61989CC0385_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. In deze procedure vordert de Helleense Republiek de gedeeltelijke nietigverklaring van de beschikking van de Commissie betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de Lid-Staten voor het begrotingsjaar 1987 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw, afdeling Garantie, (hierna EOGFL) gefinancierde uitgaven(1).
2. Naar aanleiding van een serie arresten in andere zaken waarin het Hof uitspraak deed op middelen die hier eveneens zijn aangevoerd(2), heeft de Helleense Republiek haar vordering beperkt tot de nietigverklaring van de beschikking voorzover de Commissie daarbij de volgende financiële correcties heeft aangebracht:
° 213 801 319 DR ter zake van restituties bij de uitvoer van 6 400 ton gries van durum tarwe;
° 258 108 000 DR ter zake van de medeverantwoordelijkheidsheffing in de sector granen voor het verkoopseizoen 1986/1987;
° 1 391 025 367 DR ter zake van de opslag van tabak.
3. De feiten van deze zaak alsmede de juridische opmerkingen van partijen zijn vermeld in het rapport ter terechtzitting. Ik zal hierna slechts naar de opmerkingen van partijen verwijzen voorzover dit nodig is ter onderbouwing van mijn conclusie omtrent de vordering van de Helleense Republiek.
De uitgaven ter zake van restituties bij de uitvoer van 6 400 ton gries van durum tarwe (3)
4. Bij de goedkeuring van de rekeningen over 1986 had de Commissie geweigerd een door de Helleense Republiek gedeclareerd bedrag ter zake van uitvoerrestituties voor 40 000 ton gries van durum tarwe ten laste van het EOGFL te brengen. Om technische redenen had de over het begrotingsjaar 1986 toegepaste correctie slechts betrekking op 33 600 ton. De correctie voor de resterende 6 400 ton is pas bij de goedkeuring van de rekeningen van 1987 aangebracht. Om deze laatste correctie gaat het in deze zaak.
5. De Commissie motiveerde deze weigering met het feit dat de Griekse regering, in strijd met de gemeenschappelijke marktordening in de sector granen, een "programmacontract" zou hebben gesloten met KYDEP (het Centraal Bureau voor het beheer van nationale produkten) voor de uitvoer van 40 000 ton gries. De Griekse regering heeft het bestaan van dat programmacontract erkend, maar zij bestrijdt dat het ooit is uitgevoerd; er zouden op basis van dat contract geen exporten plaats hebben gevonden.
6. In het reeds aangehaalde arrest van 19 maart 1991 (zaak C-32/89)(4) besliste het Hof omtrent de vraag, of de Commissie bij de goedkeuring van de rekeningen van 1986 wegens dat programmacontract de communautaire financiering had mogen weigeren, als volgt:
"(...) moet worden vastgesteld dat de Commissie terecht heeft aangenomen dat er een vierde programmacontract voor gries van durum tarwe bestond" (r.o. 12).
"Gelet op een en ander moet worden vastgesteld, dat de Griekse autoriteiten in de periode waarop dit beroep betrekking heeft, de door KYDEP verrichte transacties controleerden en de tekorten bij dat lichaam dekten.
De Commissie mocht derhalve weigeren de in geding zijnde bedragen ten laste van het EOGFL te brengen, op grond dat de Griekse autoriteiten maatregelen hebben genomen die het beleid van de Gemeenschap in de sector granen doorkruisten(...)" (r.o. 17 en 18).
7. De Griekse regering heeft in casu geen feiten of argumenten aangevoerd, die de uitgangspunten van de redenering van het Hof kunnen wijzigen. Ik geef het Hof derhalve in overweging, dit onderdeel van de vordering te verwerpen.(5)
De inning van de medeverantwoordelijkheidsheffing in de sector granen in de periode 1986/1987(6)
8. Bij de goedkeuring van de rekeningen van 1987 heeft de Commissie een bedrag van 258 108 000(7) voor rekening van de Helleense Republiek gelaten. Dit bedrag komt overeen met de medeverantwoordelijkheidsheffing over 411 000 ton tarwe, die de Helleense Republiek in het verkoopseizoen 1986/1987 zou hebben verzuimd te innen.
9. De Helleense Republiek licht haar vordering tot nietigverklaring van dit onderdeel van de beschikking toe met het betoog, dat de berekening van de Commissie van het te innen bedrag aan medeverantwoordelijkheidsheffing op onjuiste statistische gegevens berust.
Laat ik hier in het kort de feitelijke en juridische argumenten noemen die aan deze vordering ten grondslag liggen.
10. De medeverantwoordelijkheidsheffing in de sector granen is ingevoerd bij verordening (EEG) nr. 1579/86 van de Raad van 23 mei 1986(8) tot wijziging van verordening (EEG) nr. 2727/75 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen. De heffing is verschuldigd voor in de Gemeenschap geproduceerde granen die ofwel een eerste verwerking ondergaan, ofwel ter interventie worden aangekocht dan wel in de vorm van korrels worden uitgevoerd(9). De medeverantwoordelijkheidsheffing beoogt de producenten bewust te maken van de realiteit van de markt en aldus overproduktie tegen te gaan. De heffing is voor het EOGFL een inkomstenpost. Zij wordt geïnd door de door de Lid-Staten aangewezen organen en vervolgens aan het EOGFL afgedragen.
11. Naar de Commissie in de loop van de procedure heeft uitgelegd, kan controle van de juiste inning van de medeverantwoordelijkheidsheffing door de Lid-Staten niet eenvoudig geschieden aan de hand van de door de Lid-Staten opgestelde rekeningen, waarin de geïnde bedragen zijn opgevoerd. De Commissie was genoodzaakt een berekeningsmethode te ontwikkelen waarmee zij kan controleren, of de Lid-Staten de medeverantwoordelijkheidsheffing innen conform de gemeenschapsvoorschriften. Dat is niet gemakkelijk, onder meer omdat, zoals reeds gezegd, inning van de heffing alleen plaats vindt bij een bepaald gebruik van het geproduceerde graan. Voor een controle moet men dus niet alleen de totale graanproduktie kennen, maar vooral ook weten, welke hoeveelheden voor de diverse doeleinden zijn gebruikt (heffingplichtige/van heffing vrijgestelde hoeveelheden).
12. De Commissie heeft een berekeningsmethode uitgewerkt, waarvan zij de bijzonderheden in het syntheseverslag heeft uiteengezet.(10)
Blijkens dat verslag berust die methode onder meer op onder verantwoordelijkheid van de Lid-Staten verschafte en door het Bureau voor de Statistiek van de Europese Gemeenschappen (Eurostat) gepubliceerde statistische gegevens. Zeer schematisch weergegeven kan men zeggen, dat als berekeningsbasis dient het cijfer van het totale binnenlandse verbruik, waarvan worden afgetrokken de cijfers van de hoeveelheden graan die voor vrijgestelde transacties zijn gebruikt, bij voorbeeld verkopen tussen producenten, en waarbij men vervolgens optelt de cijfers met betrekking tot het graan dat in interventie is genomen of uitgevoerd.
13. De Helleense Republiek is van de resultaten van deze berekening inzake de medeverantwoordelijkheidsheffing op de hoogte gesteld bij schrijven van 10 februari 1989.(11) Die berekening was uitgevoerd op basis van de door de Griekse regering aan Eurostat meegedeelde gegevens, die op 12 juli 1988 door Eurostat waren gepubliceerd. Bij telex van 17 april 1989 brachten de Griekse autoriteiten een aantal nieuwe statistische gegevens ter kennis van de Commissie, die huns inziens tot een herziening moesten leiden van het bedrag aan medeverantwoordelijkheidsheffing zoals dat door de Commissie was berekend. De Griekse autoriteiten noemden in hun telex alle nieuwe cijfers en gaven op deze grondslag een berekening van de medeverantwoordelijkheidsheffing. Voorts vermeldden zij, dat zij de nieuwe cijfers aan Eurostat zouden doorgeven.(12) Desondanks heeft de Commissie in haar beschikking van 15 november 1989 de aanvankelijk door Griekenland aan Eurostat meegedeelde statistische gegevens als basis genomen. Op 6 december 1989 heeft Eurostat de door de Griekse regering meegedeelde, gewijzigde statistische gegevens gepubliceerd.
14. De Helleense Republiek betoogt, dat de Commissie ten onrechte van een totaal binnenlands verbruik van 5 141 000 ton is uitgegaan, de hoeveelheid die aanvankelijk door de Griekse regering aan Eurostat was medegedeeld. De Commissie had volgens de Griekse regering het naderhand opgegeven cijfer, te weten 4 489 000 ton, als grondslag voor haar beschikking moeten nemen.
15. Het eigenlijke probleem waar het mijns inziens hier om gaat, is de betrekkelijk eenvoudige vraag, of de Commissie in de concrete omstandigheden van het geval ter berekening van de medeverantwoordelijkheidsheffing van het aanvankelijk opgegeven cijfer mocht blijven uitgaan, dan wel of zij het naderhand medegedeelde cijfer had moeten nemen.
16. De Commissie rechtvaardigt de handhaving van het aanvankelijk medegedeelde cijfer vooral door er met nadruk op te wijzen, dat een berekening op basis van het laatst verstrekte cijfer van het totale binnenlandse verbruik het verrassende resultaat zou hebben, dat in Griekenland teveel heffing was geïnd. Dat argument lijkt mij terecht. Volgens de aan de beschikking van de Commissie ten grondslag liggende berekening immers bedraagt de totale hoeveelheid waarover geen heffing is geïnd, "slechts" 411 000 ton, welk cijfer, uitgaande van de cijfers die de Helleense Republiek in haar verzoekschrift noemt, met 652 000 ton graan(13) zou moeten worden verminderd. Deze wijziging zou op zichzelf beschouwd tot het resultaat voeren, dat de heffing is geheven over 241 000 ton graan teveel. Vanuit het oogpunt van de praktijk, zo verklaart de Commissie, is het niet zinnig om te spreken van een teveel aan geïnde medeverantwoordelijkheidsheffing, en zij meent dan ook dat deze uitkomst, zoals hier gepresenteerd, de veronderstelling wettigt dat het laatst verstrekte cijfer over het totale binnenlandse verbruik onjuist is.
17. Dat argument lijkt mij echter niet houdbaar. Het gaat immers voorbij aan het feit, dat de Helleense Republiek, eerst in de cijfercorrecties in de telex van 17 april 1989 aan de Commissie, en vervolgens in haar antwoord op de vragen die het Hof haar in deze procedure heeft gesteld, niet eenvoudigweg de cijfers over het totale binnenlands verbruik, maar ook een aantal andere cijfers heeft gewijzigd die in de berekening van de Commissie een rol spelen, en aldus tot de uitkomst is gekomen dat in Griekenland precies het juiste bedrag aan medeverantwoordelijkheidsheffing is geïnd. De Commissie lijkt haar argument dus te putten uit de weinig exacte bewoordingen van de processtukken van de Helleense Republiek, waarin die andere cijfers van de Commissie niet worden aangevochten.
18. Een van de argumenten die de Commissie tegen de Helleense Republiek inbrengt is, dat zij niet gehouden was het nieuwe cijfer over het totale binnenlandse verbruik in aanmerking te nemen, al was het maar omdat Eurostat dat cijfer pas een maand nadat zij de beschikking had vastgesteld, heeft gepubliceerd.
19. Deze tegenwerping gaat volgens mij niet op. Blijkens de telex van 17 april 1989 en het syntheseverslag heeft de Commissie van de nieuwe cijfers kennis genomen voordat zij de beschikking vaststelde, en was haar ook medegedeeld, dat die cijfers aan Eurostat zouden worden toegezonden. De Commissie heeft zelf gezegd, dat Eurostat de binnengekomen cijfers onder verantwoordelijkheid van de Lid-Staten publiceert, dus zonder die cijfers eerst te controleren. Mijns inziens speelt het feit dat de eigenlijke publikatie pas achteraf heeft plaatsgevonden, dan ook geen rol.
Omgekeerd mag men evenmin een beslissende betekenis, in de zin van bewijs van de juistheid van die cijfers, toekennen aan de latere publikatie, zoals de Helleense Republiek lijkt te stellen.
20. Overigens staat in het syntheseverslag van in de Commissie en de door haar ingediende processtukken duidelijk de werkelijke reden waarom het nieuwe cijfer niet in aanmerking werd genomen: men had geen vertrouwen in de juistheid van dat cijfer. Ook al neemt de Commissie bij haar verificaties de gegevens als uitgangspunt die de Lid-Staten haar onder hun eigen verantwoordelijkheid verschaffen, zie ik niet in waarom van de Commissie zou moeten worden verlangd, dat zij die gegevens kritiekloos overneemt, vooral wanneer concrete omstandigheden twijfel aan hun juistheid laten opkomen.
De beslissende vraag is dus volgens mij, of de Commissie terecht de juistheid van de nieuwe cijfers de Helleense Republiek in twijfel heeft getrokken.
21. Ter onderbouwing van haar stelling, dat de Commissie het jongste cijfer over het totale binnenlands verbruik in aanmerking had moeten nemen, betoogt de Griekse regering in het bijzonder,
dat de in 1988 aan Eurostat opgegeven cijfers, zoals de Griekse regering had benadrukt, voorlopig waren en op een schatting gebaseerd(14), en
dat de in 1989 aan de Commissie en aan Eurostat medegedeelde gewijzigde gegevens waren uitgewerkt op basis van diepergaande controle en derhalve zeer nauwkeurig het totale binnenlands verbruik weergaven.
22. De Commissie betoogt, dat het in 1988 ° een jaar na het verkoopseizoen ° aan Eurostat medegedeelde cijfer als definitief moet worden beschouwd, en voert daarvoor de volgende argumenten aan:
het is moeilijk aan te nemen, dat het aanvankelijke cijfer over het bruto binnenlandse verbruik twee jaar na het betrokken verkoopseizoen zo sterk kan wijzigen (13 %);
dergelijke wijzigingen zijn door de Griekse instanties nooit eerder, bij voorbeeld in de verkoopseizoenen 1984/1985 of 1985/1986, aangebracht;
het in 1988 aan Eurostat medegedeelde cijfer is bijna identiek aan het cijfer dat de Griekse autoriteiten in het kader van de voorlopige balans hebben verstrekt aan de directie granen van de Commissie;
de Griekse autoriteiten kwamen pas met de betrokken wijzigingen, toen de Commissie hun bij brief van 10 februari 1989 de voorgestelde berekeningsmethode voor de medeverantwoordelijkheidsheffing had meegedeeld;
de Griekse autoriteiten hebben geen enkel concreet bewijs aangedragen, dat de eerder verschafte statistische gegevens fouten bevatten.
23. Laat ik aanstonds zeggen, dat de door de Commissie uiteengezette standpunten mij juist lijken. Men kan volgens mij rustig zeggen, dat de jongste berekeningen van de Griekse regering er alle schijn van dragen, dat de cijfers met het oog op de door de Commissie verrichte controles zijn bijgesteld "om de rekeningen kloppend te maken".
24. Bijzonder zwaarwegend acht ik in dit verband dat de Griekse regering, de herhaalde verzoeken van het Hof ten spijt, geen enkele concrete verklaring heeft gegeven voor het feit, dat haar cijfers betreffende het binnenlandse verbruik twee jaar na het einde van het verkoopseizoen zo drastisch zijn gewijzigd ten opzichte van de een jaar na afloop van dat verkoopseizoen vastgestelde cijfers.(15) Bovendien beschikt het Hof niet over nadere bijzonderheden omtrent de uitkomsten van de diepgaande controle die naar zeggen van de Helleense Republiek door de Griekse autoriteiten zou zijn uitgevoerd.
25. Van de nationale autoriteiten mag men in ieder geval verlangen, dat wanneer zij achteraf verandering brengen in cijfermateriaal dat van doorslaggevend belang is voor de berekening van de medeverantwoordelijkheidsheffing, zij daarbij voldoende concrete informatie geven die duidelijk maakt, waarom de aanvankelijk meegedeelde gegevens onjuist waren. De Griekse regering heeft aan dat vereiste niet voldaan, en ik geef het Hof dan ook in overweging dit onderdeel van de vordering van de Helleense Republiek af te wijzen.
De uitgaven voor de opslag van ruwe tabak(16)
26. De Commissie weigert een bedrag ten laste van het EOGFL te brengen van 1 391 025 367 DR, zijnde de uitgaven voor de opslag van 6 736 096 ton tabak, waarvan 6 295 290 ton van het type Burley en 440 806 ton van oosterse soort. De Helleense Republiek heeft in haar antwoord op de vragen van het Hof doen weten, geen enkele financiële correctie op dit punt te accepteren, zodat men moet aannemen dat zij dekking verlangt van de uitgaven voor de opslag van zowel de Burley-tabak als de oosterse tabak.
27. Ter rechtvaardiging van haar weigering de uitgaven voor de opslag van de ruwe tabak te financieren, betoogt de Commissie dat die ruwe tabak niet voldeed aan de minimumkwaliteitseisen voor aankoop in interventie.
28. Artikel 5 van verordening (EEG) nr. 1467/70 van de Raad van 20 juli 1970 houdende vaststelling van enkele algemene regels voor interventie in de sector ruwe tabak(17) bepaalt, dat de interventiebureau' s uitsluitend tabakssoorten aankopen die overeenkomen met op grond van de indeling per soort en per kwaliteit vast te stellen minimumkwaliteitseisen. In het logisch verlengde van deze bepaling bepaalt artikel 6 van verordening (EEG) nr. 1727/70 van de Commissie van 25 augustus 1970 betreffende uitvoeringsbepalingen voor de interventie in de sector ruwe tabak(18), dat tabak voldoet aan de minimumkwaliteitseisen bedoeld in artikel 5 van verordening nr. 1467/70, indien hij niet één of meer van de in bijlage III van de verordening genoemde kenmerken vertoont. De bladen kunnen bij voorbeeld sterk beschadigd zijn of onvoldoende gedroogd dan wel een te hoog vochtgehalte hebben.
29. Artikel 8 van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijke landbouwbeleid(19) legt de Lid-Staten de algemene verplichting op de nodige maatregelen te nemen, onder meer om zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd. Artikel 9 van die verordening bepaalt, dat de Lid-Staat de Commissie alle inlichtingen verstrekken die nodig zijn voor een goed functioneren van het EOGFL en alle maatregelen nemen die kunnen dienen ter vergemakkelijking van de controles die de Commissie doelmatig acht.
30. Voor een beoordeling van de kwaliteit van de ruwe tabak is de Commissie afgegaan op het resultaat van een in december 1987 verrichte verificatie. Tot deze actie was men overgegaan nadat het EOGFL berichten hadden bereikt, dat de in Griekse interventiemagazijnen opgeslagen tabak van twijfelachtige kwaliteit zou zijn. Naar de Commissie vermeldt, was een belangrijke toename van de hoeveelheden in interventie opgeslagen tabak waargenomen en waren de bij veilingverkopen behaalde prijzen voor die opgeslagen tabak abnormaal laag.
31. De verificatie werd uitgevoerd door de diensten van het EOGFL met de hulp van een Duitse deskundige. Zij bestond voor een deel uit fysiek onderzoek van willekeurig gekozen balen tabak, en voor een ander deel uit het nemen van een aantal monsters die ter analyse naar het Franse laboratorium SEITA te Bergerac werden gezonden.
De verificatie wees uit, dat van de gecontroleerde tabak van oosterse soort slechts een gering gedeelte niet aan de minimumkwaliteitseisen voldeed, terwijl van de Burley-tabak gemiddeld 47 % niet aan die minimumeisen beantwoordde. De Commissie besloot daarom de gehele produktie van Burley-tabak uit te sluiten van communautaire financiering, terwijl voor de tabak van oosterse soort de financiële correctie beperkt bleef tot de gecontroleerde partijen.
32. De Helleense Republiek heeft een aantal bezwaren tegen de wettigheid van de beschikking van de Commissie aangevoerd, namelijk dat de controle door middel van monsterneming niet voldeed aan de eisen die voor dit soort onderzoek gelden, dat de Commissie niet bevoegd is om zelf controle door middel van bemonstering te verrichten, en dat de Commissie in geen geval uit de resultaten van het onderzoek zulke verstrekkende consequenties had mogen trekken.
33. Het bezwaar tegen de controle door bemonstering richt zich zowel tegen de wijze waarop de monsters zijn genomen, als tegen het ° volgens de Helleense Republiek te geringe ° aantal monsters dat is afgenomen, aangezien de monsters waarover de controle zich uitstrekte slechts 0,013 tot 0,033 % van de betrokken partijen uitmaakten.
34. Het is niet zo heel eenvoudig, hierover tot een standpunt te komen. Het gemeenschapsrecht kent geen voorschriften voor de wijze waarop de controle dient te geschieden.
35. Uit de rechtspraak van het Hof meen ik te kunnen afleiden, dat het de Commissie bij gebreke van concrete voorschriften vrij staat, de controlemethoden toe te passen die zij het meest geschikt acht, met dien verstande evenwel ° en dit is een algemeen vereiste ° dat de gekozen methoden betrouwbaar zijn.(20)
36. Volgens de rechtspraak van het Hof(21) staat het in gevallen als het onderhavige aan de verzoekende Lid-Staat om het bewijs te leveren, dat aan de voorwaarden voor verkrijging van communautaire financiering is voldaan. Onderzocht moet daarom worden, of de Helleense Republiek heeft aangetoond dat de door de Commissie uitgevoerde controle door monsteronderzoek op te weinig betrouwbare wijze is uitgevoerd.
37. Naar de Helleense Republiek betoogt, heeft de Commissie niet de internationale praktijk op dit gebied gevolgd, en zij noemt een aantal concrete omstandigheden rond de monsterneming, waaruit dit zou blijken. De Helleense Republiek heeft evenwel geen schriftelijk bewijs overgelegd of zelfs maar de bronnen genoemd waaruit zij haar beweringen over de op dit gebied geldende internationale praktijk put.
38. Volgens de Commissie is het moeilijk om nauwkeurig een bepaalde controlemethode te beschrijven die internationaal constant wordt toegepast, maar zij is overigens van mening dat de controle door monsteronderzoek in overeenstemming met de wetenschappelijke inzichten en met de internationaal gangbare methoden is uitgevoerd. In het syntheseverslag heeft de Commissie de gebruikte methode beschreven en in de loop van het geding heeft zij nog een aantal nadere inlichtingen ter zake verschaft. Zo heeft de Commissie onder meer uittreksels overgelegd uit het verslag van de deskundige die de bemonstering heeft verricht, daarbij bijgestaan door ambtenaren van de Commissie.
39. Zou er een gevestigde internationale praktijk op dit gebied bestaan, dan ligt het voor de hand om met die praktijk als uitgangspunt de geschiktheid en redelijkheid te beoordelen van een gegeven methode van bemonstering. Maar geen van partijen heeft kunnen aangeven wat zo een praktijk op internationaal niveau nu inhoudt.
40. Nu er geen standaard is waaraan men het door de Commissie verrichte bemonstering kan toetsen, moet worden nagegaan of de Helleense Republiek anderszins haar bewering aannemelijk heeft gemaakt, dat de verificatie niet op betrouwbare wijze heeft plaatsgevonden, bij voorbeeld door concreet aannemelijk te maken dat de resultaten van het monsteronderzoek onjuist waren.
41. Dat nu is niet het geval. De Helleense Republiek heeft bij voorbeeld niet de resultaten overgelegd van de controle die volgens de gemeenschapsvoorschriften door de interventiebureaus moet zijn verricht toen de tabak ter interventie werd aangeboden(22), en evenmin andere gegevens op grond waarvan men zou kunnen aannemen dat de tabak in feite aan de minimumkwaliteitseisen voldeed.
42. Naar de Commissie in haar antwoord op de vragen van het Hof mededeelt, had men wellicht een groter aantal monsters van de Burley-tabak kunnen controleren, alvorens de resultaten op de gehele gecontroleerde hoeveelheid te extrapoleren, maar zij houdt niettemin staande dat aan de juistheid van de resultaten niet valt te tornen.
43. Hierbij wil ik twee kanttekeningen plaatsen. In de eerste plaats heeft de Commissie ter terechtzitting uitgelegd, dat de controle door monsteronderzoek onder een zekere tijdsdruk moest plaatsvinden, aangezien er werd gezegd dat het Griekse interventiebureau reeds aanstalten maakte de tabak weg te halen. In de tweede plaats ° en hier gaat het naar mijn mening om een cruciaal punt in deze zaak ° heeft de Commissie het Hof meegedeeld, dat de ruwe tabak verkocht was tegen 3 % van de marktprijs, wat de Helleense Republiek onweersproken lijkt te hebben gelaten. Deze laatste omstandigheid duidt erop ° ceteris paribus °, dat de Griekse tabak van minderwaardige kwaliteit was.
44. Ik ben derhalve van mening, dat de Helleense Republiek geen omstandigheden heeft aangevoerd die de betrouwbaarheid van het door de Commissie verichte monsteronderzoek serieus in twijfel kunnen trekken.
45. Zoals reeds gezegd, heeft de Helleense Republiek ook nog bezwaar gemaakt tegen de door de Commissie bij de verificatie gevolgde procedure. In de eerste plaats hadden de monsters door deskundigen van de Helleense Republiek moeten worden afgenomen en daarna ter beschikking van de Commissie worden gesteld, en in de tweede plaats zou een vertegenwoordiger van de Griekse autoriteiten zich met de wijze waarop de monsters werden afgenomen hebben willen bemoeien, wat de deskundige van de Commissie zou hebben belet, zodat de controle zonder deelname door de Helleense Republiek heeft plaatsgevonden.
46. Deze twee middelen zijn in een te laat stadium van het geding aangevoerd, namelijk bij de beantwoording van de vragen van het Hof respectievelijk ter terechtzitting. Deze omstandigheid volstaat volgens mij om beide middelen te verwerpen, maar niettemin zal ik er enkele opmerkingen aan wijden.
47. De Helleense Republiek beroept zich in dit verband op het arrest van het Hof van 9 oktober 1990 (Frankrijk/Commissie(23)) waaruit zij afleidt, dat controle door monsteronderzoek in het kader van verordening nr. 729/70 door de autoriteiten van de Lid-Staten moet worden verricht. Zoals bekend, ging het in die zaak om de geldigheid van interne instructies inzake bepaalde administratieve en technische voorschriften die de "door de Commissie gemachtigde beambten in acht moeten nemen bij bemonstering en analyse van produkten in het kader van het beheer en van de controle met betrekking tot het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw". Ter motivering van de nietigverklaring van deze instructies overwoog het Hof onder meer, dat het in verordening nr. 729/70 neergelegde controlestelsel ervan uitgaat, dat het nemen van monsters, indien dit noodzakelijk blijkt, moet worden verricht door de betrokken Lid-Staat en dat de Commissie zich dus niet door middel van dienstinstructies de bevoegdheid kon verschaffen om onafhankelijk van de Lid-Staten monsters te nemen.
48. Ik wil hier niet ingaan op de betekenis van dit ° naar mijn mening op dit punt enigszins verrassende ° arrest voor de onderhavige zaak. Men mag immers als vaststaand aannemen, dat de controle door middel van monsteronderzoek uitgevoerd is zonder dat de Griekse autoriteiten daartegen protest hebben laten horen, en dat de controle in nauwe samenwerking met die autoriteiten heeft plaatsgevonden.
Volgens de Commissie heeft de controle, verricht in de inrichtingen van het ter zake bevoegde Nationaal Bureau voor tabak (EOK), plaatsgevonden in overleg met de ambtenaren van EOK, die bij alle inspecties van de Commissie aanwezig waren en nooit het minste bezwaar hebben gemaakt, maar integendeel het in het kader van de controle door middel van monsteronderzoek opgestelde proces-verbaal hebben ondertekend. Dit wordt bevestigd door gegevens in het syntheseverslag van de Commissie, in een overgelegde brief van 22 februari 1989 van de Commissie aan de Permanente Vertegenwoordiging van Griekenland, waarin de resultaten van het onderzoek worden gerecapituleerd, alsmede in een overgelegd uittreksel van het verslag van de deskundige die het monsteronderzoek heeft uitgevoerd. Dat laatste verslag maakt met nadruk melding van de bijzonder cooeperatieve en voorkomende houding van de ambtenaren van EOK. De andersluidende informatie ter zake van de Griekse regering is pas ter sprake gebracht in het stadium van de mondelinge behandeling en steunt niet op enig bewijs.
49. Op grond van een en ander meen ik te kunnen concluderen, dat de Commissie haar beschikking betreffende de goedkeuring van de rekeningen heeft mogen baseren op de resultaten van de controle door middel van monsteronderzoek.
50. De vraag is nu, welke financiële consequenties de Commissie uit deze resultaten kan trekken. Op dit punt doen zich twee problemen voor.
51. In de eerste plaats waren de partijen waaruit de monsters zijn genomen, naar de Helleense Republiek uiteenzet, niet representatief. Blijkens haar redenering op dit punt betoogt de Helleense Republiek in feite, dat de Commissie voor wat betreft de Burley-tabak de resultaten van het monsteronderzoek niet op de gehele Griekse produktie had mogen extrapoleren, nu dat onderzoek slechts in drie steden had plaatsgevonden.
52. In de tweede plaats rijst indirect de vraag, of de Commissie juist heeft gehandeld door niet alleen voor de niet aan de minimumkwaliteitseisen beantwoordende hoeveelheid (gemiddeld 47 %) Burley-tabak financiële correcties toe te passen, maar voor de totale hoeveelheid ter interventie aangekochte Burley-tabak.
53. Deze twee problemen laten zich herleiden tot de vraag, tot hoever de Commissie de rechtsgevolgen mag uitbreiden, die zijn verbonden aan de vaststelling dat een bepaalde hoeveelheid van een produkt niet aan de voorwaarden voor financiering door de Gemeenschap voldoet.
54. Voorzover ik kan beoordelen, aanvaardt het Hof in zijn rechtspraak dat de Commissie, op grond dat bepaalde partijen niet aan de kwaliteitseisen voldoen, financiering kan weigeren voor een bepaald aantal niet-gecontroleerde partijen. Volgens die rechtspraak mag de Commissie in een dergelijk geval als vaststaand aannemen, dat geen van de betrokken partijen aan de voorwaarden voor financiering voldoet, tenzij de belanghebbende Lid-Staat het bewijs levert, dat de niet-gecontroleerde partijen in feite wel aan die voorwaarden voldeden.(24)
55. Gelet op deze rechtspraak kan men zonder probleem het standpunt van de hand wijzen, dat de beschikking van de Commissie onwettig zou zijn omdat de genomen monsters niet representatief zouden zijn. De Commissie heeft gesteld ° daarin niet weersproken door de Griekse regering °, dat de monsters genomen zijn in de drie belangrijkste tabaksproduktiecentra van Griekenland, en de Griekse regering heeft niets aangevoerd wat zou aantonen, dat de bemonstering van buiten deze centra opgeslagen tabak andere resultaten had opgeleverd.
56. Moeilijker te beantwoorden is de vraag, of de Commissie de gemeenschapssteun geheel mocht weigeren op basis van verificaties waarbij gemiddeld 47 % van de opgeslagen tabak niet aan de kwaliteitsnormen bleek te voldoen. Op dit punt berust de beschikking van de Commissie op de opvatting, dat de resultaten van het monsteronderzoek het bewijs leveren dat de Lid-Staten niet hun verplichting zijn nagekomen, te controleren of de door het EOGFL gefinancierde uitgaven zijn gedaan in overeenstemming met de regels inzake de toekenning van communautaire financiering. De "sanctie" op dit verzuim is weigering van de financiering, welke als het ware los staat van de consequenties van deze tekortschietende controle. Wanneer een weigering op basis van deze redenering toelaatbaar is, zal het niet nodig zijn onderscheid te maken tussen gecontroleerde en niet-gecontroleerde partijen.
Ik geloof, dat in de rechtspraak van het Hof steun is te vinden voor de toelaatbaarheid van deze methodiek.
57. In dit verband kan het arrest van 12 juni 1990 (zaak C-8/88) worden aangehaald(25), waarin het ging om de wettigheid van een beschikking van de Commissie waarbij zij communautaire financiering weigerde van de bedragen die de Bondsrepubliek Duitsland had uitgekeerd voor premies ten behoeve van schapevleesproducenten en voor het aanhouden van het zoogkoeienbestand. De Commissie motiveerde haar beschikking met enerzijds het ontbreken van een aanvaardbare controleregeling, en anderzijds met het ontbreken van bewijzen dat afdoende controle had plaatsgevonden. Het Hof verklaarde onder meer:
"Tot staving van haar stelling, dat er in de betrokken deelstaten geen controlesysteem in eigenlijke zin bestond, noemt de Commissie een aantal individuele gevallen waarin haars inziens ten onrechte premies zijn uitbetaald. Volgens verzoekster kunnen deze individuele gevallen ° in de veronderstelling dat zij zich inderdaad hebben voorgedaan ° geen rechtvaardiging vormen voor de door de Commissie besloten algehele uitsluiting van financiering door het EOGFL, maar hoogstens voor het verwerpen van de ter zake van die individuele gevallen betaalde bedragen.
Dit standpunt kan niet worden aanvaard. Deze individuele gevallen waarin ten onrechte premie werd toegekend, vormen immers een bijkomend argument voor het verwijt van de Commissie, dat er in de genoemde deelstaten in feite geen doelmatig stelsel van toezicht en controle op de naleving van de voorwaarden voor de toekenning van de premie bestond" (r.o. 41 en 42).
In zijn conclusie in deze zaak gaf advocaat-generaal Van Gerven als zijn mening dienaangaande te kennen:
"(...) dat de Commissie communautaire financiering kan en moet weigeren, niet alleen wanneer met betrekking tot een regio elke aanduiding ontbreekt of er ueberhaupt een minimum aan controle bestaat op de besteding van geld in naam van de Gemeenschap ° het geval van de schapepremie in de landbouwkamer van het Rijnland ° maar ook wanneer een paar belangrijke controlevereisten in een regio niet vervuld zijn, wat onder meer kan blijken uit een aanzienlijke verhouding foutieve dossiers. Het komt de Lid-Staat toe de ° onvermijdelijk op veronderstellingen en extrapolaties berustende ° redenering van de Commissie als niet door de concrete feiten met betrekking tot de betrokken controlesituatie gesteund, in twijfel te trekken" (paragraaf 30).
58. Daarnaast kan men twee arresten aanhalen over de wettigheid van een beschikking van de Commissie tot weigering van communautaire financiering in verband met een steunregeling voor verwerkte magere-melkpoeder. In het arrest van 25 februari 1988, Nederland/Commissie(26), verklaarde het Hof
"Zo de gemeenschapsregeling de betaling van steun slechts toestaat op voorwaarde dat aan bepaalde bewijs- of controleformaliteiten is voldaan, is steun die wordt betaald zonder dat aan deze voorwaarden is voldaan, niet in overeenstemming met het gemeenschapsrecht en kan de desbetreffende uitgave dus niet ten laste van het EOGFL worden gebracht, ook al zou worden vastgesteld dat geen enkele onregelmatigheid heeft plaatsgevonden" (r.o. 25).
59. In zijn arrest van 8 januari 1992 (zaak C-197/90)(27) herhaalde het Hof deze overweging en voegde het eraan toe:
"Aangezien uit het voorgaande evenwel volgt, dat de door de Italiaanse autoriteiten uitgevoerde controles geen grondige controles in de zin van artikel 10, lid 2, sub d, van verordening nr. 1725/79 zijn, had de Commissie de betrokken bedragen in hun geheel van financiering door het EOGFL kunnen uitsluiten. Derhalve kan de Italiaanse regering de Commissie niet verwijten, dat deze slechts een forfaitaire vermindering van 10 % heeft toegepast" (r.o. 39).
60. Zonder enige twijfel hebben de Lid-Staten de verplichting, erop toe te zien dat de kwaliteitsnormen voor tabak bij de overname in interventie worden nageleefd. In dit verband kan worden verwezen naar verordening nr. 729/70 die de Lid-Staten de algemene verplichting oplegt, zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen overeenkomstig de communautaire voorschriften worden uitgevoerd. Ik zie niet in, waarom de zojuist aangehaalde rechtspraak van het Hof niet eveneens zou gelden voor de controles die bij de overname in interventie moeten worden uitgevoerd.
61. De door de Commissie uitgevoerde controle middels monsteronderzoek heeft naar mijn oordeel voldoende aannemelijk gemaakt, dat de controle bij de overname in interventie tekort is geschoten en dat de Commissie op goede gronden heeft kunnen besluiten, de communautaire financiering in het kader van de interventieopslag van ruwe tabak te weigeren.
62. Volledigheidshalve moet ik ten slotte nog vermelden, dat de Helleense Republiek de wettigheid van de beschikking betwist op grond dat deze steunt op een onjuiste interpretatie van artikel 4 van verordening nr. 1883/78 van de Raad van 2 augustus 1978 betreffende de algemene regels voor de financiering van de interventies door het EOGFL, afdeling Garantie.(28) Wat dit middel aangaat bepaal ik mij tot de vaststelling, dat de Helleense Republiek niets heeft gesteld dat mij ook maar het vermoeden geeft, dat de Commissie bij de concrete berekening van de financiële correcties niet juist te werk zou zijn gegaan. Ik verwijs op dit punt naar een door de Commissie overgelegde interne nota van 17 juli 1990, waarin de bij de berekening gehanteerde grondslagen worden toegelicht.
63. Om al deze redenen geloof ik niet, dat de vordering van de Helleense Republiek tot nietigverklaring van dit onderdeel van de beschikking van de Commissie kan slagen.
Conclusie
Gelet op het voorgaande concludeer ik tot verwerping van het beroep en tot verwijzing van de Helleense Republiek in de kosten van het geding.
(*) Oorspronkelijke taal: Deens.
(1) - Beschikking 89/627/EEG van 15 november 1989 (PB 1989, L 359, blz. 23).
(2) - Arresten van 10 juli 1990 (zaken C-259/87, C-334/87 en C-335/87, Griekenland/Commissie, Jurispr. 1990, blz. I-2845, I-2849 en I-2875), 12 juli 1990 (zaak C-35/88, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1990, blz. I-3125) en 19 maart 1991 (zaak C-32/89, Griekenland/Commissie, Jurispr. 1991, blz. I-1321).
(3) - Zie punt 4.1.4.1 van het door de Commissie opgestelde syntheseverslag betreffende de uitkomsten van controles met het oog op de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie, over het begrotingsjaar 1987 (hierna: syntheseverslag ), als bijlage III bij het verweerschrift gevoegd.
(4) - Zie noot 2.
(5) - Dit programmacontract is eveneens aan de orde in de bij het Hof nog aanhangige zaak C-61/90 (beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 169 EEG-Verdrag van de Commissie tegen de Helleense Republiek), waarin ik op 12 februari 1992 conclusie heb genomen.
(6) - Zie punt 4.2.2.2.3, sub 1, van het als bijlage X bij het verweerschrift gevoegde syntheserapport, alsmede de punten 4.2.2.2.3, sub 1, en 4.2.2.2.5 van addendum 2 bij het syntheserapport, als bijlage I gevoegd bij het antwoord van de Commissie op de vragen van het Hof.
(7) - In haar verzoekschrift had de Helleense Republiek gesteld, dat de Commissie 409 456 000 DR teveel terugvorderde, hoewel niets in het dossier erop wijst, dat de Commissie op enig moment een correctie tot een zodanig bedrag heeft toegepast. De Helleense Republiek lijkt dit middel in haar antwoorden op de vragen van het Hof te hebben laten vallen, waar zij stelt dat de correctie, uitgaande van de berekeningen van de Commissie, 256 464 000 DR zou moeten bedragen, overeenkomend met medeverantwoordelijkheidsheffing over 411 000 ton, in plaats van 409 456 000 DR. Dat de Helleense Republiek de financiële correctie over 411 000 ton op 256 464 000 DR stelt en niet op 258 108 000 DR, het bedrag van de door de Commissie toegepaste correctie, komt doordat de Helleense Republiek de waarde van 5, 38 Ecu per ton omrekent tegen 624 DR per ton, terwijl de Commissie met 628 DR per ton rekent; de Helleense Republiek heeft evenwel de door de Commissie gebruikte omrekeningskoers niet aangevochten.
(8) - PB 1986, L 139, blz. 29.
(9) - Bij verordening (EEG) nr. 2040/86 van de Commissie van 30 juni 1986 (PB 1986, L 173, blz. 65), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2572/86 van de Commissie van 12 augustus 1986 (PB 1986, L 229, blz. 25) zijn de uitvoeringsbepalingen vastgesteld voor de medeverantwoordelijkheidsheffing in de sector granen.
Bij verordening nr. 1584/86 van de Raad van 23 mei 1986 (PB 1986 L 139, blz. 41) is de medeverantwoordelijkheidsheffing vastgesteld op 5,38 Ecu per ton voor het verkoopseizoen 1986/1987.
(10) - Zie de punten 4.2.2.2.1 en 4.2.2.2.2 in het syntheseverslag en bijlage X bij het verweerschrift.
(11) - Als bijlage XIV gevoegd bij het verweerschrift.
(12) - De telex is als bijlage XII bij het verweerschrift gevoegd.
(13) - Deze hoeveelheid volgt uit de bewering van de Helleense Republiek, dat de Commissie 409 456 000 DR teveel aan medeverantwoordelijkheidsheffing terugvordert. Naar men moet aannemen, is dat bedrag de uitkomst van de volgende berekening: 5 141 000 ton - 4 489 000 ton = 652 000 ton x 628 DR per ton = 409 456 000 DR.
(14) - De Griekse regering heeft uitdrukkelijk vermeld, dat het om een voorlopig cijfer ging, aangezien het eerst na bevestiging van een aantal gegevens een definitief karakter kan krijgen, zonder enige vorm van bewijs op dit punt te verschaffen. In haar antwoord op vragen van het Hof heeft de Helleense Republiek medegedeeld dat het om een schatting van de komende oogst ging, wat nauwelijks te begrijpen is aangezien de cijfers een jaar na het betrokken verkoopseizoen moeten zijn opgesteld. Ter terechtzitting heeft de Helleense Republiek toegelicht, dat er sprake was van een ongelukkige formulering.
(15) - De Helleense Republiek zegt op een van de vragen van het Hof, dat de aan het eerste cijfer ten grondslag liggende schatting bijzonder moeilijk was tengevolge van de ramp van Tsjernobyl. Deze ramp heeft geleid tot een verbod door de Commissie van het op de markt brengen van radioactief besmet graan, reden waarom de betrokken hoeveelheden al meer dan twee jaar zijn opgeslagen bij de producenten en handelaren. De Helleense Republiek heeft niet overtuigend uitgelegd, welk verband bestaat tussen de omvang van deze voorraden en de vermindering van het totale binnenlandse verbruik.
(16) - Zie punt 4.9.1 van het syntheseverslag, als bijlage X gevoegd bij het verweerschrift.
(17) - PB 1970, L 164, blz. 32.
(18) - PB 1970, L 191, blz. 5.
(19) - PB 1970, L 94, blz. 13.
(20) - In zijn arrest van 10 oktober 1991 (gevoegde zaken 161 en 162/90, Petruzzi, Jurispr. 1991, blz. I-4845), dat handelde over de organoleptische kenmerken van olijfolie, verklaarde het Hof dat
(...) de effectiviteit van de controle achteraf van de oorspronkelijke indeling van de olie meebrengt, dat de Commissie de bevoegdheid moet hebben om elke analysemethode toe te passen waardoor met zekerheid kan worden vastgesteld, of bij de indeling van de olie op het moment dat deze ter interventie werd aangeboden, de in de geldende communautaire regeling opgenomen criteria voor de benaming in acht zijn genomen
en
(...) dat ingevolge het gemeenschapsrecht de Commissie het recht heeft, de regelmatigheid van de interventieverrichtingen volgens strenge betrouwbaarheidsnormen te onderzoeken door middel van een controle die niet gewoon een herhaling is van de analyses die zijn verricht op het ogenblik dat de olie ter interventie werd aangeboden (cursivering van mij, r.o. 17 en 18).
(21) - Zie onder meer de arresten van 12 juli 1984 (zaak 49/83, Luxemburg/Commissie, Jurispr. 1984, blz. 2931, r.o. 29 en 30), 24 maart 1988 (zaak 347/85, Verenigd Koninkrijk/Commissie, Jurispr. 1988, blz. 1749, r.o. 14), 12 juni 1990 (zaak C-8/88, Duitsland/Commissie, Jurispr. 1990, blz. I-2321, r.o. 27 en 28) en van 8 januari 1992 (zaak C-197/90, Italië/Commissie, Jurispr. 1992, blz. I-1, r.o. 15).
(22) - De Helleense Republiek zegt in haar antwoord op de vragen van het Hof op dit punt niet meer dan dat de Griekse autoriteiten niet kunnen aanvaarden, dat zich verschillen van meer dan 1,3 % kunnen voordoen met de beoordeling van Griekenland .
(23) - Zaak C-366/88, Jurispr. 1990, blz. I-3571.
(24) - Het arrest van het Hof van 21 februari 1989 (zaak 214/86, Griekenland/Commissie, Jurispr. 1989, blz. 367, summiere publikatie) betrof onder meer de geldigheid van een beschikking waarbij de Commissie, na analyse van door de Helleense Republiek genomen monsters, had vastgesteld dat slechts 10 % van de partijen waaruit monsters waren afgenomen, geldig in communautaire interventie was genomen. Voor de andere partijen durum tarwe werd gemeenschapsfinanciering geheel geweigerd. Wat deze laatste partijen betreft, heeft het Hof eenvoudig verklaard, dat wanneer de Commissie weigert bepaalde uitgaven ten laste van het EOGFL te brengen, omdat die uitgaven zouden zijn veroorzaakt door aan een Lid-Staat toe te rekenen overtredingen van de gemeenschapswetgeving, het aan die Lid-Staat is te bewijzen, dat aan de voorwaarden voor verkrijging van de door de Commissie geweigerde financiering is voldaan. Zoals advocaat-generaal Van Gerven zegt in zijn conclusie in zaak 8/88 ° zie voetnoot 21 °, lijkt het Hof in dit arrest het beginsel van extrapolatie te hebben erkend.
(25) - Zie voetnoot 21.
(26) - Zaak 327/85, Jurispr. 1988, blz. 1065.
(27) - Zie noot 21.
(28) - PB 1978, L 216, blz. 1.
Artikel 4 van verordening nr. 1883/78 luidt als volgt:
1. Wanneer in het kader van een in artikel 3 bedoelde interventiemaatregel produkten worden aangekocht en opgeslagen, wordt het gefinancierde bedrag bepaald door de jaarrekeningen, die worden vastgesteld door de betaaldiensten en -organen en waarop op de debetzijde respectievelijk de creditzijde, de verschillende elementen van uitgaven, respectievelijk ontvangsten worden geboekt.