Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MACIEJ SZPUNAR
presentadas el 12 de febrero de 2026 (1)
Asunto C‑658/24
Penny Market Kft.
contra
Komárom-Esztergom Vármegyei Kormányhivatal
[(Petición de decisión prejudicial planteada por el Győri Törvényszék (Tribunal General de Győr, Hungría)]
« Procedimiento prejudicial — Normativa nacional que exige a determinados distribuidores de alimentos reducir los precios de ciertos productos alimenticios durante un período concreto y contar con unas existencias suficientes de los mismos — Multa — Reglamento (UE) n.º 1308/2013 — Directiva 2006/123/CE — Artículo 14 — Libertad de establecimiento — Discriminación »
1.        Las crisis, en particular las que afectan a toda Europa, no solo son habituales en este momento concreto sino que, cuando revisten carácter económico, plantean a la Unión y a sus Estados miembros el reto de proteger a la población frente a unas repercusiones económicas excesivas. Algunos Estados miembros, en particular, hacen grandes esfuerzos por compensar a su población ante lo que, a su juicio, constituyen perturbaciones del mercado. Sin embargo, con frecuencia las medidas así adoptadas generan nuevas perturbaciones del mercado, ya que, en un mercado interior caracterizado por la libre circulación de bienes, servicios y medios de producción, alguien —ya sea una entidad pública o privada— terminará pagando la factura.
2.        El presente asunto, una petición de decisión prejudicial planteada por el Győri Törvényszék (Tribunal General de Győr, Hungría) es una buena ilustración de este fenómeno: Hungría, para luchar contra la inflación y garantizar la seguridad del suministro de determinados productos alimenticios a los que, a su juicio, es absolutamente necesario que los consumidores puedan acceder fácilmente a precios asequibles, impuso a los minoristas la obligación de ofrecer descuentos sobre esos productos y de contar con unas existencias suficientes de ellos. La medida solo se aplica a los minoristas cuyo volumen de negocios supere un determinado umbral, por lo que, aunque aparentemente se aplica de forma indistinta tanto a los minoristas húngaros como a los establecidos en otros Estados miembros de la Unión, en realidad afecta casi exclusivamente a estos últimos.
3.        El Tribunal de Justicia ya ha declarado, en su sentencia SPAR Magyarország, (2) que el Reglamento (UE) n.º 1308/2013, (3) un instrumento jurídico adoptado en el marco de la política agrícola común de la Unión, se oponía a una normativa similar a la que es objeto del caso de autos. En las presentes conclusiones, propondré al Tribunal de Justicia que se pronuncie conforme a esa jurisprudencia y declare que la Directiva 2006/123/CE se opone también a la medida húngara controvertida. (4)
I.      Marco jurídico
A.      Derecho de la Unión
1.      Reglamento n.º 1308/2013
4.        De conformidad con el artículo 83, apartado 5, del Reglamento n.º 1308/2013, «los Estados miembros solo podrán adoptar o mantener disposiciones legislativas adicionales para los productos cubiertos por una norma de comercialización de la Unión si dichas disposiciones cumplen el Derecho de la Unión en particular el principio de libre circulación de mercancías, y sin perjuicio de la [Directiva 98/34/CE]». (5)
2.      Directiva 2006/123
5.        Con arreglo al artículo 1, apartado 1, de la Directiva 2006/123, «en la presente Directiva se establecen las disposiciones generales necesarias para facilitar el ejercicio de la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios y la libre circulación de los servicios, manteniendo, al mismo tiempo, un nivel elevado de calidad en los servicios.»
6.        A tenor del artículo 3 de dicha Directiva, titulado «Relaciones con las demás disposiciones del Derecho [de la Unión]»:
«1.      Si surge un conflicto entre una disposición de la presente Directiva y una disposición de otro acto [de la Unión Europea] relativo a aspectos concretos relacionados con el acceso a la actividad de un servicio o su ejercicio en sectores concretos o en relación con profesiones concretas, estas otras normas primarán y se aplicarán a esos sectores o profesiones concretos. […]
[…]».
7.        El artículo 14 de la Directiva 2006/123 se titula «Requisitos prohibidos» y dispone lo siguiente:
«Los Estados miembros no supeditarán el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio en sus respectivos territorios al cumplimiento de los siguientes requisitos:
1)      requisitos discriminatorios basados directa o indirectamente en la nacionalidad o, en lo que se refiere a las sociedades, el domicilio social […]
[…]».
B.      Derecho húngaro
8.        El 24 de mayo de 2022, el Gobierno húngaro declaró el estado de emergencia ante la guerra en Ucrania. En el marco de este régimen jurídico especial, el Gobierno adoptó el háborús élelmiszerár-infláció csökkentése érdekében szükséges intézkedésekről szóló 162/2023. (V. 5.) Korm. rendelet (Decreto gubernamental 162/2023, de 5 de mayo, de medidas necesarias para reducir la inflación de los precios de los alimentos en un contexto de guerra; en lo sucesivo, «Decreto gubernamental»), que entró en vigor el 6 de mayo de 2023, con el fin de abordar el problema del elevado índice de inflación causado por la guerra.
9.        El artículo 1, apartado 2, punto 2, del Decreto gubernamental tiene el siguiente tenor:
«[A efectos del presente Decreto,] se entenderá por “comerciante” aquel comerciante que ejerza, a título principal, una actividad designada como “4711 — Comercio al por menor en establecimientos no especializados, con predominio en productos alimenticios, bebidas y tabaco” en la nomenclatura estadística de actividades, cuyo volumen de negocios neto con arreglo a la a kiskereskedelmi adóról szóló 2020. évi XLV. törvény (Ley XLV de 2020, sobre el impuesto al comercio minorista) superara los 1 000 millones de forintos (HUF) en 2021.»
10.      El artículo 2, apartados 1 a 2a, del citado Decreto prevé:
«(1)      Respecto de los productos de las categorías enumeradas en el anexo 1 (en lo sucesivo, “categorías de productos en promoción obligatoria”) y de los grupos de productos enumerados en el anexo 2, los comerciantes estarán obligados, entre el 1 de junio de 2023 y el 30 de junio de 2024, a adoptar una rebaja de precios, en todos los establecimientos (o, en el caso de la venta por correo, en cada plataforma en la que se desarrolle esta actividad).
(2)      En el caso de las categorías de productos enumeradas en el anexo 1, mientras dure la rebaja de precios descrita en el apartado 1, los comerciantes aplicarán —en el período promocional y, desde que este termine, de forma recurrente—, respecto de al menos un producto —a su elección en cada período promocional— de cada una de las categorías de productos en promoción obligatoria (en lo sucesivo, “producto rebajado”), un precio bruto de venta al por menor inferior en al menos un 15 % al precio bruto de venta al por menor más bajo que hayan aplicado en los treinta días anteriores a la rebaja de precios adoptada respecto de un producto dado (en lo sucesivo, “precio promocional”).
(2a)      Entre el 1 de agosto de 2023 y el 30 de junio de 2024, los comerciantes, además de aplicar precios promocionales con arreglo al apartado 2, aplicarán, respecto de otros productos de, al menos, dos de los grupos de productos (a su elección) enumerados en el anexo 2 —en el período promocional y, desde que este termine, de forma recurrente—, un precio bruto de venta al por menor inferior en un 15 % como mínimo al precio de compra.»
11.      El artículo 3, apartado 1, del referido Decreto dispone:
«Los comerciantes estarán obligados:
a)      a comercializar los productos rebajados y
b)      a poner a la venta diariamente tales productos en, al menos, la cantidad media diaria que hubieran vendido en 2022, de modo que se atiendan en todo momento las necesidades de los clientes.»
12.      El artículo 3/A, apartado 1, del mismo Decreto establece además:
«Los comerciantes estarán obligados:
a)      a comercializar los productos enumerados en el anexo 2 que comercializaban a 1 de junio de 2023;
b)      a poner a la venta diariamente tales productos en, al menos, la cantidad media diaria que hubieran vendido en 2022;
c)      a garantizar unas existencias de los productos indicados —en caso necesario, de hasta el doble de la cantidad señalada en la letra b)— y a que estas se ofrezcan a los clientes en cantidad suficiente para atender en todo momento las necesidades de estos, evitando el desabastecimiento.»
13.      El artículo 5, apartado 2, del Decreto gubernamental está redactado del siguiente modo:
«Si la autoridad descubre durante sus controles que se han incumplido las obligaciones recogidas en este Decreto:
[…]
d)      en el supuesto de que se hayan incumplido las obligaciones recogidas en los artículos 3 y 3/A,
da)      impondrá una multa de 500 000 forintos si el déficit no supera el 10 % en cada categoría o grupo de productos;
db)      impondrá una multa de un millón de forintos si el déficit supera el 10 % pero no excede del 50 % en cada categoría o grupo de productos;
dc)      impondrá una multa de dos millones de forintos si el déficit supera el 50 % en cada categoría o grupo de productos o, también, si el comerciante no ha cumplido su obligación de atender en todo momento las necesidades de los clientes;
e)      podrá ordenar que el comerciante cese temporalmente su actividad en el establecimiento afectado por la infracción durante un período que no podrá ser inferior a un día ni superior a seis meses.»
14.      El anexo 1 del Decreto gubernamental enumera veinte categorías de productos en promoción obligatoria, entre otras las siguientes: carne de ave de corral; carne de porcino y de vacuno y otras variedades cárnicas; productos cárnicos; leche; productos lácteos; pan; bollería; pastas alimenticias secas; harina, azúcar; hortalizas frescas; fruta fresca; zumos de frutas y de hortalizas; platos preparados, especias, condimentos; café, té; aguas minerales y refrescos.
15.      El anexo 2 del Decreto gubernamental contiene una lista de ocho grupos de productos a precio reducido, que coinciden esencialmente con los productos sujetos a precios autorizados objeto del asunto SPAR Magyarország.
II.    Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales
16.      El 20 de febrero de 2024, en el marco del régimen de promoción obligatoria, la autoridad nacional demandada llevó a cabo un control in situ en un establecimiento situado en Tatabánya (Hungría) gestionado por Penny Market Kft., parte demandante en el procedimiento principal.
17.      Mediante resolución de 27 de marzo de 2024, la autoridad nacional impuso a Penny Market una multa de cuatro millones de forintos (aproximadamente 10 380 euros) en materia de protección de los consumidores basándose en que, con ocasión de un control practicado in situ, comprobó que dos productos rebajados (manzanas y un refresco de cola en un envase de 0,33 litros), aunque había existencias de ellos, no se encontraban en los estantes de la zona de ventas y, en el día del control, no se había realizado ninguna venta de tales productos. Así pues, Penny Market no había garantizado la comercialización de los productos en un día de la campaña promocional de una semana de duración y, más concretamente, no había puesto a la venta la cantidad diaria media comercializada en 2022 con el fin de asegurar que los clientes pudieran ser atendidos de manera continua. Por consiguiente, la demandante había infringido el artículo 3, apartado 1, del Decreto gubernamental.
18.      En cuanto a las manzanas, la demandante alega retrasos por parte de los proveedores y que, el día del control, se vendió la cantidad media de ese producto despachada diariamente en 2022. Sostiene que la demandada debería haber examinado las ventas de todo el día y no haber formulado sus conclusiones en relación con un momento concreto. Señala que, en la categoría de aguas minerales y refrescos, había un producto de sustitución a disposición de los consumidores.
19.      El órgano jurisdiccional remitente alberga dudas acerca de la compatibilidad del Decreto gubernamental tanto con las disposiciones relativas al mercado interior como con la normativa en materia de política agrícola común.
20.      En estas circunstancias, mediante resolución de 23 de septiembre de 2024, recibida en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 9 de octubre de 2024, el Győri Törvényszék (Tribunal General de Győr) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1.      ¿Deben interpretarse los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, así como el artículo 16, apartado 1, de la [Directiva 2006/123] en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional que, invocando una situación de emergencia, obliga exclusivamente a los minoristas del sector alimentario con un volumen de negocios anual superior a 1 000 millones de forintos [aproximadamente 2 595 196 euros] a aplicar respecto de ciertas categorías de productos, durante un período de tiempo determinado, un precio bruto de venta al por menor inferior en al menos un 15 % al precio bruto de venta al por menor más bajo que hayan aplicado en los treinta días anteriores y que, en caso de incumplimiento de esta obligación, prescribe que se imponga imperativamente una multa?
2.      ¿Debe interpretarse el [Reglamento n.º 1308/2013] en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que, invocando una situación de emergencia, obliga exclusivamente a los minoristas del sector alimentario con un volumen de negocios anual superior a 1 000 millones de forintos a aplicar respecto de ciertas categorías de productos, durante un período de tiempo determinado, un precio bruto de venta al por menor inferior en al menos un 15 % al precio bruto de venta al por menor más bajo que hayan aplicado en los treinta días anteriores y que, en caso de incumplimiento de esta obligación, prescribe que se imponga imperativamente una multa?»
21.      Han presentado observaciones escritas Penny Market, los Gobiernos húngaro, alemán y austriaco, así como la Comisión Europea. Todas estas partes, a excepción del Gobierno austriaco, participaron en la vista celebrada el 13 de noviembre de 2025.
III. Apreciación
A.      Observaciones preliminares
22.      Los hechos del caso de autos evocan inmediatamente los de la sentencia SPAR Magyarország. En ese asunto, el Tribunal de Justicia declaró que el Reglamento n.º 1308/2013 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una medida nacional que, debido a una situación de emergencia obliga a un distribuidor a poner a la venta productos agrarios comprendidos en el ámbito de aplicación de dicho Reglamento a un precio autorizado y en la cantidad media diaria que el distribuidor tuviera en existencias en un año de referencia, y establece la imposición obligatoria de una multa en caso de incumplimiento de las obligaciones establecidas en ella. (6)
23.      Procede señalar que las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente en el asunto SPAR Magyarország tenían por objeto únicamente las disposiciones del Reglamento n.º 1308/2013, un instrumento de la política agrícola común de la Unión Europea. No se hizo ninguna referencia al Derecho primario o derivado en materia de libertades fundamentales del mercado interior. En consecuencia, en su respuesta el Tribunal de Justicia analizó únicamente dicho Reglamento. (7)
24.      El presente asunto es diferente. El órgano jurisdiccional remitente menciona aquí varias disposiciones relativas al mercado interior, además del Reglamento n.º 1308/2013. En consecuencia, para analizar las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente, abordaré ambas series de disposiciones.
25.      Mediante sus dos cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, el artículo 16 de la Directiva 2006/123 o las disposiciones del Reglamento n.º 1308/2013 se oponen a una normativa nacional que, invocando una situación de urgencia, obliga a los minoristas de alimentos con un volumen de negocios anual superior a una determinada cantidad a aplicar a ciertas categorías de productos, durante un período de tiempo determinado, un precio bruto de venta al por menor inferior en, al menos, un 15 % al precio bruto de venta al por menor más bajo que hayan aplicado en los treinta días anteriores y que, en caso de incumplimiento de esta obligación, establece que debe imponerse obligatoriamente una multa.
26.      La medida nacional controvertida puede resumirse brevemente del siguiente modo: en virtud del Decreto gubernamental, los minoristas de alimentos debían aplicar a ciertos productos, durante un determinado período, un precio bruto de venta al por menor como mínimo un 15 % inferior al precio bruto de venta al por menor más bajo que hubieran aplicado en los treinta días anteriores. El Decreto gubernamental solo se aplica a los minoristas cuyo volumen de negocios anual en 2021 superó los 1 000 millones de forintos. El Decreto gubernamental establece que, dentro de una determinada «categoría de productos», la reducción del precio debe aplicarse, al menos, a un producto. Las categorías de productos afectadas son, entre otras, las siguientes: carne de ave de corral; carne de porcino y de vacuno y otras variedades cárnicas; productos cárnicos; leche; productos lácteos; pan; bollería; pastas alimenticias secas; harina, azúcar; hortalizas frescas; fruta fresca; zumos de frutas y de hortalizas; platos preparados, especias, condimentos; café, té; aguas minerales y refrescos.
B.      Reglamento n.º 1308/2013
27.      La sentencia SPAR Magyarország expuso un análisis detallado del Reglamento
n.º 1308/2013, cuyas características más destacadas se resumen brevemente a continuación.
28.      Hungría había adoptado una medida que, debido a una situación de emergencia, por una parte, obligaba a los distribuidores a poner a la venta productos agrarios comprendidos en el ámbito de aplicación del Reglamento n.º 1308/2013 a un precio autorizado y en la cantidad media diaria que tuvieran en existencias en un año de referencia y, por otra parte, establecía la imposición obligatoria de una multa en caso de incumplimiento de las obligaciones previstas en ella.
29.      En particular, el Tribunal de Justicia declaró lo siguiente. En primer lugar, cuando exista un reglamento por el que se establezca la organización común de mercados (en lo sucesivo, «OCM») en un sector determinado, los Estados miembros tienen que abstenerse de adoptar cualquier medida que sea contraria o establezca excepciones a dicha OCM. Son igualmente incompatibles con una OCM las normativas que se opongan a su correcto funcionamiento, aunque la OCM no haya regulado de manera exhaustiva la materia de que se trate. (8) En segundo lugar, a falta de un mecanismo de fijación de precios, la libre determinación de los precios de venta sobre la base de la libre competencia es un componente del Reglamento n.º 1308/2013 y constituye la expresión del principio de libre circulación de mercancías en condiciones de competencia efectiva. (9) En tercer lugar, el establecimiento de una OCM no impide a los Estados miembros aplicar una normativa nacional que persiga un objetivo de interés general distinto de los cubiertos por la OCM, aunque dicha normativa pueda tener incidencia sobre el funcionamiento del mercado interior en el sector de que se trate, siempre y cuando sea adecuada para garantizar el cumplimiento del objetivo perseguido y no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo. (10)
30.      A mi entender, esto equivale, en definitiva, a un examen de la medida nacional del mismo tipo que el que se efectúa desde el punto de vista de las libertades fundamentales consagradas en el Tratado: un Estado miembro debe perseguir un objetivo relacionado con el interés general y demostrar que la medida nacional es adecuada y que los medios empleados para alcanzar ese objetivo son proporcionados.
31.      En el presente asunto, las obligaciones de reducir precios y suministrar determinadas cantidades que el Decreto gubernamental establece no están contempladas en el Reglamento n.º 1308/2013 Contradicen también el principio de libre competencia, que es uno de los objetivos esenciales del Reglamento n.º 1308/2013. La obligación de comercializar determinados productos a un precio bruto de venta al por menor inferior y en cantidades concretas impide a los comerciantes fijar libremente sus precios de venta y las cantidades que desean vender. Además, como señaló acertadamente el Gobierno alemán, el Decreto gubernamental no permite a las empresas un funcionamiento orientado al mercado, responder de manera dinámica a la oferta y la demanda y reaccionar con flexibilidad a los cambios del mercado. Por otra parte, se hace caso omiso de numerosos factores inherentes a la libre competencia, como las fluctuaciones estacionales, las distintas estructuras de costes, las diferencias de calidad o, en general, la competencia basada en precios entre los distintos operadores de la cadena de suministro.
32.      El Gobierno húngaro invoca, como motivos que justifican el Decreto gubernamental, la lucha contra la inflación y la garantía de la seguridad del suministro.
33.      Estos dos motivos están relacionados, en efecto, con el interés general. Aunque no constituyen motivos de naturaleza puramente económica, (11) podría afirmarse que la lucha contra la inflación se asemeja peligrosamente a uno de ellos, por lo que se requiere la máxima prudencia a la hora de examinar el Decreto gubernamental.
1.      Obligación de reducir precios
34.      En cuanto a la idoneidad del Decreto gubernamental para alcanzar los objetivos declarados, procede señalar, en lo que se refiere al objetivo de luchar contra la inflación, que probablemente una medida de este tipo producirá el efecto contrario. Como Penny Market alegó de forma convincente, la obligación de los minoristas de poner ciertos productos a la venta a precios determinados, a veces por debajo del precio de compra —y, por lo tanto, a pérdida— y de mantener unas existencias de los mismos en cantidades no basadas en la demanda real, implica que los minoristas se ven obligados en ocasiones a incrementar los precios de otros productos con el fin de compensar las pérdidas y los costes adicionales soportados. Así pues, ese incremento de precio de los productos no regulados podría anular cualesquiera ventajas de precio en los productos regulados y contribuir, a su vez, a un aumento de la inflación. Además, las campañas de descuentos obligatorios para las categorías de productos enumeradas en el anexo I del Decreto gubernamental no parecen un medio adecuado para conseguir reducciones de precios, ya que, en realidad, se induce a los minoristas a subir inicialmente los precios con el fin de minimizar sus pérdidas si después han de conceder los descuentos exigidos. Asimismo, es probable que el aumento de la demanda de los productos regulados propicie una subida de los precios de compra en general, que incrementaría las pérdidas de los minoristas afectados y podría elevar los precios que los minoristas no sujetos al Decreto gubernamental aplican a los productos de que se trata, lo que a su vez impulsaría al alza la inflación.
35.      Por otra parte, la lucha contra la inflación no se ha abordado de manera coherente. En efecto, como ha subrayado el Gobierno alemán, tratar este problema exclusivamente a nivel de los minoristas de alimentos no es coherente ni sistemático, ya que se hace caso omiso de otros eslabones de la cadena de suministro. Si el objetivo consiste en luchar contra la inflación de forma coherente mediante reducciones obligatorias de precios, ha de tenerse en cuenta toda la cadena de suministro.
36.      Por último, como demostración adicional de que los objetivos de que se trata no se persiguen de manera coherente, cabe señalar que la normativa se dirige a los minoristas de gran tamaño y no toma debidamente en consideración la población de las zonas más rurales, que normalmente ha de recorrer largas distancias para llegar a una ciudad en la que esté situado un gran minorista.
2.      Obligación de mantener una determinada cantidad de existencias
37.      La obligación no siempre consiste en ofrecer en todo momento determinadas cantidades de ciertos productos adecuadas para lograr los objetivos de luchar contra la inflación o garantizar la seguridad del suministro. Al obligar a los minoristas de alimentos a poner siempre a la venta la cantidad media diaria a partir de 2022 de los productos afectados por la reducción de precios, no se tienen en cuenta las fluctuaciones estacionales en la disponibilidad y la demanda de los distintos productos. La fijación de una cantidad determinada, que a menudo puede ser difícil de mantener en una temporada concreta, no solo es artificial sino que supone unos costes significativamente más elevados para los minoristas, que estos deben repercutir en otros productos, con lo que se frustra el objetivo de lucha contra la inflación. Dado que el mecanismo habitual de la oferta y la demanda quedará de este modo totalmente neutralizado, el resultado probable consistirá en aumentos artificiales de los precios de otros productos.
3.      Conclusión preliminar
38.      Como demuestran las consideraciones anteriores, considero que el Decreto gubernamental no es adecuado para alcanzar el objetivo de luchar contra la inflación y garantizar la seguridad del suministro de determinados productos. Por consiguiente, las disposiciones del Reglamento n.º 1308/2013 se oponen a dicha norma.
C.      Directiva 2006/123
1.      Disposiciones pertinentes de la Directiva 2006/123
39.      Empezaré explicando brevemente qué disposiciones de la Directiva 2006/123 son aplicables al presente asunto y por qué.
40.      En primer lugar, con arreglo a su artículo 2, apartado 1, la Directiva 2006/123 se aplicará a los servicios prestados por prestadores establecidos en un Estado miembro. De conformidad con su artículo 4, punto 1, se entenderá por «“servicio” cualquier actividad económica por cuenta propia, prestada normalmente a cambio de una remuneración, contemplada en el [artículo 57 TFUE]». Como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, la actividad de comercio minorista de productos constituye un «servicio» a efectos de esta Directiva. (12)
41.      En segundo lugar, dado que el presente asunto no se refiere a ninguno de los sectores o actividades excluidos de su objeto (13) o ámbito de aplicación, (14) el servicio de que se trata está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123.
42.      En tercer lugar, ninguna norma del Derecho de la Unión se opone a las disposiciones de la Directiva 2006/113. Con arreglo a su artículo 3, apartado 1, si surge un conflicto entre una disposición de la citada Directiva y una disposición de otro acto de la Unión relativo a aspectos concretos relacionados con el acceso a la actividad de un servicio o su ejercicio en sectores concretos o en relación con profesiones concretas, estas otras normas primarán y se aplicarán a esos sectores o profesiones concretos. Este mismo precepto cita a continuación, a título de ejemplo, (15) cuatro actos del Derecho de la Unión, entre los que no figura el Reglamento n.º 1308/2013. En mi opinión, existe una buena razón para ello, ya que dicho Reglamento simplemente no regula aspectos concretos relacionados con el acceso a la actividad de un servicio o su ejercicio en sectores concretos o en relación con profesiones concretas.
43.      En otras palabras, el contenido regulatorio y normativo del Reglamento n.º 1308/2013 es distinto que el de la Directiva 2006/123. Por lo tanto, ninguno de estos actos jurídicos constituye una lex specialis con respecto al otro.
44.      En cuarto lugar, el caso de autos versa sobre las disposiciones relativas a la libertad de establecimiento, y no sobre las relativas a los servicios.
45.      Como es bien sabido, la Directiva 2006/123 tiene por objeto tanto la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios (16) como la libre circulación de servicios. (17) Aunque esos dos capítulos están inspirados en los mismos principios, existen varias diferencias, pequeñas pero cruciales, en la forma en que están estructurados y en la manera en que el legislador de la Unión optó por tratar la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios y la libre circulación de servicios. Así, por ejemplo, en lo que atañe a la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios, no es necesario el denominado elemento transfronterizo. (18)
46.      La línea divisoria entre el establecimiento y los servicios es la estabilidad. Así, el artículo 4, número 5, de la Directiva 2006/123 define «establecimiento» como el «ejercicio efectivo de una actividad económica a que se hace referencia en el [artículo 49 TFUE]». Por lo general, los distribuidores incluidos en el ámbito de aplicación del Decreto gubernamental están ya establecidos en Hungría y normalmente ofrecen sus servicios y productos a compradores húngaros. Así sucede ciertamente con Penny Market, respecto de la cual el órgano jurisdiccional remitente afirmó que fue constituida por el grupo alemán REWE y ha estado presente en Hungría desde 1996. Por consiguiente, como señaló acertadamente la Comisión, la actividad minorista objeto del caso de autos es una actividad económica realizada de manera estable y continua en Hungría. Por lo tanto, las disposiciones en cuestión se inscriben en el ámbito de la libertad de establecimiento consagrada en el capítulo III de la Directiva 2006/123, y no en el de la libre circulación de servicios reconocida en el capítulo IV de dicha Directiva. (19)
47.      En consecuencia, no examinaré el artículo 16 de la Directiva 2006/123, (20) perteneciente al capítulo relativo a los servicios. Me centraré, en cambio, en el artículo 14 de dicha Directiva, que se refiere a la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios.
2.      Artículo 14 de la Directiva 2006/123
48.      El artículo 14 de la Directiva 2006/123 establece una prohibición absoluta de los requisitos discriminatorios.
49.      En virtud del apartado 1 de ese artículo, los Estados miembros no pueden supeditar el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio en sus respectivos territorios al cumplimiento de requisitos discriminatorios basados directa o indirectamente en la nacionalidad o, en lo que se refiere a las sociedades, el domicilio social. (21)
50.      Es fundamental señalar que, una vez que se ha constatado tal discriminación, un Estado miembro no tiene ninguna posibilidad de justificar la medida discriminatoria. El artículo 14 de la Directiva 2006/123 establece una «lista negra» de requisitos prohibidos en cualquier circunstancia. (22) A este respecto, las prohibiciones que allí se prevén van mucho más allá que en el Tratado, en virtud del cual una restricción a la libertad de establecimiento puede justificarse, en teoría, si un Estado miembro demuestra que está justificada por una razón imperiosa de interés general, es proporcionada y respeta los derechos fundamentales y los principios generales de la Unión.
51.      En este contexto, en lo que se refiere al presente asunto, se deduce que la determinación de si el Decreto gubernamental es discriminatorio tiene consecuencias tangibles, ya que, si contraviene el artículo 14 de la Directiva 2006/123, no sería necesario un ulterior análisis.
52.      Aunque evidentemente soy consciente de que incumbe en última instancia al órgano jurisdiccional remitente determinar si, en el presente asunto, existe un requisito prohibido por el artículo 14, apartado 1, de la Directiva 2006/123, creo que el Tribunal de Justicia, a la luz de la información de la que dispone, está en condiciones de orientar al órgano jurisdiccional remitente en esta fase. Para ello, propongo que el Tribunal de Justicia tenga en cuenta lo siguiente.
53.      Conviene recordar en este momento lo que el propio órgano jurisdiccional remitente señaló al Tribunal de Justicia en su petición de decisión prejudicial. El órgano jurisdiccional remitente estima que el Decreto gubernamental da lugar a una discriminación indirecta (23) por las siguientes razones: a) las empresas dedicadas a la venta al por menor de alimentos con un volumen de negocios inferior a 1 000 millones de forintos —es decir, los comerciantes a los que no se aplicaba el artículo 1, apartado 2, punto 2, del Decreto gubernamental— eran todas de propiedad húngara, mientras que ninguno de los comerciantes cuyos negocios estaban sujetos a ese precepto era de propiedad húngara; b) en la aplicación práctica del Decreto gubernamental, las autoridades competentes solo controlan y sancionan a los establecimientos de los comerciantes cuyos negocios no son de propiedad húngara, mientras que los establecimientos pertenecientes a comerciantes húngaros o bien no están sujetos a tales controles o bien los controles carecen básicamente de entidad o concluyen sin la imposición de una sanción.
54.      No estoy en condiciones de cuestionar esta apreciación del órgano jurisdiccional remitente. Muy al contrario, la apreciación de los hechos realizada parece totalmente lógica y razonable, y ofrece razones sólidas para considerar que el Decreto gubernamental discrimina, de forma indirecta, a las sociedades de titularidad extranjera.
55.      Por último, en aras de la exhaustividad, señalaré que no creo que las sentencias del Tribunal de Justicia (24) en materia tributaria tengan relación alguna con el presente asunto. El ámbito tributario se caracteriza por una especial sensibilidad y por la soberanía fiscal general de los Estados miembros. Todo el sistema lógico y la fundamentación de la fiscalidad se basa en una presunción de legalidad de modo que, en virtud de la mencionada soberanía fiscal general, los Estados miembros tienen, en principio, libertad para gravar cualquier actividad. Los Estados miembros, en principio, tienen también libertad para establecer el sistema de imposición que consideren más adecuado, de manera que la aplicación de una imposición progresiva se encuadra en la facultad de apreciación de cada Estado miembro, (25) que es, en esencia, la razón por la que incluso los tipos impositivos marcadamente progresivos no constituyen intrínsecamente una discriminación basada en el lugar en el que están domiciliadas las sociedades. (26) Por consiguiente, en tal situación puede suceder perfectamente que un impuesto progresivo tenga mayor impacto en las empresas propiedad de personas físicas o jurídicas de otros Estados miembros que en las pertenecientes a personas físicas o jurídicas residentes o establecidas en el Estado miembro de que se trate. Sin embargo, se aplica una lógica diferente a una normativa como la controvertida en el caso de autos. Aquí la presunción es la inversa, de modo que son los Estados miembros los que deben abstenerse de establecer obstáculos que puedan impedir el funcionamiento del mercado interior.
56.      Por tanto, el Tribunal de Justicia adopta un enfoque distinto en asuntos que tratan de tributos en el ámbito de las libertades del mercado interior, en particular la libre prestación de servicios, la libertad de establecimiento y la libre circulación de capitales, (27) limitándose a examinar las medidas de carácter discriminatorio. Por consiguiente, una vez que el Tribunal de Justicia considera que una medida no es discriminatoria, esta no queda comprendida en el ámbito de aplicación de la respectiva libertad consagrada en el Tratado. Ante este conjunto especial de circunstancias, propongo al Tribunal de Justicia que no extrapole criterios de su jurisprudencia en materia tributaria a asuntos estándar relativos al mercado interior como el caso de autos.
3.      Conclusión preliminar
57.      En conclusión, el artículo 14 de la Directiva 2006/123 se opone al Decreto gubernamental.
4.      Artículo 15 de la Directiva 2006/123
58.      Habida cuenta de las consideraciones expuestas, el análisis que figura a continuación ya no es necesario. En caso de que el Tribunal de Justicia decida no seguir mi razonamiento sobre el artículo 14 de la Directiva 2006/123 y examinar el Decreto gubernamental a la luz del artículo 15 de dicha Directiva, me remito al análisis anterior relativo al Reglamento n.º 1308/2013. El artículo 15 de la Directiva 2006/123 se opone al Decreto gubernamental exactamente por las mismas razones que el Reglamento n.º 1308/2013.
IV.    Conclusión
59.      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Győri Törvényszék (Tribunal General de Győr, Hungría) de la siguiente manera:
«Las disposiciones del Reglamento (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 922/72, (CEE) n.º 234/79, (CE) n.º 1037/2001 y (CE) n.º 1234/2007, y el artículo 14 de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior
deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una medida nacional que, invocando una situación de emergencia, obliga a los minoristas de alimentos con un volumen de negocios anual superior a una determinada cantidad a aplicar a ciertas categorías de productos, durante un período de tiempo determinado, un precio bruto de venta al por menor inferior en, al menos, un 15 % al precio bruto de venta al por menor más bajo que hayan aplicado en los treinta días anteriores y que, en caso de incumplimiento de esta obligación, establece que debe imponerse obligatoriamente una multa.»
1      Lengua original: inglés.
2      Sentencia de 12 de septiembre de 2024 (C‑557/23, en lo sucesivo, «sentencia SPAR Magyarország», EU:C:2024:737).
3      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 922/72, (CEE) n.º 234/79, (CE) n.º 1037/2001 y (CE) n.º 1234/2007 (DO 2013, L 347, p. 671), en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2021/2117 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021 (DO 2021, L 435, p. 262).
4      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DO 2006, L 376, p. 36).
5      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de junio de 1998 por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (DO 1998, L 204, p. 37).
6      Véase el apartado 48 y el fallo de la sentencia SPAR Magyarország.
7      El Tribunal de Justicia optó por este enfoque aun cuando, en ese asunto, SPAR Magyarország Kft. alegó que los artículos 34 TFUE y 49 TFUE, así como los artículos 16, 17, 20 y 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea se oponían a esa medida nacional. Además, los Gobiernos alemán y austriaco analizaron las libertades fundamentales en sus escritos de alegaciones y llegaron a la conclusión de que los artículos 34 TFUE, 36 TFUE y 49 TFUE, los artículos 16, 17 y 49, apartado 3, de la Carta de los Derechos Fundamentales, así como las disposiciones del Reglamento n.º 1308/2013 se oponían a la medida en cuestión.
8      Véanse las sentencias de 11 de marzo de 2021, Comisión/Hungría (Márgenes de beneficio) (C‑400/19, EU:C:2021:194), apartado 35, y SPAR Magyarország, apartado 36.
9      Véanse las sentencias de 11 de marzo de 2021, Comisión/Hungría (Márgenes de beneficio) (C‑400/19, EU:C:2021:194), apartado 36, y SPAR Magyarország, apartado 37.
10      Véanse las sentencias de 11 de marzo de 2021, Comisión/Hungría (Márgenes de beneficio) (C‑400/19, EU:C:2021:194), apartado 37, y SPAR Magyarország, apartado 38.
11      En cuyo caso quedarían vedados por el Derecho de la Unión.
12      Véase la sentencia de 30 de enero de 2018, X y Visser (C‑360/15 y C‑31/16, EU:C:2018:44), apartado 97.
13      Véase el artículo 1, apartados 2 a 7, de la Directiva 2006/123.
14      Véase el artículo 2, apartados 2 y 3, de la Directiva 2006/123. Sobre la dificultad de establecer una delimitación estricta entre el objeto y el ámbito de aplicación de dicha Directiva, véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Amazon EU (Tarifas mínimas de entrega de libros) (C‑366/24, EU:C:2025:531), puntos 49 y ss.
15      Como puede deducirse de la expresión «entre dichos actos figuran».
16      Véase el capítulo III de la Directiva 2006/123.
17      Véase el capítulo IV de la Directiva 2006/123.
18      Véase la sentencia de 30 de enero de 2018, X y Visser (C‑360/15 y C‑31/16, EU:C:2018:44), apartado 110.
19      Debe señalarse a este respecto que todas las partes del litigio, con excepción del Gobierno alemán en sus observaciones escritas (aunque en las observaciones orales que formuló en la vista no insistió en este extremo), consideran que el presente asunto está sujeto a las normas en materia de libertad de establecimiento.
20      El órgano jurisdiccional remitente cita específicamente el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2006/123 en su primera cuestión prejudicial.
21      Este precepto enumera a continuación dos ejemplos («y, especialmente») a título ilustrativo: (a) requisito de nacionalidad para el prestador, su personal, las personas que posean capital social o los miembros de los órganos de gestión y supervisión, y (b) requisito de residir en el territorio nacional para el prestador, su personal, las personas que posean capital social o los miembros de los órganos de gestión y supervisión.
22      Véase la sentencia de 16 de junio de 2015, Rina Services y otros (C‑593/13, EU:C:2015:399), apartados 35 a 40.
23      En el sentido del artículo 16, apartado 1, letra a), de la Directiva 2006/123.
24      Véanse, por ejemplo, las sentencias de 3 de marzo de 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139) y Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140). Para un análisis crítico de estas sentencias, véase además Kreuschitz, V., «Progressive taxes in special sectors: Awaiting judgment day?», European State Aid Law Quarterly, Vol. 23(4), 2024, pp. 400 a 420, y Schroeder, W., «Ungarische Sondersteuern für den Einzelhandel. Illiberale Wirtschaftspolitik im Konflikt mit dem Binnenmarkt», Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2025, pp. 939 a 944.
25      Véase la sentencia de 3 de marzo de 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140), apartado 69 y jurisprudencia citada.
26      Véase, en esencia, la sentencia de 3 de marzo de 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140), apartado 74.
27      Véanse asimismo mis conclusiones presentadas en el asunto The Gibraltar Betting y Gaming Association (C‑591/15, EU:C:2017:32), puntos 82 y ss.