62003CJ0121_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑121/03,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG, ingesteld op 19 maart 2003,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G. Valero Jordana als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door N. Díaz Abad als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerder,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Derde kamer),
samengesteld als volgt: A. Rosas, kamerpresident, J.‑P. Puissochet (rapporteur), S. von Bahr, U. Lõhmus en A. Ó Caoimh, rechters,
advocaat-generaal: C. Stix-Hackl,
griffier: M. M. Ferreira, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 15 december 2004,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 26 mei 2005,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje de verplichtingen niet is nagekomen die krachtens de hierna genoemde richtlijnen op hem rusten,
– door niet de nodige maatregelen vast te stellen om te voldoen aan de verplichtingen die op hem rusten krachtens de artikelen 4, 9 en 13 van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB L 194, blz. 39), zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 (PB L 78, blz. 32; hierna: „richtlijn 75/442”), door niet de nodige maatregelen te nemen om te waarborgen dat de afvalstoffen afkomstig van varkenshouderijen in het gebied van de Baix Ter, in de provincie Gerona, worden verwijderd dan wel nuttig toegepast zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu, en door een aantal van deze bedrijven hun activiteiten te laten verrichten zonder de door deze richtlijn vereiste vergunning en door niet de voor deze bedrijven vereiste periodieke controles uit te voeren,
– door vóór de bouw of de wijziging van de betrokken projecten van deze bedrijven geen milieueffectbeoordeling te verrichten, in strijd met de artikelen 2 en 4, lid 2, van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB L 175, blz. 40; hierna: „richtlijn 85/337, in de oorspronkelijke versie ervan”), dan wel in strijd met de bepalingen van deze richtlijn, zoals gewijzigd bij richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997 (PB L 73, blz. 5; hierna „richtlijn 85/337”),
– door, wat de in het onderhavige beroep in geding zijnde varkenshouderijen betreft, in het door verontreiniging aangetaste gebied niet de noodzakelijke hydrogeologische studies uit te voeren overeenkomstig de artikelen 3, sub b, 5, lid 1, en 7 van richtlijn 80/68/EEG van de Raad van 17 december 1979 betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen (PB 1980, L 20, blz. 43),
– door in verschillende openbare waterleidingnetten van het gebied van de Baix Ter de maximaal toelaatbare concentratie voor de parameter „nitraten” te overschrijden, die is vastgesteld in bijlage I, C, punt 20, bij richtlijn 80/778/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water (PB L 229, blz. 11), in strijd met artikel 7, lid 6, van deze richtlijn.
Toepasselijke bepalingen
Bepalingen inzake afvalstoffen
Gemeenschapsrecht
2. Artikel 1, sub a, eerste alinea, van richtlijn 75/442 omschrijft afvalstoffen als „elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen”.
3. Artikel 1, sub a, tweede alinea, van richtlijn 75/442 draagt de Commissie op „een lijst op te stellen van de afvalstoffen die tot de categorieën van bijlage I behoren”. Bij beschikking 94/3/EG van 20 december 1993 houdende vaststelling van een lijst van afvalstoffen overeenkomstig artikel 1, sub a, van richtlijn 75/442 (PB 1994, L 5, blz. 15), heeft de Commissie een Europese afvalcatalogus vastgesteld, waarin bij „afval van de primaire productie bij landbouw” met name zijn vermeld, „dierlijke feces, urine en mest (inclusief gebruikt stro), afvalwater, gescheiden ingezameld en elders verwerkt”. In de inleiding van de bijlage bij deze beschikking wordt gepreciseerd dat deze lijst van afvalstoffen „niet uitputtend” is, dat „materialen en voorwerpen die in de EAC zijn opgenomen, niet onder alle omstandigheden als afval worden beschouwd, maar alleen als aan de definitie van afvalstof is voldaan”.
4. Artikel 1, sub c, van deze richtlijn omschrijft de houder als de „producent van de afvalstoffen of de natuurlijke of rechtspersoon die de afvalstoffen in bezit heeft”.
5. Artikel 2 van richtlijn 75/442 bepaalt:
„1. Buiten de werkingssfeer van deze richtlijn vallen de volgende stoffen:
a) gasvormige effluenten die in de atmosfeer worden uitgestoten;
b) wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen:
[...]
iii) kadavers en de volgende landbouwafvalstoffen: fecaliën en andere natuurlijke en niet gevaarlijke stoffen die in de landbouw worden gebruikt;
[...]
2. Bijzondere of aanvullende specifieke bepalingen voor het beheer van bepaalde categorieën afvalstoffen kunnen in bijzondere richtlijnen worden vastgesteld.”
6. In artikel 4 van deze richtlijn heet het:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de nuttige toepassing of de verwijdering van de afvalstoffen plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procédés of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben en met name
– zonder risico voor water, lucht, bodem, fauna en flora;
– zonder geluids‑ of stankhinder te veroorzaken;
– zonder schade te berokkenen aan natuur ‑ en landschapsschoon.
De lidstaten nemen voorts de nodige maatregelen om het onbeheerd achterlaten of het ongecontroleerd lozen of verwijderen van afvalstoffen te verbieden.”
7. Volgens artikel 9 van deze richtlijn moet, met name voor de toepassing van artikel 4, iedere inrichting of onderneming die de in bijlage II A bij deze richtlijn bedoelde handelingen voor de verwijdering van afvalstoffen verricht, een vergunning hebben van de bevoegde instantie, die in het bijzonder betrekking heeft op de soort en hoeveelheid afvalstoffen, de technische eisen, de te nemen voorzorgsmaatregelen inzake veiligheid, de plaats waar de afvalstoffen worden verwijderd en de behandelingsmethode.
8. Artikel 13 van richtlijn 75/442 luidt:
„Inrichtingen of ondernemingen die de in de artikelen 9 tot en met 12 bedoelde handelingen verrichten, worden op passende wijze periodiek gecontroleerd door de bevoegde instanties.”
Nationaal recht
9. Artikel 2, lid 2, van wet nr. 10/1998 van 21 april 1998 betreffende afvalstoffen (BOE van 22 april 1998), bepaalt dat „de onderhavige wet van aanvullende toepassing is op de hierna genoemde onderwerpen met betrekking tot de aspecten die zij bij wege van specifieke voorschriften uitdrukkelijk regelt:
[...]
b) de verwijdering en de verwerking van dode dieren en afvalstoffen van dierlijke oorsprong, zoals geregeld bij real decreto nr. 2224/1993 van 17 december 1993 inzake de gezondheidsvoorschriften voor de verwijdering en de verwerking van dode dieren en afvalstoffen van dierlijke oorsprong en de bescherming tegen ziekteverwekkers in diervoeder [...];
c) van landbouw‑ en veeteeltbedrijven afkomstige afvalstoffen, bestaande uit fecaliën en andere natuurlijke en niet-gevaarlijke stoffen die in de landbouw worden gebruikt, zoals geregeld bij real decreto nr. 261/1996 van 16 februari 1996 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten van agrarische oorsprong en overeenkomstig de vijfde aanvullende bepaling door de regering vast te stellen voorschriften;
[...]”
10. Volgens deze vijfde aanvullende bepaling wordt het gebruik van de in dit artikel 2, lid 2, sub c, bedoelde afvalstoffen als landbouwmeststof beheerst door de voorschriften die de regering daarvoor vaststelt en de aanvullende voorschriften die de autonome gemeenschappen in voorkomend geval aannemen. Volgens deze aanvullende bepaling wordt in deze voorschriften vastgesteld welke soort en hoeveelheid afvalstoffen als meststof kunnen worden gebruikt alsmede onder welke voorwaarden voor de activiteit geen vergunning nodig is; tevens wordt erin bepaald dat de bedoelde activiteit moet plaatsvinden zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procédés of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben, met name zonder waterverontreiniging te veroorzaken. Verder is luidens deze aanvullende bepaling, lid 3, geen sprake van lozing in de zin van artikel 92 van de waterwet (nr. 29/1985) van 2 augustus 1985, indien de afvalstoffen waarop zij betrekking heeft onder de daarin omschreven voorwaarden worden gebruikt.
11. Op grond van de bij deze vijfde aanvullende bepaling verleende bevoegdheid heeft de Spaanse regering real decreto nr. 324/2000 van 3 maart 2000 houdende basisregels inzake de exploitatie van varkenshouderijen vastgesteld (BOE van 8 maart 2000). Dit decreto bepaalt dat mest van varkenshouderijen met name kan worden beheerd door hem nuttig toe te passen als minerale organische meststof en dat de aldus gebruikte maximale hoeveelheid mest en het stikstofgehalte daarvan aan de voorschriften van real decreto nr. 261/1996 moeten voldoen.
12. De autonome gemeenschap Cataluña heeft, wat haar betreft, wet nr. 6/1993 van 15 juli 1993 betreffende afvalstoffen vastgesteld. Artikel 4, lid 2, sub c, van deze wet sluit „afvalstoffen van land‑ en veeteeltbedrijven die niet gevaarlijk zijn en uitsluitend voor de landbouw worden gebruikt” van de werkingssfeer van deze wet uit. Deze regeling is aangevuld bij decreto nr. 220/2001 van 1 augustus 2001 inzake het beheer van dierlijke mest, dat met name voorziet in de verplichting om beheersplannen op te stellen en registers bij te houden. Dit decreto preciseert dat deze afvalstoffen moeten worden beheerd met inachtneming van de code van goede landbouwpraktijken betreffende stikstof, die bij besluit van 22 oktober 1998 is vastgesteld.
Bepalingen inzake de milieueffectbeoordeling van bepaalde projecten
Gemeenschapsrecht
13. De oorspronkelijke versie van artikel 2, lid 1, van richtlijn 85/337 bepaalde:
„De lidstaten treffen de nodige maatregelen om te verzekeren dat, voordat een vergunning wordt verleend, de projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, worden onderworpen aan een beoordeling van die effecten.
Deze projecten worden omschreven in artikel 4.”
14. Volgens artikel 4, lid 2, van deze richtlijn „worden projecten van de in bijlage II genoemde categorieën onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10 indien de lidstaten van oordeel zijn dat hun kenmerken zulks noodzakelijk maken”. Deze bijlage II, punt 1, sub f, maakt melding van bedrijven met stalruimte voor varkens.
15. Overeenkomstig artikel 4, lid 1, van de richtlijn 85/337, „worden de in bijlage I genoemde projecten onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10”.
16. In deze bijlage I, punt 17, sub b, worden de installaties voor intensieve varkenshouderij met meer dan 3 000 plaatsen voor mestvarkens (van meer dan 30 kg) genoemd en sub c de installaties met meer dan 900 plaatsen voor zeugen.
17. Luidens artikel 4, lid 2, van richtlijn 85/337 bepalen de lidstaten voor de in bijlage II bij deze richtlijn genoemde projecten door middel van een onderzoek per geval of aan de hand van door de lidstaten vastgestelde drempelwaarden of criteria, „of het project al dan niet moet worden onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10”. Artikel 4, lid 3, preciseert dat „bij het onderzoek per geval of bij de vaststelling van drempelwaarden of criteria bij de toepassing van lid 2 met de relevante selectiecriteria van bijlage III rekening moet worden gehouden”.
18. Bijlage II, punt 1, sub e, van richtlijn 85/337 betreft de „intensieve veeteeltbedrijven (voorzover niet in bijlage I opgenomen)”, en punt 13 van deze bijlage de „wijziging of uitbreiding van projecten van bijlage I of II waarvoor reeds een vergunning is afgegeven, die zijn of worden uitgevoerd en die aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben”. Richtlijn 85/337 diende vóór 14 maart 1999 door de lidstaten te worden omgezet.
Nationaal recht
19. Overeenkomstig wet nr. 3/1998 van de autonome gemeenschap Cataluña van 27 februari 1998 betreffende integrale controle door het bestuur milieuzaken, alsmede het uitvoeringsbesluit daarvan, namelijk decreto nr. 136/1999 van 18 mei 1999, hebben bedrijven met meer dan 2 000 mestvarkens of 750 fokzeugen een voorafgaande milieuvergunning nodig, waarvoor aan specifieke verplichtingen inzake beheer van dierlijke mest en dierenkadavers moet worden voldaan. Bedrijven met 200 tot 2 000 varkens moeten vóór hun oprichting een milieuvergunning verkrijgen. Deze wet bepaalt verder dat bestaande varkenshouderijen zonder milieuvergunning vergunningsaanvragen tot regularisatie van hun situatie moeten indienen.
20. Op nationaal niveau legt wet nr. 6/2001 van 8 mei 2001 tot wijziging van real decreto legislativo nr. 1302/1986 van 28 juni 1986 inzake milieueffectbeoordeling (BOE van 9 mei 2001), aan nieuwe intensieve veeteeltbedrijven met meer dan 2 000 mestvarkens en 750 fokvarkens een milieueffectbeoordelingsprocedure op.
Bepalingen inzake bescherming van het grondwater
Gemeenschapsrecht
21. Artikel 3 van richtlijn 80/68 bepaalt:
„De lidstaten treffen de nodige maatregelen om:
[...]
b) de inleiding van stoffen van lijst II in het grondwater te beperken ten einde de verontreiniging daarvan door deze stoffen te voorkomen.”
22. Punt 3 van deze lijst II vermeldt „stoffen met een schadelijke werking op de smaak en/of de geur van het grondwater alsmede verbindingen waaruit dergelijke stoffen in het water kunnen ontstaan en die het water ongeschikt voor menselijke consumptie kunnen maken”.
23. Artikel 5 van richtlijn 80/68 bepaalt met name dat de lidstaten lozingen van stoffen van deze lijst II aan een voorafgaand onderzoek onderwerpen en een vergunning mogen afgeven, mits alle vereiste technische voorzorgsmaatregelen ter voorkoming van verontreiniging van het grondwater door die stoffen in acht worden genomen.
24. Overeenkomstig artikel 7 van deze richtlijn, „moet het in de artikelen 4 en 5 bedoelde voorafgaande onderzoek een studie omvatten van de hydrogeologische omstandigheden in het betrokken gebied, van het eventuele zuiveringsvermogen van bodem en ondergrond en van de gevaren van verontreiniging en van verandering van de grondwaterkwaliteit door de lozing en moet het erop gericht zijn vast te stellen of lozing in het grondwater vanuit het oogpunt van het milieu een adequate oplossing vormt”.
Nationaal recht
25. In het kader van de onderhavige zaak is het Hof geen enkele bepaling van nationaal recht ter kennis gebracht die specifiek ziet op de omzetting van richtlijn 80/68.
Bepalingen inzake de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water
Gemeenschapsrecht
26. Artikel 2 van richtlijn 80/778 bepaalt:
„In de zin van deze richtlijn wordt onder voor menselijke consumptie bestemd water verstaan, al het water, hetzij onbehandeld, hetzij na een behandeling, dat voor dat doel wordt gebruikt, ongeacht de herkomst en ongeacht de vraag of
– het water betreft dat aan de verbruiker wordt geleverd,
– dan wel water
– dat in een levensmiddelenbedrijf wordt gebruikt voor de vervaardiging, de behandeling, de conservering of het in de handel brengen van voor menselijke consumptie bestemde producten of stoffen
en
– dat van invloed is op de goede hoedanigheid van de levensmiddelen als eindproduct.”
27. In artikel 7, lid 1, van deze richtlijn heet het:
„De lidstaten stellen de waarden vast welke van toepassing zijn op voor menselijke consumptie bestemd water, en wel voor de in bijlage I vermelde parameters.”
28. Artikel 7, lid 6, preciseert dat „de lidstaten de nodige maatregelen nemen om te bewerkstelligen dat voor menselijke consumptie bestemd water ten minste in overeenstemming is met de in bijlage I aangegeven eisen”.
29. Deze bijlage I, C, punt 20, voorziet voor de parameter „nitraten” in een maximaal toelaatbare concentratie van 50 mg/l.
Nationaal recht
30. Het gebied waarop het onderhavige beroep betrekking heeft, is overeenkomstig decreto nr. 283/1998 van de autonome gemeenschap Cataluña van 21 oktober 1998 als kwetsbare zone aangewezen. Ter uitvoering van deze tekst is decreto nr. 167/2000 van 2 mei 2000 aangenomen, tot vaststelling van buitengewone maatregelen inzake door nitraten verontreinigde openbare waterleidingnetten, om de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water te waarborgen.
De precontentieuze procedure
31. In 2000 heeft de Commissie een klacht ontvangen over de verontreiniging van de watervoerende grondlaag van de aan de monding van de Ter-rivier gelegen Baix Ter, in de provincie Gerona, en van het in talrijke gemeenten van de Empordà, in dezelfde provincie, geleverde water. Volgens de klager was deze verontreiniging door verschillende stoffen, in het bijzonder nitraten, toe te rekenen aan het toenemend aantal intensieve varkenshouderijen, waarvan de mest – zomaar en zonder behandeling – rechtstreeks in het aquatisch milieu terechtkwam. Deze klager zond de Commissie onderzoeksresultaten waaruit het nitraatgehalte van het betrokken water bleek, en merkte daarbij op dat de gezondheidsdienst van Gerona hem bepaalde gegevens betreffende de kwaliteit van dit water niet had willen meedelen.
32. Bij brief van 2 mei 2000 heeft de Commissie de Spaanse autoriteiten verzocht om opmerkingen over deze klacht en om inlichtingen over de betrokken veeteeltbedrijven alsmede over de toestand van de watervoerende grondlaag van de Baix Ter.
33. Bij brief van 13 juli 2000 hebben de Spaanse autoriteiten de Commissie verschillende door het ministerie van Milieuzaken van de autonome gemeenschap Cataluña opgestelde rapporten doen toekomen. In hun antwoord hebben zij gesteld dat landbouwafvalstoffen van de werkingssfeer van richtlijn 75/442 waren uitgesloten en dat voor de betrokken activiteiten de milieueffectbeoordelingsprocedure van richtlijn 85/337 niet gold. Bij dit antwoord gevoegde documenten toonden aan dat na controle van de lozingen van veeteeltbedrijven sanctieprocedures waren ingeleid en dat de verontreiniging van de watervoerende laag door nitraten was toegenomen, aangezien de helft van de over het eerste trimester van 2000 genomen stalen de maximale concentratie van 50 mg/l overschreed. Wat richtlijn 80/778 betreft, vermeldden de Spaanse autoriteiten decreto nr. 167/2000.
34. Van mening dat de Spaanse autoriteiten de richtlijnen 75/442, 85/337, ook in de oorspronkelijke versie ervan, 80/68 en 80/778 schonden, heeft de Commissie het Koninkrijk Spanje op 25 oktober 2000 een aanmaning gezonden.
35. Bij brieven van 1 en 15 februari 2001 hebben de Spaanse autoriteiten daarop geantwoord en hebben zij de Commissie een door het ministerie van Milieuzaken van de autonome gemeenschap Cataluña opgesteld rapport gestuurd, waarin de Catalaanse overheid verklaarde zich van het probleem van verontreiniging door nitraten in de Baix Ter bewust te zijn. De Spaanse autoriteiten hebben met name erkend dat in zes gemeenten van de betrokken watervoerende laag de nitraatconcentratie de drempel van 50 mg/l overschreed. Zij hebben evenwel erop gewezen dat het betrokken gebied in decreto nr. 283/98 was aangewezen als kwetsbare zone in Cataluña, in verband met verontreiniging door nitraten van agrarische oorsprong, en dat de regering op 3 april 2000 een programma met maatregelen voor het beheer van de waterbronnen in de voor deze verontreiniging gevoelige zones had goedgekeurd. De Spaanse autoriteiten hebben eveneens gepreciseerd dat in de betrokken zone de bij besluit van 22 oktober 1998 vastgestelde code van goede landbouwpraktijken diende te worden nageleefd, net als decreto nr. 205/2000 tot vaststelling van een programma voor agronomische maatregelen voor kwetsbare zones. Wat de richtlijnen 75/442 en 80/68 betreft, hebben de Spaanse autoriteiten verklaard dat zij niet geschonden waren, omdat voor alle betrokken varkenshouderijen een procedure gold die een juist beheer van hun afvalstoffen moest waarborgen.
36. Bij brief van 15 maart 2001 hebben de Spaanse autoriteiten de Commissie een door het ministerie van Gezondheid en Sociale zekerheid van de autonome gemeenschap Cataluña opgesteld gezondheidsrapport doen toekomen, waaruit bleek dat in verschillende gemeenten van de betrokken watervoerende laag en in een groot aantal putten de maximale nitraatconcentratie van 50 mg/l werd overschreden.
37. Omdat de Commissie deze antwoorden nog steeds ontoereikend vond, heeft zij het Koninkrijk Spanje bij brief van 26 juli 2001 een met redenen omkleed advies gestuurd, met het verzoek de maatregelen te nemen die nodig zijn om binnen twee maanden na kennisgeving van dit advies aan zijn verplichtingen te voldoen.
38. Bij brief van 3 december 2001 hebben de Spaanse autoriteiten op het met redenen omkleed advies geantwoord, en hebben zij de Commissie daarbij een nieuw door het ministerie van Milieuzaken van de autonome gemeenschap Cataluña opgesteld rapport doen toekomen. In dit rapport hebben zij om te beginnen aangegeven dat de procedures voor regularisatie van de situatie van de betrokken varkenshouderijen liepen en de milieurapporten op grond waarvan de erkenning al dan niet wordt verleend, werden opgesteld. Zij hebben eveneens melding gemaakt van een inspectieplan voor deze bedrijven en de inleiding van sanctieprocedures. Zij hebben benadrukt dat alle nieuwe intensieve varkenshouderijen met meer dan 2 000 plaatsen voor mestvarkens en 750 plaatsen voor fokvarkens overeenkomstig wet nr. 6/2001 aan een milieueffectbeoordeling waren onderworpen. Ten slotte hebben zij erkend dat in vijf gemeenten van de betrokken zone met, volgens een rapport van het directoraat-generaal volksgezondheid van de autonome gemeenschap Cataluña van 14 september 2001, slechts 1 424 inwoners, de maximale nitraatconcentratie was overschreden.
39. Van mening dat het Koninkrijk Spanje nog steeds niet de maatregelen had genomen die nodig zijn om aan zijn verplichtingen te voldoen, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
40. Het Koninkrijk Spanje concludeert tot verwerping van dit beroep en verwijzing van de Commissie in de kosten.
Het beroep
De gestelde schending van richtlijn 75/442
Argumenten van partijen
41. De Commissie stelt dat de omstreden bedrijven een grote hoeveelheid afvalstoffen voortbrengen, met name drijfmest en dierenkadavers, en dat deze afvalstoffen bij ontstentenis van specifieke communautaire voorschriften die alle door deze afvalstoffen veroorzaakte gevaren voor milieuschade dekken, binnen de werkingssfeer van richtlijn 75/442 vallen.
42. Volgens de Commissie is de verontreiniging van het water van de watervoerende laag van de Baix Ter, die de Spaanse autoriteiten bij brieven van 1 en 15 februari 2001, 15 maart 2001 en 3 december 2001 hebben erkend, toe te schrijven aan het onbeheerd en ongecontroleerd lozen van een toenemend volume drijfmest, in strijd met artikel 4 van deze richtlijn. Dat wordt bevestigd door verschillende analyses. De gemiddelde hoeveelheid nitraten in het water van de hydrogeologische eenheid van de Baix Ter bedraagt 61 mg/l, wat meer is dan de maximaal toelaatbare concentratie.
43. Verder stelt de Commissie dat de betrokken varkenshouderijen op de in het met redenen omkleed advies gestelde datum zonder de bij artikel 9 van deze richtlijn voorgeschreven vergunning werkten. De Spaanse autoriteiten hebben dat erkend waar zij verklaren dat de situatie van een groot aantal van deze bedrijven wordt geregulariseerd, wat aantoont dat de nationale wettelijke regeling waarop deze autoriteiten zich beroepen niet in acht wordt genomen.
44. Ten slotte zijn de ongeveer 200 varkenshouderijen van het betrokken gebied in strijd met artikel 13 van richtlijn 75/442 niet daadwerkelijk en naar behoren periodiek gecontroleerd door de bevoegde instanties. De Spaanse autoriteiten hebben enkel een overzicht over de jaren 1994 tot en met 1998 meegedeeld en een controleplan en enkele strafvervolgingsmaatregelen ter sprake gebracht.
45. De Spaanse regering betwist de kwalificatie van varkensdrijfmest als afvalstof in de zin van richtlijn 75/442. De drijfmest wordt gebruikt als organische minerale bodemmeststof en is dus geen afvalstof maar een grondstof. Deze aldus als grondstof gebruikte drijfmest valt feitelijk onder richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375, blz. 1), die verontreiniging door nitraten van agrarische oorsprong beoogt te voorkomen.
46. De Spaanse regering preciseert voorts dat richtlijn 91/676 hoe dan ook moet worden beschouwd als een „ander voorschrift” in de zin van artikel 2, lid 1, van richtlijn 75/442, zodat laatstgenoemde richtlijn niet van toepassing is op varkensdrijfmest. Ingeval dit begrip „ander voorschrift” aldus kan worden opgevat dat het ook op een nationale wettelijke regeling betrekking heeft, dan moeten de reales decretos nrs. 261/1996 en 324/2000 worden geacht onder dit begrip te vallen.
47. Subsidiair, mocht het Hof oordelen dat drijfmest binnen de werkingssfeer van richtlijn 75/442 valt, dan is de Spaanse regering van mening dat de Commissie, die de juistheid moet aantonen van de feiten die zij aanvoert, een inbreuk op deze richtlijn niet heeft bewezen. De bevoegde Spaanse instanties zijn, aldus deze regering, ter zake resoluut opgetreden, zodat zij concrete resultaten hebben bereikt.
48. De Commissie stelt in repliek dat het begrip „andere voorschriften” in de zin van artikel 2, lid 1, van richtlijn 75/442, uitsluitend op andere communautaire voorschriften betrekking heeft, en niet op wettelijke regelingen van de lidstaten. Het Hof dient bijgevolg de in zijn arrest van 11 september 2003, AvestaPolarit Chrome (C‑114/01, Jurispr. blz. I‑8725), ontwikkelde rechtspraak te herzien, dat ook een nationale wettelijke regeling een „ander voorschrift” kan opleveren.
49. Hoe dan ook is de Commissie van mening dat de bestaande Spaanse regeling, namelijk de reales decretos nrs. 261/1996 en 324/2000, geen niveau van bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu waarborgt dat vergelijkbaar is met dat van richtlijn 75/442. Overigens bestaat voor drijfmest geen ander communautair voorschrift dan deze richtlijn. Richtlijn 91/676 heeft een specifieke werkingssfeer die niet alle door dierlijke mest veroorzaakte milieuschade dekt. Wat dierenkadavers betreft, daarvan maakt de Spaanse regering geen melding en richtlijn 90/667/EEG van de Raad van 27 november 1990 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften voor de verwijdering en verwerking van dierlijke afvallen, voor het in de handel brengen van dierlijke afvallen en ter voorkoming van de aanwezigheid van ziekteverwekkers in diervoeders van dierlijke oorsprong (vissen daaronder begrepen) en tot wijziging van richtlijn 90/425/EEG (PB L 363, blz. 51), kan ook niet als een „ander voorschrift” worden aangemerkt, omdat zij niet alle door deze kadavers veroorzaakte schade en evenmin alle activiteiten inzake afvalstoffenbeheer omvat. Alleen richtlijn 75/442 is dus van toepassing op afvalstoffen (drijfmest en dierenkadavers) van varkenshouderijen.
50. Verder verwerpt de Commissie de stelling van de Spaanse regering dat drijfmest geen afvalstof maar een grondstof is. Het feit dat varkensdrijfmest nuttig wordt toegepast en in de Europese afvalcatalogus wordt vermeld, pleit voor de kwalificatie ervan als afvalstof. Enkel drijfmest die in een veeteeltbedrijf conform de goede landbouwpraktijken als meststof wordt gebruikt, kan als een bijproduct worden beschouwd. Dat is niet in alle veeteeltbedrijven waarop het onderhavige beroep betrekking heeft het geval, omdat de geproduceerde hoeveelheid drijfmest te groot is om volledig voor dat gebruik te worden bestemd.
51. Ten slotte heeft de Commissie naar eigen zeggen genoegzaam het bewijs geleverd dat de Spaanse autoriteiten hun uit richtlijn 75/442 voortvloeiende verplichtingen niet zijn nagekomen.
52. In dupliek stelt de Spaanse regering dat het haar niet relevant lijkt de door het Hof in zijn reeds aangehaalde arrest AvestaPolarit Chrome ontwikkelde uitlegging van het begrip „ander voorschrift” ter discussie te stellen.
53. Zij stelt dat het geheel van toepasselijke nationale voorschriften – enerzijds, op nationaal niveau, real decreto nr. 261/1996 voor de kwetsbare zones en real decreto nr. 324/2000 voor de andere zones, plus de aanvullende bepalingen van wet nr. 10/1998, en, anderzijds, de bijzonder volledige regeling die de autonome gemeenschap Cataluña voor veemest heeft vastgesteld (beheersplannen, beheersboeken, voorschriften voor het op of in de bodem brengen en vervoer buiten het bedrijf, vergunningenstelsel en sanctieregeling, enz.) – een „ander voorschrift” in de zin van artikel 2, lid 1, sub b, van richtlijn 75/442 vormt, zodat deze richtlijn niet van toepassing is. De Commissie legt in haar repliek ten onrechte teveel nadruk op de dierenkadavers, aangezien het in het onderhavige beroep steeds ging over waterverontreiniging door veemest.
54. De Spaanse regering voert aan dat, op gemeenschapsniveau, richtlijn 91/676 de recycling van dierlijke mest in de landbouw regelt. Richtlijn 90/667 daarentegen is niet van toepassing op drijfmest, omdat dierlijke mest van de werkingssfeer ervan is uitgesloten. Drijfmest is wel degelijk een bijproduct indien hij overeenkomstig de goede landbouwpraktijken nuttig wordt toegepast als meststof. Het feit dat hij ook buiten zijn productiegebied gemakkelijk verhandelbaar is, toont aan dat hij niet onder het begrip „afvalstof” in de zin van richtlijn 75/442 valt. Wat dierenkadavers betreft, geldt meer in het bijzonder verordening (EG) nr. 1774/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 3 oktober 2002 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten (PB L 273, blz. 1).
55. Ten slotte benadrukt de Spaanse regering dat de Catalaanse autoriteiten voor de landbouwers opleidingen voor een passend beheer van dierlijke mest hebben georganiseerd en de oprichting van composteerinstallaties voor de verwerking van me stoverschotten aanmoedigen. Twaalf van deze installaties zijn al in gebruik, voor tien andere zal het project binnenkort worden goedgekeurd.
Beoordeling door het Hof
56. Vooraf zij gepreciseerd dat de Commissie in haar beroep dierenkadavers uitdrukkelijk heeft vermeld bij de door de betrokken varkenshouderijen voortgebrachte afvalstoffen. De grieven inzake schending van richtlijn 75/442 betreffen dus niet alleen inbreuken waarvoor de Spaanse autoriteiten met betrekking tot het beheer van de door deze bedrijven voortgebrachte varkensdrijfmest aansprakelijk zijn maar ook niet-toepassing van verschillende bepalingen van deze richtlijn op dierenkadavers.
57. Er zij aan herinnerd dat de werkingssfeer van het begrip „afvalstof” in de zin van richtlijn 75/442 afhangt van de betekenis van de term „zich ontdoen” als bedoeld in artikel 1, sub a, eerste alinea, van deze richtlijn (zie arrest van 18 december 1997, Inter‑Environnement Wallonie, C‑129/96, Jurispr. blz. I‑7411, punt 26).
58. In bepaalde situaties vormen goederen, materialen of grondstoffen die worden verkregen door delving of bij een productieproces zonder dat die handelingen in de eerste plaats op de winning daarvan zijn gericht, mogelijk niet een residu, doch wel een bijproduct waarvan de onderneming zich niet wil „ontdoen” in de zin van artikel 1, sub a, eerste alinea, van richtlijn 75/442, maar dat zij in een later stadium, in voor haar gunstige omstandigheden, wil exploiteren of op de markt brengen zonder voorafgaande bewerking. In dat geval is er geen enkele rechtvaardigingsgrond om de bepalingen van deze richtlijn, die zijn bedoeld ter verzekering van de verwijdering of nuttige toepassing van afvalstoffen, toe te passen op goederen, materialen of grondstoffen die, los van enige bewerking, economisch gezien de waarde van producten hebben en als zodanig zijn onderworpen aan de wettelijke regeling die op deze producten van toepassing is, mits dit hergebruik niet slechts mogelijk maar zeker is, zonder voorafgaande bewerking en als voortzetting van het productieproces (zie arrest van 18 april 2002, Palin Granit en Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C‑9/00, Jurispr. blz. I‑3533, punten 34‑36).
59. Het Hof heeft aldus geoordeeld dat ganggesteente en na de ertsconcentratie resterend zand die afkomstig zijn van de exploitatie van een mijn niet als afvalstoffen in de zin van richtlijn 75/442 zijn aan te merken wanneer de houder ervan ze rechtmatig gebruikt voor de noodzakelijke opvulling van de galerijen van die mijn en afdoende garanties geeft voor de identificatie en het daadwerkelijke gebruik van deze stoffen (zie in deze zin arrest AvestaPolarit Chrome, reeds aangehaald, punt 43). Het Hof heeft eveneens geoordeeld dat in de zin van deze richtlijn geen afvalstof vormt, petroleumcokes die in een petroleumraffinaderij bewust wordt geproduceerd of bij de gelijktijdige productie van andere brandbare petroleumderivaten ontstaat en die met zekerheid wordt gebruikt als brandstof voor de energiebehoeften van de raffinaderij en van andere industriebedrijven (beschikking van 15 januari 2004, Saetti en Frediani, C‑235/02, Jurispr. blz. I‑1005, punt 47).
60. Zoals de Spaanse regering op goede gronden stelt, is dierlijke mest in dezelfde omstandigheden niet als afvalstof aan te merken indien hij als bodemmeststof rechtmatig op of in naar behoren geïdentificeerde gronden wordt gebracht en de opslag ervan tot de voor deze bemestingsactiviteiten vereiste hoeveelheid wordt beperkt.
61. Anders dan de Commissie stelt, dient deze zienswijze niet enkel te gelden voor dierlijke mest die als meststof wordt gebruikt op de gronden van het landbouwbedrijf dat hem heeft voortgebracht. Zoals het Hof immers reeds heeft geoordeeld, dient een stof niet als afvalstof in de zin van richtlijn 75/442 te worden aangemerkt indien zij met zekerheid wordt gebruikt voor de behoeften van andere marktdeelnemers dan die welke ze heeft voortgebracht (zie in deze zin beschikking Saetti en Frediani, reeds aangehaald, punt 47).
62. Daarentegen kan de zienswijze dat een productieresidu in bepaalde situaties geen afvalstof is maar een bijproduct of een herbruikbare grondstof als voortzetting van het productieproces, niet gelden voor kadavers van fokdieren die op het bedrijf zijn gestorven, zonder voor menselijke consumptie te zijn geslacht.
63. Deze kadavers kunnen in de regel immers niet voor menselijke voeding worden hergebruikt. Zij worden door het gemeenschapsrecht, met name richtlijn 90/667, die na de in het met redenen omkleed advies gestelde datum bij artikel 37 van verordening nr. 1774/2002 is ingetrokken, aangemerkt als „dierlijke afvallen” en zelfs als afvalstoffen van de categorie „hoog-risicomateriaal”, die in door de lidstaten erkende fabrieken moeten worden verwerkt of door verbranding of begraving verwijderd. Richtlijn 90/667 bepaalt verder dat dit materiaal kan worden gebruikt voor de voeding van dieren waarvan het vlees niet voor menselijke consumptie is bestemd, maar alleen op grond van door de lidstaten afgegeven vergunningen en onder veterinair toezicht van de bevoegde instanties.
64. In geen geval kunnen dus kadavers van op de betrokken bedrijven gestorven dieren worden gebruikt onder zodanige voorwaarden dat zij niet als afvalstoffen in de zin van richtlijn 75/442 zouden zijn aan te merken. De houder van deze kadavers is wel degelijk verplicht zich ervan te ontdoen, zodat deze materialen als afvalstoffen moeten worden beschouwd.
65. Wat in casu in de eerste plaats de door de betrokken veeteeltbedrijven voortgebrachte drijfmest betreft, blijkt uit de processtukken dat deze mest als landbouwmeststof wordt gebruikt, in het kader van door de autonome gemeenschap Cataluña vastgestelde regels voor het in of op de bodem brengen die in overeenstemming zijn met de goede landbouwpraktijken. De personen die deze bedrijven leiden, hebben dus niet de bedoeling zich ervan te ontdoen, zodat deze drijfmest geen afvalstof in de zin van richtlijn 75/442 is.
66. De omstandigheid dat in de Europese afvalcatalogus bij „afval van de primaire productie bij landbouw”, „dierlijke feces, urine en mest (inclusief gebruikt stro), afvalwater, gescheiden ingezameld en elders verwerkt” zijn vermeld, doet aan deze conclusie niet af. In deze algemene vermelding van dierlijke mest wordt immers geen rekening gehouden met de voorwaarden waaronder deze mest wordt gebruikt en die beslissend zijn voor de beoordeling van het begrip afvalstof. Overigens wordt in de inleiding van de bijlage bij de Europese afvalcatalogus gepreciseerd dat deze lijst van afvalstoffen „niet uitputtend” is, en dat „materialen en voorwerpen die in de EAC zijn opgenomen, niet onder alle omstandigheden als afval worden beschouwd, maar alleen als aan de definitie van afvalstof is voldaan”.
67. Bijgevolg dienen de grieven inzake schending van richtlijn 75/442, voorzover zij het beheer van de varkensdrijfmest betreffen, te worden afgewezen.
68. Met betrekking, in de tweede plaats, tot de door de omstreden veeteeltbedrijven voortgebrachte dierenkadavers die, zoals gezegd in punt 64 van het onderhavige arrest, als afvalstoffen in de zin van richtlijn 75/442 moeten worden aangemerkt, stelt de Spaanse regering echter dat deze kadavers „reeds onder andere voorschriften vallen” en dus overeenkomstig artikel 2, lid 1, sub b‑iii, van deze richtlijn, van de werkingssfeer ervan zijn uitgesloten.
69. Het Hof heeft reeds geoordeeld dat het begrip „ander voorschrift” betrekking kon hebben zowel op communautaire als nationale voorschriften die een in artikel 2, lid 1, sub b, van richtlijn 75/442 genoemde categorie afvalstoffen betreffen, mits deze communautaire dan wel nationale voorschriften het beheer van die afvalstoffen als zodanig regelen en ten minste een niveau van milieubescherming opleveren dat gelijkwaardig is aan dat van deze richtlijn (zie arrest AvestaPolarit Chrome, reeds aangehaald, punt 61).
70. Zonder dat het Hof zich in de onderhavige zaak dient uit te spreken over de bezwaren van de Commissie tegen het aangehaalde arrest AvestaPolarit Chrome, zij opgemerkt dat de gemeenschapswetgever, met betrekking tot de dierenkadavers in geding, een „ander” communautair „voorschrift” dan richtlijn 75/442, in de zin van artikel 2, lid 1, sub b, van deze richtlijn, heeft vastgesteld.
71. Richtlijn 90/667 betreft immers met name het beheer van deze kadavers als afvalstoffen. Zij stelt voor deze categorie afvalstoffen precieze voorschriften vast en bepaalt in het bijzonder dat deze kadavers in erkende bedrijven moeten worden verwerkt dan wel door verbranding of begraving verwijderd. Zij omschrijft bijvoorbeeld de gevallen waarin deze afvalstoffen, wanneer verwerking onmogelijk is, moeten worden verbrand of begraven. Artikel 3, lid 2, van deze richtlijn bepaalt dat deze afvalstoffen met name kunnen worden verbrand of begraven wanneer „de hoeveelheid en afstand zodanig zijn dat ophalen van het afval niet verantwoord is” en dat „begraving diep genoeg moet gebeuren om te voorkomen dat vleesetende dieren de kadavers of het afval opgraven, en moet gebeuren op een geschikt terrein ten einde besmetting van het grondwater en iedere andere milieuhinder te voorkomen. Alvorens te worden begraven moeten de kadavers of het afval zo nodig worden overgoten met een door de bevoegde instantie goedgekeurd geschikt ontsmettingsmiddel”. Deze richtlijn voorziet tevens in door de lidstaten te verrichten controles en inspecties en bepaalt in artikel 12 dat veterinaire deskundigen van de Commissie in bepaalde gevallen, in samenwerking met de nationale instanties controles ter plaatse kunnen uitvoeren. Verordening nr. 1774/2002 is na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn in werking getreden en op de onderhavige zaak dus niet van toepassing. Deze verordening is vastgesteld na de zogeheten „gekke koeien”-gezondheidscrisis en bevat nog meer gedetailleerde voorschriften inzake opslag, verwerking en verbranding van dierlijke afvallen.
72. De bepalingen van richtlijn 90/667 zien op de milieueffecten van de verwerking van dierenkadavers en zijn dermate nauwkeurig dat zij uitgaan van een niveau van milieubescherming dat minstens gelijkwaardig is aan dat van richtlijn 75/442. Anders dan de Commissie in repliek stelt, vormen zij dus een „ander voorschrift” dat deze categorie van afvalstoffen dekt, zodat mag worden aangenomen dat deze categorie van de werkingssfeer van richtlijn 75/442 is uitgesloten, zonder dat behoeft te worden onderzocht of de nationale regeling waarop de Spaanse regering zich beroept zelf een „ander voorschrift” vormt.
73. Richtlijn 75/442 is dus niet van toepassing op de betrokken dierenkadavers. Daar de Commissie enkel schending van deze richtlijn heeft gesteld, moeten de grieven inzake schending daarvan worden afgewezen voorzover zij deze kadavers betreffen.
74. Deze grieven moeten dus in hun geheel worden afgewezen.
De gestelde schending van richtlijn 85/337
Argumenten van partijen
75. De Commissie voert aan dat volgens vaste rechtspraak van het Hof, artikel 4, lid 2, van richtlijn 85/337, ook in de oorspronkelijke versie daarvan, de lidstaten niet de bevoegdheid verleent om een of meer van de in bijlage II bij deze richtlijn bedoelde categorieën van projecten in het algemeen en definitief van de beoordelingsverplichting uit te sluiten. De beoordelingsmarge van de lidstaten bij de vaststelling van de in deze bijlage II bedoelde projecten wordt immers beperkt door de verplichting alle projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, aan een milieueffectbeoordeling te onderwerpen. Het Hof heeft reeds vastgesteld dat het Koninkrijk Spanje zijn uit deze bepalingen voortvloeiende verplichtingen niet was nagekomen (arrest van 13 juni 2002, Commissie/Spanje, C‑474/99, Jurispr. blz. I‑5293).
76. Gelet op de negatieve gevolgen van de varkenshouderijen voor het milieu, in het bijzonder de waterverontreiniging en de stank, de omvang en de enorme toename van het aantal van deze bedrijven in hetzelfde gebied, de ligging ervan in een overeenkomstig richtlijn 91/676 door de Spaanse autoriteiten zelf aangewezen kwetsbare zone, hadden volgens de Commissie in casu procedures voor voorafgaande beoordeling moeten worden gevoerd. Dat is door de Spaanse autoriteiten in het bij hun antwoord op het met redenen omkleed advies gevoegde rapport van 31 oktober 2001 erkend.
77. De Commissie stelt dus dat het Koninkrijk Spanje de artikelen 2 en 4, lid 2, van richtlijn 85/337, ook in de oorspronkelijke versie daarvan, heeft geschonden, naargelang de aanvraag voor de vergunning of wijziging van de betrokken projecten is ingediend vóór of na 14 maart 1999, op welke datum de wijzigingen ingevolge richtlijn 97/11 in werking zijn getreden.
78. De Spaanse regering is van mening dat de Commissie niet duidelijk heeft gemaakt op welke van de twee versies van richtlijn 85/337 inbreuk is gemaakt, zodat de grief niet-ontvankelijk is.
79. Subsidiair stelt deze regering dat deze grief hoe dan ook moet worden afgewezen. Tussen 2000 en 2003 zijn in het gebied van de Baix Ter twaalf vergunnings‑ of milieuvergunningsaanvragen voor varkenshouderijen ingediend, waarvan negen de regularisatie van bestaande bedrijven betreffen. In feite betreffen dus slechts drie dossiers het scheppen van nieuwe fokcapaciteit. Op vier van deze aanvragen is een afwijzend besluit genomen.
80. In repliek betoogt de Commissie dat zij duidelijk heeft aangegeven dat de Spaanse autoriteiten richtlijn 85/337, ook in de oorspronkelijke versie daarvan, hebben geschonden, naargelang de datum waarop de veeteeltbedrijven zijn geopend dan wel uitgebreid. De grief is dus wel degelijk ontvankelijk. Ten gronde betwist de Spaanse regering het aan deze grief ten grondslag liggende betoog niet.
81. In dupliek houdt de Spaanse regering staande dat de verklaringen van de Commissie, gelet op het aantal betrokken bedrijven, namelijk 387 in 1989, onnauwkeurig zijn zodat de grief niet-ontvankelijk is.
Beoordeling door het Hof
82. Er zij aan herinnerd dat de Commissie verplicht is in elk krachtens artikel 226 EG ingediend verzoekschrift de exacte grieven aan te geven waarover zij een uitspraak van het Hof verlangt, evenals – in elk geval summier – de juridische en feitelijke gronden waarop die grieven berusten (zie met name arresten van 23 oktober 1997, Commissie/Griekenland, C‑375/95, Jurispr. blz. I‑5981, punt 35, en 29 november 2001, Commissie/Italië, C‑202/99, Jurispr. blz. I‑9319, punt 20).
83. Dit is in de onderhavige zaak gebeurd.
84. De Commissie heeft immers aangegeven dat haar grieven betrekking hadden op het feit dat voor de varkenshouderijen van het gebied van de Baix Ter geen voorafgaande milieueffectbeoordeling had plaatsgevonden; zij heeft daarbij verschillende precieze voorbeelden gegeven van bedrijven die aan een dergelijke beoordeling hadden moeten worden onderworpen en heeft erop gewezen dat zij schending stelde van richtlijn 85/337 dan wel van deze richtlijn in haar oorspronkelijke versie, naargelang de aanvraag voor de vergunning of wijziging van de betrokken projecten is ingediend vóór of na 14 maart 1999, op welke datum de wijzigingen ingevolge richtlijn 97/11 in werking zijn getreden.
85. Deze grieven zijn dus voldoende nauwkeurig om het Koninkrijk Spanje in staat te stellen verweer te voeren en zijn bijgevolg ontvankelijk.
86. Wat, ten gronde, in de eerste plaats de vóór 14 maart 1999 gebouwde bedrijven betreft, stelt de Commissie op goede gronden dat de projecten voor de vestiging of wijziging van deze bedrijven, hoewel zij in bijlage II bij richtlijn 85/337, in de oorspronkelijke versie ervan, zijn opgenomen, gelet op hun kenmerken, van tevoren op hun milieueffecten hadden moeten worden beoordeeld overeenkomstig artikel 2, lid 1, van deze richtlijn.
87. Hoewel immers artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 85/337, in de oorspronkelijke versie ervan, de lidstaten een beoordelingsmarge verleende om te bepalen of de in bijlage II bij deze richtlijn genoemde categorieën van projecten aan een beoordeling moesten worden onderworpen dan wel om in aanmerking te nemen criteria en/of drempelwaarden vast te stellen, werd deze beoordelingsmarge begrensd door de in artikel 2, lid 1, van deze richtlijn neergelegde verplichting, projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, aan een beoordeling van die effecten te onderwerpen (zie in deze zin arresten van 24 oktober 1996, Kraaijeveld e.a., C‑72/95, Jurispr. blz. I‑5403, punt 50, en 21 september 1999, Commissie/Ierland, C‑392/96, Jurispr. blz. I‑5901, punt 64, en arrest Commissie/Spanje, reeds aangehaald, punten 30 en 31). Zoals het Hof heeft geoordeeld, konden de lidstaten met name niet een of meer van de in deze bijlage II bedoelde categorieën in het algemeen en definitief van de beoordelingsverplichting uitsluiten (zie in deze zin arrest van 2 mei 1996, Commissie/België, C‑133/94, Jurispr. blz. I‑2323, punten 41‑43).
88. In casu noopten de kenmerken van de betrokken bedrijven tot een beoordeling van hun gevolgen. De omvang van een groot aantal van deze bedrijven, hun geografische ligging in een zone die de Spaanse autoriteiten in 1998 overeenkomstig richtlijn 91/676 als kwetsbaar hebben aangewezen, het betrekkelijk grote aantal ervan in dezelfde zone en de aan dit type veeteeltbedrijven verbonden bijzondere ongemakken maakten deze beoordeling noodzakelijk.
89. De Spaanse regering heeft evenwel geen melding gemaakt van enige procedure voor voorafgaande beoordeling van de betrokken varkenshouderijen vóór 14 maart 1999. Aldus heeft zij tijdens de precontentieuze procedure uiteengezet dat de destijds geldende nationale regeling voor de betrokken activiteiten niet in een milieueffectbeoordeling voorzag. Ook haar argumenten voor het Hof betreffen enkel de uitvoering, in het gebied van de Baix Ter, van na 14 maart 1999 in werking getreden nationale bepalingen.
90. Bijgevolg moeten de grieven inzake schending van richtlijn 85/337, in de oorspronkelijke versie ervan, worden aanvaard.
91. Wat in de tweede plaats de na 14 maart 1999 gebouwde of gewijzigde veeteeltbedrijven betreft, op welke datum de wijzigingen ingevolge richtlijn 97/11 in werking zijn getreden, zij opgemerkt dat volgens artikel 4, lid 2, van richtlijn 85/337 de lidstaten door middel van een onderzoek per geval of aan de hand van door hen vastgestelde drempelwaarden of criteria, bepalen of de in bijlage II bij deze richtlijn genoemde projecten, waaronder de andere dan in bijlage I bij deze richtlijn bedoelde intensieve veeteeltbedrijven, aan een milieueffectbeoordeling moeten worden onderworpen.
92. Deze bepaling heeft in wezen dezelfde strekking als artikel 4, lid 2, van richtlijn 85/337, in de oorspronkelijke versie ervan. Zij wijzigt niet de algemene regel van artikel 2, lid 1, van deze richtlijn, dat de projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, worden onderworpen aan een beoordeling van die effecten. De inwerkingtreding van de bij richtlijn 97/11 aangebrachte wijzigingen deed dus niet af aan de verplichting van de Spaanse autoriteiten om ervoor te zorgen dat voor de betrokken veeteeltbedrijven deze beoordelingen worden verricht.
93. De Spaanse regering stelt echter dat bedrijven met meer dan 2 000 mestvarkens of 750 fokzeugen, overeenkomstig wet nr. 3/1998 en het uitvoeringsbesluit daarvan, een voorafgaande milieuvergunning nodig hebben, die specifieke verplichtingen inzake beheer van dierlijke mest en dierenkadavers inhoudt. Bedrijven met 200 tot 2 000 varkens moeten, voordat zij worden gebouwd, een milieuvergunning verkrijgen. Deze wet bepaalt verder dat bestaande varkenshouderijen zonder milieuvergunning vergunningsaanvragen tot regularisatie van hun situatie moeten indienen.
94. Volgens de Spaanse regering betreffen slechts drie op grond van deze wet ingediende aanvragen het scheppen van nieuwe fokcapaciteit. Voor alle nieuwe bedrijven moet dus een vergunnings‑ of een milieuvergunningsaanvraag worden ingediend en de belangrijkste ervan worden, op basis van de in punt 92 van het onderhavige arrest uiteengezette criteria, op hun gevolgen beoordeeld.
95. De Spaanse regering wijst tevens erop dat het aantal varkenshouderijen, voor alle gemeenten van het gebied van de Baix Ter waarop het onderhavige beroep betrekking heeft, is teruggelopen van 387 in 1989 tot 197 in 1999. Sinds dit laatste jaar stijgt dit aantal licht, maar is het aantal dieren aanzienlijk gedaald, namelijk met 12 017 dieren. Het optreden van de Spaanse autoriteiten bestaat met name in de inleiding van 63 sanctieprocedures waarbij geldboeten worden opgelegd.
96. De Commissie betwist de juistheid van de bij de regeling van de autonome gemeenschap Cataluña vastgestelde drempels evenwel niet. Ofschoon zij verder de doeltreffendheid van de op grond van wet nr. 3/1998 genomen maatregelen betwist, bewijst zij niet dat na 14 maart 1999 bepaalde bedrijven zonder effectbeoordeling zijn gebouwd of gewijzigd. Anders dan de Commissie stelt, hebben de Spaanse autoriteiten niet erkend dat bepaalde bedrijven zich in deze situatie bevonden. Deze autoriteiten hebben enkel erkend dat de vóór de inwerkingtreding van wet nr. 3/1998 en het uitvoeringsbesluit daarvan gebouwde bedrijven niet aan een effectstudie waren onderworpen en dat voor bepaalde daarvan vergunningsprocedures liepen die, in voorkomend geval, tot regularisatie konden leiden.
97. In deze omstandigheden staat de niet-nakoming door het Koninkrijk Spanje van de uit de artikelen 2 en 4, lid 2, van richtlijn 85/337 voortvloeiende verplichtingen niet vast. De grieven inzake schending van deze bepalingen moeten dus worden afgewezen.
98. Gelet op een en ander, zijn de grieven van de Commissie inzake schending van de verplichting tot milieueffectbeoordeling van de varkenshouderijen in het gebied van de Baix Ter gegrond voorzover zij betrekking hebben op de schending van de artikelen 2 en 4, lid 2, van richtlijn 85/337, in de oorspronkelijke versie daarvan.
De gestelde schending van richtlijn 80/68
99. De Commissie stelt dat drijfmest een stof is met een schadelijke werking op de smaak en/of de geur van het grondwater en dus onder lijst II van richtlijn 80/68 valt. In de verontreinigde gebieden waar varkenshouderijen zouden worden gebouwd, hadden overeenkomstig de artikelen 3, sub b, 5, lid 1, en 7 van richtlijn 80/68 bijgevolg vergunningsprocedures, omvattende voorafgaande onderzoeken en hydrogeologische studies, moeten worden gevoerd, wat niet is gebeurd. Dat drijfmest zomaar is geloosd en weggelekt, blijkt uit de strafvervolgingsmaatregelen die de Spaanse autoriteiten hebben genomen tegen personen die de betrokken bedrijven leiden.
100. Opgemerkt zij evenwel, ten eerste, dat het gebruik van drijfmest als meststof meestal een goede landbouwpraktijk is, en dus niet een handeling „waarbij deze stoffen worden verwijderd of met het oog op de verwijdering ervan worden gestort”, in de zin van artikel 5 van deze richtlijn.
101. Ten tweede, zelfs als het op of in de bodem brengen van drijfmest de smaak en/of de geur van het grondwater ongunstig beïnvloedt en waterverontreiniging kan veroorzaken, dan nog berust het stelsel inzake bescherming van het water tegen verontreiniging door dierlijke mest op gemeenschapsniveau niet op richtlijn 80/68 maar op richtlijn 91/676. Laatstgenoemde richtlijn ziet immers specifiek op de beheersing van waterverontreiniging die het gevolg is van het opbrengen of lozen van dierlijke mest en een buitensporig gebruik van meststoffen. Het beschermingsstelsel waarin zij voorziet omvat nauwkeurige beheersmaatregelen die de lidstaten aan de landbouwers moeten opleggen en die rekening houden met de meer of minder kwetsbare aard van de omgeving waarin de mest terechtkomt.
102. Werd artikel 5 van richtlijn 80/68 evenwel aldus uitgelegd dat de lidstaten elk gebruik van drijfmest of, meer algemeen, dierlijke mest, als landbouwmeststof aan een voorafgaand onderzoek – met inbegrip met name van een hydrogeologische studie – moeten onderwerpen, dan zou dit leiden tot omvangrijke onderzoeksverplichtingen, ongeacht de betrokken zone. Deze verplichtingen zouden kennelijk strenger zijn dan die welke de gemeenschapswetgever bij richtlijn 91/676 aan de lidstaten op landbouwgebied heeft willen opleggen. De beschermingsregeling van richtlijn 80/68 zou dan gedeeltelijk in de plaats komen van de specifiek bij richtlijn 91/676 ingevoerde regeling.
103. Een dergelijke uitlegging van richtlijn 80/68 kan dus niet worden aanvaard.
104. De Spaanse autoriteiten waren dus op grond van richtlijn 80/68 niet verplicht het gebruik van de drijfmest van de betrokken veeteeltbedrijven voor landbouwdoeleinden aan de vergunningsprocedure van deze richtlijn te onderwerpen, en dienden in die omstandigheden evenmin hydrogeologische studies in het betrokken gebied uit te voeren.
105. Bijgevolg moeten de grieven inzake schending van richtlijn 80/68 worden afgewezen.
De gestelde schending van richtlijn 80/778
Argumenten van partijen
106. De Commissie voert aan dat in verschillende gemeenten van het gebied van de Baix Ter de in bijlage I, C, punt 20, bij richtlijn 80/778 vastgestelde maximale nitraatconcentratie van 50 mg/l herhaaldelijk is overschreden, wat de Spaanse autoriteiten in hun brieven van 13 juli 2000, 1 en 15 februari 2001, 15 maart 2001, 3 december 2001 en 29 januari 2002 hebben erkend.
107. De Spaanse regering wijst erop dat de autonome gemeenschap Cataluña een plan voor de beheersing van waterverontreiniging door nitraten heeft opgezet, dat concreet de vorm heeft aangenomen van studies, talrijke analyses en maatregelen ter bescherming van de waterwinning door het Catalaanse watervoorzieningsbedrijf. In het gebied van de Baix Ter is een controlenetwerk tot stand gebracht waarbij om de drie maanden op 28 punten stalen worden genomen. In 2003 bedroeg de nitraatconcentratie in 73 % van de stalen uit dit netwerk minder dan 50 mg/l. Vergelijkbare inspanningen zijn geleverd met betrekking tot het onderzoek van de aanwezigheid van stikstofverbindingen in het grondwater van de provincie Gerona. De alsnog ontoereikende resultaten van al deze acties vallen volgens de Spaanse regering ten dele te verklaren door de ernstige droogte die Cataluña de laatste jaren heeft gekend. Verder zijn de veeteeltbedrijven strenger gecontroleerd. Tevens zijn in 2002 in verschillende gemeenten werken ondernomen om de problemen inzake openbare drinkwatervoorziening te verhelpen. De in de andere netwerken gesignaleerde problemen zouden weldra opgelost moeten zijn.
Beoordeling door het Hof
108. Zoals het Hof heeft geoordeeld, legt artikel 7, lid 6, van richtlijn 80/778 geen inspanningsverplichting op, maar een resultaatsverplichting (arrest van 14 november 2002, Commissie/Ierland, C‑316/00, Jurispr. blz. I‑10527, punt 37).
109. De Spaanse regering betwist evenwel niet dat de nitraatconcentratie van 30 tot 40 % van de waterstalen die in het gebied waarop het onderhavige beroep betrekking heeft, zijn onderzocht, niet aan de in bijlage I, C, punt 20, bij richtlijn 80/778 vastgestelde grens van 50 mg/l voldoet. Deze regering erkent met name dat in bepaalde gemeenten, in het bijzonder Albons, Parlavà, Rupià en Foixà, de uit deze richtlijn voortvloeiende verplichtingen, wat de parameter „nitraten” betreft, niet in acht worden genomen.
110. Hoewel de door de Spaanse autoriteiten genomen maatregelen de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water in het gebied van de Baix Ter globaal lijken te hebben verbeterd, volstaan zij echter niet ten bewijze dat de uit artikel 7, lid 6, van richtlijn 80/778 voortvloeiende verplichtingen zijn nagekomen.
111. Wat de door de Spaanse regering aangevoerde omstandigheid betreft, dat het gezondheidsgevaar voor de betrokken bevolking dankzij informatiecampagnes is afgenomen, deze omstandigheid doet niet af aan de krachtens richtlijn 80/778 op de Spaanse autoriteiten rustende resultaatsverplichting.
112. De grieven inzake schending van richtlijn 80/778 zijn derhalve gegrond.
113. Uit een en ander volgt dat het Koninkrijk Spanje,
– door vóór de bouw of wijziging van de varkenshouderijen in het gebied van de Baix Ter, in strijd met de artikelen 2 en 4, lid 2, van richtlijn 85/337, in de oorspronkelijke versie daarvan, geen milieueffectbeoordeling te verrichten,
– door in verschillende openbare waterleidingnetten van het gebied van de Baix Ter de maximaal toelaatbare concentratie te overschrijden voor de parameter „nitraten” die is vastgesteld in bijlage I, C, punt 20, bij richtlijn 80/778, in strijd met artikel 7, lid 6, van deze richtlijn,
de krachtens deze richtlijnen op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
114. Het beroep moet worden verworpen voor het overige.
Kosten
115. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen voorzover zulks is gevorderd. Overeenkomstig artikel 69, lid 3, van dit Reglement, kan het Hof de proceskosten over de partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld, en voorts wegens bijzondere redenen.
116. In het onderhavige geding dient ermee rekening te worden gehouden dat het beroep niet voor de niet-nakoming in haar geheel, zoals zij door de Commissie is omschreven, is toegewezen.
117. Het Koninkrijk Spanje dient dus in twee derde van alle kosten te worden verwezen. De Commissie wordt verwezen in het resterende derde.
Dictum
Het Hof van Justitie (Derde kamer) verklaart:
1) Het Koninkrijk Spanje is de verplichtingen niet nagekomen die op hem rusten krachtens de richtlijnen van de Raad 85/337/EEG van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, en 80/778/EEG van 15 juli 1980 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water, door, in strijd met de artikelen 2 en 4, lid 2, van richtlijn 85/337, vóór de bouw of wijziging van de varkenshouderijen van het gebied van de Baix Ter geen milieueffectbeoordeling te verrichten, en door in verschillende openbare waterleidingnetten van het gebied van de Baix Ter de maximaal toelaatbare concentratie te overschrijden voor de parameter „nitraten” die is vastgesteld in bijlage I, C, punt 20, bij richtlijn 80/778, in strijd met artikel 7, lid 6, van deze richtlijn.
2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3) Het Koninkrijk Spanje wordt in twee derde van de kosten verwezen, en de Commissie van de Europese Gemeenschappen in het resterende derde.