62016TJ0518
RETTENS DOM (Fjerde Udvidede Afdeling)
4. december 2018 (
*1
)
»Personalesag – tjenestemænd og kontraktansatte – ændring af vedtægten den 1. januar 2014 – artikel 6 i bilag X til vedtægten – nye bestemmelser om årlig ferie, som finder anvendelse på tjenestemænd, der gør tjeneste i et tredjeland – ulovlighedsindsigelse – formålet med årlig ferie«
I sag T-518/16,
Francisco Carreras Sequeros, tjenestemand ved Europa-Kommissionen, bosat i Addis Abeba (Etiopien), og de øvrige tjenestemænd og andre ansatte ved Europa-Kommissionen, hvis navne fremgår af bilaget (
1
) til dommen, ved advokaterne S. Orlandi og T. Martin,
sagsøgere,
mod
Europa-Kommissionen først ved J. Currall og G. Gattinara, derefter ved G. Gattinara og A.-C. Simon, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Europa-Parlamentet ved J. Steele og E. Taneva, som befuldmægtigede,
og af
Rådet for Den Europæiske Union først ved M. Bauer og M. Veiga, derefter ved M. Bauer og A. Meyer, som befuldmægtigede,
intervenienter,
angående et søgsmål støttet på artikel 270 TEUF om annullation af afgørelserne om at nedsætte det årlige antal feriedage for sagsøgerne at regne fra 2014,
har
RETTEN (Fjerde Udvidede Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, H. Kanninen, og dommerne J. Schwarcz, C. Iliopoulos, L. Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín (refererende dommer) og I. Reine,
justitssekretær: fuldmægtig M. Marescaux,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 21. november 2017,
afsagt følgende
Dom
I. Tvistens baggrund
1
Sagsøgerne, Francisco Carreras Sequeros og de andre personer, hvis navne fremgår af bilaget til dommen, er tjenestemænd eller kontraktansatte i Europa-Kommissionen. De blev alle udstationeret i tredjelande allerede før den 1. januar 2014.
2
I henhold til artikel 57, første afsnit, i vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union (herefter »vedtægten«), der finder analog anvendelse på kontraktansatte i henhold til artiklerne 16 og 91 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Den Europæiske Union (herefter »ansættelsesvilkårene«), har tjenestemænd og andre ansatte for hvert kalenderår ret til en årlig ferie på mindst 24 arbejdsdage og højst 30 arbejdsdage i overensstemmelse med en ordning, der fastlægges efter fælles aftale mellem EU-institutionerne ansættelsesmyndigheder og efter udtalelse fra vedtægtsudvalget. I overensstemmelse med denne ordning er antallet af årlige feriedage fastsat til 24 dage, hvortil kommer supplerende feriedage fordelt efter alder og lønklasse inden for den ovennævnte grænse på 30 dage.
3
Bilag X til vedtægten fastsætter imidlertid særlige undtagelsesbestemmelser for tjenestemænd, der gør tjeneste i tredjelande. Det følger af ansættelsesvilkårenes artikel 118, at nogle af disse bestemmelser finder tilsvarende anvendelse på kontraktansatte i samme situation. Dette er tilfældet for bilagets artikel 6.
4
Artikel 6 i bilag X til vedtægten i den affattelse, der var gældende inden ikrafttrædelsen af forordning (EU, Euratom) nr. 1023/2013 af 22. oktober 2013 om ændring af vedtægten og ansættelsesvilkårene (EUT 2013, L 287, s. 15), fastsætter følgende for personale, der gør tjeneste i et tredjeland:
»En tjenestemand har for hvert kalenderår ret til en årlig ferie på tre og en halv arbejdsdag for hver måneds tjeneste.«
5
I 27. betragtning til forordning nr. 1023/2013, har EU-lovgiver imidlertid anført:
»Arbejdsvilkårene for personale ansat i tredjelande bør moderniseres og gøres mere omkostningseffektive, så der opnås omkostningsbesparelser. De årlige ferierettigheder bør tilpasses, og der bør indføres mulighed for at tage flere parametre i brug ved fastsættelsen af godtgørelse for levevilkår, uden at det indvirker på det generelle mål om at opnå omkostningsbesparelser. Betingelserne for ydelse af boligtilskud bør revideres for bedre at tage hensyn til de lokale forhold og for at mindske den administrative byrde.«
6
Siden ikrafttrædelsen den 1. januar 2014 af artikel 1, stk. 70, litra a), i forordning nr. 1023/2013 har det i artikel 6 i bilag X til vedtægten (herefter »den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten«) for så vidt angår tjenestemænd, der gør tjeneste i tredjelande, været fastsat, at:
»En tjenestemand har for hvert kalenderår ret til en årlig ferie på to arbejdsdage for hver måned, i hvilken han har gjort tjeneste.
Uanset denne artikels stk. 1, har tjenestemænd, der gør tjeneste i et tredjeland den 1. januar 2014, ret til:
–
tre arbejdsdage fra den 1. januar 2014 til den 31. december 2014
–
to og en halv arbejdsdag fra den 1. januar 2015 til den 31. december 2015.«
7
Sagsøgernes personalemapper er ajourført for at tage højde for den nye artikel 6, andet afsnit, første led, i bilag X til personalevedtægten, og sagsøgerne er således blevet tildelt årlig ferie på 36 arbejdsdage for 2014 sammenlignet med 42 dage det foregående år.
8
Sagsøgerne indgav klager mellem den 17. februar og den 13. marts 2014. Afhængig af sagen blev disse klager afslået af enten ansættelsesmyndigheden eller den myndighed, der har kompetence til at indgå ansættelseskontrakter (i det følgende benævnt »den kompetente myndighed«), ved enslydende afgørelser af 23. maj 2014.
II. Retsforhandlinger og parternes påstande
9
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 2. september 2014 har sagsøgerne anlagt nærværende sag, der blev registreret under nr. F-88/14.
10
Ved afgørelse af 10. november 2014 besluttede Retten at udsætte behandlingen af nærværende sag, indtil sagerne T-17/14, U4U m.fl. mod Parlamentet og Rådet, og T-23/14, Bos m.fl. mod Parlamentet og Rådet, har fået retskraft.
11
Ved processkrifter indleveret på Personalerettens Justitskontor henholdsvis den 29. oktober 2014 og den 5. februar 2015 fremsatte Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Parlamentet begæringer om at måtte intervenere i den foreliggende sag til støtte for Kommissionens påstande.
12
I medfør af artikel 3 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2016/1192 af 6. juli 2016 om overførsel til Retten af kompetencen til som første instans at afgøre tvister mellem Den Europæiske Union og dens ansatte (EUT 2016, L 200, s. 137) er den foreliggende sag blevet overført til Retten i den stand, som den befandt sig i den 31. august 2016, og skal derfor behandles i henhold til Rettens procesreglement. Sagen er blevet registreret under sagsnr. T-518/16 og er blevet tildelt Fjerde Afdeling.
13
De sager, som sagsbehandlingen har afventet, gav anledning til dom af 15. september 2016, U4U m.fl. mod Parlamentet og Rådet (T-17/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:489), og kendelse af 11. november 2014, Bos m.fl. mod Parlamentet og Rådet (T-23/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2014:956). Denne dom og denne kendelse er ikke blevet appelleret og har fået retskraft.
14
Rådet og Parlamentet fik tilladelse til at intervenere i denne sag ved Rettens afgørelser af 6. marts 2017.
15
Efter forslag fra Fjerde Afdeling besluttede Retten den 20. september 2017 i henhold til procesreglementets artikel 28 at henvise sagen til et udvidet dommerkollegium.
16
På forslag fra den refererende dommer besluttede Retten (Fjerde Udvidede Afdeling) den 18. oktober 2017 at indlede den mundtlige forhandling, og som en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglementets artikel 89 opfordrede parterne til inden retsmødet at besvare visse spørgsmål skriftligt. Parterne har efterkommet Rettens anmodning inden for den fastsatte frist.
17
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret Rettens spørgsmål under retsmødet den 21. november 2017.
18
Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
–
Den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten erklæres ulovlig.
–
Afgørelserne om nedsættelse af sagsøgernes årlige antal feriedage »at regne fra 2014« annulleres.
–
Europa-Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
19
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
20
Parlamentet har nedlagt påstand om, at Rådet frifindes.
21
Rådet har nedlagt følgende påstande:
–
Principalt erklæres ulovlighedsindsigelsen vedrørende den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten ugrundet.
–
Subsidiært frifindelse.
III. Retlige bemærkninger
A. Om den første påstand om, at Retten skal erklære den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten ulovlig
22
Sagsøgerne kræver i deres første påstand, at Retten erklærer den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten ulovlig.
23
Kommissionen og Parlamentet er af den opfattelse, at konstateringen af ulovlighed i forbindelse med behandlingen af en ulovlighedsindsigelse kun kan være af subsidiær karakter og ikke kan medtages i dommens dispositive del, hvorfor sagsøgernes første påstand ikke som sådan kan antages til realitetsbehandling.
24
Det er korrekt, at det ikke tilkommer Unionens retsinstanser at fremkomme med principielle konstateringer i dommenes dispositive del (jf. i denne retning dom af 16.12.2004, De Nicola mod EIB, T-120/01 og T-300/01, EU:T:2004:367, præmis 136 og 137). I den foreliggende sag er det dog klart, at den første påstand i stævningen ikke kan opfattes som værende adskilt fra den anden påstand, eftersom, således som Kommissionen og Parlamentet selv anfører, sagsøgerne har gjort ulovlighedsindsigelsen angående den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten gældende som et anbringende til støtte for deres påstand om annullation af afgørelserne om nedsættelse af deres årlige antal feriedage »at regne fra 2014«.
B. Om den anden påstand om annullation af afgørelserne om nedsættelse sagsøgernes årlige antal feriedage »at regne fra 2014«
1.
Om den anden påstand
25
Sagsøgerne har i deres anden påstand påstået annullation af afgørelserne om at nedsætte deres ret til årlig ferie »at regne fra 2014«.
26
Som svar på den foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, der er omhandlet i præmis 16 ovenfor, har sagsøgerne imidlertid anført, at klagen, som blev indgivet i 2014, i realiteten skal forstås som rettet mod de afgørelser, hvorved antallet af årlige feriedage blev nedsat for det pågældende år (herefter »de anfægtede afgørelser«), og at den ikke vedrører lovligheden af afgørelser truffet herom i 2015 og i 2016.
2.
Om konsekvenserne af at begrænse genstanden for prøvelsen til sagsøgernes ulovlighedsanbringende
27
Da de anfægtede afgørelser kun fastsætter antallet af årlige feriedage for 2014, opstår spørgsmålet om, hvorvidt det er tilladt for sagsøgerne at fremsætte anbringender, som de har gjort, baseret på en ulovlighedsindsigelse ikke kun mod den nye artikel 6, andet afsnit, første led, i bilag X til vedtægten, vedrørende årlig ferie i 2014, men mere generelt mod denne artikels første afsnit om antallet af årlige feriedage fra 2016.
28
Som svar på den foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, der er omhandlet i præmis 16 ovenfor, har sagsøgerne anført, at de har en interesse i at påberåbe sig, at den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten er ulovlig, og at den overgangsperiode, der er fastlagt i bestemmelsens andet afsnit, første led, ikke kan adskilles fra første afsnit, hvorefter tjenestemænd og øvrige ansatte med tjenestested i tredjelande nu kun har ret til 24 dages ferie pr. år.
29
Heroverfor har Kommissionen og Rådet anført, at de rejste ulovlighedsindsigelser kun kan angå den nye artikel 6, andet afsnit, første led, i bilag X til vedtægten, fordi en ulovlighedsindsigelse ikke udgør en selvstændig søgsmålsrettighed og derfor kun kan påberåbes subsidiært under en verserende sag, begrænset af sagsgenstanden.
30
Ifølge fast retspraksis kan en ulovlighedsindsigelse, der er fremsat subsidiært i medfør af artikel 277 TEUF, når der i hovedsagen anfægtes en tredje retsakts lovlighed, kun antages til realitetsbehandling, når der er en sammenhæng mellem denne retsakt og den bestemmelse, hvis ulovlighed påberåbes. For så vidt som artikel 277 TEUF ikke har til formål at gøre det muligt for en part at anfægte anvendeligheden af en generel retsakt, uanset hvilket søgsmål der anlægges, skal ulovlighedsindsigelsens rækkevidde begrænses til det, der er absolut nødvendigt for at afgøre tvisten (jf. dom af 12.6.2015, Health Food Manufacturers’ Association m.fl. mod Kommissionen, T-296/12, EU:T:2015:375, præmis 170 og den deri nævnte retspraksis). Det følger heraf, at den generelle retsakt, hvis ulovlighed påberåbes, skal finde direkte eller indirekte anvendelse på det tilfælde, der er genstand for sagen, og der skal være en direkte retlig forbindelse mellem den anfægtede individuelle afgørelse og den pågældende generelle retsakt (dom af 15.3.2017, Fernández González mod Kommissionen, T-455/16 P, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:169, præmis 34, og af 22.11.2017, von Blumenthal m.fl., T-558/16, EU:T:2017:827, præmis 71).
31
Artikel 277 TEUF skal imidlertid fortolkes vidt for at sikre en effektiv legalitetskontrol med institutionernes generelle retsakter til fordel for personer, der ikke er beføjet til at anlægge direkte søgsmål til prøvelse af sådanne retsakter (dom af 26.10.1993, Reinarz mod Kommissionen, T-6/92 og T-52/92, EU:T:1993:89, præmis 56, og af 21.10.2010, Agapiou Joséphidès mod Kommissionen og EACEA, T-439/08, ikke trykt i Sml., EU:T:2010:442, præmis 50). Artikel 277 TEUF’s anvendelsesområde skal endvidere udstrækkes til at omfatte de af institutionernes retsakter, der har været af relevans for vedtagelsen af den afgørelse, som er genstand for annullationssøgsmålet (dom af 4.3.1998, De Abreu mod Domstolen, T-146/96, EU:T:1998:50, præmis 27, og af 2.10.2001, Martinez m.fl. mod Parlamentet, T-222/99, T-327/99 og T-329/99, EU:T:2001:242, præmis 135), for så vidt som den anfægtede afgørelse i det væsentlige hviler på en bestemmelse i den retsakt, hvis lovlighed er blevet anfægtet (dom af 12.6.2015, Health Food Manufacturers’ Association m.fl. mod Kommissionen, T-296/12, EU:T:2015:375, præmis 172), selv om disse retsakter ikke formelt var retsgrundlaget for denne afgørelse (dom af 2.10.2001, Martinez m.fl. mod Parlamentet, T-222/99, T-327/99 og T-329/99, EU:T:2001:242, præmis 135, af 20.11.2007, Ianniello mod Kommissionen, T-308/04, EU:T:2007:347, præmis 33, og af 2.10.2014, Spraylat/ECHA, T-177/12, EU:T:2014:849, præmis 25).
32
I det foreliggende tilfælde har sagsøgerne fået 42 årlige feriedage i 2013 i henhold til artikel 6 i bilag X til vedtægten i den affattelse, der var gældende inden ikrafttrædelsen af artikel 1, stk. 70, litra a), i forordning nr. 1023/2013. I 2014, hvor klagen blev indgivet, fik de kun 36 årlige feriedage i henhold til den nye artikel 6, andet afsnit, første led, i bilag X til vedtægten. I 2015 vil de kun disponere over 30 årlige feriedage i henhold til andet led i andet afsnit i samme artikel. Endelig har sagsøgerne fra 2016 i princippet kun ret til 24 dages ferie pr. år i overensstemmelse med første afsnit i den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten.
33
Den kompetente myndighed råder således ikke over nogen beføjelse til skønsmæssigt at fastsætte antallet af årlige feriedage. Desuden følger det af en kontekstuel og systemisk fortolkning af den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten, at første led af bestemmelsens andet stykke, som finder direkte anvendelse på de anfægtede afgørelser, udgjorde en overgangsbestemmelse, mens artiklens første afsnit udgør den nye endelige regel om årlig ferie for tjenestemænd og øvrige ansatte, der gør tjeneste i tredjelande.
34
Det er herefter relevant at bemærke, at selve formålet med en overgangsperiode er at tilsikre et gradvist skifte fra én ordning til en anden (dom af 6.7.2017, Bodson m.fl. mod EIB, T-508/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:469, præmis 117, og af 12.2.2014, Bodson m.fl. mod EIB, F-83/12, EU:F:2014:15, præmis 139) for at imødegå vanskeligheder, der er forbundet med indførelsen af en ny ordning, eller for at undgå en brat ændring af den tidligere ordning.
35
I betragtning af sammenhængen mellem overgangsbestemmelserne og de endelige bestemmelser, hvor der ikke er behov for de førstnævnte uden de sidstnævnte, og i betragtning af, at den kompetente myndighed ikke råder over en skønsmæssig beføjelse, må det fastslås, at der i det foreliggende tilfælde er en direkte juridisk forbindelse mellem den anfægtede afgørelse og den nye artikel 6, første afsnit, i bilag X til vedtægten, og eftersom bestemmelsen i dette første afsnit er resultatet af den nye artikel 6, andet afsnit, første led, i bilag X til vedtægten, er den i det mindste indirekte anvendelig på de anfægtede afgørelser, idet den var relevant for deres vedtagelse, som hovedsageligt var baseret på den, selv om den ikke udgjorde den formelle hjemmel.
36
I forhold til sagsøgerne udgjorde de anfægtede afgørelser den første anvendelse af den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten, med den virkning, at de fra 2016 ikke længere ville få mere end 24 feriedage.
37
Kommissionen har imidlertid under retsmødet gjort gældende, at anvendelse i forhold til sagsøgerne af den nye artikel 6, første afsnit, i bilag X til vedtægten fra 2016 var hypotetisk på tidspunktet for sagens anlæg i 2014.
38
Det fremgår ganske vist af sagsøgernes svar på de foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, der er omhandlet i præmis 16 ovenfor, at to af dem nu er beskæftiget i Bruxelles (Belgien). Det kan dog ikke heraf udledes, at anvendelse af den nye artikel 6, første afsnit, i bilag X til vedtægten på sagsøgerne fra 2016 og frem var hypotetisk i 2014. Bortset fra, at en af de berørte har været beskæftiget i Bruxelles siden den 1. september 2017, kunne de som tjenestemænd eller ansatte i Generaldirektoratet for Internationalt Samarbejde og Udvikling, der gør tjeneste i tredjelande, forvente, at denne bestemmelse fandt anvendelse.
39
Følgelig skal sagsøgerne have adgang til at bestride lovligheden af den endelige ordning for årlig ferie efter første afsnit i den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten, selv om de anfægtede afgørelser formelt er baseret på overgangsbestemmelsen, som alene vedrører 2014, i første afsnit, andet led, i den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten.
3.
Anbringenderne
a)
Indledende bemærkninger
40
Sagsøgerne har i stævningen anført, at den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten tilsidesatte den særlige karakter af og formålet med retten til årlig ferie, det generelle princip om ligebehandling, retssikkerhedsprincippet og artikel 10 i vedtægten.
41
I lyset af dom af 15. september 2016, U4U m.fl. mod Parlamentet og Rådet (T-17/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:489), har sagsøgerne dog frafaldet anbringendet om tilsidesættelse af vedtægtens artikel 10.
42
Som svar på et spørgsmål fra Retten har sagsøgerne i øvrigt anført, at det tredje anbringende om tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet skal forstås som en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af berettigede forventninger.
43
Endelig indeholder stævningen betragtninger om retten til respekt for privatliv og familieliv, som skal anses for at være et særskilt anbringende.
44
Herefter skal Retten tage stilling til fire anbringender vedrørende tilsidesættelse af henholdsvis:
–
den særlige karakter af og formålet med retten til årlig ferie
–
det almindelige ligebehandlingsprincip
–
princippet om beskyttelse af berettigede forventninger
–
retten til respekt for privatliv og familieliv.
b)
Det første anbringende om tilsidesættelse af den særlige karakter af og formålet med retten til årlig ferie
1) Parternes argumenter
45
Under henvisning til Domstolens praksis og navnlig dom af 19. september 2013, fornyet prøvelse Kommissionen mod Strack (C-579/12 RX-II, EU:C:2013:570), har sagsøgerne gjort gældende, at retten til årlig ferie er et princip i Unionens sociallovgivning af særlig betydning. Det er nu knæsat i artikel 31, stk. 2, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og sikret bl.a. ved artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/88/EF af 4. november 2003 om visse aspekter i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden (EUT 2003, L 299, s. 9). Sagsøgerne har understreget, at det følger af retspraksis, at denne ret har et dobbelt formål, nemlig at give arbejdstageren mulighed for både at hvile ud fra sine opgaver og at nyde en periode med afslapning og fritid. De mere fordelagtige regler om årlig ferie, som tjenestemænd og andre ansatte, der gør tjeneste i tredjelande, nød godt af, havde imidlertid til formål at kompensere for ulemperne forbundet med levevilkårene på tjenestestedet, som fortsat betragtes som særlige og vanskelige.
46
I denne forbindelse bemærkes, at det fremgår af retspraksis og af fjerde betragtning til direktiv 2003/88, at forbedring af sikkerhed, hygiejne og sundhed på arbejdspladsen gennem retten til årlig ferie udgør et mål, der ikke bør underordnes rent økonomiske hensyn. Alligevel blev nedsættelsen af retten til årlig ferie for tjenestemænd og øvrige ansatte, der gør tjeneste i tredjelande, begrundet i sådanne hensyn i 27. betragtning til forordning nr. 1023/2013, nemlig at gøre dette personale mere omkostningseffektive og behovet for besparelser. Den omstændighed, at nedsættelsen også skete af hensyn til tjenesten og navnlig af hensyn til små delegationer, hvis funktion påvirkes af hyppige fravær blandt deres ansatte, er en udokumenteret påstand, som ikke i alle tilfælde er korrekt. Desuden kan målsætningen om at modernisere arbejdsvilkårene, der angiveligt er knyttet til udviklingen af transportformer og kommunikationsformer, som Kommissionen og Parlamentet gør gældende, ikke begrunde den anfægtede nedsættelse, eftersom et sådant ræsonnement vil føre til en gradvis udhuling af retten til årlig ferie uden hensyn til formålet med ferien.
47
Endvidere indebærer den omstændighed, at antallet af årlige feriedage i henhold til den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten fortsat er højere end fastsat i artikel 7 i direktiv 2003/88, ikke, at den nye artikel sikrer tilstrækkelig beskyttelse af sagsøgernes arbejdsvilkår, sundhed og sikkerhed. Direktiv 2003/88 har nemlig alene til formål at sikre et mindstemål af beskyttelse. Direktivets artikel 23 indeholder desuden en bestemmelse om garanti mod forringelser, hvoraf det følger, at en nedsættelse af antallet af feriedage ikke vil kunne begrundes alene med den omstændighed, at antallet fortsat er højere end forudsat i den ovennævnte artikel 7.
48
Under alle omstændigheder påvirker forringelsen af sagsøgernes arbejdsvilkår i uforholdsmæssig høj grad deres arbejdsliv og sundhed.
49
Endelig burde lovgiver, på trods af det vide skøn, som lovgiver råder over, have vurderet, hvilke konsekvenserne nedsættelsen af antallet af årlige feriedage kunne have for sikkerhed og sundhed for tjenestemænd og øvrige ansatte, der gør tjeneste i tredjelande, eftersom der i praksis er en formodning for, at arbejde udført i tredjelande er mere udfordrende end arbejde udført på institutionernes hjemsted. Lovgiver burde ligeledes have givet en tilstrækkelig begrundelse for forringelsen af arbejdsvilkårene for de berørte personer. En sådan vurdering og en sådan begrundelse mangler imidlertid i den foreliggende sag.
50
Kommissionen, på hvis argumenter Parlamentet og Rådet støtter sig, har som udgangspunkt anfægtet relevansen af dom af 19. september 2013, fornyet prøvelse Kommissionen mod Strack (C-579/12 RX-II, EU:C:2013:570).
51
Kommissionen, Europa-Parlamentet og Rådet har også anført, at lovgiver i 14. betragtning til direktiv 2003/88 har forudsat, at »de særlige forskrifter, der er fastsat i andre fællesskabsinstrumenter«, kan påberåbes frem for direktivets bestemmelser. Dette er angiveligt tilfældet for den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten. Desuden overstiger antallet af årlige feriedage, der fastsættes i denne artikel, stadig den ferie »af mindst fire ugers varighed«, der i artikel 7 i direktiv 2003/88 er fastsat som den korteste varighed af ferien Den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten forringer således ikke retten til årlig ferie.
52
Endvidere har lovgiver ikke alene forfulgt et økonomisk mål ved vedtagelsen af den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten. Tværtimod fremgår det af 27. betragtning til forordning nr. 1023/2013, at den også havde til formål at modernisere arbejdsvilkårene for personale ansat i tredjelande, dvs. et administrativt krav om at tilpasse arbejdsvilkårene til de skiftende økonomiske og sociale omstændigheder. Rådet har i den forbindelse noteret sig, at en årlig ferie på 42 arbejdsdage gav problemer for små delegationer, som på grund af en sådan ferie og andre former for fravær ikke altid havde tilstrækkeligt personale til at sikre, at de fungerer tilfredsstillende. Det er Kommissionen og Parlamentets opfattelse, at den situation, der til dels havde begrundet den tidligere ordning, ændrede sig mellem 2004 og 2014 som følge af den betydelige udvikling af kommunikation via internettet og lavprisflyvninger.
53
Sagsøgerne har heller ikke godtgjort, at lovgiver har tilsidesat retten til årlig betalt ferie, hvis formål er at give arbejdstageren mulighed for både at hvile ud og at nyde en periode med afslapning og fritid. I denne henseende kan tidligere »praksis«, som førte til en angivelig formodning for, at arbejde udført i tredjelande er udfordrende, selv hvis dette anses for godtgjort, ikke på nogen måde binde lovgiver, som har en vid skønsmæssig beføjelse til at tilpasse vedtægten til udviklingen af den økonomiske og sociale kontekst, og som til enhver tid kan ændre rettigheder og forpligtelser til skade for tjenestemændene.
54
Under alle omstændigheder kan lovgiver tage hensyn til de specielle vanskeligheder, som situationen indebærer for personale, der arbejder i tredjelande, dels gennem artikel 7 i bilag X til vedtægten vedrørende beregningen af ferieperioden ved indtræden eller udtræden af tjenesten i et tredjeland og overførsel af ikke afholdt årlig ferie, dels gennem artikel 7, andet afsnit, i bilag V til vedtægten vedrørende rejsetid.
55
Endelig har Kommissionen anført, at generelle retsakter er tilstrækkeligt begrundede, hvis lovgiver, selv kortfattet, forklarer hovedindholdet af foranstaltningerne. Det fremgår således hverken af en bestemmelse eller et princip, at lovgiver burde have taget højde for den virkning, nedsættelsen af retten til årlig ferie kan have på tjenestemændenes helbred og sikkerhed, eller burde have vurderet omfanget af nedsættelsen i forhold til den generelle målsætning om at forbedre tjenestemændenes arbejdsvilkår, eller at lovgiver skulle have godtgjort de effektivitetsgevinster, som nedsættelsen ville medføre.
2) Rettens bemærkninger
i) Indledende bemærkninger
56
Det er nødvendigt indledningsvis at tage stilling til relevansen for den foreliggende sag af dom af 19. september 2013, fornyet prøvelse Kommissionen mod Strack (C-579/12 RX-II, EU:C:2013:570), som sagsøgerne i vid udstrækning har påberåbt sig.
57
Som anført af Kommissionen, Parlamentet og Rådet begrænsede Domstolen sig i denne dom til at tage stilling til en bestemmelse, der ifølge gældende ret fastsætter en ordning for fremførsel af ikke afholdte feriedage fra et år til det næste.
58
Selv om situationen i den foreliggende sag er kendetegnet af en lovgivningsmæssig afkortning af den årlige ferie, er præciseringerne i denne dom relevante i det foreliggende tilfælde, navnlig med hensyn til karakteren af og formålet med en årlig ferie, de tilfælde, hvor et direktiv kan påberåbes over for en institution, og chartrets anvendelse på institutionerne.
59
Sagsøgerne har udledt den særlige karakter af og formålet med retten til årlig ferie af direktiv 2003/88 og retspraksis herom. Det er derfor hensigtsmæssigt som det første at undersøge, hvorvidt dette direktiv kan påberåbes i den foreliggende sag.
ii) Om muligheden for at påberåbe sig direktiv 2003/88 mod EU-lovgiver
60
Det bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at direktiver er rettet til medlemsstaterne og ikke til Unionens institutioner eller organer, og bestemmelserne i direktiv 2003/88 kan derfor ikke udlægges således, at de i sig selv pålægger institutionerne forpligtelser i deres forhold til de ansatte (jf. i denne retning dom af 15.09.2016, TAO-AFI og SFIE-PE mod Parlamentet og Rådet, T-456/14, EU:T:2016:493, præmis 72 og den deri nævnte retspraksis).
61
Som det allerede er blevet fastslået, udelukker den omstændighed, at et direktiv ikke i sig selv binder institutionerne, dog ikke, at de regler eller principper, der er fastlagt i direktivet, kan påberåbes over for institutionerne, når de kun synes at være et specifikt udtryk for grundlæggende regler i traktaten og generelle principper, der forpligter de nævnte institutioner direkte. Et direktiv kan ligeledes binde en institution, når denne, inden for rammerne af sin organisatoriske autonomi og inden for vedtægtens grænser, har til hensigt at gennemføre en særlig forpligtelse ifølge et direktiv, eller hvor en intern akt med generel rækkevidde selv udtrykkeligt henviser til foranstaltninger, der er vedtaget af unionslovgiver i henhold til traktaterne. Endelig skal institutionerne i overensstemmelse med den loyalitetsforpligtelse, der påhviler dem, i forbindelse med deres adfærd som arbejdsgivere tage hensyn til de retlige bestemmelser, der er vedtaget på EU-niveau (jf. dom af 15.9.2016, TAO-AFI og SFIE-PE mod Parlamentet og Rådet, T-456/14, EU:T:2016:493, præmis 73 og 74 og den deri nævnte retspraksis).
62
I den foreliggende sag har sagsøgerne i deres skriftlige indlæg gjort gældende, at vedtægtens artikel 1e, stk. 2, udgør en intern retsakt med generel rækkevidde, som henviser til direktiv 2003/88.
63
Det er korrekt, at Domstolen i denne henseende i sin dom af 19. september 2013, fornyet prøvelse Kommissionen mod Strack (C-579/12 RX-II, EU:C:2013:570, præmis 43), har fastslået, at vedtægtens artikel 1e, stk. 2, indebar regler som dem, der er indeholdt i direktiv 2003/88, eftersom både denne bestemmelse og dette direktiv havde til formål at fastsætte minimumsforskrifter for sikkerhed og sundhed i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden, hvori indgår de minimale årlige ferieperioder.
64
I sin dom af 19. september 2013, fornyet prøvelse Kommissionen mod Strack (C-579/12 RX-II, EU:C:2013:570, præmis 48 ff.), har Domstolen imidlertid kun anvendt direktiv 2003/88 til at fortolke artikel 4 i bilag V til vedtægten i sammenhæng med vedtægtens artikel 1e, stk. 2. På den anden side, eftersom bilagene til vedtægten har samme retskraft som vedtægten selv (jf. i denne retning dom af 24.11.2010, Kommissionen mod Rådet, C-40/10, EU:C:2010:713, præmis 61, og kendelse af 13.12.2012, Mische mod Kommissionen, T-641/11 P, EU:T:2012:695, præmis 41), og uden en rangfølge mellem direktiv 2003/88 og forordning 1023/2013 om ændring af vedtægten, som ikke fremtræder som en delegeret retsakt eller gennemførelsesretsakt til direktivet (jf. i denne retning dom af 13.11.2014, Spanien mod Kommissionen, T-481/11, EU:T:2014:945, præmis 74 og deri citeret retspraksis), kan vedtægtens artikel 1e, stk. 2, og direktiv 2003/88 ikke påberåbes til støtte for en indsigelse om ulovlighed med henblik på at erklære den nye artikel 6 i vedtægtens bilag 10 uanvendelig.
65
Dette ændrer imidlertid ikke ved, at sagsøgerne i deres skriftlige indlæg også har henvist til chartrets artikel 31, stk. 2, og at de som svar på et spørgsmål fra Retten under retsmødet udtrykkeligt har oplyst, at direktiv 2003/88 er bindende for EU-lovgiver, for så vidt som det er udtryk for en grundlæggende rettighed.
66
Det bemærkes, at det følger af chartrets artikel 51, stk. 1, at chartrets bestemmelser navnlig er rettet mod EU-institutionerne, som derfor er ansvarlige for at overholde og fremme anvendelsen af de heri indeholdte principper, herunder retten til årlig ferie, der er fastsat i chartrets artikel 31, stk. 2.
67
Det bemærkes endvidere, at præsidiets forklaringer til chartret (EUT 2007, C 303, s. 17) skal tages i betragtning ved fortolkningen af chartret i overensstemmelse med artikel 6, stk. 1, tredje afsnit, TEU og chartrets artikel 52, stk. 7 (jf. i denne retning dom af 19.09.2013, fornyet prøvelse Kommissionen mod Strack, C-579/12 RX-II, EU:C:2013:570, præmis 27).
68
Det fremgår imidlertid af de forklaringer, der er nævnt i præmis 67 ovenfor, at chartrets artikel 31, stk. 2, navnlig fastslår indholdet af Rådets direktiv 93/104/EF af 23. november 1993 om visse aspekter i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden (EUT 1993, L 307, s. 18), som efterfølgende er blevet erstattet og kodificeret ved direktiv 2003/88 (dom af 19.9.2013, Fornyet prøvelse Kommissionen mod Strack, C-579/12 RX-II, EU:C:2013:570, præmis 39). Navnlig er bestemmelserne i artikel 7 i direktiv 2003/88 om årlig ferie identisk med artikel 7 i direktiv 93/104. Det fremgår af stk. 1, at »[m]edlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at alle arbejdstagere får en årlig betalt ferie af mindst fire ugers varighed i overensstemmelse med de kriterier for opnåelse og tildeling heraf, som er fastsat i national lovgivning og/eller praksis«.
69
Eftersom direktiv 2003/88 er et konkret udtryk for det princip, der er fastsat i chartrets artikel 31, stk. 2, således som det fremgår af forklaringerne hertil fra præsidiet (jf. præmis 67 ovenfor), kan lovgiver, som er forpligtet til at respektere denne artikel, der har samme rang som traktaterne, ikke se bort fra indholdet af det pågældende direktiv.
70
Endvidere bør den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten ikke anvendes, hvis bestemmelsen viser sig at være uforenelig med retten til årlig ferie, hvis karakter og formål fremgår af chartrets artikel 31, stk. 2, læst i lyset af direktiv 2003/88.
71
Det tilkommer således Retten at kontrollere, om den nye artikel 6, første afsnit, og artikel 6, andet afsnit, første led, i bilag X til vedtægten tilsidesætter retten til årlig ferie, og nærmere bestemt denne rets karakter og formål.
– Hvorvidt retten til årlig ferie tilsidesættes
72
Det bemærkes indledningsvis, at eftersom chartrets artikel 31, stk. 2, og forklaringerne hertil (jf. præmis 67 ovenfor) henviser til direktiv 2003/88, kan der ikke ses bort fra dette direktivs bestemmelser.
73
I denne forbindelse skal det bemærkes, at artikel 14 i direktiv 2003/88 præciserer, at »[d]ette direktiv [ikke] finder […] anvendelse, hvis andre fællesskabsinstrumenter indeholder mere specifikke forskrifter vedrørende tilrettelæggelse af arbejdstiden for visse former for beskæftigelse eller erhvervsvirksomhed«. Som det fremgår af 14. betragtning til direktivet, omhandler denne bestemmelse navnlig specifikke krav om årlig ferie for »visse kategorier af arbejdstagere«.
74
Kommissionen har derfor gjort gældende, at den nye artikel 6 i bilag X til personalevedtægten skal betragtes som en bestemmelse, der går forud for bestemmelserne i direktiv 2003/88 for så vidt angår varigheden af den årlige ferie.
75
Det fremgår imidlertid af artikel 1, stk. 3, i direktiv 2003/88, at de minimumsforskrifter for sikkerhed og sundhed i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden, som fremgår af direktivet, principielt finder anvendelse på alle former for private og offentlige aktiviteter. På denne baggrund og også i lyset af 14. betragtning til direktivet skal direktivets artikel 14 fortolkes således, at den fastsætter forskrifter, som er specifikke for visse kategorier af arbejdstagere på grund af særlige forhold ved deres beskæftigelse eller erhvervsvirksomhed.
76
Lovgiver har således vedtaget specifikke bestemmelser for vejtransport, lufttransport og transport ad indre vandveje i henholdsvis Parlamentets og Rådets direktiv 2002/15/EF af 11. marts 2002 om tilrettelæggelse af arbejdstid for personer, der udfører mobile vejtransportaktiviteter (EUT 2002, L 80, s. 35), i Rådets direktiv 2000/79/EF af 27. november 2000 om iværksættelse af den europæiske aftale om tilrettelæggelse af arbejdstiden for mobile arbejdstagere i civil luftfart, som er indgået af Sammenslutningen af Europæiske Luftfartsselskaber (AEA), European Transport Workers’ Federation (ETF), European Cockpit Association (ECA), Den Europæiske Organisation for Regionale Luftfartsselskaber (ERA) og Den Internationale Charterflysammenslutning (IACA) (EUT 2000, L 302, s. 57), og i Rådets direktiv 2014/112/EU af 19. december 2014 om iværksættelse af den europæiske aftale om visse aspekter i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden inden for transport ad indre vandveje, indgået af European Barge Union (EBU), European Skippers Organisation (ESO) og European Transport Workers’ Federation (EUT 2014, L 367, s. 86).
77
I det foreliggende tilfælde bemærkes, at den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten ikke fremtræder som en specifik forskrift om tilrettelæggelse af arbejdstiden som omhandlet i artikel 14 i direktiv 2003/88. Endvidere har Kommissionen ikke fremlagt noget bevis for, at de berørte tjenestemænd og øvrige ansatte i tredjelande udøver en erhvervsvirksomhed, der forudsætter specifikke bestemmelser som de i forudgående præmis opregnede. Den omstændighed, at artikel 336 TEUF givet Parlamentet og Rådet beføjelse til at vedtage vedtægten og ansættelsesvilkårene i overensstemmelse med den almindelige lovgivningsprocedure, er ikke tilstrækkeligt til at godtgøre denne specifikke karakter.
78
Kommissionen har gjort gældende, at artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/88 alene fastsætter en pligt til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at alle arbejdstagere får en årlig betalt ferie af mindst fire ugers varighed, dvs. 20 arbejdsdage, og at den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten respekterer denne grænse ved at fastsætte det årlige antal feriedage til 24 dage fra 2016.
79
Sagsøgerne har heroverfor gjort gældende, at den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten er forenelig med karakteren og formålet med den årlige ferie, såfremt antallet af årlige feriedage fortsat er over det minimum, der er fastsat i artikel 7 i direktiv 2003/88. Sagsøgerne har således gjort gældende, at artikel 23 i direktiv 2003/88 indeholder en bestemmelse om ikke-forringelse, og har endvidere fremhævet, at direktivets formål er en grundlæggende forbedring af arbejdstageres vilkår.
80
Artikel 23 i direktiv 2003/88 bestemmer, at »for så vidt som dette direktivs minimumskrav overholdes, kan gennemførelsen af direktivet ikke danne grundlag for at sænke det generelle niveau for beskyttelse af arbejdstagerne«. Det følger heraf, at en forringelse af den beskyttelse, som arbejdstagerne sikres med hensyn til tilrettelæggelse af arbejdstiden, ikke som sådan er udelukket i direktiv 2003/88, da denne forringelse for at falde ind under forbuddet i direktivets artikel 23 dels skal være forbundet med direktivets »gennemførelse«, dels skal vedrøre »det generelle niveau for beskyttelse« af de berørte arbejdstagere (jf. analogt dom af 23.4.2009, Angelidaki m.fl., C-378/07 – C-380/07, EU:C:2009:250, præmis 126).
81
Mere specifikt omfatter betingelsen om »gennemførelse« af direktiv 2003/88 enhver national gennemførelsesforanstaltning med henblik på at sikre, at de mål, der forfølges med direktivet, kan nås. På den anden side kan en regel ikke anses for at være i strid med artikel 23 i direktiv 2003/88, hvis den forringelse, som den medfører, på ingen måde er et led i direktivets gennemførelse, det vil med andre ord sige såfremt forringelsen ikke var begrundet i nødvendigheden af at gennemføre direktivet, men nødvendigheden af at fremme et andet formål (jf. analogt dom af 23.4.2009, Angelidaki m.fl., C-378/07 – C-380/07, EU:C:2009:250, præmis 131 og 133).
82
Det fremgår imidlertid af 27. betragtning til forordning nr. 1023/2013, at artikel 1, stk. 70, litra a), i denne forordning forfølger en målsætning om at opnå besparelser og modernisere arbejdsvilkårene for personale ansat i tredjelande og ikke at realisere det med direktiv 2003/88 forfulgte mål.
83
Derfor kan sagsøgerne ikke påberåbe sig artikel 23 i direktiv 2003/88 for at anfægte gyldigheden af den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten.
84
Som sagsøgerne har gjort gældende, må retten til årlig ferie for alle arbejdstagere, herunder tjenestemænd og andre ansatte, ikke desto mindre betragtes som et særligt vigtigt princip i Unionens sociallovgivning (dom af 19.9.2013, fornyet prøvelse Kommissionen mod Strack, C-579/12 RX-II, EU:C:2013:570, præmis 26). Det har til formål at give arbejdstageren mulighed for at hvile ud og have en periode til rådighed, hvorunder han kan slappe af og nyde sin fritid (dom af 20.01.2009, Schultz-Hoff m.fl., C-350/06 og C-520/06, EU:C:2009:18, præmis 25) og dermed at beskytte arbejdstagerens sikkerhed og sundhed (jf. i denne retning dom af 14.10.2010, Union syndicale Solidaires Isère, C-428/09, EU:C:2010:612, præmis 37, og kendelse af 4.3.2011, GrigoreC-258/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2011:122, præmis 40).
85
Formålet med den årlige ferie er således, i tråd med den målsætning, som artikel 151 TEUF fastsætter for Unionen, at forbedre leve- og arbejdsvilkårene for arbejdstagere, og i overensstemmelse med artikel 153 TEUF at støtte og supplere medlemsstaternes indsats med hensyn til forbedring af arbejdsmiljøet for at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed.
86
I henhold til chartrets artikel 51, stk. 1, skal Unionen overholde visse principper, som omfatter retten til årlig ferie, og fremme anvendelsen heraf.
87
Det fremgår ligeledes af præsidiets forklaringer til chartrets artikel 31, stk. 2 (jf. præmis 67 ovenfor), at denne bestemmelse er baseret på direktiv 93/104, som er erstattet af direktiv 2003/88, og på punkt 8 i Fællesskabspagten om Arbejdstagernes Grundlæggende Arbejdsmarkedsmæssige og Sociale Rettigheder, som blev vedtaget på Det Europæiske Råds samling i Strasbourg (Frankrig) den 9. december 1989. Det fremgår af fjerde betragtning til direktiv 2003/88, at foranstaltninger vedrørende tilrettelæggelse af arbejdstiden, og navnlig foranstaltningerne vedrørende årlig betalt ferie som fastsat i direktivets artikel 7, bidrager direkte til at forbedre beskyttelsen af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed (jf. i denne retning dom af 19.9.2013, fornyet prøvelse Kommissionen mod Strack, C-579/12 RX-II, EU:C:2013:570, præmis 44). I punkt 8 i Fællesskabspagten om Arbejdstagernes Grundlæggende Arbejdsmarkedsmæssige og Sociale Rettigheder hedder det, at »[e]nhver arbejdstager i Det Europæiske Fællesskab har i overensstemmelse med gældende praksis i det enkelte land ret til en ugentlig hvileperiode og årlig ferie med løn, idet der skal ske indbyrdes tilnærmelse af varigheden heraf på et stadigt stigende niveau«.
88
Det følger af det ovenstående, at retten til årlig ferie i chartrets artikel 31, stk. 2, efter sin karakter i princippet har til formål at tilskynde til forbedringer af arbejdstagernes leve- og arbejdsvilkår.
89
Dertil kommer, at den omstændighed, at det antal årlige feriedage, der er fastsat i den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten, er højere end det mindsteniveau, der kræves efter artikel 7 i direktiv 2003/88, ikke, som hævdet af Kommissionen, er tilstrækkeligt til at konkludere, at denne nye artikel ikke tilsidesætter retten til årlig ferie.
90
Tværtimod bemærkes, at selv om enhver reduktion i antallet af feriedage ikke i sig selv er tilstrækkeligt til at konkludere, at retten til årlig ferie, der er sikret ved chartrets artikel 31, stk. 2, er tilsidesat, er dette ikke tilfældet for så vidt angår den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten, som i væsentlig grad reducerer varigheden af ferien for tjenestemænd og øvrige ansatte med tjenestested i tredjelande ved over tre år at ændre denne fra 42 til 24 dage. Denne nedsættelse kan ikke anses for at være forenelig med princippet om bestræbelsen på at forbedre leve- og arbejdsvilkårene for de berørte personer.
91
Denne konklusion afsvækkes ikke af Kommissionens, Parlamentets og Rådets argumenter, eftersom omfanget af denne reduktion ikke mindskes af de andre bestemmelser i vedtægten og dennes bilag, som den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten er baseret på.
92
Artikel 1, stk. 71, litra b), i forordning nr. 1023/2013 ændrede artikel 7, første afsnit, i bilag X til vedtægten og tilpassede reglerne for tjenestemænd og øvrige ansatte, der gør tjeneste i tredjelande, til reglerne for andre tjenestemænd og ansatte ved at reducere det antal feriedage, som de havde ret til i tilfælde af indtræden eller udtræden af tjenesten i løbet af året.
93
Desuden fremgår det af artikel 8, første afsnit, i bilag X til vedtægten og af samme bilags artikel 9, stk. 2, at ansættelsesmyndigheden »undtagelsesvis ved en særlig, begrundet beslutning [kan] bevilge en tjenestemand hvileferie«, på op til 15 arbejdsdage »dersom levevilkårene på tjenestestedet er specielt vanskelige«. Da det imidlertid drejer sig om at kontrollere, om lovgiver har taget behørigt hensyn til formålet med og rækkevidden af den årlige ferie, skal det bemærkes, at disse bestemmelser fandtes før den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten trådte i kraft. Fordi de er forud i tid, kan de ikke begrænse omfanget af den reduktion af ferien, som lovgiver har indført. Dette gælder så meget mere, som artikel 1, stk. 70, litra c), i forordning nr. 1023/2013 supplerer artikel 8 i bilag X til vedtægten ved at præcisere, at tjenestemænd, som deltager i videreuddannelse, og som har fået bevilget hvileferie, bør tilstræbe at kombinere de to, om end en sådan ferie, som det fremgår af artiklens ordlyd, skal give den berørte person mulighed for at hvile.
94
Endvidere er det irrelevant for retten til årlig ferie, at en tjenestemand eller ansat i delegationerne kan tildeles en tjenestebolig i henhold til artikel 5 i bilag X til vedtægten og bestemmelserne i bilaget, hvilket sætter den pågældendes familie i stand til at ledsage vedkommende i tredjelandet.
95
Det samme gælder godtgørelse for levevilkårene i henhold til artikel 10 i bilag X til vedtægten og de øvrige bestemmelser i bilaget vedrørende godtgørelse af udgifter til logi, rejse eller transport eller om sociale sikringsydelser, som ikke alene eksisterede før ikrafttrædelsen af forordning nr. 1023/2013, men som heller ikke kan opveje reduktionen i antallet af årlige feriedage. Med henblik på en effektiv beskyttelse af arbejdstagerens sikkerhed og sundhed har denne normalt ret til en reel hviletid, hvorfor det ifølge artikel 7, stk. 2, i direktiv 2003/88 kun er muligt at erstatte retten til årlig betalt ferie med en finansiel godtgørelse i tilfælde, hvor arbejdsforholdet er ophørt (jf. i denne retning dom af 10.9.2009, Vicente Pereda, C-277/08, EU:C:2009:542, præmis 20).
96
Endelig fremgår det af artikel 7, andet afsnit, i bilag X til vedtægten, at en tjenestemand, som arbejder i et tredjeland, og som ikke har afholdt hele sin årlige ferie, kan udsætte 14 arbejdsdage til det følgende år, mod 12 for tjenestemænd, der arbejder inden for Unionens område i henhold til artikel 4, første afsnit, i bilag V til vedtægten. Desuden fremgår det af artikel 7, , i bilag V til vedtægten, at rejsetiden, der normalt fastsættes til to og en halv dags tjenestefrihed, kan forlænges for ansatte, der gør tjeneste i et tredjeland, hvor særlige behov begrunder det. Disse foranstaltninger til fordel for tjenestemænd og øvrige ansatte, der gør tjeneste i tredjelande, er imidlertid marginale i forhold til den reduktion i antallet af årlige feriedage, som følger af den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten.
97
Som sagsøgerne har anført, må det derfor antages, at den betydelige nedsættelse af antallet af årlige feriedage i henhold til den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten påvirker deres ret til årlig ferie. Under disse omstændigheder skal det undersøges, om denne forringelse er tilstrækkeligt begrundet.
– Om forringelsen af retten til årlig ferie er begrundet
98
Det bemærkes, at der i henhold til chartrets artikel 52, stk. 1, kan fastsættes begrænsninger i de grundlæggende rettigheder, som ikke er absolutte, som f.eks. ejendomsretten og retten til fri erhvervsudøvelse, forudsat at sådanne begrænsninger reelt er nødvendige for at tilgodese almene hensyn, og forudsat at begrænsningerne ikke, når henses til deres formål, indebærer et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb i det centrale indhold af de beskyttede rettigheder (dom af 28.11.2013, Rådet mod Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C-348/12 P, EU:C:2013:776, præmis 122, og af 26.11.2014, Arctic Paper Mochenwangen mod Kommissionen, T-634/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2014:828, præmis 55).
99
Ud fra en analogi kan begrænsninger – som i det foreliggende tilfælde – vedtages under samme betingelser i forhold til principper, der er gennemført i overensstemmelse med chartrets artikel 52, stk. 5, herunder retten til årlig ferie.
100
Det er ganske vist korrekt, at lovgiver har en vid beføjelse til at tilpasse vedtægten og til på ethvert tidspunkt at ændre de ansattes rettigheder og forpligtelser, også i ugunstig retning. Det følger imidlertid ikke heraf, at lovgiver kan træffe afgørelse uden at have fuldt kendskab til sagen og uden en indgående undersøgelse af alle relevante forhold gennemført med omhu og upartiskhed (jf. i denne retning dom af 14.11.2013, Kalmár mod Europol, T-455/11 P, EU:T:2013:595, præmis 72). Det tilkommer følgelig navnlig Retten at sikre, at lovgivningsmagten har kontrolleret, at betingelserne i præmis 98 ovenfor er opfyldt (jf. i denne retning dom af 9.11.2010, Volker und Markus Schecke og Eifert, C-92/09 og C-93/09, EU:C:2010:662, præmis 79-83).
101
Hvad for det første angår spørgsmålet om, hvorvidt den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten er begrundet i et formål af almen interesse, er det nødvendigt at henvise til 27. betragtning til forordning nr. 1023/2013, hvorefter »[a]rbejdsvilkårene for personale ansat i tredjelande bør moderniseres og gøres mere omkostningseffektive, så der opnås omkostningsbesparelser«.
102
Det fremgår imidlertid af fjerde betragtning til direktiv 2003/88, at »[f]orbedring af arbejdstagernes sikkerhedsmæssige, hygiejnemæssige og sundhedsmæssige vilkår under arbejdet er et mål, der ikke bør underordnes rent økonomiske hensyn«. Domstolen har ligeledes i præmis 55 i dom af 19. september 2013, fornyet prøvelse Kommissionen mod Strack (C-579/12 RX-II, EU:C:2013:570), fastslået, at betragtningerne vedrørende nødvendigheden af at beskytte Unionens finansielle interesser ikke kan påberåbes med henblik på at begrunde en tilsidesættelse af retten til årlig betalt ferie. Det følger heraf, at et sådant formål ikke kan begrunde en tilsidesættelse af den ret til årlig ferie, der er sikret ved chartrets artikel 31, stk. 2. En målsætning som i det foreliggende tilfælde om at gøre tjenestemænd og øvrige ansatte, der gør tjeneste i tredjelande, mere omkostningseffektive og at opnå omkostningsbesparelser, kan herefter ikke udgøre et legitimt formål, der kan begrunde en reduktion af varigheden af sagsøgernes årlige ferie.
103
Af ordlyden af 27. betragtning til forordning nr. 1023/2013 fremgår imidlertid, at målet også var at »[modernisere] arbejdsvilkårene for personale ansat i tredjelande«.
104
Kommissionen, Parlamentet og Rådet synes dog ikke at have en entydig forståelse af dette mål.
105
Kommissionen og Parlamentet har på deres side anført, at den situation, der til dels begrundede den tidligere ordning, ændrede sig mellem 2004 og 2014 derved, at kommunikation via internettet og lavprisflyrejser undergik en betydelig udvikling. Rådet har på sin side anført, at den årlige ferie på 42 arbejdsdage medførte vanskeligheder for små delegationer, som under en sådan orlov og andre former for fravær ikke altid havde tilstrækkeligt personale til at sikre, at de fungerede tilfredsstillende.
106
Kommissionen og Parlamentet har desuden ikke været i stand til at præcisere, hvordan udvikling af lavprisrejser og muligheden for i videre omfang end tidligere at kommunikere via internettet – i betragtning af formålet med den årlige ferie – gjorde en reduktion af denne ferie begrundet. Særligt udviklingen af lavprisflyrejser kan højst begrunde en nedsættelse af de rejsedage, der er fastsat i artikel 7 i bilag V til vedtægten, om end disse rejsedage tværtimod kan hæves for personale i tredjelande, således som Kommissionen selv har medgivet.
107
Sagsøgerne har med rette påpeget, at den begrundelse, som Rådet har fremsat, ikke gælder for alle delegationer. Rådet har imidlertid ikke fremlagt noget bevis for, at situationen for små delegationer var så alvorlig, at lovgiver var berettiget til at antage, at en generel reduktion i antallet af årlige feriedage udgjorde den eneste mulige løsning. Endvidere synes lovgiver ikke at have bekræftet relevansen af denne begrundelse i lyset af muligheden for i medfør af artikel 9, stk. 1, i bilag X til vedtægten at nægte at give tilladelse til årlig ferie af hensyn til tjenestens behov, selv om lovgiver ved at vedtage artikel 1, stk. 70), litra d), i forordning nr. 1023/2013 reducerede minimumsperioden for den ferie, der skal afholdes mindst en gang om året, fra 14 arbejdsdage til 2 uger.
108
Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten er proportional i forhold til det forfulgte mål, er der intet, der tyder på, at lovgiver før vedtagelsen undersøgte virkningerne af reduktionen af antallet af årlige feriedage på sikkerhed og sundhed for tjenestemænd og øvrige ansatte med tjenestested i tredjelande eller drøftede andre muligheder for nedsættelse på trods af, at den årlige betalte ferie direkte bidrager til at forbedre beskyttelsen af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed (jf. i denne retning dom af 19.9.2013, fornyet prøvelse Kommissionen mod Strack, C-579/12 RX-II, EU:C:2013:570, præmis 44).
109
Endvidere fremtræder det ikke, som om fællesskabslovgiver i denne egenskab ved i den nye artikel 6, første afsnit, i bilag X til vedtægten formelt at begrænse den årlige ferie for tjenestemænd og øvrige ansatte, der gør tjeneste i tredjelande, til 24 arbejdsdage fra 2016, har taget højde for den omstændighed, at tjenestemænd og øvrige ansatte, der er udstationeret inden for EU, i henhold til artikel 57 i vedtægten nyder godt af en ferie på op til 30 arbejdsdage afhængigt af deres alder og lønklasse.
110
På samme måde fremtræder det heller ikke, som om lovgiver som sådan har undersøgt, om ordlyden af artikel 8, første afsnit, i bilag X til vedtægten om hvileferie garanterede tjenestemænd og øvrige ansatte, der gør tjeneste i tredjelande, og som var i en særligt belastende situation, tilstrækkelig beskyttelse af sundhed og sikkerhed, selv om hvileferie i henhold til denne bestemmelse kun kan have undtagelsens karakter og kræver en særlig begrundet afgørelse.
111
Endelig har Kommissionen fejlagtigt gjort gældende, at lovgiver ved at henvise til artikel 7, stk. 1, i bilag X til vedtægten har taget de ulemper, der følger af situationen for ansatte i tredjelande, i betragtning, særligt hvad angår deres ret til årlig ferie, selv om, som det allerede er anført (jf. præmis 92 ovenfor), denne foranstaltning, som er ændret ved artikel 1, stk. 70, litra b), i forordning 1023/2013, tværtimod har tilpasset reglerne for de berørte personer til reglerne for andre tjenestemænd og ansatte ved at reducere antallet af feriedage, som de havde ret til i tilfælde af indtræden eller udtræden af tjenesten i løbet af året.
112
Herefter kan det konstateres, at det ikke fremstår, som om EU-lovgiver ved vedtagelsen af den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten har prøvet, om bestemmelsen reelt var begrundet i almenhedens interesse, og om den, henset til det forfulgte formål, indebærer et uforholdsmæssigt indgreb i retten til årlig ferie for tjenestemænd og øvrige ansatte, der gør tjeneste i tredjelande. Kommissionen kunne følgelig ikke med gyldig virkning begrunde de anfægtede afgørelser med en henvisning til den nye artikel 6 i bilag X til vedtægten.
113
Det følger heraf, at det første anbringende er velbegrundet, og at de anfægtede beslutninger skal annulleres, uden at det er fornødent at undersøge sagsøgernes øvrige anbringender.
IV. Sagsomkostninger
114
I henhold til procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
115
I medfør af procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer medlemsstater og institutioner, der er indtrådt som intervenienter i en sag, deres egne sagsomkostninger.
116
I det foreliggende tilfælde har Kommissionen tabt sagen og skal derfor pålægges at bære sine egne omkostninger og at betale sagsøgernes omkostninger i overensstemmelse med disses påstande herom. Som intervenerende institutioner skal Parlamentet og Rådet bære deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer
RETTEN (Fjerde Udvidede Afdeling):
1)
Afgørelserne om i 2014 at nedsætte det årlige antal feriedage for Francisco Carreras Sequeros og de øvrige tjenestemænd eller kontraktansatte ved Europa-Kommissionen, hvis navne er opført i bilaget, annulleres.
2)
Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler de omkostninger, der er afholdt af Francisco Carreras Sequeros og de øvrige tjenestemænd eller kontraktansatte ved Kommissionen, hvis navne er opført i bilaget.
3)
Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union bærer hver deres egne omkostninger.
Kanninen
Schwarcz
Iliopoulos
Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín
Reine
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 4. december 2018.
Underskrift
(
*1
) – Processprog: fransk.
(
1
) – Listen over de andre ansøgere er kun vedlagt til den version, som meddeles parterne.