62002CC0416_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
Innehållsförteckning
I –	Inledning
II –	Tillämpliga bestämmelser
III –	Bakgrund
IV –	Det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen
V –	Åsidosättande av avfallsdirektivet
A –	Parternas argument i huvudsak
B –	Bedömning
1.	Huruvida avfallsdirektivet är tillämpligt
a)	Kvalificering av begreppet avfall enligt avfallsdirektivet
b)	Undantagsbestämmelsen i artikel 2.1 b iii i avfallsdirektivet
c)	Åsidosättande av artiklarna 4, 9 och 13 i avfallsdirektivet
VI –	Åsidosättande av direktivet om miljöpåverkan
A –	Parternas huvudsakliga argument
B –	Huruvida anmärkningen kan tas upp till prövning i sak
C –	Prövning i sak
VII –	Åsidosättande av grundvattendirektivet
A –	Parternas argument i huvudsak
B –	Bedömning
VIII –	Åsidosättande av avloppsvattendirektivet
A –	Parternas huvudsakliga argument
B –	Bedömning
IX –	Åsidosättande av nitratdirektivet
A –	Parternas huvudsakliga argument
1.	Bedömning
a)	Huruvida anmärkningen kan tas upp till prövning i sak
B –	Prövning i sak
X –	Rättegångskostnader
XI –	Förslag till avgörande
I – Inledning
1. I detta mål om fördragsbrott har kommissionen sett sig föranlåten att göra gällande att Konungariket Spanien har gjort sig skyldigt till ett flertal åsidosättanden av fem miljöskyddsdirektiv på grund av belastningar på miljön och förseelser som till största delen läggs en i Spanien utövad intensiv svinuppfödning till last.
2. Kommissionen anser att följande miljöskyddsdirektiv har åsidosatts:
Rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall(2) i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991(3) (nedan kallat avfallsdirektivet).
Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt(4) (nedan kallat direktivet om miljöpåverkan), ändrat genom rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997(5) (nedan även kallat ändringsdirektivet).
Rådets direktiv 80/68/EEG av den 17 december 1979 om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen(6) (nedan kallat grundvattendirektivet).
Rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse(7) (nedan kallat avloppsvattendirektivet).
Rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket(8) (nedan kallat nitratdirektivet).
II – Tillämpliga bestämmelser
3. Avfallsdirektivet har i utdrag följande lydelse:
”Artikel 1
I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
a) Avfall: varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.
…
Artikel 2
1. Direktivet skall inte omfatta
…
b) följande avfallsslag i den utsträckning de redan omfattas av annan lagstiftning:
…
iii) djurkadaver och jordbruksavfall i form av stallgödsel samt andra naturliga, ofarliga ämnen som används i jordbruk,
…
Artikel 4
Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall återvinns eller bortskaffas utan fara för människors hälsa och utan att processer eller metoder används som kan skada miljön, och särskilt
– utan risker för vatten, luft, jord eller växter och djur,
– utan att medföra olägenheter genom buller eller lukt,
– utan att negativt påverka landskapet och områden av särskilt intresse.
Medlemsstaterna skall även vidta de åtgärder som krävs för att förbjuda övergivande, dumpning och okontrollerat bortskaffande av avfall.”
I artikel 9 föreskrivs att inrättningar eller företag som deponerar avfall på marken måste erhålla ett tillstånd från den behöriga myndigheten.
Enligt artikel 13 skall nämnda inrättningar och företag regelbundet inspekteras av de behöriga myndigheterna.
4. Enligt direktivet om miljöpåverkan i dess ursprungliga lydelse gällde i utdrag följande:
”Artikel 2
1. Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges.
…
Artikel 4
1. … skall projekt inom de grupper som redovisas i bilaga 1 bli föremål för en bedömning (miljökonsekvensbeskrivning) i enlighet med artikel 5–10.
2. Projekt inom de grupper som redovisas i bilaga 2 skall bli föremål för en bedömning (miljökonsekvensbeskrivning) i enlighet med artikel 5–10, när medlemsstaterna anser att detta krävs på grund av projektets karaktär.
…”
Genom ändringsdirektivet erhöll direktivet om miljöpåverkan i utdrag följande lydelse:
”Artikel 2
1. Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges. Dessa projekt anges i artikel 4.
…
Artikel 4
1. Om inte annat följer av artikel 2.3 skall projekt som redovisas i bilaga I bli föremål för en bedömning i enlighet med artiklarna 5–10.
…”
5. Grundvattendirektivet har i utdrag följande lydelse:
”Artikel 3
Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att
…
b) begränsa tillförsel till grundvatten av ämnena i förteckning 2, för att undvika att vattnet förorenas med ämnena.
…
Artikel 5
1. För att uppfylla kravet i artikel 3 b skall medlemsstaterna förhandsgranska
– alla direkta utsläpp av ämnena i förteckning 2, med målsättningen att begränsa utsläppen,
– sådant slutligt omhändertagande eller sådan deponering i syfte att slutligt omhänderta ämnena som kan medföra indirekta utsläpp.
…
Artikel 7
De förhandsgranskningar som avses i artikel 4 och 5 skall omfatta en undersökning av de hydrogeologiska förhållandena i det berörda området, markens och de underliggande jordlagrens eventuella reningsförmåga samt risken för att utsläppet förorenar grundvattnet eller påverkar dess kvalitet. Vidare skall fastslås om utsläpp av ämnena till grundvatten är en lämplig lösning från miljösynpunkt.”
6. Avloppsvattendirektivet har i utdrag följande lydelse:
”Artikel 5
1. För genomförandet av åtgärderna enligt punkt 2 skall medlemsstaterna senast den 31 december 1993 ange känsliga områden enligt kriterierna i bilaga 2.
2. Medlemsstaterna skall säkerställa att avloppsvatten från tätbebyggelse som tas om hand genom ledningsnät, senast den 31 december 1998 skall undergå mer långtgående rening före utsläpp i känsliga områden än vad som följer av artikel 4 om avloppsvattnet härrör från tätorter med mer än 10 000 pe [personekvivalenter].
…”
7. Nitratdirektivet har i utdrag följande lydelse:
”Artikel 3
1. Medlemsstaterna skall i enlighet med kriterierna i bilaga 1 förteckna de vatten som är förorenade eller som kan förorenas om åtgärder i enlighet med artikel 5 inte vidtas.
2. Inom en tvåårsperiod efter dagen för anmälan av detta direktiv skall medlemsstaterna som känsliga områden ange alla kända områden inom deras territorier från vilka avrinning sker till de vattenområden som förtecknats enligt punkt 1 och som bidrar till förorening. De skall underrätta kommissionen om dessa områden inom 6 månader.
…
4. Medlemsstaterna skall vid behov och minst vart fjärde år se över de känsliga områden som angetts och göra nödvändiga ändringar och tillägg, för att ta hänsyn till förändringar och omständigheter som tidigare inte kunde förutses. De skall underrätta kommissionen om eventuella ändringar eller tillägg inom sex månader.
…”
III – Bakgrund
8. De i detta mål om fördragsbrott påstådda åsidosättandena av avfallsdirektivet, ändringsdirektivet och grundvattendirektivet står i direkt samband med en anläggning för intensiv svinuppfödning (nedan kallad anläggningen) som bedrivs på en plats som kallas El Pago de la Media Legua. Platsen i fråga ligger inom Vera kommun i provinsen Almería (Andalusien) och i närheten av floderna Antas och Aguas som båda mynnar i Medelhavet. De påstådda åsidosättandena av avloppsvatten- och nitratdirektiven hänför sig å andra sidan till nämnda anläggnings omgivningar, närmare bestämt Vera kommun och flodområdet Rambla de Mojácar.
9. Anläggningen i fråga uppfördes år 1976 och utvidgades senare till sin nuvarande storlek. Vid den i målet aktuella tidpunkten omfattade svinuppfödningen omkring 3 400 djur, däribland omkring 600 spädgrisar. Anläggningen har en cementerad bassäng för gödselvatten som ligger under markytan och rymmer 240 000 liter. Var fjortonde dag töms bassängen och gödselvattnet förs bort i tankar och sprids på åkerarealer omfattande 80 hektar i Las Alparatas de Mojácar och 5 hektar i Jara de la Vera.
10. Anläggningen har kritiserats framför allt för spridning av dess gödselvatten, dålig lukt som uppkommer på gru nd av djurkadavrens förruttnelseprocess och förorening av omgivningarna, särskilt de närliggande floderna och flodmynningarna.
11. Det är ostridigt mellan parterna att anläggningen varken innan den uppfördes eller innan den utvidgades var föremål för vare sig en bedömning av dess inverkan på miljön (framför allt inte en miljökonsekvensbeskrivning eller en hydrogeologisk undersökning inför risken för förorening av grundvattnet). Ostridigt är också att det inte har meddelats något tillstånd eller utförts några kontroller i enlighet med vad som föreskrivs i avfallsdirektivet.
IV – Det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen
12. Sedan klagomål över att driften av anläggningen orsakade olägenheter hade framställts inledde kommissionen år 2000 undersökningar. Eftersom kommissionen fann att Konungariket Spanien såvitt avsåg anläggningen och förhållandena i den berörda regionen hade åsidosatt flera miljöskyddsdirektiv, översände kommissionen med skrivelse av den 18 januari 2001 en formell underrättelse till den spanska regeringen och uppmanade denna att inom två månader komma in med sina synpunkter.
13. Den spanska regeringens svarsskrivelse av den 20 juni 2001 undanröjde enligt kommissionens uppfattning inte misstanken om fördragsbrott. Kommissionen riktade därför med skrivelse av den 26 juli 2001 ett motiverat yttrande till den spanska regeringen. I yttrandet påtalade kommissionen att Konungariket Spanien hade åsidosatt sina skyldigheter enligt de direktiv som har redovisats i det föregående(9) och uppmanade Konungariket Spanien att inom två månader vidta nödvändiga åtgärder för att uppfylla skyldigheterna. Den spanska regeringen besvarade yttrandet genom en skrivelse av den 4 oktober 2001.
14. Kommissionen ansåg att Konungariket Spanien hade åsidosatt sina skyldigheter och väckte därför genom ansökan av den 15 november 2002, som inkom till domstolens kansli den 19 november 2002, med stöd av artikel 226 EG talan vid domstolen mot Konungariket Spanien.
15. Kommissionen har yrkat att domstolen skall
1. fastställa att Konungariket Spanien har åsidosatt sina skyldigheter
a) enligt artiklarna 4, 9 och 13 i direktiv 75/442/EEG i dess ändrade lydelse enligt direktiv 91/156/EEG genom att inte vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att avfallet från den anläggning för svinuppfödning som förlagts till platsen El Pago de la Media Legua bortskaffas eller återvinns, utan att människors hälsa utsätts för risker och utan att miljön skadas, samt genom att varken meddela det tillstånd till anläggningen som krävs enligt direktivet eller utföra de regelbundna kontroller som erfordras för en anläggning av detta slag,
b) enligt artiklarna 2 och 4.2 i direktiv 85/337/EEG i dess ursprungliga lydelse eller i dess ändrade lydelse enligt direktiv 97/11/EG genom att i strid med nämnda artiklar inte göra en miljökonsekvensbeskrivning vare sig innan anläggningen uppfördes eller innan den utvidgades,
c) enligt artiklarna 3 b, 5.1 och 7 i direktiv 80/68/EEG genom att underlåta att genomföra nödvändiga hydrogeologiska undersökningar inom det område som förorenats,
d) enligt artikel 5.2 i direktiv 91/271/EEG genom att inte låta avloppsvatten från Vera kommun undergå mer långtgående rening än vad som föreskrivs i artikel 4 i direktivet, och
e) enligt artikel 3.1, 3.2 och 3.4 i direktiv 91/676/EEG genom att inte ange Rambla de Mojácar som känsligt område, samt
2. förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.
V – Åsidosättande av avfallsdirektivet
A – Parternas huvudsakliga argument
16. Kommissionen har anfört att ifrågavarande anläggning producerar en stor mängd avfall som framför allt består av gödselvatten och djurkadaver. I avsaknad av andra relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelser omfattas omhändertagandet av detta avfall av avfallsdirektivets tillämpningsområde. I strid med artikel 9 i nämnda direktiv har anläggningen inte erhållit tillstånd av den behöriga myndigheten, vilket den spanska regeringen har medgett under det administrativa förfarandet. Konungariket Spanien har vidare enligt kommissionen underlåtit att säkerställa att avfallet från anläggningen återvinns eller bortskaffas i enlighet med bestämmelserna i artikel 4 i avfallsdirektivet. Den spanska regeringen har inte bestridit att avfallet i fråga orsakar dålig lukt och att det har förekommit ett okontrollerat bortskaffande av avfall i anläggningens omgivningar. Det finns slutligen ingenting som tyder på att det överhuvudtaget har förekommit några sådana kontroller som krävs enligt artikel 13 i direktivet.
17. Den spridning av gödselvatten som behandlas i detta mål avser enligt kommissionen i varje fall inte återvinning i jordbruket, eftersom den, vilket den spanska regeringen har medgett, görs var fjortonde dag. Den motsvarar därför inte god jordbrukssed. Den spanska regeringen har nämligen aldrig angett vad som odlas på de två åkerarealer på vilka gödselvattnet sprids. Även om dessa skulle vara uppodlade medför spridningen av gödselvattnet att de tillförs alltför mycket kväve. Dessutom sker spridningen under hela året, oberoende av vegetationsperioder.
18. Kommissionen har medgett att gödselvatten som enligt god jordbrukssed återvinns i form av gödsel i ett och samma jordbruk kan vara en biprodukt i jordbruket som innehavaren inte vill göra sig av med i den mening som avses i direktivet och som därmed inte skall anses utgöra avfall. I förevarande fall sprids gödselvattnet emellertid på åkrar som ligger tolv respektive tretton kilometer från anläggningen. I varje fall kan det såvitt avser djurkadavren inte vara fråga om någon återvinning i jordbruket.
19. Den spanska regeringen har hävdat att undantagsbestämmelsen i artikel 2.1 b i avfallsdirektivet är tillämplig. Kommissionen har genmält att bestämmelsen inte är tillämplig, eftersom det inte finns några andra relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelser. Eventuella nationella bestämmelser är redan generellt sett inte annan lagstiftning i den mening som avses i nämnda bestämmelse och de bestämmelser som den spanska regeringen har åberopat uppfyller för övrigt inte heller de krav som ställs i direktivet.
20. Förenade kungarikets regering delar kommissionens uppfattning att de påstådda åsidosättandena av avfallsdirektivet har ägt rum men grundar sin inställning på en annan rättslig analys av avfallsbegreppet. Att sprida gödselvatten på åkrar är enligt nämnda regering en traditionell gödslingsmetod som inte innebär att man gör sig av med avfall i den mening som avses i artikel 1 a i avfallsdirektivet. Gödselvattnet är en biprodukt i jordbruket som innehavaren inte vill göra sig av med i den mening som avses i direktivet när det otvetydigt återanvänds som gödsel i jordbruket, även om detta inte sker i samma jordbruk eller på åkrar som gränsar till detta. När gödselvattnet däremot som i föreliggande fall sprids i stor mängd och även på vintern och under perioder när åkrarna ligger i träda motsvarar detta emellertid inte gödsling enligt god jordbrukssed och spridningen skall därför betraktas som en åtgärd för att göra sig av med avfall.
21. Den spanska regeringen har inte bestridit att det förekommer dålig lukt. Den anser emellertid att avfallsdirektivet inte är tillämpligt på ett sådant företag som den anläggning som målet rör. Enligt den spanska regeringen är spridning av gödselvatten på åkrar en beprövad metod för naturlig gödsling och spridningen skall därför inte anses innebära att innehavaren gör sig av med avfallet i den mening som avses i artikel 1 a i avfallsdirektivet. Den spanska regeringen har dessutom hävdat att den mängd djurfekalier som dagligen produceras inte är så stor att den ger anledning till antagande att gödselvattnet sprids i en orimligt stor mängd. Gödsling med gödselvatten på våren är från jordbrukssynpunkt särskilt värdefullt, eftersom jordlagren då återvinner näringsämnena särskilt väl. Spridning av gödselvatten på åkrar under den tid då dessa ligger i träda innebär en förberedelse av marken för kommande odlingsperioder.
22. Om domstolen skulle finna att avfallsdirektivet principiellt är tillämpligt har den spanska regeringen i andra hand gjort gällande att i vart fall undantagsbestämmelsen i artikel 2.1 b är tillämplig. Enligt nämnda regering är nitratdirektivet nämligen ”annan lagstiftning” i den mening som avses i nämnda bestämmelse, eftersom det reglerar förorening genom nitrater från jordbruket och de miljöskadliga verkningarna av spridningen av gödselvattnet på åkrarna på sin höjd kan bestå i att grundvattnet förorenas av nitrat. Undantagsbestämmelsen är enligt den spanska regeringen dessutom också tillämplig när det finns relevant nationell lagstiftning. Så är fallet i Spanien, eftersom anläggningen är skyldig att iaktta åtskilliga spanska lagbestämmelser avseende avfall.
B – Bedömning
1. Huruvida avfallsdirektivet är tillämpligt
23. Innan de av kommissionen påstådda åsidosättandena av artiklarna 4, 9 och 13 i avfallsdirektivet kan bedömas måste först frågan om och i vilken utsträckning de ämnen som behandlas här, nämligen gödselvatten och djurkadaver, utgör sådant ”avfall” som faller inom avfallsdirektivets tillämpningsområde, besvaras.
a) Kvalificering av begreppet avfall enligt avfallsdirektivet
24. I artikel 1 a första stycket i avfallsdirektivet definieras avfall som ”varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med enligt gällande nationell lagstiftning”.
25. Som domstolen redan har fastslagit innehåller nämnda bilaga och European Waste Catalogue (Europeiska avfallskatalogen, EAK) – den sistnämnda omfattar underrubriken 02 01 06 ”[s]pillning och urin från djur och naturgödsel” – förtydliganden och exempel beträffande definitionen av avfall genom förteckningar över ämnen eller föremål som kan betecknas som avfall, men förteckningarna är enbart exemplifierande(10) .
26. Den faktiska klassificeringen av ämnen och föremål som avfall i den mening som avses i direktivet är enligt fast rättspraxis följaktligen beroende av huruvida innehavaren av ämnena och föremålen gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med dessa. Tillämpningsområdet för avfallsbegreppet är alltså beroende av betydelsen av uttrycket ”göra sig av med”(11) .
27. I detta sammanhang skall det konstateras att det, som Förenade kungarikets regering helt riktigt har anfört, inte är möjligt att av det förhållandet att en sådan substans som gödselvatten blir föremål för en sådan åtgärd som under punkten R 10 i bilaga II B till avfallsdirektivet anges som ”[m]arkspridning som medför agrikulturella eller ekologiska fördelar, inklusive kompostering och andra biologiska omvandlingsprocesser”(12) direkt dra slutsatsen att det är fråga om att göra sig av med substansen och att därmed betrakta denna som avfall enligt avfallsdirektivet(13) . Användningen av en substans på det sätt som beskrivits skall tvärtom anses som återvinning i direktivets mening om och i den mån som den avser avfall(14) .
28. Frågan huruvida innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med en substans och denna substans därmed skall betraktas som avfall måste tvärtom bedömas med ledning av samtliga omständigheter. Därvid skall hänsyn tas till syftet med avfallsdirektivet och behovet av att säkerställa att dess verkan inte begränsas(15) . I rättspraxis ges en viss vägledning och vissa kriterier för denna bedömning.
29. Domstolen har sålunda som stöd för att innehavaren av en substans gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med denna godtagit bland annat den omständigheten att den substans som har använts är en restprodukt, det vill säga en produkt som man inte i sig har eftersträvat att framställa med avsikten att senare använda den(16) .
30. Enligt domstolens fasta rättspraxis kan denna bedömning också leda till att en produkt som uppkommer under ett produktionsförfarande vars huvudsakliga syfte inte är att framställa den inte betraktas som en egentlig restprodukt utan som en biprodukt som innehavaren inte vill göra sig av med, utan som han snarare har för avsikt att senare, utan föregående bearbetning använda eller saluföra på så fördelaktiga villkor som möjligt(17) .
31. Såvitt först avser djurkadavren – väl att märka inte det fläskkött som skall användas som föda – kan det konstateras att dessa uppenbarligen enbart är en restprodukt av svinuppfödningen. Den spanska regeringen har inte påstått att denna produkt skall användas utan vidare bearbetning och det finns inte heller något som tyder på att en sådan användning kan bli aktuell. Någon annan användning av djurkadavren än deras bortskaffande synes tvärtom inte komma i fråga(18) . Man kan därför utgå från att innehavaren av anläggningen gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med djurkadavren och att dessa därmed principiellt skall betraktas som avfall i den mening som avses i avfallsdirektivet.
32. Utfallet av bedömningen av frågan om gödselvattnet kan kvalificeras som avfall måste bli mer differentierat. Gödselvattnet är utan tvivel i första hand också en restprodukt av svinuppfödningen och att framställa gödselvatten är i varje fall inte (det primära) syftet med denna. Det kan emellertid komma till användning i jordbruket som gödsel och skulle därmed kunna betraktas som en biprodukt som innehavaren inte vill göra sig av med i den mening som avses i avfallsdirektivet.
33. Domstolen har emellertid, för att begränsa olägenheterna till följd av sådana biprodukter av den egentliga produktionen och med hänsyn till skyldigheten att ge avfallsbegreppet en vid tolkning, begränsat resonemanget beträffande biprodukter till situationer där en vara, ett ämne eller en råvara inte bara kan utan verkligen kommer att återanvändas – utan föregående bearbetning – i den fortsatta produktionen(19) .
34. För att belysa detta kan det vara lämpligt att här nämna domen i målet AvestaPolarit. I nämnda dom skiljde domstolen mellan, å ena sidan, restprodukter vid gruvdrift som utan föregående förädling användes i produktionsprocessen för att tjäna som nödvändig utfyllnad av gruvgångar och, å andra sidan, andra restprodukter. Domstolen ansåg att förstnämnda restprodukter inte omfattades av avfallsdirektivet, eftersom de användes i själva den industriella gruvprocessen, och att de därmed inte kunde anses som ämnen som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med, eftersom han tvärtom behöver dem i sin huvudsakliga verksamhet(20) .
35. Mot bakgrund av den rättspraxis som redovisats i det föregående torde det i praktiken kunna finnas fall då gödselvatten som har uppkommit i ett jordbruk inte skall betraktas som avfall enligt avfallsdirektivet, nämligen under förutsättning att det står helt klart att gödselvattnet skall återanvändas ”utan föregående bearbetning i den fortsatta produktionen” eller användas till nytta för jordbruket, det vill säga spridas som gödsel (någon annan meningsfull användning torde i allmänhet inte komma i fråga).
36. Som exempel kan nämnas ett klassiskt jordbruk som håller djur som huvudsakligen utfodras med spannmål från åkrarna vilka sedan i sin tur gödslas med stallgödseln från djuren. Det är då fråga om ett naturligt ekologiskt kretslopp och de regeringar som har yttrat sig i detta mål har bestämt hävdat att spridningen av gödselvattnet ingår i ett sådant kretslopp. I ett sådant fall är det förvisso fråga om att göra sig av med fekalier, men samtidigt bidrar gödslingen till den produktion som jordbruket egentligen eftersträvar, eller utgör till och med en förutsättning för denna. Gödslingen behövs för att åkrarna skall kunna ge tillräckliga skördar som gör det möjligt för innehavaren av jordbruket att kunna hålla åtminstone ett visst antal husdjur. Kännetecknande för ett naturligt kretslopp är just att åtskilliga produkter i produktionskedjan – även om det bara är fråga om restprodukter ur den huvudsakligen eftersträvade produktionen – ömsesidigt är beroende av och möjliggör varandra och av den anledningen behövs.
37. I ett fall av ovan angivet slag kan man enligt min mening utgå från att gödselvattnet är en biprodukt av djurhållningen som, i likhet med den restprodukt som vid gruvdrift användes för utfyllnad av gruvgångar, behövs för och används i det egentliga jordbruket och därmed inte skall betraktas som en substans som innehavaren vill göra sig av med.
38. Om gödselvattnet däremot sprids i en omfattning som överstiger vad som enligt god jordbrukssed behövs för gödsling eller sprids på en åker där det är meningslöst att gödsla, till exempel därför att åkern antingen inte odlas eller ligger i träda, skulle detta vara en omständighet som gör det möjligt att fastställa att innehavaren vill göra sig av med gödselvattnet.
39. I enlighet med det sagda har domstolen också beträffande en restprodukt från gruvdrift fastställt att det endast är när denna restprodukt ”felaktigt” används för utfyllnad av gruvgångar, det vill säga när en sådan användning av restprodukten framför allt av säkerhets- eller miljöskäl är förbjuden och gruvgångarna skall fyllas igen och stödjas på annat sätt, som innehavaren skall anses ha en skyldighet att göra sig av med restprodukten och denna därmed skall betraktas som avfall(21) .
40. I föreliggande fall är det fråga om en intensiv svinuppfödning vars restprodukt gödselvatten forslas till och sprids på avlägset liggande åkrar. Av handlingarna i målet framgår att gödselvattnet sprids regelbundet var fjortonde dag. Detta sker uppenbarligen enbart beroende på när det produceras på grund av svinuppfödningen, utan hänsynstagande till vegetationsperioder eller årstid. Det kan inte med säkerhet konstateras huruvida ifrågavarande åkrar faktiskt brukas och därför behöver gödslas överhuvudtaget eller åtminstone under vissa perioder. Den spanska regeringen har tvärtom inte bestridit att åkrarna i fråga åtminstone delvis ligger i träda. I varje fall har den spanska regeringen inte anfört någonting som ger anledning till antagande att svinuppfödningen producerar eller är avsedd att producera någon skörd från åkrarna. Det är alltså inte visat att gödselvattnet används för gödsling och det finns inte heller något som tyder på att det skulle vara så.
41. Vid sådant förhållande måste man enligt min mening utgå från att innehavaren av den omtvistade anläggningen vill göra sig av med gödselvattnet och att detta därmed skall klassificeras som avfall i den mening som avses i avfallsdirektivet.
42. Det skall betonas att den omständigheten att en substans används utan att processer eller metoder används som kan skada miljön eller utan fara för människors hälsa inte utesluter att substansen i fråga kan anses utgöra avfall. Den omständigheten att användningen är ofarlig eller oskadlig är förvisso av betydelse för att avgöra vilka skyldigheter som följer av direktiven, alltså till exempel i vilken utsträckning det föreligger en tillståndsplikt eller hur intensiv kontrollen måste vara, och om dessa har uppfyllts. Den utesluter emellertid inte i och för sig att det är fråga om att göra sig av med substansen(22) .
43. Det saknas därför anledning att här diskutera huruvida spridningen av gödselvattnet på ifrågavarande åkrar medför en övergödsling med kväve eller inte och om det på grund av jordförhållandena i Spanien allmänt sett under vissa omständigheter kan vara meningsfullt att gödsla även utanför vegetationsperioderna.
44. På grund av det sagda skall det fastställas att såväl de djurkadaver som det gödselvatten som detta mål rör utgör avfall i den mening som avses i avfallsdirektivet.
b) Undantagsbestämmelsen i artikel 2.1 b iii i avfallsdirektivet
45. Det återstår nu att undersöka om nämnda avfall på grund av undantagsbestämmelsen i artikel 2.1 b i avfallsdirektivet är undantaget från direktivets tillämpningsområde.
46. Bestämmelsen i fråga omfattar generellt ”djurkadaver” och ”jordbruksavfall i form av stallgödsel samt andra naturliga, ofarliga ämnen som används i jordbruk”.
47. Jag betvivlar inte att därmed både de djurkadaver och det gödselvatten som härrör från den i målet omtvistade anläggningen principiellt kan omfattas av nämnda undantagsbestämmelse. Enligt bestämmelsen gäller avfallsdirektivet emellertid inte för sådana avfallskategorier ”i den utsträckning de redan omfattas av annan lagstiftning”. Avgörande för om bestämmelsen är tillämplig är alltså om det redan finns någon annan lagstiftning som reglerar de i målet aktuella avfallen.
48. Den spanska regeringen har i detta hänseende åberopat dels gemenskapsrättslig lagstiftning, nämligen nitratdirektivet, dels särskilda nationella bestämmelser.
49. Enligt domen i målet AvestaPolarit kan annan lagstiftning i den mening som avses i undantagsbestämmelsen vara såväl speciella gemenskapsrättsliga bestämmelser som särskilda nationella bestämmelser(23) .
50. Oavsett om det är fråga om en speciell gemenskapsrättslig bestämmelse eller om nationell lagstiftning är det emellertid inte tillräckligt att denna behandlar ifrågavarande avfall ur ett visst perspektiv. För att motsvara begreppet annan lagstiftning i direktivets mening måste den tvärtom avse hanteringen av avfallet i fråga i den mening som avses i artikel 1 d i direktivet, ha samma syfte som direktivet och leda till en miljöskyddsnivå som är åtminstone likvärdig med den som följer av direktivet(24) .
51. Vad först angår det av den spanska regeringen åberopade nitratdirektivet kan det konstateras att detta, som kommissionen med rätta har påpekat, har helt andra syften än avfallsdirektivet, och inte avser hanteringen av gödselvatten eller djurkadaver i den (omfattande) mening som avses i artikel 1 d i avfallsdirektivet. I nitratdirektivet föreskrivs sålunda inte någon kontroll av det företag som producerar avfallet, utan en övervakning som i stället skall avse den naturmiljö som i förekommande fall berörs av sådana företag. Enligt nitratdirektivet föreligger det inte någon skyldighet att begära tillstånd för avfallsproducerande företag motsvarande den som föreskrivs i avfallsdirektivet. Den övervakning som föreskrivs i nitratdirektivet omfattar dessutom endast de vatten som berörs, men gäller däremot inte de risker för luft, jord eller växter och djur som också nämns i artikel 4 i avfallsdirektivet. Slutligen reglerar nitratdirektivet inte eventuella olägenheter till följd av buller och lukt och inte heller risken för att landskapet påverkas negativt.
52. Den spanska regeringen har vidare åberopat de kungliga dekreten nr 261/1996 och nr 324/2000 som nationella bestämmelser som är tillämpliga på gödselvatten. Vid den muntliga förhandlingen åberopade nämnda regering också två ministeriella förordningar, den ena av den 20 oktober 1980 och den andra av den 22 februari 2001, som båda uppgetts avse djurkadaver.
53. I detta hänseende skall det konstateras att den spanska regeringen genomgående endast har åberopat att nämnda bestämmelser, som den för övrigt inte har företett för domstolen, är tillämpliga. Den har däremot inte visat på vilket sätt bestämmelserna berör gödselvatten eller djurkadaver inte bara ur något enstaka perspektiv, utan med avseende på hur dessa substanser i den mening som avses i artikel 1 d i avfallsdirektivet hanteras och leder till en miljöskyddsnivå som är åtminstone likvärdig med den som eftersträvas med direktivet. Den spanska regeringen har inte heller bemött en av kommissionen genomförd ingående undersökning i detta hänseende som resulterat i att det inte finns några nationella bestämmelser som uppfyller angivna kriterier.
54. Enligt den spanska regeringen införlivas nitratdirektivet med den nationella lagstiftningen genom det kungliga dekretet nr 261/1996. Som jag har nämnt redan under punkt 51 ovan innehåller nitratdirektivet emellertid inte några bestämmelser som uppfyller kraven.
55. Det kungliga dekretet nr 324/2000 hade enligt den spanska regeringen ännu inte trätt i kraft vid den tidpunkt som är avgörande för bedömningen av frågan om det föreligger ett fördragsbrott.
56. Den spanska regeringen har vidare gjort gällande att gödselvatten enligt den nationella lagstiftningen, till skillnad från vad som enligt vad som anförts i det föregående gäller enligt avfallsdirektivet, överhuvudtaget inte anses som avfall. Det finns därför redan på den grunden anledning att ifrågasätta att hanteringen av gödselvatten som avfall överhuvudtaget är reglerad i den nationella lagstiftningen.
57. Vad gäller de åberopade ministeriella förordningar som såvitt avser djurkadaver påstås utgöra nationell annan lagstiftning i avfallsdirektivets mening har den spanska regeringen inte anfört något annat än att förordningarna utfärdats för att bekämpa svinpest och att det enligt den ministeriella förordningen av den 22 februari 2001 på vissa villkor är tillåtet att gräva ner djurkadaver i gropar som är fyllda med osläckt kalk. Att döma av denna kortfattade uppgift om innehållet i förordningarna utgör dessa inte nationell lagstiftning som avser hanteringen av djurkadaver som avfall i den mening som avses i avfallsdirektivet.
58. Det skall därför konstateras att det i föreliggande fall inte finns vare sig någon speciell gemenskapsrättslig bestämmelse eller någon särskild nationell lagstiftning som innehållsmässigt motsvarar sådan annan lagstiftning som avses i artikel 2.1 b iii i avfallsdirektivet.
59. Den åberopade undantagsbestämmelsen är därför i varje fall inte tillämplig i detta mål. Det saknas därför också anledning att här behandla kommissionens argument för att rättspraxis enligt domen i målet AvestaPolarit borde ändras på så sätt att endast gemenskapsrättsliga bestämmelser skall anses vara sådan annan lagstiftning som avses i avfallsdirektivet.
c) Åsidosättande av artiklarna 4, 9 och 13 i avfallsdirektivet
60. Vad först avser kommissionens anmärkningar att något sådant tillstånd för ifrågavarande anläggning som erfordras enligt artikel 9 i avfallsdirektivet inte har meddelats och att inte heller de regelbundna kontroller som krävs enligt artikel 13 i direktivet har utförts kan det konstateras att den spanska regeringen inte har bestridit att anläggningen inte har varit föremål för något tillståndsförfarande eller att nämnda kontroller inte har ägt rum.
61. På grund av det anförda och eftersom dessutom påståendet att avfallsdirektivet inte är tillämpligt på anläggningen i enlighet med vad jag har anfört i det föregående skall tillbakavisas, är anmärkningarna om åsidosättande av artiklarna 9 och 13 i avfallsdirektivet välgrundade.
62. Kommissionen har vidare kritiserat Konungariket Spanien för att ha underlåtit att enligt artikel 4 i direktivet vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall från anläggningen, särskilt gödselvatten och djurkadaver, återvinns eller bortskaffas, utan fara för människors hälsa och utan att miljön skadas.
63. Den spanska regeringen har så gott som uteslutande argumenterat för att gödselvatten inte utgör avfall. Den har däremot knappast yttrat sig om anmärkningarna i sak. Nämnda regering har vidare flera gånger ifrågasatt slutsatserna och beviskraften av olika exempel på spridning av gödselvatten och deponering av djurkadaver som kommissionen har lagt till grund för påståendet om fördragsbrott. Nämnda regering har dock inte bestridit de faktiska förhållandena.
64. I sak har den spanska regeringen inte yttrat sig om den grop i vilken djurkadaver grävs ner och som enligt kommissionens mening är alltför liten. Den har inte heller bestridit att det har förekommit ett okontrollerat bortskaffande av djurkadaver inom anläggningens omgivningar och att detta har orsakat dålig lukt.
65. Den spanska regeringen har tvärtom medgett att användningen av gödselvattnet och ”andra organiska ämnen” oundvikligen orsakar lukt.
66. Vidare har den spanska regeringen inte bestridit att anläggningen i fråga dagligen producerar omkring 12 m 3
gödselvatten och att gödselvatten var fjortonde dag töms ur bassängen och sprids på två åkrar med en sammanlagd areal av 85 hektar. Varken av den spanska regeringens uttalande eller av handlingarna i målet går det att utläsa att någon del av gödselvattnet används på något annat sätt. Allt det gödselvatten som härrör från anläggningens cirka 3 400 djur sprids följaktligen på 85 hektar åkermark året om, utan hänsyn till vegetationsperioder och trots att ifrågavarande åkrar åtminstone delvis ligger i träda.
67. Vad den spanska regeringen har anfört om den enligt dess uppgift inom spannmålsodlingen allmänt praktiserade metoden ”año y vez”, som består i att en åker brukas endast vartannat år, kan visserligen förklara varför ifrågavarande åkrar delvis ligger i träda och trots detta i princip brukas. Det vederlägger enligt min uppfattning emellertid inte kommissionens uppgifter att ifrågavarande spridning av gödselvatten inte motsvarar god jordbrukssed och att det föreligger en övergödsling. Att det enligt de regler om god jordbrukssed som har utfärdats av Junta de Andalucía (Andalusiens regionala myndighet), vilka kommissionen bland annat har åberopat, är förbjudet att gödsla året om utgör åtminstone ett indicium för att det i förevarande fall finns en miljövänlig gödslingspraxis, även om nämnda regler inte skulle vara juridiskt bindande för svinuppfödningsanläggningen.
68. Den spanska regeringen har vidare påpekat att åtgärder mot svinuppfödningsanläggningen numera har vidtagits och förutskickat att driften av denna snart kommer att stoppas. I detta hänseende är det dock tillräckligt att påpeka att förekomsten av fördragsbrott enligt fast rättspraxis skall bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid en viss tidpunkt, nämligen vid utgången av den tidsfrist som har angetts i det motiverade yttrandet och domstolen skall inte beakta senare förändringar(25) .
69. Det skall slutligen beaktas att anläggningen i fråga drivs sedan år 1976 och att de spanska myndigheterna i varje fall inte före utgången av den tidsfrist som kommissionen har angett i det motiverade yttrandet har vidtagit några konkreta åtgärder avseende anläggningen enligt de krav som anges i avfallsdirektivet.
70. Av angivna skäl och i avsaknad av genmälen i sak från den spanska regeringen anser jag att kommissionens påstående om åsidosättande av artikel 4 i avfallsdirektivet, även om det utrymme för skönsmässig bedömning som enligt samma artikel har tillerkänts medlemsstaterna beaktas, är välgrundat(26) .
71. Det skall följaktligen fastställas att Konungariket Spanien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 4, 9 och 13 i avfallsdirektivet.
VI – Åsidosättande av direktivet om miljöpåverkan
A – Parternas huvudsakliga argument
72. Kommissionen
har genom sin andra grund för sin talan kritiserat Konungariket Spanien för att ha åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 2 och 4.2 i direktivet om miljöpåverkan i dess ursprungliga lydelse eller i dess lydelse enligt ändringsdirektivet genom att inte göra en miljökonsekvensbeskrivning vare sig innan anläggningen i fråga uppfördes eller innan den utvidgades.
73. Kommissionen har hävdat att en miljökonsekvensbeskrivning borde ha genomförts med hänsyn till att anläggningen till följd av sin storlek och lokalisering har en negativ inverkan på miljön (framför allt genom förorening av vatten och dålig lukt). Av den spanska regeringens svar framgår emellertid att anläggningen inte har varit föremål för någon sådan beskrivning vare sig innan den uppfördes – vilket var innan ändringsdirektivet trätt i kraft, det vill säga medan direktivet om miljöpåverkan var tillämpligt i sin ursprungliga lydelse – eller efter det att den utvidgats, alltså under en tid då ändringsdirektivet redan skulle ha genomförts.
74. Den spanska regeringen har bestridit att denna anmärkning kan tas upp till prövning i sak. Den har motiverat sitt bestridande med att kommissionen inte har klargjort vilken lydelse av direktivet om miljöpåverkan det påstådda åsidosättandet avser. I andra hand har nämnda regering gjort gällande att direktivet skall tillämpas i sin ändrade lydelse, eftersom det skul le ha genomförts senast den 14 mars 1999 och den tidpunkt som är avgörande för bedömningen av det påstådda fördragsbrottet är den 26 september 2001, vilket följer av det motiverade yttrandet.
75. Vidare har den spanska regeringen hävdat att anläggningen i fråga inte är ett projekt i den mening som anges i punkt 17 b i bilaga I till ändringsdirektivet. Nämnda regering har vidare åberopat att anläggningen uppfördes år 1976, det vill säga innan Spanien anslöt sig till Europeiska gemenskapen, och att en miljökonsekvensbeskrivning enligt den andalusiska lagen nr 7/1994 blev aktuell först efter det att innehavaren år 1996 hos kommunen ansökt om tillstånd att driva och utvidga anläggningen. Det förfarande som inleddes med anledning av ansökan resulterade i en rapport om att anläggningen inverkade negativt på miljön. Detta har i sin tur resulterat i att ett sanktionsförfarande har inletts, vilket kan komma att leda till att driften av anläggningen stoppas.
76. Kommissionen har gjort gällande att orsaken till att den har åberopat direktivet i båda dess lydelser är att den spanska regeringen under det administrativa förfarandet inte har angett vare sig när anläggningen i fråga uppfördes eller när den utvidgades. I sin duplik har kommissionen inskränkt anmärkningen till att avse utvidgningen av anläggningen och anfört att fördragsbrottet på grund av de uppgifter som lämnats i den spanska regeringens replik skall bedömas mot bakgrund av direktivet om miljöpåverkan i dess ursprungliga lydelse. Kommissionen har motiverat inskränkningen med att en ansökan om tillstånd till anläggningen gjordes först den 26 mars 1999 (inte redan år 1996) men att utvidgningen kan antas ha skett redan någon tid före denna tidpunkt.
77. För den händelse domstolen skulle anse att ändringsdirektivet är tillämpligt har kommissionen dock i andra hand vidhållit anmärkningen om åsidosättande av detta.
78. Kommissionen har tillbakavisat den spanska regeringens påstående att utvidgningen av anläggningen har blivit föremål för en miljökonsekvensbeskrivning enligt den andalusiska lagen nr 7/1994. Som grund har kommissionen anfört att beskrivningen i strid med vad som krävs har gjorts först efter det att projektet har genomförts.
B – Huruvida anmärkningen kan tas upp till prövning i sak
79. Såvitt avser den spanska regeringens invändning att nu ifrågavarande anmärkning inte kan tas upp till prövning i sak skall det först konstateras att nämnda regering inte har kritiserat kommissionen för att denna underlåtit att på det sätt som krävs i ett mål om fördragsbrott meddela regeringen de uppgifter denna har behövt för att kunna förbereda sitt försvar(27) . Det föreligger framför allt inte någon otillåten skillnad mellan anmärkningarna i det motiverade yttrandet och anmärkningarna i den ansökan varigenom talan väckts. Tvisteföremålet har alltså varken ändrats eller utvidgats(28) . Kommissionen har nämligen såväl i det motiverade yttrandet som i sin ansökan åberopat direktivet om miljöpåverkan både i dess ursprungliga och, alternativt, i dess ändrade lydelse.
80. Det gäller nu i stället frågan om kommissionens ansökan som sådan uppfyller villkoren för att kunna tas upp till prövning i sak.
81. Enligt fast rättspraxis måste kommissionen i varje ansökan som inges enligt artikel 226 EG ange de exakta anmärkningar som domstolen skall pröva samt, åtminstone kortfattat, ange de rättsliga och faktiska omständigheter som dessa anmärkningar grundas på. Kommissionen måste i detalj ange vilka faktiska omständigheter som utgör det påstådda åsidosättandet för att domstolen skall kunna avgöra exakt den tvist som har angetts i ansökan(29) .
82. I detta mål framgår det av kommissionens ansökan att kommissionen kritiserar den omständigheten att anläggningen har uppförts och utvidgats utan att det har gjorts en miljökonsekvensbeskrivning. Kommissionen har i sin ansökan dessutom klargjort att den anser att detta utgör ett åsidosättande av artiklarna 2 och 4 i direktivet om miljöpåverkan, låt vara att den har åberopat den ursprungliga ”eller” den ändrade lydelsen av direktivet, eftersom den, som den har påpekat, inte kände till den exakta tidpunkten för åsidosättandena.
83. Enligt min mening har kommissionen i sin ansökan därmed preciserat tvisteföremålet såvitt avser denna anmärkning för att ansökan skall kunna tas upp till prövning i sak. Kommissionen har tydligt yrkat att domstolen vid bedömningen av frågan om de av kommissionen anförda omständigheterna innebär ett åsidosättande av gemenskapsrätten skall beakta såväl direktivets ursprungliga som dess ändrade lydelse. Ordet ”eller” i kommissionens ansökan skall alltså uppfattas som ”och/eller”. Kommissionen hade följaktligen lika gärna kunnat göra två anmärkningar – den ena avseende åsidosättande av direktivet om miljöpåverkan i dess ursprungliga lydelse på grund av avsaknaden av en konsekvensbeskrivning före uppförandet av anläggningen, och den andra avseende åsidosättande av direktivet i dess ändrade lydelse på grund av avsaknaden av en sådan beskrivning innan anläggningen utvidgades – utan att detta skulle ha medfört att någon av anmärkningarna skulle ha avvisats. I förekommande fall skulle tvärtom den ena av dessa två anmärkningar inte ha godtagits på grund av att det direktiv som den hänförde sig till inte var tillämpligt vid tidpunkten för det påstådda åsidosättandet.
84. Sakprövningen skall i förevarande fall sålunda omfatta dels fastställande av tidpunkten för det påstådda fördragsbrottet, dels frågan om direktivet vid angivna tidpunkt var tillämpligt i sin ursprungliga eller i sin ändrade lydelse. Om kommissionen har lämnat otillräckliga uppgifter i något av dessa hänseenden påverkar detta därför bedömningen av frågan om anmärkningarna är välgrundade, men det hindrar inte att dessa tas upp till prövning i sak.
85. Det skall för övrigt påpekas att det står kommissionen fritt att under förfarandet vid domstolen och mot bakgrund av den anklagade medlemsstatens uppgifter återta eller inskränka sina anmärkningar. Det är å andra sidan också tillåtet för den anklagade medlemsstaten att under förfarandet medge, eller avstå från att bestrida, en anmärkning. Kommissionen har alltså haft rätt att i sin duplik inskränka sig till att endast anmärka på att utvidgningen av anläggningen genomfördes utan någon miljökonsekvensbeskrivning. Detta innebär inte heller någon nackdel för den anklagade medlemsstaten.
C – Prövning i sak
86. Kommissionen har kritiserat Konungariket Spanien för att såvitt avser utvidgningen av ifrågavarande anläggning ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet om miljöpåverkan i dess ursprungliga eller i dess ändrade lydelse genom att underlåta att göra en miljökonsekvensbeskrivning innan utvidgningen genomfördes.
87. Enligt fast rättspraxis åligger det i ett mål som har anhängiggjorts enligt artikel 226 EG kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet. Kommissionen måste förse domstolen med de uppgifter som denna behöver för att kunna kontrollera om fördragsbrott föreligger och den kan därvid inte stödja sig på någon presumtion(30) .
88. För att bevisa att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla en skyldighet som följer av ett direktiv måste kommissionen först visa att direktivet är tillämpligt på de faktiska omständigheterna i målet.
89. Kommissionen anser att utvidgningen av anläggningen faller inom tillämpningsområdet för direktivet om miljöpåverkan i dess ursprungliga lydelse, eftersom utvidgningen av anläggningen uppenbarligen hade ägt rum redan innan ansökan om tillstånd till anläggningen ingavs den 26 mars 1999. Om den dag då ansökan om tillstånd ingavs anses vara den avgörande tidpunkten skall direktivet enligt kommissionen tillämpas i sin ändrade lydelse.
90. Det kan i detta hänseende konstateras att kommissionen inte har kritiserat Konungariket Spanien för att helt allmänt ha underlåtit att vidta erforderliga åtgärder för att säkerställa att sådana projekt som ifrågavarande anläggning blir föremål för en miljökonsekvensbeskrivning enligt direktivet om miljöpåverkan eller ändringsdirektivet. Kommissionen har tvärtom, vilket den har understrukit i sin duplik, hänfört fördragsbrottet till den faktiska omständigheten att en miljökonsekvensbeskrivning av den omtvistade anläggningen faktiskt inte gjordes innan denna utvidgades .
91. I detta hänseende kan endast tidpunkten för den faktiska utvidgningen vara avgörande för bedömningen av frågan om nu ifrågavarande anmärkning är välgrundad, inte den senare tidpunkt då ansökan om tillstånd gjordes.
92. Kommissionen har i sin ansökan till domstolen uppgett att den inte kände till när anläggningen i fråga utvidgades. På grund av de uppgifter som den spanska regeringen lämnat i sin replik har kommissionen i sin duplik dock konstaterat att utvidgningen i varje fall gjordes före mars månad år 1999. Eftersom den spanska regeringen inte har bemött detta påstående och inte heller i övrigt har yttrat sig i sak i denna fråga får kommissionens påstående antas vara riktigt.
93. Ändringsdirektivet skulle vara genomfört senast den 16 mars 1999, det vill säga först efter det att den omtvistade utvidgningen skett. Frågan huruvida kommissionens anmärkning är välgrundad skall följaktligen bedömas med ledning av direktivet om miljöpåverkan i dess ursprungliga lydelse. Till den del anmärkningen hänför sig till ändringsdirektivet kan den alltså inte godtas.
94. I detta hänseende kan det konstateras att man, i likhet med kommissionen, kan anta att anläggningen utvidgades någon gång före mars månad år 1999. Det är ostridigt att någon miljökonsekvensbeskrivning i varje fall inte företogs innan
utvidgningen genomfördes.
95. Enligt min mening är detta emellertid inte ett tillräckligt bevis för att direktivet om miljöpåverkan har åsidosatts.
96. I förevarande fall uppkommer frågan om Konungariket Spanien har uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 2 i nämnda direktiv att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för en miljökonsekvensbeskrivning innan tillstånd till projektet ges.
97. En underlåtenhet att uppfylla nämnda skyldighet kan självfallet framgå av ett konkret fall, särskilt med hänsyn till att det är fråga om en skyldighet att nå ett resultat(31) . Det måste dock då i det konkreta fallet föreligga omständigheter som tyder på att den berörda staten har underlåtit att vidta de erforderliga åtgärderna.
98. Enligt artikel 2 i direktivet är de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna visserligen otvetydigt skyldiga att göra en miljökonsekvensbeskrivning innan vissa projekt genomförs. Domstolen har i detta hänseende också fastslagit att kommissionen kan bevisa att bestämmelsen i fråga har åsidosatts genom att visa att ett projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan inte har blivit föremål för en miljökonsekvensbeskrivning trots att den borde ha blivit föremål för en sådan(32) .
99. Detta gäller dock för det fall att en behörig myndighet i en medlemsstat har gett tillstånd till ett projekt utan att dessförinnan göra en adekvat miljökonsekvensbeskrivning(33) . Om en miljökonsekvensbeskrivning däremot inte har gjorts av exempelvis den anledningen att det, i strid med de nationella bestämmelserna, inte har gjorts någon ansökan om tillstånd och projektet helt enkelt har genomförts olagligt, måste det enligt min uppfattning föreligga ytterligare omständigheter av vilka det framgår att den berörda medlemsstaten inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt direktivet.
100. Det går av det förhållandet att faktiska omständigheter – i förevarande fall den omständigheten att ifrågavarande anläggning utvidgades utan föregående miljökonsekvensbeskrivning därför att det inte gjorts någon ansökan om tillstånd för den – står i strid med de mål som uppställs i artikel 2 i direktivet, inte att direkt dra slutsatsen att medlemsstaten i fråga nödvändigtvis har underlåtit att uppfylla de skyldigheter som följer av nämnda bestämmelse(34) . För att bevisa
att det föreligger ett sådant åsidosättande måste kommissionen också visa till exempel att de behöriga myndigheterna under en längre tid har underlåtit att ingripa mot (den rättsstridiga) situationen(35) .
101. I detta fall har kommissionen inte kunnat visa exakt när den omtvistade utvidgningen av anläggningen skedde. Det kan därför inte mera exakt fastställas sedan hur länge den ”rättsstridiga” situationen har förelegat och i vilken utsträckning de behöriga myndigheterna kan kritiseras för att inte ha ingripit. Till stöd för att Konungariket Spanien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 2 i direktivet om miljöpåverkan skulle det till exempel ha kunnat visas, att de behöriga myndigheterna kände till den rättsstridiga utvidgningen eller – förutsatt att de (oberoende av artikel 13 i direktivet) hade åtminstone en minimal kontrollskyldighet – på grund av den långa tid under vilken anläggningen drivits i utvidgad form eller andra omständigheter måste ha känt till denna men trots detta inte har vidtagit några effektiva åtgärder för att sanktionera den rättsstridiga utvidgningen eller göra en miljökonsekvensbeskrivning i efterhand. Det skall ännu en gång understrykas att kommissionens anmärkning uttryckligen inte omfattar myndigheternas agerande till följd av den ansökan om tillstånd att utvidga anläggningen som gjordes i mars år 1999, utan endast grundas på den omständigheten att det i varje fall inte gjordes någon miljökonsekvensbeskrivning innan
anläggningen utvidgades. Som jag redan har nämnt går det emellertid inte att enbart av denna omständighet direkt dra slutsatsen att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 2 i direktivet om miljöpåverkan, eftersom det är oklart i vilken utsträckning de nationella myndigheterna hade något ansvar för situationen.
102. Kommissionen har följaktligen inte bevisat att det föreligger ett åsidosättande av direktivet om miljöpåverkan i vare sig dess ursprungliga eller dess ändrade lydelse. Kommissionens talan kan alltså inte vinna bifall på denna grund.
VII – Åsidosättande av grundvattendirektivet
A – Parternas huvudsakliga argument
103. Kommissionen
anser att Konungariket Spanien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 3 b, 5.1 och 7 i grundvattendirektivet genom att underlåta att genomföra en preliminär undersökning av de hydrogeologiska förhållandena inom det område som kan påverkas av ifrågavarande anläggning.
104. En hydrogeologisk undersökning borde enligt kommissionen ha gjorts, eftersom spridningen av gödselvattnet från anläggningen på åkrarna kan medföra att grundvattnet inom det berörda området förorenas av farliga ämnen. Att det finns risk för sådan förorening framgår enligt kommissionen av ett sakkunnigutlåtande som bekräftar markernas genomsläpplighet.
105. Kommissionen har begränsat sitt resonemang till att avse en eventuell förorening av grundvattnet genom nitrat. Den anser att nitrat är ett farligt ämne i den mening som anges i grundvattendirektivet, eftersom det omfattas av punkt 3 i förteckning 2 i direktivet.
106. Enligt den spanska regeringen
är spridningen av gödselvatten för gödsling inte en åtgärd för slutligt omhändertagande av sådana ämnen som avses i grundvattendirektivet (artikel 5 andra strecksatsen i direktivet), utan en återvinning av restprodukter från djurproduktionen i gödslingssyfte.
107. Även om grundvattendirektivet skulle vara tillämpligt förekommer det enligt den spanska regeringen i varje fall inte någon förorening genom farliga ämnen i den mening som avses i direktivet, eftersom nitrat, som kommissionen har åberopat, inte omfattas av förteckning 2. För övrigt har kommissionen enligt den spanska regeringen också åberopat ett utlåtande som visar att markerna inom det berörda området till största delen inte är genomsläppliga.
B – Bedömning
108. Det skall här undersökas om den skyldighet att göra en hydrogeologisk undersökning som föreskrivs i grundvattendirektivet är tillämplig i en sådan situation som den som föreligger i detta mål.
109. Enligt artikel 3 b i grundvattendirektivet skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att begränsa tillförsel till grundvatten av ämnena i förteckning 2 i direktivet, för att undvika att vattnet förorenas med ämnena. För att uppfylla denna skyldighet skall medlemsstaterna bland annat förhandsgranska ”alla former av slutligt omhändertagande eller deponering i syfte att slutligt omhänderta ämnena som kan medföra indirekta utsläpp”. Denna förhandsgranskning skall enligt artikel 7 i direktivet omfatta en undersökning av de hydrogeologiska förhållandena.
110. Ett villkor för att denna skyldighet skall föreligga är först och främst att det är fråga om utsläpp av ett ämne som omfattas av grundvattendirektivet. Kommissionen anser, med åberopande av ett sakkunnigutlåtande, att detta villkor är uppfyllt, eftersom grundvattnet i det berörda området är förorenat av nitrat och nitrat är ett ämne som omfattas av punkt 3 i förteckning 2 i direktivet.
111. Nämnda punkt avser emellertid ämnen ”som har en negativ effekt på grundvattens smak eller lukt …”.
112. Det kan konstateras att kommissionen inte har påstått att nitrat har en negativ effekt på grundvattens smak och/eller lukt.
113. Den andra ämneskategori som anges i punkt 3 i förteckning 2 är ”föreningar som kan orsaka bildandet av sådana ämnen i grundvatten och göra vattnet olämpligt som dricksvatten”. Det har inte påståtts att nitrat kan orsaka bildandet av sådana ämnen. Tillägget ”och göra vattnet olämpligt som dricksvatten” skall för övrigt inte läsas skilt från meningen i övrigt som en alternativ beskrivning av en ämneskategori till vilken nitrat säkerligen skulle hänföras. För det första skulle nämligen ett alternativ anges genom en annan språklig utformning, till exempel genom orden ”och/eller” som tidigare i samma mening. För det andra skulle ett sådant alternativ utgöra en generell ämneskategori som skulle strida mot systemet i förteckning 2 enligt vilket ämnen anges antingen med sina beteckningar eller genom en noggrann beskrivning av sina verkningar. Det kan därför konstateras att nitrat inte omfattas av punkt 3 i förteckning 2 i grundvattendirektivet.
114. Vidare kan det helt allmänt antas att nitrat i egenskap av en sådan tungmetall som är allmänt känd för att uppkomma särskilt ofta i jordbruk och för att vara hälsovådlig skulle ha omnämnts i förteckning 1 eller förteckning 2 i grundvattendirektivet om den skulle ha omfattats av detta.
115. Just för att komma till rätta med den faktiska omständighet vid vilken kommissionen i den nu ifrågavarande anmärkningen har fäst avgörande vikt, nämligen den förorening genom nitrater som härrör från jordbruk, finns det i stället en härför speciellt avpassad rättsakt, nämligen nitratdirektivet.
116. Det har alltså inte visats att det i förevarande fall är fråga om utsläpp av ett ämne som faller inom grundvattendirektivets tillämpningsområde.
117. Det skall vidare konstateras att syftet med grundvattendirektivet är att ”utsläpp” i grundvattnet skall hindras eller begränsas (se till exempel sjunde skälet och artikel 3 i direktivet). ”Utsläpp” definieras därvid som ”tillförsel till grundvatten av ämnena …” (artikel 1.2 b och c i direktivet). Enligt min mening stämmer denna beskrivning mycket dåligt på spridning av gödselvatten i jordbruket och i avsaknad av någon antydan åt det hållet i direktivet betvivlar jag dessutom att spridningen överhuvudtaget omfattas av direktivets tillämpningsområde.
118. Av den omständigheten att gödselvatten, som jag har konstaterat i det föregående, under vissa förutsättningar kan anses utgöra avfall i den mening som avses i avfallsdirektivet går det för övrigt inte att direkt dra slutsatsen att spridningen av gödselvatten skall omfattas av begreppet ”sådant slutligt omhändertagande … [av] ämnen som kan medföra indirekta utsläpp” i den mening som avses i bestämmelsen i artikel 5.1 andra strecksatsen i grundvattendirektivet. Avfallsdirektivet har nämligen andra syften än grundvattendirektivet, och begreppet ”göra sig av med” som ligger till grund för avfallsbegreppet i avfallsdirektivet är inte nödvändigtvis identiskt med begreppet ”slutligt omhändertagande” i artikel 5.1 andra strecksatsen i grundvattendirektivet.
119. Slutligen skall det också påpekas att avfallsdirektivets tillstånds- och kontrollmekanism principiellt anknyter till det enskilda företaget som sådant medan skyldigheten att genomföra en förhandsgranskning enligt artikel 5.1 andra strecksatsen i grundvattendirektivet är generellt kopplad till ”sådant slutligt omhändertagande” av ämnen som kan medföra indirekta utsläpp.
120. Konsekvensen av att generellt hänföra spridning av gödselvatten till sådant omhändertagande skulle kunna bli att det varje gång (eller åtminstone första gången?) som gödselvatten sprids i jordbruket skulle behövas en förhandsgranskning omfattande också en hydrogeologisk undersökning av det berörda området, oberoende av syftet med och omfattningen av spridningen av gödselvattnet och av arten av jordbruket. En sådan skyldighet skulle enligt min mening helt enkelt vara överdrivet byråkratisk och absurd.
121. Det är inte utan orsak som det i nitratdirektivet, som är speciellt inriktat på att komma till rätta med förorening av nitrater som härrör från jordbruket, anges sådana områdesövergripande och områdesrelaterade medel som åtgärdsprogram och vidtagande av allmänna – förpliktande eller icke förpliktande – åtgärder.
122. Enligt min mening är grundvattendirektivet följaktligen inte tillämpligt i förevarande fall. Kommissionens anmärkning att detta direktiv har åsidosatts på grund av att en hydrogeologisk undersökning inte har genomförts kan därför inte godtas. Det saknas därmed anledning att behandla ytterligare frågor, till exempel avseende jordens genomsläpplighet inom de berörda områdena.
VIII – Åsidosättande av avloppsvattendirektivet
A – Parternas huvudsakliga argument
123. Kommissionen
har anfört att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5.2 i avloppsvattendirektivet genom att inte säkerställa att avloppsvattnet från Vera kommun har undergått mer långtgående rening än vad som följer av artikel 4 i direktivet.
124. Såvitt avser denna anmärkning har kommissionen anfört att det kommunala avloppsvattnet släpps ut i floden Antas och att denna borde ha angetts som känsligt område enligt artikel 5.1 i förening med bilaga 2 A i avloppsvattendirektivet. Kommissionen har till stöd för detta åberopat en undersökning som utförts av institutet ERM.
125. Av ett sakkunnigutlåtande från Tecnoma-institutet framgår att det i floden Antas nedre lopp finns en kustlagun som fylls med vatten endast från floden som är recipient för avloppsvattnet från Vera kommuns reningsverk. Av nämnda utlåtande framgår enligt kommissionen också att det kommunala avloppsvattnet inte har undergått tillräcklig rening.
126. Kommissionen har dessutom på grund av uppgifter på de regionala orternas hemsidor om invånare och turister gjort en beräkning enligt vilken det totala antalet personekvivalenter (pe) vida överskrider de ”mer än 10 000” personekvivalenter som är en förutsättning för att artikel 5.2 i direktivet skall vara tillämplig.
127. Den spanska regeringen
har bestridit att hela floden Antas måste anges som ett känsligt område. Av den omständigheten att floden Antas kustlagun har angetts som ett känsligt område följer inte automatiskt att hela floden måste anges som känsligt område. Vattnet i floden Antas rinner huvudsakligen under jord och kan på grund av brist på dagsljus överhuvudtaget inte eutrofieras.
128. Den spanska regeringen har dessutom med olika argument bestridit riktigheten av det av kommissionen beräknade antalet personekvivalenter. Den avgörande tidpunkten är enligt den spanska regeringen inte år 2003, som kommissionens uppgifter hänför sig till, utan år 2001, vilket följer av det motiverade yttrandet. Den berörda regionen hade vid denna tidpunkt avsevärt färre personekvivalenter än de som kommissionen har räknat med.
B – Bedömning
129. Kommissionen har anmärkt på att avloppsvattnet från Vera kommun inte har undergått någon mer långtgående rening än den som följer av artikel 4 i avloppsvattendirektivet innan det släpps ut i floden Antas.
130. Enligt artikel 5.2 i avloppsvattendirektivet behöver en sådan rening efter den 31 december 1998 säkerställas endast när det är fråga om utsläpp i känsliga områden av avloppsvatten som tas om hand genom ledningsnät och härrör från tätbebyggelse med mer än 10 000 personekvivalenter.
131. Vad först angår förutsättningen att utsläppet skall ske i ett känsligt område är det ostridigt att Konungariket Spanien inte har angett floden Antas, vilken enligt kommissionens uppgifter är recipient för avloppsvattnet från Vera kommun, som ett känsligt område enligt artikel 5.1 i grundvattendirektivet.
132. I förevarande fall saknar det emellertid betydelse om floden Antas i sin helhet har angetts som känsligt område eller, vilket kommissionen anser, borde ha angetts som ett sådant.
133. Enligt domstolens fasta rättspraxis gäller nämligen skyldigheten att enligt artikel 5.2 i avloppsvattendirektivet säkerställa att avloppsvatten från tätbebyggelse som tas om hand genom ledningsnät före utsläpp i känsliga områden skall undergå mer långtgående rening även om utsläppet sker indirekt.(36) .
134. Floden Antas, i vilken avloppsvattnet från Vera kommuns reningsverk släpps ut, rinner i varje fall ut i den kustlagun som Konungariket Spanien ostridigt har angett som ett känsligt område enligt artikel 5.1 i avloppsvattendirektivet. Avloppsvattnet från Vera kommun släpps följaktligen indirekt ut i ett känsligt område.
135. Vad sedan angår förutsättningen att skyldigheten till mer långtgående rening inträder när det är fråga om vatten från tätbebyggelse med mer än 10 000 personekvivalenter, avses med en personekvivalent, såsom framgår av artikel 2.6 i direktivet, en viss genomsnittlig belastning på vattnet per invånare.
136. De personekvivalenter som anges i avloppsvattendirektivet är alltså uttryck för vissa belastningar(37) . Eftersom sådana belastningar skall beräknas på grundval av antalet invånare skall endast sådana invånare räknas, vilkas avloppsvatten tillförs reningsverket. Det gäller alltså att utreda hur många personer som faktiskt vistas inom det område från vilket avloppsvatten tillförs reningsverket i fråga. Huruvida dessa personer är registrerade som invånare i kommunen saknar däremot betydelse.
137. Kommissionen har alltså gjort rätt när den i sin beräkning har tagit med också personer som i egenskap av till exempel turister vistas inom Vera kommuns område.
138. Kommissionen har rätt att vid beräkningen av antalet personekvivalenter anknyta till högsäsongen för turister. Enligt artikel 4.4 i avloppsvattendirektivet skall nämligen belastningen uttryckt i personekvivalenter beräknas på grundval av ”den maximala genomsnittliga veckobelastning som tillförs reningsverket under ett år”.
139. Såvitt avser det faktiska antalet personekvivalenter i Vera kommun har den spanska regeringen bekräftat att antalet (permanenta) invånare år 2001 i orten Vera var 7 664 och i orten Antas 2 844. Att kommissionen i detta avseende först och främst har stött sin beräkning på statistik från år 2003 saknar i detta hänseende betydelse. Den spanska regeringen har visserligen också hävdat att det inte är visat att Antas tillhörde Vera kommun. Den har å andra sidan inte heller bestridit detta i sak. Man kan följaktligen utgå från att antalet permanenta invånare överstiger 10 000.
140. Kommissionen har därutöver räknat med (även om beräkningen gjorts på grundval av statistik från år 2003) att ytterligare minst 9 000 personer vistas inom det berörda området. Den grundar denna beräkning på hotell- och campingresurserna inom Vera kommun och förekomsten av semesterlägenheter, fritidshus och koloniområden.
141. Det kan konstateras att den spanska regeringen av dessa uppgifter i varje fall har bekräftat att det finns 43 pensionat- och 659 hotellplatser. Kommissionen har företett bevis för att den lokala campingplatsen dessutom kan ta emot 2 700 personer.
142. Den spanska regeringen har hävdat att en del av de koloniområden som kommissionen har tagit med i sin beräkning inte hör till Vera kommun och att ett visst antal invånare – bland annat i fritidshus – har räknats två gånger. Även om så skulle vara fallet och även om man antar en större osäkerhetsfaktor har kommissionen enligt min uppfattning ändå visat att man kan räkna med att det i Vera kommun finns mer än 10 000 personekvivalenter, utan att dessa behöver bestämmas ännu närmare för att artikel 4.2 i avloppsvattendirektivet skall vara tillämplig.
143. Avloppsvattnet från Vera kommun, vilket härrör från en tätbebyggelse med mer än 10 000 personekvivalenter, släpps indirekt ut i ett känsligt område. Avloppsvattnet måste följaktligen undergå mer långtgående rening än den som följer av artikel 4 i avloppsvattendirektivet, eftersom denna skyldighet enligt artikel 4.2 i direktivet gäller sedan den 31 december 1998.
144. Den spanska regeringen har emellertid inte bestridit att ifrågavarande avloppsvatten inte har undergått någon sådan rening. Den har i stället framhållit att den hos det bolag som driver ifrågavarande reningsverk har begärt en undersökning avseende kommunens avloppsvatten men att resultatet av denna ännu inte föreligger.
145. På grund av vad som anförts i det föregående skall kommunens fjärde anmärkning godtas.
IX – Åsidosättande av nitratdirektivet
A – Parternas argument i huvudsak
146. Genom sin femte grund har kommissionen
klandrat Konungariket Spanien för att ha åsidosatt artikel 3.1, 3.2 och 3.4 i nitratdirektivet genom att inte ange Rambla de Mojácar som ett känsligt område, trots att avrinningen från detta område sker till floden Antas kustlagun som är angiven som ett känsligt område.
147. Den spanska regeringen har bestridit att denna anmärkning kan tas upp till prövning i sak. Kommissionen har genmält för det första att anmärkningen har ägnats en hel sida i det motiverade yttrandet och för det andra att principen ne bis in idem
överhuvudtaget inte är tillämplig i mål om fördragsbrott och i varje fall inte i detta mål.
148. I sak grundar kommissionen även i detta fall sin anmärkning på den undersökning som utförts av ERM. Av undersökningen framgår det enligt kommissionen att ifrågavarande vattenområden är eutrofa och uppvisar en hög koncentration av nitrat. Kommissionen har påpekat att det av bilaga 1 till nitratdirektivet framgår att nitrathalten inte behöver överstiga 50 mg/l för att det berörda området måste anges som ett känsligt område, utan att det är tillräckligt att grundvattnet kan
komma att innehålla en sådan nitrathalt. Detsamma gäller beträffande kriteriet eutrofiering. Kommissionen har åberopat uppgifter från Instituto Geológico y Minero de España (Spaniens institut för geologi och mineralogi) av vilka det framgår att nitrathalten i den hydrogeologiska enheten 06.06 Bajo Almanzora överstiger 50 mg/l. Enligt kommissionens uppfattning ligger det nära till hands att anta att nitratföroreningen orsakas av jordbruket mot bakgrund av de uppgifter om den kemiska kvaliteten på grundvattnet i Spanien och föroreningen av detsamma avseende åren 1982–1993 som lämnas i en annan publikation, utgiven av sistnämnda institut år 1999.
149. Den spanska regeringen
har åberopat två grunder för att sin invändning att anmärkningen om åsidosättande av nitratdirektivet inte kan tas upp till prövning i sak. Den första är att nitratdirektivet i det motiverade yttrandet endast angavs i en bisats i samband med uppgifter om att en eventuell talan avseende åsidosättande av direktivet om miljöpåverkan skulle väckas. Den andra grunden är att kommissionen, redan innan förevarande talan väcktes, i ett annat mål om fördragsbrott hade tillställt den spanska regeringen en formell underrättelse som innehåller samma anmärkning som den som anförts i detta mål och att kommissionen därför har åsidosatt principen ne bis in idem .
150. I andra hand har den spanska regeringen bestridit både att det föreligger en förorening genom nitrat i den omfattning som kommissionen hävdat och att föroreningen härrör från jordbruket. Detta är enligt den spanska regeringen inte visat genom den, i flera avseenden bristfälliga, undersökning som utförts av ERM. Bajo Almanzora, som behandlas i den av kommissionen åberopade publikationen av år 1999, kan enligt den spanska regeringen för övrigt inte heller jämföras med det område som är föremål för tvist i detta mål. Floderna Antas och Aguas är i hydrogeologiskt hänseende skilda från Bajo Almanzora. De rinner också genom ett område som till största delen används av turister.
1. Bedömning
a) Huruvida anmärkningen kan tas upp till prövning i sak
151. Jag tar först upp påståendet att anmärkningen inte kan tas upp till prövning i sak därför att den inte har nämnts i slutsatsen i det motiverade yttrandet.
152. Enligt fast rättspraxis måste de anmärkningar som kommissionen lägger till grund för sin talan ha preciserats i det motiverade yttrandet. Detta är oundgängligt för en klar avgränsning av tvistefrågan innan ett eventuellt domstolsförfarande inleds och för att säkerställa att den berörda medlemsstaten har exakt kännedom om de anmärkningar som kommissionen riktar mot den och att den därmed kan upphöra med det påstådda fördragsbrottet eller anföra sina försvarsargument innan kommissionen väcker talan vid domstolen(38) .
153. Kommissionens motiverade yttrande och talan måste följaktligen grundas på samma anmärkningar(39) . Den omständigheten att anmärkningen inte uttryckligen har omnämnts i slutsatsen i det motiverade yttrandet hindrar emellertid inte att anmärkningen tas upp till prövning i sak om det av yttrandet i övrigt klart framgår för den berörda medlemsstaten att anmärkningen kommer att ligga till grund för kommissionens talan. I så fall kan medlemsstaten i fråga nämligen tillvarata sin rätt till försvar.
154. Så är fallet i detta mål eftersom kommissionen har ägnat nästan en hel sida i det motiverade yttrandet åt anmärkningen om åsidosättande av nitratdirektivet och dessutom har angett anmärkningen såväl på försättsbladet som i inledningen, vilket den spanska regeringen även har medgett. Av det motiverade yttrandet i dess helhet framgår det följaktligen otvetydigt att kommissionen avsåg att åberopa även denna anmärkning som grund för sin talan.
155. Den spanska regeringen har vidare hävdat att kommissionen har åsidosatt principen ne bis in idem
som innebär ett förbud mot att sanktionsåtgärder vidtas mot samma person mer än en gång för samma rättsstridiga beteende i syfte att skydda samma rättsliga intresse(40) . I detta hänseende kan man för det första i likhet med kommissionen anmärka att det förfarande som föreskrivs i artikel 226 EG grundas på ett objektivt konstaterande av att en medlemsstat vid den tidpunkt som är avgörande för bedömningen inte har iakttagit sina skyldigheter enligt fördraget(41) . Förfarandet som sådant har alltså inte karaktären av sanktionsförfarande. Redan av det skälet utgår jag därför från att principen ne bis in idem inte är relevant i detta sammanhang(42) . För det andra kan i varje fall ett förfarande om fördragsbrott som inleds först efter det att det aktuella målet har inletts inte hindra att sistnämnda mål tas upp till prövning i sak.
156. Kommissionens femte anmärkning skall alltså tas upp till prövning i sak.
B – Prövning i sak
157. Enligt artikel 3.2 i nitratdirektivet skall medlemsstaterna som känsliga områden ange alla kända områden inom deras territorier från vilka avrinning sker till de vattenområden som förtecknats enligt artikel 3.1 i direktivet och som bidrar till förorening.
158. Medlemsstaterna skall förteckna dessa vatten i enlighet med kriterierna i bilaga 1 till direktivet. Enligt dessa kriterier skall vatten anses som förorenat om nitrathalten i grundvattnet överstiger 50 mg/l eller om det har konstaterats att sötvattensjöar, flodmynningar, kustvatten och havsvatten är eutrofa. Skyldigheten att ange ett område som känsligt kan emellertid enligt såväl artikel 3.1 i nitratdirektivet som bilaga 1.A 2 till detta direktiv utlösas inte bara när vattnet i fråga faktiskt är eutrofierat utan även när det kan eutrofieras om inte åtgärder i enlighet med artikel 5 vidtas.
159. Vad den spanska regeringen har anfört om den faktiska nitrathalten är alltså inte ägnat att vederlägga kommissionens anmärkning. Dessutom kan det konstateras att floden Antas kustlagun, som tar emot avrinningen från Rambla de Mojácar, enligt kommissionens uppgifter har angetts som ett känsligt område enligt avloppsvattendirektivet och detta, enligt den spanska regeringens uppgifter, just på grund av risken för att vattnet skall förorenas av nitrat eller eutrofieras.
160. Även om man måste utgå från att vattnet i Antas kustlagun i detta hänseende uppfyller kriterierna för att ingå i en förteckning av vatten enligt bilaga 1 till nitratdirektivet ankommer det emellertid på kommissionen att bevisa att jordbruket till en betydande del bidrar till föroreningen av detta vatten, vilket framgår av domstolens dom i målet Standley(43) .
161. Vad först gäller den av kommissionen åberopade undersökningen som utförts av institutet ERM kan det konstateras att denna inte innehåller några uppgifter om att föroreningen av Antas kustlagun härrör från jordbruket. Av undersökningen framgår tvärtom att en orsak till vattenföroreningarna är turistaktiviteterna inom området, vilket kommissionen också har åberopat i målet. Den publikation från år 1999 som kommissionen har åberopat avser för det första Bajo Almanzora, vars hydrogeologiska betydelse för Antas kustlagun den spanska regeringen har bestridit. För det andra anges jordbruket i denna publikation, som avser åren 1982–1993, endast, utan närmare precisering, som en tänkbar orsak till föroreningen av grundvattnet, utan att det på denna grundval med absolut säkerhet har kunnat fastställas att tillförseln av kväveföreningar från jordbruket utgör ett betydande bidrag till föroreningen av Antas kustlagun.
162. Om man dessutom tar hänsyn till att medlemsstaterna har tillerkänts ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller förteckning av vattenområden enligt artikel 3.1(44), kan det mot bakgrund av vad som anförts i det föregående konstateras att kommissionen inte har bevisat att avrinningen från området Rambla de Mojácar sker till vatten som är förorenat eller kan förorenas i den mening som avses i artikel 3.1 i nitratdirektivet i förening med bilaga 1 till direktivet och att området därför skulle ha angetts som ett känsligt område.
163. Kommissionens anmärkning att Konungariket Spanien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 3 i nitratdirektivet genom att underlåta att ange Rambla de Mojácar som ett känsligt område kan alltså inte godtas.
X – Rättegångskostnader
164. Enligt artikel 69.3 i domstolens rättegångsregler kan domstolen, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter, eller om särskilda omständigheter motiverar det, besluta att kostnaderna skall delas eller att vardera parten skall bära sin kostnad. Med hänsyn till att båda parterna i detta fall har ömsom vunnit ömsom tappat målet och med beaktande av vad parterna har anfört eller underlåtit att anföra i sak föreslår jag att domstolen skall besluta att vardera parten skall bära sin kostnad.
165. Enligt artikel 69.4 i rättegångsreglerna skall Förenade kungariket i egenskap av intervenient i målet bära sin egen kostnad.
XI – Förslag till avgörande
166. På grund av vad som anförts i det föregående föreslår jag att domstolen skall
1. fastställa att Konungariket Spanien har åsidosatt sina skyldigheter enligt fördraget genom att
– underlåta att vidta nödvändiga åtgärder för att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 4, 9 och 13 i direktiv 75/442/EEG, ändrat genom direktiv 91/156/EEG, genom att inte vidta erforderliga åtgärder för att säkerställa att det avfall som härrör från svinuppfödningsanläggningen på platsen El Pago de la Media Legua bortskaffas eller återvinns utan risk för människors hälsa eller att miljön skadas, och genom att varken meddela det tillstånd till nämnda anläggning som erfordras enligt direktivet eller genomföra de regelbundna kontroller som krävs med avseende på en sådan anläggning,
– underlåta att enligt artikel 5.2 i direktiv 91/271/EEG säkerställa att avloppsvattnet från Vera kommun undergår mer långtgående rening än vad som följer av artikel 4 i direktivet,
2. i övrigt ogilla kommissionens talan, samt
3. förplikta envar av kommissionen, Konungariket Spanien och Förenade kungariket att bära sina rättegångskostnader.
(1) .
(2)
– EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238.
(3)
– EGT L 78, s 32; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66.
(4)
– EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226.
(5)
– EGT L 73, s. 5.
(6)
– EGT L 20, 1980, s. 43; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 211.
(7)
– EGT L 135, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 93.
(8)
– EGT L 375, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 192.
(9)
–	Se punkt 1 ovan.
(10)
–	Dom av den 18 april 2002 i mål C‑9/00, Palin Granit Oy m.fl. (REG 2002, s. I‑3533), punkt 22.
(11)
–	Dom av den 18 december 1997 i mål C‑129/96, Inter-Environnement Wallonie (REG 1997, s. I‑7411), punkt 26.
(12)
–	Dock med tillägget ”utom i fråga om avfall som undantas enligt artikel 2.1 b iii”. Denna undantagsbestämmelse kommer jag att behandla längre fram i förslaget.
(13)
–	Se dom av den 15 juni 2000 i de förenade målen C‑418/97 och C‑419/97, ARCO Chemie (REG 2000, s. I‑4475), punkterna 51 och 82.
(14)
–	Se dom av den 11 november 2004 i mål C‑457/02, Niselli (REG 2004, s. I-0000), punkt 36. Det kan å andra sidan inte uteslutas att användningen av en substans på ett sådant sätt som i bilaga II B i avfallsdirektivet beskrivs som ett återvinningsförfarande kan vara en omständighet som gör det möjligt att fastställa att innehavaren av den berörda substansen gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med denna och att denna därmed skall betraktas som avfall. Se dom i de förenade målen ARCO Chemie (ovan fotnot 13), punkt 69.
(15)
–	Se dom av den 28 mars 1990 i de förenade målen C‑206/88 och C‑207/88, Vessoso och Zanetti (REG 1990, s. I‑1461), punkt 12, och domen i målet Palin Granit (ovan fotnot 10), punkterna 23 och 24.
(16)
–	Domen i de förenade målen C-418/97 och C-419/97 (ovan fotnot 13), punkt 84, och domen i mål C-457/02 (ovan fotnot 14), punkt 43.
(17)
–	Se domen i målet Palin Granit (ovan fotnot 10), punkt 34, och i målet Niselli (ovan fotnot 14), punkt 44.
(18)
–	Se domen i de förenade målen C-418/97 och C-419/97 (ovan fotnot 13), punkt 86.
(19)
–	Dom i målet Palin Granit (ovan fotnot 10), punkterna 34–36, och i målet Niselli (ovan fotnot 14), punkterna 44 och 45.
(20)
–	Dom av den 11 september 2003 i mål C‑114/01, AvestaPolarit (REG 2003, s. I‑8725), punkterna 35–37.
(21)
–	Ibidem, punkt 38.
(22)
–	Se domen i de förenade målen C-418/97 och C-419/97 (ovan fotnot 13), punkterna 66–68.
(23)
–	Domen i målet AvestaPolarit (ovan fotnot 20), punkterna 50 och 51.
(24)
–	Ibidem, punkterna 51, 52 och 59.
(25)
–	Se bland annat dom av den 29 januari 2004 i mål C‑209/02, kommissionen mot Österrike (REG 2004, s. I-0000), och av den 10 september 1996 i mål C‑11/95, kommissionen mot Belgien (REG 1996, s. I‑4115).
(26)
–	Se dom av den 18 november 2004 i mål C‑420/02, kommissionen mot Grekland (REG 2004, s. I-0000), punkterna 21–24.
(27)
–	Se dom av den 12 september 2000 i mål C‑408/97, kommissionen mot Nederländerna (REG 2000, s. I‑6417), punkt 18, och av den 5 juni 2003 i mål C‑145/01, kommissionen mot Italien (REG 2003, s. I‑5581), punkt 17.
(28)
–	Se bland annat dom av den 11 juli 2002 i mål C‑139/00, kommissionen mot Spanien (REG  2002, s. I‑6407), punkt 18, och av den 23 oktober 1997 i mål C‑375/95, kommissionen mot Grekland (REG 1997, s. I‑5981), punkt 37.
(29)
–	Se bland annat dom av den 29 november 2001 i mål C‑202/99, kommissionen mot Italien (REG 2001, s. I‑9319), punkt 20, av den 23 oktober 1997 i mål C‑375/95, kommissionen mot Grekland (REG 1997, s. I‑5981), punkt 35, av den 31 mars 1992 i mål C‑52/90, kommissionen mot Danmark (REG 1992, s. I‑2187), punkt 17, och av den 13 december 1990 i mål C‑347/88, kommissionen mot Grekland (REG 1990, s. I‑4747), punkt 28.
(30)
–	Se bland annat dom av den 25 maj 1982 i mål 96/81, kommissionen mot Nederländerna (REG 1982, s. 1791), punkt 6, av den 26 juni 2003 i mål C‑404/00, kommissionen mot Spanien (REG 2003, s. I‑6695), punkt 26, och av den 6 november 2003 i mål C‑434/01, kommissionen mot Förenade kungariket (REG 2003, s. I-0000), punkt 21.
(31)
–	Se bland annat domen i målet kommissionen mot Spanien (ovan fotnot 28), punkt 27.
(32)
–	Dom av den 29 april 2004 i mål C‑117/02, kommissionen mot Portugal (REG 2004, s. I-0000), punkt 82.
(33)
–	Ibidem, punkt 1.
(34)
–	Se domen i målet kommissionen mot Grekland (ovan fotnot 26), punkt 22.
(35)
–	Ibidem, punkt 22.
(36)
–	Dom av den 25 april 2002 i mål C‑396/00, kommissionen mot Italien (REG 2002, s. I‑3949), punkt 29 och följande punkt.
(37)
–	Se artikel 4.4 i avloppsvattendirektivet.
(38)
–	Se bland annat dom av den 24 juni 2004 i mål C‑350/02, kommissionen mot Nederländerna (REG 2004, s. I-0000), punkterna 18–21, och där angiven rättspraxis.
(39)
–	Se domen i målet kommissionen mot Spanien (ovan fotnot 28), punkt 18.
(40)
–	Se bland annat dom av den 7 januari 2004 i de förenade målen C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P och C‑219/00 P, Aalborg Portland m.fl. (REG 2004, s. I‑0000), punkt 338.
(41)
–	Se bland annat dom av den 1 oktober 1998 i mål C‑71/97, kommissionen mot Spanien (REG 1998, s. I‑5991), punkt 14.
(42)
–	Se också generaladvokaten Geelhoeds förslag till avgörande av den 21 oktober 2004 i mål C‑212/03, kommissionen mot Frankrike (REG 2004, s. I-0000), punkt 23.
(43)
–	Dom av den 29 april 1999 i mål C‑293/97, Standley m.fl. (REG 1999, s. I‑2603), punkt 40.
(44)
–	Se domen i målet Stanley m.fl. (ovan fotnot 43), punkterna 37 och 39.