62020TJ0469_RES
Processo T‑469/20
Reino dos Países Baixos
contra
Comissão Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Sétima Secção alargada) de 16 de novembro de 2022
«Auxílios de Estado – Lei neerlandesa que proíbe a utilização de carvão na produção de eletricidade – Encerramento antecipado de uma central elétrica a carvão – Atribuição de uma indemnização – Decisão de não levantar objeções – Decisão que declara a indemnização compatível com o mercado interno – Não qualificação expressa de “auxílio de Estado” – Recurso de anulação – Ato impugnável – Admissibilidade – Artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento (UE) 2015/1589 – Segurança jurídica»
Recurso de anulação – Atos suscetíveis de recurso – Conceito – Atos que produzem efeitos jurídicos vinculativos – Decisão que declara a compatibilidade de uma medida estatal com o mercado interno sem qualificação prévia dessa medida de auxílio de Estado – Inclusão
(Artigo 263.o TFUE)
(cf. n.os 27‑34)
Auxílios concedidos pelos Estados – Exame pela Comissão – Competência – Adoção de uma decisão que declara a compatibilidade de uma medida estatal com o mercado interno sem qualificação prévia dessa medida de auxílio de Estado – Decisão que vai além das competências da Comissão
(Artigo 107.o, n.o 3, TFUE; Regulamento 2015/1589 do Conselho, artigo 4.o, n.o 3)
(cf. n.os 51‑53, 55, 58‑62, 64, 70, 71)
Resumo
O Tribunal Geral anula a decisão da Comissão Europeia que valida a compensação pelo encerramento de centrais elétricas a carvão que operam nos Países Baixos. A Comissão não se podia pronunciar sobre a compatibilidade de uma medida nacional com o mercado interno sem ter previamente estabelecido que essa medida constituía um auxílio de Estado.
Em 11 de dezembro de 2019, o Reino dos Países Baixos aprovou uma lei que proibiu a utilização de carvão na produção de eletricidade o mais tardar a partir de 1 de janeiro de 2030.
Na sequência da entrada em vigor desta lei, quatro das cinco centrais elétricas a carvão que operam nos Países Baixos beneficiaram de um período transitório de cinco a dez anos, a fim de lhes ser dada a possibilidade de recuperarem os investimentos realizados, de se adaptarem a outra matéria‑prima ou de se prepararem para o encerramento. Em contrapartida, a central Hemweg 8, que não queimava biomassa, não produzia nenhuma energia renovável e cujo rendimento era mais baixo do que o das outras quatro centrais a carvão, foi obrigada a encerrar no final de 2019.
Neste contexto, o Governo dos Países Baixos decidiu atribuir uma indemnização de 52,5 milhões de euros à sociedade que explora a central Hemweg 8, como compensação pelo prejuízo sofrido devido ao encerramento antecipado (a seguir «medida em causa»), em conformidade com a possibilidade prevista para esse efeito pela Lei de 11 de dezembro de 2019.
Por Decisão de 12 de maio de 2020 (
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), a Comissão Europeia declarou a medida em causa compatível com o mercado interno, ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE, sem, contudo, ter examinado se essa medida conferia uma vantagem à sociedade que explora a central Hemweg 8 e constituía, portanto, um auxílio de Estado.
O Reino dos Países Baixos interpôs recurso de anulação desta decisão, ao qual a Sétima Secção alargada do Tribunal Geral dá provimento. Neste contexto, o Tribunal precisa que a Comissão não se pode pronunciar sobre a compatibilidade de uma medida nacional com o mercado interno sem ter previamente estabelecido que essa medida constitui um auxílio de Estado na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE.
Apreciação do Tribunal Geral
A título preliminar, o Tribunal Geral afasta a exceção de inadmissibilidade suscitada pela Comissão, relativa ao facto de não resultar nenhum efeito jurídico vinculativo da decisão impugnada para o Reino dos Países Baixos.
Com efeito, segundo jurisprudência constante, uma decisão baseada nos n.os 1 e 3 do artigo 107.o TFUE, que, ao qualificar uma medida de auxílio, a declara compatível com o mercado interno, deve ser considerada um ato impugnável nos termos do artigo 263.o TFUE.
Ora, apesar de a decisão impugnada não se ter pronunciado sobre a questão de saber se a medida nacional em causa constituía um auxílio de Estado, tinha por consequência autorizá‑la. Assim, com a adoção dessa decisão, a Comissão decidiu pôr termo ao procedimento de análise preliminar que desencadeou e recusou implicitamente dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE. Adotou, portanto, uma posição definitiva sobre a compatibilidade da medida em causa com o mercado interno com efeitos jurídicos vinculativos.
Por conseguinte, o Tribunal Geral declara o recurso admissível, sem que seja necessário examinar se os efeitos jurídicos vinculativos produzidos pela decisão impugnada eram suscetíveis de afetar os interesses do Reino dos Países Baixos.
Em seguida, o Tribunal examina as alegações do Reino dos Países Baixos relativas ao facto de que, ao declarar a medida em causa compatível com o mercado interno sem se pronunciar sobre a questão da sua qualificação como auxílio de Estado, a Comissão excedeu as suas competências e violou o princípio da segurança jurídica.
A este respeito, o Tribunal recorda, antes de mais, que a Comissão adotou a decisão impugnada com base no artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento 2015/1589 (
2
), concluindo, no seu dispositivo, pela compatibilidade da medida em causa com o mercado interno, ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE.
Ao abrigo desta última disposição, os «auxílios» destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou regiões económicas podem ser considerados compatíveis com o mercado interno quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum. A utilização do termo «auxílio» implica que a compatibilidade de uma medida nacional com o mercado interno só pode ser apreciada depois de essa medida ter sido qualificada de auxílio.
Além disso, é jurisprudência constante que, quando a Comissão não puder adquirir a convicção, no termo da fase preliminar de investigação, de que uma medida estatal não constitui um «auxílio» na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE ou de que, se for qualificada como auxílio, é compatível com o Tratado, ou quando este procedimento não lhe permitir ultrapassar todas as dificuldades levantadas pela apreciação da compatibilidade da medida em causa, esta instituição tem o dever de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE sem dispor, nesta matéria, de uma margem de apreciação.
Segundo o Tribunal Geral, daqui resulta que só uma medida abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, ou seja, uma medida qualificada de auxílio de Estado, pode ser considerada pela Comissão compatível com o mercado interno.
Esta conclusão é, por outro lado, corroborada pelas disposições pertinentes do Regulamento 2015/1589, cujo artigo 4.o instaura uma fase preliminar de análise das medidas de auxílio que tem por objeto permitir à Comissão formar uma primeira opinião sobre a medida que examina. No final dessa fase, a Comissão constata que a medida estatal em questão ou não constitui um auxílio, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, ou entra no âmbito de aplicação desta disposição. Nesta última hipótese, a referida medida pode não suscitar dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado interno ou, pelo contrário, suscitá‑las. Caso a Comissão constate, após a análise preliminar, que a medida notificada, na medida em que entra no âmbito de aplicação do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, não suscita dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado interno, toma uma decisão de não levantar objeções de acordo com o artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento 2015/1589.
Daqui resulta que o artigo 4.o do Regulamento 2015/1589 fixa uma lista exaustiva das decisões que a Comissão pode adotar no termo da análise preliminar da medida nacional em causa, entre as quais não figura a possibilidade de adotar uma decisão que declare uma medida nacional compatível com o mercado interno sem previamente se ter pronunciado sobre a qualificação dessa medida como auxílio de Estado.
Por conseguinte, o Tribunal Geral declara que, ao considerar, na decisão impugnada, que a medida em causa era compatível com o mercado interno, sem se pronunciar previamente sobre a questão de saber se essa medida constituía um auxílio, a Comissão excedeu as suas competências. Além disso, na medida em que a decisão impugnada não permitia ao Reino dos Países Baixos conhecer com exatidão os seus direitos e obrigações, a Comissão violou igualmente o princípio da segurança jurídica.
Por estas razões, o Tribunal Geral dá provimento ao recurso e anula a decisão impugnada, sem se pronunciar sobre os outros fundamentos invocados pelo Reino dos Países Baixos.
(
1
)	Decisão C(2020) 2998 final da Comissão, de 12 de maio de 2020, relativa ao auxílio de Estado SA. 54537 (2020/NN) – Países Baixos, Proibição da utilização de carvão na produção de eletricidade nos Países Baixos (a seguir «decisão impugnada»).
(
2
)	Regulamento (UE) 2015/1999 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.o TFUE (JO 2015, L 248, p. 9). Nos termos dessa disposição, «[q]uando, após uma análise preliminar, a Comissão considerar que não há dúvidas quanto à compatibilidade da medida notificada com o mercado interno, na medida em que está abrangida pelo artigo 107.o, n.o 1, TFUE, decidirá que essa medida é compatível com o mercado interno [...] A decisão referirá expressamente a derrogação do TFUE que foi aplicada».