62013CC0340
CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. ELEANOR SHARPSTON
presentadas el 16 de octubre de 2014 (
1
)
Asunto C‑340/13
bpost SA
contra
Institut belge des services postaux et des télécommunications (IBPT)
[Petición de decisión prejudicial planteada por la Cour d’appel de Bruxelles (Bélgica)]
«Servicios postales — Directiva 97/67/CE — Relaciones entre el proveedor del servicio universal y los preparadores de correo — Tarifas especiales — Prohibición de discriminación — Descuentos cuantitativos»
1.
bpost es un proveedor de servicio universal («PSU») (
2
) que opera en el sector postal en Bélgica. Junto a las tarifas ordinarias aplicables a los servicios de correo postal, bpost ofrece dos tipos de reducciones de precios. Los «descuentos operativos» se conceden cuando el cliente prepara el correo antes de su despacho por bpost (por ejemplo, clasificándolo según el formato, empaquetado y peso, o entregando envíos clasificados previamente a los centros de gestión postal de bpost). Los «descuentos cuantitativos» se calculan exclusivamente en función de los ingresos generados por un cliente para bpost durante un período de referencia. Antes de 2010, los preparadores de correo (empresas que agrupan la correspondencia de varios remitentes) podían agregar la correspondencia que gestionaban a fin de conseguir mayores descuentos cuantitativos. Esta posibilidad se suprimió en 2010, cuando bpost decidió que los descuentos cuantitativos se calcularían según el volumen de correo enviado por cada remitente.
2.
El órgano regulador nacional de los servicios postales de Bélgica (Institut belge des services postaux et des télécommunications; en lo sucesivo, «IBPT») declaró en julio de 2011 que el nuevo método de cálculo de bpost contravenía las disposiciones por las que se adaptó la legislación belga al principio de no discriminación consagrado en el artículo 12, quinto guión, de la Directiva de servicios postales. (
3
) Esta resolución se basó fundamentalmente en la conclusión de que existía una diferencia de trato entre los preparadores de correo y los remitentes individuales de envíos masivos puesto que, por un determinado volumen de correspondencia entregada a bpost, un remitente individual de envíos masivos obtenía un mayor descuento cuantitativo que un preparador de correo. bpost interpuso recurso contencioso contra dicha resolución ante la Cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de apelación de Bruselas, que es el órgano jurisdiccional remitente), la cual solicita orientación, en primer lugar, sobre el ámbito de aplicación del artículo 12, quinto guión, de la Directiva de servicios postales y, en segundo lugar, acerca de si los preparadores de correo y los remitentes individuales de envíos masivos se encuentran en una situación comparable a efectos de descuentos cuantitativos. En este contexto, se solicita al Tribunal de Justicia que aclare el alcance del razonamiento que siguió en la sentencia Deutsche Post y otros, (
4
) en la que declaró que, si un PSU concede descuentos operativos a remitentes individuales, los preparadores de correo deben disfrutar también de dichos descuentos en las mismas condiciones.
Legislación
3.
La Directiva de 1997 inició el proceso de liberalización gradual del mercado de servicios postales. Esta Directiva estableció normas comunes relativas, en particular, a la prestación de un servicio postal universal en la Comunidad, así como principios de tarificación para la prestación del servicio universal. (
5
)
4.
Con arreglo a la Directiva de servicios postales, una «red postal» es el conjunto de la organización y de los medios de todo orden empleados por el o los proveedores de servicio universal que permiten, en particular, la recogida de los envíos postales amparados por una obligación de servicio universal en los puntos de acceso en todo el territorio, la expedición y el tratamiento de estos envíos desde el punto de acceso a la red postal hasta el centro de distribución, y la distribución de los envíos a los destinatarios. (
6
) La expresión «PSU» significa una entidad pública o privada que presta el servicio postal universal o partes del mismo dentro de un Estado miembro y cuya identidad ha sido notificada a la Comisión Europea. (
7
) El «remitente» es la persona física o jurídica de quien proceden los envíos postales. (
8
)
5.
El considerando vigésimo sexto de la Directiva de servicios postales establece que, con el fin de garantizar una gestión saneada del servicio universal y de evitar las distorsiones de la competencia, las tarifas aplicadas al servicio universal deben ser objetivas, transparentes y no discriminatorias y tener en cuenta los costes. Estos principios se reflejan en el artículo 12 de la Directiva de servicios postales. En su versión original, introducida por la Directiva de 1997, ese precepto tenía el siguiente tenor:
«Los Estados miembros velarán por que las tarifas de cada uno de los servicios que forman parte de la prestación del servicio universal se establezcan en observancia de los siguientes principios:
—
los precios serán asequibles y posibilitarán a todos los usuarios el acceso a los servicios prestados;
—
los precios se fijarán teniendo en cuenta los costes; los Estados miembros podrán decidir que se aplique una tarifa única en todo su territorio nacional;
—
la tarifa única se aplicará sin perjuicio del derecho del proveedor o proveedores del servicio universal a concluir acuerdos individuales con los clientes respecto a los precios;
—
las tarifas serán transparentes y no discriminatorias».
6.
En su Propuesta que dio lugar a la adopción de la Directiva de 2002, la Comisión señaló que las modificaciones planteadas de la Directiva de 1997 perseguían «definir claramente las fases de la continuación de la apertura del sector postal de la Comunidad, según un proceso planificado que dejará tiempo suficiente al mercado en su conjunto, y a los proveedores del servicio universal en particular, para llevar a cabo la modernización de sus estructuras y adaptarse a una mayor competencia en un entorno reglamentario estable y predecible». (
9
)
7.
La Comisión observó en ese contexto que, al proponer el PSU tarifas especiales propuestas «a numerosas empresas o a remitentes de envíos masivos, así como a los intermediarios sobre la base de los costes evitados», se presentaron algunas denuncias contra algunos operadores históricos y que, en consecuencia, era necesario establecer claramente «que los principios de transparencia y no discriminación deben respetarse siempre al aplicar estas tarifas especiales y las condiciones correspondientes». (
10
) La Comisión propuso así introducir un nuevo guión en el artículo 9 de la Directiva de 1997 (que forma parte del capítulo 4, sobre las «Condiciones relativas a la prestación de los servicios no reservados y al acceso a la red»), insistiendo en la aplicación del principio de no discriminación en el ámbito de las tarifas especiales.
8.
El guión propuesto fue adoptado sin modificaciones, aunque al final no se recogió en el artículo 9, sino en el artículo 12 (que figura en el capítulo 5, relativo a los «Principios de tarificación y transparencia contable»). El considerando vigésimo noveno de la Directiva de 2002 sigue la formulación de la Propuesta de la Comisión de 2000, señalando que «los [PSU] prestan habitualmente servicios, por ejemplo a las empresas, a los preparadores del correo de varios clientes o a los remitentes de envíos masivos, que les permiten entrar en la cadena postal en condiciones y en lugares diferentes si se compara con el servicio de correos tradicional», y que «para ello, los [PSU] deben respetar los principios de transparencia y no discriminación tanto respecto a terceros como a la relación de éstos con los proveedores universales que prestan servicios equivalentes [...]».
9.
En la versión resultante de la modificación introducida por la Directiva de 2002, el nuevo artículo 12, quinto guión, de la Directiva de servicios postales establecía:
«cuando apliquen tarifas especiales, por ejemplo a los servicios a las empresas, a los remitentes de envíos masivos o a los preparadores del correo de varios clientes, los proveedores del servicio universal deberán respetar los principios de transparencia y no discriminación por lo que se refiere a las tarifas y las condiciones asociadas. Dichas tarifas deberán tener en cuenta los costes evitados en relación con los servicios ordinarios que incluyen la totalidad de las prestaciones ofrecidas para la recogida, transporte, clasificación y entrega de envíos postales individuales y aplicarse, junto con las condiciones correspondientes, tanto respecto a terceros, como a la relación de éstos con los proveedores universales que prestan servicios equivalentes. Tales tarifas se propondrán también a los clientes particulares que utilicen estos servicios en condiciones similares».
10.
La Directiva de 2008 tenía por objeto completar el proceso de liberalización iniciado por la Directiva de 1997 y confirmar la fecha definitiva de realización del mercado interior de servicios postales. (
11
)
11.
En particular, la Comisión indicó, en su Propuesta que llevó a la adopción de la Directiva de 2008, que era decisivo conceder una mayor flexibilidad tarifaria a los PSU para permitirles actuar frente a su mayor exposición a la competencia —especialmente en los segmentos más rentables del mercado, como el correo empresarial— resultante de la plena liberalización de los mercados postales y, a su vez, limitar los riesgos en cuanto al equilibrio financiero del servicio universal en el nuevo entorno. (
12
) Esa flexibilidad fue considerada, pues, un instrumento esencial para asegurar la financiación del servicio universal, que fue un punto crucial durante todo el proceso legislativo de promulgación de la Directiva de 2008. En consecuencia, la segunda frase del artículo 12, segundo guión, fue reformulada con objeto de que la tarifa única impuesta por el Estado quedara limitada básicamente a los envíos cuya tarifa se fije por unidad (por ejemplo, los sellos postales). (
13
)
12.
La necesidad de una mayor flexibilidad tarifaria se refleja también en la primera frase del considerando trigésimo noveno de la exposición de motivos de la Directiva de 2008, que establece que, «para la prestación de servicios para todos los usuarios, incluidos empresas, expedidores de envíos masivos y consolidadores que agrupan envíos de diferentes usuarios, los proveedores de servicio universal podrán disponer de mayor flexibilidad de precios en consonancia con el principio de orientación a coste».
13.
Asimismo, la referencia a la obligación de los PSU de «tener en cuenta los costes evitados» en el marco de las tarifas especiales fue suprimida del artículo 12, quinto guión, que ahora dispone lo siguiente:
«cuando los proveedores de servicio universal apliquen tarifas especiales, por ejemplo a los servicios a las empresas, a los remitentes de envíos masivos o a los preparadores del correo de varios usuarios, deberán respetar los principios de transparencia y no discriminación por lo que se refiere a las tarifas y las condiciones asociadas. Las tarifas, junto con las condiciones asociadas a las mismas, se aplicarán igualmente entre las distintas terceras partes interesadas y entre estas y los proveedores de servicio universal que suministren servicios equivalentes. Tales tarifas también se propondrán a los usuarios, en especial a los particulares y pequeñas y medianas empresas, que efectúen envíos en condiciones similares.»
Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales planteadas
14.
Como se ha indicado anteriormente, existen dos categorías de reducciones tarifarias que los PSU ofrecen en el sector postal.
15.
Los «descuentos operativos» se otorgan para retribuir el depósito en el PSU de correo clasificado previamente (por encima de un volumen mínimo determinado). Persiguen tener en cuenta los ahorros de costes conseguidos por el PSU como consecuencia de la recogida y clasificación de dicho correo según el formato, empaquetado y peso, por ejemplo, y su entrega a los centros de gestión postal del PSU. Los descuentos operativos requieren normalmente acceso a los segmentos posteriores de la red postal del PSU, en particular a sus servicios de clasificación y/o entrega.
16.
Los «descuentos cuantitativos» se conceden para retribuir el envío de grandes volúmenes de correspondencia durante un determinado período de referencia, con independencia de si está o no clasificada previamente en el momento de su entrega al PSU. Tienen un carácter meramente comercial. Su objetivo consiste en incrementar la demanda de los servicios postales.
17.
bpost aplica tres categorías de tarifas por servicios postales: i) la tarifa ordinaria, que representa un precio por envío; ii) las tarifas reducidas o preferentes, que se aplican a los clientes que depositan un volumen mínimo de correo clasificado previamente, y que por tanto pueden considerarse descuentos operativos, y iii) las «tarifas contractuales», que están pensadas para volúmenes muy grandes de correo («envíos masivos») y que se negocian entre bpost y sus clientes.
18.
Las tarifas contractuales de bpost, aplicables principalmente a la «publicidad directa» y al «correo administrativo», (
14
) pueden basarse a su vez en tres tipos de contratos: i) los contratos «directos con el cliente», que se celebran directamente con los remitentes profesionales; (ii) los contratos de «representación», que se celebran con preparadores de correo a los que los remitentes encomiendan la gestión exclusiva de su correspondencia; y iii) los contratos con «intermediarios», suscritos con preparadores de correo que entregan a bpost envíos masivos procedentes de varios remitentes no especificados en el momento del otorgamiento del contrato. La Comisión ha definido «intermediario» (un sinónimo de preparador de correo) en el sector postal como el «operador económico que actúa entre el remitente postal y el [PSU] en cuanto a la recogida, el encaminamiento o la clasificación de los envíos postales antes de introducirlos en la red postal pública del mismo o de otro país». (
15
)
19.
En 2010, los descuentos cuantitativos de bpost en envíos de peso inferior a 50 gramos oscilaban entre un 10,4 % (descuento de clase 1) y un 39,7 % (descuento de clase 11), mientras que los descuentos cuantitativos para envíos de peso superior a 50 gramos estaban entre un 9,7 % (descuento de clase 1) y un 50,4 % (descuento de clase 12). (
16
) Los descuentos practicados dependían de los ingresos generados para bpost por el volumen de correo que se le entregaba durante un período de referencia, (
17
) con independencia del tipo de contrato de tarificación. (
18
)
20.
Hasta 2010, bpost permitía la «agregación» a efectos de descuentos cuantitativos. En consecuencia, el preparador de correo podía agregar los volúmenes de la correspondencia gestionada para varios clientes a fin de conseguir unas tasas superiores de descuentos cuantitativos.
21.
En 2010, bpost sustituyó este sistema por un modelo «por remitente», según el cual el preparador de correo tiene derecho a descuentos cuantitativos calculados sobre la base de los respectivos volúmenes de correspondencia de cada uno de sus clientes considerados por separado. bpost indica que este cambio tenía por objeto hacer frente a las prácticas de un número reducido de preparadores de correo que agregaban la correspondencia procedente de varios remitentes de forma meramente administrativa (es decir, sin realizar tareas de preparación), con objeto de acogerse de modo «artificial» a los niveles máximos de descuentos cuantitativos.
22.
Con el fin de ilustrar la diferencia entre ambos modelos, supongamos que un preparador de correo agrupa la correspondencia de tres remitentes distintos. Conforme al sistema anterior a 2010, podría haber obtenido un descuento de, por ejemplo, un 20 % por su correspondencia total durante un período de referencia determinado, aunque el volumen de correo de cada remitente habría obtenido un descuento de únicamente un 10 % si se hubiera enviado por separado. En el sistema de 2010, ese mismo preparador de correo sólo podría acogerse a un descuento del 10 % por la correspondencia de cada remitente.
23.
El 20 de julio de 2011, el IBPT indicó que el modelo «por remitente» provocaba una diferencia de trato entre los remitentes individuales de envíos masivos y los preparadores de correo a efectos del cálculo de los descuentos cuantitativos, pese a que estas dos categorías se encontraban en una situación comparable en lo que respecta a los servicios postales prestados por bpost. Por tanto, impuso una multa a bpost de 2250000 euros por vulnerar la legislación belga de trasposición de la norma de no discriminación recogida en el artículo 12, quinto guión, de la Directiva de servicios postales.
24.
bpost interpuso recurso contencioso contra esa resolución ante la Cour d’appel de Bruxelles, que suspendió el procedimiento y planteó las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Debe interpretarse el artículo 12, quinto guión, de la [Directiva de servicios postales] en el sentido de que impone una obligación de no discriminación, en particular, en las relaciones entre el [PSU] y los preparadores de correo, en lo relativo a las rebajas operativas concedidas por dicho proveedor, mientras que las rebajas exclusivamente cuantitativas quedan sujetas a la aplicación del artículo 12, cuarto guión?
2)
En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿respeta [el sistema de] rebajas exclusivamente cuantitativas [aplicado por bpost en 2010] la obligación de no discriminación prevista en el artículo 12, cuarto guión, si la diferenciación de precio que establece se basa en un factor objetivo considerando el mercado geográfico y de servicios relevante y no genera un efecto de exclusión o de inducción a la lealtad?
3)
En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, ¿vulnera la rebaja cuantitativa concedida al preparador de correo el principio de no discriminación establecido en el artículo 12, quinto guión, cuando su importe no sea igual al de la rebaja concedida a un remitente que deposite un número equivalente de envíos, sino al conjunto de los descuentos concedidos a los remitentes sobre la base del número de envíos de cada uno de dichos remitentes que ha agrupado el preparador?»
25.
bpost, Bélgica, Italia, Suecia y la Comisión presentaron observaciones escritas. En la vista de 11 de junio de 2014, bpost, Bélgica, Francia y la Comisión formularon observaciones orales.
Apreciación
26.
Empezaré por examinar cuál es la versión pertinente de la Directiva de servicios postales a efectos de la presente petición de decisión prejudicial. A continuación examinaré si el artículo 12, quinto guión, de la Directiva de servicios postales regula los descuentos cuantitativos, antes de entrar en la cuestión central, relativa a si el modelo «por remitente» es compatible con el principio de que las tarifas del servicio postal universal deben ser no discriminatorias.
Versión pertinente de la Directiva de servicios postales
27.
En tanto que el órgano jurisdiccional remitente solicita orientación sobre el artículo 12 de la Directiva de servicios postales, en su versión modificada por la Directiva de 2002 y por la Directiva de 2008, bpost alega que en el procedimiento principal es aplicable la versión resultante de la Directiva de 2002 (que seguía mencionando los «costes evitados»).
28.
El plazo para trasponer la Directiva de 2008 finalizó el 31 de diciembre de 2010, y en esa fecha el Derecho belga fue adaptado a dicha Directiva. Teniendo en cuenta que el procedimiento principal se centra en los descuentos cuantitativos concedidos por bpost en 2010, el presente litigio está sujeto, a mi juicio, a la versión del artículo 12 derivada de la Directiva de 2002.
29.
Sin embargo, la Directiva de 2008 entró en vigor el 27 de febrero de 2008. Como indicó acertadamente el IBPT en la resolución impugnada en el litigio principal, no cabe pasar por alto esta circunstancia a la hora de apreciar qué versión de la Directiva de servicios postales ha de tomar en consideración el Tribunal de Justicia en el presente asunto. En efecto, según reiterada jurisprudencia, durante el plazo de adaptación del Derecho interno a una directiva, los Estados miembros destinatarios de ésta deben abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente el resultado por ella prescrito. (
19
) De ello se infiere que, a partir de la fecha de entrada en vigor de una directiva, los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros deben abstenerse en la medida de lo posible de interpretar su Derecho interno de un modo que pueda comprometer gravemente, tras la expiración del plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva, la realización del objetivo perseguido por ésta. (
20
)
30.
En la medida en que la Directiva de 2008 ya había entrado en vigor en el momento de los hechos que dieron lugar al procedimiento principal, la interpretación solicitada por la Cour d’appel de Bruxelles, que se refiere a la versión del artículo 12 resultante de dicha Directiva, debe considerarse útil para ese tribunal a fin de permitirle decidir sobre el asunto de que conoce cumpliendo la obligación de abstención que acabo de mencionar. (
21
)
31.
Por consiguiente, considero que el Tribunal de Justicia debería responder a las cuestiones planteadas basándose en esta versión.
Primera cuestión prejudicial: ámbito de aplicación del artículo 12, quinto guión, de la Directiva de servicios postales
32.
Mediante su primera cuestión prejudicial, el tribunal remitente solicita orientación sobre el ámbito de aplicación del artículo 12, quinto guión, de la Directiva de servicios postales y su relación con el principio general, previsto en el cuarto guión, de que las tarifas del servicio postal universal deben ser no discriminatorias.
33.
Señalaré desde un principio que, en mi opinión, la respuesta a la primera cuestión no guarda relación con el aspecto de la discriminación que el órgano jurisdiccional remitente plantea en sus cuestiones prejudiciales segunda y tercera. Ello se debe a que el artículo 12, cuarto guión, deja claro que todas las tarifas del servicio universal que apliquen los PSU han de ser no discriminatorias en cualquier caso.
34.
Si bien la versión original de la Directiva de servicios postales ya contenía el principio general de que las tarifas del servicio postal universal no debían ser discriminatorias, hasta la modificación introducida por la Directiva de 2002 no se añadió al artículo 12 un quinto guión relativo a las «tarifas especiales». En dicho guión se exige a los PSU respetar los principios de transparencia y no discriminación cuando apliquen las «tarifas especiales». La Directiva de servicios postales menciona, a título de ejemplo, los servicios a las empresas, a los remitentes de envíos masivos o a los preparadores del correo de diferentes usuarios.
35.
En la sentencia Deutsche Post y otros, (
22
) el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 12, quinto guión, persigue precisamente regular la situación en la que un PSU, «de manera aún más liberal de lo que lo exige la [Directiva de servicios postales], [...] da a sus clientes profesionales acceso a su red postal en puntos distintos de los puntos de acceso tradicionales y les aplica a tal efecto tarifas especiales». En consecuencia, los descuentos operativos concedidos a los clientes que llevan a cabo tareas de preparación del correo y, por tanto, pretenden acceder a la cadena postal en condiciones y en puntos diferentes a los del servicio de correo postal tradicional están amparados por la citada disposición.
36.
Sin embargo, la sentencia Deutsche Post y otros versaba exclusivamente sobre descuentos operativos. Aquí se discute si el artículo 12, quinto guión, se aplica igualmente a los descuentos cuantitativos. ¿Están también comprendidos en el concepto de «tarifas especiales»?
37.
Esta cuestión se suscita, en particular, porque en virtud de la versión del artículo 12, quinto guión, resultante de la Directiva de 2002, las tarifas especiales debían «tener en cuenta los costes evitados en relación con los servicios ordinarios que incluyen la totalidad de las prestaciones ofrecidas para la recogida, transporte, clasificación y entrega de envíos postales individuales». Además, aunque la Directiva de 2008 suprimió esa frase del artículo 12, el considerando trigésimo noveno de su exposición de motivos aún señala que «las tarifas deben tener en cuenta los costes evitados en relación con los servicios ordinarios que incluyen la totalidad de las prestaciones ofrecidas para la recogida, clasificación, transporte y entrega de envíos postales individuales».
38.
bpost y el Gobierno francés sostienen esencialmente que la mención a los «costes evitados» tanto en la versión de 2002 del artículo 12, quinto guión, como en la exposición de motivos de la Directiva de 2008 indica que dicho guión ha de interpretarse en el sentido de que se aplica exclusivamente a los descuentos operativos, que se otorgan para retribuir la preparación del correo antes de su depósito, con los consiguientes ahorros de costes para el PSU. Por el contrario, los Gobiernos belga, italiano y sueco y la Comisión aducen que los descuentos cuantitativos hacen referencia igualmente a la concesión de «tarifas especiales» por parte del PSU: tanto los descuentos operativos como los cuantitativos se apartan de las tarifas «ordinarias» aplicables al servicio de correo postal tradicional. Según el Gobierno belga, la referencia a los «costes evitados» contenida en el propio artículo 12 y/o en la exposición de motivos de la Directiva de 2008 pretende simplemente reflejar el principio de orientación al coste en el contexto de los descuentos operativos. No puede interpretarse en el sentido de que limita el concepto de «tarifas especiales».
39.
La Directiva de servicios postales no define las «tarifas especiales». Los tres ejemplos que ofrece el artículo 12, quinto guión, no son especialmente esclarecedores. Es cierto que la referencia «a las empresas, a los remitentes de envíos masivos o a los preparadores del correo de varios usuarios» sugiere que las tarifas especiales afectan a usuarios que remiten unos volúmenes de correo superiores a los habituales. No obstante, como he explicado antes, la cantidad de correspondencia entregada al PSU es un factor que entra en juego —aunque de una forma muy distinta— para calcular tanto los descuentos operativos como los descuentos cuantitativos. (
23
)
40.
La regla contenida en la versión de 2002 del quinto guión, según la cual las tarifas especiales «deberán tener en cuenta los costes evitados en relación con los servicios ordinarios que incluyen la totalidad de las prestaciones ofrecidas para la recogida, transporte, clasificación y entrega de envíos postales individuales», no ofrece tampoco ninguna indicación decisiva. Esa frase puede interpretarse en el sentido de que describe el propio concepto de «tarifas especiales» —en cuyo caso las tarifas especiales sólo abarcarían los descuentos operativos— o simplemente en el sentido de que subraya el principio de orientación al coste en el ámbito de los descuentos operativos, sin perjuicio de la aplicación del quinto guión a los descuentos cuantitativos. Lo mismo sucede con la referencia a los «costes evitados» contenida en la exposición de motivos de la Directiva de 2008.
41.
No obstante, los trabajos preparatorios de la Directiva de 2002 (
24
) apuntan a que las «tarifas especiales» sólo comprenden la situación en la que un PSU evita costes al permitir que los clientes que han realizado por sí mismos parte de la gestión postal accedan a la cadena postal en puntos distintos de aquellos en los que normalmente se depositan los envíos postales en la red postal pública, como los centros de gestión postal. De la Propuesta de la Comisión de 2000 resulta que se estimó necesario añadir un quinto guión al artículo 12 con objeto de hacer frente a las prácticas de una serie de PSU que trataban de forma diferente a varias categorías de clientes a efectos de descuentos operativos. En consecuencia, la modificación tenía por objetivo aclarar que, en caso de que los PSU concedan tales descuentos, deben hacerlo de modo no discriminatorio, especialmente entre remitentes y preparadores de correo. Del mismo modo, el quinto guión exige que las condiciones asociadas a los descuentos operativos —por ejemplo, las cantidades mínimas o máximas de correo clasificado previamente que generan un descuento, o su empaquetado— se apliquen al margen de la identidad del cliente. (
25
)
42.
El hecho de que el nuevo guión no se incluyera en el capítulo 4 («Condiciones relativas a la prestación de los servicios no reservados y al acceso a la red»), como había propuesto la Comisión, sino en el capítulo 5 («Principios de tarificación y transparencia contable») no afecta, en mi opinión, a esta conclusión. Como el Tribunal de Justicia aclaró en la sentencia Deutsche Post y otros, la nueva disposición no pretendía regular el acceso a la red postal en cuanto tal obligando al PSU a dar acceso a la cadena postal en condiciones y en puntos diferentes a los del servicio de correo postal tradicional. (
26
) Por el contrario, su finalidad era evitar la discriminación tarifaria cuando un PSU decide ofrecer dicho acceso. A mi parecer, ese puede ser también el motivo de que los miembros franceses y portugueses del Grupo de Trabajo del Consejo sobre servicios Postales estimaran que el nuevo guión «podría estar mejor ubicado» en el artículo 12 de la Directiva de servicios postales que en el artículo 9. (
27
)
43.
Así pues, considero que, en la versión de la Directiva de servicios postales derivada de la Directiva de 2002, el artículo 12, quinto guión, regulaba exclusivamente los descuentos operativos.
44.
Esta conclusión, que está corroborada también por el considerando vigésimo noveno de la exposición de motivos de la Directiva de 2002, no se ve desvirtuada por la alegación de los Gobiernos belga e italiano, con el apoyo de la Comisión, según la cual los descuentos cuantitativos están amparados por la citada disposición porque la gestión de un mayor volumen de correspondencia produce ahorros de costes para los PSU a través de economías de escala.
45.
No se discute que el despacho y la entrega de grandes volúmenes de correspondencia, que se ven incentivados por los descuentos cuantitativos, permiten al PSU beneficiarse de economías de escala al repartir los costes fijos entre un mayor número de envíos postales. Sin embargo, no estoy convencida de que esas economías de escala casi automáticas estén comprendidas en el concepto de «costes evitados» previsto en la Directiva de servicios postales.
46.
Como ya he señalado, la mención a los «costes evitados» de la versión de 2002 del quinto guión se refería a la realización de parte de la cadena de despacho postal por terceros. Las economías de escala se derivan de aumentos de los volúmenes totales de la correspondencia gestionada por el PSU más que de una modificación del servicio de correo postal tradicional prestado por dicho PSU. Además, no es fácil anticipar con precisión la forma en que los servicios postales pueden evolucionar como consecuencia de los descuentos cuantitativos. Las economías de escala efectivas sólo pueden medirse en función del volumen total de correo gestionado por el PSU. Por lo tanto, me parece difícil, cuando no imposible, calcular por anticipado (al fijar las «tarifas especiales») qué parte de dichas economías de escala (y, por ende, de los costes evitados) puede atribuirse específicamente al incremento de la demanda de servicios postales en virtud de los descuentos cuantitativos. En cambio, resulta más sencillo cuantificar los costes evitados por el PSU cuando un tercero lleva a cabo parte de la cadena de despacho postal.
47.
¿La supresión por la Directiva de 2008 de la mención a los «costes evitados» del artículo 12, quinto guión, modificó el ámbito de aplicación de esta disposición?
48.
A este respecto, deseo señalar que la propuesta inicial de la Comisión de la futura Directiva de 2008 no contemplaba tal modificación. En este contexto, la Comisión observó que, en lo que respecta a «las partes de la red correspondientes a la clasificación y entrega […], los Estados miembros deben seguir cumpliendo el artículo 12, quinto guión, y, a la luz de las condiciones nacionales, introducir otras medidas que garanticen el acceso a la red postal pública en condiciones transparentes y no discriminatorias». (
28
) En mi opinión, ello confirma (aunque de modo implícito) que la Comisión no tenía intención de redefinir el concepto de «tarifas especiales» mencionado en el quinto guión de forma que abarcara los descuentos cuantitativos.
49.
No aprecio ninguna razón para considerar que la supresión definitiva de la expresión «costes evitados» del artículo 12 suponga tal redefinición.
50.
En primer lugar, como bpost y el Gobierno francés han indicado acertadamente, el considerando trigésimo noveno de la exposición de motivos de la Directiva de 2008 continúa haciendo referencia a los «costes evitados» en los servicios prestados por el PSU, en comparación con los servicios ordinarios, que incluyen la totalidad de las prestaciones ofrecidas para la recogida, transporte, clasificación y entrega de envíos postales individuales.
51.
En segundo lugar, los trabajos preparatorios de la Directiva de 2008 (
29
) no indican que la mención a los «costes evitados» fuera suprimida del artículo 12, quinto guión, con objeto de garantizar que este precepto abarcara en lo sucesivo tanto los descuentos operativos como los cuantitativos.
52.
A mi juicio, los trabajos preparatorios más bien apoyan la observación formulada por el Gobierno francés en la vista, según la cual la nueva redacción del quinto guión refleja un compromiso acerca de la flexibilidad de la que deben disfrutar los PSU al fijar sus tarifas.
53.
Dicho Gobierno explicó que, en el marco de la liberalización progresiva de los mercados postales, una serie de PSU habían destacado la necesidad de una mayor flexibilidad tarifaria (es decir, menores restricciones impuestas por las autoridades públicas) con objeto de poder adaptarse a la creciente competencia.
54.
Si bien se hizo eco de esta inquietud, la Propuesta de 2006 de la Comisión no sugirió descartar la norma de que las tarifas especiales deben tener en cuenta los costes evitados por el PSU si el cliente lleva a cabo parte de la cadena de despacho postal. En estas circunstancias, cabe que diversos PSU temieran que no se les permitiera ajustar sus tarifas especiales a las cambiantes condiciones de la competencia, incluso, si fuera necesario, mediante la concesión de descuentos operativos superiores a los que resultarían automáticamente de los costes evitados. (
30
) En este contexto, el Parlamento Europeo propuso introducir un considerando adicional en la exposición de motivos de la Directiva de 2008, que pusiera de manifiesto que «es necesario que, en la prestación por los [PSU], las empresas, los expedidores de envíos múltiples y los preparadores que agrupan envíos de diferentes clientes estén sujetos a condiciones tarifarias más flexibles». (
31
)
55.
La solución que se impuso en el Consejo —pese a la oposición de la Comisión y de algunos Estados miembros— fue suprimir la referencia a los «costes evitados» del artículo 12, quinto guión, en consonancia con la mayor flexibilidad de precios de la que disfrutan los PSU. (
32
) Sin embargo, la formulación definitiva del considerando trigésimo noveno de la exposición de motivos de la Directiva de 2008, en comparación con la propuesta del Parlamento, apunta a que esa supresión formaba parte de un compromiso: por una parte, el citado considerando deja claro que los PSU deben gozar de una mayor flexibilidad tarifaria, si bien «en consonancia con el principio de orientación a coste»; por otra parte, la segunda frase de dicho considerando reproduce (sólo con ligeras modificaciones) la referencia a los costes evitados previamente contenida en el artículo 12, quinto guión. (
33
)
56.
Por consiguiente, concluyo que la supresión de la mención de los «costes evitados» del artículo 12, quinto guión, en virtud de la Directiva de 2008 no modificó el ámbito de aplicación material de esta disposición, que se refiere únicamente a los descuentos operativos.
57.
Los trabajos preparatorios antes citados refuerzan también mi tesis de que la cuestión sustancial de la discriminación planteada por el órgano jurisdiccional remitente no depende de si es aplicable el cuarto o el quinto (en alguna de sus versiones) guión del artículo 12 de la Directiva de servicios postales. La intención del legislador de la UE al añadir un quinto guión a ese precepto fue claramente no alterar la prohibición general de la discriminación tarifaria que ya se preveía en la versión inicial de la Directiva de servicios postales. Como cabe deducir de la Propuesta de la Comisión de 2000, el objetivo consistía más bien en hacer frente a las prácticas discriminatorias aplicadas por diversos PSU históricos en materia de descuentos operativos.
58.
En consecuencia, en caso de que el Tribunal de Justicia no compartiera mi tesis y concluyera que el quinto guión es aplicable tanto a los descuentos cuantitativos como a los descuentos operativos, la respuesta que propongo a la segunda cuestión prejudicial podría utilizarse por analogía para contestar a la tercera cuestión prejudicial.
Segunda cuestión prejudicial: la compatibilidad del modelo
«por remitente
» con el principio de no discriminación
59.
Comenzaré por observar que la presente petición de decisión prejudicial se centra únicamente en el sistema de descuentos cuantitativos otorgados por bpost en 2010. (
34
) Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pretende, en esencia, que se dilucide si el modelo «por remitente» es compatible con el principio de igualdad de trato enunciado en el artículo 12, cuarto guión, de la Directiva de servicios postales. Como sostiene bpost, la respuesta que se dé a esta cuestión probablemente será pertinente de forma directa no sólo en Bélgica, sino también en otros Estados miembros en los que los PSU calculan los descuentos cuantitativos en función de los volúmenes de correspondencia que cada remitente individual decide remitir.
60.
Según reiterada jurisprudencia, el principio de igualdad de trato, que es uno de los principios fundamentales del Derecho de la UE, exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado. (
35
) Para valorar la comparabilidad de las situaciones, todos los elementos que las caracterizan deben tenerse en cuenta, en particular, los principios y objetivos del ámbito al que pertenece el acto de la Unión de que se trata. (
36
)
61.
En primer lugar, considero que, en contra de las alegaciones formuladas por bpost, el sistema de descuentos cuantitativos controvertido en el procedimiento principal entraña efectivamente una diferencia de trato entre preparadores de correo y remitentes individuales de envíos masivos. Utilizando el ejemplo que expuse antes, (
37
) según el modelo «por remitente», el preparador de correo sólo tendría derecho a un descuento del 10 % por la correspondencia de cada uno de los tres remitentes, mientras que un remitente individual de envíos masivos que entregara al PSU exactamente el mismo volumen de correo —y que, por tanto, generara en principio los mismos ingresos para ese PSU— podría beneficiarse de un descuento del 20 %.
62.
El problema central aquí estriba en si los remitentes (de envíos masivos) y los preparadores de correo se encuentran en una situación comparable a efectos de descuentos cuantitativos, de forma que tal diferencia de trato resulte ilegal.
63.
bpost y el Gobierno francés subrayan a este respecto que sólo los remitentes generan realmente demanda de servicios postales. Los descuentos cuantitativos tienen por objeto incentivar dicha demanda. Por lo tanto, está justificado calcular tales descuentos de forma que sólo se retribuya la decisión del remitente de enviar más correo, en lugar de la capacidad del preparador de correo de recoger grandes volúmenes de correspondencia de distintos remitentes. Por el contrario, los Gobiernos belga, italiano y sueco y la Comisión sostienen que los remitentes y los preparadores de correo están en una situación comparable, ya que el servicio que les presta bpost es idéntico.
64.
Debo aclarar antes de nada que no me convence la argumentación de los Gobiernos belga, italiano y sueco, así como de la Comisión, de que el razonamiento del Tribunal de Justicia en la sentencia Deutsche Post y otros (
38
) puede ser extrapolado sin más al caso de autos.
65.
En el citado asunto, el Tribunal de Justicia tenía que dilucidar si la Directiva de servicios postales se oponía a que Deutsche Post (el PSU de Alemania) se negara a aplicar a las empresas que agrupan, con carácter profesional y en su propio nombre, los envíos postales de varios remitentes, el beneficio de las tarifas especiales que dicho PSU concedía a los clientes profesionales por el depósito en sus centros de gestión postal de cantidades mínimas de envíos clasificados previamente. En consecuencia, el asunto Deutsche Post y otros versaba sobre el acceso a los segmentos posteriores de la cadena de despacho postal en condiciones y en puntos diferentes a los del servicio de correo postal tradicional. El Tribunal de Justicia señaló, en esencia, que, si bien es cierto que el artículo 12, quinto guión, de la Directiva de servicios postales no pretende regular la cuestión de principio consistente en si un PSU debe o no conceder dicho acceso, la negativa de Deutsche Post a extender a los preparadores de correo el régimen de descuentos operativos disponible para los remitentes (profesionales) era incompatible con la norma de igualdad de trato prevista en el referido precepto. (
39
) El Tribunal de Justicia reconoció así, de forma implícita pero inapelable, que los remitentes individuales y los preparadores de correo se encuentran en una situación comparable en lo que respecta a los descuentos operativos.
66.
En mi opinión, extrapolar ese razonamiento al caso de autos supondría negar que los remitentes individuales y los preparadores de correo están en una posición diferente en cuanto a los descuentos cuantitativos, ya que únicamente los remitentes individuales generan demanda autónoma de correo postal. Para explicar esta diferencia, es útil examinar los probables efectos del modelo «por remitente» en el mercado y compararlos con los efectos que pueden esperarse del modelo de «agregación».
67.
Supongamos que el remitente individual de envíos masivos A (por ejemplo, un banco que remite grandes cantidades de correo administrativo) tiene derecho a un descuento cuantitativo del 10 %. Imaginemos que A decide encomendar exactamente ese mismo volumen de correspondencia al preparador de correo X para su ulterior entrega al PSU. Conforme al modelo «por remitente», esa decisión carece de toda repercusión en el descuento cuantitativo correspondiente al volumen de correo enviado por A. Por tanto, X obtendrá un descuento del 10 % por dicho correo. En cambio, según el modelo de «agregación», X conseguirá un descuento cuantitativo por la correspondencia procedente de A equivalente a la suma de los volúmenes del correo de todos sus clientes que entregue durante el período de referencia (por ejemplo, un 20 %).
68.
Supongamos ahora que A celebra un contrato de despacho y entrega de correspondencia al PSU, por un volumen exactamente igual, con el preparador de correo Y, que es de mayor tamaño que X. Conforme al modelo «por remitente», Y obtendrá de nuevo un descuento del 10 % por los volúmenes procedentes de A. Según el modelo de «agregación», el descuento cuantitativo que Y recibe por el volumen de correo procedente de A se calculará en función de los ingresos brutos totales generados por Y a favor del PSU (por ejemplo, un 30 %).
69.
Por último, examinemos la situación del remitente individual B, que no envía suficiente correspondencia para poder disfrutar de un descuento cuantitativo. Con arreglo al modelo «por remitente», no habrá ningún descuento, con independencia de si B decide entregar su correo al PSU o encomendar esa labor a un preparador de correo. Sin embargo, la situación es muy distinta en el modelo de «agregación»: los volúmenes de correspondencia generados por B darían lugar a un descuento cuantitativo del 20 % si opta por el preparador de correo X y a un descuento cuantitativo del 30 % si decide recurrir al preparador de correo Y.
70.
De estos ejemplos extraigo dos lecciones.
71.
La primera lección es que sólo el modelo «por remitente» puede incentivar a los remitentes a enviar más correspondencia y realizar así el objetivo comercial de los descuentos cuantitativos. Únicamente los remitentes son los responsables últimos de generar correspondencia. Los preparadores de correo sólo crean demanda autónoma en la medida limitada en que sean ellos mismos remitentes. (
40
) La situación del remitente individual B ilustra este punto: según el modelo «por remitente», en igualdad de todas las demás condiciones, B únicamente puede conseguir un descuento cuantitativo incrementando el volumen de correspondencia enviada. (
41
)
72.
A mi parecer, el incentivo para enviar más correspondencia prácticamente desaparece en el modelo de «agregación»: lo que importa entonces no es el volumen de correo que el remitente decide enviar, sino la decisión de recurrir a un preparador de correo y la elección entre los diversos preparadores de correo. En efecto, por un volumen constante de correo, B tiene un incentivo para acudir al preparador de correo que ofrezca el mejor precio por unidad. En el ejemplo que he propuesto, ese preparador de correo probablemente sería Y, que puede acogerse a un mayor nivel de descuento cuantitativo que X, y que podrá fijar para sus servicios un precio inferior al de X. (
42
)
73.
Dado que, en lo que se refiere a los descuentos cuantitativos, las posiciones de los remitentes y los preparadores de correo son distintas, el modelo de «agregación» podría perjudicar el objetivo del PSU de incrementar la demanda de servicios postales. En particular, puede darse el riesgo de que surjan en el mercado preparadores de correo «meramente administrativos», que gestionen el mayor volumen posible de correo —incluidos los envíos de pequeños remitentes— con objeto de beneficiarse de unos descuentos cuantitativos superiores. (
43
)
74.
Como bpost alega con razón, el resultado podría ser la clásica situación desventajosa para todos. Si el PSU debe aplicar el «modelo de agregación», cabe que se vea forzado a abandonar su sistema de descuentos cuantitativos con el fin de proteger su equilibrio financiero. Sin embargo, la supresión de los descuentos cuantitativos probablemente reduciría la demanda de servicios postales en beneficio de métodos de comunicación alternativos, como el fax, el correo electrónico, la radiodifusión e Internet. (
44
) Esto podría afectar, a su vez, a la financiación del servicio universal, en detrimento de los PSU.
75.
Por consiguiente, no puedo estar de acuerdo con la tesis del Gobierno belga de que el razonamiento seguido por el Tribunal de Justicia en los apartados 37 y 38 de la sentencia Deutsche Post y otros es aplicable al presente asunto. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia rechazó la alegación de Deutsche Post y del Gobierno alemán según la cual extender el sistema de descuentos operativos a los preparadores de correo pondría en peligro la estabilidad financiera del PSU (Deutsche Post). El Tribunal de Justicia declaró que Deutsche Post podría reducir sus descuentos operativos a todos los beneficiarios «si resultara que la concesión a los preparadores de correo de las rebajas concedidas [...] únicamente a los clientes profesionales […] [fuera excesiva] con relación a los costes evitados». (
45
) Tal como se desprende claramente de ese texto, el razonamiento del Tribunal de Justicia estaba estrechamente relacionado con la índole de los descuentos operativos: dado que éstos se conceden para reflejar los costes evitados por el PSU, en comparación con los costes del servicio postal ordinario, su extensión a los preparadores de correo no supone, a primera vista, un riesgo de afectar a la estabilidad financiera del PSU. Como acabo de explicar, no cabe aplicar este razonamiento a los descuentos cuantitativos, porque reducirlos o suprimirlos podría repercutir de forma negativa en la demanda de correo postal y, por tanto, en el equilibrio financiero del PSU.
76.
Procede añadir que la imposición del modelo de «agregación» a los descuentos cuantitativos es difícilmente compatible con la flexibilidad tarifaria que el legislador de la UE otorgó expresamente a los PSU en compensación de su mayor exposición a la competencia, sin perjuicio de los límites establecidos en el artículo 12 de la Directiva de servicios postales y los resultantes en general de los tratados (por ejemplo, la prohibición del abuso de posición dominante prevista en el artículo 102 TFUE). (
46
)
77.
La segunda lección se refiere a la neutralidad del modelo «por remitente» en cuanto a sus efectos sobre la posición competitiva de los distintos participantes en el mercado postal.
78.
Para valorar si un sistema de descuentos cuantitativos como el controvertido en el procedimiento principal es o no discriminatorio, el Tribunal de Justicia debería inspirarse, en mi opinión, en el objetivo de apertura a la competencia de los mercados postales. Tal como confirma el vigésimo sexto considerando de la Directiva de servicios postales, los principios de que las tarifas del servicio universal deben ser no discriminatorias y de que deben evitarse las distorsiones de la competencia están estrechamente relacionados. Por tanto, en una situación de creciente competencia, es preciso «ofrecer a los [PSU] suficiente libertad para adaptarse a la competencia y, al mismo tiempo, garantizar una adecuada supervisión de la conducta del previsible operador dominante, a fin de garantizar una verdadera competencia». (
47
)
79.
En este contexto, a mi parecer el modelo «por remitente» no es susceptible de distorsionar la competencia. En dicho modelo, el nivel del descuento cuantitativo aplicado depende de forma exclusiva de los ingresos generados para el PSU por cada remitente individual durante el período de referencia. En consecuencia, el modelo «por remitente» ni incentiva ni disuade a los remitentes de envíos masivos de encomendar su correspondencia a un preparador de correo.
80.
A diferencia de lo que alegó el Gobierno belga en la vista, no aprecio ningún motivo para creer que el modelo «por remitente» ponga en peligro en general la viabilidad de los preparadores de correo. Aunque el referido modelo impide la irrupción de preparadores de correo exclusivamente administrativos, no afecta al potencial interés que un remitente masivo pudiera tener en la utilización de un preparador de correo «operativo». Así sucederá normalmente en el caso de que, con la misma tarifa postal, el remitente tenga que soportar un coste medio superior para preparar, clasificar previamente y/o enviar el correo por sí mismo. Varios factores entran en juego para decidir si se externalizan estas tareas, tales como la disponibilidad o no de infraestructura y recursos humanos internos, los costes de estos recursos, las variaciones periódicas de los volúmenes de correspondencia que ha de enviarse o la simple comodidad de recurrir a un preparador de correo. El hecho de que, en el modelo «por remitente», un preparador de correo no pueda beneficiarse de unos niveles de descuentos cuantitativos (que puede repercutir o no al cliente) superiores a los que son aplicables a cada remitente individual no priva de potencial interés económico a la externalización.
81.
La neutralidad de los efectos del modelo «por remitente» en la competitividad de los preparadores de correo contrasta de forma acusada con los efectos distorsionadores de las prácticas objeto de la sentencia Deutsche Post y otros. (
48
) En ese asunto, el hecho de que los preparadores de correo no pudieran beneficiarse de los descuentos operativos que Deutsche Post concedía a los remitentes individuales por el depósito de cantidades mínimas de correo clasificado previamente en sus centros de gestión postal impedía claramente el desarrollo de la competencia en el mercado de preparación de correo. La decisión del Tribunal de Justicia en dicho asunto suponía promover el objetivo de liberalización de los mercados postales, perseguido por la Directiva de servicios postales. (
49
)
82.
El modelo «por remitente» es asimismo neutral respecto a la competitividad de los distintos preparadores de correo, siempre que sea aplicado uniformemente a todos ellos. (
50
) Si los descuentos cuantitativos se basan exclusivamente en la correspondencia generada por los remitentes individuales, la elección de un preparador de correo por el remitente dependerá (en igualdad de todas las demás condiciones) de la calidad del servicio prestado. Esta calidad reflejará a su vez factores tales como la fiabilidad del preparador de correo, la simplicidad del método que utiliza para la recogida del correo, la rapidez con que lo gestiona y entrega al PSU y su capacidad o disponibilidad para hacerse cargo, a un precio razonable para el remitente, de incrementos o reducciones súbitos de los volúmenes de correspondencia.
83.
En cambio, es probable que se produzcan distorsiones de la competencia en el modelo de «agregación».
84.
En primer lugar, tal modelo crea incentivos para que la mayoría de los remitentes confíen su correspondencia a un preparador de correo. (
51
) La circunstancia de que no exista ninguna garantía de que el descuento (íntegro) obtenido por un preparador de correo sea repercutido a los clientes no desvirtúa esta conclusión. Aun la utilización de un preparador de correo meramente administrativo puede ser ventajosa en términos económicos para un remitente, siempre que la oferta del preparador de correo permita al remitente enviar la correspondencia a un precio medio inferior (incluso ligeramente) al que en otro caso habría aplicado el PSU. Por ejemplo, suponiendo que el preparador de correo Y (que, gracias al modelo de «agregación», puede acogerse a un descuento global del 30 %) sólo ofrezca un descuento del 12 % a un remitente masivo A, este último seguirá teniendo un incentivo para recurrir a Y, ya que A podría disfrutar de un descuento cuantitativo de sólo el 10 % si entregara de forma directa su correspondencia al PSU.
85.
En segundo lugar, el modelo de «agregación» opera en favor de los preparadores de correo que agregan mayores volúmenes de correspondencia y se benefician, por tanto, de los máximos niveles de descuentos. (
52
) Esto queda especialmente claro al comparar la situación competitiva de los preparadores de correo X e Y. (
53
) En el ejemplo que propuse anteriormente, según el modelo de agregación X se beneficiaba de unos descuentos cuantitativos del 20 %, mientras que Y obtenía unos descuentos cuantitativos del 30 %. En igualdad de todas las demás condiciones, ello implica que, por el mismo servicio, Y goza de una ventaja competitiva significativa sobre X para captar remitentes. Y disfruta asimismo de mayor flexibilidad operativa que X. Y puede, por ejemplo, ofrecer un servicio menos elaborado pero con un descuento muy superior, o puede prestar el mismo servicio con un descuento ligeramente mayor y obteniendo más beneficios.
86.
Asimismo, si el PSU no pudiera utilizar el modelo «por remitente», no le quedaría otra opción en última instancia que suprimir por completo su sistema de descuentos cuantitativos a fin de asegurar su viabilidad financiera. (
54
) Probablemente se producirían así repercusiones negativas en los usuarios de los servicios postales en general.
87.
Tales distorsiones de la competencia y sus efectos colaterales son manifiestamente incompatibles con los objetivos previstos por la Directiva de servicios postales.
88.
El legislador de la UE consideró que el fomento de la competencia con los operadores históricos es un factor decisivo para la realización de un mercado interior de servicios postales. (
55
) La sentencia Deutsche Post y otros (
56
) pone de manifiesto la función que desempeña el principio de no discriminación enunciado en el artículo 12 de la Directiva de servicios postales en la realización de dicho objetivo. No obstante, comparto la opinión del Gobierno francés de que la Directiva no exige a un PSU fijar las tarifas de forma que favorezcan a los grandes preparadores de correo frente a los pequeños y/o al propio PSU. (
57
) Por el contrario, la discriminación positiva a favor de los grandes preparadores de correo bien podría ser contraria al artículo 12, cuarto guión, que exige a los Estados miembros velar por que las tarifas de los servicios postales no favorezcan a ciertas categorías de clientes.
89.
A mi entender, impedir que los descuentos cuantitativos se calculen de una forma que cree una ventaja competitiva a favor de los grandes preparadores de correo contribuirá probablemente a la irrupción y el desarrollo provechoso de preparadores de correo que —con independencia de su tamaño— ofrezcan el mejor servicio a los usuarios finales. En este sentido, el modelo «por remitente» parece atenerse a los objetivos de la Directiva de servicios postales de mejorar la calidad del servicio postal en la UE y promover la realización de un mercado interior de servicios postales en funcionamiento. (
58
)
90.
Por tanto, concluyo que, dado que los remitentes y los preparadores de correo se encuentran objetivamente en situaciones distintas a efectos de descuentos cuantitativos, el principio de no discriminación previsto en el artículo 12, cuarto guión, de la Directiva de servicios postales debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que un PSU calcule los descuentos cuantitativos que concede a un preparador de correo en función de los volúmenes de correspondencia de cada uno de sus clientes, considerados por separado, durante un período de referencia, en lugar de sobre la base de los volúmenes agregados de correspondencia que entrega dicho preparador de correo al PSU durante el mencionado período.
91.
Por los motivos que ya he expuesto, (
59
) no es preciso dar una respuesta separada a la tercera cuestión prejudicial.
Conclusión
92.
A la luz de todas las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por la Cour d’appel de Bruxelles (Bélgica) del siguiente modo:
«1)
El artículo 12, quinto guión, de la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio, en su versión modificada, no se aplica a los descuentos cuantitativos que concede un proveedor del servicio universal en función del volumen de envíos entregados por un remitente durante un período de referencia y que están destinados a crear un incentivo para que los remitentes aumenten su demanda de servicios postales.
2)
El principio de no discriminación previsto en el artículo 12, cuarto guión, de la Directiva 97/67 no se opone a que un proveedor del servicio universal calcule los descuentos cuantitativos que concede a un preparador de correo en función de los volúmenes de correspondencia de cada uno de sus clientes, considerados por separado, durante un período de referencia, en lugar de sobre la base de los volúmenes agregados de correspondencia que entrega dicho preparador de correo al proveedor del servicio universal durante el mencionado período.»
(
1
)	Lengua original: inglés.
(
2
)	Véase el punto 4 infra.
(
3
)	Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio (DO 1998, L 15, p. 14). Haré referencia a la versión original de dicha Directiva como «Directiva de 1997». La citada Directiva fue modificada por la Directiva 2002/39/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de junio de 2002, por la que se modifica la Directiva 97/67/CE con el fin de proseguir la apertura a la competencia de los servicios postales de la Comunidad (DO L 176, p. 21; en lo sucesivo, «Directiva de 2002»), y por la Directiva 2008/6/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de febrero de 2008, por la que se modifica la Directiva 97/67/CE en relación con la plena realización del mercado interior de servicios postales comunitarios (DO L 52, p. 3; en lo sucesivo, «Directiva de 2008»). Me referiré a la Directiva de 1997, en su versión modificada por la Directiva de 2002 y por la Directiva de 2008, como «Directiva de servicios postales». El Reglamento (CE) no 1882/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de septiembre de 2003, sobre la adaptación a la Decisión 1999/468/CE del Consejo de las disposiciones relativas a los comités que asisten a la Comisión en el ejercicio de sus competencias de ejecución previstas en los actos sujetos al procedimiento establecido en el artículo 251 del Tratado CE (DO L 284, p. 1), modificó también la Directiva de servicios postales, pero únicamente en lo que respecta a los comités de comitología.
(
4
)	Sentencia Deutsche Post y otros (C-287/06 a C-292/06, EU:C:2008:141).
(
5
)	Artículo 1 de la Directiva de 1997.
(
6
)	Artículo 2, número 2, de la Directiva de servicios postales.
(
7
)	Artículo 2, número 13.
(
8
)	Artículo 2, número 16.
(
9
)	Exposición de motivos de la Propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 97/67/CE con el fin de proseguir la apertura a la competencia de los servicios postales de la Comunidad [COM(2000) 319 final] (en lo sucesivo, «Propuesta de la Comisión de 2000»), apartado 2.1. (DO 2000, C 337E, p. 220).
(
10
)	Exposición de motivos de la Propuesta de la Comisión de 2000, citada en la nota 9, apartado 2.9.4.
(
11
)	Véanse los considerandos décimo segundo, décimo tercero y décimo sexto.
(
12
)	Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 97/67/CE, en relación con la plena realización del mercado interior de servicios postales comunitarios, COM(2006) 594 final (en lo sucesivo, «Propuesta de 2006 de la Comisión»), apartado 3.2.2, p. 5.
(
13
)	Dicho guión tiene ahora el siguiente tenor: «Siempre que resulte necesario por razones de interés público, los Estados miembros podrán disponer que se aplique una tarifa única en todo el territorio nacional y/o a los servicios transfronterizos prestados según tarifa por unidad u otro tipo de envío postal».
(
14
)	En la terminología postal, la expresión «publicidad directa» hace referencia a la publicidad enviada a un destinatario, mientras que el «correo administrativo» es un envío masivo que contiene información personal, como los extractos de cuenta remitidos por los bancos a sus clientes.
(
15
)	Véase la Comunicación sobre la aplicación de las normas de competencia al servicio postal y sobre la evaluación de determinadas medidas estatales relativas a los servicios postales (DO 1998, C 39, p. 2).
(
16
)	En la vista, bpost confirmó que los remitentes de envíos masivos o los preparadores de correo podían beneficiarse de forma acumulativa de descuentos cuantitativos y descuentos operativos en el marco de los contratos de tarificación.
(
17
)	En 2010, el período de referencia era de un año para los envíos de menos de 50 gramos y de tres meses para los envíos de más de 50 gramos.
(
18
)	Con la excepción del «descuento por canal indirecto» que se concede en los contratos con «intermediarios». Sin embargo, dicho descuento pretende reflejar los costes evitados por bpost por el hecho de que el preparador de correo (en lugar de bpost) gestione las relaciones comerciales con los remitentes individuales. Así pues, debe considerarse un descuento operativo, y no un descuento cuantitativo.
(
19
)	Sentencias Inter-Environnement Wallonie (C‑129/96, EU:C:1997:628), apartado 45; ATRAL (C‑14/02, EU:C:2003:265), apartado 58; y Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias y otros (C‑43/10, EU:C:2012:560), apartado 57.
(
20
)	Véase en particular la sentencia Adeneler y otros (C‑212/04, EU:C:2006:443), apartados 122 y 123.
(
21
)	Véase, por analogía, la sentencia VTB-VAB y Galatea (C‑261/07 y C‑299/07, EU:C:2009:244), apartado 40.
(
22
)	EU:C:2008:141, apartados 42 y 43.
(
23
)	Véanse los puntos 15 y 16 supra.
(
24
)	Véanse los puntos 6 a 9.
(
25
)	Con arreglo a la última frase de la versión de 2002 del quinto guión, «tales tarifas [especiales] se propondrán también a los clientes particulares que utilicen estos servicios en condiciones similares».
(
26
)	EU:C:2008:141, apartado 41.
(
27
)	Informe de la reunión de 8 de septiembre de 2000, documento del Consejo 11249/00, 15 de septiembre de 2000, p. 3.
(
28
)	Propuesta de la Comisión de 2006, citada en la nota 12, apartado 3.3.2, p. 9.
(
29
)	Véanse los puntos 10 a 13 supra.
(
30
)	Si los PSU van a estar cada vez más expuestos a la competencia en toda la cadena de despacho postal (incluyendo, por ejemplo, la distribución de envíos postales), puede que deseen ofrecer parte de ese despacho postal a un precio competitivo respecto a los precios aplicados por los competidores por un servicio equivalente.
(
31
)	Posición del Parlamento Europeo adoptada en primera lectura el 11 de julio de 2007 con vistas a la adopción de una Directiva por la que se modifica la Directiva 97/67/CE, en relación con la plena realización del mercado interior de servicios postales comunitarios (DO 2008, C 175E, p. 355; véase el considerando trigésimo cuarto de la versión modificada propuesta por el Parlamento).
(
32
)	Grupo de Trabajo sobre Servicios Postales, preparación del Consejo de Transporte, Telecomunicaciones y Energía de 1 y 2 de octubre de 2007, Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 97/67/CE, en relación con la plena realización del mercado interior de servicios postales comunitarios — Acuerdo político, documento del Consejo 12864/07, 14 de septiembre de 2007, p. 32 (véase, en particular, la nota 40).
(
33
)	Documento del Consejo 12864/07, citado en la nota 32, p. 16 (nota 25). La Comisión se opuso con éxito a la propuesta presentada por varios Estados miembros de sustituir la expresión «deben tener en cuenta los costes evitados» por «pueden tener en cuenta los costes evitados».
(
34
)	Así pues, la presente petición de decisión prejudicial no tiene por objeto otros temas planteados en el procedimiento principal, como la supuesta infracción por bpost de su obligación de aplicar tarifas no discriminatorias exigiendo a los preparadores de correo que identifiquen a sus clientes individuales para acogerse a descuentos cuantitativos, o calculando los descuentos operativos concedidos a los preparadores de correo sobre la base de la cantidad de correo clasificado previamente procedente de los clientes considerados por separado.
(
35
)	Sentencias Ruckdeschel y otros (117/76 y 16/77, EU:C:1977:160), apartado 7; Edeka (245/81, EU:C:1982:277), apartado 11, y Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:661), apartado 76.
(
36
)	Véase, por analogía, la sentencia Arcelor Atlantique y Lorraine y otros (C‑127/07, EU:C:2008:728), apartados 25 y 26, y jurisprudencia citada.
(
37
)	Véase el punto 22 supra.
(
38
)	EU:C:2008:141.
(
39
)	EU:C:2008:141, apartados 41 y 44.
(
40
)	Por ejemplo, la correspondencia con los empleados y clientes del preparador de correo, con sus subcontratistas o con las autoridades públicas.
(
41
)	Obviamente puede que no suceda así si, por ejemplo, la evolución de las actividades de B propicia una reducción de su correspondencia o si pasa a utilizar otro medio de comunicación, posiblemente más eficiente, como la mensajería electrónica.
(
42
)	Véase también el punto 85 infra.
(
43
)	En efecto, bpost afirma que precisamente para abordar este fenómeno decidió introducir el modelo «por remitente» en 2010. Véase el punto 21 supra.
(
44
)	Un informe independiente elaborado a petición del Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform (Secretario de Estado de Comercio, Empresa y Reforma Normativa) del Reino Unido pone de manifiesto la creciente elasticidad del precio de los servicios postales como consecuencia (en particular) de la existencia de alternativas al correo más baratas. Véase Hooper, R., Hutton, D., Smith, I.R.: «The challenges and opportunities facing UK postal services. An initial response to evidence», mayo de 2008, p. 26 (https://www.berr.gov.uk/files/file46075.pdf). Véase también la exposición de motivos de la Propuesta de la Comisión de 2000, citada en la nota 9, apartados 1.2.5 y 1.3.
(
45
)	Sentencia Deutsche Post y otros (EU:C:2008:141), apartado 38.
(
46
)	Véanse los puntos 11, 12 y 52 a 56 supra. La Comisión destacó que, en principio, el mantenimiento y la mejora del servicio universal son compatibles con la apertura progresiva a la competencia, «siempre y cuando el [PSU] tenga la suficiente flexibilidad en materia comercial y tarifaria para afrontar el reto, dentro de los límites de las normas de competencia». Véase la exposición de motivos de la Propuesta de la Comisión de 2000, citada en la nota 9, apartado 1.3.
(
47
)	Propuesta de 2006 de la Comisión, citada en la nota 12, apartado 3.3.3, p. 9.
(
48
)	EU:C:2008:141.
(
49
)	Véanse en particular el octavo considerando de la exposición de motivos de la Directiva de servicios postales; los considerandos segundo y décimo segundo a décimo quinto de la exposición de motivos de la Directiva de 2002, y los considerandos décimo segundo, décimo sexto y trigésimo octavo de la exposición de motivos de la Directiva de 2008.
(
50
)	A mi entender, así parece suceder en el caso de autos: bpost señala, en particular, que sus descuentos cuantitativos correspondientes a 2010 fueron aplicados en las mismas condiciones a su propia filial de preparación de correo (Speos).
(
51
)	Véase el punto 72 supra. Sin embargo, dicho incentivo no existe para los remitentes masivos, que pueden acogerse, en todo caso, al nivel máximo de descuento.
(
52
)	Véase, en este sentido, el Avis no 07-A-17 du Conseil de la concurrence (Francia) relatif à une demande d’avis de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) sur le dispositif de remises commerciales de La Poste, de 20 de diciembre de 2007, Bulletin officiel de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, 23 de abril de 2008, p. 313.
(
53
)	Véanse los puntos 67 y 68 supra.
(
54
)	Véase el punto 74 supra.
(
55
)	Véase, en este sentido, la exposición de motivos de la Propuesta de la Comisión de 2000, citada en la nota 9, apartado 2.7.
(
56
)	EU:C:2008:141.
(
57
)	Con carácter más general, incluso tras las modificaciones de 2002 y 2008, la Directiva de servicios postales no exige a los Estados miembros alcanzar un determinado nivel mínimo de competencia efectiva en el sector postal.
(
58
)	Véanse en particular los considerandos primero, décimo noveno, trigésimo, trigésimo primero, trigésimo segundo y trigésimo quinto de la exposición de motivos de la Directiva de servicios postales.
(
59
)	Véanse los puntos 33, 57 y 58 supra.