62023CJ0066
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
12 de setembro de 2024 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Ambiente — Diretiva 92/43/CEE — Diretiva 2009/147/CE — Conservação das aves selvagens — Preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens — Classificação de um território como zona de proteção especial (ZPE) — Espécies denominadas “designadoras” — Medidas horizontais temporárias aplicadas uniformemente a todas as zonas de proteção especial — Não adoção de planos de gestão individualizados»
No processo C‑66/23,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Symvoulio tis Epikrateias (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Grécia), por Decisão de 19 de dezembro de 2022, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 7 de fevereiro de 2023, no processo
Elliniki Ornithologiki Etaireia,
Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou,
Perivallontikos Syllogos Rethymnou,
Politistikos Syllogos Thronos Kleisidiou,
KX,
e o.,
contra
Ypourgos Esoterikon,
Ypourgos Oikonomikon,
Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon,
Ypourgos Perivallontos kai Energeias,
Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: A. Arabadjiev (relator), presidente de secção, T. von Danwitz, P. G. Xuereb, A. Kumin e I. Ziemele, juízes,
advogada‑geral: J. Kokott,
secretário: L. Carrasco Marco, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 18 de janeiro de 2024,
vistas as observações apresentadas:
—
em representação da Elliniki Ornithologiki Etaireia e da Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou, por P. Fokas‑Pagoulatos, dikigoros,
—
em representação da Perivallontikos Syllogos Rethymnou, da Politistikos Syllogos Thronos Kleisidiou, de KX e das outras partes, por D. Bousmpouras e V. Kounelis, dikigoros,
—
em representação do Ypourgos Esoterikon, do Ypourgos Oikonomikon, do Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon, do Ypourgos Perivallontos kai Energeias, do Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon e do Governo Helénico, por E. Leftheriotou, M. Tassopoulou e A. Vasilopoulou, na qualidade de agentes,
—
em representação do Governo Checo, por J. Benešová, L. Langrová e, M. Smolek, na qualidade de agentes,
—
em representação do Governo Neerlandês, por E. M.M. Besselink M. K. Bulterman e C. S. Schillemans, na qualidade de agentes,
—
em representação do Governo Polaco, por B. Majczyna, na qualidade de agente,
—
em representação da Comissão Europeia, por C. Hermes e I. Zervas, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 22 de fevereiro de 2024,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 4.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2009/147/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de novembro de 2009, relativa à conservação das aves selvagens (JO 2010, L 20, p. 7; a seguir «Diretiva “Aves”»), do artigo 6.o, n.os 2 a 4, da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO 1992, L 206, p. 7; a seguir «Diretiva “Habitats”»), e da Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 2012, L 26, p. 1), conforme alterada pela Diretiva 2014/52/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014 (JO 2014, L 124, p. 1) (a seguir «Diretiva 2011/92)».
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Elliniki Ornithologiki Etaireia e o. (Sociedade Ornitológica Helénica), o Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou (Rede Associativa das Organizações Ecológicas do Mar Egeu), a Perivallontikos Syllogos Rethymnou (Associação Ambiental de Rethymnou), a Politistikos Syllogos Thronos Kleisidiou (Associação Cultural Thronos Kleisidi), KX e outras partes ao Ypourgos Esoterikon e o. (Ministro da Administração Interna, Grécia), ao Ypourgos Oikonomikon (Ministro das Finanças, Grécia), ao Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon (Ministro do Desenvolvimento e dos Investimentos, Grécia), ao Ypourgos Perivallontos kai Energeias (Ministro do Ambiente e da Energia, Grécia) e ao Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (Ministro do Desenvolvimento Rural e da Alimentação, Grécia) a respeito da legalidade de um Decreto Ministerial, adotado em 2012, que tinha por objeto alterar e completar o ato de transposição da Diretiva «Aves» para o direito helénico.
Quadro jurídico
Direito da União
Diretiva «Aves»
3
Em conformidade com o seu artigo 1.o, n.o 1, a Diretiva «Aves» diz respeito à conservação de todas as espécies de aves que vivem naturalmente no estado selvagem no território europeu dos Estados‑Membros ao qual é aplicável o Tratado FUE. Tem por objeto a proteção, a gestão e o controlo dessas espécies e regula a sua exploração.
4
O artigo 4.o desta diretiva dispõe:
«1.   As espécies mencionadas no anexo I são objeto de medidas de conservação especial respeitantes ao seu habitat, de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição.
Para o efeito, são tomadas em consideração:
а)
As espécies ameaçadas de extinção;
b)
As espécies vulneráveis a certas modificações dos seus habitats;
c)
As espécies consideradas raras, porque as suas populações são reduzidas ou porque a sua repartição local é restrita;
d)
Outras espécies necessitando de atenção especial devido à especificidade do seu habitat.
Tem‑se em conta, para proceder às avaliações, quais as tendências e as variações dos níveis populacionais.
Os Estados‑Membros classificam, nomeadamente, em zonas de proteção especial os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação destas espécies na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente diretiva.
2.   Os Estados‑Membros tomam medidas semelhantes para as espécies migratórias não referidas no anexo I e cuja ocorrência seja regular, tendo em conta as necessidades de proteção na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente diretiva no que diz respeito às suas áreas de reprodução, de muda e de invernada e às zonas de repouso e alimentação nos seus percursos de migração. Com esta finalidade, os Estados‑Membros atribuem uma importância especial à proteção das zonas húmidas e muito particularmente às de importância internacional.
[…]
4.   Os Estados‑Membros tomam as medidas adequadas para evitar, nas zonas de proteção referidas nos n.os 1 e 2, a poluição ou a deterioração dos habitats, bem como as perturbações que afetam as aves, desde que tenham um efeito significativo a propósito dos objetivos do presente artigo. Para além destas zonas de proteção, os Estados‑Membros esforçam‑se igualmente por evitar a poluição ou a deterioração dos habitats.»
Diretiva «Habitats
»
5
Nos termos do artigo 1.o, alínea l), da Diretiva «Habitats», a expressão «zona especial de conservação» entende‑se como um sítio de importância comunitária designado pelos Estados‑Membros por um ato regulamentar, administrativo e/ou contratual em que são aplicadas as medidas necessárias para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável, dos habitats naturais e/ou das populações das espécies para as quais o sítio é designado».
6
O artigo 6.o desta diretiva dispõe:
«1.   Em relação às zonas especiais de conservação, os Estados‑Membros fixarão as medidas de conservação necessárias, que poderão eventualmente implicar planos de gestão adequados, específicos ou integrados noutros planos de ordenação, e as medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios.
2.   Os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objetivos da presente diretiva.
3.   Os planos ou projetos não diretamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas suscetíveis de afetar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos, serão objeto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo. […]
4.   Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projeto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado‑Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a proteção da coerência global da rede Natura 2000. O Estado‑Membro informará a Comissão [Europeia] das medidas compensatórias adotadas.
[…]»
7
O artigo 7.o da referida diretiva prevê:
«As obrigações decorrentes dos n.os 2, 3 e 4 do artigo 6.o substituem as decorrentes do n.o 4, primeira frase, do artigo 4.o da Diretiva 79/409/CEE [do Conselho, de 2 de abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO 1979. L 103, p. 1; EE 15 F 2, p. 15), no respeitante às zonas de proteção especial classificadas nos termos do n.o 1 do artigo 4.o ou analogamente reconhecidas nos termos do n.o 2, do artigo 4.o da presente diretiva a partir da data da sua entrada em aplicação ou da data da classificação ou do reconhecimento pelo Estado‑Membro nos termos da Diretiva 79/409/CEE, se esta for posterior.»
Direito helénico
8
A Nomos 1650/1986 gia tin prostasia tou perivallontos (Lei 1650/1986, relativa à Proteção do Ambiente) (FEK Α’160/16.10.1986), conforme alterada pela Nomos 3937/2011 (Lei 3937/2011) (FEK Α’ 60/31.3.2011) e pela Nomos 4685/2020 (lei 4685/2020) (FEK Α’ 92/7.5.2020), regula as zonas de proteção especial (a seguir «ZPE») na Grécia. A Lei 1650/1986, conforme alterada, lei impõe, em substância, a elaboração de planos de gestão para as espécies em causa e para as ZPE na sequência de uma avaliação ambiental especial.
9
A Nomos 4014/2011 gia tin perivallontiki adeiodotisi ergon kai drastitriotiton, rithmisi afthereton se sinartisi me dimiourgia perivallontikou isozigiou ki alles diatakseis armodiotitas Ypourgeiou Perivallontos, Energeias kai Klimatikis Alllagis (Lei 4014/2011, relativa à Autorização Ambiental de Projetos e de Atividades, à Regulamentação das Construções Não Autorizadas no âmbito da Criação de um Equilíbrio Ambiental, bem como a Outras Disposições do Ministério do Ambiente, da Energia e das Alterações Climáticas) (FEK Α’209/21.09.2011) fixa as condições de realização de projetos nas ZPE.
10
O artigo 11.o desta lei prevê que a avaliação ambiental de um projeto de obras públicas ou privadas compreende, por um lado, o registo das espécies em causa e, por outro, a avaliação adequada do impacto desse projeto, em especial em relação às espécies migratórias regularmente presentes nas zonas protegidas e às aves selvagens mencionadas no anexo I do artigo 14.o do Koini Ypourgiki apofasi n.o 37338/1807/2010 «Kathorismos metron kai diadikasion gia tin diatirisi tis agrias ornithopanidas kai ton oikotopon/endietimaton tis, se simmorfosi me tin Odigia 79/409/ΕΟK, “peri diatiriseos ton agrion ptinon” tou Europaikou Simvouliou tis 2as Apriliou 1979, opws kodikopoiithike me tin Odigia 2009/147/EK» (Decreto Ministerial conjunto n.o 37338/1807/2010 «Determinação de medidas e procedimentos para a conservação das aves selvagens e do respetivo habitat, em conformidade com a Diretiva 79/409/CEE, conforme codificada pela Diretiva 2009/147/CE») (FEK Β’1495/6.9.2010) (a seguir «Decreto Ministerial de 2010»), que se destinava a transpor a Diretiva «Aves», que foi adotado para transpor a Diretiva «Aves» para o direito helénico, bem como das espécies migratórias que não figuram neste anexo, mas que regularmente se deslocam para o território grego.
11
Nos termos do artigo 2.o do Decreto Ministerial de 2010, estas aves selvagens e espécies migratórias constituem «espécies designadoras», isto é, espécies de aves em relação às quais as zonas em causa foram classificadas como ZPE, após realização de avaliação, para efeitos desta classificação, de critérios científicos e ornitológicos específicos que figuram no anexo A deste despacho ministerial. As referidas aves selvagens e espécies migratórias constituem, juntamente com os critérios de designação das ZPE, indicadores determinantes para a designação de um território como ZPE. O artigo 4.o do referido despacho ministerial cria ZPE nas quais são adotadas medidas especiais, como a limitação de determinadas atividades ou o enquadramento se não mesmo a proibição, de determinadas intervenções suscetíveis de afetar negativamente as zonas em causa.
12
O Koini Ypourgiki apofasi n.o 8353/276/Ε103 «Tropopoiisi kai simplirosi tis koinis ypourgikis apofasis n.o 37338/1807/2010 “Kathorismos metron kai diadikasion gia tin diatirisi tis agrias ornithopanidas kai ton oikotopon/endietimaton tis, se simmorfosi me tin Odigia 79/409/ΕΟK, ‘peri diatiriseos ton agrion ptinon’ tou Europaikou Simvouliou tis 2as Apriliou 1979, opws kodikopoiithike me tin Odigia 2009/147/EK”» (Decreto Ministerial conjunto n.o 8353/276/Ε103 «Disposições que alteram e complementam o Decreto Ministerial conjunto n.o 37338/1807/2010, Determinação de medidas e procedimentos para a conservação das aves selvagens e do respetivo habitat, em conformidade com a Diretiva 79/409/CEE, conforme codificada pela Diretiva 2009/147/CE») (FEK Βʹ415/23.2.2012) (a seguir «Decreto Ministerial de 2012») altera e complementa o despacho ministerial de 2010. Prevê medidas horizontais aplicáveis a todas as ZPE assim designadas ao abrigo do Decreto Ministerial de 2010. Tem por efeito integrar no artigo 14.o deste último um anexo que enumera as ZPE em função das «espécies designadoras» mencionadas no n.o 10 do presente acórdão e prevê as medidas de proteção especial das aves selvagens em causa e dos seus habitats que podem ser completadas por planos de gestão.
Factos do litígio no processo principal e questões prejudiciais
13
Várias associações e um grande número de particulares contestam o regime de proteção previsto no Decreto Ministerial de 2012. Alegam, nomeadamente, que este decreto ministerial não transpôs corretamente a Diretiva «Aves» para o ordenamento jurídico grego.
14
Do referido Decreto Ministerial foram assim interpostos dois recursos de anulação no Symvoulio tis Epikrateias (Conselho de Estado em formação jurisdicional, Grécia), que é o órgão jurisdicional de reenvio. Num dos recursos é pedido que o referido decreto ministerial seja anulado na sua totalidade. O outro recurso tem por objeto a anulação do artigo 5.o‑A, n.o 2, do artigo 5.o‑B, n.os 3 e 4, do artigo 5.o‑C, n.o 1, do artigo 5.o‑D, n.os 1 e 3‑B, e do artigo 5.o‑I, n.o 4, deste último.
15
Em apoio destes dois recursos, os recorrentes no processo principal alegam, por um lado, que as medidas de proteção previstas no Decreto Ministerial de 2012 só dizem respeito às «espécies designadoras» mencionadas no n.o 10 do presente acórdão quando preencham os critérios numéricos fixados no anexo A do artigo 14.o do Decreto Ministerial de 2010. Esta disposição é contrária ao artigo 4.o, n.os 1 e 2, da Diretiva «Aves», que subordina a concessão da proteção prevista nesta diretiva ao facto de as espécies constarem no anexo I da referida diretiva e não à questão de saber se espécies constam de uma lista elaborada a nível nacional.
16
Por outro lado, os recorrentes no processo principal observam que o Decreto Ministerial de 2012 prevê medidas de proteção horizontais para todas as ZPE, sem que sejam protegidas todas as espécies de aves enumeradas no anexo I da Diretiva «Aves», bem como as aves migratórias regularmente presentes em cada ZPE (a seguir, em conjunto, «espécies protegidas»).
17
Os recorrentes no processo principal alegam que este Decreto Ministerial serve de «orientação para a realização de atividades no interior das ZPE» e que as medidas em causa pertinentes são «medidas de precaução», adotadas enquanto se aguarda a criação de um quadro de proteção completo e específico de cada ZPE.
18
O órgão jurisdicional de reenvio acrescenta que, no momento da adoção do referido Decreto Ministerial, ainda não tinham sido estabelecidos objetivos de conservação adequados e não tinham sido adotadas medidas de conservação adequadas para cada ZPE específica. Assim, este órgão jurisdicional interroga‑se sobre se o legislador grego transpôs corretamente a Diretiva «Aves», nomeadamente devido à manutenção em vigor de medidas de «precaução» horizontais, que, no entanto, apenas dizem respeito à proteção das «espécies designadoras» das ZPE mencionadas no n.o 10 do presente acórdão.
19
Nestas condições, o Symvoulio tis Epikrateias (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Grécia) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Deve o artigo 4.o, n.os 1 e 2, da Diretiva [“Aves”], lido em conjugação com o artigo 6.o, n.os 2 a 4, da [Diretiva “Habitats”], ser interpretado no sentido de que se opõe a disposições nacionais […], que preveem que as medidas especiais de proteção, conservação e restabelecimento das espécies e habitats de aves selvagens em zonas de proteção especial [ZPE] apenas se aplicam às “espécies designadoras”, ou seja, às espécies de aves selvagens enumeradas no anexo I da Diretiva [“Aves”] e às aves migratórias regularmente presentes em cada ZPE, [a]s quais, juntamente com os critérios de designação das ZPE contidos na legislação nacional, são utilizadas como indicadores determinantes em apoio da designação de uma área como ZPE?
2)
É relevante para a resposta à [primeira questão] o facto de as referidas medidas especiais de proteção, conservação e restabelecimento de espécies e habitats de aves selvagens em zonas de proteção especial [ZPE] serem essencialmente medidas preventivas básicas de proteção (“medidas de precaução”) das ZPE, de aplicação horizontal, ou seja, a todas as ZPE, e o facto de, até à data, não terem sido adotados, no ordenamento jurídico grego, planos de gestão para cada ZPE específica, que definam os objetivos e as medidas necessárias para alcançar ou garantir a conservação satisfatória de cada ZPE e das espécies que nela habitam?
3)
É relevante para a resposta às [primeira e segunda questões] o facto de, com fundamento na obrigação de realizar uma avaliação ambiental dos projetos e atividades ao abrigo da [Diretiva 2011/92] e na “avaliação adequada” referida no artigo 6.o, n.os 2 a 4, da Diretiva [“Habitats”], todas as espécies enumeradas no anexo I da Diretiva [“Aves”] ou todas as aves migratórias regularmente presentes em cada ZPE serem tidas em conta no contexto de uma avaliação dos efeitos no ambiente de qualquer plano público ou privado específico?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
20
Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 4.o da Diretiva «Aves», lido em conjugação com o artigo 6.o, n.os 2 a 4, da Diretiva «Habitats», deve ser interpretado no sentido de que as medidas de proteção, de conservação e de restabelecimento das espécies e dos habitats de aves selvagens nas ZPE previstas no artigo 4.o visam apenas as espécies que justificam a designação da zona em causa ou também outras espécies de aves dignas de proteção ao abrigo deste último artigo da Diretiva «Habitats» presentes nessas ZPE.
21
Antes de mais, há que salientar que, em conformidade com o seu artigo 1.o, n.o 1, primeiro período, a Diretiva «Aves»«abrange a conservação de todas as espécies de aves que vivem naturalmente no estado selvagem no território europeu dos Estados‑Membros ao qual é aplicável o Tratado».
22
O artigo 4.o, n.o 1, desta diretiva prevê que os Estados‑Membros devem adotar medidas de conservação especial respeitantes ao habitat que devem ser suscetíveis de garantir, nomeadamente, a sobrevivência e a reprodução das espécies de aves enumeradas no anexo I da referida diretiva. Esta disposição também impõe a classificação como ZPE dos territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação das espécies enumeradas neste anexo I.
23
Nos termos do artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva «Aves», os Estados‑Membros classificarão também como ZPE as áreas de reprodução, de muda e de invernada das espécies migratórias regularmente presentes não visadas no referido anexo, bem como as zonas de repouso nos seus percursos de migração (v., por analogia, Acórdão de 6 de março de 2003, Comissão/Finlândia, C‑240/00, EU:C:2003:126, n.o 16 e jurisprudência referida).
24
Assim, o artigo 4.o da Diretiva «Aves» prevê um regime especificamente orientado e reforçado tanto para as espécies enumeradas no anexo I desta diretiva como para as espécies migratórias regularmente presentes não visadas neste anexo, que encontra a sua justificação no facto de serem, respetivamente, as espécies mais ameaçadas e aquelas espécies que constituem património comum da União Europeia. Consequentemente, os Estados‑Membros têm obrigação de adotar as medidas necessárias para a conservação destas espécies (v., por analogia, Acórdão de 13 de dezembro de 2007, Comissão/Irlanda, C‑418/04, EU:C:2007:780, n.o 46 e jurisprudência referida).
25
Este regime prevê duas categorias de obrigações complementares.
26
Por um lado, os Estados‑Membros têm a obrigação de classificar como ZPE os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação das espécies protegidas, à qual não é possível subtrair‑se com a adoção de outras medidas de conservação especial. Assim, quando o território de um Estado‑Membro abrigue essas espécies, este último está obrigado a definir, para estas, designadamente as ZPE (v., por analogia, Acórdão de 19 de maio de 1998, Comissão/Países Baixos, C‑3/96, EU:C:1998:238, n.os 55 e 56 e jurisprudência referida).
27
O Tribunal de Justiça especificou, a este respeito, que, caso os Estados‑Membros se pudessem eximir dessa obrigação quando considerarem que outras medidas específicas de conservação bastavam para garantir a sobrevivência e a reprodução das espécies protegidas, corria‑se o risco de o objetivo da constituição de uma rede coerente de ZPE, conforme previsto no artigo 4.o, n.o 3, da Diretiva «Aves», não ser alcançado (v., por analogia, Acórdão de 19 de maio de 1998, Comissão/Países Baixos, C‑3/96, EU:C:1998:238, n.o 58).
28
Em especial, o artigo 4.o, n.os 1 e 2, desta diretiva obriga os Estados‑Membros a dotar as ZPE de um estatuto jurídico de proteção suscetível de garantir, nomeadamente, a sobrevivência e a reprodução das espécies de aves enumeradas no seu anexo I, bem como a reprodução, a muda e a invernada das espécies migratórias regularmente presentes não visadas no referido anexo (Acórdão de 14 de outubro de 2010, Comissão/Áustria, C‑535/07, EU:C:2010:602, n.o 56 e jurisprudência referida).
29
Daqui resulta que as ZPE são designadas para espécies de aves específicas, enumeradas no anexo I da Diretiva «Aves» e para espécies migratórias regularmente presentes não visadas neste anexo. Por conseguinte, cada uma dessas zonas de proteção caracteriza‑se por determinadas espécies protegidas.
30
Por outro lado, os Estados‑Membros devem adotar medidas de conservação especiais respeitantes ao habitat.
31
Estas medidas não se podem limitar a resolver os danos e as perturbações externas causados pelo homem, devendo também, consoante a situação que se apresenta, incluir medidas positivas para conservar e melhorar o estado do sítio em causa [Acórdão de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255), n.o 209 e jurisprudência referida].
32
Ao abrigo do disposto no artigo 4.o, n.o 4, primeiro período, da Diretiva «Aves», que substituiu as obrigações decorrentes do artigo 6.o, n.os 2 a 4, da Diretiva «Habitats», os Estados‑Membros adotam as medidas adequadas para evitar, nas ZPE, a poluição ou a deterioração dos habitats, bem como as perturbações que afetam «as aves», desde que tenham um efeito significativo a propósito dos objetivos deste artigo 4.o
33
Há que constatar, à semelhança da advogada‑geral no n.o 36 das suas conclusões, que, no que se refere aos requisitos de proteção, o artigo 4.o, n.os 1 e 2, da Diretiva «Aves» não procede a uma distinção consoante a ZPE em causa tenha sido designada para as espécies de aves protegidas nos termos desta disposição ou nela estejam «presentes» essas espécies como outras espécies dignas de proteção, sem que essa zona tenha sido classificada como ZPE para estas últimas.
34
Por outro lado, há que salientar que este artigo 4.o tem por objeto a adoção das medidas de conservação necessárias à manutenção de um estado de conservação favorável das espécies protegidas que estão presentes nas ZPE designadas [v., neste sentido, Acórdão de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255), n.o 210].
35
No entanto, como foi salientado no n.o 32 do presente acórdão, ao abrigo do artigo 7.o da Diretiva «Habitats», as obrigações decorrentes do artigo 6.o, n.os 2 a 4 desta diretiva substituem as obrigações decorrentes do artigo 4.o, n.o 4, primeiro período, da Diretiva «Aves» no que respeita às zonas classificadas ao abrigo do artigo 4.o, n.o 1, desta última diretiva ou analogamente reconhecidas ao abrigo do artigo 4.o, n.o 2, da referida última diretiva.
36
O artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva «Habitats» prevê uma obrigação geral de os Estados‑Membros adotarem as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats e as perturbações significativas das espécies «para as quais essas zonas foram designadas», desde que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objetivos desta diretiva.
37
No caso em apreço, os recorrentes no processo principal alegam que, por força das disposições nacionais em causa no processo principal ou da aplicação dos critérios que estas disposições preveem, nem as medidas de conservação especial previstas no artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva «Aves», relativas às espécies enumeradas no anexo I desta diretiva, nem as medidas equivalentes previstas no artigo 4.o, n.o 2, da referida diretiva, relativas às espécies migratórias regularmente presentes, nem mesmo as medidas previstas no artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva «Habitats» são aplicáveis a todas as espécies de aves incluídas nos formulários de dados normalizados, estabelecidos pela Decisão 97/266/CE da Comissão, de 18 de dezembro de 1996, relativa a um formulário para as informações sobre sítios para os sítios da rede Natura 2000 propostos (JO 1997, L 107, p. 1; a seguir «FDN»), cuja presença foi avaliada com uma nota superior a «insignificante».
38
O artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva «Habitats» deve ser lido no seu contexto, tendo em conta o artigo 4.o da Diretiva «Aves», bem como as disposições que precedem esta disposição e as que lhes sucedem.
39
A este respeito, há que observar que o artigo 6.o da Diretiva «Habitats» reparte as medidas a adotar em três categorias, a saber, as medidas de conservação, as medidas de prevenção e as medidas de compensação, previstas, respetivamente, nos n.os 1, 2 e 4 deste artigo [Acórdão de 29 de junho de 2023, Comissão/Irlanda (Proteção das zonas especiais de conservação), C‑444/21, EU:C:2023:524, n.o 147 e jurisprudência referida].
40
Por um lado, há que salientar que o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva «Habitats», que não é aplicável às ZPE, mas constitui, como a Comissão sublinha, a disposição equivalente ao artigo 4.o, n.os 1 e 2, da Diretiva «Aves» no que respeita ao estabelecimento de medidas de conservação, impõe assim aos Estados‑Membros a obrigação de estabelecer medidas de conservação que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I da Diretiva «Habitats» e das espécies do anexo II desta última diretiva «presentes nos sítios». Por conseguinte, o critério pertinente consiste na presença das espécies no sítio em causa.
41
Por outro lado, segundo a jurisprudência, as disposições do artigo 6.o da Diretiva «Habitats» devem ser interpretadas como um conjunto coerente à luz dos objetivos de conservação visados por esta diretiva. Com efeito, os n.os 2 e 3 deste artigo destinam‑se a assegurar o mesmo nível de proteção dos habitats naturais e dos habitats das espécies, enquanto o n.o 4 do referido artigo apenas constitui uma disposição derrogatória do segundo período deste n.o 3 (Acórdão de 12 de abril de 2018, People Over Wind e Sweetman, C‑323/17, EU:C:2018:244, n.o 24 e jurisprudência referida).
42
A este respeito, como a Comissão sublinha, os n.os 3 e 4 do artigo 6.o da Diretiva «Habitats», que também se aplicam às ZPE em conformidade com o artigo 7.o desta diretiva, e por força dos quais os Estados‑Membros são obrigados a proceder a uma avaliação ex ante e a submeter a autorização prévia os planos ou projetos suscetíveis de afetar significativamente os sítios em causa, especificam que os objetivos de conservação do sítio constituem um ponto de referência obrigatório para as avaliações adequadas exigidas.
43
Por conseguinte, o nível de proteção previsto no artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva «Habitats» deve ser determinado, nomeadamente, à luz dos objetivos de conservação do sítio em causa.
44
Além disso, há que salientar que as ZPE estão sujeitas às obrigações relativas à gestão das zonas de proteção previstas no artigo 4.o, n.os 1 e 2, da Diretiva «Aves» e no artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva «Habitats», que, como a advogada‑geral salientou no n.o 54 das suas conclusões, visam assegurar, nas ZPE, uma proteção equivalente ao artigo 4.o, n.o 4, e ao artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva «Habitats».
45
No Acórdão de 21 de setembro de 2023, Comissão/Alemanha (Proteção das zonas especiais de conservação) (C‑116/22, EU:C:2023:687, n.o 105), relativo à Diretiva «Habitats», mas cuja interpretação é transponível para a Diretiva «Aves», o Tribunal de Justiça declarou que a obrigação de fixar objetivos de conservação existe para os sítios designados ao abrigo da Diretiva «Habitats», embora esta última não mencione expressamente essa obrigação.
46
Daqui decorre que as obrigações relativas à gestão das ZPE, previstas no artigo 4.o da Diretiva «Aves», lido à luz do artigo 6.o da Diretiva «Habitats», implicam que os Estados‑Membros devem fixar objetivos de conservação para essas zonas. Em conformidade com a jurisprudência recordada no n.o 28 do presente acórdão, o estatuto jurídico de uma ZPE deve incluir esses objetivos de conservação.
47
Ora, como a advogada‑geral observou, em substância, no n.o 44 das suas conclusões, na definição dos objetivos de conservação de um sítio, há que ter em conta espécies protegidas, ou seja tanto as espécies enumeradas no anexo I da Diretiva «Aves» como as espécies migratórias regularmente presentes que não figuram neste anexo, uma vez que estas espécies são protegidas pelo regime especificamente orientado e reforçado previsto no artigo 4.o desta diretiva.
48
Além disso, a obrigação de fixar objetivos de conservação para os sítios selecionados aplica‑se às espécies em causa e aos tipos em função da sua presença significativa nos sítios em causa, sem se limitar apenas às espécies que serviram de base à seleção dos sítios.
49
Por conseguinte, há que considerar que os objetivos de conservação de um sítio devem ser definidos tendo em conta as «espécies designadoras» e as outras espécies de aves dignas de proteção por força do artigo 4.o da Diretiva «Aves» presentes em quantidades significativas na ZPE em causa, sem que esse sítio tenha sido objeto de designação como ZPE para estas últimas.
50
Uma interpretação contrária do artigo 6.o da Diretiva «Habitats», lido à luz do artigo 4.o da Diretiva «Aves», segundo a qual só há que ter em conta as «espécies designadoras», não está em conformidade com a finalidade destas diretivas. Com efeito, segundo tal interpretação, o Estado‑Membro em causa não está obrigado, no que diz respeito a uma ZPE, a estabelecer objetivos de conservação que incluam o objetivo específico da população e do habitat de uma espécie protegida por este artigo 4.o, além da que justificou a classificação como ZPE, nem a adotar e a aplicar medidas de conservação que respondam especificamente às necessidades ecológicas desta espécie, como prevê, no entanto, o artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva «Aves». Este Estado‑Membro também não está obrigado a adotar as medidas, previstas no artigo 6.o, n.os 2 a 4, da Diretiva «Habitats», para evitar a deterioração dos habitats naturais ou as perturbações significativas que atinjam a referida espécie, ou a fazer uma avaliação adequada do impacto dos projetos na população e no habitat da mesma espécie.
51
Há assim que constatar que tal essa interpretação contrária não permitiria que as espécies protegidas beneficiassem do «regime especificamente orientado e reforçado» de proteção exigido para todas essas espécies no artigo 4.o da Diretiva «Aves». Ora, como resulta do n.o 24 do presente acórdão, este regime deve imperativamente ser adotado e aplicado, uma vez que visa as «espécies mais ameaçadas e [as] espécies que constituem património comum» da União.
52
Importa acrescentar que, embora caiba assim aos Estados‑Membros ter em consideração todas as espécies de aves referidas no artigo 4.o, n.os 1 e 2, da Diretiva «Aves» presentes numa ZPE, bem como no habitat destas, uma vez que esta disposição impõe a adoção de medidas em função das exigências da proteção das espécies, que dependem da situação na ZPE em causa, cabe aos Estados‑Membros definir prioridades no que respeita à proteção dessas espécies.
53
A este respeito, as autoridades nacionais estão obrigadas, por força da referida disposição, a demonstrar a presença de espécies de aves dignas de proteção numa ZPE, a contribuição das populações em causa para os objetivos da Diretiva «Aves» e os riscos e ameaças a que essas populações estão expostas.
54
Neste contexto, como a advogada‑geral salientou, em substância, no n.o 52 das suas conclusões, as espécies e os habitats para os quais um sítio foi designado como ZPE beneficiam naturalmente de um estatuto prioritário no que respeita às medidas de conservação especial que devem ser adotadas e aplicadas nesse sítio. No entanto, a presença de outras espécies, como espécies de aves raras, vulneráveis ou mesmo espécies de aves que evoluem naturalmente de forma isolada no sítio em causa, não pode ser negligenciada e a adoção dessas medidas de conservação relativamente às mesmas pode revelar‑se útil ou necessária para alcançar os objetivos de conservação pertinentes.
55
Os recorrentes no processo principal alegam também que, por força das disposições nacionais em causa no processo principal, os planos de gestão das ZPE e as medidas e ações previstas nesses planos para proteger as espécies de aves e os seus habitats não visam todas as espécies em causa enumeradas nos formulários de informação de um sítio proposto como sítio Natura 2000. Esta situação implica uma falta de proteção das espécies protegidas uma vez que as disposições nacionais em causa no processo principal são suscetíveis de limitar o alcance da obrigação, prevista no artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva «Habitats», de incluir um resumo dos dados ornitológicos específicos na avaliação ambiental especial de um projeto ao abrigo da Diretiva 2011/92. Uma vez que não são incluídos dados científicos específicos para outras espécies que não as «espécies designadoras», esta avaliação ambiental não é efetuada em conformidade com esta disposição.
56
A este respeito, há que recordar que as obrigações que incumbem aos Estados‑Membros por força do artigo 6.o da Diretiva «Habitats» devem ser aplicadas de maneira efetiva e através de medidas completas, claras e precisas [Acórdão de 29 de junho de 2023, Comissão/Irlanda (Proteção das zonas especiais de conservação), C‑444/21, EU:C:2023:524, n.o 138 e jurisprudência referida].
57
Há que precisar que o estatuto jurídico de proteção de que devem beneficiar as ZPE não implica que os objetivos de conservação devam ser especificados para cada espécie considerada separadamente. Por outro lado, não se pode considerar que esses objetivos devem figurar no ato jurídico respeitante às espécies e aos habitats protegidos de determinada ZPE (v., neste sentido, Acórdão de 14 de outubro de 2010, Comissão/Áustria, C‑535/07, EU:C:2010:602, n.o 65 e jurisprudência referida).
58
Por último, há que observar que a delimitação de uma ZPE e a identificação das espécies que justificaram a classificação da zona em causa como ZPE devem revestir uma forma vinculativa incontestável. Com efeito, se assim não fosse, o objetivo de proteção resultante do artigo 4.o, n.os 1 e 2, da Diretiva «Aves» e do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva «Habitats» correria o risco de não ser plenamente alcançado (v., neste sentido, Acórdão de 14 de outubro de 2010, Comissão/Áustria, C‑535/07, EU:C:2010:602, n.o 64).
59
Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que responder à primeira questão que o artigo 4.o, n.os 1 e 2, da Diretiva «Aves» e o artigo 6.o, n.os 2 a 4, da Diretiva «Habitats» devem ser interpretados no sentido de que impõem aos Estados‑Membros que estabeleçam, para cada ZPE específica, objetivos e medidas de conservação relativamente a todas as espécies protegidas e aos seus habitats. Ao fazê‑lo, cabe aos Estados‑Membros estabelecer prioridades em função da importância destas medidas para a realização dos objetivos de conservação de todas estas espécies.
Quanto à segunda questão
60
Tendo em conta a resposta dada à primeira questão, não há que apreciar a segunda questão. Com efeito, como resulta da resposta à primeira questão, as medidas de proteção, de conservação e de restabelecimento adotadas ao abrigo do artigo 4.o, n.os 1 e 2, da Diretiva «Aves», bem como do artigo 6.o, n.os 2 a 4, da Diretiva «Habitats» devem, em princípio, basear‑se nas exigências ecológicas específicas das diferentes ZPE e exigem que se estabeleça, para cada ZPE específica, segundo uma hierarquização definida pelo Estado‑Membro em causa, objetivos e medidas de conservação relativamente a todas as espécies de aves enumeradas no anexo I da Diretiva «Aves» e às espécies migratórias regularmente presentes não visadas neste anexo, bem como aos seus habitats.
61
Ora, resulta do pedido de decisão prejudicial que as medidas nacionais em causa no processo principal só são individualizadas desde que se destinem a beneficiar as espécies de aves relevantes para a designação da ZPE em causa.
Quanto à terceira questão
62
Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se a o artigo 4.o, n.os 1 e 2, da Diretiva «Aves», bem como o artigo 6.o, n.os 2 a 4, da Diretiva «Habitats» devem ser interpretados no sentido de que a obrigação de proceder a uma avaliação ambiental de um projeto ao abrigo da Diretiva 2011/92 tem impacto no alcance das obrigações decorrentes destas disposições.
63
O órgão jurisdicional de reenvio indica, neste contexto, que, no âmbito dessa avaliação, é efetuada uma análise do impacto do projeto em causa sobre todas as espécies de aves enumeradas no anexo I da Diretiva «Aves» e sobre as espécies migratórias regularmente presentes em cada ZPE.
64
A este respeito, basta salientar que a realização dessa análise pode ser complementar, mas é, em todo o caso, irrelevante no que respeita à interpretação das obrigações de conservação das ZPE que decorrem da Diretiva «Aves», lida em conjugação com a Diretiva «Habitats».
65
Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que responder à terceira questão que a o artigo 4.o, n.os 1 e 2, da Diretiva «Aves», bem como o artigo 6.o, n.os 2 a 4, da Diretiva «Habitats» devem ser interpretados no sentido de que a obrigação de realizar avaliações ambientais de projetos ao abrigo da Diretiva 2011/92 não tem impacto no alcance das obrigações decorrentes destas disposições.
Quanto às despesas
66
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:
1)
O artigo 4.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2009/147/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de novembro de 2009, relativa à conservação das aves selvagens, bem como o artigo 6.o, n.os 2 a 4, da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, devem ser interpretados no sentido de que:
impõem aos Estados‑Membros que estabeleçam, para cada zona especial de conservação específica, objetivos e medidas de conservação relativamente a todas as espécies de aves que figuram no anexo I da Diretiva 2009/147 e às espécies migratórias regularmente presentes não visadas neste anexo e aos seus habitats. Ao fazê‑lo, cabe aos Estados‑Membros estabelecer prioridades em função da importância destas medidas para a realização dos objetivos de conservação de todas estas espécies.
2)
O artigo 4.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2009/147/CE, bem como o bem como o artigo 6.o, n.os 2 a 4, da Diretiva 92/43/CEE
devem ser interpretados no sentido de que:
a obrigação de realizar avaliações ambientais de projetos ao abrigo da Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente, conforme alterada pela Diretiva 2014/52/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014, não tem impacto no alcance das obrigações decorrentes destas disposições.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: grego.