62023CJ0692
PRESUDA SUDA (peto vijeće)
15. siječnja 2026. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Javna nabava – Direktiva 2014/24/EU – Članak 12. stavak 3. – Ugovor o javnoj nabavi koji je izravno dodijeljen pravnoj osobi pod zajedničkom kontrolom javnih naručitelja – Uvjeti – Prag za aktivnosti pravne osobe pod kontrolom koje se obavljaju u izvršavanju zadataka koje su joj povjerili javni naručitelji – Članak 12. stavak 5. – Uzimanje u obzir prometa društava kćeri grupe čije je društvo majka pravna osoba pod kontrolom – Računovodstveno zakonodavstvo Unije – Direktiva 2013/34/EU – Članci 22. i 24. – Sastavljanje konsolidiranih financijskih izvještaja”
U predmetu C‑692/23,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Gerechtshof Den Haag (Žalbeni sud u Haagu, Nizozemska), odlukom od 14. studenoga 2023., koju je Sud zaprimio 17. studenoga 2023., u postupku
AVR‑Afvalverwerking BV
protiv
NV BAR‑Afvalbeheer,
Gemeente Barendrecht,
Gemeente Albrandswaard,
Gemeente Ridderkerk,
NV Irado,
Afvalsturing Friesland NV,
SUD (peto vijeće),
u sastavu: M. L. Arastey Sahún, predsjednica vijeća, J. Passer, E. Regan (izvjestitelj), D. Gratsias i B. Smulders, suci,
nezavisni odvjetnik: A. Rantos,
tajnik: A. Lamote, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 5. veljače 2025.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za AVR‑Afvalverwerking BV, P. F. C. Heemskerk i E. L. Vos, advocaten,
–
za NV BAR‑Afvalbeheer, Gemeente Barendrecht, Gemeente Albrandswaard i Gemeente Ridderkerk, L. Bozkurt, advocate,
–
za NV Irado, D. B. Zieren, advocaat,
–
za Afvalsturing Friesland NV, L. E. J. Korsten i M. van Wanroij, advocaten,
–
za talijansku vladu, S. Fiorentino i G. Palmieri, u svojstvu agenata, uz asistenciju M. Cherubinija i C. Colelli, avvocati dello Stato,
–
za austrijsku vladu, A. Posch i J. Schmoll, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, A. Biolan, L. Malferrari i G. Wils, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 30. travnja 2025.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 12. stavka 3. prvog podstavka točke (b) i članka 12. stavka 5. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65. i ispravci SL 2015., L 275, str. 68., SL 2016., L 311, str. 26., SL 2020., L 406, str. 67. i SL 2023./90063, L).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između društva AVR‑Afvalverwerking BV (u daljnjem tekstu: AVR), s jedne strane, i društva NV BAR‑Afvalbeheer (u daljnjem tekstu: BAR), općine Gemeente Barendrecht (općina Barendrecht, Nizozemska), općine Gemeente Albrandswaard (općina Albrandswaard, Nizozemska), općine Gemeente Ridderkerk (općina Ridderkerk, Nizozemska) (u daljnjem tekstu zajedno: općine BAR), društva NV Irado i društva Afvalsturing Friesland NV (u daljnjem tekstu: AF), s druge strane, u vezi s ugovorima o javnoj nabavi za prikupljanje i obradu preostalog otpada iz kućanstava općina BAR koji su izravno dodijeljeni pravnim osobama koje su pod zajedničkom kontrolom javnih naručitelja.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2013/34/EU
3
Uvodna izjava 31. Direktive 2013/34/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o godišnjim financijskim izvještajima, konsolidiranim financijskim izvještajima i povezanim izvješćima o određenim vrstama obveza, o izmjeni Direktive 2006/43/EZ Europskog parlamenta i Vijeća i stavljanju izvan snage direktiva Vijeća 78/660/EEZ i 83/349/EEZ (SL 2013., L 182, str. 19.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 17., svezak 3., str. 253.) glasi:
„Konsolidirani financijski izvještaji trebali bi prikazati aktivnosti matičnog poduzeća i njegovih poduzeća kćeri kao jedinstvenoga gospodarskog subjekta (grupe). Poduzeća koja kontrolira matično poduzeće trebalo bi smatrati poduzećima kćerima. Kontrola bi se trebala zasnivati na držanju većine glasačkih prava, ali kontrola može postojati i ako postoje ugovori s dioničarima ili članovima tog poduzeća. U određenim okolnostima kontrola se može učinkovito izvršavati i kada je matično poduzeće imatelj manjine dionica ili udjela ili nijedne dionice odnosno nijednog udjela u poduzeću kćeri. Države članice trebale bi imati pravo zahtijevati da poduzeća koja ne podliježu kontroli, ali kojima se upravlja na jedinstvenoj osnovi ili imaju zajedničko administrativno, upravljačko ili nadzorno tijelo budu obuhvaćena konsolidiranim financijskim izvještajem.”
4
Člankom 22. Direktive 2013/34, naslovljenim „Zahtjev za izradu konsolidiranih financijskih izvještaja”, određuje se:
„1.   Države članice od svakog poduzeća na koje se primjenjuje njezino nacionalno pravo zahtijevaju sastavljanje konsolidiranih financijskih izvještaja i konsolidiranog izvješća poslovodstva ako to poduzeće (matično poduzeće):
(a)
ima većinu glasačkih prava dioničara ili članova u drugom poduzeću (poduzeće kći);
(b)
ima pravo imenovati ili opozvati većinu članova administrativnog, upravljačkog ili nadzornog tijela drugog poduzeća (poduzeća kćeri), a istodobno je dioničar ili član tog poduzeća;
(c)
ima pravo izvršavati prevladavajući utjecaj na poduzeće (poduzeće kći) čiji je dioničar ili član, u skladu s ugovorom sklopljenim s tim poduzećem ili u skladu s odredbama osnivačkog akta ili statuta, u slučaju kada pravo koje se primjenjuje na to poduzeće kćer dopušta da to poduzeće podliježe takvim ugovorima ili odredbama.
Država članica ne mora propisati da matično poduzeće mora biti dioničar ili član njegovog ovisnog poduzeća. Države članice čiji zakoni ne predviđaju takve ugovore ili klauzule nisu dužne primjenjivati ovu odredbu; ili
(d)
jest dioničar ili član poduzeća, i:
i.
imenovanje većine članova administrativnog, upravljačkog ili nadzornog tijela tog poduzeća (poduzeća kćeri) koji su obavljali dužnost tijekom financijske godine, tijekom prethodne financijske godine do trenutka sastavljanja konsolidiranih financijskih izvještaja, isključivo je rezultat primjene glasačkog prava; ili
ii.
kontrolira sam, u skladu sa sporazumom s drugim dioničarima ili članovima tog poduzeća (poduzeća kćeri), većinu glasačkih prava dioničara ili članova u poduzeću. Države članice mogu uvesti detaljnije odredbe u vezi s oblikom i sadržajem takvih sporazuma.
Države članice propisuju najmanje pravila koja se navode u točki ii. Primjenu podtočke i. mogu uvjetovati ovisno o tome otpada li na udjel 20 % ili više glasačkog prava dioničara ili članova.
Međutim, podtočka i. ne primjenjuje se ako drugo poduzeće ima prava navedena pod točkama (a), (b) ili (c) s obzirom na to poduzeće.
2.   Osim slučajeva iz stavka 1. države članice mogu zahtijevati od poduzeća koja podliježu njihovom nacionalnom pravu i sastavljanje konsolidiranih financijskih izvještaja i konsolidiranog izvješća poslovodstva ako:
(a)
to poduzeće (matično poduzeće) može ostvarivati ili ostvaruje prevladavajući utjecaj ili kontrolu nad drugim poduzećem (poduzeće kći); ili
(b)
tim poduzećem (matično poduzeće) i drugim poduzećem (poduzeće kći) matično poduzeće upravlja na jedinstvenoj osnovi.
3.   Za potrebe stavka 1. točaka (a), (b) i (d), glasačka prava te prava imenovanja i opozivanja u poduzeću kćeri, kao i takva prava osobe koja djeluje u svoje ime a za račun matičnog poduzeća ili drugog poduzeća kćeri dodaju se pravima matičnog poduzeća.
4.   Za potrebe stavka 1. točaka (a), (b) i (d), prava navedena u stavku 3. umanjuju se za prava:
(a)
vezana za dionice ili udjele koje se drže u korist osobe koja nije ni matično poduzeće ni poduzeće kći tog matičnog poduzeća; ili
(b)
vezana za dionice ili udjele:
i.
koje služe kao jamstvo, pod uvjetom da se dotična prava koriste u skladu s primljenim uputama; ili
ii.
koje su u vezi s odobravanjem kredita kao dijela uobičajenih poslovnih aktivnosti, pod uvjetom da se glasačka prava izvršavaju u interesu osobe koja pruža jamstvo.
5.   Za potrebe stavka 1. točaka (a) i (d), ukupna glasačka prava dioničara ili članova poduzeća kćeri umanjuju se za glasačka prava vezana uz dionice ili udjele koje drži isto poduzeće, poduzeće kći tog poduzeća ili osoba koja djeluje u svoje ime a za račun tih poduzeća.
6.   Ne dovodeći u pitanje članak 23. stavak 9., matično poduzeće sa svim svojim poduzećima kćerima konsolidira se bez obzira na to gdje se nalaze sjedišta tih poduzeća kćeri.
[…]”
5
Člankom 23. te direktive predviđaju se, u skladu s njegovim naslovom, izuzeća od obveze izrade konsolidiranih financijskih izvještaja i konsolidiranog izvješća poslovodstva predviđene u njezinu članku 22.
6
Članak 24. navedene direktive sadržava, u skladu sa svojim naslovom, skup pravila koja uređuju sastavljanje konsolidiranih financijskih izvještaja.
Direktiva 2014/24
7
U uvodnim izjavama 31. i 32. Direktive 2014/24 navedeno je:
„(31)
Postoji znatna pravna nesigurnost po pitanju mjere u kojoj bi ugovori sklopljeni među subjektima u javnom sektoru trebali biti obuhvaćeni pravilima o javnoj nabavi. Relevantna sudska praksa Suda Europske unije različito se tumači u pojedinim državama članicama te čak među pojedinim javnim naručiteljima. Stoga je potrebno pojasniti u kojim slučajevima ugovori sklopljeni u javnom sektoru nisu podložni primjeni pravila o javnoj nabavi.
Takvo pojašnjenje trebalo bi biti u skladu s načelima određenima u relevantnoj sudskoj praksi Suda Europske unije. Sama činjenica da su obje stranke sporazuma tijela javne vlasti ne isključuje primjenu pravila o nabavi. Međutim, primjena pravila o javnoj nabavi ne bi trebala utjecati na slobodu koju tijela javne vlasti imaju u pružanju javnih usluga za koje su zadužena korištenjem vlastitih resursa što uključuje mogućnost suradnje s drugim tijelima javne vlasti.
Trebalo bi osigurati da izuzeta javno‑javna suradnja ne izazove narušavanje tržišnog natjecanja u odnosu na privatne gospodarske subjekte ako stavlja privatne pružatelje usluga u bolji položaj od svojih konkurenata.
(32)
Ugovori o javnoj nabavi dodijeljeni pravnim osobama pod kontrolom ne bi trebali biti podložni primjeni postupaka pre[d]viđenih ovom Direktivom ako javni naručitelj nad tom pravnom osobom izvršava kontrolu sličnu onoj koju izvršava nad vlastitim poslovnim jedinicama, pod uvjetom da pravna osoba pod kontrolom izvršava najmanje 80 % svojih aktivnosti u okviru izvršavanja [zadataka] koje [joj] je povjerio javni naručitelj koji nad [njom] provodi kontrolu ili druge pravne osobe nad kojima taj javni naručitelj provodi kontrolu, bez obzira na korisnike predmeta ugovora.
Izuzeće se ne bi trebalo proširiti na slučajeve kada privatni gospodarski subjekt izravno sudjeluje u kapitalu pravne osobe pod kontrolom budući da bi u takvim slučajevima dodjela ugovora o javnoj nabavi bez natjecateljskog postupka pružila privatnom gospodarskom subjektu koji sudjeluje s kapitalom u pravnoj osobi pod kontrolom nepoštenu prednost pred njegovim konkurentima. Međutim, s obzirom na osobite značajke javnih tijela s obaveznim sudjelovanjem, poput organizacija koje su odgovorne za upravljanje ili izvršavanje određenih javnih usluga, to se ne bi trebalo primjenjivati na slučajeve u kojima je sudjelovanje određenih privatnih gospodarskih subjekata u kapitalu pravnih osoba pod kontrolom obavezno na temelju nacionalnih zakonodavnih odredbi u skladu s Ugovorima, pod uvjetom da takvo sudjelovanje nema značajke kontroliranja i blokiranja te ne omogućuje odlučujući utjecaj na odluke pravne osobe pod kontrolom. Nadalje bi trebalo pojasniti da je odlučujući element samo izravno privatno sudjelovanje u kontroliranoj pravnoj osobi. Dakle, kada postoji udio privatnog kapitala u javnom naručitelju ili javnim naručiteljima koji provode kontrolu, to ne isključuje dodjelu ugovora o javnoj nabavi pravnoj osobi pod kontrolom, bez primjene postupaka koje predviđa ova Direktiva budući da takvi udjeli ne utječu negativno na tržišno natjecanje među privatnim gospodarskim subjektima.
Također bi trebalo pojasniti da bi javni naručitelji poput javnopravnih tijela koji bi mogli imati udio privatnog kapitala trebali biti u situaciji korištenja izuzeća za horizontalnu suradnju. Zbog toga, ako su ispunjeni svi drugi zahtjevi u odnosu na horizontalnu suradnju, trebalo bi proširiti izuzeće horizontalne suradnje na takve javne naručitelje kada se ugovor sklapa samo između javnih naručitelja.”
8
Člankom 12. te direktive, naslovljenim „Ugovori o javnoj nabavi između subjekata u javnom sektoru”, u stavcima 3. i 5. određuje se:
„3.   Javni naručitelj koji ne provodi kontrolu nad pravnom osobom na temelju privatnog ili javnog prava u smislu stavka 1. ipak može dodijeliti ugovor o javnoj nabavi toj pravnoj osobi bez primjene ove Direktive ako su ispunjeni svi sljedeći uvjeti:
(a)
nad tom pravnom osobom javni naručitelj provodi zajedno s drugim javnim naručiteljima kontrolu sličnu onoj koju provode nad svojim poslovnim jedinicama;
(b)
ta pravna osoba provodi više od 80 % svojih aktivnosti u izvršavanju zadataka koje su joj povjerili javni naručitelji koji nad njom provode kontrolu ili koje su joj povjerile druge pravne osobe nad kojima ti javni naručitelji provode kontrolu; i
(c)
nema izravnog učešća privatnog kapitala u pravnoj osobi pod kontrolom osim sudjelovanja privatnog kapitala koji nema značajke kontroliranja i blokiranja, a koji se zahtijeva nacionalnim zakonodavnim odredbama, u skladu s Ugovorima, i koji ne vrši odlučujući utjecaj na pravnu osobu pod kontrolom.
[…]
5.   Za utvrđivanje postotnog udjela aktivnosti iz stavka 1. prvog podstavka točke (b), stavka 3. prvog podstavka točke (b) te stavka 4. točke (c) uzima se u obzir prosjek sveukupnog prometa ili odgovarajuće alternativno mjerilo koje se temelji na djelatnosti poput troškova koje su relevantna pravna osoba ili javni naručitelj imali za usluge, robu i radove za razdoblje od tri godine prije dodjele ugovora.
[…]”
Nizozemsko pravo
9
Članci 22. do 24. Direktive 2013/34 preneseni su u nizozemski pravni poredak odredbama iz 2. knjige Burgerlijk Wetboeka (Građanski zakonik), naslovljene „Pravne osobe”.
10
Direktiva 2014/24 prenesena je u nizozemski pravni poredak Aanbestedingswetom (Zakon o javnoj nabavi) od 1. studenoga 2012. (Stb. 2012., br. 542), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Zakon o javnoj nabavi).
Glavni postupak i prethodna pitanja
11
Tijekom 1995. općine pokrajine Frizija (Nizozemska) osnovale su zajedničku neprofitnu organizaciju za obradu otpada, odnosno AF. Nakon tog datuma i druge nizozemske općine koje se ne nalaze u toj pokrajini postale su njezini dioničari.
12
Sud koji je uputio zahtjev navodi da je AF društvo majka grupe društava kćeri od kojih neka posluju u području koje se ne sastoji od izvršavanja zadataka koje su općine dioničari AF‑a povjerile AF‑u ili njegovim društvima kćerima.
13
U skladu s nacionalnim propisom kojim se prenose članci 22. do 24. Direktive 2013/34, AF sastavlja godišnje konsolidirane financijske izvještaje koji, u skladu s tim nacionalnim propisom, uključuju njegove vlastite financijske podatke, financijske podatke njegovih društava kćeri, drugih društava grupe i drugih pravnih osoba nad kojima može izvršavati kontrolu ili koje su pod njegovom jedinstvenom upravom. Jedan element tih godišnjih konsolidiranih financijskih izvještaja je račun dobiti i gubitka u koji društvo AF sa strane proizvoda uključuje konsolidirani promet tih subjekata, osim transakcija između njih samih.
14
Osim toga, sam AF upravlja odlagalištem otpada (u daljnjem tekstu: odlagalište) po nalogu općina pokrajine Frizije. Odlagalište prihvaća preostali otpad koji nije otpad iz kućanstava, među ostalim, industrijski otpad i otpad podrijetlom od općinskih projekata, poput sanacije tla u okviru izgradnje zgrada ili uklanjanja azbesta.
15
Tijekom 2000. tri općine pokrajine Južne Holandije (Nizozemska) osnovale su Irado kako bi, među ostalim, za njih osigurao gospodarenje otpadom. Tijekom 2017. Irado je postao dioničar AF‑a i, od 1. siječnja 2017., osigurava preko njega obradu preostalog otpada iz kućanstava koji prikuplja u tim trima općinama pokrajine Južne Holandije.
16
Općine BAR također se nalaze u toj pokrajini. Tijekom 2015. osnovale su BAR kako bi za njih osigurao provedbu gospodarenja otpadom.
17
Do 31. prosinca 2019. svaka od općina BAR imala je sporazum s različitim društvima za gospodarenje otpadom te je na temelju tih sporazuma AVR, trgovačko društvo specijalizirano u tom sektoru, gospodarilo preostalim otpadom iz kućanstava iz tih općina, dijelom kao podugovaratelj.
18
Tijekom 2019. općine BAR odlučile su da će društvo BAR preuzeti udjel u Iradu i da će Irado biti zadužen za prikupljanje i gospodarenje njihovim preostalim otpadom iz kućanstva.
19
Dana 13. prosinca 2019. Irado i AF sklopili su ugovor o isporuci, prijevozu i gospodarenju preostalim otpadom iz kućanstava općina BAR od 1. siječnja 2020.
20
Dana 20. prosinca 2019. BAR i Irado sklopili su ugovor o pružanju usluga koji se odnosio i na gospodarenje preostalim otpadom iz kućanstava općina BAR.
21
Dana 31. prosinca 2019. BAR je postao dioničar Irada.
22
AVR je podnio tužbu rechtbanku Den Haag (Sud u Haagu, Nizozemska), kojom je, na ime glavnog zahtjeva, zahtijevao poništenje ili, podredno, raskid ili zabranu provedbe ugovora navedenih u točkama 19. i 20. ove presude, kojima su vezani, s jedne strane, BAR i Irado te, s druge strane, Irado i AF, zbog toga što nisu bili ispunjeni uvjeti u kojima javni naručitelj može, kada zajedno s drugim javnim naručiteljima izvršava kontrolu nad pravnom osobom o kojoj je riječ, izravno dodijeliti ugovor o javnoj nabavi toj pravnoj osobi. Tom se tužbom također zahtijevalo da se naloži pokretanje postupka javne nabave za te ugovore ako ih općine BAR još uvijek žele dodijeliti.
23
Nakon što je rechtbank Den Haag (Sud u Haagu) odbio njegovu tužbu, AVR je podnio žalbu Gerechtshofu Den Haag (Žalbeni sud u Haagu, Nizozemska), sudu koji je uputio zahtjev.
24
Taj sud navodi da je među strankama nesporno da su ugovor koji je BAR dodijelio društvu Irado i ugovor koji je Irado dodijelio AF‑u načelno obuhvaćeni obvezom provedbe nadmetanja predviđenom Direktivom 2014/24, osim ako se mogu izravno dodijeliti zbog kontrole koju javni naručitelj, zajedno s drugim javnim naručiteljima, provodi nad pravnom osobom uspješnim ponuditeljem.
25
Slijedom toga, navedeni sud smatra da u svrhu rješavanja spora koji se pred njim vodi valja, među ostalim, ocijeniti ispunjava li AF, u svojem odnosu s javnim naručiteljima koji ga kontroliraju, uvjet predviđen u članku 12. stavku 3. prvom podstavku točki (b) te direktive, u vezi s člankom 12. stavkom 5. prvim podstavkom navedene direktive, prema kojem pravna osoba pod kontrolom mora provoditi više od 80 % svojih aktivnosti u izvršavanju zadataka koje su joj povjerili javni naručitelji koji nad njom provode kontrolu, a koji postotak se u ovom slučaju određuje prema kriteriju prometa.
26
U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev navodi da tuženici iz glavnog postupka ističu da, s obzirom na to da se te odredbe odnose izričito na aktivnosti pravne osobe kojoj se ugovor o javnoj nabavi dodjeljuje, relevantni promet može biti samo promet same te pravne osobe.
27
Suprotno tomu, AVR tvrdi da treba uzeti u obzir promet grupe kojoj pripada ta pravna osoba jer je to jedini način uzimanja u obzir gospodarske stvarnosti. U suprotnom bi pravna osoba pod kontrolom javnih naručitelja mogla zaobići zahtjev iz članka 12. stavka 3. prvog podstavka točke (b) Direktive 2014/24 umjetno razdvajajući svoje aktivnosti tako da sama unutar grupe izvršava više od 80 % tih aktivnosti u korist tih javnih naručitelja, pri čemu bi jedno ili više društava te grupe poslovalo na slobodnom tržištu.
28
Sud koji je uputio zahtjev stoga dvoji o tome koji promet valja uzeti u obzir kada se postotak aktivnosti iz tih odredbi određuje na temelju kriterija prometa i kada je pravna osoba pod kontrolom na čelu grupe, kako bi se ocijenilo je li ispunjen uvjet iz članka 12. stavka 3. prvog podstavka točke (b) te direktive.
29
U tom pogledu navodi da je, u okviru spora koji se pred njim vodi, taj uvjet ispunjen ako se uzme u obzir samo promet AF‑a, ali nije ispunjen ako se ocjenjuje s obzirom na konsolidirani promet grupe na čelu koje se nalazi AF.
30
S obzirom na navedeno, sud koji je uputio zahtjev također navodi mogućnost, kao što to tvrdi društvo AVR, da se kao relevantan promet uzme onaj subjekata s kojima ta ista pravna osoba čini jedinstveni gospodarski subjekt u smislu pojma „poduzetnik” u pravu tržišnog natjecanja Unije.
31
Kao drugo, taj sud smatra da, ako bi Sud utvrdio da treba uzeti u obzir samo promet pravne osobe nad kojom se provodi kontrola, tada bi trebalo utvrditi jesu li u ovom slučaju tuženici iz glavnog postupka pravilno uzeli u obzir promet koji je AF ostvario na osnovi upravljanja odlagalištem otpada.
32
U tim je okolnostima Gerechtshof Den Haag (Žalbeni sud u Haagu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li kriterij aktivnosti iz članka 12. stavka 3. prvog podstavka točke (b) Direktive 2014/24 u vezi s njezinim člankom 12. stavkom 5.
tumačiti na način da se:
ako se postotni udio djelatnosti, koji je naveden u potonjem članku, utvrđuje na temelju prometa, a pravna osoba pod kontrolom pripada grupi,
u obzir uzima isključivo promet same pravne osobe pod kontrolom ili promet svih povezanih ili nepovezanih društava unutar grupe, kao što je, primjerice,
(i)
konsolidirani promet, koji u skladu s prenošenjem članaka 22. i 24. Direktive 2013/34 u nacionalno pravo predstavlja zbroj prometa dotične pravne osobe i prometa drugih društava u grupi, ili
(ii)
promet društava s kojima pravna osoba pod kontrolom čini jedinstveni gospodarski subjekt u smislu pojma ‚poduzetnik’ koji se primjenjuje u pravu tržišnog natjecanja Unije?
2.
Ako je odgovor na prvo pitanje taj da se u obzir uzima isključivo promet same pravne osobe pod kontrolom, treba li kriterij aktivnosti koji se navodi u tom pitanju
tumačiti na način da se:
promet ostvaren kada treće osobe, kao korisnici, odlažu otpad na odlagalište kojim upravlja pravna osoba pod kontrolom za račun javnih naručitelja koji nad njom provode kontrolu smatra prometom koji proizlazi iz izvršavanja zadataka koje su toj pravnoj osobi povjerili javni naručitelji koji nad njom provode kontrolu, uzimajući u obzir to da se pravna osoba pod kontrolom u tom pogledu također natječe s privatnim pružateljima usluga?”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
33
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 12. stavak 3. prvi podstavak točku (b) Direktive 2014/24, u vezi s njezinim člankom 12. stavkom 5. prvim podstavkom, tumačiti na način da uvjet koji se odnosi na to da pravna osoba pod kontrolom mora provoditi više od 80 % svojih aktivnosti u izvršavanju zadataka koje su joj povjerili javni naručitelji koji nad njom provode kontrolu, kada se taj uvjet određuje prema kriteriju prometa i kada je ta pravna osoba pod kontrolom društvo majka grupe, zahtijeva uzimanje u obzir i prometa drugih subjekata koji su dio te grupe, po potrebi, na temelju konsolidiranog prometa koji je navedena pravna osoba dužna utvrditi u skladu s člancima 22. i 24. Direktive 2013/34 ili na temelju zajedničkog prometa subjekata s kojima ta ista pravna osoba čini jedinstveni gospodarski subjekt u smislu pojma „poduzetnik” u pravu tržišnog natjecanja Unije.
34
Članak 12. stavak 3. Direktive 2014/24 odnosi se na situaciju u kojoj javni naručitelj, ne sam po sebi, nego zajedno s drugim javnim naručiteljima, provodi kontrolu nad pravnom osobom na temelju privatnog ili javnog prava te navodi uvjete koje treba ispuniti kako bi taj javni naručitelj mogao valjano izravno dodijeliti ugovor o javnoj nabavi toj pravnoj osobi.
35
Među kumulativnim uvjetima o kojima ovisi mogućnost takve dodjele, sud koji je uputio zahtjev traži od Suda tumačenje samo u pogledu postotka aktivnosti koje pravna osoba pod kontrolom mora obavljati u izvršavanju zadataka koje su joj povjerili javni naručitelji koji nad njom provode kontrolu, s obzirom na članak 12. stavak 3. prvi podstavak točku (b) te direktive, u vezi s člankom 12. stavkom 5. prvim podstavkom navedene direktive.
36
Slijedom toga, kako bi se odgovorilo na pitanja suda koji je uputio zahtjev, valja, kao prvo, utvrditi zahtijeva li ocjena pitanja je li takav uvjet ispunjen da se osim prometa pravne osobe pod kontrolom uzme u obzir i promet drugih subjekata koji su dio grupe čije je društvo majka ta pravna osoba.
37
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo formulaciju te odredbe već i njezin kontekst te ciljeve propisa čiji je ta odredba dio (vidjeti presude od 17. studenoga 1983., Merck, 292/82, EU:C:1983:335, t. 12. i od 22. prosinca 2022., Sambre & Biesme i Commune de Farciennes, C‑383/21 i C‑384/21, EU:C:2022:1022, t. 54. i navedenu sudsku praksu).
38
Kao prvo, što se tiče teksta predmetnih odredbi, valja primijetiti, s jedne strane, da se člankom 12. stavkom 3. prvim podstavkom točkom (b) Direktive 2014/24 zahtijeva da pravna osoba pod kontrolom provodi više od 80 % svojih „aktivnosti” u izvršavanju zadataka koje su joj povjerili javni naručitelji koji nad njom provode kontrolu ili koje su joj povjerile druge pravne osobe nad kojima ti javni naručitelji provode kontrolu.
39
Stoga iz teksta tog članka 12. stavka 3. prvog podstavka točke (b) ne proizlazi da uvjet predviđen tom odredbom nužno treba ocjenjivati samo na temelju aktivnosti same pravne osobe pod kontrolom.
40
Naime, kriterij predviđen u navedenom članku 12. stavku 3. prvom podstavku točki (b) ne odnosi se na tu pravnu osobu kao takvu, nego na aktivnosti koje ona obavlja. Stoga nije isključeno da aktivnosti koje su relevantne za ocjenu je li ispunjen uvjet predviđen tom odredbom mogu obuhvaćati i aktivnosti koje izravno obavlja navedena pravna osoba i one koje se obavljaju posredstvom drugih subjekata koji su dio grupe čije je društvo majka ta ista pravna osoba.
41
S druge strane, člankom 12. stavkom 5. prvim podstavkom Direktive 2014/24 predviđa se da se postotni udio aktivnosti iz njezina članka 12. stavka 3. prvog podstavka točke (b) određuje, među ostalim, na temelju prosjeka sveukupnog prometa, pri čemu se ne zahtijeva da promet koji može na odgovarajući način predstavljati takve aktivnosti bude ograničen na promet od aktivnosti pravne osobe pod kontrolom.
42
Tekst te odredbe stoga potvrđuje da, kako bi se ocijenilo je li ispunjen uvjet iz članka 12. stavka 3. prvog podstavka točke (b) te direktive, relevantan kriterij nije ograničen samo na aktivnosti pravne osobe pod kontrolom, nego obuhvaća i one koje se u širem smislu mogu s njom dovesti u vezu. Stoga, ako se, kao što to dopušta članak 12. stavak 5. prvi podstavak navedene direktive, u svrhu takve ocjene primjenjuje kriterij prosjeka sveukupnog prometa, taj promet treba moći na odgovarajući način predstavljati takve aktivnosti. Iz toga proizlazi da je promet drugih subjekata koji su dio grupe čije je društvo majka pravna osoba pod kontrolom također relevantan za takvu ocjenu.
43
Kao drugo, to tumačenje potvrđuje kontekst tih odredaba. Naime, na temelju kumulativnih uvjeta o kojima ovisi primjena članka 12. stavka 3. Direktive 2014/24, tom se odredbom u njezinu prvom podstavku točki (c) predviđa da u načelu ne smije biti izravnog učešća privatnog kapitala u pravnoj osobi pod kontrolom.
44
U tom pogledu, u uvodnoj izjavi 32. te direktive navodi se da se, osobito u slučaju kada nad pravnom osobom o kojoj je riječ javni naručitelj provodi kontrolu zajedno s drugim javnim naručiteljima, izuzeće od primjene postupaka predviđenih navedenom direktivom ne bi trebalo proširiti na slučajeve kada privatni gospodarski subjekt izravno sudjeluje u kapitalu pravne osobe pod kontrolom s obzirom na to da bi u takvim slučajevima dodjela ugovora o javnoj nabavi bez natjecateljskog postupka pružila privatnom gospodarskom subjektu koji sudjeluje s kapitalom u toj pravnoj osobi nepoštenu prednost pred njegovim konkurentima.
45
Iz toga proizlazi da je zakonodavac Unije namjeravao da se mogućnost izravne dodjele ugovora o javnoj nabavi ocjenjuje uzimajući u obzir gospodarski kontekst svih subjekata na koje se takva dodjela odnosi. Slijedom toga, osim pitanja odnosa između pravne osobe pod kontrolom i javnih naručitelja koji zajedno nad njom provode kontrolu, valja uzeti u obzir širi gospodarski kontekst u kojem se ta pravna osoba razvija. U tom okviru, ne može se zanemariti postojanje grupe na čelu koje je navedena pravna osoba.
46
Stoga kontekstualno tumačenje članka 12. stavka 3. prvog podstavka točke (b) Direktive 2014/24, u vezi s njezinim člankom 12. stavkom 5. prvim podstavkom, potvrđuje da za potrebe primjene tih odredbi valja uzeti u obzir promet subjekata koji su dio grupe čije je društvo majka pravna osoba o kojoj je riječ.
47
Kao treće, prethodna razmatranja potvrđuje povijest nastanka članka 12. stavka 3. navedene direktive.
48
Naime, ta je direktiva u članku 12. kodificirala i precizirala sudsku praksu koju je Sud razvio u području izravne dodjele ugovora o javnoj nabavi (presuda od 22. prosinca 2022., Sambre & Biesme i Commune de Farciennes, C‑383/21 i C‑384/21, EU:C:2022:1022, t. 44. i navedena sudska praksa).
49
Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 31. Direktive 2014/24, ističući postojanje znatne pravne nesigurnosti vezane uz mjeru u kojoj bi ugovori sklopljeni među subjektima u javnom sektoru trebali biti obuhvaćeni pravilima o javnoj nabavi i, prema tome, potrebu za davanjem pojašnjenja s tim u vezi, zakonodavac Unije smatrao je da bi ta pojašnjenja trebala biti u skladu s načelima određenima u relevantnoj sudskoj praksi Suda i stoga nije namjeravao dovoditi u pitanje tu sudsku praksu (presuda od 22. prosinca 2022., Sambre & Biesme i Commune de Farciennes, C‑383/21 i C‑384/21, EU:C:2022:1022, t. 66. i navedena sudska praksa).
50
U tom pogledu valja podsjetiti na to da je Sud prije donošenja te direktive utvrdio da, u svrhu izravne dodjele ugovora o javnoj nabavi subjektu pod kontrolom, taj subjekt treba ostvarivati bitan dio svoje aktivnosti u korist javnog naručitelja koji ga kontrolira ili više njih, što treba ocijeniti uzimajući u obzir sve okolnosti slučaja, kako kvalitativne tako i količinske (vidjeti u tom smislu presudu od 8. prosinca 2016., Undis Servizi, C‑553/15, EU:C:2016:935, t. 31. i 32. te navedenu sudsku praksu).
51
Slijedom toga, time što je u članku 12. stavku 3. prvom podstavku točki (b) navedene direktive utvrdio 80 % kao postotak aktivnosti koje pravna osoba pod kontrolom mora obavljati u izvršavanju zadataka koje su joj povjerili javni naručitelji koji nad njom provode kontrolu, zakonodavac Unije namjeravao je pojasniti kriterij koji se u tom pogledu nalazio u sudskoj praksi Suda. Međutim, iz odredaba te direktive ne proizlazi da je taj zakonodavac smatrao da prilikom ocjene koju u tom pogledu treba provesti više ne treba uzeti u obzir sve okolnosti slučaja.
52
Takve pak okolnosti uključuju činjenicu da je pravna osoba pod kontrolom društvo majka grupe, tako da za ocjenu aktivnosti tog društva valja uzeti u obzir aktivnosti koje obavlja posredstvom drugih subjekata koji su dio te grupe, a time i njihov promet kada je, u skladu s člankom 12. stavkom 5. prvim podstavkom Direktive 2014/24, riječ o kriteriju koji se primjenjuje kako bi se utvrdilo je li ispunjen uvjet utvrđen u njezinu članku 12. stavku 3. prvom podstavku točki (b).
53
Kao četvrto, to tumačenje članka 12. stavka 3. prvog podstavka točke (b) Direktive 2014/24, u vezi s njezinim člankom 12. stavkom 5. prvim podstavkom, potkrijepljeno je ciljem koji se nastoji postići tim odredbama.
54
U tom pogledu, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 52. svojeg mišljenja, cilj je navedenih odredbi spriječiti narušavanje tržišnog natjecanja, u smislu da je njihov cilj jamčiti da se Direktiva 2014/24 i dalje primjenjuje kada je pravna osoba pod kontrolom aktivna na tržištu i stoga može ući u tržišnu utakmicu s drugim poduzetnicima. Naime, ne znači da je takva pravna osoba nužno lišena svoje slobode djelovanja samo zato što odluke koje je se tiču donosi javni subjekt koji ju kontrolira, ako ta pravna osoba i dalje može obavljati znatan dio svoje gospodarske aktivnosti za druge subjekte. Suprotno tomu, ako ispunjava uvjete iz tih istih odredbi, ne podliježe ograničenjima iz te direktive, koja su određena u cilju očuvanja tržišnog natjecanja koje u tom slučaju više nije potrebno štititi (vidjeti po analogiji presudu od 8. prosinca 2016., Undis Servizi, C‑553/15, EU:C:2016:935, t. 33. i navedenu sudsku praksu).
55
Međutim, činjenica da pravna osoba pod kontrolom gospodarsku aktivnost, koja se provodi za račun tih subjekata, obavlja izravno ili posredstvom drugih subjekata koji su dio grupe čije je ona društvo majka nije relevantna za ostvarenje cilja sprečavanja narušavanja tržišnog natjecanja. Slijedom toga, kako bi se utvrdilo koji je udio aktivnosti koje pravna osoba pod kontrolom posvećuje javnim naručiteljima koji ju kontroliraju, treba uzeti u obzir aktivnosti drugih subjekata koji su dio grupe čij je ona društvo majka, a stoga i njihov promet, kada je riječ o kriteriju koji je primijenjen kako bi se utvrdilo je li ispunjen uvjet utvrđen u tom članku 12. stavku 3. prvom podstavku točki (b) Direktive 2014/24.
56
Takvo utvrđenje potvrđuje činjenica da, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 56. i 57. svojeg mišljenja, s jedne strane, nije isključeno da subjekti koji su dio grupe mogu neizravno imati koristi od ugovora o javnoj nabavi dodijeljenih društvu majci te grupe bez natjecateljskog postupka, što bi, slično razmatranjima iznesenima u točki 44. ove presude, imalo za učinak to da im se dodijeli neopravdana prednost u odnosu na njihove konkurente. S druge strane, ostvarenje ciljeva iz članka 12. stavka 3. prvog podstavka točke (b) Direktive 2014/24, kako su navedeni u točki 54. ove presude, ne može ovisiti o strukturi te grupe, što bi bio slučaj kada se ne bi uzele u obzir aktivnosti drugih subjekata koji su dio grupe čije je društvo majka pravna osoba pod kontrolom. Naime, to bi imalo za posljedicu to da bi pravna osoba pod kontrolom mogla lako zaobići tu odredbu i uvjet koji je njome određen umjetnom podjelom svojih aktivnosti i povjeravanjem nekih od njih društvima grupe čije je ona društvo majka.
57
Kao drugo, valja odgovoriti na pitanja suda koji je uputio zahtjev u vezi s detaljnim pravilima na temelju kojih je moguće odrediti promet grupe čije je društvo majka pravna osoba pod kontrolom kako bi se ocijenilo ispunjava li ona uvjet predviđen u članku 12. stavku 3. prvom podstavku točki (b) Direktive 2014/24 i, osobito, u vezi s relevantnosti koja se može pripisati konsolidiranom prometu utvrđenom na temelju Direktive 2013/34.
58
U tom pogledu, iz uvodne izjave 31. Direktive 2013/34 proizlazi da bi konsolidirani financijski izvještaji trebali prikazati aktivnosti matičnog poduzeća i njegovih poduzeća kćeri, koja odgovaraju poduzećima koje matično poduzeće kontrolira, kao jedinstvenoga gospodarskog subjekta.
59
U tu svrhu, člankom 22. te direktive predviđene su okolnosti u kojima su države članice, podložno izuzećima predviđenima u njezinu članku 23., dužne podvrgnuti određena poduzeća na koja se primjenjuje njihovo nacionalno pravo obvezi sastavljanja, među ostalim, konsolidiranih financijskih izvještaja, koje je predmet članka 24. navedene direktive.
60
U tom pogledu, kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 62. svojeg mišljenja, kada je društvo na temelju tih odredbi obvezno sastavljati konsolidirane financijske izvještaje, konsolidirani promet utvrđen na toj osnovi može vjerno odražavati aktivnosti koje društvo majka obavlja u okviru grupe na čijem se čelu nalazi i stoga omogućuje odgovarajuću ocjenu ispunjava li to društvo majka, kada je uspješni ponuditelj izravne dodjele ugovora o javnoj nabavi, uvjet predviđen u članku 12. stavku 3. prvom podstavku točki (b) Direktive 2014/24, u vezi s njezinim člankom 12. stavkom 5. prvim podstavkom.
61
U ovom slučaju sud koji je uputio zahtjev navodi da je AF na čelu grupe društava kćeri i da, u skladu s obvezom sastavljanja konsolidiranih financijskih izvještaja koju ima na temelju nacionalnog propisa kojim se prenosi Direktiva 2013/34, među ostalim utvrđuje konsolidirani promet koji uključuje promet njegovih društava kćeri.
62
Iz toga slijedi da, kako bi se sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor, nije potrebno razmatrati relevantnost koju mogu imati drugi kriteriji, poput kriterija postojanja jedinstvenog gospodarskog subjekta, u smislu pojma „poduzetnik” u pravu tržišnog natjecanja Unije, na koji se također poziva sud koji je uputio zahtjev, s obzirom na to da se, imajući u vidu informacije koje je pružio taj sud, na temelju takvog konsolidiranog prometa može utvrditi da uvjet predviđen u članku 12. stavku 3. prvom podstavku točki (b). Direktive 2014/24, u vezi s njezinim člankom 12. stavkom 5. prvim podstavkom, nije ispunjen.
63
S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 12. stavak 3. prvi podstavak točku (b) Direktive 2014/24, u vezi s njezinim člankom 12. stavkom 5. prvim podstavkom, treba tumačiti na način da uvjet koji se odnosi na to da pravna osoba pod kontrolom mora provoditi više od 80 % svojih aktivnosti u izvršavanju zadataka koje su joj povjerili javni naručitelji koji nad njom provode kontrolu, kada se taj uvjet određuje prema kriteriju prometa i kada je ta pravna osoba pod kontrolom društvo majka grupe, zahtijeva uzimanje u obzir i prometa drugih subjekata koji su dio te grupe, po potrebi na temelju konsolidiranog prometa koji je navedena pravna osoba dužna utvrditi u skladu s člancima 22. i 24. Direktive 2013/34.
Drugo pitanje
64
Uzimajući u obzir odgovor na prvo pitanje, na drugo pitanje nije potrebno odgovoriti.
Ograničenje vremenskih učinaka presude
65
Na raspravi pred Sudom AF je od Suda zatražio da ograniči vremenske učinke ove presude u slučaju da presudi da članak 12. stavak 3. prvi podstavak točku (b) Direktive 2014/24, u vezi s njezinim člankom 12. stavkom 5. prvim podstavkom, treba tumačiti na način da uvjet koji se odnosi na aktivnosti pravne osobe pod kontrolom treba ocijeniti uzimajući u obzir i promet drugih subjekata koji su dio grupe čije je društvo majka ta pravna osoba.
66
U prilog svojem zahtjevu AF je istaknuo da je to tumačenje za njega bilo nepredvidljivo i da nije ni bio dužan predvidjeti takvo tumačenje.
67
U tom pogledu valja podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, tumačenje koje Sud da pravnom pravilu prava Unije, u izvršavanju nadležnosti koju mu povjerava članak 267. UFEU‑a, objašnjava i precizira značenje i doseg tog pravnog pravila, onako kako ono treba ili je trebalo biti shvaćeno i primijenjeno nakon datuma svojeg stupanja na snagu. Iz navedenog slijedi da sudac može i mora primijeniti tako protumačeno pravno pravilo na postojeće pravne odnose koji su nastali prije donošenja presude kojom se odlučilo o zahtjevu za tumačenje ako su, k tomu, ispunjeni uvjeti koji omogućuju da se pred nadležnim sudom vodi spor o primjeni tog pravila (presuda od 16. ožujka 2023., Towercast, C‑449/21, EU:C:2023:207, t. 56. i navedena sudska praksa).
68
Samo iznimno Sud može, primjenjujući opće načelo pravne sigurnosti svojstveno pravnom poretku Unije, biti doveden u situaciju da ograniči mogućnost da se zainteresirane osobe pozovu na odredbu koju je protumačio s ciljem dovođenja u pitanje pravnih odnosa ustanovljenih u dobroj vjeri. Dva osnovna kriterija moraju biti ispunjena kako bi se takvo ograničenje moglo uvesti, odnosno dobra vjera zainteresiranih osoba i opasnost od ozbiljnih poremećaja (presuda od 16. ožujka 2023., Towercast, C‑449/21, EU:C:2023:207, t. 57. i navedena sudska praksa).
69
Međutim, u tom pogledu valja utvrditi da AF nije podnio nijedan konkretan dokaz koji bi opravdao osnovanost njegova zahtjeva, nego se ograničio na isticanje navodne nepredvidljivosti tumačenja iz točke 65. ove presude.
70
U tim okolnostima nije potrebno vremenski ograničavati učinke ove presude.
Troškovi
71
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) odlučuje:
Članak 12. stavak 3. prvi podstavak točku (b) Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ, u vezi s člankom 12. stavkom 5. prvim podstavkom Direktive 2014/24,
treba tumačiti na način da:
uvjet koji se odnosi na to da pravna osoba pod kontrolom mora provoditi više od 80 % svojih aktivnosti u izvršavanju zadataka koje su joj povjerili javni naručitelji koji nad njom provode kontrolu, kada se taj uvjet određuje prema kriteriju prometa i kada je ta pravna osoba pod kontrolom društvo majka grupe, zahtijeva uzimanje u obzir i prometa drugih subjekata koji su dio te grupe, po potrebi na temelju konsolidiranog prometa koji je navedena pravna osoba dužna utvrditi u skladu s člancima 22. i 24. Direktive 2013/34/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o godišnjim financijskim izvještajima, konsolidiranim financijskim izvještajima i vezanim izvješćima za određene vrste poduzeća, o izmjeni Direktive 2006/43/EZ Europskog parlamenta i Vijeća i o stavljanju izvan snage direktiva Vijeća 78/660/EEZ i 83/349/EEZ.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: nizozemski