62020CC0541
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. PITRUZZELLA
fremsat den 14. november 2023 (
1
)
Forenede sager C-541/20 – C-555/20
Republikken Litauen (C-541/20 og C-542/20)
Republikken Bulgarien (C-543/20 – C-545/20)
Rumænien (C-546/20 – C-548/20)
Republikken Cypern (C-549/20 og C-550/20)
Ungarn (C-551/20)
Republikken Malta (C-552/20)
Republikken Polen (C-553/20 – C-555/20)
mod
Europa-Parlamentet
Rådet for Den Europæiske Union
»Annullationssøgsmål – mobilitetspakken – forordning (EU) 2020/1054 – maksimal daglig og ugentlig køretid – minimumspauser samt daglig og ugentlig hviletid – forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden – forbud mod at afholde den regulære ugentlige hviletid og regulær ugentlig hviletid på mere end 45 timer i køretøjet – frist for installation af intelligente takografer (andengenerationstakografer) – dato for ikrafttræden – forordning (EU) 2020/1055 – betingelser, der skal opfyldes for at udøve vejtransporterhvervet – opfyldelse af etableringskravet – forpligtelse til at sikre, at køretøjerne vender tilbage til virksomheden i etableringsmedlemsstaten – forpligtelse vedrørende antallet af køretøjer og førere, der normalt er tilknyttet virksomheden i etableringsmedlemsstaten – cabotagekørsel – karensperiode på fire dage for cabotagekørsel – undtagelse vedrørende cabotagekørsel som led i kombineret transport – direktiv (EU) 2020/1057 – særlige regler for udstationering af førere i vejtransportsektoren – gennemførelsesfrist – det indre marked – særlig retlig ordning for transport – grundlæggende frihedsrettigheder – proportionalitetsprincippet – konsekvensanalyse – princippet om forbud mod forskelsbehandling – miljøbeskyttelse – artikel 11 TEUF – artikel 37 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – retssikkerhedsprincippet – artikel 91 TEUF – hensyntagen til transportvirksomhedernes økonomiske situation – artikel 94 TEUF«
Indhold
I. Retsforskrifter
A. Forordning 2020/1054 (mobilitetspakken med hensyn til »arbejdstidens længde«)
B. Forordning 2020/1055 (mobilitetspakken med hensyn til »etablering«)
C. Direktiv 2020/1057 (mobilitetspakken med hensyn til »udstationering af arbejdstagere«)
II. Sagens baggrund
III. Parternes påstande og retsforhandlingerne for Domstolen
IV. Bedømmelse
A. Indledende bemærkninger
1. Den særlige retlige ordning for transport i det indre marked
2. Om proportionalitetsprincippet
a) Proportionalitetsprincippet, lovgivers vide skønsmargen og domstolskontrollen
b) De oplysninger, der skal tages hensyn til i lovgivningsproceduren, og konsekvensanalysen
3. Ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling
4. De EU-retlige bestemmelser om miljøpolitikken
B. Om forordning 2020/1054 (sagerne C-541/20, C-543/20, C-546/20, C-551/20 og C-553/20)
1. Anbringenderne om forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden
a) Formaliteten vedrørende søgsmålet i sag C-543/20 hvad angår artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
b) Tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
c) Tilsidesættelsen af de ved EUF-traktaten sikrede grundlæggende frihedsrettigheder
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
d) Tilsidesættelsen af proportionalitetsprincippet
1) Anbringenderne om forholdsmæssigheden af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden
i) Parternes argumenter
ii) Bedømmelse
– Formålene med den omhandlede lovgivning
– De negative konsekvenser for førerne
– De negative konsekvenser for transportvirksomhederne
– De negative konsekvenser for miljøet
– Spørgsmålet, om der findes mindre indgribende alternativer
2) Anbringenderne vedrørende EU-lovgivers undersøgelse af forholdsmæssigheden af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden
i) Parternes argumenter
ii) Bedømmelse
e) Tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
i) Rækkevidden af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF
ii) De angivelige tilsidesættelser af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF
f) Tilsidesættelsen af de EU-retlige bestemmelser om politikken vedrørende miljø og klimaforandringer
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
g) Tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
h) Konklusion om anbringenderne om forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden
2. Anbringenderne vedrørende forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset
a) Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
i) Indledende bemærkninger
ii) Vaditrans-dommen og dens rækkevidde
iii) Proportionaliteten af artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054
b) Tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
c) Tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
d) Tilsidesættelse af de EU-retlige bestemmelser om den frie udveksling af transporttjenester og det indre marked
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
e) Konklusion om anbringenderne vedrørende forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset
3. Anbringenderne vedrørende artikel 2, nr. 2), i forordning 2020/1054
a) Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
b) Tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
c) Tilsidesættelse af artikel 151, stk. 2, TEUF
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
4. Anbringenderne vedrørende artikel 3 i forordning 2020/1054
a) Spørgsmålet, om anbringenderne vedrørende artikel 3 i forordning 2020/1054 er relevante
b) Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
c) Spørgsmålet, om begrundelsespligten er blevet tilsidesat
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
d) Tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde, som er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
5. Konklusion om søgsmålene vedrørende forordning 2020/1054
C. Forordning 2020/1055 (sagerne C-542/20, C-545/20, C-547/20, C-549/20, C-551/20, C-552/20 og C-554/20)
1. Forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge [artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, for så vidt som denne bestemmelse ændrer artikel 5, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1071/2009]
a) Anbringenderne om en tilsidesættelse af artikel 91, stk. 1, TEUF, for så vidt som EØSU og Regionsudvalget ikke blev hørt
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
b) Anbringenderne om tilsidesættelse af Unionens politik vedrørende miljø og klimaforandringer
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
i) Den angivelige tilsidesættelse af artikel 3 TEU, 11 TEUF og 191 TEUF samt chartrets artikel 37
ii) Den angivelige tilsidesættelse af Unionens og medlemsstaternes internationale forpligtelser på miljøbeskyttelsesområdet
iii) Den angivelige tilsidesættelse af Unionens miljøpolitik, eftersom forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er i strid med den afledte miljøret, Det Europæiske Råds konklusioner og den europæiske grønne pagt
iv) Konklusion om bedømmelsen
c) Anbringenderne om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
d) Anbringenderne vedrørende en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
1) EU-lovgivers undersøgelse af forholdsmæssigheden af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge
i) Parternes argumenter
ii) Bedømmelse
2) Undersøgelsen af foranstaltningens forholdsmæssighed
e) Anbringenderne om tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
f) Anbringenderne vedrørende tilsidesættelse af de ved EUF-traktaten sikrede grundlæggende friheder
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
g) Konklusion
2. Forpligtelsen til at råde over et antal køretøjer og førere, der står i forhold til antallet af transporter, som virksomheden gennemfører [artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, for så vidt som denne bestemmelse tilføjede litra g) til artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 1071/2009]
a) Det første anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
b) Anbringendet om tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
c) Anbringendet om tilsidesættelse af artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
d) Konklusion
3. Karenstiden på fire dage mellem to cabotageperioder [artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055, som indførte et stk. 2a i artikel 8 i forordning nr. 1072/2009]
a) Anbringenderne om tilsidesættelse af Unionens politik vedrørende miljø og klimaforandringer
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
b) Anbringenderne vedrørende tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
i) EU-lovgivers undersøgelse af forholdsmæssigheden af karensperioden mellem to cabotageperioder
ii) Forholdsmæssigheden af en karensperiode på fire dage mellem to godkendte cabotageperioder
c) Anbringenderne om tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
d) Anbringenderne om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
e) Anbringenderne om tilsidesættelse af artikel 26 TEUF, 34 TEUF – 36 TEUF og artikel 58, stk. 1, TEUF
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
f) Konklusion
4. Muligheden for at undergive kombineret transport en karensperiode [artikel 2, nr. 5), litra b), i forordning 2020/1055, for så vidt som den tilføjer et stk. 7 til artikel 10 i forordning nr. 1072/2009 eller »beskyttelsesklausulen«]
a) Anbringendet om en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
b) Anbringenderne om tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
c) Anbringendet om tilsidesættelse af artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
d) Konklusion
5. Konklusion i søgsmålene vedrørende forordning 2020/1055
D. Direktiv 2020/1057
1. Indledende bemærkninger
a) Direktiv 2020/1057 og de heri fastsatte regler for udstationering af førere
b) Rækkevidden af søgsmålene anlagt af Republikken Bulgarien og Republikken Cypern i henholdsvis sag C-544/20 og sag C-550/20
2. Anbringenderne om de særlige regler om udstationering af førere
a) Indledende bemærkninger
b) Domstolens praksis om udstationering af førere i vejtransportsektoren
c) Anbringendet om, at direktiv 96/71 ikke finder anvendelse på førere i vejtransportsektoren
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
d) Tilsidesættelse af artikel 91, stk. 1, TEUF
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
e) Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
1) Anbringenderne om tilsidesættelsen af proportionalitetsprincippet
i) Parternes argumenter
– Spørgsmålet, om kriteriet baseret på typen af transport er uegnet
– Spørgsmålet, om den »hybride model« er uegnet og unødvendig med henblik på at bidrage til de forfulgte mål
– De uforholdsmæssige negative virkninger
ii) Bedømmelse
– Indledende bemærkninger
– Formålene med de særlige regler om udstationering af førere fastsat i direktiv 2020/1057
– Spørgsmålet, om kriteriet baseret på typen af transport er uegnet
– Spørgsmålet, om den »hybride model« er uegnet og unødvendig med henblik på at bidrage til de forfulgte mål
– De uforholdsmæssige negative virkninger
2) Anbringenderne om EU-lovgivers undersøgelse af forholdsmæssigheden
i) Parternes argumenter
ii) Bedømmelse
– Indledende bemærkninger
– Fraværet af en supplerende konsekvensanalyse vedrørende den endelige version af bestemmelserne om udstationering af førere i direktiv 2020/1057
f) Tilsidesættelse af artikel 90 TEUF (sammenholdt med artikel 3, stk. 3, TEU), artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
g) Tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
i) Indledende bemærkninger
ii) Den angivelige tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet mellem bilaterale transporter og tredjelandstransport (Republikken Litauen, Republikken Bulgarien, Rumænien og Republikken Cypern )
iii) Den angivelige tilsidesættelse af princippet om ligebehandling af kombineret transport og bilaterale transporter (Ungarn)
iv) Konklusion
h) Tilsidesættelse af varernes frie bevægelighed og den frie udveksling af tjenesteydelser
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
i) Tilsidesættelse af artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
3. Anbringenderne vedrørende artikel 9, stk. 1, i direktiv 2020/1057
a) Tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
b) Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og artikel 94 TEUF
1) Parternes argumenter
2) Bedømmelse
4. Konklusion om søgsmålene vedrørende direktiv 2020/1057
V. Sagsomkostninger
VI. Forslag til afgørelse
1.
Dette forslag til afgørelse vedrører 15 søgsmål anlagt af 7 medlemsstater – Republikken Litauen, Republikken Bulgarien, Rumænien, Republikken Cypern, Ungarn, Republikken Malta og Republikken Polen – med påstand om annullation af visse bestemmelser i eller i nogle tilfælde, subsidiært, som helhed de 3 retsakter, der indgår i den såkaldte »mobilitetspakke«.
2.
Disse tre retsakter, som alle vedrører den retlige ordning for vejtransport, er for det første forordning (EU) 2020/1054 om bl.a. maksimal daglig og ugentlig køretid, minimumspauser samt daglig og ugentlig hviletid og lokalisering ved hjælp af takografer (
2
), for det andet forordning (EU) 2020/1055 om ændring af bl.a. de fælles regler om betingelser for udøvelse af vejtransporterhvervet og for adgang til markedet for international godskørsel (
3
) og for det tredje direktiv (EU) 2020/1057 om fastsættelse af særlige regler om udstationering af førere i vejtransportsektoren (
4
) (herefter omtales disse tre retsakter ligeledes samlet »de tre anfægtede retsakter«).
3.
Disse 15 forenede sager har en ganske usædvanlig dimension. Sjældent har et lovgivningsinitiativ på EU-plan skabt en så samlet og intens reaktion. En sådan reaktion var forventelige, henset til drøftelserne og til den modstand, som et vist antal medlemsstater lejlighedsvis gav udtryk for under den lovgivningsproces, der førte til vedtagelsen af de tre retsakter, som mobilitetspakken består af. Reaktionen viser en risiko for et brud mellem to syn på Unionen hvad angår et grundlæggende tema for det indre marked. Ud over den juridiske problemstilling er det således på sin vis den fortsatte sameksistens på de fælles økonomiske og sociale grundlag, der er genstand for disse søgsmål. De skal således tillægges den opmærksomhed, som de fortjener, uanset udfaldet heraf. Det er under dette ansvar, at jeg forelægger Domstolen nærværende analyse.
I. Retsforskrifter
A. Forordning 2020/1054 (mobilitetspakken med hensyn til »arbejdstidens længde«)
4.
Artikel 1, nr. 6), litra c) og d), samt artikel 1, nr. 8) og 11), i forordning 2020/1054 bestemmer:
»I forordning [...] nr. 561/2006 foretages følgende ændringer:
[...]
6)
Artikel 8 ændres således:
[...]
c)
Stk. 8 affattes således:
»8. De regulære ugentlige hviletider og ugentlige hviletider på mere end 45 timer, der afholdes som kompensation for tidligere reducerede ugentlige hviletider, må ikke afholdes i et køretøj. De skal afholdes i egnet og kønsvenlig indkvartering med passende sovefaciliteter og sanitære forhold.
Alle omkostninger til indkvartering uden for køretøjet dækkes af arbejdsgiveren.«
d)
Følgende stykke indsættes:
»2a. Transportvirksomheder tilrettelægger førernes arbejde, således at førerne kan vende tilbage til arbejdsgiverens virksomhed, hvor føreren sædvanligvis er baseret, og hvor førerens regulære ugentlige hviletid begynder, i etableringsmedlemsstaten eller tilbage til førernes bopæl inden for hver fire på hinanden følgende uger med henblik på at afholde mindst én regulær ugentlig hviletid eller en ugentlig hviletid på mere end 45 timer, der tages som kompensation for reduceret ugentligt hviletid.
Hvor føreren har afholdt to på hinanden følgende reducerede ugentlige hviletider i overensstemmelse med stk. 6, tilrettelægger transportvirksomheden imidlertid førerens arbejde, således at føreren kan vende tilbage inden starten på den regulære ugentlige hviletid på mere end 45 timer, der afholdes som kompensation.
Virksomheden dokumenterer, hvordan den opfylder denne forpligtelse, og opbevarer dokumentationen i sine lokaler med henblik på at kunne forelægge den efter anmodning fra kontrolmyndigheder.«
[...]
8)
Artikel 9 ændres således:
[...]
b)
Stk. 2 affattes således:
»2. Enhver tid, føreren bruger på at rejse til eller fra et køretøj, der er omfattet af denne forordning, og som ikke befinder sig ved førerens bopæl eller ved arbejdsgiverens virksomhed, hvor føreren normalt er baseret, beregnes ikke som pause eller hvil, medmindre føreren befinder sig på en færge eller et tog med adgang til en sovekabine, køje eller liggeplads.«
[...]
11)
I artikel 12 tilføjes følgende stykker:
»Forudsat at færdselssikkerheden ikke dermed bringes i fare, kan føreren under ekstraordinære omstændigheder også fravige artikel 6, stk. 1 og 2, og artikel 8, stk. 2, ved at overskride den daglige og ugentlige køretid med op til én time for at nå frem til arbejdsgiverens virksomhed eller førerens bopæl med henblik på at afholde den ugentlige hvileperiode.
Føreren kan på samme betingelser overskride den daglige og ugentlige køretid med op til to timer for at nå frem til arbejdsgiverens virksomhed eller førerens bopæl med henblik på at afholde en regulær ugentlig hviletid, forudsat at der blev taget en uafbrudt pause på 30 minutter umiddelbart før den yderligere kørsel.
[...]««
5.
Artikel 2 i forordning 2020/1054 har følgende ordlyd:
»I forordning [...] nr. 165/2014 foretages følgende ændringer:
[...]
2)
Artikel 3, stk. 4, erstattes af følgende:
»4. Senest tre år efter udgangen af det år, hvor de i artikel 11, stk. 2, omhandlede detaljerede bestemmelser træder i kraft, skal følgende kategorier af køretøjer, der anvendes i en anden medlemsstat end den medlemsstat, der har indregistreret dem, udstyres med en intelligent takograf som fastsat i denne forordnings artikel 8, 9 og 10:
a)
køretøjer, der er udstyret med en analog takograf
b)
køretøjer, der er udstyret med en digital takograf, som overholder de specifikationer i bilag IB til forordning (EØF) nr. 3821/85, der var gældende indtil den 30. september 2011
c)
køretøjer, der er udstyret med en digital takograf, som overholder de specifikationer i bilag IB til forordning (EØF) nr. 3821/85, der er gældende fra den 1. oktober 2011, og
d)
køretøjer, der er udstyret med en digital takograf, som overholder de specifikationer i bilag IB til forordning(EØF) nr. 3821/85, der er gældende fra den 1. oktober 2012.
4a. Senest fire år efter det år, hvor de i artikel 11, stk. 2, omhandlede detaljerede bestemmelser træder i kraft, skal køretøjer, der er udstyret med en intelligent takograf, som overholder bilag IC til Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2016/799 [af 18. marts 2016 om gennemførelse af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 165/2014 om fastsættelse af forskrifter for konstruktion, afprøvning, installering, brug og reparation af takografer og deres komponenter (EUT 2016, L 139, s. 1)], og som anvendes i en anden medlemsstat end den medlemsstat, der har indregistreret dem, udstyres med en intelligent takograf som fastsat i denne forordnings artikel 8, 9 og 10.
[...]
8)
Artikel 11 ændres således:
a) Stk. 1 affattes således:
»For at sikre, at intelligente takografer overholder principperne og kravene i denne forordning, vedtager Kommissionen ved hjælp af gennemførelsesretsakter detaljerede bestemmelser, der er nødvendige for den ensartede anvendelse af artikel 8, 9 og 10, bortset fra bestemmelser om takografens registrering af supplerende data.
Senest den 21. august 2021 vedtager Kommissionen gennemførelsesretsakter, der fastlægger de detaljerede bestemmelser for den ensartede anvendelse af forpligtelsen til at registrere og lagre oplysninger om alle køretøjets grænsepassager og aktiviteter, der er omhandlet i artikel 8, stk. 1, første afsnit, andet og tredje led, og artikel 8, stk. 1, andet afsnit.
[...]««
6.
Artikel 3 i forordning 2020/1054 foreskriver:
»Denne forordning træder i kraft på tyvendedagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende.
Artikel 1, nr. 15), og artikel 2, nr. 12), finder dog anvendelse fra den 31. december 2024.«
B. Forordning 2020/1055 (mobilitetspakken med hensyn til »etablering«)
7.
Følgende fremgår af 6.-8. og 20.-22. betragtning til forordning 2020/1055:
»(6)
For at bekæmpe fænomenet med såkaldte skuffeselskaber og sikre fair konkurrence og lige vilkår på det indre marked er det nødvendigt at sikre, at vejtransportvirksomheder, der er etableret i en medlemsstat, har en reel og vedvarende tilstedeværelse i den pågældende medlemsstat og udøver deres transportvirksomhed derfra. Derfor, og i lyset af erfaringerne, er det nødvendigt at tydeliggøre og skærpe bestemmelserne om eksistensen af et faktisk etableret og varigt forretningssted, samtidig med at det undgås, at der pålægges uforholdsmæssige administrative byrder.
(7)
Den reelle og vedvarende tilstedeværelse i etableringsmedlemsstaten bør navnlig kræve, at virksomheden udfører transporter med det passende tekniske udstyr, der befinder sig i denne medlemsstat.
(8)
Forordning (EF) nr. 1071/2009 pålægger virksomhederne at udføre deres aktiviteter effektivt og vedvarende med det hensigtsmæssige tekniske udstyr og de hensigtsmæssige faciliteter i en driftscentral beliggende i etableringsmedlemsstaten, og den giver mulighed for at indføre yderligere krav på nationalt plan, hvoraf det mest almindelige er et krav om at stille parkeringspladser til rådighed i etableringsmedlemsstaten. Disse krav, der anvendes på en uensartet måde, har imidlertid ikke været tilstrækkelige til at sikre en reel forbindelse til den pågældende medlemsstat med henblik på effektivt at bekæmpe skuffeselskaber og mindske risikoen for systematisk cabotagekørsel og nomadechauffører, der er organiseret fra en virksomhed, som køretøjerne ikke vender tilbage til. I betragtning af, at det for at sikre et velfungerende indre marked på transportområdet kan være nødvendigt at indføre særlige regler om etableringsretten og udvekslingen af tjenesteydelser, er det hensigtsmæssigt at harmonisere etableringskravene yderligere og styrke de krav, der er knyttet til tilstedeværelse i etableringsmedlemsstaten af de køretøjer, der anvendes af transportvirksomheden. Definitionen af et klart minimumsinterval, inden for hvilket køretøjet skal vende tilbage, bidrager også til at sikre, at de pågældende køretøjer kan vedligeholdes korrekt med det tekniske udstyr, der befinder sig i etableringsmedlemsstaten, og letter kontrol.
Cyklussen for sådan tilbagevenden bør synkroniseres med transportvirksomhedens forpligtelse i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 561/2006 [af 15. marts 2006 om harmonisering af visse sociale bestemmelser inden for vejtransport og om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 3821/85 og (EF) nr. 2135/98 samt ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 3820/85 (EUT 2006, L 102, s. 1)] til at tilrettelægge sin drift på en sådan måde, at føreren kan vende tilbage til sin bopæl mindst hver fjerde uge, således at begge forpligtelser kan opfyldes ved, at føreren sammen med køretøjet som minimum vender tilbage efter hver anden cyklus på fire uger. Denne synkronisering styrker førerens ret til at vende tilbage og mindsker risikoen for, at køretøjet kun skal vende tilbage for at opfylde dette nye etableringskrav. Kravet om at vende tilbage til etableringsmedlemsstaten bør dog ikke omfatte krav om, at der udføres et bestemt antal aktiviteter i etableringsmedlemsstaten, eller på anden måde begrænse virksomhedernes mulighed for at levere tjenesteydelser i hele det indre marked.
[...]
(20)
Reglerne om national transport, der udføres i en begrænset periode af transportvirksomheder i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehørende (»cabotagekørsel«), bør være klare, enkle og lette at håndhæve, samtidig med at den grad af liberalisering, der hidtil er opnået, bevares.
(21)
Cabotagekørsel bør bidrage til at øge tunge erhvervskøretøjers belastningsfaktor og reducere tomkørsel og bør tillades, så længe den ikke foregår på en måde, som skaber en permanent eller vedvarende aktivitet i den berørte medlemsstat. For at undgå, at cabotagekørsel foregår på en måde, som skaber en permanent eller vedvarende aktivitet, bør transportvirksomheder ikke have tilladelse til at udføre cabotagekørsel i samme medlemsstat inden for et vist tidsrum efter afslutningen af en periode med cabotagekørsel.
(22)
Selv om den yderligere liberalisering, der er fastsat ved artikel 4 i Rådets direktiv 92/106/EØF [af 7. december 1992 om indførelse af fælles regler for visse former for kombineret godstransport mellem medlemsstaterne (
5
)], i forhold til cabotagekørsel i henhold til forordning [...] nr. 1072/2009 har været gavnlig i forbindelse med at fremme kombineret transport og i princippet bør bibeholdes, er det nødvendigt at sikre, at den ikke misbruges. Erfaringen viser, at denne bestemmelse i visse dele af Unionen er blevet anvendt systematisk til at omgå cabotagekørslens midlertidige karakter og som grundlag for den vedvarende tilstedeværelse af køretøjer i en anden medlemsstat end den, hvor virksomheden har hjemsted. Sådan illoyal praksis risikerer at føre til social dumping og bringe overholdelse af lovrammen vedrørende cabotagekørsel i fare. Medlemsstaterne bør derfor have mulighed for at fravige artikel 4 i direktiv 92/106/EØF og at anvende bestemmelserne om cabotagekørsel i forordning (EF) nr. 1072/2009 med henblik på at håndtere sådanne problemer ved at indføre et forholdsmæssigt loft for den vedvarende tilstedeværelse af køretøjer på deres område.«
8.
Artikel 1 i forordning 2020/1055 fastsætter:
»I forordning [...] nr. 1071/2009 foretages følgende ændringer:
[...]
2) Artikel 3, stk. 2, udgår.
3) Artikel 5 affattes således:
»Artikel 5
Opfyldelse af etableringskravet
1. For at opfylde kravet i artikel 3, stk. 1, litra a), skal virksomheden i etableringsmedlemsstaten:
a)
råde over lokaler, hvor den kan få adgang til de originale udgaver af sine kernedokumenter i enten elektronisk eller andet format, navnlig sine transportkontrakter, dokumenter vedrørende de køretøjer, som virksomheden råder over, regnskaber, dokumenter vedrørende personaleforvaltning, ansættelseskontrakter, socialsikringsdokumenter, dokumenter med oplysninger om afsendelse og udstationering af førere, dokumenter med oplysninger om cabotagekørsel, køre- og hviletider samt andre dokumenter, som den kompetente myndighed skal have adgang til for at kunne kontrollere, om virksomheden opfylder kravene i denne forordning
b)
planlægge sin flåde af køretøjers aktiviteter på en sådan måde, at det sikres, at køretøjer, som virksomheden råder over, og som anvendes til international transport, vender tilbage til en af driftscentralerne i denne medlemsstat senest otte uger efter, at de har forladt den
c)
være opført i handelsselskabsregistret i denne medlemsstat eller i et tilsvarende register, når det er påkrævet i henhold til national ret
d)
være skattepligtig af indtægter og, når det er påkrævet i henhold til national ret, have et gyldigt momsregistreringsnummer
e)
når der er givet tilladelse, råde over et eller flere køretøjer, som er indregistreret eller godkendt til kørsel eller godkendt til anvendelse i overensstemmelse med lovgivningen i denne medlemsstat, uanset om disse køretøjer er 100% ejet eller f.eks. besiddes i henhold til en afbetalingsaftale eller en leje- eller leasingkontrakt
f)
effektivt og vedvarende udføre sine administrative og kommercielle aktiviteter med det hensigtsmæssige udstyr og de hensigtsmæssige faciliteter i lokaler som omhandlet i litra a) beliggende i denne medlemsstat og effektivt og vedvarende forvalte sine transporter ved hjælp af de køretøjer, der er omhandlet i litra g), med det hensigtsmæssige tekniske udstyr, der befinder sig i denne medlemsstat
g)
løbende og regelmæssigt råde over et antal køretøjer, som opfylder betingelserne i litra e), og førere, der normalt er baseret i en driftscentral i denne medlemsstat, som i begge tilfælde står i forhold til omfanget af de transporter, der udføres af virksomheden.
[...]««
9.
Artikel 2 i forordning 2020/1055 foreskriver:
»I forordning (EF) nr. 1072/2009 foretages følgende ændringer:
[...]
4) Artikel 8 ændres således:
a) Følgende stykke indsættes:
»2a. Transportvirksomheder har ikke tilladelse til at udføre cabotagekørsler med samme køretøj eller, hvis der er tale om et sammenkoblet vogntog, med motorkøretøjet heri, i den samme værtsmedlemsstat i fire dage fra afslutningen af dets cabotagekørsel i denne medlemsstat. [...]
b) Stk. 3, første afsnit, affattes således:
»3. National godskørsel, der udføres i værtsmedlemsstaten af en ikkehjemmehørende transportvirksomhed, anses kun for at være i overensstemmelse med denne forordning, hvis transportvirksomheden kan fremlægge klart bevis for den forudgående internationale transport samt bevis for hver efterfølgende cabotagekørsel, der er udført dér. I det tilfælde at køretøjet har befundet sig på værtsmedlemsstatens område i fire dage før den internationale transport, skal transportvirksomheden desuden fremlægge klart bevis for alle kørsler, der har været udført i den pågældende periode.«
[...]
5) Artikel 10 ændres således:
[...]
b) Følgende stykke tilføjes:
»7. Ud over denne artikels stk. 1-6 og uanset artikel 4 i direktiv 92/106/EØF, kan medlemsstater, hvor det er nødvendigt for at undgå misbrug af sidstnævnte bestemmelse ved at udføre ubegrænsede og kontinuerlige tjenester bestående af indledende eller afsluttende vejstrækninger i en værtsmedlemsstat, der indgår i kombineret transport mellem medlemsstater, fastsætte, at artikel 8 i denne forordning finder anvendelse på transportvirksomheder, når de gennemfører sådanne indledende og/eller afsluttende vejstrækninger i den pågældende medlemsstat. For så vidt angår sådanne vejstrækninger kan medlemsstaterne fastsætte en længere periode end den i denne forordnings artikel 8, stk. 2, fastsatte frist på syv dage og kan fastsætte en kortere periode end den i denne forordnings artikel 8, stk. 2a, fastsatte frist på fire dage. Anvendelsen af denne forordnings artikel 8, stk. 4, på sådanne transporter berører ikke krav, der følger af direktiv 92/106/EØF. Medlemsstater, der gør brug af undtagelsen i nærværende stykke, underretter Kommissionen herom inden anvendelsen af deres relevante nationale foranstaltninger. De reviderer disse foranstaltninger mindst hvert femte år og underretter Kommissionen om resultaterne af denne revision. De gør reglerne, herunder varigheden af de respektive perioder, offentligt tilgængelige på en gennemsigtig måde.«
C. Direktiv 2020/1057 (mobilitetspakken med hensyn til »udstationering af arbejdstagere«)
10.
Artikel 1 i direktiv 2020/1057 med overskriften »Særlige regler for udstationering af førere« er affattet således i stk. 1-7:
»1.   Denne artikel fastsætter særlige regler vedrørende visse aspekter af direktiv 96/71/EF angående udstationering af førere inden for vejtransportsektoren og af direktiv [2014/67] om administrative krav og kontrolforanstaltninger i forbindelse med udstationering af disse førere.
2.   Disse særlige regler finder anvendelse på førere, som er ansat af virksomheder etableret i en medlemsstat, der træffer den i artikel 1, stk. 3, litra a), i direktiv [96/71] omhandlede grænseoverskridende foranstaltning.
3.   Uanset artikel 2, stk. 1, i direktiv [96/71] anses en fører ikke for at være udstationeret i betydningen i direktiv [96/71], når vedkommende udfører bilaterale transporter med hensyn til gods.
I dette direktiv forstås ved en bilateral transport med hensyn til gods varebevægelser baseret på en transportkontrakt fra etableringsmedlemsstaten som defineret i artikel 2, nr. 8), i forordning (EF) nr. 1071/2009 til en anden medlemsstat eller til et tredjeland eller fra en anden medlemsstat eller et tredjeland til etableringsmedlemsstaten.
Fra den 2. februar 2022, dvs. den dato, fra hvilken førerne i henhold til artikel 34, stk. 7, i [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 165/2014 af 4. februar 2014 om takografer inden for vejtransport, om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 3821/85 om kontrolapparatet inden for vejtransport og om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 561/2006 om harmonisering af visse sociale bestemmelser inden for vejtransport (EUT 2014, L 60, s. 1) manuelt skal registrere oplysninger om grænsepassage, skal medlemsstaterne anvende den undtagelse for bilaterale transporter med hensyn til passagerer, der er fastsat i nærværende stykkes første og andet afsnit, også hvor føreren som supplement til udførelse af en bilateral transport optager passagerer én gang og/eller afsætter passagerer én gang i de medlemsstater eller tredjelande, som føreren krydser, forudsat at føreren ikke tilbyder personbefordring mellem to steder i den medlemsstat, der krydses. Det samme gælder for tilbagerejsen.
Hvor en bilateral transport, der påbegyndes fra etableringsmedlemsstaten, og hvor der ikke blev udført nogen supplerende aktivitet, følges af en bilateral transport til etableringsmedlemsstaten, finder undtagelsen for supplerende aktiviteter fastsat i tredje afsnit anvendelse for højst to supplerende pålæsnings- og/eller aflæsningsaktiviteter på betingelserne fastsat i tredje afsnit.
Undtagelserne for supplerende aktiviteter fastsat i dette stykkes tredje og fjerde afsnit finder kun anvendelse indtil den dato, fra hvilken intelligente takografer, som overholder kravet om registrering af grænsepassager og supplerende aktiviteter, der er omhandlet i artikel 8, stk. 1, første afsnit, i forordning [...] nr. 165/2014, skal være påmonteret i køretøjer, der er registret i en medlemsstat for første gang, i henhold til artikel 8, stk. 1, fjerde afsnit, i nævnte forordning. Fra nævnte dato finder undtagelserne for supplerende aktiviteter fastsat i nærværende stykkes tredje og fjerde afsnit udelukkende anvendelse på førere af køretøjer, der er påmonteret intelligente takografer, som fastsat i artikel 8, 9 og 10 i nævnte forordning.
4.   Uanset artikel 2, stk. 1, i direktiv 96/71/EF anses en fører ikke for at være udstationeret i betydningen i direktiv 96/71/EF, når føreren udfører bilaterale transporter med hensyn til passagerer.
Med henblik på nærværende direktiv forstås ved bilateral transport i international personbefordring med lejlighedsvis kørsel eller rutekørsel i den i forordning [...] nr. 1073/2009 anvendte betydning det forhold, at en fører udfører en eller flere af følgende transporter:
a)
optager passagerer i etableringsmedlemsstaten og sætter dem af i en anden medlemsstat eller et tredjeland
b)
optager passagerer i en medlemsstat eller et tredjeland og sætter dem af i etableringsmedlemsstaten, eller
c)
optager og afsætter passagerer i etableringsmedlemsstaten med henblik på at udføre lokale udflugter i en anden medlemsstat eller i et tredjeland i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 1073/2009.
Fra den 2. februar 2022, dvs. den dato fra hvilken førerne i henhold til artikel 34, stk. 7, i forordning (EU) nr. 165/2014 manuelt skal registrere oplysninger om grænsepassage, skal medlemsstaterne anvende den undtagelse for bilaterale transporter med hensyn til passagerer, der er fastsat i nærværende stykkes første og andet afsnit, også hvor føreren som supplement til udførelse af en bilateral transport optager passagerer én gang og/eller afsætter passagerer én gang i de medlemsstater eller tredjelande, som føreren krydser, forudsat at føreren ikke tilbyder personbefordring mellem to steder i den medlemsstat, der krydses. Det samme gælder for tilbagerejsen.
Den undtagelse for supplerende aktiviteter, der er fastsat i dette stykkes tredje afsnit, finder kun anvendelse indtil den dato, fra hvilken intelligente takografer, som overholder kravet om registrering af grænsepassager og supplerende aktiviteter, der er omhandlet i artikel 8, stk. 1, første afsnit, i forordning (EU nr. 165/2014, skal være påmonteret i køretøjer, der er registret i en medlemsstat for første gang, i henhold til artikel 8, stk. 1, fjerde afsnit, i nævnte forordning. Fra nævnte dato finder undtagelsen for supplerende aktiviteter fastsat i nærværende stykkes tredje afsnit udelukkende anvendelse på førere af køretøjer, der er påmonteret intelligente takografer, som fastsat i artikel 8, 9 og 10 i nævnte forordning.
5.   Uanset artikel 2, stk. 1, i direktiv 96/71/EF anses en fører ikke for at være udstationeret i betydningen i direktiv 96/71/EF, når føreren passerer igennem en medlemsstats område uden pålæsning eller aflæsning af varer og uden optagning eller afsætning af passagerer.
6.   Uanset artikel 2, stk. 1, i direktiv 96/71/EF anses en fører ikke for at være udstationeret i betydningen i direktiv 96/71/EF, når føreren udfører den indledende eller afsluttende vejstrækning som en del af en kombineret transport som defineret i Rådets direktiv 92/106/EØF [af 7. december 1992 om indførelse af fælles regler for visse former for kombineret godstransport mellem medlemsstaterne (EFT 1992, L 368, s. 38)], hvis vejstrækningen i sig selv består af bilaterale transporter som defineret i nærværende artikels stk. 3.
7.   En fører, der udfører cabotagekørsel som defineret i forordning [...] nr. 1072/2009 og [...] nr. 1073/2009, anses [for] udstationeret i henhold til direktiv 96/71/EF.«
II. Sagens baggrund
11.
Den 31. maj 2017 vedtog Europa-Kommissionen flere forslag som led i en »mobilitetspakke« vedrørende ændring af visse aspekter i EU-lovgivningen for transportsektoren. Disse omfatter bl.a. forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiv 2006/22 for så vidt angår håndhævelseskravene og om fastsættelse af særlige regler med hensyn til direktiv 96/71/EF og direktiv 2014/67/EU om udstationering af førere i vejtransportsektoren (COM(2017) 278 final, herefter »forslaget til direktivet om udstationering«), forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 561/2006 for så vidt angår minimumskravene for maksimal daglig og ugentlig køretid, minimumspauser samt daglig og ugentlig hviletid og forordning (EU) nr. 165/2014 for så vidt angår lokalisering ved hjælp af takografer (COM(2017) 277 final, herefter »forslaget til forordningen om arbejdstid«) og forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr. 1071/2009 og forordning (EF) nr. 1072/2009 og forordning (EU) nr. 1024/2012 med henblik på at tilpasse dem til udviklingen i sektoren (COM(2017) 281 final, herefter »forslaget til forordningen om etablering«). Disse forslag var ledsaget af to konsekvensanalyser (
6
).
12.
Efter langvarige drøftelser i såvel Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union som mellem disse to institutioner fandtes under forhandlingerne den 11. og 12. december 2019 som led i den interinstitutionelle trilog mellem Rådet, Parlamentet og Kommissionen et kompromis for de tre anfægtede retsakter.
13.
Under afstemningen i Rådet den 7. april 2020 vedrørende vedtagelsen af disse retsakter opnåede de støtte fra et kvalificeret flertal af medlemsstaterne, mens ni medlemsstater, nemlig Republikken Bulgarien, Republikken Cypern, Republikken Estland, Ungarn, Republikken Letland, Republikken Litauen, Republikken Malta, Republikken Polen og Rumænien, imidlertid stemte imod vedtagelsen.
14.
Den 15. juli 2020 vedtog Parlamentet og Rådet de tre anfægtede retsakters endelige tekst.
III. Parternes påstande og retsforhandlingerne for Domstolen
15.
I sag C-541/20 har Republikken Litauen, støttet af Republikken Letland og Rumænien (
7
), for det første nedlagt principal påstand om annullation af artikel 1, nr. 6), litra d), og artikel 3 i forordning 2020/1054 eller, subsidiært, af forordningen i sin helhed og for det andet, principalt, om annullation af artikel 1, stk. 3 og 7, i direktiv 2020/1057 eller, subsidiært, dette direktiv i sin helhed.
16.
I sag C-542/20 har Republikken Litauen, støttet af Republikken Estland, Republikken Letland og Rumænien (
8
), nedlagt påstand om annullation af artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, for så vidt som denne bestemmelse indfører et stk. 1, litra b), i artikel 5 i forordning nr. 1071/2009, og om annullation af artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055.
17.
I sag C-543/20 har Republikken Bulgarien, støttet af Rumænien og Republikken Letland (
9
), nedlagt principal påstand om annullation af artikel 1, nr. 6), litra c) og d), i forordning 2020/1054 eller, subsidiært, af forordningen i sin helhed.
18.
I sag C-544/20 har Republikken Bulgarien, støttet af Republikken Estland, Republikken Letland og Rumænien (
10
), nedlagt påstand om annullation af direktiv 2020/1057.
19.
I sag C-545/20 har Republikken Bulgarien, støttet af Republikken Estland, Republikken Letland, Republikken Litauen og Rumænien (
11
), nedlagt påstand om annullation af artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, for så vidt som denne bestemmelse indfører et stk. 1, litra b), i artikel 5 i forordning nr. 1071/2009, eller, subsidiært, annullation af nævnte artikel 1, nr. 3), i sin helhed og påstand om annullation af artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055 eller, subsidiært, af artikel 2, nr. 4), i sin helhed og endnu mere subsidiært påstand om annullation af forordning 2020/1055 i sin helhed.
20.
I sag C-546/20 har Rumænien, støttet af Republikken Letland (
12
), nedlagt principal påstand om annullation af artikel 1, nr. 6), litra c) og d), i forordning 2020/1054 eller, subsidiært, af denne forordning i sin helhed.
21.
I sag C-547/20 har Rumænien, støttet af Republikken Estland, Republikken Letland og Republikken Litauen (
13
), nedlagt påstand om annullation af artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, for så vidt som denne bestemmelse indfører et stk. 1, litra b), i artikel 5 i forordning nr. 1071/2009, og om annullation af artikel 2, nr. 4), litra a), b) og c), i forordning 2020/1055 eller, subsidiært, om annullation af forordning 2020/1055 i sin helhed.
22.
I sag C-548/20 har Rumænien, støttet af Republikken Estland og Republikken Letland (
14
), nedlagt principal påstand om annullation af artikel 1, stk. 3-6, i direktiv 2020/1057 eller, subsidiært, af dette direktiv i sin helhed, såfremt Domstolen måtte fastslå, at disse bestemmelser ikke kan adskilles fra de øvrige bestemmelser i nævnte direktiv.
23.
I sag C-549/20 har Republikken Cypern, støttet af Republikken Estland, Republikken Letland, Republikken Litauen og Rumænien (
15
), nedlagt påstand om annullation af artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, for så vidt som denne bestemmelse indfører et stk. 1, litra b), i artikel 5 i forordning nr. 1071/2009, eller, subsidiært, annullation af denne artikel 1, nr. 3), i sin helhed, eller, endnu mere subsidiært, annullation af nævnte forordning 2020/1055 i sin helhed.
24.
I sag C-550/20 har Republikken Cypern, støttet af Republikken Estland, Republikken Letland og Rumænien (
16
), nedlagt påstand om annullation af direktiv 2020/1057.
25.
I sag C-551/20 har Ungarn, støttet af Republikken Estland, Republikken Letland, Republikken Litauen og Rumænien (
17
), for det første nedlagt påstand om annullation af artikel 1, nr. 6), litra c), og artikel 2, nr. 2), i forordning 2020/1054 og i givet fald af de bestemmelser i denne forordning, der ikke kan adskilles fra disse, for det andet om annullation af artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, for så vidt som denne bestemmelse indfører et stk. 1, litra b), i artikel 5 i forordning nr. 1071/2009, og i givet fald af de bestemmelser i denne forordning, der ikke kan adskilles fra denne, og for det tredje principalt om annullation af artikel 1 i direktiv 2020/1057 eller, subsidiært, af direktivets artikel 1, stk. 6, og i givet fald af de bestemmelser i denne forordning, der ikke kan adskilles fra denne.
26.
I sag C-552/20 har Republikken Malta, støttet af Kongeriget Belgien, Republikken Estland, Republikken Letland, Republikken Litauen og Rumænien (
18
), nedlagt påstand om annullation af artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, for så vidt som denne bestemmelse indfører et stk. 1, litra b), i artikel 5 i forordning nr. 1071/2009, og om annullation af artikel 2, nr. 4), i forordning 2020/1055 (
19
).
27.
I sag C-553/20 har Republikken Polen, støttet af Rumænien og Republikken Letland (
20
), nedlagt principal påstand om annullation af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 eller, subsidiært, af forordningen i sin helhed.
28.
I sag C-554/20 har Republikken Polen, støttet af Republikken Estland, Republikken Letland, Republikken Litauen og Rumænien (
21
), nedlagt påstand om annullation af artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, for så vidt som denne bestemmelse tilføjer et stk. 1, litra b) og g), til artikel 5, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1071/2009, annullation af artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055, annullation af denne forordnings artikel 2, nr. 5), litra b), eller, subsidiært, af forordning 2020/1055 i sin helhed.
29.
I sag C-555/20 har Republikken Polen, støttet af Republikken Estland, Republikken Letland og Rumænien (
22
), nedlagt påstand om annullation af artikel 1, stk. 3, 4, 6 og 7, og artikel 9, stk. 1, i direktiv 2020/1057 eller, subsidiært, af dette direktiv i sin helhed.
30.
I samtlige sager har de sagsøgende medlemsstater nedlagt påstand om, at Parlamentet og Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
31.
Parlamentet og Rådet har nedlagt påstand om frifindelse og om, at de sagsøgende medlemsstater tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
32.
Ved afgørelser af 13., 21., 22., 26., 27. og 29. april 2021 samt 12. maj 2022 har Domstolens præsident givet henholdsvis Forbundsrepublikken Tyskland, Republikken Østrig, Kongeriget Sverige, Storhertugdømmet Luxembourg, Den Hellenske Republik, Kongeriget Nederlandene, Den Franske Republik, Kongeriget Danmark og Den Italienske Republik tilladelse til at intervenere til støtte for Parlamentets og Rådets påstande.
33.
Republikken Bulgarien, Republikken Cypern, Republikken Litauen, Ungarn, Republikken Malta, Republikken Polen, Rumænien, Republikken Estland og Republikken Letland samt Rådet, Parlamentet, Den Franske Republik, Den Italienske Republik og Kongeriget Sverige har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet for Domstolen den 24. og den 25. april 2023.
34.
Ved præsidentens afgørelse af 13. oktober 2023 er sagerne C-241/20 – C-555/20 blevet forenet i henhold til procesreglementets artikel 54, stk. 2.
IV. Bedømmelse
A. Indledende bemærkninger
35.
De 15 søgsmål er blevet anlagt af syv sagsøgende medlemsstater til prøvelse af tre retsakter, som tværgående berører et vist antal bestemmelser og grundlæggende principper i EU-retten.
36.
Jeg finder det i denne henseende hensigtsmæssigt indledningsvis at fremsætte visse generelle betragtninger om disse bestemmelser og principper, henset til Domstolens praksis. På denne baggrund foretager jeg dernæst analysen af de nævnte søgsmål for hver af de tre anfægtede retsakter.
37.
I de følgende punkter undersøger jeg først den særlige retlige ordning, som transportområdet henhører under inden for EU-lovgivningen vedrørende det indre marked. Derefter undersøger jeg henholdsvis proportionalitetsprincippet, ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, således som de er fastlagt i Domstolens praksis. De forskellige medlemsstater har nemlig påberåbt sig disse principper flere gange som led i deres søgsmål. Endelig vil jeg anføre nogle betragtninger om de EU-retlige bestemmelser på miljøområdet, hvis tilsidesættelse flere af de sagsøgende medlemsstater ligeledes har gjort gældende ud fra tværgående betragtninger.
1.
Den særlige retlige ordning for transport i det indre marked
38.
Transportområdet, navnlig vejtransportområdet, er en afgørende sektor for samfundet, økonomien og den europæiske integration. Hverken EU-retten eller Domstolen har givet en generel og udtømmende definition af begrebet »transport« (
23
). Domstolen har i sin praksis imidlertid omtalt en transporttjeneste som »en fysisk handling, der involverer at flytte personer eller varer fra ét sted til et andet ved brug af et transportmiddel« (
24
).
39.
Transportområdet er kendetegnet ved visse karakteristika, der er særlige for denne økonomiske sektor, hvilke karakteristika begrunder, at området er underlagt en særlig retlig ordning inden for rammerne af det indre marked (
25
).
40.
I den primære EU-ret ses behovet for at tage hensyn til transportområdets særlige karakteristika for det første ved det krav, som EU-lovgiver udtrykkeligt og generelt har fastlagt i artikel 91, stk. 1, TEUF – som er retsgrundlaget for gennemførelsen af en fælles transportpolitik – om at tage hensyn til transportens »særlige karakter« ved gennemførelsen af denne fælles politik.
41.
Andre bestemmelser i afsnit VI i EUF-traktatens tredje del (artikel 90-100) vedrørende den fælles transportpolitik – bestemmelser, hvis tilsidesættelse de sagsøgende medlemsstater har gjort gældende flere gange – konkretiserer endvidere visse aspekter, som lovgiver specifikt skal tage hensyn til inden for rammerne af gennemførelsen af denne politik. I henhold til artikel 91, stk. 2, TEUF skal der i forbindelse med vedtagelsen af foranstaltningerne under nævnte fælles politik således tages hensyn til, om der sker alvorlig påvirkning af levestandarden og beskæftigelsen i visse områder samt af udnyttelsen af transportmateriellet, og i medfør af artikel 94 TEUF skal der i forbindelse med vedtagelsen af foranstaltninger vedrørende transportpriser og ‑vilkår tages hensyn til transportvirksomhedernes økonomiske situation.
42.
I henhold til Domstolens faste praksis overlader traktaterne i øvrigt EU-lovgiver en vid skønsbeføjelse for så vidt angår formålet med og midlerne i den fælles transportpolitik (
26
) samt til at vedtage de formålstjenlige foranstaltninger med henblik på denne fælles politik (
27
).
43.
I denne henseende skal det desuden fremhæves, at der i artikel 91, stk. 1, litra a) og b), TEUF sondres mellem dels international og national transport, dels hjemmehørende og ikke-hjemmehørende transportvirksomheder. Dette ses nærmere bestemt ved, at mens dette stk. 1, litra a), foreskriver vedtagelsen af »fælles regler« for international transport, bestemmer nævnte stykkes litra b) blot, at der fastsættes »betingelser, under hvilke transportvirksomheder har adgang til at udføre interne transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehørende«. EU-retten fastsætter således i den primære ret, at der inden for rammerne af den fælles transportpolitik benyttes en forskellig tilgang i lovgivningen om international transport og lovgivningen om intern transport.
44.
For det andet har kravet om hensyntagen til de særlige karakteristika ved transportområdet foranlediget ophavsmændene til traktaten til at give dette område en særlig status inden for lovgivningen om det indre marked, navnlig i lyset af den frie udveksling af tjenesteydelser (
28
).
45.
På transportområdet er den frie udveksling af tjenesteydelser således ikke reguleret af artikel 56 TEUF, som vedrører den frie udveksling af tjenesteydelser generelt, men af den særlige bestemmelse i artikel 58, stk. 1, TEUF, hvoraf fremgår, at »[d]en frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet omfattes af bestemmelserne i afsnittet vedrørende transport« (
29
).
46.
Det følger heraf, at anvendelsen af principperne for den frie udveksling af tjenesteydelser, således som Domstolen har fastslået flere gange i praksis, i henhold til EUF-traktaten gennemføres ved iværksættelsen af den fælles transportpolitik (
30
). Den frie udveksling af tjenesteydelser, således som den er sikret ved artikel 56 TEUF og 57 TEUF, kan således kun anvendes på transporttjenester, for så vidt som det i afledt ret er fastsat, at den finder anvendelse (
31
). Transporttjenester, som ikke er liberaliseret, skal således udelukkes fra anvendelsesområdet for artikel 56 TEUF (
32
).
47.
Ophavsmændene til traktaterne har derimod ikke underkastet transport en anden særlig ordning hvad angår etableringsfriheden. Domstolen har således haft lejlighed til udtrykkeligt at fremhæve, at EUF-traktatens bestemmelser om etableringsfriheden finder direkte anvendelse på transport (
33
).
48.
Det fremgår af ovenstående betragtninger, at transportens særlige status inden for lovgivningen i den primære ret vedrørende det indre marked er kendetegnet ved, at retten til etablering i alle medlemsstater, der støttes på EUF-traktaten, er kombineret med transportvirksomhedernes ret til fri udveksling af transporttjenester, som alene er sikret, for så vidt som denne ret er indrømmet ved foranstaltninger i den afledte ret, som EU-lovgiver har vedtaget inden for rammerne af den fælles transportpolitik.
49.
Hvad nærmere bestemt angår vejtransportområdet har EU-lovgivers handlinger med henblik på at gennemføre den fælles transportpolitik tilsigtet at liberalisere sektoren og støtte virkeliggørelsen af det indre marked for vejtransport samt dette markeds effektivitet og konkurrenceevne. Mens international transport er fuldstændigt liberaliseret, er indenlandsk transport fortsat delvist begrænset for ikke-hjemmehørende transportvirksomheder ved begrænsninger for cabotagekørsler, hvilket er i overensstemmelse med den særlige status for transport i medfør af den primære ret som fastsat i artikel 58, stk. 1, TEUF (
34
).
50.
Denne særlige status begrænser således muligheden for midlertidigt at levere vejtransporttjenester i en anden medlemsstat end etableringsmedlemsstaten, mens borgere i alle medlemsstater samtidig har ubegrænset mulighed for at etablere sig permanent i en anden medlemsstat og i denne stat drive vejtransportvirksomhed på samme vilkår som borgere i nævnte medlemsstat.
51.
EU-lovgiver har desuden udarbejdet en vid række sociale regler for vejtransportvirksomheder og operatører af personbefordring ad vej, navnlig med henblik på at forbedre arbejdsvilkårene for mobile arbejdstagere i vejtransportsektoren (dvs. førere), forbedre trafiksikkerheden for alle trafikanter og sikre loyal konkurrence mellem vejtransportvirksomhederne i det indre marked (
35
).
2.
Om proportionalitetsprincippet
a)
Proportionalitetsprincippet, lovgivers vide skønsmargen og domstolskontrollen
52.
Det følger af Domstolens faste praksis, at proportionalitetsprincippet, der hører til EU-rettens almindelige grundsætninger, kræver, at EU-institutionernes retsakter skal være egnede til at nå de legitime mål, der forfølges med den omhandlede lovgivning, og ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse mål, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst indgribende foranstaltning vælges, og de forvoldte ulemper må ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (
36
). Dette princip fremgår af artikel 5, stk. 4, TEU og artikel 1 i protokol (nr. 2) om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, der er knyttet som bilag til traktaterne.
53.
For så vidt angår domstolskontrollen med overholdelsen af disse betingelser har Domstolen anerkendt, at der ved udøvelsen af de beføjelser, som er tillagt EU-lovgiver, tilkommer denne et vidt skøn på områder såsom den fælles transportpolitik (
37
), hvor de foranstaltninger, der skal træffes, indebærer valg af både politisk og økonomisk eller social karakter, og hvor EU-lovgiver skal foretage komplekse vurderinger. Det drejer sig således ikke om at få oplyst, om en foranstaltning på dette område var den eneste eller bedst mulige, idet det kun er, såfremt foranstaltningen er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som de kompetente institutioner har til hensigt at forfølge, at en sådan foranstaltning vil kunne kendes ulovlig (
38
).
54.
Endvidere forholder det sig således, at EU-lovgivers vide skønsbeføjelse, hvis udøvelse er omfattet af en begrænset retslig prøvelse, ikke udelukkende omfatter arten og rækkevidden af de bestemmelser, der skal vedtages, men også i et vist omfang konstateringen af de tilgrundliggende faktiske forhold (
39
).
55.
Selv når EU-lovgiver råder over et vidt skøn, skal denne imidlertid basere sit valg på kriterier, som er objektive, og undersøge, om de formål, der forfølges med den valgte foranstaltning, kan begrunde, at foranstaltningerne har endog væsentlige negative økonomiske følger for visse erhvervsdrivende. Således skal der i udkastene til lovgivningsmæssige retsakter i henhold til artikel 5 i protokol (nr. 2) om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, der er knyttet som bilag til traktaterne, tages hensyn til, at enhver byrde, der pålægges de erhvervsdrivende, skal begrænses mest muligt og stå i rimeligt forhold til det mål, der skal nås (
40
).
56.
Hvad angår genstanden for den domstolsprøvelse, som skal foretages, har Domstolen bemærket, at det ikke tilkommer den at sætte sin egen vurdering i stedet for EU-lovgivers under udøvelsen af en kompetence, som indebærer valg af både politisk, økonomisk og social karakter og komplekse vurderinger (
41
). Det følger nemlig af den retspraksis, der er nævnt i punkt 53-55 ovenfor, at det påhviler Domstolen at efterprøve spørgsmålet om, hvorvidt EU-lovgiver åbenlyst har overskredet sin vide skønsbeføjelse med hensyn til de komplekse vurderinger og skøn, som skulle foretages, ved at vælge åbenbart uegnede foranstaltninger i forhold til det forfulgte mål (
42
).
57.
Domstolen kan således kun forkaste lovgivers normative valg, såfremt dette er åbenbart forkert, eller såfremt de ulemper, der følger heraf for visse erhvervsdrivende, er helt uforholdsmæssige i forhold til de fordele, der i øvrigt er forbundet hermed (
43
).
58.
Det fremgår i øvrigt af fast retspraksis, at selv en retslig prøvelse, der har et begrænset omfang, kræver, at de EU-institutioner, der er ophavsmænd til den pågældende retsakt, er i stand til for Domstolen at godtgøre, at retsakten blev vedtaget ved en egentlig udøvelse af deres skønsbeføjelse, hvilket forudsætter, at alle relevante forhold og omstændigheder angående den situation, som retsakten har til formål at regulere, tages i betragtning. Det følger heraf, at disse institutioner i det mindste skal være i stand til at fremlægge og på klar og utvetydig måde redegøre for de tilgrundliggende faktiske forhold, der skulle tages i betragtning til støtte for de foranstaltninger i denne retsakt, der anfægtes, og som udøvelsen af deres skønsbeføjelse afhang af (
44
).
59.
Det tilkommer imidlertid sagsøgeren at påvise, at de ulemper, som følger af EU-lovgivers normative valg, ikke står i rimeligt forhold til de fordele, der i øvrigt er forbundet hermed (
45
).
60.
EU-lovgiver er endvidere ikke forpligtet til at tage hensyn til en medlemsstats særlige situation, når den omhandlede EU-retsakt har konsekvenser i alle medlemsstaterne og forudsætter, at der sikres en ligevægt mellem de forskellige foreliggende interesser, under hensyntagen til de med retsakten forfulgte mål. Følgelig kan efterstræbelsen af en sådan ligevægt, der ikke tager hensyn til en enkelt medlemsstats særlige situation, men situationen for samtlige Unionens medlemsstater, ikke i sig selv anses for at være i modstrid med proportionalitetsprincippet (
46
).
b)
De oplysninger, der skal tages hensyn til i lovgivningsproceduren, og konsekvensanalysen
61.
I flere søgsmål har de sagsøgende medlemsstater gjort gældende, at Kommissionens konsekvensanalyser (
47
) er mangelfulde eller utilstrækkelige i forhold til de tre anfægtede retsakter eller visse bestemmelser heri. Spørgsmålet, om lovgiver har taget hensyn til alle relevante forhold og omstændigheder angående den situation, som retsakten har til formål at regulere, og om lovgiver skulle foretage eller supplere konsekvensanalysen, henhører under proportionalitetsprincippet (
48
).
62.
Reglerne for konsekvensanalyser er fastsat i den interinstitutionelle aftale mellem Parlamentet, Rådet og Kommissionen om »bedre lovgivning« af 13. april 2016 (
49
) (herefter »den interinstitutionelle aftale«), nærmere bestemt i aftalens del III.
63.
Det fremgår af denne aftale, at Kommissionen vil foretage konsekvensanalyser af sine lovgivningsinitiativer, som forventes at få betydelige økonomiske, miljømæssige eller sociale indvirkninger (
50
). Udarbejdelsen af konsekvensanalyser udgør således et skridt i den lovgivningsproces, der som hovedregel skal foretages, når et lovgivningsinitiativ kan have en sådan indvirkning (
51
).
64.
Som det fremgår af retspraksis, er bestemmelserne i den interinstitutionelle aftale imidlertid ikke bindende (
52
). Selv om konsekvensanalyser er et vigtigt og nyttigt værktøj i lovgivningsprocessen, idet de letter udarbejdelsen af begrundet og gennemsigtig lovgivning, foreskriver den interinstitutionelle aftale dem under alle omstændigheder ikke som en forudsætning for at foreslå eller vedtage lovgivning (
53
). I denne henseende har Domstolen udtrykkeligt fastslået, at forpligtelsen til at foretage en sådan analyse under alle omstændigheder ikke følger af ordlyden af den interinstitutionelle aftale (
54
).
65.
I denne forbindelse har Domstolen fastslået, at udeladelsen af en konsekvensanalyse ikke kan kvalificeres som en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet i tilfælde, hvor EU-lovgiver befinder sig i en særlig situation, der kræver, at der gives afkald på den, og råder over tilstrækkelige oplysninger, som gør det muligt for den at vurdere, om en foranstaltning, der er vedtaget, er forholdsmæssig (
55
).
66.
Selv om det med hensyn til konsekvensanalysens rækkevidde fremgår af den interinstitutionelle aftale og af retspraksis, at Parlamentet og Rådet ved behandling af Kommissionens lovgivningsforslag vil tage fuldt hensyn til Kommissionens konsekvensanalyser (
56
), har Domstolen imidlertid fastslået, at en konsekvensanalyse ikke er bindende for hverken Parlamentet eller Rådet (
57
). Det fremgår i denne henseende af den interinstitutionelle aftale, at Parlamentet og Rådet selv vil foretage konsekvensanalyser i forbindelse med deres væsentlige ændringer af Kommissionens forslag, når de mener, at dette er hensigtsmæssigt og nødvendigt (
58
).
67.
Det følger at det ovenstående, at EU-lovgiver principielt kan handle, selv når der ikke foreligger en konsekvensanalyse (
59
), og at en manglende konsekvensanalyse ikke automatisk anses for at medføre, at EU-lovgivning, der vedtages efterfølgende, er ugyldig (
60
).
68.
De ovenfor anførte betragtninger, som er anført for det tilfælde, hvor der slet ikke foreligger en konsekvensanalyse vedrørende vedtagelsen af en lovgivningsmæssig retsakt, gælder så meget desto mere i forhold til vedtagelsen af en specifik bestemmelse i en retsakt, der ikke som sådan har været genstand for en konsekvensanalyse, der ledsager Kommissionens forslag til retsakt.
69.
Hvad angår de foranstaltninger, som EU-lovgiver har vedtaget, og som ikke er blandt dem, der oprindeligt blev foreslået af Kommissionen i dennes forslag til en lovgivningsmæssig retsakt, har Domstolen nemlig udtrykkeligt fastslået, at det står nævnte lovgiver frit at vedtage andre foranstaltninger end dem, der har været genstand for konsekvensanalysen, og at den omstændighed alene, at lovgiver har vedtaget en anden og i givet fald mere indgribende foranstaltning end dem, som Kommissionen undersøgte i konsekvensanalysen, således ikke godtgør, at lovgiver åbenbart har overskredet grænserne for, hvad der er nødvendigt for at nå det tilsigtede mål (
61
).
70.
For så vidt som konsekvensanalyser, således som det fremgår af punkt 64 og 66 ovenfor, er Kommissionens dokumenter, hvori fremlægges den af denne institution politisk foretrukne løsning, og ikke er bindende for hverken Parlamentet eller Rådet, står det sidstnævnte institutioner frit i deres egenskab af medlovgivere i overensstemmelse med artikel 294 TEUF og inden for de grænser, som er pålagt ved overholdelsen af Kommissionens initiativret, at nå til en anden vurdering af situationen og dermed indtage et andet politisk standpunkt. Det følger heraf, at når Parlamentet og Rådet ved afvigelse fra Kommissionens forslag og den konsekvensanalyse, der ligger til grund herfor, ændrer væsentlige elementer i forslaget, medfører den omstændighed, at de ikke har ajourført konsekvensanalysen, ikke automatisk og nødvendigvis, at den vedtagne EU-lovgivning er ugyldig (
62
).
71.
Når dette er sagt, forudsætter EU-lovgivers faktiske udøvelse af skønsbeføjelserne, således som det fremgår af punkt 58 og 65 ovenfor, at alle relevante forhold og omstændigheder angående den situation, som retsakten har til formål at regulere, tages i betragtning.
72.
Det fremgår i denne forbindelse af retspraksis, at den form, hvori de grundlæggende data, som EU-lovgiver har taget hensyn til, er opført, er uden betydning, hvorfor EU-lovgiver kan tage hensyn til ikke alene konsekvensanalysen, men også til enhver anden informationskilde (
63
).
73.
Det følger imidlertid af retspraksis, at medlovgiverne ved den faktiske udøvelse af deres skønsbeføjelse under lovgivningsproceduren skal tage hensyn til de tilgængelige videnskabelige oplysninger og andre konstateringer, der er blevet tilgængelige, herunder det videnskabelige materiale, som anvendes af medlemsstaterne i forbindelse med Rådets møder, og som sidstnævnte ikke selv råder over (
64
). Lovgiver kan ligeledes tage hensyn til oplysninger, som er offentligt tilgængelige for enhver person og ethvert selskab med interesse herfor (
65
).
74.
Det fremgår desuden af Domstolens faste praksis, at gyldigheden af en EU-retsakt skal vurderes i forhold til de oplysninger, som EU-lovgiver rådede over på tidspunktet for vedtagelsen af den pågældende lovgivning (
66
).
3.
Ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling
75.
I flere af sagerne har nogle medlemsstater gjort gældende, at visse bestemmelser i de tre anfægtede retsakter er blevet vedtaget i strid med ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling.
76.
Det fremgår i denne henseende af Domstolens praksis, at ligebehandlingsprincippet er et almindeligt EU-retligt princip, der nu er fastsat i artikel 20 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) (
67
), og at princippet om forbud mod forskelsbehandling i chartrets artikel 21, stk. 1, er et særligt udtryk herfor (
68
).
77.
Ifølge Domstolens faste praksis kræver nævnte almindelige princip, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet (
69
).
78.
En forskellig behandling er begrundet, når den er baseret på et objektivt og rimeligt kriterium, dvs. når den beror på et med den pågældende lovgivning lovligt tilstræbt formål, og når forskellen står i rimeligt forhold til det formål, som tilstræbes med denne behandling (
70
).
79.
Spørgsmålet om den ensartede karakter af forskellige situationer skal vurderes i henhold til alle de forhold, som kendetegner dem. Disse omstændigheder skal navnlig fastlægges og vurderes på grundlag af indholdet af og formålet med den EU-retsakt, der indfører en forskellig behandling. Endvidere skal der tages hensyn til de principper og formål, der finder anvendelse inden for det område, som den pågældende retsakt henhører under (
71
).
80.
Således som det ifølge punkt 53 ovenfor forholder sig med hensyn til vurderingen af, om foranstaltninger, der er vedtaget på områder, hvor lovgiver har et vidt skøn, såsom området for transportpolitik (
72
), er forholdsmæssige, har Domstolen ligeledes hvad angår overholdelsen af ligebehandlingsprincippet anerkendt en begrænset prøvelse af disse foranstaltninger, idet den har præciseret, at Unionens retsinstanser i denne forbindelse ikke kan sætte deres eget skøn i stedet for EU-lovgivers, men må begrænse sig til at undersøge, om EU-lovgivers skøn er behæftet med en åbenbar vildfarelse eller med magtfordrejning, eller om EU-lovgiver klart har overskredet grænserne for sit skøn (
73
).
4.
De EU-retlige bestemmelser om miljøpolitikken
81.
Visse sagsøgende medlemsstater har flere gange i deres søgsmål gjort gældende, at nogle bestemmelser i de tre anfægtede retsakter er blevet vedtaget i strid med de EU-retlige bestemmelser om miljøpolitikken. Disse medlemsstater har nærmere bestemt påberåbt sig tilsidesættelser af artikel 3, stk. 3, TEU, artikel 11 TEUF og artikel 191, stk. 1, TEUF samt chartrets artikel 37.
82.
Det skal indledningsvis erindres, at retspraksis uophørligt har bemærket betydningen af formålet om miljøbeskyttelse, der kvalificeres som »grundlæggende« (
74
), samt formålet tværgående og afgørende karakter (
75
).
83.
Det skal i denne henseende erindres, at artikel 191, stk. 1, TEUF fastsætter, at Unionens politik på miljøområdet skal bidrage til at forfølge bevarelse, beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten, beskyttelse af menneskers sundhed, en forsigtig og rationel udnyttelse af naturressourcerne og fremme på internationalt plan af foranstaltninger til løsning af de regionale og globale miljøproblemer, og navnlig bekæmpelse af klimaændringer.
84.
Det bestemmes i artikel 191, stk. 2, TEUF, at Unionens politik på miljøområdet tager sigte på et »højt beskyttelsesniveau« under hensyntagen til de forskelligartede forhold, der gør sig gældende i de forskellige områder i EU. På samme måde bestemmer artikel 3, stk. 3, TEU, at Unionen bl.a. arbejder for »et højt niveau for beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten« (
76
).
85.
Det følger desuden af ordlyden af artikel 191, stk. 3, TEUF, at Unionen ved udarbejdelsen af sin politik på miljøområdet tager hensyn til eksisterende videnskabelige og tekniske data, cost-benefit-forholdet ved foranstaltningens gennemførelse eller undladelse af at gennemføre den samt den økonomiske og sociale udvikling i Unionen som helhed og den afbalancerede udvikling i dens områder. I artikel 192 TEUF præciseres de betingelser, hvorunder Unionen kan handle med henblik på at virkeliggøre formålene med Unionens politik på miljøområdet.
86.
Artikel 11 TEUF bestemmer for sin del, at »[m]iljøbeskyttelseskrav skal integreres i udformningen og gennemførelsen af Unionens politikker og aktioner, især med henblik på at fremme en bæredygtig udvikling«. Hvad angår rækkevidden af artikel 11 TEUF har parterne udtømmende citeret og fremsat bemærkninger til generaladvokat Geelhoeds forslag til afgørelse (
77
), der foreslog en fortolkning af artikel 6 TEF, som artikel 11 TEUF efterfulgte, hvilken fortolkning jeg vil vende tilbage til.
87.
Chartrets artikel 37 fastsætter, at et »højt miljøbeskyttelsesniveau og forbedring af miljøkvaliteten skal integreres i Unionens politikker og sikres i overensstemmelse med princippet om en bæredygtig udvikling«.
88.
Chartrets artikel 52, stk. 2, bestemmer, at de rettigheder, der anerkendes i chartret, og for hvilke der er fastlagt bestemmelser i traktaterne, udøves på de betingelser og med de begrænsninger, der er fastlagt deri. Dette er tilfældet for så vidt angår chartrets artikel 37, som i det væsentlige er støttet på artikel 3, stk. 3, TEU samt artikel 11 TEUF og 191 TEUF. De sagsøgende medlemsstaters argumentation vedrørende chartrets artikel 37 skal følgelig undersøges i lyset af de betingelser og begrænsninger, som følger af artikel 191 TEUF (
78
).
B. Om forordning 2020/1054 (sagerne C-541/20, C-543/20, C-546/20, C-551/20 og C-553/20)
89.
Fem medlemsstater, nemlig Republikken Litauen (sag C-541/20), Republikken Bulgarien (sag C-543/20), Rumænien (sag C-546/20), Ungarn (sag C-551/20) og Republikken Polen (sag C-553/20), har nedlagt påstand om annullation af flere bestemmelser i forordning 2020/1054 eller, subsidiært, af denne forordning i sin helhed. Deres søgsmål vedrører fire bestemmelser i nævnte forordning.
90.
For det første vedrører søgsmålene anlagt af Republikken Bulgarien, Rumænien og Ungarn artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054, som ændrede artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006. Denne bestemmelse forbyder førere at afholde regulære ugentlige hviletider og ugentlige hviletider på mere end 45 timer i køretøjet (herefter »forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset«).
91.
For det andet vedrører søgsmålene anlagt af Republikken Litauen, Republikken Bulgarien, Rumænien og Republikken Polen artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, som indførte et nyt stk. 8a i artikel 8 i forordning nr. 561/2006. Denne bestemmelse foreskriver en pligt for transportvirksomhederne til at tilrettelægge førernes arbejde, således at førerne normalt kan vende tilbage til arbejdsgiverens virksomhed, hvor førerne sædvanligvis er baseret, i arbejdsgiverens etableringsmedlemsstat inden for hver fire på hinanden følgende uger med henblik på at afholde deres ugentlige hviletid her eller vende tilbage til deres bopæl (herefter »forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden«).
92.
For det tredje vedrører søgsmålet anlagt af Ungarn ligeledes artikel 2, nr. 2), i forordning 2020/1054, som fremskyndede datoen for ikrafttræden af pligten til installationen af intelligente andengenerationstakografer (herefter »andengenerationstakografer«).
93.
For det fjerde vedrører søgsmålet anlagt af Republikken Litauen også artikel 3 i forordning 2020/1054. I denne bestemmelse fastsættes ikrafttrædelsesdatoen for denne forordning til tyvendedagen efter offentliggørelsen (dvs. den 20.8.2020), uden at der fastsættes en overgangsperiode, inden forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset og forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden træder i kraft.
94.
Jeg indleder min analyse med en undersøgelse af de anbringender, der er fremsat til anfægtelse af bestemmelsen i forordning 2020/1054 om forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden. Derefter analyserer jeg anbringenderne fremsat til anfægtelse af de øvrige bestemmelser i denne forordning.
1.
Anbringenderne om forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden
95.
Republikken Litauen (sag C-541/20), Republikken Bulgarien (sag C-543/20), Rumænien (sag C-546/20) og Republikken Polen (sag C-553/20) har anfægtet artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, som fastsætter forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden. Disse fire medlemsstater har fremsat flere anbringender til anfægtelse af denne bestemmelse.
96.
Inden de forskellige anbringender undersøges, skal den af Rådet fremsatte formalitetsindsigelse i sag C-543/20 behandles.
a)
Formaliteten vedrørende søgsmålet i sag C-543/20 hvad angår artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054
1) Parternes argumenter
97.
I sag C-543/20 har Rådet fremsat en formalitetsindsigelse vedrørende søgsmålet anlagt af Republikken Bulgarien hvad angår artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054. Ifølge Rådet tilsigter denne medlemsstats søgsmål nemlig ikke at rejse tvivl om gyldigheden af nævnte bestemmelse, men at afklare den præcise fortolkning heraf. Nævnte medlemsstat har endvidere anført, at såfremt den pågældende bestemmelse skal fortolkes på en bestemt måde, er det ufornødent for Domstolen at undersøge anbringenderne til anfægtelse af bestemmelsen. Republikken Bulgarien har benyttet sin privilegerede stilling i henhold til artikel 263 TEUF til at anfægte retsakterne alene med henblik på at afklare deres betydning, hvilket er i strid med denne bestemmelses lovgrund. Ganske som Domstolen har fastslået med hensyn til artikel 267 TEUF, kan artikel 263 TEUF heller ikke anvendes til at rejse hypotetiske spørgsmål.
98.
Republikken Bulgarien har gjort gældende, at den af Rådet fremsatte formalitetsindsigelse skal forkastes.
2) Bedømmelse
99.
Det skal indledningsvis påpeges, at det følger af fast retspraksis, at formålet med annullationssøgsmål som fastsat i artikel 263 TEUF er at sikre, at retsreglerne overholdes ved fortolkningen og anvendelsen af traktaten (
79
).
100.
Det følger af artikel 21 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og procesreglementets artikel 120, litra c), at enhver stævning skal angive søgsmålets genstand, de anbringender og argumenter, der gøres gældende, samt en kortfattet fremstilling af anbringenderne. Det fremgår af retspraksis, at disse angivelser skal være tilstrækkeligt klare og præcise til, at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og at Domstolen kan udøve sin kontrol, at de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som et søgsmål støttes på, skal fremgå af selve stævningen på en sammenhængende og forståelig måde, og at påstandene heri skal være utvetydigt formuleret (
80
).
101.
I det foreliggende tilfælde fremgår det udtrykkeligt af påstandene og stævningens ordlyd, at Republikken Bulgarien med søgsmålet i sag C-543/20 bl.a. har nedlagt påstand om annullation af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 eller, subsidiært, annullation af nævnte forordning i sin helhed. Denne medlemsstat har fremsat flere anbringender til støtte for påstanden om annullation.
102.
Som Rådet har fremhævet, har Republikken Bulgarien i indledningen af stævningen imidlertid anført to mulige fortolkninger af den pågældende bestemmelse. For det første har nævnte medlemsstat anført, at såfremt Domstolen måtte fastslå, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 skal fortolkes således, at førerne har pligt til at vende tilbage til deres bopæl eller arbejdsgiverens virksomhed, hvor de sædvanligvis er baseret, i arbejdsgiverens etableringsmedlemsstat, er bestemmelsen følgelig i strid med deres grundlæggende frihedsrettigheder, som er fastsat i EUF-traktaten, samt flere EU-retlige principper. For det andet har Republikken Bulgarien gjort gældende, at såfremt Domstolen imidlertid måtte fastslå, at nævnte bestemmelse ikke skaber en forpligtelse for førerne til at vende tilbage til nævnte to steder, og de således frit kan vælge at afholde deres hviletid, hvor de vil, er det dermed ufornødent at undersøge anbringenderne vedrørende disse tilsidesættelser.
103.
Det er på denne baggrund min opfattelse, at Republikken Bulgariens søgsmål, således som det udtrykkeligt fremgår af medlemsstatens påstande i søgsmålet, faktisk tilsigter at rejse tvivl om lovligheden af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 i medfør af artikel 263 TEUF.
104.
Ved læsningen af stævningen er der efter min opfattelse desuden ingen tvivl om, at Republikken Bulgarien klart og præcist har angivet de anbringender og argumenter, som denne medlemsstat har påberåbt sig til støtte for påstanden om annullation, samt den kortfattede fremstilling af de anbringender, der påberåbes i denne henseende. På denne baggrund mener jeg, at kravene i artikel 21, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og artikel 120, litra c), i Domstolens procesreglement er overholdt.
105.
Den omstændighed alene, at nævnte medlemsstat i denne henseende søger at afklare fortolkningen af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, kan efter min opfattelse ikke bevirke, at søgsmålet afvises. I overensstemmelse med det formål med annullationssøgsmål, som er nævnt i punkt 2) i nærværende forslag til afgørelse, indebærer legalitetskontrollen i henhold til artikel 263 TEUF nemlig nødvendigvis, at Unionens retsinstanser under udøvelse af deres fortolkningskompetence (
81
) fortolker de bestemmelser, som påstås annulleret, og eventuelt præciserer deres rækkevidde.
106.
I modsætning til, hvad Rådet har forudsat i sin argumentation, vedrører fastlæggelsen af den præcise rækkevidde af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden som fastsat i artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 således ikke søgsmålets formalitet, men snarere, om dette søgsmål er velbegrundet.
107.
Det følger efter min opfattelse af disse betragtninger, at Republikken Bulgariens søgsmål i sag C-543/20 vedrørende artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 kan antages til realitetsbehandling.
108.
Det følger imidlertid af det argument i medlemsstatens søgsmål, som er nævnt i punkt 102 ovenfor, at såfremt Domstolen måtte fastlægge en fortolkning af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, hvorefter denne bestemmelse ikke skaber en pligt for førerne til at vende tilbage til deres bopæl eller arbejdsgiverens virksomhed, hvor førerne sædvanligvis er baseret, i arbejdsgiverens etableringsmedlemsstat, er det følgelig ufornødent at undersøge realiteten vedrørende de af Republikken Bulgarien fremsatte anbringender i forhold til denne bestemmelse.
109.
På denne baggrund mener jeg, at der indledningsvis skal foretages en undersøgelse af de anbringender, der er fremsat af visse medlemsstater, vedrørende det forhold, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 er i strid med retssikkerhedsprincippet. Denne undersøgelse gør det nemlig muligt at fastlægge den præcise rækkevidde af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden som fastsat i denne bestemmelse.
b)
Tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet
1) Parternes argumenter
110.
Med søgsmålene har Republikken Litauen (sag C-541/20), Republikken Bulgarien (sag C-543/20) og Republikken Polen (sag C-553/20) gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 ikke overholder de krav, der følger af retssikkerhedsprincippet.
111.
Republikken Litauen (
82
) har anført, at lovgiver ikke har præciseret, hvorledes bestemmelsen om fastsættelse af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden skal anvendes i praksis. Således præciseres hverken reglerne for førernes tilbagevenden, såsom udgifter til og bevis for denne tilbagevenden, eller reglerne for afslag på tilbagevenden og følgerne heraf hvad angår sanktioner for arbejdsgiver og eventuelt arbejdstager. Udtrykket førerens »bopæl« er heller ikke klart defineret. Det er navnlig uklart, om en fører fra et tredjeland skal vende tilbage til dette land eller til den midlertidige bopæl i den pågældende medlemsstat, og det er mere generelt usikkert, om dette udtryk tager sigte på den pågældende medlemsstat eller bopælens præcise adresse. Alle disse usikkerheder gør det umuligt at anvende forordning 2020/1054 ensartet.
112.
Republikken Bulgarien har gjort gældende, at den korrekte fortolkning af nævnte bestemmelse og de forpligtelser, der er pålagt førere og transportvirksomheder, er omgivet af en grundlæggende mangel på klarhed. For det første er det således uklart, om forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden er begrænset til de to steder, der er anført i samme bestemmelse (nemlig virksomheden eller førerens bopæl), eller om førerne kan vælge et andet sted, for det andet om denne forpligtelse påhviler førerne eller transportvirksomhederne, og for det tredje om der i sidstnævnte tilfælde er tale om en indsats- eller resultatforpligtelse. Den fortolkning af den pågældende bestemmelse, som Parlamentet og Rådet har foreslået i deres processkrifter, er i modstrid med de standpunkter, som såvel disse institutioner som Kommissionen har givet udtryk for i tidligere dokumenter. Den manglende retssikkerhed er i øvrigt godtgjort ved fortolkningen af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 på nationalt plan. Det fremgår således af en rapport fra det belgiske politi, at der er blevet pålagt sanktioner af den grund alene, at en fører ikke havde været hjemme i 13 uger, uden at det blev vurderet, om vedkommende havde valgt at afholde sin hviletid et andet sted (
83
).
113.
Republikken Polen har for det første gjort gældende, at selve arten af den forpligtelse, som påhviler transportvirksomheden i medfør af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, ikke er klart defineret. Det er uklart, om virksomheden alene har pligt til at tilbyde føreren en transportmetode, således at vedkommende kan afholde sin hviletid på et af de anførte steder, eller om denne virksomhed – således som 14. betragtning til denne forordning synes at antyde – skal sikre, at føreren rent faktisk begiver sig til et af disse steder. I sidstnævnte tilfælde er det uklart, hvorledes transportvirksomheden skal forpligte føreren til at benytte den mulighed for tilbagevenden, som virksomheden tilbyder den pågældende, og hvilket køretøj der skal anvendes med henblik herpå. Denne bestemmelse kan således pålægge transportvirksomhederne forpligtelser, som de ikke vil være i stand til at overholde uden at tilsidesætte arbejdstagernes individuelle frihed.
114.
For det andet har Republikken Polen anført, at det er tvivlsomt, om føreren skal vende tilbage til transportvirksomheden inden vedkommendes tilbagevenden til bopælen. Det er således uklart, om virksomheden ved at give førerne mulighed for at vende tilbage til deres bopæl overholder forpligtelsen til at sikre dem hviletid, eftersom førernes »ugentlige hviletid begynder« på virksomheden.
115.
For det tredje har Republikken Polen gjort gældende, at den pågældende bestemmelses tredje afsnit ligeledes skaber tvivl. Det er således uklart, om den takograf, hvis registreringer udgør de ved denne bestemmelse påkrævede beviser, er takografen i det køretøj, med hvilket føreren er vendt tilbage til virksomheden eller sin bopæl, eller takografen i det køretøj, som føreren normalt benytter. Den anfægtede bestemmelse præciserer ikke varigheden af opbevaringen af de dokumenter, som virksomheden i medfør af 14. betragtning til forordning 2020/1054 kan anvende som bevis for overholdelsen af forpligtelsen. Republikken Polen har anført, at denne bestemmelses manglende præcision i dette afsnit er til hinder for gennemførelsen heraf. Forordningerne skal med en tilstrækkelig grad af præcision fastlægge indholdet af de nationale gennemførelsesforanstaltninger. Det forholder sig ikke således i det foreliggende tilfælde, idet den pågældende bestemmelse har indført en for vid skønsmargen for de nationale myndigheder. Disse myndigheders præciseringer af bestemmelserne i forordning 2020/1054 fører til en uensartet anvendelse, hvorved den retlige usikkerhed skærpes, hvilket er i strid med forordningens formål om at styrke retssikkerheden med hensyn til de forpligtelser, der påhviler transportvirksomhederne for at sikre en ensartet anvendelse i det indre marked.
116.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at alle disse anbringender skal forkastes.
2) Bedømmelse
117.
Det følger af fast retspraksis, at retssikkerhedsprincippet kræver, dels at retsreglerne er klare og præcise, dels at deres anvendelse er forudsigelig for borgerne, især når de kan have bebyrdende virkninger. Nævnte princip kræver bl.a., at en lovgivning giver de berørte mulighed for at få et nøjagtigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der derved pålægges dem, og at disse sidstnævnte ikke skal være i tvivl om deres rettigheder og pligter, således at de kan handle derefter (
84
), især når de kan have bebyrdende virkninger for personer og virksomheder (
85
).
118.
Kravene til retssikkerhed kan imidlertid ikke forstås således, at de er til hinder for, at EU-lovgiver inden for en norm, som denne vedtager, anvender et abstrakt juridisk begreb, eller således at de pålægger, at en sådan abstrakt norm skal nævne de forskellige konkrete tilfælde, hvori begrebet kan finde anvendelse, for så vidt som lovgiver ikke på forhånd kan fastlægge alle disse tilfælde (
86
).
119.
Det er heller ikke påkrævet, at en lovgivningsmæssig retsakt selv indeholder præciseringer af teknisk art, idet det er tilladt EU-lovgiver at anvende en almindelig retlig ramme, som efter omstændighederne efterfølgende kan præciseres (
87
).
120.
Den omstændighed, at en lovgivningsmæssig retsakt giver de myndigheder, der er ansvarlige for dens gennemførelse, en skønsmargen, er følgelig ikke i sig selv i strid med kravet om forudsigelighed, forudsat at rækkevidden og fremgangsmåden i forbindelse med en sådan beføjelse er defineret tilstrækkeligt tydeligt, henset til det pågældende lovlige formål, til, at den giver borgeren en hensigtsmæssig beskyttelse mod vilkårlighed (
88
).
121.
I det foreliggende tilfælde skal ingen konkret situation, men alene hypotetiske situationer vurderes som led i søgsmål som de i denne sag anlagte. I denne forbindelse skal det efter min opfattelse i medfør af den retspraksis, der er nævnt i de foregående punkter, med henblik på at vurdere, om en bestemmelse er i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet, undersøges, om denne bestemmelse er så tvetydig, at den er til hinder for, at adressaterne med tilstrækkelig sikkerhed kan rydde en eventuel tvivl vedrørende bestemmelsens rækkevidde eller betydning af vejen, således at de ikke uden tvivl kan fastlægge deres rettigheder og forpligtelser i henhold til denne bestemmelse (
89
).
122.
Indledningsvis behandles argumenterne om, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 ikke gør det muligt at forstå, om forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden påhviler førerne eller transportvirksomhederne, og om førerne frit kan vælge et andet sted end virksomheden eller deres bopæl til at påbegynde deres hviletid.
123.
Det skal i denne henseende påpeges, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 i første afsnit bestemmer, at »[t]ransportvirksomheder tilrettelægger førernes arbejde, således at førerne kan vende tilbage til arbejdsgiverens virksomhed, hvor føreren sædvanligvis er baseret, og hvor førerens regulære ugentlige hviletid begynder, i etableringsmedlemsstaten eller tilbage til førernes bopæl inden for hver fire på hinanden følgende uger med henblik på at afholde mindst én regulær ugentlig hviletid eller en ugentlig hviletid på mere end 45 timer, der tages som kompensation for reduceret ugentligt hviletid«.
124.
Det følger endvidere af denne bestemmelses andet afsnit, sammenholdt med nævnte forordnings artikel 1, nr. 6), litra a), at hvor føreren har afholdt to på hinanden følgende reducerede ugentlige hviletider, skal føreren kunne vende tilbage den tredje uge med henblik på at afvikle den regulære ugentlige hviletid på mere end 45 timer, der afholdes som kompensation.
125.
Det fremgår efter min opfattelse klart af ordlyden af denne bestemmelse, at bestemmelsen ikke er rettet til førerne, men til transportvirksomhederne, idet sidstnævnte pålægges at tilrettelægge førernes arbejde, således at disse hver tredje eller fjerde uge i givet fald kan
påbegynde deres regulære ugentlige hviletid på enten arbejdsgiverens virksomhed eller førerens bopæl.
126.
Det følger heraf, at forpligtelsen i medfør af den pågældende bestemmelse utvivlsomt påhviler transportvirksomhederne. Der er tale om en tilrettelæggelsespligt, således at transportvirksomheden har pligt til at tilrettelægge førerens tilbagevenden til et af de to anførte steder, nemlig virksomheden eller førerens bopæl. Det følger desuden af denne bestemmelses ordlyd, at den forpligtelse, som transportvirksomheden er pålagt, er begrænset til en tilrettelæggelse af tilbagevenden til et af disse to steder, og at den således ikke omfatter andre steder.
127.
På denne baggrund har den forpligtelse, som transportvirksomheden er pålagt ved den pågældende bestemmelse, ingen indvirkning på førerens frihed til at vælge det sted, hvor vedkommende ønsker at påbegynde og afholde sin hviletid. Det fremgår af bestemmelsens indhold, at føreren skal kunne påbegynde sin regulære ugentlige hviletid på et af disse to steder, men at vedkommende naturligvis ikke er forpligtet hertil. Førere kan derfor frit påbegynde og afholde deres regulære ugentlige hviletid, hvor de ønsker, idet dette imidlertid ikke påvirker transportvirksomhedens tilrettelæggelsespligt.
128.
Den pågældende bestemmelses rækkevidde som beskrevet i de foregående punkter følger i øvrigt ikke alene udtrykkeligt af bestemmelsens ordlyd, men bekræftes af 14. betragtning til forordning 2020/1054. For det første fremgår det nemlig udtrykkeligt af denne betragtning, at det er »transportvirksomheder[ne, som] tilrettelægger« førerens arbejde, og som har »forpligtelser med hensyn til tilrettelæggelsen af de regelmæssige tilbagerejser«. Denne betragtning bekræfter således, at nævnte tilrettelæggelse er pålagt transportvirksomheden. For det andet fremgår det af nævnte betragtning, at»[t]ilbagerejsen bør tilrettelægges, således at den gør det muligt at nå frem til transportvirksomheden i etableringsmedlemsstaten eller førerens bopæl, og [at] førerne frit kan vælge, hvor de ønsker at afholde deres hviletid« (
90
). Anvendelsen af udtrykket »gør det muligt« bekræfter ligeledes, at nævnte bestemmelse kun fastsætter en mulighed og ikke en forpligtelse for førerne.
129.
De ovenfor anførte betragtninger gør det ligeledes muligt at besvare medlemsstaternes argumenter om den angivelige manglende klarhed hvad angår forpligtelsens art. Som svar på den tvivl, som Republikken Bulgarien har givet udtryk for, fremgår det nemlig af det ovenstående, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden er en resultatforpligtelse hvad angår tilrettelæggelsen af førerens tilbagevenden, men ikke med hensyn til selve tilbagerejsen, idet føreren frit kan vælge ikke at vende tilbage til et af de to anførte steder for at påbegynde sin hviletid, hvor vedkommende ønsker.
130.
Som svar på Republikken Polens første klagepunkt fremgår det desuden af nævnte betragtninger, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 ikke på nogen måde pålægger transportvirksomhederne at tvinge føreren til at benytte den mulighed for at vende tilbage, som vedkommende tilbydes, og således ikke pålægger forpligtelser, som disse virksomheder ikke kan overholde uden at tilsidesætte førernes grundlæggende ret til personlig frihed.
131.
Det følger ligeledes af nævnte betragtninger, at der i modsætning til, hvad Republikken Litauen har anført, ikke kan pålægges føreren sanktioner, såfremt vedkommende afslår at rejse tilbage. Transportvirksomheden kan heller ikke pålægges en sanktion, såfremt føreren ikke vender tilbage, hvis nævnte transportvirksomhed har opfyldt sin tilrettelæggelsespligt.
132.
Som både Republikken Litauen og Republikken Polen har anført, indeholder artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 hverken nærmere regler for førerens tilbagevenden eller det transportmiddel, som føreren benytter til dette formål. Lovgivers valg skaber imidlertid ikke retlig usikkerhed, men tilsigter at overlade den fornødne fleksibilitet til transportvirksomhederne med henblik på at tilrettelægge førerens tilbagevenden på den mest hensigtsmæssige måde hvad angår udgifterne, henset til virksomhedens behov og dens organisatoriske forhold.
133.
Med det andet klagepunkt har Republikken Polen ligeledes gjort gældende, at det ikke står klart, om tilbagevenden til virksomheden skal gå forud for tilbagevenden til bopælen. Det skal i denne henseende erindres, at det følger af indholdet af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, at arbejdsgiveren kan opfylde sin forpligtelse til førerens tilbagevenden ved at anmode føreren om at vende tilbage til virksomhedens driftssted i etableringsmedlemsstaten. I arbejdsaftalen kan transportvirksomheden som arbejdsgiver fortsat forpligte føreren til at vende tilbage til virksomheden i arbejdstiden (
91
), inden den pågældende påbegynder sin hviletid.
134.
For det første skal det i denne henseende påpeges, at over- og underordnelsesforholdet mellem transportvirksomheden og føreren er reguleret ved national arbejdsret, der finder anvendelse på nævnte arbejdsaftale. Reglerne for over- og underordnelsesforholdet skal således fastlægges efter denne ret. For det andet forbyder forordning 2020/1054 ikke, at arbejdsgiveren forpligter føreren til at vende tilbage til virksomheden, forudsat at en sådan pligt er pålagt i arbejdstiden og ikke griber ind i førerens hviletid. Denne pligt påvirker imidlertid ikke førerens ret til at vælge, hvor vedkommende ønsker at afholde sin hviletid. For det tredje pålægger artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 imidlertid ikke føreren at vende tilbage til virksomheden for at opfylde forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden. I nævnte bestemmelse anvendes udtrykket »eller« og ikke bindeordet »og«. Bestemmelsen overlader transportvirksomheden fleksibilitet med hensyn til at vælge et af de heri nævnte bestemmelsessteder.
135.
Hvad angår Republikken Litauens klagepunkt om, at udtrykket bopæl ikke er klart defineret, er det tilstrækkeligt at erindre om, at det følger af fast retspraksis, at bopæl svarer til det sted, hvor den pågældende persons sædvanlige interessecentrum befinder sig (
92
). Det følger af denne definition, at begrebet bopæl henviser til et præcist sted og ikke vedrører medlemsstatens område i sin helhed, således som denne medlemsstat har anført. Hvad angår den særlige situation for førere fra tredjelande, i lyset af den retspraksis, der er nævnt i punkt 118 ovenfor, og betragtningerne i punkt 142 og 143 nedenfor, kan det ikke gøres gældende, at det forhold, at den pågældende bestemmelse ikke regulerer denne situation, indebærer en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet. Denne situation kan reguleres på nationalt plan. Det er under alle omstændigheder ikke rimeligt at udvide transportvirksomhedernes forpligtelse vedrørende førernes tilbagevenden til at pålægge virksomhederne forpligtelser vedrørende tilbagerejser uden for Den Europæiske Union. Jeg skal, således som jeg har fremhævet i det foregående punkt, i denne henseende påpege, at transportvirksomheden frit kan vælge mellem de to steder, der er anført i den pågældende bestemmelse, således at denne virksomhed, såfremt tilbagevenden til bopælen ikke er økonomisk rentabel, fortsat kan opfylde sin forpligtelse ved at tilrettelægge tilbagevenden til virksomheden.
136.
Med det tredje klagepunkt har Republikken Polen gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra d), tredje afsnit, i forordning 2020/1054 savner klarhed hvad angår den måde, hvorpå transportvirksomhederne skal godtgøre, at de opfylder deres forpligtelse vedrørende førernes tilbagevenden, som er fastsat i de foregående afsnit.
137.
Jeg skal erindre om, at nævnte bestemmelses tredje afsnit bestemmer, at »[v]irksomheden dokumenterer, hvordan den opfylder denne forpligtelse, og opbevarer dokumentationen i sine lokaler med henblik på at kunne forelægge den efter anmodning fra kontrolmyndigheder«.
138.
Herom præciseres det i 14. betragtning til forordning 2020/1054, at »[f]or at påvise, at transportvirksomheden opfylder sine forpligtelser med hensyn til tilrettelæggelsen af de regelmæssige tilbagerejser, bør transportvirksomheden kunne anvende data fra takografen, arbejdstidsplaner for førerne eller anden dokumentation. En sådan dokumentation bør være tilgængelig hos transportvirksomheden med henblik på fremlæggelse, hvis kontrolmyndigheder anmoder herom«.
139.
Republikken Polen har i det væsentlige gjort gældende, at den manglende præcision af bestemmelsen i tredje afsnit hindrer transportvirksomhederne i at gennemføre denne. Nævnte medlemsstat har navnlig fremført tvivl om takografens registreringer, som kan benyttes til dokumentation for overholdelsen af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, samt den manglende afgrænsning af varigheden af opbevaringen af dokumenter, som kan bevise nævnte overholdelse.
140.
Det fremgår imidlertid af læsningen af den anfægtede bestemmelse, fortolket i lyset af den relevante del af 14. betragtning til forordning 2020/1054, at EU-lovgiver har tilsigtet at give transportvirksomhederne en vis fleksibilitet ved at give dem mulighed for at bevise overholdelsen af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ved brug af enhver dokumentation, der er relevant med henblik herpå. Denne fleksibilitet med hensyn til, hvordan overholdelsen af nævnte forpligtelse bevises, er i øvrigt i overensstemmelse med den fleksibilitet, som EU-lovgiver, således som det fremgår af punkt 132 ovenfor, har givet transportvirksomhederne med henblik på at tilrettelægge førernes tilbagevenden til transportvirksomhederne på en så hensigtsmæssig måde som mulig hvad angår økonomi og drift.
141.
I denne henseende betyder den omstændighed, at det i artikel 1, nr. 6), litra d), tredje afsnit, i forordning 2020/1054 ikke præciseres, hvordan transportvirksomhederne skal godtgøre, at de opfylder forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, ikke, at denne bestemmelse er i strid med retssikkerhedsprincippet.
142.
For det første kan kravene til retssikkerhedsprincippet, således som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i punkt 118-120 ovenfor, ikke forstås således, at de pålægger, at en bestemmelse altid skal omtale de forskellige konkrete tilfælde, hvori den kan finde anvendelse, for så vidt som lovgiver ikke på forhånd kan fastlægge alle disse tilfælde. En bestemmelse som artikel 1, nr. 6), litra d), tredje afsnit, i forordning 2020/1054, som finder anvendelse på mange forskellige situationer, hverken kan eller skal præcisere alle de situationer, hvori den finder anvendelse.
143.
For det andet fremgår det af retspraksis, at medlemsstaterne kan træffe gennemførelsesforanstaltninger til en forordning, selv om denne ikke giver dem udtrykkelig bemyndigelse hertil, hvis de ikke hindrer dens direkte anvendelighed, hvis de ikke skjuler dens EU-retlige karakter, og hvis de præciserer udøvelsen af det skøn, der er tildelt dem ved denne forordning, alt inden for grænserne af forordningens bestemmelser (
93
). Det følger heraf, at medlemsstaterne inden for disse grænser, såfremt de finder det nødvendigt at indarbejde bestemmelsen og give flere indikationer til transportvirksomhederne, kan gøre dette, samtidig med at de imidlertid skal overholde den fleksibilitet, som bestemmelsen giver dem med hensyn til, hvordan opfyldelsen af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden bevises.
144.
For det tredje tilkommer det i mangel af præcis regulering på EU-plan eller nationalt plan om, hvordan transportvirksomhederne skal godtgøre, at de opfylder forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, transportvirksomhederne selv inden for rammerne af den af EU-lovgiver tildelte fleksibilitet at vælge en troværdig metode, der kan sikre overholdelsen af det beviskrav, som følger af denne bestemmelse (
94
).
145.
Med hensyn til Republikken Bulgariens argument om, at den fortolkning, som Rådet og Parlamentet har foreslået i deres processkrifter for Domstolen, adskiller sig fra den, som de foreslog i tidligere akter, har nævnte medlemsstat henvist til mellemkommende retsakter, som disse institutioner vedtog under lovgivningsproceduren, hvis formål alene er at forberede vedtagelsen af den endelige retsakt uden endeligt at fastsætte den pågældende institutions standpunkt (
95
), og som således ikke kan skabe en retlig usikkerhed. På samme måde har dokumentet med titlen »Spørgsmål og svar om gennemførelsen af mobilitetspakken«, som Kommissionen offentliggjorde på webstedet for institutionens generaldirektorat (GD) for »Mobilitet og Transport«, hvortil såvel Republikken Bulgarien som Republikken Polen har henvist, ikke retligt bindende karakter (
96
) og kan således ikke godtgøre, at den anfægtede bestemmelse ikke overholder kravene til retssikkerhed.
146.
Endelig skal det med hensyn til de nationale fortolkninger af den pågældende bestemmelse, som Republikken Bulgarien og Republikken Litauen har påberåbt sig, samt den rapport fra det belgiske politi, som Republikken Bulgarien har fremlagt som bevis for manglende retssikkerhed, erindres, at de oplysninger, som nævnte medlemsstater har fremlagt, og navnlig sidstnævnte dokument, eftersom der ikke foreligger andre oplysninger, ikke gør det muligt at afgøre, om der i de nævnte tilfælde blev pålagt bøder i henhold til en korrekt eller fejlagtig fortolkning af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054. Selv om der i de omtalte tilfælde blev pålagt bøder i henhold til en urigtig læsning af denne bestemmelse, kan en eventuel fejlagtig anvendelse af den pågældende bestemmelse endvidere på ingen måde i sig selv godtgøre en manglende retssikkerhed. Der kan nemlig være tale om simple fejl begået af de nationale myndigheder ved anvendelsen af denne bestemmelse, som kan afhjælpes ved brug af de klagemuligheder, der er stillet til rådighed i den pågældende nationale retsorden.
147.
Det følger af det ovenstående, at de af Republikken Litauen, Republikken Bulgarien og Republikken Polen fremsatte anbringender om, at retssikkerhedsprincippet er blevet tilsidesat ved artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, efter min opfattelse bør forkastes.
148.
Det følger ligeledes af den fortolkning af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden i artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, som er lagt til grund i punkt 125-129 ovenfor, at det i overensstemmelse med det i punkt 102 og 108 anførte efter min mening ikke er fornødent for Domstolen at undersøge realiteten vedrørende de øvrige anbringender, som Republikken Bulgarien har fremsat i forhold til denne bestemmelse i forordning 2020/1054.
149.
På samme vis har Republikken Litauen i såvel sin replik (
97
) som i retsmødet begrænset rækkevidden af sit søgsmål anlagt til prøvelse af nævnte bestemmelse til kun at omfatte det tilfælde, hvor Domstolen måtte fastslå, at denne bestemmelse pålægger førerne en pligt til tilbagevenden, hvilket, således som det er anført i de foregående punkter i nærværende forslag til afgørelse, ikke er tilfældet. På denne baggrund mener jeg, at Domstolen heller ikke skal undersøge realiteten vedrørende de øvrige anbringender fremsat af Republikken Litauen i forhold til samme bestemmelse i forordning 2020/1054.
150.
På baggrund af disse konklusioner vil jeg følgelig kun subsidiært undersøge de anbringender, som medlemsstaterne har fremsat i forhold til den pågældende bestemmelse.
c)
Tilsidesættelsen af de ved EUF-traktaten sikrede grundlæggende frihedsrettigheder
1) Parternes argumenter
151.
Med søgsmålene har Republikken Litauen (sag C-541/20), Republikken Bulgarien (sag C-543/20) og Rumænien (sag C-546/20), i denne henseende støttet af Republikken Letland, gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 er i strid med flere grundlæggende frihedsrettigheder, der er sikret ved EUF-traktaten.
152.
For det første har Republikken Litauen gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 tilsidesætter arbejdskraftens frie bevægelighed fastsat i artikel 45 TEUF og førernes ret til frit at bestemme over deres hviletid, for så vidt som denne bestemmelse indebærer, at førerne skal vende tilbage til deres bopæl eller til virksomheden, uden at førerne gives mulighed for selv at vælge, hvor de vil afholde deres hviletid. Republikken Litauen har ligeledes gjort gældende, at artikel 26 TEUF er blevet tilsidesat. I samme retning har Republikken Bulgarien gjort gældende, at artikel 21, stk. 1, TEUF, artikel 45 TEUF og chartrets artikel 45, stk. 1, er blevet tilsidesat.
153.
For det andet har Rumænien, i denne henseende støttet af Republikken Letland, gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 ubegrundet begrænser etableringsfriheden og derfor er i strid med artikel 49 TEUF.
154.
Rumænien har anført, at nævnte bestemmelse medfører nye administrative forpligtelser for transportvirksomhederne vedrørende det bevis, der skal fremlægges for førernes regelmæssige tilbagevenden, samt større omkostninger og indtægtstab for disse virksomheder. Ud over de meromkostninger, som forårsages af de nye beviskrav, skal transportvirksomhederne nemlig bære omkostningerne til førernes rejser samt et indtægtstab vedrørende den periode, hvor førerne ikke udøver indtægtsgivende virksomhed, idet de normalt vender tomme tilbage. Eftersom de fleste transportvirksomheder er små og mellemstore virksomheder (SMV’er), har behovet for at overholde nævnte bestemmelse endnu større følgevirkninger.
155.
Det følger heraf, at oprettelsen af en virksomhed i en medlemsstat i EU’s geografiske periferi vil være mindre rentabel end oprettelsen af en i virksomhed i Central- eller Vesteuropa, henset til omkostningerne til de rejser, som skal foretages over tusinder yderligere kilometer hver fjerde uge for at tilrettelægge tilbagevenden fra det land, hvor stedet for transportefterspørgslen er placeret, samt til de nævnte administrative meromkostninger og ovennævnte indtægtstab.
156.
Artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 tilskynder således – navnlig for så vidt som denne bestemmelse giver anledning til forskellige omkostninger alt efter, hvilken medlemsstat der er tale om – transportvirksomheder i medlemsstater i EU’s geografiske periferi til at skabe datterselskaber eller filialer i, endda flytte deres virksomhed til, medlemsstater i Central- og Vesteuropa. Denne flytning er ikke et egentligt valg for disse virksomheder. Virksomhederne vil være tvunget til at flytte på grund af de nye vilkår. Denne bestemmelse har desuden en afskrækkende virkning for erhvervsdrivende i medlemsstater i Central- og Vesteuropa for så vidt angår oprettelsen af selskaber i medlemsstater i EU’s geografiske periferi. Selv om nævnte bestemmelse finder anvendelse uden forskel, påvirker den derfor adgangen til markedet for virksomheder fra andre medlemsstater.
157.
Inden for rammerne af argumenterne vedrørende tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet har Rumænien ligeledes gjort gældende, at transportvirksomhedernes pligt til at tilrettelægge deres virksomhed, således at hviletiden afholdes i overensstemmelse med de krav, der følger af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, kan forårsage ubegrundede begrænsninger for den frie udveksling af tjenesteydelser.
158.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at alle disse anbringender skal forkastes.
2) Bedømmelse
159.
Det skal indledningsvis påpeges, at Domstolen har fastslået, at forbuddet mod restriktioner for de ved EUF-traktaten sikrede grundlæggende frihedsrettigheder ikke blot gælder for nationale foranstaltninger, men også for foranstaltninger, der udgår fra EU-institutionerne (
98
).
160.
Det følger heraf, at den pågældende foranstaltning, dvs. forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, som er fastsat i artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, skal overholde de af de sagsøgende medlemsstater anførte bestemmelser i EUF-traktaten.
161.
Hvad indledningsvis angår Republikken Litauens anbringender om tilsidesættelse af artikel 26 TEUF og 45 TEUF og Republikken Bulgariens anbringender om tilsidesættelse af artikel 21, stk. 1, TEUF, artikel 45 TEUF og chartrets artikel 45, stk. 1, er disse anbringender udtrykkeligt støttet på en læsning af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, hvorefter denne bestemmelse indebærer, at førerne skal vende tilbage til deres bopæl eller virksomheden, uden at bestemmelsen fastsætter en mulighed for, at disse førere selv kan vælge, hvor de vil afholde deres hviletid. Det fremgår af punkt 125-129 ovenfor, at dette ikke er nævnte bestemmelses rækkevidde. Det følger heraf, at eftersom nævnte anbringender er støttet på en urigtig læsning af den pågældende bestemmelse, bør de forkastes som ugrundede.
162.
Hvad dernæst angår Rumæniens anbringende om tilsidesættelse af artikel 49 TEUF skal det påpeges, at det følger af fast retspraksis, at enhver foranstaltning, der er til hinder for eller indebærer ulemper for udøvelsen af den ved artikel 49 TEUF sikrede frihed, eller som gør denne udøvelse mindre tiltrækkende, skal anses for en begrænsning af etableringsfriheden (
99
).
163.
Begrebet »begrænsning« (eller hindring) går videre end forskelsbehandling på grundlag af nationalitet og omfatter navnlig foranstaltninger, som, selv om de anvendes uden forskel, påvirker adgangen til markedet for erhvervsdrivende fra andre medlemsstater og derved hindrer samhandelen inden for Fællesskabet (
100
). En sådan begrænsning foreligger bl.a., hvis adgangen til markedet i værtsmedlemsstaten vanskeliggøres ved den pågældende foranstaltning (
101
), eller hvis de erhvervsdrivende berøves muligheden for at komme ind på markedet i denne værtsmedlemsstat under normale og effektive konkurrencevilkår (
102
).
164.
Det fremgår endvidere af Domstolens praksis, at etableringsfriheden først og fremmest adskiller sig fra den frie udveksling af tjenesteydelser ved stabiliteten og kontinuiteten af den omhandlede aktivitet i modsætning til en aktivitet af midlertidig karakter (
103
).
165.
Begrebet »etablering« som omhandlet i EUF-traktatens bestemmelser vedrørende etableringsfriheden indebærer, at der rent faktisk udøves erhvervsmæssig virksomhed ved hjælp af en fast indretning i værtsmedlemsstaten i et ikke nærmere angivet tidsrum. Begrebet forudsætter derfor, at den pågældende erhvervsdrivende faktisk befinder sig i værtsmedlemsstaten og faktisk udøver erhvervsmæssig virksomhed i denne (
104
).
166.
Endelig kan en begrænsning af etableringsfriheden ifølge fast retspraksis kun tillades, hvis den for det første er begrundet ved et tvingende alment hensyn og for det andet overholder proportionalitetsprincippet, hvilket indebærer, at den skal være egnet til på en sammenhængende og systematisk måde at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte mål og ikke går videre end nødvendigt for at nå dette mål (
105
).
167.
I det foreliggende tilfælde står det fast, at den bestemmelse, som fastsætter forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, finder anvendelse uden forskel på alle transportvirksomheder, som foretager vejtransport, der henhører under anvendelsesområdet for forordning nr. 561/2006 (
106
).
168.
Denne bestemmelse regulerer ikke i sig selv og begrænser heller ikke friheden for erhvervsdrivende, der har hjemsted i én medlemsstat, til at etablere sig i en anden medlemsstat ved f.eks. at oprette agenturer eller andre enheder på dette område.
169.
Retten til etablering ved eventuelt at oprette datterselskaber i enhver medlemsstat efter eget valg med henblik på at tilrettelægge arbejdet optimalt i overensstemmelse med forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden er derimod sikret alle transportvirksomheder ved artikel 49 TEUF, der, således som det fremgår af punkt 47 ovenfor, finder direkte anvendelse på vejtransportsektoren og er blevet gennemført i denne sektor ved forordning nr. 1071/2009.
170.
Rumænien har endvidere selv bekræftet, at denne bestemmelse ikke begrænser muligheden for, at transportvirksomheder i en medlemsstat etablerer sig i en anden medlemsstat, idet denne stat som led i sin argumentation har anført, at denne forpligtelse vil foranledige transportvirksomheder i Rumænien til at oprette datterselskaber og filialer i andre medlemsstater.
171.
Nævnte medlemsstat har imidlertid gjort gældende, at denne forpligtelse kan føre til, at transportvirksomhederne pålægges forskellige omkostninger alt efter, hvilken medlemsstat der er tale om, hvilket dels vil tvinge transportvirksomheder etableret i en medlemsstat i EU’s periferi til at flytte til medlemsstater i Central- eller Vesteuropa, dels vil have en afskrækkende virkning for erhvervsdrivende i sidstnævnte medlemsstater i forhold til at etablere sig i en medlemsstat i periferien. Det følger heraf, at denne forpligtelse vil gøre disse virksomheders adgang til markedet i andre medlemsstater vanskeligere.
172.
Jeg skal i denne henseende erindre om, at selv om forpligtelsen gælder uden forskel for virksomheder, der foretager vejtransport som omhandlet i punkt 167 ovenfor, står det fast, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden kan have større indvirkning på transportvirksomheder, hvis førere over længere perioder foretager ture langt fra deres tilknytningssted eller bopæl.
173.
Efter min opfattelse indebærer denne konstatering imidlertid på ingen måde, at den pågældende bestemmelse er i strid med etableringsfriheden som omhandlet i artikel 49 TEUF, idet disse virksomheder berøves muligheden for at komme ind på markedet i andre medlemsstater under normale og effektive konkurrencevilkår som anført i den retspraksis, der er nævnt i punkt 163 ovenfor.
174.
Som Rådet med føje har anført, er de organisatoriske, administrative og økonomiske ulemper af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, som Rumænien har påberåbt sig som led i sin argumentation – dvs. omkostningerne til førernes rejser med henblik på deres tilbagevenden, eventuelle indtægtstab og yderligere administrative byrder og omkostninger – snarere følgen af, at en transportvirksomhed af forretningsmæssige hensyn, som er særlige for denne, har valgt at etablere sig i en medlemsstat i EU’s periferi, samtidig med at den imidlertid permanent eller midlertidigt udøver sin virksomhed i andre medlemsstater længere væk, hvor den leverer hovedparten af sine transporttjenester.
175.
Den pågældende bestemmelse begrænser dog på ingen måde denne virksomheds frihed til at etablere sig i disse medlemsstater ved at installere sig heri og faktisk udøve transportvirksomhed heri ved hjælp af en fast indretning i et ikke nærmere angivet tidsrum. Trods denne forpligtelse kan disse virksomheder nemlig fortsat frit etablere sig i enhver anden medlemsstat efter eget valg, hvis de ønsker det. Denne bestemmelse kan maksimalt gøre en økonomisk model som den i det foregående punkt anførte mindre tiltrækkende.
176.
Selv hvis det fastslås, at nævnte bestemmelse kunne gøre det mindre tiltrækkende at levere transporttjenester under ovennævnte økonomiske model, indebærer dette ikke en tilsidesættelse af EUF-traktatens bestemmelser om de grundlæggende frihedsrettigheder. Som det er anført i punkt 44 ff. ovenfor, er den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet nemlig underlagt en særlig ordning. Transportvirksomhederne har alene en ret til fri udveksling af transporttjenester (i det foreliggende tilfælde vejtransporttjenester), for så vidt som denne ret er blevet tildelt ved foranstaltninger vedtaget af EU-lovgiver i den afledte ret inden for rammerne af den fælles transportpolitik.
177.
Under disse omstændigheder er EU-lovgiver fuldt ud berettiget til ved tilpasningen af en lovgivningsmæssig retsakt med henblik på at øge den sociale beskyttelse af de berørte arbejdstagere at ændre de vilkår, hvorunder den frie udveksling af tjenesteydelser på vejtransportområdet udøves, eftersom graden af liberalisering i medfør af artikel 58, stk. 1, TEUF ikke er direkte fastlagt ved artikel 56 TEUF, men af EU-lovgiver selv som led i gennemførelsen af den fælles transportpolitik, således som det er anført i punkt 45 og 46 ovenfor.
178.
Jeg skal i denne henseende erindre om, at Domstolen allerede har fremhævet, at foranstaltninger, som EU-lovgiver vedtager på området for den frie bevægelighed for bl.a. tjenesteydelser, ikke alene har til formål at fremme udøvelsen af denne frihed, men ligeledes i givet fald at sikre beskyttelsen af andre grundlæggende interesser, der er anerkendt af Unionen, og som kan påvirkes af denne frihed (
107
).
179.
Jeg fremhæver i denne forbindelse navnlig artikel 9 TEUF, hvorefter lovgiver ved fastlæggelsen og gennemførelsen af sine politikker og aktiviteter tager hensyn til sikring af passende social beskyttelse.
180.
Det følger heraf, at EU-lovgiver som led i foranstaltninger vedtaget ved gennemførelsen af den fælles transportpolitik med henblik på at modvirke den forringelse af førernes arbejdsvilkår, som følger af en økonomisk organisationsmodel som den model, der er omtalt i punkt 174 ovenfor, faktisk kan vedtage foranstaltninger, der skal sikre en passende social beskyttelse af disse førere, idet det står fast, at EU-lovgiver kan foretage en afvejning af de foreliggende interesser under overholdelse af proportionalitetsprincippet. Spørgsmålet, om dette princip er overholdt, behandles i næste afsnit.
181.
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 efter min opfattelse og i modsætning til, hvad Rumænien har gjort gældende, hverken er i strid med artikel 49 TEUF eller EUF-traktatens bestemmelser om den frie udveksling af tjenesteydelser. Samtlige anbringender, som de sagsøgende medlemsstater har fremsat vedrørende tilsidesættelsen af de grundlæggende frihedsrettigheder, der er sikret ved EUF-traktaten, bør følgelig forkastes.
d)
Tilsidesættelsen af proportionalitetsprincippet
182.
Med søgsmålene har Republikken Litauen (sag C-541/20), Republikken Bulgarien (sag C-543/20), Rumænien (sag C-546/20) og Republikken Polen (sag C-553/20) gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 ikke overholder de krav, der følger af proportionalitetsprincippet som fastsat i artikel 5, stk. 4, TEU.
183.
For det første har disse fire medlemsstater anfægtet selve forholdsmæssigheden af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, der er fastsat i denne bestemmelse. De har navnlig gjort gældende, at denne foranstaltning er åbenbart uegnet til at nå de legitime mål, der forfølges med den pågældende lovgivning, og går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse erklærede mål.
184.
For det andet har Rumænien og Republikken Polen ligeledes anfægtet EU-lovgivers undersøgelse af forholdsmæssigheden og navnlig fraværet af en konsekvensanalyse vedrørende den endelige udgave af bestemmelsen, således som den blev vedtaget.
185.
Disse to aspekter skal behandles separat.
1) Anbringenderne om forholdsmæssigheden af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden
i) Parternes argumenter
186.
Indledningsvis har Republikken Litauen, Republikken Bulgarien, Rumænien og Republikken Polen anført, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, henset til denne forpligtelses negative konsekvenser for førerne.
187.
For det første har disse fire medlemsstater gjort gældende, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden er i strid med proportionalitetsprincippet, for så vidt som denne forpligtelse ved at begrænse førernes ret til selv at vælge, hvor de vil afholde deres hviletid, og således at påvirke deres frie bevægelighed, er en åbenbart uegnet foranstaltning, som går videre end, hvad der er nødvendigt for at nå formålet om at forbedre arbejdstagernes hviletidsbetingelser. I denne forbindelse har Republikken Polen gjort gældende, at denne forpligtelse herved er i strid med artikel 4, litra f), i forordning nr. 561/2006, i henhold til hvilken der ved »hvil« forstås »enhver sammenhængende periode, i hvilken føreren frit kan disponere over sin tid«. Republikken Polen har herefter ligeledes gjort gældende, at EU-lovgiver i den pågældende bestemmelse har fastlagt de steder, hvor førere har pligt til at afholde deres hviletid, vilkårligt.
188.
For det andet har disse fire medlemsstater gjort gældende, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden indebærer et større antal rejer, som trætter de førere, der vil have pligt til at vende tilbage til medlemsstater i EU’s geografiske periferi. Den ubalance, som denne forpligtelse skaber for førerne, vil påvirke deres helbred og arbejdsevne, henset til den udmattelse, som denne hyppige tilbagevenden vil forvolde dem. Denne situation vil ligeledes have negative konsekvenser for trafiksikkerheden. Det følger heraf, at den pågældende foranstaltning ikke er egnet til at nå målene med forordning 2020/1054 om at forbedre førernes arbejdsvilkår i Unionen og trafiksikkerheden.
189.
For det tredje har Rumænien gjort gældende, at selv om et af formålene med forordning 2020/1054, således som det fremgår af første betragtning hertil, er at tiltrække kvalificerede arbejdstagere på vejtransportområdet, vil et betydeligt antal arbejdstagere som følge af, at transportvirksomhederne tvinges til at flytte på grund af de omkostninger, der er forbundet med den nye forpligtelse, i realiteten risikere at miste deres arbejde eller skulle emigrere til en anden medlemsstat med henblik på fortsat at kunne udøve den virksomhed, som de har kvalifikationer til. Ifølge de oplysninger, som Rumænien har til rådighed, påtænker mere end 45% af transportvirksomhederne i Rumænien at oprette selskaber eller datterselskaber i eller flytte deres virksomhed til andre lande i Vesteuropa med henblik på at afbøde de negative virkninger af foranstaltningerne i den første mobilitetspakke. Disse negative virkninger opstår i en sektor, der har afgørende betydning for den nationale økonomi, idet vejgodstransporttjenester indgår i de sektorer, som skaber den største rumænske eksport og i væsentlig grad bidrager til at udligne den nationale handelsbalance.
190.
Dernæst har Republikken Bulgarien, Rumænien og Republikken Polen gjort gældende, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet hvad angår dens negative konsekvenser for transportvirksomhederne. Disse medlemsstater har anført, at denne forpligtelse skaber betydelige økonomiske omkostninger for transportvirksomhederne. For det første skaber forpligtelsen driftsomkostninger knyttet til tilrettelæggelsen af tilbagerejsen samt indtægtstab knyttet til den tid, der anvendes til tilbagevenden til etableringsmedlemsstaten, hvorunder førerne, der rejser uden last, ikke udøver indtægtsgivende virksomhed, hvilket begrænser den kommercielle virksomhed og reducerer indtægterne. For det andet skaber det krav, der er pålagt transportvirksomhederne ved den pågældende bestemmelses tredje afsnit, om at dokumentere, hvordan de opfylder forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, ligeledes betydelige meromkostninger. Transportvirksomheder er oftest SMV’er, for hvilke alle disse omkostninger vil være særligt byrdefulde. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (EØSU) har fremhævet behovet for at begrænse procedurerne, og Det Europæiske Regionsudvalg (Regionsudvalget) har ligeledes anført, at medlemsstaterne i EU’s geografiske periferi har større vanskeligheder ved at nå kernen i det indre marked. Den anfægtede bestemmelse blev endvidere vedtaget under en økonomisk krise, der var udløst af covid-19-pandemien, hvilket skærper de negative virkninger heraf.
191.
Derefter har Republikken Bulgarien, Rumænien og Republikken Polen gjort gældende, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet hvad angår dens negative konsekvenser for miljøet. Disse tre medlemsstater har gjort gældende, at denne forpligtelse fører til at planlægge yderligere ture for ud- og tilbagerejse for tusinder af førere dagligt. Førere fra lande i EU’s geografiske periferi er objektivt set forpligtede til at rejse over meget lange afstande, som i væsentlig grad overstiger dem, der tilbagelægges af deres kolleger i Central- og Vesteuropa, hvor størstedelen af transporten i EU foregår. Tilbagerejserne foregår endvidere sandsynligvis med begrænset last eller endda uden last, hvorved tusinder af køretøjer tvinges til at køre tomme. Denne betydelige forøgelse af antallet af rejser indebærer en forøgelse af emissionerne af CO2 og har væsentlig virkning på miljøet.
192.
Endelig har Republikken Bulgarien, Rumænien og Republikken Polen gjort gældende, at der findes mindre indgribende alternativer for førere og transportvirksomheder. Disse medlemsstater har anført, at førernes frihed kan sikres, hvis der fastsættes en forpligtelse for transportvirksomhederne til kun at tilrettelægge tilbagerejser, såfremt førerne ønsker at vende tilbage. Herved bærer transportvirksomhederne ikke uforholdsmæssige meromkostninger. Dette alternativ sikrer større fleksibilitet og dermed en passende beskyttelse af førernes rettigheder. Republikken Polen har specifikt henvist til en foranstaltning i denne retning, som er foreslået af Parlamentets Udvalg om Beskæftigelse og Sociale Anliggender.
193.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at alle disse anbringender skal forkastes.
ii) Bedømmelse
194.
Det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i punkt 52 ff. ovenfor, at Domstolen i det foreliggende tilfælde for at kunne besvare anbringenderne vedrørende tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet ved artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 skal efterprøve, om EU-lovgiver ved at fastsætte en forpligtelse, der pålægger transportvirksomhederne at tilrettelægge førernes arbejde, således at disse kan vende tilbage til enten den virksomhed, hvor de sædvanligvis er baseret, i arbejdsgiverens etableringsmedlemsstat eller til deres bopæl, går åbenbart videre end den skønsbeføjelse, som denne lovgiver har inden for den fælles transportpolitik (
108
), idet lovgiver har valgt en foranstaltning, som er åbenbart uegnet i forhold til de formål, den skal forfølge, eller som skaber uforholdsmæssige ulemper i forhold til de tilsigtede mål.
195.
På denne baggrund skal formålene med den omhandlede lovgivning og navnlig artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 – hvis lovlighed ikke anfægtes af de sagsøgende medlemsstater – indledningsvis fastlægges med henblik på efterfølgende at kunne analysere anbringenderne vedrørende tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
– Formålene med den omhandlede lovgivning
196.
Forordning 2020/1054 blev vedtaget inden for rammerne af mobilitetspakken med henblik på at tilpasse de lovgivningsmæssige rammer på vejtransportområdet til udviklingen i sektoren (
109
) under hensyntagen til dens særlige art og navnlig dens meget mobile karakter.
197.
I denne forbindelse indførte forordning 2020/1054 ændringer til forordning nr. 561/2006 med henblik på opfyldelsen af tre målsætninger, der blev defineret som »politiske«. Det fremgår således af 1., 6. og 36. betragtning til denne forordning, at forordningen for det første tilsigter at forbedre førernes arbejdsvilkår, for det andet at sikre lige og fair konkurrencevilkår mellem operatører og for det tredje at bidrage til færdselssikkerheden for alle trafikanter.
198.
Disse målsætninger er snævert forbundet til hinanden, eftersom sociale og konkurrencemæssige spørgsmål er klart indbyrdes afhængige, idet handelspraksis, som giver de erhvervsdrivende mulighed for at opnå en urimelig konkurrencefordel, ofte fratager førerne deres grundlæggende rettigheder til social beskyttelse og passende arbejdsvilkår, og ulovlig praksis ligeledes hindrer, at det indre marked fungerer tilfredsstillende (
110
).
199.
Som det fremgår af konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, tilsigtede de ændringer, der fremgik af forslaget til forordningen om arbejdstid, at bidrage til følgende politiske målsætninger i medfør af EUF-traktaten: bæredygtig udvikling af det indre marked støttet på social markedsøkonomi med høj konkurrenceevne (artikel 3 TEU), fri udveksling af tjenesteydelser på tværs af grænserne (artikel 56 TEUF), forbedring af leve- og arbejdsvilkårene (artikel 151 TEUF) og fastsættelse af fælles, rimelige og sikre regler for international transport (artikel 91 TEUF) (
111
).
200.
I denne forbindelse tager bestemmelsen, hvori fastsættes en forpligtelse for transportvirksomhederne til at tilrettelægge førernes arbejde, således at disse regelmæssigt kan vende tilbage til den virksomhed, hvor de sædvanligvis er baseret, eller til deres bopæl, således som det fremgår af 14. betragtning til forordning 2020/1054, sigte på det specifikke formål om at sikre, at førernes perioder væk hjemmefra ikke er uforholdsmæssigt lange.
201.
Denne bestemmelse tilsigter specifikt at afhjælpe fraværet i tidligere lovgivning af regler om førernes tilbagevenden til deres bopæl. Dette fravær var blevet identificeret som en af de faktorer, der bidrager til forringelsen af førernes sociale vilkår. I konsekvensanalysen anførte Kommissionen nemlig, at førernes lange perioder væk hjemmefra bidrog til deres stress og træthed, og på længere sigt til en forringelse af førernes helbredstilstand og en ubalance mellem deres arbejdsliv og privatliv (
112
).
202.
Desuden var fraværet af regler for førernes tilbagevenden ligeledes blevet identificeret som en af årsagerne til uensartet fortolkning og kontrolpraksis i medlemsstaterne (
113
).
203.
Fastsættelsen af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden for transportvirksomhederne indgår således i den overordnede politiske målsætning med forordning 2020/1054 om at sikre gode arbejdsvilkår for førerne og forbedre disse vilkår, hvilken målsætning i sig selv er knyttet til kravet om at sikre passende social beskyttelse i artikel 9 TEUF, der er omtalt i punkt 179 ovenfor.
204.
I denne forbindelse bidrager den pågældende foranstaltnings formål om at forbedre balancen mellem førernes arbejdsliv og privatliv, og dermed deres levestandard, ligeledes til formålet om at tiltrække kvalificerede arbejdstagere (
114
), henset til den generelle mangel på kvalificerede førere i EU. Som det fremgår af konsekvensanalysen, er denne mangel i hvert fald delvist forårsaget af den forringelse af arbejdsvilkårene, som skader førerhvervets omdømme og tiltrækkende virkning (
115
).
205.
Endelig indgår forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, henset til den direkte forbindelse mellem sikringen af førernes passende hviletid og trafiksikkerheden, ligeledes i den politiske målsætning med forordning 2020/1054 om at »bidrage til færdselssikkerheden for alle trafikanter« (
116
). Denne politiske målsætning stemmer overens med formålet omhandlet i artikel 91, stk. 1, litra c), TEUF om at forbedre transportsikkerheden.
206.
Det er således i lyset af ovenstående betragtninger, at der skal foretages en undersøgelse af de anbringender vedrørende tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, som Republikken Litauen, Republikken Bulgarien, Rumænien og Republikken Polen har fremsat. Disse medlemsstater har gjort gældende, at den pågældende bestemmelse ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, henset til dens negative konsekvenser for henholdsvis førerne, transportvirksomhederne og miljøet, og for så vidt angår eksistensen af mindre indgribende alternativer.
– De negative konsekvenser for førerne
207.
For det første er klagepunktet om, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden er i strid med proportionalitetsprincippet, idet den begrænser førernes ret til at vælge, hvor de vil afholde deres hviletid, støttet på en urigtig forudsætning om, at den pågældende bestemmelse begrænser førernes frihed til at afholde deres hviletid på et sted efter eget valg. Det fremgår nemlig af punkt 125-129 ovenfor, at denne bestemmelse ikke påvirker førernes frie valg hvad angår det sted, hvor de vil afholde deres hviletid. Dette klagepunkt skal således forkastes som ugrundet (
117
).
208.
Jeg finder endvidere, at Republikken Polens klagepunkt om, at de to alternative steder, som lovgiver har valgt i artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, dvs. virksomheden, hvor førerne sædvanligvis er baseret, i arbejdsgiverens etableringsmedlemsstat og førerens bopæl, er vilkårlige, også skal forkastes.
209.
Det skal indledningsvis påpeges, således som Rådet har fremhævet, at disse to steder allerede var omtalt i forordning nr. 561/2006, nærmere bestemt i artikel 9, stk. 2 og 3 – endda i udgaven forud for ændringerne indført ved forordning 2020/1054 – som to steder, der normalt har forbindelse med begyndelsen på eller ophøret af førerens hviletid (
118
). Det følger heraf, at henvisningen til disse to steder i den pågældende bestemmelse som steder, hvor hviletiden begynder, ikke udgør en nyhed, men er baseret på al eksisterende lovgivning.
210.
Hvad specifikt angår henvisningen til virksomheden, hvor førerne sædvanligvis er baseret, fremgår det af retspraksis, at det svarer til det sted, hvor føreren regelmæssigt kører hen i forbindelse med en sædvanlig udøvelse af sit hverv for at overtage og køre et køretøj, som er udstyret med et kontrolapparat (
119
). Domstolen har afklaret, at førerens konkrete tilknytningssted er transportvirksomhedens anlæg, hvorfra vedkommende regelmæssigt udfører sit arbejde, og hvortil den pågældende returnerer ved arbejdets ophør i forbindelse med sædvanlig udøvelse af sit hverv og uden at skulle følge særlige instrukser fra sin arbejdsgiver (
120
). Dette sted svarer ligeledes til det sted, der er omhandlet i artikel 5, stk. 1, litra b) og g), i forordning nr. 1071/2009, som ændret ved forordning 2020/1055, hvor førerne normalt er baseret, og hvortil køretøjerne regelmæssigt vender tilbage.
211.
Det er på ingen måde vilkårligt, at lovgiver valgte førerens konkrete tilknytningssted, hvortil vedkommende vender tilbage i forbindelse med en sædvanlig udøvelse af sit hverv, som et af de to steder, hvor føreren skal have ret til at kunne vende tilbage for at begynde sin hviletid. Selv om førernes arbejde er kendetegnet ved en stor mobilitet, og de således skal levere tjenesteydelser på forskellige steder på forskellige tidspunkter, ændrer dette ikke ved det forhold, at disse arbejdstagere er permanent baseret i en virksomhed, hvor den pågældende normalt begiver sig hen for at modtage og aflevere køretøjet. Dette sted er således utvivlsomt et sted, der har en reel forbindelse med begyndelsen på og ophøret af de tjenesteydelser, som føreren leverer inden for rammerne af sit ansættelsesforhold med arbejdsgiveren, dvs. transportvirksomheden.
212.
Hvad angår henvisningen til førerens bopæl ses denne heller ikke at skyldes et vilkårligt valg. Det fremgår af definition af begrebet »bopæl« i den retspraksis, der er nævnt i punkt 135 ovenfor, at der er tale om det faste sted, hvor føreren med al sandsynlighed regelmæssigt begiver sig hen for at afholde sin hviletid. Såfremt føreren lejlighedsvis ønsker at begive sig til andre steder med henblik på fritid eller andre formål, kan vedkommende gøre dette, uden at virksomheden er forpligtet til at give den pågældende tilladelse til at begive sig til sådanne steder, som ofte kan variere. Dette ændrer dog ikke ved konstateringen af, at bopælen også utvivlsomt er et sted, der har en reel forbindelse med hviletiden.
213.
Det følger heraf, at lovgivers valg af virksomheden og førerens bopæl som de steder, hvortil transportvirksomheden har pligt til at tilrettelægge førernes tilbagevenden inden for rammerne af den tilrettelæggelsespligt, som denne virksomhed er pålagt, hverken er vilkårligt eller åbenbart uegnet.
214.
For det andet skal det med hensyn til klagepunktet om, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden er uegnet til at nå målene med forordning 2020/1054, henset til den udmattelse og træthed, som det større antal rejser i tilknytning til tilbagevenden ville forvolde førerne, anføres, at den pågældende bestemmelse, således som det er anført i punkt 201 ovenfor, netop blev vedtaget med ønske om at forbedre førernes sociale vilkår, nøjagtig med henblik på at undgå, at de lange perioder væk hjemmefra bidrager til stress, træthed og forringelse af deres helbredstilstand.
215.
Det skal i denne henseende indledningsvis påpeges, at hviletiden først begynder, når føreren har nået sin bopæl eller arbejdsgiverens virksomhed, hvilket følger af selve bestemmelsens indhold, hvori udtrykkeligt henvises til hviletidens begyndelse. Det fremgår endvidere af artikel 9, stk. 2 og 3, i forordning nr. 561/2006, at varigheden af den køretid, der er nødvendig for, at føreren kan rejse til eller fra et køretøj, principielt ikke anses som hviletid. Den tid, som bruges til at føre køretøjet, såfremt dette er den metode, der benyttes til førerens tilbagevenden til virksomheden eller bopælen, medregnes således som køretid, og dermed som arbejdstid, på samme måde som al anden tid, der benyttes til at føre køretøjet på ethvert andet sted. Det følger heraf, at forpligtelsen til tilbagevenden på ingen måde indebærer yderligere køretid, hvorfor dette ikke kan skabe yderligere træthed for førerne. Det følger ligeledes heraf, at denne foranstaltning heller ikke har negative konsekvenser for trafiksikkerheden.
216.
For det tredje har jeg – hvad angår Rumæniens argumenter om de negative konsekvenser for førerne og den rumænske økonomi som følge af det eventuelle tab af arbejdspladser i Rumænien på grund af den angiveligt tvungne flytning af transportvirksomheder til medlemsstater i Vesteuropa – i punkt 172 og 174 ovenfor påpeget, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, selv om den finder anvendelse uden forskel, alligevel kan have en større indvirkning på visse transportvirksomheder, hvis økonomiske organisationsmodel indebærer, at førerne over længere perioder foretager ture langt fra deres tilknytningssted eller bopæl.
217.
Det fremgår imidlertid af konsekvensanalysen, at de fleste førere, navnlig fra de såkaldte »EU-13«-medlemsstater (
121
), allerede inden vedtagelsen af den pågældende bestemmelse tilbragte mindre end fire uger væk hjemmefra (
122
), hvorfor det kan antages, at de virksomheder, der vælger en sådan økonomisk model, udgør en ikke-ubetydelig del, men dog et mindretal. Det følger heraf, at den eventuelle indvirkning på beskæftigelsen, som følger af den angiveligt tvungne ændring af den økonomiske organisationsmodel, synes at være temmelig begrænset.
218.
Som jeg har påpeget i punkt 201 ovenfor, fremgår det desuden af konsekvensanalysen, at det i denne henseende blev fundet nødvendigt at foretage et lovindgreb for at modvirke forringelsen af arbejdsvilkårene for de førere, der tilbringer lange perioder væk hjemmefra. Det er ligeledes allerede anført, at fastsættelsen af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, som er pålagt transportvirksomhederne, indgår i en overordnet politisk målsætning om at sikre gode arbejdsvilkår for førere og forbedre disse vilkår i overensstemmelse med det generelle formål, der forfølges med artikel 9 TEUF (
123
).
219.
Det fremgår af Domstolens praksis, at EU-lovgiver ikke kan fratages muligheden for at tilpasse en lovgivningsmæssig retsakt, herunder inden for den fælles transportpolitik, til samtlige ændrede omstændigheder eller ny viden, henset til den opgave, denne lovgiver har til at sikre beskyttelsen af de almene hensyn, der er anerkendt i EUF-traktaten, og for at tage hensyn til de horisontale EU-mål, der er omhandlet i artikel 9 TEUF, og som bl.a. omfatter de krav, der er knyttet til fremme af et højt beskæftigelsesniveau og sikring af passende social beskyttelse (
124
).
220.
Domstolen har i denne henseende navnlig anerkendt, at EU-lovgiver i lyset af den væsentlige udvikling i det indre marked, herunder først og fremmest de successive udvidelser af Unionen, havde ret til at tilpasse en lovgivningsmæssig retsakt med henblik på at afbalancere de foreliggende interesser for at øge den sociale beskyttelse af førerne ved ændring af de vilkår, hvorunder den frie udveksling af tjenesteydelser udøves (
125
).
221.
Det følger heraf, at lovgiver efter min opfattelse som led i sit skøn inden for den fælles transportpolitik, under hensyntagen til de forskellige involverede målsætninger og interesser, kan finde, at der skal vedtages en konkret foranstaltning for at forbedre førernes arbejdsvilkår på trods af de eventuelle negative konsekvenser i en eller flere medlemsstater og på trods af de højere omkostninger, som foranstaltningen kan forårsage i et mindretal, om end et ikke-ubetydeligt antal, af virksomheder med hjemsted i disse medlemsstater, som benytter nomadechauffører til mere eller mindre permanent levering af tjenesteydelser i andre medlemsstater, og som dermed kan være nødt til at ændre deres økonomiske organisationsmodel, hvilket har en begrænset potentiel indvirkning på beskæftigelsen. En sådan fremgangsmåde er i overensstemmelse med Unionens sociale ambitioner, således som de bl.a. er udtrykt i artikel 9 TEUF, og er ikke et resultat af en åbenbar overskridelse af den skønsbeføjelse, som EU-lovgiver har.
222.
Som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i punkt 60 ovenfor, er EU-lovgiver ikke forpligtet til at tage hensyn til hver medlemsstats særlige situation, når den omhandlede EU-retsakt har konsekvenser i alle medlemsstaterne og forudsætter, at der sikres en ligevægt mellem de forskellige foreliggende interesser, under hensyntagen til de med retsakten forfulgte mål. Følgelig kan efterstræbelsen af en sådan ligevægt, der ikke tager hensyn til de forskellige medlemsstaters særlige situation, men situationen for samtlige Unionens medlemsstater, ikke i sig selv anses for at være i modstrid med proportionalitetsprincippet.
223.
Det følger af ovenstående betragtninger, at samtlige klagepunkter vedrørende den angivelige tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet i lyset af de negative konsekvenser, som forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden har for så vidt angår førerne, bør forkastes.
– De negative konsekvenser for transportvirksomhederne
224.
Tre af de sagsøgende medlemsstater har gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 er i strid med proportionalitetsprincippet, henset til de negative konsekvenser, som den heri fastsatte forpligtelse vedrørende førernes tilbagevenden har for transportvirksomhederne, i betragtning af den forhøjelse af omkostningerne og de indtægtstab, som denne forpligtelse medfører.
225.
Disse medlemsstater har omtalt to typer omkostninger forbundet med overholdelsen af denne forpligtelse, nemlig dels de meromkostninger og indtægtstab, der følger af førernes tilbagevenden, dels de omkostninger, der følger af kravet pålagt transportvirksomhederne ved artikel 1, nr. 6), litra d), tredje afsnit, i forordning 2020/1054 om at dokumentere, hvorledes de opfylder forpligtelsen til tilbagevenden.
226.
For det første skal det med hensyn til de meromkostninger, som transportvirksomhederne skal afholde for at tilrettelægge førernes tilbagevenden, indledningsvis påpeges, at lovgiver har sikret transportvirksomhederne en vis fleksibilitet med hensyn til gennemførelsen af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden. Som anført i punkt 134 ovenfor kan transportvirksomhederne vælge mellem to steder med henblik på at tilrettelægge førerens tilbagevenden, hvoraf det ene er virksomheden og således et sted, som har direkte forbindelse med selve transportvirksomheden. Som jeg allerede har påpeget i punkt 132 ovenfor, har lovgiver ved ikke præcist at fastsætte reglerne for gennemførelse af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden desuden overladt virksomheden en skønsmargen, idet den har fået mulighed for at vælge, hvordan den mener, den bedst kan gennemføre nævnte forpligtelse. Jeg skal ligeledes erindre om, at den varighed, der er nævnt i den pågældende bestemmelse, for førernes regelmæssige tilbagevenden, ikke er åbenbart uforholdsmæssig, og at ingen medlemsstat faktisk har anfægtet den.
227.
Lovgiver har desuden knyttet forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden til foranstaltninger, der letter denne tilbagevenden. Lovgiver har tilføjet fire nye stykker til artikel 12 i forordning nr. 561/2006, som ændret ved forordning 2020/1054, hvilke stykker giver føreren mulighed for at overskride den daglige og ugentlige køretid med op til én time for at nå frem til arbejdsgiverens virksomhed eller førerens bopæl med henblik på at afholde den ugentlige hvileperiode. For så vidt som de yderligere betingelser er opfyldt, kan denne varighed udvides til to timer hvad angår den regulære ugentlige hviletid. Det fremgår af konsekvensanalysen, at begrundelsen for denne ændring var at give førerne, navnlig dem, der foretager lange internationale rejser, mulighed for at nå tilbage til deres bopæl eller base for at afholde den regulære ugentlige hviletid på deres bopæl (eller et andet privat sted efter eget valg) (
126
).
228.
Det fremgår af disse betragtninger, at lovgiver ved at overlade en betydelig fleksibilitet med hensyn til de konkrete regler for gennemførelsen af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i punkt 55 ovenfor, har tilsigtet at sørge for, at enhver byrde, der pålægges de erhvervsdrivende, skal begrænses mest muligt og stå i rimeligt forhold til det mål, der skal nås.
229.
Som jeg har anført i punkt 217 ovenfor, fremgår det endvidere af konsekvensanalysen, at de fleste førere, navnlig i de såkaldte »EU-13«-medlemsstater, allerede inden vedtagelsen af den pågældende bestemmelse tilbragte mindre end fire uger væk hjemmefra (
127
). På denne baggrund kan det med rimelighed antages, at denne foranstaltnings konsekvenser hvad angår meromkostninger i forhold til den tidligere situation vil være temmelig begrænsede.
230.
Jeg påpeger i denne henseende, at denne konstatering i modsætning til, hvad Republikken Polen har gjort gældende, ikke kan rejse tvivl om behovet for den pågældende foranstaltning. Som anført i punkt 201 og 203 ovenfor var foranstaltningen nemlig nødvendig med henblik på at bekæmpe fænomenet »førernes nomadeliv«, som vedrørte et ikke-ubetydeligt antal, men dog et mindretal af førerne og var blevet identificeret som en af de faktorer, der bidrog til forringelsen af førernes sociale vilkår, men også som et af de elementer, der havde ført til uensartet fortolkning og praksis i medlemsstaterne. Konsekvensanalysen havde desuden påvist en forøgelse af de perioder, der blev tilbragt væk hjemmefra, og således en stigning i forekomsten af fænomenet »nomadeliv« (
128
).
231.
Konsekvensanalysen havde også påvist, at det endda var muligt, at der ville opstå et fald i omkostningerne som følge af effektivitetsgevinster opnået ved tilrettelæggelsen af arbejdet (
129
). I denne forbindelse skal jeg med hensyn til argumentet om indtægtstab erindre om, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden udgør en tilrettelæggelsespligt. Ud over mine betragtninger i punkt 234 nedenfor er det på ingen måde klart, og så meget desto mindre bevist, at de erhvervsdrivende ikke kan tilrettelægge arbejdet på økonomisk rentabel vis, samtidig med at de giver førerne mulighed for at udøve retten til tilbagevenden.
232.
For det andet skal det med hensyn til omkostningerne som følge af kravet i artikel 1, nr. 6), litra d), tredje afsnit, i forordning 2020/1054 om at dokumentere, hvorledes transportvirksomhederne opfylder forpligtelsen til tilbagevenden, fremhæves, således som det er anført i punkt 140 ovenfor, at EU-lovgiver også her har overladt virksomhederne en skønsmargen. EU-lovgiver valgte nemlig ikke nøjagtigt at præcisere den fornødne dokumentation for at opfylde kravet om at påvise overholdelsen af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, hvorved medlemsstaterne fik mulighed for at vedtage eventuelle gennemførelsesforanstaltninger. I 14. betragtning til forordning 2020/1054 omtales imidlertid to dokumenter, som transportvirksomheden kan anvende sammen med enhver »anden dokumentation« for at godtgøre, at den opfylder sine forpligtelser med hensyn til tilrettelæggelse af regelmæssige tilbagerejser, nemlig data fra takografen og arbejdstidsplaner for førerne.
233.
I overensstemmelse med den gældende lovgivning, selv inden vedtagelsen af forordning 2020/1054 (
130
), havde en transportvirksomhed allerede pligt til at opbevare data fra takografen og arbejdstidsplaner for førerne i sine lokaler. Det følger heraf, at ingen ny procedure i princippet er nødvendig for at opfylde beviskravene for overholdelse af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden. Tværtimod har lovgiver indført en yderligere grad af fleksibilitet ved at indrømme virksomhederne mulighed for at opfylde nævnte krav på enhver anden måde og medlemsstaterne mulighed for om fornødent at fastsætte yderligere regler for gennemførelsen, henset til eventuelle særlige forhold i den nationale kontekst. På denne baggrund kan den pågældende bestemmelse i denne henseende ikke anses for at skabe åbenbart uforholdsmæssige konsekvenser for transportvirksomhederne.
234.
Endelig og under alle omstændigheder skal jeg med hensyn til de to ovenfor nævnte kategorier af omkostninger atter påpege, således som det er anført flere gange, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 blev vedtaget netop med henblik på at beskytte og fremme førernes sociale rettigheder og for at sikre, at deres perioder væk hjemmefra ikke var uforholdsmæssigt lange. Enhver tildeling af sociale rettigheder skaber imidlertid omkostninger. Det er således ikke overraskende, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden eventuelt kan skabe meromkostninger for de virksomheder, der skal overholde denne forpligtelse. Som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i punkt 57 og 60 ovenfor, kan Domstolen kun forkaste lovgivers normative valg, såfremt dette er åbenbart forkert, eller såfremt de ulemper, der følger heraf for visse erhvervsdrivende, er helt uforholdsmæssige i forhold til de fordele, der i øvrigt er forbundet hermed, hvilket det tilkommer sagsøgeren at påvise. De sagsøgende medlemsstater har ikke fremlagt bevis for, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden medfører sådanne ulemper for transportvirksomhederne.
– De negative konsekvenser for miljøet
235.
Republikken Bulgarien, Rumænien og Republikken Polen har desuden gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 er i strid med proportionalitetsprincippet i betragtning af de negative konsekvenser, som den heri fastsatte forpligtelse vedrørende førernes tilbagevenden har for miljøet.
236.
Hvad angår argumentet om, at denne forpligtelse fører til at planlægge yderligere ture for ud- og tilbagerejse for tusinder af førere dagligt, skal det, således som jeg har anført i punkt 217 og 229 ovenfor, erindres, at konsekvensanalysen viste, at de fleste førere, navnlig fra de såkaldte »EU-13«-medlemsstater, allerede før vedtagelsen af den pågældende bestemmelse vendte tilbage til deres bopæl inden for en periode på mindre end fire uger. Det følger heraf, at foranstaltningens virkning på miljøet som følge af den øgede emission af CO2 vil være begrænset til de yderligere tilbagerejser, som skyldes gennemførelsen af den pågældende foranstaltning.
237.
Det skal ligeledes tilføjes til denne betragtning, at det i modsætning til, hvad nævnte tre medlemsstater synes at antage, ikke er uundgåeligt, at førerne benytter tomme køretøjer til at udøve deres ret til tilbagevenden, eftersom det inden for rammerne af den fleksibilitet, som den pågældende bestemmelse har givet transportvirksomhederne med henblik på at tilrettelægge førerens tilbagevenden (
131
), rent faktisk er muligt for førerne at benytte andre transportmidler til tilbagerejsen, såsom offentlig transport, hvis anvendelse ikke medfører yderligere emissioner. Det er endvidere ikke udelukket, at retten til tilbagevenden kan knyttes til køretøjernes tilbagevenden til virksomheden som led i sædvanlige kommercielle aktiviteter. Der er således snarere tale om et spørgsmål om tilrettelæggelse af tilbagerejsen, idet emissionerne eventuelt kun øges som følge af transportvirksomhedernes organisatoriske valg
238.
På samme måde fremgår det af den omstændighed, at den pågældende foranstaltning kan have større indvirkning på visse transportvirksomheder, som har valgt en økonomisk organisationsmodel som den, der er nævnt i punkt 172 og 174 ovenfor, uden at udøve deres ved EU-retten sikrede ret (
132
) til at etablere sig i de medlemsstater, hvori de leverer størstedelen af deres transporttjenester, at eventuelt øgede emissioner ikke har direkte forbindelse med den pågældende foranstaltning, men snarere skyldes virksomhedernes økonomiske, organisatoriske valg.
239.
Det er på denne baggrund min opfattelse, at lovgiver i medfør af retspraksis (
133
) – inden for rammerne af sin vide skønsmargen på området for den fælles transportpolitik og efter afvejningen af de forskellige foreliggende formål og interesser – uden åbenbart at overskride denne vide skønsbeføjelse kunne vedtage en specifik foranstaltning med henblik på at forbedre førernes arbejdsvilkår på grundlag af en konklusion om, at en eventuel relativt beskeden forøgelse af emissionerne i forbindelse med den pågældende bestemmelse opvejes af de fordele, som foranstaltningen har for førerne på det sociale plan.
240.
Det tilkommer nemlig lovgiver – uden at Domstolen kan sætte sin egen bedømmelse i stedet for lovgivers (
134
) – at finde en balance mellem bl.a. de sociale formål og miljømålene, idet der, således som det mere detaljeret er angivet i punkt 317 og 318 nedenfor, tages hensyn til, at EU-retten, og navnlig artikel 11 TEUF, hvis formål er bæredygtig udvikling, ikke fastsætter en systematisk forpligtelse til ved vedtagelsen af hver individuel bestemmelse altid at lade miljøbeskyttelseskravene veje tungere end andre krav, som lovgiver ligeledes skal tage hensyn til, og som følger af bestemmelserne i den primære ret, såsom kravet om at sikre en passende social beskyttelse, der er foreskrevet i artikel 9 TEUF (
135
).
– Spørgsmålet, om der findes mindre indgribende alternativer
241.
Visse medlemsstater har gjort gældende, at der findes mindre indgribende alternativer end pålæggelsen af en forpligtelse vedrørende tilbagevenden som den, der er fastsat i artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054. Disse medlemsstater har navnlig henvist til muligheden for at indføre en forpligtelse for transportvirksomhederne til kun at tilrettelægge tilbagerejser, såfremt førerne ønsker at vende tilbage.
242.
Det skal i denne henseende indledningsvis påpeges, at dette alternativ, således som visse af de nævnte medlemsstater selv har anført, og som det fremgår af sagsakterne, blev overvejet under lovgivningsprocessen, men i sidste ende udeladt. Det forslag fra Parlamentets Udvalg om Beskæftigelse og Sociale Anliggender, som Republikken Polen har omtalt i sit søgsmål, er bevis herfor.
243.
Som Rådet med føje har fremhævet, er føreren endvidere den svage part i kontraktforholdet mellem arbejdsgiver (transportvirksomheden) og arbejdstager (føreren). En lovgivningsmæssig løsning som den af disse medlemsstater foreslåede ville risikere at bevirke, at det valg, som arbejdstager foretager som den svage part i ansættelsesforholdet med transportvirksomheden, ikke er fuldstændigt frit, og at arbejdstageren kan presses med henblik på at foretage et valg, der er belejligt for arbejdstagerens interesser. I konsekvensanalysen fremhævedes i øvrigt vanskelighederne ved at påvise førernes udøvelse af den faktiske valgfrihed (
136
).
244.
Det følger heraf, at det af visse medlemsstater påtænkte alternativ ikke er en passende foranstaltning til at nå de specifikke mål, der forfølges med artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054.
245.
Henset til overstående betragtninger finder jeg sammenfattende, at alle anbringenderne om, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden er åbenbart uegnet til at virkeliggøre de legitime formål, der forfølges med den pågældende lovgivning, og går videre end, hvad der er nødvendigt for at nå disse mål, skal forkastes.
2) Anbringenderne vedrørende EU-lovgivers undersøgelse af forholdsmæssigheden af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden
i) Parternes argumenter
246.
Rumænien og Republikken Polen har gjort gældende, at EU-lovgiver ikke undersøgte flere relevante omstændigheder ved den situation, som artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 skal regulere, idet der ikke blev foretaget en passende konsekvensanalyse. Den endelige udgave af den pågældende bestemmelse var nemlig ikke genstand for en konsekvensanalyse, og der blev således ikke taget hensyn til denne endelige udgaves virkninger, hvilket udgør en tilsidesættelse af den interinstitutionelle aftale.
247.
For det første har Republikken Polen gjort gældende, at lovgiver ikke foretog en passende analyse af den indvirkning, som forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ville have på førernes sikkerhed. Lovgiver så bort fra en udtalelse fra EØSU, som beklagede, at de foreslåede ændringer ikke var ledsaget af en grundig vurdering af fører-, passager- og vejsikkerheden i forbindelse med træthed under kørslen (
137
). Rumænien har gjort gældende, at indvirkningen på arbejdstagerne af gentagne langvarige rejser inden for korte tidsrum ikke blev taget i betragtning ved vedtagelsen af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054.
248.
For det andet har Republikken Polen gjort gældende, at lovgiver ikke undersøgte, om gennemførelsen af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ville bidrage til en stigning i trafikken. I praksis gennemføres denne forpligtelse med vejtransport, hvorfor overholdelsen af nævnte forpligtelse vil skabe 8880000 tilbagerejser om året. Lovgiver tog endvidere ikke hensyn til de betydelige afstande, som førere fra medlemsstater i EU’s periferi skal tilbagelægge for at gennemføre nævnte forpligtelse.
249.
For det tredje har Republikken Polen gjort gældende, at den pågældende bestemmelses endelige ordlyd, i modsætning til den oprindelige udgaves ordlyd, i tredje afsnit forpligter transportvirksomhederne til, uden at der er gennemført en konsekvensanalyse i denne henseende, at dokumentere, hvordan de opfylder den heri fastsatte forpligtelse, og til at bevare denne dokumentation for at kunne fremlægge den i tilfælde af kontrol. Denne type byrder skal først underkastes en udtømmende analyse af virkningerne, idet der skal tages hensyn til, at de fleste transportvirksomheder er SMV’er.
250.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at alle disse anbringender skal forkastes.
ii) Bedømmelse
251.
Det skal i det foreliggende tilfælde indledningsvis påpeges, at det står fast, at EU-lovgiver faktisk rådede over en konsekvensanalyse ved vedtagelsen af forordning 2020/1054, og at den bestemmelse, der fastsætter forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, var omfattet af denne konsekvensanalyse.
252.
EU-lovgiver vedtog imidlertid en endelig udgave af bestemmelsen, som var forskellig fra den, der var indeholdt i forslaget til forordningen om arbejdstid (
138
), og som ikke var genstand for en specifik konsekvensanalyse.
253.
Denne endelige udgave indeholdt grundlæggende tre forskelle i forhold til den af Kommissionen foreslåede bestemmelse.
254.
For det første pålagde forslaget til forordningen om arbejdstid transportvirksomhederne at tilrettelægge arbejdstiden, således at føreren alene kunne vende tilbage til »sin bopæl«. Den endelige udgave af den bestemmelse, der blev vedtaget i forordning 2020/1054, fastsætter, at transportvirksomhederne kan vælge mellem to steder med henblik på at tilrettelægge førerens tilbagevenden, nemlig førerens bopæl og virksomheden, som er detaljeret undersøgt i punkt 210-212 ovenfor.
255.
For det andet krævede Kommissionens forslag, at virksomheden gav føreren mulighed for at vende tilbage hver tre på hinanden følgende uger. Den pågældende bestemmelses endelige udgave giver derimod normalt føreren mulighed for at vende tilbage (
139
) inden for hver fire på hinanden følgende uger.
256.
For det tredje tilføjede den endelige udgave af den pågældende bestemmelse et tredje afsnit, som ikke var fastsat i Kommissionens forslag, hvorefter virksomheden skal dokumentere, hvordan den opfylder forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, og opbevare dokumentationen i sine lokaler med henblik på at kunne forelægge den efter anmodning fra kontrolmyndigheder.
257.
Det følger heraf, at den endelige udgave af den bestemmelse, som lovgiver vedtog, bortset fra indførelsen af tredje afsnit, i vid udstrækning svarer til den af Kommissionen påtænkte i det forslag, der var udarbejdet på grundlag af konsekvensanalysen. Som Rådet har fremhævet, er denne endelige udgave dog mindre indgribende for transportvirksomhederne. Ved at foreskrive et andet sted, hvortil tilbagevenden kan ske, og en længere periode giver den endelige udgave nemlig virksomhederne en større grad af fleksibilitet med henblik på gennemførelsen af den forpligtelse til tilbagevenden, som de er pålagt.
258.
Det er i denne forbindelse, at det i lyset af medlemsstaternes klagepunkter skal efterprøves, om lovgiver i det foreliggende tilfælde har tilsidesat proportionalitetsprincippet, henset til den omstændighed, at den endelige udgave af den pågældende bestemmelse ikke var genstand for en ajourføring af konsekvensanalysen, og at det tredje afsnit ikke var genstand for en specifik konsekvensanalyse.
259.
Hvad indledningsvis angår klagepunktet om, at lovgiver ikke foretog en passende analyse af den indvirkning, som forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ville have på disse føreres sikkerhed, henset til den yderligere træthed, som tilbagerejserne ville forvolde dem, henviser jeg til mine betragtninger i nærværende forslag til afgørelses punkt 214 og 215. Det fremgår af disse betragtninger, at forpligtelsen til tilbagevenden på ingen måde indebærer yderligere køretid, hvorfor dette ikke kan skabe yderligere træthed for førerne og således heller ikke medføre risici for deres sikkerhed. Som det allerede er anført flere gange, tilsigter nævnte bestemmelse derimod netop at forbedre deres sociale vilkår.
260.
Som det er anført i punkt 217 og 229 ovenfor, viste konsekvensanalysen, at de fleste førere, navnlig fra EU-13-medlemsstaterne, allerede før vedtagelsen af den pågældende bestemmelse tilbragte mindre end fire uger væk hjemmefra, hvorfor det allerede på baggrund af nævnte konsekvensanalyse med rimelighed kunne antages, at vedtagelsen af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ville påvirke et begrænset, om end et ikke-ubetydeligt, antal førere.
261.
Med hensyn til Republikken Polens henvisning til EØSU’s udtalelse skal jeg erindre om, at selv om dette udvalg har en meget vigtig rolle i lovgivningsprocessen, fremgår det imidlertid af artikel 13, stk. 4, TEU og artikel 300, stk. 1, TEUF, at udvalget har rådgivende funktioner. Det følger heraf, at lovgiver ikke har pligt til i alle tilfælde at følge anbefalingerne i dette udvalgs udtalelse, navnlig såfremt denne lovgiver mener at råde over tilstrækkelige oplysninger til at kunne foretage ikke-væsentlige ændringer af en bestemmelse i forhold til den, der var fastsat i Kommissionens forslag på grundlag af en konsekvensanalyse.
262.
Dernæst har medlemsstaterne fremsat et klagepunkt om, at lovgiver ikke undersøgte, om gennemførelsen af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ville bidrage til en stigning i trafikken, som ville være skadelig for bl.a. miljøet (
140
).
263.
For det første skal det i denne henseende påpeges, at konsekvensanalysen udtrykkeligt konkluderede, at der »ikke [var] påvist nogen virkning på miljøet« (
141
). Eftersom der ikke foreligger andre forklaringer, er et sådant udsagn ikke tilstrækkeligt til at begrunde en vurdering af den pågældende bestemmelses indvirkning på miljøet, der som led i den nødvendige afvejning af de forskellige foreliggende formål og interesser gør det muligt at fastslå, at nævnte foranstaltning er uforholdsmæssig, når der henses til dens indvirkning på miljøet. Det fremgår efter min opfattelse imidlertid af sagsakterne, at lovgiver på grundlag af andre oplysninger, som denne rådede over ved vedtagelsen af den pågældende foranstaltning, kunne foretage en sådan vurdering.
264.
For det andet viser konsekvensanalysen nemlig, således som jeg har påpeget flere gange (
142
), at de fleste førere, både i de såkaldte »EU-15«-medlemsstater og i EU-13-medlemsstaterne, allerede inden vedtagelsen af den pågældende bestemmelse tilbragte mindre end fire uger væk hjemmefra, hvorfor foranstaltningens virkning på miljøet som følge af øgede CO2-emissioner ville være begrænset til de yderligere tilbagerejser, som skyldes gennemførelsen af den pågældende foranstaltning.
265.
For det tredje fremgår det ligeledes af de oplysninger, som lovgiver rådede over, uden at de berørte medlemsstater rent faktisk har bestridt disse, at anvendelsen af den omhandlede foranstaltning ville kunne få lastbiltrafikken til at stige med mindre end 0,1% (
143
).
266.
På denne baggrund mener jeg, at lovgiver ikke kan foreholdes ikke at have støttet sin analyse på oplysninger og omstændigheder, der var relevante for den situation, som den pågældende bestemmelse skulle regulere.
267.
Endelig har Republikken Polen gjort gældende, at der ikke forelå en konsekvensanalyse med hensyn til artikel 1, nr. 6), litra d), tredje afsnit, i forordning 2020/1054, som forpligter transportvirksomhederne til at dokumentere, hvordan de opfylder forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden.
268.
For det første skal jeg i denne henseende erindre om, at Kommissionen under fremlæggelse af præcise oplysninger i konsekvensanalysen udtrykkeligt havde påvist, at den manglende overholdelse af EU-lovgivningen vedrørende social-, handels- og beskæftigelsespolitik samt vanskelighederne ved at håndhæve de gældende regler var nogle af de væsentligste problemer på området for vejtransport (
144
). Bestemmelsen i nævnte tredje afsnit tilsigter at forpligte en virksomhed til at godtgøre, at den har opfyldt sine forpligtelser i henhold til loven. Indførelsen af en sådan bestemmelse imødegår således et problem, som var klart fremhævet i konsekvensanalysen.
269.
For det andet fremgår det af punkt 232 og 233 ovenfor, at nævnte bestemmelse ikke indførte en ny procedure for at overholde beviskravene til opfyldelse af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, men at lovgiver tværtimod indførte en væsentlig grad af fleksibilitet for virksomhederne.
270.
På denne baggrund kan det efter min opfattelse ikke findes, at EU-lovgiver tilsidesatte proportionalitetsprincippet ved ikke at foretage en specifik konsekvensanalyse af en bestemmelse, som blot pålægger en virksomhed at godtgøre, at den har opfyldt sine forpligtelser i henhold til loven, uden at den indfører en ny procedure for at overholde beviskravene. Denne konklusion gælder så meget desto mere i en situation, hvor indførelsen af en bestemmelse imødegår et problem, der er udtrykkeligt fremhævet i konsekvensanalysen.
271.
Sluttelig fremgår det af samtlige ovenstående betragtninger, at alle anbringender, som tilsigter at gøre gældende, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 ikke overholder kravene i medfør af proportionalitetsprincippet, efter min opfattelse skal forkastes.
e)
Tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF
1) Parternes argumenter
272.
Med søgsmålene har Republikken Polen (sag C-553/20) og Rumænien (sag C-546/20) gjort gældende, at EU-lovgiver ved vedtagelsen af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 tilsidesatte de krav, der følger af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF.
273.
Hvad angår tilsidesættelsen af artikel 91, stk. 2, TEUF har Republikken Polen gjort gældende, at konsekvensanalysens overfladiske karakter samt fraværet af en sådan analyse med hensyn til den pågældende bestemmelse ikke gør det muligt at finde, at der er blevet taget hensyn til bestemmelsens indvirkning på levestandarden og beskæftigelsen i visse områder samt på udnyttelsen af transportmateriellet. På trods af lovgivers vide skønsmargen kan forpligtelsen til at tage hensyn til de forhold, der er angivet i artikel 91, stk. 2, TEUF, ikke begrænses til at erhverve kendskab til disse forhold, idet denne bestemmelse ellers fratages sin effektive virkning.
274.
Hvad for det første angår udnyttelsen af transportmateriellet tog konsekvensanalysen navnlig ikke hensyn til følgerne af det øgede antal rejser på hovedtransitruterne i EU som følge af forpligtelsen til at foretage 8880000 tilbagerejser årligt. Disse yderligere rejser vil øge vejbelastningen og således forværre den af Kommissionen allerede konstaterede forringelse af vejinfrastrukturerne yderligere. I denne forbindelse skal der tages hensyn til »loven om akseltryk opløftet til fjerde potens« (
145
), hvoraf fremgår, at forringelsen af vejene øges eksponentielt med øgningen af køretøjernes vægt i fjerde potens. Selv om der er færre lastbiler end personbiler, påvirker de således infrastrukturerne meget mere.
275.
For det andet skader forøgelsen af vejtrafikken hvad angår indvirkningen på beskæftigelsen og levestandarden ligeledes levestandarden i de områder, der er beliggende nær de væsentligste transportknudepunkter, og trafiksikkerheden. Der er heller ikke taget hensyn til de negative virkninger for førere og virksomheder med hjemsted i staterne i EU’s periferi, hvis gennemsnitlige tilbagerejsers længde til virksomheden vil være betydeligt længere, eller til de yderligere administrative og organisatoriske omkostninger, som pålægges transportvirksomhederne, hvoraf mere end halvdelen er SMV’er, hvilket således med stor sandsynlighed kan bevirke, at mange transportvirksomheder går fallit eller flytter til stater, der er beliggende centralt i EU. Den vurdering, der er lagt til grund i konsekvensanalysen, er begrænset og kunstig og for overfladisk til at kunne føre til konklusioner vedrørende den pågældende bestemmelses virkninger på beskæftigelsen i visse områder.
276.
Hvad angår tilsidesættelsen af artikel 94 TEUF har Republikken Polen gjort gældende, at lovgiver ved vedtagelsen af den pågældende foranstaltning ikke tog hensyn til transportvirksomhedernes økonomiske situation, og at konsekvensanalysens undersøgelse af den foreslåede lovgivnings indvirkning på SMV’erne var for overfladisk. Den stigning i antallet af kørte kilometer, som uundgåeligt vil følge af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, skal vurderes i sammenhæng med mobilitetspakken som helhed, hvori forordning 2020/1055 ligeledes indgår. Republikken Polen har gjort gældende, at anvendelsen af bestemmelserne i denne forordning vil skabe rejser på 2035200000 km årligt alene for køretøjer, der vender tilbage til virksomhederne i Polen. Hvis det antages, at 60% af disse ture foretages uden last, vil køretøjerne i løbet af et år tilbagelægge 1221120000 km uden last. Republikken Polen har gjort gældende, at EU-lovgiver blandt alle de mange tilgængelige foranstaltninger til sikring af, at arbejdstagerne afholder deres hviletid, valgte den foranstaltning, der er den mest bebyrdende for virksomhederne.
277.
En af virkningerne af denne situation er, at en del af de transportvirksomheder, der hidrører fra sektoren for SMV’er med hjemsted i medlemsstater i EU’s periferi, vil trække sig fra markedet, idet det er særligt vanskeligt for disse virksomheder, fordi de er beliggende langt fra EU’s geografiske midte, at opfylde de organisatoriske krav til forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden til virksomheden eller deres bopæl. En del af virksomhederne kan ligeledes beslutte at flytte deres virksomhed til medlemsstater, der er beliggende centralt i EU. Denne medlemsstat er uenig i argumentet om, at den forretningsmæssige beslutning om at flytte virksomheden ikke kan skade virksomhederne. Flytningen af virksomhedens hovedsæde vil udgøre en meget stor omkostning for virksomhedens funktion. Til forskel fra multinationale virksomheder ses de særlige træk ved SMV’er bl.a. ved den omstændighed, at de er knyttet til det sted, hvorfra de leverer deres tjenesteydelser.
278.
Det forhold, at den anfægtede bestemmelse blev vedtaget under covid-19-pandemien, viser endvidere, at der ikke blev taget hensyn til transportvirksomhedernes økonomiske situation. Pandemiens økonomiske virkninger mærkedes nemlig især i transportsektoren, idet denne oplevede en mindre efterspørgsel og blev ramt af de restriktioner for krydsning af de indre grænser, som medlemsstaterne genindførte. Disse virkninger forelå allerede under lovgivningsprocessen, idet mobilitetspakken blev vedtaget i juli 2020.
279.
Rumænien har ligeledes gjort gældende, at den valgte lovgivningsmæssige løsning er i strid med de krav, der følger af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF, for så vidt som den skader transportvirksomhedernes situation. Eftersom tilrettelæggelsen af førernes tilbagevenden vil indebære større tab for virksomheder med hjemsted i EU’s geografiske periferi, vil disse virksomheder for at begrænse deres omkostninger være tvunget til at rette deres aktiviteter mod landene i Vesteuropa ved her at oprette datterselskaber eller filialer eller endda flytte deres virksomhed til disse lande. Transportsektoren er en afgørende sektor for den nationale økonomi, især for Rumænien og andre medlemsstater i EU’s geografiske periferi, navnlig hvad angår eksporten.
280.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at alle disse anbringender skal forkastes.
2) Bedømmelse
i) Rækkevidden af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF
281.
Såvel artikel 91, stk. 2, TEUF som artikel 94 TEUF indgår i afsnit VI i EUF-traktatens tredje del vedrørende den fælles transportpolitik og bestemmer, at der i forbindelse med vedtagelsen af foranstaltninger under denne politik tages hensyn til visse heri anførte forhold.
282.
For det første bestemmer artikel 91, stk. 2, TEUF, at der i forbindelse med vedtagelsen af foranstaltningerne med henblik på gennemførelsen af den fælles transportpolitik som nævnt i samme artikels stk. 1 tages hensyn til tilfælde, hvor deres anvendelse i alvorlig grad vil kunne påvirke levestandarden og beskæftigelsen i visse områder samt udnyttelsen af transportmateriellet.
283.
Denne bestemmelse i EUF-traktaten blev ændret væsentligt ved Lissabontraktaten. Mens den tidligere bestemmelse, nemlig artikel 71, stk. 2, EF, foreskrev en særlig lovgivningsprocedure, som krævede enstemmighed for foranstaltninger, som i alvorlig grad påvirkede levestandarden og beskæftigelsen i visse områder samt udnyttelsen af transportmateriellet, foreskriver artikel 91, stk. 2, TEUF nu alene, at der »tages [...] hensyn« til tilfælde, hvor foranstaltningens anvendelse i alvorlig grad vil kunne påvirke disse parametre.
284.
Hverken EUF-traktaten eller retspraksis har defineret begreberne »levestandarden og beskæftigelsen i visse områder« og »udnyttelsen af transportmateriellet«. Der kan i denne henseende imidlertid erindres om, at de »områder«, hvor der skal tages hensyn til, at levestandarden og beskæftigelsen påvirkes i alvorlig grad, kan bestå af en eller flere medlemsstater. Begrebet »udnyttelsen af transportmateriellet« kan efter min opfattelse ligeledes forstås således, at det omfatter land-, sø- og lufttransportinfrastrukturer, der drives som anlæg, som er åbne for brugerne.
285.
Under alle omstændigheder skal den pågældende foranstaltnings indvirkning på de i bestemmelsen anførte parametre være meget betydelig, således som det fremgår af udtrykket »i alvorlig grad«. En foranstaltnings blotte påvirkning af disse parametre er ikke tilstrækkelig til at udløse anvendelsen af nævnte bestemmelse.
286.
For det andet fastsætter artikel 94 TEUF, at enhver foranstaltning, der træffes inden for rammerne af traktaterne vedrørende transportpriser og ‑vilkår, skal tage hensyn til transportvirksomhedernes økonomiske situation. Denne bestemmelse tager sigte på, at en foranstaltning vedrørende transportpriser og ‑vilkår ikke alene må forfølge trafikanternes interesser eller andre almene interesser (
146
), hvorved der fuldstændigt ses bort fra transportvirksomhedernes økonomiske situation.
287.
Hvad angår indholdet af den forpligtelse, der er fastsat i artikel 94 TEUF, har Rådet gjort gældende, at fastsættelsen af priser for vejgodstransport er afreguleret (
147
), og at den pågældende bestemmelse, dvs. artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, ikke vedrører transportprisen som sådan. I denne henseende kan det imidlertid spørges, om nævnte forpligtelse i artikel 94 TEUF kun angår foranstaltninger, der direkte vedrører transportpriser og ‑vilkår, eller også foranstaltninger, der forøger omkostningerne og påvirker transportvirksomhedernes rentabilitet – med andre ord foranstaltninger, der påvirker priserne indirekte (
148
). Såfremt det er denne fortolkning, der skal lægges til grund, henhører selv en foranstaltning, der har indirekte indvirkning på transportpriserne, under anvendelsesområdet for artikel 94 TEUF.
288.
Såvel artikel 91, stk. 2, TEUF som artikel 94 TEUF fastsætter simple forpligtelser til »at tage hensyn« og har således ikke en absolut værdi (
149
).
289.
Disse bestemmelser forpligter EU-lovgiver til i forbindelse med vedtagelsen af foranstaltninger inden for den fælles transportpolitik at tage hensyn til de heri anførte specifikke parametre og formål. Bestemmelserne skaber den samme grad af juridisk forpligtelse som de tværgående klausuler i artikel 8 TEUF ff., der ligeledes fastsætter en forpligtelse for denne lovgiver til at »tage hensyn« til visse politiske formål ved fastlæggelsen og gennemførelsen af samtlige sine politikker og aktiviteter (
150
).
290.
Bestemmelserne i artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF kræver og forudsætter dermed, at lovgiver foretager en afvejning af det formål, der forfølges med en foranstaltning, og de foreliggende interesser (
151
).
291.
Som Parlamentet og Forbundsrepublikken Tyskland med føje har anført, indebærer den i de to nævnte bestemmelser fastsatte forpligtelse til at tage hensyn til de heri omtalte forhold imidlertid på ingen måde en begrænsning for lovgivers skønsbeføjelse som led i de kompetencer, som denne er tillagt på områder som den fælles transportpolitik (
152
), hvor lovgivers handlinger medfører valg af politisk, økonomisk eller social karakter, og hvor denne lovgiver skal foretage komplekse vurderinger og bedømmelser i et forsøg på at skabe en balance mellem de forskellige foreliggende interesser.
292.
Behovet for at finde denne balance udelukker således på ingen måde lovgivers mulighed for at vedtage retsakter, der har negative virkninger for de parametre, der er anført i de to nævnte bestemmelser. Lovgivers forpligtelse i henhold til disse bestemmelser er at tage hensyn til de skadelige virkninger for disse parametre – i de tilfælde, der er omfattet af artikel 91, stk. 2, TEUF, kun de tilfælde, hvor nævnte parametre påvirkes »i alvorlig grad« – som led i afvejningen af de formål, der forfølges med en foranstaltning, og de foreliggende interesser, som i sidste ende henhører under vurderingen af, om foranstaltningen er forholdsmæssig.
293.
I denne forbindelse skal domstolskontrollen, henset til behovet for at foretage en afvejning af de forskellige mål og interesser og til kompleksiteten af gennemførelsen af disse kriterier, nødvendigvis begrænses til en undersøgelse af, om EU-lovgiver har anlagt et åbenbart urigtigt skøn med hensyn til betingelserne for anvendelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF (
153
).
294.
Det er i lyset af disse betragtninger, at anbringenderne vedrørende tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF skal undersøges.
ii) De angivelige tilsidesættelser af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF
295.
For det første skal det med hensyn til den angivelige tilsidesættelse af kravet i artikel 91, stk. 2, TEUF om at tage hensyn til det af Republikken Polen anførte forhold, at udnyttelsen af transportmateriellet påvirkes i alvorlig grad, fastslås, at denne medlemsstat hverken har bevist, at anvendelsen af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, som er fastsat i artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, giver anledning til en sådan alvorlig påvirkning, eller at lovgiver i denne henseende anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved vedtagelsen af den pågældende foranstaltning.
296.
Republikken Polen har gjort gældende, at antallet af rejser på hovedtransitruterne i EU vil stige betydeligt, men har egentlig ikke anfægtet Rådets udsagn om, at det fremgik af de oplysninger, som lovgiver rådede over, at anvendelsen af den pågældende foranstaltning ville få lastbiltrafikken til at stige med mindre end 0,1% (
154
). Selv hvis det antages, at dette tal skal tilpasses i medfør af »loven om akseltryk opløftet til fjerde potens«, som Republikken Polen har omtalt, skal det fastslås, at det på denne baggrund ikke kan konstateres, at den pågældende bestemmelse kunne skabe alvorlige virkninger på vejinfrastrukturerne.
297.
Republikken Polen har i øvrigt blot gjort gældende, at nævnte stigning i antallet af rejser vil forværre tilstanden for transportinfrastrukturerne, som allerede er i utilfredsstillende stand. Denne stat har imidlertid ikke fremlagt beviser for, at den pågældende foranstaltnings indvirkning på nævnte infrastrukturer ville være af et sådant omfang, at det begrunder, at der konstateres en påvirkning »i alvorlig grad« som omhandlet i artikel 91, stk. 2, TEUF.
298.
For det andet kan det hvad angår den angivelige tilsidesættelse af kravet fastsat i artikel 91, stk. 2, TEUF om at tage hensyn til, at levestandarden og beskæftigelsen påvirkes i alvorlig grad i visse områder, i lyset af de betragtninger og tal, der er omtalt i punkt 265 ovenfor, heller ikke konstateres, at den pågældende bestemmelse påvirker levestandarden i områder nær de store vejtransportakser og trafiksikkerheden i alvorlig grad.
299.
Med hensyn til klagepunktet om, at der ikke blev taget hensyn til de negative virkninger for førerne, skal jeg henvise til punkt 201 ff. samt punkt 214 og 215 ovenfor, hvoraf fremgår, at den pågældende bestemmelse tværtimod blev vedtaget netop med henblik på at forbedre førernes sociale vilkår. Selv om der i artikel 91, stk. 2, TEUF henvises til beskæftigelsen og levestandarden i visse områder, der, således som jeg har nævnt i punkt (
155
), kan svare til en eller flere medlemsstater, ændrer dette ikke ved den omstændighed, at EU-lovgiver kan se bort fra andre områder eller situationen i Unionen som helhed (
156
).
300.
Med hensyn til klagepunktet om, at der ikke blev taget hensyn til de konsekvenser, som skabtes for transportvirksomheder med hjemsted i medlemsstater i EU’s periferi som følge af forøgelsen af deres omkostninger, henviser jeg til punkt 224-234 og punkt 216 ff. i nærværende forslag til afgørelse, hvoraf fremgår, at i EU-lovgivers interesseafvejning som led i dennes skønsmargen inden for den fælles transportpolitik – hvilken afvejning forudsættes i artikel 91, stk. 2, TEUF (
157
) – kan de eventuelle negative virkninger, der følger af den pågældende bestemmelse for de virksomheder, som har valgt en økonomisk model som den, der er beskrevet i punkt 174 ovenfor, ikke indebære en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
301.
Det skal endvidere erindres om, at opbygningen af udbud og efterspørgsel på arbejdstagere ligeledes blev undersøgt i konsekvensanalysen (
158
). Markedsstrukturen, herunder den store andel af SMV’er, var ligeledes taget udtrykkeligt i betragtning i konsekvensanalysen, som påviste, at den pågældende foranstaltning havde forskellig indvirkning på forskellige dele af Unionen (
159
).
302.
For det tredje er der i de foregående punkter i nærværende forslag til afgørelse hvad angår den angivelige tilsidesættelse af artikel 94 TEUF foretaget en undersøgelse af argumenterne om den manglende hensyntagen til transportvirksomhedernes økonomiske situation og kritikken af konsekvensanalysen i forhold til hensyntagen til SMV’er.
303.
I øvrigt skal jeg erindre om, at argumenterne om forordning 2020/1055 undersøges i den del af nærværende forslag til afgørelse, som vedrører søgsmålene anlagt til prøvelse af denne forordning. Det skal i denne henseende påpeges, at selv om forordning 2020/1055 og 2020/1054 indgår i en pakke af foranstaltninger, som er vedtaget koordineret, forfølger de formål, som ikke er helt sammenfaldende. Mens forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden inden for rammerne af de almindelige formål med forordning 2020/1054 grundlæggende tilsigter formål af social karakter, som er detaljeret omtalt i punkt 196-205 ovenfor, tager forordning 2020/1055 sigte på andre formål, der er nævnt i punkt 578 og 693 nedenfor. Det følger heraf, at analysen vedrørende lovgivers interesseafvejning og forholdsmæssigheden af de foranstaltninger, som er vedtaget i disse to forordninger, ikke nødvendigvis er de samme, og at der principielt således ikke kan udledes argumenter af én forordning for at rejse tvivl om lovligheden af en anden forordning.
304.
Med hensyn til klagepunktet om, at EU-lovgiver valgte det mest bebyrdende alternativ for transportvirksomhederne, skal det fastslås, at Republikken Polen bortset fra det alternativ, der er drøftet i punkt 241-244, ikke har udspecificeret, hvilke andre mindre bebyrdende alternativer der var mulige.
305.
Hvad angår argumenterne om risikoen for, at en del af transportvirksomhederne blandt SMV’er i medlemsstater i EU’s periferi trækker sig fra markedet eller flytter, henviser jeg til betragtningerne i nærværende forslag til afgørelses punkt 172-180, 216 ff. og 234.
306.
Endelig påpeger jeg med hensyn til Republikken Polens argumenter om covid-19-pandemien, at selv om pandemien havde byrdefulde konsekvenser for flere erhvervssektorer, herunder ligeledes vejtransportsektoren, er der imidlertid tale om en usædvanlig og midlertidig situation, som ikke kan afholde EU-lovgiver fra at vedtage passende sociale regler, som finder anvendelse på lang sigt. Det følger heraf, at covid-19-pandemien ikke kan påberåbes for at gøre en angivelig tilsidesættelse af artikel 94 TEUF gældende.
307.
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at anbringenderne om en tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF bør forkastes.
f)
Tilsidesættelsen af de EU-retlige bestemmelser om politikken vedrørende miljø og klimaforandringer
1) Parternes argumenter
308.
I søgsmålene har Republikken Litauen (sag C-541/20) og Republikken Polen (sag C-553/20) gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 er i strid med forskellige EU-retlige bestemmelser om politikken vedrørende miljø og klimaforandringer. Republikken Litauen har anført, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 3, stk. 3, TEU samt artikel 11 TEUF og 191 TEUF. Republikken Polen har gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37.
309.
Republikken Litauen har gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 ved at pålægge en forpligtelse til regelmæssigt at lade førerne vende tilbage er i strid med artikel 3, stk. 3 TEU, artikel 11 TEUF og 191 TEUF samt Unionens politik vedrørende miljø og klimaforandringer, for så vidt som bestemmelsen er uforenelig hermed og med forpligtelsen til at sikre, at foranstaltningerne inden for Unionens transportpolitik er forenelige med Unionens øvrige politikker. Miljøbeskyttelse er et af Unionens væsentligste formål, og kravene på dette område skal integreres i gennemførelsen af den fælles transportpolitik. Mens proceduren for vedtagelsen af forordning 2020/1054 verserede, havde Kommissionen endvidere allerede udarbejdet en europæisk grøn pagt (
160
), hvori Unionen fastsatte målet om at opnå klimaneutralitet inden 2050. Ifølge Kommissionens oplysninger udgjorde transportsektoren en fjerdedel af de samlede drivhusgasemissioner i EU, og denne andel var fortsat stigende. For at opnå klimaneutralitet skulle emissionerne fra transportsektoren reduceres med 90% inden 2050 (
161
). Den 12. december 2019 gjorde Det Europæiske Råd dette mål til sit eget og anmodede udtrykkeligt Rådet om at fremskynde arbejdet på dette område (
162
). EU-lovgiver tog ikke hensyn til disse formål ved vedtagelsen af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054. Henset til den omstændighed, at størstedelen af efterspørgslen på vejgodstransport ifølge Kommissionens oplysninger findes i medlemsstater i det centrale EU eller omkring dette centrum, mens størstedelen af efterspørgslen på transportansatte findes i medlemsstaterne i EU’s periferi, pålægger denne bestemmelse således en forpligtelse, som vil få trafikken på vejene, antallet af lastbiler, der kører uden gods, eller antallet af køretøjer, der skal transportere arbejdstagere, brændstofforbruget samt udslippet af CO2 i miljøet til at stige kunstigt, hvorved transportsystemets effektivitet reduceres, og forureningen og vejbelastningen øges. De problemer, som nævnte bestemmelse skaber for miljøet og klimaet, er ubestrideligt af stort omfang, eftersom transportsektoren ifølge Kommissionens oplysninger beskæftiger ca. 2,9 mio. arbejdstagere.
310.
Republikken Polen har i sag C-553/20 for sin del gjort gældende, at artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37 er blevet tilsidesat, for så vidt som der ikke er blevet taget hensyn til de krav, der følger af miljøbeskyttelsen. Det fremgår af disse to bestemmelser, at EU-institutionerne har pligt til at afstå fra at vedtage foranstaltninger, som kan skade virkeliggørelsen af formålene med miljøbeskyttelse, og dette går videre end alene foranstaltningerne knyttet til artikel 191 TEUF og 192 TEUF. Det princip om, at miljøbeskyttelseskravene skal integreres i Unionens øvrige politikker, som følger af disse bestemmelser, gør det muligt at forene formålene og kravene til miljøbeskyttelse med andre interesser og målsætninger, som Unionen forfølger, samt tilstræbelsen af en bæredygtig udvikling. Et sådant princip udgør i sig selv en grund til annullation af en EU-retsakt, når det er åbenbart, at de miljømæssige interesser ikke er blevet taget i betragtning eller er blevet fuldstændigt ignoreret. I lyset af den brede horisontale karakter af artikel 11 TEUF skal en given foranstaltning, når det undersøges, om denne foranstaltning i tilstrækkelig grad bidrager til miljøbeskyttelsen, ikke betragtes isoleret set i forhold til de øvrige EU-retlige foranstaltninger, der er vedtaget med dette formål og er knyttet til den pågældende virksomhed, idet det er samtlige foranstaltninger, som Unionen vedtager på dette område, som giver en passende ramme for en sådan vurdering. Domstolsprøvelsen med hensyn til vurderingen af, om EU-lovgivers handlinger er i overensstemmelse med princippet om integration, skal svare til den kontrol, som Retten foretager, når den vurderer, om Kommissionens handlinger overholder princippet om energimæssig solidaritet. Såfremt artikel 11 TEUF fortolkes således, at denne bestemmelse kun vedrører retsområder og ikke bestemte foranstaltninger, vil denne bestemmelses betydning blive relativiseret væsentligt. Kravene til miljøbeskyttelse skal tages i betragtning, også ved fastsættelsen af de forskellige foranstaltninger, der indgår i det pågældende område i EU-retten. På denne baggrund tilkom det nævnte lovgiver at tage hensyn til miljøkravene inden vedtagelsen af forpligtelsen til tilbagevenden, hvilket bl.a. indebar en analyse af de påtænkte reglers virkning på miljøet og en sikring af, at disse regler ikke skadede virkeliggørelsen af formål fastsat i de øvrige retsakter i den afledte ret, som er vedtaget på miljøområdet. Parlamentet og Rådet havde derefter pligt til at afveje de modstridende interesser og i givet fald foretage passende ændringer.
311.
Det er kendt, at luftforurening som følge af emissioner fra transport skaber talrige helbredsmæssige problemer, hvortil især vejtransporten bidrager. Den forpligtelse til tilbagevenden, som er fastsat ved artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, medfører yderligere rejser, hvorved der skabes øgede emissioner af CO2 og luftforurenende stoffer, hvilke emissioner kan have betydelig indvirkning på virkeliggørelsen af Unionens miljømål i medfør af bl.a. den europæiske grønne pagt, målsætningen om et klimaneutralt EU inden 2050 ved at reducere de samlede emissioner fra transport med 90% i forhold til 1990-niveauet og de formål, som medlemsstaterne har påtaget sig ved EU-lovgivningen på området. De yderligere emissioner af kvælstofoxider og støv, som anvendelsen af denne bestemmelse giver anledning til, og den forpligtelse til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, som er fastsat i forordning 2020/1055, kan rejse tvivl om effektiviteten af de handlinger, som medlemsstaterne fastlægger i de nationale miljøbeskyttelsesplaner. Disse negative virkninger er dokumenteret i de miljøkonsekvensvurderinger, der er foretaget af forpligtelsen til, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, og som bl.a. blev fremlagt under lovgivningsprocessen af bl.a. medlemsstaterne samt i forbindelse med IRU’s skrivelse, KPMG’s rapport, som var bestilt af en bulgarsk sammenslutning, og noten fra European Centre for International Political Economy (ECIPE). Kommissionen har gennem kommissær Vălean (
163
) rejst tvivl om, hvorvidt forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er forenelig med ambitionerne i den europæiske grønne pagt og Det Europæiske Råds konklusioner af 2019. På trods heraf foretog Parlamentet og Rådet ikke en passende analyse af de konsekvenser, som forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden havde for virkeliggørelsen af Unionens miljømål og overholdelsen af medlemsstaternes forpligtelser i medfør af retsakterne på miljøområdet. Fraværet af en konsekvensanalyse udgør en åbenbar tilsidesættelse af disse institutioners pligt til at foretage en sådan vurdering i henhold til artikel 11 TEUF (
164
).
312.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at alle disse anbringender skal forkastes.
2) Bedømmelse
313.
Spørgsmålet om tilsidesættelsen af Unionens politik vedrørende miljø og klimaforandringer undersøges udtømmende inden for rammerne af de søgsmål, der er anlagt til prøvelse af artikel 1, nr. 3), litra a), i forordning 2020/1055, hvorved transportvirksomhederne er pålagt en forpligtelse til at sikre, at køretøjerne vender tilbage til etableringsstaten hver ottende uge, til hvilken undersøgelse jeg, henset til lighederne i de argumenter, som Republikken Litauen og Republikken Polen har fremført i deres parallelle søgsmål, i vid udstrækning tillader mig at henvise til (
165
).
314.
Jeg skal således blot erindre om, at eftersom chartrets artikel 52, stk. 2, bestemmer, at de rettigheder, der anerkendes i chartret, og for hvilke der er fastlagt bestemmelser i traktaterne, udøves på de betingelser og med de begrænsninger, der er fastlagt deri, skal retten til et højt miljøbeskyttelsesniveau som fastsat i chartret forstås og fortolkes i lyset af de betingelser og begrænsninger, som i givet fald er fastsat i artikel 3, stk. 3, TEU og artikel 11 TEUF og 191 TEUF (
166
). Chartrets artikel 37 er således ikke en selvstændig retsforskrift, der er uafhængig af disse øvrige bestemmelser i den primære ret.
315.
Hvad angår artikel 3, stk. 3, TEU udelukker bestemmelsens planmæssige dimension den fra de parametre, der gør det muligt at vurdere, om en bestemmelse i afledt ret er forenelig med den primære ret. Denne bestemmelse kan efter min opfattelse ikke anvendes uafhængigt af de særlige bestemmelser i traktaten, som præciserer de heri opregnede generelle formål (
167
).
316.
Med hensyn til artikel 11 TEUF er jeg på trods af, at ordlyden af denne bestemmelse fremstår forpligtende, ikke overbevist om, at bestemmelsen kan skabe så præcise forpligtelser for EU-lovgiver som dem, sagsøgerne har gjort gældende, eftersom denne lovgiver alene er forpligtet til at integrere miljøbeskyttelseskrav, uden at der er anført yderligere detaljer. Det følger af denne manglende præcision, at Republikken Polens klagepunkt om en tilsidesættelse af artikel 11 TEUF som følge af det angivelige fravær af konsekvensanalyse – hvor det i øvrigt ikke står helt klart, om klagepunktet vedrører forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden som sådan eller særskilt forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage – ikke kan tages til følge (
168
).
317.
Selv om artikel 11 TEUF faktisk henviser til Unionens politikker og aktioner, kan en sådan henvisning imidlertid ikke fortolkes som en systematisk forpligtelse til med henblik på vedtagelsen af hver individuel bestemmelse at integrere miljøbeskyttelseskrav, endsige lade disse have forrang. Henset til den tværgående karakter af artikel 11 TEUF er det i sidste ende den måde, hvorpå Unionen integrerer denne og i sine politikker tager hensyn til de disse krav, som gør det muligt at afgøre, om Unionen har handlet i overensstemmelse med det i denne bestemmelse foreskrevne, og om lovgiver har udøvet sine kompetencer under overholdelse af det formål, som er fastsat for denne ved nævnte bestemmelse.
318.
Jeg finder en sådan fortolkning underbygget af selve lovgivningens art, som er på et bestemt område at skulle skønne mellem divergerende interesser og afveje ofte modstridende formål. Selv om forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden isoleret set har negative konsekvenser for miljøet (
169
), er denne konstatering således ikke i sig selv tilstrækkelig til at konstatere en overtrædelse af artikel 11 TEUF, eftersom EU-lovgiver desuden har iværksat forskellige aktioner for at forsøge af dæmme op for vejgodstransportens negative konsekvenser (
170
), og disse angivelige konsekvenser er en miljømæssig omkostning for en social fremgang.
319.
Jeg erindrer ligeledes om, at de forskellige undersøgelser og analyser, som Republikken Polen har omtalt, navnlig beskriver og vurderer de angivelige negative virkninger på miljøet, som følger af EU-lovgivers vedtagelse af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage til etableringsmedlemsstaten hver ottende uge. Det er de samme undersøgelser og analyser som dem, der citeres og kommenteres grundigt inden for rammerne af søgsmålene anlagt til prøvelse af artikel 1, nr. 3), litra a), i forordning 2020/1055, hvortil jeg henviser. Forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden er imidlertid ikke sammenfaldende med denne forpligtelse vedrørende køretøjerne (
171
).
320.
Hvad angår artikel 191 TEUF skal jeg påpege, at forordning 2020/1054 ikke er en foranstaltning vedtaget i medfør af Unionens miljøpolitik, og det er ikke gjort gældende, at de sagsøgte institutioner har anvendt det forkerte retsgrundlag. En foranstaltning kan desuden ikke henhøre under miljøområdet, alene fordi den skal tage hensyn til miljøkrav (
172
). På denne baggrund er påberåbelsen af artikel 191 TEUF uden relevans.
321.
Endelig skal følgende anføres med hensyn til argumentet om, at forpligtelsen til tilbagevenden er i modstrid med de formål, som Det Europæiske Råd har fastsat andre steder, ved den europæiske grønne pagt og ved andre instrumenter i den afledte ret. For det første kan den materielle lovlighed af en retsakt i den afledte ret ikke undersøges på grundlag af en anden EU-retsakt på samme retlige niveau (
173
), medmindre den er blevet vedtaget på grundlag af sidstnævnte retsakt, eller det i en af disse to retsakter er udtrykkeligt fastsat, at den ene har forrang for den anden (
174
), hvilket ikke er tilfældet med forordning 2020/1054. Desuden kan eventuelle spændinger i medlemsstaterne mellem de formål, som er pålagt ved Unionens forskellige typer lovgivning, der finder anvendelse på disse, kun føre til en konstatering af en medlemsstats tilsidesættelse af sine forpligtelser i medfør af den ene af disse typer lovgivning, uden at en af disse typer lovgivning imidlertid kan erklæres i strid med en anden lovgivning på samme retlige niveau (
175
). For det andet kan der, henset til disse konklusioners overvejende politiske karakter, og til, at Det Europæiske Råd ikke har en lovgivende funktion, ikke udledes nogen konklusion, som er hensigtsmæssig med henblik på afgørelsen af nærværende søgsmål, selv om det bekræftes, at den angivelige modsigelse med dette råds konklusioner foreligger (
176
). For det tredje fremgår den europæiske grønne pagt af en meddelelse fra Kommissionen, som ikke var et af de parametre, som gjaldt for EU-lovgiver ved vedtagelsen af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden.
322.
Anbringenderne om en tilsidesættelse af Unionens politik vedrørende miljø og klimaforandringer bør dermed forkastes.
g)
Tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling
1) Parternes argumenter
323.
Med søgsmålene har Republikken Litauen (sag C-541/20), Republikken Bulgarien (sag C-543/20) og Rumænien (sag C-546/20) gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 ikke opfylder kravene i medfør af princippet om forbud mod forskelsbehandling, som er fastsat i artikel 18 TEUF. Republikken Bulgarien har ligeledes henvist til chartrets artikel 20 og 21, princippet om medlemsstaternes ligestilling, der er fastsat i artikel 4, stk. 2, TEU, samt artikel 95, stk. 1, TEUF og den frie udveksling af tjenesteydelser.
324.
For det første har disse tre medlemsstater gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 er i strid med princippet om forbud mod forskelsbehandling, for så vidt som denne bestemmelse gør det muligt at forskelsbehandle transportvirksomheder med hjemsted i medlemsstater i EU’s geografiske periferi og dem, der har hjemsted i medlemsstater centralt i EU. Tilrettelæggelsen af lastbilførernes arbejde på en måde, så disse kan vende tilbage til deres bopæl eller etableringsmedlemsstaten i hvert fald hver fjerde uge, er klart mindre bebyrdende for transportvirksomheder med hjemsted i medlemsstater med et stort nationalt marked, hvis førere foretager transport i transportvirksomhedens etableringsmedlemsstat nær deres bopæl, end for transportvirksomheder med hjemsted i medlemsstater i periferien, hvis nationale marked er begrænset, og som fokuserer på international transport. Rumænien har navnlig gjort gældende, at forpligtelsen til at sikre førernes tilbagevenden medfører betydelige tab for selskaber med hjemsted i medlemsstater i EU’s geografiske periferi, eller under alle omstændigheder tab, der er klart højere end for selskaber i Central- eller Vesteuropa.
325.
Republikken Litauen har endvidere gjort gældende, at den forskelsbehandling, som skabes ved den pågældende bestemmelse i forhold til virksomheder i medlemsstater i EU’s periferi, hindrer udøvelsen af det indre markeds friheder, eftersom disse virksomheder befinder sig i en ugunstig situation i forhold til virksomheder i det centrale EU og områderne omkring dette centrum. Artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 er således en protektionistisk foranstaltning, hvorved virksomhederne i medlemsstater i periferien fortrænges fra transportmarkedet for en del af EU’s område, med det formål at reducere omfanget af disse virksomheders aktiviteter, eftersom disse virksomheder ikke alene skal tilbyde førerne arbejdsvilkår, der begrænser deres frie bevægelighed, men ligeledes tilrettelægge deres arbejde, således at en del af de ture, som gennemføres med køretøjerne, ikke er rentable, eller køretøjerne forbliver tomme i afventning af, at førerne erstattes eller vender tilbage fra virksomheden eller bopælsmedlemsstaten efter deres hviletid.
326.
For det andet har Republikken Bulgarien og Republikken Litauen gjort gældende, at den anfægtede bestemmelse fører til en forskelsbehandling mellem de førere, der arbejder for transportvirksomheder med hjemsted i medlemsstater i EU’s geografiske periferi, og dem, der arbejder for transportvirksomheder i medlemsstater centralt i EU, eftersom tilbagevenden til bopælsmedlemsstaten forudsætter en rejse over lang afstand i korte tidsrum, hvilket ikke kan være tilsigtet og forværrer førerens situation. Inden for samme medlemsstat skaber det pågældende krav en forskelsbehandling mellem lokale førere og førere fra andre medlemsstater. Arbejdstagere fra medlemsstater i EU’s periferi stilles endvidere i en objektivt set mere kompliceret situation, for så vidt som de for at udøve deres ret til ferie skal tilbagelægge større afstande og spilde mere tid end arbejdstagere fra områder omkring det centrale EU.
327.
For det tredje har Republikken Bulgarien gjort gældende, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ligeledes er i strid med princippet om medlemsstaternes ligestilling, eftersom medlemsstaterne i EU’s periferi befinder sig i en klart mere ugunstig situation.
328.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at alle disse anbringender skal forkastes.
2) Bedømmelse
329.
Republikken Litauen, Republikken Bulgarien og Rumænien har gjort gældende, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden er i strid med ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling af tre grunde, idet denne forpligtelse for det første skaber en forskelsbehandling mellem transportvirksomhederne, for det andet medfører en forskelsbehandling mellem førerne og for det tredje bevirker forskelsbehandling mellem forskellige medlemsstater.
330.
Det skal indledningsvis påpeges, således som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i punkt 79 ovenfor, at forskellige situationers sammenlignelighed skal vurderes i lyset af indholdet af og formålet med den EU-retsakt, der indfører den pågældende sondring. Formålene med den pågældende bestemmelse er anført i punkt 196 ff. ovenfor, hvortil jeg henviser.
331.
For det første skal det med hensyn til den forskelsbehandling mellem transportvirksomhederne, som forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden angiveligt har skabt, indledningsvis påpeges, således som det er anført i punkt 167 ovenfor, at denne forpligtelse finder anvendelse uden forskel og på samme måde på alle transportvirksomheder, der gennemfører transport ad vej, som henhører under anvendelsesområdet for forordning nr. 561/2006. Bestemmelsen finder anvendelse uagtet arbejdsgiverens (og førerens) nationalitet.
332.
Det følger heraf, at denne forpligtelse ikke i sig selv udtrykkeligt indfører en sondring mellem transportvirksomhederne.
333.
De tre nævnte medlemsstater har imidlertid gjort gældende, at selv om forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden finder anvendelse uden forskel på alle transportvirksomheder, påvirker denne forpligtelse i højere grad transportvirksomhederne med hjemsted i medlemsstater i EU’s geografiske periferi, hvilket fører til en forskelsbehandling, der er forbudt i henhold til EU-retten.
334.
Jeg har i denne henseende i punkt 174 ovenfor erindret om, at forpligtelsen vedrørende førerne kan have større indvirkning på transportvirksomheder, som af kommercielle årsager, der er særlige for dem, har valgt at etablere sig i en medlemsstat i EU’s periferi, samtidig med at de imidlertid permanent eller hovedsageligt udøver virksomhed i andre medlemsstater længere væk, hvori disse virksomheder leverer størstedelen af deres transporttjenester, dog uden at de udøver den ret til at etablere sig i disse medlemsstater, som EU-retten sikrer dem (
177
).
335.
Det fremgår i øvrigt af konsekvensanalysen, således som jeg har anført i punkt 229 ovenfor, at en stor del af transportvirksomhederne, herunder dem, der har hjemsted i EU’s periferi, allerede udøvede deres aktiviteter på en måde, som var forenelig med forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden.
336.
Under disse omstændigheder er det, således som det er anført i punkt 230 ovenfor, netop praksis med »førernes nomadeliv«, der angik et ikke-ubetydeligt antal førere, som var identificeret som en af de faktorer, der bidrog til forringelsen af førernes sociale vilkår, som EU-lovgiver har tilsigtet at regulere med henblik på at forfølge de politiske målsætninger med forordning 2020/1054, nemlig at forbedre førernes arbejdsvilkår, sikre en loyal og ikke-fordrejet konkurrence mellem transportvirksomhederne og bidrage til trafiksikkerheden for alle trafikanter (
178
).
337.
Som jeg har påpeget i punkt 220 ovenfor, har Domstolen allerede anerkendt, at EU-lovgiver kan vedtage en lovgivningsmæssig retsakt med henblik på at afbalancere de foreliggende interesser for at øge den sociale beskyttelse af førerne ved ændring af de vilkår, hvorunder den frie udveksling af tjenesteydelser udøves.
338.
Unionens harmoniseringsforanstaltninger medfører uundgåeligt forskellige virkninger i de forskellige medlemsstater (
179
). Lovgiver kan ikke være forpligtet til at kompensere for forskelle i omkostninger mellem de erhvervsdrivende, som følger af deres valg af økonomisk model og de forskellige vilkår, hvorunder de befinder sig (
180
) som følge af dette valg, såsom dem, der følger af den geografiske virkelighed (
181
).
339.
Som led i den begrænsede domstolsprøvelse, som Domstolen på et område som transportpolitikken ligeledes har anerkendt med hensyn til overholdelsen af ligebehandlingsprincippet (
182
), kan Unionens retsinstanser ikke sætte deres vurdering i stedet for EU-lovgivers ved at rejse tvivl om lovgivers valg om ved vedtagelsen af en bestemmelse, der finder anvendelse uden forskel på alle transportvirksomheder, at modvirke visse former for praksis, som er identificeret som årsag til forringelsen af førernes sociale vilkår, selv om dette valg betyder, at visse virksomheder, der har valgt én type økonomisk model, skal bære større omkostninger.
340.
Hvad angår Republikken Litauens argumenter om, at den angivelige forskelsbehandling, som den pågældende bestemmelse har skabt i forhold til virksomheder fra medlemsstater i EU’s periferi, hindrer udøvelsen af det indre markeds friheder, henviser jeg til betragtningerne i punkt 167-180 ovenfor, hvori jeg har angivet grundene til, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ikke er i strid med bestemmelserne i EUF-traktaten om de grundlæggende frihedsrettigheder.
341.
For det andet skal jeg med hensyn til den forskelsbehandling mellem førerne, som forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ifølge Republikken Litauen og Republikken Bulgarien skaber, subsidiært (
183
) erindre om, at situationen for førere ansat i transportvirksomheder med hjemsted i medlemsstater i EU’s geografiske periferi og for førere, som arbejder for transportvirksomheder med hjemsted i medlemsstater, der er beliggende centralt i EU, er sammenlignelig for så vidt angår retten til at have mulighed for at vende tilbage til deres bopæl inden for en rimelig frist.
342.
På denne baggrund kan EU-lovgiver vanskeligt anses for at have begået en åbenbar fejl eller klart overskredet sin skønsbeføjelse ved at afstå fra at sondre mellem de forskellige arbejdstagere alt efter den større eller mindre afstand, som disse arbejdstagere skal tilbagelægge for at vende hjem eller tilbage til arbejdsgiverens virksomhed, og således for en gruppe arbejdstagere nægte eller begrænse retten til tilbagevenden som følge af den økonomiske model, som deres arbejdsgiver har valgt.
343.
Jeg deler i denne henseende Rådets opfattelse, hvorefter alle førere i vejtransportsektoren befinder sig i en sammenlignelig situation hvad angår deres ret til tilbagevenden og dermed skal tildeles de samme rettigheder på trods af de forskellige byrder, som udøvelsen af denne rettighed forvolder deres respektive arbejdsgivere på grundlag af den økonomiske model, som disse har valgt.
344.
For det tredje har Domstolen med hensyn til den forskelsbehandling mellem medlemsstaterne, som forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden angiveligt har skabt – selv hvis det antages, at visse medlemsstater, således som jeg netop har påpeget, indirekte berøres i højere grad end andre af den pågældende bestemmelse – allerede fastslået, at en EU-retsakt, der har til formål at ensrette medlemsstaternes regler, for så vidt som de finder ensartet anvendelse for alle medlemsstater, ikke kan anses for at udgøre forskelsbehandling, idet en sådan harmoniseringsakt uundgåeligt skaber forskellige virkninger alt efter, hvorledes de forskellige nationale lovgivninger tidligere var udformet (
184
).
345.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger er det min opfattelse, at alle anbringender fremsat til anfægtelse af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 vedrørende tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling bør forkastes.
h)
Konklusion om anbringenderne om forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden
346.
Det fremgår af samtlige ovenfor anførte betragtninger, at alle de anbringender, som er fremsat af Republikken Litauen i sag C-541/20, Republikken Bulgarien i sag C-543/20, Rumænien i sag C-546/20 og Republikken Polen i sag C-553/20 til anfægtelse af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, hvori fastsættes forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, efter min opfattelse bør forkastes.
2.
Anbringenderne vedrørende forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset
347.
Republikken Bulgarien (sag C-543/20), Rumænien (sag C-546/20) og Ungarn (sag C-551/20) har anfægtet artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054, hvori fastsættes forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset (
185
). Disse tre medlemsstater har fremsat flere anbringender til anfægtelse af denne bestemmelse.
a)
Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
1) Parternes argumenter
348.
Republikken Bulgarien, Rumænien og Ungarn har gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 ikke overholder de krav, der følger af proportionalitetsprincippet.
349.
Disse tre medlemsstater har anfægtet selve proportionaliteten af det forbud mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset, som er fastsat i nævnte bestemmelse. De har navnlig gjort gældende, at denne foranstaltning er åbenbart uegnet til at nå de legitime mål, der forfølges med den pågældende lovgivning, at den ikke er nødvendig for at nå disse formål, og at den går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse erklærede mål. Rumænien og Ungarn har desuden anfægtet EU-lovgivers undersøgelse af proportionaliteten. Disse medlemsstater har navnlig gjort gældende, at EU-lovgiver undlod at tage hensyn til de væsentligste elementer ved vedtagelsen af den pågældende bestemmelse.
350.
Republikken Bulgarien, Rumænien og Ungarn har med hensyn til proportionaliteten af forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 er i strid med proportionalitetsprincippet, idet det heri fastsatte forbud som følge af infrastrukturens nuværende tilstand i Europa udgør en forpligtelse, der er uforholdsmæssigt vanskelig eller endda umulig at overholde. Eftersom der er et utilstrækkeligt antal sikrede parkeringsområder og egnet indkvartering i nærheden af disse, stilles der krav til førerne og transportvirksomhederne, som er umulige at overholde. På denne baggrund kan denne foranstaltning ikke gennemføres, således at de forfulgte mål opfyldes, hvilket viser, at foranstaltningen er åbenbart uegnet. Foranstaltningen påhviler endvidere førere og transportvirksomheder på åbenbar uforholdsmæssig vis. EU-lovgiver anlagde således et åbenbart urigtigt skøn ved at fastsætte et sådant krav, der ikke kan anvendes i praksis.
351.
Republikken Bulgarien og Ungarn har anført, at Kommissionen allerede i konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold flere steder indikerede, at der generelt manglede passende hvilefaciliteter og sikrede parkeringsområder i EU (
186
). Faciliteternes utilstrækkelighed i EU fremgår ligeledes af en undersøgelse offentliggjort af Kommissionen i februar 2019 om sikrede parkeringspladser (herefter »2019-undersøgelsen«) (
187
), som de tre ovennævnte medlemsstater har henvist til. Ifølge denne undersøgelse var blot 47000 af de 300000 parkeringspladser til lastbiler i EU delvist sikrede, og kun 7000 havde et certificeret sikkerhedsniveau. Eftersom den gennemsnitlige efterspørgsel på parkeringspladser til overnatning skønnes til ca. 400000 pladser, følger heraf en mangel på ca. 100000 pladser, idet meget få eksisterende områder i øvrigt sikrer et passende sikkerhedsniveau. Denne undersøgelse viser desuden en ulige fordeling af de sikrede parkeringspladser i forhold til de europæiske transitkorridorer, idet de 7000 certificerede parkeringspladser kun ligger i visse medlemsstater. EØSU samt flere medlemsstater fremhævede i øvrigt denne situation under lovgivningsprocessen.
352.
Spørgsmålene om parkeringsområder og egnet indkvartering er, selv om de adskiller sig fra hinanden, snævert forbundet, for så vidt som indkvarteringen kun er egnet for føreren, hvis den ligger nær et passende og sikret parkeringsområde, hvor vedkommende ved, at lasten vil være i sikkerhed. Det begrænsede antal af sådanne parkeringsområder begrænser yderligere antallet af potentielle indkvarteringssteder, som føreren kan benytte med henblik på at afholde sin ugentlige hviletid.
353.
Republikken Bulgarien har ligeledes anført, at den utilstrækkelige infrastruktur fremhæves ved Kommissionens pligt til i medfør af artikel 1, nr. 7), i forordning 2020/1054 at forelægge Parlamentet og Rådet en rapport om tilgængeligheden af egnede hvilefaciliteter for førere senest den 31. december 2024. Rumænien har tilføjet, at Kommissionen i henhold til denne artikel er forpligtet til at offentliggøre en liste over alle parkeringsområder. Der er imidlertid endnu ikke oprettet et websted med henblik herpå.
354.
Rumænien har ligeledes gjort gældende, at førere, der med henblik på at overholde den pågældende bestemmelse befinder sig på ruter uden sikrede parkeringsområder, ikke har anden mulighed end at benytte de ikke-sikrede områder, på hvilke de efterlader deres køretøjer uden overvågning under deres hviletid, der afholdes på et egnet indkvarteringssted, hvorved køretøjet kan udsættes for kriminalitet. I medfør af konvention om fragtaftaler ved international godsbefordring ad landevej (CMR), undertegnet i Genève den 19. maj 1956, har transportvirksomheden ansvar for helt eller delvist tab af godset og for beskadigelse af dette, som indtræffer i tidsrummet fra godsets overtagelse indtil afleveringen, og for forsinket aflevering. På infrastrukturens nuværende tilstand forbedrer den vedtagne lovgivningsmæssige løsning således ikke førernes arbejdsvilkår, men kan tværtimod øge deres træthed og stress samt risiciene for deres sikkerhed, gods og køretøj. Republikken Bulgarien har i samme retning gjort gældende, at manglen på sikrede parkeringsområder til lastbiler i EU øger risikoen for tyveri og skaber forsikringsproblemer for transportvirksomhederne.
355.
Republikken Bulgarien har ligeledes tilføjet, at den manglende mulighed for at overholde forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset udsætter førerne og transportvirksomhederne for en risiko for at blive pålagt sanktioner, som kan føre til manglende opfyldelse af vandelskravene og dermed fortabelse af adgangen til vejgodstransportmarkedet i EU. Det er i denne henseende uden betydning, at listen over de mest alvorlige overtrædelser af EU-reglerne ikke omfatter tilsidesættelsen af forbuddet mod at afholde den regulære ugentlige hviletid i førerhuset.
356.
I denne forbindelse har Rumænien og Ungarn henvist til forordning (EU) nr. 1315/2013 (
188
), navnlig denne forordnings artikel 38, stk. 3, og artikel 39, stk. 2, litra c), samt de heri fastsatte reviderede retningslinjer for udvikling af det transeuropæiske transportnet, som omtales i 19. betragtning til forordning 2020/1054. Disse bestemmelser godtgør ligeledes, at den europæiske infrastrukturs nuværende tilstand er utilstrækkelig.
357.
Ungarn har desuden anført, at artikel 8a, stk. 3 og 4, i forordning 2020/1054 indeholder gentagne opfordringer til etablering af sikrede parkeringsområder (
189
). Foranstaltningerne til etablering af sikrede parkeringsområder kan først skabe virkninger for fremtiden, selv om der ikke er fastsat en passende overgangsperiode, og eftersom det omhandlede forbud desuden er absolut, har Republikken Bulgarien ligeledes anfægtet fraværet af en overgangsperiode for ikrafttrædelsen af den pågældende bestemmelse.
358.
Republikken Bulgarien har derefter gjort gældende, at medlemsstaterne ikke havde nogen forpligtelse til – i det mindste inden et bestemt tidspunkt – at sikre tilstrækkelige egnede indkvarteringssteder samt sikrede parkeringsområder. En medlemsstat kunne således tilskyndes til ikke at øge antallet af infrastrukturer med henblik på at begrænse udenlandske transportvirksomheders levering af transporttjenester på sit område.
359.
Republikken Bulgarien har ligeledes anført, at forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset indebærer betydelige meromkostninger for transportvirksomhederne, der hovedsageligt er SMV’er, eftersom transportvirksomheden har pligt til at betale egnet indkvartering med henblik på førernes ugentlige hviletid, når de er væk hjemmefra (
190
). Dette medfører ligeledes omkostninger til omveje og eventuel tomkørsel, som alene skyldes problemet med at finde egnet indkvartering. De omkostninger, som de bulgarske transportvirksomheder skal afholde som følge af denne foranstaltning, skønnes at udgøre 143 mio. EUR. I samme retning har Rumænien gjort gældende, at nævnte foranstaltning er åbenbart uegnet til at nå formålet om at reducere transportvirksomhedernes administrative og økonomiske byrder.
360.
Republikken Bulgarien har desuden gjort gældende, at fortolkningen af udtrykket »egnet indkvartering« medfører retlig usikkerhed, hvilket ifølge Kommissionens eget udsagn giver anledning til problemer med anvendelsen (
191
). Rumænien har for sin del gjort gældende, at den forskel mellem medlemsstaterne hvad angår sanktionerne for tilsidesættelse af forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset, som er fremhævet i konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold (
192
), ikke løses ved forordning 2020/1054, hvorfor medlemsstaterne fortsat vil anvende forskellige sanktioner, hvorved situationen med retlig usikkerhed for transportvirksomhederne og førerne forlænges. Den lovgivningsmæssige løsning er af denne grund ligeledes uegnet, eftersom den er i strid med formålet med forordning 2020/1054 om at ensarte fortolkningen og anvendelsen af reglerne og lette den grænseoverskridende anvendelse af sociallovgivningen på sammenhængende vis.
361.
De tre ovennævnte medlemsstater har herefter rejst tvivl om relevansen af Vaditrans-dommen (
193
). Ungarn og Rumænien har således anført, at denne dom er uden relevans for nærværende sager. Læsningen af nævnte dom indikerer snarere, at der ikke blev fremlagt nogen oplysning om de tilgængelige hvilefaciliteter i medlemsstaterne under retsforhandlingerne for Domstolen, og at den derfor heller ikke tog hensyn hertil. Det kan således antages, at Domstolen ikke undersøgte spørgsmålet om proportionalitet, idet den ikke vurderede en omstændighed, der var relevant med henblik på anvendelsen af den pågældende lovgivning, nemlig at forbuddet mod ugentlig hviletid i førerhuset ofte er umuligt at anvende i praksis, da der ikke er et tilstrækkeligt antal tilgængelige hvilefaciliteter i medlemsstaterne. Domstolen besvarede et fortolkningsspørgsmål, mens det i den foreliggende sag skal afgøres, om lovgiver i lyset af de tilgængelige oplysninger udøvede sin skønsbeføjelse korrekt og overholdt kravet om proportionalitet.
362.
Rumænien har ligeledes anført, at forordning nr. 561/2006 efter denne dom under alle omstændigheder skal fortolkes således, at regulær ugentlig hviletid i køretøjets førerhus er forbudt. Artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 fastsætter imidlertid dette forbud, samtidig med at denne bestemmelse giver yderligere præciseringer. Republikken Bulgarien har også gjort gældende, at forordning 2020/1054 ikke blot gennemfører Vaditrans-dommen, men tilføjer kravet om, at hviletiden afholdes i egnet og kønsvenlig indkvartering med passende sovefaciliteter og sanitære forhold.
363.
Endelig har Republikken Bulgarien og Rumænien gjort gældende, at der findes alternative foranstaltninger, som er mindre indgribende. For det første skal førerne ifølge Kommissionen gives mulighed for at afholde deres regulære ugentlige hviletid i førerhuset på betingelse af, at der er tale om førerens frie valg, eller at det er begrundet i lyset af omstændighederne (
194
). For det andet er en anden mulig foranstaltning indførelsen af en undtagelse i de tilfælde, hvor der mangler passende steder til indkvartering i en bestemt afstand fra det sted, hvor føreren befinder sig. For det tredje er en anden mulig fremgangsmåde, således som Regionsudvalget foreslog, at undlade at anvende forbuddet mod hviletid i førerhuset, hvis den ugentlige hviletid på 45 timer afholdes på et sted, hvor der er et tilstrækkeligt sikkerhedsniveau og passende sanitære forhold, og førerens førerhus opfylder de specifikationer, som fastsættes af udvalget for vejtransport. For det fjerde ville det være muligt at indføre en overgangsperiode, efter hvilken Kommissionen konstaterer, om der er tilstrækkelig indkvartering og sikrede parkeringsområder i hele EU. Denne overgangsperiode kan ledsages af en forpligtelse for medlemsstaterne til at sikre, at de vil tage de nødvendige skridt til med henblik på at etablere passende infrastrukturer.
364.
Hvad dernæst angår anbringenderne om EU-lovgivers undersøgelse af proportionaliteten med forbuddet mod hviletid i førerhuset har Rumænien og Ungarn gjort gældende, at EU-lovgiver undlod at tage hensyn til væsentlige elementer ved vedtagelsen af den pågældende bestemmelse.
365.
Disse to medlemsstater har gjort gældende, at det fremgår af de oplysninger, der var tilgængelige på tidspunktet for vedtagelsen af artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054, at EU-lovgiver havde kendskab til, at den europæiske infrastrukturs aktuelle tilstand var mangelfuld. Konsekvensanalysen omtalte manglen på parkeringsområder og egnet indkvartering som en faktor, der begunstiger praksis med at afholde hviletiden i køretøjets førerhus. Kommissionen præciserede selv, at førerne som følge af denne situation har bedre vilkår for hviletid i førerhuset end ved at anvende andre tilgængelige løsninger (
195
). Kommissionen anførte desuden omfanget af manglerne i 2019-undersøgelsen. Artikel 8a, stk. 3 og 4, i forordning nr. 561/2006, som ændret ved forordning 2020/1054, indeholder desuden gentagne opfordringer til etablering af sikrede parkeringsområder, hvilket viser, at lovgiver vedtog det anfægtede krav med kendskab til, at antallet af parkeringsområder af passende kvalitet var utilstrækkeligt. Det følger heraf, at EU-lovgiver anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved at undlade at tage hensyn til væsentlige elementer, nemlig oplysningerne om manglen på sikrede parkeringsområder, og ikke vurderede de relevante beviser.
366.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at alle disse anbringender skal forkastes.
2) Bedømmelse
i) Indledende bemærkninger
367.
Artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054, hvis proportionalitet Republikken Bulgarien, Rumænien og Ungarn har draget i tvivl, ændrede artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006.
368.
I den tidligere version fastsatte artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006, at »[d]aglige hviletider[ (
196
)] og reducerede ugentlige hviletider [ (
197
)], der tages borte fra hjemstedet, kan tilbringes i køretøjet, hvis dette er udstyret med passende sovefaciliteter til hver fører, og køretøjet holder stille«.
369.
Som det fremgår af ordlyden, vedrørte denne bestemmelse udelukkende daglig hviletid og reduceret ugentlig hviletid, idet den på visse betingelser gav førerne mulighed for at afholde deres hviletid i køretøjet. Bestemmelsen tog derimod ikke udtrykkeligt sigte på den regulære ugentlige hviletid.
370.
I Vaditrans-dommen fastslog Domstolen imidlertid, at denne bestemmelse, for så vidt som den efter sin ordlyd udtrykkeligt kun tillod selve afholdelsen af den daglige hviletid og den reducerede ugentlige hviletid i køretøjet (hvis dette er udstyret med passende sovefaciliteter til hver fører, og køretøjet holder stille), skulle fortolkes således, at bestemmelsen forbød afholdelse af den regulære ugentlige hviletid i køretøjet (
198
).
371.
Efter denne dom ændrede artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 – hvis bestemmelses lovlighed anfægtes inden for rammerne af nærværende sager – artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006 ved herefter udtrykkeligt at fastsætte forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset. Den nye version af denne bestemmelse, som ændret, bestemmer således, at de »regulære ugentlige hviletider og ugentlige hviletider på mere end 45 timer, der afholdes som kompensation for tidligere reducerede ugentlige hviletider, [ikke må] afholdes i et køretøj«, men at de »skal afholdes i egnet og kønsvenlig indkvartering med passende sovefaciliteter og sanitære forhold«. Det er i bestemmelsen ligeledes præciseret, at »[a]lle omkostninger til indkvartering uden for køretøjet dækkes af arbejdsgiveren«.
372.
Det er i denne sammenhæng, at Republikken Bulgarien, Rumænien og Ungarn har anfægtet denne bestemmelses proportionalitet. Det fremgår i denne henseende af den retspraksis, der er nævnt i punkt 52 ff. ovenfor, at Domstolen med henblik på at undersøge en foranstaltnings proportionalitet skal efterprøve, om EU-lovgiver ved vedtagelsen af en sådan foranstaltning åbenbart har overskredet sin vide skønsbeføjelse inden for den fælles transportpolitik (
199
) ved at vælge en foranstaltning, der er åbenbart uegnet i forhold til de formål, som den tilsigter at forfølge, eller som forvolder ulemper, der er uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål.
373.
Hvad angår formålene med den omhandlede bestemmelse står det fast, at bestemmelsen tilsigter at forfølge de politiske formål med forordning 2020/1054, som jeg allerede har omtalt i punkt 197 ovenfor. Som det navnlig fremgår af 13. betragtning til forordning 2020/1054 (
200
), tager denne bestemmelse sigte på formålet om at fremme sociale fremskridt ved at forbedre førernes arbejdsvilkår, hvilket ligeledes bidrager til en forbedring af trafiksikkerheden og harmonisering af konkurrencevilkårene inden for vejtransport.
374.
De tre ovennævnte medlemsstater har ikke rejst tvivl om lovligheden af disse formål. De har derimod anfægtet foranstaltningens egnethed og nødvendighed og har ligeledes gjort gældende, at denne foranstaltning går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse erklærede mål.
375.
Rådet og Parlamentet har heroverfor anført, at artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 i virkeligheden ikke har indført forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset i Unionens retsorden, eftersom dette forbud allerede fandtes i medfør af den tidligere version af artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006 som fortolket af Domstolen i Vaditrans-dommen. EU-lovgiver kodificerede således blot denne fortolkning.
376.
De nævnte tre medlemsstater har imidlertid anfægtet Vaditrans-dommens relevans for nærværende sag. På denne baggrund mener jeg, at der, inden der foretages en detaljeret analyse af samme medlemsstaters argumenter om en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, indledningsvis skal foretages en undersøgelse af denne dom og en afklaring af dens relevans for nærværende sager.
ii) Vaditrans-dommen og dens rækkevidde
377.
I Vaditrans-dommen havde Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) forelagt Domstolen præjudicielle spørgsmål som led i en tvist, som verserede for denne, og som var anlagt af transportvirksomheden Vaditrans, der havde nedlagt påstand om annullation af en kongelig anordning, i henhold til hvilken der kunne pålægges en bøde, når føreren af en lastbil afholdt sin regulære ugentlige hviletid i køretøjet.
378.
I denne forbindelse spurgte Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) Domstolen, om artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006 i sin tidligere version, der er nævnt i punkt 368 ovenfor, skulle fortolkes således, at den regulære ugentlige hviletid ikke kunne afholdes i køretøjet.
379.
Som jeg har anført i punkt 370 ovenfor, fastslog Domstolen i sin dom, at bestemmelsen skulle fortolkes således, at den forbød afholdelse af den regulære ugentlige hviletid i køretøjet (
201
). Efter at have bemærket, at en sådan fortolkning understøttedes af bestemmelsens tilblivelseshistorie og den sammenhæng, hvori den indgik, fremhævede Domstolen, at denne fortolkning »tilsigter klart at nå [...] [målene med forordning nr. 561/2006] om at forbedre føreres arbejdsvilkår og færdselssikkerheden« (
202
). I denne henseende præciserede Domstolen herefter, at selv om køretøjernes og førerhusenes indretning er blevet forbedret meget, forholder det sig ikke desto mindre således, at en førerkabine »ikke synes at udgøre en hvileplads, der er egnet til længere hviletider end daglige hviletider og reducerede ugentlige hviletider«, og at førere bør have mulighed for at tilbringe deres regulære ugentlige hviletider »et sted med tilpassede og tilstrækkelige betingelser for indkvartering« (
203
).
380.
Domstolen bemærkede endvidere, at den modsatte fortolkning ville indebære, at en fører kunne afholde hele sin hviletid i køretøjets førerhus, og at denne førers hviletider således ville blive afholdt et sted uden tilpassede betingelser for indkvartering, hvilket ikke bidrager til virkeliggørelsen af formålet om at forbedre førernes arbejdsvilkår (
204
).
381.
Domstolen tilføjede, at en eventuel forringelse af de vilkår, hvorunder førere kan afholde deres ugentlige hviletider, eller at det kunne være vanskeligt at bevise overholdelsen af et sådant krav, ikke kunne begrunde en manglende overholdelse af de ufravigelige bestemmelser i forordning nr. 561/2006 vedrørende føreres hviletider (
205
).
382.
De tre medlemsstater, som har anfægtet den pågældende bestemmelses proportionalitet, har imidlertid fremført flere argumenter med henblik på at rejse tvivl om Vaditrans-dommens relevans for nærværende sager.
383.
Ungarn og Rumænien har gjort gældende, at Vaditrans-sagen ikke er relevant, eftersom Domstolen i denne sag, som vedrørte en præjudiciel forelæggelse om fortolkning, ikke undersøgte proportionaliteten af den forpligtelse, der er indført ved forordning nr. 561/2006, i forhold til de konkrete muligheder for gennemførelsen af denne bestemmelse. Domstolen vurderede ikke, om det var umuligt at anvende forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset.
384.
Efter min opfattelse svarer et sådant argument imidlertid til, at der rejses tvivl om Domstolens dom, og det tilsigter endda efterfølgende at bestride gyldigheden af nævnte bestemmelse i forordning nr. 561/2006, som var genstand for Domstolens fortolkning i denne dom. Med dette argument har de nævnte medlemsstater nemlig i sidste ende gjort gældende, at den tidligere version af artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006, som fortolket af Domstolen i Vaditrans-dommen, var ugyldig, idet den var i strid med proportionalitetsprincippet, for så vidt som Domstolen som led i sin analyse ikke vurderede, om det var umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at overholde det forbud mod at afholde den regulære ugentlige hviletid i køretøjet, der følger af den fortolkning af denne bestemmelse, som Domstolen fastlagde i denne dom.
385.
Et argument, som fremføres i et annullationssøgsmål til prøvelse af en bestemmelse, og som er udledt af ugyldigheden af denne bestemmelses tidligere version, som fortolket af Domstolen i en tidligere dom, skal efter min mening utvivlsomt afvises. I det foreliggende tilfælde er genstanden for søgsmålene anlagt af de pågældende medlemsstater en påstand om annullation af artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 og ikke en påstand om annullation af den tidligere version af artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006, som førstnævnte bestemmelse har erstattet.
386.
Jeg mener desuden, at en medlemsstat inden for rammerne af et søgsmål med påstand om annullation af en bestemmelse i en EU-retsakt på tilsvarende vis endvidere heller ikke kan forsøge at rejse tvivl om fortolkningen af den tidligere version af denne bestemmelse, som Domstolen har fastlagt i en præjudiciel dom.
387.
Det skal i denne henseende fremhæves, at det følger af artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, at medlemsstaternes regeringer har mulighed for at deltage i den præjudicielle procedure, og navnlig indgive indlæg i denne procedure. Såfremt en medlemsstat ønsker at gøre gældende, at en EU-retlig bestemmelse, som er genstand for en præjudiciel forelæggelse, er ugyldig, eller denne medlemsstat vil argumentere for en bestemt fortolkning af denne bestemmelse, kan medlemsstaten reelt intervenere i den præjudicielle procedure og fremføre sine argumenter. Medlemsstaten kan imidlertid ikke gøre dette i et senere søgsmål, hvori der er nedlagt påstand om annullation af en ny bestemmelse, som har ændret den tidligere bestemmelse.
388.
Det følger heraf, at såfremt de ovennævnte medlemsstater mente, at den tidligere version af artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006 var ugyldig eller skulle fortolkes på en bestemt måde, kunne og skulle de have fremført deres argumenter ved at intervenere i Vaditrans-sagen. Disse medlemsstater kan hverken rejse tvivl om gyldigheden af nævnte bestemmelse eller den fortolkning, som Domstolen fastlagde i denne dom, inden for rammerne af nærværende søgsmål, der vedrører en påstand om annullation af bl.a. artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054.
389.
Republikken Bulgarien og Rumænien har ligeledes gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 ikke blot kodificerer Vaditrans-dommen, men tilføjer yderligere krav.
390.
Det fremgår i denne henseende af ordlyden af artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054, at den nye bestemmelse i forhold til den tidligere version af artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006, som fortolket af Domstolen i Vaditrans-dommen, synes at tilføje tre yderligere krav. For det første henviser den nye version af bestemmelsen ikke alene til »regulære ugentlige hviletider«, men ligeledes til »ugentlige hviletider på mere end 45 timer, der afholdes som kompensation for tidligere reducerede ugentlige hviletider«. For det andet præciseres det i bestemmelsen, at disse hviletider skal afholdes »i egnet og kønsvenlig indkvartering med passende sovefaciliteter og sanitære forhold«. For det tredje præciseres heri, at »[a]lle omkostninger til indkvartering uden for køretøjet dækkes af arbejdsgiveren«.
391.
Hvad angår det første krav skal det fastslås, at det er omfattet af fortolkningen af den tidligere version af artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006, som Domstolen fastlagde i Vaditrans-dommen. Som jeg har påpeget i punkt 379 ovenfor, fastslog Domstolen i denne dom nemlig udtrykkeligt, at lastbilens førerhus ikke udgør en hvileplads, der er egnet til længere hviletider end daglige hviletider og reducerede ugentlige hviletider (
206
). Det følger heraf, at en ugentlig hviletid på mere end 45 timer, der afholdes som kompensation for tidligere reducerede ugentlige hviletider, selv inden vedtagelsen af forordning 2020/1054 ikke måtte afholdes i køretøjet.
392.
Det andet krav, der er nævnt i punkt 390 ovenfor, følger også direkte af Vaditrans-dommen. I denne dom fastslog Domstolen nemlig udtrykkeligt, at førerne skulle have mulighed for at tilbringe deres regulære ugentlige hviletider »et sted med tilpassede og tilstrækkelige betingelser for indkvartering« (
207
). Dette omfatter implicit, men utvivlsomt kravet om, at dette sted er kønsvenligt, samt, for så vidt som der er tale om »egnet« indkvartering, at stedet har passende sovefaciliteter og sanitære forhold.
393.
Hvad angår det tredje krav om, at arbejdsgiver dækker omkostningerne til indkvartering uden for køretøjet, følger dette krav efter min opfattelse ligeledes implicit af forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset, således som dette forbud følger af Vaditrans-dommen, sammenholdt med formålet med den pågældende bestemmelse. Den »hvileplads, der er egnet til længere hviletider«, som Domstolen omtalte i denne dom, kan således erstatte lastbilens førerhus med henblik på de regulære ugentlige hviletider. Førerhuset stilles i princippet til rådighed af arbejdsgiveren, men anses af Domstolen for et sted, der ikke giver tilpassede betingelser for indkvartering for sådanne perioder (
208
). Logisk set skal arbejdsgiveren ligeledes stille den »hvileplads, der er egnet«, som skal erstatte denne, til rådighed. Hvis føreren pålægges omkostningerne til indkvartering på en »hvileplads, der er egnet til længere hviletider«, vil det efter min mening være i strid med bestemmelsens formål, som Domstolen har anerkendt som formålene om at forbedre de ansattes arbejdsvilkår i vejsektoren og trafiksikkerheden generelt (
209
).
394.
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at lovgiver ved vedtagelsen af artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 ikke indførte det forbud mod at afholde den regulære ugentlige hviletid i førerhuset, som er fastsat i denne bestemmelse, i Unionens retsorden, men blot kodificerede gældende ret, der fremgår af den tidligere version af artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006, som fortolket af Domstolen i Vaditrans-dommen.
395.
På denne baggrund skal undersøgelsen af de anbringender, som Republikken Bulgarien, Rumænien og Ungarn har fremsat om tilsidesættelsen af proportionalitetsprincippet, i henhold til den retspraksis, der er nævnt i punkt 52 ff., og i overensstemmelse med punkt 372 ovenfor tilsigte at efterprøve, om EU-lovgiver ved at kodificere gældende ret åbenbart overskred sin vide skønsbeføjelse inden for den fælles transportpolitik ved at vælge en foranstaltning, der er åbenbart uegnet i forhold til de formål, som den tilsigter at forfølge, eller som forvolder ulemper, der er uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål. Det er således i lyset heraf, at de forskellige argumenter, som disse tre medlemsstater har fremført med henblik på at rejse tvivl om proportionaliteten af artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054, skal undersøges.
iii) Proportionaliteten af artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054
396.
Disse tre medlemsstater har indledningsvis fremført argumenter om, at den pågældende foranstaltning er uegnet og uforholdsmæssig som følge af den europæiske infrastrukturs nuværende tilstand, og nærmere bestemt det utilstrækkelige antal sikrede parkeringsområder og egnede indkvarteringssteder nær disse, hvilket gør det uforholdsmæssigt vanskeligt eller endda umuligt at overholde forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset.
397.
I denne henseende er foranstaltningens egnethed til at nå de forfulgte mål, hvis lovlighed ikke anfægtes, allerede blevet bekræftet af Domstolen i Vaditrans-dommens præmis 43, hvori Domstolen fastslog, at forbuddet mod at afholde den regulære ugentlige hviletid i køretøjet klart tilsigter at nå målene med forordning nr. 561/2006 om at forbedre føreres arbejdsvilkår og trafiksikkerheden.
398.
Hvad angår den eventuelle uforholdsmæssige karakter af lovgivers valg om at kodificere gældende ret skal det erindres, at enhver anderledes fremgangsmåde end opretholdelsen af forbuddet mod at afholde den regulære ugentlige hviletid i køretøjet ville have mindsket den sociale beskyttelse af førerne og herved forringet deres arbejdsvilkår i forhold til de eksisterende vilkår, hvilket ville være i strid med den pågældende lovgivnings formål samt Vaditrans-dommen.
399.
Det skal i denne henseende erindres, at Domstolen udtrykkeligt har fastslået, at lastbilens førerhus er et sted, som ikke giver betingelser for indkvartering, der er egnet til længere hviletider end daglige hviletider og reducerede ugentlige hviletider (
210
). Enhver lovgivningsmæssig løsning, som gør det muligt at tilbringe hviletiden i førerhuset, vil dermed være uforenelig med denne vurdering.
400.
En eventuel aktuel mangel på passende infrastrukturer kan efter min mening ikke være en begrundelse for ved lovgivning at tillade (eller pålægge) førerne at afholde deres regulære ugentlige hviletid i køretøjet, dvs. på et sted, der ikke er egnet til at tilbringe sådanne længere hvileperioder. Eventuelle problemer med infrastrukturen skal ikke løses til skade for førernes sociale rettigheder og i sidste ende deres helbred. Det følger deraf, at lovgiver efter min opfattelse ikke kan foreholdes en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, for så vidt som denne ikke ændrede gældende ret ved at reducere førernes sociale rettigheder og tillade dem at afholde deres regulære ugentlige hviletid på et uegnet sted.
401.
Det skal i øvrigt ligeledes fremhæves, at den pågældende bestemmelse ikke forbyder førerne at afholde enhver form for hviletid i køretøjet, men udelukkende finder anvendelse på den regulære ugentlige hviletid. Denne hviletid afholdes kun hver anden eller tredje uge (
211
). Den er desuden en type hviletid, som førerne i henhold til artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 skal kunne afholde på deres bopæl i medfør af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, hvilket reducerer det pres, som den omhandlede foranstaltning angiveligt udøver på parkeringsområderne.
402.
Alle de alternative lovgivningsmæssige løsninger, som de pågældende medlemsstater har nævnt, er i øvrigt ikke egnede til at forfølge det formål om social beskyttelse, som den pågældende lovgivning forfølger, og indebærer alle en reduktion af førernes sociale beskyttelse. Med hensyn til muligheden for frit at lade førerne vælge at afholde deres regulære ugentlige hviletid i førerhuset mener jeg for det første, at denne mulighed ud fra betragtninger svarende til dem, jeg har anført i punkt 243 ovenfor, ikke er egnet, idet der består en risiko for, at det valg, som arbejdstager foretager som den svage part i ansættelsesforholdet med transportvirksomheden, ikke er fuldstændigt frit, og at arbejdstageren kan presses med henblik på at foretage et valg, der er belejligt for arbejdstagerens interesser. For det andet indebærer indførelsen af undtagelser som den, der er omhandlet i den anden og den tredje alternative løsning, som er nævnt i punkt 363 ovenfor, at førerne får mulighed for at afholde deres regulære ugentlige hviletid på et uegnet sted, hvilket fører til en indskrænkning af førernes sociale rettigheder. For det tredje ses fastsættelsen af en overgangsperiode heller ikke at være egnet af de grunde, der er detaljeret angivet i punkt 499 ff. i nærværende forslag til afgørelse som led i undersøgelsen af anbringenderne fremsat mod artikel 3 i forordning 2020/1054 vedrørende denne forordnings ikrafttræden.
403.
Det er på denne baggrund min opfattelse, at de øvrige argumenter, som de pågældende tre medlemsstater har fremført med henblik på at rejse tvivl om foranstaltningens proportionalitet, ikke kan tages til følge.
404.
Argumenterne om henholdsvis risiciene for godsets sikkerhed, og således transportvirksomhedernes ansvar for, at dette går tabt, risikoen for at transportvirksomhederne og førerne pålægges sanktioner, og endelig de angivelige yderligere omkostninger for transportvirksomhederne i medfør af den pågældende bestemmelse kan heller ikke godtgøre, at EU-lovgiver har tilsidesat proportionalitetsprincippet. Eftersom artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 blot kodificerede allerede gældende ret, har vedtagelsen af denne bestemmelse således på ingen måde kunnet medføre en forøgelse af sådanne risici og omkostninger. På denne baggrund kan det ikke gøres gældende, at vedtagelsen af denne bestemmelse havde skadelige virkninger for de berørte aktører i forhold til den hidtidige situation. De pågældende medlemsstater har heller ikke godtgjort, at de ulemper, som vedtagelsen af nævnte bestemmelse forvolder transportvirksomhederne, er helt uforholdsmæssige, i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i punkt 57 ovenfor, således at lovgivers valg om at kodificere gældende ret var åbenbart forkert.
405.
Hvad navnlig angår sanktionerne fremgår det desuden af artikel 1, nr. 16), i forordning 2020/1054, at lovgiver udtrykkeligt har foreskrevet, at disse sanktioner skal være forholdsmæssige (
212
). Selv om det, således som Rumænien har anført, i denne henseende er korrekt, at forordning 2020/1054 ikke harmoniserer sanktionerne, betyder dette ikke, at lovgivers valg medfører en retlig usikkerhed, som kan bevirke en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet. Som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i punkt 119 ovenfor, kan EU-lovgiver nemlig benytte en generel retlig ramme, der eventuelt kan præciseres senere af bl.a. medlemsstaterne.
406.
På grundlag af et tilsvarende ræsonnement skal Republikken Bulgariens argument om den retlige usikkerhed i forhold til udtrykket »egnet indkvartering« efter min mening ligeledes forkastes, idet lovgiver ikke har pligt til detaljeret at fastlægge ethvert udtryk i en lovgivning. Eftersom EU-lovgiver ikke har defineret dette udtryk præcist, har denne i øvrigt overladt en fleksibilitetsmargen ved anvendelsen af bestemmelsen med hensyn til den type indkvartering, som førerne kan anvende, hvilket gør det muligt at mindske de mulige konsekvenser af de europæiske infrastrukturers eventuelt mangelfulde tilstand.
407.
Hvad indledningsvis angår argumentet om, at Kommissionen ikke har offentliggjort den liste over alle certificerede parkeringsområder, som den skal offentliggøre i medfør af den nye artikel 8a, stk. 1, i forordning nr. 561/2006, som ændret ved artikel 1, nr. 7), i forordning 2020/1054, kan et sådant argument, selv om det kan tjene til at gøre gældende, at Kommissionen eventuelt har gjort sig skyldig i en tilsidesættelse, på ingen måde godtgøre, at EU-lovgiver åbenbart overskred grænserne for sin vide skønsbeføjelse ved vedtagelsen af artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054.
408.
Hvad angår Kommissionens særlige rapporteringspligt, som er fastsat i artikel 8a, stk. 4, i forordning nr. 561/2006, som ændret ved forordning 2020/1054, hvorefter denne institution senest den 31. december 2024 forelægger Parlamentet og Rådet en rapport om bl.a. tilgængeligheden af egnede hvilefaciliteter for førere og af sikrede parkeringsfaciliteter, godtgør denne pligt på ingen måde, at den omhandlede foranstaltning er åbenbart uforholdsmæssig. Denne pligt godtgør alene, at lovgiver har indikeret, at der er tale om et område, i hvilken forbindelse denne skal underrettes om enhver situation, der kan gøre en ny vurdering påkrævet.
409.
Hvad dernæst angår Republikken Bulgariens argument om, at en medlemsstat kan være tilskyndet til ikke at øge antallet af infrastrukturer med henblik på at begrænse udenlandske transportvirksomheders levering af transporttjenester på dens område, skal jeg påpege, at dette argument er åbenbart hypotetisk og ikke er baseret på nogen oplysning, som antyder, at en sådan situation kan forekomme. Nævnte argument vedrører under alle omstændigheder medlemsstaternes eventuelle adfærd og ikke EU-lovgivers åbenbare overskridelse af sin vide skønsbeføjelse.
410.
Endelig erindrer jeg om, at Rådet og Parlamentet hvad angår anbringenderne om EU-lovgivers undersøgelse af proportionaliteten ikke har benægtet, at lovgiver ved vedtagelsen af artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 havde kendskab til det generelle spørgsmål om manglende passende infrastruktur i hele EU. Som Rumænien og Ungarn har anført, var denne problemstilling nemlig blevet fremhævet under lovgivningsprocessen i såvel konsekvensanalysen som i andre undersøgelser, herunder 2019-undersøgelsen.
411.
Det skal imidlertid erindres, at Kommissionen på trods af denne problemstilling i sit forslag til forordningen om arbejdstid, som var støttet på resultaterne af konsekvensanalysen, havde foreslået en bestemmelse svarende til den, der i sidste ende blev fastsat i artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054, som ligeledes foreskrev forbuddet mod at afholde længere hviletider, og dermed den regulære ugentlige hviletid, i køretøjet (
213
).
412.
I mellemtiden afsagde Domstolen Vaditrans-dommen, som fjernede enhver usikkerhed om rækkevidden af den tidligere version af artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006, og fortolkede denne bestemmelse med tilbagevirkende kraft (
214
) i den retning, der er nævnt i punkt 370 ovenfor, idet den afklarede, at et forbud som det, der er fastsat i nævnte forslag fra Kommissionen – og som i sidste ende blev fastsat i forordning 2020/1054 – allerede fandtes i EU-retten.
413.
På denne baggrund finder jeg, at det ikke kan gøres gældende, at EU-lovgiver ved at vedtage artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 og herved kodificere gældende ret, som i øvrigt var i overensstemmelse med forslaget til forordningen om arbejdstid, der var støttet på en konsekvensanalyse, undlod at tage hensyn til væsentlige elementer, nemlig oplysningerne om den mangel på sikrede parkeringsområder, som var blevet fremhævet under lovgivningsprocessen.
414.
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at alle anbringender, hvormed det tilsigtes at gøre gældende, at artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 ikke opfylder kravene i medfør af proportionalitetsprincippet, efter min mening skal forkastes.
b)
Tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF
1) Parternes argumenter
415.
Rumænien har gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 er i strid med de krav, der følger af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF, idet denne bestemmelse berører transportvirksomhederne og førernes interesser væsentligt.
416.
Hvad indledningsvis angår transportvirksomhederne oversteg deres omkostninger klart omkostningerne forbundet med at stille indkvartering til rådighed for førerne. Disse omkostninger skal nemlig ligeledes dække ændringer af ruter alt efter tilgængelig indkvartering og passende parkeringsområder, højere forsikringspræmier som følge af de øgede risici, der er forbundet med sikkerheden for det transporterede gods, førernes behov for at tilbagelægge yderligere afstande for at finde et passende område samt omkostninger til overførsel af føreren fra parkeringsområdet til indkvarteringen, som kan befinde sig i en betydelig afstand, henset til den situation, der er beskrevet i 2019-undersøgelsen. Transportvirksomhederne påføres i øvrigt et indtægtstab, eftersom manglen på infrastrukturer har indvirkning på den konkrete mulighed for at planlægge længere ture og gennemføre transport på visse ruter fuldstændig sikkert.
417.
Hvad angår førerne vil den påvirkning, som transportvirksomhederne udsættes for, dernæst føre til tab af beskæftigelse og til et behov for at udvandre til stater i Vesteuropa. Den pågældende bestemmelse øger desuden førernes træthed og stress som følge af manglen på infrastrukturer.
418.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes.
2) Bedømmelse
419.
Med hensyn til analysen af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF og deres rækkevidde henviser jeg til mine betragtninger i punkt 281-293 ovenfor.
420.
Hvad angår Rumæniens klagepunkter har jeg i punkt 394 ovenfor erindret om, at lovgiver ved vedtagelsen af artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 ikke indførte forbuddet mod at afholde den regulære ugentlige hviletid i førerhuset i Unionens retsorden, men blot kodificerede gældende ret, der fremgår af den tidligere version af artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006, som fortolket af Domstolen i Vaditrans-dommen.
421.
Eftersom forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset allerede gjaldt inden vedtagelsen af artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054, kan det på denne baggrund ikke gøres gældende, at denne bestemmelse medfører en forøgelse af omkostningerne eller et indtægtstab for transportvirksomhederne eller skadelige virkninger for førerne.
422.
Det følger heraf, at anbringendet om, at vedtagelsen af artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 er i strid med de krav, der følger af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF, idet transportvirksomhederne og førernes interesser påvirkes væsentligt, skal forkastes.
c)
Tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling
1) Parternes argumenter
423.
Med søgsmålene har Republikken Bulgarien (sag C-543/20) og Rumænien (sag C-546/20) gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 ikke opfylder kravene i medfør af princippet om forbud mod forskelsbehandling, som er fastsat i artikel 18 TEUF. Republikken Bulgarien har ligeledes henvist til chartrets artikel 20 og 21, princippet om medlemsstaternes ligestilling, der er fastsat i artikel 4, stk. 2, TEU, samt artikel 95, stk. 1, TEUF.
424.
Republikken Bulgarien og Rumænien har gjort gældende, at forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset er i strid med ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling for såvel transportvirksomhederne i EU’s geografiske periferi som for de førere, der arbejder for disse virksomheder. Det er nemlig betydeligt lettere for de transportvirksomheder, som har hjemsted i medlemsstater, der er beliggende centralt i EU, og for deres førere at overholde nævnte forbud end for de transportvirksomheder, der har hjemsted i medlemsstater i EU’s periferi, og deres førere. Inden for én og samme medlemsstat skaber forbuddet en forskelsbehandling mellem lokale førere og førere fra andre medlemsstater. De nationale førere påvirkes ikke af manglen på egnet indkvartering og sikrede parkeringsområder, eftersom de kan sove på deres bopæl og parkere deres lastbil ved transportvirksomheden. Det forholder sig ikke således med førere, som er ansat af transportvirksomheder, der har hjemsted i medlemsstater i EU’s periferi, og som på grund af manglen på egnet indkvartering og sikrede parkeringsområder tvinges til ikke at overholde nævnte forbud, hvorved omkostningerne øges for transportvirksomhederne, hvoraf de fleste er SMV’er.
425.
En vurdering af virkningerne på transportmarkedet af bestemmelserne i forordning 2020/1054 kan desuden ikke foretages uden at tage hensyn til forordning 2020/1055 og direktiv 2020/1057, som ligeledes indgår i mobilitetspakken. En samlet vurdering af den første mobilitetspakke fremhæver således lovgivningens diskriminerende karakter til skade for de sidstnævnte i lyset af den konkrete mulighed for at levere transporttjenester i EU.
426.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at alle disse anbringender skal forkastes.
2) Bedømmelse
427.
Republikken Bulgarien og Rumænien har gjort gældende, at EU-lovgiver ved at vedtage artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 og herved opretholde forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset tilsidesatte ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, idet dette forbud indebærer en forskelsbehandling mellem førerne såvel som mellem transportvirksomhederne.
428.
Jeg skal i denne henseende indledningsvis erindre om, at forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset finder anvendelse uden forskel og på samme måde på alle transportvirksomheder, som udfører transport ad vej, og som henhører under anvendelsesområdet for forordning nr. 561/2006, og på enhver fører, der er omfattet af denne forordning (
215
). Bestemmelsen finder anvendelse uanset førerens og arbejdsgiverens nationalitet. Det følger heraf, at denne forpligtelse ikke som sådan udtrykkeligt indfører forskellig behandling mellem hverken førere eller transportvirksomheder.
429.
Endvidere befinder førere, som gennemfører international transport mellem forskellige medlemsstater, og førere, som gennemfører intern transport i arbejdsgiverens etableringsmedlemsstat, sig efter min opfattelse ikke nødvendigvis i sammenlignelige situationer, navnlig hvad angår formålene med den bestemmelse, som fastsætter forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset.
430.
Jeg påpeger i denne henseende, således som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i punkt 79 ovenfor, at forskellige situationers sammenlignelighed skal vurderes i lyset af indholdet af og formålet med den anfægtede EU-retsakt. Det fremgår desuden af punkt 373 ovenfor, at forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset i det væsentlige tager sigte på formålet om at forbedre førernes arbejdsvilkår, hvilket ligeledes bidrager til forbedring af trafiksikkerheden.
431.
Forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset tilsigter tydeligvis at beskytte de førere, som tilbringer lange perioder væk hjemmefra, og som dermed som følge af deres arbejde skal afholde deres ugentlige hviletid langt fra dette sted. Såfremt en fører kan tilbringe sin ugentlige hviletid på sin bopæl, er nævnte forbud ikke relevant. På denne baggrund er de to typer føreres situationer, der er nævnt i punkt 429 ovenfor, således ikke sammenlignelige.
432.
Jeg skal endvidere erindre om, således som det er anført i punkt 43 ovenfor, at sondringen mellem dels international og national transport, dels hjemmehørende og ikke-hjemmehørende transportvirksomheder er udtrykkeligt fastsat i artikel 91, stk. 1, TEUF, navnlig bestemmelsens litra a) og b). EU-retten fastsætter således i den primære ret, at der inden for rammerne af den fælles transportpolitik benyttes en forskellig tilgang i lovgivningen om international transport og lovgivningen om national transport.
433.
Ifølge de to ovennævnte medlemsstaters ræsonnement indebærer tilladelsen til, at førere, der gennemfører international transport, kan afholde deres regulære ugentlige hviletid i køretøjet, en endnu større forskelsbehandling mellem nationale førere, som kan afholde deres regulære ugentlige hviletid på deres bopæl, og førere fra andre medlemsstater, som skal afholde deres regulære ugentlige hviletid i førerhuset, dvs. et sted, der ikke er egnet til at tilbringe sådanne lange hvileperioder (
216
).
434.
Endelig fremgår det af de to ovennævnte medlemsstaters argumentation, at den angivelige forskelsbehandling, som de har gjort gældende, ikke følger af selve forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset, men snarere af den europæiske infrastrukturs eventuelle nuværende tilstand, og nærmere bestemt af manglen på tilstrækkelige parkeringsområder og egnet indkvartering nær disse.
435.
Som led i den begrænsede domstolsprøvelse, som Domstolen på et område som transportpolitikken ligeledes har anerkendt med hensyn til overholdelsen af ligebehandlingsprincippet (
217
), kan Unionens retsinstanser ikke sætte deres vurdering i stedet for EU-lovgivers ved – som følge af en sådan eventuel mangel på egnede infrastrukturer – at rejse tvivl om lovgivers valg af ikke at have ændret gældende ret og ikke at have indskrænket førernes sociale rettigheder ved at give dem mulighed for at afholde deres regulære ugentlige hviletid på et sted, der ikke er egnet til så lange hviletider.
436.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger mener jeg, at anbringenderne fremsat mod artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling skal forkastes.
d)
Tilsidesættelse af de EU-retlige bestemmelser om den frie udveksling af transporttjenester og det indre marked
1) Parternes argumenter
437.
Rumænien har gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 er i strid med de EU-retlige bestemmelser om fri udveksling af transporttjenester og det indre marked. Denne medlemsstat har anført, at gennemførelsen af forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset for så vidt angår den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet, således som denne er fastsat i artikel 58, stk. 1, TEUF, begrænser denne frihed, eftersom transportruterne for en ubegrænset varighed begrænses til de ruter, som kan gennemføres inden for en frist, der ikke forpligter føreren til at afholde sin ugentlige hviletid, eller som fastlægges på grundlag af eksistensen af sikrede parkeringsområder. Som følge af denne begrænsning medfører foranstaltningen de facto en fragmentering af det indre marked. Dette bevirker et tilbageskridt for gennemførelsen af formålet med bæredygtig udvikling af dette marked, som det foreskrives i artikel 3 TEU, hvilket ligeledes er et af de formål, som Kommissionen definerede i sin konsekvensanalyse (
218
).
438.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes.
2) Bedømmelse
439.
Som det fremgår af punkt 44 ff. ovenfor, skal anvendelsen af principperne om den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet ifølge EUF-traktaten ske ved gennemførelsen af en fælles transportpolitik, og den frie udveksling af transporttjenester sikres udelukkende, for så vidt som denne ret indrømmes ved foranstaltninger i den afledte ret, som EU-lovgiver vedtager inden for rammerne af denne fælles politik.
440.
Det følger heraf, at selv hvis det antages, at artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054, således som Rumænien har gjort gældende, medfører en begrænsning for den frie udveksling af tjenesteydelser, idet EU-lovgiver inden for rammerne af sin skønsmargen ved gennemførelsen af den fælles transportpolitik frit kan indføre den grad af liberalisering af denne sektor, som denne lovgiver finder hensigtsmæssig, indebærer denne omstændighed på ingen måde en tilsidesættelse af de EU-retlige bestemmelser om den frie udveksling af transporttjenester og det indre marked. Dette anbringende skal på denne baggrund efter min mening ligeledes forkastes.
e)
Konklusion om anbringenderne vedrørende forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset
441.
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at de anbringender, som Republikken Bulgarien (sag C-543/20), Rumænien (sag C-546/20) og Ungarn (sag C-551/20) har fremsat mod artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054, efter min opfattelse skal forkastes.
3.
Anbringenderne vedrørende artikel 2, nr. 2), i forordning 2020/1054
442.
Med søgsmålet i sag C-551/20 har Ungarn nedlagt påstand om annullation af artikel 2, nr. 2), i forordning 2020/1054, hvorved datoen for ikrafttræden af forpligtelsen til at installere andengenerationstakografer, dvs. intelligente andengenerationstakografer, blev fremskyndet.
443.
Mens det i medfør af den lovgivning, der fandt anvendelse inden vedtagelsen af forordning 2020/1054, var muligt at opfylde forpligtelsen til at installere andengenerationstakografer indtil den 15. juni 2034 (
219
), fremgår det af denne forordnings artikel 2, nr. 2), sammenholdt med denne artikels nr. 8), hvori fastsættes fristerne for Kommissionens vedtagelse af specifikationerne vedrørende andengenerationstakograferne, at såfremt denne institution inden for de fastsatte frister vedtager og anvender gennemførelsesforordningen med nævnte specifikationer, skal køretøjer, der er udstyret med digitale eller analoge takografer, udstyres med andengenerationstakografer senest den 31. december 2024, og de køretøjer, der er udstyret med intelligente takografer, skal udstyres med andengenerationstakografer senest i 2025. Kommissionen vedtog de tekniske specifikationer vedrørende de intelligente takografer den 16. juli 2021 (
220
) og ændrede dem den 16. maj 2023 (
221
).
444.
Til støtte for påstanden om annullation af artikel 2, nr. 2), i forordning 2020/1054 har Ungarn påberåbt sig tre anbringender, hvoraf det første vedrører tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, det andet vedrører tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og af retssikkerhedsprincippet, og det tredje anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 151, stk. 2, TEUF.
a)
Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
1) Parternes argumenter
445.
Med det første anbringende har Ungarn, støttet af Rumænien, Republikken Letland og Republikken Estland, gjort gældende, at EU-lovgiver ved vedtagelsen af artikel 2, nr. 2), i forordning 2020/1054 tilsidesatte proportionalitetsprincippet og anlagde et åbenbart urigtigt skøn, idet denne lovgiver ikke foretog en vurdering af de økonomiske konsekvenser af den betydelige fremskyndelse af fristen for installation af andengenerationstakografer. Eftersom denne bestemmelse ikke fremgår af forslaget til forordningen om arbejdstid, er der ikke foretaget en konsekvensanalyse heraf. Bestemmelserne om ændring af fristen for installationen af takografen blev indført i udkastet i medfør af aftalen mellem Parlamentet og Rådet, uden at disse institutioner foretog en konsekvensanalyse.
446.
Det fremgår af retspraksis, at det kan undlades at foretage en konsekvensanalyse, når lovgiver råder over objektive oplysninger, som giver denne mulighed for at vurdere foranstaltningens proportionalitet. Ungarn har anført, at denne stat ikke har kendskab til, at der foreligger sådanne oplysninger, eller til en analyse, som lovgiverne har foretaget.
447.
Ungarn har ligeledes gjort gældende, at de bestemmelser, som Parlamentet og Rådet foreslog, udgjorde væsentlige ændringer til nævnte forslag fra Kommissionen som omhandlet i den interinstitutionelle aftale, der er nævnt i punkt 62 ff. ovenfor, og at det således var begrundet at foretage en supplerende konsekvensanalyse eller pålægge Kommissionen at foretage denne. To undersøgelser, som blev gennemført i februar og marts 2018, undersøgte omkostningerne til at bringe udstyret i overensstemmelse med reglerne, men behandlede ikke udtrykkeligt spørgsmålet om forholdsmæssigheden, selv om det i den anden undersøgelse anførtes, at der var en mulig uforholdsmæssighed. Ungarn har desuden gjort gældende, at den omstændighed, at den nye teknologi (andengenerationsteknologien) endnu ikke er på markedet, uden at man med sikkerhed ved, hvornår den vil komme på markedet, udgør en særlig problemstilling.
448.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes.
2) Bedømmelse
449.
Inden for rammerne af dette anbringende har Ungarn grundlæggende foreholdt EU-lovgiver, at denne vedtog artikel 2, nr. 2), i forordning 2020/1054, og at lovgiver herved fremskyndede fristen for installationen af andengenerationstakograferne betydeligt uden at have anmodet om en konsekvensanalyse, og uden at den rådede over tilstrækkelige oplysninger til at kunne vurdere den endeligt vedtagne foranstaltnings proportionalitet.
450.
Det skal i denne henseende indledningsvis påpeges, at der er enighed mellem parterne om, at konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, som Kommissionen gennemførte med henblik på ændringen af forordning nr. 561/2006 og nr. 165/2014, ikke omfattede fristen for installation af andengenerationstakografer, idet denne institution i sit forslag til ændring af sidstnævnte forordning ikke påtænkte at fremskynde datoen for ikrafttræden af forpligtelsen til installation af andengenerationstakografer.
451.
Det fremgår imidlertid af den retspraksis, der er nævnt i punkt 65 og 72 ovenfor, at undladelsen af at foretage en konsekvensanalyse ikke kan kvalificeres som en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, når EU-lovgiver råder over tilstrækkelige oplysninger, som giver denne mulighed for at vurdere en vedtaget foranstaltnings proportionalitet, og desuden at EU-lovgiver i forbindelse med den faktiske udøvelse af sine beføjelser ikke alene kan tage hensyn til konsekvensanalysen, men ligeledes til enhver anden informationskilde.
452.
Selv om den omhandlede foranstaltning ikke fremgik af Kommissionens forslag og af konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, offentliggjorde Kommissionen i det foreliggende tilfælde, således som Rådet og Parlamentet har gjort gældende, i marts 2018 den endelige rapport om en undersøgelse af foranstaltningerne til fordel for en indførelse af den intelligente takograf. Ungarn har ikke anfægtet, at formålet med denne undersøgelse var at vurdere de forskellige strategiske muligheder med henblik på at fremskynde processen for indførelse af den intelligente takograf og navnlig vurdere de økonomiske, sociale og trafiksikkerhedsmæssige konsekvenser for de køretøjer, der var indregistreret før juni 2019 (
222
). Kommissionens undersøgelse omfattede en detaljeret cost-benefit-analyse, som tog hensyn til de økonomiske virkninger for transportvirksomhederne og de nationale myndigheder, virkningerne på trafiksikkerheden, de sociale virkninger og virkningerne på det indre marked. I 2018 gennemførte Parlamentet desuden en undersøgelse med henblik på at vurdere omkostninger og fordele ved inden januar 2020 at installere en intelligent takograf i lastbiler, der udfører international transport (
223
). Det fremgår ligeledes af sagsakterne, at lovgiver gennemgik og tog hensyn til disse undersøgelser under den lovgivningsproces, der førte til vedtagelsen af forordning 2020/1054.
453.
På denne baggrund finder jeg, at de EU-institutioner, der var ophavsmænd til den pågældende retsakt, for Domstolen har godtgjort, at den omhandlede foranstaltning blev vedtaget under udøvelse af deres skønsbeføjelser, og klart og utvetydigt har fremlagt og forklaret de grundlæggende oplysninger, som de tog hensyn til for at underbygge den omtvistede foranstaltning.
454.
De øvrige argumenter, som Ungarn har fremført, gør det ikke muligt at rejse tvivl om denne vurdering.
455.
For det første er den omstændighed, som Ungarn har anført, at de to ovennævnte undersøgelser ikke specifikt undersøgte overholdelsen af proportionalitetsprincippet, således uden relevans. Det tilkommer nemlig lovgiver på grundlag af de tilgængelige oplysninger at foretage den fornødne afvejning mellem de forskellige foreliggende interesser med henblik på at sikre en balance mellem disse, idet der tages hensyn til de formål, der forfølges med den omhandlede foranstaltning. Det kan følgelig ikke kræves, at de oplysninger, der ligger til grund for udøvelsen af lovgivers skønsbeføjelse, fremlægges som led i en specifik vurdering af proportionaliteten. Jeg skal i denne henseende ligeledes erindre om, at den form, hvormed de grundlæggende oplysninger, som EU-lovgiver har taget hensyn til, opregnes, således som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i punkt 72 ovenfor, er uden betydning.
456.
For det andet kan den omstændighed, som Ungarn har anført, at andengenerationsteknologien endnu ikke er på markedet, selv hvis denne omstændighed antages godtgjort – hvilket ikke er tilfældet – ikke rejse tvivl om den omhandlede foranstaltnings proportionalitet.
457.
Det skal nemlig påpeges, således som det fremgår af Domstolens faste praksis, der er nævnt i punkt 74 ovenfor, at gyldigheden af en EU-retsakt skal vurderes i forhold til de oplysninger, som EU-lovgiver rådede over på tidspunktet for vedtagelsen af den pågældende lovgivning. EU-institutionerne har bevist, uden at Ungarn har bestridt dette, at de oplysninger, som lovgiver rådede over under lovgivningsprocessen, var, at den pågældende teknologi ville være klar i 2022, og at installationen af andengenerationstakografer kunne afsluttes inden udgangen af 2024 (
224
).
458.
Fristen for at installere andengenerationstakografer blev desuden fastsat på en noget atypisk måde i forordning 2020/1054, for så vidt som fristen ikke blev fastsat til en bestemt dato, men til en frist fra Kommissionens vedtagelse af de nødvendige detaljerede tekniske bestemmelser, hvilket sikrede, at der var en tilstrækkelig frist til at udvikle disse nye takografer. Som jeg har påpeget i punkt 443 ovenfor, vedtog Kommissionen de tekniske specifikationer vedrørende intelligente takografer den 16. juli 2021 og har endda ændret dem for nylig for at sikre, at disse andengenerationstakografer fungerer samlet på trods af visse forsinkelser af tekniske årsager. Denne udvikling viser efter min opfattelse, at lovgivers valg var passende i lyset af reglerne for fastsættelse af fristen for installation af andengenerationstakografer, som skulle sikre en fleksibilitet ved indførelsen af denne forpligtelse.
459.
Det følger efter min mening af ovenstående betragtninger, at anbringendet om, at EU-lovgiver tilsidesatte proportionalitetsprincippet ved vedtagelsen af artikel 2, nr. 2), i forordning 2020/1054, skal forkastes.
b)
Tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet
1) Parternes argumenter
460.
Med det andet anbringende har Ungarn gjort gældende, at fristen for installation af andengenerationstakografer er i strid med de erhvervsdrivendes berettigede forventninger og dermed princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet. Det følger nemlig af den lovgivning, der fandt anvendelse før vedtagelsen af forordning 2020/1054 (
225
), at de erhvervsdrivende berettiget kunne være af den opfattelse, at de havde en frist på 15 år efter vedtagelsen af gennemførelsesreglerne til at opfylde kravet om installation af intelligente takografer. De erhvervsdrivende har ikke blot støttet deres forventning på en opretholdelse af en bestående situation, men lovgiver har under udøvelse af sin skønsbeføjelse selv fastsat en frist, på hvilken de erhvervsdrivende har kunnet basere deres økonomiske beslutninger. Det er således alene muligt at ændre denne frist af tvingende hensyn af almen interesse. I Ungarn gælder forpligtelsen til at installere andengenerationstakografer som følge af de fremskyndede frister ca. 60% af flåden og er forbundet med en omkostning på skønsmæssigt 2000 EUR pr. enhed.
461.
Eftersom lovgiver vedtog forordning 2020/1054 den 15. juli 2020, er det fra denne nye dato, at forpligtelsen til at bringe udstyret i overensstemmelse med reglerne kunne være kendt med sikkerhed. Begyndelsestidspunktet for den periode, som de erhvervsdrivende har til at efterkomme reglerne, kan således alene beregnes fra denne dato og ikke fra tidspunktet for offentliggørelsen af de undersøgelser, der for første gang behandlede spørgsmålet. De erhvervsdrivende kunne, selv om de havde kendskab til disse undersøgelser, ikke med sikkerhed vide, hvilken løsning der ville blive valgt.
462.
Ingen af de grunde, der er angivet i 27. betragtning til forordning 2020/1054 som begrundelse for ændringen af fristerne for indførelse af andengenerationstakografer, udgør tvingende hensyn af almen interesse. For det første er effektiviteten af kontrollen med anvendelsen af de sociale regler i lyset af omkostningerne ikke reelt blevet undersøgt under lovgivningsprocessen. For det andet udgør udviklingen af nye teknologier og digitaliseringen i hele økonomien ikke tvingende hensyn af almen interesse, som kan begrunde en påvirkning af de erhvervsdrivendes berettigede forventning. Andengenerationstakografer er endvidere endnu ikke udviklet, og datoen for indførelsen heraf på markedet er ukendt. For det tredje er det med hensyn til behovet for at have rimelige konkurrencevilkår for virksomhederne i den internationale vejtransportsektor vanskeligt at forstå, hvorfor internationale virksomheder fra tredjelande ikke er underlagt denne forpligtelse. Den europæiske overenskomst om arbejde, der udføres af det kørende personale i international vejtransport (herefter »AETR-overenskomsten«), foreskriver i øjeblikket forpligtelsen til installation af en digital takograf.
463.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes.
2) Bedømmelse
464.
Jeg har i punkt 117 ff. i nærværende forslag til afgørelse, hvortil jeg henviser, allerede analyseret de principper, som Domstolen har fastlagt i praksis vedrørende retssikkerhedsprincippet.
465.
Hvad angår princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, som er en naturlig følge af retssikkerhedsprincippet, følger det af fast retspraksis, at adgangen til at påberåbe sig dette princip står åben for enhver erhvervsdrivende, hos hvem en national myndighed har vakt begrundede forhåbninger. Det følger af denne retspraksis, at præcise, ubetingede og samstemmende oplysninger, der hidrører fra autoriserede og pålidelige kilder, er forsikringer, der kan afføde sådanne forhåbninger, uanset den form, hvorunder de meddeles (
226
).
466.
Når en forudseende og påpasselig erhvervsdrivende kan påregne vedtagelsen af en foranstaltning, der kan påvirke den pågældendes interesser, kan vedkommende derimod ikke påberåbe sig et sådant princip, når foranstaltningen vedtages (
227
).
467.
Hvad angår påberåbelsen af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning som følge af EU-lovgivers handling skal det påpeges, at Domstolen har anerkendt, at der tilkommer denne lovgiver et vidt skøn, når de foranstaltninger, der skal træffes, indebærer valg af politisk, økonomisk og social karakter, og når vedkommende skal foretage komplekse vurderinger (
228
).
468.
Domstolen har ligeledes fastslået, at en erhvervsdrivende ikke kan nære en berettiget forventning om, at der slet ikke vil blive foretaget lovændringer, men alene anfægte de nærmere bestemmelser om gennemførelsen af en sådan ændring (
229
).
469.
Heller ikke retssikkerhedsprincippet indebærer et krav om, at der ikke foretages lovændringer, men kræver snarere, at lovgiver tager hensyn til særlige situationer for de erhvervsdrivende og i givet fald tilpasser anvendelsen af de nye retsregler herefter (
230
).
470.
Det fremgår endvidere af Domstolens faste praksis, at anvendelsesområdet for princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ikke må udvides i en sådan grad, at princippet generelt forhindrer, at en ny lovgivning kan finde anvendelse på de fremtidige virkninger af situationer, som er opstået under en tidligere lovgivning (
231
), navnlig inden for områder, hvor der skal foretages en konstant tilpasning (
232
).
471.
Det kan i det foreliggende tilfælde efter min opfattelse ikke fastslås, at de pågældende erhvervsdrivende har modtaget præcise, ubetingede og samstemmende forsikringer som omhandlet i ovennævnte retspraksis, som kunne have begrundet, at disse erhvervsdrivende nærede en berettiget forventning om, at de lovgivningsmæssige rammer ville forblive uændrede, og at de således i alle tilfælde ville have en frist på 15 år efter vedtagelsen af gennemførelsesreglerne til at opfylde kravet om installation af intelligente takografer.
472.
Det fremgår nemlig på ingen måde, at lovgiver påtog sig en ubetinget forpligtelse i den forstand, at de lovgivningsmæssige rammer, der fandt anvendelse på takografer, ville forblive uændrede i 15 år. Det skal i denne henseende påpeges, at det slet ikke er usædvanligt, at lovgivningsmæssige rammer tilpasses flere gange, navnlig på områder, som angår tekniske og/eller teknologiske spørgsmål med hurtig udvikling, og som er kendetegnet ved hurtige og vedvarende tekniske fremskridt.
473.
Jeg er desuden enig med institutionerne i, at en påpasselig og oplyst aktør i vejtransportsektoren i lyset af de to dokumenter, der er nævnt i punkt 452 ovenfor, som var baseret på høringen af repræsentanterne for den pågældende erhvervssektor og de interesserede parter, i hvert fald fra offentliggørelsen af disse undersøgelser ikke kunne se bort fra den omstændighed, at EU-lovgiver påtænkte mulige ændringer af lovgivningen om takografer. En sådan aktør var således reelt i stand til at tage hensyn til denne mulighed som led i sine økonomiske beslutninger.
474.
Den pågældende bestemmelse kan heller ikke anses for med øjeblikkelig virkning og uden varsel at have ophævet en specifik fordel, som lovgivningen gav de interesserede aktører. Tværtimod følger det af forordning 2020/1054, at de erhvervsdrivende har fire til fem år til at overholde de nye regler om intelligente takografer.
475.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger mener jeg, at Ungarns anbringende om, at artikel 2, nr. 2), i forordning 2020/1054 er blevet vedtaget i strid med princippet om af beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet, skal forkastes.
c)
Tilsidesættelse af artikel 151, stk. 2, TEUF
1) Parternes argumenter
476.
Ungarn har gjort gældende, at artikel 2, nr. 2), i forordning 2020/1054 er i strid med forpligtelsen til at opretholde EU-økonomiens konkurrenceevne, som det er fastsat i artikel 151, stk. 2, TEUF. Selv om denne forordning blev vedtaget inden for rammerne af den fælles transportpolitik, og dens retsgrundlag er artikel 91, stk. 1, TEUF, henhører den utvivlsomt under socialpolitikken. En forbedring af arbejdsvilkårene ved en tilnærmelse af lovgivningerne kan ikke finde sted, uden at der samtidig tages hensyn til behovet for at opretholde EU-økonomiens konkurrenceevne. I øjeblikket finder tilsvarende krav vedrørende andengenerationstakografer imidlertid ikke anvendelse på køretøjer fra virksomheder, som ikke har hjemsted i en medlemsstat, mens det følger af AETR-overenskomsten, at køretøjer fra virksomheder, der har hjemsted i et land, hvor denne aftale finder anvendelse, kun må have en digital takograf, hvilket følgelig giver dem en konkurrencefordel. Selv om lovgiver i 34. betragtning til forordning 2020/1054 selv har anerkendt behovet for at opretholde EU-virksomhedernes konkurrenceevne, pålægger denne lovgivningsmæssige tekst ikke Kommissionen nogen konkret forpligtelse eller en præcis frist i denne henseende, hvorfor intet sikrer, at AETR-overenskomsten ændres i overensstemmelse hermed, eller at der i hvert fald kan indledes forhandlinger herom i nær fremtid. Selv om lovgiver ikke har en resultatforpligtelse, har denne en forpligtelse til at udvise omhu, for så vidt som den skal gøre alt, hvad den kan, for at sikre, at Unionen ikke står i en konkurrencemæssig ufordelagtig situation. For at opfylde dette krav er det ikke tilstrækkeligt at vedtage en betragtning, som ikke har nogen bindende virkning.
2) Bedømmelse
477.
Artikel 151 TEUF, hvis tilsidesættelse Ungarn har gjort gældende med dette anbringende, er den første artikel i afsnit X i EUF-traktatens tredje del, der vedrører »Social- og arbejdsmarkedspolitikken«. Det følger af denne artikels stk. 2, at »Unionen og medlemsstaterne [med henblik på de socialpolitiske formål] iværksætter foranstaltninger, der tager hensyn til forskellene i national praksis, særlig på overenskomstområdet, samt til nødvendigheden af at opretholde EU-økonomiens konkurrenceevne«.
478.
Det følger af selve ordlyden af denne bestemmelse, at bestemmelsen foreskriver en simpel forpligtelse til »at tage hensyn«. Som det fremgår af punkt 288 ff. ovenfor – og ligesom det i øvrigt er tilfældet for artikel 91, stk. 1, TEUF og artikel 94 TEUF – har en sådan forpligtelse ingen absolut værdi, men forpligter udelukkende EU-lovgiver til med henblik på de foranstaltninger, der vedtages på det socialpolitiske område, at tage hensyn til de heri anførte specifikke parametre og mål, og navnlig nødvendigheden af at opretholde EU-økonomiens konkurrenceevne.
479.
Ungarn har foreholdt lovgiver, at denne ikke tog hensyn til denne nødvendighed i forhold til den omstændighed, at det følger af AETR-overenskomsten, at køretøjer fra virksomheder, der har hjemsted i tredjelande, for hvilke denne aftale finder anvendelse, ikke skal være udstyret med en andengenerationstakograf, hvilket giver disse virksomheder en konkurrencemæssig fordel.
480.
Det fremgår imidlertid af 34. betragtning til forordning 2020/1054, at lovgiver udtrykkeligt var af den opfattelse, at »[d]et er vigtigt, at transportvirksomheder, der er etableret i tredjelande, er underlagt regler, der svarer til EU-reglerne, når de udfører vejtransporter på Unionens område«, og at »Kommissionen bør vurdere anvendelsen af dette princip på EU-plan og foreslå passende løsninger, der skal forhandles inden for rammerne af [AETR-overenskomsten]«.
481.
Det kan på denne baggrund ikke gøres gældende, at lovgiver ikke »tog hensyn til« de forskelle, herunder forskellene vedrørende takografer, der findes i den lovgivning, som finder anvendelse på henholdsvis EU-transportvirksomheder og på transportvirksomheder fra tredjelande, når de gennemfører vejtransport i EU.
482.
Det følger efter min opfattelse af ovenstående betragtninger, at Ungarns tredje anbringende, som er fremsat mod artikel 2, nr. 2), i forordning 2020/1054, ligeledes skal forkastes, uden at det er fornødent at behandle spørgsmålet, om artikel 151 TEUF, der er en bestemmelse i afsnit X vedrørende »Social- og arbejdsmarkedspolitikken«, finder anvendelse på en lovgivningsmæssig retsakt, der er vedtaget inden for rammerne af den fælles transportpolitik, som er fastsat i afsnit IV og har hjemmel i artikel 91, stk. 1, TEUF.
483.
I lyset af samtlige ovenstående betragtninger mener jeg, at Parlamentet og Rådet i det hele bør frifindes for Ungarns påstand i sag C-551/20 om annullation af artikel 2, nr. 2), i forordning 2020/1054.
4.
Anbringenderne vedrørende artikel 3 i forordning 2020/1054
484.
Med søgsmålet i sag C-541/20 har Republikken Litauen nedlagt påstand om annullation af artikel 3 i forordning 2020/1054, som fastsætter, at denne forordning – medmindre to undtagelser, der ikke er relevante i denne sammenhæng, er opfyldt (
233
) – træder i kraft på tyvendedagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende. Nævnte forordning blev offentliggjort i EU-Tidende den 17. juli 2020 og trådte følgelig i kraft den 20. august 2020.
485.
Til støtte for søgsmålet har Republikken Litauen fremsat tre anbringender. Inden disse anbringender undersøges, skal det imidlertid efterprøves, om de er relevante.
a)
Spørgsmålet, om anbringenderne vedrørende artikel 3 i forordning 2020/1054 er relevante
486.
Med de tre anbringender har Republikken Litauen anfægtet artikel 3 i forordning 2020/1054, hvori fristen for denne forordnings ikrafttræden fastsættes til 20 dage. Rådet og Parlamentet har imidlertid gjort gældende, at selv om denne artikel annulleres, følger det under alle omstændigheder af artikel 297, stk. 1, tredje afsnit, TEUF, at ikrafttrædelsesdatoen fortsat vil finde anvendelse for nævnte forordning (
234
).
487.
Jeg skal i denne henseende erindre om, at det følger af artikel 297, stk. 1, tredje afsnit, TEUF, at lovgivningsmæssige retsakter »træder i kraft på det tidspunkt, der er fastsat i retsakterne, eller, hvis et sådant ikke er angivet, på tyvendedagen efter offentliggørelsen«.
488.
Som Domstolens vicepræsident fastslog i den sag om foreløbige forholdsregler, som Republikken Litauen har anlagt, udgør artikel 3 i forordning 2020/1054 blot en gennemførelse af artikel 297, stk. 1, tredje afsnit, TEUF (
235
).
489.
Denne omstændighed indebærer imidlertid ikke automatisk, at annullationen af nævnte artikel 3 under alle omstændigheder bevirker, at denne frist for ikrafttræden på 20 dage finder anvendelse i henhold til artikel 297, stk. 1, tredje afsnit, TEUF. Denne bestemmelse i EUF-traktaten foreskriver nemlig også, at lovgiver, såfremt denne finder det hensigtsmæssigt, kan beslutte at anvende en anden frist for en lovgivningsmæssig retsakts ikrafttræden. Med anbringenderne har Republikken Litauen rejst tvivl om EU-lovgivers valg af at fastsætte denne »standardiserede« frist for ikrafttræden af forordning 2020/1054 på 20 dage fra offentliggørelsen i EU-Tidende uden i stedet at fastsætte en længere frist, således som det udtrykkeligt er tilladt i medfør af nævnte bestemmelse i EUF-traktaten. Republikken Litauen har gjort gældende, at der nemlig var behov for en tilstrækkelig overgangsperiode til at give medlemsstaterne og de berørte aktører mulighed for at tilpasse sig de nye regler, der er fastsat i nævnte forordning, herunder bestemmelserne om forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset og forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden.
490.
Det følger heraf, at såfremt Domstolen måtte tage Republikken Litauens anbringender til følge og annullere artikel 3 i forordning 2020/1054 ved at fastslå, at anvendelsen af den heri fastsatte frist på 20 dage ikke er i overensstemmelse med EU-retten, kan en sådan annullation i modsætning til, hvad disse to institutioner har anført, på ingen måde føre til en anvendelse af denne frist, som er blevet fundet ulovlig, og således den nævnte ikrafttrædelsesdato i medfør af artikel 297, stk. 1, tredje afsnit, TEUF. Tværtimod ville der blive rejst tvivl om enhver ikrafttræden af nævnte forordning.
491.
Efter min opfattelse er de anbringender, som Republikken Litauen har fremsat vedrørende artikel 3 i forordning 2020/1054, følgelig ikke irrelevante.
b)
Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
1) Parternes argumenter
492.
Med det første anbringende har Republikken Litauen gjort gældende, at EU-lovgiver ved i artikel 3 i forordning 2020/1054 at fastsætte en forpligtelse til inden for den fastsatte frist på 20 dage at anvende bestemmelserne om forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset og forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden [fastsat i henholdsvis artikel 1, nr. 6), litra c) og d), i forordning 2020/1054], ikke tog hensyn til den omstændighed, at medlemsstaterne og transportvirksomhederne, eftersom der ikke forelå en overgangsperiode, ikke kunne tilpasse sig disse forpligtelser, og at lovgiver ikke angav et argument, der begrundede en sådan uopsættelighed for bestemmelsernes ikrafttræden. Ved at vælge en uegnet mekanisme til gennemførelse af forordning 2020/1054 (som hverken foreskrev udsættelse af forordningens anvendelse eller en overgangsperiode) skabte EU-institutionerne således en uholdbar lovgivning, hvormed det er særlig vanskeligt at sikre overholdelsen af de forskellige objektive grunde, og tilsidesatte herved proportionalitetsprincippet.
493.
For det første tog EU-lovgiver ikke hensyn til, at der i øjeblikket ikke findes tilstrækkelige egnede og sikrede parkeringsområder, hvor førerne kan gøre brug af egnede hvilebetingelser uden for førerhuset. Det følger heraf, at transportvirksomhederne løber ubegrundede og uforholdsmæssige risici, når de instruerer førerne i at efterlade lastbilen på områder, hvor lastens sikkerhed ikke er garanteret. I konsekvensanalysen bekræftede Kommissionen endvidere selv de vanskeligheder, der følger af det utilstrækkelige antal indkvarteringssteder og sikrede parkeringsområder. Artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 er ikke blot en kodificering af Vaditrans-dommen, idet forpligtelsen til at afholde hviletiden i egnet og kønsvenlig indkvartering med passende sovefaciliteter og sanitære forhold er en ny forpligtelse. Lovgiver skal under alle omstændigheder selv for at kodificere en bestemmelse følge den almindelige lovgivningsproces, hvorunder denne bl.a. skal vurdere den foreslåede foranstaltnings forholdsmæssighed og efterprøve, om foranstaltningen kan gennemføres i praksis.
494.
For det andet har Republikken Litauen henvist til 2019-undersøgelsen og til de oplysninger, der er omtalt i punkt 351 ovenfor.
495.
For det tredje har Republikken Litauen gjort gældende, at EU-lovgiver, selv om vedkommende af EØSU samt Parlamentets Udvalg om Beskæftigelse og Sociale Anliggender og Transport- og Turismeudvalg var blevet oplyst om vanskelighederne ved anvendelsen af forordning 2020/1054, så bort fra disse oplysninger.
496.
For det fjerde har Republikken Litauen gjort gældende, at forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset ligeledes rejser andre væsentlige juridiske problemstillinger, eksempelvis vedrørende sikkerhedsforholdsregler og forsikringsdækning, eftersom føreren oftest skal efterlade lasten uden opsyn på et ikke-sikret parkeringsområde.
497.
For det femte har Republikken Litauen gjort gældende, at det forhold, at artikel 3 i forordning 2020/1054 er ubegrundet, ligeledes ses ved fraværet af et fortolkningsdokument, i henhold til hvilket transportvirksomhederne kan tilrettelægge førernes tilbagevenden til deres bopæl eller virksomheden. Uden disse dokumenter er forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden vanskelig at gennemføre, hvilket medfører forskellige former for praksis i medlemsstaterne og transportvirksomhederne.
498.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes.
2) Bedømmelse
499.
I overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i punkt 52 ff. ovenfor, skal undersøgelsen af Republikken Litauens anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet tilsigte at efterprøve, om EU-lovgiver ved i artikel 3 i forordning 2020/1054 at fastsætte en frist for forordningens ikrafttræden til 20 dage efter offentliggørelsen heraf i Den Europæiske Unions Tidende og ikke at fastsætte en overgangsperiode specifikt for ikrafttrædelsen af bestemmelserne vedrørende forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset og forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden åbenbart har overskredet det vide skøn, som denne har inden for den fælles transportpolitik, idet den valgte en foranstaltning, som er åbenbart uegnet i forhold til de mål, som foranstaltningen forfølger, eller som forvolder ulemper, der er uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål.
500.
Hvad indledningsvis angår de mål, der forfølges med forordning 2020/1054, og nærmere bestemt med bestemmelserne vedrørende forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset og forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, henviser jeg til punkt 196 ff. og 373 i nærværende forslag til afgørelse.
501.
For det første har jeg med hensyn til ikrafttrædelsen af artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 i punkt 394 ovenfor erindret om, at EU-lovgiver ved vedtagelsen af denne bestemmelse ikke indførte forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset i Unionens retsorden, men blot kodificerede gældende ret, som fulgte af den tidligere version af artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006, som fortolket af Domstolen i Vaditrans-dommen.
502.
Det følger heraf, at Republikken Litauens klagepunkt i det væsentlige tilsigter at foreholde nævnte lovgiver, at denne ikke fastsatte en overgangsperiode for en regel, som allerede fandt anvendelse i Unionens retsorden, og som de berørte aktører således allerede havde pligt til at overholde.
503.
Jeg er enig med Republikken Litauen i, at selv når lovgiver kodificerer gældende ret, er denne ikke fritaget fra sin forpligtelse til at vurdere forholdsmæssigheden af den foreslåede foranstaltning. Det fremgår imidlertid af mine betragtninger i punkt 398 ff., at enhver anden selv midlertidig fremgangsmåde end opretholdelsen af forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset ville have givet førerne mulighed for i medfør af lovgivningen at afholde denne hviletid på et sted, der, således som Domstolen udtrykkeligt har anerkendt (
236
), ikke er egnet til at tilbringe længere hvileperioder. Dette ville have reduceret førernes sociale beskyttelse og således forringet deres arbejdsvilkår, hvilket er i strid med formålene med den pågældende lovgivning samt Vaditrans-dommen.
504.
Jeg har allerede i punkt 400 ovenfor påpeget, et en eventuel aktuel mangel på passende infrastrukturer efter min mening ikke kan være en begrundelse for ved lovgivning at tillade førerne at afholde deres regulære ugentlige hviletid i køretøjet, dvs. på et sted, der ikke er egnet til at tilbringe sådanne længere hvileperioder.
505.
Hvad angår argumenterne om de oplysninger, som EØSU og Parlamentets udvalg fremlagde under lovgivningsprocessen, vedrørende infrastrukturernes tilstand i Europa henviser jeg til betragtningerne i punkt 261 og 410 ovenfor. På samme måde har vedtagelsen af artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 med hensyn til argumenterne om sikkerhedsforholdsregler og forsikringsdækning, således som jeg har anført i punkt 404 ovenfor, på ingen måde kunnet øge transportvirksomhedernes risici og omkostninger, eftersom denne bestemmelse blot kodificerede allerede gældende ret.
506.
For det andet har Republikken Litauen med hensyn til ikrafttrædelsen af den forpligtelse, der er fastsat i artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, blot gjort gældende, at den uforholdsmæssige karakter af denne forordnings artikel 3 er påvist ved fraværet af et fortolkningsdokument, i henhold til hvilket transportvirksomhederne kan tilrettelægge førernes tilbagevenden. Det fremgår af analysen i dette forslag til afgørelses punkt 125 ff., at nævnte forordnings artikel 1, nr. 6), litra d), overholder kravene til retssikkerheden, samtidig med at den overlader en vis fleksibilitet til transportvirksomhederne med henblik på gennemførelsen heraf. Eftersom denne bestemmelse er tilstrækkeligt klar til, at de berørte aktører kan gennemføre den, kan fraværet af fortolkningsdokumenter – selv om sådanne dokumenter, som kan bistå de berørte aktører i overholdelsen af den forpligtelse, der er fastsat i nævnte bestemmelse, ganske vist er hensigtsmæssige – på denne baggrund på ingen måde indebære en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet i lyset af datoen for bestemmelsens ikrafttræden.
507.
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at anbringendet om, at artikel 3 i forordning 2020/1054 blev vedtaget i strid med proportionalitetsprincippet, skal forkastes.
c)
Spørgsmålet, om begrundelsespligten er blevet tilsidesat
1) Parternes argumenter
508.
Med det andet anbringende har Republikken Litauen gjort gældende, at artikel 3 i forordning 2020/1054 er behæftet med en begrundelsesmangel som omhandlet i artikel 296 TEUF. Denne medlemsstat har anført, at EU-institutionerne ved undersøgelsen af Kommissionens forslag som følge af konsekvensanalysen og andre kilder havde kendskab til dels, at forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset kunne skabe praktiske problemer for gennemførelsen af denne bestemmelse, dels at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden uden begrundelse begrænser den frie bevægelighed for arbejdstagere, og at der ikke fandtes klare regler for gennemførelsen af denne forpligtelse. Eftersom disse oplysninger var kendte, skulle EU-institutionerne have fremsat argumenter til støtte for, at der ikke forelå en overgangsperiode eller en udsættelse af lovgivningens ikrafttræden. Selv om de formål, der er angivet i Kommissionens forslag, er vigtige, begrunder de ikke uopsætteligheden for de nye reglers ikrafttræden.
509.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes.
2) Bedømmelse
510.
Artikel 296, stk. 2, TEUF foreskriver, at EU-institutionernes retsakter skal begrundes. Det fremgår i denne henseende af Domstolens praksis, at en sådan begrundelse skal være tilpasset karakteren af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den blev vedtaget (
237
).
511.
Som jeg har påpeget i punkt 487 ovenfor, udgør fristen på 20 dage efter offentliggørelsen i EU-Tidende den »standardiserede« frist, der er fastsat i artikel 297, stk. 1, tredje afsnit, TEUF for lovgivningsmæssige retsakters ikrafttræden, uden at dette påvirker EU-lovgivers mulighed for at vælge en anden dato, hvis denne finder dette hensigtsmæssigt.
512.
Det følger efter min mening af denne bestemmelse, at denne »standardiserede« frist generelt og med forbehold for undtagelser i overensstemmelse med hensigten hos EUF-traktatens ophavsmænd skal fastsættes for enhver lovgivningsmæssig retsakts ikrafttræden.
513.
På denne baggrund er jeg af den overbevisning, at EU-lovgiver, når denne beslutter ikke at anvende denne »standardiserede« frist, principielt eventuelt kan have pligt til at forklare grundene til, at det blev besluttet ikke at anvende denne frist og anvende en anden frist i denne henseende.
514.
På trods af disse betragtninger finder jeg, at Republikken Litauens argumenter under alle omstændigheder ikke i det foreliggende tilfælde kan påvise, at EU-lovgiver har tilsidesat begrundelsespligten.
515.
For så vidt som artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 blot har kodificeret gældende ret, og forbuddet mod regulære ugentlig hviletid i førerhuset allerede var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af denne bestemmelse (
238
), kan nævnte bestemmelse med hensyn til fristen for ikrafttrædelsen af den forpligtelse, der er fastsat heri, ikke »skabe« de praktiske problemer for gennemførelsen, som Republikken Litauen har påberåbt sig, og som begrunder en særlig begrundelsespligt. Sådanne praktiske problemer ville nemlig eventuelt allerede have foreligget.
516.
Hvad angår fristen for ikrafttræden af den forpligtelse, der er fastsat i artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, er argumentet om, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ubegrundet begrænser den frie bevægelighed for arbejdstagere, støttet på en urigtig læsning af denne bestemmelse, således som det fremgår af punkt 125-129 ovenfor. Argumentet om, at der ikke fandtes klare regler for gennemførelsen af denne forpligtelse, er blevet undersøgt og forkastet i punkt 506 ovenfor.
517.
Det følger af det ovenstående, at anbringendet om tilsidesættelse af begrundelsespligten hvad angår artikel 3 i forordning 2020/1054 ligeledes skal forkastes.
d)
Tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde, som er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU
1) Parternes argumenter
518.
Med det tredje anbringende har Republikken Litauen foreholdt Parlamentet og Rådet som medlovgivere, at de har tilsidesat princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, ved vedtagelsen af artikel 3 i forordning 2020/1054. For det første har EU-institutionerne ved undersøgelsen af denne forordning ikke blot på ingen måde begrundet behovet for at lade forbuddet mod at overnatte i førerhuset i de pågældende perioder og forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden til deres bopæl eller virksomheden træde i kraft med det samme, men de har heller ikke undersøgt, hvorledes det er muligt at skabe passende vilkår ved at foreskrive en overgangsperiode med henblik på at give medlemsstaterne og transportvirksomhederne mulighed for at tilpasse sig de nye forpligtelser. EU-institutionerne har navnlig ikke undersøgt de foranstaltninger, som ville gøre det muligt at lette den eksisterende situation, ved at tillade medlemsstaterne gradvist at tilpasse sig disse nye forpligtelser, og som sikrer, at transportvirksomhederne ikke pålægges sanktioner som følge af det utilstrækkelige antal egnede indkvarteringssteder. For det andet har disse institutioner ikke taget hensyn til den omstændighed, at den passende gennemførelse af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ikke var klar, og at der derfor var behov for vedtagelse af yderligere foranstaltninger med henblik på at sikre en sammenhængende gennemførelse af denne forpligtelse. For det tredje er forpligtelsen til gensidig bistand ligeledes blevet tilsidesat, eftersom det står klart, at medlemsstaterne ikke objektivt set kan sikre en tilstrækkelig infrastruktur. Desuden er EU-institutionerne i princippet forpligtede til at føre drøftelser med medlemsstaterne og begrunde afvisningen af disses indsigelser.
519.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes.
2) Bedømmelse
520.
Det skal indledningsvis erindres, at i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU respekterer Unionen og medlemsstaterne hinanden og bistår hinanden ved gennemførelsen af de opgaver, der følger af traktaterne.
521.
Hvad angår rækkevidden af dette princip som led i vedtagelsen af lovgivningsmæssige retsakter fremgår det af retspraksis, at på de områder, hvor EU-lovgiver råder over en vid skønsbeføjelse, efterprøver Domstolen kun, om ophavsmændene til den anfægtede retsakt er i stand til at godtgøre, at retsakten blev vedtaget ved en egentlig udøvelse af deres skønsbeføjelse, og med henblik herpå på klar og utvetydig måde redegøre for de tilgrundliggende faktiske forhold, der skulle tages i betragtning til støtte for de foranstaltninger i nævnte retsakt, der anfægtes, og som udøvelsen af deres skønsbeføjelse afhang af. Pligten til loyalt samarbejde kan ikke have en videre rækkevidde i den forstand, at den skulle bevirke, at EU-lovgiver under alle omstændigheder tvinges til på en medlemsstats anmodning at fremlægge dokumenter og oplysninger, som angiveligt mangler, eller at rette oplysninger, som EU-lovgiver råder over, inden en retsakt kan vedtages. En sådan fortolkning ville nemlig kunne forhindre institutionerne i at udøve deres skønsbeføjelse og blokere lovgivningsprocessen. Det er ganske vist korrekt, at pligten til loyalt samarbejde omfatter en forpligtelse til at yde gensidig bistand, som navnlig indebærer udveksling af de relevante oplysninger mellem institutionerne og medlemsstaterne i forbindelse med lovgivningsprocessen. Denne forpligtelse gør det imidlertid ikke muligt for en af disse medlemsstater, som er uenig med hensyn til, om de tilgængelige data er tilstrækkelige, relevante eller nøjagtige, alene af den grund at anfægte lovgivningsprocessens lovlighed (
239
).
522.
På denne baggrund har Domstolen, således som det fremgår af fast retspraksis, fastslået, at vedtagelsen af en retsakt under overholdelse af de relevante bestemmelser i EUF-traktaten på trods af, at et mindretal af medlemsstater stemte imod den, ikke kan udgøre en tilsidesættelse af den forpligtelse til loyalt samarbejde, som påhviler Parlamentet og Rådet (
240
).
523.
Det er i det foreliggende tilfælde ubestridt, at forslaget til forordningen om arbejdstid og konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold i Rådet blev diskuteret ved flere møder. Det er ligeledes ubestridt, at Republikken Litauen under lovgivningsprocessen havde adgang til alle de dokumenter, som EU-lovgiver støttede sig på med henblik på at vedtage nævnte forordning, og kunne fremsætte sine bemærkninger til oplysningerne i disse dokumenter og til de tilgrundliggende antagelser. Det følger heraf, at udvekslingen af oplysninger vedrørende de bestemmelser, som efterfølgende blev til forordning 2020/1054 – hvilken udveksling i det foreliggende tilfælde var støttet på den gensidige bistand, der følger artikel 4, stk. 3, TEU – blev afviklet korrekt. Denne konstatering kan ikke drages i tvivl af de argumenter, som Republikken Litauen har fremført, idet disse argumenter i øvrigt alle vedrører spørgsmål, som allerede er blevet forkastet som led i analysen af realiteten af anbringenderne vedrørende de pågældende bestemmelser. Nævnte gensidige bistand indebærer nemlig på ingen måde en forpligtelse for lovgiver til at være enig med alle medlemsstater om alle spørgsmål.
524.
I lyset af samtlige disse betragtninger er det min opfattelse, at anbringendet om en tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, i forbindelse med vedtagelsen af artikel 3 i forordning 2020/1054 ligeledes skal forkastes.
525.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger mener jeg, at Parlamentet og Rådet bør frifindes for Republikken Litauens påstand i sag C-541/20 om annullation af artikel 3 i forordning 2020/1054.
5.
Konklusion om søgsmålene vedrørende forordning 2020/1054
526.
I betragtning af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at frifinde Parlamentet og Rådet i det hele i de søgsmål, som er anlagt af Republikken Bulgarien i sag C-543/20, af Rumænien i sag C-546/20 og af Republikken Polen i sag C-553/20, samt i det af Republikken Litauen anlagte søgsmål i sag C-541/20 og i det af Ungarn anlagte søgsmål i sag C-551/20, for så vidt som disse søgsmål vedrører forordning 2020/1054.
C. Forordning 2020/1055 (sagerne C-542/20, C-545/20, C-547/20, C-549/20, C-551/20, C-552/20 og C-554/20)
527.
Disse syv søgsmål angår i det væsentlige to bestemmelser i forordning 2020/1055, nemlig artikel 1, nr. 3), litra a), for så vidt som denne bestemmelse har indført forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge [artikel 5, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1071/2009, som ændret ved forordning 2020/1055], samt artikel 2, nr. 4), litra a), som har indført en karensperiode på fire dage mellem to perioder med tilladt cabotagekørsel (artikel 8, stk. 2a, i forordning nr. 1072/2009, som ændret ved forordning 2020/1055). Republikken Polen er desuden den eneste stat, der har anfægtet gyldigheden af to andre bestemmelser, nemlig artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, for så vidt som denne bestemmelse har indført en forpligtelse til at råde over et antal køretøjer og førere, der står i forhold til omfanget af de transporter, der udføres [artikel 5, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1071/2009, som ændret], og artikel 2, nr. 5), litra b), i forordning 2020/1055 vedrørende muligheden for at underkaste kombineret transport en karensperiode (artikel 10, stk. 7, i forordning nr. 1072/2009, som ændret).
528.
Jeg undersøger først anbringenderne rettet mod de nye betingelser vedrørende etableringskravet (artikel 5 i forordning nr. 1071/2009, som ændret ved forordning 2020/1055), dvs. forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, og forpligtelsen til at råde over et antal køretøjer og førere, der står i forhold til omfanget af de transporter, der udføres, inden jeg dernæst behandler de anbringender vedrørende ordningen for cabotagekørsel, som er rettet mod karensperioden på fire dage mellem to perioder med tilladt cabotagekørsel, og endelig indførelsen af muligheden for at underkaste kombineret transport en karensperiode.
1.
Forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge [artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, for så vidt som denne bestemmelse ændrer artikel 5, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1071/2009]
529.
Republikken Litauen, Republikken Bulgarien, Rumænien, Republikken Cypern, Ungarn, Republikken Malta og Republikken Polen har anfægtet lovligheden af artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, for så vidt som denne bestemmelse ændrer artikel 5, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1071/2009.
530.
Artikel 5, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1071/2009 vedrører opfyldelse af etableringskravet. Denne bestemmelse fastsætter efter ikrafttrædelsen af forordning 2020/1055, at »[f]or at opfylde kravet i artikel 3, stk. 1, litra a)[ (
241
)], skal virksomheden i etableringsmedlemsstaten […] planlægge sin flåde af køretøjers aktiviteter på en sådan måde, at det sikres, at køretøjer, som virksomheden råder over, og som anvendes til international transport, vender tilbage til en af driftscentralerne i denne medlemsstat senest otte uger efter, at de har forladt den«. Artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055 har således indført en forpligtelse til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, i forordning nr. 1071/2009.
531.
De anbringender, som de sagsøgende medlemsstater har fremsat, kan i det væsentlige inddeles i seks overordnede problemstillinger, som vedrører overholdelsen af væsentlige formkrav, Unionens politik på miljøområdet, ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, proportionalitetsprincippet, de særlige forpligtelser, der påhviler EU-lovgiver i medfør af artikel 91, stk. 1, TEUF og artikel 94 TEUF, samt de grundlæggende økonomiske friheder.
a)
Anbringenderne om en tilsidesættelse af artikel 91, stk. 1, TEUF, for så vidt som EØSU og Regionsudvalget ikke blev hørt
1) Parternes argumenter
532.
Republikken Bulgarien (
242
) har gjort gældende, at artikel 91, stk. 1, TEUF, der er retsgrundlaget for forordning 2020/1055, krævede, at EU-lovgiver fastsatte regler efter den almindelige lovgivningsprocedure og efter høring af EØSU og Regionsudvalget. Denne stat har anført, at Rådet og Parlamentet ved ikke at høre disse to udvalg om de ændringer, der blev indført under lovgivningsprocessen, har tilsidesat artikel 91, stk. 1, TEUF og en væsentlig formforskrift. En sådan høringspligt følger af Domstolens praksis vedrørende Parlamentets rådgivende rolle (
243
), da dette endnu ikke var medlovgiver, der finder anvendelse mutatis mutandis på EØSU og Regionsudvalget, samt af arbejdsdokumenterne vedrørende Regionsudvalgets funktionsmåde. Forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, udgør en væsentlig ændring, og den manglende høring af disse to udvalg påvirkede den nye lovgivnings realitet og indhold. I replikken har Republikken Bulgarien fortsat gjort gældende, at konklusionerne i sag C-65/90 (
244
) kan overføres på reglerne for høring af Regionsudvalget og EØSU, og at den bestemmelse, der dengang var genstand for Domstolens fortolkning, havde samme ordlyd som artikel 91, stk. 1, TEUF. Forpligtelsen til at høre disse to udvalg udgør således en væsentlig formforskrift, som er entydig og klar. En væsentlig ændring, som indførtes i forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets forordning vedrørende medicinsk teknologivurdering og om ændring af direktiv 2011/24/EU (
245
), burde have foranlediget medlovgiver til atter at høre EØSU. Høringspligtens manglende betydelige indvirkning på den bestemmelse, der vedtages i sidste ende, har, selv om den i modsætning til, hvad Parlamentet har anført, ikke er påvist, under alle omstændigheder ingen indvirkning på høringens obligatoriske karakter. Rådet har med urette gjort gældende, at pligten til at høre udvalgene ikke vedrørte den anfægtede foranstaltning, idet artikel 91, stk. 1, TEUF ikke indfører en sådan form for sondring.
533.
Republikken Cypern har fremført en argumentation, der i enhver henseende svarer til Republikken Bulgariens argumentation (
246
).
534.
Parlamentet og Rådet har, støttet af de parter, der er interveneret til støtte for disse, gjort gældende, at anbringenderne om tilsidesættelse af artikel 91, stk. 1, TEUF skal forkastes, idet EØSU og Regionsudvalget ikke blev hørt.
2) Bedømmelse
535.
Det fremgår af artikel 91, stk. 1, TEUF, at Parlamentet og Rådet, når de handler i henhold til denne bestemmelse, har pligt til at høre EØSU og Regionsudvalget. EØSU og Regionsudvalget afgav udtalelser til Kommissionens forslag (
247
) henholdsvis den 18. januar 2018 (
248
) og den 1. februar 2018 (
249
).
536.
Republikken Bulgarien og Republikken Cypern har i det væsentlige gjort gældende, at der atter skulle være indhentet udtalelser fra disse to udvalg efter de væsentlige ændringer, som bestod i, at der under lovgivningsprocessen indførtes forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, og alene med hensyn til Republikken Bulgarien en karensperiode på fire dage mellem perioderne med tilladt cabotagekørsel.
537.
Jeg skal indledningsvis erindre om, at en sådan forpligtelse til atter at høre disse to udvalg, såfremt der foretages en væsentlig ændring af et lovgivningsforslag, hverken følger af artikel 91 TEUF eller af nogen anden bestemmelse i den primære ret.
538.
For det første angiver den praktiske vejledning om tilsidesættelse af nærhedsprincippet, som Regionsudvalget har offentliggjort, hvad angår de arbejdsdokumenter, som Republikken Bulgarien og Republikken Cypern har påberåbt sig, blot, at udvalget normalt ligeledes skal høres i tilfælde af væsentlige ændringer af et lovgivningsforslag, om hvilket udvalget allerede har udtalt sig (
250
), uden andre præciseringer vedrørende bl.a. retsgrundlaget for en sådan høring. Regionsudvalgets forretningsorden, som ligeledes er blevet påberåbt, fastsætter blot betingelserne for opfølgning på udvalgets udtalelser og dets mulighed for at følge udviklingen af lovgivningsarbejdet efter udtalelsen og i givet fald vedtage et forslag til revideret udtalelse (
251
). Jeg tilføjer, at denne forretningsorden ligeledes fastsætter en mulighed for Regionsudvalget til, når det finder, at det ikke er blevet hørt i de tilfælde, der foreskrives i EUF-traktaten, at anlægge et søgsmål ved Domstolen (
252
). Det skal fastslås, at det er åbenbart, at Regionsudvalget, således som Parlamentet har anført, ikke fandt det hensigtsmæssigt at vedtage en revideret udtalelse efter indførelsen af de to ovennævnte foranstaltninger eller at anlægge et søgsmål ved Domstolen med påstand om, at det fastslås, at udvalgets rettigheder var blevet tilsidesat under den lovgivningsproces, der førte til vedtagelsen af forordning 2020/1055.
539.
For det andet har parterne i vid udstrækning drøftet, om angivelserne i dommen Parlamentet mod Rådet (
253
) kunne overføres på betingelserne for høring af EØSU og Regionsudvalget, eftersom artikel 75 EØF, som blev fortolket i denne dom, er affattet på samme måde som artikel 91, stk. 1, TEUF.
540.
I lighed med, hvad Parlamentet og Rådet har gjort gældende, er jeg ikke overbevist om, at den nævnte dom kan overføres på det foreliggende tilfælde.
541.
Der kan nemlig ikke ses bort fra den omstændighed, at de betingelser, hvorunder Rådet havde pligt til atter at høre Parlamentet, på et tidspunkt, hvor sidstnævnte kun blev hørt, også er blevet præciseret i den senere dom i sagen Parlamentet mod Rådet (
254
), hvoraf fremgår, at »den forskriftsmæssige høring af Parlamentet i de af traktaten bestemte tilfælde er en væsentlig formforskrift, hvis tilsidesættelse fører til den berørte retsakts ugyldighed [...]. Parlamentets effektive deltagelse i lovgivningsproceduren i Fællesskabet efter de i traktaten fastlagte fremgangsmåder udgør således et væsentligt element i den institutionelle ligevægt som følge af traktaten. Denne kompetence er udtryk for et grundlæggende demokratisk princip, hvorefter folkeslagene deltager i udøvelsen af magten ved hjælp af en repræsentativ forsamlings medvirken [...]. Kravet om, at Europa-Parlamentet som led i lovgivningsproceduren skal høres, [...] indebærer, at der skal ske en fornyet høring i alle tilfælde, hvor den endeligt udstedte retsakt som helhed efter sit indhold adskiller sig væsentligt fra det forslag, som Parlamentet allerede er blevet hørt om, bortset fra de tilfælde, hvor ændringsforslagene i det væsentlige svarer til den opfattelse, som Parlamentet har givet udtryk for« (
255
).
542.
Man træder ikke EØSU og Regionsudvalget for nær ved at erindre om, at disse udvalg hverken er EU-institutioner (
256
) som omhandlet i artikel 13, stk. 2, TEU eller et udtryk for folkeslagenes deltagelse i udøvelsen af magten, således som det allerede var tilfældet med Parlamentet i 1995. Forpligtelsen til atter at høre disse to udvalg kan følgelig ikke støttes på Domstolens praksis.
543.
EØSU og Regionsudvalget havde efter min opfattelse tilstrækkelig mulighed for at afgive deres udtalelser til de påtænkte lovforslag.
544.
Som Rådet har gjort gældende, gav EØSU i sin udtalelse af 18. januar 2018 udtryk for sin støtte til det anførte formål og, mere generelt, mobilitetspakken i sin helhed (
257
). Udvalget støttede ligeledes formålene med forslaget om at indføre et etableringskrav, med hvilket det vil være muligt at forebygge anvendelsen af skuffeselskaber til vejtransport (
258
), og udtalte sig positivt om retningen af de samlede foreslåede ændringer til forordning nr. 1072/2009 for at simplificere og klargøre reglerne for cabotagekørsel (
259
). Udvalget kunne afgive udtalelse og i givet fald udtrykke forbehold om de foranstaltninger, som var indeholdt i Kommissionens forslag, både hvad angår ændringen af artikel 5 i forordning nr. 1071/2009 og af forordning nr. 1072/2009 vedrørende cabotagekørsel. Med hensyn til sidstnævnte beklagede EØSU navnlig, at »forslaget overhovedet ikke behandler spørgsmålet om, hvornår en cabotageaktivitet ikke længere er midlertidig, men bliver til en aktivitet, der er så kontinuerlig og permanent, at retten til at udføre tjenesteydelser i en anden medlemsstat end den, hvor virksomheden er etableret, […] ikke længere gælder« (
260
), og erindrede om sit ønske om »en klar regel for, hvad der er midlertidigt« (
261
), hvilket kan bestå i indførelse af en »karensperiode mellem partier af cabotageoperationer« (
262
), hvilket netop er den løsning, som EU-lovgiver i sidste ende valgte i den endelige affattelse af forordning 2020/1055.
545.
Regionsudvalget valgte i sin udtalelse af 1. februar 2018 at koncentrere sig om spørgsmålene vedrørende arbejdet i vejtransportsektoren, idet det fremhævede de væsentligste karakteristika ved vejgodstransportmarkedet i EU (
263
) og udtalte sig positivt om klarere bestemmelser for cabotagekørsel (
264
).
546.
Det fremgår efter min mening under alle omstændigheder klart af indholdet af disse to udtalelser, at indførelsen af en forpligtelse til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, og en karensperiode på fire dage mellem to perioder med tilladt cabotagekørsel ligger i forlængelse af, hvad der fremgik af Kommissionens forslag, som de to udvalg kunne afgive udtalelse om, og som de ikke fraveg i en sådan grad, at der var behov for atter at indhente udtalelser fra de to udvalg. Med andre ord er forslagets ordning samlet set ikke blevet påvirket (
265
).
547.
Jeg foreslår følgelig, at anbringenderne om tilsidesættelse af artikel 91, stk. 1, TEUF forkastes, idet EØSU og Regionsudvalget ikke blev hørt.
b)
Anbringenderne om tilsidesættelse af Unionens politik vedrørende miljø og klimaforandringer
1) Parternes argumenter
548.
Med det første anbringende har Republikken Litauen gjort gældende, at den forpligtelse til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, som blev indført ved artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, er i strid med artikel 3, stk. 3, TEU, artikel 11 TEUF og 191 TEUF, chartrets artikel 37 samt Unionens politik vedrørende miljø og klimaændringer. Republikken Litauen har anført, at miljøbeskyttelse er et af Unionens væsentligste formål, og at kravene til denne beskyttelse skal integreres i gennemførelsen af den fælles transportpolitik. De påberåbte traktatbestemmelser og den europæiske grønne pagt skulle tages i betragtning, eftersom de foranstaltninger, som EU-lovgiver vedtager, selv om disse foranstaltninger forfølger andre formål, ikke må være åbenbart i strid med miljøbeskyttelsen, da miljøbeskyttelse er et ufravigeligt krav.
549.
Den europæiske grønne pagt, som blev fremsat under proceduren for vedtagelse af forordning 2020/1055, fastsatte Unionens mål om at opnå klimaneutralitet inden 2050, hvilket formål Det Europæiske Råd bekræftede (
266
). Virkeliggørelsen af et sådant formål krævede en reduktion i transportsektorens emissioner med 90% inden dette tidspunkt (
267
). Målet om klimaneutralitet er ligeledes fastsat i artikel 2, stk. 1, i forordning (EU) 2021/1119 (
268
). Ved denne artikels stk. 2 pålægges EU-institutionerne og medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger på henholdsvis EU-plan og nationalt plan til at sikre, at man kollektivt når dette mål, under hensyntagen til vigtigheden af at fremme både retfærdighed og solidaritet mellem medlemsstaterne og omkostningseffektivitet i forbindelse med at nå nævnte mål. Kommissionen har i øvrigt selv beklaget (
269
), at den politiske aftale, som Rådet og Parlamentet havde indgået, indeholder elementer, herunder forpligtelsen vedrørende køretøjernes tilbagevenden, som ikke er i overensstemmelse med ambitionerne i den europæiske grønne pagt og formålet om inden 2050 at opnå et klimaneutralt EU. Efter vedtagelsen af mobilitetspakken forpligtede Kommissionen sig endvidere til at vurdere nævnte forpligtelses virkning på miljøet samt fremsætte et målrettet lovgivningsforslag, inden forpligtelsen vedrørende køretøjernes tilbagevenden træder i kraft (
270
). Denne konsekvensanalyse ville have bekræftet forpligtelsens væsentlige virkninger på miljøet, hvorfor Parlamentet og Rådets konstateringer om, at den anfægtede bestemmelse kun medfører en moderat forøgelse af emissionerne, er åbenbart ugrundede (
271
).
550.
Forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er i strid med den retning, der foreslås ved den europæiske grønne pagt, og formålet om neutralitet, idet en sådan forpligtelse medfører en betydelig forøgelse af antallet af gennemførte ture, hvoraf hovedparten vil blive foretaget uden last. Heraf følger en kraftig forøgelse af CO2-emissionerne fra transportsektoren, som er den sektor, hvor to tredjedele af det samlede behov for arbejdskraft er koncentreret i den centrale geografiske del af EU, mens hovedparten af førerne kommer fra medlemsstater i EU’s periferi (
272
).
551.
I replikken har Republikken Litauen gjort gældende, at artikel 3, stk. 3, TEU samt artikel 11 TEUF og 191 TEUF ikke kan fortolkes så snævert, som Rådet og Parlamentet har foreslået i deres svarskrifter, og har atter anført, at lovligheden af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, skal vurderes i lyset af disse bestemmelser. Desuden er disse institutioners standpunkt ikke i overensstemmelse med den europæiske grønne pagt. Republikken Litauen har anført, at miljøbeskyttelse ifølge Domstolens praksis udgør et ufravigeligt krav. Selv om lovgiver kan træffe foranstaltninger, der afviger fra målene om miljøbeskyttelse, kan disse foranstaltninger ikke som i det foreliggende tilfælde være åbenbart uforenelige eller i strid med nævnte mål. Den omtvistede forpligtelses virkning på miljøet er blevet åbenbart undervurderet.
552.
Republikken Bulgarien har for sin del inden for rammerne af det første anbringende, der består af to led, gjort gældende, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er i strid med artikel 90 TEUF, sammenholdt med henholdsvis artikel 3, stk. 3, TEU, artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37 og med artikel 3, stk. 5, TEU, artikel 208, stk. 2, TEUF og artikel 216, stk. 2, TEUF samt Parisaftalen »vedtaget af konferencen for parterne i De Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer (COP 21) i december 2015 og undertegnet den 22. april 2016«. Selv om den fælles transportpolitik har særlig miljømæssig betydning, hindrer forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, idet den medfører en væsentlig forøgelse af CO2-emissionerne og et øget antal tomkørsler samt øget trafik, virkeliggørelsen af formålet med den europæiske grønne pagt, således som Kommissionen har fremhævet. Det er desuden vanskeligt for medlemsstaterne at overholde forpligtelserne i henhold til forordning (EU) 2018/842 (
273
).
553.
Hvad angår det første anbringendes første led har Republikken Bulgarien gjort gældende, at de påberåbte bestemmelser kræver, at institutionerne forfølger de formål, der er fastsat i traktaterne, inden for rammerne af den fælles transportpolitik. Artikel 11 TEUF er en horisontal klausul, som fremhæver, at målet om miljøbeskyttelse er tværgående og grundlæggende. Integrationen af betragtningerne om et højt miljøbeskyttelsesniveau i Unionens politikker bekræftes endvidere ved chartrets artikel 37, hvilket fremhæver denne beskyttelses fremtrædende placering i Unionens retsorden. Forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, skader ved de miljømæssige problemer, den forvolder, og den forøgelse af drivhusgasemissioner, som den medfører, åbenbart forfølgelsen af de mål, som traktaterne tilstræber på miljøområdet, og gør mange andre foranstaltninger med henblik på miljøbeskyttelse og reduktion af forurenende emissioner nyttesløse. Rådet og Parlamentet har således tilsidesat de ovennævnte bestemmelser ved at vedtage en bestemmelse, som på ingen måde arbejder for en øget miljøbeskyttelse, og som heller ikke integrerer krav, der er forbundet med en sådan beskyttelse.
554.
Med hensyn til det andet led har Parlamentet og Rådet selv medgivet, at det med henblik på at bidrage til Parisaftalens mål er nødvendigt at fremskynde hele transportsektorens overgang til nulemission, og emissionerne af forurenende stoffer fra transportsektoren skal reduceres hurtigt og kraftigt, således som det kræves i medfør af Parisaftalens artikel 2 og 4. Den omtvistede forpligtelse er således i strid med Parisaftalens mål og udgør dermed en tilsidesættelse af artikel 208, stk. 2, TEUF. På samme måde er nævnte forpligtelse i strid med artikel 216, stk. 2, TEUF, idet Kommissionen i øvrigt har bekræftet, at denne forpligtelse ikke overholder målet om et klimaneutralt EU inden 2050 (
274
). Eftersom Unionen i henhold til artikel 3, stk. 5, TEU bidrager til, at folkeretten overholdes og udvikles, og er forpligtet til at overholde folkeretten som helhed, når den vedtager en retsakt, er forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, i strid med disse bestemmelser. Den konsekvensanalyse, der blev gennemført i 2021, dvs. efter vedtagelsen af forordning 2020/1055, bekræftede den økologiske tragedie, som denne forordning har forårsaget. Det er ikke det blotte fravær af den omtvistede forpligtelses gunstige virkninger på miljøet, som kritiseres, men den omstændighed, at denne forpligtelse klart skader de økologiske mål, der skal forfølges.
555.
Det første anbringende i det søgsmål, som Republikken Cypern har anlagt, vedrører tilsidesættelse af de miljømæssige krav og de internationale forpligtelser. Republikken Cypern har fremført en argumentation, der svarer til den, som Republikken Bulgarien har fremført.
556.
I sag C-551/20 har Ungarn med hensyn til det første anbringende om et åbenbart urigtigt skøn og en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og forsigtighedsprincippet fremført argumenter, som vedrører miljøbeskyttelsen og Unionens miljøpolitik, og som jeg vil undersøge her. Denne stat har bl.a. gjort gældende, at artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055 er i strid med forsigtighedsprincippet, som er et generelt retsprincip i EU-retten, der følger af artikel 11 TEUF, artikel 168, stk. 1, TEUF, artikel 169, stk. 1 og 2, TEUF og artikel 191, stk. 1 og 2, TEUF. Det følger af et sådant princip, at de berørte myndigheder under udøvelse af de beføjelser, som de er tillagt, har pligt til at træffe passende forholdsregler for at forebygge visse potentielle risici for den offentlige sundhed, sikkerheden og miljøet, idet de krav, der er knyttet til beskyttelsen af disse interesser, skal veje tungere end økonomiske interesser. Som følge af de meget væsentlige yderligere CO2-emissioner, som forpligtelsen vedrørende køretøjernes tilbagevenden vil medføre, er denne forpligtelse i klar modstrid med Unionens tilsagn om at reducere drivhusgasemissioner og bl.a. den europæiske grønne pagt, der i overensstemmelse med de internationale forpligtelser, som Unionen har påtaget sig inden for rammerne af Parisaftalen, imidlertid tilsigter klimaneutralitet i EU inden 2050. Der skal ligeledes tages hensyn til artikel 11 TEUF, som fremhæver miljøbeskyttelsesformålets tværgående og grundlæggende karakter, og som således skal tjene som standard med henblik på at kontrollere EU-lovgivningens gyldighed, når det er åbenbart, at miljømæssige interesser ikke blev taget i betragtning eller helt blev udeladt. En foranstaltning, som i mange henseender har negative virkninger på miljøet som følge af den overflødige lastbiltrafik, som den fremkalder – både med hensyn til luftforurening, henkastning af affald og slitage på infrastrukturer – kan ikke begrundes af simple kontrolformål. Oplysningerne i konsekvensanalysen af 2021 afdækker de væsentlige virkninger, som forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, har, hvilket modsiger, at der skulle være tale om ubetydelige virkninger i forhold til de samlede emissioner, som Rådet og Parlamentet har anført. De foranstaltninger, der i øvrigt er vedtaget vedrørende reduktionen af drivhusgasemissioner, påvirker ikke denne konklusion, men forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, skader i væsentlig grad virkeliggørelsen af de formål, som disse foranstaltninger forfølger. Nævnte foranstaltninger godtgør tværtimod, at reduktionen i disse gassers mængde i atmosfæren er en prioritet for Unionen, som kun kan fraviges i særligt begrundede tilfælde, eftersom det er et formål, som har i hvert fald samme rang som de miljømæssige interesser, og på betingelse af, at ingen anden egnet løsning kan anvendes, hvilket ikke er tilfældet med forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge.
557.
Som led i sag C-552/20 har Republikken Malta gjort gældende, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er i strid med artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37. Denne medlemsstat har anført, at artikel 91, stk. 2, TEUF, som er retsgrundlaget for forordning 2020/1055, skal fortolkes i lyset af andre bestemmelser i EU-retten, hvorved EU-lovgiver pålægges at tage hensyn til andre relevante omstændigheder, herunder omstændighederne i forbindelse med miljøbeskyttelse, som har en afgørende rolle i Unionens mål og politikker, og som ligeledes er et ufravigeligt krav. I artikel 11 TEUF fastsættes en specifik forpligtelse til at integrere miljøbeskyttelsen i Unionens politikker og en pligt for institutionerne til at sikre, at der tages hensyn til miljømæssige perspektiver i alle Unionens politikker og aktioner, uanset den pågældende sektor, og om denne har en umiddelbar tilknytning til miljøet. Artikel 11 TEUF er blevet suppleret og styrket ved chartrets artikel 37. Denne artikel 11 indeholder både en formel forpligtelse til at tage hensyn til miljømæssige aspekter, inden nogen afgørelse vedtages, og en materiel forpligtelse til at sikre, at Unionens aktioner er forenelige med virkeliggørelsen af de miljømæssige formål. Rådet og Parlamentet har ikke overholdt nogen af disse forpligtelser.
558.
Den formelle forpligtelse, der følger af artikel 11 TEUF, sammenholdt med chartrets artikel 37, kræver, at der udarbejdes konsekvensanalyser med henblik på at sikre Unionens forslag til lovgivningsmæssige retsakters kvalitet og sammenhæng med de miljømål, der forfølges med traktaten, samt sådanne forslags overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, har ikke været genstand for en sådan analyse og blev vedtaget uden forudgående hensyntagen til sin potentielle virkning på miljøet.
559.
Den materielle forpligtelse, der følger af artikel 11 TEUF, indebærer, at alle Unionens politiske beslutninger, der kan påvirke miljømålene, skal være nødvendige, forholdsmæssige og behørigt begrundede. Politiske beslutninger, som hindrer virkeliggørelsen af Unionens miljømål, selv om der findes alternative foranstaltninger, eller når miljøpåvirkningen forekommer uforholdsmæssig, er i strid med artikel 11 TEUF. Den negative virkning på miljøet af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, som forårsages af køretøjernes unødvendige tilbagerejse uden last, bringer virkeliggørelsen af de miljømål, som Unionen forfølger i andre sammenhænge ved såvel selve Parisaftalen som i forordning 2018/842, hvori fastsættes bindende årlige mål for reduktion af emissionerne i transportsektoren for hver medlemsstat, i fare. Nævnte forpligtelse er ligeledes i strid med formålet om at reducere drivhusgasemissionerne i forbindelse med transport med 60% (
275
) samt formålene om bedre luftkvalitet, som er fastsat i EU-lovgivningen, og de formål vedrørende reduktion af affaldsproduktionen, som er fastsat ved direktiv 2008/98/EF (
276
). Den manglende hensyntagen til alle disse formål ved fastlæggelsen af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, og en sådan forpligtelses alvorlige påvirkning af disse formål udgør en tilsidesættelse artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37.
560.
Republikken Malta har desuden i det væsentlige gjort gældende, at Parlamentet og Rådet hverken har godtgjort eller forklaret, hvordan miljøbeskyttelseskravene var integreret i fastlæggelsen og gennemførelsen af forpligtelsen vedrørende tilbagevenden. Kommissionens efterfølgende vurdering af denne forpligtelses virkninger beviser, at reglen om, at køretøjerne skal vende tilbage til etableringsstaten, har en meget negativ og belastende virkning på klimaforandringerne og luftkvaliteten. En sådan virkning undergraver Unionens politik og lovgivning vedrørende klimaforandringer og miljøbeskyttelse.
561.
Endelig har Republikken Polen i sag C-554/20 fremsat et anbringende, som er fælles for alle de bestemmelser, som denne stat har anfægtet, vedrørende tilsidesættelse af artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37, for så vidt som de krav, der følger af miljøbeskyttelsen, ikke er blevet taget i betragtning. Det fremgår af disse to bestemmelser, at EU-institutionerne har pligt til at afstå fra at vedtage foranstaltninger, som kan skade virkeliggørelsen af formålene med miljøbeskyttelse, og dette går videre end alene foranstaltningerne knyttet til artikel 191 TEUF og 192 TEUF. Det princip om, at miljøbeskyttelseskravene skal integreres i Unionens øvrige politikker, som følger af disse bestemmelser, gør det muligt at forene formålene og kravene til miljøbeskyttelse med andre interesser og målsætninger, som Unionen forfølger, samt tilstræbelsen af en bæredygtig udvikling. Et sådant princip udgør i sig selv en grund til annullation af en EU-retsakt, når det er åbenbart, at de miljømæssige interesser ikke er blevet taget i betragtning eller er blevet fuldstændigt ignoreret. I lyset af den brede horisontale karakter af artikel 11 TEUF skal en given foranstaltning – når det undersøges, om denne foranstaltning i tilstrækkelig grad bidrager til miljøbeskyttelsen – ikke betragtes isoleret set i forhold til de øvrige EU-retlige foranstaltninger, der er vedtaget med dette formål og er knyttet til den pågældende virksomhed, men i forhold til samtlige foranstaltninger, som Unionen vedtager på dette område, som giver en passende ramme for en sådan vurdering. Domstolsprøvelsen med hensyn til vurderingen af, om EU-lovgivers handlinger er i overensstemmelse med princippet om integration, skal svare til den kontrol, som Retten foretager, når den vurderer, om Kommissionens handlinger overholder princippet om energimæssig solidaritet (
277
). På denne baggrund tilkom det nævnte lovgiver at tage hensyn til miljøkravene inden vedtagelsen af forpligtelsen til tilbagevenden, hvilket bl.a. indebar en analyse af de påtænkte reglers virkning på miljøet og en sikring af, at disse regler ikke skadede virkeliggørelsen af formål fastsat i de øvrige retsakter i den afledte ret, som er vedtaget på miljøområdet. Fraværet af en analyse udgør en åbenbar tilsidesættelse af disse institutioners pligt til at foretage en sådan vurdering i henhold til artikel 11 TEUF (
278
).
562.
Parlamentet og Rådet havde derefter pligt til at afveje de modstridende interesser og i givet fald foretage passende ændringer. Såfremt artikel 11 TEUF fortolkes således, at denne bestemmelse kun vedrører retsområder og ikke bestemte foranstaltninger, vil denne bestemmelses betydning blive relativiseret væsentligt. Kravene til miljøbeskyttelse skal tages i betragtning, også ved fastsættelsen af de forskellige foranstaltninger, der indgår i det pågældende område i EU-retten. Argumentet om, at andre retsakter i den afledte ret vedrørende luftforurening ikke kan udgøre rammerne for vurderingen af forordning 2020/1055, skal forkastes, idet effektiviteten af artikel 11 TEUF ellers atter ville blive draget i tvivl, da institutionerne således kan vedtage en retsakt, der hæmmer eller forhindrer virkeliggørelsen af de mål, som er fastsat i retsakter, der vedtages på miljøområdet, selv om klimakrisen er Unionens væsentligste miljøpolitiske udfordring, og institutionerne bør begynde konsekvent at forfølge virkeliggørelsen af de klimamål, som Unionen vedtager. Det er kendt, at luftforurening som følge af emissioner fra transport skaber talrige helbredsmæssige problemer, hvortil især vejtransporten bidrager. Forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage til etableringsmedlemsstaten hver ottende uge, medfører yderligere rejser, hvorved der skabes øgede emissioner af CO2 og luftforurenende stoffer, hvilke emissioner kan have betydelig indvirkning på virkeliggørelsen af Unionens miljømål i medfør af bl.a. den europæiske grønne pagt, målsætningen om et klimaneutralt EU inden 2050 ved at reducere de samlede emissioner fra transport med 90% i forhold til 1990-niveauet og de formål, som medlemsstaterne har påtaget sig ved EU-lovgivningen på området. De yderligere emissioner af kvælstofoxider og den støv, der genereres som følge af anvendelsen af de anfægtede bestemmelser, kan rejse tvivl om effektiviteten af de handlinger, som medlemsstaterne fastlægger i de nationale luftbeskyttelsesplaner, navnlig de planer, som vedtages for zoner og byområder, der ligger nær de kommunikationskanaler, som benyttes af international transport. Forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er dermed i strid med integrationsprincippet, som er fastsat i artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37. Konsekvensanalysen af 2021 er tilstrækkelig til at fastslå, at EU-lovgiver har tilsidesat disse to bestemmelser, eftersom denne analyse bekræfter den negative virkning på miljøet af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, hvilket bl.a. er i strid med den europæiske grønne pagt.
563.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at alle disse anbringender om tilsidesættelse af Unionens politikker vedrørende miljø og klimaforandringer skal forkastes.
2) Bedømmelse
564.
Sagsøgernes argumenter kan i det væsentlige inddeles i tre kategorier (
279
). Forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er som det første i strid med de bestemmelser i den primære ret, som fastsætter kravet om miljøbeskyttelse. Dernæst er denne forpligtelse ligeledes i strid med Unionens og medlemsstaternes internationale forpligtelser vedrørende miljøbeskyttelse. Endelig er forpligtelsen til tilbagevenden i strid med Unionens miljøpolitik, for så vidt som den bringer virkeliggørelsen af de miljømæssige formål, der forfølges med en lang række retsakter i den afledte ret, i fare.
i) Den angivelige tilsidesættelse af artikel 3 TEU, 11 TEUF og 191 TEUF samt chartrets artikel 37
565.
Hvad angår chartrets artikel 37 fremgår det af de forklarende bemærkninger til artikel 37, at princippet i denne artikel er støttet på artikel 2 EF, 6 EF og 174 EF, nu artikel 3, stk. 3, TEU og artikel 11 TEUF og 191 TEUF. Domstolen har allerede fastslået, at eftersom chartrets artikel 52, stk. 2, bestemmer, at de rettigheder, der anerkendes i chartret, og for hvilke der er fastlagt bestemmelser i traktaterne, udøves på de betingelser og med de begrænsninger, der er fastlagt deri, skal retten til et højt miljøbeskyttelsesniveau som fastsat i chartret forstås og fortolkes i lyset af de betingelser og begrænsninger, som i givet fald er fastsat i artikel 3, stk. 3, TEU og artikel 11 TEUF og 191 TEUF (
280
). I lighed med, hvad Parlamentet har anført (
281
), og hvad jeg allerede har påpeget (
282
), udgør chartrets artikel 37 således ikke en selvstændig retsforskrift, der er uafhængig af disse øvrige bestemmelser i den primære ret.
566.
Artikel 3, stk. 3, TEU er for sin del i det væsentlige en programbestemmelse, som ikke fastsætter en rangorden mellem de formål, som den fastlægger for Unionen. Selv om der kan være tvivl om, hvorvidt forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er i overensstemmelse med formålet om et højt miljøbeskyttelsesniveau og forbedring af miljøkvaliteten, skal det samtidig fastslås, at en sådan forpligtelse også forfølger formålet om bæredygtig økonomisk vækst i en social markedsøkonomi. Den planmæssige dimension af artikel 3, stk. 3, TEU udelukker den efter min mening fra parametrene for lovlighed med henblik på vurderingen af, om den omtvistede forpligtelse er i fuld overensstemmelse med den primære EU-ret. Gennemførelsen af det miljømæssige formål skal være resultatet af Unionens og medlemsstaternes politikker og aktioner (
283
), og artikel 3, stk. 3, TEU kan ikke anvendes selvstændigt i forhold til de særlige bestemmelser i traktaten, som konkret angiver de generelle formål, der er indeholdt heri (
284
).
567.
Hvad angår artikel 11 TEUF synes generaladvokat Geelhoeds analyse, som parterne i stort omfang har citeret, fortsat at være relevant og aktuel, selv om den vedrørte den tidligere bestemmelse svarende til denne artikel 11. Generaladvokaten anførte nemlig, at »[s]elv om denne bestemmelse er formuleret som en bindende forskrift, kan den [...] ikke anses for at fastsætte en standard, hvorefter miljøbeskyttelsen ved udformningen af fællesskabspolitikkerne altid skal anses for at være den fremherskende interesse. En sådan fortolkning ville indebære en uacceptabel begrænsning af fællesskabsinstitutionernes og fællesskabslovgivers skønsbeføjelser. Bestemmelsen kan højst betragtes som en forpligtelse for fællesskabsinstitutionerne til at tage behørigt hensyn til økologiske interesser på andre politikområder end miljøbeskyttelsesområdet i snæver forstand. Kun i de tilfælde, hvor det er åbenbart, at der ikke er taget hensyn til økologiske interesser, eller hvor de er blevet fuldstændig tilsidesat, kan artikel 6 EF anvendes som standard for undersøgelsen af fællesskabslovgivningens gyldighed. Ved undersøgelsen af, om en given foranstaltning bidrager tilstrækkeligt til miljøbeskyttelsen, bør artikel 6 EF i betragtning af dens brede horisontale karakter desuden ikke betragtes isoleret fra andre fællesskabsforanstaltninger, der er vedtaget til dette formål med hensyn til den pågældende aktivitet. Det er samtlige foranstaltninger, som er vedtaget af Fællesskabet på dette område, der udgør det behørige grundlag for vurderingen« (
285
).
568.
Selv om der er enighed blandt parterne om denne fortolkning, som Domstolen ikke har haft lejlighed til at bekræfte (
286
), er de uenige om de konsekvenser, der skal drages heraf inden for rammerne af nærværende søgsmål.
569.
Jeg skal erindre om betydningen af formålet med miljøbeskyttelse, således som denne i øvrigt fremgår af Domstolens praksis, som omtaler formålets væsentlige karakter (
287
) og fremhæver dets tværgående og grundlæggende karakter (
288
). Der er ikke grundlag for her at rejse tvivl om denne betydning.
570.
Spørgsmålet om formålets betydning adskiller sig fra spørgsmålet om, i hvilket omfang der kan ske retslig håndhævelse heraf. Jeg konstaterer i denne henseende i overensstemmelse med generaladvokat Geelhoed, at selv om ordlyden fremstår ufravigelig, er artikel 11 TEUF en tværgående bestemmelse, hvis virkning ganske vist er at belyse de mere præcise bestemmelser vedrørende Unionens andre politikker og aktioner, inden for eksempelvis den fælles landbrugspolitik (
289
), den fælles fiskeripolitik (
290
) eller i atomenergisektoren (
291
), men uden imidlertid at præcisere, under hvilke betingelser, på hvilken måde og i hvilket omfang dette skal ske. Uanset hvor der gribes ind, skal lovgiver således integrere de krav, der er forbundet med miljøbeskyttelse, uden at artikel 11 TEUF yderligere præciserer de forpligtelser, som påhviler lovgiver (
292
). Uden at det på dette tidspunkt er fornødent at tage stilling til, om EU-lovgiver har foretaget en sådan vurdering af den miljømæssige virkning af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, og idet der ikke foreligger præciseringer om rækkevidden af det krav, der er indeholdt i artikel 11 TEUF, skal de klagepunkter, som Republikken Polen og Republikken Malta har fremført, om tilsidesættelse af artikel 11 TEUF, idet der ikke foreligger en konsekvensanalyse, allerede på dette stade forkastes.
571.
Som visse af sagsøgerne har kunnet anføre, henviser artikel 11 TEUF til Unionens politikker og aktioner. En sådan henvisning kan imidlertid ikke fortolkes som en systematisk forpligtelse til med henblik på vedtagelsen af hver enkelt individuelle lovgivningsmæssige foranstaltning at tage hensyn til krav, der er forbundet med miljøbeskyttelse, eller lade disse være fremherskende. Indledningsvis skal de politikker og aktioner, som er omhandlet i artikel 11 TEUF, forstås som dem, der er omhandlet i artikel EUF-traktatens tredje del, som netop bærer denne overskrift (
293
), og artikel 11 TEUF kan ikke anvendes som standard for, hvordan foreneligheden af hver enkelt bestemmelse i Unionens lovgivningsmæssige retsakter isoleret set skal vurderes. Denne bestemmelse er tværgående, idet kravene til på miljøbeskyttelsesområdet er mangesidede. Det er i sidste ende den måde, hvorpå Unionen integrerer disse krav i sine politikker, der gør det muligt at afgøre, om den har handlet i overensstemmelse med det, der foreskrives i artikel 11 TEUF, og om lovgiver har udøvet sine kompetencer under overholdelse af det formål, som er fastsat for denne ved nævnte bestemmelse.
572.
I denne henseende har de sagsøgte institutioner gjort gældende, at såfremt det skal fastslås, at enhver bestemmelse, der kan have negativ virkning på miljøet, er i strid med artikel 11 TEUF, uden at der tages hensyn til den videre lovgivningsmæssige sammenhæng, hvori den pågældende bestemmelse indgår, kan enhver foranstaltning, som tillader vejgodstransport, blive erklæret ulovlig af denne grund som følge af, at denne transportform i øjeblikket har en meget forurenende karakter.
573.
Dette argument er ganske givet en anelse provokerende. Argumentet afslører efter min mening ikke desto mindre en sandhed, idet traktaternes ophavsmænd, således som generaladvokat Geelhoed har anført, ikke havde til hensigt herved at føre EU-lovgivers hånd i forhold til risikoen for at gøre formålet om miljøbeskyttelse til et højere formål, når en sådan rangorden mellem de formål, som er tillagt Unionen, i øvrigt ikke kan udledes af traktaterne.
574.
Som jeg allerede har påpeget (
294
), ligger det desuden i selve lovgivningens art på et bestemt område at skulle foretage en afvejning mellem divergerende interesser og skabe en balance mellem formål, som ofte er modstridende. Det er således en handling, hvis kompleksitet er anerkendt i retspraksis, idet lovgiver er overladt en vid skønsbeføjelse. Dette forklarer, hvorfor Unionens retsinstansers prøvelse er begrænset til en prøvelse af, om der foreligger et åbenbart urigtigt skøn eller magtfordrejning og en efterprøvelse af, at lovgiver ikke har overskredet grænserne for sin skønsbeføjelse (
295
).
575.
Selv om forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge til etableringsmedlemsstaten, har negative konsekvenser for miljøet (
296
), er denne konstatering således ikke i sig selv tilstrækkelig til at konstatere en overtrædelse af artikel 11 TEUF, eftersom EU-lovgiver desuden har iværksat forskellige aktioner for at forsøge af dæmme op for vejgodstransportens negative konsekvenser. Forpligtelsen til at vende tilbage hver ottende uge skal således ses i den videre lovgivningsmæssige sammenhæng, hvori den indgår. På tidspunktet for vedtagelsen af forordning 2020/1055 pålagde forordning 2018/842 medlemsstaterne at reducere deres drivhusgasemissioner inden 2030 med en procentsats, der var fastsat i denne forordning. Det fremgik af nævnte forordning, at et sådant formål var blevet godkendt af Det Europæiske Råd på det økonomiske plan (
297
). Det overordnede formål med direktiv 2004/107/EF (
298
) er at beskytte og forbedre luftkvaliteten ved bl.a. at fastsætte målværdier, for hvilke medlemsstaterne skal træffe alle nødvendige foranstaltninger, som ikke indebærer uforholdsmæssigt store omkostninger (
299
). Direktiv 2008/50/EF (
300
) har fastsat målsætninger vedrørende luftkvalitet, idet denne kvalitet skal gøres til genstand for en vurdering på grundlag af fælles metoder og kriterier og for oplysninger til offentligheden (
301
). Formålet med direktiv 2008/98 (
302
) består i at forebygge eller mindske de negative følger af affaldsproduktion og ‑håndtering, at mindske de samlede følger af ressourceanvendelse og at forbedre effektiviteten af en sådan anvendelse (
303
). Hvad nærmere bestemt angår transportsektoren blev Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 1999/62/EF af 17. juni 1999 om afgifter på tunge godskøretøjer for benyttelse af visse infrastrukturer (
304
), ændret i 2011 ved direktiv 2011/76/EU (
305
) med henblik på heri at indføre betragtninger om at fremme bæredygtig transport som et centralt element i den fælles transportpolitik. EU-lovgiver mente, at transportsektorens bidrag til klimaforandringerne skulle reduceres (
306
), uden at et sådant mål imidlertid kan opnås ved at skabe uforholdsmæssigt store hindringer, idet det indre markeds funktion ligeledes skal bevares (
307
). Direktiv 2011/76 indførte i direktiv 1999/62 hvad angår transportsektoren princippet om, at forureneren betaler (
308
), idet EU-lovgiver fandt, at vejafgifter er et retfærdigt og effektivt økonomisk virkemiddel for en bæredygtig transportpolitik, da de gør det muligt at tage hensyn til omkostningerne ved den forurening og trafikbelastning, som brugen af køretøjerne er årsag til (
309
). CO2-emissionerne var med hensyn til personbiler og nye lette erhvervskøretøjer i øvrigt reguleret ved forordning (EU) 2019/631 (
310
) og med hensyn til nye tunge køretøjer ved forordning (EU) 2019/1242 (
311
). EU-lovgiver vedtog ligeledes et direktiv, som havde til formål at forpligte medlemsstaterne til som led i offentlige indkøbsprocedurer at tage hensyn til motorkøretøjers energi- og miljøbelastninger (
312
). Den mærkning af dæk, som er reguleret ved forordning (EU) 2020/740 (
313
), har til formål at holde køretøjers brændstofforbrug, og dermed drivhusgasemissionerne, nede og bidrager til dekarboniseringen af transportsektoren (
314
).
576.
På tidspunktet for vedtagelsen af forordning 2020/1055, og således vedtagelsen af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, kunne EU-lovgiver under udøvelsen af sine vide beføjelser efter min opfattelse således lovligt finde, at denne forpligtelses eventuelle negative virkninger for miljøet kunne begrænses i medfør af gældende lovgivning vedrørende nærmere bestemt de miljømæssige aspekter ved den pågældende virksomhed, som skal følge transportvirksomhederne i den teknologiske overgang til en mindre forurenende mobilitet.
577.
Det fremgår endvidere af ottende betragtning til forordning 2020/1055, at EU-lovgiver omtalte spørgsmålet om at mindske risikoen for, at køretøjet kun vender tilbage for at opfylde dette nye etableringskrav.
578.
Skal EU-lovgiver snarere foreholdes, at denne i forordning 2020/1055 ikke tydeligere angav sine miljømæssige betænkeligheder? Det mener jeg ikke. Artikel 11 TEUF stiller ikke krav til, hvordan miljøbeskyttelseskravene skal integreres, og denne integration skal under alle omstændigheder ske ved gennemførelsen af Unionens politikker, hvilket jeg allerede har foreslået, at man tillægger en bred forståelse af. Jeg skal desuden erindre om, at retsgrundlaget for forordning 2020/1055 er artikel 91, stk. 1, TEUF, og at de formål, der forfølges med indførelsen af forpligtelsen til tilbagevenden i denne forordning, tydeligvis ikke er umiddelbart knyttet til de betænkeligheder, der er givet udtryk for i artikel 11 TEUF, eftersom en sådan forpligtelse udgør en præcisering af bestemmelserne i forordning nr. 1071/2009 vedrørende et faktisk etableret og varigt forretningssted (
315
), idet den tilsigtede virkning er en styrkelse af forbindelsen mellem transportvirksomheden og dennes etableringsmedlemsstat med henblik på at sikre en »reel og vedvarende tilstedeværelse« (
316
) i en kontekst, hvor forringelsen af denne forbindelse efter lovgivers vurdering udgør en trussel mod den loyale konkurrence og rimelige konkurrencevilkår på det indre marked (
317
). Det skal medgives, at de bestemmelser i traktaten, der anerkender Unionens beføjelser på miljøområdet, i øvrigt ikke påvirker Unionens beføjelser i medfør af andre bestemmelser (
318
).
579.
Som følge af behovet for at afveje de formål og principper, der er omhandlet i artikel 3 TEU og 11 TEUF, og kompleksiteten ved gennemførelsen af kriterierne (
319
), anlagde Rådet og Parlamentet ikke et åbenbart urigtigt skøn i lyset af ovennævnte bestemmelser, da de vedtog forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge.
580.
Denne konklusion kan ikke drages i tvivl ved sagsøgernes påberåbelse af Ricardo-undersøgelsen af 2021, som havde til formål at vurdere virkningen af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, eftersom det, selv om denne undersøgelse viser en betydelig stigning i bl.a. CO2-emissioner, ikke desto mindre forholder sig således, at gyldigheden af en EU-retsakt skal vurderes på grundlag af de faktiske og retlige omstændigheder, der forelå ved vedtagelsen af nævnte retsakt (
320
), og at denne gyldighed ikke kan afhænge af retrospektive vurderinger af dens grad af effektivitet (
321
). Som jeg allerede har anført, skal en sådan stigning under alle omstændigheder altid sammenholdes med hele den lovgivning, der berører det pågældende område, inden det kan konkluderes, at det er åbenbart, at EU-lovgiver ikke tog hensyn til kravene til miljøbeskyttelse.
581.
Eftersom retsgrundlaget for forordning 2020/1055 er artikel 91, stk. 1, TEUF, skal relevansen af argumenterne støttet på en tilsidesættelse af artikel 191 TEUF og 192 TEUF forkastes. Denne forordning er ikke en foranstaltning vedtaget i medfør af Unionens miljøpolitik, og det er ikke gjort gældende, at de sagsøgte institutioner har anvendt det forkerte retsgrundlag. Eftersom forordning 2020/1055 ikke er en handling, som Unionen har iværksat i henhold til artikel 191 TEUF (
322
), er påberåbelsen af en angivelig tilsidesættelse af artikel 192, stk. 2, litra c), TEUF uden betydning (
323
). En foranstaltning kan ikke henhøre under miljøområdet, alene fordi den skal tage hensyn til miljøkrav (
324
).
582.
Såfremt Domstolen måtte ønske at tage stilling til spørgsmålet om den tilsidesættelse af forsigtighedsprincippet, som Ungarn har gjort gældende (
325
), fremgår det af Domstolens praksis, at selv om artikel 191, stk. 2, TEUF bestemmer, at miljøpolitikken bl.a. bygger på dette princip, har dette ganske rigtigt ligeledes til sigte at finde anvendelse på andre af Unionens politikker, navnlig politikken om beskyttelse af den offentlige sundhed, og når EU-institutionerne inden for den fælles landbrugspolitik eller det indre marked vedtager foranstaltninger til beskyttelse af menneskers sundhed (
326
). Dette princip indebærer, at der, når der er usikkerhed med hensyn til, om og i givet fald i hvilket omfang der er risiko for menneskers sundhed, kan træffes beskyttelsesforanstaltninger uden at afvente, at det fuldt ud påvises, at der er en risiko, og hvilket omfang denne har. Hvis det viser sig ikke at være muligt med sikkerhed at fastslå, om og i givet fald i hvilket omfang den angivelige risiko foreligger, som følge af, at resultaterne af de foretagne undersøgelser ikke er overbevisende, men at sandsynligheden for en reel skade på folkesundheden varer ved, dersom risikoen indtræder, begrunder forsigtighedsprincippet restriktive foranstaltninger (
327
). Selv med hensyn til de betingelser, hvorunder forsigtighedsprincippet skal gennemføres, har Domstolen anerkendt, at da det er nødvendigt at foretage en afvejning af flere mål og principper, og da det er kompliceret at anvende de relevante kriterier, må den retslige kontrol nødvendigvis begrænses til spørgsmålet om, hvorvidt EU-lovgiver har anlagt et åbenbart urigtigt skøn (
328
). Det forholder sig så meget desto mere således, når lovgiver skal vurdere de fremtidige virkninger af en lovgivning, der skal vedtages, selv om disse virkninger ikke kan forudses med nøjagtighed (
329
).
583.
Jeg indrømmer, at jeg er overrasket over argumentet om en tilsidesættelse af forsigtighedsprincippet som følge af indførelsen af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, eftersom dette reelt vil føre til, at den blotte andel af yderligere emissioner på grund af gennemførelsen af denne forpligtelse udgør en reel risiko for folkesundheden, som nødvendiggør vedtagelsen af restriktive foranstaltninger. Selv om lovgiver under alle omstændigheder er forpligtet til at tage hensyn til forsigtighedsprincippet, når vedkommende inden for det indre marked vedtager foranstaltninger, der tager sigte på at beskytte folkesundheden (
330
), forekommer forholdet mellem de yderligere emissioner, som eventuelt måtte følge af forpligtelsen til tilbagevenden, og de risici, der ses ved forureningen for sundheden generelt, i dette tilfælde at være for spinkelt til at skulle medføre kritik. Navnlig er artikel 1, nr. 3), litra a), i forordning 2020/1055 ikke en foranstaltning, der tager sigte på at beskytte folkesundheden som omhandlet i Domstolens praksis. Af samtlige disse årsager kan argumentet om en tilsidesættelse af forsigtighedsprincippet således ikke tages til følge.
ii) Den angivelige tilsidesættelse af Unionens og medlemsstaternes internationale forpligtelser på miljøbeskyttelsesområdet
584.
Republikken Bulgarien og Republikken Cypern har begge fremført en argumentation, hvormed de har gjort gældende, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er i strid med Parisaftalen, og at Rådet og Parlamentet under alle omstændigheder ikke tog hensyn til målene med denne aftale, da de vedtog nævnte forpligtelse, hvilket udgør en tilsidesættelse af Unionens miljøpolitik.
585.
Hvad angår klagepunktet om, at EU-lovgiver ikke tog hensyn til de mål, der er fastsat i Parisaftalen (
331
), skal jeg i lighed med, hvad Parlamentet har anført, erindre om, at som det er anført i syvende betragtning til Rådets afgørelse (EU) 2016/1841 af 5. oktober 2016 om indgåelse på Den Europæiske Unions vegne af Parisaftalen, der er vedtaget inden for rammerne af De Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer (
332
), blev det bindende mål, der består i reduktion af drivhusgasemissioner i EU med mindst 40% inden 2030 i forhold til niveauet i 1990, fastsat i Det Europæiske Råds konklusioner af 23. og 24. oktober 2014for hele økonomien. Det formål, som er fastsat i Parisaftalens artikel 2, og som består i at holde stigningen i den globale gennemsnitstemperatur til et godt stykke under 2°C over det førindustrielle niveau og fortsætte de allerede iværksatte bestræbelser på at begrænse temperaturstigningen til 1,5°C i forhold til det førindustrielle niveau (
333
), skal således vurderes i lyset af alle de foranstaltninger, som Unionen gennemfører med henblik herpå. Det kan således ikke gøres gældende, at den blotte indførelse af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, som følge af de yderligere emissioner, som denne forpligtelse skaber, i sig selv er i strid med dette formål og således Unionens miljøpolitik.
586.
Med hensyn til klagepunktet om EU-lovgivers tilsidesættelse af Parisaftalen følger det af artikel 216, stk. 2, TEUF, at når Unionen indgår internationale aftaler, er disse bindende for EU-institutionerne, og de har følgelig forrang for EU-retsakter (
334
). Gyldigheden af en EU-retsakt kan således også påvirkes af retsaktens uforenelighed med sådanne folkeretlige regler, når visse betingelser er opfyldt. Unionen skal således først og fremmest være bundet af disse regler, hvilket ikke giver anledning til tvivl for så vidt angår Parisaftalen (
335
). Dernæst kan bestemmelserne i en international aftale, som Unionen er part i, kun påberåbes til støtte for et søgsmål med påstand om annullation af en afledt EU-retsakt, hvis arten og opbygningen af denne aftale ikke er til hinder herfor, samt hvis bestemmelserne heri, henset til deres indhold, fremstår som ubetingede og tilstrækkeligt præcise (
336
), hvilket er tilfældet, når den påberåbte bestemmelse indebærer en klar og præcis forpligtelse, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af, at der udstedes yderligere retsakter (
337
).
587.
Selv om Parisaftalen ganske vist erstatter fremgangsmåden i Kyotoprotokollen (
338
), ændrer den ikke grundlæggende tankegangen bag denne. Parisaftalen har til formål at »styrke den globale reaktion på truslen fra klimaændringer inden for rammerne af bæredygtig udvikling og indsatsen for at udrydde fattigdom« (
339
). Aftalen fastsætter et kvantificeret mål (
340
) på verdensplan, men foreskriver ligeledes at øge tilpasningsevnen over for de skadelige virkninger af klimaændringer og fremme modstandsdygtigheden over for disse klimaændringer, hvilket forekommer mig at være et begreb, hvis retlige karakter ikke er umiddelbart indlysende. Parisaftalen fastsætter ligeledes, at de finansielle strømme skal ledes i retning af lave drivhusgasemissioner og robust udvikling (
341
). Gennemførelsen af denne aftale skal ske på et retfærdigt grundlag og princippet om parternes fælles, men differentierede ansvar og respektive muligheder i lyset af forskellige nationale forhold (
342
). Aftalen forpligter de stater, der er parter heri, til at iværksætte og meddele ambitiøse tiltag (
343
), og disse stater skal sigte mod at nå toppen af drivhusgasemissionerne så hurtigt som muligt globalt set og gennemføre hurtige reduktioner, således at der i anden halvdel af dette århundrede opnås balance mellem menneskeskabte drivhusgasemissioner fordelt på kilder og optaget heraf fordelt på dræn, hvilket skal ske under hensyntagen til situationen i udviklingslandene (
344
). Med henblik herpå skal hver stat udarbejde, meddele og håndhæve de nationalt bestemte bidrag (
345
).
588.
Uden at det med henblik på behandlingen af nærværende klagepunkt på nuværende tidspunkt er nødvendigt at fortsætte analysen af Parisaftalen, og uden at det endvidere er nødvendigt på dette sted at tage stilling til, om disse to bestemmelser i denne aftale, som Republikken Bulgarien og Republikken Cypern specifikt har påberåbt sig, er ubetingede og tilstrækkeligt præcise, mener jeg, at det allerede fremgår af de forhold, jeg netop har fremhævet, at Parisaftalens art og opbygning i lyset af, hvad Domstolen har fastslået om Kyotoprotokollen, ligeledes er til hinder for, at denne aftale integreres i den samlede EU-retlige regulering (
346
). Parisaftalen kan således ikke gøres gældende med henblik på at anfægte lovligheden af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge.
589.
Det følger heraf, at påberåbelsen af artikel 3, stk. 5, TEU, artikel 208, stk. 2, TEUF og artikel 216, stk. 2, TEUF ikke har betydning.
590.
Dermed skal klagepunkterne om tilsidesættelse af Parisaftalen og om manglende hensyntagen til de mål, som Unionen har fastsat ved denne aftale, forkastes.
iii) Den angivelige tilsidesættelse af Unionens miljøpolitik, eftersom forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er i strid med den afledte miljøret, Det Europæiske Råds konklusioner og den europæiske grønne pagt
591.
Sagsøgerne har ligeledes gjort gældende, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, kan være i strid med en hel række klima- og miljømål, som er fastsat i den afledte ret, bl.a. forordning 2018/842 og 2021/1119 og direktiv 2004/107, 2008/50 og 2008/98, og at en sådan modstrid udgør en tilsidesættelse af Unionens miljøpolitik, eftersom de angivelige yderligere emissioner, som denne forpligtelse forårsager, bringer virkeliggørelsen af de miljømål, som Unionen har fastlagt alene eller i fællesskab med medlemsstaterne, i fare.
592.
Jeg skal, således som Rådet og Parlamentet bl.a. har gjort gældende i deres processkrifter, blot konstatere, at den materielle lovlighed af en retsakt i den afledte ret ikke kan undersøges på grundlag af en anden EU-retsakt på samme retlige niveau (
347
), medmindre den er blevet vedtaget på grundlag af sidstnævnte retsakt, eller det i en af disse to retsakter er udtrykkeligt fastsat, at den ene har forrang for den anden (
348
). Dette er ikke tilfældet med forordning 2020/1055. Desuden kan eventuelle spændinger mellem de formål, som medlemsstaterne er pålagt ved Unionens forskellige typer lovgivning, der finder anvendelse på dem, kun føre til en konstatering af en medlemsstats tilsidesættelse af sine forpligtelser i medfør af den ene af disse typer lovgivning, uden at en af disse typer lovgivning imidlertid kan erklæres i strid med en anden lovgivning på samme retlige niveau (
349
).
593.
Hvad angår klagepunktet om tilsidesættelse af Det Europæiske Råds konklusioner har sagsøgerne gjort gældende, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er i strid med de formål, som Det Europæiske Råd fastsatte i sine konklusioner af 12. december 2019. Eftersom det i artikel 15, stk. 1, TEU imidlertid præciseres, at Det Europæiske Råd ikke udøver lovgivende funktioner, og eftersom disse konklusioner har en rent politisk rækkevidde, kan der ikke udledes nogen hensigtsmæssig konstatering heraf med henblik på afgørelsen af nærværende annullationssøgsmål, såfremt den angivelige modstrid måtte bekræftes (
350
). Det forholder sig på samme måde med erklæringen afgivet af kommissær Vălean, som sagsøgerne har påberåbt sig, der desuden blot udtrykte tvivl om, hvorvidt visse elementer i mobilitetspakken var i overensstemmelse med det formål, som Det Europæiske Råd havde fastlagt, og ambitionerne i den europæiske grønne pagt (
351
).
594.
En sådan konstatering gælder ligeledes for argumentet om, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er i strid med Unionens miljøpolitik, fordi den hindrer virkeliggørelsen af de formål, der er fastsat i den europæiske grønne pagt, eftersom denne pagt fremgår af en meddelelse fra Kommissionen, som ikke er bindende for EU-lovgiver, og som således ikke indgår i de parametre, som Parlamentet og Rådet skulle overholde, da de vedtog forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge.
iv) Konklusion om bedømmelsen
595.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal alle anbringender om tilsidesættelse af Unionens politik vedrørende miljø og klimaforandringer forkastes som ugrundede.
c)
Anbringenderne om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling
1) Parternes argumenter
596.
Republikken Litauen har gjort gældende, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er i strid med artikel 26 TEUF og det generelle princip om forbud mod forskelsbehandling. Denne medlemsstat har anført, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, udgør en protektionistisk foranstaltning, der fører til en opsplitning af markedet, begrænser konkurrencen og indfører en ordning, der udgør forskelsbehandling i forhold til transportvirksomheder i medlemsstater, der er beliggende ved EU’s geografiske grænser. Den internationale vejtransportsektor forskelsbehandles i forhold til andre transportsektorer.
597.
Kommissionen har fremhævet transportsektorens særlige plads i forbindelse med det indre markeds funktion, og princippet om forbud mod forskelsbehandling blev gennemført hvad angår etableringsfriheden ved artikel 49 TEUF, som ligeledes finder anvendelse på juridiske personer. I stedet for en afbalanceret lovgivning og et kompromis, som ville føre til et velfungerende indre marked, udgør forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, en restriktiv, uforholdsmæssig og protektionistisk foranstaltning, som skaber en indirekte forskelsbehandling i forhold til transportvirksomhederne i medlemsstater i periferien.
598.
For det første tog Rådet og Parlamentet ikke hensyn til Unionens og dens transportmarkeds særlige geografiske forhold, idet forpligtelsen til at vende tilbage begrænser konkurrenceevnen for transportvirksomheder i EU’s periferi og disses ret til fri udveksling af tjenesteydelser, hvilket giver transportvirksomheder, der er beliggende centralt i EU, en uberettiget og urimelig fordel. Størstedelen af transporten gennemføres i medlemsstaterne i det vestlige og centrale EU, og størstedelen af efterspørgslen på vejgodstransport vedrører syv medlemsstater (
352
). Forpligtelsen til at vende tilbage påvirker følgelig transportvirksomhederne i disse medlemsstater mindre, og transportvirksomheder fra medlemsstater i periferien befinder sig i en mindre gunstig situation, idet de skal dække klart længere afstande og overvinde større naturlige hindringer, hvilket bl.a. gælder ø-medlemsstater. Forpligtelsen til at vende tilbage påfører disse transportvirksomheder en uforholdsmæssig stor byrde, som i betragtning af afstanden, hviletiden og tilfældigheder kan betyde, at køretøjerne tilbagetrækkes fra færdsel i en betydelig periode på 8-14 dage. Denne tilbagetrækning er uforenelig med det grundlæggende formål om at skabe et effektivt og konkurrencedygtigt indre marked. Selv om forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, finder anvendelse på samtlige transportvirksomheder, påvirker den aktørerne forskelligt på baggrund af deres etableringssted. Ved artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055 pålægges således ensartede krav for aktører, der befinder sig i forskellige situationer, og denne bestemmelse udgør således forskelsbehandling. Vejtransport forskelsbehandles ligeledes, eftersom andre typer transport ikke er pålagt en lignende forpligtelse til at sikre, at transportmidlerne skal vende tilbage.
599.
For det andet har Republikken Litauen fremført et argument om, at det angivelige formål om bekæmpelsen af skuffeselskaber ikke begrunder den valgte foranstaltning, idet den egentlige konsekvens af forpligtelsen til at vende tilbage er forskelsbehandling af transportvirksomheder med hjemsted i medlemsstater i periferien. Det er kendt, at medlemsstaterne i det vestlige og centrale EU er fjendtligt indstillet over for transportvirksomheder fra medlemsstaterne i periferien. Transportsektoren er i øvrigt kendetegnet ved en lav fortjenstmargen, og forpligtelsen til at vende tilbage indskrænker det geografiske område, på hvilket transportvirksomheder fra medlemsstaterne i periferien kan drive virksomhed, og foretager dermed en kunstig omorganisering af markedet for vejgodstransport og opsplitter dette marked ved at afskrække aktører i periferien fra at drive virksomhed i andre medlemsstater.
600.
For det tredje har Republikken Litauen gjort gældende, at forpligtelsen til at vende tilbage har særligt alvorlige negative konsekvenser for de SMV’er, som størstedelen af sektoren består af, eftersom disse virksomheder, der alene har få ansatte, ikke kan fungere hensigtsmæssigt og udbyde deres tjenesteydelser vedvarende, mens denne forpligtelse generelt ikke har indvirkning på de store transportvirksomheder, som udgør knap 1% af samtlige virksomheder, der er etableret og driver virksomhed i EU. Konkurrenceevnen for virksomheder med hjemsted i EU-medlemsstaterne reduceres ligeledes i sammenligning med transportvirksomheder fra tredjelande.
601.
For det fjerde har Republikken Litauen gjort gældende, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, bevirker, at markedet de facto afskærmes, hvilket er i strid med traktaten om Republikken Litauens tiltrædelse af Den Europæiske Union, som foreskrev, at enhver hindring for de litauiske transportvirksomheders levering af tjenesteydelser på godsområdet skulle ophæves senest fem år efter Republikken Litauens tiltrædelse af Unionen. Denne afskærmning af markedet er ligeledes uforenelig med køreplanen for et fælles europæisk transportområde (
353
).
602.
I replikken har Republikken Litauen tilføjet, at den faktiske forskelsbehandling, som artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055 indfører, ikke alene er i strid med artikel 18 TEUF, men ligeledes med princippet om ligebehandling af medlemsstaterne, som er fastsat i artikel 4, stk. 2, TEU.
603.
Republikken Bulgarien har for sin del påberåbt sig en tilsidesættelse af artikel 18 TEUF, chartrets artikel 20 og 21, artikel 4, stk. 2, TEU og, såfremt Domstolen måtte finde det relevant, eventuelt af artikel 95, stk. 1, TEUF eller den frie udveksling af tjenesteydelser. Den byrde, der er pålagt ved forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, afhænger af etableringsmedlemsstatens geografiske placering, idet tilbagevenden indebærer væsentligt større afstande og flere udgifter for transportvirksomheder med hjemsted i en medlemsstat i periferien eller en ø-medlemsstat, eftersom størstedelen af den internationale transport foretages i de centrale medlemsstater og ikke i medlemsstaterne i periferien. Den geografiske placering er uden betydning med hensyn til formålet om at sikre en egentlig forbindelse mellem transportvirksomhederne og etableringsmedlemsstaten eller korrekt vedligeholdelse af køretøjerne, men såfremt den geografiske placering måtte anses for relevant, er de centrale medlemsstaters situation og situationen for medlemsstaterne i periferien følgelig grundlæggende forskellige og kan ikke behandles ensartet.
604.
I replikken har Republikken Bulgarien præciseret, at disse skjulte former for forskelsbehandling er problematiske. Det står fast, at efterspørgslen på transporttjenester i det væsentlige findes i det centrale EU. Det kunstige krav om køretøjernes tilbagevenden er en skjult form for forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, og kravet har ingen tilknytning til spørgsmålet, om transportvirksomhederne er reelt og stabilt etableret i deres etableringsmedlemsstat, men skaber en sondring på grundlag af etableringsmedlemsstaten mellem transportvirksomheder, som ønsker at levere tjenesteydelser på det indre marked. De forskellige økonomiske byrder er direkte forårsaget af forskellen i etableringsmedlemsstat og er et skoleeksempel på ulige behandling.
605.
Rumænien har gjort gældende, at forpligtelsen til at vende tilbage er i strid med princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, som er fastsat i artikel 18 TEUF. Denne medlemsstat har anført, at forpligtelsen til at vende tilbage, selv om den ikke fremstår som forskelsbehandling, de facto har forskellig indvirkning i de pågældende medlemsstater og på betydelig, ulige og uforholdsmæssig vis påvirker den økonomiske virksomhed for transportvirksomheder etableret i medlemsstater i EU’s periferi og bidrager til at øge de økonomiske forskelle mellem medlemsstaterne yderligere. Rumænien har omtalt de data vedrørende sektoren, som viser, at flere køretøjer er indregistreret i EU-13 med henblik på international transport. Forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, gør det vanskeligt og byrdefuldt for selskaber, der er etableret i EU’s periferi, såsom Rumænien, at gennemføre international godstransport til Vesteuropa. De vilkår, der gælder for transportvirksomhederne i EU-15, er mere gunstige for udførelsen af international transport, selv om de i det væsentlige gennemfører national transport. Disse transportvirksomheders aktiviteter påvirkes således ikke på samme måde som aktiviteterne for transportvirksomhederne i EU-15. Forpligtelsen til at vende tilbage henhører under en protektionistisk og restriktiv lovgivning, som er i strid med Unionens konvergensmålsætninger, og som skaber eksterne adgangshindringer til markederne for ikke-hjemmehørende transportvirksomheder, der hovedsageligt kommer fra medlemsstater i EU’s periferi. Virkningerne af forpligtelsen til at vende tilbage skal betragtes sammen med virkningerne af de øvrige bestemmelser i mobilitetspakken, hvilket gør denne lovgivnings karakter af forskelsbehandling så meget desto klarere. Rumænien nærer herved ligeledes tvivl om, hvorvidt mobilitetspakken overholder forskrifterne i artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF.
606.
Republikken Cypern har fremført en argumentation, der svarer til den, som Republikken Bulgarien har fremført. Republikken Cypern har med hensyn til en cypriotisk transportvirksomhed tilføjet, at den gennemsnitlige varighed af en returrejse fra Cypern til Centraleuropa er otte dage uden eventuelle forsinkelser forbundet med bl.a. klimatiske tilfældigheder, og at argumentet om, at cypriotiske transportvirksomheder ikke deltager i international transport, eller at de etablerer sig andre steder end Cypern, i sig selv viser, at forpligtelsen til at vende tilbage udgør forskelsbehandling.
607.
Ungarn har gjort gældende, at forpligtelsen til at vende tilbage er i strid med artikel 18 TEUF og 49 TEUF. Denne medlemsstat har henvist til de allerede anførte geografiske forskelle, som er kendetegnende for markedet for vejgodstransport, og til sondringen mellem EU-13- og EU-15-medlemsstaterne og har gjort gældende, at forpligtelsen til at vende tilbage stiller virksomheder, der er etableret i medlemsstater i periferien, ugunstigt, henset til den længere rejsetid og de øgede omkostninger, der følger heraf. EU-13-medlemsstaterne, hvori international vejgodstransport udgør en større procentdel af arbejdsmarkedet end gennemsnittet i EU, påvirkes automatisk mere ugunstigt end de mere centrale medlemsstater. Ungarn har anført, at ca. to tredjedele af rejser ad vej på mere end 1000 km gennemføres af stater i periferien, generelt mod de centrale og vestlige, mest industrialiserede regioner i EU. Forøgelsen af omkostningerne knyttet til forpligtelsen til at vende tilbage påvirker disse stater meget mere end de øvrige EU-medlemsstater. Nævnte forpligtelse udgør således indirekte forskelsbehandling i forhold til nævnte medlemsstater, hvorved de stilles i en meget mere ugunstig situation. Ungarn har i replikken afvist relevansen af Fedesa-dommen (
354
), som Rådet og Parlamentet har anført i deres svarskrifter, hvilken dom vedrørte en forskel mellem reglerne i medlemsstaterne og ikke et objektivt kriterium, såsom nogle medlemsstaters fjerne placering i forhold til de centrale regioner. Ved at skabe ulige vilkår på markedet for vejgodstransport hindrer forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, gennemførelsen af det formål, der angiveligt forfølges med forordning 2020/1055, om at sikre en rimelig konkurrence. Ungarn har i øvrigt henvist til de forpligtelser, der påhviler lovgiver, til i medfør af artikel 91, stk. 1, TEUF at tage hensyn til risikoen for en alvorlig påvirkning af levestandarden og beskæftigelsesniveauet i visse områder og til i medfør af artikel 94 TEUF at tage hensyn til transportvirksomhedernes økonomiske situation ved vedtagelsen af enhver foranstaltning på området for transportpriser og ‑vilkår.
608.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at alle disse anbringender skal forkastes.
2) Bedømmelse
609.
Den følgende analyse er styret af de principper, der er nævnt i punkt 76 ff. i nærværende forslag til afgørelse, og af grænserne for domstolsprøvelsen som anerkendt af Domstolen og anført i dette forslags punkt 80.
610.
Hvad angår de klagepunkter om tilsidesættelse af artikel 26 TEUF og 49 TEUF, og i videre omfang en hindring for et velfungerende indre marked, som Republikken Litauen, Republikken Bulgarien, Republikken Cypern og Ungarn har fremført, henviser jeg til min analyse af anbringenderne vedrørende tilsidesættelse af de økonomiske friheder (
355
).
611.
De klagepunkter, som Ungarn har fremført inden for rammerne af anbringendet om tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling, og som vedrører tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF, udgør ikke et anbringende, der adskiller sig fra anbringendet om tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling. Efter en analyse af dette princip har Ungarn imidlertid i stævningens punkt 106 nedlagt påstand om, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, annulleres, idet denne forpligtelse er i strid med »ovennævnte bestemmelser i EUF-traktaten«, herunder artikel 91, stk. 1, TEUF og artikel 94 TEUF. Selv om disse argumenter er anført kortfattet (
356
), vil de i givet fald blive undersøgt i den del, der vedrører disse to bestemmelser. Det forholder sig på samme måde med Rumæniens påberåbelse af disse to artikler som led i sit anbringende om tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling (
357
).
612.
Med hensyn til det af Republikken Bulgarien og Republikken Cypern fremførte klagepunkt om tilsidesættelse af artikel 95, stk. 1, TEUF påpeger jeg i overensstemmelse med det af Rådet anførte, at dette klagepunkt ikke kan tages til følge, eftersom denne artikel forbyder forskelsbehandling, som består i, at en transportvirksomhed for samme varer og samme trafikforhold anvender andre transportpriser og ‑betingelser som følge af de transporterede varers oprindelses- eller bestemmelsesland, at hverken Republikken Bulgarien eller Republikken Cypern har påvist denne virkning af gennemførelsen af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, og at artikel 95, stk. 1, TEUF i øvrigt fortsat ikke har indvirkning på den mulighed, som Parlamentet og Rådet er indrømmet ved denne artikels stk. 2, til at vedtage foranstaltninger, der fraviger dette særlige forbud mod forskelsbehandling, i medfør af artikel 91, stk. 1, TEUF, der, som jeg skal erindre om, netop er retsgrundlaget for forordning 2020/1055.
613.
Sagsøgerne har desuden anført, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, udgør forskelsbehandling mellem medlemsstater (Rumænien og Ungarn), forskelsbehandling mellem ø-medlemsstater og medlemsstaterne på fastlandet (Republikken Cypern), forskelsbehandling mellem store og små medlemsstater (Republikken Litauen), indirekte forskelsbehandling af transportvirksomheder fra medlemsstater i periferien (Republikken Litauen og Rumænien), forskelsbehandling mellem transportmetoder (Republikken Litauen), forskelsbehandling mellem SMV’er og de øvrige former, hvorunder transportvirksomheder er oprettet (Republikken Litauen), samt forskelsbehandling på grundlag af nationalitet (Republikken Bulgarien, Rumænien, Republikken Cypern og Ungarn).
614.
Forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, således som denne forpligtelse er fastsat i artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, præciserer den for udøvelse af vejtransporterhvervet nødvendige, men tilstrækkelige betingelse at have et »faktisk etableret og varigt forretningssted i en af medlemsstaterne«, således som det fremgår af artikel 3, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1071/2009. Alle virksomheder – både små, mellemstore og store virksomheder – som udøver dette erhverv, skal uanset deres etableringsmedlemsstat således have et faktisk etableret og varigt forretningssted i en af medlemsstaterne, hvilket i medfør af EU-lovgivers valg bl.a. indebærer, at køretøjerne vender tilbage til denne medlemsstat hver ottende uge. Forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, tilsigter således at garantere, at der findes et faktisk etableret og varigt forretningssted i en af medlemsstaterne for de transportvirksomheder, som henhører under anvendelsesområdet for forordning nr. 1071/2009, og som i denne henseende forekommer at være blevet behandlet ensartet. Jeg tilføjer, at denne forordning benytter en særligt bred definition af begrebet »virksomhed« (
358
), som kan dække alle de former, hvorunder en transportvirksomhed kan stiftes. Artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055 pålægger således transportvirksomhederne en forpligtelse til at vende tilbage generelt og uden forskelsbehandling.
615.
Det skal herefter kontrolleres, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, ikke bevirker, at forskellige situationer behandles ens, hvorfor det skal undersøges, om de forskellige omtalte situationer er sammenlignelige på de betingelser, der er anført i punkt 79 i nærværende forslag til afgørelse. Der skal således lægges særlig vægt på genstanden for og det formål, der forfølges med den omtvistede forpligtelse, samt transportpolitikkens principper og målsætninger.
616.
Som Parlamentet og Rådet har anført i deres processkrifter, fremgår det formål, der forfølges med forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, af sjette og ottende betragtning til forordning 2020/1055. Med støtte i »erfaringerne«, som ligeledes var fremhævet i konsekvensanalysen, var tydeliggørelsen og styrkelsen af bestemmelserne om et faktisk etableret og varigt forretningssted efter EU-lovgivers vurdering nødvendig for at sikre transportvirksomhedernes reelle tilstedeværelse i deres etableringsmedlemsstat, hvilket skulle bidrage til at bekæmpe fænomenet med »skuffeselskaber« samt sikre en loyal konkurrence og rimelige konkurrencevilkår på det indre marked. I ottende betragtning til forordning 2020/1055 tilføjes det, at en reel forbindelse til etableringsmedlemsstaten bidrager til at mindske risikoen for systematisk cabotagekørsel og nomadechauffører, der er organiseret fra en virksomhed, som køretøjerne ikke vender tilbage til. Forpligtelsen til at vende tilbage skal efter lovgivers opfattelse også bidrage til korrekt vedligeholdelse af køretøjerne og at lette kontroller (
359
).
617.
Selv om overholdelsen af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, sandsynligvis vil medføre omkostninger, er det ikke så meget den tilbagelagte geografiske afstand som den forudgående overholdelse af forretningsstedets faktiske karakter, der er afgørende for omkostningernes størrelse. En virksomhed, som aldrig får sine køretøjer til at vende tilbage, skal nemlig bære flere omkostninger som følge af forpligtelsen til at vende tilbage end den virksomhed, som allerede får sine køretøjer til at vende tilbage jævnligt.
618.
Selv om tilbagevenden er dyrere, når der skal tilbagelægges en større afstand med henblik herpå, skal det fastslås, at EU-lovgivningen hverken pålægger transportvirksomhederne at drive virksomhed på et marked langt fra deres etableringssted eller hindrer dem i at flytte deres etableringssted tættere på det marked, hvor de ønsker at drive virksomhed. Det af Republikken Litauen anførte argument om, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, bevirker, at markedet de facto afskærmes, skal således forkastes (
360
), og det forholder sig på samme måde med argumentet om, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, angiveligt er uforenelig med Kommissionens omtalte hvidbog, eftersom et sådant dokument som allerede anført ikke har karakter af lovgivning (
361
). Som anført ovenfor henhører valget af etableringssted alene under transportvirksomhedernes kommercielle beslutning. Forpligtelsen til at vende tilbage vil således have større indvirkning på visse aktører, der af kommercielle årsager har besluttet at etablere sig i EU’s periferi, selv om de permanent eller hovedsageligt i modsætning til, hvad EU-lovgivningen på området giver mulighed for, driver virksomhed på fjerne medlemsstaters område, hvor de leverer hovedparten af transporttjenesterne. Dette er netop den tilsigtede virkning.
619.
Argumentet om forskelsbehandling på grundlag af transportmetoden skal forkastes, eftersom Domstolen allerede har fastslået, at alle transportsektorer ikke befinder sig i sammenlignelige situationer (
362
), og at situationen for de virksomheder, som virker i sektoren for aktiviteter med andre transportmetoder, følgelig ikke er sammenlignelig (
363
).
620.
Sagsøgerne har dernæst gjort gældende, at transportvirksomhederne i Europas periferi ikke kan behandles på samme måde som transportvirksomhederne i det »vestlige« Europa. Et sådant argument vil, såfremt det tages til følge, føre til, at de transportvirksomheder, som har valgt at etablere sig langt fra det marked, hvor de ønsker at levere transporttjenester, og hvor de ønsker at basere deres køretøjer permanent, behandles forskelligt med hensyn til kravet om et faktisk etableret og varigt forretningssted.
621.
For det første rejses der herved tvivl om det af lovgiver forfulgte mål, hvilket det ikke tilkommer Domstolen at drage i tvivl. For det andet er de fremkaldte uensartede virkninger eller de ulige udgifter (
364
), som transportvirksomhederne påføres af den ensartede anvendelse af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, ikke i sig selv i strid med ligebehandlingsprincippet (
365
), men skyldes de forskellige driftsvilkår. For det tredje er de fordele, der udledes af en situation, hvor EU-lovgivningen omgås, ikke beskyttede af dette princip. For det fjerde påhviler det ikke EU-lovgiver at sikre økonomisk neutralitet ved valg af etableringsmedlemsstat. For det femte tager de omkostninger, som sagsøgerne har henvist til, og som følger af forpligtelsen til at vende tilbage, tydeligvis ikke højde for de manglende indtægter for medlemsstaterne, på hvis område aktørerne ikke er etableret, selv om de sikrer en næsten permanent tilstedeværelse på dette område, hvilket EU-lovgiver imidlertid naturligvis ligeledes skal tage hensyn til (
366
), hvorfor denne lovgiver ikke har tilsigtet et begunstige visse medlemsstater i forhold til andre, men at foretage »en afbalancering af de faktorer, som virksomheder med hjemsted i de forskellige medlemsstater kan konkurrere på« (
367
). For det sjette tilsigter forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage, således som Parlamentet med føje har anført, idet denne forpligtelse kræver en reel forbindelse til etableringsmedlemsstaten, som ifølge lovgiver bl.a. ses ved køretøjernes regelmæssige tilbagevenden til denne stat, at sikre den midlertidige karakter af ikke-hjemmehørende transportvirksomheders frie udveksling af tjenesteydelser på andre medlemsstaters område og opnå en balance med udøvelsen af etableringsfriheden, som er permanent.
622.
Klagepunkterne om forskelsbehandling på geografisk grundlag rejser grundlæggende en problemstilling, der har definitionsmæssig karakter, idet EU’s periferi navnlig ikke er begrænset til den østlige del. Hvordan kvalificeres den centrale del? Hvad er en lille stat, hvis kriteriet ikke længere er statens geografiske placering, men dens størrelse? Befinder en lille ø-stat sig i en situation, der adskiller sig fra situationen for en lille stat på fastlandet eller en stor ø-stat? Det kan ikke kræves, at EU-lovgiver behandler medlemsstaterne forskelligt ud fra disse angiveligt særlige kendetegn. Den indsigelse, som de fleste sagsøgere har anført til støtte for deres argumentation, hvorved to geografiske Europaer stilles over for hinanden, følger efter min opfattelse af et forsøg på kunstigt at lade geografiske oplysninger være sammenfaldende med en økonomisk virkelighed. Kendetegnene for medlemsstaterne i EU’s periferi er ikke, således som sagsøgerne har anført, at de er beliggende i periferien, men derimod, at de har langt lavere driftsomkostninger end »resten« af EU. Det er således, at inddelingen i konsekvensanalysen mellem EU-15 og EU-13 skal forstås (
368
).
623.
Endelig skal det med hensyn til Ricardo-undersøgelsen af 2021, som bekræftede, at transportvirksomheder med hjemsted i EU-13-medlemsstaterne bærer flere negative konsekvenser knyttet til forpligtelsen til at vende tilbage, i overensstemmelse med det af Parlamentet anførte konstateres, at denne analyse anerkender, at arten og størrelsen af omkostningerne til gennemførelsen i vid udstrækning afhænger af markedets reaktion (
369
), samt at det i konsekvensanalysen vedrørende denne foranstaltning antydes, at transportvirksomhederne »fra Øst« vil bevare deres konkurrencefordel med hensyn til omkostningerne i forhold til transportvirksomhederne i Vest (
370
). Denne inddeling er ikke støttet på et geografisk kriterium, men på størrelsen af de operationelle omkostninger, som transportvirksomhederne skal afholde (
371
). På denne baggrund skal det fastslås, at der ikke foreligger forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.
624.
Hvad angår argumentet om et brud med ligebehandlingen af medlemsstaterne og en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, TEU (
372
), har jeg allerede fastslået, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, finder ensartet anvendelse i alle EU-medlemsstater, og at de eventuelle divergerende virkninger af gennemførelsen af forordning 2020/1055 ikke kan udgøre forskelsbehandling (
373
).
625.
Henset til samtlige ovenstående grunde skal anbringenderne om, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, udgør en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, forkastes som ugrundede.
d)
Anbringenderne vedrørende en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
626.
Samtlige sagsøgere har som led i deres respektive søgsmål fremsat et anbringende om, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, udgør en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet. Jeg behandler først det forhold, at Parlamentet og Rådet er blevet foreholdt, at de ikke foretog en konsekvensanalyse af denne forpligtelse, inden jeg i givet fald undersøger foranstaltningens forholdsmæssighed.
1) EU-lovgivers undersøgelse af forholdsmæssigheden af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge
i) Parternes argumenter
627.
Republikken Litauen har, selv om dette er gjort som led i et særskilt anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, fremført argumenter vedrørende tilsidesættelse af dette princip som følge af den manglende konsekvensanalyse (
374
), som skal undersøges her. Republikken Litauen har gjort gældende, at Kommissionens oprindelige forslag til forordning ikke indeholdt en regel om lastbilernes tilbagevenden til virksomheden, hvorfor Kommissionen ikke undersøgte dette krav i sin konsekvensanalyse (
375
). Rådet og Parlamentet indførte forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, under lovgivningsprocessen, og de skulle i overensstemmelse med det i den interinstitutionelle aftale foreskrevne have foretaget en ny konsekvensanalyse. En sådan forpligtelse følger ligeledes af artikel 11 TEU, af artikel 2 og 5 i protokol (nr. 2) om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet og af Domstolens praksis. Republikken Litauen har gjort gældende, at indførelsen af denne forpligtelse udgør en væsentlig ændring i forhold til Kommissionens oprindelige forslag til forordning, og at det derfor var nødvendigt at foretage en konsekvensanalyse. Den væsentlige karakter af den indførte ændring ses af den økonomiske og miljømæssige betydning af forpligtelsen til at vende tilbage. Rådet og Parlamentet omtalte ingen objektiv grund til, at det hverken var hensigtsmæssigt eller nødvendigt at foretage en konsekvensanalyse af denne væsentlige ændring. Behovet for en sådan analyse bekræftes af det standpunkt, som Kommissionen vedvarende har forsvaret med hensyn til den anfægtede bestemmelse, og af Ricardo-undersøgelsen af 2021, der blev gennemført på Kommissionens initiativ. Parlamentet og Rådet har ikke begrundet deres valg om at gøre undtagelse fra reglen om, at de skulle have foretaget en konsekvensanalyse af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage, og har hverken fremlagt noget bevis, der godtgør en særlig situation, som tillod at udelade dette trin, eller tilstrækkelige oplysninger om det nye forslags forholdsmæssighed. Medlemsstaterne og de øvrige berørte parter har under lovgivningsprocessen derimod forelagt Parlamentet og Rådet oplysninger, som godtgjorde behovet for at foretage en konsekvensanalyse. Mens det fortsat blev drøftet, hvor ofte lastbilerne ville blive tvunget til at vende tilbage, sendte IRU et åbent brev (
376
) til beslutningstagere på nationalt plan og på EU-plan og anmodede dem om at undersøge konsekvenserne af forpligtelsen til at sikre lastbilernes tilbagevenden, og fremlagde resultaterne af sine beregninger vedrørende de skadelige virkninger for miljøet. Parlamentet og Rådet tog ikke hensyn til disse oplysninger. Oplysningerne i svarskriftet – såsom erklæringerne vedrørende den angiveligt reducerede virkning på miljøet, de gentagne henvisninger til Kommissionens konsekvensanalyse, der ikke indeholder en vurdering af de anfægtede bestemmelser, de ikke-understøttede antagelser om andre foranstaltninger, som Kommissionen foreslog, og som ikke er gengivet i forordning 2020/1055, hypotetiske eller endda urigtige overvejelser vedrørende omkostningerne til gennemførelsen af de anfægtede bestemmelser samt den totale undladelse af hensyntagen til den negative indvirkning på økonomien for medlemsstaterne i periferien – bekræfter imidlertid den åbenbare tilsidesættelse af forpligtelsen til at foretage en konsekvensanalyse.
628.
Republikken Bulgarien har gjort gældende, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er i strid med proportionalitetsprincippet, der er fastsat i artikel 5, stk. 4, TEU og i artikel 1 i protokol (nr. 2) om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet. Ifølge denne medlemsstat rådede Parlamentet og Rådet hverken over økonomiske analyser eller andre oplysninger, som kunne bekræfte forholdsmæssigheden af denne forpligtelse, der ikke indgik i Kommissionens oprindelige forslag. Denne forpligtelse havde således ikke været genstand for en konsekvensanalyse, selv om visse medlemsstater gentagne gange havde anmodet herom, og selv om Parlamentet og Rådet var blevet gjort bekendt med oplysninger om foranstaltningens uforholdsmæssige indvirkning. Der blev heller ikke foretaget høringer af Regionsudvalget eller EØSU. De sagsøgte kan således ikke påvise, at de reelt udøvede deres skønsbeføjelse ved vedtagelsen af en retsakt eller kunne tage hensyn til alle relevante oplysninger og omstændigheder ved den situation, som denne retsakt skal regulere. De har således ikke på klar og utvetydig måde redegjort for de tilgrundliggende faktiske forhold, som skulle tages i betragtning til støtte for de omtvistede foranstaltninger, og som udøvelsen af deres skønsbeføjelse afhang af. Ricardo-undersøgelsen af 2021 bekræftede, at EU-lovgiver ikke rådede over tilstrækkelige oplysninger med henblik på vedtagelsen af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage, hvilket ses af den betydelige forskel mellem konklusionerne heri og de af Rådet fremlagte tal.
629.
Rumænien har med det første anbringendes første led i sag C-547/20 gjort gældende, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er i strid med proportionalitetsprincippet. Efter at have fastlagt dette princip og de deraf følgende krav har Rumænien gjort gældende, at denne forpligtelse ikke indgik i de foranstaltninger, der var påtænkt i Kommissionens oprindelige forslag, og at den ikke havde været genstand for en konsekvensanalyse i hverken dette forslag eller efterfølgende, da Rådet og Parlamentet ændrede dette forslag med henblik på at indføre forpligtelsen til at vende tilbage heri. Det følger af Domstolens praksis, at udeladelsen af en konsekvensanalyse indebærer tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet i tilfælde, hvor EU-lovgiver ikke befinder sig i en særlig situation, der begrunder, at der gives afkald på den, og i de tilfælde, hvor denne lovgiver ikke råder over tilstrækkelige oplysninger, som gør det muligt for den at vurdere, om en foranstaltning, der er vedtaget, er forholdsmæssig. I punkt 15 i den interinstitutionelle aftale bestemmes ligeledes, at disse institutioner anvender en konsekvensanalyse, når de finder dette hensigtsmæssigt og nødvendigt med henblik på lovgivningsprocessen, og når de indfører væsentlige ændringer i forhold til Kommissionens forslag. Forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, udgør en sådan ændring. Konsekvensanalysen var så meget desto mere nødvendig i betragtning af de særlige træk ved transportområdet og de administrative og økonomiske konsekvenser, som transportvirksomhederne blev påført ved vedtagelsen af forordning 2020/1055. Ikke alene undlod EU-lovgiver at foretage den konsekvensanalyse, som denne burde have foretaget, men denne lovgiver tog heller ikke hensyn til de af medlemsstaterne anvendte videnskabelige dokumenter til reelt at udøve sin skønsbeføjelse. Vedtagelsen af forpligtelsen til at vende tilbage, uden at der forelå en konsekvensanalyse, videnskabelige oplysninger eller rapporter til støtte for indførelsen af en sådan forpligtelse, udgør en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, eftersom EU-lovgiver overskred grænserne for sin skønsbeføjelse.
630.
Republikken Cypern har fremført en argumentation, der svarer til den, som Republikken Bulgarien har fremført.
631.
Ungarn har gjort gældende, at lovgiver ikke udøvede sin skønsbeføjelse korrekt ved at vedtage forpligtelsen til at vende tilbage. Denne medlemsstat har foreholdt EU-lovgiver, at denne undlod at undersøge den indvirkning, som forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, ville have på transportvirksomhedernes omkostninger, på sektoren som helhed samt på miljøet og klimaet. Ungarn er ikke bekendt med, at Parlamentet eller Rådet udarbejdede en undersøgelse, som gav dem mulighed for at vurdere alle disse oplysninger. EU-lovgiver kunne således ikke vurdere forholdsmæssigheden af forpligtelsen til at vende tilbage eller sikre sig, at denne forpligtelse ikke var åbenbart uforholdsmæssig. Manglen på konsekvensanalyse understøttes af Kommissionens erklæring, hvori den udtrykte forbehold om nævnte forpligtelse (
377
).
632.
Efter at have henvist til Domstolens praksis og til artikel 5 i protokol (nr. 2) om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet har Republikken Malta gjort gældende, at eftersom der ikke blev foretaget en konsekvensanalyse, rådede EU-lovgiver ikke over tilstrækkelige oplysninger som omhandlet i Domstolens praksis, som satte lovgiver i stand til at vurdere den påtænkte foranstaltnings forholdsmæssighed. Rådet og Parlamentet vurderede ikke den økonomiske og miljømæssige indvirkning af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge til trods for, at denne indvirkning bekymrede Kommissionen (
378
).
633.
Republikken Polen har gjort gældende, at artikel 1, nr. 3), litra a), i forordning 2020/1055 er i strid med proportionalitetsprincippet. Efter at have anført de kriterier for vurderingen af forholdsmæssigheden, som følger af Domstolens praksis, har Republikken Polen gjort gældende, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, ikke var genstand for Kommissionens konsekvensanalyse. Den interinstitutionelle aftale foreskriver en integreret og afbalanceret vurdering af den økonomiske, sociale og miljømæssige indvirkning på grundlag af såvel kvalitative som kvantitative analyser. Henset til den betydelige indvirkning, som forordning 2020/1055 har på aktiviteterne i transportsektoren, skulle virkningerne af de heri indeholdte forpligtelser have været undersøgt, hvilket det påhvilede Rådet og Parlamentet at gøre, eftersom de ville fravige Kommissionens oprindelige forslag, således som det foreskrives i punkt 15 i den interinstitutionelle aftale. Eftersom en sådan analyse ikke blev foretaget, hvilken analyse er grundlæggende for at vurdere forholdsmæssigheden af forpligtelsen til at vende tilbage, tilsidesatte EU-lovgiver proportionalitetsprincippet, idet denne lovgiver ikke befandt sig i en særlig situation, hvor det var nødvendigt at give afkald på denne, og ikke rådede over tilstrækkelige oplysninger, som gjorde det muligt for den at vurdere, om en foranstaltning, der er vedtaget, er forholdsmæssig (
379
). I modsætning til, hvad Rådet har anført, vedrører klagepunkterne ikke den manglende hensyntagen til situationen i en enkelt medlemsstat, men i flere medlemsstater, nemlig medlemsstaterne i EU’s periferi. Såfremt den anfægtede lovgivning måtte anses for at tilsigte at forebygge den egentlige praksis med førere, der sjældent vender hjem, burde de yderligere rejser, der fulgte heraf, navnlig de miljømæssige konsekvenser, have været analyseres grundigt.
634.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at proportionalitetsprincippet ikke er blevet tilsidesat. De sagsøgte institutioner har gjort gældende, at begrebet »særlig situation«, hvortil der henvises i præmis 85 dommen i sagen Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (
380
), skal sammenholdes med en henvisning til den specifikke situation, der var omhandlet i dette tilfælde, og at denne dom vedrørte en helt anderledes situation end den i nærværende søgsmål omhandlede, eftersom der i dette tilfælde ikke var foretaget nogen konsekvensanalyse. Rådet har henvist til retspraksis, hvoraf følger, at konsekvensanalysen ikke er bindende for Parlamentet og Rådet, som frit kan vedtage andre foranstaltninger end dem, der har været genstand for en sådan analyse, og at den omstændighed alene, at lovgiver har vedtaget andre og i givet fald mere indgribende foranstaltninger end dem, som Kommissionen undersøgte i konsekvensanalysen, således ikke godtgør, at lovgiver åbenbart har overskredet grænserne for, hvad der er nødvendigt for at nå det tilsigtede mål. Den interinstitutionelle aftale indeholder ingen forpligtelse til at foretage en ny konsekvensanalyse, idet denne aftale blot foreskriver lovgivers mulighed for at foretage en sådan analyse, hvis Parlamentet og Rådet finder dette hensigtsmæssigt og nødvendigt med henblik på lovgivningsprocessen, og lovgiver kan frit ikke alene tage hensyn til konsekvensanalysen, men ligeledes til alle andre oplysninger. Lovgivers vide skønsbeføjelser gælder således med hensyn til arten og rækkevidden af de bestemmelser, der skal vedtages, såvel som med hensyn til fastlæggelsen af de tilgrundliggende oplysninger. Der er intet retsgrundlag, der underbygger Republikken Litauens synspunkt om, at lovgiver kun kan fritages for forpligtelsen til en konsekvensanalyse, når dette er udtrykkeligt begrundet. EU-lovgivers vide skønsmargen skal fortolkes således, at lovgiver ikke har pligt til alene at støtte sig på oplysninger, der individuelt angår den pågældende ændring, eller at drage de samme konklusioner som dem, der fremgår af de rapporter og undersøgelser, lovgiver råder over. EU-lovgiver kunne således støtte sig på oplysningerne i konsekvensanalysen vedrørende markedets tilstand og beslutte at vedtage delvist anderledes foranstaltninger. Domstolens praksis anerkender, at lovgiver kan støtte sig på overordnede konstateringer. I modsat fald er der, såfremt en konsekvensanalyse kræves, når de interinstitutionelle forhandlinger fører til en aftale om foranstaltninger, som forfølger samme formål på en lidt anden måde end den af Kommissionen påtænkte, risiko for at forsinke vedtagelsen af lovgivningsmæssige retsakter og forrykke den institutionelle ligevægt, eftersom der ville være stærk tilskyndelse til alene at vedtage de af Kommissionen analyserede løsninger, selv om konsekvensanalysen ikke er bindende for Parlamentet og Rådet. Rådet har anført, at formålet med konsekvensanalysen ikke er at give en begrundelse for Kommissionens forslag, men at angive andre løsninger, og at det fremgår af punkt 12 i den interinstitutionelle aftale, at denne analyse ikke træder i stedet for politiske beslutninger inden for rammerne af beslutningstagningen og den demokratiske proces. Parlamentet har gjort gældende, at den omstændighed, at der ikke foretages en konsekvensanalyse, ikke udgør en tilsidesættelse af traktaterne – medmindre det godtgøres, at den af lovgiver vedtagne foranstaltning er åbenbart uegnet – og at de anførte bestemmelser ikke kan fortolkes således, at de skaber en selvstændig proceduremæssig forpligtelse for EU-lovgiver til at foretage konsekvensanalyser.
635.
Spørgsmålet, om gennemførelsen af en supplerende konsekvensanalyse er hensigtsmæssig og nødvendig, skal vurderes som led i vurderingen af forholdsmæssigheden og afhænger således af de i øvrigt tilgængelige oplysninger. Kommissionens konsekvensanalyse indeholder oplysninger om de problemstillinger, som kræver en styrkelse af de etableringskriterier, der er fastsat i artikel 5 i forordning nr. 1071/2009, og om behovet for at undgå en uberettiget konkurrencefordel i forhold til transportvirksomheder i medlemsstater, hvor reglerne er strengere. I denne analyse undersøgtes syv forskellige etableringskriterier, hvoraf visse allerede krævede, at der var køretøjer i etableringsmedlemsstaten. Forpligtelsen til at vende tilbage udgør i denne henseende et andet middel til at nå samme resultat.
636.
Kommissionens konsekvensanalyse giver ligeledes en vurdering af de forskellige nye krav, som Kommissionen foreslog, herunder det strengere krav om at have betydelig transport- eller driftsvirksomhed i etableringslandet eller i hvert fald at have en kommerciel aftale i etableringslandet og tilknyttede omkostninger samt fordelingen heraf. Det følger heraf, at transportvirksomheder, hvis tilstedeværelse i etableringslandet i øjeblikket allerede er reel og fast, ikke skulle bære mange flere, eller endda ingen yderligere omkostninger i forbindelse med gennemførelsen af de nye forpligtelser, der er fastsat i forordning 2020/1055 (
381
). Parlamentet har gjort gældende, at en af konklusionerne i konsekvensanalysen talte for en offentlig politisk løsning, der omfattede de syv foranstaltninger, som Kommissionen havde identificeret i denne analyse, og som skulle sikre en betydelig transport- eller driftsaktivitet i medlemsstaten, hvilket for transportvirksomhederne i EU-15 ville medføre 15-18% yderligere omkostninger og for transportvirksomhederne i EU-13 33-36% yderligere omkostninger, altså 1,09 mia. EUR i årlige omkostninger for sektoren i perioden 2020-2035, dvs. mindre end 0,03% af de samlede driftsomkostninger (
382
).
637.
Hvad angår eksistensen af et solidt objektivt grundlag rådede EU-lovgiver over tilstrækkelige dokumenter og oplysninger. Konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold indeholder en vurdering af transportcyklussernes varighed, hvilket foranledigede EU-lovgiver til at mene, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage, skulle synkroniseres med forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden med henblik på at reducere de negative virkninger. Denne konsekvensanalyse konkluderede ligeledes, at der ikke var en negativ virkning på miljøet knyttet til forpligtelsen vedrørende førernes hyppigere tilbagevenden, eftersom førerne ifølge Rådet allerede vendte tilbage jævnligt (oftere end hver fjerde uge), og markedets struktur udøvede et pres til fordel for et reduceret antal tomkørsler (
383
). Selv om Rådet har anerkendt, at det ikke rådede over de dokumenter, som medlemsstaterne havde anvendt til at vurdere den præcise indvirkning af forpligtelsen til at vende tilbage, har denne institution gjort gældende, at de dokumenter, der var offentligt tilgængelige, gav det mulighed for at vurdere indvirkningen af forpligtelsen til at vende tilbage. EU-lovgiver rådede ligeledes over forskellige undersøgelser og rapporter og havde organiseret diverse konsultationer, møder og høringer (
384
). Forordning nr. 1071/2009 og nr. 1072/2009 var desuden genstand for en efterfølgende REFIT-vurdering, som opfordrede til en mere præcis definition af begrebet »driftscentral«. Medlemsstaterne foretog deres egne vurderinger som interesserede parter.
638.
IRU omtalte i sin analyse (
385
) den specifikke indvirkning af forpligtelsen til at vende tilbage hver fjerde uge (
386
), hvoraf fremgår, at en sådan tilbagevenden ville skabe 80-135 mio. køretøjskilometer pr. år (dvs. en stigning på 45-75%) og indtil 100000 ton emission af CO2 pr. år. Disse tal skal desuden divideres med to med henblik på en vurdering af indvirkningen af forpligtelsen til at vende tilbage hver ottende uge, og de sagsøgte institutioner har skønnet, at de yderligere omkostninger skabt herved udgjorde ca. 50 mio. EUR. Dette resultat ændrer ikke radikalt ved tingenes tilstand i forhold til indvirkningen af de syv krav, som Kommissionen undersøgte. Ud fra et miljømæssigt synspunkt udgør disse 100000 ton mindre end 0,014% af den samlede mængde i ton CO2-ækvivalenter, som vejtransporten udledte i 2015, og en endnu mindre del af de reduktioner i forhold til de 2005-niveauerne, som krævedes ved forordning 2018/842.
639.
Det er således ikke åbenbart uhensigtsmæssigt, at EU-lovgiver antager, at de økonomiske indvirkninger ville være af samme størrelsesorden som omkostningerne ved de forbundne krav, som Kommissionen havde undersøgt, og at fordelingen af omkostningerne ville være ensartet. Lovgiver rådede desuden over en kritisk analyse udarbejdet af en polsk arbejdsgiverforening (herefter »Klaus-rapporten«) (
387
) samt en positiv tilkendegivelse fra Det Europæiske Transportarbejderforbund (ETF) (
388
), der er arbejdsmarkedspart til IRU på europæisk plan, som fremhævede behovet for at søge et kompromis, hvilket lovgiver gjorde ved at opretholde forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage, idet den reducerede denne tilbagevendens hyppighed.
640.
Udviklingen af forslaget under lovgivningsprocessen (fra en forpligtelse til at vende tilbage hver tredje eller fjerde uge med pligt til at gennemføre en operation i etableringsmedlemsstaten til en tilbagevenden hver ottende uge uden en pligt i tilknytning hertil) viser, at lovgiver faktisk tog hensyn til de negative virkninger ved styrkelsen af lovgivningen og afvejede disse mod konsekvenserne for de medlemsstater, hvor mange transportvirksomheder i EU-13 udøver varig virksomhed, og behovet for at sikre loyal konkurrence.
641.
De af de sagsøgende stater anførte økonomiske konsekvenser udledt af Ricardo-undersøgelsen af 2021 er støttet på et scenario med betydelig omstrukturering af markedet, mens de miljømæssige konsekvenser for deres del er støttet på et scenario, hvor markedet ikke tilpasses. Disse to scenarier og virkningerne heraf udelukker hinanden gensidigt. Rådet og Parlamentet har ligeledes anført, at medlemsstaterne i Østeuropa, idet de hævdede, at de ville blive ramt hårdere af den kommende reform, var mere tilbøjelige til at deltage i denne undersøgelse, som i øvrigt ikke tog hensyn til synergierne med forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, og som alene fokuserede på visse driftsomkostninger. Parlamentet har anført, at drøftelserne mellem parterne egentlig ikke vedrørte tilgængeligheden af væsentlige faktiske omstændigheder, men snarere spørgsmålet, om EU-lovgivers valg på grundlag af disse faktiske omstændigheder var åbenbart uhensigtsmæssige, men den blotte uenighed om retsaktens endelige indhold er ikke tilstrækkelig til at konkludere, at foranstaltningen var åbenbart uhensigtsmæssig.
ii) Bedømmelse
642.
Det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i punkt 62 ff. i nærværende forslag til afgørelse, at selv om en konsekvensanalyse tillægges vægt i den interinstitutionelle aftale, når følgerne af den påtænkte foranstaltning ud fra et økonomisk, miljømæssigt og socialt synspunkt er betydelige (
389
), indeholder denne aftale ingen forpligtelse for EU-lovgiver til i alle tilfælde at foretage en konsekvensanalyse (
390
). En manglende konsekvensanalyse bevirker således ikke ipso facto, at en senere vedtaget EU-lovgivning er ugyldig (
391
), og når en sådan analyse er tilgængelig, er den, således som de sagsøgte institutioner har fremhævet, ikke bindende for lovgiver (
392
), der bevarer enhver nødvendig frihed til at vælge en anden, eventuelt mere indgribende foranstaltning end dem, der var påtænkt i Kommissionens konsekvensanalyse, uden at det automatisk kan konkluderes, at lovgiver åbenbart har overskredet grænserne for, hvad der er nødvendigt for at nå det tilsigtede formål (
393
), selv om den herved indførte ændring viser sig at være væsentlig i forhold til det oprindelige forslag, eftersom punkt 15 i den interinstitutionelle aftale, der ikke har bindende virkning, endvidere blot foreskriver en simpel mulighed for Parlamentet og Rådet til at foretage en ajourføring af konsekvensanalysen, når de finder dette hensigtsmæssigt og nødvendigt for lovgivningsprocessen (
394
). Klagepunkterne om en tilsidesættelse af den interinstitutionelle aftale skal dermed forkastes.
643.
Den manglende konsekvensanalyse kan imidlertid kvalificeres som en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, når EU-lovgiver ikke råder over tilstrækkelige oplysninger, som gør det muligt for denne at vurdere, om en foranstaltning, der er vedtaget, er forholdsmæssig (
395
), og med andre ord reelt udøve sin skønsbeføjelse (
396
) på grundlag af alle relevante oplysninger og omstændigheder ved den situation, som den vedtagne retsakt skal regulere, og ikke befinder sig i en særlig situation, der gør det nødvendigt at give afkald herpå. Det har ingen betydning, hvordan oplysningerne opstilles (
397
), og det kræves ikke, at EU-lovgiver selv har dokumenter, der indeholder de relevante oplysninger (
398
).
644.
Hvad angår vedtagelsen af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, står det fast, at denne foranstaltning ikke indgik i forslaget til forordningen om etablering (
399
). Kommissionen foreslog i det væsentlige at ændre artikel 5 i forordning nr. 1071/2009 ved at udvide listen over dokumenter, der skal opbevares på transportvirksomhedernes driftscentral [forslaget til artikel 5, litra a)], ved at kræve en effektiv og vedvarende udførelse af de administrative og kommercielle aktiviteter med passende udstyr og faciliteter i lokaler beliggende i etableringsmedlemsstaten [forslaget til artikel 5, litra c)] samt forvaltning af transportaktiviteter med køretøjer og passende udstyr fra etableringsmedlemsstaten [forslaget til artikel 5, litra d)] og besiddelse af aktiver og beskæftigelse af personale, der står i et rimeligt forhold til virksomhedens aktiviteter [forslaget til artikel 5, litra e)].
645.
Forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, indgik ikke i de foranstaltninger, der var omfattet af Kommissionens konsekvensanalyse i dens oprindelige forslag (
400
). Heri ligger en grundlæggende forskel i forhold til den situation, der er undersøgt ovenfor, om forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden (
401
).
646.
De foranstaltninger, der er opregnet i denne konsekvensanalyse, omfatter foranstaltning nr. 18 med titlen »Review reference points for effective and stable establishment«, som forudsatte, at det med henblik på at sikre et faktisk etableret og varigt forretningssted skal kræves, at transportvirksomhederne har betydelige drifts- eller transportaktiviteter i etableringsmedlemsstaten, eller at de i det mindste har en kommerciel aftale i etableringsmedlemsstaten (
402
). Sådanne foranstaltninger forekommer på ingen måde sammenlignelige med dem, der endelig blev valgt efter lovgivningsprocessen. Det følger efter min opfattelse heraf, at i modsætning til, hvad Parlamentet og Rådet har gjort gældende, kan ingen konklusion udledt af vurderingen de foranstaltninger, der blev analyseret i konsekvensanalysen (
403
), »overføres« på det nye krav, efter at Parlamentet indførte dette under lovgivningsprocessen (
404
) med en formulering, som desuden blev ændret yderligere i den endelige version.
647.
Jeg skal desuden påpege, at ingen del af konsekvensanalysen vedrører analysen af de påtænkte foranstaltningers virkning på miljøet.
648.
Selv om EU-lovgiver med føje kunne støtte sig på konsekvensanalysen vedrørende etablering hvad angår markedets tilstand samt identifikationen af de vanskeligheder og dårlige funktioner, som lovgivers indgriben skulle løse, skal det fastslås, at en ændring af forordning 2020/1055 i retning af en forpligtelse til en transnational rejse med jævne mellemrum, der kræver anvendelse af et køretøj, hverken var påtænkt af Kommissionen eller på nogen måde dækket af konsekvensanalysen.
649.
Rådet og Parlamentet har gjort gældende, at EU-lovgiver med føje kunne støtte sig på konklusionen i konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold (
405
), hvoraf følger, at vedtagelsen af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ikke ville have nogen virkning på miljøet.
650.
Ud over den omstændighed, at et sådant argument kun dækker et af aspekterne ved den potentielle indvirkning af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, pålægger forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden i modsætning til den forpligtelse, som vedrører køretøjerne, ikke anvendelse af et bestemt transportmiddel. I lyset af det allerede anførte om denne forpligtelse (
406
) er det blotte udsagn i konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold om, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ikke har virkning på miljøet, ikke tilstrækkeligt til at begrunde, at konsekvenserne af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, vurderes i overensstemmelse med det, som forventes af EU-lovgiver med hensyn til undersøgelsen af forholdsmæssigheden.
651.
Intensiteten af drøftelserne for Domstolen vidner om egentlig tvivl med hensyn til omfanget af konsekvenserne af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage. Nogle spørgsmål er fortsat ubesvarede, såsom for det første om den reelt forventede fastsættelse af køretøjskilometer pr. år og tilsvarende emissioner – eftersom køretøjerne, således som Parlamentet har anført i forbindelse med andre anbringender, ikke står stille, hvis de skal benyttes til at opfylde forpligtelsen til at vende tilbage – for det andet om den indvirkning på vurderingen af forpligtelsen til at vende tilbage, der følger af de forventede udviklinger ved gennemførelsen af den europæiske lovgivning, som i videre udstrækning påvirker transportsektoren, for det tredje om de samlede økonomiske konsekvenser, der forventes på markedet, og de mere specifikke konsekvenser i forhold til de anførte formål, for det fjerde om forpligtelsens potentielle indvirkning på den økonomiske situation i stater, der tilbyder transporttjenester fra et sted fjernt fra centrum for efterspørgslen, og for det femte om, hvorledes lovgiver i sidste ende valgte, at tilbagevenden til etableringsmedlemsstaten skulle ske hver ottende uge.
652.
Som jeg har påpeget, forekommer det mig, at det, selv om EU-lovgiver har en vid frihed med hensyn til typen og arten af de oplysninger, på hvilke denne lovgiver støtter sine handlinger, henset til betydningen af den pågældende politik, markedets dybt opsplittede karakter og de radikale modsætninger mellem de foreliggende interesser, ikke er tilstrækkeligt, at lovgiver angiver at have overvejet bl.a. den pågældende foranstaltnings virkning på miljøet ved i det væsentlige at støtte sig på en skrivelse fra IRU, hvori denne gav sin egen vurdering af antallet af yderligere køretøjskilometer pr. år og af den yderligere årlige mængde udledt CO2, som ville være forårsaget af gennemførelsen af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver tredje eller fjerde uge, uden at der fremlægges nogen metode vedrørende de herved opnåede beregninger, og uden at denne skrivelse reelt kan udgøre en objektiv oplysning. Samme konklusion gælder for EFT’s angiveligt positive reaktion på forpligtelsen til at gennemføre én lastning og én aflæsning i etableringsmedlemsstaten hver fjerde uge (
407
). Der kan endvidere ikke udledes objektive og væsentlige økonomiske oplysninger af denne skrivelse og denne reaktion. Klaus-rapporten er et dokument, der er fremlagt efter anmodning fra en interessegruppe og som reaktion på ændringen under lovgivningsprocessen for forslaget til forordning. Den afklarer ikke grundene til lovgivers valg.
653.
Selv om jeg er tilbøjelig til at konstatere en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet som følge af den manglende analyse af konsekvenserne af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, skal der endvidere tages stilling til indsigelsen om, at den institutionelle ligevægt i Unionen herved ville blive påvirket, og om et indgreb i politikken.
654.
Det er efter min opfattelse væsentligt at præcisere, at EU-lovgiver som led i sine opgaver naturligvis frit kan træffe de beslutninger, som denne lovgiver ønsker, men det er vigtigt, at lovgiver gør dette på et oplyst og gennemsigtigt grundlag, hvilket lovgiver skal kunne påvise. Det forholder sig på samme måde med hensyn til, om den kommende foranstaltning er egnet til at blive forstået og accepteret af alle interessenter, navnlig på et område, der, som det er tilfældet med forordning 2020/1055, afspejler spændingerne mellem divergerende interesser.
655.
Af samtlige ovenstående grunde foreslår jeg Domstolen at fastslå, at Parlamentet og Rådet ved ikke at foretage en økonomisk, social og miljømæssig konsekvensanalyse af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, har tilsidesat proportionalitetsprincippet, eftersom de ikke har påvist, at de ved vedtagelsen af denne forpligtelse rådede over tilstrækkelige oplysninger, som gjorde det muligt for dem at vurdere, om den nævnte foranstaltning stod i rimeligt forhold til de formål, som den forfulgte, og eftersom de ikke har påberåbt sig, at de befandt sig i en særlig situation, hvor det var nødvendigt at give afkald herpå.
656.
Følgelig skal det fjerde anbringende i sag C-542/20 (
408
), det andet anbringende i sag C-545/20, det første anbringende i sag C-547/20, det andet anbringende i sag C-549/20, det første anbringende vedrørende artikel 1, nr. 3), litra c), i forordning 2020/1055 i sag C-551/20, det andet anbringende i sag C-552/20 og det første anbringende i sag C-554/20 tages til følge.
2) Undersøgelsen af foranstaltningens forholdsmæssighed
657.
Eftersom der er konstateret en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet som følge af EU-lovgivers manglende undersøgelse af forholdsmæssigheden af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er det ufornødent at undersøge klagepunkterne om denne forpligtelses uforholdsmæssige karakter.
e)
Anbringenderne om tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF
1) Parternes argumenter
658.
Republikken Litauen har gjort gældende, at eftersom forordning 2020/1055 blev vedtaget på grundlag af artikel 91, stk. 1, TEUF, skulle lovgiver ligeledes overholde denne bestemmelses stk. 2 og tage hensyn til tilfælde, hvor foranstaltningens anvendelse »i alvorlig grad vil kunne påvirke levestandarden og beskæftigelsen i visse områder samt udnyttelsen af transportmateriellet«. Det forholder sig på samme måde med artikel 94 TEUF, hvoraf følger en pligt for lovgiver til at tage hensyn til transportvirksomhedernes økonomiske situation i forbindelse med vedtagelsen af enhver foranstaltning, der træffes inden for rammerne af traktaterne vedrørende transportpriser og ‑vilkår. Republikken Litauen har anført, at EU-lovgiver vedtog artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055 uden at undersøge virkningerne heraf på transportvirksomhederne i EU’s periferi, deres økonomiske situation, deres levedygtighed og således beskæftigelsen i denne sektor, selv om denne sektor fylder en betydeligt større del af disse staters økonomi, end den gør i staterne i Central- og Vesteuropa (
409
). De forventede konsekvenser af forordning 2020/1055 for økonomien i disse medlemsstater i periferien, bl.a. hvad angår lukning af virksomheder, flytning og fortabelse af beskæftigelse, er således større, uden at der imidlertid er taget hensyn hertil. Disse konsekvenser bekræftes af Ricardo-undersøgelsen af 2021, hvorefter forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, påvirker 29% af førerne i Østeuropa og skaber særligt store omkostninger, der anslås til 3 mia. EUR årligt (
410
). Eftersom arbejdsmarkedet i nævnte medlemsstater er meget mere følsomt for udviklingen i transportpolitikken, skulle lovgiver have taget hensyn hertil. EU-lovgiver gjorde sig således skyldig i en åbenbar tilsidesættelse af forpligtelserne i henhold til artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF. Som en bestemmelse, der er indsat i traktatens afsnit om transport, skulle EU-lovgiver overholde artikel 94 TEUF ved vedtagelsen af forordning 2020/1055, navnlig forordningens artikel 1, nr. 3).
659.
Republikken Bulgarien (
411
) har gjort gældende, at Rådet og Parlamentet skulle have taget hensyn til de alvorlige konsekvenser for økonomien i staterne i periferien forårsaget af vedtagelsen af forordning 2020/1055, og at disse institutioner ved ikke at gøre dette tilsidesatte artikel 91, stk. 2, TEUF. Denne bestemmelse gør det muligt at anerkende og tage hensyn til den følsomme karakter af visse foranstaltninger, som træffes inden for rammerne af transportpolitikken og har betydelig indvirkning, og som indtil EUF-traktatens ikrafttræden blev truffet ved enstemmighed, hvorved de blev tillagt særlig opmærksomhed. Republikken Bulgarien har henvist til sin argumentation anført inden for rammerne af anbringendet om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet med henblik på at godtgøre disse skadelige virkninger for levestandarden og beskæftigelsen i de bulgarske transportvirksomheder, og mere generelt for transportvirksomhedernes økonomiske situation i medlemsstaterne i Europas periferi. Denne medlemsstat har ligeledes anført, at artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055 er en »foranstaltning vedrørende transportpriser og ‑vilkår« i medfør af artikel 94 TEUF, hvis vedtagelse kræver, at der tages hensyn til transportvirksomhedernes økonomiske situation. Eftersom artikel 90 TEUF henviser til de formål, der er fastsat i artikel 3, stk. 3, TEU, skal den økonomiske, sociale og territoriale samhørighed og solidariteten mellem medlemsstaterne desuden tillægges særlig opmærksomhed ved vedtagelsen af foranstaltninger, som henhører under transportpolitikken, hvilket ikke skete ved vedtagelsen af artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055. Der blev hverken foretaget en konsekvensanalyse, en høring eller en supplerende analyse med henblik på at forstå, i hvilket omfang levestandarden og beskæftigelsen i visse områder ville blive påvirket af den foranstaltning, der var ved at blive vedtaget.
660.
Republikken Cypern har fremført en argumentation, der på alle punkter ligner den af Republikken Bulgarien fremførte, idet førstnævnte stat endvidere har lagt vægt på den særlige situation for ø-stater og de betydelige konsekvenser for cypriotisk økonomi og beskæftigelse.
661.
Ungarn har anført, at asymmetrien i de negative konsekvenser for transportvirksomheder fra medlemsstater i EU’s periferi i forhold til de konsekvenser, som transportvirksomhederne i Central- og Vesteuropa oplever, viser, at forpligtelsen til at vende tilbage er i strid med artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF (
412
), eftersom EU-lovgiver ikke tog hensyn til de førstnævntes særlige situation.
662.
Republikken Malta har gjort gældende, at den manglende hensyntagen til virkningen på miljøet af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, udgør en tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF, sammenholdt med artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37, idet nævnte forpligtelse i alvorlig grad påvirker levestandarden og beskæftigelsen i en ø-stat som Malta. Den omstændighed, at indvirkningen af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage, ikke blev tillagt den opmærksomhed, den skulle, udgør en tilsidesættelse, hvis materielle betydning (
413
) ligeledes skal vurderes i lyset af artikel 91, stk. 2, TEUF. Denne forpligtelses indvirkning på udnyttelsen af transportmateriellet ses klart, navnlig i en ø-medlemsstat, hvor transportruterne indebærer rejseruter over hav samt betydelige afstande i forhold til det europæiske fastland. På grund af den betydelige afstand mellem Malta og fastlandet hviler hele det maltesiske transportsystem på begrænsninger som følge af geografiske forhold og det eksisterende transportmateriel til havs og ikke på kommercielle beslutninger. Disse operationer ændres væsentligt med forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage, hvorved de maltesiske transportvirksomheder forpligtes til radikalt at ændre logistikken med hensyn til køretøjerne og til at påtage sig betydelige omkostninger. Denne forpligtelse kan således i alvorlig grad skade udnyttelsen af transportmateriellet i Malta. På trods af de betænkeligheder, som den maltesiske regering gentagne gange har delt med Rådet, blev der ikke taget hensyn til indvirkningen af nævnte forpligtelse på udnyttelsen af transportmateriellet i Malta. Vedtagelsen heraf uden noget teknisk argument, der kan begrunde forpligtelsens indvirkning, bekræfter, at Parlamentet og Rådet ikke opfyldte deres pligter i medfør af artikel 91, stk. 2, TEUF.
663.
Republikken Polen har gjort gældende, at begrænsningerne for levering af cabotagetjenester og operationer mellem tredjelande som følge af anvendelsen af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, i væsentlig grad ændrer modellen for leveringen af transporttjenester ad vej, hvilket har negative konsekvenser for levestandarden og beskæftigelsen i visse områder samt for udnyttelsen af transportmateriellet, hvilke konsekvenser i strid med det i artikel 91, stk. 2, TEUF foreskrevne ikke blev taget i betragtning. Forpligtelsen til at vende tilbage tvinger aktørerne til tilbagevenden uden last frem for cabotagekørsel eller tredjelandstransport, hvorved rentabiliteten af transportvirksomhedernes aktiviteter påvirkes. EU-lovgiver tog ikke hensyn til den omstændighed, at begrænsningerne for cabotagekørsel og tredjelandstransport kan føre til, at transportvirksomheder forsvinder fra markedet, og i væsentlig grad påvirker beskæftigelsen i denne sektor. Lovgiver tog heller ikke hensyn til den omstændighed, at konsekvenserne ville være særligt mærkbare for transportvirksomheder i medlemsstaterne beliggende i EU’s periferi. 90% af transportvirksomhederne er SMV’er, som beskæftiger 55% af de personer, der arbejder i transportsektoren. Disse virksomheder er særligt udsatte for de negative konsekvenser forbundet med forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge. Det fald i beskæftigelsen i transportsektoren, som vil indtræde som følge af virkningen af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, vil særligt ramme og svække disse medlemsstater, hvilket EU-lovgiver ikke tog hensyn til. Denne forpligtelse indebærer ligeledes yderligere, uhensigtsmæssige rejser, som skader udnyttelsen af det eksisterende transportmateriel, hvis forringelse knyttet til disse rejser ikke blev vurderet. Det forholder sig på samme måde med hensyn til forøgelsen af førernes risikoadfærd. Endelig har Republikken Polen foreholdt lovgiver, at der blev vedtaget en foranstaltning, som gjorde det mere vanskeligt at udøve transportvirksomhedernes aktiviteter, idet covid-19-pandemien allerede havde kastet disse virksomheder ud i en kriseperiode.
664.
Med hensyn til den angivelige tilsidesættelse af artikel 94 TEUF har Republikken Polen gentaget, at aktivitetsområdet for transportvirksomheder fra forskellige regioner i EU ikke kan være ensartet, og at international transport står for en større del af vejtransporten i medlemsstater beliggende i EU’s periferi, mens transportvirksomheder med hjemsted i medlemsstater beliggende centralt i EU gennemfører flere nationale eller bilaterale transportoperationer. De høje omkostninger skal således i det væsentlige bæres af transportvirksomheder etableret i medlemsstater i EU’s periferi, hovedsageligt som SMV’er, for at overholde forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, hvorved de svækkes særligt. EU-lovgiver skulle have taget hensyn til markedets særlige karakter, navnlig i en periode, der er kendetegnet af transportvirksomhedernes særlige sårbarhed som følge af krisen i forbindelse med covid-19-pandemien. Ved ikke at tage hensyn til transportvirksomhedernes økonomiske situation tilsidesatte lovgiver artikel 94 TEUF.
665.
Parlamentet og Rådet har, støttet af de parter, der er interveneret til støtte for disse, gjort gældende, at anbringenderne om tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF skal forkastes.
2) Bedømmelse
666.
De af sagsøgerne fremførte klagepunkter henviser ofte til anbringenderne om, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, udgør en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet. Parlamentet og Rådet er i øvrigt flere gange blevet foreholdt, at de ikke foretog en konsekvensanalyse af denne forpligtelse i forhold til kriterierne i artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF.
667.
Dette bekræfter reelt den forholdsmæssighed, som kan udledes af forpligtelserne i medfør af disse to artikler, således som jeg har fortolket disse i punkt 292 i nærværende forslag til afgørelse. På denne baggrund er det, eftersom det allerede er fastslået, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, udgør en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet (
414
), ikke nødvendigt at undersøge anbringenderne vedrørende tilsidesættelse af nævnte artikler.
f)
Anbringenderne vedrørende tilsidesættelse af de ved EUF-traktaten sikrede grundlæggende friheder
1) Parternes argumenter
668.
Republikken Litauen er har gjort gældende, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er i strid med artikel 26 TEUF. Denne medlemsstat har anført, at denne forpligtelse udgør en protektionistisk foranstaltning, der fører til en opsplitning af markedet, begrænser konkurrencen og indfører en ordning, der udgør forskelsbehandling i forhold til transportvirksomheder i medlemsstater ved EU’s geografiske grænser.
669.
Forpligtelsen til at vende tilbage udgør en uberettiget begrænsning af udøvelsen af frihederne i det indre marked. Denne forpligtelse blev vedtaget, uden at det blev undersøgt, om de forfulgte målsætninger kunne begrunde væsentlige negative konsekvenser for visse aktører, og uden at det blev sikret, at den byrde, som påhviler disse aktører, er så lille som mulig. Kommissionen har fremhævet transportsektorens særlige plads i forbindelse med det indre markeds funktion (
415
), og princippet om forbud mod forskelsbehandling er blevet gennemført hvad angår etableringsfriheden ved artikel 49 TEUF, som ligeledes finder anvendelse på juridiske personer. Den omstændighed, at tilstræbelsen af et indre marked, som er nævnt i artikel 26 TEUF, gennemføres af andre bestemmelser i traktaten, fratager ikke denne bestemmelse sin betydning, og foranstaltninger, som er i strid med formålene fastsat i artikel 26 TEUF, kan ikke anses for at være forenelige med denne artikel. De skadelige virkninger af at tilstræbe et indre marked bekræftes ved konsekvensanalysen vedrørende etablering og Ricardo-undersøgelsen af 2021.
670.
Republikken Bulgarien har gjort gældende, at artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055 for det første udgør en tilsidesættelse af friheden til at udøve et erhverv, af etableringsfriheden, som er fastsat i artikel 49 TEUF, samt af chartrets artikel 15 og 16 (det sjette anbringende i sag C-545/20), for det andet en tilsidesættelse af den frie udveksling af transporttjenester i henhold til artikel 58, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 91 TEUF, og, subsidiært, artikel 56 TEUF (det syvende anbringendes første led i sag C-545/20) og for det tredje de frie varebevægelser i medfør af artikel 34 TEUF og 35 TEUF (det syvende anbringendes andet led i sag C-545/20).
671.
For det første udgør forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, idet transportvirksomhederne i ø-medlemsstater og medlemsstater i periferien underlægges yderligere krav, et indgreb i friheden til at oprette og drive egen virksomhed og i etableringsfriheden, således som disse er anerkendt ved artikel 49 TEUF og chartrets artikel 15, stk. 1, og artikel 16, eftersom visse transportvirksomheder tvinges til at indstille deres virksomhed, mens andre tvinges til at etablere sig i en mere centralt beliggende medlemsstat. Ved at udelukke forskellige transportvirksomheder beliggende i medlemsstater i periferien eller i ø-medlemsstater fra økonomisk virksomhed, truer forordning 2020/1055 selve friheden til at udøve et erhverv. Et sådant indgreb er ubegrundet, idet det er uforholdsmæssigt. Foranstaltninger, der påvirker eller gør udøvelsen af ytringsfriheden mindre attraktiv, skal anses for at udgøre en hindring for denne frihed. Forpligtelsen til at vende tilbage gør det mindre attraktivt for internationale transportvirksomheder at etablere sig i medlemsstater i periferien eller i ø-medlemsstater, selv om sektoren for international transport er fuldstændigt liberaliseret.
672.
For det andet har Republikken Bulgarien gjort gældende, at forpligtelsen til at vende tilbage i væsentlig grad begrænser den frie udveksling af transporttjenester, idet tilbagevenden hindrer transportvirksomhederne i fortsat at udbyde transporttjenester, selv om den frie levering af deres tjenester er sikret i den primære ret. De aktiviteter, der udføres af virksomheder, som leverer transporttjenester, gøres meget mindre attraktive og mindre fordelagtige. Forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, uden at der tages hensyn til tilstedeværelsen af gods på et givent tidspunkt, rejser grundlæggende tvivl om den samlede økonomiske model for visse transportvirksomheder. Dette er således i strid med artikel 58, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 91 TEUF. Pålæggelsen af en forpligtelse til at vende tilbage indfører en form for forskelsbehandling og udgør et tilbageskridt i oprettelsen af en fælles transportpolitik, som sikrer den frie udveksling af tjenesteydelser. Såfremt Domstolen måtte finde, at artikel 56 TEUF finder anvendelse, skal denne bestemmelse ligeledes anses for tilsidesat. I replikken har Republikken Bulgarien anført, at Domstolen allerede har fundet, at etableringskravet som en nødvendig betingelse for levering af transporttjenester udgør en begrænsning, der er i strid med etableringsretten.
673.
For det tredje har Republikken Bulgarien gjort gældende, at forpligtelsen til at vende tilbage vil have alvorlige konsekvenser, som påvirker varernes frie bevægelighed, og virkninger svarende til kvantitative restriktioner, som imidlertid er forbudt i henhold til artikel 34 TEUF og 35 TEUF.
674.
Republikken Cypern har fremført den samme argumentation som den, Republikken Bulgarien har fremført.
675.
Rumænien har gjort gældende, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, i væsentlig grad hindrer, at borgere fra andre EU-medlemsstater opretter selskaber i Rumænien, eftersom denne forpligtelse medfører betydelige driftsomkostninger og lavere indtægter for et selskab etableret i en medlemsstat i EU’s periferi, såsom Rumænien. En sådan forpligtelse er således i strid med artikel 49 TEUF, idet udøvelsen af etableringsfriheden gøres mere vanskelig og mindre attraktiv. Rentabiliteten og således fordelagtigheden af at oprette et transportselskab i denne medlemsstat påvirkes heraf. Mere end 45% af transportvirksomhederne etableret i Rumænien påtænker at oprette et selskab eller en filial eller at flytte virksomheden til andre medlemsstater i Vesteuropa for at begrænse de negative virkninger af mobilitetspakken. Selv om forpligtelsen til at vende tilbage således ikke indebærer et forbud mod, at personer, der ikke er bosat i Rumænien, opretter transportvirksomheder, forholder det sig imidlertid således, at denne foranstaltning vanskeliggør og gør det mindre attraktivt at oprette selskaber i Rumænien og udgør en uberettiget og uforholdsmæssig begrænsning af etableringsfriheden.
676.
I replikken har Rumænien fremhævet forskellene mellem Rådets synspunkt, hvorefter forordning nr. 1071/2009 er en vigtig foranstaltning med henblik på at sikre etableringsfriheden, og Parlamentets synspunkt, hvorefter denne forordning ikke regulerer etableringsfriheden, idet forordningens artikel 5 kun fastsætter en betingelse for udøvelsen af den frie udveksling af tjenesteydelser. Rumænien har anfægtet Parlamentets argument om, at alene nationale foranstaltninger kan udgøre begrænsninger for etableringsfriheden, idet Domstolen allerede har fastslået, at forbuddet mod begrænsninger for den frie bevægelighed for varer og den frie udveksling af tjenesteydelser ikke alene gælder for nationale foranstaltninger, men også for foranstaltninger, der hidrører fra EU-institutionerne.
2) Bedømmelse
677.
Jeg har allerede omtalt transportsektorens specifikke karakter og særlige plads i traktaterne (
416
), hvilken sektor er undergivet en særlig retlig ordning inden for det indre marked. Jeg skal navnlig erindre om, at transportens særlige status inden for tilrettelæggelsen af lovgivningen i det indre marked er kendetegnet ved, at retten til etablering i alle medlemsstater, der støttes på traktaten, er kombineret med transportvirksomhedernes ret til fri udveksling af tjenester, som alene er sikret, for så vidt som denne ret er indrømmet ved foranstaltninger i den afledte ret, som EU-lovgiver har vedtaget inden for rammerne af den fælles transportpolitik. International transport er således fuldstændigt liberaliseret. Det forholder sig anderledes med nationale transportoperationer, som fortsat er underlagt begrænsninger, når de gennemføres af ikke-hjemmehørende transportvirksomheder.
678.
Med hensyn til artikel 26 TEUF henviser de almindelige principper, der er fastsat i denne artikels stk. 1 og 2, hver gang til andre relevante bestemmelser i traktaterne, hvorfor en EU-retsakt, der regulerer transportområdet, såsom forordning 2020/1055, således som Parlamentet har gjort gældende, ikke kan undersøges i lyset af denne bestemmelse alene, uden at dens præcise rækkevidde tilsidesættes, og uden at der derved ses bort fra andre relevante bestemmelser i traktaten, navnlig artikel 58, stk. 1, TEUF.
679.
Transporttjenester er udelukkende liberaliseret, for så vidt som EU-lovgiver med henblik på sine handlinger støtter sig på artikel 91 TEUF, der fungerer som lex specialis. Lovgiver er ved traktaten pålagt at fastsætte »fælles regler for international transport til eller fra en medlemsstats område eller gennem en eller flere medlemsstaters områder«. Artikel 5 i forordning nr. 1071/2009, før ændringen heraf ved forordning 2020/1055, er en af disse fælles regler eller betingelser, som enhver transportvirksomhed skal efterkomme for at levere sine transporttjenester i EU. Jeg påpeger, at formålet med forordning nr. 1071/2009, således som det er præciseret i forordningens artikel 1, stk. 1, er at regulere »adgangen til og udøvelsen af vejtransporterhvervet« (
417
). Den omstændighed, at udøvelsen af vejtransporterhvervet er underlagt overholdelsen af regler og betingelser, indebærer ikke de facto en tilsidesættelse af den frie udveksling af tjenesteydelser. Efter min opfattelse vedrører disse regler og betingelser eventuelt i højere grad spørgsmålet om, hvordan markedet for transporttjenester er liberaliseret, i forhold til hvilke tjenester lovgiver har en vid skønsbeføjelse, således som Parlamentet har anført.
680.
Med hensyn til argumentet om tilsidesættelse af artikel 49 TEUF skal jeg, således som Rumænien har anført, erindre om, at forbuddet mod begrænsninger af de grundlæggende friheder, der garanteres af traktaten, ikke alene gælder for nationale foranstaltninger, men også for foranstaltninger, der hidrører fra EU-institutionerne (
418
), og at etableringsfriheden ikke er en undtagelse. Punkt 159 ff. i nærværende forslag til afgørelse er i øvrigt vejledende for analysen, og der kan foretages et ræsonnement svarende til det, der blev fulgt med hensyn til forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden. Forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er uden forskel pålagt enhver transportvirksomhed, som ønsker af foretage transport ad vej i EU. Denne forpligtelse skal sikre, at vejtransportvirksomhederne har et faktisk etableret og varigt forretningssted. Forpligtelsen regulerer eller begrænser ikke i sig selv på nogen måde friheden – som forbliver uberørt – for en medlemsstats erhvervsdrivende til at etablere sig i værtsmedlemsstaten, udøve selvstændig erhvervsvirksomhed eller oprette virksomheder på de betingelser, som i etableringslandets lovgivning er fastsat for landets egne statsborgere (
419
). Som Rådet har anført, skal forpligtelsen til at vende tilbage ikke tages i betragtning under proceduren for godkendelse af transportvirksomheder, idet disse virksomheder skal overholde denne forpligtelse, efter at de er etableret, og når de begynder at levere deres tjenesteydelser. Forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, har således ingen restriktiv virkning på etableringsfriheden.
681.
Forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, hindrer ikke transportvirksomhederne i at udøve deres etableringsfrihed, eftersom det er ubestridt, at de, hvis de ønsker dette, frit kan flytte deres virksomheds hovedsæde. Argumentet om, at selskaber afskrækkes fra at etablere sig i medlemsstater i periferien som følge af den betydelige stigning i omkostningerne forbundet med forpligtelsen til at vende tilbage, skal forkastes, eftersom dette argument er støttet på opretholdelsen af en forretningsmodel, der alene henhører under nævnte transportvirksomheders ansvar. Stigningen i omkostningerne er nemlig så meget desto større, når en transportvirksomhed vælger at være aktiv på en medlemsstats område langt fra det sted, hvor virksomheden er etableret. Det påhviler ikke EU-lovgiver at opveje eventuelle komplikationer forbundet med, at den erhvervsdrivendes hovedsæde og det faktiske sted for dennes virksomhed er geografisk fjernt fra hinanden.
682.
Med hensyn til påberåbelsen af chartret beskytter dets artikel 15, stk. 1, og artikel 16 henholdsvis retten til at arbejde og til at udøve et frit valgt eller accepteret erhverv og retten til at oprette og drive egen virksomhed i overensstemmelse med EU-retten og national lovgivning og praksis. Republikken Bulgarien og Republikken Cypern har som led i argumentet om en tilsidesættelse af artikel 49 TEUF gjort gældende, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, bringer selve friheden til udøve et erhverv i fare.
683.
For det første indebærer udøvelsen af ethvert erhverv nødvendigvis en accept af de regler og betingelser, som udøvelsen heraf er undergivet. For det andet, selv om forpligtelsen til at vende tilbage anses for at udgøre en begrænsning af de pågældende aktørers udøvelse af et erhverv, bestemmer chartrets artikel 52, stk. 1, at begrænsninger kan indføres ved lov og under overholdelse af de i chartret fastsatte rettigheders og friheders væsentligste indhold. Det skal i det foreliggende tilfælde fastslås, at forpligtelsen til at vende tilbage på ingen måde påvirker indholdet af transportvirksomhedernes ret til at udøve et erhverv (
420
). For det tredje følger det af denne bestemmelse, at enhver begrænsning skal være nødvendig og faktisk svare til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen. Eftersom lovgiver som led i den vide skønsbeføjelse, som den pågældende er tillagt, fandt det nødvendigt at gribe ind bl.a. med henblik på at sikre en loyal konkurrence og rimelige konkurrencevilkår, som skulle sikre funktionen af det indre marked for transport, skal det fastslås, at chartrets artikel 15 og 16 ikke er blevet tilsidesat.
684.
Hvad angår den angivelige tilsidesættelse af den frie udveksling af tjenesteydelser skal jeg erindre om, at artikel 58, stk. 1, TEUF og artikel 91 TEUF foreskriver, at tjenesteydelsernes frie bevægelighed på transportområdet gennemføres af EU-lovgiver. Forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, kan således ikke gøres til genstand for en særskilt undersøgelse i medfør af artikel 56 TEUF, idet transportens særlige træk i forhold til den frie udveksling af tjenesteydelser ellers atter ville blive tilsidesat. Som jeg allerede har anført (
421
), har EU-lovgiver dermed ret til at ændre de betingelser, hvorunder den frie udveksling af tjenesteydelser udøves på vejtransportområdet, bl.a. med henblik på at sikre det indre markeds funktion, eftersom lovgiver selv fastlægger graden af liberalisering af nævnte tjenesteydelser som led i gennemførelsen af den fælles transportpolitik. Jeg påpeger, at Domstolen allerede har fastslået, at det er lovligt, at EU-lovgiver tager initiativ til at sikre den frie udveksling af tjenesteydelser på rimeligt grundlag, dvs. inden for en lovgivningsmæssig ramme, som sikrer en konkurrence, der ikke er støttet på anvendelsen inden for en og samme medlemsstat af arbejds- og ansættelsesvilkår, hvis niveau er væsentligt forskelligt (
422
). Pålæggelsen af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, tilsigter at garantere, at transportvirksomheden har et faktisk etableret og varigt forretningssted, med henblik på at sikre en reel forbindelse til etableringsmedlemsstaten, som er den, der bl.a. fastsætter de skattemæssige og sociale regler, som finder anvendelse på nævnte transportvirksomhed. EU-lovgiver anførte tydeligt i ottende betragtning til forordning 2020/1055, at formålet var at bekæmpe skuffeselskaber og mindske risikoen for systematisk cabotagekørsel og nomadechauffører med henblik på at sikre det indre markeds funktion på transportområdet. På denne baggrund skal klagepunkterne om tilsidesættelse af artikel 56 TEUF og artikel 58, stk. 1, TEUF forkastes som ugrundede.
685.
Med hensyn til den angivelige påvirkning af varernes frie bevægelighed har Republikken Bulgarien og Republikken Cypern efter min mening ikke ført tilstrækkeligt bevis for de virkninger, som forpligtelsen til at vende tilbage har på varernes frie bevægelighed, idet de blot har fremført generelle argumenter. En sådan påvisning er nemlig så meget desto mere vanskelig, når de angivelige restriktive virkninger af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, klart synes at være for tilfældige og for indirekte til, at artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055 kan anses for at kunne hindre samhandelen mellem medlemsstaterne og således at udgøre en restriktion som omhandlet i artikel 34 TEUF og 35 TEUF (
423
).
686.
Anbringenderne om tilsidesættelse af chartrets artikel 15 og 16 samt artikel 26 TEUF, 34 TEUF, 35 TEUF, 49 TEUF, 56 TEUF og artikel 58, stk. 1, TEUF skal dermed forkastes som ugrundede.
g)
Konklusion
687.
Af de grunde, der er anført i punkt 642 ff. i nærværende forslag til afgørelse, skal Republikken Litauens søgsmål (C-542/20), Republikken Bulgariens søgsmål (C-545/20), Rumæniens søgsmål (C-547/20), Republikken Cyperns søgsmål (C-549/20), Ungarns søgsmål (C-551/20), Republikken Maltas søgsmål (C-552/20) og Republikken Polens søgsmål (C-554/20) tages til følge, for så vidt som de er rettet mod artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, i det omfang denne bestemmelse ændrede artikel 5, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1071/2009 ved heri at indsætte forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, og nævnte bestemmelse annulleres.
2.
Forpligtelsen til at råde over et antal køretøjer og førere, der står i forhold til antallet af transporter, som virksomheden gennemfører [artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, for så vidt som denne bestemmelse tilføjede litra g) til artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 1071/2009]
688.
Republikken Polen er den eneste, der har anfægtet lovligheden af artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, for så vidt som denne bestemmelse tilføjede litra g), til artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 1071/2009, og har fremsat to anbringender i denne henseende, hvoraf det første vedrører tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, og det andet vedrører tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet. Med et tværgående anbringende, der er fremsat i forhold til samtlige anfægtede bestemmelser i forordning 2020/1055 som led i søgsmålet i sag C-554/20, har Republikken Polen gjort gældende, at der er sket tilsidesættelse af artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37.
a)
Det første anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
1) Parternes argumenter
689.
Hvad angår anbringendet om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet har Republikken Polen gjort gældende, at forpligtelsen til i etableringsmedlemsstaten løbende og regelmæssigt at råde over et antal køretøjer, der opfylder de fornødne betingelser (
424
), og førere, der normalt er baseret i en driftscentral i denne medlemsstat, som står i forhold til omfanget af de transporter, der udføres af virksomheden, er støttet på vilkårlige kriterier, ikke er egnet til at nå formålene med forordning 2020/1055, som i øvrigt ikke er præciseret, og har uforholdsmæssige negative økonomiske konsekvenser for aktørerne i forhold til dens eventuelle positive virkninger. Der blev ikke foretaget en tilstrækkelig vurdering af behovet for at anvende en sådan foranstaltning i konsekvensanalysen, og de underliggende grunde til indførelsen heraf og de formål, der forfølges hermed, er uklare. Forordning 2020/1055 fastsætter allerede en forpligtelse til at sikre køretøjernes tilbagevenden og en forpligtelse til at sikre, at førerne vender tilbage, hvorfor den nye artikel 5, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1071/2009 udgør en yderligere foranstaltning, der i endnu større omfang begrænser mobiliteten for de køretøjer, som virksomhederne råder over. Det er et fuldstændig vilkårligt krav, som ikke tager hensyn til de særlige træk ved det internationale vejtransporterhverv, og en absurd hindring for udøvelsen af sådanne aktiviteter. Republikken Polen har anført, at der savnes en objektiv forbindelse mellem det krav, der er indført i artikel 5, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1071/2009, og spørgsmålet om et faktisk etableret og varigt forretningssted, og har gjort gældende, at et sådant krav i virkeligheden ikke vedrører fastlæggelsen af etableringsstedet, men fastsætter regler for selve tilrettelæggelsen af transportvirksomheden. Republikken Polen har endvidere gjort gældende, at dette krav tvinger transportvirksomhederne til at foretage yderligere tomkørsel, og har samtidig medgivet, at det er vanskeligt at vurdere antallet af yderligere rejser som følge af denne bestemmelses upræcise karakter. Overholdelsen af et sådant krav udsætter virksomhederne for omkostninger, uanset om disse omkostninger skyldes yderligere tomkørsel, forøgelsen af deres bilpark eller antallet af førere. De yderligere omkostninger er vanskelige at bære for de SMV’er, som hovedparten af sektoren består af, og vil medføre konkurser og flytninger. Der blev ikke taget hensyn til disse forhold i konsekvensanalysen. Da lovligheden af en EU-retsakt skal vurderes på tidspunktet for vedtagelsen heraf, har Republikken Polen anført, at den nye artikel 5, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1071/2009, som ændret ved forordning 2020/1055, blev vedtaget i en periode, hvor de virksomheder, der var aktive i transportsektoren, var skrøbelige som følge af covid-19-pandemien. Eftersom EU-lovgiver rådede over oplysninger om pandemiens indvirkning på transportsektoren, var det således ikke hensigtsmæssigt at pålægge virksomhederne yderligere, ubegrundede oplysninger.
690.
Rådet og Parlamentet har gjort gældende, at dette anbringende forkastes.
2) Bedømmelse
691.
Jeg skal erindre om, at den nye artikel 5, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1071/2009, som ændret ved forordning 2020/1055, fastsætter en ny betingelse med krav om en driftscentral, idet det foreskrives, at en virksomhed for at kunne anses for at have et faktisk etableret og varigt forretningssted i etableringsmedlemsstaten som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1071/2009, løbende og regelmæssigt skal råde over et antal køretøjer og førere, der normalt er baseret i en driftscentral i denne medlemsstat, som i begge tilfælde står i forhold til omfanget af de transporter, der udføres af virksomheden.
692.
Jeg skal indledningsvis påpege, at artikel 1, nr. 3), litra d), i Kommissionens forslag til ændring af forordning nr. 1071/2009 foreslog til sidstnævnte forordnings artikel 5 at tilføje en forpligtelse til at råde over aktiver og have ansat personale, der står i rimeligt forhold til virksomhedens aktiviteter. En sådan forpligtelse var genstand for en samlet analyse af indvirkningen heraf sammen med de seks øvrige foranstaltninger, som Kommissionen opregnede, i den konsekvensanalyse, der ledsagede Kommissionens oprindelige forslag (
425
). Selv om den formulering, som EU-lovgiver i sidste ende valgte, adskiller sig marginalt fra dette forslag (
426
), er det åbenbart, at EU-lovgiver rådede over tilstrækkelige oplysninger til at forstå konsekvenserne af vedtagelsen af den forpligtelse, der nu er fastsat i artikel 5, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1071/2009, som ændret ved forordning 2020/1055. Som Rådet har anført, indgår denne bestemmelse ikke i de bestemmelser i mobilitetspakken, i forhold til hvilke Kommissionen udtrykte forbehold (
427
).
693.
Denne nye artikel 5, stk. 1, litra g), bidrager efter min opfattelse til at forfølge de formål, der er fastsat i sjette betragtning til forordning 2020/1055, nemlig at bekæmpe fænomenet med såkaldte skuffeselskaber og sikre fair konkurrence og lige vilkår på det indre marked, hvilket forudsætter, at det sikres, at transportvirksomhederne har en reel og vedvarende tilstedeværelse i etableringsmedlemsstaten og udøver deres virksomhed derfra. Med henblik herpå ønskede EU-lovgiver »at tydeliggøre og skærpe bestemmelserne om eksistensen af et faktisk etableret og varigt forretningssted, samtidig med at det undgås, at der pålægges uforholdsmæssige administrative byrder«. De forfulgte mål forekommer mig let identificerbare, således som Parlamentet og Rådet har gjort gældende.
694.
Denne tydeliggørelse og skærpelse skete ved vedtagelsen af flere flagskibsforanstaltninger, herunder foranstaltningen vedrørende forpligtelsen til at sikre køretøjernes tilbagevenden og forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden. Det kan i denne henseende ikke med føje gøres gældende, at artikel 5, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1071/2009, som ændret ved forordning 2020/1055, er en gentagelse af disse to tidligere forpligtelser. Som Rådet og Parlamentet har fremhævet, fastsætter denne artikel et kvantitativt krav om tilgængeligt udstyr og tilgængelige menneskelige ressourcer, men angår hverken graden af køretøjernes og førernes mobilitet eller hyppigheden af tilbagevenden, der for deres del fortsat reguleres ved artikel 5, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1071/2009, som ændret ved forordning 2020/1055, hvad angår køretøjerne og ved artikel 8, stk. 8a, i forordning nr. 561/2006, som ændret ved forordning 2020/1054, hvad angår førerne. Det følger heller ikke af artikel 5, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1071/2009, som ændret, at det kræves, at køretøjer eller førere er varigt til stede i etableringsmedlemsstaten.
695.
De krav, der er forbundet med denne forpligtelse, ses ikke at være uforholdsmæssige. Først og fremmest skal antallet af køretøjer og førere stå i forhold til omfanget af de transporter, der udføres af virksomheden. Det forekommer umiddelbart vanskeligt at konkludere, at en bestemmelse, som indeholder en udtrykkelig henvisning til det heri fastsatte forholdsmæssige forhold, er uforholdsmæssig. Desuden kræver artikel 5, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1071/2009, som ændret ved forordning 2020/1055, blot, at materielle og menneskelige ressourcer anvendes, uden at denne bestemmelse eksempelvis fastsætter bestemmelse om den type retlige forhold, som skal knytte virksomheden til sine førere. Republikken Polens kritik af de ubegrundede økonomiske konsekvenser forbundet med anskaffelse af køretøjer eller ansættelse af førere er ugrundet, eftersom det med rimelighed kan forventes, at en stor del af transportvirksomhederne allerede baserer deres aktiviteter på materielle og menneskelige ressourcer i tilstrækkeligt forhold. Endelig er argumentet om, at artikel 5, stk. 1, litra g), foretager en vilkårlig regulering af reglerne for tilrettelæggelsen af transportvirksomheden, støttet på en urigtig læsning af denne artikel, idet nævnte artikel, således som Rådet har gjort gældende, på ingen måde regulerer det sted, hvor transporttjenesten udføres, men af de grunde, der bl.a. fremgår af sjette og ottende betragtning til forordning 2020/1055, alene styrker forbindelsen mellem virksomheden og den etableringsmedlemsstat, fra hvilken den driver sin virksomhed. Det fremgår navnlig af ottende betragtning til denne forordning, at EU-lovgiver udtrykkeligt forkastede enhver ændring, som ville forpligte transportvirksomhederne til at gennemføre et specifikt antal transporter i etableringsmedlemsstaten eller begrænse disse transportvirksomheders mulighed for at levere tjenesteydelser i hele det indre marked. Herved fremgår det klart, at forpligtelsen i artikel 5, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1071/2009, som ændret ved forordning 2020/1055, hvorefter en virksomhed for at kunne anses for at have et faktisk etableret og varigt forretningssted i etableringsmedlemsstaten løbende og regelmæssigt råde skal over et antal køretøjer og førere, der normalt er baseret i en driftscentral i denne medlemsstat, som i begge tilfælde står i forhold til omfanget af de transporter, der udføres af virksomheden, er en følge af lovgivers udøvelse af sine vide skønsbeføjelser på et område, hvor der skal foretages en afvejning af divergerende interesser.
696.
Endelig kan EU-lovgiver ikke foreholdes at have valgt at påtvinge transportvirksomhederne yderligere omkostninger, selv om de allerede var blevet gjort skrøbelige af de økonomiske konsekvenser i forbindelse med covid-19-pandemien. Forordning 2020/1055 fastsætter nemlig, at forordningen finder anvendelse fra den 21. februar 2022, dvs. mere end 18 måneder efter vedtagelsen heraf ved afslutningen af den første bølge af pandemien, ligesom betingelsen i artikel 5, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1071/2009, som ændret ved forordning 2020/1055, i sidste ende blot udspecificerer en almindeligvis forventet betingelse for enhver operationel virksomhed på vejtransportmarkedet, hvilken betingelse de fleste allerede opfyldte.
697.
Anbringendet om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet skal følgelig forkastes som ugrundet.
b)
Anbringendet om tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet
1) Parternes argumenter
698.
Efter at have henvist til Domstolens praksis har Republikken Polen gjort gældende, at artikel 5, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1071/2009, som ændret ved forordning 2020/1055, som følge af sin manglende præcision ikke opfylder kravene i retssikkerhedsprincippet. Bestemmelsens ordlyd er for uklar, hvorfor rækkevidden af den forpligtelse, som denne bestemmelse indebærer, påvirkes heraf. Virksomhederne stilles i en retlig usikker situation hvad angår spørgsmålet, om deres handlinger er forenelige med forpligtelsen til løbende og regelmæssigt at råde over et antal køretøjer og førere, der normalt er baseret i en driftscentral i denne medlemsstat, som i begge tilfælde står i forhold til omfanget af de transporter, der udføres af virksomheden. Den omstændighed, at det ikke er muligt for virksomhederne at vide, om de opfylder en af betingelserne for at udøve deres aktiviteter, udsætter dem nemlig for alvorlige retsvirkninger.
699.
Kriteriet om, at førere og køretøjer normalt er baseret i en driftscentral i etableringsmedlemsstaten, er nemlig uklart og skal fortolkes. Eftersom køretøjernes og førernes tilbagevenden allerede er reguleret ved andre bestemmelser, udgør dette kriterium et særskilt krav, hvis rækkevidde ikke kan fastlægges. Desuden er kriteriet om den forholdsmæssige karakter ligeledes uklart, og det er umuligt konkret at fastslå det antal køretøjer og førere, som denne bestemmelse henviser til.
700.
Endelig er der en grundlæggende forskel mellem artikel 5, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1071/2009, som ændret ved forordning 2020/1055, og artikel 5, litra c), i forordning nr. 1071/2009, hvori bestemtes, at transportvirksomheden skal lede virksomheden fra driftscentralen i etableringsmedlemsstaten, idet det bestemmes, at den skal »være i besiddelse af det påkrævede administrative apparatur« og »det hensigtsmæssige udstyr og de hensigtsmæssige faciliteter«, eftersom dette udstyr og disse faciliteter ifølge Republikken Polen er subsidiære i forhold til transportvirksomheden, hvorimod antallet af køretøjer og førere er afgørende set ud fra driften af virksomheden. Det er således særlig væsentligt, at forpligtelsen formuleres præcist.
701.
Parlamentet og Rådet har gjort gældende, at dette anbringende forkastes.
2) Bedømmelse
702.
Det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i punkt 117 ff. i dette forslag til afgørelse, at kontrollen af, om retssikkerhedsprincippet er overholdt, forudsætter, at det efterprøves, om den undersøgte bestemmelse er så tvetydig, at den er til hinder for, at dens adressater med tilstrækkelig sikkerhed kan fjerne eventuel tvivl om bestemmelsens rækkevidde eller betydning, således at adressaterne ikke uden tvivl kan fastlægge deres rettigheder og forpligtelser.
703.
Jeg skal i denne henseende erindre om, at artikel 5, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1071/2009, som ændret ved forordning 2020/1055, fastsætter en af betingelserne for adgang til transporterhvervet, idet kravet om et faktisk etableret og varigt forretningssted i etableringsmedlemsstaten styrkes.
704.
Transportvirksomhederne skal løbende og regelmæssigt råde over køretøjer og førere. Jeg kan ikke på dette tidspunkt identificere en vanskelighed af et sådant omfang, at disse virksomheder ikke kan forstå, at de skal råde over – og ikke eje – de materielle og menneskelige ressourcer, der er nødvendige for deres aktiviteter (dvs. køretøjer og førere). Betydningen af henvisningen til, at de menneskelige ressourcer normalt er baseret i driftscentralen, kan om nødvendigt på hensigtsmæssig vis opklares ved at læse Domstolens praksis (
428
).
705.
Disse virksomheder skal desuden råde over materielle og menneskelige ressourcer, som »står i forhold til omfanget af de transporter, der udføres af virksomheden«. Disse virksomheder skal have en bilpark, der står i forhold til omfanget af deres aktiviteter, ganske som deres arbejdskraft, idet der herved, således som Republikken Polen har fremhævet, er tale om to forhold, der er uløseligt forbundet med vejtransportvirksomhed. Republikken Polen har gjort gældende, at henvisningen til forholdsmæssigheden gør det umuligt at fastlægge antallet af køretøjer og førere, som virksomhederne konkret skal have til rådighed. Jeg er derimod af den opfattelse, at vejtransportvirksomheder som erhvervsdrivende vedvarende forvalter køretøjernes bevægelser i forhold til førernes tilgængelighed og har en temmelig præcis opfattelse af, hvor stort et antal køretøjer og førere der er nødvendigt for deres aktiviteter. Såfremt EU-lovgiver nærmere bestemt havde reguleret den forpligtelse, der er fastsat i artikel 5, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1071/2009, som ændret ved forordning 2020/1055, ved f.eks. at fastsætte det antal køretøjer og førere, som virksomhederne skal råde over, på baggrund af eksempelvis deres omsætning, ville disse virksomheder samt de myndigheder, der er ansvarlige for at kontrollere overholdelsen af kravene i artikel 5 i forordning nr. 1071/2009, som ændret ved forordning 2020/1055, ikke have haft den fornødne skønsmargen og således fleksibilitet til eventuelt at tage hensyn til andre omstændigheder end omsætningen. Jeg skal under alle omstændigheder erindre om, at det fremgår af Domstolens praksis, at kravene efter retssikkerhedsprincippet ikke kan forstås således, at de pålægger, at en bestemmelse altid skal omtale de forskellige konkrete tilfælde, hvori den kan finde anvendelse, for så vidt som EU-lovgiver ikke på forhånd kan fastlægge alle disse tilfælde (
429
).
706.
Det følger således af analysen, at artikel 5, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1071/2009, som ændret ved forordning 2020/1055, har tilstrækkeligt klare, præcise og forudsigelige virkninger, således at de berørte kan orientere sig i situationer og retsforhold, der henhører under Unionens retsorden (
430
). Anbringendet om tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet skal således forkastes som ugrundet.
c)
Anbringendet om tilsidesættelse af artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37
1) Parternes argumenter
707.
Hvad angår det sidstnævnte anbringende, og for så vidt som det er et anbringende, som er fælles for alle de anfægtede bestemmelser, og som allerede er blevet gengivet (
431
), skal jeg på dette sted i det væsentlige blot anføre, at Republikken Polen har påberåbt sig en tilsidesættelse af artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37 med den begrundelse, at EU-lovgiver ikke tog hensyn til de krav, der er udledt af miljøbeskyttelsen, og har gjort gældende, at den nye forpligtelse bidrager til en betydelig stigning af tomkørsler, som er ubegrundet ud fra et økonomisk synspunkt. Republikken Polen har gjort gældende, at EU-lovgiver ikke har analyseret virkningen af de anfægtede bestemmelsers gennemførelse, og denne lovgiver har således ikke kunnet foretage en afvejning mellem de formål, som forfølges med forordning 2020/1055, og dem, der er udledt af miljøbeskyttelsen.
708.
Rådet og Parlamentet har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes.
2) Bedømmelse
709.
Hvad angår anbringendet om tilsidesættelse af artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37 skal jeg blot konstatere, at Republikken Polen ud over et principielt udsagn ikke har godtgjort, hvorledes overholdelsen af forpligtelsen til i etableringsmedlemsstaten løbende og regelmæssigt at råde over et antal køretøjer, der opfylder betingelserne i artikel 5, litra e), i forordning nr. 1071/2009, og førere, der normalt er baseret i en driftscentral i denne medlemsstat, som står i forhold til omfanget af de transporter, der udføres af virksomheden, nødvendiggør yderligere rejser, eventuelt uden last.
710.
Republikken Polens synspunkt synes i øvrigt at være noget selvmodsigende i to henseender. Efter at have gjort gældende, at en sådan forpligtelse ville skabe et betydeligt antal tomkørsler, hvilket har en betydelig negativ virkning på miljøet, har denne medlemsstat samtidig gjort gældende, at formålet med en sådan forpligtelse er at få køretøjerne og førerne heraf til at blive i driftscentralen og udgør en »absurd hindring for udøvelsen af transportvirksomhed i lyset af dennes underliggende logik« (
432
). Det virker desuden meget paradoksalt at påberåbe sig en teori, hvorefter der, såfremt disse tomkørsler var økonomisk begrundede, ikke længere ville være tvivl om, at den bestemmelse, hvoraf disse følger, er forenelig med artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37.
711.
Hvad angår den angiveligt manglende konsekvensanalyse af artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, hvorved litra g) blev indsat i artikel 5 i forordning nr. 1071/2009, som udgør en tilsidesættelse af artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37, henviser jeg til punkt 570 i nærværende forslag til afgørelse. Jeg skal for fuldstændighedens skyld ligeledes påpege, at de tal, som Republikken Polen har fremlagt for at godtgøre den negative virkning på miljøet som følge af denne nye bestemmelse, reelt næsten udelukkende vedrører et skøn over virkningerne på miljøet som følge af gennemførelsen af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge.
712.
Endelig er Republikken Polens argumentation, således som Rådet og Parlamentet har fremhævet, støttet på en urigtig læsning af den nye artikel 5, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1071/2009, som ændret ved forordning 2020/1055, idet denne bestemmelse ikke regulerer hyppigheden af tilstedeværelsen i driftscentralen, men alene antallet af køretøjer og førere, der er baseret i denne central. På denne baggrund skal anbringendet om tilsidesættelse af artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37 (
433
) forkastes.
d)
Konklusion
713.
Søgsmålet anlagt af Republikken Polen i sag C-554/20 tages ikke til følge, for så vidt som dette søgsmål er rettet mod artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, i det omfang denne bestemmelse indførte artikel 5, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1071/2009.
3.
Karenstiden på fire dage mellem to cabotageperioder [artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055, som indførte et stk. 2a i artikel 8 i forordning nr. 1072/2009]
714.
Republikken Litauen, Republikken Bulgarien, Rumænien (
434
), Republikken Malta og Republikken Polen har anfægtet lovligheden af artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055, som ved at indføre stk. 2a i artikel 8 i forordning nr. 1072/2009 nu fastsætter transportvirksomhedernes forpligtelse til at overholde en karenstid på fire dage mellem to godkendte cabotageperioder.
a)
Anbringenderne om tilsidesættelse af Unionens politik vedrørende miljø og klimaforandringer
1) Parternes argumenter
715.
Republikken Litauen har fremført en argumentation, som svarer til den, der er fremført i forhold til forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge. Pålæggelsen af en ventetid på fire dage er således i strid med artikel 3, stk. 3, TEU, artikel 11 TEUF og 191 TEUF, chartrets artikel 37 og mere generelt Unionens politik vedrørende miljø og bekæmpelsen af klimaforandringer. Artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055 blev vedtaget under tilsidesættelse af principperne for Unionens miljøpolitik, uden at der blev foretaget en konsekvensanalyse og uden en vurdering af de negative konsekvenser for miljøbeskyttelsen. Forpligtelsen til at fjerne køretøjerne fra det land, hvor cabotagekørsel har fundet sted, medfører en stigning i antallet af lastbiler, der kører uden last, og således i emissionerne af CO2, således som det bekræftes af undersøgelser, hvorved disse emissioner anslås til yderligere 4 mio. ton (
435
).
716.
Artikel 3, stk. 3, TEU samt artikel 11 TEUF og 191 TEUF kan ikke fortolkes så snævert, som Rådet og Parlamentet har foreslået i deres svarskrifter. Selv om lovgiver kan træffe foranstaltninger, der afviger fra målene om miljøbeskyttelse, kan disse foranstaltninger ikke som i det foreliggende tilfælde være åbenbart uforenelige eller i strid med nævnte mål, uanset at miljøbeskyttelse er et tvingende hensyn. Den omtvistede forpligtelses virkning på miljøet er blevet åbenbart undervurderet, hvilket ses af konklusionerne i den konsekvensanalyse, som blev gennemført på Kommissionens initiativ, efter at forordning 2020/1055 trådte i kraft. Eftersom EU-lovgiver undlod at analysere den omtvistede bestemmelses konsekvenser, tog denne lovgiver ikke hensyn til den omstændighed, at eftersom kravet om ventetid ville føre til mindre effektivitet i logistikkæden, ville det medføre en stigning i antallet af lastbiler, der kører uden last, i brændstofforbruget og i den udledte mængde CO2. Parkeringen af køretøjerne udgør en åbenbart irrationel brug af ressourcer og bidrager til de negative konsekvenser, som køretøjernes tilbagevenden medfører, og som er identificeret i Kommissionens konsekvensanalyse. Selv om Rådet har benægtet, at venteperioden har nogen virkning på miljøet, har denne institution ikke fremlagt taloplysninger, hvilket viser, at de sagsøgte institutioner ikke rådede over tilstrækkelige oplysninger ved vedtagelsen af artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055.
717.
Republikken Bulgarien har fremført en fælles argumentation for de to bestemmelser, som denne medlemsstat har anfægtet i denne henseende (
436
). Nævnte medlemsstat har gjort gældende, at det, som den har udpeget som hviletid mellem to cabotagekørsler, øger antallet af tomkørsler og begrænser cabotagekørsler, som imidlertid er kendt for at bidrage til at mindske denne type rejser, således som Kommissionen fremhævede i sin hvidbog med titlen »En køreplan for et fælles europæisk transportområde – mod et konkurrencedygtigt og ressourceeffektivt transportsystem« (
437
), idet den opfordrede til at fjerne begrænsningerne for cabotagekørsel. Karensperioden virker på ingen måde for et lavere niveau af beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten og indeholder ikke krav, der er forbundet med beskyttelsen heraf. Artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055 er således i strid med artikel 90 TEUF, sammenholdt med artikel 3, stk. 3, TEU og artikel 11 TEUF, og chartrets artikel 37 såvel som med artikel 3, stk. 5, TEU, artikel 208, stk. 2, TEUF og artikel 216, stk. 2, TEUF samt Parisaftalen.
718.
Republikken Polen har fremført en fælles argumentation i forhold til de fire bestemmelser, som denne medlemsstat har anfægtet, hvad angår en tilsidesættelse af chartrets artikel 11 og 37. Efter at have anført vejtransportens betydelige andel i emissionerne af CO2, udledningen af forurenende stoffer og klimakrisens bekymrende kontekst har Republikken Polen fremhævet forureningens risici for menneskers sundhed. Denne medlemsstat har gjort gældende, at de sagsøgte institutioner skulle have foretaget en konsekvensanalyse af den bestemmelse, som indførte en karensperiode efter afslutningen af cabotagekørsel i en medlemsstat, og sikret, at den påtænkte foranstaltning ikke skadede virkeliggørelsen af de formål, der er fastsat i andre retsakter i den afledte ret på miljøområdet. Eftersom en handling kan have negative miljømæssige konsekvenser, skulle de sagsøgte institutioner have afvejet de modstridende interesser og foretaget passende ændringer eller i hvert fald sikret, at denne lovgivning ikke skader virkeliggørelsen af de formål, der er fastsat i andre retsakter i den afledte ret, som er vedtaget på miljøområdet. Denne medlemsstat har anført, at den yderligere begrænsning af cabotagekørsel, der er indført ved artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055, medfører flere tomkørsler og således en stigning i emissionerne af CO2, som er den logiske følge af begrænsningen af de fordele ved optimering af transporter, som cabotagekørsel skaber. Lovgiver har i øvrigt selv anerkendt forbindelsen mellem cabotagekørsel og reduktionen i antallet af tomkørsler.
719.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at disse anbringender skal forkastes.
2) Bedømmelse
720.
Argumentet om, at karensperioden på fire dage mellem to godkendte cabotageperioder er i strid med miljøpolitikken alene med den begrundelse, at en sådan periode reducerer muligheden for at anvende cabotagekørsel, selv om cabotagekørsel gør det muligt at optimere transporter, således som lovgiver har anerkendt i 21. betragtning til forordning 2020/1055, og således begrænse virkningen heraf på miljøet, kan ikke tages til følge, idet det således ville blive lagt til grund, at de krav, der udledes af miljøbeskyttelsen, altid skal veje tungere end andre EU-retlige målsætninger, hvilket hverken fremgår af artikel 3, stk. 3, TEU eller af artikel 11 TEUF, og idet lovgiver herved ville blive frataget muligheden for som led i udøvelsen af sin vide skønsmargen at regulere et erhverv, som denne bevidst har undladt at liberalisere fuldstændigt (
438
), således som det ses af ordlyden af denne betragtning, hvorefter cabotagekørsel »bør tillades, så længe den ikke foregår på en måde, som skaber en permanent eller vedvarende aktivitet i den berørte medlemsstat«. Jeg skal tilføje, at selve definitionen af cabotagekørsel indeholder en henvisning til dens midlertidige karakter (
439
), og at de miljømæssige effektivitetsgevinster, der er knyttet til cabotagekørsel som omhandlet i forordning nr. 1072/2009, således som Rådet har anført, ikke giver mening, så længe cabotagekørsel ikke er fuldstændigt liberaliseret, og den fortsat er forbundet med international transport, som for sin del indebærer tilbagevenden: Cabotagekørsel, der ikke er forbundet med en sådan transport – dvs. transportvirksomhedens mulighed for at etablere sig i stat A og frit levere national transport i stat B – indgår således ikke i transportens logistiske effektivitet eller i indsatsen med at rationalisere tilbagerejser.
721.
Denne karensperiode kan i modsætning til, hvad Republikken Litauen har gjort gældende, desuden ikke i sig selv fortolkes som en forpligtelse til at få køretøjet til at vende tilbage til tilknytningsmedlemsstaten. Såfremt transportvirksomhederne vil efterkomme deres forpligtelse til at overholde en karensperiode på fire dage ved at få køretøjet til at vende tilbage til transportvirksomhedens etableringsmedlemsstat, er et sådant valg baseret på betragtninger knyttet til deres virksomheds økonomiske effektivitet, men det dikteres ikke som sådan af forordning 2020/1055 (
440
).
722.
Endelig skal jeg påpege et vist paradoks i Republikken Polens argumentation, som omtaler omkostningerne til anvendelse af bestemmelsen som følge af de tomkørsler, der pålægges lastbiler, og som denne medlemsstat i øvrigt har beskrevet, således at lastbilerne, hvis de ikke var underlagt en karensperiode på fire dage mellem to godkendte cabotageperioder, ville foretage cabotagekørsel mellem tredjelande (
441
). Ud fra et rent miljømæssigt synspunkt har jeg vanskeligt ved at se, hvordan en sådan situation kan have den mindste virkning på miljøet (
442
).
723.
Som jeg allerede har anført hvad angår den angivelige tilsidesættelse af artikel 11 TEUF, kan de anfægtede bestemmelser i forordning 2020/1055 under alle omstændigheder ikke analyseres isoleret, men det skal fremgå af en analyse af hele transportpolitikken, at der er blevet taget behørigt hensyn til de miljømæssige interesser. Jeg henviser således herved til argumentationen herom, som finder anvendelse mutatis mutandis på analysen af karensperioden (
443
).
724.
Med hensyn til rækkevidden af chartrets artikel 37 skal jeg i øvrigt henvise til punkt 565 i nærværende forslag til afgørelse, hvad angår klagepunktet om den manglende konsekvensanalyse henviser jeg til punkt 570 i dette forslag til afgørelse, hvad angår spørgsmålet den manglende relevans af påberåbelsen af artikel 191 TEUF henviser jeg til punkt 581 i dette forslag til afgørelse, hvad angår klagepunktet om tilsidesættelse af Parisaftalen samt artikel 3, stk. 5, TEU og artikel 208 TEUF og artikel 216, stk. 2, TEUF henviser jeg til punkt 586 ff. i min bedømmelse, og endelig henviser jeg med hensyn til spørgsmålet om forholdet til de andre retsakter i den afledte ret til punkt 594 i dette forslag til afgørelse.
725.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det fastslås, at alle anbringender om en tilsidesættelse af Unionens miljøpolitik skal forkastes som ugrundede.
b)
Anbringenderne vedrørende tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
1) Parternes argumenter
726.
Republikken Litauen har gjort gældende, at artikel 8, stk. 2a, i forordning nr. 1072/2009, som ændret ved forordning 2020/1055, er i strid med proportionalitetsprincippet, eftersom EU-lovgiver vedtog denne bestemmelse uden at råde over tilstrækkelige oplysninger om bestemmelsens virkning og uden at godtgøre, i hvilket omfang de negative konsekvenser, som nævnte bestemmelse skabte for de erhvervsdrivende, kunne anses for begrundede.
727.
Republikken Litauen har indledningsvis, selv om dette er gjort som led i et særskilt anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, fremført argumenter vedrørende en tilsidesættelse af dette princip som følge af den manglende konsekvensanalyse (
444
), som skal undersøges her. Denne medlemsstat har anført, at hverken Kommissionen, Rådet eller Parlamentet foretog en konsekvensanalyse af den ændring, der blev indført ved artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055. En sådan foranstaltning fremgik ikke af Kommissionens oprindelige forslag, idet karensperioden først blev tilføjet under lovgivningsprocessen, hvilket udgør en væsentlig ændring af Kommissionens forslag, som nødvendiggør en ny konsekvensanalyse (
445
).
728.
For det første har Republikken Litauen med hensyn til selve foranstaltningens proportionalitet atter gjort gældende, at bestemmelsen er i strid med Unionens miljøbeskyttelsespolitik og den europæiske grønne pagt, henset til den stigning i antallet af tomkørsler, som forpligtelsen til at overholde en ventetid på fire dage medfører. For det andet er artikel 8, stk. 2a, i forordning nr. 1072/2009, som ændret ved forordning 2020/1055, uforenelig med det indre marked og markedet for transporttjenester, for så vidt som denne bestemmelse medfører en opdeling af markedet, indirekte forskelsbehandler medlemsstater i periferien og små medlemsstater og ikke tager hensyn til den betydelige forringelse af disses økonomiske situation. For det tredje identificerede Kommissionen i sin konsekvensanalyse en vanskelighed i forbindelse med den upræcise karakter og manglende klarhed af de bestemmelser om cabotagekørsel, der var gældende inden vedtagelsen af forordning 2020/1055. Efter at have forkastet den af Kommissionen foreslåede bestemmelse gav Rådet og Parlamentet imidlertid ingen yderligere oplysninger, der kunne begrunde valget af denne foranstaltning frem for den af Kommissionen foreslåede. Formålet om at tilpasse reglerne vedrørende cabotagekørsel og forbedre kontrollen med anvendelsen heraf skal gennemføres med foranstaltninger, som hverken medfører kunstige hindringer for leveringen af transporttjenester eller en uberettiget stigning i virksomhedernes administrative og finansielle byrder.
729.
Selv hvis det anerkendes, at lovgiver har en vid skønsbeføjelse, er EU-lovgivers frihed hverken absolut eller ubegrænset. Selv om lovgiver i henhold til punkt 15 i den interinstitutionelle aftale kan beslutte at foretage en konsekvensanalyse, når dette forekommer lovgiver nødvendigt og hensigtsmæssigt, skal en sådan vurdering begrundes med objektivt foreliggende oplysninger, som sikrer, at lovgiver ikke misbruger sin skønsbeføjelse ved at vedtage ubegrundede foranstaltninger, hvilket Rådet og Parlamentet ikke har godtgjort.
730.
Republikken Bulgarien har gjort gældende, at den forpligtelse, der er fastsat i artikel 8, stk. 2a, i forordning nr. 1072/2009, som ændret ved forordning 2020/1055, er i strid med proportionalitetsprincippet, der er fastsat i artikel 5, stk. 4, TEU og i artikel 1 i protokol (nr. 2) om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet. Ifølge denne medlemsstat rådede Parlamentet og Rådet hverken over økonomiske analyser eller andre oplysninger, som kunne bekræfte forholdsmæssigheden af denne forpligtelse, der ikke indgik i Kommissionens oprindelige forslag. Denne forpligtelse havde således ikke været genstand for en konsekvensanalyse, selv om visse medlemsstater gentagne gange havde anmodet herom, og Parlamentet og Rådet var blevet gjort bekendt med oplysninger om foranstaltningens uforholdsmæssige indvirkning. Der blev heller ikke foretaget høringer af Regionsudvalget eller EØSU. De sagsøgte kan således ikke påvise, at de reelt udøvede deres skønsbeføjelse ved vedtagelsen af en retsakt eller kunne tage hensyn til alle relevante oplysninger og omstændigheder ved den situation, som denne retsakt skal regulere. Kommissionens konsekvensanalyse af 2017 (
446
), som de sagsøgte institutioner har påberåbt sig, kan ikke godtgøre, at karensperioden er forholdsmæssig, eftersom det fremgår af denne analyse, at en sådan foranstaltning ikke blev forkastet af grunde vedrørende den tekniske gennemførlighed, men fordi foranstaltningen ikke blev anset for direkte at bidrage til at afhjælpe de herved identificerede mangler.
731.
Det fremgår i øvrigt af 20. betragtning til forordning 2020/1055, at karensperioden skulle bevare den grad af liberalisering, der hidtil var opnået, hvilket ikke er tilfældet, eftersom der er pålagt nye grænser for cabotagekørsel i modsætning til, hvad Kommissionen tilstræbte. Ifølge 21. betragtning til denne forordning bidrager cabotagekørsel til at øge køretøjernes belastningsfaktor og reducere antallet af tomkørsler. Den karensperiode, der er indført ved artikel 8, stk. 2a, i forordning nr. 1072/2009, som ændret ved forordning 2020/1055, har imidlertid den modsatte virkning. Denne betragtning fremhæver nemlig ligeledes formålet om at sikre, at etableringen er effektiv, eftersom forordning 2020/1055 tilsigter at bekæmpe skuffeselskaber. Tilrettelæggelsen af en ordning med nomadechauffører fra en virksomhed, hvor køretøjerne ikke vender tilbage, kan imidlertid adskilles fra sådanne former for svigagtig eller ulovlig praksis, idet den økonomiske virkelighed for transporttjenester er kendetegnet ved en høj grad af mobilitet. Den begrænsning af denne virksomhed, som forårsages af gennemførelsen af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, bidrager på ingen måde til et legitimt formål, men rejser tvivl om selve essensen i den økonomiske virkelighed og det indre marked for transport. En sådan forpligtelse vil tvinge endnu flere transportvirksomheder med hjemsted i medlemsstater i periferien eller i ø-medlemsstater til at flytte til en mere central medlemsstat eller til et tredjeland. Kravene efter artikel 5 i forordning nr. 1071/2009 var allerede tilstrækkelige til at sikre et faktisk etableret og varigt forretningssted, og begrænsningen af antallet af cabotagekørsler til tre i en periode på syv dage gjorde det muligt at undgå transportvirksomhedens faste og vedvarende aktiviteter på den medlemsstats område, i hvilken cabotagekørslen foretages. Karensperioden er hverken relevant eller nødvendig i lyset af cabotagekørslens iboende midlertidige karakter og formålet med liberaliseringen. Republikken Bulgarien har gjort gældende, at begrænsningerne hvad angår cabotagekørsel blev fjernet i 1993 med hensyn til lufttransport, hvilket medførte en stigning i piloternes lønninger. Formålet med den lovgivningsmæssige udvikling burde være en øget liberalisering. Republikken Bulgarien har anført, at karensperioden udgør en protektionistisk foranstaltning, og at den har en negativ indvirkning på markedet (
447
). Førere, der foretager cabotagekørsel, anses nemlig for at være udstationerede, hvorfor en øget liberalisering ikke bør frygtes hvad angår den sociale samhørighed. Cabotagekørsel udgør i øvrigt en meget lille procentdel af den nationale vejtransport, og der er således ingen objektive oplysninger, som tyder på en mærkbar indvirkning på førernes beskæftigelse, hvis der anvendes færre restriktioner (
448
). Endelig overstiger den negative virkning på miljøet, som følger af karensperioden, foranstaltningens forventede gunstige virkninger.
732.
Rumænien har gjort gældende, at artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055 (
449
) ikke opfylder kravene efter proportionalitetsprincippet. For det første har nævnte medlemsstat med hensyn til denne bestemmelse fremført en argumentation, som svarer til den, der er fremført om forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, hvad angår den manglende konsekvensanalyse (
450
).
733.
For det andet har Rumænien gjort gældende, at den yderligere begrænsning, der er blevet indført ved artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055, hverken er hensigtsmæssig eller nødvendig med henblik på virkeliggørelsen af det formål, der forfølges med denne, og at den ikke er den mindst indgribende foranstaltning, der kunne vælges. Anvendelsen heraf forvolder uforholdsmæssig stor skade i forhold til de forfulgte mål.
734.
Med hensyn til det forfulgte mål følger dette af 20. og 21. betragtning til forordning 2020/1055. Denne forordnings artikel 2, nr. 4), litra a), udgør imidlertid et tilbageskridt i forhold til den nuværende grad af liberalisering af markedet og kan skabe stor uligevægt i organisationen af transportvirksomhedernes logistiske kæder, øge tidsrum med inaktivitet og antallet af tomkørsler og reducere forsyningskædens effektivitet, sådan som det blev fastslået i Kommissionens rapport om markedets tilstand inden for vejtransport. Cabotagekørsel reduceres med 30% ifølge en analyse, som citeres i en rapport fra Institut Transport & Mobility Leuven (
451
). Hvad angår den rumænske transportsektor forventes en stigning på 5% i tomkørsel som følge af den yderligere begrænsning (
452
). På denne baggrund bidrager artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055 ikke til formålet om at øge køretøjernes belastningsfaktor og reducere tomkørsel.
735.
Med hensyn til formålet om at sikre, at cabotagekørsel ikke udføres således, at der skabes en permanent eller vedvarende aktivitet, fremgår det af forskellige analyser, at ulovlig cabotagekørsel udgjorde 0,56% af de samlede cabotageaktiviteter på EU-plan, men berører fortsat visse lande mere med op til 6,4% (
453
). Ulovlig cabotagekørsel er ikke forårsaget af åbningen af markedet, men af forskellene i medlemsstaternes anvendelse af og kontrol med overholdelsen af den eksisterende lovgivning. Et lovgivningsmæssigt tiltag med henblik på at nå dette mål kunne have bestået i at tydeliggøre og lette anvendelsen af de eksisterende regler ved at fjerne restriktioner eller ved at gøre kontrollen mere effektiv. Artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055 er åbenbart uhensigtsmæssig og et åbenbart urigtigt lovgivningsmæssigt valg.
736.
Denne bestemmelse udgør heller ikke en nødvendig foranstaltning og er ubegrundet som følge af sin negative indvirkning på bl.a. virksomheder i medlemsstaterne i EU’s periferi (
454
) på grund af stigningen i driftsomkostninger, den begrænsede adgang til transportmarkedet, reduktionen i antallet af transportvirksomheder og flytningen af selskaber til vestlige stater. Disse virkninger forstærkes ved, at artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055 findes sammen med forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge. Hvad nærmere bestemt angår den rumænske transportsektor, som udgør en tredjedel af den samlede rumænske eksport af tjenesteydelser, 46% af det samlede handelsoverskud med tjenesteydelser og 77% af den samlede eksport af transporttjenester fra vejgodstransportsektoren, har Rumænien henvist til skøn i analysen foretaget af UNTRR med henblik på at konstatere en stigning i driftsomkostningerne og et fald i indtægterne, en forværring af de professionelle føreres krise, en risiko for, at 8% af virksomhederne indstiller deres aktiviteter, en risiko for, at 5% af virksomhederne trækker sig fra det internationale transportmarked, en forøgelse af emissionerne af CO2, en reduktion af antallet af ansatte og unødvendige, yderligere administrative omkostninger. Konsekvenserne er endnu mere alvorlige, eftersom UNTRR’s analyse er foretaget før covid-19-pandemien. Den nye begrænsning på området for cabotagekørsel har direkte indvirkning på en væsentlig større del af økonomierne i medlemsstaterne i Central- og Østeuropa end økonomierne i medlemsstaterne i Vesteuropa og påvirker SMV’erne mere i de førstnævnte. Konsekvenserne overstiger de forventede gunstige virkninger af nævnte bestemmelse og er i strid med formålene i hvidbogen af 2011 »En køreplan for et fælles europæisk transportområde – mod et konkurrencedygtigt og ressourceeffektivt transportsystem« (
455
). Rumænien har ligeledes anført, at vedtagelsen af artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055 er uforholdsmæssig i forhold til det betydelige antal medlemsstater, der påvirkes negativt af disse foranstaltninger, og i forhold til styrken af de negative virkninger på situationen for borgere og transportvirksomheder med hjemsted i disse medlemsstater.
737.
Rådet og Parlamentet har i øvrigt ikke beskrevet systematisk cabotagekørsel med ensartet ordlyd, og det er ikke godtgjort, at denne adfærd er ulovlig. Systematisk cabotagekørsel er en konsekvens af det store antal cabotagekørsler, der gennemføres af transportvirksomhederne fra EU-13 som følge af selve markedets opbygning, men disse kørsler udgør ikke et negativt forhold, som nødvendiggør vedtagelsen af restriktive foranstaltninger. Cabotagekørsel blev oprindeligt skabt som en type operationer, der bidrager til sektorens udvikling, økonomisk vækst og transportens effektivitet. Cabotagekørsel, som medfører en længere tilstedeværelse af køretøjerne på værtsmedlemsstatens område, opfylder en egentlig efterspørgsel. Et højt antal cabotagekørsler kan under alle omstændigheder ikke sidestilles med, at de mister deres midlertidige karakter, eftersom denne type kørsel gennemføres under overholdelse af tilstrækkelige og eksisterende restriktioner (en kørsel på tre dage eller tre kørsler på syv dage). Uden en analyse af systematisk cabotagekørsels reelle virkning, og idet dens systematiske karakter ikke er påvist, kan det ikke konstateres, at karensperioden opfylder et behov for afbalanceret lovgivning på EU-plan, hvis fordele overstiger de skabte ulemper. Det lave niveau af ulovlig cabotagekørsel (0,56%) begrunder hverken behovet for overregulering eller vedtagelsen af yderligere restriktioner. I modsætning til formålet om at lette og tydeliggøre gennemførelsen af reglerne skaber foranstaltningen vanskeligheder for transportvirksomhederne med hensyn til at bringe udstyret i overensstemmelse med reglerne samt beviser.
738.
Republikken Malta har gjort gældende, at artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055 er i strid med proportionalitetsprincippet, eftersom denne bestemmelse ikke er den mindst indgribende foranstaltning med henblik på at nå det forfulgte mål. Nævnte bestemmelse skader i øvrigt de maltesiske transportvirksomheder alvorligt. Karensperioden er ikke den mindst indgribende tilgængelige foranstaltning i forhold til det formål, der er identificeret i 21. betragtning til denne forordning. Republikken Malta har anført, at artikel 2, stk. 5, i Kommissionens forslag ikke ville have medført den alvorlige begrænsning af transportvirksomhedernes evne til at tilrettelægge deres logistik og sikre deres flådes funktion på fastlandet, som artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055 indebærer. Denne medlemsstat har fremhævet, at de internationale maltesiske transportvirksomheder driver virksomhed på fastlandet, eftersom de ikke er forpligtede til at transportere køretøjerne ad søvejen til Malta. På fastlandet benytter de deres frie bevægelighed uden at have en specifik permanent eller varig forbindelse med andre medlemsstater som eksempelvis Italien. Det fysiske fravær af maltesiske transportvirksomheders køretøjer på Malta skyldes alene, at denne medlemsstat er en ø-medlemsstat. Det af Kommissionen foreslåede alternativ, hvorefter den sidste aflæsning under cabotagekørslen er sket inden for fem dage efter seneste aflæsning i værtsmedlemsstaten under den internationale transport til denne stat, ville gøre det muligt at nå samme mål som dem, der forfølges med forordning 2020/1055, uden at de maltesiske transportvirksomheder imidlertid forpligtes til uden en klar og rimelig grund kunstigt og jævnligt at afbryde alle deres operationer i karensperioden på fire dage. Der er ikke taget hensyn til de geografiske særegenheder ved ø-områderne. Den efterfølgende vurdering af forordning nr. 1072/2009 kan ikke erstatte en konsekvensanalyse af karensperioden, og det forholder sig så meget desto mere således, for så vidt som visse konstateringer heri er blevet modsagt, bl.a. hvad angår begrænsningen af de yderligere omkostninger, som en tydeliggørelse af bestemmelserne om cabotagekørsel medfører. Når der ikke er foretaget en konsekvensanalyse, har EU-lovgiver ikke godtgjort, hvorfor karensperioden, selv om den er åbenbart mere restriktiv, er bedre egnet end den foranstaltning, som Kommissionen oprindeligt foreslog, og som ifølge konsekvensanalysen gjorde det muligt at reducere cabotagekørsel med 20%. Republikken Malta ved fortsat ikke, i hvilket omfang der er sikret en afvejning mellem de forskellige foreliggende interesser. Karensperioden blev indført sent under lovgivningsprocessen, selv om der ikke forelå en konsekvensanalyse, uanset at medlemsstaterne jævnligt har gjort indsigelser mod vedtagelsen af en sådan foranstaltning, og uden at de sagsøgte institutioner nogensinde har hørt eller drøftet emnet med Republikken Malta.
739.
Republikken Polen har gjort gældende, at artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055 indfører en yderligere begrænsning for levering af cabotagetjenester, som er støttet på vilkårlige kriterier, ikke er begrundet af de forfulgte mål og skaber negative konsekvenser, som i vid udstrækning overstiger de forventede gunstige virkninger.
740.
Republikken Polen har anført, at der allerede findes et tilstrækkeligt retsgrundlag, som består af artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009 før ændringen heraf, for at undgå, at cabotagekørsel udføres permanent og vedvarende, hvorfor artikel 2, nr. 4) litra a), i forordning 2020/1055 går videre end det formål, der er omtalt i 21. betragtning til nævnte forordning. Det følger allerede af artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009, at leveringen af cabotagekørsel er udelukket, hvis køretøjet kører ind på værtsmedlemsstatens område under en international tomkørsel. Denne bestemmelse gør det muligt i tilstrækkelig grad at undgå, at cabotagekørsel foretages på en sådan måde, at der skabes en permanent og vedvarende aktivitet i den pågældende medlemsstat. Uden begrundelse i lyset af det omhandlede formål medfører artikel 2, nr. 4) litra a), i forordning 2020/1055 en uforholdsmæssig skærpelse af betingelserne for cabotagekørsel og skyldes desuden EU-lovgivers ønske om at begrænse selve cabotagekørslen og ikke misbruget heraf. Denne begrænsning er heller ikke begrundet i lyset af fordelene ved cabotagekørsel og dennes bidrag til forbedring af transportens effektivitet som anført i 21. betragtning til forordning 2020/1055. Begrænsningen af cabotagekørsel er heller ikke begrundet i lyset af de betydelige negative konsekvenser, som den har for beskæftigelsen, infrastrukturerne og miljøet, bl.a. som følge af den stigning i antallet af tomkørsler, som den forårsager. Denne stignings reelle omfang kan ikke fastlægges, eftersom konsekvensanalysen ikke tog hensyn til en sådan vurdering. EU-lovgiver tog heller ikke hensyn til den særlige opbygning af transportvirksomhedernes marked, som i det væsentlige består af SMV’er beliggende i EU’s periferi, hvilke virksomheder i fuldt omfang rammes af den omkostningsstigning, som forårsages af den begrænsning af cabotagekørsel, der er indført ved artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055, og således i højere grad er udsat for risikoen for konkurs. Stigningen i driftsomkostningerne afføder ligeledes en stigning i priserne på varer.
741.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at disse anbringender skal forkastes.
2) Bedømmelse
i) EU-lovgivers undersøgelse af forholdsmæssigheden af karensperioden mellem to cabotageperioder
742.
Som allerede anført forudsætter EU-lovgivers faktiske udøvelse af skønsbeføjelserne, at der tages hensyn til alle relevante forhold og omstændigheder angående den situation, som den retsakt, lovgiver har vedtaget, har til formål at regulere. Hvad angår EU-lovgivers undersøgelse af forholdsmæssigheden af karensperioden mellem to cabotageperioder skal der foretages en historisk henvisning.
743.
Det følger af artikel 91, stk. 1, litra b), TEUF, at EU-lovgiver ved gennemførelsen af den fælles transportpolitik skal fastsætte »de betingelser, under hvilke transportvirksomheder har adgang til at udføre interne transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehørende«. Disse betingelser, som indtil da havde været fastlagt i forordning (EØF) nr. 3118/93 (
456
), blev ændret ved forordning nr. 1072/2009, der i 15. betragtning hertil definerer cabotagekørsel som »transportvirksomheders levering af tjenesteydelser i en medlemsstat, hvor de ikke er etableret«, og i princippet godkender denne, »hvis den ikke udføres på en sådan måde, at der skabes en permanent eller løbende aktivitet i en værtsmedlemsstat« (
457
). Cabotagekørslens hyppighed og den varighed, hvorunder den kan gennemføres, er med dette formål defineret klarere i forordning nr. 1072/2009, idet EU-lovgiver heri allerede fremhævede vanskelighederne ved at fastlægge og sikre, at leveringen af sådanne tjenester er midlertidig (
458
). Som Rådet har anført, havde disse vanskeligheder allerede under forordning nr. 3118/93 nemlig nødvendiggjort, at Kommissionen vedtog en fortolkningsmeddelelse om cabotagekørsels midlertidige karakter i varetransporten (
459
). Artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009 begrænsede således cabotagekørsel til en periode på syv dage efter en international transport og til tre »nationale« leveringer af tjenesteydelser i denne periode.
744.
Forordning nr. 1072/2009 var genstand for en efterfølgende vurdering (
460
), som gjorde det muligt at identificere systematisk cabotagekørsel, der består i, at en udenlandsk virksomhed tilbringer størstedelen af tiden i et andet EU-land, for så vidt som transportvirksomheden hver uge gennemfører en international transport, som en uventet og utilsigtet følge af forordning nr. 1072/2009 (
461
). Analysen viste, at definitionen af midlertidig cabotagekørsel i forordning nr. 1072/2009 ikke gjorde det muligt at udelukke systematisk cabotagekørsel (
462
).
745.
Som de sagsøgte institutioner har anført, fremgår det af disse oplysninger, som EU-lovgiver var bekendt med på tidspunktet for vedtagelsen af forordning 2020/1055, at den ordning, der var fastsat i forordning nr. 1072/2009 hvad angår cabotagekørsel, ikke havde gjort det muligt i tilstrækkelig grad at sikre, at cabotagetjenesterne var midlertidige.
746.
Kommissionen tog behørigt hensyn til disse oplysninger som led i konsekvensanalysen vedrørende etablering, som ligeledes indeholdt en analyse af udviklingen i cabotagekørsel fra en kvantitativ og geografisk betragtning. I denne analyse påviste Kommissionen i øvrigt en forbindelse mellem stigningen i cabotagekørsel og denne kørsels systematiske eller endda ulovlige karakter og risikoen for illoyal konkurrence mellem hjemmehørende og ikke-hjemmehørende transportvirksomheder (
463
). Selv om Kommissionens valg i forslaget i sidste ende vedrørte en reduktion af den periode, hvorunder cabotagekørsel var tilladt efter en international transport, og en fjernelse af angivelsen af det maksimale antal cabotagekørsler, der kan foretages i denne periode (
464
), påpeger jeg i lighed med det af Rådet og Parlamentet anførte, at Kommissionen ligeledes havde overvejet muligheden for at ændre artikel 8 i forordning nr. 1072/2009 ved at indføre en venteperiode mellem to cabotageperioder, inden den afviste en sådan mulighed som følge af den tvivl, som Kommissionen nærede om den politiske og tekniske gennemførlighed heraf (
465
), hvilken tvivl EU-lovgiver ikke delte. Kommissionen anførte desuden, at den ikke havde identificeret særlige problemer, som en sådan foranstaltning ville give med hensyn til forholdsmæssigheden (
466
), og anerkendte dernæst endelig, at artikel 8, stk. 2a, i forordning nr. 1072/2009, som ændret ved forordning 2020/1055, »burde forbedre håndhævelsen af cabotagereglerne i forhold til den nuværende situation« (
467
).
747.
Det fremgår således af ovenstående oplysninger, at EU-lovgiver ved vedtagelsen af artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning (EU) 2020/1055 havde tilstrækkelige oplysninger, som satte denne lovgiver i stand til at vurdere denne forpligtelses forholdsmæssighed i forhold til det hermed forfulgte formål, hvilket Rådet og Parlamentet i tilstrækkelig grad har godtgjort for Domstolen. Klagepunkterne om en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet som følge af, at der ikke forelå en konsekvensanalyse, eller som følge af, at lovgiver ikke rådede over tilstrækkelig dokumentation ved udøvelsen af sin skønsbeføjelse, skal således forkastes som ugrundede.
ii) Forholdsmæssigheden af en karensperiode på fire dage mellem to godkendte cabotageperioder
748.
For at overholde proportionalitetsprincippet skal artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055 være egnet til at nå det mål, som forfølges med denne forordning, og må ikke gå videre end nødvendigt for at nå dette mål, idet EU-lovgiver skal vælge den mindst indgribende egnede foranstaltning, og de forvoldte ulemper ikke må være uforholdsmæssige i forhold til det tilsigtede mål. I medfør af den vide skønsbeføjelse, som EU-lovgiver er tillagt på de områder, hvor denne skal handle og foretage komplicerede vurderinger, kan denne bestemmelse kun kritiseres, hvis den er åbenbart uhensigtsmæssig.
749.
Med hensyn til det forfulgte mål skal jeg erindre om, at artikel 2, nr. 4), litra c), i forordning 2020/1055 præciserer betingelserne i den allerede eksisterende cabotageordning ifølge forordning nr. 1072/2009 på grund af de deraf følgende uventede og uønskede konsekvenser. Det følger af 20. betragtning til forordning 2020/1055, at EU-lovgiver tilsigtede at tydeliggøre, forenkle og lette overholdelsen af reglerne om national transport, der udføres i en begrænset periode af ikke-hjemmehørende transportvirksomheder i værtsmedlemsstaten, »samtidig med at den grad af liberalisering, der hidtil er opnået, bevares«. Det fremgår af 21. betragtning til denne forordning, at cabotagekørsel »bør tillades, så længe den ikke foregår på en måde, som skaber en permanent eller vedvarende aktivitet i den berørte medlemsstat«, og for at undgå, at dette sker, »bør transportvirksomheder ikke have tilladelse til at udføre cabotagekørsel i samme medlemsstat inden for et vist tidsrum efter afslutningen af en periode med cabotagekørsel«. Cabotagekørsel er ikke fuldstændigt liberaliseret. Der skal endvidere fastlægges præcise betingelser, for at leveringen af sådan kørsel forbliver midlertidig, hvilket artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055 netop tilsigtede at sikre. Som Rådet og Parlamentet har anført, påpeger jeg, at Domstolen allerede har haft lejlighed til at fremhæve, at cabotagevirksomhed nødvendigvis er midlertidig (
468
).
750.
Parlamentet har fremlagt grundene til, at lovgiver under udøvelsen af sin vide skønsbeføjelse fandt, cabotagekørsel fortsat skulle undergives restriktioner. Med støtte i konsekvensanalysen vedrørende etablering har denne institution i sine processkrifter anført, at markedet for cabotagekørsel er kendetegnet ved en betydelig stigning i cabotagekørsler, der foretages af transportvirksomheder fra EU-13, i det væsentlige i medlemsstaterne i EU-15. Denne stigning synes knyttet til den omstændighed, at transportvirksomheder i medlemsstater med lave driftsomkostninger har en konkurrencefordel i forhold til de nationale transportvirksomheder i EU-15, som overholder en mere krævende lovgivning og bærer større driftsomkostninger. Cabotagekørslens midlertidige karakter skal således bevares og sikres med henblik på at beskytte transportvirksomhederne i EU-15 mod urimelig konkurrence. EU-lovgiver foretog således et politisk valg om at styrke betingelserne for midlertidig cabotagekørsel, idet den tilstræbte en rimelig balance mellem ikke-hjemmehørende transportvirksomheders adgang til markedet for national transport og beskyttelsen af de nationale transportvirksomheder, der har højere driftsomkostninger.
751.
Hvad angår spørgsmålet, om karensperioden mellem to cabotageperioder er nødvendig og hensigtsmæssig, skal der, således som Rådet og Parlamentet har anført, tages hensyn til den omstændighed, at de oplysninger, som EU-lovgiver rådede over, indikerede, at artikel 8 i forordning nr. 1072/2009 i sidste ende kunne gøre det muligt for ikke-hjemmehørende transportvirksomheder at tilrettelægge deres operationer således, at det ville sikre en permanent eller vedvarende tilstedeværelse i værtsmedlemsstaten (
469
). En sådan anvendelse af denne bestemmelse placerer denne transport i det, som Parlamentet har betegnet som en »gråzone«, og er åbenbart i strid med det tilstræbte formål, som allerede blev fremhævet i 13. og 15. betragtning til forordning nr. 1072/2009.
752.
I denne henseende har Rådet anført, at Kommissionen i sin fortolkningsmeddelelse om, hvad der forstås ved »af midlertidig karakter« i forbindelse med cabotagekørsel inden for godstransportsektoren (
470
), angav fire kriterier for nævnte karakter, nemlig varigheden, hyppigheden, den periodiske karakter og kontinuiteten. Rådet har forklaret, at forordning nr. 1072/2009 regulerede tjenestens varighed, idet cabotagekørsel var mulig i syv dage. Cabotagekørslens hyppighed i denne periode var ligeledes fastlagt, men ikke frekvensen af disse perioder på syv dage. Under udøvelsen af sin vide skønsbeføjelse fandt lovgiver således uden at anlægge et åbenbart urigtigt skøn, at såfremt en transportvirksomhed tillades at indlede en ny periode på syv dage, hvorunder det er tilladt at foretage tre cabotagekørsler, umiddelbart efter afslutningen af en periode af denne art, begrænses cabotageordningens effektivitet, og at dette vil være i strid med cabotagekørslens midlertidige karakter, som lovgiver ønskede fortsat at sikre. Forpligtelsen til at overholde en »cool-off«-periode, hvorunder der ikke kan gennemføres cabotagekørsel, forekommer egnet til at opfylde det forfulgte mål, som er at sikre cabotagekørslens midlertidige karakter.
753.
Hvad angår nødvendigheden har Rådet og Parlamentet påberåbt sig både den efterfølgende vurdering af forordning nr. 1072/2009 og konsekvensanalysen vedrørende etablering for at fremhæve de væsentligste karakteristika ved markedet for cabotagekørsel og identificere problemstillingerne ved systematisk cabotagekørsel, idet cabotagekørsel ikke er fuldstændigt liberaliseret, men skal tilrettelægges på de betingelser, der er fastlagt af EU-lovgiver, således som det foreskrives i artikel 91, stk. 1, litra b), TEUF. Det henhører således under lovgivers skønsbeføjelse at anse sit indgreb for at være nødvendigt med henblik på at bekæmpe visse transportvirksomheders ulovlige praksis, som støttes på den eksisterende lovgivnings upræcise eller ufuldstændige karakter og truer loyal konkurrence, idet de hjemmehørende transportvirksomheder skal imødegå de ikke-hjemmehørende transportvirksomheders permanente og ikke længere midlertidige tilstedeværelse på markedet for national transport.
754.
Den nu pålagte karensperiodes varighed (fire dage) fremstår ikke uforholdsmæssig, eftersom Rådet har forklaret, at denne periode skal benyttes til tilrettelæggelse af den internationale transport, som er et nødvendigt trin før enhver cabotagekørsel, idet sidstnævnte kun er tilladt, fordi den er knyttet til førstnævnte. I konsekvensanalysen vedrørende etablering vurderede Kommissionen, at transportvirksomhederne fortsat kunne foretage 3,33 perioder af syv dage, hvorunder cabotagekørsel er tilladt, om end begrænset, pr. periode på 30 dage (
471
). Rådet har anført, at forpligtelsen til at overholde en karensperiode på fire dage skulle bringe dette antal til tre perioder af syv dage pr. periode på 29 dage (
472
). Cabotagekørsel er således fortsat mulig.
755.
Det fremgår desuden klart af ordlyden af artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055, at cabotagekørsel kun er forbudt i karensperioden på fire dage, hvilket er i overensstemmelse med det forfulgte mål. Transportvirksomhederne har hverken pligt til at undlade at anvende deres køretøjer i denne periode eller til at stille deres aktiviteter i bero. De skal blot benytte disse fire dage til andre former for transport end cabotagekørsel, hvorfor EU-lovgivers indgreb i transportvirksomhedernes tilrettelæggelse af deres aktiviteter i modsætning til, hvad sagsøgerne har gjort gældende, ikke er af et sådant omfang, at artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055 er uforholdsmæssig.
756.
Med hensyn til eksistensen af mindre indgribende alternative foranstaltninger kan artikel 5 i forordning nr. 1071/2009, som Republikken Bulgarien har foreslået, ikke anvendes, eftersom det med denne bestemmelse forfulgte mål er at sikre et faktisk etableret og varigt forretningssted. Republikken Bulgarien har ligeledes foreslået en fuldstændig liberalisering af cabotagekørsel i lyset af, hvad man allerede har gjort i luftfartssektoren. For det første kan lovgivningen inden for en sektor, som omfatter en bestemt transportform, ikke overføres på andre transportformer, alene fordi der er tale om en sektor vedrørende transport, idet hvert marked er kendetegnet ved forhold, som er særlige for dette (
473
). For det andet er det, bl.a. henset til oplysningerne i konsekvensanalysen, vanskeligt at se, hvordan en fuldstændig liberalisering er egnet til at sikre, at der tages hensyn til interesserne for transportvirksomhederne i EU-15 på samme måde som interesserne for transportvirksomhederne i EU-13 (
474
). For det tredje er graden af liberalisering af cabotagekørsel et udtryk for et politisk valg, som henhører under lovgivers vide skønsbeføjelse. For det fjerde vil forslaget om en fuldstændig liberalisering af sektoren som alternativ foranstaltning til en karensperiode mellem to cabotageperioder de facto rejse tvivl om selve essensen i den cabotageordning, der er fastlagt i forordning nr. 1072/2009, og drage cabotagekørslens midlertidige karakter i tvivl.
757.
Rumænien har foreslået at forbedre effektiviteten af kontrollerne med de eksisterende grænser for levering af cabotagetjenester. Eftersom systematisk cabotagekørsel befinder sig i en gråzone, der er opstået af den utilstrækkelige præcisering af forordning nr. 1072/2009, er en styrkelse af kontrollerne, således som Rådet og Parlamentet har anført, ikke egnet til med samme effektivitet at nå målet om tydeliggørelse af cabotagekørslens midlertidige karakter, herunder for de myndigheder, der er ansvarlige for kontrollen.
758.
Republikken Malta har gjort gældende, at lovgiver skulle have fulgt Kommissionens forslag. Dette forslag bestod imidlertid i at reducere den periode, hvorunder cabotagekørsel var tilladt, til fem dage og fjerne præciseringen vedrørende antallet af cabotagekørsler, der kunne foretages i denne periode. En sådan ændring ville ikke have hindret transportvirksomhederne i at sammenkæde cabotageperioder og bekæmpe systematisk cabotagekørsel og var således ikke egnet til at forfølge det pågældende formål.
759.
Endelig skal Republikken Polens argument om, at artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009 er tilstrækkelig, forkastes, eftersom det er åbenbart, at denne bestemmelse ikke tager hensyn til de vanskeligheder forbundet med systematisk cabotagekørsel, som bl.a. er identificeret i konsekvensanalysen vedrørende etablering, og idet det henhører under EU-lovgivers vide skønsbeføjelse at beslutte, hvornår dennes indgriben er nødvendig.
760.
Sagsøgerne har således ikke godtgjort, at der findes mindre indgribende alternative foranstaltninger.
761.
Hvad angår de ulemper, som artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055 forvolder, skal jeg i lighed med, hvad de sagsøgte institutioner har anført, påpege, at det eneste aspekt ved cabotageordningen, der nu undersøges, vedrører forpligtelsen til at overholde en karensperiode på fire dage mellem to cabotageperioder, hvorfor alle argumenter, som søger at udvide diskussionen til de begrænsninger for cabotagekørsel, der var fastsat i artikel 8 i forordning nr. 1072/2009 før ændringen heraf ved forordning 2020/1055, skal afvises. Der skal på dette sted således alene foretages en behandling af karensperiodens miljømæssige, økonomiske og sociale virkning.
762.
Ud fra et miljømæssigt synspunkt pålægger artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055 som anført ovenfor transportvirksomhederne, at de ikke må tilrettelægge cabotagekørsel i denne periode, men regulerer ikke på anden måde anvendelsen eller den manglende anvendelse af køretøjerne i denne periode. Ordlyden af denne bestemmelse indeholder ikke en forpligtelse til at vende tilbage til etableringsmedlemsstaten. Forpligtelsen til at forlade værtsmedlemsstatens område, inden en ny cabotageperiode efter en international transport begynder, følger for sin del af den eksisterende ordning, der er indført ved forordning nr. 1072/2009.
763.
Visse sagsøgere har gjort gældende, at en yderligere begrænsning, som pålægges cabotagekørsel, begrænser denne kørsels miljømæssige effektivitet, således som det er anerkendt ved 21. betragtning til forordning 2020/1055. Begrænsningen af cabotagetjenester medfører efter disse sagsøgeres opfattelse flere tomkørsler og således en ubegrundet stigning i bl.a. emissionerne af CO2. En sådan effektivitet kan imidlertid ikke veje tungere end alle andre hensyn, hvilket afspejles i nævnte 21. betragtning, idet det heri anføres, at denne form for transport kun skal være tilladt, for så vidt som den ikke giver anledning til permanente eller vedvarende aktiviteter i den pågældende medlemsstat. Cabotagekørsel bidrager desuden kun til at øge køretøjernes belastningsfaktor og reducere antallet af tomkørsler, for så vidt som disse ligger i forlængelse af en international transport. Som Rådet har fremhævet, skabes de effektivitetsgevinster, der følger af cabotagekørsel, kun, fordi denne transport er knyttet til tilbagerejsen. Det er således urigtigt at gøre gældende, at den ordning, der er indført ved artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055, bringer disse gevinster i fare, fordi den bevarer artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009, samtidig med at denne bestemmelse præciseres, og ikke pålægger andet end at afholde sig fra at levere cabotagetjenester i en periode på fire dage efter den periode på syv dage, hvorunder denne transport er tilladt. Det er således åbenbart, at forpligtelsen til at overholde en karensperiode på fire dage mellem to perioder, hvorunder cabotagekørsel er tilladt, ikke forvolder uforholdsmæssige skader på miljøområdet.
764.
Samme konstatering gælder for undersøgelsen af de økonomiske konsekvenser af artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055. Disse konsekvenser vil tydeligvis være større for de transportvirksomheder, der ikke allerede efterlevede forskrifterne i forordning nr. 1072/2009 på cabotageområdet, hvilket bl.a. synes at være tilfældet med de maltesiske transportvirksomheder, således som det fremgår af Republikken Maltas processkrifter. Konsekvenserne udspringer således ikke af den nye forpligtelse, der er fastsat i forordning 2020/1055, men af virksomhedernes økonomiske valg om at foretage systematisk cabotagekørsel på trods af den tydelige henvisning til disse aktiviteters midlertidige karakter, der allerede fandtes i artikel 2, nr. 6), i forordning nr. 1072/2009, og uagtet det af Parlamentet omtalte behov for at bringe deres operationer i overensstemmelse med EU-lovgivningen. Nemo auditur propriam turpitudinem allegans (ingen kan påberåbe sig sin egen fejl).
765.
Eftersom karensperioden i øvrigt udelukkende forpligter transportvirksomhederne til ikke at tilrettelægge cabotagekørsel, kan disse transportvirksomheder planlægge andre former for transport, hvorfor den økonomiske virksomhed ikke stilles i bero i de fire dage, som denne periode varer. I konsekvensanalysen fandtes det desuden, at enhver indvirkning af de påtænkte foranstaltninger ville blive væltet over på brugerne af transporttjenesterne, uden at denne overvæltning ville påvirke varernes endelige pris, hvoraf transporten, fortsat ifølge konsekvensanalysen, kun udgør en beskeden andel (
475
).
766.
Ud fra et socialt synspunkt fandtes det i konsekvensanalysen, at den af Kommissionen foreslåede nedsættelse til fire dage af den periode, hvorunder cabotagekørsel er tilladt, og ophævelse af den maksimale grænse for tilladt cabotagekørsel i denne periode, hvilket skulle medføre et fald på 20% cabotageaktiviteterne (
476
), ikke havde større indvirkning på transportaktiviteternes samlede niveau, eftersom denne reduktion af cabotageaktiviteterne ville muliggøre en afbalancering til fordel for de nationale transportvirksomheder, mens transportvirksomheder, som hidtil havde helliget sig systematisk cabotagekørsel, ville omdirigere deres operationer til enten national transport i deres etableringsmedlemsstat eller til international transport (
477
). Det fremgår af konsekvensanalysen, at ingen af de påtænkte foranstaltninger burde få indvirkning på antallet af tilgængelige stillinger i vejgodstransportsektoren (
478
). En sådan konklusion kan overføres på artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055, eftersom denne bestemmelse ikke udgør en restriktiv foranstaltning i forhold til den af Kommissionen foreslåede og vurderede.
767.
Forudsat at det af visse sagsøgere fremførte argument skal fortolkes således, at EU-lovgiver foreholdes, at denne ikke tog hensyn til deres særlige situation, vil jeg fremsætte tre bemærkninger. For det første følger det af fast retspraksis, at lovgiver ikke er forpligtet til at tage hensyn til en medlemsstats særlige situation, når den omhandlede EU-retsakt har konsekvenser i alle medlemsstaterne og forudsætter, at der sikres en ligevægt mellem de forskellige foreliggende interesser, under hensyntagen til de med retsakten forfulgte mål, og efterstræbelsen af en sådan ligevægt, der ikke tager hensyn til en enkelt medlemsstats særlige situation, men situationen for samtlige EU-medlemsstater, kan ikke i sig selv anses for at være i modstrid med proportionalitetsprincippet (
479
). For det andet er lovgiver endnu mindre forpligtet til at tage hensyn til en medlemsstats særlige situation, når denne situation skyldes en åbenlys overtrædelse af EU-lovgivningen, således som det fremgår af Republikken Maltas beskrivelse af de fleste af landets transportvirksomheders aktiviteter. For det tredje ændrede forordning 2020/1055 ikke kravet om, at den tilladte cabotageperiode først begynder, hvis der forinden er foretaget en international transport, som begrunder køretøjets tilstedeværelse på værtsmedlemsstatens område, og ophører, når dette område forlades, hvorfor spørgsmålet om hensyntagen til Malta ø-status er uden relevans inden for rammerne af et søgsmål anlagt til prøvelse af en bestemmelse, der er indført ved denne forordning.
768.
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at sagsøgerne ikke har godtgjort, at artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055 er åbenbart uforholdsmæssig. Anbringenderne om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet skal således forkastes som ugrundede.
c)
Anbringenderne om tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF
1) Parternes argumenter
769.
For det første har Republikken Litauen gjort gældende, at institutionerne ikke foretog en behørig vurdering af situationen på transportmarkedet i EU og af de særlige geografiske kendetegn i de relevante medlemsstater med hensyn til dette marked og ikke tog behørigt hensyn til forringelsen af den økonomiske situation for de transportvirksomheder, der driver virksomhed fra EU’s centrale del og periferi. Det er godtgjort, at indførelsen af en karensperiode eksempelvis ikke har indvirkning på de franske transportvirksomheder, eftersom deres andel af cabotagekørsel i hele EU udgør mindre end 1%, hvorimod det forholder sig anderledes med de polske transportvirksomheder (der foretager 40% af cabotagekørslen i hele EU), de rumænske (8,8%) eller de litauiske (9,2%). I konsekvensanalysen blev reduktionen i antallet af cabotagekørsler anslået til 31% for 2035 (
480
). Hver dag med forbud mod cabotagekørsel har en omkostning, som f.eks. anslås til at udgøre 679 EUR for belgiske transportvirksomheder, dvs. 96 mio. EUR for hele den belgiske sektor. Indførelsen af en karensperiode bevirker, at transportvirksomheder fra medlemsstater i periferien og små medlemsstater udelukkes fra markedet, at transportmarkedet opdeles, og at det lukkes for transportvirksomheder med hjemsted i disse medlemsstater.
770.
For det andet har Republikken Litauen foreholdt Rådet og Parlamentet, at de ikke tog hensyn til den omstændighed, at overholdelsen af en karensperiode mellem to cabotageperioder ville påvirke levestandarden og beskæftigelsen, idet den truer 35000 litauiske stillinger og øger forskellen mellem økonomisk mindre udviklede medlemsstater og de mere udviklede i Vesteuropa, eftersom de førstnævnte har flere personer beskæftiget i transportsektoren end de sidstnævnte, hvilket Rådet og Parlamentet ikke har bestridt. Disse institutioner har nemlig bekræftet, at det forfulgte mål netop var at reducere det nuværende antal operationer for transportvirksomheder med hjemsted i EU’s periferi.
771.
Republikken Bulgarien har fremsat et anbringende om tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 90 TEUF, sammenholdt med artikel 3, stk. 3, TEU og artikel 94 TEUF, både med hensyn til forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, og karensperioden på fire dage mellem to tilladte cabotageperioder. Jeg henviser således her til punkt 659 i nærværende forslag til afgørelse med henblik på et resumé af denne sagsøgers argumenter.
772.
Republikken Malta har for sin del foreholdt Parlamentet og Rådet, at de ikke indledte en drøftelse ved indførelsen af artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055 med henblik på at afklare denne nye forpligtelses faktiske indvirkning på ø-medlemsstater som Malta, der er stærkt afhængige af søforbindelser og kombinerede transportruter. Overholdelsen af denne forpligtelse kan imidlertid have alvorlig indvirkning på de maltesiske transportvirksomheder, eftersom de forpligtes til vilkårligt at stille deres aktiviteter i bero. De alvorlige konsekvenser ses af rapporten fra KPMG (
481
), såsom skærpelse af de logistiske foranstaltninger, stigning i antallet af ubenyttede ressourcer og/eller tomkørsler og dermed i omkostningerne, påvirkning af operationernes effektivitet og forøgelse af det økonomiske pres på de maltesiske aktører. Artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055 er i strid med kravene i artikel 91, stk. 2, TEUF, idet førstnævnte bestemmelse truer aktiviteterne i den internationale maltesiske transportsektor.
773.
Republikken Polen har gjort gældende, at EU-lovgiver har tilsidesat artikel 91, stk. 2, TEUF ved at begrænse cabotagekørsel på grundlag af vilkårlige oplysninger uden at tage hensyn til situationen for transportvirksomheder med hjemsted i medlemsstater i EU’s periferi. Denne medlemsstat har henvist til argumenterne fremført inden for rammerne af anbringendet om, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er i strid med artikel 91, stk. 2, TEUF. Den har foretaget samme henvisning med hensyn til anbringendet om tilsidesættelse af artikel 94 TEUF, hvortil jeg henviser.
774.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at alle disse anbringender skal forkastes.
2) Bedømmelse
775.
Jeg påpeger, at det følger af punkt 281 ff. i nærværende forslag til afgørelse, at artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF kræver, at EU-lovgiver tager hensyn til de specifikke parametre og mål, som denne lovgiver forfølger, og disse bestemmelser forudsætter en afvejning af disse mål og de foreliggende interesser ved vedtagelsen af artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055. Lovgiver skulle således tage hensyn til de skadelige virkninger, som forpligtelsen til at overholde en karensperiode på fire dage mellem to perioder, hvor cabotagekørsel er tilladt, har på de i disse to bestemmelser fastsatte parametre (dvs. for det første risikoen for en alvorlig påvirkning af levestandarden og beskæftigelsen i visse områder samt af udnyttelsen af transportmateriellet og for det andet transportvirksomhedernes økonomiske situation).
776.
Det fremgår af punkt 742 ff. i nærværende forslag til afgørelse, at EU-lovgiver rådede over tilstrækkelige oplysninger til at have kendskab til transportmarkedets og cabotagetjenesternes opbygning og til at vurdere den påtænkte foranstaltnings indvirkning. Som Rådet bl.a. har gjort gældende, fremgår transportmarkedets meget uafbalancerede karakter allerede klart af læsningen af konsekvensanalysens første side. I denne analyse omtales desuden de foreslåede foranstaltningers asymmetriske virkninger (
482
). Jeg skal ligeledes erindre om, at EU-lovgiver aldrig har tilladt en ikke-hjemmehørende transportvirksomheds permanente tilstedeværelse på værtsmedlemsstatens område med henblik på at levere transporttjenester på dette område, idet denne lovgiver i hvert fald siden forordning nr. 1072/2009 har insisteret på, at en sådan virksomhed skal være ikke-permanent. Republikken Litauens klagepunkt om en manglende passende vurdering af situationen på markedet og af dets geografiske særegenheder, Republikken Maltas klagepunkt om den manglende drøftelse og Republikken Polens klagepunkt om, at de oplysninger, som EU-lovgiver støttede sig på, var vilkårlige, skal forkastes som ugrundede.
777.
Netop fordi EU-lovgiver aldrig har tilladt, at en ikke-hjemmehørende transportvirksomhed er permanent til stede på værtsmedlemsstatens område med henblik på at levere nationale transporttjenester på dette område, kan de angivelige alvorlige økonomiske konsekvenser i øvrigt de facto kun vedrøre de transportvirksomheder, som helligede sig aktiviteter, der gik klart videre end de med forordning nr. 1072/2009 forfulgte mål. Som Rådet har anført med hensyn til Republikken Litauens argument om de yderligere omkostninger, som de belgiske transportvirksomheder skal afholde, er de fleste angivelige alvorlige konsekvenser endvidere støttet på en urigtig læsning af artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055, hvorefter ingen transportvirksomhed er tilladt i karensperioden på fire dage, hvilket ikke er tilfældet (
483
). På samme måde angår det af Kommissionen fremlagte skøn, som Republikken Litauen ligeledes har påberåbt sig, vedrørende en reduktion af cabotageaktiviteterne med 31% i 2035 ikke tilføjelsen af en karensperiode til den eksisterende ordning, der er fastsat i forordning nr. 1072/2009, men tværtimod det tilfælde, at den periode, hvor cabotagekørsel er tilladt, reduceres til fire dage (i stedet for syv dage under forordning nr. 1072/2009) (
484
).
778.
Med hensyn til den angivelige påvirkning af levestandarden og beskæftigelsen i visse områder har sagsøgerne ofte påberåbt sig deres individuelle situation, således som det bl.a. er tilfældet med Republikken Malta. Det fremgår af den retspraksis, som allerede er fyldestgørende omtalt, at EU-lovgiver ikke har pligt til at tage hensyn til en medlemsstats særlige situation, eftersom der skal tilstræbes en afvejning af de forskellige foreliggende interesser (
485
). De negative konsekvenser forbundet med forpligtelsen til at overholde en karensperiode på fire dage har i øvrigt ingen forbindelse til Maltas ø-status, således som Parlamentet har anført, og jeg allerede har fastslået (
486
).
779.
Det fremgår desuden af de oplysninger, som Rådet og Parlamentet rådede over, da de skulle lovgive, at de under udøvelse af deres vide skønsbeføjelse som medlovgivere kunne finde, at de omkostninger, som er forbundet med gennemførelsen af forpligtelsen til at overholde en karensperiode på fire dage, blev opvejet af de socioøkonomiske fordele heraf for hele Unionen, selv om omkostningerne ville være større for transportvirksomhederne i EU’s periferi. Den væsentlige ændring af modellen for levering af vejtransporttjenester, som Republikken Polen har påberåbt sig, er netop den virkning, som EU-lovgiver har tilsigtet, ikke for at begunstige transportvirksomhederne i EU-15, men for at rette markedets tendens til at drive virksomhed på grundlag af meget uafbalancerede strukturer. Konsekvensanalysen fremhævede, at den forventede virkning af forpligtelsen til at ændre cabotageordningen ikke bestod i en reduktion af efterspørgslen på cabotagetjenester, men i en reorganisering af transporttjenesterne. Republikken Polens argument om ethvert incitament til tvungen økonomisk udflytning skal på det kraftigste forkastes, idet flytning blot er udtryk for en virksomheds kommercielle valg, og forpligtelsen til at overholde en karensperiode på fire dage mellem to perioder, hvor cabotagekørsel er tilladt, på ingen måde udgør et incitament til flytning.
780.
Med hensyn til Republikken Polens klagepunkt om manglende hensyntagen til risikoen for en alvorlig påvirkning af driften og transportmateriellet som følge af flere tomkørsler, der forringer infrastrukturerne og bidrager til en stigning i risikoadfærd, skal det fastslås, at en sådan risiko ikke er påvist. Årsagsforbindelsen mellem forpligtelsen til at overholde en karensperiode på fire dage og de af Republikken Polen anførte forhold forekommer noget spinkel og nærmest hypotetisk, eftersom det tilkommer hver transportvirksomhed at tilrettelægge sine aktiviteter, som den pågældende ønsker (ud over cabotagevirksomhed) i denne periode.
781.
Hvad endelig angår Republikken Polens kritik vedrørende EU-lovgivers manglende hensyntagen til covid-19-pandemien har de sagsøgte institutioner med føje for det første anført, at den politiske aftale om indholdet af forordning 2020/1055 blev indgået den 12. december 2019, dvs. inden krisen i forbindelse med denne pandemi brød ud, for det andet at formålet med denne forordning ikke var og således ikke kunne være at håndtere denne krise, som var genstand for EU-lovgivers specifikke indgreb (
487
), og for det tredje at forordning 2020/1055 først skulle finde anvendelse fra den 21. februar 2022 (
488
). På denne baggrund kan klagepunktet om den manglende hensyntagen til transportvirksomhedernes særlige situation som følge af covid-19-pandemien ikke tages til følge.
782.
Henset til samtlige ovenfor anførte betragtninger skal anbringenderne om, at artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055 er i strid med artikel 91, stk. 2, TEUF og/eller artikel 94 TEUF, således forkastes som ugrundede.
d)
Anbringenderne om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling
1) Parternes argumenter
783.
Republikken Litauen har gjort gældende, at artikel 26 TEUF og det almindelige princip om forbud mod forskelsbehandling er blevet tilsidesat med hensyn til karensperioden på fire dage mellem to perioder, hvor cabotagekørsel er tilladt, idet denne periode hindrer det indre markeds funktion og begrænser logistikkædernes effektivitet. Heraf følger en reorganisering af vejtransportmarkedet, som medfører indirekte forskelsbehandling af de små medlemsstater i EU’s periferi og giver de store medlemsstater beliggende centralt i EU en ulovlig og uberettiget fordel alene som følge af deres geografiske placering.
784.
For det første bidrager karensperioden ikke til virkeliggørelsen af formålet om at forebygge fordrejning af konkurrencevilkårene og er grundlæggende i strid med principperne om det frie marked. Republikken Litauen forventede som følge af medlemskabet af Unionen og som aftalt i traktaten om Republikken Litauens tiltrædelse en åbning af vejgodstransportmarkedet for transportvirksomheder med hjemsted i Litauen. Karensperioden er ligeledes uforenelig med de formål, som Kommissionen har fastsat i sin »køreplan for et fælles europæisk transportområde« (
489
), om at tilstræbe fjernelse af begrænsningerne for cabotagekørsel og er grundlæggende til hinder for det indre markeds funktion og den frie udveksling af tjenesteydelser i transportsektoren, samtidig med at den udgør indirekte forskelsbehandling i forhold til medlemsstaterne i periferien og de små medlemsstater.
785.
For det andet er alle begrænsningerne for cabotagekørsel blevet fjernet i luftfartssektoren for at stimulere udviklingen af EU-sektoren for lufttransport og forbedre de tjenester, som brugerne tilbydes. I vejtransportsektoren udgør indførelsen af en karensperiode derimod et tilbageskridt og en afskærmning af markedet for ikke-hjemmehørende transportvirksomheder.
786.
For det tredje blev naturlige faktorer ikke taget i betragtning, for så vidt som disse faktorer bevirker en koncentration af efterspørgslen på transport i den centrale og vestlige del af EU. Den ved karensperioden pålagte begrænsning har afskrækkende virkning for leveringen af tjenesteydelser, hvor det objektivt set største marked og den største efterspørgsel på disse tjenesteydelser befinder sig. Den kunstige omfordeling, som karensperioden medfører, og begrænsningen af transportvirksomhedernes kommercielle muligheder i andre medlemsstater skaber en indirekte forskelsbehandling i forhold til medlemsstater i periferien og små medlemsstater.
787.
I replikken har Republikken Litauen præciseret, at den anser karensperioden for at være i strid med artikel 26 TEUF, for så vidt som denne periode reducerer den allerede opnåede grad af liberalisering, selv om Kommissionen i konsekvensanalysen vedrørende etablering havde fremhævet, at det forfulgte mål alene var at forbedre gennemførelsen af reglerne, og at denne institution havde forkastet muligheden for at udføre en karensperiode, fordi en sådan periode ville være uegnet til at løse de eksisterende problemer. Denne periode er desuden i strid med artikel 4, stk. 2, TEU.
788.
Rumænien har fremsat en argumentation, der er fælles for forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, og karensperioden hvad angår den angivelige tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, der er fastsat i artikel 18 TEUF. Med henblik på et resumé af disse argumenter henviser jeg således til punkt 605 ff. i nærværende forslag til afgørelse.
789.
Republikken Malta har påberåbt sig en tilsidesættelse af chartrets artikel 20 og 21 og af princippet om forbud mod forskelsbehandling, for så vidt som karensperioden behandler forskellige situationer ensartet på grund af Maltas ø-status og geografiske beliggenhed. De maltesiske transportvirksomheder har på ingen måde behov for at lade deres køretøjer vende tilbage til Malta efter tre cabotagekørsler, og karensperioden forpligter dem til at begive sig til en anden medlemsstat eller stille deres aktiviteter i bero. Karensperioden pålægger disse transportvirksomheder de facto at stille deres økonomiske virksomhed i bero. Der er blevet set bort fra Maltas særegenheder. Republikken Malta har ligeledes gjort gældende, at karensperioden ikke skal anses for at være en teknisk foranstaltning, der er underlagt kompliceret videnskabelig dokumentation og omtvistede politiske valg, som begrunder indrømmelsen af vide skønsbeføjelser, men udgør en generel regel, der finder anvendelse på alle medlemsstater, hvorved der ses bort fra de særlige geografiske forhold ved en given medlemsstat og dennes transportsektor, pålægges urimelige krav for leveringen af en væsentlig tjenesteydelse og skabes ulighed, eftersom foranstaltningen er pålagt en medlemsstat, som af objektive grunde er åbenbart hindret i at efterkomme denne. Republikken Malta er således blevet udsat for en ubegrundet og uforholdsmæssig behandling samt forskelsbehandling af Parlamentet og Rådet. Ved at se bort fra, at karensperioden potentielt kan skabe forskelsbehandling, tilsidesatte Parlamentet og Rådet chartrets artikel 20 og 21 samt princippet om forbud mod forskelsbehandling. I replikken har Republikken Malta tilføjet, at det er åbenbart forkert at behandle transportvirksomheder med hjemsted i en ø-medlemsstat på samme måde som transportvirksomheder, der ikke skal passere havet for at gennemføre deres operationer, idet situationen for transportvirksomheder fra øer ikke kan sammenlignes med situationen for transportvirksomhederne på fastlandet.
790.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at alle disse anbringender skal forkastes.
2) Bedømmelse
791.
Med hensyn til Republikken Litauens argumenter om tilsidesættelse af artikel 26 TEUF henviser jeg til punkt 678 ff. i nærværende forslag til afgørelse.
792.
Hvad angår Rumæniens argumentation henviser jeg til punkt 609 ff. i nærværende forslag til afgørelse, for så vidt som denne argumentation svarer til den, som denne sagsøger har fremført inden for rammerne af anbringendet om, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er i strid med ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling.
793.
Med hensyn til Republikken Litauens argumenter om en afskærmning af markedet, som er i strid med bestemmelserne i tiltrædelsesakten, og om at karensperioden er uforenelig med forskrifterne i Kommissionens hvidbog, som denne sagsøger har påberåbt sig (
490
), henviser jeg til punkt 618 i nærværende forslag til afgørelse. Hvad angår argumentet om forskellig behandling i forhold til den, som er indrømmet i lufttransportsektoren, og om artikel 4, stk. 2, TEU henviser jeg til punkt 619 og 624 i nærværende forslag til afgørelse.
794.
Med hensyn til den grad af domstolsprøvelse, der finder anvendelse, hvorved Republikken Malta har anfægtet indrømmelsen af vide skønsbeføjelser til EU-lovgiver på området, skal et sådant argument forkastes under henvisning til den retspraksis, der allerede er omtalt i punkt 80 i dette forslag til afgørelse.
795.
Jeg skal i øvrigt erindre om, at indførelsen af en karensperiode på fire dage mellem to tilladte cabotageperioder forfølger et formål om at styrke cabotagekørslens midlertidige karakter, idet der tilstræbes en rimelig balance mellem de ikke-hjemmehørende transportvirksomheders adgang til markedet, som desuden er underlagt artikel 91, stk. 1, litra b), TEUF, og beskyttelsen af de nationale transportvirksomheder, som skal afholde højere driftsomkostninger. Der er herved tale om en foranstaltning, som uden forskel gælder for alle transportvirksomheder i EU. Det skal således undersøges, om EU-lovgiver har behandlet forskellige situationer ensartet.
796.
Republikken Malta har gjort gældende, at EU-lovgiver ikke tog hensyn til den særlige situation for en ø-stat. Det skal imidlertid påpeges, at denne lovgiver ikke var forpligtet hertil, eftersom det er den samlede situation i de medlemsstater, som Unionen består af, der skal tages i betragtning (
491
). Denne sagsøger har ligeledes gjort gældende, at karensperioden påvirker ø-staterne i mere alvorlig grad, og at transportvirksomheder med hjemsted i disse stater ikke kan behandles på samme måde som transportvirksomheder med hjemsted i en EU-medlemsstat på »fastlandet«, eftersom de skal passere havet for at gennemføre deres operationer. Eftersom karensperioden kun styrker den midlertidige karakter af de ikke-hjemmehørende transportvirksomheders cabotagekørsel ved alene at pålægge dem at stille deres cabotageaktiviteter i bero i fire dage, er det vanskeligt at forstå, hvorledes en medlemsstats ø-status nødvendigvis er til ulempe for de transportvirksomheder, der har hjemsted på dens område. Af de grunde, der er anført i punkt 618 i nærværende forslag til afgørelse, kan EU-lovgiver ikke foreholdes, at denne ikke tog hensyn til visse medlemsstaters særlige geografiske forhold, for så vidt som de transportvirksomheder, der påvirkes mest, reelt er dem, der allerede omgik forpligtelsen til at overholde cabotagekørslens midlertidige karakter. Desuden er en del af Republikken Maltas argumentation støttet på en urigtig læsning af artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055, eftersom denne bestemmelse ikke indebærer en forpligtelse til, at køretøjet vender tilbage til Malta.
797.
Republikken Litauens argument om manglende hensyntagen til de naturlige faktorer ved markedet samt udbud og efterspørgsel herpå skal ligeledes forkastes af lignende grunde. Eftersom national transport ikke er fuldstændigt liberaliseret, er det vanskeligt at forstå, hvorfor transportvirksomheder med hjemsted i en medlemsstat »fjernt« fra det nationale marked, hvorpå denne virksomhed ønsker at være aktiv, ikke også skulle være underlagt en betingelse, hvis formål er at sikre cabotagekørslens midlertidige karakter. På samme måde er argumentet om en angivelig kunstig omfordeling af markedet og en angivelig begrænsning af de kommercielle muligheder for transportvirksomheder med hjemsted i en anden medlemsstat i »periferien« eller en »lille« medlemsstat ikke overbevisende. Herved opstår atter spørgsmålet om definitionen af sådanne stater (
492
). Cabotagekørslens midlertidige karakter blev desuden allerede indført ved forordning nr. 1072/2009, hvilket åbenbart ikke hindrede disse staters adgang til det »centrale« marked. For at undgå forskellig behandling i forhold til ikke-hjemmehørende transportvirksomheder, som er i overensstemmelse med den primære ret, har transportvirksomhederne endelig fortsat mulighed for at udnytte deres etableringsfrihed fuldt ud og etablere sig varigt og faktisk på en anden medlemsstats område.
798.
Af samtlige ovenstående grunde skal anbringenderne om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling forkastes som ugrundede.
e)
Anbringenderne om tilsidesættelse af artikel 26 TEUF, 34 TEUF – 36 TEUF og artikel 58, stk. 1, TEUF
1) Parternes argumenter
799.
Republikken Litauen har gjort gældende, at artikel 26 TEUF’s princip er blevet tilsidesat med hensyn til karensperioden på fire dage mellem to perioder, hvor cabotagekørsel er tilladt, idet denne periode hindrer det indre markeds funktion og begrænser logistikkædernes effektivitet. Karensperioden er grundlæggende i strid med principperne om det frie marked og er fundamentalt til hinder for det indre markeds funktion og den frie udveksling af tjenesteydelser i transportsektoren.
800.
Republikken Bulgarien har gjort gældende, at karensperioden på fire dage mellem to tilladte cabotageperioder i væsentlig grad begrænser transportvirksomhedernes frihed til at levere transporttjenester, som de er sikret ved den fælles transportpolitik, hvilket giver anledning til bekymring, henset til, at de begrænsninger, der er pålagt cabotagekørsel, har en iboende midlertidig karakter. Karensperioden er i strid med artikel 58, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 91 TEUF. Rådet og Parlamentet har tilsidesat deres forpligtelse til gennem den fælles transportpolitik at sikre anvendelsen af principperne om fri udveksling af tjenesteydelser. Såfremt Domstolen måtte finde det relevant, har Republikken Bulgarien ligeledes gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 56 TEUF. Den begrænsning af den frie udveksling af transporttjenester, som karensperioden på fire dage udgør, kan ikke begrundes. Eftersom Parlamentet har anerkendt, at international transport var fuldstændigt liberaliseret, må denne institutions synspunkt, hvormed den har gjort gældende, at de forordninger, der regulerer liberaliseringen af denne sektor, ikke kan være i strid med den frie udveksling af tjenesteydelser, forkastes.
801.
Republikken Bulgarien har desuden gjort gældende, at indførelsen af en karensperiode på fire dage mellem to tilladte cabotageperioder vil have alvorlige konsekvenser, som påvirker varernes frie bevægelighed, og dermed virkninger svarende til kvantitative restriktioner, som er forbudt i henhold til artikel 34 TEUF – 36 TEUF.
802.
Parlamentet, Rådet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at disse anbringender skal forkastes.
2) Bedømmelse
803.
Med hensyn til klagepunktet om en tilsidesættelse af artikel 26 TEUF skal jeg erindre om, at artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055 ikke kan undersøges i lyset af denne bestemmelse alene (
493
). Republikken Litauen har gjort gældende, at indførelsen af en karensperiode på fire dage mellem to tilladte cabotageperioder behandler de små medlemsstater i EU’s periferi mindre gunstigt. Jeg henviser herved til min analyse af disse argumenter som led i den del, der vedrører ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling (
494
). Med hensyn til denne sagsøgers argument om, at karensperioden udgør en hindring for det indre marked og er i strid med disse principper og til hinder for det indre markeds funktion og den frie udveksling af transporttjenester, er argumentet åbenbart i strid med rækkevidden af artikel 91, stk. 1, litra b), TEUF.
804.
Hvad angår cabotagekørsel, dvs. adgangen til markedet for national transport indrømmer selve traktaten en forskellig behandling af hjemmehørende og ikke-hjemmehørende transportvirksomheder. Artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055 har netop til formål at underkaste ikke-hjemmehørende transportvirksomheder et nyt krav med henblik på at sikre, at cabotagekørslen er af midlertidig karakter (
495
) i overensstemmelse med definitionen i artikel 2, nr. 6), i forordning nr. 1072/2009, som ikke er ændret ved forordning 2020/1055.
805.
Den begrænsning af transportvirksomhedernes frihed til at levere transporttjenester, som Republikken Bulgarien har klaget over, følger reelt af forordning nr. 1072/2009 og i endnu højere grad af den primære ret, som tillader EU-lovgiver at fastlægge en differentieret ordning.
806.
Jeg påpeger, at Republikken Bulgariens argument om Parlamentets synspunkt tilsidesætter den grundlæggende forskel mellem international og national transport. Selv om Parlamentet anser international transport for at være fuldstændigt liberaliseret, finder en sådan konstatering nemlig åbenbart ikke anvendelse på national transport, som er centralt for cabotagevirksomhed.
807.
Med hensyn til klagepunktet støttet på en tilsidesættelse af artikel 34 TEUF – 36 TEUF har Republikken Bulgarien atter (
496
) blot fremført generelle og upræcise argumenter. De begrænsende virkninger af karensperioden på fire dage mellem to tilladte cabotageperioder er klart for vilkårlige og for indirekte (
497
) til at kunne konstatere en tilsidesættelse af disse bestemmelser.
808.
Af samtlige ovenstående grunde skal anbringenderne om en tilsidesættelse af artikel 26 TEUF, 34 TEUF – 36 TEUF og artikel 58, stk. 1, TEUF forkastes som ugrundede.
f)
Konklusion
809.
Parlamentet og Rådet frifindes i søgsmålene anlagt af Republikken Litauen (C-542/20), Republikken Bulgarien (C-545/20), Rumænien (C-547/20) (
498
), Republikken Malta (C-552/20) og Republikken Polen (C-554/20), for så vidt som disse søgsmål er rettet mod artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055.
4.
Muligheden for at undergive kombineret transport en karensperiode [artikel 2, nr. 5), litra b), i forordning 2020/1055, for så vidt som den tilføjer et stk. 7 til artikel 10 i forordning nr. 1072/2009 eller »beskyttelsesklausulen«]
810.
Republikken Polen er den eneste, der har anfægtet artikel 2, nr. 5), litra b), i forordning 2020/1055, som indførte et stk. 7 i artikel 10 i forordning nr. 1072/2009. Denne medlemsstat har i denne henseende fremsat tre anbringender, hvoraf det første vedrører tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, det andet anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF, og det tredje anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 94 TEUF. Med et tværgående anbringende, der er fremsat i forhold til samtlige anfægtede bestemmelser i forordning 2020/1055 som led i søgsmålet i sag C-554/20, har Republikken Polen gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37.
811.
Artikel 10, stk. 7, i forordning nr. 1072/2009, som ændret ved forordning 2020/1055, bestemmer som undtagelse til artikel 4 i direktiv 92/106 (
499
), at medlemsstaterne, hvor det er nødvendigt for at undgå misbrug af sidstnævnte bestemmelse ved at udføre ubegrænsede og kontinuerlige tjenester bestående af indledende eller afsluttende vejstrækninger i en værtsmedlemsstat, der indgår i kombineret transport mellem medlemsstater, kan fastsætte, at artikel 8 i forordning nr. 1072/2009, som ændret ved forordning 2020/1055, finder anvendelse på transportvirksomheder, når de gennemfører sådanne indledende og/eller afsluttende vejstrækninger i den pågældende medlemsstat, idet medlemsstaterne kan fastsætte en længere periode, hvor cabotagekørsel er tilladt, end den i denne bestemmelse fastsatte frist på syv dage og en kortere karensperiode end den i nævnte artikel 8 fastsatte frist på fire dage.
a)
Anbringendet om en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
1) Parternes argumenter
812.
Med hensyn til det første anbringende om en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet har Republikken Polen gjort gældende, at begrænsningen af cabotagekørsel i den kombinerede transport svækker reglerne om liberaliseringen på området for levering af tjenesteydelser, som hidtil havde gjort det muligt, forudsat at betingelserne for adgang til erhvervet og markedet var opfyldt, i ubegrænset omfang at gennemføre indledende og/eller afsluttende vejstrækninger, som udgør en integreret del af den kombinerede transport i medfør af artikel 4 i direktiv 92/106. En sådan begrænsning er støttet på vilkårlige kriterier, er ikke begrundet i de formål, der angiveligt forfølges med forordning 2020/1055, og har uforholdsmæssige negative konsekvenser i forhold de forventede eventuelle gunstige virkninger.
813.
I 22. betragtning til forordning 2020/1055 henvises til social dumping, men der foreligger ikke nogen objektiv oplysning, som kan begrunde, at medlemsstaternes forskellige økonomiske udvikling og de deraf følgende lønforskelle sidestilles med social dumping, dvs. virksomhed, som udøves til en pris, der er lavere end omkostningerne hertil. Det betydelige råderum, som medlemsstaterne er overladt, gør det muligt for de medlemsstater, hvor efterspørgslen på transporttjenester hovedsageligt er koncentreret, at udbrede anvendelsen af en beskyttelsesklausul og herved skærpe de betingelser for cabotagekørsel, der er fastsat i artikel 8, stk. 2a, i forordning nr. 1072/2009, hvilken bestemmelse ifølge Republikken Polen allerede er uforholdsmæssig, hvorved transportvirksomheder fra medlemsstater med et lavere økonomisk udviklingsniveau, som oftest er oprettet som SMV’er, udsættes for grundlæggende negative konsekvenser, der skyldes begrænsningen af cabotagekørsel, såsom konkurs. Konsekvensanalysen tog ikke hensyn til den bestemmelse, som fastsatte beskyttelsesklausulen, og Kommissionen havde udtrykt sin tvivl herom (
500
). Formålet med direktiv 92/106 er ifølge dette direktivs artikel 3 at bekæmpe vejenes overbelastning og forureningen. Indførelsen af en undtagelse som beskyttelsesklausulen skader vejinfrastrukturerne og miljøet, eftersom det er kendt, at cabotagekørsel bidrager til at reducere antallet af tomkørsler og optimerer transportvirksomhedernes udnyttelse af vognparken. Lovgiver tog ikke hensyn til disse negative virkninger, og bekæmpelsen af social dumping kan ikke begrunde en sådan begrænsning af den frie udveksling af cabotagetjenester. Lovgiver tog ikke hensyn til situationen for transportvirksomheder med hjemsted i EU’s periferi. Kommissionen udarbejdede en undersøgelse af den indvirkning, som begrænsningen af cabotagekørsel har på kombineret transport (
501
), hvoraf fremgår, at 8% af jernbane-/vejoperationerne kunne flyttes til vejene, og at der kunne forventes et fald i beskæftigelsen i denne sektor på 5%. Endelig har Republikken Polen anført, at anvendelsen af cabotagekørsel allerede var begrænset i den allerede eksisterende lovgivning, og har præciseret, at denne medlemsstat ikke er imod bekæmpelsen af eventuelt misbrug, men imod pålæggelsen af nye begrænsninger for udøvelsen af lovlig cabotagekørsel, herunder kombineret transport.
814.
Parlamentet og Rådet har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes.
2) Bedømmelse
815.
Jeg skal erindre om, at denne foranstaltning ikke som sådan har været genstand for konsekvensanalysen vedrørende det forslag til ændring af forordning nr. 1072/2009, som er indeholdt i forordning 2020/1055, og ikke indgik i foranstaltningerne i Kommissionens forslag til forordning. Som Rådet har gjort gældende, foreslog Kommissionen i 2017 imidlertid en ændring af direktiv 92/106 (
502
), dvs. nogle måneder før den fremsatte sit forslag om ændring af forordning nr. 1071/2009 og nr. 1072/2009. Selv om det i 16. betragtning til forordning nr. 1072/2009 præciseres, at »[s]trækninger, der tilbagelægges ad landevej i værtsmedlemsstaten, og som ikke indgår i kombineret transport i medfør af direktiv [92/106], henhører under definitionen af cabotagekørsel og er derfor omfattet af bestemmelserne i [forordning nr. 1072/2009]«, fandt Kommissionen, at definitionen af kombineret godstransport udviste »[tvetydighed og] manglende klarhed« (
503
), og foreslog en tydeliggørelse heraf. Kommissionen anførte ligeledes, at den tog hensyn til den omstændighed, at visse berørte parter mente, at direktiv 92/106 gav mulighed for at omgå cabotagereglerne, eftersom det var vanskeligt at bevise, at operationen indgår i en kombineret international transport. Vanskelighederne med gennemførelsen af artikel 4 i direktiv 92/106 og den manglende anvendelse af cabotagereglerne på kombineret transport var allerede blevet anført under den efterfølgende REFIT-vurdering af direktiv 92/106 (
504
). 22 medlemsstater fritog på daværende tidspunkt samtlige operationer fra overholdelsen af cabotagereglerne, mens fem medlemsstater anvendte begrænsninger for cabotagekørsel på kombineret transport (
505
).
816.
Det fremgår af disse oplysninger, at på tidspunktet for vedtagelsen af den beskyttelsesklausul, der blev indført ved artikel 10, stk. 7, i forordning nr. 1072/2009, var EU-lovgivers opmærksomhed allerede blevet henledt på vanskelighederne ved at forbinde reglerne i denne forordning med artikel 4 i direktiv 92/106, således som det ses af 22. betragtning til forordning 2020/1055. Heri udtrykkes klart EU-lovgivers ønske om at sikre, at den yderligere liberalisering, der er fastsat i artikel 4 i direktiv 92/106, ikke misbruges, selv om denne bestemmelse i visse dele af EU anvendes til at »omgå cabotagekørslens midlertidige karakter og som grundlag for den vedvarende tilstedeværelse af køretøjer i en anden medlemsstat end den, hvor virksomheden har hjemsted«. Det fremgår af læsningen af denne betragtning, at bekæmpelsen af social dumping ikke er det tilstræbte formål, eftersom nævnte betragtning ikke kvalificerer den konkurrence, der følger af dette misbrug af artikel 4 i direktiv 92/106, som social dumping, men blot fremhæver risikoen for at foranledige en sådan dumping. I modsætning til, hvad Republikken Polen har gjort gældende, fandt EU-lovgiver således ikke, at forskellene i EU-medlemsstaternes økonomiske udvikling og de deraf følgende lønforskelle udgjorde social dumping. EU-lovgiver konstaterede derimod, at der fandtes illoyal praksis, som i øvrigt bevirkede en omgåelse af lovgivningen om cabotagekørsel, og fandt, at handling var påkrævet for at tydeliggøre dette punkt og gøre lovgivningen sammenhængende.
817.
Artikel 10, stk. 7, i forordning nr. 1072/2009, som ændret ved forordning 2020/1055, forfølger et legitimt mål. Det skal dernæst efterprøves, om denne bestemmelse er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det tilstræbte mål, og at den ikke går videre end nødvendigt for at nå dette mål. Det skal i denne henseende fastslås, at denne artikel 10, stk. 7, giver medlemsstaterne mulighed for at anvende en beskyttelsesklausul på klart fastlagte betingelser. Denne mulighed udøves kun, hvis der foreligger en identificeret risiko for misbrug af artikel 4 i direktiv 92/106. Beskyttelsesforanstaltningen består i at underkaste kombineret transport den ordning, der er fastsat i artikel 8, stk. 2a, i forordning nr. 1072/2009, som ændret ved forordning 2020/1055, idet lovgiver har givet medlemsstaterne mulighed for at fastsætte en mere gunstig ordning, således at den periode, hvor cabotagekørsel er tilladt, kan være længere, og den karensperiode, hvor cabotagekørsel ikke længere er mulig, kan være kortere end den i artikel 8, stk. 2a, fastsatte. Hver medlemsstat kan således tilpasse sin reaktion til omfanget af det opståede problem på vilkår, der i givet fald er højst lige så restriktive som det for ikke-kombineret transport fastsatte.
818.
I retsmødet har de sagsøgte institutioner meddelt Domstolen, at tre medlemsstater havde underrettet Kommissionen om, at de agtede at gennemføre den beskyttelsesklausul, der er fastsat i artikel 10, stk. 7, i forordning nr. 1072/2009, som ændret ved forordning 2020/1055. Eftersom der er tale om en fakultativ foranstaltning, er dens reelle virkninger således særligt vanskelige at vurdere (
506
), men selv såfremt alle medlemsstater måtte ønske at anvende denne, indebærer gennemførelsen af en sådan klausul overholdelse af en række betingelser, der virker som garantier mod et eventuelt protektionistisk forsøg fra en medlemsstat. Beskyttelsesklausulen som fastsat i nævnte artikel 10, stk. 7, er følgelig egnet til at virkeliggøre det forfulgte mål og går ikke videre end, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål.
819.
Af samtlige ovenstående grunde skal anbringendet om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet dermed forkastes som ugrundet.
b)
Anbringenderne om tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF
1) Parternes argumenter
820.
Med hensyn til det andet anbringende om tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og det tredje anbringende om tilsidesættelse af artikel 94 TEUF, som skal undersøges samlet, har Republikken Polen gentaget sin argumentation til støtte for anbringenderne om, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, udgør en tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF, navnlig hvad angår beskyttelsesklausulens negative indvirkning på udnyttelsen af transportmateriellet. Hvad angår den angivelige tilsidesættelse af artikel 94 TEUF har Republikken Polen gjort gældende, at udtrykket »social dumping«, der ligger til grund for den anfægtede bestemmelse, ligeledes vidner om, at der ikke er blevet taget hensyn til situationen for transportvirksomhederne i medlemsstaterne i EU’s periferi, og har anført, at ønsket om at sikre absolut ligebehandling af konkurrencevilkårene logisk set er i modstrid med selve begrebet konkurrence. EU-lovgivers indsats for at begrænse deltagelsen af virksomheder, der har hjemsted i mindre udviklede medlemsstater, i leveringen af cabotagetjenester, vidner om manglende konkurrenceretlig hensyntagen til virksomhedernes økonomiske situation.
821.
Parlamentet og Rådet har gjort gældende, at disse anbringender forkastes.
2) Bedømmelse
822.
For så vidt som Republikken Polen blot har gentaget sin argumentation til støtte for anbringenderne om, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, udgør en tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF, har denne medlemsstat ikke godtgjort, hvorledes selve medlemsstaternes mulighed for at underkaste kombineret transport en forpligtelse til at overholde en karensperiode isoleret set kan påvirke levestandarden og beskæftigelsen i visse områder samt udnyttelsen af transportmateriellet alvorligt (artikel 91, stk. 2, TEUF) eller udgør en »foranstaltning [...] vedrørende transportpriser og ‑vilkår«, hvis vedtagelse forudsætter, at der tages hensyn til transportvirksomhedernes situation (artikel 94 TEUF).
823.
Med hensyn til den alvorlige påvirkning af levestandarden og beskæftigelsen samt udnyttelsen af transportmateriellet skal disse klagepunkter forkastes, eftersom det allerede er fastslået, at artikel 2, nr. 5), litra b), i forordning 2020/1055 blot har fastsat en simpel mulighed for medlemsstaterne, hvis udøvelse er underlagt klare og præcise betingelser. På tidspunktet for retsmødet har blot tre medlemsstater ifølge de sagsøgte institutioners erklæringer udtrykt hensigt om at gennemføre denne mulighed. Den af Republikken Polen anførte stigning i tomkørsler, overbelastning af vejinfrastrukturerne og forringelse heraf er udelukkende grundløse spekulationer, når der tages hensyn til denne bestemmelses reelle rækkevidde.
824.
Hvad angår hensyntagen til transportvirksomhedernes situation skal det, for så vidt som artikel 2, nr. 5, litra b), i forordning 2020/1055 har fastsat en foranstaltning vedrørende transportbetingelser, fastslås, at det følger af punkt 815 og 816 i nærværende forslag til afgørelse, at EU-lovgiver i tilstrækkelig grad underrettede om omstændighederne omkring en tydeliggørelse af de gældende regler for kombineret transport med henblik på at sikre, at denne transport ikke anvendes til at omgå den midlertidige karakter, som cabotagekørsel er tillagt ved forordning nr. 1072/009, og at lovgiver under udøvelsen af sin vide skønsbeføjelse netop tog hensyn til alle transportvirksomheders situation.
825.
Med hensyn til argumentet om henvisningen til social dumping i 22. betragtning til forordning 2020/1055 henviser jeg til punkt 816 i nærværende forslag til afgørelse. Hvad angår argumentet om, at EU-lovgiver har gjort en indsats for at begrænse deltagelsen af virksomheder, der har hjemsted i mindre udviklede medlemsstater, i leveringen af cabotagetjenester, skal det atter påpeges, at de eneste virksomheder, der er omhandlet i artikel 2, nr. 5), litra b), i forordning 2020/1055, er dem, som under anvendelse af kombineret transport udnyttede denne med henblik på at omgå forbuddet mod systematisk cabotagekørsel, og at EU-lovgivers eneste hensigt er at give markedet de nødvendige instrumenter til at rette eventuelle dårlige funktioner herved.
826.
Anbringenderne om en tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF skal forkastes som ugrundede.
c)
Anbringendet om tilsidesættelse af artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37
1) Parternes argumenter
827.
Med et fælles anbringende, der er fremsat tværgående i forhold til alle de anfægtede bestemmelser i forordning 2020/1055 inden for rammerne af søgsmålet i sag C-554/20, har Republikken Polen gjort gældende, at nævnte forordnings artikel 2, nr. 5), litra b), udgør en tilsidesættelse af artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37 og er i strid med den europæiske grønne pagt. Denne medlemsstat har anført, at Ricardo-undersøgelsen af 2021 og undersøgelsen af den bestemmelse, der indførte en begrænsning for levering af cabotagetjenester som led i kombineret transport (
507
), bekræfter, at sidstnævnte bestemmelses virkning på miljøet ikke blev analyseret ved vedtagelsen heraf, og at denne virkning er negativ.
828.
Rådet og Parlamentet har gjort gældende, at alle disse anbringender forkastes som ugrundede.
2) Bedømmelse
829.
Jeg skal erindre om, at det nye stk. 7, der ved forordning 2020/1055 blev indført i artikel 10 i forordning nr. 1072/2009, foreskriver, at medlemsstaterne, hvor det er nødvendigt for at undgå misbrug af artikel 4 i direktiv 92/106 ved at udføre ubegrænsede og kontinuerlige tjenester bestående af indledende eller afsluttende vejstrækninger i en værtsmedlemsstat, der indgår i kombineret transport mellem medlemsstater, kan bestemme, at artikel 8 i forordning nr. 1072/2009, som fastsætter de generelle principper for cabotagekørsel, ligeledes finder anvendelse på kombineret transport, idet medlemsstaterne kan fastsætte en længere periode end den frist på syv dage, hvorunder cabotagekørsel er tilladt efter en international transport, og en kortere periode end den karensperiode på fire dage, hvorunder cabotagekørsel er forbudt (
508
). De medlemsstater, som vælger at gennemføre den beskyttelsesprocedure, der er fastsat i artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1072/2009, som ændret ved forordning 2020/1055, i forhold til kombineret transport, skal på forhånd underrette Kommissionen herom og har pligt til i hvert fald hvert femte år at foretage en fornyet vurdering af de foranstaltninger, der er vedtaget med dette formål. De har ligeledes pligt til at offentliggøre disse foranstaltninger.
830.
Det nye stk. 7 i artikel 10 i forordning nr. 1072/2009 har således den umiddelbare virkning, at medlemsstaterne får mulighed for efter eget skøn, men med henblik på at opfylde et nøje fastlagt mål at udvide anvendelsen af den karensperiode, hvorunder transportvirksomhederne skal afholde sig fra intern transport i den medlemsstat, til hvis område de er ankommet (
509
). I retsmødet for Domstolen har de sagsøgte institutioner oplyst, at kun tre medlemsstater på tidspunktet for afholdelsen af retsmødet havde meddelt Kommissionen deres hensigt om at anvende denne mulighed. Den omstændighed, at nævnte stk. 7 fastsætter en sådan mulighed, hvorom det ikke på forhånd vides, i hvilket omfang den vil blive gennemført, og medlemsstaterne overlades en vis margen med hensyn til fastlæggelsen af betingelserne for denne begrænsning af cabotagekørsel, gør undersøgelsen heraf i lyset af artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37 temmelig usikker (
510
). Henset til de identificerede problemer og den foreslåede lovgivningsmæssige løsning afspejler denne nye bestemmelse imidlertid EU-lovgivers afvejning af de forskellige interesser, idet det gøres muligt på forskellig vis at løse et problem, der ikke er lige stort i hele EU.
831.
Jeg henviser under alle omstændigheder til følgende punkter i dette forslag til afgørelse: punkt 565 vedrørende spørgsmålet om rækkevidden af chartrets artikel 37, punkt 567 ff. om rækkevidden af undersøgelsen efter artikel 11 TEUF, punkt 570 vedrørende klagepunktet om den manglende konsekvensanalyse, punkt 594 vedrørende klagepunktet om en uoverensstemmelse med de mål, der forfølges med den europæiske grønne pagt, og punkt 580 vedrørende klagepunktet om den bevismæssige karakter af de undersøgelser, der blev gennemført efter vedtagelsen af artikel 2, nr. 5), litra b), i forordning 2020/1055.
832.
Anbringendet om, at artikel 2, nr. 5), litra b), i forordning 2020/1055 udgør en tilsidesættelse af artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37 og er i strid med formålene med den europæiske grønne pagt, skal dermed forkastes som ugrundet.
d)
Konklusion
833.
Parlamentet og Rådet frifindes i søgsmålet anlagt af Republikken Polen i sag C-554/20, for så vidt som dette søgsmål er rettet mod artikel 2, nr. 5), litra b), i forordning 2020/1055.
5.
Konklusion i søgsmålene vedrørende forordning 2020/1055
834.
Henset til det ovenstående foreslår jeg Domstolen, at den tager søgsmålet anlagt af Republikken Litauen i sag C-542/20, af Republikken Bulgarien i sag C-545/20, af Rumænien i sag C-547/20, af Ungarn i sag C-551/20, af Republikken Malta i sag C-552/20 og af Republikken Polen i sag C-554/20 til følge, for så vidt som der herved er nedlagt påstand om annullation af artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, i det omfang denne bestemmelse ændrer artikel 5, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1071/2009. Republikken Cyperns søgsmål i sag C-549/20 tages til følge i sin helhed.
D. Direktiv 2020/1057
1.
Indledende bemærkninger
835.
Søgsmålene anlagt af seks medlemsstater, nemlig Republikken Litauen (sag C-541/20), Republikken Bulgarien (sag C-544/20), Rumænien (sag C-548/20), Republikken Cypern (sag C-550/20), Ungarn (sag C-551/20) og Republikken Polen (sag C-553/20), vedrører direktiv 2020/1057. Disse medlemsstater har nedlagt (principal eller subsidiær) påstand om, at nævnte direktiv enten annulleres i sin helhed, eller at visse bestemmelser heri annulleres.
836.
For det første har Republikken Bulgarien og Republikken Cypern med deres søgsmål således nedlagt påstand om, at direktiv 2020/1057 annulleres i sin helhed.
837.
For det andet tilsigter søgsmålene anlagt af Republikken Litauen, Rumænien, Ungarn og Republikken Polen annullation af artikel 1 i direktiv 2020/1057 vedrørende de særlige regler for udstationering af førere. Ungarn har nærmere bestemt nedlagt principal påstand om annullation af denne artikel i sin helhed, og Republikken Litauen, Rumænien og Republikken Polen har, således som det anføres mere detaljeret i punkt 869 nedenfor, nedlagt påstand om annullation af visse stykker i denne artikel i lighed med Ungarns subsidiære påstand herom. Subsidiært har Republikken Litauen, Rumænien og Republikken Polen nedlagt påstand om, at direktiv 2020/1057 annulleres i sin helhed.
838.
Endelig har Republikken Polen for det fjerde nedlagt påstand om annullation af artikel 9, stk. 1, i direktiv 2020/1057 vedrørende fristen for gennemførelse af dette direktiv.
839.
Inden der foretages en undersøgelse af de anbringender, som de seks nævnte medlemsstater har fremsat til støtte for søgsmålene, skal der indledningsvis gives en præsentation af bestemmelserne i direktiv 2020/1057, navnlig bestemmelserne vedrørende de særlige regler for udstationering af førere i direktivets artikel 1. Det er dernæst ligeledes nødvendigt indledningsvis at klarlægge rækkevidden af søgsmålene anlagt af Republikken Bulgarien og Republikken Cypern i henholdsvis sag C-544/20 og sag C-550/20.
a)
Direktiv 2020/1057 og de heri fastsatte regler for udstationering af førere
840.
Som det fremgår af titlen på direktiv 2020/1057, tilsigter dette direktiv i det væsentlige at fastsætte regler for to hovedemner, idet det for det første fastsætter særlige regler med hensyn til direktiv 96/71/EF (
511
) og direktiv 2014/67/EU (
512
) om udstationering af førere i vejtransportsektoren, og for det andet for så vidt angår håndhævelseskravene ændrer direktiv 2006/22/EF (
513
)om minimumsbetingelser med hensyn til sociale bestemmelser inden for vejtransportvirksomhed samt forordning nr. 1024/2012 (
514
) om administrativt samarbejde via informationssystemet for det indre marked. Eftersom de seks medlemsstaters søgsmål ikke vedrører det andet emne, der er omhandlet i direktiv 2020/1057, skal analysen koncentreres om det første emne.
841.
Som det fremgår af artikel 1, stk. 1, i direktiv 2020/1057, fastsætter dette direktiv særlige regler angående udstationering af førere inden for vejtransportsektoren og visse aspekter ved de administrative krav og kontrolforanstaltninger i forbindelse med udstationering af disse førere.
842.
Det fremgår af første betragtning til nævnte direktiv, at indførelsen af sådanne særlige regler tilsigter »at sikre egnede arbejdsvilkår og social beskyttelse for førere på den ene side og passende forretningsvilkår og vilkår for fair konkurrence for vejtransportoperatørerne [...] på den anden side« med henblik på at »skabe en sikker, effektiv og socialt ansvarlig vejtransportsektor«. Disse sektorspecifikke regler skal således »sikre en balance mellem operatørernes frihed til at levere grænseoverskridende tjenesteydelser, fri bevægelighed for varer, egnede arbejdsvilkår og social beskyttelse af førere« i betragtning af »den høje grad af mobilitet, som kendetegner arbejdsstyrken i vejtransportsektoren«.
843.
Som jeg har påpeget i punkt 38-51 ovenfor, er transportsektoren kendetegnet ved særlige forhold, hvoraf et af de vigtigste er arbejdsstyrkens meget store mobilitet. I denne sektor er arbejdstagerne, dvs. førerne, i modsætning til, hvordan det af og til forholder sig i andre sektorer, således generelt ikke udstationeret i en anden medlemsstat i henhold til tjenesteydelseskontrakter i lange perioder (
515
), men de udøver et erhverv, der er kendetegnet ved en næsten vedvarende mobilitet.
844.
På denne baggrund tilsigter de sektorspecifikke regler, der er fastsat i direktiv 2020/1057, henset til de særlige kendetegn ved vejtransportsektoren, således som det fremgår af ottende betragtning til dette direktiv, at præcisere, under hvilke omstændigheder disse førere ikke er omfattet af de generelle regler om længerevarende udstationering som led i udveksling af tjenesteydelser, der er fastsat i direktiv 96/71, som principielt finder anvendelse på alle økonomiske sektorer (
516
).
845.
Det fremgår af niende betragtning til direktiv 2020/1057, at lovgiver besluttede at støtte disse sektorspecifikke regler om udstationering på eksistensen af en »tilstrækkelig forbindelse« mellem føreren og den tjeneste, der leveres på værtsmedlemsstatens område. »For at lette håndhævelsen af disse [sektorspecifikke] regler« har lovgiver sondret mellem »forskellige typer transporter alt efter graden af tilknytning til værtsmedlemsstatens område«.
846.
Med henblik på at konstatere en udstationering af førere fastsætter artikel 1, stk. 3-7, i direktiv 2020/1057, sammenholdt med 7.-13. betragtning til dette direktiv, således en sondring mellem fem former for international vejtransport og nærmere bestemt mellem bilaterale transporter, transit, kombineret transport, cabotagekørsel og ikkebilaterale internationale transporter (også benævnt »tredjelandstransport«).
847.
For det første er der hvad angår »bilaterale transporter« tale om transport fra den medlemsstat, hvor transportvirksomheden har hjemsted, til en anden medlemsstats område eller til et tredjeland eller, omvendt, transport fra en medlemsstat eller et tredjeland til transportvirksomhedens etableringsmedlemsstat (
517
).
848.
I medfør af artikel 1, stk. 2, første afsnit, og artikel 1, stk. 3, første afsnit, i direktiv 2020/1057 anses en fører ikke for at være udstationeret som omhandlet i direktiv 96/71, når vedkommende udfører bilaterale transporter med hensyn til henholdsvis gods og passagerer.
849.
I tiende betragtning til direktiv 2020/1057 forklares nemlig, at »[n]år en fører beskæftiger sig med bilaterale transporter fra den medlemsstat, hvor virksomheden er etableret[...], er tjenesten kendetegnet ved en tæt forbindelse til etableringsmedlemsstaten. Det er muligt, at en fører foretager flere bilaterale transporter under en enkelt rejse. Det ville være en uforholdsmæssig begrænsning af friheden til at yde grænseoverskridende vejtransporttjenester, hvis udstationeringsreglerne og derfor de vilkår og betingelser for ansættelse, der er garanteret i værtsmedlemsstaten, skulle finde anvendelse på sådanne bilaterale transporter«.
850.
I de efterfølgende afsnit i artikel 1, stk. 2 og 3, i direktiv 2020/1057 fastsættes dernæst undtagelser for supplerende aktiviteter hvad angår bilaterale transporter af såvel gods som passagerer (
518
).
851.
For det andet vedrører transit transport, hvor føreren passerer medlemsstatens område uden pålæsning eller aflæsning af varer og uden optagning eller afsætning af passagerer (
519
). Eftersom der ikke er en forbindelse af betydning mellem førerens aktiviteter og transitmedlemsstaten (
520
), bestemmer artikel 1, stk. 5, i direktiv 2020/1057, at en fører ikke anses for at være udstationeret som omhandlet i direktiv 96/71, når vedkommende passerer igennem en medlemsstats område uden pålæsning eller aflæsning af varer og uden optagning eller afsætning af passagerer.
852.
For det tredje er kombineret transport defineret i artikel 1, stk. 2, i direktiv 92/106/EØF (
521
), hvortil direktiv 2020/1057 udtrykkeligt henviser. Der er i det væsentlige tale om transport af varer mellem medlemsstaterne, hvorunder lastbilen eller det andet middel til transport af gods, der er forbundet med lastbilen, anvender vej til den indledende eller afsluttende strækning og til den resterende strækning anvender jernbane, indre vandveje eller søvejen (
522
).
853.
Med hensyn til denne form for transport har lovgiver, således som det fremgår af 12. betragtning til direktiv 2020/1057, fundet, at »[n]år føreren er beskæftiget i en kombineret transport, er arten af den ydede tjeneste på den indledende eller afsluttende vejstrækning tæt forbundet med etableringsmedlemsstaten, hvis vejstrækningen i sig selv udgør en bilateral transport. Omvendt er der en tilstrækkelig forbindelse til en værtsmedlemsstats område, når transporten på vejstrækningen udføres inden for værtsmedlemsstaten eller som en ikkebilateral international transport, og derfor bør udstationeringsreglerne finde anvendelse«.
854.
Således bestemmer artikel 1, stk. 6, i direktiv 2020/1057, at en fører ikke anses for at være udstationeret som omhandlet i direktiv 96/71, når vedkommende udfører den indledende eller afsluttende vejstrækning som en del af en kombineret transport, hvis vejstrækningen i sig selv består af bilaterale transporter.
855.
For det fjerde defineres cabotagekørsel, således som det fremgår af punkt 742 ff. i nærværende forslag til afgørelse, i 15. betragtning til forordning nr. 1072/2009 som »transportvirksomheders levering af tjenesteydelser i en medlemsstat, hvor de ikke er etableret« (
523
), og godkender i princippet denne, »hvis den ikke udføres på en sådan måde, at der skabes en permanent eller løbende aktivitet i en værtsmedlemsstat« (
524
). Med henblik herpå er hyppigheden af cabotagekørsel og den varighed, hvorunder denne kørsel kan foretages, nærmere defineret i artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009 før ændringen heraf på de ovenfor undersøgte betingelser (
525
) ved forordning 2020/1055.
856.
Det fremgår af 13. betragtning til direktiv 2020/1057, at lovgiver fandt, at når en fører udfører cabotagekørsel, er der en tilstrækkelig forbindelse til værtsmedlemsstatens område, eftersom hele transporten finder sted i denne medlemsstat, og tjenesten dermed er tæt forbundet med denne medlemsstats område.
857.
Det bestemmes således i artikel 1, stk. 7, i direktiv 2020/1057, at en fører, der udfører cabotagekørsel, anses for udstationeret i henhold til direktiv 96/71.
858.
For det femte fremgår det af 13. betragtning til direktiv 2020/1057, at »ikkebilaterale« internationale transporter (også benævnt »tredjelandstransport«) er kendetegnet ved den omstændighed, at føreren udfører den internationale transport uden for den udstationerende virksomheds etableringsmedlemsstat. Der er således tale om transport fra en anden medlemsstat end etableringsmedlemsstaten eller fra et tredjeland til en anden medlemsstats område, som heller ikke er nævnte etableringsmedlemsstat, eller til et tredjelands område.
859.
I nævnte 13. betragtning anførte lovgiver, at når en fører udfører ikkebilaterale internationale transporter, er de ydede tjenester snarere forbundet med de pågældende værtsmedlemsstater end med etableringsmedlemsstaten, eftersom denne type transport er kendetegnet ved det faktum, at føreren beskæftiger sig med en international transport uden for den udstationerende virksomheds etableringsmedlemsstat. Lovgiver fandt således, at der i disse tilfælde kun skal stilles krav om sektorspecifikke regler i forbindelse med de administrative krav og kontrolforanstaltninger. I modsætning til, hvordan det forholder sig med de andre typer ovennævnte transporter, indeholder artikel 1 i direktiv 2020/1057 hvad angår tredjelandstransport følgelig intet stykke, der med normativ virkning regulerer udstationeringen af førere med henblik på denne type transport.
b)
Rækkevidden af søgsmålene anlagt af Republikken Bulgarien og Republikken Cypern i henholdsvis sag C-544/20 og sag C-550/20
860.
Der er indledningsvis behov for yderligere at klarlægge rækkevidden af de af Republikken Bulgarien og Republikken Cypern anlagte søgsmål i sagerne C-544/20 og C-550/20, som er næsten identiske. I disse søgsmål har de to medlemsstater nedlagt påstand om annullation af direktiv 2020/1057 i sin helhed.
861.
Parlamentet og Rådet har imidlertid gjort gældende, at disse to medlemsstaters søgsmål kun rejser argumenter vedrørende nævnte direktivs artikel 1 og ikke vedrører den øvrige del af dette direktiv.
862.
Det skal i denne henseende påpeges, at det følger af retspraksis, at en fuldstændig annullation af en anfægtet retsakt ikke kan fastholdes, når det er åbenlyst, at det nævnte anbringende, der udelukkende vedrører det konkrete forhold i denne retsakt, blot kan medføre en delvis annullation. Den blotte omstændighed, at Retten tager et anbringende, som sagsøgeren har påberåbt sig til støtte for sit annullationssøgsmål, til følge, giver nemlig ikke Retten ret til automatisk at annullere den anfægtede retsakt i sin helhed (
526
).
863.
En EU-retsakt kan imidlertid kun annulleres delvist, hvis de elementer, der påstås annulleret, kan udskilles fra den øvrige del af retsakten. Dette krav er ikke opfyldt, når en delvis annullation af en retsakt bevirker, at retsaktens materielle indhold ændres, hvilket skal vurderes på grundlag af et objektivt og ikke et subjektivt kriterium, der har sammenhæng med den politiske vilje hos den myndighed, som har vedtaget den pågældende retsakt (
527
).
864.
I det foreliggende tilfælde har Republikken Bulgarien og Republikken Cypern i deres søgsmål i sagerne C-544/20 og C-550/20 anfægtet det, de kalder en »hybrid model«, som blev indført ved direktiv 2020/1057. Som det fremgår af deres søgsmål, består denne hybride model i »den omstændighed, at reglerne om udstationering anvendes på tredjelandstransport uden tidsmæssig grænse, samtidig med at bilateral transport er fritaget for disse regler« (
528
).
865.
Til støtte for søgsmålene har disse to medlemsstater fremsat fem anbringender, hvoraf det første vedrører tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, det andet anbringende vedrører tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet, det tredje anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 91, stk. 1, TEUF, det fjerde anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 90 TEUF, sammenholdt med artikel 3, stk. 3, TEU, og af artikel 94 TEUF, og det femte anbringende vedrører tilsidesættelse af traktatens bestemmelser om den frie bevægelighed for tjenesteydelser og den fælles transportpolitik.
866.
Som anført i punkt 840 ovenfor tager direktiv 2020/1057 i det væsentlige sigte på to hovedformål. Inden for rammerne af det første af disse emner tilsigter direktiv 2020/1057, således som jeg har anført i punkt 845 ff. ovenfor, og nærmere bestemt i artikel 1, stk. 3-7, sammenholdt med 10.-13. betragtning hertil, navnlig at indføre særlige regler hvad angår udstationeringen af førere i vejtransportsektoren, idet der sondres mellem forskellige typer transport på baggrund af graden af tilknytning til værtsmedlemsstatens område.
867.
I denne forbindelse skal det fastslås, at søgsmålene anlagt af Republikken Bulgarien og Republikken Cypern alene vedrører det første emne, der er reguleret ved direktiv 2020/1057, og udelukkende to af de fem typer transport, der er omhandlet i direktivets artikel 1. Det følger heraf, at selv om Domstolen måtte tage et eller alle de anbringender, som disse medlemsstater har fremsat til støtte for søgsmålene, til følge, vil dette maksimalt føre til, at direktiv 2020/1057 annulleres, for så vidt som dette direktiv regulerer udstationeringen for de to typer transport, der er omfattet af nævnte medlemsstaters argumentation, dvs. bilateral transport og tredjelandstransport. I medfør af den retspraksis, der er nævnt i punkt 862 og 863 ovenfor, kan en sådan annullation ikke udvides til at omfatte direktivets regler om de andre typer transport eller så meget desto mindre til de andre bestemmelser i direktiv 2020/1057 (
529
). Det følger heraf, at Parlamentet og Rådet skal frifindes med hensyn til sidstnævnte aspekter i søgsmålene anlagt af Republikken Bulgarien og Republikken Cypern.
2.
Anbringenderne om de særlige regler om udstationering af førere
a)
Indledende bemærkninger
868.
Samtlige seks medlemsstater, som har anfægtet direktiv 2020/1057, har anfægtet direktivets bestemmelser vedrørende de særlige regler, der bl.a. er indeholdt i dets artikel 1, om udstationering af førere.
869.
Nærmere bestemt har Republikken Litauen i sag C-541/20 nedlagt påstand om annullation af artikel 1, stk. 3 og 7, i direktiv 2020/1057 vedrørende bilaterale transporter med hensyn til henholdsvis gods og cabotagekørsel. I sag C-548/20 har Rumænien nedlagt påstand om annullation af artikel 1, stk. 3-6, i direktiv 2020/1057 vedrørende henholdsvis bilaterale transporter med hensyn til gods og passagerer, transit og kombineret transport. I sag C-551/20 har Ungarn nedlagt principal påstand om annullation af hele denne artikel og subsidiær påstand om annullation af artikel 1, stk. 6, i direktiv 2020/1057 vedrørende kombineret transport. I sag C-555/20 har Republikken Polen nedlagt påstand om annullation af artikel 1, stk. 3, 4, 6 og 7, i direktiv 2020/1057 vedrørende henholdsvis bilaterale transporter med hensyn til gods og passagerer og cabotagekørsel. Søgsmålene anlagt af Republikken Bulgarien og Republikken Cypern i henholdsvis sag C-544/20 og sag C-550/20 angår, således som det er afklaret i punkt 860-867 ovenfor, den ved direktiv 2020/1057 indførte regulering af bilaterale transporter og tredjelandstransport.
870.
Med henblik på at analysere de forskellige anbringender, som de nævnte medlemsstater har fremsat i forhold til disse særlige regler, skal rammerne for den retspraksis, hvori disse regler indgår, angives.
b)
Domstolens praksis om udstationering af førere i vejtransportsektoren
871.
Som jeg har påpeget i punkt 845 ovenfor, har EU-lovgiver som led i direktiv 2020/1057 baseret de sektorspecifikke regler om udstationeringen af førere i vejtransportsektoren på kriteriet om eksistensen af en »tilstrækkelig forbindelse« mellem føreren og den tjeneste, der leveres på værtsmedlemsstatens område.
872.
Herved har lovgiver anvendt et kriterium, som Domstolen har udviklet i sin praksis vedrørende anvendeligheden af direktiv 96/71. I dom af 19. december 2019, Dobersberger (C-16/18, EU:C:2019:1110), fastslog Domstolen nemlig, at en arbejdstager i lyset af direktiv 96/71 kun kan anses for udstationeret på en medlemsstats område, hvis udførelsen af vedkommendes arbejde er »tilstrækkeligt knyttet« til dette område (
530
). En arbejdstager kan derimod ikke anses for »udstationeret« som omhandlet i direktiv 96/71, hvis vedkommende udfører meget begrænsede ydelser på den medlemsstats område, hvortil den pågældende arbejdstager er sendt (
531
).
873.
Domstolen gav herefter indikationer vedrørende analysen med henblik på at fastslå, om der foreligger en »tilstrækkelig forbindelse«. Denne analyse forudsætter således en samlet vurdering af alle de forhold, der kendetegner den pågældende arbejdstagers beskæftigelse. Desuden kan eksistensen af en sådan forbindelse til det pågældende område bl.a. ses ved kendetegnene for den levering af tjenesteydelser, som den pågældende arbejdstager er tilknyttet. Arten af de aktiviteter, som denne arbejdstager udfører på den pågældende medlemsstats område, er ligeledes relevant med henblik på vurderingen af, om der findes en sådan forbindelse (
532
).
874.
I den efterfølgende dom af 1. december 2020 i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging – som blev afsagt efter vedtagelsen af direktiv 2020/1057 og under afviklingen af retsforhandlingernes skriftlige del i de sager, der er genstand for nærværende forslag til afgørelse – gav Domstolen endvidere en række væsentlige afklaringer med hensyn til den retlige ordning vedrørende udstationering af mobile arbejdstagere, såsom internationale førere, under anvendelsesområdet for direktiv 96/71.
875.
I denne dom forklarede Domstolen, at direktiv 96/71 finder anvendelse på levering af tjenesteydelser over grænserne i vejtransportsektoren. Med undtagelse af levering af tjenesteydelser, som involverer besætningen i handelsflåden – der udtrykkeligt er udelukket ved artikel 1, stk. 2, i direktiv 96/71 – finder dette direktiv principielt anvendelse på enhver levering af tjenesteydelser over grænserne, som indebærer udstationering af arbejdstagere, uanset hvilken erhvervssektor en sådan levering er tilknyttet, herunder dermed vejtransportsektoren (
533
).
876.
I nævnte dom gav Domstolen desuden præciseringer af kriterierne til afgørelse af, om de mobile arbejdstagere, såsom internationale førere, har en »tilstrækkelig forbindelse« til en medlemsstats område (
534
). Med hensyn til disse arbejdstagere fastslog Domstolen således, at intensiteten af forbindelsen mellem de aktiviteter, som en sådan arbejdstager udfører i forbindelse med leveringen af den transporttjeneste, som vedkommende er tilknyttet, og hver berørt medlemsstats område er relevant med henblik på, om der foreligger en »tilstrækkelig forbindelse« til dette område. Herefter fastslog Domstolen, at det forholder sig på samme måde for disse aktiviteters andel i den samlede levering af de pågældende tjenesteydelser, og at aktiviteter med pålæsning og aflæsning af varer, vedligeholdelse eller rengøring af transportkøretøjer i denne henseende er relevante, for så vidt som de rent faktisk udføres af den pågældende fører og ikke af tredjeparter.
877.
Endelig udarbejdede Domstolen i dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging ligeledes præcise kriterier for eksistensen af en »tilstrækkelig forbindelse« for visse specifikke typer international vejtransport. For det første fastslog Domstolen således, at en fører, der i forbindelse med vejgodstransport kun er i transit på en medlemsstats område, ikke kan anses for at være »udstationeret« som omhandlet i direktiv 96/71, eftersom vedkommende udfører meget begrænsede ydelser på den medlemsstats område, hvortil den pågældende er sendt (
535
). Domstolen udelukkede således, at transit som omtalt i punkt 851 ovenfor har en »tilstrækkelig forbindelse« til værtsmedlemsstatens område.
878.
For det andet fastslog Domstolen, at det forholder sig på samme måde for førere, der udelukkende udfører transport over grænserne fra en transportvirksomheds etableringsmedlemsstat til en anden medlemsstats område eller omvendt (
536
). Domstolen konkluderede således, at en fører, der udfører bilaterale transporter som de i punkt 847 ovenfor omtalte, ikke kan anses for at være »udstationeret« som omhandlet i direktiv 96/71.
879.
For det tredje fastslog Domstolen ligeledes, at cabotagekørsel i fuldt omfang udføres på værtsmedlemsstatens område, hvorfor det må lægges til grund, at førerens udførelse af arbejdet i forbindelse med disse aktiviteter har en tilstrækkelig forbindelse med dette område (
537
). Domstolen konkluderede således, at en fører, der udfører cabotagekørsel som omtalt i punkt 855 ovenfor, principielt skal anses for at være udstationeret til værtsmedlemsstatens område som omhandlet i direktiv 96/71.
880.
I denne sammenhæng fastslog Domstolen ligeledes, at cabotagekørslens varighed ikke som sådan kan rejse tvivl om, hvorvidt der er en tilstrækkelig forbindelse mellem arbejdets udførelse af den chauffør, der gennemfører disse kørsler, og værtsmedlemsstatens område (
538
).
881.
På baggrund af denne retspraksis skal der således foretages en undersøgelse af de anbringender, hvorved de særlige regler i direktiv 2020/1057 om udstationering af førere anfægtes.
c)
Anbringendet om, at direktiv 96/71 ikke finder anvendelse på førere i vejtransportsektoren
1) Parternes argumenter
882.
Som led i sine principale påstande i sag C-551/20 om fuldstændig annullation af artikel 1 i direktiv 2020/1057 har Ungarn, støttet af Republikken Estland, Republikken Letland og Rumænien, gjort gældende, at de »særlige regler« i denne artikel er ulovlige, for så vidt som førere, der udfører international vejtransport, generelt ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 96/71 om udstationering af arbejdstagere i lyset af de særlige kendetegn for de aktiviteter, de udfører.
883.
For det første følger det af artikel 1, stk. 3, litra a), i direktiv 96/71 – hvortil artikel 1, stk. 2, i direktiv 2020/1057 henviser – at anvendelsen af ordningen for udstationering af førere, der er beskæftiget med international vejtransport, kun er påtænkt i tilfælde, hvor der er et kontraktforhold mellem den transportvirksomhed, hvori førerne er ansat, og modtageren af tjenesteydelsen. Et sådant kontraktforhold er usædvanligt som led i aftaler om transport. I overensstemmelse med direktiv 2020/1057 er det på ingen måde nødvendigt, at der er indgået en aftale mellem afsendervirksomheden og den modtagende virksomhed, for at der foreligger udstationering. Det er nemlig tilstrækkeligt, at føreren passerer en landegrænse. Det følger heraf, at reglerne om udstationering er baseret på en logik, som på ingen måde har tilknytning til internationale transportaktiviteter, hvorfor de efter den ungarske regerings opfattelse ikke finder anvendelse på disse.
884.
For det andet er udstationering som omhandlet i direktiv 96/71 snævert knyttet til en levering af tjenesteydelser, som arbejdsgiveren foretager i værtsmedlemsstaten. Som led i transportaktiviteterne lægges der imidlertid ikke vægt på den tjenesteydelse, som føreren leverer, men på varernes bevægelser mellem medlemsstaterne. Der er således ikke tale om en aktivitet, som kan begrunde anvendelsen af de regler om udstationering, der er fastsat i direktiv 96/71. Denne argumentation understøttes af Den Europæiske Unions svar på krisen forårsaget af covid-19-pandemien. Efter forskellige medlemsstaters indførelse af rejsebegrænsninger greb Kommissionen næsten øjeblikkeligt ind for at sikre, at varetransporten fungerede så flydende som muligt.
885.
For det tredje har Ungarn, henset til den store mobilitet for arbejdstagere inden for international vejgodstransport og under henvisning til ovennævnte dom i Dobersberger-sagen, anført, at disse førere ikke kan anses for midlertidigt at udføre deres arbejde i en anden medlemsstat, men snarere for konstant at flytte mellem flere medlemsstater. Et kortvarigt ophold på nogle timer i en anden medlemsstat kan ikke skabe en tilstrækkelig forbindelse til denne medlemsstats område.
886.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes.
2) Bedømmelse
887.
Med det eneste anbringende til støtte for den principale påstand om annullation af artikel 1 i direktiv 2020/1057 har Ungarn i det væsentlige gjort gældende, at eftersom den udstationeringsordning, der er fastsat i direktiv 96/71, ikke kan anvendes på vejtransportsektoren, er bestemmelserne i artikel 1 i direktiv 2020/1057, hvori der med henblik på afgrænsningen af deres anvendelsesområde udtrykkeligt henvises til direktiv 96/71, ulovlige.
888.
I denne henseende har jeg i punkt 875 ovenfor imidlertid erindret om, at Domstolen i dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging (
539
), der blev afsagt efter Ungarns indgivelse af stævningen i sag C-551/20 (
540
), fastslog, at direktiv 96/71 finder anvendelse på grænseoverskridende tjenesteydelser i vejtransportsektoren. Det følger af denne konstatering, at selve forudsætningen for Ungarns anbringende mangler, idet dette anbringende er støttet på det forhold, at direktiv 96/71 angiveligt ikke finder ikke anvendelse på vejtransportsektoren. På denne baggrund skal dette anbringende efter min opfattelse forkastes.
889.
I replikken, som er indgivet efter afsigelsen af dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging (
541
), har Ungarn i øvrigt selv anført, at Domstolen i denne dom fastslog, at direktiv 96/71 finder anvendelse på vejtransportsektoren. De argumenter, som allerede blev fremført i stævningen og senere uddybet i nævnte processkrift, hvorefter transporttjenester – fordi det er usædvanligt, at der er indgået af en aftale mellem transportvirksomheden, som beskæftiger de internationale førere, og modtageren af forsendelsen – i mange tilfælde ikke opfylder betingelserne for en udstationering, der henhører under anvendelsesområdet for direktiv 96/71, således at førere, som udfører international transport, generelt ikke kan anses for at være personer, der træffer en af de grænseoverskridende foranstaltninger, som er omhandlet i direktiv 96/71, skal efter min opfattelse forkastes.
890.
Selv hvis det antages, at de anførte omstændigheder forelå, kan de nemlig under alle omstændigheder ikke godtgøre, at den pågældende bestemmelse er ulovlig. Den eventuelle omstændighed, at en lovgivning har et begrænset anvendelsesområde (
542
), således at flere tilfælde ikke er dækket af denne, kan på ingen måde godtgøre, at denne lovgivning er ulovlig.
891.
Det følger efter min opfattelse af det ovenstående, at Ungarns eneste anbringende til støtte for den principale påstand i sag C-551/20 om annullation af artikel 1 i direktiv 2020/1057 skal forkastes.
d)
Tilsidesættelse af artikel 91, stk. 1, TEUF
1) Parternes argumenter
892.
Republikken Bulgarien og Republikken Cypern har gjort gældende, at artikel 91, stk. 1, TEUF, der er retsgrundlaget for direktiv 2020/1057, krævede, at EU-lovgiver fastsatte regler efter den almindelige lovgivningsprocedure og efter høring af EØSU og Regionsudvalget. Disse to sagsøgere har gjort gældende, at Rådet og Parlamentet tilsidesatte artikel 91, stk. 1, TEUF, idet de ikke hørte disse to udvalg, selv om den hybride model (
543
) blev indført under lovgivningsprocessen og ikke havde været genstand for Kommissionens oprindelige forslag. En sådan høringspligt efter en væsentlig ændring af det oprindelige forslag følger af Domstolens praksis vedrørende Parlamentets rådgivende rolle (
544
), da dette endnu ikke var medlovgiver, der finder anvendelse mutatis mutandis på EØSU og Regionsudvalget, samt af arbejdsdokumenterne vedrørende Regionsudvalgets funktionsmåde. Konklusionerne i dommen i sag C-65/90 (
545
) kan overføres på reglerne for høring af Regionsudvalget og EØSU, og den bestemmelse, der dengang var genstand for Domstolens fortolkning, havde samme ordlyd som artikel 91, stk. 1, TEUF. Den hybride model angår selve direktivets kerne. Den fulde anvendelse af reglerne om udstationering af arbejdstagere på tredjelandstransport, uanset hvor land tid der tilbringes i en medlemsstat, pålægger de berørte transportvirksomheder en væsentligt ændret forpligtelse. Tredjelandtransport behandles ikke længere på samme måde som bilaterale transporter, hvilket fordrejer konkurrencevilkårene og skaber uberettigede forskelle mellem førerne. Den hybride model, der blev indført under lovgivningsprocessen, skader således det oprindelige forslags opbygning. Den manglende høring af udvalgene kunne påvirke realiteten og indholdet af foranstaltningen og førte til manglende omhu ved udarbejdelsen af foranstaltningen. Forpligtelsen til at høre disse to udvalg udgør således en væsentlig formforskrift, som er entydig og klar, hvilket også fremgår af Regionsudvalgets arbejdsdokumenter. En væsentlig ændring, som indførtes i forslaget til Parlamentets og Rådets forordning vedrørende medicinsk teknologivurdering og om ændring af direktiv 2011/24/EU (
546
), burde have foranlediget medlovgiver til atter at høre EØSU. Den omstændighed, at den manglende høring ikke havde betydelig indvirkning på de foranstaltninger, der i sidste ende blev vedtaget, kan – også selv om dette i modsætning til, hvad Parlamentet har anført, ikke er blevet påvist – under alle omstændigheder ikke påvirke høringens obligatoriske karakter. Rådet anerkendte den væsentlige rolle, som direktiv 2020/1057 har, i sin pressemeddelelse (
547
).
893.
Rådet og Parlamentet har, støttet af de parter, der er interveneret til støtte for disse, gjort gældende, at anbringendet om tilsidesættelse af artikel 91, stk. 1, TEUF, skal forkastes, idet EØSU og Regionsudvalget ikke blev hørt.
2) Bedømmelse
894.
Som anført i punkt 535 i nærværende forslag til afgørelse fremgår det af artikel 91, stk. 1, TEUF, at Parlamentet og Rådet, når de handler i henhold til denne bestemmelse, har pligt til at høre EØSU og Regionsudvalget. Udtalelserne fra EØSU og Regionsudvalget om Kommissionens forslag til direktiv blev afgivet henholdsvis den 18. januar 2018 (
548
) og den 1. februar 2018 (
549
).
895.
Republikken Bulgarien og Republikken Cypern har i det væsentlige fremført en argumentation svarende til den, der er gjort gældende i forhold til artikel 1, nr. 3), litra a), i forordning 2020/1055 (
550
). Disse to sagsøgere har desuden foreholdt Rådet og Parlamentet, at disse institutioner ikke indhentede en ny udtalelse fra EØSU og Regionsudvalget efter ændringerne under lovgivningsprocessen til det forslag til direktivet, som udvalgene havde udtalt sig om. Sagsøgerne har gjort gældende, at mens Kommissionens forslag var baseret på et kriterium om det tidsrum, der blev tilbragt på en medlemsstats område, med henblik på at udløse anvendelsen af reglerne om udstationering, valgte Rådet og Parlamentet et andet kriterium, og hverken EØSU eller Regionsudvalget var således blevet hørt om den væsentlige ændring, som den hybride model udgør.
896.
Jeg har ovenfor allerede anført, at forpligtelsen til atter at høre disse udvalg, når teksten ændres væsentligt under lovgivningsprocessen, hverken fremgår af artikel 91 TEUF eller nogen anden bestemmelse i den primære ret (
551
). Jeg har ligeledes forkastet argumentet om, at principperne i medfør af dommen i sagen Parlamentet mod Rådet finder anvendelse på høring af EØSU og Regionsudvalget (
552
). Hvad angår indholdet af Regionsudvalgets arbejdsdokumenter, som Republikken Bulgarien og Republikken Cypern har omtalt, henviser jeg til punkt 538 i nærværende forslag til afgørelse.
897.
Jeg skal på denne baggrund konstatere, at EØSU og Regionsudvalget efter min opfattelse havde tilstrækkelig mulighed for at fremsætte deres udtalelser til det påtænkte lovforslag.
898.
Jeg skal navnlig erindre om, at Regionsudvalget allerede var »forbeholdent over for, at internationale transporttjenester over en bred kam medtages i anvendelsesområdet for udstationeringsdirektivet« (
553
). Jeg erindrer desuden om, at den hybride model, således som sagsøgerne har defineret denne, består i, at bilaterale transporter er fritaget for anvendelsen af reglerne om udstationering (
554
), og således i hvert fald delvist kan anses for at opfylde de af Regionsudvalget udtrykte betænkeligheder.
899.
EØSU har for sin del haft lejlighed til at afgive sin udtalelse, hvorefter forslaget til ændring af lovgivningen om udstationering af førere ikke effektivt håndterede de problemer, der var konstateret, eftersom det ikke forenklede reglerne og gjorde dem klarere og nemmere at håndhæve (
555
). EØSU var imidlertid tilfreds med, at reglerne for udstationering af arbejdstagere i vejtransportsektoren anvendes i hele EU (
556
), hvilket det anså for meget vigtigt for at opretholde lige konkurrencevilkår for både arbejdstagere og virksomheder (
557
), og kunne udtale sig om disse reglers anvendelse alt efter de påtænkte operationer (
558
). EØSU udtalte, at udvalget var »helt enig i, at direktivet om udstationering af arbejdstagere fortsat bør være gældende fra dag ét, hvad angår cabotage« (
559
).
900.
Efter min opfattelse er direktiv 2020/1057 således en fortsættelse af Kommissionens forslag med hensyn til princippet om, at transport er underlagt reglerne om udstationering. Såvel EØSU som Regionsudvalget har i denne henseende kunnet fremføre deres synspunkter på hensigtsmæssig vis. Spørgsmålet om fastlæggelse af den udløsende faktor for anvendelsen af disse regler, dvs. den relevante kvalificering, som EU-lovgiver har fastlagt af en »tilstrækkelig forbindelse« til etableringsmedlemsstaten (et ophold på mere end tre dage ifølge Kommissionens forslag til direktiv eller hensyntagen til typen af operationer), henhører i øvrigt under EU-lovgivers vide skønsbeføjelse, uden at det kan findes, at der atter var behov for udtalelser fra EØSU og Regionsudvalget, efter at Rådet og Parlamentet ændrede dette forslag.
901.
Med hensyn til argumentet om værdien af præcedens for det, der skete under den lovgivningsproces, som førte til vedtagelsen af forordning 2021/2282, henviser jeg til fodnote 265 til dette forslag til afgørelse og gentager, at tilføjelsen af et retsgrundlag til den dengang omhandlede retsakt, der var under vedtagelse og i givet fald selv indebar en forpligtelse til at høre et udvalg, ikke kan sammenlignes med den i denne sag omhandlede tilpasning af reglerne om udstationering af arbejdstagere i transportsektoren.
902.
Jeg foreslår følgelig, at anbringenderne om en tilsidesættelse af artikel 91, stk. 1, TEUF forkastes, idet EØSU og Regionsudvalget ikke blev hørt.
e)
Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
903.
De seks medlemsstater, som har anfægtet direktiv 2020/1057, har i alle sagerne, støttet af Republikken Letland og Republikken Estland, gjort gældende, at direktivets bestemmelser vedrørende de særlige regler i bl.a. dets artikel 1 om udstationering af førere ikke overholder kravene efter proportionalitetsprincippet, som er fastsat i artikel 5, stk. 4, TEU.
904.
Fem af disse medlemsstater har anfægtet disse reglers proportionalitet som sådan. De har navnlig gjort gældende, at de anfægtede bestemmelser i nævnte direktiv ikke er egnede til at nå de erklærede mål, at de går videre end, hvad der er nødvendigt for at nå disse mål, og at deres negative virkninger er uforholdsmæssige i forhold til de forventede fordele.
905.
Alle seks medlemsstater har ligeledes anfægtet EU-lovgivers undersøgelse af forholdsmæssigheden og navnlig fraværet af en konsekvensanalyse vedrørende den endelige udgave af bestemmelsen, således som den blev vedtaget.
906.
Disse to aspekter skal behandles separat.
1) Anbringenderne om tilsidesættelsen af proportionalitetsprincippet
i) Parternes argumenter
907.
Med anbringenderne har fem af de seks sagsøgende medlemsstater gjort gældende, at de forskellige bestemmelser vedrørende særlige regler om udstationering af førere, som de har anfægtet (
560
), ikke opfylder kravene efter proportionalitetsprincippet, dels fordi disse regler er uegnede, dels på grund af de uforholdsmæssige negative virkninger, som anvendelsen af disse regler medfører.
– Spørgsmålet, om kriteriet baseret på typen af transport er uegnet
908.
Flere af de sagsøgende medlemsstater har, i denne henseende støttet af Republikken Letland og Republikken Estland, gjort gældende, at det af lovgiver valgte kriterium støttet på typen af transporter er uegnet med henblik på anvendelsen af reglerne om udstationering af førere i international vejtransport.
909.
Det forhold, at kriteriet støttet på typen af transporter er uegnet, følger af den omstændighed, at EU-lovgiver ved valget af at benytte nævnte kriterium ikke tog hensyn til, om der fandtes en reel forbindelse mellem føreren og den pågældende medlemsstats område i forhold til transporttjenesternes særlige karakteristika.
910.
Republikken Litauen har således gjort gældende, at anvendelsen af reglerne om udstationering på baggrund af typen af transporter er en uegnet foranstaltning, som ikke afspejler begrebet udstationering. Navnlig blev artikel 1, stk. 3 og 7, i direktiv 2020/1057, som denne medlemsstat har anfægtet, vedtaget uden en passende undersøgelse af de internationale transporters art. Reglerne om udstationering skal principielt kompensere for de yderligere omkostninger, som arbejdstager bærer, fordi vedkommende udfører arbejdsmæssige pligter i en anden stat end sit sædvanlige opholdssted. De særlige træk ved lastbilchaufførers arbejde er imidlertid helt anderledes, idet førerne i forbindelse med kortvarig cabotagekørsel og grænseoverskridende transport sædvanligvis ikke har nogen forbindelse med værtsmedlemsstaten, generelt tilbringer meget kort tid i denne stat og således kun afholder små omkostninger i denne stat.
911.
Rumænien har gjort gældende, at kriterierne for gennemførelse af ordningen med udstationering på transportområdet skal fastlægges med særlig opmærksomhed med henblik på at sikre ligevægt mellem forbedringen af førernes sociale og arbejdsmæssige vilkår og beskyttelsen af de frie udveksling af vejtransporttjenester. Det er således nødvendigt at identificere de elementer, der viser, at der er en tilstrækkelig forbindelse mellem føreren og værtsmedlemsstaten. Den tilstrækkelige forbindelse skal som et centralt element i påvisningen af tilfælde med gennemførelse af ordningen for udstationering støttes på objektive, uforanderlige og let anvendelige kriterier, der er tilpasset de særlige forhold på vejtransportområdet. På transportområdet, som er kendetegnet ved en stor mobilitet, kan den tilstrækkelige forbindelse til værtsmedlemsstatens område således ikke afgøres præcist med selve transporten, der i sig selv er kendetegnet ved den samme grad af mobilitet. Konsekvensanalysen og flere andre dokumenter (
561
) har ikke fremhævet kriteriet om transporttypen ved fastlæggelsen af en tilstrækkelig forbindelse.
912.
Republikken Polen har gjort gældende, at kriteriet støttet på typen af transport er uegnet med henblik på at anvende reglerne om udstationering af førere hvad angår bilaterale transporter, cabotagekørsel og tredjelandstransport, eftersom kriteriet hverken tager tilstrækkeligt hensyn til de særlige forhold ved transporttjenester eller til den reelle forbindelse mellem føreren og værtsmedlemsstaten.
913.
For det første udfører førerne som led i international transport generelt forskellige typer operationer, hvorved bilaterale transporter, tredjelandstransport, transit og cabotagekørsel kombineres. Ofte accepteres nye opgaver, selv om transporten allerede er i gang, således at lastrummet i de anvendte transportmidler udnyttes maksimalt, hvorved transportvirksomhederne kan optimere de tilgængelige ressourcer, hvilket øger transportens samlede effektivitet. Afgørelsen om de ansættelses- og arbejdsvilkår, der finder anvendelse, skal således tage hensyn til forbindelsen mellem føreren og den medlemsstats område, som vedkommende passerer, såvel som de praktiske vanskeligheder og administrative og økonomiske byrder knyttet til anvendelsen af et betragteligt antal forskellige regelsæt og formelle krav over kort tid. EU-lovgiver så bort fra disse elementer.
914.
For det andet har Republikken Polen anført, at kriteriet støttet på typen af transport er uegnet, eftersom det ikke tager tilstrækkeligt hensyn til den reelle forbindelse mellem føreren og den pågældende stats område. Med hensyn til en »tæt forbindelse« med etableringsstaten – som tiende betragtning til direktiv 2020/1057 er støttet på med henblik på, at reglerne om udstationering ikke finder anvendelse på bilaterale transporter – har Republikken Polen anført, at denne forbindelse ikke er defineret, og at der heller ikke tages hensyn hertil som led i cabotagekørsel eller tredjelandstransport, for hvilke EU-lovgiver har lagt vægt på forbindelsen med værtsmedlemsstaten (9. og 13. betragtning). Hvad angår det andet element, der er behandlet i denne betragtning – nemlig den omstændighed, at en fører kan foretage flere bilaterale transporter under en enkelt rejse – har Republikken Polen gjort gældende, at der ligeledes kan foretages flere operationer under en enkelt rejse som led i cabotagekørsel eller tredjelandstransport.
915.
Desuden begrunder betragtningerne til direktiv 2020/1057 ikke de undtagelser for den isolerede tredjelandstransport, som er fastsat i artikel 1, stk. 3 og 4, i direktiv 2020/1057, hvis indførelse bryder den herved fastsatte underliggende logik for anvendelsen af reglerne om udstationering.
916.
I interventionsindlæggene har Republikken Letland og Republikken Estland i det væsentlige gentaget de samme argumenter. Republikken Letland har navnlig foreholdt EU-institutionerne, at de som led i vedtagelsen af de omhandlede bestemmelser hverken tog hensyn til de særlige forhold ved international transport eller til arbejdstagernes usædvanligt store mobilitet i den internationale transportsektor. Republikken Estland har anført, at en klassificering støttet på et kriterium om transporttypen ikke giver et råderum med hensyn til vurderingen af, om der er en reel forbindelse mellem føreren og værtsmedlemsstatens område som led i en international transport. Der skal for alle andre typer transport end transit og cabotagekørsel enten foretages en vurdering i hvert enkelt tilfælde af, om der er en forbindelse, eller en samlet undersøgelse af betingelsen om den leverede ydelses varighed og de kvantitative indikatorer, såsom arten og antallet af transporter, som åbenbart er knyttet til det arbejde, der er udført i værtsmedlemsstaten.
917.
Dernæst har flere medlemsstater gjort gældende, at der findes andre kriterier eller parametre, som er bedre egnede end kriteriet baseret på typen af transport, til at fastlægge reglerne om udstationering af førere. Et af disse kriterier er navnlig kriteriet baseret på varigheden af førernes ophold i værtsmedlemsstaten, hvilket kriterium Kommissionen oprindeligt havde valgt i forslaget til direktivet om udstationering.
918.
Republikken Litauen har således gjort gældende, at kriteriet om varigheden af førerens ophold i værtsmedlemsstaten er et eksempel på et af de objektive kriterier, der ville godtgøre en faktisk forbindelse med den stat, hvor arbejdet reelt udføres, selv om andre kriterier kan anvendes, hvis disse er objektivt begrundede, sikrer en tilstrækkelig forbindelse med den medlemsstat, hvor arbejdet udføres, og er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Denne medlemsstat har fremhævet, at da Domstolen vurderede det tidsmæssige kriterium i dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging, tog den kun stilling til cabotagekørsel, men vurderede hverken bilaterale transporter eller tredjelandstransport i lyset af dette kriterie.
919.
Republikken Bulgarien og Republikken Cypern har anført, at en passende og mindre indgribende foranstaltning end anvendelsen af et kriterium baseret på typen af transport er at fritage international transport fuldt ud. En sådan fritagelse ville være begrundet i lyset af den særlige situation i international transport og dens usædvanligt mobile karakter, som indebærer, at der ikke vil være en tilstrækkelig forbindelse til andre medlemsstater end etableringsmedlemsstaten. En fuldstændig fritagelse ville virkeliggøre alle forfulgte mål. Det ville være mere passende at anvende reglerne om udstationering med en tidsmæssig grænse på hele den internationale transportsektor end den hybride model, men det ville give alvorlige problemer, eftersom indvirkningen heraf altid vil være uforholdsmæssig hvad angår omkostninger, den administrative byrde, som SMV’erne pålægges, og vanskelighederne knyttet til fortolkningen og anvendelsen af reglerne. Et andet alternativ, som ville skabe klarhed og sikre en tilstrækkelig forbindelse, er, hvis der som led i tredjelandstransport udføres et minimumsantal bestemte og opregnede opgaver i en specifik medlemsstat i en given måned, f.eks. pålæsning og aflæsning af varer, vedligeholdelse eller rengøring af køretøjer.
920.
Rumænien har gjort gældende, at relevansen af at anvende det tidsmæssige element (aktivitetens minimumsvarighed) med henblik på at identificere den tilstrækkelige forbindelse med værtsmedlemsstaten fremgår af såvel de almindelige retlige rammer for udstationering som af konsekvensanalysen.
921.
Den omstændighed, at udstationering på transportområdet reguleres, uden at der tages hensyn til det tidsmæssige kriterie, skaber således for det første virkninger, der er i strid med det forfulgte mål om en ligevægt mellem forbedringen af førernes sociale og arbejdsmæssige vilkår og lettelsen af udøvelsen af vejtransporttjenester støttet på loyal konkurrence, og udgør for det andet en tilsidesættelse af artikel 5 i protokol (nr. 2) om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet (
562
), hvorefter alle byrder skal begrænses mest muligt og stå i rimeligt forhold til det mål, der skal nås.
922.
I konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold henvises desuden specifikt til de uforholdsmæssigt store omkostninger for transportvirksomhederne i forhold til fordelene for førerne, når ordningen med udstationering anvendes på transport, der ikke gennemføres ofte, eller når arbejdet ikke er væsentlig eller betydeligt. I konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold konkluderes, at en rimelig balance mellem de administrative omkostninger og forbedringen af førernes sociale og arbejdsmæssige vilkår alene kan nås, når føreren arbejder i værtsmedlemsstaten i en længere periode.
923.
Rumænien har henvist til Domstolens dom af 15. marts 2011, Koelzsch (C-29/10, EU:C:2011:151 herefter »Koelzsch-dommen«), hvori Domstolen fastlagde de kriterier, der gør det muligt at fastlægge »den stat, hvortil arbejdet har en væsentlig tilknytning«, når transporten udføres i flere medlemsstater, med henblik på anvendelsen af konventionen om, hvilken lov der skal anvendes på kontraktlige forpligtelser, åbnet for undertegnelse i Rom den 19. juni 1980 (
563
). Domstolen bemærkede, at når den stat, hvortil arbejdet har en væsentlig tilknytning, skal fastlægges, skal der, henset til arbejdets art i den internationale transportsektor, tages hensyn til samtlige de faktorer, der karakteriserer arbejdstagerens virksomhed, navnlig det sted, hvorfra arbejdstageren, som udfører sine transportopgaver, modtager instruktioner vedrørende disse opgaver og organiserer sit arbejde, befinder sig, samt det sted, hvor arbejdsredskaberne befinder sig. Den skal ligeledes undersøge de steder, hvor transporten hovedsageligt gennemføres, de steder, hvor varerne aflæsses, samt det sted, hvortil arbejdstageren vender tilbage efter disse opgaver.
924.
Republikken Polen har gjort gældende, at EU-lovgiver så bort fra de øvrige elementer, som godtgør forbindelsen mellem føreren og værtsmedlemsstaten, herunder varigheden af førerens ophold på værtsmedlemsstatens område. Denne medlemsstat har anført, at det tidsmæssige kriterium skal tages i betragtning med henblik på at sikre forholdsmæssigheden af foranstaltningerne vedrørende anvendelsen af reglerne om udstationering af arbejdstagere. Forslaget til direktivet om udstationering var netop støttet på dette tidsmæssige kriterium, og det fremgik af den af Kommissionen udarbejdede konsekvensanalyse, at dette kriterium svarer bedst til transporttjenesternes mobile karakter, idet der tages hensyn til førernes og transportvirksomhedernes situation samt til de eksisterende og foreslåede retlige foranstaltninger.
925.
Republikken Polen har fremhævet, at varigheden af et ophold i værtsmedlemsstaten ligeledes kan sammenlignes som led i alle transporter, som denne varighed angår, nemlig bilaterale transporter, tredjelandstransport og cabotagekørsel. Varigheden af førerens ophold i værtsmedlemsstaten kan således være meget kort med hensyn til tredjelandstransport og cabotagekørsel. Under udførelsen af denne transport kan føreren reelt tilbringe mindre tid i værtsmedlemsstaten, end vedkommende gør som led i bilaterale transporter eller transit. Det er således vanskeligt at påberåbe sig en tilstrækkelig forbindelse, som kan begrunde anvendelsen af reglerne om udstationering. Dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging er ikke bindende for EU-lovgiver, for så vidt som denne dom hverken er til hinder for en mere vidtgående undtagelse for cabotagekørsel eller for vedtagelsen af et tidsmæssigt kriterium som afgørende kriterium for anvendelsesområdet for reglerne om udstationering på international transport.
926.
I denne sammenhæng har Republikken Polen henvist til Domstolens dom af 15. marts 2001, Mazzoleni og ISA (C-165/98, EU:C:2001:162, herefter »Mazzoleni-dommen«). Henset til den omstændighed, at forpligtelsen til at sikre førerne et vederlag, der svarer til lønnen i værtsmedlemsstaten, er en af de vigtigste konsekvenser af anvendelsen af reglerne om udstationering på førerne, er denne dom relevant med henblik på at vurdere forholdsmæssigheden af de anfægtede bestemmelser i direktiv 2020/1057. I denne dom fastslog Domstolen, at det tilkom værtsmedlemsstatens kompetente myndigheder at bedømme alle relevante elementer med henblik på at afgøre, om anvendelsen af statens lovgivning om mindsteløn var nødvendig og proportional. Denne bedømmelse indebærer, at myndighederne navnlig tager hensyn til bl.a. tjenesteydelsernes varighed, deres forudsigelighed, det forhold, at de ansatte reelt er blevet flyttet til værtsmedlemsstaten, og at de vedbliver at være tilknyttet deres arbejdsgivers forretningssted i etableringsmedlemsstaten. Desuden skal det sikres, at de ansattes beskyttelse i etableringsmedlemsstaten svarer til beskyttelsen i værtsmedlemsstaten.
927.
Republikken Polen har gjort gældende, at artikel 3, stk. 2-5, i direktiv 96/71 tog delvist hensyn til disse kriterier, idet denne bestemmelse fastsatte mulige undtagelser til anvendelsen af værtsmedlemsstatens arbejds- og ansættelsesvilkår som følge af udstationeringens korte varighed, arten af de leverede ydelser og karakteren af det udførte arbejde. Ingen af disse undtagelser gælder imidlertid for førerne. Den valgte ordlyd af de pågældende bestemmelser ser imidlertid både bort fra det tidsmæssige kriterium og andre af førerens tilknytningsmomenter til etableringsstaten, såsom de kriterier, der er angivet i Koelzsch-dommen.
928.
Desuden er forbindelsen mellem operationen og pålæsningen og/eller aflæsningen på transportvirksomhedens etableringsstats område ligeledes afgørende for at fastlægge, om reglerne om udstationering finder anvendelse. Pålæsning og/eller aflæsning i værtsmedlemsstaten sker nemlig som led i alle de nævnte transporter. Endelig skal førerens rejse tages i betragtning som helhed. Selv om hele cabotagekørslen udføres på værtsmedlemsstatens område, er den nemlig kun mulig efter en international vejtransport.
929.
Det forhold, at kriteriet baseret på typen af transport er uegnet, følger ligeledes af den usikkerhed og de vanskeligheder, der er forbundet med gennemførelsen af dette kriterie.
930.
Republikken Litauen har således gjort gældende, at det fremgår af konsekvensanalysen, at gennemførelsen af direktivet om udstationering af arbejdstagere skabte særlige retlige vanskeligheder, eftersom mobiliteten er meget stor i den internationale vejtransportsektor.
931.
Rumænien har gjort gældende, at anvendelsen af kriteriet om transporttypen skaber usikkerhed med hensyn til identifikationen af medlemsstaten og dermed den lovgivning, der finder anvendelse. Denne usikkerhed er den direkte konsekvens af reguleringen af et kriterie, som ikke gør det muligt at fastlægge en tilstrækkelig forbindelse til værtsmedlemsstaten. Det er således vanskeligt at anvende kriteriet om transporttypen og variabler vedrørende pålæsning/aflæsning af varer og optagning/afsætning af passagerer. Operatøren i etableringsmedlemsstaten skal kunne kvalificere den ansattes situation, inden enhver transport påbegyndes. I henhold til artikel 1, stk. 11, litra a), i direktiv 2020/1057 er nævnte operatør nemlig forpligtet til senest ved udstationeringens begyndelse at indsende en udstationeringserklæring til de nationale kompetente myndigheder i den medlemsstat, hvor føreren er udstationeret. Retssikkerheden og klarheden i identifikationen af tilfælde af udstationering og den sociale lovgivning, der finder anvendelse, er således en forudsætning for, at operatørerne overholder de forpligtelser, der følger af EU-retten.
932.
Anvendelsen af kriteriet om transporttype giver imidlertid ikke en klar løsning med hensyn til identifikationen af medlemsstaten og dermed den lovgivning, der finder anvendelse. Det er således ikke klart fastlagt, om anvendelsen af kriteriet om transporttypen forudsætter, at der identificeres en enkelt værtsmedlemsstat, til hvilken føreren har tilstrækkelig forbindelse i den pågældende transports generelle sammenhæng, eller om de lovbestemmelser, der finder anvendelse i alle de medlemsstater, hvor pålæsning/aflæsning foretages, finder kumulativ anvendelse, for så vidt som de ikke henhører under de undtagelser, der er fastsat i artikel 1, stk. 3 og 4, i direktiv 2020/1057. Det forhold, at udelukkende kriteriet om transporttypen anvendes, gør det ikke muligt at afklare spørgsmålet om identifikation af den lovgivning, der finder anvendelse, for så vidt som betingelserne om en tilstrækkelig forbindelse, der knytter føreren til en eller alle de medlemsstater, der er involveret i transporterne, ikke er retligt fastsat.
933.
Rumænien har endvidere anført, at det ikke er optimalt, at elementet pålæsning/aflæsning anvendes i direktiv 2020/1057 med henblik på at fastlægge en tilstrækkelig forbindelse mellem føreren og værtsmedlemsstatens område. Førerne har ingen beføjelser hvad angår pålæsning/aflæsning af varer, og de kan i de fleste tilfælde ikke anmodes om at udføre sådanne aktiviteter. Førerne foretager kun lejlighedsvis pålæsning/aflæsning af varer. Ifølge Rumænien kan anvendelsen af kriteriet om transporttypen påvirke den fleksibilitet og hurtighed, som er særlige for dette område, hvilket – således som det fremgår af konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold – skaber situationer, hvor lovgivningen tilsidesættes. Såfremt antallet af supplerende aktiviteter knyttet til en bilateral transport af varer eller passagerer ændres under transporten, således at udstationeringsordningen finder anvendelse, kan transportvirksomheden dermed ikke indgive en udstationeringserklæring til de kompetente nationale myndigheder i den medlemsstat, hvor føreren er udstationeret, således som det kræves i artikel 1, stk. 11, litra a) i direktiv 2020/1057.
934.
Republikken Polen har gjort gældende, at fritagelserne i artikel 1, stk. 3 og 4, i direktiv 2020/1054 skaber tvivl om fortolkningen heraf, hvilket antyder, at de er baseret på uegnede kriterier. Med hensyn til artikel 1, stk. 3, i direktiv 2020/1057 synes denne kun at vedrøre stater på den bilaterale transports rute, eftersom pålæsning/aflæsning principielt kun kan finde sted i den stat, som føreren passerer. I tilfælde af fritagelse er det uklart, hvornår anvendelsen af værtsmedlemsstatens regler skal begynde, når føreren foretager yderligere pålæsning/aflæsning, der ikke er omfattet af en fritagelse. Der er tilsvarende tvivl med hensyn til fortolkningen af artikel 1, stk. 4, i direktiv 2020/1057 vedrørende passagerbefordring. Det er desuden vanskeligt at forstå grundene til, at der er fastsat to fritagelser for godstransport, mens der kun findes én for personbefordring. Der foreligger heller ikke en objektiv begrundelse herfor.
935.
Endelig har Rumænien gjort gældende, at lovgivningen om udstationering på transportområdet i lyset af kriteriet om transporttypen har direkte indvirkning på markedet. Det bliver mere vanskeligt at foretage ikkebilaterale transporter (der i fuldt omfang foretages som supplerende aktiviteter) såvel som kombineret transport. I denne forbindelse har Rumænien henledt opmærksomheden på de særlige forhold ved EU-transportmarkedet, som hovedsageligt består af SMV’er.
– Spørgsmålet, om den »hybride model« er uegnet og unødvendig med henblik på at bidrage til de forfulgte mål
936.
Republikken Bulgarien og Republikken Cypern har gjort gældende, at med valget af den »hybride model«, der er nævnt i præmis 864 ovenfor, er foranstaltningerne i direktiv 2020/1057 ikke egnet, for så vidt som de ikke fører til en opretholdelse af en balance mellem de formål, de forfølger, og ikke gør det muligt at virkeliggøre nogen af dem.
937.
For det første hvad angår formålet om at nå tilfredsstillende arbejdsvilkår og social beskyttelse for førerne vedrører den højere løn, som førerne kan opnå, oftest alene de korte perioder, der tilbringes i pålæsnings- eller aflæsningslandet, således at førernes arbejdsvilkår og sociale beskyttelse kun forbedres meget lidt herved.
938.
For det andet er den hybride model ensbetydende med illoyal konkurrence hvad angår formålet om at skabe passende vilkår for virksomhederne og en loyal konkurrence for de vejtransportvirksomheder, der gennemfører tredjelandstransport. Den komparative fordel for transportvirksomheder med hjemsted i medlemsstaterne i periferien består i deres lavere omkostninger, hvilket bl.a. skyldes lavere leveomkostninger, og dermed lavere lønninger. Transportvirksomheder, der er involveret i tredjelandstransport, stilles som følge af anvendelsen af den hybride model i en mindre konkurrencedygtig situation end transportvirksomheder, der foretager bilaterale transporter. Dette fordrejer konkurrencevilkårene mellem den centrale del af EU, hvor transportvirksomhederne især foretager bilaterale transporter, og de medlemsstater, såsom Bulgarien, hvor transportvirksomhederne især foretager tredjelandstransport. For det tredje begrænser den hybride model hvad angår friheden til at levere grænseoverskridende tjenesteydelser denne frihed, for så vidt som denne model medfører en omkostningsstigning.
939.
Den hybride model er således hverken passende eller nødvendig. Der er ingen tilstrækkelig stærk tilknytningsfaktor til noget land, som føreren passerer. Bortset fra afgangs- eller bestemmelsesmedlemsstaten udfører de arbejdstagere, der foretager en bilateral transport, det samme arbejde som dem, der foretager tredjelandstransport. Afgangs- eller bestemmelsesmedlemsstaten har ingen indvirkning på forbindelsen mellem føreren og værtsmedlemsstaten. Der er derimod en åbenbar tilknytning til et område i forbindelse med cabotagekørsel.
940.
Der er ingen gyldig grund til, at den arbejdstager, der er tilknyttet en tredjelandstransport, har bedre arbejdsvilkår og en bedre social beskyttelse, når den arbejdstager, der er tilknyttet en bilateral transport, ikke er begunstiget heraf. Lastens afgangs- eller bestemmelsessted er ikke et relevant kriterium for at anvende forskellige grader af social beskyttelse på førerne.
– De uforholdsmæssige negative virkninger
941.
Flere af de sagsøgende medlemsstater har gjort gældende, at bestemmelserne om udstationering af førere i direktiv 2020/1057 er i strid med proportionalitetsprincippet, for så vidt som de skaber uforholdsmæssige negative virkninger i forhold til de fordele, de medfører.
942.
Republikken Litauen har således gjort gældende, at reglerne om udstationering pålægger transportvirksomhederne en særligt bebyrdende og uberettiget administrativ byrde, som afskrækker fra levering af tjenesteydelser i andre medlemsstater. Tjenesteyderen skal nemlig tilpasse sig kravene i den medlemsstat, hvor leveringen sker, når den pågældende foretager kortvarig cabotagekørsel eller tredjelandstransport. Hvis reglerne om udstationering anvendes hver gang alene på baggrund af operationens art, vil dette føre til en indirekte forskelsbehandling af transportvirksomheder med hjemsted i staterne i periferien, virke afskrækkende på leveringen af tjenesteydelser på kort sigt og i det væsentlige begrænse konkurrencen. Dette påvirker især SMV’erne, der udgør 99% af hele EU-transportmarkedet. Det er i øvrigt sandsynligt, at SMV’erne ophører med at gennemføre cabotagekørsel og grænseoverskridende transport, eller at de beslutter at overføre deres aktiviteter til medlemsstater beliggende centralt i EU eller i nærheden heraf. Indtil vedtagelsen af direktiv 2020/1057 var der ingen administrative byrder på området. Det kan således ikke fastslås, at direktiv 96/71 medførte en administrativ byrde, fordi der ikke var enstemmighed om at lade førerne være omfattet af anvendelsesområdet for dette direktiv.
943.
Republikken Bulgarien og Republikken Cypern har gjort gældende, at anvendelsen af reglerne om udstationering vil have en betydelig indvirkning på og skadelige konsekvenser for de berørte transportvirksomheder. Reglerne om udstationering skaber nemlig yderligere omkostninger til arbejdskraft og især meget betydelige administrative omkostninger med hensyn til i hvert fald to aspekter. For det første omfatter disse de omkostninger, der er forbundet med at overholde de forskellige medlemsstaters administrative krav og kontrolforanstaltninger (hvilke omkostninger er højere end omkostningerne til en traditionel udstationering). For det andet omfatter de omkostningerne til dokumentation for hver udstationering og anvendelsen af værtsmedlemsstatens regler. Henset til de forskellige lande og transporter samt forskellene mellem de nationale lovgivninger vil det være meget vanskeligt for en transportvirksomhed at vurdere, hvornår der foreligger udstationering, og hvornår dette ikke er tilfældet.
944.
Denne vurdering kompliceres yderligere, eftersom direktiv 2020/1057 savner klarhed om, hvilke udstationeringsregler der skal anvendes på tredjelandstransport. Den beregning med henblik på at afgøre, hvilke dage og for hvilken varighed føreren var udstationeret, som transportvirksomhederne skal foretage ved at sondre mellem tredjelandstransport og bilaterale transporter, idet de forstår og derefter anvender de nationale regler i hver enkelt medlemsstat, er bebyrdende for disse transportvirksomheder, hvoraf de fleste er SMV’er. Nævnte manglende klarhed giver ligeledes anledning til forskellige fortolkninger i medlemsstaterne, hvilket øger de administrative byrder og omkostningerne yderligere. Det Europæiske Regionsudvalg (
564
) og undersøgelser har advaret om den omstændighed, at reglerne om udstationering medfører en stigning i operatørernes administrative omkostninger (
565
).
945.
Den byrde, som transportvirksomheder, der varetager tredjelandstransport, er pålagt, er så vanskelig at bære, at den kan foranledige disse til at rette sig mod andre typer virksomhed, medføre flytning til tredjelande, fald i omsætningen eller endda konkurs. Det er i øvrigt sandsynligt, at denne byrde skaber manglende effektivitet og forværrer virkningen på miljøet. Nævnte byrde risikerer desuden at fordreje konkurrencevilkårene, for så vidt som det anfægtede direktiv ikke pålægger nogen forpligtelse for og ikke finder anvendelse på transportvirksomheder fra stater, der ikke er EU-medlemsstater.
946.
Rumænien har ligeledes gjort gældende, at den anfægtede lovgivning, henset til de problemer, der er omtalt i punkt 931-933 ovenfor, om overholdelsen af retssikkerhedsprincippet (vanskelighederne med henblik på at identificere værtsmedlemsstaten, hurtighed og fleksibilitet), kan forstyrre SMV’ernes levering af transporttjenester og pålægge dem uforholdsmæssige byrder i forhold til fordelene for førerne.
947.
Republikken Polen har gjort gældende, at transportvirksomhederne skal afholde højere omkostninger efter gennemførelsen af bestemmelserne om udstationering af førere i direktiv 2020/1057. Disse omkostninger følger indledningsvis af behovet for at tilpasse førernes vederlag til de gældende satser i de lande, der passeres, og dernæst af de administrative omkostninger.
948.
For det første er der med hensyn til førernes vederlag ifølge oplysningerne i konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold grundlæggende forskelle mellem medlemsstaterne hvad angår størrelsen af førernes løn. Henset til det forhold, at lønomkostningerne udgør ca. 30% af transportvirksomhedernes driftsomkostninger, udgør en så betydelig ændring af lønningerne en umådelig byrde for virksomhederne og er afgørende for deres konkurrenceevne. Som Kommissionen har anført, er konkurrencen i denne sektor nemlig hovedsageligt støttet på priserne. Det skal ligeledes påpeges, at markedet for transporttjenester domineres af SMV’er med begrænset kapital. Så store omkostninger kan således overstige disse virksomheders økonomiske formåen, hvilket følgelig vil føre til deres konkurs og en stigning i ulovlig praksis og falsk selvstændig beskæftigelse.
949.
Ved at sammenligne disse omkostninger med fordelene for førerne har Republikken Polen anført, at alene de førere, der tilbringer mest tid i den stat, de passerer, vil opleve en forbedring af deres situation, således som Kommissionen har indikeret med hensyn til bekæmpelsen af ulovlig beskæftigelse og undervurdering af lønningerne. De øvrige føreres kortvarige ophold er nemlig til hinder for en effektiv kontrol. Anvendelsen af transitlandets lovgivning i forhold til disse skal dermed anses for at være et urimeligt krav.
950.
For det andet skaber de administrative byrder supplerende omkostninger. Selv om kravene i direktiv 2014/67/EU finder begrænset anvendelse på førerne, skal der fremlægges og oversættes supplerende dokumenter for hver enkelt fører, der er omfattet af reglerne om udstationering. Så meget desto vigtigere tvinges transportvirksomhederne til vedvarende at analysere den udførte transport for at fastlægge, hvilken lovgivning der finder anvendelse. Såfremt den lovgivning, der finder anvendelse, er transitlandets lovgivning, skal den oversættes, og ansættelses- og arbejdsvilkårene ændres. Det følger af de beregninger, som sektoren har fremlagt, at de administrative omkostninger i forbindelse med anvendelsen af værtsmedlemsstatens lovgivning om førernes løn kan udgøre op til 14000 EUR årligt for en enkelt transportvirksomhed. Disse omkostninger omfatter endda ikke omkostningerne til kontroller og eventuelle bøder.
951.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at alle disse anbringender forkastes.
ii) Bedømmelse
– Indledende bemærkninger
952.
Det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i punkt 52 ff. ovenfor, at Domstolen i det foreliggende tilfælde for at kunne besvare anbringenderne om en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet skal efterprøve, om EU-lovgiver ved i artikel 1, stk. 3-7, i direktiv 2020/1057, sammenholdt med 7.-13. betragtning til dette direktiv, at fastsætte særlige regler om udstationering af førere i den internationale vejtransportsektor åbenbart overskred grænserne for sin vide skønsbeføjelse inden for den fælles transportpolitik (
566
) ved at vælge foranstaltninger, som er åbenbart uegnede i forhold til de mål, de forfølger, eller som skaber uforholdsmæssige ulemper i forhold til de tilstræbte mål.
953.
Jeg skal i denne henseende erindre om, at Domstolen ligeledes har anerkendt, at en lovgivning på EU-plan om udstationering af arbejdstagere som led i leveringen af tjenesteydelser henhører under et område, hvor EU-lovgivers handlinger indebærer valg af både politisk og økonomisk eller social karakter, og hvor EU-lovgiver skal foretage komplekse vurderinger, og at nævnte lovgiver på et sådant område har en vid skønsbeføjelse (
567
).
954.
Inden proportionaliteten analyseres, skal jeg desuden indledningsvis påpege, at bestemmelserne i direktiv 2020/1057, således som det fremgår af ottende betragtning hertil, der er nævnt i punkt 844 ovenfor, vedrørende de særlige regler om udstationering af førere supplerer de generelle bestemmelser om udstationering af arbejdstagere, der er fastsat i direktiv 96/71. Ved at udelukke, at der foreligger udstationering i forbindelse med visse typer af transport, og ved at anerkende, at dette direktiv finder anvendelse i visse andre tilfælde, henholdsvis begrænser og præciserer bestemmelserne i direktiv 2020/1057 det område, hvorpå direktiv 96/71 finder anvendelse. I forhold til reglerne i sidstnævnte direktiv udgør bestemmelserne i direktiv 2020/1057 således en lex specialis. På denne baggrund skal disse bestemmelser analyseres i lyset af den retlige sammenhæng og retspraksis vedrørende direktiv 96/71, hvori de indgår.
955.
For det første skal det i denne forbindelse påpeges, således som det er anført i punkt 874 ff. ovenfor, at Domstolen i dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging i det væsentlige implicit godkendte en tilgang på området for udstationering af førere i vejtransportsektoren støttet på en sondring efter typen af transport, for så vidt som Domstolen i denne dom fastslog, at lovgivningen om udstationering efter direktiv 96/71 fandt forskellig anvendelse på forskellige typer transport i medfør af kriteriet om en »tilstrækkelig forbindelse«, der er udviklet i Domstolens tidligere retspraksis, navnlig i Dobersberger-dommen.
956.
For det andet fastsatte Domstolen allerede i dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging specifikke kriterier vedrørende eksistensen af en »tilstrækkelig forbindelse« efter retspraksis for visse typer transport. Som jeg har anført i punkt 877-880 ovenfor, fastslog Domstolen, at en fører, der som led i en vejgodstransport er i transit på en medlemsstats område eller kun udfører en bilateral transport, ikke kan anses for at være »udstationeret« som omhandlet i direktiv 96/71, samt at en fører, der udfører cabotagekørsel, principielt skal anses for at være udstationeret på værtsmedlemsstatens område som omhandlet i direktiv 96/71.
957.
Domstolen fastsatte derimod ikke specifikke kriterier for eksistensen af en »tilstrækkelig forbindelse« for de andre typer transport, som er genstand for den ved direktiv 2020/1057 fastsatte lovgivning, dvs. kombineret transport og tredjelandstransport.
958.
Selv om dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging blev afsagt efter vedtagelsen af direktiv 2020/1057, følger det af Domstolens dommes virkning ex tunc (
568
), at lovgivningen om udstationering af internationale førere i situationer med transit, bilaterale transporter eller cabotagekørsel som omhandlet i direktiv 96/71, som fortolket ved denne dom, er den lovgivning, der var i kraft før vedtagelsen af direktiv 2020/1057.
959.
Det følger heraf, at direktiv 2020/1057 for disse tre typer af transport med undtagelse af visse forhold – såsom undtagelserne fastsat i direktivets artikel 1, stk. 3, tredje og fjerde afsnit, og artikel 1, stk. 4, tredje afsnit – ikke har ændret lovgivningen om udstationering af førere i forhold til den eksisterende situation under anvendelsesområdet for direktiv 96/71.
960.
Desuden indebærer annullationen af bestemmelserne i direktiv 2020/1057 vedrørende disse tre typer transport i det væsentlige – med undtagelse af nogle aspekter – ingen ændring i forhold til lovgivningen om udstationering af førere.
961.
Eftersom direktiv 2020/1057 blev vedtaget inden afsigelsen af dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging, er det i det foreliggende tilfælde – således som det er tilfældet med artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054, som jeg har påpeget i punkt 394 ovenfor – ikke muligt at finde, at EU-lovgiver ved vedtagelsen af nævnte direktiv reelt »kodificerede« eksisterende ret for så vidt angår disse tre typer international transport (
569
). Domstolen skal i sin analyse af de omhandlede foranstaltningers proportionalitet ikke desto mindre tage hensyn til den omstændighed, at lovgivningen før og efter vedtagelsen af det pågældende direktiv var identisk for i hvert fald disse tre typer af transport.
962.
På denne baggrund skal undersøgelsen af anbringenderne om, at artikel 1, stk. 3, 4, 5 og 7, i direktiv 2020/1057 udgør en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, i henhold til den retspraksis, der er nævnt i punkt 52 ff., sammenholdt med punkt 952 ovenfor, i det foreliggende tilfælde tilsigte at efterprøve, om EU-lovgiver ved at vælge en lovgivningsmæssig foranstaltning, der i forhold til eksisterende ret ikke ændrer lovgivningen om udstationering af førere hvad angår bilaterale transporter, transit og cabotagekørsel, åbenbart overskred sin vide skønsbeføjelse inden for den fælles transportpolitik ved at vælge en foranstaltning, der er åbenbart uegnet i forhold til de formål, som den tilsigter at forfølge, eller som forvolder ulemper, der er uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål.
963.
Det er således i lyset heraf, at de forskellige argumenter, som de sagsøgende medlemsstater har fremført med henblik på at rejse tvivl om proportionaliteten af artikel 1, stk. 3-7. i direktiv 2020/1057, skal undersøges.
– Formålene med de særlige regler om udstationering af førere fastsat i direktiv 2020/1057
964.
For at analysere anbringenderne om en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet skal de formål, som forfølges med den pågældende lovgivning, og hvis lovlighed de sagsøgende medlemsstater har anfægtet, indledningsvis fastlægges.
965.
Som det fremgår af punkt 841-844 ovenfor og de heri omtalte betragtninger til direktiv 2020/1057, er det generelle formål med reglerne om udstationering af førere at lette den frie udveksling af tjenesteydelser ved på koordineret vis at fastlægge, hvilken medlemsstats ansættelses- og arbejdsvilkår der skal finde anvendelse på en arbejdstager, der befinder sig i en grænseoverskridende situation. Det specifikke formål med direktiv 2020/1057 er at tage hensyn til de særlige forhold i vejtransportsektoren ved at undtage visse kategorier af operationer fra reglerne om udstationering, samtidig med at der opretholdes en passende beskyttelse af arbejdstagerne. Disse formål skal vurderes i lyset af de særlige forhold ved transportsektoren, som er beskrevet ovenfor.
966.
Det fremgår ligeledes af nævnte betragtninger, at de retlige rammer for udstationering er støttet på en balance mellem to interesser, nemlig på den ene side at sikre virksomhederne mulighed for at levere tjenesteydelser inden for det indre marked ved at udstationere arbejdstagere fra den medlemsstat, hvor virksomhederne har hjemsted, til den medlemsstat, hvor de leverer deres tjenesteydelser, og på den anden side at beskytte de udstationerede arbejdstageres rettigheder. Ved vedtagelsen af direktiv 2020/1057 forsøgte EU-lovgiver herved at sikre den frie udveksling af tjenesteydelser på et rimeligt grundlag, dvs. inden for en lovgivningsmæssig ramme, som sikrer en konkurrence, der ikke støttes på, at der i samme medlemsstat anvendes ansættelses- og arbejdsvilkår af væsentlig forskellig art, alt efter om arbejdsgiveren har hjemsted i denne medlemsstat eller ej.
– Spørgsmålet, om kriteriet baseret på typen af transport er uegnet
967.
Hvad indledningsvis angår de sagsøgende medlemsstaters argumenter om, at kriteriet baseret på typen af transport er uegnet, erindrer jeg om, at den vide skønsbeføjelse, som EU-lovgiver har både på området for den fælles transportpolitik (
570
) og inden for lovgivningen på EU-plan af udstationeringen af arbejdstagere som led i en levering af tjenesteydelser (
571
), utvivlsomt ligeledes omfatter valget af det kriterie, hvorved eksistensen af en »tilstrækkelig forbindelse« til en medlemsstats område afgøres, under overholdelse af de kriterier, som Domstolen har fastlagt i sin praksis.
968.
Hver type transport, der er tages i betragtning i artikel 1, stk. 3-7, i direktiv 2020/1057, har en forskellig forbindelse med enten transportvirksomhedens etableringsmedlemsstats område eller en eller flere værtsmedlemsstaters område. Som led i cabotagekørsel, der udelukkende foregår på en værtsmedlemsstats område, som er forskellig fra etableringsmedlemsstaten, kan det eksempelvis findes, at førerens udførelse af arbejdet inden for rammerne af sådanne operationer har en tilstrækkelig forbindelse med dette område (
572
). Hvad angår bilaterale transporter afgår transporten fra eller ankommer til etableringsmedlemsstaten, mens transporten i tilfælde af transit foregår i værtsmedlemsstaten, uden at transportens afgangs- eller ankomststed imidlertid befinder sig i denne medlemsstat, hvorfor føreren kan anses for at udføre ydelser af begrænset karakter på den medlemsstats område, hvortil vedkommende er sendt (
573
). Hvad angår ikkebilaterale transporter (tredjelandstransport) udføres transporten derimod mellem to værtsmedlemsstater, hvorfor det kan findes, at førerens ydelse ikke har nogen forbindelse med transportvirksomhedens etableringsmedlemsstats område.
969.
Det fremgår efter min opfattelse af disse overvejelser, at eftersom hver enkelt af de forskellige typer af transport har en forskellig forbindelse med enten etableringsmedlemsstatens eller værtsmedlemsstaternes område, er et kriterie, som er baseret på typen af transport, med henblik på at fastlægge en »tilstrækkelig forbindelse« mellem leveringen af denne ydelse og medlemsstatens område, ikke åbenbart uegnet. I modsætning til, hvad visse sagsøgende medlemsstater har gjort gældende, tager et sådant kriterium faktisk hensyn til de særlige forhold ved hver enkelt af disse typer af transport, idet lovgivningen er forskellig alt efter forbindelsen mellem ydelsen og den pågældende medlemsstats område. I stedet for alene at fokusere på det område, hvor arbejdstageren befinder sig, sammenlignede EU-lovgiver den forbindelse, der knytter den leverede ydelse til værtsmedlemsstaten, og den forbindelse, der knytter ydelsen til etableringsmedlemsstaten, med henblik på at lette virksomhedernes levering af disse tjenesteydelser uden i alvorlig grad at skade den beskyttelse af arbejdstagernes rettigheder, som førerne nyder.
970.
Det følger efter min opfattelse heraf, at EU-lovgiver inden for rammerne af sin vide skønsmargen på området reelt kunne vælge et sådant kriterie.
971.
Som jeg har påpeget i punkt 955 ovenfor, godkendte Domstolen i dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging i det væsentlige en fremgangsmåde inden for udstationering af førere i vejtransportsektoren, som er støttet på en sondring efter typen af transport. I denne dom fortolkede Domstolen nemlig selv lovgivningen om udstationering i henhold til direktiv 96/71 således, at den finder forskellig anvendelse på de forskellige typer af transport, i medfør af en anvendelse af kriteriet om en »tilstrækkelig forbindelse«.
972.
Som jeg har påpeget i punkt 956 ovenfor, fastsatte Domstolen allerede i dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging specifikke kriterier for eksistensen af en »tilstrækkelig forbindelse« for bilaterale transporter, transit og cabotagekørsel. På denne baggrund kan de sagsøgende medlemsstater ikke gøre gældende, at kriteriet støttet på typen af transport er uegnet med hensyn til disse typer af transport, eftersom det ikke tager tilstrækkeligt hensyn til den reelle forbindelse mellem føreren og den pågældende stats område.
973.
Hvad angår kombineret transport har Domstolen, selv om den ikke gav specifikke indikationer om denne type transport i dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging, klart anført, at en grænseoverskridende transport fra transportvirksomhedens etableringsmedlemsstat til en anden medlemsstats område eller omvendt ikke henhører under anvendelsesområdet for direktivet om udstationering af arbejdstagere (
574
). Dette ræsonnement dækker, og finder således efter min opfattelse anvendelse på, de operationer, der er nævnt i artikel 1, stk. 6, i direktiv 2020/1057, som nu fuldstændigt udelukker, at der foreligger udstationering for de oprindelige eller afsluttende vejstrækninger i en kombineret transport, som i sig selv består af bilaterale transporter.
974.
Hvad angår de ikkebilaterale transporter har jeg i punkt 858 og 859 ovenfor påpeget, at artikel 1 i direktiv 2020/1057 i modsætning til, hvad der er tilfældet med andre af de ovennævnte typer af transport, ikke indeholder noget stykke, som ved lovgivning regulerer udstationeringen af førere for denne type af transport. Det fremgår blot af 13. betragtning til dette direktiv, at eftersom denne type af transport er kendetegnet ved det faktum, at føreren udfører international transport uden for den udstationerende virksomheds etableringsmedlemsstat, er de ydede tjenester snarere forbundet med de berørte værtsmedlemsstater end med etableringsmedlemsstaten.
975.
I direktiv 2020/1057 afklares det følgelig udelukkende, at der altid foreligger udstationering af føreren i forbindelse med tredjelandstransporter, for så vidt som der ikke er en tilstrækkelig forbindelse med etableringsmedlemsstaten, idet ydelsen leveres uden for denne stat. Direktivet afklarer imidlertid ikke præcist, hvilken lovgivning der finder anvendelse på udstationeringen, eller nærmere bestemt med hvilken af de berørte værtsmedlemsstater ydelsen har en tilstrækkelig forbindelse.
976.
Jeg skal i denne henseende erindre om, at det følger af retspraksis, at en betragtning ikke i sig selv kan udgøre en retsregel og dermed ikke har en juridisk værdi, men den kan være et vejledende moment ved fortolkningen af en retsregel eller et retligt begreb, der er fastsat i den retsakt, hvori betragtningen er indeholdt (
575
). Det følger heraf, at den værtsmedlemsstat, i forhold til hvilken der er en tilstrækkelig forbindelse mellem ydelsen og statens område, og hvis lovgivning dermed finder anvendelse, skal fastlægges ved anvendelse af de i retspraksis anførte kriterier som fremlagt i punkt 876 ovenfor (
576
).
977.
Hvad angår tredjelandstransport skal det imidlertid ligeledes påpeges, at lovgiver besluttede at lette virksomhedernes udførelse af effektive transporter ved at udelukke visse tredjelandstransporter knyttet til bilateral transport fra anvendelsesområdet for udstationeringsordningen, således som det foreskrives ved undtagelserne omhandlet i artikel 1, stk. 3, tredje og fjerde afsnit, og artikel 1, stk. 4, tredje afsnit, i direktiv 2020/1057. Ved alle disse tredjelandstransporter foreligger der ikke udstationering, og reglerne i transportvirksomhedens etableringsmedlemsstat finder således anvendelse.
978.
Det fremgår af samtlige ovenstående betragtninger, at EU-lovgiver som led i sin vide skønsmargen på området – ved at vedtage sektorspecifikke regler om udstationering af førere i vejtransportsektoren, som er baseret på en tilstrækkelig forbindelse, der knytter føreren og den leverede ydelse til en medlemsstats område, og som er støttet på et kriterie, hvorved der sondres mellem de forskellige typer af transport alt efter graden af forbindelse til denne medlemsstats område – ikke anvendte et åbenbart uegnet kriterium i forhold til de formål, som denne lovgiver tilsigtede af forfølge med den pågældende lovgivning.
979.
Denne vurdering drages ikke i tvivl af de sagsøgende medlemsstaters argumenter.
980.
Indledningsvis har de sagsøgende medlemsstater gjort gældende, at der findes andre kriterier eller parametre, som er bedre egnede end kriteriet støttet på typen af transport, til at fastlægge reglerne om udstationering af førere.
981.
For det første gør Republikken Bulgarien og Republikken Cyperns argument om, at en egnet og mindre indgribende foranstaltning end anvendelsen af kriteriet baseret på typen af transport ville have været fuldstændigt at undtage international transport fra reglerne om udstationering og ansættelses- og arbejdsvilkårene i værtsmedlemsstaten, det i denne henseende ikke muligt at opnå en balance mellem de forskellige foreliggende interesser, for så vidt som det er åbenbart, at en sådan løsning ikke opfylder det primære formål med direktiv 2020/1057 om social beskyttelse af arbejdstagerne og heller ikke bidrager til en mere fair konkurrence med henblik på at sikre fri udveksling af tjenesteydelser på et rimeligt grundlag, dvs. inden for en lovgivningsmæssig ramme, der sikrer konkurrence. Kommissionen havde i øvrigt allerede overvejet og forkastet denne løsning under lovgivningsprocessen (
577
).
982.
For det andet kunne anvendelsen af et kriterium støttet på varigheden af førernes ophold i værtsmedlemsstaten abstrakt set have været et kriterie, som EU-lovgiver kunne have overvejet for at fastlægge reglerne om udstationering af førere. Som det analyseres mere detaljeret i punkt 1024 ff. nedenfor, havde Kommissionen faktisk valgt dette kriterium i forslaget til direktivet om udstationering.
983.
Som det fremgår af punkt 53 og 56 ovenfor og af den heri omtalte retspraksis, tilkommer det imidlertid ikke Domstolen at sætte sin egen vurdering i stedet for EU-lovgivers under udøvelsen af en kompetence, som indebærer valg af både politisk, økonomisk og social karakter og komplekse vurderinger. Det påhviler nemlig Domstolen at efterprøve spørgsmålet om, hvorvidt EU-lovgiver åbenlyst har overskredet sin vide skønsbeføjelse med hensyn til de komplekse vurderinger og skøn, som skulle foretages, ved at vælge åbenbart uegnede foranstaltninger i forhold til det forfulgte mål. Det drejer sig således ikke om at få oplyst, om en foranstaltning på dette område var den eneste eller bedst mulige, idet det kun er, såfremt foranstaltningen er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som de kompetente institutioner har til hensigt at forfølge, at en sådan foranstaltning vil kunne kendes ulovlig.
984.
Det fremgår af min analyse i punkt 967-978 ovenfor, at det kriterium baseret på typen af transport, som EU-lovgiver har anvendt i direktiv 2020/1057, ikke er åbenbart uegnet i forhold til de mål, som denne lovgiver har villet forfølge med den pågældende lovgivning.
985.
Som påpeget i analysen af de øvrige retsakter i mobilitetspakken (
578
) tilkommer det lovgiver som led i sin vide skønsmargen inden for den fælles transportpolitik at afveje de forskellige foreliggende formål og interesser, når denne lovgiver vælger den specifikke foranstaltning med henblik på at forbedre førernes arbejdsvilkår, som lovgiveren finder hensigtsmæssig, forudsat at denne foranstaltning er egnet til at nå de mål, som nævnte lovgiver forfølger. Tilstræbelsen af denne balance er i det væsentlige en politisk beslutning, med henblik på hvilken lovgiver, således som Domstolen allerede har fastslået, har vide skønsbeføjelser (
579
).
986.
Selv om der kunne påtænkes andre foranstaltninger med fastsættelse af reglerne om udstationering af førere, såsom foranstaltninger, der indebærer et kriterium baseret på varigheden af førernes ophold i værtsmedlemsstaten, betyder dette dermed ikke, at EU-lovgiver har tilsidesat proportionalitetsprincippet, for så vidt som den af lovgiver valgte foranstaltning ikke er åbenbart uegnet.
987.
Det følger af disse betragtninger, at alle medlemsstaternes øvrige argumenter, herunder argumenterne støttet på præcedens i Domstolens praksis (
580
), med henblik på at godtgøre, at kriteriet støttet på varigheden er bedre egnet end det endeligt valgte kriterium i direktiv 2020/1057, er irrelevante og skal forkastes.
988.
Visse medlemsstater har dernæst gjort gældende, at kriteriet baseret på typen af transport er uegnet, idet det skaber usikkerhed om identifikationen af værtsmedlemsstaten og dermed den lovgivning, der finder anvendelse.
989.
Jeg skal i denne henseende imidlertid generelt erindre om, at den af lovgiver fulgte fremgangsmåde, således som det udtrykkeligt fremgår af syvende betragtning, tilsigtede at lette håndhævelsen af de sektorspecifikke regler om udstationering af førere. I dette perspektiv undtager direktiv 2020/1057 i medfør af nævnte kriterium baseret på typen af transport visse transporter fra anvendelsen af direktiv 96/71, og de operationer, der ikke er undtaget, forbliver omvendt underlagt dette direktiv vedrørende udstationering af arbejdstagere.
990.
Med hensyn til bilaterale transporter, transit og dele af kombineret transport som fastlagt i lyset af artikel 1, stk. 6, i direktiv 2020/1057 fastsætter dette direktiv således klart, at der ikke foreligger udstationering af føreren, og at transportvirksomhedens etableringsmedlemsstats lovgivning dermed finder anvendelse. Hvad angår cabotagekørsel fastsætter direktivet derimod klart, at der foreligger udstationering til den værtsmedlemsstat, på hvis område transporten finder sted. Denne medlemsstats lovgivning finder følgelig anvendelse på udstationeringen. Endelig afklarer direktiv 2020/1057 for så vidt angår ikkebilaterale transporter (tredjelandstransport), således som jeg har påpeget i punkt 858, 859 og 974 ovenfor, at der foreligger udstationering, men direktivet udspecificerer ikke, til hvilken værtsmedlemsstat udstationeringen sker. Denne stat skal fastlægges i hvert enkelt tilfælde på grundlag af en analyse støttet på de i retspraksis fastsatte kriterier, hvilket det tilkommer virksomheden at gøre.
991.
I denne forbindelse ser jeg ikke, at direktiv 2020/1057 skaber usikkerhed med hensyn til identifikationen af den pågældende medlemsstat og dermed den lovgivning, der finder anvendelse hvad angår de typer af transport, der er nævnt i det foregående punkt. Direktiv 2020/1057 har tværtimod fjernet den usikkerhed, der skyldtes forskellige medlemsstaters forskellige anvendelse af bestemmelserne i direktiv 96/71 før vedtagelsen af den nye lovgivning.
992.
Rumænien og især Republikken Polen har imidlertid henvist til undtagelserne i artikel 1, stk. 3, tredje og fjerde afsnit, og artikel 1, stk. 4, tredje afsnit, i direktiv 2020/1057.
993.
I denne henseende deler jeg med hensyn til spørgsmålet om, fra hvilket tidspunkt reglerne om udstationering finder anvendelse, Rådets opfattelse, hvorefter det klart fremgår af selve ordlyden af artikel 1, stk. 3, i direktiv 2020/1057, at når der gennemføres mere end en supplerende operation under udrejsen i en bestemt bilateral operation, kan den pågældende medlemsstat på ingen måde anvende undtagelsen for bilaterale operationer. Hvad angår tvivlen med hensyn til artikel 1, stk. 4, i direktiv 2020/1057 skal det konstateres, at Republikken Polen ikke har redegjort for, hvilken tvivl denne medlemsstat nærer. Med hensyn til begrundelsen for, at en enkelt supplerende operation er tilladt og ikke flere, er der tale om lovgivers politiske valg for at finde en rimelig balance mellem de foreliggende interesser, som led i hvilket nævnte lovgiver har en vid skønsbeføjelse som anført i bl.a. punkt 985 ovenfor. Endelig har Rådet hvad angår grunden til, at en supplerende operation er tilladt som led i en bilateral rejse fra etableringsmedlemsstaten, men at to operationer er tilladt på returrejsen, hvis der ikke er foretaget en supplerende operation på rejsen fra etableringsmedlemsstaten, forklaret, at begrundelsen er knyttet til muligheden for at anvende de i niende betragtning omhandlede regler. Når føreren forlader etableringsmedlemsstaten, kan tilsynsmyndighederne ikke vide, hvor mange supplerende operationer føreren derefter vil foretage på returrejsen. Under returrejsen kan tilsynsmyndighederne imidlertid vide, hvad føreren tidligere har foretaget sig.
994.
Endelig har Rumænien gjort gældende, at direktiv 2020/1057 har direkte konsekvenser for markedet og kan afskrække visse former for transport.
995.
I denne henseende er det erklærede formål med direktiv 2020/1057, således som jeg har påpeget i punkt 841-844 og 964-966 ovenfor, at opnå en rimelig balance med henblik på at sikre tilfredsstillende arbejdsvilkår og social beskyttelse for førerne samt passende betingelser for virksomhederne og loyal konkurrence for transportvirksomhederne. Det følger heraf, at direktiv 2020/1057 ved at garantere en øget beskyttelse af udstationerede arbejdstagere sikrer opfyldelsen af den frie udveksling af tjenesteydelser i EU inden for rammerne af en konkurrence, som ikke afhænger af de uforholdsmæssige forskelle i de ansættelses- og arbejdsvilkår, der anvendes i samme medlemsstat på virksomheder fra forskellige medlemsstater.
996.
I en sådan sammenhæng kan gyldigheden af nævnte direktiv 2020/1057 ikke drages i tvivl med den begrundelse, at EU-lovgiver ikke begunstigede visse aktiviteter på markedet til skade for en reduceret social beskyttelse af arbejdstagerne. Som jeg har erindret om i punkt 985 ovenfor, henhører en sådan afvejning nemlig fuldstændigt under EU-lovgivers skønsbeføjelse i det foreliggende tilfælde.
– Spørgsmålet, om den »hybride model« er uegnet og unødvendig med henblik på at bidrage til de forfulgte mål
997.
Hvad angår de anbringender, som Republikken Bulgarien og Republikken Cypern har fremsat, om, at den »hybride model« er uegnet til eller unødvendig med henblik på at bidrage til de med direktivet forfulgte mål, henviser jeg indledningsvis til bl.a. punkt 985 ovenfor, hvoraf fremgår, at det tilkommer EU-lovgiver at afveje de foreliggende mål og interesser ved at vælge den specifikke foranstaltning, der er egnet til at opnå en rimelig balance mellem disse mål og interesser, samt at tilstræbelsen af denne balance er et politisk valg, i hvilken forbindelse lovgiver har en vid skønsmargen.
998.
Jeg har i denne henseende allerede i punkt 60 ovenfor erindret om, at lovgiver skal finde en balance mellem de forskellige interesser ved at støtte sig på den fremherskende situation i hele Unionen og ikke på den særlige situation i en enkelt medlemsstat. Jeg har desuden i punkt 219 og 220 ovenfor påpeget, at det fremgår af Domstolens praksis, at EU-lovgiver ikke kan fratages muligheden for at tilpasse en lovgivningsmæssig retsakt, herunder inden for den fælles transportpolitik, til samtlige ændrede omstændigheder eller ny viden, henset til den opgave, denne lovgiver har til at sikre beskyttelsen af de almene hensyn, der er anerkendt i EUF-traktaten, og for at tage hensyn til de horisontale EU-mål, som er omhandlet i artikel 9 TEUF, og som bl.a. omfatter de krav, der er knyttet til fremme af et højt beskæftigelsesniveau og sikring af passende social beskyttelse (
581
).
999.
Domstolen har i denne henseende navnlig anerkendt, at EU-lovgiver i lyset af den væsentlige udvikling i det indre marked, herunder først og fremmest de successive udvidelser af Unionen, havde ret til at tilpasse en lovgivningsmæssig retsakt med henblik på at afbalancere de foreliggende interesser for at øge den sociale beskyttelse af førerne ved ændring af de vilkår, hvorunder den frie udveksling af tjenesteydelser udøves (
582
).
1000.
For så vidt angår argumentet om, at transportvirksomhederne i medlemsstaterne i EU’s periferi påvirkes mere af de regler om udstationering af førere, som blev vedtaget med direktiv 2020/1057, finder udstationeringsordningen hyppigere anvendelse på virksomheder, der ofte udstationerer arbejdstagere for at levere tjenesteydelser, som ikke har en forbindelse med etableringsmedlemsstatens område. EU-foranstaltninger har uundgåeligt uensartede virkninger i de forskellige medlemsstater og på de forskellige erhvervsdrivende alt efter sidstnævntes valg hvad angår tilrettelæggelsen af deres kommercielle aktiviteter og etableringssted. De pågældende regler finder imidlertid ensartet anvendelse på alle medlemsstater.
– De uforholdsmæssige negative virkninger
1001.
Flere af de sagsøgende medlemsstater har gjort gældende, at bestemmelserne om udstationering af førere i direktiv 2020/1057 er i strid med proportionalitetsprincippet, for så vidt som de skaber uforholdsmæssige negative virkninger i forhold til de fordele, de medfører. Disse medlemsstater har nævnt de omkostninger, som følger af at bringe aktiviteterne i overensstemmelse med den nye lovgivning (såsom behovet for at tilpasse førernes lønninger til de gældende satser i de medlemsstater, der passeres), samt de omkostninger, der er forbundet med de administrative byrder.
1002.
I denne henseende erindrer jeg imidlertid om, at direktiv 2020/1057 hvad angår bilaterale transporter, transit og cabotagekørsel ikke kan kvalificeres som kilde til en ny og mere bebyrdende lovgivningsmæssig ramme. Som det fremgår af punkt 959 ovenfor, svarer lovgivningen om udstationering nemlig til den, der allerede var gældende inden vedtagelsen af direktiv 2020/1057. På denne baggrund kan det for disse typer af transport ikke gøres gældende, at de udgifter, som de erhvervsdrivende skal afholde, på nogen måde øges, eftersom de højst allerede fulgte af selve direktiv 96/71 lang tid før vedtagelsen af direktiv 2020/1057.
1003.
Hvad dernæst angår reglerne i artikel 1, stk. 6, i direktiv 2020/1057 i forhold til kombineret transport er der tale om en undtagelse fra anvendelsen af reglerne i direktiv 96/71 for de heri omtalte rejser, der normalt ville henhøre under anvendelsesområdet for direktiv 96/71. Det følger ligeledes heraf, at denne bestemmelse ikke kan skabe yderligere omkostninger i forbindelse med udstationeringen af førere i forhold til det tidligere regelsæt.
1004.
Hvad angår de ikkebilaterale transporter skal jeg erindre om, at selv om det er korrekt, således som det fremgår af punkt 975 ovenfor, at direktiv 2020/1057 tydeliggør, at der principielt foreligger udstationering af føreren, fastsætter direktivet i sin artikel 1, stk. 3, tredje og fjerde afsnit, og artikel 1, stk. 4, tredje afsnit, undtagelser for en hel række tredjelandstransporter knyttet til bilateral transport.
1005.
Det skal endvidere påpeges, at fjernelsen af den usikkerhed, der skyldtes den forskellige anvendelse i forskellige medlemsstater, generelt kan reducere virksomhedernes omkostninger. Lovgiver vedtog i øvrigt ligeledes særlige administrative, mindre bebyrdende regler for alle typer af transport, der bidrager til at reducere de byrder, som påhviler transportvirksomheder, der udstationerer førere, i forhold til de retlige rammer, der fandt anvendelse inden vedtagelsen af direktiv 2020/1057.
1006.
De pågældende medlemsstater har under alle omstændigheder ikke påvist, at ulemperne for transportvirksomhederne i medfør af reglerne for tredjelandstransport i direktiv 2020/1057 vil være helt uforholdsmæssige i forhold til de fordele, der i øvrigt følger heraf, i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i punkt 59 ovenfor.
1007.
Som konklusion er det, henset til samtlige ovenstående betragtninger, min opfattelse, at alle anbringender om, at EU-lovgiver overskred sin vide skønsbeføjelse ved vedtagelsen af artikel 1, stk. 3-7, i direktiv 2020/1057, sammenholdt med 7.-13. betragtning til dette direktiv, der fastsætter særlige regler om udstationering af førere i den internationale vejtransportsektor, skal forkastes.
2) Anbringenderne om EU-lovgivers undersøgelse af forholdsmæssigheden
i) Parternes argumenter
1008.
Alle seks medlemsstater, der har anfægtet direktiv 2020/1057, har anfægtet EU-lovgivers undersøgelse af forholdsmæssigheden og navnlig den manglende konsekvensanalyse vedrørende den endelige version af de bestemmelser, der fastsætter særlige regler om udstationering af førere i vejtransportsektoren i nævnte direktivs artikel 1, stk. 3-7.
1009.
Republikken Litauen har gjort gældende, at vedtagelsen af artikel 1, stk. 3 og 7, i direktiv 2020/1057 er behæftet med en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, for så vidt som der ikke blev foretaget en behørig vurdering af virkningerne af disse bestemmelser. Denne medlemsstat har i denne henseende henvist til artikel 11, stk. 3, TEU, artikel 2 og 5 i protokol (nr. 2) om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet samt den interinstitutionelle aftale.
1010.
I forslaget til direktivet om udstationering foreslog Kommissionen blandt de mest relevante kriterier vedrørende udstationering af arbejdstagere varigheden af opholdet i en anden medlemsstat. Parlamentet og Rådet tillagde imidlertid transportens art vægt, idet de således foreslog kriterier, der i det væsentlige er nye og følgelig i væsentlig grad ændrede selve kernen i de pågældende bestemmelser. Nævnte institutioner skulle følgelig have foretaget en konsekvensanalyse og anført grundene til, at de nye foreslåede kriterier var en bedre egnet foranstaltning end den, der fremgik af forslaget til direktivet.
1011.
I det foreliggende tilfælde var der ingen objektive grunde til ikke at foretage en konsekvensanalyse og til, at EU-institutionerne ikke begrundede deres beslutning om ikke at foretage en sådan analyse. Republikken Litauen har i denne henseende fremhævet, at denne medlemsstat ikke har anfægtet de pågældende bestemmelser, fordi EU-lovgiver ikke foretog en supplerende konsekvensanalyse, men fordi disse bestemmelsers konsekvenser overhovedet ikke er blevet undersøgt.
1012.
Ifølge Republikken Litauen kan konsekvensanalysers egnethed og nødvendighed ikke fortolkes således, at de henhører under en absolut subjektiv vurdering, der udelukkende afhænger af EU-lovgivers hensigter. Denne vurdering skal tværtimod støttes på de foreliggende objektive oplysninger, eftersom dette er den eneste måde til at sikre, at EU-lovgiver ikke misbruger sin skønsbeføjelse.
1013.
Republikken Bulgarien og Republikken Cypern har gjort gældende, at Parlamentet og Rådet tilsidesatte proportionalitetsprincippet ved at vedtage den hybride model, uden at der forelå nogen konsekvensanalyse. Disse to institutioner rådede nemlig hverken over en konsekvensanalyse, selv om medlemsstaterne flere gange anmodede om en sådan analyse, eller over nogen anden oplysning, som kunne bekræfte, at foranstaltningen var forholdsmæssig. Kommissionens oprindelige forslag til direktivet om udstationering foreskrev en grundlæggende anderledes fremgangsmåde vedrørende udstationering af arbejdstagere.
1014.
Rumænien har gjort gældende, at i det foreliggende tilfælde havde løsningen, der bestod i at anvende kriteriet om transporttypen til at identificere de tilfælde, hvori der var foretaget gennemførelse af udstationeringsordningen på transportområdet, ikke været genstand for Kommissionens konsekvensanalyse og var ikke støttet på en rapport, analyse eller videnskabelige oplysninger. Der blev hverken meddelt eller drøftet nogen rapport eller analyse af denne type under forhandlingerne.
1015.
Rumænien har anført, at EU-lovgiver med henblik på at overholde proportionalitetsprincippet skulle have støttet sit lovgivningsmæssige valg på analyser, rapporter og vurderinger, der specifikt vedrørte fastlæggelsen af de betingelser, hvorunder førerne kan anvende udstationeringsordningen på vejtransportområdet, herunder det valgte kriterium om transporttypen, for så vidt som sådanne dokumenter, der udelukkende analyserer behovet for et lovgivningsmæssigt indgreb på området for udstationering, er utilstrækkelige. Identifikationen af de nødvendige og egnede løsninger til bekæmpelse af de konstaterede mangler kunne nemlig ikke udelukkende støttes på en vurdering af den allerede eksisterende situation på transportmarkedet. Der skal ligeledes foretages en reel og udtømmende vurdering af de forventede følger af de påtænkte foranstaltninger.
1016.
I denne forbindelse er videnskabelige vurderinger og oplysninger så meget desto vigtigere, henset til de særlige forhold på området og vanskelighederne ved at påvise en tilstrækkelig forbindelse til værtsmedlemsstaten. Medlovgiverne kunne endvidere i overensstemmelse med punkt 15 i den interinstitutionelle aftale have foretaget konsekvensanalyser af deres væsentlige ændringer af Kommissionens forslag, herunder det nye kriterium om identifikation af tilfælde med udstationering på transportområdet. I denne henseende afhjælper den omstændighed alene, at lovgivers tilgang ifølge Kommissionen sikrede det samme formål som denne institutions forslag, ikke fraværet af en konsekvensanalyse, som skulle have været foretaget. Det formål, der forfølges med en lovgivningsmæssig EU-retsakt, er en anden problemstilling end tilstræbelsen af foranstaltninger, der er egnede til at virkeliggøre nævnte formål, og vurderingen af de virkninger, som sådanne foranstaltninger kan have.
1017.
Ungarn har gjort gældende, at den manglende konsekvensanalyse med hensyn til den ved artikel 1, stk. 6, i direktiv 2020/1057 regulerede udstationering som led i kombineret transport udgør et åbenbart urigtigt skøn fra EU-lovgivers side og en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet. Kommissionens forslag til direktivet om udstationering vedrørte ikke kombineret transport, og reglerne herom blev indført efter aftale mellem Rådet og Parlamentet, uden at disse institutioner undersøgte disse reglers indvirkning på intermodal godstransport. I sin meddelelse af 15. april 2020 (
583
) anførte Kommissionen endvidere, at de restriktioner, der fandt anvendelse på kombineret transport, bl.a. skabte et problem, fordi disse restriktioner kunne reducere effektiviteten af støtten til multimodal godstransport.
1018.
Republikken Polen har ligeledes anført, at konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold med hensyn til virkningerne af bestemmelserne i artikel 1, stk. 3, 4, 6 og 7, i direktiv 2020/1057, som denne medlemsstat har anfægtet, angik foranstaltninger støttet på et tidsmæssigt kriterie. Der er derimod ikke foretaget en vurdering af de foranstaltninger, der i sidste ende blev vedtaget. Det er følgelig denne medlemsstats opfattelse, at det ikke kan lægges til grund, at EU-lovgivers afgørelser er støttet på objektive oplysninger, og at denne lovgiver kunne analysere konsekvenserne heraf rationelt.
1019.
Republikken Polen har anført, at EU-lovgiver i det foreliggende tilfælde ikke befandt sig i en særlig situation, der krævede, at der blev givet afkald på en supplerende konsekvensanalyse, og at denne lovgiver ikke rådede over tilstrækkelige oplysninger, som gjorde det muligt for den at vurdere, om de foranstaltninger, der er vedtaget, er forholdsmæssige. Der er ingen tegn på, at Rådet og Parlamentet rådede over de nødvendige oplysninger, der gjorde det muligt at vurdere de anfægtede bestemmelsers virkning på miljøet, på de forskellige transportvirksomheders økonomiske situation og på vejtransportsektoren som helhed.
1020.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at alle disse anbringender forkastes.
ii) Bedømmelse
– Indledende bemærkninger
1021.
Som jeg har påpeget i punkt 61 i nærværende forslag til afgørelse, skal jeg indledningsvis erindre om, at det fremgår af retspraksis, at spørgsmålet, om lovgiver har taget hensyn til alle relevante forhold og omstændigheder angående den situation, som retsakten har til formål at regulere, og om lovgiver skulle foretage eller supplere konsekvensanalysen, henhører under proportionalitetsprincippet. Det følger heraf, at det af Republikken Litauen fremsatte anbringende om tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter reelt tilsigter at gøre en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet gældende, og at det følgelig skal undersøges som led i analysen af anbringenderne om tilsidesættelsen af dette princip.
1022.
Det skal i det foreliggende tilfælde dernæst påpeges, at det står fast, at EU-lovgiver faktisk rådede over en konsekvensanalyse ved vedtagelsen af direktiv 2020/1057, og at denne konsekvensanalyse omfattede indførelsen af bestemmelser, der fastsætter særlige regler om udstationering af førere i vejtransportsektoren (
584
). Det af Kommissionen vedtagne forslag til direktivet om udstationering indeholdt således i artikel 2 bestemmelser om indførelse af særlige regler for udstationering af førere i denne sektor.
1023.
I den endelige version af disse bestemmelser – herunder artikel 1, stk. 3-7, i direktiv 2020/1057, der et genstand for disse søgsmål – vedtog EU-lovgiver imidlertid regler, som var anderledes end bestemmelserne i Kommissionens forslag til direktivet om udstationering. Det står i denne henseende ligeledes fast, at den endelige version af disse bestemmelser ikke var genstand for en specifik, supplerende konsekvensanalyse.
1024.
I forslaget til direktivet om udstationering, og konkret i dets artikel 2, stk. 2 (
585
), foreslog Kommissionen nærmere bestemt en ordning, under hvilken og med udgangspunkt i, at direktiv 96/71 fandt anvendelse på vejtransportsektoren, to af de ni elementer i værtsmedlemsstatens ansættelses- og arbejdsvilkår, som er opregnet i artikel 3, stk. 1, i nævnte direktiv 96/71 (
586
) – nemlig det mindste antal betalte feriedage pr. år og aflønningen – ikke ville finde anvendelse på udstationeringer på mindre end tre dage om måneden, når førerne udfører international transport som omhandlet i forordning nr. 1072/2009 og nr. 1073/2009.
1025.
Det fremgår af nævnte forslag, at perioder på mindre end tre dage imidlertid fortsat ville udgøre en udstationering, på hvilken de øvrige syv elementer, der er opregnet i artikel 3, stk. 1, i direktiv 96/71, ville finde anvendelse, og navnlig de administrative krav, herunder indgivelsen af en udstationeringserklæring forud for udstationeringen.
1026.
Eftersom cabotagekørsel er udelukket fra begrebet »international transport«, idet hele transporten udføres i værtsmedlemsstaten, skulle disse transporter efter Kommissionens forslag være fuldt ud omfattet af udstationeringsreglerne i direktiv 96/71. Ifølge nævnte forslag skulle den mindsteløn og det mindste antal betalte feriedage pr. år, som gjaldt i værtsmedlemsstaten, dermed finde anvendelse på cabotagekørsel uanset hyppigheden og varigheden af de operationer, som føreren udfører.
1027.
For det første fremgår det af analysen af den specifikke lovgivning vedrørende udstationering af førere, der var indeholdt i Kommissionens forslag, at dette forslag benyttede et andet kriterium end direktiv 2020/1057 med henblik på at fastlægge de regler, der fandt anvendelse på udstationering af førere i vejtransportsektoren. Mens forslaget til direktivet anvendte et tidsmæssigt kriterium støttet på varigheden af udstationeringen, henviser direktiv 2020/1057 ikke til varigheden, men anvender et kriterie, der er alene er baseret på typen af transport.
1028.
For det andet ville enhver international transport ifølge Kommissionens forslag til direktivet om udstationering have givet anledning til udstationering, mens direktiv 2020/1057, således som det følger af punkt 846-859 ovenfor, udelukker selve eksistensen af udstationering og dermed anvendelsen af udstationeringsreglerne på bestemte typer transport (nemlig bilaterale transporter, transit og visse tredjelandstransporter knyttet til en bilateral transport samt vejstrækningen som led i en kombineret transport i medfør af nævnte direktivs artikel 1, stk. 6). I medfør af det ovennævnte tidsmæssige kriterium var det udelukkende værtsmedlemsstatens lovgivning om det mindste antal betalte feriedage pr. år og aflønningen – ovennævnte to af de ni elementer, der er opregnet i artikel 3, stk. 1, i direktiv 96/71 – som ikke ville finde anvendelse, hvis udstationeringsperioden var højst tre dage (
587
). Alle øvrige syv elementer, der er opregnet i nævnte stykke, ville blive anvendt på alle international transporter.
1029.
For det tredje foreskrev såvel Kommissionens forslag til direktivet om udstationering som den endelige version af direktiv 2020/1057 med hensyn til cabotagekørsel, at den lovgivning om udstationering, der er fastsat i direktiv 96/71, fuldt ud ville finde anvendelse. For denne type af transport er der med hensyn til udstationering således ingen forskel mellem lovgivningen i forslaget til direktivet om udstationering og den, der blev vedtaget i den endelige version af direktiv 2020/1057.
– Fraværet af en supplerende konsekvensanalyse vedrørende den endelige version af bestemmelserne om udstationering af førere i direktiv 2020/1057
1030.
Det er i den sammenhæng, der er anført i de foregående punkter, at det i lyset af de sagsøgende medlemsstaters klagepunkter og anbringender samt den retspraksis, der er nævnt i punkt 71-74 i nærværende forslag til afgørelse, skal vurderes, om EU-lovgiver i det foreliggende tilfælde har tilsidesat proportionalitetsprincippet, eftersom der ikke blev foretaget en supplerende konsekvensanalyse af den endelige version af bestemmelserne vedrørende de særlige regler for udstationering af førere i vejtransportsektoren, som i sidste ende blev valgt i direktiv 2020/1057.
1031.
Efter min opfattelse skal de klagepunkter, som Republikken Litauen og Republikken Polen – de eneste medlemsstater, der har anfægtet artikel 1, stk. 7, i direktiv 2020/1057 – har fremført om, at EU-lovgiver ikke foretog en konsekvensanalyse med hensyn til cabotagekørsel og ikke rådede over de oplysninger, der var nødvendige for at kunne vurdere nævnte bestemmelses virkninger, forkastes. Som jeg har nævnt i punkt 1029 ovenfor, er der med hensyn til denne type af transport nemlig ingen forskelle mellem den i Kommissionens forslag til direktivet om udstationering indeholdte lovgivning om udstationering af førere, hvilket forslag var støttet på konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, og den lovgivning, der i sidste ende blev valgt i direktiv 2020/1057. På denne baggrund kan de nævnte to medlemsstater ikke påberåbe sig undladelsen af at supplere konsekvensanalysen for så vidt angår cabotagekørsel.
1032.
Det skal dernæst efterprøves, om EU-lovgiver havde pligt til at foretage en supplerende konsekvensanalyse, fordi der i den endelige udgave af direktiv 2020/1057, således som jeg påpeget i punkt 1027 ovenfor, i sidste ende blev valgt et andet kriterium end i forslaget til direktivet om udstationering med henblik på at fastlægge de regler, der finder anvendelse, om udstationering af førere i vejtransportsektoren. I så fald tilsidesatte denne lovgiver proportionalitetsprincippet ved at vedtage nævnte direktiv uden en sådan supplerende konsekvensanalyse.
1033.
Jeg skal i denne henseende indledningsvis erindre om, at det, således som jeg har påpeget i punkt 66 og 70 ovenfor, fremgår af retspraksis, at en konsekvensanalyse, som Kommissionen har foretaget, hverken er bindende for Parlamentet eller Rådet. Det følger endvidere af Domstolens praksis, at Parlamentet og Rådet som medlovgivere i henhold til artikel 294 TEUF inden for de grænser, der er pålagt under overholdelse Kommissionens initiativret, frit kan anlægge en anden vurdering af situationen end den af sidstnævnte institution anlagte og dermed indtage et andet politisk standpunkt i forbindelse med proceduren for vedtagelse af en lovgivningsmæssig EU-retsakt. Det følger heraf, at når Parlamentet og Rådet ved afvigelse fra Kommissionens forslag og den konsekvensanalyse, der ligger til grund herfor, ændrer væsentlige elementer i forslaget, medfører den omstændighed, at de ikke har ajourført konsekvensanalysen, ikke automatisk og nødvendigvis, at den vedtagne EU-lovgivning er ugyldig. Dette bekræftes i øvrigt af punkt 15 i den interinstitutionelle aftale, hvoraf det, som jeg har erindret om i punkt 66 ovenfor, fremgår, at Parlamentet og Rådet selv vil foretage konsekvensanalyser i forbindelse med deres væsentlige ændringer af Kommissionens forslag, når de mener, at dette er hensigtsmæssigt og nødvendigt (
588
).
1034.
Som jeg har påpeget i punkt 71 ovenfor, forudsætter EU-lovgivers faktiske udøvelse af skønsbeføjelserne, at alle relevante forhold og omstændigheder angående den situation, som retsakten har til formål at regulere, tages i betragtning.
1035.
De sagsøgende medlemsstater har i det væsentlige gjort gældende, at lovgiver skulle have foretaget en konsekvensanalyse for at vurdere hensigtsmæssigheden af det nye kriterium, der i sidste ende blev valgt, baseret på typen af transport samt for at vurdere de forventede virkninger af de påtænkte foranstaltninger ved anvendelsen af dette nye kriterium.
1036.
For det første er det med hensyn til det eventuelle behov for en supplerende konsekvensanalyse med henblik på at vurdere hensigtsmæssigheden af det nye kriterium ikke min opfattelse, at EU-lovgiver i det foreliggende tilfælde var forpligtet til at foretage en sådan supplerende analyse i denne henseende.
1037.
Som det fremgår af punkt 42 og 953 i nærværende forslag til afgørelse, havde EU-lovgiver med henblik på vedtagelsen af særlige regler om udstationering af førere i vejtransportsektoren nemlig en vid skønsmargen til at træffe det politiske valg, som gjorde det muligt at afveje de forskellige foreliggende formål og interesser, bl.a. for at fastlægge en balance mellem den sociale beskyttelse af førerne og transportvirksomhedernes frie levering af grænseoverskridende transporttjenester. Som led heri havde denne lovgiver således ligeledes en vid skønsmargen ved valget af det kriterium, som nævnte lovgiver fandt bedst egnet med henblik herpå, og i medfør af hvilket det i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i punkt 872 ff. i nærværende forslag til afgørelse, ville være muligt at fastlægge en »tilstrækkelig forbindelse« til den pågældende medlemsstats område, således at det kunne afgøres, om der foreligger udstationering af en fører.
1038.
Det fremgår af punkt 967-996 ovenfor, at kriteriet baseret på typen af transport ikke er åbenbart uegnet til at fastlægge en sådan »tilstrækkelig forbindelse« og til at nå de formål, der forfølges med direktiv 2020/1057.
1039.
Jeg skal desuden erindre om, at Kommissionens forslag til direktivet om udstationering ved udtrykkeligt at udelukke cabotagekørsel fra anvendelsen af de specifikke regler om udstationering af førere i vejtransportsektoren selv sondrede mellem typer af transport med henblik på anvendelsen af disse regler. Det kriterium baseret på typen af transport, som er valgt i direktiv 2020/1057, er således ikke så nyt i forhold til forslaget til direktivet, som disse medlemsstater har gjort gældende.
1040.
For det andet skal det med hensyn til det eventuelle behov for en supplerende konsekvensanalyse med henblik på at vurdere de forventede virkninger af de påtænkte foranstaltninger ved anvendelsen af dette nye kriterium indledningsvis påpeges, at konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold i modsætning til, hvad visse medlemsstater har gjort gældende, indeholdt en analyse, som ikke blot forklarede, hvorfor Kommissionens lovgivningsinitiativ var nødvendigt. Denne konsekvensanalyse indeholdt derimod ligeledes beregninger og skøn over den kvantitative indvirkning på omkostningerne af Kommissionens forslag støttet på det tidsmæssige kriterium, og nærmere bestemt den varighed af udstationeringen på tre dage, som er omtalt i punkt 1024, 1025 og 1027 ovenfor (
589
). I nævnte konsekvensanalyse sondredes navnlig mellem »administrative omkostninger«, såsom omkostningerne til udstationeringserklæringerne, og »overholdelsesomkostningerne«, såsom omkostninger som følge af behovet for at betale den løn, der finder anvendelse i værtsmedlemsstaten (
590
).
1041.
Disse beregninger og skøn, som fremgår af konsekvensanalysen, var baseret på et økonomisk referencescenarie, hvor alle grænseoverskridende transporter (herunder bilaterale transporter, transit og alle tredjelandstransporter) i medfør af en lovgivning som den i forslaget til direktivet om udstationering fastsatte ud fra et retligt perspektiv ville blive behandlet ensartet og henhøre under direktiv 96/71. Som påpeget i punkt 1028 ovenfor valgte forslaget til direktivet om udstationering således en ordning, hvori alle internationale transporter gav anledning til udstationering.
1042.
I forhold til dette referencescenarie, der blev taget i betragtning i konsekvensanalysen, synes nedsættelsen af de administrative omkostninger at være grundlæggende forbundet med de foranstaltninger, som ved fravigelse af direktiv 2014/67 nedsætter de administrative krav med hensyn til udstationering af førere og gør det lettere at håndtere udstationeringserklæringerne (
591
). Disse foranstaltninger var indeholdt i forslaget til direktivet (
592
) og er i det væsentlige gengivet i direktiv 2020/1057 (
593
). Som Rådet har gjort gældende, gjorde anvendelsen af det i nævnte direktiv fastsatte informationssystem for det indre marked det endda muligt at reducere de administrative omkostninger yderligere i forhold til det system, der var foreskrevet i Kommissionens forslag til direktivet om udstationering (
594
).
1043.
Som jeg har påpeget i punkt 1028 ovenfor, har EU-lovgiver i det system, der er fastsat i direktiv 2020/1057, i medfør af kriteriet baseret på typen af transport fuldstændigt udelukket flere typer international transport fra anvendelsen af udstationeringsordningen i direktiv 96/71 og de administrative krav i direktiv 2014/67. Disse udelukkelser betyder, at administrative omkostninger og overholdelsesomkostninger som følge af anvendelsen af udstationeringsordningen ikke længere vil opstå for disse typer international transport. Navnlig er en udstationeringserklæring for denne type internationale transporter på ingen måde længere nødvendig, og desuden opstår der ikke andre overholdelsesomkostninger, eftersom værtslandets lovgivning under ingen omstændigheder finder anvendelse på disse internationale transporter.
1044.
Med hensyn til disse typer transport (nævnt i punkt 1028 ovenfor) giver direktiv 2020/1057 utvivlsomt anledning til en fuldstændig nedsættelse af omkostningerne til udstationering i forhold til Kommissionens forslag til direktivet om udstationering, som foreskrev, at hele den internationale transport og således alle disse transporter, der nu er udelukket inden for rammerne af direktiv 2020/1057, ville give anledning til udstationering, og som blot undtog transporter af kortere varighed end en bestemt tærskel fra visse af de regler, der finder anvendelse på udstationerede arbejdstagere.
1045.
Med hensyn til tredjelandstransport, som ikke er knyttet til en bilateral operation, giver den omstændighed, at direktiv 2020/1057, når der foreligger en udstationering på maksimalt tre dage, ikke længere som i Kommissionens forslag til direktivet om udstationering foreskriver en undtagelse fra anvendelsen af værtsmedlemsstatens lovgivning om det mindste antal betalte feriedage pr. år og aflønningen, i visse tilfælde anledning til en stigning i omkostningerne, bl.a. overholdelsesomkostningerne, i forhold til det system, der var fastsat i Kommissionens forslag til direktivet om udstationering (
595
).
1046.
De sagsøgende medlemsstater har imidlertid ikke fremlagt nogen oplysning – endsige fremført noget argument – som på nogen måde kan godtgøre, at en eventuel stigning i omkostningerne for denne type transport kunne have opvejet eller kompenseret for den nedsættelse af omkostningerne, der er nævnt i punkt 1044 ovenfor, som følge af anvendelsen af direktiv 2020/1057 på de øvrige typer transport, og at der dermed ville være risiko for, at ulemperne som følge af EU-lovgivers lovgivningsmæssige valg var uforholdsmæssige i forhold til fordelene herved (
596
), således at en supplerende konsekvensanalyse i denne henseende var påkrævet.
1047.
EU-institutionerne har i øvrigt henvist til en række offentligt tilgængelige dokumenter og oplysninger, såsom disse medlemsstaters data offentliggjort af Eurostat, der som supplement til konsekvensanalysen gjorde det muligt at vurdere virkningerne og omkostningerne som følge af anvendelsen af de regler, der er fastsat i direktiv 2020/1057 – herunder skøn over andelen af varer, der vil være genstand for bilaterale operationer eller tredjelandstransport – eller gjorde det muligt at vurdere lønforskellene mellem forskellige medlemsstater (
597
).
1048.
Hvad nærmere bestemt angår den angivelige mangel på konsekvensanalyse i forhold til de regler om udstationering i kombineret transport, som er indeholdt i artikel 1, stk. 6, i direktiv 2020/1057, og som søgsmålene anlagt af Ungarn, Rumænien og Republikken Polen vedrører, skal det indledningsvis påpeges, at lovgivningen i Kommissionens forslag til direktivet om udstationering ikke omfattede specifikke regler om kombineret transport.
1049.
Det fremgår imidlertid af sagsakterne, at Kommissionen under lovgivningsprocessen efter spørgsmål stillet af delegationerne i Rådet præciserede, at »de indledende eller afsluttende vejstrækninger, der er en integreret del af en kombineret transport, kan anses for at være en international transport som omhandlet i artikel 2, stk. 2, i forslaget [til direktivet om udstationering]. Med henblik på at sikre tilstrækkelig juridisk klarhed skal det imidlertid ydermere præciseres, hvorledes vejstrækningen i en kombineret transport skal behandles inden for rammerne af en lex specialis om udstationering i vejtransportsektoren« (
598
).
1050.
Det følger af Kommissionens afklaring, at disse strækninger henhørte under de udstationeringsregler, der var fastsat i forslaget til direktivet om udstationering. Det følger endvidere heraf, at nævnte indledende eller afsluttende vejstrækninger i en kombineret transport, der isoleret set bestod af bilaterale transporter, i ordningen i forslaget til direktivet om udstationering således ville blive betragtet som alle de øvrige transporter, der, som det fremgår af punkt 1024, 1025 og 1028 ovenfor, ville give anledning til udstationering, som led i hvilken alene værtsmedlemsstatens lovgivning om det mindste antal betalte feriedage pr. år og aflønningen ikke ville finde anvendelse på en udstationering på maksimalt tre dage.
1051.
Eftersom artikel 1, stk. 6, i direktiv 2020/1057 nu fuldstændigt udelukker, at der foreligger udstationering for indledende eller afsluttende vejstrækninger i en kombineret transport, der isoleret set består af bilaterale transporter, ligesom de øvrige typer af transport (nævnt i punkt 1028 ovenfor), giver direktiv 2020/1057 ligeledes anledning til en fuldstændig nedsættelse af omkostningerne til udstationeringen i forhold til den lovgivning, der var indeholdt i Kommissionens forslag til direktivet om udstationering. For så vidt som der ikke længere foreligger udstationering for denne type transport, er der heller ikke omkostninger knyttet til udstationering. På denne baggrund kan det ikke gøres gældende, at EU-lovgiver tilsidesatte proportionalitetsprincippet ved ikke at foretage en supplerende specifik konsekvensanalyse for nævnte type transport.
1052.
Parlamentet og Rådet har desuden gjort gældende, at der forelå mange oplysninger om kombineret transport fra det lovforberedende arbejde til de foreslåede ændringer til direktiv 92/106/EØF, herunder konsekvensanalysen vedrørende ændringen af nævnte direktiv (
599
) samt andre relevante dokumenter (
600
).
1053.
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at Parlamentet og Rådet ikke tilsidesatte proportionalitetsprincippet ved ikke at foretage en supplerende konsekvensanalyse for den endelige udgave af reglerne om udstationering af førere i direktiv 2020/1057, idet lovgiver rådede over tilstrækkelige oplysninger til at vurdere de ændringer, der var indført ved det anfægtede direktiv, i forhold til Kommissionens oprindelige konsekvensanalyse såvel som til at vurdere foranstaltningernes sandsynlige konsekvenser.
1054.
Det er følgelig min opfattelse, at anbringenderne om EU-lovgivers undersøgelse af forholdsmæssigheden og dermed alle anbringenderne om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet skal forkastes.
f)
Tilsidesættelse af artikel 90 TEUF (sammenholdt med artikel 3, stk. 3, TEU), artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF
1) Parternes argumenter
1055.
Republikken Bulgarien, Rumænien, Republikken Cypern og Republikken Polen har fremsat flere anbringender, hvorved de har gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 90 TEUF (sammenholdt med artikel 3, stk. 3, TEU), artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF.
1056.
Republikken Bulgarien og Republikken Cypern har gjort gældende, at det anfægtede direktiv er i strid med artikel 91, stk. 2, TEUF, artikel 90 TEUF, sammenholdt med artikel 3, stk. 3, TEU, og artikel 94 TEUF på grund af de skadelige virkninger, der følger af dette direktiv for levestandarden og beskæftigelsen i Bulgarien og Cypern, generelt for medlemsstaterne i EU’s periferi samt for transportvirksomhedernes økonomiske situation. Navnlig gør anvendelsen af udstationeringsreglerne det umuligt at foretage tredjelandstransport. Der vil ligeledes være en negativ virkning på miljøet samt øget trafikbelastning. Der blev imidlertid ikke gennemført nogen konsekvensanalyse af den hybride model, og der blev hverken foretaget en høring herom af Det Europæiske Regionsudvalg eller Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg.
1057.
Rumænien har ligeledes udtrykt tvivl om, hvorvidt den første mobilitetspakke er forenelig med artikel 94 TEUF og formålene fastsat i artikel 91, stk. 2, TEUF, for så vidt som disse foranstaltninger påvirker konkurrenceevnen for erhvervsdrivende i EU’s periferi. Rumænien har anført, at der ikke kan foreligge en egentlig social beskyttelse, hvis disse erhvervsdrivende fortrænges fra markedet. Den sociale beskyttelse skal ledsages af foranstaltninger, der er egnede til at støtte den frie udveksling af tjenesteydelser.
1058.
For det første har Republikken Polen gjort gældende, at EU-lovgiver tilsidesatte artikel 91, stk. 2, TEUF ved at vælge et vilkårligt kriterium for anvendelsen af udstationeringsreglerne på transport, eftersom denne lovgiver ikke tog hensyn til den omstændighed, at dette kriterium i alvorlig grad kan påvirke levestandarden og beskæftigelsen i visse områder samt udnyttelsen af transportmateriellet. Selv om EU-lovgiver har en vid skønsbeføjelse, indebærer dette ikke, at forpligtelsen til at tage hensyn til bestemte virkninger er begrænset til at få kendskab hertil. Ifølge deres fortolkning har EU-lovgiver ret til at vedtage enhver form for lovgivning, hvilket er i strid med Domstolens faste praksis. Ved vedtagelsen af de anfægtede bestemmelser tog lovgiver navnlig ikke hensyn til virkningen af det øgede antal tomkørsler for køretøjer, der i øvrigt bidrog til cabotagekørsel og tredjelandstransport. Den økonomiske begrundelse for at anvende køretøjerne til tredjelandstransport var i øvrigt baseret på den omstændighed, at transportvirksomhederne under hensyntagen til det geografiske perspektiv fleksibelt kan imødegå udviklingen i behovene på transportområdet, hvorved de mindsker antallet af tomkørsler og undgår ineffektiv ventetid hvad angår ny godstransport mod etableringsstaten. Cabotagekørsel har tilsvarende egenskaber med hensyn til transportens effektivitet.
1059.
De begrænsninger med hensyn til udførelsen af cabotagekørsel og tredjelandstransport, som de af Republikken Polen anfægtede bestemmelser i direktiv 2020/1057 skaber, kan betyde, at transportvirksomheder trækker sig fra markedet, idet disse virksomheder ikke vil kunne udøve deres aktiviteter rentabelt som led i en model for transporttjenester, der indebærer transporttjenester med dårligere resultater. Disse konsekvenser mærkes særligt af transportvirksomhederne beliggende i medlemsstaterne i periferien, hvis aktiviteter hovedsageligt er støttet på cabotagekørsel og tredjelandstransport.
1060.
Konsekvensanalysen er afgrænset til en overfladisk vurdering af de anfægtede bestemmelsers indvirkning på beskæftigelsesniveauet i visse områder og vedrører under alle omstændigheder anvendelsen af et tidsmæssigt kriterium med henblik på anvendelsen af udstationeringsreglerne, som er anderledes end det kriterie, der i sidste ende blev valgt i det anfægtede direktiv, som ikke har de samme virkninger på markederne i medlemsstaterne i periferien. Stigningen i vejtrafikken vil ligeledes have negative konsekvenser for levestandarden i områder tæt på de væsentligste transportknudepunkter. Der skal i denne forbindelse navnlig erindres om den risiko, som de indførte ændringer indebærer for trafiksikkerheden.
1061.
For det andet har Republikken Polen gjort gældende, at EU-lovgiver ved at vedtage de anfægtede bestemmelser ikke tog hensyn til transportvirksomhedernes økonomiske situation, hvorved lovgiver tilsidesatte artikel 94 TEUF. I det foreliggende tilfælde tog konsekvensanalysen i modsætning til, hvad denne bestemmelse foreskriver, ikke hensyn til den økonomiske situation for transportvirksomheder fra medlemsstater i periferien, som har et lavere økonomisk udviklingsniveau, hvis aktiviteter med hensyn til international vejtransport i højere grad er koncentreret om cabotagekørsel og tredjelandstransport. De yderligere omkostninger, som transportvirksomheder fra medlemsstater beliggende i periferien skal afholde som følge af anvendelsen af udstationeringsreglerne, stiller disse aktører i en mindre gunstig situation end konkurrerende virksomheder beliggende i EU’s geografiske centrum.
1062.
Det forhold, at de anfægtede bestemmelser blev vedtaget i en periode med alvorlige økonomiske forstyrrelser som følge af covid-19-pandemien, viser endvidere, at der ikke blev taget hensyn til transportvirksomhedernes økonomiske situation. Pandemiens økonomiske virkninger mærkedes nemlig især i transportsektoren, som var særligt udsat for ikke alene den mindre efterspørgsel i international handel, men ligeledes for de restriktioner for krydsning af de indre grænser, som forskellige medlemsstater indførte. Disse virkninger var allerede til stede under udarbejdelsen af direktiv 2020/1057.
1063.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at alle disse anbringender skal forkastes.
2) Bedømmelse
1064.
Med hensyn til rækkevidden af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF henviser jeg til betragtningerne i punkt 281-293 ovenfor, hvoraf fremgår, at disse to bestemmelser fastsætter simple forpligtelser til at tage »hensyn til« forhold, og at de således ikke har absolut værdi.
1065.
Efter min opfattelse er de argumenter, som Republikken Bulgarien, Republikken Cypern, Rumænien og Republikken Polen har fremført inden for rammerne af disse anbringender, dækket af mine betragtninger som led i analysen af anbringenderne om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, herunder betragtningerne om den angivelige undladelse af at supplere konsekvensanalysen, samt af betragtningerne som led i behandlingen af anbringenderne om tilsidesættelse af de EU-retlige bestemmelser på miljøområdet.
1066.
Endelig henviser jeg hvad angår Republikken Polens argumenter om covid-19-pandemien til betragtningerne i punkt 306 ovenfor.
1067.
Det er på denne baggrund min opfattelse, at anbringenderne om tilsidesættelse af artikel 90 TEUF (sammenholdt med artikel 3, stk. 3, TEU), artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF skal forkastes.
g)
Tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet
1) Parternes argumenter
1068.
Republikken Litauen har gjort gældende, at artikel 1, stk. 3 og 7, i direktiv 2020/1057 er i strid med ligebehandlingsprincippet, sådan som det følger af Domstolens praksis og af chartrets artikel 20, eftersom disse bestemmelser for arbejdstagerne indfører regler og forskellige sociale garantier, som alene er fastlagt på grundlag af arten af den internationale transport (bilateral eller ikkebilateral), selv om selve arbejdet ikke har samme karakter. Sondringen mellem disse transporter giver anledning til forskellige lønstandarder for arbejdstagere, som er ansat af samme virksomhed, og som udfører samme arbejde. Ensartede situationer behandles således forskelligt uden en objektiv begrundelse.
1069.
Republikken Litauen har anført, at såfremt en fører transporterer varer fra Vilnius til Paris over Warszawa og Berlin, finder reglerne om udstationering af arbejdstagere ikke anvendelse. Derimod anses en anden fører (som er på vej til samme bestemmelsessted, nemlig Paris, men som foretager andre transporter, idet vedkommende indledningsvis leverer varer til Warszawa og dernæst til Berlin, hvorefter den pågældende fortsætter turen til Paris) allerede for at være udstationeret arbejdstager for den del af turen, der går fra Warszawa til Berlin, og for den del heraf, der går fra Berlin til Paris.
1070.
Efter Republikken Litauens opfattelse er Rådets og Parlamentets synspunkt om, at bilaterale og grænseoverskridende transporter ikke er ensartede og skaber forskellige forbindelser til henholdsvis arbejdstageren og den medlemsstat, hvor transporten udføres, irrationel. Republikken Litauen har anført, at selv om de kriterier, der ligger til grund for artikel 1, stk. 3 og 7, i direktiv 2020/1057, umiddelbart er støttet på objektive grunde, er de skabt helt kunstigt, idet kriterierne ikke har nogen forbindelse til transporters virkelighed og dermed er ubegrundede. Førerne udfører i praksis et identisk arbejde, men behandles meget forskelligt. De sondringskriterier, som EU-lovgiver har fastlagt i bl.a. artikel 1, stk. 3 og 7, i direktiv 2020/1057, skaber kunstige vilkår for førere, der er underlagt forskellige lønninger, selv om den transport, de deltager i, er ensartet. Herved tilsidesættes ligebehandlingsprincippet.
1071.
Republikken Bulgarien og Republikken Cypern har gjort gældende, at den hybride model, der følger af direktiv 2020/1057, er i strid med artikel 18 TEUF, chartrets artikel 20 og 21, artikel 4, stk. 2, TEU og, såfremt Domstolen måtte finde det relevant, artikel 95, stk. 1, TEUF. Denne model bevirker, at ensartede situationer behandles forskelligt. For det første sondres der mellem førere, der udfører international transport, alt efter om der er tale om tredjelandstransport eller bilaterale transporter, og de gives bedre social beskyttelse på grundlag af arbejdsgiverens nationalitet og det sted, hvor transporten udføres, hvorved der skabes en forskelsbehandling mellem førere, der er ansat af samme transportvirksomhed. For det andet sondres der i den hybride model mellem tredjelandstransport og bilateral transport og mellem transportvirksomheder, der udfører begge disse aktiviteter. Transportvirksomheder, der udfører tredjelandstransport, befinder sig i en mindre gunstig situation end dem, der udfører bilateral transport, selv om disse to aktiviteter er to af bestanddelene i international transport og er to meget mobile aktiviteter, hvorfor forbindelsen med værtsmedlemsstaten i begge tilfælde er fuldstændig sammenlignelig. For det tredje bevirker den hybride model, at visse medlemsstater, og dermed de heri hjemmehørende transportvirksomheder, påvirkes væsentligt mere negativt, eftersom transportvirksomhederne i EU-13 næsten udelukkende udfører tredjelandstransport, mens transportvirksomhederne i EU-15 hovedsageligt er aktive inden for bilateral transport. Konsekvensanalysen har allerede bekræftet, at anvendelsen af udstationeringsreglerne vil have væsentligt større økonomisk indvirkning i medlemsstater som Bulgarien. Denne konklusion styrkes med den hybride model, eftersom denne model i modsætning til den, der blev analyseret i konsekvensanalysen, anvendes uden tidsmæssig grænse. Ved at pålægge transportvirksomhederne forskellige løn- og administrationsomkostninger alt efter det land, hvor der foretages pålæsning eller aflæsning, er den hybride model i strid med artikel 95, stk. 1, TEUF, eftersom denne model tilskynder transportvirksomhederne til at opkræve forskellige satser for samme varer på de samme trafikforhold på baggrund af de transporterede varers oprindelses- eller bestemmelsesland.
1072.
Republikken Bulgarien og Republikken Cypern har desuden gjort gældende, at der i direktiv 2020/1057 sondres kunstigt mellem tredjelandstransport uden tilstrækkelig forbindelse til værtsmedlemsstatens område og bilaterale transporter. Disse medlemsstater har afvist de begrundelser, som navnlig Parlamentet har anført i svarskriftet, efter at denne institution havde anerkendt, at en forskellig behandling i visse ensartede tilfælde kunne forekomme, og de har gjort gældende, at forskellene i de økonomiske byrder, der påhviler transportvirksomhederne, er en direkte følge af forskellen på etableringsmedlemsstaterne, hvilket klart udgør forbudt forskelsbehandling. Den hybride models ulige indvirkning ses ligeledes ved den omstændighed, at transportvirksomheder, der hovedsageligt foretager bilateral transport, kan udføre visse tredjelandstransporter uden at underkaste sig udstationeringsreglerne.
1073.
Rumænien har gjort gældende, at artikel 1, stk. 3-6, i direktiv 2020/1057 er i strid med artikel 18 TEUF, og har herved anført, at operatører, der er etableret i EU’s periferi, henset til transportmarkedets opbygning, påvirkes mere af de administrative og finansielle omkostninger som følge af forpligtelserne i de ovennævnte bestemmelser og således afskrækkes fra at udføre operationer, der er omfattet af artikel 1, stk. 3-6, i direktiv 2020/1057. Deres konkurrenceevne fjernes. Disse virkninger skal i øvrigt betragtes som helhed, dvs. ved at kumulere dem med virkningerne af andre foranstaltninger i mobilitetspakken, navnlig vedrørende cabotagekørsel, køretøjernes tilbagevenden hver ottende uge, førernes tilbagevenden hver fjerde uge og forbuddet mod at afholde den regulære ugentlige hviletid i førerhuset. Rumænien har anført, at denne medlemsstat i sine søgsmål anlagt til prøvelse af forordning 2020/1054 og 2020/1055 allerede har anført, at disse foranstaltninger skaber kommercielle hindringer og navnlig skader transportvirksomheder, der er etableret i EU’s periferi, og som afsmittende virkning de arbejdstagere, der arbejder for disse transportvirksomheder. Rumænien har gjort gældende, at situationen for transportvirksomheder i EU’s periferi ikke svarer til »en enkelt medlemsstats særlige situation« som omhandlet i Domstolens praksis, og at EU-lovgiver dermed reelt skulle have taget hensyn til disse transportvirksomheders situation ved vedtagelsen af mobilitetspakken. EU-retten skal tage hensyn til forskellene hvad angår geografi, graden af økonomisk udvikling, markeder og infrastrukturer og tilstræbe en reduktion af misforhold og tage sigte på en mere ensartet fordelingen af indtægter og omkostninger ved at tilhøre Unionen.
1074.
Rumænien har ligeledes udtrykt tvivl om, hvorvidt den første mobilitetspakke er forenelig med artikel 94 TEUF og formålene fastsat i artikel 91, stk. 2, TEUF, for så vidt som disse foranstaltninger påvirker konkurrenceevnen for erhvervsdrivende i EU’s periferi. Rumænien har anført, at der ikke kan foreligge en egentlig social beskyttelse, hvis disse erhvervsdrivende fortrænges fra markedet. Den sociale beskyttelse skal ledsages af foranstaltninger, der er egnede til at støtte den frie udveksling af tjenesteydelser.
1075.
Hvad navnlig angår artikel 1 i direktiv 2020/1057 har Rådet anerkendt, at denne bestemmelse gør det lettere at foretage bilaterale transporter, men ikke tredjelandstransporter, dvs. dem, der udføres af virksomheder i Østeuropa, eftersom disse virksomheder befinder sig uden for det område, hvor den internationale vejtransport er koncentreret i EU. De uforholdsmæssige konsekvenser, som skabes for transportvirksomheder fra blot en del af medlemsstaterne, går klart ud over selve den iboende virkning i den forskellige behandling af hjemmehørende og ikke-hjemmehørende.
1076.
Ungarn har gjort gældende, at artikel 1, stk. 6, i direktiv 2020/1057 er i strid med ligebehandlingsprincippet. Ungarn har anført, at der med hensyn til kombineret transport findes to typer transport, nemlig ledsagede operationer (føreren ledsager køretøjet under hele transportens varighed) og ikke-ledsagede operationer (føreren ledsager alene køretøjet med hensyn til transportens vejsegment).
1077.
Med hensyn til ledsagede operationer har Ungarn gjort gældende, at eftersom føreren er til stede under hele operationen og under hele transportens varighed, kan kombineret transport på ethvert punkt sammenlignes med bilateral transport. Situationernes sammenlignelighed kræver i medfør af ligebehandlingsprincippet, at undtagelsen i artikel 1, stk. 3, i direktiv 2020/1057 gælder for hele operationen, dvs. begge vejstrækninger. Ungarn har anført, at ændringen i transportform ikke begrunder en forskellig behandling og ikke bør have nogen indvirkning på, om udstationeringsreglerne finder anvendelse. Den omstændighed, at EU-lovgiver ikke har villet udvide den undtagelse, der er fastsat for bilaterale godstransporter, til ledsaget kombineret transport, udgør en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet. Ungarn har gjort gældende, at EU-lovgiver kunstigt opdelte kombineret transport i to vejstrækninger (den indledende og den afsluttende vejstrækning), hvoraf den ene ikke opfyldte betingelsen om bilateral transport. Såfremt den kombinerede transport blev indledt i etableringsstaten, er vejstrækningen ikke længere en bilateral transport, og såfremt der er tale om returrejse, er den indledende vejstrækning ikke bilateral transport. EU-lovgiver foretog endvidere ikke en konsekvensanalyse af artikel 1, stk. 6, i direktiv 2020/1057.
1078.
Ungarn har tilføjet, at rækkevidden af artikel 1, stk. 6, i direktiv 2020/1057 er videre end, hvad der er strengt nødvendigt for at nå de af Rådet anførte mål, eftersom denne artikel lader førere, som udfører en bilateral transport ved at ledsage køretøjerne på en ikke-vejgående strækning, være omfattet af anvendelsesområdet for direktivet om udstationering. Artikel 1 i direktiv 92/106 kan fortolkes således, at de to led af det heri fastsatte alternativ ikke nødvendigvis udelukker hinanden, og at begrebet kombineret transport kan omfatte den situation, hvor føreren udfører den indledende og afsluttende vejstrækning. Såfremt det forholder sig således, har Ungarn gjort gældende, at lovgiver skulle have fastsat en undtagelse i direktivet for sådanne tilfælde, og artikel 1, stk. 6, i direktiv 2020/1057 er ulovlig, for så vidt som bestemmelsens rækkevidde er for snæver og i strid med ligebehandlingsprincippet.
1079.
Rådet og Parlamentet har, støttet af de parter, der er interveneret til støtte for disse, gjort gældende, at anbringenderne om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling skal forkastes som ugrundede.
2) Bedømmelse
1080.
Den følgende analyse er underlagt de principper, der er nævnt i punkt 75 ff. i nærværende forslag til afgørelse, og grænserne for domstolsprøvelsen, således som disse er fastlagt af Domstolen og omtalt i punkt 80 ff. i dette forslag til afgørelse.
i) Indledende bemærkninger
1081.
Hvad angår Rumæniens argumenter om artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF skal disse argumenter erklæres irrelevante, for så vidt som de i hvert fald delvist vedrører de øvrige foranstaltninger i mobilitetspakken, idet Rumæniens søgsmål i sag C-542/20 tilsigter annullation af artikel 1, stk. 3-6, i direktiv 2020/1057. Derudover henviser jeg til analysen af direktiv 2020/1057 vedrørende undersøgelsen af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF (
601
).
1082.
Med hensyn til det af Republikken Bulgarien og Republikken Cypern fremførte klagepunkt om en tilsidesættelse af artikel 95, stk. 1, TEUF påpeger jeg indledningsvis i overensstemmelse med det af Rådet anførte, at dette klagepunkt ikke kan tages til følge, eftersom denne artikel forbyder forskelsbehandling, som består i, at en transportvirksomhed for samme varer og samme trafikforhold anvender andre transportpriser og ‑betingelser som følge af de transporterede varers oprindelses- eller bestemmelsesland, at hverken Republikken Bulgarien eller Republikken Cypern har påvist denne virkning af gennemførelsen af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, og at artikel 95, stk. 1, TEUF i øvrigt fortsat ikke har indvirkning på den mulighed, som Parlamentet og Rådet er indrømmet ved denne artikels stk. 2, til at vedtage foranstaltninger, der fraviger dette særlige forbud mod forskelsbehandling, i medfør af artikel 91, stk. 1, TEUF, der, som jeg skal erindre om, netop er retsgrundlaget for forordning 2020/1057.
ii) Den angivelige tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet mellem bilaterale transporter og tredjelandstransport (Republikken Litauen, Republikken Bulgarien, Rumænien og Republikken Cypern (
602
))
1083.
Hvad angår argumentet om en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet i forhold til bilaterale transporter og tredjelandstransport, navnlig anbringendet fremsat af Republikken Litauen (
603
), Republikken Bulgarien og Republikken Cypern, skal det, som Rådet har anført, erindres, at det generelle formål med udstationeringsreglerne er at lette den frie udveksling af tjenesteydelser ved på koordineret vis at fastlægge den nationale lovgivning, der regulerer de ansættelses- og arbejdsvilkår, som skal anvendes på arbejdstagere i en grænseoverskridende situation. Det specifikke formål med direktiv 2020/1057 er at fastsætte særlige regler for at tage hensyn til de særlige forhold ved transportsektoren. Det af EU-lovgiver valgte kriterium er transporttypen.
1084.
Argumentet såsom det af Republikken Litauen fremførte argument om, at anvendelsen af anderledes regler på situationer, hvor arbejdets art er identisk, udgør en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling, tager ikke hensyn til den reelle situation ved en udstationering, som pr. definition indebærer udførelsen af samme arbejde, men på en anden medlemsstats område. Det er i princippet i sig selv klart, at det, føreren foretager sig under en bilateral transport, reelt ikke er anderledes end det, vedkommende foretager sig under en tredjelandstransport. Som Rådet har gjort gældende, kan det kriterie, der er egnet til at afgøre, om situationer er sammenlignelige, naturligvis ikke alene være kriteriet om arbejdets art, idet de iboende objektive forskelle mellem de forskellige typer af transport ellers udviskes.
1085.
Den forskellige behandling af bilaterale transporter og tredjelandstransport er således baseret på den omstændighed, at arbejdstageren i sidstnævnte tilfælde udfører operationer fra én medlemsstat til en anden, og at ingen af disse stater er etableringsmedlemsstaten. Henset til kriteriet om forbindelse mellem etableringsmedlemsstaten og tjenesteydelserne (
604
) er disse to situationer dermed ikke sammenlignelige. Domstolen har allerede bekræftet en sådan forskel i forbindelse med direktiv 96/71 (
605
). Den antagelse, som Republikken Bulgarien og Republikken Cypern har støttet sig på, er derfor grundlæggende urigtig, eftersom det kriterie, som EU-lovgiver valgte under udøvelsen af sin vide skønsmargen, udspringer af en sammenligning mellem forbindelsen mellem den type af tjenesteydelser, der leveres i værtsmedlemsstaten, og forbindelsen til etableringsmedlemsstaten, og idet bilaterale transporter og tredjelandstransport ikke er sammenlignelige i lyset af det formål, som nævnte lovgiver forfølger, og som er omtalt i punkt 952 ff. i nærværende forslag til afgørelse.
1086.
Det følger automatisk heraf, at førerne i modsætning til, hvad Republikken Bulgarien og Republikken Cypern har gjort gældende, ikke befinder sig i sammenlignelige situationer, alt efter om de er tilknyttet en bilateral transport eller tredjelandstransport. Republikken Bulgarien og Republikken Cypern kan heller ikke gøre gældende, at situationen for de transportvirksomheder, der udfører tredjelandstransport, er mindre gunstig end situationen for transportvirksomheder, der udfører bilateral transport, selv om der er tale om to underkategorier af international transport, eftersom situationernes sammenlignelighed, som jeg netop har erindret om, i lyset af det formål, der forfølges med direktiv 2020/1057, skal vurderes ud fra operationens type på grundlag af den deraf følgende forbindelse til etableringsmedlemsstaten.
1087.
Som svar på argumenterne om en tilsidesættelse af ligebehandlingen af medlemsstaterne skal det konstateres, at disse er blevet behandlet på fuldstændig samme måde.
1088.
I denne henseende skal jeg indledningsvis i lighed med, hvad Parlamentet har anført, påpege, at der i det anfægtede direktiv ikke formelt sondres mellem medlemsstater eller operatører på grundlag af deres nationalitet.
1089.
Rumænien har imidlertid gjort gældende, at eftersom markedets centrum befinder sig i det vestlige EU, er tredjelandstransportens andel nødvendigvis større i aktiviteterne for virksomheder i EU’s periferi. Disse transporter er dyrere for disse operatører som følge af den ordning, der følger af direktiv 2020/1057, hvad angår udstationering af arbejdstagere. Republikken Bulgarien og Republikken Cypern har fremført en lignende argumentation.
1090.
For det første er det i lyset af det af Rådet anførte (
606
) fortsat min opfattelse, at det er vanskeligt præcist at definere, hvad der er EU’s centrale del, og hvad der udgør periferien heraf (
607
). For at afgøre, om situationerne er sammenlignelige, skal der fastlægges et præcist kriterie.
1091.
For det andet var lovgivers formål med vedtagelsen af direktiv 2020/1057, således som Rådet og Parlamentet har anført, at samordne de lovgivninger, der kan hindre den frie udveksling af tjenesteydelser. Lovgivningsvirksomheden ledes af den konstante bekymring om at nå en ligevægt mellem på den ene side at forbedre førernes sociale og arbejdsmæssige vilkår og på den anden side lette den frie udveksling af tjenesteydelser støttet på loyal konkurrence. Direktivet tager således sigte på, at den frie udveksling af tjenesteydelser udføres inden for rammerne af en konkurrence, som ikke udøves på bekostning af uforholdsmæssige forskelle hvad angår ansættelses- og arbejdsvilkår. Det tilstræbte mål er et integreret og konkurrencemæssigt indre marked, som ligeledes fungerer som et instrument til egentlig social konvergens. Det er efter min opfattelse vigtigt at erindre om, således som Parlamentet har gjort, at formålet med direktiv 2020/1057 ikke er at fjerne konkurrencen med hensyn til omkostninger. Direktiv 2020/1057 fordrejer heller ikke konkurrencevilkårene (
608
). Tilstræbelsen af den ligevægt, der er nævnt ovenfor, kræver endvidere, at der tages hensyn til situationen i alle EU-medlemsstaterne og ikke kun den særlige situation i en enkelt medlemsstat (
609
).
1092.
Det skal i denne henseende ligeledes påpeges, således som jeg har gjort flere gange i dette forslag til afgørelse, at Domstolen allerede har anerkendt, at EU-lovgiver kan vedtage en lovgivningsmæssig retsakt med henblik på at afbalancere de foreliggende interesser for at øge den sociale beskyttelse af førerne ved ændring af de vilkår, hvorunder den frie udveksling af tjenesteydelser udøves. Unionens harmoniseringsforanstaltninger medfører endvidere uundgåeligt forskellige virkninger i de forskellige medlemsstater (
610
). Lovgiver kan ikke være forpligtet til at kompensere for forskelle i omkostninger mellem de erhvervsdrivende, som følger af deres valg af økonomisk model og de forskellige vilkår, hvorunder de befinder sig (
611
) som følge af dette valg. Valget om at etablere sig eller forblive etableret langt fra markedets angivelige kerne for at drage fordel af lavere omkostninger, herunder sociale, samtidig med at førerne sendes på nogle gange langvarige ophold i medlemsstater, hvor omkostningerne er højere, er et kommercielt valg, der – i øvrigt ligesom ethvert andet kommercielt valg – ikke kan kræves begunstiget af EU-lovgiver.
1093.
Domstolen har i denne henseende navnlig anerkendt, at EU-lovgiver i lyset af den væsentlige udvikling i det indre marked, herunder først og fremmest de successive udvidelser af Unionen, havde ret til at tilpasse en lovgivningsmæssig retsakt med henblik på at afbalancere de foreliggende interesser for at øge den sociale beskyttelse af førerne ved ændring af de vilkår, hvorunder den frie udveksling af tjenesteydelser udøves. Når medlemsstaternes lovgivning på et givent område af EU-politikken allerede er blevet samordnet ved en lovgivningsmæssig retsakt, kan EU-lovgiver nemlig ikke fratages muligheden for at tilpasse denne retsakt til samtlige ændrede omstændigheder, henset til den opgave, den har til at sikre beskyttelsen af de almene hensyn, der er anerkendt i EUF-traktaten, og for at tage hensyn til de horisontale EU-mål, der er omhandlet i denne traktats artikel 9, og som bl.a. omfatter de krav, der er knyttet til fremme af et højt beskæftigelsesniveau og sikring af passende social beskyttelse (
612
).
1094.
Rumænien har ikke underbygget de sociale konsekvenser af gennemførelsen af direktiv 2020/1057, men disse konsekvenser skal under alle omstændigheder afvejes mod de sociale fremskridt, som direktiv 2020/1057 skaber for førerne. Det er i øvrigt naturligvis uundgåeligt, at de regler, der er fastsat i direktiv 2020/1057, hyppigere rammer virksomheder, som oftest udstationerer arbejdstagere. Disse ulige regler er uundgåelige, uden at den ensartede anvendelse af nævnte regler imidlertid kan drages i tvivl (
613
).
1095.
Endelig konstaterer jeg i lighed med, hvad Parlamentet har anført, at det af Republikken Litauen anvendte eksempel med henblik på at påvise en forskellig behandling som følge af anvendelsen af reglerne i direktiv 2020/1057 på operationer af samme art (
614
) ikke er overbevisende. Som jeg ser det, kan den første bestanddel af dette tilfælde henhøre under transit, der reguleres ved artikel 1, stk. 5, i direktiv 2020/1057, som ikke er omhandlet i Republikken Litauens søgsmål. Af de af Rådet anførte grunde, hvortil jeg henviser (
615
), udgør de forskelle i aflønningen, som Republikken Litauen har påberåbt sig, ikke et bevis for, at der foreligger forskelsbehandling.
iii) Den angivelige tilsidesættelse af princippet om ligebehandling af kombineret transport og bilaterale transporter (Ungarn)
1096.
Med hensyn til kombineret transport fremgår det af artikel 1, stk. 6, i direktiv 2020/1057, at uanset artikel 2, stk. 1, i direktiv 96/71 anses en fører ikke for at være udstationeret i betydningen heraf, når føreren udfører den »indledende eller afsluttende vejstrækning« som en del af en kombineret transport som omhandlet i direktiv 92/106, hvis vejstrækningen i sig selv består af bilaterale transporter som defineret i denne artikel 1, stk. 3.
1097.
Ungarn har i det væsentlige gjort gældende, at artikel 1, stk. 6, i direktiv 2020/1057 er i strid med ligebehandlingsprincippet, eftersom visse kombinerede transporter kan sammenlignes med bilaterale transporter og alligevel er undergivet en anden retlig ordning i lyset af anvendelsen af udstationeringsreglerne og således behandles anderledes uden objektiv begrundelse.
1098.
Hvad angår Ungarns klagepunkter om henholdsvis den manglende konsekvensanalyse og det forhold, at rækkevidden af artikel 1, stk. 6, i direktiv 2020/1057 går videre, end det forfulgte mål kræver, er det åbenbart, at disse klagepunkter ikke vedrører overholdelsen af ligebehandlingsprincippet og dermed ikke skal undersøges på dette sted.
1099.
Ungarn har i det væsentlige koncentreret sin argumentation om den omstændighed, at ledsaget kombineret transport kan sidestilles med en bilateral transport, hvorfor den undtagelse, der er fastsat i artikel 1, stk. 3, i direktiv 2020/1057, reelt burde finde anvendelse på hele operationen, dvs. begge vejstrækninger. Ungarn har således taget udgangspunkt i den antagelse, at førerens situation er sammenlignelig i disse tilfælde, hvilken antagelse skal efterprøves.
1100.
Det fremgår af min analyse af forholdsmæssigheden af de anfægtede bestemmelser i direktiv 2020/1057, at kriteriet baseret på typen af transport med henblik på anvendelsen af udstationeringsreglerne på førere i international transport er egnet, og at hver af de forskellige typer transport har forskellig forbindelse med enten etableringsmedlemsstatens eller værtsmedlemsstatens område. Det forholder sig efter min opfattelse ikke anderledes med kombineret transport. Det er efter min opfattelse ligeledes vigtigt at erindre om, at den transport, som reguleres ved direktiv 2020/1057, indebærer passage af grænser.
1101.
Lad os tage udgangspunkt i kombineret transport fra stat A. Den første vejstrækning er indtil stationen i stat A. Lastbilen pålæsses, og føreren ledsager den. Lastbilen aflæsses i stat B, hvor føreren genoptager kørslen indtil bestemmelsesstedet i stat B. Den første vejstrækning er ikke en bilateral transport, hvilket den afsluttende vejstrækning heller ikke er. Hvis der alene tages hensyn til transportens begyndelses- og ankomststed (flytning af varer fra stat A til stat B), kan operationen samlet set sammenlignes med bilateral transport. Hvad angår den i princippet grænseoverskridende levering af tjenesteydelser er situationen imidlertid ikke længere sammenlignelig set ud fra tjenesteydelsen.
1102.
I tilfælde af en monomodal bilateral transport udfører føreren nemlig hele ydelsen, herunder den del, der angår international transport. Med hensyn til den arbejdsmæssige situation, jeg lige har omtalt, er den tid, som føreren bruger, ikke nødvendigvis tid, der kan henregnes til transportvirksomheden, idet lastbilen og føreren er »passive«, og transporttjenesten (generelt) udføres af en anden leverandør i transportkæden (jernbane-, sø- eller anden transportvirksomhed). Selve tiden er i øvrigt ikke et kriterie, som lovgiver har fastlagt i direktiv 2020/1057. Situationen for den fører, der udfører kombineret transport, kan efter min opfattelse dermed ikke som helhed sammenlignes med situationen for en fører, der udfører bilateral transport. Jeg kan således ikke tiltræde Ungarns argument om, at ledsaget kombineret transport er »en enkelt sammenhængende transport«. I modsætning til, hvad Ungarn har gjort gældende, skyldes den forskellige behandling ikke ændringen af transportform, men de objektive forskelle mellem typerne af transport hvad angår metoden til selve leveringen af tjenesteydelsen. Jeg er således tilbøjelig til ligesom Parlamentet at finde, at lovgivers valg forklares ved behovet for at tage hensyn til de særlige forhold ved transport af denne type samt den særlige karakter af den problemstilling, som lovgiver var forelagt ved vedtagelsen af direktiv 2020/1057.
1103.
I lyset af den kombinerede transports mangeartede karakter kan det efter min opfattelse næppe undgås, at anvendelsen af artikel 1, stk. 6, i direktiv 2020/1057 i det væsentlige kun kan ske i hvert enkelt tilfælde på baggrund af de heri fastsatte kriterier. Det følger i øvrigt af den retspraksis, der er nævnt i punkt 80 i nærværende forslag til afgørelse, at Unionens retsinstanser heller ikke med hensyn til ligebehandlingsprincippet må sætte sit skøn i stedet for lovgivers.
1104.
Jeg skal endelig tilføje, at jeg i lighed med Parlamentet konstaterer, at Ungarn ikke har anfægtet, at det er lovligt at opdele kombineret transport i indledende og afsluttende vejstrækninger, når den kombinerede transport ikke er ledsaget. EU-lovgiver foretog ikke en nyskabning med denne sondring mellem indledende og afsluttende vejstrækninger ved vedtagelsen af direktiv 2020/1057, men gengav ordlyden af den definition (som Ungarn ikke kan anfægte i den del af søgsmålet, der er rettet mod direktiv 2020/1057), der findes i artikel 1 i direktiv 92/106, hvortil artikel 1, stk. 6, udtrykkeligt henviser.
1105.
Ungarns anbringende kan følgelig ikke tiltrædes.
iv) Konklusion
1106.
Anbringenderne om, at artikel 1, stk. 1, 3, 4, 5, 6 og 7, i direktiv 2020/1057 udgør en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, skal forkastes i det hele.
h)
Tilsidesættelse af varernes frie bevægelighed og den frie udveksling af tjenesteydelser
1) Parternes argumenter
1107.
For det første har Republikken Bulgarien og Republikken Cypern hvad angår varernes frie bevægelighed med en identisk argumentation gjort gældende, at anvendelsen af den hybride model vil have alvorlige økonomiske konsekvenser, som påvirker varernes frie bevægelighed. En sådan model er en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner, som er forbudt i henhold til af artikel 34 TEUF og 35 TEUF, og som ikke kan være begrundet i medfør af artikel 36 TEUF. Kommissionen har anerkendt, at anvendelsen af national lovgivning på al international transport, som indebærer pålæsning og/eller aflæsning på det nationale område uden tilstrækkelig hensyntagen til den berørte medlemsstat, udgør en uforholdsmæssig begrænsning for den frie udveksling af tjenesteydelser samt varernes frie bevægelighed, som er ubegrundet, eftersom denne begrænsning skaber uforholdsmæssige administrative krav, der hindrer det indre markeds funktion (
616
).
1108.
For det andet har Republikken Bulgarien og Republikken Cypern med hensyn til den frie udveksling af tjenesteydelser og den fælles transportpolitik gjort gældende, at den hybride model begrænser den frie udveksling af transporttjenester, hvilket er i strid med artikel 58, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 91 TEUF. Det følger af Domstolens praksis, at anvendelsen af princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser skal virkeliggøres ved gennemførelsen af den fælles transportpolitik. Den hybride model genindfører en form for forskelsbehandling på grundlag af tjenesteyderens nationalitet eller vedkommendes etableringssted og udgør et tilbageskridt i oprettelsen af en fælles transportpolitik, som sikrer den frie udveksling af tjenesteydelser. Eftersom det ligeledes fremgår af retspraksis, at EU-lovgiver ikke på dette område har den skønsbeføjelse, som denne kan gøre gældende på andre områder under den fælles transportpolitik, har Parlamentet og Rådet tilsidesat deres forpligtelse til at sikre anvendelsen af princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser gennem den fælles transportpolitik.
1109.
Såfremt Domstolen måtte finde det relevant, har Republikken Bulgarien og Republikken Cypern gjort gældende, at artikel 56 TEUF er blevet tilsidesat af de samme grunde. Disse medlemsstater har endelig anført, at de afviser tanken om, at direktiv 2020/1057 indfører undtagelser til den strengere retlige ordning i direktiv 96/71.
1110.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at disse anbringender skal forkastes.
2) Bedømmelse
1111.
Hvad angår dette anbringendes første led har Republikken Bulgarien og Republikken Cypern gjort gældende, at den »hybride model« er en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner, som er forbudt i henhold til artikel 34 TEUF og 35 TEUF, og som ikke kan være begrundet i medfør af artikel 36 TEUF.
1112.
Disse sagsøgere har efter min opfattelse ikke i tilstrækkelig grad påvist, at dette er virkningen af gennemførelsen af den hybride model på samlet EU-plan, og har blot fremført generelle og ikke-underbyggede argumenter. En sådan påvisning er så meget desto vanskeligere, for så vidt som de angivelige restriktive virkninger for varernes frie bevægelighed som følge af anvendelsen af udstationeringsreglerne på international vejtransport på de i direktiv 2020/1057 fastsatte betingelser klart fremstår for vilkårlige og for indirekte til, at den »hybride model« kan anses for at hindre samhandelen mellem medlemsstaterne og således udgøre en restriktion som omhandlet i artikel 34 TEUF og 35 TEUF (
617
).
1113.
Henvisningen til Kommissionens pressemeddelelse af 27. april 2017 (
618
) har ikke gjort det muligt for sagsøgerne at underbygge deres standpunkt. Kommissionen udtalte sig nemlig ikke om direktiv 2020/1057, men om det tilfælde, hvor national lovgivning anvendes på international transport på betingelser, som er ensidigt besluttet af den pågældende medlemsstat. Såfremt Kommissionen dermed beklagede, at det forhold, der udløste anvendelsen af national lovgivning, var den omstændighed alene, at den pågældende internationale transport indebar aflæsning eller pålæsning på det nationale område, skal det fastslås, at det netop ikke var dette kriterie, som EU-lovgiver valgte i direktiv 2020/1057 med henblik på at afgøre, om der foreligger udstationering. Kommissionen erklærede i øvrigt i samme pressemeddelelse, at den fandt det uberettiget at anvende national lovgivning på international transport, som ikke har tilstrækkelig forbindelse med den pågældende medlemsstat.
1114.
Dette anbringendes første led skal dermed forkastes som ugrundet.
1115.
Hvad angår dette anbringendes andet led har jeg allerede omtalt transportsektorens specifikke karakter og særlige plads i traktaterne (
619
), hvilken sektor er undergivet en særlig retlig ordning inden for det indre marked. Jeg skal navnlig erindre om, at transportens særlige status inden for tilrettelæggelsen af lovgivningen i det indre marked er kendetegnet ved, at den ret til etablering i alle medlemsstater, der støttes på traktaten, er kombineret med transportvirksomhedernes ret til fri udveksling af transporttjenester, som alene er sikret, for så vidt som denne ret er indrømmet ved foranstaltninger i den afledte ret, som EU-lovgiver har vedtaget inden for rammerne af den fælles transportpolitik.
1116.
Med hensyn til den angivelige tilsidesættelse af den frie udveksling af tjenesteydelser erindrer jeg indledningsvis om, at hverken Republikken Bulgarien eller Republikken Cypern på nogen måde har underbygget deres argument om, at den »hybride model« begrænser den frie udveksling af transporttjenester.
1117.
Såfremt Domstolen alligevel undersøger dette led i nærværende anbringende, skal jeg påpege, at artikel 58, stk. 1, TEUF og artikel 91 TEUF foreskriver, at tjenesteydelsernes frie bevægelighed på transportområdet gennemføres af EU-lovgiver.
1118.
Som jeg allerede har påpeget, er EU-lovgiver fuldt ud berettiget til ved tilpasningen af en lovgivningsmæssig retsakt med henblik på at øge den sociale beskyttelse af de berørte arbejdstagere at ændre de vilkår, hvorunder den frie udveksling af tjenesteydelser på vejtransportområdet udøves, eftersom graden af liberalisering i medfør af artikel 58, stk. 1, TEUF ikke er direkte fastlagt ved artikel 56 TEUF, men af EU-lovgiver selv som led i gennemførelsen af den fælles transportpolitik.
1119.
På denne baggrund skal dette anbringendes andet led under alle omstændigheder forkastes som ugrundet.
i)
Tilsidesættelse af artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37
1) Parternes argumenter
1120.
Republikken Polen har gjort gældende, at artikel 1, stk. 3, 4, 6 og 7, i direktiv 2020/1057 udgør en tilsidesættelse af artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37, eftersom der ikke er taget tilstrækkeligt hensyn til de krav, der følger af miljøbeskyttelsen.
1121.
Det fremgår af disse to bestemmelser, at EU-institutionerne har pligt til at afstå fra at vedtage foranstaltninger, som kan skade virkeliggørelsen af formålene med miljøbeskyttelse, og dette går videre end alene foranstaltningerne knyttet til artikel 191 TEUF og 192 TEUF. Det princip om, at miljøbeskyttelseskravene skal integreres i Unionens øvrige politikker, som følger af disse bestemmelser, gør det muligt at forene formålene og kravene til miljøbeskyttelse med andre interesser og målsætninger, som Unionen forfølger, samt tilstræbelsen af en bæredygtig udvikling. Et sådant princip udgør i sig selv en grund til annullation af en EU-retsakt, når det er åbenbart, at de miljømæssige interesser ikke er blevet taget i betragtning eller er blevet fuldstændigt ignoreret, således som det fremgår af generaladvokat Geelhoeds fortolkning af artikel 6 EF (
620
).
1122.
I lyset af den brede horisontale karakter af artikel 11 TEUF skal en given foranstaltning, når det undersøges, om denne foranstaltning i tilstrækkelig grad bidrager til miljøbeskyttelsen, ikke betragtes isoleret set i forhold til de øvrige EU-retlige foranstaltninger, der er vedtaget med dette formål og er knyttet til den pågældende virksomhed, idet det er samtlige foranstaltninger, som Unionen vedtager på dette område, som giver en passende ramme for en sådan vurdering. Domstolsprøvelsen med hensyn til vurderingen af, om EU-lovgivers handlinger er i overensstemmelse med princippet om integration, skal svare til den kontrol, som Retten foretager, når den vurderer, om Kommissionens handlinger overholder princippet om energimæssig solidaritet (
621
). På denne baggrund tilkom det nævnte lovgiver at tage hensyn til miljøkravene inden vedtagelsen af de anfægtede foranstaltninger, hvilket bl.a. indebar en analyse af de påtænkte reglers virkning på miljøet og en sikring af, at disse regler ikke skadede virkeliggørelsen af formål fastsat i de øvrige retsakter i den afledte ret, som er vedtaget på miljøområdet.
1123.
Parlamentet og Rådet havde pligt til at afveje de modstridende interesser og i givet fald foretage passende ændringer. Såfremt artikel 11 TEUF fortolkes således, at denne bestemmelse kun vedrører retsområder og ikke bestemte foranstaltninger, vil denne bestemmelses betydning blive relativiseret væsentligt. Kravene til miljøbeskyttelse skal tages i betragtning, også ved fastsættelsen af de forskellige foranstaltninger, der indgår i det pågældende område i EU-retten. Argumentet om, at andre retsakter i den afledte ret vedrørende bekæmpelsen af luftforurening ikke kan tages i betragtning, skal forkastes, idet effektiviteten af artikel 11 TEUF ellers atter ville blive draget i tvivl, da institutionerne således kan vedtage en retsakt, der hæmmer eller forhindrer virkeliggørelsen af de mål, som er fastsat i retsakter, der vedtages på miljøområdet, selv om klimakrisen er Unionens væsentligste miljøpolitiske udfordring, og institutionerne skal begynde konsekvent at forfølge virkeliggørelsen af de klimamål, som Unionen vedtager. Det er kendt, at luftforurening som følge af emissioner fra transport skaber talrige helbredsmæssige problemer, hvortil især vejtransporten bidrager. Ved at anvende udstationeringsreglerne på førere, der udfører cabotagekørsel og tredjelandstransport, foranlediger direktiv 2020/1057 ifølge Republikken Polen yderligere rejser, herunder tomkørsler, og dermed øgede emissioner af CO2 og øget luftforurening, selv om institutionerne tværtimod er forpligtede til at afstå fra handlinger, som drager tvivl om effektiviteten af de regler, der allerede er vedtaget for at reducere forurenende emissioner og emissioner af CO2, og om virkeliggørelsen af Unionens miljømål, som følger af bl.a. den europæiske grønne pagt, målet om et klimaneutralt EU inden 2050 ved at reducere de samlede emissioner fra transport med 90% i forhold til 1990-niveauet inden 2050 og de formål, som medlemsstaterne har påtaget sig ved EU-lovgivningen på området.
1124.
Virkningerne af direktiv 2020/1057 på miljøet skal i øvrigt endvidere vurderes i lyset af den omstændighed, at disse virkninger supplerer dem, der kan tilskrives andre retsakter om indførelse af mobilitetspakken, nemlig forordning 2020/1054 og 2020/1055. Forskellige analyser har påvist de negative virkninger på miljøet af forpligtelsen til køretøjernes tilbagevenden.
1125.
Den potentielle konflikt mellem de anfægtede foranstaltninger og Unionens klimamål førte i øvrigt til den frygt, som kommissær Vălean udtrykte, om, at mobilitetspakken – navnlig forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, og de restriktioner, der finder anvendelse på kombineret transport – hverken er i overensstemmelse med ambitionerne i den europæiske grønne pagt eller med de formål, som Rådet for Den Europæiske Union har fastsat om et klimaneutralt EU inden 2050 (
622
). Republikken Polen har ligeledes fremhævet, at Kommissionen øgede Unionens klimaambitioner i 2020 (
623
), og at emissionerne af CO2 fra de supplerende rejser, der er pålagt ved de anfægtede foranstaltninger, kan hindre virkeliggørelsen af dette fremhævede mål yderligere.
1126.
De negative virkninger på miljøet, som de anfægtede foranstaltninger forårsager, rejser tvivl om medlemsstaternes virkeliggørelse af de mål om reduktion af drivhusgasemissioner, som er fastsat i forordning 2018/842 (
624
), de mål vedrørende emissioner af visse luftforurenende stoffer, som er fastsat i direktiv 2016/2284 (
625
), og de mål om luftkvalitet, der er fastsat i direktiv 2008/50 (
626
). De yderligere emissioner af kvælstofoxider og støv, der genereres som følge af anvendelsen af de anfægtede bestemmelser, kan rejse tvivl om effektiviteten af de handlinger, som medlemsstaterne fastlægger i de nationale luftbeskyttelsesplaner, navnlig de planer, som vedtages for zoner og byområder, der ligger nær de kommunikationskanaler, som benyttes af international transport.
1127.
På trods af alle disse negative virkninger tilsidesatte de sagsøgte institutioner deres pligt til at foretage en passende vurdering af disse foranstaltningers indvirkning på virkeliggørelsen af Unionens miljømål og overholdelsen af medlemsstaternes forpligtelser i medfør af retsakterne på miljøområdet. Ingen af de retsakter, som mobilitetspakken består af, behandler miljøspørgsmål i begrundelsen for disse, og disse spørgsmål blev heller ikke undersøgt i konsekvensanalysen forud for vedtagelsen af mobilitetspakken, idet Kommissionen blot konstaterede, at den ikke have identificeret, at de påtænkte muligheder havde nogen indvirkning på miljøet (
627
).
1128.
De sagsøgte institutioner undersøgte således ikke den indvirkning, som gennemførelsen af de anfægtede bestemmelser ville have på miljøkravene, selv om deres virkninger ville skade de mål, der var fastsat i de retsakter, som er vedtaget på miljøområdet. Nævnte institutioner afvejede ikke disse formål med de med mobilitetspakken forfulgte interesser. Det er åbenbart, at der ikke er taget hensyn til miljøbeskyttelseskravene og formålet om at sikre et højt beskyttelsesniveau og forbedringen af kvaliteten heraf. Med hensyn til direktiv 2020/1057 følger dette navnlig af den omstændighed, at anvendelsen af udstationeringsreglerne på de indledende eller afsluttende strækninger af kombineret transport gør det vanskeligere for transportvirksomhederne i de stater, der er beliggende i periferien, at gennemføre disse i Centraleuropa og mindre attraktivt at have adgang hertil. Bilaterale ruter, som alene gennemføres ad vej, prioriteres i sidste ende i strid med det tilstræbte formål, også selv om de er »ikke-økologiske«. Den for Kommissionen udførte analyse om den indvirkning, som restriktionerne for cabotagekørsel har på kombineret transport, bekræftede, at restriktionerne for leveringen af cabotagetjenester som led i kombineret transport skader miljøet og er i modstrid med postulaterne vedrørende den europæiske grønne pagt (
628
).
1129.
Artikel 1, stk. 3, 4, 6 og 7, i direktiv 2020/1057 er dermed i strid med integrationsprincippet, som er fastsat i artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37.
1130.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes.
2) Bedømmelse
1131.
De fleste af argumenterne inden for rammerne af Republikken Polens nærværende anbringende er en gentagelse af de argumenter, der er blevet fremført som led i de anbringender om tilsidesættelse af artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37, som den samme part har fremsat i sine søgsmål anlagt til prøvelse af forordning 2020/1054 og 2020/1055. Hvad angår argumenterne om fortolkningen og rækkevidden af artikel 11 TEUF og af chartrets artikel 37, rækkevidden af princippet om integration af de miljøhensyn, der er udtrykt i artikel 11 TEUF, og domstolsprøvelsen heraf, den fornødne hensyntagen til EU-lovgivers øvrige handlinger inden for miljøpolitikken, som ligeledes berører transportpolitikken, spørgsmålet om den angivelige mangel på konsekvensanalyse i strid med artikel 11 TEUF og om forholdet mellem direktivet og den europæiske grønne pagt henviser jeg til punkt 565 ff. samt 591 ff. i nærværende forslag til afgørelse.
1132.
I overensstemmelse med min konklusion på baggrund af analysen af anbringenderne om tilsidesættelse af Unionens politik vedrørende miljø og klimaforandringer som led i søgsmålene anlagt til prøvelse af forordning 2020/1055 skal det fastslås, at EU-lovgiver på tidspunktet for vedtagelsen af direktiv 2020/1057 under udøvelse af sin vide skønsbeføjelse med føje kunne finde, at de eventuelle negative virkninger på miljøet, som fulgte af gennemførelsen af forpligtelserne i medfør af direktiv 2020/1057, kunne begrænses i medfør af den eksisterende lovgivning om navnlig de miljømæssige aspekter af den pågældende virksomhed, som skulle bistå transportvirksomhederne i den teknologiske overgang til en mindre forurenende mobilitet.
1133.
Jeg tilføjer, at det efter min opfattelse forholder sig så meget desto mere således hvad angår direktiv 2020/1057, for så vidt som det af flere grunde, således som Parlamentet har gjort gældende, kan diskuteres, om dette direktiv er en egentlig kilde til yderligere forurenende emissioner.
1134.
For det første skal jeg erindre om, at selve formålet med direktiv 2020/1057 er at fastsætte »sektorspecifikke regler for at sikre en balance mellem operatørernes frihed til at levere grænseoverskridende tjenesteydelser, fri bevægelighed for varer, egnede arbejdsvilkår og social beskyttelse af førere« (
629
), og at dette direktivs artikel 1 opregner en række regler, hvis anvendelse giver transportvirksomhederne mulighed for at fastsætte, hvilken lovgivning, herunder sociallovgivning, der finder anvendelse på førerne på baggrund af de kendetegn, som EU-lovgiver har fundet relevante med henblik på denne fastsættelse. Det er således ikke umiddelbart åbenbart, at fastsættelsen af den sociallovgivning, der finder anvendelse på en arbejdstager, har indvirkning på emner knyttet til Unionens miljøpolitik. De kan let ses som alene at være en følge af transportvirksomhedernes vilje til at tilrettelægge deres operationer, således at de undgår, at de for dem dyrere forpligtelser i henhold til direktiv 2020/1057 finder anvendelse.
1135.
For det andet fastslog Domstolen i dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging (
630
), at direktiv 96/71fandt anvendelse på levering af grænseoverskridende tjenesteydelser, der indebar udstationering af arbejdstagere, herunder i vejtransportsektoren (
631
), og eftersom den af Domstolen anlagte fortolkning skulle have været anvendt på direktiv 96/71 fra ikrafttrædelsen heraf, fandt de heri fastsatte udstationeringsregler således anvendelse på vejtransportsektoren. Med et af Republikken Polens sjældne argumenter, som netop er rettet mod direktiv 2020/1057, gøres det gældende, at anvendelsen af udstationeringsreglerne på kombineret transport (
632
) på de i dette direktivs artikel 1, stk. 6, fastsatte betingelser afskrækker fra at benytte sådanne operationer, hvis gunstige virkning på miljøet i øvrigt er både kendt og anerkendt. Transportvirksomhederne afstår således fra multimodale aktiviteter for kun at benytte vejtransport, hvorved de udvisker de miljømæssige gevinster ved anvendelsen af kombineret transport.
1136.
Eftersom udstationeringsreglerne imidlertid allerede fandt anvendelse under anvendelsesområdet for selve direktiv 96/71 og efter de kriterier, som Domstolen fastsatte i dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging, kan anvendelsen af reglerne om udstationering af arbejdstagere på sådanne operationer, således som Parlamentet har fremhævet, ikke forandre den tidligere eksisterende retlige ordning. Jeg tilføjer, at artikel 1, stk. 6, i direktiv 2020/1057 præciserer de betingelser, hvorunder disse regler finder anvendelse, og at »en fører ikke [anses] for at være udstationeret [...], når føreren udfører den indledende eller afsluttende vejstrækning som en del af en kombineret transport [...], hvis vejstrækningen i sig selv består af bilaterale transporter som defineret i [nævnte direktivs artikel 1,] stk. 3«. Det er således ikke i alle tilfælde, at de udstationeringsregler, der er fastsat i direktiv 2020/1057, finder anvendelse på kombineret transport.
1137.
Hvad angår den af Republikken Polen anførte stigning i emissionerne, fordi cabotagekørsel underlægges reglerne om udstationering af arbejdstagere, skal jeg erindre om, at det allerede af 17. betragtning til forordning nr. 1072/2009 fremgik, at »[b]estemmelserne i [...] direktiv [96/71] [...] finder anvendelse på en transportvirksomhed, der udfører cabotagekørsel«. Som Parlamentet har gjort gældende, kan de eventuelle virkninger på miljøet, som Republikken Polen har beskrevet, hvis de antages at foreligge, ikke tilskrives direktiv 2020/1057.
1138.
Endelig kan argumentet om, at de angivelige virkninger af direktiv 2020/1057 på miljøet skal vurderes under hensyntagen til den omstændighed, at disse virkninger kumuleres med dem, der angiveligt følger af mobilitetspakkens øvrige bestanddele, ikke tiltrædes, eftersom de sidstnævnte under alle omstændigheder ikke kan tilregnes selve direktivet.
1139.
Af samtlige ovenstående grunde skal anbringendet om tilsidesættelse af artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37 forkastes som ugrundet.
3.
Anbringenderne vedrørende artikel 9, stk. 1, i direktiv 2020/1057
1140.
Republikken Polen er den eneste sagsøger, der har anfægtet lovligheden af artikel 9, stk. 1, i direktiv 2020/1057, hvorved EU-lovgiver besluttede, at foranstaltningerne i dette direktiv skulle finde anvendelse fra den 2. februar 2022. Denne medlemsstat har fremsat tre anbringender med henblik herpå, nemlig om tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, af proportionalitetsprincippet og af artikel 94 TEUF. De to sidstnævnte anbringender undersøges samlet.
a)
Tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet
1) Parternes argumenter
1141.
Eftersom de bestemmelser i direktiv 2020/1057, hvorom Republikken Polen har nedlagt påstand om annullation, er upræcise og rejser fortolkningsmæssige problemer samt praktiske vanskeligheder med henblik på at fastlægge den lovgivning, der finder anvendelse på ansættelses- og arbejdsvilkårene for de førere, der udfører vejtransport, kræver gennemførelsen af disse bestemmelser på nationalt plan, at der vedtages højere rangerende retsakter, hvilket i eksempelvis Polen indebærer et langvarigt lovgivningsmæssigt arbejde. De 18 måneder, der er fastsat i direktivet, er ikke tilstrækkelige til, at der kan udarbejdes nationale bestemmelser og derefter sikre, at transportvirksomhederne får kendskab til disse bestemmelser med henblik på overholdelse heraf. Transportvirksomhederne skal ligeledes tage hensyn til de kollektive overenskomster, der regulerer sektoren, samt de forskellige nationale lovgivninger. Ud over, at direktiv 2020/1057 allerede i sig selv indebærer en række nye forpligtelser, og at dette direktiv har medført, at direktiv 96/71 finder anvendelse på transportsektoren, indebærer dets ikrafttræden ligeledes, at direktiv 2018/957 (
633
) finder anvendelse på vejtransportsektoren (
634
), hvilket ydermere kræver en vis tilpasningstid for transportvirksomhederne. På denne baggrund skader fastsættelsen af den 2. februar 2022, dvs. godt 18 måneder efter vedtagelsen af direktiv 2020/1057, retssikkerhedsprincippet, som ifølge fast retspraksis kræver, at retsreglerne skal være klare, præcise og forudsigelige i deres retsvirkninger, således at de berørte kan orientere sig i situationer og retsforhold, der henhører under EU-retten, hvis overholdelse navnlig er påkrævet med hensyn til en lovgivning, der kan medføre økonomiske byrder. EU-lovgivers manglende forpligtelse til at fastsætte en specifik gennemførelsesperiode kan ikke sidestilles med, at nævnte lovgiver fuldstændig frit kan udøve et skøn i denne henseende. Selv om dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging (
635
) præciserede anvendelsesområdet for direktiv 96/71, skete dette først i 2020 og efterlod usikkerhed om en række spørgsmål, hvor direktiv 2020/1057 i modsætning til, hvad de sagsøgte institutioner har gjort gældende, ikke er en mindre ændring af transportvirksomhedernes allerede eksisterende retsstilling. Hvis transportvirksomhederne havde fået mere tid til at opfylde de nye lovgivningsmæssige rammer, ville de have kunnet tilpasse sig disse bedre.
1142.
Parlamentet, Rådet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at dette anbringende er ugrundet.
2) Bedømmelse
1143.
Jeg henviser hvad angår analysen af retssikkerhedsprincippet til punkt 117 ff. i nærværende forslag til afgørelse og skal blot erindre om, at domstolsprøvelsen i det væsentlige består i at undersøge, om en bestemmelse er så tvetydig, at den er til hinder for, at adressaterne med tilstrækkelig sikkerhed kan rydde en eventuel tvivl vedrørende bestemmelsens rækkevidde eller betydning af vejen, således at de ikke uden tvivl kan fastlægge deres rettigheder og forpligtelser i henhold til denne bestemmelse.
1144.
I denne forbindelse er det efter min opfattelse tilstrækkeligt at fastslå, at artikel 9, stk. 1, i direktiv 2020/1057 pålægger medlemsstaterne senest den 2. februar 2022 at vedtage og offentliggøre de bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme dette direktiv, fra hvilken dato de skal anvende disse foranstaltninger. Datoen den 2. februar 2022 er klart fastlagt af EU-lovgiver og har været dette fra offentliggørelsen af direktivet. Der er således ikke tvivl om den dato, hvor adressaterne for direktivet – medlemsstaterne – skulle tilpasse deres nationale retsordener for at efterkomme forpligtelserne fastsat i direktiv 2020/1057. Både medlemsstaterne og transportvirksomhederne havde således 18 måneder til at forberede gennemførelsen af direktiv 2020/1057.
1145.
Republikken Polen har forsøgt at overbevise om, at artikel 9 i direktiv 2020/1057 ved en form for afsmittende virkning er påvirket af den upræcise og usikre karakter af de angiveligt nyfastsatte bestemmelser i direktiv 2020/1057. Nærværende anbringende er således endnu et forsøg på at rejse tvivl om allerede behandlede argumenter (
636
). Jeg skal i lighed med, hvad Rådet har gjort gældende, tilføje, at Republikken Polens argumentation i forhold til artikel 9 i direktiv 2020/1057 ligeledes er støttet på et urigtigt postulat om, at direktiv 96/71 ikke fandt anvendelse på transportsektoren, og at direktiv 2020/1057 bevirkede, at enhver ny, uforberedt sektor blev underlagt de nye og komplekse regler om udstationering af arbejdstagere. Som jeg allerede har påpeget, er dette ikke tilfældet, således som det bl.a. fremgår af dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging.
1146.
Anbringendet om tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet skal således forkastes som ugrundet.
b)
Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og artikel 94 TEUF
1) Parternes argumenter
1147.
Republikken Polen har gjort gældende, at EU-lovgiver har tilsidesat kravene i medfør af proportionalitetsprincippet, eftersom denne lovgiver ikke gav en objektiv begrundelse for fastsættelsen af en frist for gennemførelse på 18 måneder, selv om den frist, der vedtages for retsakter af samme art, normalt er to år, således som det var tilfældet med direktiv 2014/67 og 2018/957, mens direktiv 96/71 for sin del havde en endnu længere frist. De særlige forhold i vejtransportsektoren krævede tilstrækkelig tid for virksomhederne til at efterkomme den nye lovgivning og i hvert fald en periode svarende til den, der blev givet andre sektorer af tjenesteydelser. EU-lovgiver skulle desuden have taget hensyn til den omstændighed, at transportvirksomhederne samtidig ligeledes skulle forberede sig på at anvende kravene i medfør af forordning 2020/1054 og 2020/1055, som forpligtede disse transportvirksomheder til i væsentlig grad at ændre den måde, hvorpå de leverede tjenesteydelser. EU-lovgiver tog heller ikke hensyn til den omstændighed, at transportmarkedet domineres af små og mellemstore virksomheder, som har behov for mere tid til at vænne sig til og tilpasse sig den nye lovgivning, bl.a. under hensyn til de hermed forbundne omkostninger for disse. Transportvirksomhedernes situation blev gjort endnu mere vanskelig som følge af foranstaltningerne vedtaget på grund af covid-19-pandemien. Republikken Polen har i øvrigt gjort gældende, at visse medlemsstater har fastsat særligt strenge sanktioner for manglende overholdelse af ansættelses- og arbejdsvilkår og de hermed forbundne formelle betingelser. Disse sanktioner træder i kraft ved udløbet af den af lovgiver fastsatte frist, hvorfor transportvirksomhederne ikke har fået tid til at tilpasse sig de nye regler. Fastsættelsen af fristen på 18 måneder opfylder således ikke kravene efter proportionalitetsprincippet.
1148.
En sådan fastsættelse er ligeledes i strid med artikel 94 TEUF, eftersom der herved ikke tages hensyn til transportvirksomhedernes økonomiske situation. Republikken Polen har henvist til sine bemærkninger fremført inden for rammerne af anbringendet om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet. Denne medlemsstat har ligeledes henvist til sine argumenter fremført som led i anbringendet om, at artikel 1, stk. 3, 4, 6 og 7, i direktiv 2020/1057 udgør en tilsidesættelse af artikel 94 TEUF, hvoraf det i det væsentlige følger, at ændringerne i medfør af anvendelsen af udstationeringsreglerne på førerne medfører betydelige omkostninger for transportvirksomhederne, hvilket fører til konkurs for en del af disse, og at disse virksomheder er endnu mere sårbare, eftersom direktiv 2020/1057 blev vedtaget i en periode med økonomisk krise kendetegnet ved covid-19-pandemien. Den manglende hensyntagen til disse forhold godtgør en tilsidesættelse af artikel 94 TEUF i lyset af de forventede negative virkninger artikel 1 i direktiv 2020/1057 for transportvirksomhederne.
1149.
Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at disse to anbringender skal forkastes som ugrundede.
2) Bedømmelse
1150.
Hvad angår anbringendet om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet skal jeg blot erindre om, at det i lighed med, hvad Rådet har anført, følger af retspraksis, at eftersom medlemsstaternes regeringer deltager i udarbejdelsen af direktiverne, skal de derfor kunne udarbejde de nødvendige lovgivningsmæssige bestemmelser for gennemførelsen heraf inden for den fastsatte frist (
637
). EU-lovgiver har en vid skønsbeføjelse med henblik på at fastsætte fristen for gennemførelse af direktiverne og har ikke pligt til at angive specifikke grunde for at begrunde fastsættelsen af en frist på 18 måneder.
1151.
Med hensyn til den angivelige tilsidesættelse af artikel 94 TEUF skal Republikken Polens argumentation forstås således, at artikel 9, stk. 1, i direktiv 2020/1057 ikke i sig selv er i strid med denne bestemmelse, men snarere som følge af, at den fra den i direktivet fastsatte dato gør de i deri fastsatte forpligtelser bindende bl.a. i forhold til de transportvirksomheder, der er underlagt disse. Denne sagsøger har gjort gældende, at disse forpligtelser er i strid med artikel 94 TEUF.
1152.
Jeg påpeger indledningsvis, at Republikken Polen ikke har godtgjort, at artikel 9, stk. 1, i direktiv 2020/1057 udgør en »foranstaltning, der træffes [...] vedrørende transportpriser og ‑vilkår« som omhandlet i artikel 94 TEUF, hvilket i øvrigt med føje kan drages i tvivl, eftersom denne artikel 9 isoleret set blot fastsætter en dato for at vedtage og offentliggøre de nationale bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme direktiv 2020/1057. Såfremt Domstolen måtte dele min tvivl, kan dette anbringende allerede på dette tidspunkt forkastes.
1153.
Republikken Polens argumentation følger i øvrigt samme tilgang som den, der er fremført inden for rammerne af analysen af anbringendet om, at artikel 9, stk. 1, i direktiv 2020/1057 er i strid med retssikkerhedsprincippet. Som Rådet har anført, er argumenterne om andelen af små og mellemstore virksomheder i vejtransportsektoren, omkostningerne som følge af, at denne sektor underkastes reglerne om udstationering af arbejdstagere, den manglende begrundelse for foranstaltningerne fastsat i direktiv 2020/1057 og virkningerne af covid-19-pandemien allerede blevet fremført som led i undersøgelsen af anbringendet om, at artikel 1, stk. 3, 4, 6 og 7, i direktiv 2020/1057 udgør en tilsidesættelse af artikel 94 TEUF, således at det er åbenbart, at Republikken Polen på dette trin atter har tilsigtet at rejse tvivl om spørgsmål, der allerede er drøftet og behandlet. Eftersom det allerede er fastslået, at artikel 1, stk. 3, 4, 6 og 7, i direktiv 2020/1057 ikke udgør en tilsidesættelse af artikel 94 TEUF (
638
), finder samme konstatering anvendelse med hensyn til artikel 9, stk. 1, i direktiv 2020/1057.
1154.
Af samtlige ovenstående grunde foreslår jeg Domstolen at forkaste anbringenderne om, at artikel 9, stk. 1, i direktiv 2020/1057 er i strid med henholdsvis proportionalitetsprincippet og artikel 94 TEUF, som ugrundede.
4.
Konklusion om søgsmålene vedrørende direktiv 2020/1057
1155.
Parlamentet og Rådet frifindes i sagerne C-541/20 og 551/20, for så vidt som disse sager vedrører direktiv 2020/1057, og i søgsmålene i sagerne C-544/20, C-548/20, C-550/20 og C-555/20.
V. Sagsomkostninger
1156.
I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
1157.
Procesreglementets artikel 138, stk. 3, fastsætter, at hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter, bærer hver part sine egne omkostninger. Domstolen kan dog, hvis dette efter omstændighederne findes begrundet, beslutte, at en part, ud over at bære sine egne omkostninger, skal betale en del af modpartens omkostninger.
1158.
I lyset af disse betragtninger og henset til den særlige opbygning af søgsmålene i de forenede sager C-541/20 – C-555/20 foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse om sagsomkostningerne.
1159.
Republikken Litauen betaler sagsomkostningerne i sag C-541/20.
1160.
Republikken Bulgarien betaler sagsomkostningerne i sagerne C-543/20 og C-544/20.
1161.
Rumænien betaler sagsomkostningerne i sagerne C-546/20 og C-548/20.
1162.
Parlamentet og Rådet betaler sagsomkostningerne i sag C-549/20.
1163.
Republikken Cypern betaler sagsomkostningerne i sag C-550/20.
1164.
Republikken Polen betaler sagsomkostningerne i sagerne C-553/20 og C-555/20.
1165.
Hver part bærer sine egne omkostninger i sagerne C-542/20, C-545/20, C-547/20, C-551/20, C-552/20 og C-554/20.
1166.
I øvrigt bærer Republikken Litauen og Rumænien, for så vidt som de har deltaget i de forenede sager som intervenienter, Republikken Estland, Republikken Letland, Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik, Den Franske Republik, Den Italienske Republik, Storhertugdømmet Luxembourg, Kongeriget Nederlandene, Republikken Østrig og Kongeriget Sverige deres egne omkostninger i overensstemmelse med procesreglementets artikel 140, stk. 1.
VI. Forslag til afgørelse
1167.
Henset til det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen træffer følgende afgørelse i de forenede sager C-541/20 – C-555/20:
»1)
Republikken Cyperns søgsmål i sag C-549/20 tages til følge.
2)
Søgsmålene anlagt af Republikken Litauen i sag C-542/20, Republikken Bulgarien i sag C-545/20, Rumænien i sag C-547/20, Ungarn i sag C-551/20, Republikken Malta i sag C-552/20 og Republikken Polen i sag C-554/20 tages til følge, for så vidt som de vedrører artikel 1, nr. 3), i forordning (EU) 2020/1055.
3)
Følgelig annulleres artikel 1, nr. 3), i forordning (EU) 2020/1055, for så vidt som denne bestemmelse ændrer artikel 5, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1071/2009.
4)
I øvrigt frifindes Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union i de i punkt 2 nævnte søgsmål.
5)
Parlamentet og Rådet frifindes i søgsmålene anlagt af Republikken Litauen i sag C-541/20, Bulgarien i sagerne C-543/20 og C-544/20, Rumænien i sagerne C-546/20 og C-548/20, Republikken Cypern i sag C-550/20 og Republikken Polen i sagerne C-553/20 og 555/20.
6)
Republikken Litauen betaler sagsomkostningerne i sag C-541/20.
7)
Republikken Bulgarien betaler sagsomkostningerne i sagerne C-543/20 og C-544/20.
8)
Rumænien betaler sagsomkostningerne i sagerne C-546/20 og C-548/20.
9)
Parlamentet og Rådet betaler sagsomkostningerne i sag C-549/20.
10)
Republikken Cypern betaler sagsomkostningerne i sag C-550/20.
11)
Republikken Polen betaler sagsomkostningerne i sagerne C-553/20 og C-555/20.
12)
Hver part bærer sine egne omkostninger i sagerne C-542/20, C-545/20, C-547/20, C-551/20, C-552/20 og C-554/20.
13)
Republikken Litauen og Rumænien, for så vidt som de har deltaget i de forenede sager som intervenienter, samt Republikken Estland, Republikken Letland, Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik, Den Franske Republik, Den Italienske Republik, Storhertugdømmet Luxembourg, Kongeriget Nederlandene, Republikken Østrig og Kongeriget Sverige bærer hver deres egne omkostninger.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 15.7.2020 om ændring af forordning (EF) nr. 561/2006 for så vidt angår minimumskravene for maksimal daglig og ugentlig køretid, minimumspauser samt daglig og ugentlig hviletid og forordning (EU) nr. 165/2014 for så vidt angår lokalisering ved hjælp af takografer (EUT 2020, L 249, s. 1).
(
3
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 15.7.2020 om ændring af forordning (EF) nr. 1071/2009, (EF) nr. 1072/2009 og (EU) nr. 1024/2012 med henblik på at tilpasse dem til udviklingen i vejtransportsektoren (EUT 2020, L 249, s. 17).
(
4
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 15.7.2020 om fastsættelse af særlige regler med hensyn til direktiv 96/71/EF og direktiv 2014/67/EU om udstationering af førere i vejtransportsektoren og om ændring af direktiv 2006/22/EF for så vidt angår håndhævelseskravene og af forordning (EU) nr. 1024/2012 (EUT 2020, L 249, s. 49).
(
5
) – EFT 1992, L 368, s. 38.
(
6
) – Konsekvensanalyse til forslaget til forordningen om arbejdstid og forslaget til direktivet om udstationering (herefter »konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold«) og konsekvensanalyse til forslaget til forordningen om etablering (herefter »konsekvensanalysen vedrørende etablering«).
(
7
) – Disse medlemsstater har fået tilladelse til intervention ved afgørelser truffet af Domstolens præsident den 27.4.2021.
(
8
) – Disse medlemsstater har fået tilladelse til intervention ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 27.4.2021.
(
9
) – Disse medlemsstater har fået tilladelse til intervention ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 21.4.2021.
(
10
) – Disse medlemsstater har fået tilladelse til intervention ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 29.4.2021.
(
11
) – Disse medlemsstater har fået tilladelse til intervention ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 3.5.2021.
(
12
) – Denne medlemsstat har fået tilladelse til intervention ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 29.4.2021.
(
13
) – Denne medlemsstat har fået tilladelse til intervention ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 22.4.2021.
(
14
) – Denne medlemsstat har fået tilladelse til intervention ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 22.4.2021.
(
15
) – Denne medlemsstat har fået tilladelse til intervention ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 12.5.2021.
(
16
) – Denne medlemsstat har fået tilladelse til intervention ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 29.4.2021.
(
17
) – Disse medlemsstater har fået tilladelse til intervention ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 13.4.2021.
(
18
) – Disse medlemsstater har fået tilladelse til intervention ved afgørelser truffet af Domstolens præsident den 22.4.2021.
(
19
) – Selv om påstandene er affattet således, er søgsmålsgrundene rettet mod artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055 (jf. punkt VIII i stævningen i sag C-552/20).
(
20
) – Disse medlemsstater har fået tilladelse til intervention ved afgørelser truffet af Domstolens præsident den 27.4.2021
(
21
) – Disse medlemsstater har fået tilladelse til intervention ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 27.4.2021.
(
22
) – Disse medlemsstater har fået tilladelse til intervention ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 27.4.2021.
(
23
) – Jf. generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse Trijber og Harmsen (C-340/14 og C-341/14, EU:C:2015:505, punkt 29). Jf. ligeledes dom af 1.10.2015, Trijber og Harmsen (C-340/14 og C-341/14, EU:C:2015:641, præmis 48).
(
24
) – Jf. udtalelse 2/15 (Frihandelsaftale mellem EU og Singapore) af 16.5.2017 (EU:C:2017:376, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis).
(
25
) – Blandt sektorens særlige aspekter omtales normalt bl.a. transporttjenesternes nødvendige tilknytning til en bestemt infrastruktur, produktionsmidlernes ekstremt mobile karakter og den høje grad af substituerbarhed mellem kommercielle transporttjenester og egenproduktion (dvs. privat motoriseret transport). Flere andre aspekter omtales i retslæren.
(
26
) – Jf. i denne retning dom af 22.5.1985, Parlamentet mod Rådet (13/83, EU:C:1985:220, præmis 49 og 50).
(
27
) – Dom af 9.9.2004, Spanien og Finland mod Parlamentet og Rådet (C-184/02 og C-223/02, EU:C:2004:497, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).
(
28
) – Jf. i denne retning dom af 18.3.2014, International Jet Management (C-628/11, EU:C:2014:171, præmis 36). Jf. ligeledes dom af 4.4.1974, Kommissionen mod Frankrig (167/73, EU:C:1974:35, præmis 27).
(
29
) – Dom af 8.12.2020, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, præmis 159). Jf. ligeledes dom af 22.12.2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C-338/09, EU:C:2010:814, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).
(
30
) – Dom af 22.12.2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C-338/09, EU:C:2010:814, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
(
31
) – Jf. i denne retning eksempelvis dom af 5.10.1994, Kommissionen mod Frankrig (C-381/93, EU:C:1994:370, præmis 13), og af 6.2.2003, Stylianakis (C-92/01, EU:C:2003:72, præmis 24).
(
32
) – Jf. i denne retning dom af 8.12.2020, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, præmis 160), og af 20.12.2017, Asociación Profesional Elite Taxi (C-434/15, EU:C:2017:981, præmis 48).
(
33
) – Dom af 22.12.2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C-338/09, EU:C:2010:814, præmis 33). Jf. ligeledes generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse Prestige and Limousine (C-50/21, EU:C:2022:997, punkt 4).
(
34
) – Jf. kapitel III i forordning nr. 1072/2009. Jf. ligeledes konsekvensanalysen vedrørende etablering, del 1/2, s. 2.
(
35
) – Jf. konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, del 1/2, s. 4.
(
36
) – Dom af 16.2.2022, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-156/21, EU:C:2022:97, præmis 340 og den deri nævnte retspraksis).
(
37
) – Jf. punkt 42 i nærværende forslag til afgørelse.
(
38
) – Jf. bl.a. dom af 8.12.2020, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, præmis 112 og den deri nævnte retspraksis). Jf. i denne retning ligeledes dom af 16.2.2022, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-157/21, EU:C:2022:98, præmis 354 og den deri nævnte retspraksis).
(
39
) – Dom af 8.12.2020, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, præmis 114 og den deri nævnte retspraksis), af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 78 og den deri nævnte retspraksis), og af 21.6.2018, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-5/16, EU:C:2020:1001, præmis 151).
(
40
) – Dom af 8.12.2020, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, præmis 115), og af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 79 og den deri nævnte retspraksis).
(
41
) – Dom af 21.6.2018, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-5/16, EU:C:2020:1001, præmis 170 og den deri nævnte retspraksis), og af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 118).
(
42
) – Dom af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 118 og 119). Jf. ligeledes dom af 12.5.2011, Luxembourg mod Parlamentet og Rådet (C-176/09, EU:C:2011:290 præmis 62 og i denne retning den retspraksis, der er nævnt i præmis 66).
(
43
) – Dom af 21.6.2018, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-5/16, EU:C:2020:1001, præmis 170 og den deri nævnte retspraksis), og af 17.10.2013, Billerud Karlsborg og Billerud Skärblacka (C-203/12, EU:C:2013:664, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).
(
44
) – Dom af 8.12.2020, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, præmis 116), og af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 81 og den deri nævnte retspraksis).
(
45
) – Jf. i denne retning dom af 21.6.2018, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-5/16, EU:C:2020:1001, præmis 177 og den deri nævnte retspraksis).
(
46
) – Jf. dom af 21.6.2018, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-5/16, EU:C:2020:1001, præmis 167), og af 13.3.2019, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, præmis 106).
(
47
) – Jf. fodnote 6 i nærværende forslag til afgørelse.
(
48
) – Jf. i denne retning dom af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 76-81, 84 og 85).
(
49
) – EUT 2016, L 123, s. 1.
(
50
) – Jf. den interinstitutionelle aftales punkt 13 og dom af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 83).
(
51
) – Dom af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 84).
(
52
) – Jf. punkt 96 i generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:321), som er udtrykkeligt omtalt i præmis 82 i dom af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035).
(
53
) – Jf. punkt 96 i generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:321), som er udtrykkeligt omtalt i præmis 82 i dom af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035).
(
54
) – Dom af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 82).
(
55
) – Dom af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 85).
(
56
) – Jf. punkt 14 i den interinstitutionelle aftale og dom af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 83).
(
57
) – Dom af 21.6.2018, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-5/16, EU:C:2020:1001, præmis 159), og af 8.7.2010, Afton Chemical (C-343/09, EU:C:2010:419, præmis 57).
(
58
) – Jf. punkt 15 i den interinstitutionelle aftale samt dom af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 83), og af 13.3.2019, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, præmis 43).
(
59
) – Jf. punkt 97 i generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:321), som er udtrykkeligt omtalt i præmis 82 i dom af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035).
(
60
) – Jf. punkt 98 i generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:321).
(
61
) – Dom af 4.5.2016, Pillbox 38 (C-477/14, EU:C:2016:324, præmis 64 og 65).
(
62
) – Jf. i denne retning dom af 13.3.2019, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, præmis 43).
(
63
) – Dom af 13.3.2019, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
(
64
) – Dom af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 86 og den deri nævnte retspraksis). Jf. i denne retning ligeledes dom af 21.6.2018, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-5/16, EU:C:2018:483, præmis 160-163).
(
65
) – Jf. i denne retning dom af 8.7.2010, Afton Chemical (C-343/09, EU:C:2010:419, præmis 39).
(
66
) – Dom af 22.2.2022, Stichting Rookpreventie Jeugd m.fl. (C-160/20, EU:C:2022:101, præmis 67), og af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 80 og den deri nævnte retspraksis).
(
67
) – Dom af 3.2.2021, Fussl Modestraße Mayr (C-555/19, EU:C:2021:89, præmis 95 og den deri nævnte retspraksis).
(
68
) – Jf. bl.a. dom af 14.7.2022, Kommissionen mod VW m.fl. (C-116/21 P – C-118/21 P, C-138/21 P og C-139/21 P, EU:C:2022:557, præmis 140 og den deri nævnte retspraksis).
(
69
) – Jf. bl.a. dom af 8.12.2020, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, præmis 110 og den deri nævnte retspraksis).
(
70
) – Dom af 24.2.2022, Glavna direktsia Pozharna bezopasnost i zashtita na naselenieto (C-262/20, EU:C:2022:117, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis).
(
71
) – Dom af 3.2.2021, Fussl Modestraße Mayr (C-555/19, EU:C:2021:89, præmis 99). Jf. dom af 12.5.2011, Luxembourg mod Parlamentet og Rådet (C-176/09, EU:C:2011:290, præmis 32).
(
72
) – Jf. punkt 42 i nærværende forslag til afgørelse.
(
73
) – Jf. dom af 12.5.2011, Luxembourg mod Parlamentet og Rådet (C-176/09, EU:C:2011:290, præmis 34 og 35).
(
74
) – Dom af 13.9.2005, Kommissionen mod Rådet (C-176/03, EU:C:2005:542, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis), af 15.11.2005, Kommissionen mod Østrig (C-320/03, EU:C:2005:684, præmis 72), af 22.12.2008, British Aggregates mod Kommissionen (C-487/06 P, EU:C:2008:757, præmis 91), af 16.7.2009, Horvath (C-428/07, EU:C:2009:458, præmis 29), og af 21.12.2011, Kommissionen mod Østrig (C-28/09, EU:C:2011:854, præmis 120).
(
75
) – Jf. bl.a. dom af 13.9.2005, Kommissionen mod Rådet (C-176/03, EU:C:2005:542, præmis 42), af 15.11.2005, Kommissionen mod Østrig (C-320/03, EU:C:2005:684, præmis 73 og den deri nævnte retspraksis), og af 21.12.2011, Kommissionen mod Østrig (C-28/09, EU:C:2011:854, præmis 121).
(
76
) – Dom af 13.3.2019, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, præmis 128 og den deri nævnte retspraksis).
(
77
) – Jf. generaladvokat Geelhoeds forslag til afgørelse Østrig mod Parlamentet og Rådet (C-161/04, EU:C:2006:66, punkt 59 og 60).
(
78
) – Dom af 13.3.2019, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, præmis 130 og 131 og den deri nævnte retspraksis).
(
79
) – Jf. i denne retning dom af 31.3.1971, Kommissionen mod Rådet (22/70, EU:C:1971:32, præmis 40), og af 9.9.2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen (C-506/13 P, EU:C:2015:562, præmis 17). Jf. ligeledes generaladvokat Jacobs’ forslag til afgørelse Kommissionen mod EIB (C-15/00, EU:C:2002:557, punkt 82).
(
80
) – Dom af 31.3.2022, Kommissionen mod Polen (Beskatning af energiprodukter) (C-139/20, EU:C:2022:240, præmis 55 og 56 og den deri nævnte retspraksis).
(
81
) – Jf. i denne retning dom af 9.9.2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen (C-506/13 P, EU:C:2015:562, præmis 17 og 18).
(
82
) – Republikken Litauen har fremført sine argumenter som led i anbringendet i sag C-541/20 vedrørende en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet som følge af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054. Henset til argumenternes indhold skal de imidlertid undersøges som led i analysen af anbringenderne vedrørende tilsidesættelsen af retssikkerhedsprincippet.
(
83
) – I retsmødet har Republikken Litauen ligeledes omtalt sanktioner pålagt på nationalt plan på grundlag af en fortolkning af den pågældende bestemmelse, som er anderledes end den af EU-institutionerne anførte.
(
84
) – Domme af 16.2.2022, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-156/21, EU:C:2022:97, præmis 223 og den deri nævnte retspraksis) og Polen mod Parlamentet og Rådet (C-157/21, EU:C:2022:98, præmis 319 og den deri nævnte retspraksis).
(
85
) – Dom af 21.6.2018, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-5/16, EU:C:2018:483, præmis 100 og den deri nævnte retspraksis).
(
86
) – Domme af 16.2.2022, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-156/21, EU:C:2022:97, præmis 224 og den deri nævnte retspraksis) og Polen mod Parlamentet og Rådet (C-157/21, EU:C:2022:98, præmis 320 og den deri nævnte retspraksis).
(
87
) – Dom af 30.1.2019, Planta Tabak (C-220/17, EU:C:2019:76, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).
(
88
) – Domme af 16.2.2022, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-156/21, EU:C:2022:97, præmis 225 og den deri nævnte retspraksis) og Polen mod Parlamentet og Rådet (C-157/21, EU:C:2022:98, præmis 321 og den deri nævnte retspraksis).
(
89
) – Jf. i denne retning dom af 14.4.2005, Belgien mod Kommissionen (C-110/03, EU:C:2005:223, præmis 31).
(
90
) – Mine fremhævelser.
(
91
) – Jeg påpeger i denne henseende, at der ikke er tvivl om, at køretiden til det sted, som føreren vender tilbage til, udgør arbejdstid. Jf. artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 561/2006, som ændret ved artikel 1, nr. 8), litra b), i forordning 2020/1054. Jf. ligeledes analogt dom af 10.9.2015, Federación de Servicios Privados del sindicato Comisiones obreras (C-266/14, EU:C:2015:578, præmis 50).
(
92
) – Jf. dom af 11.11.2004, Adanez-Vega (C-372/02, EU:C:2004:705, præmis 37), og af 25.2.1999, Swaddling (C-90/97, EU:C:1999:96, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).
(
93
) – Jf. dom af 12.4.2018, Kommissionen mod Danmark (C-541/16, EU:C:2018:251, præmis 28 og 31 og den deri nævnte retspraksis). Jf. ligeledes artikel 291, stk. 1, TEUF.
(
94
) – Jf. i denne retning analogt dom af 30.1.2019, Planta Tabak (C-220/17, EU:C:2019:76, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).
(
95
) – Jf. i denne retning generaladvokat Bots forslag til afgørelse Kommissionen mod Rådet (C-196/12, EU:C:2013:549, punkt 85).
(
96
) – Jf. ligeledes dom af 12.4.2018, Kommissionen mod Danmark (541/16, EU:C:2018:251, præmis 47).
(
97
) – Jf. replikkens punkt 25.
(
98
) – Jf. med hensyn til arbejdskraftens frie bevægelighed dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Tyskland (Gennemførelse af direktiv 2009/72 og 2009/73) (C-718/18, EU:C:2021:662, præmis 60), og hvad angår begrænsninger for den frie udveksling af tjenesteydelser dom af 8.12.2020, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, præmis 104 og den deri nævnte retspraksis).
(
99
) – Jf. bl.a. dom af 8.6.2023, Prestige and Limousine (C-50/21, EU:C:2023:448, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis).
(
100
) – Dom af 8.6.2023, Fastweb m.fl. (Faktureringshyppighed) (C-468/20, EU:C:2023:447, præmis 82 og den deri nævnte retspraksis). Jf. ligeledes generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse Prestige and Limousine (C-50/21, EU:C:2022:997, punkt 50 og den i fodnote 19 omtalte retspraksis).
(
101
) – Jf. i denne retning dom af 5.10.2004, CaixaBank France (C-442/02, EU:C:2004:586, præmis 14).
(
102
) – Jf. i denne retning vedrørende situationer, som vedrørte såvel etableringsfriheden som den frie udveksling af tjenesteydelser, dom af 29.3.2011, Kommissionen mod Italien (C-565/08, EU:C:2011:188, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis), og af 7.3.2013, DKV Belgium (C-577/11, EU:C:2013:146, præmis 35 og 36).
(
103
) – Jf. generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse Prestige and Limousine (C-50/21, EU:C:2022:997, punkt 50 og den i fodnote 20 omtalte retspraksis).
(
104
) – Jf. bl.a. dom af 2.9.2021, Institut des Experts en Automobiles (C-502/20, EU:C:2021:678, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).
(
105
) – Jf. bl.a. dom af 8.6.2023, Prestige and Limousine (C-50/21, EU:C:2023:448, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis).
(
106
) – Jf. artikel 2 og 3 i forordning nr. 561/2006. Begrebet »transportvirksomhed« defineres i denne forordnings artikel 4, litra p).
(
107
) – Jf. i denne retning dom af 8.12.2020, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, præmis 105).
(
108
) – Jf. punkt 42 i nærværende forslag til afgørelse.
(
109
) – Denne udvikling er bl.a. beskrevet i konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, navnlig del 1/2, s. 1-11, 26 og 49, samt i konsekvensanalysen vedrørende etablering, navnlig del 1/2, s. 7-22.
(
110
) – Konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, del 1/2, punkt 2.1.1 og 2.2.2.
(
111
) – Konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, s. 39.
(
112
) – Konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, del 1/2, s. 20. Kommissionen konstaterede navnlig, at risikoen for forringelse af arbejdsvilkårene, herunder upassende hviletidsvilkår, tidspres og stress for førerne, ikke var blevet behandlet effektivt som følge af tilsidesættelser af og mangler i de tidligere regler, den strenghed, hvormed de anvendtes, og markedspresset.
(
113
) – Jf. anden betragtning til forordning 2020/1054. Det fremgår af konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold (jf. del 1/2, s. 5 og 6), at en af hovedårsagerne til den sociale lovgivnings manglende effektivitet skyldtes de uklare og uegnede regler samt de nationale myndigheders uensartede fortolkning og anvendelse.
(
114
) – Jf. første betragtning til forordning 2020/1054.
(
115
) – Jf. konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, del 1/2, s. 19.
(
116
) – Jf. 3., 6. og 36. betragtning til forordning 2020/1054.
(
117
) – Af samme grund skal Republikken Polens klagepunkt om, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden er i strid med artikel 4, litra f), i forordning nr. 561/2006, efter min opfattelse forkastes.
(
118
) – Artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 561/2006 bestemte nemlig, inden forordning 2020/1054 trådte i kraft, at »[e]nhver tid, føreren bruger på at rejse til eller fra et køretøj, der er omfattet af denne forordning, og som ikke befinder sig ved førerens bopæl eller ved arbejdsgiverens virksomhed, hvor føreren normalt er baseret, beregnes ikke som pause eller hvil, medmindre føreren befinder sig på en færge eller et tog med adgang til en køje eller liggeplads«. Denne artikels stk. 3 henviste ligeledes til »førerens bopæl [og] arbejdsgiverens virksomhed, hvor føreren normalt er baseret«.
(
119
) – Jf. dom af 29.4.2010, Smit Reizen (C-124/09, EU:C:2010:238, præmis 27). Ud fra et sprogligt synspunkt svarer begrebet »virksomhed« til begrebet »driftscentral«, som er anvendt i denne dom og i dom af 18.1.2001, Skills Motor Coaches m.fl. (C-297/99, EU:C:2001:37), og ligeledes i den oprindelige udgave af artikel 5, litra c), i forordning nr. 1071/2009.
(
120
) – Jf. dom af 29.4.2010, Smit Reizen (C-124/09, EU:C:2010:238, præmis 31).
(
121
) – Udtrykket »EU-13« er en betegnelse for alle de medlemsstater, som er blevet medlemmer af Den Europæiske Union efter 2004, og som sluttede sig til de 15 lande, som allerede var medlemmer (»EU-15«).
(
122
) – I denne henseende omtales i konsekvensanalysen en undersøgelse blandt polske førere foretaget af den polske arbejdsgiverforening, hvoraf fremgår, at 23% af førerne tilbringer 15 dage på vejen, 15% tilbringer mere end 30 dage væk fra deres bopæl/base, og 7% tilbringer mindre end 5 dage væk fra deres bopæl/base. Jf. konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, del 1/2, s. 20.
(
123
) – Jf. specifikt punkt 203 i nærværende forslag til afgørelse.
(
124
) – Dom af 8.12.2020, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, præmis 41 og 42 og den deri nævnte retspraksis).
(
125
) – Jf. i denne retning dom af 8.12.2020, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, præmis 41, 42, 61, 62, 64 og 128).
(
126
) – Konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, del 1/2, s. 51.
(
127
) – Jf. fodnote 122 til nærværende forslag til afgørelse.
(
128
) – Konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, del 1/2, s. 20.
(
129
) – Konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, del 1/2, kapitel 6.2.1, s. 63.
(
130
) – Jf. artikel 16 i forordning nr. 561/2006 og artikel 33 i forordning nr. 165/2014.
(
131
) – Jf. punkt 132 i nærværende forslag til afgørelse.
(
132
) – Jf. punkt 47 i nærværende forslag til afgørelse.
(
133
) – Jf. punkt 219 og 220 i nærværende forslag til afgørelse.
(
134
) – Jf. den retspraksis, der er nævnt i punkt 56 i nærværende forslag til afgørelse.
(
135
) – Jf. punkt 179 i nærværende forslag til afgørelse.
(
136
) – Konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, del 1/2, s. 49. Såfremt de i denne henseende undersøgte foranstaltninger var knyttet til det eventuelle forbud mod at afholde den planlagte hviletid i køretøjet, foreligger den samme slags vanskeligheder, når det skal afgøres, om transportvirksomheden har givet føreren mulighed for at vende tilbage til sin bopæl eller virksomheden, men føreren har valgt ikke at gøre dette, eller om føreren er blevet presset med henblik på at afskrække vedkommende fra at vende tilbage.
(
137
) – Udtalelse EØSU 2017/02852, punkt 1.7.
(
138
) – Artikel 1, nr. 5), litra c), i forslaget til forordningen om arbejdstid fastsatte, at der i artikel 8 i forordning nr. 561/2006 skulle indføres et stk. 8b med følgende indhold: »Vejtransportvirksomheden organiserer førerens arbejde, således at føreren kan tilbringe mindst én regulær ugentlig hviletid eller ét ugentligt hvil på mere end 45 timer, der tages som kompensation for reduceret ugentlig hviletid, på sin bopæl i løbet af hver tre på hinanden følgende uger.«
(
139
) – Lovgiver vedtog alene tidsplanen på tre uger for førere, som har afholdt to på hinanden følgende reducerede ugentlige hviletider (artikel 8, stk. 8a, andet afsnit), og som efter den tredje arbejdsuge således afholder en regulær hviletid som kompensation for de to reducerede ugentlige hviletider.
(
140
) – Republikken Polen har ligeledes henvist til de skadelige virkninger med hensyn til vejinfrastrukturerne. Disse argumenter behandles i den del, der angår anbringenderne vedrørende tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF, i punkt 281 ff. i nærværende forslag til afgørelse.
(
141
) – Jf. konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, del 1/2, s. 48.
(
142
) – Jf. konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, del 1/2, s. 20, samt punkt 217, 229, 236 og 260 i nærværende forslag til afgørelse.
(
143
) – Dette tal fremgår af en vurdering i den åbne skrivelse af 26.10.2018 fra Den Internationale Vejtransportorganisation (IRU), hvori det skønnedes, at vedtagelsen af en forpligtelse til, at køretøjerne vender tilbage hver tredje til fjerde uge, kunne få lastbilernes kørte kilometertal til at stige fra 80 til 135 mio. køretøjskilometer pr. år, samt oplysninger fra Eurostat, hvoraf fremgik, at trafikken med godskøretøjer i 2016 havde været i alt 135725 mio. køretøjskilometer. Rådet har anført, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ikke angår køretøjerne, men derimod førerne, som ikke nødvendigvis altid vender tilbage med køretøjet, og som for de flestes vedkommende, således som det fremgår af konsekvensanalysen (jf. fodnote 122 til nærværende forslag til afgørelse), allerede vender tilbage hver tredje eller fjerde uge.
(
144
) – Konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, del 1/2, kapitel 2.3.1.1.
(
145
) – Udarbejdet af den amerikanske standardiseringsorganisation AASHTO (American Association of State Highway and Transportation Officials, den amerikanske sammenslutning af statsansatte ved vejene og transport), som dokumenterer køretøjernes påvirkning af vejinfrastrukturerne.
(
146
) – Jf. med hensyn til artikel 74 EF generaladvokat Stix-Hackls forslag til afgørelse Spanien og Finland mod Parlamentet og Rådet (C-184/02 og C-223/02, EU:C:2004:194, punkt 162).
(
147
) – Rådets forordning (EØF) nr. 4058/89 af 21.12.1989 om prisdannelsen for vejgodstransport mellem medlemsstaterne (EFT 1989, L 390, s. 1).
(
148
) – Jf. med hensyn til artikel 74 EF generaladvokat Stix-Hackls forslag til afgørelse Spanien og Finland mod Parlamentet og Rådet (C-184/02 og C-223/02, EU:C:2004:194, punkt 163).
(
149
) – Jf. generaladvokat Stix-Hackls forslag til afgørelse Spanien og Finland mod Parlamentet og Rådet (C-184/02 og C-223/02, EU:C:2004:194, punkt 164).
(
150
) – Jf. hvad angår artikel 9 TEUF dom af 8.12.2020, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, præmis 46).
(
151
) – Jf. i denne retning generaladvokat Stix-Hackls forslag til afgørelse Spanien og Finland mod Parlamentet og Rådet (C-184/02 og C-223/02, EU:C:2004:194, punkt 164).
(
152
) – Jf. punkt 42 i nærværende forslag til afgørelse.
(
153
) – Jf. analogt hvad angår af artikel 191, stk. 3, TEUF dom af 13.3.2019, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, præmis 135 og den deri nævnte retspraksis).
(
154
) – Jf. fodnote 143 til nærværende forslag til afgørelse.
(
155
) – Jf. punkt 284 i nærværende forslag til afgørelse.
(
156
) – Jf. i denne henseende ligeledes punkt 222 i nærværende forslag til afgørelse.
(
157
) – Jf. punkt 291 og 292 i nærværende forslag til afgørelse.
(
158
) – Konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, del 1/2, navnlig s. 60 og 61.
(
159
) – Konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, del 1/2, navnlig s. 63 ff.
(
160
) – Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Det Europæiske Råd, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget af 11.12.2019»Den europæiske grønne pagt«, COM(2019) 640 final (herefter »den europæiske grønne pagt«).
(
161
) – Den europæiske grønne pagt, punkt 2.1.5.
(
162
) – Konklusioner fra Det Europæiske Råds møde den 12.12.2019, EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9.
(
163
) – Erklæring fra kommissær Adina Vălean om Europa-Parlamentets endelige vedtagelse af Mobilitetspakke I, Bruxelles, den 9.7.2020 (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/da/statement_20_1319).
(
164
) – Jf. punkt 45 i replikken i sag C-553/20.
(
165
) – Jf. punkt 564 ff. i nærværende forslag til afgørelse.
(
166
) – Jf. dom af 13.3.2019, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, præmis 129-131). En bestemmelse, der fastslås at være i overensstemmelse med artikel 191 TEUF, er nødvendigvis i overensstemmelse med chartrets artikel 37, jf. dom af 21.12.2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C-444/15, EU:C:2016:978, præmis 61-64).
(
167
) – Jf. analogt dom af 11.3.1992, Compagnie commerciale de l’Ouest m.fl. (C-78/90 – C-83/90, EU:C:1992:118, præmis 18).
(
168
) – Dette klagepunkt skal efter min opfattelse forstås således, at det udelukkende vedrører forpligtelsen til at lade køretøjerne vende tilbage hver ottende uge, eftersom en forpligtelse vedrørende førernes tilbagevenden hver tredje uge allerede forelå i forslaget til forordningen om etablering, som var genstand for en konsekvensanalyse, jf. artikel 1, nr. 5), litra c), i forslaget til forordningen om arbejdstid og konsekvensanalysen, som ledsagede dette forslag.
(
169
) – Jeg præciserer, at jeg på dette tidspunkt i analysen ikke åbner diskussionen om tallene vedrørende de potentielle eller reelle yderligere emissioner, som forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden skaber, for så vidt som dette for det første ikke er nødvendigt for at behandle argumenterne om en tilsidesættelse af Unionens miljøpolitik, og denne diskussion for det andet skal behandles som led i behandlingen af argumenterne om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
(
170
) – Jf. punkt 575 ff. i nærværende forslag til afgørelse.
(
171
) – Lovgiver har alene påtænkt tilfælde, hvor førerens tilbagevenden i givet fald kan tilrettelægges samtidig med køretøjets tilbagevenden til etableringsmedlemsstaten, jf. ottende betragtning til forordning 2020/1055.
(
172
) – Jf. i denne retning generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Kommissionen mod Rådet (Beskyttede havområder i Antarktis) (C-626/15 og C-659/16, EU:C:2018:362, punkt 88), og dom af 15.4.2021, Nederlandene mod Rådet og Parlamentet (C-733/19, EU:C:2021:272, præmis 48).
(
173
) – Jf. dom af 15.4.2021, Nederlandene mod Rådet og Parlamentet (C-733/19, EU:C:2021:272, præmis 44).
(
174
) – Jf. dom af 8.12.2020, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, præmis 119).
(
175
) – Jf. i denne retning dom af 20.9.2017, Elecdey Carcelen m.fl. (C-215/16, C-216/16, C-220/16 og C-221/16, EU:C:2017:705, præmis 40).
(
176
) – Jf. dom af 21.6.2018, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-5/16, EU:C:2018:483, præmis 86).
(
177
) – Jf. punkt 47 i nærværende forslag til afgørelse.
(
178
) – Jf. punkt 197 i nærværende forslag til afgørelse.
(
179
) – Jf. i denne retning dom af 13.11.1990, Fedesa m.fl. (C-331/88, EU:C:1990:391, præmis 19 og 20), og af 17.7.1997, SAM Schiffahrt og Stapf (C-248/95 og C-249/95, EU:C:1997:377, præmis 52, 63 og 64).
(
180
) – Jf. i denne retning dom af 21.6.1958, Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie m.fl. mod Den Høje Myndighed (13/57, EU:C:1958:10, org.ref.: s. 292).
(
181
) – Jf. i denne retning dom af 13.11.1973, Werhahn Hansamühle m.fl. mod Rådet og Kommissionen (63/72-69/72, EU:C:1973:121, præmis 17).
(
182
) – Jf. punkt 80 i nærværende forslag til afgørelse.
(
183
) – Jf. punkt 148-150 i nærværende forslag til afgørelse.
(
184
) – Dom af 13.11.1990, Fedesa m.fl. (C-331/88, EU:C:1990:391, præmis 20).
(
185
) – Jf. punkt 90 i nærværende forslag til afgørelse.
(
186
) – Jf. s. 18 i denne konsekvensanalyse.
(
187
) – Endelig rapport om undersøgelsen af sikrede parkeringspladser til lastbiler (https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/2019-study-on-safe-and-secure-parking-places-for-trucks.pdf), s. 8 og 18-20.
(
188
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1315/2013 af 11.12.2013 om Unionens retningslinjer for udvikling af det transeuropæiske transportnet og om ophævelse af afgørelse nr. 661/2010/EU (EUT 2013, L 348, s. 1, herefter »TEN-T-forordningen«).
(
189
) – Det følger af denne bestemmelses stk. 3, at »[a]lle parkeringsområder, der er certificeret, kan angive, at de er certificeret i henhold til EU-standarder og ‑procedurer. I henhold til [TEN-T-forordningens] artikel 39, stk. 2, litra c), [...] skal medlemsstaterne tilskynde til etablering af parkeringspladser til erhvervstrafikanter«. I henhold til bestemmelsens stk. 4 »forelægger Kommissionen [senest den 31. december 2024] Europa-Parlamentet og Rådet en rapport om tilgængeligheden af egnede hvilefaciliteter for førere og af sikrede parkeringsfaciliteter samt om udviklingen af trygge og sikre parkeringsområder, der er certificeret i overensstemmelse med de delegerede retsakter omhandlet i stk. 2. Rapporten kan angive foranstaltninger til at øge antallet og kvaliteten af sikrede parkeringsområder«.
(
190
) – Konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, del 1/2, s. 64.
(
191
) – Konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, del 1/2, s. 70.
(
192
) – Konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, del 1/2, s. 18.
(
193
) – Dom af 20.12.2017 (C-102/16, herefter »Vaditrans-dommen«, EU:C:2017:1012).
(
194
) – Konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, del 1/2, s. 46.
(
195
) – Konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, del 1/2, s. 18.
(
196
) – Det fremgår af artikel 4, litra g), i forordning nr. 561/2006, at i denne forordning forstås ved »»daglig hviletid«: den daglige periode, i hvilken føreren frit kan disponere over sin tid; dette begreb dækker »regulær daglig hviletid« og »reduceret daglig hviletid««. I medfør af bestemmelsens første led forstås ved »»regulær daglig hviletid«: ethvert hvil på mindst 11 timer. Denne regulære daglige hviletid kan subsidiært tages i to perioder, hvoraf den første periode skal være på mindst tre sammenhængende timer og den anden på mindst ni sammenhængende timer«. I medfør af nævnte bestemmelses andet led forstås ved »»reduceret daglig hviletid«: ethvert hvil på mindst ni timer, men mindre end 11 timer«.
(
197
) – Det fremgår af artikel 4, litra h), i forordning nr. 561/2006, at i denne forordning forstås ved »»ugentlig hviletid«: en ugentlig periode, i hvilken føreren frit kan disponere over sin tid; dette begreb dækker »regulær ugentlig hviletid« og »reduceret ugentlig hviletid««. I medfør af bestemmelsens første led forstås ved »»regulær ugentlig hviletid«: ethvert hvil på mindst 45 timer«. I henhold til nævnte bestemmelses andet led forstås ved »»reduceret ugentlig hviletid«: ethvert hvil, som er mindre end 45 timer, men som, med forbehold af betingelserne i artikel 8, stk. 6, kan reduceres til mindst 24 timer i træk«.
(
198
) – Vaditrans-dommen, præmis 31, 32 og 48.
(
199
) – Jf. punkt 42 i nærværende forslag til afgørelse.
(
200
) – Det følger af ordlyden af 13. betragtning til forordning 2020/1054, at »[f]or at fremme sociale fremskridt er det hensigtsmæssigt at præcisere, hvor den ugentlige hviletid kan afholdes, så det sikres, at førere får passende hvileforhold. Indkvarteringens kvalitet er særlig vigtig under den regulære ugentlige hviletid, som føreren bør afholde væk fra køretøjets førerhus i egnet indkvartering på regning af transportvirksomheden som arbejdsgiver. Med henblik på at sikre gode arbejdsvilkår og sikkerhed for førere er det hensigtsmæssigt at præcisere kravet om, at førere får stillet kvalitetssikret og kønsvenlig indkvartering til rådighed i forbindelse med deres regulære ugentlige hviletider, hvis de afholdes væk fra egen bopæl«.
(
201
) – Vaditrans-dommen, præmis 31, 32 og 48.
(
202
) – Vaditrans-dommen, præmis 43.
(
203
) – Vaditrans-dommen, præmis 44.
(
204
) – Vaditrans-dommen, præmis 45.
(
205
) – Vaditrans-dommen, præmis 46 og 47.
(
206
) – Vaditrans-dommen, præmis 44.
(
207
) – Vaditrans-dommen, præmis 44.
(
208
) – Vaditrans-dommen, præmis 44 og 45.
(
209
) – Vaditrans-dommen, præmis 42.
(
210
) – Vaditrans-dommen, præmis 44. Jf. punkt 379 i nærværende forslag til afgørelse. Jf. ligeledes kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 13.4.2021, Litauen mod Parlamentet og Rådet (C-541/20 R, EU:C:2021:264, præmis 38).
(
211
) – Jf. artikel 8, stk. 6, i forordning nr. 561/2006, som ændret ved forordning 2020/1054.
(
212
) – Affattelsen af artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 561/2006 er blevet erstattet med følgende ordlyd: »1. Medlemsstaterne fastsætter regler om sanktioner, der skal anvendes i tilfælde af overtrædelser af bestemmelserne i denne forordning […] og træffer alle nødvendige foranstaltninger til at sikre, at de anvendes. Sanktionerne skal være effektive og stå i et rimeligt forhold til overtrædelsernes alvor som anført i bilag III til [direktiv 2006/22/EF] [...]. Der må for samme overtrædelse af nærværende forordning [...] ikke pålægges mere end én sanktion eller indledes mere end én retsforfølgning. Medlemsstaterne giver Kommissionen meddelelse om disse regler og foranstaltninger sammen med den metode og de kriterier, der på nationalt plan er valgt med henblik på at vurdere deres forholdsmæssighed. Medlemsstaterne giver straks meddelelse om senere ændringer, der berører dem. Kommissionen underretter medlemsstaterne om disse regler og foranstaltninger og om ændringer heraf. Kommissionen sikrer, at disse oplysninger offentliggøres på et dedikeret offentligt websted på alle officielle EU-sprog, der indeholder detaljerede oplysninger om de sanktioner, der gælder i medlemsstaterne.«
(
213
) – Jf. forslag til forordningen om arbejdstid, artikel 1, nr. 5), litra c), der er nævnt i punkt 11 i nærværende forslag til afgørelse.
(
214
) – Jf. bl.a. dom af 20.12.2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse (C-516/16, EU:C:2017:1011, præmis 88 og den deri nævnte retspraksis).
(
215
) – Begrebet »fører« er defineret i artikel 4, litra c), i forordning nr. 561/2006.
(
216
) – Vaditrans-dommen, præmis 44. Jf. endvidere punkt 379 i nærværende forslag til afgørelse. Jf. ligeledes kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 13.4.2021, Litauen mod Parlamentet og Rådet (C-541/20 R, EU:C:2021:264, præmis 38).
(
217
) – Jf. punkt 80 i nærværende forslag til afgørelse.
(
218
) – Konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, del 1/2, s. 39.
(
219
) – I henhold til artikel 3, stk. 4, i forordning nr. 165/2014, sammenholdt med artikel 6, tredje punktum, i gennemførelsesforordning 2016/799, skal køretøjer, der anvendes i en anden medlemsstat end den medlemsstat, der har indregistreret dem, udstyres med en intelligent takograf som fastsat i artikel 8-10 i forordning nr. 165/2014 senest 15 år efter ikrafttrædelsesdatoen, den 15.6.2019, af de regler for disse takografer, som er fastsat i bilag IC til denne gennemførelsesforordning, dvs. senest den 15.6.2034.
(
220
) – Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2021/1228 af 16.7.2021 om ændring af gennemførelsesforordning 2016/799 (EUT 2021, L 273, s. 1).
(
221
) – Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2023/980 af 16.5.2023 om ændring af gennemførelsesforordning 2016/799 (EUT 2023, L 134, s. 28).
(
222
) – Kommissionens »Study regarding measures fostering the implementation of the smart tachograph« (foranstaltninger til fremme af implementeringen af intelligente takografer), 2018, s. 9.
(
223
) – Europa-Parlamentet (EPRS): Retrofitting smart tachographs by 2020: Costs and benefits (Opgradering af intelligente takografer inden 2020: Omkostninger og fordele), 2.2.2018 (https://www.europarl.europa.eu/thinktank/fr/document.html?reference=EPRS_STU%282018%29615643), s. 7.
(
224
) – Jf. Kommissionens skrivelse til Rådet af 4.10.2018, bilag B4 i sag C-551/20.
(
225
) – Jf. fodnote 219 til nærværende forslag til afgørelse.
(
226
) – Dom af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 153), og af 21.6.2018, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-5/16, EU:C:2018:483, præmis 100 og 110).
(
227
) – Dom af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 153), og af 21.6.2018, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-5/16, EU:C:2018:483, præmis 111).
(
228
) – Dom af 21.6.2018, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-5/16, EU:C:2018:483, præmis 112).
(
229
) – Dom af 20.12.2017, Global Starnet (C-322/16, EU:C:2017:985, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
(
230
) – Jf. i denne retning dom af 20.12.2017, Global Starnet (C-322/16, EU:C:2017:985, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
(
231
) – Jf. blandt mange andre dom af 8.9.2022, Ministerstvo životního prostředí (Papegøjer af arten Hyacintara) (C-659/20, EU:C:2022:642, præmis 69 og den deri nævnte retspraksis).
(
232
) – Jf. i denne retning dom af 20.9.1988, Spanien mod Rådet (203/86, EU:C:1988:420, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis).
(
233
) – Denne artikel fastsætter som undtagelser, at artikel 1, nr. 15), og artikel 2, nr. 12), først finder anvendelse fra den 31.12.2024. Disse to bestemmelser er ikke genstand for de søgsmål, der er anlagt i nærværende sager.
(
234
) – Disse to institutioner har anført, at den eneste dato, som er udsat for de to bestemmelser, der er nævnt i den forudgående fodnote til nærværende forslag til afgørelse, ligger forud for datoen for hele forordningens ikrafttræden.
(
235
) – Kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 13.4.2021, Litauen mod Parlamentet og Rådet (C-541/20 R, EU:C:2021:264, præmis 31).
(
236
) – Vaditrans-dommen, præmis 44.
(
237
) – Jf. bl.a. dom af 15.7.2021, Kommissionen mod Landesbank Baden-Württemberg og SRB (C-584/20 P og C-621/20 P, EU:C:2021:601, præmis 104 og den deri nævnte retspraksis).
(
238
) – Jf. punkt 394 i nærværende forslag til afgørelse.
(
239
) – Jf. dom af 13.3.2019, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, præmis 73-75).
(
240
) – Jf. dom af 13.3.2019, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, præmis 76).
(
241
) – Denne bestemmelse, som vedrører krav med henblik på udøvelse af vejtransporterhvervet, foreskriver, at »[v]irksomheder, der udøver vejtransporterhvervet, skal [...] have et faktisk etableret og varigt forretningssted i en af medlemsstaterne«.
(
242
) – Republikken Bulgarien har fremsat dette anbringende i stævningen i sag C-545/20 både i forhold til artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055 og denne forordnings artikel 2, nr. 4), litra a). Af procesøkonomiske hensyn undersøger jeg det kun her, idet de konklusioner, der udledes af min analyse i forhold til artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, finder anvendelse mutatis mutandis på nævnte forordnings artikel 2, nr. 4), litra a).
(
243
) – Dom af 16.7.1992, Parlamentet mod Rådet (C-65/90, EU:C:1992:325).
(
244
) – Dom af 16.7.1992, Parlamentet mod Rådet (C-65/90, EU:C:1992:325).
(
245
) – COM(2018) 51 final af 31.1.2018.
(
246
) – Republikken Cypern har med sit søgsmål i sag C-549/20 ikke anfægtet artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055, hvorfor denne stats anbringende om en tilsidesættelse af de væsentlige formforskrifter, der følger af artikel 91, stk. 1, TEUF, alene vedrører forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge.
(
247
) – Jf. punkt 10 i nærværende forslag til afgørelse.
(
248
) – EUT 2018, C 197, s. 38.
(
249
) – EUT 2018, C 176, s. 57.
(
250
) – Jf. Regionsudvalget, Practical guide on the infringement of the subsidiarity principle (tilgængelig på https://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/Publications/Documents/Guide%20on%20SubsidiarityFINAL.pdf).
(
251
) – Jf. artikel 56 og 57 i Regionsudvalgets forretningsorden (EUT 2014, L 65, s. 41) i den version, der fandt anvendelse på tidspunktet for ikrafttrædelsen af forordning 2020/1055.
(
252
) – Jf. artikel 59 i Regionsudvalgets forretningsorden i den version, der fandt anvendelse på tidspunktet for ikrafttrædelsen af forordning 2020/1055.
(
253
) – Dom af 16.7.1992 (C-65/90, EU:C:1992:325).
(
254
) – Dom af 5.7.1995 (C-21/94, EU:C:1995:220).
(
255
) – Dom af 5.7.1995, Parlamentet mod Rådet (C-21/94, EU:C:1995:220, præmis 17 og 18).
(
256
) – Jf. kendelse afsagt af Domstolens præsident den 17.3.2004, Kommissionen mod Rådet (C-176/03, EU:C:2004:158, præmis 9-11).
(
257
) – Jf. punkt 1.1 i EØSU’s udtalelse af 18.1.2018.
(
258
) – Jf. punkt 1.4 og 3.2 i EØSU’s udtalelse af 18.1.2018.
(
259
) – Jf. punkt 1.6 i EØSU’s udtalelse af 18.1.2018.
(
260
) – Jf. punkt 5.2 i EØSU’s udtalelse af 18.1.2018.
(
261
) – Jf. punkt 5.2 i EØSU’s udtalelse af 18.1.2018.
(
262
) – Jf. punkt 5.2 i EØSU’s udtalelse af 18.1.2018.
(
263
) – Jf. bl.a. punkt 6-8 i Regionsudvalgets udtalelse af 1.2.2018.
(
264
) – Jf. punkt 9 i Regionsudvalgets udtalelse af 1.2.2018.
(
265
) – Jf. analogt dom af 5.7.1995, Parlamentet mod Rådet (C-21/94, EU:C:1995:220, præmis 27). Det forholder sig anderledes, hvis der under lovgivningsprocessen tilføjes et retsgrundlag, som i fuldt omfang begrunder, at EØSU atter høres, hvilket, således som Republikken Bulgarien og Republikken Cypern har anført, skete under vedtagelsen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/2282 af 15.12.2021 om medicinsk teknologivurdering og om ændring af direktiv 2011/24/EU (EUT 2021, L 458, s. 1). Jf. hvad angår dette udvalgs to udtalelser under samme lovgivningsproces EUT 2018, C 283, s. 38 og EUT 2021, C 286, s. 95.
(
266
) – Jf. i denne henseende konklusioner fra Det Europæiske Råds møde den 12.12.2019, EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9).
(
267
) – Den europæiske grønne pagt, punkt 2.1.5.
(
268
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 30.6.2021 om fastlæggelse af rammerne for at opnå klimaneutralitet og om ændring af forordning (EF) nr. 401/2009 og (EU) 2018/1999 (»den europæiske klimalov«) (EUT 2021, L 243, s. 1).
(
269
) – Jf. meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet i henhold til artikel 294, stk. 6, TEUF vedrørende Rådets holdning med henblik på vedtagelse af en forordning om ændring af forordning (EF) nr. 1071/2009, forordning (EF) nr. 1072/2009 og forordning (EU) nr. 1024/2012 med henblik på at tilpasse dem til udviklingen i sektoren, en forordning om ændring af forordning (EF) nr. 561/2006 for så vidt angår minimumskravene for maksimal daglig og ugentlig køretid, minimumspauser samt daglig og ugentlig hviletid og forordning (EU) nr. 165/2014 for så vidt angår lokalisering ved hjælp af takografer, og et direktiv om ændring af direktiv 2006/22/EF for så vidt angår håndhævelseskravene og om fastsættelse af særlige regler med hensyn til direktiv 96/71/EF og direktiv 2014/67/EU om udstationering af førere i vejtransportsektoren og om ændring af forordning (EU) nr. 1024/2012 (COM(2020) 151 final).
(
270
) – Mobilitetspakke I om vejtransport – Erklæring fra Kommissionen (EUT 2020, C 252 s. 1).
(
271
) – Assessment of the impact of a provision in the context of the revision of Regulation (EC) no 1071/2009 and Regulation (EC) no 1072/2009, Final report (Vurderingen af effekten af en bestemmelse inden for rammerne af revisionen af forordning (EF) nr. 1071/2009 og forordning (EF) nr. 1072/2009 endelig rapport), MOVE/C1/SER/2050-557/SI2.830443 (herefter »Ricardo-undersøgelsen af 2021«).
(
272
) – Ifølge Republikken Litauen drejer det sig om Litauen, Polen, Ungarn, Bulgarien, Rumænien, Letland og Estland. Republikken Litauen har anført, at disse syv medlemsstaters lastbilpark vil udlede yderligere 3,2 mio. ton CO2 årligt, og at 570000 lastbiler uden last skal vende tilbage til deres base hver ottende uge, hvilket udgør 780 mio. km uden last og 188 mio. l brændstof, der bruges uden nytte, årligt. Republikken Litauen har i denne henseende støttet sig på tal fra en artikel offentliggjort på webstedet www.trans.info.
(
273
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 30.5.2018 om bindende årlige reduktioner af drivhusgasemissioner for medlemsstaterne fra 2021 til 2030 som bidrag til klimaindsatsen med henblik på opfyldelse af forpligtelserne i Parisaftalen og om ændring af forordning (EU) nr. 525/2013 (EUT 2018, L 156, s. 26).
(
274
) – Jf. Kommissionens og medlemsstaternes erklæringer om tillægsaftalen mellem Rådet og Parlamentet vedrørende den første mobilitetspakke, som er gengivet i Rådets dokument af 11.2.2020 (ST 5424 2020 ADD 4, s. 2).
(
275
) – Republikken Malta har herved støttet sig på de fremskrivninger, der er anført som virkningerne af den EU-lovgivning, der var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af Kommissionens meddelelse af 28.11.2018»En planet for alle – En europæisk strategisk og langsigtet vision for en fremgangsrig, moderne, konkurrencedygtig og klimaneutral økonomi« (COM(2018) 773 final, s. 5 og 6).
(
276
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 19.11.2008 om affald og om ophævelse af visse direktiver (EUT 2008, L 312, s. 3).
(
277
) – Republikken Polen har i denne forbindelse henvist til dom af 10.9.2019, Polen mod Kommissionen (T-883/16, EU:T:2019:567, præmis 77 og 78).
(
278
) – Jf. punkt 48 i replikken i sag C-554/20, Polen mod Parlamentet og Rådet.
(
279
) – Republikken Maltas argumenter om artikel 91, stk. 2, TEUF, sammenholdt med artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37, behandles ikke i dette afsnit.
(
280
) – Jf. dom af 13.3.2019, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, præmis 129-131). En bestemmelse, der fastslås at være i overensstemmelse med artikel 191 TEUF, er nødvendigvis i overensstemmelse med chartrets artikel 37; jf. dom af 21.12.2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C-444/15, EU:C:2016:978, præmis 61-64).
(
281
) – Jf. bl.a. punkt 30 i svarskriftet i sag C-542/20.
(
282
) – Jf. punkt 304 i nærværende forslag til afgørelse.
(
283
) – Jf. analogt dom af 23.11.1999, Portugal mod Rådet (C-149/96, EU:C:1999:574, præmis 86). Jf. ligeledes dom af 26.6.2019, Craeynest m.fl. (C-723/17, EU:C:2019:533, præmis 33).
(
284
) – Jf. analogt dom af 11.3.1992, Compagnie commerciale de l’Ouest m.fl. (C-78/90 – C-83/90, EU:C:1992:118, præmis 18).
(
285
) – Generaladvokat Geelhoeds forslag til afgørelse Østrig mod Parlamentet og Rådet (C-161/04, EU:C:2006:66, punkt 59 og 60).
(
286
) – Jf. kendelse om sletning afsagt af Domstolens præsident den 6.9.2006, Østrig mod Parlamentet og Rådet (C-161/04, EU:C:2006:512).
(
287
) – Jf. bl.a. dom af 13.9.2005, Kommissionen mod Rådet (C-176/03, EU:C:2005:542, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis), af 15.11.2005, Kommissionen mod Østrig (C-320/03, EU:C:2005:684, præmis 72), af 22.12.2008, British Aggregates mod Kommissionen (C-487/06 P, EU:C:2008:757, præmis 91), af 16.7.2009, Horvath (C-428/07, EU:C:2009:458, præmis 29), og af 21.12.2011, Kommissionen mod Østrig (C-28/09, EU:C:2011:854, præmis 120).
(
288
) – Jf. bl.a. dom af 13.9.2005, Kommissionen mod Rådet (C-176/03, EU:C:2005:542, præmis 42), af 15.11.2005, Kommissionen mod Østrig (C-320/03, EU:C:2005:684, præmis 73 og den deri nævnte retspraksis), og af 21.12.2011, Kommissionen mod Østrig (C-28/09, EU:C:2011:854, præmis 121).
(
289
) – Jf. dom af 16.7.2009, Horvath (C-428/07, EU:C:2009:458, præmis 29).
(
290
) – Jf. dom af 15.4.2021, Nederlandene mod Rådet og Parlamentet (C-733/19, EU:C:2021:272, præmis 46).
(
291
) – Dom af 22.9.2020, Østrig mod Kommissionen (C-594/18 P, EU:C:2020:742, præmis 42 og 100). Med hensyn til artikel 11 TEUF har Domstolen fastslået, at »Unionen [skulle] overholde denne bestemmelse, når den udøver en af sine kompetencer« (dom af 20.11.2018, Kommissionen mod Rådet (Beskyttet havområde i Antarktis) (C-626/15 og C-659/16, EU:C:2018:925, præmis 101), uden at de imidlertid har præciseret lovgivers forpligtelser yderligere i denne henseende.
(
292
) – Hvad angår det, som artikel 11 TEUF ikke pålægger, jf. dom af 15.4.2021, Nederlandene mod Rådet og Parlamentet (C-733/19, EU:C:2021:272, præmis 49).
(
293
) – Overskriften på denne tredje del vedrører helt præcist Unionens interne politikker og foranstaltninger.
(
294
) – Jf. punkt 308 i nærværende forslag til afgørelse.
(
295
) – Jf. f.eks. dom af 15.4.2021, Nederlandene mod Rådet og Parlamentet (C-733/19, EU:C:2021:272, præmis 50).
(
296
) – Jeg præciserer, at jeg på dette tidspunkt i analysen ikke åbner diskussionen om tallene vedrørende de potentielle eller reelle yderligere emissioner, som forpligtelsen vedrørende tilbagevenden skaber, for så vidt som dette for det første ikke er nødvendigt for at behandle argumenterne om tilsidesættelse af Unionens miljøpolitik, og denne diskussion for det andet i givet fald skal behandles som led i behandlingen af argumenterne om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
(
297
) – Jf. første betragtning til forordning 2018/842. Med hensyn til EU-lovgivers hensigter for transportsektoren henvises til 12. betragtning til nævnte forordning.
(
298
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 15.12.2004 om arsen, cadmium, kviksølv, nikkel og polycykliske aromatiske kulbrinter i luften (EUT 2005, L 23, s. 3), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 219/2009 af 11.3.2009 (EUT 2009, L 87, s. 109) og Kommissionens direktiv (EU) 2015/1480 af 28.8.2015 (EUT 2015, L 226, s. 4) (herefter »direktiv 2004/107«).
(
299
) – Jf. artikel 3, stk. 1, i direktiv 2004/107.
(
300
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 21.5.2008 om luftkvaliteten og renere luft i Europa (EUT 2008, L 152, s. 1), som ændret ved Kommissionens direktiv (EU) 2015/1480 af 28.8.2015 (EUT 2015, L 226, s. 4) (herefter »direktiv 2008/50«).
(
301
) – Jf. artikel 1 i direktiv 2008/50.
(
302
) – Senest ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/851 af 30.5.2018 (EUT 2018, L 150, s. 109).
(
303
) – Jf. artikel 1 i direktiv 2008/98, som ændret ved direktiv 2008/851.
(
304
) – EFT 1999, L 187, s. 42.
(
305
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 27.9.2011 om ændring af direktiv 1999/62 (EUT 2011, L 269, s. 1).
(
306
) – Jf. første betragtning til direktiv 2011/76.
(
307
) – Jf. anden betragtning til direktiv 2011/76.
(
308
) – Jf. tredje betragtning til direktiv 2011/76.
(
309
) – Jf. syvende betragtning til direktiv 2011/76.
(
310
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 17.4.2019 om fastsættelse af præstationsnormer for nye personbilers og nye lette erhvervskøretøjers CO2-emissioner og om ophævelse af forordning (EF) nr. 443/2009 og (EU) nr. 510/2011 (EUT 2019, L 111, s. 13).
(
311
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 20.6.2019 om fastsættelse af præstationsnormer for nye tunge køretøjers CO2-emissioner og om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 595/2009 og (EU) 2018/956 og Rådets direktiv 96/53/EF (EUT 2019, L 198, s. 202). Jf. ligeledes hvad angår forbedringen af disse køretøjers energieffektivitet Kommissionens forordning (EU) 2019/1892 af 31.10.2019 om ændring af forordning (EU) nr. 1230/2012 for så vidt angår krav til typegodkendelse for visse motorkøretøjer monteret med forlængede førerhuse og for aerodynamiske anordninger og udstyr til motorkøretøjer og påhængskøretøjer dertil (EUT 2019, L 291, s. 17), navnlig sjette betragtning hertil.
(
312
) – Jf. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/33/EF af 23.4.2009 om fremme af renere og mere energieffektive køretøjer til vejtransport (EUT 2009, L 120, s. 5), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/1161 af 20.6.2019 (EUT 2019, L 1888, s. 116).
(
313
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 25.5.2020 om mærkning af dæk for så vidt angår brændstofeffektivitet og andre parametre, om ændring af forordning (EU) 2017/1369 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1222/2009 (EUT 2020, L 177, s. 1).
(
314
) – Jf. fjerde betragtning til forordning 2020/740.
(
315
) – Jf. sjette betragtning til forordning 2020/1055.
(
316
) – Jf. sjette betragtning til forordning 2020/1055.
(
317
) – Jf. sjette betragtning til forordning 2020/1055.
(
318
) – Jf. med hensyn til EF-traktatens artikel 130R og 130S dom af 24.11.1993, Mondiet (C-405/92, EU:C:1993:906, præmis 26), og generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Kommissionen mod Rådet (Beskyttede havområder i Antarktis) (C-626/15 og C-659/16, EU:C:2018:362, punkt 88).
(
319
) – Jf. analogt dom af 21.12.2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C-444/15, EU:C:2016:978, præmis 46), og af 1.10.2019, Blaise m.fl. (C-616/17, EU:C:2019:800, præmis 50).
(
320
) – Jf. dom af 18.7.2013, Schindler Holding m.fl. mod Kommissionen (C-501/11 P, EU:C:2013:522, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis), og af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 80).
(
321
) – Jf. dom af 6.9.2017, Slovakiet og Ungarn mod Rådet (C-643/15 og C-647/15, EU:C:2017:631, præmis 221).
(
322
) – Jf. artikel 192, stk. 1, TEUF.
(
323
) – Det skal erindres, at denne bestemmelse foreskriver, at foranstaltninger, der i væsentlig grad berører en medlemsstats valg mellem forskellige energikilder og den generelle sammensætning af dens energiforsyning, skal vedtages med enstemmighed.
(
324
) – Jf. i denne retning generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Kommissionen mod Rådet (Beskyttede havområder i Antarktis) (C-626/15 og C-659/16, EU:C:2018:362, punkt 88), og dom af 15.4.2021, Nederlandene mod Rådet og Parlamentet (C-733/19, EU:C:2021:272, præmis 48).
(
325
) – Ungarn har påberåbt sig forsigtighedsprincippet, der er et almindeligt retsprincip, som staten samlet set har udledt af artikel 11 TEUF, artikel 168, stk. 1, TEUF, artikel 169, stk. 1 og 2, TEUF og artikel 191, stk. 1 og 2, TEUF. Jeg foretager således ikke en separat analyse af artikel 168 TEUF og 169 TEUF.
(
326
) – Jf. dom af 1.10.2019, Blaise m.fl. (C-616/17, EU:C:2019:800, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
(
327
) – Jf. dom af 1.10.2019, Blaise m.fl. (C-616/17, EU:C:2019:800, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
(
328
) – Jf. dom af 1.10.2019, Blaise m.fl. (C-616/17, EU:C:2019:800, præmis 50).
(
329
) – Jf. dom af 9.6.2016, Pesce m.fl. (C-78/16 og C-79/16, EU:C:2016:428, præmis 50).
(
330
) – Jf. dom af 12.7.2005, Alliance for Natural Health m.fl. (C-154/04 og C-155/04, EU:C:2005:449, præmis 68).
(
331
) – Republikken Bulgariens og Republikken Cyperns argumentation er blevet uddybet en anelse under retsforhandlingernes skriftlige del (jf. punkt 8 i replikken i sag C-545/20 og punkt 10 i replikken i sag C-549/20).
(
332
) – EUT 2016, L 282, s. 1.
(
333
) – Jf. Parisaftalens artikel 2, stk. 1, litra a).
(
334
) – Jf. dom af 21.12.2011, Air Transport Association of America m.fl. (C-366/10, EU:C:2011:864, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis), af 11.4.2013, HK Danmark (C-335/11 og C-337/11, EU:C:2013:222, præmis 28), og af 18.3.2014, Z. (C-363/12, EU:C:2014:159, præmis 71), domme af 13.1.2015, Rådet m.fl. mod Vereniging Milieudefensie og Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C-401/12 P – C-403/12 P, EU:C:2015:4, præmis 52) og Rådet og Kommissionen mod Stichting Natuur en Milieu og Pesticide Action Network Europe (C-404/12 P og C-405/12 P, EU:C:2015:5, præmis 44), samt dom af 8.9.2020, Recorded Artists Actors Performers (C-265/19, EU:C:2020:677, præmis 62), og af 3.12.2020, Région de Bruxelles-Capitale mod Kommissionen (C-352/19 P, EU:C:2020:978, præmis 25).
(
335
) – Parisaftalen trådte i kraft den 4.11.2016.
(
336
) – Jf. dom af 13.1.2015, Rådet m.fl. mod Vereniging Milieudefensie og Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C-401/12 P – C-403/12 P, EU:C:2015:4, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
(
337
) – Jf. dom af 21.12.2011, Air Transport Association of America m.fl. (C-366/10, EU:C:2011:864, præmis 52-55 og den deri nævnte retspraksis).
(
338
) – Jf. fjerde betragtning til afgørelse 2016/1841.
(
339
) – Jf. Parisaftalens artikel 2, stk. 1, som er vedlagt afgørelse 2016/1841.
(
340
) – Jf. punkt 575 i nærværende forslag til afgørelse.
(
341
) – Jf. Parisaftalens artikel 2, stk. 1, litra c), som er vedlagt afgørelse 2016/1841.
(
342
) – Jf. Parisaftalens artikel 2, stk. 2, som er vedlagt afgørelse 2016/1841.
(
343
) – Jf. Parisaftalens artikel 3, som er vedlagt afgørelse 2016/1841.
(
344
) – Jf. Parisaftalens artikel 4, stk. 1, som er vedlagt afgørelse 2016/1841.
(
345
) – Jf. Parisaftalens artikel 4, stk. 2, som er vedlagt afgørelse 2016/1841.
(
346
) – Disse grunde svarer i vid udstrækning til dem, som Domstolen lagde til grund for at afvise, at Kyotoprotokollen kunne påberåbes som led i en præjudiciel forelæggelse til vurdering af gyldigheden; jf. dom af 21.12.2011, Air Transport Association of America m.fl. (C-366/10, EU:C:2011:864, præmis 73-78).
(
347
) – Jf. dom af 15.4.2021, Nederlandene mod Rådet og Parlamentet (C-733/19, EU:C:2021:272, præmis 44).
(
348
) – Jf. dom af 8.12.2020, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, præmis 119).
(
349
) – Jf. i denne retning dom af 20.9.2017, Elecdey Carcelen m.fl. (C-215/16, C-216/16, C-220/16 og C-221/16, EU:C:2017:705, præmis 40).
(
350
) – Jf. dom af 21. juni 2018, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-5/16, EU:C:2018:483, præmis 86).
(
351
) – Jf. andet afsnit i erklæring af 9.7.2020 fra kommissær Adina Vălean om Europa-Parlamentets endelige vedtagelse af Mobilitetspakke I.
(
352
) – Dvs. Tyskland, Frankrig, Det Forenede Kongerige, Spanien, Italien, Nederlandene og Belgien.
(
353
) – Hvidbog »En køreplan for et fælles europæisk transportområde – mod et konkurrencedygtigt og ressourceeffektivt transportsystem« (COM(2011) 144 final af 28.3.2011).
(
354
) – Dom af 13.11.1990 (C-331/88, EU:C:1990:391).
(
355
) – Jf. punkt 677 ff. i nærværende forslag til afgørelse.
(
356
) – Jf. punkt 597 i nærværende forslag til afgørelse.
(
357
) – Jf. punkt 131 i stævningen i sag C-547/20.
(
358
) – Jf. artikel 2, nr. 4), i forordning nr. 1071/2009.
(
359
) – Jf. ottende betragtning til forordning 2020/1055.
(
360
) – Republikken Litauen har i øvrigt ikke præciseret, hvilken bestemmelse i tiltrædelsesakten der efter denne medlemsstats opfattelse sikrer, at enhver hindring for de litauiske transportvirksomheders frie udveksling af tjenesteydelser i andre medlemsstater ville blive ophævet inden for fem år. Som Parlamentet med føje har anført, foreskrev denne akt ikke, at Litauen ville være begunstiget af en undtagelsesordning og være fritaget fra at anvende afledt ret på transportområdet. Jeg tilføjer, at artikel 71, stk. 1, EF på tidspunktet for Republikken Litauens tiltrædelse til Unionen allerede bl.a. fremhævede de særlige aspekter ved transport samt den anderledes behandling af ikke-hjemmehørende transportvirksomheder.
(
361
) – Jf. punkt 584 i nærværende forslag til afgørelse.
(
362
) – Dom af 17.9.1997, SAM Schiffahrt og Stapf (C-248/95 og C-249/95, EU:C:1997:377, præmis 55).
(
363
) – Jf. dom af 26.9.2013, ÖBB-Personenverkehr (C-509/11, EU:C:2013:613, præmis 47).
(
364
) – Konsekvensanalysen vedrørende etablering omtalte allerede en sådan asymmetri hvad angår håndhævelsen af etableringskriterierne (jf. del 1/2, s. 37).
(
365
) – Jf. dom af 13.11.1990, Fedesa m.fl. (C-331/88, EU:C:1990:391, præmis 19 og 20).
(
366
) – Det kan ikke drages i tvivl, at det er berettiget at tilpasse lovgivningen til udviklingen af den sammenhæng, hvori denne lovgivning skaber sine virkninger. Det står således fast, at det forhold, at transportmarkedet nu omfatter virksomheder fra medlemsstater, hvor der generelt set gjaldt arbejds- og ansættelsesvilkår, der adskilte sig fra dem, der fandt anvendelse i de øvrige medlemsstater efter de successive udvidelser, kan kræve EU-lovgivers indgriben efter dennes skøn (jf. dom af 8.12.2020, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-626/18, EU:C:2020:1000, præmis 67). Hvad angår behovet for at tage hensyn til situationen for samtlige Unionens medlemsstater, jf. bl.a. dom af 29.5.2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen m.fl. (C-426/16, EU:C:2018:335, præmis 74).
(
367
) – Dom af 8.12.2020, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, præmis 128).
(
368
) – Jf. definitionen af disse to kategorier i konsekvensanalysen vedrørende etablering, del 1/2, s. 1, fodnote 3.
(
369
) – Jf. Ricardo-undersøgelsen af 2021, s. XI og 91.
(
370
) – Jf. Ricardo-undersøgelsen af 2021, s. XI og 91.
(
371
) – Jf. Ricardo-undersøgelsen af 2021, s. 6.
(
372
) – Rådet og Parlamentet har fremsat en formalitetsindsigelse i forhold til dette klagepunkt, således som Republikken Litauen har fremført dette i sag C-542/20, eftersom det først blev fremført i replikken. Selv om klagepunktet afvises, skal Domstolen alligevel undersøge et klagepunkt af samme art, eftersom det ligeledes er fremført af Republikken Bulgarien og Republikken Cypern.
(
373
) – Jf. analogt dom af 13.11.1990, Fedesa m.fl. (C-331/88, EU:C:1990:391, præmis 20).
(
374
) – Jf. stævningen i sag C-542/20, navnlig anbringendet om ubegrundet tilsidesættelse af den almindelige lovgivningsprocedure, eftersom der ikke blev foretaget en konsekvensanalyse.
(
375
) – Jf. konsekvensanalysen vedrørende etablering, del 1/2.
(
376
) – IRU »Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck« af 26.10.2018.
(
377
) – Bilag 9 til stævningen i sag C-551/20.
(
378
) – Republikken Malta har herved henvist til erklæringen afgivet af kommissær Vălean.
(
379
) – Republikken Polen har i denne henseende henvist til dom af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 85).
(
380
) – Dom af 3.12.2019 (C-482/17, EU:C:2019:1035).
(
381
) – Konsekvensanalysen vedrørende etablering, del 1/2, s. 37.
(
382
) – Konsekvensanalysen vedrørende etablering, del 1/2, s. 49.
(
383
) – Konsekvensanalysen vedrørende etablering, del 1/2, s. 20 og 21.
(
384
) – Rådet har draget en parallel til dom af 4.5.2016, Pillbox 38 (C-477/14, EU:C:2016:324, præmis 66).
(
385
) – Ifølge Rådet som modsvar til Europa-Parlamentets rapport af 7.6.2018 om forslaget til forordningen om etablering, hvilken rapport fastsatte forpligtelsen for alle køretøjer til at laste eller læsse varer mindst en gang hver tredje uge i etableringsmedlemsstaten (jf. ændring 18 i rapport A8-0204/2018).
(
386
) – IRU »Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck« af 26.10.2016.
(
387
) – P. Klaus, Mobility Package I – Impact on the European road transport system (jf. bl.a. bilag D.3 i Rådets duplik i sag C-542/20).
(
388
) – Tilgængelig på https://www.etf-europe.org/vehicle-activity-in-the-home-country-the-real-problem/
(
389
) – Jf. punkt 13 i den interinstitutionelle aftale.
(
390
) – Jf. dom af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 82).
(
391
) – Jf. i denne retning generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:321, punkt 98).
(
392
) – Jf. dom af 8.7.2010, Afton Chemical (C-343/09, EU:C:2010:419, præmis 57), og af 21.6.2018, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-5/16, EU:C:2018:483, præmis 159).
(
393
) – Jf. dom af 4.5.2016, Pillbox 38 (C-477/14, EU:C:2016:324, præmis 64 og 65).
(
394
) – Dom af 13.3.2019, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, præmis 43).
(
395
) – Dom af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 85).
(
396
) – Jf. i denne retning dom af 13.3.2019, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, præmis 45).
(
397
) – Dom af 13.3.2019, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
(
398
) – Jf. dom af 21.6.2018, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-5/16, EU:C:2018:483, præmis 160-163), og af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 86 og den deri nævnte retspraksis).
(
399
) – Jf. til sammenligning artikel 1, nr. 3), i forslaget til forordningen om etablering.
(
400
) – Konsekvensanalysen vedrørende etablering. Dette har Kommissionen selv bekræftet i sin erklæring efter den politiske aftale, som Parlamentet og Rådet indgik den 12.12.2019, hvilken erklæring ligeledes er gengivet i Kommissionens meddelelse til Europa-Parlamentet i henhold til artikel 294, stk. 6, TEUF vedrørende Rådets indstilling til vedtagelsen af forordning 2020/1055 (COM(2020) 151 final af 15.4.2020, s. 7).
(
401
) – Jf. punkt 241 i nærværende forslag til afgørelse.
(
402
) – Jf. konsekvensanalysen vedrørende etablering, s. 30 og 31.
(
403
) – Jf. s. 36, del 5.1.1 »Impacts on business«, som vedrører »policy package 3«, der omfatter de pågældende foranstaltninger i konsekvensanalysen vedrørende etablering, og mere generelt denne analyses del 5.
(
404
) – Jf. ændringsforslag 128 i Europa-Parlamentets lovgivningsmæssige beslutning af 4.4.2019 om forslaget til forordningen om etablering (dok. P8_TA-PROV(2019)0341). Dette ændringsforslag foreslog indsættelsen af en artikel 5, litra aa), i forordning nr. 1071/2009, som ville have foreskrevet, at køretøjerne som led i en transportaftale gennemfører mindst én lastning og én aflæsning af varer hver tredje uge i etableringsmedlemsstaten. Jf. ligeledes Parlamentets rapport af 7.6.2018 (dok. A8-0204-2018).
(
405
) – Jf. del 6 i konsekvensanalysen vedrørende etablering, del 1/2.
(
406
) – Jf. punkt 253 i nærværende forslag til afgørelse.
(
407
) – Den kan ses på https://www.etf-europe.org/vehicle-activity-in-the-home-country-the-real-problem/
(
408
) – For så vidt som en del af klagepunkterne er behandlet her.
(
409
) – Ifølge de oplysninger, som Eurostat har fremlagt om godstransportmængden i forhold til BNP pr. land (2018).
(
410
) – Republikken Litauen har herved henvist til Ricardo-undersøgelsen af 2021.
(
411
) – Republikken Bulgarien har fremsat et enkelt anbringende om tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 90 TEUF, sammenholdt med artikel 3, stk. 3, TEU og artikel 94 TEUF, inden for hvilket denne stat har fremført en fælles argumentation i forhold til artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055 og denne forordnings artikel 2, nr. 4), litra a).
(
412
) – I forhold til sidstnævnte bestemmelse har Ungarn anført, at artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055 udgør en foranstaltning vedrørende »transportvilkår«.
(
413
) – Med hensyn til argumentet om, at den manglende konsekvensanalyse udgør en tilsidesættelse af de væsentlige formforskrifter, som er fastsat i artikel 91, stk. 2, TEUF, sammenholdt med artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37, henviser jeg til punkt 561 i nærværende forslag til afgørelse.
(
414
) – Jf. punkt 645 i nærværende forslag til afgørelse.
(
415
) – Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget »På vej mod en akt for det indre marked – For en social markedsøkonomi med høj konkurrenceevne 50 forslag med henblik på at blive bedre til at arbejde, iværksætte og handle sammen« (COM(2010) 608 final).
(
416
) – Jf. punkt 36 ff. i nærværende forslag til afgørelse.
(
417
) – Mine fremhævelser.
(
418
) – Jf. punkt 149 i nærværende forslag til afgørelse.
(
419
) – Jf. f.eks. dom af 23.2.2006, CLT-UFA (C-253/03, EU:C:2006:129, præmis 13).
(
420
) – Jf. dom af 8.10.1986, Keller (234/85, EU:C:1986:377, præmis 9).
(
421
) – Jf. punkt 167 i nærværende forslag til afgørelse.
(
422
) – Jf. hvad angår artikel 56 TEUF dom af 8.12.2020, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, præmis 107).
(
423
) – Jf. analogt dom af 21.9.1999, BASF (C-44/98, EU:C:1999:440, præmis 16), og af 17.9.2020, Hidroelectrica (C-648/18, EU:C:2020:723, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).
(
424
) – Dvs. de betingelser, der er defineret i artikel 5, litra e), i forordning nr. 1071/2009, nemlig indregistreret, godkendt til kørsel eller godkendt til anvendelse i overensstemmelse med lovgivningen i etableringsmedlemsstaten.
(
425
) – Jf. bl.a. s. 30 og sidste afsnit på s. 36 i konsekvensanalysen vedrørende etablering, del 1/2 (jf. ligeledes s. 18 og del 2/2 i denne analyse).
(
426
) – Formuleringen er efter min opfattelse mindre restriktiv.
(
427
) – Jf. s. 6 i Kommissionens meddelelse i henhold til artikel 294, stk. 6, TEUF (COM(2020) 151 final af 15.4.2020), efter hvilken Kommissionen fandt, at Rådets synspunkt sikrer rådigheden over tilstrækkelige midler for et forretningssted, der anses for faktisk etableret og varigt, og at det giver en tilstrækkelig margen til ikke uberettiget at begrænse transportvirksomhedernes frihed med hensyn til ansættelse af personale.
(
428
) – Jf. dom af 29.4.2010, Smit Reizen (C-124/09, EU:C:2010:238, præmis 31).
(
429
) – Jf. punkt 108 i nærværende forslag til afgørelse.
(
430
) – Jf. dom af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 148).
(
431
) – Jf. punkt 40 ff. i nærværende forslag til afgørelse.
(
432
) – Jf. punkt 111 i stævningen i sag C-554/20, Polen mod Rådet og Parlamentet.
(
433
) – Hvad angår rækkevidden af disse to artikler henviser jeg til punkt 555 og 557 i nærværende forslag til afgørelse.
(
434
) – Rumænien har ligeledes nedlagt påstand om annullation af artikel 2, nr. 4), litra b) og c), i forordning 2020/1055, som ændrede stk. 3 og indsatte stk. 4a i artikel 8 i forordning nr. 1072/2009, uden at denne medlemsstat imidlertid har fremført en særskilt argumentation i forhold til den, der vedrører artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055.
(
435
) – Republikken Litauen har i denne henseende henvist til s. 19 og 20 i den orienterende note fra European Centre for International Political Economy (ECIPE), »Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: Why EU Lawmakers Need to Ban Freight Transport Restrictions to Save the Single Market«, nr. 3/2020 (herefter »ECIPE’s orienterende note«).
(
436
) – Jf. punkt 11 i stævningen i sag C-545/20. Med henblik på et resumé af denne argumentation henvises til punkt 542 ff. i nærværende forslag til afgørelse.
(
437
) – COM(2011) 144 final af 28.3.2011. Republikken Bulgarien har navnlig omtalt denne hvidbogs s. 6.
(
438
) – For så vidt som der er tale om en mulighed, som Kommissionen overvejede i konsekvensanalysen (jf. konsekvensanalysen vedrørende etablering, del 2/2).
(
439
) – Jf. 20. betragtning til forordning 2020/1055. Jf. ligeledes artikel 2, nr. 6), i forordning nr. 1072/2009, som ændret ved forordning 2020/1055.
(
440
) – Dette er åbenbart til forskel fra det, der pålægges ved artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, som ændrede artikel 5, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1071/2009.
(
441
) – Jf. punkt 78 i Republikken Polens stævning i sag C-554/20.
(
442
) – For at gentage Republikken Polens argument er rejser med last i øvrigt ganske vist økonomisk begrundet, men jo mere køretøjerne vejer, des mere forbruger de, udleder CO2 og slider på infrastrukturerne.
(
443
) – Jf. punkt 561 i nærværende forslag til afgørelse.
(
444
) – Jf. det anbringende om en uberettiget tilsidesættelse af den almindelige lovgivningsprocedure som følge af den manglende konsekvensanalyse, der er fremsat i forhold til artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055 i sag C-542/20.
(
445
) – Hvad angår grundlaget for, at EU-lovgiver ifølge Republikken Litauen har pligt til at foretage en konsekvensanalyse i tilfælde af en væsentlig ændring, henviser jeg til gengivelsen af Republikken Litauens argumentation som led i anbringendet om, at artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055 udgør tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet ved lovgivers undersøgelse af forholdsmæssigheden af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge.
(
446
) – Konsekvensanalysen vedrørende etablering.
(
447
) – Republikken Bulgarien her herved henvist til s. 13 i Kommissionens rapport til Parlamentet og Rådet om EU-markedets tilstand inden for vejtransport (jf. bilag A.28 til Republikken Bulgariens stævning i sag C-545/20).
(
448
) – Republikken Bulgarien her herved henvist til s. 18 i Kommissionens rapport til Parlamentet og Rådet om EU-markedets tilstand inden for vejtransport (jf. bilag A.28 til Republikken Bulgariens stævning i sag C-545/20).
(
449
) – Selv om anbringendet er rettet mod artikel 2, nr. 4), litra a), b) og c), i forordning 2020/1055, vedrører argumenterne alene den yderligere begrænsning for cabotagekørsel, som følger af nævnte forordnings artikel 2, nr. 4), litra a).
(
450
) – Jeg henviser således herved til gengivelsen af Rumæniens argumentation (jf. punkt 619 i nærværende forslag til afgørelse).
(
451
) – Rumænien har herved citeret M. Bauer »Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: why EU lawmakers need to ban freight transport restrictions to save the single market«, policy brief no 3/2020, ECIPE (Bruxelles).
(
452
) – Ifølge tallene fra den nationale forening af vejtransportvirksomheder i Rumænien (UNTRR) (jf. punkt 78 i Rumæniens stævning i sag C-547/20).
(
453
) – Rumænien har herved henvist til punkt 1.2.1 i konsekvensanalysen vedrørende etablering.
(
454
) – Ifølge de oplysninger fra Eurostat, som Rumænien har citeret (jf. punkt 99 i stævningen i sag C-547/20), foretager polske transportvirksomheder 40% af den samlede cabotagekørsel i EU, de litauiske transportvirksomheder 5,7% og de rumænske transportvirksomheder 8,7%.
(
455
) – COM(2011) 144 final af 28.3.2011.
(
456
) – Rådets forordning af 25.10.1993 om betingelserne for transportvirksomheders adgang til at udføre intern vejgodstransport i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehørende (EFT 1993, L 279, s. 1).
(
457
) – Jf. 15. betragtning til forordning nr. 1072/2009.
(
458
) – Jf. 15. betragtning, næstsidste punktum, til forordning nr. 1072/2009.
(
459
) – EUT 2005, C 21, s. 2.
(
460
) – »Ex-post evaluation of Regulation (EC) no 1071/2009 and Regulation (EC) no 1072/2009 – Final report«, Ricardo, 2015.
(
461
) – »Ex-post evaluation of Regulation (EC) no 1071/2009 and Regulation (EC) no 1072/2009 – Final report«, Ricardo, 2015 (s. 137).
(
462
) – Jf. »Ex-post evaluation of Regulation (EC) no 1071/2009 and Regulation (EC) no 1072/2009 – Final report«, Ricardo, 2015 (s. 137, punkt 6.7.3).
(
463
) – Jf. punkt 1.2.1 i konsekvensanalysen vedrørende etablering, del 1/2.
(
464
) – Jf. artikel 2, punkt nr. 5, litra a), i forslaget til forordningen om etablering.
(
465
) – Jf. konsekvensanalysen vedrørende etablering, del 2/2, s. 41. Jf. ligeledes s. 48. Med hensyn til Republikken Bulgariens argument om den manglende høring af EØSU og Regionsudvalget henviser jeg til punkt 525 ff. i nærværende forslag til afgørelse. Henset til indholdet af konsekvensanalysen vedrørende etablering er det åbenbart, at disse to udvalg havde mulighed for i tilstrækkelig grad at tage stilling til forslaget til forordning (karensperioden på fire dage).
(
466
) – Jf. konsekvensanalysen vedrørende etablering, dels 2/2, s. 41, sidste række.
(
467
) – Jf. dok. COM(2020) 151 final, s. 6.
(
468
) – Jf. dom af 12.4.2018, Kommissionen mod Danmark (C-541/16, EU:C:2018:251, præmis 53), og af 14.9.2023, Staatsanwaltschaft Köln og Bundesamt für Güterverkehr (Transport af tomme containere) (C-246/22, EU:C:2023:673, præmis 25, 28 og 29).
(
469
) – Det var tilstrækkeligt at foretage international transport til værtsmedlemsstaten, for at en periode på syv dage, hvorunder cabotagekørsel var tilladt, begyndte. Ved udløbet af denne periode kunne transportvirksomhederne straks tilrettelægge en anden international transport i værtsmedlemsstaten, for at en ny periode på syv dage til cabotagekørsel begyndte.
(
470
) – EUT 2005, C 21, s. 2. Jf. denne meddelelses punkt 3.1.1.
(
471
) – Jf. konsekvensanalysen vedrørende etablering, del 1/2, s. 40 (fodnote 96).
(
472
) – 3,14 perioder af syv dage ifølge Parlamentet.
(
473
) – Jf. dom af 26.9.2013, ÖBB-Personenverkehr (C-509/11, EU:C:2013:613, præmis 47).
(
474
) – Kommissionen undersøgte spørgsmålet om virkningerne af ophævelsen af alle begrænsninger for cabotagekørsel og konkluderede, at de økonomiske og sociale forskelle mellem medlemsstaterne var til hinder for at påtænke en sådan ophævelse. Jf. konsekvensanalysen vedrørende etablering, del 2/2, s. 40.
(
475
) – Jf. konsekvensanalysen vedrørende etablering, del 1/2, s. 49.
(
476
) – Jf. konsekvensanalysen vedrørende etablering, del 1/2, s. 40.
(
477
) – Jf. konsekvensanalysen vedrørende etablering, del 1/2, s. 50.
(
478
) – Jf. konsekvensanalysen vedrørende etablering, del 1/2, s. 50.
(
479
) – Jf. dom af 13.3.2019, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, præmis 106).
(
480
) – Jf. s. 40 i konsekvensanalysen.
(
481
) – Jf. punkt 301 i nærværende forslag til afgørelse.
(
482
) – Jf. konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, del 1/2, s. 37 og 54.
(
483
) – Jf. punkt 745 i nærværende forslag til afgørelse.
(
484
) – Jf. konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, del 1/2, s. 39 og 40.
(
485
) – Jf. bl.a. dom af 13.3.2019, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, præmis 106).
(
486
) – Jf. punkt 757 i nærværende forslag til afgørelse.
(
487
) – Rådet har for eksemplets skyld i sit svarskrift i sag C-554/20 omtalt Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2020/698 af 25.5.2020 om særlige og midlertidige foranstaltninger i lyset af covid-19-udbruddet vedrørende fornyelse eller forlængelse af visse certifikater, licenser og godkendelser eller tilladelser samt udsættelse af visse periodiske kontroller og efteruddannelser inden for visse områder af transportlovgivningen (EUT 2020, L 165, s. 10) og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/267 af 16.2.2021 om særlige og midlertidige foranstaltninger i lyset af covid-19-krisens vedholdenhed vedrørende fornyelse eller forlængelse af visse certifikater, licenser og godkendelser eller tilladelser, udsættelse af visse periodiske kontroller og efteruddannelser inden for visse områder af transportlovgivningen samt forlængelse af visse perioder, som omhandles i forordning (EU) 2020/698 (EUT 2021, L 60 s. 1).
(
488
) – Jf. artikel 4 i forordning 2020/1055.
(
489
) – Hvidbog »En køreplan for et fælles europæisk transportområde – mod et konkurrencedygtigt og ressourceeffektivt transportsystem« (COM(2011) 144 final af 28.3.2011).
(
490
) – Hvidbog »En køreplan for et fælles europæisk transportområde – mod et konkurrencedygtigt og ressourceeffektivt transportsystem« af 28.3.2011 (COM(2011) 144 final).
(
491
) – Jf. dom af 13.3.2019, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, præmis 106).
(
492
) – Jf. punkt 612 i nærværende forslag til afgørelse.
(
493
) – Jf. punkt 668 ff. i nærværende forslag til afgørelse.
(
494
) – Jf. punkt 781 ff. i nærværende forslag til afgørelse.
(
495
) – Jf. dom af 8.7.2021, Staatsanwaltschaft Köln og Bundesamt für Güterverkehr (C-937/19, EU:C:2021:555, præmis 51).
(
496
) – Jf. punkt 675 i nærværende forslag til afgørelse.
(
497
) – Jf. den retspraksis, der er nævnt i fodnote 422 til nærværende forslag til afgørelse.
(
498
) – Rumænien har ligeledes nedlagt påstand om annullation af artikel 2, nr. 4), litra b) og c), i forordning 2020/1055, som ændrede stk. 3 og indsatte stk. 4a i artikel 8 i forordning nr. 1072/2009, uden at denne medlemsstat imidlertid har fremført en særskilt argumentation i forhold til den, der vedrører artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055.
(
499
) – Det bestemmes i denne artikel 4, at »[e]nhver transportvirksomhed, der er etableret i en medlemsstat og opfylder betingelserne for adgang til erhvervet og til markedet for godstransport mellem medlemsstaterne, har ret til i forbindelse med en kombineret transport mellem medlemsstaterne at udføre transporten på de indledende og/eller afsluttende vejstrækninger, der udgør en integrerende del af den kombinerede transport, uanset om disse vejstrækninger passerer en grænse«. Direktiv 92/106 blev senest ændret ved Rådets direktiv 2013/22/EU af 13.5.2013 om tilpasning af visse direktiver vedrørende transportpolitik på grund af Republikken Kroatiens tiltrædelse (EUT 2013, L 158, s. 356).
(
500
) – Republikken Polen har herved henvist til erklæringen afgivet af kommissær Vălean.
(
501
) – Mobility Package 1 – Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs, final report, TRT, november 2020 (tilgængelig på https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/a6718302-72a1-11eb-9ac9-01aa75ed71a1/language-en) (herefter »TRT-undersøgelsen«).
(
502
) – COM(2017) 648 final af 8.11.2017.
(
503
) – Jf. den detaljerede forklaring i forslaget COM(2017) 648 final (s. 13).
(
504
) – Kommissionens arbejdsdokument, REFIT ex-post evaluation of combined transport directive 92/106, final report (SWD(2016) 141 final af 20.4.2016).
(
505
) – Jf. punkt 4.1 i Kommissionens arbejdsdokument, REFIT ex-post evaluation of combined transport directive 92/106, 106, final report (SWD(2016) 141 final af 20.4.2016).
(
506
) – På denne baggrund er TRT-undersøgelsen, som Republikken Polen har påberåbt sig, og som med henblik på vurderingen af konsekvenserne af beskyttelsesklausulen tager udgangspunkt i den antagelse, at alle medlemsstater vil anvende denne klausul, støttet på et urigtigt postulat.
(
507
) – Jf. TRT-undersøgelsen.
(
508
) – Jf. artikel 8, stk. 2 og 2a, i forordning nr. 1072/2009, som ændret ved forordning 2020/1055.
(
509
) – Betydningen heraf afklares ligeledes ved læsningen af 22. betragtning til forordning 2020/1055.
(
510
) – TRT-undersøgelsen bekræfter usikkerheden med hensyn til det reelle omfang af de fremtidige restriktioner i sektoren for kombineret transport (jf. s. 11 i denne undersøgelse).
(
511
) – Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 96/71/EF af 16.12.1996 om udstationering af arbejdstagere som led i udveksling af tjenesteydelser (EFT 1997, L 18, s. 1).
(
512
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/67/EU af 15.5.2014 om håndhævelse af direktiv 96/71/EF om udstationering af arbejdstagere som led i udveksling af tjenesteydelser og om ændring af forordning (EU) nr. 1024/2012 om administrativt samarbejde via informationssystemet for det indre marked (»IMI-forordningen«) (EUT 2014, L 159, s. 11).
(
513
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/22/EF af 15.3.2006 om minimumsbetingelser for gennemførelse af forordning nr.3820/85 og nr. 3821/85 med hensyn til sociale bestemmelser inden for vejtransportvirksomhed og om ophævelse af Rådets direktiv 88/599/EØF (EUT 2006, L 102, s. 35).
(
514
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1024/2012 om administrativt samarbejde via informationssystemet for det indre marked og om ophævelse af Kommissionens beslutning 2008/49/EF (»IMI-forordningen«) (EUT 2012, L 316, s. 1).
(
515
) – Jf. ottende betragtning til direktiv 2020/1057.
(
516
) – Jf. i denne henseende dom af 1.12.2020, Federatie Nederlandse Vakbeweging (C-815/18, EU:C:2020:976, præmis 33, herefter »dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging«).
(
517
) – Jf. tiende betragtning til direktiv 2020/1057. Artikel 1, stk. 3, andet afsnit, i direktiv 2020/1057 definerer bilateral transport med hensyn til gods, og direktivets artikel 1, stk. 4, andet afsnit, definerer bilateral transport i international personbefordring.
(
518
) – Jf. henholdsvis artikel 1, stk. 3, tredje og fjerde afsnit, og artikel 1, stk. 4, tredje afsnit, i direktiv 2020/1057.
(
519
) – Jf. 11. betragtning til direktiv 2020/1057.
(
520
) – Jf. 11. betragtning til direktiv 2020/1057.
(
521
) – Rådets direktiv 92/106/EØF af 7.12.1992 om indførelse af fælles regler for visse former for kombineret godstransport mellem medlemsstaterne (EFT 1992, L 368, s. 38).
(
522
) – I henhold til artikel 1, stk. 2, i direktiv 92/106/EØF »forstås ved »kombineret transport«: transport af varer mellem medlemsstaterne, hvorunder en lastvogn, påhængsvogn, sættevogn med eller uden trækkende køretøj, et veksellad eller en container på 20 fod og derover anvender vej til den indledende eller afsluttende strækning og til den resterende strækning anvender jernbane, indre vandveje eller søvejen, når denne strækning er over 100 km i lige linje, og den indledende eller afsluttende vejstrækning tilbagelægges: enten mellem det sted, hvor godset læsses, og den indladningsbanegård, der ligger nærmest, for så vidt angår den indledende strækning, og mellem den udladningsbanegård, der ligger nærmest, og det sted, hvor godset losses, for så vidt angår den afsluttende strækning, eller inden for en radius på 150 km i lige linje fra laste- eller lossehavnen«.
(
523
) – Jf. 15. betragtning til forordning nr. 1072/2009.
(
524
) – Jf. 15. betragtning til forordning nr. 1072/2009.
(
525
) – Jf. analysen i nærværende forslag til afgørelse vedrørende anbringenderne rettet mod artikel 2, nr. 4, litra a), i forordning 2020/1055.
(
526
) – Jf. i denne retning dom af 11.12.2008, Kommissionen mod Département du Loiret (C-295/07 P, EU:C:2008:707, præmis 104), og af 6.12.2012, Kommissionen mod Verhuizingen Coppens (C-441/11 P, EU:C:2012:778, præmis 37).
(
527
) – Dom af 6.12.2012, Kommissionen mod Verhuizingen Coppens (C-441/11 P, EU:C:2012:778, præmis 38).
(
528
) – Jf. punkt 9 i Republikken Bulgariens stævning og punkt 8 i Republikken Cyperns stævning, hvori udtrykket »differentieret system« anvendes.
(
529
) – I det mindste for så vidt som disse bestemmelser ikke vedrører de to typer af transport, som nævnte medlemsstater har omtalt.
(
530
) – Jf. i denne retning dom af 19.12.2019, Dobersberger (C-16/18, EU:C:2019:1110, præmis 31); jf. ligeledes dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging, præmis 45.
(
531
) – Jf. i denne retning dom af 19.12.2019, Dobersberger (C-16/18, EU:C:2019:1110, præmis 31), og dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging, præmis 49.
(
532
) – Jf. dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging, præmis 45 og 46.
(
533
) – Jf. dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging, præmis 32, 33 og 41.
(
534
) – Jf. dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging, præmis 47 og 48.
(
535
) – Jf. dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging, præmis 47 og 48.
(
536
) – Jf. dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging, præmis 47 og 48.
(
537
) – Jf. dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging, præmis 62.
(
538
) – Jf. dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging, præmis 64.
(
539
) – Dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging, præmis 31-41. Senere har Domstolen haft lejlighed til at omtale denne praksis i den sag, der gav anledning til dom af 8.7.2021, Rapidsped (C-428/19, EU:C:2021:548, præmis 34-36).
(
540
) – Ungarn har indgivet sin stævning den 26.10.2020, mens nævnte dom blev afsagt den 1.12.2020.
(
541
) – Ungarn har indgivet replikken i sag C-551/20 den 26.3.2021.
(
542
) – Det anfægtede direktivs artikel 1, stk. 2, bestemmer, at nævnte artikel finder anvendelse på førere, som er ansat af virksomheder etableret i en medlemsstat, der træffer den i artikel 1, stk. 3, litra a), i direktiv 96/71 omhandlede grænseoverskridende foranstaltning. Den væsentligste konklusion, der kan udledes heraf, er, at det anfægtede direktiv kun er relevant, når en situation henhører under artikel 1, stk. 3, litra a), i direktiv 96/71. Jeg skal i denne henseende påpege, at Rådet har anført, at bestemmelserne i artikel 1, stk. 3-7, i direktiv 2020/1057 skal anses for at begrænse anvendelsesområdet for direktiv 96/71, for så vidt som disse bestemmelser udvider de situationer, hvori værtsmedlemsstatens arbejds- og ansættelsesvilkår ikke finder anvendelse.
(
543
) – Det skal erindres, at Republikken Bulgarien og Republikken Cypern under denne benævnelse har anført den omstændighed, at reglerne om udstationering anvendes på tredjelandstransport uden en tidsmæssig grænse, mens bilateral transport er fritaget for disse regler (dvs., at der ifølge disse parter er tale om en model, hvorved der sondres mellem typerne af transport); jf. punkt 8 i stævningen i sag C-544/20 og punkt 8 i stævningen i sag C-550/20.
(
544
) – Dom af 16.7.1992, Parlamentet mod Rådet (C-65/90, EU:C:1992:325).
(
545
) – Dom af 16.7.1992, Parlamentet mod Rådet (C-65/90, EU:C:1992:325).
(
546
) – COM(2018) 51 final af 31.1.2018.
(
547
) – Jf. bilag C2 til stævningen i sag C-544/20.
(
548
) – EUT 2018, C 197, s. 45.
(
549
) – EUT 2018, C 176, s. 57.
(
550
) – Jf. punkt 532 ff. i nærværende forslag til afgørelse.
(
551
) – Jf. punkt 537 i nærværende forslag til afgørelse.
(
552
) – Dom af 16.7.1992 (C-65/90, EU:C:1992:325). Jf. punkt 540 ff. i nærværende forslag til afgørelse.
(
553
) – Jf. punkt 1 i Regionsudvalgets begrundelse i udtalelsen.
(
554
) – Jf. punkt 8 og 9 i stævningen i sag C-544/20.
(
555
) – Jf. punkt 1.4 i EØSU’s udtalelse.
(
556
) – Jf. punkt 1.15 i EØSU’s udtalelse.
(
557
) – Jf. punkt 5.12 i EØSU’s udtalelse.
(
558
) – Jf. punkt 1.16 i EØSU’s udtalelse.
(
559
) – Jf. punkt 1.17 i EØSU’s udtalelse. Mine fremhævelser. Jf. ligeledes punkt 5.9 i denne udtalelse.
(
560
) – Jf. punkt 869 ovenfor.
(
561
) – Rumænien har henvist til den efterfølgende vurdering, Parlamentets undersøgelse »Sociale og arbejdsmæssige vilkår i vejgodstransportvirksomheder«, Kommissionens undersøgelse af situationen på transportmarkedet i EU, Kommissionens oprindelige offentlige høringer og de af Kommissionen organiserede arbejdsgrupper.
(
562
) – EU-traktatens konsoliderede udgave af 9.5.2008 – protokol (nr. 2) om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet (EUT 2008, C 115, s. 206).
(
563
) – EFT 1980, L 266, s. 1.
(
564
) – Det Europæiske Regionsudvalgs udtalelse – Et mobilt Europa: arbejdsretlige aspekter af godstransport ad landevej (2018/C 176/13 EUT C176/57 af 23.5.2018, 23., 24. og 26. betragtning).
(
565
) – Republikken Bulgarien har henvist til en undersøgelse udført af KPMG af 8.10.2019 med overskriften »Den bulgarske vejgodstransportsektor – Markedsundersøgelse: konsekvensanalyse af Mobilitetspakke I«.
(
566
) – Jf. punkt 42 ovenfor.
(
567
) – Jf. dom af 8.12.2020, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, præmis 112 og 113).
(
568
) – Jf. dom af 13.4.2010, Bressol m.fl. (C-73/08, EU:C:2010:181, præmis 90). Jf. ligeledes punkt 412 ovenfor.
(
569
) – Det skal i denne henseende påpeges, at der, således som flere parter har fremhævet, ved vedtagelsen af dette direktiv var en stor usikkerhed med hensyn til selve anvendelsen af direktiv 96/71 på vejtransportsektoren, idet medlemsstaterne forsvarede diametralt modsatte synspunkter på dette område.
(
570
) – Jf. punkt 42 ovenfor.
(
571
) – Jf. punkt 953 ovenfor.
(
572
) – Dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging, præmis 62.
(
573
) – Dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging, præmis 49.
(
574
) – Dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging, præmis 49.
(
575
) – Jf. i denne henseende mit forslag til afgørelse Hessischer Rundfunk (C-422/19 og C-423/19, EU:C:2020:756, punkt 114 og den deri nævnte retspraksis).
(
576
) – Jf. dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging, præmis 47 og 48.
(
577
) – Jf. konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, del 2/2, s. 107.
(
578
) – Jf. bl.a. punkt 222 og 240 i nærværende forslag til afgørelse.
(
579
) – Jf. i denne retning dom af 8.12.2020, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, præmis 112 og 113).
(
580
) – Rumænien og Republikken Polen har henvist til Koelzsch-dommen og Mazzoleni-dommen.
(
581
) – Dom af 8.12.2020, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, præmis 41 og 42 og den deri nævnte retspraksis).
(
582
) – Jf. i denne retning dom af 8.12.2020, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, præmis 41, 42, 61, 62, 64 og 128).
(
583
) – Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet i henhold til artikel 294, stk. 6, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde vedrørende Rådets holdning med henblik på vedtagelse af en forordning om ændring af forordning (EF) nr. 1071/2009, forordning (EF) nr. 1072/2009 og forordning (EU) nr. 1024/2012 med henblik på at tilpasse dem til udviklingen i sektoren, en forordning om ændring af forordning (EF) nr. 561/2006 for så vidt angår minimumskravene for maksimal daglig og ugentlig køretid, minimumspauser samt daglig og ugentlig hviletid og forordning (EU) nr. 165/2014 for så vidt angår lokalisering ved hjælp af takografer, og et direktiv om ændring af direktiv 2006/22/EF for så vidt angår håndhævelseskravene og om fastsættelse af særlige regler med hensyn til direktiv 96/71/EF og direktiv 2014/67/EU om udstationering af førere i vejtransportsektoren og om ændring af forordning (EU) nr. 1024/2012 (COM(2020) 151 final).
(
584
) – Jf. konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, bl.a. del 1/2, s. 43 og 45.
(
585
) – Det følger af artikel 2, stk. 2, i Kommissionens forslag til direktivet om udstationering, at »[m]edlemsstaterne [ikke anvender] artikel 3, stk. 1, første afsnit, litra b) og c), i direktiv 96/71/EF på førere i vejtransportsektoren, som er ansat af de i artikel 1, stk. 3, litra a), i nævnte direktiv omtalte virksomheder, når de udfører international transport som defineret i forordning (EF) nr. 1072/2009 og (EF) nr. 1073/2009, hvis længden af udstationeringsperioden på deres område er kortere end eller lig med 3 dage i løbet af en kalendermåned«. Artikel 2, stk. 2, andet afsnit, havde følgende ordlyd: »[n]år udstationeringsperioden er længere end 3 dage, anvender medlemsstaterne bestemmelserne i artikel 3, stk. 1, første afsnit, litra b) og c), i direktiv 96/71/EF på hele udstationeringen på deres område i en kalendermåned, jf. første afsnit«.
(
586
) – Det følger af artikel 3, stk. 1, i direktiv 96/71, at »[m]edlemsstaterne sikrer, at virksomheder som omhandlet i artikel 1, stk. 1, uanset hvilken ret der finder anvendelse på ansættelsesforholdet, på grundlag af et princip om ligebehandling skal sikre arbejdstagere, der er udstationeret på deres område, de arbejds- og ansættelsesvilkår, som dækker følgende områder, der i den medlemsstat, på hvis område arbejdet udføres, er fastsat: – ved lov eller administrative bestemmelser, og/eller – ved kollektive aftaler eller voldgiftskendelser, der finder generel eller anden anvendelse i overensstemmelse med stk. 8: a) maksimal arbejdstid og minimal hviletid; b) mindste antal betalte feriedage pr. år; c) aflønning, herunder overtidsbetaling; dette gælder ikke for erhvervstilknyttede tillægspensionsordninger; d) betingelserne for at stille arbejdstagere til rådighed, navnlig via vikarbureauer; e) sikkerhed, sundhed og hygiejne på arbejdspladsen; f) beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til arbejds- og ansættelsesvilkår for gravide kvinder eller kvinder, der lige har født, samt for børn og unge; g) ligebehandling af mænd og kvinder samt andre bestemmelser vedrørende ikkeforskelsbehandling; h) betingelserne for arbejdstageres indkvartering, når den stilles til rådighed af arbejdsgiveren til arbejdstagere, der ikke er på deres faste arbejdssted; i) ydelser eller godtgørelse af udgifter til dækning af udgifter til rejse, kost og logi til arbejdstagere, der er hjemmefra i erhvervsmæssigt øjemed«.
(
587
) – Jf. den foregående fodnote.
(
588
) – Jf. dom af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 83), og af 13.3.2019, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, præmis 43).
(
589
) – Konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, s. 65 ff., 74 og 75.
(
590
) – Konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, s. 65-69.
(
591
) – I forhold til kravene i artikel 9, stk. 1 og 2, i direktiv 2014/67.
(
592
) – Jf. artikel 2 stk. 4, i forslaget til direktivet om udstationering.
(
593
) – Jf. artikel 1, stk. 11-15, i direktiv 2020/1057 og artikel 9, stk. 1 og 2, i direktiv 2014/67.
(
594
) – Kommissionen har selv bekræftet dette i sin meddelelse om Rådets førstebehandlingsholdning, COM(2020) 151, s. 4.
(
595
) – Det ses ikke, at denne situation indebærer en stigning i de administrative omkostninger, eftersom der i henhold til såvel forslaget til direktivet om udstationering som direktiv 2020/1057 fortsat er tale om udstationering, idet den eneste forskel er, at værtsmedlemsstatens lovgivning om det mindste antal betalte feriedage pr. år og aflønningen ikke finder anvendelse i det førstnævnte tilfælde.
(
596
) – Jf. analogt den retspraksis, der er nævnt i punkt 59 ovenfor.
(
597
) – Jf. Eurostat, Road freight transport by journey characteristics, december 2019, og Eurostat, Road freight transport statistics – cabotage august 2018 (Eurostat, statistik over cabotagekørsel og de polske transportvirksomheders internationale transport).
(
598
) – Rådets dok. ST 12087/17, s. 13 (Rådet har oversat denne passus med henblik på svarskriftet, idet dokumentet ikke er oversat til fransk).
(
599
) – Kommissionens konsekvensanalyse til forslag COM(2017) 648, SWD(2017) 362.
(
600
) – KombiConsult, 2015, Analysis of the EU Combined Transport; ISL/KombiConsult, 2017, Updating EU combined transport data; TRT Trasporti e Territorio srl, 2017, Gathering additional data on EU combined transport; KombiConsult, 2017, Consultations and related analysis in the framework of impact assessment for the amendment of Combined Transport Directive (92/106/EEC); Kommissionen har offentliggjort disse fire undersøgelser på følgende adresse: https://ec.europa.eu/transport/themes/logistics/studies_en
(
601
) – Jf. punkt 1064 ff. i nærværende forslag til afgørelse.
(
602
) – Jeg erindrer indledningsvis om, at Rumænien har gjort gældende, at operatører med hjemsted i EU’s periferi skal afholde administrative og finansielle omkostninger knyttet til udstationeringen og vil afskrækkes fra at udføre operationer som dem, der er reguleret ved artikel 1, stk. 3-6, i direktiv 2020/1057. De anfægtede bestemmelser behandler imidlertid alle medlemsstaterne ensartet, og den forskellige behandling, der følger heraf, er fastlagt på grundlag af den bestemte berørte transport. Jeg vil på dette sted derfor analysere de argumenter, som Rumænien har fremført i anden række, vedrørende den forskellige behandling af bilaterale transporter og tredjelandstransport.
(
603
) – Dette anbringende vedrører kun argumentet om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og af chartrets artikel 20 som følge af den angiveligt forskellige behandling af bilaterale transporter og tredjelandstransport og vedrører ikke cabotagekørsel.
(
604
) – Jf. tiende betragtning til direktiv 2020/1057.
(
605
) – Dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging, præmis 49.
(
606
) – Jf. fodnote 26 til Rådets duplik i sag C-548/20.
(
607
) – Jf. punkt 622 i nærværende forslag til afgørelse.
(
608
) – Jf. analogt dom af 8.12.2020, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, præmis 125).
(
609
) – Jf. dom af 4.5.2016, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-358/14, EU:C:2016:323, præmis 103 og den deri nævnte retspraksis).
(
610
) – Jf. i denne retning dom af 13.11.1990, Fedesa m.fl. (C-331/88, EU:C:1990:391, præmis 19 og 20), og af 17.7.1997, SAM Schiffahrt og Stapf (C-248/95 og C-249/95, EU:C:1997:377, præmis 52, 63 og 64).
(
611
) – Jf. i denne retning dom af 21.6.1958, Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie m.fl. mod Den Høje Myndighed (13/57, EU:C:1958:10, org.ref.: s. 292).
(
612
) – Jf. i denne retning dom af 8.12.2020, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, præmis 41, 42, 61, 62, 64 og 128).
(
613
) – Jf. i denne retning dom af 13.11.1990, Fedesa m.fl. (C-331/88, EU:C:1990:391), og analogt af 17.7.1997, SAM Schiffahrt og Stapf (C-248/95 og C-249/95, EU:C:1997:377, præmis 64).
(
614
) – Jf. punkt 1069 i nærværende forslag til afgørelse.
(
615
) – Jf. punkt 7 i Rådets duplik i sag C-541/20.
(
616
) – Jf. bilag A9 til stævningen i sag C-544/20.
(
617
) – Jf. analogt dom af 21.9.1999, BASF (C-44/98, EU:C:1999:440, præmis 16), og af 17.9.2020, Hidroelectrica (C-648/18, EU:C:2020:723, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).
(
618
) – Jf. bilag A.9 til Republikken Bulgariens stævning i sag C-544/20 og bilag A.7 til Republikken Cyperns stævning i sag C-550/20.
(
619
) – Jf. punkt 38 ff. i nærværende forslag til afgørelse.
(
620
) – Jf. generaladvokat Geelhoeds forslag til afgørelse Østrig mod Parlamentet og Rådet (C-161/04, EU:C:2006:66, punkt 59 og 60). Jf. med hensyn til dette forslag til afgørelse punkt 567 ff. i nærværende forslag til afgørelse.
(
621
) – Republikken Polen har i denne forbindelse henvist til dom af 10.9.2019, Polen mod Kommissionen (T-883/16, EU:T:2019:567, præmis 77 og 78).
(
622
) – Erklæring fra kommissær Adina Vălean om Europa-Parlamentets endelige vedtagelse af Mobilitetspakke I, Bruxelles, den 9.7.2020 (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/da/statement_20_1319).
(
623
) – Jf. Kommissionens meddelelse til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget »Styrkelse af Europas klimaambitioner for 2030 – Investering i en klimaneutral fremtid til gavn for borgerne« (COM(2020) 562 final af 17.9.2020).
(
624
) – Jf. fodnote 273 til nærværende forslag til afgørelse.
(
625
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/2284 af 14.12.2016 om nedbringelse af nationale emissioner af visse luftforurenende stoffer, om ændring af direktiv 2003/35/EF og om ophævelse af direktiv 2001/81/EF (EUT 2016, L 344, s. 1).
(
626
) – Jf. fodnote 300 til nærværende forslag til afgørelse.
(
627
) – Konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, punkt 6.
(
628
) – European Commission, Directorate-General for Mobility and Transport »Mobility Package 1 – Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs – Final report«, Publications Office, 2021 (tilgængelig på https://data.europa.eu/doi/10.2832/701828).
(
629
) – Første betragtning til direktiv 2020/1057.
(
630
) – Dom af 1.12.2020 (C-815/18, EU:C:2020:976).
(
631
) – Jf. dommen i sagen Federatie Nederlandse Vakbeweging, præmis 33.
(
632
) – Selv om Rådet har anført, at argumentet først er blevet fremført som led i Republikken Polens replik, synes denne institution ikke at anfægte formaliteten. For fuldstændighedens skyld besvarer jeg således argumentet.
(
633
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/957 af 18.6.2018 om ændring af direktiv 96/71/EF om udstationering af arbejdstagere som led i udveksling af tjenesteydelser (EUT 2018, L 173, s. 16).
(
634
) – Som det fremgår af artikel 3, stk. 3, i direktiv 2018/957.
(
635
) – Dom af 1.12.2020 (C-815/18, EU:C:2020:976).
(
636
) – Jf. punkt 913 ff. i nærværende forslag til afgørelse.
(
637
) – Jf. dom af 1.3.1983, Kommissionen mod Belgien (301/81, EU:C:1983:51, præmis 11).
(
638
) – Jf. punkt 931 ff. i nærværende forslag til afgørelse.