62023TJ0126_RES
Kohtuasi T‑126/23
VC
versus
Euroopa Tööohutuse ja Töötervishoiu Amet
Üldkohtu (neljas koda laiendatud koosseisus) 2. oktoobri 2024. aasta otsus
Avalikud hanked – Finantsmäärus – Hankemenetlustest ning liidu üldeelarvest ja EAFist rahastatavate toetuste andmise menetlustest kõrvalejätmine kaheks aastaks – Kõrvalejätmise avalikustamine – Varajase avastamise ja menetlusest kõrvalejätmise süsteemi andmebaasi kandmine – Ametialaste käitumisreeglite raske rikkumine – Liikmesriigi konkurentsiasutuse otsus – Täitmise peatamine liikmesriigi kohtu poolt – Põhjendamiskohustus – Õigus tõhusale kohtulikule kaitsele – Parandusmeetmed – Täielik pädevus – Ilmne hindamisviga – Hindamisviga – Proportsionaalsus
Euroopa Liidu hanked – Hankemenetlus – Otsus jätta ettevõtja hankemenetlustest ja toetuste andmise menetlustest „ametialaste käitumisreeglite raske rikkumise“ tõttu kõrvale – Lõpliku kohtuotsuse või lõpliku haldusotsuse puudumine – Kõrvalejätmine pakkuja tegevusele antud esialgse õigusliku hinnangu alusel – Esialgne õiguslik hinnang haldusotsuse alusel – Selle otsuse täitmise peatamine liikmesriigi kohtu poolt – Peatamisotsuse tagajärjed liidu pädevale asutusele – Puudumine – Õiguse tõhusale kohtulikule kaitsele järgimine
(ELL artikli 4 lõige 3 ja artikli 19 lõike 1 teine lõik; ELTL artikkel 325; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 47; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 966/2012, mida on muudetud määrusega 2015/1929, artikli 106 lõiked 1, 2 ja 7, ning määrus 2018/1046, artikli 136 lõiked 1, 2 ja 6)
(vt punktid 24–28, 37, 38 ja 42–44)
Euroopa Liidu hanked – Hankemenetlus – Otsus jätta ettevõtja hankemenetlustest ja toetuste andmise menetlustest „ametialaste käitumisreeglite raske rikkumise“ tõttu kõrvale – Kohtulik kontroll – Täielik pädevus – Ulatus – Range piiratus karistuse kindlaksmääramisega – Ettevõtja võetud parandusmeetmed – Välistamine
(ELTL artiklid 261 ja 263; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 966/2012, mida on muudetud määrusega 2015/1929, artikli 106 lõike 7 punkt c, ning määrus 2018/1046, artikli 136 lõike 6 punkt a ja artikli 143 lõige 9)
(vt punktid 54–56)
Tühistamishagi – Õiguspärasuse kontroll – Kriteeriumid – Otsus jätta ettevõtja hankemenetlustest ja toetuste andmise menetlustest „ametialaste käitumisreeglite raske rikkumise“ tõttu kõrvale – Arvesse võetavad asjaolud – Vaidlustatud otsusele eelnenud asjaolud – Tõendid, mida ei ole esitatud liidu ametiasutuse haldusmenetluses – Välistamine
(ELTL artiklid 261 ja 263; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 966/2012, mida on muudetud määrusega 2015/1929, artikli 106 lõike 7 punkt c, ning määrus 2018/1046, artikli 136 lõike 6 punkt a ja artikli 143 lõige 9)
(vt punktid 58–60, 62, 64 ja 65)
Euroopa Liidu eelarve – Finantsmäärus – Halduskaristused, mille komisjon võib määrata – Otsus jätta ettevõtja hankemenetlustest ja toetuste andmise menetlustest „ametialaste käitumisreeglite raske rikkumise“ tõttu kõrvale – Kohtulik kontroll – Täielik pädevus – Ettevõtjale määratud karistuse kindlaksmääramisel proportsionaalsuse põhimõtte järgimine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 966/2012, mida on muudetud määrusega 2015/1929, artikli 106 lõige 3 ja artikli 108 lõige 11, ning määrus 2018/1046, artikli 143 lõige 9)
(vt punktid 122, 125–128, 149, 150 ja 160)
Kokkuvõte
Üldkohus otsustas laiendatud koosseisus jätta rahuldamata hageja VC hagi otsuse peale, millega viimane jäeti ametialaste käitumisreeglite raske rikkumise tõttu kaheks aastaks Euroopa Liidu hankehankemenetlustes osalemisest kõrvale (
1
). Üldkohus võttis oma otsuses ühelt poolt esimest korda seisukoha sellise riigisisese kohtuotsuse tagajärgede kohta, millega peatati kõrvalejätmise aluseks olnud haldusotsuse täitmine. Teiselt poolt täpsustas ta samuti esimest korda, millised on tema täieliku pädevuse piirid hindamaks pakkuja võetud parandusmeetmete piisavust ning vajadust asendada hankemenetlusest kõrvalejätmise karistus rahalise karistusega.
Hageja oli esitanud pakkumuse ühele osale Euroopa Tööohutuse ja Töötervishoiu Ameti (EU-OSHA) avaldatud hankest info- ja kommunikatsioonitehnoloogia teenuste osutamiseks. EU-OSHA – kes oli saanud teada Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (turgude ja konkurentsi riiklik komisjon, Hispaania; edaspidi „CNMC“) otsusest, milles tuvastati, et hageja oli osalenud konkurentsiõiguse rikkumises (edaspidi „CNMC otsus“) – palus finantsmääruse alusel kokku kutsutud toimkonnal (
2
) koostada soovituse hageja menetlusest kõrvalejätmise või talle rahalise karistuse määramise kohta.
Seejärel otsustas Audiencia Nacional (üleriigiline kohus, Hispaania) peatada CNMC otsuse täitmise (edaspidi „riigisisene peatamisotsus“). Pärast hageja käitumisele esialgse õigusliku hinnangu andmist (
3
) soovitas eespool nimetatud toimkond siiski EU-OSHA-l ta menetlusest kõrvale jätta, leides, et tema käitumist tuleb pidada „ametialaste käitumisreeglite raskeks rikkumiseks“. EU-OSHA järgis seda soovitust ja tegi vaidlustatud otsuse.
Üldkohtu hinnang
Esimesena selgitas Üldkohus riigisisese peatamisotsuse tagajärgede ulatust.
Üldkohus tuletas esiteks meelde, et finantsmäärusest (
4
) tuleneb, et üksus võidakse jätta lõpliku kohtuotsuse või lõpliku haldusotsuse puudumisel hankemenetlustest kõrvale liidu pädeva asutuse esialgse õigusliku hinnangu alusel tema käitumisele, võttes arvesse eelkõige liikmesriigi konkurentsiasutuse otsustega tuvastatud asjaolusid või tehtud järeldusi. Sellest tuleneb, et sellise lõpliku kohtuotsuse või otsuse puudumine, millega tuvastatakse kõnealune õigusvastane tegevus, ei takista liidu pädeval asutusel võtta kõrvalejätmise meedet.
Üldkohus järeldas sellest, et liidu seadusandja soovis võimaldada liidu pädeval asutusel anda asjaomase ettevõtja tegudele oma hinnang, ootamata ära, et kohus on teinud oma otsuse.
Seega oli käesoleval juhul EU-OSHA ülesanne lõpliku otsuse puudumisel hinnata ise hageja käitumist CNMC otsuse alusel, aga hinnata ka kontekstiga seotud muid tähtsust omavaid asjaolusid, sealhulgas eelkõige seda, et selle otsuse täitmine peatati.
Üldkohus märkis, et EU-OSHA oli tõesti arvesse võtnud CNMC otsuse täitmise peatamist ja leidnud õigesti, et CNMC otsuse täitmise peatamine ei takistanud selle otsuse järelduste arvessevõtmist, et tõendada, et hageja on pannud toime ametialaste käitumisreeglite raske rikkumise, ja võtta menetlusest kõrvalejätmise meede.
Kõigepealt ei põhine hagejale ette heidetud faktilised asjaolud pelgalt oletustel või eeldustel, vaid need tuvastati CNMC läbi viidud uurimise käigus saadud asjaolude põhjal.
Edasi, riigisisesest peatamisotsusest ei nähtu mingit seisukohavõttu CNMC otsuse põhjendatuse kohta. Üldkohus täpsustas, et liikmesriigi kohus ei ole CNMC otsuse järeldusi ja kaalutlusi, mille kohaselt hageja on rikkunud konkurentsiõigust, seega kuidagi ümber lükanud ega isegi mitte kahtluse alla seadnud, vaid põhjendas oma peatamisotsust kaalutlustega, mis puudutavad üksnes määratud trahvi ja lepingute sõlmimise keelu tagajärgi hageja tegevuse jätkamise suhtes. Igal juhul ei ole asjaolu, mida väidab hageja, et ajutise meetme kohaldamisel tunnistas liikmesriigi kohus kaudselt, kuid kindlalt tema väidete usutavust, piisav, et seada kahtluse alla CNMC otsuses toodud sõnaselgeid järeldusi ja kaalutlusi.
Lõpuks ei ole tähtsust sellel, et riigisisene peatamisotsus peatab peale CNMC otsusega määratud trahvi maksmise ka hagejal Hispaanias hankelepingute sõlmimise keelu, mis on selle otsusega kehtestatud. CNMC otsuse täitmise peatamise põhjendused ei sea nimelt kahtluse alla nende faktiliste asjaolude sisulist õigsust, millele vaidlustatud otsuses tugineti, et teha otsus hageja menetlusest kõrvalejätmise kohta. Lisaks ei nähtu riigisisesest peatamisotsusest mingit teavet hageja poolt parandusmeetmete võtmise ja nende meetmete võtmisest tuleneva peatamise põhjendatuse kohta.
Mis teiseks puudutab küsimust, et väidetavalt on menetlusest kõrvalejätmise otsusega rikutud tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet, siis tuletas Üldkohus meelde kohtupraktikat, mille kohaselt võivad õigusnormid, mis ignoreerivad täielikult halduskaebuse või kohtuliku kaebuse esitamise tagajärgi hankemenetluses osalemise võimaluse suhtes, rikkuda huvitatud isikute põhiõigusi. Nagu aga eespool märgitud, ei saa asuda seisukohale, et käesoleval juhul eirati riigisisest peatamisotsust ja kahjustati hageja kohtulikku kaitset.
Lisaks ei riku see, kui isik või üksus – käesoleval juhul hageja – jäetakse liidu hankemenetlustest kõrvale tema tegevusele antud esialgse õigusliku hinnangu alusel, Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklit 47. Nimelt võimaldab see, et vaidlustatud otsuse liidu kohtus vaidlustamiseks on olemas õiguskaitsevahend, just tagada hagejale kohtuliku kaitse.
Üldkohus leidis seega, et riigisisesel peatamisotsusel ei ole sama mõju, mis on lõplikel otsustel või kohtuotsustel. Kui liidu ametiasutustele antud hankemenetlusest kõrvalejätmise pädevus oleks halvatud ainuüksi seetõttu, et esitati peatava toimega kaebus riigisisese otsuse peale, mis võib olla aluseks menetlusest kõrvalejätmisele või selle otsuse täitmise peatamisele, võtaks see selliselt pädevuselt soovitava toime.
Lõpuks lisas Üldkohus, et juhuks, kui riigisisesele peatamisotsusele järgneb lõplik kohtuotsus, millega tühistatakse CNMC otsus, on finantsmääruses (
5
) ette nähtud, et eelarvevahendite käsutaja peab menetlusest kõrvalejätmise viivitamata tühistama, andes nii liikmesriigi kohtuotsusele täieliku õigusmõju ja tagades samal ajal hagejale kohtuliku kaitse, mis on käesoleval juhul seotud liikmesriigi kohtuotsusega, mis on sel juhul liidu ametiasutusele siduv.
Teisena täpsustas Üldkohus oma pädevuse laadi ja oma kontrolli ulatust hageja võetud parandusmeetmete suhtes.
Kõigepealt meenutas Üldkohus, et tal on täielik pädevus vaadata läbi menetlusest kõrvalejätmise otsus (
6
), ja märkis seejärel, et selle pädevuse ulatus peab olema rangelt piiratud karistuse kindlaksmääramisega, välistades karistuse aluseks oleva teo koosseisu tunnuste mis tahes muutmise.
Käesolevas asjas tuli Üldkohtu hinnangul aga asuda seisukohale, et parandusmeetmete analüüsimine kuulub karistuse aluseks olnud teo hindamise alla. Hinnang, mis tuleb parandusmeetmetele anda, tähendab nimelt seda, et kontrollitakse ametialaste käitumisreeglite raske rikkumise jätkumist, mis on käesoleval juhul liikmesriigi ametiasutuse tuvastatud rikkumisest tuletatav, ja seda, kas see rikkumine võib korduda. Sellega seoses ei oma tähtsust, et parandusmeetmed võetakse üldjuhul pärast liikmesriigi ametiasutuse tuvastatud rikkumise toimepanemist. Üldkohus järeldas sellest, et ta ei saa teostada oma täielikku pädevust analüüsimaks väidet, mis puudutab hageja võetud parandusmeetmeid. Ta ei saa seega asendada EU-OSHA hinnangut kõnealustele parandusmeetmetele enda omaga ning peab piirduma selle hinnangu õiguspärasuse kontrollimisega.
Mis puudutab seejärel liidu kohtu kontrolli ilmse hindamisvea olemasolu kohta, siis täpsustas Üldkohus ühelt poolt, et tuvastamaks institutsiooni ilmset viga keeruliste faktiliste asjaolude hindamisel, peavad hageja esitatud tõendid olema piisavad, et kõnealuses aktis neile asjaoludele antud hinnang muutuks ebausutavaks. Üldkohtul puudub pädevus lisaks usutavuse kontrollile asendada keerulistele asjaoludele otsuse vastuvõtja poolt antud hinnang enda hinnanguga. Nimelt, kuna institutsioonidel on kaalutlusruum selle hindamisel, kas tegu saab kvalifitseerida ametialaste käitumisreeglite raskeks rikkumiseks, ning kuna parandusmeetmete hindamine on niisuguse teo hindamise lahutamatu osa, tuleb tunnustada kaalutlusruumi olemasolu ka parandusmeetmete hindamiseks.
Teiselt poolt täpsustas Üldkohus asjaolusid, mida ta võib arvesse võtta, kui ta kontrollib EU-OSHA poolt hageja võetud parandusmeetmete kohta antud hinnangu õiguspärasust. Nähes ette, et isikut või üksust ei jäeta menetlusest kõrvale, kui ta on võtnud piisavad parandusmeetmed oma usaldusväärsuse tõendamiseks (
7
), paneb finantsmäärus asjaomasele isikule või üksusele kohustuse tõendada, et võetud parandusmeetmed võivad takistada tema kõrvalejätmist. Üldkohus järeldas sellest, et ei saa nõustuda sellega – või vastasel juhul kaotaks nendega sätetega kehtestatud tõendamiskoormis oma soovitava toime –, et asjaomane ettevõtja esitab Üldkohtule tõendid, mida ta ei ole menetlusest kõrvalejätmise menetluses esitanud. A fortiori ei saa Üldkohus käesolevas menetluses teha otsust parandusmeetmete kohta, mida EU-OSHA-le ei esitatud.
Lisaks kahjustaks see, kui Üldkohus teeks otsuse uute parandusmeetmete või uute tõendite kohta, mis esitatakse teatud juhtudel samal ajal eelarvevahendite käsutajale ja millest tulenevalt vaatab viimane vaidlustatud otsuse kohtumenetluse ajal uuesti läbi, hea õigusemõistmise põhimõtet ja institutsioonilist tasakaalu. Seetõttu otsustas Üldkohus, et arvesse võib võtta üksnes enne vaidlustatud otsuse vastuvõtmist EU-OSHA-le esitatud tõendeid.
Kolmandana märkis Üldkohus menetlusest kõrvalejätmise karistuse proportsionaalsuse analüüsi raames, et EU-OSHA võttis hageja võetud parandusmeetmeid arvesse kergendavate asjaoludena, et piirata menetlusest kõrvalejätmise kestust. Seega tuleb käesolevas asjas analüüsida hageja võetud parandusmeetmeid osas, milles need aitavad kaasa mitte süülise teo, vaid tema karistuse kindlaksmääramisele, mistõttu on põhjendatud, et Üldkohus teostab oma täielikku pädevust.
Selle täieliku pädevuse teostamiseks on Üldkohtul seega õigus võtta arvesse tõendeid, mis on esimest korda esitatud käesolevas menetluses, ilma et neid oleks enne EU-OSHA-le teatavaks tehtud, kuid seda siiski tingimusel, et ta järgib Üldkohtu kodukorras kindlaks määratud vastuvõetavuse eeskirju.
Viimasena võttis Üldkohus seisukoha väite suhtes, et ei ole hinnatud rahalise karistuse kohaldamist menetlusest kõrvalejätmise alternatiivina.
Ühelt poolt järeldas Üldkohus finantsmääruse sätetest (
8
), et EU-OSHA ei olnud käesoleval juhul kohustatud analüüsima kõrvalejätmise karistuse asendamist rahalise karistusega.
Mis teiselt poolt puudutab Üldkohtule esitatud taotlust, et ta ise teeks täieliku pädevuse raames selle asendamise, siis jättis Üldkohus selle taotluse põhjendamatuse tõttu rahuldamata. Nimelt ei ole hageja esitanud põhjusi, miks tuleks menetlusest kõrvalejätmise karistus käesoleval juhul asendada rahalise karistusega. Lisaks ja igal juhul leidis Üldkohus, et hageja argumentide analüüsist tuleneb, et käesoleval juhul määratud kõrvalejätmise karistus on sobiv ja seda ei saa seega asendada rahalise karistusega.
(
1
)	Euroopa Tööohutuse ja Töötervishoiu Ameti 13. jaanuari 2023. aasta otsus (edaspidi „vaidlustatud otsus“).
(
2
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. juuli 2018. aasta määruse (EL, Euratom) 2018/1046, mis käsitleb liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantsreegleid ja millega muudetakse määrusi (EL) nr 1296/2013, (EL) nr 1301/2013, (EL) nr 1303/2013, (EL) nr 1304/2013, (EL) nr 1309/2013, (EL) nr 1316/2013, (EL) nr 223/2014 ja (EL) nr 283/2014 ja otsust nr 541/2014/EL ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EL, Euratom) nr 966/2012 (ELT 2018, L 193, lk 1; edaspidi „finantsmäärus“), artikkel 143.
(
3
)	Vt finantsmääruse artikli 136 lõige 2.
(
4
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. oktoobri 2012. aasta määruse (EL, Euratom) nr 966/2012, mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantseeskirju ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ, Euratom) nr 1605/2002 (ELT 2012, L 298, lk 1), mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. oktoobri 2015. aasta määrusega (EL, Euratom) 2015/1929 (ELT 2015, L 286, lk 1) (edaspidi „endine finantsmäärus“), artikkel 106 ja finantsmääruse artikkel 136.
(
5
)	Finantsmääruse artikli 136 lõike 2 kolmas lõik.
(
6
)	Finantsmääruse artikli 143 lõige 9.
(
7
)	Endise finantsmääruse artikli 106 lõike 7 punkt c ja finantsmääruse artikli 136 lõike 6 punkt a.
(
8
)	Endise finantsmääruse artikli 106 lõike 13 punkt a.