SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Décima)
de 16 de noviembre de 2023 (*)
«Recurso de anulación — Reglamento (UE) 2022/110 — Anexo III, letra c) — Fijación del esfuerzo pesquero máximo admisible de merluza europea y salmonete de fango para los palangreros demersales — Anexo III, letra e) — Fijación de límites máximos de capturas para la gamba roja del Mediterráneo — Subzonas geográficas (SZG) 1, 2, 5, 6 y 7 — Artículo 43 TFUE, apartados 2 y 3 — Reglamento (UE) 2019/1022 — Régimen de gestión del esfuerzo pesquero — Medidas complementarias — Artículo 7, apartado 5 — Concepto de “importantes capturas” — Dictámenes científicos — Artículo 7, apartado 3, letra b) — Concepto de “medida de conservación” — Obligación de motivación — Facultad de apreciación — Límites — Principio de proporcionalidad»
En el asunto C‑224/22,
que tiene por objeto un recurso de anulación interpuesto, con arreglo al artículo 263 TFUE, el 29 de marzo de 2022,
Reino de España, representado inicialmente por el Sr. J. Rodríguez de la Rúa Puig y posteriormente por la Sra. A. Gavela Llopis, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por el Sr. F. Naert y las Sras. A. Nowak-Salles y S. Sáez Moreno, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyado por
Comisión Europea, representada por el Sr. A. Dawes y las Sras. I. Galindo Martín y A. Stobiecka‑Kuik, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Décima),
integrado por el Sr. Z. Csehi, Presidente de Sala, y los Sres. I. Jarukaitis y D. Gratsias (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. G. Pitruzzella;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1        Mediante su recurso, el Reino de España solicita al Tribunal de Justicia que anule el Reglamento (UE) 2022/110 del Consejo, de 27 de enero de 2022, por el que se fijan, para 2022, las posibilidades de pesca aplicables a determinadas poblaciones y grupos de poblaciones de peces en el mar Mediterráneo y en el mar Negro (DO 2022, L 21, p. 165; en lo sucesivo, «Reglamento impugnado»), en la medida en que dicho Reglamento fijó, por una parte, en su anexo III, letra c), el esfuerzo pesquero máximo admisible para los palangreros que pescan merluza europea (Merluccius merluccius) y salmonete de fango (Mullus barbatus) en el mar de Alborán, las islas Baleares, el norte de España y el golfo de León [subzonas geográficas (SZG) 1, 2, 5, 6 y 7] y, por otra parte, en su anexo III, letra e), los límites máximos de capturas para la gamba roja del Mediterráneo (Aristeus antennatus) en las SZG 1, 2, 5, 6 y 7.
Marco jurídico
Reglamento (UE) n.º 1380/2013
2        Los considerandos 7, 23 y 48 del Reglamento (UE) n.º 1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre la política pesquera común, por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 1954/2003 y (CE) n.º 1224/2009 del Consejo, y se derogan los Reglamentos (CE) n.º 2371/2002 y (CE) n.º 639/2004 del Consejo y la Decisión 2004/585/CE del Consejo (DO 2013, L 354, p. 22), exponen lo siguiente:
«(7)      […] La Unión [Europea] debe mejorar su [política pesquera común (PPC)] adoptando índices de explotación a fin de velar, en un plazo razonable, por que la explotación de los recursos biológicos marinos restablezca y mantenga las poblaciones de las especies capturadas por encima de niveles que puedan producir el rendimiento máximo sostenible. […]
[…]
(23)      El objetivo de la explotación sostenible de los recursos biológicos marinos se conseguirá de manera más eficaz mediante un enfoque plurianual de la gestión de la pesca, que establezca con carácter prioritario planes plurianuales que reflejen las particularidades de las distintas pesquerías.
[…]
(48)      Se puede consultar al Comité científico, técnico y económico de la pesca (CCTEP) […] en relación con asuntos relativos a la conservación y gestión de recursos biológicos marinos, para garantizar la necesaria asistencia de científicos altamente cualificados, en particular en la aplicación de disciplinas biológicas, económicas, medioambientales, sociales y técnicas.»
3        El artículo 2 del Reglamento n.º 1380/2013, titulado «Objetivos», en sus apartados 1 y 2, dispone:
«1.      La PPC deberá garantizar que las actividades de la pesca y la acuicultura sean sostenibles ambientalmente a largo plazo y se gestionen de forma coherente con los objetivos de generar beneficios económicos, sociales y de empleo, y de contribuir a la disponibilidad de productos alimenticios.
2.      La PPC aplicará el criterio de precaución a la gestión pesquera y procurará asegurar que la explotación de los recursos biológicos marinos vivos restablezca y mantenga las poblaciones de especies capturadas por encima de los niveles que puedan producir el rendimiento máximo sostenible.
[…]»
4        El artículo 3 de este Reglamento, titulado «Principios de buena gobernanza», está redactado en los siguientes términos:
«La PPC se guiará por los siguientes principios de buena gobernanza:
[…]
c)      el establecimiento de medidas conformes a los mejores dictámenes científicos;
[…]».
5        El artículo 4 de dicho Reglamento, que lleva por título «Definiciones», dispone en su apartado 1:
«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
[…]
7)      “rendimiento máximo sostenible”, el rendimiento de equilibrio teórico máximo que puede extraerse continuamente, en promedio, de una población en las condiciones ambientales medias existentes sin que ello afecte significativamente al proceso de reproducción;
8)      “criterio de precaución de la gestión de la pesca”, en el sentido del artículo 6 del [Acuerdo de las Naciones Unidas sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 relativas a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios, de 4 de diciembre de 1995 (Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces)], el enfoque en base al cual la falta de información científica suficiente no debe servir de justificación para posponer o para no adoptar medidas de gestión destinadas a conservar las especies principales, así como las especies asociadas o dependientes, las especies acompañantes y el medio en el que se encuentran;
[…]
15)      “límite de capturas”, según corresponda, bien un límite cuantitativo de capturas de una población o grupo de poblaciones de peces en un período concreto en el que dichas poblaciones o grupos de poblaciones estén sujetas a una obligación de desembarque, o bien un límite cuantitativo de los desembarques de una población o grupo de poblaciones de peces, en un período concreto en el que la obligación de desembarque no se aplica;
[…]
28)      “actividad pesquera”, buscar pescado, largar, calar, remolcar o halar un arte de pesca, subir capturas a bordo […] y desembarcar pescado y productos de la pesca;
[…]».
6        El artículo 6 del Reglamento n.º 1380/2013, con el título «Disposiciones generales», establece en su apartado 2 lo siguiente:
«[…] Las medidas de conservación se adoptarán teniendo en cuenta los dictámenes científicos, técnicos y económicos disponibles, incluidos, cuando proceda, los informes elaborados por el Comité Científico, Técnico y Económico de Pesca (CCTEP) y otros organismos consultivos […]».
7        El artículo 7 de este Reglamento, «Tipos de medidas de conservación», en su apartado 1, letras a) y e), tiene la siguiente redacción:
«Las medidas de conservación y explotación sostenible de los recursos biológicos marinos podrán incluir, entre otros, los siguientes elementos:
a)      planes plurianuales adoptados con arreglo a los artículos 9 y 10;
[…]
e)      medidas relativas a la fijación y atribución de las posibilidades de pesca».
8        El artículo 9 de dicho Reglamento, bajo el título «Principios y objetivos de los planes plurianuales», dispone en sus apartados 1, 3 y 4:
«1.      Los planes plurianuales se adoptarán prioritariamente sobre la base de dictámenes científicos, técnicos y económicos, y contendrán medidas de conservación destinadas a mantener o restablecer las poblaciones de peces por encima de niveles capaces de producir el rendimiento máximo sostenible, de conformidad con el artículo 2, apartado 2.
[…]
3.      Los planes plurianuales se referirán:
[…]
b)      o bien, en el caso de pesquerías mixtas o si la dinámica de las poblaciones las relaciona entre sí, a las pesquerías que exploten varias poblaciones en una zona geográfica pertinente, teniendo en cuenta los conocimientos sobre las interacciones entre las poblaciones de peces, las pesquerías y los ecosistemas marinos.
4.      Las medidas que han de incluirse en los planes plurianuales y el calendario de su aplicación serán proporcionales a los objetivos y metas perseguidos y a los plazos previstos. Antes de que se incluyan dichas medidas en los planes plurianuales se tendrá en cuenta su probable influencia económica y social.»
9        A tenor del artículo 10 del mismo Reglamento, titulado «Contenido de los planes plurianuales»:
«1.      Los planes plurianuales incluirán, según convenga y sin perjuicio de las competencias respectivas con arreglo al Tratado [FUE]:
[…]
b)      los objetivos, que han de guardar coherencia con los objetivos establecidos en el artículo 2 y con las disposiciones pertinentes de los artículos 6 y 9;
c)      objetivos cuantificables como los índices de mortalidad por pesca y/o la biomasa de población reproductora;
d)      plazos precisos para alcanzar los objetivos cuantificables;
[…]».
10      El artículo 16 del Reglamento n.º 1380/2013, «Posibilidades de pesca», en su apartado 4, enuncia lo siguiente:
«Las posibilidades de pesca se establecerán de conformidad con los objetivos fijados en el artículo 2, apartado 2, y cumplirán los objetivos cuantificables, plazos y márgenes establecidos de conformidad con el artículo 9, apartado 2, y con el artículo 10, apartado 1, letras b) y c).»
Reglamento (UE) 2019/1022
11      Los considerandos 12, 18, 19, 22, 23, 27 y 37 del Reglamento (UE) 2019/1022 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, por el que se establece un plan plurianual para la pesca demersal en el Mediterráneo occidental y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 508/2014 (DO 2019, L 172, p. 1), exponen lo siguiente:
«(12)      El CCTEP ha demostrado que la explotación de muchas especies demersales en el Mediterráneo occidental supera con creces los niveles del [rendimiento máximo sostenible (RMS)].
[…]
(18)      Conviene establecer un objetivo de mortalidad por pesca (F) que corresponda al objetivo de la consecución y el mantenimiento del rendimiento máximo sostenible como intervalos de valores que sean compatibles con la consecución del RMS (FRMS). […]
(19)      […] Conviene establecer un objetivo de mortalidad por pesca acorde con dichos intervalos de FRMS de forma progresiva y paulatina, de aquí a 2020 si fuera posible, y a más tardar el 1 de enero de 2025.
[…]
(22)      A fin de garantizar un acceso transparente a la pesca y que se alcancen los objetivos de mortalidad por pesca, conviene que la Unión adopte un régimen de gestión del esfuerzo pesquero de los arrastreros, que constituyen el arte principal de pesca demersal en el Mediterráneo occidental. […] En caso necesario, el régimen de gestión del esfuerzo pesquero debe incorporar otros artes de pesca.
(23)      Dada la preocupante situación de muchas poblaciones demersales del Mediterráneo occidental y con el fin de reducir los elevados niveles actuales de mortalidad por pesca, el régimen de gestión del esfuerzo pesquero debe conllevar una reducción significativa del esfuerzo pesquero en los primeros cinco años de ejecución del plan.
[…]
(27)      Asimismo, deben tomarse otras medidas de conservación de las especies demersales. […]
[…]
(37)      La probable influencia económica y social del plan previsto en el presente Reglamento se evaluó debidamente antes de su elaboración, de conformidad con el artículo 9, apartado 4, del Reglamento [n.º 1380/2013].»
12      El capítulo I del Reglamento 2019/1022, titulado «Disposiciones generales», comprende los artículos 1 a 3 del mismo. El artículo 1, «Objeto y ámbito de aplicación», dispone en sus apartados 1 y 2 lo siguiente:
«1.      El presente Reglamento establece un plan plurianual […] de conservación y explotación sostenible de las especies demersales en el Mediterráneo occidental.
2.      El presente Reglamento se aplica a las poblaciones siguientes:
a)      gamba roja del Mediterráneo (Aristeus antennatus) en las subzonas 1, 5, 6 y 7 de la [Comisión General de Pesca del Mediterráneo (CGPM)];
[…]
d)      merluza europea (Merluccius merluccius) en las subzonas 1‑5‑6‑7 y 9‑10‑11 de la CGPM;
[…]
f)      salmonete de fango (Mullus barbatus) en las subzonas 1, 5, 6, 7, 9, 10 y 11 de la CGPM.»
13      El artículo 2 de dicho Reglamento, titulado «Definiciones», dispone:
«A los efectos del presente Reglamento se aplicarán, además de las definiciones establecidas en el artículo 4 del Reglamento [n.º 1380/2013] […]:
[…]
4)      “intervalo de FRMS”: intervalo de valores recogido en los mejores dictámenes científicos disponibles, en particular el dictamen científico del CCTEP o de un organismo científico independiente similar reconocido a escala internacional o de la Unión, en el cual todos los niveles de mortalidad por pesca conducen, a largo plazo, a un [RMS] con un patrón de pesca dado y en las condiciones ambientales medias existentes, sin afectar significativamente al proceso de reproducción de las poblaciones en cuestión. […]
5)      “valor FRMS”: valor calculado de la mortalidad por pesca estimada que, con un patrón de pesca dado y en las condiciones ambientales medias existentes, conduce al rendimiento máximo a largo plazo;
[…]
12)      “grupo de esfuerzo pesquero”: una unidad de gestión de la flota de un Estado miembro para la que se ha fijado un esfuerzo pesquero máximo admisible;
13)      “grupo de poblaciones”: grupo de poblaciones capturadas juntas tal como se establece en el anexo I;
[…]».
14      El artículo 3 del Reglamento 2019/1022, titulado «Objetivos», está redactado, en sus apartados 1 y 5, en los siguientes términos:
«1.      El plan se basará en un régimen de gestión del esfuerzo pesquero destinado a contribuir al logro de los objetivos de la PPC que figuran en el artículo 2 del Reglamento [n.º 1380/2013], y en particular aplicará el criterio de precaución a la gestión pesquera, y tendrá como objetivo asegurar que la explotación de los recursos biológicos marinos vivos restablezca y mantenga las poblaciones de especies capturadas por encima de los niveles que puedan producir el rendimiento máximo sostenible.
[…]
5.      Las medidas del plan se adoptarán de conformidad con los mejores dictámenes científicos disponibles.»
15      El capítulo II del Reglamento 2019/1022, titulado «Objetivos, puntos de referencia de conservación y salvaguardias», incluye los artículos 4 a 6 de dicho Reglamento. El artículo 4 del mismo, «Objetivos», dispone en sus apartados 1 a 3:
«1.      El objetivo de mortalidad por pesca en consonancia con los intervalos de FRMS definidos en el artículo 2 deberá alcanzarse de forma progresiva y paulatina, a más tardar en 2020, siempre que sea posible, y a más tardar el 1 de enero de 2025, en el caso de las poblaciones afectadas, y mantenerse a partir de entonces en los intervalos de FRMS.
2.      Sobre la base de este plan se solicitarán los intervalos de FRMS, en particular al CCTEP o a un organismo científico independiente similar reconocido a escala internacional o de la Unión.
3.      De conformidad con el artículo 16, apartado 4, del Reglamento [n.º 1380/2013], cuando el Consejo [de la Unión Europea] establezca el esfuerzo pesquero máximo admisible, establecerá dicho esfuerzo pesquero para cada grupo de esfuerzo pesquero, dentro del intervalo de FRMS disponible en ese momento para la población más vulnerable.»
16      A tenor del artículo 7 del Reglamento 2019/1022, titulado «Régimen de gestión del esfuerzo pesquero»:
«1.      Se aplicará un régimen de gestión del esfuerzo pesquero a todos los buques que faenen con redes de arrastre en las zonas, grupos de poblaciones y categorías de eslora que se especifican en el anexo I.
2.      Cada año, de conformidad con el dictamen científico y con arreglo a lo dispuesto en el artículo 4, el Consejo fijará el esfuerzo pesquero máximo admisible para cada grupo de esfuerzo pesquero y por Estado miembro.
3.      No obstante lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1, y lo dispuesto en el apartado 2 del presente artículo, durante los primeros cinco años de aplicación del plan se procederá del siguiente modo:
[…]
b)      durante el período comprendido entre el segundo y el quinto año de aplicación del plan, el esfuerzo pesquero máximo admisible se reducirá como máximo un 30 %. La reducción del esfuerzo pesquero podrá completarse con cualesquiera otras medidas técnicas o de conservación pertinentes adoptadas de conformidad con la legislación de la Unión, al objeto de alcanzar el FRMS a más tardar el 1 de enero de 2025.
4.      El valor de referencia mencionado en el apartado 3 será calculado por cada Estado miembro para cada grupo de esfuerzo pesquero o subzona geográfica como el esfuerzo pesquero medio expresado en número de días de pesca entre el 1 de enero de 2015 y el 31 de diciembre de 2017, teniendo únicamente en cuenta los buques activos durante ese período.
5.      Cuando los mejores dictámenes científicos disponibles pongan de manifiesto importantes capturas de una determinada población con artes distintos de los de arrastre, podrá fijarse el esfuerzo pesquero máximo admisible para esos artes de pesca concretos, sobre la base de dicho dictamen científico.»
17      El grupo de esfuerzo pesquero definido en el anexo I, parte A, de este Reglamento incluye la pesca de arrastre de salmonete de fango, merluza, gamba de altura y cigala en la plataforma continental y el talud superior. El grupo de poblaciones capturadas en las SZG 1‑2‑5‑6‑7 comprende el salmonete de fango en las SZG 1, 5, 6 y 7, la merluza en las SZG 1, 5, 6 y 7, la gamba de altura en las SZG 1, 5 y 6 y la cigala en las SZG 5 y 6.
Reglamento impugnado
18      Los considerandos 4 y 6 a 10 del Reglamento impugnado exponen lo siguiente:
«(4)      […] de conformidad con el Reglamento [n.º 1380/2013], los totales admisibles de capturas (TAC) deben establecerse sobre la base de los dictámenes científicos disponibles, teniendo en cuenta los aspectos biológicos y socioeconómicos, asegurando al mismo tiempo un trato justo a los distintos sectores de la pesca […]
[…]
(6)      El plan plurianual para las pesquerías que explotan las poblaciones demersales en el Mediterráneo occidental [tiene como objetivo] garantizar que la explotación de los recursos biológicos marinos vivos restablezca y mantenga las poblaciones de especies capturadas por encima de los niveles que puedan producir el RMS.
(7)      De conformidad con el artículo 4, apartado 1, del Reglamento [2019/1022], las posibilidades de pesca para las poblaciones enumeradas en el artículo 1 de dicho Reglamento deben fijarse de modo que se alcance una mortalidad por pesca correspondiente al RMS de forma progresiva y paulatina en 2020, siempre que sea posible, y a más tardar el 1 de enero de 2025. […]
(8)      El CCTEP ha señalado que, a fin de alcanzar los objetivos de RMS para las poblaciones de peces del Mediterráneo occidental, es necesario adoptar medidas urgentes adicionales y reducir significativamente la mortalidad por pesca de los arrastreros. Por lo tanto, para 2022, el esfuerzo pesquero máximo admisible de los arrastreros, de conformidad con el artículo 7, apartado 3, letra b), del plan, debe reducirse en un 6 % con respecto al valor de referencia de 2015‑2017 […]
(9)      El CCTEP ha señalado que, a fin de alcanzar los objetivos de RMS para las poblaciones de peces del Mediterráneo occidental, es necesario adoptar medidas urgentes adicionales, en particular para gestionar la mortalidad por pesca de los palangreros demersales. Es necesario fijar para 2022 el esfuerzo pesquero máximo admisible de los palangreros, de conformidad con el artículo 7, apartado 5, del plan, sobre la base del esfuerzo pesquero expresado en número de días de pesca entre el 1 de enero de 2015 y el 31 de diciembre de 2017. Dicho esfuerzo pesquero máximo admisible de los palangreros debe entenderse sin perjuicio del esfuerzo pesquero máximo admisible que se establezca para 2023.
(10)      En 2020, el CCTEP señaló que la mortalidad por pesca de la gamba roja del Mediterráneo en las [SZG] 1, 5, 6 y 7 y las SZG 8, 9, 10 y 11 debía disminuir significativamente para alcanzar el RMS a más tardar en 2025. El Comité Consultivo Científico [(CCC)] sobre Pesquerías de la [CGPM] emitió también el mismo dictamen relativo a la mortalidad por pesca de la gamba roja del Mediterráneo en la SZG 2. Asimismo, el CCTEP estimó que la biomasa de gamba roja del Mediterráneo estaba disminuyendo. En 2021, este Comité ha advertido de que la mortalidad por pesca de esta especie no ha cambiado y que, por tanto, son necesarias nuevas medidas de gestión. Teniendo en cuenta los dictámenes científicos y la ausencia de cambios en la situación de las poblaciones, de conformidad con el artículo 7, apartado 3, letra b), del plan, procede complementar el régimen de gestión del esfuerzo con límites máximos de capturas y establecer un límite máximo de capturas específico para la gamba roja del Mediterráneo en las SZG 1, 2, 5, 6 y 7 y otro para la gamba roja del Mediterráneo en las SZG 8, 9, 10 y 11.»
19      El artículo 1 del Reglamento impugnado, titulado «Objeto», dispone:
«El presente Reglamento fija para 2022 las posibilidades de pesca disponibles en el mar Mediterráneo y el mar Negro para determinadas poblaciones y grupos de poblaciones de peces.»
20      El artículo 2 de ese Reglamento, con el título «Ámbito de aplicación», establece en su apartado 1 lo siguiente:
«El presente Reglamento se aplica a los buques pesqueros de la Unión que explotan las siguientes poblaciones de peces:
[…]
b)      gamba roja del Mediterráneo (Aristeus antennatus), […], merluza europea (Merluccius merluccius), […] y salmonete de fango (Mullus barbatus) en el Mediterráneo occidental, tal como se define en el artículo 4, letra c);
[…]».
21      A tenor del artículo 4 de dicho Reglamento, «Zonas de pesca»:
«A efectos del presente Reglamento, se aplicarán las siguientes definiciones de zonas:
[…]
c)      “Mediterráneo occidental”: aguas de las [SZG] 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 11 […]
[…]».
22      El artículo 8 del mismo Reglamento, titulado «Poblaciones demersales», está redactado, en sus apartados 2 y 3, en los siguientes términos:
«2.      El esfuerzo pesquero máximo admisible para palangreros y arrastreros se establece en el anexo III del presente Reglamento. […]
3.      El reparto entre los Estados miembros de los límites máximos de capturas para los buques pesqueros de la Unión en aguas de la Unión del Mediterráneo occidental se establece en el anexo III.»
23      El anexo III del Reglamento impugnado, bajo el rótulo «Posibilidades de pesca para los buques pesqueros de la Unión en el contexto de la gestión de las poblaciones demersales en el Mediterráneo occidental», fija, en su letra c), el esfuerzo pesquero máximo admisible, en días de pesca, de los palangreros demersales en el mar de Alborán, las islas Baleares, el norte de España y el golfo de León (SZG 1, 2, 5, 6 y 7) de la siguiente manera:
Grupo de poblaciones
Eslora de los buques
España
Francia
Italia
Código del grupo de esfuerzo pesquero
Salmonete de fango en las SZG 1, 2, 5, 6 y 7; merluza europea en las SZG 1, 2, 5, 6 y 7
< 12 m
9 433
6 432
0
EFF1/MED1_LL1
≥ 12 m y < 18 m
2 148
93
0
EFF1/MED1_LL2
≥ 18 m y < 24 m
74
0
0
EFF1/MED1_LL3
≥ 24 m
29
0
0
EFF1/MED1_LL4
24      El anexo III, letra e), de dicho Reglamento fija las posibilidades de pesca para la gamba roja del Mediterráneo (Aristeus antennatus) en el mar de Alborán, las islas Baleares, el norte de España y el golfo de León (SZG 1, 2, 5, 6 y 7) como nivel máximo de capturas expresado en toneladas de peso vivo, en 928 toneladas de peso vivo para la Unión, esto es, 872 toneladas para España, 56 toneladas para Francia y 0 toneladas para Italia.
Pretensiones de las partes y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
25      El Reino de España solicita al Tribunal de Justicia que:
–        Anule el Reglamento impugnado, en la medida en que fija, por una parte, en su anexo III, letra c), el esfuerzo pesquero máximo admisible para los palangreros demersales que pescan merluza europea y salmonete de fango en el mar de Alborán, las islas Baleares, el norte de España y el golfo de León (SZG 1, 2, 5, 6 y 7) (en lo sucesivo, «primera medida controvertida») y, por otra parte, en su anexo III, letra e), los límites máximos de capturas para la gamba roja del Mediterráneo en el mar de Alborán, las islas Baleares, el norte de España y el golfo de León (SZG 1, 2, 5, 6 y 7) (en lo sucesivo, «segunda medida controvertida») (en lo sucesivo, conjuntamente, «medidas controvertidas»).
–        Condene en costas al Consejo.
26      El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
–        Desestime la demanda.
–        Condene en costas al Reino de España.
27      Mediante resolución del Presidente del Tribunal de Justicia de 26 de julio de 2022, se admitió la intervención de la Comisión Europea en apoyo de las pretensiones del Consejo.
Sobre el recurso
28      En apoyo de su recurso, el Reino de España invoca seis motivos, los tres primeros relativos a la primera medida controvertida y los otros tres a la segunda medida controvertida.
Motivos relativos a la primera medida controvertida
29      El primer motivo se basa, en esencia, en el incumplimiento de la obligación de motivación; el segundo, en la infracción del artículo 7, apartado 5, del Reglamento 2019/1022, y, el tercero, en el carácter desproporcionado de la primera medida controvertida.
Primer motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación
–       Alegaciones de las partes
30      Mediante su primer motivo, el Reino de España sostiene que el Reglamento impugnado no contiene justificación alguna de la primera medida controvertida a la luz de las exigencias establecidas en el artículo 7, apartado 5, del Reglamento 2019/1022.
31      Según dicho Estado miembro, la ampliación del régimen de gestión del esfuerzo pesquero a otros artes de pesca distintos del arrastre, prevista en esa disposición, es complementaria de dicho régimen y por ello requiere una justificación que ponga de relieve su necesidad, concretamente en forma de un dictamen científico del que se desprenda que existen importantes capturas de una determinada población que podrían comprometer el objetivo perseguido por el citado Reglamento. En particular, el Reino de España señala que esta exigencia impone una motivación específica y no una mera referencia genérica.
32      Pues bien, alega que, a pesar de esta obligación, el Reglamento impugnado, en particular su considerando 9, no contiene referencia alguna al dictamen concreto del CCTEP en que se funda la primera medida controvertida, ni a la parte concreta de ese dictamen de que se desprende la necesidad, expresada en dicho considerando, de «adoptar medidas urgentes adicionales, en particular para gestionar la mortalidad por pesca de los palangreros demersales».
33      El Reino de España deduce de ello que el Reglamento impugnado no contiene explicaciones que muestren de manera clara e inequívoca, de conformidad con la jurisprudencia relativa a la obligación de motivación, el razonamiento del Consejo de manera que él pueda conocer las razones de dicha medida y el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control.
34      El Consejo, apoyado por la Comisión, alega que los motivos de la adopción de la primera medida controvertida se desprenden claramente del considerando 9 del Reglamento impugnado, interpretado en el contexto de los considerandos 1 a 8 de dicho Reglamento, y que el Reino de España, al haber estado estrechamente asociado al proceso de elaboración de las medidas controvertidas, tuvo pleno conocimiento de ellos.
–       Apreciación del Tribunal de Justicia
35      Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la motivación exigida en el artículo 296 TFUE, párrafo segundo, debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE, párrafo segundo, no solo debe apreciarse en relación con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. Esto es particularmente cierto cuando los Estados miembros han estado estrechamente asociados al proceso de elaboración del acto objeto de litigio y conocen, por tanto, las razones que motivan este acto [sentencia de 30 de abril de 2019, Italia/Consejo (Cuota de pesca del pez espada del Mediterráneo), C‑611/17, EU:C:2019:332, apartados 40 y 41 y jurisprudencia citada].
36      Por lo tanto, el alcance de la obligación de motivación depende de la naturaleza del acto de que se trate y, cuando se trate de actos destinados a una aplicación general, puede limitarse a indicar, por una parte, la situación de conjunto que ha conducido a su adopción y, por otra parte, los objetivos generales que se propone alcanzar. En este contexto, el Tribunal de Justicia ha declarado, en particular, que, si el acto impugnado pone de manifiesto la parte esencial del fin perseguido por la institución, es excesivo pretender la motivación específica de cada una de las decisiones técnicas que adopta [sentencia de 30 de abril de 2019, Italia/Consejo (Cuota de pesca del pez espada del Mediterráneo), C‑611/17, EU:C:2019:332, apartado 42 y jurisprudencia citada].
37      En el caso de autos, procede señalar que, en el considerando 9 del Reglamento impugnado, el Consejo expuso los motivos que condujeron a la adopción de la primera medida controvertida.
38      Como indica ese considerando 9 de manera clara e inequívoca, la adopción de la primera medida controvertida se justifica mediante la referencia a un dictamen del CCTEP en el que se señala la necesidad de adoptar «medidas urgentes» «a fin de alcanzar los objetivos de RMS», en particular «para gestionar la mortalidad por pesca de los palangreros demersales», y está basada en el artículo 7, apartado 5, del Reglamento 2019/1022, a tenor del cual «cuando los mejores dictámenes científicos disponibles pongan de manifiesto importantes capturas de una determinada población con artes distintos de los de arrastre, podrá fijarse el esfuerzo pesquero máximo admisible para esos artes de pesca concretos, sobre la base de dicho dictamen científico».
39      Por otra parte, de conformidad con la jurisprudencia recordada en el apartado 35 de la presente sentencia, la motivación de esta medida debe también apreciarse atendiendo a su contexto, en este caso a la luz de los considerandos 1 a 8 del Reglamento impugnado, que recuerdan el marco jurídico en que se inscribe dicho Reglamento y los objetivos generales que persigue, especialmente mediante la citada medida.
40      En particular, los considerandos 6 y 7 de dicho Reglamento recuerdan, por un lado, el objetivo del plan plurianual establecido mediante el Reglamento 2019/1022 de garantizar que la explotación de los recursos biológicos marinos vivos restablezca y mantenga las poblaciones de especies capturadas por encima de los niveles que puedan producir el RMS y, por otro lado, la obligación, establecida en el artículo 4, apartado 1, de este último Reglamento, de fijar las posibilidades de pesca de las poblaciones enumeradas en el artículo 1 del mismo de modo que se alcance una mortalidad por pesca correspondiente al RMS de forma progresiva y paulatina en 2020, siempre que sea posible, y a más tardar el 1 de enero de 2025.
41      Además, la motivación de dicha medida se aclara en el considerando 8 del Reglamento impugnado, que indica que, según el CCTEP, a fin de alcanzar los objetivos de RMS para las poblaciones de peces del Mediterráneo occidental, es necesario adoptar medidas urgentes adicionales y reducir significativamente la mortalidad por pesca de los arrastreros. Este considerando precisa asimismo que, para 2022, el esfuerzo pesquero máximo admisible de los arrastreros, de conformidad con el artículo 7, apartado 3, letra b), del Reglamento 2019/1022, debe reducirse en un 6 % con respecto al valor de referencia de 2015‑2017.
42      Estas explicaciones en su conjunto permiten, pues, comprender que el Consejo utilizó el margen de apreciación que le concede el artículo 7, apartado 5, del Reglamento 2019/1022 para adoptar una medida de gestión del esfuerzo pesquero aplicable a los palangreros demersales, dirigida, de conformidad con el dictamen del CCTEP, a gestionar la mortalidad por pesca provocada por estos y que viene a complementar las medidas urgentes relativas a los arrastreros, con el fin de alcanzar progresivamente el objetivo de mortalidad por pesca que le impone el artículo 4, apartado 1, de dicho Reglamento.
43      Es cierto que, como señala el Reino de España, el considerando 9 del Reglamento impugnado no se refiere a «importantes capturas» de las especies afectadas, que constituyen, a tenor del artículo 7, apartado 5, del Reglamento 2019/1022, un criterio para la aplicación de esta disposición. Tampoco precisa a qué dictamen concreto del CCTEP se refiere, ni cita las partes de ese dictamen en las que supuestamente dicho Comité aludió a esas «importantes capturas» y recomendó la primera medida controvertida.
44      No obstante, en primer lugar, como se desprende de la jurisprudencia recordada en los apartados 35 y 36 de la presente sentencia, por una parte, no se exige, con arreglo al artículo 296 TFUE, párrafo segundo, que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes y, por otra parte, cuando se trata de actos de alcance general como el Reglamento impugnado, el autor del acto no está obligado a establecer una motivación específica para las diferentes decisiones técnicas que adopta.
45      En segundo lugar, procede señalar que el Reino de España, como Estado miembro, estuvo estrechamente asociado al proceso de elaboración de la primera medida controvertida y conoce, por tanto, las razones en que se basa, extremo que aquel no discute.
46      En efecto, de los autos remitidos al Tribunal de Justicia se desprende que la Comisión presentó dicha medida en un documento oficioso (non-paper) de 24 de noviembre de 2021 por el que actualizaba su propuesta inicial de reglamento a raíz de la publicación de los dictámenes del CCTEP y del CCC de la CGPM para el año 2021, que fue transmitido por el Consejo a los Estados miembros ese mismo día.
47      En ese documento oficioso, la Comisión se refirió, en particular, al informe 21‑13 del CCTEP de octubre de 2021, en el que dicho Comité indicaba que era necesario adoptar un enfoque holístico, que combinase medidas de gestión en forma de reducción del esfuerzo pesquero y TAC. Por lo que respecta, más específicamente, a la primera medida controvertida, la Comisión se refirió al informe 21‑01 del CCTEP de marzo de 2021, en el que dicho Comité indicaba que la mortalidad por pesca provocada por artes de pesca distintos de los de arrastre podía alcanzar hasta el 48 % de los reproductores de merluza europea, que eran clave para que las poblaciones se recuperasen. Basándose en ello, propuso garantizar la reducción de la mortalidad por pesca de la merluza europea mediante una reducción complementaria del esfuerzo pesquero de los palangreros con el fin de proteger específicamente a los reproductores de merluza europea y asegurar una rápida recuperación de la población. Por otra parte, de los datos aportados por el Consejo resulta que dicha propuesta fue ampliamente debatida durante el proceso de adopción del Reglamento impugnado y que, en este marco, el Reino de España presentó observaciones al respecto.
48      Por lo demás, en el marco del presente recurso, en particular en el marco del segundo motivo, el Reino de España se refiere a los informes del CCTEP publicados en 2021, y especialmente a sus informes 21‑01 y 21‑13, para rebatir las conclusiones extraídas por las instituciones en cuanto a la necesidad de adoptar una medida de esfuerzo pesquero relativa a los palangreros.
49      En tercer lugar, es preciso subrayar que las cuestiones planteadas por el Reino de España en el marco del presente motivo, relativas, por una parte, a si puede deducirse de dichos informes que se efectuaron «importantes capturas» de merluza europea con palangres en las zonas a que se refiere la primera medida controvertida y, por otra parte, a si era necesaria una medida complementaria de esfuerzo pesquero relativa específicamente a dichos artes, son cuestiones referentes al fundamento de la primera medida controvertida, que deben distinguirse claramente de la cuestión del cumplimiento de la obligación de motivación [véase, en este sentido, la sentencia de 30 de abril de 2019, Italia/Consejo (Cuota de pesca del pez espada del Mediterráneo) (C‑611/17, EU:C:2019:332), apartado 48 y jurisprudencia citada].
50      De todo lo anterior resulta que el Consejo expuso suficientemente, con arreglo a Derecho, las razones por las que adoptó la primera medida controvertida, de modo que, de conformidad con la jurisprudencia recordada en el apartado 35 de la presente sentencia, la parte demandante, en este caso el Reino de España, pudiera conocer las razones de dicha medida y el Tribunal de Justicia pudiera ejercer su control sobre ella.
51      Por consiguiente, procede desestimar el primer motivo.
Segundo motivo, basado en la infracción del artículo 7, apartado 5, del Reglamento 2019/1022
–       Alegaciones de las partes
52      Mediante su segundo motivo, el Reino de España sostiene que la primera medida controvertida es contraria al artículo 7, apartado 5, del Reglamento 2019/1022, por cuanto no está basada en un dictamen científico que ponga de manifiesto importantes capturas de poblaciones de merluza europea y salmonete de fango, tal y como exige dicho artículo.
53      En primer lugar, el Reino de España subraya que esta disposición debe interpretarse en el sentido de que la existencia de tal dictamen científico condiciona la posibilidad efectiva de que el Consejo establezca, en virtud de dicha disposición, una medida de esfuerzo pesquero máximo admisible para artes de pesca concretos distintos de los de arrastre.
54      En segundo lugar, alega que resulta de una interpretación literal, contextual y teleológica de esta disposición que el concepto de «importantes capturas» que contempla se refiere a capturas de una determinada población por un arte de pesca distinto del arrastre que, por su importancia cuantitativa, sea capaz de perjudicar de manera significativa a la PPC en la zona de que se trate, haciendo necesario fijar un esfuerzo pesquero máximo admisible para tales artes de pesca.
55      En tercer lugar, el Reino de España afirma que los informes 21‑01 y 21‑13 del CCTEP no permiten concluir que existieran importantes capturas de merluza europea y de salmonete de fango en las zonas afectadas. En efecto, señala que, por una parte, el primero de esos informes indica que los palangreros de fondo contribuyen al 1 % de las capturas totales de merluza europea en las SZG 1, 5, 6 y 7 y al 0 % de las del salmonete de fango en las SZG 1, 6 y 7, y, por otra parte, el segundo de esos informes indica que la reducción del esfuerzo pesquero para otros artes diferentes del arrastre es la única medida de gestión que aportaría mejoras para la merluza europea en las SZG 8, 9, 10 y 11, pero no en las SZG 1, 2, 5, 6 y 7.
56      En cuarto lugar, observa que la amplia facultad de apreciación reconocida al Consejo por las sentencias de 8 de noviembre de 2007, España/Consejo (C‑141/05, EU:C:2007:653), apartado 92 y jurisprudencia citada, de 11 de enero de 2017, España/Consejo (C‑128/15, EU:C:2017:3), apartados 46, 58 y 61, y de 30 de abril de 2019, Italia/Consejo (Cuota de pesca del pez espada del Mediterráneo) (C‑611/17, EU:C:2019:332), apartado 57 y jurisprudencia citada, no le autoriza a desconocer la decisión política adoptada por el legislador de la Unión que contiene el artículo 7, apartado 5, del Reglamento 2019/1022, del mismo rango legislativo que el Reglamento n.º 1380/2013 y adoptado, como este último, sobre la base del artículo 43 TFUE, apartado 2.
57      En quinto lugar, refiriéndose, en particular, a la sentencia de 30 de abril de 2019, Italia/Consejo (Cuota de pesca del pez espada del Mediterráneo) (C‑611/17, EU:C:2019:332), apartado 55 y jurisprudencia citada, el Reino de España estima que, habida cuenta de los dictámenes científicos en que se basa la primera medida controvertida, el Consejo sobrepasó los límites de su facultad de apreciación, cuando no hubiera incurrido en error manifiesto.
58      El Consejo, apoyado por la Comisión, se opone a la interpretación del concepto de «importantes capturas» defendida por el Reino de España, que, a su juicio, no tiene un sentido puramente cuantitativo. Alega asimismo que, habida cuenta del estado de las poblaciones, de que los palangreros capturan muchos reproductores de merluza europea y del carácter limitado de las demás medidas de protección de esas poblaciones, la primera medida controvertida es necesaria para alcanzar el objetivo principal del plan plurianual y es conforme con el artículo 7, apartado 5, del Reglamento 2019/1022.
–       Apreciación del Tribunal de Justicia
59      Con carácter preliminar, procede recordar que, en virtud del artículo 43 TFUE, apartado 2, corresponde al Parlamento Europeo y al Consejo adoptar, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, las disposiciones que resulten necesarias para la consecución de los objetivos de la PPC. Por otra parte, con arreglo al artículo 43 TFUE, apartado 3, el Consejo, a propuesta de la Comisión, adoptará las medidas relativas a la fijación y el reparto de las posibilidades de pesca.
60      Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los apartados 2 y 3 del artículo 43 TFUE persiguen finalidades distintas y cada uno de ellos tiene un ámbito específico de aplicación, de tal modo que pueden usarse por separado como base para la adopción de medidas determinadas en la PPC, con el matiz de que cuando el Consejo adopte actos basándose en el artículo 43 TFUE, apartado 3, deberá actuar dentro de los límites de sus competencias y, en su caso, del marco jurídico ya establecido en aplicación del artículo 43 TFUE, apartado 2. Además, las medidas que pueden adoptarse en el marco de tales actos no se limitan a la fijación y el reparto de las posibilidades de pesca, siempre que no conlleven una elección política que, por el hecho de que dichas medidas resulten necesarias para la consecución de los objetivos relativos a la PPC, esté reservada al legislador de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de diciembre de 2015, Parlamento y Comisión/Consejo, C‑124/13 y C‑125/13, EU:C:2015:790, apartados 58 y 59 y jurisprudencia citada).
61      Sentado lo anterior, procede subrayar que, como se desprende de reiterada jurisprudencia, al establecer los TAC y repartir las posibilidades de pesca entre los Estados miembros, el Consejo tiene que proceder a la evaluación de una situación económica compleja, a cuyos efectos dispone de un amplio margen de apreciación. En tales circunstancias, la facultad discrecional conferida al Consejo no se aplica exclusivamente a la naturaleza y alcance de las disposiciones que hay que adoptar, sino también, en cierta medida, a la comprobación de los datos de base. Al controlar el ejercicio de una competencia de este tipo, el juez debe limitarse a examinar si adolece de error manifiesto o de desviación de poder o si la autoridad de que se trate ha sobrepasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación (sentencia de 11 de enero de 2017, España/Consejo, C‑128/15, EU:C:2017:3, apartado 46 y jurisprudencia citada).
62      En el caso de autos, procede señalar que el artículo 7 del Reglamento 2019/1022, adoptado por el Parlamento y el Consejo sobre la base del artículo 43 TFUE, apartado 2, instaura, en el marco del plan plurianual establecido por dicho Reglamento, un régimen de gestión del esfuerzo pesquero aplicable a todos los buques que faenan con redes de arrastre. En efecto, como indica el considerando 22 de dicho Reglamento, las redes de arrastre son los principales artes de pesca utilizados para explotar las poblaciones demersales en el Mediterráneo occidental. Sin embargo, como enuncia también ese considerando, este régimen de gestión del esfuerzo pesquero debe, «en caso necesario», incorporar otros artes de pesca.
63      A tal efecto, el citado artículo 7 establece, en su apartado 5, que, «cuando los mejores dictámenes científicos disponibles pongan de manifiesto importantes capturas de una determinada población con artes distintos de los de arrastre», el Consejo tiene la facultad de adoptar una medida de la misma naturaleza para esos artes de pesca concretos sobre la base de dichos dictámenes.
64      Mediante su segundo motivo, el Reino de España solicita, en esencia, al Tribunal de Justicia que compruebe si el Consejo no sobrepasó manifiestamente los límites de su facultad de apreciación, establecidos por el artículo 7, apartado 5, del Reglamento 2019/1022, al adoptar una medida de esfuerzo pesquero específica para los palangreros respecto de la merluza europea y del salmonete de fango en las SZG 1, 2, 5, 6 y 7, pese a que, según dicho Estado miembro, los dictámenes científicos en que se basó el Consejo no mencionan «importantes capturas», por medio de palangres, de las poblaciones de estas especies en las zonas geográficas de que se trata.
65      A este respecto, en primer lugar, cabe señalar que el Derecho de la Unión, y, en particular, el Reglamento 2019/1022, no define el concepto de «importantes capturas», de modo que, según reiterada jurisprudencia, el significado y el alcance de estos términos deben determinarse conforme a su sentido habitual en el lenguaje corriente, teniendo también en cuenta el contexto en el que se utilizan y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forman parte (véase, en ese sentido, la sentencia de 3 de septiembre de 2014, Baltlanta, C‑410/13, EU:C:2014:2134, apartado 41 y jurisprudencia citada).
66      Por lo que se refiere al sentido habitual en el lenguaje corriente, por una parte, se deduce de la expresión «importantes capturas de una determinada población con artes distintos de los de arrastre», contenida en el artículo 7, apartado 5, de dicho Reglamento, que el término «captura», empleado en plural, designa a los peces u otros productos de la pesca que son capturados con artes de pesca durante una o varias operaciones de pesca. Esta interpretación literal se ve confirmada por el empleo del término «capturas» en varias definiciones enunciadas en el artículo 4 del Reglamento n.º 1380/2013, como la que figura en el punto 28 de dicho artículo, según el cual por «actividad pesquera» se entenderá, en particular, el hecho de «buscar pescado, largar, calar, remolcar o halar un arte de pesca» y de «subir capturas a bordo».
67      Por otra parte, el adjetivo «importantes» presenta un carácter general e impreciso, ya que, según su sentido habitual en el lenguaje corriente, dicho adjetivo puede referirse, en el contexto particular del artículo 7, apartado 5, del Reglamento 2019/1022, no solo a la importancia cuantitativa de las capturas de una determinada población, sino también a la repercusión significativa de dichas capturas en el estado de esa población.
68      El carácter general e impreciso del concepto de «importantes capturas» se refleja en algunas otras versiones lingüísticas de dicha disposición, como las versiones en alemán («erhebliche Fänge»), griego («σημαντική αλίευση»), inglés («significant catches»), francés («captures importantes»), neerlandés («significante vangsten») o portugués («capturas significativas»).
69      Es cierto que, como pone de relieve el Reino de España, la versión italiana de dicha disposición emplea la expresión «catturati cuantitativi rilevanti», dando así preferencia a la interpretación cuantitativa de dicho concepto. No obstante, según reiterada jurisprudencia, la formulación utilizada en una de las versiones lingüísticas de una disposición de Derecho de la Unión no puede constituir la única base para la interpretación de dicha disposición, ni se le puede reconocer carácter prioritario frente a otras versiones lingüísticas. Las disposiciones de Derecho de la Unión deben ser interpretadas y aplicadas de modo uniforme a la luz de las versiones en todas las lenguas de la Unión. En caso de divergencia entre las distintas versiones lingüísticas de una disposición de Derecho de la Unión, esta debe interpretarse en función de la estructura general y de la finalidad de la normativa en la que se integra (sentencia de 12 de septiembre de 2019, A y otros, C‑347/17, EU:C:2019:720, apartado 38 y jurisprudencia citada).
70      Pues bien, los objetivos del Reglamento 2019/1022 abogan por una interpretación amplia del concepto de «importantes capturas».
71      En efecto, a tenor del artículo 4 de ese Reglamento, interpretado a la luz de sus considerandos 18 y 19, con el fin de alcanzar y mantener el RMS para las poblaciones objetivo comprendidas en el ámbito de aplicación de dicho Reglamento, el objetivo de mortalidad por pesca en consonancia con los intervalos de FRMS definidos en el artículo 2 del propio Reglamento debe alcanzarse respecto de esas poblaciones de forma progresiva y paulatina, para el año 2020, siempre que sea posible, y a más tardar el 1 de enero de 2025.
72      Como se desprende del considerando 22 del Reglamento 2019/1022, el régimen de gestión del esfuerzo pesquero tiene precisamente por objeto garantizar, en particular, que se alcancen los objetivos de mortalidad por pesca de las poblaciones de especies capturadas con los artes de pesca cubiertos por ese régimen.
73      Por consiguiente, al permitir al Consejo integrar en dicho régimen de gestión del esfuerzo pesquero artes de pesca distintos de las redes de arrastre, cuando los «mejores dictámenes científicos disponibles» pongan de manifiesto la existencia de «importantes capturas» mediante esos artes de pesca, el legislador de la Unión quiso conferirle la facultad de someter al mismo régimen todas las categorías de artes de pesca que tengan una repercusión significativa en el índice de mortalidad por pesca de las poblaciones afectadas a largo plazo, no solo debido a la cantidad de capturas realizada, sino también a la incidencia cualitativa de esas capturas en el proceso de reproducción de la población de que se trate.
74      La génesis del artículo 7, apartado 5, del Reglamento 2019/1022 corrobora esta interpretación. En efecto, el texto final de esta disposición no recogió la propuesta de enmienda n.º 71 que figuraba en el informe de la Comisión de Pesca del Parlamento, de 10 de enero de 2019, sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un plan plurianual para la pesca demersal en el Mediterráneo occidental (A8‑0005/2019), que pretendía sustituir la expresión «importantes capturas» por «un incremento de las capturas de más de un 10 %». El rechazo de esta propuesta por el legislador de la Unión confirma su intención de no limitar las situaciones en que el régimen de gestión del esfuerzo pesquero puede ampliarse a artes de pesca distintos de las redes de arrastre al supuesto de capturas cuantitativamente importantes.
75      En segundo lugar, procede señalar que, como se desprende de los autos remitidos al Tribunal de Justicia, el informe 21‑01 del CCTEP recomendó que se adoptaran medidas de gestión respecto de artes de pesca distintos de las redes de arrastre, en particular los palangres, con el fin de limitar la mortalidad de los individuos reproductores de las poblaciones de merluza europea y de salmonete de fango.
76      A este respecto, como también ha observado el Consejo, de dicho informe y del informe 2021‑01 del grupo de trabajo de expertos de dicho Comité se desprende que, si bien los palangreros solo representan el 1 % de las capturas de merluza europea en las SZG 1, 2, 5, 6 y 7, la proporción de la mortalidad por pesca de esta especie que cabe atribuirles se estima, según el primero de estos informes, en el 4 % y, conforme al segundo, entre el 4,5 % y el 10,4 %, y asciende, respectivamente, al 76 % y al 46 % para los individuos de los grupos de edad 4 y 5, a saber, los de mayor edad. La Comisión precisa, a este respecto, que, dado que esta especie tarda varios años en alcanzar la madurez reproductiva, es esencial limitar las capturas de los individuos que ya la han alcanzado.
77      Resulta de estos datos que las capturas de merluza europea por los palangreros pueden tener una repercusión significativa en el ciclo de reproducción de esta especie, debido a que estas capturas provocan la mortalidad de una parte importante de los individuos de mayor edad. Además, el Reino de España, que a su vez basa su argumentación en los informes del CCTEP presentados en 2021, no niega que estos datos se desprendan de los «mejores dictámenes científicos disponibles», en el sentido del artículo 7, apartado 5, del Reglamento 2019/1022.
78      Por otra parte, con arreglo a esta disposición, la adopción de una medida de esfuerzo pesquero máximo para artes de pesca distintos de las redes de arrastre puede justificarse por las importantes capturas «de una determinada población». Esta disposición debe interpretarse a la luz, por una parte, del artículo 4, apartado 3, del mismo Reglamento, en virtud del cual, de conformidad con el artículo 16, apartado 4, del Reglamento n.º 1380/2013, el Consejo establece el esfuerzo pesquero máximo admisible para cada grupo de esfuerzo pesquero «dentro del intervalo de FRMS disponible en ese momento para la población más vulnerable» y, por otra parte, del artículo 2, punto 13, y del anexo I del Reglamento 2019/1022, del que se desprende que la merluza europea y el salmonete de fango forman parte del mismo grupo de poblaciones.
79      De ello se desprende que el Consejo podía adoptar la primera medida controvertida basándose únicamente en las capturas de merluza europea con palangres en las SZG 1, 2, 5, 6 y 7, con independencia de que, según el informe 21‑01 del CCTEP, los palangreros no contribuyan, en dicha zona, a las capturas de salmonete de fango.
80      En tercer lugar, por lo que respecta a la necesidad de adoptar la primera medida controvertida habida cuenta del objetivo perseguido de mortalidad por pesca correspondiente al RMS para el 1 de enero de 2025 a más tardar, del informe 21‑03 del CCTEP de noviembre de 2021 se desprende que, en las SZG de que se trata, la situación de la merluza europea se caracterizaba por una disminución de la biomasa y que había retraso en la progresión hacia el objetivo de lograr el RMS el 1 de enero de 2025 a más tardar. Además, del informe 21‑13 del CCTEP se desprende que ninguno de los escenarios examinados en dicho informe permitía alcanzar este objetivo sin la aplicación de un TAC. No obstante, en dicho informe se pone de manifiesto que la aplicación de medidas adicionales al régimen de gestión del esfuerzo pesquero existente permitiría mejorar, en muchos casos, el estado de las poblaciones.
81      Pues bien, por una parte, se desprende primeramente de varios dictámenes del CCTEP que obran en autos que las propuestas de las autoridades españolas relativas a zonas de veda de la pesca, presentadas en 2021, no permitían alcanzar los objetivos que dichas autoridades se habían comprometido a cumplir. Seguidamente, este Comité también subrayó, durante el mismo período, que las medidas de mejora de la selectividad requerían esfuerzos adicionales para determinar mejor las opciones posibles. Por último, debido a las repercusiones socioeconómicas de la fijación de TAC para la merluza europea, subrayadas por el CCTEP, el Consejo renunció a adoptar tal medida.
82      Por otra parte, es cierto que, como subraya el Reino de España, el CCTEP indicó que la reducción del esfuerzo pesquero para los enmalles y los palangres sería la única medida que aportaría mejoras claras en las SZG 8, 9, 10 y 11, pero no en las SZG 1, 2, 5, 6 y 7. No obstante, como alega el Consejo, la primera medida controvertida, que se aplica a estas últimas SZG, permite evitar, para 2022, un incremento del esfuerzo pesquero de merluza europea por parte de los palangreros en dichas SZG, lo que está justificado a la vista del estado de las poblaciones de esta especie.
83      De lo anterior se desprende que, atendiendo al objetivo perseguido de mortalidad por pesca para las poblaciones de merluza europea, al estado de esas poblaciones en las SZG de que se trata y al impacto significativo de la pesca con palangre en la mortalidad de los individuos reproductores de dicha especie, y habida cuenta de la evaluación de las demás medidas por parte del CCTEP, era necesaria una medida complementaria de gestión del esfuerzo pesquero de los palangreros para aproximarse a este objetivo.
84      Por consiguiente, procede considerar que, al adoptar la primera medida controvertida, el Consejo no sobrepasó manifiestamente los límites de su facultad de apreciación establecidos por el artículo 7, apartado 5, del Reglamento 2019/1022 y que, por consiguiente, el segundo motivo debe desestimarse.
Tercer motivo, basado en la vulneración del principio de proporcionalidad
–       Alegaciones de las partes
85      El Reino de España sostiene que la primera medida controvertida vulnera el principio de proporcionalidad, por ser manifiestamente inadecuada en relación con el objetivo perseguido.
86      En primer lugar, invoca las alegaciones formuladas en el marco del segundo motivo, relativas a la inexistencia de dictámenes científicos que justifiquen esta medida.
87      En segundo lugar, el Reino de España aduce que, de conformidad con el artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.º 1380/2013, el objetivo de sostenibilidad medioambiental a largo plazo de las actividades de la pesca debe gestionarse de forma coherente con los objetivos de generar beneficios económicos y sociales de estas actividades, y manteniendo el equilibrio entre estos objetivos. Señala que los requisitos previstos en el artículo 7, apartado 5, del Reglamento 2019/1022 garantizan, en particular, esta coherencia.
88      En tercer lugar, afirma que ya se están implementando otras medidas concretas con el mismo objetivo que la primera medida controvertida para las poblaciones de merluza europea y de salmonete de fango, como las zonas de veda de la pesca de esas especies, que el propio Reino de España había establecido para cumplir con las disposiciones del artículo 11 del Reglamento 2019/1022. Por otra parte, destaca que propuso incrementar la selectividad de los artes de arrastre, opción que el CCTEP consideró particularmente interesante y cuya eficacia fue reconocida en el propio Reglamento impugnado. Sostiene que estas medidas tienen mayores efectos que la primera medida controvertida y permiten alcanzar los objetivos perseguidos por el Consejo de manera menos perjudicial para los intereses del Reino de España y más acorde con la PPC.
89      Añade que, mientras el régimen de gestión del esfuerzo pesquero establecido para los palangreros se aplica a más de dos mil buques polivalentes, la mayoría de muy pequeño porte y sin sistema de seguimiento por satélite, lo que hace prácticamente imposible la gestión de los días de pesca, el relativo a los arrastreros se aplica a menos de seiscientos buques, de los que solo quince tienen una eslora inferior a 12 metros, y todos ellos equipados con un sistema de seguimiento por satélite, lo que facilita la gestión de los correspondientes días de pesca. A su juicio, este contraste refleja el carácter desproporcionado de la primera medida controvertida.
90      En la réplica, alega, en particular, que, en relación con el período de referencia, comprendido entre 2015 y 2017, la reducción acumulada del esfuerzo pesquero alcanza el 23,5 %, es decir, treinta mil días de pesca menos.
91      El Consejo, apoyado por la Comisión, alega que la primera medida controvertida es conforme con el principio de proporcionalidad.
–       Apreciación del Tribunal de Justicia
92      Con carácter preliminar, debe recordarse que el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los actos de las instituciones de la Unión no rebasen los límites de lo que resulta adecuado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos [sentencia de 30 de abril de 2019, Italia/Consejo (Cuota de pesca del pez espada del Mediterráneo), C‑611/17, EU:C:2019:332, apartado 55 y jurisprudencia citada].
93      No obstante, habida cuenta de la amplia facultad de apreciación de que dispone el Consejo para determinar los TAC y distribuir las posibilidades de pesca entre los Estados miembros, no procede que el Tribunal de Justicia controle si las medidas que ha adoptado en este marco son las más adecuadas, sino únicamente que compruebe si no son manifiestamente inadecuadas [véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de enero de 2017, España/Consejo, C‑128/15, EU:C:2017:3, apartado 72 y jurisprudencia citada, y de 30 de abril de 2019, Italia/Consejo (Cuota de pesca del pez espada del Mediterráneo), C‑611/17, EU:C:2019:332, apartado 56 y jurisprudencia citada].
94      En primer lugar, procede señalar que, como se desprende del examen del segundo motivo, efectuado en los apartados 75 a 77 de la presente sentencia, la primera medida controvertida se basa en los «mejores dictámenes científicos disponibles», en el sentido del artículo 7, apartado 5, del Reglamento 2019/1022. Por lo tanto, procede desestimar las alegaciones del Reino de España relativas a la supuesta inexistencia de tales dictámenes científicos.
95      En segundo lugar, como apunta el Reino de España, la proporcionalidad de la primera medida controvertida debe apreciarse a la luz del artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.º 1380/2013, a tenor del cual la PPC debe garantizar que las actividades de la pesca y la acuicultura sean sostenibles ambientalmente a largo plazo y se gestionen de forma coherente con los objetivos de generar beneficios económicos, sociales y de empleo, y de contribuir a la disponibilidad de productos alimenticios.
96      A este respecto, el Reino de España sostiene, en esencia, que las zonas de veda de la pesca que ha establecido y las medidas de selectividad de los artes de pesca de arrastre que propuso tienen mayores efectos que la primera medida controvertida y permiten alcanzar el objetivo perseguido por el Consejo de manera menos perjudicial para los intereses socioeconómicos de dicho Estado miembro.
97      Pues bien, en los apartados 80 a 83 de la presente sentencia ya se ha declarado que la adopción de la primera medida controvertida era necesaria a la luz del objetivo perseguido de mortalidad por pesca correspondiente al RMS para el 1 de enero de 2025 a más tardar, habida cuenta, especialmente, de la evaluación por el CCTEP de las demás medidas encaminadas a alcanzar dicho objetivo. En particular, como se ha señalado en el apartado 81 de esta sentencia, de dicha evaluación se desprende que las zonas de veda de la pesca invocadas por el Reino de España no permitían alcanzar los objetivos que las autoridades españolas se habían comprometido a cumplir y que las medidas de selectividad propuestas por dicho Estado miembro requerían esfuerzos adicionales para determinar mejor las opciones posibles.
98      En tercer lugar, por lo que respecta a las dificultades prácticas de aplicación de la primera medida controvertida en comparación con una medida de gestión del esfuerzo pesquero aplicable únicamente a los arrastreros, procede señalar, primeramente, que esa medida controvertida no sustituye a las medidas análogas ya adoptadas respecto de los arrastreros, sino que se añade a estas últimas. A continuación, el hecho, invocado por el Reino de España, de que dicha medida se aplique a un gran número de buques, en su mayor parte de pequeño porte y carentes de sistema de seguimiento por satélite, no demuestra que la gestión de los días de pesca de esos buques sea «prácticamente imposible». Por último, en cualquier caso, las dificultades que pueda plantear la aplicación de la citada medida no demuestran por sí solas su carácter manifiestamente inadecuado.
99      En cuarto lugar, por lo que respecta a la magnitud de la disminución del esfuerzo pesquero acumulado correspondiente a la merluza europea, el Reino de España no niega que, como se desprende del considerando 9 del Reglamento impugnado, la primera medida controvertida no implica una reducción del esfuerzo pesquero de los palangreros con respecto al período 2015‑2017, sino únicamente una limitación de este a su nivel actual. La disminución del esfuerzo pesquero de esta especie que invoca es, en realidad, atribuible a una medida análoga a la primera medida controvertida, pero que se refiere a los arrastreros y que fue adoptada en el anexo III, letra a), del Reglamento impugnado. Según el considerando 8 de dicho Reglamento, esta medida debía dar lugar a una reducción de ese esfuerzo pesquero del 6 % con respecto al citado período. Pues bien, el Reino de España no demuestra por qué razón la reducción del esfuerzo pesquero de los arrastreros afecta al examen de la proporcionalidad de la primera medida controvertida.
100    Resulta de las anteriores consideraciones que la primera medida controvertida no es manifiestamente inadecuada. Por lo tanto, procede desestimar el tercer motivo y, en consecuencia, desestimar el recurso en lo que se refiere a dicha medida.
Motivos relativos a la segunda medida controvertida
Cuarto motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación
–       Alegaciones de las partes
101    En el marco del presente motivo, el Reino de España formula, en relación con la segunda medida controvertida, una alegación sustancialmente análoga a la formulada en el marco del primer motivo. A este respecto, aduce que el considerando 10 del Reglamento impugnado no contiene referencia alguna al dictamen concreto del CCTEP o al del CCC de la CGPM en los que se basa dicha medida, ni a la parte concreta de esos dictámenes de la que se desprende la necesidad de adoptarla, habida cuenta de las exigencias del artículo 7, apartado 3, letra b), del Reglamento 2019/1022, que enuncia el carácter complementario de tal medida.
102    El Consejo, apoyado por la Comisión, considera, basándose en una argumentación análoga a la expuesta en el apartado 34 de la presente sentencia, que debe desestimarse el presente motivo.
–       Apreciación del Tribunal de Justicia
103    En virtud del artículo 7, apartado 3, letra b), del Reglamento 2019/1022, la reducción del esfuerzo pesquero de los arrastreros podrá completarse con cualesquiera otras medidas técnicas o de conservación pertinentes adoptadas de conformidad con la legislación de la Unión, al objeto de alcanzar el FMRS a más tardar el 1 de enero de 2025.
104    Los motivos de la adopción de la segunda medida controvertida, que se basa en esta disposición, se exponen en el considerando 10 del Reglamento impugnado.
105    A este respecto, en dicho considerando 10, el Consejo constató que tanto los dictámenes científicos del CCTEP como los del CCC de la CGPM ponían de manifiesto que la mortalidad por pesca de la gamba roja del Mediterráneo debía «disminuir significativamente», en particular en las SZG contempladas en la segunda medida controvertida, y que el CCTEP había estimado que «la biomasa de gamba roja del Mediterráneo estaba disminuyendo» y, en 2021, que «la mortalidad por pesca de esta especie no ha[bía] cambiado y que, por tanto, [eran] necesarias nuevas medidas de gestión». El Consejo dedujo de ello que, «teniendo en cuenta los dictámenes científicos y la ausencia de cambios en la situación de las poblaciones», le correspondía, de conformidad con el artículo 7, apartado 3, letra b), del Reglamento 2019/1022, complementar el régimen de gestión del esfuerzo pesquero con límites máximos de capturas específicos para la gamba roja del Mediterráneo, en particular, en las SZG contempladas en la segunda medida controvertida. Por consiguiente, expuso, con la claridad y la precisión requeridas, las razones que lo llevaron a adoptar, en el marco de la facultad de apreciación que le confiere la disposición en cuestión, una medida de conservación complementaria de la reducción del esfuerzo pesquero, con el fin de ajustarse al objetivo de mortalidad por pesca fijado para el 1 de enero de 2025.
106    Por otra parte, de forma análoga a lo que se ha declarado en los apartados 40 y 41 de la presente sentencia respecto de la justificación de la primera medida controvertida, esta motivación se completa y aclara, en particular, en los considerandos 6 a 8 del Reglamento impugnado.
107    Por razones similares a las expuestas en los apartados 44 a 48 de la presente sentencia, las alegaciones del Reino de España relativas a la inexistencia de referencias concretas, en el considerando 10 de dicho Reglamento, a los dictámenes científicos mencionados en este no desvirtúan estas constataciones.
108    En efecto, por una parte, habida cuenta de los principios recordados en el apartado 44 de dicha sentencia, no puede exigirse al Consejo que indique, en ese considerando 10, las referencias concretas a tales dictámenes y cite las partes de estos en que se basa, puesto que en él se exponen claramente las conclusiones que extrajo de ellos.
109    Por otra parte, el Reino de España, que estuvo estrechamente asociado al proceso de adopción del Reglamento impugnado, pudo tener conocimiento de las explicaciones relativas a la segunda medida controvertida que figuran en el documento oficioso de la Comisión mencionado en el apartado 46 de la presente sentencia.
110    En particular, en dicho documento, la Comisión, refiriéndose al dictamen del CCTEP de septiembre de 2021, indicó que el nivel de sobreexplotación de las poblaciones de gamba de altura era elevado. En este contexto, según dicho documento, la propuesta de la Comisión «[seguía] un enfoque proporcionado para complementar la continua reducción del esfuerzo de arrastre con medidas complementarias pertinentes para las poblaciones más sobreexplotadas, tal como lo permit[ía] el artículo 7, apartado 3, letra b), del [Reglamento 2019/1022]». Así pues, con el fin de reducir rápidamente la mortalidad por pesca, la Comisión propuso adoptar medidas de TAC y de cuotas para esas poblaciones y, en particular, para la gamba roja del Mediterráneo en las SZG 1, 2, 5, 6 y 7.
111    La circunstancia, alegada por el Reino de España, de que el dictamen del CCTEP al que se refiere la Comisión observa una disminución de la mortalidad por pesca de la gamba roja del Mediterráneo en las SZG 1, 5, 6 y 7 constituye una cuestión relativa a la procedencia de la motivación de la segunda medida controvertida y no es pertinente en el marco del presente motivo.
112    De lo anterior resulta que, de conformidad con la jurisprudencia recordada en los apartados 35 y 36 de la presente sentencia, el Consejo expuso suficientemente, conforme a Derecho, las razones por las que adoptó la segunda medida controvertida. Por consiguiente, no cabe sino desestimar el cuarto motivo.
Quinto motivo, basado en la infracción del artículo 7, apartado 3, letra b), del Reglamento 2019/1022
–       Alegaciones de las partes
113    Mediante su quinto motivo, el Reino de España sostiene que, al adoptar, basándose en el artículo 7, apartado 3, letra b), del Reglamento 2019/1022, la segunda medida controvertida, el Consejo sobrepasó los límites de su facultad de apreciación establecidos por dicha disposición.
114    Por una parte, alega que, en el marco de las negociaciones encaminadas a la adopción del Reglamento 2019/1022, la posibilidad de establecer un TAC como medida de conservación, contemplada en el considerando 26 y en el artículo 8 de la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un plan plurianual para la pesca demersal en el Mediterráneo occidental (COM/2018/0115 final), procedente de la Comisión, fue explícitamente descartada, como se desprende del informe del Parlamento sobre dicha propuesta, citado en el apartado 74 de la presente sentencia, y del texto final de esta, resultado de las reuniones informales entre el Parlamento, el Consejo y la Comisión.
115    Por consiguiente, según dicho Estado miembro, permitir al Consejo adoptar la segunda medida controvertida supondría autorizarle a adoptar una decisión política, que requiere la adopción de un acto legislativo, para la que, según la jurisprudencia derivada de la sentencia de 1 de diciembre de 2015, Parlamento y Comisión/Consejo (C‑124/13 y C‑125/13, EU:C:2015:790), el artículo 43 TFUE, apartado 3, no le confiere competencia. Además, según esta jurisprudencia, el Consejo está obligado a respetar el marco jurídico ya establecido en aplicación del artículo 43 TFUE, apartado 2.
116    Por otra parte, refiriéndose a sus alegaciones formuladas en el marco del segundo motivo, el Reino de España sostiene, en esencia, que, al igual que el artículo 7, apartado 5, del Reglamento 2019/1022, el artículo 7, apartado 3, letra b), de este exige que una medida adoptada basándose en él esté justificada por un dictamen científico.
117    Pues bien, afirma que, en el caso de autos, los datos científicos más recientes en la fecha de adopción del Reglamento impugnado, resultantes, en particular, del informe 21‑11 del CCTEP sobre el estado de las poblaciones en el Mediterráneo occidental, hecho público el 9 de diciembre de 2021, y del informe del CCC de la CGPM mencionado en el considerando 10 de dicho Reglamento, no ponen de manifiesto una disminución de la biomasa y un aumento de la mortalidad por lo que se refiere a la gamba roja del Mediterráneo en las SZG 1, 2, 5, 6 y 7.
118    En la réplica, el Reino de España añade que la posibilidad de establecer un TAC en el Reglamento impugnado, pese a no estar previsto en el Reglamento 2019/1022 y a que no se recurriera a tal medida a la hora de fijar las posibilidades de pesca para 2020 o 2021, podría ser contraria a los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima.
119    El Consejo, apoyado por la Comisión, afirma, en esencia, que el marco legislativo aplicable no excluye la adopción de un TAC al amparo del artículo 7, apartado 3, letra b), del Reglamento 2019/1022 y que la segunda medida controvertida es conforme con los dictámenes científicos pertinentes. La Comisión añade que la alegación del Reino de España relativa a la vulneración de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima es inadmisible.
–       Apreciación del Tribunal de Justicia
120    En virtud del artículo 7, apartado 3, letra b), del Reglamento 2019/1022, el esfuerzo pesquero máximo admisible se reducirá como máximo un 30 % durante el período comprendido entre el segundo y el quinto año de aplicación del plan plurianual establecido por dicho Reglamento. Esta disposición precisa que la reducción del esfuerzo pesquero podrá completarse con cualesquiera otras medidas técnicas o de conservación pertinentes adoptadas de conformidad con la legislación de la Unión, al objeto de alcanzar el FRMS a más tardar el 1 de enero de 2025.
121    En el marco del presente motivo, el Reino de España sostiene, habida cuenta de la génesis del Reglamento 2019/1022, que el legislador de la Unión excluyó que la reducción del esfuerzo pesquero contemplada en dicha disposición pudiera completarse, en el sentido de la misma disposición, con un TAC y que, en cualquier caso, la adopción de una «medida de conservación pertinente» complementaria sobre la base de la disposición en cuestión debe estar justificada por un dictamen científico, que en el caso de autos no existe.
122    Pues bien, en primer lugar, por una parte, procede señalar que, al referirse a «cualesquiera otras medidas técnicas o de conservación pertinentes adoptadas de conformidad con la legislación de la Unión», el texto del artículo 7, apartado 3, letra b), de dicho Reglamento no excluye ningún tipo particular de medida de conservación, sino que, por el contrario, parece dejar al Consejo la elección, en su caso, de las medidas complementarias del régimen de gestión del esfuerzo pesquero más adecuadas para alcanzar el FRMS a más tardar el 1 de enero de 2025.
123    Por otra parte, esta interpretación se ve confirmada por el tenor del artículo 7, apartado 1, letra e), del Reglamento n.º 1380/2013, en virtud del cual las medidas de conservación y explotación sostenible de los recursos biológicos marinos podrán incluir, entre otras, «medidas relativas a la fijación y atribución de las posibilidades de pesca». Tales medidas pueden, ciertamente, adoptar la forma de TAC o, como en el caso de autos, de límites máximos de capturas, como la segunda medida controvertida, ya que el contenido de estas últimas medidas no se diferencia en lo fundamental de un TAC.
124    Estas consideraciones no quedan desvirtuadas por la alegación del Reino de España de que, durante el proceso legislativo que condujo a la adopción del Reglamento 2019/1022, se descartó la posibilidad expresa de establecer un TAC, que figuraba en el considerando 26 y en el artículo 8 de la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un plan plurianual para la pesca demersal en el Mediterráneo occidental (COM/2018/0115 final).
125    En efecto, en el artículo 8 de dicha propuesta se preveía establecer que, «cuando los mejores dictámenes científicos disponibles [pusiesen] de manifiesto que para alcanzar los objetivos y metas establecidos en los artículos 3 y 4 no basta[ba] con el régimen de gestión del esfuerzo pesquero, el Consejo adoptar[ía] medidas de gestión complementarias basadas en los [TAC]». Así pues, como lo confirma el considerando 26 de dicha propuesta, ese artículo 8 tenía por objeto establecer una obligación para el Consejo de adoptar TAC cuando los dictámenes científicos pusiesen de manifiesto que el régimen de gestión del esfuerzo pesquero previsto era insuficiente para alcanzar los objetivos de mortalidad por pesca del plan plurianual establecido mediante el Reglamento 2019/1022.
126    Por consiguiente, al no recoger esta propuesta, el legislador de la Unión pretendió únicamente evitar que, en caso de que el resultado del régimen de gestión del esfuerzo pesquero fuese insuficiente, el Consejo debiese obligatoriamente fijar TAC. En particular, en su informe de 10 de enero de 2019, ya citado en el apartado 74 de la presente sentencia, el Parlamento indicó que tal medida no era adecuada para el Mediterráneo, debido a la dificultad de aplicarla a la pesca multiespecífica y cuando se comparten las poblaciones con Estados terceros, y que sería preferible emplear medidas técnicas que permitieran mejorar el estado de las poblaciones reduciendo la mortalidad por pesca de las especies.
127    No es menos cierto que, en su versión final, el artículo 7, apartado 3, letra b), del Reglamento 2019/1022 prevé la facultad del Consejo de adoptar, como complemento del régimen del esfuerzo pesquero, no solo medidas técnicas, sino también «otras medidas de conservación pertinentes», lo que incluye, entre otras, la fijación de posibilidades de pesca, en forma, en particular, de TAC o de límites máximos de capturas.
128    De ello se deduce que, contrariamente a lo que sostiene el Reino de España, al adoptar una medida en forma de límite máximo de capturas para las poblaciones de gamba roja del Mediterráneo en las SZG 1, 2, 5, 6 y 7, el Consejo no adoptó una decisión que implicara una elección política reservada al legislador de la Unión, en el sentido de la jurisprudencia recordada en el apartado 60 de la presente sentencia, sino que hizo uso de la facultad de apreciación que le otorgaba el artículo 7, apartado 3, letra b), del Reglamento 2019/1022, dentro de los límites de su competencia basada en el artículo 43 TFUE, apartado 3, que incluye expresamente la fijación y el reparto de las posibilidades de pesca.
129    En segundo lugar, por lo que respecta a la alegación del Reino de España relativa a la falta de datos científicos que justifiquen la adopción de la segunda medida controvertida, procede señalar, ante todo, que esta alegación se basa en una interpretación inexacta del considerando 10 del Reglamento impugnado, según la cual este considerando indica que los informes del CCTEP y del CCC de la CGPM ponen de manifiesto una disminución de la biomasa de la gamba roja del Mediterráneo y el aumento de la mortalidad de esta especie.
130    En efecto, de los términos del considerando 10 de dicho Reglamento se desprende claramente, por una parte, que la constatación del CCTEP relativa a la disminución de la biomasa de la citada especie, a la que hace referencia ese considerando, se efectuó en 2020 y no en 2021. Por otra parte, por lo que respecta a la mortalidad de esa misma especie, el considerando mencionado se limita a indicar que, en 2020, el CCTEP y la CCC de la CGPM habían considerado que la mortalidad por pesca en las SZG en cuestión debía disminuir significativamente para alcanzar el RMS a más tardar el 1 de enero de 2025, y que, en 2021, el CCTEP había constatado que esa mortalidad no había cambiado y que, por lo tanto, eran necesarias nuevas medidas de gestión.
131    A continuación, del informe 21‑13 del CCTEP se desprende expresamente que ninguno de los escenarios examinados permitía alcanzar el RMS el 1 de enero de 2025 para las poblaciones sobreexplotadas, como las de la gamba roja del Mediterráneo en las SZG de que se trata, excepto el que incluía la aplicación de TAC, y que la adopción de medidas adicionales, como zonas de veda de la pesca, la mejora de la selectividad o la aplicación de TAC permitiría mejorar, en muchos casos, el estado de las poblaciones en comparación con el régimen actual de gestión del esfuerzo por sí solo.
132    Por último, en cuanto a los datos más recientes relativos a la mortalidad por pesca y el estado de la biomasa de la gamba roja del Mediterráneo, procede señalar, por una parte, que, si bien el Reino de España invoca una disminución de esta mortalidad en 2021, los índices de 1,68 en la SZG 1 y de 0,85 en las SZG 6 y 7, a los que dicho Estado miembro se refiere a este respecto, se alejan aún considerablemente del valor de 0,29, indicado por el CCTEP en su informe 21‑11 como valor deseado para alcanzar el RMS. Por otra parte, del informe del CCC de la CGPM de junio de 2021 se desprende que el estado de las poblaciones, en particular de gamba roja del Mediterráneo, se encontraba por debajo de los límites biológicos de seguridad y que esta última población se encontraba en situación de sobreexplotación.
133    Por lo tanto, de los dictámenes científicos en que se basó el Consejo se desprende claramente que la fijación de TAC o de límites de capturas era una medida que podía adoptarse como complemento del régimen de gestión del esfuerzo pesquero, sobre la base del artículo 7, apartado 3, letra b), del Reglamento 2019/1022, en aras de la realización del objetivo de alcanzar el FRMS a más tardar el 1 de enero de 2025, fijado por dicha disposición.
134    En tercer lugar, procede señalar que la alegación expuesta en el apartado 118 de la presente sentencia, mediante la cual el Reino de España invoca, en esencia, la vulneración por el Consejo de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, fue formulada por primera vez en el escrito de réplica.
135    A tenor del artículo 127, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, en el curso del proceso no podrán invocarse motivos nuevos, a menos que se funden en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento. No obstante, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no puede considerarse inadmisible una alegación que constituya la ampliación de un motivo enunciado en el escrito de interposición del recurso y que se halle estrechamente vinculada con este (sentencia de 20 de diciembre de 2017, España/Consejo, C‑521/15, EU:C:2017:982, apartado 141).
136    En el caso de autos, procede señalar, por una parte, que esta alegación se inscribe en el marco de la parte del escrito de réplica que constituye una ampliación del quinto motivo del escrito de interposición del recurso. Por otra parte, el análisis de este motivo y de dicha alegación pone de manifiesto que ambos critican el mismo aspecto de la segunda medida controvertida, a saber, en esencia, que es contraria al artículo 7, apartado 3, letra b), del Reglamento 2019/1022, ya que la génesis de esta disposición demuestra, según el Reino de España, que excluye la posibilidad de adoptar tal medida. Pues bien, tal contradicción puede, según las circunstancias, constituir una vulneración de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima. Por lo tanto, en el caso de autos, la alegación controvertida presenta un estrecho vínculo con el quinto motivo. En consecuencia, contrariamente a lo que alega la Comisión, no cabe declararla inadmisible.
137    No obstante, dicha alegación carece de fundamento. Por una parte, en la medida en que se refiere a la vulneración del principio de seguridad jurídica, resulta obligado observar que no se distingue, en esencia, de la expuesta en el apartado 121 de la presente sentencia y desestimada en los apartados 122 a 128 de la misma. Por otra parte, por lo que se refiere al principio de protección de la confianza legítima, basta señalar que, como se ha declarado en los apartados 126 y 127 de la presente sentencia, al no recoger en la versión final de la citada disposición la propuesta de la Comisión mencionada en el apartado 125 de esta sentencia, el legislador únicamente pretendió evitar que, en el supuesto de que los resultados del régimen de gestión del esfuerzo pesquero fueran insuficientes, tuvieran que fijarse obligatoriamente TAC, dejando al Consejo la posibilidad de adoptar tales medidas, si fueran necesarias, como complemento del esfuerzo pesquero. Por consiguiente, habida cuenta del carácter claro, preciso y previsible en sus efectos de esa misma disposición, el Reino de España no podía ignorar que la referida institución tenía la posibilidad de establecer una medida como la segunda medida controvertida y no puede invocar garantías precisas en sentido contrario supuestamente dadas por las autoridades de la Unión [véase, en este sentido, la sentencia de 30 de abril de 2019, Italia/Consejo (Cuota de pesca del pez espada del Mediterráneo), C‑611/17, EU:C:2019:332, apartados 111 a 114 y jurisprudencia citada].
138    Resulta de todo lo anterior que no cabe sino desestimar el quinto motivo.
Sexto motivo, basado en la vulneración del principio de proporcionalidad
–       Alegaciones de las partes
139    En primer lugar, el Reino de España sostiene que la segunda medida controvertida se solapa con la medida ya existente relativa al régimen de gestión del esfuerzo pesquero para los arrastreros, establecido por el Reglamento 2019/1022 y fijado anualmente por el Consejo. Señala que la gamba roja del Mediterráneo es la única especie que se captura en el marco de la asignación de días de pesca de profundidad para la flota pesquera española en las SZG 1, 2, 5, 6 y 7, de modo que el establecimiento de un límite máximo de capturas para la misma especie y las mismas zonas resulta redundante. Añade, en esencia, que estos dos límites son incompatibles. Indica que existen asimismo otras medidas con idéntico objetivo, como las zonas de veda de la pesca.
140    En segundo lugar, afirma que del informe 21‑13 del CCTEP se desprende que el establecimiento de límites máximos de capturas es la más dañina de las medidas de conservación para el comportamiento económico de la flota pesquera y requiere un análisis científico en mayor profundidad que el realizado en el caso de autos. Expone que existen, sin embargo, medidas de gestión alternativas, aún no implementadas, como la fijación de una talla mínima de referencia a efectos de conservación para la gamba roja del Mediterráneo o el incremento de la selectividad de los artes de arrastre, propuesto en varias ocasiones a la Comisión por el Reino de España, que tendrían efectos mucho mayores para la conservación de esta especie que los de la segunda medida controvertida, siendo al mismo tiempo menos perjudiciales para los intereses de dicho Estado miembro.
141    En tercer lugar, en su réplica, el Reino de España rebate las alegaciones del Consejo relativas al carácter equilibrado de la elección de un TAC, en particular aduciendo que la adopción de las distintas medidas controvertidas no refleja la aplicación de unos criterios de decisión coherentes. En efecto, afirma que, en cuanto a la primera de estas medidas, el Consejo optó por una medida con menor impacto socioeconómico, al contrario que la segunda, que, además, se aplica en un sector en el que solo faena la flota pesquera española.
142    El Consejo, apoyado por la Comisión, rebate la argumentación del Reino de España alegando, en esencia, que la segunda medida controvertida es adecuada, habida cuenta del objetivo de alcanzar el RMS el 1 de enero de 2025 a más tardar. La Comisión considera que la alegación mencionada en el apartado anterior es extemporánea y, por lo tanto, inadmisible.
–       Apreciación del Tribunal de Justicia
143    Con carácter preliminar, procede recordar que, como se ha subrayado en el apartado 93 de la presente sentencia, al examinar un motivo basado en el carácter desproporcionado de una medida de fijación de las posibilidades de pesca, el Tribunal de Justicia no debe controlar si dicha medida es la más adecuada, sino que únicamente debe comprobar que no sea manifiestamente inadecuada.
144    Por una parte, habida cuenta de la alegación del Reino de España de que la medida de límite máximo de capturas es redundante con respecto a la medida de esfuerzo pesquero ya existente y no es compatible con esta última, del informe 21‑13 del CCTEP, al que hace referencia el Consejo, se desprende que la combinación de ambas medidas permite sacar partido de las ventajas que ofrece cada una de ellas.
145    En particular, el hecho de que la acumulación del límite resultante de la gestión del esfuerzo pesquero y el límite máximo de capturas tenga como consecuencia la interrupción de la pesca de la gamba roja del Mediterráneo una vez alcanzado uno de estos límites, ilustra la eficacia de esta combinación y no su incompatibilidad. Así, de los elementos aportados al Tribunal de Justicia por el Consejo y la Comisión se desprende que mientras la medida de gestión del esfuerzo pesquero permite regular las actividades pesqueras, el límite máximo de captura permite reducir la mortalidad por pesca, en particular la de los juveniles de gamba roja del Mediterráneo, esenciales para la reproducción de la especie y la reconstitución de la población, habida cuenta de la insuficiencia de las medidas de selectividad de los artes de pesca para impedir la captura de dichos ejemplares.
146    Por otra parte, en cuanto a las consecuencias económicas de las medidas de TAC y a las ventajas comparativas de las otras medidas preconizadas por el Reino de España, procede señalar que, según el informe 21‑13 del CCTEP, tales medidas de TAC son las más eficaces para alcanzar el objetivo de mortalidad por pesca, fijado en un nivel correspondiente al RMS a 1 de enero de 2025. Además, se desprende asimismo de los dictámenes científicos emitidos por dicho Comité que las otras medidas preconizadas por el Reino de España eran insuficientes, por sí solas, para alcanzar ese objetivo. Por último, procede subrayar el carácter relativamente moderado de la reducción de las capturas de gamba roja del Mediterráneo resultante de la segunda medida controvertida, limitada al 5 % con respecto a las capturas realizadas en 2020 por la flota pesquera española, último año del que se disponía de datos completos, en comparación con la reducción del 13 % prevista en el documento oficioso de la Comisión mencionado en el apartado 46 de la presente sentencia.
147    Por consiguiente, al considerar que la segunda medida controvertida era la más adecuada para alcanzar, como complemento del régimen de esfuerzo pesquero, el objetivo de mortalidad, fijado en un nivel correspondiente al RMS a 1 de enero de 2025, tras haber sopesado la eficacia de esta medida frente a sus repercusiones económicas sobre las actividades pesqueras, el Consejo no adoptó una medida manifiestamente inadecuada, habida cuenta del principio de proporcionalidad y de los requisitos de coherencia de los objetivos de la PPC, enunciados en el artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.º 1380/2013.
148    Las demás alegaciones del Reino de España no desvirtúan esta conclusión.
149    En primer lugar, por lo que respecta a la alegación de que el CCTEP consideró que el establecimiento de medidas de TAC requería un análisis científico más exhaustivo, se desprende de reiterada jurisprudencia que no es necesario que las medidas de conservación de los recursos pesqueros sean totalmente conformes a los dictámenes científicos y que el hecho de que no exista un dictamen de este tipo o de que no sea concluyente no debe impedir al Consejo adoptar las medidas que juzgue indispensables para realizar los objetivos de la PPC (sentencia de 11 de enero de 2017, España/Consejo, C‑128/15, EU:C:2017:3, apartado 50 y jurisprudencia citada). Por lo demás, el CCTEP también señaló incertidumbres en cuanto a las medidas de selectividad preconizadas por el Reino de España, que requerían un análisis más detallado, y consideró necesario contemplar escenarios más ambiciosos en relación con las vedas de pesca. Por lo tanto, sus dictámenes acerca de estas medidas no eran más concluyentes que los relativos a las medidas de TAC.
150    A continuación, por lo que respecta a la alegación de que la segunda medida controvertida afecta casi exclusivamente a la flota pesquera española, el Consejo observa acertadamente que esta circunstancia obedece a que es esta flota la que faena principalmente en las SZG 1, 2, 5, 6 y 7 y que, en cambio, adoptó límites máximos de capturas en las SZG 8, 9, 10 y 11 para la gamba roja del Mediterráneo y el langostino moruno, que únicamente afectaban a la República Francesa y a la República Italiana, pero no al Reino de España. Por lo demás, del anexo III, letra e), del Reglamento impugnado se desprende que el Consejo tuvo en cuenta la situación específica de la flota pesquera española en el marco de la segunda medida controvertida al conceder a España una cuota de 872 toneladas de gamba roja del Mediterráneo del total de 928 toneladas correspondiente a la Unión.
151    Por último, en cuanto a la alegación que figura en la réplica, relativa a que las medidas controvertidas no reflejan la aplicación de criterios de decisión coherentes, cuya admisibilidad cuestiona la Comisión, procede señalar que constituye una ampliación del sexto motivo y presenta un estrecho vínculo con el enunciado de este motivo que figura en la demanda. Por lo tanto, es admisible, de conformidad con la jurisprudencia recordada en el apartado 135 de la presente sentencia. En cuanto al fondo, procede señalar que las medidas controvertidas no son comparables. En efecto, cada una de estas medidas fue adoptada, como subraya la Comisión, en función del estado de conservación específico de cada especie y de su propia biología, y teniendo en cuenta los efectos específicos de las actividades pesqueras enfocadas a estas especies en su mortalidad. En cualquier caso, habida cuenta de la facultad de apreciación de que disponía el Consejo para adoptar dichas medidas, tal alegación no puede demostrar el carácter manifiestamente inadecuado de la segunda medida controvertida.
152    Resulta de las anteriores consideraciones que procede desestimar el sexto motivo y, en consecuencia, el recurso en su totalidad.
Costas
153    A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado el Consejo la condena en costas del Reino de España y haber sido desestimados los motivos invocados por este, procede condenarlo en costas.
154    De conformidad con el artículo 140, apartado 1, del mismo Reglamento, la Comisión cargará con sus propias costas como parte coadyuvante en el litigio.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Décima) decide:
1)      Desestimar el recurso.
2)      Condenar al Reino de España a cargar, además de con sus propias costas, con aquellas en que haya incurrido el Consejo de la Unión Europea.
3)      La Comisión Europea cargará con sus propias costas.
Csehi
Jarukaitis
Gratsias
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 16 de noviembre de 2023.
El Secretario
El Presidente de Sala
A. Calot Escobar
Z. Csehi
*      Lengua de procedimiento: español.