62015CC0444
JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2016. szeptember 8. (
1
)
C‑444/15. sz. ügy
Associazione Italia Nostra Onlus
kontra
Comune di Venezia és társai
(a Tribunale amministrativo regionale per il Veneto [velencei regionális közigazgatási bíróság, Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Környezet — Bizonyos tervek és programok környezetre gyakorolt hatásai — Az EUMSZ 191. cikk és az Alapjogi Charta 37. cikke szerinti magas szintű környezetvédelem — A 2001/42/EK irányelv szerinti környezeti vizsgálat szükségessége a 92/43/EGK irányelv szerint szükséges hatásvizsgálat esetén — A »helyi szinten kis területek« fogalmának értelmezése”
I – Bevezetés
1.
A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem a bizonyos tervek és programok környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló irányelv (
2
) (a továbbiakban: SKV‑irányelv; az SKV a stratégiai környezeti vizsgálat rövidítése) hatályának további konkretizálására irányul. Ezenkívül alkalmat nyújt a Bíróságnak arra, hogy hosszú idő után újra állást foglaljon a környezeti politika területén magas szintű védelemre törekvő uniós célkitűzéssel kapcsolatban.
2.
Az alapeljárásban a jogvita egy a velencei lagúnában megvalósítandó építési projektet érint. Jóllehet e tervre vonatkozóan elvégezték az élőhely‑irányelv (
3
) szerinti hatásvizsgálatot, mindazonáltal az olasz hatóságok egy előzetes vizsgálat keretében úgy döntöttek, hogy az SKV‑irányelv szerinti stratégiai környezeti vizsgálatra nincs szükség, mivel helyi szinten kis területeket érintett, és a projekt valószínűleg nem fog jelentős hatást gyakorolni a környezetre. Ilyen esetben az SKV‑irányelv azt írja elő, hogy nem kell stratégiai környezeti vizsgálatot lefolytatni.
3.
A kérdést előterjesztő bíróság először kétségbe vonja, hogy a stratégiai környezeti vizsgálat lefolytatására vonatkozó kötelezettség alóli ezen kivétel összeegyeztethető az uniós jog által megkövetelt magas szintű környezetvédelemmel, ami érdekes kérdéseket vet fel különösen az uniós politika e célkitűzésének érvényesíthetősége tekintetében.
4.
A kérdést előterjesztő bíróság másodlagosan azon feltételek értelmezését kéri, amelyek mellett az SKV‑irányelv rendelkezése szerint bizonyos tervek és programok mentesek lehetnek az átfogó stratégiai környezeti vizsgálat lefolytatása alól, jóllehet azok vizsgálata az élőhely‑irányelv értelmében szükséges. Itt elsősorban arról a kérdésről van szó, hogy mit kell a „helyi szinten kis területek” fordulat alatt érteni.
II – Jogi háttér
A – Az uniós jog
1. Az elsődleges jog
5.
Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (
4
) (a továbbiakban: EUMSZ) 191. cikkének (2) bekezdése az uniós környezetpolitika elveit rögzíti:
„Az Unió környezetpolitikájának célja a magas szintű védelem, figyelembe véve ugyanakkor az Unió különböző régióinak helyzetében mutatkozó különbségeket. Ez a politika az elővigyázatosság és a megelőzés elvén, a környezeti károk elsődlegesen a forrásuknál történő elhárításának elvén, valamint a »szennyező fizet« elven alapul.”
6.
Az Európai Unióról szóló szerződés (
5
) (a továbbiakban: EUSZ) 3. cikke (3) bekezdésének második mondata hasonló célmeghatározást tartalmaz a környezetvédelem tekintetében:
„Az Unió Európa fenntartható fejlődéséért munkálkodik, amely olyan kiegyensúlyozott gazdasági növekedésen, árstabilitáson és magas versenyképességű, teljes foglalkoztatottságot és társadalmi haladást célul kitűző szociális piacgazdaságon alapul, amely a környezet minőségének magas fokú védelmével és javításával párosul.”
7.
Az Európai Unió Alapjogi Chartájának (
6
) (a továbbiakban: Charta) 37. cikke is a következőképpen rendelkezik a környezetpolitika tekintetében:
„A magas színvonalú környezetvédelmet és a környezet minőségének javítását be kell építeni az uniós politikákba, és a fenntartható fejlődés elvével összhangban biztosítani kell.”
2. Az élőhely‑irányelv
8.
Az élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) bekezdése bizonyos terveknek és programoknak európai természetmegőrzési területekre gyakorolt hatásainak vizsgálatát írja elő:
„Figyelembe véve az adott természeti terület védelmével kapcsolatos célkitűzéseket, megfelelő vizsgálatot kell folytatni minden olyan terv vagy program hatásait illetően, amely nem kapcsolódik közvetlenül, illetve nem nélkülözhetetlen a természeti terület kezeléséhez, de akár önmagában, akár pedig más terv vagy program részeként valószínűleg jelentős hatással lesz arra. A természeti területre gyakorolt hatások vizsgálatának eredményét figyelembe véve, továbbá a (4) bekezdés rendelkezéseinek értelmében az illetékes nemzeti hatóságok csak azután hagyják jóvá az érintett tervet vagy programot, ha megbizonyosodtak arról, hogy az nem fogja hátrányosan befolyásolni az érintett természeti terület épségét, és miután – adott esetben – kikérték a lakosság véleményét is.”
3. Az SKV‑irányelv
9.
Az SKV‑irányelv (10) preambulumbekezdése az irányelvnek az élőhely‑irányelvvel fennálló viszonyára hivatkozik:
„[…] mindazok a tervek és programok, amelyekről megállapították, hogy […] [az élőhely‑irányelv] értelmében vizsgálatára van szükség, valószínűleg jelentős hatással vannak a környezetre, és általános szabályként szisztematikus környezeti vizsgálatot kell végezni ezekkel kapcsolatban. Abban az esetben, ha ezek kis területek helyi szintű használatát veszik tervbe, illetve az említett terveknek vagy programoknak csupán apróbb módosításai, csak akkor kell velük kapcsolatban vizsgálatot végezni, ha a tagállamok úgy határoznak, hogy valószínűleg jelentős hatással vannak a környezetre;”
10.
Az 1. cikke szerint az SKV‑irányelv célja, hogy a környezetre valószínűleg jelentős hatással járó terveket és programokat azok kidolgozása során és elfogadása előtt környezeti vizsgálatnak vessék alá. Az irányelv rögzíti a környezeti jelentés kidolgozására, a konzultációk folytatására, a környezeti vizsgálat eredményeinek figyelembevételére, valamint a vizsgálatot követően hozott döntésről való tájékoztatásra vonatkozó minimumkövetelményeket.
11.
Az SKV‑irányelv (10) preambulumbekezdéséből kiindulva ugyanezen irányelv 3. cikke a stratégiai környezeti vizsgálat hatályát határozza meg:
„(1)
A 4–9. cikknek megfelelő környezeti vizsgálatot kell végezni azokkal a 2–4. cikkben említett tervekkel és programokkal kapcsolatban, amelyeknek valószínűleg jelentős környezeti hatásuk lesz.
(2)
A (3) bekezdésre is figyelemmel környezeti vizsgálatot végeznek valamennyi olyan tervvel és programmal kapcsolatban,
a)
[…]
b)
amely esetében valószínű területi hatására tekintettel […] [az élőhely‑irányelv] 6. vagy 7. cikke értelmében vizsgálatra van szükség.
(3)
A (2) bekezdésben említett tervek és programok közül azok, amelyek helyi szinten kis területek használatát veszik tervbe, […] csak abban az esetben igényelnek környezeti vizsgálatot, ha a tagállamok úgy határoznak, hogy azoknak valószínűleg jelentős hatásuk van a környezetre.
(4)
[…]
(5)
A tagállamok eseti vizsgálattal vagy a tervek és programok típusának meghatározásával, illetve e kétféle megközelítés ötvözésével határozzák meg, hogy a (3) és (4) bekezdésben említett tervek vagy programok valószínűleg jelentős hatással lesznek a környezetre. A tagállamok ebből a célból minden esetben figyelembe veszik a II. mellékletben meghatározott vonatkozó szempontokat annak érdekében, hogy ez az irányelv kiterjedjen a valószínűleg jelentős környezeti hatással bíró tervekre és programokra.
(6)
[…]”
12.
A II. melléklet szempontokat jelöl meg a 3. cikk (5) bekezdése értelmében vett környezeti hatások előre látható jelentőségének a meghatározásához.
B – A nemzeti jog
13.
Az Olasz Köztársaság az SKV‑irányelvet a 2006. április 3‑i 152. sz. decreto legislativoval ültette át a nemzeti jogba. A nemzeti rendelkezés megfelel az irányelv szövegének, konkrétan ebben sem szerepel a „helyi szinten kis területek” fogalmának meghatározása. A nemzeti ítélkezési gyakorlat küszöbértékeket alakított ki erre vonatkozóan a program területi kiterjedése alapján, mégpedig a városi területek fejlesztésére vonatkozó programok esetében főszabály szerint 40 hektáros területet, fennálló városi területeken belül megvalósítandó projektek esetében pedig 10 hektáros területet.
III – Az alapügy és az előzetes döntéshozatal iránti kérelem
14.
Az alapügy egy a velencei lagúnában, az ott található Pellestrina sziget „Ca’ Roman”‑nak nevezett déli csúcsán megvalósítandó építési projekt körül forog. A „Società Ca’ Roman Srl” azt tervezi, hogy egy körülbelül három hektáros területen összesen 42 lakóépületet létesít. A közvetlen szomszédságban olyan természetvédelmi területek találhatóak, amelyek a „Natura 2000” európai ökológiai hálózat részét képezik, mivel a madarakról szóló irányelv értelmében a vadon élő madarak védelmére kijelölt különleges természetvédelmi területek (KTT) vagy az élőhely‑irányelv értelmében a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelmére kijelölt közösségi jelentőségű természeti területek (KJTT).
15.
A tervnek az élőhely‑irányelv átültetése céljából elfogadott nemzeti rendelkezések szerint elvégzett hatásvizsgálata kedvező eredménnyel zárult, mindazonáltal egyúttal számos feltételt követelt meg az érintett európai természetvédelmi területek védelme érdekében.
16.
Az illetékes közigazgatási hatóság megvizsgálta ezenkívül, hogy a terv az SKV‑irányelvnek megfelelő nemzeti rendelkezések szerinti stratégiai környezeti vizsgálati (SKV) eljárás hatálya alá tartozik‑e. Ennek során arra a következtetésre jutott, hogy az eljárás lefolytatása nem szükséges. Jóllehet az építési projekt KTT és KJTT területekre vonatkozott, és ezért azt az élőhely‑irányelv értelmében hatásvizsgálatnak vetették alá. Az olasz ítélkezési gyakorlat elvei szerint azonban a projekt kizárólag „helyi szinten kis területeket” érintett. Az ilyen területekre vonatkozó projektek nem tartoznak az SKV hatálya alá, ha nem gyakorolnak jelentős hatást a környezetre. A kérdést előterjesztő bíróság fejtegetéseiből megállapítható, hogy az illetékes hatóságok ezt az ismérvet nem tekintették adottnak.
17.
Az Associazione Italia Nostra Onlus (a továbbiakban: Italia Nostra) környezetvédelmi szervezet megtámadta ezt az eljárást a Tribunale amministrativo regionale del Veneto (velencei regionális közigazgatási bíróság) előtt. Ez a bíróság az EUMSZ 267. cikk harmadik bekezdése alapján a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
„1)
Az Európai Unió működéséről szóló szerződés és az Alapjogi Charta környezetvédelmi rendelkezései fényében érvényes‑e az SKV‑irányelv 3. cikke (3) bekezdésének az ugyanezen cikk (2) bekezdése b) pontjában foglalt tényállásra is hivatkozó azon része, amely kivonja a stratégiai környezeti vizsgálat szisztematikus lefolytatásának kötelezettsége alól az olyan programokat és terveket, amelyek esetében az élőhely‑irányelv 6. és 7. cikke értelmében hatásvizsgálat szükséges?
2)
A hivatkozott rendelkezés érvényességének megállapítása esetén úgy kell‑e értelmezni az SKV‑irányelv (10) preambulumbekezdésével összefüggésben tekintett 3. cikkének (2) és (3) bekezdését – amely szerint mindazok a tervek és programok, amelyekről megállapították, hogy megvalósításukhoz az élőhely‑irányelv értelmében vizsgálatra van szükség, valószínűleg jelentős hatással vannak a környezetre, és általános szabályként szisztematikus környezeti vizsgálatot kell végezni ezekkel kapcsolatban –, hogy azokkal ellentétes a nemzeti szabályozáshoz hasonló olyan szabályozás, amely az SKV‑irányelv 3. cikkének (3) bekezdésében foglalt, „helyi szinten kis területek” fogalma meghatározása során pusztán mennyiségi adatokra hivatkozik?
3)
Az előző kérdésre adott nemleges válasz esetén úgy kell‑e értelmezni az SKV‑irányelv (10) preambulumbekezdésével összefüggésben tekintett 3. cikkének (2) és (3) bekezdését – amely szerint mindazok a tervek és programok, amelyekről megállapították, hogy megvalósításukhoz az élőhely‑irányelv értelmében vizsgálatra van szükség, valószínűleg jelentős hatással vannak a környezetre, és általános szabályként szisztematikus környezeti vizsgálatot kell végezni ezekkel kapcsolatban –, hogy azokkal ellentétes a nemzeti szabályozáshoz hasonló olyan szabályozás, amely a legfeljebb 40 hektárt érintő új vagy bővítés alatt álló városi területek fejlesztési terveit, vagy a meglévő városi területeken belül elhelyezkedő, legfeljebb 10 hektárt érintő városi területek rendezési vagy fejlesztési terveit annak ellenére kivonja a stratégiai környezeti vizsgálati eljárás automatikus és kötelező lefolytatása alól, hogy azok esetében valószínű területi hatásukra tekintettel az élőhely‑irányelv 6. és 7. cikke értelmében hatásvizsgálatra van szükség?”
18.
Az Európai Bizottság, az Európai Unió Tanácsa, az Európai Parlament, a Comune die Venezia, az Olasz Köztársaság, a Società Ca’ Roman Srl és az Italia Nostra írásbeli észrevételeket terjesztett elő erre az előzetes döntéshozatal iránti kérelemre vonatkozóan. Tárgyalás tartása iránti kérelmet nem terjesztettek elő, és a Bíróság a tárgyalástól eltekintett.
IV – A jogkérdésről
19.
Először röviden foglalkozni kell az előzetes döntéshozatali kérelem elfogadhatóságával (erről lásd a lenti A. pontot), mielőtt az SKV‑irányelv 3. cikke (3) bekezdésének érvényességére vonatkozó kérdést vizsgálni lehet (erről lásd a lenti B. pontot). Ezt követően kell vizsgálni az értelmezésre vonatkozó kérdéseket (erről lásd a lenti C. pontot).
A – Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatósága
20.
A Comune di Venezia és a Società Ca’ Roman elfogadhatatlannak tartja az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet. Véleményük szerint az előterjesztett kérdések nem relevánsak, mivel a program által érintett terület az élőhely‑irányelv szerint védett területeken kívül található, és ennek megfelelően az ezen irányelv 6. vagy 7. cikke szerinti vizsgálat nem volt szükséges. Az SKV‑irányelv 3. cikke (2) bekezdésének b) pontja és (3) bekezdése ennélfogva eleve nem alkalmazandó a jogvitára.
21.
E tekintetben emlékeztetni kell azonban arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a nemzeti bíróság által saját felelősségére meghatározott jogszabályi és ténybeli háttér alapján – amelynek helytállóságát a Bíróság nem vizsgálhatja – az uniós jog értelmezésére vonatkozóan előterjesztett kérdések releváns voltát vélelmezni kell. A nemzeti bíróságok által előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelem Bíróság általi elutasítása csak abban az esetben lehetséges, amennyiben nyilvánvaló, hogy az uniós jog kért értelmezése nem függ össze az alapeljárás tényállásával vagy tárgyával, illetve ha a szóban forgó probléma hipotetikus jellegű, vagy a Bíróság nem rendelkezik azon ténybeli és jogi elemek ismeretével, amelyek szükségesek ahhoz, hogy a neki feltett kérdésekre hasznos választ adjon. (
7
)
22.
Ezek a feltételek nem állnak fenn. Különösen valószínűnek tűnik, hogy az élőhely‑irányelv szerinti hatásvizsgálat – ahogy a kérdést előterjesztő bíróság kifejtette – szükséges a szóban forgó projekt tekintetében, jóllehet az közvetlenül csak egy a természetvédelmi területen kívüli területet érint, mivel a természetvédelmi területeken kívüli projektek is károsíthatják e területeket. Egyébként az elsődleges jog és az SKV‑irányelv értelmezése összefügg az alapeljárás tárgyával, a probléma nem hipotetikus jellegű, és a kérdést előterjesztő bíróság megadott a feltett kérdések hasznos megválaszolásához szükséges minden elemet. Ennélfogva az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadható.
B – Az első kérdésről
23.
Az első kérdéssel a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt szeretné megtudni, hogy összeegyeztethető‑e az európai elsődleges jogban és az Alapjogi Chartában előírt magas szintű környezetvédelemmel, hogy nem minden olyan terv tartozik per se az SKV‑irányelv értelmében kötelező SKV hatálya alá, amelynek esetében az élőhely‑irányelv 6. és 7. cikke szerinti hatásvizsgálat szükséges.
1. Az uniós jog által megkövetelt környezetvédelmi szint ellenőrzése
24.
Az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdése arra kötelezi az uniós jogalkotót, hogy a környezetpolitika kialakítása során célja a magas szintű védelem legyen, figyelembe véve ugyanakkor az Unió különböző régióinak helyzetében mutatkozó különbségeket. Ezt a célkitűzést az Alapjogi Charta 37. cikke és az EUSZ 3. cikk (3) bekezdésének második mondata is rögzíti.
25.
Ezeket a rendelkezéseket nem egymástól függetlenül kell értelmezni és vizsgálni. Ezekben valójában a magas szintű környezetvédelem egységes elve jut kifejezésre, (
8
) amelynek az uniós jogban való többszörös rögzítése miatt különös jelentőséget kell tulajdonítani.
26.
Azt a mércét, amelynek alapján egyes uniós jogi aktusoknak az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdése szerint megkövetelt környezetvédelmi szinttel való összeegyeztethetőségét vizsgálni kell, a Bíróság a Safety Hi‑Tech ítéletben (
9
) és a Bettati‑ítéletben (
10
) konkretizálta, amelyek tárgyát az ózonréteget veszélyeztető anyagok alkalmazására vonatkozó tilalmak képezték.
27.
A Bíróság ott megállapította, hogy az EUMSZ 191. cikk számos olyan célt, elvet és szempontot ír elő, amelyet a közösségi jogalkotónak a környezetpolitika végrehajtása keretében figyelembe kell vennie. Mivel ennek során egyes célokat és elveket egymásra tekintettel mérlegelni kell, és a szempontok végrehajtása összetett, a bírósági felülvizsgálatnak szükségszerűen annak eldöntésére kell szorítkoznia, hogy ezeket a feltételeket nyilvánvalóan tévesen értékelték‑e. (
11
)
28.
Az uniós környezetpolitikának az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdésében meghatározott, magas szintű védelem biztosítására irányuló célja tekintetében helytállóan állapította meg továbbá a Bíróság, hogy a magas szintű védelem tiszteletben tartása nem feltétlenül követeli meg a műszaki szempontból lehetséges legmagasabb szintű védelmet. (
12
) Ez már a szövegből következik (csupán „magas” szintű védelem), de abból is, hogy az EUMSZ 193. cikk megengedi a tagállamoknak, hogy szigorúbb védintézkedéseket tartsanak fenn vagy vezessenek be.
29.
Abban a megállapításban, hogy a szint csak egy másik szinthez képest lehet „magas”, a Bíróság a magas szintű környezetvédelem tiszteletben tartásával összefüggésben korábban azt is figyelembe vette, hogy uniós jogi aktusok mennyiben mentek túl az Unió nemzetközi környezetjogi kötelezettségein. (
13
)
30.
Az Unió nemzetközi kötelezettségein túlmenő ilyen védelmi szint a jelen esetben is megállapítható. Az országhatáron átterjedő környezeti hatások vizsgálatáról szóló Espoo‑i Egyezményhez (
14
) kapcsolódó, a stratégiai környezeti vizsgálatról szóló, vonatkozó Kijevi Jegyzőkönyv (
15
) ugyanis nem tartalmaz különleges rendelkezéseket az olyan projektekre vonatkozóan, amelyek esetében természetvédelmi okból különös vizsgálat szükséges.
31.
Az efféle külső összehasonlítás mindazonáltal csak feltételesen használható szempont. Ennek a megközelítésnek következetes módon referencia‑csoportok átfogó választékát kellene figyelembe vennie, illetve meg kellene válaszolnia azt a kérdést, hogy ezek a nemzetközi kötelezettségek a környezetvédelem magas, közepes vagy alacsony szintjét hozzák‑e létre.
32.
Mindenekelőtt azonban az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdésében szereplő célmeghatározás nem merül ki külső mércék puszta felülmúlásában. Ez valójában a több és jobb környezetvédelemre való állandó törekvést követeli meg még akkor is, ha világszerte nem létezik magasabb szintű védelem. A védelem szintje ugyanis legalábbis akkor nem magas, ha nehézségek nélkül elérhető egy még magasabb szint – ami természetesen nem tévesztendő össze a minden körülmények között a műszaki szempontból lehetséges legmagasabb szintű védelem megvalósítására vonatkozó követelménnyel.
33.
Ebből az a követelmény következik az uniós jogalkotó számára a környezetjog kialakítása során, hogy a környezetvédelmet legalább ott javítsák, ahol ez vállalható ráfordítással megvalósítható, és nem ellentétes semmiféle jogos érdekkel.
34.
A jelen indítvány 27. pontjában ismertetett megfontolásokra, különösen az uniós jogalkotó által a környezetvédelem kialakítása során jogosan követhető célok sokféleségére figyelemmel az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdése szerinti magas szintű védelem elve ennélfogva nyilvánvalóan sérül, ha semmiféle, a magasabb szintű védelemmel ellentétes jogos érdek nem ismerhető fel; az „ellentétes” e tekintetben az arányosság általános uniós jogi elve alapján magában foglalja azt az esetet, ha az ilyen érdekek súlya nem áll arányban a védelem szintjének lehetséges javításával.
35.
A következőkben először azt fogom vizsgálni, hogy az SKV‑irányelv szerinti védelmi szint és különösen a 3. cikk (1) bekezdésében kijelölt hatály eleget tesz‑e ennek az igénynek (erről lásd az alábbi 2. címet), mielőtt azzal a kérdéssel foglakozom, hogy vállalható‑e, hogy az olyan tervek és programok, amelyek esetében az élőhely‑irányelv szerinti vizsgálat szükséges, az SKV‑irányelvben előírt körülmények között kivételesen nem tartoznak az SKV hatálya alá (erről lásd az alábbi 3. címet).
1. Az SKV‑irányelvben rögzített védelmi szintről általában
36.
Az SKV‑irányelv tekintetében először meg kell állapítani, hogy annak célja a környezetnek nem a tervekre vagy programokra vonatkozó anyagi jogi előírásokkal, hanem a tagállamoknak a környezeti hatások vizsgálatára, rögzítésére és értékelésére irányuló eljárásával szemben támasztott követelményekkel való védelme. (
16
)
37.
Az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdése megengedi olyan intézkedések elfogadását, amelyek a környezetnek csak bizonyos aspektusát érintik, amennyiben ezek az intézkedések hozzájárulnak a környezet fenntartásához és védelméhez, valamint minőségének javításához. (
17
) Az ilyen bizonyos környezeti aspektusok közé kell sorolni az olyan szabályokat is, amelyek csupán eljárási követelményeket állítanak fel annak érdekében, hogy nyilvános ellenőrzéssel járuljanak hozzá a környezet védelméhez.
38.
Ezek az eljárási követelmények természetesen csak annyiban erősíthetik a környezetvédelmet, amennyiben a terveknek és programoknak egyáltalán környezeti hatásuk van. Ebben az értelemben rögzíti az SKV‑irányelv 3. cikkének (1) bekezdése az irányelv hatályát és ezzel a védelem szintjét: eszerint (csak) azokkal a tervekkel és programokkal kapcsolatban kell SKV‑t végezni, amelyeknek valószínűleg jelentős környezeti hatásuk lesz.
39.
A magas szintű védelem elvére tekintettel sem tűnik tiltottnak, hogy megköveteljék a valószínű környezeti hatások bizonyos jelentős voltát. E tekintetben annak a többletráfordításnak az elkerülése, amellyel minden, a környezetre csak jelentéktelen hatást gyakorló terv és program esetében az SKV lefolytatása jár, törvényes érdeknek minősül. Ez az érdek nem nyilvánvalóan aránytalan a környezetvédelem azon csekély javításához képest, amelyet az SKV eredményezne olyan tervek és programok esetében, amelyeknek valószínűleg nincs jelentős környezeti hatásuk.
2. Az SKV‑irányelv 3. cikkének (3) bekezdése közelebbről
40.
Erre az eredményre építve minden gond nélkül megvizsgálható, hogy a védelem nem csökken‑e az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdésében megkövetelt szint alá azáltal, hogy azokkal a tervekkel és programokkal kapcsolatban, amelyek vizsgálata az élőhely‑irányelv értelmében szükséges, az SKV‑irányelv 3. cikkének (3) bekezdésében említett feltételek mellett, nevezetesen ha helyi szinten kis területek használatát veszik tervbe, és valószínűleg nincs jelentős környezeti hatásuk, nem kell SKV‑t végezni.
41.
Ezzel kapcsolatban először meg kell állapítani, hogy az SKV‑irányelv 3. cikkének (3) bekezdése a 3. cikk (1) bekezdésében felállított védelmi szintet változatlanul fenntartja. Ugyanis eszerint is környezeti vizsgálatot igényelnek azok a tervek és programok, amelyekkel kapcsolatban az élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti vizsgálatot el kell végezni, amelyek azonban helyi szinten kis területek használatát veszik tervbe, ha a tagállamok úgy határoznak, hogy azoknak valószínűleg jelentős hatásuk van a környezetre.
42.
E tekintetben konkrétan az SKV‑irányelv 3. cikkének (3) bekezdésében említett kiegészítésnek, miszerint „a tagállamok[nak] úgy [kell] határoz[niuk]”, hogy a terveknek és programoknak ilyen hatásuk van, nem lehet különös jelentőséget tulajdonítani, mivel az csak az irányelv természetében rejlő azon körülményt fejezi ki, hogy a tagállamok a konkrét ügyben hajtják végre az irányelvet. A tagállamok állítólagos mérlegelési mozgástere mindenesetre annyiban korlátozott, hogy kötelesek környezeti vizsgálatot végezni az olyan tervekkel kapcsolatban, amelyek esetében különösen a jellemzőik, a hatásaik és a várhatóan érintett területek alapján jelentős környezeti hatással kell számolni. (
18
) Annak megállapítása céljából, hogy kell‑e jelentős környezeti hatással számolni, a tagállamoknak az SKV‑irányelv 3. cikkének (5) bekezdése szerint a II. mellékletben szereplő szempontokat kell figyelembe venniük. (
19
)
43.
Ebben rejlik a különbség az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben hivatkozott ítélkezési gyakorlathoz képest, amely a KHV‑irányelv (
20
) hasonló rendelkezéseinek végrehajtását kifogásolja, mivel az kizárólag küszöbértékeken vagy városi építési projektek beépített területeken kívüli elhelyezkedésén alapul. (
21
) Ezekben az esetekben hiányzott ugyanis annak vizsgálata, hogy a nem érintett projekteknek lehet‑e mégis jelentős környezeti hatásuk.
44.
Egyébként a Tanács helytállóan hangsúlyozza, hogy ez a szabályozás nem vonja kétségbe az élőhely‑irányelv szerinti védelmi szintet sem. Az élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) és (4) bekezdése szerinti kötelezettségeket az SKV‑irányelv 3. cikkének (3) bekezdése nem érinti.
45.
Mivel tehát az SKV‑irányelv 3. cikkének (3) bekezdése nem csökkenti a 3. cikk (1) bekezdésében létrehozott védelmi szintet, a 2. cím alatt tett megállapítások alapján nincs ok az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdésében megkövetelt magas szintű környezetvédelem tiszteletben tartásának kétségbe vonására.
46.
Az Italia Nostra ezzel szemben lényegében azt adja elő, hogy nem felel meg a megkövetelt védelmi szintnek, hogy az SKV‑irányelv 3. cikkének (3) bekezdése révén azok a tervek és programok, amelyek esetében az élőhely‑irányelv értelmében hatásvizsgálat szükséges, mentesülhetnek az SKV alól.
47.
Igaz, hogy ez első ránézésre ellentmondásosnak hat, mivel az európai védett területre gyakorolt jelentős hatás lehetősége, az élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti vizsgálat végzésére vonatkozó kötelezettség feltétele általában megfelel az SKV‑irányelv 3. cikkének (3) bekezdése értelmében vett jelentős hatás lehetőségének. (
22
)
48.
Ennélfogva következetes volt az SKV‑irányelv 3. cikke (2) bekezdésének b) pontjában annak a megdönthetetlen vélelemnek a rögzítése, hogy azok a tervek és programok, amelyek esetében az élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti hatásvizsgálat szükséges, az SKV‑irányelv szerinti környezeti vizsgálatot is feltételeznek.
49.
Mindazonáltal elképzelhetőek olyan esetek, amelyekben a valamely intézkedés ártalmatlanságát illetően fennmaradó kétségek az élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti korlátozott vizsgálattal rendkívül könnyen eloszlathatók, így e különös vizsgálatot követően nem marad olyan kétség, amely az SKV‑irányelv szerinti környezeti vizsgálatot megkövetelné. Ebben az esetben indokolt lehet az SKV‑irányelv szerinti átfogó környezeti vizsgálattól eltekinteni. Még ezzel a korlátozással is meg kell vizsgálni azokat a terveket és programokat, amelyeknek jelentős környezeti hatásuk lehet, az SKV‑irányelv 3. cikkének (1) bekezdésében megkövetelt módon. Ennélfogva a jelen indítvány 39. pontjában említett okokból az SKV‑irányelv 3. cikkének (3) bekezdése is tiszteletben tartja e tekintetben az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdésében megkövetelt szintet.
50.
Azt, hogy az alapügyben a jelentős környezeti hatásokat joggal zárták‑e ki, nem itt kell eldönteni, és az előzetes döntéshozatal iránti kérelem szerint a nemzeti bíróságnak sem kell erről döntenie, mivel úgy tűnik, hogy ezzel kapcsolatban nem emeltek kifogásokat. Mindazonáltal az a körülmény, hogy az érintett európai védett területek védelme érdekében számos feltételt írtak elő a projektre vonatkozóan, kétséget ébreszt afelől, hogy az élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti vizsgálat alapján az SKV‑irányelv 3. cikkének (3) bekezdése értelmében vett jelentős környezeti hatások lehetőségét ki lehetett zárni. Ugyanebbe az irányba mutatnak a projektre vonatkozó azon előírások, amelyeket az SKV‑irányelv szerinti környezeti vizsgálat szükségességének előzetes vizsgálata keretében rögzítettek.
51.
A kérdést előterjesztő bíróság első kérdésére ennélfogva azt a választ kell adni, hogy a kérdés vizsgálatából nem következik olyan tényező, amely kétségbe vonhatná az SKV‑irányelv 3. cikke (3) bekezdésének érvényességét.
C – A második és harmadik kérdésről
52.
A második és a harmadik kérdés az SKV‑irányelv 3. cikke (3) bekezdésének, tehát annak a rendelkezésnek az értelmezésére vonatkozik, amelynek az elsődleges joggal való alapvető összeegyeztethetőségét az első kérdésben vizsgálni kellett. (
23
) Annak a megfogalmazásnak a jelentőségét kell tisztázni, miszerint azok a tervek és programok, amelyek esetében az élőhely‑irányelv szerinti vizsgálat szükséges, azonban csupán „helyi szinten kis területek használatát veszik tervbe”, nem igényelnek SKV‑t, ha a tagállamok úgy határoznak, hogy azoknak valószínűleg nincs jelentős hatásuk a környezetre.
53.
A második kérdéssel a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt szeretné megtudni, hogy annak megítélése szempontjából, hogy egy terv vagy program helyi szinten kis területek használatát veszi‑e tervbe, lehet‑e kizárólag a program területét figyelembe venni. Adott esetben a kérdést előterjesztő bíróság a harmadik kérdéssel az Olaszországban konkrétan alkalmazott területi alapú küszöbértékeknek (40, illetve 10 hektár) az irányelvvel való összeegyeztethetőségére vonatkozóan terjeszt elő kérdést. A két kérdés együtt válaszolható meg.
54.
Ezzel kapcsolatban először rögzíteni kell, hogy valamely terv vagy program helyi szinten kis területek használatát tervbe vevő intézkedésként való minősítésének két feltétele van: egyrészt a kis területek használata, másrészt pedig a helyi szintű tervbe vétel. A következőkben először a második ismérvvel, a helyi szintű tervbe vétellel fogok foglalkozni.
1. Helyi szintű tervbe vétel
55.
A helyi szintre vonatkozó ismérv még egyszer megjelenik az SKV‑irányelvben más helyen, nevezetesen a 2. cikk a) pontjának első francia bekezdésében az irányelv hatálya alá tartozó tervek és programok fogalmának meghatározásánál, illetve minősítésénél. Ott a helyi szintet – a regionális és nemzeti szinthez hasonlóan – az esetlegesen illetékes építésügyi, illetve engedélyt kiállító hatóságok megjelölésére használják.
56.
Jóllehet az SKV‑irányelv 3. cikkének (3) bekezdésében hiányzik az arra való kifejezett utalás, hogy a helyi szint alatt itt is egy közigazgatási szintet értenek. Az egyébként azonos megfogalmazás, valamint a rendszertani összefüggés azonban azt sugallja, hogy a fogalom jelentése a 3. cikk (3) bekezdésében és a 2. cikk a) pontjának első francia bekezdésében azonos. Valamely terv vagy program helyi szinten kis területek használatára irányuló intézkedésként való minősítése megköveteli tehát, hogy az – elhatárolva a regionális és nemzeti hatóságtól – a helyi építésügyi, illetve engedélyt kiállító hatóság illetékességébe tartozzon.
57.
Ebből már az a válasz következik a kérdést előterjesztő bíróság második kérdésére, hogy az olyan szabályozás, amely a „helyi szinten kis területek használatát tervbe vevő” tervek és programok meghatározásához kizárólag a projekt területét veszi figyelembe, nem áll összhangban az SKV‑irányelv 3. cikkének (3) bekezdésével. Mivel az alapügyben vitatott intézkedést az előzetes döntéshozatal iránti kérelem szerint Velence városa fogadta el, nem zárható ki azonban, hogy helyi szintű intézkedésről van szó.
2. Kis területek használata
58.
Amennyiben adott a helyi hatóság hatásköre, az SKV‑irányelv 3. cikkének (3) bekezdése alkalmazása szempontjából azt kell vizsgálni, hogy a terv csupán kis területek használatát veszi‑e tervbe.
59.
A kérdést előterjesztő bíróság második kérdésére tekintettel először azt kell megállapítani ezzel kapcsolatban, hogy a terület nagysága szempontjából csak a projekt közvetlen területének nagysága lehet mérce, függetlenül a projekt környezeti hatásaitól. Ez már a „terület” fogalmának általános jelentéséből következik. Rendszertani vizsgálat során az is feltűnik, hogy a 3. cikk (3) bekezdése kizárólag azt a területet veszi figyelembe, amelynek használatát a projekt tervbe veszi, amivel szűkebb megfogalmazást választottak, mint az irányelv más rendelkezéseiben, amelyek a projekt, illetve a hatásai által (valószínűleg) érintett összes területet figyelembe veszik. (
24
) Ez szintén a projekt közvetlen területe nagyságának kizárólagos relevanciája mellett szól.
60.
Az itt javasolt, kizárólag területi alapú vizsgálatot mindenesetre nem zárják ki teleologikus megfontolások sem. Az a konkrét rendelkezés, amely szerint a kis területek használatát tervbe vevő tervek és programok a jelentős környezeti hatások lehetőségére vonatkozó előzetes vizsgálat alapján tartoznak SKV hatálya alá, konkrétan nem elsősorban a lehetőleg magas szintű környezetvédelem biztosítását szolgálja. Ha ez lenne a norma kizárólagos célja, nem lett volna szükség arra, hogy a 3. cikk (3) bekezdése a 3. cikk (2) bekezdésének b) pontjában szereplő rendelkezés alóli kivételt állapítson meg. Akkor az élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerint vizsgálandó összes terv és program ezenfelül stratégiai vizsgálat hatálya alá is tartozna, és ezzel esetleg kis mértékben magasabb szintű védelmet biztosítottak volna.
61.
Az élőhely‑irányelv szerinti hatásvizsgálattól az SKV‑hoz vezető automatizmusnak az előzetes vizsgálat javára történő áttörése valójában elsősorban a szükségtelen ráfordítások elkerülését és az eljárás gyorsítását szolgálja. E célból a területi kiterjedés alkalmas arra, hogy elhatárolási szempont legyen a minden esetben vizsgálatot igénylő tervek és az olyan tervek között, amelyek esetében először előzetes vizsgálatot folytatnak le: még ha területileg kétségtelenül nincsenek is olyan tervek és programok, amelyeknek jelentős környezeti hatásuk van (
25
) (és amelyek esetében következésképpen a 3. cikk (3) bekezdése szerint stratégiai vizsgálatot is kell végezni), egyfelől tipikus esetben feltételezhető, hogy a nagyobb intézkedéseknek – legalábbis az összehasonlítható kisebb tervekhez képest – erősebb környezeti hatásuk van, és ennélfogva a jelentősebb intézkedésekre vonatkozó előzetes vizsgálat gyakran szükségtelen lenne. Mivel másfelől a területi kiterjedés megállapítása nem jelent említésre méltó többletráfordítást, az hatékonyan korlátozhatja a ráfordítást anélkül, hogy ennek során útjába állna az irányelv azon átfogó céljának, hogy korai ellenőrzési eljárást hozzanak létre az olyan aktusokra nézve, amelyek jelentős hatást gyakorolhatnak a környezetre. (
26
)
62.
Felmerül tehát az a kapcsolódó kérdés, hogy mely területi kiterjedésig tekinthetők a területek „kicsinek”.
63.
Ezzel kapcsolatban először azt kell megállapítani, hogy az uniós jogalkotó eltekintett a konkrét küszöbérték rögzítésétől. E tekintetben a tagállamok mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek az ilyen küszöbértékek meghatározása során. Ezt a mozgásteret csupán annak szélső határa korlátozza, ami a természetes életfelfogás szerint még „kicsinek” tekinthető.
64.
Figyelembe kell venni továbbá, hogy valamely terület csak egy viszonyítási alaphoz képest minősíthető kicsinek.
65.
Viszonyítási alapként véleményem szerint alapvetően három terület jöhet tekintetbe: az Unió teljes területe, ezáltal meghatározható egy konkrét, az összes tagállamra érvényes „kis” terület, az adott tagállam területe, végül pedig az a terület, amely az adott helyi közigazgatási szint illetékességébe tartozik.
66.
Mivel a kis területek használatára vonatkozó szempontot a helyi szinten történő tervbevétel követelményén felül követelik meg, tehát e szempontot tovább kell szűkíteni, helyesen az adott helyi közigazgatási hatóság által felügyelt területet kell releváns viszonyítási alapként figyelembe venni. Ami ugyanis az egész tagállam vagy akár az Unió teljes területéhez viszonyítva kicsinek tekintendő, az rendszerint nagyobb lenne, mint egy helyi közigazgatási szint illetékességi területe.
67.
Jóllehet ez együtt jár azzal, hogy a tagállamokban az illetékességmegosztástól, valamint a helyi és (ettől elhatárolva) a regionális szintek kialakításától függ, hogy mi minősül kis területnek. Ez azonban szükségszerű, sőt talán kifejezetten kívánatosnak tartott következménye a hiányzó harmonizációnak, illetve a konkretizálásnak és a helyi szintre való hivatkozásnak az SKV‑irányelv 3. cikkének (3) bekezdésében.
68.
Ennek keretében a helyi közigazgatási szint illetékességi területének legfeljebb 5%‑a tűnik olyan referenciaértéknek, amely a természetes életfelfogás szerint még „kis” területnek tekinthető. Mindazonáltal különösen nagy területű helyi önkormányzatok esetében általában kizárt e referenciaérték kimerítése.
V – Végkövetkeztetések
69.
Következésképpen azt javaslom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelemre a következő választ adja:
1)
Az első kérdés vizsgálatából nem következik olyan tényező, amely kétségbe vonhatná a bizonyos tervek és programok környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló 2001/42/EK irányelv 3. cikke (3) bekezdésének érvényességét.
2)
A 2001/42 irányelv 3. cikke (3) bekezdésének alkalmazása a kis terület használata mellett azt feltételezi, hogy a terv vagy program egy helyi hatóság illetékességébe tartozik. Ennélfogva e rendelkezéssel ellentétes az olyan szabályozás, amely azon kérdés esetében, hogy egy terv vagy program helyi szinten kis területek használatát veszi‑e tervbe, kizárólag a projekt területét veszi figyelembe.
3)
Valamely terv vagy program a 2001/42 irányelv 3. cikkének (3) bekezdése szerint nem kis területek használatát veszi tervbe, ha az érintett terület túllépi az adott helyi közigazgatási szint illetékességi területe 5%‑ának megfelelő referenciaértéket.
(
1
)	Eredeti nyelv: német.
(
2
)	A 2001. június 27‑i 2001/42/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 197., 30. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 6. kötet, 157. o.).
(
3
)	A természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21‑i 92/43/EGK tanácsi irányelv (HL L 206., 7. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 102. o.).
(
4
)	HL 2012. C 326., 47. o.
(
5
)	HL 2008. C 115., 13. o.
(
6
)	HL 2012. C 326., 391. o.
(
7
)	2016. április 7‑iKA Finanz ítélet (C‑483/14, EU:C:2016:205, 41. pont, további hivatkozásokkal).
(
8
)	A Charta 37. cikkéről lásd az Alapjogi Chartához fűzött magyarázatokat is, HL 2007. C 303, 27. o.
(
9
)	1998. július 14‑i ítélet (C‑284/95, EU:C:1998:352).
(
10
)	1998. július 14‑i ítélet (C‑341/95, EU:C:1998:353).
(
11
)	Lásd: 1998. július 14‑iSafety Hi‑Tech ítélet (C‑284/95, EU:C:1998:352, 36. és azt követő pont); 1998. július 14‑iBettati‑ítélet (C‑341/95, EU:C:1998:353, 34. és azt követő pont); 2005. december 15‑iGörögország kontra Bizottság ítélet (C‑86/03, EU:C:2005:769, 88. pont).
(
12
)	Lásd: 1998. július 14‑iSafety Hi‑Tech ítélet (C‑284/95, EU:C:1998:352, 49. pont); 1998. július 14‑iBettati‑ítélet (C‑341/95, EU:C:1998:353, 47. pont).
(
13
)	Lásd: 1998. július 14‑iSafety Hi‑Tech ítélet (C‑284/95, EU:C:1998:352, 48. pont); 1998. július 14‑iBettati‑ítélet (C‑341/95, EU:C:1998:353, 46. pont).
(
14
)	HL 1992. C 104, 7. o.; kihirdette: a 148/1999. (X. 13.) Korm. rendelet.; az országhatáron átterjedő környezeti hatások vizsgálatáról szóló espoo‑i ENSZ/EGB egyezmény első és második módosításának a Közösség nevében történő jóváhagyásáról szóló tanácsi határozatra vonatkozó javaslat (COM(2007) 470 végleges) szerint a Közösség 1997. június 27‑én hagyta jóvá ezen egyezményt egy közzé nem tett, vélhetően 1996. október 15‑én kelt tanácsi határozattal (lásd az első tanácsi határozatra vonatkozó javaslatot: HL 1992. C 104., 5. o.).
(
15
)	HL 2008. L 308., 35. o., az országhatáron átterjedő környezeti hatások vizsgálatáról szóló, 1991‑ben aláírt espoo‑i ENSZ–EGB‑egyezményhez kapcsolódó, a stratégiai környezeti vizsgálatról szóló jegyzőkönyvnek az Európai Közösség nevében történő jóváhagyásáról szóló, 2008. október 20‑i 2008/871/EK tanácsi határozattal (HL 2008. L 308., 33. o.) fogadták el.
(
16
)	Lásd ebben az értelemben: az SKV‑irányelv (9) preambulumbekezdése; 2013. március 14‑iLeth‑ítélet (C‑420/11, EU:C:2013:166, 46. pont) a KHV‑irányelvről.
(
17
)	1998. július 14‑iBettati‑ítélet (C‑341/95, EU:C:1998:353, 43. pont).
(
18
)	2011. szeptember 22‑iValčiukienė és társai ítélet (C‑295/10, EU:C:2011:608, 46. pont); 2015. szeptember 10‑iDimos Kropias Attikis ítélet (C‑473/14, EU:C:2015:582, 46. és 47. pont). Lásd: 2013. április 18‑iL‑ítélet (C‑463/11, EU:C:2013:247, 38. pont) is.
(
19
)	2013. április 18‑iL‑ítélet (C‑463/11, EU:C:2013:247, 31., 33., 39. és 41. pont).
(
20
)	Jelenleg az egyes köz‑ és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló, 2011. december 13‑i 2011/92/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2011. L 26., 1. o.), legutóbb a 2014. április 16‑i 2014/52/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 124., 1. o.) módosította.
(
21
)	Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az 1999. szeptember 21‑iBizottság kontra Írország ítéletet (C‑392/96, EU:C:1999:431, 64–67. pont) és a 2006. március 16‑iBizottság kontra Spanyolország ítéletet (C‑332/04, EU:C:2006:180, 77–81. pont) említi.
(
22
)	Lásd: a Lesoochranárske zoskupenie VLK ügyre vonatkozó indítványom (C‑243/15, EU:C:2016:491, 78. pont), valamint az ott hivatkozott, a KHV‑irányelvre vonatkozó ítélkezési gyakorlat; az SKV‑irányelv (10) preambulumbekezdése.
(
23
)	Lásd a fenti B. fejezetet.
(
24
)	Lásd: az SKV‑irányelv 3. cikke (2) bekezdésének b) pontja, I. mellékletének c) és d) pontja, valamint II. mellékletének 2. pontja.
(
25
)	Lásd: 1999. szeptember 21‑iBizottság kontra Írország ítélet (C‑392/96, EU:C:1999:431, 66. és azt követő pontok) az SKV‑irányelvről.
(
26
)	Lásd: 2012. március 22‑iInter‑Environnement Bruxelles ítélet (C‑567/10, EU:C:2012:159, 30. pont).