62010CC0071_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
1. De hoogste rechterlijke instantie van het Verenigd Koninkrijk, de Supreme Court, stelt het Hof een vraag die academisch lijkt, maar waarvan de gevolgen moeilijk te overzien zijn.
2. Overeenkomstig richtlijn 2003/4/EG inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie(2) (hierna: „richtlijn inzake milieu-informatie”) hebben particulieren recht op toegang tot milieu-informatie. Dit recht kan worden beperkt wanneer openbaarmaking afbreuk zou doen aan bepaalde beschermingswaardige belangen. De uitzonderingen gelden echter niet wanneer in een concreet geval het algemeen belang dat met openbaarmaking is gediend, zwaarder weegt dan het belang dat met weigering van openbaarmaking is gediend.
3. De rechters van het Verenigd Koninkrijk zijn het niet eens over de vraag hoe die afweging moet worden gemaakt wanneer aan verschillende beschermingswaardige belangen tegelijk afbreuk wordt gedaan. Moet elke uitzondering op zich worden beschouwd en daarbij worden onderzocht wat zwaarder weegt: het door die uitzondering beschermde belang of het algemeen belang dat met openbaarmaking is gediend (zoals de eerste twee instanties en de minderheid van de Supreme Court menen)? Of kunnen de door verschillende uitzonderingen beschermde belangen worden gecumuleerd en vervolgens samen tegen het algemeen belang bij openbaarmaking worden afgewogen (zoals de derde instantie en de meerderheid van de Surpreme Court stellen)?
4. Aan de orde is dan ook of bij de beslissing over de openbaarmaking van milieu-informatie afzonderlijke aangetaste belangen, die elk op zich beschouwd minder zwaar wegen dan het algemeen belang dat met openbaarmaking is gediend, kunnen worden gecumuleerd en mogelijkerwijs samen de vertrouwelijke behandeling van de informatie kunnen rechtvaardigen.
5. Die vragen bieden het Hof de gelegenheid om voor het eerst dieper in te gaan op de wijze waarop zulke belangen bij geheimhouding moeten worden afgewogen tegen het algemeen belang dat met openbaarmaking van informatie is gediend.
II – Rechtskader
A – Volkenrecht
6. Via het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden(3) (hierna: „Verdrag van Aarhus”), dat de Gemeenschap op 25 juni 1998 te Aarhus (Denemarken) heeft ondertekend(4), is de Unie internationaal de verbintenis aangegaan om de toegang tot milieu-informatie te waarborgen.
7. Mogelijke beperkingen van het toegangsrecht volgen in het bijzonder uit artikel 4, lid 4, van bedoeld Verdrag:
„Een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien de bekendmaking een nadelige invloed zou hebben op:
[...]
b) internationale betrekkingen, nationale defensie of openbare veiligheid;
[...]
e) intellectuele-eigendomsrechten;
[...]
De bovengenoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang en in aanmerking nemend of de verzochte informatie betrekking heeft op emissies in het milieu.”
B – Unierecht
8. De richtlijn inzake milieu-informatie geeft voor de Unie uitvoering aan het Verdrag van Aarhus. Daartoe voorziet zij in artikel 3, lid 1, in een recht van toegang tot milieu-informatie.
9. De uitzonderingen zijn in het bijzonder in artikel 4, lid 2, van de richtlijn inzake milieu-informatie geregeld:
„De lidstaten kunnen bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd, indien openbaarmaking van de informatie afbreuk doet aan een van de volgende punten:
[...]
b) internationale betrekkingen, openbare veiligheid of nationale defensie;
[...]
e) intellectuele-eigendomsrechten;
[...]
De in de leden 1 en 2 genoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met voor het specifieke geval inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang. In elk afzonderlijk geval dient het algemeen belang dat is gediend met openbaarmaking te worden afgewogen tegen het specifieke belang dat is gediend met de weigering om openbaar te maken. De lidstaten kunnen het bepaalde in lid 2, sub a, d, f, g en h, niet als grondslag aanzien om te bepalen dat een verzoek kan worden geweigerd indien het betrekking heeft op informatie over emissies in het milieu.”
10. In dit verband heet het in punt 16 van de considerans van deze richtlijn:
„Het recht op informatie houdt in dat bekendmaking van de informatie de regel moet zijn en dat overheidsinstanties uitsluitend in bepaalde, welomschreven gevallen de mogelijkheid hebben een verzoek om milieu-informatie te weigeren. Redenen voor weigering moeten restrictief geïnterpreteerd worden, waarbij het algemeen belang, dat is gediend met openbaarmaking, dient te worden afgewogen tegen het specifieke belang, dat is gediend met de weigering om openbaar te maken. De redenen voor een weigering moeten binnen de in deze richtlijn vastgestelde termijn aan de aanvrager worden meegedeeld.”
C – Nationaal recht
11. In het nationale recht zijn de in casu relevante uitzonderingen in grotendeels gelijke bewoordingen te vinden in de Environmental Information Regulations 2004.(5)
III – Feiten en prejudiciële vraag
12. De verlangde informatie heeft betrekking op de precieze locaties van basisstations voor mobile telefonie in het Verenigd Koninkrijk.
13. De locatie van elk basisstation in elk kaartvierkant kan bij benadering worden gevonden op een website met de naam Sitefinder(6), die sinds eind 2003 wordt beheerd door het Office of Communications (hierna: „Ofcom”). De website is een verzameling van informatie die mobieletelefoonondernemingen vrijwillig uit hun databanken ter beschikking stellen. Zij biedt particulieren de mogelijkheid om aan de hand van een postcode of de naam van een stad of een straat naar informatie over basisstations binnen een bepaald kaartvierkant te zoeken. De website toont echter niet op de meter precies waar het basisstation juist gelegen is en vermeldt evenmin of het is geïnstalleerd ter hoogte van de straat dan wel verborgen is in of op een installatie of gebouw.
14. Een informatiemanager van Health Protection Scotland (een afdeling van de National Health Service) verzocht Ofcom om precieze locatiecoördinaten van elk basisstation, blijkbaar uit epidemiologische overwegingen. Ofcom wees zijn verzoek af en wees na een nieuw onderzoek ook zijn bezwaar af. Vervolgens wendde hij zich tot appellant, de Information Commissioner, die de openbaarmaking gelastte. Op beroep van Ofcom werd het bevel tot openbaarmaking in eerste instantie door het Information Tribunal bevestigd.
15. Het Information Tribunal stelde vast dat openbaarmaking van de informatie nadelige gevolgen voor de openbare veiligheid en de bescherming van de intellectuele eigendom zou hebben. De informatie zou overvallen op basisstations kunnen vergemakkelijken. Bovendien moest ervan worden uitgegaan dat telecommunicatieondernemingen auteursrechten en databankrechten op de informatie hebben. Daarentegen woog echter het met openbaarmaking gediende algemeen belang zwaarder, in het bijzonder omdat de verzochte informatie voor epidemiologisch onderzoek naar de gevolgen van mobiele telefonie kon worden gebruikt. Bij de afweging onderzocht het Information Tribunal de toepassing van de twee uitzonderingen afzonderlijk en weigerde het deze uitzonderingen samen af te wegen tegen het met openbaarmaking gediende algemeen belang.
16. Ofcom stelde beroep in bij de Administrative Court, die op dit laatste punt dezelfde benadering als het Information Tribunal volgde. Op het tegen deze beslissing ingestelde hoger beroep kwam de Court of Appeal evenwel tot een andere slotsom.
17. Het beroep dat de Information Commissioner bij de Supreme Court heeft ingesteld, betreft alleen de vraag of de nadelige gevolgen van de twee aan de orde zijnde uitzonderingen samen of afzonderlijk moeten worden afgewogen tegen het algemeen belang dat met openbaarmaking is gediend. De Supreme Court is thans met een meerderheid van drie tegen twee geneigd zich aan te sluiten bij de zienswijze van de Court of Appeal en heeft het Hof dan ook de volgende vraag gesteld:
„Vereist [de richtlijn inzake milieu-informatie], wanneer een overheidsinstantie beschikt over milieu-informatie waarvan de openbaarmaking nadelige gevolgen zou hebben voor verschillende belangen die worden beschermd door meer dan één uitzondering (in casu de openbare veiligheid bedoeld in artikel 4, lid 2, sub b, en de intellectuele-eigendomsrechten bedoeld in artikel 4, lid 2, sub e), maar die, wanneer elke uitzondering afzonderlijk wordt beschouwd, niet volstaan om zwaarder te wegen dan het algemeen belang bij openbaarmaking, een nader onderzoek waarbij de afzonderlijke belangen die door de twee uitzonderingen worden beschermd, worden gecumuleerd en samen worden afgewogen tegen het algemeen belang dat door openbaarmaking wordt beschermd?”
18. De Information Commissioner, het Koninkrijk Zweden, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en de Europese Commissie hebben schriftelijk en ter terechtzitting van 27 januari 2011 opmerkingen gemaakt.
IV – Beoordeling
19. De richtlijn inzake milieu-informatie bepaalt in artikel 3, lid 1, dat de overheidsinstanties ertoe gehouden zijn de milieu-informatie waarover zij beschikken, of die voor hen wordt beheerd, aan elke aanvrager op verzoek beschikbaar te stellen, zonder dat deze daartoe van een belang hoeft te doen blijken.
20. Dit recht is reeds in 1990 ingevoerd bij de eerste richtlijn inzake milieu-informatie(7) . Het Verdrag van Aarhus heeft het verder ontwikkeld. De thans van kracht zijnde richtlijn inzake milieu-informatie geeft uitvoering aan dat Verdrag.
21. Ondertussen heeft het Verdrag van Amsterdam bovendien in artikel 1, lid 2, EU uitdrukking gegeven aan de wil om een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa tot stand te brengen, waarin de besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen. Daartoe legt artikel 15 VWEU (oud artikel 255 EG) de instellingen het beginsel van openheid op en vormt het – samen met artikel 42 van het Handvest van de grondrechten – de basis voor een recht van toegang tot de documenten van deze instellingen. Dit recht wordt verwezenlijkt bij verordening (EG) nr. 1049/2001(8), die overeenkomstig de artikelen 3 en volgende van verordening (EG) nr. 1367/2006(9) ook de toepassing van het recht op milieu-informatie bij de organen en instellingen van de Unie regelt.
22. Het recht op milieu-informatie geldt echter niet onbeperkt. Informatie kan op basis van artikel 4 van de richtlijn inzake milieu-informatie worden geweigerd indien de openbaarmaking afbreuk doet aan bepaalde, in die bepaling uitdrukkelijk vermelde belangen. Het belang dat is gediend met de afwijzing van een verzoek om openbaarmaking, moet echter worden afgewogen tegen het algemeen belang dat met openbaarmaking van de informatie is gediend.
23. De prejudiciële vraag betreft deze belangenafweging. De Supreme Court wenst te vernemen of die afweging in twee etappes dient te gebeuren, waarbij
– eerst
voor elke uitzondering afzonderlijk wordt onderzocht of er sprake is van een algemeen belang bij openbaarmaking van informatie dat zwaarder weegt dan de negatieve gevolgen van de openbaarmaking, en
– vervolgens
de afzonderlijke aangetaste belangen samen worden afgewogen tegen het algemeen belang dat met openbaarmaking is gediend.
24. Op het eerste gezicht verrast de in de prejudiciële vraag voorgestelde benadering omdat zij een dubbele afweging inhoudt. Artikel 4, lid 2, tweede en derde zin, van de richtlijn inzake milieu-informatie wijst echter in die richting, aangezien die twee zinnen tweemaal
verwijzen naar het algemeen belang dat met openbaarmaking van informatie is gediend.
25. Volgens de tweede zin
moeten de in artikel 4, leden 1 en 2 genoemde gronden voor weigering restrictief worden uitgelegd, met voor het specifieke geval inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang. Bovendien moet volgens de derde zin
in elk afzonderlijk geval het algemeen belang dat is gediend met openbaarmaking worden afgewogen tegen het specifieke belang dat is gediend met de weigering om openbaar te maken. De beantwoording van de prejudiciële vragen hangt dan ook van de uitlegging van die twee zinnen af.
A – Artikel 4, lid 2, tweede zin, van de richtlijn inzake milieu-informatie
26. Bij de inachtneming van het algemeen belang in de zin van artikel 4, lid 2, tweede zin, van de richtlijn inzake milieu-informatie is in feite reeds een eerste afweging
noodzakelijk. Volgens de tweede zin van punt 16 van de considerans moet bij de uitlegging van de redenen voor weigering immers het algemeen belang dat is gediend met openbaarmaking, worden afgewogen tegen het belang dat is gediend met de weigering om openbaar te maken.
27. Die eerste afweging heeft uitsluitend betrekking op de betrokken uitzondering afzonderlijk. Zij moet namelijk in het kader van de uitlegging van de redenen voor weigering worden gemaakt.
28. Daarbij doet de afweging om te beginnen de vraag rijzen, wanneer van een aantasting van het beschermde belang sprake is. Of bepaalde gevolgen van de openbaarmaking van informatie negatief zijn, moet immers worden uitgemaakt tegen de achtergrond van het algemeen belang dat met openbaarmaking is gediend.(10)
29. Ook de afweging of het algemeen belang dat met bekendmaking van bepaalde informatie is gediend, uitzonderlijk zwaarder weegt dan de aantasting van het specifieke beschermde belang, kan echter onder die eerste afweging worden begrepen.
30. De afweging die volgens de Information Commissioner, Zweden, het Information Tribunal, de Administrative Court en de minderheid van de Supreme Court de enige toegelaten afweging is, volgt dan ook reeds uit artikel 4, lid 2, tweede zin, van de richtlijn inzake milieu-informatie.
B – Artikel 4, lid 2, derde zin, van de richtlijn inzake milieu-informatie
31. Bij bovenstaande uitlegging van artikel 4, lid 2, van de richtlijn inzake milieu-informatie blijft de vraag dus welke rol de derde zin van die bepaling toekomt.
1. Artikel 4, lid 2, derde zin, van de richtlijn inzake milieu-informatie als verduidelijking van de tweede zin?
32. Om te beginnen zou artikel 4, lid 2, derde zin, van de richtlijn inzake milieu-informatie als een verduidelijking van de inhoud van de tweede zin kunnen worden beschouwd. Zoals in de tweede zin van punt 16 van de considerans wordt gepreciseerd, moet de inachtneming in de vorm van een afweging plaatsvinden. Bovendien wordt opnieuw benadrukt dat de afweging van geval tot geval moet worden gemaakt, zodat de lidstaten deze niet in het kader van de wettelijke uitvoering van de richtlijn kunnen vastleggen.(11)
33. De ontstaansgeschiedenis van artikel 4, lid 2, derde zin, van de richtlijn inzake milieu-informatie pleit voor de opvatting dat het om een verduidelijking gaat. Die bepaling is pas net vóór de vaststelling van de richtlijn in het bemiddelingscomité ingevoegd. De precieze redenen zijn niet duidelijk. De Raad had echter op dit punt eerst het voorstel afgewezen om een afweging verplicht te stellen, omdat in het Verdrag van Aarhus enkel van inachtneming van het algemeen belang bij openbaarmaking sprake is.(12) De Commissie en het Parlement hadden daarentegen diverse formuleringen voorgesteld om te verduidelijken dat de toegang moet worden gewaarborgd wanneer het met openbaarmaking gediende algemeen belang zwaarder weegt. De derde zin zou dus een poging kunnen zijn om met die wens rekening te houden.
34. Die verduidelijking zou echter gedeeltelijk overbodig en voor het overige mislukt zijn.
35. Artikel 4, lid 2, tweede zin, van de richtlijn inzake milieu-informatie heeft het reeds over afzonderlijke gevallen, zodat een herhaling in de derde zin niet noodzakelijk is.
36. Het zou bovendien duidelijk evidenter zijn geweest om artikel 4, lid 2, tweede zin, van de richtlijn inzake milieu-informatie te vervangen door een formulering zoals de tweede zin van punt 16 van de considerans(13) of de door de Commissie voorgestelde(14) en door het Parlement in eerste lezing goedgekeurde(15) versie van artikel 4, lid 2(16), te volgen, om de voorziene inachtneming als afweging te definiëren.
37. Artikel 4, lid 2, derde zin, van de richtlijn inzake milieu-informatie als een louter verduidelijkende bepaling uitleggen, is dan ook niet overtuigend.
2. Artikel 4, lid 2, derde zin, van de richtlijn inzake milieu-informatie als afweging van gecumuleerde belangen?
38. Bijgevolg moet worden onderzocht of artikel 4, lid 2, derde zin, van de richtlijn inzake milieu-informatie een eigen rol toekomt, die losstaat van de tweede zin en van de in die zin voorziene afweging. Deze rol zou kunnen liggen in de in de prejudiciële vraag aan de orde zijnde afweging met de gecumuleerde belangen die tegen openbaarmaking pleiten.
Bewoordingen van artikel 4, lid 2, derde zin, van de richtlijn inzake milieu-informatie
39. Anders dan Zweden en de Information Commissioner menen, staat het gebruik van het begrip „belang” in het enkelvoud niet in de weg aan een cumulatie van meerdere belangen. Weliswaar plaatsen de meeste taalversies(17) steeds alleen het algemeen belang bij openbaarmaking tegenover het belang dat met weigering van openbaarmaking is gediend, en wordt het begrip belang dus in het enkelvoud gebruikt, maar „het belang” bij het ene of het andere kan volgens de natuurlijke betekenis van het woord belang de verscheidene (deel)belangen omvatten die voor de ene of de andere slotsom pleiten.
40. Ook de omstandigheid dat is benadrukt dat de afweging van geval tot geval moet plaatsvinden, verzet zich niet tegen cumulatie van de belangen. Zoals het Verenigd Koninkrijk aanvoert, ligt het meer voor de hand om het begrip afzonderlijk geval aldus te begrijpen dat het de in elk concreet geval te nemen beslissing over de openbaarmaking van informatie betreft.(18)
41. Voorts staat de opdeling van de beschermingswaardige belangen in verschillende uitzonderingen niet in de weg aan de cumulatie van deze belangen. Zoals het Verenigd Koninkrijk overtuigend uiteenzet, kunnen die uitzonderingen niet steeds duidelijk van elkaar worden onderscheiden. Integendeel, de beschermde belangen overlappen elkaar voor een deel duidelijk. Dit ligt in het bijzonder bij de door artikel 4, lid 2, sub d tot en met g, van de richtlijn inzake milieu-informatie beschermde belangen voor de hand: de vertrouwelijkheid van commerciële of industriële informatie, intellectuele-eigendomsrechten, persoonsgegevens en de belangen of de bescherming van iedere persoon die de verzochte informatie vrijwillig heeft verstrekt.
42. Het argument van Zweden dat de afweging overeenkomstig de richtlijn inzake milieu-informatie op dezelfde wijze moet worden gemaakt als die overeenkomstig verordening nr. 1049/2001, kan tot slot evenmin slagen.
43. In de eerste plaats staat nog helemaal niet vast hoe de prejudiciële vraag zou moeten worden beantwoord indien zij verordening nr. 1049/2001 betrof. Het Hof is immers nog niet ingegaan op de vraag of het bij de afweging overeenkomstig de verordening mogelijk of zelfs geboden is om belangen te cumuleren.(19)
44. In de tweede plaats verschilt de tekst van de verordening met betrekking tot de afweging duidelijk van die van de richtlijn inzake milieu-informatie. Volgens artikel 4, leden 2 en 3, van de verordening(20) kan de toegang tot documenten worden geweigerd wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van bepaalde belangen, „tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt”. Dit afwegingsvereiste is restrictiever geformuleerd dan artikel 4, lid 2, derde zin, van de richtlijn inzake milieu-informatie.
Beperking van mogelijke uitzonderingen
45. Zweden beklemtoont echter terecht dat een cumulatie van belangen geen basis kan zijn voor bijkomende uitzonderingen
op het recht op informatie.
46. In de eerste zin van punt 16 van de considerans van de richtlijn inzake milieu-informatie staat dat openbaarmaking van milieu-informatie uitsluitend in bepaalde, welomschreven gevallen
kan worden geweigerd. Die gevallen zijn uitdrukkelijk omschreven in artikel 4, leden 1 en 2, eerste zin. De opsomming van de uitzonderingen is volgens de bewoordingen van die bepaling niet als voorbeeld gegeven, maar uitputtend bedoeld.(21) Dit wordt bevestigd door de in artikel 4, lid 2, tweede zin, neergelegde verplichting om de uitzonderingen restrictief uit te leggen.
47. Bijkomende uitzonderingen zouden bovendien ook in strijd zijn met het Verdrag van Aarhus, dat in artikel 4, leden 3 en 4, eveneens alleen in bepaalde, uitdrukkelijk vermelde uitzonderingen voorziet.(22) Dat Verdrag is, zoals alle internationale overeenkomsten die de Unie heeft gesloten, van hogere rang dan de bepalingen van afgeleid Unierecht.(23) Gelet op die voorrang moeten bepalingen van afgeleid Unierecht zoveel mogelijk in overeenstemming met de volkenrechtelijke verplichtingen van de Unie worden uitgelegd(24), wat ook voor milieu-informatie moet gelden.(25)
48. Artikel 4, lid 2, derde zin, van de richtlijn inzake milieu-informatie kan dan ook geen bijkomende uitzonderingen meebrengen die niet uitdrukkelijk in artikel 4, leden 1 en 2, eerste zin, zijn opgenomen.
49. Bij een afweging in de zin van artikel 4, lid 2, derde zin, van de richtlijn inzake milieu-informatie kan dus duidelijk geen rekening worden gehouden met belangen die weliswaar tegen openbaarmaking kunnen pleiten, maar niet in artikel 4 zijn erkend als reden voor een uitzondering op het recht op toegang tot milieu-informatie, bijvoorbeeld de kosten voor de behandeling van verzoeken.
50. Bovendien merkt de Commissie terecht op dat het aantal beschermingswaardige belangen dat bij de beslissing over de openbaarmaking van informatie over emissies
in acht kan worden genomen, verder wordt beperkt. Volgens artikel 4, lid 2, vierde zin, van de richtlijn inzake milieu-informatie – het zogenaamde emissievoorbehoud – kunnen de meeste in artikel 4, lid 2, genoemde belangen geen weigering van openbaarmaking rechtvaardigen. Het gaat daarbij onder meer om de bescherming van het vertrouwelijke karakter van handelingen van overheidsinstanties (artikel 4, lid 2, sub a) of van de vertrouwelijkheid van commerciële of industriële informatie (artikel 4, lid 2, sub d). Met die belangen kan dan ook geen rekening worden gehouden bij een afweging over de openbaarmaking van informatie inzake emissies.
51. Evenmin kunnen erkende belangen in acht worden genomen die weliswaar worden geraakt, maar waarvoor in het kader van de eerste afweging in de zin van artikel 4, lid 2, tweede zin, van de richtlijn inzake milieu-informatie niet kan worden vastgesteld dat openbaarmaking van de informatie nadelige gevolgen heeft. Aan belangen waaraan geen afbreuk wordt gedaan, kan bij een afweging geen gewicht worden toegekend. Wanneer dus wordt vastgesteld dat er gevolgen voor die belangen zijn, moeten die gevolgen negatief zijn om bij de afweging in aanmerking te worden genomen.
52. De kernvraag is echter of bijkomende uitzonderingen ontstaan wanneer erkende, aangetaste belangen bij geheimhouding, bij de afweging worden gecumuleerd.
53. De cumulatie kan zonder twijfel tot een bijkomende beperking
van de toegang tot milieu-informatie leiden wanneer verschillende belangen samen de weigering van openbaarmaking rechtvaardigen, hoewel zij afzonderlijk beschouwd minder zwaar wegen dan het algemeen belang dat met openbaarmaking is gediend. Het gaat echter nog steeds om een beperking van de toegang die op de erkende belangen berust.
54. Evenals het Verenigd Koninkrijk beschouw ik die bijkomende beperking als een juiste toepassing van het evenredigheidsbeginsel.
55. Het evenredigheidsbeginsel vormt een van de algemene beginselen van Unierecht die door de Unie in acht moeten worden genomen.(26) De handelingen van instellingen mogen dus niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is ter verwezenlijking van de doelstellingen die met de betrokken regeling legitiem worden nagestreefd. Wanneer hierbij een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, moet die maatregel worden gekozen die het minst bezwarend is. In het bijzonder mogen de veroorzaakte nadelen niet onevenredig zijn aan het nagestreefde doel.(27)
56. Wanneer echter de erkende belangen die tegen openbaarmaking pleiten, samen kennelijk zwaarder wegen dan het algemeen belang dat met openbaa rmaking is gediend, zijn de door de openbaarmaking van milieu-informatie veroorzaakte nadelen niet langer evenredig aan het nagestreefde doel.
57. Zweden en de Information Commissioner beroepen zich wel op de verplichting om uitzonderingen restrictief uit te leggen, maar ook dit beginsel verlangt niet dat milieu-informatie ook wordt openbaar gemaakt wanneer dit onevenredige nadelen meebrengt. Het beginsel moet veeleer bij de uitlegging van de uitzonderingen, de waardering van belangen en bij de afweging zelf worden verwezenlijkt. In het bijzonder kunnen niet mechanisch twee nadelen met één voordeel worden verrekend, maar moet de betrokken belangen een met hun betekenis overeenstemmend gewicht worden toegekend alvorens de afweging wordt gemaakt.
58. De Information Commissioner vreest weliswaar dat het in de praktijk moeilijk is om gecumuleerde belangen af te wegen, maar de moeilijkheid ligt niet zozeer in de cumulatie maar in de aard van de afweging van belangen bij openbaarmaking tegen belangen die met de weigering van openbaarmaking van informatie zijn gediend. Die belangen kunnen meestal slechts moeilijk met elkaar worden vergeleken en dus ook slechts moeilijk tegen elkaar worden afgewogen. Die afweging wordt echter gemakkelijker wanneer de verplichting om uitzonderingen restrictief uit te leggen, bij de afweging aldus wordt toegepast dat bij twijfel de voorkeur wordt gegeven aan transparantie.
59. Voor het overige kan reeds de afweging in het kader van afzonderlijke uitzonderingen een cumulatie verlangen, namelijk – zoals het Verenigd Koninkrijk terecht betoogt – aan de kant van het algemeen belang dat met openbaarmaking is gediend.(28) Punt 1 van de considerans van de richtlijn inzake milieu-informatie vermeldt reeds drie deelbelangen, te weten ten eerste een verhoogd milieubewustzijn, ten tweede een vrije gedachtewisseling en een doeltreffender deelneming van het publiek aan de milieubesluitvorming, en ten derde een beter milieu.
60. Bijgevolg dient op de prejudiciële vraag te worden geantwoord dat wanneer een overheidsinstantie beschikt over milieu-informatie waarvan de openbaarmaking nadelige gevolgen zou hebben voor verschillende, door meerdere in artikel 4, lid 2, van de richtlijn inzake milieu-informatie bedoelde uitzonderingen beschermde belangen, die evenwel, wanneer elke uitzondering afzonderlijk wordt beschouwd, niet volstaan om zwaarder te wegen dan het algemeen belang bij openbaarmaking, een nader onderzoek vereist is waarbij de afzonderlijke belangen die door de twee uitzonderingen worden beschermd, gecumuleerd en samen worden afgewogen tegen het algemeen belang dat door openbaarmaking wordt beschermd.
C – Uitzonderingen bedoeld in artikel 4, lid 1, van de richtlijn inzake milieu-informatie
61. Tot slot wil ik nog kort ingaan op een punt waarover de Commissie en het Verenigd Koninkrijk het oneens zijn, namelijk of ook de uitzonderingen bedoeld in artikel 4, lid 1, van de richtlijn inzake milieu-informatie bij de afweging kunnen worden betrokken. Die vraag is niet aan de orde in het verzoek om een prejudiciële beslissing, dat enkel betrekking heeft op twee in artikel 4, lid 2, bedoelde uitzonderingen.
62. Mocht het Hof toch uitspraak willen doen over de inaanmerkingneming van artikel 4, lid 1, van de richtlijn inzake milieu-informatie, is het duidelijk dat het bepaalde sub a zich niet tot een afweging leent: wanneer een overheidsinstantie de verzochte informatie niet heeft, kan zij deze niet openbaar maken. Of dit ook geldt voor verzoeken die te algemeen geformuleerd zijn in de zin van het bepaalde sub c, hangt van de uitlegging van die uitzondering af. Wanneer zij enkel betrekking heeft op verzoeken waarvan het voorwerp niet kan worden bepaald, is een afweging evenmin mogelijk.
63. Bij kennelijk onredelijke verzoeken (artikel 4, lid 1, sub b, van de richtlijn inzake milieu-informatie), onvoltooid materiaal (sub d) en interne mededelingen (sub e) worden daarentegen belangen beschermd die zich tot een afweging lenen en dus ook in acht moeten worden genomen wanneer zij kunnen worden aangetast. Dit gaat ook op voor te algemeen geformuleerde verzoeken (sub c) wanneer daaronder ook verzoeken kunnen worden begrepen die zo algemeen zijn dat de behandeling ervan bijzonder grote inspanningen vergt.
V – Conclusie
64. Ik geef het Hof in overweging de prejudiciële vraag als volgt te beantwoorden:
„Ingevolge richtlijn 2003/4/EG inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie is, wanneer een overheidsinstantie beschikt over milieu-informatie waarvan de openbaarmaking nadelige gevolgen zou hebben voor verschillende, door meerdere in artikel 4, lid 2, bedoelde uitzonderingen beschermde belangen, die evenwel, wanneer elke uitzondering afzonderlijk wordt beschouwd, niet volstaan om zwaarder te wegen dan het algemeen belang bij openbaarmaking, een nader onderzoek nodig, waarbij de afzonderlijke belangen die door de twee uitzonderingen worden beschermd, gecumuleerd en samen worden afgewogen tegen het algemeen belang dat door openbaarmaking wordt beschermd.”
(1) .
(2)  –	Volledige titel: richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313/EEG van de Raad (PB L 41, blz. 26).
(3)  –	PB 2005, L 124, blz. 4.
(4)  –	Aangenomen bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005, PB L 124, blz. 1.
(5)  –	S.I. 2004, nr. 3391.
(6)  –	http://www.sitefinder.ofcom.org.uk/.
(7)  –	Richtlijn 90/313/EEG van de Raad van 7 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie (PB L 158, blz. 56).
(8)  –	Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43).
(9)  –	Verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen (PB L 264, blz. 13).
(10)  –	Zo heb ik in mijn conclusie van 3 maart 2011, Zweden/Commissie (C‑506/08 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, in het bijzonder punten 47 e.v.), betoogd dat het toezicht van het publiek op de besluitvorming, geen belemmering vormt voor die besluitvorming.
(11)  –	Zie inmiddels arrest van 16 december 2010, Stichting Natuur en Milieu (C‑266/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 56).
(12)  –	Zie hoofdstuk VI, punten 5 en 6, steeds laatste streepje, van gemeenschappelijk standpunt (EG) nr. 24/2002 van 28 januari 2002, vastgesteld door de Raad, volgens de procedure van artikel 251 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, met het oog op de aanneming van een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313/EEG van de Raad (PB C 113 E, blz. 1).
(13)  –	„Redenen voor weigering moeten restrictief geïnterpreteerd worden, waarbij het algemeen belang, dat is gediend met openbaarmaking, dient te worden afgewogen tegen het specifieke belang, dat is gediend met de weigering om openbaar te maken.”
(14)  –	Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie, COM(2000) 402 def.
(15)  –	Parlementsdocument A5‑0074/2001 (PB 2001, C 343, blz. 165).
(16)  –	„In ieder geval wordt het algemeen belang dat met de openbaarmaking gediend is, afgewogen tegen het belang dat met een weigering gediend is.” Doordat in de eerste lezing een zin is toegevoegd, is dit artikel 4, lid 2, derde zin, van het door het Parlement gewijzigde voorstel.
Zie ook het na de eerste lezing door de Commissie gewijzigde voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie, PB 2001, C 240 E, blz. 289: „Bovengenoemde redenen om openbaarmaking van informatie te weigeren worden strikt geïnterpreteerd. [...] In ieder in artikel 4, lid 1, onder c, en lid 2, onder a tot en met g, genoemd geval wordt het algemeen belang dat met de openbaarmaking gediend is, afgewogen tegen het belang dat met een weigering gediend is. Er wordt toegang tot de gevraagde informatie verleend als het algemeen belang zwaarder weegt dan het belang dat met de weigering gediend is.”
(17)  –	In de Deense („interesser”) en de Estse („huvidega”) taalversie lijkt „belangen” in het meervoud te zijn gebruikt. In het Lets wordt van voordelen gesproken: „ieguvumu” en „ieguvumam”.
(18)  –	Op die opvatting berust ook het arrest Stichting Natuur en Milieu (aangehaald in voetnoot 11, punten 55 e.v.).
(19)  –	In het arrest van 21 september 2010, Zweden/API en Commissie (C‑514/07 P, C‑528/07 P en C‑532/07 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 158), stelt het weliswaar vast dat met bepaalde algemene overwegingen niet kan worden aangetoond dat het transparantiebeginsel in een bepaald geval bijzonder dwingend is, zodat het zwaarder kan wegen dan de redenen
(in het meervoud!) tot weigering van openbaarmaking van de gevraagde documenten. Of die redenen afzonderlijk of gecumuleerd in acht moeten worden genomen, blijft echter onduidelijk.
(20)  –	Bij de in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzonderingen is niet in een afweging voorzien.
(21)  –	Zie met betrekking tot verordening nr. 1049/2001 arrest van 18 december 2007, Zweden/Commissie (IFAW, C‑64/05 P, Jurispr. blz. I‑11389, punten 66 e.v., in het bijzonder punt 76).
(22)  –	Om die reden heeft de Finse regering artikel 4, lid 2, derde zin, reeds bij de vaststelling van de richtlijn inzake milieu-informatie in een verklaring voor de Raadsnotulen afgewezen; zie Raadsdocument 14917/02 ADD 1 REV 1 van 13 december 2002, blz. 1.
(23)  –	Arresten van 10 september 1996, Commissie/Duitsland (C‑61/94, Jurispr. blz. I‑3989, punt 52); 1 april 2004, Bellio F.lli (C‑286/02, Jurispr. blz. I‑3465, punt 33), en 10 januari 2006, IATA en ELFAA (C‑344/04, Jurispr. blz. I‑403, punt 35).
(24)  –	Arrest Commissie/Duitsland (aangehaald in voetnoot 23, punt 52); arrest van 14 juli 1998, Bettati (C‑341/95, Jurispr. blz. I‑4355, punt 20); arrest Bellio F.lli (aangehaald in voetnoot 23, punt 33); arresten van 7 december 2006, SGAE (C‑306/05, Jurispr. blz. I‑11519, punt 35), en 14 mei 2009, Internationaal Verhuis- en Transportbedrijf Jan de Lely (C‑161/08, Jurispr. blz. I‑4075, punt 38).
(25)  –	Zie reeds mijn conclusies van 23 september 2010, Stichting Natuur en Milieu (C‑266/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 41), en 14 oktober 2010, Ville de Lyon (C‑524/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 64 e.v.). Het arrest van de Vierde kamer van 22 december 2010, Ville de Lyon (C‑524/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 35 e.v.), kan niet worden uitgelegd alsof het Hof hiermee van die vaste rechtspraak is teruggekomen.
(26)  –	Arresten van 17 december 1970, Köster, Berodt & Co. (25/70, Jurispr. blz. 1161, punten 21 e.v.); 18 november 1987, Maizena e.a. (137/85, Jurispr. blz. 4587, punt 15), en 17 januari 2008, Viamex Agrar Handel (C‑37/06 en C‑58/06, Jurispr. blz. I‑69, punt 33).
(27)  –	Zie in die zin arrest Köster, Berodt & Co. (aangehaald in voetnoot 26, punten 28 en 32); arresten van 11 juli 1989, Schräder HS Kraftfutter (265/87, Jurispr. blz. 2237, punt 21), en 12 juli 2001, Jippes e.a. (C‑189/01, Jurispr. blz. I‑5689, punt 81); arrest Viamex Agrar Handel (aangehaald in voetnoot 26, punt 35) en arrest van 9 maart 2010, ERG e.a. (C‑379/08 en C‑380/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 86).
(28)  –	Met betrekking tot verordening nr. 1049/2001 ter illustratie arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad (C‑39/05 P en C‑52/05 P, Jurispr. blz. I‑4723, punten 45‑47 en 67).