62021CC0551
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 13 juli 2023 (
1
)
Zaak C‑551/21
Europese Commissie
tegen
Raad van de Europese Unie
„Beroep tot nietigverklaring – Besluit (EU) 2021/1117 – Uitvoeringsprotocol bij de partnerschapsovereenkomst inzake visserij tussen de Republiek Gabon en de Europese Gemeenschap (2021‑2026) – Ondertekening namens de Europese Unie en voorlopige toepassing – Bevoegdheid tot ondertekening – Machtiging door de voorzitter van de Raad – Ondertekening door de permanente vertegenwoordiger van de Portugese Republiek en voorzitter van het Comité van permanente vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten (Coreper) – Artikel 13, lid 2, en artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU – Artikel 218, leden 2 en 5, en artikelen 220 en 221 VWEU – Bevoegdheid van de Commissie tot externe vertegenwoordiging van de Unie – Bevoegdheid van de Raad tot het sluiten van internationale overeenkomsten – Beginsel van loyale samenwerking tussen de instellingen van de Unie – Artikelen 296 en 297 VWEU – Motiveringsplicht – Bekendmaking van het machtigingsbesluit”
Inhoud
I. Inleiding
II. Toepasselijke bepalingen
A. Verdragen van Wenen
B. Het recht van de Unie
1. VEU
2. VWEU
III. Voorgeschiedenis van het geding
IV. Procedure bij het Hof en conclusies van partijen
V. Beoordeling
A. Ontvankelijkheid
B. Ten gronde
1. Eerste middel
a) Onduidelijke verhouding tussen artikel 17 VEU en artikel 218 VWEU
b) Artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU – Begrip „Externe vertegenwoordiging van de Unie”
1) Uitlegging in het licht van het internationaal recht
2) Uitlegging in het licht van de artikelen 220 en 221 VWEU
3) Voorlopige conclusie
c) Artikel 218, leden 2 en 5 VWEU – Machtiging van de Raad tot ondertekening
1) Argumenten van partijen
2) Beoordeling
d) Voorlopige conclusie
2. Tweede middel
VI. Kosten
VII. Conclusie
I. Inleiding
1.
Met het onderhavige beroep krachtens artikel 263 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) vordert de Europese Commissie nietigverklaring van artikel 2 van het besluit (EU) 2021/1117 van de Raad van 28 juni 2021 betreffende de ondertekening, namens de Europese Unie, en de voorlopige toepassing van het uitvoeringsprotocol bij de partnerschapsovereenkomst inzake visserij tussen de Republiek Gabon en de Europese Gemeenschap (2021‑2026) (
2
) (hierna: „bestreden besluit”). De voorzitter van de Raad wordt volgens het artikel ertoe gemachtigd de persoon (personen) aan te wijzen die bevoegd is (zijn) het protocol namens de Unie te ondertekenen. Voorts vordert zij nietigverklaring van de daarop gebaseerde machtiging van de permanente vertegenwoordiger van de Portugese Republiek en de voorzitter van het Comité van permanente vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten (Coreper) door de voorzitter van de Raad om dit protocol namens de Unie te ondertekenen (hierna: „bestreden machtiging”).
2.
De Commissie betoogt in wezen dat de Raad zijn bevoegdheid heeft overschreden en daardoor heeft afgedaan aan haar bevoegdheid tot externe vertegenwoordiging van de Unie krachtens artikel 17, lid 1, zesde volzin, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). Volgens artikel 218, lid 5, VWEU is de Raad enkel bevoegd om bij een besluit machtiging te verlenen tot ondertekening van een overeenkomst en, in voorkomend geval – in afwachting van de inwerkingtreding –, tot de voorlopige toepassing ervan, maar niet om de ondertekening ervan door een vertegenwoordiger te gelasten. Dit valt veeleer onder de bevoegdheid van de Commissie.
3.
Deze vragen zijn tot nog toe niet opgehelderd in de rechtspraak van het Hof. Zij betreffen de instandhouding van het institutionele evenwicht binnen de Unie in verband met de procedure voor het sluiten van internationale overeenkomsten met derde landen of internationale organisaties, zoals die sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon bestaat. De omstreden rechtspraktijk van de Raad bestond inderdaad al geruime tijd. De Commissie betwist deze praktijk echter voor het eerst in dit beroep, met name op grond dat de rechtssituatie door het Verdrag van Lissabon is gewijzigd. De verduidelijking van de bevoegdheden is niet alleen binnen het institutionele kader van de Unie van essentieel belang, maar ook vanuit het oogpunt van derde landen en internationale organisaties.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Verdragen van Wenen
4.
In artikel 7 van het Verdrag van Wenen van 23 mei 1969 inzake het verdragenrecht (
3
) (hierna: „Weens Verdragenverdrag”), met als opschrift „volmacht”, is het volgende bepaald:
„1.   Een persoon wordt beschouwd een staat te vertegenwoordigen ter zake van de aanneming of de authentificatie van een verdragstekst of om de instemming van de staat door een verdrag gebonden te worden tot uiting te brengen, indien:
a)
hij een voor dat doel verleende volmacht toont; of
b)
uit de praktijk van de betrokken staten of uit andere omstandigheden blijkt dat het hun bedoeling was deze persoon als vertegenwoordiger van de staat ten dezen te beschouwen en niet de overlegging van een volmacht te verlangen.
2.   Op grond van hun functies en zonder dat zij een volmacht behoeven te tonen, worden als vertegenwoordiger van hun staat beschouwd:
a)
staatshoofden, regeringsleiders en ministers van Buitenlandse Zaken, voor alle handelingen met betrekking tot het sluiten van een verdrag;
b)
hoofden van diplomatieke missies voor de aanneming van de tekst van een verdrag tussen de accrediterende staat en de staat waar zij geaccrediteerd zijn;
c)
geaccrediteerde vertegenwoordigers van staten bij een internationale conferentie of een internationale organisatie of een van haar organen, voor de aanneming van een verdragstekst in deze conferentie, deze organisatie of dit orgaan.”
5.
Artikel 10 van het Weens Verdragenverdrag, met als opschrift „Authentificatie van de tekst”, bepaalt:
„De verdragstekst wordt als authentiek en definitief vastgesteld:
a)
door de procedure, vastgesteld in die tekst of overeengekomen door de aan de opstelling van het verdrag deelnemende staten; of
b)
indien in een dergelijke procedure niet is voorzien, door ondertekening, ondertekening ad referendum of parafering door de vertegenwoordigers van die staten van de verdragstekst of de slotakte van een conferentie waarin de tekst is opgenomen.”
6.
Artikel 11 van het Weens Verdragenverdrag, met als opschrift „Middelen om de instemming door een verdrag gebonden te worden tot uitdrukking te brengen”, luidt:
„De instemming van een staat door een verdrag gebonden te worden, kan tot uitdrukking worden gebracht door ondertekening, door uitwisseling van akten die een verdrag vormen, door bekrachtiging, aanvaarding, goedkeuring of toetreding, of door ieder ander overeengekomen middel.”
7.
Het Weens Verdragenverdrag is alleen van toepassing op verdragen tussen staten. Het niet in werking getreden Verdrag van Wenen van 21 maart 1986 inzake het recht van verdragen tussen staten en internationale organisaties of tussen internationale organisaties (hierna: „Weens Verdrag inzake het verdragenrecht tussen internationale organisaties”) bevat in de artikelen 10 en 11 grotendeels gelijkluidende bepalingen over de authentificatie van de tekst en het sluiten van verdragen. Artikel 7 voorziet voor internationale organisaties echter niet in een vertegenwoordigingsbevoegdheid op grond van een functie.
B. Het recht van de Unie
1.
VEU
8.
Artikel 13, lid 2, VEU luidt:
„Iedere instelling handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar in de Verdragen zijn toegedeeld en volgens de daarin bepaalde procedures, voorwaarden en doelstellingen. De instellingen werken loyaal samen.”
9.
In artikel 15, lid 6, tweede alinea, VEU is bepaald:
„De voorzitter van de Europese Raad zorgt op zijn niveau en in zijn hoedanigheid voor de externe vertegenwoordiging van de Unie in aangelegenheden die onder het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid vallen, onverminderd de aan de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid toegedeelde bevoegdheden.”
10.
Artikel 17, lid 1, VEU bepaalt onder meer het volgende:
„[De Commissie] zorgt voor de externe vertegenwoordiging van de Unie, behalve wat betreft het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en de andere bij de Verdragen bepaalde gevallen.”
11.
Artikel 27, lid 2, VEU luidt:
„De hoge vertegenwoordiger vertegenwoordigt de Unie in aangelegenheden die onder het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid vallen. Hij voert namens de Unie de politieke dialoog met derden en verwoordt in internationale organisaties en op internationale conferenties het standpunt van de Unie.”
2.
VWEU
12.
Artikel 218 VWEU bepaalt onder meer:
„1.   Onverminderd de bijzondere bepalingen van artikel 207 wordt bij het onderhandelen over en het sluiten van overeenkomsten tussen de Unie en derde landen of internationale organisaties de volgende procedure gevolgd.
2.   De Raad verleent machtiging tot het openen van de onderhandelingen, stelt de onderhandelingsrichtsnoeren vast, verleent machtiging tot ondertekening en sluit de overeenkomsten.
3.   De Commissie of, indien de voorgenomen overeenkomst uitsluitend of hoofdzakelijk betrekking heeft op het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, doet aanbevelingen aan de Raad, die een besluit vaststelt houdende machtiging tot het openen van de onderhandelingen en waarbij, naargelang van de inhoud van de voorgenomen overeenkomst, de onderhandelaar of het hoofd van het onderhandelingsteam van de Unie wordt aangewezen.
4.   De Raad kan de onderhandelaar richtsnoeren geven en een bijzonder comité aanwijzen; de onderhandelingen moeten in overleg met dat comité worden gevoerd.
5.   De Raad stelt op voorstel van de onderhandelaar een besluit vast waarbij machtiging wordt verleend tot ondertekening van de overeenkomst en, in voorkomend geval, in afwachting van de inwerkingtreding, tot de voorlopige toepassing ervan.
6.   De Raad stelt op voorstel van de onderhandelaar een besluit houdende sluiting van de overeenkomst vast.
Tenzij de overeenkomst uitsluitend betrekking heeft op het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, stelt de Raad het besluit houdende sluiting van de overeenkomst vast:
a)
na goedkeuring door het Europees Parlement, in de volgende gevallen:
[…]
b)
na raadpleging van het Europees Parlement in de overige gevallen. […]
7.   Bij de sluiting van een overeenkomst kan de Raad, in afwijking van de leden 5, 6 en 9, de onderhandelaar machtigen om de wijzigingen die krachtens de overeenkomst volgens een vereenvoudigde procedure of door een bij de overeenkomst opgericht orgaan worden aangenomen, namens de Unie goed te keuren. De Raad kan aan deze machtiging bijzondere voorwaarden verbinden.
[…]
10.   Het Europees Parlement wordt in iedere fase van de procedure onverwijld en ten volle geïnformeerd.
11.   Een lidstaat, het Europees Parlement, de Raad of de Commissie kan het advies inwinnen van het Hof van Justitie over de verenigbaarheid van een voorgenomen overeenkomst met de Verdragen. Indien het Hof afwijzend adviseert, kan de voorgenomen overeenkomst niet in werking treden, behoudens in geval van wijziging daarvan of herziening van de Verdragen.”
13.
Artikel 220 VWEU luidt:
„1.   De Unie brengt iedere dienstige samenwerking tot stand met de organen en de gespecialiseerde organisaties van de Verenigde Naties, de Raad van Europa, de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa en de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling.
De Unie onderhoudt voorts met andere internationale organisaties de betrekkingen die wenselijk worden geacht.
2.   De hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid en de Commissie zijn belast met de uitvoering van het bepaalde in dit artikel.”
14.
Artikel 221 VWEU bepaalt onder meer:
„1.   De Unie wordt in derde landen en bij internationale organisaties vertegenwoordigd door de delegaties van Unie.
2.   De delegaties van de Unie staan onder het gezag van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid. Zij handelen in nauwe samenspraak met de diplomatieke en consulaire missies van de lidstaten.”
III. Voorgeschiedenis van het geding
15.
Op voorstel van de Commissie heeft de Raad haar op 22 oktober 2015 gemachtigd om namens de Europese Unie onderhandelingen met de Republiek Gabon te openen met het oog op de sluiting van een nieuw uitvoeringsprotocol bij de partnerschapsovereenkomst inzake visserij tussen de Republiek Gabon en de Europese Gemeenschap (2021‑2026) (hierna: „protocol”). Deze overeenkomst is in 2007 gesloten en bood vissers uit de Gemeenschap vangstmogelijkheden in de territoriale wateren van de Republiek Gabon. (
4
)
16.
Na de succesvolle afronding van deze onderhandelingen is het protocol op 10 februari 2021 geparafeerd.
17.
Op 19 mei 2021 heeft de Commissie haar voorstel voor een besluit betreffende de ondertekening, namens de Unie, en de voorlopige toepassing ervan bij de Raad ingediend.
18.
Artikel 2 van het voorstel voor het besluit luidde als volgt:
„Het secretariaat-generaal van de Raad machtigt de door de Commissie aangewezen persoon om het […] protocol te ondertekenen, onder voorbehoud van de sluiting ervan.”
19.
De Raad heeft de in artikel 2 van het voorstel voor het besluit voorgestelde formulering afgewezen en vervolgens het bestreden besluit vastgesteld.
20.
Het bestreden besluit luidt als volgt:
„Artikel 1
De ondertekening, namens de Unie, van het uitvoeringsprotocol […] wordt goedgekeurd, onder voorbehoud van de sluiting van dat protocol.
Artikel 2
De voorzitter van de Raad wordt gemachtigd de persoon (personen) aan te wijzen die bevoegd is (zijn) het protocol namens de Unie te ondertekenen.
Artikel 3
Het protocol wordt voorlopig toegepast met ingang van de datum van de ondertekening ervan, in afwachting van de voltooiing van de voor de inwerkingtreding ervan vereiste procedures.”
21.
Bij de bestreden machtiging van 28 juni 2021 heeft de voorzitter van de Raad een volmacht verleend aan Nuno Brito, permanent vertegenwoordiger van de Portugese Republiek bij de Unie en voorzitter van het Comité van permanente vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten (Coreper), en hem als enige gemachtigd om het protocol namens de Unie te ondertekenen.
22.
Op 30 juni 2021 heeft het secretariaat-generaal van de Raad de Commissie en de lidstaten bij document ST 10307/21 meegedeeld dat het protocol was ondertekend en dat het volgens artikel 24 met ingang van 29 juni 2021 werd toegepast.
IV. Procedure bij het Hof en conclusies van partijen
23.
Bij akte, neergelegd ter griffie van het Hof op 7 september 2021, heeft de Commissie het onderhavige beroep tot nietigverklaring ingesteld.
24.
De Commissie verzoekt het Hof:
–
artikel 2 van het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
de bestreden machtiging nietig te verklaren;
–
de Raad te verwijzen in de kosten.
25.
De Raad verzoekt het Hof:
–
het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;
–
subsidiair, het beroep te verwerpen;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten;
–
subsidiair, voor het geval het Hof de beroepen tot nietigverklaring toewijst, overeenkomstig artikel 264, tweede alinea, VWEU te bepalen dat de gevolgen van het bestreden besluit en de bestreden machtiging als definitief moeten worden beschouwd.
26.
Bij beschikking van 26 januari 2022 heeft de president van het Hof de Tsjechische Republiek, de Franse Republiek, Hongarije, het Koninkrijk der Nederlanden en de Portugese Republiek toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.
27.
Bij beschikking van 3 maart 2022 heeft de president van het Hof de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid (hierna: „hoge vertegenwoordiger”) toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie.
28.
De Commissie, de hoge vertegenwoordiger, de Raad, Tsjechië, Frankrijk en Portugal hebben schriftelijke opmerkingen ingediend en deelgenomen aan de terechtzitting van 8 maart 2023. Hongarije en Nederland hebben enkel schriftelijke opmerkingen ingediend.
V. Beoordeling
29.
De Raad betwist zowel de ontvankelijkheid als de gegrondheid van het beroep tot nietigverklaring.
A. Ontvankelijkheid
30.
De Raad, gesteund door Hongarije, Nederland en Portugal, voert in wezen aan dat het beroep tot nietigverklaring niet-ontvankelijk is omdat de bestreden machtiging in artikel 2 niet kan worden gescheiden van de rest van het bestreden besluit. De nietigverklaring ervan zou de kern van dat besluit kunnen wijzigen.
31.
De Commissie, gesteund door de hoge vertegenwoordiger, betwist dit.
32.
Volgens vaste rechtspraak is de gedeeltelijke nietigverklaring van een Unierechtelijke handeling alleen dan mogelijk wanneer de elementen waarvan nietigverklaring wordt gevorderd, kunnen worden gescheiden van de rest ervan. Aan dit vereiste is voldaan wanneer de geest of de kern van die handeling niet door de gedeeltelijke nietigverklaring wordt gewijzigd. De beoordeling van de scheidbaarheid van de bestreden bepalingen veronderstelt dat de draagwijdte ervan wordt onderzocht, om te kunnen uitmaken of nietigverklaring ervan de geest en de kern van de bestreden handeling zou wijzigen. Hierbij gaat het om een objectief criterium en geen (subjectief) criterium dat samenhangt met de politieke wil van de instelling die deze handeling heeft vastgesteld. (
5
)
33.
In artikel 1 van het bestreden besluit wordt de ondertekening van het protocol door de Raad goedgekeurd en in artikel 3 wordt bepaald dat het voorlopig wordt toegepast. Volgens artikel 2 wordt de voorzitter van de Raad gemachtigd om de persoon aan te wijzen die bevoegd is om het protocol te ondertekenen.
34.
Uit de bepalingen in de artikelen 1 en 3 van het bestreden besluit blijkt bijgevolg dat de Raad het (politieke) besluit heeft genomen om de inhoud van het door de Commissie onderhandelde protocol goed te keuren en het voorlopig in werking te doen treden. De in artikel 2 van dat besluit bedoelde machtiging om de persoon aan te wijzen die bevoegd moet zijn om het protocol te ondertekenen, betreft daarentegen de wijze waarop de bestaande wil van de Unie (op het gebied van het buitenlands beleid) jegens de Republiek Gabon tot uitdrukking moet komen en moet worden uitgevoerd. Objectief gezien kan niet worden aangenomen dat de juridische vraag wie als vertegenwoordiger van de Unie bevoegd moet zijn om het protocol te ondertekenen, de beslissing van de Raad zou hebben kunnen beïnvloeden of hij door middel van de ondertekening het protocol goedkeurt en bepaalt dat het voorlopig moet worden toegepast.
35.
Het zou ook mogelijk zijn geweest dat de machtiging en de aanwijzing van een tot ondertekening bevoegde persoon later in een afzonderlijke handeling plaatsvinden. Hieruit blijkt dat de bepalingen in de artikelen 1 en 3 van het bestreden besluit ook zonder artikel 2 zouden kunnen worden gehandhaafd.
36.
Een mogelijke nietigverklaring van artikel 2 zou daarom noch afbreuk doen aan de normatieve inhoud van de artikelen 1 en 3 van het bestreden besluit noch de teneur ervan wijzigen. Des te minder zou hierdoor de geest of de kern van dat besluit worden gewijzigd.
37.
Artikel 2 van het bestreden besluit kan bijgevolg worden gescheiden van de rest ervan, zodat daartegen rechtsgeldig beroep kan worden ingesteld.
38.
De omstandigheid dat artikel 2 van het bestreden besluit reeds is uitgevoerd en het protocol volgens internationaal recht bindend is ondertekend, is in dit verband niet relevant. Het geding is wegens concreet gevaar voor herhaling namelijk niet afgedaan. Gelet op de rechtsopvatting van de Raad, lijdt het immers geen twijfel dat hij ook in de toekomst handelingen vaststelt die vergelijkbaar zijn met artikel 2 van het bestreden besluit. (
6
)
39.
Ten slotte kan niet worden ingestemd met het door Hongarije ondersteunde betoog van de Raad dat de Commissie in het inleidend verzoekschrift alleen de informatiebrief van het secretariaat-generaal van de Raad van 30 juni 2021 heeft genoemd en bijgevoegd, maar niet de bestreden machtiging van 28 juni 2021. Deze is niet gepubliceerd en evenmin bij die informatiebrief gevoegd. Zij is veeleer pas tijdens de schriftelijke behandeling als bijlage van het verweerschrift van de Raad aan de Commissie ter beschikking gesteld.
40.
Bijgevolg dient de exceptie van niet-ontvankelijkheid van de Raad te worden verworpen.
B. Ten gronde
41.
Ter ondersteuning van haar beroep voert de Commissie twee middelen aan. De Raad heeft ten eerste haar bevoegdheden geschonden (punt 1) en ten tweede in strijd gehandeld met de motiveringsplicht en het bekendmakingsvereiste (punt 2).
1.
Eerste middel
42.
Het eerste middel bestaat uit twee onderdelen, te weten schending van de bevoegdheid van de Commissie (artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU, gelezen in samenhang met artikel 13, leden 1 en 2, VEU) (eerste onderdeel) en schending van het beginsel van loyale samenwerking (artikel 4, lid 3, VEU) (tweede onderdeel). Ik zal beide onderdelen gezamenlijk behandelen.
a)
Onduidelijke verhouding tussen artikel 17 VEU en artikel 218 VWEU
43.
De bepaling van artikel 2 van het bestreden besluit is slechts dan in strijd met de Verdragen in de zin van artikel 263, tweede alinea, VWEU indien de Raad het volgens artikel 218, leden 2 en 5, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU, aan de Commissie had moeten overlaten om een vertegenwoordiger voor de ondertekening van het protocol aan te wijzen. Volgens artikel 218 VWEU heeft de Raad weliswaar belangrijke bevoegdheden in het kader van de procedure voor het sluiten van internationale overeenkomsten (
7
), maar volgens artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU zorgt de Commissie voor de externe vertegenwoordiging van de Unie, behalve wat betreft de andere bij de Verdragen bepaalde gevallen.
44.
In casu rijst dus de vraag of de bevoegdheid om de persoon aan te wijzen die wordt gemachtigd om internationale overeenkomsten namens de Unie te ondertekenen, onder de bevoegdheid tot externe vertegenwoordiging van de Commissie in de zin van artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU valt dan wel onder de bevoegdheid van de Raad bij het sluiten van dergelijke overeenkomsten volgens artikel 218 VWEU.
45.
Het antwoord op deze vraag vloeit niet uitdrukkelijk voort uit deze Verdragen, die dezelfde juridische waarde hebben (
8
), maar moet door uitlegging worden bepaald. Bij deze uitlegging staat de vraag naar de verhouding tussen artikel 218, leden 2 en 5, VWEU en artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU centraal. Die verhouding is tot nu toe in de rechtspraak nauwelijks verduidelijkt.
46.
Met betrekking tot artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU heeft het Hof alleen geoordeeld dat de bevoegdheid van de Commissie tot externe vertegenwoordiging haar niet het recht geeft een niet-verbindend addendum bij een overeenkomst te ondertekenen, zelfs indien dit een reeds door de Raad vastgesteld standpunt of beleid van de Unie weerspiegelt. Hiervoor zou de Commissie vooraf door de Raad moeten zijn gemachtigd. (
9
) Daarentegen is geen uitspraak gedaan over de in casu aan de orde zijnde vraag of de Commissie na een machtiging tot ondertekening door de Raad in het algemeen bevoegd is om een bindende overeenkomst met een derde land te ondertekenen of om de persoon aan te wijzen die daartoe bevoegd is.
47.
In dit verband moet met name worden onderzocht of uit artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU kan worden afgeleid dat de Commissie – zoals zij heeft gesteld – als enige bevoegd is om de persoon aan te wijzen die bevoegd is om internationale overeenkomsten, zoals het bestreden protocol, te ondertekenen. Daartoe analyseer ik eerst de betekenis van het begrip „externe vertegenwoordiging van de Unie”, met name in het licht van het internationaal recht (onder b). Vervolgens ga ik in op het verband tussen artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU enerzijds en artikel 218, leden 2 en 5, VWEU anderzijds, waarbij ik rekening houd met de doelstellingen van die bepalingen (onder c).
b)
Artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU – Begrip „Externe vertegenwoordiging van de Unie”
48.
In het Unierecht wordt niet gedefinieerd wat onder „externe vertegenwoordiging van de Unie” dient te worden verstaan. Met name wordt niet uitdrukkelijk vermeld of de vertegenwoordiging ook de ondertekening van internationale overeenkomsten omvat.
49.
De ontstaansgeschiedenis van artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU bevat evenmin aanwijzingen dat de opstellers van de Verdragen de bevoegdheden bij het sluiten van internationale overeenkomsten ten gunste van de Commissie wilden uitbreiden ofwel ten koste van de Raad wilden beperken. Hierover bestaat geen bewijskrachtige informatie. Een vergelijkbare bepaling over de bevoegdheid was reeds in artikel I-26, lid 1, van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa opgenomen (
10
), zonder dat de stukken informatie bevatten over de redenen of de doelstellingen voor de invoering ervan of over de normatieve inhoud ervan.
50.
Gewoonlijk wordt een vertegenwoordiging in juridische zin er echter door gekenmerkt dat de vertegenwoordiger door de te vertegenwoordigen persoon wordt gemachtigd om bepaalde handelingen te verrichten. (
11
) Hiervoor moet in het bijzonder een wilsverklaring worden afgelegd. De ondertekening van een internationale overeenkomst vormt prima facie een dergelijke wilsverklaring.
1) Uitlegging in het licht van het internationaal recht
51.
Deze uitlegging wordt bevestigd door de artikelen 10 en 11 van het Weens Verdragenverdrag en het Weens Verdrag inzake het verdragenrecht tussen internationale organisaties. Hieruit vloeit voort dat de tekst van een dergelijk verdrag als definitief kan worden vastgesteld door de ondertekening ervan of de instemming om door een verdrag gebonden te worden. De ondertekening brengt bijgevolg in beide gevallen een wilsverklaring tot uitdrukking, die in de regel onder de vertegenwoordigingsbevoegdheid valt.
52.
Hoewel het eerstgenoemde Weens Verdragenverdrag alleen van toepassing is op verdragen tussen staten en het laatstgenoemde verdrag weliswaar door de Unie is ondertekend, maar niet in werking is getreden, zijn beide verdragen grotendeels uitdrukking van het internationaal gewoonterecht. Derhalve kunnen de bepalingen als inspiratiebron bij de uitlegging van het Unierecht worden gebruikt. (
12
)
53.
Daarop voortbouwend zijn de Commissie en de hoge vertegenwoordiger zelfs van mening dat uit de twee Verdragen van Wenen voortvloeit dat artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU rechtstreeks voorziet in een vertegenwoordigingsbevoegdheid van de Commissie om internationale overeenkomsten te ondertekenen.
54.
De vraag of een vertegenwoordiger van een staat tegenover andere staten bevoegd is om een wilsverklaring af te leggen, is in de twee Verdragen van Wenen geregeld. Met betrekking tot de twee in de artikelen 10 en 11 genoemde functies van de ondertekening wordt een onderscheid gemaakt tussen enerzijds personen die gemachtigd of tot vertegenwoordiging bevoegd zijn en anderzijds personen die op grond van hun functies worden beschouwd hun staat te vertegenwoordigen. Een gemachtigde persoon moet een „voor dat doel verleende volmacht” tonen of de bevoegdheid tot vertegenwoordiging van een staat moet uit de praktijk van de betrokken staten of uit andere omstandigheden blijken. (
13
) Bepaalde functionarissen, zoals staatshoofden, regeringsleiders en ministers van Buitenlandse Zaken, worden bovendien op grond van hun functies als vertegenwoordigers van hun staat beschouwd. (
14
)
55.
Voor internationale organisaties voorziet het Weens Verdrag inzake het verdragenrecht tussen internationale organisaties daarentegen alleen in een volmacht of bevoegdheid tot vertegenwoordiging op grond van omstandigheden, maar niet op grond van de functie. (
15
) Met betrekking tot internationale organisaties lijkt er bewust voor te zijn gekozen geen regeling voor de vertegenwoordigingsbevoegdheid op grond van de functie in te voeren, met name om rekening te houden met de aanzienlijke verschillen in hun structuur en vertegenwoordigingsregels. (
16
)
56.
De omstandigheid dat bij internationale organisaties niet is voorzien in vertegenwoordiging op grond van de functie, pleit ertegen dat uit artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU rechtstreeks een bevoegdheid van de Commissie tot externe vertegenwoordiging zou kunnen worden afgeleid.
57.
Uit de praktijk van de Unie en de staten vloeit evenmin een bevoegdheid van de Commissie tot externe vertegenwoordiging voort. (
17
) Dit hebben de betrokken partijen herhaaldelijk bevestigd. Zoals uit de door de Raad overgelegde documenten blijkt, heeft hij sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon veeleer vastgehouden aan zijn vaste praktijk volgens welke hij als enige een vertegenwoordiger, regelmatig de permanente vertegenwoordiger van de lidstaat die het voorzitterschap van de Raad bekleedt (
18
), aanwijst en machtigt om internationale overeenkomsten met derde landen te ondertekenen. Alleen in individuele gevallen machtigt de Raad hiervoor naast een van zijn vertegenwoordigers ook een lid van de Commissie of een lid van haar diensten. (
19
) Hetzelfde geldt op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid voor de hoge vertegenwoordiger. (
20
) Deze vaste, in de Verdragen niet expliciet vervatte praktijk (zie punten 71 e.v. hieronder) kan echter ook geen precedent creëren dat de instellingen van de Unie bindt en dat een vertegenwoordiging door de Commissie zou uitsluiten. (
21
)
58.
In overeenstemming met deze opvatting van het internationaal recht en deze vaste praktijk wordt er ook in het bestreden besluit van uitgegaan dat er in de externe betrekkingen geen volmacht of bevoegdheid tot vertegenwoordiging van de Commissie bestaat of zelfs oorspronkelijk uit artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU voortvloeit, maar deze eerst door de Raad volgens artikel 218, leden 2 en 5, VWEU moet worden verleend. Dienovereenkomstig wordt volgens artikel 2 van dat besluit „de voorzitter van de Raad […] gemachtigd de persoon (personen) aan te wijzen die bevoegd is (zijn) het protocol namens de Unie te ondertekenen”.
59.
Uiteindelijk kan de invoeging van artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU door het Verdrag van Lissabon, dat op 1 december 2009 in werking is getreden, in dit opzicht niet als een andere omstandigheid worden beschouwd waaruit een volmacht blijkt (
22
). Het is reeds twijfelachtig of een wijziging in het interne recht van een overeenkomstsluitende partij een dergelijke omstandigheid kan vormen. Met name de in artikel 27 van de twee Verdragen neergelegde gedachte dat een partij zich niet mag beroepen op de bepalingen van zijn nationale recht ter rechtvaardiging van de niet-tenuitvoerlegging verzet zich hiertegen.
60.
De vraag of artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU vereist dat een machtiging tot ondertekening wordt verleend aan de Commissie of de door haar aan te wijzen persoon, betreft bijgevolg alleen de interne betrekkingen van de Unie. Deze heeft met name geen invloed op de vraag of de ondertekening van het protocol door de door de Raad gemachtigde vertegenwoordiger ten opzichte van de Republiek Gabon rechtsgevolgen kon sorteren of irrelevant was omdat hij geen vertegenwoordigingsbevoegdheid heeft. (
23
)
61.
Anders dan de Commissie en de hoge vertegenwoordiger menen, geeft het internationaal recht, meer specifiek de twee Verdragen van Wenen, bijgevolg geen uitsluitsel over de wijze waarop de bevoegdheid om internationale overeenkomsten te ondertekenen, tussen de Raad en de Commissie is verdeeld.
2) Uitlegging in het licht van de artikelen 220 en 221 VWEU
62.
Voor de uitlegging van artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU zouden ook de artikelen 220 en 221 VWEU relevant kunnen zijn. Met name artikel 221, lid 1, VWEU verwijst uitdrukkelijk naar de vertegenwoordiging van de Unie door haar delegaties.
63.
In de artikelen 220 en 221 VWEU worden onder meer de betrekkingen van de Unie met internationale organisaties en derde landen sinds het Verdrag van Lissabon geherdefinieerd door deze bevoegdheden tussen de Commissie en de hoge vertegenwoordiger te verdelen. Hoewel laatstgenoemde geen autonome instelling van de Unie in de zin van artikel 13, lid 1, VEU is, maar een lid van de Commissie, beschikt hij als vertegenwoordiger van de Unie over specifieke en autonome bevoegdheden, met name in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (artikel 18 en artikel 27, lid 2, VEU). (
24
)
64.
Ondanks het gebruik van het begrip „vertegenwoordigd”, hebben de artikelen 220 en 221 VWEU echter geen betrekking op de vertegenwoordiging van de Unie bij de voorbereiding van internationale overeenkomsten, laat staan de bevoegdheid om deze overeenkomsten te ondertekenen, maar alleen op haar diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging en de samenwerking met internationale organisaties.
65.
Dit sluit echter niet uit dat artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU, dat eveneens bij het Verdrag van Lissabon is ingevoegd, en het daarin vervatte begrip „externe vertegenwoordiging van de Unie” ruimer dienen te worden opgevat (zie punt 50 hierboven). Net zoals artikel 27, lid 2, VEU, gelezen in samenhang met de artikelen 220 en 221 VWEU, de hoge vertegenwoordiger volledig met de externe vertegenwoordiging op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid heeft belast, zou het mogelijk kunnen zijn dat artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU de bevoegdheden van de Commissie ook in verband met het sluiten van internationale overeenkomsten heeft uitgebreid.
3) Voorlopige conclusie
66.
Derhalve kan noch uit de bewoordingen van artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU, noch uit de uitlegging ervan in het licht van het internationaal recht of de artikelen 220 en 221 VWEU worden afgeleid dat de Commissie in externe betrekkingen bevoegd is om internationale overeenkomsten namens de Unie te ondertekenen. De bevoegdheid tot ondertekening valt echter prima facie in de onderlinge verhoudingen van de Unie onder het begrip „externe vertegenwoordiging van de Unie”.
c)
Artikel 218, leden 2 en 5 VWEU – Machtiging van de Raad tot ondertekening
67.
De bevoegdheden van de Commissie krachtens artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU bestaan er echter alleen behalve de „andere in de Verdragen bepaalde gevallen”. Een dergelijke beperking zou uit artikel 218, leden 2 en 5, VWEU en de daarin neergelegde bevoegdheden van de Raad om internationale overeenkomsten te sluiten kunnen voortvloeien.
1) Argumenten van partijen
68.
Volgens de Commissie en de hoge vertegenwoordiger blijkt uit met name de bewoordingen, de systematiek en het doel van artikel 218, lid 5, VWEU dat deze bepaling alleen in de onderlinge verhoudingen van de Unie regelt welke instelling, namelijk de Raad, machtiging voor de na onderhandelingen ontstane overeenkomst en de ondertekening ervan moet verlenen. De vraag wie een dergelijke overeenkomst ondertekent, betreft echter de externe vertegenwoordiging van de Unie, die in de meer specifieke bepaling van artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU wordt geregeld en, behalve wat betreft het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, aan de Commissie is toegewezen.
69.
De Raad legt artikel 218, lid 5, VWEU daarentegen aldus uit dat het niet alleen de bevoegdheid om machtiging tot ondertekening te verlenen omvat, maar ook de bevoegdheid tot ondertekening zelf. Het besluit om machtiging te verlenen voor de ondertekening vormt een juridische eenheid met de machtiging tot aanwijzing van de ondertekenaar. Artikel 218, lid 5, VWEU is daarom ruimer en specifieker dan artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU.
70.
Om de vraag te beantwoorden welk van deze twee standpunten juist is, zal ik artikel 218 VWEU in het licht van de bewoordingen en de systematiek van de bepalingen ervan uitleggen. De ontstaansgeschiedenis van dat artikel is niet relevant voor de uitlegging. (
25
)
2) Beoordeling
71.
Volgens de rechtspraak van het Hof vormt artikel 218 VWEU op het gebied van het sluiten van internationale overeenkomsten een algemene en autonome norm met een constitutionele strekking, omdat de instellingen van de Unie daarbij specifieke bevoegdheden worden toegekend. Teneinde een evenwicht te creëren tussen die instellingen, is in dat artikel met name bepaald dat de Commissie onderhandelt over akkoorden tussen de Unie en een of meer derde landen, met inachtneming van de door de Raad vastgestelde onderhandelingsrichtsnoeren, en dat de Raad deze sluit, na hetzij goedkeuring hetzij raadpleging van het Parlement. De bevoegdheid om dergelijke overeenkomsten te sluiten is de Raad echter verleend onder voorbehoud van de aan de Commissie op dat gebied toegekende bevoegdheden. (
26
)
72.
Dit voorbehoud ten gunste van de bevoegdheden van de Commissie was oorspronkelijk in artikel 228, lid 1, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (hierna: „EEG-Verdrag) (
27
) en daarna in artikel 300, lid 2, EG-Verdrag neergelegd, maar ontbreekt in artikel 218 VWEU. De invoering van artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU heeft namelijk de verhouding tussen regel en uitzondering omgekeerd. De bevoegdheden van de Commissie op dit gebied bestaan immers thans onder voorbehoud van andere bepalingen van de Verdragen, met name van artikel 218 VWEU.
73.
Artikel 218, lid 2, VWEU bepaalt in het algemeen onder meer dat de Raad „machtiging verleent” tot ondertekening en de overeenkomsten sluit. Onder het begrip „sluiten van overeenkomsten” zou de ondertekening kunnen vallen.
74.
De machtiging tot ondertekening wordt echter specifiek door artikel 218, lid 5, VWEU geregeld. Volgens die bepaling stelt de Raad „een besluit vast waarbij machtiging wordt verleend tot ondertekening van de overeenkomst en, in voorkomend geval, in afwachting van de inwerkingtreding, tot de voorlopige toepassing ervan”. Tevens stelt de Raad volgens artikel 218, lid 6, VWEU „een besluit houdende sluiting van de overeenkomst vast”.
75.
Artikel 218, lid 5, VWEU zou aldus kunnen worden uitgelegd dat de Raad de ondertekening door een door hem gemachtigde persoon moet „goedkeuren”. Een dergelijke uitlegging zou aansluiten bij het argument van de Raad dat er een „juridische eenheid” bestaat tussen de in artikel 218, leden 2 en 5, VWEU vereiste machtiging tot ondertekening en de aanwijzing van de daartoe bevoegde persoon.
76.
Bovendien zou deze uitlegging rekening houden met het „hybride” karakter van de Raad. In tegenstelling tot de andere instellingen van de Unie is de Raad noch homogeen, noch door een duidelijke en permanente hiërarchie gestructureerd. De Raad bestaat volgens artikel 16, lid 2, VEU veeleer uit een vertegenwoordiger van iedere lidstaat op ministerieel niveau, die gemachtigd is om de regering van de lidstaat die hij vertegenwoordigt, te binden en om het stemrecht uit te oefenen, maar niet de Raad als instelling vertegenwoordigt. In de regel vindt een dergelijke vertegenwoordiging, zoals in casu, door de lidstaat plaats die overeenkomstig artikel 16, lid 9, VEU volgens het toerbeurtsysteem het voorzitterschap van de Raad uitoefent. (
28
) Hiervoor is echter – bij gebreke van een algemene vertegenwoordigingsbevoegdheid van de instelling – een uitdrukkelijke beslissing van geval tot geval vereist.
77.
Bovendien zou deze uitlegging niet uitsluiten dat de Raad ook een andere instelling machtiging verleent om een internationale overeenkomst te ondertekenen indien hij dit wenselijk acht, maar hiertoe zou hij niet verplicht zijn. Zoals reeds in punt 57 vermeld, gebeurt dit soms in de praktijk.
78.
Deze opvatting vindt echter onvoldoende steun in de bewoordingen en de systematiek van de bepalingen van artikel 218 VWEU.
79.
In artikel 218, leden 2, 5 en 6, VWEU wordt namelijk een onderscheid gemaakt tussen de bevoegdheid van de Raad om een overeenkomst te sluiten enerzijds en zijn machtiging tot ondertekening ervan anderzijds. Derhalve kan de ondertekening als zodanig geen deel uitmaken van de bevoegdheid van de Raad om internationale overeenkomsten te sluiten.
80.
Uit deze bepalingen blijkt bovendien niet wie de persoon aanwijst die een internationale overeenkomst namens de Unie ondertekent. Het feit dat de Raad bij besluit slechts „machtiging tot ondertekening verleent”, wijst er in dit verband op dat deze ondertekening niet onder zijn eigen bevoegdheid valt en dat de daartoe bevoegde persoon niet door de Raad zelf dient te worden aangewezen.
81.
Dit wordt ook ondersteund door een uitlegging van artikel 218, leden 2 en 5, VWEU in het licht van artikel 218, lid 3, VWEU, zoals bepleit door de Commissie en de hoge vertegenwoordiger.
82.
Volgens artikel 218, lid 3, VWEU stelt de Raad, behalve wat betreft het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, op voorstel van de Commissie een besluit vast houdende machtiging tot het openen van de onderhandelingen, waarbij ook de onderhandelaar of het hoofd van het onderhandelingsteam van de Unie wordt aangewezen. Zoals in de rechtspraak van het Hof is erkend (zie punt 68 hierboven), werken deze personen doorgaans bij de diensten van de Commissie die de aanbevelingen voor de voorgenomen overeenkomst hebben opgesteld. De Commissie en de hoge vertegenwoordiger leiden uit het feit dat de Raad krachtens deze bepaling enkel de onderhandelaar of het hoofd van het onderhandelingsteam (uit de gelederen van de Commissie) aanwijst, op aannemelijke wijze af dat hij, bij gebreke van een overeenkomstige regeling in artikel 218, lid 5, VWEU, niet bevoegd kan zijn om tevens de persoon aan te wijzen die gemachtigd is om de overeenkomst te ondertekenen.
83.
Derhalve bestaan er zwaarwegende redenen om aan te nemen dat in dergelijke gevallen alleen de Commissie krachtens artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU kan worden gemachtigd om in uitoefening van haar bevoegdheid tot externe vertegenwoordiging van de Unie een internationale overeenkomst te ondertekenen of de daartoe bevoegde persoon aan te wijzen.
84.
Aangezien de Raad volgens artikel 218 VWEU niet bevoegd is om de persoon aan te wijzen die bevoegd is om een internationale overeenkomst te ondertekenen, valt deze bevoegdheid dus onder de bevoegdheid van de Commissie krachtens artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU om voor de externe vertegenwoordiging van de Unie te zorgen.
d)
Voorlopige conclusie
85.
Het eerste middel moet dan ook worden aanvaard, zonder dat de overige argumenten van de Commissie en de hoge vertegenwoordiger hoeven te worden onderzocht, met name met betrekking tot een gestelde schending van de verplichting tot loyale samenwerking uit hoofde van artikel 4, lid 3, VEU.
2.
Tweede middel
86.
Met haar tweede middel betoogt de Commissie dat de Raad heeft gehandeld in strijd met de motiveringsplicht en het bekendmakingsvereiste van artikel 296, lid 2, en artikel 297 VWEU voor het bestreden besluit (eerste onderdeel) en de verplichting tot loyale samenwerking tussen de instellingen, in casu gebaseerd op artikel 13, lid 2, tweede volzin, VEU (tweede onderdeel).
87.
Het eerste onderdeel van dit middel is kennelijk ongegrond.
88.
Ten eerste blijkt, zoals in de punten 33 en 34 is uiteengezet, de normatieve inhoud van de artikelen 1 tot en met 3 van het bestreden besluit duidelijk uit de bewoordingen ervan. Ten tweede geldt het bekendmakingsvereiste, zoals de Commissie in de memorie van repliek impliciet zelf erkent, niet voor de machtiging tot ondertekening van een overeenkomst met een derde land.
89.
Het eerste onderdeel van het tweede middel kan daarom niet slagen.
90.
Het tweede onderdeel van dit middel is echter gegrond. Zoals uit de motivering van het eerste middel blijkt, heeft de Raad ten nadele van de Commissie in strijd gehandeld met artikel 13, lid 2, tweede volzin, VEU door zijn bevoegdheid te overschrijden.
91.
Derhalve dient het beroep van de Commissie te worden toegewezen.
92.
Het door de Raad subsidiair geformuleerde verzoek om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit en de bestreden machtiging overeenkomstig artikel 264, lid 2, VWEU te handhaven, moet daarentegen worden afgewezen.
93.
Ingevolge artikel 264, lid 2, VWEU kan het Hof, zo het dit nodig oordeelt, bepalen welke gevolgen van de vernietigde handeling als definitief moeten worden beschouwd. In de rechtspraak is geoordeeld dat dit met name om redenen die verband houden met rechtszekerheid, vereist is wanneer de directe gevolgen van de nietigverklaring van die handeling ernstige negatieve consequenties zouden hebben voor de betrokken partijen. (
29
)
94.
Evenwel heeft de Raad noch aangeduid wie de eventueel betrokken partijen zouden zijn, noch uiteengezet welke ernstige negatieve gevolgen zij in geval van nietigverklaring zouden moeten dragen. Integendeel, de Raad heeft slechts vaag gealludeerd op de rechtszekerheid en de geloofwaardigheid van de Unie op internationaal vlak.
95.
Zoals de Commissie aanvoert en ook de Raad erkent, heeft nietigverklaring van het bestreden besluit en de bestreden machtiging immers enkel gevolgen voor de interne verhoudingen binnen de Unie, zonder van invloed te zijn op de rechtsgevolgen van de ondertekening van het protocol en dus op de regelmatige voortzetting van de partnerschapsovereenkomst inzake visserij met de Republiek Gabon. Het vastgestelde gebrek in de vertegenwoordigingsbevoegdheid van de vertegenwoordiger van de Raad vormt namelijk geen kennelijke schending van een voorschrift van fundamenteel belang in de zin van artikel 46 van de twee Weense Verdragen, die de volkenrechtelijke rechtsgeldigheid van het protocol ter discussie kan stellen. Overigens zou het ter waarborging van de rechtszekerheid in de externe verhoudingen volstaan dat de Unie de ondertekening door de vertegenwoordiger van de Raad achteraf bevestigt als bedoeld in artikel 8 van de twee Weense Verdragen.
VI. Kosten
96.
Krachtens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Raad in het ongelijk is gesteld, moet hij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
97.
Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, dragen Tsjechië, Frankrijk, Hongarije, Nederland, Portugal en de hoge vertegenwoordiger hun eigen kosten.
VII. Conclusie
98.
Ik geef het Hof in overweging als volgt te oordelen:
„1)
Artikel 2 van besluit (EU) 2021/1117 van de Raad van 28 juni 2021 betreffende de ondertekening, namens de Europese Unie, en de voorlopige toepassing van het uitvoeringsprotocol bij de partnerschapsovereenkomst inzake visserij tussen de Republiek Gabon en de Europese Gemeenschap (2021‑2026) (PB 2021, L 242, blz. 1) wordt nietig verklaard.
2)
De door de voorzitter van de Raad op 28 juni 2021 verleende machtiging van de permanente vertegenwoordiger van de Portugese Republiek en voorzitter van het Comité van permanente vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten (Coreper) om dat protocol namens de Unie te ondertekenen, wordt nietig verklaard.
3)
De Raad zal zijn eigen kosten dragen, alsmede die van de Commissie.
4)
De Tsjechische Republiek, de Franse Republiek, Hongarije, het Koninkrijk der Nederlanden, de Portugese Republiek en de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid dragen hun eigen kosten.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Duits.
(
2
)	PB 2021, L 242, blz. 1.
(
3
)	United Nations Treaties Series, deel 1155, blz. 331.
(
4
)	Verordening (EG) nr. 450/2007 van de Raad van 16 april 2007 betreffende de sluiting van een partnerschapsovereenkomst inzake visserij tussen de Republiek Gabon en de Europese Gemeenschap (PB 2007, L 109, blz. 1).
(
5
)	In die zin arrest van 22 november 2022, Commissie/Raad (Toetreding tot de Akte van Genève) (C‑24/20, EU:C:2022:911, punten 47 en 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
6
)	Met betrekking tot de ontvankelijkheid van beroepen van instellingen die strekken tot nietigverklaring van handelingen die reeds waren uitgevoerd of niet meer van toepassing waren op het moment dat het beroep werd ingesteld, zie arrest van 24 november 2022, Parlement/Raad (Technische maatregelen betreffende visvangstmogelijkheden) (C‑259/21, EU:C:2022:917, punten 45‑48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
7
)	Zie punten 67 e.v. hieronder.
(
8
)	Zie artikel 1, derde alinea, VEU en artikel 1, lid 2, VWEU.
(
9
)	Zie arrest van 28 juli 2016, Raad/Commissie (C‑660/13, EU:C:2016:616, punten 34‑38).
(
10
)	PB 2004, C 310, blz. 1.
(
11
)	Zie bijvoorbeeld artikel 119, leden 1 en 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
(
12
)	Zie in die zin arresten van 25 februari 2010, Brita (C‑386/08, EU:C:2010:91, punten 40‑43); 27 februari 2018, Western Sahara Campaign UK (C‑266/16, EU:C:2018:118, punten 47 en 48), en 26 februari 2019, N Luxembourg 1 e.a. (C‑115/16, C‑118/16, C‑119/16 en C‑299/16, EU:C:2019:134, punt 90).
(
13
)	Zie artikel 7, lid 1, onder a) en b), van de twee Verdragen van Wenen.
(
14
)	Zie artikel 7, lid 2, van de twee Verdragen van Wenen.
(
15
)	Artikel 7, lid 3, onder a) en b), van het Weens Verdrag inzake het verdragenrecht tussen internationale organisaties.
(
16
)	Punten 7 e.v., met name punt 12 van het commentaar bij artikel 7 van het concept van het Weens Verdrag inzake het verdragenrecht tussen internationale organisaties naar aanleiding van de 33e zitting van de International Law Commission (ILC), Yearbook of the International Law Commission, 1981, band II, tweede deel, blz. 129 en 130.
(
17
)	Zie artikel 7, lid 1, onder b), van het Weens Verdragenverdrag; zie ook artikel 7, lid 3, onder b), van het Weens Verdrag inzake het verdragenrecht tussen internationale organisaties.
(
18
)	Zie op het gebied van het visserijbeleid bijvoorbeeld ook de partnerschapsovereenkomst inzake duurzame visserij tussen de Europese Unie enerzijds en de regering van Groenland en de regering van Denemarken anderzijds (PB 2021, L 175, blz. 3); de partnerschapsovereenkomst inzake duurzame visserij tussen de Europese Unie en de Republiek der Seychellen (PB 2020, L 60, blz. 5), en het protocol tot uitvoering van de partnerschapsovereenkomst inzake duurzame visserij tussen de Europese Unie en de Republiek Guinea-Bissau (2019‑2024) (PB 2019, L 173, blz. 3).
(
19
)	Zie bijvoorbeeld het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB 2020, L 29, blz. 7) alsmede de overeenkomst tussen de Europese Unie en Japan inzake de veiligheid van de burgerluchtvaart (PB 2020, L 229, blz. 4).
(
20
)	Zie bijvoorbeeld de op 29 september 2020 te New York (Verenigde Staten) ondertekende kaderovereenkomst tussen de Europese Unie en de Verenigde Naties met het oog op het bieden van wederzijdse ondersteuning in het kader van hun respectieve missies en operaties op het terrein (PB 2020, L 389, blz. 2), die alleen door een vertegenwoordiger van de Raad is ondertekend. Een gezamenlijke ondertekening door een vertegenwoordiger van de Raad en de hoge vertegenwoordiger vond plaats in het geval van de vrijwillige partnerschapsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Socialistische Republiek Vietnam inzake wetshandhaving, governance en handel in de bosbouw (PB 2019, L 147, blz. 3). Zie echter ook de overeenkomst tussen de Europese Unie en de regering van de Socialistische Republiek Vietnam tot vaststelling van een kader voor de deelname van Vietnam aan crisisbeheersingsoperaties van de Europese Unie, die alleen door de hoge vertegenwoordiger is ondertekend (PB 2019, L 276, blz. 3).
(
21
)	Zie arrest van 25 oktober 2017, Commissie/Raad (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803, punten 41 en 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
22
)	Zie artikel 7, lid 1, onder b), van het Weens Verdragenverdrag en artikel 7, lid 3, onder b), van het Weens Verdrag inzake het verdragenrecht tussen internationale organisaties.
(
23
)	Zie artikel 8 van de twee Verdragen van Wenen.
(
24
)	Volgens de voorafgaande bepaling in artikel 26 VEU (Verdrag van Amsterdam) oefende nog de secretaris-generaal van de Raad de functie van hoge vertegenwoordiger uit.
(
25
)	Zie met name artikel 300, lid 2, eerste alinea, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna. „EG-Verdrag) met soortgelijke bewoordingen als artikel 218, lid 5, VWEU.
(
26
)	Zie arrest van 16 juli 2015, Commissie/Raad (C‑425/13, EU:C:2015:483, punt 62).
(
27
)	Zie arrest van 9 augustus 1994, Frankrijk/Commissie (C‑327/91, EU:C:1994:305, punt 28).
(
28
)	Zie artikel 15 van het reglement van orde van de Raad (PB 2004, L 106, blz. 22), in de versie van besluit 2009/937/EU van de Raad van 1 december 2009 (PB 2009, L 325, blz. 35).
(
29
)	Arrest van 1 maart 2022, Commissie/Raad (Overeenkomst met de Republiek Korea) (C‑275/20, EU:C:2022:142, punten 54 en 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).