62003CC0117_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Nyt esillä olevassa asiassa yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään ratkaisemaan luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21 päivänä toukokuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY(2) (jäljempänä luontodirektiivi) 6 artiklan sovellettavuus. Italian viranomaiset ovat peruuttaneet sataman kaivutöitä koskevan julkisen hankintamenettelyn, koska kaivuaineksen suunniteltu läjityspaikka sijaitsee alueella, jota Italia on ehdottanut komissiolle luontodirektiivin mukaiseksi suojelualueeksi. Kiistanalaista on, voivatko Italian viranomaiset vedota tässä yhteydessä luontodirektiivin 6 artiklaan, vaikka direktiivin mukaista menettelyä alueen osoittamiseksi suojelualueeksi ei ole vielä saatettu päätökseen.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Yhteisön lainsäädäntö
2. Luontodirektiivi tuli voimaan ETY:n perustamissopimuksen 191 artiklan toisen kohdan nojalla 10.6.1992,(3) kun se annettiin tiedoksi jäsenvaltioille. Luontodirektiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan perustetaan erityisten suojelualueiden yhtenäinen eurooppalainen ekologinen verkosto, ”Natura 2000”. Natura 2000 kostuu luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä huhtikuuta 1979 annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY(4) (jäljempänä lintudirektiivi) mukaisista erityisten suojelutoimien alueista ja yhteisön tärkeinä pitämistä alueista, jotka määritellään luontodirektiivin 4 artiklan ja liitteen III mukaisesti.
3. Yhteisön tärkeinä pitämillä alueilla on luontotyyppejä ja lajeja, jotka luetellaan luontodirektiivin liitteissä I ja II. Osa niistä kuuluu ensisijaisesti suojeltaviin luontotyyppeihin ja lajeihin, koska yhteisö on erityisvastuussa niiden suojelusta, koska niiden luontainen levinneisyysalue on yhteisön alueella.
4. Luontodirektiivin 4 artiklassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti jäsenvaltioiden oli ensin liitteessä III (1 vaihe) vahvistettujen tieteellisten perusteiden perusteella esitettävä kolmen vuoden kuluessa – eli 10.5.1995 mennessä – komissiolle kaikki alueet, jotka voidaan merkitä liitteissä I ja II mainittujen luontotyyppien ja lajien esiintyvyyden perusteella Natura 2000 ‑verkostoon. Komission oli tämän jälkeen laadittava näiden ehdotusten perusteella kolmen vuoden kuluessa – eli 10.5.1998 mennessä – liitteessä III (2 vaihe) vahvistettujen perusteiden mukaan Natura 2000 -verkostoon sisällytettävien yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luettelo.
5. Asiaa koskevissa luontodirektiivin 4 artiklan kohdissa todetaan seuraavaa:
”1. Jokaisen jäsenvaltion on laadittava liitteessä III (1 vaihe) vahvistettujen perusteiden ja asianmukaisen tieteellisen tietämyksen perusteella luettelo alueista, josta ilmenee, mitä liitteen I luontotyyppejä ja liitteen II luontaisia lajeja sen kansallisella alueella olevilla alueilla on. – –
Luettelo on toimitettava komissiolle kolmen vuoden kuluessa tämän direktiivin tiedoksiantamisesta yhdessä kutakin aluetta koskevien tietojen kanssa.
2. Komissio laatii yhteisymmärryksessä kunkin jäsenvaltion kanssa ja niiden esittämien luetteloiden pohjalta liitteessä III (2 vaihe) vahvistettujen perusteiden mukaan kaikkien 1 artiklan c alakohdan iii alakohdassa mainittujen luonnonmaantieteellisten alueiden osalta ja 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun aluekokonaisuuden osalta luonnoksen yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloksi, josta ilmenevät alueet, joilla on yksi tai useampia ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä tai yksi tai useampia ensisijaisesti suojeltavia lajeja.
Jäsenvaltiot, joiden ilmoittamat yhden tai useampia ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä tai lajeja sisältävät alueet käsittävät yli 5 prosenttia sen alueesta, voivat yhteisymmärryksessä komission kanssa pyytää, että liitteessä III (2 vaihe) lueteltuja perusteita sovelletaan joustavammin niiden alueella olevien, yhteisön tärkeinä pitämien alueiden verkostoa valittaessa.
Komissio hyväksyy 21 artiklassa tarkoitettua menettelyä noudattaen luettelon valituista yhteisön tärkeänä pitämistä alueista, joilla on yksi tai useampia ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä ja yksi taikka useampia ensisijaisesti suojeltavia lajeja.
3. Edellä 2 kohdassa mainittu luettelo laaditaan kuuden vuoden kuluessa tämän direktiivin tiedoksiantamisesta.
4. – –
5. Kun alue on merkitty 2 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettuun luetteloon, sitä koskevat 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdan säännökset.”
6. Liitteessä III käsitelty 2 vaihe koskee arviointia kansallisten luetteloiden sisältämien alueiden tärkeydestä yhteisölle, ja siinä todetaan seuraavaa:
”1. Kaikki jäsenvaltioiden 1 vaiheessa yksilöimät alueet, joilla on ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi ja/tai laji, katsotaan yhteisön tärkeiksi pitämiksi alueiksi.
2. Arvioitaessa jäsenvaltioiden luetteloihin sisältyvien muiden alueiden tärkeyttä yhteisön kannalta, esimerkiksi sitä, miten ne vaikuttavat liitteessä I mainitun luontotyypin tai liitteessä II mainitun lajin suotuisan suojelutason säilyttämiseen tai ennalleen saattamiseen ja/tai Natura 2000:n yhtenäisyyteen, otetaan huomioon seuraavat seikat:
a) alueen suhteellinen merkitys kansallisella tasolla,
b) alueen maantieteellinen sijainti liitteessä II mainittujen lajien muuttoreitteihin nähden sekä se, kuuluuko alue molemmin puolin yhteisömaiden yhtä tai useampaa yhteistä rajaa sijaitsevaan yhtenäiseen ekosysteemiin,
c) alueen kokonaispinta-ala,
d) liitteessä I mainittujen luontotyyppien ja liitteessä II mainittujen lajien lukumäärä alueella,
e) alueen yleinen ekologinen merkitys kyseisille luonnonmaantieteellisille alueille ja/tai koko 2 artiklassa mainitulle alueelle, sekä alueen ominaisuuksien luonteenomaisten tai ainutlaatuisten piirteiden että niiden toisiinsa liittymisen kannalta.”
7. Luontodirektiivin 4 artiklan 5 kohdassa viitataan 6 artiklan 2–4 kohtaan, jonka säännöksissä vahvistetaan yhteisön tärkeinä pitämien alueiden suojelujärjestelmä. Direktiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin. Saman artiklan 3 ja 4 kohdassa säädetään suunnitelmien ja hankkeiden hyväksymisestä. Jos suunnitelmat ja hankkeet voivat vaikuttaa merkittävästi yhteisön tärkeinä pitämiin alueisiin, ne on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Jos arvioinnin tulos on kielteinen, suunnitelmat ja hankkeet voidaan hyväksyä ainoastaan 4 kohdan nojalla. Sen mukaan suunnitelma tai hanke voidaan kuitenkin toteuttaa vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, mutta jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä.
B Kansallinen lainsäädäntö
8. Italia saattoi luontodirektiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään 8.9.1997 annetulla presidentin asetuksella nro 357. Ennakkoratkaisukysymyksen esittäneen tuomioistuimen antamien tietojen mukaan direktiivi on saatettu keskeisiltä osin sellaisenaan osaksi Italian lainsäädäntöä,(5) ja presidentin asetus vastaa lähes sanasta sanaan direktiiviä. Presidentin asetuksen nro 357 ainoa erityispiirre on, että sen 5 §:n mukaan alueelle aiheutuvien vaikutusten arviointia koskevaa menettelyä sovelletaan ainoastaan hankkeisiin, joille tehdään valtiollinen tai alueellinen ympäristövaikutusten arviointi, kun ympäristövaikutusten arviointia edellyttävä hankkeiden laajuuskynnys ylittyy. Presidentin asetuksen nro 357 3 §:n 2 momentissa liitetään yhteen suojelujärjestelmän soveltaminen ja Euroopan komission suorittama alueiden luettelon vahvistaminen.
9. Niiden tapahtumien jälkeen, jotka johtivat nyt esillä olevaan riita-asiaan, Italia otti 12.3.2003 annetulla presidentin asetuksella nro 120 käyttöön alueluokan, johon kuuluvat yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi ehdotetut alueet. Myös näitä alueita koskeville suunnitelmille ja hankkeille on tehtävä ympäristövaikutusten arviointi.
III Tosiseikat
10. Italia ehdotti komissiolle ”Foce del Timavo” -aluetta (Timavo-joen suistoa) yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi. Alueeseen kuuluu muun muassa luontodirektiivin liitteen I mukaisia ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä. Komissio ei ole vielä tehnyt päätöstä siitä, otetaanko alue luontodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaiseen yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon. Tähän mennessä komissio on muutoinkin hyväksynyt ainoastaan alppivyöhykkeen luettelon(6) ja Makaronesian luonnonmaantieteellisen alueen luettelon(7) . Nyt kyseessä oleva alue sijaitsee manneralueen luonnonmaantieteellisellä alueella.
11. Nyt esillä olevassa asiassa kantajina olevat yritykset (jäljempänä Dragaggi) osallistuivat yhteenliittymänä vastaajana olevan Friuli-Venezia-Giulian alueen ympäristöministeriön tarjouspyyntöön, joka koski Monfalconen sataman kaivutöitä. Kirjallisen selvityksen mukaan hankintasopimuksen sai Dragaggi. Sopimuksen mukaan kaivetut kerrostumat läjitetään Foce del Timavon alueen marskimaalle.
12. Italian ympäristöministeriö ei kuitenkaan hyväksynyt hankintasopimusta. Tarjouskilpailu peruutettiin jälkikäteen sillä perusteella, että kyseisten marskimaa-alueiden oli katsottava kuuluvan yhteisön tärkeinä pitämiin alueisiin. Kaivuaineksen läjitykselle oli ministeriön mukaan näin ollen tehtävä presidentin asetuksen nro 357 mukainen ympäristövaikutusten arviointi. Ympäristöministeriön mukaan hanketta ei voitu hyväksyä tässä menettelyssä.
13. Kantajat pitävät tarjouskilpailun peruuttamista lainvastaisena, koska yhteisön tärkeinä pitämien alueiden suojelujärjestelmää sovelletaan vasta sen jälkeen, kun komissio on merkinnyt kyseisen alueen yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon.
14. Consiglio di Stato on näin ollen esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko luontodirektiivin 4 artiklan 5 kohtaa tulkittava siten, että kyseisen direktiivin 6 artiklassa ja erityisesti sen 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut toimenpiteet velvoittavat jäsenvaltioita vasta sen jälkeen, kun yhteisön tasolla on hyväksytty lopullisesti alueiden luettelo 21 artiklan mukaisesti, vai onko puolestaan sen lisäksi, että määritellään ajankohta, josta lähtien suojelutoimenpiteiden on tavallisesti oltava voimassa, tehtävä ero ilmoitusluonteisen ja oikeutta perustavan luonteen omaavan merkitsemisen välillä (ensisijaisesti suojeltavien alueiden merkitsemisen kuuluessa ensimmäiseen ryhmään), ja katsottava luontotyyppien suojeluun tähtäävän direktiivin tehokkaan vaikutuksen varmistamiseksi, että ainoastaan siinä tapauksessa, että jäsenvaltio on osoittanut ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä tai lajeja sisältävän yhteisön tärkeänä pitämän alueen, sen velvollisuutena on sellaisten suunnitelmien ja hankkeiden arviointi, joilla on merkittäviä vaikutuksia alueeseen, myös ennen, kuin komissio on laatinut alueiden alustavan luettelon, tai ennen, kuin tämä luettelo on hyväksytty lopullisesti direktiivin 21 artiklan mukaisesti, ja siis kansallisen luettelon laatimisesta lähtien?”
IV Oikeudellinen arviointi
15. Consiglio di Staton esittämä kysymys koskee lähinnä sitä, onko jäsenvaltioiden luontodirektiivin mukaisesti ja mahdollisesti millä ehdoin suojeltava mahdollisia yhteisön tärkeinä pitämiä alueita, ennen kuin komissio on hyväksynyt luettelon yhteisön tärkeinä pitämistä alueista. Vaikka luontodirektiivin 4 artiklan 5 kohdassa säädetään, että 6 artiklan 2–4 kohdan suojelusäännöksiä sovelletaan vasta sen jälkeen, kun komissio on merkinnyt alueen yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon, Friuli-Venezia-Giulian alueen viranomaiset katsovat, että jäsenvaltioiden on jo ennen tätä sovellettava suojelusäännöksiä luetteloon ehdotettuihin alueisiin, joilla on ensisijaisesti suojeltavien alueiden piirteitä. Ruotsin hallitus soveltaa tätä vaatimusta kaikkiin luetteloon ehdotettuihin alueisiin. Komissio menee vielä hieman tätäkin pidemmälle, koska se haluaa soveltaa suojelusäännöksiä kaikkiin alueisiin, jotka olisi ominaisuuksiensa puolesta merkittävä yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon.
16. Dragaggi sen sijaan katsoo luontodirektiivin 4 artiklan 5 kohdan sanamuodon perusteella, ettei suojeluvelvoitetta ole niin kauan kuin komissio ei ole merkinnyt aluetta yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon. Ranskan hallitus yhtyy Dragaggin käsitykseen, joka koskee luontodirektiivin 6 artiklan 2–4 kohdan soveltamista alueisiin, joita ei ole vielä merkitty yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon. Ranskan hallitus lähtee kuitenkin siitä, että jäsenvaltioilla on velvollisuus estää alueiden heikentyminen, jotta direktiivin tavoitteet eivät vakavasti vaarannu.
A Luontodirektiivin 6 artiklan 2–4 kohdan välitön soveltaminen
17. Italialla olisi velvollisuus suojella Foce del Timavon aluetta, jos luontodirektiivin 6 artiklan 2–4 kohdan säännöksiä sovellettaisiin välittömästi yhteisön tärkeinä pitämiin alueisiin ennen alueiden merkitsemistä näiden alueiden luetteloon. Täysin tai osittain täytäntöönpannut direktiivin säännökset ovat lähtökohtaisesti välittömästi täytäntöönpantavia sen jälkeen, kun määräaika niiden saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä on umpeutunut, jos ja kun niihin sisältyvät velvollisuudet ovat sisältönsä puolesta ehdottomia ja riittävän täsmällisiä.(8) Luontodirektiivi oli saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä 10.6.1994 mennessä.
18. Kuten Dragaggi ja Ranskan hallitus korostavat, edellytyksenä sille, että luontodirektiivin 6 artiklan 2–4 kohtaa voidaan soveltaa yhteisön tärkeinä pitämiin alueisiin, on kuitenkin 4 artiklan 5 kohdan mukaan se, että komissio on merkinnyt kyseisen alueen yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon. Tämä edellytys puhuu 6 artiklan 2–4 kohdan välitöntä soveltamista vastaan. Näiden säännösten välitön soveltaminen edellyttäisi komission valintapäätöksen huomioon ottamista ennakolta tavalla, jota ei voida hyväksyä. Kuten Dragaggi toteaa, lähtökohtaisesti vain komissio voi luontodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan ja liitteen III (2 vaihe) mukaisesti viime kädessä päättää, merkitäänkö alue yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon, koska vain se tarkastelee asiaa sen Euroopassa olevan jäsenvaltioiden muodostaman alueen kokonaisuuden kannalta, jossa EY:n perustamissopimusta sovelletaan.(9) Komission on nimittäin yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloa vahvistaessaan suoritettava jäsenvaltioiden ehdottamille alueille monimutkainen tieteellinen arviointi ja verrattava niitä muihin alueisiin. Niiden alueiden osalta, joilla ei ole ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä tai lajeja, tämä käy ilmi jo liitteessä III (2 vaihe) olevan 2 kohdan perusteista.
19. Ehdotetut alueet, joilla on ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä tai lajeja, katsotaan luontodirektiivin liitteessä III (2 vaihe) olevan 1 kohdan mukaan automaattisesti yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi. Tämä automatiikka ei kuitenkaan ole enää taattu luontodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen edellytysten vallitessa. Kyseisen säännöksen mukaan jäsenvaltiot, joiden ilmoittamat yhden tai useampia ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä tai lajeja sisältävät alueet käsittävät yli 5 prosenttia sen alueesta, voivat yhteisymmärryksessä komission kanssa pyytää, että liitteessä III (2 vaihe) lueteltuja perusteita sovelletaan joustavammin niiden alueella olevien, yhteisön tärkeinä pitämien alueiden verkostoa valittaessa. Tämän joustavuuden voidaan loogisesti katsoa koskevan myös alueita, joilla on ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä tai lajeja, koska muiden alueiden valintaperusteet varmistavat muutenkin riittävän joustavuuden.
20. Komission väite, jonka mukaan yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloa ei ole hyväksytty täysin ainoastaan siksi, etteivät jäsenvaltioiden ehdotukset ole olleet riittäviä, ei puolla tässä yhteydessä luontodirektiivin 6 artiklan 2–4 kohdan soveltamista vaan päinvastoin. Sitä, ovatko edellytykset joustavalle soveltamiselle olemassa, voidaan nimittäin epäiltäessä arvioida vasta, kun kaikki kyseisen jäsenvaltion ehdotukset ovat saatavilla.
21. Myöskään Friuli-Venezia-Giulian alueen viranomaisten, Ruotsin hallituksen ja komission väitettä, jonka mukaan nyt esillä olevassa asiassa voidaan analogisesti soveltaa merkitsemättömiä lintujen suojelualueita koskevaa oikeuskäytäntöä, ei voida hyväksyä. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut näistä alueista, että alueita, joita ei ole luokiteltu erityissuojelualueiksi, vaikka ne olisi pitänyt luokitella sellaisiksi, on suojeltava luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaisesti.(10) Sen sijaan Dragaggi ja Ranskan hallitus huomauttavat perustellusti, että lintujen suojelualueita voivat merkitä ainoastaan jäsenvaltiot, kun taas yhteisön tärkeinä pitämiä alueita jäsenvaltiot voivat ainoastaan ehdottaa ja komissio valitsee nämä alueet.
22. Nyt esillä olevassa asiassa ei näin ollen voida soveltaa välittömästi luontodirektiivin 6 artiklan 2–4 kohtaa.
B Väliaikainen heikentämiskielto
23. Täytäntöönpanoa koskevat jäsenvaltioiden ja komission laiminlyönnit eivät kuitenkaan saa johtaa siihen, että direktiivillä tavoiteltu suoja jää lopulta syntymättä. Yleisestä oikeusperiaatteesta, joka koskee kieltoa toimia aiemman menettelynsä vastaisesti (venire contra factum proprium), ja vilpittömän yhteistyön periaatteesta seuraa ainakin väliaikainen kielto heikentää alueiden tilaa.
1. Väliaikaisen heikentämiskiellon perusta
24. Kuten Ruotsin hallitus ja Friuli-Venezia-Giulian alueen viranomaiset korostavat, olisi ristiriitaista, jos jäsenvaltiot yhtäältä ehdottaisivat Natura 2000 ‑alueita ja toisaalta heikentäisivät alueiden niitä ominaisuuksia, joiden perusteella ne ovat ennalta pyytäneet alueiden sisällyttämistä kyseiseen verkostoon.(11) Tällainen menettely olisi vastoin kieltoa toimia aiemman menettelynsä vastaisesti.
25. Kiellolla toimia aiemman menettelynsä vastaisesti on yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luettelon vahvistamismenettelyssä erityinen merkitys, koska ehdotettuihin alueisiin vaikuttavat tai niiden arvoa heikentävät toimet kyseenalaistavat myös päätöksentekomenettelyn ja loukkaavat näin ollen vilpittömän yhteistyön periaatetta. Komissio voi valita parhaat alueet pätevästi ainoastaan, jos alueista annetaan jäsenvaltioiden toimittamissa luetteloissa paikkansapitävä kuvaus. Jos sen sijaan samanaikaisesti toteutetaan toimia, joilla vaikutetaan yksittäisiin alueisiin tai jollakin tavoin heikennetään niitä, komission päätöksenteon perusta vääristyy. Käytännössä tästä ongelmasta tekee vieläkin suuremman se, että jäsenvaltiot toimittivat alueita koskevat ehdotuksensa huomattavasti määräajan jälkeen,(12) ja se, etteivät ehdotukset komission käsityksen mukaan vieläkään täytä direktiivin vaatimuksia.(13) Tämän vuoksi komissio on tehnyt jäsenvaltioiden kanssa ehdotuksista väliarvioinnin tuodakseen ilmi niiden mahdolliset puutteet.(14) Jo ehdotettujen alueiden arvojen heikentäminen kyseenalaistaisi myös väliarvioinnin tulokset.
26. Suojeluvelvoite käy ilmi myös toimenpidekiellosta (standstill). EY 10 artiklan 2 kohdassa – johon myös Friuli-Venezia-Giulian alueen viranomaiset, Ruotsin hallitus ja komissio viittaavat – todetaan, että jäsenvaltiot pidättyvät kaikista toimenpiteistä, jotka ovat omiaan vaarantamaan tämän sopimuksen tavoitteiden saavuttamista. Perustamissopimuksessa esitetty tavoitteen käsite kattaa myös johdetun oikeuden ja erityisesti direktiivien tavoitteet. Kuten komissio ja Ranskan hallitus huomauttavat, yhteisöjen tuomioistuin on päätellyt EY 10 artiklan 2 kohdasta luettuna yhdessä EY 249 artiklan 3 kohdan kanssa, että jäsenvaltioiden on direktiivissä sen saattamiseksi osaksi kansallista oikeutta vahvistetun määräajan kuluessa pidätyttävä antamasta säännöksiä, jotka ovat omiaan vakavasti vaarantamaan direktiivissä säädetyn tavoitteen toteutumisen.(15)
27. Luontodirektiivin tavoitteena on muun muassa luoda verkosto, joka sisältää komission hyväksymät yhteisön tärkeinä pitämät alueet. Tässä yhteydessä komissiolla on oltava käytettävissään tyhjentävä luettelo alueista, jotka kansalliselta kannalta ovat ekologisesti merkityksellisiä pyrittäessä luontodirektiivissä tarkoitettuun luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelua koskevaan tavoitteeseen.(16) Jos suojeluvelvoitetta ei olisi, ehdotusten jättämisen ja yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luettelon vahvistamisen välisenä aikana voisi käydä niin, että alueiden luontoarvot menetettäisiin ja korvaamaton osa yhteistä eurooppalaista luonnonperintöä menetettäisiin peruuttamattomasti. Tällä tavoin vaarannettaisiin samalla vakavasti luontodirektiivin tavoite ja sen käytännön tehokkuus, jonka Friuli-Venezia-Giulian alueen viranomaiset, Ruotsin hallitus ja komissio ovat tuoneet esille.
28. Tämän vuoksi toimet, joilla vaikutetaan ehdotettuihin alueisiin tai heikennetään niitä, ovat myös toimenpidekiellon vastaisia, siltä osin kuin niillä vaarannetaan Natura 2000 ‑verkoston myöhempi toteutuminen. Näin olisi, jos kyseiset alueet eivät enää tosiasiassa kuuluisi Natura 2000 -verkostoon tai jos se osa, joka niistä kuuluu verkostoon, olisikin pienempi. Nyt esillä olevassa asiassa ei ole tarpeen käsitellä sitä, vaatiiko toimenpidekielto – poiketen edellä esitetyistä muista suojeluvelvoitetta koskevista perusteista – myös sellaisten muiden kuin ehdotettujen alueiden suojelemista, jotka olisi ominaisuuksiensa puolesta selvästi otettava Natura 2000 ‑verkostoon. Riita-asiassa on kyse ainoastaan Foce del Timavon alueesta, jota Italia on tunnetusti ehdottanut yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi.
29. Olisi näin vastoin luontodirektiiviä, vastoin kieltoa toimia aiemman menettelynsä vastaisesti, kun sitä sovelletaan yhdessä jäsenvaltioiden ja komission välisen vilpittömän yhteistyön periaatteen kanssa – ja erityisesti kun otetaan huomioon päätöksentekomenettely – ja vastoin toimenpidekieltoa, jos jäsenvaltiot toteuttaisivat toimia, jotka vaikuttaisivat alueisiin, joita komissiolle on ehdotettu ja joita koskeva komission päätöksentekoprosessi on vielä vireillä, tai jotka jollakin tavoin heikentäisivät näitä alueita.
2. Väliaikaisen heikentämiskiellon soveltamisala
30. Väliaikaista heikentämiskieltoa ei voida soveltaa ajallisesti rajattomasti jäsenvaltioihin sen jälkeen, kun jäsenvaltio on jättänyt ehdotuksensa, koska soveltamisajanjakson on kestettävä ainoastaan siihen asti, kun yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luettelo vahvistetaan. Luontodirektiivin 4 artiklan 1 ja 3 kohdan sanamuodosta on pääteltävä, että sen jälkeen, kun jäsenvaltiot ovat jättäneet ehdotuksensa, komissiolla on kolme vuotta aikaa laatia yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luettelo. Tämän määräajan olisi alettava vasta sitten, kun jäsenvaltiot ovat täyttäneet luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaisen ehdotusvelvollisuutensa täysimääräisesti, koska vasta tältä perustalta komissio voi päättää pätevästi, mitkä alueet merkitään yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon. Jäsenvaltiot ovat täyttäneet velvollisuutensa, kun ne ovat toimittaneet komissiolle tyhjentävän luettelon alueista, jotka kansalliselta kannalta ovat ekologisesti merkityksellisiä pyrittäessä luontotyyppidirektiivissä tarkoitettuun luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelua koskevaan tavoitteeseen.(17)
31. Suojeluvelvoitteen aineellinen soveltamisala käy ilmi direktiivin tavoitteesta, joka on Natura 2000 ‑verkoston suojeleminen muut intressit huomioon ottaen.(18) Jotta tämän tavoitteen saavuttaminen voidaan varmistaa, on jo suojelujärjestelmän aineellisoikeudellisen sääntelyn oltava tehokasta. Tämän vuoksi jäsenvaltioiden on luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti estettävä alueiden heikentyminen ja niille aiheutuvat merkittävät häiriöt. Tämän vuoksi jäsenvaltiot voivat hyväksyä hankkeita, jotka saattavat vaikuttaa alueeseen, ainoastaan luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan nojalla eli vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä.(19) Komission arviointiperustasta on pidettävä kiinni myös, kun otetaan huomioon Natura 2000 ‑verkoston kokonaisuuden varmistamiseksi mahdollisesti tarvittavat toimenpiteet. Lisäksi on vaadittava, että arviointiperustassa vahvistettua ilmoitusvelvollisuutta noudatetaan ja että komissiolle näin ollen ilmoitetaan arviointiperustan muutoksista. Sitä vastoin luontodirektiivin 6 artiklan 2–4 kohdan muita menettelysäännöksiä ei näytä olevan tarpeen soveltaa nyt esillä olevassa asiassa.(20)
32. Nyt esillä olevassa asiassa edellä esitetystä olisi pääteltävä, että Italian ehdottamaa Foce del Timavon aluetta on suojeltava heikentymiseltä, vaikka kolmen vuoden määräaika, joka alkaa kulua siitä, kun Italia on toimittanut komissiolle riittävät ehdotukset, ei ole vielä päättynyt.(21) Heikentämiskiellosta ei kuitenkaan väistämättä seuraa, että tarjouskilpailun kohteena olevan sopimuksen tekeminen olisi ristiriidassa suojeluvelvoitteen kanssa. Kansallisen tuomioistuimen olisi tutkittava Dragaggin väitteet, joiden mukaan Foce del Timavon alueen rajaaminen keinotekoisten marskimaiden osalta ei ole perusteltua ja joiden mukaan marskialueella ei ole ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä ja lajeja, joihin kyseiset toimet voisivat vaikuttaa. Tässä yhteydessä on kuitenkin huomautettava, että myös se on estettävä, että toimet vaikuttavat muihin kuin luontodirektiivin mukaisiin ensisijaisesti suojeltaviin lajeihin ja luontotyyppeihin, kuten näille luontotyypeille luonteenomaisiin lajeihin.(22)
3. Välipäätelmä
33. Kokoavasti on todettava, että luontodirektiivi tarkasteltuna yhdessä erityisesti lojaalisuusperiaatteen kanssa velvoittaa jäsenvaltiot estämään ehdottamiensa alueiden heikentämisen kolmen vuoden ajan sen jälkeen, kun on laadittu tyhjentävä luettelo alueista, jotka kansalliselta kannalta ovat ekologisesti merkityksellisiä pyrittäessä luontodirektiivissä tarkoitettuun luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelua koskevaan tavoitteeseen.
C Kolmansiin kohdistuvat vaikutukset
34. Edellä esitetyn perusteella Italian viranomaisten on väliaikaisesti suojeltava Foce del Timavon aluetta heikentymiseltä. Epäselvää on, voidaanko tähän vedota yksityistä – nyt esillä olevassa asiassa Dragaggia – vastaan.
35. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivillä ei voida asettaa velvoitteita yksityiselle oikeussubjektille ja siihen ei siis voida vedota tällaista henkilöä vastaan.(23) Tämä oikeuskäytäntö koskee yhtäältä direktiivien soveltamista kansalaisten välisiin siviilioikeudellisiin suhteisiin(24) ja toisaalta kansalaisten velvollisuuksia valtiota kohtaan erityisesti rikosoikeuden alalla(25) . Asiassa Busseni annetusta tuomiosta,(26) joka koski yhteisön saatavien asemaa konkurssimenettelyssä, voidaan lisäksi päätellä, ettei välittömästi sovellettavilla direktiiveillä voida kyseenalaistaa yhteisön oikeusjärjestelmässä suojattua oikeudellista asemaa. Heikentämiskielto perustuu direktiivin velvoittavaan säännökseen, ja nämä periaatteet ovat pätevät myös tätä kieltoa sovellettaessa.
36.  Nyt esillä olevassa asiassa heikentämiskiellon soveltaminen voi olla ristiriidassa ainoastaan sen yhteisön oikeusjärjestelmässä suojatun oikeudellisen aseman kanssa, joka Dragaggilla on riidanalaista toimeksiantoa koskevassa hankintamenettelyssä. Menettelyoikeudelliset seikat viittaavat siihen, että Italian viranomaisten olisi pitänyt noudattaa suojeluvelvoitettaan peruuttamalla tarjouskilpailumenettely. Julkisia hankintoja koskevat yhteisön säädökset, joiden sovellettavuutta ei voida nyt esillä olevassa asiassa tutkia lisätietojen puuttumisen vuoksi, eivät velvoita julkista hankintaviranomaista saattamaan sopimusten tekomenettelyä päätökseen.(27) Yhteisön oikeudessa ei edes säädetä, että sopimuksen tekemättä jättäminen rajoitettaisiin poikkeuksellisiin tapauksiin taikka että sen olisi perustuttava vakaviin syihin.(28)
37. Mikäli Dragaggi on jo saanut yhteisön oikeusjärjestelmässä suojatun oikeudellisen aseman, Italian viranomaisilla on vähintään velvollisuus estää aluetta heikentävät toimet kaikin mahdollisin keinoin. Kyseeseen voisivat tulla sopimuksen purkamisoikeuden käyttö tai sellaisen kaikkia osapuolia tyydyttävän ratkaisun etsiminen, jonka tavoitteena olisi esimerkiksi vahinkojen välttäminen toimeksiannon suorittamisessa.
V Ratkaisuehdotus
38. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että ennakkoratkaisukysymykseen vastataan seuraavasti:
Jäsenvaltioilla on luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21 päivänä toukokuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY ja erityisesti lojaalisuusperiaatteen mukaisesti velvollisuus estää ehdottamiensa alueiden heikentäminen kolmen vuoden ajan sen jälkeen, kun on laadittu tyhjentävä luettelo alueista, jotka kansalliselta kannalta ovat ekologisesti merkityksellisiä pyrittäessä luontodirektiivissä tarkoitettuun luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelua koskevaan tavoitteeseen.
(1) .
(2)
–	EYVL L 206, s. 7.
(3)
–	Päivämäärä Celex-tietokannan mukaan – hämmästyttävästi yhteisöjen tuomioistuin piti asiassa C-329/96, komissio v. Kreikka, 26.6.1997 antamassaan tuomiossa (Kok. 1997, s. I-3749, 2 kohta) ja asiassa C-83/97, komissio v. Saksa, 11.12.1997 antamassaan tuomiossa (Kok. 1997, s. I-7191, 2 kohta) lähtökohtana 5.6.1992 tehtyä ilmoitusta.
(4)
–	EYVL L 103, s. 1.
(5)
–	Ks. kuitenkin asia C-143/02, komissio v. Italia, tuomio 20.3.2003 (Kok. 2003, s. I-2877) luontodirektiivin 5, 6 ja 7 artiklan täytäntöönpanon laiminlyönnistä.
(6)
–	Luettelosta alppivyöhykkeen luonnonmaantieteellisellä alueella olevista yhteisön tärkeänä pitämistä alueista 22 päivänä joulukuuta 2003 tehty komission päätös 2004/69/EY (EUVL 2004, L 14, s. 21).
(7)
–	Luettelosta Makaronesian luonnonmaantieteellisellä alueella olevista yhteisön tärkeänä pitämistä alueista neuvoston direktiivin 92/43/ETY mukaisesti 28 päivänä joulukuuta 2001 tehty komission päätös 2002/11/EY (EYVL 2002, L 5, s. 16).
(8)
–	Vrt. mm. asia C-62/00, Marks & Spencer, tuomio 11.7.2002 (Kok. 2002, s. I-6325, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(9)
–	Asia C-371/98, First Corporate Shipping, tuomio 7.11.2000 (Kok. 2000, s. I-9235, 23 koh ta); asia C-67/99, komissio v. Irlanti, tuomio 11.9.2001 (Kok. 2001, s. I-5757, 35 kohta); asia C-71/99, komissio v. Saksa, tuomio 11.9.2001 (Kok. 2001, s. I-5811, 28 kohta), ja asia C-220/99, komissio v. Ranska, tuomio 11.9.2001 (Kok. 2001, s. I-5831, 32 kohta).
(10)
–	Asia C-355/90, komissio v. Espanja [Santoña], tuomio 2.8.1993 (Kok. 1993, s. I-4221, 22 kohta) ja asia C-374/98, komissio v. Ranska [Basses Corbières], tuomio 7.12.2000 (Kok. 2000, s. I-10799, 49 kohta).
(11)
–	Vrt. myös tämänsuuntaisesti asia C-57/89, komissio v. Saksa [Leybucht], tuomio 28.2.1991 (Kok. 1991, s. I-883, 20 kohta).
(12)
–	Tätä tukevat myös edellä alaviitteessä 9 mainitut tuomiot, jotka annettiin Irlantia, Saksaa ja Ranskaa vastaan käydyissä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeneissa menettelyissä.
(13)
–	Komission Natura-barometri-julkaisun http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm
(4.7.2004) mukaan tilanne oli 12.5.2003 se, että ainoastaan Alankomaiden jättämä ehdotusluettelo oli lähes täydellinen (”largely complete/largement complète”), kun taas muiden vanhojen jäsenvaltioiden, myös Italian, kohdalla luki merkintä ”substantial but still incomplete/substantielle mais encore incomplète” (vankka mutta edelleen epätäydellinen).
(14)
–	Vrt. manneralueen luonnonmaantieteellisestä alueesta Euroopan komission ympäristöasioiden pääosaston ja Euroopan ympäristöviraston / European Topic Center on Nature Protection and Biodiversity ‑viraston Continental Region ‑osaston joulukuussa 2002 tekemät päätelmät ”Conclusions on representativity within pSCI of habitat types and species, Doc. Cont./C/ rev.2 Internet-osoitteesta http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/natura_2000_network/biogeographic_regions/continental/pdf/conclusions_continental.pdf
(4.7.2004).
(15)
–	Asia C-129/96, Inter-Environnement Wallonie, tuomio 18.12.1997 (Kok. 1997, s. I-7411, 45 kohta); asia C-14/02, ATRAL, tuomio 8.5.2003 (Kok. 2003, s. I-4431, 58 kohta) ja asia C-157/02, Rieser Internationale Transporte, tuomio 5.2.2004 (66 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(16)
–	Ks. edellä alaviitteessä 9 mainitut asia First Corporate Shipping, tuomion 22 kohta; asia komissio v. Irlanti, tuomion 34 kohta; asia komissio v. Saksa, tuomion 27 kohta ja asia komissio v. Ranska, tuomion 31 kohta.
(17)
–	Ks. edellä alaviite 16.
(18)
–	Vrt. asia C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds [Lappel Bank], tuomio 11.7.1996 (Kok. 1996, s. I-3805, 37 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(19)
–	Vrt. luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdasta asiassa C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, 30.1.2004 esittämäni ratkaisuehdotus (116 kohta ja sitä seuraavat kohdat, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(20)
–	Käytännön seikat puoltavat kuitenkin sitä, että yhteisön tärkeinä pitämien alueiden suojelujärjestelmää olisi sovellettava jo ehdotettuihin alueisiin. Jotkin jäsenvaltiot – niiden joukossa myöhemmin myös Italia – ovat jopa säätäneet tästä asiasta.
(21)
–	Komissio lähtee alaviitteessä 13 mainitun Natura-barometrin perusteella siitä, että Italian luettelo on vankka mutta vielä epätäydellinen.
(22)
–	Ks. luontodirektiivin 1 artiklan e kohta.
(23)
–	Asia 152/84, Marshall, tuomio 26.2.1986 (Kok. 1986, s. 723, Kok. Ep. VIII, s. 457, 48 kohta); asia 14/86, Pretore di Salò v. X, tuomio 11.6.1987 (Kok. 1987, s. 2545, Kok. Ep. IX, s. 111, 19 kohta) ja asia C-91/92, Faccini Dori, tuomio 14.7.1994 (Kok. 1994, s. I-3325, Kok. Ep. XVI, s. I-1, 20 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(24)
–	Edellä alaviitteessä 23 mainitussa asiassa Faccini Dori ja Marshall annettu tuomio.
(25)
–	Asia 80/86, Kolpinghuis Nijmegen, tuomio 8.10.1987 (Kok. 1987, s. 3969, Kok. Ep. IX, s. 215, 6 kohta ja sitä seuraavat kohdat) ja edellä alaviitteessä 23 mainitussa asiassa Pretore di Salò annettu tuomio.
(26)
–	Asia C-221/88, Busseni, tuomio 22.2.1990 (Kok. 1990, s. I-495, 23 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(27)
–	Asia C-92/00, HI, tuomio 18.6.2002 (Kok. 2002, s. I-5553, 41 kohta).
(28)
–	Asia C-27/98, Fracasso ja Leitschutz, tuomio 16.9.1999 (Kok. 1999, s. I-5697, 23 kohta).