62009CC0115_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Ta predlog za predhodno odločanje, ki ga je vložilo Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (višje upravno sodišče za zvezno deželo Severno Porenje – Vestfalija, Nemčija) se nanaša na okoljevarstveno nevladno organizacijo (v nadaljevanju: okoljevarstvena NVO), ki zahteva sodni preizkus upravne odločbe, ki bo verjetno imela posledice za okolje. V postopku ne gre za skupinsko tožbo (na primer s strani organizacije, ki bi zbrala določeno število lokalnih prebivalcev, ki trdijo, da bo določen projekt na območju, na katerem živijo, nanje škodljivo vplival). Z zahtevo za sodni preizkus se izpodbija sporna upravna odločba, ki dovoljuje dejavnosti, za katere se zatrjuje, da bodo škodljivo vplivale na okolje. V tem smislu je mogoče reči, da okoljevarstvena NVO deluje v imenu okolja.
2. V skladu z nemškim pravom se mora stranka, ki želi vložiti zahtevo za sodni preizkus, sklicevati na kršitev subjektivne materialne pravice. Predložitveno sodišče prosi za razlago člena 10a Direktive 85/337/EGS (v nadaljevanju: Direktiva PVO),(2) kakor je bila spremenjena z Direktivo 2003/35/ES.(3) V tej zvezi predložitveno sodišče dejansko sprašuje, ali Direktiva PVO in Aarhuška konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju: Aarhuška konvencija) državam članicam zagotavljata ali nalagata, naj okoljevarstvenim NVO podelijo pravico do vložitve tožbe pred nacionalnimi sodišči brez dokazovanja ali zatrjevanja kršitve subjektivne materialne pravice.
Mednarodno pravo
Aarhuška konvencija
3. Evropska skupnost, posamezne države članice in 19 drugih držav je 25. junija 1998 podpisalo Aarhuško konvencijo, ki je začela veljati 30. oktobra 2001. V imenu Evropske skupnosti je bila potrjena 17. februarja 2005(4), Nemčija pa jo je ratificirala 15. januarja 2007.
4. V sedmi, osmi, trinajsti in osemnajsti uvodni izjavi Aarhuške konvencije je navedeno:
„[7.] Priznavajo […] da ima vsaka oseba pravico živeti v okolju, primernem za njeno zdravje in blaginjo, in dolžnost, da sama in skupaj z drugimi varuje in izboljšuje okolje za sedanje in prihodnje generacije,“
„[8.] Upoštevajo, da morajo imeti državljani, da bi lahko uveljavljali to pravico in izpolnjevali to dolžnost, dostop do informacij, pravico do udeležbe pri odločanju in dostop do pravnega [sodnega] varstva v okoljskih zadevah, ter se v zvezi s tem zavedajo, da državljani za uresničevanje svojih pravic morda potrebujejo pomoč,”
„[13.] Priznavajo nadalje pomen vloge, ki jo imajo posamezniki, nevladne organizacije in zasebni sektor pri varstvu okolja,”
„[18.] Se zavzemajo, da bi bili javnosti, vključno z organizacijami, dostopni učinkoviti pravosodni mehanizmi za varstvo njihovih legitimnih interesov in za izvajanje zakonov,”
5. Člen 2(5) opredeljuje „vključeno javnost” kot „“javnost, ki jo okoljsko odločanje prizadene ali bi jo lahko prizadelo ali ima interes pri okoljskem odločanju; šteje se, da imajo interes nevladne organizacije, ki spodbujajo varstvo okolja in izpolnjujejo vse zahteve, ki jih določa notranja zakonodaja.”
6. Člen 9 vsebuje določbe o dostopu do sodnega varstva za posameznike in nevladne organizacije in pravila glede sodnih postopkov. Zlasti člen 9(2) določa:
„2. Pogodbenica v okviru svoje notranje zakonodaje zagotovi, da imajo člani vključene javnosti,
(a) ki imajo zadosten interes oziroma,
(b) ki trdijo, da je bila kršena njihova pravica,[(5) ] če se to zahteva kot pogoj po upravnem postopkovnem pravu pogodbenice,
dostop do revizijskega postopka pred sodiščem in/ali drugim neodvisnim in nepristranskim telesom, določenim z zakonom, da izpodbijajo stvarno in postopkovno zakonitost katere koli odločitve, dejanja ali opustitve na podlagi določb 6. člena, in kadar je to predvideno po notranjem pravu in brez vpliva na tretji odstavek tega člena, tudi drugih ustreznih določb te konvencije.
Kaj sta zadosten interes in kršitev pravice, se določi v skladu z zahtevami notranjega prava in skladno s ciljem te konvencije, da se s to konvencijo daje vključeni javnosti širok dostop do sodnega varstva. V ta namen se za pododstavek a) tega odstavka šteje za zadosten tudi interes vsake nevladne organizacije, ki izpolnjuje zahteve iz petega odstavka 2. člena. Za take organizacije se tudi šteje, da imajo pravice, ki se kršijo v smislu pododstavka b) tega odstavka.
Določbe tega drugega odstavka ne izključujejo možnosti predhodnega revizijskega postopka pred upravnim organom in ne vplivajo na zahtevo, da je treba izčrpati vse upravne revizijske postopke, preden se zateče k sodnim revizijskim postopkom, če je taka zahteva predvidena po notranjem pravu.”
Pravo Evropske unije
Direktiva PVO, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2003/35
7. Aarhuška konvencija je bila v pravni red Skupnosti vključena z (med drugim) Direktivo 2003/35. Ta direktiva je spremenila dve okoljski direktivi – Direktivo PVO in Direktivo CPNO(6) – da se „zagotov(i) popolna skladnost z določbami Aarhuške konvencije, zlasti […] člena 9(2) […] direktiv”(7) .
8. Uvodni izjavi 3 in 4 Direktive 2003/35 se nanašata na sodelovanje javnosti. V uvodni izjavi 4 se izrecno obravnava vloga okoljevarstvenih NVO:
„(3) Učinkovito sodelovanje javnosti pri sprejemanju odločitev omogoča, da javnost izrazi, nosilec odločitev pa se zaveda mnenj in skrbi, ki so v zvezi s temi odločitvami, ter tako poveča odgovornost in transparentnost procesa odločanja in prispeva k zavesti javnosti o okoljskih vprašanjih in podpori sprejetim odločitvam.
(4) Sodelovanje, ki vključuje tudi sodelovanje združenj, organizacij in skupin, zlasti nevladnih organizacij, ki spodbujajo varovanje okolja, je treba podpreti, vključno med drugim s spodbujanjem izobraževanja javnosti v zvezi z varstvom okolja.“
9. Člen 1(2) Direktive PVO, kakor je bil spremenjen z Direktivo 2003/35, se izraža v členu 2(5) Aarhuške konvencije, saj je v njem opredeljena „zadevna javnost” kot „javnost, na katero vpliva ali bi verjetno vplivali postopki okoljskega odločanja ali ima interes pri takih postopkih iz člena 2(2); v tej opredelitvi se štejejo nevladne organizacije, ki podpirajo varstvo okolja in izpolnjujejo katere koli pogoje nacionalne zakonodaje, da imajo interes“(8) .
10. Direktiva 2003/35 je v Direktivo PVO dodala tudi nov člen – člen 10a. Ta člen vsebuje določbe, ki urejajo dostop do sodnega varstva. Določa to:
„Države članice v skladu z ustrezno nacionalno zakonodajo zagotovijo članom zadevne javnosti:
(a) ki imajo zadosten interes ali drugače,
(b) ki uveljavljajo kršeno pravico, kadar jo upravno postopkovno pravo države članice zahteva kot predpogoj,
dostop do revizije postopka pred sodiščem ali pa pred drugim neodvisnim in nepristranskim organom, ki ga je vzpostavil zakon, da izpodbijajo materialno in postopkovno zakonitost odločitev, dejanj ali opustitev ob upoštevanju določb te direktive o sodelovanju javnosti.
Države članice določijo, na kateri stopnji se lahko izpodbijajo odločitve, dejanja ali opustitve.
Kaj pomeni zadosten interes in kršitev pravice, določijo države članice skladno s ciljem omogočiti prizadeti javnosti dostop do sodnega varstva. S tem ciljem se interes katere koli nevladne organizacije, ki izpolnjuje zahteve iz člena 1(2), šteje za zadosten za namen pododstavka (a) tega člena. Za take organizacije se šteje, da imajo lahko kršene pravice za namen pododstavka (b) tega člena.
Določbe tega člena ne izključujejo možnosti postopka predhodne revizije upravnega organa in ne vplivajo na zahtevo izčrpanja upravnih revizijskih postopkov pred prizivom k sodnim revizijskim postopkom, kjer taka zahteva obstaja po nacionalnem pravu.
Vsak tak postopek mora biti pošten, nepristranski, pravočasen in ne nedopustno drag.
Da bi povečali učinkovitost določb tega člena, države članice zagotovijo, da so praktični podatki dostopni javnosti ob dostopu do upravnih in sodnih revizijskih postopkov.“
Nacionalno pravo
11. Člen 19(4) Grundgesetz (ustave) določa, da „[č]e javni organ krši pravice posameznika, ima ta dostop do sodnega varstva […]“
12. Člen 42 Verwaltungsgerichtsordnung (zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju: VwGO) določa:
„1. S tožbo se lahko zahteva odprava upravnega akta (izpodbojna tožba) oziroma izdaja upravnega akta pri zavrnitvi ali molku organa (tožba za izpolnitev).
2. Če zakon ne določa drugače, je tožba dopustna le, če tožeča stranka zatrjuje, da so z upravnim aktom ali zavrnitvijo ali zaradi molka organa prizadete njene pravice.”
13. Člen 113(1), prvi stavek, WvGO določa, da „[č]e je upravni akt nezakonit in so s tem prizadete pravice tožnika, sodišče odpravi upravni akt, po potrebi skupaj s pritožbeno odločbo.“
14. Člen 1(1) Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG (zakon o dopolnilnih predpisih glede pravnih sredstev v okoljskih zadevah v skladu z Direktivo 2003/35/ES, znan tudi kot Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, v nadaljevanju: UmwRG) med drugim določa:
„(1) Ta zakon se uporablja za pravna sredstva zoper
1. odločbe v smislu člena 2(3) Gesetz über die Umweltverträglickeitsprüfung [zakon o presoji vplivov na okolje, v nadaljevanju: UVPG] o dopustnosti projekta, za katere v skladu z
a) [UVPG],
[…]
lahko obstaja obveznost izvedbe presoje vplivov na okolje.“
15. Člen 2(1) UmwRG določa zlasti:
„Domače ali tuje združenje, ki je priznano v skladu s členom 3, lahko vlaga pravna sredstva v skladu z [VwGO] zoper odločbe iz člena 1(1), prvi stavek, ali zoper molk upravnega organa, ne da bi uveljavljalo kršitev svojih pravic, če to združenje
1. trdi, da odločba v skladu s členom 1(1), prvi stavek, oziroma molk upravnega organa nasprotujeta predpisom o varstvu okolja, ki podeljujejo pravice posameznikom in so lahko pomembni za odločbo.“
16. Člen 2(5) UmwRG določa:
„Pravno sredstvo iz odstavka 1 je utemeljeno,
1. če odločba v skladu s členom 1(1), prvi stavek, oziroma molk upravnega organa pomeni kršitev predpisov o varstvu okolja, ki podeljujejo pravice posameznikom in so pomembni za odločbo ter se kršitev nanaša na interese varstva okolja, ki spadajo v skladu s statutom združenja med cilje, ki jim sledi.“
17. Člen 2(1), prvi stavek, UVPG določa:
„Presoja vplivov na okolje je sestavni del upravnega postopka, ki se izvede za ugotovitev dopustnosti projekta […]“
18. Člen 2(3) UVPG določa zlasti:
„Odločbe v smislu odstavka 1, prvi stavek, so
1. […] dovoljenja, sklepi o sprejetju načrta in druge odločbe organov o dopustnosti projektov, izdane v upravnem postopku […]“
19. Člen 61(1) in (2) Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (zakon o varstvu narave in ohranjanju krajine, znan tudi kot Bundesnaturschutzgesetz) določa:
„(1) Priznano združenje […] lahko, ne da bi bile kršene njegove pravice, vlaga pravna sredstva v skladu z [VwGO] zoper:
1. izvzetja iz prepovedi in zapovedi za varstvo naravovarstvenih območij, narodnih parkov in ostalih varstvenih območjih v okviru člena 33(2) in
2. sklepe o sprejetju načrtov za projekte, ki so povezani s posegi v naravo in krajino, in odobritve teh načrtov, če je predvidena udeležba javnosti
[…]
(2) Pravna sredstva iz odstavka 1 so dopustna, če:
1. združenje navaja, da sprejetje upravnega akta iz odstavka 1, prvi stavek, nasprotuje določbam tega zakona, predpisom, ki so bili sprejeti ali pa še veljajo na podlagi tega zakona ali v okviru tega zakona, ali drugim predpisom, ki jih je treba upoštevati pri sprejetju upravnega akta ter katerih namen je tudi varstvo narave in ohranjanje krajine;
2. se posega na področje dejavnosti združenja, ki je določeno v statutu in zaradi katerega je to priznano;
[…]“
Dejansko stanje, postopek in vprašanja za predhodno odločanje
20. Trianel Kohlekraftwerk Lünen (v nadaljevanju: Trianel, intervenientka v postopku pred predložitvenim sodiščem) namerava izgraditi in upravljati elektrarno na premog v kraju Lünen, Severno Porenje - Vestfalija. Za projekt je treba izvesti presojo vplivov na okolje.
21. V oddaljenosti 8 km od lokacije projekta je pet območij, ki so v skladu z nacionalnim pravom ohranitvena območja.
22. Bezirksregierung Arnsberg (območna uprava v Arnsbergu) je 6. maja 2008 družbi Trianel izdala predhodno odločbo in delno dovoljenje za projekt. S predhodno odločbo je bilo ugotovljeno, da ni pravnih zadržkov glede lokacije projekta.
23. Okoljevarstvena NVO, imenovana Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen e.V. (zveza za varstvo okolja in narave Nemčije, podružnica v Severnem Porenju - Vestfaliji (v nadaljevanju: BUND)), je 16. junija 2008 sprožila postopek zoper območno upravo v Arnsbergu, v katerem zahteva izdajo sklepa o razveljavitvi predhodne odločbe in dovoljenja. BUND je združenje, ki je priznano po členu 3 UmwRG (določba, ki opredeljuje „zahteve nacionalnega prava“, ki jih morajo izpolnjevati okoljevarstvene NVO v smislu člena 1(2) Direktive PVO).
24. BUND se sklicuje na procesne in materialne napake v predhodni odločbi in dovoljenju in zatrjuje, da projekt krši varstvena in preventivna načela pravne ureditve varstva pred onesnaževanjem ter pravne ureditve vodovarstvenih in naravovarstvenih zahtev.
25. Sodišče je zavzelo stališče, da BUND ni upravičeno vložiti tožbe, ker ni zatrjevalo kršitve subjektivne materialne pravice, kot se to zahteva po nemškem pravu za pridobitev procesnega upravičenja. Vendar se sodišče sprašuje, ali je nemška zahteva, da mora okoljevarstvena NVO uveljavljati kršitev pravice v tem smislu, v skladu s pravom Evropske unije, predvsem s členom 10a Direktive PVO.
26. Sodišče je tako prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali člen 10a [Direktive PVO], kakor je bila spremenjena z [Direktivo 2003/35], zahteva, da morajo imeti nevladne organizacije, ki želijo vložiti tožbo pri sodišču neke države članice, v katere upravnem procesnem pravu se zahteva, da tožnik zatrjuje kršitev pravice, možnost, da zatrjujejo kršitev katerega koli upoštevnega okoljskega predpisa glede odobritve projekta, vključno s predpisi, ki služijo samo interesom skupnosti in niso vsaj deloma namenjeni tudi varstvu pravnih interesov posameznikov?
2. Če na prvo vprašanje ni mogoče odgovoriti brezpogojno pritrdilno:
Ali člen 10a [Direktive PVO], kakor je bila spremenjena z [Direktivo 2003/35], zahteva, da morajo imeti nevladne organizacije, ki želijo vložiti tožbo pri sodišču neke države članice, v katere upravnem procesnem pravu se zahteva, da tožnik zatrjuje kršitev pravice, možnost, da uveljavljajo kršitev takih upoštevnih okoljskih predpisov za odobritev projekta, ki imajo neposredno podlago v pravu Skupnosti ali prenašajo okoljske predpise Skupnosti v nacionalno pravo, torej tudi takih predpisov, ki služijo samo interesom skupnosti in niso vsaj deloma namenjeni tudi varstvu pravnih interesov posameznikov?
(a) Če je odgovor na drugo vprašanje načeloma pritrdilen:
Ali morajo okoljski predpisi Skupnosti izpolnjevati določene vsebinske zahteve, da so lahko pravna podlaga za tožbo?
(b) Če je odgovor na točko (a) drugega vprašanja pritrdilen:
Za kakšne vsebinske zahteve gre (na primer neposredni učinek, namen varstva, cilj predpisov)?
3. Če je odgovor na prvo ali drugo vprašanje pritrdilen:
Ali imajo nevladne organizacije neposredno na podlagi [navedene] direktive pravico dostopa do sodnega varstva, ki presega tisto iz nacionalnega prava?“
27. Pisna stališča so podali BUND, Bezirksregierung Arnsberg, družba Trianel, nemška, grška in italijanska vlada ter Komisija. BUND, družba Trianel, nemška vlada in Komisija so podali ustna stališča na obravnavi 10. junija 2010.
Uvodne ugotovitve
Tožba proti Nemčiji
28. Komisija navaja, da proti Nemčiji poteka postopek pred odborom za spoštovanje Aarhuške konvencije, ki se v bistvu nanaša na enako vprašanje, kot je to, ki je sporno v predmetni zadevi.(9) Vendar je bil postopek prekinjen do odločitve o predmetnem predlogu za sprejetje predhodne odločbe. Tako menim, da tega v nadaljevanju ni treba upoštevati.
Pravni položaj v Nemčiji
29. Pisna stališča nemške vlade so bila koristna za razjasnitev problema iz predložitvene odločbe. Splošno pravilo, ki v Nemčiji velja glede dopustnosti v upravnih postopkih je opredeljeno v členu 42(2) VwGO. Učinek te določbe, kot jo razumem, je, da so tožbe za preizkus upravnih aktov dopustne le, če (a) temeljijo na pravni določbi, ki je namenjena varstvu subjektivnih pravic, in (b) posameznik kot tožeča stranka spada na področje njenega varstva.
30. Nemška vlada navaja, da je pravica do vložitve tožbe za sodni preizkus „pravica, ki ščiti posameznike“, kot je zagotovljena s členom 19(4) Grundgesetz. Med takim postopkom lahko sodišče presodi dejstva po uradni dolžnosti; preuči, ali so bili podani vsi elementi dejanskega stanja, ki so potrebni za odločitev; presodi zakonitost odločitve (na primer, s presojo, ali je bilo kršeno katero od načel, kot je načelo sorazmernosti) in preveri, ali odločba ni bila sprejeta ultra vires . Sodišče lahko izvršuje svoje pristojnosti do sodnega preizkusa tudi, kadar imajo upravni organi diskrecijsko pravico. Nemška vlada zatrjuje, da ta postopek pomeni posebej poglobljeno sodno presojo.(10)
31. Vendar nemška vlada dalje navaja, da so sredstva, ki jih imajo na voljo nemška sodišča, omejena. Pogoj, da je dostop do sodnega varstva običajno omejen na tiste osebe, katerih pravice so neposredno kršene z odločbo, je tako dejanska posledica visoke stopnje sodne presoje, ki se zahteva za učinkovito sodno varstvo. Razširitev kroga vlagateljev, ki bi lahko vložili tožbo pri sodišču, bi „preobremenilo sistem“. To bi nato zmanjšalo učinkovitost, s katero bi nemška sodišča lahko varovala pravice potencialnih vlagateljev. Rezultat bi bil zmanjšanje sodnega varstva posameznikov, katerih subjektivne pravice so kršene, kot posledica razširjenega dostopa za širši krog vlagateljev.
32. Nemška vlada navaja tudi, da so, ko je vložena tožba za sodni preizkus, prekinjeni upravni postopki, povezani z njo. Povečanje števila vloženih tožb pri sodiščih bi tako precej upočasnilo upravne postopke.
33. Nemška vlada poudarja tudi, da čeprav je splošno pravilo, da mora vlagatelj „zatrjevati kršitev“ subjektivne pravice, člen 2(1), točka 1, UmwRG določa izjemo v korist priznanih okoljevarstvenih NVO. Te lahko zahtevajo sodni preizkus, če določbe, za katere trdijo, da so bile kršene, podeljujejo pravice posameznikom. Ta izjema tako postavlja okoljevarstvene NVO v ugodnejši položaj kot posamične vlagatelje.
34. Zdi se, da ni sporno, da v Nemčiji okolje ni varovano kot izraz posameznikovega interesa, temveč kot splošni javni interes.(11) Tako in po splošnem pravilu pravni predpisi, ki so namenjeni varstvu okolja, ne podeljujejo nujno tudi pravice posameznikom.
35. V praksi tako okoljevarstvene NVO ne morejo zahtevati in nemška sodišča ne morejo opraviti preizkusa upravnega akta na podlagi tega, da krši določbo, ki varuje okolje. Ukrepajo lahko le, ko se lahko sklicujejo na subjektivno materialno pravico, ki je ali grozi, da bo kršena.
36. Ob upoštevanju navedenih okoliščin bom preučila prvo vprašanje.
Prvo vprašanje
37. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem sprašuje, ali člen 10a Direktive PVO državam članicam nalaga, naj dovolijo okoljevarstvenim NVO, da zahtevajo sodni preizkus zato, ker je bila kršena okoljska določba, ki je pomembna za odobritev projekta, vključno z določbo, ki je namenjena zasledovanju interesov splošne javnosti in ne varovanju pravnih interesov posameznikov.
38. Ali je v besedilu Direktive PVO podana podlaga za razmišljanje, da je mogoče dostop do sodnega varstva vezati na obstoj subjektivne materialne pravice?
39. Komisija poudarja povezavo, ki jo uvaja Direktiva PVO med varstvom okolja in varstvom pravic posameznikov do zdravja. Vendar je, po mojem mnenju, treba to povezavo razumeti na splošno. Procesno upravičenje za izpodbijanje domnevno napačne uporabe posamezne določbe okoljske zakonodaje ne bi smelo biti odvisno od izkazovanja določene ali posebne povezave z zdravjem ljudi.(12)
40. Prvič, člen 10a Direktive PVO ne določa, da je taka povezava potrebna. Drugič, člen 191 PDEU(13) in Direktiva 2003/35 imata varstvo okolja za cilj kot tak, ločen od varovanja zdravja ljudi.(14) Glede na te razloge bi razumevanje zakonodajnih določb, ki so namenjene varstvu okolja, kot da so neločljivo povezane z zdravjem ljudi, po mojem mnenju po nepotrebnem in nedovoljeno omejilo obseg teh določb.
41. Nemška vlada zatrjuje, da člen 10a Direktive PVO ne nalaga državam članicam, naj spremenijo svoje nacionalne sisteme tako, da dovolijo actio popularis, s katero ima vsaka stranka neomejeno pravico do izpodbijanja upravnih odločb iz okoljskih razlogov. To drži. Vendar je ključno vprašanje tega postopka, ali je v skladu z Direktivo PVO, če država članica ohranja postopkovna pravila glede procesnega upravičenja, ki ima za posledico, da nobena stranka
ne more vložiti tožbe na podlagi kršitve zakonodaje, ki varuje le okolje.
42. Določba Aarhuške konvencije o actio popularis je člen 9(3), ki še ni postal sestavni del prava EU.(15) Zato v pravu EU še ni obveznosti, da država članica dovoli actio popularis .
43. Namen člena 10a, kot je dodan v Direktivo PVO s členom 3(7) Direktive 2003/35, je bil prenos člena 9(2) Aarhuške konvencije v pravo EU. V nasprotju s členom 9(3) ta določba nalaga le, da države članice določenim članom „zadevne javnosti“ zagotovijo dostop do postopka za izpodbijanje zakonitosti upravnih odločb, dejanj ali opustitev. Ta zahteva je ustrezno ponovljena v členu 10a Direktive PVO.
44. Prvi odstavek člena 10a nalaga državam članicam, naj zagotovijo procesno upravičenje (a) subjektom, ki imajo zadosten interes, ali (b) tistim, ki „uveljavljajo kršeno pravico“. Alternativna določitev je potrebna zaradi upoštevanja različnih testov glede procesnega upravičenja do vložitve tožbe v različnih pravnih sistemih držav podpisnic Aarhuške konvencije.(16)
45. Tretji odstavek člena 10a določa, da države članice določijo, kaj pomeni „zadosten interes“ in „kršitev pravice“, skladno s ciljem omogočiti prizadeti javnosti širok dostop do sodnega varstva. Nato določa, da se s tem ciljem interes okoljevarstvenih NVO(17) šteje za zadosten za namen merila (a) in da imajo pravice, ki so lahko kršene, za namen merila (b).
46. V tem je jedro problema. Za katero vrsto „pravice“ lahko okoljevarstvena NVO uveljavlja, da je kršena? In posledično, ali člen 10a državam članicam dovoljuje, da omejijo pravice, na kršitev katerih se je mogoče sklicevati, na podkategorijo pravic (to je na subjektivne materialne pravice)?
47. Nemška vlada zatrjuje, da ji tretji odstavek člena 10a Direktive PVO dopušča, da natančneje določi, da se lahko NVO kot vlagateljica, tako kot posameznik, sklicuje samo na določbe, ki varujejo pravne interese posameznikov. Ta določba preprosto določa, da je treba za okoljevarstvene NVO šteti, da imajo enake pravice, kot jih imajo posamezniki (čeprav jih v resnici nimajo in ne morejo imeti). Tako okoljevarstvene NVO izenači s posamezniki, ne da bi spremenila naravo pravic, na katere se morajo sklicevati okoljevarstvene NVO za pridobitev procesnega upravičenja, ali omejila pristojnosti držav članic, da omejijo vrste pravic, na katere se je mogoče sklicevati v zahtevi za sodni nadzor. Ker se okoljevarstvene NVO lahko sklicujejo na določbe, ki varujejo pravice tretjih oseb, namesto njihovih lastnih pravic, okoljevarstvene NVO uživajo širšo pravico dostopa do sodnega varstva kot posamezniki.
48. Komisija je sprejela stališče, da člen 10a določa le, da mora biti okoljevarstvenim NVO omogočeno, da vložijo tožbe na podlagi kršene pravice. Obstoj te pravice, zatrjuje, je stvar nacionalnega prava, čeprav je treba ustrezno upoštevati potrebo po širokem dostopu do sodnega varstva.
49. Na zunaj se zdi, da je člen 10a („uveljavljajo kršeno pravico“) bolj ali manj nevtralen. Ne določa, da mora biti pravica določene vrste. Niti ne določa, da za pridobitev pravice do vložitve tožbe zadošča določena vrsta ali vse vrste pravic. Niti ne vsebuje besedila, ki opredeljuje vrsto oziroma vrste pravic, za katere lahko država članica dovoli, da se vlagatelj nanje sklicuje.
50. V zadevi Djurgården(18) sem zagovarjala stališče, da daje člen 10a Direktive PVO okoljevarstvenim NVO, ki izpolnjujejo pogoje iz člena 1(2) te Direktive, avtomatično procesno upravičenje pred nacionalnimi sodišči.(19)
51. Kot sem predlagala v navedenih sklepnih predlogih,(20) imajo posebna vloga in s tem povezane pravice, ki so okoljevarstvenim NVO priznane z Aarhuško konvencijo in Direktivo PVO, za posledico posebno močan in učinkovit mehanizem za preprečevanje okoljske škode. Okoljevarstvena NVO izraža skupinske interese in ima lahko specializirano znanje, ki ga posameznik nima. Če ena tožba, ki jo vloži nevladna okoljevarstvena organizacija, nadomesti naval enakovrednih tožb, ki bi jih sicer vložili posamezniki, lahko to poenostavi spor, zmanjša število zahtevkov pred sodišči in poveča učinkovitost uporabe omejenih sredstev pravosodja, ki so namenjena za pravosodje in varstvo pravic.
52. Pomembna vloga, ki je dana okoljevarstvenim NVO, zagotavlja tudi protiutež odločitvi o zavrnitvi uvedbe obvezne actio popularis
v okoljskih zadevah. Poleg tega vključitev okoljevarstvenih NVO v upravno in sodno fazo sprejemanja odločitev okrepi kakovost in zakonitost odločitev, ki jih sprejmejo javni organi, in izboljša učinkovitost postopkov, ki so namenjeni preprečevanju okoljske škode.(21)
53. Menim, da je še pomembneje, da je okoljevarstveni NVO dovoljeno, da izpodbija upravno odločbo v korist projekta, če kot se zdi, da je primer v Nemčiji, lahko ustrezno zavrnilno
odločbo vedno izpodbijajo vodje projekta, ki lahko (po definiciji) uveljavljajo kršitev svoje subjektivne materialne pravice.
54. V zadevi Djurgården sem navedla, da ima vsaka okoljevarstvena NVO (v okviru opredelitve v nacionalnem pravu v skladu s členom 1(2) Direktive PVO) samodejno pravico dostopa do sodnega varstva, zlasti ker člen 10a izrecno določa, da se za tako nevladno organizacijo šteje, da ima „lahko kršene pravice“ ali „interes“, ki šteje za „zadosten“. To po mojem mnenju jasno kaže, da imajo okoljevarstvene NVO edinstven privilegiran položaj.
55. Navedla sem tudi, da menim, da dejstvo, da je pravica dostopa do sodnega varstva podeljena „v skladu z ustrezno nacionalno zakonodajo“, ne pomeni, da imajo države članice dodaten manevrski prostor pri prenašanju te določbe v nacionalno pravo. Izraz služi le poudarku, da se določbe o dostopu do sodnega varstva uporabljajo v okviru procesnih pravil vsake države članice.(22)
56. V sodbi je Sodišče odločilo o zadevi na nekoliko ožji podlagi.
57. Vprašanje, ki je bilo predloženo v zadevi Djurgården, se ni neposredno nanašalo na vprašanje, ali država članica lahko omeji vrste pravic, na katere se lahko sklicuje okoljevarstvena NVO. Mogoče zaradi tega jezik Sodišča ni popolnoma jasen v točki, ki je trenutno sporna. Tako je Sodišče navedlo, da „morajo imeti osebe, ki spadajo v zadevno javnost in imajo ali zadosten pravni interes, ali če nacionalna zakonodaja določa, trdijo, da eno izmed ravnanj iz Direktive 85/337 krši njihove pravice, pravico do revizije postopka“ (točka 34) in da „morajo tisti […] katerih pravice bi lahko [tak projekt] kršil, med katere spadajo tudi združenja za varstvo okolja, imeti možnost vložiti tožbo pri pristojnem sodišču“ (točka 45). V točki 44 je ugotovilo, da „je treba tiste [nevladne] organizacije, ki ‚izpolnjujejo [vse] pogoje nacionalne zakonodaje‘, obravnavati – glede na primer – kot da imajo ali ‚zadosten interes‘ ali katero od pravic, ki bi jih dejavnost, ki spada na področje uporabe te direktive, lahko kršila“ in pozneje, da „morajo imeti člani zadevne javnosti, ki imajo zadosten interes za nasprotovanje dejavnosti ali za pravice, ki jih dejavnost lahko vnaprej določa, možnost izpodbijati odločitev, ki dejavnost dovoljuje“ (točka 48).
58. Predmetna zadeva je ustrezna priložnost za Sodišče, da obravnava negotovost, ki je ostala po sodbi Djurgården.
59. Člen 10a Direktive PVO določa, da „države članice […] zagotovijo članom zadevne javnosti […] ki uveljavljajo kršeno pravico, kadar jo upravno postopkovno pravo države članice zahteva kot predpogoj dostop do revizije postopka pred sodiščem […]“
60. V primeru posameznika to predvideva zatrjevanje, da je bila z določenim projektom kršena ali ogrožena pravica, ki jo uživa.
61. Vendar če bi enak standard uporabili za okoljevarstvene NVO, bi jih to ali postavilo v popolnoma enak položaj kot posameznike (le če so prizadete njihove pravice) ali pa bi jim le omogočilo, da vstopijo v postopek v imenu posameznikov (če je njihovo procesno upravičenje odvisno od kršitve ali ogroženosti subjektivne pravice, ki jo uživajo drugi). Vendar menim, da je bil namen, da bi okoljevarstvene NVO uživale širše procesno upravičenje, kot je to.
62. Pravilna razlaga člena 10a postane jasnejša, če upoštevamo njegov tretji odstavek.
63. Ta člen se uporablja enako za okoljevarstvene NVO v sistemih, v katerih je procesno upravičenje priznano na podlagi merila (a) iz prvega odstavka, in za tiste, v katerih je upravičenje priznano na podlagi merila (b).
64. Ne deluje tako, da podeljuje kakršno koli pravico ali interes takim nevladnim organizacijam, temveč tako, da če te izpolnjujejo vse upoštevne zahteve po nacionalnem pravu, šteje, da nujno izpolnjujejo zahtevo glede zadostnega interesa ali pravic, ki so lahko kršene, odvisno od primera.
65. Tako se glede merila (a) šteje, da imajo vse okoljevarstvene NVO zadosten interes za dostop do revizije postopka pred sodiščem ali pred drugim neodvisnim in nepristranskim organom. Nič jim ni treba storiti, da dokažejo, da imajo tak interes, temveč so obravnavane, kot da so ga dokazale. Tako imajo procesno upravičenje za izpodbijanje materialne ali postopkovne zakonitosti odločitev, dejanj ali opustitev, ki spadajo na področje uporabe Direktive PVO.
66. Zagotovo mora biti enako, kadar gre za merilo (b). Okoljevarstvena NVO mora imeti enak, neomejen dostop do revizijskega postopka ne glede na to, katero merilo uporabi država članica. Če ne bi bilo tako, bi države članice, ki uporabljajo merilo (b), imele več manevrskega prostora za zavrnitev procesnega upravičenja okoljevarstvenim NVO kot tiste, ki uporabljajo merilo (a), kar bi povzročilo velike razlike v dostopu do sodnega varstva med državami članicami. Učinkovitost Direktive PVO kot instrumenta za zagotavljanje ustrezne presoje projektov, ki imajo lahko pomemben vpliv na okolje, bi bila spodkopana in razlike bi lahko imele pomemben vpliv na izbiro lokacije projektov, zlasti na obmejnih področjih.
67. Po mojem mnenju je torej pravilna razlaga, da v državi članici, ki uporablja merilo (b) iz prvega odstavka člena 10a, tretji odstavek tega člena pomeni, da mora država članica zagotoviti, da okoljevarstvene NVO lahko
„uveljavljajo kršeno pravico“, in torej, da mora nacionalni sistem priznati, da imajo „pravico“, ki je lahko kršena, tudi če je ta pravica fiktivna v nacionalnem pravnem sistemu, ki bi sicer priznaval le kršitev subjektivne materialne pravice.
68. Iz tega izhaja, da nacionalna določba, v skladu s katero mora okoljevarstvena NVO, ki želi izpodbijati odločitev, za katero je podana verjetnost, da bo imela vpliv na okolje, uveljavljati kršitev subjektivne materialne pravice, da bi imela procesno upravičenje, ni v skladu s členom 10a Direktive PVO.
69. Lahko bi ugovarjali, da prvi stavek tretjega odstavka člena 10a dovoljuje državam članicam, da določijo, kaj „predstavlja zadosten interes in kršitev pravice“ skladno z zahtevami nacionalnega prava. Ali to ne daje državam članicam izrecnega dovoljenja, da uporabijo svoje opredelitve?
70. Po mojem mnenju velja za njihovo možnost, da to storijo (prav tako izrecna) pomembna omejitev. Isti stavek jasno določa, da mora biti ta določitev države članice „skladn[a] s ciljem omogočiti prizadeti javnosti [širok] dostop do sodišč [sodnega varstva]“. Cilj zagotavljanja „širokega dostopa“ do sodnega varstva določa okvire, znotraj katerih lahko države članice izvršujejo zakonodajno diskrecijo.
71. Razširitev dostopa do sodnega varstva je eden od izrecnih ciljev Aarhuške konvencije. Zlasti njena uvodna izjava 18 določa, da „bi [morali] bi[t]i javnosti, vključno z organizacijami, dostopni učinkoviti pravosodni mehanizmi za varstvo njihovih legitimnih interesov in za izvajanje zakonov”. V Direktivi 2003/35 je v uvodni izjavi 3 omenjena „poveča(na) odgovornost […] procesa odločanja“ in je navedeno, da „[s]odelovanje, ki vključuje sodelovanje združenj, organizacij in skupin, zlasti nevladnih organizacij, ki spodbujajo varovanje okolja, je treba podpreti“ (uvodna izjava 4).
72. Poleg tega, če bi imela nemška vlada prav, bi bilo to, ali ima okoljevarstvena NVO procesno upravičenje, delno odvisno od srečnega naključja. Predstavljajmo si dve jezeri, precej podobni v rastlinstvu in živalstvu. Prvo je v divjini, v oddaljenem kotičku obsežnega zemljišča, ki je pod splošnim nadzorom lokalne oblasti (ki bo obravnavala tudi vse zahteve za načrtovanje). Nihče ne živi v bližini. Drugo jezero je v bližini nekaj hiš. Ob upoštevanju razlage nemške vlade bi okoljevarstvena NVO imela procesno upravičenje za izpodbijanje odločbe, s katero bi bil dovoljen gradbeni projekt na meji drugega jezera (če bi zatrjevala, da so ali bi lahko bile kršene pravice gospodinjstev), ne pa tudi prvega. To zagotovo ne more biti namen Direktive PVO. Dostop do sodnega varstva ne more biti odvisen od zunanjih dejavnikov, kot je natančna lega projekta, za katerega se nevladna okoljevarstvena organizacija boji, da lahko povzroči škodo okolju.
Učinkovitost
73. Družba Trianel v stališčih navaja, da „širok“ dostop ni enak kot „neomejen“ dostop, in zatrjuje, da okoljevarstvena NVO ne bi smela imeti avtomatičnega procesnega upravičenja na podlagi člena 10a Direktive PVO. Nemška vlada enako zatrjuje, da pravo EU ne nalaga neomejenega dostopa do sodnega varstva za okoljevarstvene NVO. Komisija priznava, da Aarhuška konvencija ne omogoča okoljevarstvenim NVO, da obidejo merila dopustnosti, določena z nacionalnim pravom: čeprav okoljevarstvena NVO lahko uveljavlja kršitev pravice, mora taka pravica najprej obstajati, da bi lahko bila kršena. Vendar se Komisija v nadaljevanju sklicuje na načelo učinkovitosti, ko ugotavlja, da je treba pojem „kršitve pravice“ razlagati široko.
74. Za primer, da Sodišče ne bi bilo prepričano, da besedilo in cilj člena 10a Direktive PVO vodita do ugotovitve, da bi moralo biti okoljevarstvenim NVO avtomatično priznano procesno upravičenje, je treba na kratko preučiti vprašanje z vidika načela učinkovitosti, če upoštevamo, da je bil namen sprememb Direktive PVO z Direktivo 2003/35, med drugim, omogočiti širok dostop do sodnega varstva.
75. Nemška vlada zatrjuje, da načelo učinkovitosti ni kršeno, če je procesno upravičenje odvisno od obstoja subjektivne materialne pravice.
76. Med obravnavo je postalo jasno, da v Nemčiji obstaja obsežna okoljska zakonodaja, ki je ni mogoče vedno preprosto povezati z varovanjem materialnih pravic posameznikov. Kot je Komisija pravilno poudarila, je Sodišče večkrat široko razlagalo Direktivo PVO.(23) V teh okoliščinah se mi zdi, da izključitev vseh tožb, ki temeljijo na okoljskih določbah, razen tistih, ki podeljujejo tudi subjektivne materialne pravice, očitno ne pomeni učinkovitega izvajanja Direktive PVO.
77. Nemška vlada je pojasnila, da njen sistem sodnega preizkusa obsega skrbno in natančno presojo upravnih odločb in ima za posledico visoko stopnjo varstva pravic posameznikov.(24) Vendar tako kot Ferrari z zaklenjenimi vrati tudi temeljit sistem preizkusa nima velike praktične vrednosti, če ni dostopen za določene vrste tožb. Kolikor razumem zadevo, v okoliščinah, v katerih ni podana grožnja kršitve za nobeno subjektivno materialno pravico, ne posameznik ne okoljevarstvena NVO nimata procesnega upravičenja za vložitev tožbe. Nihče ne more ukrepati v imenu okolja. Kljub temu obstajajo okoliščine – na primer, če ima projekt iz Priloge I k Direktivi PVO (ki je zato predmet obvezne presoje vplivov na okolje na podlagi člena 4(1) te direktive) lokacijo na neomadeževanem področju, ki je precej oddaljeno od človeških bivališč –, v katerih je za učinkovito sodelovanje pri sprejemanju okoljskih odločitev in učinkovit nadzor nad izvedbo Direktive PVO najpomembneje, da ima okoljevarstvena NVO procesno upravičenje za vložitev tožbe za sodni preizkus.
78. Nemška vlada zatrjuje, da bi bilo treba nujno zmanjšati trenutno intenzivnost sodne presoje, če bi olajšali pogoje za procesno upravičenje, da bi se izognili preobremenjenosti upravnih sodišč. To bi, kot navaja, povzročilo šibkejše in manj učinkovito izvajanje Direktive PVO.
79. Z vidika logike to ni združljivo s tem, da trenutno ni mogoče vložiti tožbe pri nemških sodiščih (ker noben vlagatelj nima procesnega upravičenja) v določenih okoliščinah, ki kljub temu spadajo na področje uporabe Direktive PVO, in da (skladno s tem) člen 10a nalaga možnost preizkusa s strani sodišča. Dodajam, da iz razlogov, ki sem jih že navedla,(25) lahko dopustitev vlaganja tožb okoljevarstvenim NVO dejansko vodi v učinkovitejšo in stroškovno ugodnejšo uporabo omejenih sredstev pravosodja.
80. Na obravnavi je BUND zatrjevalo, da v praksi le 0,1 % okoljskih tožb vložijo okoljevarstvene NVO. Če to drži, je malo verjetno, da bi neznatno olajšanje pogojev za procesno upravičenje povzročilo preveliko povečanje skupnega števila pravdnih strank. Poleg tega je mogoče domnevno zlonamerne in neresne vloge, čeprav so dopustne, zavrniti po materialnem pravu. Tako menim, da razlog, da bi prišlo do precejšnjega povečanja delovnega obsega(26), ni prepričljiv kot razlog, da se ne odpravi pomembna praznina v sedanjem sistemu.
Dosledna razlaga
81. Nemška vlada navaja, da se v tej zadevi zastavlja vprašanje, v kolikšni meri lahko pravo Evropske unije omeji način, na kateri nemški pravni sistem razlaga procesno upravičenje.
82. Vendar je že ustaljeno, da niti ustavnopravne določbe držav članic ne smejo ovirati uporabe prava EU (zlasti tako, da je taka uporaba brezpogojno odvisna od tega, ali lahko vlagatelj uveljavlja subjektivne pravice). Če torej člen 10a Direktive PVO nalaga, da se „uveljavljanje kršene pravice“ razlaga na določen način, potem mora nemški sodni sistem to zahtevo spoštovati.(27)
83. Družba Trianel navaja, da bi razlaga člena 10a, za katero se zavzema BUND, pomenila, da bi morala Nemčija preizkus procesnega upravičenja, ki temelji na pravicah, opustiti. Menim, da je vse prej kot očitno, da bi se to nujno zgodilo.
84. Kot razumem trenutni položaj, bi lahko nemško sodišče razlagalo nacionalno pravo v skladu s zahtevami iz člena 10a Direktive PVO, če bi dovolilo okoljevarstvenim NVO, da vložijo tožbe na podlagi kršitev okoljskih pravic, za katere se šteje, da so subjektivne.(28) Jasno je, da mora Nemčija izpolnjevati obveznosti iz Direktive PVO, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2003/35. Kako to stori, je stvar zakonodajalca in nacionalnih sodišč.
Predlog glede prvega vprašanja
85. Glede na navedeno ugotavljam, da člen 10a Direktive PVO nalaga, da mora biti okoljevarstvenim NVO, ki želijo vložiti tožbo pri sodišču v državi članici, v kateri upravno procesno pravo določa, da mora vlagatelj zatrjevati kršitev pravice, dovoljeno, da zatrjuje kršitev katere koli okoljske določbe, ki je upoštevna za potrditev projekta, vključno z določbami, ki zasledujejo le splošne javne interese, namesto tistih, ki, vsaj deloma, varujejo pravne interese posameznikov.
Drugo vprašanje
86. Ker sem predlagala, da se na prvo vprašanje brez zadržkov odgovori pritrdilno, ni treba odgovoriti na drugo vprašanje. Dodala bi le, da se določbe člena 10a Direktive PVO uporabljajo le za zadeve, ki ratione materiae
spadajo na področje uporabe te direktive.
Tretje vprašanje
87. Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem sprašuje, ali podeljuje Direktiva PVO okoljevarstvenim NVO neposredno širši dostop do sodnega varstva, ki presega tisto, določeno s pravili nacionalnega prava. Z drugimi besedami, če pravila nacionalnega procesnega prava okoljevarstveni NVO (kakršna je BUND) ne omogočajo, da izkaže procesno upravičenje za vložitev tožbe za sodni preizkus, ali se lahko sklicuje neposredno na določbe člena 10a?
88. Sodišče je večkrat ugotovilo, da so posamezniki, kadar so določbe direktive dovolj jasne, natančne in brezpogojne, upravičeni, da se nanje sklicujejo pred nacionalnimi sodišči proti državi, če ta v predpisanem roku ni prenesla (ali ni pravilno prenesla) te direktive v nacionalno pravo.(29) Sodišče je opredelilo določbo v direktivi kot dovolj „natančno“, „če določa obveznost z enopomenskimi izrazi“.(30)
89. Člen 10a Direktive PVO je zagotovo dovolj jasen in natančen, da bi lahko neposredno učinkoval. Vendar, ali je dovolj brezpogojen?
90. Sodišče je navedlo, da je določba v direktivi dovolj „brezpogojna“, če „določa obveznost, ki ne vsebuje nobenega pogoja, in njena izvršitev ali učinki niso odvisni od nobenega akta [institucij Unije] ali držav članic“.(31)
91. Predmetna zadeva potencialno vzbuja dvom v treh točkah. Prvič, člen 10a se nanaša na okoljevarstvene NVO, kot so opredeljene v členu 1(2), s čimer prepusti državam članicam, da opredelijo, katere okoljevarstvene NVO spadajo na področje uporabe, med drugim, člena 10a. Drugič, drugi odstavek člena 10a določa, da država članica določi, kaj šteje za zadosten interes in krši tev pravice. Tretjič, člen 10a določa dva sistema za podelitev procesnega upravičenja in spet prepušča državi članici, da določi, kateri sistem se bo uporabljal na njenem ozemlju. Ali katera od teh točk preprečuje, da bi člen 10a šteli za dovolj brezpogojen, ta prestane preizkus za neposredni učinek?
92. Glede prve točke je Sodišče že ugotovilo, da ima določba lahko neposreden učinek, kadar pride v državi članici do delnega prenosa direktive.(32) Dejstvo, da je Nemčija že opredelila merila, ki jih mora v skladu s členom 1(2) izpolniti nevladna organizacija, da šteje za okoljevarstveno NVO v smislu Direktive PVO, pomeni, da je kategorija „okoljevarstvenih NVO“ brezpogojno opredeljena. Vsaka nevladna organizacija, ki izpolnjuje ta merila (tako kot BUND) se torej lahko sklicuje na določbe člena 10a.
93. Glede druge točke iz že navedenih razlogov menim, da tretji odstavek člena 10a priznava avtomatično procesno upravičenje okoljevarstvenim NVO. Možnost države članice, da opredeli, kaj je zadosten interes ali kršitev pravice, je v skladu s tem omejena. Te opredelitve so, glede na tretji odstavek člena 10a, za okoljevarstvene NVO brez pomena. Torej se lahko take okoljevarstvene NVO sklicujejo na neposredni učinek člena 10a, tudi če je zadevna država članica opredelila „kršitev pravice“ tako, da posamezniki tega ne morejo storiti.
94. Nazadnje, glede tretje točke – dejstva, da člen 10a ponuja izbiro med sistemoma – je Sodišče v sodbi Gassmayr ugotovilo, da „[je] določba prava Unije brezpogojna, če določa obveznost, ki ne vsebuje nobenega pogoja, in njena izvršitev ali učinki niso odvisni od nobenega akta institucij Unije ali držav članic“.(33) Obravnavani položaj je tak, da pravni sistem vsake države članice že izraža eno od dveh možnosti, ki sta določeni pod (a) ali (b). Zadevna država članica ni dolžna sprejeti določenega ukrepa. Podobno, obstoj dveh različnih možnosti ne pomeni, da je ta določba pogojna.(34) Kot njena matična določba v Aarhuški konvenciji (člen 9(2)) je člen 10a oblikovan tako prav zato, da ustreza različnima sistemoma, v skladu s katerima se običajno presoja procesno upravičenje v državah članicah Evropske unije (in v državah podpisnicah Aarhuške konvencije). Ne bi ga smeli šteti za pogojnega, namesto za brezpogojnega, le zato, ker to omogoča.
Predlog
95. Tako predlagam, naj Sodišče na podlagi vprašanj, ki jih je predložilo Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, odloči:
1. Člen 10a Direktive Sveta 85/337/EGS z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2003/35/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. maja 2003 o sodelovanju javnosti pri sestavi nekaterih načrtov in programov v zvezi z okoljem in o spremembi direktiv Sveta 85/337/EGS in 96/61/ES glede sodelovanja javnosti in dostopa do sodišč, nalaga, da mora biti okoljevarstvenim NVO, ki želijo vložiti tožbo pri sodišču v državi članici, v kateri upravno postopkovno pravo določa, da mora vlagatelj zatrjevati kršitev pravice, dovoljeno, da zatrjujejo kršitev katere koli okoljske določbe, ki je upoštevna za potrditev projekta, vključno z določbami, ki zasledujejo le splošne javne interese in ne tistih, ki vsaj deloma varujejo pravne interese posameznikov.
2. Ob neobstoju popolnega prenosa v nacionalno pravo se lahko okoljevarstvena NVO neposredno sklicuje na določbe člena 10a Direktive 85/337/EGS, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2003/35/ES.
(1) .
(2)
–	Direktiva Sveta 85/337/EGS z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL L 175, str. 40).
(3)
­–	Direktiva 2003/35/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. maja 2003 o sodelovanju javnosti pri sestavi nekaterih načrtov in programov v zvezi z okoljem in o spremembi direktiv Sveta 85/337/EGS in 96/61/ES glede sodelovanja javnosti in dostopa do sodišč (UL L 156, str. 17, v nadaljevanju: Direktiva 2003/35).
(4)
–	Sklep Sveta 2005/370/ES z dne 17. februarja 2005 o sklenitvi Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v imenu Evropske skupnosti (v nadaljevanju: Sklep Sveta 2005/370, UL L 124, str. 1). Besedilo Aarhuške konvencije je vsebovano na str. 4 in naslednjih te izdaje uradnega lista.
(5)
– Pomen tega izraza v angleščini verjetno ni popolnoma samoumeven. Njegov resnični pomen je verjetno bližje „uveljavljajo kršitev pravice”, ki je krajše za „uveljavljajo, da je pravica kršena ali ji grozi kršitev”. Da bi ostala zvesta besedilu, bom v nadaljevanju na splošno uporabljala „ki trdijo, da je bila kršena njihova pravica”, kjer je to potrebno.
(6)
–	Direktiva Sveta 96/61/ES z dne 24. septembra 1996 o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja okolja (UL L 257, str. 26).
(7)
–	Uvodna izjava 11 Direktive 2003/35.
(8)
–	Člen 2(2) določa vključitev presoje vplivov na okolje v obstoječe postopke za izdajo soglasja za izvedbo projektov v državah članicah in v postopke, ki se jih mora uvesti za usklajevanje s cilji Direktive PVO.
(9)
–	Spis št. ACCCC/C/2008/31, dostopen na: http://www.unece.org/env/pp/compliance/Compliance%20Committee/31TableGermany.htm.
(10)
–	To trditev sta pri podajanju ustnih stališč izpodbijala BUND in Komisija.
(11)
–	Komisija se je v pisnih stališčih sklicevala na številne članke, v katerih se razpravlja o posledicah razumevanja varstva okolja na ta način. Zdi se, da tema ni brez polemik: glej na primer Spieth/Appel, Umfang und Grenzen der Einklagbarkeit von UVP-Fehlern nach Umwelt-Rechtsbehelfsgezetz, NuR, 2009, str. 312, in Koch, Die Verbandsklage im Umweltrecht, NVwZ, 2007, str. 369. Glej tudi K-H. Ladeur in R. Pelle, Judicial Control of Administrative Procedural Mistakes in Germany: A Comparative European View of Environmental Impact Assessments, in K-H. Ladeur (ur.) The Europeanisation of administrative law, Aldershot (2002), ter tam navedene članke.
(12)
–	Sklicevala se je na sodbi z dne z dne 4. junija 2009 v zadevi Mickelsson in Roos (C‑142/05, ZOdl., str. I‑4273, točka 33) in z dne 25. julija 2008 v zadevi Janecek (C-237/07, ZOdl., str. I‑6221, točka 38), v katerih je Sodišče oba koncepta obravnavalo skupaj. Vendar se ti zadevi ne nanašata na Direktivo PVO.
(13)
–	Prejšnji člen 174 ES.
(14)
–	V pripravljalni fazi Aarhuške konvencije je belgijska delegacija predlagala, naj se izrecno povežeta okolje in zdravje ljudi: glej travaux préparatoires, ki pojasnjujejo prvo srečanje delovne skupine Ekonomsko-socialnega sveta (CEP/AC.3/2, str. 2). To se je izkazalo za sporno (glej podrobnosti drugega zasedanja (CEP/A.C3/4, str. 2), čeprav je na osmem zasedanju (CEP/AC.3/16, str. 2) še nedozorela Aarhuška konvencija vsebovala, kar pozneje postane končni osnutek člena 1, ki določa „pravic(o) vsake osebe sedanjih in prihodnjih generacij, da živi v okolju, primernem za njeno zdravje in blaginjo[…]”
(15)
–	Glej točko 76 in naslednje mojih sklepnih predlogov v zadevi Lesoochranárske Zoskupenie (C‑240/09), ki še poteka pred Sodiščem.
(16)
–	Glej travaux préparatoires, ki natančno opredeljujejo peto zasedanje delovne skupine Ekonomsko‑socialnega sveta (CEP/AC.3/10, str. 11), na katerem je „ena delegacija […] zatrjevala, da je treba vsak mehanizem revizije podrediti upoštevnim ustavnim in pravnim določbam vsake države pogodbenice”. Bilo je splošno sprejeto, da bi tisti, ki lahko sodelujejo pri sprejemanju odločitev, morali imeti dostop do mehanizmov revizije, vendar so „nekatere delegacije vztrajale, da bi morale takšne osebe/organizacije uveljavljati kršitev njihovih subjektivnih pravic”. Zdi se, da je ta trditev povzročila, da vsebuje besedilo merili (a) in (b), katerih osnutek se je najprej pojavil v travaux préparatoires, ki pojasnjujejo osmo zasedanje (navedena zgoraj v opombi 16, str. 9). V vmesnem obdobju pa so besede „kršitev njihovih posamičnih pravic” postale „kršitev pravice”.
(17)
–	Kot je opredeljeno v členu 1(2) Direktive PVO, kakor je bila spremenjena. Ni sporno, da BUND izpolnjuje to opredelitev.
(18)
–	Sodba z dne 15. oktobra 2009 v zadevi Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (C‑263/08, ZOdl, str. I–9967).
(19)
–	Točke od 42 do 45 mojih sklepnih predlogov.
(20)
–	Prav tam, točke od 59 do 65.
(21)
– Ta tema se pojavlja v akademski literaturi na tem pravnem področju: glej na primer A. Ryall, EIA and Public Participation: Determining the Limits of Member State Discretion, (2007), 19, Journal of Environmental Law, zvezek 2, str. 247, v kateri je kritizirana sodba Sodišča z dne 9. novembra 2006 v zadevi Komisija proti Irski (C‑216/05, ZOdl.,  str. I‑10787) zaradi neupoštevanja verjetnega kumulativnega učinka naložitve takse za sodelovanje nevladnim okoljevarstvenim organizacijam. Izraža se tudi v Priročniku za izvedbo Aarhuške konvencije (str. 31) in v travaux préparatoires
Aarhuške konvencije (če navedem dva primera, v osnutku besedila (CEP/AC.3/R.1, str. 2) in v Resoluciji, ki je bila sprejeta v Aarhusu (ECE/CEP/43/Add.1/Rev.1)) in Direktive 2003/35: glej na primer Predlog Komisije (COM(2000) 839 konč., str. 2) (čeprav je Odbor regij med razpravo o tej direktivi navedel, da bi okoljske interesne skupine in lobiji mogoče lahko dosegli odlog izvedbe potrebnih projektov (UL 2001, C 357, str. 58, točka 1.5). Pri pisanju Aarhuške konvencije je Ekonomsko‑socialni svet ZN upošteval stališča več nevladnih organizacij, ki se ukvarjajo z okoljskimi zadevami (glej, na primer, Poročilo s prvega zasedanja (CEP/AC.3/2, str. 1)), in jih v Resoluciji pohvalil za „aktivno in tvorno sodelovanju pri razvoju Konvencije“. Iz tega je mogoče sklepati, da so imeli pisci Aarhuške konvencije glasove nevladnih okoljevarstvenih organizacij za koristne pri sestavljanju besedila in tudi pozneje.
(22)
–	Za fizične in pravne osebe ter okoljske organizacije se še naprej uporabljajo običajna pravila o pristojnosti nacionalnih sodišč, rokih, pravni sposobnosti in tako naprej, ki so del domačega procesnega prava.
(23)
–	Sodbe z dne 24. oktobra 1996 v zadevi Kraaijeveld in drugi (C‑72/95, Recueil, str. I‑5403, točka 31); z dne z dne 16. septembra 1999 v zadevi WWF in drugi (C‑435/97, Recueil, str. I‑5613, točka 40); z dne 13. junija 2002 v zadevi Komisija proti Španiji (C-474/99, Recueil, str. I-5293, točka 46) in z dne z dne 25. julija 2008 v zadevi Ecologistas en Acción-CODA (C‑142/07, ZOdl., str. I-6097, točka 28).
(24)
–	Glej točko 30 zgoraj.
(25)
–	Glej sklepne predloge v zgoraj navedeni zadevi Djurgården, točka 51, in točko 62 zgoraj.
(26)
–	Argument, ki ga je navedla nemška vlada in je omenjen v točki 31 zgoraj.
(27)
–	Za splošnejšo presojo zahteve po skladni razlagi glej novejšo sodbo z dne 19. januarja 2010 v zadevi Kücükdeveci (C‑555/07, še neobjavljena v ZOdl., točka 44 in naslednje ter tam navedena sodna praksa).
(28)
–	Glej sodbo z dne 5. oktobra 2004 v združenih zadevah Pfeiffer in drugi (od C‑397/01 do C‑403/01, ZOdl., str. I‑8835, točke od 113 do 119), v kateri je Sodišče naložilo predložitvenemu sodišču, naj uporabi vsa razpoložljiva sredstva, da bo razlaga nacionalnega prava v skladu z določbami navedene direktive.
(29)
–	Glej sodbo Pfeiffer, navedena v opombi 28, točka 103.
(30)
–	Glej novejšo sodbo z dne 1. julija 2010 v zadevi Gassmayr (C–194/08, še neobjavljena v ZOdl., točki 44 in 45).
(31)
–	Sodba Gassmayr, navedena v opombi 30, točka 45.
(32)
–	To sega vsaj do sodbe z dne 10. aprila 1984 v zadevi von Colson in Kamann (14/83, Recueil, str. 1891, točka 27) in je mogoče šteti, da je postal del širšega testa “nepravilnega prenosa”, uporabljenega pred kratkim v sodbi z dne 14. oktobra 2010 v zadevi Fuß (C‑243/09, še neobjavljena v ZOdl., točka 56).
(33)
–	Navedena v opombi 30, točka 45.
(34)
–	V tej zvezi jo je mogoče primerjati s sodbama Sodišča na področju zunanjih odnosov, na primer, sodbi z dne 8. maja 2003 (C‑438/00, Recueil, str. I‑4135, točka 29) in z dne 12. aprila 2005 v zadevi Simutenko (C‑265/03, ZOdl., str. I‑2579, točki 24 in 25).