62020CJ0018
PRESUDA SUDA (treće vijeće)
9. rujna 2021. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika azila – Zajednički postupci za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite – Direktiva 2013/32/EU – Članak 40. – Naknadni zahtjev – Novi elementi ili utvrđenja – Pojam – Okolnosti koje su već postojale prije pravomoćnog okončanja postupka povodom prethodnog zahtjeva za međunarodnu zaštitu – Načelo pravomoćnosti – Krivnja podnositelja zahtjeva”
U predmetu C‑18/20,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud, Austrija), odlukom od 18. prosinca 2019., koju je Sud zaprimio 16. siječnja 2020., u postupku
XY
uz sudjelovanje:
Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl,
SUD (treće vijeće),
u sastavu: A. Prechal, predsjednica vijeća, N. Wahl, F. Biltgen, L. S. Rossi (izvjestiteljica) i J. Passer, suci,
nezavisni odvjetnik: H. Saugmandsgaard Øe,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za austrijsku vladu, A. Posch, J. Schmoll i C. Drexel, u svojstvu agenata,
–
za češku vladu, M. Smolek, J. Vláčil i A. Pagáčová, u svojstvu agenata,
–
za njemačku vladu, J. Möller i R. Kanitz, u svojstvu agenata,
–
za francusku vladu, E. de Moustier i D. Dubois, u svojstvu agenata,
–
za mađarsku vladu, M. Z. Fehér i M. M. Tátrai, u svojstvu agenata,
–
za nizozemsku vadu, M. K Bulterman i J. Langer, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, M. Condou‑Durande, H. Leupold i J. Tomkin, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 15. travnja 2021.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 40. Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (SL 2013., L 180, str. 60.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 249.).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između osobe XY i Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Savezni ured za imigraciju i azil, Austrija) (u daljnjem tekstu: Bundesamt) u pogledu odbijanja potonjeg zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je podnijela osoba XY.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2005/85/EZ
3
Direktiva Vijeća od 1. prosinca 2005. o minimalnim normama koje se odnose na postupke priznavanja i ukidanja statusa izbjeglica u državama članicama (SL 2005., L 326, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 7., str. 19.) stavljena je izvan snage Direktivom 2013/32, s učinkom od 21. srpnja 2015. Člankom 34. stavkom 2. Direktive 2005/85 propisivalo se:
„U nacionalnom pravu države članice mogu utvrditi pravila za prethodno ispitivanje sukladno članku 32. Ova pravila mogu, među ostalim:
[…]
(b)
zahtijevati od odnosnog tražitelja da u određenom roku nakon njihova saznanja dostavi nove informacije;
[…]”
Direktiva 2013/32
4
U uvodnim izjavama 3., 18. i 36. Direktive 2013/32 propisano je:
„(3)
Europsko se Vijeće na posebnom zasjedanju u Tempereu dana 15. i 16. listopada 1999. usuglasilo da će raditi na uspostavi Zajedničkog europskog sustava azila, koji se temelji na punoj i zajedničkoj primjeni Ženevske konvencije o statusu izbjeglica od 28. srpnja 1951., kako je izmijenjena Njujorškim protokolom od 31. siječnja 1967. […], pri čemu se potvrđuje načelo zabrane vraćanja i osiguravanje da se nitko ne dostavlja natrag na područje na kojem je trpio progon.
[…]
(18)
U interesu je država članica i podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu da se odluke o zahtjevima za međunarodnu zaštitu donose što prije, ne dovodeći u pitanje valjanost i sustavnost razmatranja koje se provodi.
[…]
(36)
Kada podnositelj zahtjeva naknadno podnese zahtjev bez podnošenja novih dokaza ili navođenja novih razloga, bilo bi nerazmjerno da država članica bude obvezan provesti cijeli postupak razmatranja. U tim slučajevima države članice morale imati bi mogućnost da, u skladu s načelom res judicata, ocijene zahtjev nedopuštenim. U tim slučajevima države članice morale imati bi mogućnost da, u skladu s načelom res judicata, ocijene zahtjev nedopuštenim.”
5
Članak 5. te direktive određuje:
„Države članice mogu uvesti ili zadržati povoljnije standarde u vezi postupaka za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite, u mjeri u kojoj ti standardi nisu nespojivi s ovom Direktivom.”
6
Članak 28. stavci 1. i 2. navedene direktive glasi:
„1.   Kada postoji opravdan razlog da se smatra da je podnositelj zahtjeva prešutno povukao ili odustao od svog zahtjeva, države članice osiguravaju da tijelo odlučivanja donese odluku o okončanju postupka ili, ako tijelo odlučivanja smatra da zahtjev nije utemeljen nakon odgovarajućeg razmatranja sadržaja zahtjeva u skladu s člankom 4. [Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (SL 2011., L 337, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248. i ispravak SL 2020., L 76, str. 37.)], o odbijanju zahtjeva.
Države članice mogu smatrati da je podnositelj zahtjeva prešutno povukao ili odustao od svog zahtjeva za međunarodnu pomoć, posebno kada se utvrdilo sljedeće:
(a)
da se on ili ona nisu odazvali na zahtjeve da podnesu informacije bitne za njihov zahtjev za potrebe članka 4. [Direktive 2011/95] ili se nisu odazvali na osobni razgovor iz članaka od 14. do 17. ove Direktive, osim ako podnositelj zahtjeva u razumnom roku ne dokaže da je njegovo propuštanje posljedica okolnosti na koje on ili ona nisu mogli utjecati;
(b)
da su on ili ona pobjegli ili bez dozvole napustili mjesto gdje su živjeli ili bili zadržani a da nisu u razumnom roku o tome obavijestili nadležno tijelo ili da u razumnom roku nisu izvršili obveze javljanja ili druge obveze kontaktiranja, osim ako podnositelj zahtjeva dokaže da je to posljedica okolnosti na koje on ili ona nisu mogli utjecati.
U svrhu provedbe ovih odredaba države članice mogu utvrditi rokove ili smjernice.
2.   Države članice osiguravaju da podnositelj zahtjeva koji se ponovno javi nadležnom tijelu nakon donošenja odluke o okončanju postupka iz stavka 1. ovog članka, ima pravo zatražiti ponovno otvaranje svog predmeta ili podnijeti novi zahtjev na koji se neće primjenjivati postupak iz članaka 40. i 41.
Države članice mogu utvrditi rok od najmanje devet mjeseci u kojem podnositelj zahtjeva ne može tražiti ponovno otvaranje predmeta ili u kojem se novi postupak smatra naknadnim zahtjevom i na njega se primjenjuju članci 40. i 41. Države članice mogu odrediti da se predmet podnositelja zahtjeva može ponovno otvoriti samo jednom. Države članice mogu odrediti da se predmet podnositelja zahtjeva može ponovno otvoriti samo jednom.
Države članice osiguravaju da se takva osoba ne udalji suprotno načelu zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja.
Države članice mogu dozvoliti tijelu odlučivanja da nastavi postupak u fazi u kojoj je on bio okončan.”
7
U skladu s člankom 33. stavkom 2. te direktive:
„Države članice mogu smatrati zahtjev za međunarodnu zaštitu nedopuštenim samo ako:
[…]
(d)
je zahtjev naknadni zahtjev, pri čemu ne postoje elementi ili utvrđenja u vezi razmatranja je li podnositelj zahtjeva koji ispunjava uvjete kao ovlaštenik međunarodne zaštite na temelju [Direktive 2011/95], naveo ili podnio te nove elemente ili utvrđenja; ili
[…]”
8
Člankom 40. stavcima 1. do 5. Direktive 2013/32, naslovljenim „Naknadni zahtjev”, propisuje se sljedeće:
„1.   Ako osoba koja je podnijela zahtjeva za međunarodnu zaštitu u državi članici dostavi naknadne dokaze ili naknadni zahtjev u istoj državi članici, ta država članica razmatra daljnje dokaze ili elemente naknadnog zahtjeva u okviru razmatranja o prethodnom zahtjevu ili u okviru razmatranja odluke u okviru revizije ili žalbenog postupka ako nadležna tijela pri tome poštuju i razmatraju sve elemente naknadnih dokaza ili zahtjeva.
2.   U svrhu odlučivanja o dopustivosti zahtjeva za međunarodnu zaštitu u skladu s članku 33. stavku 2. točki (d), naknadni je zahtjev za međunarodnu zaštitu najprije predmet prethodnog razmatranja o tome koji su se novi elementi ili utvrđenja pojavili ili ih je podnositelj zahtjeva podnio a odnose se na razmatranje ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete za ovlaštenika na međunarodnu zaštitu na temelju [Direktive 2011/95].
3.   Ako se u prethodnom razmatranju iz stavka 2. zaključi da su se pojavili novi elementi ili utvrđenja ili ih je podnio podnositelj zahtjeva, koji značajno povećavaju vjerojatnost da podnositelj zahtjeva ispunjava uvjete za ovlaštenika na međunarodnu zaštitu na temelju [Direktive 2011/95], zahtjev se dalje razmatra u skladu s poglavljem II. Države članice također mogu utvrditi druge razloge za naknadni zahtjev koji se imaju dalje razmatrati.
4.   Države članice mogu utvrditi da će zahtjev biti dalje razmatran ako određeni podnositelj zahtjeva bez svoje krivnje nije mogao utjecati na okolnosti iz stavaka 2. i 3. ovog članka u prethodnom postupku, posebno izvršavanjem svog prava na učinkovit pravni lijek u skladu s člankom 46.
5.   Kada se u skladu s ovim člankom zahtjev dalje ne razmatra, naknadni se zahtjev smatra nedopuštenim u skladu s člankom 33. stavkom 2. točkom (d).”
9
U skladu s člankom 42. stavkom 2. Direktive 2013/32:
„U nacionalnom pravu države članice mogu utvrditi pravila za prethodno ispitivanje sukladno članku 40. Ta pravila mogu, između ostalog:
(a)
obvezivati određenog podnositelja zahtjeva da podnese činjenice i materijalne dokaze koji opravdavaju novi postupak;
(b)
dozvoljavati vođenje prethodnog razmatranja samo na temelju pisanog navoda bez osobnog razgovora, osim u slučajevima iz članak 40. stavka 6.
Ta pravila podnositelju zahtjeva ne smiju onemogućiti pristup novom postupku niti prouzročiti učinkovitu zabranu ili teško ograničavanje takvog pristupa.”
Austrijsko pravo
10
Člankom 68. stavkom 1. Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetza (Opći zakon o upravnim postupcima, BGBl. 51/1991) (u daljnjem tekstu: AVG) propisuje se:
„Zahtjevi dotičnih osoba kojima se, osim u slučajevima iz članaka 69. i 71., želi ostvariti izmjena odluke protiv koje nije dopušten pravni lijek ili protiv koje više nije dopušten pravni lijek moraju se odbiti zbog pravomoćnosti kada uprava ne vidi razloge za donošenje rješenja u skladu sa stavcima 2. do 4. ovog članka.”
11
Članak 69. AVG‑a određuje:
„1.   Zahtjev dotične osobe kojim se želi ponovno otvoriti postupak okončan odlukom prihvaća se kada protiv te odluke nije dopušten ili više nije dopušten pravni lijek i:
[…]
2.
ako se pojave nova utvrđenja ili dokazi koji, bez krivnje dotične osobe, nisu mogli biti istaknuti u prethodnom postupku i koji bi, ako se razmatraju pojedinačno ili u vezi s drugim ishodima postupka, vjerojatno doveli do odluke čija bi izreka bila drukčijeg sadržaja; ili
[…]
2.   Zahtjev za ponovno otvaranje mora se podnijeti upravi koja je donijela odluku u roku od dva tjedna. Rok teče od trenutka kada je podnositelj zahtjeva saznao za razlog ponovnog otvaranja; međutim, ako do tog trenutka dođe nakon usmene obavijesti o odluci, ali prije dostave pisane verzije odluke, rok teče tek nakon te obavijesti. Po isteku roka od tri godine od donošenja odluke, zahtjev za ponovno otvaranje više se ne može podnijeti. Na podnositelju zahtjeva je da podnese dokaz o okolnostima koje dokazuju poštovanje zakonskog roka.
[…]”
Glavni postupak i prethodna pitanja
12
Osoba XY, irački državljanin šijitske islamske vjeroispovijesti, 18. srpnja 2015. podnijela je Bundesamtu zahtjev za međunarodnu zaštitu, koji je odbijen odlukom od 29. siječnja 2018. Nakon što je Verfassungsgerichtshof (Ustavni sud, Austrija) rješenjem od 25. rujna 2018. odbio žalbu koju je protiv te odluke podnijela osoba XY, ta je odluka postala konačna.
13
Osoba XY temeljila je svoj zahtjev za međunarodnu zaštitu i žalbu koju je podnijela protiv odluke od 29. siječnja 2018. o odbijanju tog zahtjeva na činjenici da je strahovala za svoj život u slučaju povratka u Irak jer je odbila boriti se u redovima šijitskih paravojnih snaga i jer je ta zemlja još uvijek u ratu.
14
Osoba XY podnijela je 4. prosinca 2018. naknadni zahtjev za međunarodnu zaštitu.
15
U prilog tom zahtjevu tvrdila je da tijekom postupka povodom njezina ranijeg zahtjeva nije navela stvarni razlog zbog kojeg je zatražila međunarodnu zaštitu, a taj se razlog odnosio na njezinu homoseksualnost. Tvrdila je da strahuje za svoj život u Iraku zbog svoje seksualne orijentacije, s obzirom na to da je ona zabranjena u njezinoj zemlji i u „njezinoj religiji”. Navela je da je tek nakon dolaska u Austriju i zahvaljujući potpori udruge s kojom je u kontaktu od lipnja 2018. shvatila da se ne mora bojati izražavati svoju homoseksualnost.
16
Bundesamt je odlukom od 28. siječnja 2019. odbio naknadni zahtjev osobe XY kao nedopušten jer se, na temelju članka 68. stavka 1. AVG‑a tim zahtjevom nastoji dovesti u pitanje ranija odluka o odbijanju koja je postala pravomoćna. Također je naložio povratak predmetne osobe u Irak, uz zabranu ulaska na austrijsko državno područje u trajanju od dvije godine.
17
Osoba XY protiv te odluke podnijela je žalbu Bundesverwaltungsgerichtu (Savezni upravni sud, Austrija). Presudom od 18. ožujka 2019. taj je sud prihvatio žalbu samo u dijelu u kojem se odnosila na zabranu ulaska na austrijsko državno područje, a u preostalom dijelu ju je odbio.
18
Prema mišljenju Bundesverwaltungsgerichta (Savezni upravni sud), s obzirom na to da osoba XY prilikom ispitivanja prvog zahtjeva za međunarodnu zaštitu nije navela svoju homoseksualnost, zbog pravomoćnosti odluke kojom se odbija prvi zahtjev ne može se u obzir uzeti taj činjenični element.
19
Osoba XY podnijela je reviziju Verwaltungsgerichtshofu (Visoki upravni sud, Austrija), kojom osporava nedopuštenost zbog koje je odbačen njezin naknadni zahtjev. Ona smatra da je navela novu činjenicu koja je trebala omogućiti utvrđenje dopuštenosti tog zahtjeva, a koja se ne sastoji u tome da je ona homoseksualac, nego u sposobnosti, koju je stekla otkad je u Austriji, da tu homoseksualnost izrazi.
20
Sud koji je uputio zahtjev ističe da, s obzirom na to da austrijsko pravo ne sadržava posebne odredbe u tom području, dopuštenost naknadnog zahtjeva za međunarodnu zaštitu treba ocijeniti s obzirom na opće odredbe kojima se uređuje upravni postupak, osobito kako bi se zajamčilo poštovanje pravomoćnosti odluke kojom je odlučeno o prethodnom zahtjevu.
21
Doista, u skladu s člankom 68. stavkom 1. AVG‑a, zahtjeve kojima se traži izmjena odluke protiv koje nije ili više nije moguće podnijeti pravni lijek treba, u načelu, odbaciti zbog pravomoćnosti.
22
Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu pojašnjava da, kad je riječ o ponovljenim zahtjevima za međunarodnu zaštitu, samo moguće okolnosti koje se pojave tek nakon donošenja konačne odluke kojom se okončava raniji postupak i koje znatno mijenjaju položaj podnositelja zahtjeva mogu, prema nacionalnoj sudskoj praksi, opravdati pokretanje novog postupka.
23
Nasuprot tomu, kao što to proizlazi iz članka 69. stavka 1. točke 2. AVG‑a, svaki naknadni zahtjev koji se temelji na situaciji koja bi se ostvarila prije donošenja te odluke mogao bi dovesti samo do ponovnog pokretanja prethodnog postupka, i to samo ako se krivnji podnositelja zahtjeva ne bi moglo pripisati neisticanje te situacije u ranijem postupku.
24
U tom se kontekstu sud koji je uputio zahtjev pita, kao prvo, treba li pojam novih elemenata ili utvrđenja koji su se pojavili ili ih je podnio podnositelj zahtjeva, iz članka 40. stavaka 2. i 3. Direktive 2013/32, razumjeti na način da se odnosi samo na elemente ili utvrđenja koji su pojavili kao novi ili da on također obuhvaća navod podnositelja zahtjeva o elementima ili utvrđenjima koji su postojali već prije pravomoćnog okončanja prethodnog postupka.
25
Taj sud pojašnjava da se u austrijskom upravnom pravu primjenjuje prvo od tih tumačenja. Slijedom toga, podnositelju zahtjeva za međunarodnu zaštitu može se, na temelju elemenata ili utvrđenja koji su postojali prije okončanja postupka povodom prethodnog zahtjeva, na temelju austrijskog prava, odobriti samo ponovno pokretanje prethodnog postupka pod uvjetom da činjenica da se tijekom tog prethodnog postupka nije pozvao na te elemente ili utvrđenja nije njegova krivnja.
26
Sud koji je uputio zahtjev smatra da bi se, s obzirom na nepreciznost teksta članka 40. Direktive 2013/32, moglo prihvatiti njegovo drugo tumačenje navedeno u točki 24. ove presude, na koje se u ovom slučaju poziva osoba XY. Kao drugo, u tom se slučaju sud koji je uputio zahtjev pita, ako ne postoje nacionalne odredbe kojima se prenosi članak 40. Direktive 2013/32 i kojima se posebno uređuje razmatranje naknadnih zahtjeva, je li ponovno otvaranje prethodnog postupka dovoljno za provedbu, osobito, članka 40. stavka 3. te direktive kojim se predviđa da se – ako se u prethodnom razmatranju iz članka 40. stavaka 2. i 3. navedene direktive zaključi da su se pojavili novi elementi ili utvrđenja ili ih je podnio podnositelj zahtjeva, koji značajno povećavaju vjerojatnost da podnositelj zahtjeva ispunjava uvjete za ovlaštenika na međunarodnu zaštitu na temelju Direktive 2011/95/EU – naknadni zahtjev dalje razmatra u skladu s poglavljem II. Direktive 2013/32.
27
Kao treće, navedeni sud – koji pretpostavlja, s jedne strane, da se novi elementi ili utvrđenja koji nisu bili istaknuti u postupku povodom prethodnog zahtjeva i koji su već postojali prije donošenja konačne odluke kojom se taj postupak okončava mogu istaknuti u prilog naknadnom zahtjevu i, s druge strane, da ponovno pokretanje navedenog postupka ne osigurava pravilno prenošenje članka 40. Direktive 2013/32 – ističe da bi, ako bi se tako protumačila, ta odredba nalagala neprimjenu članka 68. AVG‑a. Naime, tim se člankom 68. predviđa da se poštovanje pravomoćnosti protivi tomu da se podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu u okviru novog zahtjeva za zaštitu poziva na „nove” elemente ili utvrđenja koji su već postojali prilikom donošenja konačne odluke o odbijanju njegova prvog zahtjeva za zaštitu.
28
Međutim, neprimjena članka 68. AVG‑a na svaki novi zahtjev za međunarodnu zaštitu davala bi podnositeljima zahtjeva mogućnost da se u prilog svojem zahtjevu pozivaju na „nove” elemente ili utvrđenja bez ikakvog vremenskog ograničenja. Naime, članak 69. AVG‑a, kojim se ta mogućnost ograničava samo na slučaj u kojem podnositelj zahtjeva nije kriv za neisticanje tih elementa ili utvrđenja u prethodnom postupku, primjenjiv je samo na ponovno otvaranje tog postupka, a ne na takav novi zahtjev za međunarodnu zaštitu.
29
U tom kontekstu sud koji je uputio zahtjev pita se može li, unatoč činjenici da austrijsko pravo ne predviđa posebne odredbe kojima se prenosi članak 40. stavak 4. Direktive 2013/32, ta odredba ograničiti mogućnost podnositelja zahtjeva da se pozove na nove elemente ili utvrđenja u prilog naknadnom zahtjevu samo u slučaju u kojem se propust da se poziva na takve elemente ili utvrđenja u postupku povodom prethodnog zahtjeva ne može pripisati krivnji podnositelja zahtjeva. U tom pogledu dvojbe suda koji je uputio zahtjev također su povezane s okolnošću da bi potvrdan odgovor na to pitanje značio da odredba direktive koja nije prenesena ima izravan učinak na štetu osobe, pri čemu je takav izravan učinak ipak isključen kroz nacionalnu sudsku praksu i sudsku praksu Suda.
30
U tim je okolnostima Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Obuhvaća li u članku 40. stavcima 2. i 3. [Direktive 2013/32] sadržana formulacija ‚novi elementi ili utvrđenja' koji su se ‚pojavili ili ih je podnositelj zahtjeva podnio’ i takve okolnosti koje su postojale već prije pravomoćnog okončanja ranijeg postupka azila?
2.
U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, je li dostatno da se, u slučaju u kojem se pojavljuju nove činjenice ili dokazi koji u ranijem postupku bez krivnje stranca nisu mogli biti istaknuti, tražitelju azila omogući da zahtijeva ponovno pokretanje pravomoćno okončanog ranijeg postupka?
3.
U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, može li tijelo, ako tražitelj azila snosi krivnju za to da navode o novim razlozima na koje se poziva nije iznio već u ranijem postupku azila, odbiti razmatranje sadržaja naknadnog zahtjeva na temelju nacionalnog pravila kojim se utvrđuje opće važeće načelo upravnog postupka iako država članica, zbog toga što nije donijela posebna pravila, nije pravilno prenijela odredbe članka 40. stavaka 2. i 3. Direktive 2013/32, uslijed čega nije ni iskoristila člankom 40. stavkom 4. te direktive izričito danu mogućnost da se može predvidjeti iznimka od razmatranja sadržaja naknadnog zahtjeva?”
Prethodna pitanja
Prvo pitanje
31
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti želi doznati treba li članak 40. stavke 2. i 3. Direktive 2013/32 tumačiti na način da pojam „novi elementi ili utvrđenja” koji su se „pojavili ili ih je podnositelj zahtjeva podnio”, u smislu te odredbe, obuhvaća samo elemente ili utvrđenja koji su nastali nakon pravomoćnog okončanja postupka povodom prethodnog zahtjeva za međunarodnu zaštitu ili taj pojam uključuje i elemente ili utvrđenja koji su već postojali prije okončanja tog postupka, ali koje podnositelj zahtjeva nije istaknuo.
32
Kako bi se odgovorilo na to pitanje, valja podsjetiti na to da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, iz zahtjeva ujednačene primjene prava Unije i načela jednakosti proizlazi da tekst odredbe prava Unije koja radi utvrđivanja svojeg smisla i dosega ne sadržava nikakvo izričito upućivanje na pravo država članica treba u cijeloj Europskoj uniji tumačiti autonomno i ujednačeno, uzimajući u obzir ne samo tekst te odredbe nego i njezin kontekst i cilj koji se želi postići propisom o kojem je riječ (presuda od 10. lipnja 2021., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Novi elementi ili utvrđenja), C‑921/19, EU:C:2021:478, t. 28. i navedena sudska praksa).
33
Stoga, kao prvo, valja istaknuti da članak 40. stavak 2. Direktive 2013/32 određuje, kako bi se donijela odluka o dopuštenosti zahtjeva za međunarodnu zaštitu na temelju članka 33. stavka 2. točke (d) te direktive, da je naknadni zahtjev najprije predmet prethodnog razmatranja kako bi se utvrdilo jesu li se pojavili novi elementi ili utvrđenja odnosno je li ih podnositelj zahtjeva podnio, a koji se odnose na razmatranje s ciljem utvrđivanja ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete za ovlaštenika na međunarodnu zaštitu na temelju Direktive 2011/95 (presuda od 10. lipnja 2021., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Novi elementi ili utvrđenja), C‑921/19, EU:C:2021:478, t. 36.).
34
Samo ako stvarno postoje novi elementi ili utvrđenja u odnosu na prvi zahtjev za međunarodnu zaštitu, ispitivanje dopuštenosti naknadnog zahtjeva nastavlja se u skladu s člankom 40. stavkom 3. te direktive, kako bi se provjerilo povećavaju li ti novi elementi i utvrđenja značajno vjerojatnost da navedeni podnositelj zahtjeva ispunjava uvjete za ovlaštenika na taj status (presuda od 10. lipnja 2021., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Novi elementi ili utvrđenja), C‑921/19, EU:C:2021:478, t. 37.).
35
Stoga, iako tekst članka 40. Direktive 2013/32 ne pojašnjava pojam „novi elementi ili utvrđenja” kojima se može potkrijepiti naknadni zahtjev (presuda od 10. lipnja 2021., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Novi elementi ili utvrđenja), C‑921/19, EU:C:2021:478, t. 29.), taj članak 40. u stavcima 2. i 3. propisuje, međutim, da se ti novi elementi ili utvrđenja, na kojima se takav zahtjev može temeljiti, moraju „pojaviti” ili ih „podnositelj zahtjeva [mora] podnijeti”.
36
Te odredbe dakle jasno pojašnjavaju da se naknadni zahtjev može temeljiti i na novim elementima ili utvrđenjima koji su se pojavili nakon donošenja odluke o prethodnom zahtjevu i na novim elementima ili utvrđenjima koje je podnositelj zahtjeva prvi put iznio.
37
Stoga iz takvog teksta proizlazi da se element ili utvrđenje mora smatrati novim u smislu članka 40. stavaka 2. i 3. Direktive 2013/32 kada je odluka koja se odnosi na prethodni zahtjev donesena a da tijelo nadležno za odlučivanje o tom zahtjevu nije bilo obaviješteno o tom elementu ili utvrđenju. Ta odredba ne razlikuje to jesu li se elementi ili utvrđenja navedeni u prilog naknadnom zahtjevu pojavili prije ili poslije donošenja te odluke.
38
Kao drugo, to tumačenje članka 40. stavaka 2. i 3. Direktive 2013/32 potvrđeno je kontekstom u kojem se ta odredba nalazi.
39
Naime, kao što to ističe nezavisni odvjetnik u točki 44. svojeg mišljenja, članak 40. stavak 4. Direktive 2013/32 ovlašćuje države članice da predvide da će zahtjev biti dalje sadržajno razmatran samo ako određeni podnositelj zahtjeva bez svoje krivnje nije mogao utjecati na nove elemente ili utvrđenja u prethodnom postupku navedene u članku 40. stavcima 2. i 3. Iz toga slijedi da, ako države članice ne iskoriste mogućnost koju im dodjeljuje članak 40. stavak 4., ispitivanje zahtjeva nastavlja se s obzirom na to da ga se smatra dopuštenim, čak i ako je podnositelj zahtjeva u potporu naknadnom zahtjevu podnio samo elemente ili utvrđenja koje je mogao podnijeti tijekom ispitivanja ranijeg zahtjeva i koji su nužno postojali prije pravomoćnog okončanja prethodnog postupka.
40
Kao treće, to tumačenje članka 40. stavaka 2. i 3. Direktive 2013/32 također je potvrđeno ciljem te odredbe.
41
Naime, valja istaknuti da se postupkom provjere dopuštenosti naknadnog zahtjeva nastoji, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 36. Direktive 2013/32, državama članicama omogućiti da kao nedopušten odbace svaki naknadni zahtjev koji je podnesen u slučaju kada ne postoji nikakav novi element ili utvrđenje, a sve kako bi se poštovalo načelo pravomoćnosti koje se odnosi na raniju odluku (presuda od 10. lipnja 2021., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Novi elementi ili utvrđenja), C‑921/19, EU:C:2021:478, t. 49.).
42
Iz toga slijedi da se razmatranje pitanja temelji li se naknadni zahtjev na novim elementima ili utvrđenjima koja se odnose na razmatranje s ciljem utvrđivanja ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete za ovlaštenika na međunarodnu zaštitu na temelju Direktive 2011/95 treba ograničiti na provjeru postoje li u prilog tom zahtjevu elementi ili utvrđenja koja nisu bila razmotrena u okviru odluke donesene o prethodnom zahtjevu i na kojima se ta odluka koja je postala pravomoćna nije mogla temeljiti (presuda od 10. lipnja 2021., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Novi elementi ili utvrđenja), C‑921/19, EU:C:2021:478, t. 50.).
43
Svako drukčije tumačenje članka 40. stavaka 2. i 3. Direktive 2013/32 koje bi podrazumijevalo da tijelo nadležno za odlučivanje o statusu podnositelja zahtjeva mora nedopuštenim smatrati svaki naknadni zahtjev samo zato što se temelji na elementima ili utvrđenjima koje je podnositelj zahtjeva mogao iznijeti u prilog svojem prethodnom zahtjevu prekoračilo bi ono što je nužno za osiguravanje poštovanja načela pravomoćnosti i nanosilo bi štetu odgovarajućem i iscrpnom razmatranju situacije podnositelja zahtjeva.
44
S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti da članak 40. stavke 2. i 3. Direktive 2013/32 treba tumačiti na način da pojam „novi elementi ili utvrđenja” koji su se „pojavili ili ih je podnositelj zahtjeva podnio” u smislu te odredbe obuhvaća elemente ili utvrđenja koji su nastali nakon pravomoćnog okončanja postupka povodom prethodnog zahtjeva za međunarodnu zaštitu, kao i elemente ili utvrđenja koji su postojali već prije okončanja postupka, ali koje podnositelj zahtjeva nije istaknuo.
Drugo pitanje
45
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 40. stavak 3. Direktive 2013/32 tumačiti na način da se razmatranje naknadnog zahtjeva za međunarodnu zaštitu može provesti u okviru ponovnog pokretanja postupka povodom ranijeg zahtjeva ili treba pokrenuti novi postupak.
46
Kako bi se odgovorilo na ovo pitanje valja podsjetiti na to da članak 40. stavci 2. i 3. Direktive 2013/32 predviđaju obradu naknadnih zahtjeva u dvije faze. Prva faza, koja je preliminarnog karaktera, ima za cilj provjeru dopuštenosti tih zahtjeva, dok se druga faza odnosi na razmatranje njihova merituma (presuda od 10. lipnja 2021., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Novi elementi ili utvrđenja), C‑921/19, EU:C:2021:478, t. 34.).
47
Međutim, iako se člankom 40. stavcima 2. do 4. i člankom 42. stavkom 2. Direktive 2013/32 utvrđuju određena postupovna pravila koja se odnose na prvu fazu obrade naknadnih zahtjeva u vezi s njihovom dopuštenosti, tom direktivom ne utvrđuje se nikakav poseban postupovni okvir u pogledu obrade merituma navedenih zahtjeva. Naime, člankom 40. stavkom 3. navedene direktive samo se zahtijeva da se meritorno razmatranje dopuštenih naknadnih zahtjeva nastavi u skladu s poglavljem II. te direktive, kojim se predviđaju temeljna načela i jamstva koja države članice moraju poštovati u postupovnom okviru koji one utvrđuju.
48
U tim okolnostima države članice i dalje su slobodne predvidjeti postupovne odredbe kojima se uređuje obrada naknadnih zahtjeva, pod uvjetom da se, s jedne strane, poštuju pretpostavke dopuštenosti određene Direktivom 2013/32, osobito one iz njezina članka 33. stavka 2. točke (d), u vezi s člankom 40., i, s druge strane, da se obrada merituma provede u skladu s navedenim temeljnim načelima i jamstvima.
49
Na sudu koji je uputio zahtjev je da ocijeni osiguravaju li odredbe austrijskog prava koje se primjenjuju na ponovno otvaranje postupka okončanog odlukom o prethodnom zahtjevu poštovanje navedenih pretpostavaka i jesu li u skladu s navedenim temeljnim načelima i jamstvima.
50
Međutim, Sud tom sudu može dati elemente za ocjenu na temelju informacija sadržanih u spisu koji mu je podnesen.
51
U tom pogledu, osobito kad je riječ o pretpostavkama dopuštenosti, iz tog spisa proizlazi da je ponovno pokretanje upravnog postupka u austrijskom pravu uređeno člankom 69. AVG‑a i da taj članak u biti uvjetuje ispunjenjem triju pretpostavaka ponovno otvaranje tog postupka. Tako bi, kao prvo, nove činjenice ili dokazi podneseni u prilog naknadnom zahtjevu, koji se razmatraju zasebno ili u vezi s drugim rezultatima postupka, vjerojatno mogli omogućiti donošenje odluke čija bi izreka imala drukčiji sadržaj od prethodne odluke; kao drugo, na takve činjenice i dokaze, bez krivnje koja se može pripisati zainteresiranoj osobi, nije se moglo pozvati u postupku povodom prethodnog zahtjeva i, kao treće, naknadni zahtjev podnesen je u roku od dva tjedna, računajući, u biti, od trenutka kada je podnositelj zahtjeva saznao za razlog za ponovno otvaranje i, u svakom slučaju, u roku od tri godine od donošenja odluke o prethodnom zahtjevu.
52
Međutim, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 68. svojeg mišljenja, prva pretpostavka odgovara u biti pretpostavki iz članka 40. stavka 3. Direktive 2013/32, prema kojoj novi elementi ili utvrđenja „značajno povećavaju vjerojatnost da podnositelj zahtjeva ispunjava uvjete za ovlaštenika na međunarodnu zaštitu na temelju Direktive 2011/95”, dok druga pretpostavka iz članka 69. AVG‑a odgovara mogućnosti koja se daje državama članicama u članku 40. stavku 4. te direktive, u kojem se navodi da države članice mogu „utvrditi da će zahtjev biti dalje razmatran ako određeni podnositelj zahtjeva bez svoje krivnje nije mogao utjecati na okolnosti iz stavaka 2. i 3. [t]og članka u prethodnom postupku”.
53
Čini se da su prve dvije pretpostavke utvrđene člankom 69. AVG‑a stoga u skladu s pretpostavkama dopuštenosti naknadnih zahtjeva navedenih u točki 52. ove presude.
54
Kad je riječ o trećoj pretpostavci predviđenoj člankom 69., koja se odnosi na rokove za podnošenje naknadnog zahtjeva u austrijskom pravu, valja utvrditi da članak 40. Direktive 2013/32 ne predviđa takve rokove niti izričito ovlašćuje države članice da ih predvide.
55
Iz konteksta članka 40. proizlazi da okolnost da se njime državama članicama ne dopušta određivanje prekluzivnih rokova za podnošenje naknadnog zahtjeva podrazumijeva da on zabranjuje određivanje takvih rokova.
56
U tom pogledu valja istaknuti, s jedne strane, da se Direktivom 2013/32 ne utvrđuje nikakav rok u pogledu toga ostvaruje li podnositelj zahtjeva prava koja su mu dodijeljena u okviru upravnog postupka povodom zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
57
Usto, kada je zakonodavac želio državama članicama dodijeliti mogućnost određivanja rokova u kojima je podnositelj zahtjeva obvezan djelovati, to je učinio izričito, kao što to potvrđuje članak 28. te direktive.
58
S druge strane, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 75. do 78. svojeg mišljenja, iz usporedbe Direktive 2013/32 s Direktivom 2005/85, koju je prvonavedena naslijedila, osobito članka 42. Direktive 2013/32 i članka 34. Direktive 2005/85, koji se odnose na postupovna pravila primjenjiva na naknadne zahtjeve za međunarodnu zaštitu, odnosno na azil, proizlazi da zakonodavac Unije nije želio uvjetovati dopuštenost naknadnih zahtjeva za međunarodnu zaštitu poštovanjem roka za iznošenje novih elemenata ili utvrđenja. Naime, tekst članka 42. stavka 2. Direktive 2013/32 ne odgovara tekstu članka 34. stavka 2. točke (b) Direktive 2005/85, kojim se državama članicama davala mogućnost da od podnositelja zahtjeva zahtijevaju da podnese nove informacije u određenom roku koji počinje teći od trenutka kada je dobio te informacije. Ukidanje te mogućnosti u Direktivi 2013/32 podrazumijeva da države članice više ne mogu predvidjeti takav rok.
59
Osim toga, to je tumačenje potvrđeno člankom 5. Direktive 2013/32 na temelju kojeg države članice mogu odstupiti od normativnog sadržaja te direktive u pogledu postupaka za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite samo ako predvide ili zadrže povoljnije odredbe za podnositelja zahtjeva, isključujući svaku mogućnost primjene manje povoljnih pravila. To osobito vrijedi za određivanje prekluzivnih rokova na štetu podnositelja zahtjeva.
60
Stoga se člankom 42. stavkom 2. Direktive 2013/32, u vezi s člankom 33. stavkom 2. točkom (d) i člankom 40. stavcima 2. i 3. te direktive, državama članicama zabranjuje da podnošenje naknadnog zahtjeva uvjetuju poštovanjem prekluzivnih rokova.
61
S obzirom na prethodno navedeno, na drugo pitanje valja odgovoriti da članak 40. stavak 3. Direktive 2013/32 treba tumačiti na način da se razmatranje merituma naknadnog zahtjeva za međunarodnu zaštitu može provesti u okviru ponovnog pokretanja postupka povodom prethodnog zahtjeva, pod uvjetom da su pravila koja se primjenjuju na to ponovno pokretanje u skladu s poglavljem II. Direktive 2013/32 i da podnošenje tog zahtjeva nije uvjetovano poštovanjem prekluzivnih rokova.
Treće pitanje
62
Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 40. stavak 4. Direktive 2013/32 tumačiti na način da dopušta državi članici koja nije donijela posebne akte kojima se prenosi ta odredba da primjenom općih pravila nacionalnog upravnog postupka odbije razmotriti meritum naknadnog zahtjeva ako su novi elementi ili činjenice na koje se poziva u potporu tom zahtjevu postojali u postupku povodom prethodnog zahtjeva i nisu bili istaknuti u okviru tog zahtjeva krivnjom podnositelja zahtjeva.
63
Valja pojasniti da sud koji je uputio zahtjev postavlja to pitanje u slučaju da nakon razmatranja, koje on mora provesti u skladu s točkom 49. ove presude, zaključi da odredbe austrijskog prava koje se primjenjuju na ponovno otvaranje postupka povodom prethodnog zahtjeva radi razmatranja naknadnog zahtjeva ne osiguravaju poštovanje pretpostavaka dopuštenosti tog postupka ili da nisu u skladu s temeljnim načelima i jamstvima predviđenima u poglavlju II. Direktive 2013/32.
64
Naime, u takvom slučaju naknadni zahtjev osobe XY trebalo bi razmotriti u okviru novog upravnog postupka koji bi, u nedostatku ikakve mjere prenošenja članka 40. stavka 4. Direktive 2013/32 u austrijsko pravo, bio uređen člankom 68. AVG‑a. Međutim, taj članak, za razliku od članka 69. AVG‑a koji se primjenjuje na ponovno pokretanje prethodnog upravnog postupka, mogućnost pokretanja novog postupka ne uvjetuje time da podnositelj zahtjeva nije svojom krivnjom propustio istaknuti, u okviru postupka povodom prethodnog zahtjeva, elemente i utvrđenja koje ističe u prilog naknadnom zahtjevu kada su oni već postojali u tom potonjem postupku.
65
Kako bi se odgovorilo na to treće pitanje, valja istaknuti, kao što je to u biti učinio i nezavisni odvjetnik u točki 93. svojeg mišljenja, da je članak 40. stavak 4. Direktive 2013/32 fakultativna odredba, u smislu da državama članicama omogućuje da predvide da će se zahtjev dalje razmatrati samo ako određeni podnositelj zahtjeva bez svoje krivnje nije mogao u prethodnom postupku istaknuti okolnosti iz tog članka 40. stavaka 2. i 3. Stoga, s obzirom na to da učinci navedenog članka 40. stavka 4. ovise o tome da države članice donesu posebne odredbe za prenošenje, ta odredba nije bezuvjetna i stoga nema izravan učinak.
66
U svakom slučaju, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, direktiva ne može sama po sebi stvoriti obveze za pojedinca te se stoga protiv njega pred nacionalnim sudom nije moguće pozivati na direktivu kao takvu (presude od 26. veljače 1986., Marshall, 152/84, EU:C:1986:84, t. 48., i od 24. lipnja 2019., Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, t. 65.).
67
Doista, to bi bio slučaj ako bi članak 40. stavak 4. Direktive 2013/32 trebalo tumačiti na način da je dopuštenost naknadnog zahtjeva, čak i u slučaju nepostojanja ikakve nacionalne mjere za prenošenje, bila uvjetovana time da je podnositelj zahtjeva u okviru postupka povodom ranijeg zahtjeva propustio istaknuti nove elemente ili utvrđenja podnesene u prilog naknadnom zahtjevu koji su već postojali tijekom navedenog postupka i da to propuštanje nije njegova krivnja.
68
S obzirom na prethodno navedeno, na treće pitanje valja odgovoriti tako da članak 40. stavak 4. Direktive 2013/32 treba tumačiti na način da ne dopušta državi članici koja nije donijela posebne akte kojima se prenosi ta odredba da odbije, na temelju općih pravila nacionalnog upravnog postupka, razmatranje merituma naknadnog zahtjeva ako su novi elementi ili utvrđenja navedeni u potporu tom zahtjevu postojali u postupku povodom ranijeg zahtjeva i nisu bili istaknuti u okviru tog postupka krivnjom podnositelja zahtjeva.
Troškovi
69
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenoga, Sud (treće vijeće) odlučuje:
1.
Članak 40. stavke 2. i 3. Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite treba tumačiti na način da pojam „novi elementi ili utvrđenja” koji su se „pojavili ili ih je podnositelj zahtjeva podnio”, u smislu te odredbe, obuhvaća elemente ili utvrđenja koji su nastali nakon pravomoćnog okončanja postupka povodom prethodnog zahtjeva za međunarodnu zaštitu, kao i elemente ili utvrđenja koji su već postojali prije okončanja postupka, ali koje podnositelj zahtjeva nije istaknuo.
2.
Članak 40. stavak 3. Direktive 2013/32 treba tumačiti na način da se razmatranje merituma naknadnog zahtjeva za međunarodnu zaštitu može provesti u okviru ponovnog pokretanja postupka povodom prethodnog zahtjeva, pod uvjetom da su pravila koja se primjenjuju na to ponovno pokretanje u skladu s poglavljem II. Direktive 2013/32 i da podnošenje tog zahtjeva nije uvjetovano poštovanjem prekluzivnih rokova.
3.
Članak 40. stavak 4. Direktive 2013/32 treba tumačiti na način da ne dopušta državi članici koja nije donijela posebne akte kojima se prenosi ta odredba da odbije, na temelju općih pravila nacionalnog upravnog postupka, razmatranje merituma naknadnog zahtjeva ako su novi elementi ili utvrđenja navedeni u potporu tom zahtjevu postojali u postupku povodom ranijeg zahtjeva i nisu bili istaknuti u okviru tog postupka krivnjom podnositelja zahtjeva.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački