62020CJ0368_RES
Cauza C‑368/20
NW
împotriva
Landespolizeidirektion Steiermark
(cerere de decizie preliminară introdusă de Landesverwaltungsgericht Steiermark)
Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 26 aprilie 2022
„Trimitere preliminară – Spațiul de libertate, securitate și justiție – Libera circulație a persoanelor – Regulamentul (UE) nr. 2016/399 – Codul frontierelor Schengen – Articolul 25 alineatul (4) – Reintroducere temporară a controlului la frontierele interne în limita unei durate totale maxime de șase luni – Reglementare națională care prevede mai multe perioade succesive de controale care conduc la o depășire a acestei durate – Lipsa conformității unei asemenea reglementări cu articolul 25 alineatul (4) din Codul frontierelor Schengen în cazul în care perioadele succesive se întemeiază pe aceeași amenințare sau aceleași amenințări – Reglementare națională care impune, făcând‑o în caz contrar pasibilă de o sancțiune, prezentarea unui pașaport sau a unei cărți de identitate cu ocazia controlului la frontiera internă – Lipsa conformității unei asemenea obligații cu articolul 25 alineatul (4) din Codul frontierelor Schengen atunci când controlul este el însuși contrar acestei dispoziții”
Controale la frontiere, azil și imigrare – Codul comunitar privind trecerea frontierelor – Eliminarea controlului la frontierele interne – Reintroducere temporară a controlului la frontierele interne în cazul unei amenințări grave la adresa ordinii publice sau a securității interne – Durată a acestei reintroduceri care depășește durata totală maximă de șase luni în absența unei noi amenințări – Inadmisibilitate
[art. 72 TFUE; Regulamentul 2016/399 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 25, 27, 29 și 30]
(a se vedea punctele 66, 68, 70, 77-81, 89, 90 și 94 și dispozitiv 1)
Controale la frontiere, azil și imigrare – Codul comunitar privind trecerea frontierelor – Eliminarea controlului la frontierele interne – Reintroducere temporară a controlului la frontierele interne în cazul unei amenințări grave la adresa ordinii publice sau a securității interne – Reintroducere contrară codului menționat ca urmare a depășirii duratei totale maxime de șase luni fără a se întemeia pe o nouă amenințare – Reglementare națională care obligă o persoană, făcând‑o în caz contrar pasibilă de o sancțiune, la prezentarea unui pașaport sau a unei cărți de identitate cu ocazia intrării pe teritoriul acestui stat membru pe la o frontieră internă – Inadmisibilitate
[Regulamentul 2016/399 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 25 alin. (4)]
(a se vedea punctele 97 și 98 și dispozitiv 2)
Rezumat
Din septembrie 2015 în noiembrie 2021, Republica Austria a reintrodus în mai multe rânduri un control la frontierele sale cu Ungaria și cu Slovenia. Pentru a justifica reintroducerea acestui control, acest stat membru s‑a întemeiat pe diferite dispoziții ale Codului frontierelor Schengen (
1
). În special, începând cu 11 noiembrie 2017, s‑a întemeiat pe articolul 25 din acest cod, intitulat „Cadru general pentru reintroducerea temporară a controlului la frontierele interne”, care prevede posibilitatea unui stat membru de a reintroduce controlul la frontierele sale interne în cazul unei amenințări grave la adresa ordinii sale publice sau a securității sale interne și stabilește perioade maxime în cadrul cărora un asemenea control poate fi reintrodus.
În august 2019, NW, venind din Slovenia, a făcut obiectul unei verificări la frontieră, la punctul de trecere a frontierei din Spielfeld (Austria). Întrucât a refuzat să prezinte pașaportul, a fost declarat vinovat de trecerea frontierei austriece fără a deține un document de călătorie valabil și a fost condamnat la plata unei amenzi. În noiembrie 2019, NW a fost supus unei alte verificări la frontieră la același punct de trecere a frontierei. În fața instanței de trimitere, a contestat legalitatea acestor două verificări.
Instanța de trimitere ridică problema compatibilității cu dreptul Uniunii a verificărilor la care a fost supus NW, precum și a sancțiunii care i‑a fost impusă. Astfel, atunci când au intervenit măsurile de control contestate, reintroducerea de către Austria a controlului la frontiera sa cu Slovenia depășise deja, prin efectul cumulat al aplicării perioadelor de control succesive, durata totală maximă de șase luni prevăzută la articolul 25 din Codul frontierelor Schengen.
Prin hotărârea pronunțată, Curtea, reunită în Marea Cameră, declară că Codul frontierelor Schengen se opune reintroducerii temporare de către un stat membru a controlului la frontierele interne, întemeiată pe o amenințare gravă la adresa ordinii sale publice sau a securității sale interne atunci când durata acesteia depășește durata totală maximă de șase luni și nu există o nouă amenințare care să justifice o nouă aplicare a perioadelor prevăzute în cod. Acest cod se opune unei reglementări naționale prin care un stat membru obligă, făcând‑o în caz contrar pasibilă de o sancțiune, o persoană să prezinte un pașaport sau o carte de identitate la intrarea sa pe teritoriul acestui stat membru pe la o frontieră internă, atunci când reintroducerea controlului la frontierele interne în cadrul căruia este impusă această obligație este, la rândul ei, contrară acestui cod.
Aprecierea Curții
În ceea ce privește reintroducerea temporară de către un stat membru a controlului la frontierele interne întemeiată pe o amenințare gravă la adresa ordinii sale publice sau a securității sale interne (
2
), Curtea amintește mai întâi că, în vederea interpretării unei dispoziții a dreptului Uniunii, trebuie să se țină seama nu numai de formularea acesteia, ci și de contextul ei și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte această dispoziție.
În ceea ce privește, mai întâi, modul de redactare a articolului 25 din Codul frontierelor Schengen, Curtea observă că termenii „nu depășește șase luni” tind să excludă orice posibilitate de depășire a acestei durate.
În ceea ce privește, în continuare, contextul în care se înscrie articolul 25 din acest cod, Curtea observă, în primul rând, că această dispoziție stabilește cu claritate și precizie duratele maxime atât pentru reintroducerea inițială a controlului la frontierele interne, cât și pentru orice prelungire a acestui control, inclusiv durata totală maximă aplicabilă unui asemenea control. În al doilea rând, dispoziția menționată constituie o excepție de la principiul potrivit căruia frontierele interne pot fi trecute prin orice punct fără a fi realizată o verificare la frontiere asupra persoanelor, indiferent de cetățenie (
3
). În măsura în care excepțiile de la libera circulație a persoanelor sunt de strictă interpretare, reintroducerea controlului la frontierele interne ar trebui să rămână excepțională și ar trebui să fie efectuată numai ca măsură de ultimă instanță. Astfel, această interpretare strictă militează în defavoarea unei interpretări a articolului 25 din acest cod, potrivit căreia persistența amenințării identificate inițial (
4
) ar fi suficientă pentru a justifica reintroducerea controlului respectiv după expirarea perioadei cu o durată maximă de șase luni prevăzute la această dispoziție. În fapt, o asemenea interpretare ar echivala cu a permite, în practică, această reintroducere ca urmare a aceleiași amenințări pentru o durată nelimitată, aducând astfel atingere însuși principiului absenței controlului la frontierele interne. În al treilea rând, interpretarea articolului 25 din Codul frontierelor Schengen în sensul că, în cazul unei amenințări grave, un stat membru ar putea depăși durata totală maximă de șase luni pentru controlul la frontierele interne ar lipsi de sens distincția efectuată de legiuitorul Uniunii între, pe de o parte, controalele la frontierele interne reintroduse în temeiul acestui articol și, pe de altă parte, cele reintroduse în temeiul articolului 29 din acest cod (
5
), pentru care durata totală maximă a reintroducerii unui control la frontierele interne nu poate depăși doi ani (
6
).
În cele din urmă, Curtea subliniază că obiectivul urmărit de norma referitoare la durata maximă de șase luni se înscrie astfel în obiectivul general care constă în concilierea principiului liberei circulații cu interesul statelor membre de a asigura siguranța teritoriilor lor. În această privință, deși este adevărat că o amenințare gravă la adresa ordinii publice sau a securității interne a unui stat membru în spațiul fără controale la frontierele interne nu este în mod necesar limitată în timp, legiuitorul Uniunii a apreciat că o perioadă de șase luni era suficientă pentru ca statul membru vizat să adopte măsuri care să permită să se facă față unei asemenea amenințări, menținând în același timp, după această perioadă de șase luni, principiul liberei circulații.
În consecință, respectiva durată totală maximă de șase luni este imperativă, astfel încât orice control la frontierele interne reintrodus în temeiul articolului 25 după scurgerea acestei perioade este incompatibil cu Codul frontierelor Schengen. Totuși, o asemenea perioadă poate fi aplicată din nou numai în cazul în care statul membru vizat demonstrează existența unei noi amenințări grave care îi afectează ordinea publică sau securitatea internă. În scopul de a aprecia dacă o amenințare anume este nouă în raport cu cea identificată inițial, se impune să fie raportată la circumstanțele care determină necesitatea de a reintroduce controlul la frontierele interne, precum și la evenimentele care constituie o amenințare gravă la adresa ordinii publice sau a securității interne a statului membru vizat (
7
).
Pe de altă parte, Curtea constată că articolul 72 TFUE (
8
) nu permite unui stat membru să reintroducă, pentru a face față unei astfel de amenințări, controale temporare la frontierele interne întemeiate pe articolele 25 și 27 din Codul frontierelor Schengen pentru o perioadă care depășește durata totală maximă de șase luni. Astfel, având în vedere importanța fundamentală pe care o are libera circulație a persoanelor printre obiectivele Uniunii și modul detaliat în care legiuitorul Uniunii a încadrat posibilitatea statelor membre de a interfera cu această libertate prin reintroducerea temporară a controalelor la frontierele interne, prin prevederea acestei reguli referitoare la durata totală maximă de șase luni, acest legiuitor a ținut seama în mod corespunzător de exercitarea responsabilităților ce revin statelor membre în materie de ordine publică și de securitate internă.
(
1
)	Regulamentul (UE) 2016/399 al Parlamentului European și al Consiliului din 9 martie 2016 cu privire la Codul Uniunii privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul frontierelor Schengen) (JO 2016, L 77, p. 1), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2016/1624 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 septembrie 2016 (JO 2016, L 251, p. 1). Acest regulament a înlocuit Regulamentul (CE) nr. 562/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 martie 2006 de instituire a unui Cod comunitar privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul frontierelor Schengen) (JO 2006, L 105, p. 1, Ediție specială, 19/vol. 8, p. 5).
(
2
)	Curtea examinează mai precis articolele 25 și 27 din Codul frontierelor Schengen. Articolul 27 din acest cod, prevede procedura pentru reintroducerea temporară a controlului la frontierele interne în temeiul articolului 25 din acesta.
(
3
)	A se vedea în acest sens articolul 22 din Codul frontierelor Schengen, precum și articolul 3 alineatul (2) TUE și articolul 67 alineatul (2) TFUE.
(
4
)	Chiar apreciată din perspectiva unor elemente noi sau a unei reevaluări a necesității și a proporționalității controlului instituit pentru a răspunde acestora.
(
5
)	Atunci când împrejurări excepționale pun în pericol funcționarea globală a spațiului fără control la frontierele interne, articolul 29 din cod prevede posibilitatea statelor membre de a reintroduce, pe baza unei recomandări a Consiliului, controale la frontierele interne.
(
6
)	Cu toate acestea, Curtea precizează că reintroducerea controalelor la frontierele interne în temeiul articolului 29 din cod pentru o durată totală maximă de doi ani nu împiedică statul membru vizat să reintroducă, în cazul apariției unei noi amenințări grave la adresa ordinii publice sau a securității interne, imediat după sfârșitul acestor doi ani, controale în temeiul articolului 25 din acest cod pentru o durată totală maximă de șase luni, în măsura în care sunt îndeplinite condițiile prevăzute la această din urmă dispoziție.
(
7
)	Articolul 27 alineatul (1) litera (a) din Codul frontierelor Schengen.
(
8
)	Această dispoziție prevede că titlul V din Tratatul FUE nu aduce atingere exercitării responsabilităților ce revin statelor membre pentru menținerea ordinii publice și pentru apărarea securității interne.