61984J0300
RETSMØDERAPPORT
i sag 300/84 (
*1
)
I — Faktiske omstændigheder og skriftveksling
1. Faktiske omstændigheder
Sagsøgeren, der er romerskkatolsk præst tilhørende Norbertiner-ordenen (også kaldet præmonstratenserordenen), er nederlandsk statsborger, født i Oost-, West- en Middelbeers kommune, hvor han havde bopæl indtil december 1945. I en alder af 22 år flyttede han herefter til Postel (Belgien), som ligger nogle kilometer fra den belgisknederlandske grænse og fra hans hjemstavnskommune, for at studere ved et kloster tilhørende Norbertiner-ordenen, og blev i den anledning slettet af folkeregisteret i den nederlandske kommune. Efter at være blevet præst blev han i 1955 udsendt som missionær til Belgisk Congo, nu Zaire, hvor han opholdt sig til maj 1980.
Under sin ferie i Nederlandene i 1977 og 1980 tilmeldte sagsøgeren sig igen folkeregisteret i Oost-, West- en Middelbeers kommune, hvor han fik udbetalt sociale ydelser i henhold til Algemene Bijstandswet (Staatsblad 1963, nr. 284 — herefter benævnt ABW). I 1977 tegnede han en frivillig forsikring i henhold til artikel 77 i Algemene Arbeidsongeschiktsheidswet (AAW — lov om almindelig uarbejdsdygtighed, Staatsblad 1975, nr. 674), som var trådt i kraft den 1. oktober 1976.
Bestemmelsen lyder således:
»1.
Tidligere forsikrede, som udøver eller rejser ud for at udøve beskæftigelse i et land, som ifølge ministeriet for udviklingssamarbejde kan betragtes som et udviklingsland, har ret til — på de betingelser og til den sats, der fastsættes ved eller med hjemmel i en bekendtgørelse — at indbetale forsikringsbidrag for de perioder, som ligger efter datoen for deres fyldte 65. år, og for hvilke de ikke er forsikrede. Denne bestemmelse omfatter personer, som har haft bopæl i riget inden den 1. oktober 1976 og efter deres fyldte 15. år, men som på den nævnte dato ikke længere havde bopæl i riget.
2.
Personer, som har indbetalt bidrag, eller for hvem der er indbetalt bidrag i henhold til eller med hjemmel i stk. 1, anses for forsikrede i de perioder, for hvilke der er betalt bidrag.
3.
Bestemmelser i denne lov eller til gennemførelse heraf kan fraviges ved bekendtgørelse som anført i stk. 1.«
Ifølge denne bestemmelse kan enhver, som er fyldt 15 år og har haft bopæl i Nederlandene inden den 1. oktober 1976, tegne en frivillig forsikring for de perioder, for hvilke han ikke er forsikret, såfremt han rejser til et land, som kan betegnes som »udviklingsland«, for dér at udøve en beskæftigelse. Zaire betragtes som et udviklingsland.
Det fremgår yderligere af artikel 77, at de nærmere betingelser for frivillig forsikring skal fastsættes ved gennemførelsesbestemmelser til loven. Sådanne gennemførelsesbestemmelser kan ifølge artikel 77 fravige bestemmelserne i AAW eller bestemmelser udstedt med hjemmel heri.
Gennemførelsesbestemmelserne blev fastsat ved Koninklijk Besluit af 19. november 1976(Staatsblad nr. 622). Ifølge artikel 13 omfatter muligheden for frivillig forsikring i henhold til AAW også personer, som den 1. oktober 1976 allerede var beskæftiget i et udviklingsland, og som efter at være fyldt 15 år har haft bopæl i riget. Sagsøgeren, som opfyldte disse betingelser, lod sig således den 12. juli 1977 gennem Centraal Missie Commissariaat tilmelde hos sagsøgte med virkning fra den i Koninklijk Besluit artikel 13, stk. 2, fastsatte dato, nemlig den 1. august 1978.
Bidraget beregnes på grundlag af en indtægt svarende til leveomkostningerne. Sociale Verzekeringsbank, som blandt andet har til opgave at forvalte den frivillige forsikring ifølge Algemene Ouderdomswet (AOW — den nederlandske lov om alderspension, Staatsblad 1956 nr. 281), anvendte samme regel på sagsøgerens frivillige forsikring i henhold til denne lov.
Sagsøgeren blev under sit ophold i Zaire underholdt af sine sognebørn.
Rejseomkostningerne i forbindelse med hans ferier og bidragene til den frivillige forsikring i henhold til AOW og AAW blev betalt af Centraal Missie Commissariaat. Under sit ophold i Zaire var sagsøgeren ikke skattepligtig, for så vidt angår løn og /eller andre indtægter i Nederlandene. Under ferieopholdene i Nederlandene tilbageholdt den nævnte kommune skat i de ydelser, som sagsøgeren fik udbetalt i henhold til ABW.
I januar 1981, efter at sagsøgeren var vendt tilbage til Europa, konstateredes det, at han var blevet uarbejdsdygtig på grund af en ryglidelse, han havde pådraget sig i Zaire. Efter behandling på et hospital i Antwerpen vendte han i marts 1981 først hjem til Oost-West-en Middelbeers kommune, hvor han af sagsøgte i hovedsagen fik udbetalt invalidepension i henhold til AAW. I juli 1982 tog sagsøgeren imidlertid fast bopæl i Postel på den anden side af den belgisknederlandske grænse. Da sagsøgte fik kendskab hertil, besluttedes det at stille invalidepensionen i ro, da sagsøgeren ikke opfyldte opholdskravet ifølge artikel 10 i ovennævnte Koninklijk Besluit af 1976. Bestemmelsen lyder således:
»1.
Enhver, som anses for forsikret, har som undtagelse fra lovens artikel 6 først ret til ydelser for uarbejdsdygtighed, når han her i landet i en uafbrudt periode på 52 uger har været uarbejdsdygtig, og hvis han efter denne periode fortsat er uarbejdsdygtig.
2.
Såfremt det kan godtgøres over for Bedrijfsvereniging, at uarbejdsdygtigheden indtrådte inden den dag, den, som anses for forsikret, igen bosatte sig her i landet, har han ret til tildeling af ydelser for uarbejdsdygtighed, når han i nævnte tidsrum har været uarbejdsdygtig i en uafbrudt periode på 52 uger, og hvis han fortsat er uarbejdsdygtig, idet det yderligere gælder, at ydelserne først kan tildeles med virkning fra den dag, da han igen bosatte sig i landet.«
Sagsøgeren har ved Raad van Beroep, Utrecht, anlagt sag til prøvelse af denne afgørelse. Da retten var stærkt i tvivl om, hvorvidt opholdskravet var i overensstemmelse med fællesskabsretten, forelagde den ved kendelse af 11. december 1984 Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål i henhold til EØF-traktatens artikel 177:
»1)
Er det i strid med artikel 52 eller 53 i traktaten om oprettelse af EØF eller andre fællesskabsretlige bestemmelser, at der ifølge en EØF-medlemsstats lovbestemmelser, hvorefter medlemsstatens borgere har mulighed for frivilligt at forsikre sig mod de økonomiske følger af uarbejdsdygtighed, som opstår under beskæftigelse i et udviklingsland uden for EØF, som supplerende betingelse for retten til ydelser af kontrolhensyn stilles krav om, at den forsikrede efter forsikringsbegivenhedens indtræden skal have haft bopæl eller opholdssted i netop denne medlemsstat i en uafbrudt periode på 52 uger, inden der erhverves ret til ydelser, uden at bopæl eller opholdssted i en anden medlemsstat efter forsikringsbegivenhedens indtræden kan ligestilles med bopæl eller opholdssted i førstnævnte medlemsstat?
2)
Skal de i artikel 1, litra a ii), i forordning nr. 1408/71 fastsatte kriterier, som omfatter de i bilag I nævnte kriterier, ligeledes anvendes for at afgøre, om en person inden for rammerne af en social sikringsordning for samtlige indbyggere ’udøver lønnet virksomhed eller selvstændig virksomhed’, jfr. artikel 1, litra a iv), eller har denne formulering en anden selvstændig betydning og i bekræftende fald hvilken?
3)
Omfatter begrebet ’selvstændig’, jfr. bl. a. artikel 1, litra a ii), i forordning nr. 1408/71, også personer, som inden for rammerne af en social sikringsordning for samtlige indbyggere kan støtte ret til ydelser på arbejdsindtægter, som ikke i henhold til national lov anses for indtægter fra tjenesteydelser eller selvstændig virksomhed?
4)
Omfatter begrebet ’selvstændig’, jfr. bl. a. artikel 1, litra a ii), i forordning nr. 1408/71, eller begrebet ’selvstændig virksomhed’, jfr. artikel 1, litra a iv), også personer, som inden for rammerne af en ordning for samtlige indbyggere udøver en beskæftigelse, hvad enten denne er omfattet af ordningen for fortsat frivillig forsikring eller ikke, selv om disse personer ikke i henhold til national lov anses for arbejdstagere eller selvstændige, men, for så vidt angår den frivillige forsikring, nyder samme beskyttelse som de ’virkelige’ arbejdstagere og selvstændige?
5)
Skal en lovbestemt ordning, som omfatter områder uden for EØF, anses for ’lovgivning’ i den i artikel 2 i forordning nr. 1408/71 anførte betydning? Såfremt spørgsmålet besvares bekræftende, betyder det da, at arbejdstagere eller selvstændige, som udelukkende har været omfattet af denne lovgivning på grund af virksomhed uden for EØF's område, har ret til beskyttelse efter forordning nr. 1408/71?
6)
Såfremt der ifølge en national lovbestemmelse ikke tildeles ydelser, fordi den pågældende ikke har været uarbejdsdygtig i den pågældende medlemsstat i en uafbrudt periode på 52 uger, er der da tale om, at en ydelse ikke har været fastsat på grund af bopæl, jfr. artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 1390/81?
Skal det foregående spørgsmål besvares anderledes, såfremt ’uarbejdsdygtig i den pågældende medlemsstat’ opfattes således, at den pågældende skal have haft bopæl i medlemsstaten?«
Kendelsen fra Raad van Beroep, Utrecht, er registreret på Domstolens justitskontor den 19. december 1984.
2. Skriftveksling
I henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for EØF-Domstolen har kongeriget Nederlandenes regering ved fungerende secretaris-generaal i udenrigsministeriet E. F. Jacobs som befuldmægtiget og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber ved juridisk konsulent J. Griesmar som befuldmægtiget, bistået af advokat F. Herbert, Bruxelles, indgivet skriftlige indlæg.
På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten, har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse.
Ved beslutning af 26. november 1985 har Domstolen henvist sagen til anden afdeling.
II — Skriftlige indlæg
1. Første spørgsmål
Den nederlandske regering har gjort gældende, at et opholdskrav ikke er i strid med forbudet mod forskelsbehandling, jfr. EØF-traktatens artikler 52 og 53, da disse bestemmelser kun har til formål at ophæve eksisterende begrænsninger af etableringsfriheden samt hindre nye begrænsninger, såsom nationale bestemmelser, som direkte eller indirekte indebærer en forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Det anfægtede opholdskrav er derimod fastsat uden hensyn til den pågældendes nationalitet.
Kommissionen har anført, at forordning nr. 1408/71, når henses til de foreliggende omstændigheder, må anses for en lex specialis, som har til formål på en gang at sikre etableringsfriheden, jfr. EØF-traktatens artikler 52 og 53, og fri udveksling af tjenesteydelser, jfr. traktatens artikel 59, for at fjerne forhindringer, som kan skyldes nationale socialsikringsordninger, der ikke er harmoniseret. Da den eventuelle overtrædelse af artiklerne 52 og 59 i den foreliggende sag er forbundet med en ret til socialsikringsydelser, er Kommissionen af den opfattelse, at fortolkningsspørgsmålet vedrørende traktatens artikler 52 og 53 skal besvares på grundlag af de specifikke koordineringsbestemmelser i forordning nr. 1408/71.
2. Andet, tredje og £ erde spørgsmål
Ifølge den nederlandske regering indeholder bestemmelserne i artikel 1, litra a) ii) og iv), i forordning nr. 1408/71, som skal sammenholdes, kriterier til afgørelse af, om der er tale om en arbejdstager i forordningens forstand. Rent materielt er der ingen forskel mellem begreberne »arbejdstager« og »selvstændig erhvervsdrivende« i artikel 1, litra a) ii), i forordning nr. 1408/71 på den ene side og udtrykket »udøver lønnet virksomhed eller selvstændig virksomhed« i artikel 1, litra a) iv), på den anden side. Følgelig har udtrykkene i disse bestemmelser den samme betydning.
Ved »selvstændig erhvervsdrivende«, jfr. artikel 1, litra a), ii), i forordning nr. 1408/71, forstås ifølge den nederlandske regering i overensstemmelse med forordningens bilag I »enhver person, der har en beskæftigelse eller et erhverv, hvor der ikke foreligger en arbejdskontrakt«. Denne definition omfatter også personer, som oppebærer arbejdsindtægter, som ikke stammer fra et arbejdsforhold, et selvstændigt erhverv eller selvstændig drift af en virksomhed i den nationale lovgivnings forstand.
Regeringen har anført, at personer, som inden for rammerne af en socialsikringsordning, som omfatter samtlige indbyggere, for så vidt angår udøvelsen af en hvilken som helst beskæftigelse, kan tegne en frivillig — fortsat eller ikke fortsat — forsikring, er omfattet af begrebet arbejdstager, som udøver »selvstændig virksomhed«, jfr. ovennævnte artikel 1, litra a) iv), selv om de pågældende personer ikke kan betragtes som arbejdstagere eller selvstændige erhvervsdrivende i henhold til den nationale lovgivning, da disse begreber, som forekommer i ovennævnte artikel i forordning nr. 1408/71, har et specifikt fællesskabsretligt indhold, som ikke nødvendigvis svarer til indholdet af de samme begreber i national lovgivning.
Den nederlandske regering har understreget, at der ikke — for så vidt angår både tvungen forsikring og frivillig fortsat forsikring — kan sondres mellem på den ene side »arbejdstagere« og »selvstændige erhvervsdrivende« og på den anden side personer, der ikke kan betegnes som sådanne i henhold til national lovgivning. Derimod kan der i visse tilfælde som i den her foreliggende inden for rammerne af AAW sondres mellem tvungen forsikring og frivillig forsikring ved fastsættelse af supplerende betingelser for at erhverve ret til ydelser.
Ifølge Kommissionen er det klart, at sagsøgeren er frivilligt forsikret »inden for rammerne af en social sikringsordning oprettet for ... samtlige indbyggere eller for visse kategorier af indbyggere i en medlemsstat«, jfr. artikel 1, litra a) iv), i forordning nr. 1408/71, og at den frivillige forsikring, som tegnes i henhold til AAW, dækker »en eller flere risici svarende til de sikrings-grene«, på hvilke nævnte forordning finder anvendelse. Der er derimod ikke tale om personer, som »tidligere har været tvungent forsikret«, jfr. nævnte bestemmelse. Det skal således afgøres, hvorledes sætningen »når den pågældende udøver lønnet virksomhed eller selvstændig virksomhed« skal fortolkes.
Inden behandlingen af dette spørgsmål har Kommissionen henvist til, at den forelæggende ret ikke ønsker en fortolkning af begrebet »arbejdstager« i den omhandlede bestemmelses betydning, men at den ønsker, at Domstolen fortolker begrebet »selvstændig erhvervsdrivende«.
Når henses til affattelsen af denne bestemmelse i de forskellige fællesskabssprog, har Kommissionen fastslået, at det franske udtryk »non salarié« (»som ikke udøver lønnet arbejde«) i virkeligheden betyder, »indépendant« (»selvstændig«). Følgelig skal det afgøres, hvilke kriterier, der skal anvendes til bestemmelse af, om en person udøver beskæftigelse som selvstændig erhvervsdrivende. For at afgøre, om begrebet »non salarié« i denne betydning omfatter personer, som er frivilligt forsikret »inden for rammerne af en social sikringsordning oprettet... for samtlige indbyggere eller for visse kategorier af indbyggere i en medlemsstat«, er det nødvendigt at tage udgangspunkt i det af fællesskabslovgiver fastsatte kriterium til afgørelse af, hvornår en person, som er tvungent forsikret inden for rammerne af en socialsikringsordning oprettet for samtlige indbyggere, kan anses for »selvstændig erhvervsdrivende«, jfr. artikel 1, litra a), ii), i nævnte forordning.
I lyset af denne bestemmelses affattelse i alle fællesskabssprogene og under hensyntagen til målsætningen for forordning nr. 1390/81 har Kommissionen anført, at definitionen af begrebet »selvstændig«, som forekommer i punkt I, litra I, i bilag I til forordning nr. 1408/71, i al fald ikke kan begrænses til personer, som driver en virksomhed, eller som udøver et selvstændigt erhverv i den nationale lovgivnings betydning. Denne fortolkning støttes af det forhold (som fremgår af Raad van Beroeps tredje spørgsmål), at »arbejdsindtægter« ifølge nederlandsk skatteret omfatter indtægter »fra arbejde i samfundets økonomiske liv, hvorved der tilstræbes økonomisk gevinst, eller hvorved en sådan efter samfundets almindelige økonomiske regler med rimelighed kan forventes.«
Kommissionen udleder heraf, at begrebet »selvstændig erhvervsdrivende«, som forekommer i punkt I, litra I, i forordningens bilag I, ligeledes omfatter personer, som inden for rammerne af en socialsikringsordning oprettet for samtlige indbyggere, kan gøre krav på ydelser i kraft af indtægter fra arbejde i samfundets økonomiske liv, hvorved der tilstræbes økonomisk gevinst, eller hvorved en sådan efter samfundets almindelige økonomiske regler med rimelighed kan forventes, også selv om arbejdet ikke udføres i forbindelse med driften af en virksomhed eller udøvelsen af et selvstændigt erhverv i den nederlandske lovgivnings betydning.
Besvarelsen af det fjerde spørgsmål følger ifølge Kommissionen af besvarelsen af de foregående spørgsmål.
3. Femte spørgsmål
Ifølge den nederlandske regering indebærer definitionen af begrebet lovgivning i artikel 1, litra j), i forordning nr. 1408/71 ikke en territorial begrænsning. Følgelig kan en national lovgivning i forordningens betydning, navnlig i artikel 2's forstand, anvendes på områder uden for EØF.
Regeringen er derfor af den opfattelse, at en arbejdstager eller en selvstændig erhvervsdrivende, som udelukkende har været omfattet af denne lovgivning på grund af beskæftigelse udøvet uden for EØF's område, følgelig skal henføres under forordningens personkreds og således kan gøre krav på den beskyttelse, som forordningen skal sikre. Spørgsmålet, om en person rent faktisk er omfattet af denne beskyttelse, afhænger dog af forordningens bestemmelser herom. Hvis anvendelsen af bestemmelserne udtrykkeligt er betinget af ophold på et område inden for Fællesskabet, kan den pågældende ikke gøre krav på beskyttelse.
Kommissionen har anført, at dette spørgsmål allerede er besvaret i Domstolens domme af 31. marts 1977 (Bozzone, 87/76, Smi. s. 687) og af 11. juli 1980 (Kommissionen mod Belgien, 150/79, Sml. s. 2621). Det fremgår af generaladvokatens forslag til afgørelse i disse to sager, at når en medlemsstats lovgivning hjemler mulighed for forsikring på grundlag af beskæftigelse udøvet i et tredjeland og sikrer tildeling af tilsvarende sociale ydelser, består der et tilstrækkeligt tilhørsforhold til, at de forsikrede er omfattet af forordning nr. 1408/71's anvendelsesområde, jfr. artikel 1, litra j), selv om beskæftigelsen helt eller delvis har været udøvet uden for Fællesskabets område. Forordningen kan ganske vist ikke på grundlag af beskæftigelse udøvet i tredjelande skabe rettigheder, som ikke er hjemlet ifølge den nationale ordning. Når sådanne rettigheder anerkendes og fastsættes i en national ordning, udgør de derimod en del af den pågældende medlemsstats lovgivning, jfr. forordning nr. 1408/71.
Kommissionen har sammenfattende anført, at ophævelsen af bopælsbestemmelser, jfr. artikel 10, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1408/71, også finder anvendelse på personer, der ifølge en af medlemsstaternes lovgivning har ret til ydelser på grundlag af beskæftigelse, som udelukkende er udøvet i et land, der i henhold til den nævnte lovgivning kan anses for et udviklingsland, selv om den pågældende, som er statsborger i en medlemsstat, har bopæl på en anden medlemsstats område.
4. Sjette spørgsmål
Den nederlandske regering har her anført, at forordning nr. 1390/81 blot udvider forordning nr. 1408/71's anvendelsesområde til at omfatte selvstændige erhvervsdrivende uden herved at give dem flere rettigheder end dem, der ifølge forordningen tilkommer arbejdstagerne. Artikel 2 i forordning nr. 1390/81 kan således ikke fortolkes anderledes end artikel 94 i forordning nr. 1408/71, der har samme indhold.
Med hensyn til artikel 94, stk. 4, er regeringen af den opfattelse, at bestemmelsen blot giver mulighed for, at en person, hvis ydelser ikke har været fastsat eller har været suspenderet på grund af nationalitet eller bopæl, kan kræve, at ydelsen fastsættes eller på ny udredes. Ydelsen kan netop kun fastsættes eller udredes på ny, såfremt de gældende nationalitets- eller bopælsbetingelser kan ophæves på grundlag af bestemmelserne i forordningens forudgående afsnit. For så vidt angår bopælskravet, bestemmer forordningen blot, at bopælsperioderne for den allerede erhvervede ret til ydelser skal tages i betragtning. Forordningens artikel 94, stk. 4, har ikke til formål generelt at ophæve nationalitets- og bopælsbetingelserne.
Ifølge den nederlandske regering fremgår det heraf, at hverken artikel 94, stk. 4, i forordning nr. 1408/71 eller artikel 2 i forordning nr. 1390/81 finder anvendelse på et bopælskrav som det her anfægtede, da denne betingelse er en forudsætning for retten til ydelser. Der er således ikke her tale om ydelser, som ikke har været fastsat på grund af den pågældendes bopæl, jfr. artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 1390/81.
Den nederlandske regering har endelig anført, at spørgsmålet er ganske uden betydning i den foreliggende sag, da ovennævnte bestemmelser kun omfatter ydelser, som ikke har været fastsat eller har været suspenderet inden 1. juli 1982, mens den omhandlede afgørelse om ændring af ydelserne blev meddelt sagsøgeren den 8. december 1982.
Ifølge Kommissionen indebærer ophævelsen af bopælsbestemmelser, jfr. artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 1390/81 og artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, ikke blot, at den berørte person bevarer retten til at modtage sociale ydelser, hvortil der er erhvervet ret i medfør af en eller flere medlemsstaters lovgivning, selv efter at han har taget bopæl i en anden medlemsstat, men også, at man ikke kan nægte ham erhvervelsen af en sådan ret, alene med den begrundelse, at han er bosat i en anden medlemsstat end den, hvori den institution, som det påhviler at udrede ydelsen, er beliggende.
Denne fortolkning støttes dels af selve den terminologi, der er anvendt i artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 1390/81, dels af Domstolens praksis, navnlig dommen af 10. juni 1982 (Caracciolo, 92/81, Smi. s. 2213). For så vidt Domstolen fastslog, at boptelsbestemmelser som betingelse for tildeling af ydelser ifølge artikel 10 i forordning nr. 1408/71 skal ophæves, gælder det i endnu højere grad ophævelsen af opholdsbestemmelser, da kravet om bopæl i en bestemt medlemsstat for dér at have ret til visse ydelser er strengere end kravet om ophold i denne medlemsstat.
III — Mundtlig forhandling
Kommissionen ved advokat F. Herbert, bistået af R. Cornelissen som sagkyndig, har under retsmødet den 27. februar 1986 afgivet indlæg for Domstolen og besvaret spørgsmålene fra Domstolen.
Generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 23. april 1986.
K. Bahlmann
Refererende dommer
(
*1
) – Processprog: Nederlandsk.