62023TJ0558_RES
Cauza T‑558/23
Swissgrid/AG
împotriva
Agenției Uniunii Europene pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei
Hotărârea Tribunalului (Camera a treia extinsă) din 8 octombrie 2025
„Energie – Piața internă a energiei electrice – Linie directoare privind echilibrarea sistemului de energie electrică – Articolul 1 alineatele (6) și (7) din Regulamentul (UE) 2017/2195 – Platforma europeană pentru schimbul de energie de echilibrare din rezervele pentru restabilirea frecvenței cu activare automată – Neparticiparea operatorului de transport și de sistem din Elveția – Cale de atac formulată în fața camerei de recurs a ACER – Condiții și modalități speciale de exercitare a căilor de atac – Articolul 28 din Regulamentul (UE) 2019/942 – Inadmisibilitate pentru lipsa calității procesuale active în fața camerei de recurs – Lipsa afectării directe – Excepție de nelegalitate”
Energie – Echilibrarea sistemului de energie electrică – Regulamentul 2017/2195 – Platforma europeană pentru schimbul de energie de echilibrare din rezervele pentru restabilirea frecvenței cu activare automată – Domeniu de aplicare – Operatori de transport și de sistem din Elveția – Includere – Condiții – Adoptarea de către Comisie a unei decizii de aprobare a participării acestora la platformă – Posibilitatea acestor administratori de a sesiza instanța Uniunii cu o acțiune în constatarea abținerii de a acționa în cazul în care Comisia nu se pronunță
[Regulamentul 2017/2195 al Comisiei, art. 1 alin. (6) și (7)]
(a se vedea punctele 29-32 și 35-37)
Agenții ale Uniunii Europene – Agenția pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei (ACER) – Procedura căii de atac – Cale de atac la camera de recurs a ACER – Condiții de admisibilitate – Persoane fizice sau juridice – Acte care le privesc direct și individual – Decizie a ACER de modificare a cadrului de punere în aplicare a Platformei europene pentru schimbul de energie de echilibrare din rezervele pentru restabilirea frecvenței cu activare automată – Modificare care nu implică introducerea unei condiții suplimentare pentru participarea operatorilor de transport și de sistem elvețieni la platforma respectivă – Participare care rămâne subordonată exclusiv adoptării de către Comisie a unei decizii de admitere – Decizie a ACER care nu produce efecte asupra situației juridice a operatorilor menționați – Inadmisibilitate
[art. 263 alin. (4) TFUE; Regulamentul 2019/942 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 28 alin. (1)]
(a se vedea punctele 42-51)
Agenții ale Uniunii Europene – Agenția pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei (ACER) – Procedura căii de atac – Cale de atac la camera de recurs a ACER – Condiții de admisibilitate – Persoane fizice sau juridice – Acte care le privesc direct și individual – Decizie a ACER de modificare a cadrului de punere în aplicare a Platformei europene pentru schimbul de energie de echilibrare din rezervele pentru restabilirea frecvenței cu activare automată – Modificare care să nu priveze operatorii de transport și de sistem elvețieni de drepturile lor contractuale în absența unei decizii a Comisiei de aprobare a participării lor la platformă – Decizie a ACER care nu produce efecte asupra situației juridice a operatorilor menționați – Inadmisibilitate
[art. 263 alin. (4) TFUE; Regulamentul 2019/942 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 28 alin. (1)]
(a se vedea punctele 64-71)
Acte ale instituțiilor – Reglementare de bază și reglementare de punere în aplicare – Reglementare de punere în aplicare care nu poate nici să modifice, nici să completeze elementele esențiale ale reglementării de bază – Calificarea elementelor esențiale – Luarea în considerare a caracteristicilor și a particularităților domeniului vizat – Act de punere în aplicare privind integrarea piețelor energiei de echilibrare și care prevede excluderea operatorilor de transport și de sistem elvețieni de la platformele europene pentru schimbul de energie de echilibrare, sub rezerva unui acord bilateral cu Uniunea – Concretizarea obiectivelor urmărite de reglementarea de bază – Admisibilitate
[art. 291 alin. (2) TFUE; Regulamentele nr. 714/2009 și 2019/943 ale Parlamentului European și ale Consiliului; Regulamentul 2017/2195 al Comisiei]
(a se vedea punctele 80-88 și 96)
Acorduri internaționale – Acorduri ale Uniunii – Supremație față de actele de drept derivat al Uniunii – Obligație de a interpreta actele de drept derivat în lumina acordurilor internaționale
[art. 216 alin. (2) TFUE]
(a se vedea punctele 105 și 106)
Acorduri internaționale – Acorduri ale Uniunii – Acordul de liber schimb CEE‑Elveția – Acord care interzice stabilirea de restricții cantitative la import sau de măsuri cu efect echivalent – Reglementare a Uniunii care exclude operatorii de transport și de sistem din Elveția de la Platforma europeană pentru schimbul de energie de echilibrare din rezervele pentru restabilirea frecvenței cu activare automată, cu excepția cazului în care Comisia decide să aprobe participarea acestora la platforma menționată – Admisibilitate
[Acordul de liber schimb CEE‑Elveția, art. 13; Regulamentul 2017/2195 al Comisiei, art. 1 alin. (6) și (7)]
(a se vedea punctele 109 și 111-115)
Drept internațional public – Principii – Principii ale dreptului internațional cutumiar – Examinarea validității unui regulament în raport cu dreptul internațional cutumiar – Reglementare a Uniunii care exclude operatorii de transport și de sistem din Elveția de la Platforma europeană pentru schimbul de energie de echilibrare din rezervele pentru restabilirea frecvenței cu activare automată, cu excepția cazului în care Comisia decide să aprobe participarea acestora la platforma menționată – Încălcarea principiului prevenirii – Condiții – Eroare vădită de apreciere în ceea ce privește condițiile de aplicare a acestui principiu – Inexistență
[art. 3 alin. (5) TUE; Regulamentul 2017/2195 al Comisiei, art. 1 alin. (6) și (7)]
(a se vedea punctele 118-128)
Rezumat
Prin hotărârea sa, Tribunalul confirmă validitatea deciziei camerei de recurs a Agenției Uniunii Europene pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei (ACER) de respingere ca inadmisibilă a căii de atac introduse de un operator de transport și de sistem de energie electrică (denumit în continuare „OTS”) din Elveția. Procedând astfel, Tribunalul se pronunță cu privire la condițiile de participare a unui astfel de operator la platforme europene pentru schimbul de energie de echilibrare în temeiul Regulamentului 2017/2195 (
1
), cu privire la calitatea acestui operator de a exercita o acțiune împotriva unei decizii a ACER al cărei destinatar nu este, precum și cu privire la conformitatea Regulamentului 2017/2195 cu principiul prevenirii rezultat din dreptul internațional cutumiar.
La 2 august 2017, Comisia Europeană a adoptat Regulamentul 2017/2195, care prevede printre altele instituirea unei platforme europene pentru schimbul de energie de echilibrare din rezervele pentru restabilirea frecvenței cu activare automată. În temeiul acestui regulament, ACER a adoptat o decizie privind crearea unei platforme europene pentru schimbul de energie de echilibrare din rezervele pentru restabilirea frecvenței cu activare automată (denumită în continuare „platforma aFRR”), care cuprindea, în anexă, cadrul de punere în aplicare a platformei aFRR menționate (denumit în continuare „cadrul de punere în aplicare”).
Reclamanta, Swissgrid AG, în calitatea sa de unic OTS în Elveția, a încheiat cu alți OTS un protocol de acord care formaliza condițiile participării sale la proiectul care trebuia să conducă la o platformă pentru coordonarea internațională a restabilirii automate a frecvenței și a exploatării stabile a sistemului (denumită în continuare „Picasso”).
La 1 iulie 2020, OTS membri ai Picasso, din care face parte reclamanta, au încheiat Acordul de cooperare al platformei Picasso (denumit în continuare „Acordul de cooperare Picasso”), care este supus unui acord principal privind platformele de echilibrare, comun tuturor platformelor (denumit în continuare „acordul principal”).
Or, prin scrisoarea din 17 decembrie 2020, directoarea Direcției Generale Energie a Comisiei a subliniat că nu vede niciun motiv pentru a adopta o decizie de autorizare a Elveției să participe la platformele europene de echilibrare în temeiul articolului 1 alineatul (7) din Regulamentul 2017/2195.
La 30 septembrie 2022, ACER a adoptat Decizia 15/2022 de modificare a desemnării entităților care ar îndeplini funcțiile care sunt definite în cadrul de punere în aplicare. Astfel, definiția „OTS membru” care viza anterior „orice OTS care s‑a alăturat platformei aFRR” a fost modificată pentru a viza în prezent „orice OTS căruia i se aplică Regulamentul 2017/2195 și care s‑a alăturat platformei aFRR”.
La 30 noiembrie 2022, reclamanta a introdus o cale de atac împotriva acestei decizii la camera de recurs a ACER.
Apreciind că Decizia 15/2022 nu constituia un act susceptibil să afecteze situația juridică a reclamantei în lipsa unei decizii a Comisiei care să o autorizeze să participe la platforma aFRR, această cameră a respins acțiunea acesteia din urmă ca inadmisibilă în temeiul articolului 28 alineatul (1) din Regulamentul 2019/942 (
2
).
În acest context, reclamanta a sesizat Tribunalul în vederea anulării deciziei camerei de recurs.
Aprecierea Tribunalului
În primul rând, Tribunalul confirmă concluzia camerei de recurs potrivit căreia reclamanta nu dispunea de dreptul de a participa la platforma aFRR în lipsa unei decizii a Comisiei în temeiul articolului 1 alineatul (7) din Regulamentul 2017/2195. Potrivit acestei dispoziții, participarea Elveției la platformele europene de schimb de produse standard de energie de echilibrare se decide de către Comisie, pe baza unui aviz emis de ACER și de toți OTS, sub rezerva îndeplinirii condițiilor prevăzute la alineatul (6) al acestui articol.
Reiese astfel dintr‑o interpretare atât literală, cât și contextuală a Regulamentului 2017/2195 că revine Comisiei sarcina de a adopta o decizie privind participarea Elveției la platforme în temeiul articolului 1 alineatul (7) din regulamentul menționat și, în acest cadru, de a examina dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute la alineatul (6) al aceluiași articol. Reclamanta nu poate reproșa, așadar, camerei de recurs că nu a examinat dacă erau îndeplinite condițiile menționate sau dacă Comisia ar fi trebuit să adopte o decizie în sensul articolului 1 alineatul (7) din Regulamentul 2017/2195.
În această privință, imposibilitatea atât a ACER, cât și a camerei de recurs de a examina dacă sunt îndeplinite condițiile de participare a reclamantei la platforma aFRR nu cuprinde o lacună în controlul jurisdicțional al articolului 1 alineatele (6) și (7) din Regulamentul 2017/2195. În eventualitatea în care Comisia ar refuza în mod eronat să adopte o decizie în temeiul acestei din urmă dispoziții, reclamanta ar putea utiliza calea legală prevăzută la articolul 265 TFUE, care vizează abținerea de a acționa prin omisiunea de a hotărî sau de a lua poziție.
În al doilea rând, Tribunalul constată că camera de recurs nu a încălcat articolul 28 alineatul (1) din Regulamentul 2019/942 atunci când a reținut că modificarea definiției „OTS membru” intervenită prin efectul Deciziei 15/2022 pentru a viza „orice OTS căruia i se aplică Regulamentul 2017/2195 și care s‑a alăturat platformei aFRR” nu modifica situația sa juridică în mod distinct.
Astfel, noțiunea de „OTS căruia i se aplică Regulamentul 2017/2195” care figurează în prezent în definiția „OTS membru” ar putea să o includă pe reclamantă, în eventualitatea în care ar fi obținut o decizie a Comisiei de aprobare a participării sale la platforma aFRR în temeiul articolului 1 alineatul (7) din acest regulament.
În plus, nici modificarea definiției „OTS membru” nu a produs efecte asupra situației juridice a reclamantei în ceea ce privește pretinsa privare de exercitarea drepturilor sale contractuale.
Desigur, reclamanta este semnatară atât a acordului principal, cât și a Acordului de cooperare Picasso, care au ca obiect reglementarea funcționării platformei aFRR în prelungirea Regulamentului 2017/2195 și a cadrului de punere în aplicare. Cu toate acestea, chiar anterior Deciziei 15/2022, reclamanta nu dispunea de un drept contractual necondiționat de a utiliza platforma aFRR.
Astfel, pe de o parte, această posibilitate nu este oferită tuturor „OTS membri”, ci numai celor care intră sub incidența calificării drept „OTS participanți” și, pe de altă parte, contractele la care reclamanta este parte condiționează posibilitatea reclamantei de a participa la platforma aFRR de adoptarea unei decizii a Comisiei în temeiul articolului 1 din Regulamentul 2017/2195.
Prin urmare, în măsura în care, anterior Deciziei 15/2022, reclamanta nu dispunea de dreptul contractual de a utiliza platforma aFRR pentru a schimba produse standard de energie de echilibrare în lipsa unei decizii a Comisiei în acest sens, independent de eventuala sa calificare drept „OTS membru”, nu se poate considera că Decizia 15/2022 a privat‑o de un asemenea drept și a produs astfel în mod direct efecte asupra situației sale juridice.
Întrucât camera de recurs nu a săvârșit o eroare de drept atunci când a respins acțiunea ca inadmisibilă, pentru motivul că nu erau îndeplinite condițiile prevăzute la articolul 28 alineatul (1) din Regulamentul 2019/942, Tribunalul efectuează analiza excepției de nelegalitate invocate de reclamantă împotriva articolului 1 alineatele (6) și (7) din Regulamentul 2017/2195.
Primo, Tribunalul observă că Regulamentul 2017/2195, în conformitate cu obiectivele stabilite în Regulamentele nr. 714/2009 (
3
) și 2019/943 (
4
), urmărește integrarea piețelor energiei de echilibrare, care ar trebui facilitată prin instituirea unor platforme europene comune în perspectiva creării unei piețe interne a energiei pe deplin funcționale și interconectate, bazată pe respectarea normelor comune. Or, din moment ce Confederația Elvețiană nu a aderat la piața internă a Uniunii, iar OTS din Elveția nu sunt, în consecință, supuși acelorași norme precum cele aplicabile OTS din statele membre ale Uniunii, excluderea lor de la participarea la platformele avute în vedere în Regulamentul 2017/2195, sub rezerva în special a unui acord bilateral alternativ care rămâne încă posibil, este pe deplin justificată în raport cu obiectivul urmărit de regulamentul menționat și în special cu cel al creării unei piețe interne.
Secundo, nu există nicio contradicție între limitarea domeniului de aplicare al OTS susceptibile să participe la platforma aFRR care figurează la articolul 1 din Regulamentul 2017/2195 și obiectivul stabilit în Regulamentul 2019/943 care constă în înlăturarea obstacolelor din calea fluxurilor transfrontaliere de energie electrică și a tranzacțiilor transfrontaliere pe piețele energiei electrice și pe piețele serviciilor conexe. În acest din urmă scop, în cazul în care OTS din Uniune și OTS din țări terțe sunt prezenți în aceeași zonă sincronă, Regulamentul 2017/1485 (
5
) prevede în mod explicit încheierea de acorduri care stabilesc baza cooperării lor în ceea ce privește operarea în condiții de siguranță a sistemului și demersurile necesare pentru asigurarea de către OTS din țările terțe a conformității cu obligațiile prevăzute de regulament.
Tertio, articolul 1 alineatele (6) și (7) din Regulamentul 2017/2195 nu poate fi interpretat în sensul că permite Comisiei să refuze participarea reclamantei la platformele de echilibrare în eventualitatea în care ar fi încheiat un acord între Confederația Elvețiană și Uniune. Astfel, supremația acordurilor internaționale încheiate de Uniune față de textele de drept derivat impune ca acestea din urmă să fie interpretate, în măsura posibilului, în conformitate cu acordurile respective.
Quarto, excluderea reclamantei de la participarea la platforma aFRR nu poate fi considerată o restricție cantitativă la importul de energie de echilibrare sau o măsură cu efect echivalent care ar fi contrară articolului 13 alineatul (1) din Acordul de liber schimb dintre Comunitatea Economică Europeană și Confederația Elvețiană (
6
). În orice caz, întrucât reclamanta nu este supusă respectării acelorași norme comune ca OTS din Uniune și, prin urmare, nu poate fi considerată ca fiind într‑o situație comparabilă cu cea a OTS din Uniune în raport cu obiectivul de creare a unei piețe interne a energiei electrice, aceasta nu poate invoca în mod util existența unei discriminări arbitrare în privința sa.
Quinto, excluderea sa de la participarea la platforma aFRR nu poate fi considerată ca fiind vădit contrară principiului prevenirii izvorât din dreptul internațional cutumiar pe care Uniunea este obligată să îl respecte cu ocazia adoptării actelor în temeiul articolului 3 alineatul (5) TUE.
În această privință, este adevărat că Curtea Internațională de Justiție a invocat, în temeiul anumitor principii generale și bine recunoscute, obligația oricărui stat de a nu permite utilizarea teritoriului său pentru acte contrare dreptului altor state, din care rezultă în esență că un subiect de drept internațional este supus unei obligații de diligență necesare cu ocazia exercitării competențelor sale.
Cu toate acestea, pentru ca un principiu de drept internațional cutumiar să poată fi invocat de un justițiabil în vederea examinării de către instanța Uniunii a validității unui act al Uniunii, este necesar, pe de o parte, ca acesta să poată pune în discuție competența Uniunii de a adopta actul respectiv și, pe de altă parte, ca actul în cauză să poată afecta drepturi de care justițiabilul beneficiază în temeiul dreptului Uniunii sau să poată crea în privința sa obligații în temeiul acestui drept.
În speță, este cert că Elveția face parte din zona sincronă a Europei continentale și, din această perspectivă, s‑ar putea considera că principiul prevenirii poate repune în discuție competența Uniunii de a adopta o reglementare care poate avea incidență asupra întregii zone sincrone menționate, inclusiv asupra Elveției. Pe de altă parte, întrucât reclamanta este operatorul unic al rețelei de energie electrică din Elveția, s‑ar putea reține că Regulamentul 2017/2195 creează obligații în privința sa, în eventualitatea în care neparticiparea sa la platforma aFRR ar avea drept consecință faptul că ea trebuie să ia măsurile implicate de fluxuri fizice de energie electrică neprogramate.
Cu toate acestea, întrucât un principiu de drept internațional cutumiar nu prezintă același nivel de precizie ca o dispoziție a unui acord internațional, controlul jurisdicțional trebuie în mod necesar să se limiteze la a stabili dacă, prin adoptarea actului în cauză, instituțiile Uniunii au săvârșit erori vădite de apreciere cu privire la condițiile de aplicare a acestui principiu. Or, nu se poate considera că Comisia a încălcat în mod vădit obligația de diligență necesară a Uniunii prin limitarea în principiu a participării la platforma aFRR exclusiv la OTS din Uniune.
Astfel, pe de o parte, dreptul Uniunii prevede în mod explicit încheierea de acorduri între OTS din Uniune și OTS din țări terțe atunci când acestea sunt prezente în aceeași zonă sincronă. Rezultă de aici că neparticiparea reclamantei la platforma aFRR nu exclude nicidecum o colaborare între reclamantă și OTS din Uniune în ceea ce privește securitatea sistemului în zona sincronă, care este, dimpotrivă, promovată.
Pe de altă parte, articolul 1 alineatele (6) și (7) din Regulamentul 2017/2195 are în vedere posibilitatea reclamantei de a participa la platforma aFRR, în eventualitatea în care Comisia ar reține că excluderea Elveției poate determina trecerea prin această țară a unor fluxuri fizice neprogramate de energie electrică care ar pune în pericol securitatea sistemului din regiune și cu condiția ca drepturile și responsabilitățile OTS din Elveția să fie în concordanță cu cele ale OTS care își desfășoară activitatea în Uniune.
Având în vedere cele ce precedă, Tribunalul respinge acțiunea în anulare în totalitate.
(
1
)	Regulamentul (UE) 2017/2195 al Comisiei din 23 noiembrie 2017 de stabilire a unei linii directoare privind echilibrarea sistemului de energie electrică (JO 2017, L 312, p. 6).
(
2
)	Regulamentul (UE) 2019/942 al Parlamentului European și al Consiliului din 5 iunie 2019 de instituire a Agenției Uniunii Europene pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei (JO 2019, L 158, p. 22).
(
3
)	Regulamentul (CE) nr. 714/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 iulie 2009 privind condițiile de acces la rețea pentru schimburile transfrontaliere de energie electrică și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1228/2003 (JO 2009, L 211, p. 15).
(
4
)	Regulamentul (UE) 2019/943 al Parlamentului European și al Consiliului din 5 iunie 2019 privind piața internă de energie electrică (JO 2019, L 158, p. 54);
(
5
)	Regulamentul (UE) 2017/1485 al Comisiei din 2 august 2017 de stabilire a unei linii directoare privind operarea sistemului de transport al energiei electrice (JO 2017, L 220, p. 1).
(
6
)	Acordul dintre Comunitatea Economică Europeană și Confederația Elvețiană din 22 iulie 1972 (JO 1972, L 300, p. 188, Ediție specială, 11/vol. 1, p. 40).