Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ANDREA BIONDI
presentate il 7 maggio 2026
(1)
Causa C‑641/24 P
Ungheria
contro
Commissione europea
« Impugnazione – Accesso ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Fondi
SIE – Regolamento n. 1303/2013 – Programma operativo – Domanda di accesso alla corrispondenza tra l’Ungheria e la Commissione
relativa ad un progetto di invito a presentare proposte – Obiezioni dell’Ungheria alla divulgazione dei documenti – Decisione della Commissione che rigetta le obiezioni dello Stato membro e concede l’accesso ai documenti – Tutela degli interessi legittimi degli Stati membri – Obbligo di motivazione – Articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001 – Ambito di applicazione – Processo decisionale in corso di un’istituzione – Nozione di “decisione” – Nozione di “pregiudizio grave, effettivo e concreto” ad un procedimento decisionale in corso »
I.      Introduzione
1.        Con la presente impugnazione, l’Ungheria
chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 10 luglio 2024, Ungheria/Commissione (2), con la quale quest’ultimo aveva respinto il suo ricorso diretto ad ottenere l’annullamento della decisione della Commissione europea del 14 dicembre 2021 che concede a un terzo richiedente, in forza del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (3), l’accesso alla corrispondenza inviata dalle autorità ungheresi alla Commissione riguardante un progetto di invito a presentare proposte (in prosieguo: la «decisione controversa») nell’ambito della programmazione dei Fondi strutturali e di investimento europei (in prosieguo: i «fondi SIE») per il periodo dal 1º gennaio 2014 al 31 dicembre 2023 (4).
2.        I fatti della controversia emergono dai punti da 2 a 13 della sentenza impugnata. Essi possono essere nuovamente richiamati come segue.
3.        Il 30 aprile 2021, un terzo ha chiesto alla Commissione l’accesso, sulla base del regolamento n. 1049/2001, all’intera corrispondenza ufficiale tra la Commissione e le autorità ungheresi in relazione all’invito a presentare proposte EFOP 2.2.5. Degli undici documenti identificati dalla Commissione come rientranti nell’ambito di applicazione della domanda di accesso, cinque provenivano dalle autorità ungheresi (5).
4.        Nell’ambito della procedura di consultazione prevista all’articolo 4, paragrafi 4 e 5, del regolamento n. 1049/2001, le autorità ungheresi hanno informato la Commissione, con lettera del 28 maggio 2021, che si opponevano a che fosse consentito l’accesso ai documenti da esse provenienti, sulla base dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001 (6). Le autorità ungheresi hanno rilevato che, poiché il processo decisionale relativo all’invito a presentare proposte EFOP 2.2.5 era ancora in corso, la divulgazione, in tale fase, di tali documenti avrebbe gravemente leso i principi di parità di trattamento, di non discriminazione e di trasparenza, dato che potenziali beneficiari avrebbero potuto accedere a informazioni atte a conferire loro un vantaggio concorrenziale sleale.
5.        In un primo momento, la Commissione ha negato al terzo richiedente l’accesso ai cinque documenti provenienti dalle autorità ungheresi, avvalendosi dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001. Tale terzo richiedente ha di seguito presentato una domanda di conferma alla Commissione, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001.
6.        Il 13 ottobre 2021, a seguito della domanda di conferma, il segretario generale della Commissione ha nuovamente consultato le autorità ungheresi informandole che, dopo aver esaminato l’applicabilità di tutte le eccezioni elencate all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, a suo parere l’accesso ai documenti provenienti dalle autorità ungheresi e interessati dalla domanda di accesso poteva essere negato unicamente sulla base della protezione dei dati personali. Nell’esaminare la domanda di conferma, la Commissione ha individuato, inoltre, altri quattro documenti promananti dalle autorità ungheresi che potevano rientrare nella domanda di accesso. Tali autorità hanno ribadito la loro posizione secondo cui non doveva essere concesso alcun accesso ai documenti da esse promananti sulla base dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001.
7.        Con la decisione controversa, di cui l’Ungheria è stata informata con lettera della Commissione del 15 dicembre 2021, quest’ultima ha statuito sulla domanda di conferma del terzo richiedente e ha concesso a quest’ultimo l’accesso, in forma espunta dai dati personali, ai documenti controversi (7), poiché la Commissione aveva concluso che l’Ungheria non aveva dimostrato, prima facie, l’applicabilità dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001.
8.        Il 25 febbraio 2022, l’Ungheria ha presentato un ricorso dinanzi al Tribunale diretto ad ottenere l’annullamento della decisione controversa. Il Tribunale ha ritenuto che la ricorrente sollevasse, in sostanza, quattro motivi di ricorso, ossia: in primo luogo, un motivo vertente sull’insufficienza di motivazione della decisione controversa; in secondo luogo, un motivo vertente sulla violazione del principio di leale cooperazione; in terzo luogo, un motivo vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001 e, in quarto luogo, un motivo vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
9.        Nella sentenza impugnata, il Tribunale ha respinto i primi tre motivi in quanto infondati e il quarto motivo in quanto irricevibile. Pertanto, esso ha respinto integralmente il ricorso.
10.      Il 27 settembre 2024, l’Ungheria ha proposto la presente impugnazione contro la sentenza impugnata. Nelle sue conclusioni, essa chiede che la Corte voglia annullare la sentenza impugnata, annullare la decisione controversa e condannare la Commissione alle spese.
11.      La Commissione, da parte sua, chiede il rigetto dell’impugnazione e la condanna dell’Ungheria alle spese.
II.    Analisi
12.      A sostegno della sua impugnazione, l’Ungheria deduce quattro motivi. Il primo motivo verte su un travisamento della portata dell’obbligo di motivazione della decisione controversa; il secondo verte sulla violazione del principio di leale cooperazione; il terzo motivo verte su errori di diritto nell’interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, e il quarto motivo verte su un errore di valutazione concernente il motivo dedotto in primo grado, relativo alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
13.      Conformemente alla richiesta della Corte, le presenti conclusioni saranno incentrate sul primo e sul terzo motivo di impugnazione (8).
A.      Sul primo motivo, vertente su un travisamento della portata dell’obbligo di motivazione della decisione controversa
14.      Con il suo primo motivo, l’Ungheria addebita, in sostanza, al Tribunale, di avere travisato la portata dell’obbligo di motivazione incombente sulla Commissione ritenendo, come emergerebbe dalla lettura combinata dei punti da 25 a 29 e da 35 a 37 della sentenza impugnata, che la Commissione non avesse spiegato, da un lato, in modo esaustivo, le ragioni per le quali essa aveva concesso l’accesso ai documenti controversi nonostante l’opposizione delle autorità ungheresi (prima parte), e, dall’altro, le ragioni per le quali essa si era discostata dalla sua prassi decisionale precedente (seconda parte).
1.      Sul carattere esaustivo della motivazione della decisione controversa e sulla possibilità di ricorrere al contesto
a)      Sintesi degli argomenti delle parti
15.      In sostanza, l’Ungheria afferma che il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto dichiarando, al punto 27 della sentenza impugnata, che, poiché la decisione controversa, la quale aveva accolto la domanda del terzo di accedere ai documenti controversi, non era destinata all’Ungheria e non aveva lo scopo di negare l’accesso ai documenti controversi, la Commissione non era tenuta a spiegare in tale decisione, in modo esaustivo, le ragioni per le quali essa riteneva che la domanda dell’Ungheria di non divulgare tali documenti non fosse fondata.
16.      La tutela degli interessi degli Stati membri sarebbe essenziale. Sarebbe dunque inaccettabile ritenere che l’unico atto impugnabile da parte di uno Stato membro, qualora un’istituzione dell’Unione europea intenda divulgare documenti promananti dal medesimo nonostante la sua opposizione, non debba contenere tutte le ragioni per le quali tale istituzione non ha tenuto conto di tale opposizione. Una decisione che dia accesso a documenti malgrado l’opposizione di uno Stato membro e che non contenga le ragioni del rigetto di tale opposizione non metterebbe lo Stato membro interessato nella posizione di poter esercitare effettivamente il suo diritto di ricorso né il giudice dell’Unione in quella di poter esercitare il suo controllo.
17.      Contrariamente a quanto dichiarato dal Tribunale al punto 28 della sentenza impugnata, la motivazione della decisione controversa non potrebbe essere integrata dal contesto che ha accompagnato la sua adozione e costituito dalla lettera del 15 dicembre 2021.
18.      La Commissione conclude per il carattere inoperante di tale parte, a causa del fatto che l’Ungheria non contesta i punti 24 e 25 della sentenza impugnata. In ogni caso, il ragionamento del Tribunale per quanto riguarda la sufficienza della motivazione della decisione controversa sarebbe scevro da errori.
b)      Valutazione
19.      Anzitutto, occorre constatare che il Tribunale ha correttamente richiamato, al punto 24 della sentenza impugnata, lo stato della giurisprudenza consolidata relativa alla necessità di motivazione, secondo la quale quest’ultima deve essere valutata in funzione delle circostanze del caso, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi esposti e dell’interesse che i destinatari dell’atto o altre persone, che il detto atto riguarda direttamente e individualmente, possano avere a ricevere spiegazioni. Nello stesso punto, il Tribunale ha parimenti constatato, correttamente, che la questione di decidere se la motivazione di un atto soddisfi le prescrizioni di cui all’articolo 296, secondo comma, TFUE, e dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, dev’essere valutata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia.
20.      In primo luogo, per quanto riguarda l’argomento dell’Ungheria, secondo il quale la Commissione avrebbe dovuto fornire una motivazione esaustiva, esso prende le mosse da una lettura manifestamente erronea di tale giurisprudenza, tuttavia non contestata (9). È pacifico, infatti, che l’autore dell’atto non è tenuto a fornire una motivazione esaustiva, e che il rispetto dell’obbligo di motivazione può essere verificato anche alla luce delle circostanze e del contesto.
21.      In secondo luogo, per quanto riguarda la presa in considerazione della lettera del 15 dicembre
2021 come rientrante nel contesto
che consente di chiarire la motivazione della decisione controversa, ritengo che il riferimento al contesto risultasse a maggior ragione necessario in quanto l’Ungheria non era destinataria della decisione controversa.
22.      Infatti, è importante ricordare che i fatti del caso di specie si svolgono nell’ambito di un rapporto triangolare che coinvolge un terzo richiedente, il quale si rivolge ad un’istituzione dell’Unione per chiedere l’accesso a documenti provenienti da uno Stato membro, il quale dovrà dunque essere consultato (10). Una volta che l’istituzione ha adottato la sua posizione, essa la comunica al terzo richiedente, destinatario della decisione di divulgazione, come risulta peraltro dai punti 25 e 27 della sentenza impugnata.
23.      La decisione controversa, di cui l’Ungheria non nega di essere venuta a conoscenza, annunciava la futura adozione di un atto complementare. Il punto 6 di tale decisione, intitolato «Disclosure against the explicit opinion of the author» enunciava quanto segue: «[s]ince the decision to grant partial access to documents (…) is taken against the objections of the Hungarian national authorities, the European Commission will inform the authorities of the Member State of its decision to grant partial access to these documents (…). It will not grant such partial disclosure until a period of ten working days has elapsed from the formal notification of its decision to the Member State authorities
(…). This time period will allow the Hungarian national authorities to inform the European Commission whether they will object to the partial disclosure using the remedies available (…)» (11).
24.      Dalla decisione controversa risulta dunque esplicitamente che le autorità ungheresi sarebbero state informate in maniera separata delle ragioni per le quali la Commissione non aveva considerato applicabile l’eccezione invocata. Ne risulta parimenti che la lettera inviata il giorno successivo alla sua adozione (12) intendeva dunque salvaguardare proprio la posizione dell’Ungheria
in relazione ai diritti che le sono conferiti dal regolamento n. 1049/2001.
25.      Ne consegue che la tesi dell’Ungheria, consistente nel sostenere che la tutela degli interessi degli Stati membri richiederebbe che le ragioni della divulgazione, nonostante l’opposizione dello Stato membro interessato, figurino nella decisione di divulgazione rivolta al solo richiedente, è priva di giustificazione.
26.      A causa dell’esistenza della lettera del 15 dicembre 2021, sarebbe stato superfluo obbligare la Commissione a far figurare nella decisione di divulgazione le ragioni per le quali essa ha ritenuto che le eccezioni alla divulgazione previste dal regolamento n. 1049/2001
–
non invocate, logicamente, dal terzo richiedente
–
non siano applicabili (13).
27.      In terzo luogo, per quanto riguarda l’affermazione, contenuta al punto 28 della sentenza impugnata, secondo la quale la lettera del 15 dicembre 2021 «contiene un’esposizione più precisa delle ragioni per le quali la Commissione ha ritenuto che l’eccezione menzionata all’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001 non fosse applicabile», è giocoforza constatare che essa si basa su un esame dettagliato, da parte del Tribunale, del contenuto di tale lettera, al quale si aggiungono le considerazioni menzionate al punto 29 della sentenza impugnata, relative all’assenza di dimostrazione di un pregiudizio concreto ed effettivo alla tutela del processo decisionale.
28.      In tal modo, dall’analisi svolta nella sentenza impugnata risulta chiaramente che il Tribunale si è effettivamente premurato di verificare che il contenuto della lettera del 15 dicembre 2021, rientrante nel contesto che aveva accompagnato l’adozione della decisione controversa, avesse consentito all’Ungheria di comprendere le ragioni per le quali la Commissione, alla fine e dopo una seconda analisi, aveva accordato al terzo richiedente l’accesso ai documenti controversi, e aveva ritenuto che l’eccezione invocata dall’Ungheria per opporvisi fosse inapplicabile.
29.      Non posso peraltro che constatare che il contenuto del ricorso proposto dinanzi al Tribunale dall’Ungheria nei confronti della decisione controversa conferma che essa ha potuto comprendere le ragioni per le quali la Commissione riteneva che l’eccezione invocata fosse inapplicabile. L’Ungheria non può sostenere di non essere stata messa in grado di venire a conoscenza in maniera dettagliata delle considerazioni che hanno portato all’adozione della decisione controversa (14).
30.      Pertanto, la prima parte del primo motivo deve essere respinta in quanto infondata.
2.      Sull’esistenza di una prassi decisionale precedente e di un obbligo di motivazione rafforzato
a)      Sintesi degli argomenti delle parti
31.      L’Ungheria sostiene, essenzialmente, che, contrariamente a quanto dichiarato dal Tribunale al punto 37 della sentenza impugnata, la Commissione era tenuta a spiegare le ragioni per le quali essa, nella decisione controversa adottata in risposta alla domanda di conferma, si era discostata dalla sua decisione iniziale. L’Ungheria avrebbe dimostrato l’esistenza di una prassi decisionale costante relativa al trattamento delle domande di accesso riguardanti l’invito a presentare proposte EFOP 2.2.5. In presenza di una siffatta prassi, incomberebbe alla Commissione sviluppare il suo ragionamento in maniera esplicita qualora essa intenda discostarsi da tale prassi, il che discenderebbe parimenti dal principio di leale cooperazione.
32.      Nella sua replica, l’Ungheria contesta la pertinenza della giurisprudenza citata ai punti 32, 35 e 36 della sentenza impugnata. L’Ungheria sottolinea la peculiarità del caso in oggetto, ravvisabile nel fatto che gli stessi interessi sono oggetto di una valutazione differente, sia in due procedimenti diversi sia all’interno di uno stesso procedimento, in relazione agli stessi fatti. La Commissione avrebbe dunque dovuto fornire una spiegazione al riguardo.
33.      Mentre la Commissione, nell’ambito della prima valutazione, ha ritenuto che l’eccezione contenuta all’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, fosse applicabile, essa ha manifestamente mutato opinione ai sensi della decisione controversa. Tale mutamento fondamentale nell’orientamento della decisione della Commissione renderebbe irrilevante l’analogia con la sentenza Deutsche Telekom/Commissione (15), citata dal Tribunale.
34.      La Commissione, da parte sua, ritiene che, poiché l’Ungheria non ha contestato il punto 33 della sentenza impugnata, né ha dimostrato l’esistenza di una prassi decisionale precedente diversa, la presente parte del primo motivo debba essere considerata inoperante e, in ogni caso, infondata.
b)      Valutazione
35.      In primo luogo, per quanto riguarda la censura relativa all’esistenza di una prassi decisionale precedente della Commissione, l’Ungheria invoca la giurisprudenza ai sensi della quale, qualora una decisione della Commissione si discosti sensibilmente dalla sua prassi decisionale corrente e vada al di là delle decisioni precedenti, essa è tenuta a sviluppare esplicitamente l’iter logico seguito (16). Tuttavia, tentando di far qualificare la posizione della Commissione nell’ambito della sua decisione iniziale come «prassi decisionale costante», la linea argomentativa dell’Ungheria mette in luce un travisamento della natura del procedimento sfociato nell’adozione della decisione controversa.
36.      Infatti, dal procedimento instaurato dagli articoli da 6 a 8 del regolamento n. 1049/2001
risulta che esso può svolgersi in due fasi (17). In tal senso, la domanda di accesso dà luogo ad una decisione iniziale della Commissione (prima fase) (18). La Commissione proponeva
di accogliere
parzialmente la domanda di accesso del terzo richiedente; ciò ha portato quest’ultimo a presentare una domanda di conferma (seconda fase) sulla base dell’articolo 7, paragrafo 2, di tale regolamento, consistente nell’invitare la Commissione a rivedere la sua posizione.
37.      Parallelamente a tale procedimento bilaterale, il quale si svolge tra la Commissione e il terzo richiedente, ha luogo la procedura di consultazione tra la Commissione e lo Stato membro da cui provengono, in tutto o in parte, gli atti ai quali si chiede l’accesso (19). Benché essi vengano condotti separatamente,
questi due procedimenti si influenzano reciprocamente: la posizione della Commissione nei confronti del terzo richiedente può essere integrata in maniera utile dalle osservazioni ricevute dallo Stato membro consultato sulla questione della divulgazione; gli argomenti sollevati dal terzo richiedente nell’ambito della sua domanda di conferma potranno parimenti comportare un’evoluzione della posizione della Commissione rispetto alla questione dell’applicabilità delle eccezioni previste all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001.
38.      Come già dichiarato dalla Corte, «[l]a risposta a una domanda iniziale di accesso ai documenti, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, [del
regolamento n. 1049/2001], costituisce solo una prima presa di posizione, in linea di principio non impugnabile (…). Una siffatta risposta conferisce al richiedente il diritto, previsto da tale articolo 7, paragrafo 2, di detto regolamento, di reiterare una domanda di accesso nonostante un primo diniego motivato e consente all’istituzione dell’Unione interessata di riesaminare la sua posizione iniziale prima di adottare una decisione definitiva di diniego, impugnabile dinanzi ai giudici dell’Unione, e di rimediare, se del caso, alle eventuali illegittimità da cui sarebbe inficiato un primo diniego» (20).
39.      La posizione espressa dalla Commissione nella fase della decisione iniziale non può dunque essere considerata l’espressione di una prassi decisionale costante da parte della Commissione.
40.      Come sottolineato dalla Commissione, sarebbe contrario all’economia generale del regolamento n. 1049/2001
qualificare come prassi decisionale costante ogni presa di posizione iniziale, dal momento che ogni domanda di accesso ai documenti, non appena il terzo ne faccia richiesta, deve essere sistematicamente rivalutata alla luce degli elementi giuridici e fattuali esistenti alla data di adozione della decisione (21). In altri termini, il carattere dinamico del processo decisionale della Commissione per quanto riguarda le domande di accesso ai documenti osta, per sua natura, a qualsiasi idea di cristallizzazione di una prassi della Commissione sulla sola base della sua decisione iniziale.
41.      Inoltre, riconoscere la forza di una prassi decisionale costante alle decisioni iniziali in materia potrebbe avere come conseguenza la limitazione della forza degli argomenti invocati nella fase della decisione di conferma e, quindi, dei diritti dei terzi richiedenti ai sensi del regolamento n. 1049/2001, che vanno altresì salvaguardati.
42.      Il Tribunale non è dunque incorso in un errore di diritto dichiarando, al punto 33 della sentenza impugnata, che l’Ungheria, limitandosi a rinviare
alla decisione iniziale che aveva negato l’accesso ai documenti, non può dimostrare l’esistenza di una prassi decisionale costante della Commissione da cui quest’ultima si sarebbe discostata nella decisione controversa.
43.      Inoltre, tale punto 33 è parimenti scevro da errori per quanto riguarda la questione di stabilire se alla domanda di accesso con riferimento GESTDEM 2020/1513 potesse essere conferita la forza di una prassi decisionale costante della Commissione. Si ricorda che dalla lettera del 15 dicembre 2021 risulta che la domanda di accesso sfociata nell’adozione della decisione controversa si colloca nella scia di questa prima domanda di accesso (22). Ciò premesso, mi sembra difficile conferirle un siffatto valore, dal momento che, sotto un primo profilo, la costanza nella prassi decisionale richiede un elemento di ripetizione, là dove la decisione iniziale nell’ambito dell’esame della domanda di accesso con riferimento GESTDEM 2020/1513 è considerata una decisione isolata, e, sotto un secondo profilo, il senso vero e proprio della decisione della Commissione può essere compreso solo prendendo in considerazione la decisione finale adottata dalla Commissione in relazione a tale domanda di accesso, e che è consistita, in ultima analisi, nel concedere l’accesso ai documenti interessati da tale domanda.
44.      In secondo luogo, per quanto riguarda l’allegazione di un obbligo di motivazione rafforzato, indipendente dall’esistenza di una prassi decisionale costante, quando la Commissione adotta una decisione di conferma contraria in tutto o in parte
alla decisione iniziale, è giocoforza constatare che un siffatto obbligo non è suffragato da alcun argomento testuale o giurisprudenziale addotto dall’Ungheria.
45.      L’Ungheria si limita a sostenere che la giurisprudenza citata dal Tribunale ai punti 35 e 36 della sentenza impugnata (23) non sarebbe pertinente, poiché si tratterebbe di una situazione non comparabile. Tuttavia, da tale giurisprudenza discende semplicemente che la decisione iniziale costituisce solo una prima presa di posizione che attribuisce al richiedente la possibilità di presentare una domanda di conferma, e che solo
la decisione di conferma, la quale sostituisce integralmente la presa di posizione precedente, è atta a
produrre effetti giuridici tali da incidere sugli interessi del richiedente e, pertanto, a essere oggetto di un ricorso di annullamento. La conclusione a cui perviene il Tribunale al punto 37 della sentenza impugnata, secondo la quale la Commissione era unicamente tenuta a motivare la soluzione raggiunta nella decisione di conferma, risulta dunque corretta.
46.      Infine, per quanto riguarda gli argomenti vertenti sul principio di leale cooperazione, essi dovranno essere esaminati, se del caso, quando la Corte tratterà il secondo motivo di impugnazione, il quale non è oggetto delle presenti conclusioni mirate.
47.      Da quanto precede risulta che la seconda parte del primo motivo deve essere respinta in quanto infondata.
48.      Pertanto, il primo motivo risulta infondato in toto.
B.      Sul terzo motivo, vertente su errori di diritto nell’interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001
49.      Il terzo motivo è suddiviso in quattro parti. Secondo l’Ungheria, il Tribunale avrebbe dovuto concludere nel senso che era in corso un processo decisionale della Commissione, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, connesso all’ultimazione del progetto di invito a presentare proposte (prima parte). Esso avrebbe dovuto parimenti ritenere che i documenti controversi fossero relativi ad un processo decisionale della Commissione
in corso, concernente la modifica del programma operativo (seconda parte). In ogni caso, l’Ungheria sostiene che l’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001,
sarebbe parimenti applicabile in presenza di un processo decisionale di un’autorità nazionale di gestione incaricata di ultimare un progetto di invito a presentare proposte disciplinato dal regolamento n. 1303/2013 (terza parte). Infine, l’Ungheria sostiene che, contrariamente a quanto dichiarato dal Tribunale, l’esistenza di un
pregiudizio effettivo, grave e concreto al processo decisionale in corso connesso a tale progetto
a causa della divulgazione dei documenti controversi sarebbe stata dimostrata (quarta parte).
1.      Sulla nozione di «decisione» e sull’esistenza di un processo decisionale della Commissione concernente il progetto di invito a presentare proposte (prima parte)
a)      Sintesi degli argomenti delle parti
50.      In sostanza, l’Ungheria contesta al Tribunale di avere adottato un approccio esclusivamente formalista della nozione di «decisione» ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001. È questo approccio formalista che l’avrebbe portato alla constatazione erronea secondo cui la Commissione non era chiamata ad adottare una decisione relativa all’invito a presentare proposte EFOP 2.2.5 ai sensi del regolamento n. 1303/2013 (24).
51.      Anche se la Commissione non prende formalmente una decisione, tale istituzione eserciterebbe un’influenza determinante sulla preparazione e sul contenuto concreto dei progetti di invito a presentare proposte, alla luce, segnatamente, della possibilità che essa avvii un audit ed escluda dal finanziamento talune spese. Sarebbe nell’interesse dell’autorità di gestione nazionale seguire gli orientamenti che essa riceve dalla Commissione, e la possibilità teorica che uno Stato membro ignori le conclusioni della Commissione in relazione al progetto di invito a presentare proposte non sarebbe un’alternativa realistica.
52.      La forma richiesta della decisione della Commissione non risulterebbe dal dettato dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001. Il legislatore dell’Unione avrebbe utilizzato il momento dell’adozione della decisione da parte dell’istituzione come un semplice indicatore temporale per distinguere questa prima ipotesi da quella di cui al secondo comma di tale disposizione. Da un punto di vista teleologico, pur se l’accesso ai documenti deve essere il più ampio possibile, esso non sarebbe tuttavia illimitato. Rientrerebbe pertanto nell’ambito di applicazione dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, ogni processo decisionale, a prescindere dalla sua forma e indipendentemente dalla questione se esso sia stato concretizzato o meno da una decisione in senso formale. La decisione dovrebbe anzitutto essere definita sotto il profilo funzionale.
53.      L’influenza della Commissione sulla decisione dell’autorità nazionale di gestione attraverso scambi, testimoniati dalla corrispondenza intercorsa tra l’Ungheria e la Commissione in relazione al progetto di invito a presentare proposte, non potrebbe essere ridotta ad una mera partecipazione. Ne sarebbe la prova il fatto che, in occasione di uno di questi scambi, la Commissione avrebbe indicato che intendeva escludere il finanziamento europeo se l’Ungheria non avesse seguito le sue proposte.
54.      Nei settori in cui la gestione è condivisa, i processi decisionali si confonderebbero, e non sarebbe possibile distinguere le funzioni a seconda che esse siano esercitate dalla Commissione o dagli Stati membri. Peraltro, quando la Commissione dà il suo parere su un progetto di invito a presentare proposte, la posizione da essa espressa sarebbe comparabile a un audit anticipato.
55.      La Commissione chiede il rigetto della prima parte del terzo motivo.
b)      Valutazione
56.      Ricordo che l’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001 prevede che l’accesso a un documento elaborato da un’istituzione o da essa detenuto, relativo ad una questione su cui la stessa non abbia ancora adottato una decisione, viene rifiutato nel caso in cui la divulgazione pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.
57.      In risposta agli argomenti sollevati dinanzi ad esso e intesi a dimostrare l’esistenza di un processo decisionale della Commissione in corso, il Tribunale ha richiamato i principi fondamentali al centro del regolamento n. 1049/2001 (25), e ha poi esaminato il contesto particolare nell’ambito del quale i documenti controversi sono stati scambiati. Tali documenti riguardano uno scambio di opinioni interno su un progetto di invito a presentare proposte che le autorità ungheresi erano in procinto di ultimare ai fini di un finanziamento nell’ambito dei fondi SIE, i quali rientrano nella gestione concorrente definita dal regolamento n. 1303/2013 (26).
58.      Il Tribunale ha rilevato che, in tale ambito, i compiti relativi all’esecuzione del bilancio sono delegati agli Stati membri, e che se è vero che gli Stati membri e la Commissione sono responsabili della gestione e del controllo dei programmi, ciò avviene secondo le rispettive competenze (27). Gli obblighi di gestione, controllo e audit sono adempiuti dagli Stati membri (28). Da parte sua, spetta alla Commissione accertare che gli Stati membri abbiano predisposto sistemi di controllo efficaci durante l’attuazione dei programmi (29). La preparazione e l’attuazione dei programmi operativi, al pari della loro esecuzione, sono affidate agli Stati membri (30). La preparazione e la pubblicazione degli inviti a presentare proposte rientrano nella responsabilità dei gruppi di azione locale designati dagli Stati membri (31). L’autorità di gestione nazionale elabora e applica procedure e criteri di selezione adeguati delle operazioni finanziate dai fondi SIE che devono essere approvati dal comitato di sorveglianza (32).
59.      Il Tribunale desume da tale contesto normativo che gli inviti a presentare proposte disciplinati dal regolamento n. 1303/2013 rientrano nella responsabilità esclusiva degli Stati membri (33), e che tale regolamento «non conferisce una competenza particolare alla Commissione nel processo di ultimazione di un invito a presentare proposte disciplinato da tale regolamento, cosicché quest’ultima (…) non [era] chiamata ad adottare una decisione relativa all’invito a presentare proposte EFOP 2.2.5» (34).
60.      L’Ungheria non contesta una siffatta conclusione e riconosce che la Commissione non era chiamata ad adottare una decisione formale per quanto riguarda tale invito a presentare proposte. Essa sostiene, tuttavia, che la decisione della Commissione può rivestire natura «funzionale» a causa dell’influenza che la Commissione eserciterebbe in realtà tramite scambi informali con gli Stati membri concernenti i progetti di inviti a presentare proposte rientranti nei fondi SIE.
61.      Un siffatto approccio non può essere accolto.
62.      La Corte ha dichiarato, infatti, che la nozione di «processo decisionale», ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, deve essere intesa come riferita direttamente all’adozione di una decisione (35). Orbene, l’adozione di una decisione, ai sensi di tale disposizione, presuppone l’esistenza di un oggetto determinato sul quale verterà la futura decisione, e ciò indipendentemente dal carattere imminente dell’adozione di un progetto di atto specifico e identificabile (36). Inoltre, essa ha parimenti dichiarato che ammettere che una decisione non sia stata ancora adottata e, pertanto, che esista un «processo decisionale» in corso, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, qualora l’oggetto di un siffatto processo non sia determinato, contrasterebbe tanto con l’economia di tale disposizione quanto con la necessità di fondare il diniego di accesso sull’esistenza di un rischio di pregiudizio concreto ed effettivo, ossia ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico, dell’interesse protetto (37). Infatti, finché l’oggetto esatto di una futura decisione non è ancora stato determinato, qualsiasi rischio che il processo decisionale che porta all’adozione di tale decisione sia compromesso dalla divulgazione di un documento richiesto ai sensi del regolamento n. 1049/2001 è per definizione ipotetico, in quanto sarebbe in realtà impossibile verificare se il contenuto di tale documento si riferisca effettivamente a tale processo decisionale (38).
63.      Riconosco che la natura composita delle modalità di organizzazione e di gestione dei fondi europei non agevola l’identificazione di un processo decisionale. Cionondimeno, il regolamento n. 1303/2013 tende a conferire competenze distinte alle diverse parti interessate (39).
64.      Nel caso di specie, il problema risiede non tanto nell’assenza di una decisione formale quanto nel fatto che l’oggetto del processo decisionale, come l’Ungheria sostiene che esista, non è, e non può essere, determinato.
65.      Da un lato, come ricordato dalla Commissione, l’ultimazione dell’invito a presentare proposte non esige l’approvazione della Commissione, poiché essa rientra nella sola competenza degli Stati membri in forza della ripartizione effettuata dal regolamento n. 1303/2013.
66.      Dall’altro lato, l’argomento secondo il quale lo scambio di opinioni interno riportato nei documenti controversi costituirebbe una decisione di audit anticipato della Commissione non può essere accolto: fintantoché la decisione dell’autorità nazionale di gestione relativa all’invito a presentare proposte non è stata adottata, un qualsivoglia audit della Commissione è fuori discussione. Fintantoché la decisione dell’autorità nazionale di gestione non è stata adottata per fissare il contesto di tale invito, la Commissione non è in grado di formarsi un’opinione né di esercitare le competenze decisionali che le spettano ai sensi del regolamento n. 1303/2013.
67.      L’Ungheria non può dunque sostenere che l’influenza della Commissione sul processo di preparazione dell’invito a presentare proposte sia tale che la sua azione è assimilabile ad una decisione di audit anticipato, sebbene continui a non esistere alcuna certezza quanto all’esistenza e al contenuto stesso dell’invito a presentare proposte. Nella sua comparsa di risposta, la Commissione ha sostenuto, correttamente, che, nel corso del dialogo informale come quello sfociato nello scambio di opinioni interno, le autorità nazionali sono libere di decidere di seguire le proposte della Commissione o di insistere nel loro progetto, ovvero di rinunciare al finanziamento tramite i fondi SIE, il che risulta peraltro dal punto 90 della sentenza impugnata, che non è contestato dall’Ungheria.
68.      Per quanto riguarda l’argomento secondo il quale lo scambio di opinioni interno consentirebbe alle autorità nazionali interessate di rispondere alle aspettative della Commissione al fine di sottrarsi a future rettifiche finanziarie che essa possa eventualmente decidere, nemmeno esso è convincente: infatti, una strategia attuata al fine di evitare una presa di decisione futura non può suffragare l’esistenza di un processo decisionale in corso, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001.
69.      Pertanto, anche nel caso in cui l’approccio qualificato come «formalista» dall’Ungheria, seguito dal Tribunale e sostenuto da un’interpretazione restrittiva dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001 (40), dovesse essere abbandonato – quod non
– a vantaggio dell’approccio «funzionale» proposto dall’Ungheria, il nesso tra i documenti ai quali è chiesto l’accesso e il processo decisionale della Commissione è eccessivamente ipotetico e incerto, poiché tale processo non può essere realmente identificato. In altre parole, neanche l’approccio cosiddetto «funzionale» ha consentito di dimostrare la presenza di un processo decisionale della Commissione.
70.      Infine, senza anticipare l’analisi svolta nell’ambito dell’esame della quarta parte del terzo motivo, la carenza della tesi sostenuta dall’Ungheria mi sembra illustrata dalla seguente considerazione: ammettendo che la tesi funzionale prevalga, non vedo in che modo sarebbe possibile, come richiesto dalla giurisprudenza, che la Commissione giustifichi una decisione di diniego di accesso a taluni documenti dimostrando che l’accesso genererebbe un rischio di arrecare un pregiudizio all’interesse tutelato dall’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001,
ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico.
71.      Pertanto, la prima parte del terzo motivo deve essere respinta in quanto infondata.
2.      Sull’esistenza di un processo decisionale della Commissione in corso concernente una domanda di modifica di un programma operativo (seconda parte)
a)      Sintesi degli argomenti delle parti
72.      In sostanza, l’Ungheria sostiene che il Tribunale ha violato l’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, non avendo considerato che la corrispondenza intrattenuta con la Commissione riguardante il contenuto dell’invito a presentare proposte fosse relativa ad un processo decisionale in corso della Commissione, in quanto essa potrebbe riguardare una domanda di modifica del programma operativo, anche se una siffatta modifica presupporrebbe una decisione dell’istituzione. Orbene, una domanda di modifica di un programma operativo non avrebbe inizio solo dopo la presentazione della domanda formale di modifica, bensì, nella prassi, nel momento in cui il suo contenuto è stato convenuto con la Commissione.
73.      La Commissione formulerebbe spesso osservazioni prima della presentazione della domanda di modifica di un siffatto programma, le quali verrebbero accolte dallo Stato membro interessato per evitare il rischio di una rettifica finanziaria. L’Ungheria illustra la sua posizione facendo riferimento a due scambi con la Commissione datati 7 luglio 2017 e 13 luglio 2021. Uno Stato membro non presenterebbe una proposta di modifica presso la Commissione senza che quest’ultima non l’abbia preventivamente approvata in un contesto informale.
74.      La Commissione conclude nel senso del carattere in parte irricevibile, a causa del tentativo di produzione, nella fase dell’impugnazione, di elementi di prova nuovi, e in parte infondato, della seconda parte del terzo motivo.
b)      Valutazione
75.      L’argomentazione dell’Ungheria è in linea con quella elaborata nell’ambito della prima parte del terzo motivo, nel senso che essa intende nuovamente contestare un approccio eccessivamente formalista del processo decisionale che il Tribunale avrebbe adottato rifiutando di considerare che lo scambio di opinioni interno tra l’Ungheria e la Commissione vertesse su un processo decisionale collegato ad una domanda di modifica di un programma operativo.
76.      In via preliminare, non posso fare a meno di ritenere che l’argomentazione dell’Ungheria, consistente nel sostenere che il processo decisionale in corso al quale i documenti controversi sarebbero stati relativi riguarda vuoi l’ultimazione di un invito a presentare proposte vuoi una domanda di modifica di un programma operativo, tenda piuttosto a confermare il carattere indeterminato dell’oggetto dell’emananda decisione e il cui processo sarebbe tutelato mediante l’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001.
77.      In ogni caso, sull’approccio funzionale, rimando, mutatis mutandis, all’analisi dei suoi limiti elaborata nell’ambito dell’esame della prima parte del presente motivo. Pertanto, tutta l’argomentazione concernente il carattere informale dell’influenza della Commissione deve essere respinta.
78.      Osservo parimenti che il Tribunale ha riconosciuto che la Commissione possa essere chiamata ad adottare una decisione in caso di modifica del programma operativo di cui fa parte un invito a presentare proposte sulla base dell’articolo 30, paragrafo 2, del regolamento n. 1303/2013 (41). Tuttavia, esso ha parimenti rilevato che, al momento della decisione controversa, la Commissione non era stata investita di una siffatta domanda di modifica (42), e ha illustrato le ragioni che l’avevano portato a tale constatazione, cosicché il ragionamento del Tribunale risulta motivato in modo giuridicamente sufficiente.
79.      Per quanto riguarda i due scambi menzionati dall’Ungheria, come rilevato dalla Commissione, ammesso che essi siano pertinenti e sufficienti a dimostrare l’esistenza di una domanda di modifica – quod non
–, constato che la loro invocazione mira ad ottenere dalla Corte una valutazione di elementi di prova non sottoposti in un primo momento al Tribunale. Essi fuoriescono pertanto dalla competenza della Corte nell’ambito dell’impugnazione.
80.      La seconda parte del terzo motivo deve dunque essere respinta in quanto in parte irricevibile e in parte infondata.
3.      Sull’applicazione dell’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001 al processo decisionale in corso delle autorità nazionali di gestione incaricate di ultimare gli inviti a presentare proposte rientranti nell’ambito di applicazione del regolamento n. 1303/2013 (terza parte)
a)      Sintesi degli argomenti delle parti
81.      In sostanza, l’Ungheria sostiene che il Tribunale avrebbe erroneamente dichiarato che l’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001 non sarebbe inteso a tutelare gli interessi legittimi degli Stati membri e non sarebbe applicabile quando sono in corso processi decisionali delle autorità nazionali di gestione, ai sensi del regolamento n. 1303/2013. Il Tribunale si sarebbe segnatamente attenuto ad un’interpretazione rigorosamente letterale di tale disposizione, sebbene la ricerca di un equilibrio delicato tra una maggiore trasparenza e la tutela degli interessi legittimi degli Stati membri, a seguito dell’abbandono della regola dell’autore, imporrebbe di andare oltre il dettato dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001.
82.      La Corte avrebbe già riconosciuto che tale articolo può essere invocato dagli Stati membri al fine di salvaguardare i propri processi decisionali (43), dal momento che la tutela degli interessi degli Stati membri costituirebbe un limite oggettivo che giustifica il diniego della divulgazione dei documenti in questione. Un’interpretazione restrittiva di un siffatto limite potrebbe nuocere alla fiducia degli Stati membri nei confronti delle istituzioni e instaurerebbe una discriminazione ingiustificata tra le istituzioni e gli Stati membri. Mentre gli Stati membri si rivolgevano alla Commissione in caso di dubbio, al fine di evitare rettifiche finanziarie, se l’interpretazione da parte del Tribunale dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del
regolamento n. 1049/2001 dovesse essere confermata, ciò comporterebbe una riduzione dell’efficacia del processo di concertazione con la Commissione, poiché essi rischierebbero, comunicando con la Commissione, di rendere pubbliche considerazioni sulle quali gli stessi non hanno effettivamente ancora preso una decisione.
Se gli Stati membri non possono tutelare i processi decisionali delle loro istituzioni, essi non avranno alcun interesse a rivolgersi alla Commissione in relazione a questioni su cui una delle loro autorità non avrebbe ancora preso una decisione. Un accesso ai documenti potrebbe essere assicurato dopo la chiusura dei processi decisionali nazionali.
83.      La Commissione chiede il rigetto della terza parte del terzo motivo a causa della sua infondatezza.
b)      Valutazione
84.      Il Tribunale ha dichiarato, al punto 127 della sentenza impugnata, che l’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001 non può essere interpretata nel senso di tutelare anche il processo decisionale delle autorità di gestione nazionali ai sensi del regolamento n. 1303/2013. Il Tribunale ha ricordato
che il termine «istituzione» figurante all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001
era definito all’articolo 1, lettera a), di tale regolamento, nel senso che con esso si intende il Parlamento europeo, il Consiglio o la Commissione, mentre dall’articolo 3, lettera b), di detto regolamento risulta che gli Stati membri e le istituzioni non comunitarie rientrano nella nozione di «terzo» (44). Il Tribunale si è poi dedicato all’esame del tenore letterale dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, nonché del suo oggetto e della sua finalità (45), per poi richiamare la necessità di un’interpretazione restrittiva delle eccezioni di cui a tale articolo 4 (46).
85.      Gli argomenti dell’Ungheria svolti nell’ambito della presente parte non mirano a rimettere in discussione tale analisi, la quale, del resto, segue un approccio del tutto classico quando il giudice dell’Unione è chiamato ad interpretare una disposizione di diritto dell’Unione. Per contro, l’Ungheria sostiene che
il Tribunale avrebbe dovuto andare oltre il tenore letterale dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, poiché la tutela degli interessi legittimi degli Stati membri costituirebbe una ragione oggettiva che giustifica la messa a disposizione dei medesimi del beneficio di tale eccezione, al fine di tutelare i loro processi decisionali, il che potrebbe essere desunto dalla sentenza Svezia/Commissione (47).
86.      La posizione dell’Ungheria si basa su una lettura erronea di tale sentenza.
87.      Non è corretto, infatti, ricorrere a tale giurisprudenza per sostenere un’interpretazione a tal punto estensiva dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001 da divenire contraria al suo testo. Gli insegnamenti da trarre da
detta sentenza per l’interpretazione delle disposizioni di tale regolamento possono essere compresi solo nei limiti dell’ambito di applicazione di quest’ultimo. In tal senso, allorché la Corte afferma in tal sede che l’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001 prevede un’eccezione specifica e ha lo scopo di definire i limiti oggettivi di interesse pubblico o privato in grado di giustificare un diniego di divulgazione (48), è evidente che tali limiti si collocano sempre nell’ambito di applicazione del regolamento, e che occorre tenere conto delle condizioni il cui soddisfacimento è necessario ai fini dell’applicazione di tale disposizione. Orbene, come rilevato dal Tribunale, l’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, in combinato disposto con l’articolo 1, lettera a), di tale regolamento, non è applicabile nel caso in cui sia in corso il processo decisionale di un organismo non comunitario. L’ambito di applicazione del regolamento n. 1049/2001 è definito mediante il rinvio alle istituzioni da esso elencate, e non a categorie di documenti specifici né
all’autore del documento detenuto da queste istituzioni (49).
88.      Contrariamente a quanto sostenuto dall’Ungheria, adottare una siffatta concezione dell’ambito di applicazione dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001
non svuota del suo contenuto l’articolo 4, paragrafo 5, di tale regolamento. È esattamente quest’ultima disposizione che consente la salvaguardia, nel corso di un processo decisionale di un’istituzione, degli interessi che uno Stato membro reputa legittimi (50), riconoscendo al medesimo la possibilità di chiedere a tale istituzione di non divulgare un documento da esso proveniente (51). Tuttavia, la Corte si è già rifiutata di riconoscere nell’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 una norma di conflitto al fine di salvaguardare l’applicazione delle regole nazionali o
la politica degli Stati membri in materia di accesso ai documenti da essi provenienti, a danno delle norme specifiche dettate in proposito da tale regolamento (52). L’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 è circoscritto alle eccezioni specifiche di cui ai paragrafi da 1 a 3 di tale articolo e nei limiti di tali eccezioni (53).
89.      Un’estensione dell’ambito di applicazione dell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, di tale regolamento, nel senso auspicato dall’Ungheria disconoscerebbe manifestamente la volontà del legislatore di limitarla ai soli documenti relativi ad un processo decisionale di un’istituzione, ai sensi del regolamento n. 1049/2001.
90.      Le regole del gioco sono chiare, anche per gli Stati membri. È il motivo per cui non condivido la preoccupazione espressa dall’Ungheria, concernente l’erosione della fiducia nella comunicazione tra gli Stati membri e la Commissione (54). In ogni caso, una siffatta preoccupazione non può legittimare un’interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, che vada oltre il suo tenore letterale, la quale, inoltre e come constatato correttamente dal Tribunale, sarebbe contraria alla necessità di un’interpretazione restrittiva prevista da tale articolo (55).
91.      Al termine dell’analisi che precede, non ha potuto essere ravvisato alcun errore di diritto. La terza parte del terzo motivo deve essere respinta in quanto infondata.
4.      Sull’esistenza di un pregiudizio effettivo, grave e concreto al processo decisionale in corso (quarta parte)
a)      Sintesi degli argomenti delle parti
92.      L’Ungheria sostiene che il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto affermando che essa non aveva dimostrato l’esistenza di un pregiudizio grave, effettivo e concreto al processo decisionale relativo all’ultimazione dell’invito a presentare proposte EFOP 2.2.5. La ricorrente sostiene che la divulgazione dei documenti potrebbe compromettere l’ultimazione di tale progetto, poiché essa procurerebbe un’informazione privilegiata a talune organizzazioni, la quale consentirebbe loro di prepararsi meglio a rispondere a tale invito.
93.      L’Ungheria contesta inoltre l’affermazione, che sarebbe vera solo in parte, contenuta al punto 137 della sentenza impugnata, secondo la quale il contenuto dell’invito a presentare proposte EFOP 2.2.5 era accessibile online al pubblico alla data della domanda di accesso ai documenti (giugno 2021), mentre, a suo avviso, il progetto di invito a presentare proposte EFOP 2.2.5 era stato modificato (progetto di invito a presentare proposte EFOP 2.2.25) e la versione modificata era stata pubblicata, da parte sua, solo il 28 ottobre 2022.
94.      La Commissione chiede il rigetto della quarta parte del terzo motivo.
b)      Valutazione
95.      La presente parte del terzo motivo invita la Corte a pronunciarsi, in caso di applicabilità dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, alla corrispondenza tra la Commissione e l’Ungheria concernente l’ultimazione del progetto di invito a presentare proposte EFOP 2.2.5, sull’esistenza di un pregiudizio al processo decisionale che soddisfi le condizioni richieste da tale disposizione.
96.      È ad abundantiam che il Tribunale aveva esaminato se tale condizione fosse soddisfatta (56),
poiché esso aveva concluso per l’assenza di un processo decisionale della Commissione in corso, e dunque per l’inapplicabilità dell’eccezione alla divulgazione invocata dall’Ungheria. Dal momento che propongo alla Corte di confermare la sentenza impugnata su tale punto, essa non sarebbe tenuta, in linea di principio, a rispondere a tale parte del terzo motivo di impugnazione.
97.      Cionondimeno, proseguo l’analisi
indicando che il Tribunale ha ricordato che il mero fatto che un documento riguardi un interesse tutelato dall’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001 non è sufficiente a giustificare la sua non divulgazione (57), e che l’applicazione dell’eccezione prevista esige la dimostrazione che l’accesso al documento interessato sia tale da arrecare concreto ed effettivo pregiudizio alla tutela del processo decisionale dell’istituzione nell’ambito di un rischio ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico (58). Il Tribunale ha parimenti rilevato che il pregiudizio
arrecato deve raggiungere una certa soglia di gravità (59).
98.      Tale griglia di analisi è conforme allo stato della giurisprudenza in materia. La Corte ha già dichiarato che qualora un’istituzione dell’Unione decida di respingere una domanda di accesso sulla base di una delle eccezioni previste dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, spetta ad essa spiegare in che modo l’accesso a tale documento potrebbe pregiudicare concretamente ed effettivamente l’interesse tutelato dall’eccezione in questione, e il rischio di un siffatto pregiudizio deve essere ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico (60). Allo stesso modo, spetta alla persona che chiede l’applicazione di una di tali eccezioni da parte di un’istituzione
alla quale si applica il regolamento n. 1049/2001 fornire, in tempo utile, spiegazioni equivalenti (61). L’esistenza di un siffatto rischio deve essere dimostrata, fermo restando che una semplice affermazione non suffragata non può bastare per ritenere applicabile l’eccezione (62).
99.      L’Ungheria non contesta tale standard. Spettava dunque alla stessa dimostrare, dinanzi al Tribunale, che il processo decisionale relativo all’ultimazione del progetto di invito a presentare proposte poteva essere pregiudicato gravemente, effettivamente e concretamente dalla divulgazione dei documenti controversi.
100. A tal riguardo, il Tribunale ha ritenuto che i motivi dedotti dall’Ungheria non avessero consentito di stabilire che la divulgazione dei documenti controversi avrebbe potuto incidere in tal modo sul processo decisionale (63). Le affermazioni dell’Ungheria volte a sostenere che la divulgazione dei documenti comprometterebbe i principi di parità di trattamento, di non discriminazione e di trasparenza, in quanto potenziali beneficiari dell’invito a presentare proposte EFOP 2.2.5 potrebbero ottenere informazioni che procurino loro un vantaggio concorrenziale sleale, non erano suffragate, poiché l’Ungheria non ha prodotto alcuna argomentazione circostanziata né alcun elemento di prova (64). Infine, il Tribunale
si è inoltre basato sull’analisi della Commissione secondo la quale la divulgazione dei documenti controversi non poteva, alla data della decisione controversa, compromettere il processo decisionale connesso a tale invito a presentare proposte, in quanto il contenuto di detto invito, in tale data, era accessibile al pubblico (65).
101. Nella fase dell’impugnazione, se è vero che l’Ungheria sembra contestare, mediante allegazioni generiche, la conclusione a cui il Tribunale è pervenuto, essa lo fa senza mai essere convincente, avendo limitato lo sforzo argomentativo a reiterare gli argomenti
dedotti dinanzi al Tribunale.
102. Quanto al resto, per quanto riguarda il punto 137 della sentenza impugnata, l’Ungheria sostiene che l’affermazione del Tribunale secondo la quale l’invito a presentare proposte era disponibile alla data della domanda iniziale, «è vera solo parzialmente» (66), e il Tribunale avrebbe dovuto prendere in considerazione il fatto che un nuovo progetto di invito a presentare proposte (67) era stato pubblicato successivamente alla data della decisione controversa, e che l’accesso ai documenti controversi avrebbe potuto consentire a talune parti interessate di ottenere informazioni che accordavano loro un vantaggio concorrenziale. Constato tuttavia che la sentenza impugnata non menziona affatto un siffatto argomento, reputato dunque nuovo, correttamente, dalla Commissione, e che, in quanto tale, esula dalla competenza della Corte esercitata nell’ambito di un’impugnazione (68), circostanza che l’Ungheria non sembra peraltro contestare (69). In ogni caso, l’Ungheria si limita a menzionare la potenzialità di un accesso che avrebbe dato luogo ad un vantaggio concorrenziale non specificato. Una tale imprecisione non risulta rispondere allo standard richiesto al fine di dimostrare l’esistenza di un pregiudizio grave, effettivo e concreto.
103. Di conseguenza, la quarta e ultima parte del terzo motivo deve essere respinta.
5.      Conclusione sul terzo motivo
104. Al termine dell’analisi delle quattro parti del terzo motivo, si deve concludere per il suo rigetto a causa della sua infondatezza.
C.      Conclusione
105. Tenuto conto di tutte le
considerazioni
che precedono, propongo alla Corte di respingere il primo e il terzo motivo di impugnazione.
1      Lingua originale: il francese.
2      T‑104/22; in prosieguo: la «sentenza impugnata», EU:T:2024:467.
3      GU 2001, L 145, pag. 43.
4      Tale progetto di invito a presentare proposte, recante il numero di codice «EFOP 2.2.5», intitolato «Miglioramento della transizione dall’assistenza sanitaria in istituto ai servizi di prossimità
– sostituzione dell’alloggio in istituto entro il 2023» (in prosieguo: l’«invito a presentare proposte EFOP 2.2.5») era stato elaborato dall’autorità di gestione designata dalle autorità ungheresi per l’attuazione del programma operativo
relativo allo sviluppo delle risorse umane per la deistituzionalizzazione delle persone con disabilità che attualmente vivono in istituti in Ungheria (EFOP).
L’EFOP era stato adottato dalla Commissione su proposta dell’Ungheria, in conformità al regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio (GU 2013, L 347, pag. 320, e rettifica in GU 2016, L 200, pag. 140).
5      Si tratta di un messaggio di posta elettronica, contenente due allegati, delle autorità ungheresi dell’11 marzo 2020, nonché di quattro lettere delle autorità ungheresi alla Commissione datate 19 giugno 2020, 6 agosto 2020, 5 gennaio 2021 e 14 aprile 2021.
6      Si ricorda che l’articolo 4, paragrafi da 3 a 5, del regolamento n. 1049/2001, così recita:
«3. L’accesso a un documento elaborato per uso interno da un’istituzione o da essa ricevuto, relativo ad una questione su cui la stessa non abbia ancora adottato una decisione, viene rifiutato nel caso in cui la divulgazione del documento pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.
L’accesso a un documento contenente riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata, viene rifiutato anche una volta adottata la decisione, qualora la divulgazione del documento pregiudicherebbe seriamente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.
4. Per quanto concerne i documenti di terzi, l’istituzione consulta il terzo al fine di valutare se sia applicabile una delle eccezioni di cui ai paragrafi 1 o 2, a meno che non sia chiaro che il documento può o non deve essere divulgato.
5. Uno Stato membro può chiedere all’istituzione di non comunicare a terzi un documento che provenga da tale Stato senza il suo previo accordo».
7      Ossia i cinque documenti delle autorità ungheresi inizialmente identificati dalla Commissione e i quattro documenti supplementari identificati nella fase della domanda di conferma (in prosieguo: i «documenti controversi»).
8      Spetterà alla Corte rispondere in via preliminare all’argomento della Commissione, la quale lascia alla Corte il compito di valutare la ricevibilità dell’impugnazione alla luce dei requisiti di cui agli articoli 168 e 169 del regolamento di procedura della Corte (v. punti 12 e 13 della comparsa di risposta della Commissione). Ritengo, tuttavia, che poiché, in primo luogo, la Commissione non eccepisce l’irricevibilità e, in secondo luogo, il contenuto della comparsa di risposta della Commissione illustra il fatto che la Commissione è stata pienamente in grado di comprendere gli argomenti dell’impugnazione, quest’ultima debba essere considerata ricevibile.
9      L’Ungheria non sembra mettere in discussione, infatti, la giurisprudenza richiamata al punto 24 della sentenza impugnata, come confermato dalla lettura del punto 24 dell’impugnazione.
10      V. articolo 4, paragrafi 4 e 5, del regolamento n. 1049/2001.
11      Il corsivo è mio.
12      Il cui fondamento è l’articolo 5, paragrafi 5 e 6, delle disposizioni di attuazione del regolamento n. 1049/2001 riprese in allegato al regolamento interno della Commissione tramite la sua decisione del 5 dicembre 2001 che modifica il suo regolamento interno (GU 2001, L 345, pag. 94).
13      Ragioni di riservatezza potrebbero parimenti deporre a favore di una comunicazione sempre separata dalla decisione di divulgazione delle ragioni per le quali la Commissione intende concedere l’accesso ai documenti nonostante l’opposizione manifestata da uno Stato membro.
14      V. punto 29 dell’impugnazione.
15      Sentenza del 28 marzo 2017 (T‑210/15, EU:T:2017:224).
16      V. sentenza del 29 settembre 2011, Elf Aquitaine/Commissione (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punto 155).
17      V. sentenza del 29 luglio 2024, Validity/Commissione (C‑51/23 P, EU:C:2024:664, punti 49 e 62).
18      Ossia la decisione del 16 giugno 2021: v. punto 7 della sentenza impugnata.
19      V. articolo 4, paragrafi 4 e 5, del regolamento n. 1049/2001.
20      Sentenza del 29 luglio 2024, Validity/Commissione (C‑51/23 P, EU:C:2024:664, punto 49 e giurisprudenza citata) (traduzione libera).
21      V. punto 28 della comparsa di risposta della Commissione.
22      Ricordo che detta domanda di accesso, la quale verteva già su documenti collegati all’invito a presentare proposte EFOP 2.2.5, è stata oggetto di una decisione iniziale di diniego, fondata sulle obiezioni dell’Ungheria, la quale invocava
la tutela del processo decisionale in corso. Questa decisione iniziale è stata confermata nella fase della domanda di conferma, prima dell’introduzione, da parte del richiedente, di un ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale. Nel corso del procedimento dinanzi al Tribunale, la Commissione ha deciso di ritornare sulla sua decisione di conferma per concedere infine l’accesso ai documenti; ciò ha portato il Tribunale a pronunciare un non luogo a statuire [v. ordinanza del 22 novembre 2022, Validity/Commissione (T‑640/20, EU:T:2022:752)]. Tutti questi elementi sono richiamati nella lettera del 15 dicembre 2021.
23      Ossia la sentenza del 28 marzo 2017, Deutsche Telekom/Commissione (T‑210/15, EU:T:2017:224).
24      V. punto 76 della sentenza impugnata.
25      V. punti da 60 a 63 della sentenza impugnata.
26      V. punti da 64 a 66 della sentenza impugnata.
27      V. punti 67 e 68 della sentenza impugnata.
28      V. punto 69 della sentenza impugnata.
29      V. punto 70 della sentenza impugnata.
30      V. punto 71 della sentenza impugnata.
31      V. punto 72 della sentenza impugnata.
32      V. punti 73 e 74 della sentenza impugnata.
33      V. punto 75 della sentenza impugnata.
34      Punto 76 della sentenza impugnata.
35      È quanto ricordato dal Tribunale al punto 82 della sentenza impugnata.
36      V. sentenza del 16 gennaio 2025, Commissione/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punto 73).
37      V. sentenza del 16 gennaio 2025, Commissione/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punto 63).
38      V. sentenza del 16 gennaio 2025, Commissione/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punto 74).
39      V. paragrafo 58 delle presenti conclusioni.
40      V. punti da 80 a 86 della sentenza impugnata.
41      V. punti 97 e 98 della sentenza impugnata.
42      V. punto 99 della sentenza impugnata.
43      L’Ungheria invoca, a tal riguardo, la sentenza del 18 dicembre 2007, Svezia/Commissione (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punto 57).
44      V. punto 109 della sentenza impugnata.
45      V. punti da 110 a 112 della sentenza impugnata.
46      V. punto 113 della sentenza impugnata.
47      Sentenza del 18 dicembre 2007 (C‑64/05 P, EU:C:2007:802).
48      V. sentenza del 18 dicembre 2007, Svezia/Commissione (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punto 57).
49      V. sentenza del 18 luglio 2017, Commissione/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, punto 37 e giurisprudenza citata).
50      V. sentenza del 18 dicembre 2007, Svezia/Commissione (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punto 83).
51      Ossia al contempo i documenti di cui lo Stato membro è esso stesso autore così come quelli che sono stati semplicemente trasmessi da tale Stato membro all’istituzione interessata: sentenza del 18 dicembre 2007, Svezia/Commissione (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punto 61).
52      V. sentenza del 18 dicembre 2007, Svezia/Commissione (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punto 65).
53      V. sentenza del 18 dicembre 2007, Svezia/Commissione (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punto 76).
54      Aggiungo in questa sede che il fatto di non estendere l’ambito di applicazione dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001 ai documenti connessi al processo decisionale di un’autorità nazionale di gestione non pregiudica la possibilità, per uno Stato membro, di far valere, in caso di applicabilità dell’eccezione, il rispetto di talune norme di diritto nazionale che tutelano un interesse pubblico, le quali si oppongano alla divulgazione di un documento e siano invocate da uno Stato membro a tale fine, che potrebbero in tal caso essere considerate un interesse degno di tutela ai sensi di tale disposizione: v. sentenza del 18 dicembre 2007, Svezia/Commissione (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punto 84).
55      V. sentenze del 17 ottobre 2013, Consiglio/Access Info Europe (C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punto 30 e la giurisprudenza citata); dell’8 giugno 2023, Consiglio/Pech (C‑408/21 P, EU:C:2023:461, punto 33), nonché del 16 gennaio 2025, Commissione/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punto 62).
56      V. punto 129 della sentenza impugnata.
57      V. punto 130 della sentenza impugnata e giurisprudenza citata.
58      V. punto 131 della sentenza impugnata e giurisprudenza citata.
59      V. punto 132 della sentenza impugnata e giurisprudenza citata.
60      V. sentenze del 22 gennaio 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punti 54 e 93 e giurisprudenza citata) nonché del 16 gennaio 2025, Commissione/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punto 63 e giurisprudenza citata).
61      V. sentenza del 22 gennaio 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punto 94).
62      V., per analogia, sentenza del 22 gennaio 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punto 95).
63      V. punto 133 della sentenza impugnata.
64      V. punti 134 e 135 della sentenza impugnata.
65      V. punto 137 della sentenza impugnata.
66      V. punto 124 dell’impugnazione. Osservo che l’Ungheria procede ad una lettura errata della sentenza impugnata, poiché il Tribunale non prende ivi in considerazione la data della domanda iniziale, bensì quella della decisione controversa.
67      EFOP 2.2.25.
68      V. sentenza del 15 gennaio 2026, XH/Commissione (Molestie
durante un congedo per malattia) (C‑75/24 P, EU:C:2026:6, punto 177 e giurisprudenza citata).
69      V. punto 44 della replica dell’Ungheria.