62010TJ0137
RETTENS DOM (Femte Afdeling)
7. november 2012 (
*1
)
»Statsstøtte — offentlige hospitaler — statsstøtte tildelt af de belgiske myndigheder til visse offentlige hospitaler, der indgår i IRIS-sammenslutningen — beslutning truffet ved afslutningen af den indledende undersøgelsesfase — beslutning, der erklærer støtten for forenelig med det indre marked — tjenesteydelser af almen økonomisk interesse — definition af offentlige tjenesteydelsesopgaver — forholdsmæssighed af kompensationen for offentlig tjeneste«
I sag T-137/10,
Coordination bruxelloise d’institutions sociales et de santé (CBI), Bruxelles (Belgien), ved advokat D. Waelbroeck og solicitor D. Slater,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved B. Stromsky, C. Urraca Caviedes og S. Thomas, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Den Franske Republik ved G. de Bergues og J. Gstalter, som befuldmægtigede,
af
Kongeriget Nederlandene, først ved M. Noort og M. de Ree, derefter ved M. Noort, C. Wissels og J. Langer, som befuldmægtigede,
af
Région de Bruxelles-Capitale (Belgien)
Commune d’Anderlecht (Belgien)
Commune d’Etterbeek (Belgien)
Commune d’Ixelles (Belgien)
Ville de Bruxelles (Belgien) og
Commune de Saint-Gilles (Belgien),
ved advokaterne P. Slegers og A. Lepièce,
intervenienter,
angående en påstand om annullation af Kommissionens beslutning K(2009) 8120 af 28. oktober 2009 vedrørende statsstøtte NN 54/09, som Kongedømmet Belgien har gennemført til finansiering af de offentlige hospitaler, der indgår i IRIS-samarbejdet, i hovedstadsregionen Bruxelles
har
RETTEN (Femte Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, S. Papasavvas, og dommerne V. Vadapalas (refererende dommer) og K. O’Higgins,
justitssekretær: fuldmægtig J. Plingers,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 6. december 2011,
afsagt følgende
Dom
Sagens baggrund
1
Kongeriget Belgien er en føderal stat, som er inddelt i tre regioner, Flandern, Vallonien og hovedstadsregionen Bruxelles. Den sidstnævnte består af 19 kommuner.
2
I hovedstadsregionen Bruxelles fandtes i 2005 ca. 8900 hospitalssenge, heraf 67% på privathospitaler.
3
Sagsøgeren, Coordination bruxelloise d’institutions sociales et de santé (CBI), er en sammenslutning efter belgisk ret, i hvilken indgår ni privathospitaler i hovedstadsregionen Bruxelles med 2708 hospitalssenge.
4
Interhospitalière régionale des infrastructures de soins (IRIS) er en paraplyorganisation efter belgisk ret, hvori indgår fem offentligretlige sammenslutninger, som driver de fem offentlige hospitaler i hovedstadsregionen Bruxelles (herefter »IRIS-hospitalerne«), der tegner sig for ca. 2400 af regionens hospitalssenge.
Belgiske retsforskrifter
Koordineret lov om hospitaler
5
Forpligtelserne til at varetage tjenesteydelser af almen økonomisk interesse inden for hospitalssektoren, der påhviler ethvert hospital, uanset om det er offentligt eller privat, var på tidspunktet for de faktiske omstændigheder reguleret af lov om hospitaler, koordineret den 7. august 1987 (herefter »LCH«).
6
LCH definerer navnlig de foretagender, der anses for hospitaler, og den type hospitaler, der anerkendes som støtteberettigede leverandører af offentlige tjenester, betingelserne for drift af et hospital og strukturen for medicinsk virksomhed, hospitalsplanlægning samt bestemmelserne om og betingelserne for anerkendelse af hospitaler og hospitalsydelser.
7
Vedrørende godkendelsesbestemmelserne for hospitaler og hospitalsydelser suppleres LCH navnlig af kongelig anordning af 23. oktober 1964 (Moniteur belge af 7.11.1964) og af 30. januar 1989 (Moniteur belge af 21.2.1989, s. 2967).
Organisk lov om CPAS
8
Centres publics d’action sociale (CPAS) er offentlige institutioner, der indførtes ved organisk lov af 8. juli 1976 (Moniteur belge af 5.8.1976, s. 9876, herefter »organisk lov om CPAS«).
9
Artikel 57 i organisk lov om CPAS præciserer følgende:
»CPAS har til opgave at sikre, at personer og familier får den støtte fra samfundet, de er berettigede til. De sikrer ikke alene en palliativ eller kurativ hjælp, men også præventiv hjælp […] Hjælpen kan være materiel, medicinsk, socialmedicinsk eller psykologisk.«
Det offentlige hospitalsnet i Bruxelles
10
Før 1996 bestod det offentlige hospitalsnet i Bruxelles af hospitaler, der blev drevet af CPAS, og som ikke var juridiske personer.
11
Efter omstruktureringen, der afsluttedes den 1. januar 1996, opnåede de offentlige hospitaler i Bruxelles juridisk og budgetmæssig selvstændighed og blev omdannet til offentligretlige sammenslutninger, der reguleres af den organiske lov om CPAS. Kommunerne og de respektive CPAS har majoriteten af pladserne i deres generalforsamlinger og bestyrelser.
12
De fem almene offentlige sygehuse i Bruxelles indgår i IRIS-samarbejdet, som er en offentligretlig sammenslutning reguleret ved kapitel XIIa i den organiske lov om CPAS. IRIS fører tilsyn med de berørte hospitaler. I dens generalforsamling og bestyrelse er Bruxelles’ kommuner og de berørte CPAS, lægesammenslutninger, Université libre de Bruxelles (ULB) og Vrije Universiteit Brussel (VUB) repræsenteret.
13
Artikel 135b i organisk lov om CPAS bestemmer:
»Der kan etableres en paraplyorganisation med det formål […] at sikre ledelse og administration af de lokale sammenslutningers hospitalsvirksomhed. Ledelse og administration af hospitalsvirksomheden omfatter bl.a. en almen beføjelse til samordning og integration af de politikker, der skal føres af de lokale sammenslutninger ved hjælp af paraplyorganisationens fastsættelse af dels den almene strategi og hospitalspolitik, dels de foranstaltninger, der skal iværksættes for at sikre en kontrolbeføjelse over gennemførelsen af strategien, og i givet fald kan den træde i stedet for de lokale sammenslutninger for at sikre, at den af paraplyorganisationen definerede generelle strategi og hospitalspolitik gennemføres, navnlig på det finansielle og budgetmæssige område, vedrørende planlægning og organisering af lægevirksomheden samt i logistik- og investeringssektoren.«
Hospitalernes finansiering
– Foranstaltninger gældende for alle hospitalerne
14
Alle de belgiske hospitaler modtager midler fra syge- og invaliditetsforsikringen for den ydede behandling i medfør af socialsikringslovgivningen samt bidrag fra tilbageførslen af hele eller en del af hospitalslægernes honorar i medfør af LCH’s artikel 130-140.
15
I medfør af LCH modtager alle hospitalerne ligeledes finansiering af driftsomkostningerne i forbindelse med udførelsen af de offentlige tjenesteydelsesopgaver, der er omhandlet i LCH, ved et »budget over finansielle midler« (herefter »BMF«), der fastsættes årligt for hvert hospital af den kompetente føderale minister efter betingelserne i kongelig anordning af 25. april 2002 om fastsættelse og afvikling af hospitalernes BMF (Moniteur belge af 30.5.2002, s. 23593).
16
I overensstemmelse med kongelig anordning af 25. april 2002 indeholder BMF et underafsnit »B8«, der skal dække særlige omkostninger for de hospitaler, hvis patienter har en meget svag socioøkonomisk profil. Et bestemt beløb fordeles således mellem hospitaler, der befinder sig i en vanskelig situation, på grundlag af visse på forhånd definerede kriterier, der i det væsentlige er knyttet til forholdet mellem antallet af socialt og økonomisk dårligt stillede patienter i forhold til det samlede antal patienter.
– Finansiering i henhold til LCH’s artikel 109
17
Foruden finansieringen inden for rammerne af BMF foreskriver LCH’s artikel 109 dækning af eventuelle underskud i regnskaberne i de hospitaler, der drives af CPAS eller af de sammenslutninger, der er omhandlet i artikel 118 i organisk lov om CPAS.
18
Kriterierne for denne dækning er fastsat i kongelige anordninger, bl.a. kongelig anordning af 8. december 1986 (Moniteur belge af 12.12.1986, s. 17023) ophævet ved kongelig anordning af 8. marts 2006 (Moniteur belge af 12.4.2006, s. 20232). Artikel 109 i LCH giver bl.a. mulighed for at dække et hospitalsunderskud som følge af behandlingen af socialt udsatte patienter i det omfang, hvor det ikke er tilstrækkeligt finansieret inden for rammerne af underafsnittet »B8« i BMF.
– Særlige foranstaltninger gældende for IRIS-hospitalerne
19
Finansieringsforpligtelsen i henhold til artikel 109 i LCH, der påhviler lokalforvaltningerne i Bruxelles, sikres af hovedstadsområdet Bruxelles.
20
En finansieringsmekanisme vedrørende denne forpligtelse er foreskrevet i en bekendtgørelse udstedt af hovedstadsområdet Bruxelles af 2. maj 2002 om ændring af bekendtgørelse af 8. april 1993 om oprettelse af Bruxelles’ regionale fond for refinansiering af de kommunale skattemyndigheder (FRBRTC) (Moniteur belge af 22.5.2002, s. 21682).
21
Finansieringen af IRIS-hospitalernes specifikke sociale opgaver er endvidere fastsat i bekendtgørelse udstedt af hovedstadsområdet Bruxelles den 13. februar 2003 om bevilling af særlig støtte til kommunerne i hovedstadsområdet Bruxelles (Moniteur belge af 5.5.2003, s. 24098, herefter »bekendtgørelsen af 13.2.2003«). Denne bekendtgørelse har indført en særlig støtte, der fastsættes på årlig basis, til kommunerne for gennemførelse af opgaver af kommunal interesse.
Den administrative procedure
22
Den 7. september 2005 indgav sagsøgeren og Association bruxelloise des institutions de soins privées (Bruxelles' sammenslutning af private plejeinstitutioner) (ABISP) en klage til Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber over angivelig statsstøtte tildelt af de belgiske myndigheder inden for rammerne af finansieringen af IRIS-hospitalerne.
23
Yderligere oplysninger blev meddelt Kommissionen af klagerne, og talrige kontakter og møder fandt sted i 2006, 2007 og 2008. Oplysninger blev på Kommissionens anmodning meddelt den af de belgiske myndigheder den 2. juni, den 27. oktober, den 6. december 2006, den 22. marts 2007 og den 23. september 2008. Disse oplysninger blev suppleret med uformelle udvekslinger.
24
Ved skrivelse af 10. januar og 10. april 2008 angav Kommissionen over for sagsøgeren og ABISP, at der ikke forelå tilstrækkelige grunde til at fortsætte undersøgelsen af de foranstaltninger, der var kritiseret i deres klage.
25
Den 25. marts og 20. juni 2008 anlagde sagsøgeren og ABISP søgsmål ved Retten med påstand om annullation af de beslutninger, som angiveligt var indeholdt i de nævnte skrivelser (forenede sager T-128/08 og T-241/08). Ved kendelse af 5. maj 2010, CBI og ABISP mod Kommissionen (forenede sager T-128/08 og T-241/08, ikke trykt i Samling af Afgørelser), besluttede Retten, at det ikke længere var fornødent at træffe afgørelse i sagerne.
26
Ved beslutning K(2009) 8120 af 28. oktober 2009 om statsstøtte NN 54/09, som Kongedømmet Belgien har gennemført til finansiering af de offentlige hospitaler, der indgår i IRIS-samarbejdet, i hovedstadsregionen Bruxelles (herefter »den anfægtede beslutning«), besluttede Kommissionen efter en indledende undersøgelse i henhold til artikel 88, stk. 3, EF, ikke at gøre indsigelse mod de pågældende foranstaltninger.
27
Den 24. marts 2010 blev den anfægtede beslutning offentliggjort i summarisk form i Den Europæiske Unions Tidende (EUT C 74, p. 1) med en henvisning til Kommissionens hjemmeside på internettet, hvor hele teksten til denne beslutning kan ses.
Den anfægtede beslutning
28
I den anfægtede beslutning påpeger Kommissionen for det første, at uanset klagens indhold er den forpligtet til at undersøge al offentlig finansiering, der er tildelt IRIS-hospitalerne, og som kan sammenfattes således (102. betragtning til den anfægtede beslutning):
—
al kompensation, der dækker de nødvendige omkostninger til udførelsen af offentlige hospitalstjenester
—
kompensation for hospitalernes underskud i henhold til artikel 109 i LCH
—
støtten ydet til omstrukturering af de offentlige hospitaler i Bruxelles i 1995
—
kompensation for offentlige tjenester, der ikke er hospitalstjenester.
29
Kommissionen har dernæst undersøgt, om betingelserne i artikel 87, stk. 1, EF er opfyldt i den foreliggende sag, og konstaterer, at »i det omfang den pågældende hospitalsvirksomhed kan betegnes som værende af økonomisk karakter«, er disse betingelser »i princippet opfyldt«, og at de pågældende foranstaltninger »a priori synes at udgøre statsstøtte« (103.-133. betragtning til den anfægtede beslutning).
30
Kommissionen bemærker, at kompensation for offentlige tjenesteydelsesopgaver ikke udgør statsstøtte, såfremt den opfylder fire kumulative kriterier, der er opstillet i Domstolens dom af 24. juli 2003, sag C-280/00, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg, Sml. I, s. 7747 (herefter »Altmark-dommen«) (134.-136. betragtning til den anfægtede beslutning).
31
Den finder, at de pågældende foranstaltninger opfylder den første betingelse vedrørende pålæggelse og definition af forpligtelserne til offentlig tjeneste (137.- 157. betragtning til den anfægtede beslutning).
32
Dens bedømmelse sondrer mellem IRIS-hospitalernes »opgaver i form af offentlige hospitalstjenester« og »opgaver, der ikke er hospitalstjenester«.
33
Vedrørende opgaverne, der er hospitalstjenester, skal IRIS-hospitalerne ifølge Kommissionen foruden de almindelige opgaver, der påhviler alle hospitalerne i medfør af LCH, varetage særlige opgaver i medfør af organisk lov om CPAS og strategiske planer vedtaget af IRIS-sammenslutningen, nemlig »forpligtelsen til at behandle alle patienter under alle omstændigheder, herunder efter akutfasen, og en forpligtelse til at tilbyde samtlige hospitalsydelser på mange hospitaler« (146. betragtning til den anfægtede beslutning). Den konstaterer en forskel mellem et offentligt hospital, der »har en klart defineret forpligtelse til på anmodning at tilbyde enhver patient enhver form for hospitalsydelse på mange hospitaler«, og et privathospital, som »i mangel af et lovkrav, der pålægger denne form for forpligtelse, frit kan definere, hvilke patienter det modtager efter en akut situation, og vælge en eller flere specialiteter samt frit tilrettelægge sine aktiviteter på grundlag af de forskellige steder, hvor det er aktivt« (147. betragtning til den anfægtede beslutning).
34
Vedrørende de tjenester, der ikke er hospitalstjenester, finder Kommissionen, at IRIS-hospitalerne har sociale opgaver, som CPAS delegerer i henhold til den organiske lov om CPAS samt aftaler indgået af CPAS og de berørte hospitaler. Disse opgaver, der hører ind under CPAS’ kompetence, består navnlig i individuel støtte af social karakter som supplement til den lægehjælp, der gives patienterne (152. betragtning til den anfægtede beslutning). Kommissionen har i øvrigt bemærket, at IRIS-hospitalerne, ligesom enhver offentlig institution i hovedstadsområdet Bruxelles, omfattes af kravet om tosprogethed (156. betragtning til den anfægtede beslutning).
35
Kommissionen tog dernæst stilling til det fjerde kriterium vedrørende pålæggelse af opgaven ved en procedure for tildeling af offentlige kontrakter eller fastlæggelse af kompensationen på grundlag af en analyse af omkostningerne for en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret, og fandt ikke, at dette kriterium var opfyldt (159.-162. betragtning til den anfægtede beslutning).
36
Af dette drog Kommissionen den konklusion, at de pågældende foranstaltninger ikke opfyldte det fjerde kriterium i Altmark-dommen og derfor udgør statsstøtteforanstaltninger (163. betragtning til den anfægtede beslutning).
37
Med hensyn til de pågældende foranstaltningers forenelighed med det indre marked i henhold til artikel 86, stk. 2, EF har Kommissionen bemærket, at de for at kunne være omfattet af en undtagelse skal opfylde kriterierne om nødvendighed og forholdsmæssighed og endvidere opfylde følgende betingelser: i) Den pågældende tjenesteydelse skal være af almen økonomisk interesse og være klart defineret som sådan af medlemsstaten, ii) den virksomhed, der udfører den pågældende tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, skal formelt have fået det pålagt af medlemsstaten, og iii) anvendelsen af EF-traktatens konkurrenceregler skal hindre opfyldelsen af særlige opgaver, som er betroet virksomheden, og undtagelsen fra reglerne må ikke påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse (165. betragtning til den anfægtede beslutning).
38
Kommissionen bemærkede, at den har præciseret, hvorledes den agtede at anvende artikel 86, stk. 2, EF, i en regelpakke om tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, der udgøres af fællesskabsrammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (EUT 2005 C 297, s. 4), samt af Kommissionens beslutning 2005/842/EF af 28. november 2005 om anvendelse af bestemmelserne i […] artikel 86, stk. 2, [EF] på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (EUT L 312, s. 67).
39
Ifølge regelpakken om tjenesteydelser af almen økonomisk interesse skal følgende kriterier være opfyldt: i) Virksomheden skal faktisk være pålagt en forpligtelse til at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, der bl.a. specificerer arten og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste, de involverede virksomheder og det omfattede område, arten af eventuelle eksklusive eller særlige rettigheder, virksomheden har fået indrømmet, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen og de foranstaltninger, der er truffet for at undgå og sikre tilbagebetaling af en eventuel overkompensation, ii) kompensationen må ikke overstige, hvad der er nødvendigt til dækning af de omkostninger, der er forbundet med at opfylde forpligtelserne til offentlig tjeneste, og der må ikke forekomme krydssubsidiering, og iii) medlemsstatens offentlige myndigheder foretager kontrol af, at der ikke forekommer overkompensation (166. betragtning til den anfægtede beslutning).
40
Kommissionen har præciseret, at regelpakkens mere detaljerede kriterier, bl.a. under kriterium i) og iii), først finder anvendelse efter den 29. november 2006 (168. betragtning til den anfægtede beslutning).
41
I sin analyse lagde Kommissionen kriterierne fra retspraksis og regelpakken om tjenesteydelser af almen økonomisk interesse til grund vedrørende støtteforanstaltningernes nødvendighed og proportionalitet.
42
Angående kriterierne om nødvendighed:
—
»Definition og pålæg«: Kommissionen henviser til analysen af det første Altmark-kriterium, der anses for opfyldt (172.-174. betragtning til den anfægtede beslutning).
—
»På forhånd fastsatte parametre for kompensationen«: Dette kriterium anses for opfyldt både hvad angår kompensationerne inden for rammerne af BMF og dem, der kun ydes til offentlige hospitaler i henhold til artikel 109 i LCH, og hvad angår sociale opgaver i henhold til den organiske lov om CPAS og bekendtgørelsen af 13. februar 2003. Den omstruktureringsstøtte, der bevilgedes i 1995 gennem FRBRTC, vedrører udelukkende de offentlige tjenesteydelsesopgaver, der var udført før 1996. Meromkostningerne i forbindelse med kravet om tosprogethed kompenseres i henhold til artikel 109 i LCH (175.-181. betragtning til den anfægtede beslutning).
—
»Metoder til at forebygge og korrigere eventuel overkompensation«: Kommissionen bemærker, at sådanne metoder findes inden for rammerne af BMF. Med hensyn til finansieringen i henhold til artikel 109 i LCH er kompensationen begrænset til de nettoomkostninger ved offentlig tjeneste, som ikke allerede er dækket gennem BMF. Formålet med den mekanisme, der er indført gennem FRBRTC, er at forskudsudbetale de nødvendige midler til at dække underskuddet ved de offentlige hospitaler i Bruxelles, i afventning af den kompetente føderale ministers fastsættelse af det endelige underskud, hvilket sker med en forsinkelse på næsten ti år. Bestemmelser med sigte på at undgå overkompensation ved uberettiget hensyntagen til omkostninger, der ikke er støtteberettigede, er indeholdt i kongelig anordning af 8. december 1986 og 8. marts 2006, der definerer kriterierne for fastsættelse af hospitalernes underskud. Vedrørende de sociale opgaver betales omkostningerne af CPAS, forudsat at de af CPAS fastsatte krav overholdes, hvilket gør det muligt at undgå en eventuel uberettiget overkompensation. Betalingen af meromkostningerne i forbindelse med pligten til tosprogethed dækkes af mekanismen i artikel 109 i LCH, der er begrænset til højst 100% af disse meromkostninger (182.-192. betragtning til den anfægtede beslutning).
43
Angående kriterierne om proportionalitet:
—
»Tilpasning af kompensationen til, hvad der er nødvendigt til dækning af de omkostninger, der er forbundet med at opfylde forpligtelserne til offentlig tjeneste«: Kommissionen har angivet, at den for hvert hospital i perioden 1996-2007 har undersøgt dels de årlige resultater af tjenesteydelserne af almen økonomisk interesse under hensyntagen til alle indtægter fra disse tjenesteydelser og alle omkostninger, der er forbundet hermed, dels kompensationerne for tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, både dem, der ydes i henhold til artikel 109 i LCH, og dem, der siden 2003 er ydet for gennemførelsen af sociale opgaver. Oplysningerne i tabellen i 199. betragtning til den anfægtede beslutning viser for alle IRIS-hospitalerne en underkompensation for tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, selv om tre hospitaler havde modtaget en enkel overkompensation i et eller to regnskabsår, som overførtes til den efterfølgende periode. At den finansiering, der gennem FRBRTC var bevilget kommunerne i forbindelse med hospitalsomstruktureringen i 1995, var bogført som en uinddrivelig fordring, kunne ikke give anledning til overkompensation. Mekanismen til forskudsudbetaling gennem FRBRTC gør endvidere kun en midlertidig dækning af underskuddene mulig, idet dette forskud skal tilbagebetales, når hospitalets underskud er fastsat, hvilket udelukker enhver overkompensation (194.-201. betragtning til den anfægtede beslutning).
—
»Særskilt regnskab og ingen krydssubsidiering«: Kommissionen fandt, at der i henhold til bestemmelserne vedrørende hospitalsregnskab, der gælder for samtlige hospitaler, kræves særskilt regnskabsføring af udgifter i forbindelse med tjenesteydelser af almen økonomisk interesse og de øvrige udgifter. Kravet om særskilt regnskab er således opfyldt. Krydssubsidiering er udelukket, henset til, at offentlige hospitalers kommercielle virksomhed er marginal og omfattet af særskilt regnskab (202.-206. betragtning til den anfægtede beslutning).
—
»Offentlige myndigheders kontrol med overkompensation«: Kommissionen fandt, at IRIS-hospitalernes virksomhed vedrørende offentlige tjenester – både hospitalstjenester og sociale tjenester – er underlagt forskellige kontrolmekanismer, der gør det muligt at undgå tildeling af overkompensation (207.-211. betragtning til den anfægtede beslutning).
44
Endelig fandt Kommissionen, at det pågældende finansieringssystem opfylder kravene i artikel 1-3 i Kommissionens direktiv 80/723/EØF af 25. juni 1980 om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder (EFT L 195, s. 35), som blev erstattet af Kommissionens direktiv 2006/111/EF af 16. november 2006 om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder og om den finansielle gennemskuelighed i bestemte virksomheder (EUT L 318, s. 17) (213.-218. betragtning til den anfægtede beslutning).
45
Kommissionen konkluderede som følger:
»[…] [I] perioden 1996-2007, herunder støtten til omstrukturering i 1995, modtog IRIS-[hospitalerne] offentlig finansiering som kompensation for tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, der er og ikke er hospitalstjenester. Denne finansiering udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, [EF] […] Henset til dens overensstemmelse med bestemmelserne i regelpakken om tjenesteydelser af almen økonomisk interesse […] er disse foranstaltninger omfattet af undtagelsen for forpligtelsen til anmeldelse i henhold til artikel 88, stk. 3, [EF] [regnet fra den 19. december 2005], mens den ikke-anmeldte støtte for den foregående periode skal anses for ulovlig. Alle disse støtteforanstaltninger er imidlertid forenelige med det indre marked, i betragtning af deres forenelighed med de krav […], der er omhandlet i artikel 86, stk. 2, [EF].«
Retsforhandlingerne og parternes påstande
46
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 17. marts 2010 har sagsøgeren indgivet dette søgsmål.
47
Ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor den 21. juni 2010 samt den 9., 16. og 26. juli 2010 fremsatte Den Franske Republik, Kongeriget Nederlandene, hovedstadsområdet Bruxelles, kommunen Anderlecht (Belgien), kommunen Etterbeek (Belgien), kommunen Ixelles (Belgien), byen Bruxelles (Belgien) og kommunen Saint-Gilles (Belgien) begæring om at måtte intervenere til støtte for Kommissionens påstande.
48
Ved kendelse af 13. september 2010 tog formanden for Rettens Sjette Afdeling begæringerne om intervention fra hovedstadsområdet Bruxelles, kommunen Anderlecht, kommunen Etterbeek, kommunen Ixelles, byen Bruxelles og kommunen Saint-Gilles til følge.
49
Sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret, og den refererende dommer er blevet tilknyttet Rettens Femte Afdeling, hvortil denne sag følgelig er blevet henvist.
50
Ved kendelse af 4. oktober 2010 tog formanden for Rettens Femte Afdeling begæringerne om intervention fra Den Franske Republik og Kongeriget Nederlandene til følge.
51
Intervenienterne har indgivet interventionsindlæg den 20. december 2010. Sagsøgeren og Kommissionen fremsatte bemærkninger til interventionsindlæggene den 7. april 2011.
52
Som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse har Retten anmodet Kommissionen om at fremlægge visse dokumenter og har stillet parterne skriftlige spørgsmål, som disse besvarede ved skrivelser af 18. november 2011.
53
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret mundtlige spørgsmål fra Retten på retsmødet den 6. december 2011, med undtagelse af Kongeriget Nederlandene, som ikke var repræsenteret, hvilket det havde underrettet Retten om på forhånd.
54
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
—
Den anfægtede beslutning annulleres.
—
Kommissionen og intervenienterne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
55
I replikken har sagsøgeren ligeledes nedlagt påstand om, at det pålægges Kommissionen at fremlægge visse dokumenter.
56
Kommissionen har, støttet af intervenienterne, nedlagt følgende påstande:
—
Frifindelse.
—
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
Formaliteten
57
Kommissionen har, støttet af Den Franske Republik, udtrykt tvivl om, hvorvidt sagen kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som der fremføres annullationsanbringender vedrørende angivelige bedømmelsesfejl med hensyn til støttens forenelighed med det indre marked. Ifølge Kommissionen og Den Franske Republik tilkommer det ikke Retten i forbindelse med den foreliggende sag at tage stilling til støttens forenelighed, og de anbringender, sagsøgeren har gjort gældende i denne henseende, skal derfor afvises.
58
I denne forbindelse bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at når Kommissionen uden at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF ved en beslutning truffet på grundlag af artikel 88, stk. 3, fastslår, at en støtte er forenelig med det indre marked, kan de berørte parter, der er indrømmet disse processuelle garantier i henhold til den nævnte artikel, kun opnå, at de respekteres, hvis de har adgang til at indbringe Kommissionens beslutning for Unionens retsinstanser.
59
Fællesskabets retsinstanser må derfor realitetsbehandle et annullationssøgsmål vedrørende en sådan beslutning, som er anlagt af en interesseret part i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i artikel 88, stk. 2, EF, når denne med søgsmålet ønsker at beskytte de processuelle rettigheder, der tilkommer ham ifølge denne bestemmelse (Domstolens dom af 13.12.2005, sag C-78/03, Kommissionen mod Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, Sml. I, s. 10737, præmis 34 og 35; jf. ligeledes i denne retning Domstolens dom af 19.5.1993, sag C-198/91, Cook mod Kommissionen, Sml. I, s. 2487, præmis 23-26, og af 15.6.1993, sag C-225/91, Matra mod Kommissionen, Sml. I, s. 3203, præmis 17- 20).
60
Hvis sagsøgeren derimod anfægter berettigelsen af beslutningen og vurderingen af støtten som sådan, er den omstændighed alene, at sagsøgerne kan anses for interesseret part som omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF, ikke tilstrækkeligt til at realitetsbehandle sagen. Det må i så fald godtgøres, at sagsøgeren har en særlig stilling som omhandlet i Domstolens praksis siden dom af 15. juli 1963 i sagen Plaumann mod Kommissionen (sag 25/62, Sml. 1954-1964, s. 411, på s. 414, org.ref.: Rec. s. 197, på s. 223). Dette vil bl.a. være tilfældet, hvor sagsøgerens stilling på markedet i væsentligt omfang påvirkes af den støtteforanstaltning, som den pågældende beslutning vedrører (Domstolens dom af 28.1.1986, sag 169/84, Cofaz m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 391, præmis 22-25, og dommen i sagen Kommissionen mod Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, præmis 37).
61
I den foreliggende sag har sagsøgeren anført, at søgsmålet angår beskyttelsen af sammenslutningens processuelle rettigheder i dennes egenskab af interesseret part som omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF, idet Kommissionens undladelse af at indlede den formelle undersøgelsesprocedure krænker disse rettigheder. Ifølge sagsøgeren kan påvisningen af de alvorlige vanskeligheder, som Kommissionen er stødt på ved undersøgelsen af støtten i den foreliggende sag, ikke adskilles fra spørgsmålet, om der er begået fejl ved anvendelsen af artikel 86, stk. 2, EF.
62
Det skal påpeges – uden at Kommissionen har bestridt denne omstændighed – at sagsøgeren i dennes egenskab af en organisation, der består af et antal privathospitaler i hovedstadsområdet Bruxelles, må anses for at være en interesseret part som omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF.
63
Sagsøgeren er således berettiget til at anlægge annullationssøgsmål til prøvelse af den anfægtede beslutning for at beskytte de processuelle rettigheder, der tilkommer den i henhold til denne bestemmelse.
64
Med hensyn til Kommissionens og Den Franske Republiks argument om, at sagsøgeren har fremført grunde til annullation vedrørende angivelige bedømmelsesfejl med hensyn til støttens forenelighed med det indre marked, som ikke kan antages til realitetsbehandling, skal det bemærkes, at en sagsøger, der har nedlagt påstand om annullation af en beslutning om ikke at gøre indsigelse, kan påberåbe sig ethvert anbringende, der er egnet til at godtgøre, at vurderingen af de oplysninger, Kommissionen rådede over i den indledende undersøgelsesfase, burde have rejst tvivl med hensyn til støttens forenelighed med det indre marked.
65
Anvendelsen af sådanne argumenter kan dog ikke bevirke en ændring af sagsgenstanden eller betingelserne for at antage søgsmålet til realitetsbehandling. Den omstændighed, at der foreligger tvivl med hensyn til foranstaltningens forenelighed, er derimod netop det bevis, som kræves ført for at godtgøre, at Kommissionen var forpligtet til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (Domstolens dom af 24.5.2011, sag C-83/09 P, Kommissionen mod Kronoply og Kronotex, Sml. I, s. 4441, præmis 59).
66
I forbindelse med et sådant søgsmål skal anbringender, der anfægter støttens forenelighed, vurderes af Retten i henseende til alvorlige vanskeligheder, uden at de skal afvises (jf. i denne retning Rettens dom af 1.7.2010, forenede sager T-568/08 og T-573/08, M6 og TF1 mod Kommissionen, Sml. II, s. 3397, præmis 72, og af 9.9.2010, sag T-359/04, British Aggregates m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 4227, præmis 58 og 59).
67
I den foreliggende sag fremgår det klart af stævningen, at sagsøgeren har nedlagt påstand om annullation af beslutningen om ikke at gøre indsigelse og har påberåbt sig, at den anfægtede beslutning indebærer en tilsidesættelse af sammenslutningens processuelle rettigheder.
68
Da der således er tale om et søgsmål, der anfægter lovligheden af den beslutning, der er vedtaget uden indledning af den formelle undersøgelsesprocedure, skal samtlige sagsøgerens anbringender undersøges med henblik på at vurdere, om de gør det muligt at fastslå, om der foreligger alvorlige vanskeligheder, som indebærer, at Kommissionen skulle have indledt den formelle undersøgelsesprocedure.
69
Sagen skal derfor antages til realitetsbehandling.
Realiteten
70
Til støtte for søgsmålet har sagsøgeren i det væsentlige påberåbt sig et enkelt anbringende vedrørende alvorlige vanskeligheder i forbindelse med den indledende undersøgelse af de pågældende støtteforanstaltninger. Sammenslutningen har dels anført, at Kommissionen burde have næret alvorlig tvivl med hensyn til de undersøgte støtteforanstaltningers forenelighed med det indre marked, henset til kriterierne vedrørende anvendelsen af artikel 86, stk. 2, EF, dels at den anfægtede beslutning er utilstrækkeligt begrundet.
71
I replikken har sagsøgeren endvidere for første gang gjort visse omstændigheder gældende vedrørende vedtagelsen af den anfægtede beslutning, nemlig den administrative procedures varighed samt den anfægtede beslutnings længde og komplicerede karakter.
Indledende betragtninger
– Domstolsprøvelsens omfang
72
Ifølge fast retspraksis er den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF uundværlig, når Kommissionen støder på alvorlige vanskeligheder ved undersøgelsen af, om en støtte er forenelig med det indre marked. Kommissionen kan derfor kun begrænse sig til den indledende undersøgelsesfase i medfør af artikel 88, stk. 3, EF i forbindelse med en godkendelse af en støtte, såfremt den efter en første undersøgelse kan nå til den opfattelse, at støtten er forenelig med traktaten.
73
Hvis Kommissionen på grundlag af denne første undersøgelse imidlertid når til den modsatte opfattelse eller ikke har kunnet overvinde alle vanskelighederne ved bedømmelsen af, om støtten er forenelig med det indre marked, skal den indhente alle de nødvendige udtalelser og med henblik herpå indlede proceduren efter artikel 88, stk. 2, EF (dommen i sagen Cook mod Kommissionen, præmis 29, og dommen i sagen Matra mod Kommissionen, præmis 33).
74
Begrebet alvorlige vanskeligheder skal fastlægges objektivt. Både med udgangspunkt i omstændighederne ved vedtagelsen af den anfægtede retsakt og i dens indhold skal det undersøges, om der foreligger sådanne vanskeligheder, på et objektivt grundlag ved at sammenholde beslutningens begrundelse med de oplysninger, som Kommissionen havde til rådighed, da den traf afgørelse om den omtvistede støttes forenelighed med det indre marked (Domstolens dom af 2.4.2009, sag C-431/07 P, Bouygues og Bouygues Télécom mod Kommissionen, Sml. I, s. 2665, præmis 63, og Rettens dom af 18.9.1995, sag T-49/93, SIDE mod Kommissionen, Sml. II, s. 2501, præmis 60, samt dommen i sagen British Aggregates m.fl. mod Kommissionen, præmis 56).
75
Den utilstrækkelige eller ufuldstændige karakter af Kommissionens undersøgelse under den indledende undersøgelsesprocedure udgør et indicium for, at der foreligger alvorlige vanskeligheder (jf. dommen i sagen British Aggregates m.fl. mod Kommissionen, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
76
Den legalitetskontrol, Retten foretager af, om der foreligger alvorlige vanskeligheder, er mere vidtgående end at undersøge, om der er anlagt et åbenbart urigtigt skøn (Rettens dom af 15.3.2001, sag T-73/98, Prayon-Rupel mod Kommissionen, Sml. II, s. 867, præmis 47, og dommen i sagen British Aggregates m.fl. mod Kommissionen, præmis 56).
77
For så vidt som den anfægtede beslutnings lovlighed afhænger af, om der foreligger tvivl med hensyn til den pågældende støttes forenelighed med det indre marked, påhviler det sagsøgeren at føre bevis for, at der foreligger en sådan tvivl på grundlag af en række samstemmende indicier (dommen i sagen Kommissionen mod Kronoply og Kronotex, præmis 59, og Domstolens kendelse af 9.6.2011, sag C-451/10 P, TF1 mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 52).
78
Før en undersøgelse af sagsøgerens argumenter om anvendelsen af artikel 86, stk. 2, EF på de pågældende støtteforanstaltninger finder Retten det hensigtsmæssigt at erindre om anvendelsesbetingelserne for denne bestemmelse.
– Betingelserne for anvendelse af artikel 86, stk. 2, EF
79
I medfør af artikel 86, stk. 2, EF er virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, underkastet EF-traktatens bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse.
80
I Altmark-dommen (præmis 87-94) har Domstolen fastslået, at den kompensation, der ydes som vederlag for de leverede ydelser til opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste, ikke udgør statsstøtte, forudsat at følgende fire kumulative kriterier er opfyldt:
—
Den pågældende virksomhed skal faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret.
—
De kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
—
Kompensationen må ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.
—
Når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, skal størrelsen af den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.
81
Kompensation for offentlig tjeneste, som ikke opfylder disse kriterier, er underlagt anvendelsen af statsstøttereglerne, men kan erklæres forenelig med det indre marked, navnlig i medfør af artikel 86, stk. 2, EF (dommen i sagen M6 og TF1 mod Kommissionen, præmis 62).
82
På tidspunktet for de faktiske omstændigheder var betingelserne for anvendelse af den pågældende undtagelse klargjort i dels beslutning 2005/842, dels i EF- rammebestemmelserne for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste.
83
Det fremgår af den anfægtede beslutning, at Kommissionen med henblik på at vurdere de pågældende foranstaltningers forenelighed i det væsentlige lagde de vilkår, der var fastsat i beslutning 2005/842, til grund, med den præcisering, at disse betingelser med undtagelse af visse supplerende krav byggede på de tre første kriterier, der var fastslået i Altmark-dommen (167. og 168. betragtning til den anfægtede beslutning).
84
Da argumentationen i stævningen er struktureret efter de kriterier, der er fastslået i Altmark-dommen, hvoraf de tre første ifølge Kommissionen i vid udstrækning er sammenfaldende med bestemmelserne i beslutning 2005/842, skal sagsøgerens argumenter undersøges i de nævnte kriteriers rækkefølge.
– Offentlige hospitalstjenesters særlige karakter
85
Det skal påpeges, at selv om de betingelser, der er angivet i Altmark-dommen og i regelpakken om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, uden forskel vedrører samtlige økonomiske sektorer, skal der ved deres anvendelse tages hensyn til den givne sektors særtræk.
86
Retten har bl.a. fastslået, at henset til den særlige karakter af opgaver i form af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse er det nødvendigt at udvise fleksibilitet ved anvendelsen af Altmark-dommen under hensyn til ånden i og formålet med disse kriterier, således at der tages hensyn til de særlige omstændigheder i den konkrete sag (Rettens dom af 12.2.2008, sag T-289/03, BUPA m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 81, præmis 160).
87
For så vidt angår hospitalssektoren er denne betragtning afspejlet i 16. betragtning til beslutning 2005/842, som har følgende ordlyd:
»Der bør […] tages hensyn til, at på det indre markeds nuværende udviklingsstade er omfanget af de konkurrencefordrejninger, der kan opstå i [denne sektor], ikke nødvendigvis proportionalt med omsætnings- og kompensationsniveauet. Hospitaler, der yder lægebehandling, herunder akut lægehjælp og andre tjenester i direkte tilknytning til deres hovedvirksomhed, bl.a. inden for forskning, […] bør være fritaget for anmeldelsespligten efter denne beslutning, selv om den kompensation, de modtager, overstiger tærsklerne i denne beslutning, forudsat at de tjenesteydelser, de tilvejebringer, af den pågældende medlemsstat er defineret som tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.«
88
Ved anvendelsen af artikel 86, stk. 2, EF skal der tages hensyn til den givne offentlige tjenestes manglende erhvervsmæssige dimension, idet dens kvalificering som tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse snarere beror på dens indvirkning på den konkurrenceprægede og erhvervsmæssige sektor (jf. i denne retning Rettens dom af 26.6.2008, sag T-442/03, SIC mod Kommissionen, Sml. II, s. 1161, præmis 153).
89
Heraf følger, at de kriterier, som Domstolen udarbejdede i Altmark-dommen vedrørende transportvirksomhed, som indiskutabelt udgør en økonomisk og konkurrencepræget virksomhed, ikke med samme stringens kan anvendes på hospitalssektoren, som ikke nødvendigvis har en sådan konkurrencepræget og erhvervsmæssig dimension.
90
Retten har i øvrigt fastslået, at det nationale sundhedsvæsen, som administreres af styrelser og andre organer, fungerer i overensstemmelse med solidaritetsprincippet for så vidt angår dets finansieringsmåde gennem sociale bidrag og andre statslige bidrag og dets gratis levering af tjenesteydelser til sine medlemmer på grundlag af en universel dækning. Disse organer handler således ikke som virksomheder i forbindelse med deres administration af det nationale sundhedsvæsen (Rettens dom af 4.3.2003, sag T-319/99, FENIN mod Kommissionen, Sml. II, s. 357, præmis 39).
91
Der tages hensyn til denne betragtning i den anfægtede beslutning. Den kvalificerer dels leveringen af hospitalsydelser som økonomisk virksomhed, ud fra den betragtning at den skal adskilles fra »administrationen af det nationale sundhedssystem«, der udføres af offentlige organer inden for rammerne af deres ressortområde som offentlig myndighed. Kommissionen konstaterer endvidere, at de offentlige hospitaler ligeledes udøver anden virksomhed af social karakter, som sandsynligvis ikke kan kvalificeres som økonomisk, men kun er medtaget i den anfægtede beslutning af procesøkonomiske grunde. Selv om denne virksomhed ansås for at være økonomisk, ville tilskud til den være støtte, som var forenelig med det indre marked (110. og 111. betragtning til den anfægtede beslutning).
92
Det skal endvidere bemærkes, at anvendelsen af artikel 86, stk. 2, EF i den pågældende hospitalssektor skal tage hensyn til overholdelsen af medlemsstaternes ansvar for fastlæggelsen af deres sundhedspolitik samt for organisation og levering af sundhedstjenesteydelser og medicinsk behandling. Denne betragtning følger bl.a. af artikel 152, stk. 5, EF.
93
I overensstemmelse med disse betragtninger udformer medlemsstaterne deres nationale sundhedssystem på grundlag af principper, de selv fastlægger. Navnlig kan forpligtelserne i forbindelse med den offentlige hospitalstjeneste omfatte både forpligtelser, der er pålagt alle hospitaler, og supplerende forpligtelser, der alene er pålagt offentlige institutioner, på baggrund af, hvor vigtige de er for det nationale sundhedssystems funktion.
94
Når organisationen og leveringen af sundhedstjenesteydelser, som en medlemsstat træffer beslutning om, indebærer, at private aktører pålægges forpligtelser til offentlig tjeneste, skal der ligeledes tages hensyn til dette forhold i forbindelse med vurderingen af de støtteforanstaltninger, der vedtages i denne sektor.
95
Navnlig når forskellige krav påhviler offentlige og private enheder, der er pålagt samme offentlige tjeneste, hvilket indebærer forskelligt omkostnings- og kompensationsniveau, skal disse forskelle klart fremgå af deres respektive opgaver, bl.a. for at gøre det muligt at efterprøve støttens forenelighed med ligebehandlingsprincippet. Kommissionen kan ikke erklære en statsstøtte, der ved visse af sine gennemførelsesbestemmelser tilsidesætter EU-rettens almindelige principper, f.eks. ligebehandlingsprincippet, forenelig med det indre marked (Domstolens dom af 15.4.2008, sag C-390/06, Nuova Agricast, Sml. I, s. 2577, præmis 51).
96
Det er på baggrund af disse betragtninger, at sagsøgerens argumenter om Kommissionens bedømmelse af de pågældende støtteforanstaltningers forenelighed med det indre marked skal undersøges.
Om der foreligger en klart defineret offentlig tjenesteydelsesopgave
97
Ifølge det første kriterium i Altmark-dommen skal en virksomhed, der modtager kompensation, faktisk være pålagt forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart definerede.
98
Retten har allerede fastslået, at det samme kriterium finder anvendelse i forbindelse med anvendelsen af undtagelsen i artikel 86, stk. 2, EF (Rettens domme af 11.6.2009, sag T-189/03, ASM Brescia mod Kommissionen, Sml. II, s. 1831, præmis 126, og sag T-222/04, Italien mod Kommissionen, Sml. II, s. 1877, præmis 111).
99
Det fremgår af fast retspraksis, at medlemsstaterne har en vid skønsbeføjelse med hensyn til definitionen af det, de anser for at være tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, og Kommissionen kan kun stille spørgsmålstegn ved en medlemsstats definition af disse tjenesteydelser i tilfælde af en åbenbar fejl (Rettens dom af 15.6.2005, sag T-17/02, Olsen mod Kommissionen, Sml. II, s. 2031, præmis 216, og dommen i BUPA m.fl. mod Kommissionen, præmis 166 og 169).
100
Omfanget af Rettens undersøgelse af Kommissionens bedømmelse tager nødvendigvis hensyn til denne begrænsning.
101
Retten skal imidlertid ved denne undersøgelse sikre sig, at visse minimumskriterier er overholdt, bl.a. at den erhvervsdrivende får overdraget en opgave i form af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse ved en offentlig myndighedsakt (jf. dommen i sagen BUPA m.fl. mod Kommissionen, præmis 181 og den deri nævnte retspraksis), og opgaven skal have en generel og bindende karakter (jf. dommen i sagen BUPA m.fl. mod Kommissionen, præmis 172).
102
I henhold til artikel 4 i beslutning 2005/842 »skal ansvaret for udførelsen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse være overdraget den pågældende virksomhed ved en eller flere offentlige retsakter, hvis form kan fastsættes af den enkelte medlemsstat«. Disse retsakter skal bl.a. klart angive »arten og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste« og »de involverede virksomheder og det omfattede område«.
103
I den foreliggende sag sondrer Kommissionen ved bedømmelsen af de pågældende støtteforanstaltninger mellem for det første offentlige tjenesteydelsesopgaver, der påhviler alle hospitaler (140.-145. betragtning til den anfægtede beslutning), for det andet offentlige tjenesteydelsesopgaver, der er specifikke for IRIS-hospitalerne (146.-149. betragtning), og for det tredje offentlige tjenesteydelser, der ikke er hospitalstjenester, som er specifikke for IRIS-hospitalerne (151.-156. betragtning).
104
Sagsøgeren har i det væsentlige gjort gældende, at den første betingelse, der er opstillet i Altmark-dommen, ikke er opfyldt for så vidt angår den anden og tredje kategori af offentlige opgaver, der drejer sig om hospitalsopgaver og opgaver, der ikke er hospitalstjenester, som ifølge Kommissionen udelukkende påhviler IRIS-hospitalerne.
– Om der foreligger en offentlig retsakt, der ligger til grund for overdragelsen
105
I den anfægtede beslutning henviser Kommissionen til tre typer retsakter, der overdrager offentlige hospitalsopgaver til IRIS-hospitalerne, nemlig for det første love og administrative retsakter, nemlig LCH, den organiske lov om CPAS og de afledte retsakter, for det andet aftaler indgået mellem CPAS og IRIS-hospitalerne og for det tredje de strategiske planer vedtaget af IRIS-sammenslutningen (herefter »de strategiske IRIS-planer«).
106
Sagsøgeren anfægter ikke den omstændighed, at offentlige tjenesteydelsesopgaver kan defineres i forskellige retsakter, herunder aftaler. Den har imidlertid anført, at de strategiske IRIS-planer ikke kan anses for at ligge til grund for overdragelsen, eftersom der er tale om planer, der er vedtaget af paraplyorganisationen IRIS, og de forpligtelser, de omhandler for IRIS-hospitalerne, således er »selvpålagte«.
107
Det bemærkes, at medlemsstaterne har en vid skønsbeføjelse i forbindelse med definitionen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (præmis 99 ovenfor) og følgelig i forbindelse med valget af den juridiske form af en retsakt eller retsakter om overdragelse af opgaven.
108
Overdragelsen af den offentlige tjenesteydelsesopgave kan være defineret i flere forskellige retsakter, både dem, der fastsætter generelle regler for området, og dem, der specifikt omhandler visse institutioner. En mulighed for at overdrage opgaven ved »en eller flere« officielle retsakter er udtrykkeligt omhandlet i artikel 4 i beslutning 2005/842.
109
Overdragelsen kan ligeledes foretages ved aftaler, for så vidt som de hidrører fra den offentlige myndighed og er bindende. Dette gælder i endnu højere grad, når sådanne aftaler nærmere fastlægger de forpligtelser, der er pålagt ved lov (jf. i denne retning Domstolens dom af 23.10.1997, sag C-159/94, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 5815, præmis 66).
110
I den anfægtede beslutning fandt Kommissionen, at de strategiske IRIS-planer kunne kvalificeres som offentlige myndighedsakter, »fordi [de var] pålagt IRIS [hospitalerne] af de offentlige myndigheder, som [havde] fastsat indholdet i disse planer via generalforsamlingen i paraplyorganisationen IRIS, der kunne sidestilles med en offentlig myndighed, og hvor de offentlige myndigheder [havde] majoriteten af stemmerne« (146. betragtning til den anfægtede beslutning).
111
Det bemærkes i denne forbindelse, at et organ kan antages at udøve offentlig myndighed, hvis det består af et flertal af repræsentanter for den offentlige myndighed, og hvis det ved vedtagelsen af en beslutning skal tage en række offentlige hensyn i betragtning (jf. analogt Domstolens dom af 5.10.1995, sag C-96/94, Centro Servizi Spediporto, Sml. I, s. 2883, præmis 23-25, og af 18.6.1998, sag C-35/96, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 3851, præmis 41-44).
112
For at kunne kvalificere en enheds beslutninger som offentlige myndighedsakter skal dets organer bestå af personer, der er tildelt en opgave i offentlighedens interesse, og de offentlige myndigheder skal råde over en effektiv beføjelse til at kontrollere beslutningerne (jf. modsætningsvis Domstolens dom af 9.9.2003, sag C-198/01, CIF, Sml. I, s. 8055, præmis 77 og 78).
113
I den foreliggende sag skal det bemærkes, at IRIS er en sammenslutning, der er dannet af offentlige myndigheder, og som kontrolleres af disse gennem dens organer. Den er oprettet med henblik på at sikre de opgaver, der udtrykkeligt er fastsat i lovgivningen om udførelsen af den pågældende offentlige tjeneste, nemlig den organiske lov om CPAS. IRIS vedtager strategiske planer i henhold til samme lovgivning som et middel til at fastsætte den generelle strategi og hospitalspolitik (25. betragtning til den anfægtede beslutning).
114
Sagsøgeren har ikke anført nogen argumentation, som kan anfægte Kommissionens bedømmelse af disse omstændigheder – som indebærer, at de strategiske planer anses for myndighedsakter vedtaget af offentlige myndigheder – samt af de nævnte strategiske planers bindende karakter.
115
Sagsøgeren har anført, at opgaven med at pålægge IRIS-hospitalerne forpligtelser til offentlig tjeneste ifølge Kommissionen er et udtryk for »deres aktionærers (medlemmers), som er de offentlige myndigheder, vilje« (147. betragtning til den anfægtede beslutning), hvilket tyder på, at overdragelsen af offentlig tjeneste hidrører fra offentlige organer i deres egenskab af hospitalsaktionærer.
116
Det fremgår ikke desto mindre af Kommissionens præciseringer i dens svar af 18. november 2011 på et skriftligt spørgsmål fra Retten, at IRIS-sammenslutningen ikke kan anses for en enhed, der selv driver de pågældende hospitaler, idet der er tale om en anden juridisk person end de forvaltningssammenslutninger, som i øvrigt ifølge Kommissionen har en betydelig selvbestemmelse i forbindelse med deres drift af hospitalsvirksomheden.
117
Disse oplysninger er ikke blevet anfægtet af sagsøgeren, som har begrænset sig til at anføre, at IRIS-sammenslutningen »i det mindste i princippet« kan træde i stedet for de lokale sammenslutninger. Sagsøgeren har dog også anført, at sammenslutningen i praksis kun udøver en begrænset kontrol, hvis nøgleelement består i vedtagelsen af strategiske planer.
118
Heraf følger, at de argumenter, sagsøgeren har fremført med sigte på at anfægte kvalificeringen af de strategiske IRIS-planer som offentlige myndighedsakter, skal forkastes.
– Overdragelsen af IRIS-hospitalernes specifikke hospitalsopgaver
119
Det er ubestridt mellem parterne, at alle belgiske hospitaler, offentlige såvel som private, har en »generel« offentlig opgave, som følger af LCH og deraf afledte retsakter, hvilket Kommissionen har analyseret i 140.-145. betragtning til den anfægtede beslutning.
120
Sagsøgeren har kun anfægtet Kommissionens betragtninger vedrørende »specifikke« hospitalsopgaver, som alene påhviler IRIS-hospitalerne, og som er undersøgt i 146.-149. betragtning til den anfægtede beslutning. Sagsøgeren har anført, at de officielle belgiske retsakter ikke pålægger IRIS-hospitalerne en specifik yderligere forpligtelse i forhold til den hospitalsopgave, der følger af LCH, og at disse angivelige specifikke forpligtelser under alle omstændigheder ikke er klart definerede.
121
Det fremgår af 146.-149. betragtning til den anfægtede beslutning, at IRIS-hospitalerne har en specifik hospitalsopgave, idet der påhviler dem yderligere forpligtelser til offentlig tjeneste i forhold til dem, der påhviler de andre offentlige og private belgiske hospitaler i medfør af LCH.
122
Kommissionen har anført, at det dels drejer sig om »forpligtelsen til at behandle alle patienter under alle omstændigheder, herunder efter akutfasen«, og »forpligtelsen til at yde kontinuerlig hospitalsbehandling til alle patienter, uanset social og økonomisk situation«, og endvidere »forpligtelsen til at tilbyde samtlige hospitalsydelser på mange hospitaler« og »på anmodning at give enhver patient enhver type hospitalsbehandling på et stort antal steder« (146.-149. betragtning til den anfægtede beslutning).
123
Med hensyn til »forpligtelsen til at behandle alle patienter under alle omstændigheder« henviser Kommissionen for det første til artikel 57, stk. 1, i organisk lov om CPAS, som bestemmer, at CPAS har »til opgave at sikre, at personer og familier får den støtte fra samfundet, som tilkommer dem«, herunder lægebehandling (146. betragtning til den anfægtede beslutning).
124
Det skal bemærkes, at som sagsøgeren med rette har gjort gældende, kan denne bestemmelse, idet det drejer sig om en forpligtelse, der påhviler CPAS, ikke i sig selv anses for at pålægge IRIS-hospitalerne en specifik forpligtelse.
125
Det fremgår ikke desto mindre af den anfægtede beslutning, at de i artikel 57 i organisk lov om CPAS omhandlede opgaver er delegeret til IRIS-hospitalerne i henhold til aftaler indgået med CPAS og de strategiske IRIS-planer (24., 25. og 146. betragtning til den anfægtede beslutning).
126
For det første har Kommissionen med hensyn til aftalerne indgået med CPAS i sin skrivelse af 18. november 2011 som eksempel fremlagt aftalen »domicile de secours bis« (aftalen om betalingsansvar 2) indgået mellem 11 CPAS i Bruxelles og IRIS-hospitalerne den 30. september 1998 (herefter »domicile de secours-aftalen«), om hvilken sagsøgeren har fremsat bemærkninger som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse og under retsmødet.
127
Sagsøgeren har gjort gældende, at den nævnte aftale ikke indfører en yderligere forpligtelse i forhold til dem, der er fastsat af LCH, men hovedsageligt organiserer CPAS’ betaling for behandling af mindre bemidlede patienter, der er udstyret med en rekvisition fra socialcentrene. Den finder ikke, at det kan hævdes, at forpligtelsen til at behandle »alle patienter under alle omstændigheder« blot kan følge af aftaler i mangel af enhver bestemmelse i de love, som gælder for hospitalsvirksomhed.
128
Det bemærkes, at disse argumenter om indholdet af »domicile de secours-aftalen« styrker sagsøgerens argumentation om usikkerheden med hensyn til, om der foreligger en overdragelse, der klart definerer de specifikke hospitalsopgaver, der er delegeret til IRIS-hospitalerne.
129
I den anfægtede beslutning citerer Kommissionen nemlig en sætning fra den pågældende aftale, hvorefter »de offentlige hospitaler varetager opgaver af social karakter ved at behandle alle uanset bl.a. patologi, indkomstniveau, sygesikringsforhold eller oprindelse« (24. betragtning til den anfægtede beslutning).
130
Som det fremgår af »domicile de secours-aftalen«, som Kommissionen har fremlagt, efterfølges den nævnte bestemmelse, der står i præamblen til aftalen, imidlertid af betragtninger, der præciserer, at den omhandlede aftale »regulerer forbindelserne mellem CPAS og de hospitaler, der deltager heri, på området for betalingsansvaret for behandlingen af visse personer på disse hospitaler«.
131
Det fremgår af den pågældende aftales bestemmelser, at hospitalerne har givet tilsagn om at prioritere behandlingen af personer, der modtager støtte fra CPAS, og hvis behandling betales af disse. I henhold til aftalens artikel 1 giver hospitalet for så vidt angår ikke-akut behandling tilsagn »om at […] give prioriteret behandling […] til støttede personer, der henvises af CPAS, og til hvem CPAS i forvejen har udleveret et tilsagn om overtagelse af udgifterne (en rekvisition)«, mens CPAS »giver tilsagn om at betale ubestridte fakturaer fra hospitalet inden for 60 dage«.
132
I sin skrivelse af 18. november 2011 har Kommissionen angivet, at den pågældende aftale mere specifikt omhandler behandling af mindre bemidlede patienter, såkaldte patienter »med en rekvisition«, og at de offentlige IRIS-hospitalers forpligtelse til at behandle alle patienter under alle omstændigheder vedrører »bl.a., men ikke udelukkende« foranstaltninger, som omfattes af aftalen, og hvis udgifter betales af CPAS.
133
Det skal i den forbindelse bemærkes, at det fremgår af 24., 25. og 146. betragtning til den anfægtede beslutning, at den offentlige opgave i henhold til artikel 57 i organisk lov om CPAS, der tilsigter at yde lægehjælp til alle, er delegeret til IRIS-hospitalerne i medfør af aftalen med CPAS. Det fremgår imidlertid ikke af den anfægtede beslutning, at Kommissionen har undersøgt de materielle bestemmelser i aftalen, der omhandler præstationer, der ydes på grundlag af et certifikat om betalingstilsagn, og hvis udgifter overtages af CPAS, før den tog stilling til forekomsten og indholdet af den pågældende opgave.
134
De oplysninger, Kommissionen har givet som svar på Rettens skriftlige spørgsmål, er i øvrigt ikke i overensstemmelse med bedømmelsen i den anfægtede beslutning.
135
I disse konstateres det, at IRIS i henhold til den pågældende aftale har påtaget sig en offentlig opgave bestående i at sikre adgang til behandling for alle som omhandlet i artikel 57 i organisk lov om CPAS (24. betragtning til den anfægtede beslutning).
136
Det fremgår imidlertid af Kommissionens svar af 18. november 2011, at bestemmelserne i aftalen vedrører en mere begrænset forpligtelse med henblik på at yde behandling af personer, der modtager støtte af CPAS, og hvis udgifter betales af CPAS.
137
Kommissionen har endvidere anført i sine svar, at den pågældende offentlige opgave »bl.a., men ikke udelukkende« vedrører de præstationer, der er omfattet af »domicile de secours-aftalen«, hvilket tyder på, at denne aftale ikke regulerer alle de forpligtelser, der henhører under den pågældende opgave.
138
For det andet bemærkes med hensyn til de strategiske IRIS-planer, der ifølge 25. betragtning til den anfægtede beslutning »organiserer« den pågældende offentlige tjeneste, at det drejer sig om interne dokumenter vedtaget af sammenslutningen inden for rammerne af dens kompetence til strategisk drift af IRIS-hospitalsnetværkets virksomhed.
139
I den anfægtede beslutning henviser Kommissionen til den bestemmelse i den strategiske IRIS-plan 2002-2006, hvorefter »de offentlige hospitaler har til opgave at modtage og behandle alle patienter uanset deres oprindelse, levevilkår, kultur, tro og patologi« (25. betragtning til den anfægtede beslutning).
140
Det fremgår af det afsnit af den strategiske plan, som Kommissionen har fremlagt i sin skrivelse af 18. november 2011 som svar på Rettens spørgsmål, hvori den anmodes om at præcisere indholdet af IRIS-hospitalernes forpligtelse til at »behandle alle patienter under alle omstændigheder«, at den relevante bestemmelse er hentet fra planens indledende afsnit med overskriften »Etik«. Dette afsnit omhandler i det væsentlige nedsættelsen af et »etisk udvalg« i hvert IRIS-hospital og organiserer dette organs funktion. Bortset herfra påberåber Kommissionen sig ikke andre bestemmelser i den strategiske IRIS-plan, der kan udgøre overdragelsen af den pågældende offentlige tjeneste.
141
I sin bedømmelse, hvorefter forpligtelsen til at udføre den pågældende offentlige tjeneste på samme tid følger af »domicile de secours-aftalen« og af den strategiske IRIS-plan (24., 25. og 146. betragtning til den anfægtede beslutning), undlader Kommissionen at tage hensyn til, at disse officielle retsakter er forskellige med hensyn til deres rækkevidde.
142
Som sagsøgeren med rette har anført, drejer det sig dels om en aftaleretlig handling indgået med de af CPAS valgte enheder, dels om et strategisk dokument vedtaget hvert femte år inden for rammerne af den interne drift af IRIS-sammenslutningen.
143
I denne forbindelse etablerer domicile de secours-aftalen et system, der potentielt er åbent for deltagelse af private enheder, samtidig med at aftalen indeholder bestemmelse om delegering af offentlige tjenester som omhandlet i artikel 57 i organisk lov om CPAS. I skrivelsen af 18. november 2011 har Kommissionen gjort gældende, at indgåelsen af de pågældende aftaler ikke var forbeholdt de offentlige IRIS-hospitaler, men kunne udstrækkes til at omfatte privathospitaler.
144
Derimod fremgår det af Kommissionens præciseringer under retssagen, at de bestemmelser, som udgør det retsgrundlag, på grundlag af hvilket de strategiske planer vedtages og gøres anvendelige for de offentlige IRIS-hospitaler, kun finder anvendelse på disse hospitaler, men ikke på de øvrige offentlige og private hospitaler i Belgien. Endvidere har Kommissionen i 146. betragtning til den anfægtede beslutning anført, at forpligtelsen til at behandle alle patienter under alle omstændigheder hænger sammen med den offentlige sundhedstjenestes karakter og er specifik for offentlige hospitaler.
145
Endelig skal det bemærkes, at sagsøgerens argument om manglende klarhed af de specifikke hospitalsopgaver, der er omhandlet i den anfægtede beslutning, støttes af sagsøgerens oplysninger om strukturen i det system, der er oprettet i henhold til LCH, hvori offentlige og private hospitaler finansieres efter identiske regler inden for rammerne af BMF.
146
Kommissionen har selv oplyst, at det finansieringssystem, der bygger på oprettelsen af BMF, omfatter den finansiering, der specifikt finder anvendelse på ethvert offentligt og privat hospital med henblik på at dække de specifikke omkostninger for hospitaler med patienter med en meget svag socioøkonomisk stilling (38.-40. betragtning til den anfægtede beslutning).
147
Kommissionen har bl.a. påpeget, at forpligtelsen til offentlig tjeneste bestående i at behandle alle patienter under alle omstændigheder vedrører de af LCH omhandlede sundhedsydelser, og at den er dækket af underafsnit B8 i BMF. Den har ligeledes anført, at den pågældende finansiering i henhold til underafsnit B8 er tilgængelig for alle hospitaler, der henhører under LCH, uanset om der er tale om et offentligt eller privat hospital (48. betragtning til og fodnote 63 i den anfægtede beslutning).
148
Som sagsøgeren med rette har anført, burde Kommissionen i den forbindelse have undersøgt, om denne specifikke dækning af omkostningerne for de hospitaler, der behandler socialt udsatte patienter, og som finder anvendelse på alle hospitaler, der er omfattet af LCH, afkræfter den opfattelse, hvorefter kun IRIS-hospitalerne har en forpligtelse til offentlig tjeneste bestående i at give alle patienter, herunder socialt udsatte patienter, adgang til sundhedsydelser.
149
Relevansen af dette forhold anfægtes ikke af det argument, der er anført af de intervenerende Bruxelles-kommuner (præmis 47 ovenfor). I deres interventionsindlæg har de anført, at til forskel fra de øvrige belgiske hospitaler er IRIS-hospitalerne forpligtet til at yde lægehjælp under streng iagttagelse af patienternes ideologiske, filosofiske og religiøse overbevisning og er tvungne hertil i og uden for akutte situationer, selv til mindrebemidlede patienter.
150
Det skal nemlig bemærkes, som sagsøgeren med rette har anført, at under hensyn til princippet om forbud mod forskelsbehandling, der både henhører under belgisk ret og Unionens retsorden, kan det ikke gøres gældende, at privathospitalerne i Bruxelles lovligt kan udvælge patienter efter disses ideologiske, filosofiske og religiøse overbevisning eller deres økonomiske situation.
151
Det følger af disse betragtninger, at sagsøgerens argumenter tyder på alvorlig tvivl med hensyn til, om der foreligger en klart defineret forpligtelse til offentlig tjeneste, der er specifik for IRIS-hospitalerne, og som består i at behandle alle patienter under alle omstændigheder.
152
Med hensyn til forpligtelsen til »kontinuerligt at tilbyde samtlige ydelser på mange hospitaler« har sagsøgeren i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen har undladt at præcisere det nøjagtige indhold af denne forpligtelse. Sagsøgeren har anført, at alle hospitalerne er omfattet af planlægnings- og funktionsbetingelser i henhold til LCH og afledte retsakter.
153
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at for så vidt angår indholdet af den pågældende forpligtelse har Kommissionen kun henvist til bestemmelsen i de strategiske IRIS-planer, hvorefter de offentlige IRIS-hospitaler »giver tilsagn om at organisere behandling af patienterne og sikre alle de nødvendige ydelser« (25. betragtning til den anfægtede beslutning).
154
Som sagsøgeren med rette har anført, giver dette citat hentet fra den anfægtede beslutning ikke mulighed for at fastslå, at Kommissionen har foretaget en tilstrækkelig undersøgelse af forpligtelserne i forbindelse med den pågældende offentlige tjeneste.
155
Kommissionen har ganske vist for første gang i sit svar på de skriftlige spørgsmål fra Retten af 18. november 2011 forklaret, at den omhandlede specifikke opgave består i medicinsk nærforsyning, og at de strategiske IRIS-planer indeholder bestemmelser om opretholdelse af en decentraliseret hospitalsbehandling og en bred tilgang til ambulatoriebehandling, for at patienter, navnlig ældre patienter, kan modtage hospitalsydelser i rimelig afstand fra deres hjem.
156
Det fremgår imidlertid ikke af den anfægtede beslutning, at Kommissionen har undersøgt indholdet af den således definerede opgave.
157
Sagsøgeren har i øvrigt under retsmødet gjort gældende, at behovet for medicinsk nærforsyning inden for rammerne af IRIS-sammenslutningens virksomhed i den foreliggende sag bør relativiseres, da der i byen Bruxelles allerede findes 38 offentlige og private sygehuse.
158
Det skal i den forbindelse bemærkes, at det ikke fremgår af den anfægtede beslutning, at Kommissionen har undersøgt, i hvilket omfang behovet for medicinsk nærforsyning havde givet anledning til at pålægge IRIS-hospitalerne yderligere forpligtelser til offentlig tjeneste i forhold til dem, der følger af LCH for alle hospitalerne i Bruxelles.
159
Kommissionen skulle imidlertid have undersøgt disse yderligere forpligtelser, bl.a. ved at sammenligne dem med de planlægnings- og funktionskrav, der finder anvendelse på alle hospitaler, der er omfattet af LCH, før den tog stilling til, om der foreligger en offentlig tjenesteydelsesopgave, der er specifik for IRIS-hospitalerne.
160
Under retsmødet anførte Kommissionen og Den Franske Republik, at under alle omstændigheder var det ikke i forbindelse med bedømmelsen af de omhandlede foranstaltningers forenelighed med det indre marked nødvendigt at godtgøre, at IRIS-hospitalerne faktisk havde »specifikke« forpligtelser til offentlig tjeneste, der supplerede dem, der fulgte af LCH. De fandt, at den omstændighed, at IRIS-hospitalerne har opgaver i form af offentlig tjeneste, uanset om de er eksklusive, er tilstrækkeligt til, at der skal anses at foreligge en klart defineret overdragelse til at levere tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
161
Det skal bemærkes, at selv om det antages, at de offentlige tjenesteydelsesopgaver, der er »specifikke« for IRIS-hospitalerne, og som er undersøgt i 146.-149. betragtning til den anfægtede beslutning, er sammenfaldende med de »generelle« hospitalsopgaver, som de har i medfør af LCH, stiller denne omstændighed ikke nødvendigvis spørgsmålstegn ved forekomsten af en overdragelse af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i den foreliggende sag.
162
Det er nemlig ikke udelukket, at de specifikke finansieringsforanstaltninger, der finder anvendelse på IRIS-hospitalerne, er begrundet af andre faktorer end dem, der er forbundet med forekomsten af yderligere betingelser. Som Kommissionen bl.a. – ganske vist accessorisk – har anført i 177. betragtning til den anfægtede beslutning, kan kompensationen for offentlige hospitalers underskud vise sig at være nødvendig af sundhedsmæssige og sociale årsager med henblik på at sikre hospitalsvæsenets kontinuitet og levedygtighed.
163
Kommissionens tilgang i den anfægtede beslutning hviler ikke desto mindre klart på konstateringen af, at de undersøgte støtteforanstaltninger er begrundet i forekomsten af yderligere forpligtelser til offentlig tjeneste, der er pålagt IRIS-hospitalerne i forbindelse med »specifikke« offentlige tjenesteydelsesopgaver.
164
Inden for rammerne af efterprøvningen af lovligheden af denne beslutning skal Kommissionens bedømmelse af denne konstatering, som er anfægtet af sagsøgeren, efterprøves med henblik på at verificere, om den vidner om alvorlig tvivl med hensyn til de pågældende foranstaltningers overensstemmelse med det indre marked. Retten kan nemlig ikke begrænse Kommissionens beføjelser ved at fastslå, at Kommissionens vurdering ville have været den samme, hvis den havde indledt den formelle undersøgelsesprocedure (Domstolens dom af 27.10.2011, sag C-47/10 P, Østrig mod Scheucher-Fleisch m.fl., Sml. I, s. 10707, præmis 109).
165
Det skal ligeledes bemærkes, at Kommissionens tilgang tager hensyn til den omstændighed, at i forbindelse med det undersøgte system har alle – offentlige såvel som private – markedsaktører forpligtelse til offentlig hospitalstjeneste. De undersøgte foranstaltninger i den anfægtede beslutning er imidlertid ifølge Kommissionen specifikke for IRIS-hospitalerne, til forskel fra alle de øvrige offentlige og private belgiske hospitaler.
166
For så vidt angår den overdragelse, der er foretaget i forhold til visse udvalgte offentlige enheder, er det under disse omstændigheder vigtigere at skelne deres overdragelses særtræk og påvise forskellene med hensyn til omfanget af de specifikke forpligtelser, der begrunder de finansieringsforanstaltninger, der tilføjes dem, der finder anvendelse på samtlige øvrige enheder, der har fået tillagt en offentlig tjenesteydelsesopgave inden for det samme område.
167
Kommissionens og Den Franske Republiks opfattelse, hvorefter sagsøgerens argumentation, der anfægter IRIS-hospitalernes »specifikke« hospitalsopgaver, er irrelevant, skal derfor forkastes, fordi det ikke var nødvendigt i den foreliggende sag at godtgøre, at IRIS-hospitalerne faktisk varetog sådanne »specifikke« opgaver.
168
I lyset af alle disse betragtninger kan det konstateres, at sagsøgerens argumenter vedrørende bedømmelsen i den anfægtede beslutning peger på et vist antal indicier, der vidner om alvorlig tvivl med hensyn til, om der foreligger en klart defineret overdragelse af offentlig tjeneste med hensyn til IRIS-hospitalernes »specifikke« hospitalsopgaver.
169
Det fremgår endvidere af den anfægtede beslutning og de oplysninger, der er fremlagt som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, at Kommissionen ikke grundigt har undersøgt indholdet af de officielle dokumenter vedrørende de pågældende offentlige tjenesteydelsesopgaver.
170
Den omstændighed, at Kommissionen ikke har været i stand til i forbindelse med den indledende undersøgelse at foretage en fuldstændig og sammenhængende bedømmelse af de relevante faktorer, tyder ligeledes på, at der har foreligget alvorlige vanskeligheder.
– Overdragelsen vedrørende IRIS-hospitalernes opgaver, der ikke er hospitalstjenester
171
Blandt de opgaver, der ikke er hospitalstjenester, der er specifikke for IRIS-hospitalerne, sondrer Kommissionen mellem dels sociale opgaver delegeret af CPAS (49.-52. og 151.-155. betragtning til den anfægtede beslutning), dels de »øvrige« opgaver, som er begrænset til de forpligtelser, der følger af den tosprogede ordning (59.-62. og 156. betragtning til den anfægtede beslutning).
172
Sagsøgeren har gjort gældende, at disse forskellige opgaver ikke er klart definerede i de af den anfægtede beslutning omfattede dokumenter, og at de sociale opgaver, der er angivet i IRIS-netværkets rapporter, under alle omstændigheder er sammenfaldende med dem, der påhviler privathospitaler.
173
For så vidt angår de forpligtelser, der hænger sammen med tosprogetheden, bemærkes, at deres betydning i forbindelse med de støtteforanstaltninger, der er omfattet af den anfægtede beslutning, er begrænset, eftersom de ikke er omfattet af en specifik finansiering og udelukkende er blevet undersøgt af Kommissionen, for så vidt som de er uløseligt forbundet med de øvrige støttede aktiviteter (112. og 181. betragtning til den anfægtede beslutning).
174
Med hensyn til de sociale opgaver fremgår det for det andet af den anfægtede beslutning, at IRIS-hospitalerne varetager opgaver, der er delegeret af CPAS, og som er defineret i artikel 57 i organisk lov om CPAS, i bekendtgørelse af 13. februar 2003, og i aftaler (151. betragtning til den anfægtede beslutning).
175
Kommissionen har konstateret, at indholdet af de pågældende opgaver er forbundet med »den sociale tjeneste, [som] består i at bistå patienter og deres familie med hensyn til at løse og håndtere problemer og administrative, økonomiske, relationelle og sociale vanskeligheder i tilknytning til sygdomstilstanden, opholdet og behandlingen på hospitalet og i forbindelse med nye fremtidsudsigter og situationer«. Disse opgaver udgøres af »administrativ bistand, psykosocial støtte, information, forebyggende foranstaltninger, oplysningsvirksomhed, samarbejde og koordinering« (52. og 180. betragtning til den anfægtede beslutning).
176
Kommissionen har endvidere anført, at det drejer sig om aktiviteter, der ikke er hospitalstjenester, med henblik på efter behov at yde patienter og deres pårørende sociomateriel, socioadministrativ eller psykosocial støtte som supplement til IRIS-hospitalernes lægehjælp, og at disse opgaver består i at give individuel social støtte, som supplerer patienternes medicinske støtte (111. og 152. betragtning til den anfægtede beslutning).
177
I den forbindelse skal det for det første bemærkes, at som sagsøgeren med rette har anført, udgør artikel 57 i organisk lov om CPAS ikke et tilstrækkeligt retsgrundlag for den pågældende offentlige tjenesteydelsesopgave, idet det drejer sig om en lovbestemmelse, som udelukkende tager sigte på CPAS.
178
Vedrørende bekendtgørelsen af 13. februar 2003 har sagsøgeren for det andet gjort gældende, at den ikke klart definerer de omhandlede offentlige tjenesteydelsesopgaver.
179
Det skal i denne henseende påpeges, at den nævnte bekendtgørelse, der er fremlagt af parterne, indeholder bestemmelse om specielle tilskud, som årligt bevilges kommunerne med sigte på »gennemførelse af opgaver af kommunal interesse«, men, som sagsøgeren med rette har gjort gældende, ikke indeholder nogen præcisering med hensyn til karakteren af de berørte opgaver af kommunal interesse.
180
Med hensyn til de aftaler, der er indgået i forbindelse med de sociale opgaver, har sagsøgeren for det tredje gjort gældende, at Kommissionen har undladt at nævne de konkrete bestemmelser, der præciserer disse opgaver.
181
For så vidt angår aftaler, der er indgået mellem hovedstadsområdet Bruxelles og kommunerne med henblik på tilskud til de sociale opgaver (57. og 180. betragtning til den anfægtede beslutning), har Kommissionen i sin skrivelse af 18. november 2011 vedlagt den modelaftale, der er indgået mellem FRBRTC, hovedstadsområdet Bruxelles, Bruxelles kommune og den berørte CPAS. Aftalens artikel 1, litra b), og artikel 4 fastsætter, at der ydes et lån til den berørte kommune »til foranstaltninger inden for hospitalets sociale virksomhed«, men aftalen præciserer ikke det konkrete indhold af den »sociale virksomhed«.
182
For så vidt angår aftalerne mellem CPAS og IRIS-hospitalerne (153. betragtning til den anfægtede beslutning) har Kommissionen i sit svarskrift gjort gældende, at de pålægger IRIS-hospitalerne at gennemføre opgaverne i stedet for CPAS, nemlig at foretage sociale undersøgelser og søge støttedokumenter.
183
Som svar på Rettens anmodning om fremlæggelse af de pågældende aftaler angav Kommissionen i skrivelsen af 18. november 2011, at der var tale om »domicile de secours-aftalen«, som ligeledes organiserede IRIS-hospitalernes hospitalsopgaver (jf. præmis 126 ovenfor).
184
I sit svar og under retsmødet henviste Kommissionen til artikel 3 i den nævnte aftale, der har følgende ordlyd:
»Hospitalet kan […] få kompensation for udgifter til ydelser af CPAS i den kommune, hvor en person, der er opført i folkeregistret, udlændingeregistret eller i registret over personer, som afventer sagsbehandling i udlændingespørgsmål, når den pågældende […] er blevet indlagt eller har fået akutbehandling […] og af CPAS har fået anerkendt status som mindre bemidlet; hospitalet indhenter, i det omfang det er muligt, de indledende oplysninger i den sociale undersøgelse og fremsender dem til CPAS […] Hospitalet kontrollerer personens opgivelse af registerstatus med anvendelse af de midler, det har til rådighed.«
185
Ifølge Kommissionens oplysninger under retssagen svarer gennemførelsen af denne opgave, bestående i indhentning af de indledende oplysninger, der kræves for at CPAS kan udfærdige en rekvisition, til den største del af de omkostninger, der afholdes på grund af de sociale opgaver.
186
Det bemærkes imidlertid, at disse oplysninger for så vidt angår indholdet af de pågældende sociale opgaver ikke er helt i overensstemmelse med bedømmelsen i den anfægtede beslutning, som ikke henviser til forpligtelsen til at indhente de nødvendige oplysninger til, at CPAS kan udfærdige en indstilling, men analyserer hospitalets sociale tjenestes funktion, som bl.a. udgøres af »psykosocial støtte, information, forebyggende foranstaltninger, oplysningsvirksomhed, samarbejde og koordinering«, og som tilsigter at »støtte patienterne og deres familie for at løse og håndtere problemer og administrative, økonomiske, relationelle og sociale vanskeligheder i tilknytning til sygdomstilstanden, ophold og behandling på hospitalet og i forbindelse med nye fremtidsperspektiver og situationer« (jf. præmis 175 og 176 ovenfor).
187
Henset til disse betragtninger må det konstateres, at sagsøgeren vedrørende IRIS-hospitalernes offentlige tjenesteydelsesopgaver, der ikke er hospitalstjenester, har fremlagt en række indicier, der giver anledning til tvivl om de undersøgte foranstaltningers overensstemmelse med kravet om, at der foreligger en offentlig tjenesteydelsesopgave af klart defineret art og indhold.
188
Denne tvivl er imidlertid ikke blevet fjernet ved de præciseringer, Kommissionen har fremført under sagsbehandlingen.
Om der foreligger på forhånd fastlagte parametre for kompensationen
189
Ifølge det andet kriterium i Altmark-dommen skal de parametre, der danner grundlag for beregningen af kompensationen, fastlægges på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde for at undgå, at kompensationen indebærer en økonomisk fordel, der kan begunstige den modtagende virksomhed i forhold til konkurrerende virksomheder.
190
I henhold til artikel 4, litra d), i beslutning 2005/842 skal de officielle retsakter, der overdrager udførelsen af tjenesteydelsen af almindelige økonomisk interesse, angive »parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen«.
191
Medlemsstaten har en vid skønsbeføjelse, ikke blot med hensyn til fastsættelsen af en opgave af almindelig økonomisk interesse, men også med hensyn til fastsættelsen af kompensationen for de udgifter, der er forbundet med opgaven af almindelig økonomisk interesse. Intet forbyder navnlig den nationale lovgiver at overlade en vis skønsbeføjelse til de nationale myndigheder med hensyn til at fastsætte kompensationen for de udgifter, der følger af udførelsen af en opgave af almindelig økonomisk interesse. De pågældende parametre skal imidlertid præciseres således, at de udelukker enhver mulighed for, at medlemsstaten misbruger begrebet tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (dommen i sagen BUPA m.fl. mod Kommissionen, præmis 214).
192
Det pågældende kriterium overlader således medlemsstaterne en frihed til at vælge den praktiske fremgangsmåde til at sikre overholdelsen af betingelsen, forudsat at fremgangsmåden for fastsættelse af kompensationen udgør en objektiv og gennemsigtig fremgangsmåde (jf. i denne forbindelse Rettens dom af 22.10.2008, forenede sager T-309/04, T-317/04, T-329/04 og T-336/04, TV 2/Danmark m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 2935, præmis 227 og 228). Kommissionens bedømmelse i denne forbindelse skal bygge på en analyse af de konkrete retlige og økonomiske betingelser, under hensyn til hvilke størrelsen af kompensationen fastsættes (jf. i denne retning dommen i sagen TV 2/Danmark m.fl. mod Kommissionen, præmis 230).
193
I den foreliggende sag omfatter de foranstaltninger, der er undersøgt i forbindelse med den anfægtede beslutning, og som er sammenfattet i 102. betragtning til beslutningen, både de kompensationer, der er givet alle hospitalerne i henhold til den af LCH fastsatte ordning baseret på oprettelsen af BMF, og som ikke er anfægtet af sagsøgeren, og de instrumenter, der kun finder anvendelse på IRIS-hospitalerne. De sidstnævnte drejer sig for det første om foranstaltninger til finansiering af IRIS-hospitalernes specifikke hospitalsopgaver, for det andet om støtte til omstruktureringen i 1995 og for det tredje foranstaltninger til finansiering af IRIS-hospitalernes sociale opgaver.
– Finansieringen af hospitalsopgaverne
194
Som det fremgår af den anfægtede beslutning, omfatter finansieringen af IRIS-hospitalernes specifikke hospitalsopgaver dels kompensation for underskud i hospitalsvirksomheden, baseret på artikel 109 i LCH, dels den på regionalt plan gennem FRBRTC iværksatte mekanisme med henblik på forskudsudbetaling af de nødvendige beløb til at dække underskuddets (43.-48. og 188. betragtning til den anfægtede beslutning).
195
For det første fremgår det med hensyn til artikel 109 i LCH af den anfægtede beslutning, at denne bestemmelse indfører en supplerende finansiering alene til de offentlige hospitaler under hensyn til det princip, som findes i belgisk ret siden 1973, at kommunerne dækker de offentlige hospitalers underskud. Denne dækning er betinget af den kompetente ministers fastsættelse af underskuddets størrelse, med undtagelse af underskuddet for »virksomhed, som ikke udgør hospitalsvirksomhed«, idet de relevante faktorer er præciseret i en kongelig anordning (43.-45. og 177. betragtning til den anfægtede beslutning).
196
Det bemærkes, at sagsøgerens argumenter ikke vedrører denne kompensationsforanstaltning, der finder anvendelse på alle de belgiske offentlige hospitaler som sådan.
197
Det fremgår af sagsakterne, at sagsøgeren i forbindelse med sin klage udelukkende har kritiseret den påståede overkompensation for udgifterne til offentlig tjeneste, som er betalt gennem FRBRTC. I skrivelsen til Kommissionen af 21. december 2006, vedlagt stævningen, har sagsøgeren angivet, at sammenslutningen ikke anfægter »kommunernes foranstaltninger med henblik på de offentlige hospitalers underskud, baseret på artikel 109 i lov om hospitaler«, og præciseret, at genstanden for klagen var »den finansiering, som bevilgedes af Regionen […] alene til [IRIS]-hospitalerne«.
198
Under retsmødet anførte sagsøgeren, at den ikke anfægtede kommunernes dækning af de offentlige hospitalers underskud i henhold til artikel 109 i LCH som sådan, men udelukkende for så vidt som den var forbundet med IRIS-hospitalernes formodede specifikke opgaver.
199
Det skal under alle omstændigheder bemærkes, at den anfægtede beslutning indeholder mange oplysninger, som sagsøgeren ikke har anfægtet, vedrørende de på forhånd fastsatte parametre for kompensationen i henhold til artikel 109 i LCH.
200
Det fremgår af 177. betragtning til den anfægtede beslutning, at den pågældende kompensation, reguleret ved artikel 109 i LCH og den kongelige anordning vedrørende gennemførelsesforanstaltningerne, udelukkende finder anvendelse på af den kompetente minister godkendte underskud i tilknytning til hospitalsvirksomheden, idet kriterierne og proceduren for fastsættelsen af disse underskud i øvrigt er klart udfærdiget i lovgivningen. Det fremgår af fremgangsmåden for beregning af dette underskud, at kompensationen er begrænset til de faktisk afholdte udgifter i forbindelse med den offentlige hospitalstjeneste, som ikke kompenseres ved andre foranstaltninger.
201
For så vidt som sagsøgeren har anfægtet forbindelsen mellem den pågældende kompensation og IRIS-hospitalernes specifikke offentlige tjenesteydelsesopgaver, bemærkes, at artikel 109 i LCH henviser til dækningen af underskuddet på de hospitaler, der drives af CPAS, de sammenslutninger, der er omhandlet i artikel 118 i organisk lov om CPAS, og de interkommunale sammenslutninger, der omfatter en eller flere CPAS eller kommuner.
202
Som Kommissionen med rette har anført, bygger systematikken i denne bestemmelse på en forbindelse med gennemførelsen af offentlige tjenesteydelsesopgaver som følge af organisk lov om CPAS.
203
For så vidt angår den af sagsøgeren kritiserede manglende klare adskillelse mellem de udgifter, der kompenseres inden for rammerne af BMF, og dem, der kan dækkes i henhold til artikel 109 i LCH, skal det bemærkes, at Kommissionen har anført, at denne bestemmelse giver mulighed for at dække IRIS-hospitalernes udgifter som følge af de opgaver, der ligeledes finansieres inden for rammerne af BMF, og navnlig underafsnit B8, vedrørende socialt udsatte patienter. For så vidt som meromkostningerne i forbindelse med disse forpligtelser ikke kompenseres af BMF og bidrager til IRIS-hospitalernes hospitalsunderskud, dækkes disse delvis af de offentlige myndigheder på grundlag af artikel 109 i LCH (48. betragtning til den anfægtede beslutning).
204
I modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, anfægter dette særpræg ikke nødvendigvis kompensationsparametrenes gennemsigtighed.
205
Sagsøgeren har nemlig ikke anfægtet den omstændighed, at artikel 109 i LCH udelukkende dækker udgifterne til offentlige hospitalstjenester. Den har ikke fremført argumenter, der viser, at anvendelsen af denne bestemmelse giver mulighed for at medtage de udgifter, der ikke er forbundet med offentlige tjenesteydelsesopgaver.
206
Selv om den pågældende finansieringsmekanisme omfatter både underskud, der kan dækkes inden for rammerne af BMF, og supplerende udgifter, der ikke dækkes af BMF, er det ikke bestridt, at det samlede sigte med artikel 109 i LCH er at kompensere for udgifterne til levering af den offentlige tjeneste, således at enhver mulighed for misbrug af begrebet tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse udelukkes.
207
Sagsøgeren har således ikke fremført argumenter, der kan anfægte Kommissionens bedømmelse af forpligtelsen til dækning af de offentlige hospitalers underskud, som følger af artikel 109 i LCH.
208
For det andet har sagsøgeren med hensyn til de midler, der alene bevilges til IRIS-hospitalerne gennem FRBRTC, anfægtet Kommissionens bedømmelse, hvorefter de beløb, der udbetales af FRBRTC, kun udgør forskud, der skal tilbagebetales, på de beløb, som tilkommer de offentlige hospitaler i henhold til artikel 109 i LCH, og FRBRTC’s foranstaltninger udgør således en »nulsumstransaktion«. Sagsøgeren har gjort gældende, at det på grund af manglende gennemskuelighed af FRBRTC’s funktion ikke kan godtgøres, i hvilket omfang disse betalinger dækker hospitalernes underskud som omhandlet i artikel 109 i LCH, og at forpligtelsen til at tilbagebetale forskuddene ikke er omhandlet i de officielle retsakter.
209
Som sagsøgeren med rette har gjort gældende, tenderer den anfægtede beslutning mod at sammenblande den pågældende mekanisme, som omhandler betalingen af midler fra FRBRTC, med den betaling, der er omhandlet i artikel 109 i LCH.
210
Ifølge den anfægtede beslutning tjener mekanismen med forskud bevilget af FRBRTC til at opfylde den forpligtelse, der er pålagt de lokale myndigheder ved artikel 109 i LCH (47. betragtning), idet denne bestemmelse således også udgør retsgrundlaget for forskudsmekanismen (188. betragtning).
211
Den anfægtede beslutning indeholder således ikke en bedømmelse, der adskiller sig fra de forvejen fastsatte parametre for kompensation, som vedrører det forskud, der bevilges af FRBRTC, men begrænser sig til at analysere parametrene for kompensation vedrørende artikel 109 i LCH (175. betragtning ff.).
212
Adspurgt herom som led i foranstaltninger med henblik på tilrettelæggelse af sagen har Kommissionen i skrivelsen af 18. november 2011 oplyst, at artikel 109 i LCH og FRBRTC’s forskudsmekanisme »overlapper hinanden og er genstand for koordineret anvendelse«, idet det således »i det væsentlige drejer sig om samme kompensationsmekanisme«.
213
Det skal påpeges, at finansieringen gennem FRBRTC kan kvalificeres som en støtteforanstaltning, der er forskellig fra den, der består i at dække underskuddet i henhold til artikel 109 i LCH.
214
Selv hvis det antages, at det drejer sig om en kompensation, der alene tjener til at dække den betydelige forsinkelse i forbindelse med de betalinger, der er omhandlet i henhold til artikel 109 i LCH, og som skal tilbagebetales efterfølgende (188. betragtning til den anfægtede beslutning), kan det ikke udelukkes, at de tildeler hospitalerne en fordel, om end midlertidig, og at de derfor kan betragtes som separate kompensationsforanstaltninger (jf. i denne retning Domstolens dom af 10.6.2010, sag C-140/09, Fallimento Traghetti del Mediterraneo, Sml. I, s. 5243, præmis 45).
215
For så vidt som Kommissionen således har undladt at foretage en separat bedømmelse af parametrene for finansieringen af mekanismen via FRBRTC, må det konstateres, at den har foretaget en ufuldstændig undersøgelse af den pågældende støtteforanstaltning.
216
Kommissionen har i denne henseende med urette i sin skrivelse af 18. november 2011 gjort gældende, at de nævnte parametre »er af underordnet betydning i analysen, da de i det væsentlige vedrører finansieringen af kommunerne og ikke af hospitalerne«.
217
Denne opfattelse modsiges af 188. betragtning til den anfægtede beslutning, hvorefter de midler, der bevilges kommunerne af hovedstadsregionen Bruxelles gennem FRBRTC, er bestemt til at kompensere IRIS-hospitalernes underskud og udbetales til disse hospitaler.
218
Den aftale, der er indgået mellem FRBRTC og kommunerne med henblik på at organisere de pågældende kompensationer, der er vedlagt Kommissionens skrivelse af 18. november 2011, bestemmer, at »de midler, der stilles til kommunens rådighed, udbetales til hospitalet inden for [højst] syv arbejdsdage« (artikel 4).
219
Det fremgår af disse betragtninger, at med hensyn til den specifikke finansiering af IRIS-hospitalerne gennem FRBRTC vidner sagsøgerens argumenter om tvivl med hensyn til foreneligheden af de undersøgte foranstaltninger med kriteriet vedrørende de i forvejen fastsatte kompensationsparametre.
– Støtten til 1995-omstruktureringen
220
I den anfægtede beslutning har Kommissionen undersøgt den uinddrivelige fordring, der blev besluttet i juni 1996, på et lån på ca. 100 mio. EUR, bevilget af FRBRTC til de pågældende kommuner i Bruxelles, for at disse »pr. 31. [december] 1995 eliminerer hospitalernes likvidationsgæld«. Den uinddrivelige fordring blev bekræftet af hovedstadsregionen Bruxelles’ regering i 1999, efter at det blev konstateret, at kommunerne overholdt deres finansielle planer (navnlig 65.-68. og 178.-200. betragtning til den anfægtede beslutning).
221
Kommissionen har i sit svarskrift anført, at det drejede sig om at påtage sig ansvaret for de beløb, som kommunerne skyldte IRIS-hospitalerne i forbindelse med de underskud, som akkumuleredes i perioden 1989-1993.
222
Sagsøgeren har ikke anfægtet den sidstnævnte betragtning, men har i det væsentlige anført, at det pågældende uinddrivelige lån viser, at de forskud, der betales af FRBRTC, ikke skal tilbagebetales, at forskudsbeløbene ikke har en klar relation til underskuddet som omhandlet i artikel 109 i LCH, og at en overkompensation derfor ikke kan udelukkes. Sagsøgeren kritiserer manglende gennemskuelighed af FRBRTC’s funktion.
223
Det bemærkes, at det pågældende lån i bedømmelsen i den anfægtede beslutning klart sondres fra de øvrige undersøgte foranstaltninger, der har til formål at kompensere for udgifterne til tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, der er afholdt i tiden efter omstruktureringen i 1995.
224
Kommissionen har anført, at omstruktureringen af de offentlige hospitaler i Bruxelles, som fandt sted den 31. december 1995, omhandlede afvikling af de ældre hospitaler og overførsel af aktiviteter til nye separate juridiske strukturer, som var juridisk og økonomisk uafhængige (14. betragtning til den anfægtede beslutning).
225
Kommissionen undersøgte således omstruktureringsstøtten, »for så vidt som denne støtte […] kan anses for at være til fordel for de nye juridiske enheder, der fulgte efter de ældre hospitaler, som henhørte under CPAS, og om var de direkte modtagere af den nævnte støtte« (124. betragtning til og fodnote 128 i den anfægtede beslutning).
226
Kommissionen har anført, at den pågældende støtte vedrører afviklingen af et underskud på hospitalsvirksomhed i henhold til artikel 109 i LCH for perioden fra 1989 til omstruktureringstidspunktet. Støtten vedrører således den offentlige hospitalstjeneste, der er gennemført før 1996 af de offentlige hospitaler, som hørte til CPAS. Den blev endvidere bevilget på grundlag af lovbestemmelser fra 1994 og 1995 og gav fra dette tidspunkt en uigenkaldelig ret til finansiering. Støtten kom kun indirekte IRIS-hospitalerne til gode, da disse hospitaler på daværende tidspunkt ikke var separate juridiske personer (178. betragtning).
227
Sagsøgeren har ikke fremført argumenter, der kan anfægte foreneligheden med det indre marked af de af denne bedømmelse omhandlede foranstaltninger.
228
Samtidig med at sagsøgeren har gjort manglende gennemskuelighed i FRBRTC’s funktion gældende, har sammenslutningen undladt at forklare, hvordan betingelserne for det pågældende lån, der blev bevilget inden for rammerne af 1995-omstruktureringen og havde til formål at dække den af de offentlige hospitaler akkumulerede gæld i perioden 1989-1993, kan udgøre støtte for dens argument om manglende gennemskuelighed med hensyn til de øvrige midler, som FRBRTC bevilger.
229
Det er ubestridt, at disse øvrige midler vedrører en anden periode, efter 1995, og er blevet bevilget i en anden retlig sammenhæng som følge af reformen i 1995.
230
Sagsøgerens argumenter om betingelserne for lånet i tilknytning til omstruktureringen i 1995 skal derfor forkastes.
– Finansieringen af de sociale opgaver
231
Kommissionen har påpeget, at omkostningerne ved finansieringen af IRIS-hospitalernes sociale opgaver kompenseres ved et særligt tilskud i henhold til bekendtgørelsen af 13. februar 2003. Den har præciseret, at det drejer sig om en foranstaltning, hvortil det årlige budget på 10 mio. EUR for den periode, der er omfattet af undersøgelsen, hvert år vedtoges af hovedstadsregionen Bruxelles’ parlament, hvilket medfører, at de offentlige myndigheder jævnligt kunne revidere det (53.-58. betragtning til den anfægtede beslutning).
232
Sagsøgeren har gjort gældende, at der ikke findes nogen i forvejen fastsatte parametre for kompensation for sociale opgaver, og har i det væsentlige anfægtet forbindelsen mellem det pågældende tilskud og omkostningerne ved gennemførelsen af disse opgaver. Sagsøgeren har endvidere anført, at de aftaler, der er indgået i forbindelse med tilskuddet, er for abstrakte, at deres mangler er påpeget i udtalelser fra finansinspektionen ved hovedstadsregionen Bruxelles’ ministerium, og at udtalelserne angiver, at modelaftalen ikke indeholder nogen beskrivelse af de opgaver, hvortil tilskuddet er bevilget, og at ingen kontrol af anvendelsen derfor er mulig.
233
Det skal bemærkes, at de af sagsøgeren påberåbte udtalelser fra finansinspektionen, der er indhentet i løbet af august 2010, ikke indgår i de oplysninger, Kommissionen kunne være i besiddelse af, da den udtalte sig om den pågældende støttes forenelighed med det indre marked. Af denne grund kan de ikke tages i betragtning med henblik på at undersøge den anfægtede beslutnings lovlighed (jf. Nuova Agricast-dommen, præmis 54-60 og den deri nævnte retspraksis).
234
Det skal bemærkes, at med hensyn til sagsøgerens kritik af betingelserne for bevilling af tilskuddet i henhold til bekendtgørelsen af 13. februar 2003 fremgår det af bekendtgørelsen, at hovedstadsregionen Bruxelles’ regering hvert år kan bevilge et eller flere særlige tilskud til kommunerne med sigte på at gennemføre opgaver af kommunal interesse (artikel 2).
235
Regeringen fastsætter dels fremgangsmåden ved ansøgninger om bevillinger, listen over dokumenter, der skal indsendes, nærmere bestemmelser om udbetaling af tilskuddene og om deres tilbagebetaling, såfremt opgaverne ikke er blevet udført, dels tilskuddenes størrelse, som udgør »mindst 50% og højst 100% af omkostningerne ved udførelsen af opgaverne [af kommunal interesse]« (artikel 3 i bekendtgørelsen). Det er endvidere bestemt, at en aftale kan indgås mellem hovedstadsregionen Bruxelles og den støttemodtagende kommune for at fastsætte deres respektive forpligtelser (artikel 4).
236
Kommissionen har i øvrigt anført, at det pågældende finansieringssystem finder anvendelse på grundlag af en aftale indgået med de berørte kommuner, som bestemmer, at tilskuddet bevilges »til offentlige hospitalers sociale opgaver«, og at de støttede sociale opgaver vedrører aktiviteter, »hvis nærmere indhold er fastsat på forhånd i de strategiske IRIS-planer«, og parametrene for omkostningerne kan ligeledes fastsættes på forhånd (57. og 180. betragtning til den anfægtede beslutning).
237
Den aftale, der er indgået mellem hovedstadsregionen Bruxelles og en af de berørte kommuner, som af de intervenerende Bruxelles-kommuner er vedlagt (præmis 47 ovenfor) deres interventionsindlæg, indeholder bestemmelse om et særligt tilskud i overensstemmelse med bekendtgørelsen af 13. februar 2003, med henblik på at varetage en opgave af kommunal interesse med titlen »Kommunens intervention i de opgaver af social karakter, der påhviler offentlige hospitaler i Bruxelles« (artikel 1). Dette tilskud skal inden for to uger udbetales i sin helhed til det pågældende IRIS-hospital (aftalens artikel 2).
238
Endvidere bestemmer artikel 1, litra b), i aftalen indgået mellem FRBRTC og de berørte kommuner, som Kommissionen har fremlagt på Rettens anmodning og vedlagt skrivelsen af 18. november 2011, at FRBRTC »forpligter sig til at bidrage til den almindelige balance i kommunens finanser ved bevilling af et lån, der giver den mulighed for […] at deltage i finansieringen af det sociale aspekt, som følger af finansieringsplanen og omstruktureringen [af det pågældende IRIS-hospital]«.
239
Det skal påpeges, at disse dokumenter, der er fremlagt af Kommissionen og de intervenerende under retssagen, ikke redegør nærmere for de finansielle betingelser, der gælder for det pågældende tilskud, og dermed ikke kan anfægte sagsøgerens argumentation om anvendelsen af kriteriet vedrørende i forvejen fastsatte parametre for kompensationen.
240
Det skal ligeledes bemærkes, at artikel 3 i bekendtgørelsen af 13. februar 2003 bl.a. fastsætter vedtagelsen af de nærmere bestemmelser om tildeling af tilskud, deres udbetaling og deres tilbagebetaling, såfremt opgaverne ikke udføres (præmis 235 ovenfor).
241
Den anfægtede beslutning indeholder imidlertid ingen analyse af disse bestemmelser, men begrænser sig til at citere artikel 3, stk. 2, i bekendtgørelsen, hvorefter tilskuddene udgør »mindst 50% og højst 100% af omkostningerne ved gennemførelsen af opgaverne [af kommunal interesse]«.
242
Det fremgår i øvrigt hverken af den anfægtede beslutnings begrundelse eller af de oplysninger, Kommissionen har fremlagt under sagsbehandlingen, at den har undersøgt indholdet af de sociale opgaver, der er omfattet af det pågældende særlige tilskud, før den fastslog, at kompensationens størrelse var fastsat efter en objektiv og gennemsigtig fremgangsmåde.
243
De retsakter, der regulerer dette tilskud, nemlig bekendtgørelsen af 13. februar 2003 og de nævnte aftaler, begrænser sig til at henvise til »det sociale aspekt« og »de sociale opgaver«, uden at præcisere det nøjagtige indhold af disse udtryk og uden klart at henvise til den sociale tjenestes funktion med sigte på at yde patienterne og deres pårørende administrativ eller psykologisk støtte som supplement til lægehjælpen (jf. præmis 175 og 176 ovenfor).
244
Sagsøgeren har derfor med rette gjort gældende, at Kommissionen skulle have næret tvivl angående foreneligheden med det indre marked af den kompensationsforanstaltning, der er omhandlet i aftalen mellem FRBRTC og de berørte kommuner, vedrørende IRIS-hospitalernes sociale opgaver, henset til kriteriet vedrørende forekomsten af i forvejen fastsatte parametre for kompensationen.
Om der foreligger foranstaltninger, der gør det muligt at undgå overkompensation, og om manglende overkompensation
245
I henhold til artikel 4, litra e), i beslutning 2005/842 skal de officielle retsakter, der overdrager udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse til den pågældende virksomhed, angive »de foranstaltninger, der er truffet for at undgå og sikre tilbagebetaling af en eventuel overkompensation«.
246
Artikel 5 i beslutning 2005/842 om kompensationens størrelse bestemmer bl.a. følgende:
»1.   Kompensationen må ikke overstige, hvad der er nødvendigt for at dække omkostningerne ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, under hensyn til de hermed forbundne indtægter samt en rimelig forrentning af den eventuelle egenkapital, der måtte være nødvendig for at kunne opfylde disse forpligtelser. Kompensationen skal reelt anvendes til udførelsen af den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, idet virksomheden dog har ret til at oppebære en rimelig fortjeneste.
[…]
2.   De omkostninger, der kan tages hensyn til, er alle omkostningerne ved udførelsen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse. De beregnes i overensstemmelse med almindeligt anerkendte regnskabsprincipper på følgende måde:
a)
Udøver den pågældende virksomhed ikke andre aktiviteter end tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse, kan der tages hensyn til alle omkostningerne herved […]«
247
Disse bestemmelser tager hensyn til det tredje kriterium i Altmark-dommen, hvorefter kompensationen ikke må overstige, hvad der er nødvendigt for at dække alle eller en del af omkostningerne ved opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste, under hensyn til hermed forbundne indtægter samt en rimelig forrentning, der måtte være nødvendig for at kunne opfylde disse forpligtelser.
248
I henhold til artikel 6, første og andet afsnit, i beslutning 2005/842 skal medlemsstaterne med jævnlige mellemrum foretage eller lade foretage kontrol med overkompensation, kræve en eventuel overkompensation tilbagebetalt og opdatere parametrene for beregning af fremtidig kompensation. Hvis overkompensationen ikke overstiger 10% af den årlige kompensation, kan overkompensationen fremføres til det efterfølgende år og fratrækkes den kompensation, der ellers skulle ydes for den periode.
249
I den foreliggende sag har Kommissionen undersøgt de pågældende foranstaltninger under disse kravs vinkel i 182.-201. betragtning til den anfægtede beslutning og konkluderet, at de pågældende kriterier var opfyldt.
250
Sagsøgeren har anfægtet denne bedømmelse, idet dens argumenter dels vedrører manglende kontrol med en overkompensation vedrørende IRIS-hospitalernes specifikke opgaver, der er og ikke er hospitalstjenester, dels forekomsten af en faktisk overkompensation vedrørende disse to typer opgaver, herunder vedrørende støtten til hospitalsomstruktureringen i 1995.
– Om der foreligger foranstaltninger, der giver mulighed for at undgå overkompensation i forbindelse med finansiering af opgaverne på hospitalerne
251
Sagsøgeren har gjort gældende, at de mekanismer, der gør det muligt at undgå den overkompensation, som der henvises til i den anfægtede beslutning, er for abstrakte, idet de begrænses til at angive »rent begrebsmæssige« principper, eksempelvis at overkompensation er forbudt. Sagsøgeren har i øvrigt vedrørende mekanismen med forskud, der bevilges gennem FRBRTC, gjort gældende, at der ikke foreligger nogen forpligtelse til at tilbagebetale forskuddene.
252
Det skal bemærkes, at i 182.-190. betragtning til den anfægtede beslutning har Kommissionen med rette på baggrund af artikel 4, litra e), i beslutning 2005/842 undersøgt, om der i de retsakter, der overdrager opgaven, findes foranstaltninger, der gør det muligt at undgå eller at korrigere overkompensation.
253
Vedrørende for det første mekanismen for finansiering af hospitalsopgaverne i henhold til LCH beskriver den anfægtede beslutning de generelle betingelser i henhold til LCH, som sagsøgeren ikke har bestridt (182.-187. betragtning til den anfægtede beslutning), med angivelse af at de specifikke opgaver, der kompenseres i henhold til artikel 109 i LCH, »henhører under samme finansieringsordning« (190. betragtning til den samme beslutning), og at fastlæggelsen af underskuddene, der reguleres ved de kongelige anordninger, som gennemfører denne bestemmelse, udgør en foranstaltning, der giver mulighed for at undgå at tage ikke-støtteberettigede omkostninger i betragtning (189. betragtning).
254
I modsætning til hvad sagsøgeren hævder, er denne bedømmelse ikke bevis på den af Kommissionen foretagne bedømmelses utilstrækkelige karakter.
255
De beskrevne foranstaltninger er bl.a. ikke begrænset til at angive princippet om forbud mod overkompensation, men omfatter kriterierne for bestemmelse af underskud i forbindelse med hospitalsvirksomheden, der fastsættes af det føderale ministerium.
256
For det andet skal det vedrørende mekanismen for finansiering af hospitalsopgaverne gennem forskud bevilget af FRBRTC bemærkes, at det fremgår af den anfægtede beslutning, at fastlæggelsen af underskuddet i henhold til artikel 109 i LCH finder sted med betydelig forsinkelse, der kan være op til ti år. Af denne grund bevilges der et tilskud til de pågældende kommuner »som et forskud for underskud«. Det vedrører midler, som »ifølge sandsynligt skøn bør gøre det muligt at dække en del af hospitalsunderskuddet« og har til formål »at udgøre et beløb, der er nødvendigt for at dække de offentlige hospitaler i Bruxelles’ underskud i afventning af fastsættelsen af det endelige underskud« (47. og 188. betragtning til den anfægtede beslutning).
257
Til forskel fra de i den anfægtede beslutning angivne officielle retsakter, der er forbundet med fastlæggelsen af underskuddet i henhold til artikel 109 i LCH og har til formål at begrænse dette underskud til den virksomhed, der hører ind under den offentlige hospitalstjeneste (43.-45. og 177. betragtning til den anfægtede beslutning), henviser Kommissionen ikke til de retsakter, der pålægger sammenlignelige bestemmelser i forhold til de af FRBRTC bevilgede midler.
258
Det fremgår derimod af 47. betragtning til den anfægtede beslutning, at disse midler er baseret på »sandsynligt skøn« over underskuddet, uden anden præcisering.
259
Kommissionen har desuden ikke fremført noget argument, der kan imødegå sagsøgerens kritik vedrørende en manglende klar forpligtelse til at tilbagebetale de fra FRBRTC modtagne forskud.
260
I den anfægtede beslutning har Kommissionen konstateret, at så snart den kompetente minister afslutter regnskaberne definitivt i henhold til artikel 109 i LCH, »tilbagebetaler hospitalerne de forskud, de har modtaget gennem FRBRTC, til kommunerne« (188. betragtning til den anfægtede beslutning).
261
Med hensyn til retsgrundlaget for denne forpligtelse henviser den anfægtede beslutning til lovgivningen om statens regnskaber og anfører, at »i tilfælde af, at de pågældende hospitalers hospitalsunderskud er større end det af [den kompetente] minister fastsatte underskud på grundlag af artikel 109 i LCH, dækkes den resterende del af hospitalsunderskuddet af de kompetente offentlige myndigheder« (188. betragtning til den anfægtede beslutning ).
262
Sagsøgeren har anført, at disse oplysninger ikke er tilstrækkelige til at påvise, at der foreligger en lovbestemt forpligtelse til at tilbagebetale de fra FRBRTC modtagne forskud i tilfælde af at den saldo, der var endeligt fastsat i henhold til artikel 109 i LCH, var lavere end skønnene.
263
I svaret af 18. november 2011 på Rettens skriftlige spørgsmål om dette punkt henviser Kommissionen ikke til den anførte lovgivning i 183. betragtning til den anfægtede beslutning, men citerer artikel 7 i bekendtgørelsen om FRBRTC, som omhandler kommunernes tilsagn om »at tilbagebetale de bevilgede lån […], hvis […] planen ikke følges, eller de opnåede lån er blevet anvendt til andre udgifter« (punkt 39-43).
264
Det skal imidlertid bemærkes, at i præciseringerne under retssagen bygger Kommissionen på andre bestemmelser end dem, der vedrører statens regnskaber, som den har henvist til i den anfægtede beslutning. Disse nye oplysninger, hvoraf det ikke fremgår, at hospitalerne skal tilbagebetale den eventuelle saldo af forskuddene til dækning af det underskud, der er fastlagt i henhold til artikel 109 i LCH, er ikke tilstrækkelige til at anfægte sagsøgerens argument om, at der foreligger tvivl med hensyn til forpligtelsen til at tilbagebetale forskuddene.
265
De af Kommissionen fremlagte oplysninger under sagsbehandlingen må derfor anses for ikke at være tilstrækkelige til at fjerne den af sagsøgeren påberåbte tvivl om foreneligheden med det indre marked af finansieringen af IRIS-hospitalerne gennem FRBRTC på baggrund af kriteriet vedrørende forekomsten af foranstaltninger, der gør det muligt at undgå overkompensation og sikre tilbagebetaling af eventuel overkompensation.
– Om der foreligger foranstaltninger, der gør det muligt at undgå overkompensation i forbindelse med finansiering af de sociale opgaver
266
Med hensyn til de sociale opgaver har sagsøgeren medgivet, at den særlige støtte til disse er begrænset til dækningen af IRIS-hospitalernes underskud, men har anført, at dens anvendelse ikke er underlagt nogen bestemmelse, der gør det muligt at undgå overkompensation.
267
Det fremgår af den anfægtede beslutning, at CPAS ikke automatisk betaler omkostningerne i forbindelse med leveringen af sociale tjenester, eftersom kompensationen er betinget af, at de af CPAS opstillede krav overholdes, hvilket gør det muligt at undgå uberettiget kompensation (191. betragtning til den anfægtede beslutning).
268
Denne betragtning tyder på, at CPAS selv kontrollerer kompensationen for sociale opgaver, og at eftersom de er offentlige myndigheder, som er repræsenteret i IRIS-sammenslutningens organer, er dette tilstrækkeligt til at undgå misbrug af kompensationen for sociale opgaver.
269
Denne betragtning forudsætter imidlertid, at de pågældende tilskud faktisk er ledsaget af krav, der gør det muligt at undgå overkompensation.
270
Kommissionen har i den forbindelse henvist til bekendtgørelsen af 13. februar 2003, som organiserer de pågældende særlige tilskud.
271
Det skal dog bemærkes, at mens den nævnte retsakt i artikel 3 indeholder bestemmelse om fastsættelse af fremgangsmåderne for afvikling af de pågældende tilskud og tilbagebetaling af dem i tilfælde af manglende gennemførelse af opgaverne, indeholder den anfægtede beslutning ingen analyse af disse fremgangsmåder.
272
Dels henviser Kommissionen i 191. betragtning til den anfægtede beslutning til den omstændighed, at CPAS kan indgå »aftaler med personer, foretagender eller andre organer, som råder over tilstrækkelige midler til at gennemføre de forskellige løsninger, som er nødvendige for at sikre kontinuiteten og kvaliteten af den sociale tjeneste«.
273
Den har dernæst anført, at »CPAS ikke automatisk betaler omkostningerne i forbindelse med levering af hospitalsydelser og sociale tjenester […], eftersom adgangen til kompensation er betinget af opfyldelsen af de af CPAS opstillede krav«, hvilket gør det muligt at undgå overkompensation.
274
Det bemærkes, at Kommissionen i den anfægtede beslutning ikke præciserer, hvilke aftaler der bekræfter, at der foreligger krav vedrørende finansieringen af de sociale opgaver.
275
Adspurgt på dette punkt under retsmødet henviste Kommissionen til »domicile de secours«-aftalen, der var vedlagt dens svar af 18. november 2011 (præmis 126 ovenfor). Det bemærkes imidlertid, at den nævnte aftale i det væsentlige organiserer ydelser til personer, der støttes af CPAS, men ikke omhandler finansieringen af hospitalets sociale tjeneste som beskrevet i den anfægtede beslutning, nemlig den tjeneste, der i det væsentlige har til formål at yde patienter og deres pårørende administrativ eller psykologisk støtte som supplement til lægehjælp (jf. præmis 175 og 176 ovenfor).
276
Det skal i den forbindelse påpeges, at både indholdet i den anfægtede beslutning og indholdet i de af Kommissionen fremlagte dokumenter bekræfter sagsøgerens argument om den utilstrækkelige karakter af Kommissionens bedømmelse af de foranstaltninger, der gør det muligt at undgå overkompensation i forbindelse med finansieringen af de sociale opgaver.
277
Henset til indholdet af de af Kommissionen anførte bestemmelser i den anfægtede beslutning og de påberåbte oplysninger under retssagen hersker der nogen tvivl om det nøjagtige endemål for tilskuddet i henhold til bekendtgørelsen af 13. februar 2003 og som følge heraf om den tilstrækkelige karakter af de foranstaltninger, der gør det muligt at sikre, at det ikke overskrider, hvad der er nødvendigt til at dække omkostningerne ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste.
278
Af dette følger, at sagsøgeren har anført indicier, der viser, at der hersker tvivl om foreneligheden af foranstaltningerne til finansiering af IRIS-hospitalernes specifikke sociale opgaver med kriteriet om, at der skal foreligge foranstaltninger, der giver mulighed for at undgå overkompensation.
– Faktisk manglende overkompensation
279
Med hensyn til kriteriet vedrørende de undersøgte støtteforanstaltningers forholdsmæssighed har Kommissionen efterprøvet, hvorvidt de pågældende støtteforanstaltningers samlede beløb var passende.
280
For at efterprøve, at der ikke forelå overkompensation i undersøgelsesperioden fra 1996 til 2007, har Kommissionen undersøgt de årlige resultater af IRIS-hospitalernes tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse ved at tage hensyn til samtlige indtægter fra IRIS-hospitalernes tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, nemlig indtægterne herfra af såvel privat som offentlig oprindelse og finansieringerne bevilget af BMF, alle omkostninger i forbindelse hermed samt hele kompensationen for tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse, nemlig den, der blev bevilget i henhold til artikel 109 i LCH og efter 2003 den, der blev bevilget som kompensation for de af CPAS delegerede sociale opgaver.
281
De samlede data fra denne undersøgelse findes i tabellen i 199. betragtning til den anfægtede beslutning.
282
På grundlag af disse data har Kommissionen fastslået en underkompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i løbet af den undersøgte periode for samtlige IRIS-hospitaler. Tre af disse hospitaler havde modtaget en enkelt overkompensation i et eller to regnskabsår, som ifølge Kommissionen var blevet fremført til den følgende periode, og som ikke oversteg grænsen på 10% af den årlige kompensation i henhold til artikel 6, andet afsnit, i beslutning 2005/842 (199. betragtning til den anfægtede beslutning).
283
Kommissionen har endvidere vedrørende omstruktureringsstøtten i 1995 konstateret, at »afviklingen af tab i henhold til artikel 109 i LCH for perioden 1989-1993 beløb sig til næsten 95 mio. [EUR], mens lånet – der bogførtes som en uinddrivelig fordring – for samme periode beløb sig til næsten 98 mio. EUR, dvs. i alt næsten 193 mio. [EUR] for et kumuleret underskud på næsten 200 mio. [EUR]«, hvorfor overkompensation kunne udelukkes.
284
Sagsøgeren har anfægtet den af Kommissionen foretagne undersøgelse af IRIS-hospitalernes årlige resultater, som er angivet i 198.-200. betragtning til den anfægtede beslutning, idet den har anført, at den havde tilstillet Kommissionen oplysninger, af hvilke det fremgik, at der havde været tale om overkompensation vedrørende IRIS-hospitalernes endelige underskud for perioden 1989-1993, og at den anfægtede beslutning ikke viste, at den pågældende saldo var blevet tilbagebetalt.
285
Det bemærkes i den forbindelse, at omfanget af det af Kommissionen dækkede undersøgelsesområde i forbindelse med den indledende undersøgelse og sagsakternes kompleksitet tyder på, at den pågældende procedure væsentligt har oversteget, hvad der normalt er påkrævet for at foretage en første undersøgelse inden for rammerne af artikel 88, stk. 3, EF. Denne omstændighed udgør imidlertid et indicium for, at der foreligger alvorlige vanskeligheder (jf. i denne retning Rettens dom af 10.2.2009, sag T-388/03, Deutsche Post og DHL International mod Kommissionen, Sml. II, s. 199, præmis 106).
286
I den foreliggende sag skal det bemærkes, at Kommissionens undersøgelse, som er sammenfattet i 198.-200. betragtning til den anfægtede beslutning, er meget omfattende, eftersom undersøgelsen omfatter en efterprøvning af IRIS-hospitalernes samlede finansielle resultater og kompensationer i en periode på over ti år, mellem 1996 og 2007, herunder endvidere midlerne til hospitalsomstruktureringen i 1995, som ifølge Kommissionen er forbundet med de udgifter, som disse hospitaler afholdt mellem 1989 og 1993.
287
De oplysninger, der var genstand for efterprøvning, dækker en lang tidsperiode og udgør et omfattende materiale. Da det i øvrigt drejer sig om fem juridiske enheder, hver og en med eget budget, viser det kompleksiteten af den opgave, Kommissionen har påtaget sig i den anfægtede beslutning.
288
På denne baggrund fastslår Retten, uden at det er nødvendigt at tage stilling til sagsøgerens argumenter, der anfægter nøjagtigheden af de beregninger, som er sammenfattet i 198.-200. betragtning til den anfægtede beslutning, at omfanget og kompleksiteten af Kommissionens bedømmelse i denne henseende i sig selv udgør et indicium, som støtter sagsøgerens opfattelse af, at der foreligger alvorlige vanskeligheder.
Anvendeligheden af kriteriet vedrørende en analyse af omkostningerne i forhold til en gennemsnitlig, veldrevet og veludstyret virksomhed
289
Ifølge det fjerde kriterium, der er opstillet i Altmark-dommen, skal det nødvendige kompensationsniveau, når den virksomhed, der får pålagt forpligtelser til offentlig tjeneste, ikke er valgt ved en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, fastsættes på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitlig, veldrevet og veludstyret virksomhed må afholde for at kunne opfylde kravene til offentlig tjeneste og opfylde sine forpligtelser, under hensyntagen til de indtægter, der er forbundet hermed, samt en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af disse forpligtelser.
290
Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen har gjort sig skyldig i urigtig retsanvendelse, idet den ikke i forbindelse med bedømmelsen af de pågældende foranstaltningers forenelighed med det indre marked i henhold til artikel 86, stk. 2, EF har undersøgt, om det nævnte kriterium var opfyldt.
291
Det skal bemærkes, at den påståede betingelse vedrørende en virksomheds økonomiske effektivitet i forbindelse med levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse på ingen måde fremgår af beslutning 2005/842, der finder anvendelse i den foreliggende sag.
292
Det fremgår af Rettens faste praksis, at der ikke skal tages hensyn til det fjerde kriterium i Altmark-dommen ved vurderingen af foreneligheden med det indre marked af støtteforanstaltninger i henhold til artikel 86, stk. 2, EF, idet betingelserne for foreneligheden er forskellige fra de kriterier, der følger af Altmark-dommen, der er opstillet for at vurdere, om en foranstaltning udgør statsstøtte (jf. i denne retning Rettens dom af 11.3.2009, sag T-354/05, TF1 mod Kommissionen, Sml. II, s. 471, præmis 129-140, og Rettens kendelse af 25.11.2009, sag T-87/09, Andersen mod Kommissionen, T-87/09, Sml. II, s. 225, præmis 57).
293
I betragtning af denne forskel er spørgsmålet om en virksomheds økonomiske effektivitet i forbindelse med levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og navnlig om en virksomhed, der er pålagt tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, kan opfylde sine forpligtelser til offentlig tjeneste til mindre omkostninger, irrelevant for så vidt angår vurderingen af en statsstøttes forenelighed i henhold til artikel 86, stk. 2, EF. Ved vurderingen af støttens forholdsmæssighed har artikel 86, stk. 2, EF kun til formål at forebygge, at en aktør, der er pålagt tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, modtager en finansiering, som overstiger nettoomkostningerne til den offentlige tjeneste (dommen i sagen M6 og TF1 mod Kommissionen, præmis 140 og 141).
294
I mangel af harmoniserede fællesskabsbestemmelser på området har Kommissionen således ikke beføjelse til at tage stilling til omfanget af de offentlige tjenesteydelsesopgaver, dvs. størrelsen af de omkostninger, der er forbundet med denne tjeneste, og heller ikke til hensigtsmæssigheden af de politiske beslutninger, der træffes af de nationale myndigheder, eller til den offentlige virksomheds økonomiske effektivitet (jf. dommen i sagen M6 og TF1 mod Kommissionen, præmis 139 og den deri nævnte retspraksis).
295
Sagsøgeren har med urette hævdet, at denne løsning afviger fra Rettens dom af 6. oktober 2009, sag T-8/06, FAB mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 64. Denne dom vedrører faktisk kvalificeringen af tilskud som statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF og ikke betingelserne for deres forenelighed med det indre marked i henhold til artikel 86, stk. 2, EF.
296
Med hensyn til sagsøgerens henvisning til Kommissionens meddelelse om reform af EU’s statsstøtteregler for tjenesteydelser af almen økonomisk interesse af 23. marts 2011 (KOM(2011) 146) bemærkes, at der er tale om et diskussionsoplæg om reformen af reglerne for tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, hvori der fremsættes visse de lege feranda-bemærkninger, der ikke kan anses for at være en fortolkning af de gældende retsregler.
297
Under alle omstændigheder støtter punkt 4.2.2.2 i det af sagsøgeren påberåbte dokument ikke sammenslutningens opfattelse. Det nævnte punkt vedrører udelukkende, som det fremgår af dets overskrift »Effektivitet og store kommercielle tjenesteudbydere, der får overdraget en forpligtelse til at udføre offentlige tjenesteydelser«, sektorer der er kendetegnet ved store kommercielle tjenesteudbydere. Kommissionen anfører deri, at »i den nuværende pakke [vedrørende tjenesteydelser af almen økonomisk interesse] tages der imidlertid ikke hensyn til forholdet mellem udbyderens omkostninger og en veldrevet virksomheds omkostninger«, og at i forbindelse med den aktuelle revision »undersøger Kommissionen derfor, i hvor høj grad der bør tages større hensyn til både effektivitet og kvalitet, når den skal godkende statsstøtteforanstaltninger i forbindelse med tjenesteydelser af almen økonomisk interesse«. Kommissionen erindrede imidlertid samtidig om nødvendigheden af at respektere »medlemsstaternes vide skønsbeføjelser på dette område«.
298
Mere teoretisk undrer sagsøgeren sig endelig over, hvorfor en dårlig forvaltning skal belønnes med statsstøtte, og kvalificerer dette standpunkt som »tesen om det sorte hul«.
299
Det er tilstrækkeligt at konstatere, at denne generelle argumentation ikke kan påvirke den anfægtede beslutnings lovlighed.
300
Det fremgår af ovenstående betragtninger, at kriteriet vedrørende en virksomheds økonomiske effektivitet i forbindelse med levering af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse på EU-rettens nuværende udviklingstrin ikke hører ind under vurderingen af en statsstøttes forenelighed i henhold til artikel 86, stk. 2, EF, og de nationale myndigheders beslutning vedrørende en offentlig virksomhed kan derfor ikke kritiseres på dette punkt.
301
Sagsøgerens argumentation om urigtig retsanvendelse som følge af undladelsen af at tage hensyn til kriteriet vedrørende de pågældende offentlige tjenesteyderes effektivitet kan derfor ikke tiltrædes.
Gennemskueligheden
302
Sagsøgeren har gjort gældende, at betingelserne for finansiering af IRIS-hospitalerne ikke opfylder kravene i artikel 1 i direktiv 80/723, som er erstattet af direktiv 2006/111.
303
I den foreliggende sag har Kommissionen konkluderet, at de krav, der stilles i det nævnte direktivs artikel 1 og 3, var opfyldt med hensyn til forbindelserne mellem de offentlige myndigheder og IRIS-hospitalerne, for så vidt som de offentlige midler, der blev stillet til deres rådighed, klart fremgik af regnskaberne, som også klart viste, at midlerne var anvendt til at dække omkostningerne i forbindelse med tjenesteydelser af almen økonomisk interesse. Kravet om særskilte regnskaber for tjenesteydelserne af almen økonomisk interesse og kravet om en hensigtsmæssig fordeling af alle indtægter og omkostninger vedrørende tjenesteydelser af almen økonomisk interesse (direktivets artikel 4) var opfyldt. De belgiske myndigheder havde meddelt Kommissionen alle de nødvendige oplysninger i henhold til direktivets artikel 6 (215.-217. betragtning til den anfægtede beslutning).
304
Sagsøgeren har anfægtet denne bedømmelse og har påberåbt sig »systemets fuldstændige uigennemsigtighed« med henvisning til argumentet om, at sammenslutningen ikke havde haft mulighed for nøjagtigt at beregne hovedstadsområdet Bruxelles’ betalinger til IRIS-hospitalerne gennem FRBRTC, og heller ikke i hvilket omfang disse betalinger alene dækker disse hospitalers underskud som omhandlet i artikel 109 i LCH. De foretagne betalinger oversteg ifølge sagsøgeren hospitalernes underskud, uden at det var oplyst, om overskuddet var blevet tilbagebetalt.
305
Det er tilstrækkeligt at bemærke, at eftersom de påberåbte direktiver vedrører meddelelsen af oplysninger til Kommissionen, kan den påståede tilsidesættelse af kravene i dem ikke påvises ved, at det ikke er lykkedes sagsøgeren at få oplysningerne. Med hensyn til gennemskueligheden af de oplysninger, der meddeltes Kommissionen, har sagsøgeren begrænset sig til at gentage sine argumenter om forekomsten af overkompensation. Disse argumenter er behandlet ovenfor (præmis 279-288 ovenfor).
306
På denne baggrund kan sagsøgerens argumentation vedrørende manglende opfyldelse af kravene i direktiv 80/723, som er erstattet af direktiv 2006/111, ikke udgøre et selvstændigt indicium på, at Kommissionen stødte på alvorlige vanskeligheder i forbindelse med undersøgelsen af de pågældende foranstaltninger.
Konklusion
307
Henset til det ovenfor anførte konstaterer Retten, at sagsøgerens argumenter om indholdet af den anfægtede beslutning viser, at Kommissionen burde have konstateret, at der forelå alvorlige vanskeligheder i forbindelse med den pågældende undersøgelse.
308
Sagsøgeren har nemlig gjort en række sammenhængende indicier gældende, som viser, at der forelå alvorlig tvivl om de undersøgte foranstaltningers forenelighed med det indre marked, henset til kriterierne vedrørende anvendelsen af artikel 86, stk. 2, EF vedrørende for det første forekomsten af en klart defineret overdragelse af offentlige hospitalstjenesteydelsesopgaver og tjenesteydelsesopgaver af social karakter, som er specifikke for IRIS-hospitalerne, for det andet forekomsten af i forvejen fastsatte parametre for kompensation og for det tredje forekomsten af foranstaltninger, der gør det muligt at undgå overkompensation i forbindelse med finansieringen af disse offentlige tjenesteydelsesopgaver (henholdsvis præmis 168, 187, 219, 244, 265 og 278 ovenfor).
309
Det følger endvidere af indholdet af den anfægtede beslutning og de dokumenter, der blev fremlagt under retssagen, at Kommissionen har foretaget en utilstrækkelig analyse af de relevante faktorer (præmis 169 og 215 ovenfor), og at visse bedømmelser i den anfægtede beslutning ikke er indbyrdes sammenhængende (præmis 134 og 186 ovenfor). For så vidt angår forholdsmæssigheden af de pågældende foranstaltninger udgør karakteren af den bedømmelse, Kommissionen har foretaget med henblik på at udelukke forekomsten af overkompensation, et supplerende indicium på alvorlige vanskeligheder (præmis 288 ovenfor).
310
Samtlige disse betragtninger fører til den konklusion, at der forelå alvorlige vanskeligheder i forbindelse med den indledende undersøgelse, efter hvilken Kommissionen fandt, at de pågældende støtteforanstaltninger var forenelige med det indre marked.
311
Det skal i øvrigt bemærkes, at selv om de af sagsøgeren anførte indicier på alvorlige vanskeligheder ikke nødvendigvis påvirker alle de aspekter af finansieringen af IRIS-hospitalernes tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, der er undersøgt i den anfægtede beslutning, må analysen i beslutningen i sin helhed anses for at være påvirket af, at der forelå alvorlige vanskeligheder.
312
Den dispositive del af den anfægtede beslutning omhandler nemlig »offentlig finansiering som kompensation for opgaver i form af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, der er eller ikke er hospitalstjenester«, som bevilgedes til IRIS-hospitalerne. Det fremgår ligeledes af 99.-102. betragtning til den anfægtede beslutning, at Kommissionen fandt, at den var forpligtet til at efterprøve hele den offentlige finansiering, som IRIS-hospitalerne modtog inden for rammerne af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, selv om sagsøgeren ikke bestred hele finansieringen i sin klage. I den samlede bedømmelse af de årlige resultater af virksomheden i form af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse i 198. og 199. betragtning til den anfægtede beslutning betragtes systemet til finansiering af IRIS-hospitalernes offentlige tjeneste som en helhed. Endvidere blev de pågældende foranstaltninger anset for at indgå i en »støtteordning« ved offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende af meddelelsen om vedtagelsen af den anfægtede beslutning (EUT 2010 C 74, s. 1).
313
Det må således lægges til grund, at Kommissionen var forpligtet til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure for at indhente alle relevante oplysninger for efterprøvningen af alle de pågældende støtteforanstaltningers forenelighed med det indre marked og give sagsøgeren og andre interesserede parter mulighed for at fremsætte deres synspunkter i forbindelse med proceduren.
314
Da den anfægtede beslutning følgelig er vedtaget under tilsidesættelse af sagsøgerens processuelle rettigheder, skal påstanden om annullation af den anfægtede beslutning derfor tages til følge, uden at det er nødvendigt at undersøge de øvrige påberåbte klagepunkter vedrørende betingelserne for vedtagelsen af den anfægtede beslutning og en angivelig tilsidesættelse af begrundelsespligten.
315
Da sagsøgeren har fået medhold, er det ufornødent at tage stilling til anmodningen om foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, som sagsøgeren har fremsat i replikken.
Sagens omkostninger
316
Ifølge Rettens procesreglements artikel 87, stk. 2, pålægges den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Ifølge artikel 87, stk. 4, første og tredje afsnit, i procesreglementet bærer medlemsstater, der er indtrådt i en sag som intervenienter, deres egne omkostninger, og Retten kan bestemme, at andre intervenienter bærer deres egne omkostninger.
317
Da Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsøgerens omkostninger i overensstemmelse med dennes påstand herom. Intervenienterne bærer deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Femte Afdeling):
1)
Kommissionens beslutning K(2009) 8120 af 28. oktober 2009 om statsstøtte NN 54/09, som Kongeriget Belgien har gennemført til finansiering af de offentlige hospitaler, der indgår i IRIS-samarbejdet i hovedstadsregionen Bruxelles, annulleres.
2)
Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler de af Coordination bruxelloise d’institutions sociales et de santé (CBI) afholdte omkostninger.
3)
Den Franske Republik, Kongeriget Nederlandene, hovedstadsregionen Bruxelles (Belgien), kommunen Anderlecht (Belgien), kommunen Etterbeek (Belgien), kommunen Ixelles (Belgien), byen Bruxelles (Belgien) og kommunen Saint-Gilles (Belgien) bærer deres egne omkostninger.
Papasavvas
Vadapalas
O’Higgins
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 7. november 2012.
Underskrifter
Indhold
Sagens baggrund
Belgiske retsforskrifter
Koordineret lov om hospitaler
Organisk lov om CPAS
Det offentlige hospitalsnet i Bruxelles
Hospitalernes finansiering
– Foranstaltninger gældende for alle hospitalerne
– Finansiering i henhold til LCH’s artikel 109
– Særlige foranstaltninger gældende for IRIS-hospitalerne
Den administrative procedure
Den anfægtede beslutning
Retsforhandlingerne og parternes påstande
Retlige bemærkninger
Formaliteten
Realiteten
Indledende betragtninger
– Domstolsprøvelsens omfang
– Betingelserne for anvendelse af artikel 86, stk. 2, EF
– Offentlige hospitalstjenesters særlige karakter
Om der foreligger en klart defineret offentlig tjenesteydelsesopgave
– Om der foreligger en offentlig retsakt, der ligger til grund for overdragelsen
– Overdragelsen af IRIS-hospitalernes specifikke hospitalsopgaver
– Overdragelsen vedrørende IRIS-hospitalernes opgaver, der ikke er hospitalstjenester
Om der foreligger på forhånd fastlagte parametre for kompensationen
– Finansieringen af hospitalsopgaverne
– Støtten til 1995-omstruktureringen
– Finansieringen af de sociale opgaver
Om der foreligger foranstaltninger, der gør det muligt at undgå overkompensation, og om manglende overkompensation
– Om der foreligger foranstaltninger, der giver mulighed for at undgå overkompensation i forbindelse med finansiering af opgaverne på hospitalerne
– Om der foreligger foranstaltninger, der gør det muligt at undgå overkompensation i forbindelse med finansiering af de sociale opgaver
– Faktisk manglende overkompensation
Anvendeligheden af kriteriet vedrørende en analyse af omkostningerne i forhold til en gennemsnitlig, veldrevet og veludstyret virksomhed
Gennemskueligheden
Konklusion
Sagens omkostninger
(
*1
) – Processprog: fransk.