62023CJ0271_RES
Lieta C‑271/23
Eiropas Komisija
pret
Ungāriju
Tiesas (virspalāta) 2026. gada 27. janvāra spriedums
Valsts pienākumu neizpilde – LESD 258. pants – Pieņemamība – Lēmums (ES) 2021/3 – Nostāja, kas Eiropas Savienības vārdā jāieņem Narkotisko vielu komisijas atkārtoti sasauktajā sešdesmit trešajā sesijā attiecībā uz kanabisu un kanabisam radniecīgu vielu iekļaušanu sarakstos, kuri pievienoti 1961. gada Vienotajai konvencijai par narkotiskajām vielām, kas grozīta ar 1972. gada protokolu, un 1971. gada Konvencijai par psihotropajām vielām – Šai Savienības nostājai pretēja dalībvalsts nostāja un balsojums – LES 4. panta 3. punkts – Lojālas sadarbības princips – Pārmestās rīcības sekas argumentētajā atzinumā noteiktā termiņa beigās – Pastāvīga ietekme uz Savienības starptautiskās rīcības vienotību un konsekvenci – LESD 3. panta 2. punkts – Ekskluzīvā ārējā kompetence – Kopīgu noteikumu ietekmēšana vai to tvēruma izmaiņas – Aizstāvībai izvirzītā iebilde par prettiesiskumu – Nepieņemamība
Prasība sakarā ar pienākumu neizpildi – Pieņemamības nosacījumi – Komisijas pienākums argumentētajā atzinumā norādīt pasākumus, kas ļauj novērst pārmesto pienākumu neizpildi – Neesamība
(LESD 258. pants, 260. panta 1. punkts un 279. pants)
(skat. 51.–54. punktu)
Prasība sakarā ar pienākumu neizpildi – Pieņemamības nosacījumi – Prasība par to, ka nav izsmeltas sekas, kas izriet no tā, ka nav izpildīts Padomes lēmums, ar kuru nosaka nostāju, kas Eiropas Savienības vārdā jāieņem attiecīgās starptautiskās organizācijas sesijā – Neesamība – Dalībvalsts strīdīgās rīcības kaitīgā ietekme uz Savienības starptautiskās rīcības vienotību un saskaņotību attiecīgajā starptautiskajā organizācijā
(LES 2. un 17. pants; LESD 218. panta 9. punkts, 258. pants un 288. panta ceturtā daļa)
(skat. 56.–58. punktu)
Starptautiskie nolīgumi – Noslēgšana – Savienības kompetence – Ekskluzīva kompetence attiecībā uz nolīgumu, kas var ietekmēt kopīgos noteikumus vai mainīt to darbības jomu – Apjoms – Padomes ekskluzīvā kompetence pieņemt lēmumu, ar ko nosaka nostāju, kas jāieņem Savienības vārdā – Saistošs akts – Tiesību akta spēkā esības prezumpcija – Dalībvalsts pieļauta minētā lēmuma neizpilde – Pienākumu neizpilde
(LESD 3. panta 2. punkts un 218. panta 9. punkts; Padomes Pamatlēmuma 2004/757, kas grozīts ar Direktīvu 2017/2103, 1. panta 1. punkta a) un b) apakšpunkts un 4. pants; Padomes Lēmums 2021/3)
(skat. 94.–109. un 135.–137. punktu)
Prasība sakarā ar pienākumu neizpildi – Lēmumā vai direktīvā noteikto pienākumu neizpilde – Aizstāvības pamati – Iebilde par prettiesiskumu – Padomes lēmuma likumības apstrīdēšana – Nepieņemamība – Ierobežojumi – Neesošs akts
(LES 4. panta 3. punkts; LESD 258., 259., 263., 265. un 277. pants; Tiesas reglamenta 160. panta 1. punkts)
(skat. 119.–132. punktu)
Dalībvalstis – Pienākumi – Pienākums lojāli sadarboties ar Savienības iestādēm – Padomes lēmums, ar ko nosaka nostāju, kas Eiropas Savienības vārdā jāieņem attiecīgās starptautiskās organizācijas sesijā – Dalībvalsts balsojums pret šo nostāju un šīs dalībvalsts publisks paziņojums, ar kuru tā iebilst pret šo nostāju – Nepieļaujamība – Pienākumu neizpilde
(LES 4. panta 3. punkts; LESD 218. panta 9. punkts; Padomes Lēmums 2021/3)
(skat. 152.–159. punktu)
Rezumējums
Izskatot Eiropas Komisijas celto prasību sakarā ar valsts pienākumu neizpildi, Tiesa, izskatīdama lietu virspalātas sastāvā, konstatē, ka, neievērojot Eiropas Savienības Padomes pieņemto Eiropas Savienības nostāju Apvienoto Nāciju Organizācijas Narkotisko vielu komisijas sesijā, Ungārija nav izpildījusi Savienības tiesībās paredzētos pienākumus (
1
). Šajā ziņā tā precizē Padomes saskaņā ar LESD 218. panta 9. punktu pieņemto lēmumu saistošā rakstura apjomu, apstiprina Savienības ekskluzīvās ārējās kompetences esamību, ja starptautiskās saistības var ietekmēt kopīgos noteikumus, un norāda, ka principā dalībvalsts nevar apstrīdēt šādu lēmumu tiesiskumu prasībā sakarā ar pienākumu neizpildi. Tā arī precizē lojālas sadarbības principa tvērumu Savienības ārējās pārstāvības jomā.
Narkotisko vielu komisija ir Apvienoto Nāciju Organizācijas Ekonomikas un sociālo lietu padomes izveidota struktūra. Ar Konvenciju par narkotiskajām vielām (
2
) un Konvenciju par psihotropajām vielām (
3
) tai ir piešķirtas pilnvaras, pamatojoties uz Pasaules Veselības organizācijas (PVO) ieteikumiem, grozīt sarakstus, kas pievienoti abām konvencijām un attiecas uz dažu vielu klasifikāciju.
Ar Lēmumu 2021/3, kas pieņemts, pamatojoties uz LESD 218. panta 9. punktu, Padome noteica nostāju, kas Savienības vārdā jāieņem Narkotisko vielu komisijas sesijā, kura bija paredzēta 2020. gada decembrī. Šajā lēmumā citastarp bija noteikta Savienības dalībvalstu kopējā nostāja attiecībā uz PVO ieteikumiem grozīt kanabisa un dažu kanabisam radniecīgu vielu klasifikāciju abām attiecīgajām konvencijām pievienoto sarakstu tabulās.
Narkotisko vielu komisijas sesijā Ungārija Padomes nostāju neievēroja. Tā balsoja pret PVO ieteikumiem un paziņoja, ka šo ieteikumu pieņemšana palielinātu arvien plašāku kanabisa lietošanu un radītu nepamatotu iejaukšanos valstu politikā.
Uzskatot, ka Ungārijas balsojums un nostāja, ko tā bija paudusi Narkotisko vielu komisijā, ir Padomes lēmuma pārkāpums, kas apdraud Savienības ekskluzīvo ārējo kompetenci un rada lojālas sadarbības principa pārkāpumu, Komisija pret šo dalībvalsti sāka procedūru sakarā ar pienākumu neizpildi.
Tiesas vērtējums
Visupirms Tiesa noraida Ungārijas izvirzīto iebildi par prasības nepieņemamību.
Pirmkārt, tā atgādina, ka Komisijai nevar būt pienākuma argumentētajā atzinumā norādīt pasākumus, kas ļautu novērst pārmesto pienākumu neizpildi, jo saskaņā ar LESD 258. pantu celtas prasības mērķis ir konstatēt, ka dalībvalsts nav izpildījusi savus pienākumus, kas izriet no Savienības tiesībām. Šāds konstatējums uzliek attiecīgajai dalībvalstij pienākumu saskaņā ar LESD 260. panta 1. punktu veikt pasākumus, lai izpildītu Tiesas spriedumu. Tādējādi ne Komisija, ne Tiesa nevar likt dalībvalstij veikt konkrētus pasākumus, jo Komisija nevar lūgt Tiesu izdot rīkojumu pamattiesvedībā. Savukārt pagaidu noregulējuma tiesvedībā, kas pamatota ar LESD 279. pantu, Komisija var lūgt Tiesu izdot tādus pagaidu pasākumus kā rīkojums.
Otrkārt, Tiesa noraida Ungārijas argumentu par to, ka tā vairs nevarot izbeigt pārmesto pienākumu neizpildi un ka Komisija neesot pierādījusi, ka pastāv strīdīgās rīcības reālas un uztveramas sekas, kas turpinās pēc attiecīgā lēmuma pieņemšanas procesa, vai ka ir apdraudēta Savienības ārējās darbības vienotība un konsekvence.
Tiesa uzskata, pirmām kārtām, ka dalībvalsts, kas ar savu rīcību apdraud uz LESD 218. panta 9. punkta pamata pieņemta lēmuma mērķa sasniegšanu, nevar izvairīties no procedūras sakarā ar pienākumu neizpildi, pamatodamās uz to, ka šī neizpilde vairs nerada sekas. Pretējā gadījumā Komisija nevarētu rīkoties tai LESD 258. pantā paredzētās kompetences ietvaros, vēršoties pret attiecīgo dalībvalsti Tiesā ar nolūku konstatēt šādu pienākumu neizpildi, un pilnībā veikt Līgumu ievērošanas uzraudzītājas uzdevumu. Turklāt apstāklis, ka vairs nav iespējams novērst apgalvoto kaitējumu Savienības reputācijai un uzticamībai, kā to šajā lietā apgalvo Ungārija, katrā ziņā nevar izraisīt prasības nepieņemamību. Nevar pieņemt, ka dalībvalsts var atsaukties uz pašas izdarītu, notikušu faktu, lai izvairītos no prasības sakarā ar valsts pienākumu neizpildi Tiesā.
Turpinājumā Tiesa norāda, ka atzīstot, ka nav pieņemama prasība sakarā ar valsts pienākumu neizpildi pret dalībvalsti, kas pārkāpusi uz LESD 218. panta 9. punkta pamata pieņemtu lēmumu, tiktu apdraudēts gan lēmumu saistošais raksturs, gan arī tādu vērtību ievērošana, kuras ir Savienības pamatā, tostarp arī tiesiskums. Pēc piedalīšanās apspriedēs un balsošanā Padomē dalībvalsts varētu atkāpties no pieņemtā lēmuma, vienlaikus nodrošinot, ka Komisija nevarēs vērsties Tiesā ar prasību sakarā ar pienākumu neizpildi.
Visbeidzot Tiesa konstatē, ka nevar uzskatīt, ka strīdīgās Ungārijas rīcības Narkotisko vielu komisijas sesijā sekas ir beigušās, šai sesijai noslēdzoties, jo tās izpaužas Savienības ārējās darbības vienotības un saskaņotības līmenī. Tādējādi šīs ir ilgākas par attiecīgo lēmumu pieņemšanas procesu, lai gan lēmuma, kas pieņemts, pamatojoties uz LESD 218. panta 9. punktu, mērķis tieši ir nodrošināt šīs intereses.
Pēc tam Tiesa izskata lietu pēc būtības.
Pirmām kārtām, attiecībā uz Komisijas iebildumu par LESD 3. panta 2. punktā paredzētās Savienības ekskluzīvās ārējās kompetences pārkāpumu Tiesa precizē, ka šī tiesību norma ir piemērojama arī tad, ja ar starptautisku nolīgumu izveidotai struktūrai ir jāveic tā īstenošanas pasākumi. Šajā ziņā apstāklis, ka Savienībai nav starptautiskas organizācijas locekles statusa, neliedz efektīvi īstenot šo kompetenci, it īpaši ar dalībvalstu starpniecību, kas rīkojas solidāri Savienības interesēs.
Tiesa uzsver, ka var būt risks, ka ar starptautiskām saistībām var tikt apdraudēti Savienības kopīgie noteikumi vai mainīta to darbības joma, kas var definēt Savienības ekskluzīvo ārējo kompetenci, ja šīs saistības ietilpst šo noteikumu piemērošanas jomā. Nav nepieciešams, lai joma, uz kuru attiecas starptautiskais nolīgums, un joma, uz kuru attiecas Savienības tiesiskais regulējums, pilnībā sakristu, jo attiecīgās saistības var ietekmēt kopīgo noteikumu nozīmi, piemērojamību vai efektivitāti, pat ja nav pretrunu.
Šajā lietā no Pamatlēmuma 2004/757 (
4
) izriet, ka jēdziens “narkotiskās vielas” ir definēts, it īpaši atsaucoties uz abām attiecīgajām konvencijām. Kā norādīts Lēmumā 2021/3, jebkādas izmaiņas šo abu konvenciju sarakstos ir tieši iekļautas Savienības kopīgajos noteikumos, un tādējādi šādas izmaiņas tieši ietekmēs Pamatlēmuma 2004/757 saturu.
Otrām kārtām, attiecībā uz Ungārijas izvirzīto iebildi par Lēmuma 2021/3 prettiesiskumu Tiesa vispirms atgādina, ka ar LESD ieviestajā tiesību aizsardzības līdzekļu sistēmā ir nošķirtas prasības sakarā ar pienākumu neizpildi un atcelšanas prasības un ka šiem abiem prasību veidiem ir atšķirīgi mērķi un tie ir pakļauti atšķirīgiem nosacījumiem. Tā uzsver, ka dalībvalsts nevar lietderīgi atsaukties uz tai adresētā lēmuma vai direktīvas prettiesiskumu kā tādu pamatu aizstāvībai pret prasību sakarā ar valsts pienākumu neizpildi, kas pamatots ar šī lēmuma vai direktīvas prasību neizpildi, ja nav Līguma noteikuma, kurā skaidri ir paredzēta atļauja to darīt. Kā Padomes loceklei, kas ir lēmuma, ar kuru nosaka nostāju, kas Savienības vārdā jāieņem sarunās starptautiskā organizācijā, autore, dalībvalstij par to noteikti bija zināms, pat ja tā formāli nebija tā adresāte. Tātad dalībvalsts pilnībā varēja celt prasību atcelt šo lēmumu, ievērojot LESD 263. panta sestajā daļā paredzēto divu mēnešu termiņu.
Tiesa arī atgādina, ka prasībai sakarā ar valsts pienākumu neizpildi ir īpašs mērķis, kas ir vērsts vienīgi uz to, lai Tiesa konstatētu, ka dalībvalsts nav izpildījusi tai uzliktos pienākumus, un tādējādi šo prasību nevar izmantot, lai kompensētu to, ka nav celta atcelšanas prasība par aktu, kas, iespējams, nav ievērots.
Tiesa piebilst, ka prasība sakarā ar pienākumu neizpildi nekādi neattiecas uz Savienības tiesību akta piemērojamību un saskaņā ar LESD 277. pantu iebildes par prettiesiskumu mērķis tieši ir panākt šāda akta nepiemērojamību.
Šie elementi liek Tiesai apstiprināt, ka dalībvalstij nevar tikt atļauts šādas prasības ietvaros izvirzīt iebildi par šāda Savienības tiesību akta prettiesiskumu, lai kāds tas būtu, ja vien tam nav īpaši nopietni un acīmredzami trūkumi, lai to varētu kvalificēt kā neesošu aktu. Dalībvalsts, kas vēlas izmantot iespējamo prasību sakarā ar pienākumu neizpildi, lai apstrīdētu tāda tiesību akta tiesiskumu, kura neievērošana ir bijusi par iemeslu šīs prasības celšanai, neievēro jebkuram atvasināto tiesību aktam piemērojamo spēkā esamības prezumpciju. Šī prezumpcija nozīmē, ka visiem Savienības tiesību subjektiem ir pienākums atzīt Savienības atvasināto tiesību aktu pilnīgu efektivitāti, kamēr Eiropas Savienības Tiesa nav konstatējusi to spēkā neesamību, un ievērot to izpildāmību, kamēr Savienības tiesa nav nolēmusi apturēt to izpildi.
Tiesa norāda, ka šādi tas, ka dalībvalsts nevar atsaukties uz tāda akta prettiesiskumu, kura neievērošanas dēļ Komisija pret to ir sākusi procedūru sakarā ar pienākumu neizpildi, balstās uz principu, ka, izņemot skaidri paredzētus gadījumus, Līgumu sistēma ietver aizliegumu dalībvalstīm pašām lemt par tiesiskumu. Ja dalībvalsts uzskata, ka atvasināto tiesību aktā ir elementi, kas nav saderīgi ar Savienības tiesībām, tai ir tiesības rīkoties vai nu Padomē, vai brīdinot Komisiju, vai arī, visbeidzot, ceļot prasību tiesā, lai novērstu šīs pretrunas. Savukārt dalībvalsts nekādā gadījumā nevar atļaut vienpusēji veikt korektīvus vai aizsardzības pasākumus, lai novērstu iespējamu citas dalībvalsts vai Savienības iestādes pieļautu Savienības tiesību normu neievērošanu, neapšaubot Savienības tiesību sistēmas pamatprasību, kas ir Savienības tiesību vienveidīga piemērošana.
Tiesa uzsver, ka, ja dalībvalsts neceļ atcelšanas prasību tam paredzētajā termiņā, tā nevar apstrīdēt šā akta spēkā esamību pārkāpuma procedūras kontekstā, jo pretējā gadījumā tiktu apdraudēta Savienības tiesību vienveidīga un saskaņota piemērošana, kas ir Savienības sistēmas pamatiezīme. Tas, ka dalībvalsts vienpusēji – atbilstoši savai koncepcijai par savām nacionālajām interesēm – izjauc līdzsvaru starp priekšrocībām un apgrūtinājumiem, kas izriet no tās piederības Savienībai, apdraud dalībvalstu vienlīdzību Savienības tiesībās, pārkāpjot solidaritātes pienākumus, ko dalībvalstis ir uzņēmušās, pievienojoties Savienībai, un kas ir Savienības tiesību sistēmas pamats. Šāda attieksme turklāt var radīt dalībvalstu pilsoņu diskrimināciju, un visupirms tās pašas valsts pilsoņiem, kura pozicionējas ārpus Savienības tiesību normas darbības jomas.
Tiesa vēl arī precizē, ka kontekstā, ko raksturo steidzamība, kuru izraisa, no vienas puses, Padomes lēmuma, ar ko nosaka nostāju, kas Savienības vārdā jāieņem sarunās starptautiskā struktūrā, un, no otras puses, balsojuma šajā struktūrā vienlaicīgums vai gandrīz vienlaicīgums, dalībvalstij, kurai ir šaubas par šāda lēmuma spēkā esību, būtu jāizmanto laikposms, kas pagājis no Komisijas veiktās lēmuma projekta galīgās – vai gandrīz galīgās – redakcijas iesniegšanas līdz Padomes balsojumam, kura rezultātā lēmums var tikt pieņemts, lai sagatavotu savu prasības pieteikumu un pieteikumu par šī lēmuma piemērošanas apturēšanu. Šajā ziņā Komisijai kopumā ir jācenšas savu priekšlikumu iesniegt pietiekamā termiņā, lai ļautu Padomei pabeigt tās lēmumu pieņemšanas procesu ar nolūku laikus noteikt nostāju, kas Savienības vārdā jāieņem attiecībā uz sarunām un balsošanu šādā struktūrā. Izpildes apturēšanas panākšana uz laiku liegtu šim lēmumam tā spēkā esamības prezumpciju, tomēr neatbrīvojot dalībvalstis un Savienības iestādes no to lojālas sadarbības pienākuma, it īpaši attiecībā uz Savienības ārējās pārstāvības vienotības ievērošanu.
Turklāt Tiesa uzsver, ka, lai gan prasības sakarā ar pienākumu neizpildi ietvaros dalībvalsts nevar izvirzīt iebildi par prettiesiskumu, tomēr tai joprojām ir tiesības apstrīdēt Komisijas veiktās atvasināto tiesību akta, kuru šī dalībvalsts, kā tiek apgalvots, nav ievērojusi, interpretācijas pamatotību, jo atvasināto tiesību akts, cik vien iespējams, ir jāinterpretē atbilstoši Savienības noslēgtajiem līgumiem un starptautiskajiem nolīgumiem.
Trešām kārtām, attiecībā uz Komisijas iebildumu par to, ka Ungārija ir pārkāpusi lojālas sadarbības principu (
5
), Tiesa atgādina, ka dalībvalstīm ir jāveicina Savienības uzdevumu izpilde un jāatturas no jebkādiem pasākumiem, kas varētu apdraudēt Līgumu mērķu sasniegšanu. Ja starptautiska nolīguma vai konvencijas joma daļēji ietilpst Savienības kompetencē un daļēji – dalībvalstu kompetencē, ir jānodrošina cieša sadarbība starp šīm dalībvalstīm un Savienības iestādēm gan sarunu procesā un līguma noslēgšanā, gan uzņemto saistību izpildē. Šis pienākums izriet no prasības par vienotību Savienības starptautiskajā pārstāvībā.
Tiesa precizē, ka īpašie rīcības un atturēšanās no rīcības pienākumi, kas tādējādi uzlikti dalībvalstij, liedz tai ar starptautisku nolīgumu izveidotā struktūrā iesniegt vienpusēju priekšlikumu, ar ko tā norobežojas no Padomē izstrādātās kopējās stratēģijas. Šāda situācija var apdraudēt Savienības un tās dalībvalstu vienotas starptautiskās pārstāvības prasības, kā arī vājināt to spēju aizstāvēt savas intereses pret citām attiecīgā nolīguma pusēm. Dalībvalstu pienākumi saskaņā ar lojālas sadarbības principu a fortiori tām ir saistoši Savienības ekskluzīvās kompetences jomā.
Tiesa uzsver, ka ne tikai pašam Savienības jēdzienam, bet arī vairākuma balsošanas procedūras piemērošanai Padomē ir raksturīgi, ka dalībvalstis īsteno savas intereses kolektīvo apspriežu mehānismos, kas paredzēti Līgumos, lai īstenotu Savienības mērķus. Tā arī atgādina – tas, ka dalībvalstis ievēro Padomes atbilstoši LESD 218. panta 9. punktam pieņemtu lēmumu, ir īpaša Savienības pārstāvības vienotības prasības izpausme, kas izriet no lojālas sadarbības principa.
Ņemot vērā iepriekš minēto, Tiesa secina, ka, pirmkārt, nebalsojot Narkotisko vielu komisijā saskaņā ar Lēmumu 2021/3, un, otrkārt, publiski paužot savu nepiekrišanu darba kārtībā iekļautajiem PVO ieteikumiem, pretēji šajā lēmumā paustajai Savienības nostājai, Ungārija nav ievērojusi lojālas sadarbības principu. Šāda rīcība ir kaitējusi Savienības starptautiskās darbības efektivitātei, kā arī tās uzticamībai un reputācijai starptautiskajā arēnā.
(
1
)	Proti, saskaņā ar Padomes Lēmuma (ES) 2021/3 (2020. gada 23. novembris) par nostāju, kas Eiropas Savienības vārdā jāieņem Narkotisko vielu komisijas atkārtoti sasauktajā sešdesmit trešajā sesijā attiecībā uz kanabisu un kanabisam radniecīgu vielu iekļaušanu sarakstos, kuri pievienoti 1961. gada Vienotajai konvencijai par narkotiskajām vielām, kas grozīta ar 1972. gada protokolu, un 1971. gada Konvencijai par psihotropajām vielām (OV 2021, L 4, 1. lpp.), LESD 3. panta 2. punktu, 218. panta 9. punktu un 288. panta ceturto daļu, kā arī LES 4. panta 3. punktu.
(
2
)	1961. gada 30. martā Ņujorkā noslēgtā 1961. gada Vienotā konvencija par narkotiskajām vielām, kas grozīta ar 1972. gada Protokolu par grozījumiem (Recueil des traités des Nations unies, 520. sēj., Nr. 7515).
(
3
)	1971. gada 21. februārī Vīnē noslēgtā Konvencija par psihotropajām vielām (Recueil des traités des Nations unies, 1019. sēj., 175. lpp.).
(
4
)	Padomes Pamatlēmuma 2004/757/TI (2004. gada 25. oktobris), ar ko paredz minimuma noteikumus par noziedzīgu darbību pazīmēm un sodiem narkotisko vielu nelikumīgas tirdzniecības jomā (OV 2004, L 335, 8. lpp.), ar grozījumiem, kas izdarīti ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2017. gada 15. novembra Direktīvu (ES) 2017/2103 (OV 2017, L 305, 12. lpp.), 1. panta 1. punkta a) un b) apakšpunkts.
(
5
)	Kas nostiprināts LES 4. panta 3. punktā.