62003CC0544_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. V těchto věcech žádá Conseil ďÉtat (Belgie) Soudní dvůr o výklad článku 49 ES a článku 3c směrnice Komise 90/388/EHS ze dne 28. června 1990 o hospodářské soutěži na trzích telekomunikačních služeb(2), ve znění směrnice 96/2/ES(3) (dále jen „směrnice“). Táže se, zda tato ustanovení brání právní úpravě obce, kterou se zavádí roční daň z antén, stožárů a věží pro GSM („Global system for mobile communications“).
I – Dotčená vnitrostátní právní úprava a původní řízení
2. Předmětem původních sporů jsou dvě nařízení. První z nich bylo vydáno obecní radou Schaerbeek na jejím zasedání dne 8. října 1997. Toto nařízení stanoví pro zdaňovací období let 1997 až 1999 včetně roční daň z „venkovních antén“, to znamená z parabolických antén a antén GSM. Výše daně, jejímž poplatníkem je vlastník antény, se stanoví na 100 000 BEF (tj. 2 478,94 eur) u antén GSM a na 5 000 BEF (tj. 123,95 eur) u parabolických antén.
3. Druhé nařízení bylo vydáno obecní radou Fléron dne 27. ledna 1998. Zavádí roční daň z antén, stožárů a věží pro GSM na období tří let s účinností od 1. ledna 1998. Výše daně, jejímž poplatníkem je i v tomto případě vlastník antény, činí rovněž 100 000 BEF (tj. 2 478,94 eur) za každou anténu.
4. Proti těmto dvěma nařízením podali provozovatelé mobilní telefonie usazení v Belgii, a sice společnost Mobistar SA (dále jen „Mobistar“) a společnost Belgacom Mobile SA (dále jen „Belgacom Mobile“), žaloby ke Conseil ďÉtat. Oba provozovatelé se domáhají zrušení sporných daní, přičemž zejména poukazují na skutečnost, že tyto daně jsou v rozporu s článkem 49 ES a článkem 3c směrnice, protože představují protiprávní omezení rozvoje jejich telekomunikační sítě a volného pohybu služeb mobilní telefonie.
II – Právní úprava Společenství
5.
Účelem směrnice je uskutečnit liberalizaci odvětví telekomunikací. Směrnice byla přijata na základě čl. 90 odst. 3 Smlouvy o ES (nyní čl. 86 odst. 3 ES) a požadovala nejdříve zrušení výlučných nebo zvláštních práv na poskytování telekomunikačních služeb jiných než družicové komunikace, mobilní telefonie a hlasové telefonie.
6. Následně byla několikrát změněna tak, že do jejího rozsahu působnosti byly v roce 1994 zahrnuty družicové komunikace(4), v roce 1996 služby a systémy mobilních a osobních komunikací(5) a rovněž v roce 1996 pak veškeré služby hlasové telefonie a telekomunikací, včetně zřizování a provozování sítí nezbytných k poskytování těchto služeb(6) .
7. Pokud se konkrétně jedná o mobilní telefonii, účelem změny, k níž došlo v roce 1996, bylo umožnit provozovatelům, aby provozovali a rozvíjeli své telefonní sítě k výkonu činností, které jsou předmětem jejich licencí či povolení, a též si svobodně zvolili podpůrnou infrastrukturu(7) . Tento postup byl považován za zcela nezbytný k překonání přetrvávajícího stavu narušování hospodářské soutěže a zejména k tomu, aby bylo provozovatelům umožněno kontrolovat své náklady(8) . Článek 3c směrnice, vložený směrnicí 96/2, tak požadoval:
„Členské státy zajistí odstranění veškerých omezení vztahujících se na provozovatele systémů mobilní a osobní komunikace, pokud se jedná o vytváření jejich vlastní infrastruktury, používání infrastruktury třetích osob a sdílení infrastruktur, jiných zařízení nebo míst, s výhradou, že se při používání těchto infrastruktur omezí na činnosti, které jsou předmětem jejich licence nebo povolení.“ (neoficiální překlad)
8. Část normativního rámce vytvořeného těmito předpisy byla posléze novelizována a nahrazena směrnicí Komise 2002/77/ES ze dne 16. září 2002 o hospodářské soutěži na trzích sítí a služeb elektronických komunikací(9) . Tato směrnice se však na projednávaný případ nepoužije rationae temporis .
III – Předběžné otázky
9. Conseil ďÉtat, jemuž byly podány žaloby předložené Belgacom Mobile a Mobistar, vysvětluje, že otázka slučitelnosti sporných nařízení se směrnicí 96/2, která zakazuje omezování rozvoje sítí mobilních komunikací, vyžaduje výklad pojmu „omezení“.
10. Conseil ďÉtat tvrdí, že tento pojem sice není vymezen v článku 1, ani v článku 3c směrnice, ale že body odůvodnění obsažené v preambuli směrnice 96/2 zřejmě naznačují, že předmětná omezení jsou pouze technické povahy: hovoří se zde například o „odstranění omezení svobody provozovatelů mobilních sítí při provozování a rozvoji jejich sítí“ (první bod odůvodnění) a o tom, že „udělování licencí nadále [...] podléhá technickým omezením, jako je zákaz používat odlišnou infrastrukturu“ (čtvrtý bod odůvodnění).
11. Conseil ďÉtat zdůrazňuje, že však z žádného ustanovení nelze dovodit, že by omezení, která mají členské státy odstranit, byla výlučně technické povahy ani že by výčet technických omezení uvedený v preambuli směrnice 96/2 byl taxativní: článek 3c směrnice se totiž výslovně vztahuje na „veškerá“ omezení infrastruktury, takže přetrvávají důvodné pochybnosti o tom, zda se tento článek může rovněž týkat opatření daňové povahy, která se vztahují k infrastrukturám mobilních komunikací.
12. Conseil ďÉtat dodává, že zde vyvstává i otázka slučitelnosti sporných daní s primárním právem Společenství, a to v daném případě s článkem 49 ES.
13. Za těchto okolností se rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující dvě předběžné otázky:
„ 1) Je třeba článek 49 [...] ES vykládat v tom smyslu, že brání právní úpravě vnitrostátního orgánu nebo územního samosprávného celku, kterou se zavádí daň z infrastruktur mobilní a osobní komunikace používaných v rámci provozování činností, které jsou předmětem licencí a povolení?
2) Brání článek 3c směrnice [...], jehož účelem je odstranění ‚veškerých omezení‘, právní úpravě vnitrostátního orgánu nebo územního samosprávného celku, kterou se zavádí daň z infrastruktur mobilní a osobní komunikace používaných v rámci provozování činností, které jsou předmětem licencí a povolení?“
IV – Rozbor
14. Ačkoli se obě otázky položené Conseil ďÉtat týkají výhradně článku 49 ES a článku 3c směrnice, domnívám se, jak bylo zdůrazněno na jednání před Soudním dvorem, že původní spor je třeba vyřešit i s ohledem na další předpis použitelný v projednávané věci, tedy směrnici Evropského parlamentu a Rady 97/13/ES ze dne 10. dubna 1997 o společném rámci pro obecná povolení a individuální licence v oblasti telekomunikačních služeb(10) .
15. Z preambule této směrnice vyplývá, že je součástí opatření přijatých zákonodárcem k zajištění plné liberalizace telekomunikačních služeb a infrastruktur počínaje 1. lednem 1998(11) . Za tímto účelem směrnice 97/13 stanoví společný rámec použitelný na režimy obecných povolení a individuálních licencí udělovaných členskými státy v oblasti telekomunikačních služeb: směrnice v zájmu podstatného usnadnění vstupu nových provozovatelů na trh(12) požaduje, aby tyto režimy byly založeny na objektivních, transparentních, nediskriminačních a přiměřených kritériích(13) . Směrnice 97/13 v této souvislosti obsahuje daňová ustanovení, jejichž účelem je podpora hospodářské soutěže a omezení finanční zátěže, kterou jsou členské státy oprávněny stanovit pro podniky v odvětví telekomunikací.
16. Z toho vyplývá, že rozhodnou-li se členské státy, jako je tomu v projednávaném případě, stanovit daňovou zátěž pro provozovatele mobilní telefonie, kteří jsou držiteli povolení nebo individuální licence(14), pak jsou také povinny dodržovat ustanovení směrnice 97/13. Pro řešení původních sporů je tedy tato směrnice relevantní, protože již na jejím základě by Conseil ďÉtat mohl dospět k závěru, že sporná obecní nařízení nelze uplatňovat. V souladu s judikaturou Soudního dvora(15) tedy navrhuji, aby byly Conseil ďÉtat poskytnuty veškeré skutečnosti nezbytné k výkladu této směrnice.
A – K směrnici 97/13
17. Relevantní ustanovení směrnice 97/13 jsou obsažena v jejích článcích 6 a 11.
18. Článek 6 je nazván „Daně a poplatky související s řízením o udělení obecných povolení“. Tento článek stanoví:
„Aniž by tím byly dotčeny finanční příspěvky na poskytování univerzální služby v souladu s přílohou, dbají členské státy na to, aby daně stanovené podnikům v souvislosti s řízením o udělení povolení sloužily pouze k pokrytí administrativních nákladů spojených s vydáním, správou, kontrolou a prováděním příslušného režimu obecných povolení. Tyto daně se zveřejňují vhodným způsobem a dostatečně podrobně, aby informace byly snadno přístupné.“ (neoficiální překlad)
19. Článek 11 směrnice 97/13 je nazván „Daně a poplatky související s individuálními licencemi“. Tento článek zní:
„1. Členské státy dbají na to, aby poplatky stanovené podnikům v souvislosti s řízením o udělení povolení sloužily pouze k pokrytí administrativních nákladů spojených s vydáním, správou, kontrolou a uplatňováním příslušných individuálních licencí. Daně vztahující se k individuálním licencím jsou poměrné k objemu vynaložené práce a zveřejňují se vhodným způsobem a dostatečně podrobně, aby byly informace snadno přístupné.
2. Bez ohledu na ustanovení odstavce 1 mohou členské státy v případě vzácných zdrojů udělit svým vnitrostátním regulačním orgánům oprávnění ke stanovení poplatků, aby tak zohlednily nutnost zajištění optimálního využití takového zdroje. Tyto poplatky nesmí být diskriminační a musí zohledňovat zejména nutnost podpory rozvoje inovačních služeb a hospodářské soutěže.“ ( neoficiální překlad)
20. Soudní dvůr upřesnil obsah a dosah těchto ustanovení v rozsudku ze dne 18. září 2003, Albacom a Infostrada(16) .
21. V těchto věcech byl napadán italský zákon(17), kterým byl zaveden příspěvek na zřizování a poskytování telekomunikačních sítí, na poskytování služeb hlasové telefonie a poskytování mobilní a osobní komunikace. Příspěvek měli hradit držitelé koncesí na telekomunikační služby nebo individuálních licencí. Byl vypočítán na základě procentního podílu z obratu vztahujícího se na služby a výkony poskytnuté v předchozím roce, a sice ve výši 3 % za rok 1999; 2,7 % za rok 2000; 2,5 % za rok 2001; 2 % za rok 2002 a 1,5 % za rok 2003.
22. Společnosti Albacom a Infostrada, dva podniky, které jsou držiteli individuálních licencí, napadaly sporný příspěvek z toho důvodu, že byl podle jejich názoru v rozporu s článkem 11 směrnice 97/13.
23. Soudní dvůr k předběžné otázce uvedl, že se na sporn ý příspěvek nevztahuje žádný z případů upravených v článcích 6 a 11 směrnice 97/13: neslouží k pokrytí administrativních nákladů spojených s řízením o udělení povolení, k zajištění využití vzácných zdrojů ani k financování univerzální služby ve smyslu těchto ustanovení(18) .
24. Italská vláda tvrdila, že sporný příspěvek není nicméně zakázán. Domnívala se, že opravňuje-li čl. 11 odst. 2 směrnice 97/13 členské státy ke stanovení dodatečné zátěže v případě vzácných zdrojů, pak mohou také stanovit dodatečnou zátěž, která měla stejně jako v projednávané věci sloužit jako příspěvek na investice prováděné státem k zajištění liberalizace odvětví telekomunikací(19) .
25. Soudní dvůr tento argument odmítl ze dvou důvodů. V první řadě uvedl, že znění článku 11 směrnice 97/13 vyžaduje restriktivní výklad(20) . Článek 11 odst. 1 totiž výslovně stanoví, že členské státy mají dbát na to, aby daně stanovené podnikům v souvislosti s řízením o udělení povolení sloužily pouze k pokrytí administrativních nákladů spojených s prací provedenou v rámci systému licencí, a ve vztahu k tomuto obecnému ustanovení odstavec 2 článku 11 zavádí výhradu, která se použije výlučně na případy „vzácných zdrojů“.
26. Soudní dvůr následně shledal, že kdyby mohly členské státy telekomunikačním podnikům v souvislosti s řízením o udělení povolení libovolně stanovit daňovou zátěž, by byl společný rámec stanovený směrnicí 97/13 zbaven užitečného účinku(21) . Předmětem tohoto rámce je totiž harmonizovat povahu a rozsah finanční zátěže související s řízením o udělení povolení, kterou mohou členské státy uložit podnikům z tohoto odvětví, a to za účelem odstranění překážek volnému pohybu telekomunikačních služeb a podstatného usnadnění vstupu nových provozovatelů na trh(22) . Soudní dvůr tedy dospěl k názoru, že kdyby bylo Italské republice dovoleno zachovat sporný příspěvek v platnosti, znamenalo by to opětovné zavedení výrazné překážky procesu liberalizace, a bylo by tedy v rozporu s cíli směrnice 97/13.
27. Z toho vyplývá, že výčet finančních zátěží, které mohou členské státy uložit telekomunikačním podnikům v souvislosti s řízením o udělení povolení nebo na základě samotných povolení je taxativní: nespadá-li dotčená zátěž do žádné z kategorií upravených směrnicí 97/13, je zakázána.
28. V projednávaném případě je však nesporné, že se na sporné daně nevztahuje žádný z případů výslovně upravených v článcích 6 a 11 směrnice 97/13.
29. Obce Schaerbeek a Fléron ve svých vyjádřeních totiž objasnily, že napadená nařízení sledují dva cíle různého významu(23) . První a hlavní cíl je čistě daňové povahy: účelem je, aby obce získaly dostatečné příjmy na pokrytí veškerých výdajů na svou činnost. Obec Fléron dokonce zdůraznila, že v tomto ohledu jsou sporné daně stejné povahy jako jakákoli jiná daň, neboť postihují daňového poplatníka již z toho důvodu, že vykonává určitou profesi nebo činnost. Druhý, vedlejší cíl sporných nařízení je ekologické povahy: obce mají v úmyslu zamezit dalšímu šíření venkovních antén na svých územích a získat náhradu za estetickou újmu způsobenou přítomností těchto antén.
30. Je tedy zřejmé, že sporné daně nespadají do žádné ze tří kategorií upravených v článcích 6 a 11 směrnice 97/13: neslouží k pokrytí administrativních nákladů spojených s řízením o udělení povolení nebo licencí, ani jako příspěvek na financování univerzální služby, ani k zajištění využití „vzácných zdrojů“ ve smyslu čl. 11 odst. 2 směrnice 97/13.
31. Ze spisu ostatně vyplývá, že tyto tři kategorie nákladů jsou pokryty jinými odvody zavedenými královským nařízením ze dne 7. března 1995 o zřizování a provozování sítí mobilní telefonie GSM(24), v platném znění(25) . Článek 15 odst. 1 tohoto předpisu tak stanoví k tíži provozovatelů, kteří jsou držiteli povolení, úhradu ročního poplatku ve výši 10 000 000 BEF (tj. 247 893,52 eur) na pokrytí „administrativních nákladů spojených s povolením“ a ročního poplatku ve výši
1 000 000 BEF (tj. 24 789,35 eur) na „náklady spojené s poskytnutím frekvencí“. Článek 15a královského nařízení mimoto stanoví, že provozovatelé, kteří jsou držiteli povolení, jsou povinni finančně přispívat do Fondu univerzální telekomunikační služby v souladu s platnými právními a správními předpisy.
32. Z toho vyplývá, že sporné daně nespadají do kategorií finančních zátěží povolených směrnicí 97/13.
33. Komise Evropských společenství však na jednání tvrdila, že by bylo možné sporné daně považovat za poplatky určené k zajištění optimálního využití „vzácných zdrojů“ ve smyslu čl. 11 odst. 2 této směrnice, přičemž takovými zdroji by v daném případě byly antény GSM.
34. Podle mého názoru tuto tezi nelze přijmout. Nehledě na skutečnost, že ve směrnici 97/13 se pojem „vzácných zdrojů“ týká především jiných položek, jako jsou dostupná čísla, nebo, jako je tomu v královském nařízení, radiové frekvence(26), je totiž nesporné, že v projednávaném případě nebyly předmětné daně zavedeny proto, aby jednotliví provozovatelé mobilní telefonie mohli sdílet antény GSM. Jak již bylo popsáno výše, tyto daně byly zavedeny hlavně za účelem vybrání daňových příjmů, a dodatečně jako náhrada za nepříznivé dopady způsobené přítomností těchto antén z hlediska estetického a ekologického.
35. Komise na jednání dále uvedla, že výše uvedený rozsudek Albacom a Infostrada nelze na projednávanou věc použít. Připomněla, že články 6 a 11 směrnice 97/13 se použijí pouze na daně stanovené „v souvislosti s řízením o udělení povolení“ a že ve shora uvedeném rozsudku existuje přímý vztah mezi vlastnictvím licence a sporným příspěvkem: dotčený příspěvek je totiž telekomunikačním podnikům ukládán pouze z důvodu, že jsou držiteli licence. Podle Komise však takový vztah v projednávaném případě neexistuje, protože poplatníkem sporné daně není držitel licence, nýbrž vlastník antény.
36. Shodně s Mobistar se domnívám, že tyto úvahy jsou příliš formalistické. Je totiž zjevné, že v praxi jsou vlastníci antén GSM rovněž držiteli licence nebo povolení ve smyslu směrnice 97/13. Komise krom toho neuvedla žádný příklad, ve kterém by infrastruktura mobilní telefonie byla ve vlastnictví jiné osoby než té, která je oprávněna ke zřízení a provozování sítě mobilní telefonie na základě povolení nebo licence.
37. Za těchto podmínek se domnívám, že ustanovení směrnice 97/13 brání zachování sporných daní v platnosti.
B – K článku 49 ES a článku 3c směrnice
38. S ohledem na tyto skutečnosti se otázky Conseil ďÉtat týkající se výkladu článku 49 ES a článku 3c směrnice staly bezpředmětné.
V – Závěry
39. Na základě předchozích úvah tedy navrhuji, aby Soudní dvůr na žádosti Conseil ďÉtat o rozhodnutí o předběžné otázce odpověděl následovně:
„Ustanovení směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/13/ES ze dne 10. dubna 1997 o společném rámci pro obecná povolení a individuální licence v oblasti telekomunikačních služeb, a zejména článek 11, je třeba vykládat v tom smyslu, že brání právní úpravě obce, kterou se zavádí roční daň z infrastruktur mobilní a osobní komunikace, je-li vlastník infrastruktury držitelem licence ve smyslu těchto ustanovení.“
(1) .
(2)  –	Úř. věst. L 192, s. 10.
(3)  –	Směrnice Komise ze dne 16. ledna 1996, kterou se mění směrnice 90/388 s ohledem na mobilní a osobní komunikaci (Úř. věst. L 20, s. 59).
(4)  –	Směrnice Komise 94/46/ES ze dne 13. října 1994 (Úř. věst. L 268, s. 15; Zvl. vyd. 08/03, s. 3).
(5)  –	Směrnice 96/2.
(6)  –	Směrnice Komise 96/19/ES ze dne 13. března 1996 týkající se provádění úplné hospodářské soutěže na telekomunikačním trhu (Úř. věst. L 74, s. 13). Směrnice 90/388 však doznala i dalších změn, zavedených směrnicí Komise 95/51/ES ze dne 18. října 1995 týkající se zrušení omezení pro použití sítí kabelové televize k poskytování již liberalizovaných telekomunikačních služeb (Úř. věst. L 256, s. 49), a směrnicí Komise 1999/64/ES ze dne 23. června 1999 s cílem zajistit, aby telekomunikační sítě a sítě kabelových televizí ve vlastnictví jednoho provozovatele byly samostatnými právními subjekty (Úř. věst. L 175, s. 39).
(7)  –	První bod odůvodnění směrnice 96/2.
(8)  –	Tamtéž.
(9)  –	Úř. věst. L 249, s. 21; Zvl. vyd. 08/02, s. 178.
(10)
–	Úř. věst. L 117, s. 15. V souladu s článkem 25 směrnice 97/13 byly členské státy povinny přijmout právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí a zveřejnit informace o podmínkách a řízeních souvisejících s povoleními „dle možností, avšak nejpozději do 31. prosince 1997“. Pokud se jedná o období od 27. května 1997, kdy tato směrnice vstoupila v platnost, do 31. prosince 1997, kdy uplynula lhůta stanovená k jejímu provedení, pouze připomenu, že v souladu s judikaturou se mají členské státy v takovém období „zdržet přijímání předpisů, které by mohly vážně ohrozit výsledek stanovený […] směrnicí“ (rozsudek ze dne 18. prosince 1997, Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, Recueil, s. I‑7411, bod 45).
(11)  –	První, třetí a pátý bod odůvodnění.
(12)  –	Pátý bod odůvodnění.
(13)  –	Druhý a třetí bod odůvodnění.
(14)  –	Ze spisu vyplývá, že Mobistar a Belgacom Mobile bylo povoleno zřídit a provozovat sítě GSM v Belgii na základě individuálního povolení vydaného ministrem telekomunikací dne 27. listopadu 1995 pro Mobistar (viz písemné vyjádření Mobistar, bod 3) a dne 2. července 1996 pro Belgacom Mobile (viz písemné vyjádření Belgacom Mobile, bod 1, a královské nařízení ze dne 2. července 1996 o udělení povolení společnosti Belgacom Mobile k provozování sítě mobilní telefonie GSM, které je přílohou 1 k tomuto vyjádření).
(15)
–	V souladu s ustálenou judikaturou je totiž Soudní dvůr toho názoru, že má-li vnitrostátnímu soudu, který mu podal předběžnou otázku, poskytnout užitečnou odpověď, může přihlédnout k předpisům práva Společenství, na něž tento soud ve své otázce nepoukázal (viz zejména rozsudky ze dne 20. března 1986, Tissier, 35/85, Recueil, s. 1207, bod 9; ze dne 18. listopadu 1999, Teckal, C‑107/98, Recueil, s. I‑8121, bod 39; ze dne 16. ledna 2003, Pansard a další, C‑265/01, Recueil, s. I‑683, bod 19, a ze dne 22. ledna 2004, COPPI, C‑271/01, Recueil, s. I‑1029, bod 27).
(16)  –	C‑292/01 a C‑293/01, Recueil, s. I‑9449.
(17)  –	Jednalo se o čl. 20 odst. 2 zákona č. 448 ze dne 23. prosince 1998 o opatřeních v rámci veřejných financí na stabilizaci a rozvoj (zákon o rozpočtu na rok 1999) (běžný doplněk ke GURI č. 302, ze dne 29. prosince 1998, s. 5).
(18)  –	Výše uvedený rozsudek Albacom a Infostrada (body 24 až 28).
(19)  –	Tamtéž, body 31 a 32.
(20)  –	Tamtéž, body 33 a 34.
(21)  –	Tamtéž, bod 38. K tomuto bodu viz také stanovisko generálního advokáta Ruiz-Jaraba Colomera v této věci (bod 52).
(22)
–	Výše uvedený rozsudek Albacom a Infostrada (body 35 až 37).
(23)  –	Viz písemné vyjádření obce Schaerbeek (s. 14 až 17) a písemné vyjádření obce Fléron (s. 8).
(24)  –	Moniteur belge
ze dne 8. dubna 1995, dále jen „královské nařízení“.
(25)  –	Viz příloha 2 písemného vyjádření Belgacom Mobile.
(26)  –	Viz v tomto smyslu body 29 až 32 stanoviska generálního advokáta Ruiz-Jaraba Colomera ve věcech ISIS Multimedia Net a Firma 02 (C‑327/03 a C‑328/03), probíhajících u Soudního dvora.