62018CJ0724_RES
Processos apensos C‑724/18 e C‑727/18
Cali Apartments SCI
e
HX
contra
Procureur général près la cour d’appel de Paris
e
Ville de Paris
[pedido de decisão prejudicial apresentado pela Cour de cassation (França)]
Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 22 de setembro de 2020
«Reenvio prejudicial — Diretiva 2006/123/CE — Âmbito de aplicação — Locação de imóveis mobilados destinados a habitação a uma clientela de passagem que aí não fixa domicílio, efetuada de forma reiterada e por períodos de curta duração — Regulamentação nacional que prevê um regime de autorização prévia para certos municípios determinados e que encarrega esses municípios da definição das condições de concessão das autorizações prévias previstas por esse regime — Artigo 4.o, n.o 6 — Conceito de “regime de autorização” — Artigo 9.o — Justificação — Oferta insuficiente de habitações destinadas a locação de longa duração a preços acessíveis — Proporcionalidade — Artigo 10.o — Requisitos relativos às condições de concessão das autorizações»
Liberdade de estabelecimento — Livre prestação de serviços — Serviços no mercado interno — Diretiva 2006/123 — Restrições — Conceito — Locação de imóveis mobilados destinados a habitação a uma clientela de passagem que aí não fixa domicílio, efetuada de forma reiterada e por períodos de curta duração — Inclusão
(artigo 57.o TFUE; Diretiva 2006/123 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerando 33 e artigos 2.°, n.os 2 e 3, e 4.°, ponto 1)
(cf. n.os 33‑36)
Liberdade de estabelecimento — Livre prestação de serviços — Serviços no mercado interno — Diretiva 2006/123 — Âmbito de aplicação — Regulamentação relativa a atividades de locação de imóveis mobilados destinados a habitação a uma clientela de passagem que aí não fixa domicílio, efetuada de forma reiterada e por períodos de curta duração — Inclusão — Regulamentação igualmente aplicável ao acesso a certas atividades excluídas do âmbito de aplicação da referida diretiva ou ao seu exercício — Falta de incidência
(Diretiva 2006/123 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerandos 1, 7 e 9, artigos 1.°, 2.° e 4.°, n.o 1)
(cf. n.os 39‑42, 44, 45, disp. 1)
Liberdade de estabelecimento — Livre prestação de serviços — Serviços no mercado interno — Diretiva 2006/123 — Âmbito de aplicação — Regulamentação relativa a atividades de locação de imóveis mobilados destinados a habitação a uma clientela de passagem que aí não fixa domicílio, efetuada de forma reiterada e por períodos de curta duração — Regulamentação que visa apenas as pessoas que se dedicam a um tipo particular de locação — Consequência — Regulamentação que não está abrangida pela exclusão relativa à gestão de utilização dos solos ou ao desenvolvimento do território e ao ordenamento do território, na aceção do considerando 9 da referida diretiva
(Diretiva 2006/123 do Parlamento Europeu e do Conselho, nono considerando, artigos 2.°, n.o 1 e 4.°, n.o 1)
(cf. n.os 40‑44)
Liberdade de estabelecimento — Serviços no mercado interno — Diretiva 2006/123 — Regime de autorização — Conceito — Regulamentação nacional que sujeita a autorização prévia o exercício de certas atividades de locação de imóveis destinados a habitação — Inclusão
(Diretiva 2006/123 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.os 6 e 7)
(cf. n.os 49, 51‑53, disp. 2)
Liberdade de estabelecimento — Serviços no mercado interno — Diretiva 2006/123 — Regime de autorização — Condições aplicáveis à concessão de autorizações — Apreciação, pelo órgão jurisdicional nacional, das condições previstas nos artigos 9.° e 10.° da referida diretiva
(Diretiva 2006/123 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 4.°, n.o 6, e 10.°)
(cf. n.os 57‑59)
Liberdade de estabelecimento — Serviços no mercado interno — Diretiva 2006/123 — Regime de autorização — Cumprimento das condições de não discriminação, de necessidade e de proporcionalidade referidas no artigo 9.o — Regulamentação nacional aplicada pelas autoridades locais e que sujeita a autorização prévia o exercício de certas atividades de locação de imóveis destinados à habitação — Regulamentação que visa lutar contra a escassez de habitações destinadas a locação de longa duração — Objetivo abrangido por uma razão imperiosa de interesse geral — Medida proporcionada ao objetivo prosseguido
[Diretiva 2006/123 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 4.°, n.o 8, e 9.°, n.o 1, alíneas b) e c)]
(cf. n.os 65‑75, disp. 3)
Liberdade de estabelecimento — Serviços no mercado interno — Diretiva 2006/123 — Regime de autorização — Condições de concessão da autorização referidos no artigo 10.o — Regulamentação nacional que sujeita a autorização prévia o exercício de certas atividades de locação de imóveis destinados à habitação — Regulamentação relativa à locação «de imóveis mobilados destinados a habitação a uma clientela de passagem que aí não fixa domicílio, de forma reiterada e por períodos de curta duração» — Regulamentação que prevê a faculdade de impor uma obrigação de compensação sob a forma de uma transformação acessória e concomitante em habitação de imóveis com outra utilização — Admissibilidade — Condições — Verificação pelo juiz nacional
(Diretiva 2006/123 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerandos 59 e 60, artigos 10.°, n.os 2 e 7, e 1.°)
(cf. n.os 79‑108, disp. 4)
Resumo
Uma regulamentação nacional que sujeita a autorização a locação de imóveis mobilados destinados a habitação a uma clientela de passagem que aí não fixa domicílio, efetuada de forma reiterada e por períodos de curta duração é conforme ao direito da União
A luta contra a escassez de habitações destinadas à locação de longa duração constitui uma razão imperiosa de interesse geral que justifica essa regulamentação
A Cali Apartments SCI e HX são ambos proprietários de um estúdio situado em Paris. Esses estúdios, que haviam sido anunciados para locação num sítio Internet, foram objeto, sem autorização prévia e de forma reiterada, de locações de curta duração a uma clientela de passagem.
O juiz das medidas provisórias do tribunal de grande instance de Paris (Tribunal de Primeira Instância de Paris) e, em seguida, a cour d’appel de Paris (Tribunal de Recurso de Paris), com fundamento no Código da Construção e da Habitação francês, condenaram os dois proprietários no pagamento de uma coima e ordenaram que os imóveis voltassem a ser usados para habitação. Com efeito, esse código prevê nomeadamente que, nos municípios com mais de 200000 habitantes e nos municípios dos três departamentos limítrofes de Paris, a alteração da finalidade de utilização dos imóveis destinados a habitação está sujeita a autorização prévia e que a locação de um imóvel mobilado destinado a habitação a uma clientela de passagem que aí não fixa o domicílio, efetuada de forma reiterada e por períodos de curta duração, constitui tal alteração da finalidade de utilização. Este código também prevê que esta autorização, emitida pelo presidente do município, pode estar sujeita a uma compensação sob a forma da transformação concomitante em habitação de imóveis que tenham outra utilização. Ainda segundo o código acima referido, as condições em que são emitidas as autorizações e determinadas as compensações por bairro e, sendo o caso, por distrito, são fixadas por deliberação do conselho municipal, à luz dos objetivos de diversidade social, em função nomeadamente das características dos mercados de imóveis para habitação e da necessidade de não agravar a escassez de habitações.
No contexto dos dois recursos que os dois proprietários interpuseram de acórdãos proferidos pela cour d’appel de Paris, a Cour de cassation submeteu um pedido prejudicial ao Tribunal de Justiça, com vista pronunciar‑se a respeito da compatibilidade da regulamentação nacional em causa com a Diretiva 2006/123, relativa aos serviços no mercado interno (
1
).
No seu Acórdão de 22 de setembro de 2020, a Grande Secção do Tribunal de Justiça decidiu, em primeiro lugar, que a Diretiva 2006/123 se aplica a uma regulamentação de um Estado‑Membro relativa a atividades de locação, mediante remuneração, de imóveis mobilados destinados a habitação a uma clientela de passagem que aí não fixa domicílio, efetuadas de forma reiterada e por períodos de curta duração, tanto a título profissional como não profissional. A este respeito, sublinhou que essas atividades são abrangidas pelo conceito de «serviço», na aceção do artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva 2006/123, e que não correspondem a nenhuma das atividades excluídas do âmbito de aplicação desta diretiva nos termos do artigo 2.o, n.o 2. Além disso, o Tribunal de Justiça considerou que a regulamentação em causa não estava excluída do âmbito de aplicação da Diretiva 2006/123 uma vez que constitui uma regulamentação geral, indistintamente aplicável a qualquer pessoa, em matéria de gestão de utilização dos solos ou de planeamento urbano. Com efeito, embora esta regulamentação se destine a garantir uma oferta suficiente de habitações destinadas à locação de longa duração a preços acessíveis, a mesma apenas visa as pessoas que se dedicam a um tipo particular de locação.
Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça declarou que uma regulamentação nacional que sujeita o exercício de certas atividades de locação de imóveis destinados a habitação a autorização prévia é abrangida pelo conceito de «regime de autorização», na aceção do artigo 4.o, n.o 6, da Diretiva 2006/123 e não pelo de «requisito», na aceção do n.o 7 desse artigo. Com efeito, um «regime de autorização» distingue‑se de um «requisito» na medida em que implica uma diligência por parte do prestador do serviço e um ato formal através do qual as autoridades competentes autorizam a atividade desse prestador, como é o caso da regulamentação em causa.
Em terceiro lugar, o Tribunal indicou que um «regime de autorização», como o previsto pela regulamentação em causa, deve ser conforme aos requisitos que figuram na secção 1 do capítulo III da Diretiva 2006/123, e nomeadamente aos artigos 9.°, n.o 1, e 10.°, n.o 2, desta diretiva, o que pressupõe que sejam apreciados, em primeiro lugar, o caráter justificado do próprio princípio do estabelecimento desse regime, à luz do artigo 9.o da referida diretiva, e, em seguida, os critérios de concessão das autorizações nele previstas, à luz do artigo 10.o desta mesma diretiva.
No que respeita às condições previstas pelo artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva 2006/123, nomeadamente aquelas segundo as quais o regime de autorização deve ser justificado por uma razão imperiosa de interesse geral e o objetivo prosseguido por esse regime não possa ser atingido por uma medida menos restritiva (critério de proporcionalidade), o Tribunal de Justiça observou, por um lado, que a regulamentação em causa visa estabelecer um dispositivo de luta contra a escassez de habitações destinadas à locação com o objetivo de dar resposta à degradação das condições de acesso à habitação e ao aumento das tensões nos mercados imobiliários, o que constitui uma razão imperiosa de interesse geral. Por outro lado, o Tribunal de Justiça constatou que a regulamentação em causa é proporcionada ao objetivo prosseguido. Com efeito, a mesma é materialmente circunscrita a uma atividade específica de locação, exclui do seu âmbito de aplicação as habitações que constituam a residência principal do locador e o regime de autorização que prevê tem um âmbito de aplicação geográfico restrito. Além disso, o objetivo prosseguido não pode ser realizado por uma medida menos restritiva, nomeadamente porque um controlo a posteriori, por exemplo com recurso a um sistema declarativo, acompanhado de sanções, não permitiria travar de forma imediata e eficaz o avanço do movimento de transformação rápida que está na origem da escassez de habitações destinadas à locação de longa duração.
Quanto aos requisitos aplicáveis, ao abrigo do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2006/123, aos critérios de autorização previstos pela regulamentação em causa, o Tribunal de Justiça observou, em primeiro lugar no que diz respeito ao requisito relativo ao caráter justificado desses critérios por uma razão imperiosa de interesse geral, que os mesmos devem, em princípio, ser considerados justificados por essa razão, na medida em que enquadram as modalidades de determinação, a nível local, das condições de concessão das autorizações previstas num regime que foi adotado a nível nacional e que é, ele próprio, justificado pela mesma razão.
Em segundo lugar, no que diz respeito ao requisito de proporcionalidade dos referidos critérios, o Tribunal de Justiça afirmou que regulamentação nacional em causa prevê a faculdade de fazer acompanhar a autorização solicitada de uma obrigação de compensação sob a forma de uma concomitante conversão em habitação de imóveis que tenham outra utilização, cujo quantum é definido pelo respetivo conselho municipal dos municípios em causa, atendendo ao objetivo de diversidade social e em função, nomeadamente, das características dos mercados locais de habitação e da necessidade de não agravar a escassez de habitações. Embora tal faculdade constitua, em princípio, um instrumento adequado de prossecução desses objetivos, uma vez que deixa às autoridades locais a escolha de prever efetivamente uma obrigação de compensação e determinar, sendo caso disso, o quantum da mesma, cabe, todavia, ao órgão jurisdicional nacional verificar, antes de mais, se esta faculdade corresponde efetivamente a uma escassez de habitações destinadas à locação de longa duração que tenha sido constatada no território desses municípios. Cabe, em seguida, ao órgão jurisdicional nacional garantir que essa mesma faculdade é adaptada à situação do mercado de locação dos municípios em causa, mas também compatível com o exercício da atividade de locação em causa. A este último respeito, deve tomar em consideração a sobrerrentabilidade que geralmente se verifica nessa atividade relativamente à locação de imóveis destinados a habitação residencial bem como as modalidades práticas que permitam o cumprimento da obrigação de compensação na localidade que estiver em causa, garantindo que esta obrigação pode ser cumprida através de vários mecanismos de compensação que correspondam a condições de mercado razoáveis, transparentes e acessíveis.
Em terceiro lugar, no que diz respeito aos requisitos de clareza, de natureza inequívoca e de objetividade, o facto de a regulamentação em causa não definir, nomeadamente, através de limites quantificados, o conceito de «locação de um imóvel mobilado destinado a habitação de forma reiterada e por períodos de curta duração, a uma clientela de passagem que aí não fixa domicílio» não constitui, em si mesmo, um elemento suscetível de demonstrar a inobservância desses requisitos, desde que as autoridades locais em causa precisem os termos que correspondem a este conceito de forma clara, inequívoca e objetiva. De igual modo, o facto de o legislador nacional se limitar a enquadrar as modalidades de determinação, por uma autoridade local, das condições de concessão das autorizações previstas por um regime, remetendo para os objetivos que essa autoridade deve tomar em consideração, não pode, em princípio, levar a considerar que essas condições não são suficientemente claras e objetivas, em particular se a regulamentação nacional em causa fixar não só as finalidades que devem ser prosseguidas pelas autoridades locais em causa, mas também os elementos objetivos em função dos quais essas autoridades devem determinar as referidas condições de concessão.
Em quarto e último lugar, no que diz respeito aos requisitos de publicação prévia, de transparência e de acessibilidade das condições de concessão das autorizações, o Tribunal de Justiça sublinhou que para que esses requisitos sejam cumpridos basta que qualquer proprietário que pretenda proceder à locação um imóvel mobilado para habitação a uma clientela de passagem que aí não fixa domicílio esteja em posição de tomar pleno conhecimento das condições de emissão de uma autorização e da eventual obrigação de compensação, previstas pelas autoridades locais em causa, antes de se dedicar às atividades de locação em causa, o que é permitido pela afixação na câmara municipal e pela colocação em linha no sítio Internet do município das atas das sessões do conselho municipal.
(
1
)	Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (JO 2006, L 376, p. 36).