61985C0312
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. G. FEDERICO MANCINI
presentadas el 23 de octubre de 1986 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
En el marco de un litigio que enfrenta a la sociedad por acciones Villa Banfi con la Región de Toscana, el Ispettorato provinciale dell'agricoltura de Siena y los señores Svelto Ricco y Luigi Garelli, el Tribunale amministrativo regionale (TAR) de Toscana solicita al Tribunal de Justicia que aclare el concepto de empresario agrícola a título principal en el sentido del artículo 3 de la Directiva no 72/159 del Consejo, de 17 de abril de 1972, relativa a la modernización de las explotaciones agrícolas (DO L 96, p. 1; EE 03/05, p. 177). Especialmente, el Juez a quo quiere saber si este concepto se refiere a todas las personas físicas y jurídicas y, respecto a estas últimas, si los Estados miembros pueden excluir a determinados tipos de empresas, como la sociedad por acciones, de los beneficios previstos en favor de las personas que este concepto comprende.
2.
Los hechos: Mediante peticiones de 11 de febrero, 31 de mayo y 13 de noviembre, la SpA Villa Banfi, que tiene su domicilio en Roma, solicitó a la Región de Toscana: a) la autorización de plantar y replantar viñedos en el municipio de Montalcino; b) la declaración de la imposibilidad de continuar las relaciones de aparcería y de pastoreo existentes en las fincas a causa de su incompatibilidad con el nuevo destino de éstas. Mediante decisión no 150, de 30 de abril de 1979, la Giunta Regionale (Ejecutivo regional de Toscana) confirmó la autorización ya concedida a la sociedad por l'Ufficio provinciale dell'agricoltura de Siena relativa a la plantación de 54 hectáreas de viñedo especializado para la producción de vino de denominación de origen controlada Brunello di Montalcino, pero con arreglo a la vigente legislación comunitaria, nacional y regional, denegò la autorización de una nueva plantación de viñedo especializado en 245,27 hectáreas. Por consiguiente, la Giunta regionale no emitió la declaración positiva sobre la viabilidad del plan de transformación agraria. Como fundamento de esta denegación la Giunta adujo tres motivos: a) el Reglamento no 1162/76 (DO L 135, p. 32), relativo a las normas destinadas a adaptar el potencial vitícola a las necesidades del mercado, que excluye de la prohibición de plantación de viñedos a las nuevas plantaciones realizadas en ejecución de planes de desarrollo de las explotaciones agrícolas en las condiciones previstas en la Directiva 72/159 (DO L 96, p. 1; EE 03/05, p. 177; b) el artículo 13 de la Ley italiana de ámbito nacional no 153, de 9 de mayo de 1975, mediante el cual se ha dado aplicación a dicha Directiva, y los artículos 5 y 7 de la Ley regional toscana no 71, de 7 de septiembre de 1977, que disponen un régimen especial de intervención en favor de las explotaciones agrícolas individuales y asociadas que, en el caso de las personas jurídicas, se aplica únicamente a las cooperativas agrícolas y a las asociaciones de empresarios a título principal; c) la sociedad Villa Banfi no puede incluirse entre este tipo de personas.
Villa Banfi recurrió entonces al TAR de Toscana (recursos del 6 y 7 de junio de 1979) solicitando la anulación de la denegación de autorizar la plantación de viñedos especializados por estar fundada en una conexión ilegal entre fuentes comunitarias y fuentes nacionales o, en todo caso, en normas nacionales contrarias a la normativa comunitaria. Especialmente, la parte demandante afirmó que, al definir al empresario agrícola a título principal, las leyes nacionales y regionales van más allá de la Directiva 72/159, en virtud de la cual se garantiza el derecho de plantar nuevos viñedos —por otra parte inherente al derecho al libre ejercicio de la profesión de empresario vitícola— a cualquier tipo de empresario, ya se trate de una persona física o de una persona jurídica. Por consiguiente, el régimen nacional que aplica la legislación comunitaria no puede excluir a las sociedades por acciones.
Mediante resolución de 23 de enero de 1981 (que, sin embargo, no se notificó a la Secretaría del Tribunal de Justicia hasta el 16 de octubre de 1985), el TAR de Toscana ordenó la suspensión del proceso y, al tener dudas sobre la compatibilidad de la legislación italiana, tanto con el artículo 3 de la Directiva 72/159, como con la garantía de los derechos fundamentales consagrados por el Tratado CEE y por la Constitución, remitió «al Tribunal de Justicia de las Comunidad Europeas la cuestión sobre la interpretación de la Directiva en relación con las mencionadas leyes nacionales y regionales».
3.
Examinemos, ante todo, las cuatro fuentes —dos comunitarias y dos nacionales— sobre cuyas relaciones se enfrentan las partes en el litigio principal. Adoptada en el ámbito del Plan Mansholt, la Directiva 72/159 tiende a promover una sensible mejora de la renta y de las condiciones de trabajo y de producción en la agricultura estimulando a las explotaciones agrícolas que estén en condiciones de desarrollarse. A este fin, el artículo 1, apartado 1, dispone que los Estados miembros establecerán un régimen selectivo de estímulo a las explotaciones agrícolas, destinado a favorecer sus actividades y su desarrollo en condiciones racionales, mientras que el apartado 2 del mismo artículo les habilita a diferenciar, según las regiones, el importe de los estímulos financieros previstos en la Directiva y, en determinadas regiones, a no aplicarlos total o parcialmente. Según el artículo 2 se consideran «en condiciones de desarrollarse» las explotaciones agrícolas cuyo empresario ejerza la actividad agrícola a título principal, posea una capacidad profesional suficiente, se comprometa a llevar una contabilidad, establezca un plan de desarrollo que reúna las condiciones contempladas en la Directiva y tenga una renta de trabajo inferior a la de las actividades no agrícolas de la región.
Sigue el artículo 3 que reviste una importancia crucial. En el párrafo 1 de su apartado 1 dispone que «los Estados miembros definen el concepto de empresario a título principal, con arreglo a la presente Directiva»; respecto a las personas físicas este concepto comprende «por lo menos la condición de que la parte de la renta procedente de la explotación agrícola sea igual o superior al 50 % de la renta global del empresario y la de que el tiempo de trabajo dedicado a actividades ajenas a la explotación sea inferior a la mitad del tiempo de trabajo total del empresario». El párrafo 2 añade que «teniendo en cuenta, en particular, los criterios indicados en el párrafo precedente, los Estados miembros establecen dicho concepto en los casos de [...] personas que no sean personas físicas», de las explotaciones cuyo propietario no sea el empresario y de las explotaciones en aparcería.
Mediante la Ley no 153, de 9 de mayo de 1975 (GURI 1975, p. 3298), la República Italiana quiso aplicar la Directiva anteriormente citada. El artículo 13, que figura en el Título III (Modernización de las estructuras agrícolas y aumento de su rendimiento), Sección I (Intervenciones para la realización de los planes de desarrollo), dispone especialmente que pueden gozar de las ayudas previstas en este título, además de las personas físicas, las cooperativas agrícolas constituidas con arreglo a la legislación sobre cooperativas, y las asociaciones de empresarios agrícolas. Por otra parte, es necesario que los socios obtengan de la actividad de explotación y de la actividad asociada al menos el 50 % de su renta y dediquen a ella como mínimo el 50 % de su tiempo de trabajo.
La Ley regional no 71, de 7 de septiembre de 1977 (Bollettino ufficiale della Regione Toscana no 52, de 16 de septiembre de 1977) se adaptó a estos principios. Esta ley establece un régimen de intervención que, con arreglo al artículo 6, se aplica a: a) los cultivadores directos, propietarios o arrendatarios, a los aparceros o a los colonos; b) a los propietarios, a los usufructuarios y a los arrendatarios, siempre que ejerzan la actividad agrícola a título principal; c) a las cooperativas agrícolas; d) a las asociaciones de empresarios agrícolas también en la medida en que ejerzan la agricultura a título principal.
La última fuente que debe tenerse en cuenta es el Reglamento no 1162/76 del Consejo, de 17 de mayo de 1976, relativo a las medidas destinadas a adaptar el potencial vitícola a las actividades del mercado (DO L 135, p. 32). Este Reglamento prohíbe en su artículo 2, párrafo 1, para el período comprendido entre el 1 de diciembre de 1976 y el 30 de noviembre de 1978, cualquier nueva plantación de variedades de viñas clasificadas, respecto a la unidad administrativa tomada en consideración, en la categoría de las variedades para uva de vino. Sin embargo, se prevén algunas excepciones; en especial, escapan a la prohibición las nuevas plantaciones realizadas en ejecución de planes de desarrollo de las explotaciones en las condiciones definidas establecidas por la Directiva 72/159. Los considerandos del Reglamento justifican esta exoneración en razón de su escaso relieve; pero, a parte de esto, responde a la evidente exigencia de no obstaculizar el trabajo de los empresarios, cuyos planes de explotación hayan sido aprobados, sobre todo, teniendo en cuenta, el hecho de que para su realización se prevé un período bastante largo (en Italia, según el artículo 14 de la Ley no 153, hasta nueve años).
Por último, señalemos que, mediante las Decisiones no 76/480 y no 77/525, la Comisión de las Comunidades Europeas consideró conformes a la Directiva 72/159, y por ello aprobó, las normas italianas de aplicación, admitiendo así la financiación comunitaria de los gastos en que incurrió Italia con base en dichas disposiciones (DO 1976, L 138, p. 14, respecto a la ley nacional, y DO 1977, L 209, p. 25, respecto a la ley regional).
4.
Las observaciones presentadas por la Región de Toscana en lo que se refiere a la admisibilidad de la solicitud de decisión prejudicial sólo merecen una alusión sucinta. La parte demandada afirma que el juez a quo no ha formulado ninguna cuestión y que ha propuesto de manera incorrecta al Tribunal de Justicia problemas de compatibilidad entre disposiciones comunitarias y disposiciones nacionales. Especialmente, el Juez a quo desearía que el Tribunal de Justicia se pronuncie, aun cuando ello es imposible, sobre la conformidad con la normativa comunitaria de algunas disposiciones nacionales.
Estas observaciones no están fundadas. En efecto, es evidente que el Tribunal de Justicia no puede evaluar esta conformidad en el ámbito limitado de los procedimientos seguidos conforme al artículo 177 del Tratado CEE, a causa de la bien conocida división de competencias entre jueces nacionales y Tribunal de Justicia. Pero también es cierto que, aunque no lo ha expresado de forma interrogativa, el TAR de Toscana ha sometido al Tribunal de Justicia un problema de interpretación de normas comunitarias y que la respuesta del Tribunal le es seguramente necesaria para resolver el litigio que se le ha sometido. Por ello, su cuestión es admisible.
5.
Como ya he dicho, esta cuestión tiene por objeto el significado y el alcance del apartado 1 del artículo 3 de la Directiva 72/159. Más concretamente, se trata de establecer si los Estados miembros, al definir el concepto de empresario a título principal con relación a las personas no físicas, disponen de una total libertad o si encuentran límites, por supuesto diferentes de los establecidos por la disposición de que se trata. La Comisión y la Región de Toscana se han pronunciado a favor de la primera tesis; evidentemente, Villa Banfi defiende la segunda.
Según la Región de Toscana, la disposición en cuestión es típicamente permisiva. En efecto, se limita a definir algunos requisitos mínimos, dejando a los Estados miembros la facultad de definir —«como mejor les parezca»— el grupo de beneficiarios, concediéndoles, en consecuencia, una facultad discrecional, a cuyo ejercicio no se ponen prácticamente límites. La letra de la disposición y la naturaleza misma de la Directiva militan en este sentido, ya que esta fuente de Derecho obliga a sus destinatarios en cuanto al resultado que deba conseguirse (en este caso, la definición de un concepto de «empresario agrícola a título principal» con arreglo a las condiciones indicadas en el apartado 1 del artículo 3), mientras que los deja libres en cuanto a la elección de la forma y de los medios con que lo realicen (en este caso, la determinación de los demás elementos que componen el concepto).
La línea que ha seguido la Comisión es diferente. Partiendo de la idea de que se ha introducido el concepto en cuestión para definir las condiciones de acceso no a la actividad agrícola en general, sino a un régimen específico de estímulos reservado a las explotaciones agrícolas en dificultades, la Comisión hace hincapié en las características especiales —selectividad y aplicación diferenciada de las medidas de estímulo en las diversas regiones— que el legislador comunitario atribuye a dicho régimen. La primera característica excluye de este último a las explotaciones eficientes que no necesitan ningún estímulo y a aquéllas que, aun beneficiándose de ayudas, son incapaces de alcanzar el nivel de renta (igual, respecto a una o dos unidades de trabajo, al salario medio de los trabajadores no agrícolas en la misma región) previsto en la fuente comunitaria. La segunda característica se ha establecido para que el mismo régimen se adapte a las diferencias económicas y sociológicas que existen en el sector agrícola en la Comunidad. Por tanto, es evidente que al aplicar la Directiva los Estados miembros pueden elegir, entre los diferentes tipos de personas jurídicas, aquellos que por su estructura y características en el plano del Derecho de sociedades y del Derecho fiscal, ofrezcan mejores garantías de ser «explotaciones en condiciones de desarrollarse».
6.
El problema que el Juez a quo nos ha sometido supone que se determinen con claridad los objetivos perseguidos y las técnicas empleadas por la Directiva 72/159. El legislador comunitario parte de una doble constatación: por una parte, la renta de gran parte de las explotaciones agrícolas no garantiza a las personas que trabajan en ellas condiciones de vida comparables a las de los trabajadores no agrícolas y, por otra, no es posible colmar o reducir esta disparidad sin actuar sobre la propia organización de las explotaciones. De ahí la decisión de conceder estímulos únicamente a las explotaciones «que estén en condiciones de desarrollarse»; es decir (véase el artículo 2) únicamente a las unidades de producción dotadas de características que dejen suponer que utilizarán las ayudas para alcanzar en el futuro un nivel de renta comparable al de los sectores industrial y terciario. En esta perspectiva el apartado 1 del artículo 3 introduce el concepto del «empresario agrícola a título principal» identificándolo en el párrafo 1, respecto a las personas físicas, mediante la indicación de determinados criterios. En lo que se refiere a las personas jurídicas, por el contrario, el párrafo 2 establece que corresponde a los Estados miembros definir su concepto, pero «teniendo en cuenta [...] los criterios» anteriormente citados.
A la luz de las considerables diferencias existentes en los diferentes ordenamientos jurídicos nacionales en materia de sociedades, era inevitable este diferente enfoque. Sin embargo, ¿puede decirse que implica una plena libertad de los Estados miembros en el cumplimiento de la tarea que la Directiva les ha confiado? Yo creo que no. Al contrario, me parece que, lejos de implicar valoraciones autónomas de intereses o, en sentido amplio, políticas, la opción que se deja a los legisladores nacionales sólo es de orden técnico. En efecto, el artículo 3 no puede leerse aisladamente; forma una unidad con el artículo 2 que está en el centro del sistema y que, como acabamos de ver, especifica todos los requisitos que debe reunir una explotación agrícola para poder acceder al régimen de ayudas. Por consiguiente, los legisladores, al determinar las personas jurídicas a las que dicho régimen se aplica, no podrán limitarse a tener en cuenta el tiempo que sus propietarios dedican a la actividad agrícola y la renta que obtienen de ésta, sino que deberán también tomar en consideración factores como el objetivo de la sociedad, la estructura del capital social, la contabilidad de gestión relativa a la actividad ejercida, la cualificación de los trabajadores agrícolas por cuenta ajena, la capacidad profesional de los propietarios, etc.
No se puede decir que esta conclusión vaya contra la naturaleza de la Directiva como fuente de Derecho comunitario ni contra el hecho de que esta Directiva haya excluido del régimen de ayudas a las explotaciones eficientes en la medida en que tiene como objeto alcanzar determinada renta para uno o dos operadores. Es fácil rebatir el primer argumento diciendo que, como enseña la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el legislador comunitario es libre de dejar a los Estados miembros márgenes de apreciación limitados; y del segundo puede decirse que no distingue, como debiera, entre las dimensiones requeridas para la explotación en condiciones de desarrollarse y el resultado al que debe conducir la realización de su plan de desarrollo. En efecto, sólo con el fin de evaluar este resultado, la Directiva (apartado 1 del artículo 4) habla de alcanzar determinada renta «para una o dos unidades de trabajo humano»; mientras que, en lo que se refiere a las dimensiones, es válido su quinto considerando en virtud del cual «en el futuro, las únicas explotaciones que podrán adaptarse al desarrollo económico serán aquéllas cuyo jefe [...] tenga una cualificación profesional adecuada». Ahora bien, una explotación que tiene un jefe tiene también normalmente un personal compuesto por más de un trabajador por cuenta ajena.
Debe añadirse que la Comisión, a la que se debe el segundo argumento, ha considerado, como sabemos, que las normas ¡talianas son conformes a la fuente de Derecho de que se trata. Pues bien, dichas normas incluyen también entre las personas jurídicas beneficiarias de las ayudas, a las cooperativas que, en virtud del artículo 22 del decreto legislativo CPS no 1577, de 14 de diciembre de 1947, deben estar constituidas al menos por nueve socios.
7.
Por todas las consideraciones precedentes, sugiero al Tribunal que responda de la manera siguiente al problema interpretativo planteado por el Tribunale amministrativo regionale de Toscana mediante resolución de 24 de octubre de 1980 en el litigio que enfrenta a la Sociedad Villa Banfi a la Región de Toscana, al Ispettorato provinciale dell'agricoltura de Siena y a los señores Svelto Ricco y Luigi Garelli:
El artículo 3 de la Directiva 72/159, de 17 de abril de 1972, relativa a la modernización de las explotaciones agrícolas, debe ser interpretado en el sentido de que, con el fin de determinar a las personas jurídicas a las que corresponde el concepto de «empresario agrícola a título principal», el legislador nacional debe tener en cuenta los requisitos indicados en el mismo artículo respecto a las personas físicas y los elementos que, según el artículo 2, caracterizan a las «explotaciones en condiciones de desarrollarse» (como el objetivo de la sociedad, la estructura del capital social, la contabilidad de gestión relativa a la actividad ejercida, la cualificación de los trabajadores agrícolas por cuenta ajena, la capacidad profesional de los propietarios).
(
*1
)	Traducido del italiano.