Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
D. SPIELMANN
fremsat den 26. februar 2026 (1)
Sag C-809/24
Trenitalia SpA
mod
Regione Liguria
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien))
» Præjudiciel forelæggelse – transport – offentlig regional trafikbetjening med jernbane – forordning (EF) nr. 1370/2007 – manglende bevilling af en rimelig fortjeneste til operatøren af den offentlige trafikbetjening – kontrakt om offentlig trafikbetjening af kortere varighed – fravær af alle risici for denne operatør – artikel 6 – punkt 5 i bilaget til forordning nr. 1370/2007 – forpligtelse til regnskabsmæssig udskilning «
Indledning
1.        I den foreliggende sag har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) forelagt Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af visse bestemmelser i forordning nr. 1370/2007 om offentlig personbefordring med jernbane og ad vej (2).
2.        Domstolen anmodes for første gang navnlig om at besvare spørgsmålet om, hvorvidt de nationale kompetente myndigheder i forbindelse med en kontrakt om offentlig trafikbetjening er forpligtet til som en del af den kompensation, der betales til operatøren af den offentlige trafikbetjening for den offentlige serviceforpligtelse, og som er fastsat i denne kontrakt, at betale et beløb i form af en »rimelig fortjeneste«, hvilket er et spørgsmål af stor økonomisk betydning.
Retsforskrifter
EU-retten
3.        Artikel 1 i forordning nr. 1370/2007 med overskriften »Formål og anvendelsesområde« bestemmer i stk. 1:
»Formålet med denne forordning er at fastlægge, hvordan de kompetente myndigheder inden for rammerne af fællesskabsretten kan tilrettelægge den offentlige personbefordring for at sikre levering af tjenesteydelser af almen interesse, som bl.a. er hyppigere, sikrere, bedre eller billigere end, hvad der kan opnås ved alene at lade markedskræfterne virke.
Med dette for øje fastlægger forordningen, på hvilke vilkår de kompetente myndigheder, når de pålægger eller indgår kontrakter vedrørende offentlige serviceforpligtelser, yder operatører af offentlig trafikbetjening kompensation for deres omkostninger og/eller giver eneret til gengæld for opfyldelsen af de offentlige serviceforpligtelser.«
4.        Denne forordnings artikel 3 med overskriften »Kontrakter om offentlig trafikbetjening og generelle regler« fastsætter i stk. 1:
»Når en kompetent myndighed beslutter at tildele den valgte operatør eneret og/eller kompensation af en hvilken som helst art for at opfylde den offentlige serviceforpligtelse, skal det ske i form af en kontrakt om offentlig trafikbetjening.«
5.        Nævnte forordnings artikel 5 med overskriften »Indgåelse af kontrakter om offentlig trafikbetjening« præciserer i stk. 6:
»Medmindre national ret forbyder det, kan kompetente myndigheder indgå kontrakter uden forudgående udbud om offentlig trafikbetjening med jernbane med undtagelse af andre skinnekøretøjer som f.eks. metro eller sporvogne. Uanset artikel 4, stk. 3, må sådanne kontrakter ikke løbe længere end ti år, bortset fra tilfælde, hvor artikel 4, stk. 4, finder anvendelse.«
6.        Samme forordnings artikel 6 med overskriften »Kompensation for offentlig trafikbetjening« bestemmer i stk. 1:
»Kompensation ydet i forbindelse med en generel regel eller en kontrakt om offentlig trafikbetjening skal være i overensstemmelse med artikel 4, uanset efter hvilken procedure kontrakten er indgået. Enhver form for kompensation, som er ydet i forbindelse med en kontrakt om offentlig trafikbetjening, der ikke er indgået i henhold til artikel 5, stk. 1, 3 eller 3b, eller i forbindelse med en generel regel, skal også være i overensstemmelse med bestemmelserne i bilaget.«
7.        Bilaget til forordning nr. 1370/2007 med titlen »Regler for kompensation i de tilfælde, der er omhandlet i artikel 6, stk. 1«, er affattet således:
»1.      Kompensation, der ydes ifølge en generel regel eller ifølge en kontrakt om offentlig trafikbetjening, der er indgået uden forudgående udbud i henhold til artikel 5, stk. 2, 4, 5 eller 6, beregnes efter bestemmelserne i dette bilag.
2.      Kompensationen kan ikke være større end den økonomiske nettovirkning, dvs. summen af de virkninger – såvel positive som negative – som opfyldelse af den offentlige serviceforpligtelse har for de omkostninger og indtægter, som en operatør af offentlig trafikbetjening har. Virkningerne skal vurderes ved at sammenligne den situation, hvor den offentlige serviceforpligtelse opfyldes, med den tænkte situation, hvor den offentlige serviceforpligtelse ikke blev opfyldt. Med henblik på at beregne den økonomiske nettovirkning skal den kompetente myndighed tage udgangspunkt i følgende:
omkostninger pådraget i forbindelse med en offentlig serviceforpligtelse eller et antal offentlige serviceforpligtelser, der er pålagt af de(n) kompetente myndighed(er), og som er indeholdt i en kontrakt om offentlig trafikbetjening og/eller i en generel regel
minus alle positive økonomiske virkninger, der er fremkommet inden for det rutenet, der betjenes i henhold til de(n) pågældende offentlige serviceforpligtelse(r)
minus billetindtægter eller andre indtægter, der er tilvejebragt under opfyldelsen af de(n) pågældende offentlige serviceforpligtelse(r)
plus en rimelig fortjeneste
er lig med den økonomiske nettovirkning.
[...]
5.      For at opnå større gennemsigtighed og undgå krydssubsidiering skal der, når en operatør af offentlig trafikbetjening varetager både tjenester underlagt en offentlig serviceforpligtelse, som der ydes kompensation til, og andre aktiviteter, ske en regnskabsmæssig udskilning af den offentlige trafikbetjening, som opfylder mindst følgende betingelser:
–        regnskabet for hver af disse driftsaktiviteter skal føres særskilt, og de dertil svarende andele af aktiverne og de faste omkostninger skal opføres efter gældende regnskabsprincipper og beskatningsregler
[...]
6.      Ved »rimelig fortjeneste« forstås en forrentning af kapitalen, der er sædvanlig for sektoren i en given medlemsstat, og som tager hensyn til den risiko eller den manglende risiko, som operatøren af offentlig trafikbetjening har som følge af myndighedernes intervention.
7.      Kompensationsmetoden skal tilstræbe, at operatøren af offentlig trafikbetjening når frem til eller fortsætter med:
–        en effektiv drift, der kan vurderes objektivt, og
–        levering af personbefordring af tilfredsstillende kvalitet.«
Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
8.        Den 10. marts 2010 indgik Regione Liguria (regionen Ligurien, Italien) og Trenitalia uden forudgående udbud en kontrakt om offentlig trafikbetjening af rejsende med jernbane for årene 2009-2014 (herefter »kontrakten for 2009-2014«), der kunne fornys for en periode på seks år.
9.        Ved udløbet af denne kontrakt forkastede Regione Liguria det forslag om fornyelse, som Trenitalia havde fremlagt på grund af de utilstrækkelige investeringer, der var afsat til modernisering af det rullende materiel. Efter Regione Ligurias opfattelse udgjorde denne modernisering en væsentlig betingelse for indgåelsen af en ny seksårig kontrakt og en afgørende faktor i forbedringen af tjenestens kvalitet og pålidelighed.
10.      Den 10. december 2016 indgik Regione Liguria med henblik på at sikre kontinuiteten af den offentlige trafikbetjening, der var omfattet af kontrakten for 2009-2014, stadig uden forudgående udbud en »overgangsaftale« for en treårsperiode (herefter »aftalen for 2015-2017«) for overgangsperioden mellem udløbet af kontrakten for 2009-2014 og tildelingen af en ny kontrakt for en periode på 15 år fra og med 2018.
11.      I aftalen for 2015-2017 videreførtes de kontraktvilkår, der var gældende i perioden 2009-2014, med undtagelse af metoden til beregning af kompensationen til Trenitalia, der var fastsat i et treårigt sammenfattende dokument, der var vedhæftet som bilag til aftalen. Det fremgik af dette dokument, at det samlede nettoresultat beregnet som summen af resultaterne i de enkelte år skulle være nul, hvilket sikrede en økonomisk og finansiel balance (indtægter = udgifter + finansieringsomkostninger) og en fuldstændig dækning af de udgifter, som Trenitalia havde afholdt i hele treårsperioden. Alle fald i omkostningerne eller stigninger i indtægterne skulle således nødvendigvis medføre en nedsættelse af den offentlige kompensation, som Regione Liguria betalte med henblik på at sikre den økonomiske og finansielle ligevægt (det samlede nettoresultat skulle ligge på nul).
12.      I løbet af 2018 opstod der uenighed mellem parterne om, hvilke elementer der skulle indgå i beregningen af det samlede nettoresultat for perioden 2015-2017. Regione Liguria modsatte sig navnlig, at forrentningen af den investerede nettokapital blev medregnet til Trenitalias fordel.
13.      Den 25. maj 2021 blev deliberazione della Giunta regionale no
444/2021 (beslutning nr. 444/2021 fra det regionale råd, herefter »beslutning nr. 444/2021«) vedtaget, og det blev heri fastslået, at saldoen for perioden 2015-2017 uden medregning af forrentningen af den investerede nettokapital beløb sig til 10 702 543,18 EUR. Efter fradrag af et beløb på 3 955 613,73 EUR, som Regione Liguria var skyldig, blev Trenitalia med denne beslutning pålagt at betale et beløb på 6 746 929,45 EUR med den begrundelse, at Trenitalia ikke havde ret til at beholde den positive saldo for perioden 2015-2017, eftersom selskabet ikke bar risikoen for en eventuel negativ saldo.
14.      Trenitalia har bestridt lovligheden af beslutning nr. 444/2021 ved Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (den regionale forvaltningsdomstol i Ligurien, Italien). Denne ret frifandt sagsøgte ved dom af 27. juni 2022, hvori det blev fastslået, at Trenitalias afkald på en rimelig fortjeneste var begrundet for det første af, at aftalen for 2015-2017 havde karakter af en overgangsaftale, for det andet af den omstændighed, at Trenitalia ikke bar risikoen for eventuelle tab, og for det tredje af en ny direkte tildeling af de pågældende trafiktjenester for en periode på 15 år.
15.      Denne ret konstaterede også, at Trenitalias højere overskud skyldtes driften af tjenesteydelsen »Cinque Terre Express«, der havde kommerciel karakter, og den forkastede fortolkningen, i henhold til hvilken Trenitalia skulle have ret til at beholde dette overskud, eftersom den indebar, at kompensation, der betales som modydelse for opfyldelsen af en offentlig serviceforpligtelse, anvendes til at støtte en yderst rentabel kommerciel virksomhed.
16.      Trenitalia har appelleret denne dom til Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien), der er den forelæggende ret.
17.      Den forelæggende ret har konstateret, at aftalen for 2015-2017 sikrede Trenitalia en fuldstændig dækning af omkostningerne uden dog at give selskabet ret til en rimelig fortjeneste. Et fald i omkostningerne eller en stigning i indtægterne i forhold til de oprindelige skøn skulle således føre til en nedsættelse af den modydelse, som Regione Liguria skulle betale, med henblik på at opretholde en økonomisk og finansiel balance på nul ved udgangen af treårsperioden som aftalt i denne aftale.
18.      Den forelæggende ret ønsker oplyst, om aftalen for 2015-2017 er forenelig med forordning nr. 1370/2007, idet denne aftale dels bestemmer, at operatøren af trafiktjenesterne giver afkald på en rimelig fortjeneste, dels ikke kræver en regnskabsmæssig udskilning af udgifter og indtægter i forbindelse med den kommercielle tjeneste »Cinque Terre Express«.
19.      På denne baggrund har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Er forordning [nr. 1370/2007] – og navnlig 27. betragtning, anden del, artikel 1, stk. 2, artikel 4, stk. 1, artikel 6, stk. 1, og punkt 2-6 i bilaget til forordningen – samt de EU-retlige principper og mål, som er fastsat i EUF-traktatens relevante bestemmelser (navnlig artikel 14 TEUF, 93 TEUF og 106 TEUF), til hinder for en kontrakt om offentlig trafikbetjening som den i hovedsagen omtvistede, med den følge at kontraktens vilkår gøres virkningsløse, for så vidt som denne kontrakt indebærer, at den økonomiske operatør til gengæld for, at denne ikke bærer nogen risici, frit og bevidst accepterer at give afkald på sin rimelige fortjeneste, såfremt dette afkald vedrører en begrænset tidsperiode (tre år), i forventning om direkte tildeling af en efterfølgende kontrakt om offentlig trafikbetjening med den maksimale løbetid, der er fastsat i artikel 5, stk. 6, sammenholdt med artikel 4, stk. 4, i forordning [nr. 1370/2007]?
2)      Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, er forordning [nr. 1370/2007] – og navnlig 27. betragtning, første del, 28. betragtning, artikel 4, stk. 1, artikel 6, stk. 1, og punkt 5 i bilaget til forordningen – samt de EU-retlige principper og mål, som er fastsat i EUF-traktatens relevante bestemmelser (navnlig artikel 14 TEUF, 93 TEUF og 106 TEUF), da til hinder for en kontrakt om offentlig trafikbetjening som den i hovedsagen omtvistede, med den følge at den konkrete del af kontrakten gøres virkningsløs og ikke kan gøres gældende, for så vidt som denne kontrakt for at undgå risikoen for overkompensation ikke omfatter særskilt regnskabsføring af omkostningerne til og indtægterne fra en tjenesteydelse, som har delvist kommerciel karakter, idet den er kendetegnet ved højere takster?«
20.      Trenitalia, Regione Liguria og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. De nævnte parter har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet, der blev afholdt den 27. november 2025.
Bedømmelse
Det første spørgsmål
21.      Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om forordning nr. 1370/2007 skal fortolkes således, at den er til hinder for, at der indgås en kontrakt om trafikbetjening med jernbane, som, fordi operatøren, der skal opfylde den offentlige serviceforpligtelse, ikke bærer nogen risici, fastsætter, at det beløb, der betales som kompensation til denne operatør, dækker alle de udgifter, som denne afholder, uden at inkludere en rimelig fortjeneste i den overgangsperiode, der går forud for indgåelsen af en langvarig kontrakt vedrørende den samme offentlige serviceforpligtelse (3).
22.      Det skal først og fremmest påpeges, at forordning nr. 1370/2007, som den forelæggende ret ønsker en fortolkning af, blev vedtaget på grundlag af såvel traktatens bestemmelser om statsstøtte som bestemmelserne i den fælles transportpolitik.
23.      Det fremgår af fjerde betragtning til forordning
nr. 1370/2007, at denne forordning har til formål at fjerne forskellene mellem transportvirksomheder i forskellige medlemsstater. Som det fremgår af artikel 1, stk. 1, første afsnit, og fjerde betragtning til nævnte forordning, suppleres dette formål med formålet om takket være en reguleret konkurrence at sikre levering af ydelser i forbindelse med personbefordring af almen interesse, som bl.a. er hyppigere, sikrere, bedre eller billigere end, hvad der kan opnås ved alene at lade markedskræfterne virke (4).
24.      Forordning
nr. 1370/2007 fastlægger således i overensstemmelse med den nævnte artikel 1, stk. 1, andet afsnit, de vilkår, på hvilke de kompetente myndigheder, når de pålægger offentlige serviceforpligtelser eller overdrager udførelsen til en virksomhed, yder operatører af offentlig trafikbetjening kompensation for deres omkostninger og/eller giver dem eneret som modydelse for opfyldelsen af de offentlige serviceforpligtelser.
25.      Hvad angår begrebet »kompensation for offentlig trafikbetjening« er det defineret i denne forordnings artikel 2, litra g), som »enhver fordel, herunder økonomisk, som en kompetent myndighed indrømmer direkte eller indirekte ved brug af offentlige midler i den periode, hvor en offentlig serviceforpligtelse gælder, eller som vedrører perioden«.
26.      Det fremgår af artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1370/2007, at kompensation i forbindelse med en kontrakt om offentlig trafikbetjening skal være i overensstemmelse med artikel 4, uanset efter hvilken procedure kontrakten er indgået. Når kontrakten tildeles direkte, som i den foreliggende sag, skal enhver form for kompensation også være i overensstemmelse med bestemmelserne i bilaget til forordningen.
27.      I henhold til artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i), i forordning nr. 1370/2007 skal det i forbindelse med kontrakter om offentlig trafikbetjening dels på en objektiv og gennemsigtig måde på forhånd fastlægges, hvilke parametre en eventuel kompensation, når den er fastsat, beregnes ud fra, dels i henhold til bestemmelsens litra c), hvordan omkostningerne til varetagelse af tjenesterne skal fordeles. I omkostningerne kan navnlig indgå udgifter til personale, energiforbrug, infrastrukturafgifter, vedligeholdelse og reparation af offentlige transportmidler, det rullende materiel og anlæg, der er nødvendige for at udføre personbefordring, samt faste omkostninger og en passende forrentning af kapitalen.
28.      Ifølge Domstolens nyere praksis fremgår det af denne bestemmelses ordlyd, at de kompetente nationale myndigheder inden for rammerne af en kontrakt om offentlig trafikbetjening råder over en skønsmargen ved udformningen af ordningen for en sådan kompensation til operatøren af den offentlige trafikbetjening (5). Denne skønsmargen er imidlertid strengt afgrænset af kravet i artikel 4, stk. 1, litra b), andet punktum, i forordning nr. 1370/2007 og i punkt 2 i bilaget til forordningen om at undgå enhver overkompensation (6). I forbindelse med direkte tildeling af en kontrakt om offentlig trafikbetjening skal de parametre, på grundlag af hvilke kompensationen skal beregnes, fastlægges på en sådan måde, at hver enkelt kompensation ikke kan overstige det beløb, der er nødvendigt til dækning af den finansielle nettoeffekt på omkostninger og indtægter ved at opfylde de offentlige serviceforpligtelser, under hensyntagen til de indtægter, en operatør af offentlig trafikbetjening har herved, samt en »rimelig fortjeneste« (7). Den rimelige fortjeneste er i punkt 6 i bilaget til forordning nr. 1370/2007 defineret som »en forrentning af kapitalen, der er sædvanlig for sektoren i en given medlemsstat, og som tager hensyn til den risiko eller den manglende risiko, som operatøren af offentlig trafikbetjening har som følge af myndighedernes intervention«.
29.      Kontrakter om offentlig trafikbetjening skal med andre ord indeholde en mekanisme, der sikrer, at kompensationen ikke overstiger det maksimumsbeløb, der svarer til den finansielle nettoeffekt, med henblik på at undgå enhver form for uberettiget konkurrenceforvridning, som det fremgår af 34. betragtning til forordning nr. 1370/2007 (8).
30.      Forordningens artikel 4, stk. 1, foreskriver således, at der tages hensyn til en rimelig fortjeneste ved beregningen af en sådan finansiel effekt, når den fremgår af kontrakten om offentlig trafikbetjening.
31.      En fortolkning, hvorefter en rimelig fortjeneste kun er omfattet af forskrifterne i forordning nr. 1370/2007, i det omfang en sådan fortjeneste er fastsat i kontrakten om offentlig trafikbetjening, understøttes af to kontekstuelle forhold.
32.      For det første fremgår det af artikel 4, stk. 1, litra c), i forordning nr. 1370/2007, at de nærmere bestemmelser om omkostningerne til varetagelse af tjenesterne skal fastsættes i kontrakterne om offentlig trafikbetjening, og at der i disse omkostninger navnlig »kan [...] indgå« »en passende forrentning af kapitalen« (eller med andre ord en rimelig fortjeneste). Denne formulering viser, at EU-lovgiver ikke har ønsket at fastsætte de omkostninger, der obligatorisk skal fremgå af kontrakten om offentlig trafikbetjening.
33.      For det andet indeholder punkt 2 i bilaget til forordning nr. 1370/2007 en formel, hvorefter den økonomiske nettovirkning svarer til de afholdte omkostninger, hvorfra trækkes indtægterne fra den offentlige trafikbetjening og de potentielle indtægter af netværkseffekter, forhøjet med en rimelig fortjeneste. Ud fra dette synspunkt skal den kompetente myndighed »tage udgangspunkt i« denne formel (»shall be guided by the following scheme« i den engelske sprogversion, »se guiará por el siguiente esquema« i den spanske sprogversion, og »deve tomar como referencial as seguintes regras« i den portugisiske sprogversion). Efter min opfattelse forklares anvendelsen af dette udtryk netop med den omstændighed, at den finansielle nettoeffekt, på grundlag af hvilken kompensationens maksimumsbeløb beregnes, omfatter potentielle indtægter fra netværkseffekter, hvis sådanne findes, og en rimelig fortjeneste, hvis det fremgår af kontrakten om offentlig trafikbetjening (9).
34.      Det kan således ikke udledes af de bestemmelser i forordning nr. 1370/2007, der indtil nu er blevet undersøgt, at de kompetente myndigheder er forpligtede til at tildele operatøren af offentlig trafikbetjening en kompensation omfattende en rimelig fortjeneste.
35.      Artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1370/2007 og punkt 7 i bilaget, sammenholdt med 27. betragtning til forordningen, kan heller ikke fortolkes således, at de pålægger de kompetente myndigheder en sådan forpligtelse, i modsætning til hvad Trenitalia har anført i sine skriftlige indlæg såvel som i retsmødet.
36.      Lad os se nærmere på indholdet af disse bestemmelser. I forordningens artikel 1, stk. 1, første afsnit, fastsættes målet således »at sikre levering af tjenesteydelser af almen interesse, som bl.a. er hyppigere, sikrere, bedre eller billigere« (10). Det fremgår af 27. betragtning til samme forordning, at når en kompetent myndighed ønsker at indgå en kontrakt om offentlig trafikbetjening uden udbud, bør den tillige følge detaljerede regler, som sikrer kompensationsbeløb af passende størrelse og tilstræber effektivitet og kvalitet i trafikbetjeningen. I punkt 7 i bilaget fastslås det, at kompensationsmetoden skal tilstræbe, at operatøren af offentlig trafikbetjening når frem til eller fortsætter med en effektiv drift, der kan vurderes objektivt, og levering af personbefordring af tilfredsstillende kvalitet.
37.      I retningslinjerne fra 2014 (11) om den udgave af forordning nr. 1370/2007, der finder anvendelse ratione temporis på de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag, anførte Kommissionen i punkt 2.4.8, at forordningens bestemmelser i henhold til artikel 1 og punkt 7 i bilaget »ikke blot forhindrer eventuel overkompensation for offentlige serviceforpligtelser, men også har til formål at sikre, at tilbuddet om offentlige tjenester, som er defineret i kontrakten om offentlig trafikbetjening, er økonomisk bæredygtigt og har et kvalitetsmæssigt højt serviceniveau«. Det fremgår ifølge Kommissionen heraf, at »[d]en offentlige serviceforpligtelse bør [...] kompenseres på passende vis, så operatørens egne midler under en kontrakt om offentlig trafikbetjening ikke udhules på langt sigt og dermed forhindrer en effektiv opfyldelse af forpligtelserne i henhold til kontrakten samt fastholdelse af bestemmelsen om personbefordring af høj standard« (12). Således »risikerer den kompetente myndighed, hvis den ikke betaler en passende kompensation, [...] at skabe alvorlige økonomiske problemer for operatøren, hvis kontrakten om offentlig trafikbetjening indgås uden forudgående udbud, og/eller [at] reducere det generelle niveau og den generelle kvalitet af de leverede offentlige tjenester i hele kontraktens løbetid« (13).
38.      Der kan heraf udledes følgende.
39.      Artikel 1 i forordning nr. 1370/2007 og punkt 7 i bilaget hertil fastsætter ikke nogen minimumstærskel for kompensationen (14), og disse bestemmelser forpligter ikke udtrykkeligt de kompetente myndigheder til at anerkende et kompensationsniveau, der er højere end den finansielle nettoeffekt af forpligtelserne til offentlig trafikbetjening, inklusive en rimelig fortjeneste. Disse bestemmelser kan således ikke forstås således, at de pålægger de kompetente myndigheder en principiel forpligtelse til at tildele operatørerne af offentlig trafikbetjening en sådan fortjeneste.
40.      Disse bestemmelser er ikke desto mindre et udtryk for en generel begrænsning af de kompetente myndigheders kontraktfrihed. Den skønsmargen, som disse myndigheder har ved fastsættelsen af parametrene for beregning af kompensationen, er nærmere bestemt også afgrænset af målet om at sikre levering af en personbefordring, der er både effektiv og finansielt rentabel, med henblik på at opnå en høj kvalitet af denne tjeneste. Som Domstolen fastslog i DOBELES-dommen, kan de kompetente nationale myndigheder ikke pålægge de transportvirksomheder, der har fået overdraget udførelsen af disse forpligtelser,
betingelser såsom betingelser vedrørende kompensationens nærmere vilkår, som er uforholdsmæssige eller urimelige (15). Dette ville bl.a. være tilfældet med et kontraktvilkår, der fastsætter de nærmere bestemmelser, og som ikke åbenlyst sikrer operatøren en tilstrækkelig kompensation og således risikerer at skade opretholdelsen af offentlige trafiktjenester af en tilstrækkelig høj kvalitet på længere sigt.
41.      Det er dermed ikke udelukket, at fraværet af en rimelig fortjeneste og dermed et afkast af den investerede kapital kan bevirke, at operatøren af offentlige trafiktjenester får en klart utilstrækkelig kompensation. I dette tilfælde ville der være tale om et »uforholdsmæssigt eller urimeligt« vilkår som omhandlet i det foregående punkt, som er uforeneligt med forordning nr. 1370/2007 (16).
42.      Vurderingen heraf, der påhviler den forelæggende ret, er omfattet af proportionalitetsprincippet (17). Med henblik på at efterprøve, om dette princip er overholdt, er det nødvendigt at tage hensyn til alle de relevante elementer i tilknytning til den pågældende kontrakt om offentlig trafiktjeneste, dvs. kontrakten for 2015-2017. Jeg tænker bl.a. på de to elementer, som den forelæggende ret har nævnt, nemlig kontraktens midlertidige karakter og fraværet af alle økonomiske og finansielle risici for Trenitalia i forbindelse med leveringen af den offentlige trafikbetjening, der er genstand for nævnte kontrakt.
43.      For at kunne give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar finder jeg det nødvendigt at fremsætte nogle bemærkninger om bl.a. disse to elementer.
44.      Hvad angår det første element skal det først og fremmest anføres, at denne aftale blev indgået i en situation, i hvilken Regione Liguria fandt det nødvendigt med henblik på at sikre kontinuiteten i leveringen af den pågældende offentlige personbefordring med jernbane. Aftalens begrænsede varighed (tre år) kan således forklares med behovet for at fastsætte bestemmelser for overgangssituationen med henblik på indgåelse af en senere kontrakt af betydeligt længere varighed. Det er imidlertid indlysende, at vilkårene i en kontrakt af kort varighed generelt har mindre sandsynlighed for at have en negativ indvirkning på tjenestens finansielle bæredygtighed på lang sigt end en kontrakt af lang varighed.
45.      Hvad angår det andet element er det min opfattelse, at kompensationens størrelse, for at sikre en offentlig tjenestes finansielle bæredygtighed, skal variere i forhold til den risiko, som operatøren af den offentlige tjeneste er villig til at påtage sig (18). Som Kommissionen har anført i de skriftlige indlæg, kan den manglende tildeling af en rimelig fortjeneste indebære en tilsidesættelse af forordning nr. 1370/2007, når den berørte operatør løber investeringsrisici eller store operationelle risici. Det fremgår imidlertid af forelæggelsesafgørelsen, at Trenitalia ikke blev pålagt nogen investeringsforpligtelse i kontrakten for 2015-2017, idet investeringerne i moderniseringen af det rullende materiel var blevet udskudt til den senere kontrakt. Det fremgik endvidere af aftalevilkårene, at samtlige operationelle risici, der ville kunne true Trenitalias levering af den pågældende offentlige trafikbetjening, ville blive dækket. Det ser således ud til, at selskabet i henhold til kontrakten var beskyttet mod alle risici i tilknytning til leveringen af den offentlige trafikbetjening.
46.      Det skal i denne henseende også anføres, at en kompensationsmetode baseret på en fuldstændig dækning af de omkostninger, som operatøren af offentlig trafikbetjening afholder, som i den foreliggende sag, ikke tilskynder til en effektiv drift af den offentlige tjenesteydelse, som det kræves i punkt 7 i bilaget til forordning nr. 1370/2007. Kommissionen har således netop præciseret i punkt 2.4.3 i retningslinjerne fra 2014, at »kompensationsordninger, der blot dækker faktiske omkostninger, når de opstår, kun giver transportvirksomhederne få incitamenter til at begrænse omkostningerne eller blive mere effektive med tiden«, og »[d]e bør derfor kun anvendes i de tilfælde, hvor der er stor usikkerhed med hensyn til omkostningerne, og hvor transportleverandøren har brug for en høj grad af beskyttelse mod usikkerhed«. Selv om dette element skal tages i betragtning i forbindelse med proportionalitetsundersøgelsen, er det ikke desto mindre nødvendigt at se det i en kontekst, hvor den kompetente myndighed har besluttet dels at indgå en aftale om offentlig trafikbetjening, der indebærer dækning af samtlige reelle omkostninger, som den pågældende operatør afholder, med henblik på at fremme en kontinuerlig betjening, dels at indlede en procedure for direkte tildeling til den samme operatør af en kontrakt med en varighed på 15 år.
47.      På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen, at den besvarer det første spørgsmål således, at forordning nr. 1370/2007 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for, at der indgås en kontrakt om offentlig trafikbetjening ad jernbane, der, eftersom operatøren, der skal opfylde de offentlige serviceforpligtelser, ikke bærer nogen risici, bestemmer, at den kompensation, der skal ydes til denne operatør, dækker samtlige omkostninger, som denne afholder, uden dog at omfatte en rimelig fortjeneste, i en overgangsperiode forud for indgåelsen af en ny langvarig kontrakt om den samme offentlige serviceforpligtelse, forudsat at den manglende bevilling af en rimelig fortjeneste ikke fører til en utilstrækkelig kompensation, der forhindrer en effektiv opfyldelse af forpligtelserne i henhold til kontrakten og den fortsatte levering af personbefordring af tilfredsstillende kvalitet, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve.
Det andet spørgsmål
48.      Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1370/2007 og punkt 5 i bilaget til denne forordning skal fortolkes således, at de er til hinder for indgåelsen af en kontrakt om tjenesteydelser, der ikke omfatter regnskabsmæssig udskilning af omkostningerne til og indtægterne fra en tjenesteydelse under denne kontrakt, og hvis takstregler sikrer den kommercielle rentabilitet (19).
49.      Dette spørgsmål forelægges kun, hvis det første spørgsmål besvares bekræftende, dvs. hvis myndigheden i henhold til forordning nr. 1370/2007 er forpligtet til at indrømme operatøren af den offentlige trafikbetjening en rimelig fortjeneste. Som anført ovenfor er jeg overbevist om, at dette ikke er tilfældet. Jeg foreslår således Domstolen at undlade at besvare dette andet spørgsmål. For det tilfælde, at Domstolen skulle være uenig i min opfattelse, vil jeg behandle realiteten vedrørende dette spørgsmål.
50.      Indledningsvis skal det påpeges, at den i dette spørgsmål nævnte tjeneste, kaldet »Cinque Terre Express«, havde gjort det muligt for Trenitalia at opnå takstindtægter, der var højere end de normalt opkrævede takster i forbindelse med den almindelige offentlige tjenesteydelse, takket være forhøjede takster for turister.
51.      Trenitalia gjorde i hovedsagen gældende, at selskabet havde ret til at beholde de overskydende indtægter, som leveringen af denne tjenesteydelse havde resulteret i, som en rimelig fortjeneste. Regione Liguria modsatte sig dette, idet den skønnede, at den juridiske fortolkning, som Trenitalia slog til lyd for, ville betyde, at selskabet skulle have anvendt den kompensation, som det havde modtaget som modydelse for en forpligtelse til offentlig trafikbetjening, til at støtte en kommerciel aktivitet, nemlig leveringen af tjenesteydelsen »Cinque Terre Express«.
52.      Det fremgår af artikel 6, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 1370/2007, at enhver form for kompensation, der ydes ifølge en kontrakt om offentlig trafikbetjening, der er indgået direkte i henhold til denne forordnings artikel 5, stk. 6, skal være i overensstemmelse med bestemmelserne i bilaget til nævnte forordning. Hovedsagen vedrører netop tildeling af en kontrakt om offentlig trafikbetjening ad jernbane, der er indgået uden forudgående udbud.
53.      Det skal påpeges, at det fremgår af punkt 5, første punktum, i punkt 5 i bilaget, at »[f]or at opnå større gennemsigtighed og undgå krydssubsidiering skal der, når en operatør af offentlig trafikbetjening varetager både tjenester underlagt en offentlig serviceforpligtelse, som der ydes kompensation til, og andre aktiviteter, ske en regnskabsmæssig udskilning af den offentlige trafikbetjening«. Det fremgår i denne henseende af punkt 2.4.4 i retningslinjerne fra 2014, at målet med en sådan forpligtelse vedrørende regnskabsmæssig adskillelse er at undgå, at den offentlige kompensation, som leverandøren af en offentlig tjenesteydelse modtager, anvendes til at styrke dennes konkurrencemæssige position i de kommercielle aktiviteter, hvilket ville svare til en krydssubsidiering af de kommercielle aktiviteter.
54.      I henhold til forordning nr. 1370/2007 kræves der således en regnskabsmæssig udskilning
mellem transporttjenester, hvortil der ydes kompensation for offentlige serviceforpligtelser, og tjenesteydelser, hvortil der ikke ydes en sådan kompensation (20).
55.      Som det fremgår af definitionen af »kontrakt om offentlig trafikbetjening« i artikel 2, litra i), i forordning nr. 1370/2007 (21), er tjenesteydelser, der indgår i denne kontrakt, omfattet af de deri omhandlede offentlige serviceforpligtelser.
56.      Efter min opfattelse følger det heraf, at jernbanetransportydelsen »Cinque Terre Express«, der udtrykkeligt er fastsat i kontrakten for 2015-2017, henhører under »tjenester underlagt en offentlig serviceforpligtelse, som der ydes kompensation til« som omhandlet i punkt 5 i bilaget til forordning nr. 1370/2007. Følgelig finder forpligtelsen vedrørende regnskabsmæssig udskilning efter min opfattelse ikke anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen.
57.      Denne konklusion afkræftes ikke af den omstændighed, at jernbanetransportydelsen »Cinque Terre Express« er kommercielt rentabel på grund af den mulighed for at anvende en forhøjet takst for turister, der er fastsat i aftalen for 2015-2017. Det fremgår således på ingen måde af punkt 5 i bilaget til forordning nr. 1370/2007, at den kommercielle rentabilitet af en af de »tjenester underlagt en offentlig serviceforpligtelse, som der ydes kompensation til«, medfører en forpligtelse til at behandle omkostningerne og indtægterne i forbindelse med den pågældende transportydelse separat i regnskabsmæssig henseende. Desuden er det vigtigt at anføre, som Trenitalia har gjort i sine skriftlige indlæg, at det fremgår af punkt 2.2.5 i retningslinjerne for 2014, at det geografiske anvendelsesområde for kontrakter om offentlig trafikbetjening bør give de kompetente myndigheder mulighed for at drage fordel af virkningerne af lokale, regionale og subnationale rutenet. Med henblik herpå åbner dette punkt udtrykkeligt mulighed for levering af sådanne tjenesteydelser på en rentabel måde takket være krydsfinansieringen mellem rentable tjenester og andre urentable tjenester, der er omfattet af den samme kontrakt om offentlig trafikbetjening.
58.      På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen, at den besvarer det andet spørgsmål således, at artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1370/2007, sammenholdt med punkt 5 i bilaget til denne forordning, skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for indgåelsen af en kontrakt om tjenesteydelser, der ikke fastsætter regnskabsmæssig udskilning
af omkostninger til og indtægter fra en transportydelse under denne kontrakt, og hvis takstregler sikrer den kommercielle rentabilitet.
Forslag til afgørelse
59.      På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) forelagte præjudicielle spørgsmål som følger:
»1)      Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1370/2007 af 23. oktober 2007 om offentlig personbefordring med jernbane og ad vej og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 og (EØF) nr. 1107/70
skal fortolkes således, at
den ikke er til hinder for, at der indgås en kontrakt om offentlig trafikbetjening ad jernbane, der, eftersom operatøren, der skal opfylde de offentlige serviceforpligtelser, ikke bærer nogen risici, bestemmer, at den kompensation, der skal ydes til denne operatør, dækker samtlige omkostninger, som denne afholder, uden dog at omfatte en rimelig fortjeneste, i en overgangsperiode forud for indgåelsen af en ny langvarig kontrakt om den samme offentlige serviceforpligtelse, forudsat at den manglende bevilling af en rimelig fortjeneste ikke fører til en utilstrækkelig kompensation, der forhindrer en effektiv opfyldelse af forpligtelserne i henhold til kontrakten og den fortsatte levering af personbefordring af tilfredsstillende kvalitet, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve.
2)      Artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1370/2007, sammenholdt med punkt 5 i bilaget til denne forordning,
skal fortolkes således, at
den ikke er til hinder for, at der indgås en kontrakt om tjenesteydelser, der ikke fastsætter regnskabsmæssig udskilning
af omkostninger til og indtægter fra en transporttjeneste under denne kontrakt, hvis takstregler sikrer den kommercielle rentabilitet.«
1 –      Originalsprog: fransk.
2 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 23.10.2007 om offentlig personbefordring med jernbane og ad vej og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 og (EØF) nr. 1107/70 (EUT 2007, L 315, s. 1).
3 –      Den forelæggende ret har i sit spørgsmål både henvist til en række bestemmelser i forordning nr. 1370/2007 og til artikel 14 TEUF, 93 TEUF og 106 TEUF uden dog at redegøre for grundene til, at den finder disse artikler relevante i den foreliggende sag. Efter min opfattelse bør Domstolen omformulere dette spørgsmål og udelade disse bestemmelser. Det skal i denne forbindelse anføres, at Domstolen i henhold til fast retspraksis kan omformulere de spørgsmål, der forelægges den, idet den i givet fald blandt de bestemmelser, der er genstand for anmodningen om præjudiciel afgørelse, begrænser sin fortolkning til alene at omhandle de relevante bestemmelser (jf. dom af 26.1.2023, Ministerstvo na vatreshnite raboti (Politiets registrering af biometriske og genetiske data), C-205/21, EU:C:2023:49, præmis 77, hvori Domstolen omformulerede det tredje præjudicielle spørgsmål forelagt af den forelæggende ret).
4 –      Jf. ligeledes dom af 8.9.2022, Lux Express Estonia (C-614/20, EU:C:2022:641, præmis 67-69).
5 –      Jf. dom af 21.12.2023, DOBELES AUTOBUSU PARKS m.fl.
(C-421/22, herefter »DOBELES-dommen«, EU:C:2023:1028, 1028, præmis 42).
6 –      Jf. dom af 25.1.2024, Obshtina Pomorie (C-390/22, EU:C:2024:75, præmis 39).
7 –      Denne bestemmelse kodificerer den tredje betingelse, der skal opfyldes for, at en kompensation for offentlig trafikbetjening kan unddrages kvalificeringen som »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF (jf. dom af 24.7.2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00, EU:C:2003:415, præmis 92).
I denne henseende skal det bemærkes, at kompensation for offentlig tjeneste for drift af offentlig personbefordring, der betales i overensstemmelse med nævnte forordning, i henhold til artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 1370/2007 er forenelig med det indre marked og derfor fritaget for den forudgående anmeldelsespligt, der er fastsat i artikel 88, stk. 3, EF (nu artikel 108, stk. 3, TEUF).
8 –      I henhold til 34. betragtning til forordningen kan »[k]ompensation for offentlig trafikbetjening [...] på visse betingelser være forenelig med traktaten, idet artikel 73 finder anvendelse. For det første skal kompensationen ydes med det formål at sikre udførelse af tjenesteydelser, der virkelig er tjenesteydelser af almen interesse i traktatens forstand. For det andet må kompensationen, for at undgå uberettiget konkurrenceforvridning, ikke overstige, hvad der er nødvendigt til dækning af de nettoomkostninger, der er forbundet med at opfylde den offentlige serviceforpligtelse, under hensyn til indtægterne herved samt en rimelig fortjeneste ved udførelsen af denne tjeneste«.
9 –      Derimod kunne ordlyden af den italienske sprogversion (»segue il seguente schema«) foranledige en til at mene, at denne formel er bindende for de kompetente myndigheder. Dette sproglige valg deles imidlertid ikke i de øvrige versioner, så vidt jeg kan forstå.
10 –      Min fremhævelse.
11–      Meddelelse fra Kommissionen om retningslinjer for fortolkningen af forordning (EF) nr. 1370/2007 (EUT 2014, C 92, s. 1) (herefter »retningslinjerne fra 2014«). Det fremgår af denne meddelelses punkt 1 (»Indledning«), at »[i] denne meddelelse forklarer Kommissionen, hvordan den opfatter en række bestemmelser i forordningen, med henblik på at hjælpe medlemsstaterne med på baggrund af bedste praksis at få det fulde udbytte af det indre marked«.
12 –      Min fremhævelse.
13 –      Min fremhævelse.
14 –      Jf. Europa-Parlamentets betænkning om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr. 1370/2007 for så vidt angår åbning af de nationale markeder for personbefordring med jernbane [COM(2013)0028 – C7-0024/2013 – 2013/0028(COD)], dok. A7-0034/2014, af 16.1.2014, ændringsforslag 10 og 40 (kan tilgås på følgende internetadresse: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-7-2014-0034_FR.html#_section5).
15 –      DOBELES-dommen, præmis 54.
16 –      Det skal påpeges, at medlemsstaterne med udøvelsen af det skøn, der er tildelt dem ved en forordning, skal udøve dette skøn inden for rammerne af denne forordnings bestemmelser på en sådan måde, at denne forordnings indhold og formål ikke berøres (jf. vedrørende forordning nr. 1370/2007 dom af 25.1.2024, Obshtina Pomorie, C-390/22, EU:C:2024:75, præmis 40).
17 –      Dette princip er ganske vist kun stadfæstet i den konsoliderede udgave af forordning nr. 1370/2007 og ikke i den udgave, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag. Der er imidlertid tale om et almindeligt princip i EU-retten, der finder anvendelse, uanset om det formelt fremgår af en retsakt i den afledte ret.
18 –      Jf. DOBELES-dommen, præmis 55.
19 –      I henhold til den i fodnote 3 i dette forslag til afgørelse nævnte retspraksis foreslår jeg Domstolen at omformulere dette spørgsmål og udelade 27. og 28. betragtning samt artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1370/2007.
20 –      Jf. dom af 28.6.2017, Kommissionen mod Tyskland (C-482/14, EU:C:2017:499, præmis 127-129), hvori Domstolen fastslog, at det ikke fremgår af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1370/2007, sammenholdt med punkt 5 i bilaget til denne forordning, »at operatører af passagertransporttjenester med jernbane, der både varetager kompenserede aktiviteter, som er undergivet offentlige tjenesteforpligtelser, og andre aktiviteter, skulle være forpligtet til i deres årsregnskaber, individualiseret og aftale for aftale, at identificere de offentlige midler, der er modtaget på grundlag af deres offentlige tjenesteaktivitet«. Derimod pålægger disse to bestemmelser ifølge Domstolen alene disse operatører »en forpligtelse til regnskabsmæssig adskillelse af deres forskellige aktivitetsdele«.
21 –      Ifølge denne bestemmelse er der tale om »et eller flere juridisk bindende dokumenter, hvorved der indgås en aftale mellem en kompetent myndighed og en operatør af offentlig trafikbetjening om overdragelse af forvaltning og drift af offentlig personbefordring, der er omfattet af de offentlige serviceforpligtelser, til operatøren af offentlig trafikbetjening«.