62015CC0268
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
YVES BOT
presentate il 14 giugno 2016 (
1
)
Causa C‑268/15
Fernand Ullens de Schooten
contro
Ministre des Affaires sociales et de la Santé publique,
Ministre de la Justice
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla cour d’appel de Bruxelles (Belgio)]
«Rinvio pregiudiziale – Responsabilità dello Stato per violazione del diritto dell’Unione – Situazione puramente interna – Articolo 43 CE (divenuto articolo 49 TFUE) – Normativa nazionale ai sensi della quale i laboratori di biologia clinica possono essere gestiti solo da persone abilitate ad eseguire prestazioni di biologia clinica – Compatibilità»
1.
La domanda di pronuncia pregiudiziale in esame riguarda l’interpretazione degli articoli 43, 49 e 56 CE (divenuti, rispettivamente, articoli 49, 56 e 63 TFUE), dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE, e dei principi di effettività e di preminenza del diritto dell’Unione, nonché la portata dell’obbligo di procedere ad un rinvio pregiudiziale gravante sugli organi giurisdizionali di ultimo grado ai sensi dell’articolo 267, terzo comma, TFUE.
2.
Detta domanda è stata proposta nell’ambito di un’azione per responsabilità promossa dal sig. Fernand Ullens de Schooten contro lo Stato belga per violazione del diritto dell’Unione da parte dei poteri legislativo e giudiziario belgi.
3.
Nell’ambito di tale azione, il sig. Ullens de Schooten addebita essenzialmente al legislatore belga di aver violato l’articolo 43 CE adottando l’articolo 3, paragrafo 1, punti 3 e 4, del regio decreto n. 143 del 30 dicembre 1982, che stabilisce i requisiti che devono soddisfare i laboratori per ottenere l’intervento dell’assicurazione malattia per le prestazioni di biologia clinica (
2
), come modificato dall’articolo 17 della legge programmatica del 30 dicembre 1988 (in prosieguo: il «regio decreto n. 143»).
4.
L’articolo 3, paragrafo 1, punti 3 e 4, del regio decreto n. 143 stabiliva i requisiti in materia di prestazioni di biologia clinica che i laboratori di analisi mediche dovevano soddisfare per consentire ai clienti di ottenere il rimborso, da parte dell’assicurazione malattia, delle prestazioni ricevute. Dalla versione di tale disposizione in vigore prima dell’adozione della legge del 24 maggio 2005, recante modifica del regio decreto n. 143, risultava che solo i laboratori gestiti da persone abilitate ad eseguire prestazioni di biologia clinica, ossia medici, farmacisti o laureati in chimica, potevano erogare prestazioni rimborsabili (
3
).
5.
Il sig. Ullens de Schooten lamenta inoltre la violazione del diritto dell’Unione da parte degli organi giurisdizionali belgi. Egli addebita così alla Cour de cassation (Corte di cassazione, Belgio) di aver rifiutato di procedere ad un rinvio pregiudiziale, alla cour d’appel de Bruxelles (Corte d’appello di Bruxelles, Belgio) di aver violato l’articolo 43 CE, alla Cour de cassation e alla cour d’appel de Mons (Corte d’appello di Mons, Belgio) di aver violato il diritto dell’Unione basandosi su un’interpretazione erronea della portata del principio dell’autorità di cosa giudicata.
6.
Per ben delineare l’ambito e il contenuto della presente controversia, occorre innanzitutto descrivere i passaggi della vicenda giudiziaria da cui trae origine.
I – Fatti e procedimenti all’origine della presente causa
7.
Il sig. Ullens de Schooten gestiva il laboratorio di biologia clinica BIORIM, che è stato dichiarato fallito il 3 novembre 2000. Tale laboratorio beneficiava, per il finanziamento delle sue prestazioni, dell’intervento dell’Institut national d’assurance maladie-invalidité (Istituto nazionale di assicurazione malattia-invalidità) (INAMI). Tale laboratorio praticava il sistema del «terzo pagante».
8.
In seguito ad una denuncia presentata dal sig. Ullens de Schooten alla Commissione europea, il 20 giugno 1985 detta istituzione ha proposto dinanzi alla Corte un ricorso diretto ad ottenere il riconoscimento dell’inadempimento da parte del Regno del Belgio degli obblighi ad esso incombenti ai sensi dell’articolo 52 del Trattato CEE (divenuto articolo 43 del Trattato CE, a sua volta divenuto articolo49 TFUE), avendo escluso dal rimborso della previdenza sociale le prestazioni di biologia clinica eseguite in laboratori gestiti da una persona giuridica di diritto privato i cui membri, soci e amministratori non erano tutti persone fisiche abilitate ad eseguire analisi mediche.
9.
Con sentenza del 12 febbraio 1987, Commissione/Belgio (221/85, EU:C:1987:81), la Corte ha respinto detto ricorso. In particolare, per quanto concerne la libertà di stabilimento, la Corte ha constatato che ogni Stato membro, purché rispetti la parità di trattamento, è libero, in mancanza di normativa dell’Unione europea in materia, di disciplinare sul suo territorio l’attività dei laboratori che eseguono prestazioni di biologia clinica (
4
). Inoltre, la Corte ha statuito che la legge belga in oggetto non vietava a medici o farmacisti cittadini di altri Stati membri di stabilirsi in Belgio e di gestirvi un laboratorio di analisi cliniche che fruisse del rimborso della sicurezza sociale. Si trattava pertanto di una normativa applicata in modo indistinto ai cittadini belgi e a quelli degli altri Stati membri, che non era discriminatoria sotto questo profilo (
5
).
10.
Nel 1989 il laboratorio BIORIM è stato oggetto di un’indagine penale basata su un sospetto di evasione fiscale. In esito a tale indagine, il sig. Ullens de Schooten è stato rinviato a giudizio, con altri, dinanzi al tribunal correctionnel de Bruxelles (tribunale penale di Bruxelles, Belgio), dove è stato processato per una serie di reati di falso commessi, segnatamente, al fine di dissimulare la gestione illegale di laboratori di analisi mediche in violazione dell’articolo 3 del regio decreto n. 143.
11.
Con sentenza del 30 ottobre 1998, il tribunal de première instance de Bruxelles (tribunale di primo grado di Bruxelles, Belgio) ha condannato il sig. Ullens de Schooten alla pena di cinque anni di reclusione e a un’ammenda. Detto tribunale ha anche accolto le domande delle mutue che si erano costituite parti civili e ha condannato il sig. Ullens de Schooten al pagamento di una somma provvisionale di EUR 1.
12.
Tale decisione è stata annullata da una sentenza della cour d’appel de Bruxelles del 7 settembre 2000, la quale ha tuttavia condannato il sig. Ullens de Schooten per gli stessi fatti a una pena di cinque anni di reclusione, con beneficio della sospensione condizionale per la parte della pena eccedente i quattro anni, nonché a un’ammenda. Le domande delle parti civili sono state dichiarate irricevibili o infondate.
13.
Trattandosi di fatti commessi dopo l’entrata in vigore dell’articolo 3 del regio decreto n. 143, la cour d’appel de Bruxelles ha respinto la censura dedotta dal sig. Ullens de Schooten vertente sulla non conformità di tale disposizione al diritto dell’Unione, rifiutando inoltre di sottoporre alla Corte una questione pregiudiziale.
14.
Con sentenza del 14 febbraio 2001, la Cour de cassation ha respinto le impugnazioni proposte contro la sentenza penale di condanna pronunciata dalla cour d’appel de Bruxelles e ha accolto le impugnazioni proposte dalle parti civili rinviando la causa alla cour d’appel de Mons.
15.
Con sentenza del 23 novembre 2005, la cour d’appel de Mons ha dichiarato parzialmente fondata la domanda di pagamento correlata agli importi ingiustamente versati al laboratorio BIORIM nel periodo intercorso dal 1o agosto 1989 al 16 aprile 1992 proposta da sei mutue contro il sig. Ullens de Schooten.
16.
Detto giudice ha respinto l’argomento del sig. Ullens de Schooten concernente la non conformità dell’articolo 3 del regio decreto n. 143 al diritto dell’Unione. Ritenendosi vincolata dall’autorità di cosa giudicata della sentenza della cour d’appel de Bruxelles del 7 settembre 2000, la cour d’appel de Mons ha condannato il sig. Ullens de Schooten a pagare a dette mutue la somma provvisionale di EUR 1, invitando le stesse a ricalcolare il danno subito rispetto ai pagamenti eseguiti dopo il 30 aprile 1990.
17.
La Cour de cassation, investita delle impugnazioni proposte contro la succitata sentenza del 23 novembre 2005, le ha respinte con sentenza del 14 giugno 2006.
18.
Parallelamente a tale procedimento giudiziario concernente la responsabilità del sig. Ullens de Schooten, la commission de biologie clinique (commissione di biologia clinica), con decisione del 18 marzo 1999, ha sospeso l’autorizzazione al laboratorio BIORIM per un periodo di 12 mesi.
19.
Con decreto ministeriale del 9 luglio 1999, il ministre de la Santé publique (Ministro della Sanità belga) ha respinto il ricorso amministrativo proposto contro detta decisione.
20.
Con decisione dell’8 giugno 2000, la commission de biologie clinique ha prorogato la sospensione dell’autorizzazione per altri 12 mesi.
21.
Con decreto ministeriale del 24 luglio 2000, il ministre de la Santé publique ha respinto il ricorso amministrativo proposto contro tale nuova decisione.
22.
Chiamato a pronunciarsi su due ricorsi di annullamento avverso detti decreti ministeriali, il Conseil d’État (Consiglio di Stato, Belgio) ha sottoposto alla Cour constitutionnelle (Corte costituzionale, Belgio) una questione pregiudiziale in merito alla conformità alla Costituzione dell’articolo 3, paragrafo 1, punti 3 e 4, del regio decreto n. 143.
23.
Con sentenza n. 160/2007, del 19 dicembre 2007, la Cour constitutionnelle ha statuito che tale disposizione, nella versione in vigore prima della modifica introdotta con la legge 24 maggio 2005, era conforme agli articoli 10 e 11 della Costituzione.
24.
Pertanto, il Conseil d’État, con sentenze del 10 settembre e del 22 dicembre 2008, ha respinto i ricorsi.
25.
Nel frattempo, in seguito a denuncia depositata, segnatamente, dal sig. Ullens de Schooten, il 17 luglio 2002, la Commissione ha emesso un parere motivato contro il Regno del Belgio in cui si esprimeva per la contrarietà dell’articolo 3, paragrafo 1, punti 3 e 4, del regio decreto n. 143 all’articolo 43 CE.
26.
Poiché l’articolo 3 del regio decreto n. 143 era stato modificato dalla legge del 24 maggio 2005 per renderlo conforme al diritto dell’Unione, il 4 aprile 2006 la Commissione ha archiviato la denuncia.
27.
Il sig. Ullens de Schooten ha tuttavia presentato alla Commissione una seconda denuncia, in data 10 aprile 2007, per segnalare le nuove violazioni del diritto dell’Unione poste in atto, a suo parere, dal Regno del Belgio, consistenti in inadempimenti degli organi giurisdizionali, per la prospettata violazione del diritto dell’Unione da parte dei giudici belgi, e di carattere legislativo per il mantenimento in vigore e l’applicazione da parte delle autorità belghe, per il passato, degli effetti dell’articolo 3, paragrafo 1, punti 3 e 4, del regio decreto n. 143.
28.
Inoltre, con due domande del 14 dicembre 2006 e del 3 marzo 2008, il sig. Ullens de Schooten ha introdotto dinanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomo un ricorso diretto a far constatare la violazione da parte dello Stato belga della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (
6
).
29.
Nella sua sentenza del 20 settembre 2011, Ullens de Schooten e Rezabek c. Belgio (
7
), la Corte EDU ha statuito che non c’era stata violazione dell’articolo 6, paragrafo 1, della CEDU.
30.
Il 17 luglio 2007 il sig. Ullens de Schooten ha citato in giudizio lo Stato belga dinanzi al tribunal de première instance de Bruxelles (tribunale di primo grado di Bruxelles) per essere tutelato, in primo luogo, da ogni conseguenza finanziaria della condanna pronunciata a suo carico dalla sentenza della cour d’appel de Mons del 23 novembre 2005, in secondo luogo, da ogni conseguenza di eventuali condanne pronunciate a suo carico su richiesta del laboratorio BIORIM o del suo precedente gestore e, in terzo luogo, da ogni conseguenza di una condanna pronunciata a suo carico nell’ambito delle controversie fiscali.
31.
Con tale azione il sig. Ullens de Schooten chiedeva parimenti la condanna dello Stato belga al pagamento della somma di EUR 500000 a titolo di risarcimento del danno morale, della somma provvisionale di EUR 34500000 per l’impossibilità di gestire, tra il 1o gennaio 1990 e il 1o dicembre 2005, un laboratorio di biologia clinica, oltre che della somma provvisionale di EUR 1 per gli onorari e le spese legali sostenute dinanzi agli organi giurisdizionali e alla Commissione.
32.
Il sig. Ullens de Schooten chiedeva al tribunal de première instance de Bruxelles, nel caso quest’ultimo nutrisse dubbi in merito all’applicabilità del diritto dell’Unione al caso di specie, di sottoporre alla Corte una questione pregiudiziale.
33.
Con sentenza del 19 giugno 2009, il tribunal de première instance de Bruxelles ha dichiarato la domanda irricevibile per intervenuta prescrizione.
34.
Contro detta decisione, il sig. Ullens de Schooten ha interposto appello dinanzi al giudice del rinvio presentandogli le medesime richieste che aveva formulato dinanzi al tribunal de première instance de Bruxelles.
35.
In tali circostanze, la cour d’appel de Bruxelles ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se il diritto [dell’Unione], e in particolare il principio di effettività, imponga che in talune circostanze, segnatamente in quelle indicate al punto 38 della [presente domanda di pronuncia pregiudiziale], il termine di prescrizione nazionale, quale quello di cui all’articolo 100 del testo unico sulla contabilità dello Stato, applicabile ad una domanda di risarcimento presentata da un singolo nei confronti dello Stato belga per violazione dell’articolo 43 CE (…) da parte del legislatore, inizi a decorrere solo quando detta violazione sia stata accertata o se, al contrario, il principio di effettività sia sufficientemente garantito, in tali circostanze, dalla possibilità offerta a detto singolo di interrompere la prescrizione mediante una notifica dell’ufficiale giudiziario.
2)
Se gli articoli 43 CE, 49 CE e 56 CE e la nozione di “situazione puramente interna”, che può limitare l’invocazione di dette disposizioni da parte di un singolo nell’ambito di una controversia dinanzi a un giudice nazionale, debbano essere interpretati nel senso che ostano all’applicazione del diritto [dell’Unione] in una controversia tra un cittadino belga e lo Stato belga diretta al risarcimento dei danni causati dalla prospettata violazione del diritto [dell’Unione] e derivanti dall’adozione e dal mantenimento in vigore di una normativa belga, quale quella contenuta nell’articolo 3 del regio decreto n. 143 (…), che si applica indistintamente ai cittadini nazionali e ai cittadini degli altri Stati membri.
3)
Se il principio di preminenza del diritto [dell’Unione] e l’articolo 4, paragrafo 3, TUE debbano essere interpretati nel senso che non consentono di disapplicare la regola dell’autorità di cosa giudicata quando si tratti di riesaminare o di annullare una decisione giudiziaria passata in giudicato che si riveli in contrasto con il diritto [dell’Unione], ma che, al contrario, consentono di disapplicare una regola nazionale sull’autorità di cosa giudicata nel caso in cui quest’ultima imponga l’adozione, sulla base della decisione giudiziaria passata in giudicato ma contraria al diritto [dell’Unione], di un’altra decisione giudiziaria che andrebbe a perpetuare la violazione del diritto [dell’Unione] da parte della prima decisione giudiziaria.
4)
Se la Corte possa confermare che la questione sulla necessità di disapplicare la regola dell’autorità di cosa giudicata in caso di decisione giurisdizionale passata in giudicato contraria al diritto [dell’Unione] nell’ambito di una domanda di riesame o di annullamento di tale decisione, non è una questione materialmente identica, ai sensi delle sentenze [del 27 marzo 1963, Da Costa e a. (da 28/62 a 30/62, EU:C:1963:6)] e [del 6 ottobre 1982, Cilfit e a. (283/81, EU:C:1982:335)] alla questione sulla [necessità di disapplicare] la regola dell’autorità di cosa giudicata [in caso di decisione giurisdizionale passata in giudicato] contraria al diritto [dell’Unione] nell’ambito di una domanda di una (nuova) decisione che dovrebbe reiterare la violazione del diritto [dell’Unione], cosicché l’organo giurisdizionale di ultimo grado non può sottrarsi al suo obbligo di rinvio pregiudiziale».
II – Analisi
36.
Esaminerò, innanzitutto, la seconda questione, sulla quale le parti intervenute all’udienza sono state invitate a concentrare le loro difese orali. Proporrò, in seguito, di riformulare le altre questioni che si fondano tutte sull’erronea premessa dell’incompatibilità dell’articolo 3, paragrafo 1, punti 3 e 4, del decreto n. 143 con l’articolo 43 CE e suggerirò, infine, di rettificare tale premessa nel senso di una corretta applicazione del diritto dell’Unione, quale, a mio avviso, si evince dalla giurisprudenza della Corte in materia di detenzione del capitale delle farmacie e dei laboratori di analisi biomediche.
A –
Sulla seconda questione, relativa alle conseguenze dell’esistenza di una situazione puramente interna sulla possibilità d’invocare l’articolo 43 CE nell’ambito di un’azione per responsabilità contro uno Stato membro per violazione del diritto dell’Unione
37.
Il sig. Ullens de Schooten difende, in sostanza, la seguente posizione. A suo parere, i giudici nazionali chiamati a conoscere dei procedimenti contenziosi che lo riguardano non hanno dato importanza alla sua argomentazione secondo cui l’articolo 3 del regio decreto n. 143 era incompatibile con l’articolo 43 CE. Nonostante la preminenza del diritto dell’Unione, detto articolo 3 ha continuato ad essere applicato. Diversi organi giurisdizionali nazionali hanno dunque ripetutamente attuato manifeste violazioni del diritto dell’Unione. Tali violazioni si sono consolidate in virtù della norma del diritto nazionale relativa all’autorità di cosa giudicata.
38.
Analogamente al governo belga, ritengo che gli articoli 49 e 56 CE siano invocati, nella seconda questione, in modo puramente formale. In effetti, il ricorrente nel procedimento principale fonda le proprie pretese essenzialmente sull’articolo 43 CE (
8
). Pertanto, detta questione deve essere esaminata esclusivamente sotto il profilo della libertà di stabilimento, considerata solo nella prima questione.
39.
Con la seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se, nonostante la circostanza che i fatti della controversia principale siano confinati all’interno di un solo Stato membro, l’articolo 43 CE possa essere invocato da un ricorrente nell’ambito di un’azione per responsabilità per violazione del diritto dell’Unione debitamente promossa contro questo stesso Stato.
40.
Si potrebbe avere la tentazione di rispondere a tale questione in modo lapidario, applicando in senso restrittivo la giurisprudenza della Corte relativa alla non applicazione delle norme del Trattato in materia di libera circolazione delle persone in caso di situazioni puramente interne.
41.
Le situazioni puramente interne possono essere descritte come situazioni che non presentano «[alcun] fattore di collegamento ad una qualunque delle situazioni contemplate dal diritto [dell’Unione]» (
9
) e che, di conseguenza, sono «estranee all’ambito di applicazione delle norme del Trattato» (
10
), «[in mancanza di un] legame sufficiente con gli scambi tra Stati membri» (
11
).
42.
Secondo la Corte, «le norme del Trattato in materia di libera circolazione delle persone e gli atti adottati in esecuzione delle stesse non possono essere applicati a situazioni che non presentino alcun fattore di collegamento con una qualsiasi delle situazioni contemplate dal diritto dell’Unione e i cui elementi rilevanti restino in complesso confinati all’interno di un unico Stato membro» (
12
).
43.
Orbene, è pacifico che il ricorrente nel procedimento principale, che è cittadino belga, contesta allo Stato belga la fondatezza delle condanne subite in merito alla gestione di un laboratorio di biologia medica situato in Belgio. Fatta salva la verifica da parte del giudice del rinvio degli elementi invocati dal ricorrente nel procedimento principale che potrebbero dimostrare l’esistenza di elementi di estraneità (
13
), l’esistenza di una situazione puramente interna sembra caratterizzata.
44.
Stante la posizione assunta dalla Cour constitutionnelle nella sua sentenza del 19 dicembre 2007, non è applicabile al caso in esame la giurisprudenza della Corte secondo cui, anche in una situazione puramente interna, la soluzione da essa fornita potrebbe essere utile al giudice del rinvio nell’ipotesi in cui il diritto nazionale imponesse a quest’ultimo di riconoscere al cittadino di un dato Stato membro gli stessi diritti di cui il cittadino di un altro Stato membro, nella stessa situazione, beneficerebbe in forza del diritto dell’Unione (
14
).
45.
Nella causa che ha dato luogo alla sua sentenza del 19 dicembre 2007, la Cour constitutionnelle era investita di una questione pregiudiziale sollevata dal Conseil d’État vertente sulla questione se l’articolo 3, paragrafo 1, punti 3 e 4, del regio decreto n. 143 fosse contrario ai principi di uguaglianza e di non discriminazione sanciti dagli articoli 10 e 11 della Costituzione, in quanto avrebbe creato una disparità di trattamento tra i medici, i farmacisti e i laureati in chimica, da un lato, e gli altri operatori economici, dall’altro, ammettendo soltanto i primi a beneficiare dell’intervento dell’assicurazione malattia-invalidità per le prestazioni da essi fornite. In detta sentenza, la Cour constitutionnelle ha rilevato che «[l]a società privata a responsabilità limitata “BIORIM” è una società di diritto belga, stabilita in Belgio e il primo interveniente dinanzi al Conseil d’État è cittadino belga; essi lamentano di non poter gestire un laboratorio di biologia clinica se non alle condizioni sancite dalle disposizioni sulle quali la Corte è stata interpellata. Dal momento che tali rapporti giuridici si collocano interamente all’interno di uno Stato membro, i ricorrenti non possono avvalersi degli articoli 43, 49 e 56 [CE]» (
15
).
46.
Pertanto, come evidenziato dal governo belga, dalla sentenza della Cour constitutionnelle risulta che il diritto interno belga non impone di concedere al ricorrente nel procedimento principale gli stessi diritti che spetterebbero, per ipotesi, ad un cittadino di un altro Stato membro in base al diritto dell’Unione rispetto alle condizioni contemplate dall’articolo 3, paragrafo 1, punti 3 e 4, del regio decreto n. 143.
47.
Il governo belga opera un corretto parallelismo con la causa che ha dato luogo alla sentenza del 22 dicembre 2010, Omalet (C‑245/09, EU:C:2010:808), avente ad oggetto una controversia tra l’Office national de sécurité sociale belge (Ufficio nazionale della previdenza sociale belga) e un imprenditore principale, stabilito in Belgio, responsabile in solido, secondo la normativa belga, dei debiti del suo subappaltatore, anch’esso stabilito in Belgio. Nell’ambito di tale procedimento, la Cour constitutionnelle si era già pronunciata sulla questione della non applicabilità dell’articolo 49 CE alla controversia puramente interna oggetto del suo esame. In tali circostanze, la Corte ha dichiarato la propria incompetenza rispetto alle questioni pregiudiziali che le erano state sottoposte, non dovendo essere applicato il diritto dell’Unione.
48.
Tuttavia, ritengo che, nel particolare contesto della presente causa, un’applicazione restrittiva della giurisprudenza relativa alle situazioni puramente interne avente l’effetto di impedire al ricorrente nel procedimento principale di avvalersi del diritto dell’Unione nell’ambito di un’azione per responsabilità contro lo Stato belga non sia né opportuna né appropriata, e ciò per molteplici ragioni.
49.
In primo luogo, la Corte non può prescindere dal fatto che i procedimenti contenziosi riguardanti il sig. Ullens de Schooten o che egli ha promosso dopo una ventina d’anni si articolano, prevalentemente, attorno all’argomento cardine dell’incompatibilità dell’articolo 3, paragrafo 1, punti 3 e 4, del regio decreto n. 143 con l’articolo 43 CE. Gli organi giurisdizionali, in particolare la cour d’appel de Bruxelles nella sua sentenza del 7 settembre 2000, hanno applicato l’articolo 43 CE.
50.
In secondo luogo, ricordo che la Commissione ha emesso un parere motivato, notificato al Regno del Belgio il 17 luglio 2002, in cui ha ritenuto che l’articolo 3, paragrafo 1, punti 3 e 4, del regio decreto n. 143 fosse contrario all’articolo 43 CE. Sottolineo il paradosso che si produrrebbe affermando, nell’ambito del presente rinvio pregiudiziale, che il ricorrente nel procedimento principale non possa invocare il diritto dell’Unione a sostegno della propria azione per responsabilità contro lo Stato belga, nonostante la Commissione si sia ufficialmente espressa nel senso di un’incompatibilità con il diritto dell’Unione.
51.
È noto che gli effetti giuridici del parere motivato sono limitati e che, in particolare, quest’ultimo non stabilisce l’esistenza di una violazione. Tuttavia, tale parere motivato evidenzia l’esistenza potenziale di violazioni del diritto dell’Unione rispetto a cui i singoli sono legittimati ad accertare le conseguenze dinanzi ai rispettivi giudici nazionali al fine di ottenere un risarcimento del pregiudizio subito.
52.
Peraltro, immaginiamo che il Regno del Belgio abbia rifiutato di modificare la propria normativa nazionale in seguito al parere motivato della Commissione, che la Corte sia stata adita e abbia dichiarato che tale Stato membro non aveva ottemperato ai propri obblighi derivanti dall’articolo 43 CE adottando l’articolo 3, paragrafo 1, punti 3 e 4, del regio decreto n. 143. La stessa Corte potrebbe in seguito legittimamente statuire, nell’ambito di un rinvio pregiudiziale, pronunciandosi su una questione identica alla seconda questione posta nella presente causa, che l’argomento vertente sull’incompatibilità di detta disposizione nazionale con il diritto dell’Unione non può essere invocato da un ricorrente dinanzi al giudice nazionale a fondamento di un’azione per responsabilità contro lo Stato belga per una violazione del diritto dell’Unione, per la sola ragione che si tratta di una situazione puramente interna, in altri termini, con l’unica motivazione che detto ricorrente è un cittadino dello Stato membro che ha emanato la norma censurata? Ritengo di no e non vedo perché dovrebbe essere diverso se la procedura precontenziosa si è fermata alla fase del parere motivato.
53.
In terzo luogo, come testimonia l’azione condotta dalla Commissione affinché il Regno del Belgio modifichi la sua normativa nazionale e, come spiegherò più ampiamente negli sviluppi successivi, l’articolo 3, paragrafo 1, punti 3 e 4, del regio decreto n. 143 è un provvedimento che può ostacolare l’accesso degli operatori economici stabiliti in altri Stati membri al mercato belga dei laboratori di analisi mediche.
54.
Di fronte ad una tale normativa produttiva di effetti transfrontalieri, la Corte ha in più occasioni accettato d’interpretare il diritto dell’Unione, anche se i fatti delle controversie principali all’origine dei rinvii pregiudiziali erano confinati all’interno di un solo Stato membro (
16
).
55.
Nell’ambito di detta giurisprudenza, la Corte inizia dalla constatazione che la normativa di uno Stato membro che, in base alla sua formulazione, sia indistintamente applicabile ai cittadini di detto Stato e ai cittadini di altri Stati membri, può, in linea generale, rientrare nel campo di applicazione delle disposizioni concernenti le libertà fondamentali garantite dal Trattato soltanto in quanto si applichi a situazioni che presentano un legame con gli scambi tra gli Stati membri. Poi, a fondamento della propria competenza, la Corte rileva che non si può affatto escludere che operatori economici stabiliti in altri Stati membri siano stati o siano interessati ad esercitare un’attività economica nello Stato membro la cui normativa è censurata.
56.
Alla luce di tutti gli elementi esaminati, ritengo che la migliore risposta che la Corte possa dare al giudice del rinvio sia quella di non applicare in modo restrittivo la propria giurisprudenza in materia di situazioni puramente interne al fine di dichiarare irricevibile il rinvio pregiudiziale, ma piuttosto, conformemente allo spirito di collaborazione che caratterizza questa procedura, di dichiararlo ricevibile, riformulando in seguito le questioni poste in modo da offrire al giudice del rinvio una soluzione che gli consenta di dirimere senza ambiguità la controversia principale.
57.
È vero che i fatti della controversia principale sono confinati all’interno di un solo Stato membro. Ciò premesso, una risposta della Corte corrisponde a un’esigenza rilevante ai fini della soluzione della controversia principale. In altre parole, la Corte risponde pienamente alla sua funzione di contribuire all’amministrazione della giustizia negli Stati membri, nello spirito di collaborazione che deve presiedere al funzionamento del rinvio pregiudiziale (
17
).
58.
Ricordo che, secondo una giurisprudenza costante, «l’art[icolo] 43 CE osta ad ogni provvedimento nazionale che, pur se applicabile senza discriminazioni in base alla nazionalità, possa ostacolare o scoraggiare l’esercizio, da parte dei cittadini [dell’Unione europea], della libertà di stabilimento garantita dal Trattato» (
18
).
59.
L’orientamento giurisprudenziale favorevole alla ricevibilità delle questioni pregiudiziali in considerazione degli effetti potenziali di un provvedimento nazionale sulla capacità delle imprese stabilite in altri Stati membri di avvalersi della loro libertà di stabilirsi nello Stato membro che ha emanato un tale provvedimento permette di porre fine all’incoerenza che si determinerebbe se la compatibilità di detta misura con il diritto dell’Unione potesse essere esaminata nell’ambito di un ricorso per inadempimento ma non nell’ambito di un rinvio pregiudiziale a causa delle particolarità del caso concreto caratterizzato dall’assenza di elementi di estraneità.
60.
In quest’ottica, propongo alla Corte di dichiarare ricevibile il presente rinvio pregiudiziale e di rispondere alla seconda questione che, in circostanze come quelle della controversia principale, l’articolo 43 CE può essere invocato nell’ambito di un’azione per responsabilità contro uno Stato membro per violazione del diritto dell’Unione.
B –
Sulla compatibilità dell’articolo 3, paragrafo 1, punti 3 e 4, del regio decreto n. 143 con il diritto dell’Unione
61.
Si deve, innanzitutto, notare che, sebbene il giudice del rinvio non ci sottoponga una questione riguardante espressamente la compatibilità dell’articolo 3, paragrafo 1, punti 3 e 4, del regio decreto n. 143 con le norme del Trattato relative alla libertà di stabilimento, tuttavia egli prende in esame l’applicazione di tali norme nell’ambito della controversia principale nel caso in cui l’ostacolo legato all’esistenza di una situazione puramente interna fosse rimosso dalla Corte in risposta alla seconda questione.
62.
Orbene, per verificare la fondatezza dell’azione per responsabilità contro lo Stato belga, il giudice del rinvio dovrà necessariamente pronunciarsi sull’esistenza o meno di una violazione del diritto dell’Unione da parte del legislatore nazionale e degli organi giurisdizionali nazionali che sono stati successivamente chiamati a conoscere del presente contenzioso.
63.
Rilevo, a tal riguardo, che l’argomento sviluppato dal sig. Ullens de Schooten si fonda, in sostanza, sulla premessa che i giudici nazionali si sarebbero erroneamente pronunciati per la compatibilità dell’articolo 3, paragrafo 1, punti 3 e 4, del regio decreto n. 143 con l’articolo 43 CE. Tale scorretta applicazione del diritto dell’Unione si sarebbe, a suo avviso, perpetuata nell’ambito dei ricorsi successivi a causa dell’autorità di cosa giudicata riconosciuta alla sentenza della Cour d’appel de Bruxelles del 7 settembre 2000.
64.
Ne consegue che, se la premessa secondo cui il diritto dell’Unione è stato violato dovesse essere smentita, come io ritengo e spiegherò negli sviluppi che seguiranno, la soluzione della presente causa, presentata, a mio avviso, in una prospettiva inutilmente complessa, risulterebbe semplificata.
65.
Pertanto, a mio parere, la Corte deve pronunciarsi sulla questione se l’articolo 43 CE debba essere interpretato nel senso che osta ad una disposizione nazionale quale l’articolo 3, paragrafo 1, punti 3 e 4, del regio decreto n. 143.
66.
Sono ben consapevole che il ruolo della Corte consiste nel cercare di dirimere esclusivamente le problematiche individuate dal giudice del rinvio nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale.
67.
Tuttavia, non credo proprio che in questo caso la Corte si trovi dinanzi ad un simile ostacolo.
68.
Rilevo, a tal proposito, che emerge espressamente dal punto 24 della decisione di rinvio che, a sostegno della sua azione per responsabilità contro lo Stato belga, il sig. Ullens de Schooten censura sia il potere legislativo che il potere giudiziario per aver violato l’articolo 43 CE.
69.
Mi sembrerebbe quanto meno paradossale che, nell’ambito di un rinvio pregiudiziale volto a consentire al giudice del rinvio di dirimere la controversia principale, la Corte si astenesse dal trattare detta problematica nonostante essa rappresenti il cuore stesso della controversia.
70.
In tale contesto, la circostanza che l’interpretazione dell’articolo 43 CE relativamente all’articolo 3, paragrafo 1, punti 3 e 4, del regio decreto n. 143 non sia esplicitamente sollecitata dal giudice del rinvio non mi sembra ostare a che la Corte si occupi di detta problematica. È d’altronde conforme alla prassi ordinaria della Corte considerare che, nell’ambito della procedura di cooperazione tra i giudici nazionali e la Corte istituita dall’articolo 267 TFUE, spetti a quest’ultima fornire al giudice nazionale una soluzione utile che gli consenta di dirimere la controversia di cui è investito. La Corte manifesta parimenti la costante preoccupazione di offrire al giudice del rinvio una risposta completa (
19
). In tale prospettiva, spetta alla Corte, se necessario, riformulare le questioni che le sono sottoposte. Il fatto che un giudice nazionale abbia, sul piano formale, formulato una questione pregiudiziale facendo riferimento a talune disposizioni del diritto dell’Unione non osta a che la Corte fornisca a detto giudice tutti gli elementi d’interpretazione che possono essere utili per la soluzione della causa di cui è investito, indipendentemente dalla circostanza che esso vi abbia fatto riferimento nell’enunciazione delle sue questioni. A tal proposito, la Corte è tenuta a trarre dall’insieme degli elementi forniti dal giudice nazionale e, in particolare, dalla motivazione della decisione di rinvio, gli elementi di diritto dell’Unione che richiedono un’interpretazione tenuto conto dell’oggetto della controversia (
20
).
71.
In considerazione di quanto precede, propongo alla Corte, conformemente allo spirito di collaborazione che deve presiedere al funzionamento della procedura del rinvio pregiudiziale e al fine di offrire al giudice del rinvio tutti gli elementi relativi all’interpretazione del diritto dell’Unione che gli possano esser utili a dirimere la controversia principale, di fornire a detto giudice indicazioni che gli consentano di esaminare la fondatezza della premessa di una violazione del diritto dell’Unione su cui è basato il presente rinvio pregiudiziale.
72.
Quest’aspetto essenziale della presente causa è stato invocato in sede di udienza. Così la Commissione ha indicato di attenersi alla posizione che aveva espresso nel suo parere motivato del 17 luglio 2002. Il sig. Ullens de Schooten ha, a sua volta, rammentato la posizione assunta dalla Commissione in detto parere motivato. Infine, il Regno del Belgio ha segnalato di aver modificato, nel 2005, la disposizione nazionale censurata per conformarsi volontariamente e preventivamente al citato parere motivato ed evitare così un ricorso alla Corte, ma che tale modifica non equivaleva ad un suo riconoscimento della non conformità di tale disposizione al diritto dell’Unione.
73.
Dal fascicolo sottoposto alla Corte emerge che, nell’ambito del procedimento nazionale conclusosi con la sentenza della cour d’appel de Bruxelles del 7 settembre 2000, i ricorrenti sostenevano che l’articolo 3, paragrafo 1, punti 3 e 4, del regio decreto n. 143 fosse incompatibile con l’articolo 43 CE.
74.
In detta sentenza, la cour d’appel de Bruxelles ha dato torto ai ricorrenti su questo punto. Essa ha ricordato che i provvedimenti nazionali che possono ostacolare o scoraggiare l’esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato devono soddisfare le quattro condizioni seguenti: essere applicati in modo non discriminatorio, essere giustificati da motivi imperativi d’interesse generale, essere idonei a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento dello stesso.
75.
Secondo la cour d’appel de Bruxelles, la disposizione nazionale censurata soddisfaceva queste quattro condizioni. Essa ha rilevato che la condizione secondo cui i laboratori dovevano essere gestiti da persone abilitate ad eseguire prestazioni di biologia clinica non poteva essere considerata discriminatoria poiché la relativa abilitazione era richiesta sia per i cittadini belgi che per quelli degli altri Stati membri.
76.
La cour d’appel de Bruxelles ha parimenti evidenziato che il fine perseguito dalla normativa criticata era quello di contrastare l’eccessivo consumo di prestazioni di biologia clinica, costituendo quest’ultimo un fenomeno atto a determinare uno squilibrio nel bilancio della previdenza sociale. Secondo detto giudice, l’abilitazione richiesta in capo ai gestori, quali che fossero, consentiva, in modo utile e proporzionato all’obiettivo perseguito, di limitare il numero di laboratori, di impedire il loro assoggettamento ad interessi commerciali, di evitare un’eccessiva offerta di prestazioni di biologia clinica e di contrastarne l’eccessivo consumo.
77.
L’analisi cui si è così attenuta la cour d’appel de Bruxelles nella sua sentenza del 7 settembre 2000 mi sembra del tutto conforme ai principi elaborati dalla Corte nella sua giurisprudenza concernente la detenzione del capitale delle farmacie e dei laboratori di analisi biomediche.
78.
Rilevo, a tal proposito, che la tesi difesa dalla Commissione nel suo parere motivato relativo all’incompatibilità dell’articolo 3, paragrafo 1, punti 3 e 4, del regio decreto n. 143 con l’articolo 43 CE è stata contraddetta dalla suddetta giurisprudenza della Corte (
21
).
79.
Il sig. Ullens de Schooten invoca la sentenza del 21 aprile 2005, Commissione/Grecia (C-140/03, EU:C:2005:242), relativa ai negozi di ottica. In tale sentenza, la Corte ha statuito che i provvedimenti previsti dalla normativa greca in oggetto, che non consentivano ad un ottico di gestire più di un negozio di ottica e limitavano al 50% al massimo la quota di capitale sociale che poteva essere detenuta da persone diverse dall’ottico gestore, erano contrari agli articoli 43 e 48 CE. Secondo il sig. Ullens de Schooten, bisognerebbe operare un parallelismo tra la normativa all’origine di detta sentenza, da un lato, e la disposizione belga oggetto della presente causa, dall’altro.
80.
È importante, tuttavia, osservare che la Corte ha adottato un’impostazione diversa nelle sue sentenze relative alle restrizioni in materia di detenzione del capitale delle farmacie (
22
). Infatti, in tali sentenze la Corte ha ritenuto che la libertà di stabilimento non osti a normative nazionali, come quelle italiana e tedesca, che riservano la detenzione e l’esercizio di un laboratorio farmaceutico ai soli farmacisti.
81.
Nell’ambito della causa che ha dato luogo alla sentenza del 16 dicembre 2010, Commissione/Francia (C-89/09, EU:C:2010:772), la Commissione, con la sua prima censura, sosteneva che la normativa francese relativa ai laboratori di analisi biomediche violasse l’articolo 43 CE, in quanto essa prevedeva che un non biologo non potesse detenere più di un quarto delle quote sociali, e quindi dei diritti di voto, di una società a responsabilità limitata esercente una professione liberale (Selarl) che gestiva laboratori di analisi biomediche.
82.
In detta causa, la Commissione sosteneva che l’impostazione adottata dalla Corte a proposito delle farmacie era giustificata dal carattere molto particolare dei medicinali (
23
). Orbene, a suo avviso, le attività di biologia medica sarebbero effettuate solo sulla base di una prescrizione medica, il che rappresenta una migliore garanzia tanto in termini di tutela della sanità pubblica quanto di controllo dei costi per il sistema sanitario. Infatti, tale inquadramento attraverso la prescrizione medica sarebbe valido sia per quanto riguarda la natura dei test da realizzare sia per quanto riguarda la quantità dei medesimi (
24
).
83.
La Commissione sosteneva parimenti che il settore della biologia medica è caratterizzato dalla necessità di rilevanti finanziamenti, il che lo distingue in particolare dal settore dei laboratori farmaceutici. Orbene, le disposizioni censurate ostacolerebbero l’attuazione di raggruppamenti idonei a realizzare gli investimenti necessari alla prestazione di un servizio di qualità (
25
).
84.
L’obiettivo allora addotto dalla Repubblica francese era quello di tutela della sanità pubblica. In effetti, le disposizioni censurate erano dirette, secondo detto Stato membro, a mantenere l’indipendenza dei biologi, evitando che le decisioni adottate da questi ultimi fossero guidate da considerazioni di ordine economico e non da considerazioni di sanità pubblica (
26
).
85.
Nella sua sentenza, la Corte ha ricordato che, come risulta sia dalla giurisprudenza sia dall’articolo 152, paragrafo 5, CE, il diritto dell’Unione non restringe la competenza degli Stati membri ad impostare i loro sistemi di previdenza sociale e ad adottare, in particolare, norme destinate all’organizzazione e alla fornitura di servizi sanitari e di cure mediche (
27
).
86.
Tuttavia, nell’esercizio di tale competenza, gli Stati membri sono tenuti a rispettare il diritto dell’Unione, in particolare le disposizioni di diritto primario relative alle libertà di circolazione, ivi compresa la libertà di stabilimento ai sensi dell’articolo 43 CE. Tali disposizioni comportano il divieto per gli Stati membri di introdurre o mantenere ingiustificate restrizioni all’esercizio di tali libertà nell’ambito delle cure sanitarie (
28
).
87.
Ciò posto, nel valutare il rispetto di tale obbligo, è necessario tener conto del fatto che la salute e la vita delle persone occupano una posizione preminente tra i beni e gli interessi protetti dal Trattato CE e che spetta agli Stati membri stabilire il livello al quale intendono garantire la tutela della sanità pubblica e il modo in cui tale livello deve essere raggiunto. Poiché detto livello può variare da uno Stato membro all’altro, si deve riconoscere agli Stati membri un margine discrezionale (
29
).
88.
Secondo una giurisprudenza costante, l’articolo 43 CE osta a qualsivoglia provvedimento nazionale che, sebbene applicabile senza discriminazioni basate sulla nazionalità, risulti tuttavia idoneo ad ostacolare o a scoraggiare l’esercizio, da parte dei cittadini dell’Unione, della libertà di stabilimento garantita dal Trattato (
30
).
89.
In tale contesto, occorre ricordare che la nozione di «restrizione», ai sensi dell’articolo 43 CE, comprende i provvedimenti adottati da uno Stato membro che, per quanto indistintamente applicabili, pregiudichino l’accesso al mercato delle imprese di altri Stati membri, ostacolando in tal modo il commercio all’interno dell’Unione.
90.
In particolare, secondo la Corte, costituisce una restrizione ai sensi dell’articolo 43 CE una normativa che subordina lo stabilimento nello Stato membro ospitante di un operatore economico di un altro Stato membro al rilascio di una previa autorizzazione e che riserva l’esercizio di un’attività autonoma a taluni operatori economici che soddisfano requisiti predeterminati il cui rispetto condiziona il rilascio di detta autorizzazione (
31
).
91.
È evidente che, in linea con quanto constatato dalla Corte nella sua sentenza del 16 dicembre 2010, Commissione/Francia (C-89/09, EU:C:2010:772), la condizione contemplata all’articolo 3, paragrafo 1, punti 3 e 4, del regio decreto n. 143, secondo cui i laboratori di biologia medica, per poter beneficiare dell’intervento dell’INAMI, possono essere gestiti solo da persone abilitate ad eseguire prestazioni di biologia clinica, risulta idonea a limitare la possibilità di stabilirsi in Belgio per le persone fisiche o giuridiche che non soddisfano detta condizione. In effetti, la prospettiva di non poter erogare prestazioni di analisi rimborsabili da parte dell’INAMI potrebbe scoraggiare dallo stabilirsi in Belgio quegli operatori economici che non soddisfano il requisito sancito dall’articolo 3, paragrafo 1, punti 3 e 4, del regio decreto n. 143. Tale disposizione nazionale ha dunque l’effetto di ostacolare e di scoraggiare l’esercizio da parte di detti operatori economici delle loro attività sul territorio belga attraverso un centro di attività stabile, nonché di pregiudicare l’accesso di questi ultimi al mercato belga delle analisi biomediche.
92.
Occorre ora esaminare se tale restrizione possa essere giustificata.
93.
Secondo una giurisprudenza ben consolidata, le restrizioni alla libertà di stabilimento, che siano applicabili senza discriminazioni basate sulla nazionalità, possono essere giustificate da motivi imperativi di interesse generale, a condizione che esse siano atte a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non vadano oltre quanto necessario al raggiungimento dello stesso (
32
).
94.
Occorre costatare che l’articolo 3, paragrafo 1, punti 3 e 4, del regio decreto n. 143 si applica senza discriminazioni basate sulla nazionalità.
95.
Come ha dichiarato la Corte, la tutela della sanità pubblica figura tra i motivi che possono giustificare delle restrizioni alle libertà di circolazione garantite dal Trattato quali la libertà di stabilimento (
33
).
96.
In tale contesto, discende dalla giurisprudenza che l’obiettivo di mantenere servizi medici di qualità può rientrare in una delle deroghe previste dall’articolo 46 CE se contribuisce alla realizzazione di un livello elevato di tutela della salute (
34
).
97.
Inoltre, è necessario che la disposizione nazionale in oggetto sia idonea a garantire il conseguimento di tale obiettivo.
98.
A tal proposito, la Corte ha rilevato, nella sua sentenza del 16 dicembre 2010, Commissione/Francia (C-89/09, EU:C:2010:772), che il settore della biologia medica ha un carattere particolare e che occupa un posto di primo piano nel sistema sanitario (
35
).
99.
Convenendo con l’analisi proposta dall’avvocato generale Mengozzi (
36
), la Corte ha dunque sottolineato che, «così come la consegna ad un cliente di un medicinale errato da parte di un farmacista può causare gravi conseguenze, allo stesso modo una prestazione di analisi biomediche eseguita in modo inappropriato, ovvero in ritardo o in maniera sbagliata, può causare, in particolare, errori di diagnosi e terapia» (
37
). Essa ha inoltre rilevato che, «come un consumo eccessivo o scorretto di medicinali, l’esecuzione in modo errato o inappropriato di analisi biomediche, sul piano quantitativo o qualitativo, può generare costi inutili per il sistema assicurativo sociale e, quindi, per lo Stato» (
38
).
100.
La Corte ne ha dedotto che «risulta che l’esecuzione di analisi biomediche in modo errato o inappropriato presenta un rischio per la sanità pubblica paragonabile al rischio risultante dalla consegna di medicinali in modo errato, esaminato dalla Corte nelle sentenze [del] 19 maggio 2009, Commissione/Italia [C-531/06, EU:C:2009:315], e Apothekerkammer des Saarlandes e a. [C‑171/07 e C‑172/07, EU:C:2009:316]. Per contro, detto rischio non risulta paragonabile a quello determinato dalla consegna errata o inappropriata di prodotti ottici, oggetto della citata sentenza Commissione/Grecia [del 21 aprile 2005, C‑140/03, EU:C:2005:242]. Tale consegna può certamente avere conseguenze negative per il paziente, ma la Commissione non ha comunque dimostrato che essa raggiunga un grado di gravità equivalente a quello dell’esecuzione in modo erroneo o inappropriato di analisi biomediche» (
39
).
101.
Secondo la Corte, «alla luce, da un lato, delle somiglianze esistenti, dal punto di vista dei rischi per la sanità pubblica, tra il settore delle farmacie e quello delle analisi biomediche e, dall’altro, del fatto che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, questi due settori non possono essere realmente distinti l’uno dall’altro, né per quanto riguarda i rilievi effettuati in materia di prescrizioni mediche né quanto alle necessità di finanziamento, i principi enunciati nelle sentenze [del] 19 maggio 2009, Commissione/Italia [C‑531/06, EU:C:2009:315], e Apothekerkammer des Saarlandes e a. [C‑171/07 e C‑172/07, EU:C:2009:316], relativi alle limitazioni alla detenzione del capitale delle farmacie, risultano in tutto e per tutto trasponibili alla presente causa» (
40
). Pertanto, «tenuto conto della facoltà riconosciuta agli Stati membri di decidere il livello al quale intendono garantire la tutela della sanità pubblica, si deve ammettere che questi ultimi possano esigere che le analisi biomediche siano eseguite da biologi che godono di un’effettiva indipendenza professionale. Essi possono altresì adottare misure idonee ad eliminare o ridurre il rischio che tale indipendenza sia compromessa, dal momento che ciò potrebbe pregiudicare la sanità pubblica e la qualità dei servizi medici» (
41
). La Corte ha parimenti sottolineato che «[i] non biologi non hanno, per definizione, una formazione, un’esperienza e una responsabilità equivalenti a quelle dei biologi. Pertanto si deve constatare che essi non forniscono le stesse garanzie fornite da questi ultimi» (
42
).
102.
Nell’ambito dell’esame della questione se la restrizione alla libertà di stabilimento ai sensi dell’articolo 43 CE non andasse oltre quanto necessario per il conseguimento dell’obiettivo della tutela della sanità pubblica invocato, la Commissione sosteneva, in particolare, che tale obiettivo poteva essere raggiunto con misure meno restrittive, quali l’obbligo che le analisi biomediche fossero realizzate da personale competente che disponesse delle qualifiche necessarie e a cui si applicasse il principio deontologico di indipendenza dei professionisti della salute. Tuttavia, considerato il margine di discrezionalità lasciato agli Stati membri, la Corte, riprendendo il ragionamento adottato a proposito della detenzione del capitale delle farmacie, ha ritenuto che «uno Stato membro può ritenere sussistente il rischio che le disposizioni dirette a garantire l’indipendenza professionale dei biologi non vengano osservate nella pratica, tenuto conto che l’interesse di un non biologo alla realizzazione di utili non sarebbe temperato allo stesso modo di quello dei biologi indipendenti e che la subordinazione dei biologi, quali dipendenti stipendiati, ad una Selarl che gestisce laboratori di analisi biomediche detenuta in maggioranza da non biologi potrebbe rendere loro difficile opporsi alle istruzioni fornite da non biologi» (
43
). Secondo la Corte, «non può escludersi, in particolare, che detti non biologi siano tentati di rinunciare a taluni esami meno redditizi sul piano economico o più complessi da realizzare o di ridurre l’attività di consulenza nei confronti dei pazienti nella fase pre-analitica e post-analitica, la cui esistenza caratterizza l’organizzazione della biologia medica in Francia» (
44
).
103.
Ritengo che, seppure la normativa belga oggetto della presente controversia non sia identica a quella esaminata dalla Corte nella sua sentenza del 16 dicembre 2010, Commissione/Francia (C‑89/09, EU:C:2010:772), i principi guida che emergono sia da detta sentenza che dalle sentenze relative alla detenzione del capitale delle farmacie permettano di considerare l’articolo 3, paragrafo 1, punti 3 e 4, del regio decreto n. 143 compatibile con l’articolo 43 CE, in quanto la restrizione alla libertà di stabilimento che ne deriva è giustificata dall’obiettivo di tutela della sanità pubblica e non va oltre quanto necessario a conseguire tale obiettivo.
104.
A tal proposito, dal fascicolo sottoposto alla Corte, e in particolare dalla sentenza della Cour constitutionnelle del 19 dicembre 2007, emerge che l’articolo 3 del regio decreto n. 143 aveva lo scopo di contrastare il crescente consumo eccessivo nel settore della biologia clinica e gli abusi constatati in detto settore.
105.
Analogamente al governo belga, ritengo che, assicurandosi che i laboratori siano gestiti non da persone che, per le loro qualifiche, siano estranee al settore della sanità, ma da professionisti delle prestazioni biomediche che, anche in ossequio al loro statuto, non possono esercitare la loro attività a fini prettamente commerciali, ma al contrario devono agire nel rispetto degli obiettivi della sanità pubblica vigilando in primo luogo sulla salute del paziente e sulla qualità delle prestazioni, il legislatore belga abbia adottato un provvedimento idoneo a conseguire l’obiettivo di contrastare il crescente consumo eccessivo nel settore della biologia clinica e gli abusi constatati in detto settore.
106.
Ricordo che è assodato che la tutela della sanità pubblica figura tra i motivi imperativi di interesse generale che, in forza dell’articolo 46, paragrafo 1, CE, possono giustificare restrizioni alla libertà di stabilimento. Inoltre, dalla giurisprudenza della Corte discende che rientra in tale deroga l’obiettivo di prevenire un rischio di grave alterazione dell’equilibrio finanziario del sistema previdenziale (
45
). L’obiettivo di contrastare il crescente consumo eccessivo nel settore della biologia clinica e gli abusi constatati in tale settore è direttamente collegato a quest’ultimo obiettivo.
107.
A tale riguardo, va ricordato che la Corte, nelle sue sentenze relative alla detenzione del capitale delle farmacie, ha statuito che «[u]n consumo eccessivo o un uso sbagliato di medicinali comporta (…) uno spreco di risorse finanziarie, tanto più grave se si considera che il settore farmaceutico genera costi considerevoli e deve rispondere a bisogni crescenti, mentre le risorse finanziarie che possono essere destinate alla sanità, qualunque sia il modo di finanziamento utilizzato, non sono illimitate» (
46
). A tal riguardo, la Corte ha rilevato che «esiste un nesso diretto fra tali risorse finanziarie e gli utili di operatori economici attivi nel settore farmaceutico, poiché la prescrizione di medicinali è presa in carico, nella maggior parte degli Stati membri, dagli organismi di assicurazione malattia interessati» (
47
).
108.
Considerati i rischi per la sanità pubblica e per l’equilibrio finanziario dei sistemi di previdenza sociale, la Corte ha dedotto che «gli Stati membri possono sottoporre le persone che si occupano della distribuzione dei medicinali al dettaglio a condizioni severe, con riferimento in particolare alle modalità di commercializzazione di questi ultimi e alla finalità di lucro. In particolare, essi possono riservare la vendita di medicinali al dettaglio, in linea di principio, ai soli farmacisti, in considerazione delle garanzie che questi ultimi devono offrire e delle informazioni che essi devono essere in grado di dare al consumatore» (
48
).
109.
Ritengo, peraltro, che l’articolo 3, paragrafo 1, punti 3 e 4, del regio decreto n. 143 non vada oltre quanto necessario a conseguire l’obiettivo di contrastare il crescente consumo eccessivo nel settore della biologia clinica e gli abusi constatati in tale settore. Ricordo, a tal proposito, che detta disposizione è intesa non a vietare l’esistenza e la gestione di laboratori che non soddisfano i requisiti da essa sanciti, ma unicamente a subordinare il rimborso da parte dell’INAMI delle prestazioni di analisi al rispetto di precise esigenze riguardo alla qualifica professionale dei gestori di tali laboratori. Alla luce della citata giurisprudenza della Corte relativa alla detenzione del capitale delle farmacie e dei laboratori di analisi biomediche, tali esigenze mi sembrano proporzionate.
110.
Dalle considerazioni che precedono risulta che l’articolo 3, paragrafo 1, punti 3 e 4, del regio decreto n. 143 deve essere considerato compatibile con l’articolo 43 CE.
111.
Occorre ora trarre le conseguenze di tale constatazione sull’azione per responsabilità per violazione del diritto dell’Unione promossa dal sig. Ullens de Schooten contro lo Stato belga.
112.
Secondo una costante giurisprudenza, un diritto al risarcimento è riconosciuto dal diritto dell’Unione in quanto siano soddisfatte tre condizioni, vale a dire che la norma giuridica violata sia preordinata a conferire diritti ai singoli, che si tratti di violazione sufficientemente caratterizzata e, infine, che esista un nesso causale diretto tra la violazione dell’obbligo incombente allo Stato e il danno subito dai soggetti lesi (
49
).
113.
Poiché la premessa secondo cui si sarebbe verificata una violazione del diritto dell’Unione a causa dell’incompatibilità dell’articolo 3, paragrafo 1, punti 3 e 4, del regio decreto n. 143 con l’articolo 43 CE si è dimostrata erronea, il sig. Ullens de Schooten non può ottenere, nell’ambito dell’azione per responsabilità promossa nei confronti dello Stato belga, un diritto al risarcimento fondato sul diritto dell’Unione.
114.
Ne consegue che, in ogni caso, una tale azione non potrebbe essere accolta favorevolmente dalla cour d’appel de Bruxelles. Pertanto, una risposta della Corte alla prima, terza e quarta questione, tutte fondate sulla premessa, a mio parere errata, di una violazione del diritto dell’Unione da parte dello Stato belga, non sarebbe di alcuna utilità per la soluzione della controversia principale. Propongo dunque alla Corte di limitare la sua risposta ai punti precedentemente analizzati nelle presenti conclusioni.
III – Conclusione
115.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di rispondere come segue alla cour d’appel de Bruxelles (Belgio):
In circostanze come quelle della controversia principale, l’articolo 43 CE può essere invocato nell’ambito di un’azione per responsabilità contro uno Stato membro per violazione del diritto dell’Unione.
L’articolo 43 CE deve essere interpretato nel senso che non osta ad una normativa di uno Stato membro ai sensi della quale solo i laboratori di biologia clinica gestiti da persone abilitate ad eseguire prestazioni di biologia clinica, ossia i medici, i farmacisti o i laureati in chimica, possono eseguire prestazioni di analisi rimborsabili dal sistema di previdenza sociale di tale Stato membro.
(
1
)	Lingua originale: il francese.
(
2
)	Moniteur belge del 12 gennaio 1983.
(
3
)	Il testo dell’articolo 3, paragrafo 1, del regio decreto n. 143 così recita:
«Il laboratorio deve essere gestito:
(…)
3° da una o più persone abilitate ad erogare prestazioni di biologia clinica che eseguano effettivamente analisi in tale laboratorio e non siano medici prescrittori;
4° o da una società commerciale avente la forma di una società privata a responsabilità limitata, di una società in nome collettivo o di una società cooperativa, i cui soci, gestori o amministratori siano esclusivamente persone contemplate al punto 3 del presente paragrafo;
(…)».
(
4
)	Punto 9.
(
5
)	Punto 11.
(
6
)	In prosieguo: la «CEDU».
(
7
)	CE:ECHR:2011:0920JUD000398907.
(
8
)	V., a tal proposito, punto 24 della decisione di rinvio.
(
9
)	Sentenza del 28 marzo 1979, Saunders (175/78, EU:C:1979:88, punto 11).
(
10
)	Sentenza del 28 marzo 1979, Saunders (175/78, EU:C:1979:88, punto 12).
(
11
)	Picod, F., «Libre circulation et situation interne», Revue des affaires européennes, 2003-2004/1, pag. 47, in particolare pag. 48.
(
12
)	Sentenza dell’8 maggio 2013, Libert e a. (C-197/11 e C-203/11, EU:C:2013:288, punto 33 e giurisprudenza citata).
(
13
)	Secondo il sig. Ullens de Schooten, la sua situazione presenterebbe numerosi elementi di collegamento con il diritto dell’Unione. In effetti, egli farebbe uso della libertà di circolazione negli altri Stati membri, il laboratorio BIORIM sarebbe gestito grazie a un capitale collocato in tali altri Stati membri, in particolare in Lussemburgo dove esisterebbero diversi conti bancari intestati a detto laboratorio. Lo Stato belga avrebbe chiamato a rispondere dei debiti tributari del sig. Ullens de Schooten diverse società lussemburghesi. Inoltre, i cittadini residenti in altri Stati membri avrebbero potuto ricorrere ai servizi del laboratorio BIORIM.
(
14
)	V. sentenza del 22 dicembre 2010, Omalet (C–245/09, EU:C:2010:808).
(
15
)	Punto B.4.3. della sentenza citata.
(
16
)	V., in particolare, sentenze dell’11 marzo 2010, Attanasio Group (C‑384/08, EU:C:2010:133, punto 23 e giurisprudenza citata, nonché punto 24); del 1o giugno 2010, Blanco Pérez e Chao Gómez (C‑570/07 e C‑571/07, EU:C:2010:300, punto 40); del 19 luglio 2012, Garkalns (C‑470/11, EU:C:2012:505, punto 21); dell’8 maggio 2013, Libert e a. (C‑197/11 e C‑203/11, EU:C:2013:288, punto 34); del 5 dicembre 2013, Venturini e a. (da C‑159/12 a C‑161/12, EU:C:2013:791, punto 25), nonché del 15 ottobre 2015, Grupo Itevelesa e a. (C‑168/14, EU:C:2015:685, punto 35 e giurisprudenza citata, nonché punto 36). V. anche, per una sintesi di questa corrente giurisprudenziale, paragrafi da 33 a 38 delle conclusioni dell’avvocato generale Wahl nelle cause riunite Venturini e a. (da C‑159/12 a C‑161/12, EU:C:2013:529). Come rileva Cheynel, B., «Les situations purement internes à la lumière de l’arrêt Libert e.a.», Revue des affaires européennes, 2013/2, pag. 405, a proposito della sentenza dell’8 maggio 2013, Libert e a. (C‑197/11 e C‑203/11, EU:C:2013:288), «la Corte sembrerebbe avervi ammesso che la semplice potenzialità degli effetti restrittivi di una normativa nazionale è ormai sufficiente a far rientrare detta normativa nell’ambito degli articoli 21 TFUE (libera circolazione dei cittadini), 45 (libera circolazione dei lavoratori), 49 (libertà di stabilimento), 56 (libera prestazione dei servizi) e 63 (libera circolazione dei capitali), a nulla rilevando la situazione del cittadino dell’Unione che invochi la contrarietà di una tale normativa a dette disposizioni» (pag. 407).
(
17
)	V., segnatamente, ordinanza del 14 marzo 2013, Loreti e a. (C‑555/12, non pubblicata, EU:C:2013:174, punto 20 e giurisprudenza citata).
(
18
)	V., segnatamente, sentenza del 21 aprile 2005, Commissione/Grecia (C‑140/03, EU:C:2005:242, punto 27 e giurisprudenza citata).
(
19
)	V., in particolare, sentenza del 6 ottobre 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, punto 67).
(
20
)	V., in particolare, sentenze del 18 dicembre 2014, Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, punto 37 e giurisprudenza citata), e del 15 ottobre 2015, Biovet (C‑306/14, EU:C:2015:689, punto 17 e giurisprudenza citata).
(
21
)	Trattasi di un «movimento giurisprudenziale di armonizzazione delle esigenze imperative del mercato interno, qui la libertà di stabilimento, e di tutela della sanità pubblica» (v. Michel, V., «Laboratoires d’analyses médicales», Revue Europe, n. 2, febbraio 2011, nota 59).
(
22
)	V. sentenze del 19 maggio 2009, Commissione/Italia (C‑531/06, EU:C:2009:315), nonché Apothekerkammer des Saarlandes e a. (C‑171/07 e C‑172/07, EU:C:2009:316).
(
23
)	V. sentenza del 16 dicembre 2010, Commissione/Francia (C-89/09, EU:C:2010:772, punto 23).
(
24
)	V. sentenza del 16 dicembre 2010, Commissione/Francia (C-89/09, EU:C:2010:772, punto 24).
(
25
)	V. sentenza del 16 dicembre 2010, Commissione/Francia (C-89/09, EU:C:2010:772, punto 25).
(
26
)	V. sentenza del 16 dicembre 2010, Commissione/Francia (C-89/09, EU:C:2010:772, punto 31).
(
27
)	V. sentenza del 16 dicembre 2010, Commissione/Francia (C-89/09, EU:C:2010:772, punto 40).
(
28
)	V. sentenza del 16 dicembre 2010, Commissione/Francia (C-89/09, EU:C:2010:772, punto 41 e giurisprudenza citata).
(
29
)	V. sentenza del 16 dicembre 2010, Commissione/Francia (C-89/09, EU:C:2010:772, punto 42 e giurisprudenza citata).
(
30
)	V., in particolare, sentenza del 19 maggio 2009, Apothekerkammer des Saarlandes e a. (C-171/07 e C-172/07, EU:C:2009:316, punto 22 e giurisprudenza citata).
(
31
)	V., in particolare, sentenza del 19 maggio 2009, Apothekerkammer des Saarlandes e a. (C-171/07 e C-172/07, EU:C:2009:316, punto 23 e giurisprudenza citata).
(
32
)	V., in particolare, sentenza del 16 dicembre 2010, Commissione/Francia (C-89/09, EU:C:2010:772, punto 50 e giurisprudenza citata).
(
33
)	V., in particolare, sentenza del 16 dicembre 2010, Commissione/Francia (C-89/09, EU:C:2010:772, punto 52 e giurisprudenza citata).
(
34
)	V. sentenza del 16 dicembre 2010, Commissione/Francia (C-89/09, EU:C:2010:772, punto 53 e giurisprudenza citata).
(
35
)	Punto 56.
(
36
)	V. paragrafi 83 e 84 delle conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa Commissione/Francia (C-89/09, EU:C:2010:305).
(
37
)	V. sentenza del 16 dicembre 2010, Commissione/Francia (C-89/09, EU:C:2010:772, punto 57).
(
38
)	V. sentenza del 16 dicembre 2010, Commissione/Francia (C-89/09, EU:C:2010:772, punto 57).
(
39
)	V. sentenza del 16 dicembre 2010, Commissione/Francia (C-89/09, EU:C:2010:772, punto 58).
(
40
)	V. sentenza del 16 dicembre 2010, Commissione/Francia (C-89/09, EU:C:2010:772, punto 65).
(
41
)	V. sentenza del 16 dicembre 2010, Commissione/Francia (C-89/09, EU:C:2010:772, punto 66 e giurisprudenza citata).
(
42
)	V. sentenza del 16 dicembre 2010, Commissione/Francia (C-89/09, EU:C:2010:772, punto 67 e giurisprudenza citata).
(
43
)	V. sentenza del 16 dicembre 2010, Commissione/Francia (C-89/09, EU:C:2010:772, punto 82 e giurisprudenza citata).
(
44
)	V. sentenza del 16 dicembre 2010, Commissione/Francia (C-89/09, EU:C:2010:772, punto 82 e giurisprudenza citata).
(
45
)	V., in particolare, sentenza del 10 marzo 2009, Hartlauer (C‑169/07, EU:C:2009:141, punto 47 e giurisprudenza citata).
(
46
)	V. sentenze del 19 maggio 2009, Commissione/Italia (C‑531/06, EU:C:2009:315, punto 57 e giurisprudenza citata), e Apothekerkammer des Saarlandes e a. (C‑171/07 e C‑172/07, EU:C:2009:316, punto 33).
(
47
)	V. sentenze del 19 maggio 2009, Commissione/Italia (C‑531/06, EU:C:2009:315, punto 57), e Apothekerkammer des Saarlandes e a. (C‑171/07 e C‑172/07, EU:C:2009:316, punto 33).
(
48
)	V. sentenze del 19 maggio 2009, Commissione/Italia (C‑531/06, EU:C:2009:315, punto 58 e giurisprudenza citata), e Apothekerkammer des Saarlandes e a. (C‑171/07 e C‑172/07, EU:C:2009:316, punto 34).
(
49
)	V., in particolare, sentenza del 10 luglio 2014, Ogieriakhi (C‑244/13, EU:C:2014:2068, punto 50 e giurisprudenza citata).