RJEŠENJE OPĆEG SUDA (drugo vijeće)
9. studenoga 2016. (*)
„Žalba za poništenje – Sredstva za zaštitu bilja – Provedbena uredba (EU) 2015/2069 – Odobravanje osnovne tvari natrijev hidrogenkarbonat – Nepostojanje izravnog utjecaja – Nedopuštenost“
U predmetu T‑746/15
Biofa AG, sa sjedištem u Münsingenu (Njemačka), koju su zastupali C. Stallberg i S. Knoblich, a zatim Stallberg, odvjetnici,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju P. Ondrůšek, G. von Rintelen i F. Moro, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a za poništenje Provedbene uredbe Komisije (EU) 2015/2069 od 17. studenoga 2015. o odobravanju osnovne tvari natrijev hidrogenkarbonat u skladu s Uredbom (EZ) br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja i o izmjeni Priloga Provedbenoj uredbi Komisije (EU) br. 540/2011 (SL L 301, str. 42.),
OPĆI SUD (drugo vijeće),
koji je vijećao u sastavu: S. Gervasoni, u svojstvu predsjednika vijeća, L. Madise i Z. Csehi (izvjestitelj), suci,
tajnik: E. Coulon,
donosi sljedeće
Rješenje
Okolnosti spora
1        Tužitelj, Biofa AG, je društvo koje proizvodi i stavlja na tržište sredstva za zaštitu bilja i koje je nositelj odobrenja za stavljanje na tržište VitiSana, fungicidnog proizvoda na temelju natrijevog hidrogenkarbonata.
2        Natrijev hidrogenkarbonat je „aktivna tvar“ navedena u prilogu Provedbenoj uredbi Komisije (EU) br. 540/2011 od 25. svibnja 2011. o provedbi Uredbe (EZ) br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu popisa odobrenih aktivnih tvari (SL 2011., L 153, str. 1.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 6., str. 133.).
3        Povodom zahtjeva danske agencije za zaštitu okoliša, Europska komisija je 17. studenoga 2015. donijela Provedbenu uredbu (EU) 2015/2069 od 17. studenoga 2015. o odobravanju osnovne tvari natrijev hidrogenkarbonat u skladu s Uredbom (EZ) br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja i o izmjeni Priloga Provedbenoj uredbi Komisije (EU) br. 540/2011 (SL 2015., L 301, str. 42., u daljnjem tekstu: pobijana uredba).
4        Nakon primitka tehničkog izvješća Europske agencije za sigurnost hrane (EFSA) o dotičnoj tvari Komisija je pobijanom uredbom odobrila natrijev hidrogenkarbonat kao „osnovnu tvar“ u smislu Uredbe (EZ) br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja i stavljanju izvan snage direktiva Vijeća 79/117/EEZ i 91/414/EEZ (SL 2009., L 309, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3, svezak 61, str. 52.).
5        Natrijev hidrogenkarbonat je prisutan na tržištu kao dodatak hrani u smislu Uredbe Komisije (EU) br. 1130/2011 od 11. studenoga 2011. o izmjeni Priloga III. Uredbi (EZ) br. 1333/2008 Europskog parlamenta i Vijeća o prehrambenim aditivima kojom se uspostavlja popis Unije prehrambenih aditiva odobrenih za uporabu u prehrambenim aditivima, prehrambenim enzimima, prehrambenim aromama i prehrambenim tvarima (SL 2011., L 295, str. 178.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15, svezak 20, str. 132.). Odobrenje natrijevog hidrogenkarbonata kao „osnovne tvari“ omogućuje da se taj proizvod, koji se obično koristi u različite svrhe, također upotrebljava i kao sredstvo za zaštitu bilja.
Postupak i zahtjevi stranaka
6        Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 22. prosinca 2015. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
7        Zasebnim aktom, podnesenim tajništvu Općeg suda istog dana, tužitelj je podnio zahtjev za privremenu pravnu zaštitu. Taj je zahtjev odbijen rješenjem predsjednika Općeg suda od 18. siječnja 2016., a odluka o troškovima odgođena je.
8        Zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 5. veljače 2016. Komisija je istaknula prigovor nedopuštenosti na temelju članka 130. Poslovnika Općeg suda. Tužitelj je svoja očitovanja o tom prigovoru podnio 31. ožujka 2016.
9        Aktom podnesenim Općem sudu 7. travnja 2016. Kraljevina Danska zatražila je intervenciju u ovom postupku u potporu zahtjevu Komisije.
10      Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–        poništi pobijanu uredbu;
–        naloži Komisiji snošenje troškova.
11      Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–        proglasi tužbu nedopuštenom;
–        naloži tužitelju snošenje troškova.
12      U svojim očitovanjima o prigovoru nedopuštenosti tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–        proglasi tužbu dopuštenom;
–        podredno, odgodi odluku o dopuštenosti do odluke o meritumu.
Pravo
Dopuštenost tužbe
13      Na temelju članka 130. stavka 1. Poslovnika Općeg suda, ako tuženik to zatraži, Opći sud može odlučiti o nedopuštenosti bez ulaženja u raspravljanje o meritumu. U ovom slučaju Opći sud smatra da je na temelju sadržaja spisa predmet dovoljno razjašnjen i odlučuje bez provođenja postupka i bez potrebe da odgodi odluku o dopuštenosti do odluke o meritumu.
14      Komisija ističe dvije apsolutne zapreke vođenju postupka koje se temelje na nepostojanju izravnog utjecaja na tužitelja (prva) i nepostojanju njegova pravnog interesa (druga).
15      Na početku valja ispitati prvu apsolutnu zapreku vođenju postupka na koju se poziva Komisija.
16      Na temelju članka 263. stavka 4. UFEU‑a, svaka fizička ili pravna osoba može pod uvjetima utvrđenima u stavku prvom i drugom pokrenuti postupke protiv akta koji je upućen toj osobi ili koji se izravno i osobno odnosi na nju te protiv regulatornog akta koji se izravno odnosi na nju, a ne podrazumijeva provedbene mjere.
17      U ovom je slučaju nesporno da pobijana uredba nije bila upućena tužitelju, koji prema tome nije adresat tog akta. Prema tome, tužitelj može podnijeti tužbu za poništenje protiv te uredbe samo pod uvjetom, s jedne strane, da ona na njega izravno utječe i, s druge strane, da se na njega osobno odnosi u smislu drugog slučaja iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a ili kad je pobijani akt regulatorni akt koji ne sadržava provedbene mjere u smislu trećeg slučaja iz te odredbe.
18      Tužitelj ističe da pobijana uredba izravno utječe na njega, na temelju dvaju argumenata koji se temelje na članku 59. stavku 1. Uredbe br. 1107/2009 (prvi) i na ekonomskim učincima pobijane uredbe na situaciju na tržištu (drugi).
19      Prvim argumentom tužitelj ističe da je u tehničkom izvješću koje je EFSA dostavila Komisiji u okviru odobravanja natrijevog hidrogenkarbonata kao osnovne tvari navedeno tijelo bez njegova pristanka koristilo rezultate studija koje je on iznio za odobrenje natrijevog hidrogenkarbonata kao aktivne tvari. Konkretno, u dotičnom tehničkom izvješću EFSA je isključila to da bi natrijev hidrogenkarbonat mogao imati negativne učinke na pčele medarice s obzirom na to da su ti učinci natrijevog hidrogenkarbonata bili isključeni u kontekstu odobrenja koje se odnosilo na VitiSan kao i na drugi proizvod.
20      U tom pogledu tužitelj ističe da članak 59. stavak 1. Uredbe br. 1107/2009 osobito predviđa da izvještaji o pokusima i studijama podliježu zaštiti podataka prema uvjetima koji su o ovom slučaju bili ispunjeni. On podsjeća da ta odredba precizira da, ako je izvještaj zaštićen, država članica kojoj je on podnesen ne smije ga primijeniti u korist drugih podnositelja zahtjeva za odobrenje sredstava za zaštitu bilja, osim u određenim situacijama koje su utvrđene dotičnom uredbom i koje u ovom slučaju nisu relevantne.
21      Kao prvo, prema tužitelju, ta mu odredba daje subjektivno pravo koje je Komisija povrijedila jer je u kontekstu odobravanja natrijevog hidrogenkarbonata kao osnovne tvari koristila tužiteljeve podatke koji se odnose na odobravanje natrijevog hidrogenkarbonata kao aktivne tvari, bez njegovog pristanka i prije isteka desetogodišnjeg roka za zaštitu koji se primjenjuje na te podatke.
22      Kao drugo, prema tužitelju, činjenica da tekst članka 59. stavka 1. Uredbe br. 1107/2009 ne predviđa zaštitu podataka u okviru pojednostavljenog postupka za odobravanje osnovne tvari nije suprotna tim zaključcima jer, poput odluke o odobravanju aktivne tvari, odluka o odobravanju tvari kao osnovne tvari omogućuje trećima da stavljaju na tržište sredstvo za zaštitu bilja koje je konkurentno tužiteljevom. To je tim očitije jer odobravanje osnovne tvari ima važnije učinke na tržišno natjecanje, jer omogućuje neograničenom broju osoba da stavljaju na tržište tu osnovnu tvar na području Europske unije kao sredstvo za zaštitu bilja, bez vremenskog ograničenja.
23      Kao treće, tužiteljev se zaključak potvrđuje činjenicom da članak 23. stavak 1. Uredbe br. 1107/2009 koji predviđa odstupanja od određenih članaka te uredbe ne spominje članak 59. stavak 1. te uredbe.
24      Kao četvrto, tužitelj se poziva na načelo supsidijarnosti. Prema članku 23. Uredbe br. 1107/2009, posebni sustav koji se primjenjuje na osnovne tvari primjenjuje se samo kad potrebu korištenja dotičnih tvari nisu zadovoljila postojeća sredstva za zaštitu bilja, u svrhu izbjegavanja toga da drugi subjekti na tržištu steknu konkurentnu prednost u odnosu na nositelje odobrenja, stavljanjem na tržište sredstava za zaštitu bilja za koja nije potrebno odobrenje.
25      U tom pogledu Komisija je razmatrala natrijev hidrogenkarbonat kao aktivnu tvar sredstava za zaštitu bilja i nije postojao interes za dobivanje odobrenja za tu aktivnu tvar jer je već bilo dopušteno koristiti je za zaštitu bilja u određenim državama članicama na temelju nacionalnih odredaba.
26      Osim toga, odobrenje natrijevog hidrogenkarbonata kao osnovne tvari nije korisno za zaštitu bilja s obzirom na to da postoji aktivna tvar koja je kemijski slična ili ista, osobito što se tiče pravila o razvrstavanju i označivanju, postupaka proizvodnje, njihova korištenja i fungicidnog djelovanja, kao što je potvrđeno i u tehničkom izvješću EFSA‑e i u međunarodnim dokumentima i publikacijama.
27      Kao peto, prema tužiteljevom mišljenju, na temelju „načela prednosti“, odobrenje aktivne tvari sprečava postupanje po svakom postojećem zahtjevu za odobravanje iste tvari kao osnovne. Međutim, s obzirom na to da je zatražio odobravanje natrijevog hidrogenkarbonata kao aktivne tvari, trebalo je povući odobravanje potonje kao osnovne tvari.
28      Drugim argumentom tužitelj ističe da je donošenje pobijane uredbe imalo izravne ekonomske posljedice na situaciju na tržištu jer je natrijev hidrogenkarbonat, koji je Komisija odobrila kao osnovnu tvar, zamjena za sredstva za zaštitu bilja na temelju kalijevog hidrogenkarbonata i prema tome je konkuretan s njegovim proizvodom VitiSanom.
29      Početno valja podsjetiti da se prema ustaljenoj sudskoj praksi izravni utjecaj na pojedinca temelji na dvama kumulativnim uvjetima. Kao prvo se zahtijeva da osporavani akt Unije mora izravno proizvoditi učinke na pravni položaj tog pojedinca i, kao drugo, ne smije biti nikakvih diskrecijskih ovlasti adresatâ tog akta koji su zaduženi za njegovu provedbu s obzirom na to da je ta provedba u potpunosti automatska i proizlazi isključivo iz propisa Unije bez primjene drugih posrednih pravila (rješenje od 6. rujna 2011., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, T‑18/10, EU:T:2011:419, t. 71., i presuda od 25. listopada 2011., Microban International i Microban (Europe)/Komisija, T‑262/10, EU:T:2011:623, t. 27.).
30      U ovom slučaju valja istaknuti da se prvim tužiteljevim argumentom koji se temelji na članku 59. stavku 1. Uredbe br. 1107/2009 ne može ustanoviti da se pobijana uredba izravno odnosi na tužitelja.
31      Naime, u tehničkom izvješću koje je EFSA dostavila Komisiji u okviru odobravanja natrijevog hidrogenkarbonata kao osnovne tvari, ona općenito spominje rezultate studija koje je tužitelj iznio za odobrenje natrijevog hidrogenkarbonata kao aktivne tvari. U tome je tehničkom izvješću EFSA isključila to da bi natrijev hidrogenkarbonat mogao imati negativne učinke na pčele medarice, s obzirom na to da su ti učinci natrijevog hidrogenkarbonata bili isključeni u kontekstu odobrenja koje se odnosilo na VitiSan kao i na drugi proizvod.
32      Međutim, članak 59. stavak 1. Uredbe br. 1107/2009 predviđa da zaštita podataka koja se primjenjuje na podnositelja zahtjeva za odobrenje za stavljanje na tržište ili korištenje određenog sredstva za zaštitu bilja koje sadržava aktivnu tvar, koji je dostavio izvješće o pokusima ili studijama koje se odnose na tu tvar, zabranjuje državi članici koja je primila to izvješće da ga koristi u interesu drugih podnositelja zahtjeva za odobrenje, osim u slučajevima predviđenima navedenom uredbom.
33      Ta odredba također teži, kao što proizlazi iz uvodne izjave 39. Uredbe br. 1107/2009, zaštiti značajnih ulaganja koja je možda imao podnositelj zahtjeva za odobrenje koji je dostavio dotično izvješće od toga da to isto izvješće koristi dugi konkurentni podnositelj zahtjeva.
34      Ona se dakle ne može tumačiti kao da štiti tog podnositelja zahtjeva za odobrenje od upućivanja EFSA‑e na dotično izvješće u okviru Komisijinog odobravanja osnovne tvari. Naime, kao što proizlazi iz uvodne izjave 18. Uredbe br. 1107/2009, „tvari koje se ne upotrebljavaju prvenstveno kao sredstva za zaštitu bilja mogu biti korisne za zaštitu bilja, ali bi ekonomski interes za podnošenje zahtjeva za odobrenje mogao biti ograničen“. Dakle, takva se tvar ne odobrava kao osnovna u interesu dotičnih podnositelja zahtjeva, nego u interesu svih korisnika, te nije obuhvaćena područjem primjene zaštite predviđene u članku 59. stavku 1. Uredbe br. 1107/2009. Uostalom, također valja istaknuti, kao što proizlazi iz članka 28. stavka 2. točke (a) te uredbe da odobravanje tvari kao osnovne dopušta uporabu te tvari samo za zaštitu bilja, a ne stavljanje na tržište te tvari kao sredstva za zaštitu bilja, čime se potvrđuje nepostojanje ekonomskog interesa pojedinačnog podnositelja zahtjeva za takvo odobravanje.
35      U svakom slučaju, tužitelj nije dokazao kako bi pobijana uredba, čiji je cilj samo omogućiti uporabu, a ne stavljanje na tržište, natrijevog hidrogenkarbonata za zaštitu bilja, mogla izravno utjecati na njegovu situaciju ugrožavanjem eventualnog prava na komercijalnu zaštitu podataka sadržanih u izvješćima o pokusima ili studijama koje je tužitelj dostavio i koje on temelji na odredbama članka 59. stavka 1. Uredbe br. 1107/2009.
36      Što se tiče drugog argumenta koji ističe tužitelj, koji se temelji na ekonomskim učincima pobijane uredbe na njegovu tržišnu situaciju, valja istaknuti da se u svojim očitovanjima tužitelj općenito pozivao na mogućnost gubitka zbog korištenja natrijevog hidrogenkarbonata umjesto njegova proizvoda VitiSana, a nije pružio dokaze kojima se može ustanoviti da pobijana uredba izravno utječe na njegovu pravnu situaciju.
37      Naime, ne može se isključiti da bi pobijana uredba mogla imati učinke na mogućnost stavljanja na tržište tužiteljevog proizvoda, što je i sama Komisija priznala u svojim dopisima, ali takvi ekonomski učinci koji proizlaze iz te uredbe ne utječu izravno na tužiteljevu pravnu, nego samo na činjeničnu situaciju (u tom smislu vidjeti presudu od 28. travnja 2015., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisija, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, t. 37., i rješenje od 6. rujna 2011., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, T‑18/10, EU:T:2011:419, t. 75.).
38      U tom pogledu, sama činjenica da bi akt mogao imati utjecaj na tužiteljevu materijalnu situaciju nije dovoljna za utvrđenje da se on na njega izravno odnosi (rješenja od 18. veljače 1998., Comité d’entreprise de la Société française de production i dr./Komisija, T‑189/97, EU:T:1998:38, t. 48., i od 21. rujna 2011., Etimine i Etiproducts/ECHA, T‑343/10, EU:T:2011:509, t. 41.; vidjeti u tom smislu presudu od 10. prosinca 1969., Eridania i dr./Komisija, 10/68 i 18/68, EU:C:1969:66, t. 7.).
39      S obzirom na prethodno izneseno, valja utvrditi da pobijana uredba ne proizvodi izravne učinke na tužiteljevu pravnu situaciju jer se ograničuje na to da omogućuje korištenje, za zaštitu bilja, proizvoda koji je drugačiji od onog koji tužitelj stavlja na tržište. Budući da prvi uvjet za izravni utjecaj nije ispunjen, valja zaključiti da se pobijana uredba ne odnosi izravno na tužitelja i da on prema tome nema pravni interes djelovati protiv nje, bez potrebe da se odlučuje o mogućem osobnom utjecaju na tužitelja u smislu drugog slučaja iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a i bez potrebe da se odlučuje o tome je li pobijana uredba regulatorni akt koji ne sadržava provedbene mjere u smislu trećeg slučaja iz te odredbe.
40      Slijedom toga, valja prihvatiti prvu apsolutnu zapreku vođenju postupka koju je istaknula Komisija i odbaciti tužbu kao nedopuštenu bez potrebe da se ispituje druga apsolutna zapreka vođenju postupka.
Zahtjev za intervenciju
41      Sukladno članku 144. stavku 3. Poslovnika, kad tuženik podnese prigovor nedopuštenosti ili nenadležnosti iz članka 130. stavka 1. tog poslovnika, o zahtjevu za intervenciju odlučuje se tek nakon odbijanja prigovora ili odgode odlučivanja o njemu do odluke o meritumu.
42      U ovom slučaju, s obzirom na to da je tužba u potpunosti odbačena, nije potrebno odlučivati o zahtjevu za intervenciju.
Troškovi
43      Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, valja mu naložiti snošenje troškova postupka, uključujući troškove postupka privremene pravne zaštite sukladno zahtjevu Komisije.
44      Usto, primjenom članka 144. stavka 10. Poslovnika, Kraljevina Danska će snositi vlastite troškove povezane sa zahtjevom za intervenciju.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (drugo vijeće)
rješava:
1.      Tužba se odbacuje kao nedopuštena.
2.      Nije potrebno odlučivati o zahtjevu za intervenciju Kraljevine Danske.
3.      Društvu Biofa AG se nalaže snošenje troškova, uključujući troškove postupka privremene pravne zaštite.
4.      Kraljevina Danska će snositi vlastite troškove povezane sa zahtjevom za intervenciju.
U Luxembourgu 9. studenoga 2016.
Tajnik
Predsjednik
E. Coulon
S. Gervasoni
* Jezik postupka: njemački