61996CC0238_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
A - Indledning
1 Den foreliggende sag vedroerer den af sagsoegeren anfaegtede lineaere nedsaettelse af EUGFL-midler (1). Den vedroerer i hvert enkelt tilfaelde offentlig oplagring af oksekoed, men drejer sig om foelgende forskellige tilsidesaettelser, som Kommissionen har gjort gaeldende.
2 For det foerste drejer det sig her om tilsidesaettelse af kontrolforpligtelsen. Som det fremgaar af den sammenfattende rapport for 1992, bebrejdede Kommissionen Irland, at dets kontrolsystem ikke var egnet til at garantere en tilstraekkelig beskyttelse af Faellesskabets midler. Kommissionen haevder, at den indtaegt, der blev opnaaet ved udbening i forbindelse med offentlig oplagring, procentvis var mindre end ved privat oplagring. Endvidere var der blevet konstateret emballeringsmangler og klassificering i forkerte kategorier. Maerkerne paa kartonerne var heller ikke i overensstemmelse med faellesskabsreglerne (2).
3 Af denne og af andre grunde sluttede Kommissionen, at de irske myndigheder ikke havde opfyldt deres forpligtelser i henhold til artikel 8 i Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik (3).
4 En anden tilsidesaettelse, som Kommissionen har gjort gaeldende, vedroerer licitationens omfang. Den paagaeldende nedsaettelse blev af Kommissionen begrundet med, at de nationale myndigheder inden for rammerne af interventionsopkoeb havde accepteret, at der uretmaessigt blev indgivet flere bud (gruppebud eller sammenhaengende bud) (4).
B - Faktiske omstaendigheder og retsforskrifter
Manglende kontrol ved offentlig oplagring af oksekoed
5 I denne forbindelse har Irland nedlagt paastand om annullation af Kommissionens beslutning, for saa vidt de af Irland anmeldte udgifter til offentlig oplagring af oksekoed i regnskabsaaret 1992, med et beloeb paa 26 222 656,22 IEP for 1990 og 20 020 455,26 IEP for 1991, ikke kan anerkendes (5) (herefter »beslutningen«). Disse beloeb svarer til en lineaer nedsaettelse paa 10% af de af Irland for 1990 anmeldte udgifter samt 5% af de for 1991 anmeldte udgifter.
6 Efter Kommissionens opfattelse kunne der vaere paafoert en skade paa grund af den uregelmaessige og mangelfulde kontrol, hvilket var grunden til, at de anmeldte beloeb blev nedsat med henholdsvis 10% og 5%.
7 Irland har ikke bestridt, at der var mangler ved kontrolsystemet. De var dog ikke saa alvorlige i 1991 som i 1990. (I overensstemmelse hermed har Kommissionen derfor ogsaa foretaget foelgende nedsaettelser: 10% for 1990 og 5% for 1991. Dette var som anfoert af Kommissionen blevet muligt, fordi kontrollen kunne goeres mere effektiv, efter at Irland af Kommissionen var blevet gjort opmaerksom paa de eksisterende mangler).
8 Irland har dog anfoert en raekke grunde til, at den af Kommissionen foretagne nedsaettelse paa trods af manglerne ved kontrollen ikke var begrundet. Kommissionen er saaledes ikke fremkommet med dokumentation for, at stoerrelsen af den finansielle korrektion var begrundet. Den har heller ikke givet nogen begrundelse for, hvorfor der er paafoert Fonden betydelige omkostninger paa grund af svaghederne ved det irske kontrolsystem. Endvidere har den ikke, som kraevet i henhold til Kommissionens retningslinjer i Belle-rapporten, fastslaaet omfanget af Fondens tab. Nedsaettelsen paa 10% henholdsvis 5% var i henhold til Belle-rapporten hverken noedvendig eller begrundet. Da nedsaettelsen saaledes er stoerre end Fondens tab, drejer det sig her om en sanktion, som i medfoer af traktaten er ulovlig. I betragtning af den manglende begrundelse for den finansielle korrektion foreligger der endvidere en tilsidesaettelse af traktatens artikel 190.
Mangler i forbindelse med licitationen
9 I denne forbindelse har Irland nedlagt paastand om annullation af Kommissionens beslutning om ikke at anerkende de af Irland anmeldte udgifter paa 9 613 206 IEP for 1991 og 8 862 144 IEP for 1992 til opkoeb af oksekoed i regnskabsaarene 1991 og 1992 (6). Afvisningen af at anerkende disse udgifter fremgaar af bilag I til beslutningen. Disse beloeb svarer til en lineaer nedsaettelse paa 2% af udgifterne for 1991 og 1992.
10 Kommissionen har i sin sammenfattende rapport begrundet denne nedsaettelse med, at de kompetente irske myndigheders adfaerd ikke var i overensstemmelse med faellesskabsreglerne og har foert til forskelsbehandling af de erhvervsdrivende, som har overholdt reglerne.
11 Kommissionen har endvidere anfoert, at de saakaldte flere bud kan vaere af spekulativ karakter. Saafremt der nemlig udbydes meget store maengder oksekoed til interventionsopkoeb, bliver det noedvendigt at nedsaette disse maengder gennem anvendelse af en koefficient (7). Da de bydende forsoegte ogsaa for fremtiden at saelge alt deres koed til intervention, bliver der spekuleret gennem indgivelse af oppustede bud. Saafremt en bydende regner med, at der vil blive fastsat en bestemt reduktionskoefficient, udbyder han en tilsvarende hoejere maengde til interventionsopkoeb. Saafremt der derefter fastsaettes en koefficient, der ikke er saa hoej, som den bydende har forventet, skal han levere mere koed til interventionsorganet, end han egentlig har til raadighed. Saafremt han ikke kan opfylde kontrakten med interventionsorganet med 85%, henholdsvis 95%, fortaber han helt eller delvis den sikkerhedsstillelse, som er tilvejebragt for det samlede beloeb (8).
12 Saafremt den bydende opdeler sit oprindelige bud i flere mindre bud, som han fremsaetter gennem straamaend, nedsaettes risikoen for fortabelse af sikkerhedsstillelsen. Saafremt han ikke kan levere hele den tilbudte maengde, kan han ved forskellige mindre bud i det mindste opfylde nogle af dem i et saadant omfang, at han ikke fortaber sikkerhedsstillelsen. For saa vidt angaar de oevrige bud, som han i saa fald ikke laengere kan opfylde, fortaber han ganske vist ogsaa sikkerhedsstillelsen; denne er imidlertid ikke beregnet ud fra det samlede beloeb af alle de bud, som han har fremsat, men kun ud fra de enkelte mindre beloeb. Stoerrelsen af den fortabte garantisum bliver saaledes ringere, og den derved opnaaede fortjeneste overstiger den ofte.
13 Kommissionen er af den opfattelse, at dette klart indebaerer, at indgivelse af flere bud fremmer spekulation, fordi virkningen af sikkerhedsstillelsen formindskes.
14 Foregoegling af stoerre maengder i forbindelse med spekulationerne er i modstrid med interventionens formaal. Interventionen skal - naar priserne paa markedet falder under et bestemt beloeb - stabilisere markedet, f.eks. gennem interventionsopkoeb, og forhindre eller afdaempe et betydeligt prisfald (9). Man har derfor med forordning nr. 859/89 (10) indfoert en licitationsprocedure (11). Inden for rammerne af denne licitationsprocedure blev opkoebspriser og opkoebsmaengder fastsat paa grundlag af de indkomne bud (12).
15 De spekulative bud, der - som paapeget - bliver begunstiget ved indgivelse af flere bud, forhindrede en vellykket anvendelse af interventionsforanstaltningerne. Da der blev udbudt mere koed, end der faktisk var til stede paa markedet, kunne opkoebspriserne og opkoebsmaengderne, der fastsaettes paa grundlag af de indgivne bud, ikke laengere fastlaegges i overensstemmelse med markedsvilkaarene. De spekulative bud forhindrede saaledes, at Kommissionen kunne opnaa et noejagtigt overblik over markedssituationen. Af denne grund kan man naesten med sikkerhed gaa ud fra, at der bliver opkoebt mere koed til hoejere priser af interventionsorganerne paa grund af de spekulative bud og de »flere« bud, som fremmer dem. Man maa endvidere huske paa, at indgivelsen af flere bud ogsaa tillader spekulation med hensyn til prisen. Gennem opkoeb af for store maengder opstod der flere omkostninger for EUGFL, end hvad der var paakraevet for at stoette markedet.
16 Som det ifoelge Kommissionens indlaeg fremgaar af sagens akter, var der i bestemte tilfaelde blevet indgivet bud af selskaber, der ikke havde egen bankkonto. Betalingerne skulle derfor ske til et andet selskab, maaske et moderselskab. Ligeledes var der nogle selskaber, der ikke havde et eget bogholderi. Dette fremgik af de fortloebende numre paa fakturaerne, som var blevet udstedt i forskellige selskabers navne. De irske myndigheder maatte derfor fra begyndelsen have haft kendskab til de bydendes adfaerd. Alligevel har Irland ikke gennemfoert kontrol i den anledning, som det var forpligtet til.
17 Efter sagsoegerens opfattelse blev alle forskrifter i forbindelse med interventionen derimod overholdt. Man har ikke accepteret mere end et enkelt bud fra hver bydende.
18 De regler, der ligger til grund for denne sag, er indeholdt i artikel 9 i forordning nr. 859/89; det bestemmes i artikel 9, stk. 1: »Den bydende (Bieter) kan kun deltage i licitationen, hvis han skriftligt forpligter sig til at overholde samtlige bestemmelser for de paagaeldende opkoeb« (13).
19 Det bestemmes i artikel 9, stk. 2: »De paagaeldende (Interessenten) deltager i licitationen hos interventionsorganet i de medlemsstater, hvor den indledes, enten ved indgivelse af skriftligt bud mod modtagelseskvittering eller ved enhver anden skriftlig meddelelse mod modtagelseskvittering, som interventionsorganet accepterer. De kan kun indgive ét bud pr. kategori og licitation« (14).
20 Efter Kommissionens opfattelse er sondringen mellem begreberne »bydende« og »paagaeldende« af betydning her. Det fremgaar af det forskellige ordvalg, at »paagaeldende« ikke maa sidestilles med »bydende«. Begrebet »paagaeldende« betegner ikke kun dem, der faktisk har handlet og indgivet et bud. Det omfatter en meget bredere personkreds; det er derfor ikke kun forbudt for den enkelte bydende - dvs. den, som faktisk indgiver buddet - at indgive mere end ét bud. Forbuddet omfatter snarere alle, som udbyder den samme maengde koed.
21 Sagsoegeren er derimod af den opfattelse, at personer, der deltager i en licitation, er »bydende« og »paagaeldende«. Der ses ikke at vaere nogen forskel mellem dem. Forbuddet i artikel 9, stk. 2, andet punktum, begraenser sig derfor til, at den person, der i sidste instans optraeder som bydende, kun maa indgive ét bud.
22 En begraensning af den kategori af personer, som kan indgive bud, fremgaar for det foerste af artikel 11, stk. 3, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2456/93 af 1. september 1993 om gennemfoerelsesbestemmelser til Raadets forordning (EOEF) nr. 805/68 for saa vidt angaar de generelle og de saerlige interventionsforanstaltninger for oksekoed, der ikke gjaldt paa tidspunktet for sagens faktiske omstaendigheder (15). Artikel 11, stk. 3, bestemmer:
»Den enkelte bydende (Interessent) kan kun indgive ét bud pr. kategori og licitation.
Hver medlemsstat sikrer sig, at de paagaeldende (Interessenten) er indbyrdes uafhaengige, hvad angaar ledelse, personale og drift.
Er der naerliggende grund til at antage, at dette ikke er tilfaeldet, eller at et bud ikke svarer til de oekonomiske realiteter, tages buddet kun i betragtning, hvis den bydende (Bieter) fremlaegger relevant bevis for, at bestemmelsen i andet afsnit er overholdt.
Konstateres det, at en bydende (Bieter) har indgivet flere bud, afvises alle buddene.«
23 Da sagsoegeren i modsaetning til Kommissionen var af den opfattelse, at artikel 9, stk. 2, andet punktum, fuldt ud var blevet overholdt ved den gennemfoerte licitationsprocedure, har sagsoegeren indbragt sagen for forligsorganet (16). Forligsorganet udtalte i sin foreloebige konklusion - ifoelge det af sagsoegeren anfoerte - foelgende: Selv om medlemsstaterne ikke har foretaget sig noget for at gribe ind mod denne praksis, kan det ikke forholde sig saaledes, at Kommissionens tjenestegrene ikke selv har haft kendskab til det. De har imidlertid ikke reageret foer 1993. Under disse omstaendigheder - udtaler forligsorganet videre - og under hensyntagen til den omstaendighed, at denne praksis tilsyneladende ikke har medfoert oekonomisk skade for Fonden, vil en nedsaettelse paa 2% af de samlede udgifter vaere vanskelig at begrunde.
24 Kommissionen har i denne sammenhaeng henvist til, at den - i modsaetning til de nationale myndigheder - ikke i foerste raekke raadede over disse oplysninger. Da buddene blev oversendt anonymt til Kommissionen, blev den foerst opmaerksom paa uregelmaessighederne i forbindelse med den kontrol, som den gennemfoerte.
25 Paa baggrund af de anfoerte indsigelser anlagde Irland sag og nedlagde foelgende paastande:
1) I henhold til artikel 173 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab annulleres Kommissionens beslutning af 10. april 1996 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1992, der finansieres af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, samt visse udgifter for regnskabsaaret 1993, for saa vidt et beloeb paa 26 222 656,62 IEP (dvs. 10% af de af Irland anmeldte udgifter til offentlig oplagring af oksekoed for 1990) af de af Irland anmeldte udgifter til offentlig oplagring af oksekoed for 1992 ikke anerkendes.
2) I henhold til artikel 173 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab annulleres Kommissionens beslutning af 10. april 1996 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1992, der finansieres af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, samt visse udgifter for regnskabsaaret 1993, for saa vidt et beloeb paa 24 020 455,64 IEP (dvs. 5% af de af Irland anmeldte udgifter til offentlig oplagring af oksekoed for 1991) af de af Irland anmeldte udgifter til offentlig oplagring af oksekoed for 1992 ikke anerkendes.
3) I henhold til artikel 173 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab annulleres Kommissionens beslutning af 10. april 1996 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1992, der finansieres af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, samt visse udgifter for regnskabsaaret 1993, for saa vidt et beloeb paa 9 613 206 IEP af de af Irland anmeldte udgifter til offentlig oplagring af oksekoed for 1991, dvs. 2% af disse udgifter, ikke anerkendes.
4) I henhold til artikel 173 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab annulleres Kommissionens beslutning af 10. april 1996 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1992, der finansieres af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, samt visse udgifter for regnskabsaaret 1993, for saa vidt et beloeb paa 8 862 144 IEP af de af Irland anmeldte udgifter til offentlig oplagring af oksekoed for 1992, dvs. 2% af disse udgifter, ikke anerkendes.
5) Der traeffes alle yderligere foranstaltninger, der er noedvendige og berettigede for den retssikkerhed, som Irland tilsigter at opnaa i denne sag.
6) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber tilpligtes at afholde sagens omkostninger.
Kommissionen nedlagde foelgende paastande:
- Frifindelse.
- Irland tilpligtes at afholde sagens omkostninger.
C - Stillingtagen
Manglende kontrol ved offentlig oplagring af oksekoed
26 Sagsoegeren bestrider ikke, at der fandtes svagheder ved det irske kontrolsystem. Alligevel er man af den opfattelse, at de nedsaettelser, som Kommissionen har foretaget, paa henholdsvis 10% og 5% ikke er begrundet.
27 For at kunne besvare dette spoergsmaal er det foerst noedvendigt at undersoege Domstolens praksis vedroerende regnskabsafslutning, isaer med hensyn til skadesopgoerelse og bevisbyrde.
28 Domstolen har udtalt, »at EUGFL udelukkende finansierer restitutioner og interventioner, der ydes, henholdsvis foretages, efter Faellesskabets regler inden for rammerne af de faelles markedsordninger for landbruget ...« (17). Herved paahviler det Kommissionen at godtgoere, at der foreligger en tilsidesaettelse af bestemmelserne vedroerende de faelles markedsordninger for landbruget (18).
29 Dette bevis var slet ikke noedvendigt i den foreliggende sag, for som allerede anfoert bestrider sagsoegeren ikke, at der fandtes svagheder ved det irske kontrolsystem. Sagsoegeren bestrider derfor heller ikke den tilsidesaettelse af artikel 8 i forordning nr. 729/70, som Kommissionen har gjort gaeldende. Artikel 8, stk. 1, har foelgende ordlyd:
»Medlemsstaterne traeffer i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser de fornoedne foranstaltninger for
- at sikre sig, at de af Fonden finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert, og at de er blevet gennemfoert paa behoerig maade
- at forhindre og forfoelge uregelmaessigheder
- at gennemfoere tilbagebetaling af beloeb, der er udbetalt med urette paa grund af uregelmaessigheder eller forsoemmelser.
...«
30 Foreligger der en saadan tilsidesaettelse, paahviler det efter Domstolens opfattelse den paagaeldende medlemsstat at godtgoere, at Kommissionen har begaaet en fejl ved beregningen af den oekonomiske virkning af tilsidesaettelsen (19).
31 Sagsoegeren goer nu gaeldende, at de af Kommissionen gennemfoerte stikproever ikke har vaeret repraesentative. Derfor kan man ikke gaa ud fra, at Kommissionen har vurderet risikoen for Fonden korrekt. Hertil skal siges, at efter de retningslinjer, som Kommissionen har vedtaget efter forslag fra en gruppe bestaaende af medlemmer fra forskellige direktorater (Belle-rapporten), kunne og skulle den gennemfoerte kontrol ikke i hvert enkelt tilfaelde tjene som (eneste) grundlag for vurderingen af den oekonomiske skade. I tilfaelde - som de foreliggende - i hvilke det ikke er muligt at opgoere skaden noejagtigt, er der fastsat bestemmelser om en lineaer regulering paa grundlag af den risiko, der er paafoert Fonden.
32 Det kan derfor ikke - saaledes som Irland goer - konkluderes, at de korrektioner, der er foretaget, for saa vidt ikke er begrundet.
33 Sagsoegeren har endvidere henvist til de anfoerte mangler ved udbeningen af koedet. Her har Kommissionen bl.a. gjort gaeldende, at koedmaengden efter udbeningen slet ikke var blevet fastslaaet. Til dette har sagsoegeren oplyst, om og hvorfor den koedmaengde, der blev opnaaet i Irland, havde vaeret mindre end f.eks. i andre medlemsstater. Selv saafremt sagsoegeren dermed kunne godtgoere, at udbyttet ved udbeningen naeppe var ringere end i andre medlemsstater, og at det blev meddelt interventionsorganerne i sin helhed, er dette stadig kun en teoretisk overvejelse, saafremt der ikke blev gennemfoert tilsvarende kontrol. Selv om de af Kommissionen paastaaede mangler for saa vidt slet ikke forelaa, ville den gennemfoerte nedsaettelse alligevel - paa grund af andre mangler - have vaeret begrundet. I denne sammenhaeng er det afgoerende, at der overhovedet ikke er blevet foretaget nogen kontrol, henholdsvis nogen opgoerelse af maengden af restkoed. Derfor kan det ikke udelukkes, at der er paafoert EUGFL en skade. Det er kun det, der er afgoerende, for som det allerede er anfoert, drejer det sig her om en fastsaettelse af den oekonomiske risiko, det har medfoert for Fonden.
34 For at goere det klart, at der efter sagsoegerens opfattelse ikke kan vaere opstaaet nogen skade for EUGFL, opgoer sagsoegeren til slut interventionssalget. Sagsoegeren anfoerer, at ved salg af det oplagrede koed ville der ikke vaere opnaaet lavere priser end i andre medlemsstater. Da der naesten heller ikke havde vaeret nogen klager, kunne man derfor heller ikke konkludere, at det var en ringere kvalitet koed. Ogsaa dette anbringende vedroerer dog kun en del af de mulige grunde til tab inden for rammerne af EUGFL.
35 Sagsoegeren goer til slut gaeldende, at i henhold til Kommissionens retningslinjer var hverken en nedsaettelse paa 5% eller en paa 10% begrundet. I retningslinjerne er foreskrevet en nedsaettelse af den lineaere beregning med tre mulige procentsatser:
- 2% af udgifterne, hvis manglen kun vedroerer mindre betydningsfulde dele af kontrolsystemet eller gennemfoerelsen af kontrol, som ikke er af afgoerende betydning for sikkerheden for udgiftens retmaessighed, saa det med rimelighed kan konkluderes, at risikoen for tab for EUGFL har vaeret af mindre omfang.
- 5% af udgifterne, hvis manglen vedroerer mere betydningsfulde dele af kontrolsystemet eller gennemfoerelsen af kontrol, som er af vaesentlig betydning for sikkerheden for udgiftens retmaessighed, saa det med rimelighed kan konkluderes, at risikoen for tab for EUGFL har vaeret betydelig.
- 10% af udgifterne, hvis manglen vedroerer hele kontrolsystemet eller grundlaeggende dele heraf eller gennemfoerelsen af kontrol, der er af afgoerende betydning for sikkerheden for udgiftens retmaessighed, saa det med rimelighed kan konkluderes, at der har vaeret en stor risiko for et omfattende tab for EUGFL.
36 Som paavist kunne sagsoegeren ikke godtgoere, at der paa grund af de eksisterende mangler med hensyn til kontrollen ikke havde vaeret tale om nogen risiko for Fonden. For saa vidt angaar de enkelte procentsatser, er disse afhaengige af, hvor alvorlige manglerne er.
37 Endvidere skal det erindres, at ifoelge Domstolens praksis kan der endda gives afslag paa finansiering af samtlige udgifter, saafremt det er umuligt med sikkerhed at fastslaa, i hvilket omfang en national foranstaltning, som strider mod faellesskabsretten, har fremkaldt en forhoejelse af udgifterne (20).
38 I denne forbindelse skal det yderligere paapeges, at Kommissionen har anfoert, at den ved sin kontrol har fastslaaet, at over 10% af det undersoegte koed ikke opfyldte kvalitetskravene og andre kriterier. Ved en ekstrapolation af tallene forekommer nedsaettelsen begrundet. Der ses ikke at foreligge nogen fejl i det foretagne skoen og i beregningen.
39 Der skal ogsaa henvises til Domstolens praksis vedroerende de tilfaelde, hvor Kommissionen ikke afviser alle de udgifter, der er beroert af tilsidesaettelsen, men beskaeftiger sig med konstateringen af den oekonomiske virkning af den retsstridige handling ved hjaelp af beregninger. De tager udgangspunkt i en vurdering af en situation, som ville have foreligget paa det paagaeldende marked uden denne tilsidesaettelse. I saa fald - har Domstolen endvidere anfoert - maa bevisbyrden for, at beregningen er forkert, paahvile den medlemsstat, som kraever Kommissionens afslag omstoedt (21). Det paahviler saaledes ogsaa her sagsoegeren at godtgoere, at den af Kommissionen foretagne vurdering er forkert. Dette har sagsoegeren som anfoert ovenfor (22), ikke kunnet goere.
40 Af disse grunde maa det tillige afvises, at der foreligger en tilsidesaettelse af EF-traktatens artikel 190, da Kommissionen har opfyldt sin bevisforpligtelse. Den af Kommissionen foreslaaede nedsaettelse kan af de anfoerte grunde heller ikke anses for en sanktion.
41 I oevrigt skal der henvises til Domstolens praksis, hvorefter det er ufornoedent at give en detaljeret begrundelse for beslutninger om afslutning af regnskaber, naar det paagaeldende land selv har medvirket direkte i processen forud for beslutningens vedtagelse og derfor kender Kommissionens begrundelse for at afslaa at lade EUGFL finansiere de omtvistede udgifter (23).
42 Sagsoegeren har endvidere henvist til, at udgifterne for 1991 paa grund af fremsaettelsen af flere bud, som vil blive naermere behandlet i den anden del, ligeledes er blevet nedsat, nemlig med 2%. Saafremt disse udgifter paa grund af manglende kontrol yderligere nedsaettes med 5%, vil det betyde en nedsaettelse paa 7%. Det er ikke lovligt. Ved en ensartet risikovurdering foretaget af Kommissionen - en saadan er egentlig blevet bestridt af sagsoegeren - kunne Kommissionen kun fastsaette en ensartet korrektionssats.
43 Da det her drejer sig om forskellige risici, som hviler paa forskellige mangler ved systemet, havde Kommissionen fuldt ud befoejelse til at bedoemme disse forskelligt og til at fastsaette en tilsvarende korrektion. Dette havde den saa meget desto mere, som den ifoelge Domstolens praksis ogsaa kunne have afvist samtlige udgifter.
44 Efter sagsoegerens opfattelse svarer Kommissionens beslutning derfor ogsaa til en sanktion, fordi nedsaettelsen af udgifterne for 1990 og 1991 blev gjort gaeldende i forbindelse med afregningen af udgifterne for 1992. Der er derfor ingen sammenhaeng mellem nedsaettelsen og et eventuelt tab for Fonden.
45 Hertil skal siges, at det er afgoerende, om der er en sammenhaeng mellem de konstaterede mangler og en eventuel skade eller oekonomisk risiko for Fonden. Spoergsmaalet om, paa hvilket tidspunkt den deraf foelgende nedsaettelse af udgifterne foretages, er uafhaengigt deraf. En senere afregning er mulig i tilfaelde, hvor en tidligere afgoerelse som her ikke foregriber de finansielle foelger. Det kan begrundes med, at de relevante undersoegelser endnu ikke er afsluttet (24). Ifoelge Domstolens praksis er det i denne forbindelse tilstraekkeligt med generelle forbehold i begrundelsen til beslutningen (25).
46 Der findes derfor ingen grund til at annullere Kommissionens beslutning for saa vidt angaar denne del.
Tilsidesaettelse for saa vidt angaar licitationsproceduren
Indholdet af og formaalet med artikel 9, stk. 2, andet punktum
47 Sagsoegeren har for det foerste gjort gaeldende, at Kommissionen har anlagt en urigtig fortolkning af artikel 9, stk. 2, andet punktum. Af forordning nr. 859/89 fremgaar det, at alle bud, der stammer fra et registreret selskab, skal accepteres. Dette har de nationale myndigheder altid kontrolleret. Om de enkelte firmaer, som har indgivet et bud, eventuelt tilhoerte samme koncern, er ikke blevet efterproevet i Irland, da forordning nr. 859/89 ikke indeholdt en saadan regel.
48 Ifoelge Domstolens praksis paahviler det i forbindelse med EUGFL-regnskabsafslutningen Kommissionen at godtgoere, at en medlemsstat har tilsidesat faellesskabsreglerne. Kommissionen har - som anfoert - ikke kunnet foere dette bevis. Sagsoegeren har endvidere henvist til, at regler, som kan indebaere finansielle foelger for medlemsstaterne, skal vaere formuleret klart og praecist.
49 Ifoelge Domstolens praksis paahviler det Kommissionen at godtgoere, at der foreligger en tilsidesaettelse af bestemmelserne vedroerende de faelles markedsordninger for landbruget (26).
50 Domstolen har endvidere vedroerende kravene til formulering af bestemmelser udtalt, at: »En bestemmelse, hvis tilsidesaettelse skal have oekonomiske foelger, maa vaere tilstraekkelig klar og praecis, og Kommissionen kunne derfor ikke, ved afslutningen af de omhandlede EUGFL-regnskaber og paa grundlag af ordlyden af (positionen) ... anvende en fortolkning, som ikke svarede til den saedvanlige betydning af de anvendte udtryk« (27).
51 Det maa dernaest undersoeges, om udformningen af artikel 9, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 859/89 opfylder disse krav, henholdsvis tillader en saadan fortolkning, som Kommissionen har anlagt. Det forekommer derfor hensigtsmaessigt foerst at undersoege, hvorledes Kommissionen oensker at fortolke artikel 9, stk. 2, andet punktum. I de skriftlige indlaeg er der for det meste tale om indgivelse af »flere« bud. Herved kan det ikke dreje sig om bud, der indgives af én og samme bydende i ét navn. Saadanne bud er nemlig heller ikke tilladt i Irland. Som det endvidere fremgaar af de skriftlige indlaeg, anfaegter Kommissionen heller ikke enhver art forbindelse mellem de enkelte bud. Den har saaledes anfoert, at naar en person driver to indbyrdes uafhaengige slagterier, kan hver af disse indgive et selvstaendigt bud. Som Kommissionen har anfoert under den mundtlige forhandling, er det efter dens opfattelse kun ulovligt i henhold til artikel 9, stk. 2, andet punktum, at indgive bud, der vedroerer samme maengde koed. Saafremt den paagaeldende ikke kun selv, men ogsaa via straamaend, udbyder sit koed, er dette ikke tilladt efter faellesskabsbestemmelserne og maa forhindres af medlemsstaternes myndigheder.
52 Kommissionen har henvist til, at ifoelge Domstolens praksis skal en ordning ikke kun fortolkes efter ordlyden, men ogsaa efter den tilsvarende ordnings indhold og formaal (28). Kommissionen har i overensstemmelse hermed anfoert, at den omtvistede ordning ville miste sit formaal, saafremt det var muligt at indgive flere bud gennem straamaend og saaledes omgaa forbudsbestemmelsen.
53
Interventionssystemet bliver - som allerede paavist - bragt i fare gennem den i Irland fulgte praksis med interventionsopkoeb. Gennem opkoeb af for store maengder opstaar der flere omkostninger, end hvad der er paakraevet for at stoette markedet. Desuden er den ved artikel 6, stk. 6, i forordning nr. 805/68 - som affattet ved forordning nr. 571/89 - foreskrevne lige adgang for alle interesserede parter ikke blevet sikret.
54 Artikel 9, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 859/89 skal derfor ifoelge sit indhold og formaal fortolkes saaledes, at en hindring af interventionsforanstaltningerne ikke er mulig. Saafremt buddene vedroerte den samme maengde koed, hidroerte de i virkeligheden kun fra en enkelt bydende. Saadanne bud er derfor ikke lovlige.
55 Efter Kommissionens opfattelse foelger dette ogsaa af ordlyden. Hertil er at sige, at den forskellige betegnelse i stk. 1 og stk. 2 i artikel 9 fuldt ud kan henvise til en forskellig betydning. Heraf vil det kunne udledes, at det ikke er tilstraekkeligt at kontrollere, om den, som faktisk indgiver buddet, kun indgiver et enkelt bud, dvs. om der i hvert tilfaelde kun optraeder én uafhaengig (juridisk) person. Saaledes vil der ved udtrykket »den paagaeldende« kunne forstaas én, som er interesseret i at saelge sit koed til intervention. Denne skal - som set - ikke ubetinget vaere identisk med den bydende, dvs. med den, som faktisk indgiver buddet. Hvis koedet f.eks. udbydes gennem straamaend, saa findes der én »paagaeldende«, men flere bydende. Saafremt man betragter anvendelsen af de to begreber i andre forordninger, der angaar interventionsforanstaltninger for oksekoed, maa man fastslaa, at den ovenfor anfoerte sondring ikke altid overholdes. Saaledes hedder det f.eks. i foerste betragtning til forordning nr. 2271/90 (29), at det boer fastsaettes, at »den bydende (Bieter) kun kan indgive ét enkelt bud ... pr. kategori og licitation«. Desuden anvender den tyske version af artikel 11, stk. 3, i forordning nr. 2456/93, der har afloest artikel 9 i forordning nr. 859/89, i forbindelse med indgivelse af bud paa den ene side begrebet »Interessent« og paa den anden side begrebet »Bieter« (30).
56 Af sondringen mellem »bydende« (Bieter) og »paagaeldende« (Interessent) i artikel 9 kan der saaledes ikke drages yderligere slutninger.
57 Mere oplysende er det dog at betragte de ordninger, der gjaldt forud for den her anfaegtede. Saaledes blev der i 1990 skabt mulighed for at indgive flere bud til forskellige priser. Ved forordning nr. 1282/90 (31) blev artikel 9, stk. 2, andet punktum, affattet saaledes:
»De kan indgive flere bud til forskellig pris pr. kategori og licitation.«
58 Denne ordning blev imidlertid atter ophaevet allerede i august 1990. I foerste betragtning til den relevante forordning, nemlig forordning nr. 2271/90, anfoeres foelgende: »I betragtning af den indhoestede erfaring boer det fastsaettes, at den bydende kun kan indgive et enkelt bud ... pr. kategori og licitation.«
59 Ifoelge sagsoegeren foelger det af denne formulering, hvorfor Kommissionen har vedtaget artikel 9, stk. 2, andet punktum, som affattet ved forordning nr. 2271/90: Den bydende skulle kun kunne indgive et enkelt bud. Samtidig staar det efter ophaevelsen af reglen i forordning nr. 1282/90 desuden fast, at den bydende ikke laengere maa indgive flere bud vedroerende samme maengde koed. Indholdet af og formaalet med den her omtvistede regel i artikel 9, stk. 2, andet punktum, er saaledes under alle omstaendigheder, at en bestemt koedmaengde ikke kan udbydes flere gange. Ordningen ville ikke have noget formaal, saafremt den uden videre kunne omgaas gennem anvendelse af straamaend.
60 Dette maa ogsaa sagsoegeren have vaeret bekendt med, da man antog buddene. For det foerste gaelder det for enhver regel, at den er uden formaal, saafremt den f.eks. omgaas - som det her haevdes - ved, at det samme koed udbydes af flere personer. For det andet havde sagsoegeren ogsaa kendskab til interventionens indhold og formaal. Sagsoegeren maa ogsaa i denne henseende have haft kendskab til, at det strider mod interventionens formaal, saafremt det koed, som er til raadighed paa markedet, udbydes flere gange.
61 Desuden har Domstolen fastslaaet, at ogsaa i de tilfaelde, hvor faellesskabsretten anvendes objektivt forkert i henhold til en af de nationale myndigheder i god tro anlagt fortolkning, foelger det af artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/70, at disse udgifter paahviler medlemsstaterne (32). Denne strenge fortolkning af betingelserne for at anerkende udgifter som paahvilende EUGFL noedvendiggoeres desuden af formaalet med forordning nr. 729/70. Da gennemfoerelsen af den faelles landbrugspolitik skal sikre, at de erhvervsdrivende i medlemsstaterne behandles lige, kan en medlemsstats nationale myndigheder ikke via en vid fortolkning af en bestemt retsforskrift begunstige de erhvervsdrivende i denne stat til skade for erhvervsdrivende i andre medlemsstater, hvor der anvendes en strengere fortolkning (33).
62 Sagsoegeren har ganske vist med rette henvist til, at artikel 9, stk. 2, andet punktum, ikke indeholder regler om, at saerskilte bud fra virksomheder i samme koncern ikke accepteres. Dette er imidlertid heller ikke paakraevet. Det foelger af indholdet af og formaalet med artikel 9, stk. 2, andet punktum, at det er forbudt at udbyde koed gennem straamaend. Sagsoegeren kan ikke begraense sig til at anfoere, at man efter ordlyden af artikel 9 ikke er forpligtet til at undersoege eventuelle forbindelser mellem enkelte bydende. Sidstnaevnte vedroerer alene spoergsmaalet om, hvorledes overholdelsen af en forbudsnorm som artikel 9, stk. 2, andet punktum, kan kontrolleres.
63 Kommissionen maa derfor gives medhold, naar den anfoerer, at ifoelge artikel 9, stk. 2, andet punktum, er ogsaa de bud forbudt, som ganske vist stammer fra forskellige juridiske personer, men som vedroerer det samme koed, saaledes at der kan gaas ud fra, at buddene er blevet indgivet af straamaend.
64 Der er saaledes - i modsaetning til det af sagsoegeren anfoerte - hjemmel til at afvise saadanne bud, nemlig den omhandlede artikel 9, stk. 2, andet punktum.
Medlemsstatens kontrolforpligtelse
65 Efter Kommissionens opfattelse er den af denne grund foretagne nedsaettelse i forbindelse med regnskabsafslutningen begrundet, fordi sagsoegeren ikke har paaset, at ordningen blev overholdt.
66 Det staar fast, at i Irland er buddene kun blevet undersoegt med henblik paa, om de stammer fra forskellige virksomheder, der var registreret. Der er ikke blevet foretaget en videregaaende undersoegelse. I det foelgende skal det nu undersoeges, om man paa dette grundlag kan gaa ud fra, at sagsoegeren ikke har overholdt en faellesskabsretlig ordning, for Kommissionen har ikke naevnt et eneste konkret eksempel, hvori der faktisk er blevet indgivet bud gennem straamaend.
67 Kommissionen kan imidlertid ikke foere et saadant bevis, fordi sagsoegeren overhovedet ikke har gennemfoert nogen kontrol i denne henseende. Det blev alene undersoegt, om buddene hidroerte fra en uafhaengig (juridisk) person. Kommissionen raader saaledes ikke over oplysninger til proevelse af de naermere omstaendigheder. Kommissionen kan ganske vist ogsaa selv gennemfoere kontrol, men ifoelge Domstolens praksis paahviler forvaltningen af EUGFL-finansiering i foerste raekke de nationale myndigheder, som skal paase, at de faellesskabsretlige regler noeje overholdes. Som Domstolen videre har anfoert, indebaerer »denne ordning, som hviler paa et tillidsprincip ... ingen systematisk kontrol fra Kommissionens side, der i oevrigt ville vaere fysisk umulig at gennemfoere ... Kun medlemsstaten er nemlig i stand til at fremskaffe og klart fastlaegge de oplysninger, der er noedvendige for udarbejdelsen af EUGFL-regnskaberne, mens Kommissionen ikke er tilstraekkeligt naer paa forholdene til at indhente de oplysninger fra de erhvervsdrivende, som den har brug for« (34).
68 Da Kommissionen saaledes inden for rammerne af EUGFL-regnskabsafslutningen er henvist til oplysningerne fra medlemsstaterne, er det ikke her muligt for den at fremlaegge et konkret eksempel paa en overtraedelse inden for rammerne af licitationerne. Den kan - og skal - alene bevise, at sagsoegeren ikke har undersoegt, om alle de betingelser, der er knyttet til den paagaeldende retsforskrift, er blevet overholdt. Dette har Kommissionen gjort.
69 I forbindelse med spoergsmaalet, om det herved er bevist, at sagsoegeren har tilsidesat faellesskabsretten, skal der ogsaa henses til, om sagsoegeren var forpligtet til at foretage en videregaaende kontrol. Der skal herved henvises til forordning nr. 729/70. I betragtningerne til denne forordning hedder det bl.a.: »Der skal traeffes foranstaltninger for at forhindre ... alle uregelmaessigheder« (35). Ottende betragtning er affattet saaledes: »Faellesskabets udgifter skal kontrolleres noeje; til supplering af den af medlemsstaterne paa eget initiativ gennemfoerte kontrol, der som hidtil er af den vaesentligste betydning, skal det bestemmes, at Kommissionens funktionaerer skal foretage undersoegelser, og at Kommissionen skal kunne kraeve medlemsstaternes bistand.« Disse betragtninger svarer til forordningens artikel 8.
70 Ifoelge Domstolens praksis paahviler det de nationale myndigheder at paase, at de faellesskabsretlige regler noeje overholdes (36). Hvor vidt medlemsstaternes forpligtelse raekker inden for rammerne af finansieringen af EUGFL, har Domstolen truffet afgoerelse om i dommen i sagen Exportslachterijen van Oordegem. Det udtales heri vedroerende artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70:
»I denne bestemmelse, der for dette saerlige omraade er udtryk for de forpligtelser, der paahviler medlemsstaterne i henhold til traktatens artikel 5, fastlaegges ifoelge Domstolens praksis de principper, hvorefter Faellesskabet og medlemsstaterne skal gennemfoere faellesskabsretlige afgoerelser om foranstaltninger paa landbrugsomraadet, der finansieres af EUGFL, og bekaempelse af misbrug og uregelmaessigheder i forbindelse med disse foranstaltninger (jf. ovennaevnte dom i BayWa-sagen, praemis 13).
Ifoelge denne artikel paahviler der saaledes medlemsstaterne en generel forpligtelse til at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert og paa behoerig maade, ogsaa selv om der i henhold til den enkelte faellesskabsretsakt ikke udtrykkeligt skal traeffes bestemte kontrolforanstaltninger (jf. dom af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321, praemis 16 og 17)« (37).
71 Det foelger heraf, at der kan bestaa en forpligtelse for medlemsstaterne til at gennemfoere kontrol, ogsaa selv om en saadan pligt ikke udtrykkeligt er foreskrevet i den tilsvarende ordning.
72 Der opstaar derved det spoergsmaal, om sagsoegeren i det her foreliggende konkrete tilfaelde var forpligtet til at foretage videregaaende kontrol; dvs. skulle henholdsvis kunne medlemsstaten foretage sig mere, og i bekraeftende fald hvad?
73 Som Kommissionen har anfoert, opstaar de skadelige foelger for Fonden derved, at indgivelsen af flere bud gennem straamaend fremmer indgivelsen af spekulative bud. Saafremt man nu betragter Kommissionens indgriben mod spekulative bud, kan man rejse det spoergsmaal, om sagsoegeren var forpligtet til at traeffe videregaaende foranstaltninger.
74 For at forhindre spekulative bud, hvor der i forventning om en bestemt reduktionskoefficient blev udbudt en stoerre maengde koed, end der var til raadighed, blev der ved artikel 10, stk. 1, indfoert en sikkerhedsstillelse (38), der skal »goere det muligt at opnaa serioese bud og sikre overholdelse af de fastsatte betingelser« (39). Dvs. at medlemsstaterne i denne henseende alene er forpligtet til at paase, at de tilsvarende sikkerhedsstillelser bliver tilvejebragt. De skal ikke kontrollere, om den enkelte bydende har tilbudt mere koed, end han er i besiddelse af.
75 I det her foreliggende tilfaelde drejede det sig imidlertid om en supplerende ordning, der skulle overholdes, og som ikke maatte omgaas: En person, der oenskede at saelge sit koed til intervention, maatte ikke indgive flere bud. Dette fulgte af formaalet med interventionen. Denne opfattelse blev ganske vist foerst senere konkretiseret i ordningen i henhold til forordning nr. 2456/93 (40). Dette aendrer dog intet ved, at den allerede tidligere maatte have vaeret bekendt. Man kan derfor heller ikke gaa ud fra, at Kommissionen - som sagsoegeren har anfoert - vil anvende forordning nr. 2456/93 med tilbagevirkende kraft paa den foreliggende sag.
76 Man naar saaledes til det resultat, at sagsoegeren skulle have gennemfoert videregaaende kontrol for at fastslaa, om de indgivne bud faktisk hidroerte fra én og samme bydende. Dette gaelder frem for alt ogsaa under hensyn til de allerede naevnte tydelige henvisninger til forbindelserne mellem de enkelte bydende. Selv om det ikke af disse med sikkerhed kunne udledes, at der har foreligget en tilsidesaettelse af reglerne i artikel 9, stk. 2, andet punktum, var henvisningerne dog af en saadan art, at en naermere kontrol kunne og skulle anses for noedvendig, og kun dette var afgoerende.
77 Det maa saaledes fastslaas, at sagsoegeren skulle have gennemfoert en videregaaende kontrol, men imidlertid ikke har gjort dette.
Beviset for, at EUGFL har lidt skade - bevisbyrde
78 I det foelgende skal det nu undersoeges, om det skete kan begrunde en nedsaettelse i forbindelse med regnskabsafslutningen som den, Kommissionen har foretaget. Som sagsoegeren subsidiaert har gjort gaeldende, er dette ikke tilfaeldet, da den foretagne nedsaettelse er uforholdsmaessig, da der ikke er opstaaet nogen skade for Fonden.
79 Ved besvarelsen af dette spoergsmaal skal der endnu en gang henses til Domstolens praksis om bevis for skade og om bevisbyrden i forbindelse med EUGFL-regnskabsafslutning. Domstolen har saaledes udtalt, at saafremt Kommissionen afslaar at lade EUGFL afholde en raekke udgifter med den begrundelse, at udgifterne beror paa, at medlemsstaten har tilsidesat Faellesskabets retsforskrifter, maa medlemsstaten selv godtgoere, at de noedvendige betingelser er opfyldt for den finansiering, som Kommissionen har afslaaet (41).
80 Det er herved tvivlsomt, hvilke fordringer der kan stilles til Kommissionens anbringende om, at der er foraarsaget en oekonomisk skade. I Domstolens praksis er det fastslaaet, at saafremt det er umuligt med sikkerhed at fastslaa, i hvilket omfang en national foranstaltning, som strider mod faellesskabsretten, har fremkaldt en forhoejelse af udgifterne paa en af budgetposterne i EUGFL's regnskaber, har Kommissionen »intet andet valg« end at afslaa at lade EUGFL finansiere samtlige udgifter, og altsaa ikke kun en procentdel heraf (42).
81 Et saadant tilfaelde ville kunne foreligge her, da Kommissionen netop, fordi der ikke er blevet gennemfoert den noedvendige kontrol, ikke havde mulighed for at fastslaa, i hvilket omfang sagsoegerens adfaerd har forvoldt EUGFL skade. Der kan her kun anstilles hypotetiske overvejelser om, hvilke omkostninger der ikke ville vaere opstaaet, saafremt sagsoegeren havde gennemfoert en forskriftsmaessig kontrol.
82 Domstolen har dog i et tilfaelde, hvor Kommissionen rejste tvivl om rigtigheden af de af en medlemsstat fremsendte tal, anfoert foelgende: »Det paahviler nemlig ikke Kommissionen udtoemmende at godtgoere, at oplysningerne fra medlemsstaterne er urigtige, hvorimod den maa fremlaegge et bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til de tal, der er meddelt af de nationale myndigheder. Denne lempelse af beviskravet til Kommissionen skyldes, at staten ... har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er noedvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, og at staten foelgelig skal foere det mere detaljerede og fuldstaendige bevis for, at dens tal er rigtige, og efter omstaendighederne for, at Kommissionens beregninger er forkerte« (43).
83 Den naevnte sag kan ganske vist ikke direkte sammenlignes med den foreliggende, da Kommissionen ikke bebrejder sagsoegeren, at de af sagsoegeren fremsendte tal skulle vaere forkerte. Der kunne dog snarere have vaeret tale om andre tal, saafremt sagsoegeren havde gennemfoert tilstraekkelig kontrol. Ogsaa her har Kommissionen dog ikke kun anfoert, at EUGFL er blevet paafoert en skade. Den har tvaertimod paavist, at sagsoegeren har tilsidesat faellesskabsretten, og hvorledes dette er sket. Kommissionen har endvidere anfoert, at dette har kunnet fremme spekulation hos de bydende. Endelig har den anfoert, at dette har kunnet foere til en fejlvurdering af markedet og saaledes til et forhoejet opkoeb af oksekoed og efter omstaendighederne til for hoeje priser. Kommissionen har saaledes under alle omstaendigheder sandsynliggjort, at der kunne vaere opstaaet en skade for EUGFL.
84 Kommissionen kan ikke paalaegges en mere omfattende bevisforpligtelse, da der ogsaa i dette tilfaelde forelaa de ovennaevnte grunde til at lette bevisbyrden. Det kan heller ikke med sikkerhed udelukkes, at sagsoegerens adfaerd har bragt den faelles markedsordnings funktion i fare.
85 Det paahviler saaledes sagsoegeren - saaledes som det fremgaar af den i punkt 30 citerede dom - at bevise, at den kritiserede adfaerd ikke har foert til en forhoejelse af omkostningerne inden for rammerne af EUGFL. Sagsoegeren har anfoert, at fremgangsmaaden ved licitationen i Irland ikke har foert til, at der skulle vaere blevet opkoebt mere koed til hoejere priser. Kommissionens paastand om det modsatte i dens sammenfattende rapport for 1991 er endelig blevet trukket tilbage. Deraf kan konkluderes, at irerne under alle omstaendigheder ikke har faaet fordel af de »flere« bud.
86 Kommissionen har dog endvidere gjort gaeldende, at det ikke kan udelukkes, at accepten af »flere« bud og de dermed begunstigede spekulative bud har foert til, at der blev opkoebt mere koed til hoejere priser.
87 Hertil skal siges, at det alene af den omstaendighed, at den tilsvarende kritik ikke laengere fremgaar af den sammenfattende rapport, ikke kan udledes, at de irske myndigheders adfaerd faktisk ikke havde saadanne konsekvenser. For det andet fremgaar det ikke klart, hvorfor accept af »flere« bud netop i Irland ikke skulle have foert til et for stort opkoeb af koed.
88 Irland har endvidere gjort gaeldende, at spekulation gennem oppustede bud for at mindske risikoen for fortabelse af sikkerhedsstillelsen kun har begraenset interesse for Irland. Saaledes skulle fremgangsmaaden med sikkerhedsnettet (44) i mange tilfaelde vaere blevet anvendt i Irland. Ved denne fremgangsmaade accepteres alle bud, saaledes at det ikke har vaeret noedvendigt at indgive spekulative bud. Alligevel er der ogsaa ved denne fremgangsmaade indkommet de af Kommissionen paatalte »flere« bud. Deraf kan sluttes, at det ved »flere« bud ikke drejede sig om at nedsaette virkningen af sikkerhedsstillelsen.
89 Kommissionen har herimod gjort gaeldende, at naesten halvdelen af koedet ikke er blevet koebt under anvendelse af fremgangsmaaden med sikkerhedsnettet, men efter den normale fremgangsmaade, hvor oppustede bud kan vaere en fordel. De »flere« bud kunne saaledes ogsaa have haft en negativ indflydelse i Irland. Dette gaelder - som Kommissionen udtaler det - saa meget desto mere, som udgifterne i den periode, der ligger til grund, har vaeret usaedvanlig hoeje.
90 For det andet kunne man af sagsoegerens anbringender udlede, at der i Irland har vaeret tale om »flere« bud, dvs. bud fra virksomheder, der f.eks. hoerer til samme koncern. Kommissionen paapeger desuden, at sagsoegeren i en skrivelse til Kommissionen har udtalt, at det selv i forbindelse med interventionsopkoeb ikke var usaedvanligt at opdele vigtige kontrakter mellem filialer for paa den maade at reducere risikoen for fortabelse af sikkerhedsstillelsen. I en anden skrivelse har sagsoegeren anfoert, at den praksis, som man anvender i selskabsfilialer for at mindske risikoen for at fortabe sikkerhedsstillelsen, har vaeret vidt udbredt; en saadan erhvervspolitik boer anses for at vaere en baade lovlig og klog praksis. Dette medfoerer dog - efter Kommissionens opfattelse - en stigning i den oekonomiske risiko for Fonden. Heri maa der gives medhold.
91 Da Kommissionen saaledes i det mindste har sandsynliggjort, at sagsoegerens adfaerd kunne have foert til en skade for EUGFL, paahviler det sagsoegeren at godtgoere, at dette ikke var tilfaeldet.
92 En saadan fordeling af bevisbyrden som i den her foreliggende sag forekommer ogsaa passende, naar henses til andre domme fra Domstolen vedroerende regnskabsafslutning. Saaledes har Domstolen i tilfaelde, hvor faellesskabsreglerne kun tillader udbetaling af stoette paa betingelse af, at visse bevis- eller kontrolforskrifter er blevet overholdt, antaget, at en stoette ikke er blevet ydet i overensstemmelse med faellesskabsretten, saafremt denne betingelse ikke er overholdt, og fastslaaet, at den hermed forbundne udgift derfor ikke kan paalaegges EUGFL, heller ikke selv om det staar fast, at der ikke foreligger uregelmaessigheder (45).
93 I forbindelse med overholdelse af formforskrifter har Domstolen endvidere anfoert: »Det bemaerkes blot, at naar der henses til den vaesentlige karakter af de formkrav, der ikke blev overholdt, og til, at det var umuligt at kontrollere overholdelsen af den frist, inden for hvilken varerne skulle eksporteres, samt foelgelig sandsynligheden for tab eller endog svig til skade for Faellesskabets budget, kan det beloeb, som Kommissionen ikke har anerkendt, og som kun udgoer 2% af de paagaeldende udgifter, ikke anses for at vaere urimeligt og uforholdsmaessigt« (46). Heraf foelger, at ogsaa den blotte sandsynlighed for tab kan anvendes som kriterium ved vurderingen. En saadan sandsynlighed foreligger ogsaa her under hensyn til de ovennaevnte henvisninger og den manglende kontrol.
94 Tilbage staar herefter blot at undersoege, om sagsoegeren ved det fremfoerte kan godtgoere, at der ikke er opstaaet nogen skade for EUGFL.
95 Sagsoegeren har anfoert, at i den omhandlede periode var sikkerhedsstillelserne kun i faa tilfaelde blevet tilbageholdt. Der var ogsaa kun fortabt ganske smaa garantibeloeb. Derfor kunne der ikke vaere foretaget omfattende spekulation vedroerende buddene. Efter Kommissionens opfattelse viser dette netop, hvor effektivt praksis med indgivelse af flere bud mindsker risikoen for den enkelte bydende.
96 Som Kommissionen med rette har anfoert, goer praksis med at indgive flere bud spekulation med flere bud mulig for de bydende, saaledes at tab i forbindelse med en fejlspekulation reduceres, fordi sikkerhedsstillelsen for den mindre maengde er mindre.
97 Paa den anden side foerer praksis med at indgive flere bud dog ikke ubetinget til en reduktion af de tilfaelde, hvor sikkerhedsstillelsen fortabes.
98 Den omstaendighed, at sikkerhedsstillelsen kun i faa tilfaelde er blevet tilbageholdt, medfoerer dog ikke ubetinget, at der ikke er blevet solgt mere koed end noedvendigt til interventionsorganet. Den bydende, der har indgivet et oppustet bud, og som har regnet med en hoejere reduktionskoefficient, kan ogsaa undgaa at fortabe sikkerhedsstillelsen ved at koebe den manglende koedmaengde paa det frie marked. Dette er ganske vist ikke i overensstemmelse med interventionssystemets formaal, men det praktiseres tilsyneladende. Der gives saaledes i henhold til artikel 12 i forordning nr. 859/89 afslag paa et bud, saafremt den foreslaaede pris ligger over den for den paagaeldende licitation gaeldende maksimumspris. En maengde koed, for hvilken der af denne grund er blevet givet afslag, kan saaledes opkoebes af en bydende, der har tilbudt mere koed, end han har til raadighed.
99 Sagsoegeren har desuden naevnt eksempler paa, at den haevdede indgivelse af flere bud ikke gav de bydende nogen fordel. Saafremt de bydende, der har indgivet flere bud, i de ifoelge Kommissionen relevante sager nemlig kun havde indgivet et enkelt - faelles - bud, ville der kun vaere fortabt et lavere beloeb i sikkerhedsstillelse; sikkerhedsstillelsen ville endda til dels slet ikke fortabes. Sagsoegeren gaar i den forbindelse dog ud fra, at der udbydes forskellige maengder koed, som i givet fald ville kunne laegges sammen til en samlet maengde. I Kommissionens eksempel er det derimod den samme maengde koed, der udbydes.
100 Det staar saaledes fast, at sagsoegeren ikke har kunnet gendrive Kommissionens anbringender vedroerende en oekonomisk skade for EUGFL.
Muligheden for en lineaer beregning af den finansielle skade
101 Sagsoegeren har endvidere anfaegtet den af Kommissionen foretagne lineaere beregning af den finansielle skade. Kommissionen har ikke vurderet den eksisterende risiko for Fonden. Saafremt den havde gjort det, ville den vaere kommet til det resultat, at der ikke skal foretages nogen korrektion.
102 Hertil skal det anfoeres, at sagsoegeren med urette gaar ud fra, at der ikke her kan fastslaas nogen sammenhaeng med en skade. At der foreligger en skade for EUGFL kan, som ovenfor paavist (47), ikke udelukkes. I oevrigt er det tilstraekkeligt at henvise til Domstolens praksis (48).
103 Sagsoegeren har endelig anfoert, at der foreligger en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Kommissionen burde efter sagsoegerens opfattelse vaere informeret om praksis i Irland i forbindelse med licitationerne. Det burde vaere Kommissionen bekendt, at der i Irland er godkendt 29 slagterier. En liste herover er blevet sendt til Kommissionen. For det andet fremgaar det af listen over bud, som er blevet sendt anonymt til Kommissionen, at der er blevet indgivet langt flere end 29 bud. Desuden burde Kommissionen vaere blevet informeret om, at visse slagterier hoerte til én og samme koncern. Saafremt Kommissionen derimod havde haft kendskab til praksis, ville den have vaeret forpligtet til at give medlemsstaten meddelelse om, at denne praksis efter Kommissionens opfattelse var i strid med faellesskabsretten. Hvis Kommissionen ikke har gjort det, kan den ikke senere afvise at betale udgifterne. Ifoelge Domstolens praksis er det ganske vist foerst og fremmest medlemsstaten, der er ansvarlig for, at alle udgifter er afholdt i overensstemmelse med faellesskabsreglerne. Men her drejer det sig om et saerligt tilfaelde, fordi Kommissionen selv har vaeret direkte part i sagen.
104 Kommissionen har derimod henvist til, at den i forbindelse med licitationen kun modtager en anonym liste, hvoraf det ikke fremgaar, hvem der har indgivet buddene. Den kan saaledes ikke paa grundlag heraf have vaeret informeret om praksis med flere bud. For det andet skal der henvises til, at ikke kun slagterier har ret til at indgive bud i forbindelse med interventionen. Som Kommissionen har anfoert, var der netop ikke nogen indskraenkninger med hensyn til de bydendes kvalifikationer. Derfor kan antallet af godkendte slagterier i Irland ikke have nogen betydning for, om der under en licitation er blevet indgivet flere bud eller ikke. Man kan derfor ikke gaa ud fra, at Kommissionen fra begyndelsen har vaeret informeret om Irlands adfaerd. Derfor ses der ikke at foreligge nogen tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
105 Det maa derfor fastholdes, at sagsoegerens indsigelser mod Kommissionens beslutning ikke kan tiltraedes. Den af Kommissionen foreslaaede nedsaettelse er saaledes begrundet og tillige fuldt ud forholdsmaessig.
Sagens omkostninger
106 Ifoelge artikel 69, stk. 2, foerste afsnit, i Domstolens procesreglement paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger.
D - Forslag til afgoerelse
107 Jeg foreslaar derfor Domstolen foelgende afgoerelse:
»1) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes.
2) Irland betaler sagens omkostninger.«
(1) - Det drejer sig herved om Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget.
(2) - Jf. sammenfattende rapport for 1992 (Dok. VI/6355/95-EN), s. 130 og 131, sammenholdt med bl.a. artikel 22 i forordning nr. 859/89.
(3) - EFT 1970 I, s. 196.
(4) - Dette problem er i det mindste til dels ogsaa genstand for sagerne C-209/96 (Det Forenede Kongerige mod Kommissionen), C-232/96 (Frankrig mod Kommissionen), C-233/96 (Danmark mod Kommissionen) og C-242/96 (Italien mod Kommissionen).
(5) - Kommissionens beslutning (96/311/EF) af 10.4.1996 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1992, der finansieres af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, samt visse udgifter for regnskabsaaret 1993 (EFT L 117, s. 19).
(6) - Jf. fodnote 5.
(7) - Reglerne herom er indeholdt i artikel 11, stk. 3, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 859/89 af 29.3.1989 om gennemfoerelsesbestemmelser for interventionsforanstaltninger for oksekoed (EFT L 91, s. 5).
(8) - Artikel 13, stk. 4, i forordning nr. 859/89.
(9) - Fjerde betragtning til og artikel 5 i Raadets forordning (EOEF) nr. 805/68 af 27.6.1968 om den faelles markedsordning for oksekoed (EFT 1968 I, s. 179).
(10) - Anfoert i fodnote 7.
(11) - Tredje betragtning til og artikel 7 ff. i forordning nr. 859/89.
(12) - Anden betragtning til Raadets forordning (EOEF) nr. 571/89 af 2.3.1989 om aendring af forordning (EOEF) nr. 805/68 om den faelles markedsordning for oksekoed, og om ophaevelse af forordning (EOEF) nr. 1302/73 og om forlaengelse af gyldighedsperioden for forordning (EOEF) nr. 4132/88 (EFT L 61, s. 43).
(13) - Min fremhaevelse.
(14) - Min fremhaevelse.
(15) - EFT L 225, s. 4.
(16) - Oprettet ved Kommissionens beslutning (94/442/EF) af 1.7.1994 om indfoerelse af en forligsprocedure i forbindelse med regnskabsafslutningen for Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 182, s. 45).
(17) - Dom af 10.11.1993, sag C-48/91, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 5611, praemis 13 og 14, med yderligere henvisninger.
(18) - Dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen (anfoert i fodnote 17, praemis 18) med yderligere henvisninger; dom af 19.2.1991, sag C-281/89, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 347, praemis 19, med yderligere henvisninger, af 24.3.1988, sag 347/85, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 1749, praemis 16, og af 6.10.1993, sag C-55/91, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4813, praemis 13, med yderligere henvisninger.
(19) - Dom af 19.2.1991, sag C-281/89, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 347, praemis 19.
(20) - Dom af 4.7.1996, sag C-50/94, Graekenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3331, praemis 26, af 7.2.1979, forenede sager 15/76 og 16/76, Frankrig mod Kommissionen, Sml. s. 321, praemis 32 ff., og dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (anfoert i fodnote 18, praemis 13).
(21) - Dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (anfoert i fodnote 18, praemis 14 og 15).
(22) - Jf. punkt 36.
(23) - Dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (anfoert i fodnote 18, praemis 60).
(24) - Syvende og syttende betragtning til Kommissionens beslutning 94/871/EF af 21.12.1994 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1991, der er finansieret af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, (EFT L 352, s. 82). Nittende betragtning til Kommissionens beslutning 93/659/EF af 25.11.1993 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1990, der er finansieret af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, (EFT L 301, s. 13); jf. i denne forbindelse dom af 29.1.1998, sag C-61/95, Graekenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 207, praemis 30, og dommen i sagen Graekenland mod Kommissionen (anfoert i fodnote 20, praemis 6).
(25) - Dom af 10.7.1990, sag C-335/87, Graekenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2875, sammendraget, punkt 1.
(26) - Jf. fodnote 18.
(27) - Dom af 27.1.1988, sag 349/85, Danmark mod Kommissionen, Sml. s. 169, praemis 16.
(28) - Dom af 3.12.1992, sag C-283/91, Contarini, Sml. I, s. 6359, praemis 14, og af 29.2.1996, forenede sager C-296/93 og C-307/93, Frankrig og Irland mod Kommissionen, Sml. I, s. 795, praemis 21.
(29) - Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2271/90 af 1.8.1990 om aendring af forordning (EOEF) nr. 859/89 om gennemfoerelsesbestemmelser for interventionsforanstaltninger for oksekoed (EFT L 204, s. 45).
(30) - Denne sondring findes ogsaa i den engelske version, der anvender udtrykkene »interested parties« og »tenderer«.
(31) - Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1282/90 af 15.5.1990 om aendring af forordning (EOEF) nr. 859/89 om gennemfoerelsesbestemmelser for interventionsforanstaltninger for oksekoed (EFT L 126, s. 31).
(32) - Artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 729/70 bestemmer: »Interventioner til regulering af landbrugsmarkederne, som foretages efter Faellesskabets regler inden for rammerne af den faelles markedsordning for landbruget, finansieres i henhold til artikel 1, stk. 2, litra b).«
(33) - Dom af 7.2.1979, sag 11/76, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. s. 245, praemis 8 og 9.
(34) - Dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen (anfoert i fodnote 17, praemis 11).
(35) - Syvende betragtning til forordning nr. 729/70.
(36) - Dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen (anfoert i fodnote 17, praemis 11), dom af 9.10.1990, sag C-366/88, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 3571, praemis 20, af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321, praemis 17, og af 6.5.1982, forenede sager 146/81, 192/81 og 193/81, BayWa, Sml. s. 1503, praemis 26.
(37) - Dom af 2.6.1994, sag C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, Sml. I, s. 2283, praemis 17 og 18.
(38) - Artikel 10 i forordning nr. 859/89.
(39) - Tredje betragtning til forordning nr. 859/89.
(40) - Tredje betragtning til forordning nr. 2456/93.
(41) - Dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen, (anfoert i fodnote 17, praemis 16) og i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (anfoert i fodnote 18, praemis 14).
(42) - Dom af 4.7.1996, sag C-50/94, Graekenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3331, praemis 26, af 7.2.1979, forenede sager 15/76 og 16/76, Frankrig mod Kommissionen, Sml. s. 321, praemis 32 ff., og dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (anfoert i fodnote 18, praemis 13).
(43) - Dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen (anfoert i fodnote 17, praemis 17).
(44) - Sikkerhedsnettets foranstaltninger ivaerksaettes, naar markedsprisen falder drastisk. I forbindelse med disse foranstaltninger bliver alle bud til eller under 80% af interventionsprisen accepteret (artikel 6, stk. 5, i forordning nr. 805/68, som affattet ved forordning nr. 571/89).
(45) - Dom af 25.2.1988, sag 327/85, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. s. 1065, praemis 25.
(46) - Dom af 14.9.1995, sag C-49/94, Irland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2683, praemis 22.
(47) - Jf. punkt 94-100.
(48) - Jf. punkt 85.