61981C0044
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. VERLOREN VAN THEMAAT
FREMSAT DEN 16. MARTS 1982 (
1
)
Høje Domstol.
I — Indledning
Den 20. februar 1981 blev der på Domstolens justitskontor registreret en stævning fra den tyske Forbundsrepublik og Bundesanstalt für Arbeit, udtaget mod Kommissionen for De europæiske Fællesskaber. Der blev principalt nedlagt påstand om, at Kommissionen blev dømt til at betale 16928855,52 DM til Bundesanstalt für Arbeit, subsidiært om annulation af dens beslutning af 10. december 1980 om nægtelse af betaling af det restbeløb, der skulle betales i henhold til beslutningen af 23. december 1977 om at yde fire beløb fra Den europæiske Socialfond til Bundesanstalt für Arbeit's projekter på urindustriens område (tilpasning til quartzelektronikken) og ungdomsarbejdsløsheden. For det andet blev der — denne gang udelukkende af Forbundsrepublikken Tysklands regering — nedlagt påstand om annullation af Kommissionens meddelelse af 16. december 1980 (8007034-V/C) om anvendelsen af artikel 4 i Kommissionens beslutning 78/706 af 27. juli 1978 om visse administrative foranstaltninger i forbindelse med Den europæiske Socialfonds virksomhed (EFT L 238, 1978, s. 20).
Sagen blev, når henses til bestemmelserne herom i procesreglementet og de dertil hørende bilag I og II, anlagt rettidigt. De retsspørgsmål, der spiller en rolle i denne sag, angår ikke så meget beløbet som retsgrundlaget (og i forbindelse hermed spørgsmålet om formaliteten) for betalingskravet og dernæst spørgsmålet, om de to krav er begrundede, herunder den subsidiære påstand med hensyn til hovedkravet.
De fire projekter, for hvilke der var bevilget et beløb fra Socialfonden, og for hvilke der var udbetalt forskud, skulle udføres henholdsvis mellem 1. maj 1977 og 30. april 1978, mellem 16. november 1977 og 31. august 1978, mellem 1. janaur 1978 og 31. august 1978 og mellem 16. november 1977 og 31. august 1978. Med undtagelse af en del af det sidste projekt blev projekterne rettidigt gennemført. Ansøgningerne om udbetaling af fondsbidragenes restbeløb blev imidlertid først indgivet den 8. maj 1980. Ifølge artikel 4 i Kommissionens beslutning 78/706 skulle de senest have været indgivet henholdsvis den 30. oktober 1979 og (for de sidste tre projekter) ved udgangen af februar 1980. De androg som tidligere bemærket et samlet beløb på næsten 17 millioner DM. Den 11. og 15. juli 1980 meddelte Kommissionen Forbundsrepublikken Tyskland regering, at det ikke var muligt at imødekomme ansøgningerne om betaling, fordi disse ikke var blevet indgivet inden for de frister, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, i Kommissionens ovennævnte beslutning 78/706 af 27. juli 1978.
Til trods for et møde den 29. september 1980 mellem repræsentanter for Kommissionen og det tyske arbejdsministerium og trods skrivelser af 6. oktober og 4. december 1980 fra henholdsvis den kompetente tyske statssekretær og præsidenten for Bundesanstalt für Arbeit bekræftede kommissær Vredeling ved skrivelse af 10. december 1980 Kommissionens betalingsnægtelse.
I en cirkulæreskrivelse af 16. december 1980 bekræftede Kommissionen endnu engang generelt, at den anså de frister for indgivelse af ansøgninger om definitiv afregning, som den havde fastsat ved beslutning 78/706, for at være præklusive frister. For dette cirkulæres fuldstændige indhold henviser jeg til retsmøderapporten.
Ved kendelse af 1. juli 1981 efterkom Domstolen en begæring om intervention fra Irland til støtte for sagsøgerens påstande, som blev fremsat den 17. juni 1981.
I min videre gennemgang vil jeg nu først gå ind på retsgrundlaget for de forskellige krav. Navnlig synes retsgrundlaget for det principale og subsidiære krav om betaling i dette tilfælde at give betydelige problemer. I denne forbindelse vil jeg ligeledes komme ind på de af Kommissionen rejste formalitetsspørgsmål. De rejste formalitetsspørgsmål vedrører imidlertid ikke den principale påstand om betaling. De vedrører udelukkende den subsidiære påstand om annullation af betalingsnægtelsen samt den anden påstand om annullation af meddelelsen af 16. december 1980.
I tredje del af mit forslag til afgørelse vil jeg i fornødent omfang komme ind på spørgsmålet, om der kan gives sagsøgerne medhold i de forskellige påstande, hvorefter jeg i afslutningen vil sammenfatte mine resultater.
2. De forskellige påstandes retsgrundlag og antagelse til realitetsbehandling
2.1. Den første påstand
Der er opstået problemer med hensyn til retsgrundlaget for fremsættelse af krav om betaling af bevilgede tilskud fra Den europæiske Socialfond, fordi sagsøgerene her oprindelig anså en analog anvendelse af EØF-traktatens artikel 215 for mulig (se stævningen s. 17) Navnlig mente de, at der her forelå en analog med det i artikel 215, stk. 1, nævnte ansvar i kontraktsforhold. I deres replik så de i deres betalingskrav et i medlemsstaterne almindeligt anerkendt, selvstændigt retsmiddel til at opnå betalinger, som skulle kunne sammenlignes med erstatningssøgsmål, som er mulige i henhold til artikel 215, stk. 2.
Med hensyn til det oprindeligt valgte retsgrundlag for kravet om betaling kan det indledningsvis bemærkes, at den påståede forpligtelse til betaling højest er opstået af forordninger og andre ensidige offentligretlige akter fra Fællesskabets side, men i intet tilfælde af en kontrakt. Følgelig har Kommissionen efter min mening med rette udledt af præmis 6 i Domstolens dom i sagerne Interquell og Diamalt (sagerne 261 og 262/78, Sml. 1979, s. 3045), at artikel 215, stk. 2 ikke eller højest i mangel af et andet klart retsgrundlag kan anvendes som retsgrundlag for et krav om betaling af beløb, som påstås at være skyldige i henhold til fællesskabsretten. Den nævnte bestemmelse taler jo om erstatning for skade. Dette resultat støttes også af en gennemgang af bestemmelseme i medlemsstaternes retsordener. Søgsmål, som kan sammenlignes med den »Leistungsklage«, som ifølge sagsøgerne er mulig i tysk forvaltningsret i sådanne tilfælde, er jeg i de fleste medlemsstater ikke stødt på. En gennemgang af de andre medlemsstaters ret giver snarere støtte for den konklusion, at retsgrundlaget for søgsmål som det foreliggende primært må søges i artikel 173 eller artikel 175 eller en kombination af disse bestemmelser. Også ved en i øvrigt forskellig udformning af søgsmålsmulighederne har jeg i medlemsstaternes nationale ret navnlig regelmæssigt fundet paralleller til artikel 175, stk. 2.
Under den mundtlige forhandling er parterne endeligt blevet enige om, at retsgrundlaget for den principale påstand kan findes i EØF-traktatens artikel 175. Faktisk foreholdt sagsøgerne i dette tilfælde først og fremmest Kommissionen, at den i strid med traktaten (navnlig med de på denne baserede gennemførelsesbestemmelser) havde undladt at træffe afgørelse om udbetaling af det krævede restbeløb. Ordlyden af artikel 175 gør det således uden videre muligt at anvende denne artikel som primært retsgrundlag for det foreliggende krav.
En hindring, som i denne forbindelse oprindeligt blev fremført af Kommissionen, var denne artikels stk. 2, hvorefter et sådant passivitetssøgsmål kun kan antages til realitetbehandling, hvis den pågældende institution har været opfordert til at handle. På et af mig stillet spørgsmål har Kommissionen imidlertid under den mundtlige forhandling endeligt erkendt, at sagsøgernes tidligere nævnte mundtlige og skriftlige andragender, navnlig deres skrivelser af 6. oktober og 4. december 1980, meget vel kan betragtes som opfordringer i den artikel 175, stk. 2, forudsatte betydning.
Den derpå følgende skrivelse fra kommissær Vredeling af 10. december 1980 kan anses for Kommissionens endelige stillingtagen, jf. artikel 175, stk. 2, andet punktum, og som et endeligt afslag på at skride til udbetaling. Her bliver så den subsidiære påstand i den første del af påstandene, påstanden om annullation af denne endelige betalingsnægtelse, af betydning. Det fremgår nemlig klart af Domstolens praksis, bl.a. i sagen »Nord-getriede« (sag 42/71, Sml. 1972, s. 41), at retsgrundlaget for yderligere søgsmål efter en sådan stillingtagen forskydes fra EØF-traktatens artikel 175 til artikel 173. Så snart der har fundet en handling sted, om det så kun er i en skrivelse, hvori den begærede afgørelse nægtes, er et passivitetssøgsmål med andre ord ikke længere muligt, og den pågældende handling må anfægtes i henhold til artikel 1973 (jf H. G. Schermers, Judicial protection in the European Communities, anden udgave (1979), s. 197). Således forstået må sagsøgerenes subsidiære påstand om annullation af Vredelings skrivelse af 10. december 1980 antages til realitetsbehandling som en medlemsstats søgsmål i henhold til realitetsbehandling som en medlemsstats søgsmål i henhold til EØF-traktatens artikel 173. Med hensyn til grundene til, at denne skrivelse og ikke allerede de tidligere betalingsnægtelser må betragtes som Kommissionens endelige stillingtagen til ansøgningen om betaling, kan der foruden til det forklarede system i artikel 175 og til Domstolens tidligere praksis på dette område også henvises til retsmøderapporten med hensyn de tidligere betalingsnægtelser. Denne konstatering er af betydning for den i dette tilfælde gældende søgsmålsfrist, som med hensyn til skrivelsen af 10. december 1980 som tidligere bemærket er overholdt. Den formalitetsindsigelse, som Kommissionen har fremført med hensyn til den subsidiære påstand må således af de angivne grunde forkastes.
2.2. Den anden påstand
Den anden påstand, denne gang udelukkende nedlagt af Forbundsrepublikken Tyskland regering, går som bemærket ud på annullation af Kommissionens meddelelse af 16. december 1980.
Efter min mening er det for spørgsmålet, om denne anden påstand kan antages til realitetsbehandling, ikke afgørende, om der her er tale om en retsanordnende akt. Artikel 173 giver adgang til søgsmål med hensyn til alle Rådets og Kommissionens handlinger. Imidlertid følger det efter min mening af formålet med artiklerne 173 og 174, at kun retsakter, som skal have retsfølger for retsundergivne, i dette tilfælde medlemsstaterne, kan anfægtes på grundlag af artikel 173. Den foreliggende meddelelse, som stammer fra direktøren for Socialfonden, har imidlertid klart alene til formål at give en nærmere forklaring på Kommissionens beslutning 78/706 af 27. juli 1978. Også på grundlag af Domstolens afgørelse i Phoenix-Rheinrohr-sagen (sag 20/58, Sml. 1954-1964, s. 133) mener jeg som Kommissionen, at sagsøgernes anden påstand ikke kan antages til realitetsbehandling. Da individuelle beslutninger truffet på grundlag af meddelelsen af 16. december 1980 kan anfægtes, skades interessen i en god retsbeskyttelse heller ikke af denne afvisning.
3. Spørgsmålet, om den subsidiære påstand vedrørende betalingskravet er begrundet
3.1. Den anfægtede skrivelse og de deraf følgende retsspørgsmål
Af min tidligere gennemgang fremgår det, at det vedrørende sagens realitet nu kun er sagsøgernes subsidiære påstand, nemlig påstanden om annullation af Vredelings skrivelse af 10. december 1980, der skal undersøges. For så vidt det er af betydning her, siges det i denne skrivelse for det første, at ansøgningerne om betaling i henhold til artikel 4 i beslutning nr. 78/706/EØF er indkommet for sent, og at Vredeling ikke ser nogen mulighed for at instruere fondens administration om at tilbagekalde sin afgørelse af 11. juli 1980.
Endvidere forklarer Vredeling i denne skrivelse endnu engang, hvorfor artikel 13 i forordning nr. 2396/71 (EØF) er tilstrækkelig hjemmel for nævnte artikel 4 i beslutning 78/706/EØF. Nævnte artikel 13 bemyndiger ifølge skrivelsen Kommissionen til at udfærdige de bestemmelser, som sikrer en korrekt forvaltning (»eine ordnungsgemäße Verwaltung«) af fonden. »En sådan forvaltning af de bevilgede midler kræver, at der bliver ansøgt om betaling af disse inden for en passende frist« (
2
).
Det fremgår også af skrivelsen, at Kommissionen ligeledes har afvist et antal for sent indkomne ansøgninger om betaling fra andre medlemsstater, og at Vredeling allerede anser princippet om ligebehandling af alle medlemsstater som en hindring for at bevilge den tyske regering en undtagelse fra nævnte artikel 4.
På grundlag af denne skrivelse vil jeg nu gennemgå følgende retsspørgsmål et efter et:
a)
Kommissionens kompetence til at fastsætte præklusive frister som de her foreliggende;
b)
indholdet af artikel 4 i Kommissionens beslutning 78/706/EØF;
c)
den foreliggende betalingsnægtelses lovlighed.
3.2. Kommissionens kompetence til at fastsætte præklusive frister for indgivelse af ansøgninger om udbetaling af tilskud fra Socialfonden
Ifølge sagsøgerne fremgår det af artiklerne 7 og 8 i Rådets forordning nr. 2893/77 (EFT L 337, 1977, s. 1) og af artikel 4 i Rådets forordning nr. 858/72 (EFT 1972 II, s. 339), at Kommissionen skal foretage udbetalingerne, så snart de af Rådet fastsatte betingelser er opfyldt. Som det ifølge sagsøgerne bl.a. fremgår af disse gennemførelsesforordninger og desuden af EØF-traktatens artikel 127, har kun Rådet og ikke også Kommissionen kompetence til at fastsætte andre bindende betingelser for udbetalingen. Artikel 13 i Rådets forordning nr. 2396/71, som er hjemmel for beslutning 78/706, begrænser ifølge sagsøgerne udtrykkeligt Kommissionens kompetence til de foranstaltninger, der er nødvendige til gennemførelse af reglerne i denne forordning. En mulighed for Kommissionen for at trække allerede bevilgede tilskud tilbage vil ikke være en gennemførelsesforanstaltning til forordningen, men en materiel gennemførelsesbestemmelse i henhold til EØF-traktatens artikel 127. Det er imidlertid kun Rådet, der har kompetence til at fastsætte sådanne gennemførelsesbestemmelser. Enhver undtagelse fra denne regel med hensyn til kompetencefordelingen skal ifølge sagsøgerne være udtrykkeligt fastsat i en rådsforordning, som det fremgår af artikel 4 i forordning nr. 858/72 som ændret ved forordning nr. 2894/77 (EFT L 337, 1977, s. 5), hvori Kommissionens kompetence til at nedsætte eller ikke udbetale tilskud er nøjagtigt beskrevet. Endelig rejser muligheden for at annullere en allerede opstået ret til betaling for allerede behørigt udførte projekter alene på grund af, at dokumentationen forelægges for sent, et så betydningsfuldt principspørgsmål, at dette spørgsmål kun bør kunne besvares af Rådet. I deres replik har sagsøgerne — efter min mening med en vis ændring af accentueringen — forudsat, at deres krav ikke er baseret på en ulovlig adfærd fra Kommissionens side, men på tilsagnet om tilskud af 23. december 1977, som de kræver efterlevet. Når kreditterne således én gang er fastlagt, er Kommissionen ifølge sagsøgerne udelukkende forpligtet til at anvende de gennemførelsesbestemmelser, som Rådet har fastsat. Da Rådet har forbeholdt sig enhver afgørelse med hensyn til indholdsmæssige præciseringer, kan artikel 13 i Rådets forordning nr. 2396/71 ikke fortolkes, som Kommissionen gør. Navnlig kan Kommissionen ikke fastsætte forældelsesfrister med karakter af præklusive frister, fordi de kan bevirke en materiel begrænsning af de begunstigedes rettigheder. I denne forbindelse har sagsøgerne igen påberåbt sig artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 2894/77, hvori der er givet regler for nedsættelse af bidrag for ikke-forskriftsmæssigt udførte projekter. Så meget desto mere følger det heraf, at det også kun er Rådet, der har kompetence til at give regler for annullation af tilskud til forskriftsmæssigt gennemførte projekter.
Efter min mening har sagsøgerne i deres således sammenfattede fremstilling overset den fundamentale forskel mellem materielle adfærdsnormer og administrative normer. Alle de af sagsøgerne nævnte rådsforordningsbestemmelser
vedrører klart indholdet af den virksomhed, der skal udføres. EØF-traktatens artikel 124 bestemmer — med forbehold af Rådets kompetence i henhold til EØF-traktatens artikel 127 til også på dette punkt selv at fastsætte gennemførelsesbestemmelser — udtrykkeligt, at fondens administration påhviler Kommissionen. I lyset af denne artikel og i mangel af Rådets egne bestemmelser på området må artikel 13 i Rådets forordning nr. 2396/71 fortolkes som en bemyndigelse til at træffe alle administrative foranstaltninger, der er nødvendige til gennemførelse af reglerne i denne forordning. I samme retning peger også ordlyden af forordningens artikel 11, hvori Kommissionen under henvisning til EØF-traktatens artikel 124 bliver pålagt at drage omsorg for kontrollen med anvendelsen af de midler, der stilles til rådighed i henhold til denne forordning. Fastsættelse ved forordning, direktiv eller beslutning af frister for den endelige afregning med enten rent administrativ karakter eller med karakter af en egentlig forældelsesfrist eller præklusiv frist hører efter min mening klart til det i EØF-traktatens artikel 124 nævnte administrative arbejde. Også ud fra hensynet til en hensigtsmæssig og forskriftsmæssig regnskabsvirksomhed og ud fra hensynet til den årlige pligt til at stå til ansvar over for Rådet og Parlamentet under Revisionsrettens kontrol i henhold til EØF-traktatens artikler 205a og 206a, stk. 2, anser jeg fastsættelse af rimelige præklusive frister i henhold til artikel 13 i forordning nr. 2396/71 for forsvarlig i enhver henseende. I denne forordnings artikel 11 overdrages Kommissionen kontrollen med anvendelsen af de til rådighed stillede midler, dog »med forbehold af de regler, der udstedes i henhold til traktatens artikel 209«. Denne formulering indebærer, at bemyndigelsen ikke begrænses til anvendelse af gennemførelsesbestemmelser til denne artikel i traktaten. Kommissionen har under den mundtlige forhandling fremsat yderligere værdifulde bemærkninger vedrørende denne forbindelse med EØF-traktatens artikler 205 ff. Deraf fremgår det bl.a., at netop Forbundsrepublikken gentagne gange indtrængende har anmodet om en hurtigere afvikling af udbetalingerne fra Socialfonden. Endelig henviser jeg til en parallel, som man kan drage med medlemsstaternes administrative opgaver ved gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik. Domstolen har i en righoldig praksis altid fortolket disse administrative opgaver meget vidt.
Ligesom Kommissionen er jeg endelig af den opfattelse, at fastsættelsen af den foreliggende frist heller ikke er i strid med et forbud mod tilbagevirkende kraft, som Irland har påberåbt sig under sin intervention, da den kun begrænser frister, som for det første projekts vedkommende kun havde løbet i tre måneder og for de øvrige tre projekter endnu ikke var begyndt ved udstedelsen af beslutning 78/706/EØF. Selv hvis man for det første projekt først lader fristen begynde på datoen for denne beslutnings ikrafttræden, blev den endelige afregning for dette projekt indgivet for sent.
Min konklusion på dette punkt er derfor, at Kommissionen, også når henses til EØF-traktatens artikel 124 og artikel 11 i Rådets forordning nr. 2396/71, i henhold til denne forordnings artikel 13 har kompetence til at. fastsætte præklusive frister for den endelige afregning af bevilgede tilskud fra Socialfonden.
3.3. Indholdet af artikel 4 i Kommissionens beslutning 78/706/EØF
Kommissionen har — efter at have indhentet udtalelse fra udvalget for Den europæiske Socialfond — fastsat gennemførelsesforanstaltninger i henhold til artikel 13 i forordning (EØF) nr. 2396/71 ved sin til medlemsstaterne rettede beslutning 78/706/EØF af 27. juli 1978. Denne beslutnings artikel 4 bestemmer, at medlemsstaterne har en frist på 18 måneder efter datoen for foranstaltningernes afslutning til indgivelse af deres ansøgninger om udbetaling.
Ifølge sagsøgerne og intervenienten Irlands regering er denne frist en rent administrativ frist og ikke en præklusiv frist eller forældelsesfrist. Denne følger såvel af ordlyden af artikel 4 som af dens placering i beslutningen som helhed. Med hensyn til yderligere detaljer i sagsøgernes argumentation henviser jeg til retsmøderapporten.
Efter min mening må også denne argumentation forkastes. Betragtningerne til beslutningen nævner for det første med hensyn til ansøgningerne om et tilskud udtrykkeligt, at det »for at sikre en forsvarlig forvaltning af fonden fastsættes, at manglende overholdelse af disse frister medfører, at de pågældende ansøgninger betragtes som trukket tilbage«. Denne passus fra betragtningerne tyder klart på en præklusiv frist og ikke blot på en rent administrativ frist. Når betragtningerne derefter med hensyn til udbetalingen af tilskuddene siger, at medlemsstaterne efter foranstaltningernes afslutning bør have en vis tidsfrist til rådighed til indgivelse af deres ansøgninger om udbetaling, må denne passus også ifølge sin. egen ordlyd opfattes på samme måde. Ordlyden af artikel 4 tyder ligeides så klart på en præklusiv frist, at medlemsstaterne i tvivlstilfælde i hvert fald skulle have konsulteret Kommissionen i tide om denne frists karakter. Kommissionens oplysning under retsforhandlingerne om, at fem medlemsstater (som ligeledes havde indgivet deres ansøgninger om udbetaling for sent) også havde accepteret Kommissionens fortolkning, er heller ikke blevet bestridt. Endelig har Kommissionen her, efter min mening med rette, påberåbt sig en parallel til spørgsmålet om en frists karakter, som forelå i Domstolens dom i sagen Wasaknåcke Knäckebrotfabrik (sag 32/72, Sml. 1972, s. 291). I denne dom er de præmisser, hvorefter det på grund af princippet om ligebehandling er nødvendigt at have ensartede frister uden mulighed for forlængelse i individuelle tilfælde, efter min mening af analog betydning for den foreliggende sag.
Min konklusion på denne del lyder derfor således, at der ikke er tvivl om, at den i artikel 4 i beslutning 78/706/EØF nævnte frist må anses for en præklusiv frist eller absolut bindende frist.
3.4. Den foreliggende betalingsnægtelses lovlighed
Endelig står det tilbage at undersøge spørgsmålet, om der kan anføres grunde til at anse betalingsnægtelsen for ulovlig i dette konkrete tilfælde.
Sagsøgerne har vedrørende dette for det første anført, at de kunne opfatte artikel 4 som en rent administrativ frist, og at det er en krænkelse af den berettigede forventning, de kunne have vedrørende denne bestemmelses betydning, hvis den fortolkes som en præklusiv frist. Kommissionen har ifølge sagsøgerne også tidligere gentagne gange forlænget fristen. Det vil endelig være i strid med proportionalitetsprincippet, hvis man i alle tilfælde anser fristen for en præklusiv frist.
Hvad angår de påståede undtagelser fra den fastsatte frist, har Kommissionen uimodsagt anført, at der her altid har været tale om undtagelsestilfælde, som den var blevet underrettet om af den pågældende medlemsstat før fristens udløb. Netop fordi Kommissionen principielt ikke udelukkede, at særlige omstændigheder således i tide blev påberåbt, kunne der heller ikke være tale om et brud på proportionalitetsprincippet. I overensstemmelse med Domstolens praksis har Kommissionen i øvrigt begrænset undtagelser fra den fastsatte frist til tilfælde af force majeure eller dermed sammenlignelige tvingende omstændigheder, som blev meddelt rettidigt før fristens udløb.
Såvel i deres skriftlige indlæg som under retsmødet har sagsøgerne udførligt anført, at der også i de foreliggende tilfælde kan tales om sådanne særlige omstændigheder, som objektivt berettiger en fristoverskridelse. Jeg henviser herved til retsmøderapporten.
De har endvidere anført, at Kommissionen krav om, at force majeure eller andre tvingende særlige omstændigheder skal påberåbes før fristens udløb, ikke finder støtte i beslutningen. Efter min mening følger et sådant krav imidlertid af en præklusiv frists karakter, således at dette argument må forkastes. Efter min mening kan sagsøgerne i denne forbindelse heller ikke påberåbe sig dommen i sagen Atalanta (sag 240/78, Sm. 1979, s. 2137), fordi der i det tilfælde ikke var tale om en fast præklusiv frist, men om en forpligtelse til »straks« at indsende den pågældende dokumentation. Domstolen betragtede da heller ikke denne forpligtelse som en hovedforpligtelse, hvis overholdelse var en betingelse for at erhverve ret til støtte, men en i forhold hertil underordnet forpligtelse, hvis overholdelse, men ikke overholdelse inden for en bestemt frist, i sig selv var en betingelse for ret til støtte. I dette tilfælde er der derimod ifølge min gennemgang klart tale om en præklusiv frist bortset fra tilfælde af rettidigt meddelte tvingende forhindringer.
Imidlertid er det efter min mening klart, at de indtil nu omtalte argumenter, som taler for og imod sagsøgernes synspunkt vedrørende det her undersøgte spørgsmål om betalingsnægtelsen, i det konkrete tilfælde mindre overbevisende tynger vægtskålen i deres disfavør end deres argumenter vedrørende lovligheden af beslutning 78/706/EØF som sådan. Med hensyn til den foreliggende betalingsnægtelse anser jeg navnlig to af sagsøgernes argumenter for i sig selv at være ret stærke, nemlig for det første den dokumenterede henvisning til de faktisk særdeles komplicerede administrative aspekter ved de foreliggende projekter, som gjorde det meget vanskeligt, om ikke umuligt at indgive den foreskrevne dokumentation rettidigt; for det andet den overbevisning, som appellanterne på grund af Domstolens nævnte dom i sag 240/78 i god tro kunne have om, at nogen forsinkelse med indsamlingen og indleveringen af dokumentation under så specielle omstændigheder ikke ville være afgørende, såfremt det blev godtgjort, at projekterne blev gennemført rettidigt. Omstændighederne i dette tilfælde grænser med andre ord til tilfælde af force majeure, som anerkendes i Domstolens praksis. Jeg henviser i denne forbindelse navnlig til Domstolens dom af 14. februar 1978 i sagen Fleischhandelsgesellschaft (sag 68/77, Sml. 1978, s. 353, navnlig præmis 11 på side 368), samt til en række andre tilfælde fra Domstolens praksis, som nævnes af H. G. Schermers på side 60-62 i hans tidligere nævnte værk. Imidlertid fremgår det af disse tilfælde fra praksis også, at henvisning til force majeure eller tilsvarende omstændigheder indtil nu kun er blevet tilladt af Domstolen, når den pågældende ikke kunne udøve nogen afgørende indflydelse på disse omstændigheder. Denne betingelse er efter min mening ikke opfyldt i dette tilfælde. Af denne grund, på grund af, at den forsinkelse, der måtte forventes, ikke blev meddelt rettidigt, og først og fremmest på grund af det også i Vredelings anfægtede skrivelse af 10. december 1980 påberåbte lighedsprincip kommer jeg endelig til det resultat, at sagsøgernes subsidiære påstand om annullation af den i nævte skrivelse omtalte endelige afgørelse fra Kommissionen om at nægte udbetaling af de i henhold til Kommissionens beslutning af 23. december 1977 endnu skyldige restbeløb, må forkastes. Jeg vil tilføje, at hvis EØF-traktatens artikel 174 havde givet mulighed herfor, ville jeg måske have foreslået en delvis betaling til Forbundsrepublikken Tyskland, fastsat efter billighed. Selv hvis dette i princippet havde været muligt, skulle der så desuden have været foretaget en forudgående sammenligning af de foreliggende afregningers påståede særlig indviklede karakter og af fristoverskridelsens varighed med andre ansøgninger om udbetaling af restbeløb, som er blevet afvist af Kommissionen på grund af fristoverskridelse.
4. Konklusion
Som konklusion foreslår jeg følgende afgørelse:
1)
Sagsøgernes første påstand kunne oprindelig placeres inden for rammerne af artikel 175. Efter Kommissionens definitive nægtelse af at udbetale de krævede restbeløb, blev EØF-traktatens artikel 173 imidlertid anvendelig på denne nægtelse, og der bestod ikke længere noget særligt retsgrundlag for den første del af hovedpåstanden. Den subsidiære del af den førte påstand, som går ud på annullation af Kommissionens afgørelse af 10. december 1980, må derimod antages til realitetsbehandling.
2)
Den af Forbundsrepublikken Tyskland nedlagte anden påstand om annullation af Kommissionens meddelelse af 16. december 1980 — 8007034-V/C — vedrørende anvendelsen af artikel 4 i beslutning 78/706/EØF af 27. juli 1978 må afvises, da der her klart er tale om en rent fortolkende meddelelse, der som sådan ikke kan have retsfølger.
3)
Påstanden om annullation af Kommissionens definitive nægtelse af at udbetale de krævede restbeløb, som findes i Vredelings skrivelse af 10. december 1980, må forkastes. I henhold til artikel 13 i Rådets forordning nr. 2396/71 havde Kommissionen, når også henses til EØF-traktatens artikel 124 og nævnte forordnings artikel 11, klart kompetence til at fastsætte præklusive frister for den endelige afregning af bevilgede tilskud fra fonden. Når også henses til betragtningerne til Kommissionens beslutning 78/706/EØF, må den i denne beslutnings artikel 4 nævnte frist klart anses for en sådan præklusiv frist. Når henses til Domstolens tidligere praksis og til kravet om, at alle medlemsstater i denne henseende skal behandles lige, kan de af Forbundsrepublikken Tyskland påberåbte særlige omstændigheder ikke anses for et tilfælde af force majeure eller omstændigheder, der må sidestilles dermed, som i det foreliggende tilfælde kan berettige en undtagelse fra den præklusive frists tvigende karakter.
4)
Sagsøgerne dømmes i henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, til at afholde sagens omkostninger.
(
1
) – Oversat fra nederlandsk.
(
2
) – I originaludgaven: „Eine solche Verwaltung der bewilligten Mittel bedingt, daß diese innerhalb einer angemessenen Frist abgerufen werden.”