62021TJ0195_RES
Causa T‑195/21
Oleksandr Viktorovych Klymenko
contro
Consiglio dell’Unione europea
Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione) del 21 dicembre 2021
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei fondi – Elenco delle persone, entità e organismi cui si applica il congelamento dei fondi e delle risorse economiche – Mantenimento del nome del ricorrente nell’elenco – Obbligo del Consiglio di verificare che la decisione di un’autorità di uno Stato terzo sia stata adottata nel rispetto dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva»
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici e delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi ad esse associati – Portata del controllo
[Art. 275, comma 2d, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 47 e 48; decisione del Consiglio (PESC) 2021/394; regolamento del Consiglio 2021/391]
(v. punti 65‑67)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Decisione di congelamento dei capitali – Adozione o mantenimento in base a un procedimento giudiziario condotto dalle autorità di uno Stato terzo in materia di distrazione di fondi pubblici o di abuso di potere da parte del titolare di un incarico pubblico – Ammissibilità – Presupposto – Decisione nazionale adottata nel rispetto dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva – Obbligo di verifica incombente al Consiglio – Obbligo di motivazione – Portata – Stato terzo che ha aderito alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo – Irrilevanza – Obiettivo delle misure restrittive di consolidare lo Stato di diritto e i diritti dell’uomo
[Art. 21, § 2, b), TUE; decisione 2014/119/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2021/394, considerando 2 e allegato; regolamenti del Consiglio nn. 208/2014, allegato I, e 2021/391]
(v. punti 69‑74)
Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Formalità sostanziale distinta dalla fondatezza della decisione
(Art. 296 TFUE)
(v. punto 77)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Decisione di congelamento dei capitali – Adozione o mantenimento in base a un procedimento giudiziario condotto dalle autorità di uno Stato terzo in materia di distrazione di fondi pubblici o di abuso di potere da parte del titolare di un incarico pubblico – Presupposti – Decisione nazionale adottata nel rispetto dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva – Obbligo in capo all’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addotti a carico delle persone o delle entità interessate – Obbligo incombente al Consiglio di verifica del rispetto di tali diritti – Violazione
[Decisione 2014/119/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2021/394, allegato; regolamenti del Consiglio nn. 208/2014, allegato I, e 2021/391]
(v. punti 79‑87, 89‑96, 100)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Decisione di congelamento dei capitali – Adozione o mantenimento sulla base di una decisione nazionale di congelamento dei capitali adottata da un’autorità di uno Stato terzo – Ammissibilità – Presupposto – Decisione nazionale adottata nel rispetto dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva – Obbligo di verifica incombente al Consiglio – Prova della verifica – Onere della prova
[Decisione del Consiglio 2014/119/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2021/394; regolamenti del Consiglio nn. 208/2014 e 2021/391]
(v. punti 97, 98)
Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Osservanza di un termine ragionevole – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Procedimento giudiziario in un paese terzo assunto a fondamento della decisione di adozione di misure restrittive – Obbligo di verifica del Consiglio – Portata
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 47 e 52, § 3)
(v. punti 101‑108)
Sintesi
In seguito alla repressione delle manifestazioni di piazza dell’Indipendenza a Kiev (Ucraina) nel febbraio 2014, il Consiglio dell’Unione europea ha adottato, il 5 marzo 2014, la decisione 2014/119/PESC (
1
) e il regolamento n. 208/2014 (
2
). Tali atti hanno, in particolare, come oggetto il congelamento dei capitali delle persone identificate come responsabili di fatti di appropriazione indebita di fondi pubblici. Il ricorrente era stato inserito nell’elenco delle persone e delle entità interessate da tali misure il 14 aprile 2014, per il fatto che egli era oggetto di indagini preliminari in Ucraina per reati connessi all’appropriazione indebita di fondi pubblici e al loro trasferimento illegale al di fuori dell’Ucraina. Il Consiglio aveva poi più volte prorogato tale iscrizione (
3
), per il fatto che il ricorrente era sottoposto a procedimenti penali da parte delle autorità ucraine per appropriazione indebita di fondi o di beni pubblici.
Dopo l’adozione della decisione 2021/394 (
4
) e del regolamento 2021/391 (
5
), con i quali il Consiglio aveva prorogato l’iscrizione del suo nome nell’elenco controverso mantenendo gli stessi motivi nei suoi confronti, il ricorrente ha proposto un ricorso di annullamento avverso tali atti.
Con la sua sentenza, il Tribunale annulla questi due atti nella parte in cui riguardano il ricorrente e ricorda che spetta al Consiglio, quando fonda misure restrittive su decisioni di uno Stato terzo, assicurarsi esso stesso del rispetto, al momento dell’adozione di dette decisioni da parte delle autorità dello Stato terzo in questione, dei diritti fondamentali riconosciuti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») e, più in particolare, dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva della persona interessata da tali misure.
Giudizio del Tribunale
Il Tribunale, anzitutto, ricorda che i giudici dell’Unione europea devono controllare la legittimità dell’insieme degli atti dell’Unione alla luce dei suddetti diritti fondamentali. Il giudice dell’Unione deve assicurarsi, in particolare, che l’atto impugnato si fondi su una base fattuale sufficientemente solida. A tale riguardo, sebbene il Consiglio possa fondare l’adozione o il mantenimento di misure restrittive sulla decisione di un’autorità di uno Stato terzo di avviare e condurre un procedimento d’indagine penale vertente su un illecito di appropriazione indebita di fondi pubblici, esso deve verificare che tale decisione sia stata adottata nel rispetto dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva. Tale obbligo risulta a maggior ragione imperativo in quanto le decisioni del Consiglio in considerazione della situazione in Ucraina sono state adottate nell’ambito di una politica volta a consolidare e sostenere lo Stato di diritto e il rispetto dei diritti umani in tale paese.
Inoltre, sebbene la circostanza che lo Stato terzo abbia aderito alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (in prosieguo: la «CEDU») comporti un controllo, da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo, dei diritti fondamentali garantiti dalla CEDU, una simile circostanza non rende superfluo il requisito della verifica che incombe al Consiglio.
Nel caso di specie, il Tribunale statuisce, in primo luogo, per quanto riguarda le decisioni del giudice istruttore del tribunale di Petchersk a Kiev, del 1o marzo 2017 e del 5 ottobre 2018, le quali sono già state oggetto delle sentenze del Tribunale nelle cause Klymenko/Consiglio (T‑295/19) e Klymenko/Consiglio (T‑258/20), che esse non sono idonee, di per sé, a dimostrare che la decisione delle autorità ucraine di condurre i procedimenti penali, sulla quale si fonda il mantenimento delle misure restrittive, sia stata adottata nel rispetto dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva. Queste sono state infatti adottate più di due anni e mezzo, l’una, e più di quattro anni, l’altra, prima dell’adozione degli atti impugnati. Il Tribunale osserva poi che, essendo di natura procedurale, esse sono solo incidentali rispetto ai procedimenti penali che hanno giustificato l’inserimento e il mantenimento del nome del ricorrente nell’elenco. Infine, il mero riferimento del Consiglio a prese di posizione reiterate delle autorità ucraine in merito al rispetto dei diritti fondamentali del ricorrente, al pari della mera possibilità per quest’ultimo di invocare la violazione dei suoi diritti dinanzi ai giudici ucraini, non sono sufficienti al riguardo.
Il Tribunale ritiene, in secondo luogo, che il Consiglio non abbia nemmeno dimostrato in quale misura le informazioni di cui disponeva per quanto riguarda, in particolare, il processo di familiarizzazione della difesa nei procedimenti penali e delle decisioni giudiziarie ad esso relative gli abbiano consentito di considerare che la tutela dei diritti in questione è stata garantita. Esso constata, infatti, che il Consiglio si è accontentato delle laconiche spiegazioni dell’ufficio del procuratore generale, mentre i procedimenti penali ucraini si trovavano ancora nella fase dell’indagine preliminare e le cause in esame, relative a fatti asseritamente commessi tra il 2011 e il 2014, non erano ancora state sottoposte a un tribunale nel merito. In proposito, il Tribunale richiama la CEDU (
6
) e la Carta (
7
), da cui risulta che il principio del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva include, in particolare, il diritto a essere giudicato entro un termine ragionevole. Il Tribunale rileva che la Corte europea dei diritti dell’uomo ha già considerato che si può configurare una violazione di tale principio, in particolare, quando la fase istruttoria di un procedimento penale è caratterizzata da un certo numero di periodi di inattività imputabili alle autorità competenti per tale istruttoria o dalla mancata progressione delle indagini preliminari. A tale riguardo, quando una persona è oggetto di misure restrittive da molti anni, e ciò in ragione dell’esistenza del medesimo procedimento penale condotto nello Stato terzo interessato, il Consiglio è tenuto ad assicurarsi, prima dell’adozione degli atti impugnati, del rispetto del diritto di tale persona a essere giudicata entro un termine ragionevole. Alla luce della natura cautelare del congelamento dei beni del ricorrente e della giurisprudenza della Corte al riguardo (
8
), spetta infatti al Consiglio evitare che una simile misura sia prorogata inutilmente a danno dei diritti e delle libertà del ricorrente per il solo fatto che i procedimenti penali, ancora nella fase dell’indagine preliminare, sui quali essa si basa sono stati lasciati aperti, in sostanza, a tempo indeterminato. Pertanto, il Consiglio avrebbe quantomeno dovuto indicare le ragioni per le quali, al termine di un’analisi autonoma e approfondita degli elementi forniti dall’ufficio del procuratore generale e dal ricorrente, esso poteva considerare che tali diritti erano stati rispettati per quanto riguarda la questione di stabilire se la causa del ricorrente fosse stata esaminata entro un termine ragionevole.
Il Tribunale conclude che non è dimostrato che il Consiglio si sia assicurato del rispetto, da parte delle autorità ucraine, dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva del ricorrente nell’ambito dei procedimenti penali sui quali si è basato e annulla, di conseguenza, la decisione 2021/394 e il regolamento 2021/391, nella parte in cui riguardano il ricorrente.
(
1
)	Decisione 2014/119/PESC del Consiglio, del 5 marzo 2014, relativa a misure restrittive nei confronti di talune persone, entità e organismi in considerazione della situazione in Ucraina (GU 2014, L 66, pag. 26).
(
2
)	Regolamento (UE) n. 208/2014, del 5 marzo 2014, concernente misure restrittive nei confronti di talune persone, entità e organismi in considerazione della situazione in Ucraina (GU 2014, L 66, pag. 1).
(
3
)	V. ordinanza del 10 giugno 2016, Klymenko/Consiglio (T‑494/14, EU:T:2016:360); sentenze dell’8 novembre 2017, Klymenko/Consiglio (T‑245/15, non pubblicata, EU:T:2017:792), dell’11 luglio 2019, Klymenko/Consiglio (T‑274/18, EU:T:2019:509), del 26 settembre 2019, Klymenko/Consiglio (C‑11/18 P, non pubblicata, EU:C:2019:786), del 25 giugno 2020, Klymenko/Consiglio (T‑295/19, EU:T:2020:287) nonché del 3 febbraio 2021Klymenko/Consiglio (T‑258/20, EU:T:2021:52).
(
4
)	Decisione (PESC) 2021/394 del Consiglio, del 4 marzo 2021, che modifica la decisione 2014/119/PESC relativa a misure restrittive nei confronti di talune persone, entità e organismi in considerazione della situazione in Ucraina (GU 2021, L 77, pag. 29).
(
5
)	Regolamento di esecuzione (UE) 2021/391 del Consiglio, del 4 marzo 2021, che attua il regolamento (UE) n. 208/2014 relativo a misure restrittive nei confronti di talune persone, entità e organismi in considerazione della situazione in Ucraina (GU 2021, L 77, pag. 2).
(
6
)	Articolo 6, paragrafo 1, della CEDU.
(
7
)	Articolo 47 della Carta.
(
8
)	V., in tal senso, sentenza del 19 dicembre 2018, Azarov/Consiglio (C-530/17 P, EU:C:2018:1031).