61994TJ0149_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
Nos processos apensos T-149/94 e T-181/94,
Kernkraftwerke Lippe-Ems GmbH, sociedade de direito alemão, com sede em Lingen, Ems (Alemanha), representada por Bernd Kunth, Gerhard Wiedemann, Manfred Ungemach e Helmut Nicolaus, advogados em Duesseldorf, com domicílio escolhido no Luxemburgo no escritório do advogado Alex Bonn, 62, avenue Guillaume,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Juergen Grunwald, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
recorrida,
que tem por objecto, por um lado, um pedido de anulação da Decisão 94/95/Euratom da Comissão, de 4 de Fevereiro de 1994, relativa a um processo de aplicação do segundo parágrafo do artigo 53.º do Tratado CEEA (JO L 48, p. 45), e, por outro, um pedido de anulação da Decisão 94/285/Euratom da Comissão, de 21 de Fevereiro de 1994, relativa à aplicação do segundo parágrafo do artigo 53.º do Tratado CEEA (JO L 122, p. 30), bem como um pedido de indemnização por perdas e danos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA DAS COMUNIDADES EUROPEIAS
(Primeira Secção Alargada),
composto por: A. Saggio, presidente, C. W. Bellamy, A. Kalogeropoulos, V. Tiili e R. M. Moura Ramos, juízes,
secretário: J. Palacio González, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 25 de Fevereiro de 1997,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
Matéria de facto, enquadramento jurídico e tramitação processual
1 A recorrente, Kernkraftwerke Lippe-Ems GmbH (a seguir «KLE») é proprietária e operadora de uma central nuclear na Baixa Saxónia (Alemanha). De acordo com o que afirma, tem uma política de abastecimento em combustíveis a médio prazo e celebra com regularidade contratos de fornecimento para cobrir as suas necessidades em combustíveis para, no máximo, cinco anos de funcionamento.
2 Em Junho de 1993, a recorrente abriu um concurso para o fornecimento de urânio natural sob a forma de hexafluoreto de urânio (a seguir «UF6»). Em 10 e 22 de Novembro de 1993, celebrou um contrato de fornecimento com a British Nuclear Fuels plc (a seguir «BNFL»), com sede no Reino Unido, que foi quem fez a proposta mais interessante. Em execução desse contrato, deviam ser entregues, o mais tardar até 31 de Março de 1995, a uma sociedade de enriquecimento com sede no território comunitário 400 toneladas de urânio natural sob a forma UF6. O preço de compra acordado era de 22 USD (sem IVA) por quilograma. O contrato nada referia quanto à origem do urânio a fornecer, mas a BNFL comprometia-se a comunicar à recorrente e à Agência de Aprovisionamento Euratom (a seguir «Agência») o nome do país de origem, o mais tardar quando de cada fornecimento parcial. Nos termos do contrato, este só podia produzir efeitos com o acordo da Agência.
3 O artigo 5.º-A, alínea d), do regulamento da Agência de Aprovisionamento de 5 de Maio de 1960, que determina as modalidades relativas ao confronto entre a oferta e a procura de minérios, matérias-primas e materiais cindíveis especiais (JO 1960, 32, p. 777; EE 12 F1 p. 43, a seguir «regulamento»), adoptado ao abrigo do artigo 60.º, sexto parágrafo, do Tratado CEEA (a seguir «Tratado») e após as modificações introduzidas pelo regulamento da Agência de Aprovisionamento de 15 de Julho de 1975 (JO L 193, p. 37; EE 12 F2 p. 58), estabelece, no quadro de um «processo simplificado», que os contratos de fornecimento devem ser apresentados à Agência para assinatura com vista à sua celebração. Por força do artigo 5.º-A, alínea f), a Agência dispõe então de um prazo de dez dias úteis para se pronunciar quer celebrando o contrato, quer recusando a sua celebração.
4 Em 29 de Novembro de 1993, a Agência recebeu para assinatura o contrato que a KLE e a BNFL pretendiam celebrar.
5 Por carta de 10 de Dezembro de 1993, recebida em 13 de Dezembro seguinte, ou seja, no último dia do prazo para assinatura de dez dias úteis, a Agência solicitou à recorrente e à BNFL informações quanto à origem do urânio objecto do contrato. Em 14 de Dezembro de 1993, a BNFL informou a Agência de que o urânio pretendido era proveniente da Comunidade dos Estados Independentes (a seguir «CEI»), provavelmente da Rússia.
6 Por carta de 20 de Dezembro de 1993, a Agência informou as partes de que a sua política é no sentido de «os utilizadores da Comunidade [Europeia da Energia Atómica (a seguir `Comunidade' ou `CEEA')] não ficarem dependentes de uma qualquer fonte específica de aprovisionamento para além dos limites razoáveis e de a aquisição de materiais nucleares provenientes das repúblicas da CEI se fazer a preços conformes com os do mercado (quer dizer, que reflictam os custos de produção e sejam comparáveis aos preços praticados nos países de economia de mercado)». Explicou que a sua política de diversificação tinha por objecto limitar a 20% a 25% das necessidades dos utilizadores privados da Comunidade a parte de fornecimentos provenientes da CEI. Em seu entender, o contrato apresentado pela recorrente comportava o risco de a fazer depender demasiado do urânio da CEI. De acordo com os seus cálculos, atendendo aos fornecimentos totais efectuados durante os três últimos anos a favor da KLE, esta tinha o direito de adquirir cerca de 45 toneladas por ano de urânio natural originário da CEI. Ora, de acordo com a Agência, a KLE já tinha adquirido quantidades que excediam sensivelmente e por um período de diversos anos o nível de dependência razoável. Além disso, os preços propostos não reflectiam os custos normais de produção e não eram comparáveis aos preços praticados nos países de economia de mercado. Assim, a Agência considerou parecer-lhe inoportuno celebrar o contrato, embora tenha ainda solicitado às partes que lhe apresentassem as suas observações antes de tomar uma decisão definitiva.
7 Em 29 de Dezembro de 1993, a recorrente queixou-se à Comissão ao abrigo do artigo 53.º, segundo parágrafo, do Tratado, invocando a omissão da Agência.
8 Em 6 de Janeiro de 1994, foi-lhe notificada a Decisão n.º 1/94 da Agência relativa ao contrato de fornecimento que lhe fora apresentado em 29 de Novembro de 1993. De acordo com essa decisão, a Agência assinou o contrato de 10 e 22 de Novembro de 1993 entre a KLE e a BNFL, aditando-lhe uma condição segundo a qual o urânio natural fornecido não podia provir, directa ou indirectamente, da CEI.
9 Em 10 de Janeiro de 1994, a Comissão informou os mandatários da recorrente de que, em seu entender, a decisão da Agência comunicada à recorrente em 6 de Janeiro tinha sido tomada dentro dos prazos estabelecidos, por forma que a queixa que lhe tinha sido submetida ficava sem objecto.
10 Por carta de 20 de Janeiro de 1994, a recorrente completou o processo iniciado em 29 de Dezembro de 1993 para atender à Decisão n.º 1/94, já referida.
11 Através de uma segunda carta datada do mesmo dia, baseando-se no artigo 53.º, segundo parágrafo, do Tratado, submeteu essa esta decisão à Comissão.
12 No que respeita ao primeiro processo que tem por objecto a alegada omissão da Agência, a Comissão tomou a Decisão 94/95/Euratom, de 4 de Fevereiro de 1994, relativa a um processo de aplicação do segundo parágrafo do artigo 53.º do Tratado CEEA (JO L 48, p. 45, a seguir «Decisão 94/95»). Rejeitou os pedidos formulados pela recorrente, assentes na afirmação de que a Agência não se pronunciou no prazo estabelecido e pelos quais se pretendia, designadamente, que a Comissão ordenasse à Agência que celebrasse o contrato de 10 e 22 de Novembro de 1993. Em seu entender, não se verificava uma omissão da Agência, pois esta estava no direito de completar o seu dossier e, por conseguinte, o prazo de dez dias úteis só tinha começado a correr a partir da data de recepção das informações complementares solicitadas, ou seja, em 14 de Dezembro de 1993, e só tinha terminado em 6 de Janeiro de 1994, data em que a Decisão n.º 1/94 tinha sido efectivamente tomada.
13 No que respeita ao processo que tem por objecto a Decisão n.º 1/94, já referida, a Comissão tomou a Decisão 94/285/Euratom, de 21 de Fevereiro de 1994, relativa à aplicação do segundo parágrafo do artigo 53.º do Tratado CEEA (JO L 122, p. 30, a seguir «Decisão 94/285»). Considerou que a decisão da Agência era legal em sede de mérito e, portanto, rejeitou os pedidos da recorrente.
14 Nestas circunstâncias, a KLE considerou que o contrato de fornecimento em causa não podia ser executado. Assim, a BNFL e ela própria renunciaram ao referido contrato.
15 Em 8 e 14 de Março de 1994, a KLE e a BNFL celebraram um novo contrato de fornecimento de 400 toneladas de urânio sob a forma de UF6 ao preço de 27 USD por quilograma, contrato que incluía uma cláusula por força da qual o referido material não podia provir, directa ou indirectamente, da CEI. Este contrato foi assinado pela Agência em 30 de Março de 1994.
16 Por petições apresentadas na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância respectivamente em 11 e 27 de Abril de 1994, a recorrente interpôs os presentes recursos, que foram registados sob os números T-149/94 e T-181/94.
17 Por despacho de 23 de Março de 1995, o Tribunal (Primeira Secção Alargada) decidiu que estes dois processos deviam ser apensados para efeitos da audiência e do acórdão.
18 Com base no relatório do juiz-relator, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução. A recorrente respondeu por escrito, antes da data da audiência, às questões que o Tribunal lhe tinha colocado, no âmbito das medidas de organização do processo. As partes foram ouvidas nas suas alegações e nas suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal na audiência de 18 de Setembro de 1996.
Pedidos das partes
19 No processo T-149/94, a recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- anular a Decisão 94/95,
- condenar a Comissão nas despesas, incluindo as do processo pré-contencioso.
20 Neste primeiro processo, a recorrida conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- negar provimento ao recurso,
- condenar a recorrente nas despesas.
21 No processo T-181/94, a recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- anular a Decisão 94/285,
- condenar a Euratom a indemnizar a recorrente pelos prejuízos sofridos, do montante de 3 511 279,30 DM, acrescido de juros de 6% a partir de 7 de Abril de 1994,
- condenar a Comissão a pagar as despesas do processo, incluindo as do processo pré-contencioso, na medida em que não se considerem incluídas no pedido de indemnização.
22 Neste segundo processo, a recorrida conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- negar provimento ao recurso de anulação,
- julgar o pedido de indemnização inadmissível ou, a título subsidiário, improcedente,
- condenar a recorrente nas despesas.
Processo T-149/94
23 A recorrente invoca cinco fundamentos de anulação, assentes, respectivamente, em violação do artigo 5.º-A, alínea f), do regulamento, bem como das disposições do capítulo VI do Tratado relativas ao aprovisionamento, em violação dos princípios da proporcionalidade e da protecção da segurança jurídica, em violação das regras de repartição das competências, em violação da obrigação de fundamentação e em desvio de poder.
24 Os primeiro e segundo fundamentos põem em causa a possibilidade de a Agência, por um lado, solicitar informações complementares e, por outro, de não tomar uma decisão final antes de o dossier estar completo, quer dizer, antes de conter as indicações mínimas exigidas pelo artigo 5.º-A, alínea c), do regulamento.
25 Há que examinar estes dois fundamentos conjuntamente.
Quanto aos primeiro e segundo fundamentos assentes em violação do artigo 5.º-A, alínea f), do regulamento e em violação dos princípios da proporcionalidade e da segurança jurídica
1. Exposição sumária da argumentação das partes
26 A recorrente alega, em primeiro lugar, que a decisão controvertida viola o artigo 5.º-A, alínea f), do regulamento. Em virtude dessa disposição, a Agência devia pronunciar-se quer celebrando o contrato que lhe foi submetido quer recusando a sua celebração, num prazo de dez dias úteis a contar da recepção do contrato. De acordo com a recorrente, a Agência devia ter tomado uma decisão definitiva o mais tardar em 13 de Dezembro de 1993, quando, de facto, só a tomou em 6 de Janeiro de 1994, ou seja, quase quatro semanas mais tarde.
27 Não basta que a Agência solicite informações complementares no prazo estabelecido para se poder considerar que se tenha pronunciado dentro do referido prazo.
28 O poder discricionário de pedir informações complementares, invocado pela Agência com base no artigo 5.º-A do regulamento, vai contra os próprios objectivos do processo simplificado que prevê. O artigo 5.º-A define de forma completa e exaustiva as exigências a que devem obedecer os contratos a celebrar. De qualquer modo, a Agência deve solicitar com brevidade as informações consideradas necessárias, a fim de que as partes contratantes as possam fornecer no prazo de dez dias úteis.
29 Aliás, a Agência dispunha desde 29 de Novembro de 1993 de todas as informações exigidas pelo artigo 5.º-A do regulamento. A recorrente observa que o artigo 5.º-A, alínea c), n.º 5, permite que o contrato submetido não contenha qualquer indicação acerca do país de origem dos materiais a entregar, desde que o fornecedor se comprometa perante o utilizador e a Agência a comunicar-lhes o país de origem antes da entrega. Afirma que esta exigência foi respeitada no contrato em questão.
30 Em segundo lugar, a recorrente sustenta que era desproporcionado exigir indicações complementares, pois a Agência não teria, de qualquer forma, assinado o contrato sem excluir a possibilidade de o urânio provir da CEI. Além disso, o atraso na tomada da decisão ultrapassou o prazo necessário à realização do objectivo de completar o dossier. A recorrente acusa a Comissão de lhe ter imposto um processo de uma duração imprevisível ao ter aprovado a exigência, por parte da Agência, de informações complementares. Não se pode aceitar que a Agência possa prolongar o prazo à vontade e retardar, desta forma, de maneira arbitrária as decisões relativas à celebração de contratos. Neste contexto, a recorrente acusa a Comissão de ter violado o princípio da legalidade da administração conjugado com o princípio da segurança jurídica.
31 A recorrida alega que a letra do artigo 5.º-A, alínea c), do regulamento, que visa o caso normal, só exige, no interesse de uma conclusão rápida do processo, algumas indicações mínimas que em determinados casos podem ficar por completar. O artigo 55.º do Tratado reconhece expressamente à Agência o direito de solicitar as informações necessárias ao exercício do seu direito exclusivo de celebrar contratos de fornecimento.
32 O prazo aplicável só começou a correr na data em que a Agência recebeu as informações complementares. Não é de forma alguma compatível com os princípios do Estado de direito que, para respeitar o prazo em questão, a Agência deva renunciar a informações complementares necessárias e recusar a celebração do contrato. De qualquer modo, o prazo de dez dias não é um prazo de caducidade de natureza imperativa, mas um prazo administrativo que a Agência impôs a si própria.
33 Uma comunicação a posteriori do nome do país de origem só será admissível se o fornecedor não puder prestar essa informação no momento da celebração do contrato. Ora, a BNFL tinha conhecimento desde esse momento da origem prevista do produto, pois essa sociedade comunicou a informação correspondente à Agência no dia seguinte àquele em que lhe foi feito o pedido e uma oferta como a que a BNFL fez, propondo um preço e um prazo preciso de fornecimento, só podia ser feita por uma empresa que tivesse uma ideia exacta do local onde devia obter o material a fornecer e os termos do contrato celebrado a montante.
2. Apreciação do Tribunal
34 O artigo 5.º-A, alínea c), do regulamento estabelece:
«o contrato de fornecimento compreenderá, pelo menos, as seguintes indicações:
...
5. país de origem dos materiais a fornecer. Se esta indicação não puder ser fornecida no momento da celebração do contrato, o fornecedor deve comprometer-se perante o utilizador e a Agência a comunicar-lhes posteriormente, por escrito, o nome do país de origem de cada entrega parcial,
...».
35 A origem geográfica dos materiais a fornecer tem assim uma posição central entre os elementos de um contrato de fornecimento que devem ser comunicados à Agência no âmbito da aplicação do artigo 5.º-A do regulamento. Com efeito, o conhecimento, pela Agência, da origem geográfica dos fornecimentos é indispensável para garantir a segurança dos aprovisionamentos pretendida pela política de aprovisionamento posta em prática, como será confirmado pelo exame do processo T-181/94 (v. especialmente n.os 92 a 94, infra).
36 Além disso, da própria letra do artigo 5.º-A, alínea c), do regulamento, supra-referido, resulta claramente que a comunicação posterior do nome do país de origem só é aceitável se o fornecedor não puder dar essa indicação no momento da celebração do contrato.
37 Ora, nas circunstâncias do caso em apreço, revela-se que a recorrente e o seu fornecedor tinham, pelo menos implicitamente, acordado que as matérias seriam originárias da CEI. Com efeito, a BNFL comunicou a origem provável do urânio à Agência no dia seguinte ao do pedido de informações. Além disso, como justamente sustenta a Comissão, uma oferta como a que a BNFL fez, que propunha um preço e um prazo exacto de entrega, apenas podia ser feita por uma empresa que tivesse uma ideia exacta sobre a proveniência do produto a entregar e dos termos do contrato celebrado a montante. De resto, tal como a recorrente reconheceu na audiência, o preço acordado entre as partes era de tal forma baixo que era muito provável, para todos os operadores económicos desse sector, que os materiais proviessem da CEI. Por último, é razoável presumir que um operador económico prudente se informe sobre a proveniência do urânio que é objecto de um contrato de fornecimento.
38 Ao não indicar no contrato de fornecimento a origem geográfica do urânio, embora tivesse sido, pelo menos implicitamente, acordada entre as partes, a própria recorrente esteve na origem das dificuldades administrativas com que deparou a Agência para se pronunciar. Nestas circunstâncias, a recorrente não podia invocar o artigo 5.º-A, alínea f), do regulamento, que, para os casos em que não surjam problemas, estabelece um processo acelerado, sob a forma de um prazo de dez dias úteis atribuído à Agência para esta se pronunciar.
39 Em contrapartida, o Tribunal considera que, no caso em apreço, a Agência tinha o direito, antes do termo do prazo referido no artigo 5.º-A, alínea f), do regulamento, de solicitar às partes que completassem o dossier, comunicando-lhe a origem dos materiais a fornecer. Com efeito, nem o artigo 5.º-A, alínea f), do regulamento, nem o Tratado impedem tal pedido que, pelo contrário, se justificava pelas circunstâncias do caso.
40 Dos autos resulta que a Agência tomou a sua decisão em 6 de Janeiro de 1994, ou seja, no décimo dia útil a contar de 14 de Dezembro de 1993, data em que recebeu a informação solicitada. Esse prazo era razoável e não constituía nem uma violação do artigo 5.º-A, alínea f), do regulamento, nem uma violação dos princípios da proporcionalidade e da segurança jurídica invocados pela recorrente.
41 Segue-se que os primeiro e segundo fundamentos devem ser julgados improcedentes.
Quanto ao terceiro fundamento assente em violação das regras de repartição das competências
42 A recorrente não desenvolveu o seu terceiro fundamento assente em violação das regras de repartição das competências.
43 Assim, o Tribunal não tem que se pronunciar sobre o mérito desse fundamento.
Quanto ao quarto fundamento assente em violação da obrigação de fundamentação
1. Exposição sumária da argumentação das partes
44 A recorrente alega que a decisão controvertida não contém qualquer argumento que justifique o adiamento do início da contagem do prazo estabelecido à Agência. A obrigação de fundamentação foi igualmente violada em virtude das contradições e das deficiências na argumentação da Agência e da Comissão. A Comissão não esclareceu, designadamente, por que é que as informações exigidas pela Agência e alegadamente fundamentais para a tomada da decisão não podiam ser solicitadas no prazo fixado pelo regulamento. Além disso, a Comissão não se pronunciou sobre determinados pontos importantes invocados pela recorrente, antes de adoptar a decisão em litígio.
45 A recorrida alega que nem a Agência nem ela própria deixaram a recorrente na incerteza quanto aos fundamentos das suas decisões. O conjunto da correspondência e das decisões continha uma fundamentação coerente da qual a recorrente podia retirar, sem dificuldades, as razões fundamentais da atitude da Agência e da Comissão.
2. Apreciação do Tribunal
46 É jurisprudência constante no âmbito do Tratado CE que, por um lado, por força do seu artigo 190.º, a fundamentação de um acto deve revelar, de forma clara e inequívoca, o raciocínio seguido pela autoridade comunitária autora do acto impugnado, por forma a permitir que os interessados conheçam as razões da medida adoptada, a fim de poderem defender os seus direitos, e que o Tribunal exerça a sua fiscalização e que, por outro lado, o alcance do dever de fundamentar deve ser apreciado em função do seu contexto (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 24 de Abril de 1996, Industrias Pesqueras Campos e o./Comissão, T-551/93, T-231/94, T-232/94, T-233/94 e T-234/94, Colect., p. II-247, n.º 140).
47 O artigo 162.º do Tratado CEEA, relativo à obrigação de fundamentação, é substancialmente idêntico ao artigo 190.º do Tratado CE. A sua interpretação deve ser análoga à desta última disposição.
48 No caso em apreço, a Comissão explicou no décimo considerando da Decisão 94/95:
«... Este conhecimento (da origem dos materiais) reveste-se de particular importância na situação actual do mercado mundial do urânio natural que se caracteriza por um aumento dos fornecimentos de urânio natural provenientes da CEI a preços sem qualquer relação com o custo de produção numa economia de mercado... Esses fornecimentos poderão pôr em causa a diversificação das fontes de aprovisionamento e, consequentemente, o objectivo de um aprovisionamento regular e equitativo... Por essas razões, a Agência... vela por garantir que a Comunidade não se torne excessivamente dependente de qualquer fonte específica de fornecimento e que a aquisição de materiais nucleares provenientes da CEI se faça a preços ligados àqueles praticados no mercado.»
49 Sublinhou que a KLE já tinha anteriormente adquirido quantidades importantes de urânio natural proveniente da CEI. Em seguida, sublinhou que «as indicações referidas na alínea c) do artigo 5.º-A do regulamento da Agência constituem apenas dados mínimos» e concluiu que «justificava-se o completamento do dossier» (décimo primeiro considerando da Decisão 94/95). Por último, explicou que o prazo tinha começado a correr no dia seguinte ao da data em que a Agência tinha recebido a informação complementar solicitada e que esse mesmo prazo expirava no dia em que a Agência tomou finalmente a sua decisão (décimo segundo e décimo terceiro considerandos).
50 A fundamentação da Decisão 94/95 revela assim claramente e de forma inequívoca o raciocínio seguido.
51 Daqui decorre que o quarto fundamento não pode ser acolhido.
Quanto ao quinto fundamento assente em desvio do poder
1. Exposição sumária dos argumentos das partes
52 Em apoio do seu fundamento assente em desvio de poder, a recorrente sustenta, em substância, que a Agência e a Comissão não possuíam qualquer poder discricionário, antes tendo a obrigação de celebrar o contrato apresentado pela recorrente no âmbito do processo simplificado do artigo 5.º-A do regulamento.
2. Apreciação do Tribunal
53 A noção de desvio de poder tem um alcance preciso em direito comunitário e visa a situação em que uma autoridade administrativa utiliza os seus poderes com um objectivo diverso daquele para que lhe foram conferidos. A este respeito, é jurisprudência constante que uma decisão só está viciada por desvio de poder quando se verifique, com base em indícios objectivos, pertinentes e concordantes, ter sido tomada para alcançar fins diversos dos invocados (acórdão Industrias Pesqueras Campos e o./Comissão, já referido, n.º 168).
54 A recorrente não demonstrou, de forma alguma, que a Agência e a Comissão tenham procurado alcançar um objectivo diferente do da execução da política de aprovisionamento.
55 Por esta razão, o quinto fundamento deve igualmente ser julgado improcedente.
56 Por todas as razões que antecedem deve ser negado provimento ao recurso no processo T-149/94.
Processo T-181/94
Quanto ao pedido de anulação
57 A recorrente invoca cinco fundamentos de anulação, assentes, respectivamente, em violação do artigo 5.º-A do regulamento, bem como das disposições do capítulo VI do Tratado relativas ao aprovisionamento, em violação dos princípios gerais do direito comunitário, em violação das regras de repartição das competências, em violação da obrigação de fundamentação e em desvio de poder.
1. Quanto ao primeiro fundamento assente em violação do artigo 5.º-A do regulamento, bem como das disposições do capítulo VI do Tratado relativas ao aprovisionamento
58 O primeiro fundamento subdivide-se em quatro pontos que adiante serão sucessivamente analisados.
59 O primeiro ponto do primeiro fundamento, assente em violação da obrigação da Agência de celebrar o contrato em conformidade com o artigo 5.º-A do regulamento, e o segundo ponto do primeiro fundamento, pelo qual se pretende obter a declaração de que a política de aprovisionamento, tal como foi definida e aplicada no caso em apreço, viola os artigos 61.º, primeiro parágrafo, 60., e 65.º, primeiro parágrafo, bem como dos artigos 52.º, n.º 2, e 64., do Tratado, põem em causa - ambos - a possibilidade de não obedecer ao jogo da oferta e da procura no exercício do direito exclusivo de celebrar contratos de fornecimento de urânio.
60 Em consequência, há que os analisar em conjunto.
Quanto aos primeiro e segundo pontos do primeiro fundamento assentes, respectivamente, em violação da obrigação da Agência de celebrar o contrato em conformidade com o artigo 5.º-A do regulamento e em violação dos artigos 61.º, primeiro parágrafo, 60., e 65.º, primeiro parágrafo, bem como dos artigos 52.º, n.º 2, e 64., do Tratado
- Exposição sumária da argumentação das partes
61 A recorrente sustenta que o princípio da economia de mercado deve ser respeitado pela Agência no exercício dos seus poderes. Refere que o advogado-geral K. Romer, nas conclusões relativas ao acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Dezembro de 1971, Comissão/França (7/71, Colect., pp. 391, 411), explicou que a regulamentação do aprovisionamento constitui um compromisso entre as tendências dirigistas e certas tendências favoráveis a uma economia de mercado. Sublinha que, por força dos artigos 60.º e 65.º do Tratado, o princípio da confrontação da oferta e da procura aplica-se independentemente da origem do urânio.
62 Tratando-se de um mercado onde a oferta é excedentária e que, por conseguinte, é dominado pelos compradores, o processo de confrontação, como previsto no artigo 60.º do Tratado, é demasiado complicado, o que explica a adopção do processo simplificado do artigo 5.º-A do regulamento. A Comissão desprezou a posição desta última disposição no sistema do capítulo do Tratado relativo ao aprovisionamento. O objectivo deste processo simplificado, ou seja, a manutenção dos contactos directos entre os utilizadores e os produtores, perderia todo o sentido se a Agência tivesse o direito de se recusar a celebrar os contratos que lhe fossem apresentados para assinatura em conformidade com o regulamento.
63 Por conseguinte, no âmbito deste processo, a Agência não dispõe de nenhuma margem de apreciação. Só será possível considerar a possibilidade de uma recusa de celebração na perspectiva das condições gerais enumeradas no regulamento. Com efeito, a competência da Agência está limitada, por um lado, à observação da situação do mercado, a que se refere o terceiro considerando do regulamento da Agência de 15 de Julho de 1975, já referido, que adita o artigo 5.º-A ao regulamento de 5 de Maio de 1960 e, por outro, à verificação do respeito, pelas partes da obrigação de informação imposta por este último artigo. Ao introduzir uma condição restritiva no contrato, quando este estava em conformidade com o regulamento, a Agência terá excedido as suas competências, o que a Comissão deveria ter reconhecido.
64 A recorrente acrescenta que as regras do Tratado não permitem à Agência determinar e aplicar uma política de diversificação das fontes de aprovisionamento, fixar as quotas e, deste modo, limitar a liberdade de escolher a proveniência do urânio.
65 A oferta pletórica de urânio natural no mercado não era apenas devida aos Estados da antiga União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (a seguir «URSS»), mas também ao facto de quantidades consideráveis de urânio terem sido colocadas no mercado no Ocidente. A recorrente considera óbvio que, em caso de oferta pletórica, a produção efectiva, saída de minas cujos custos de exploração são elevados, sofra uma regressão. Contudo, esta situação não corresponde a um «défice estrutural», pois importa atender, a título de critério, não à produção efectiva, que só constitui um instantâneo, mas à capacidade de produção disponível. A produção pode ser aumentada globalmente, de forma que o «défice estrutural» seja reduzido a zero. A queda importante dos preços em períodos marcados por uma oferta excedentária caracteriza um mercado que reage de forma sensível.
66 Por força do artigo 61.º, primeiro parágrafo, do Tratado, a Agência tem uma obrigação de princípio de satisfazer todas as encomendas nos termos resultantes do confronto entre os pedidos e as ofertas, como previsto pelos artigos 60.º e 65.º, primeiro parágrafo, salvo obstáculos de natureza jurídica ou material que se oponham à sua execução. Esta última restrição é de natureza derrogatória, devendo portanto ser interpretada de uma forma estrita. A Comissão cometeu um erro de direito quando afirmou, referindo-se à sua política de aprovisionamento, que existia um obstáculo de natureza jurídica, sem ter verificado, se nas circunstâncias do caso em apreço, existia realmente um obstáculo na acepção do artigo 61.º, primeiro parágrafo, do Tratado.
67 A origem geográfica do urânio a fornecer não constitui um obstáculo de natureza jurídica ou material na acepção do artigo 61.º, primeiro parágrafo, do Tratado. Apenas a excepção prevista no artigo 65.º, segundo parágrafo, do Tratado confere à Agência o direito de determinar a origem geográfica do urânio a fornecer. De acordo com esta disposição, a Agência pode determinar a origem geográfica dos fornecimentos, desde que assegure ao utilizador condições pelo menos tão vantajosas como as especificadas na encomenda. Ora, a Agência não propôs à recorrente um contrato tão vantajoso como o que é objecto do presente litígio.
68 A recorrente sustenta, por outro lado, que a Agência não tem o direito de intervir na formação do preço. Por força do artigo 67.º do Tratado, só é possível contestar o preço negociado durante o processo simplificado nas circunstâncias previstas pelo Tratado. Podem ser encontradas excepções a esta regra nos artigos 68.º e 69.º do Tratado. Nem sequer é necessário examinar se se encontram reunidas as condições de aplicação do artigo 68.º, primeiro parágrafo, relativo às práticas de preços destinadas a garantir a determinados utilizadores uma posição privilegiada, pois a Agência não tem, de forma alguma, qualquer competência para recusar a celebração do contrato com base no artigo 68.º Com efeito, nos termos dos segundo e terceiros parágrafos deste artigo, a Agência só tem a possibilidade de dar a conhecer essa prática à Comissão que é a única que tem o direito de intervir. O direito de fixar preços é exclusivo do Conselho, por força do artigo 69.º do Tratado.
69 Segundo a recorrente, o acordo comercial invocado pela recorrida, assinado em 18 de Dezembro de 1989 e celebrado ao abrigo da Decisão 90/117/Euratom da Comissão, de 27 de Fevereiro de 1990, relativa à conclusão, em nome da Comunidade Europeia da Energia Atómica, de um acordo entre a Comunidade Económica Europeia e a Comunidade Europeia da Energia Atómica, e a União das Repúblicas Socialistas Soviéticas relativo ao comércio e à cooperação comercial e económica (JO L 68, p. 2, a seguir «acordo comercial»), não pode justificar uma intervenção na formação dos preços. Antes de mais, o artigo 14.º do acordo comercial não é directamente aplicável, pois não é suficientemente claro e preciso e confere às instituições comunitárias uma margem de apreciação. Por outro lado, não se trata de uma excepção prevista pelo Tratado na acepção do seu artigo 67.º que permita uma intervenção em matéria de preços. De resto, mesmo no âmbito do artigo 64.º do Tratado, que estabelece que a Agência actua eventualmente no âmbito dos acordos concluídos entre a Comunidade e um Estado terceiro, o artigo 14.º do acordo comercial não permite uma fixação de preços mínimos pois, para esse efeito, seria necessário contornar o direito exclusivo do Conselho de fixar os preços, estabelecido no artigo 69.º, primeiro parágrafo, do Tratado. Assim, a Agência não se pode basear nesta disposição para recusar uma oferta a preços alegadamente não conformes com os do mercado, salvo se a isso estivesse autorizada em virtude do sistema de competências do Tratado, o que não é o caso.
70 No caso em apreço, o preço efectivo dos concentrados de urânio natural (a seguir «U3O8») foi de 20,86 USD por quilograma - ou 8,02 USD por libra -, atendendo aos juros e aos custos de conversão. Esse preço é comparável aos custos de produção puros das minas de urânio ocidentais com melhores prestações. Situa-se entre os mais aperfeiçoados preços dos mercados pontuais de urânio originário da CEI e os do urânio não originário da CEI.
71 A recorrente põe em causa a conclusão da Comissão segundo a qual autorizar a recorrente a abastecer-se de novo em urânio proveniente da CEI ter-lhe-ia garantido uma posição privilegiada, o que constituía um obstáculo de natureza jurídica na acepção do artigo 61.º, primeiro parágrafo, do Tratado. De facto, atendendo à liberdade que é reconhecida aos utilizadores para negociarem os contratos de fornecimento com um produtor da sua escolha bem como ao excedente da oferta de urânio, a possibilidade de acesso às fontes era a mesma para todos os utilizadores.
72 A recorrida replica que o regulamento continua a estar sujeito às disposições do Tratado. Sublinha que, no acórdão Comissão/França, já referido (n.º 43), o Tribunal de Justiça reconheceu que «a circunstância de as condições do mercado terem podido tornar menos necessária, durante um determinado período, a utilização dos mecanismos de aprovisionamento previstos no Tratado, não basta para privar as disposições relativas a estes mecanismos da sua força obrigatória». A recorrida sublinha que o direito exclusivo de celebrar os contratos de que foi investida a Agência, ao abrigo do artigo 52.º, n.º 2, alínea b), do Tratado, inclui o direito de recusar a sua celebração. Este direito de recusa compreende, enquanto medida menos rigorosa, o poder de autorizar a celebração do contrato submetendo-o a condições precisas.
73 Antes de aplicar o artigo 65.º, primeiro parágrafo, do Tratado, que remete para o processo de confrontação entre as ofertas e os pedidos previsto no artigo 60.º, há que verificar se não existem obstáculos de natureza jurídica à satisfação das encomendas, na acepção do artigo 61.º, primeiro parágrafo, do Tratado. Esta análise figura no vigésimo primeiro considerando da Decisão 94/285. O artigo 61.º, primeiro parágrafo, não é, aliás, uma disposição derrogatória, antes obrigando a Agência a apreciar cada encomenda e a verificar se a sua satisfação depara com obstáculos de natureza jurídica ou material.
74 Em primeiro lugar, a Comissão refere de modo especial a política de diversificação das fontes de aprovisionamento exteriores da Comunidade no sector da energia, formulada na Resolução 86/C 241/01 do Conselho, de 16 de Setembro de 1986, relativa a novos objectivos comunitários de política energética para 1995 e à convergência das políticas dos Estados-Membros (JO C 241, p. 1, a seguir «resolução do Conselho»).
75 Sublinha o aumento rápido dos volumes dos fornecimentos da CEI que se verificou a partir de 1990 (1989: 0 toneladas, 1990: 600 toneladas, 1991: 2 100 toneladas, 1992: 3 100 toneladas).
76 Também refere que o preço dos materiais nucleares provenientes da CEI foi extremamente baixo até à ocorrência de factos recentes, posteriores aos que estão na origem do caso controvertido.
77 Atendendo ao desenvolvimento das exportações provenientes da CEI, terá de se verificar um grau aceitável de dependência no que toca aos fornecimentos daí provenientes. Esse grau deve ser determinado em função, designadamente, das capacidades existentes de produção a longo prazo da CEI. Como esta representa cerca de 25% da produção mundial de urânio, a Agência considerou essa percentagem como o limite superior de uma dependência aceitável relativamente aos fornecimentos provenientes da CEI.
78 Em segundo lugar, a Comissão alega que um acordo celebrado ao abrigo do artigo 64.º ou do artigo 101.º, segundo parágrafo, do Tratado pode gerar um obstáculo na acepção do artigo 61.º, primeiro parágrafo, do Tratado. A este propósito, refere o acordo comercial, baseado no artigo 101.º, segundo parágrafo, do Tratado.
79 Refere que, nos termos do artigo 6.º do acordo comercial, «salvo estipulação em contrário do presente acordo, o comércio e a cooperação comercial de outro tipo entre as partes contratantes serão conduzidos de acordo com as suas regulamentações respectivas», e que, em conformidade com o artigo 14.º do mesmo acordo, «as trocas comerciais de mercadorias entre as partes contratantes efectuar-se-ão a preços conformes com os do mercado». Conclui que, por força do artigo 64.º do Tratado, conjugado com estas duas últimas disposições, cabe à Agência garantir que os fornecimentos na Comunidade de materiais nucleares provenientes da CEI se efectuem a preços que sejam conformes com os do mercado. O acordo comercial não fixa quotas de importação mas tem por objecto promover os princípios da economia de mercado na CEI, bem como o desenvolvimento harmonioso e a diversificação das trocas comerciais no domínio nuclear.
80 Em terceiro lugar, a recorrida sustenta que o artigo 65.º, segundo parágrafo, do Tratado é inaplicável no caso em apreço, pois a Agência não determinou a origem geográfica dos fornecimentos.
81 A recorrida replica, quanto ao argumento relativo às disposições do Tratado referentes aos preços, que o artigo 67.º do Tratado visa o caso normal da formação dos preços. No entanto, a Comunidade não está de forma alguma proibida de se defender dos fornecimentos a preços ruinosos provenientes de países terceiros, nomeadamente celebrando acordos de direito internacional público. A proibição de práticas discriminatórias em matéria de preços, enunciada no artigo 68.º, visa apenas os produtores da Comunidade, únicos operadores a quem podem ser impostas obrigações jurídicas nos termos do artigo 67.º do Tratado.
82 No que respeita ao nível de preços, a recorrida considera excepcionalmente baixo o preço de 22 USD por quilograma de urânio sob a forma UF6. Após dedução dos custos de conversão, o preço será apenas de 18 USD por quilograma - ou 6,93 USD por libra - de U3O8.
83 A recorrida alega que houve contratos relativos a quantidades provenientes da CEI a preços muito baixos que puderam ser celebrados no interesse dos utilizadores. Explica que os utilizadores cobrem habitualmente as suas necessidades de base através de contratos plurianuais, mas que também podem cobrir necessidades pontuais, até cerca de 10% das suas necessidades anuais, no mercado pontual. Ora, a recorrente cobriu mais de 150% das suas necessidades anuais comprando no mercado pontual materiais provenientes da CEI.
84 Uma violação, em proveito de utilizadores individuais, dos princípios da política de aprovisionamento da Comunidade conferiria a esses utilizadores uma posição privilegiada na acepção do artigo 52.º, n.º 2, alínea a), do Tratado, pois obteriam, relativamente aos seus concorrentes, preços e vantagens concorrenciais inadmissíveis.
- Apreciação do Tribunal
85 Importa analisar o sistema de aprovisionamento instituído pelo capítulo VI do Tratado à luz dos objectivos definidos para a Comunidade. A este propósito, resulta da economia do Tratado que a missão da Agência consiste em garantir um dos objectivos essenciais que este Tratado conferiu à Comunidade no seu artigo 2.º, alínea d), ou seja, a segurança do aprovisionamento segundo o princípio da igualdade de acesso aos recursos consagrado no artigo 52.º, n.º 1 do Tratado. Isto resulta claramente do artigo 52.º, n.º 2, alínea b), do Tratado, que institui este órgão especializado expressamente para esse fim e lhe confere, em princípio, direitos exclusivos com vista a assegurar o aprovisionamento regular e equitativo dos utilizadores da Comunidade em materiais nucleares provenientes tanto da Comunidade como de países terceiros. Efectivamente, o regime de aprovisionamento deve, nos termos desta disposição, ser posto em prática pela Agência, que dispõe, para cumprir a sua missão, do direito exclusivo de celebrar contratos respeitantes ao fornecimento desses produtos provenientes do interior ou do exterior da Comunidade (v. o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 15 de Setembro de 1995, ENU/Comissão, T-458/93 e T-523/93, Colect., p. II-2459, n.º 57).
86 Em especial, o processo simplificado instituído pelo artigo 5.º-A do regulamento não priva a Agência dos seus direitos exclusivos (acórdão ENU/Comissão, já referido, n.º 73). Mesmo no âmbito do processo simplificado, a Agência tem, portanto, o direito de se opor a um contrato que possa pôr em causa a realização dos objectivos do Tratado.
87 Por outro lado, o princípio da confrontação entre a oferta e a procura deve, regra geral, ser respeitado quando do exercício do direito exclusivo da Agência de celebrar contratos de fornecimento. Esta obrigação de princípio resulta, designadamente, dos artigos 60.º e 65.º, primeiro parágrafo, do Tratado, relativos ao mecanismo de confrontação, do artigo 67.º do Tratado, segundo o qual os preços resultam desse confronto, bem como do artigo 65.º, segundo parágrafo, que estabelece que, se a Agência determinar a origem geográfica dos fornecimentos provenientes do exterior da Comunidade, é obrigada a assegurar ao utilizador condições pelo menos tão vantajosas como as especificadas na encomenda.
88 Todavia, o Tratado estabelece uma excepção concreta ao respeito da lei da oferta e da procura. Por força do artigo 61.º, primeiro parágrafo, do Tratado, a Agência deve satisfazer todas as encomendas, «salvo obstáculos de natureza jurídica ou material que se oponham à sua execução». Como justamente sustenta a recorrida, a Agência deve, portanto, verificar sempre se a satisfação da encomenda depara com obstáculos de natureza jurídica ou material.
89 No caso em apreço, a recorrida invocou a existência de três obstáculos desse tipo, ou seja, em primeiro lugar, o resultante das exigências da política de diversificação das fontes de aprovisionamento exteriores, em segundo lugar, o relativo ao nível de preços decorrente do acordo comercial e, em terceiro lugar, o decorrente da obrigação de garantir um igual acesso aos recursos.
90 A este respeito, importa recordar a título preliminar que, tratando-se de decisões em matéria de política económica e comercial e de política nuclear, a Agência dispõe, de qualquer modo, de uma ampla margem de apreciação no âmbito do exercício das suas competências. Nestas condições, a fiscalização do Tribunal deve, em qualquer hipótese, limitar-se à existência de um manifesto erro de apreciação ou de desvio de poder (acórdão ENU/Comissão, já referido, n.º 67).
91 Relativamente ao primeiro obstáculo, a Comissão considera que os preços propostos na CEI são de tal forma baixos que os utilizadores comunitários são tentados a cobrir, dentro do possível, a maior parte das suas necessidades através de materiais nucleares originários da CEI. Alega que se fossem admitidas importações ilimitadas provenientes da CEI, as empresas comunitárias ficariam dependentes desta fonte de aprovisionamento. O inconveniente seria duplo. Por um lado, os fornecimentos contínuos a longo prazo não podiam ser garantidos. Por outro, as fontes alternativas corriam o risco de desaparecer. A Comissão recorda que o Conselho aprovou uma política de diversificação na sua resolução de 16 de Setembro de 1986. Assim, o risco de importações maciças de materiais nucleares da CEI a preços consideravelmente mais baixos do que os ocidentais que ponham em perigo a segurança de aprovisionamento da Comunidade é um obstáculo na acepção do artigo 61.º, primeiro parágrafo, do Tratado.
92 O Tribunal considera que a Agência pode legitimamente opor-se a importações de materiais nucleares, se essas importações ameaçarem pôr em causa a realização dos objectivos do Tratado, designadamente pela sua incidência sobre as fontes de aprovisionamento. Tal risco pode ser considerado um obstáculo jurídico à execução de uma encomenda, na acepção do artigo 61.º, primeiro parágrafo, do Tratado (acórdão ENU/Comissão, já referido, n.º 64). Dito de outra forma, para assegurar a diversificação geográfica das fontes de aprovisionamento exteriores, a Agência dispõe do poder discricionário de se opor - utilizando o seu direito exclusivo de celebrar os contratos de fornecimento de minérios e outros combustíveis nucleares de modo a garantir a segurança do aprovisionamento segundo o princípio do igual acesso aos recursos, em conformidade com a missão que lhe é confiada pelo Tratado - a certas importações de urânio que pudessem prejudicar essa diversificação (acórdão ENU/Comissão, já referido, n.º 68).
93 No caso em apreço, tratando-se da eventual existência de um perigo para a segurança de aprovisionamento, não foi contestado que o volume dos fornecimentos da CEI importados para a Comunidade aumentou consideravelmente desde 1990. A recorrida alegou um défice estrutural da produção mundial no que toca à utilização de urânio, embora a recorrente o tenha contestado. Segundo um gráfico relativo à produção e consumo de urânio natural no Ocidente de 1994 a 2004, junto aos autos pela recorrente, a capacidade de produção nominal ultrapassará a procura no ano 2000. Todavia, cabe sublinhar que, de acordo com esse gráfico, entre 1994 e 2000 a procura excede sempre a produção.
94 Nestas circunstâncias, no momento em que a Comissão tomou a Decisão 94/285, não era de excluir que a garantia de um aprovisionamento regular e equitativo, conforme ao artigo 2.º, alínea d), do Tratado, pudesse ser posto em causa se as importações de materiais nucleares provenientes da CEI fossem autorizadas a prosseguir em quantidades ilimitadas e substituíssem, durante um determinado período, os fornecimentos de outra origem, sem poderem ser garantidos fornecimentos contínuos a longo prazo.
95 Assim, a existência efectiva do primeiro obstáculo de natureza jurídica invocado pela Comissão deve ser reconhecida.
96 Relativamente ao segundo obstáculo, a Comissão alega que o sistema de aprovisionamento instituído pelo Tratado visa a que as importações de materiais nucleares para a Comunidade se efectuem a preços conformes com os do mercado. Esse princípio foi, designadamente, reconhecido pelo artigo 14.º do acordo comercial como aplicável nas relações entre a Comunidade e a URSS ou, subsequentemente, os Estados da CEI.
97 Tal como a recorrida sublinhou, o Tribunal de Justiça declarou que um acordo internacional celebrado pela Comunidade pode criar direitos e obrigações para as empresas.
98 Pronunciou-se nestes termos no que respeita à convenção sobre a protecção física dos materiais, instalações e transportes nucleares (decisão de 14 de Novembro de 1978, 1/78, Colect., p. 711, n.º 36):
«As funções a exercer pela Comunidade prender-se-ão, essencialmente, com o regime de aprovisionamento e com a gestão do mercado comum nuclear... As disposições relevantes do Tratado fornecerão, conjuntamente com as próprias disposições da convenção - que, após a sua conclusão pela Comunidade, será parte integrante do direito comunitário -, uma base jurídica adequada às medidas de execução necessárias.»
99 Assim, o artigo 14.º do acordo comercial faz parte do direito comunitário. Além disso, por força do artigo 64.º do Tratado, a Agência é obrigada a actuar, eventualmente, no âmbito dos acordos concluídos entre a Comunidade e um Estado terceiro.
100 Ora, com o objectivo de determinar se o artigo 14.º do acordo comercial foi correctamente aplicado no caso em apreço pela Agência e pela Comissão, importa analisar os dados disponíveis sobre os preços. De acordo com o quadro junto ao relatório anual da Agência para o ano de 1993, o preço médio variou, de 1990 a 1993, para fornecimentos plurianuais a longo prazo entre 29,39 e 21,17 USD por libra de U3O8 e para fornecimentos nos mercados pontuais entre 9,68 e 9,05 USD por libra de U3O8. De acordo com a recorrente, o preço efectivo previsto no seu contrato era de 8,02 USD por libra de U3O8 e, de acordo com a recorrida, era só de 6,93 USD por libra de U3O8. Atendendo a que, segundo a sua resposta a uma questão escrita do Tribunal, a recorrente tentou cobrir, através do contrato de fornecimento em questão, não necessidades pontuais, mas as necessidades de base para um período de quinze meses, esse contrato, celebrado a um preço que era mesmo inferior ao preço médio praticado nos mercados pontuais, não estava em conformidade com a regra segundo a qual os fornecimentos se efectuam a preços conformes com os do mercado.
101 Nestas circunstâncias, deve considerar-se demonstrada a existência de um segundo obstáculo de natureza jurídica na acepção do artigo 61.º, primeiro parágrafo, do Tratado.
102 Quanto ao terceiro obstáculo à celebração do contrato resultante da obrigação de garantir um igual acesso aos recursos e evitar a atribuição de uma posição privilegiada a um utilizador relativamente aos seus concorrentes, há que considerar que, se as importações devem ser limitadas, a aplicação de um limite de dependência admissível, fixado em função da situação do mercado, a uma percentagem máxima do consumo de utilizadores particulares, justifica-se a fim de garantir o igual acesso aos recursos, em conformidade com o artigo 52.º, n.º 1, do Tratado.
103 A Agência, nos limites do seu amplo poder de apreciação, fixou o grau máximo de dependência admissível em 25%, atendendo, designadamente, às capacidades existentes de produção a longo prazo da CEI e ao facto de esta representar cerca de 25% da produção mundial.
104 No caso em apreço, não foi contestado que a recorrente já tinha comprado urânio proveniente da CEI em quantidades que ultrapassavam esse limite.
105 Foi assim com razão que a Comissão declarou, a este respeito, existir um obstáculo de natureza jurídica na acepção do artigo 61.º, primeiro parágrafo, do Tratado.
106 Cabe acrescentar que, contrariamente ao alegado pela recorrente, as disposições específicas do Tratado relativas aos preços, quer dizer, os artigos 67.º a 69.º, não podem ser interpretadas no sentido de impedirem a aplicação do artigo 61.º, primeiro parágrafo, do Tratado com o fundamento de que a Agência ou a Comissão só podiam intervir a nível dos preços negociados no âmbito do processo simplificado nas condições previstas nos artigos 68.º ou 69.º Com efeito, o artigo 61.º destina-se precisamente a permitir à Agência, desde que exista um obstáculo de natureza jurídica ou material, independentemente da sua natureza, à satisfação de uma encomenda, opor-se a essa encomenda derrogando assim, eventualmente, o princípio da confrontação entre a oferta e a procura aplicável designadamente em matéria de preços nos termos do artigo 67.º De resto, contrariamente ao que a recorrente pretende, a Agência, ao aditar ao contrato uma condição relativa à origem dos materiais a fornecer, de forma alguma fixou o preço.
107 Por todas as razões acima expostas, a Agência não cometeu nem erro de direito nem erro manifesto de apreciação ao recusar a celebração do contrato de fornecimento em questão sem reservas e ao aditar a esse contrato a condição de o urânio não ser proveniente da CEI.
108 A decisão da Comissão que confirma a da Agência não pode, portanto, ser declarada irregular.
109 Os primeiro e segundo pontos do primeiro fundamento devem, portanto, ser julgados improcedentes.
Quanto ao terceiro ponto do primeiro fundamento assente em violação dos objectivos do artigo 1.º do Tratado
- Exposição sumária dos argumentos das partes
110 A recorrente considera que a Decisão 94/285 é contrária à missão atribuída à Comunidade que é, segundo o artigo 1.º, segundo parágrafo, do Tratado, «contribuir, pelo estabelecimento das condições necessárias à formação e crescimento rápidos das indústrias nucleares, para a melhoria do nível de vida nos Estados-Membros e para o desenvolvimento das relações com os outros países». A Comissão e a Agência terão actuado apenas em função dos interesses dos produtores e, na verdade, não terão atendido aos interesses dos utilizadores. Além disso, a política da Agência pouco protege os produtores situados no interior da Comunidade, que apenas cobrem 20% das necessidades comunitárias em urânio, e beneficia os produtores de determinados países terceiros.
111 A recorrida afirma que, se todos os utilizadores de urânio natural se abastecessem essencial ou totalmente na CEI, a produção comunitária de urânio natural desapareceria no espaço de alguns anos, por inexistência de procura suficiente, o que é contrário ao interesse comunitário. De resto, importações efectuadas a preços que não são conformes com os do mercado causam prejuízos não só às empresas industriais que produzem UF6 na Comunidade, mas também a todas as empresas cuja actividade se situa a montante desse fabrico.
112 Por outro lado, a Comunidade não se pode permitir conceder, a curto prazo, a determinados países terceiros, em detrimento de todos os outros, um acesso privilegiado ao mercado comunitário que permita a esses países terceiros aceder a uma posição dominante e excluir do mercado parceiros comerciais que desde há muito aí detêm uma posição, incluindo países em vias de desenvolvimento. Do mesmo modo, a Comunidade deve combater os perigos resultantes do facto de, de um ponto de vista estrutural, a procura exceder de longe as capacidades de produção.
- Apreciação do Tribunal
113 A Agência pretende garantir a segurança do aprovisionamento e os fornecimentos contínuos aos utilizadores comunitários. É designadamente do interesse da indústria nuclear comunitária que uma fonte específica de fornecimentos não se torne demasiado importante relativamente a fontes alternativas. É igualmente do interesse da Comunidade no seu conjunto e está em conformidade com o objectivo de desenvolvimento das trocas comerciais com os outros países que as importações se efectuem a preços conformes com os do mercado, como demonstra designadamente o artigo 14.º do acordo comercial. Assim, tal como o Tribunal já declarou acima, a Decisão 94/285 satisfaz as exigências da política de aprovisionamento. Não é portanto contrária à missão atribuída à Comunidade.
114 Por conseguinte, o terceiro ponto do primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao quarto ponto do primeiro fundamento assente em violação das regras de funcionamento do mercado comum do urânio natural, designadamente dos artigos 2.º, alínea g), e 92., e seguintes do Tratado
- Exposição sumária dos argumentos das partes
115 A recorrente afirma que, na medida do possível e por força da concepção da economia de mercado que inspira o capítulo do Tratado sobre o aprovisionamento, se deve garantir aos operadores económicos a liberdade de se abastecerem livremente junto de um fornecedor da sua escolha estabelecido noutro Estado-Membro. Esta liberdade é protegida pelos artigos 2.º, alínea g), 92., e seguintes do Tratado. Dado que o contrato de fornecimento em questão é de natureza puramente intracomunitária, essa liberdade foi violada no caso em apreço.
116 A recorrida entende que a argumentação da recorrente a este respeito não tem, igualmente, qualquer fundamento.
- Apreciação do Tribunal
117 A liberdade da empresa de se abastecer junto de um fornecedor da sua escolha estabelecido noutro Estado-Membro deve ser exercida nos limites definidos pelo Tratado e acabados de expor e, designadamente, de forma a que a segurança do aprovisionamento não seja posta em perigo. No caso em apreço, o contrato da recorrente deparou com certos obstáculos de natureza jurídica que, por força do artigo 61.º, primeiro parágrafo, do Tratado, limitam essa liberdade. Com efeito, embora seja verdade que o fornecedor da recorrente é uma sociedade estabelecida na Comunidade, o certo é que só desempenhava um papel de intermediário, sendo os materiais a fornecer originários da CEI.
118 Nestas condições, o quarto ponto do primeiro fundamento deve também ser julgado improcedente.
2. Quanto ao segundo fundamento assente em violação dos princípios da segurança jurídica, da igualdade e da proporcionalidade
Exposição sumária da argumentação das partes
119 A recorrente invoca, antes de mais, uma violação do princípio da segurança jurídica. A Agência terá feito prova de falta de transparência, só tendo revelado os seus critérios de decisão no âmbito do presente litígio. A Agência não respeitou o direito, pois não actuou em conformidade com uma regulamentação e critérios transparentes.
120 A recorrente invoca, em seguida, uma violação do princípio da igualdade, associada aos critérios de apreciação adoptados pela Agência e pela Comissão. Sublinha que a segurança do aprovisionamento deve ser apreciada em função da situação do utilizador final de cada fonte de energia. Ora, do ponto de vista do aprovisionamento em electricidade, o utilizador final não depende da recorrente. Com efeito, a produção de electricidade na Alemanha só em proporção limitada depende da energia nuclear. Para o cliente que nela se abastece, a segurança do aprovisionamento em urânio natural desempenha um papel menos importante do que para o cliente de uma empresa que garanta o essencial do aprovisionamento em electricidade de um país através da energia nuclear.
121 A recorrente invoca, por último, uma violação do princípio da proporcionalidade. Em seu entender, o objectivo de diversificação podia igualmente ser alcançado, ao mesmo tempo que se mantinha a concorrência no mercado comunitário, através do artigo 65.º, segundo parágrafo, do Tratado. Além disso, os artigos 70.º e 72.º do Tratado prevêem competências que não afectam os direitos dos utilizadores comunitários e permitem à Comissão e ao Conselho prosseguir os objectivos da Agência que considerem correctos.
122 A recorrida contesta a acusação de falta de transparência. A recorrente tinha necessariamente que conhecer todas as condições essenciais da política de diversificação do aprovisionamento.
123 No que respeita à acusação de violação do princípio da igualdade, a recorrida considera que os argumentos da recorrente não têm qualquer fundamento. Além disso, independentemente da parte da electricidade de origem nuclear no aprovisionamento à escala nacional, trata-se, no caso em apreço, do comportamento da recorrente que, se constituísse a regra geral, poria em perigo os produtores comunitários de urânio natural e poria em risco, a médio ou a longo prazo, pela intensificação insustentável da dependência relativamente aos Estados da CEI, a segurança de aprovisionamento de toda a Comunidade no domínio da energia nuclear.
124 A recorrida considera também não ter violado o princípio da proporcionalidade. O desenvolvimento de uma concorrência sã que realize os objectivos da Comunidade exige que as ofertas a preços não conformes com os do mercado sejam afastadas.
Apreciação do Tribunal
125 No que respeita à acusação relativa ao princípio da segurança jurídica, cabe observar que as bases da perspectiva da Agência, ou seja, a resolução do Conselho, que enuncia, no ponto 5, alínea a), segundo travessão, o objectivo de diversificação geográfica das fontes de aprovisionamento exteriores à Comunidade, e o acordo comercial, cujo artigo 14.º exige que os preços sejam conformes com os do mercado, foram ambos publicados no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. O princípio do igual acesso aos recursos está consagrado no artigo 52.º, n.º 1, do próprio Tratado.
126 Além disso, no relatório anual da Agência para o ano de 1992 (v. o resumo geral da situação do aprovisionamento na Comunidade), declarou-se que as importações de urânio natural provenientes da CEI representavam cerca de 25% das necessidades comunitárias reais e que já tinham sido celebrados contratos para fornecimentos futuros de quantidades muito importantes provenientes dessa fonte. O nível dos fornecimentos de materiais originários da CEI era considerado crítico pela Agência e pela Comissão, pois, se a tendência observada a partir de 1990 persistisse, a segurança futura do aprovisionamento podia estar ameaçada. O relatório explicava que um grupo de trabalho de peritos, criado no âmbito do Comité Consultivo, tinha chegado à conclusão que os materiais e serviços provenientes da CEI eram oferecidos no mercado comunitário a preços que nada tinham a ver com os custos de produção observados no Ocidente. De acordo com esse relatório, a Comissão e a Agência consideraram justificarem-se medidas correctoras baseando-se principalmente no direito exclusivo de celebrar contratos. Também se declarou nesse relatório que a iniciativa política da Agência tinha, de um modo geral, sido bem acolhida.
127 Assim, tendo em conta a existência de fontes de informação facilmente acessíveis, que um operador económico razoavelmente diligente desse sector muito específico e bem identificado deve conhecer, não se pode dizer que haja falta de transparência.
128 Em consequência, a acusação de violação do princípio da segurança jurídica não pode ser acolhida.
129 Cabe sublinhar que foi a Agência que fixou a si própria uma orientação interna quantitativa relativamente ao «grau de dependência admissível», orientação segundo a qual cada operador económico estabelecido na Comunidade pode cobrir cerca de 25%, no máximo, das suas necessidades através de materiais provenientes da CEI.
130 Mesmo que seja verdade que este limite superior da dependência admissível não foi publicitado enquanto tal, esta circunstância não pode tornar ilegal a Decisão 94/285. Este limite mais não era do que um critério de apreciação interna a que a Agência atendia para garantir o igual acesso aos recursos dos utilizadores comunitários. Não era uma regra rígida, dado que a evolução da situação no mercado em questão impunha uma abordagem flexível. Além disso, nas condições do caso em apreço, a recorrente podia ter percebido, tendo já adquirido materiais provenientes da CEI em grandes quantidades, que uma nova importação por sua conta podia ser considerada contrária aos interesses da Comunidade.
131 Quanto ao princípio da igualdade de tratamento, a recorrente, nos seus articulados, parece considerar que este princípio é violado se não for tido em conta, na apreciação da situação, o grau de dependência variável, no que toca aos materiais nucleares provenientes da CEI, das empresas estabelecidas nos diferentes Estados-Membros. Contudo, na audiência, sustentou que a diferença de tratamento contrária ao direito consiste no facto de a Comissão ter faltado ao seu dever de velar para que todos os operadores económicos apresentem os seus contratos de fornecimento de materiais nucleares à Agência para assinatura. Sobre este último aspecto, a Comissão respondeu na audiência não ter conhecimento de nenhum caso em que um contrato não tivesse sido submetido à Agência.
132 Cabe sublinhar ainda que a Agência aplica um limite de dependência admissível com o objectivo de garantir às empresas estabelecidas na Comunidade o igual acesso aos recursos. Esta perspectiva justifica-se com base no artigo 52.º, n.º 1, do Tratado. Não se pode exigir que a Agência e a Comissão atendam às situações específicas nos diferentes Estados-Membros. Por outro lado, a recorrente não demonstrou a existência de casos em que a Agência e a Comissão não se tenham oposto a uma violação do artigo 5.º-A do regulamento.
133 Nestas condições, a acusação de violação do princípio da igualdade de tratamento não pode ser acolhida.
134 Por último, no que respeita ao princípio da proporcionalidade, a recorrente afirma que o resultado pretendido podia ter sido alcançado no âmbito do artigo 65.º, segundo parágrafo, nos termos do qual a Agência pode determinar a origem geográfica dos fornecimentos, desde que assegure ao utilizador condições pelo menos tão vantajosas como as especificadas na encomenda, ou no âmbito dos artigos 70.º e 72.º do Tratado, relativos à promoção de campanhas de prospecção e à constituição de provisões comerciais e de segurança.
135 No entanto, deve referir-se que a aplicação destas disposições não resolvia o problema, na medida em que a Agência, em consideração dos objectivos da sua política de aprovisionamento, se devia opor a importações provenientes da CEI a preços não conformes com os do mercado. Além disso, o contrato foi aprovado sob condição de as matérias não serem provenientes da CEI. Esta condição não era desproporcionada pelas razões acima expostas, designadamente nos n.os 92 a 94.
136 A acusação de violação do princípio da proporcionalidade também não pode, portanto, ser acolhida.
3. Quanto ao terceiro fundamento assente em violação das regras de repartição das competências
Exposição sumária da argumentação das partes
137 A recorrente alega que nem a Agência nem o Comité Consultivo são instituições da Comunidade na acepção do artigo 3.º, n.º 1, do Tratado. A definição da política comum de aprovisionamento está reservada às instituições políticas da Comunidade, ou seja, à Comissão e ao Conselho. A Agência está apenas encarregada do aspecto comercial do aprovisionamento. Em especial, não tem competência para fixar quotas de importação. Estando o acordo comercial sujeito ao direito comunitário primário, também não pode atribuir à Agência competência para o desenvolvimento de uma política de aprovisionamento.
138 A recorrida alega que, no quadro jurídico da Comunidade, a Agência, enquanto organismo previsto pelo Tratado, está encarregada de adoptar as medidas necessárias com base no Tratado. A missão da Agência não se limita às questões «comerciais», abrangendo também a competência para tomar determinadas decisões «políticas» na acepção da argumentação da recorrente. As medidas de execução da Agência e o exercício do seu direito de celebrar contratos são apoiados pela Comissão e pelo Conselho, que não utilizaram no caso em apreço as possibilidades existentes de levantar objecções. Aliás, a Agência não prossegue objectivos de política «comercial» mas objectivos de política de aprovisionamento no domínio nuclear, para a qual a Comunidade tem uma competência exclusiva tanto a nível interno como a nível das suas relações externas, o que foi confirmado pelo Tribunal de Justiça na sua Decisão 1/78, já referida, (n.º 14).
139 Quanto ao Comité Consultivo, a recorrida explica que foi constituído pelo Conselho quando este aprovou, ao abrigo do artigo 54.º, n.º 2, do Tratado, os estatutos da Agência. O Comité Consultivo tem por missão assistir e aconselhar a Agência. É um órgão de ligação entre a Agência, por um lado, e os utilizadores e os meios interessados, por outro. A recorrida considera que as acusações que a recorrente formula contra o Comité Consultivo deverão ser dirigidas ao Conselho, e não à Agência ou à Comissão.
Apreciação do Tribunal
140 Com base na análise que já foi feita (v., designadamente, n.os 85 a 109), revela-se que, no caso em apreço, a Agência seguiu a via traçada pelo Conselho e pela Comissão e actuou nos limites do amplo poder de apreciação de que dispõe para tomar decisões em matéria de política económica e comercial, bem como de política nuclear (acórdão ENU/Comissão, já referido, n.º 67). De qualquer modo, na medida em que a recorrente contesta os poderes da Agência, importa sublinhar que a Decisão 94/285 emana da Comissão. Com efeito, no âmbito da fiscalização do acto da Agência que lhe foi submetido pela recorrente nos termos do artigo 53.º, segundo parágrafo, do Tratado, a Comissão assumiu a apreciação feita pela Agência. Assim, aprovou os elementos e a forma como a Agência pôs em prática a política de aprovisionamento, em conformidade com o processo instituído pelo Tratado.
141 O terceiro fundamento deve, pois, também ser julgado improcedente.
4. Quanto ao quarto fundamento assente em violação da obrigação de fundamentação
Exposição sumária dos argumentos das partes
142 A recorrente entende que a fundamentação da Decisão 94/285 não estabelece a relação sistemática entre as competências da Agência e o Tratado e que nada aí indica que a Comissão atendeu à argumentação jurídica da recorrente. Em especial, a Comissão não explicou por que é que a recorrente ficaria dependente do urânio proveniente da CEI e por que é que o preço de compra acordado no contrato de fornecimento não correspondia às condições da economia de mercado ou não estava em conformidade com os preços do mercado.
143 A recorrida considera, a este propósito, que a recorrente desconhece o espírito e o objectivo do processo de fiscalização pela Comissão. Tendo em conta a brevidade dos prazos concedidos aos interessados para submeter um acto da Agência à Comissão e à Comissão para se pronunciar, não se pode sujeitar nem a fundamentação da carta através da qual o acto é submetido à Comissão nem a da decisão desta a exigências excessivas. No caso em apreço, a fundamentação da Comissão é suficiente. De resto, todos os argumentos jurídicos pertinentes formulados pela recorrente foram tidos em consideração quando da tomada da decisão.
Apreciação do Tribunal
144 O Tribunal já recordou (v. n.º 46, supra) que a fundamentação de um acto deve revelar, de forma clara e inequívoca, o raciocínio seguido pela autoridade comunitária autora do acto impugnado, por forma a permitir que os interessados conheçam as razões da medida adoptada, a fim de poderem defender os seus direitos, e que o Tribunal exerça a sua fiscalização e que o alcance do dever de fundamentar deve ser apreciado em função do seu contexto.
OS FUNDAMENTOS CONTINUAN NO NUM.DOC: 694A0149.1
145 Ora, a Comissão afirmou na sua decisão que a Agência não é obrigada a satisfazer encomendas se existirem obstáculos de natureza jurídica ou material que se oponham à sua execução (décimo quarto considerando da Decisão 94/285). Depois, referiu-se à política de aprovisionamento bem como ao objectivo geral e às bases de uma diversificação das fontes de aprovisionamento, como a resolução do Conselho (décimo quinto e décimo sexto considerandos). Em seguida, invocou, por um lado, o artigo 64.º do Tratado, nos termos do qual a Agência actua eventualmente no âmbito dos acordos concluídos entre a Comunidade e um Estado terceiro e, por outro, o acordo comercial, designadamente o seu artigo 14.º (vigésimo primeiro considerando). Por último, a Comissão explicou que um aumento da proporção de fornecimentos provenientes da CEI, actualmente fixado entre 20% e 25%, não seria compatível a longo prazo com os interesses da Comunidade em termos de aprovisionamento (trigésimo terceiro considerando).
146 Há que considerar que, atendendo ao contexto bem como ao facto de ter sido precedida, por um lado, pela carta de 20 de Dezembro de 1993, referida no n.º 6 supra e, por outro, pela decisão que foi objecto do primeiro recurso, a fundamentação da Decisão 94/285 revela claramente e de forma inequívoca as razões principais que estiveram na origem da recusa de celebrar o contrato submetido pela recorrente.
147 Assim, o quarto fundamento também deve ser julgado improcedente.
5. Quanto ao quinto fundamento assente em desvio de poder
Exposição sumária da argumentação das partes
148 Em apoio do fundamento assente em desvio de poder, a recorrente sustenta, em substância, igualmente no âmbito deste segundo recurso, que a Agência e a Comissão não tinham qualquer poder discricionário, mas sim uma obrigação de celebrar o contrato apresentado pela recorrente.
Apreciação do Tribunal
149 Como já foi anteriormente referido (v. n.º 53), a noção de desvio de poder tem um alcance preciso em direito comunitário e visa a situação em que uma autoridade administrativa utiliza os seus poderes com um objectivo diverso daquele para que lhe foram conferidos. A este respeito, é jurisprudência constante que uma decisão só está viciada por desvio de poder quando se verifique, com base em indícios objectivos, pertinentes e concordantes, ter sido tomada para alcançar fins diversos dos invocados.
150 A recorrente não demonstrou que a Agência e a Comissão prosseguiram outro objectivo que não o de pôr em prática a política de aprovisionamento do Euratom.
151 Por esta razão, o quinto fundamento deve ser igualmente julgado improcedente.
152 Segue-se que o presente pedido de anulação deve ser julgado improcedente na totalidade, por falta de fundamento.
Quanto ao pedido de indemnização
153 A recorrente pede, em substância, que a Comunidade seja condenada, nos termos do artigo 188.º, segundo parágrafo, do Tratado, a reparar o prejuízo que sofreu devido, por um lado, à Agência, que não celebrou o contrato de fornecimento como lhe foi submetido tendo-lhe aditado uma condição suplementar e, por outro, à Comissão, que não respeitou as suas obrigações decorrentes do Tratado.
154 Sem deixar de apresentar as suas observações em sede de mérito, a Comissão alega a inadmissibilidade do presente pedido de indemnização, que deveria ser apresentado contra a Agência e não contra ela própria. A recorrida considera que a Agência não está isenta da responsabilidade pelos seus actos pelo simples facto de estes poderem ser submetidos à Comissão para um controlo de legalidade.
155 Cabe recordar que, de acordo com o artigo 188.º, segundo parágrafo, do Tratado CEEA, a existência de responsabilidade extracontratual da Comunidade depende da verificação de um conjunto de requisitos no que respeita à ilegalidade do comportamento de que as instituições comunitárias são acusadas, à realidade do prejuízo alegado e à existência de um nexo de causalidade entre o comportamento e o prejuízo alegado (acórdão ENU/Comissão, já referido, n.º 90, e acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de Março de 1990, Grifoni/Comissão, C-308/87, Colect., p. I-1203, n.º 6).
156 No caso em apreço, o comportamento em causa da Agência e a recusa da Comissão de deferir os pedidos que lhe foram apresentados pela recorrente não estão viciados por qualquer irregularidade, como supra se reconheceu. O pedido de indemnização deve, por conseguinte, ser julgado improcedente, sem que seja necessário o Tribunal pronunciar-se sobre a sua admissibilidade.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
157 Nos termos do artigo 87.º, n.º 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrida sido vencida e tendo a Comissão pedido a sua condenação nas despesas, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
(Primeira Secção Alargada)
decide:
158 É negado provimento aos recursos.
159 A recorrente é condenada nas despesas.