62021TJ0095
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (oсми състав)
21 септември 2022 година (
*1
)
„Държавни помощи — Свободна зона на Мадейра — Схема за помощи, приведена в действие от Португалия — Решение, с което се установява несъответствието на схемата с Решение (2007) 3037 final и с Решение C(2013) 4043 final и с което тази схема се обявява за несъвместима с вътрешния пазар и се разпорежда възстановяване на изплатените в приложение на същата помощи — Понятие за държавна помощ — Съществуваща помощ по смисъла на член 1, буква б), подточки i) и ii) от Регламент (ЕС) 2015/1589 — Възстановяване — Оправдани правни очаквания — Правна сигурност — Принцип на добра администрация — Абсолютна невъзможност за изпълнение — Погасителна давност — Член 17 от Регламент 2015/1589“
По дело T‑95/21
Португалска република, представлявана от P. Barros da Costa, A. Soares de Freitas, L. Borrego, в качеството на представители, подпомагани от M. Gorjão-Henriques и A. Saavedra, avocats,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, представлявана от I. Barcew и G. Braga da Cruz, в качеството на представители,
ответник,
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав),
състоящ се от: J. Svenningsen (докладчик), председател, C. Mac Eochaidh и T. Pynnä, съдии,
секретар: L. Ramette, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
предвид определение от 22 юни 2021 г., Португалия/Комисия (T‑95/21 R, непубликувано, EU:T:2021:383), с което се отхвърля подадената от Португалската република молба за допускане на обезпечение,
предвид изложеното в съдебното заседание от 17 май 2022 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С жалбата си на основание член 263 ДФЕС Португалската република иска отмяна на член 1 и на членове 4—6 от Решение C(2020) 8550 final на Европейската комисия от 4 декември 2020 година относно схема за помощ SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN), прилагана от Португалия за Зона за свободна търговия Мадейра (Zona Franca da Madeira) (ZFM) — схема III (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
I. Обстоятелствата по спора
2
Схемата относно СЗМ е под формата на различни данъчни предимства, предоставени в рамките на Centro Internacional de Negócios da Madeira (Международен бизнес център на Мадейра, Португалия), на Registo Internacional de Navios da Madeira (Международен регистър на плавателните съдове на Мадейра) и на Zona Franca Industrial (Свободна индустриална зона, наричана по-нататък „СИЗ“).
3
Тази схема първоначално е одобрена през 1987 г. (наричана по-нататък „схема I“) с Решение на Комисията от 27 май 1987 г. по преписка N 204/86 (SG (87) D/6736) като съвместима регионална помощ. Впоследствие продължаването на нейния срок е разрешено с решение на Комисията от 27 януари 1992 г., постановено по преписка E 13/91 (SG (92) D/1118), а впоследствие с решение на Комисията от 3 февруари 1995 г. по преписка E 19/94 (SG (95) D/1287).
4
Схемата, която заменя първоначалната (наричана по-нататък „схема II“), е приета с решение на Комисията от 11 декември 2002 г. по преписка N 222A/01.
5
Въз основа на Насоките за регионална държавна помощ за периода 2014—2020 г. (ОВ C 54, 2006 г., стр. 13, наричани по-нататък „Насоките от 2007 г.“) е разрешена трета схема (наричана по-нататък „схема III“) с решение на Комисията от 27 юни 2007 г. по преписка N421/2006 (наричано по-нататък „Решението от 2007 г.“) за периода от 1 януари 2007 г. до 31 декември 2013 г. Комисията разрешава тази схема като съвместима оперативна помощ за насърчаване на регионалното развитие и диверсификация на икономическата структура на Мадейра (Португалия) като най-отдалечен регион по смисъла на член 299, параграф 2 ЕО (понастоящем член 349 ДФЕС).
6
Схема III е под формата на намаляване на данъка върху доходите на юридическите лица (наричан по-нататък „ДДЮЛ“) върху печалбата от дейности, действително и по същество осъществени в Мадейра (3 % за периода от 2007 г. до 2009 г., 4 % за периода от 2010 г. до 2012 г. и 5 % за периода от 2013 г. до 2020 г.), както и под формата на освобождаване от общински и местен данък и на освобождаване от данък върху прехвърлянето на недвижими имоти за създаването на предприятие в СЗМ до минималния размер на помощта, базиран на таваните на данъчната основа, приложими към годишната данъчна основа на бенефициерите. Тези тавани се определят в зависимост от броя на работните места, запазени от бенефициера за всяка финансова година. При определени условия дружествата, регистрирани в СИЗ на СЗМ, могат да се ползват от допълнително намаление на ДДЮЛ в размер на 50 %.
7
Достъпът до схема III е ограничен до дейностите, включени в списък, който се съдържа в Решението от 2007 г. Освен това всички дейности по финансово посредничество и застраховане и свързаните с тях дейности, както и всички дейности от вида „вътрешногрупови услуги“ (координационни центрове, управление на парични средства и разпределение), в качеството си на „услуги, предоставяни главно на предприятия“, са изключени от приложното поле на схема III.
8
С решение на Комисията от 2 юли 2013 г. по преписка SA.34160 (2011/N) (наричано по-нататък „Решението от 2013 г.“) е разрешена изменена версия на схема III за периода от 1 януари 2013 г. до 31 декември 2013 г. Тя запазва същите условия като предвидените в схема III, с изключение на увеличението с 36,7 % на таваните на данъчната основа, към която е приложимо намаляването на ДДЮЛ.
9
Впоследствие продължаването до 30 юни 2014 г. на изменената схема III е разрешено с решение на Комисията от 26 ноември 2013 г. по преписка SA.37668 (2013/N). Продължаването на посочената схема до края на 2014 г. е разрешено с решение на Комисията от 8 май 2014 г. по преписка SA.38586 (2014/N).
10
На 12 март 2015 г. на основание член 108, параграф 1 ДФЕС и член 17, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член [108 ДФЕС] (ОВ L 83, 1999 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 41.) Комисията започва мониторинг на схема III за 2012 г. и 2013 г.
11
С писмо от 6 юли 2018 г. Комисията уведомява Португалската република за решението си да започне официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС по отношение на схема III (ОВ C 101 г., 2019 г., стр. 7, наричано по-нататък „решението за започване на официалната процедура“).
12
Тази процедура започва поради съмненията на Комисията относно, от една страна, прилагането на освобождаване от данъци върху доходите от дейности, действително и по същество осъществени в автономния регион Мадейра (наричан по-нататък „АРМ“), и от друга страна, връзката между размера на помощта и създаването или запазването на работни места в Мадейра.
13
В края на посочената процедура Комисията приема обжалваното решение, чийто диспозитив гласи следното:
„Член 1
Схемата за помощ „Zona Franca da Madeira (ZFM) — — [Схема] III“, доколкото е приложена от Португалия в нарушение на Решение [от 2007 г.] и на Решение [от 2013 г.], е осъществена от Португалия незаконосъобразно в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз и е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Предоставената индивидуална помощ по схемата, посочена в член 1, не представлява помощ, ако към момента на нейното предоставяне отговаря на условията, определени в правилата, приети в съответствие с член 2 от Регламент (ЕС) 2015/1588, която е приложима към момента на отпускане на помощта.
Член 3
Индивидуална помощ, предоставена по схемата, посочена в член 1, която към момента на предоставянето ѝ отговаря на условията, определени в решенията, посочени в член 1, или определени в регламент, приет съгласно член 1 от Регламент […] 2015/1588, е съвместима с вътрешния пазар до максималния интензитет на помощта, приложим за този вид помощ.
Член 4
1.   Португалия възстановява от бенефициерите несъвместимата помощ, предоставена по схемата, посочена в член 1.
[…]
4.   Португалия премахва схемата за несъвместима помощ в степента, посочена в член 1, и анулира всички дължими плащания на помощ, считано от датата на уведомяване за настоящото решение.
Член 5
1.   Възстановяването на помощта, предоставена по схемата, посочена в член 1, трябва да бъде незабавно и ефективно.
2.   Португалия гарантира, че настоящото решение се прилага в срок от осем месеца след датата на уведомяването за [него].
[…]“.
II. Искания на страните
14
Португалската република иска Общият съд:
–
да отмени член 1, както и членове 4—6 от обжалваното решение,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
15
Комисията иска Общият съд:
–
да отхвърли жалбата като неоснователна,
–
да осъди Португалската република да заплати съдебните разноски.
III. От правна страна
16
В подкрепа на жалбата си Португалската република изтъква седем основания.
17
В рамките на първото си основание Португалската република твърди, че обжалваното решение нарушава член 107, параграф 1 ДФЕС, тъй като схема III не била селективна.
18
В рамките на второто си основание Португалската република поддържа, че обжалваното решение нарушава член 107, параграф 1 ДФЕС, тъй като Комисията не е доказала, че схема III засяга конкуренцията и търговията между държавите членки.
19
В рамките на третото си основание, изтъкнато при условията на евентуалност, Португалската република посочва, че обжалваното решение нарушава член 108 ДФЕС и членове 21—23 от Регламент (ЕС) 2015/1589 на Съвета от 13 юли 2015 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 [ДФЕС] (ОВ L 248, 2015 г., стр. 9), доколкото схема III трябвало да се квалифицира като „съществуваща помощ“.
20
В рамките на четвъртото си основание, също повдигнато при условията на евентуалност, Португалската република се позовава на грешка при прилагане на правото, тъй като схема III била приведена в действие в съответствие с решенията от 2007 г. и от 2013 г. и с членове 107 ДФЕС и 108 ДФЕС.
21
В рамките на петото си основание Португалската република твърди, че Комисията е допуснала фактическа грешка или не е изпълнила задължението си за мотивиране, тъй като изискванията на данъчния режим и надзора за спазването им, осъществяван от националните органи, могат да осъществяват контрол над схема III.
22
В рамките на шестото си основание Португалската република поддържа, че Комисията е допуснала фактическа грешка или не е изпълнила задължението си за мотивиране, тъй като е извършила проверки на условието за създаване или запазване на работни места.
23
Накрая, в рамките на седмото си основание Португалската република се позовава на нарушение на общите принципи на правото на Европейския съюз, и по-специално на правото на защита, на правна сигурност, на добра администрация, на защита на оправданите правни очаквания и на пропорционалност, на нарушение от страна на Комисията на задължението ѝ за мотивиране, на невъзможността си да изпълни съдържащото се в обжалваното решение задължение за възстановяване, както и на нарушение на член 17 от Регламент 2015/1589.
А. По структурата и основанията на жалбата
24
С оглед на основанията, изтъкнати от Португалската република и припомнени в точки 16—23 по-горе, както и с оглед на представеното от нея становище по доклада за съдебното заседание и отбелязани в протокола от него, настоящата жалба следва да се разглежда като състояща се по същество от единадесет основания.
25
В рамките на първото и второто основание се твърди нарушение на член 107, параграф 1 ДФЕС, тъй като схема III, както е била приведена в действие, е квалифицирана като „държавна помощ“ по смисъла на тази разпоредба.
26
В рамките на третото основание се твърди нарушение на член 108 ДФЕС и на членове 21—23 от Регламент 2015/1589, тъй като схема III, както е била приведена в действие, е квалифицирана като „нова помощ“ по смисъла на член 1, буква в) от този регламент, а не като „съществуваща помощ“ по смисъла на член 1, буква б), подточка i) от посочения регламент.
27
В рамките на четвъртото, петото и шестото основание се твърдят грешки при прилагане на правото и фактически грешки, както и липса на мотиви, доколкото схема III е приложена от Португалската република в съответствие с решенията от 2007 г. и от 2013 г., както и с членове 107 ДФЕС и 108 ДФЕС.
28
В рамките на седмото основание се твърди нарушение на правото на защита, на принципите на правна сигурност и на добра администрация, както и липса на мотиви, тъй като Комисията не е взела предвид писмото, което ѝ е било изпратено от Португалската република на 6 април 2018 г.
29
В рамките на осмото основание се твърди нарушение на принципите на правна сигурност, на защита на оправданите правни очаквания и на добра администрация, тъй като с обжалваното решение на Португалската република се разпорежда да възстанови помощите, обявени за неправомерни и несъвместими.
30
Деветото основание е невъзможност Португалската република да възстанови помощите, обявени за неправомерни и несъвместими.
31
В рамките на десетото основание се твърди нарушение на принципа на пропорционалност поради възприемането от Комисията на ограничителен подход по отношение на условията за „създаване на работни места в региона“ и на „дейност, действително и по същество осъществена в [АРМ]“.
32
Единадесетото основание е нарушение на член 17 от Регламент 2015/1589 поради изтекла погасителна давност по отношение на някои помощи, изплатени в приложение на схема III.
Б. По първото и второто основание, в рамките на които се твърди нарушение на член 107, параграф 1 ДФЕС, тъй като схема III, както е била приведена в действие, е квалифицирана като „държавна помощ“
33
С първото и второто основание, които следва да се разгледат заедно, Португалската република упреква Комисията, че е нарушила член 107, параграф 1 ДФЕС, тъй като е квалифицирала схема III, както последната е била приведена в действие, като „държавна помощ“ по смисъла на тази разпоредба. В това отношение той твърди, че схемата не отговаря на три от условията, които се изискват за такова класифициране.
34
От една страна, и обратно на констатацията в съображения 135 и 136 от обжалваното решение, схема III нямала селективен характер, тъй като представлявала мярка с общ характер, която се вписва в общата структура на португалската данъчна система, и имала за предмет уреждането на положения, които обективно заслужават да бъдат третирани самостоятелно.
35
В това отношение, най напред, позовавайки се на решение от 9 декември 1997 г., Tiercé Ladbroke/Комисия (C‑353/95 P, EU:C:1997:596), Португалската република изтъква, че естеството и структурата на системата могат да обосноват различно третиране по отношение на законодателство с общо приложение, ако се позовем не само на формални елементи като степента на самостоятелност на съответното териториално образувание, но и на наличието на различно материално положение, обосноваващо дерогация от общите правила.
36
При все това, спецификата на територията на АРМ, призната както от португалската правна и конституционна уредба, така и от Комисията в съображение 193 от обжалваното решение, обосновавала различно данъчно третиране от това на другите португалски територии, за да се коригират и смекчат постоянните структурни недостатъци, от които страдат предприятията, осъществяващи икономическата си дейност в този регион.
37
По-нататък Португалската република счита, че фактът, че мярката е географски ограничена до СЗМ, не ѝ придава селективен характер. Обратното би означавало, че АРМ и СЗМ биха били поставени в по-неблагоприятно данъчно положение в сравнение с други региони на Съюза, което би противоречало на общата цел на Договорите и политиките на Съюза, които са насочени към облагоприятстване на най-отдалечените региони. Поради това Общият съд трябвало да избегне прилагането на критерий, който не позволява постигането на тази цел.
38
Накрая Португалската република изтъква, че съгласно решения от 11 септември 2008 г., UGT-Rioja и др. (C‑428/06—C‑434/06, EU:C:2008:488, т. 144), и от 18 декември 2008 г., Government of Gibraltar и Обединено кралство/Комисия (T‑211/04 и T‑215/04, EU:T:2008:595, т. 115), референтната рамка за преценка на селективността на схема III трябва да бъде територията на АРМ, а не на цялата територия на Португалия.
39
Това произтичало от факта, че на конституционно равнище АРМ разполага с достатъчна институционална, процесуална и икономическа автономия по отношение на португалските централни органи. Тази автономия, която му позволявала да приспособи националната данъчна система към регионалните си особености, без решение от негова страна за намаляване на данъчната ставка да бъде компенсирано с помощи или субсидии от други региони или от централното правителство, обосновавало тезата, че схема III е с общо приложение в рамките на тази субдържавна административна единица.
40
При все това, като не е определила в обжалваното решение дали АРМ или СЗМ разполага с достатъчна институционална, процесуална и икономическа автономия, Комисията е нарушила не само член 107, параграф 1 ДФЕС, но и задължението си за мотивиране.
41
От друга страна, Комисията не била доказала, че схема III, както е била приведена в действие, засяга търговията между държавите членки и нарушава или заплашва да наруши конкуренцията.
42
В това отношение Португалската република изтъква, че противно на посоченото от Комисията в съображение 215 от обжалваното решение, в съответствие със съдебната практика Комисията е трябвало in concreto да извърши количествен и актуализиран анализ на последиците от схема III. Освен това тя трябвало да докаже наличието на значителни последици за конкуренцията и за търговията, като се има предвид статута на АРМ на най-отдалечен регион и слабата му икономическа значимост, чиито специфики са признати в член 349 ДФЕС.
43
Освен това Португалската република поддържа, че Комисията не е изпълнила задължението си за мотивиране, като се е ограничила до това да отбележи, че регистрираните в СЗМ дружества са извършвали дейности, отворени за международна конкуренция, въпреки че заинтересованите лица са посочили обратното в хода на административното производство, че в резултат от посоченото производство не е било установено нито едно заинтересовано лице, което се е оплакало от прилагането на схема III и че според Европейския икономически и социален комитет (ЕИСК) слабата привлекателност на най-отдалечените региони изключва засягането на търговията между държавите членки.
44
Комисията поддържа, че първото и второто основание трябва да се отхвърлят като неоснователни.
45
Ето защо следва да се провери дали в съображение 148 от обжалваното решение Комисията правилно е квалифицирала схема III, както е била приведена в действие, като „държавна помощ“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
46
В това отношение съгласно постоянната съдебна практика квалифицирането на национална мярка като „държавна помощ“ изисква да са изпълнени всички посочени по-долу условия. На първо място, трябва да става въпрос за намеса на държавата или посредством ресурси на държавата. Второ, тази намеса трябва да е в състояние да засегне търговията между държавите членки. Трето, тя трябва да предоставя селективно предимство на своя бенефициер. Четвърто, тя трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията (вж. решение от 6 октомври 2021 г., World Duty Free Group и Испания/Комисия, C‑51/19 P и C‑64/19 P, EU:C:2021:793, т. 30 и цитираната съдебна практика).
47
В случая Португалската република се ограничава само до това да оспори, от една страна, селективния характер на предимството, предоставено на бенефициерите по схема III, както е била приведена в действие, и от друга страна, факта, че тази схема може да засегне търговията между държавите членки, както и да наруши или да заплаши да наруши конкуренцията.
48
На първо място, що се отнася до условието за селективност на предимството, установено е, че национални мерки, предоставящи данъчно предимство, които, макар да не включват прехвърляне на държавни ресурси, все пак поставят бенефициерите в по-благоприятно финансово положение спрямо другите данъчнозадължени лица, биха могли да предоставят селективно предимство на бенефициерите (вж. решение от 6 октомври 2021 г., World Duty Free Group и Испания/Комисия, C‑51/19 P и C‑64/19 P, EU:C:2021:793, т. 31 и цитираната съдебна практика).
49
Това условие изисква да се установи дали в рамките на даден правен режим разглежданата национална мярка може да постави в по-благоприятно положение „определени предприятия или производството на някои стоки“ в сравнение с други, които от гледна точка на целите на този правен режим се намират в сходно фактическо и правно положение и по този начин търпят диференцирано третиране, което по същество може да се квалифицира като дискриминационно (вж. решение от 6 октомври 2021 г., World Duty Free Group и Испания/Комисия, C‑51/19 P и C‑64/19 P, EU:C:2021:793, т. 32 и цитираната съдебна практика).
50
За тази цел Комисията трябва, на първо място, да установи референтната система, тоест приложимия в съответната държава членка „обичаен“ режим на данъчно облагане, и на второ място, да докаже, че разглежданата данъчна мярка дерогира референтната система, доколкото въвежда диференциация между оператори, които от гледна точка на преследваната от нея цел се намират в сходно фактическо и правно положение (вж. решение от 19 декември 2018 г., A-Brauerei, C‑374/17, EU:C:2018:1024, т. 36 и цитираната съдебна практика).
51
За тази цел референтната рамка не трябва непременно да бъде определена в рамките на територията на съответната държава членка, така че мярка, предоставяща предимство само на част от националната територия, не е селективна само на основание на това обстоятелство. Така не може да се изключи, че при някои стриктно определени условия субдържавно образувание разполага с правен и фактически статут, който го прави достатъчно автономно по отношение на централното правителство на държава членка, за да може с приеманите от него мерки именно това образувание, а не централното правителство, да има основна роля при формирането на политическата и икономическа среда, в която упражняват дейността си предприятията, което предполага референтната рамка да може да се ограничи до съответната географска зона (вж. в този смисъл решения от 6 септември 2006 г., Португалия/Комисия, C‑88/03, EU:C:2006:511, т. 57—68 и от 11 септември 2008 г., UGT-Rioja и др., C‑428/06—C‑434/06, EU:C:2008:488, т. 47—52 и цитираната съдебна практика).
52
Накрая, една мярка a priori селективна не може да се квалифицира като „държавна помощ“, когато съответната държава членка успее да докаже, че диференциацията между предприятията бенефициери, които от гледна точка на целта, преследвана от разглеждания правен режим, се намират в сходно правно и фактическо положение, е обоснована, доколкото произтича от естеството или от общата логика на системата, в която се вписват тези мерки (вж. в този смисъл решение от 6 октомври 2021 г., World Duty Free Group и Испания/Комисия, C‑51/19 P и C‑64/19 P, EU:C:2021:793, т. 36 и цитираната съдебна практика).
53
В случая от съображения 130—136 от обжалваното решение и от писмените изявления на Португалската република следва, че правното основание на схема III е главно Estatuto dos Benefícios Fiscais (Статут на данъчните облекчения), създаден с Decreto-lei № 215/89 (Декрет-закон № 215/89) от 1 юли 1989 г. (Diário da República I, серия I, бр. 149 от 1 юли 1989 г.), както и Decreto-Lei № 500/80 que autoriza a criação de uma zona franca na Região Autónoma da Madeira (Декрет-закон № 500/80, с който се разрешава създаването на свободна зона в автономния регион Мадейра) от 20 октомври 1980 г. (Diário da República I, серия I, № 243/1980 от 20 октомври 1980 г.).
54
Освен това в съображения 10—17 от обжалваното решение, които Португалската република не оспорва, се уточнява, че схема III предвижда предимство под формата на намаляване на ДДЮЛ в полза на регистрираните в СЗМ дружества, които трябва да извършват някои икономически дейности, изчерпателно изброени в приложения към Решението от 2007 г. списък, от който са изключени по-специално всички дейности по финансово посредничество и застрахователни дейности, както и допълнителните финансови и застрахователни дейности и всички дейности от вида „вътрешногрупови услуги“ (координационни центрове, управление на парични средства и разпределение).
55
От това следва, че не всички дружества, а само някои от тях могат да се регистрират в СЗМ и че само тези регистрирани в СЗМ дружества, с изключение на установените в други части на АРМ или на португалска територия, могат да се ползват от предвидените в схема III данъчни намаления.
56
Следователно Комисията правилно е приела в съображения 134 и 135 от обжалваното решение, че предвидените в схема III данъчни облекчения имат селективен характер, тъй като по смисъла на припомнената в точка 49 по-горе съдебна практика тя може да постави в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки в сравнение с други, които от гледна точка на преследваната от посочената схема цел се намират в сходно фактическо и правно положение и съответно са подложени на различно третиране, което по същество може да се квалифицира като дискриминационно.
57
В това отношение твърдението на Португалската република, че Комисията е допуснала грешка при определянето на референтната рамка, възприета за целите на преценката на селективния характер на схема III, не може да промени този извод.
58
Всъщност, дори да се предположи, че референтната рамка за разглеждане на селективния характер на посочената схема може да бъде тази на територията на АРМ, изтъкнатият от Комисията факт, че регистрираните на територията на АРМ предприятия, но извън СЗМ, не могат да се ползват от разглежданата схема, е достатъчен, за да се установи селективният характер на последната и да се лиши от основание твърдението на Португалската република относно липсата на мотиви в обжалваното решение по този въпрос.
59
Освен това Португалската република няма основание да се позовава на факта, че схема III е обоснована от естеството или структурата на португалската данъчна система, тъй като цели да смекчи постоянните неблагоприятни последици, от които страдат предприятията, упражняващи дейността си в АРМ.
60
В това отношение съгласно постоянната съдебна практика целта на държавните мерки не е достатъчна, за да се изключи изначално възможността да бъдат квалифицирани като „държавни помощи“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, тъй като тази разпоредба не предвижда разграничение според причините или целите на държавните мерки, а ги определя в зависимост от техните последици (решение от 2 юли 1974 г., Италия/Комисия, 173/73, EU:C:1974:71, т. 27; вж. също решение от 25 януари 2022 г., Комисия/European Food и др., C‑638/19 P, EU:C:2022:50, т. 122 и цитираната съдебна практика).
61
Освен това самият факт, че дадена регионална данъчна система е създадена така, че да гарантира коригирането на неблагоприятните аспекти, свързани с островния характер, не позволява да се приеме, че всяко данъчно предимство, предоставено в този контекст, е обосновано от естеството и структурата на националната данъчна система. Така предприемането на действия въз основа на политика за регионално развитие или социално сближаване не е достатъчно, за да се счита, че приета в рамките на тази политика мярка е обоснована само поради този факт (вж. в този смисъл решение от 6 септември 2006 г., Португалия/Комисия, C‑88/03, EU:C:2006:511, т. 82).
62
Както в рамките на административното производство, приключило с приемането на обжалваното решение, така и в рамките на настоящото производство по обжалване пред Общия съд Португалската република се е ограничила до общи твърдения относно затрудненията, които са налице в АРМ, и до необходимостта да се вземе предвид статутът му на най-отдалечен регион, признат в член 349 ДФЕС.
63
При това положение Португалската република не е доказала по какъв начин схема III, в частност доколкото от нея не се ползват дружествата, които са установени в АРМ, но не са регистрирани в СЗМ, се обосновава от естеството или структурата на португалската данъчна система.
64
Освен това, ако се предположи, че с доводите си Португалската република се опитва да прикани Общия съд само по съображения за справедливост да се отклони от условията, определени в член 107, параграф 1 ДФЕС, достатъчно е да се отбележи, че в рамките на предвидения в член 263 ДФЕС контрол Общият съд, подобно на Комисията, не може да се отклони от разпоредбите на Договора (вж. по аналогия решение от 5 октомври 2000 г., Германия/Комисия, C‑288/96, EU:C:2000:537, т. 62).
65
Следователно Комисията правилно е констатирала в съображение 136 от обжалваното решение, че схема III, както е била приведена в действие, предоставя селективно предимство на бенефициерите си.
66
На второ място, що се отнася до условията за наличие на последици за търговията между държавите членки, както и за конкуренцията, трябва да се припомни, че не следва да се установява реално въздействие на разглежданата помощ върху търговията между държавите членки и действителното нарушаване на конкуренцията, както твърди Португалската република, а само да се провери дали тази помощ може да засегне тази търговия и да наруши конкуренцията (решение от 27 юни 2017 г., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, т. 78), като Комисията трябва най-малкото да посочи това в мотивите на решението си (вж. в този смисъл решение от 6 септември 2006 г., Португалия/Комисия, C‑88/03, EU:C:2006:511, т. 88).
67
В това отношение, когато предоставена от държава членка помощ укрепва позицията на определени предприятия спрямо тази на други конкурентни предприятия в рамките на търговията между държавите членки, тази търговия трябва да се счита за повлияна от помощта (вж. решение от 27 юни 2017 г., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, т. 79 и цитираната съдебна практика).
68
Що се отнася до условието за нарушаване на конкуренцията, трябва да се подчертае, че помощта, която има за цел да облекчи разходите на дадено предприятие, които то обичайно поема в ежедневното управление или обичайните дейности, каквато помощ е оперативната помощ като предоставената в приложение на схема III, по принцип нарушава условията на конкуренция (вж. в този смисъл решения от 9 юни 2011 г., Comitato Venezia vuole vivere и др./Комисия, C‑71/09 P, C‑73/09 P и C‑76/09 P, EU:C:2011:368, т. 136 и от 27 юни 2017 г., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, т. 80).
69
Комисията е изпълнила задължението си за мотивиране, като е припомнила по същество посочената по-горе съдебна практика и в съображение 139 от обжалваното решение е констатирала, че регистрираните в СЗМ дружества извършват дейности, отворени за международна конкуренция. Освен това от мотивите на обжалваното решение е видно, че Комисията надлежно е доказала, че в конкретния случай схема III, както е била приведена в действие, може да засегне търговията между държавите членки и да наруши конкуренцията.
70
Обстоятелствата, на които се позовава Португалската република и припомнени в точка 43 по-горе, не могат да поставят под съмнение този извод, нито да наложат на Комисията допълнително задължение за мотивиране.
71
Всъщност изводът, до който стига Комисията, трябва да се тълкува по-специално в светлината на параграф 15 от решението за започване на официалната процедура, на уточненията, направени от самата Португалска република в писмените ѝ изявления и в съдебното заседание, че схема III е изготвена с цел събиране на чуждестранни инвестиции и разработването на международни услуги, както и на факта, че схема III обхваща Международния бизнес център на Мадейра и Международния регистър на плавателните съдове на Мадейра.
72
С оглед на изложеното по-горе първото и второто основание следва да се отхвърлят по същество.
В. По третото основание, в рамките на което се твърди нарушение на член 108 ДФЕС и на членове 21—23 от Регламент 2015/1589, доколкото схема III, както е била приведена в действие, е квалифицирана като „нова помощ“ по смисъла на член 1, буква в) от този регламент, а не като „съществуваща помощ“ по смисъла на член 1, буква б), подточка i) от посочения регламент
73
В рамките на третото си основание, изтъкнато при условията на евентуалност, Португалската република упреква Комисията, че е нарушила член 108, параграф 1 ДФЕС и членове 21—23 от Регламент 2015/1589, като е квалифицирала схема III, както последната е била приведена в действие, като „нова помощ“ по смисъла на член 1, буква в) от този регламент и вследствие от това е започнала официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС.
74
Според Португалската република, обратно на това Комисията е трябвало да квалифицира схема III, както последната е била приведена в действие, като „съществуваща помощ“ по смисъла на член 1, буква б), подточка i) от Регламент 2015/1589, тоест помощ, приведена в действие преди присъединяването ѝ и все още приложима след присъединяването ѝ. Следователно Комисията трябвало евентуално да открие процедурата за постоянно наблюдение на съществуващите схеми за помощ, предвидена в член 108, параграф 1 ДФЕС.
75
В това отношение Португалската република изтъква, че СЗМ е била създадена, преди тя да се присъедини на 1 януари 1986 г. в Европейската икономическа общност (ЕИО), че считано от тази дата, схемата за СЗМ не е била предмет на съществени изменения, както и че внесените изменения са довели до ограничаване на обхвата на тази схема и се оказват в съответствие с последващите версии на Насоките на Комисията за национална регионална помощ. Що се отнася по-специално до изискването за създаване или запазване на работни места, Португалската република посочва, че това изискване е въведено под натиска на Комисията и в разрез с убежденията на португалските органи.
76
Португалската република добавя, че преговорите за нейното присъединяване са довели до препоръка към институциите на Съюза да отделят специално внимание на политиката за икономическо и социално развитие на АРМ. Освен това Актът относно условията за присъединяване на Кралство Испания и Португалската република и промените в Учредителните договори (ОВ L 302, 1985 г., стр. 23) съдържал изрична резерва относно СЗМ и не предвиждал конкретна промяна в Декрет-закон № 500/80.
77
Комисията счита, че третото основание трябва да се отхвърли по същество.
78
Като начало следва да се подчертае, че в рамките на създадената посредством членове 107 ДФЕС и 108 ДФЕС система за контрол на държавните помощи процедурата е различна в зависимост от обстоятелството дали помощите са съществуващи или нови. Докато съгласно член 108, параграф 1 ДФЕС съществуващите помощи могат да бъдат правомерно приведени в действие, доколкото Комисията не е установила тяхното несъответствие и по отношение на тях се прилага предвидената в същата тази разпоредба процедура за постоянно наблюдение, то член 108, параграф 3 ДФЕС предвижда, че Комисията следва да бъде уведомявана в разумен срок за плановете за предоставяне на нови помощи или за изменение на съществуващи помощи, като те не могат да бъдат приведени в действие преди процедурата да завърши с положително окончателно решение в рамките на официалната процедура по разследване по член 108, параграф 2 ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 27 юни 2017 г., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, т. 86 и цитираната съдебна практика).
79
От член 1, буква в) от Регламент 2015/1589 следва, че „нова помощ“ означава „всяка помощ, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които не са съществуваща помощ, включително измененията на съществуваща помощ“.
80
Член 4, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 година за прилагането на Регламент [2015/1589] относно определянето на подробни правила за прилагането на член [108 ДФЕС] (ОВ L 140, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 2, стр. 42) квалифицира като изменение на съществуваща помощ за целите на посочения член 1, буква в) от Регламент 2015/1589 всякакво изменение, различно от промени от чисто формален или административен характер, което не оказва влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с общия пазар.
81
За да се прецени същественият характер на измененията на съществуваща помощ, следва да се провери дали тези изменения са засегнали основополагащите елементи на тази схема, каквито са кръгът от бенефициерите, целта на финансовата подкрепа, произходът на подкрепата и размерът ѝ (вж. в този смисъл решения от 13 декември 2018 г., Rittinger и др., C‑492/17, EU:C:2018:1019, т. 60—63 и от 14 април 2021 г., Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe и CarePool Hannover/Комисия, T‑69/18, EU:T:2021:189, т. 191 и цитираната съдебна практика).
82
В настоящия случай в съображение 144 от обжалваното решение Комисията посочва, че първоначалната схема за СЗМ е претърпяла изменения в рамките на схема II, отнасящи се до изискването за създаване или запазване на работни места, до изключването на някои дейности от приложното поле на тази схема, до постепенно намаляване на помощта, както и до добавянето на допълнително намаление за установените в СИЗ предприятия. Комисията посочва също, че схема III е предвиждала увеличение на таваните на данъчната основа, по отношение на които се прилага намаляването на данъците.
83
Противно на твърденията на Португалската република, тези изменения имат съществен характер, доколкото се отнасят до съставните елементи на първоначалната схема за СЗМ, и по-специално до кръга на нейните бенефициери, както и до съответните суми (вж. в този смисъл решение от 26 ноември 2015 г., Comunidad Autónoma del País Vasco и Itelazpi/Комисия, T‑462/13, EU:T:2015:902, т. 149 и 150).
84
Подобен извод не може да бъде поставен под въпрос от твърдението на Португалската република, че тези изменения единствено са ограничили обхвата на първоначалната схема за СЗМ (вж. в този смисъл решение от 14 ноември 2019 г., Dilly’s Wellnesshotel, C‑585/17, EU:C:2019:969, т. 59). Освен че това твърдение противоречи на последователните изменения на първоначалната схема за СЗМ, довели по-специално до добавянето на данъчни намаления и до увеличаване на тавана на облагаемата основа, преценката за съществения характер на дадено изменение не зависи от това дали съответното изменение води до разширяване или ограничаване на приложното поле на разглежданата помощ. За целите на тази преценка е от значение единствено дали изменението може да засегне самата същност на първоначалната схема (вж. в този смисъл решение от 14 април 2021 г., Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe и CarePool Hannover/Комисия, T‑69/18, EU:T:2021:189, т. 190 и цитираната съдебна практика). Такъв обаче е случаят с различните изменения, въведени със схеми II и III в първоначалната схема за СЗМ.
85
Освен това Португалската република няма основание да се позовава на факта, че посочените изменения са в съответствие с последователните редакции на Насоките на Комисията относно държавните регионални помощи, или че те би трябвало да се преценяват, като надлежно се вземе предвид препоръка към институциите на Съюза да отделят специално внимание на политиката за икономическо и социално развитие на АРМ. Всъщност тези обстоятелства нямат връзка с правната квалификация на разглежданите помощи като „нова помощ“ или „съществуваща помощ“.
86
Ирелевантен е и изтъкнатият от Португалската република факт, че добавянето на изискването за създаване или запазване на работни места било извършено от нея под натиска на Комисията. В това отношение от решението на Комисията от 11 декември 2002 г. по преписка N222a/2002 (наричано по-нататък „Решението от 2002 г.“) е видно, че това изискване е включено от самата Португалска република в проекта на схема II, за който Комисията е била уведомена на 12 март 2002 г.
87
Ето защо, без да е необходимо да се определя дали схемата за СЗМ действително е приведена в действие преди присъединяването на Португалската република към ЕИО или се е ползвала от изрична резерва, съдържаща се в Акта относно условията за присъединяване на Кралство Испания и Португалската република и промените в Учредителните договори, следва да се отбележи, че във всички случаи внесените в него изменения след 1 януари 1986 г. посредством схеми II и III изключват квалификацията „съществуваща помощ“ по смисъла на член 1, буква б), подточка i) от Регламент 2015/1589, както е приела Комисията в съображение 145 от обжалваното решение.
88
Следователно Португалската република не може да упреква Комисията, че е нарушила член 108, параграф 1 ДФЕС и членове 21—23 от Регламент 2015/1589, като е квалифицирала схема III, както последната е била приведена в действие, по-скоро като „нова помощ“, отколкото като „съществуваща помощ“, и като не е започнала евентуално процедурата за постоянно наблюдение на съществуващите схеми за помощ.
89
С оглед на изложеното по-горе третото основание следва да се отхвърли по същество.
Г. По четвърто, пето и шесто основание, в рамките на които се изтъкват грешки при прилагане на правото и фактически грешки, както и липса на мотиви, доколкото схема III била приведена в действие от Португалската република в съответствие с решенията от 2007 г. и от 2013 г., както и с членове 107 ДФЕС и 108 ДФЕС
1.
По предмета на четвъртото, петото и шестото основание
90
В рамките на четвърто, пето и шесто основание Португалската република поддържа, че Комисията е допуснала грешки при прилагане на правото и фактически грешки и не е изпълнила задължението си за мотивиране, тъй като схема III е приведена в действие от Португалската република в съответствие с решенията от 2007 г. и от 2013 г., както и с членове 107 ДФЕС и 108 ДФЕС.
91
Според Португалската република този извод на Комисията е опорочен от грешки поради три причини.
92
Първо, Португалската република упреква Комисията, че е допуснала грешка при прилагане на правото, като е изтълкувала решенията от 2007 г. и от 2013 г. като разрешаващи изплащането на помощите, предвидени в схема III, само що се отнася до печалбите на регистрираните в СЗМ дружества, произтичащи от „дейности, действително и по същество осъществени в Мадейра“, а не що се отнася до всичките им дейности, осъществявани извън този регион (четвърто основание).
93
Второ, Португалската република упреква Комисията, че е допуснала фактическа грешка и неизпълнение на задължението си за мотивиране, тъй като е приела, че португалските органи не са осъществили адаптирани и ефикасни данъчни проверки, за да проверят дали бенефициерите са спазили условията за изплащане на помощите, предвидени в схема III (пето основание).
94
Трето, Португалската република упреква Комисията, че е допуснала фактическа грешка и не е изпълнила задължението си за мотивиране, като е приела, че при прилагането на схема III португалските органи неправилно са тълкували условието за „запазване или създаване на работни места“ и са осъществили недостатъчни проверки в това отношение (шесто основание).
95
Що се отнася до твърдението за нарушение на член 107 ДФЕС, в отговор на въпрос на Общия съд, поставен в съдебното заседание на Португалската република, с който тя е приканена да посочи точките от писменото си становище в подкрепа на това твърдение, тази държава членка изтъква, че разглежданата разпоредба е спомената в точка 121 от жалбата, която възпроизвежда член 1 от диспозитива на обжалваното решение, без обаче да съдържа подобно посочване, както и в заглавието на четвъртото основание, без да посочва други части от писмените си изявления в подкрепа на посоченото твърдение.
96
Освен това следва да се отбележи, че Португалската република не представя никакво доказателство, с което да оспори констатацията за несъвместимост на схема III, както последната е била приведена в изпълнение, която констатация е направена от Комисията в съображение 206 от обжалваното решение на основание член 107, параграф 3 ДФЕС.
97
Следователно твърдението на Португалската република за нарушение на член 107 ДФЕС, дори да се предположи, че е базирано на нарушение на член 107, параграф 3 ДФЕС, не отговаря на изискванията по член 76, буква г) от Процедурния правилник на Общия съд и следователно трябва да се отхвърли като недопустимо.
98
Следователно четвъртото, петото и шестото основание трябва да се разбират като целящи по същество да оспорят констатацията в съображение 180 от обжалваното решение, че „схемата за [СЗМ], както се прилага от Португалия, е в нарушение на решенията на Комисията от 2007 г. и 2013 г., с които е разрешен[а Схема] III, и следователно е незаконосъобразна“ по смисъла на член 108, параграф 3 ДФЕС.
99
В това отношение следва да се отбележи, че член 1, буква в) от Регламент 2015/1589 предвижда, че „нова помощ“ означава „всяка помощ, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които не са съществуваща помощ, включително измененията на съществуваща помощ“.
100
От това следва, че когато жалбоподател счита, че Комисията неправилно е приела, че редът и условията за плащане на индивидуални помощи по предварително разрешена схема за помощи не съответстват на това предварително разрешение, доводите на този жалбоподател трябва да се разбират в смисъл, че критикуват факта, че Комисията е отказала да признае правната квалификация на посочените помощи като „съществуваща помощ“ по смисъла на член 1, буква б), подточка ii) от Регламент 2015/1589, а именно тази на схемите за помощи или за индивидуални помощи, които са били разрешени от Комисията или от Съвета на Европейския съюз.
101
Ето защо, като се вземе надлежно предвид становището на Португалската република по доклада от съдебното заседание, развитите от нея доводи в рамките на четвъртото, петото и шестото основание трябва да се разбират като целящи да оспорят факта, че в съображения 150—180 и 228 от обжалваното решение Комисията не е приравнила схема III, както последната е била приведена в изпълнение, на „съществуваща помощ“ по смисъла на член 1, буква б), подточка ii) от Регламент 2015/1589, чиято съвместимост е трябвало да се преценява в рамките на постоянното наблюдение на съществуващите схеми за предоставяне на помощ, предвидено в член 108, параграф 1 ДФЕС, а в съображение 180 от обжалваното решение е квалифицирала тази схема като „неправомерна помощ“ и съответно като „нова помощ“ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент 2015/1589, изплатена в нарушение на член 108, параграф 3 ДФЕС.
2.
По обосноваността на четвъртото, петото и шестото основание
102
Както бе посочено в точка 91 по-горе, изводът на Комисията, че Португалската република е привела в изпълнение схема III при условия, различни от тези, които е съобщила и които са били разрешени с решенията от 2007 г. и от 2013 г., е опорочен от грешки поради три причини.
а)
Доводи на страните
103
Първо, според Португалската република Комисията е допуснала грешка при прилагане на правото при тълкуването на предвиденото в решенията от 2007 г. и от 2013 г. условие, съгласно което предвидените в схема III намаления на ДДЮЛ могат да засягат само печалбите от дейности, „действително и по същество осъществени в Мадейра“.
104
В това отношение Португалската република оспорва преценката на Комисията, че дейностите, осъществявани извън този регион от регистрирани в СЗМ дружества, не могат да се ползват от намаляването на ДДЮЛ.
105
Португалската република, признавайки най-напред, че съгласно решенията от 2007 г. и от 2013 г. предвидените в схема III данъчни предимства се отнасят до „дейностите, действително и по същество осъществени в Мадейра“ и че при договарянето на тази схема тя действително е поела задължение намаленията на ДДЮЛ да се прилагат само за посочените дейности, тази държава членка изтъква, че никога не е скрила от Комисията, че данъчнозадължените лица със седалище или място на действително управление в АРМ са били обложени за всичките си доходи там. Посочената държава членка добавя, че според португалските органи схемата за СЗМ винаги е целяла да „улавя“ чуждестранните инвестиции и да развива международните услуги, а не да компенсира пряко допълнителните разходи, свързани с положението на АРМ, или да създава работни места. Не било възможно обаче тълкуването на решенията от 2007 г. и от 2013 г. да се разграничи от позициите, възприети от португалските органи в хода на административните процедури, довели до приемането на тези решения, по повод на които те са предложили обхватът на схемата за СЗМ да се разшири отвъд отношението на строга пропорционалност спрямо допълнителните разходи, които се налагат на предприятията, упражняващи дейността си в АРМ.
106
В този смисъл тълкуването на решенията от 2007 г. и от 2013 г. трябвало да се ръководи от икономическото съдържание на схемата за СЗМ, което се изразява основно в приноса на тази схема към брутния вътрешен продукт (БВП) на АРМ и по-скромно, в създаването или поддържането на работни места или в събирането на данъчни приходи, което винаги е било известно на Комисията. Освен това Португалската република посочва, че данъчните предимства на СЗМ са значително по-ниски от допълнителните разходи, произтичащи от нейната голяма отдалеченост.
107
Следователно според Португалската република изискването дейностите, по отношение на които се прилага схема III, „действително и по същество да са осъществени в Мадейра“, не може да означава, че разглежданите работни места и стопанска дейност трябва непременно да се осъществяват в границите на този регион.
108
По-нататък Португалската република счита, че тълкуването на понятието за дейности, „действително и по същество осъществени в Мадейра“ трябва да съответства на „правилата“ на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР), и по-специално на нейния план за действие, що се отнася до борбата срещу свиването на данъчната основа и прехвърлянето на печалби. Според тях нито един регламент не изисква наличието на окончателна правна или фактическа връзка между реалната икономическа дейност, упражнявана в съответната специална икономическа зона, и печалбите, за които е предоставено данъчно предимство.
109
При това положение Португалската република можела да приеме, че дадена дейност е „действително и по същество осъществена в Мадейра“, ако реално се упражнява там или ако предприятието, което я упражнява, разполага било със седалище, кадри и собствени и подходящи ресурси там, или с действителен център за вземане на решения, без да може да се изисква всички заети лица да упражняват функциите си постоянно там или дейността да се ограничава до нейната територия.
110
Накрая Португалската република изтъква, че изискването регистрираните в СЗМ дружества да могат да се ползват от данъчните намаления само на основание на извършваната от тях дейност в АРМ води до това Комисията да наложи допълнителни условия без достатъчно основание, по-специално в Насоките за регионалната помощ и в известията ѝ относно най-отдалечените региони. Това изискване засилвало и отрицателните последици от схеми II и III и дори можело да доведе до унищожаването на СЗМ, макар че прилагането на член 349 ДФЕС би трябвало да засили подкрепата за този регион.
111
Нещо повече, разглежданото изискване противоречало на съдебната практика, както и на по-ранната практика на Комисията при вземане на решения, които позволявали да се вземе предвид верижният ефект на помощите, а именно фактът, че помощите, свързани с дейности, извършвани извън даден регион, могат да са от значителна полза за този регион. Впрочем именно в този смисъл в Решението от 2007 г. Комисията е обявила, че схема III се прилага без разлика по отношение на местните и чуждестранните предприятия в Португалия. Посоченото изискване нарушавало и принципите на свободно движение, ограничавайки възможността работник, нает от предприятие, притежаващо лиценз в СЗМ, да може да упражнява професионалната си дейност в друга държава членка или в трета държава, както и възможността съответното дружество да предоставя услуги извън АРМ.
112
Второ, Португалската република твърди, че обжалваното решение е опорочено от фактическа грешка и от неизпълнение на задължението за мотивиране, тъй като Комисията била приела, че португалските органи не са приложили адаптирани и ефикасни данъчни проверки, за да проверят дали бенефициерите са спазили предвидените в схема III условия за изплащане на помощите.
113
В това отношение Португалската република упреква Комисията, че в съображение 178 от обжалваното решение е приела, че упражненият от португалските органи контрол е бил неефикасен, от една страна, „по отношение на точното изчисляване на броя на работните места, поддържани от всеки бенефициер [по Схема III], и [от друга страна, по отношение на] оценката на връзката между създадените работни места и дейностите, които са били действително и по същество извършвани в Мадейра“.
114
В подкрепа на този довод Португалската република изтъква, че според португалския данъчен режим възможността за ползване на схема III се съпътства от воденето на отделно счетоводство за доходите, генерирани в рамките на СЗМ, от допълнителни данъчни задължения, както и от ефективни механизми за надзор и контрол на условията, посочени в решенията от 2007 г. и от 2013 г.
115
Португалската република добавя, че що се отнася до предприятията, регистрирани в СЗМ, данъчният орган на АРМ извършва множество стриктни и системни проверки, по-специално комбинирайки данни, получени във връзка с допълнителните данъчни задължения, и извършвайки корекции в големи размери.
116
Трето, Португалската република твърди, че обжалваното решение е опорочено от фактическа грешка и от неизпълнение на задължението за мотивиране, тъй като Комисията е приела, че при прилагането на схема III португалските органи неправилно са тълкували условието за „запазване или създаване на работни места“ и са осъществили недостатъчни проверки на това основание.
117
Португалската република упреква Комисията, че в съображение 178 от обжалваното решение е приела по същество, че за целите на точното изчисляване на броя работни места, създадени или поддържани от всеки бенефициер по схема III, португалските органи е трябвало да използват методологията за определяне на работните места като „еквивалент на пълно работно време“ (ЕПРВ) и в „годишни трудови единици“ (ГТЕ).
118
В това отношение Португалската република изтъква, че при липсата на единно понятие на равнището на Съюза всяка държава членка следва да определи обхвата, който следва да се даде на понятието „работно място“, в зависимост от нейното национално законодателство. При това положение португалските органи можели да вземат предвид безсрочните трудови договори, договорите за изпълнение на временни, сезонни или краткотрайни работи и дейности, срочните трудови договори, работата от разстояние и работата при непълно работно време. По този въпрос тя добавя, че са били извършени множество подходящи и стриктни проверки, довели до значителни данъчни корекции, за да се провери съответствието на декларациите, направени от бенефициерите по схема III, с понятието „работно място“ по смисъла на португалското право.
119
Накрая Португалската република подчертава, че дори да се предположи, че подходът на Комисията трябва да бъде възприет, португалските органи във всички случаи са извършили проверки, при които броят на работниците е бил изчислен по метода „ГТЕ“.
120
Комисията счита, че четвъртото, петото и шестото основание трябва да бъдат отхвърлени като неоснователни.
б)
Съображения на Общия съд
121
Следва да се припомни, че съгласно член 108, параграф 1 ДФЕС „съществуващите помощи“ могат да бъдат правомерно привеждани в изпълнение, докато Комисията не установи тяхната несъвместимост и за тях се прилага процедурата за постоянно наблюдение, предвидена в същата разпоредба. За сметка на това член 108, параграф 3 ДФЕС предвижда, че Комисията трябва да бъде уведомена в разумен срок за плановете за „предоставянето“ или „изменението“ на помощта и те не могат да бъдат приведени в изпълнение преди процедурата да завърши с окончателно решение, прието в съответствие с процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 27 юни 2017 г., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, т. 86 и цитираната съдебна практика).
122
От тази съдебна практика във връзка с член 4, параграф 1 от Регламент № 794/2004 следва, че разрешена, тоест съществуваща схема за помощи, вече не се счита за обхваната от решението, с което е била разрешена, и следователно представлява „нова помощ“, когато съответната държава членка прилага тази схема за помощи, която безспорно е била разрешена от Комисията, при условия, съществено различни от предвидените в проекта на схема за помощи, за който държавата членка е отправила уведомление, тоест съществено различни от условията, взети предвид от Комисията при констатирането на съвместимостта на тази схема.
123
Така съществуваща схема за помощи по смисъла на член 1, буква б), подточка ii) от Регламент 2015/1589, като разрешената с решенията от 2007 г. и от 2013 г., която е била съществено изменена и е била приведена в изпълнение при нарушение на предварително разрешените от Комисията условия за изплащането ѝ, вече не може да се счита за разрешена и поради това изцяло изгубва квалификацията си като съществуваща схема за помощ (вж. по аналогия относно неспазването на условие, което е било изрично предвидено в решение на Комисията, за да се осигури съвместимостта на съответната помощ с вътрешния пазар, решение от 25 октомври 2017 г., Комисия/Италия, C‑467/15 P, EU:C:2017:799, т. 47 и 54).
124
С оглед на гореизложеното следва да се определи дали в съображения 180, 211 и 228, както и в член 1 от обжалваното решение Комисията правилно е направила извод, че Португалската република е привела в изпълнение схема III в нарушение на решенията от 2007 г. и от 2013 г., и следователно правилно е приела, че тази схема, както е била приведена в изпълнение, е съществено различна от разрешената с посочените решения и следователно представлява нова помощ, приведена в изпълнение от тази държава членка в нарушение на член 108, параграф 3 ДФЕС.
125
За тази цел е важно последователно да се провери дали Комисията е имала основание да приеме, първо, че единствено дейностите, „действително и по същество осъществявани в Мадейра“, дават право на помощите, разрешени с решенията от 2007 г. и от 2013 г. (съображения 151—167 от обжалваното решение), второ, че възприетият от португалските органи метод за изчисляване на работните места, създадени или запазени от всеки бенефициер по схема III, не позволява ефективно да се упражнява контрол върху правилното прилагане на тази схема (съображения 168—178 от обжалваното решение), и трето, че данъчният контрол, осъществен от португалските органи, не позволява да се контролира ефикасно правилното привеждане в изпълнение на посочената схема (съображения 165, 176 и 178 от обжалваното решение).
1) По условието за произхода на печалбите, по отношение на които се прилага намаляването на ДДЮЛ
126
Като начало следва да се отбележи, че в писмените си изявления Португалската република изрично признава, че „решенията от 2007 г. и от 2013 г. предвиждат, че данъчните предимства, съответстващи на намаляване на [ДДЮЛ], се прилагат по отношение на „предимствата, произтичащи от дейности, които са действително и по същество осъществявани в Мадейра“.
127
От това следва, че Португалската република се позовава единствено на факта, че въпреки съдържанието на схема III и на решенията от 2007 г. и от 2013 г. тя е можела, без да нарушава тези решения, да прилага схема III по отношение на дружества, които действително са регистрирани в СЗМ, но чиято дейност е била осъществявана извън АРМ.
128
В това отношение от постоянната съдебна практика следва, че значението и обхватът на термините, за които правото на Съюза не предоставя никаква дефиниция, следва да се определят в съответствие с обичайното им значение, като се държи сметка за контекста, в който те се използват, и за целите, преследвани с правната уредба, от която са част (вж. решение от 27 януари 2022 г., Zinātnes parks, C‑347/20, EU:C:2022:59, т. 42 и цитираната съдебна практика).
129
Противно на поддържаното от Португалската република обаче, изразът „действително и по същество осъществявани в Мадейра“ в обичайния му смисъл не може да се тълкува като отнасящ се до дейности, извършвани извън АРМ, дори от регистрирани в СЗМ дружества.
130
Този извод се потвърждава от контекста на обжалваното решение, както и от целите, преследвани от правната уредба на Съюза в областта на държавните помощи, и по-специално от уредбата, приложима за регионалните помощи.
131
Най-напред, от решенията за разрешаване на схеми II и III следва, че в хода на административните производства, довели до приемането им, Комисията и португалските органи винаги са споделяли тълкуването, което следва да се даде на израза „дейности, действително и по същество осъществени в Мадейра“.
132
Всъщност от решението от 2002 г. е видно, че в хода на административната процедура, довела до приемането му, португалските органи посочват, че „данъчните предимства са ограничени до дейности, действително и по същество осъществени в Мадейра, което ще позволи да се изключат дейностите, упражнявани извън Мадейра“.
133
Също така, както е видно от съображение 226 от обжалваното решение, което обстоятелство не е оспорено от Португалската република, Комисията „е поискала въвеждането в проектозакона, за който Португалската република е отправила уведомление на 28 юни 2006 г., изрична разпоредба, съгласно която данъчните намаления се прилагат само за печалбите от дейности, осъществени в Мадейра, а Португалската република отказва да ги въведе [с мотива], че тази разпоредба не е била необходима, тъй като посоченото ограничение произтича от правното основание на СЗМ“.
134
По-нататък, дори да се предположи, че текстът на решенията от 2007 г. и от 2013 г. е двусмислен, той трябва да се тълкува в съответствие с неговите правни основания, а именно съответно с член 87, параграф 3, буква а) ЕО (понастоящем член 107, параграф 3, буква а) ДФЕС) и с член 107, параграф 3, буква а) ДФЕС, както и с Насоките от 2007 г.
135
При все това всички дерогации от общия принцип за несъвместимост на държавните помощи с вътрешния пазар, прогласен в член 107, параграф 1 ДФЕС, трябва да се тълкуват стриктно (вж. решение от 29 април 2004 г., Германия/Комисия, C‑277/00, EU:C:2004:238, т. 20 и цитираната съдебна практика).
136
Освен това, както правилно отбелязва Комисията в съображение 153 от обжалваното решение, Насоките от 2007 г., и по-специално параграфи 6 и 76 от тях предвиждат, че оперативни помощи могат да се отпускат по изключение в регионите, за които се прилага дерогацията по член 87, параграф 3, буква а) ЕО, какъвто е АРМ, чийто статут на най-отдалечен регион е признат от Комисията, при условие че те са обосновани от гледна точка на приноса им за регионалното развитие и на естеството си, както и че равнището им е пропорционално на затрудненията, които се стремят да облекчат.
137
Това означава, че само дейностите, засегнати от затруднения, а следователно и допълнителните разходи, характерни за тези региони, трябва да могат да се ползват от такива оперативни помощи.
138
Така възможността да се ползват от разглежданите помощи е изключена по отношение на дейностите, упражнявани извън посочените региони, които поради този факт не са засегнати от допълнителните разходи, дори когато съответните дейности се осъществяват от дружества, установени в същите тези региони.
139
Накрая, както Комисията правилно посочва в съображение 157 от обжалваното решение, преценката на съвместимостта на схема III, осъществена в Решението от 2007 г., е извършена въз основа на допълнителните разходи, направени от предприятията, упражняващи дейността си в АРМ, а не извън него.
140
Всъщност от параграфи 44—53 от Решението от 2007 г. е видно, че Комисията се основава на представено от португалските органи проучване, в което се определят „допълнителните разходи, направени от частния сектор в [АРМ]“. Освен това взетите предвид допълнителни разходи, а именно разходите за транспорт, складиране, човешки ресурси, финансиране или предлагане на пазара, са тези, на които са изложени дейностите, действително и по същество осъществявани в АРМ, а не дейностите, упражнявани извън този регион от регистрирани в него дружества. Накрая, тази констатация се потвърждава от факта, че в параграф 48 от Решението от 2007 г. Комисията разглежда въпросните допълнителни разходи в процент единствено от брутната добавена стойност на частния сектор или само на БВП на АРМ.
141
Следователно, освен че не намира основание в текста и контекста на решенията от 2007 г. и от 2013 г., широкото тълкуване на израза „дейности, действително и материално осъществени в Мадейра“, поддържано от Португалската република, противоречи не само на целите, преследвани с член 87, параграф 3, буква а) ЕО и член 107, параграф 3, буква а) ДФЕС, които са послужили за правно основание съответно на решенията от 2007 г. и от 2013 г., но и на Насоките от 2007 г.
142
В това отношение фактът, че както поддържа Португалската република, възприетото от Комисията тълкуване може да противоречи на коментар на Комитета по данъчните въпроси на ОИСР, на доклад на групата Base EROSION and Profit shifting (BEPS) на тази организация и на насоките на форум на същата тази организация, както и на предходната практика на Комисията при вземане на решения, не може да промени този извод.
143
Всъщност, макар Комисията да може да вземе предвид актовете, приети в рамките на ОИСР, тя по никакъв начин не може да бъде обвързана от тях, по-специално при прилагането на правилата на Договора за функционирането на ЕС, и по-специално на тези относно държавните помощи (вж. в това отношение решение от 12 май 2021 г., Люксембург и Amazon/Комисия, T‑816/17 и T‑318/18, обжалвано, EU:T:2021:252, т. 154 и заключението на генералния адвокат Kokott по дело État luxembourgeois (Информация за група от данъчнозадължени лица), C‑437/19, EU:C:2021:450, т. 67).
144
Освен това законосъобразността на решение на Комисията трябва да се преценява единствено в контекста на член 107 ДФЕС, а не с оглед на предходната практика на Комисията по вземане на решения (вж. в този смисъл определение от 10 октомври 2017 г., Greenpeace Energy/Комисия, C‑640/16 P, непубликувано, EU:C:2017:752, т. 27 и решение от 26 март 2020 г., Larko/Комисия, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, т. 114).
145
Без значение е и фактът, че португалските органи никога не са крили от Комисията факта, че дружествата със седалище или място на действително управление в СЗМ са били облагани там за всичките си доходи.
146
Всъщност обстоятелството, че данъчните органи на АРМ са облагали с данък всички доходи на тези дружества, изобщо не означава, че оперативните помощи, предоставени от този регион на посочените дружества, трябва непременно да бъдат от полза за всички техни дейности и не могат да бъдат запазени само за определена част от тези дейности.
147
Освен това в рамките на контрола за съвместимост на държавните помощи, предвиден в член 108 ДФЕС и в съответствие с член 4, параграф 3 ДЕС, уведомяващата държава и Комисията трябва да си сътрудничат добросъвестно, за да позволят на последната да преодолее затрудненията, които може да срещне при разглеждането на проект за помощи, за който е отправено уведомление в рамките на процедурата по член 108, параграф 3 ДФЕС (вж. решение от 15 март 2001 г., Prayon-Rupel/Комисия, T‑73/98, EU:T:2001:94, т. 99 и цитираната съдебна практика).
148
Това предполага по-специално съответната държава да предостави на Комисията всички необходими сведения, за да ѝ позволи да изпълни задачата си, и по-специално да прецени съвместимостта на помощите с вътрешния пазар, както следва от съображения 6 и 16 от Регламент № 659/1999 (понастоящем съображения 6 и 16 от Регламент 2015/1589).
149
Португалската република обаче не доказва, че в хода на административното производство, приключило с приемането на решенията от 2002 г., 2007 г. или 2013 г., е уведомила изрично и недвусмислено Комисията, че въпреки формулировката на условията, уреждащи схема II или схема III, последните са били предназначени да се прилагат по отношение на всички дружества, регистрирани в СЗМ, и по отношение на всички техни дейности, включително упражняваните извън АРМ.
150
Напротив, от точки 132 и 133 по-горе следва, че в редица случаи португалските органи са посочили на Комисията, че намаленията на ДДЮЛ са ограничени до „дейностите, действително и по същество осъществени в Мадейра“, което изключва дейностите, осъществени извън този регион.
151
Следователно, без да допусне грешка при прилагане на правото или да добави допълнителни условия към решенията си от 2007 г. и от 2013 г., Комисията е можела да направи извод в съображение 167 от обжалваното решение, че схема III, както е била приведена в изпълнение, противоречи на посочените решения, що се отнася до условието за произход на печалбите, по отношение на които се прилага намаляването на ДДЮЛ.
152
Този извод не може да бъде поставен под въпрос от довода на Португалската република, че тълкувайки израза „дейности, действително и по същество осъществени в Мадейра“ в смисъл, че не се отнася до дейностите, упражнявани извън този регион от дружества, регистрирани в СЗМ, Комисията не отчела в достатъчна степен отрицателните последици от схеми II и III за АРМ, както и верижния ефект на схема III, както е била приведена в изпълнение, или пък е нарушила принципите на свободно движение.
153
Първо, що се отнася до твърдението за недостатъчно отчитане на отрицателните последици от схеми II и III за АРМ и от верижния ефект от схема III, както е била приведена в действие, следва да се отбележи, че с това твърдение Португалската република не цели да постави под въпрос преценката на Комисията относно несъответствието на схема III, както е била приведена в действие, с решенията от 2007 г. и от 2013 г. и следователно правната квалификация на тази схема като „нова помощ“ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент 2015/1589, предоставена в нарушение на член 108, параграф 3 ДФЕС.
154
Напротив, Португалската република поставя под въпрос преценката на съвместимостта на схема III, извършена по повод на решенията от 2007 г. и от 2013 г., които са станали окончателни и следователно не могат да бъдат оспорени в рамките на настоящото производство по обжалване.
155
Освен това в рамките на производство, образувано във връзка с нови помощи, които са изплатени в нарушение на предходно решение за разрешаване на схема за помощи, държава членка не може да се позовава на неправомерния характер на решението, с което тази схема се обявява за съвместима с вътрешния пазар. Всъщност процедурата за постоянно наблюдение на съществуващите помощи, предвидена в член 108, параграф 1 ДФЕС, има за цел именно да позволи на Комисията и на държавите членки да обсъдят целесъобразността на нова преценка на съвместимостта на съществуващите помощи. Освен това държавите членки винаги имат възможност да уведомят Комисията за нов проект за помощ в съответствие с член 108, параграф 3 ДФЕС, дори по съображения за правна сигурност, което Португалската република не е направила.
156
Второ, що се отнася до твърдението за нарушение на принципите на свободно установяване, на свободно движение на хора, на свободно предоставяне на услуги и на свободно движение на капитали, то цели също да постави под въпрос законосъобразността на решенията от 2007 г. и от 2013 г. и освен това се подкрепя единствено от становището, че обжалваното решение забранява или ограничава възможността работник, нает от регистрирано в СЗМ дружество, да може да упражнява професионалната си дейност в друга държава членка или в трета държава, както и за съответните дружества да предоставят услуги извън АРМ.
157
Подобно твърдение, което само перифразира разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС и не е подкрепено с никакъв допълнителен довод, трябва да се отхвърли като недопустимо по силата на член 76, буква г) от Процедурния правилник.
158
С оглед на гореизложеното Комисията не е допуснала никаква грешка при прилагане на правото в рамките на тълкуването на предвиденото в решенията от 2007 г. и от 2013 г. условие, съгласно което предвидените в схема III намаления на ДДЮЛ могат да се отнасят само до печалбите от дейности, „действително и по същество осъществени в Мадейра“.
2) По условието за създаване или запазване на работни места в АРМ
159
В съображение 178 от обжалваното решение Комисията приема, че прилагането от Португалската република на схема III, що се отнася до условието за създаване или запазване на работни места в АРМ, нарушава решенията от 2007 г. и от 2013 г.
160
В подкрепа на този извод Комисията посочва по същество в съображения 168—174 от обжалваното решение, че това условие е условие за достъп до схема III и че в качеството си на параметър при изчисляването на размера на помощта то трябва да се основава на обективни и проверими методи като ГТЕ и ЕПРВ, използвани в Насоките от 2007 г., както и в последващите регламенти за групово освобождаване.
161
По-нататък в съображения 175 и 176 от обжалваното решение Комисията посочва, че за португалските органи „работно място“ за целите на прилагането на схема III представлява всяка работна позиция от каквото и да било правно естество, независимо от броя часове, дни и месеци активна работа годишно, без тези органи да могат да проверяват действително отделеното от титуляря на длъжността време, нито да преобразуват това време в ЕПРВ.
162
Посредством тези мотиви Комисията излага по ясен и недвусмислен начин съображенията си, които дават възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за извода, до който е достигнала, а на Общия съд — да упражни своя контрол.
163
Що се отнася до основателността на този извод, Португалската република упреква Комисията главно за това, че неправилно ѝ е наложила да използва методите ЕПРБ и ГТЕ, с изключение на понятието „работно място“ по смисъла на португалското право, за да провери изпълнението на условието за създаване или запазване на работни места в АРМ.
164
Тези доводи обаче произтичат от неправилен прочит на обжалваното решение.
165
Макар наистина Комисията да е могла да отбележи в съображение 173 от обжалваното решение, че методите ЕПРБ и ГТЕ представляват подходящи методи за изчисляване на броя работни места, тя по никакъв начин не е наложила на португалските органи да използват тези методи, което тя потвърждава в съдебното заседание, а само е упрекнала тези органи в съображение 176 от същото решение, че не са възприели метод, който да позволи да се провери действителното наличие и трайният характер на работните места, декларирани от бенефициерите по схема III, както е била приведена в действие.
166
Този упрек обаче е подкрепен надлежно от съображения 28 и 175 от обжалваното решение, съгласно които в приложение на възприетия от португалските органи метод, за целите на прилагането на схема III работно място е всяка длъжност, независимо от правното ѝ естество и от броя часове, дни и месеци работа годишно, декларирана от бенефициерите, включително длъжностите на непълно работно време или тези на членове на управителния съвет, които упражняват дейността си в повече от едно дружество, което се ползва от схема III.
167
С оглед на гореизложеното Комисията не е нарушила член 296, втора алинея ДФЕС и не е допуснала грешка в преценката, като е приела в съображение 179 от обжалваното решение, че схема III, както е била приведена в действие, нарушава условието за създаване и поддържане на работни места в АРМ.
3) По ефективността на данъчния контрол, извършван с цел проверка на правилното прилагане на условията, свързани с произхода на печалбите, по отношение на които се прилага намаляването на ДДЮЛ, и със създаването или поддържането на работни места в АРМ
168
В съображение 178 от обжалваното решение Комисията приема, че данъчните проверки, извършени от португалските органи по отношение на бенефициерите по схема III, както е била приведена в изпълнение, а също и данните, събрани в рамките на тези проверки, не позволяват ефективен контрол върху условията на тази схема, свързани с произхода на печалбите, за които се прилага намаляването на ДДЮЛ, и със създаването или поддържането на работни места в АРМ.
169
В подкрепа на този извод Комисията по същество посочва в съображение 165 от обжалваното решение, че данъчните проверки от страна на португалските органи са извършени в съответствие с широкото тълкуване, възприето от тях, на условието за произхода на печалбите, за които се прилага намаляването на ДДЮЛ, което тълкуване се отклонява от предложеното в Насоките от 2007 г. и в решенията от 2007 г. и от 2013 г.
170
В съображение 176 от обжалваното решение Комисията добавя, че въз основа на представените от бенефициерите по схема III декларации португалските органи не са били в състояние да проверят действителното наличие или трайния характер на декларираните работни места поради липсата на общ и обективен метод за изчисляване, приложим към всички трудови правоотношения.
171
Посредством тези мотиви Комисията излага по ясен и недвусмислен начин съображенията си, които дават възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за извода, до който е стигнала, а на Общия съд — да упражни своя контрол.
172
Що се отнася до основателността на този извод, следва да се отбележи, както бе припомнено в точки 168—170 по-горе, че според Комисията извършените от данъчните органи проверки са непригодни за целите на проверката дали са били спазени условията, свързани с произхода на печалбите, за които се прилага намаляването на ДДЮЛ, както и със създаването или поддържането на работни места в АРМ, които условия са предвидени в схема III. Това несъответствие произтичало главно от факта, че португалските органи тълкуват или прилагат тези условия в нарушение на решенията от 2007 г. и от 2013 г.
173
Тъй като обаче в точки 151 и 167 по-горе Общият съд приема, че критиките на Комисията относно тълкуването и прилагането на тези две условия са основателни, сам по себе си фактът, който впрочем Комисията не оспорва, че португалските данъчни органи изискват водене на отделно счетоводство за доходите, придобити в СЗМ, а също така разполагат с инструменти за предварителен и последващ контрол на данъчнозадължените лица, и по-специално на бенефициерите по схема III, или извършват множество системни проверки, които в някои случаи са довели до корекции в значителен размер, не е достатъчен, за да докаже, че в крайна сметка този данъчен контрол позволява на тези органи действително да се уверят в правилното прилагане на разглежданата схема, тъй като посочените органи тълкуват или прилагат въпросната схема в нарушение на решенията от 2007 и от 2013 г.
174
Същото се отнася по-специално за задължението на дружествата, установени в СЗМ, да водят отделно счетоводство за генерираните в рамките на СЗМ доходи, тъй като, както бе констатирано в точка 151 по-горе, генерираните в посочената зона доходи не са били изчислени в съответствие с решенията от 2007 г. и от 2013 г.
175
Също така обстоятелството, че Португалската република се позовава на пример за данъчна проверка, извършена в дружество, регистрирано в СЗМ и довела до прилагането на метода ГТЕ, не е достатъчно, за да постави под въпрос извода, до който Комисията е достигнала, тъй като не може да разкрие постоянни и установени практики и методи на португалските органи, позволяващи им да проверят дали схема III като цяло е приведена в действие в съответствие с решенията от 2007 г. и от 2013 г.
176
Следователно Комисията не е нарушила член 296, втора алинея ДФЕС и не е допуснала грешка в преценката, като е констатирала в съображение 178 от обжалваното решение, че извършените от португалските органи данъчни проверки при бенефициерите по схема III, както и данните, събрани в рамките на тези проверки, не позволяват да се упражни ефективен контрол за спазването на условията по схема III относно произхода на печалбите, по отношение на които се прилага намаляването на ДДЮЛ, и относно създаването или поддържането на работни места в АРМ.
177
С оглед на всичко изложено по-горе Комисията правилно е приела, че схема III, както е била приведена в действие, не отговаря на няколко от условията, изисквани съгласно решенията от 2007 г. и от 2013 г.
178
Тъй като тази схема е приведена в действие в разрез с решенията от 2007 г. и от 2013 г., поради което е съществено изменена в сравнение със схемата, която е била разрешена посредством посочените решения, в съображение 180 от обжалваното решение Комисията също с основание е направила извод, че е налице нова неправомерна помощ (вж. в този смисъл решение от 25 октомври 2017 г., Комисия/Италия, C‑467/15 P, EU:C:2017:799, т. 48).
179
Следователно четвъртото, петото и шестото основание трябва да бъдат отхвърлени по същество.
Д. По седмото основание, в рамките на което се твърди нарушение на правото на защита, на принципите на правна сигурност и на добра администрация, както и липса на мотиви, тъй като Комисията не е взела предвид писмото, изпратено ѝ от Португалската република на 6 април 2018 г.
180
В рамките на седмото си основание Португалската република се позовава на нарушение на правото ѝ на защита, на принципите на правна сигурност и на добра администрация, както и на липса на мотиви. Всъщност Комисията формално и по същество пренебрегнала различни доводи, целящи да оспорят необходимостта от започване на официална процедура по разследване, които Португалската република била изтъкнала в писмо от 6 април 2018 г., изпратено до Комисията в рамките на процедурата по наблюдение, което писмо впрочем не е споменато в обжалваното решение. При все това, ако в решението за започване на официалната процедура това нарушение, което лишило Португалската република от възможността за обсъждане при условията на състезателност в хода на тази процедура, не било налице, обжалваното решение можело да има различно съдържание.
181
Комисията счита, че Португалската република не може да се позове на нарушение на правото си на защита и че във всеки случай седмото правно основание трябва да бъде отхвърлено по същество.
182
По допустимостта на твърдението, че писмото от 6 април 2018 г. не е било взето предвид, което твърдение е оспорено от Комисията с мотива, че Португалската република не го е изтъкнала в рамките на административното производство, следва да се отбележи, че нито една разпоредба от правото на Съюза не задължава държава членка, която е адресат на решение за започване на официална процедура по разследване, да оспори различните му фактически или правни елементи в хода на административното производство, като в противен случай ще загуби възможността да направи това на етапа на съдебното производство (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 1 юли 2010 г., Knauf Gips/Комисия, C‑407/08 P, EU:C:2010:389, т. 89—92).
183
Следва обаче да се отбележи, че писмото от 6 април 2018 г. е било изпратено на Комисията от Португалската република. Следователно последната няма основание да се позовава на факта, че непосочването на това писмо в решението за започване на официалната процедура е накърнило правото ѝ на защита, както и на принципите на правна сигурност и на добра администрация.
184
Всъщност, както следва от член 6, параграф 1 от Регламент 2015/1589, с решение за започване на официална процедура по разследване Комисията открива процедура, предназначена да позволи на съответната държава членка и на другите заинтересовани страни да представят становищата си в определен срок.
185
Португалската република обаче, която е автор на разглежданото писмо, не може да твърди, че не е била запозната със съдържанието му и че само поради факта, че писмото не е споменато в решението за започване на официалната процедура по разследване, тази държава членка е била възпрепятствана да изложи надлежно доводите си в хода на официалната процедура по разследване.
186
Португалската република също така не може да упреква Комисията, че в обжалваното решение липсват мотиви в това отношение. Всъщност правните и фактическите обстоятелства, които според Португалската република са били изтъкнати в разглежданото писмо, са посочени в съображения 64, 71—73, 81—88 и 220 от обжалваното решение като доводи, изложени от Португалската република в рамките на официалната процедура по разследване.
187
Вследствие на това седмото основание трябва да се отхвърли по същество.
Е. По осмото основание, в рамките на което се твърди нарушение на принципите на правна сигурност, на защита на оправданите правни очаквания и на добра администрация, тъй като с обжалваното решение се разпорежда на Португалската република да възстанови помощите, които са обявени за неправомерни и несъвместими в това решение
188
В рамките на осмото си основание Португалската република поддържа, че като ѝ е разпоредила да пристъпи към възстановяване на помощите, изплатени в нарушение на решенията от 2007 г. и от 2013 г., Комисията е нарушила принципите на правна сигурност, на защита на оправданите правни очаквания и на добра администрация.
189
Тези нарушения произтичали от факта, че схема III, както е била приведена в действие, не представлявала държавна помощ или, при условията на евентуалност, че същата схема представлява съществуваща помощ; че от 1987 г. насетне схемата за СЗМ била изрично и последователно разглеждана и разрешена от Комисията; че условията по схема III се уреждат от схема II; че тези условия, освен че не са ясни, се тълкуват от Комисията в противоречие с текста на решенията от 2007 г. и от 2013 г., както и с по-ранната ѝ практика по вземане на решения; че Комисията се е противопоставила много късно на изпълнението на схема III; че Комисията се е съгласила с тълкуването на условията на схеми II и III, когато през 2006 г. не е поставила под въпрос липсата на необходимост от въвеждане в португалската правна уредба на уточнение относно условието за произход на печалбите. На същото основание продължителността от 29 месеца на официалната процедура по разследване също била пречка за каквото и да е възстановяване на съответните помощи.
190
Португалската република изтъква също, че съдебната практика, съгласно която бенефициер на „индивидуална помощ“ по смисъла на член 1, буква д) от Регламент 2015/1589 не може да има оправдани правни очаквания относно правомерността на отпускането ѝ в случай на неспазване на предвидената в член 108, параграф 3 ДФЕС процедура, не е приложима в настоящия случай, който се отнася до „схема за помощ“ по смисъла на член 1, буква г) от същия регламент, поставена под въпрос десетилетия след нейното създаване.
191
Португалската република посочва още, че нарушението на принципите на правна сигурност, на защита на оправданите правни очаквания и на добра администрация е още по-очевидно, като се има предвид, че самата тя и 102‑те заинтересовани страни, участвали в официалната процедура по разследване, са претендирали прекратяване на преписката, а освен това Комисията е проявила чувствителност към икономическото, данъчното и социално значение на СЗМ в качеството ѝ на най-отдалечен регион, който трябва да бъде третиран по-благоприятно, и че португалските органи не само са подсилили проверките по отношение на СЗМ, но и са предложили изменения на схема III с цел приключване на преписката.
192
Накрая Португалската република изтъква, че възстановяването на помощите противоречи на понятието за правова държава.
193
Комисията счита, че това основание трябва да се отхвърли по същество.
194
Що се отнася до задължението, наложено на Португалската република с обжалваното решение, да пристъпи към възстановяване на помощите, изплатени по схема III в нарушение на решенията от 2007 г. и от 2013 г., следва да се припомни, че премахването на неправомерна и несъвместима помощ посредством възстановяване е логична последица от установяването на несъвместимостта на тази помощ. Всъщност задължението на съответната държава членка да отмени помощ, считана от Комисията за несъвместима с вътрешния пазар, цели възстановяване на предишното положение, което лишава бенефициера от предимството, от което действително се е ползвал по отношение на конкурентите си. (вж. в този смисъл решение от 29 април 2021 г., Комисия/Испания (TNT en Castille-La Manche), C‑704/19, непубликувано, EU:C:2021:342, т. 48 и цитираната съдебна практика).
195
Освен това съгласно член 16, параграф 1 от Регламент 2015/1589 Комисията винаги е длъжна да разпореди възстановяването на помощ, която е обявила за несъвместима с вътрешния пазар, освен ако такова възстановяване противоречи на общ принцип на правото на Съюза (решение от 28 юли 2011 г., Mediaset/Комисия, C‑403/10 P, непубликувано, EU:C:2011:533, т. 124).
196
Що се отнася до принципа на защита на оправданите правни очаквания, държава членка, чиито органи са предоставили, както в случая, помощ в нарушение на процедурните правила, предвидени в член 108, параграф 3 ДФЕС, по принцип не може да се позовава на оправданите правни очаквания на бенефициерите, за да се освободи от задължението да вземе необходимите мерки за изпълнение на решение на Комисията, с което ѝ се разпорежда възстановяване на помощта. Приемането на такава възможност всъщност би означавало да се лишат от всяко полезно действие разпоредбите на членове 107 ДФЕС и 108 ДФЕС, доколкото по този начин националните органи биха могли да се обосноват със собственото си неправомерно поведение, за да лишат от ефективност решенията, взети от Комисията по силата на тези разпоредби (вж. решение от 9 юни 2011 г., Diputación Foral de Vizcaya и др./Комисия, C‑465/09 P—C‑470/09 P, непубликувано, EU:C:2011:372, т. 150 и цитираната съдебна практика).
197
Освен това, когато дадена помощ е приведена в действие, без Комисията да е информирана предварително за нея, поради което тя е неправомерна по силата на член 108, параграф 3 ДФЕС, бенефициерът на помощта не може да има към този момент оправдани правни очаквания относно нейното правомерно отпускане, като противно на твърденията на Португалската република, тази констатация важи по-специално за помощите, изплатени в приложение на схема за помощи (вж. в този смисъл решение от 15 декември 2005 г., Unicredito Italiano, C‑148/04, EU:C:2005:774, т. 104 и цитираната съдебна практика).
198
В случая обаче Португалската република не доказва, че що се отнася до помощите, изплатени в нарушение на решенията от 2007 г. и от 2013 г., които с оглед на това обстоятелство са били изплатени в нарушение на член 108, параграф 3 ДФЕС, Комисията ѝ е предоставила, предоставила е дори и на бенефициерите на посочените помощи конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, които същевременно са в съответствие с приложимите норми и могат да породят легитимно очакване у тях, както изисква съдебната практика (вж. в този смисъл решение от 5 март 2019 г., Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, т. 97 и цитираната съдебна практика).
199
Подобен извод не може да бъде поставен под въпрос от факта, че Португалската република е имала основание да смята, че схема III, както е била приведена в действие, не е можела да бъде квалифицирана като „държавна помощ“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС или, при условията на евентуалност, е трябвало да се квалифицира като „съществуваща помощ“ по смисъла на член 1, буква б) от Регламент 2015/1589.
200
Всъщност такова убеждение, дори да се предположи, че е доказано, не може да бъде равнозначно на конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, предоставени от Комисията.
201
Освен това липсата на квалифициране на тази схема като „държавна помощ“ е много малко вероятна с оглед на решенията на Комисията относно предходните схеми за СЗМ. Същото се отнася и до квалификацията „съществуваща помощ“ по смисъла на член 1, буква б), подточка i) или ii) от Регламент 2015/1589, като се имат предвид съществените разлики между схема I и схема III, както и възприетото от Комисията тълкуване на условието за произход на печалбите, към които се прилага намаляването на ДДЮЛ, което недвусмислено следва от контактите между тази институция и португалските органи в хода на производството, приключило с приемане на решенията от 2002 г. и 2007 г., както вече бе посочено в точки 132 и 133 по-горе.
202
Също така не може да се направи извод за наличие на конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, предоставени от Комисията в резултат от факта, че от една страна, Португалската република и многобройните заинтересовани страни, участвали в официалната процедура по разследване, не са изтъкнали по повод на тази процедура същото тълкуване като това, което Комисията в крайна сметка възприема в обжалваното решение, или от друга страна, че тази институция не е предприела действия във връзка с предложенията на португалските орани за изменение на схема III с оглед на приключване на официалната процедура по разследване.
203
При това положение не може да се установи никакво нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания, дори да се предположи, че Португалската република може да се позове на този принцип.
204
Що се отнася до принципа на правната сигурност, следва да се отбележи, че в областта на държавните помощи доводите, с които се цели да се оспори задължението за възстановяване на основание на нарушение на принципа на правната сигурност, се уважават само при съвсем изключителни обстоятелства.
205
В това отношение от съдебната практика следва, че трябва да се разгледат редица обстоятелства, за да се установи дали е налице нарушение на принципа на правна сигурност, и по-специално липсата на яснота на приложимия правен режим (вж. в този смисъл решение от 14 октомври 2010 г., Nuova Agricast и Cofra/Комисия, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, т. 77) или бездействието на Комисията през продължителен период от време без основание (вж. в този смисъл решения от 24 ноември 1987 г., RSV/Комисия, 223/85, EU:C:1987:502, т. 14 и 15 и от 22 април 2008 г., Комисия/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, т. 106 и 107).
206
Що се отнася до последния посочен елемент, е необходимо да се припомни, че Комисията е длъжна да действа в разумен срок в рамките на процедура по разследване на държавни помощи и че на тази институция не е разрешено да запазва състояние на бездействие през фазата на предварителното разглеждане. Следва да се добави, че разумният характер на срока на процедурата трябва да се преценява в зависимост от конкретните обстоятелства по делото, каквито са неговата сложност и поведението на страните (решение от 13 юни 2013 г., HGA и др./Комисия, C‑630/11 P—C‑633/11 P, EU:C:2013:387, т. 81 и 82).
207
В случая обаче не може да се счита за неразумно времето, изтекло между приемането на решенията от 2007 г. и от 2013 г., от една страна, и започването на 12 март 2015 г. на наблюдението на схема III и дори приемането на 6 юли 2018 г. на решението за започване на официалната процедура, от друга страна.
208
Всъщност, най-напред, съгласно член 15, параграф 2 от Регламент 2015/1589 Комисията не е обвързана със специфични срокове като предвидените в глава II от този регламент, отнасяща се до процедурата относно помощите, за които е отправено уведомление (вж. в този смисъл определение от 20 януари 2021 г., KC/Комисия, T‑580/20, непубликувано, EU:T:2021:14, т. 26).
209
По-нататък, що се отнася до данъчните години, през които се извършва наблюдението на разрешените помощи или схеми за помощи, както е в случая, не може да се приеме, че Комисията е трябвало да положи особена грижа, тъй като прогласеният в член 4, параграф 3 ДЕС принцип на лоялно сътрудничество задължава държавите членки да вземат всички мерки, годни да гарантират обхвата и ефективността на правото на Съюза.
210
В областта на държавните помощи това означава по-специално че съответните държави трябва да следят да не привеждат в изпълнение помощи или схеми за помощи в нарушение на решения за предварително разрешаване, особено когато разбирането на условията за привеждане в действие на тези помощи или схеми за помощи първоначално се е споделяло от Комисията и съответната държава членка, както бе констатирано в точки 132 и 133 по-горе.
211
Накрая, предвид описанието на процедурата, предхождаща решението за започване на официалната процедура, направено в съображения 1 и 2 от обжалваното решение, в случая не може да се установи никакво бездействие от страна на Комисията през продължителен период от време, което е лишено от обосновка.
212
Що се отнася до продължителността от 29 месеца на официалната процедура по разследване, тя също не може да се счита за неразумна предвид, както е видно от съображения 3—9 и 96 от обжалваното решение, необходимостта Комисията да разгледа искането на португалските органи за поверителност на решението за започване на тази процедура, както и неколкократно да поиска от тези органи да ѝ предоставят липсващата информация, а също и да разгледа становищата на много големия брой заинтересовани страни, взели участие в процедурата.
213
В този смисъл производството, приключило с приемането на обжалваното решение, ясно се различава от производството, разглеждано в делото, по което е постановено решение от 24 ноември 1987 г., RSV/Комисия (223/85, EU:C:1987:502), поради което Португалската република не може да се позовава с основание на последното.
214
Ето защо не може да се установи никакво нарушение на принципа на правна сигурност.
215
Направените в точка 212 констатации позволяват също така да се изключи каквото и да било нарушение на принципа на добра администрация.
216
Освен това, доколкото Португалската република поддържа, че наложеното ѝ с обжалваното решение задължение да си възстанови разглежданите помощи противоречи на принципа на правовата държава, достатъчно е да се отбележи, че това твърдение е недопустимо съгласно член 76, буква г) от Процедурния правилник, тъй като не е подкрепено с каквито и да било други доводи.
217
Предвид гореизложеното осмото основание трябва да бъде отхвърлено отчасти поради недопустимост и отчасти по същество.
Ж. По деветото основание, което е невъзможност Португалската република да си възстанови помощите, обявени за неправомерни и несъвместими съгласно обжалваното решение
218
В рамките на деветото си основание Португалската република се позовава на невъзможността да се съобрази с решението, разпореждащо тя да си възстанови съответните помощи, главно с мотива, че обжалваното решение не ѝ позволява да определи сумите, които трябва да бъдат възстановени „без прекомерни затруднения“.
219
Португалските органи не били в състояние да определят, що се отнася до последното десетилетие, дали дружествата, които са се ползвали от схема III, действително са изпълнили двете спорни условия, посочени в решенията от 2007 г. и от 2013 г. Това затруднение се задълбочавало поради необходимостта да се провери дали тези дружества отговарят на условията за прилагане на регламент de minimis (член 2 от обжалваното решение) или на регламент за групово освобождаване (член 3 от обжалваното решение). В този контекст Комисията трябвало да изчисли последиците от данъка върху размера на подлежащите на възстановяване помощи или поне да посочи брутния размер на исканото възстановяване. Накрая Португалската република добавя, че редица решения за възстановяване ще доведат до ситуации на неплатежоспособност.
220
Комисията поддържа, че деветото основание трябва да бъде отхвърлено по същество.
221
Що се отнася до невъзможността Португалската република да се съобрази с обжалваното решение, следва да се отбележи, че Комисията не може да приеме разпореждане за възстановяване, чието изпълнение още към момента на приемането му би било обективно и абсолютно невъзможно, тъй като в противен случай подобно разпореждане би било невалидно (вж. решение от 6 ноември 2018 г., Scuola Elementare Maria Montessori/Комисия, Комисия/Scuola Elementare Maria Montessori и Комисия/Ferracci, C‑622/16 P—C‑624/16 P, EU:C:2018:873, т. 82 и цитираната съдебна практика).
222
От това следва, че в рамките на жалба за отмяна на решение на Комисията, с което се разпорежда възстановяването на неправомерна и несъвместима държавна помощ, съответната държава членка може да се позове на принципа, според който „никой не може да бъде задължен да прави нещо невъзможно“, който е част от общите принципи на правото на Съюза (вж. решение от 6 ноември 2018 г., Scuola Elementare Maria Montessori/Комисия, Комисия/Scuola Elementare Maria Montessori и Комисия/Ferracci, C‑622/16 P—C‑624/16 P, EU:C:2018:873, т. 79 и цитираната съдебна практика).
223
В този контекст обаче условието за наличие на абсолютна невъзможност не е изпълнено, когато държавата членка ответник се ограничава до това да изтъкне правни, политически или практически трудности, които са резултат от действията или пропуските на националните органи, с които може да се сблъска при изпълнението на съответното решение, без да предложи на Комисията алтернативни способи за изпълнение на това решение, които биха позволили преодоляването на посочените трудности, по-специално чрез частично възстановяване на тези помощи (вж. в този смисъл решение от 6 ноември 2018 г., Scuola Elementare Maria Montessori/Комисия, Комисия/Scuola Elementare Maria Montessori и Комисия/Ferracci, C‑622/16 P—C‑624/16 P, EU:C:2018:873, т. 91 и 92 и цитираната съдебна практика).
224
Освен това изтъкнатите вътрешни проблеми, които биха могли да възникнат при изпълнението на решението на Комисията, не могат да обосноват неспазването от държава членка на нейните задължения по силата на правото на Съюза. По-специално трудностите от административно и практическо естество, породени от големия брой бенефициери на помощите, не позволяват да се приеме, че възстановяването е технически невъзможно за осъществяване (решение от 12 май 2021 г., Комисия/Гърция (Помощи за земеделските производители), C‑11/20, непубликувано, EU:C:2021:380, т. 44).
225
В случая обаче Португалската република се позовава само на сложността на процедурата по възстановяване на съответните помощи и на трудностите от политически, правен и практически характер, без да докаже в достатъчна степен от правна страна съществуващата от момента на приемане на обжалваното решение обективна и абсолютна невъзможност да се пристъпи към възстановяването на тези помощи.
226
По-специално Португалската република не е доказала нито действителното наличие на изтъкнатите от нея затруднения, нито липсата на алтернативни способи за възстановяване (вж. в този смисъл решение от 6 ноември 2018 г., Scuola Elementare Maria Montessori/Комисия, Комисия/Scuola Elementare Maria Montessori и Комисия/Ferracci, C‑622/16 P—C‑624/16 P, EU:C:2018:873, т. 96).
227
Освен това Португалската република не представя никакво доказателство, свидетелстващо за това, че португалските органи са се опитали да сътрудничат добросъвестно с Комисията, за да преодолеят тези предвидими трудности при пълно спазване на разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС (вж. в този смисъл решение от 29 април 2021 г., Комисия/Испания (Цифрова наземна телевизия в Кастилия-Ла Манча), C‑704/19, непубликувано, EU:C:2021:342, т. 63 и цитираната съдебна практика).
228
В това отношение Португалската република няма основание да се позовава на факта, че Комисията не ѝ е дала възможност да определи „без прекомерни затруднения“ сумите, подлежащи на възстановяване, например като изчисли последиците от данъка върху размера на подлежащите на възстановяване помощи или най-малкото, като ѝ посочи брутния размер на поисканото възстановяване.
229
Всъщност нито една разпоредба от правото на Съюза не изисква от Комисията, когато разпорежда възстановяването на незаконосъобразна помощ, обявена за несъвместима с вътрешния пазар, да определя точния размер на подлежащата на възстановяване помощ (вж. решения от 18 октомври 2007 г., Комисия/Франция, C‑441/06, EU:C:2007:616, т. 29 и цитираната съдебна практика, и от 20 март 2013 г., Русе Индъстри/Комисия, T‑489/11, непубликувано, EU:T:2013:144, т. 77 и цитираната съдебна практика). Освен това задължението на държава членка да изчисли точния размер на подлежащите на възстановяване помощи се вписва в по-широката рамка на задължението за лоялно сътрудничество, което взаимно обвързва Комисията и държавите членки при прилагането на правилата на Договора в областта на държавните помощи (вж. решение от 20 март 2013 г., Русе индъстри/Комисия, T‑489/11, непубликувано, EU:T:2013:144, т. 79 и цитираната съдебна практика).
230
В това отношение е достатъчно решението на Комисията да съдържа информация, която да позволи на неговия адресат да определи сам този размер без особено затруднение (вж. решение от 18 октомври 2007 г., Комисия/Франция, C‑441/06, EU:C:2007:616, т. 29 и цитираната съдебна практика).
231
В случая обаче, противно на поддържаното от Португалската република, следва да се констатира, че в съображение 213 и в членове 1—4 от обжалваното решение Комисията е предоставила необходимите указания, които също така са достатъчни, позволяващи на португалските органи да определят без прекомерни затруднения сумите, които следва да бъдат възстановени.
232
Освен това Португалската република не може да упреква Комисията и за това, че в решението за започване на официалната процедура тази институция не я е поканила да посочи оправданите правни очаквания, които могат да попречат на възстановяването на съответните помощи. Всъщност дори при липса на такава покана задължението на португалските органи за добросъвестно сътрудничество ги е задължавало да отнесат по своя инициатива тези трудности до знанието на Комисията, което те не доказват, че са направили.
233
Следователно деветото основание трябва да бъде отхвърлено по същество.
З. По десетото основание, което е нарушение на принципа на пропорционалност поради възприемането от Комисията на ограничителен подход по отношение на условията за „създаване [или] поддържане на работни места в региона“ и на „дейност, действително и по същество осъществена в [АРМ]“
234
В рамките на десетото си основание Португалската република счита, че Комисията е нарушила принципа на пропорционалност, като е възприела ограничителен и ретроактивно подход относно понятията „дейност, действително и по същество осъществена в Мадейра“ и „създаване или поддържане на работни места“, като се имат предвид пагубните последици за АРМ от този подход и липсата на предварителна практика по вземане на решения в този смисъл. Това нарушение се изразявало в неизпълнение на задължението ѝ за лоялно сътрудничество, предвидено в член 4, параграф 3 ДЕС, и на принципа на добра администрация.
235
Комисията счита, че десетото основание трябва да се отхвърли по същество.
236
Що се отнася до твърдяното нарушение на принципа на пропорционалност поради твърдяното ограничително тълкуване от страна на Комисията на двете условия за „дейност, действително и по същество осъществена в Мадейра“ и за „създаване или поддържане на работни места“, тези доводи по същество са идентични с доводите, съдържащи се в четвъртото, петото и шестото основание, които вече бяха отхвърлени в точка 179 по-горе, и следователно трябва да се отхвърли поради същите съображения.
237
Ако се предположи, че с това основание Португалската република твърди, че обжалваното решение нарушава принципа на пропорционалност, като е предвидило задължително възстановяване на помощите, изплатени в приложение на схема III, както е била приведена в действие, достатъчно е да се припомни, че премахването на неправомерна и несъвместима помощ посредством възстановяване е логична последица от установяването на нейния неправомерен характер, така че възстановяването на тази помощ с цел възстановяване на предишното положение по принцип не може да се счита за мярка, несъразмерна на целите на разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС в областта на държавните помощи (вж. решение от 21 декември 2016 г., Комисия/Aer Lingus и Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P и C‑165/15 P, EU:C:2016:990, т. 116 и цитираната съдебна практика).
238
При все това, нито едно от доказателствата, на които се позовава Португалската република, не позволява да се установи, че в случая този принцип на възстановяване на обявените за несъвместими неправомерни помощи не следва да се прилага.
239
Напротив, както правилно отбелязва Комисията, задължението за възстановяване се отнася не до всички индивидуални помощи, изплатени в приложение на схема III, а единствено до тези, които са били изплатени в нарушение на решенията от 2007 г. и от 2013 г., при условие че бенефициерите на тези помощи не отговарят на условията, определени в регламент de minimis или регламент за групово освобождаване, както следва от членове 1—3 от обжалваното решение.
240
Освен това съгласно постоянната съдебна практика фактът, че възстановяването на неправомерни и несъвместими помощи може да доведе до обявяването в несъстоятелност на дружествата, които са се ползвали неправомерно от тях, не може да засегне задължителния характер на това възстановяване (вж. в този смисъл решение от 12 февруари 2015 г., Комисия/Франция, C‑37/14, непубликувано, EU:C:2015:90, т. 84 и цитираната съдебна практика).
241
Освен това, доколкото посредством тези доводи Португалската република се позовава на нарушение от страна на Комисията на задължението ѝ за лоялно сътрудничество, предвидено в член 4, параграф 3 ДЕС, както и на принципа на добра администрация, тези твърдения следва да се отхвърлят поради същите съображения.
242
Вследствие на това десетото основание трябва да се отхвърли по същество.
И. По единадесетото основание, което е нарушение на член 17 от Регламент 2015/1589 поради погасяването по давност на някои помощи, изплатени в приложение на схема III
243
В рамките на единадесетото си основание Португалската република изтъква, че предвид датата на решението за започване на официалната процедура, за която е била уведомена на 9 юли 2018 г., помощите, изплатени до 9 юли 2008 г., са погасени по давност в съответствие с член 17 от Регламент 2015/1589.
244
Комисията счита, че единадесетото основание трябва да се отхвърли по същество.
245
Що се отнася до погасяването по давност на някои помощи, изплатени в приложение на схема III, следва да се припомни, че по силата на член 17, параграфи 1 и 2 от Регламент 2015/1589 в рамките на схема за помощи десетгодишният давностен срок започва да тече от деня, в който неправомерната помощ действително е предоставена на нейния бенефициер, а не от деня на приемане на схемата за помощи (вж. определение от 7 декември 2017 г., Ирландия/Комисия, C‑369/16 P, EU:C:2017:955, т. 41 и цитираната съдебна практика).
246
Съгласно същата разпоредба всяка мярка, предприета от Комисията по отношение на неправомерна помощ, прекъсва давностния срок. Такъв по-специално е случаят с писмата, изпратени от Комисията до държавите членки, с които тя ги информира, че дадена мярка може да бъде квалифицирана като държавна помощ (вж. в този смисъл решение от 26 април 2018 г., ANGED, C‑233/16, EU:C:2018:280, т. 83 и 84) или ги моли да отправят уведомление за дадена мярка (вж. в този смисъл определение от 7 декември 2017 г._Ирландия/Комисия, C‑369/16 P, непубликувано, EU:C:2017:955, т. 42), или пък иска от тях да предоставят информация (вж. този смисъл решение от 10 април 2003 г., Département du Loiret/Комисия, T‑369/00, EU:T:2003:114, т. 81 и 82).
247
В случая обаче от съображения 1 и 3 от обжалваното решение е видно, че на 12 март 2015 г. Комисията е отправила до Португалската република искане за предоставяне на информация с цел да установи дали схема III, както е била приведена в изпълнение, е съобразена с решенията от 2007 г. и от 2013 г., преди да я уведоми на 6 юли 2018 г. за решението си да започне официалната процедура по разследване.
248
Така, като се има предвид, че индивидуалните помощи, чието възстановяване е разпоредено от Португалската република от Комисията, са помощите, изплатени в приложение на схема III, за която първоначално е направено уведомление на 28 юни 2006 г., а впоследствие е била разрешена на 27 юни 2007 г., преди да бъде приведена в действие от тази държава членка, предвиденият в член 17, параграф 2 от Регламент 2015/1589 десетгодишен давностен срок не е можел да тече преди тези дати и освен това е бил прекъснат на 12 март 2015 г., т.е. по-малко от десет години след посочените дати.
249
Следователно Португалската република неправилно твърди, че разглежданите помощи, изплатени до 9 юли 2008 г., са погасени по давност.
250
Във всички случаи сам по себе си фактът, че някои индивидуални помощи, изплатени в приложение на схема за помощи, чийто незаконосъобразен и несъвместим характер е установено посредством решение на Комисията, са погасени по давност, не може да доведе до отмяната на това решение. Всъщност, що се отнася до схемите за помощи, националните органи, върху които тежи задължението за незабавно и ефективно възстановяване на посочените помощи, следва да определят с оглед на особените обстоятелства, свързани с всеки бенефициер по схема за помощи, дали всеки един от бенефициерите трябва действително да възстанови посочената помощ (вж. по аналогия решение от 13 февруари 2014 г., Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, т. 22).
251
Ето защо единадесетото основание трябва да се отхвърли по същество.
252
Следователно настоящата жалба трябва да се отхвърли изцяло, без да е необходимо да се уважават допълнителни искания за процесуално-организационни действия, отправени от Португалската република.
IV. По съдебните разноски
253
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
254
След като Португалската република е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски, включително тези в рамките на обезпечителното производство, в съответствие с исканията на Комисията.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав)
реши:
1)
Отхвърля жалбата.
2)
Осъжда Португалската република да заплати съдебните разноски, включително направените в рамките на обезпечителното производство
Svenningsen
Mac Eochaidh
Pynnä
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 21 септември 2022 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: португалски.