62003CC0128_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Kuten asiassa C-17/03,(2) yhteisöjen tuomioistuimelta pyydetään jälleen ratkaisua direktiivin 96/92/EY(3) (jäljempänä direktiivi 96/92) täytäntöönpanoon liittyviin siirtymäajan kysymyksiin.
2. Nyt käsiteltävässä asiassa on kysymys korotetusta maksusta, joka peritään tietyiltä sähköntuottajilta Italian kansalliseen sähkönsiirtoverkkoon pääsyn ja sen käytön yhteydessä. Kansallisen tuomioistuimen esittämien tietojen mukaan maksun tarkoituksena on kompensoida perusteettomia kustannusetuja, jotka ovat syntyneet kansallisten sähkömarkkinoiden avaamisen yhteydessä, koska maksun suorittamiseen velvolliset yritykset soveltaisivat sähkönjakelijoihin nähden myös markkinoiden avaamisen ja tiettyjen sähköntuottajien välisten kompensaatiomekanismien poistumisen jälkeen hintoja, joissa ei oteta huomioon niiden kannettavana olevia kustannuksia.
3. Maksun suorittamiseen velvolliset sähköntuottajat pitävät maksun perimistä syrjivänä ja valtiontukia koskevien säännösten valossa kyseenalaisena. Ne väittävät lisäksi, että kyseisestä maksusta saatavien tulojen tarkoituksena on, toisin kuin ennakkoratkaisupyynnössä on esitetty, valtiontukien rahoittaminen.
4. Siltä osin kuin sähkömarkkinoiden avaamisen yhteydessä syntyy tosiasiassa kustannuksiin liittyviä etuja direktiivin 96/92 täytäntöönpanon jälkeen, herää siis ennen kaikkea kysymys siitä, ovatko EY 87 artikla tai direktiivin 96/92 7 ja 8 artiklassa säädetyt syrjintäkiellot esteenä mainittujen etujen kompensoimiselle korotettuja maksuja perimällä.
II Sovellettava lainsäädäntö
A Yhteisön oikeus
5. Direktiivin 96/92 1 artiklan mukaan ”[t]ässä direktiivissä luodaan yhteiset säännöt sähkön tuotannolle, siirrolle ja jakelulle. Siinä luodaan säännöt sähkölaitosalan järjestämiselle ja toiminnalle, markkinoille pääsylle, tarjouskilpailuihin sovellettaville perusteille ja menettelyille, lupien myöntämisille ja verkkojen käytölle.”
6. Direktiivin 96/92 7 artiklan 1 ja 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on nimettävä tai vaadittava, että siirtoverkkoja omistavat yritykset nimeävät jäsenvaltioiden määrittelemäksi ajaksi tehokkuuden ja taloudellisen tasapainon huomioon ottaen verkko-operaattorin, joka on sähköntoimitusvarmuuden takaamiseksi vastuussa siirtoverkon käytöstä, sen ylläpidon varmistamisesta ja tarvittaessa sen kehittämisestä tietyllä alueella sekä sen liitosyksiköistä.
– –
5. Verkko-operaattori ei saa harjoittaa syrjintää verkon käyttäjien tai käyttäjäryhmien välillä eikä varsinkaan omien tytäryhtiöidensä tai osakkeenomistajiensa eduksi.”
7. Direktiivin 96/92 8 artiklan 1–3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Siirtoverkon operaattorin on oltava vastuussa sähköntuotantolaitosten ajojärjestyksestä alueellaan sekä liitosyksiköiden käytön määrittämisestä.
2. Sähköntuotantolaitosten ajojärjestys ja liitosyksiköiden käyttö on määriteltävä sellaisin puolueettomin perustein, jotka jäsenvaltio voi hyväksyä ja jotka on julkaistava ja joita on sovellettava syrjimättömällä tavalla siten, että sähkön sisämarkkinoiden moitteeton toiminta voidaan varmistaa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta sähköntoimitusta sopimusvelvoitteiden perusteella mukaan lukien tarjouserittelyistä aiheutuvat velvollisuudet. Näissä perusteissa on otettava huomioon käytettävissä olevista sähköntuotantolaitoksista tai liitosyksiköiden kautta tapahtuvista siirroista saatavan sähkön taloudellinen arvojärjestys sekä verkon tekniset rajoitukset.
3. Jäsenvaltio voi vaatia verkko-operaattoria antamaan sähköntuotantolaitosten ajojärjestyksessä etusijan niille sähköntuotantolaitoksille, jotka käyttävät uusiutuvia energialähteitä tai jätettä tai tuottavat yhdistetysti sekä lämpöä että sähköä.”
8. Direktiivin 96/92 24 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltiot, joissa ennen tämän direktiivin voimaantuloa annettuja sitoumuksia tai toimintaa koskevia takeita ei voida täyttää tämän direktiivin säännösten vuoksi, voivat hakea siirtymäkausijärjestelyitä, jotka komissio voi myöntää niille ottaen huomioon muun muassa asianomaisen verkon koon, verkon yhteenliittymisasteen ja sen sähköteollisuuden rakenteen. Komissio ilmoittaa ennen päätöstään jäsenvaltioille näistä hakemuksista luottamuksellisuutta noudattaen. Päätös julkaistaan Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä.”
9. Direktiivin 96/92 24 artiklan 2 kohdassa kuitenkin todetaan, että siirtymäkausijärjestelyitä koskevat hakemukset on toimitettava komissiolle vuoden kuluessa tämän direktiivin voimaantulosta.
B Kansallinen lainsäädäntö
10. Ennakkoratkaisupyynnössä esitetään kansallisen lainsäädännön sisältö olennaisilta osiltaan seuraavasti.
11. Sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä annetun direktiivin 96/92/EY täytäntöönpanosta 16.3.1999 annetun Decreto legislativon nro 79 (jäljempänä asetus nro 79/99)(4) 3 §:n 10 momentissa säädetään, että kansalliseen siirtoverkkoon pääsystä ja sen käyttämisestä suoritetaan verkko-operaattorille maksu, jonka suuruuden määrittää tuotantolaitosten ja loppukäyttäjien maantieteellisestä sijainnista riippumatta ja joka tapauksessa perustein, jotka eivät ole syrjiviä, AEEG (Autorità per l’energia elettrica e per il gas, sähkö- ja kaasualan viranomainen).
12. Asetuksen nro 79/99:n 3 §:n 11 momentissa säädetään, että Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato (Italian kauppa- ja teollisuusministeriö) voi yhdessä Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economican (Italian valtiovarainministeriö) kanssa ja AEEG:n esityksestä määrätä asetuksella sähköjärjestelmään liittyvistä yleisistä kustannuksista, mukaan lukien tutkimustoimintaa ja käytöstä poistettujen ydinvoimaloiden purkamista, ydinpolttoainekierron sulkemista sekä näihin liittyviä toimia koskevista kustannuksista. Lisäksi AEEG:n velvollisuutena on huolehtia 3 §:n 10 momentissa tarkoitettujen maksujen mukauttamisesta.
13. AEEG:n esityksestä Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato antoi yhdessä Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economican kanssa 26.1.2000 asetuksen, sähköjärjestelmään liittyvien yleisten kustannusten määrittämisestä(5) (jäljempänä ministeriön asetus); tämän asetuksen 2 §:n 1 momentissa säädetään muun muassa, että ”sähköjärjestelmään liittyviä yleisiä kustannuksia ovat:
a) sähköenergian tuotannosta aiheutuvien kustannusten korvaaminen tässä asetuksessa määriteltyjen perusteiden mukaisesti tuotanto- ja jakeluyrityksille siltä osin kuin kustannuksia ei ole voitu direktiivin 96/92/EY täytäntöönpanon jälkeen periä takaisin;
b) direktiivin 96/92/EY täytäntöönpanosta johtuneen vesi- ja geotermisissä voimalaitoksissa, jotka olivat 19.2.1997 tuotanto- ja jakeluyritysten omaisuutta tai niiden käytettävissä, tuotetun sähkön edullisemman kustannusrakenteen kompensointi;
c) käytöstä poistettujen ydinvoimalaitosten purkamiseen ja ydinpolttoainekierron sulkemiseen ja tähän liittyviin toimiin perustuvat kustannukset;
d) sähköjärjestelmän yleisen edun mukaiseen, teknologian kehittämiseen liittyvät tutkimus- ja tuotekehityskustannukset;
e) AEEG:n päätöksen nro 70/97 2.2.4 kohdassa ja 19.12.1995 annetussa teollisuusministeriön asetuksessa tarkoitetuissa säännöksissä vahvistettujen sähköenergian toimituksia koskevien edullisten tariffien soveltaminen.”
14. Ministeriön asetuksen 3 §:n 3 momentissa määrätään otsikon ”Direktiivin 96/92 täytäntöönpanosta johtuvat kustannukset” alla 2 §:n 1 momentin b kohdan osalta seuraavaa:
”Sähköjärjestelmän yleisten kustannusten ainakin osittaiseksi kompensoimiseksi peritään takaisin vesi- ja geotermisissä voimalaitoksissa tuotetun sellaisen sähkön edullisempaa kustannusrakennetta vastaava määrä, joka on ministeriöiden välisen hintakomitean 12.7.1989 tekemässä päätöksessä nro 15, 14.11.1990 tekemässä päätöksessä nro 34 ja 29.4.1992 tekemässä päätöksessä nro 6, sellaisina kuin nämä päätökset ovat muutettuina, säädetyn maksujärjestelmän ulkopuolella, seitsemän vuoden ajan 1.1.2000 alkaen 5 §:ssä säädettyä menettelyä noudattaen. Tämän momentin säännöksiä ei sovelleta laitoksiin, joiden nimellisteho ei ylitä 3 MW:a, eikä pumppukoneistoja käyttäviin vesivoimalaitoksiin.”
15. Ministeriön asetuksen 5 §:n 9 momentissa säädetään lopuksi takaisinperittävän kustannusedun määrittämistavasta seuraavaa:
”Edullisempaa kustannusrakennetta vastaava määrä, joka peritään takaisin 3 §:n 3 momentissa tarkoitettuna ajanjaksona, vastaa vuonna 2000 AEEG:n päätöksen nro 70/97 6 §:n 6.5 momentissa tarkoitetuissa kaupallisia fossiilisia polttoaineita käyttävissä lämpövoimalaitoksissa tuotetun sähköenergian hyväksyttyä muuttuvaa yksikkökustannusta, ja seuraavina vuosina kunkin laitoksen osalta kunakin kahden kuukauden mittaisena ajanjaksona kansallisilla markkinoilla myydyltä sähköltä kahden kuukauden ajanjakson eri vaiheissa perityn tukkuhinnan painotetun keskiarvon, kun painotuksessa otetaan huomioon laitoksen tuottaman sähköenergian määrä kahden kuukauden ajanjakson eri vaiheissa, ja toisaalta laitoksen keskimääräisten kiinteiden yksikkökustannusten, sellaisina kuin ne vuosittain määritellään sähköviranomaisen toimesta edeltävän vuoden loppuun mennessä, välisen erotuksen tiettyä osuutta. Tämä osuus on vuosina 2001 ja 2002 75 prosenttia, vuosina 2003 ja 2004 50 prosenttia ja vuosina 2005 ja 2006 25 prosenttia. Tämän jälkeen osuus on 0 prosenttia.”
16. Vesivoimalaitoksissa ja geotermisissä voimalaitoksissa tuotetun sähkön edullisempaan kustannusrakenteeseen perustuvasta maksusta vuodelle 2000 20.12.2000 tehdyn AEEG:n päätöksen nro 231/00(6) 2 §:n 1 ja 2 momentin mukaan muiden kuin pumppauskoneistoja käyttävien vesivoimalaitosten ja geotermisten voimalaitosten, joiden nimellisteho ylittää 3 MW ja jotka olivat 19.2.1997 sellaisten yritysten omistuksessa tai käytössä, jotka tuolloin jakelivat ainakin osin itse tuottamaansa sähköä, tuottamasta ja verkkoon siirtämästä sähköstä peritään ”korotettu maksu järjestelmän käyttämisestä päätöksen nro 13/99 8 §:n 1 momentin a kohdassa tarkoitettujen toiminnallisten palvelujen kattamiseksi”, millä pyritään 26.1.2000 annetun ministeriön asetuksen 2 §:n 1 momentin b kohdassa tarkoitetun edullisemman kustannusrakenteen kompensointiin.
17. Vesivoimalaitoksissa ja geotermisissä voimalaitoksissa tuotetun sähkön edullisempaan kustannusrakenteeseen perustuvasta maksusta vuosille 2001–2006 20.12.2000 tehdyn AEEG:n päätöksen nro 232/00(7) 2 §:n 1 ja 2 momentin mukaan 26.1.2000 annetussa ministeriön asetuksessa tarkoitetusta, muiden kuin pumppauskoneistoja käyttävien vesivoimalaitosten ja geotermisten voimalaitosten, joiden nimellisteho ylittää 3 MW ja jotka olivat 19.2.1997 sellaisten yritysten omistuksessa tai käytössä, jotka tuolloin jakelivat ainakin osin itse tuottamaansa sähköä, tuottamasta ja verkkoon siirtämästä sähköstä peritään ”26.1.2000 annetun ministeriön asetuksen 2 §:n 1 momentin b kohdassa tarkoitettu edullisempaan kustannusrakenteeseen perustuva maksu”. Päätöksen nro 232/00 2 §:n 8 momentin mukaan edellä mainittu kompensointi suoritetaan ”korottamalla maksuja järjestelmän käyttämisestä päätöksen nro 13/99 8 §:n 8 momentin a kohdassa tarkoitettujen toiminnallisten palvelujen kattamiseksi”.
18. Kummankin päätöksen 3 §:n 1 momentin mukaan kansallinen verkko-operaattori suorittaa Cassa conguaglio per il settore elettricoon (sähkömarkkina-alan kassa, jäljempänä Cassa conguaglio) päätösten nro 231/00 ja nro 232/00 2 §:ssä tarkoitetuista korotuksista kertyvät maksut. Mainittujen päätösten 3 §:n 2 momentissa määrätään, että kyseiset maksut osoitetaan Conto per la gestione della compensazione della maggiore valorizzazione dell’energia elettrica nella transizionelle (sähköenergian edullisemman kustannusrakenteen kompensoinnin hallinnointiin siirtymäkauden aikana tarkoitettu tili). Samojen päätösten 3 §:n 3 momentin mukaan korotuksista kertyneiden tulojen ja tiliveloitusten erotuksena mahdollisesti ylijäävä osa siirretään Conto per nuovi impianti da fonti rinnovabili e assimilatelle (uusiutuvia luonnonvaroja ja vastaavia käyttäville uusille voimalaitoksille tarkoitettu tili).
III Tosiseikat ja kansallinen oikeudenkäynti
19. Ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että AEM ja AEM Torino ovat Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardiassa (Italia) nostamissaan kanteissa riitauttaneet päätökset nro 231 ja 232 sekä ”kaikki niitä edeltävät, niissä edellytetyt ja niihin liittyvät toimet”, mukaan lukien 26.1.2000 annetun ministeriön asetuksen.
20. Kun nämä kanteet hylättiin, AEM ja AEM Torino valittivat Consiglio di Statoon ja vaativat valituksen kohteena olevan tuomion kumoamista.
21. Ennakkoratkaisua pyytävän Consiglio di Staton mukaan AEM:n ja AEM Torinon esittämät olennaiset perustelut voidaan tiivistäen esittää seuraavasti:
– Kyseessä oleva lisämaksuvelvoite on kokonaisuudessaan tukisääntelyn piiriin kuuluvaa, alalla toimivien yritysten toimituksista perittyjen maksujen avulla rahoitettua tiettyjen yritysten tai tuotannonalojen tukemista ja näin ollen EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, joka on tässä tapauksessa myönnetty soveltamatta perustamissopimuksessa määrättyä menettelyä.
– Eriytetyn maksun periminen sähkönsiirtoverkkoon pääsyltä asettamalla suurempi maksuvelvollisuus tietyille yrityksille on direktiivin 96/92/EY sen perusperiaatteen vastaista, joka koskee sähköverkkoon pääsyn turvaamista kaikille syrjimättä.
– Geotermiselle sähköntuotannolle asetettu kompensoiva maksu lämpövoimayritysten – joiden tulotasoa uhkaa vapailla markkinoilla kilpailuolosuhteissa muodostuva hintataso – tuotannon hyväksi on omiaan vääristämään markkinoilla syntyviä hintoja.
– Tästä johtuu kilpailun vääristymistä samoilla markkinoilla toimivien yritysten välille (sähköä tuottavat yritykset) ja samantyyppiseen tuotantoon keskittyvien yritysten välillä (sähkö- ja geotermisen energian tuotanto) sekä lopulta myös jäsenvaltioiden välisessä kaupassa, koska Italia on ainoa valtio, joka on säätänyt pakollisesta maksusta tiettyjen vesivoimalaitosten tuotannon osalta rahoittaakseen direktiivin täytäntöönpanosta aiheutuneita kustannuksia.
22. Tähän Consiglio di Stato toteaa, että arvioitaessa valituksenalaisia päätöksiä kokonaisuutena, kyseessä oleva korotettu maksu perustuu tarpeeseen korjata perusteettomia etuja ja kilpailullista epätasapainoa, jotka liittyvät ensimmäiseen (vuosiksi 2000–2006 määriteltyyn) sähkömarkkinoiden avaamisen ajanjaksoon direktiivin 96/92 täytäntöönpanon vuoksi.
Kansallisen tuomioistuimen mukaan on ensinnäkin selvitettävä, onko kyseessä olevaa sääntelyä pidettävä perustamissopimuksen 87 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa tarkoitettuna valtiontukena. Vastaus tähän on todennäköisesti kielteinen sen vuoksi, että verkon käyttömaksun korotuksesta saatavaa tuottoa ei suunnata tietyille markkinoilla toimiville yrityksille tai yritysryhmille ristiinsubvention keinoin, vaan sillä pyritään kattamaan sähköjärjestelmän yleiset kustannukset kuluttajien hyväksi (jotka muussa tapauksessa joutuisivat kantamaan nämä yleiset kustannukset) ja välttämään se, että kyseessä olevien tuotanto- ja jakeluyritysten saamat suuremmat tulot, jotka siis peritään niiltä niille itselleen aiheuttamattomien kustannusten kattamiseksi, johtavat kuluttajien kannalta haitalliseen lopputulokseen hintojen osalta. Kyseessä on siis yleinen talouspoliittinen toimenpide, jonka päämääränä ei ole tiettyjen yritysten tai yritysryhmien suosiminen, vaan päinvastoin sellaisen yleisen edun valvominen, joka liittyy tarpeeseen välttää se, että tulojen syntyminen haittaisi kuluttajaa ja vääristäisi markkinoiden tasapainoista toimintaa. Riidanalaisilla säännöksillä ei pyritä, toisin kuin tietyt valmisteluasiakirjat antavat olettaa, tulojen uudelleen jakamiseen määrätyn yritysryhmän hyväksi hukkakustannusten (ns. stranded costs) kattamiseksi. Tulot siirretään sen sijaan järjestelmän yleisten kustannusten kattamiseksi tilille, jolla pyritään hallinnoimaan siirtymäkauden ajan sähkön edullisempaan kustannusrakenteeseen perustuvia maksuja (päätöksen nro 53/00 4 §:ssä tarkoitetulla tavalla). Päätöksissä 231/2000 ja 232/2000 määrätään lisäksi, vaikkakin vain pelkkänä mahdollisuutena, että kyseiselle tilille tehdyistä suorituksista jäljelle jäävä osuus siirretään päätöksen nro 70/97 5 §:ssä tarkoitetulle, uusiutuvia ja niihin rinnastettavia luonnonvaroja käyttävien uusien laitosten tukemista varten olevalle tilille. Lopuksi valtiontukena ei voida pitää 26.1.2000 tehtyä ministeriön asetusta, jonka perusteella näiden maksujen kertymä ohjataan järjestelmän yleisten kustannusten kattamiseen tarkoitetulle tilille, vaan korkeintaan sitä erillistä ja myöhempää päätöstä, jonka mukaan nämä nyttemmin julkiset varat käytetään tiettyjen yritysten tai tuotannonalojen hyväksi EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
23. Kansallinen tuomioistuin katsoo, että yhteisöjen tuomioistuimelle on esitettävä tulkintakysymys myös hallinnollisen toimenpiteen (josta on säädetty vuoden 2000 ministeriön asetuksella ja joka on toimeenpantu sähköviranomaisen päätöksillä nro 231/2000 ja 232/2000) yhteensopivuudesta direktiivin 96/92 määräysten ja perustamissopimuksen kilpailua ja vapaata liikkuvuutta koskevien yleisten periaatteiden kanssa sähkömarkkinoiden avaamisen yhteydessä, kun toimilla otetaan käyttöön kuuden vuoden (2000–2006) mittaisen siirtymäkauden ajaksi direktiivin 24 artiklassa tarkoitettua järjestelyä laajemmin sähkönsiirtoverkkoon pääsystä ja sen käytöstä perittävän maksun korotus sellaisten yritysten vahingoksi, jotka ovat hyötyneet markkinoiden avaamisesta sidottujen markkinoiden ja vapaiden markkinoiden sähköntoimitusten osalta.
24. Yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään erityisesti selvittämään, onko tämä syrjivältä ja kilpailua vääristävältä vaikuttava toimi direktiivin 96/92 periaatteiden ja säännösten valossa perusteltavissa edellä esitetyillä ja asianomaisissa päätöksissä nimenomaisesti mainituilla syillä, jotta yhtäältä voitaisiin välttää perusteettomat edut, jotka koituvat polttoainekustannuksia maksavien lämpöenergiayritysten vahingoksi ja jotka liittyvät sellaisten tulojen saantiin, jotka puolestaan mitataan vanhentumassa olevan tariffisääntelyn pohjalta, ja toisaalta välttää se, että kuluttajien kannettavaksi siirtyy kustannuksia, joista nämä yritykset eivät vastaa.
25. Consiglio di Stato katsoo edelleen, että yhteisöjen tuomioistuimen on selvitettävä kysymys korotetun maksun yhteensopivuudesta direktiivin 96/92/EY 7 artiklan ja sen 25 perustelukappaleen kanssa. Myös tämän kysymyksen osalta kansallinen tuomioistuin katsoo, että toimi vaikuttaa yhteensopivalta yhteisön säännösten kanssa, koska niissä kielletään se, että verkko-operaattori syrjii verkon käyttäjiä, kun taas ministeriön ja AEEG:n määräyksissä vahvistetaan perusteet siirtymäkauden aikana sovellettavan maksun määrittämiseksi ilman että niillä vaikutettaisiin verkkoon pääsemismahdollisuuksiin, mitä ei ole kielletty yhteisön oikeussäännöissä. Erityisesti kyseinen maksu ei ole syrjivä, koska sillä pyritään korjaamaan tietyn tyyppisten verkon käyttäjien hyväksi vallitsevaa epätasapainoa, joiden tulot ovat kasvaneet ainoastaan säännösten muuttumisen vuoksi.
26. Tätä taustaa vasten kansallinen tuomioistuin pyytää kummassakin asiassa yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisua seuraaviin kysymyksiin:
”1. Onko EY 87 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen perusteella katsottava valtiontueksi hallinnollinen toimenpide, jossa tietyiltä sähkönsiirtoverkkoa käyttäviltä yrityksiltä peritään – toimenpiteen perusteluissa tarkemmin esitetyillä edellytyksillä ja siinä esitetyssä tarkoituksessa – korotettu verkkoon pääsyä ja sen käyttöä koskeva maksu sähköjärjestelmän yleisten kustannusten rahoittamiseksi?
2. Onko sähkömarkkinoiden vapauttamista koskevassa direktiivissä 96/92 vahvistettuja periaatteita ja erityisesti sen 7 ja 8 artiklassa olevia sähkönsiirtoverkon käyttöä koskevia säännöksiä tulkittava siten, että ne estävät jäsenvaltiota toteuttamasta toimenpiteitä, joilla tietyt yritykset velvoitetaan siirtymäkauden ajan suorittamaan siirtoverkkoon pääsyä ja sen käyttöä koskeva korotettu maksu, jolla kompensoidaan vesivoimalaitosten ja geotermisten voimalaitosten tuottaman energian edullisempi kustannusrakenne, joka johtuu tämän toimenpiteen perusteluissa tarkemmin esitetyllä tavalla säännösten muuttumisesta, ja joka on tarkoitettu sähköjärjestelmän yleisten kustannusten rahoittamiseen?”
IV Oikeudellinen arviointi
A Alustavat huomautukset
27. Kansallinen tuomioistuin haluaa ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessään ennen kaikkea tietää, millä edellytyksillä korotetun maksun periminen(8) markkinoiden avaamiseen liittyvien perusteettomien kustannusetujen kompensoimiseksi voidaan katsoa EY 87 artiklassa tarkoitetuksi valtiontueksi.
28. Toisessa ennakkoratkaisukysymyksessään kansallinen tuomioistuin haluaa pääasiassa tietää, onko maksun perimistä pidettävä direktiivin 96/92 7 ja 8 artiklassa säädetyn siirtoverkkoon pääsyä koskevan syrjintäkiellon vastaisena ja jos, niin miltä osin.
29. Koska valtiontukia koskevia perustamissopimuksen määräyksiä sovelletaan lähtökohtaisesti muiden perustamissopimuksen määräysten rinnalla ja koska direktiivi 96/92 on vapauttamisdirektiivi, on kumpaakin ennakkoratkaisukysymystä tarkasteltava peräkkäin. Tässä yhteydessä on myös alustavasti huomautettava, että kansallinen tuomioistuin on nimenomaisesti pitänyt kiinni siitä, että sähköntuottajat toimivat samoilla markkinoilla, ja näin ollen vaikuttaa todennäköiseltä, että mahdollisesta EY 87 artiklan vastaisesta kilpailun vääristymisestä olisi seurauksena direktiivissä 96/92 tarkoitettu syrjintä.
B EY 87 artikla
1.
Alustavat huomautukset
30. EY:n perustamissopimuksessa säännelty valtiontuki määritellään EY 87 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltion myöntämäksi taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetyksi tueksi, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, siltä osin kuin kyseinen tuki vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ”kyseisen määräyksen mukainen valtiontuen käsite on yleisluonteisempi kuin avustuksen käsite sen vuoksi, että tuella ei tarkoiteta ainoastaan positiivisia suorituksia, kuten avustuksia, vaan myös toimenpiteitä, jotka eri tavoin alentavat yrityksen vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia”.(9)
31. Tästä tuen käsitteen yleisestä kuvauksesta seuraa, että myös valtiolliset toimenpiteet, jotka koskevat välitöntä(10) tai välillistä(11) verotusta sekä sosiaalimaksuja,(12) voivat lähtökohtaisesti kuulua valtiontuen määritelmän piiriin.
32. Jotta voitaisiin vastata ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen, on siis tutkittava, täyttyvätkö EY 87 artiklan 1 kohdassa valtiontuen käsitteelle määrätyt edellytykset.
33. Ensinnäkin kyseessä on oltava valtion toteuttama tai valtion varoilla toteutettu toimenpide.
34. Nyt käsiteltävässä asiassa on kysymys hallinnollisista toimenpiteistä, joiden osalta näyttää olevan selvää, että niitä on pidettävä valtiollisina toimina. Valtion varojen käyttämisen osalta on todettava, että korotetun maksun periminen tietyiltä sähköntuottajilta – tässä tapauksessa verkkoon pääsyn ja sen käytön yhteydessä – johtaa ensinnäkin valtion tulojen lisääntymiseen.(13) Se, että korotettu maksu peritään vain tietyiltä yrityksiltä, voitaisiin katsoa valtiontueksi sen johdosta, ettei toisilla yrityksillä ole velvollisuutta korotetun maksun maksamiseen ja että valtio tältä osin luopuu tuloista, mikä vastaa valtion varojen käyttämistä.(14)
35. Toiseksi valtion toimenpiteen on oltava sellainen, että se voi vääristää jäsenvaltioiden välistä kauppaa. Direktiivin 96/92 mukaisesti toteutetusta sähkömarkkinoiden vapauttamisesta ja sähkön yhteismarkkinoiden luomisesta lähtien tällainen vääristyminen näyttää ainakin todennäköiseltä.(15)
36. Kolmanneksi tukea on voitava pitää edunsaajayritykselle myönnettynä etuna, ja neljänneksi tämän edun on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua.
37. Kilpailun vääristymisen osalta on jo todettu, että keskenään kilpailevien yritysten erilainen kohtelu, jota ei voida perustella asiallisin syin, on lähtökohtaisesti omiaan vääristämään kilpailua. Kysymystä siitä, onko tässä tapauksessa kyse erilaisesta kohtelusta, jota ei voida perustella asiallisin syin, on arvioitava mahdollinen etuoikeuskohtelu huomioon ottaen.
38. Edellä mainitun kolmannen edellytyksen osalta on kysymys valikoivan etuoikeuskohtelun käsitteeseen kuuluvista tunnusmerkeistä. Tältä osin on erityisesti tutkittava, miltä osin korotetun maksun maksamiseen velvollisten piirin määrittämisessä sovellettavat erotteluperusteet ovat asiallisesti perusteltuja. Lisäksi etuoikeuskohtelun osalta on merkitystä sillä, onko korotetusta maksusta saatavien tulojen tarkoituksena valtiontukien rahoittaminen.
39. Näin ollen on tutkittava, miltä osin kyseessä olevan korotetun maksun perimisen, sikäli kuin se koskee vain tiettyjä sähköntuottajia, on katsottava täyttävän valtiontuen määritelmän edellytykset ja miltä osin niistä saatavien tulojen käyttötarkoituksella on merkitystä.
2.
Edun myöntäminen ja korotetun maksun periminen valtiontukena
40. Sikäli kuin kyseessä oleva korotettu maksu ylittää sen, mitä peritään maksuna verkkoon pääsystä ja sen käytöstä, ja sikäli kuin sen tarkoituksena on sähköjärjestelmään liittyvien yleisten kustannusten kattaminen, se on katsottava veronluonteiseksi maksuksi.(16)
41. Se, miltä osin verosäännöksillä myönnetään valikoivia etuja, riippuu vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan siitä, vapauttaako toimenpide yrityksiä järjestelmän tavanomaisen soveltamisen mukaisista maksuista ”ilman, että kyseistä vapautusta voitaisiin perustella järjestelmän luonteella tai rakenteella”.(17)
42. Kun ”yleistä” kansallista verojärjestelmää käytetään näin ollen mittapuuna, on ylipäätään selvitettävä, mitä voidaan pitää ”yleisenä” verosääntelynä. Tämä johtaa epäilemättä hyvin vaikeisiin kysymyksiin, jotka ainakin välittömien verojen osalta vaativat kansallisten verosäännösten kattavaa tarkastelua.(18)
43. Puheena olevien korotettujen maksujen osalta tarkastelu on siinä mielessä helpompi, että arvioinnin kohteena ei ole kyseinen verojärjestelmä kokonaisuudessaan, vaan ainoastaan erityinen maksuja koskeva sääntely. Ensiksi on tutkittava, ovatko mahdolliset etuja saaneet yritykset ja maksujen suorittamiseen velvolliset yritykset ylipäätään kilpailutilanteessa toisiinsa nähden, ja jos, miltä osin. Tältä osin julkisasiamies Tizzano on esittänyt asiassa Ferring(19) antamassaan ratkaisuehdotuksessa, että ”kaikkia tietylle taloudellisten toimijoiden joukolle määrättäviä veroja voidaan periaatteessa pitää kaikille niille taloudellisille toimijoille myönnettynä etuutena, joilta veroa ei kanneta ja jotka kilpailevat enemmän tai vähemmän voimakkaasti ensin mainittujen toimijoiden kanssa”. Julkisasiamies Tizzano korostaa paikkansapitävästi kaikkien kyseessä olevien yritysten välisiä kilpailusuhteita koskevan arvioinnin merkitystä ja sulkee näin ollen aivan oikein pois sen vaihtoehdon, että etujen myöntämisen suhteen voitaisiin antaa yleispäteviä vastauksia, joten ”ratkaisua on – – haettava tapauskohtaisesti siten, että otetaan huomioon kuhunkin asiaan liittyvät erityispiirteet ja erityisesti asianomaisten toimijoiden välinen kilpailusuhde, veron peruste ja sen vaikutukset”.(20)
44. Käsiteltävänä olevan asian lähtökohtia tarkasteltaessa on muistutettava, kuten myös kansallinen tuomioistuin nimenomaisesti painottaa, että kaikki sähköntuottajat toimivat samoilla markkinoilla. Sikäli kuin kyseessä olevalla korotetun maksun perimistä koskevalla hallinnollisella toimenpiteellä kohdellaan sähköntuottajia eri tavoin, ratkaisevaa lienee se, voidaanko erilainen kohtelu perustella asiallisin syin.
45. Asiallisena syynä voisi tässä tulla kysymykseen tiettyjen markkinoilla toimijoiden saamien perusteettomien kustannusetujen kompensointi. Näin ollen on tutkittava, voidaanko, ja millä edellytyksillä, korotetun maksun perimisellä toteutettavaa perusteettomien kustannusetujen kompensointia pitää objektiivisena oikeuttamisperusteena, jolla kyseisestä hallinnollisesta toimenpiteestä johtuva erilainen kohtelu voidaan perustella. Tästä olisi seurauksena, ettei yrityksille, joilla ei ole velvollisuutta korotetun maksun suorittamiseen, katsottaisi myönnettävän valikoivaa etua niiden kanssa kilpailevilta muilta yrityksiltä perittävän korotetun maksun muodossa.
46. Tämän kysymyksenasettelun läheisyys asioiden Ferring,(21) Altmark Trans(22) ja Enirisorse(23) taustalla oleviin kysymyksiin on ilmeinen. Tunnetusti näissä asioissa oli kysymys siitä, voivatko jäsenvaltiot kompensoida yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen suorittamisesta aiheutuvia lisärasituksia ilman että sitä olisi katsottava perustamissopimuksessa tarkoitetuksi valtiontueksi. Missään näistä kolmesta tuomiosta yhteisöjen tuomioistuin ei ole sulkenut pois kompensoinnin mahdollisuutta tiettyjen edellytysten täyttyessä. Tämän johdosta näyttäisi tässä asiassa vain johdonmukaiselta – jäljempänä tarkemmin kuvattavien ehtojen täyttyessä – että mahdollisuus tiettyjen perusteettomien kustannusetujen kompensointiin katsottaisiin lähtökohtaisesti sallituksi, ilman että sitä katsottaisiin valikoivan edun myöntämiseksi valtiontuen määritelmässä tarkoitetulla tavalla.
47. Kansallinen tuomioistuin itse lähtee ilmeisesti siitä, että korotetun maksun suorittamiseen velvolliset yritykset ovat saaneet perusteettomia kustannusetuja, ja toteaa tältä osin, etteivät italialaiset sähköntuottajat ole olleet samanlaisessa asemassa direktiivin 96/92 täytäntöönpanon jälkeen: Syynä tähän on – ainakin suhteessa sidottuihin asiakkaisiin – muuttumaton ja yleinen, kaikkien sähköntuottajien jakeluyrityksiin nähden soveltama tariffisääntely, joka sisältää muun muassa polttoainekustannustekijän. On kuitenkin ilman muuta selvää, ettei kaikilla sähköntuottajilla, esimerkiksi vesivoimalaitoksissa ja geotermisissä voimalaitoksissa sähköä tuottavilla, ole kannettavanaan näitä polttoainekustannuksia. Ennen sähkömarkkinoiden vapauttamista sovellettiin tästä syystä kompensointimekanismia, jonka johdosta sähköntuottajat, joiden kannettavana ei ollut polttoainekustannuksia, maksoivat tästä myyntihintaan sisältyvästä kustannustekijästä saamansa tulot Cassa conguaglioon. Markkinoiden vapauttamisen johdosta tämä kompensaatiomekanismi kuitenkin lakkautettiin – tariffisääntelyä tosin ei – mikä loppujen lopuksi johti perusteettomaan kustannusetuun niiden sähköntuottajien hyväksi, joilla ei ole polttoainekustannuksia. Kansallisen tuomioistuimen esittämien tietojen mukaan kyseinen tariffisääntely on vapautetuilla markkinoillakin sikäli merkityksellinen, että sidottujen markkinoiden tukkuhintoja käytetään viitehintana vapailla markkinoilla tehtäessä kahdenvälisiä sopimuksia.
48. Näistä kansallisen tuomioistuimen esittämistä seikoista voidaan päätellä, että Italian sähkömarkkinoiden vapauttaminen on johtanut tiettyjen sähköntuottajien osalta perusteettomiin kustannusetuihin, joiden takaisin perimistä ajallisesti rajoitetulla(24) korotetulla maksulla niiltä yrityksiltä, jotka ovat perusteettomasti edullisemmassa asemassa – nimittäin vesivoimalaitoksissa ja geotermisissä voimalaitoksissa sähköä tuottavilta yrityksiltä – ei ole katsottava niille muille yrityksille, joilla ei ole velvollisuutta korotetun maksun maksamiseen, myönnetyksi valikoivaksi eduksi.
49. Jotta kompensointi voitaisiin katsoa objektiiviseksi oikeuttamisperusteeksi, edellytyksenä on kuitenkin tässä se, että ensinnäkin korotetun maksun suorittamiseen velvollisten yritysten ryhmän tulee vastata niiden yritysten ryhmää, jotka tosiasiassa ovat saaneet perusteetonta kustannusetua sähkömarkkinoiden vapauttamisen johdosta, ja toisaalta sitä, ettei korotetun maksun muodossa toteutettu kompensointi ylitä sitä, mikä on välttämätöntä vesivoimalaitoksissa ja geotermisissä voimalaitoksissa tuotetun sähkön edullisemman kustannusrakenteen kompensoimiseksi. Viimeksi mainitun puolesta puhuu varmasti se, että kyseenalaisesta korotetusta maksusta säädettiin siirtymäkauden toimenpiteenä ja että sen määrä oli laskeva. On kuitenkin kansallisen tuomioistuimen asiana tehdä tältä osin lopullinen päätös.
3.
Edun myöntäminen ja valtiontukien rahoittaminen korotetusta maksusta saatavilla tuloilla
50. Eriäviä mielipiteitä on esitetty myös siltä osin, mikä merkitys kyseisestä korotetusta maksusta saatavien tulojen käyttötarkoituksella on arvioitaessa riidanalaista hallinnollista toimenpidettä valtiontukia koskevan sääntelyn valossa.
51. Kansallinen tuomioistuin on loppujen lopuksi sillä kannalla, ettei ”valtiontukena ole pidettävä vuonna 2000 annetun ministeriön asetuksen säännöksiä, joissa säädetään kyseisten maksujen tuoton osoittamisesta tilille, jolta rahoitetaan sähköjärjestelmän yleisiä kustannuksia, vaan korkeintaan sitä erillistä ja myöhempää päätöstä, jonka mukaan nämä nyttemmin julkiset varat käytetään tiettyjen yritysten tai tuotannonalojen hyväksi EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla”. Komissio on tästä kysymyksestä pitkälti samaa mieltä.
52. Merkitystä näyttää tässä olevan myös yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneella oikeuskäytännöllä, jonka mukaan silloin kun ”tukea rahoitetaan jollekin yritykselle tai tuotannonalalle määrätyllä maksulla, komission on tarkasteltava, onko sen rahoitustapa – – [EY 87 ja EY 88] artiklan vaatimusten mukainen tarkasteltuna yhdessä tuen kanssa, jota sillä rahoitetaan”.(25) Tuen rahoitustavan lähtökohtainen merkityksellisyys vahvistettiin viimeksi myös asiassa Enirisorse aikaisempaan oikeuskäytäntöön viitaten: ”sen lisäksi, että [tuen käsite] kattaa tietyt veronluonteiset maksut, näiden maksujen tuoton käytöstä riippuen (ks. mm. asia C-17/91, Lornoy ym., tuomio 16.12.1992, Kok. 1992, s. I-6523, 28 kohta), se kattaa myös veronluonteisena maksuna pidettävän suorituksen kantamisen itsessään (ks. asia C-72/92, Scharbatke, tuomio 27.10.1993, Kok. 1993, s. I-5509, 20 kohta).
Yhteisöjen tuomioistuimen – – oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että kun tuen rahoitustapa, muun muassa sen rahoittaminen pakollisilla maksuilla, on tukitoimen oleellinen osa, komission on tätä viimeksi mainittua tutkiessaan välttämättä otettava huomioon tämä rahoitustapa (ks. yhdistetyt asiat C-261/01 ja C-262/01, Van Calster ym., tuomio 21.10.2003, 49 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).”(26)
53. Oikeuskäytännössä on säännönmukaisesti painotettu tämän yhteyden välttämättömyyttä.(27) Yhteisöjen tuomioistuin on tosin kehitellyt kysymystä tukitoimenpiteen rahoituksen huomioonottamisen välttämättömyydestä tarkoitussidonnaisten maksujen osalta, joissa maksun tarkoituksena on selkeästi ollut tukitoimenpiteiden rahoittaminen.(28)
54. Yhdistetyissä asioissa Van Calster ym.(29) yhteisöjen tuomioistuin viittaa ”maksuun, joka on nimenomaan tarkoitettu tuen rahoittamiseen”(30) tai jäljempänä tuen rahoitustavan yhteydessä ”koko tukijärjestelmään, joka sillä on tarkoitus rahoittaa”.(31) Ilmoitusvelvollisuuden osalta yhteisöjen tuomioistuin toteaa, että ”jäsenvaltion on kyseisen velvoitteen noudattamiseksi ilmoitettava varsinaisen tukisuunnitelman lisäksi myös tuen rahoitustapa sikäli kuin se kuuluu olennaisesti suunniteltuun toimenpiteeseen ” (kursivointi tässä).(32)
55. Yhdistetyissä asioissa Enirisorse(33) oli samoin kysymys maksusta, josta kertyneiden tulojen tarkoituksena oli osittain tukitoimenpiteiden rahoittaminen. Yhteisöjen tuomioistuin viittaa kyseisessä asiassa maksun perimisen ja siitä saatavan tulon käytön välisen yhteyden osalta tuomioon yhdistetyissä asioissa Van Calster ym.
56. Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että tukitoimen rahoitustavalla on merkitystä valtiontuen oikeudellisen arvioinnin kannalta, jos se kuuluu osana suunniteltuun toimenpiteeseen. Tällaista vastaavaa yhteyttä ei kuitenkaan nyt käsiteltävässä tapauksessa ole. Ainakin kyseisen korotetun maksun perimisajankohtana tarkoituksena oli ainoastaan sähköverkkoon liittyvien yleisten kustannusten kattaminen. Koska yleisten kustannusten kattamisessa ei jo määritelmänsä mukaan voi olla kysymys valikoivien etujen myöntämisestä, jäi ensiksi kuitenkin epäselväksi, voisiko tässä tapauksessa olla kyse tukitoimenpiteistä, kuten ns. stranded costs -kustannusten kattamisesta tai uusiutuvien energiantuotantomuotojen edistämisestä. Kansallisen oikeudellisen sääntelyn myöhemmällä kehityksellä ei voida jälkikäteen luoda yhteyttä korotetun maksun ja siitä kertyvien tulojen tukitarkoituksiin käyttämisen välille, eikä tällaisella kehityksellä siten ole tässä merkitystä.
57. Näin ollen on katsottava, että nyt käsiteltävissä asioissa puheena olevasta korotetusta maksusta saatavien tulojen käyttötarkoitusta ei ole kokonaisuudessaan selvitetty. Selvää on ainoastaan se, että kyseisestä korotetusta maksusta saatavat tulot kirjataan Cassa conguaglion hallinnoimalle erityiselle tilille(34) verkko-operaattorin suoritettua maksun. Sähköverkon yleiset kustannukset on tarkoitus rahoittaa tältä tililtä 26.1.2000 annetun ministeriön asetuksen 2 §:n 1 momentissa olevan määritelmän mukaisesti. Mahdollisesti yleiset kustannukset ylittävä osuus tuloista siirretään uusiutuvia luonnonvaroja ja vastaavia käyttäviä uusia voimalaitoksia varten olevalle, päätöksen nro 70/97 5 §:ssä tarkoitetulle tilille.
58. Tosin kantajien mukaan ei ole epäselvyyttä siitä, että kyseisestä korotetusta maksusta saatavien tulojen ja niiden käytön välillä on yhteys. Tällä kantajat yrittävät edellä mainitun oikeuskäytännön mukaisesti kuitenkin vain osoittaa, että myös kyseisen korotetun maksun periminen on katsottava valtiontuen määritelmän mukaiseksi, siltä osin kuin siitä saatavat tulot käytetään tukitoimenpiteiden rahoittamiseen.
59. Nämä kantajien esittämät näkemykset eivät vaikuta vakuuttavilta.
60. Ei tosin voida kieltää sitä, ettei kyseisen korotetun maksun ja mahdollisten tukitoimenpiteiden välillä voisi olla tietynlaista yhteyttä. Tässä ei kuitenkaan ole tarpeen päättää siitä, onko kyseisestä korotetusta maksusta saatavat tulot tarkoitus käyttää yleisten kustannusten rahoittamiseen 26.1.2000 annetun ministeriön asetuksen(35) mukaisesti vai onko ne tarkoitus käyttää mahdollisten tukitoimenpiteiden rahoittamiseen, esimerkiksi uusiutuvia luonnonvaroja käyttävien voimalaitosten tukemiseen.(36) Tältä osin on kansallisen tuomioistuimen asiana tutkia, millä tavoin kyseisestä korotetusta maksusta saatavat tulot on tosiasiassa käytetty. Näiden tulojen lopullisesta käyttökohteesta riippumatta asiassa puuttuu kuitenkin mielestäni edellä mainitun oikeuskäytännön valossa riittävän tarkkaan täsmennettävissä oleva yhteys maksujen perimisen ja niiden käytön välillä.
61. Näin ollen ehdotan yhteisöjen tuomioistuimelle, että se vastaa ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen siten, että EY 87 artiklan 1 kohdan mukaan pääasian oikeudenkäynnissä riidanalaisen kaltaista sääntelyä, jolla velvoitetaan tietyt sähköntuottajat suorittamaan korotettu maksu sähkönsiirtoverkkoon pääsystä ja sen käytöstä sähköjärjestelmän yleisten kustannusten kattamiseksi, ei ole katsottava valtiontueksi siltä osin kuin
– korotetun maksun suorittamiseen velvollisten sähköntuottajien piiri vastaa niiden sähköntuottajien piiriä, jotka ovat kansallisen lainsäädännön muutosten johdosta saaneet perusteettomia kustannusetuja
– korotetun maksun suuruus on mitoitettu niin, ettei se ylitä sitä, mikä on tarpeen kyseisten sähköntuottajien saamien perusteettomien kustannusetujen takaisinperimiseksi.
C Direktiivi 96/92
62. Direktiivin 96/92 osalta kansallinen tuomioistuin pitää puheena olevan korotetun maksun perimistä ilmeisesti kahdessa suhteessa ongelmallisena. Yhtäältä riidanalaisessa kansallisessa sääntelyssä ei ole tukeuduttu direktiivin 24 artiklaan, jossa säädetään hukkakustannusten kattamisesta; toisaalta korotettu maksu voi osoittautua ongelmalliseksi siltä osin kuin siinä on kysymys siirtoverkkoon pääsyä koskevasta sähköntuottajien erilaisesta kohtelusta.
63. Kumpaakin kysymystä on nyt käsiteltävä peräkkäin.
1.
Hukkakustannusten ja nyt käsiteltävänä olevan asian välinen yhteys
64. Direktiivin 96/92 24 artiklan mukaan jäsenvaltiot, joissa ennen tämän direktiivin voimaantuloa annettuja sitoumuksia tai toimintaa koskevia takeita ei voida mahdollisesti enää täyttää direktiivin säännösten vuoksi, ”voivat hakea siirtymäkausijärjestelyitä, jotka komissio voi myöntää niille ottaen huomioon muun muassa asianomaisen verkon koon, verkon yhteenliittymisasteen ja sen sähköteollisuuden rakenteen”.
65. Kyseinen säännös mahdollistaa niin sanottujen hukkakustannusten (stranded costs) eli vielä kattamattomista investoinneista aiheutuvien kustannusten, joihin on menneisyydessä ryhdytty pitkäaikaiseen käyttöön luottaen ja joita ei markkinoiden avaamisen johdosta voida enää ansaita takaisin, rahoittamisen komission valvonnan alaisuudessa.
66. Kysymys siitä, onko riidanalaisen kansallisen sääntelyn ja hukkakustannuksia koskevan problematiikan välillä yhteys, nousee esiin, koska hukkakustannusten rahoitus Italiassa on vielä komission käsiteltävänä olevan, valtiontukia koskevan menettelyn kohteena(37) ja koska se on lainsäädännöllisesti kiinteässä yhteydessä vesi- ja geotermisissä voimalaitoksissa tuotetun sähkön edullisemman kustannusrakenteen kompensointia koskeviin riidanalaisiin säännöksiin.
67. Sähköntuotantojärjestelmän yleisten kustannusten kattaminen on 26.1.2000 annetun ministeriön asetuksen kohteena. Ministeriön asetuksen 2 §:n 1 momentissa määritellään yleisiksi kustannuksiksi paitsi vesi- ja geotermisissä voimalaitoksissa tuotetun sähkön edullisemman kustannusrakenteen kompensointi myös se osuus sähkön yleiskustannuksista, jota ei voida enää direktiivin 96/92 täytäntöönpanon jälkeen saada takaisin – toisin sanoen hukkakustannukset. Kyseisessä ministeriön päätöksessä on kysymys siis yhteisestä oikeusperusteesta näiden kummankin kustannuserän kattamiseksi.
68. Italian hallitus on myös todennut,(38) että vesi- ja geotermisissä voimalaitoksissa tuotetun sähkön edullisemman kustannusrakenteen kompensoinnilla ei siltä osin ole yhteyttä hukkakustannuksiin kuin kyseessä olevan korotetun maksun periminen ei perustu direktiivin 96/92 24 artiklaan ja sikäli kuin kysymys korotetusta maksusta saatavien tulojen käyttämisestä muodostaa kyseisen maksun perimistä koskevien säännösten tarkoitukseen(39) nähden erillisen kysymyksen. Myös komissio lähtee ilmeisesti tästä näkemyksestä, sillä se on jättänyt mainitun kompensoinnin menettelynsä ulkopuolelle. Vastaavasti herää kysymys siitä, onko kyseessä oleva korotettu maksu erityisesti verkkoon pääsyä koskevien direktiivin säännösten mukainen, ilman että direktiivin 96/92 24 artiklaa olisi tässä tarpeen tulkita.
2.
Direktiivin 96/92 7 ja 8 artiklan tulkinta
69. Direktiivin 7 artiklassa on siirtoverkon käyttöä koskevat yleiset periaatteet. Verkon käytön hallinnointi annetaan verkko-operaattorin tehtäväksi, joka 7 artiklan 5 kohdan mukaan ei saa harjoittaa syrjintää verkon käyttäjien tai käyttäjäryhmien välillä. Direktiivin 96/92 8 artiklassa määritetään erityisesti sähköntuotantolaitosten ajojärjestyksen ja liitosyksiköiden käytön määrittämistä koskevat perusteet.
70. Ensiksi on todettava, että 7 artiklan 5 kohdassa tarkoitetun syrjintäkiellon sovellettavuus riippuu vireillä olevassa asiassa C-17/03(40) annettavasta ennakkoratkaisusta. Tuossa asiassa yhteisöjen tuomioistuimen on nimittäin erityisesti selvitettävä, voidaanko 7 artiklan 5 kohdan syrjintäkieltoa soveltaa vain teknisiin säännöksiin. Tässä puheena oleva, kyseisen korotetun maksun perimistä koskeva hallinnollinen toimi ei selvästikään ole tällainen tekninen säännös. Asiassa C-17/03 antamani ratkaisuehdotuksen mukaisesti on nähdäkseni myös tässä asiassa lähdettävä siitä, että direktiivin 96/92 7 artiklan 5 kohdan soveltaminen ei rajoitu pelkästään teknisiin säännöksiin.
71. Komissio esittää lisäksi epäilyksensä siitä, voidaanko direktiivin 96/92 7 ja 8 artiklaa soveltaa, koska kyseessä olevassa korotetussa maksussa ei loppujen lopuksi ole kyse vastasuoritteesta – kuten siirtoverkkoon pääsyä ja sen käyttöä koskevassa maksussa – vaan erityisiin tarkoituksiin(41) kerättävästä maksusta, josta saatavat tulot eivät tässä tapauksessa tule verkko-operaattorin hyväksi.(42)
72. Vaikka nämä huomautukset ovat oikeita, niistä ei kuitenkaan seuraa, ettei kyseistä maksua olisi arvioitava direktiivin 96/92 7 artiklan 5 kohdassa tarkoitetun syrjintäkiellon mittapuiden mukaan. Kuten on osoittautunut jo valtiontukia koskevan oikeudellisen kysymyksenasettelun yhteydessä,(43) myös verkkoon pääsyn osalta on lähdettävä siitä, että sähköntuottajien erilainen kohtelu – joka tässä johtuu korotetun maksun valikoivasta perimisestä – on vain siinä tapauksessa hyväksyttävä, että se voidaan perustella asiallisilla syillä. Tällainen erottelu on nimittäin sinänsä täysin omiaan tekemään verkkoon pääsyn ja sen käytön ainakin vähemmän houkuttelevaksi tai vaikeuttamaan sitä, mikä on direktiivin 96/92 selvänä tavoitteena olevan markkinoiden avaamisen vastaista.
73. Mainitun asiallisen perusteltavuuden osalta voidaan näin ollen viitata edellä esitettyyn.(44) Näistä pohdinnoista voidaan päätellä, ettei kyseisen kustannusedun perimistä takaisin, siltä osin kuin kansallisen lainsäädännön muutos johtaa perusteettomaan kustannusetuun tiettyjen sähköntuottajien hyväksi, ole lähtökohtaisesti katsottava valtiontukia koskevassa sääntelyssä tarkoitetuksi eduksi, niin että sähköntuottajien erilainen kohtelu, sitä koskevien ehtojen puitteissa, voi loppujen lopuksi vaikuttaa asiallisesti perustellulta. Tässä yhteydessä voidaan jättää tutkimatta, johtaako kyseisen korotetun maksun valikoiva periminen erilaiseen kohteluun sellaisten sähköntuottajien osalta, jotka eivät ole toisiinsa verrattavissa,(45) vai johtaako se toisiinsa verrattavissa olevien sähköntuottajien erilaiseen kohteluun.
74. Näin ollen ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa toiseen ennakkoratkaisukysymykseen, että direktiivin 96/92 7 artiklan 5 kohta ei estä jäsenvaltioita toteuttamasta toimenpiteitä, joilla tietyiltä yrityksiltä peritään siirtymäkauden aikana vesi- ja geotermisissä voimalaitoksissa tuotetun sähkön edullisemman kustannusrakenteen, joka johtuu kansallisen lainsäädännön muutoksista, kompensoimiseksi verkkoon pääsystä ja sen käytöstä korotettu maksu, jonka tarkoituksena on sähköjärjestelmään liittyvien yleisten kustannusten kattaminen. Edellytyksenä kuitenkin on se, että osoitetaan, että siirtymäkauden aikana on tosiasiassa syntynyt perusteettomia etuja.
V Ratkaisuehdotus
75. Edellä esitettyjen pohdintojen perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) EY 87 artiklan 1 kohdan mukaan pääasian oikeudenkäynnissä riidanalaisen kaltaista sääntelyä, jossa määrätään tietyille sähköntuottajille korotettu maksu sähkönsiirtoverkkoon pääsystä ja sen käytöstä sähköjärjestelmään liittyvien yleisten kustannusten kattamiseksi, ei ole katsottava valtiontueksi sikäli kuin
– niiden sähköntuottajien piiri, joilla on velvollisuus suorittaa korotettu maksu, vastaa niiden sähköntuottajien piiriä, jotka ovat kansallisen lainsäädännön muutosten johdosta saaneet perusteettomia kustannusetuja
– korotettu maksu on määritelty siten, että sen suuruus ei ylitä sitä, mikä on tarpeen perusteettomien kustannusetujen perimiseksi takaisin kyseisiltä sähköntuottajilta.
2) Direktiivin 96/92 7 artiklan 5 kohta ei estä jäsenvaltioita toteuttamasta toimenpiteitä, joilla tietyiltä yrityksiltä peritään siirtymäkauden aikana vesi- ja geotermisissä voimalaitoksissa tuotetun sähkön edullisemman kustannusrakenteen kompensoimiseksi siirtoverkkoon pääsystä ja sen käytöstä korotettu maksu, jonka tarkoituksena on sähköjärjestelmän yleisten kustannusten kattaminen, kuitenkin edellyttäen, että tämä edullisempi kustannusrakenne vastaa todistettavasti näiden yritysten kansallisen lainsäädännön muuttumisen johdosta saamia perusteettomia kustannusetuja.
(1) .
(2)
–	Katso tässä vielä vireillä olevassa asiassa myös tänään antamani ratkaisuehdotus.
(3)
–	Sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 19 päivänä joulukuuta 1996 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 96/92/EY (EYVL L 27, s. 20).
(4)
–	GURI nro 75, 31.3.1999.
(5)
–	GURI nro 27, 3.2.2000.
(6)
–	GURI, Supplemento ordinario nro 4, 5.1.2001.
(7)
–	GURI, Supplemento ordinario nro 4, 5.1.2001.
(8)
–	Yksinkertaisuuden vuoksi puheena olevaa korotusta, joka lasketaan maksulle, joka sähköntuottajien on maksettava verkkoon pääsystä ja sen käyttämisestä, kutsutaan jäljempänä ”korotetuksi maksuksi”. Tässä yhteydessä on kulloinkin käsitteellisesti erotettava toisistaan (perus-)”maksu”, joka kaikkien sähköntuottajien on maksettava, sekä tämän maksun korotus, jonka maksamiseen vain tietyt sähköntuottajat ovat velvollisia ja joka tässä on tarkastelun kohteena.
(9)
–	Ks. viimeksi asia C-276/02, Espanja v. komissio, tuomio 14.9.2004 (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa, 24 kohta) sekä kyseisessä tuomiossa mainitut lukuisat viitteet.
(10)
–	Vrt. esim. vireillä olevat asiat C-183/02 P, C-187/02 P ja 188/02 P, Territorio Histórico de Alava – Diputación Foral de Alava ym. v. komissio.
(11)
–	Ks. esim. asia C-126/01, GEMO, tuomio 20.11.2003 (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(12)
–	Ks. esim. asia C-5/01, Belgia v. komissio, tuomio 12.12.2002 (Kok. 2002, s. I-11991), joka tosin koskee EHTY:n perustamissopimuksen tukisääntelyä. Asiassa oli kysymys mm. tiettyjen työnantajan sosiaaliturvamaksujen alennuksesta.
(13)
–	Tätä seikkaa ei muuta se, että verkko-operaattori, jonka tehtävänä on periä maksut puheena olevan sääntelyn mukaisesti, harjoittaa toimintaansa yksityisoikeudellisen yhteenliittymän muodossa, sillä kertyneet varat siirretään Cassa conguagliolle (sähkömarkkina-alan kassa), jonka jäsenet AEEG nimittää yhdessä valtiovarainministeriön kanssa AEEG:n päätöksen nro 194/00 6 §:n mukaisesti (GURI, 3.11.2000). Tältä osin komissio viittaa aivan oikein asiassa C-379/98, PreussenElektra, 13.3.2001 annettuun tuomioon (Kok. 2001, s. I-2099), jonka mukaan valtiontuen käsitteeseen kuuluvat ”valtion suoraan myöntämät edut ja valtion nimeämien tai perustamien julkisten tai yksityisten elinten välityksellä myöntämät edut”.
(14)
–	Ks. tästä Jansen, Vorgaben des europäischenBeihilferechts für das nationale Steuerrecht, Baden-Baden, 2003, s. 126–127.
(15)
–	Tällainen vääristymä on kyseessä, jos etua saanut yritys harjoittaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan liittyvää taloudellista toimintaa. Katso edellä alaviite 14, Jansen, s. 135.
(16)
–	Ks. veronluonteisten maksujen käsitteestä 7.11.2002 antamani ratkaisuehdotus yhdistetyissä asioissa C-34/01–C-38/01, Enirisorse, tuomio 27.11.2003 (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa, ratkaisuehdotuksen 167 kohta).
(17)
–	Ks. mm. asia 173/73, Italia v. komissio, tuomio 2.7.1974 (Kok. 1974, s. 709, Kok. Ep. II, s. 323, 33–35 kohta). Ks. myös asia C-143/99, Adria-Wien Pipeline, tuomio 8.11.2001 (Kok. 2001, s. I-8365, 42 kohta).
(18)
–	Sikäli kuin on lähtökohtaisesti yritetty määritellä asian tutkimisen mittapuu sitä kautta, että esimerkiksi veronmaksukykyisyyden periaate tulisi hyväksyä yleiseksi oikeusperiaatteeksi (näin esimerkiksi edellä alaviitteessä 14 mainittu Jansen, s. 68 ja sitä seuraavat sivut), on todettava, ettei kyseisestä periaatteesta – tasa-arvon periaatteen ilmauksena – seuraa, että toteutetun erilaisen kohtelun mahdollisesti oikeuttavien asiallisten syiden tarkastelu olisi tarpeetonta, ja näin ollen tämän näkökohdan merkitys oikeusvarmuuden kannalta lienee vähäinen.
(19)
–	Asia C-53/00, Ferring, tuomio 22.11.2001, ratkaisuehdotus 8.5.2001 (Kok. 2001, s. I-9067, ratkaisuehdotuksen 36 kohta).
(20)
–	Edellä alaviitteessä 19 mainittu asia, ratkaisuehdotuksen 39 kohta.
(21)
–	Mainittu edellä alaviitteessä 19.
(22)
–	Asia C-280/00, Altmark Trans, tuomio 24.7.2003 (Kok. 2003, s. I‑7747).
(23)
–	Yhdistetyt asiat C-34/01–C-38/01, Enirisorse, tuomio 27.11.2003 (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa.
(24)
–	Ennakkoratkaisupyynnöistä voidaan todeta, että korotetun maksun perimisen aloitusajankohdan määrittämisessä on otettu huomioon kyseessä olevien perusteettomien etujen syntyminen. Lisäksi on – siirtymäkauden toimenpiteeksi tarkoitetun – maksujen perimisen keston osalta katsottava, että riidanalaisten maksujen periminen on lopetettu 1.1.2002 lukien.
(25)
–	Ks. tästä periaatteesta asia 47/69, Ranska v. komissio, tuomio 25.6.1970 (Kok. 1970, s. 487, Kok. Ep. I, s. 447, 11–14 kohta).
(26)
– Edellä alaviitteessä 16 mainittu asia, tuomion 43 ja 44 kohta.
(27)
–	Tämä on ilman muuta selvää, jos ajatellaan, että tukitoimet rahoitetaan jo niiden määritelmän mukaisesti valtion varoista, mikä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että kaikki kyseisen valtion saamat varat olisi katsottava osaksi näitä tukitoimia.
(28)
–	Ks. jo edellä alaviitteessä 25 mainittu asia.
(29)
–	Edellä ratkaisuehdotuksen 52 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat.
(30)
–	Tuomion 48 kohta.
(31)   –	Tuomion 49 kohta.
(32)   –	Tuomion 51 kohta.
(33)
–	Edellä alaviitteessä 23 mainittu asia.
(34)
–	Päätöksen nro 53/00 4 §:ssä tarkoitettu tili sähköenergian edullisemman kustannusrakenteen kompensointiin tarkoitettujen varojen hallinnointia varten.
(35)
–	Riidatonta on se, että kyseinen ministeriön asetus on ilmoitettu komissiolle – joka tapauksessa hukkakustannusten rahoituksen ja vesivoimalaitoksissa ja geotermisissä voimalaitoksissa tuotetun sähkön edullisemman kustannusrakenteen kompensoinnin osalta.
(36)
–	Kantajat ovat suullisessa käsittelyssä tältä osin esittäneet, että kyseisten tulojen käyttötarkoitus on sääntelyviranomaisen eli AEEG:n päätösten, erityisesti päätöksen nro 228/01, johdosta muuttunut siltä osin, että tulot käytetään ensisijaisesti uusiutuvia luonnonvaroja käyttävien voimalaitosten tukemiseen.
(37)
–	Komissio korostaa, etteivät Italian viranomaiset ole toimittaneet direktiivin 96/92 24 artiklassa tarkoitettua ilmoitusta, vaan sen sijaan sitoutuneet ilmoittamaan tukitoimenpiteistä EY 88 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
(38)
–	Ks. esimerkiksi kansallisen tuomioistuimen mainitsema, tuotantotoiminnasta vastaavan ministeriön 25.6.2002 antama tiedonanto.
(39)
–	Nimittäin kyseisten sähköntuottajien saamien perusteettomien kustannusetujen ”neutralisointi”.
(40)
–	Katso ratkaisuehdotukseni edellä alaviitteessä 2 mainitussa asiassa.
(41)
–	Kyse on nimittäin vesivoimalaitoksissa ja geotermisissä voimalaitoksissa tuotetun sähkön edullisemman kustannusrakenteen kompensoimisesta, toisin sanoen perusteettoman edun neutralisoimisesta.
(42)
–	Tältä osin on todettava, että vaikka verkko-operaattori perii kyseisen maksun, suoritukset siirretään edelleen sähkömarkkina-alan kassaan, jossa ne kirjataan sähköenergian edullisemman kustannusrakenteen kompensointiin tarkoitettujen varojen hallinnointia varten olevalle tilille.
(43)
–	Katso edellä ratkaisuehdotuksen 44 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(44)
–	Katso edellä ratkaisuehdotuksen 45 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(45)
–	Puuttuva verrattavuus seuraisi siitä, että tietyt tuottajat ovat saaneet perusteetonta kustannusetua tai siitä, että tuottajien tuotantokustannukset ovat selvästi alhaisemmat.