62016TJ0098
ARREST VAN HET GERECHT (Derde kamer – uitgebreid)
19 maart 2019 (
*1
)
„Staatssteun – Steuninterventie van een privaatrechtelijk bankenconsortium ten bate van een van diens leden – Goedkeuring van de interventie door de centrale bank van de lidstaat – Besluit waarbij de steun onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard – Beroep tot nietigverklaring – Begrip ‚staatssteun’ – Toerekenbaarheid aan de staat – Staatsmiddelen”
In de gevoegde zaken T‑98/16, T‑196/16 en T‑198/16,
Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door S. Fiorentino en P. Gentili, avvocati dello Stato,
verzoekster in zaak T‑98/16,
Banca Popolare di Bari SCpA, voorheen Tercas-Cassa di risparmio della provincia di Teramo SpA (Banca Tercas SpA), gevestigd in Teramo (Italië), vertegenwoordigd door A. Santa Maria, M. Crisostomo, E. Gambaro en F. Mazzocchi, advocaten,
verzoekster in zaak T‑196/16,
Fondo interbancario di tutela dei depositi, gevestigd in Rome (Italië), vertegenwoordigd door M. Siragusa, G. Scassellati Sforzolini en G. Faella, advocaten,
verzoeker in zaak T‑198/16,
ondersteund door
Banca d’Italia, vertegenwoordigd door M. Perassi, O. Capolino, M. Marcucci en M. Todino, advocaten,
interveniënte in zaak T‑198/16,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Stancanelli, L. Flynn, A. Bouchagiar en D. Recchia als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU tot nietigverklaring van besluit (EU) 2016/1208 van de Commissie van 23 december 2015 betreffende steunmaatregel SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN) die Italië ten gunste van Banca Tercas ten uitvoer heeft gelegd (PB 2016, L 203, blz. 1),
wijst
HET GERECHT (Derde kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: S. Frimodt Nielsen, president, V. Kreuschitz, I. S. Forrester, N. Półtorak (rapporteur) en E. Perillo, rechters,
griffier: J. Palacio González, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 22 maart 2018,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1
De onderhavige beroepen zijn ingediend door de Italiaanse Republiek (zaak T‑98/16), Banca Popolare di Bari SCpA (hierna: „BPB”) (zaak T‑196/16) en het consortium naar Italiaans privaatrecht Fondo interbancario di tutela dei depositi (hierna: „FITD”) (zaak T‑198/16), tegen besluit (EU) 2016/1208 van de Commissie van 23 december 2015 betreffende steunmaatregel SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN) die Italië ten gunste van Banca Tercas ten uitvoer heeft gelegd (PB 2016, L 203. blz. 1; hierna: „bestreden besluit”).
2
In het bestreden besluit heeft de Europese Commissie geoordeeld dat de steuninterventie van het FITD ten bate van Banca Tercas (Cassa di risparmio della Provincia di Teramo SpA; hierna: „Tercas”), die op 7 juli 2014 door de centrale bank van de Italiaanse Republiek, de Banca d’Italia, was goedgekeurd (hierna: „interventie” of „interventie van het FITD ten bate van Tercas”), onrechtmatige en onverenigbare staatssteun vormde die door de Italiaanse republiek moest worden teruggevorderd van de begunstigde.
Betrokken entiteiten
Bij de interventie betrokken commerciële entiteiten
3
Tercas is een bank die openstaat voor privékapitaal en hoofdzakelijk actief is in de regio Abruzzo in Italië. Tercas heeft eind 2010 Banca Caripe SpA overgenomen, een regionale bank die ook in die regio actief is.
4
De BPB is de holding van een bankgroep die openstaat voor privékapitaal en hoofdzakelijk actief is in het zuiden van Italië.
FITD
5
Het FITD is een privaatrechtelijk bankenconsortium dat op vrijwillige basis is opgericht in 1987. Dit consortium is van wederkerige aard en opgericht om de gemeenschappelijke belangen van zijn leden na te streven.
6
Het FITD heeft tot doel om garant te staan voor de deposanten van zijn leden (zie artikel 1 van de statuten van het FITD zoals van toepassing ten tijde van de feiten; hierna: „statuten van het FITD”). Vanwege de omzetting in Italiaans recht van richtlijn 94/19/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 1994 inzake de depositogarantiestelsels (PB 1994, L 135, blz. 5), is het FITD in 1996 door de Banca d’Italia erkend als een van de depositogarantiestelsels die overeenkomstig die regelgeving actief mogen zijn in Italië. Krachtens artikel 27 van zijn statuten biedt het FITD in geval van de gedwongen administratieve liquidatie van een van zijn leden ondersteuning door de deposito’s van diens deposanten terug te betalen tot een maximumbedrag van 100000 EUR per deposant. Volgens lid 1 van die bepaling komen schuldvorderingen die voortvloeien uit door de leden van het consortium verkregen fondsen waarop een verplichting tot teruggave rust, in euro’s of in vreemde valuta, in de vorm van deposito’s of in enige andere vorm, evenals bankcheques en andere soortgelijke schuldbewijzen, in aanmerking voor terugbetaling.
7
Het FITD heeft sinds zijn oprichting de mogelijkheid gehad om in te grijpen ten bate van zijn leden, niet alleen in het kader van de wettelijk verplicht geworden garantie van de deposito’s van deposanten (verplichte interventie), maar overeenkomstig zijn statuten ook op vrijwillige basis, indien daarmee lasten kunnen worden verminderd die kunnen voortvloeien uit het feit dat deposito’s door zijn leden moeten worden gegarandeerd (vrijwillige interventie).
8
Zo kan het FITD, wanneer een minder zware last wordt verwacht, krachtens artikel 28 van zijn statuten in plaats van de terugbetaling waarin is voorzien in het kader van de garantie van de deposito’s van deposanten in geval van de gedwongen administratieve liquidatie van een lid van het constortium, dit lid ondersteuning bieden bij de overdracht van activa en passiva (alternatieve vrijwillige interventie). Ook kan het FITD krachtens artikel 29, lid 1, van zijn statuten, ongeacht of er formeel een procedure tot gedwongen administratieve liquidatie is ingeleid, besluiten om een van zijn leden die onder buitengewoon bewind is geplaatst, te ondersteunen middels financiering, garanties, aandelenverwerving of andere technische methoden, wanneer er perspectief op herstel is en dit een minder zware last met zich meebrengt dan die welke zou voortvloeien uit de interventie van het FITD in geval van een gedwongen administratieve liquidatie van dat lid (vrijwillige steun- of preventieve interventie, zoals voor Tercas).
9
De rol van het FITD, de maatregelen die het kan nemen – met name de ondersteunende maatregelen ten bate van zijn leden – en, meer in het bijzonder, de vraag of de interventie die het voorwerp is van het bestreden besluit kan worden aangemerkt als „door een staat verleende of met staatsmiddelen bekostigde steunmaatregel” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, vormen de kern van de onderhavige zaken.
Banca d’Italia
10
De Banca d’Italia is een overheidsinstantie die optreedt als centrale bank van de Italiaanse Republiek. Zij beschikt over een autonome rechtspersoonlijkheid die onderscheiden is van die van de Italiaanse Staat. Als lid van het Europees Stelsel van centrale banken (ESCB) moet de Banca d’Italia, krachtens artikel 127, lid 5, VWEU, bijdragen tot een goede beleidsvoering van de bevoegde autoriteiten ten aanzien van het bedrijfseconomisch toezicht op kredietinstellingen en de stabiliteit van het financiële stelsel.
11
Decreto legislativo nr. 385, e successive modifiche e integrazioni, Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (Italiaanse bankenwet) van 1 september 1993 (gewoon supplement nr. 92 bij GURI nr. 230 van 30 september 1993), in de versie die van toepassing was ten tijde van de feiten (hierna: „Italiaanse bankenwet”), kent de Banca d’Italia onder andere de rol van bankentoezichthouder toe, en legt deze als doelstelling op, de gezonde en prudente bedrijfsvoering van de onder toezicht staande bankinstellingen, de algehele stabiliteit, de efficiëntie en het concurrentievermogen van het financiële stelsel en de naleving van de bepalingen op het gebied van kredietverstrekking te garanderen.
12
Ter verwezenlijking van met name de doelstelling van het garanderen van de gezonde en prudente bedrijfsvoering van de onder toezicht staande instellingen, beschikt de Banca d’Italia over ruime controlebevoegdheden, waaronder de bevoegdheid om stukken te controleren, regelgeving vast te stellen, inspecties uit te voeren en verscheidene vergunningen te verstrekken. Deze bevoegdheden maken het voor de Banca d’Italia mogelijk in te grijpen in alle belangrijke gebeurtenissen in het bestaan van een bank, met inachtneming van diens commerciële autonomie, met als enig doel om te verzekeren dat zij op gezonde en prudente wijze wordt beheerd.
13
In het kader van haar prerogatieven heeft de Banca d’Italia met name de statuten van het FITD goedgekeurd, als waarnemer zonder stemrecht vergaderingen van het FITD bijgewoond, en overeenkomstig artikel 96 ter, eerste alinea, onder d), van de Italiaanse bankenwet de interventie van het FITD ten bate van Tercas goedgekeurd.
Context en de steuninterventie van het FITD ten bate van Tercas
14
Op voorstel van de Banca d’Italia, die bij Tercas onregelmatigheden had vastgesteld, heeft het ministerie van Economische Zaken en Financiën op 30 april 2012 besloten om Tercas onder buitengewoon bewind te plaatsen.
15
De Banca d’Italia heeft vervolgens een buitengewoon bewindvoerder aangesteld die werd belast met het beheer van Tercas gedurende het buitengewoon bewind (hierna: „buitengewoon bewindvoerder”).
Eerste poging tot interventie
16
Na verscheidene opties te hebben overwogen, heeft de buitengewoon bewindvoerder in oktober 2013 onderhandelingen gestart met de BPB, die interesse had getoond in inschrijving op een kapitaalverhoging van Tercas, op voorwaarde dat er een voorafgaande audit van Tercas zou plaatsvinden en het FITD het vermogenstekort van die bank volledig zou dekken.
17
Op 28 oktober 2013 heeft het Comitato di gestione (college van bestuur) van het FITD, na een verzoek van de buitengewoon bewindvoerder van Tercas, op grond van artikel 29 van de statuten van het FITD besloten om Tercas steun te verlenen voor een maximumbedrag van 280 miljoen EUR. Dit besluit is op 29 oktober 2013 door de Consiglio (raad van toezicht) van het FITD bekrachtigd. Op 4 november 2013 heeft de Banca d’Italia deze steuninterventie overeenkomstig artikel 96 ter, eerste alinea, onder d), van de Italiaanse bankenwet goedgekeurd.
18
Hoewel het de toestemming van de Banca d’Italia had verkregen, heeft het FITD besloten om de voorgenomen steuninterventie op te schorten, wegens onzekerheden omtrent de economische en vermogenssituatie van Tercas en de fiscale behandeling van die interventie. Na afloop van de door de BPB aangevraagde audit van de activa van Tercas (zie punt 16 hierboven), is namelijk op 18 maart 2014 een geschil ontstaan tussen de deskundigen van het FITD en de BPB. Dit geschil is vervolgens beslecht door middel van arbitrage. Daarnaast hebben het FITD en de BPB overeenstemming bereikt over de verdeling van de lasten die uit de tenuitvoerlegging van de steuninterventie zouden voortvloeien indien de verwachte belastingvrijstelling niet wordt toegepast.
Steunbesluit en goedkeuring door de Banca d’Italia
19
Na de opschorting van de interventie op 18 maart 2014, en om zich ervan te verzekeren dat de steun ten bate van Tercas economisch meer voordelig zou zijn dan het terugbetalen van diens deposanten, heeft het FITD zich gewend tot een audit- en advieskantoor. In het licht van de conclusies van dit kantoor in een rapport van 26 mei 2014, en gelet op de kosten van de steun in vergelijking met die van compensatie uit hoofde van het depositogarantiestelsel in geval van liquidatie, hebben het college van bestuur en de raad van toezicht van het FITD op 30 mei 2014 besloten tot een interventie ten bate van Tercas.
20
Op 1 juli 2014 heeft het FITD de Banca d’Italia een nieuw verzoek om goedkeuring gezonden.
21
Op 7 juli 2014 heeft de Banca d’Italia de steuninterventie van het FITD ten bate van Tercas goedgekeurd. Deze steuninterventie bestond uit drie maatregelen (hierna: „de litigieuze maatregelen”), te weten, ten eerste, een bijdrage van 265 miljoen EUR ter dekking van Tercas’ negatieve eigen vermogen; ten tweede een garantie van 35 miljoen EUR ter dekking van het kredietrisico verbonden aan bepaalde uitzettingen van Tercas en, ten derde, een garantie van 30 miljoen EUR ter dekking van de kosten die uit de fiscale behandeling van de eerste maatregel voortvloeien (zie overweging 38 en artikel 1 van het bestreden besluit).
Tercas’ situatie na de interventie van het FITD
22
De buitengewoon bewindvoerder van Tercas heeft in overleg met de Banca d’Italia een algemene vergadering bijeengeroepen, opdat de aandeelhouders zich konden uitspreken over de dekking van de verliezen die gedurende het buitengewoon beheer aan het licht waren gekomen en over een voor de BPB gereserveerde kapitaalverhoging.
23
De algemene vergadering van aandeelhouders van Tercas vond plaats op 27 juli 2014. Tijdens die vergadering werd besloten, ten eerste, om de verliezen gedeeltelijk te dekken, met name door het eigen vermogen terug te brengen tot nul en alle uitstaande gewone aandelen in te trekken, en, ten tweede, om het kapitaal te verhogen tot 230 miljoen EUR middels de uitgifte van nieuwe aan de BPB voorbehouden gewone aandelen. Deze kapitaalverhoging werd uitgevoerd op 27 juli 2014.
24
Op 1 oktober 2014 werd het buitengewoon bewind van Tercas beëindigd en heeft de BPB nieuwe bestuursorganen van die bank aangesteld.
25
In december 2014 heeft de BPB een kapitaalverhoging van 500 miljoen EUR doorgevoerd, bestaande uit de uitgifte van nieuwe aandelen en de uitgifte van een achtergestelde Tier 2-lening. De kapitaalverhoging diende ter versterking van de kapitaalratio’s van de BPB, die gevolgen hadden ondervonden van de overname van Tercas.
26
In maart 2015 heeft de BPB voor een bedrag van 135,4 miljoen EUR ingeschreven op een nieuwe kapitaalverhoging van Tercas, om het hoofd te bieden aan verdere verliezen tijdens het vierde kwartaal van 2014, om de herstructureringskosten van 2015 en 2016 te dekken en om de kapitaalratio’s van Tercas te verbeteren. Deze gebeurtenissen stonden los van de steuninterventie van het FITD ten bate van Tercas.
Administratieve procedure en bestreden besluit
27
Op 8 augustus en 10 oktober 2014 heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten om inlichtingen verzocht over de interventie van het FITD ten bate van Tercas. De Italiaanse autoriteiten hebben op 16 september en 14 november 2014 op deze verzoeken om inlichtingen geantwoord.
28
De Commissie heeft de Italiaanse Republiek bij schrijven van 27 februari 2015 in kennis gesteld van haar besluit om ten aanzien van deze steunmaatregel de procedure van artikel 108, lid 2, van het VWEU in te leiden.
29
Op 24 april 2015 heeft de Commissie het inleidingsbesluit gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie en belanghebbenden verzocht om hun opmerkingen over de interventie van het FITD ten bate van Tercas in te dienen. Dergelijke opmerkingen zijn bij de Commissie ingediend door de Italiaanse Republiek, de Banca d’Italia, het FITD, de BPB en Tercas (zie overwegingen 44‑109 van het bestreden besluit).
30
Op 13 augustus 2015 en 17 september 2015 vonden twee bijeenkomsten plaats met de Italiaanse autoriteiten en de belanghebbenden.
31
Op 23 december 2015 heeft de Commissie het bestreden besluit vastgesteld.
32
In dat besluit heeft de Commissie geoordeeld dat de op 7 juli 2014 in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU goedgekeurde litigieuze maatregelen (zie punt 21 hierboven) onverenigbare en onrechtmatige steun van de Italiaanse Republiek aan Tercas vormden, en heeft zij bevolen dat die steun moest worden teruggevorderd. In dit verband heeft de Commissie overwogen dat de eerste maatregel, ter dekking van Tercas’ negatieve eigen vermogen, een bijdrage zonder terugbetaling van 265 miljoen EUR was, dat de tweede maatregel, een garantie van 35 miljoen EUR ter dekking van het kredietrisico verbonden aan bepaalde uitzettingen, moest worden gewaardeerd op 140000 EUR, met name gegeven het feit dat deze uitzettingen op de vervaldatum volledig waren terugbetaald door de schuldenaren en dus geen beroep is gedaan op de garantie, en dat de derde maatregel, een garantie van 30 miljoen EUR ter dekking van de kosten die uit de fiscale behandeling van de eerste maatregel voortvloeien, een kapitaalbijdrage zonder terugbetaling was voor hetzelfde bedrag als dat van de garantie.
Procedure en conclusies van partijen
33
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 4 maart 2016, heeft de Italiaanse Republiek het beroep in zaak T‑98/16 ingesteld.
34
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 29 april 2016, heeft de BPB beroep ingesteld in zaak T‑196/16.
35
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 1 mei 2016, heeft het FITD beroep ingesteld in zaak T‑198/16.
36
Bij op 1 augustus 2016 ter griffie van het Gerecht neergelegde akten hebben het Fondo di Garanzia dei Depositanti del credito cooperativo (Garantiefonds voor deposanten van kredietcoöperaties) en de Banca d’Italia verzocht om in de procedure betreffende zaak T‑198/16 te mogen interveniëren ter ondersteuning van de conclusies van het FITD.
37
Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht op grond van artikel 27, lid 5, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Derde kamer, waaraan de onderhavige zaken dan ook zijn toegewezen.
38
Bij beschikking van 15 februari 2017 heeft de president van de Derde kamer de interventie van het Fondo di Garanzia dei Depositanti del credito cooperativo afgewezen en de interventie van de Banca d’Italia toegestaan. Laatstgenoemde heeft haar memorie ingediend, en de hoofdpartijen hebben binnen de gestelde termijn hun opmerkingen over die memorie ingediend.
39
Op voorstel van de Derde kamer heeft het Gerecht op grond van artikel 28 van het Reglement voor de procesvoering besloten om de onderhavige zaken naar een uitgebreide kamer te verwijzen.
40
Bij beslissing van de president van de Derde kamer (uitgebreid) van het Gerecht van 14 december 2017 zijn de zaken T‑98/16, T‑196/16 en T‑198/16 overeenkomstig artikel 68 van het Reglement voor de procesvoering gevoegd voor de mondelinge behandeling en het eindarrest.
41
Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Derde kamer – uitgebreid) besloten tot het mondelinge gedeelte van de procedure over te gaan en de partijen in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang verzocht een reeks vragen te beantwoorden.
42
Partijen hebben die vragen op 15 en 16 februari 2018 beantwoord.
43
Ter terechtzitting van 22 maart 2018 hebben partijen pleidooi gehouden en geantwoord op de vragen van het Gerecht.
44
In zaak T‑98/16 verzoekt de Italiaanse Republiek het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
45
In zaak T‑196/16 verzoekt de BPB het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
subsidiair, de artikelen 2 tot en met 4 van het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
46
In zaak T‑198/16 verzoekt het FITD, ondersteund door de Banca d’Italia, het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
subsidiair, het besluit nietig te verklaren voor zover daarin het in de derde maatregel vervatte steunelement wordt vastgesteld en berekend;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
47
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
de beroepen te verwerpen;
–
verzoekers te verwijzen in de kosten.
In rechte
Ontvankelijkheid van het door het FITD ingestelde beroep
48
Zonder formeel een exceptie van niet-ontvankelijkheid uit hoofde van artikel 130, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering op te werpen, betwijfelt de Commissie of het door het FITD ingestelde beroep ontvankelijk is, en wel vanwege het ontbreken van procesbevoegdheid. De Commissie meent in essentie dat het FITD kan worden gezien als een tussenpersoon via welke de Italiaanse Staat heeft besloten om steun te verlenen en dat, aangezien de Italiaanse Staat ook een beroep heeft ingesteld, het beroep van deze tussenpersoon niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
49
Het FITD verwerpt het betoog van de Commissie.
50
Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat volgens artikel 263, vierde alinea, VWEU „[i]edere natuurlijke of rechtspersoon […] onder de in de eerste en tweede alinea vastgestelde voorwaarden beroep [kan] instellen tegen handelingen die tot hem gericht zijn of die hem rechtstreeks en individueel raken, alsmede tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengen”. Voorts moet worden opgemerkt dat het FITD rechtspersoonlijkheid heeft, en derhalve krachtens artikel 263 VWEU als privaatrechtelijk rechtspersoon een beroep tot nietigverklaring kan instellen.
51
Dus moet worden vastgesteld of het FITD rechtstreeks en individueel wordt geraakt door het bestreden besluit.
52
Er zij aan herinnerd dat, om te bepalen of het FITD rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit, volgens vaste rechtspraak moet worden voldaan aan twee criteria. De betrokken handeling moet ten eerste rechtstreeks gevolgen hebben voor de rechtspositie van de verzoekende partij en mag ten tweede aan degenen tot wie deze is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast geen enkele beoordelingsvrijheid laten, omdat de uitvoering zuiver automatisch en alleen op grond van de Unieregeling geschiedt, zonder dat daarvoor nadere regels moeten worden gesteld (zie arrest van 26 januari 2018, Centro Clinico e Diagnostico G. B. Morgagni/Commissie, T‑172/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:34, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
53
Omdat het bestreden besluit, waarbij de litigieuze maatregelen onverenigbaar met de interne markt zijn verklaard, is vastgesteld, heeft het FITD in het onderhavige geval niet het recht om te interveniëren ter ondersteuning van Tercas. Bovendien is de Italiaanse Republiek er ingevolge de artikelen 2 en 3 van het bestreden besluit toe gehouden om de door het FITD toegewezen – en door zijn leden gefinancierde – steun onmiddellijk en daadwerkelijk terug te vorderen van Tercas, en hebben de nationale autoriteiten hierbij geen enkele beoordelingsvrijheid. Hieruit volgt dat het bestreden besluit rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van het FITD in de zin van de in punt 52 hierboven genoemde rechtspraak. Het FITD wordt dus rechtstreeks geraakt door het bestreden besluit.
54
Aangaande de vraag of het FITD individueel wordt geraakt door het bestreden besluit, kan volgens vaste rechtspraak de rechtspositie van een lichaam dat geen lidstaat is, maar rechtspersoonlijkheid bezit en een maatregel heeft genomen die in een definitieve beschikking van de Commissie als staatssteun is gekwalificeerd, door die beschikking individueel worden geraakt indien deze het belet om naar eigen goeddunken zijn bevoegdheden uit te oefenen, die met name in de toekenning van de betrokken steun bestaan (zie arrest van 17 juli 2014, Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Commissie, T‑457/09, EU:T:2014:683, punt 83 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
55
In het onderhavige geval staat ten eerste vast dat het FITD, als privaatrechtelijk lichaam (zie punt 5 hierboven) dat rechtspersoonlijkheid bezit, de maatregelen die in het bestreden besluit als steun zijn aangemerkt, heeft vastgesteld en ten uitvoer gelegd. Ten tweede maakt, zoals het FITD betoogt, het bestreden besluit niet alleen de interventie van het FITD ten bate van Tercas in het onderhavige geval onmogelijk, maar sluit het ook de mogelijkheid uit om in de toekomst andere steuninterventies uit te voeren, door de autonomie van het FITD en de banken die er lid van zijn, te beperken. Derhalve wordt het FITD door het bestreden besluit individueel geraakt in de zin van de in punt 54 hierboven genoemde rechtspraak, aangezien het FITD erdoor belet wordt naar eigen inzicht zijn bevoegdheden uit te oefenen, in het onderhavige geval door andere maatregelen te nemen dan de terugbetaling van deposito’s.
56
De door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid moet dus worden afgewezen, voor zover zij ertoe strekt aan te tonen dat het FITD geen procesbevoegdheid bezit op grond van artikel 263 VWEU.
Ten gronde
57
In zaak T‑98/16 voert de Italiaanse Republiek vier middelen aan, die betrekking hebben op de volgende kwesties:
–
het feit dat de steun met „staatsmiddelen” is bekostigd;
–
de toerekenbaarheid van de steun aan de staat;
–
het selectieve voordeel dat de steun verschaft;
–
de onverenigbaarheid van de steun met de interne markt.
58
In zaak T‑196/16 voert de BPB op haar beurt zeven middelen aan, die betrekking hebben op:
–
de motivering met betrekking tot het aantonen van het bestaan van een steunmaatregel „van de staat of met staatsmiddelen bekostigd”;
–
het feit dat de steun met „staatsmiddelen” is bekostigd;
–
de toerekenbaarheid van de steun aan de staat;
–
het selectieve voordeel dat de steun verschaft;
–
de onverenigbaarheid van de steun met de interne markt;
–
de onjuiste kwalificatie van de fiscale garantie van 30 miljoen EUR;
–
het terugvorderen van de steun.
59
Tot slot voert het FITD in zaak T‑198/16 vijf middelen aan, die betrekking hebben op:
–
het feit dat de steun met „staatsmiddelen” is bekostigd;
–
de toerekenbaarheid van de steun aan de staat;
–
het selectieve voordeel dat de steun verschaft;
–
de onverenigbaarheid van de steun met de interne markt;
–
de onjuiste kwalificatie van de fiscale garantie van 30 miljoen EUR.
60
Deze middelen hebben in wezen betrekking op de verschillende fasen van de redenering op grond waarvan de Commissie in het bestreden besluit heeft geoordeeld dat er sprake is van steun, dat deze steun onverenigbaar is met de interne markt en dat het noodzakelijk is om terugvordering ervan te gelasten.
61
Het Gerecht acht het in het onderhavige geval zinvol om ten eerste de argumenten van partijen te onderzoeken met betrekking tot het criterium van „steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd” van artikel 107, lid 1, VWEU. Het tweede middel van de Italiaanse Republiek in zaak T‑98/16, het derde middel van de BPB in zaak T‑196/16 en het tweede middel van het FITD in zaak T‑198/16, dienen derhalve te worden herschikt en gezamenlijk te worden onderzocht, aangezien zij betrekking hebben op de toerekenbaarheid van de steun aan de staat. Zo ook dienen het eerste middel van de Italiaanse Republiek in zaak T‑98/16, het tweede middel van de BPB in zaak T‑196/16 en het eerste middel van het FITD in zaak T‑198/16, te worden herschikt en gezamenlijk te worden onderzocht, aangezien zij betrekking hebben op het begrip „staatsmiddelen”.
Voorafgaande opmerkingen over het begrip „door een staat verleende (...) steunmaatregel”
62
Volgens vaste rechtspraak moeten voor de kwalificatie als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vier voorwaarden zijn vervuld, te weten dat het gaat om een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd, dat deze maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden, dat de maatregel de begunstigde ervan een selectief voordeel verschaft en dat hij de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen (zie arrest van 13 september 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
63
Betreffende de eerste voorwaarde voor het bestaan van een interventie van de staat of met staatsmiddelen bekostigd, moet in herinnering worden gebracht dat voordelen slechts als „steunmaatregelen” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kunnen worden beschouwd indien zij direct of indirect met staatsmiddelen zijn bekostigd en aan de staat kunnen worden toegerekend (zie arrest van 13 september 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
64
In dit verband mag in het algemeen geen onderscheid worden gemaakt tussen gevallen waarin de steun rechtstreeks door de staat wordt verleend en gevallen waarin de steun via door de staat daartoe aangewezen of opgerichte publiek- of privaatrechtelijke lichamen wordt verleend (zie in die zin arrest van 13 september 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en de conclusie van advocaat-generaal Saugmandsgaard Øe in de zaak ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:233, punt 67).
65
De inclusie in de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU van door de tussenkomst van lichamen die losstaan van de staat verleende voordelen beoogt immers de nuttige werking van de regels betreffende „steunmaatregelen van de staten” te behouden. Het Hof heeft dan ook gepreciseerd dat het Unierecht niet kan toestaan dat louter door de oprichting van autonome, met de verdeling van staatssteun belaste instanties de regels inzake staatssteun zouden kunnen worden omzeild (arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294; hierna: „arrest Stardust”, punt 23). Met andere woorden, die rechtspraak beoogt het risico van onderinclusie tegen te gaan. Door de beslissing om door de tussenkomst van lichamen die losstaan van de staat verleende voordelen in te sluiten, ontstaat echter een specifiek risico van overinclusie, dat voordelen betreft die niet aan de staat kunnen worden toegerekend of geen gebruik van staatsmiddelen impliceren (zie in die zin de conclusie van advocaat-generaal Saugmandsgaard Øe in de zaak ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:233, punten 68 en 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
66
De elementen op grond waarvan de Commissie heeft vastgesteld dat de litigieuze maatregelen afkomstig waren van de staat, dienen te worden onderzocht in het licht van de noodzaak van het voorkomen van zowel het risico van overinclusie als van dat van onderinclusie van door lichamen die losstaan van de staat verleende voordelen.
67
In dit verband moet worden opgemerkt dat het begrip „staatssteun” een juridisch begrip is dat moet worden uitgelegd op basis van objectieve elementen (zie in die zin arresten van 22 december 2008, British Aggregates/Commissie, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punt 111, en 30 november 2016, Commissie/Frankrijk en Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, punt 87), waaronder de publiek- of privaatrechtelijke aard van het lichaam dat de betrokken steun heeft verstrekt. Wanneer, in vergelijking met interventies van overheidsinstanties en met overheidsfinanciën in strikte zin, dit lichaam beschikt over een privaatrechtelijke status of over autonomie met betrekking tot onder andere het beheer van zijn fondsen, is de Commissie verplicht om, onder toezicht van de Unierechter, extra goed te preciseren en te onderbouwen om welke redenen zij concludeert dat de overheid zeggenschap over de gebruikte middelen heeft, dat de maatregelen toe te rekenen zijn aan de staat, en dat er derhalve sprake is van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
68
In een situatie waarin de Commissie de toerekenbaarheid aan de staat van een door de dochterondernemingen van een publieke onderneming verleende financiële bijstand afleidde uit het enkele feit dat de staat indirect zeggenschap over die ondernemingen had, heeft het Hof derhalve geoordeeld dat zelfs indien de staat de mogelijkheid heeft om een openbaar bedrijf te controleren en een overheersende invloed op de activiteiten ervan uit te oefenen, dit niet automatisch het vermoeden rechtvaardigt dat deze controle in een concreet geval ook daadwerkelijk wordt uitgeoefend (zie arrest van 16 mei 2002, Stardust, C‑482/99, EU:C:2002:294, punten 50‑52). In een dergelijk geval moet de Commissie beschikken over een geheel van aanwijzingen die blijken uit de omstandigheden van het geval en de context waarin die financiële bijstand is aangeboden, waaruit kan worden afgeleid dat de overheid betrokken was bij het verstrekken ervan door tussenkomst van een publieke onderneming (zie in die zin arrest van 16 mei 2002, Stardust, C‑482/99, EU:C:2002:294, punten 52 en 55).
69
Deze verplichting van de Commissie is des te meer noodzakelijk in een situatie waarin, zoals in het onderhavige geval, de betrokken maatregel is uitgevoerd door een privaatrechtelijke entiteit. Immers kan in die situatie niet worden aangenomen dat de staat de mogelijkheid heeft om – vanwege een aandeelhoudersrelatie en de daarmee samenhangende prerogatieven – die entiteit te controleren en een overheersende invloed op de activiteiten ervan uit te oefenen. Het staat dus aan de Commissie om naar behoren aan te tonen dat er een voldoende mate van betrokkenheid van de staat bij de uitvoering van de maatregel bestaat, door aan te tonen dat de staat niet alleen de mogelijkheid heeft om een overheersende invloed uit te oefenen op de instantie die de steun uitkeert, maar die invloed in het concrete geval ook heeft kunnen uitoefenen.
70
Voorts heeft de Commissie, ondanks het vereiste om een onderscheid te maken tussen de toerekenbaarheid aan de staat van een steunmaatregel en de vraag of de steun met staatsmiddelen is bekostigd, die aparte en cumulatieve voorwaarden vormen (zie arrest van 5 april 2006, Deutsche Bahn/Commissie, T‑351/02, EU:T:2006:104, punt 103 en aldaar aangehaalde rechtspraak), in het onderhavige geval geen duidelijk onderscheid gemaakt tussen die voorwaarden (zie overweging 144 van het bestreden besluit). Het Gerecht acht het derhalve gepast om, ten eerste, te onderzoeken welke verschillende elementen de Commissie hanteert om de toerekenbaarheid aan de staat vast te stellen en, ten tweede, de elementen met betrekking tot de door de overheid uitgevoerde controle over de middelen die zijn gebruikt voor de interventie van het FITD ten bate van Tercas te beoordelen.
In het bestreden besluit gehanteerde elementen ter vaststelling dat de maatregelen afkomstig zijn van de staat
71
Na in overweging 112 van het bestreden besluit te hebben vastgesteld dat de bepalende factor voor de vaststelling van een „steunmaatregel van een staat of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, niet de oorsprong van die middelen is, maar de mate waarin het overheidsorgaan is tussengekomen bij de vaststelling van de betrokken maatregelen en de financieringswijze ervan, heeft de Commissie in de overwegingen 117 tot en met 145 de verschillende door haar als „voldoende aanwijzingen” gehanteerde elementen uiteengezet.
72
De Commissie heeft in de eerste plaats geoordeeld dat de Italiaanse Staat aan het FITD een „opdracht van de overheid” met betrekking tot de bescherming van deposanten heeft toevertrouwd, die het op verschillende wijzen uitvoert. Op dat punt heeft de Commissie in overweging 120 van het bestreden besluit benadrukt dat de bescherming van spaargelden en van deposanten een specifieke positie heeft binnen de Italiaanse rechtsorde, die spaargelden beschermt en de Banca d’Italia belast met het verdedigen van de stabiliteit van het Italiaanse bankenstelsel ter bescherming van deposanten.
73
In deze context heeft de Commissie in overweging 121 van het bestreden besluit overwogen dat artikel 96 bis van de Italiaanse bankenwet dient te worden uitgelegd als een „specifieke opdracht van de overheid om depositohouders te beschermen, […] die geldt voor de in Italië erkende depositogarantiestelsels”. De Commissie heeft namelijk gepreciseerd dat „door in artikel 96 bis, lid 1, [van de Italiaanse bankenwet] als laatste zin op te nemen dat de depositogarantiestelsels – naast de terugbetaling van depositohouders – ‚kunnen voorzien in andere gevallen en vormen van interventie’, […] de Italiaanse autoriteiten ervoor [hebben] gekozen om aan hun erkende depositogarantiestelsels toe te staan de bij de aangesloten banken ingezamelde middelen te gebruiken voor andere gevallen van interventies”. De Commissie heeft tevens aangegeven dat artikel 96 bis van de Italiaanse bankenwet bijgevolg, ten eerste, de grondslag vormt voor de erkenning van het FITD als verplicht depositogarantiestelsel in Italië en, ten tweede, de bepaling is waarbij het FITD de bevoegdheid wordt toegekend om „steuninterventies” ten uitvoer te leggen, waaronder dus een steuninterventie die het FITD op grond van artikel 29 van zijn statuten uitvoert.
74
Dientengevolge heeft de Commissie in overweging 122 van het bestreden besluit opgemerkt dat „het feit dat het FITD de rechtsvorm heeft van een privaatrechtelijke vereniging […] in dat opzicht niet ter zake [doet], omdat de enkele oprichting in de vorm van een gemeenrechtelijk orgaan niet als voldoende kan gelden om uit te sluiten dat een steunmaatregel van dit soort entiteit aan de staat valt toe te rekenen”. Tevens heeft zij benadrukt dat „de doelstellingen van het FITD – d.w.z. het nastreven van de gemeenschappelijke belangen van zijn leden door het verstevigen van de zekerheid van de deposito’s en het beschermen van de reputatie van het bankenstelsel – [duidelijk samenvallen] met het algemeen belang”. De Commissie merkt evenwel op dat, ten eerste, „het feit dat deze belangen samenvallen niet noodzakelijk [betekent] dat de onderneming [in casu, het FITD] haar besluit kan nemen zonder rekening te houden met de aanwijzingen van overheidsinstanties”, en dat, ten tweede, „[het bovendien niet noodzakelijk is] dat de invloed van de staat voortvloeit uit een juridisch bindend besluit van een overheidsinstantie [, aangezien de] autonomie die de onderneming doorgaans heeft […] de concrete betrokkenheid van de staat niet uit[sluit]”.
75
Hoe dan ook heeft de Commissie in overweging 123 van het bestreden besluit gepreciseerd dat „door de wetgeving van Italië en van de Unie aan de Banca d’Italia de bevoegdheid en de middelen [worden] toegekend om te verzekeren dat met alle interventies van het FITD, in zijn hoedanigheid van erkend depositogarantiestelsel in de zin van de [Italiaanse bankenwet], die opdracht van de overheid wordt vervuld en daarmee wordt bijgedragen aan het beschermen van de depositohouders”.
76
De Commissie heeft in de tweede plaats overwogen dat de Italiaanse overheid invloed kan uitoefenen op alle fasen van de tenuitvoerlegging van een steuninterventie zoals aan de orde in het onderhavige geval.
77
Ten eerste heeft de Commissie opgemerkt dat de Italiaanse bankenwet de Banca d’Italia de bevoegdheid verleent om de interventies van de depositogarantiestelsels, waaronder steuninterventies, goed te keuren, en om te controleren of deze de doelstellingen van de stabiliteit van het Italiaanse bankenstelsel en de bescherming van deposanten eerbiedigen (overwegingen 127, 141 en 142 van het bestreden besluit). In dat verband merkt de Commissie in overweging 129 van het bestreden besluit op dat de goedkeuring van de Banca d’Italia dient plaats te vinden in een fase waarin het FITD de voorgestelde maatregel nog kan herzien en aanpassen indien de Banca d’Italia zich tegen die maatregel verzet. Derhalve heeft de Commissie overwogen dat de Italiaanse autoriteiten invloed uitoefenen op steuninterventies voordat daadwerkelijk tot die interventies wordt besloten (overweging 130 van het bestreden besluit).
78
Ten tweede heeft de Commissie overwogen dat de Italiaanse overheid de mogelijkheid heeft om de procedure tot het uitvoeren van een steuninterventie te starten. In dit verband merkt de Commissie in overweging 128 van het bestreden besluit op dat alleen banken die onder buitengewoon bewind zijn gesteld, in aanmerking komen voor steuninterventies. Nu worden banken onder buitengewoon bewind gesteld door het ministerie van Economische Zaken op voorstel van de Banca d’Italia. Daarnaast wordt het verzoek tot interventie aan het FITD verstuurd door de buitengewoon bewindvoerder, die wordt benoemd door – en onder het toezicht staat van – de Banca d’Italia.
79
Ten derde overweegt de Commissie dat de invloed van de Italiaanse overheid verder wordt beklemtoond door de aanwezigheid van haar vertegenwoordigers op alle bijeenkomsten waarop beslissingen werden genomen, waarbij de overheid de gelegenheid had om in een beginstadium haar twijfels te formuleren (overwegingen 129 en 130 van het bestreden besluit).
80
De Commissie concludeert dan ook in overweging 138 van het bestreden besluit dat „in deze zaak, zowel principieel als in de praktijk, de Italiaanse autoriteiten er voortdurend op [hebben toegezien] of de middelen van het FITD [werden] gebruikt voor de doelstellingen van algemeen belang, en invloed [hebben uitgeoefend] op het gebruik van die middelen door het FITD”.
81
De Commissie heeft in de derde plaats in de overwegingen 133 tot en met 136 van het bestreden besluit opgemerkt dat Italiaanse banken verplicht zijn om zich aan te sluiten bij het FITD en bij te dragen aan de interventies waartoe zijn bestuursorganen besluiten over te gaan. De leden van het consortium kunnen dus ongeacht hun individuele belangen geen vetorecht uitoefenen jegens dat besluit, noch zich onttrekken aan deelname aan de steuninterventie. Derhalve is de steuninterventie volgens de Commissie aan het FITD toe te rekenen, en niet aan de aangesloten banken. Dientengevolge, gegeven dat de aansluiting bij het FITD en de bijdrage aan de steuninterventies waartoe het FITD besluit, verplicht zijn, geeft de Commissie aan dat de leden van het FITD „verplicht [waren om] bij te dragen aan de kosten van de steuninterventies van het FITD” en dat „de middelen die [werden] gebruikt om die steuninterventies te financieren [duidelijk werden] vastgelegd, beheerd en verdeeld in overeenstemming met de wetgeving of andere overheidsvoorschriften – [en dus] een overheidskarakter [hadden]” (zie overweging 137 van het bestreden besluit).
82
In het licht van het voorgaande is de Commissie in overweging 144 van het bestreden besluit tot de slotsom gekomen dat er in het onderhavige geval voldoende aanwijzingen voor waren dat de litigieuze maatregelen aan de staat waren toe te rekenen en uit overheidsmiddelen werden bekostigd. Met betrekking tot de toerekenbaarheid aan de staat van de litigieuze maatregelen preciseert zij in het bijzonder in overweging 145 van het bestreden besluit dat, zelfs in de aanname dat bepaalde aspecten waarmee zij rekening heeft gehouden, wanneer zij één voor één worden onderzocht, op zichzelf niet voldoende zouden zijn om te concluderen dat de maatregelen aan de staat waren toe te rekenen, uit de reeks aanwijzingen die zij heeft beoordeeld, blijkt dat de interventies van het FITD, in hun geheel bezien, wel aan de staat waren toe te rekenen.
Toerekenbaarheid van de litigieuze maatregelen aan de Italiaanse Staat
83
In de eerste plaats moet ter beoordeling of een maatregel kan worden toegerekend aan de staat, worden onderzocht of de overheid bij de vaststelling van die maatregel betrokken was (zie arrest van 13 september 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
84
In dat verband is in een situatie aangaande de toerekenbaarheid van een door een openbaar bedrijf genomen steunmaatregel geoordeeld dat die toerekenbaarheid kan worden afgeleid uit een samenstel van aanwijzingen die blijken uit de omstandigheden van het geval en de context waarin die maatregel is genomen, waaronder het feit dat de betrokken entiteit het bestreden besluit niet kon nemen zonder rekening te houden met de door de overheid gestelde eisen, of dat deze entiteit, via welke de steun was verleend, nog afgezien van de organieke elementen die hem met de staat verbonden, rekening moest houden met de aanwijzingen van een interministerieel comité voor economische planning (zie in die zin arrest van 16 mei 2002, Stardust, C‑482/99, EU:C:2002:294, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
85
Volgens diezelfde rechtspraak kunnen in voorkomend geval ook andere aanwijzingen relevant zijn om een door een openbaar bedrijf genomen steunmaatregel aan de staat te kunnen toerekenen, zoals het feit dat het bedrijf deel uitmaakt van de structuur van de openbare administratie, de aard van zijn activiteiten en het feit dat het bedrijf bij het verrichten van deze activiteiten op de markt normaal concurreert met particuliere marktdeelnemers, het juridische statuut van het bedrijf – of het publiek recht van toepassing is dan wel het algemene vennootschapsrecht –, de mate waarin de overheid toezicht op het beheer van het bedrijf uitoefent, of elke andere aanwijzing waaruit in het concrete geval blijkt dat de overheid bij de vaststelling van een maatregel is betrokken of dat het onwaarschijnlijk is dat zij hierbij niet betrokken is, mede gelet op de omvang van deze maatregel, op de inhoud ervan of op de eraan verbonden voorwaarden (zie in die zin arresten van 16 mei 2002, Stardust, C‑482/99, EU:C:2002:294, punt 56, en 23 november 2017, SACE en Sace BT/Commissie, C‑472/15 P, niet gepubliceerd, EU:C:2017:885, punt 36).
86
Bovendien is, gegeven het risico van onderinclusie (zie punten 64 en 65 hierboven), geoordeeld dat het feit dat het bedrijf in de vorm van een kapitaalvennootschap naar gemeen recht is opgericht, gelet op de autonomie die het aan deze rechtsvorm kan ontlenen, nog geen reden kan zijn om uit te sluiten dat een steunmaatregel van een dergelijke vennootschap aan de staat kan worden toegerekend. Gelet op de bestaande controle en de daarmee verband houdende reële mogelijkheid om een overheersende invloed uit te oefenen, kan namelijk niet zonder meer worden uitgesloten dat een door een dergelijke vennootschap genomen maatregel aan de staat kan worden toegerekend, en dus evenmin dat de regels inzake staatssteun worden ontdoken, wat niet wegneemt dat de rechtsvorm van het openbare bedrijf als zodanig, naast andere elementen, een relevante aanwijzing vormt op basis waarvan in een concreet geval kan worden vastgesteld dat de staat bij de steunmaatregel is betrokken (zie in die zin arrest van 16 mei 2002, Stardust, C‑482/99, EU:C:2002:294, punt 57).
87
Hoewel daarentegen, aangaande de toerekenbaarheid van een door een privaatrechtelijke entiteit genomen steunmaatregel, de juridische vorm van een dergelijke entiteit op zichzelf niet leidt tot de conclusie dat een dergelijke maatregel aan de staat dient te worden toegerekend, staat het hoe dan ook aan de Commissie om de betrokkenheid van de staat bij het toekennen van voornoemde maatregel rechtens genoegzaam aan te tonen, rekening houdend met de bijzonderheden van de situatie van die privaatrechtelijke entiteit (zie de punten 67‑69 hierboven).
88
In tegenstelling tot een openbaar bedrijf in de zin van artikel 2, onder b), van richtlijn 2006/111/EG van de Commissie van 16 november 2006 betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven en de financiële doorzichtigheid binnen bepaalde ondernemingen (PB 2006, L 318, blz. 17), dat bepaalt dat het begrip „openbaar bedrijf” doelt op „elk bedrijf waarover overheden rechtstreeks of middellijk een dominerende invloed kunnen uitoefenen uit hoofde van eigendom, financiële deelneming of de desbetreffende regels”, kan een privaatrechtelijke entiteit in beginsel autonoom beslissingen nemen. Voorts is deze autonomie ten opzichte van de staat noodzakelijkerwijs groter dan wanneer de staat de grootste of enige aandeelhouder van de entiteit zou zijn, waardoor de door de Commissie aangevoerde elementen – eventueel in de vorm van aanwijzingen – aangaande het bestaan van een dominerende controle of invloed op de werkzaamheden van een dergelijke privaatrechtelijke entiteit, des te minder op aannames kunnen worden gebaseerd, en des te meer overtuigend moeten zijn (zie in die zin arrest van 25 juni 2015, SACE en Sace BT/Commissie, T‑305/13, EU:T:2015:435, punten 40 en 41, en de punten 68 en 69 hierboven).
89
In tegenstelling tot een situatie waarin een door een openbaar bedrijf genomen maatregel aan de staat wordt toegerekend, kan de Commissie zich er in het geval van een door een privaatrechtelijke entiteit genomen maatregel dus niet toe beperken om, op grond van de omstandigheden van het geval, vast te stellen dat het onwaarschijnlijk is dat de overheid geen invloed en daadwerkelijke controle op die entiteit uitoefent (zie in die zin arrest van 25 juni 2015, SACE en Sace BT/Commissie, T‑305/13, EU:T:2015:435, punt 48).
90
In het onderhavige geval rust dus op de Commissie, gelet op het feit dat de betrokken maatregel door een privaatrechtelijke entiteit ten uitvoer was gelegd, des te meer de verplichting om de elementen uiteen te zetten en te onderbouwen op grond waarvan zij kon concluderen dat er voldoende aanwijzingen waren dat deze maatregel was genomen onder de invloed of effectieve controle van de overheid (zie punt 69 hierboven) en dus feitelijk toe te rekenen was aan de staat (zie in die zin arrest van 25 juni 2015, SACE en Sace BT/Commissie, T‑305/13, EU:T:2015:435, punt 48).
91
Zoals bij het criterium betreffende de vraag of sprake is van staatsmiddelen, is in het algemeen de bepalende factor ter beoordeling van het criterium betreffende de toerekenbaarheid van de betrokken maatregel aan de staat, de mate waarin de overheid is tussengekomen bij de vaststelling van de betrokken maatregelen en van de financieringswijze ervan (zie in die zin arrest van 27 september 2012, Frankrijk/Commissie, T‑139/09, EU:T:2012:496, punt 63). Alleen bij een voldoende mate van tussenkomst kan immers worden geconcludeerd dat de betrokken maatregelen toerekenbaar zijn aan de Italiaanse Staat. Bijgevolg heeft de Commissie zich in overweging 112 van het bestreden besluit terecht op deze factor gebaseerd om de strekking te bepalen van haar analyse met betrekking tot de vraag of voornoemde maatregelen afkomstig waren van de staat.
92
In dit verband voeren verzoekers, ondersteund door de Banca d’Italia, aangaande de toerekenbaarheid van die maatregelen aan de staat allereerst aan dat de bestuursorganen van het FITD met unanieme instemming van alle vertegenwoordigers van zijn leden besloten tot de interventie ten bate van Tercas, naar aanleiding van een eenvoudig verzoek van de buitengewoon bewindvoerder. Geen enkele overheidsinstantie zou het FITD kunnen verplichten over te gaan tot de interventie indien deze niet zou worden geacht in het belang van de leden van het consortium te zijn. Bovendien handelde de buitengewoon bewindvoerder als beheerder en wettelijke vertegenwoordiger van Tercas, door bij het FITD enkel een eenvoudig verzoek tot interventie in te dienen, dat niet bindend was voor het consortium. De vertegenwoordigers van de Banca d’Italia namen als waarnemers deel aan de vergaderingen van het FITD zonder stem- of zelfs adviesrecht. Bovendien geven de aanvankelijke contacten met de Banca d’Italia, en diens niet-bindende verzoek aan het FITD om een evenwichtig akkoord met de BPB te treffen, blijk van een normale dialoog tussen belanghebbenden. Tot slot heeft de goedkeuring door de Banca d’Italia van de interventie van het FITD plaatsgevonden in de context van haar wettelijke taak om toezicht te houden op de gezonde en prudente bedrijfsvoering van banken. Deze goedkeuring heeft 38 dagen na het interventiebesluit van het FITD plaatsgevonden, en het stond het FITD vrij om niet over te gaan tot de interventie.
93
De Commissie stelt dat zij een reeks aanwijzingen heeft gevonden die – gezamenlijk bezien – blijk geven van de toerekenbaarheid aan de staat van de litigieuze maatregelen. In de eerste plaats streeft het FITD, ook al is het een privaatrechtelijk consortium, in essentie een openbare doelstelling na, te weten de bescherming van spaarders, een doelstelling die onder de hoede van de Banca d’Italia valt. In de tweede plaats is de buitengewoon bewindvoerder een overheidsfunctionaris, die is aangesteld door de Banca d’Italia en onder haar toezicht valt. Bovendien kan de Banca d’Italia, door de deelname – als waarnemer – van één van haar ambtenaren aan de vergaderingen van de raad van toezicht en het college van bestuur, in een vroeg stadium al haar voorbehouden met betrekking tot de voorgenomen interventie kenbaar maken. De aanwezigheid, al was het maar als waarnemer, van een afgevaardigde van de Banca d’Italia, maakt het voor haar mogelijk om toezicht uit te oefenen op het handelen van het FITD. In de vierde plaats benadrukt de Commissie dat alle interventies die het FITD voornemens is te ondernemen, van de terugbetaling aan spaarders tot andere interventies, de voorafgaande goedkeuring van de Banca d’Italia vereisen.
– Reikwijdte van de aan het FITD verstrekte overheidsopdracht
94
Verzoekers betogen in essentie dat het FITD geen opdracht van de overheid heeft om over te gaan tot interventies ten bate van noodlijdende banken, aangezien, omdat artikel 96 bis van de Italiaanse bankenwet alleen voorziet in andere interventies, het FITD zonder verdere precisering autonoom is met betrekking tot andere interventies dan de terugbetaling van deposito’s. Wat die laatstgenoemde interventies betreft, heeft de Italiaanse wetgever het dus aan depositogarantiestelsels, zoals het FITD, overgelaten om op volledig autonome wijze het voorwerp, de draagwijdte en de concrete vorm ervan te bepalen. Derhalve dienen de door artikel 29 van de statuten van het FITD voorziene interventies hoofdzakelijk de particuliere belangen van de banken die lid zijn van het consortium. Bovendien is de beslissing om in de statuten van het FITD te voorzien in de mogelijkheid om andere interventies uit te voeren dan de terugbetaling van deposito’s, genomen door de bij het consortium aangesloten banken, die daartoe door geen enkele regel of bestuurshandeling zijn verplicht. Het feit dat de Banca d’Italia de statuten van het FITD heeft goedgekeurd, heeft geen invloed op diens besluitvorming, aangezien de Banca d’Italia zich moet beperken tot de vaststelling dat de statutaire bepalingen betreffende de taken van openbaar belang die aan het FITD zijn toebedeeld, voldoen aan de wettelijke doelstelling van bescherming van deposanten.
95
De Commissie brengt hiertegen in dat, hoewel het gaat om een privaatrechtelijk consortium met eigen en formeel onafhankelijke organen, het FITD wettelijk is bedeeld met een taak van algemeen belang, te weten de bescherming van spaarders, die wordt uitgevoerd middels verschillende vormen van interventie. Deze vaststelling wordt voorts bevestigd door het feit dat het FITD op zijn website aangeeft dat zijn institutionele doelstelling erin bestaat om een garantie te bieden aan de deposanten van de bij het consortium aangesloten banken, en dat deze taak verschillende vormen kan aannemen. Bovendien is volgens de Commissie de bescherming van spaargelden in Italië een openbare doelstelling van constitutionele waarde. Het feit dat de Banca d’Italia bij het goedkeuren van alle interventies waartoe het FITD beslist, overeenkomstig artikel 96 ter van de Italiaanse bankenwet „rekening houdt met de bescherming van spaarders en de stabiliteit van het bankenstelsel”, bevestigt dat alle interventies van het FITD strekken tot de bescherming van spaarders, dat het FITD handelt in uitvoering van een overheidsopdracht en dat het onderworpen is aan publiekrechtelijk ingrijpen door de Banca d’Italia.
96
Wat in de eerste plaats verzoekers betreft, moet worden vastgesteld dat de steuninterventies van het FITD hoofdzakelijk beogen de particuliere belangen van de bij het FITD aangesloten banken te dienen.
97
De steuninterventies hebben dus wat de leden van het FITD betreft, vooral tot doel om de zwaarste economische gevolgen van een terugbetaling van deposito’s in geval van gedwongen administratieve liquidatie te vermijden. Uit de bewoordingen van artikel 29, lid 1, van de statuten van het FITD blijkt namelijk dat de steuninterventies onderworpen zijn aan twee cumulatieve voorwaarden. Ten eerste moet er, om te voorkomen dat het FITD nogmaals zal moeten interveniëren, hetzij middels een nieuwe steuninterventie, hetzij krachtens de wettelijke verplichting tot terugbetaling van deposito’s, perspectief bestaan op het herstel van de noodlijdende bank waaraan de steun wordt verleend. Ten tweede moeten de steuninterventies een minder zware financiële last voor de aangesloten banken met zich brengen dan de tenuitvoerlegging van de wettelijke verplichting tot terugbetaling van deposito’s. Er moet worden vastgesteld dat de statuten van het FITD, door het opleggen van deze laatste voorwaarde voorrang geven aan de particuliere belangen van de bij het FITD aangesloten banken boven alle andere overwegingen in verband met de bescherming van spaargelden. De statuten van het FITD verzetten zich immers tegen iedere steuninterventie die een te zware financiële last voor de leden van het FITD met zich meebrengt, ook al zou een dergelijke steuninterventie leiden tot een betere bescherming van spaargelden door in geval van gedwongen administratieve liquidatie ook deposito’s boven het wettelijke plafond van 100000 EUR te beschermen.
98
Voor de leden van het FITD hebben de steuninterventies tot doel om de negatieve gevolgen van de gedwongen administratieve liquidatie van een noodlijdende bank te vermijden, zowel voor henzelf als voor de gehele bancaire sector, met name in termen van reputatie en het risico van paniek bij deposanten. Het feit dat een sector voorziet in een privaatrechtelijk systeem van wederzijdse bijstand, vormt op zichzelf geen indicatie van staatsbetrokkenheid. Zoals de Commissie erkent in overweging 122 van het bestreden besluit, hebben in het onderhavige geval de bij het FITD aangesloten banken immers een wederzijds belang in het versterken van de zekerheid van deposito’s en in de bescherming van de reputatie van het bankenstelsel. Eveneens moet in het onderhavige geval worden opgemerkt dat de oprichting van een depositogarantiefonds en de mogelijkheid om steuninterventies te ondernemen is voortgekomen uit een puur particulier initiatief van de bij het FITD aangesloten banken, toen het voor banken niet wettelijk verplicht was om zich aan te sluiten bij een depositogarantiestelsel (zie punt 5 hierboven).
99
De particuliere belangen van de bij het consortium aangesloten banken kunnen uiteraard samenvallen met het algemeen belang. Uit de rechtspraak volgt echter dat het feit dat in bepaalde gevallen de doelstellingen van algemeen belang overeenstemmen met het belang van privaatrechtelijke entiteiten – zoals het privaatrechtelijke consortium in het onderhavige geval – op zichzelf geen enkele aanwijzing vormt voor de eventuele betrokkenheid of het eventuele ontbreken van betrokkenheid van de overheid, op welke wijze ook, bij de vaststelling van de betrokken maatregel (zie in die zin arrest van 23 november 2017, SACE en Sace BT/Commissie, C‑472/15 P, niet gepubliceerd, EU:C:2017:885, punt 26).
100
In de tweede plaats moet, in tegenstelling tot wat de Commissie betoogt, worden vastgesteld dat de steuninterventies niet dienen ter uitvoering van enige door de Italiaanse wetgeving toevertrouwde overheidsopdracht.
101
Ten eerste volgt uit artikel 96 bis, lid 1, van de Italiaanse bankenwet, dat bepaalt dat „depositogarantiestelsels overgaan tot terugbetaling in geval van de gedwongen administratieve liquidatie van banken die een vergunning houden in Italië”, dat de overheidsopdracht die het FITD door de Italiaanse wet is toebedeeld enkel bestaat uit de terugbetaling van deposanten, als depositogarantiestelsel, wanneer een bij dat consortium aangesloten bank het voorwerp is van een gedwongen administratieve liquidatie. Bovendien is de door de Italiaanse wetgeving aan depositogarantiestelsels toevertrouwde overheidsopdracht niet alleen beperkt tot de terugbetaling van deposito’s in geval van gedwongen administratieve liquidatie, maar geldt daarvoor tevens een maximumbedrag, gezien het feit dat artikel 96 bis, lid 5, van de Italiaanse bankenwet bepaalt dat „voor iedere deposant dezelfde maximale terugbetaling van 100000 EUR geldt”. Buiten dit kader handelt het FITD dus niet in uitvoering van een door de Italiaanse wetgeving opgelegde openbare doelstelling (zie punt 97 hierboven).
102
Ten tweede dient te worden opgemerkt dat de Italiaanse wetgever op geen enkele wijze het FITD, noch enig ander depositogarantiestelsel, verplicht om te voorzien in de mogelijkheid van steuninterventies. Evenmin heeft die wetgever bepaald hoe dergelijke interventies worden uitgevoerd. Wanneer geen sprake is van de gedwongen administratieve liquidatie van een van de leden van het FITD, verplicht de door de Commissie aangehaalde wettelijke bepaling het FITD niet om te interveniëren op grond van een overheidsopdracht tot bescherming van deposanten. Die bepaling voorziet immers – afgezien van de terugbetaling van deposito’s – in geen enkele vorm van verplichte interventie.
103
Hoewel het klopt dat artikel 96 bis, lid 1, van de Italiaanse bankenwet bepaalt dat „depositogarantiestelsels kunnen voorzien in andere gevallen en vormen van interventie”, blijkt uit die bepaling uitdrukkelijk dat het enkel gaat om een mogelijkheid die aan de vrije beoordeling van de depositogarantiestelsels wordt overgelaten. De Italiaanse wetgeving verplicht die stelsels niet om te voorzien in andere gevallen en vormen van interventie dan de wettelijke verplichting tot terugbetaling van deposito’s in geval van gedwongen administratieve liquidatie. Wanneer een Italiaans depositogarantiestelsel toch voorziet in de mogelijkheid van dergelijke interventies, laat de Italiaanse wetgever deze bovendien vrij om daarvan het voorwerp en de vormen te bepalen.
104
In het onderhavige geval vloeit de mogelijkheid voor het FITD om steuninterventies uit te voeren dus niet voort uit enige wettelijke verplichting, maar enkel uit een autonoom besluit van de bij het consortium aangesloten banken om een dergelijke mogelijkheid op te nemen in de statuten van het FITD. Het zijn ook de bij het consortium aangesloten banken die op autonome wijze hebben bepaald onder welke voorwaarden dergelijke steuninterventies kunnen plaatsvinden. Zo bepaalt artikel 29 van de statuten van het FITD dat het FITD „kan interveniëren ten bate van een lid van het consortium dat onder buitengewoon bewind is gesteld, wanneer er vooruitzichten op herstel zijn en wanneer te voorzien valt dat de kosten lager uitvallen dan die welke voortvloeien uit een interventie in geval van liquidatie”.
105
Gegeven de afwezigheid van enige wettelijke verplichting om te voorzien in dergelijke interventies, doet het feit dat de statuten van het FITD overeenkomstig artikel 96 ter, eerste alinea, onder a), van de Italiaanse bankenwet zijn goedgekeurd door de Banca d’Italia geen afbreuk aan de autonome besluitvorming van het FITD aangaande steuninterventies. Dit geldt te meer daar de Banca d’Italia overeenkomstig de Italiaanse bankenwet in het kader van haar toezichtstaken de statuten van alle Italiaanse banken goedkeurt.
106
Uit het voorgaande volgt dat de in het onderhavige geval aan de orde zijnde steuninterventies, in tegenstelling tot hetgeen de Commissie stelt in overweging 121 van het bestreden besluit, een ander doel hebben dan de terugbetaling van deposito’s in geval van gedwongen administratieve liquidatie en geen uitvoering van een overheidsopdracht vormen.
– Autonomie van het FITD bij de vaststelling van de interventie
107
Verzoekers voeren ten eerste aan dat op autonome wijze is besloten tot de interventie van het FITD ten bate van Tercas. Dit besluit werd vrijwillig genomen door de bestuursorganen van het FITD en was gebaseerd op de unanieme instemming van alle vertegenwoordigers van de bij het consortium aangesloten banken. Geen enkele overheidsinstantie heeft het FITD bindende instructies of aanwijzingen gegeven, en geen enkele overheidsinstantie zou het FITD kunnen verplichten om over te gaan tot de interventie indien zijn organen die interventie niet in het belang van diens leden zouden achten.
108
Ten tweede oefent de buitengewoon bewindvoerder overeenkomstig artikel 72, lid 1, van de Italiaanse bankenwet „de bestuurlijke functies en bevoegdheden van de bank” uit, en neemt deze aldus de particuliere bevoegdheden van de ontbonden bestuursorganen over. In het onderhavige geval heeft de buitengewoon bewindvoerder als beheerder en wettelijke vertegenwoordiger van Tercas, een onder buitengewoon bewind geplaatste bank, enkel een eenvoudig verzoek tot interventie ingediend bij het FITD, dat op geen enkele wijze bindend is voor het FITD. Bovendien merken verzoekers op dat de buitengewoon bewindvoerder voor het indienen van een verzoek tot steuninterventie bij het FITD geen goedkeuring of advies van de Banca d’Italia hoeft te verkrijgen.
109
Ten derde neemt de vertegenwoordiger van de Banca d’Italia slechts als waarnemer deel aan de vergaderingen van de raad van toezicht en het college van bestuur van het FITD, dat wil zeggen in een passieve rol, zonder stem- of zelfs adviesrecht.
110
Ten vierde geven de „contacten” met de Banca d’Italia en diens „uitnodiging” om een „evenwichtig akkoord met de koper, de BPB, te treffen, gelet op de dekking van haar eigen negatieve vermogen” blijk van een gezonde en normale dialoog met de bevoegde toezichthoudende autoriteiten in een complexe context zoals die van het crisisbeheer van een kredietinstelling. De „uitnodiging” van de Banca d’Italia sprak bovendien een eenvoudige en algemene wens uit („een evenwichtig akkoord zoeken”), en is als zodanig volledig acceptabel aangezien deze iedere overweging aangaande een eventueel akkoord aan de partijen laat. In ieder geval kan een „uitnodiging” geen enkele bindende kracht voor het FITD hebben.
111
Ten vijfde past de goedkeuring van steuninterventies waarin artikel 96 ter, eerste alinea, onder d), van de Italiaanse bankenwet voorziet, net als alle goedkeuringen van de Banca d’Italia, in het kader van de aan de Banca d’Italia toebedeelde taak om toezicht te houden op de gezonde en prudente bedrijfsvoering van banken, zonder de autonome keuzes van de organismen waarop de Banca d’Italia toezicht houdt te beïnvloeden. Een dergelijke goedkeuring kan ook plaatsvinden na een reeds op autonome wijze door de organenen van het FITD genomen besluit, zoals dit in het onderhavige geval is gebeurd 38 dagen na het besluit tot interventie. In ieder geval heeft de goedkeuring van de Banca d’Italia, zelfs na te zijn verleend, geen enkele bindende kracht voor het FITD, dat vrij blijft om af te zien van de interventie.
112
De Commissie brengt hiertegen in dat de Banca d’Italia een effectieve, permanente en ex ante controle uitoefent over de activiteiten van het FITD middels de goedkeuring van zijn statuten, de deelname van een van haar afgevaardigden aan vergaderingen van de raad van toezicht en het college van bestuur van het FITD, en de voorafgaande goedkeuring van iedere interventie die het FITD voornemens is ten uitvoer te leggen. Ook heeft de Banca d’Italia de buitengewoon bewindvoerder aangesteld, een onder haar toezicht staande overheidsfunctionaris die belast is met het beheer van Tercas en belangrijke bevoegdheden heeft.
113
In dit verband dient allereerst te worden opgemerkt dat het FITD een privaatrechtelijk consortium is dat krachtens artikel 4, lid 2, van zijn statuten, optreedt „voor rekening en in het belang van de leden van het consortium”. Voorts worden zijn bestuursorganen, te weten het college van bestuur en de raad van toezicht, door de algemene vergadering van het FITD verkozen en bestaan deze, zoals de algemene vergadering, geheel uit vertegenwoordigers van de bij het consortium aangesloten banken. Derhalve moet worden vastgesteld dat er geen enkele organieke factor bestaat die het FITD verbindt aan de Italiaanse overheid.
114
In die context moeten de elementen worden beoordeeld op grond waarvan de Commissie in het bestreden besluit overweegt dat de Italiaanse overheid desalniettemin het gezag en de middelen heeft om iedere fase van de tenuitvoerlegging van een steuninterventie te beïnvloeden en dat zij deze bevoegdheden bij de vaststelling van de litigieuze maatregelen heeft uitgeoefend. In het bijzonder moet worden nagegaan of de aanwijzingen waarop de Commissie zich baseert rechtens genoegzaam bewijzen dat de interventie van het FITD ten bate van Tercas kan worden toegerekend aan de Italiaanse Staat, in het licht van de rechtspraak en de in de punten 63 tot en met 69 en 83 tot en met 91 hierboven genoemde beginselen.
115
In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat de goedkeuring door de Banca d’Italia van de interventie van het FITD ten bate van Tercas geen aanwijzing vormt dat de betrokken maatregel kan worden toegerekend aan de staat.
116
Ten eerste volgt uit de Italiaanse wetgeving dat steuninterventies pas worden goedgekeurd door de Banca d’Italia nadat deze in het kader van haar toezichtstaak heeft gecontroleerd of de maatregel in overeenstemming is met de regelgeving. In dit verband bepaalt artikel 96 ter, lid 1, onder d), van de Italiaanse bankenwet, dat de Banca d’Italia „de interventies van depositogarantiestelsels goedkeurt, rekening houdend met de bescherming van spaarders en de stabiliteit van het bankenstelsel”. Deze bepaling moet worden geïnterpreteerd in het licht van de taken van prudentieel toezicht die aan de Banca d’Italia zijn toebedeeld door de Italiaanse wetgeving, bij de uitoefening waarvan zij „rekening houdt met de gezonde en prudente bedrijfsvoering van de onder haar toezicht staande instellingen, de algehele stabiliteit, efficiëntie en het concurrentievermogen van het financiële stelsel en de naleving van de toepasselijke bepalingen” (artikel 5, lid 1, van de Italiaanse bankenwet). De Italiaanse wetgeving onderwerpt namelijk, naast interventies van depositogarantiestelsels, een aantal belangrijke besluiten van banken, zoals overnames, en van andere actoren in de financiële sector, aan goedkeuring door de Banca d’Italia (zie met name artikel 19 van de Italiaanse bankenwet). Door de interventies van depositogarantiestelsels en andere door de privaatrechtelijke actoren in de financiële sector genomen besluitent te onderwerpen aan goedkeuring door de Banca d’Italia, beoogt de Italiaanse wetgeving echter in het geheel niet de beoordeling van de Banca d’Italia, omtrent de mogelijkheid om de betrokken besluiten te nemen, in de plaats te stellen van die van de betrokken actoren zelf, of te bepalen welke vorm die besluiten aannemen. Integendeel: de Banca d’Italia controleert enkel, ter uitoefening van prudentieel toezicht, of de maatregel in overeenstemming is met de regelgeving.
117
Ten tweede moet worden vastgesteld dat de Banca d’Italia op geen enkele wijze het FITD kan verplichten om steun te verlenen aan een bank in moeilijkheden.
118
De bevoegdheden van de Banca d’Italia zijn ertoe beperkt om, met het oog op de goedkeuring van steuninterventies, zoals die waartoe is besloten door de bestuursorganen van het FITD, te controleren of deze overeenstemmen met de regelgeving. Het feit dat het FITD de mogelijkheid behoudt om, ingeval goedkeuring wordt geweigerd, indien het dat wenst een nieuw verzoek om goedkeuring in te dienen bij de Banca d’Italia voor het onder andere voorwaarden uitvoeren van een steuninterventie, biedt de Banca d’Italia, in tegenstelling tot wat de Commissie lijkt aan te geven in overweging 129 van het bestreden besluit, geen bevoegdheid om te interveniëren bij de vaststelling van steuninterventies door het FITD. Zoals blijkt uit de overwegingen 18 en 19 van het bestreden besluit gaat het immers uitsluitend om de goedkeuring van de tenuitvoerlegging van steuninterventies die de bestuursorganen van het FITD op autonome wijze hebben vastgesteld. Die bestuursorganen blijven als enigen bevoegd om te besluiten om steun te verlenen aan een bank in moeilijkheden en vast te stellen welke concrete vorm een dergelijke interventie aanneemt.
119
Zoals de Commissie erkent in overweging 132 van het bestreden besluit, is het FITD er bovendien niet toe gehouden om een steuninterventie die is goedgekeurd door de Banca d’Italia uit te voeren. In dat verband volstaat het om op te merken dat een eerste steuninterventie ten bate van Tercas, waartoe de bestuursorganen van het FITD op 28 en 29 oktober 2013 hadden besloten, op 4 november 2013 werd goedgekeurd door de Banca d’Italia, en vervolgens nooit door het FITD ten uitvoer werd gelegd.
120
In ieder geval dient in het onderhavige geval te worden vastgesteld dat de interventie van het FITD ten bate van Tercas op 30 mei 2014 met eenparigheid van stemmen werd vastgesteld door het college van bestuur en de raad van toezicht, en dat deze als zodanig op 7 juli 2014 werd goedgekeurd door de Banca d’Italia. In deze omstandigheden kan de goedkeuring door de Banca d’Italia van de betrokken maatregel geen aanwijzing vormen dat de Italiaanse overheid op dusdanige wijze betrokken was bij het vaststellen van die maatregel, dat de interventie van het FITD ten bate van Tercas aan die overheid kan worden toegerekend.
121
In de tweede plaats moet worden vastgesteld dat de aanwezigheid van vertegenwoordigers van de Banca d’Italia bij de vergaderingen van de bestuursorganen van het FITD, geen aanwijzing vormt voor toerekenbaarheid van de betrokken maatregel aan de staat.
122
Ten eerste volgt uitdrukkelijk uit artikel 13, lid 6, en artikel 16, lid 3, van de statuten van het FITD dat de afgevaardigden van de Banca d’Italia die deelnemen aan vergaderingen van het college van bestuur en de raad van toezicht van het FITD, enkel een rol als waarnemer uitoefenen, zonder enig stemrecht of enige raadgevende stem.
123
Ten tweede blijkt uit het dossier dat de Commissie geen enkel element aanvoert ter onderbouwing van haar beweringen, in de overwegingen 129 en 130 van het bestreden besluit, dat „[kan] worden aangenomen” dat met de aanwezigheid, als waarnemers, van afgevaardigden bij de vergaderingen van de bestuursorganen van het FITD „de Banca d’Italia […] in een initiële fase al haar twijfel kan formuleren ten aanzien van voorgenomen interventies” en dat daarmee de invloed die zij op het FITD uitoefent wordt „beklemtoond”. In dit verband moet worden vastgesteld dat uit het bestreden besluit blijkt dat deze beweringen niets dan aannamen zijn, die op geen enkele wijze worden gestaafd door de elementen van het dossier. Integendeel, de notulen van de vergaderingen van de bestuursorganen van het FITD geven juist blijk van de zuiver passieve rol van de afgevaardigden van de Banca d’Italia. Zo beperkte een afgevaardigde van de Banca d’Italia zich er tijdens een vergadering van het college van bestuur van 30 mei 2014 toe om aan het einde van de bijeenkomst zijn tevredenheid uit te spreken over de wijze waarop de crisis bij Tercas was behandeld, en namen de afgevaardigden van de Banca d’Italia tijdens een vergadering van de raad van bestuur van 30 mei 2014 niet eens het woord.
124
Gelet op deze feitelijke vaststellingen heeft de Commissie niet bewezen dat de Banca d’Italia invloed uitoefent op de beslissingen van het FITD middels de aanwezigheid, al was het maar als waarnemer, van haar afgevaardigden bij de vergaderingen van de bestuursorganen van het FITD.
125
In de derde plaats moet, aangaande de context waarin de interventie van het FITD ten bate van Tercas is vastgesteld, worden opgemerkt dat de Commissie geen enkel element heeft aangevoerd dat bewijst dat de Banca d’Italia op doorslaggevende wijze de onderhandelingen tussen, aan de ene kant, het FITD, en, aan de andere kant, de BPB en de buitengewoon bewindvoerder, heeft beïnvloed.
126
Zo moet aangaande het feit dat de onderhandelingen tussen de betrokken privaatrechtelijke partijen plaatsvonden „in coördinatie met de Banca d’Italia” (overweging 131 van het bestreden besluit), worden opgemerkt dat het wat verzoekers betreft, tijdens een zo complexe operatie als het crisisbeheer van een kredietinstelling, niet verwonderlijk is dat de Banca d’Italia in kennis is gesteld van de voortgang van de onderhandelingen tussen betrokkenen. Het feit dat er tussen de belanghebbende partijen (te weten het FITD, de BPB en, namens Tercas, de buitengewoon bewindvoerder) en de Banca d’Italia informele bijeenkomsten hebben plaatsgevonden om de Banca d’Italia te informeren over de voortgang van de onderhandelingen, vormt enkel de uitdrukking van een legitieme en normale dialoog met de bevoegde toezichthoudende autoriteiten. Het moet worden vastgesteld dat de Commissie geen enkel bewijselement aanvoert waaruit blijkt dat de Banca d’Italia zich van deze contacten heeft bediend om op doorslaggevende wijze de inhoud van de betrokken litigieuze maatregelen te beïnvloeden. Integendeel, niets in het dossier kan afdoen aan verzoekers’ argument dat die contacten er uitsluitend toe dienden om de Banca d’Italia te informeren over de ontwikkelingen in het dossier, zodat zij sneller een besluit zou kunnen nemen over de goedkeuring van de betrokken maatregel zodra deze werd aangenomen door de bestuursorganen van het FITD en werd medegedeeld aan de Banca d’Italia.
127
Hetzelfde geldt voor het feit dat de Banca d'Italia het FITD heeft „uitgenodigd” om met de BPB een „evenwichtig akkoord” te bereiken wat betreft het dekken van het negatieve eigen vermogen van Tercas, rekening houdende met de mogelijke negatieve effecten van de liquidatie van Tercas en haar dochteronderneming Banca Caripe. In herinnering moet worden gebracht dat het hier wat verzoekers betreft, gaat om een eenvoudige en algemene wens met geen enkele bindende kracht voor het FITD. Het is in omstandigheden zoals in het onderhavige geval niet verwonderlijk dat de overheid een dergelijke wens uitspreekt. Met een dergelijke wens wordt echter geenszins bedoeld om bevelen op te leggen aan de betrokken partijen, en deze is dan ook door die partijen niet als zodanig begrepen. Hoe dan ook blijkt niet uit het dossier dat voornoemde uitnodiging enige invloed heeft gehad op het besluit van het FITD om steun te verlenen aan Tercas, dat in wezen kan worden verklaard door de, in het rapport van het daartoe gemachtigde audit- en advieskantoor weergegeven, eigen economische afwegingen van het FITD en zijn leden (zie punt 19 hierboven).
128
Tot slot, wat in de vierde plaats de rol van de buitengewoon bewindvoerder betreft, doet het feit dat hij de mogelijkheid heeft om, door bij het FITD een niet-bindend verzoek in te dienen, de procedure te starten die kan leiden tot een steuninterventie van het FITD, niet af aan de autonomie die het FITD heeft bij de beslissing om tot een dergelijke interventie over te gaan.
129
Krachtens artikel 29, lid 1, van zijn statuten kan het FITD alleen steuninterventies uitvoeren ten bate van bij het consortium aangesloten banken die onder buitengewoon bewind zijn gesteld. In dit verband blijkt uit de artikelen 70 tot en met 72 van de Italiaanse bankenwet dat het besluit om een bank onder buitengewoon bewind te stellen wordt genomen door de minister van Economische Zaken op voorstel van de Banca d’Italia, en dat de buitengewoon bewindvoerder wordt benoemd door de Banca d’Italia, die eveneens de bevoegdheid heeft om hem af te zetten. Eens benoemd handelt de buitengewoon bewindvoerder overeenkomstig artikel 72, lid 1, van de Italiaanse bankenwet als bestuurder van de bank en neemt hij de particuliere bevoegdheden over van de bestuursorganen van de bank die in het belang van deposanten onder buitengewoon beheer is gesteld.
130
Evenwel moet worden vastgesteld dat het door de buitengewoon bewindvoerder indienen van een verzoek tot interventie bij het FITD, laatstgenoemde niet verplicht tot interventie over te gaan, noch van invloed is op de autonomie van het FITD om, indien het besluit te handelen, de interventie nader in te vullen. In tegenstelling tot hetgeen de Commissie stelt in overweging 128 van het bestreden besluit, staat er in de statuten van het FITD niets dat erop duidt dat alleen de buitengewoon bewindvoerder de mogelijkheid heeft om een dergelijk verzoek in te dienen, noch dat het FITD onterecht stelt dat het zelf het initiatief kan nemen om de procedure tot tenuitvoerlegging van een interventie in te leiden bij afwezigheid van een daartoe door de buitengewoon bewindvoerder geformuleerd verzoek.
131
Voorts heeft de Commissie in het onderhavige geval geen enkel bewijselement aangedragen dat er op duidt dat de buitengewoon bewindvoerder het verzoek heeft ingediend onder instructies van de Banca d’Italia. In tegenstelling blijkt uit de in punt 16 hierboven genoemde omstandigheden dat het initiatief om een beroep te doen op het FITD voortkwam uit eisen die waren gesteld door de BPB, die voorwaarden had gesteld aan haar intekening op een door het FITD uitgevoerde kapitaalverhoging van Tercas ter dekking van diens tekort aan eigen vermogen.
132
Concluderend blijkt uit al het voorgaande dat de Commissie ten onrechte in overweging 133 van het bestreden besluit heeft overwogen dat zij had aangetoond dat de Italiaanse autoriteiten een aanzienlijke overheidscontrole uitoefenden op de vaststelling van de interventie van het FITD ten bate van Tercas. Integendeel, vastgesteld moet worden dat de Commissie niet rechtens genoegzaam heeft bewezen dat de Italiaanse overheid betrokken was bij de vaststelling van de betrokken maatregel en, dientengevolge, evenmin dat die maatregel toerekenbaar is aan de staat in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
Het feit dat de interventie met staatsmiddelen is bekostigd
133
Het begrip „met staatsmiddelen bekostigde” steunmaatregel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, omvat naast de voordelen die rechtstreeks door een staat worden toegekend ook die welke worden verleend door van overheidswege ingestelde of aangewezen, publiek- of privaatrechtelijke beheersorganen. Het Unierecht verzet zich er immers tegen dat louter door de oprichting van autonome, met de verdeling van de steun belaste instanties de regels betreffende staatssteun zouden kunnen worden omzeild (zie arrest van 9 november 2017, Commissie/TV2/Danmark, C‑656/15 P, EU:C:2017:836, punten 44 en 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
134
Voorts volgt uit vaste rechtspraak dat artikel 107, lid 1, VWEU alle geldelijke middelen bestrijkt die de overheid daadwerkelijk kan gebruiken om ondernemingen te steunen, ongeacht of deze middelen al dan niet permanent deel uitmaken van het vermogen van de staat. Dus ook al zijn de geldsommen die overeenkomen met de betrokken maatregel niet permanent in het bezit van de schatkist, dan nog volstaat het feit dat zij constant onder staatscontrole en daarmee ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten staan, om ze als „staatsmiddelen” aan te merken (zie arrest van 9 november 2017, Commissie/TV2/Danmark, C‑656/15 P, EU:C:2017:836, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
135
In dit verband is in een geval dat betrekking had op publieke ondernemingen reeds geoordeeld dat hun middelen, omdat die onder staatscontrole vallen en dus ter beschikking van de staat staan, onder het begrip „staatsmiddelen” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vallen. De staat is immers door haar dominerende invloed op deze ondernemingen perfect in staat om het gebruik van hun middelen te sturen om, in voorkomend geval, specifieke voordelen voor andere ondernemingen te financieren. Het feit dat de betrokken middelen worden beheerd door entiteiten die losstaan van de overheid of een privaatrechtelijke herkomst hebben, heeft in dat opzicht geen invloed (zie arrest van 9 november 2017, Commissie/TV2/Danmark, C‑656/15 P, EU:C:2017:836, punten 47 en 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
136
Dus heeft het Hof in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest van 9 november 2017, Commissie/TV2/Danmark (C‑656/15 P, EU:C:2017:836, punten 49‑53), opgemerkt dat de drie betrokken ondernemingen publieke ondernemingen in handen van de Deense Staat waren en dat zij tot taak hadden de overdracht aan een van hen van inkomsten van de verkoop van de reclamezendtijd van die onderneming te beheren. Ook heeft het Hof vastgesteld dat het volledige kanaal waarlangs deze inkomsten werden geleid werd beheerst door een wet op grond waarvan publieke ondernemingen die daarvoor speciaal door de staat waren gemachtigd tot taak hadden deze inkomsten te beheren. De betrokken inkomsten stonden hierdoor onder publieke controle en ter beschikking van de staat, die over de aanwending ervan kon beslissen. Het Hof concludeerde dan ook dat de betrokken inkomsten inderdaad „staatsmiddelen” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormden.
137
In de onderhavige zaken voeren verzoekers, ondersteund door de Banca d’Italia, aan dat de Commissie in het bestreden besluit ten onrechte heeft overwogen dat de door het FITD gebruikte middelen „staatsmiddelen” waren. Bijgevolg kan de Commissie niet stellen dat het FITD handelt op basis van een overheidsopdracht wanneer het steun biedt aan één van zijn leden in moeilijkheden, noch dat het handelt op basis van de wettelijke garantie van de deposito’s van deposanten. Ook moet rekening worden gehouden met het feit dat het FITD een privaatrechtelijk consortium is, wiens organen zijn leden vertegenwoordigen en niet de overheid. Wanneer een vertegenwoordiger van de Banca d’Italia deelneemt aan de vergaderingen van het FITD, is dit uitsluitend als waarnemer en zonder stemrecht of adviserende rol. Geen enkele publieke autoriteit kan het FITD opdragen om over te gaan tot een interventie, of voor te schrijven hoe die zich moet voltrekken. Ook handelt de buitengewoon bewindvoerder, die het bestuur van Tercas heeft opgevolgd, wanneer hij het FITD verzoekt om over te gaan tot interventie, in het belang van die onderneming en haar schuldeisers, zonder bevoegdheid om het FITD te binden. Voorts vond de goedkeuring door de Banca d’Italia van de interventie plaats in de context van haar normale taak om de stabiliteit en spaargelden te beschermen. Het gaat om een goedkeuringsbesluit dat beperkt blijft tot een formele controle achteraf van een besluit met privaatrechtelijk karakter. Voorts werden de bijdragen van de leden aan de interventie niet opgelegd, noch gecontroleerd door de staat, en stonden die bijdragen niet tot zijn beschikking. De leden van het consortium zijn weliswaar verplicht om bij te dragen aan de terugbetaling van deposito’s, maar geen enkele regel en geen enkel administratief besluit verplicht hen om bij te dragen aan de interventie. Het verplichte karakter van die bijdragen vloeit enkel voort uit de statuten en besluiten van het FITD.
138
De Commissie voert in essentie aan dat het FITD, hoewel dit een privaatrechtelijk consortium is met eigen en formeel onafhankelijke organen, wettelijk is bedeeld met een taak van algemeen belang – de bescherming van spaarders – die verschillende vormen kan aannemen. Ook oefent de Banca d’Italia een effectieve, permanente en ex ante controle uit over de activiteiten van het FITD middels de goedkeuring van zijn statuten, de deelname van een van haar afgevaardigden aan vergaderingen van de raad van toezicht en het college van bestuur van het FITD, en de voorafgaande goedkeuring van iedere interventie. Hiernaast heeft de Banca d’Italia de buitengewoon bewindvoerder aangesteld, een onder haar toezicht staande overheidsfunctionaris die gedurende de periode van buitengewoon bewind het beheer van Tercas heeft verzorgd. Bovendien is het FITD het enige door de Banca d’Italia erkende depositogarantiestelsel, waardoor banken die geen kredietcoöperatie zijn, verplicht zijn om zich erbij aan te sluiten en om de contributies over te maken die nodig zijn om te voldoen aan de openbare doelstelling van bescherming van spaargelden.
139
In casu heeft de Commissie voor de conclusie in overweging 144 van het bestreden besluit dat de interventie van het FITD ten gunste van Tercas werd gefinancierd uit staatsmiddelen, de volgende aanwijzingen in aanmerking genomen: het feit dat aan het FITD een overheidsopdracht is toevertrouwd; het feit dat de door het FITD ter financiering van de interventie aangewende middelen onder controle van de overheid stonden, en het feit dat de door het FITD ter financiering van de interventie aangewende contributies een verplicht karakter hadden.
140
De Commissie heeft ten eerste overwogen dat aan het FITD een overheidsopdracht is toevertrouwd en dat de interventie van het FITD ten bate van Tercas diende ter bescherming van de deposito’s van deposanten. De Italiaanse overheid heeft er immers voor gekozen om haar depositogarantiestelsels toe te staan om de door hun leden geleverde middelen in te zetten voor andere vormen van interventie dan de terugbetaling van de deposito’s van deposanten (zie overweging 121 van het bestreden besluit).
141
In dit verband blijkt, zoals ook volgt uit hetgeen hierboven aangaande de toerekenbaarheid van de interventie aan de staat is uiteengezet, dat de aan de verschillende depositogarantiestelsels in Italië toevertrouwde overheidstaak alleen verplicht tot de tenuitvoerlegging van een stelsel voor de terugbetaling van de deposito’s van deposanten in geval van het faillissement van een kredietinstelling. Deze overheidstaak omvat voor deze stelsels echter niet de plicht om, voordat een dergelijk faillissement plaatsvindt, preventief in te grijpen door bij hun leden de daartoe noodzakelijke middelen te vergaren. In het onderhavige geval zijn het juist de statuten van het FITD, een privaatrechtelijk consortium, die sinds zijn oprichting voorzien in de mogelijkheid om ten bate van een van zijn leden in moeilijkheden op te treden, indien er vooruitzichten op herstel bestaan en interventie minder kostbaar zou zijn dan het ten uitvoer leggen van de inmiddels wettelijk verplicht geworden garantie van de deposito’s van deposanten.
142
Deze analyse geldt eveneens met betrekking tot het onderzoek van de elementen die zijn gehanteerd ter onderbouwing dat de interventie met staatsmiddelen is bekostigd.
143
Ten tweede beroept de Commissie zich op bepaalde kenmerken van die interventie om vast te stellen dat de door het FITD ter financiering van de interventie aangewende middelen onder overheidscontrole stonden. Zo voert zij aan dat alleen banken die onder bijzonder bewind zijn gesteld in aanmerking komen voor interventies van het FITD op grond van artikel 29, lid 1, van zijn statuten, en dat derhalve alleen de buitengewoon bewindvoerder van Tercas, een overheidsfunctionaris die onder de zeggenschap van de Banca d’Italia staat, „de mogelijkheid [heeft] om de aanzet te geven tot een interventiemaatregel van het FITD” (zie overweging 128 van het bestreden besluit). Ook beschikt de Banca d’Italia over vergaande bevoegdheden ten aanzien van het FITD. Zo heeft zij, met name, diens statuten goedgekeurd en de interventie van Tercas goedgekeurd vóór de inwerkingtreding ervan (zie de overwegingen 124 en 127‑129 van het bestreden besluit).
144
In dit verband, om dezelfde redenen als die aangaande de toerekenbaarheid van de interventie aan de staat, moeten de gehanteerde elementen worden beoordeeld binnen hun context, waaruit volgt dat zij niet volstaan om te kunnen concluderen dat de door het FITD ter financiering van de interventie aangewende middelen, omwille van de door de overheid uitgevoerde controle „staatsmiddelen” zijn in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
145
Het besluit van de buitengewoon bewindvoerder van Tercas om, in naam van de onderneming waarvoor hij vanwege diens plaatsing onder buitengewoon bewind de bestuursfuncties uitvoerde, het FITD te verzoeken om een interventie, is te verklaren door het feit dat van alle beschikbare opties, de optie die werd voorgesteld door de BPB hem het meest interessant leek. Omdat het voorstel van de BPB afhankelijk werd gesteld van een interventie van het FITD ten bate van Tercas (zie punt 16 hierboven), kan derhalve niet worden geoordeeld dat het verzoek tot interventie voortvloeide uit een initiatief van de overheid, die aldus het gebruik van de middelen van het FITD zou hebben willen sturen. De buitengewoon bewindvoerder heeft zich dus juist op particulier initiatief tot het FITD gewend met een verzoek tot interventie op grond van artikel 29, lid 1, van de statuten van het FITD, omdat hij, zoals iedere normale bestuurder in zijn situatie, overwoog dat dit in het belang zou zijn van de door hem bestuurde onderneming.
146
Zoals de Banca d’Italia voor het Gerecht heeft aangevoerd, zien de verschillende mogelijkheden waarop zij ten opzichte van het FITD kan optreden enkel op de uitvoering van haar toezichtbevoegdheden met betrekking tot de doelstellingen van de bescherming van spaarders, de stabiliteit van het bankenstelsel en de gezonde en prudente bedrijfsvoering van banken.
147
In de onderhavige zaken blijkt niet uit het dossier dat de goedkeuring van de interventie van het FITD ten bate van Tercas meer dan een enkel formele controle van de regelmatigheid door de Banca d’Italia benodigde. In het onderhavige geval kunnen die goedkeuring en alle verschillende handelingen die daaraan vooraf gingen, gegeven de typering van het FITD als één van de in Italië erkende depositogarantiestelsels, zowel individueel als gezamenlijk bezien niet worden gelijkgesteld met maatregelen waaruit blijkt dat de staat, door een dominerende invloed op dat consortium uit te oefenen, de mogelijkheid had om het gebruik voor de financiering van de interventie van de middelen van het FITD te sturen.
148
De interventie van het FITD ten bate van Tercas komt immers voort uit een oorspronkelijk door de BPB gedaan voorstel, dat Tercas vervolgens in haar eigen belang heeft overgenomen. Bovendien is die interventie, die beantwoordt aan de doelstelling van het consortium, ook in het belang van de leden van het consortium.
149
In een dergelijke context hebben de verschillende mechanismen waarin de Italiaanse regelgeving voorziet om te voorkomen dat een dergelijke interventie de bankensector verstoort of de uitvoering van de aan het FITD toevertrouwde overheidstaak belet, de door het FITD in zijn statuten erkende mogelijkheid om, met gebruik van zijn eigen middelen, over te gaan tot een interventie ten bate van een van zijn leden bekrachtigen en, meer concreet, de interventie van het FITD ten bate van Tercas overeenkomstig het belang van de BPB, Tercas en alle andere leden van het consortium, enkel gevalideerd. De Commissie is op geen enkel moment in staat geweest om vast te stellen dat de Banca d’Italia, via haar formele controle op de regelmatigheid, heeft geprobeerd het gebruik van de particuliere middelen die het FITD ter beschikking staan te sturen.
150
De Commissie heeft ten derde overwogen dat de contributies waarmee het FITD de interventie heeft bekostigd een verplicht karakter hadden, omdat de banken die er lid van zijn, ten eerste, in de praktijk geen andere keuze hebben dan zich aan te sluiten bij het FITD en, ten tweede, geen veto kunnen uitspreken tegen de besluiten van het FITD en zich niet kunnen onttrekken aan de interventie waartoe het heeft besloten (zie overwegingen 133‑135 van het bestreden besluit).
151
Ter beoordeling van deze argumentatie moet allereerst worden opgemerkt dat niet wordt betwist dat de tegoeden die zijn aangewend voor de interventie van het FITD ten bate van Tercas particuliere middelen waren, verstrekt door de bij het consortium aangesloten banken.
152
De statuten van het FITD bepalen immers dat het FITD in het algemeen wordt gefinancierd met „door de leden van het consortium verstrekte” middelen (zie artikel 1, lid 1, van de statuten van het FITD). Het bedrag dat de bij het consortium aangesloten banken bijdragen wordt vastgesteld op basis van hun respectieve terugbetaalbare gelden („basis voor bijdrage”) en wordt gekoppeld aan het risicoprofiel van de onderneming, dat wordt gemeten aan de hand van „bestuursmodel indicaties” (zie artikel 25 van, en de bijlage bij, de statuten).
153
Bovendien preciseerde artikel 21 van de statuten van het FITD ten tijde van de feiten dat, rekening houdend met de besluiten van de bevoegde statutaire organen, de middelen die werden gebruikt voor het type steun dat aan Tercas werd verleend, door het FITD werden aangevraagd en door de leden van het consortium op ad-hocbasis werden verstrekt. Aldus worden, terwijl de middelen die nodig zijn voor het functioneren van het consortium hebben bijgedragen aan de vorming van zijn budget, de voor interventies bestemde bijdragen beschouwd als „voorschotten” van de leden aan het FITD, die ze namens hen als gemachtigde beheerde.
154
De verplichting van leden van het FITD om bij te dragen aan de interventies waartoe het FITD besluit, vloeit dus niet voort uit een wettelijke bepaling, zoals wanneer het speciaal door de staat zou zijn belast met het beheer van de bijdragen die de leden betalen in het kader van de wettelijke garantie van de deposito’s van deposanten, maar uit een statutaire bepaling, van privaatrechtelijke aard, die de beslissingsvrijheid van de leden van het FITD in stand houdt.
155
Ook moet worden opgemerkt dat het FITD, alvorens te beslissen tot de interventie en daartoe de particuliere middelen van zijn leden te vergaren, zich er, overeenkomstig artikel 29 van zijn statuten en zoals volgt uit het door een audit- en advieskantoor verstrekt rapport van 26 mei 2014, van heeft verzekerd dat de kosten van die interventie lager zouden zijn dan de kosten die zijn leden zouden dragen bij de liquidatie van Tercas en de daarbij horende tenuitvoerlegging van de wettelijke garantie van de deposito’s van deposanten.
156
De interventie van het FITD ten bate van Tercas is dus niet alleen in het belang van de BPB en Tercas, maar ook in het belang van alle leden van het FITD, aangezien zij het risico lopen om grotere bedragen te moeten besteden dan die welke nodig zijn voor de overname van Tercas door de BPB.
157
In deze context moet worden opgemerkt dat, zoals het FITD heeft aangevoerd, de interventie bij eenparigheid van stemmen is vastgesteld door de raad van toezicht en het college van bestuur van het FITD, die bestaan uit vertegenwoordigers van diens leden. Geen van deze vertegenwoordigers heeft zich dus tegen een dergelijke maatregel verzet.
158
Ook is het normaal dat zodra de betrokken maatregel door de bestuursorganen is vastgesteld, die beslissing overeenkomstig statutaire bepalingen bindend is voor alle leden van het consortium. Bovendien bevat het dossier geen enkel element ter onderbouwing van het argument dat bepaalde leden van het consortium tegen het statutaire mechanisme van interventies of de interventie van het FITD ten bate van Tercas waren.
159
Het verplichte karakter van de bijdragen van de leden van het FITD tot de interventie vloeit dus voort uit een besluit dat tweemaal door die leden is aanvaard, namelijk niet alleen toen zij besloten om zich aan te sluiten bij het FITD, dat in een dergelijke mogelijkheid voorziet, maar ook toen zij aanvaardden dat de bestuursorganen van het consortium een dergelijke interventie zouden vaststellen. Ook is gebleken dat de interventie zowel overeenstemt met de doelstellingen van het FITD, als met de belangen van zijn leden.
160
Het argument van de Commissie dat het in de praktijk moeilijk is voor bancaire instellingen om zich te onttrekken aan het FITD, waarvan zij van oudsher leden zijn en dat vandaag de dag het enige depositogarantiefonds is dat banken onderling verenigt, teneinde een ander garantiefonds op te zetten dat door de Banca d’Italia zou kunnen worden erkend en waarvan de statuten enkel interventies uit hoofde van de wettelijke garantie van de deposito’s van deposanten zouden toestaan, of, in voorkomend geval, te weigeren om bij te dragen aan een interventie ten bate van een lid, zelfs als deze door de bestuursorganen is vastgesteld, is in wezen theoretisch en irrelevant voor de hier aan de orde zijnde interventie.
161
Uit het voorgaande volgt dat de Commissie in het bestreden besluit niet voldoende heeft onderbouwd dat de betrokken middelen onder toezicht, en daarmee ter beschikking, van de Italiaanse overheid stonden. De Commissie kon derhalve niet concluderen dat, ondanks het feit dat de interventie van het FITD ten bate van Tercas overeenkomstig de statuten van dat consortium en in het belang van zijn leden uitsluitend met gebruikmaking van particuliere fondsen werd uitgevoerd, het in werkelijkheid de overheid was die, door een dominerende invloed uit te oefenen op het FITD, zou hebben besloten om het gebruik van die middelen ter financiering van een dergelijke interventie te sturen.
Conclusie
162
Omdat in het onderhavige geval niet is voldaan aan de eerste voorwaarde voor de kwalificatie als steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, moeten de middelen waarin wordt aangevoerd dat de Commissie ten onrechte heeft overwogen dat de litigieuze maatregelen neerkomen op het gebruik van staatsmiddelen en toerekenbaar zijn aan de staat gegrond worden verklaard en moet het bestreden besluit derhalve nietig worden verklaard, zonder dat de andere argumenten van verzoekers hoeven te worden onderzocht.
Kosten
163
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vorderingen van verzoekers te worden verwezen in haar eigen kosten alsmede die van verzoekers en interveniënte.
HET GERECHT (Derde kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1)
Besluit (EU) 2016/1208 van de Commissie van 23 december 2015 betreffende steunmaatregel SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN), door Italië ten uitvoer gelegd ten gunste van Banca Tercas, wordt nietig verklaard.
2)
De Europese Commissie wordt verwezen in de kosten.
Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Forrester
Półtorak
Perillo
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 19 maart 2019.
ondertekeningen
Inhoud
Voorgeschiedenis van het geding
Betrokken entiteiten
Bij de interventie betrokken commerciële entiteiten
FITD
Banca d’Italia
Context en de steuninterventie van het FITD ten bate van Tercas
Eerste poging tot interventie
Steunbesluit en goedkeuring door de Banca d’Italia
Tercas’ situatie na de interventie van het FITD
Administratieve procedure en bestreden besluit
Procedure en conclusies van partijen
In rechte
Ontvankelijkheid van het door het FITD ingestelde beroep
Ten gronde
Voorafgaande opmerkingen over het begrip „door een staat verleende (...) steunmaatregel”
In het bestreden besluit gehanteerde elementen ter vaststelling dat de maatregelen afkomstig zijn van de staat
Toerekenbaarheid van de litigieuze maatregelen aan de Italiaanse Staat
– Reikwijdte van de aan het FITD verstrekte overheidsopdracht
– Autonomie van het FITD bij de vaststelling van de interventie
Het feit dat de interventie met staatsmiddelen is bekostigd
Conclusie
Kosten
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.