61964C0045
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JOSEPH GAND
presentadas el 19 de octubre de 1965 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
El procedimiento iniciado por la Comisión de la CEE contra la República Italiana con arreglo al artículo 169 del Tratado de Roma, constituye el desenlace de una larga controversia con dicho Estado respecto a la conformidad con el artículo 96 del citado Tratado de la devolución de los derechos de aduana y de ciertos impuestos indirectos con motivo de la exportación de productos de la industria mecánica.
Recordemos cuáles fueron los hechos, en la medida necesaria para el examen de las excepciones de inadmisibilidad propuestas por el Gobierno italiano al recurso de la Comisión, así como las argumentaciones expuestas por ambas partes.
La Ley italiana no 103, de 10 de marzo de 1955, prorrogada hasta el 31 de diciembre de 1963 por la Ley de 18 de marzo de 1958, preveía en relación con los productos de la industria mecánica la devolución, en el momento de la exportación, «del derecho de aduana y de los demás derechos arancelarios» que gravan los productos siderúrgicos utilizados con ocasión de su transformación.
No es discutible, ni se ha discutido seriamente, que de hecho la devolución se refería igualmente a algunos impuestos indirectos que recaían sobre materias primas o productos semiacabados. Por otra parte, su importe se fijaba, para cada partida, a un tipo unitario: tantas liras por kilo. La devolución era, pues, a tanto alzado.
Diversas quejas formuladas a la Comisión negaban que dicho régimen fuese conforme al artículo 96 del Tratado, redactado en los siguientes términos: «Los productos exportados al territorio de uno de los Estados miembros no podrán beneficiarse de ninguna devolución de tributos internos superior al importe de aquellos con que hayan sido gravados directa o indirectamente.» Asimismo, la Comisión solicitó información al Gobierno italiano en varias ocasiones, a partir del año 1961. Éste le comunicó el 1 de febrero de 1962 que, habida cuenta de la reducción de los derechos de aduana entre los Estados miembros, había decidido reducir en un 35 % el importe de las devoluciones relativas a los productos exportados hacia los demás Estados miembros y que estaba dispuesto a comenzar rápidamente el oportuno examen, con objeto de determinar la parte de devolución correspondiente a los tributos distintos del impuesto sobre el volumen de negocios (IVN), y a acordar un calendario para la eliminación progresiva de este componente. Se intercambiaron notas sin obtener resultados; posteriormente, el Gobierno italiano remitió el 3 de mayo de 1963 un documento, en el que se señalaban los tributos cuya devolución se admitía y se cuantificaba a título de ejemplo la incidencia de dichos impuestos en el precio de venta de algunos productos o grupos de productos. Reafirmada por este documento en su idea de que el régimen aplicado no era conforme al Tratado, la Comisión inició el procedimiento previsto en el artículo 169; el Gobierno italiano, al que se pidió que formulase observaciones, justificando su posición en cuanto al fondo, comunicó que estaba en fase de elaboración un nuevo texto legal que sustituiría a la Ley no 103, que debía dejar de aplicarse a finales de año.
La Comisión, por su parte, al emitir el 11 de diciembre de 1963 el dictamen motivado mediante el cual requería a la República Italiana para que dejase sin efecto, a más tardar el 31 de diciembre de 1963, las devoluciones consideradas incompatibles con el artículo 96, subrayaba que debía oponerse a que se perpetuase la presunta infracción, en particular mediante la adopción de disposiciones legales nuevas pero de efecto análogo.
Por considerar que en ese caso se encontraba la Ley no 639, de 5 de julio de 1964, que entró en vigor con carácter retroactivo el 1 de enero de 1964, sometió el asunto al Tribunal de Justicia el 13 de octubre de 1964. La nueva Ley, más amplia en algunos puntos que la anterior, admite la devolución, siempre con arreglo a un tipo unitario por partida, de los derechos de aduana y de los impuestos indirectos internos distintos del impuesto general sobre la renta; pero, prosiguiendo la evolución ya esbozada, prevé la reducción progresiva del importe de la devolución hasta el 80 % a partir del 1 de enero de 1966, para los productos exportados hacia los Estados miembros. A juicio de la Comisión, no existe ninguna diferencia importante entre este sistema y el de la Ley precedente que había dado lugar al dictamen motivado; no hay tampoco ninguna solución de continuidad, ya que la nueva Ley tiene efectos retroactivos al expirar la anterior. Solicita, por ello, al Tribunal de Justicia que declare que dicho sistema es contrario al artículo 96 del Tratado, porque implica la devolución de ciertas cantidades recaudadas en concepto del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados y de los impuestos sobre las licencias y permisos expedidos por el Estado sobre los vehículos automóviles y sobre la publicidad, que no están dentro de las previsiones del referido artículo, ya que fija el importe del tributo que ha de devolverse con arreglo a un sistema a tanto alzado, que implica la fijación de un tipo medio por producto o grupo de productos, lo que no permitiría tampoco este mismo artículo.
I. Admisibilidad
La República Italiana opone a este recurso dos excepciones de inadmisibilidad, basadas ambas en el quebrantamiento de las formas previstas en el artículo 169 del Tratado, redactado en los siguientes términos:
«Si la Comisión estimare que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del presente Tratado, emitirá un dictamen motivado al respecto, después de haber ofrecido a dicho Estado la posibilidad de presentar sus observaciones.
Si el Estado de que se trate no se atuviere a este dictamen en el plazo determinado por la Comisión, ésta podrá recurrir al Tribunal de Justicia.»
1.
En primer lugar, el objeto de la fase administrativa previa y de la fase procesal propiamente dicha ante el Tribunal de Justicia no sería idéntico, porque la primera se refería a la Ley no 103, de 10 de marzo de 1955 y la segunda a la Ley no 639, de 5 de julio de 1964. Ahora bien, esta última no ha sido objeto de ningún dictamen motivado de la Comisión.
Pero lo cierto es que la Comisión, en su dictamen motivado de 11 de diciembre de 1963 denunció -con razón o sin ella, ello forma parte del fondo y no de la admisibilidad- una infracción idéntica del artículo 96 del Tratado, en el que se apoya desde el inicio de este largo procedimiento. Inculpó a su interlocutor de haber devuelto impuestos que no gravaban al producto sino a la empresa y de emplear un método a tanto alzado que no permitía asegurar la equivalencia entre el importe devuelto y la carga efectivamente soportada; la propia Comisión negó por otra parte que las reducciones, ya establecidas en virtud de la Ley de 10 de marzo de 1955, fuesen de tal naturaleza que pusiesen coto a la presunta ilegalidad del sistema.
Es igualmente cierto que si bien la Ley de 5 de julio de 1964 no es una mera prórroga de la Ley precedente (en cuyo caso no habría problema) es idéntica en lo fundamental: los productos que son objeto de devolución son los mismos -los porcentajes previstos para las devoluciones son los mismos, aun cuando el abanico de impuestos mencionados expresamente en ambos textos sea diferente- por último, si bien las reducciones de devolución son más importantes, no constituyen una innovación con respecto al sistema anterior, que ya las recogía. La única modificación entre la situación de hecho existente en la fecha del dictamen motivado y la existente en el momento en que se sometió el presente asunto al Tribunal de Justicia consistía en una reducción del 10 % en el importe de dichas devoluciones para los productos exportados con destino a los Estados miembros.
Para el Gobierno italiano, la fase administrativa prevista en el artículo 169 constituye un procedimiento sustancial, tanto respecto a la forma como al contenido concreto, y la Comisión no puede, cuando esta fase ha tenido por objeto una situación creada por una disposición legal, plantear directamente al Tribunal de Justicia la situación resultante de una nueva ley que recoge, con relación a la anterior, modificaciones sustanciales. La tesis es correcta desde el punto de vista jurídico; pero me parece que no ha existido en este caso ninguna modificación sustancial, ni en los textos ni menos aún en la práctica, que la Comisión ha considerado contraria al Tratado. Añadiré que el procedimiento del artículo 169 perdería gran parte de su fuerza si un Estado miembro pudiese volver a la misma situación, una vez transcurrido el plazo que se le concede para poner fin a una presunta violación del Tratado, mediante una disposición legal posterior, o mantener incluso esta situación, confiriendo a la nueva disposición legal carácter retroactivo, como ocurre en el presente caso. Por ello, propongo que se deniegue esta primera excepción.
2.
La parte demandada opone a la admisibilidad del recurso una segunda excepción de inadmisibilidad, basada en las modificaciones que experimentó la tesis de la Comisión en el transcurso del procedimiento administrativo. Tras afirmar que algunos derechos no podían dar lugar a devolución con arreglo al artículo 96, porque equivalen a impuestos indirectos, la Comisión señala que no podían disfrutar de ninguna devolución, ya que no puede calcularse con precisión su incidencia en los costes de producción. El Gobierno demandado se ve privado de esta forma de la facultad de presentar sus observaciones, como establece el párrafo primero del artículo 169, sobre los propios motivos del dictamen motivado.
No parece que esta objeción pueda detener la actuación de este Tribunal de Justicia. El escrito mediante el cual se inicia el procedimiento constituye un acto previo, que indica al Estado miembro la acción u omisión que se le imputa, así como las normas comunitarias que la Comisión considera que han sido infringidas por dicho Estado. No tiene otro objetivo que abrir un diálogo. Las observaciones presentadas por el Estado miembro podrán debilitar la convicción de la Comisión, o confirmarla, o conducir a esta última a precisar, o incluso a modificar, los motivos en que se basaba su primitiva convicción. Sólo entonces se presentará el dictamen motivado que fija la postura definitiva de la Institución y sobre la base del mismo el Tribunal de Justicia dictará su sentencia. Pero este procedimiento previo no debe encerrarse en un marco rígido, como desea la demandada. En su sentencia 7/61, el Tribunal de Justicia ha considerado suficiente un dictamen motivado que contenía «una exposición coherente de las razones que han conducido a la Comisión a la convicción de que el Estado interesado ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado» (↔ Rec. 1961, pp. 633 y ss., especialmente p. 654). Basta con remitirse al dictamen motivado que figura en los autos del presente asunto para comprobar que se da ese caso. Así pues, tomando como base dicho dictamen, examinaré ahora la cuestión, más delicada, de la fundamentación del recurso.
II. Fundamentación
1.
Hay que precisar, en primer lugar, cuál era la situación de hecho y de Derecho que existía tanto el 31 de diciembre de 1963, fecha en que expiraba el requerimiento de la Comisión, como el 13 de octubre de 1964, en que interpuso el recurso la Comisión. Me basaré para ello en los diversos documentos intercambiados entre las partes en el transcurso de la fase «administrativa previa» y durante la fase escrita, incluido, en particular, el Documento no 16 elaborado por la Administración italiana, que recoge un método de cálculo para determinar la incidencia de los tributos sobre los productos de la industria mecánica. A estos datos informativos se añaden las precisiones dadas en la vista como respuesta a las cuestiones formuladas a las partes.
Dos puntos parecen probados:
a)
Respecto a los tributos tomados en cuenta para calcular la devolución. De acuerdo con la práctica seguida con arreglo a la Ley no 103, la Ley no 639, de 5 de julio de 1964, prevé la devolución, aparte de los derechos de aduana, de los tributos indirectos internos distintos del impuesto general sobre la renta. El Gobierno italiano admitió desde el principio del litigio que la devolución incluía «diversos tributos, entre los que figuran principalmente los impuestos de fabricación y los impuestos sobre el consumo percibidos por el Tesoro Público y que gravan la producción de la industria mecánica» (escrito de 20 de febrero de 1961 — Documento no 3). Más concretamente, la devolución se extiende a las cantidades recaudadas en concepto del Impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados y a los impuestos sobre las licencias y permisos expedidos por el Estado, sobre los vehículos automóviles y sobre la publicidad. Por lo que respecta a estos últimos impuestos y tasas, la Comisión considera que, al recaer esencialmente sobre la empresa y la producción en su conjunto -y no sobre el producto exportado- no pueden tomarse en consideración para la devolución prevista en el artículo 96.
b)
Respecto al método de cálculo de la devolución, se sabe que resulta de la combinación de dos elementos: el cuadro adjunto a la Ley no 639 (o el Decreto previsto en la Ley no 103), fija un tipo unitario por producto o grupo de productos, que varía de 15 a 800 LIT/kg, según los casos. Pero, por lo que respecta a las exportaciones con destino a los demás Estados miembros, el importe global de la devolución se reduce con un porcentaje que va en aumento: del 55 % el 1 de julio de 1963 al 60 % el 1 de enero de 1964, 65 % el 1 de julio de 1964, para llegar al 80 % a partir del 1 de enero de 1966.
Se trata, pues, de un sistema a tanto alzado, respecto al cual y a sus bases el Documento no 16 y los cuatro cuadros que incluye ofrecen algunos detalles. Al no poderse determinar la incidencia exacta de los tributos que gravan efectivamente los productos de que se trata, se procede «por muestreo». Para una empresa tipo, se calculan por una parte los tributos pagados por ella directamente según su contabilidad, relacionándolos con la cifra de producción del período correspondiente; por otra parte, y siguiendo un método bastante complejo, se determinan para la misma empresa los impuestos pagados por ella indirectamente, por el hecho de estar incorporados en el precio de los materiales y de los productos comprados y destinados a la fabricación de los productos representativos; los proveedores de las industrias mecánicas se clasifican a tal fin en varias categorías. Se determina, por último, la incidencia total, relacionándola con el precio y con el peso del producto de la industria mecánica considerado. Aun cuando este método se ha dado con carácter indicativo, es el único que permite justificar el cálculo y el tipo adoptado para las devoluciones concedidas para los diferentes productos.
Hay que señalar aquí que el cuadro no 1 menciona explícitamente los diferentes tributos que la Comisión pretende excluir de la devolución. El Juez Ponente planteó en la vista la cuestión de saber cuál era la situación respectiva, desde el punto de vista de la devolución, de dos sociedades que fabrican el mismo producto, pero sólo una de ellas contrae una hipoteca o hace publicidad y ha de pagar por consiguiente los tributos correspondientes a dichas operaciones. Este Tribunal recordará la respuesta del Abogado del Gobierno italiano: «El resultado es exactamente el mismo.»
2.
Tal régimen, que creo haber descrito con la mayor precisión que permiten los autos del asunto, ¿es o no conforme con lo dispuesto en el artículo 96? Este artículo debe interpretarse teniendo en cuenta que forma parte del Capítulo II «Disposiciones fiscales». Constituye la contrapartida exacta del artículo anterior, que limita la facultad de un Estado para gravar con tributos internos los productos de los demás Estados miembros. En ambos casos, se trata de impedir que, a través del impuesto, se conceda un trato diferente y preferente a las empresas nacionales. Hay que señalar asimismo -lo cual constituye al menos el indicio de una tendencia- que el Capítulo y, en particular, el artículo que nos ocupa, hace menos hincapié en las empresas que en los productos.
El primer punto objeto de litigio es el de saber cuáles son los tributos cuya devolución permite el artículo 96. Todos los impuestos indirectos, sea cual fuere su naturaleza, afirma la demandada, basándose en lo dispuesto en el artículo 98, que somete a un régimen más estricto la devolución de «los tributos distintos de los impuestos sobre el volumen de negocios, los impuestos sobre consumos específicos y los otros impuestos indirectos». El argumento no es determinante, tanto por lo que se refiere al texto del artículo 96 como al objeto que persigue: Al mencionar los tributos con que los productos exportados hayan sido gravados directa o indirectamente, se refiere a los impuestos que hayan recaído o bien sobre el producto acabado, o bien sobre las materias primas y los productos semiacabados incorporados en las fases anteriores de la fabricación. Ahora bien, es cierto que, a pesar de su naturaleza de impuestos indirectos, no tienen dicho carácter el Impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados ni los impuestos sobre los permisos y licencias expedidos por el Estado, sobre los vehículos automóviles y sobre la publicidad, que no gravan los productos en cuanto tales, sea cual fuere la fase de fabricación en que se encuentren, sino más bien a la empresa. Su incidencia varía en función de las características de esta última y no de los productos. En tales circunstancias, no veo cómo podría respetarse en lo que les afecta el principio del artículo 96, según el cual la devolución tiene como límite el importe del tributo efectivamente pagado. Considero, por tanto, que los tributos que he citado no se encuentran entre los contemplados en el artículo 96.
El otro aspecto objeto de litigio se refiere al método de cálculo adoptado para fijar la devolución y en este punto, la crítica se extiende al conjunto de los tributos, incluidos aquellos respecto a los cuales no se niega que puedan, en principio, ser objeto de devolución. Esta última se fija en un tanto alzado de liras/kilo para cada producto o grupo de productos. La Comisión considera que el recurso a la práctica de los tantos alzados en función de los tipos medios, contradice lo dispuesto en el artículo 96, ya que el importe de algunas devoluciones es inevitablemente superior al de las cargas fiscales realmente soportadas. Poco importa -añade-que, por el contrario, otras devoluciones no alcancen la cifra que podría obtenerse con arreglo al referido artículo; esta circunstancia no compensa el carácter ilícito del procedimiento.
La demandada alega sobre este particular que otras disposiciones del Tratado, en particular el artículo 97, prevén sistemas a tanto alzado que son perfectamente compatibles con los objetivos comunitarios; afirma, asimismo, que al no exigir el propio artículo 96 que las devoluciones se efectúen siguiendo obligatoriamente unos determinados métodos, están permitidos todos los procedimientos, incluido el sistema a tanto alzado.
Esta tesis es muy dudosa. El artículo 97 es el único que autoriza, en materia fiscal, la fijación de tipos medios; precisa, además, que dicha fijación se efectuará «sin perjuicio de los principios enunciados en los artículos 95 y 96». Sólo la admite en el supuesto de que los Estados perciban el impuesto sobre el volumen de negocios con arreglo al sistema de imposición cumulativa en cascada y teniendo en cuenta las particularidades de este sistema. Una parte de la doctrina ha defendido, sin embargo, que el recurso a los tipos medios podía utilizarse para todos los demás tributos a los que se aplica la regla de la imposición en el país de consumo, limitándose el Tratado a establecer normas de carácter general sin preocuparse de las modalidades de aplicación. Interpretación que me parece arriesgada, habida cuenta del tenor literal del artículo 96, ya que el método del tanto alzado da lugar necesariamente en determinados casos a devoluciones superiores al importe de los tributos efectivamente pagados.
A decir verdad, el argumento de más peso a favor de este método es el de su sencillez, e incluso -como defendió en su día la demandada- el de su necesidad, si no se quiere tener que efectuar una evaluación de la incidencia ex post, que no sólo resulta difícil sino insegura. Ello es factible; sin embargo, no veo de qué modo puede justificarse este sistema desde el punto de vista jurídico; de ahí que el recurso al método del tanto alzado me parezca que constituye, en principio, una infracción del artículo 96 del Tratado.
Pero he hecho abstracción, hasta ahora, de la disposición del Decreto de 18 de enero de 1962 y de la posterior Ley de 5 de julio de 1964, que reduce en proporciones cada vez más importantes la cuantía global de la devolución concedida, teniendo en cuenta la reducción de derechos de aduana entre los Estados miembros. Es quizás el punto más delicado del asunto.
Afirma el Gobierno italiano que el artículo 96 se refiere a una situación concreta y no a una regla formal. El único límite que pone a las devoluciones que autoriza es el de que estas últimas no sean superiores a los tributos aplicados directa o indirectamente. Poco importa que en el pasado las devoluciones se hayan efectuado irregularmente sobre determinados tributos; la reducción del importe global de la devolución que afecta por hipótesis al componente fiscal -y no solamente arancelario- de esta última hace necesariamente que se absorba la fracción correspondiente a los tributos objeto de litigio. Suponiendo que éstos hayan sido devueltos alguna vez, no lo eran ya en la fecha en que se emitió el dictamen motivado y no podía haber infracción en aquel momento. En todo caso -y la demandada ha insistido en varias ocasiones sobre este punto- corresponde a la Comisión aportar la prueba de que, a pesar de las reducciones, las devoluciones son superiores a las autorizadas por el Tratado. Su limitación por razones de política presupuestaria es un problema interior que no incumbe a la Comisión. Esta última no puede hacer otra cosa que tomar nota del resultado, sin perjuicio de comprobarlo, si lo considera necesario, para asegurarse de que no es superior a lo permitido por el Tratado.
No me parece plenamente satisfactoria ninguna solución sobre este punto. No queda descartado en efecto que, como defiende la demandada, la parte de la devolución referente a los tributos objeto de litigio haya resultado «absorbida» de hecho por las sucesivas reducciones, pero ¿cómo puede probarse esto? y ¿a quién incumbe dicha prueba? Y tal hecho, suponiendo que esté probado, ¿basta para descartar toda infracción del artículo 96? Recuerdo que no podían encontrar justificación en los textos ni la devolución de los impuestos que he citado ni el recurso a un método de tanto alzado, ahora bien, apenas parece discutible que sobre estos dos puntos la práctica seguida por la demandada ha constituido una infracción del artículo 96 que la Comisión tenía derecho a poner de manifiesto. Cuando esta última inició la discusión, lo menos que pudiera decirse es que se ha respondido con suma reticencia a las solicitudes de explicación por ella presentadas. En particular, los únicos datos en cifras -los recogidos en el Documento no 16- confirmaban más bien el carácter contrario al Tratado del método de devolución empleado y de algunos de sus componentes. Corresponde sin duda a la Comisión probar que el empleo por un Estado miembro de un determinado método constituye un incumplimiento por parte del mismo de sus obligaciones; pero no pienso que pueda manifestarse la misma exigencia respecto a esta Institución, cuando se trata de efectuar una operación aritmética y el Estado interesado no proporciona las cifras necesarias para dicha operación, que sólo él posee. Eso es lo que me parece que ocurre en el presente caso, en el que el vicio originario de que adolecía la práctica desapareció, al parecer, como consecuencia de las limitaciones impuestas a la devolución; es posible, pero sólo podrá probarse el hecho en un sentido o en otro en función de las cifras y precisiones aportadas por la demandada y lógicamente debería probarse que en ningún caso y respecto de ningún producto la devolución fue, en la fecha de que se trata, superior a los importes percibidos por tributos y que pueden ser objeto de devolución, con arreglo al artículo 96.
Pueden considerarse, por tanto, dos soluciones. Una, que cito tan sólo para descartarla: si bien el Tribunal estima que cuenta con datos suficientes por lo que respecta a los principios, no considera lo mismo con respecto a los hechos, por lo que solicita al Estado demandado que le proporcione los datos y cifras en que apoya su tesis, en función de los cuales se pronunciará sobre el recurso.
O bien, y esta es la solución que propongo, el Tribunal considera que, al practicar un régimen de devolución a tanto alzado referido en particular a algunos tributos no comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 96, sin que pueda probarse que las reducciones efectuadas en la fecha del recurso de los tipos de devolución hayan eliminado los vicios de que adolecía dicho régimen, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado.
Este es el sentido de mi propuesta, así como que el Gobierno de la República Italiana pague las costas.
(
*1
)	Lengua original: francés.