62009CC0162_ET
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Käesolev EÜ artikli 234(2) alusel esitatud eelotsusetaotlus pakub Euroopa Kohtule võimaluse anda oma seisukoht Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ – mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ(3) – artikli 16 kohase alalise elamisõiguse omandamise tingimuste kohta. Selle direktiivi artikli 16 lõike 1 kohaselt saavad liidu kodanikud, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis pidevalt viis järjestikust aastat, seal alalise elamisõiguse.
2. Court of Appeal (edaspidi „eelotsusetaotluse esitanud kohus”) esitab Euroopa Kohtule küsimuse, kas viie aasta pikkuse elamise kestuse arvutamisel tuleb arvesse võtta ka elamisperiood, mis lõppes enne direktiivi siseriiklikku õigusesse ülevõtmise kuupäeva või direktiivi 2004/38 ülevõtmise tähtaja möödumist. Sellele küsimusele antava vastuse mõju ulatub käesolevast kohtuasjast kaugemale. Eelotsusetaotluse esitanud kohus esitab samuti Euroopa Kohtu menetluses olevas kohtuasjas Dias esitatuga sarnase küsimuse.(4)
I Kohaldatav õigus
A. Ühenduse õigus (5)
3. EÜ artikkel 18 sätestab:
„1. Igal liidu kodanikul on õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil, kui käesoleva lepinguga ja selle rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti.
2. Kui selle eesmärgi saavutamiseks osutub vajalikuks ühenduse meetmete võtmine ja käesolev leping ei ole ette näinud selleks vajalikke volitusi, võib nõukogu vastu võtta sätted lõikes 1 osutatud õiguste kasutamise hõlbustamiseks. Nõukogu teeb otsuse vastavalt artiklis 251 ettenähtud menetlusele.
3. Lõiget 2 ei kohaldata passe, isikutunnistusi, elamislube ja muid selliseid dokumente käsitlevate sätete suhtes ega sotsiaalkindlustuse või sotsiaalkaitse alaste sätete suhtes.”
4. Direktiivi 2004/38 põhjendus 4 kõlab järgmiselt:
„Et parandada seda kategooriapõhist lähenemisviisi vaba liikumise ja elamise õigusele ning hõlbustada selle õiguse rakendamist, on vaja ühtset õigusakti, millega muudetakse nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määrust (EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires […] ja [mis] tunnistaks kehtetuks järgmised aktid: nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta direktiiv 68/360/EMÜ liikmesriikide töötajate ja nende perekondade liikumis- ja elamispiirangute kaotamise kohta ühenduse piires, […] nõukogu 21. mai 1973. aasta direktiiv 73/148/EMÜ liikmesriikide kodanikele seoses asutamise ja teenuste osutamisega seatavate liikumis- ja elamispiirangute kaotamise kohta ühenduse piires, […] nõukogu 28. juuni 1990. aasta direktiiv 90/364/EMÜ elukoha õiguse kohta, […] nõukogu 28. juuni 1990. aasta direktiiv 90/365/EMÜ kutsetegevuse lõpetanud töötajate ja füüsilisest isikust ettevõtjate elukoha õiguse kohta […] ja nõukogu 29. oktoobri 1993. aasta direktiiv 93/96/EMÜ õpilaste elamisõiguse kohta. […]”
5. Direktiivi 2004/38 põhjendused 17 ja 18 on sõnastatud järgmiselt:
„(17)	Kui liidu kodanikud, kes on otsustanud jääda vastuvõtvasse liikmesriiki pikemaks ajaks, saaksid kasutada alalist elamisõigust, tugevdaks see liidu kodakondsuse väärtust ja oleks oluliseks teguriks sotsiaalse ühtekuuluvuse edendamisel, mis on üks liidu põhieesmärke. Seepärast tuleks alaline elamisõigus näha ette kõikidele liidu kodanikele ja nende pereliikmetele, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis kooskõlas käesolevas direktiivis sätestatud tingimustega viis järjestikust aastat, ilma et neid oleks välja saadetud.
(18) Selleks et aidata kaasa integreerumisele selle vastuvõtva liikmesriigi ühiskonda, kus liidu kodanik elab, ei tohiks alalisele elamisõigusele pärast selle saamist enam mingeid tingimusi kehtestada.”
6. Direktiivi artikkel 16 sisaldab alalise elamisõiguse üldeeskirju. See artikkel sätestab:
„Üldeeskirjad liidu kodanikele ja nende pereliikmetele
1. Liidu kodanikud, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat, saavad seal alalise elamisõiguse. Selle õiguse suhtes ei kohaldata III peatükis sätestatud tingimusi.
[…]
3. Elamisperioodi pidevust ei mõjuta ajutine eemalviibimine, mis ei ületa kuut kuud aastas, või pikemaajaline eemalviibimine seoses kohustusliku ajateenistusega või üks eemalviibimine maksimaalselt kaheteistkümne järjestikuse kuu jooksul olulistel põhjustel, näiteks rasedus ja sünnitus, raske haigus, õpingud või tööalane koolitus või lähetus mõnda teise liikmesriiki või kolmandasse riiki.
4. Kui alaline elamisõigus on omandatud, kaotatakse see üksnes juhul, kui vastuvõtvast liikmesriigist viibitakse eemal kaks järjestikust aastat.”
7. Direktiivi artiklis 17 on sätestatud alaline elamisõigus seoses isikutega, kes ei tööta enam vastuvõtvas liikmesriigis, ja nende pereliikmetega. See artikkel näeb ette:
„1. Erandina artiklist 16 saavad vastuvõtvas liikmesriigis alalise elamisõiguse enne viieaastase pideva elamisperioodi lõppu:
[…]
b) töötajad või füüsilisest isikust ettevõtjad, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis pidevalt üle kahe aasta ja lõpetavad seal töötamise püsiva töövõimetuse tagajärjel.
[…]
[…]
3. Sõltumata kodakondsusest, on töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja pereliikmetel, kes elavad koos temaga vastuvõtva liikmesriigi territooriumil, kõnealuses liikmesriigis alaline elamisõigus, kui töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja ise on omandanud alalise elamisõiguse selles liikmesriigis lõike 1 alusel.
4. Siiski, kui töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja sureb töötamisperioodi ajal, kuid enne, kui ta on lõike 1 alusel omandanud vastuvõtvas liikmesriigis alalise elamisõiguse, omandavad temaga vastuvõtvas liikmesriigis koos elavad pereliikmed seal alalise elamisõiguse, tingimusel et:
a) töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja oli surma ajal kõnealuse liikmesriigi territooriumil pidevalt elanud kaks aastat või
[…]”
8. Direktiivi artikkel 38 sätestab:
„Kehtetuks tunnistamine
1. Määruse (EMÜ) nr 1612/68 artiklid 10 ja 11 tunnistatakse kehtetuks alates 30. aprillist 2006.
2. Direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ tunnistatakse kehtetuks alates 30. aprillist 2006.
3. Viiteid kehtetuks tunnistatud sätetele ja direktiividele käsitatakse viidetena käesolevale direktiivile.”
9. Direktiivi artikli 40 lõike 1 kohaselt jõustavad liikmesriigid käesoleva direktiivi täitmiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid hiljemalt 30. aprilliks 2006.
10. Nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta direktiivi 68/360/EMÜ liikmesriikide töötajate ja nende perekondade liikumis- ja elamispiirangute kaotamise kohta ühenduse piires(6) (mis kehtis kuni 30. aprillini) artikli 6 lõige 2 sätestas:
„Vahepeal teises riigis elamine, kui see ei ületa kuut järjestikust kuud, ja eemalviibimine seoses ajateenistusega ei mõjuta elamisloa kehtivust.”
11. Komisjoni 29. juuni 1970. aasta määruse (EMÜ) nr 1251/70 töötajate õiguse kohta jääda elama liikmesriigi territooriumile pärast selles riigis töötamist artikli 2 lõike 1 punkti b esimene lause sätestas:
„1. Õigus jääda alaliselt elama liikmesriigi territooriumile on järgmistel isikutel:
[…]
b) töötajal, kes on selle liikmesriigi territooriumil pidevalt elanud kauem kui kaks aastat ning lõpetab töötamise püsiva töövõimetuse tõttu.”
12. Määruse nr 1251/70 artikkel 3 sätestas:
„1. Artiklis 1 nimetatud töötaja perekonnaliikmetel, kes elavad koos temaga liikmesriigi territooriumil, on õigus alaliselt sinna elama jääda, kui töötaja on saanud õiguse jääda elama liikmesriigi territooriumile vastavalt artiklile 2, ning seda ka pärast töötaja surma.
2. Juhul, kui töötaja sureb töövõimelises eas ning enne selle riigi territooriumile elama jäämise õiguse saamist, on tema perekonnaliikmetel õigus sinna alaliselt elama jääda tingimusel, et:
- surma kuupäeval oli töötaja pidevalt elanud selle liikmesriigi territooriumil vähemalt kaks aastat, või
[…]”
13. Selle määruse artikli 4 lõike 1 teise lause kohaselt ei mõjuta pidevalt elamist artikli 3 lõike 2 tähenduses ei ajutine eemalviibimine, mis ei ületa kokku kolme kuud aastas ega pikemaajaline eemalviibimine seoses ajateenistusega.
14. Määruse nr 1251/70 artikli 6 lõige 2 sätestas:
„Kui eemalviibitav ajavahemik ei ületa kuut järjestikust kuud, ei mõjuta see elamisloa kehtivust.”
15. Määrus nr 1251/70 tunnistati alates 30. aprillist 2006 kehtetuks komisjoni 25. aprilli 2006. aasta määrusega (EÜ) nr 635/2006, millega tunnistatakse kehtetuks määrus (EMÜ) nr 1251/70 töötajate õiguse kohta jääda elama liikmesriigi territooriumile pärast selles riigis töötamist(7) .
B. Siseriiklik õigus
1. Toimetulekutoetuse sätted
16. Asjakohase siseriikliku õiguse alusel on toimetulekutoetus majanduslikust olukorrast sõltuv toetus, mida makstakse 16–59‑aastasele isikule, kes ei ole kohustatud taotlema tööotsija toetust, kuna on näiteks viimaseid kuid rase, töövõimetu või üksikvanem. Toimetulekutoetuse seaduslik alus on Social Security Contributions and Benefits Act 1992 (1992. aasta sotsiaalkindlustusmaksete ja ‑toetuste seadus, edaspidi „1992. aasta seadus”). Kõnealuse seaduse artikli 124 lõike 1 punkti b kohaselt on toimetulekutoetuse saamise tingimus, et isiku sissetulek ei tohi ületada „kohaldatavat summat”, mis on „seoses nimetatud toetusega määratud summa või kogusumma” (1992. aasta seaduse artikli 135 lõige 1). Vastavalt 1992. aasta seaduse artikli 135 lõikele 2 võib kohaldatavaks summaks määrata nulli.
17. Income Support (General) Regulations 1987 (toimetulekutoetuse üldeeskirjad) eeskirja 21 ja 7. lisa kohaselt on „välismaalase” puhul kohaldatavaks summaks määratud null, mistõttu puudub isikul õigus saada toimetulekutoetust. „Välismaalane isik” on eeskirjas 21AA määratletud kui „taotleja, kes ei ole Ühendkuningriigi, Iirimaa, Kanalisaarte või Mani saare alaline elanik”. Eeskirja 21AA lõike 2 kohaselt ei käsitleta isikut Ühendkuningriigi alalise elanikuna, kui tal puudub „elamisõigus”. Mõistet „elamisõigus” ei ole sõnaselgelt määratletud, kuid kokkuleppe kohaselt on see 2006. aasta eeskirjade eeskirja 15 lõike 1 punktist a tulenev alaline elamisõigus.
2. Sisserännet käsitleva õiguse sätted
18. 2006. aasta eeskirjad jõustusid 30. aprillil 2006. Eeskirjade eesmärk on rakendada siseriiklikku õigusesse direktiiv 2004/38/EÜ.
19. 2006. aasta eeskirjade eeskirjas 15 on sätestatud:
„Alaline elamisõigus
1. Ühendkuningriigis alalise elamise õigus on järgmistel isikutel
a) EMP liikmesriigi kodanik, kes on kooskõlas käesolevate eeskirjadega elanud Ühendkuningriigis pidevalt viis järjestikust aastat;
[…]
2. Käesolevate eeskirjade alusel omandatud alaline elamisõigus kaotatakse üksnes juhul, kui Ühendkuningriigist viibitakse eemal kaks järjestikust aastat.
[…]”
20. 2006. aasta eeskirjade 4. lisa punktis 6 on sätestatud:
„Vastavalt käesolevatele eeskirjadele tegutsemise või elamise aja arvutamisel käsitatakse ajavahemikuna, mille jooksul isik tegutses või elas Ühendkuningriigis kooskõlas käesolevate eeskirjadega, kõiki ajavahemikke, mille jooksul isik tegutses või elas Ühendkuningriigis kooskõlas 2000. aasta eeskirjadega.”
21. Nimetatud 2000. aasta eeskirjad on praeguseks kehtetuks tunnistatud eeskirjad „Immigration (European Economic Area) Regulations 2000”. Nimetatud eeskirjade kohaselt anti riigis elamise õigus isikule, kes oli muu hulgas töötaja (eeskirja 5 lõige 1 ja eeskirja 14 lõige 1). 2000. aasta eeskirjad jõustusid 2. oktoobril 2000. 2006. aasta eeskirjades ei ole lubatud eeskirja 15 lõike 1 punktis a ette nähtud alalise elamisõiguse saamiseks vajaliku ajavahemiku arvutamisel arvesse võtta ajavahemikke enne 2. oktoobrit 2000.
II Asjaolud
22. T. Lassal on Prantsusmaa kodanik. Ta saabus Ühendkuningriiki 1999. aastal. 1999. aasta septembrist kuni 2005. aasta veebruarini oli T. Lassal „töötaja” ühenduse õiguse tähenduses.
23. 2005. aasta veebruaris lahkus T. Lassal kümne kuu pikkuseks ajavahemikuks Ühendkuningriigist, et külastada oma Prantsusmaal elavat ema. Pärast Ühendkuningriiki naasmist 2005. aasta detsembris alustas ta uuesti tööotsinguid. 2006. aasta jaanuarist kuni 2006. aasta novembrini maksti talle tööotsija toetust ( jobseeker’s allowance ). 2006. aasta novembris taotles ta rasedusele tuginedes toimetulekutoetust ( income support ). Taotlus jäeti rahuldamata põhjendusel, et tal puudus Ühendkuningriigis elamise õigus.
24. T. Lassal kaebas toimetulekutoetuse maksmisest keeldumise otsuse edasi ja Appeal Tribunal rahuldas kaebuse 3. septembril 2007. Appeal Tribunal leidis, et T. Lassalil on õigus saada toimetulekutoetust, kuna tal on vastavalt Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (eeskirjad, mis käsitlevad sisserännet Euroopa Majanduspiirkonnast; edaspidi „2006. aasta eeskirjad”) eeskirja 15 lõike 1 punktile a Ühendkuningriigis alalise elamise õigus.
25. Secretary of State kaebas otsuse edasi Social Security Commissioner’le (sotsiaalkindlustusvolinik) ning viimase rahuldamata jätmise otsuse peale esitas ta apellatsioonkaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule.
III Menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus
26. Secretary of State väidab, et T. Lassalil puudub 2006. aasta eeskirjade alusel Ühendkuningriigis alalise elamise õigus. T. Lassal elas Ühendkuningriigis kooskõlas 2000. aasta eeskirjadega küll ajal, mis jäi nimetatud eeskirjade jõustumise (2. oktoobri 2000) ja T. Lassali 2005. aasta veebruaris Prantsusmaale lahkumise vahele. Seejärel lahkus T. Lassal Ühendkuningriigist ligikaudu kümneks kuuks ja järelikult ei olnud enam tegemist pideva elamisega. T. Lassal naasis Ühendkuningriiki 2005. aasta detsembris. Järelikult oli ta toimetulekutoetuse taotlemise ajaks, mis toimus 2006. aasta novembris, elanud Ühendkuningriigis pidevalt ainult 11 kuud. Secretary of State väidab, et tulemus on direktiiviga 2004/38 kooskõlas.(8)
27. T. Lassal ega tema esindaja ei ilmunud eelotsusetaotluse esitanud kohtusse. Eelotsusetaotluse esitanud kohus andis Child Poverty Action Groupile (edaspidi „CPAG”) õiguse menetlusse astuda ja esitada märkused T. Lassali nimel. CPAG väidab, et T. Lassalil on alaline elamisõigus. Ajavahemikul 1999. aasta septembrist kuni 2005. aasta veebruarini elas ta Ühendkuningriigis. CPAG arvates hõlmab pidev viie aasta pikkune elamisperiood direktiivi artikli 16 lõike 1 kohaselt ka perioodid, mis lõppesid enne ülevõtmistähtaja möödumist 30. aprillil 2006. 2005. aasta veebruari ja T. Lassali Ühendkuningriiki naasmise vahel ei ole möödunud kahte aastat, mistõttu ei kaotanud T. Lassal direktiivi artikli 16 lõike 4 kohaselt oma alalist elamisõigust.(9)
28. Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab sellele, et direktiivi 2004/38/EÜ artikli 16 lõike 1 kohaselt peab isik alalise elamisõiguse saamiseks olema elanud vastuvõtvas liikmesriigis „seaduslikult” ja pidevalt viis järjestikust aastat. Mõistet „seaduslikult” on kasutatud ühenduse õiguse, mitte siseriikliku õiguse tähenduses. Seda mõistet tuleb tõlgendada kooskõlas direktiivi põhjendusega 17 nii, et see on seotud viie järjestikuse aasta pikkuse elamisega „kooskõlas käesolevas direktiivis sätestatud tingimustega”.
29. Kui artikli 16 lõikes 1 kasutatud sõna „seaduslikult” tõlgendada kooskõlas põhjendusega 17, kerkib üles küsimus, kas „käesolevas direktiivis sätestatud tingimustele” viitamist tuleks tõlgendada nii, et see hõlmab tingimusi, mis on sätestatud ühenduse varasemates õigusaktides, millega antakse töötajatele riigis elamise õigus. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on seisukohal, et seda tuleks nii tõlgendada. Sellisel juhul täidaks T. Lassali Ühendkuningriigis elamise aeg direktiivi artikli 16 lõike 1 tingimused. Kui aga viidet tuleks tõlgendada nii, et see tähendab ainult elamist kooskõlas direktiiviga 2004/38, siis ei täidaks T. Lassali Ühendkuningriigis elamise aeg neid tingimusi.
IV Eelotsuse küsimus ja menetlus Euroopa Kohtus
30. Tulenevalt nendest kahtlustest direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 1 tõlgendamise osas esitas eelotsusetaotluse esitanud kohus 10. märtsi 2009. aasta määrusega, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 8. mail 2009, järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas olukorras, kui i) EL‑i kodanik saabus 1999. aasta septembris Ühendkuningriiki töötajana ja jäi sinna töötajana kuni 2005. aasta veebruarini, ii) lahkus seejärel Ühendkuningriigist ja pöördus kümneks kuuks tagasi liikmesriiki, mille kodanik ta on, ja iii) naasis 2005. aasta detsembris Ühendkuningriiki ning elas seal pidevalt kuni 2006. aasta novembrini, mil ta esitas toimetulekutoetuse taotluse:
tuleb direktiivi 2004/38 artikli 16 lõiget 1 tõlgendada nii, et see annab EL‑i kodanikule alalise elamisõiguse asjaolu tõttu, et ta on kooskõlas ühenduse varasemate õigusaktidega, mis annavad töötajatele riigis elamise õiguse, olnud seaduslik elanik viie järjestikuse aasta jooksul enne 30. aprilli 2006 (kuupäeva, mil liikmesriigid pidid direktiivi üle võtma)?”
31. 10. märtsil 2010 toimus Euroopa Kohtu istung, millest võtsid osa ning täiendasid oma kirjalikke märkusi ja vastasid küsimustele Ühendkuningriigi, Belgia Kuningriigi, CPAG ja komisjoni esindajad.
V Menetlusosaliste argumendid
32. Ühendkuningriigi valitsus
teeb ettepaneku vastata eelotsuse küsimusele eitavalt. Kooskõlas Secretary of State’i lähenemisega tugineb ta seejuures kahele argumentatsiooni suunale.
33. Esiteks väidab Ühendkuningriigi valitsus, et direktiivi artikli 16 lõike 1 kohaselt saab arvesse võtta ainult riigis elamist pärast 30. aprilli 2006. Selles osas viitab ta kõigepealt asjaolule, et direktiivi artikli 16 lõike 1 sõnastus on väheütlev. Sättes ei öelda midagi selle kohta, kas pidev viie aasta pikkune periood peab olema pärast 30. aprilli 2006, ega ka selle kohta, kas see periood võib lõppeda ka enne 30. aprilli 2006. Siiski eeldab alaline elamisõigus direktiivi artikli 16 lõike 1 kohaselt seaduslikku
viie aasta pikkust Ühendkuningriigis elamist. Seaduslik direktiivi artikli 16 lõike 1 mõttes tähendab seda, et elamine peab vastama direktiivi tingimustele. See tuleneb direktiivi 2004/38 põhjenduse 17 teisest lausest. Selle direktiivi tingimustega kooskõlas olev elamine saab aga loogiliselt võttes toimuda alles pärast direktiivi ülevõtmist siseriiklikku õigusesse 30. aprillil 2006. Nagu tuleneb seadusandliku menetluse raames 30. detsembril 2003 komisjoni poolt parlamendile esitatud teatisest(10), selgitab põhjenduse 17 teine lause direktiivi artikli 16 kohast seadusliku elamise tähendust.
34. Teiseks tugineb Ühendkuningriigi valitsus direktiivi artikli 16 lõike 1 kõrvalekalduvale tõlgendusele, mille kohaselt saab arvesse võtta üksnes pidevat viie aasta pikkust elamisperioodi, mis lõppes 30. aprillil 2006 või pärast seda. See tõlgendus arvestab, et alaline elamisõigus tekib alles alates 30. aprillist 2006, ning seega ei saa seda enne nimetatud kuupäeva olemas olla. Õigust, mida ei ole olemas, ei saa ka omandada. Lisaks ei saa alalist elamisõigust enne selle olemasolu ka direktiivi artikli 16 lõike 4 kohaselt uuesti kaotada. Direktiivi artikli 16 lõiget 4 ei saa seega kohaldada elamisperioodide suhtes, mis lõppesid enne 30. aprilli 2006. See on problemaatiline juhtudel, mil liidu kodaniku viie aasta pikkune elamine vastuvõtvas liikmesriigis leidis aset kaua aega tagasi. Sellisel juhul tekiks tõlgenduse kohaselt, mille järgi tuleb direktiivi artikli 16 lõike 1 raames arvesse võtta ka enne 30. aprilli 2006 lõppenud elamisperioode, alaline elamisõigus. Direktiivi artikli 16 lõiget 4, mille kohaselt kaotatakse alaline elamisõigus, kui viibitakse eemal kaks aastat, ei saa aga kohaldada, sest see säte käsitleb üksnes juba omandatud õiguse kaotamist. Selline tõlgendus, mis annab alalise elamisõiguse ka liidu kodanikele, kellel ei ole vastuvõtvast liikmesriigist eemalviibimise tõttu enam nõutavat integratsiooni taset, ei ole kooskõlas direktiivi põhjenduses 18 nimetatud eesmärgiga aidata kaasa integreerumisele vastuvõtvas liikmesriigis.
35. Käesoleva kohtuasja tulemuse suhtes ei ole oluline, kas järgida tuleks esimest või teist tõlgendusviisi. Igal juhul on eespool toodud argumentide tõttu väär CPAG ja komisjoni poolt ette pandud direktiivi artikli 16 lõike 1 kolmas tõlgendusviis, mille kohaselt tuleb arvesse võtta ka enne 30. aprilli 2006 lõppenud elamisperioodi. Peale selle tuleb silmas pidada, et direktiivi artikli 16 kohane alaline elamisõigus on uus õigus, mis ei sõltu isiku majandustegevusest. Lisaks ei leidu mingit viidet, et direktiivi tuleks kohaldada tagasiulatuvalt. Pigem võib kohtuotsuse Givane(11) punktis 50 väljendatud mõttest järeldada, et pidevat elamist vastuvõtvas liikmesriigis, mis lõppes enne direktiivi 2004/38 ülevõtmist, ei saa arvesse võtta. Põhjendamatud on ka CPAG ja komisjoni vastuväited, et Ühendkuningriigi valitsuse esitatud tõlgendused toovad endaga kaasa meelevaldsed tulemused. See tuleneb asja olemusest, et reegel, mille kohaselt ei saa enne teatud kuupäeva ehk 30. aprilli 2006 lõppenud elamisperioodi arvesse võtta, seab halvemasse olukorda need liidu kodanikud, kelle elamisperiood lõppes vahetult enne seda kuupäeva.
36. Belgia valitsus
teeb ettepaneku vastata eelotsuse küsimusele eitavalt. Tema seisukoha järgi ei anna enne 30. aprilli 2006 aset leidnud pikaajaline viie aasta pikkune vastuvõtvas liikmesriigis elamine direktiivi artikli 16 kohast alalist elamisõigust.
37. Belgia valitsuse arvates tooks see endaga kaasa direktiivi artikli 16 lõike 1 tagasiulatuva kohaldamise. Kuna tagasiulatuv kohaldamine kujutab endast õiguskindluse põhimõtte rikkumist, ei tohiks ühenduse õigusaktid põhimõtteliselt omada mingit toimet enne nende avaldamist möödunud perioodil. Erandid on lubatud üksnes siis, kui see on vajalik eesmärgi saavutamiseks ning puudutatud isikute õigustatud ootust võetakse piisavalt arvesse. Käesoleval juhul ei ole need tingimused täidetud. Liikmesriikidel oli direktiivi ülevõtmiseks aega kaks aastat, täpsemalt kuni 30. aprillini 2006. Järgnevalt tugineb Belgia valitsus Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni ühistele suunistele isikutele, kes tegelevad ühenduse institutsioonides õigusaktide koostamisega(12) . Selles on ette nähtud, et tagasiulatuva jõuga õigusakti saab kehtestada üksnes erandjuhtudel. See peab siis olema sõnaselgelt ette nähtud. Direktiiv 2004/38 ei näe aga ette mingit tagasiulatuvat kohaldamist.
38. Belgia valitsuse arvates tooks direktiivi artikli 16 tagasiulatuv kohaldamine endaga kaasa ka arvukalt õiguslikke ja praktilisi probleeme seoses kriteeriumiga, mille alusel tuleb hinnata elamise seaduslikkust. Direktiivi artikli 16 tagasiulatuv kohaldamine viiks selleni, et isik, kes elas 29. aprillil 2006 ebaseaduslikult liidu territooriumil ning kellel ei olnud seega mingit õigust liikmesriigis elada, omandaks äkki alalise elamisõiguse. Direktiivi eesmärk ei ole aga heastada varasemat ebaseaduslikku riigis elamist. Alalist elamisõigust tuleks käsitleda juba olemasoleva tähtajalise elamisõiguse jätkuna. Isik, kellel ei olnud 29. aprillil 2006 elamisõigust, ei tohi direktiivi 2004/38 ülevõtmise tähtaja möödumisel elamisõigust omandada ja seega mitte mingil juhul veel alalist elamisõigust. Neil põhjustel on käesolevas asjas oluline, kas T. Lassalil oli 30. aprillil 2006 õigus elamisõigusele. Kuna ta ei viibinud sel ajal Ühendkuningriigis muudel põhjustel, kui direktiivi artikli 16 lõikes 3 nimetatud, siis tohib arvesse võtta ainult tema elamist Ühendkuningriigis alates 2005. aasta detsembrist. Seetõttu ei saanud ta 2006. aasta novembris veel alalist elamisõigust. Selles kontekstis tuleb silmas pidada ka asjaolu, et direktiivi 68/360 artikli 6 lõike 2 ja direktiivi 1251/70 artikli 6 lõike 2 kohaselt, mis kehtisid enne 30. aprilli 2006, oleks üle kuue järjestikuse kuu pikkune riigist eemalviibimine endaga kaasa toonud varasema riigis elamise õiguse kaotuse. T. Lassali üle kuue kuu pikkune eemalviibimine oleks seega mõjutanud tema elamisloa kehtivust.
39. CPAG ja komisjon teevad ettepaneku vastata eelotsuse küsimusele jaatavalt. Direktiivi artikli 16 kohane alaline elamisõigus peab aitama kaasa liidu kodaniku integreerumisele vastuvõtvas liikmesriigis, milles liidu kodanik pikaajaliselt elab ning millega tal on seetõttu tihedad sidemed. Direktiivi artikli 16 lõige 1 määrab ainult selle, et isik peab olema elanud liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat. Ühendkuningriigi ja Belgia valitsus lisavad oma tõlgendusega direktiivi artikli 16 lõikesse 1 täiendava tingimuse, mida selle sätte sõnastuses ei ole. Ei direktiivi 2004/38 artikli 16 lõige 1 ega mõni muu selle direktiivi säte näe ette, et direktiivi artikli 16 lõike 1 raames ei saa arvesse võtta vastuvõtvas liikmesriigis elamist, mis leidis aset enne direktiivi jõustumist ehk 30. aprilli 2004 või enne direktiivi ülevõtmist või selle ülevõtmistähtaja möödumist ehk 30. aprilli 2006. T. Lassal on täitnud direktiivi artikli 16 lõike 1 tingimused ning ta ei ole seda õigust direktiivi artikli 16 lõike 4 kohaselt kaotanud, sest ta viibis Ühendkuningriigist eemal vähem kui kaks aastat.
40. Komisjon, keda toetab CPAG, toob välja, et riigis elamise õigus eksisteeris juba direktiivi 68/360 artiklite 4 ja 6 alusel. See ei olnud küll alaline elamisõigus, kuid tegemist oli viie aasta pikkuse riigis elamise õigusega, mida pikendati automaatselt. Peale selle kehtis määruse nr 1251/70 (mis on vahepeal kehtetuks tunnistatud) artikli 2 lõike 1 punkti b kohaselt õigus jääda alaliselt liikmesriigi territooriumile elama. Kuna see säte on sõna-sõnalt direktiivi 2004/38 artikli 17 lõike 1 punkti b üle võetud, siis tuleb seda direktiivi sätet tõlgendada nii, et arvesse tuleb võtta ka enne 30. aprilli 2006 lõppenud elamisperioode. Seadusandja tahe ei saanud olla selline, et isik omandab direktiivi 2004/38 artikli 17 lõike 1 punkti b kohase alalise elamisõiguse üksnes siis, kui ta on viibinud vastuvõtvas liikmesriigis kaks aastat alles pärast direktiivi 2004/38 ülevõtmistähtaja möödumist ehk pärast 30. aprilli 2006. See direktiivi artikli 17 lõike 1 punktis b kehtiv reegel on üle kantav direktiivi 2004/38 artikli 16 kohasele alalisele elamisõigusele. Isegi kui see säte annab õiguse, mis on ulatuslikum kui direktiivi 68/360 kohane õigus, siis ei ole see nii erinev, et direktiivi 2004/38 kohase alalise elamisõiguse omandamise puhul ei saaks direktiivi 68/360 alusel möödunud perioode arvesse võtta. Seadusandja pidas nii ilmseks, et direktiivi artikli 16 kohaselt tuleb arvesse võtta perioode, mis möödusid kooskõlas direktiivi 2004/38 eelkäijaks olnud õigusaktide asjakohaste sätetega, et ta ei pidanud vajalikuks seda punkti sõnaselgelt reguleerida.
41. Komisjoni arvates ei saa Ühendkuningriigi valitsuse poolt viidatud kohtuotsusest Givane(13) järeldada, et direktiivi artikli 16 lõike 1 raames ei tohi arvesse võtta vastuvõtvas liikmesriigis elamist, mis toimus enne direktiivi ülevõtmist või ülevõtmistähtaja lõppemist 30. aprillil 2006.
42. CPAG ja komisjoni väidete kohaselt on enne 30. aprilli 2006 lõppenud elamisperioodide arvessevõtmine kooskõlas ka direktiivi 2004/38 põhjenduse 17 teise lausega. See lause viitab riigis elamisele vastavalt direktiivis 2004/38 kehtestatud tingimustele. Seda lauset ei saa mõista nii, et see piirab seadusliku elamise nõude riigis elamisega pärast direktiivi ülevõtmist või pärast ülevõtmistähtaja möödumist 30. aprillil 2006. CPAG arvates tähendab teine lause kõigest seda, et direktiivi artikli 16 lõike 1 kohase elamise arvestamisel tuleb silmas pidada selle direktiivi artiklis 16, eriti selle lõikes 3, sätestatud eeskirju. Isegi kui artikli 16 lõike 1 ja põhjenduste sõnastuse vahel eksisteerib vastuolu, ei saa põhjendused olla direktiivi artikli 16 selge sõnastuse suhtes ülimuslikud. Komisjoni arvates tähendab teine lause, et elamine vastuvõtvas liikmesriigis peab olema seaduslik elamise ajal kohaldatavate ühenduse õiguse eeskirjade kohaselt. Arvesse tuleb võtta seda, et direktiiv on seotud selle eelkäijaks olnud õigusaktidega riigis elamise õiguse valdkonnas. Järgnevalt viitavad CPAG ja komisjon sellele, et teise lause mõistmine selliselt, nagu seda teevad Ühendkuningriigi ja Belgia valitsus, tooks endaga kaasa olukorra, kus alaline elamisõigus saaks kõige varem tekkida 29. aprillil 2011. Ei saa eeldada, et ühenduse seadusandja soovis saavutada sellist ebaharilikku eesmärki, ilma et ta oleks seda direktiivis sõnaselgelt välja toonud.
43. Lisaks väidavad CPAG ja komisjon, et enne 30. aprilli 2006 lõppenud elamisperioodide arvessevõtmine ei too endaga kaasa lubamatut tagasiulatuvat jõudu. Isegi juhul, kui direktiivi artikli 16 kohase alalise elamisõiguse saamiseks võetakse arvesse enne 30. aprilli 2006 möödunud perioode, ei too see vastupidiselt Belgia valitsuse väitele endaga kaasa olukorda, et õigus tekib enne 30. aprilli 2006. Alaline elamisõigus tekib alles direktiivi ülevõtmisega või ülevõtmistähtaja möödumisega 30. aprillil 2006. Seega saab direktiivi artikli 16 lõike 1 raames võtta arvesse enne ülevõtmistähtaja möödumist lõppenud elamisperioode. Neile kohaldub mitte ainult direktiivi 2004/38 artikli 16 lõige 1, vaid kohalduvad ka lõiked 3 ja 4. Seetõttu ei saa alalist elamisõigust liidu kodanik, kes elas enne 30. aprilli 2006 pidevalt viis järjestikust aastat vastuvõtvas liikmesriigis, kuid kes oli 30. aprillil 2006 juba üle kahe järjestikuse aasta riigist eemal viibinud.
44. Lõpetuseks toovad CPAG ja komisjon välja, et Ühendkuningriigi valitsuse tõlgendusettepanekud viivad meelevaldsete tulemusteni ning on peale selle vastuolus mõlema argumentatsiooni suunaga.
45. Täiendavalt viitab komisjon kohtuotsusele Trojani(14), mille kohaselt saab liikmesriigi kodanik, kes on elanud teatud aja seaduslikult teises liikmesriigis, tugineda võrdse kohtlemise põhimõttele. See laieneb ka toimetulekutoetusele. See põhimõte kohaldub ka siis, kui liikmesriigi kodanik ei saa tugineda ühenduse õigusega antud õigusele elada vastuvõtvas liikmesriigis.
VI Õiguslik hinnang
46. Eelotsuse küsimuse eesmärk on direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 1 tõlgendamine. Kõigepealt käsitlen ma lühidalt selle sätte paigutust direktiivi 2004/38 terviksüsteemis (A) ning seejärel eelotsuse küsimust (B).
A. Direktiivi artikli 16 kohane alaline elamisõigus
47. Direktiiviga 2004/38 sisustas ühenduse seadusandja teiseses õiguses liidu kodaniku õiguse elada teises liikmesriigis, mis tuleneb esmase õiguse kohaselt põhivabadustest ja liidu kodakondsuse eeskirjadest.(15) Selleks näeb direktiiv ette kolm erinevat riigis elamise õiguse liiki, esiteks kuni kolmekuuline elamisõigus(16), teiseks üle kolmekuuline elamisõigus(17) ning kolmandaks alaline elamisõigus. Alaline elamisõigus on sätestatud direktiivi IV peatükis; materiaalõiguslikud sätted sellise õiguse omandamise kohta asuvad selle peatüki I jaos artiklites 16–18.
48. Direktiivi artikli 16 lõike 1 esimese lause kohaselt saavad liidu kodanikud, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat, seal alalise elamisõiguse. Alaline elamisõigus omandatakse seega kahel tingimusel. Esiteks peab liidu kodanik olema elanud vastuvõtvas liikmesriigis pidevalt viis järjestikust aastat. Teiseks peab see elamine olema seaduslik.
B. Eelotsuse küsimus
49. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab tegema otsuse juhtumi osas, milles Prantsuse kodanik elas 1999. aasta septembrist kuni 2005. aasta veebruarini pidevalt Ühendkuningriigis, kusjuures tema elamine selles vastuvõtvas liikmesriigis oli tol ajal kohaldatavate ühenduse sätete kohaselt seaduslik. Siiski lõppes see elamisperiood 2005. aasta veebruaris ja seega enne 30. aprilli 2006 ehk kuupäeva, mil möödus direktiivi 2004/38 ülevõtmise tähtaeg ning kehtima hakkas siseriiklik ülevõtmisseadus. Eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb, kas selline elamine on direktiivi artikli 16 lõike 1 kohase alalise elamisõiguse saamise alus.
50. Ühendkuningriigi ja Belgia valitsuse peamine vastuväide sellise elamisperioodi arvessevõtmise suhtes tugineb sellele, et direktiivi artikli 16 lõike 1 taoline tõlgendamine tooks endaga kaasa selle sätte tagasiulatuva kohaldamise. Järgnevalt käsitlen ma lähemalt seda vastuväidet ning võtan seejuures arvesse ka nende valitsuste poolt välja toodud ülejäänud vastuväiteid.
51. Eeskirjade tagasiulatuva kohaldamise puhul eristab Euroopa Kohus kõigepealt menetlusõiguse ja materiaalõiguse sätteid.(18) Direktiivi artikli 16 lõike 1 näol, mis reguleerib alalise elamisõiguse saamise ja kaotamise tingimusi, on tegemist materiaalõiguse sättega. Seetõttu käsitlen ma järgnevalt üksnes materiaalõiguse tagasiulatuva kohaldamise lubatavust puudutavat kohtupraktikat.
52. Materiaalõiguse normide puhul eristab Euroopa Kohus kahte erinevat koosseisu.
53. Ajaliselt tagasiulatuvast kohaldamisest lähtub Euroopa Kohus siis, kui õigusakti ajaline kehtivus algab enne selle avaldamist.(19) Sel puhul on tegemist juhtudega, mil õigusakti õiguslikud tagajärjed tekivad juba enne selle kehtimahakkamist. See on põhimõtteliselt lubamatu. Erand on lubatud siis, kui seda nõuab saavutatav eesmärk ja kui huvitatud isikute õiguspärase ootuse põhimõttest on nõuetekohaselt kinni peetud.(20)
54. Järgnevalt lähtub Euroopa Kohus sellest, et ühenduse materiaalõigusnorme tuleb õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtete tagamise tõttu põhimõtteliselt tõlgendada nii, et need kehtivad üksnes pärast nende jõustumist tekkinud asjaolude suhtes.(21) Erand sellest põhimõttest on lubatud juhul, kui nende materiaalõiguse sätete sõnastusest, eesmärgist või ülesehitusest tuleneb üheselt, et need kehtivad ka enne nende jõustumist aset leidnud asjaolude suhtes.(22) Sellise koosseisu puhul ei teki küll erinevalt eelnimetatud koosseisust enne sätte jõustumist mingeid õiguslikke tagajärgi; seega ei eksisteeri tagasiulatuvat jõudu selle tegelikus sõna-sõnalises tähenduses.(23) Siiski tuleb ka selles kontekstis võtta arvesse õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtteid, sest minevikus aset leidnud asjaoludega, mida seega enam muuta ei saa, seostuvad olevikus või tulevikus õiguslikud tagajärjed.(24)
55. Käesolevas asjas tuleb esiteks tuvastada, et direktiivi artikli 16 lõige 1 ei määraks õiguslikke tagajärgi mineviku jaoks ka siis, kui selle sätte raames võetaks arvesse enne 30. aprilli 2006 lõppenud elamisperioodi (1). Järelikult on oluline üksnes see, kas selle sätte sõnastusest, eesmärgist või ülesehitusest tuleneb, et see kehtib ka enne selle jõustumist lõppenud elamisperioodide suhtes vastuvõtvas liikmesriigis (2).
1. Õiguslike tagajärgede tagasiulatuvat kohaldamist ei määrata
56. Vastupidiselt seisukohale, mida näib esindavat Belgia valitsus, ei ole käesolevas asjas tegemist õiguslike tagajärgede tagasiulatuva tekkimise määramisega. Direktiivi artikli 16 lõike 1 kohane alaline elamisõigus tekib käesoleval juhul alles 30. aprillil 2006 ning seega pärast direktiivi jõustumist 29. juunil 2004 ja ka pärast direktiivi ülevõtmist siseriiklikku õigusesse 30. aprillil 2006. See on nii ka juhul, kui tõlgendada direktiivi artikli 16 lõiget 1 selliselt, et (kõige varemalt 30. aprillil 2006 tekkiva) alalise elamisõiguse saamiseks võetakse arvesse vastuvõtvas liikmesriigis elamise periood, mis lõppes enne 30. aprilli 2006.
57. Belgia valitsuse viide Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni ühiste suuniste isikutele, kes tegelevad ühenduse institutsioonides õigusaktide koostamisega(25), punktidele 20.3.1, 20.8 ja 20.9 on seega vale. Need punktid puudutavad käesoleva asja jaoks ebaolulist koosseisu, mil ühenduse õigusaktil on õiguslikud tagajärjed juba enne selle jõustumist.
58. Belgia valitsuse argument ei ole veenev ka selles osas, milles ta väidab lisaks, et direktiivi artikli 16 lõike 1 sellise tõlgendamisega, mille kohaselt võetakse arvesse enne 30. aprilli 2006 lõppenud elamisperiood, muudetaks minevikus aset leidnud ebaseaduslik vastuvõtvas liikmesriigis elamine korraga seaduslikuks. Kuna direktiivi artikli 16 lõike 1 kohane alaline elamisõigus saab käesoleval juhul tekkida alles alates 30. aprillist 2006, siis ei saa enne seda aega aset leidnud ebaseaduslikku elamist tagasiulatuvalt seaduslikuks muuta.
2. Küsimus, kas direktiivi artikli 16 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et arvesse tuleb võtta enne 30. aprilli 2006 lõppenud elamisperioode
59. Käesolevas asjas käsitletakse pelgalt küsimust, kas direktiivi artikli 16 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et selle koosseis on seotud juba enne 30. aprilli 2006 lõppenud elamisperioodiga. Nagu eespool kirjeldatud, tõlgendab Euroopa Kohus materiaalõiguse sätteid õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtete alusel põhimõtteliselt nii, et need sätted ei seondu enne nende jõustumist tekkinud asjaoludega. Erand on lubatud siis, kui sätte sõnastusest, eesmärgist või ülesehitusest tuleneb üheselt, et sel on selline mõju, ja kui huvitatud isikute õiguspärase ootuse põhimõttest on nõuetekohaselt kinni peetud.
60. Direktiivi artikli 16 lõike 1 sõnastus ei võimalda teha ühest järeldust (a). Direktiivi 2004/38 alalist elamisõigust käsitlevate materiaalõiguse sätete analüüs (b) ja direktiivi artikli 16 päritolu ja eesmärgi arvessevõtmine (c) kõnelevad siiski selle kasuks, et arvesse tuleb võtta enne 30. aprilli 2006 lõppenud elamisperioode. Seevastu ei ole veenvad vastuväited, mis tuginevad elamise seaduslikkusele direktiivi artikli 16 lõike 1 mõttes (d), direktiivi artikli 16 lõike 4 kohaldamise võimatusele (e) ning direktiivi 68/360 või määruse nr 1251/70 (f) sätetele. Lõpetuseks ei keela ka õiguspärase ootuse põhimõte sellist tõlgendust, et arvesse tuleb võtta enne 30. aprilli 2006 lõppenud elamisperioode (g).
a) Sõnastus
61. Nagu Ühendkuningriigi valitsus, CPAG ja komisjon õigesti selgitavad, ei võimalda direktiivi artikli 16 lõike 1 sõnastus teha ühest järeldust. Direktiivi artikli 16 lõige 1 peab oluliseks üksnes pidevat viie järjestikuse aasta pikkust elamist, ilma et see täpsustaks, millal see elamine pidi aset leidma.
b) Direktiivi artikli 16 lõike 1 süsteemne seos teiste alalist elamisõigust reguleerivate materiaalõiguslike sätetega
62. Nagu eespool kirjeldatud,(26) sisalduvad alalise elamisõiguse omandamist käsitlevad materiaalõiguse normid lisaks direktiivi artiklile 16 ka selle artiklites 17 ja 18. Direktiivi artikkel 17 näeb ette, et teatud isikud saavad alalise elamisõiguse vastuvõtvas liikmesriigis juba enne pideva viie järjestikuse aasta pikkuse elamisperioodi möödumist. Nii saavad töötajad või füüsilisest isikust ettevõtjad, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis pidevalt üle kahe aasta ja lõpetavad seal töötamise püsiva töövõimetuse tagajärjel, direktiivi artikli 17 lõike 1 punkti b kohaselt alalise elamisõiguse.
i) Vajadus võtta direktiivi 2004/38 artikli 17 lõike 1 punkti b raames tagasiulatuvalt arvesse enne 30. aprilli 2006 lõppenud elamisperioode
63. Direktiivi artikli 17 lõike 1 punkti b kohaselt on alalise elamisõiguse saamise tingimus samamoodi nagu artikli 16 lõike 1 kohaselt eelnev pidev vastuvõtvas liikmesriigis elamine teatud aja jooksul, kusjuures direktiivi artikli 17 lõike 1 punkt b nõuab ainult kahe aasta pikkust elamist. Seetõttu tekib selle eeskirja osas samuti küsimus, kas tuleb arvesse võtta enne 30. aprilli 2006 lõppenud elamisperioodi. Seoses artikli 17 lõike 1 punktiga b saab sellele küsimusele vastata üksnes nii, et arvesse tuleb võtta ka enne 30. aprilli 2006 aset leidnud elamist.
64. Selles kontekstis tuleb arvesse võtta direktiivi 2004/38 artikli 17 lõike 1 punkti b ja selle eelkäijaks olnud sätte, määruse nr 1251/70 artikli 2 lõike 1 punkti b vahelist seost. Määruse nr 1251/70 artikli 2 lõike 1 punkt b kehtestas pea identses sõnastuses töövõimetu töötaja õiguse jääda vastuvõtva liikmesriigi territooriumile. Määrus nr 1251/70 kaotas kehtivuse 30. aprillil 2006.(27) Määrus tunnistati kehtetuks seetõttu, et direktiivi 2004/38 ülevõtmistähtaja möödumisega 30. aprillil 2006 asendas määruse nr 1251/70 artikli 2 lõike 1 punkti b direktiivi 2004/38 artikli 17 lõike 1 punkt  b, ning seega tuleneb töövõimetu töötaja riigis elamise õigus direktiivi 2004/38 artikli 17 lõike 1 punktist b.(28)
65. Kui direktiivi 2004/38 artikli 17 lõike 1 punkti b raames ei võetaks arvesse enne püsiva töövõimetuse tekkimist toimunud pidevat kahe aasta pikkust vastuvõtvas liikmesriigis elamist, mis lõppes enne 30. aprilli, siis ei saa välistada, et töötajad, kes on sellise õiguse määruse nr 1251/70 kohaselt enne 30. aprilli 2006 lõppenud elamisperioodi alusel saanud, ei oma pärast määruse nr 1251/70 alusel väljastatud elamisloa lõppu enam vastavat riigis elamise õigust. Määruse nr 1251/70 kohaselt pidid liikmesriigid nimelt väljastama üksnes tähtajalisi elamislube.(29) Selle määruse artikli 2 lõike 1 punkti b alusel väljastatud elamisloa tähtaja lõppemisel ei saa töötaja, kelle kahe aasta pikkune elamisperiood lõppes enne 30. aprilli 2006, täna enam määruse nr 1251/70 alusel pikendust taotleda, sest see määrus tunnistati 30. aprillil 2006 kehtetuks. Lisaks ei saaks töövõimetu töötaja tugineda direktiivi artikli 17 lõike 1 punktile b, sest tema kahe aasta pikkune elamisperiood lõppes enne 30. aprilli 2006. Seega ei annaks ka nimetatud säte talle alalist elamisõigust. Sellisel töötajal ei oleks seega pärast tema elamisloa tähtaja lõppemist enam üldse määruse nr 1251/70 artikli 2 lõike 1 punktile b või direktiivi 2004/38 artikli 17 lõike 1 punktile b vastavat riigis elamise õigust.
66. Selline tulemus oleks ilmselgelt vastuolus ühenduse seadusandja tahtega, kes soovis direktiivi 2004/38 vastuvõtmisega töötajate riigis elamise õigust kodifitseerida ja tugevdada.(30) Ei saa eeldada, et ühenduse seadusandja soovis direktiivi 2004/38 vastuvõtmisega saavutada eespool kirjeldatud tulemust. See läheks vastuollu direktiivi 2004/38 artikliga 38 ning põhjenduses 4 väljendatud mõtetega, mille kohaselt soovitakse direktiiviga 2004/38 parandada kategooriapõhist lähenemisviisi vaba liikumise ja elamise õigusele. Direktiiviga soovitakse tugevdada ja kodifitseerida ühtsesse õigusakti riigis elamise õigused, mis olid varem reguleeritud arvukates teisese õiguse aktides.(31)
67. Direktiivi 2004/38 artikli 17 lõike 1 punkti b raames tuleb kahe aasta pikkuse pideva elamise mõistet seega tõlgendada nii, et arvesse tuleb võtta ka enne 30. aprilli 2006 lõppenud elamisperiood.
ii) Ülekantavus direktiivi artikli 16 lõikele 1
68. Direktiivi 2004/38 süsteemi kohaselt on selle artikli 16 lõige 1 ja artikli 17 lõike 1 punkt b tihedalt seotud. Need asuvad mõlemad alalist elamisõigust käsitlevas peatükis, täpsemalt peatükis, mis kehtestab sellise õiguse saamise materiaalsed tingimused. Peale selle teeb ka direktiivi artikkel 17 sissejuhatavate sõnadega „Erandina artiklist 16 saavad vastuvõtvas liikmesriigis alalise elamisõiguse enne viieaastase pideva elamisperioodi lõppu” selgeks, et direktiivi artiklite 16 ja 17 vahel on ka tugev sisuline seos.
69. Võttes arvesse mõlema sätte tihedat seost, tuleb põhimõtteliselt lähtuda sellest, et sõnastuse poolest pea identseid koosseisu tunnuseid „on elanud vastuvõtvas liikmesriigis pidevalt viis järjestikust aastat” direktiivi artikli 16 lõikes 1 ja „on elanud vastuvõtvas liikmesriigis pidevalt üle kahe aasta” direktiivi artikli 17 lõike 1 punktis b tuleb tõlgendada ühtemoodi. Siis tuleks ka direktiivi artikli 16 lõike 1 raames võtta arvesse enne 30. aprilli 2006 lõppenud elamisperioodi.
70. Ühendkuningriigi valitsus väidab siinkohal vastu, et direktiivi artikli 16 kohase alalise elamisõiguse näol on tegemist õigusega, mida ei olnud seni teiseses õiguses ette nähtud. See vastuväide ei ole veenev. Ühenduse seadusandja oleks võinud esiteks direktiivi artikli 17 lõike 1 punktis b ja teiseks selle artikli 16 lõikes 1 teha minevikus aset leidnud asjaolude normi koosseisus tagasiulatuvalt arvessevõtmise osas hõlpsasti vahet. Seda ta aga ei teinud. Pea identsete koosseisu tunnuste kasutamine mõlemas sättes on kindel viide sellele, et ühenduse seadusandja järgis mõlemas sättes selle küsimuse osas ühtset lähenemisviisi.
iii) Kohtuotsus Givane
71. Ühendkuningriigi valitsus tugines istungil kohtuotsusele Givane(32) . Selle kohtuotsuse punkti 50 mõttest tuleneb, et pidev viie järjestikuse aasta pikkune elamine direktiivi artikli 16 lõike 1 tähenduses ei saa olla enne 30. aprilli 2006 lõppenud elamine. Euroopa Kohus on selles punktis pidanud oluliseks, et määruse nr 1251/70 artikli 3 lõike 2 esimese taande kohane töötaja pereliikmete riigis elamise õigus tekib üksnes siis, kui töötaja ette nähtud kahe aasta pikkune elamine eelneb vahetult tema surmale. See asjaolu tuleb direktiivi artikli 16 lõikele 1 üle kanda selliselt, et enne 30. aprilli 2006 lõppenud elamisperioode ei saa arvesse võtta.
72. Ka see väide on põhjendamatu. Kohtuotsusest Givane ei saa sellist järeldust teha. Selles otsuses tõlgendas Euroopa Kohus määruse nr 1251/70 artikli 3 lõike 2 esimest taanet. See säte nägi ette, et juhul, kui töötaja sureb töövõimelises eas ning enne selle riigi territooriumile elama jäämise õiguse saamist, on tema perekonnaliikmetel õigus sinna alaliselt elama jääda tingimusel, et surma kuupäeval oli töötaja pidevalt elanud selle liikmesriigi territooriumil vähemalt kaks aastat. Selle määruse artikli 4 lõike 1 teise lause kohaselt ei kahjusta pidevalt elamist artikli 3 lõike 2 tähenduses ajutine eemalviibimine, mis ei ületa kokku kolme kuud aastas ega pikemaajaline eemalviibimine seoses ajateenistusega.
73. Kohtuasjas Givane elas töötaja küll kaks aastat vastuvõtvas liikmesriigis, kuid viibis seejärel üle kolme kuu vastuvõtvast liikmesriigist eemal. Pärast naasmist vastuvõtvasse liikmesriiki ja enne oma surma ei elanud töötaja vastuvõtvas liikmesriigis veel kahte aastat.
74. Euroopa Kohus tuvastas selles asjas esiteks, et elamine pidi aset leidma vahetult kaks aastat enne töötaja surma. Kuna töötaja viibis pärast oma esimest üle kahe aasta pikkust elamisperioodi üle kolme kuu vastuvõtvast liikmesriigist eemal, siis katkes see elamisperiood artikli 4 lõike 1 teise lause kohaselt ning seega ei saanud seda enam arvesse võtta. Kuna töötaja ei elanud pärast vastuvõtvasse liikmesriiki naasmist vahetult enne oma surma veel kahte aastat seal, siis ei olnud täidetud artikli 3 lõike 2 esimese taande tingimused. Kohtuotsus Givane, mis tugineb määruse nr 1251/70 artikli 3 lõike 2 esimeses taandes sätestatud tingimustele, ei ole käesolevas asjas püstitatud küsimusele ilmselgelt ülekantav. Erinevalt määruse nr 1251/70 artikli 3 lõike 2 esimesest taandest ei ole artikli 16 lõike 1 puhul oluline elamine enne teatud sündmuse toimumist.
75. Pigem kõneleb määruse nr 1251/70 artikli 3 lõike 2 esimese taande ja tema järglaseks oleva, direktiivi 2004/38 artikli 17 lõike 4 punktis a asuva sätte vaheline seos Ühendkuningriigi valitsuse argumendi vastu. Kui eeldus, et enne 30. aprilli 2006 lõppenud elamisperioode ei tule arvesse võtta, kehtiks mitte ainult direktiivi artikli 16 lõike 1 puhul, vaid sarnase sõnastuse tõttu ka artikli 17 lõike 4 puhul, siis tooks see endaga kaasa ebasoovitavad tagajärjed. Nagu juba eespool selgitatud, viiks selline tõlgendusviis tulemuseni, et pereliikmetel, kes on saanud määruse nr 1251/70 artikli 3 lõike 2 esimese taande kohaselt riiki elama jäämise õiguse enne 30. aprilli 2006 aset leidnud töötaja elamisperioodi alusel, ei oleks pärast selle määruse alusel väljastatud elamisloa lõppemist enam määruse nr 1251/70 artikli 3 lõike 2 esimesele taandele või direktiivi 2004/38 artikli 17 lõike 4 punktile a vastavat riigis elamise õigust.
iv) Järeldus
76. Sellest tuleb järeldada, et direktiivi artikli 16 ja artikli 17 lõike 1 punkti b ja lõike 4 punkti a vaheline süsteemne seos kõneleb selle kasuks, et direktiivi artikli 16 lõike 1 raames tuleb võtta arvesse ka enne 30. aprilli 2006 lõppenud elamisperioode vastuvõtvas liikmesriigis.
c) Direktiivi artikli 16 eesmärk
77. Direktiivi artikli 16 eesmärk kõneleb samuti sellise tõlgendamise kasuks, et arvesse tuleb võtta ka enne 30. aprilli 2006 lõppenud elamisperioodi.
78. Nagu tuleneb põhjenduse 17 esimesest lausest, kehtestati artikli 16 kohane alaline elamisõigus sel eesmärgil, et tugevdada vastuvõtvasse liikmesriiki pikemaks ajaks jäänud liidu kodanike jaoks liidu kodakondsuse väärtust ja edendada sotsiaalset ühtekuuluvust, mis on üks liidu põhieesmärke.
79. Direktiivi artikli 16 ettevalmistavatest materjalidest nähtub, et ühenduse seadusandja soovis seada direktiivi artikli 16 lõike 1 kohase alalise elamisõiguse saamise sõltuvusse liidu kodaniku integreerumisest vastuvõtvas liikmesriigis. Lisaks tuleneb nendest materjalidest, et kui liidu kodanik on pidevalt viis järjestikust aastat vastuvõtvas liikmesriigis elanud, siis loeb ühenduse seadusandja piisava integratsiooni taseme saavutatuks.(33) Ühenduse seadusandja arvates lõdveneb liidu kodaniku ja vastuvõtva liikmesriigi vaheline side siiski kahe aasta pikkuse eemalviibimise jooksul sedavõrd, et enam ei eksisteeri nõutavat integratsiooni taset, mis on alalise elamisõiguse tingimus.(34) Seetõttu kaotatakse alaline elamisõigus direktiivi artikli 16 lõike 4 kohaselt pärast kahe aasta pikkust eemalviibimist vastuvõtvast liikmesriigist.
80. Võttes arvesse seda direktiivi artikli 16 aluseks olevat integratsiooni ideed, ei ole mulle selge, miks peaks nõutav integratsiooni tase vastuvõtvas liikmesriigis sõltuma sellest, kas pidev viie aasta pikkune elamisperiood lõppes enne 30. aprilli 2006 või pärast seda. Otsustav tundub üksnes see, kas selline pidev viie aasta pikkune elamine toimus ja kas sellega tekkinud liidu kodaniku ja vastuvõtva liikmesriigi vaheline side muutus liidu kodaniku kahe aasta pikkuse eemalviibimise tõttu vastuvõtvast liikmesriigist uuesti lõdvemaks.
d) Vastuväide, mis tugineb elamise seaduslikkuse mõistele
81. Tõlgenduse osas, mille kohaselt tuleb direktiivi artikli 16 lõike 1 raames võtta arvesse enne 30. aprilli 2006 lõppenud elamisperioodi, väidavad Ühendkuningriigi ja Belgia valitsus vastu, et direktiivi artikli 16 lõige 1 eeldab seaduslikku elamist. Seaduslik elamine selle sätte tähenduses saab olla ainult elamine direktiivi 2004/38 kriteeriumide alusel. Elamise seaduslikkusele direktiivi artikli 16 lõike 1 tähenduses viidatakse direktiivi põhjenduse 17 teises lauses. Seal selgitatakse, et tegemist peab olema elamisega kooskõlas „käesolevas direktiivis sätestatud tingimustega”. Seetõttu saab arvesse võtta üksnes elamist, mis leidis aset pärast ülevõtmisseaduse kehtima hakkamist 30. aprillil 2006 või pärast ülevõtmistähtaja möödumist.
82. Ka see vastuväide ei ole veenev.
83. Kõigepealt tuleb viidata eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt tuvastatud asjaolule, et kõnealune liidu kodanik elas Ühendkuningriigis alates 1999. aasta septembrist kuni 2005. aasta veebruarini pidevalt üle viie järjestikuse aasta seaduslikult, s.t kooskõlas sel ajal kehtinud ühenduse õiguse sätetega.
84. Ühendkuningriigi valitsuse vastuväide ei tugine siiski sellele, et seaduslikku elamist sel ajal kohaldatud sätete alusel ei leidnud aset. Pigem tugineb Ühendkuningriigi valitsus sellele, et elamine ei olnud seaduslik direktiivi 2004/38 tähenduses. Seaduslik elamine direktiivi artikli 16 tähenduses on üksnes direktiivi 2004/38 sätete alusel toimunud elamine. Seetõttu sai seaduslik elamine toimuda käesoleval juhul alles pärast ülevõtmisseaduse jõustumist 30. aprillil 2006.
85. See vastuväide ei ole põhjendatud. Minu arvates ei saa direktiivi põhjenduse 17 teisest lausest järeldada, et üksnes 30. aprillil 2006 jõustunud direktiivi 2004/38 ülevõtmisseaduse alusel toimunud elamine on seaduslik elamine direktiivi artikli 16 lõike 1 tähenduses.
86. Nagu tuleneb direktiivi 2004/38 ettevalmistavatest materjalidest, täiendati põhjenduse 17 teist lauset, et täpsustada seadusliku elamise mõistet.(35) Seda ei tule aga tingimata mõista nii, nagu seda teevad Ühendkuningriigi ja Belgia valitsus.
87. Põhjenduse 17 teist lauset võib mõista mõiste elamine
täpsustusena ning seega viitena direktiivi artikli 16 lõikele 3, mida tuleb arvesse võtta elamise kestuse arvutamisel. Selle sätte kohaselt ei mõjuta elamisperioodi pidevust ajutine eemalviibimine, mis ei ületa kuut kuud aastas, või pikemaajaline eemalviibimine seoses kohustusliku ajateenistusega või üks eemalviibimine maksimaalselt kaheteistkümne järjestikuse kuu jooksul olulistel põhjustel, näiteks rasedus ja sünnitus, raske haigus, õpingud või tööalane koolitus või lähetus mõnda teise liikmesriiki või kolmandasse riiki.
88. Põhjenduse 17 teist lauset võib mõista ka mõiste seaduslik
täpsustusena. Seaduslikkust võib põhimõtteliselt hinnata kahe erineva pidepunkti alusel. Esiteks võib tugineda üksnes elamise seaduslikkusele ühenduse õiguse sätete kriteeriumide alusel, teiseks aga võib lähtuda elamise seaduslikkusest siseriiklike sätete kriteeriumide alusel. Nagu tuleneb direktiivi artiklist 37, võivad viimased olla soodsamad kui direktiivi 2004/38 sätted. Võttes arvesse seda, et direktiivi artikkel 16 peab oluliseks liidu kodaniku integreerumist vastuvõtvas liikmesriigis,(36) võiks direktiivi artikli 16 lõike 1 sõnastust mõista täiesti ka nii, et alaline elamisõigus tuleb anda ka siis, kui eelnev pidev viie aasta pikkune elamine oli seaduslik siseriiklike sätete kohaselt, mis võivad olla soodsamad kui ühenduse õiguse juhised. Minu arvates kõneleb nii mõndagi selle kasuks, et mõista põhjenduse 17 teist lauset nii, et artikli 16 kohane alaline elamisõigus antakse üksnes siis, kui pidev viie aasta pikkune elamine toimus kooskõlas ühenduse õiguse tingimustega.
89. Seevastu Ühendkuningriigi ja Belgia valitsuse toetatud arusaama vastu põhjenduse 17 teisest lausest, et arvesse tuleb võtta üksnes elamist, mis toimus 30. aprillil 2006 jõustunud direktiivi 2004/38 ülevõtmisseaduse alusel, kõnelevad järgmised põhjused.
90. Esiteks räägib selle vastu juba eespool mainitud asendamis- ja kodifitseerimisidee, mille kohaselt soovitakse direktiiviga 2004/38 parandada kategooriapõhist lähenemisviisi vaba liikumise ja elamise õigusele.(37) See mõte tuleb eriti esile ka direktiivi artikli 38 lõikes 3, mille kohaselt käsitletakse viiteid kehtetuks tunnistatud sätetele ja direktiividele viidetena direktiivile 2004/38. Kui kaasata see, direktiivi artikli 38 lõike 3 taga olev mõte, et kehtetuks tunnistatud sätted on integreeritud direktiivi 2004/38(38) ning seega eksisteerib eelkäijaks olnud sätete ja direktiivi 2004/38 vahel järjepidevus, siis saab selgeks, et viitega seaduslikkusele direktiivi sätete tähenduses mõeldakse ka seaduslikkust varasemal ajal kohaldatud eelkäijaks olnud sätete kohaselt.
91. Lisaks kõneleb Ühendkuningriigi ja Belgia valitsuse lähenemisviisi vastu asjaolu, et selle kohaselt jäetakse tähelepanuta direktiivi artiklite 16 ja 17 vaheline eespool kirjeldatud süsteemne seos.
92. Viimaks tuleb selles seoses mainida, et taolise lähenemisviisi kohaselt saaks alalise elamisõiguse omandada alles alates 29. aprillist 2011.
93. Kokkuvõttes tuleb tuvastada, et olenemata sellest, milline tähendus tuleb direktiivi põhjenduse 17 teisele lausele lõpuks anda, ei saa sellest minu arvates igatahes järeldada, et üksnes elamine, mis toimus direktiivi 2004/38 ülevõtmiseks kehtestatud ning alates 30. aprillist 2006 kohaldatavate siseriiklike sätete alusel, on seaduslik elamine direktiivi artikli 16 lõike 1 tähenduses. Pigem kujutab ka elamine, mis toimus direktiivi 2004/38 eelkäijaks olnud vastavate sätete kohaselt, endast seaduslikku elamist direktiivi artikli 16 lõike 1 tähenduses. Elamise seaduslikkuse mõistele tuginev Ühendkuningriigi ja Belgia valitsuse vastuväide ei ole seega veenev.
e) Direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 4 kohaldamatuse vastuväide
94. Ühendkuningriigi ja Belgia valitsus väidavad järgnevalt, et enne 30. aprilli 2006 lõppenud vastuvõtvas liikmesriigis elamise arvessevõtmine viib vastuvõetamatute tulemusteni. Direktiivi artikli 16 lõike 1 kohaselt tekib alaline elamisõigus, kui liidu kodanik on seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat vastuvõtvas liikmesriigis elanud. Direktiivi artikli 16 lõige 4 sätestab küll, et alaline elamisõigus kaotatakse juhul, kui vastuvõtvast liikmesriigist viibitakse eemal üle kahe järjestikuse aasta. Seda sätet ei saa aga kasutada kaua aega tagasi aset leidnud elamiste puhul, sest alalist elamisõigust ei omandatud ning seda ei saadud seega ka direktiivi artikli 16 lõike 4 alusel kaotada.
95. Ka seda vastuväidet ei saa toetada.
96. Direktiivi artikli 16 taga peituva integratsiooni ideega ei oleks küll kooskõlas, kui direktiivi artikli 16 lõike 1 kohane alaline elamisõigus tekiks kaua aega tagasi aset leidnud vastuvõtvas liikmesriigis elamise alusel, ilma et saaks arvesse võtta, kas nõutav integratsiooni tase 30. aprillil 2006 veel eksisteerib. Nagu eespool selgitatud, lähtub ühenduse seadusandja sellest, et nõutav integratsiooni tase saavutatakse pideva viie aasta pikkuse elamisega ning et pärast kahe aasta pikkust eemalviibimist ei eksisteeri enam vajalikku sidet vastuvõtva liikmesriigiga.(39)
97. Ühendkuningriigi ja Belgia valitsuse vastuväide tugineb aga valele eeldusele, et kaua aega tagasi aset leidnud elamiste puhul vastuvõtvas liikmesriigis ei saa direktiivi artikli 16 lõiget 4 kohaldada. See eeldus näib põhinevat oletusel, et kaua aega tagasi aset leidnud elamiste puhul tekib alaline elamisõigus juba enne 30. aprilli 2006. Nagu eespool selgitatud, ei vasta see oletus tõele. Alaline elamisõigus saab hoopis tekkida alles direktiivi ülevõtmisega või ülevõtmistähtaja möödumisel 30. aprillil 2006. Minu arvates ei keela ka direktiivi artikli 16 lõike 4 sõnastus selle kohaldamist kaua aega tagasi aset leidnud elamiste puhul vastuvõtvas liikmesriigis. Kui Ühendkuningriigis kaua aega tagasi aset leidnud elamiste puhul tekib 30. aprillil 2006 direktiivi artikli 16 lõike 1 kohane alaline elamisõigus, siis see õigus eksisteerib. Kui aga alaline elamisõigus eksisteerib, siis ei ole mingit põhjust, miks ei saa sellist olemasolevat õigust direktiivi artikli 16 lõike 4 alusel uuesti kaotada, kui viie aasta pikkune Ühendkuningriigis elamine toimus juba rohkem kui kaks aastat tagasi. Kaua aega tagasi aset leidnud elamiste puhul viib see küll selleni, et alalise elamisõiguse saamine ja kaotamine langeb ajaliselt kokku, sest kõigepealt tekib direktiivi artikli 16 lõike 1 kohane alaline elamisõigus, mis seejärel vahetult pärast tekkimist direktiivi artikli 16 lõike 4 kohaselt uuesti kaotatakse. See on siiski direktiivi artikli 16 sõnastusega hõlmatud, kuivõrd aktsepteeritakse, et direktiivi artikli 16 lõike 1 kohane alaline elamisõigus eksisteerib üksnes „loogilise sekundi” vältel, enne kui see direktiivi artikli 16 lõike 4 alusel uuesti kaotatakse. Direktiivi artikli 16 lõigete 1 ja 4 selline rakendamine võtab sobivalt arvesse ka direktiivi artikli 16 taga peituvat integratsiooni ideed.
98. Kui Euroopa Kohus ei peaks sellist tõlgendust enam direktiivi artikli 16 lõigetega 1 ja 4 kooskõlas olevaks pidama, siis on minu arvates ühenduse seadusandja tahte arvessevõtmiseks vajalik direktiivi artikli 16 lõike 4 analoogia alusel kohaldamine. Sellisel juhul tuleb direktiivi artikli 16 lõike 4 õiguslik mõte kaasata direktiivi artikli 16 lõike 1 raames täiendavalt sel moel, et vastuvõtvast liikmesriigist eemalviibimise korral üle kahe järjestikuse aasta direktiivi artikli 16 lõike 1 kohast alalist elamisõigust üldse ei tekigi.
99. Seega ei saa toetada ka direktiivi artikli 16 lõike 4 kohaldamatusele tuginevat vastuväidet.
f) Vastuväide, mis tugineb direktiivile 68/360 ja määrusele nr 1251/70
100. Järgnevalt esitab Belgia valitsus argumendi direktiivi artikli 16 lõike 1 sellise tõlgenduse vastu, mille kohaselt tuleb arvesse võtta ka enne 30. aprilli 2006 lõppenud elamisperioode, et enne 30. aprilli 2006 kehtinud sätete kohaselt tõi kümne järjestikuse kuu pikkune eemalviibimine, nagu T. Lassali puhul, endaga kaasa varasema riigis elamise õiguse lõppemise. Enne 30. aprilli 2006 kehtinud direktiivi 68/360 artikli 6 lõike 2 ja määruse nr 1251/70 artikli 6 lõike 2 kohaselt tõi juba üle kuue kuu pikkune riigist eemalviibimine endaga kaasa riigis elamise õiguse lõppemise.
101. Ka see vastuväide ei ole veenev. Ühenduse õiguse juhiste kohaselt peaks direktiivi 2004/38 artikli 16 kohane alaline elamisõigus tekkima hiljemalt 1. mail 2006. Selle õiguse saamise tingimused ei saanud enam 1. mail 2006 tugineda direktiivi 68/360 artikli 6 lõikele 2 või määruse nr 1251/70 artikli 6 lõikele 2. Direktiivi 68/360 ja määruse nr 1251/70 sätted olid selleks ajaks juba kehtetuks tunnistatud ning asendatud direktiivi 2004/38 sätetega.(40) Seda tulemust ei muuda asjaolu, et direktiivi 2004/38 ülevõtmise seadus jõustus Ühendkuningriigis juba 30. aprillil 2006 ja seega päev enne direktiivi ülevõtmistähtaja möödumist.
g) Õiguspärase ootuse põhimõte
102. Lõpetuseks ei keela ka õiguspärase ootuse põhimõte direktiivi artikli 16 lõike 1 sellist tõlgendamist, et arvesse tuleb võtta ka enne 30. aprilli 2006 lõppenud elamisperioode.
103. Kõigepealt on oluline täpsustada, et õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtete eesmärk on esmajoones kaitsta isikut ülemäärase sekkumise eest tema individuaalsetesse õigustesse. Enne 30. aprilli 2006 lõppenud elamisperioodide arvessevõtmisega direktiivi artikli 16 lõike 1 raames siiski tugevdatakse liidu kodanike õigusi. Seda ei keela ka direktiivi artikli 16 lõike 4 kohaldamine. Selle sätte kasutamine toob endaga kaasa küll direktiivi artikli 16 lõike 1 kohase alalise elamisõiguse kaotamise. See on aga uus õigus ning enne 30. aprilli 2006 seda seega ei eksisteerinud, mistõttu ei toimu sekkumist juba enne 30. aprilli 2006 eksisteerinud õigustesse.
104. Ühendkuningriigi valitsus viitas kohtuistungil sellele, et arvesse tuleb võtta ka liikmesriikide ootust. Liikmesriigid ei saanud ette näha, et direktiivi artikli 16 lõiget 1 tuleb kohaldada tagasiulatuvalt.
105. Ka see väide on põhjendamatu. Siin puudub liikmesriikide õiguspärane ootus. Selles osas, milles Ühendkuningriigi ja Belgia valitsus väidavad esiteks, et direktiivi artikli 16 lõike 1 kohaldamine kaua aega tagasi aset leidnud elamisperioodide puhul tooks direktiivi artikli 16 lõike 4 kohaldamatuse tõttu endaga kaasa vastuvõetamatud tulemused, tuleb see argument käesoleva ettepaneku punktidele 94–99 viidates tagasi lükata. Lisaks ei eksisteerinud liikmesriikide õiguspärast ootust selle osas, et ei võeta vastu sellist õigusnormi nagu direktiivi 2004/38 artikkel 16. Liidu kodakondsust käsitlevad eeskirjad kehtivad juba alates Maastrichti lepingu jõustumisest 1. novembril 1993.(41) Niikuinii hääletasid Ühendkuningriigi ja Belgia valitsus seadusandlikus menetluses direktiivieelnõu poolt.(42) Lõpetuseks ei saa liikmesriik tugineda ka õiguspärasele ootusele selle osas, et direktiivi artikli 16 lõiget 1 ei tõlgendata nii, et võetakse arvesse enne 30. aprilli 2006 lõppenud elamisperiood. Eespool toodud direktiivi artiklite 16 ja 17 süsteemse seose(43) ja direktiivi artikli 16 eesmärgi(44) põhjal oli selline tõlgendamine ettenähtav.
h) Järeldus
106. Kokkuvõttes tuleb tuvastada, et direktiivi ülesehituse ja eesmärgi alusel tuleb direktiivi artiklit 16 tõlgendada nii, et selle koosseis seondub ka asjaoludega, mis lõppesid enne 30. aprilli 2006.
VII Kokkuvõttev järeldus
107. Direktiivi 2004/38 artikli 16 lõikes 1 sisalduvat pideva viie järjestikuse aasta pikkuse elamise mõistet tuleb seega tõlgendada nii, et arvesse tuleb võtta ka liidu kodaniku elamist vastuvõtvas liikmesriigis, mis lõppes enne ülevõtmistähtaja möödumist 30. aprillil 2006. Sellisel juhul on siiski kohaldatav ka direktiivi artikli 16 lõige 4. Kokkuvõttes on liidu kodanikul, kelle pidev viie järjestikuse aasta pikkune elamisperiood lõppes enne 30. aprilli 2006, üksnes siis direktiivi artikli 16 kohane alaline elamisõigus, kui tema elamisperioodile järgnenud vastuvõtvast liikmesriigist eemalviibimine ei ületanud kahte järjestikust aastat.
VIII Ettepanek
108. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsuse küsimusele järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ – mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ – artiklit 16 tuleb tõlgendada nii, et liidu kodanikul, kes elas enne direktiivi ülevõtmistähtaja möödumist 30. aprillil 2006 seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat vastuvõtvas liikmesriigis, on alaline elamisõigus, kui ta ei ole sellest liikmesriigist üle kahe järjestikuse aasta eemal viibinud.
(1) .
(2)  –	Eelotsusemenetlust käsitleb nüüdsest 13. detsembri 2007. aasta Lissaboni lepingu – millega muudetakse Euroopa Liidu lepingut ja Euroopa Ühenduse asutamislepingut (ELT C 306, lk 1) – kohaselt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 267.
(3)  –	ELT L 158, lk 77; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46.
(4)  –	Kohtuasi C‑325/09, vt ELT 2009, C 256, lk 13 avaldatud teade. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on küll jätnud kohtuasjas Dias selle küsimuse uuesti esitamata. Ta palub aga Euroopa Kohtul võtta käesolevas kohtuasjas esitatud eelotsuse küsimusele vastamisel arvesse ka kohtuasja Dias aluseks olevaid asjaolusid.
(5)  –	Käesolevas ettepanekus kasutatakse ühenduse õiguse mõistet, kuivõrd ratione temporis
kohaldatakse veel ühenduse õigust, mitte aga liidu õigust.
(6)
–	EÜT L 257, lk 13; ELT eriväljaanne 05/01, lk 27.
(7)  –	ELT L 112, lk 9.
(8)  –	Kuna Ühendkuningriigi valitsus kasutab Secretary of State’i argumente, mida viimane esitas eelotsusetaotluse esitanud kohtus, ei pea neid siinkohal üksikult välja tooma.
(9)  –	Kuna CPAG kasutab Euroopa Kohtu menetluses taas oma argumente, mida ta esitas ka eelotsusetaotluse esitanud kohtus, ei pea neid siinkohal üksikult välja tooma.
(10)  –	Komisjoni poolt 30. detsembril 2003 EÜ asutamislepingu artikli 251 lõike 2 teise lõigu alusel Euroopa Parlamendile esitatud teatis, mis puudutab nõukogu vastu võetud ühist seisukohta seoses Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiviga, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil (SEK(2003) 1293 (lõplik)), lk 10.
(11)  –	Euroopa Kohtu 9. jaanuari 2003. aasta otsus C‑257/00: Givane (EKL 2003, lk I‑345).
(12)  –	Euroopa Ühendused avaldasid ühised suunised 2003. aastal ning need on Internetis kättesaadavad aadressil http://eur-lex.europa.eu/de/techleg/pdf/de.pdf.
(13)  –	Viidatud eespool 11. joonealuses märkuses.
(14)  –	7. septembri 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑456/02: Trojani (EKL 2004, lk I‑7573).
(15)  –	Vt direktiivi põhjendused 1 ja 2.
(16)  –	Direktiivi artikkel 6.
(17)  –	Direktiivi artikkel 7.
(18)  –	12. novembri 1981. aasta otsus liidetud kohtuasjades 212/80‑217/80: Meridionale Industria Salumi jt (EKL 1981, lk 2735, punkt 9); 6. juuli 1993. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑121/91 ja C‑122/91: CT Control (Rotterdam) ja JCT Benelux vs . komisjon (EKL 1993, lk I‑3873, punkt 22) ja 9. märtsi 2006. aasta otsus kohtuasjas C‑293/04: Beemsterboer Coldstore Services (EKL 2006, lk I‑2263, punktid 19–21).
(19)  –	Euroopa Kohtu 25. jaanuari 1979. aasta otsus kohtuasjas 98/78: Racke (EKL 1979, lk 69, punkt 20) ja 24. septembri 2002. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑74/00 P ja C‑75/00 P: Falck ja Acciaierie di Bolzano vs . komisjon (EKL 2002, lk I‑7869, punkt 119).
(20)  –	Eespool 19. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Racke, punkt 20, ning eespool 19. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Falck ja Acciaierie di Bolzano vs . komisjon, punkt 119.
(21)  –	Eespool 18. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Salumi, punkt 9 jj; 15. juuli 1993. aasta otsus kohtuasjas C‑34/92: GruSa Fleisch (EKL 1993, lk I‑4147, punkt 22); eespool 19. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Falck ja Acciaierie di Bolzano vs . komisjon, punkt 119, ning eespool 18. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Beemsterboer Coldstore Services, punkt 21.
(22)  –	Eespool 18. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Salumi, punkt 9 jj; eespool 21. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus GruSa Fleisch, punkt 22; eespool 19. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Falck ja Acciaierie di Bolzano vs . komisjon, punkt 119, ning eespool 18. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Beemsterboer Coldstore Services, punkt 21.
(23)  –	Euroopa Kohtu 14. jaanuari 1987. aasta otsus kohtuasjas 278/84: komisjon vs . Saksamaa (EKL 1987, lk 1, punkt 35). Asjakohaselt: Berger, T., Zulässigkeitsgrenzen der Rückwirkung von Gesetzen, Peter Lang 2002, lk 180 ja 196 jj, kes viitab sellele, et Euroopa Kohus võtab arvesse normi struktuuri elemente ning peab samas oluliseks ka vastava normi ajalist kohaldamisala. Oluline tagasiulatuva jõu kriteerium on eeskirja kehtivusaja algus seoses selle avaldamise ajaga.
(24)  –	Eespool 18. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Salumi, punkt 9; eespool 21. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus GruSa Fleisch, punkt 22; eespool 19. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Falck ja Acciaierie di Bolzano vs . komisjon, punkt 119, ning eespool 18. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Beemsterboer Coldstore Services, punkt 21.
(25)  –	Viidatud eespool 12. joonealuses märkuses.
(26)  –	Vt käesoleva ettepaneku punkt 47.
(27)  –	Kehtetuks tunnistamine toimus komisjoni 25. aprilli 2006. aasta määrusega (EÜ) nr 635/2006, millega tunnistatakse kehtetuks määrus (EMÜ) nr 1251/70 töötajate õiguse kohta jääda elama liikmesriigi territooriumile pärast selles riigis töötamist (ELT L 112, lk 9). Kehtetuks tunnistamine vahetult direktiivi 2004/38 artikliga 38 oli võimatu seetõttu, et komisjon võttis määruse nr 1251/70 vastu EÜ artikli 39 lõike 3 punkti d alusel ning tal oli selle artikli kohaselt selles töötajate liikmesriigi territooriumile jäämise õiguse valdkonnas ainupädevus.
(28)  –	Nagu tuleneb määruse 635/2006 põhjendustest 1 ja 2, toimus see seoses sellega, et direktiiviga 2004/38 koondati liidu kodanike vaba liikumist käsitlevad õigusnormid ühte õigusakti ning selle direktiivi artiklis 17 on uuesti esitatud määruse nr 1251/70 põhisisu ning selle sätteid muudetud, andes töötajatele, kellel on õigus jääda elama liikmesriigi territooriumile, rohkem õigusi, s.o alalise elamisõiguse. Egger, J., „Die neue Aufenthaltsrichtlinie der EU”, väljaandes Recht, Wirtschaft, Kultur: Herausforderungen an Staat und Gesellschaft im Zeitalter der Globalisierung: Festschrift für Hans Habitzel zum 60. Geburtstag, 2005, lk 95 jj, 103, 111, viitab sellele, et direktiivi 2004/38 asjakohane säte vastab peamises osas – kohandustega – määruse nr 1251/70 sättele ning peab selle säilitama.
(29)  –	Vt määruse nr 1251/70 artikli 6 lõike 1 punkt b.
(30)  –	Vt direktiivi 2004/38 põhjendus 3. Vt ka Iliopoulou, A., „Le nouveau droit de séjour des citoyens de l’Union et des membres de leur famille : la directive 2004/38/CE”, Revue du Droit de l’Union Européenne,
2004, lk 523 jj, punkt 530, kes, viidates kohtujurist Geelhoedi 5. juuli 2001. aasta ettepaneku kohtuasjas C‑413/99: Baumbast (EKL 2002, lk I‑7091) punktile 114, on seisukohal, et EÜ artikkel 18 sisaldab esmasele õigusele omast garantiifunktsiooni juba antud elamisõiguste suhtes, millest ühenduse seadusandja peab kinni pidama.
(31)  –	Hofstötter, B., „Die Aufenthaltsrechtliche Dimension der Unionsbürgerschaft im Spiegel aktueller Entscheidungen”, Annuaire suisse de droit européen, 2005, lk 267 jj, punkt 277, kõneleb kodifitseerimisest ja edasiarendamisest.
(32)  –	Viidatud eespool 11. joonealuses märkuses.
(33)  –	Vt nõukogu põhjendus nõukogu 5. detsembri 2003. aasta ühise seisukoha (EÜ) nr 6/2004 osas (ELT 2004, C 54 E, lk 12, punkt 31) ning eespool 10. joonealuses märkuses viidatud komisjoni 30. detsembri 2003. aasta teatis Euroopa Parlamendile, lk 13. Eespool 30. joonealuses märkuses viidatud Iliopoulou, A., lk 540, viitab sellele, et pärast viie aasta möödumist on integratsiooni eesmärk liikmesriikide rahalistest reservatsioonidest tähtsam ning seega ei tule elamisõiguse suhtes enam kohaldada 3. peatüki tingimusi. Viie aasta pikkuse vastuvõtvas liikmesriigis elamise järel on liidu kodanik selle liikmesriigiga niivõrd kokku kasvanud, et ligipääs selle liikmesriigi solidaarühiskonnale on õigustatud.
(34) – Vt eespool 33. joonealuses märkuses viidatud nõukogu põhjendus nõukogu 5. detsembri 2003. aasta ühise seisukoha (EÜ) nr 6/2004 osas, lk 31, ning eespool 10. joonealuses märkuses viidatud komisjoni 30. detsembri 2003. aasta teatis Euroopa Parlamendile, lk 13.
(35)  –	Vt eespool 10. joonealuses märkuses viidatud komisjoni 30. detsembri 2003. aasta teatis Euroopa Parlamendile, lk 10.
(36)  –	Carlier, J.‑Y., „Le devenir de la libre circulation des personnes dans l’Union Européenne: Regard sur la directive 2004/38”, Cahiers de droit européen, 2006, lk 13 jj, punkt 32, kohaselt kujutab viie aasta pikkusele elamisperioodile tuginemine endast liidu kodakondsust puudutavas kohtupraktikas välja arendatud liidu kodaniku ja vastuvõtva liikmesriigi vahelise tegeliku sideme tingimuse rakendamist.
(37)  –	Vt käesoleva ettepaneku punkt 66.
(38)  –	Eespool 36. joonealuses märkuses viidatud Carlier, J.‑Y., lk 14, ja eespool 30. joonealuses märkuses viidatud Iliopoulou, lk 530, nimetavad direktiivi 2004/38 sel põhjusel „directive refonte’iks”. Ka Blázquez Peinado, D., „El derecho de libre circulación y residencia de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias, últimos desarrollos normativos : La directiva 2004/38/CE de 29 de abril”, Gazeta juridica de la Union Europea y de la competencia, 2004, lk 18 jj, punkt 20, viitab direktiivi 2004/38 ja selle eelkäijaks olnud õigusaktide vahelisele tihedale seosele.
(39) – Vt käesoleva ettepaneku punkt 79.
(40)  –	Vt direktiivi 2004/38 artikli 38 lõige 2 ja määrus nr 635/2006.
(41)  –	EÜT 2002, C 325.
(42)  –	Bezdeka, J., „Bemerkungen zur Umsetzung der Unionsbürgerrichtlinie in Österreich durch das Fremdenrechtspaket 2005”, Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, 2005, lk 398 jj, punkt 398, viitab sellele, et ainult Austria hääletas direktiivi 2004/38 vastuvõtmise vastu.
(43)  –	Vt käesoleva ettepaneku punktid 59–76.
(44)  –	Vt käesoleva ettepaneku punktid 77–80.