62021CJ0320_RES
Asia C-320/21 P
Ryanair DAC
vastaan
Euroopan komissio
Unionin tuomioistuimen tuomio (neljäs jaosto) 28.9.2023
Muutoksenhaku – Valtiontuet – SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohta – Ruotsin lentoliikennemarkkinat – Ruotsin kuningaskunnan eräälle lentoyhtiölle covid-19-pandemian yhteydessä myöntämä tuki – Tilapäiset valtiontukipuitteet – Uusiutuvan luottojärjestelyn valtiontakaus – Euroopan komission tekemä vastustamatta jättämistä koskeva päätös – Yhdelle ainoalle vahingonkärsijälle aiheutuneen vahingon korvaamiseksi tarkoitettu tuki – Suhteellisuusperiaate ja syrjimättömyysperiaate – Sijoittautumisvapaus ja palvelujen tarjoamisen vapaus
Valtiontuet – Kielto – Poikkeukset – Sisämarkkinoille soveltuvat tuet – Luonnonmullistusten tai poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttamien vahinkojen korvaamiseen tarkoitettu tuki – Uusiutuvan luottojärjestelyn takaus, joka on annettu yhdelle ainoalle lentoyhtiölle covid-19-pandemian yhteydessä – Kuuluminen soveltamisalaan – Takaus, jota ei anneta kaikille vahinkoa kärsineille lentoyhtiöille – Vaikutuksettomuus
(SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohta)
(ks. 19–34 kohta)
Valtiontuet – Kielto – Poikkeukset – Useiden tukitoimenpiteiden toteuttaminen SEUT 107 artiklan 2 tai 3 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten perusteella saman tapahtuman johdosta – Hyväksyttävyys
(SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohta ja 3 kohdan b alakohta)
(ks. 50–52 kohta)
Muutoksenhaku – Valitusperusteet – Tosiseikkojen ja selvitysaineiston virheellinen arviointi – Tutkimatta jättäminen – Unionin tuomioistuimen harjoittama tosiseikkojen ja selvitysaineiston arvioinnin valvonta – Tutkimatta jättäminen selvitysaineiston vääristämistä lukuun ottamatta – Valitusperuste, jonka mukaan selvitysaineisto on otettu huomioon vääristyneellä tavalla – Seikat, jotka on otettu huomioon vääristyneellä tavalla, on ilmoitettava täsmällisesti, ja tähän vääristämiseen johtaneet analyysivirheet on osoitettava – Selvitysaineiston vääristämisen on käytävä selvästi ilmi asiakirja-aineistosta
(SEUT 256 artiklan 1 kohdan toinen alakohta; Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 58 artiklan ensimmäinen kohta; unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 168 artiklan 1 kohdan d alakohta)
(ks. 65–71 kohta)
Valtiontuet – Kielto – Poikkeukset – Sisämarkkinoille soveltuvat tuet – Luonnonmullistusten tai poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttamien vahinkojen korvaamiseen tarkoitettu tuki – Uusiutuvan luottojärjestelyn takaus, joka on annettu yhdelle ainoalle lentoyhtiölle covid-19-pandemian yhteydessä – Oikeasuhteisuuden arviointi tuen määrän kannalta
(SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohta)
(ks. 75–79 ja 83–86 kohta)
Valtiontuet – Kielto – Poikkeukset – Sisämarkkinoille soveltuvat tuet – Luonnonmullistusten tai poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttamien vahinkojen korvaamiseen tarkoitettu tuki – Uusiutuvan luottojärjestelyn takaus, joka on annettu yhdelle ainoalle lentoyhtiölle covid-19-pandemian yhteydessä – Takauksen soveltuvuus sisämarkkinoille siitä huolimatta, että se on luonteeltaan poissulkeva – Edellytykset
(SEUT 107 artikla)
(ks. 101–108 kohta)
Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Yhdenvertainen kohtelu – Kansalaisuuteen perustuva syrjintä – SEUT 18 artiklaan perustuva kielto – Toissijainen luonne suhteessa EUT-sopimuksessa määrättyihin syrjintäkieltoa koskeviin erityisiin määräyksiin – SEUT 107 artiklan 2 ja 3 kohta, jossa määrätään tällaisista erityisistä määräyksistä
(SEUT 18 artikla ja SEUT 107 artiklan 2 ja 3 kohta)
(ks. 109–112 kohta)
Valtiontuet – Kielto – Poikkeukset – Sisämarkkinoille soveltuvat tuet – Luonnonmullistusten tai poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttamien vahinkojen korvaamiseen tarkoitettu tuki – Uusiutuvan luottojärjestelyn takaus, joka on annettu yhdelle ainoalle lentoyhtiölle covid-19-pandemian yhteydessä – SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla sisämarkkinoille soveltuva tuki – Arviointi palvelujen tarjoamisen vapauden ja sijoittautumisvapauden kannalta – Edellytykset
(SEUT 49 ja SEUT 56 artikla sekä SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohta)
(ks. 130–136 kohta)
Valtiontuet – Kielto – Poikkeukset – Sisämarkkinoille soveltuvat tuet – Luonnonmullistusten tai poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttamien vahinkojen korvaamiseen tarkoitettu tuki – Uusiutuvan luottojärjestelyn takaus, joka on annettu yhdelle ainoalle lentoyhtiölle covid-19-pandemian yhteydessä – Arviointi SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan kannalta – Komission päätös, jossa tuki todetaan muodollista tutkintamenettelyä aloittamatta sisämarkkinoille soveltuvaksi – Asianosaisten menettelyllisten oikeuksien loukkaaminen – Edellytykset – Asianosaisten on osoitettava, että asiassa on epäilyjä tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille
(SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohta)
(ks. 143–152 kohta)
Valtiontuet – Komission päätös olla vastustamatta tukijärjestelmää tai tukitoimenpidettä – Perusteluvelvollisuus – Ulottuvuus
(SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohta ja SEUT 296 artikla)
(ks. 156–161 kohta)
Tiivistelmä
Tanskan kuningaskunta ja Ruotsin kuningaskunta ilmoittivat huhtikuussa 2020 Euroopan komissiolle lentoyhtiö SAS AB:n hyväksi toteutettavasta kahdesta eri tukitoimenpiteestä, joista kukin muodostui enintään 1,5 miljardin Ruotsin kruunun (SEK) suuruisesta takauksesta uusiutuvalle luottojärjestelylle. Kyseisillä toimenpiteillä oli tarkoitus korvata osittain vahinko, joka SAS:lle on aiheutunut sen lentojen peruuttamisesta tai lentoaikataulujen muutoksista covid-19-pandemian yhteydessä käyttöön otettujen matkustamisrajoitusten seurauksena.
Ruotsin tukitoimenpide ilmoitettiin heti sen jälkeen, kun komissio oli SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan (
1
) nojalla hyväksynyt Ruotsin lainatakauksia koskevan tukijärjestelmän, jonka tarkoituksena oli tukea eräitä lentoyhtiöitä covid-19-pandemian yhteydessä. (
2
) Tältä osin Ruotsi oli vahvistanut, että SAS:lle, jolla oli vaikeuksia saada lainoja luottolaitoksilta Ruotsin lainatakauksia koskevan järjestelmän puitteissa, myönnettäisiin tukea joko kyseisen järjestelmän tai ilmoitetun uuden takauksen perusteella mutta ei yhtä aikaa kummankin toimenpiteen perusteella.
Komissio katsoi 15.4.2020 (
3
) ja 24.4.2020 (
4
) antamissaan päätöksissä, että kyseessä olevat toimenpiteet olivat SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla sisämarkkinoille soveltuvaa valtiontukea. Tämän määräyksen mukaan sisämarkkinoille soveltuu tuki luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseksi.
Lentoyhtiö Ryanair nosti kyseisten päätösten kumoamiseksi kanteet, jotka unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin hylkäsi kahdella tuomiollaan. (
5
)
Ryanairin kyseisistä tuomioista tekemät valitukset hylätään unionin tuomioistuimessa, (
6
) joka vahvistaa tässä yhteydessä, että tukitoimenpiteet, joilla pyrittiin vastaamaan covid-19-pandemian seurauksiin, voidaan lain mukaan myöntää yhdelle ainoalle yritykselle, vaikka pandemia vaikuttaa myös kyseisen yrityksen kilpailijoihin.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Aluksi unionin tuomioistuin vahvistaa unionin yleisen tuomioistuimen arvioinnin, jonka mukaan tuki, joka on myönnetty SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla ja jolla pyritään reagoimaan poikkeukselliseen tapahtumaan, voidaan myöntää yhdelle ainoalle yritykselle ja jättää kaikki muut vahinkoa kärsineet yritykset tuen ulkopuolelle, kuten nyt käsiteltävässä asiassa.
Unionin tuomioistuin toteaa tässä yhteydessä, että SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan sanamuodosta, luettuna kyseisen määräyksen tavoitteen valossa, ei missään tapauksessa ilmene, että sisämarkkinoille soveltuvaksi voitaisiin todeta ainoastaan sellainen tuki, joka myönnetään kaikille yrityksille, joille on aiheutunut vahinkoa poikkeuksellisesta tapahtumasta.
Jos komissio tutkiessaan tukitoimenpiteen soveltuvuutta kyseisen määräyksen kannalta toteaisi, että tuensaajan valinta ei ole sopusoinnussa tavoitteen, jolla pyritään sellaisen haitan korvaamiseen, jonka poikkeuksellinen tapahtuma on välittömästi aiheuttanut, kanssa, ja että valinta liittyy siten muihin tavoitteeseen kuulumattomiin näkökohtiin, kyseistä toimenpidettä ei voida todeta sisämarkkinoille soveltuvaksi.
Pelkästään se seikka, että tuki myönnetään yhdelle ainoalle yritykselle niiden useiden yritysten joukosta, joille poikkeuksellinen tapahtuma on mahdollisesti aiheuttanut vahinkoa, ei kuitenkaan merkitse sitä, että kyseisellä tuella välttämättä pyritään muihin tavoitteisiin kuin SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettuun tavoitteeseen tai että se on myönnetty mielivaltaisesti.
Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin hylkää myös Ryanairin argumentaation, joka perustuu siihen, että SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan tarkoituksen mukaan asianomainen jäsenvaltio toimii ”viimesijaisena vakuuttajana” ja tarjoaa samaa suojaa kaikille yrityksille, joita tietyt poikkeukselliset tapahtumat koskevat, koska tällainen tulkinta ei ilmene kyseisen määräyksen sanamuodosta eikä sen tavoitteesta.
Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin ei tehnyt oikeudellista virhettä katsoessaan, että komissio saattoi siitä huolimatta, että kyseessä olevat toimenpiteet eivät hyödyttänyt kaikkia niitä yrityksiä, jotka ovat kärsineet covid-19-pandemiasta aiheutunutta vahinkoa, todeta, että tuet soveltuvat sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla.
Toisin kuin Ryanair väitti, se seikka, että komissio oli todennut Ruotsin lainatakauksia koskevan järjestelmän soveltuvan sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla, ei ollut esteenä sille, että komissio toteaa, että Ruotsin kuningaskunnan ilmoittama uusi takaus soveltuu sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla. Koska covid-19-pandemian kaltaista tapahtumaa voidaan pitää sekä SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettuna poikkeuksellisena tapahtumana että tapahtumana, joka aiheuttaa SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetun talouden vakavan häiriön, EUT-sopimus ei ole esteenä kyseisten määräysten samanaikaiselle soveltamiselle, kunhan näiden kummankin määräyksen soveltamisedellytykset täyttyvät.
Oikeasuhteisuuden tarkastelun yhteydessä unionin tuomioistuin vahvistaa, että SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla myönnetty yksittäinen tuki ei saa olla suurempi kuin ne menetykset, jotka tuensaajalle on aiheutunut poikkeuksellisesta tapahtumasta, mutta se hylkää Ryanairin väitteet, joiden mukaan unionin yleisen tuomioistuin olisi pitänyt ottaa huomioon SAS:lle mahdollisesti maksettu liiallinen korvaus siihen vahinkoon nähden, joka on aiheutunut muille Ruotsissa ja Tanskassa toimiville lentoyhtiöille. Tältä osin unionin tuomioistuin korostaa ensinnäkin, että sillä, onko myös muille lentoyhtiöille aiheutunut vahinkoa covid-19-pandemiasta tai missä määrin niille on aiheutunut siitä vahinkoa, ei selvästikään ole merkitystä arvioitaessa mahdollista liiallista korvausta SAS:lle. Koska Tanskan kuningaskunnan ja Ruotsin kuningaskunnan ei toisekseen tarvinnut ottaa huomioon kaikkea covid-19-pandemiasta aiheutunutta vahinkoa tai myöntää tukea kaikille vahinkoa kärsineille yrityksille, sen hyväksymisen, että tuki myönnetään SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla yksinomaan SAS:lle, edellytyksenä ei voi olla, että komissio osoittaa, että kyseisestä pandemiasta aiheutunut vahinko vaikutti vain kyseiseen yritykseen.
Lisäksi on niin, että unionin yleinen tuomioistuin totesi perustellusti, että – siltä osin kuin on kyse tuesta, joka muodostuu takauksesta uusiutuvalle luottojärjestelylle – tuensaajalle myönnetyn tuen määrä, joka komission on otettava huomioon sen selvittämiseksi, onko asiassa mahdollisesti maksettu liiallinen korvaus, vastaa lähtökohtaisesti siinä tapauksessa, että kyseessä oleva takaus annetaan, myönnetyn koron ja siinä tapauksessa, että takausta ei anneta, myönnetyn koron välistä erotusta päätöksen antamisajankohtana. Sen sijaan komission ei kyseissä arvioinnissa tule ottaa huomioon sellaista etua, jonka tuensaaja on mahdollisesti saanut toimenpiteestä välillisesti, kuten esimerkiksi kilpailuetua, joka johtuu tapauksen mukaan siitä, että tuensaaja oli ainoa tuensaaja.
Unionin tuomioistuin vahvistaa myös unionin yleisen tuomioistuimen johtopäätöksen, jonka mukaan kyseessä olevat toimenpiteet eivät ole ristiriidassa syrjintäkiellon periaatteen kanssa vain sen vuoksi, että ne ovat luonteeltaan poissulkevia, koska unionin oikeudessa sallitaan se, että jäsenvaltiot myöntävät yksittäisiä tukia, kunhan kaikki SEUT 107 artiklassa määrätyt edellytykset täyttyvät.
Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin muistuttaa, että vaikka SEUT 107 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan periaate, jonka mukaan toimenpiteet, jotka täyttävät kyseisessä määräyksessä mainitut edellytykset, joista yksi on valikoivuutta koskeva vaatimus, ovat sisämarkkinoille soveltumattomia, kyseisen määräyksen 2 ja 3 kohdassa säädetään kuitenkin tietyistä poikkeuksista mainitusta periaatteesta. Tästä seuraa, että valtiontukia, jotka myönnetään kyseisissä poikkeuksissa tarkoitettua tavoitetta varten ja sellaisten rajojen puitteissa, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista ja oikeasuhteista kyseisen tavoitteen toteuttamiseksi, ei voida todeta sisämarkkinoille soveltumattomiksi viittaamalla ainoastaan ominaisuuksiin tai vaikutuksiin, jotka liittyvät kaikkeen valtiontukeen, eli syihin, jotka liittyvät muun muassa tuen valikoivuuteen tai siihen, että tuki vääristää kilpailua.
Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin hylkää myös Ryanairin väitteen, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, koska se ei soveltanut SEUT 18 artiklassa taattua kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatetta vaan tarkasteli kyseessä olevia toimenpiteitä SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan kannalta. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 18 artiklaa voidaan soveltaa itsenäisesti ainoastaan sellaisiin unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluviin tapauksiin, joita varten EUT-sopimuksessa ei ole erityisiä syrjinnän kieltäviä määräyksiä. Unionin tuomioistuimen mukaan SEUT 107 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetyt poikkeukset ovat tällaisia erityisiä määräyksiä.
Unionin yleinen tuomioistuin ei tehnyt oikeudellista virhettä myöskään hylätessään Ryanairin väitteet, joiden mukaan palvelujen tarjoamisen vapautta ja sijoittautumisvapautta koskevia määräyksiä on rikottu. Tältä osin unionin tuomioistuin toteaa, että Ryanairin olisi tullut sen vahvistamiseksi, että kyseessä olevat toimenpiteet merkitsivät sen johdosta, että ne hyödyttivät ainoastaan SAS:ää, sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamista, osoittaa, että kyseisillä toimenpiteillä oli rajoittavia vaikutuksia, jotka ylittävät ne vaikutukset, jotka liittyvät sellaiseen valtiontukeen, joka on myönnetty SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdassa asetettujen vaatimusten mukaisesti. Argumentaatiossaan Ryanair kuitenkin tyytyi arvostelemaan SAS:n valitsemista ainoaksi kyseessä olevien toimenpiteiden edunsaajayritykseksi sekä kyseisen valinnan vaikutuksia, vaikka tämä valinta kuuluu kyseisten toimenpiteiden valikoivuuteen.
Lopuksi unionin tuomioistuin hylkää valitusperusteen, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin jätti huomiotta perusteluvaatimukset, jotka koskevat komission päätöksiä olla vastustamatta kyseessä olevia toimenpiteitä, ja siten unionin tuomioistuin hylkää Ryanairin valitukset kokonaisuudessaan.
(
1
)	Kyseisen määräyksen mukaan sisämarkkinoille soveltuvana voidaan pitää tukea Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen tai jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen.
(
2
)	Päätös C(2020) 2366 final, joka koskee valtiontukea SA.56812 (2020/N) – Ruotsi – Covid-19: lentoyhtiöiden hyväksi annettavia lainatakauksia koskeva järjestelmä (EUVL 2020, C 269, s. 1).
(
3
)	15.4.2020 annettu komission päätös C(2020) 2416 final, joka koskee valtiontukea SA.56795 (2020/N) – Tanska – Covid-19-pandemiasta SAS AB:lle aiheutuneiden vahinkojen korvaaminen (EUVL 2020, C 220, s. 7).
(
4
)	24.4.2020 annettu komission päätös C(2020) 2784 final, joka koskee valtiontukea SA.57061 (2020/N) – Ruotsi – Covid-19-pandemiasta SAS SA:lle aiheutuneiden vahinkojen korvaaminen (EUVL 2020, C 220, s. 9).
(
5
)	Tuomio 14.4.2021, Ryanair v. komissio (SAS, Tanska; Covid-19) (T-378/20, EU:T:2021:194) ja Ryanair v. komissio (SAS, Ruotsi; Covid-19) (T-379/20, EU:T:2021:195).
(
6
)	Asiassa T-379/20 annetusta tuomiosta tehty valitus hylättiin unionin tuomioistuimen asiassa C-320/21 P antamalla tuomiolla. Asiassa T-378/20 annetusta tuomiosta tehty valitus hylättiin unionin tuomioistuimen asiassa C-321/21 P antamalla tuomiolla.