62018CJ0650
WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 3 czerwca 2021 r. (
*1
)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Artykuł 7 ust. 1 TUE – Rezolucja Parlamentu Europejskiego w sprawie wniosku wzywającego Radę Unii Europejskiej do stwierdzenia istnienia wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia wartości, na których opiera się Unia – Artykuły 263 i 269 TFUE – Właściwość Trybunału – Dopuszczalność skargi – Akt zaskarżalny – Artykuł 354 TFUE – Zasady dotyczące obliczania głosów w Parlamencie – Regulamin Parlamentu – Artykuł 178 ust. 3 – Pojęcie „oddanych głosów” – Wstrzymujący się od głosu – Zasady pewności prawa, równego traktowania, demokracji i lojalnej współpracy
W sprawie C‑650/18
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, wniesioną w dniu 17 października 2018 r.,
Węgry, które reprezentowali początkowo M.Z. Fehér, G. Tornyai i Z. Wagner, a następnie M.Z. Fehér, w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
popierane przez:
Rzeczpospolitą Polską, którą reprezentował B. Majczyna, w charakterze pełnomocnika,
interwenient,
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu, który reprezentowali F. Drexler, N. Görlitz i T. Lukácsi, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: K. Lenaerts, prezes, R. Silva de Lapuerta, wiceprezes, J.‑C. Bonichot, M. Vilaras, E. Regan, L. Bay Larsen i A. Kumin, prezesi izb, T. von Danwitz, C. Toader, M. Safjan, D. Šváby, S. Rodin, K. Jürimäe, C. Lycourgos (sprawozdawca) i I. Jarukaitis, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Bobek,
sekretarz: R. Șereș, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 29 czerwca 2020 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 3 grudnia 2020 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
W swej skardze Węgry wnoszą o stwierdzenie nieważności rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 12 września 2018 r. w sprawie wniosku wzywającego Radę do stwierdzenia, zgodnie z art. 7 ust. 1 [TUE], istnienia wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez Węgry wartości, na których opiera się Unia [2017/2131(INL)] (Dz.U. 2019, C 433, s. 66, zwanej dalej „zaskarżoną rezolucją”).
Ramy prawne
Procedura ustanowiona w art. 7 TUE
2
Artykuł 7 TUE przewiduje:
„1.   Na uzasadniony wniosek jednej trzeciej państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego lub Komisji Europejskiej, Rada, stanowiąc większością czterech piątych swych członków po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może stwierdzić istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez państwo członkowskie wartości, o których mowa w artykule 2. Przed dokonaniem takiego stwierdzenia Rada wysłuchuje dane państwo członkowskie i, stanowiąc zgodnie z tą samą procedurą, może skierować do niego zalecenia.
Rada regularnie bada, czy powody dokonania takiego stwierdzenia pozostają aktualne.
2.   Rada Europejska, stanowiąc jednomyślnie na wniosek jednej trzeciej państw członkowskich lub Komisji Europejskiej i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może stwierdzić, po wezwaniu państwa członkowskiego do przedstawienia swoich uwag, poważne i stałe naruszenie przez to państwo członkowskie wartości, o których mowa w artykule 2.
3.   Po dokonaniu stwierdzenia na mocy ustępu 2, Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, może zdecydować o zawieszeniu niektórych praw wynikających ze stosowania traktatów dla tego państwa członkowskiego, łącznie z prawem do głosowania przedstawiciela rządu tego państwa członkowskiego w Radzie. Rada uwzględnia przy tym możliwe skutki takiego zawieszenia dla praw i obowiązków osób fizycznych i prawnych.
Obowiązki, które ciążą na tym państwie członkowskim na mocy traktatów, pozostają w każdym przypadku wiążące dla tego państwa.
4.   Rada może następnie, stanowiąc większością kwalifikowaną, zdecydować o zmianie lub uchyleniu środków podjętych na podstawie ustępu 3, w przypadku zmiany sytuacji, która doprowadziła do ich ustanowienia.
5.   Zasady głosowania, które do celów niniejszego artykułu stosuje się do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady, są określone w art. 354 [TFUE]”.
3
Artykuł 354 TFUE stanowi:
„Do celów artykułu 7 [TUE] dotyczącego zawieszenia niektórych praw wynikających z członkostwa w Unii, członek Rady Europejskiej lub Rady reprezentujący dane państwo członkowskie nie bierze udziału w głosowaniu, a dane państwo członkowskie nie jest uwzględniane przy obliczaniu jednej trzeciej lub czterech piątych państw członkowskich przewidzianych w ustępach 1 i 2 wspomnianego artykułu. Wstrzymanie się od głosu członków obecnych lub reprezentowanych nie stanowi przeszkody w przyjęciu decyzji, o których mowa w ustępie 2 wspomnianego artykułu.
Do celów przyjęcia decyzji, o których mowa w artykule 7 ustęp 3 i 4 [TUE], większość kwalifikowaną określa się zgodnie z artykułem 238 ustęp 3 litera b) niniejszego traktatu.
Jeżeli w wyniku podjęcia decyzji o zawieszeniu prawa do głosowania zgodnie z artykułem 7 ustęp 3 [TUE] Rada stanowi większością kwalifikowaną na podstawie jednego z postanowień traktatów, większość kwalifikowaną określa się zgodnie z artykułem 238 ustęp 3 litera b) niniejszego traktatu, lub jeżeli Rada stanowi na wniosek Komisji lub wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa – zgodnie z artykułem 238 ustęp 3 litera a).
Do celów artykułu 7 [TUE] Parlament Europejski stanowi większością dwóch trzecich oddanych głosów, reprezentujących większość wchodzących w jego skład członków”.
Kontrola sądowa
4
Zgodnie z art. 263 akapity pierwszy i szósty TFUE:
„Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej kontroluje legalność aktów ustawodawczych, aktów Rady, Komisji i Europejskiego Banku Centralnego, innych niż zalecenia i opinie, oraz aktów Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej zmierzających do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich. Kontroluje również legalność aktów organów lub jednostek organizacyjnych Unii, które zmierzają do wywarcia skutków prawnych wobec osób trzecich.
[…]
Skargi przewidziane w niniejszym artykule wnosi się w terminie dwóch miesięcy, stosownie do przypadku, od daty publikacji aktu lub jego notyfikowania skarżącemu lub, w razie ich braku, od daty powzięcia przez niego wiadomości o tym akcie”.
5
Artykuł 269 TFUE stanowi:
„Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy do orzekania w sprawie legalności aktu przyjętego przez Radę Europejską lub Radę zgodnie z artykułem 7 [TUE] wyłącznie na wniosek państwa członkowskiego, którego dotyczy stwierdzenie Rady Europejskiej lub Rady, oraz wyłącznie w odniesieniu do przestrzegania postanowień czysto proceduralnych przewidzianych w tym artykule.
Wniosek taki musi być złożony w terminie miesiąca od daty tego stwierdzenia. Trybunał orzeka w terminie miesiąca od daty wniosku”.
Protokół nr 24
6
Zgodnie z jedynym artykułem Protokołu nr 24 w sprawie prawa azylu dla obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej (Dz.U. 2010, C 83, s. 305, zwanego dalej „protokołem nr 24”):
„Z uwagi na poziom ochrony podstawowych praw i wolności przez państwa członkowskie Unii Europejskiej państwa członkowskie należy uważać za bezpieczne państwa pochodzenia w ich wzajemnych stosunkach we wszystkich aspektach prawnych czy praktycznych związanych z kwestiami azylu. W związku z tym wszelkie wnioski o przyznanie azylu składane przez obywateli państw członkowskich mogą być rozpatrywane lub uznane jako możliwe do rozpatrzenia przez inne państwo członkowskie jedynie w następujących przypadkach:
[…]
b)
jeżeli procedura wymieniona w artykule 7 ustęp 1 [TUE] została wszczęta w odniesieniu do państwa członkowskiego, którego obywatelem jest wnioskodawca, oraz do momentu podjęcia decyzji w tej sprawie przez Radę lub, w stosownym przypadku, Radę Europejską;
[…]”.
Regulamin Parlamentu Europejskiego
7
Artykuł 178 ust. 3 regulaminu Parlamentu Europejskiego, w brzmieniu obowiązującym w chwili przyjęcia zaskarżonej rezolucji (zwanego dalej „regulaminem”), stanowi:
„W przypadku przyjęcia lub odrzucenia tekstu tylko głosy »za« i »przeciw« są uwzględniane przy obliczaniu wyniku głosowania, chyba że wymagana większość została określona w traktatach”.
8
Artykuł 226 ust. 1 regulaminu stanowi:
„W przypadku wątpliwości dotyczących stosowania lub wykładni niniejszego [r]egulaminu [p]rzewodniczący może przekazać kwestię właściwej komisji do rozpatrzenia.
Przewodniczący komisji mogą postąpić w ten sam sposób w przypadku pojawienia się takich wątpliwości w trakcie prac komisji i w związku z nimi”.
9
Z pkt 8 sekcji XVIII załącznika V do regulaminu wynika, że Komisja Spraw Konstytucyjnych Parlamentu jest właściwa do dokonania wykładni tegoż regulaminu.
Okoliczności powstania sporu
10
Rezolucją z dnia 17 maja 2017 r. w sprawie sytuacji na Węgrzech [2017/2656 (RSP)] (Dz.U. 2018, C 307, s. 75) Parlament zobowiązał Komisję Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych do sporządzenia specjalnego sprawozdania dotyczącego tego państwa członkowskiego w celu poddania pod głosowanie na posiedzeniu plenarnym uzasadnionego wniosku wzywającego Radę Unii Europejskiej do podjęcia działań zgodnie z art. 7 ust. 1 TUE. Sprawozdanie to zostało przyjęte w dniu 25 czerwca 2018 r.
11
W piśmie z dnia 10 września 2018 r. stały przedstawiciel Węgier przy Unii poinformował sekretarza generalnego Parlamentu o stanowisku rządu węgierskiego, zgodnie z którym w przypadku głosowania nad zaskarżoną rezolucją należy uwzględnić wstrzymujących się od głosu, zgodnie z art. 354 TFUE i art. 178 ust. 3 regulaminu, i zwrócił się o poinformowanie o tym członków Parlamentu.
12
W dniu 10 września 2018 r. zastępca sekretarza generalnego Parlamentu poinformował posłów za pośrednictwem poczty elektronicznej, że w ramach obliczania oddanych głosów zostaną uwzględnione jedynie głosy za przyjęciem zaskarżonej rezolucji oraz głosy przeciw jej przyjęciu, z wyłączeniem wstrzymujących się od głosu.
13
W dniu 12 września 2018 r. Parlament poddał pod głosowanie zaskarżoną rezolucję. Za rezolucją opowiedziało się 448 członków, 197 członków opowiedziało się przeciw, a 48 członków wstrzymało się od głosu. Po głosowaniu przewodniczący posiedzenia ogłosił, że zaskarżona rezolucja została przyjęta.
Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem
14
Węgry wnoszą do Trybunału o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej rezolucji oraz
–
obciążenie Parlamentu kosztami postępowania.
15
Parlament wnosi do Trybunału o:
–
odrzucenie skargi jako oczywiście niedopuszczalnej albo, tytułem żądania ewentualnego, oddalenie jej jako bezzasadnej oraz
–
obciążenie Węgier kosztami postępowania.
16
Zgodnie z art. 16 akapit trzeci statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Węgry zwróciły się do Trybunału o wydanie orzeczenia w sprawie w składzie wielkiej izby.
17
Postanowieniem z dnia 14 maja 2019 r., Węgry/Parlament (C‑650/18, niepublikowanym, EU:C:2019:438), Trybunał zarządził usunięcie z akt sprawy opinii Wydziału Prawnego Parlamentu, zawartej w załączniku 5 do skargi Węgier, i odrzucił złożony przez to państwo członkowskie wniosek o ujawnienie dokumentu.
18
Postanowieniem z dnia 22 maja 2019 r. prezes Trybunału dopuścił Rzeczpospolitą Polską do udziału w sprawie w charakterze interwenienta popierającego żądania Węgier.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie właściwości Trybunału i dopuszczalności skargi
Argumentacja stron
19
Parlament twierdzi, że niniejsza skargi o stwierdzenie nieważności jest niedopuszczalna ze względu na to, że z art. 269 TFUE oraz pomocniczo z art. 263 TFUE wynika, iż zaskarżona rezolucja nie może być przedmiotem takiej skargi.
20
Co się tyczy w pierwszej kolejności art. 269 TFUE, Parlament uważa, że z wykładni językowej tego postanowienia wynika, iż ogranicza ono właściwość Trybunału do ostatecznych aktów przyjętych przez Radę lub Radę Europejską na podstawie art. 7 TUE.
21
Wykładnię tę potwierdza geneza art. 269 TFUE. Z ewolucji traktatów wynika bowiem, że procedura przewidziana w art. 7 TUE podlegała jedynie stopniowo określonej kontroli Trybunału. W związku z tym akty przyjęte na podstawie tego ostatniego postanowienia, które nie są objęte przedmiotowym zakresem stosowania art. 269 TFUE, należą nadal do „sfery politycznej” traktatów, która nie jest przedmiotem jakiejkolwiek kontroli sądowej.
22
Ponadto art. 269 TFUE należy uznać za lex specialis w stosunku do art. 263 TFUE i usytuować obok postanowień, które tak jak art. 271, 275 i 276 TFUE, przewidują ograniczoną możliwość kontroli sądowej w szczególnych i z góry określonych dziedzinach.
23
Nie byłoby zresztą spójne, aby stwierdzenia Rady i Rady Europejskiej, o których wyraźnie mowa w art. 269 TFUE i które mogą mieć poważne konsekwencje dla danego państwa członkowskiego, były zasadniczo wyłączone spod wszelkiej kontroli sądowej na podstawie art. 269 TFUE, z wyjątkiem ich aspektów proceduralnych, podczas gdy zwykły wniosek o wszczęcie procedury przewidzianej w art. 7 TUE mógłby być przedmiotem pełnej kontroli sądowej.
24
W drugiej kolejności Parlament uważa, że skarga – zakładając nawet, iż powinna zostać zbadana w świetle art. 263 TFUE – jest niedopuszczalna ze względu na to, że zaskarżona rezolucja nie wykazuje cech „aktu zaskarżalnego” w rozumieniu akapitu pierwszego tego artykułu.
25
Rezolucja ta nie pociąga bowiem za sobą żadnej zmiany sytuacji prawnej Węgier, ponieważ jedynie uruchomiałaby procedurę przewidzianą w art. 7 TUE, nie wiążąc Rady w kwestii stwierdzenia, które może zostać przyjęte. Ponadto nawet gdyby przyjęcie wspomnianej rezolucji umożliwiło obywatelom węgierskim złożenie wniosku o udzielenie azylu w innym państwie członkowskim na podstawie jedynego artykułu lit. b) protokołu nr 24, taka możliwość nie wywołałaby szkodliwych skutków dla tych obywateli lub dla wszystkich innych obywateli Unii ani dla samych Węgier.
26
Ponadto w wyroku z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (nieprawidłowości w systemie sądownictwa) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586), Trybunał orzekł jedynie, że informacje dotyczące stanu faktycznego zawarte w uzasadnionym wniosku przyjętym zgodnie z art. 7 ust. 1 TUE stanowią szczególnie istotny element, gdy chodzi o dokonaną w sposób abstrakcyjny ocenę, czy istnieje rzeczywiste ryzyko naruszenia praw podstawowych w wydającym europejski nakaz aresztowania państwie członkowskim. Wyrok ten nie pozwala zatem uznać, że takie wnioski wywołują wiążące skutki prawne.
27
Ponadto zaskarżoną rezolucję należy uznać za akt pośredni, ponieważ nie określa ona ostatecznego stanowiska Parlamentu. Tymczasem jedynie akty pośrednie, które wywołują natychmiastowe, pewne i dostatecznie wiążące skutki prawne, mogą być przedmiotem bezpośredniej kontroli sądowej, co nie ma miejsca w przypadku zaskarżonej rezolucji.
28
Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, uważają, że skarga jest dopuszczalna ze względu na to, iż zaskarżona rezolucja jest aktem zaskarżalnym w rozumieniu art. 263 TFUE, zważywszy na skutki, jakie wywołuje ona, w szczególności na mocy jedynego artykułu lit. b) protokołu nr 24, oraz wnioski wynikające z wyroku z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (nieprawidłowości w systemie sądownictwa) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586). Ponadto art. 269 TFUE podlega ścisłej wykładni i nie pozbawia Trybunału jego właściwości do rozpoznania tej skargi.
Ocena Trybunału
29
W pierwszej kolejności należy zbadać, czy – jak twierdzi Parlament – Trybunał jest na podstawie art. 269 TFUE niewłaściwy do rozpoznania niniejszej skargi.
30
W związku z tym należy zauważyć, po pierwsze, że zgodnie z tym postanowieniem Trybunał jest właściwy do orzekania w sprawie legalności aktu przyjętego przez Radę Europejską lub Radę zgodnie z art. 7 TUE wyłącznie na wniosek państwa członkowskiego, którego dotyczy stwierdzenie Rady lub Rady Europejskiej, oraz wyłącznie w odniesieniu do przestrzegania postanowień czysto proceduralnych przewidzianych w tymże art. 7 TUE. Wniosek taki musi być złożony w terminie miesiąca od daty tego stwierdzenia.
31
Artykuł 269 TFUE – w zakresie, w jakim uzależnia możliwość wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności aktów przyjętych przez Radę Europejską lub Radę na podstawie art. 7 TUE od bardziej rygorystycznych warunków niż te, które są nałożone przez art. 263 TFUE – zawiera ograniczenie ogólnej właściwości przyznanej w tymże artykule Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie kontroli zgodności z prawem aktów instytucji Unii i w związku z tym należy go interpretować ściśle (zob. analogicznie wyrok z dnia 19 lipca 2016 r., H/Rada i in., C‑455/14 P, EU:C:2016:569, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
32
Po drugie, należy zauważyć, że art. 269 TFUE dotyczy wyłącznie aktów Rady i Rady Europejskiej przyjętych w ramach procedury przewidzianej w art. 7 TUE. Rezolucje Parlamentu przyjęte na podstawie art. 7 ust. 1 TUE nie są wymienione w tym art. 269.
33
Z brzmienia tego ostatniego artykułu wynika zatem, że autorzy traktatów nie zamierzali wykluczyć aktu takiego jak zaskarżona rezolucja z ogólnej właściwości przyznanej Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej w art. 263 TFUE do celów kontroli zgodności z prawem aktów instytucji Unii.
34
Taka wykładnia art. 269 TFUE może zresztą przyczynić się do poszanowania zasady, zgodnie z którą Unia Europejska jest Unią prawa, która ustanawia zupełny system środków prawnych i procedur w celu powierzenia Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej kontroli zgodności z prawem aktów instytucji Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 23 kwietnia 1986 r., Les Verts/Parlament, 294/83, EU:C:1986:166, pkt 23; z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 5 listopada 2019 r., EBC i in./Trasta Komercbanka i in., C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P, EU:C:2019:923, pkt 54).
35
Wbrew temu, co twierdzi Parlament, wniosku tego nie podważa kontekst, w jaki wpisuje się art. 269 TFUE. Wystarczy bowiem zauważyć, że art. 271, 275 i 276 TFUE, z którymi Parlament porównuje ów art. 269, nie pozbawiają Trybunału właściwości do kontrolowania, na podstawie art. 263 TFUE, zgodności z prawem aktów Unii, o których w nim mowa, i dotyczą w każdym razie dziedzin całkowicie niezwiązanych z procedurą przewidzianą w art. 7 TUE. Ponadto owe art. 271, 275 i 276 TFUE zostały zredagowane w sposób wyraźnie odmienny od art. 269 TFUE, wobec czego nie można z nich wyciągnąć żadnego użytecznego wniosku w celu dokonania wykładni tego ostatniego postanowienia.
36
Z powyższego wynika, że art. 269 TFUE nie wyklucza właściwości Trybunału do rozpoznania niniejszej skargi.
37
Co się tyczy w drugiej kolejności dopuszczalności tej skargi, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że skarga o stwierdzenie nieważności z art. 263 TFUE przysługuje na wszelkie akty instytucji mające na celu wywołanie wiążących skutków prawnych, niezależnie od ich formy (wyroki: z dnia 26 marca 2019 r., Komisja/Włochy, C‑621/16 P, EU:C:2019:251, pkt 44; a także z dnia 9 lipca 2020 r., Republika Czeska/Komisja, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo).
38
W celu ustalenia, czy akt wywołuje takie skutki i w rezultacie czy może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 263 TFUE należy wziąć pod uwagę istotę tego aktu, przy czym rzeczone skutki prawne aktu należy oceniać na podstawie obiektywnych kryteriów, takich jak jego treść, z uwzględnieniem, w razie potrzeby, kontekstu jego wydania oraz uprawnień instytucji, która go wydała (wyrok z dnia 9 lipca 2020 r., Republika Czeska/Komisja, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
39
W niniejszej sprawie należy zauważyć, że przyjęcie zaskarżonej rezolucji wszczyna procedurę przewidzianą w art. 7 ust. 1 TUE. Tymczasem zgodnie z jedynym artykułem lit. b) protokołu nr 24 po wszczęciu tej procedury i dopóki Rada lub Rada Europejska nie podejmie decyzji w odniesieniu do danego państwa członkowskiego, państwo członkowskie może, w drodze odstępstwa od zasady ustanowionej w tym jedynym artykule, rozpatrzyć lub uznać za możliwy do rozpatrzenia każdy wniosek o przyznanie azylu złożony przez obywatela państwa członkowskiego będącego przedmiotem tej procedury.
40
Wynika stąd, że bezpośrednim skutkiem przyjęcia zaskarżonej rezolucji jest uchylenie zakazu rozpatrywania lub uznania za możliwy do rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu złożonego przez obywatela węgierskiego, który co do zasady ciąży na państwach członkowskich. Rezolucja ta zmienia zatem w stosunkach między państwami członkowskimi sytuację Węgier w dziedzinie prawa azylu.
41
W związku z tym zaskarżona rezolucja wywołuje wiążące skutki prawne od chwili jej przyjęcia i dopóki Rada nie wypowiedziała się w przedmiocie działań, jakie należy podjąć w następstwie tej rezolucji.
42
Parlament utrzymuje jednak, że zaskarżona rezolucja stanowi akt pośredni wyrażający stanowisko tymczasowe, który nie może być przedmiotem kontroli sądowej na podstawie art. 263 TFUE.
43
W tym względzie należy przypomnieć, że środki pośrednie, których celem jest przygotowanie decyzji końcowej, nie stanowią, co do zasady, aktów zaskarżalnych za pomocą skargi o stwierdzenie nieważności (wyrok z dnia 15 marca 2017 r., Stichting Woonlinie i in./Komisja, C‑414/15 P, EU:C:2017:215, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
44
Jednakże, po pierwsze, akty pośrednie, o których mowa, są przede wszystkim aktami wyrażającymi tymczasowe stanowisko danej instytucji (zob. podobnie wyrok z dnia 13 października 2011 r., Deutsche Post i Niemcy/Komisja, C‑463/10 P i C‑475/10 P, EU:C:2011:656, pkt 50).
45
Tymczasem rezolucji takiej jak zaskarżona rezolucja, w której Parlament wzywa Radę do stwierdzenia, zgodnie z art. 7 ust. 1 TUE, istnienia wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez państwo członkowskie wartości, o których mowa w art. 2 TUE, nie można uznać za wyraz tymczasowego stanowiska Parlamentu, i to niezależnie od faktu, że takie późniejsze stwierdzenie przez Radę jest, stosownie do okoliczności, uzależnione od uprzedniej zgody Parlamentu na podstawie art. 7 ust. 1 TUE. Taka zgoda zostanie bowiem wyrażona tylko wówczas, gdy Rada stwierdzi istnienie takiego ryzyka, i ponadto będzie dotyczyła aktu, który będzie wynikał z właściwej Radzie oceny istnienia tego ryzyka, a ocena ta będzie mogła różnić się od oceny dokonanej przez Parlament przy przyjmowaniu zaskarżonej rezolucji.
46
Po drugie, z orzecznictwa Trybunału wynika również, że akt pośredni, który wywołuje samodzielne skutki prawne, może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności w zakresie, w jakim nie można usunąć niezgodności z prawem, jaką jest on dotknięty, w ramach skargi na decyzję końcową, względem której stanowi on etap przygotowawczy (zob. podobnie w szczególności wyroki: z dnia 30 czerwca 1992 r., Hiszpania/Komisja, C‑312/90, EU:C:1992:282, pkt 21, 22; z dnia 30 czerwca 1992 r., Włochy/Komisja, C‑47/91, EU:C:1992:284, pkt 27, 28; a także z dnia 13 października 2011 r., Deutsche Post i Niemcy/Komisja, C‑463/10 P i C‑475/10 P, EU:C:2011:656, pkt 53, 54, 60).
47
W niniejszej sprawie Węgry mogłyby oczywiście, jak twierdzi Parlament, powołać się na niezgodność z prawem zaskarżonej rezolucji na poparcie ewentualnej skargi o stwierdzenie nieważności stwierdzenia istnienia wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia wartości Unii, jakiego miałaby dokonać Rada na podstawie art. 7 ust. 1 TUE w następstwie tej rezolucji.
48
Jednakże oprócz tego, że – jak wskazał rzecznik generalny w pkt 100 opinii – Rada nie jest zobowiązana do zajęcia stanowiska w przedmiocie zaskarżonej rezolucji, ewentualne uwzględnienie skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej w związku ze stwierdzeniem, którego miałaby dokonać Rada na podstawie art. 7 ust. 1 TUE, nie pozwoliłoby w każdym razie na usunięcie wszystkich wiążących skutków prawnych wywołanych tą rezolucją, o których mowa w pkt 40 niniejszego wyroku.
49
W tych okolicznościach należy uznać, że zaskarżona rezolucja jest aktem zaskarżalnym w rozumieniu art. 263 akapit pierwszy TFUE.
50
Wreszcie, w odniesieniu do twierdzenia przedstawionego na poparcie zarzutu niedopuszczalności Parlamentu, zgodnie z którym skutki prawne zaskarżonej rezolucji nie dotyczą bezpośrednio Węgier, należy dodać do tego, co zostało stwierdzone w pkt 40 niniejszego wyroku, że na mocy art. 263 akapit drugi TFUE państwo członkowskie nie musi w żadnym wypadku uzasadniać ani tego, że akt Unii, którego stwierdzenia nieważności się domaga, dotyczy go bezpośrednio i indywidualnie, ani że posiada interes prawny (zob. w tym ostatnim względzie wyrok z dnia 5 września 2012 r., Parlament/Rada, C‑355/10, EU:C:2012:516, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).
51
Niemniej jednak, w trzeciej kolejności, przyznanej Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej w art. 263 TFUE ogólnej właściwości do kontrolowania zgodności z prawem aktów instytucji Unii nie można interpretować w sposób pozbawiający skuteczności przewidziane w art. 269 TFUE ograniczenie tej ogólnej właściwości (zob. analogicznie wyrok z dnia 1 lipca 2010 r., Povse, C‑211/10 PPU, EU:C:2010:400, pkt 78).
52
Z powyższego wynika, że jeżeli art. 263 TFUE stanowi, jak w niniejszej sprawie, podstawę skargi o stwierdzenie nieważności aktu przyjętego przez instytucję Unii na podstawie art. 7 TUE, owego art. 263 TFUE nie można stosować w sposób niezależny od art. 269 TFUE, lecz przeciwnie, należy go interpretować w świetle tego ostatniego postanowienia.
53
W tym względzie należy zauważyć, że art. 269 TFUE uzależnia skargi o stwierdzenie nieważności aktów Rady i Rady Europejskiej przyjętych na podstawie art. 7 TUE od spełnienia pewnych szczególnych przesłanek, które mają na celu uwzględnienie szczególnego charakteru procedury ustanowionej w tym ostatnim postanowieniu. Tak więc przesłanki określone w art. 269 akapit pierwszy TFUE zastrzegają wyłącznie dla państwa członkowskiego, którego dotyczy to postępowanie, prawo do wniesienia takiej skargi i ograniczają zarzuty, które mogą zostać podniesione na poparcie tej skargi, wyłącznie do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych, o których mowa w art. 7 TUE.
54
Tymczasem przyznanie, że na podstawie art. 263 TFUE skarga o stwierdzenie nieważności uzasadnionego wniosku Parlamentu, przyjętego na podstawie art. 7 ust. 1 TUE, może zostać wniesiona przez skarżącego innego niż państwo członkowskie, którego wniosek ten dotyczy, oraz że na poparcie tej skargi można podnieść każdy zarzut, o którym mowa w art. 263 akapit drugi TFUE, pozbawiałby w znacznym stopniu skuteczności (effet utile) szczególne przesłanki przewidziane w art. 269 TFUE, którym podlega wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności dotyczącej stwierdzenia Rady, o którym mowa w art. 7 ust. 1 TUE, jakie może zostać dokonane w następstwie tego wniosku.
55
Gdyby zatem stwierdzono nieważność takiego uzasadnionego wniosku Parlamentu w następstwie podniesionego przez takiego skarżącego żądania, Rada nie byłaby w stanie stwierdzić istnienia wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia wartości Unii, mimo że zgodnie z art. 269 akapit pierwszy TFUE skarżący ten nie może dochodzić stwierdzenia nieważności takiego stwierdzenia.
56
Podobnie, gdyby stwierdzono nieważność tego wniosku na podstawie zarzutu innego niż zarzuty, o których mowa w art. 269 TFUE, Rada również nie mogłaby stwierdzić istnienia takiego ryzyka, podczas gdy zgodnie z tymże art. 269 zarzut ten nie może zostać podniesiony w celu uzyskania stwierdzenia nieważności takiego stwierdzenia.
57
Natomiast możliwość wniesienia przez państwo członkowskie, którego dotyczy uzasadniony wniosek Parlamentu, przyjęty na podstawie art. 7 ust. 1 TUE, skargi o stwierdzenie nieważności tego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty jego publikacji, jak przewiduje art. 263 akapit szósty TFUE, nie może zaszkodzić skuteczności (effet utile) szczególnych przepisów, którym – zgodnie z art. 269 TFUE – podlega skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona na stwierdzenie Rady, dokonane na podstawie art. 7 ust. 1 TUE.
58
Tym samym, chociaż zgodnie z art. 269 akapit drugi TFUE skarga o stwierdzenie nieważności takiego stwierdzenia powinna zostać wniesiona w terminie miesiąca od jego przyjęcia, wymóg, by skarga o stwierdzenie nieważności uzasadnionego wniosku Parlamentu, przyjętego na podstawie art. 7 ust. 1 TUE, została poddana takiemu samemu skróceniu terminu do złożenia, wykraczałby poza to, co jest konieczne dla zachowania skuteczności (effet utile) tegoż art. 269.
59
Z rozważań przedstawionych w pkt 54–58 niniejszego wyroku wynika, że skarga o stwierdzenie nieważności z art. 263 TFUE w odniesieniu do uzasadnionego wniosku przyjętego przez Parlament zgodnie z art. 7 TUE może zostać wniesiona wyłącznie przez państwo członkowskie będące przedmiotem tego wniosku w terminie dwóch miesięcy od jego przyjęcia. Ponadto zarzuty nieważności podniesione na poparcie takiej skargi mogą być oparte wyłącznie na naruszeniu przepisów proceduralnych, o których mowa w art. 7 TUE.
60
W niniejszej sprawie Węgry są państwem członkowskim, którego dotyczy zaskarżona rezolucja. Ponadto skarga tego państwa członkowskiego została wniesiona w terminie przewidzianym w art. 263 akapit drugi TFUE.
61
Z całości powyższych rozważań wynika, że niniejsza skarga o stwierdzenie nieważności jest dopuszczalna, niezależnie od tego, czy Trybunał może rozpoznać każdy z zarzutów podniesionych na poparcie tej skargi.
W przedmiocie zarzutów skargi
62
Na poparcie skargi Węgry podnoszą cztery zarzuty. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia art. 354 akapit czwarty TFUE i art. 178 ust. 3 regulaminu. Zarzut drugi oparty jest na naruszeniu zasady pewności prawa. W zarzucie trzecim Węgry twierdzą, że Parlament naruszył zasady demokracji i równego traktowania. Zarzut czwarty dotyczy naruszenia zasad lojalnej współpracy, współpracy w dobrej wierze między instytucjami, ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa.
63
Ze względu na istniejące między nimi powiązanie należy najpierw zbadać łącznie zarzuty pierwszy i trzeci skargi.
W przedmiocie zarzutów pierwszego i trzeciego, dotyczących naruszenia art. 354 akapit czwarty TFUE, art. 178 ust. 3 regulaminu, a także zasad demokracji i równego traktowania
– Argumentacja stron
64
W ramach zarzutu pierwszego Węgry twierdzą, że Parlament przy obliczaniu głosów oddanych w celu przyjęcia zaskarżonej rezolucji niesłusznie wykluczył wstrzymujących się od głosu.
65
Zdaniem tego państwa członkowskiego ustanowiony w art. 354 akapit czwarty TFUE wymóg kwalifikowanej większości w celu przyjęcia przez Parlament uzasadnionego wniosku na podstawie art. 7 ust. 1 TUE świadczy o wadze takiego aktu. Otóż wykładania tego postanowienia traktatu FUE, zgodnie z którą wstrzymujących się od głosu należy traktować jako oddane głosy, tak że większa liczba głosów za jest wymagana do celów przyjęcia tego aktu, pozwoliłaby właśnie na odzwierciedlenie tej wagi.
66
Kontekst, w jaki wpisuje się art. 354 TFUE, przemawia również za taką wykładnią. Z akapitu pierwszego tego artykułu wynika, że w procedurze przewidzianej w art. 7 ust. 1 TUE, w celu ustalenia, czy została osiągnięta większość czterech piątych członków Rady, należy uwzględnić głosy wszystkich państw członkowskich innych niż dane państwo członkowskie, niezależnie od tego, czy chodzi o głosy za, głosy przeciw czy wstrzymanie się od głosu.
67
Ponadto, narzucając większość dwóch trzecich oddanych głosów reprezentujących większość wchodzących w skład Parlamentu członków, art. 354 akapit czwarty TFUE przewiduje szczególną większość w rozumieniu art. 178 ust. 3 in fine regulaminu. Tymczasem z tego ostatniego przepisu wynika, że jeżeli traktaty przewidują szczególną większość, przy obliczaniu wyniku głosowania uwzględniane są zarówno głosy za wnioskiem poddanym pod głosowanie, głosy przeciw temu wnioskowi, jak i wstrzymujący się od głosu.
68
Natomiast samo brzmienie tego przepisu regulaminu stoi na przeszkodzie temu, by przewidziany w nim wyjątek w przypadku szczególnej większości wymaganej przez traktaty interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie jedynie przy obliczaniu większości członków Parlamentu. Przepis ten ustanawia bowiem bardzo jasne rozróżnienie między sytuacją, w której przy obliczaniu wyniku głosowania należy uwzględniać jedynie głosy za danym tekstem i przeciw danemu tekstowi a sytuacjami, w których tekst ten może zostać w ważny sposób przyjęty wyłącznie w oparciu o szczególną większość przewidzianą w traktatach.
69
Zresztą na posiedzeniu plenarnym Parlamentu posłowie wyrażają swój głos, wybierając między przyciskami „za”, „przeciw” lub „wstrzymanie się od głosu”. Wynika z tego jasno, że wstrzymanie się od głosu jest jedną z form oddanego głosu.
70
Rzeczpospolita Polska podnosi, że art. 354 akapit czwarty TFUE należy interpretować w świetle akapitu pierwszego tego postanowienia jako obowiązek uznania wstrzymujących się od głosu za oddane głosy. Zawarte w art. 354 akapit pierwszy zdanie ostatnie TFUE twierdzenie, zgodnie z którym w ramach Rady Europejskiej nie uwzględnia się wstrzymujących się od głosu, stanowi wyjątek od zasady, w związku z czym brak takiego twierdzenia w art. 354 akapit czwarty TFUE dowodzi a contrario, że wstrzymujących się od głosu należy uwzględnić w sytuacji, gdy Parlament stanowi do celów art. 7 TUE.
71
Ponadto zdaniem tego państwa członkowskiego nielogiczne byłoby uznanie, że art. 178 ust. 3 in fine regulaminu został wprowadzony w celu odzwierciedlenia faktu, że w przypadku gdy traktaty przewidują szczególną większość głosów, zwykła większość nie wystarcza do przyjęcia decyzji, biorąc pod uwagę brzmienie art. 83 ust. 3 tego regulaminu, który wyraźnie odnosi się do większości przewidzianej w art. 354 akapit czwarty TFUE. Wreszcie, wspomniane państwo członkowskie podkreśla, że art. 180 regulaminu przewiduje możliwość wstrzymania się od głosu.
72
Parlament uważa, że chociaż art. 354 TFUE nie precyzuje, czy wstrzymujących się od głosu należy uwzględnić w ramach oddanych głosów, postanowienie to przyznaje Parlamentowi możliwość uregulowania tej kwestii w swoim regulaminie. Tymczasem z art. 178 ust. 3 tego regulaminu wynika, że wstrzymujących się od głosu nie należy uwzględnić w niniejszej sprawie, ponieważ wyjątek, o którym mowa w tym przepisie in fine, ma na celu wyłącznie wprowadzenie odstępstwa od ustanowionej w art. 231 ust. 1 TFUE zasady, zgodnie z którą pozyskano większość, jeżeli oddano więcej głosów za danym tekstem niż przeciw niemu, i należy go interpretować w ten sposób, że dany tekst powinien również uzyskać poparcie większości członków Parlamentu.
73
W ramach zarzutu trzeciego Węgry podnoszą, po pierwsze, że art. 354 TFUE i art. 178 ust. 3 regulaminu należało interpretować w świetle zasady demokracji ustanowionej w art. 2 TUE i że powinny one nakazać uwzględnienie wstrzymujących się od głosu przy obliczaniu oddanych głosów, ponieważ pozwala to w jak najlepszy sposób zagwarantować wartości demokratyczne Unii, zapewniając w pełni powszechne przedstawicielstwo.
74
Sposób, w jaki Parlament obliczył w niniejszym wypadku oddane głosy, prowadzi natomiast do pozbawienia znaczenia aktu wstrzymania się od głosu jako jednej z możliwości głosowania. Członkowie Parlamentu nie dysponowali wszystkimi możliwościami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji, a ograniczenie to nie było oparte na zgodnym z prawem celu.
75
Po drugie, wykładnia art. 354 akapit czwarty TFUE i regulaminu przyjęta przez Parlament prowadziłaby do nierównego traktowania, którego nie może uzasadniać jakikolwiek zgodny z prawem cel, członków Parlamentu, którzy wstrzymali się od głosowania nad zaskarżoną rezolucją, i członków Parlamentu, którzy oddali głos w tej kwestii.
76
Parlament uważa, że Węgry zmieniły w replice znaczenie zarzutu trzeciego, twierdząc w nim, że Parlament naruszył art. 354 akapit czwarty TFUE i art. 178 ust. 3 regulaminu. Argument ten nie jest zrozumiały i w konsekwencji jest niedopuszczalny. W każdym razie zarzut trzeci Węgier jest bezzasadny.
– Ocena Trybunału
77
Na wstępie należy zauważyć, po pierwsze, że Trybunał nie może rozpatrzyć zarzutu pierwszego w zakresie, w jakim Węgry podnoszą w nim, że Parlament w celu przyjęcia zaskarżonej rezolucji naruszył art. 178 ust. 3 regulaminu. Przepisu tego nie można bowiem uznać za przepis proceduralny przewidziany w art. 7 TUE w rozumieniu art. 269 TFUE, w odróżnieniu od postanowień zawartych w art. 354 TFUE, który jest wyraźnie wymieniony w art. 7 ust. 5 TUE.
78
Po drugie, jeśli chodzi o zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Parlament w odniesieniu do zarzutu trzeciego, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 120 lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem i orzecznictwem odnoszącym się do tego przepisu każda skarga wszczynająca postępowanie powinna wskazywać przedmiot sporu, podnoszone zarzuty i argumenty oraz zawierać zwięzłe omówienie tych zarzutów. Owo wskazanie powinno być wystarczająco zrozumiałe i precyzyjne, tak aby umożliwiło stronie pozwanej przygotowanie obrony, a Trybunałowi dokonanie kontroli. Wynika z tego, że istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których opiera się skarga, powinny wynikać w sposób spójny i zrozumiały z tekstu samej skargi oraz że żądania w niej zawarte powinny być sformułowane w sposób pozbawiony dwuznaczności w celu uniknięcia orzekania przez Trybunał ultra petita lub z pominięciem któregoś zarzutu (wyrok z dnia 16 kwietnia 2015 r.Parlament/Rada, C‑540/13, EU:C:2015:224, pkt 9 i przytoczone tam orzecznictwo).
79
W niniejszej sprawie ze skargi wszczynającej postępowanie wynika, że w zarzucie trzecim Węgry kwestionują zasadniczo zgodność zaskarżonej rezolucji w szczególności z art. 354 akapit czwarty TFUE w związku z zasadą demokracji i zasadą równego traktowania, ponieważ wstrzymujących się od głosu nie uwzględniono przy obliczaniu oddanych głosów.
80
Ponieważ zarzut ten został podniesiony na etapie skargi i jest pozbawiony dwuznaczności, należy oddalić podniesiony przez Parlament zarzut niedopuszczalności.
81
Ponadto w zakresie, w jakim – jak stwierdzono w pkt 79 niniejszego wyroku – w zarzucie trzecim Węgry nie podnoszą osobno naruszenia zasad demokracji i równego traktowania, lecz zmierzają do wykazania, że przyjęcie zaskarżonej rezolucji naruszyło w szczególności przepis proceduralny przewidziany w art. 354 akapit czwarty TFUE w związku z tymi zasadami, Trybunał może rozpoznać ten zarzut trzeci, jak wynika z pkt 59 niniejszego wyroku.
82
Co do istoty należy podkreślić w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 354 akapit czwarty TFUE, gdy Parlament jest zobowiązany do podjęcia decyzji na podstawie art. 7 TUE, stanowi on większością dwóch trzecich oddanych głosów reprezentujących większość wchodzących w jego skład członków.
83
Ponieważ traktaty nie definiują tego, co należy rozumieć przez „oddane głosy”, to autonomiczne pojęcie prawa Unii należy interpretować zgodnie z jego zwykłym znaczeniem w języku potocznym, z uwzględnieniem kontekstu, w którym zostało ono użyte, i celów uregulowania, którego część stanowi (zob. analogicznie wyrok z dnia 23 kwietnia 2020 r., Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI, C‑507/18, EU:C:2020:289, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
84
Tymczasem, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 128–130 opinii, pojęcie „oddanych głosów” obejmuje w swym zwyczajowym znaczeniu jedynie wyrażenie głosu za lub przeciw w odniesieniu do danego wniosku. Wstrzymania się od głosu, które należy rozumieć w jego pierwotnym znaczeniu, jako odmowę zajęcia stanowiska w przedmiocie danego wniosku, nie można utożsamiać z „oddanym głosem”.
85
Niemniej jednak należy przypomnieć, że zasada większości ustanowiona w art. 354 akapit czwarty TFUE obwarowana jest podwójnym wymogiem. Akty przyjęte przez Parlament na podstawie art. 7 TUE wymagają bowiem, po pierwsze, zgody dwóch trzecich oddanych głosów, a po drugie, zgody większości członków Parlamentu.
86
Wymagając, by akty przyjęte przez Parlament na podstawie art. 7 TUE uzyskały tę podwójną większość, autorzy traktatu FUE podkreślili wagę takich aktów zarówno na płaszczyźnie zarówno politycznej, jak i konstytucyjnej.
87
Tym samym, o ile z powodów przedstawionych w pkt 84 niniejszego wyroku nie można uwzględnić wstrzymujących się od głosu w celu ustalenia, czy większość dwóch trzecich oddanych głosów została osiągnięta na rzecz przyjęcia takiego aktu, o tyle takich wstrzymujących się od głosu uwzględnia się przy sprawdzaniu, jak tego wymaga art. 354 akapit czwarty TFUE, że głosy za reprezentują większość wchodzących w skład Parlamentu członków. Zgodnie z tą zasadą większości uzasadniony wniosek Parlamentu na podstawie art. 7 TUE nie może bowiem zostać przyjęty, jeżeli liczba członków, którzy głosowali za tym wnioskiem, nie przekroczy liczby pozostałych członków Parlamentu, niezależnie od tego, czy głosowali oni przeciwko temu wnioskowi, wstrzymali się od głosu, czy też byli nieobecni podczas głosowania.
88
Z rozważań przedstawionych w pkt 84–87 niniejszego wyroku wynika, że art. 354 akapit czwarty TFUE należy interpretować w ten sposób, że do celów art. 7 TUE przy obliczaniu większości dwóch trzecich oddanych głosów nie uwzględnia się wstrzymujących się od głosu.
89
Okoliczność, że – jak podniosły Węgry – przy obliczaniu większości czterech piątych członków Rady, o której mowa w art. 7 ust. 1 TUE, uwzględnia się wstrzymujących się od głosu, jest w tym względzie bez znaczenia. Jak bowiem wynika z pkt 87 niniejszego wyroku, z zasadą głosowania wymagającą zebrania większości członków instytucji nierozerwalnie związane jest to, że tych, którzy wstrzymują się od wyrażenia głosu, uwzględnia się w celu ustalenia, czy ta większość członków zostaje pozyskana, w odróżnieniu od zasady głosowania nakazującej uzyskanie większości oddanych głosów.
90
Argumentu Rzeczypospolitej Polskiej opartego na ostatnim zdaniu art. 354 akapit pierwszy TFUE również nie można uwzględnić. O ile prawdą jest, że postanowienie to przewiduje, iż wstrzymanie się od głosu członków obecnych lub reprezentowanych w Radzie Europejskiej nie stanowi przeszkody, by Rada stwierdziła jednomyślnie na podstawie art. 7 ust. 2 TUE, że występuje poważne i stałe naruszenie przez państwo członkowskie wartości, na których opiera się Unia, o tyle nie wynika z tego, że w braku takiego uściślenia w art. 354 akapit czwarty TFUE wstrzymujących się od głosu należy uwzględnić przy obliczaniu dwóch trzecich oddanych w Parlamencie głosów.
91
W tym względzie należy zauważyć, że uściślenie dotyczące wstrzymania się od głosu zawarte wyraźnie w art. 354 akapit pierwszy TFUE pozwala usunąć wszelkie wątpliwości co do wagi wstrzymania się od głosu przez państwa członkowskie obecne lub reprezentowane w Radzie Europejskiej do celów stosowania art. 7 ust. 2 TUE.
92
W związku z tym, przewidując w art. 354 akapit pierwszy zdanie ostatnie TFUE, że wstrzymanie się od głosu nie stoi na przeszkodzie przyjęciu przez tę instytucję stwierdzenia, o którym mowa w art. 7 ust. 2 TUE, autorzy traktatu FUE zamierzali wyraźnie wykluczyć, aby wstrzymanie się od głosu przez jedno z państw członkowskich obecnych lub reprezentowanych w Radzie Europejskiej, z wyjątkiem zainteresowanego państwa członkowskiego, mogło uniemożliwić tej instytucji stwierdzenie istnienia poważnego i stałego naruszenia przez to państwo członkowskie wartości, na których opiera się Unia.
93
Natomiast wbrew temu, co twierdzi Rzeczpospolita Polska, nie było konieczne dodanie takiego uściślenia w art. 354 akapit czwarty TFUE, ponieważ – jak wynika z pkt 84 niniejszego wyroku – pojęcie „oddanych głosów” oznacza, zgodnie ze zwyczajowym znaczeniem użytych w nim słów, że wstrzymujących się od głosu nie uwzględnia się przy obliczaniu takich głosów. W związku z tym, nawet bez uściślenia takiego jak zawarte w art. 354 akapit pierwszy TFUE, zasadę, która, tak jak art. 354 akapit czwarty TFUE, narzuca głosowanie większością oddanych głosów, należy rozumieć jako wykluczenie uwzględnienia wstrzymujących się od głosu.
94
Co się tyczy w drugiej kolejności zarzucanego naruszenia art. 354 akapit czwarty TFUE w związku z zasadą demokracji i zasadą równego traktowania, należy podkreślić, że te dwie zasady stanowią wartości, na których opiera się Unia zgodnie z art. 2 TUE. Ponadto na mocy art. 10 TUE podstawą funkcjonowania Unii jest demokracja przedstawicielska, a art. 20 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej ustanawia zasadę równego traktowania.
95
Co się tyczy, po pierwsze, zasady demokracji, należy przypomnieć, że polityczne i konstytucyjne znaczenie uzasadnionego wniosku na podstawie art. 7 ust. 1 TUE, takiego jak zaskarżona rezolucja, odzwierciedlone jest w podwójnej większości wymaganej w art. 354 akapit czwarty TFUE dla jego przyjęcia.
96
Ponadto, wbrew temu, co twierdzą Węgry, członkowie Parlamentu, którzy chcieli wykonywać swoje uprawnienia, wstrzymując się od głosu w czasie głosowania nad zaskarżoną rezolucją, nie zostali pozbawieni tej możliwości, ponieważ wstrzymujący się od głosu zostali uwzględnieni jako tacy w celu sprawdzenia, że głosy za zostały oddane przez większość członków wchodzących w skład Parlamentu. Ponadto członkowie Parlamentu, którzy podjęli decyzję o wstrzymaniu się od głosu podczas tego głosowania, działali w pełni świadomie, ponieważ bezsporne jest, że zostali oni uprzednio poinformowani o tym, że wstrzymujący się od głosu nie zostaną zaliczeni jako oddane głosy.
97
Z powyższego wynika, że wyłączenie wstrzymujących się od głosu w ramach liczenia oddanych głosów w rozumieniu art. 354 TFUE nie jest sprzeczne z zasadą demokracji.
98
Co się tyczy, po drugie, zasady równego traktowania, na której naruszenie również powołują się Węgry, należy przypomnieć, że zasada ta wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 września 2010 r., Chatzi, C‑149/10, EU:C:2010:534, pkt 64; a także z dnia 8 września 2020 r., Komisja i Rada/Carreras Sequeros i in., C‑119/19 P i C‑126/19 P, EU:C:2020:676, pkt 137).
99
W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że wszyscy członkowie Parlamentu mieli takie same możliwości w ramach głosowania nad zaskarżoną rezolucją, a mianowicie mogli głosować za przyjęciem tej rezolucji lub przeciw jej przyjęciu lub też wstrzymać się od głosu podczas tego głosowania, oraz że w chwili tego głosowania byli w pełni świadomi skutków wyboru, którego dokonywali w tym względzie, a w szczególności faktu, że wstrzymujący się od głosu, w odróżnieniu od głosów za wspomnianą rezolucją lub przeciw niej, nie zostaną uwzględnieni przy obliczaniu oddanych głosów. W związku z tym, w świetle pkt 84 niniejszego wyroku, parlamentarzystów, którzy zdecydowali się przy tej okazji wstrzymać się od głosu, nie można uznać za znajdujących się w sytuacji obiektywnie porównywalnej z tymi, którzy głosowali za takim przyjęciem lub przeciw niemu, do celów obliczenia oddanych głosów w rozumieniu art. 354 akapit czwarty TFUE.
100
W świetle całości powyższych rozważań należy stwierdzić, że Parlament nie naruszył art. 354 akapit czwarty TFUE w związku z zasadami demokracji i równego traktowania, nie zaliczając przy przyjmowaniu zaskarżonej rezolucji wstrzymujących się od głosu jako głosów oddanych.
101
Zarzuty pierwszy i trzeci należy zatem oddalić.
W przedmiocie zarzutów drugiego i czwartego, dotyczących naruszenia art. 4 ust. 3 TUE, a także zasad współpracy w dobrej wierze między instytucjami Unii, ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa
– Argumentacja stron
102
W zarzucie drugim Węgry podnoszą, że zaskarżona rezolucja narusza zasadę pewności prawa, ponieważ została przyjęta bez wcześniejszego wyjaśnienia przez Parlament, poprzez zwrócenie się do Komisji Spraw Konstytucyjnych, wątpliwości co do wykładni art. 178 ust. 3 regulaminu.
103
Nawet jeśli art. 226 regulaminu pozostawia przewodniczącemu Parlamentu decyzję o zwróceniu się do tej komisji, to jednak komisja ta nie może zostać pozbawiona swoich uprawnień poprzez przyzwolenie na przyjęcie środka na podstawie normy, której wykładnia budzi wątpliwości.
104
Ponadto nie można wykluczyć, że Komisja Spraw Konstytucyjnych w przyszłości odmiennie zinterpretuje regulamin i zakwestionuje a posteriori wynik głosowania nad zaskarżoną rezolucją, co prowadziłoby do niepewnej sytuacji.
105
Parlament uważa ten zarzut za oczywiście niedopuszczalny, a w każdym razie za bezzasadny.
106
W zarzucie czwartym Węgry twierdzą, że zaskarżona rezolucja narusza art. 4 ust. 3 TUE oraz zasady współpracy w dobrej wierze między instytucjami Unii, ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa. To państwo członkowskie podnosi w tym względzie, że w celu przyjęcia tej rezolucji Parlament niesłusznie oparł się na zakończonych przez Komisję postępowaniach w sprawie naruszenia prawa Unii, w odniesieniu do których wspomniane państwo członkowskie i Komisja rozpoczęły proces dialogu. Ponadto Węgry podnoszą, że mimo takich postępowań Komisja nie uznała za uzasadnione wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 7 TUE, co wyklucza możliwość, by te postępowania w sprawie naruszenia prawa mogły stanowić podstawę zaskarżonej rezolucji.
107
Parlament wyraża wątpliwości co do dopuszczalności tego zarzutu i uważa go w każdym razie za bezzasadny.
– Ocena Trybunału
108
Z pkt 59 niniejszego wyroku wynika, że Trybunał może orzekać w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej rezolucji jedynie w zakresie dotyczącym przestrzegania samych przepisów proceduralnych przewidzianych w art. 7 TUE.
109
Tymczasem w zarzutach drugim i czwartym Węgry nie podnoszą naruszenia któregokolwiek z tych przepisów proceduralnych.
110
Z powyższego wynika, że zarzuty drugi i czwarty należy oddalić.
111
Z całości powyższych rozważań wynika, że skargę należy oddalić w całości.
W przedmiocie kosztów
112
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Parlament i Rada wniosły o obciążenie Węgier kosztami postępowania, a Węgry przegrały sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania.
113
Zgodnie z art. 140 ust. 1 wspomnianego regulaminu Rzeczpospolita Polska pokrywa własne koszty jako interwenient w sporze.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1)
Skarga zostaje oddalona.
2)
Węgry pokrywają własne koszty oraz zostają obciążone kosztami poniesionymi przez Parlament Europejski.
3)
Rzeczpospolita Polska pokrywa własne koszty.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: węgierski.