62023CJ0242_RES
Sprawa C‑242/23
Tecno*37
przeciwko
Ministero dello Sviluppo economicoiCamera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Bologna
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Consiglio di Stato)
Wyrok Trybunału (pierwsza izba) z dnia 4 października 2024 r.
Odesłanie prejudycjalne – Swoboda świadczenia usług – Dyrektywa 2006/123/WE – Artykuł 25 ust. 1 – Ograniczenia dotyczące działalności wielodyscyplinarnej – Zawód regulowany – Uregulowanie krajowe przewidujące ogólny zakaz łączenia działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami z działalnością zarządcy wspólnot mieszkaniowych – Wymogi niezależności i bezstronności – Proporcjonalność ograniczenia – Skutki zakończenia prowadzonego przez Komisję Europejską postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego
Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Prawo Komisji do wniesienia skargi – Ocena decyzji o zamknięciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Wykonywanie uprawnień dyskrecjonalnych – Konsekwencje – Zamknięcie przez Komisję takiego postępowania nieoznaczające zgodności z prawem Unii uregulowania krajowego będącego przedmiotem tego postępowania
(art. 258 TFUE)
(zob. pkt 29–33; pkt 1 sentencji)
Swobodny przepływ osób – Swoboda przedsiębiorczości – Swoboda świadczenia usług – Pracownicy – Uznawanie kwalifikacji zawodowych – Zakres stosowania dyrektywy 2005/36 – Stosowanie wyłącznie do uznania w jednym państwie członkowskim kwalifikacji zawodowych uzyskanych w innym państwie członkowskim
(dyrektywa 2005/36 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 1, art. 2 ust. 1, art. 4)
(zob. pkt 41, 42)
Swoboda przedsiębiorczości – Swoboda świadczenia usług – Usługi na rynku wewnętrznym – Dyrektywa 2006/123 – Swoboda przedsiębiorczości dla usługodawców – Stosowanie do sytuacji o charakterze wyłącznie wewnętrznym
(dyrektywa 2006/123 Parlamentu Europejskiego i Rady, motywy 2, 5, 7, art. 1 ust. 1, art. 25 ust. 1)
(zob. pkt 57–60)
Swoboda przedsiębiorczości – Swoboda świadczenia usług – Usługi na rynku wewnętrznym – Dyrektywa 2006/123 – Ograniczenia dotyczące działalności wielodyscyplinarnej – Zawód regulowany – Uregulowanie krajowe przewidujące ogólny zakaz łączenia działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami z działalnością zarządcy wspólnot mieszkaniowych – Niedopuszczalność
(dyrektywa 2006/123 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 25 ust. 1)
(zob. pkt 74–79, 81, 82; pkt 2 sentencji)
Streszczenie
W ramach sporu dotyczącego ogólnego zakazu, w odniesieniu do przedsiębiorstwa, łączenia działalności pośrednika w obrocie nieruchomościami oraz zarządcy wspólnot mieszkaniowych Trybunał sprecyzował wymogi, jakie muszą spełniać ograniczenia w wykonywaniu działalności wielodyscyplinarnej w ramach zawodu regulowanego, by były one zgodne z dyrektywą 2006/123 (
1
).
Tecno*37 jest przedsiębiorstwem w formie jednoosobowej działalności gospodarczej, które prowadzi równocześnie działalność w zakresie zarządzania wspólnotami mieszkaniowymi i działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.
Uznawszy, że owo łączenie działalności zarządcy wspólnot mieszkaniowych i pośrednika w obrocie nieruchomościami stanowi sytuację niedozwolonego łączenia działalności w rozumieniu uregulowania krajowego, Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Bologna (izba handlowa, przemysłowa, rzemieślnicza i rolnicza w Bolonii, Włochy) postanowiła zakazać Tecno*37 dalszego wykonywania działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.
Tecno*37 zakwestionowało ową decyzję i doprowadziło sprawę aż do Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy), będącej sądem odsyłającym, podnosząc w szczególności, że zakaz równoczesnego prowadzenia przedmiotowych działalności narusza prawo Unii Europejskiej. W szczególności rozpatrywane uregulowanie krajowe stosuje się jego zdaniem w sposób abstrakcyjny i ogólny, prowadzący w każdym przypadku do uznania działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami za niepołączalną z działalnością zarządcy wspólnot mieszkaniowych i wyłączający możliwość dokonania indywidualnej oceny każdego przypadku co do ryzyka konfliktu interesów.
Sąd odsyłający, wyrażając wątpliwości co do zgodności z prawem Unii przewidywanych w owym uregulowaniu ograniczeń, zastanawia się między innymi, czy art. 25 ust. 1 dyrektywy 2006/123 stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które w sposób ogólny przewiduje, że działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami nie można wykonywać równocześnie z działalnością zarządcy wspólnot mieszkaniowych.
Trybunał odpowiedział na to pytanie twierdząco.
Ocena Trybunału
Trybunał doszedł do tego wniosku, stwierdziwszy przede wszystkim, że poprzez zakazanie w sposób ogólny łączenia działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami i zarządzania wspólnotami mieszkaniowymi rozpatrywane uregulowanie krajowe poddaje działalność pośrednika, który jest we Włoszech zawodem regulowanym, wymogom takim jak przewidziane w art. 25 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2006/123.
Trybunał przypomniał następnie, że w celu zapewnienia ochrony konsumentów państwa członkowskie mogą przyjąć środki gwarantujące niezależność i bezstronność zawodów regulowanych zgodnie z art. 25 ust. 1 akapit drugi lit. a) dyrektywy 2006/123.
W niniejszej sprawie, ponieważ pośrednik w obrocie nieruchomościami powinien być osobą trzecią w stosunku do stron transakcji dotyczącej nieruchomości, wydaje się, że zakaz łączenia działalności pośrednika w obrocie nieruchomościami oraz zarządcy wspólnot mieszkaniowych w zakresie, w jakim ma on na celu zapobieżenie ryzyku konfliktu interesów, można – co do zasady – uznać za odpowiedni do zagwarantowania niezależności i bezstronności zawodu regulowanego, którego dotyczy sprawa.
Niemniej wydaje się, że taki ogólny zakaz wykracza poza to, co jest konieczne i proporcjonalne do osiągnięcia owego celu.
O ile nie można bowiem wykluczyć, że może dojść do konfliktu interesów, w szczególności gdy działalność pośrednika w obrocie nieruchomościami i zarządcy wspólnot mieszkaniowych jest prowadzona w odniesieniu do tej samej lub podobnych nieruchomości, o tyle takie ryzyko niekoniecznie musi wystąpić w każdej sytuacji, zatem nie można domniemywać istnienia takiego konfliktu interesów. Ponadto środki, które naruszają swobodę świadczenia usług w mniejszym stopniu niż ogólny zakaz łączenia tych dwóch rodzajów działalności, takie jak zakaz ich równoczesnego wykonywania ograniczony do sytuacji, w których działalność ta dotyczy tej samej nieruchomości, lub ustanowienie określonych obowiązków w zakresie przejrzystości i informacji dotyczących równoczesnego wykonywania tych rodzajów działalności w połączeniu z kontrolą ex post przeprowadzaną przez właściwe izby zawodowe, mogą umożliwić zagwarantowanie niezależności i bezstronności zawodu regulowanego, którego dotyczy sprawa.
Trybunał wyjaśnił wreszcie, że praktyczne trudności związane z niemożliwością weryfikacji braku konfliktu interesów dla każdej transakcji w ewentualnym wypadku równoczesnego prowadzenia działalności pośrednika w obrocie nieruchomościami i zarządcy wspólnot mieszkaniowych w odniesieniu do tej samej nieruchomości nie są niemożliwe do przezwyciężenia. Akty sprzedaży mogą bowiem zawierać, przykładowo, wyraźne oświadczenia, że agent nieruchomości działający jako pośrednik w obrocie nieruchomościami nie jest równocześnie zarządcą wspólnoty mieszkaniowej, do której należy nabyta nieruchomość.
(
1
)	Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. 2006, L 376, s. 36).