61994CJ0051_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-51/94,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur H. van Lier en A. Bardenhewer, lid van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verzoekster,
tegen
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door E. Roeder, Ministerialrat bij het Bondsministerie van Economische zaken, en B. Kloke, Regierungsrat bij dat ministerie, als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een beroep tot vaststelling dat de Bondsrepubliek Duitsland, door voor te schrijven dat, bij gebruik van een ingrediënt in levensmiddelen dat niet met de Duitse voorschriften inzake de bereidingswijze overeenkomt, voor de verkoop in Duitsland dat ingrediënt extra bij de verkoopbenaming moet worden vermeld, ook wanneer het reeds in de lijst van ingrediënten is opgenomen, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 30 e.v. EG-Verdrag en de artikelen 5, 6 en 16 van richtlijn 79/112/EEG van de Raad van 18 december 1978 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen bestemd voor de eindverbruiker alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (PB 1979, L 33, blz. 1),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: D. A. O. Edward, kamerpresident, J. C. Moitinho de Almeida (rapporteur), C. Gulmann, P. Jann en L. Sevón, rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs
griffier: R. Grass
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 11 mei 1995,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 4 februari 1994, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EG-Verdrag het Hof verzocht vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door voor te schrijven dat, bij gebruik van een ingrediënt in levensmiddelen dat niet met de Duitse voorschriften inzake de bereidingswijze overeenkomt, voor de verkoop in Duitsland dat ingrediënt extra bij de verkoopbenaming moet worden vermeld, ook wanneer het reeds in de lijst van ingrediënten is opgenomen, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 30 e.v. EG-Verdrag en de artikelen 5, 6 en 16 van richtlijn 79/112/EEG van de Raad van 18 december 1978 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen bestemd voor de eindverbruiker alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (PB 1979, L 33, blz. 1; hierna: "richtlijn").
De Duitse wettelijke regeling
2 § 17 van het Lebensmittel- und Bedarfsgegenstaendegesetz van 15 augustus 1974 (hierna: "LMBG") bepaalt:
"1) Het is verboden,
(...)
2. zonder voldoende duidelijke etikettering
a) (...)
b) levensmiddelen te verkopen waarvan de eigenschappen niet overeenstemmen met het handelsgebruik, waardoor de bruikbaarheid en de waarde ervan, in het bijzonder de voedingswaarde en de gebruikswaarde, aanzienlijk geringer zijn, of
c) levensmiddelen te verkopen die door hun aanzien de indruk kunnen wekken dat hun eigenschappen beter zijn dan zij in werkelijkheid zijn;
(...)
5. levensmiddelen te verkopen onder een benaming, vermelding of presentatie welke de koper misleidt. De koper wordt in het bijzonder misleid
(...)
b) indien benamingen, vermeldingen, presentaties, afbeeldingen of andere beweringen worden gebruikt die misleidend kunnen zijn ten aanzien van de herkomst van de levensmiddelen, hun hoeveelheid, gewicht, de datum van hun bereiding of verpakking, hun houdbaarheid of andere factoren die bepalend zijn voor de beoordeling van de kwaliteit (...)"
3 § 47, lid 1, van genoemde wet bepaalt:
"Produkten in de zin van deze wet, die niet overeenstemmen met de in de Bondsrepubliek Duitsland geldende wettelijke bepalingen inzake levensmiddelen, mogen in het grondgebied waar deze wet van toepassing is, niet worden ingevoerd
(...)"
4 Bij wet van 18 december 1992 houdende wijziging van de wettelijke bepalingen inzake levensmiddelen, werd met werking vanaf 1 januari 1993 in de LMBG § 47a ingevoegd, die van toepassing is op produkten afkomstig uit de andere Lid-Staten. Deze bepaling luidt als volgt:
"1) In afwijking van § 47, lid 1, eerste zin, kunnen de in deze wet bedoelde produkten die in een andere Lid-Staat van de Europese Gemeenschap op wettige wijze zijn gefabriceerd en in het verkeer gebracht, of die afkomstig zijn uit een derde land en in een Lid-Staat van de Europese Gemeenschap op wettige wijze in het verkeer zijn gebracht, worden ingevoerd en op de nationale markt gebracht, zelfs indien zij niet voldoen aan de in de Bondsrepubliek Duitsland geldende wettelijke bepalingen betreffende levensmiddelen.
(...)
4) Indien levensmiddelen van de bepalingen van deze wet afwijken, moet dit op passende wijze worden vermeld, voor zover dit noodzakelijk is voor de bescherming van de consument."
De feiten
5 De levensmiddelen waarom het in deze zaak gaat, zijn Hollandse saus en béarnaisesaus enerzijds en bepaalde soorten koekjes en gebak met het additief "E 160 F" anderzijds.
6 Op het tijdstip waarop de Commissie de precontentieuze procedure inleidde, verboden de Duitse autoriteiten op grond van § 17, lid 1, sub 5, LMBG het in de handel brengen van Hollandse saus en béarnaisesaus bereid op basis van plantaardige vetten, op grond dat bij de consumenten de indruk werd gewekt, dat die produkten waren vervaardigd op basis van eieren en boter overeenkomstig het traditioneel in Duitsland gebruikte recept.
7 Tijdens de precontentieuze procedure werd de verhandeling van die produkten mogelijk gemaakt, mits op het etiket extra werd vermeld dat de produkten plantaardige vetten bevatten.
8 Met betrekking tot koekjes en gebak met het additief "E 160 F" ° dat een sterk kleurende werking heeft ° eisen de Duitse autoriteiten eveneens op grond van § 17, lid 1, sub 2, letters b en c, LMBG een extra vermelding op het etiket, opdat de consument niet zou menen dat het produkt eieren bevat dan wel een grotere hoeveelheid eieren dan in werkelijkheid het geval is.
9 In beide gevallen geldt het betrokken vereiste zowel voor in Duitsland vervaardigde als voor uit andere Lid-Staten ingevoerde produkten. Noch de Commissie noch de Lid-Staten zijn van bedoelde wettelijke regeling in kennis gesteld.
10 Bij met redenen omkleed advies van 6 augustus 1992 betreffende het additief "E 160 F" overwoog de Commissie, dat de Bondsrepubliek Duitsland in strijd had gehandeld met artikel 30 van het Verdrag, alsmede de artikelen 6 en 16 van de richtlijn. Voorts overwoog zij bij met redenen omkleed advies van 14 januari 1993 betreffende Hollandse saus en béarnaisesaus, dat de Bondsrepubliek Duitsland in strijd had gehandeld met de artikelen 30 e.v. van het Verdrag alsmede artikel 5 van de richtlijn.
11 Ingevolge artikel 5, lid 1, van de richtlijn is de te gebruiken verkoopbenaming de "benaming vermeld in de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen die daarop van toepassing zijn; bij het ontbreken van dergelijke bepalingen, is de verkoopbenaming de benaming die in de Lid-Staat waarin het levensmiddel aan de eindverbruiker (...) wordt verkocht, gebruikelijk is, dan wel een omschrijving van het levensmiddel en zo nodig van de wijze waarop dit kan worden gebruikt, die zo duidelijk is gesteld dat de koper de ware aard van het produkt kan begrijpen en het kan onderscheiden van soortgelijke produkten waarmede het zou kunnen worden verward".
12 Artikel 6 van de richtlijn regelt de verplichting om op het etiket van de produkten de lijst van ingrediënten te vermelden. Bij ontbreken van communautaire voorschriften kan, aldus lid 6, eerste alinea, van dit artikel, "in de nationale voorschriften (...) voor sommige levensmiddelen worden bepaald dat hun verkoopbenaming vergezeld moet gaan van de vermelding van een of meer bepaalde ingrediënten". Ingevolge de tweede alinea van dit artikellid is de procedure van artikel 16 van toepassing op de eventuele nationale voorschriften.
13 Artikel 16 bepaalt:
"In de gevallen waarin naar dit artikel wordt verwezen, is de volgende procedure van toepassing:
1) wanneer een Lid-Staat de bepalingen van zijn nationale wettelijke voorschriften handhaaft, stelt hij de Commissie en andere Lid-Staten daarvan in kennis binnen een termijn van twee jaar, te rekenen vanaf de kennisgeving van deze richtlijn;
2) wanneer een Lid-Staat het nodig acht een nieuwe wetgeving vast te stellen, deelt hij de beoogde maatregelen met de motivering daarvan aan de Commissie en aan de andere Lid-Staten mede. De Commissie pleegt overleg met de Lid-Staten in het Permanent Comité voor levensmiddelen, wanneer zij dit overleg nuttig acht of wanneer een Lid-Staat zulks verzoekt.
De Lid-Staat kan de beoogde maatregelen pas drie maanden na deze mededeling treffen, tenzij hij een andersluidend advies van de Commissie heeft ontvangen.
In het laatste geval leidt de Commissie, voor het einde van bovenbedoelde termijn, de procedure van artikel 17 in, teneinde te doen beslissen of de beoogde maatregelen, zo nodig na passende wijzigingen, kunnen worden uitgevoerd."
Schending van de artikelen 6 en 16 van de richtlijn
14 De Commissie verwijt de Bondsrepubliek Duitsland, in bepaalde gevallen naast de verkoopbenaming nog een andere vermelding te hebben geëist, zonder de kennisgevingsprocedure van artikel 16 van de richtlijn te hebben gevolgd. Daardoor is zij de artikelen 6 en 16 van de richtlijn niet nagekomen.
15 De Bondsrepubliek Duitsland is daarentegen van mening, dat er geen sprake is van een niet-nakoming van die bepalingen. De daarin geregelde kennisgevingsprocedure is enkel van toepassing op nationale bepalingen die "voor bepaalde levensmiddelen" voorschrijven, dat de verkoopbenaming vergezeld moet gaan van de vermelding van een of meer bepaalde ingrediënten. Dit is niet het geval met de §§ 17 en 47a, lid 4, LMBG, die evenals artikel 2 van de richtlijn een algemene regel voor de bescherming van de consument bevatten, waarvan de werkingssfeer niet beperkt is tot "bepaalde levensmiddelen". De maatregelen die de autoriteiten in bijzondere gevallen tot uitvoering van deze bepalingen treffen, vormen geen "bepalingen" in de zin van de richtlijn.
16 Dienaangaande moet worden opgemerkt, dat enkel in het met redenen omkleed advies van de Commissie van 6 augustus 1992 betreffende het additief "E 160 F" over een inbreuk op de artikelen 6 en 16 van de richtlijn wordt gesproken. Bovendien wordt in punt 12 van dit advies verwezen "naar deze Duitse bepaling", hetgeen aldus moet worden uitgelegd, dat het gaat om § 17 LMBG, de enige Duitse bepaling die daarvóór wordt genoemd.
17 Uit artikel 6, lid 6, blijkt duidelijk, dat de communautaire en nationale bepalingen waarop dit artikel doelt, betrekking moeten hebben op "bepaalde levensmiddelen" en "een of meer bepaalde ingrediënten". Dit artikel heeft dus geen betrekking op algemene bepalingen als de §§ 17 en 47 LMBG, ofschoon de toepassing van die bepalingen door de bevoegde autoriteiten in de praktijk ertoe kan leiden dat wordt verlangd, dat op het etiket van de produkten naast hun verkoopbenaming nog wordt vermeld, dat daarin een of meer bepaalde ingrediënten zijn verwerkt.
18 Gezien het voorgaande moet derhalve de grief ontleend aan schending van de artikelen 6 en 16 van de richtlijn worden afgewezen.
Schending van artikel 30 van het Verdrag en artikel 5 van de richtlijn
19 De Commissie acht de verplichting om naast de verkoopbenaming van de betrokken produkten een vermelding op te nemen waaruit blijkt dat hun samenstelling niet overeenkomt met de nationale bereidingswijze, onverenigbaar met artikel 5 van de richtlijn en de artikelen 30 e.v. EG-Verdrag.
20 Betreffende artikel 30 beklemtoont de Commissie, dat de Duitse regeling aan het ingevoerde produkt een verkoopbenaming ontzegt waarop het in de Lid-Staat van produktie recht heeft, en in plaats daarvan een andere voorschrijft, die bij de consument minder bekend is en minder wordt gewaardeerd. Dit kan de verkoop ervan in Duitsland bemoeilijken en dus, althans indirect, de handel tussen de Lid-Staten belemmeren.
21 Een dergelijke beperking zou evenwel niet noodzakelijk zijn voor het bereiken van een naar gemeenschapsrecht gerechtvaardigd doel, met name de bescherming van de consument, waarop verweerster zich beroept.
22 De Duitse regering meent daarentegen, dat de betrokken vereisten weliswaar een belemmering van het vrije verkeer van goederen vormen, maar dat zij worden gerechtvaardigd door de noodzaak de consument te beschermen en de eerlijkheid der handelstransacties te verzekeren.
23 Wat de eerste doelstelling betreft, stelt de Duitse regering, dat levensmiddelen veelal worden gekocht zonder dat de consument het produkt nauwgezet onderzoekt; hij bepaalt zijn keuze aan de hand van "referentiecriteria" zoals de verkoopbenaming en de daarbij verstrekte aanvullende informatie.
24 Indien voor Hollandse saus en béarnaisesaus de in geding zijnde vermelding niet vereist was, zou de consument ertoe kunnen komen, die produkten te kopen in de veronderstelling dat zij naar Duits recept zijn bereid, dat wil zeggen met eieren en boter, terwijl in werkelijkheid plantaardige vetten zijn gebruikt.
25 Hetzelfde geldt volgens de Duitse regering voor de toevoeging van het additief of de kleurstof "E 160 F" aan koekjes en gebak. In dit geval is een bijzondere vermelding naast de verkoopbenaming onontbeerlijk, omdat het heldere geel van het eindprodukt de indruk wekt dat het zeer veel eigeel bevat, wat misleidend is voor de consument.
26 Bovendien, aldus de Duitse regering, heeft de gemeenschapswetgever zelf voor bepaalde produkten bijzondere vermeldingen naast de verkoopbenaming verplicht gesteld en anders dan de Commissie stelt, leiden de dienaangaande door het Duitse recht gestelde bijzondere eisen er niet toe, dat de waarde van de betrokken produkten geringer wordt. Die eisen beogen slechts de aandacht van de Duitse consument te vestigen op de aanwezigheid van ingrediënten die hij niet verwacht.
27 Met betrekking tot de noodzaak de eerlijkheid der handelstransacties te verzekeren, is de Duitse regering van mening, dat de fabrikanten van de ingevoerde produkten dank zij het gebruik van ingrediënten als plantaardige vetten, die goedkoper zijn dan eieren en boter, aanzienlijke concurrentievoordelen genieten, die ontoelaatbaar zijn wanneer de consument niet voldoende tussen de verschillende bereidingswijzen onderscheidt.
28 Dit betoog kan niet worden aanvaard.
29 Volgens vaste rechtspraak zijn als door artikel 30 van het Verdrag verboden maatregelen van gelijke werking aan te merken belemmeringen van het vrije goederenverkeer, die, bij gebreke van harmonisatie van de wettelijke regelingen, voortvloeien uit de toepassing op goederen uit andere Lid-Staten, waar zij rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel gebracht, van voorschriften betreffende de voorwaarden waaraan die goederen moeten voldoen (zoals voorschriften met betrekking tot hun benaming, vorm, afmetingen, gewicht, samenstelling, aanbiedingsvorm, etikettering of verpakking), ook indien die voorschriften zonder onderscheid op alle produkten van toepassing zijn, wanneer die toepassing niet kan worden gerechtvaardigd door een doel van algemeen belang, dat zou moeten voorgaan boven de eisen van het vrije goederenverkeer (zie arrest van 24 november 1993, gevoegde zaken C-267/91 en C-268/91, Keck en Mithouard, Jurispr. 1993, blz. I-6097, r.o. 15).
30 In casu betreffen de in geding zijnde vereisten, die zonder onderscheid van toepassing zijn op nationale en ingevoerde produkten, de etikettering en verpakking van de betrokken produkten. Zij zijn derhalve door artikel 30 van het Verdrag verboden maatregelen van gelijke werking, indien zij niet overeenkomstig de aangehaalde rechtspraak kunnen worden gerechtvaardigd.
31 Dienaangaande moet worden opgemerkt, dat waar zoals in casu een communautaire harmonisatie ontbreekt, nationale maatregelen die noodzakelijk zijn om de juiste aanduiding van produkten te waarborgen teneinde aldus iedere verwarring bij de consument te voorkomen en de eerlijkheid van de handelstransacties te verzekeren, verenigbaar zijn met de artikelen 30 e.v. van het Verdrag (zie met name arrest van 23 februari 1988, zaak 216/84, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1988, blz. 793, r.o. 11).
32 In de eerste plaats moet dus worden beoordeeld of, zoals verweerster stelt, de in geding zijnde vereisten noodzakelijk zijn om een correcte voorlichting van de consument te garanderen.
33 Ofschoon niet valt uit te sluiten, dat een nadere vermelding bij de verkoopbenaming in bepaalde gevallen noodzakelijk is om iedere verwarring bij de consument te voorkomen, is een dergelijk vereiste, dat overigens in artikel 6, lid 6, van de richtlijn is voorzien, in casu niet gerechtvaardigd.
34 Zoals de advocaat-generaal in punt 39 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moet er immers van worden uitgegaan, dat de consument, wiens aankoopbeslissing wordt bepaald door de samenstelling van de betrokken produkten, eerst de lijst van ingrediënten leest, waarvan de vermelding krachtens artikel 6 van de richtlijn verplicht is. Zelfs indien de consument in bepaalde gevallen kan worden misleid, is dit gevaar gering en kan het derhalve niet de door de in geding zijnde vereisten veroorzaakte belemmering van het vrije goederenverkeer rechtvaardigen.
35 Vervolgens moet worden beoordeeld, of de in geding zijnde maatregelen worden gerechtvaardigd door de noodzaak de eerlijkheid der handelstransacties te waarborgen, welke noodzaak volgens vaste rechtspraak eveneens een rechtvaardiging van beperkingen van het vrije goederenverkeer kan opleveren (arrest van 26 november 1985, zaak 182/84, Miro, Jurispr. 1985, blz. 3731).
36 Anders dan de Duitse regering betoogt, is het concurrentievoordeel dat voor bepaalde producenten uit het gebruik van goedkopere ingrediënten zou kunnen voortvloeien, niet als ontoelaatbaar te beschouwen op grond dat de consument onvoldoende onderscheid maakt tussen de verschillende bereidingswijzen. Zoals reeds opgemerkt, is de voorlichting van de consument die op de samenstelling van het produkt let, voldoende verzekerd door de lijst van ingrediënten, die overeenkomstig artikel 6 van de richtlijn op het etiket moet staan; gelijk de advocaat-generaal in punt 40 van zijn conclusie heeft opgemerkt, zijn de producenten hoe dan ook vrij om de aandacht van die consument op het gebruik van traditionele produkten te vestigen.
37 Mitsdien zijn de in geding zijnde vereisten niet noodzakelijk om de bescherming van de consument en de eerlijkheid der handelstransacties te verzekeren, en zijn zij derhalve onverenigbaar met artikel 30 van het Verdrag.
38 Ten aanzien van artikel 5, lid 1, van de richtlijn is de Commissie van mening, dat deze bepaling, gelet op de richtlijn in haar geheel, de Lid-Staten niet machtigt in de verkoopbenaming vermeldingen te doen opnemen die het doel van een correcte consumentenvoorlichting overstijgen en daarmee het in de handel brengen onmogelijk maken van nationale of ingevoerde produkten die, zoals de in geding zijnde, niet wezenlijk afwijken van onder die benaming in de Gemeenschap algemeen bekende produkten.
39 De Duitse regering is van oordeel, dat genoemde bepaling de nationale wetgever machtigt rekening te houden met de wijze waarop een verkoopbenaming in zijn land veelal wordt begrepen, zodat de correcte voorlichting van de consument over de aard en de werkelijke samenstelling van de betrokken produkten verzekerd is.
40 Dienaangaande volstaat het op te merken, dat het in artikel 5, lid 1, van de richtlijn geformuleerde vereiste, dat de aanvullingen op de benaming noodzakelijk moeten zijn voor de voorlichting van de consument, tevens volgt uit artikel 30 van het Verdrag en dat deze grief daarom geen zelfstandige betekenis heeft.
41 Geconcludeerd moet worden, dat de Bondsrepubliek Duitsland, door voor te schrijven dat bij béarnaisesaus en Hollandse saus die met plantaardige vetten zijn bereid, en bij bepaalde soorten koekjes en gebak met het additief "E 160 F", voor de verkoop in Duitsland naast de verkoopbenaming het gebruik van de betrokken stof moet worden vermeld, ook wanneer deze reeds voorkomt in de lijst van ingrediënten bedoeld in artikel 6 van de richtlijn, de krachtens artikel 30 van het Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
42 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland op de belangrijkste punten in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Door voor te schrijven dat bij béarnaisesaus en Hollandse saus die met plantaardige vetten zijn bereid, alsmede bij bepaalde soorten koekjes en gebak met het additief "E 160 F", voor de verkoop in Duitsland naast de verkoopbenaming het gebruik van de betrokken stof moet worden vermeld, ook wanneer deze reeds voorkomt in de lijst van ingrediënten bedoeld in artikel 6 van richtlijn 79/112/EEG van de Raad van 18 december 1978 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen bestemd voor de eindverbruiker alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame, is de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens artikel 30 EG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) Het beroep wordt voor het overige verworpen.
3) De Bondsrepubliek Duitsland wordt verwezen in de kosten van de procedure.