61989CJ0058_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-58/89,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door I. Pernice, lid van de juridische dienst, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij R. Hayder, vertegenwoordiger van de juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verzoekster,
tegen
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door D. Knopp, advocaat te Keulen, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter ambassade van de Bondsrepubliek Duitsland, Avenue Émile Reuter 20-22,
verweerster,
betreffende een verzoek om vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn voor de volledige omzetting in nationaal recht van richtlijn 75/440/EEG van de Raad van 16 juni 1975 betreffende de vereiste kwaliteit van het oppervlaktewater dat is bestemd voor produktie van drinkwater in de Lid-Staten (PB 1975, L 194, blz. 34) en van richtlijn 79/869/EEG van de Raad van 9 oktober 1979 inzake de meetmethoden en de frequentie van de bemonstering en de analyse van het oppervlaktewater dat is bestemd voor produktie van drinkwater in de Lid-Staten (PB 1979, L 271, blz. 44) en door niet volledig te voldoen aan haar mededelingsverplichtingen ex artikel 4, lid 2, juncto artikel 10 van richtlijn 75/440/EEG alsmede artikel 8 van richtlijn 79/869/EEG, de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: O. Due, president, Sir Gordon Slynn, R. Joliet, F. Grévisse en P. J. G. Kapteyn, kamerpresidenten, C. N. Kakouris, J. C. Moitinho de Almeida, M. Díez de Velasco en M. Zuleeg, rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs
griffier: D. Louterman, hoofdadministrateur
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de partijen in hun pleidooien ter terechtzitting van 19 maart 1991,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 8 mei 1991,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Hof op 28 februari 1989, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EEG-Verdrag beroep ingesteld tot vaststelling dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn voor de volledige omzetting in nationaal recht van richtlijn 75/440/EEG van de Raad van 16 juni 1975 betreffende de vereiste kwaliteit van het oppervlaktewater dat is bestemd voor produktie van drinkwater in de Lid-Staten (PB 1975, L 194, blz. 34) en van richtlijn 79/869/EEG van de Raad van 9 oktober 1979 inzake de meetmethoden en de frequentie van de bemonstering en de analyse van het oppervlaktewater dat is bestemd voor produktie van drinkwater in de Lid-Staten (PB 1979, L 271, blz. 44) en door niet volledig te voldoen aan haar mededelingsverplichtingen ex artikel 4, lid 2, juncto artikel 10 van richtlijn 75/440/EEG alsmede artikel 8 van richtlijn 79/869/EEG, de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
2 Artikel 10 van richtlijn 75/440 en artikel 13 van richtlijn 79/869 bepalen, dat de Lid-Staten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om binnen twee jaar na kennisgeving van deze richtlijnen aan de bepalingen daarvan te voldoen en dat zij de Commissie daarvan onverwijld in kennis stellen. Deze termijnen zijn voor verweerster op respectievelijk 18 juni 1977 en 9 oktober 1981 verstreken.
3 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van de zaak, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
De in artikel 2 van richtlijn 75/440 vermelde verplichting tot indeling van het water
4 De Commissie verwijt de Bondsrepubliek Duitsland, dat deze geen formeel besluit heeft genomen waarin voor elk punt waar monsters worden genomen wordt aangegeven in welke groep het water is ingedeeld.
5 Artikel 2 van richtlijn 75/440 bepaalt dat "het oppervlaktewater wordt ingedeeld in drie groepen van grenswaarden: A1, A2 en A3 die overeenkomen met procédés van de in bijlage I vermelde passende wijzen van behandeling. Deze groepen komen overeen met drie verschillende kwaliteiten oppervlaktewater waarvan de fysische, chemische en microbiologische eigenschappen in de tabel van bijlage II zijn vermeld."
6 Deze indeling van het water is onontbeerlijk voor de uitvoering van de betrokken richtlijnen door de Lid-Staten. Dit geldt met name voor de in artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/440 voorgeschreven vaststelling, voor alle punten of voor elk punt waar monsters worden genomen, van de waarden welke van toepassing zijn op het oppervlaktewater voor alle in bijlage II aangegeven parameters, voor de in artikel 4, lid 2, van deze richtlijn bedoelde vaststelling van een organisch actieplan met een tijdschema ter sanering van het oppervlaktewater, en voor de in artikel 6 en bijlage II van richtlijn 79/869 voorziene bemonstering en analyse, waarvan de frequenties en de methodes verschillen naar gelang de kwaliteit van het water.
7 Bovendien is de in artikel 2 van richtlijn 75/440 voorziene indeling van het water ook bepalend voor de wijzen van behandeling die de Lid-Staten overeenkomstig bijlage I van deze richtlijn moeten volgen om oppervlaktewater van de groepen A1, A2 en A3 tot drinkwater te verwerken.
8 Hieruit volgt echter niet, dat de indeling van het water een afzonderlijke verplichting vormt die de Lid-Staten door voormeld artikel 2 zou worden opgelegd en die zou moeten worden uitgevoerd door middel van een formeel besluit, waarin voor elk punt waar monsters worden genomen wordt aangegeven, in welke groep het water is ingedeeld. De Commissie is er overigens niet in geslaagd, het bestaan van een dergelijke verplichting aan te tonen.
9 Hieruit volgt, dat de grief betreffende de niet-omzetting van artikel 2 van richtlijn 75/440 niet kan worden aanvaard.
De verplichting tot vaststelling van de voor het oppervlaktewater geldende waarden, voorzien in artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/440, en de verplichting tot inachtneming van deze waarden, neergelegd in artikel 4, lid 1, van deze richtlijn
10 De Commissie verwijt de Bondsrepubliek Duitsland in de eerste plaats, dat deze niet overeenkomstig artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/440 door middel van dwingende en naar behoren bekendgemaakte besluiten voor alle punten of voor elk punt waar monsters worden genomen, de voor het oppervlaktewater geldende waarden heeft vastgesteld.
11 De Bondsrepubliek Duitsland stelt dienaangaande, dat de naleving van deze verplichting wordt verzekerd door de betrokken deelstaten, enerzijds door middel van circulaires of plaatselijke ministeriële instructies, die officieel bekend worden gemaakt en de plaatselijke autoriteiten op de hoogte stellen van de vereisten van de richtlijn, op basis waarvan deze door beschikkingen of verordeningen overgaan tot de indeling van het water, en anderzijds door middel van individuele, aan de exploitanten van de punten waar monsters van het oppervlaktewater worden genomen gerichte besluiten, waarin de voorwaarden voor de uitoefening van deze activiteit worden vastgelegd en inzonderheid de inachtneming van de betrokken waarden verplicht wordt gesteld.
12 Volgens de Bondsrepubliek Duitsland volgt de bindende kracht van dergelijke besluiten uit de paragrafen 7 en 36 b, lid 2, punt 2, van het Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (Bundesgesetzblatt, I, 1986, blz. 1530; hierna: "WHG"), op grond waarvan voor de uitoefening van de betrokken werkzaamheid een vergunning nodig is en plannen voor de winning van het oppervlaktewater of delen daarvan moeten worden opgesteld, wanneer zulks onder meer voor de uitvoering van bindende besluiten van de Europese Gemeenschappen noodzakelijk is.
13 Dienaangaande moet eraan worden herinnerd, dat volgens de rechtspraak van het Hof (zie inzonderheid het arrest van 28 februari 1991, zaak C-131/88, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1991, blz. I-825, r.o. 6) de omzetting van een richtlijn in nationaal recht niet noodzakelijkerwijs vereist dat de bepalingen ervan formeel en woordelijk in een uitdrukkelijke en specifieke wettelijke bepaling worden opgenomen; naar gelang van de inhoud van de richtlijn kan daartoe worden volstaan met een algemene juridische context, wanneer deze daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende duidelijke en nauwkeurige wijze verzekert, zodat, in geval de richtlijn rechten voor particulieren in het leven beoogt te roepen, de begunstigden al hun rechten kennen en deze zo nodig voor de nationale rechterlijke instanties kunnen doen gelden.
14 Gelijk blijkt uit de tweede overweging van richtlijn 75/440 blijkt heeft deze, evenals derhalve de ter aanvulling daarvan vastgestelde richtlijn 79/869, tot doel de volksgezondheid te beschermen, waartoe toezicht moet worden uitgeoefend op het oppervlaktewater dat is bestemd voor de produktie van drinkwater alsmede op de zuivering daarvan. Dit impliceert derhalve, dat in alle gevallen waarin de niet-naleving van de door de betrokken richtlijnen vereiste maatregelen gevaar kan opleveren voor de gezondheid van personen, deze personen zich op dwingende voorschriften moeten kunnen beroepen om hun rechten geldend te maken. Bovendien is het vastleggen van de in acht te nemen waarden in een voorschrift waarvan de bindende kracht onomstreden is, eveneens noodzakelijk opdat de exploitanten van de punten waar monsters worden genomen, precies weten aan welke verplichtingen zij zich dienen te houden.
15 De Bondsrepubliek Duitsland heeft niet aangetoond, dat de door haar aangevoerde circulaires en instructies tegenover derden rechtstreekse werking hebben. De voorschriften van het WHG waarop verweerster zich heeft beroepen, kunnen niet de rechtsgrondslag voor een dergelijke werking vormen, omdat zij alleen bepalen dat de exploitanten van de punten waar monsters van het oppervlaktewater worden genomen voor hun werkzaamheid een vergunning nodig hebben, alsmede dat voor de winning plannen worden opgesteld, waarvan de bindende kracht niet nader is bepaald.
16 Voor het overige is de bindende kracht van mededelingen als die van het Beierse Ministerie van Binnenlandse zaken aan het Landsratamt Hof van 12 juli 1977, die de plaatselijke autoriteiten slechts opmerkzaam maakt op de bepalingen van richtlijn 75/440, hen om inlichtingen vraagt en nadere aanwijzingen aankondigt, zelfs ten aanzien van de overheidsorganen niet aangetoond.
17 Bovendien heeft de Bondsrepubliek Duitsland bepaalde documenten die zij als bewijsmiddel aanvoert, niet overgelegd, en zijn de aanwijzingen die de minister van Milieu van de deelstaat Sleeswijk-Holstein bij brieven 14 december 1988 en 5 januari 1989 aan de plaatselijke autoriteiten van Luebeck en Kreis Stormarn deed toekomen, opgesteld na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn.
18 Blijkens het voorafgaande is niet aangetoond, dat de omzetting van artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/440 heeft plaatsgevonden met onbetwistbare bindende kracht en op de specifieke, nauwkeurige en duidelijke wijze die volgens de rechtspraak van het Hof noodzakelijk is ten einde te voldoen aan het vereiste van rechtszekerheid, en zijn sommige van de aangevoerde maatregelen in elk geval niet bewezen of eerst genomen na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn.
19 De grief betreffende de niet-omzetting van artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/440 is derhalve gegrond.
20 De Commissie verwijt de Bondsrepubliek Duitsland in de tweede plaats, dat zij in sommige gevallen de krachtens artikel 3 van richtlijn 75/440 vastgestelde grenswaarden niet in acht heeft genomen en daarmee heeft gehandeld in strijd met artikel 4, lid 1, van deze richtlijn, dat de inachtneming van die waarden voorschrijft.
21 Dienaangaande moet worden opgemerkt, dat deze grief noch in de schriftelijke ingebrekestelling, noch in het met redenen omkleed advies wordt genoemd en derhalve niet door het Hof kan worden beoordeeld.
De verplichting tot vaststelling van een organisch actieplan, neergelegd in artikel 4, lid 2, en tot mededeling daarvan aan de Commissie overeenkomstig artikel 10 van richtlijn 75/440
22 Volgens de Commissie heeft de Bondsrepubliek Duitsland geen organisch actieplan met een tijdschema ter sanering van het oppervlaktewater vastgesteld overeenkomstig artikel 4, lid 2, van richtlijn 75/440.
23 De Bondsrepubliek Duitsland betoogt allereerst, dat overschrijding van de grenswaarden van groep A1 geen saneringsplicht kan doen ontstaan en dat, wanneer de overschrijding van de grenswaarde is te wijten aan geologische omstandigheden, in elk geval de behandelingswijze voor de daaronder liggende groep wordt toegepast. Dit zou in de Bondsrepubliek Duitsland steeds gebeuren wanneer voor water van groep A2 geen saneringsplannen bestaan.
24 Artikel 4, lid 2, van richtlijn 75/440 luidt als volgt:
"In het kader van de doelstellingen van deze richtlijn treffen de Lid-Staten de nodige maatregelen om een gestadige verbetering van het leefmilieu te waarborgen. Te dien einde stellen zij een organisch actieplan met een tijdschema vast ter sanering van het oppervlaktewater, inzonderheid dat van categorie A3. Daarbij moeten de komende tien jaar in het kader van de nationale programma' s wezenlijke verbeteringen tot stand worden gebracht.
Bij de vaststelling van het in de eerste alinea bedoelde tijdschema zal enerzijds rekening worden gehouden met de noodzaak om de kwaliteit van het leefmilieu en met name van het water te verbeteren, anderzijds met de beperkingen van economische en technische aard die zich in de verschillende streken van de Gemeenschap voordoen of daarin kunnen optreden.
De Commissie zal de in de eerste alinea bedoelde actieplannen, met inbegrip van de tijdschema' s, grondig bestuderen en zal in voorkomend geval hieromtrent passende voorstellen bij de Raad indienen."
25 Uit de bewoordingen van dit artikel blijkt, dat elke Lid-Staat een organisch actieplan moet vaststellen ter sanering van alle wateren waarvan de parameters kunnen worden verbeterd; dit plan dient gefaseerd te worden uitgevoerd, met inachtneming van bepaalde prioriteiten en beperkingen van economische en technische aard. In Lid-Staten waarin de deelstaten of de gewesten bevoegdheden op dit gebied bezitten, moet dit plan zo nodig in een passende cooerdinatie voorzien.
26 Dit plan moet zich ook uitstrekken tot de wateren waarvan de verontreiniging door geologische omstandigheden wordt veroorzaakt. Afwijkingen zijn immers volgens artikel 8, eerste alinea, van richtlijn 75/440 slechts toegestaan in de aldaar genoemde gevallen en voor zover de betrokken Lid-Staat, overeenkomstig artikel 8, vierde alinea, de Commissie daarvan onverwijld in kennis stelt onder vermelding van de motieven en de vastgestelde termijn.
27 Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland zich niet op dergelijke afwijkingen heeft beroepen, had zij de wateren waarvan de verontreiniging door geologische omstandigheden wordt veroorzaakt, in het saneringsplan moeten opnemen.
28 De Bondsrepubliek Duitsland betoogt vervolgens, dat voor de Donau en de deelstaat Noordrijn-Westfalen saneringsplannen zijn opgesteld en dat twee stromen in de deelstaat Beieren veiligheidshalve zijn ingedeeld in groep A3, ofschoon hun kwaliteit overeenkomt met die van groep A1, waarvoor geen sanering is vereist.
29 Dienaangaande moet allereerst worden opgemerkt, dat van de maatregelen voor de deelstaat Noordrijn-Westfalen waarop de Duitse regering zich beroept, te weten de toepassing van de voor water van groep A2 geldende behandelingswijze voor de in groep A1 ingedeelde wateren van de stuwmeren van Perlenbach en Dreilaegerbach, waarvoor bepaalde overschrijdingen van de grenswaarden zijn vastgesteld, alsmede, wat het stuwmeer van Heilenbecke betreft, waar de toegestane grenswaarde voor nitraat door het intensieve landbouwgebruik van het stroomgebied wordt overschreden, het aanwijzen van een beschermde strook land in de onmiddellijke omgeving van het stuwmeer die van elk gebruik wordt vrijgehouden, alleen deze laatste een maatregel vormt die is bestemd om de verbetering van de waterkwaliteit te waarborgen in de zin van artikel 4, lid 2, van richtlijn 75/440. Het water van de meren van Perlenbach en Dreilaegerbach had namelijk moeten worden ingedeeld in de met de toegepaste behandelingswijze overeenstemmende groep.
30 Vervolgens moet worden vastgesteld, dat in de deelstaat Baden-Wuerttemberg een plan is opgesteld voor de Donau. Weliswaar ligt het punt waar monsters worden genomen in Beieren, maar de betrokken sanering dient, zoals de Duitse regering heeft opgemerkt zonder daarbij te worden tegengesproken door de Commissie, stroomopwaarts, dat wil zeggen in de deelstaat Baden-Wuerttemberg, plaats te vinden, omdat de rivier in dit gebied van west naar oost stroomt.
31 Ten slotte moet worden opgemerkt dat voor het in de deelstaat Beieren onttrokken water, dat wegens het gevaar van uit Tsjechoslowakije afkomstige verontreiniging in groep A3 is ingedeeld, geen enkele saneringsmaatregel is genomen. De omstandigheid dat de verontreiniging van buiten de grenzen komt, maakt echter niet elke saneringsmaatregel onmogelijk; dit bewijzen de saneringsmaatregelen voor het Bodenmeer, die door verweerster in samenwerking met de andere aanliggende staten zijn genomen en die door de Commissie als conform de vereisten van artikel 4, lid 2, van richtlijn 75/440 zijn aanvaard.
32 Uit het voorafgaande volgt, dat ook al zijn op het niveau van de deelstaten voor sommige wateren saneringsplannen opgesteld, deze plannen niet alle onder de betrokken richtlijn vallende wateren omvatten, en dat de Bondsrepubliek in elk geval geen overkoepelend plan als bedoeld in artikel 4, lid 2, van deze richtlijn heeft opgesteld.
33 Derhalve is de grief betreffende de niet-omzetting van artikel 4, lid 2, van richtlijn 75/440 gegrond en behoeft de grief volgens welke het in deze bepaling bedoelde plan in strijd met artikel 10 van de richtlijn niet aan de Commissie is meegedeeld, dus niet in overweging te worden genomen.
De verplichting tot de verstrekking van gegevens inzake de frequentie van de analyses, neergelegd in artikel 8, lid 1, van richtlijn 79/869
34 Met deze grief verwijt de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland, dat deze geen volledig antwoord heeft gegeven op haar verzoek om gegevens inzake de frequenties van de analyses. De Bondsrepubliek Duitsland zou de Commissie slechts een tabel hebben gestuurd met de frequentie van de analyses op de punten waar monsters worden genomen in de deelstaat Neder-Saksen, en voor de andere gevallen enkel hebben meegedeeld dat deze frequentie aan de vereisten van richtlijn 79/869 voldeed. De gegevens over de deelstaat Neder-Saksen zouden bovendien onvolledig zijn, aangezien niet blijkt hoeveel inwoners vanuit elk punt waar monsters worden genomen van water worden voorzien, ofschoon deze gegevens onmisbaar zijn om te beoordelen of de frequentie van de analyses voldoet aan de vereisten van bijlage II van de richtlijn, die afhankelijk zijn van de omvang van de bevolking.
35 Dienaangaande moet worden opgemerkt, dat volgens artikel 8, lid 1, van richtlijn 79/869 de Lid-Staten de Commissie op haar verzoek alle relevante gegevens inzake de toegepaste analysemethodes en de frequentie van de analyses moeten verstrekken.
36 De door de Bondsrepubliek Duitsland verstrekte algemene gegevens voldoen noch aan de vereisten die uit de bewoordingen van voornoemd artikel voortvloeien, noch aan het daarmee beoogde doel, namelijk de Commissie in staat te stellen een samenvattend rapport over de toepassing van deze richtlijn op te stellen.
37 De grief betreffende de niet-naleving van de in artikel 8, lid 1, van richtlijn 79/869 voorziene mededelingsverplichtingen is derhalve gegrond.
38 Uit het voorafgaande volgt dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn voor de omzetting in nationaal recht van de artikelen 3, lid 1, en 4, lid 2, van richtlijn 75/440/EEG van de Raad van 16 juni 1975 betreffende de vereiste kwaliteit van het oppervlaktewater dat is bestemd voor produktie van drinkwater in de Lid-Staten, en door niet volledig te voldoen aan haar mededelingsverplichtingen ex artikel 8 van richtlijn 79/869/EEG van de Raad van 9 oktober 1979 inzake de meetmethoden en de frequentie van de bemonstering en de analyse van het oppervlaktewater dat is bestemd voor produktie van drinkwater in de Lid-Staten, de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
39 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland op de voornaamste punten in het ongelijk is gesteld, moet zij in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende, verklaart:
1) Door niet alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn voor de omzetting in nationaal recht van de artikelen 3, lid 1, en 4, lid 2, van richtlijn 75/440/EEG van de Raad van 16 juni 1975 betreffende de vereiste kwaliteit van het oppervlaktewater dat is bestemd voor produktie van drinkwater in de Lid-Staten, en door niet volledig te voldoen aan haar mededelingsverplichtingen ex artikel 8 van richtlijn 79/869/EEG van de Raad van 9 oktober 1979 inzake de meetmethoden en de frequentie van de bemonstering en de analyse van het oppervlaktewater dat is bestemd voor produktie van drinkwater in de Lid-Staten, is de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) Het beroep wordt voor het overige verworpen.
3) De Bondsrepubliek Duitsland wordt in de kosten verwezen.