61988CC0008_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . I den foreliggende sag har Forbundsrepublikken Tyskland ( herefter benaevnt sagsoegeren ) nedlagt paastand om delvis annullation af Kommissionens ( herefter benaevnt sagsoegte ) beslutning af 21 . oktober 1987 om aendring af beslutning 87/468/EOEF og 87/469/EOEF om afslutning af medlemsstaternes regnskaber med hensyn til de udgifter, der er blevet finansieret af Den Europaeiske Udviklings - og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen, for regnskabsaarene 1984 og 1985 ( 1 ). Den anfaegtede del af beslutningen afslaar faellesskabsfinansiering af udgifter, som sagsoegeren har afholdt i henhold til Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1244/82 af 19 . maj 1982 om gennemfoerelsesbestemmelser vedroerende praemieordningen for opretholdelse af besaetninger af ammekoeer ( 2 ) og Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 3007/84 af 26 . oktober 1984 om gennemfoerelsesbestemmelser vedroerende praemien til faarekoedsproducenter ( 3 ); Kommissionen har afslaaet at finansiere udgifter med et beloeb af 1 904 356,86 DM for 1984 og et beloeb af 1 779 570,95 DM for 1985 .
2 . For regnskabsaaret 1984 omfattede det beloeb paa 1 904 567,86 DM, som Kommissionen afslog at finansiere, dels et beloeb paa 1 681 980,64 DM i praemier til faarekoedsproducenter henhoerende under Landwirtschaftskammer Rheinland i Land Rheinland-Westfalen, dels et beloeb paa 222 376,22 DM i praemier til ammekoeer, der var udbetalt af sagsoegeren eller dennes myndigheder i de omraader, der henhoerer under Landwirtschaftskammer Rheinland ( 100 343,60 DM ), Freistaat Bayern ( 79 355,74 DM ) og Regieringspraesidium Stuttgart i Land Baden-Wuerttemberg ( 42 585,88 DM ). Beloebet paa 1 779 570,95 DM, som blev afslaaet finansieret for 1985, omfattede et beloeb paa 1 596 937,47 DM i praemier til faarekoedsproducenter i det omraade, der henhoerer under Landwirtschaftskammer Rheinland, samt praemier til ammekoeer med et beloeb paa 99 882,52 DM i det naevnte omraade og et beloeb paa 82 753,96 DM i Bayern .
Tvistens genstand
3 . Det er ikke foerste gang, at Domstolen skal tage stilling til en paastand om delvis annullation af en beslutning fra Kommissionen vedroerende regnskabsafslutning for EUGFL . Denne sag frembyder imidlertid en raekke saeregenheder, der adskiller den fra talrige tidligere sager . Tvisten drejer sig ikke alene om en raekke bestemte artikler i de landbrugsforordninger, der gaelder for den paagaeldende sektor ( vedroerende de materielle og formelle betingelser for ydelse af praemier og kontrollen med overholdelsen af disse betingelser ), men angaar ogsaa, mere udpraeget end tidligere, artiklerne 8 og 9 vedroerende kontrol og efterproevelse, som er indeholdt i grundforordningen om den faelles landbrugspolitik, nemlig Raadets forordning ( EOEF ) nr . 729/70 af 21 . april 1970 ( 4 ). Det nye ved den foreliggende sag er, at tvisten ikke saa meget vedroerer de konklusioner, som Kommissionen har udledt af en gennemgang af individuelle tilfaelde, men snarere de foelger, som den har knyttet til sin vurdering af forvaltningsvirksomheden i forbindelse med gennemfoerelsen af den faelles landbrugspolitik inden for bestemte omraader i den paagaeldende medlemsstat .
Den begrundelse, som sagsoegeren har anfaegtet, og som sagsoegte har lagt til grund for afslaget paa faellesskabsfinansiering af de paagaeldende udgifter, er anfoert i en sammenfattende rapport af 21 . juli 1987 og i det foerste tillaeg hertil af 25 . september 1987, som er naevnt i retsmoederapportens punkt 16 .
Sagt i korthed har sagsoegte afslaaet faellesskabsfinansiering paa grund af en raekke sammenhaengende omstaendigheder, der dels i det vaesentlige vedroerer en mangel paa organisation og effektiv kontrol med hensyn til ydelsen af praemierne, dels, og i anden raekke, vedroerer en raekke ifoelge Kommissionens opfattelse relativt vigtige individuelle beslutninger om ydelse af de paagaeldende praemier, hvis ulovlighed klart skulle fremgaa af en simpel aktindsigt, og som yderligere understreger den mangelfulde administrative organisation og kontrol . Sagsoegeren deler selvsagt ikke sagsoegtes synspunkt . Kommissionen har i sin skriftlige argumentation opdelt begrundelsen for afslaget i fem led, som jeg skal gennemgaa saerskilt .
4 . Den foerste begrundelse for afslaget er, at hverken forbundsregeringen eller Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft har udstedt instrukser eller indfoert et overvaagningssystem med hensyn til de to naevnte praemieordninger . Ingen af dem har vaeret i stand til at give Kommissionen oplysning om antallet af indgivne ansoegninger, de naermere regler for behandlingen heraf, fejlkilderne og antallet af beslutninger angaaende tilbagesoegning . Den anden begrundelse for at naegte faellesskabsfinansiering er, at de instrukser, som delstaterne havde meddelt de underordnede administrative myndigheder, der skulle anvende de paagaeldende stoetteordninger, for saa vidt angaar den administrative kontrol og kontrollen paa stedet, var utilstraekkelige, eller endog ikke eksisterede eller var unoejagtige . Den tredje begrundelse for at naegte finansiering stoettes paa den utilstraekkelige konkrete overvaagning af de underordnede tjenestegrene, som skulle have vaeret foretaget af delstaterne eller de regionale myndigheder . Som fjerde begrundelse har Kommissionen henvist til den manglende administrative kontrol og kontrollen paa stedet i de omraader, for hvilke finansiering er blevet naegtet, hvilket har foert til, at en simpel overfladisk undersoegelse foretaget af Kommissionens tjenestemaend var tilstraekkelig til at paavise uregelmaessigheder i et unormalt stort antal sager . Den femte begrundelse for afslaget er mangelen paa en skriftlig rapport vedroerende gennemfoerelsen af kontrol paa stedet i landbrugsbedrifterne .
Bortset fra den foerste begrundelse for at naegte finansiering, med hensyn til hvilken jeg foerst skal udtale mig saerskilt ( i punkterne 5-7 ), skal jeg samlet gennemgaa begrundelserne for afslaget, og sagsoegerens anfaegtelse heraf, idet jeg sondrer efter arten af den paagaeldende praemie .
Foelgende spoergsmaal, som vil blive gennemgaaet senere i dette forslag ( men ikke i den angivne raekkefoelge ), forekommer mig at udgoere vaesentlige juridiske tvistepunkter, som kan goeres til genstand for en retslig afgoerelse inden for de to praemieomraader : for det foerste spoergsmaalet om, i hvilket omfang Kommissionen af de saerlige bestemmelser i faellesskabsforordningerne, sammenholdt med grundforordningen og Traktatens artikel 5, kan udlede en mindstenorm for et forvaltningssystem og navnlig et kontrolsystem; for det andet, hvorvidt Kommissionen - saafremt den har kompetence hertil - i det foreliggende tilfaelde har anvendt en rigtig mindstenorm; for det tredje, i hvilket omfang har Kommissionen med rette kunnet fastslaa, at sagsoegeren i de tre beroerte omraader ikke havde opfyldt de af Kommissionen opstillede mindstekrav; for det fjerde, er den "sanktion", eller naermere bestemt den foelge, der udspringer af et afslag paa finansiering - ved ekstrapolation under afslutningen af EUGFL-regnskaberne - generelt begrundet og underbygget i det forebyggende tilfaelde? Dette fjerde spoergsmaal, som navnlig vedroerer Domstolens praksis mht . fordelingen og bevisbyrden i EUGFL-sager, beroerer ogsaa forholdet mellem afslutningen af EUGFL-regnskaber paa den ene side og paa den anden side Kommissionens mulighed for at indlede en procedure i henhold til Traktatens artikel 169 for at faa fastslaaet, at en medlemsstat har tilsidesat bestemte forpligtelser, som paahviler den i medfoer af Traktatens artikel 169 .
Forbundsmyndighedernes manglende interesse
5 . Eftersom en for vid affattelse af et finansieringsafslag ville have foert sagsoegeren til at anfoere, at Forbundsrepublikken Tyskland er forpligtet til at respektere forbundsstrukturen, har sagsoegte udformet den foerste begrundelse for afslaget saaledes : i medfoer af den tyske forfatning havde forbundsmyndighederne i et af deres organer kunnet formulere henstillinger eller generelle retningslinjer, der ville kunne foere til en dialog med de delstatsmyndigheder, som er kompetente i henhold til forfatningen . Et saadant samarbejde ville have opfyldt faellesskabsrettens krav, hvorefter der baade skal sikres en ensartet anvendelse af faellesskabsbestemmelserne og en effektiv kontrol med denne anvendelse . Sagsoegtes inspektoerer er imidlertid stoedt paa en total mangel paa interesse hos forbundsmyndighederne, hvilket i sig selv er et tilstraekkeligt indicium for, at der er sket en urigtig anvendelse af faellesskabsretten .
Sagsoegeren har i replikken anfoert, at der faktisk har fundet et organiseret og systematisk samarbejde sted mellem forbundsmyndighederne og de kompetente delstatsmyndigheder . Sagsoegeren har herved henvist til et cirkulaere, et ensartet ansoegningsskema, og det samarbejde, som er blevet etableret ved forberedelsen af de "direktiver" ( 5 ), der skulle anvendes i de forskellige delstater . Sagsoegeren har endvidere i replikken fremlagt moedereferater fra fire moeder, som har fundet sted mellem repraesentanter fra forbundsmyndighederne og delstatsmyndighederne ( 6 ), og har tilbudt at fremlaegge en omfangsrig brevveksling mellem de beroerte myndigheder .
Sagsoegte har i duplikken gjort gaeldende, at i henhold til procesreglementets artikel 42, stk . 1, udgoer moedereferaterne yderligere bevismidler, som er for sent indgivet, men som kunne have vaeret indgivet samtidig med staevningen, og allerede langt tidligere, nemlig i forbindelse med dialogen mellem Kommissionen og medlemsstaterne, der gik forud for beslutningen om afslutning af EUGFL-regnskaberne . Sagsoegte har endvidere anfoert, at de fremlagte moedereferater ikke godtgoer, at der ved de paagaeldende moeder er blevet lagt vaegt paa kravene om kontrol med de paagaeldende praemieordninger .
6 . Min bedoemmelse af dette tvistepunkt er foelgende . Parterne bestrider ikke - og dette med rette - at medlemsstaternes nationale forfatningsorden i princippet ikke direkte beroeres af faellesskabsretten, men at forfatningsordenen i oevrigt ikke kan anvendes som paaskud for en mindre fuldstaendig overholdelse af faellesskabsforpligtelser, herunder forpligtelserne i henhold til Traktatens artikel 5 . Tilbage staar dog spoergsmaalet, om sagsoegte - i det mindste delvist - kunne begrunde et finansieringsafslag paa den omstaendighed, at dens tjenestemaend under en inspektion hverken kunne fremdrage bevis eller indicium for en dialog eller en organiseret koordinering paa forbundsplan i den paagaeldende medlemsstat, eller for et samarbejde mellem delstaterne med henblik paa ivaerksaettelse af de relevante faellesskabsretlige bestemmelser . Dette kan rammende betegnes med udtrykket mangel paa interesse .
Uafhaengigt af tekniske retsplejebetragtninger kan de senere fremlagte moedereferater ikke fuldt ud aendre situationen, som den forelaa paa det relevante tidspunkt, dvs . paa tidspunktet for regnskabsafslutningen ( 7 ).
7 . Det fremgaar dog af de argumenter, som parterne har fremfoert under skriftvekslingen og den mundtlige forhandling, at Kommissionen ligeledes ikke kunne betragte den klare mangel paa interesse paa forbundsplan eller mellem delstaterne som en saerskilt begrundelse for at afslaa finansiering . For saa vidt som begrundelsen for afslaget opretholdes, munder det ud i andre begrundelser, der er blevet anfoert ovenfor, naermere bestemt utilstraekkeligheden af de kontrolbestemmelser, der er udstedt af og i samarbejde med de kompetente delstater i Forbundsrepublikken, og den manglende overvaagning af de lokale tjenestemaend, der forestod anvendelsen og kontrollen .
Jeg mener i oevrigt, at paa det paagaeldende omraade, hvor forbundsmyndighederne tilsyneladende ikke besad nogen egentlig beslutnings - eller gennemfoerelseskompetence, kunne de paagaeldende myndigheder slet og ret begraense sig til at traeffe begraensede samordningsforanstaltninger, saasom dem, sagsoegeren har naevnt i replikken, og som er naevnt tidligere ( punkt 5 ).
Naar henses til vanskeligheden med saerskilt at gennemgaa de forskellige begrundelser for afslaget, som Kommissionen har paaberaabt sig, og sagsoegerens anfaegtelse heraf, skal jeg foretage dette afhaengigt af de forskellige praemier . Jeg skal foerst behandle faarepraemien, der angaar de hoejeste beloeb, og derefter praemien for ammekoeer . Den foerste praemie er kun blevet udelukket fra faellesskabsfinansiering i forbindelse med Landwirtschaftskammer Rheinland, mens det for den anden praemie gjaldt de tre omraader, der er naevnt i punkt 2 .
Praemien for faarekoed
8 . Kommissionen sondrer mellem de materielle og formelle betingelser for udbetaling af praemie til faarekoedsproducenter . Paa det relevante tidspunkt foreskrev Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1837/80 ( 8 ), Raadets forordning ( EOEF ) nr . 872/84 ( 9 ) og Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 3007/84 ( 10 ) foelgende materielle betingelser for ydelse af praemien ( jfr . ligeledes punkt 6 i retsmoederapporten ):
- fra den 1 . april 1984, dvs . fra produktionsaaret 1984 ( 11 ), skulle ansoegeren vaere i besiddelse af mindst ti moderfaar ( 12 ); for perioden fra 1 . janaur til 31 . marts 1984 kunne mindsteantallet af moderfaar fastsaettes af medlemsstaterne ( 13 );
- for produktionsaaret 1985 skulle ansoegeren have vaeret i besiddelse af moderfaarene paa bedriften i mindst 100 dage, regnet fra den 30 . april hvert aar ( 14 ). For produktionsaaret 1984 eksisterede dette krav om en mindsteperiode dog ikke ( 15 ).
Formelt set gjaldt der foelgende betingelser for ydelse af praemien til faarekoedsproducenter ( jfr . ligeledes punkt 7 i retsmoederapporten ):
- naar bortses fra de tilfaelde, hvor de saerlige betingelser i artikel 2, stk . 2 ( tilfaeldet med de medlemsstater, der har indfoert en ordning med permanent registrering af aendringer i faarebestanden ) eller i artikel 3, stk . 2, andet punktum ( medlemsstaterne kan fastsaette en kortere periode for indgivelse af ansoegninger inden for det tidsrum, der begynder den 1 . december og slutter den 30 . april ) i forordning nr . 3007/84 forelaa, skulle ansoegningen om praemier indgives til den ansvarlige myndighed, som hver enkelt medlemsstat har udpeget, i tidsrummet fra den 1 . december til den 30 . april det foelgende aar; skaeringsdatoen den 30 . april kunne dog fremrykkes af medlemsstaterne ( 16 );
- for produktionsaaret 1985 skulle ansoegeren forpligte sig til at overholde den frist paa 100 dage, der er naevnt ovenfor som den sidste materielle betingelse, for det antal moderfaar, der er angivet i ansoegningen ( 17 ).
9 . Foruden de formelle og materielle betingelser, der gaelder for udbetalingen af praemier, er artikel 5 i den foernaevnte forordning nr . 3007/84 ligeledes relevant med hensyn til de kontrolforpligtelser, der paahviler medlemsstaterne for produktionsaaret 1985 :
"( foerste afsnit ) Inden udloebet af den periode paa 100 dage, som fastsaettes i overensstemmelse med artikel 2, gennemfoerer de ansvarlige myndigheder, som medlemsstaterne har udpeget, en administrativ kontrol suppleret med inspektioner paa stedet, systematiske eller i form af stikproever, af det antal praemieberettigede moderfaar, der er angivet i praemieansoegningen .
( tredje afsnit ) Medlemstater, der har indfoert en ordning til registrering af forandringer i faarebestandens omfang, kan dog foretage denne kontrol i en anden periode af det aar, i hvilket ansoegningerne indgives ."
Desuden har Kommissionen, for saa vidt angaar regnskabsaarene 1984 og 1985, henvist til ordlyden af artikel 8, stk . 1, i grundforordning nr . 729/70, der bestemmer foelgende :
"Medlemsstaterne traeffer i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser de fornoedne foranstaltninger for
- at sikre sig, at de af Fonden finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert, og at de er blevet gennemfoert paa behoerig maade",
samt til artikel 9, stk . 1, i samme grundforordning, der bestemmer :
"Medlemsstaterne stiller alle oplysninger, der er noedvendige for Fondens funktion, til raadighed for Kommissionen, og traeffer alle foranstaltninger, der er egnet til at lette eventuelle kontrolforanstaltninger - herunder undersoegelser paa selve stedet - hvis gennemfoerelse Kommissionen skoenner formaalstjenlig som led i administrationen af faellesskabsfinansieringen ".
10 . Sagsoegte har under henvisning til de ovenfor anfoerte materielle og formelle betingelser for ydelse af stoetten, samt under henvisning til artikel 8, stk . 1, i grundforordningen ( 18 ), anfoert, at det kontrolsystem, der blev anvendt i omraadet under Landwirtschaftskammer Rheinland, hverken i 1984 eller i 1985 opfyldte foelgende mindstekrav : for det foerste eksistensen af regler om den beregning, som tjenestemaendene skulle foretage med hensyn til antallet af moderfaar i en landbrugsbedrift, og for det andet eksistensen af en skriftlig rapport om resultaterne af den paa stedet gennemfoerte kontrol ( 19 ).
Naar Kommissionen understreger, at den kun opstiller mindstekrav, giver den derfor efter min opfattelse udtryk for, at den i mangel af saerlige kontrolforpligtelser i faellesskabsforordninger, hverken kan eller vil fastsaette de kontrolforskrifter eller kontrolforanstaltninger, som den anser for noedvendige, men at den forventer, at medlemsstaterne og deres organer indfoerer det minimum af kontrolforanstaltninger, der med rimelighed maa anses for noedvendigt .
Jeg skal illustrere denne opfattelse ved hjaelp af det ovennaevnte krav mht . konstateringen af antallet af faar . Kommissionen mener herom, at de overordnede myndigheder over for de tjenestemaend, der skulle foretage kontrollen, burde have praeciseret den procentsats af ansoegende landbrugsbedrifter, der burde goeres til genstand for en kontrol paa stedet ( ved stikproever i Forbundsrepublikken Tyskland ) samt hyppigheden af denne kontrol ( idet der i mange tilfaelde burde have vaeret foreskrevet et efterfoelgende kontrolbesoeg ); mht . den administrative kontrol burde der endvidere have vaeret givet meddelelse om, hvilke indicier ( eksempelvis vigtige aendringer i antallet af dyr i forhold til det foregaaende aar ), som de isaer burde have vaeret opmaerksomme paa ( 20 ). Det afgoerende er altsaa, at der eksisterer regler, som anvendes, og at disse regler frembyder et rimeligt kontrolniveau, naar henses til finansieringens faellesskabsnatur . Der kraeves med andre ord ikke nogen maksimumkontrol, f.eks . flere kontrolbesoeg paa stedet i alle landbrugsbedrifter .
11 . For saa vidt angaar overholdelsen af mindstekravene i omraadet under Landwirtschaftskammer Rheinland, har sagsoegte understreget : under et besoeg, som foretoges af Kommissionens tjenestemaend i Bonn, og som der var blevet givet meddelelse om tre uger forud, var de ansvarlige klart ikke i stand til at give den mindste oplysning om arbejdsmetoderne for de tjenestemaend, der skulle behandle ansoegningerne, om antallet af eventuelle kontrolforanstaltninger paa stedet, vedroerende spoergsmaalet om, hvorvidt der eventuelt eksisterede skriftlige rapporter om den paagaeldende kontrol, og de kunne heller ikke give oplysninger om eventuelle udvekslinger af oplysninger mellem over - og underordnede tjenestemaend . De har heller ikke senere givet saadanne oplysninger, hverken om eksistensen af et eventuelt administrativt kontrolsystem eller om eventuelle kontrolforanstaltninger, der gennemfoeres paa stedet . Ifoelge Kommissionen var det derfor umuligt at fastslaa, i hvilket omfang de i dette omraade gennemfoerte betalinger var forskriftsmaessige, og afslaget paa faellesskabsfinansiering var derfor alene af disse grunde berettiget .
12 . Sagsoegeren har ikke bestridt disse faktiske omstaendigheder . Sagsoegeren begraenser sig til at goere gaeldende, at meddelelsen om, at Kommissionens tjenestemaend ville komme paa besoeg, tilgik den beroerte tjenestegren for sent, hvilket udgoer en mangel paa intern organisation, som Forbundsrepublikken Tyskland ifoelge Domstolens praksis ikke kan paaberaabe sig som undskyldning, og som i oevrigt ikke forklarer, hvorfor de af Kommissionen udbedte oplysninger ikke senere er blevet fremsendt . Sagsoegeren har heller ikke bestridt, at der paahviler medlemsstaterne en generel forpligtelse til - gennem medvirken fra de i henhold til deres forfatningsorden kompetente myndigheder - at foreskrive og lade deres udoevende myndigheder anvende kontrolforskrifter og kontrolforanstaltninger, som udtrykkeligt er foreskrevet i faellesskabsbestemmelser . For saa vidt angaar den her gennemgaaede praemie til moderfaar, har der imidlertid ikke eksisteret saadanne udtrykkelige forskrifter, som de kompetente myndigheder har undladt at efterkomme i det beroerte omraade .
13 . Jeg mener, at de omstaendigheder, der er naevnt i punkt 11, for saa vidt angaar praemien til moderfaar i Rheinland, er af en saadan art, at artikel 9 ( der er citeret i punkt 9 ovenfor ) i grundforordning nr . 729/70 ( forpligtelsen til at give Kommissionen mulighed for at gennemfoere kontrol ) i sig selv begrunder afslaget paa finansieringen for aarene 1984 og 1985 . Medlemsstaterne kan ikke herved som paaskud henvise til, at faellesskabsretten ikke indeholder saerlige kontrolforskrifter . Ordlyden af artikel 9 i grundforordningen er tilstraekkelig klar, og der foreligger aabenbar tilsidesaettelse heraf, naar den totale mangel paa oplysninger om arbejdsmetoden i det paagaeldende omraade goer det umuligt for Kommissionen at foretage en kontrol ( eller endog goer det umuligt "blot tilnaermelsesvis at beregne" ( 21 )) med hensyn til overholdelsen af de faellesskabsretlige betingelser for ydelse af praemier, for saa vidt angaar de afholdte udgifter . I et saadant tilfaelde kan der i henhold til Domstolens praksis - af hensyn til at sikre en korrekt fordeling af byrderne som foelge af den faelles landsbrugspolitik, der gennemfoeres af medlemsstaten - ske udelukkelse fra faellesskabsfinansiering af samtlige afholdte udgifter ( 22 ) ( 23 ). Jeg skal senere komme tilbage til dette spoergsmaal ( jfr . punkt 28 ff .).
I forbindelse med gennemgangen af praemien for ammekoeer, hvor den faktiske situation er mindre klar, vil jeg have lejlighed til at gennemgaa det spoergsmaal, der er rejst i det foregaaende punkt, og som gaar ud paa, om der eksisterer bestemte kontrolforpligtelser for medlemsstaterne, som ikke udtrykkelig er naevnt i faellesskabsforordningerne, og om den manglende overholdelse af disse forpligtelser kan foere til et afslag paa finansiering via EUGFL .
Praemien til ammekoeer
14 . I den relevante periode var praemien for opretholdelsen af besaetninger af ammekoeer i henhold til forordning ( EOEF ) nr . 1357/80, som aendret ved forordning ( EOEF ) nr . 1417/81 ( 24 ), undergivet foelgende betingelser ( jfr . punkt 2 i retsmoederapporten ):
- materielt set skal ansoegeren vaere selvstaendig med landbrug som hovederhverv, dvs . at den del af indkomsten, som hidroerer fra landbrugsbedriften, skal udgoere 50% eller derover ( 25 );
- modtageren af praemien skal forpligte sig til ikke at levere maelk eller mejeriprodukter i tolv maaneder fra den dag, hvor anmodningen er indgivet ( 26 );
- de ammekoeer, for hvilke der ansoeges om praemie, skal vaere af koedrace eller vaere fremkommet ved krydsning med en saadan race, idet de ikke omfattede racer er opregnet i et bilag til forordningen ( 27 );
- modtageren af praemien skal paa sin bedrift i mindst seks maaneder fra datoen for indgivelsen af anmodningen holde et antal ammekoeer, der mindst er lig med det antal, som er anfoert i ansoegningen ( 28 ).
Der gjaldt foelgende formelle betingelser for ydelse af praemien til ammekoeer ( jfr . punkt 3 i retsmoederapporten ):
- ansoegningerne om praemie skulle indgives til den af hver medlemsstat udpegede ansvarlige myndighed inden den 31 . oktober 1983 ( 29 ) eller den 31 . december 1984 ( 30 ) for ammekoeer, der holdtes paa denne dato;
- ansoegningen skulle indeholde den forpligtelse, der er naevnt i artikel 2, stk . 2, i forordning nr . 1357/80 ( til ikke at levere maelk og til at holde besaetningen i seks maaneder ), og en erklaering fra producenten, hvorved denne forpligtede sig til at overholde den naevnte forordning, og forordning nr . 1244/82 samt de bestemmelser, der er udstedt af den paagaeldende medlemsstat med henblik paa anvendelse af disse forordninger ( 31 );
- ansoegningen om praemie skulle desuden ledsages af de erklaeringer, der er naevnt i artikel 1, stk . 2, andet afsnit, i forordning nr . 1244/82, der i det vaesentlige svarer til de ovennaevnte materielle betingelser .
15 . Artikel 4, stk . 1, i forordning nr . 1244/82 er desuden relevant for de kontrolforpligtelser, der paahviler medlemsstaterne :
"De af hver medlemsstat udpegede myndigheder foretager en administrativ kontrol suppleret med inspektion paa stedet ved stikproever eller om noedvendigt systematisk kontrol af :
a ) antallet af ammekoeer paa den bedrift, der drives af modtageren af praemien,
b ) overholdelsen af de i artikel 2, stk . 2, i forordning ( EOEF ) nr . 1357/80 fastsatte forpligtelser,
c ) rigtigheden af de i artikel 1, stk . 2, omhandlede erklaeringer ".
16 . Under henvisning til betingelserne for ydelse af stoette ( jfr . punkt 14 ovenfor ), kontrolbestemmelsen ( jfr . punkt 15 ovenfor ), samt artiklerne 8 og 9 i grundforordning nr . 729/70, har sagsoegte anfoert, at det kontrolsystem, der anvendes i medlemsstaterne, skal opfylde foelgende mindstekrav :
1 . For det foerste skal der gives de kompetente myndigheder en praecis oplysning om de racer, der kommer i betragtning ved ydelsen af praemien til ammekoeer, jfr . bilaget til forordning nr . 1357/80, som affattet ved forordning nr . 1417/81; desuden skal de tjenestemaend, der skal foretage kontrollen paa stedet, gives instrukser om, hvorledes der i tvivlstilfaelde skal traeffes afgoerelse om en ammekos tilhoersforhold til en bestemt race . Dette krav er ikke blevet overholdt i dette tilfaelde i de tre beroerte omraader ( 32 ).
Sagsoegeren har besvaret dette klagepunkt med, at det ikke er noedvendigt at gentage bilaget til en faellesskabsforordning i instrukser til de tjenestemaend, der skal foretage kontrollen paa stedet, da disse er specialister paa omraadet . Sagsoegte har heroverfor anfoert, at cirkulaererne fra Landwirtschaftskammer Rheinland, som sagsoegeren har vedlagt replikken, beviser, at der klart forelaa uklarheder og endog modsigelser med hensyn til den praecise afgraensning mellem de praemieberettigede og de ikke-praemieberettigede racer .
Under den mundtlige forhandling har sagsoegtes repraesentant imidlertid erklaeret, at sagsoegte frafaldt dette anbringende mht . de utilstraekkelige instrukser vedroerende racerne, og at man saaledes tilsyneladende ansaa bilagene til replikken for tilfredsstillende .
17 2 . Det andet mindstekrav, som sagsoegte har rejst med hensyn til ordningen i delstaterne, er indfoerelsen af et paalideligt system til maerkning af ammekoeer, f.eks . ved oeremaerkning eller andre former for maerkning, der forhindrer ombytning af dyrene; et saadant system eksisterer imidlertid, for saa vidt angaar ammekoeer i Baden-Wuerttemberg, hvortil ogsaa Regierungspraesidium Stuttgart hoerer ( 33 ).
Sagsoegeren har anfoert, at for saa vidt som der eksisterer et saadant maerkningssystem, f.eks . i form af numre til oeremaerkning af ammekoeer, og som derfor er angivet i ansoegningen, drejer det sig om en forpligtelse, i henhold til tysk lovgivning, som overskrider kravene i henhold til faellesskabsreglerne . Under den mundtlige forhandling har sagsoegeren imidlertid erkendt, at individualiseringen ved maerkning udgoer et supplerende element ( foruden registeret over besaetningen ), der goer det muligt at optaelle antallet af dyr og saaledes kontrollere overholdelsen af betingelsen for den hermed forbundne faellesskabsfinansiering .
Sagsoegte har anfoert, at der under alle omstaendigheder ikke var sikret en sikker maerkning ved den konkrete udformning af reglerne, som gik i den rigtige retning i de forskellige beroerte omraader og navnlig i det omraade, der henhoerer under Landwirtschaftskammer Rheinland i Bonn . De administrative forskrifter i Nordrhein-Westfalen kraevede saaledes en "maerkning uden muligheder for forveksling", men indeholdt dog ikke regler for det tilfaelde, at der anvendtes samme nummer for to dyr, som holdes af samme landbruger; for disse tilfaelde har man ifoelge sagsoegte med urette ikke foreskrevet, hvilke andre former for kendetegn, der skal goere det muligt at identificere dyrene, og man har ikke foreskrevet andre kendetegn, der i saa fald obligatorisk skal angives i ansoegningen .
Blandt de enkelttilfaelde, som sagsoegte har henvist til i svarskriftet, er der et bestemt antal fra omraadet under Landwirtschaftskammer Rheinland, hvor der er blevet anvendt samme oeremaerkningsnummer to eller tre gange, uden at de kompetente myndigheder har reageret . Med hensyn til disse enkelttilfaelde har sagsoegeren anfoert, at de paagaeldende numre faktisk var blevet anvendt for forskellige koeer, der kunne identificeres ved andre kendetegn . Dette svar gendriver imidlertid ikke i egentlig forstand det klagepunkt, som sagsoegte har fremfoert, eftersom det ikke beviser, at den kompetente tjenestemand faktisk skulle undersoege de oevrige kendetegn og faktisk har undersoegt dem, og end mindre at der for den landbruger, som indgav ansoegningen, eksisterede en saerlig forpligtelse til at angive de oevrige kendetegn, saafremt et nummer anvendtes flere gange .
Jeg mener imidlertid, at det bevismateriale, som sagsoegte raadede over i denne henseende ikke er saerlig overbevisende; for det foerste fremgaar der ikke en maerkningsforpligtelse, der trodser enhver kritik, saa klart af betingelserne for ydelse, som faktisk ikke kraever, at de samme dyr skal holdes i perioden paa seks maaneder, saa laenge kun det samme antal holdes; for det andet, og dette er mere vigtigt, retfaerdiggoer de gennemgaaede enkelttilfaelde tilsyneladende den konklusion, at der kun forelaa faa tilfaelde med dobbelt angivelse af det samme nummer, og at angivelsen af den paagaeldende race eller krydsning dog gjorde det muligt at foretage en sondring og saaledes en identificering i sagen .
18 . 3 . Sagsoegte har for det tredje udledt af bestemmelserne om betingelserne for ydelse af praemier, at delstaterne burde have foreskrevet regler vedroerende beregningen paa stedet af det antal ammekoeer, der holdtes i en landbrugsbedrift; reglerne skulle ikke alene angaa hyppigheden af den kontrol, der skal gennemfoeres paa stedet ( procentsatsen af landbrugsbedrifter, der skal kontrolleres, kriterier for udvaelgelse af landbrugsbedrifter, der skal kontrolleres, og hyppigheden af kontrolbesoegene ), men det skulle ogsaa have vaeret foreskrevet, at antallet af dyr, der holdes paa bedriften, skal sammenlignes med antallet for det foregaaende aar, saaledes at et vaesentligt fald i antallet af dyr vil kunne give anledning til mistanke om, at de mindsteperioder, der er foreskrevet for opretholdelse af besaetningen, ikke er blevet overholdt, og i det mindste burde der have vaeret foreskrevet noget om de perioder, hvorunder kontrollen paa stedet skulle gennemfoeres . Med hensyn til det sidste punkt har sagsoegte anfoert, at under saerlige omstaendigheder boer instrukserne foreskrive endnu et kontrolbesoeg for at sikre den faktiske overholdelse af seksmaanedersperioden, idet der skal indfoeres en vis frygt for uventede kontrolbesoeg .
Sagsoegeren har taget afstand fra sagsoegtes anbringender med den begrundelse, at retsforskrifternes ikke indeholdt nogen saerlig forpligtelse med hensyn til hyppigheden eller intensiteten af kontrollen paa stedet . Sagsoegeren har endvidere anfoert, med hensyn til forpligtelsen til at foretage endnu en kontrol i de bedrifter, der er blevet gjort til genstand for en kontrol paa stedet, at en saa usmidig ordning vil afsvaekke kontrollens effektivitet, der netop hviler paa dens uventede karakter .
Sagsoegte har generelt anfoert, at sagsoegte ikke oensker at paalaegge medlemsstaterne detaljerede eller strenge instrukser eller anvisninger, men blot vil angive en raekke punkter, paa hvilke medlemsstaten eller dens kompetente organ selv skal vedtage konkrete regler, der goer det muligt for de udoevende tjenestegrene at faa kendskab til, hvad de skal holde sig til, saaledes at de overordnede tjenestemaend er vidende om, hvad der skal kontrolleres, og eventuelt kan foreslaa visse tilpasninger ud fra den indsamlede erfaring, og saaledes at Kommissionen kan faa oplysninger om kontrolsystemet med henblik paa at fastslaa, om erfaringen er tilstraekkelig eller ej, og drage fordel heraf med hensyn til andre systemer . Sagsoegte har isaer understreget, at i omraader som Baden-Wuerttemberg, hvor kontrollen paa stedet kun udfoeres i begyndelsen af seksmaanedersperioden, maa der foreskrives endnu et kontrolbesoeg i en raekke landbrugsbedrifter for at kontrollere den faktiske overholdelse af seksmaanedersforpligtelsen .
Det er altsaa noedvendigt med en sammenhaengende og logisk kontrolpolitik, inden for rammerne af hvilken der opstilles et minimum af konkrete regler, der kan tjene som ledetraad for de udoevende tjenestegrene . Ifoelge et anbringende, der ikke bestrides af sagsoegte, eksisterer der hverken i Bayern eller i Nordrhein-Westfalen noget som helst holdepunkt for eksistensen af en saadan politik .
Hvad angaar Regierungspraesidium Stuttgart, hviler sagsoegtes negative vurdering paa foelgende omstaendighed : der er ganske vist foretaget optaellinger af antallet af dyr i forbindelse med kontrolbesoeg, der - i de tilfaelde, hvor ansoegningen ikke blev afhentet af en tjenestemand - blev gennemfoert kort tid efter indgivelsen af ansoegningen, men der er ikke sket den mindste kontrol med hensyn til den faktiske opretholdelse af det angivne antal dyr i resten af den foreskrevne periode paa seks maaneder .
19 . Ifoelge min opfattelse fremgaar det af det anfoerte, at sagsoegte har kunnet fastslaa, at der i de tre beroerte omraader ikke fandtes nogen tilstraekkelig kontrolpolitik med hensyn til kravet om opretholdelse af et bestemt antal dyr i seks maaneder . Tilbage staar imidlertid to mere grundlaeggende spoergsmaal : for det foerste, om sagsoegte generelt kan bruge den manglende kontrolpolitik i en bestemt region som begrundelse for at naegte finansiering via EUGFL for de udgifter, der er afholdt i denne region, og for det andet, om der i det foreliggende tilfaelde foreligger en aarsagsforbindelse eller en tilstraekkelig sammenhaeng mellem en manglende kontrolpolitik, saafremt den kan anvendes som begrundelse for afslag, og de udgifter, der er blevet udelukket fra faellesskabsfinansiering? Jeg skal senere besvare det andet spoergsmaal, der er mere konkret, med henblik paa hvert omraade for sig, men under samlet hensyntagen til de gennemgaaede seks kontrolkrav ( jfr . punkt 30 ). Jeg skal foerst gennemgaa det foerste spoergsmaal, der er mere generelt . Det drejer sig om, hvorvidt Kommissionen med det stillede krav - ved at udlede kontrolforpligtelser, som forudsaetningsvis skulle vaere indeholdt i forordningerne - ikke er gaaet for langt i retning af ensidigt paabud til medlemsstaterne mht . detaljerede kontrolforskrifter ( eller harmonisering heraf ). Spoergsmaalet om mindsteprocentsatserne med hensyn til kontrol paa stedet skal her tillaegges saerlig betydning .
20 . Sagsoegte har i duplikken understreget, at ligebehandlingen, ikke blot mellem medlemsstaterne, men ogsaa mellem de forskellige dele af en forbundsstat som Forbundsrepublikken Tyskland, kraever, at en vis mindsteprocentsats af tilfaeldene undergives kontrol paa stedet; sagsoegte har herved naevnt en procentsats paa 100% i Irland, paa 25% i Det Forenede Kongerige og paa 5% i Italien og Nederlandene, og har paa grundlag af det naevnte argument om ligebehandling og kravet om en minimumseffektivitet i kontrollen, naevnt 5% som et absolut minimum ( 34 ).
Under den mundtlige forhandling har sagsoegeren underbygget sit anbringende om, at Kommissionen ikke kunne fremhaeve denne procentsats som et forudsaetningsvist krav, under anbringende af, at Kommissionen selv udtrykkeligt kunne have fastsat saadanne krav i sin gennemfoerelsesforordning, og at Kommissionen desuden faktisk har gjort brug af denne mulighed i en beslutning af 7 . juli 1989 ( ikke offentliggjort i EFT ). I denne beslutning foreskrives for stikproever en procentsats paa 10 %. Ifoelge sagsoegeren fremgaar det modsaetningsvist af denne beslutning, at der ikke for den forudgaaende periode ( her produktionsaarene 1984 og 1985 ) og i forbindelse med de heri ikke omhandlede kontrolpligter ( f.eks . en fornyet kontrol i visse enkelttilfaelde ) paahvilede medlemsstaterne en detaljeret kontrolforpligtelse .
21 . Sagsoegeren har til stoette herfor henvist til den beskyttelse, som medlemsstaterne nyder i deres forhold til Kommissionen i medfoer af retssikkerhedsprincippet, som her er til hinder for med tilbagevirkende kraft at paalaegge kontrolkrav . Selv om jeg ikke benaegter, at retssikkerheden ogsaa spiller en rolle mellem medlemsstaterne og Kommissionen ( 35 ), skal jeg ikke desto mindre understrege, at deres gensidige forhold er begrundet i forpligtelsen til loyalt samarbejde, jfr . EOEF-Traktatens artikel 5 ( 36 ). Denne generelle forpligtelse indebaerer mht . kontrollen med ivaerksaettelsen af den faelles landbrugspolitik, som er reguleret ved grundforordning nr . 729/70 og ved de saerlige forordninger for den paagaeldende sektor, en raekke specifikke forpligtelser baade for medlemsstaterne og for Kommissionen . Kommissionens og medlemsstaternes faelles opgave bestaar i en korrekt og forskriftsmaessig anvendelse af faellesskabsmidlerne, og rammerne for opfyldelsen af denne opgave udgoeres af afslutningen af EUGFL-regnskaberne, hvor medlemsstaterne deltager ved bilaterale kontakter samt ved deltagelse i en forvaltningskomité ( 37 ).
Det er i denne forbindelse klart, at retssikkerheden i forholdet mellem Kommissionen og en medlemsstat ikke spiller samme rolle som i forholdet mellem myndighederne paa den ene side og en retsundergiven eller afgiftspligtig paa den anden side ( 38 ).
Naar henses til det faelles ansvar, som paahviler Kommissionen og medlemsstaterne, med hensyn til eksistensen af et effektivt kontrolsystem, er det ikke korrekt at haevde, at der kun gaelder de kontrolregler, der udtrykkeligt er naevnt i faellesskabsretlige bestemmelser ( 39 ). Det kan derfor ikke uden videre udledes af beslutningen af 7 . juli 1989, at Kommissionen foer denne dato, i mangel af udtrykkelige faellesskabsbestemmelser, ikke kunne fastsaette mindstekrav med hensyn til antallet af de kontrolforanstaltninger, der skal gennemfoeres paa stedet . Dels kan der altid have foreligget grunde for ikke straks at udstede en udtrykkelig regel : Kommissionens repraesentant har henvist til den store psykologiske modstand hos medlemsstaternes repraesentanter i forvaltningskomietéen mod det, som de har anset for et overdrevent formynderi over for medlemsstaterne, og - hvilket end mere overbeviser mig - Kommissionens frygt for, at fastsaettelsen af en mindsteprocentsats af medlemsstaterne vil blive fortolket som en opfordring til at afsvaekke kontrollen i de medlemsstater, der anvender en hoejere procentsats . Dels boer der i mangel af detaljerede udtrykkelige regler ske brug af principperne i artikel 5 og i grundforordning nr . 729/70, hvis bestemmelser paa den ene side giver medlemsstaterne et egentligt ansvar, men som paa den anden side ogsaa indroemmer Kommissionen en reel administrativ befoejelse, idet de to kompetencer skal udoeves i Faellesskabets interesse .
22 . Naar Kommissionen anvender en stiltiende norm for kontrollen ved afslutningen af regnskaberne, frembyder retssikkerheden, som beskyttelse af medlemsstaterne, en variabel interesse afhaengig af normens mere eller mindre aabenlyse karakter . Naar Kommissionen stoetter et finansieringsafslag paa den totale mangel paa et kontrolsystem, eller paa mangelen paa et system, der goer det muligt at besvare de spoergsmaal, som Kommissionen har rejst i henhold til artikel 9, stk . 1, i grundforordningen - hvilket efter min opfattelse var tilfaeldet med afslaget med hensyn til praemierne for moderfaar, som jeg har gennemgaaet ovenfor ( punkt 13 ) - kan medlemsstaten ikke paaberaabe sig dette for at begrunde denne beslutnings tilbagevirkende eller uventede karakter . Dette er en ganske anden situation end den, hvor Kommissionen konkret med et enkelt tal, blandt flere andre mulige, supplerer et kontrolkrav, saasom kravet om en "rimelig frist" eller om "et rimeligt antal kontrolforanstaltninger paa stedet", der ganske vist er aabenlyse i sig selv, idet de klart fremgaar af ordningens formaal og de konkrete betingelser for ydelse . I saadanne tilfaelde, jfr . sagerne 10/88 og 14/88, Italien mod Kommissionen ( 40 ), kan den konkret anvendte rimelige frist kun anvendes ved regnskabsafslutningen, saafremt den er blevet meddelt medlemsstaterne ( og er blevet indfoert efter en dialog med disse ).
Det foreliggende tilfaeldes tilhoersforhold til den ene eller den anden af disse to muligheder, for saa vidt angaar praemierne for ammekoeer, springer ikke umiddelbart i oejnene . Dels kan det betragtes som et tilfaelde, hvor der, da det drejer sig om en vigtig betingelse for ydelse, mangler enhver form for organisation af kontrollen paa stedet i to af de tre beroerte omraader, mens overholdelsen af denne betingelse i det tredje omraade ( henhoerende under Regierungspraesidium Stuttgart ) kun kontrolleres forbigaaende paa stedet og paa en maade, som ikke er fuldstaendig overbevisende ( ved forespoergsler eller ved kontrolbesoeg, der foretages i periodens begyndelse ). Alt dette gaelder, selv om kontrollen paa stedet er foreskrevet som et supplement til den administrative kontrol i artikel 4, stk . 1, i forordning nr . 1244/82 ( jfr . punkt 15 ovenfor ). Dels kan det foreliggende tilfaelde betragtes som et tilfaelde, hvor Kommissionen som betingelse for finansiering forventer af medlemsstaten, at den i det paagaeldende regnskabsaar gennemfoerer et bestemt antal kontrolbesoeg paa stedet, hvis antal Kommissionen efterfoelgende fastsaetter .
Jeg mener, at Kommissionens klagepunkt, for saa vidt angaar de tre beroerte omraader, nemlig i Bayern og i Rheinland, snarere vedroerer manglen paa enhver form for organiseret kontrol paa stedet, og at den begrundelse, der er givet for Kommissionens beslutning med hensyn til de paagaeldende omraader fortsat er gyldige, med forbehold - og navnlig hvad angaar Regierungspraesidium Stuttgart, fordi kontrolmanglerne og derfor ligeledes aarsagsforbindelsen er mindre underbygget - af kausalitetsspoergsmaalet, som skal gennemgaas i det foelgende ( jfr . punkt 28 ).
23 . 4 . Det fjerde kontrolkrav, som sagsoegte har opstillet, vedroerer eksistensen af en skriftlig rapport vedroerende resultatet af kontrollen paa stedet . Paa denne maade kan Kommissionens tjenestemaend under et besoeg i delstaterne let fastslaa den procentdel af landbrugsbedrifterne, som er blevet undergivet kontrol paa stedet, intervallet mellem de i samme landbrugsbedrift gennemfoerte kontrolbesoeg m.v .
Ifoelge sagsoegeren er det ikke noedvendigt at udfaerdige en skriftlig redegoerelse mht . kontrollen paa stedet, naar denne kontrol ikke foerer til en omgoerelse af beslutningen om ydelse af praemier; hvad endvidere angaar Kommissionens tvivl med hensyn til den faktiske gennemfoerelse af kontrollen paa stedet, kan beviset herfor foeres ved hjaelp af moedekalendere og bilag for de paagaeldende tjenestemaends rejseudgifter .
Jeg mener, at sagsoegte har anvendt dette kontrolkrav paa rette maade; man kan vanskeligt forestille sig, at en medlemsstat kun paalaegger tjenestemaend, der udsendes for at kontrollere anvendelsen af egne midler, en rapporteringspligt i det omfang, hvori de maatte have afsloeret uregelmaessigheder . Selv om det forholdt sig saaledes, ville en saadan administrativ organisation vaere utilstraekkelig for kontrollen med anvendelsen af faellesskabsmidler . For saa vidt angaar de sanktioner, der skal anvendes paa personer, som tilsidesaetter faellesskabsretten, og som er snaevert forbundet med den foreliggende problematik, har Domstolen med foeje fastslaaet, at kravet om en "tilsvarende" sanktion, som den der anvendes for rent nationale overtraedelser, udgoer et mindstekrav, som skal iagttages, naar kravet om en effektiv gennemfoerelse af faellesskabsretten ikke tilsiger en strengere sanktion ( 41 ). Hvad angaar noedvendigheden af at forsyne Kommissionen med alle de oplysninger, som den har behov for for at kunne sikre faellesskabsfinansieringens gnidningsloese funktion, mener jeg, at det omhandlede kontrolkrav i den foreliggende sag er blevet anvendt med foeje og paa korrekt maade .
Kommissionen kunne derfor fastslaa, at der ikke var sket opfyldelse af dette krav, som er snaevert forbundet med det foregaaende, i det tre beroerte omraader .
24 . 5 . Ifoelge sagsoegte burde der endvidere have vaeret udstedt regler paa delstatsplan med hensyn til kontrollen med overholdelsen af forpligtelsen til ikke at levere maelk eller mejeriprodukter i en periode paa tolv maaneder . Sagsoegeren har heroverfor anfoert, at en saadan udtrykkelig kontrolregel ikke paa tvingende maade fremgaar af forordningerne, eftersom de undersoegelser, der er foretaget paa stedet af tjenestemaendene, goer det muligt med lethed, f.eks . gennem den manglende tilstedevaerelse af malkemaskiner eller koeleanlaeg, at fastslaa, at en landbrugsbedrift, for hvilken der er blevet ydet praemie for ammekoeer, ikke leverer maelk i en bestemt periode . Sagsoegte har anfoert, at det eksempelvis var noedvendigt at konsultere lister over leverandoerer til de omkringliggende mejerier for at afsloere eventuelle overtraedelser . Inden jeg skal foretage en gennemgang af dette femte krav ( pkt . 26 ), skal jeg gennemgaa det sjette og sidste krav, der er snaevert forbundet med det foregaaende, for saa vidt angaar kontrollen .
25 . 6 . Sagsoegte har anfoert, at der boer eksistere regler vedroerende kontrollen med forpligtelsen til, at indkomsten overvejende skal hidroere fra landbrugsvirksomhed; sagsoegte har herom fremfoert, at man kan foretage mundtlige forespoergsler hos naboer eller vedkommende kommune samt anvende andre udenforstaaende kilder, dvs . andre kilder end ansoegerens oplysninger .
Sagsoegerens foerste reaktion heroverfor har vaeret det haeftige svar, at skattehemmeligheden umuliggoer en kontrol med indkomster, der er opnaaet paa denne maade, og at de generelle principper i forvaltningsretten til beskyttelse af borgerne ligeledes forhindrer, at der foretages andre undersoegelser hos tredjemaend . Sagsoegte har heroverfor anfoert, at de paaberaabte tyske bestemmelser ikke finder anvendelse i dette tilfaelde, eftersom beskyttelsen af de skattemaessige oplysninger kun gaelder for videregivelse til "ubefoejede" personer og ikke finder anvendelse paa en raekke offentlige funktioner, hvis udoevelse afhaenger af indkomstforholdene, og som derfor heller ikke kan paaberaabes med hensyn til kontrollen med anvendelsen af faellesskabsmidler . Hvad naermere angaar skattehemmeligheden, mener jeg, at sagsoegte har ret; i dommen af 10 . januar 1980, Kommissionen mod Italien ( 267/78 ) ( 42 ) blev der paaberaabt en national kompetenceregel mod Faellesskabets krav paa kontrolomraadet, men det drejede sig i det paagaeldende tilfaelde om hemmeligheden under strafferetlig efterforskning som foelge af magtadskillelsen i den paagaeldende medlemsstat, der gjaldt for alle nationale tjenestemaend . For saa vidt som det efter sagsoegerens nationale retsorden gaelder, at bestemte tjenestemaend, der skal foretage kontrollen med eller forestaa udbetalingen af nationale ydelser, har adgang til skattemaessige oplysninger, kan og skal disse ogsaa anvendes ved kontrollen med anvendelsen af faellesskabsmidler .
Sagsoegeren har endvidere mht . oplysningerne om andre indkomster anfoert, at der foeres individuelle sagsmapper for hver enkelt landbrugsbedrift . Sagsoegte mener, at det herved drejer sig om en utilstraekkelig oplysningskilde, eftersom en afgoerende aarsag til den manglende overholdelse af indkomstbetingelserne bestaar i udoevelsen af en anden faglig virksomhed end landbrugsvirksomhed, hvilken oplysning der i oevrigt intet indeholdes om i sagsmappen for landbrugsbedriften .
26 . Jeg mener, for saa vidt angaar Landwirtschaftskammer Rheinland i Bonn og delstaten Bayern, at sagsoegte med foeje har kunnet antage, at de sidstnaevnte kontrolkrav ( punkterne 24 og 25 ) ikke var opfyldt . I det foerstnaevnte omraade fandtes der ikke noget som helst holdepunkt for, hvorledes kravet om indkomst og ikke-levering af maelk skulle kontrolleres, og heller ikke om eventuelle kontrolbesoeg paa stedet, som til en vis grad kunne have foert til afsloering og afskraekkelse . De sagsakter, som Kommissionens tjenestemaend har faaet indsigt i, har heller ikke indeholdt holdepunkter af denne type ( 43 ). I Bayern herskede der den samme situation .
For Regierungspraesidium Stuttgart maa bedoemmelsen derimod vaere en anden; dér var det foreskrevet, at tjenestemaendene skulle afhente ansoegningerne i ansoegernes bedrift, hvilket samtidig indebar en foerste overfladisk kontrol paa stedet; man kunne herved maaske afsloere eksistensen af usaedvanlig hoeje indkomster, fravaer paa grund af omfangsrige bierhverv eller tilstedevaerelsen af apparater, der var noedvendige for leveringen af mejeriprodukter . For saa vidt angaar disse to krav, der efter deres natur ikke let kan kontrolleres, kan man derfor ikke haevde, at sagsoegeren har tilsidesat sine kontrolforpligtelser paa ligesaa tydelig maade i omraadet under Regierungspraesidium Stuttgart som i de to andre omraader .
27 . Jeg skal sammenfatte gennemgangen af kontrolkravene med hensyn til praemierne for ammekoeer ( punkterne 16-26 ). Det foerste kontrolkrav vedroerende bedoemmelsen af ammekoeernes tilhoersforhold til en bestemt race, frafaldes af Kommissionen selv ( jfr . pkt . 16 ). Hvad angaar det andet kontrolkrav vedroerende maerkningssystemet for ammekoeer, er jeg kommet til det resultat, at Kommissionen ikke har kunnet godtgoere eksistensen af dette krav . Det tredje krav, hvorefter der skal gennemfoeres kontrol paa stedet for at sikre, at der i seks maaneder holdes samme antal dyr, er ifoelge min opfattelse med foeje blevet gjort gaeldende af Kommissionen, men der bestaar dog en tvivl med hensyn til, om der i Regierungspraesidium Stuttgarts tilfaelde faktisk er sket en saadan tilsidesaettelse, at der maa drages finansielle konsekvenser heraf ( pkt . 17-22 ). Det fjerde krav, hvorefter der skal opbevares en skriftlig rapport om kontrolbesoeg paa stedet, kan med rette paaberaabes med hensyn paa de tre paagaeldende omraader ( pkt . 23 ). Det femte og det sjette krav vedroerende kontrol med forpligtelsen til ikke-levering af mejeriprodukter og indkomstbetingelserne kan Kommissionen ikke anses for opfyldt med henblik paa Rheinland og Bayern, mens ikke-opfyldelsen ikke var saa entydig - jfr . hvad jeg har anfoert om det tredje krav - med hensyn til Regierungspraesidium Stuttgart ( pkt . 24-26 ).
Afslaget paa finansiering gennem EUGFL som et vaaben i Kommissionens haender
28 . Jeg kommer nu til et spoergsmaal, som jeg har anset for besvaret i sammenhaeng med retspraksis vedroerende faarepraemierne ( jfr . pkt . 13 ); i hvilket omfang kan Kommissionen paa grundlag af ikke-opfyldelsen af mindstekravene med hensyn til kontrollen med anvendelsen af faellesskabsmidler, der forudsaetningsvis fremgaar af de saerlige forordninger, og som udledes af den i grundforordningen foreskrevne fordeling af rollerne ved regnskabsafslutningen, herved drage finansielle konsekvenser i form af finansieringsafslag? Dette spoergsmaal, som jeg ovenfor har betegnet som et "kausalitetsspoergsmaal", vedroerer sammenhaengen mellem de af Kommissionen fastslaaede lakuner i kontrolsystemet og de udgifter, som Kommissionen har udelukket fra faellesskabsfinansiering . Det drejer sig i det vaesentlige om spoergsmaal om bevisfoerelse, naermere sagt et spoergsmaal om fordeling af bevisbyrden .
I de foerste domme paa omraadet har Domstolen henvist til de ikke afgjorte spoergsmaal vedroerende den noejagtige funktion, som boer tillaegges afslutningen af EUGFL-regnskaberne ( 44 ), og indtaget foelgende strenge standpunkt, der udledes at den institutionelle struktur, national gennemfoerelse og anvendelse af foranstaltninger, som finansieres af Faellesskabet : afgifter der er afholdt under tilsidesaettelse af faellesskabsretten, skal kun afholdes af Kommissionen, hvis en faellesskabsinstitution kan goeres ansvarlig for den fejlagtige anvendelse af faellesskabsretten ( 45 ). I generaladvokat Caportortis forslag til afgoerelse blev denne strenge opfattelse umiddelbart stoettet paa to "logiske" krav; dels ligebehandlingen af medlemsstaterne og de erhvervsdrivende, stoettet paa princippet om fordelende retfaerdighed, dels virkningen af den finansielle risiko for medlemsstaterne, for saa vidt som "Faellesskabet ikke har mulighed for direkte at gribe ind over for de nationale administrative myndigheder for at tilbagekalde deres ordrer eller instrukser" ( 46 ). Domstolen har draget den umiddelbare konsekvens, at bevisbyrden i annullationssoegsmaal i henhold til EOEF-Traktatens artikel 173 mod beslutninger, der indeholder afslag paa EUGFL-finansiering, i princippet paahviler den sagsoegende medlemsstat ( 47 ). I et enkelt tilfaelde har Domstolen under hensyn til sagens omstaendigheder vist sig rede til at anerkende, at en sagsoegende medlemsstat, der til en vis grad foerer begyndelsen til et bevis eller i det mindste paatager sig sin forpligtelse til at fremfoere sine anbringender, skal beloennes saaledes, at bevisbyrden paalaegges Kommissionen ( 48 ). Denne sag er forblevet et enkelt tilfaelde, men den viser, at Domstolen ikke er uimodtagelig for, at anvendelsen af det strenge princip ikke er paakraevet, naar der foreligger saerlige omstaendigheder .
Til sammenligning er det af interesse at kaste et blik paa det alternative vaaben, som er mindre fleksibelt og udmunder i en sanktion, nemlig et soegsmaal i henhold til EOEF-Traktatens artikel 169 : mens Kommissionen i dette tilfaelde som sagsoeger har bevisbyrden for tilsidesaettelsen ( 49 ), har Domstolen ved dom af 22 . september 1988 i sag 272/86 fastslaaet, at sagsoegeren havde fremfoert tilstraekkelige holdepunkter for uregelmaessighederne, og at det herefter paahvilede den sagsoegte medlemsstat konkret og detaljeret at gendrive det omhandlede forhold og de heraf foelgende virkninger ( 50 ). I sager i henhold til artikel 169 er det saaledes muligt at iagttage en vis smidighed i fordelingen af bevisbyrden .
29 . En til en vis grad saerlig omstaendighed ved den foreliggende sag er den overvejende "implicitte" karakter af de efter Kommissionens mening tilsidesatte faellesskabsretlige bestemmelser ( jfr . pkt . 21 og 22 ). Kan Kommissionen i et saadant tilfaelde foretage en saadan ekstrapolering ud fra de anvendte mangelfulde kontrol - og ydelsesmetoder og det som foelge heraf ikke ubetydelige antal afsloerede enkelttilfaelde, for at naa til resultater for hele det omraade, inden for hvilket den mangelfulde metode er blevet anvendt? Eller skal der ske en lempelse af den bevisbyrde ( eller forpligtelsen til at fremfoere sine anbringender ) som paahviler medlemsstaten?
Det samme ekstrapoleringsprincip er allerede blevet anerkendt af Domstolen i en raekke konkrete situationer . Den mest vidtgaaende variant, der blev anvendt i et tilfaelde, der kan sammenlignes med faarepraemierne i omraadet under Landwirtschaftskammer Rheinland, bestaar i at afslaa finansiering, naar det er fuldstaendigt umuligt for Kommissionen at opnaa kendskab til, om reglerne er blevet anvendt korrekt ( 51 ). En mindre vidtgaaende anvendelse af ekstrapolering blev anerkendt af Domstolen i dommen af 21 . februar 1989, Graekenland mod Kommissionen ( 214/86 ). Domstolen fandt ikke i den naevnte sag nogen betaenkeligheder ved Kommissionens adfaerd, der bestod i at anvende den ( lave ) procentsats - der var fastslaaet ved stikproever - af produkter, der kunne goeres til genstand for intervention, paa den del af den samlede maengde af interventionsvaren, hvoraf medlemsstaten havde afleveret stikproever, og afslaa finansiering af alle andre udgifter, herunder alle udgifter vedroerende partier, fra hvilke Kommissionen ikke havde modtaget stikproever ( 52 ).
Disse to domme viser klart, at Kommissionen ved afslutningen af EUGFL-regnskaber kan afvise flere udgifter end dem, som vedroerer enkelte partier eller tilfaelde, i hvilke den med sikkerhed ved, at de ikke giver ret til faellesskabsfinansiering . Denne tingenes tilstand, der skyldes mangel paa et sikkert kendskab til enkelttilfaelde og noedvendigheden af finansiel disciplin, foerer uundgaaeligt til, at der indtraeder en vis adskillelse mellem forholdet virksomhed-medlemsstat og forholdet Kommissionen-medlemsstat : medlemsstaten kan ikke, f.eks . ved afslag paa finansiering paa grund af utilstraekkelig kontrol eller paa grund af en af den selv foretagen forkert fortolkning, udligne den manglende godtgoerelse ved at rejse krav over for virksomhederne ( 53 ). Strenghed over for medlemsstaterne betyder altsaa ikke strenghed over for de retsundergivne .
30 . Min konklusion er, at Kommissionen kan og skal afslaa faellesskabsfinansiering, ikke kun, naar der med henblik paa et omraade ikke findes nogen holdepunkter for, om der overhovedet eksisterer et minimum af kontrol med anvendelsen af midler, der ydes i Faellesskabets navn - tilfaeldet med faarepraemier i omraadet under Landwirtschaftskammer Rheinland - men ogsaa, naar flere vigtige kontrolkrav ikke er opfyldt i et omraade, hvilket bl.a . kan fremgaa af et betydeligt antal forkert afgjorte sager . Det tilkommer medlemsstaten at rejse tvivl om gyldigheden af Kommissionens raesonnement - der uundgaaeligt stoettes paa antagelser og ekstrapolationer - ved at goere gaeldende, at det ikke er stoettet paa faktiske omstaendigheder, der er forbundet med en paagaeldende kontrolsituation . Medlemsstaten skal i det paagaeldende tilfaelde paaberaabe sig konkrete og detaljerede oplysninger . I givet fald kan medlemsstaten ogsaa godtgoere, at der anvendes langt mindre strenge bestemmelser over for andre medlemsstater eller omraader ( 54 ).
I det foreliggende tilfaelde har sagsoegeren ikke vaeret i stand til at rejse den mindste tvivl om sagsoegtes bedoemmelse af praemien til ammekoeer i Bayern og i det omraade, der henhoerer under Landwirtschaftskammer Rheinland . I de to omraader er der tilsyneladende ikke blevet foretaget nogen kontrol med, om der er blevet holdt det foreskrevne antal kvaeg i det foreskrevne tidsrum, eller med hensyn til overholdelsen af betingelserne om indkomst og ikke-levering af mejeriprodukter . Hvad angaar Regierungspraesidium Stuttgart, synes det derimod muligt, i overensstemmelse med den allerede naevnte dom i sag 49/83 ( 55 ), at naa til den konklusion, at der under hensyn til sagens omstaendigheder og kontrolforpligtelsens implicitte karakter ikke bestaar en tilstraekkelig aarsagsforbindelse mellem de af Kommissionen paaberaabte mangler ved kontrolsystemet og de af medlemsstaten afholdte udgifter . Der gennemfoertes paa dette omraade en, omend mangelfuld, form for kontrol paa stedet ( jfr . pkt . 18 ), saaledes at betingelserne om indkomst og ikke-levering ligeledes er blevet gjort til genstand for en umiddelbar kontrol ( jfr . pkt . 26 ).
Sammenfatning
31 . Paa grundlag af de ovenfor anfoerte betragtninger skal jeg foreslaa Domstolen at annullere Kommissionens beslutning 87/541/EOEF, for saa vidt angaar et beloeb paa 42 585,48 DM svarende til praemien for opretholdelse af besaetninger af ammekoeer i omraadet under Regierungspraesidium Stuttgart og i oevrigt at frifinde sagsoegte .
Da begger parter til dels har tabt sagen, skal jeg foreslaa, at der traeffes afgoerelse om sagens omkostninger i henhold til procesreglementets artikel 69, stk . 3 .
(*) Originalsprog : nederlandsk .
( 1 ) EFT 1987 L 324, s . 32 .
( 2 ) EFT 1982 L 143, s . 20 .
( 3 ) EFT 1984 L 283, s . 28 .
( 4 ) EFT 1970 I, s . 196 .
( 5 ) Udtrykket "direktiver" skrives her mellem anfoerselstegn, fordi de i den tyske retsorden omhandlede bestemmelser er det faellesskabsretlige begreb uvedkommende, som er defineret i EOEF-Traktatens artikel 189, stk . 3 .
( 6 ) Referater af moeder mellem "delstaternes repraesentanter for sektoren kvaeg og koed", der blev afholdt i Forbundsministeriet for Foedevarer, Landbrug og Forstvaesen .
( 7 ) Dom af 7 . februar 1979, Frankrig mod Kommissionen, praemisserne 7 og 8 ( 15/76 og 16/76, Sml . s . 321 ).
( 8 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1837/80 af 27 . juni 1980 om den faelles markedsordning for faare - og gedekoed ( EFT L 183, s . 1 ).
( 9 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 872/84 af 31 . marts 1984 om indfoerelse af almindelige regler for ydelse af praemien til faarekoedsproducenter og om ophaevelse af forordning ( EOEF ) nr . 2643/80 ( EFT L 90, s . 40 ).
( 10 ) Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 3007/84 af 26 . oktober 1984 om gennemfoerelsesbestemmelser vedroerende praemien til faarekoedsproducenter ( EFT L 283, s . 28 ).
( 11 ) Artikel 3, stk . 5, i forordning ( EOEF ) nr . 1837/80 foreskriver, at produktionsaaret begynder den foerste mandag i april .
( 12 ) Artikel 1, stk . 1, litra a ), i forordning ( EOEF ) nr . 872/84 .
( 13 ) Artikel 1, stk . 2, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 2643/80 af 14 . oktober 1980 om indfoerelse af almindelige regler for ydelse af en praemie til faarekoedsproducenter ( EFT L 275, s . 6 ), der med virkning fra det produktionsaar, der begyndte i 1984, blev ophaevet ved foernaevnte forordning ( EOEF ) nr . 872/84 .
( 14 ) Artikel 2 og artikel 3, stk . 2, i forordning ( EOEF ) nr . 3007/84 .
( 15 ) Forordning ( EOEF ) nr . 3007/84, der er naevnt i den foregaaende fodnote, gjaldt dog ikke for produktionsaaret 1984; forordning ( EOEF ) nr . 2660/80 af 17 . oktober 1980 ( EFT L 276, s . 16 ), som gik forud for den, foreskrev ingen periode, inden for hvilken moderfaarene skulle holdes paa bedriften .
( 16 ) Artikel 3, stk . 2, i forordning ( EOEF ) nr . 3007/84 .
( 17 ) Artikel 2, stk . 1, i forordning ( EOEF ) nr . 3007/84 .
( 18 ) For produktionsaaret 1984 gjaldt - foruden artikel 8 i grundforordningen - som eneste materielle betingelse for ydelse af stoetten antallet af dyr . Den omstaendighed, at der fra 1985 ( ved ikrafttraedelsen af forordning ( EOEF ) nr . 3007/84 ) blev paalagt medlemsstaterne en mere udtrykkelig forpligtelse til at foretage kontrol paa stedet ( navnlig med hensyn til kravet om, at faarene skulle holdes i en bestemt periode, som blev indfoert samtidig ) betyder naturligvis ikke, at medlemsstaterne ikke tidligere skulle udoeve nogen som helst kontrol med overholdelsen af betingelsen om antallet af faar : jfr . herom artikel 4 i forordning ( EOEF ) nr . 2660/80, naevnt ovenfor i fodnote 15, hvori udtrykket "om noedvendigt" ganske vist gaar forud for angivelsen af undersoegelser paa stedet, men hvis artikel 5 i oevrigt gentager den almindelige regel om, at medlemsstaterne skal traeffe de fornoedne foranstaltninger for at sikre tilbagesoegning af uretmaessigt udbetalte praemier . Vedroerende betingelsen om antallet af faar, som var den eneste betingelse, der gjaldt i 1984, kan det desuden vanskeligt fastslaas, at der forelaa en streng sondring mellem organisationen af den administrative kontrol og organisationen af kontrollen paa stedet, og man kan vanskeligt forestille sig, hvorledes en saadan kontrol kan organiseres, saafremt det ikke sker ved hjaelp af undersoegelser paa stedet, i det mindste ved stikproever . Jfr . fodnote 20 .
( 19 ) I begyndelsen af skriftvekslingen har sagsoegte tilsyneladende ligeledes kraevet indfoersel af et paalideligt system til maerkning af faarene . Sagsoegte har imidlertid i duplikken erkendt, at en identificering ved oeremaerkning ikke var mulig i praksis for faar . Denne omstaendighed foroeger naturligvis betydningen af kontrol paa stedet .
( 20 ) Det skal her bemaerkes, at der ved en betingelse som den foreliggende vanskeligt kan sondres mellem administrativ kontrol og kontrol paa stedet ( jfr . ovenfor fodnote 18 ).
( 21 ) Jfr . generaladvokat Capotorti' s forslag til afgoerelse af 5 . december 1978 i sagerne 11/76, 15/76, 16/76 og 18/76 ( Sml . 1979, s . 286, s . 319 ).
( 22 ) Dom af 7 . februar 1979, Frankrig mod Kommissionen, praemisserne 28, 32 og 35 ( 15/76 og 16/76, Sml . s . 321 ).
( 23 ) Den omstaendighed, at de administrative forskrifter i Nordrhein-Westfalen foerst i august 1985 og ikke allerede i april 1984 - saaledes som det kraevedes efter den foretagne aendring af Raadets forordning, som er gennemgaaet i fodnoterne 11 og 12 - foreskrev tilstedevaerelse af ti moderfaar i stedet for syv - hvilket udgoer en anden begrundelse for Kommissionens beslutning om at afslaa finansiering - skal derfor ikke behandles saerskilt .
( 24 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1417/81 af 19 . maj 1981 om aendring af forordning ( EOEF ) nr . 1357/80 om indfoerelse af en praemieordning for opretholdelse af besaetninger af ammekoeer ( EFT 142, s . 4 ).
( 25 ) Artikel 1 og artikel 5, stk . 1, litra a ), i den foernaevnte forordning ( EOEF ) nr . 1357/80, og artikel 3 i direktiv 72/159/EOEF ( EFT 1972 II, s . 312 ).
( 26 ) Artikel 2, stk . 1 og 2, i forordning ( EOEF ) nr . 1357/80 .
( 27 ) Artikel 5, stk . 4, i forordning ( EOEF ) nr . 1357/80, som affattet ved forordning ( EOEF ) nr . 1417/81 .
( 28 ) Artikel 2, stk . 2, i forordning ( EOEF ) nr . 1357/80 .
( 29 ) Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 2795/83 af 6 . oktober 1983 om undtagelse fra forordning ( EOEF ) nr . 1244/82 for saa vidt angaar den for produktionsaaret 1983/1984 gaeldende dato for indgivelse af ansoegninger om praemie for opretholdelse af besaetninger af ammekoeer ( EFT L 274, s . 20 ).
( 30 ) Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 3442/84 af 6 . december 1984 om undtagelse fra forordning ( EOEF ) nr . 1244/82 for saa vidt angaar den for produktionsaaret 1984/1985 gaeldende dato for indgivelse af ansoegninger om praemie for opretholdelse af besaetninger af ammekoeer ( EFT L 318, s . 30 ).
( 31 ) Artikel 1, stk . 2, foerste afsnit, i forordning ( EOEF ) nr . 1244/82 .
( 32 ) Vurderingen er mindre negativ for saa vidt angaar Baden-Wuerttemberg; i denne delstat har der foreligget enkelte angivelser i de administrative forskrifter .
( 33 ) Dette sidste moment, som Kommissionen har fremfoert, viser allerede efter min mening, at den har vaeret forhastet med at paaberaabe sig dette krav, for saa vidt angaar Regierungspraesidium Stuttgart .
( 34 ) Sagsoegte har endvidere henvist til andre faellesskabsforordninger, som udtrykkeligt foreskriver en mindste procentsats paa 5% for kontrollen . Det drejer sig om artikel 5 i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 2835/77 af 19 . december 1977 om naermere bestemmelser for stoette til haard hvede ( EFT L 327, s . 9 ), og artikel 4, stk . 2, i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 3061/84 af 31 . oktober 1984 om gennemfoerelsesbestemmelser vedroerende ordningen for stoette til olivenolieprodukter ( EFT L 288, s . 52 ). Ifoelge en pressemeddelelse ( Agence "Europe", fredag den 15 . december 1989, nr . 5154 ) har de i Raadet forsamlede landbrugsministre vedtaget et forslag om at foreskrive en mindsteprocentsats paa 5% for toldkontorernes kontrol med eksportrestitutioner, der er meget vigtige under en budgetmaessig synsvinkel .
( 35 ) Jfr . mit forslag til afgoerelse af 4 . juli 1989 i sag 14/88, punkt 15, og dommen af 14 . november 1989 i samme sag, navnlig praemis 19 .
( 36 ) Jfr . samme forslag til afgoerelse, punkterne 11-13, og dommen, praemis 20 .
( 37 ) Jfr . forslag til afgoerelse fra generaladvokat Caportorti af 5 . december 1978 i sagerne 11/76, 15/76, 16/76 og 18/76, Sml . 1979, s . 286, 294 og 295 .
( 38 ) Jfr . navnlig mit forslag til afgoerelse i sag 262/87, Nederlandene mod Kommissionen, pkt . 12 . Af denne grund er den sammenligning, som blev fremfoert under retsmoedet, med det forhold, der eksisterer mellem en paataleberettiget myndighed og en privatperson, der har parkeret sit koeretoej ulovligt, irrelevant .
( 39 ) Jfr . dommen af 19 . oktober 1989, Italien mod Kommissionen, praemis 18 ( 258/87 ), i hvilken Domstolen ikke fulgte punkt 46 i generaladvokat Lenz' forslag til afgoerelse af 7 . juli 1989 .
( 40 ) I sag 10/88, Italien mod Kommissionen, vedroerende ydelsen af praemier for foedsel af kalve, har jeg den 16 . januar 1990 foreslaaet, at Kommissionen med urette havde afslaaet at finansiere udgifter, under paaberaabelse af en rimelig frist for den fuldstaendige betaling, fordi den foerst havde meddelt de oevrige medlemsstater denne frist efter udloebet af det aar, som de paagaeldende beloeb vedroerte . For saa vidt angaar sag 14/88, skal jeg henvise til fodnote 35 .
( 41 ) Denne fortolkning fremgaar af dommen af 21 . september 1989, Kommissionen mod Graekenland ( 68/88, endnu ikke trykt i Domssamlingen ) og navnlig af udtrykket "under alle omstaendigheder", som benyttes i praemis 24 . Jfr . endvidere generaladvokat Darmons forslag til afgoerelse, pkt . 10, af 29 . november 1988 i sag 94/87, Kommissionen mod Tyskland ( Sml . s . 175 ), og praemis 12 i dommen af 2 . februar 1989 i samme sag .
( 42 ) Sml . 1980, s . 31 .
( 43 ) Endnu vaerre er det, at man i et af disse tilfaelde allerede paa ansoegningsformularen kunne laese, at ansoegeren var "landbruger og arbejdstager", men den paagaeldende havde dog i aarevis med urette oppebaaret disse ydelser . Kun ved et tilfaelde ( en fortalelse under en telefonsamtale ) kom det for dagen, at mere end halvdelen af vedkommendes indtaegt hidroerte fra vedkommendes beskaeftigelse som arbejdstager . Selv da blev der kun med forsinkelse draget konsekvenser heraf .
( 44 ) Domme af 7 . februar 1979, Nederlandene mod Kommissionen, praemis 12 ( 11/76, Sml . s . 245 ), og Tyskland mod Kommissionen, praemis 12 ( 18/76, Sml . s . 343 ): "Det staar i oevrigt fast, at der indtil nu ikke er foreskrevet nogen saerlig procedure for ansvarspaalaeggelse i faellesskabsretten med henblik paa at regulere de uoverensstemmelser, som opstaar mellem Faellesskabet og medlemsstaterne; Kommissionens afslutning af regnskaberne indebaerer saaledes noedvendigvis, at enten Kommissionen eller den paagaeldende medlemsstat paalaegges udgifterne ".
( 45 ) Dom af 7 . februar 1979, Nederlandene mod Kommissionen, praemis 25 ( 11/76, Sml . s . 245 ). Som eksempel paa afslag paa finansiering med den begrundelse, at der ikke er blevet overholdt simple bevisformaliteter, skal jeg henvise til dommene af 27 . februar 1985, Italien mod Kommissionen, praemis 21 ( 55/83 og 56/83, Sml . s . 683 og 705 ). Domstolen har udelukket efterfoelgende afhjaelpning af bevisformaliteter, samt fremlaeggelse af andre bevismidler end de foreskrevne : domme af 7 . februar 1979, Frankrig mod Kommissionen, praemis 11 ( 15/76 og 16/76, Sml . s . 321 ), og Tyskland mod Kommissionen, praemisserne 20 og 22 ( 18/76, Sml . s . 343 ). Jfr . i denne henseende ogsaa generaladvokat Mischo' s forslag til afgoerelse af 1 . oktober 1987, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, punkt 46 ( 347/85, Sml . 1988, s . 1749 ). Muligheden for at udelukke bestemte udgifter fra finansiering, selv naar det er godtgjort, at der ikke er begaaet nogen materiel uregelmaessighed, er blevet bekraeftet ved dommen af 25 . februar 1988, Nederlandene mod Kommissionen ( 327/85, Sml . s . 1065 ).
( 46 ) Forslag til afgoerelse af 5 . december 1978, Sml . 1979, s . 286, 292 . Min understregning .
( 47 ) Jfr . f.eks . dommen af 25 . november 1980, Belgien mod Kommissionen, praemis 15 ( 820/79, Sml . s . 3537 ): "Sagsoegeren har derfor ikke godtgjort, at de belgiske myndigheders fejlagtige fortolkning af bestemmelserne ... skyldes Kommissionens adfaerd ". Jfr . ligeledes dommen af 21 . februar 1989, Graekenland mod Kommissionen, praemis 19 ( 214/86, Sml . 367 ).
( 48 ) Dommen af 12 . juli 1984, Luxembourg mod Kommissionen, praemisserne 29-32 ( 49/83, Sml . s . 2931 ), der ikke foelger generaladvokat Darmons forslag til afgoerelse, som stoettedes paa den tidligere praksis, Sml . 1984, s . 2950 .
( 49 ) Jfr . dom af 5 . oktober 1989, i sag 290/87, praemisserne 16-20, og generaladvokat Lenz' forslag til afgoerelse af 11 . juli 1989, pkt . 40 ( endnu ikke offentliggjort i Domssamlingen ).
( 50 ) Kommissionen mod Graekenland ( Sml . 1988, s . 4875 ). Da den graeske regering ikke havde givet Domstolen nogen som helst oplysninger herom, fastslog Domstolen, at de paaberaabte omstaendigheder maatte anses for godtgjort .
( 51 ) Jeg skal herved henvise til dommen i sagen Frankrig mod Kommissionen, jfr . fodnote 7 .
( 52 ) Praemis 19 samt pkt . 30-33 i generaladvokat Lenz' forslag til afgoerelse af 22 . november 1988 .
( 53 ) Dette betyder dog ikke, at afslaget paa finansering udgoer en sanktion mod medlemsstaten . Til forskel fra en dom i henhold til EOEF-Traktatens artikel 171 foreligger der ikke det med misbilligelsen forbundne moralske element . Afslutningen af EUGFL-regnskaber er ikke andet end en beslutning om fordeling af en oekonomisk byrde mellem to administrative enheder .
( 54 ) I det foreliggende tilfaelde har sagsoegeren ikke paaberaabt sig et saadant argument, stoettet paa lighedsprincippet . Derimod har sagsoegte fremfoert oplysninger, der giver det indtryk, at andre omraader i samme medlemsstat var blevet underkastet samme retsforskrifter, og at deres system var blevet fundet tilstraekkeligt, mens der for andre medlemsstater maatte ske afslag paa finansiering inden for samme sektorer paa grundlag af tilsvarende kontrolovervejelser .
( 55 ) Jfr . fodnote 48 .