62006CJ0055
WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba)
z dnia 24 kwietnia 2008 r. (
*1
)
„Telekomunikacja — Rozporządzenie (WE) nr 2887/2000 — Dostęp do pętli lokalnej — Zasada ustalania opłat na podstawie kosztów — Koszty — Odsetki od zainwestowanego kapitału — Amortyzacja środków trwałych — Ocena lokalnych infrastruktur telekomunikacyjnych — Koszty bieżące i koszty poniesione w przeszłości — Podstawa obliczenia — Koszty rzeczywiste — Koszty już zapłacone i koszty szacunkowe — Uzasadnienie kosztów — Analityczny wstępujący i zstępujący model kosztów — Szczegółowe uregulowanie krajowe — Zakres uznania przysługujący krajowym organom regulacyjnym — Kontrola sądowa — Autonomia proceduralna państw członkowskich — Zasady równoważności i skuteczności — Zaskarżenie przez beneficjentów na drodze sądowej decyzji o zatwierdzeniu opłat notyfikowanego operatora — Ciężar dowodu — Postępowanie nadzorcze i postępowanie sądowe”
W sprawie C-55/06
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Verwaltungsgericht Köln (Niemcy) postanowieniem z dnia 26 stycznia 2006 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 2 lutego 2006 r., w postępowaniu:
Arcor AG & Co. KG
przeciwko
Republice Federalnej Niemiec,
przy udziale:
Deutsche Telekom AG,
TRYBUNAŁ (czwarta izba),
w składzie: K. Lenaerts, prezes izby, G. Arestis (sprawozdawca), R. Silva de Lapuerta, E. Juhász i T. von Danwitz, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Poiares Maduro,
sekretarz: C. Strömholm, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 21 marca 2007 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
—
w imieniu Arcor AG & Co. KG przez K. Kleinleina, Rechtsanwalt oraz G. Metaxasa, dikigoros,
—
w imieniu Republiki Federalnej Niemiec przez M. Deutscha, Rechtsanwalt,
—
w imieniu Deutsche Telekom AG przez F. Hölschera oraz U. Karpensteina, Rechtsanwälte,
—
w imieniu rządu niemieckiego przez M. Lummę oraz C. Schulze-Bahr, działających w charakterze pełnomocników,
—
w imieniu rządu litewskiego przez D. Kriaučiūnasa, działającego w charakterze pełnomocnika,
—
w imieniu rządu niderlandzkiego przez H.G. Sevenster oraz P. van Ginnekena, działających w charakterze pełnomocników,
—
w imieniu rządu austriackiego przez C. Pesendorfer, działającą w charakterze pełnomocnika,
—
w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez C. Gibbs oraz G. Peretza, działających w charakterze pełnomocników,
—
w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez G. Brauna oraz M. Shottera, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 18 lipca 2007 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 1 ust. 4, art. 3 ust. 3 oraz art. 4 ust. 1–3 rozporządzenia (WE) nr 2887/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2000 r. w sprawie uwolnionego dostępu do pętli lokalnej (Dz.U. L 336, s. 4).
2
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu między Arcor AG & Co. KG (zwaną dalej „Arcor”) a Republiką Federalną Niemiec w przedmiocie częściowego zatwierdzenia opłat Deutsche Telekom AG (zwanej dalej „Deutsche Telekom”) za dostęp do pętli lokalnej.
Ramy prawne
Uregulowania wspólnotowe
Rozporządzenie nr 2887/2000
3
Motywy 5, 6, 11 i 13–15 rozporządzenia nr 2887/2000 brzmią następująco:
„(5)
Zapewnienie nowych pętli przy wykorzystaniu światłowodów o dużej przepustowości bezpośrednio dużym użytkownikom stanowi szczególny rynek, który rozwija się w warunkach konkurencji i obejmuje nowe inwestycje. W związku z tym niniejsze rozporządzenie dotyczy dostępu do metalowych pętli lokalnych, bez uszczerbku dla krajowych zobowiązań w zakresie innych rodzajów dostępu do infrastruktury lokalnej.
(6)
Dla nowych przedsiębiorców dublowanie w całości istniejącej lokalnej, metalowej infrastruktury dostępu nie byłoby gospodarczo możliwe w rozsądnie krótkim czasie; infrastruktury alternatywne, takie jak telewizja kablowa, łączność satelitarna, bezprzewodowe pętle lokalne generalnie na razie nie oferują takiej samej funkcjonalności lub powszechności, chociaż sytuacja w poszczególnych państwach członkowskich może być różna.
[…]
(11)
Zasady szacowania kosztów i ustalania cen w odniesieniu do pętli lokalnych i związanych udogodnień są przejrzyste, niedyskryminacyjne i obiektywne w celu zapewnienia sprawiedliwego traktowania. Zasady ustalania cen zapewniają, że operator pętli lokalnej jest w stanie pokryć odpowiednie, związane z tym koszty i osiągnąć odpowiedni zysk w celu zapewnienia długookresowego rozwoju i ulepszania infrastruktury lokalnego dostępu. Zasady ustalania cen dla pętli lokalnych sprzyjają uczciwej i trwałej konkurencji, przy uwzględnieniu konieczności zainwestowania w alternatywną infrastrukturę, oraz zapewniają, że nie nastąpi zakłócenie konkurencji, w szczególności nie ulegnie zawężeniu marża notyfikowanego operatora między cenami hurtowymi i detalicznymi usług. W tym względzie ważne jest przeprowadzenie konsultacji z władzami odpowiedzialnymi za sprawy konkurencji.
[…]
(13)
W swoim zaleceniu 2000/417/WE z dnia 25 maja 2000 r. w sprawie uwolnionego dostępu do pętli lokalnej umożliwiającego konkurencyjne świadczenie pełnego zakresu usług łączności elektronicznej, w tym szerokopasmowych usług multimedialnych i szybkiego Internetu (Dz.U. L 156, s. 44), oraz w swoim komunikacie z dnia 26 kwietnia 2000 r. (Dz.U. C 272, s. 55) Komisja przedstawiła szczegółowe zalecenia mające na celu pomoc dla krajowych organów regulacyjnych w sprawiedliwym uregulowaniu różnych form uwolnionego dostępu do pętli lokalnej.
(14)
Zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 traktatu [WE] osiągnięcie zharmonizowanych ram dla uwolnionego dostępu do pętli lokalnej w celu umożliwienia konkurencyjnego dostarczania niedrogiej infrastruktury komunikacyjnej światowej jakości i szerokiego zakresu usług dla wszystkich przedsiębiorców i obywateli we Wspólnocie jest celem niemożliwym do zrealizowania przez poszczególne państwa członkowskie w sposób bezpieczny, zharmonizowany i terminowy i lepiej może być zrealizowany przez Wspólnotę. Zgodnie z zasadą proporcjonalności określoną w tym artykule niniejsze rozporządzenie nie wykracza poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia tego celu. Przyjmuje się je bez uszczerbku dla przepisów krajowych zgodnych z prawem wspólnotowym, które przewidują bardziej szczegółowe środki […]
(15)
Niniejsze rozporządzenie uzupełnia ramy regulacyjne dla telekomunikacji, w szczególności dyrektywy 97/33/WE i 98/10/WE. […]”.
4
Artykuł 1 tego rozporządzenia, zatytułowany „Cel i zakres stosowania”, ma następujące brzmienie:
„1.   Niniejsze rozporządzenie ma na celu wzmocnienie konkurencji i pobudzenie technologicznych innowacji na rynku dostępu lokalnego poprzez ustanowienie zharmonizowanych warunków dla uwolnionego dostępu do pętli lokalnej sprzyjających konkurencyjnemu świadczeniu szerokiego zakresu usług łączności elektronicznej.
2.   Niniejsze rozporządzenie stosuje się do uwolnionego dostępu do pętli lokalnej i związanych udogodnień operatorów notyfikowanych zdefiniowanych w art. 2 lit. a).
[…]
4.   Niniejsze rozporządzenie pozostaje bez uszczerbku dla praw państw członkowskich do utrzymania lub wprowadzenia środków zgodnych z prawem wspólnotowym, które zawierają przepisy bardziej szczegółowe od określonych w niniejszym rozporządzeniu i/lub nieobjęte zakresem tego rozporządzenia, między innymi w odniesieniu do innych rodzajów dostępu do infrastruktur lokalnych”.
5
Zgodnie z art. 2 powyższego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
„a)
»notyfikowany operator« oznacza operatorów stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej, którzy zostali uznani przez swoje krajowe organy regulacyjne [zwane dalej »KOR«] za mających znaczącą pozycję rynkową w świadczeniu dostępu do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej i usług na mocy części I załącznika I do dyrektywy 97/33/WE lub dyrektywy 98/10/WE;
b)
»beneficjent« oznacza stronę trzecią, posiadającą odpowiednie zezwolenie zgodnie z dyrektywą 97/13/WE lub uprawnioną do świadczenia usług komunikacyjnych na mocy ustawodawstwa krajowego, która jest uprawniona do uwolnionego dostępu do pętli lokalnej;
c)
»pętla lokalna« oznacza fizyczny obwód składający się z pary skręconych, metalowych przewodów, łączący punkt zakończenia sieci w lokalu abonenta z przełącznicą główną lub równorzędnym urządzeniem w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej;
[…]”.
6
Artykuł 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 2887/2000, zatytułowany „Zapewnianie uwolnionego dostępu”, stanowi:
„2.   Od dnia 31 grudnia 2000 r. notyfikowani operatorzy realizują uzasadnione wnioski beneficjentów dotyczące uwolnionego dostępu do ich pętli lokalnych i związanych udogodnień na przejrzystych, uczciwych i niedyskryminacyjnych warunkach. Wnioski odrzuca się wyłącznie na podstawie obiektywnych kryteriów odnoszących się do możliwości technicznych lub konieczności zachowania integralności sieci. Jeżeli następuje odmowa dostępu, poszkodowany może wszcząć procedurę rozstrzygania sporów określoną w art. 4 ust. 5. Notyfikowani operatorzy zapewniają beneficjentom udogodnienia równoważne z tymi, które stosują na użytek własny lub swoich przedsiębiorstw powiązanych, oraz na takich samych warunkach i w takich samych terminach.
3.   Bez uszczerbku dla art. 4 ust. 4, notyfikowani operatorzy pobierają opłaty za uwolniony dostęp do pętli lokalnej i związanych udogodnień ustalone na podstawie kosztów”.
7
Artykuł 4 tego rozporządzenia, zatytułowany „Nadzór [KOR]”, przewiduje:
„1.   [KOR] zapewnia, że opłaty za uwolniony dostęp do pętli lokalnej sprzyjają uczciwej i trwałej konkurencji.
2.   [KOR] jest uprawniony do:
a)
wprowadzenia zmian do oferty ramowej na uwolniony dostęp do pętli lokalnej i związanych udogodnień, w tym cen, jeżeli zmiany takie są uzasadnione; oraz
b)
żądania od notyfikowanych operatorów informacji związanych z wykonaniem niniejszego rozporządzenia.
3.   [KOR] może, w uzasadnionych przypadkach, interweniować z własnej inicjatywy w celu zapewnienia niedyskryminacyjnej, uczciwej konkurencji, efektywności gospodarczej i maksymalnych korzyści dla użytkowników.
4.   Jeżeli [KOR] uznaje, że rynek dostępu lokalnego jest dostatecznie konkurencyjny, zwalnia notyfikowanych operatorów z obowiązku ustanowionego w art. 3 ust. 3 ustalania cen opartych na podstawie kosztów.
5.   Spory między przedsiębiorstwami dotyczące zagadnień zawartych w niniejszym rozporządzeniu poddane są krajowej procedurze rozstrzygania sporów wprowadzonej zgodnie z dyrektywą 97/33/WE i są rozstrzygane szybko, uczciwie i przejrzyście”.
Dawne ramy regulacyjne w dziedzinie telekomunikacji
— Dyrektywa 90/387/EWG
8
Dyrektywa Rady 90/387/EWG z dnia 28 czerwca 1990 r. w sprawie ustanowienia rynku wewnętrznego dla usług telekomunikacyjnych poprzez wdrożenie zasady otwartej sieci (Dz.U. L 192, s. 1), zmieniona dyrektywą 97/51/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 października 1997 r. (Dz.U. L 295, s. 23, zwana dalej„dyrektywą 90/387”), mająca zastosowanie w momencie wystąpienia okoliczności faktycznych leżących u podstaw postępowania przed sądem krajowym, dotyczy zgodnie z jej art. 1 ust. 1 harmonizacji warunków związanych z otwartym i efektywnym dostępem do publicznych sieci telekomunikacyjnych i ewentualnie do publicznych usług telekomunikacyjnych, jak również harmonizacji warunków związanych z otwartym i efektywnym korzystaniem z tych sieci i usług.
9
Zgodnie z art. 2 pkt 8 tej dyrektywy przez „warunki dostępu do otwartej sieci” rozumie się:
„warunki […], które dotyczą otwartego i efektywnego dostępu do publicznych sieci telekomunikacyjnych i ewentualnie publicznych usług telekomunikacyjnych, jak również efektywnego korzystania z tych sieci i usług.
Bez uszczerbku dla ich zastosowania w indywidualnych przypadkach warunki dostępu do otwartej sieci mogą obejmować zharmonizowane warunki dotyczące:
—
technicznych interfejsów, w tym — o ile to konieczne — zdefiniowania i wprowadzenia punktów zakończenia sieci,
—
warunków korzystania,
—
zasad ustalania opłat,
—
ewentualnego dostępu do częstotliwości i numerów/adresów/nazwisk zgodnie z dokumentem odniesienia zawartym w załączniku” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej dyrektywy poniżej].
10
Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy 90/387 przewiduje, że:
„Warunki dostępu do otwartej sieci powinny być zgodne z następującymi zasadami podstawowymi:
—
muszą się opierać na obiektywnych kryteriach,
—
muszą być przejrzyste i publikowane w odpowiedni sposób,
—
muszą gwarantować równy dostęp i zgodnie z prawem wspólnotowym wykluczać dyskryminację”.
11
Artykuł 5a ust. 3 wspomnianej dyrektywy przewiduje, co następuje:
„Państwa członkowskie gwarantują istnienie na szczeblu krajowym odpowiednich mechanizmów umożliwiających stronie, której dotyczy decyzja [KOR], wniesienie odwołania do instancji niezależnej od zainteresowanych stron”.
12
Dyrektywa 90/387 zawiera załącznik zatytułowany „Dokument odniesienia do stosowania warunków dostępu do otwartej sieci”, którego pkt 3 odnoszący się do harmonizacji zasad taryfowych ma następujące brzmienie:
„Zasady ustalania opłat powinny być zgodne z zasadami wymienionymi w art. 3 ust. 1.
Zasady te oznaczają w szczególności, że:
—
opłaty muszą opierać się na obiektywnych kryteriach i w zasadzie — dopóki konkurencja nie będzie skuteczna i ceny dla użytkowników nie będą utrzymywane na niskim poziomie — muszą być ustalane na podstawie kosztów, przy czym ustalanie faktycznych opłat nadal podlega prawu krajowemu, a nie warunkom dostępu do otwartej sieci. Gdy dana organizacja nie zajmuje już znaczącej pozycji rynkowej na właściwym rynku, właściwy [KOR] może uchylić wymóg ustalania opłat na podstawie kosztów. Jeden z celów powinien polegać na zdefiniowaniu skutecznych zasad ustalania opłat dla całej Wspólnoty, przy czym należy zagwarantować usługi powszechne dla wszystkich,
—
opłaty muszą być przejrzyste i publikowane w odpowiedni sposób,
—
aby umożliwić użytkownikom wybór spośród poszczególnych elementów usług i o ile pozwalają na to możliwości technologiczne, zgodnie z regułami konkurencji przewidzianymi w traktacie opłaty powinny być wystarczająco rozdzielone. W szczególności dodatkowe cechy wprowadzone w celu dostarczania pewnych specyficznych usług powinny być zasadniczo fakturowane niezależnie od ogólnych cech i właściwego transportu,
—
opłaty nie mogą być dyskryminacyjne i muszą gwarantować równe traktowanie, chyba że ograniczenia są zgodne z prawem wspólnotowym.
Opłaty za dostęp do urządzeń sieciowych i usług muszą być zgodne z wymienionymi powyżej zasadami ustalania opłat i z regułami konkurencji przewidzianymi w traktacie. Muszą one również uwzględniać zasadę odpowiedniego rozłożenia całkowitych kosztów używanych urządzeń, konieczność adekwatnej stopy zwrotu inwestycji i — o ile to konieczne — finansowanie usługi powszechnej zgodnie z przepisami dyrektywy w sprawie wzajemnych połączeń.
Stosowane mogą być różne opłaty, w szczególności w celu uwzględnienia nadmiernego ruchu połączeń w godzinach szczytu i braku ruchu poza szczytem, pod warunkiem że różnice w cenach są uzasadnione z gospodarczego punktu widzenia i nie są sprzeczne z zasadami wymienionymi powyżej”.
— Dyrektywa 97/33/WE
13
Dyrektywa 97/33/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 czerwca 1997 r. w sprawie wzajemnych połączeń w telekomunikacji ze względu na zapewnienie usług powszechnych oraz interoperacyjności poprzez zastosowanie zasady otwartej sieci (ONP) (Dz.U. L 199, s. 32), mająca zastosowanie w momencie wystąpienia okoliczności faktycznych leżących u podstaw postępowania przed sądem krajowym, przewiduje w motywie 10, co następuje:
„zważywszy, że ustalanie cen za wzajemne połączenia stanowi decydujący czynnik dla struktury i intensywności konkurencji w okresie przechodzenia do zliberalizowanego rynku; że organizacje mające znaczącą pozycję rynkową muszą być w stanie udowodnić, iż ich opłaty za wzajemne połączenia są ustalane według obiektywnych kryteriów, są zgodne z zasadami przejrzystości i ustalania opłat na podstawie kosztów oraz że są wystarczająco zróżnicowane w zależności od oferowanych elementów sieci i usług; że publikacja wykazu usług, opłat i warunków wzajemnych połączeń przyczynia się do koniecznej przejrzystości i niedyskryminacji; że metody ustalania opłat za ruch w ramach wzajemnych połączeń powinny być elastyczne i obejmować między innymi opłaty zależne od zdolności; że opłaty powinny stymulować produktywność i sprzyjać wejściu na rynek skutecznym i zdolnym do utrzymania się na nim podmiotom oraz że nie powinny być niższe od progu ustalonego w oparciu o długoterminowe koszty krańcowe i zgodnie z metodami rozdziału kosztów na podstawie rzeczywistego przyczynienia się do powstania kosztów ani wyższe od pułapu ustalonego na podstawie kosztów, jakie powstałyby, gdyby dane połączenie wzajemne było realizowane niezależnie od innych świadczeń (»stand-alone costs«); że opłaty za wzajemne połączenia oparte na poziomie cen ściśle związanych z długoterminowymi kosztami krańcowymi zapewnienia dostępu do połączeń wzajemnych są zdatne do wspierania szybkiego rozwoju otwartego i konkurencyjnego rynku” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej dyrektywy poniżej].
14
Zgodnie z art. 1 dyrektywa 97/33 ustanawia ramy prawne zapewniające wzajemne połączenia sieci telekomunikacyjnych we Wspólnocie Europejskiej, a w szczególności interoperacyjność usług oraz świadczenie usługi powszechnej w warunkach otwartego i konkurencyjnego rynku.
15
Zgodnie z art. 2 tej dyrektywy przez pojęcie „wzajemne połączenia” rozumie się fizyczne i logiczne połączenie sieci telekomunikacyjnych wykorzystywanych przez te same lub różne przedsiębiorstwa w celu umożliwienia użytkownikom jednego przedsiębiorstwa komunikacji z użytkownikami tego samego lub innego przedsiębiorstwa, lub w celu umożliwienia dostępu do usług świadczonych przez inne przedsiębiorstwo.
16
Artykuł 7 wskazanej dyrektywy, zatytułowany „Zasady dotyczące opłat za połączenie wzajemne oraz system księgowania kosztów”, przewiduje, co następuje:
„[…]
2.   Opłaty za połączenia wzajemne ustala się z poszanowaniem zasad przejrzystości i określania cen w zależności od ponoszonych kosztów. Ciężar dowodu, że opłaty są określone w zależności od kosztów rzeczywistych, z uwzględnieniem rozsądnej stopy zwrotu z inwestycji, spoczywa na przedsiębiorstwie świadczącym połączenie wzajemne przy wykorzystaniu swoich urządzeń. […].
3.   [KOR] zapewnią, by nastąpiła publikacja zgodnie z art. 14 ust. 1 oferty ramowej dotyczącej połączenia wzajemnego. Oferta ramowa dotycząca połączenia wzajemnego zawiera opis ofert odnoszących się do połączenia wzajemnego podzielonych na różne elementy w zależności od potrzeb rynku oraz związane z nimi zasady i warunki, w tym taryfy.
Dla różnych kategorii przedsiębiorstw, które są uprawnione do udostępniania sieci i usług, mogą być określone różne taryfy oraz warunki połączenia wzajemnego, z zastrzeżeniem, że różnice te mogą być obiektywnie uzasadnione typem połączenia wzajemnego lub stosownymi warunkami przyznawania licencji krajowych. [KOR] zapewnią, że różnice te nie spowodują zakłócenia konkurencji, a zwłaszcza, że przedsiębiorstwo będzie stosować właściwe taryfy oraz warunki połączenia wzajemnego, gdy udostępnia połączenie wzajemne na rzecz własnych usług lub na rzecz usług swoich spółek zależnych lub partnerów […].
W uzasadnionych przypadkach [KOR] zachowują prawo wprowadzania zmian w ofercie ramowej dotyczącej połączenia wzajemnego.
Załącznik IV zawiera przykładową listę części składowych opłat do dalszego opracowania opłat za połączenie wzajemne, struktur taryf i elementów taryf. Jeżeli przedsiębiorstwo dokonuje zmian w opublikowanej ofercie ramowej dotyczącej połączenia wzajemnego, dostosowania wymagane przez [KOR] mogą obowiązywać ze skutkiem wstecznym od momentu wprowadzenia zmiany.
[…]
5.   Komisja opracuje […] zalecenia w przedmiocie systemu księgowania kosztów oraz wyodrębnienia księgowości w zakresie połączeń wzajemnych. [KOR] zapewnią, aby systemy księgowania kosztów stosowane przez przedmiotowe przedsiębiorstwa pozwalały na wdrożenie wymogów niniejszego artykułu oraz były wystarczająco dokładnie udokumentowane zgodnie z tym, co określono w załączniku V.
[KOR] zapewnią, by opis systemu księgowania kosztów ukazujący główne kategorie, pod którymi grupowane są koszty oraz stosowane zasady podziału kosztów połączenia wzajemnego były dostępne na żądanie. Zgodność z systemem księgowania kosztów podlega weryfikacji dokonywanej przez [KOR] lub inne kompetentne organy, niezależne od przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego oraz zatwierdzone przez [KOR]. Oświadczenie o zgodności publikowane jest corocznie.
[…]”.
17
Załącznik IV dyrektywy 97/33, zatytułowany „Przykładowa lista części składowych opłat za połączenia wzajemne”, brzmi następująco:
„Przez »opłaty za połączenia wzajemne« rozumie się rzeczywiste opłaty, jakie powinny być uiszczane przez strony ze sobą połączone.
Przez »strukturę taryfową« rozumie się główne kategorie, na które podzielone są opłaty za połączenia wzajemne, to jest:
—
opłaty za pierwszorazowe ustanowienie fizycznego połączenia wzajemnego, oparte na kosztach związanych z udostępnieniem żądanego specyficznego połączenia wzajemnego (np. specyficzne wyposażenie i urządzenia, sprawdzenie kompatybilności),
—
opłaty z tytułu najmu na pokrycie kosztów stałego korzystania z wyposażenia i urządzeń (utrzymywanie połączenia, etc.),
—
opłaty zmienne za usługi pomocnicze i dodatkowe (na przykład dostęp do usług związanych z książkami telefonicznymi, pomoc operatora, zbieranie danych, obliczanie opłat, fakturowanie, usługi oparte na przełączaniu i usługi zaawansowane, etc.),
—
opłaty związane z ruchem połączeń za przekazywanie połączeń do lub z połączonej sieci (na przykład koszty przełączania i transmisji), które mogą być obliczane za minutę lub na podstawie wymaganej dodatkowej zdolności sieci.
Przez »części składowe opłat« rozumie się ceny ustalane indywidualnie dla każdego elementu lub urządzenia sieci udostępnianego stronie połączonej.
Taryfy i opłaty za połączenia wzajemne muszą być zgodne z zasadami ustalania opłat na podstawie kosztów i przejrzystości zgodnie z art. 7 ust. 2.
[…]”.
18
Załącznik V dyrektywy 97/33, zatytułowany „System księgowania kosztów za połączenia wzajemne”, wskazuje tytułem przykładu kilka elementów, które mogą zostać ujęte we wspomnianym powyżej systemie księgowania. Załącznik ten brzmi następująco:
„Artykuł 7 ust. 5 przewiduje szczegółowe przedstawienie systemu księgowania kosztów i poniższa lista wskazuje tytułem przykładu kilka elementów, które mogą zostać ujęte w tym systemie księgowania.
Publikacja tych informacji ma na celu zapewnienie przejrzystości w zakresie obliczania opłat za połączenia wzajemne, aby inni uczestnicy rynku mogli upewnić się, że opłaty zostały uczciwie i prawidłowo obliczone.
Ten cel powinien zostać uwzględniony przy ustalaniu przez [KOR] i zainteresowane przedsiębiorstwa stopnia szczegółowości publikowanych informacji.
Poniższa lista wskazuje elementy, które powinny figurować w publikowanych informacjach.
1) Zastosowane standardy kosztowe
Na przykład koszty rozdzielone w całości, długoterminowe średnie koszty przyrostowe, koszty krańcowe, koszty, które powstałyby, gdyby dane świadczenie było dostarczane niezależnie od innych świadczeń (»stand-alone costs«), wliczone koszty bezpośrednie, etc.
wraz z zastosowaną podstawą kosztów (zastosowanymi podstawami kosztów)
to jest
koszty już zapłacone (oparte na faktycznych wydatkach poniesionych na wyposażenie i systemy) lub koszty szacunkowe (oparte na szacunku kosztów odtworzenia wyposażenia i systemów).
2) Części składowe kosztów wliczone do opłaty za połączenia wzajemne
Wskazanie wszystkich poszczególnych części składowych kosztów, które składają się łącznie na opłatę za połączenia wzajemne, w tym zysku.
3) Stopnie i metody rozdziału kosztów, w szczególności ustalanie kosztów powiązanych i kosztów wspólnych
Szczegóły dotyczące stopnia analizy kosztów bezpośrednich, jak również stopień i metoda wliczania kosztów powiązanych i kosztów wspólnych do opłat za połączenia wzajemne.
4) Uzgodnienia księgowe
To jest uzgodnienia księgowe stosowane przy ustalaniu kosztów obejmujące:
—
harmonogram amortyzacji głównych kategorii środków trwałych (na przykład gruntów, budynków, urządzeń, etc.),
—
sposób postępowania z innymi istotnymi pozycjami wydatków uznawanymi za przychody lub koszty kapitałowe (na przykład programy i systemy komputerowe, badania i rozwój, rozwijanie działalności gospodarczej w nowych dziedzinach, bezpośrednia i pośrednia działalność budowlana, naprawy i konserwacja, koszty finansowe, etc.).
[…]”.
— Dyrektywa 98/10/WE
19
Dyrektywa 98/10/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 1998 r. w sprawie zastosowania zasady otwartej sieci (ONP) w telefonii głosowej oraz w sprawie usług powszechnych w telekomunikacji w konkurencyjnym środowisku (Dz.U. L 101, s. 24), mająca zastosowanie w momencie wystąpienia okoliczności faktycznych leżących u podstaw postępowania przed sądem krajowym, ma na celu zgodnie ze swym art. 1 harmonizację warunków zapewniających otwarty i skuteczny dostęp do stacjonarnych sieci i usług telefonii publicznej, jak również harmonizację warunków korzystania z nich w środowisku otwartego i konkurencyjnego rynku zgodnie z zasadami otwartej sieci.
20
Artykuł 17 tej dyrektywy, zatytułowany „Zasady taryfikacji”, stanowi:
„[…]
2.   Taryfy za korzystanie z sieci i usług stacjonarnej telefonii publicznej powinny opierać się na podstawowych zasadach określania cen w zależności od kosztów zgodnie z załącznikiem […] do dyrektywy 90/387/EWG.
3.   Bez uszczerbku dla art. 7 ust. 3 dyrektywy 97/33/WE w sprawie wzajemnych połączeń taryfy za dostęp i korzystanie ze stacjonarnych sieci telefonii publicznej powinny być niezależne od typu zastosowania realizowanego przez użytkowników, chyba że wymagają oni innych usług lub usług dodatkowych.
[…]” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej dyrektywy poniżej].
21
Artykuł 18 ust. 1 i 2 wskazanej powyżej dyrektywy, zatytułowany „Zasady księgowania kosztów”, stanowi:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby w przypadku gdy przedsiębiorstwa zobowiązane są przestrzegać zasady określania taryf w zależności od kosztów zgodnie z art. 17, systemy księgowania kosztów stosowane przez te przedsiębiorstwa były odpowiednie do wykonania przepisów art. 17 oraz aby zgodność z tymi systemami była kontrolowana przez właściwe organy niezależne od tych przedsiębiorstw. [KOR] zapewniają, aby oświadczenie o zgodności było publikowane corocznie.
2.   [KOR] zapewniają, aby na ich żądanie został im udostępniony opis systemu księgowania kosztów, o którym mowa w ust. 1, w którym uwidocznione są główne kategorie grupowania kosztów oraz zasady alokacji kosztów stosowane do usług telefonii głosowej. [KOR] przekazują Komisji na jej żądanie informacje o systemie księgowania kosztów stosowanym przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne”.
— Zalecenie 98/195/WE
22
W dniu 8 stycznia 1998 r. Komisja wydała zalecenie 98/195/WE w sprawie połączeń międzyoperatorskich na zliberalizowanym rynku telekomunikacyjnym (Część 1 — Ceny połączeń międzyoperatorskich) (Dz.U. L 73, s. 42).
— Zalecenie 98/322/WE
23
W dniu 8 kwietnia 1998 r. Komisja wydała na podstawie art. 7 ust. 5 dyrektywy 97/33 zalecenie 98/322/WE w sprawie połączeń międzysieciowych na zliberalizowanym rynku telekomunikacyjnym (Część 2 — wyodrębnienie rachunkowości i rachunek kosztów) (Dz.U. L 141, s. 6).
— Zalecenie 2000/417/WE
24
W dniu 25 maja 2000 r. Komisja wydała zalecenie 2000/417/WE w sprawie uwolnionego dostępu do pętli lokalnej umożliwiające świadczenie na warunkach konkurencyjnych pełnego zakresu usług w dziedzinie komunikacji elektronicznej, w tym również szerokopasmowych usług multimedialnych i szybkiego Internetu (Dz.U. L 156, s. 44).
— Zalecenie w sprawie uwolnionego dostępu do pętli lokalnej
25
W dniu 23 września 2000 r. Komisja opublikowała komunikat 2000/C 272/10 „Uwolniony dostęp do pętli lokalnej: umożliwienie świadczenia na warunkach konkurencyjnych pełnego zakresu usług w dziedzinie komunikacji elektronicznej w tym również szerokopasmowych usług multimedialnych i szybkiego Internetu”.
Nowe ramy prawne
26
W dniu 7 marca 2002 r. Parlament Europejski i Rada wydały cztery dyrektywy dotyczące nowych ram regulacyjnych mających zastosowanie do łączności elektronicznej, to jest dyrektywę 2002/19/WE w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywa o dostępie) (Dz.U. L 108, s. 7), dyrektywę 2002/20/WE w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa o zezwoleniach) (Dz.U. L 108, s. 21), dyrektywę 2002/21/WE w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.U. L 108, s. 33), dyrektywę 2002/22/WE w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej) (Dz.U. L 108, s. 51).
27
Artykuły 26 i 28 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2002/21 uchylają między innymi dyrektywy 90/387, 97/33 i 98/10 ze skutkiem od dnia 25 lipca 2003 r.
28
Zgodnie z art. 19 dyrektyw 2002/19 i 2002/20, art. 29 dyrektywy 2002/21 oraz art. 39 dyrektywy 2002/22 wymienione powyżej dyrektywy wchodzą w życie z dniem ich publikacji w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich, to jest w niniejszym przypadku w dniu 24 kwietnia 2002 r.
Uregulowania krajowe
Ustawa o telekomunikacji
29
Artykuł 24 Telekommunikationsgesetz (ustawy o telekomunikacji) z dnia 25 lipca 1996 r. (BGBl. 1996 I, s. 1120, zwanej dalej „TKG 1996”), w wersji mającej zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, przewiduje:
„§1.   Opłaty muszą być ustalane na podstawie kosztów efektywnego świadczenia usług i odpowiadać wymogom określonym w ust. 2. […]
§2.   Opłaty nie mogą
1.
zawierać dodatkowych składników, które wynikają wyłącznie z określonej w § 19 ustawy o przeciwdziałaniu ograniczaniu konkurencji (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen) dominującej pozycji rynkowej dostawcy działającego na danym rynku telekomunikacyjnym;
2.
zawierać obniżek, które ograniczają możliwości konkurencyjne innych przedsiębiorstw na rynku telekomunikacyjnym lub
3.
przyznawać określonym operatorom korzyści w stosunku do innych operatorów korzystających z równorzędnych lub podobnych usług telekomunikacyjnych na danym rynku telekomunikacyjnym,
chyba że zostanie wykazany obiektywny powód ku temu”.
30
Zgodnie z § 27 ust. 1 TKG 1996 KOR zatwierdza opłaty bądź na podstawie kosztów efektywnego świadczenia usług przypadających na poszczególne usługi, bądź na podstawie poziomu ustalonego przez niego w oparciu o średnie procentowe zmiany opłat za koszyk usług. Przepis § 27 ust. 4 upoważnia rząd federalny do uregulowania w drodze rozporządzenia rodzajów zezwoleń oraz określenia warunków, na podstawie których KOR podejmuje decyzję, która z procedur określonych w ust. 1 ma zastosowanie.
Rozporządzenie w sprawie opłat
31
Telekommunikations-Entgeltregulierungsverordnung (rozporządzenie w sprawie opłat telekomunikacyjnych) z dnia 1 października 1996 r. (BGBl. 1996 I, s. 1492, zwane dalej „TEntgV”) zawiera między innymi następujące przepisy:
„§ 2
(1)   Przedsiębiorstwo składające wniosek o zatwierdzenie opłat określony w § 27 ust. 1 [TKG 1996] powinno wraz z nim przedłożyć następujące dokumenty w odniesieniu do każdej usługi:
1.
szczegółowy opis usługi wraz z danymi dotyczącymi jej jakości oraz projekt warunków ogólnych;
2.
dane dotyczące obrotów osiągniętych w okresie ostatnich pięciu lat, jak również obrotów szacowanych na rok, w którym składany jest wniosek oraz na następujące po nim kolejne cztery lata;
3.
dane dotyczące ilości sprzedaży oraz, w miarę możliwości, elastyczności cenowej popytu w okresie, którego dotyczy pkt 2;
4.
dane dotyczące zmian różnych kosztów określonych w ust. 2 (zestawienia kosztów) i zmian marży dla kosztów zmiennych w okresie określonym w pkt 2;
5.
dane dotyczące skutków finansowych dla klientów, a w szczególności dotyczące struktury popytu ze strony klientów prywatnych i komercyjnych, jak również dla konkurentów, którzy otrzymują tę usługę jako usługę wstępną, oraz
6.
w przypadku zróżnicowania cenników, dane dotyczące skutków dla poszczególnych grup użytkowników, których zróżnicowanie dotyczy, jak również obiektywne uzasadnienie zamierzonego zróżnicowania.
(2)   Zestawienia kosztów zgodnie z ust. 1 pkt 4 obejmują koszty dające się przypisać bezpośrednio poszczególnym usługom (koszty jednostkowe) oraz koszty, które nie dają się przypisać bezpośrednio poszczególnym usługom (koszty ogólne). Dla uzasadnienia kosztów ogólnych należy wskazać oraz wyjaśnić, w jaki sposób są one przypisywane poszczególnym usługom. Przypisując koszty ogólne do poszczególnych usług, przedsiębiorstwo występujące z wnioskiem powinno uwzględnić kryteria określone w art. 6 dyrektywy Rady 90/387/EWG z dnia 28 czerwca 1990 r. w sprawie ustanowienia rynku wewnętrznego dla usług telekomunikacyjnych poprzez wdrożenie zasady otwartej sieci […]. Zestawienia kosztów, o których mowa w zdaniu pierwszym, powinny ponadto określać:
1.
metodę kalkulacji kosztów,
2.
wysokość kosztów osobowych, amortyzacji, odsetek od zainwestowanego kapitału, kosztów rzeczowych,
3.
zdolność produkcyjną osiągniętą i przewidywaną w okresie odnoszącym się do kosztów objętych zestawieniem oraz
4.
leżące u podstaw obliczenia kosztów ilości użyte do świadczenia wraz z ich cenami, w szczególności części publicznej sieci telekomunikacyjnej użyte do dostarczania usługi […] oraz koszty wykorzystania tych części.
(3)   [KOR] może odrzucić wniosek o zatwierdzenie opłat, jeśli przedsiębiorstwo nie dostarczy kompletu dokumentów określonych w ust. 1 i 2.
§ 3
(1)   [KOR] ma obowiązek zbadać zestawienia przedłożone przez wnioskujące przedsiębiorstwo w celu ustalenia, czy i w jakim zakresie proponowane opłaty ustalane są na podstawie kosztów efektywnego świadczenia usług w rozumieniu ust. 2.
(2)   Koszty efektywnego świadczenia usług są pochodną długookresowych kosztów dodatkowych świadczenia usług oraz odpowiedniego dodatku obejmującego koszty ogólne niezależne od ilości świadczonych usług, przy każdorazowym uwzględnieniu odpowiednich odsetek od zainwestowanego kapitału, o ile koszty te są niezbędne do świadczenia usług.
(3)   W ramach badania przewidzianego w ust. 1 [KOR] powinien dodatkowo porównać w szczególności ceny i koszty takich przedsiębiorstw, które w warunkach konkurencji świadczą podobne usługi na porównywalnych rynkach. Należy przy tym uwzględnić szczególne cechy tych rynków.
(4)   Jeżeli koszty udokumentowane zgodnie z § 2 ust. 2 przewyższają koszty efektywnego świadczenia usług określone w ust. 2, są one traktowane jako wydatki, które nie są niezbędne do efektywnego świadczenia usług. Takie wydatki oraz inne neutralne wydatki są uwzględniane w ramach zatwierdzenia opłat wyłącznie wtedy, gdy i dopóki istnieje obowiązek prawny w tym względzie albo gdy wnioskujące przedsiębiorstwo przedstawi inne obiektywne uzasadnienie”.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
32
Deutsche Telekom jest notyfikowanym operatorem stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej w rozumieniu rozporządzenia nr 2887/2000.
33
Arcor, dawniej Mannesmann Arcor AG & Co, jest beneficjentem w rozumieniu powyższego rozporządzenia i na tej podstawie dostarcza między innymi połączenia telefoniczne ISDN klientom końcowym. Połączenia te mogą być jednak używane jedynie wtedy, gdy Arcor dysponuje uwolnionym dostępem do odpowiedniej pętli lokalnej w sieci telekomunikacyjnej Deutsche Telekom.
34
Jak wynika z postanowienia o wystąpieniu z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w dniu 30 września 1998 r. Arcor zawarła z Deutsche Telekom pierwszą umowę w sprawie uwolnionego dostępu do pętli lokalnych należących do Deutsche Telecom.
35
W dniu 8 marca 1999 r. Arcor złożyła do Komisji skargę opartą na art. 86 traktatu WE (obecnie art. 82 WE) przeciwko Deutsche Telekom, dotyczącą cen fakturowanych przez Deutsche Telekom za dostęp do jej sieci lokalnych, przy czym każda z tych sieci obejmowała kilka lokalnych pętli abonenckich.
36
Decyzją z dnia 30 marca 2001 r., sprostowaną dnia 17 kwietnia tego samego roku, KOR, to jest Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (federalna agencja do spraw elektryczności, gazu, telekomunikacji, poczty i kolejnictwa), zatwierdził częściowo opłaty proponowane przez Deutsche Telekom za uwolniony dostęp do jej pętli lokalnej (miesięczny abonament za korzystanie z linii, jednorazową opłatę za przyłączenie i opłatę za rozwiązanie umowy) od dnia 1 kwietnia 2001 r., przy czym opłaty te obejmowały wiele wariantów dostępu po zróżnicowanych cenach. Zgodnie z postanowieniem odsyłającym zatwierdzenie było ważne w przypadku miesięcznego abonamentu do dnia 31 marca 2003 r., zaś w przypadku pozostałych usług — najpóźniej do dnia 31 marca 2002 r.
37
W dniu 30 kwietnia 2001 r. Arcor wniosła skargę do właściwego sądu, w której domaga się częściowego uchylenia wspomnianej powyżej decyzji o zatwierdzeniu opłat z tego powodu, że zatwierdzone opłaty są zbyt wysokie. W tej kwestii podnosi ona między innymi, iż wartość inwestycyjna pętli lokalnej została błędnie ustalona, gdyż zastosowano analityczny model kosztów i metodę rocznych kwot spłaty długu obejmujących ratę długu i odsetki, bez uwzględnienia innych kosztów i wydatków. Zdaniem Arcor doprowadziło to do obliczenia opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej nie na podstawie kosztów istniejącej sieci, lecz na podstawie fikcyjnych kosztów związanych ze stworzeniem nowej sieci lokalnej.
38
W decyzji Komisji 2003/707/WE z dnia 21 maja 2003 r. dotyczącej postępowania na podstawie art. 82 traktatu WE (sprawy COMP/C-1/37.451, 37.578, 37.579 — Deutsche Telekom AG) (Dz.U. L 263, s. 9) na Deutsche Telekom nałożona została grzywna w wysokości 12,6 mln EUR z tytułu naruszenia art. 82 lit. a) WE, jakiego się ona dopuściła, pobierając od swoich konkurentów i abonentów nieodpowiednie opłaty za uruchomienie usługi i abonament miesięczny za dostęp do swojej pętli lokalnej, naruszając tym samym znacznie konkurencję na rynku dostępu do pętli lokalnej.
39
W tych okolicznościach Verwaltungsgericht Köln postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:
„1)
Czy art. 1 ust. 4 rozporządzenia […] nr 2887/2000 należy interpretować w ten sposób, iż określony w art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia obowiązek ustalania opłat na podstawie kosztów oznacza minimalny wymóg, od którego przepisy państw członkowskich nie mogą odbiegać na niekorzyść beneficjentów?
2)
Czy zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia […] nr 2887/2000 koszty, na podstawie których należy ustalać opłaty, obejmują również odsetki kalkulacyjne oraz amortyzację kalkulacyjną?
3)
W przypadku udzielenia na pytanie drugie odpowiedzi twierdzącej:
a)
Czy podstawą kalkulacji tych odsetek oraz amortyzacji jest wartość odtworzeniowa aktywów pomniejszona o odpisy amortyzacyjne dokonane do dnia wyceny, czy też wyłącznie aktualna wartość odtworzeniowa wyrażona w cenach bieżących w dniu wyceny?
b)
Czy w każdym przypadku notyfikowany operator jest zobowiązany do przedstawienia szczegółowych zestawień kosztów, stanowiących podstawę obliczenia odsetek kalkulacyjnych i odpisów amortyzacyjnych, w szczególności gdy koszty te nie mogą zostać przypisane konkretnej usłudze (koszty ogólne)?
c)
W przypadku odpowiedzi negatywnej — w całości lub w części — na pytanie [trzecie lit.] b):
Czy zestawienie kosztów może zostać zastąpione oszacowaniem wynikającym z analitycznego modelu kosztów?
Jakie warunki metodologiczne i inne wymogi musi spełniać ten alternatywny sposób oszacowania kosztów?
d)
Czy [KOR] przysługuje w ramach jego kompetencji, określonych w art. 4 ust. 1–3 rozporządzenia […] nr 2887/2000, tak zwane swobodne uznanie, które podlega jedynie ograniczonej kontroli sądowej, w zakresie badania, czy opłaty zostały ustanowione na podstawie kosztów?
e)
W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie [trzecie lit.] d):
Czy swobodne uznanie dotyczy również metody kalkulacji kosztów oraz określenia odpowiednich odsetek kalkulacyjnych (od kapitału obcego lub kapitału własnego) i odpowiednich okresów amortyzacji?
Gdzie znajdują się granice tego swobodnego uznania?
f)
Czy wymóg ustalania opłat na podstawie kosztów służy też przynajmniej ochronie praw konkurentów jako beneficjentów, tak iż konkurenci ci mogą zaskarżyć na drodze sądowej opłaty za dostęp, które nie są ustalane na podstawie kosztów?
g)
Czy na notyfikowanym operatorze spoczywa ciężar dowodu, w przypadku gdy w określonym w art. 4 rozporządzenia […] nr 2887/2000 postępowaniu nadzorczym lub w następującym po nim postępowaniu sądowym koszty w całości lub w części nie mogą zostać udowodnione?
h)
W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie [trzecie lit.] f) i g):
Czy na notyfikowanym operatorze spoczywa ciężar dowodu dotyczący kalkulacji kosztów także wówczas, gdy podmiot konkurujący zaskarży, jako beneficjent, dokonane przez organ regulacyjny na podstawie przepisów krajowych zatwierdzenie opłat, z uwagi na to, iż zatwierdzone opłaty za dostęp są zbyt wysokie, ponieważ nie zostały one ustalone na podstawie kosztów?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
40
W drodze szeregu pytań sąd krajowy wnosi do Trybunału o dokonanie wykładni wielu przepisów rozporządzenia nr 2887/2000, a w szczególności przepisów dotyczących zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów.
41
Jak wynika z postanowienia odsyłającego, w postawionych pytaniach poruszone zostały cztery różne kręgi problemów.
42
Pierwszy krąg problemów dotyczy definicji zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów, tak jak została ona wyrażona w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2887/2000.
43
Drugi krąg problemów dotyczy zakresu stosowania tej zasady w świetle przepisów art. 1 ust. 4 tego samego rozporządzenia.
44
Trzeci krąg problemów odnosi się do zakresu uznania KOR w ramach stosowania zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów.
45
Czwarty i ostatni krąg problemów dotyczy aspektów proceduralnych, a w szczególności kontroli sądowej kwestii, kiedy dokładnie należy stosować tę zasadę.
46
Na tej właśnie podstawie należy udzielić odpowiedzi na pytania zadane przez sąd krajowy.
W przedmiocie pytań drugiego i trzeciego lit. a)–c) dotyczących definicji zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów
47
Nie prosząc wprost o zdefiniowanie zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów i urządzeń towarzyszących, tak jak została ona wyrażona w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2887/2000, sąd krajowy wnosi do Trybunału — w pytaniu drugim — o zajęcie stanowiska w kwestii kosztów, które powinny zostać uwzględnione w celu ustalenia opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej, w pytaniu trzecim lit. a) — w kwestii podstawy obliczenia tych kosztów oraz w pytaniu trzecim lit. b) i c) — w kwestii wykazania powyższych kosztów.
48
Przed udzieleniem odpowiedzi na wymienione powyżej pytania należy stwierdzić, iż rozporządzenie nr 2887/2000 nie zawiera definicji zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów.
49
Jak wynika bowiem z art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia, ogranicza się ono do ogólnego stwierdzenia, iż notyfikowani operatorzy pobierają opłaty za uwolniony dostęp do pętli lokalnej ustalone na podstawie kosztów.
50
W tych okolicznościach należy zbadać, czy dyrektywy tworzące dawne ramy regulacyjne, a w szczególności dyrektywy 97/33 i 98/10 mające zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, które ma uzupełniać rozporządzenie nr 2887/2000 zgodnie z jego motywem 15, zawierają wskazówki co do zasady ustalania opłat na podstawie kosztów.
51
W tym względzie należy stwierdzić, że zasada ustalania opłat na podstawie kosztów występuje w ogólnej formie w wielu dyrektywach tworzących dawne ramy regulacyjne, takich jak na przykład dyrektywy 97/33 i 98/10.
52
Artykuł 7 ust. 2 dyrektywy 97/33, który odnosi się nie do taryf, lecz do opłat za wzajemne połączenia, wskazuje, iż te opłaty podlegają zasadom przejrzystości i ustalania opłat na podstawie kosztów.
53
Z kolei art. 17 ust. 2 dyrektywy 98/10 przewiduje, iż taryfy za korzystanie z sieci i usług stacjonarnej telefonii publicznej podlegają podstawowym zasadom ustalania opłat na podstawie kosztów zgodnie z załącznikiem do dyrektywy 90/387.
54
W tym względzie pkt 3 akapit drugi wspomnianego załącznika przewiduje, iż taryfy powinny opierać się na obiektywnych kryteriach i w zasadzie muszą być ustalane na podstawie kosztów.
55
Abstrahując od kilku pojedynczych uściśleń pojęcia określonych kosztów w orzecznictwie (zob. wyroki z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie C-146/00 Komisja przeciwko Francji, Rec. s. I-9767; z dnia 25 listopada 2004 r. w sprawie C-109/03 KPN Telecom, Zb.Orz. s. I-11273 i z dnia 13 lipca 2006 r. w sprawie C-438/04 Mobistar, Zb.Orz. s. I-6675), należy jednak stwierdzić, iż dyrektywy 97/33 i 98/10 nie dostarczają żadnej definicji zasady ustalania opłat na podstawie kosztów.
56
Z powyższego wynika, że prawo wspólnotowe przewiduje ogólnie w różnych dziedzinach sektora telekomunikacyjnego zasadę ustalania opłat lub cen na podstawie kosztów, nie precyzując jej treści w każdej z poszczególnych dziedzin — w szczególności w zakresie połączeń wzajemnych, telefonii głosowej i pętli lokalnej.
57
W tych okolicznościach, aby zdefiniować zasadę ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów, należy wziąć pod uwagę nie tylko jej brzmienie, ale również jej kontekst i cele, jakim służy przewidujące ją uregulowanie.
58
W tym względzie należy po pierwsze przypomnieć, że zgodnie z motywem 7 rozporządzenia nr 2887/2000 uwolniony dostęp do pętli lokalnej umożliwia nowym przedsiębiorcom konkurowanie z notyfikowanymi operatorami w oferowaniu usług w zakresie szybkiego przesyłania danych dla stałego dostępu do Internetu oraz aplikacji multimedialnych w oparciu o technologię cyfrowej linii abonenckiej (DSL).
59
Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenie nr 2887/2000 ma na celu wzmocnienie konkurencji poprzez ustanowienie zharmonizowanych warunków dla uwolnionego dostępu do pętli lokalnej, aby w ten sposób wspierać świadczenie na zasadach konkurencji szerokiej palety usług łączności elektronicznej.
60
Niemniej powyższe rozporządzenie nie przewiduje w tym celu zasady, zgodnie z którą opłaty za uwolniony dostęp do pętli lokalnej byłyby swobodnie ustalane, w rozumieniu otwartego rynku konkurencyjnego, na podstawie reguł podaży i popytu.
61
Jak wynika bowiem z brzmienia art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2887/2000, notyfikowany operator nie może pozostawić opłat wolnej konkurencji, lecz musi je ustalać na podstawie ponoszonych przez siebie kosztów.
62
W tym względzie należy sprecyzować, że art. 4 ust. 4 tego samego rozporządzenia przewiduje, iż w przypadku gdy KOR uznaje, że rynek dostępu lokalnego jest dostatecznie konkurencyjny, zwalnia notyfikowanych operatorów z nałożonego na nich obowiązku ustalania cen na podstawie kosztów.
63
W związku z tym w art. 1 ust. 6 zalecenia 2000/417, o którym mowa w motywie 13 rozporządzenia nr 2887/2000, Komisja uściśla, iż dopóki konkurencja w sieci lokalnego dostępu nie jest wystarczająca do zapobieżenia utrzymywaniu się nadmiernych cen za uwolniony dostęp do pętli lokalnej, zaleca się, by ceny te były ustalane zgodnie z zasadą ustalania opłat na podstawie kosztów.
64
Z tego wynika, iż zasada ustalania cen przewidziana w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2887/2000 nie odpowiada regułom otwartego rynku konkurencyjnego posłusznego regułom podaży i popytu. Wręcz przeciwnie, zasada ta nakłada na notyfikowanych operatorów obowiązek ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów na określony czas i w celu umożliwienia stopniowego otwierania danego rynku na konkurencję.
65
Po drugie, z motywu 11 rozporządzenia nr 2887/2000 w związku z art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia wynika, że ceny za uwolniony dostęp do pętli lokalnej muszą być ustalane na podstawie kosztów, tak aby reguły ustalania cen umożliwiały dostawcy pętli lokalnej — w niniejszym przypadku notyfikowanemu operatorowi takiemu jak Deutsche Telekom — pokrycie związanych z tym, już poniesionych kosztów.
66
Z tych przepisów wynika zatem, że reguła ustalania cen przewidziana w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2887/2000 narzuca, iż przy ustalaniu opłat za uwolniony dostęp do swojej pętli lokalnej notyfikowany operator musi wziąć pod uwagę elementy ilościowe, które pozostają w związku z kosztami, które poniósł on w celu stworzenia tej pętli.
67
Po trzecie, jak wynika również z motywu 11 rozporządzenia nr 2887/2000, notyfikowany operator musi tak ustalać ceny za uwolniony dostęp do swojej pętli lokalnej, aby mógł on osiągać odpowiedni zysk w celu zapewnienia długookresowego rozwoju i ulepszania lokalnej infrastruktury dostępu.
68
W ramach uwolnionego dostępu do pętli lokalnej notyfikowany operator może zatem zgodnie z zasadą ustalania cen przewidzianą w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2887/2000 pobierać od innych operatorów telekomunikacyjnych wynagrodzenie, które umożliwia mu przynajmniej zagwarantowanie prawidłowego funkcjonowania infrastruktur lokalnych w przypadku uwolnionego dostępu do tej pętli.
69
Z powyższych rozważań wynika, że zasadę ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów, wyrażoną w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2887/2000, należy rozumieć jako obowiązek nałożony na notyfikowanych operatorów w ramach stopniowego otwierania rynku telekomunikacyjnego na konkurencję, który polega na ustalaniu tych cen na podstawie kosztów poniesionych w celu stworzenia pętli lokalnej, przy czym muszą oni osiągać odpowiedni zysk z tych ustalonych cen w celu umożliwienia długookresowego rozwoju i ulepszania istniejących infrastruktur telekomunikacyjnych.
W przedmiocie pytania drugiego dotyczącego kosztów
70
Tytułem wstępu należy zauważyć, że rozporządzenie nr 2887/2000 nie zawiera żadnego przepisu określającego koszty, które muszą zostać uwzględnione, gdy notyfikowany operator proponuje opłaty za uwolniony dostęp do swojej pętli lokalnej.
71
Niemniej, jak wspomniano już między innymi w pkt 67 niniejszego wyroku, z motywu 11 rozporządzenia nr 2887/2000 w związku z art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia wynika, iż notyfikowany operator proponuje opłaty za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów już poniesionych na stworzenie sieci lokalnej i dzięki osiągniętemu zyskowi zapewnia żywotność tej sieci.
72
Z tych przepisów wynika, że notyfikowany operator ujmuje w opłatach proponowanych za dostarczanie innym operatorom telekomunikacyjnym uwolnionego dostępu do swojej pętli lokalnej między innymi koszty związane z dokonanymi inwestycjami. Przy ustalaniu opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej należy zatem uwzględnić koszty, które notyfikowany operator musiał ponieść w ramach inwestycji mających na celu stworzenie jego infrastruktur lokalnych.
73
Wniosek ten potwierdza, po pierwsze, załącznik IV do dyrektywy 97/33, który odnosi się tytułem przykładu do części składowych opłat za połączenia wzajemne, to jest rzeczywiste opłaty, jakie powinny być uiszczane przez strony ze sobą połączone. Załącznik ten wymienia między innymi opłaty za pierwszorazowe ustanowienie fizycznego połączenia wzajemnego, opłaty z tytułu najmu na pokrycie kosztów stałego korzystania z wyposażenia i urządzeń, opłaty zmienne za usługi pomocnicze i dodatkowe, jak również opłaty związane z ruchem połączeń.
74
W związku z tym załącznik V do tej samej dyrektywy zawiera, po drugie, tytułem przykładu listę kosztów, które powinny zostać uwzględnione w ramach ustalania opłat za połączenia wzajemne i które odnoszą się do dokonanych inwestycji, takie jak między innymi wydatki poniesione na wyposażenie i system połączeń wzajemnych.
75
W tych oto okolicznościach sąd krajowy zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy odsetki kalkulacyjne i amortyzacja kalkulacyjna zaliczają się do kosztów, które powinny zostać uwzględnione, w przypadku gdy należy ustalić opłaty za uwolniony dostęp do pętli lokalnej zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2887/2000.
76
Nawet jeśli w swoim pytaniu sąd krajowy odnosi się w sposób ogólny do odsetek kalkulacyjnych i amortyzacji kalkulacyjnej, z postanowienia odsyłającego, z kontekstu sporu zawisłego przed sądem krajowym oraz z uwag przedstawionych przed Trybunałem wynika, iż w zasadzie należy zbadać, czy odsetki od zainwestowanego kapitału i odpisy amortyzacyjne od środków trwałych, które zostały wykorzystane do stworzenia infrastruktur lokalnych, zaliczają się do takich kosztów.
77
W przypadku odsetek od zainwestowanego kapitału chodzi o koszty, które należy uwzględnić przy ustalaniu opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2887/2000. Koszty te stanowią bowiem przychody, jakie zostałyby uzyskane z tego kapitału, gdyby nie został on zainwestowany w pętlę lokalną.
78
To samo odnosi się do odsetek od pożyczki, które stanowią w rzeczywistości koszt zadłużenia w ramach inwestycji mających na celu stworzenie pętli lokalnej.
79
Jeśli chodzi o odpisy amortyzacyjne środków trwałych wykorzystanych w celu stworzenia sieci lokalnej, należy stwierdzić, że uwzględnienie tych odpisów umożliwia ujęcie zmniejszenia wartości rzeczywistej tych środków i stanowi koszt dla notyfikowanego operatora.
80
W tym względzie należy sprecyzować, że powyższa amortyzacja odnosi się do inwestycji poniesionych przez notyfikowanego operatora na stworzenie pętli lokalnej i w związku z tym zalicza się do kosztów operacyjnych, które muszą zostać uwzględnione zgodnie z zasadą ustalania cen przewidzianą w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2887/2000.
81
To stwierdzenie potwierdza zresztą załącznik V do dyrektywy 97/33, który przewiduje, że wśród elementów, które mogą zostać ujęte w systemie księgowania kosztów, figurują między innymi uzgodnienia księgowe stosowane przy ustalaniu kosztów obejmujące harmonogram amortyzacji głównych kategorii środków trwałych
82
Podobnie również zalecenie 98/322, którego załącznik dotyczący wytycznych w sprawie wprowadzenia odrębnej rachunkowości odnosi się w pkt 4 do kosztów operacyjnych operatorów i wymienia wśród wydatków, a zatem poniesionych kosztów, amortyzację.
83
W tym samym punkcie zalecenia 98/322 jest również mowa o procedurze przypisywania kosztów opisanej w pkt 3 tego załącznika, przy czym zostaje tam uściślone, że ta procedura odnosi się zarówno do kosztów operacyjnych, jak i wydatków inwestycyjnych, przy czym amortyzacja zostaje wyraźnie wymieniona jako kategoria kosztów operacyjnych.
84
Z całości powyższych rozważań wynika, że na pytanie drugie należy odpowiedzieć w ten sposób, iż odsetki od zainwestowanego kapitału i odpisy amortyzacyjne od środków trwałych wykorzystane do stworzenia pętli lokalnej zaliczają się do kosztów, które muszą zostać uwzględnione zgodnie z zasadą ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów przewidzianą w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2887/2000.
W przedmiocie pytania trzeciego lit. a) dotyczącego podstawy obliczania kosztów
85
Sąd krajowy wnosi do Trybunału o zajęcie stanowiska w kwestii, czy podstawą obliczania kosztów, które muszą zostać uwzględnione w ramach ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej, jest wartość odtworzeniowa aktywów pomniejszona o odpisy amortyzacyjne dokonane do dnia wyceny, czy też wyłącznie aktualna wartość odtworzeniowa wyrażona w cenach bieżących w dniu wyceny.
86
W pytaniu tym sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy podstawa obliczania kosztów powinna opierać się na kosztach, które powstałyby w przypadku budowy przez innego operatora niż notyfikowany operator całkowicie nowej lokalnej infrastruktury dostępu w celu świadczenia równorzędnych usług telekomunikacyjnych (zwanych dalej „kosztami bieżącymi”), czy też na kosztach rzeczywiście poniesionych przez notyfikowanego operatora z uwzględnieniem już dokonanych odpisów amortyzacyjnych (zwanych dalej „kosztami poniesionymi w przeszłości”).
87
Na początku należy stwierdzić, że rozporządzenie nr 2887/2000 nie zawiera żadnych danych na temat podstawy obliczania kosztów, które muszą zostać uwzględnione w ramach ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej.
88
W tych okolicznościach należy zbadać, czy dyrektywy 97/33 i 98/10, które ma uzupełniać rozporządzenie nr 2887/2000, zawierają wskazówki w tym zakresie.
89
W tym względzie Deutsche Telekom, rząd niemiecki i Republika Federalna Niemiec jako strona postępowania przed sądem krajowym utrzymują w pierwszej kolejności, że mimo braku wskazówek w rozporządzeniu nr 2887/2000 i dyrektywach tworzących dawne ramy regulacyjne mających zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym istnieją istotne wskazówki, zgodnie z którymi prawodawca wspólnotowy zdecydował się na metodę obliczania opartą na kosztach bieżących.
90
Odpowiednie wskazówki wynikają — ich zdaniem — po pierwsze z pkt 6 zalecenia 98/195, który przewiduje, że przypisanie kosztów na podstawie gałęzi działalności uwzględnia raczej koszty bieżące aniżeli koszty poniesione w przeszłości. Z tego samego punktu tego zalecenia wynika również, iż KOR wyznaczają swoim notyfikowanym operatorom terminy do wprowadzenia nowych systemów księgowania kosztów na podstawie kosztów bieżących, jeżeli takie systemy jeszcze nie istnieją.
91
Po drugie, to samo wynika z pkt 4 zalecenia 98/322, który przewiduje, iż wycena aktywów sieci według wartości prospektywnej lub aktualnej należącej do skutecznego operatora stanowi istotny element metody księgowania opartej na kosztach bieżących.
92
W tym kontekście, po trzecie, zalecenie 2000/417 potwierdza przytoczone powyżej wskazówki, przewidując w art. 1 ust. 6, że w ramach stosowania zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów należy zazwyczaj uwzględniać koszty bieżące, to jest koszty przypadające w momencie wyceny sieci na budowę ekwiwalentnej, nowoczesnej i wydajnej infrastruktury oraz na zapewnienie danej usługi.
93
Podobnie, po czwarte, komunikat 2000/C 272/10 odnosi się również w pkt 6, zatytułowanym „Obowiązki krajowych organów ds. regulacji i konkurencji”, do systemu ustalania opłat opartego na kosztach bieżących.
94
W odpowiedzi na tę argumentację należy oprzeć się na zaleceniu 2000/417, które dotyczy — w porównaniu z innymi wcześniej przywoływanymi zaleceniami — szczególnie uwolnionego dostępu do pętli lokalnej i odwołuje się równocześnie do dyrektyw 97/33 i 98/10. Nawet jeśli bowiem zalecenia nie mają wywoływać wiążących skutków, sądy krajowe zobowiązane są uwzględniać zalecenia przy rozstrzyganiu zawisłych przed nimi sporów, w szczególności gdy udzielają one wyjaśnień dotyczących wykładni przepisów krajowych wydanych w celu ich wykonania lub w przypadku gdy mają one na celu uzupełnienie przepisów wspólnotowych o wiążącym charakterze (zob. wyroki z dnia 13 grudnia 1989 r. w sprawie C-322/88 Grimaldi, Rec. s. 4407, pkt 18 i z dnia 11 września 2003 r. w sprawie C-207/01 Altair Chimica SpA, Rec. s. I-8875, pkt 41). Artykuł 1 ust. 6 zalecenia 2000/417 przewiduje zasadę metody perspektywicznej opartej na cenach bieżących. Jak wynika bowiem z tego przepisu, metoda ta przyczynia się do uczciwej i trwałej konkurencji oraz zapewnia alternatywne bodźce inwestycyjne.
95
Niemniej z tego samego przepisu jasno wynika, że w szczególności ze względu na zapobieżenie zakłóceniom konkurencji nie jest wykluczona inna metoda, która opiera się na kosztach poniesionych w przeszłości. W ten sposób KOR jest w stanie uwzględnić każdą szczególną sytuację konkurencyjną.
96
W drugiej kolejności Deutsche Telekom, rząd niemiecki i Republika Federalna Niemiec jako strona postępowania przed sądem krajowym utrzymują, że przy założeniu, iż z ram regulacyjnych mających zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym nie wynika, że podstawa obliczania kosztów musi opierać się na kosztach bieżących, ze względów gospodarczych właściwych sektorowi telekomunikacyjnemu wskazana jest w każdym razie metoda obliczania oparta wyłącznie na tych kosztach, o czym świadczy praktyka stosowana w niektórych państwach członkowskich.
97
W tym względzie należy uznać, że z uwagi na rozwój technologiczny w dziedzinie telekomunikacji nie jest wykluczone, iż koszty bieżące niektórych inwestycji, związane w szczególności z urządzeniami stworzonej sieci, mogą być w określonych przypadkach niższe od kosztów poniesionych w przeszłości.
98
Z tego wynika, że przysługująca notyfikowanemu operatorowi możliwość przyjęcia wyłącznie bieżących kosztów jego inwestycji jako podstawy obliczania kosztów pozwala mu w rzeczywistości wybrać te koszty, które mogą go uprawnić do ustalenia opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na możliwie wysokim poziomie, i pominąć elementy taryfowe, które byłyby korzystne dla beneficjentów. W tym kontekście notyfikowany operator mógłby w rzeczywistości obejść reguły dotyczące ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów.
99
Należy zatem stwierdzić, że metoda obliczania oparta wyłącznie na kosztach bieżących nie jest najbardziej odpowiednią metodą w ramach stosowania zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów.
100
W trzeciej kolejności Arcor utrzymuje, że należy uwzględnić jako podstawę obliczania koszty poniesione w przeszłości, a nie koszty bieżące, gdyż w tym ostatnim przypadku beneficjent w rozumieniu rozporządzenia nr 2887/2000 byłby zobowiązany do płacenia notyfikowanemu operatorowi wygórowanych cen, mając na uwadze wiek lokalnych infrastruktur dostępu, przy czym nie można również wykluczyć, że sieć została już zamortyzowana.
101
W tym względzie należy najpierw przypomnieć, że uwolniony dostęp do pętli lokalnej umożliwia nowym operatorom telekomunikacyjnym, którzy nie dysponują własną infrastrukturą, nawiązanie konkurencji z notyfikowanymi operatorami poprzez korzystanie z ich infrastruktury. Jak wskazuje bowiem motyw 6 rozporządzenia nr 2887/2000, szybkie otwarcie sektora telekomunikacyjnego na konkurencję nie byłoby możliwe, gdyby trzeba było czekać na to, aż każdy zainteresowany operator zbuduje swoją własną infrastrukturę lokalną.
102
Właśnie w celu zapobiegnięcia nowemu zakłóceniu konkurencji z uwagi na brak nowych sieci dla operatorów innych niż notyfikowani operatorzy w rozporządzeniu nr 2887/2000 przewidziano uwolniony dostęp do pętli lokalnej.
103
W tych okolicznościach należy po drugie przypomnieć, że reguła ustalania cen przewidziana w art. 3 ust. 3 powyższego rozporządzenia umożliwia dostawcy pętli lokalnej pokrycie związanych z tym kosztów przy równoczesnym osiąganiu odpowiedniego zysku w celu zapewnienia długookresowego rozwoju i ulepszania lokalnej infrastruktury dostępu.
104
Gdyby zatem, jak twierdzi Arcor, ze względu na zastosowanie reguły ustalania cen przewidzianej w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2887/2000 podstawa obliczania kosztów była wyłącznie oparta na kosztach poniesionych w przeszłości — co, w zależności od wieku sieci, mogłoby ewentualnie doprowadzić do uwzględnienia niemalże zamortyzowanej sieci i tym samym do bardzo niskiej ceny — notyfikowany operator znalazłby się w niczym nieuzasadnionej niekorzystnej sytuacji.
105
Z jednej strony byłby on zobowiązany otworzyć swoją sieć na rzecz swoich konkurentów i tym samym pogodzić się z ewentualną utratą części swojej klienteli.
106
Z drugiej strony wynagrodzenie, jakie otrzymywałby w zamian za dostarczanie uwolnionego dostępu do pętli lokalnej, nie umożliwiałoby mu osiągania odpowiedniego zysku, gdyż nie można zapomnieć, iż zgodnie z motywem 11 rozporządzenia nr 2887/2000 spoczywa na nim również obowiązek zapewnienia długookresowego rozwoju i ulepszania lokalnej infrastruktury dostępu.
107
W tym względzie należy dodać, że koszty związane z utrzymywaniem i ulepszaniem infrastruktury lokalnej są w każdym razie obliczane na podstawie wartości rzeczywistej środków trwałych notyfikowanego operatora.
108
Z tego wynika, że podstawa obliczania kosztów, które muszą zostać uwzględnione w ramach ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej, nie może być wyłącznie oparta na kosztach poniesionych w przeszłości, gdyż w przeciwnym razie notyfikowany operator znalazłby się — w stosunku do beneficjenta — w niczym nieuzasadnionej niekorzystnej sytuacji, czemu rozporządzenie nr 2887/2000 ma właśnie zapobiegać. Celem tego rozporządzenia jest bowiem umożliwienie zarówno beneficjentom, jak i notyfikowanemu operatorowi prowadzenia działalności na rynku, aby średnioterminowo zapanowała normalna konkurencja.
109
Z całości powyższych rozważań wynika, że w rozporządzeniu nr 2887/2000 i dyrektywach 97/33 i 98/10 tworzących dawne ramy regulacyjne nie ma wskazówek co do metody obliczania opartej wyłącznie na kosztach bieżących lub kosztach poniesionych w przeszłości oraz że wyłączne uwzględnienie jednej lub drugiej podstawy może zagrozić celowi, do jakiego zmierza to rozporządzenie, a mianowicie wzmocnieniu konkurencji poprzez ustanowienie zharmonizowanych warunków dla uwolnionego dostępu do pętli lokalnej, aby wspierać świadczenie na zasadach konkurencji szerokiej palety usług łączności elektronicznej.
110
W tych okolicznościach należy zbadać — niezależnie od odesłania do kosztów bieżących i kosztów poniesionych w przeszłości uczynionego przez sąd krajowy — czy w dyrektywach 97/33 i 98/10, które ma uzupełniać rozporządzenie nr 2887/2000, istnieją inne wskazówki dotyczące podstawy obliczania kosztów.
111
W tym względzie należy zauważyć, iż zgodnie z motywem 10 dyrektywy 97/33 opłaty powinny stymulować produktywność i sprzyjać wejściu na rynek skutecznym i zdolnym do utrzymania się na nim podmiotom oraz że nie powinny być niższe od progu ustalonego w oparciu o długoterminowe koszty krańcowe i zgodnie z metodami rozdziału kosztów na podstawie rzeczywistego przyczynienia się do powstania kosztów ani wyższe od pułapu ustalonego na podstawie kosztów, jakie powstałyby, gdyby dane połączenie wzajemne było realizowane niezależnie od innych świadczeń („stand-alone costs”).
112
Podobnie również art. 7 ust. 2 tej samej dyrektywy przewiduje, że opłaty za połączenia wzajemne ustala się z poszanowaniem zasad przejrzystości i określania cen w zależności od ponoszonych kosztów oraz że ciężar dowodu, iż opłaty są określone w zależności od kosztów rzeczywistych, z uwzględnieniem rozsądnej stopy zwrotu z inwestycji, spoczywa na przedsiębiorstwie świadczącym połączenie wzajemne przy wykorzystaniu swoich urządzeń.
113
Co więcej, w załączniku IV do dyrektywy 97/33 opłaty za połączenia wzajemne zostają określone jako rzeczywiste opłaty, jakie powinny być uiszczane przez strony ze sobą połączone.
114
W załączniku V do dyrektywy 97/33 prawodawca wspólnotowy odwołuje się do „zastosowanych standardów kosztowych”, zaś w odniesieniu do ustalenia metody obliczania tych kosztów załącznik ten odsyła do „kosztów już zapłaconych”, opartych na faktycznych wydatkach poniesionych na wyposażenie i systemy, oraz do „kosztów szacunkowych”, opartych na szacunku kosztów odtworzenia wyposażenia i systemów.
115
Z wymienionych powyżej przepisów wynika, że zasada ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów wymaga uwzględnienia kosztów rzeczywistych, to jest kosztów już zapłaconych przez notyfikowanego operatora i kosztów szacunkowych opartych na szacunku kosztów odtworzenia sieci lub niektórych elementów tej sieci.
116
W braku szczególnego uregulowania wspólnotowego krajowe organy regulacyjne określają według własnego uznania sposób ustalenia podstawy obliczenia, według której należy uwzględniać odpisy amortyzacyjne.
117
Zgodnie zatem z przepisami dyrektywy 97/33, które mają również zastosowanie do pętli lokalnej w ramach rozporządzenia nr 2887/2000, metoda obliczania kosztów może opierać się zarówno na kosztach już zapłaconych przez notyfikowanego operatora, co zakłada uwzględnienie jako punktu odniesienia kosztów poniesionych w przeszłości, jak i na kosztach szacunkowych, co nie wyklucza uwzględnienia jako punktu odniesienia kosztów bieżących.
118
W tych właśnie okolicznościach KOR muszą obliczyć koszty rzeczywiste, które powinny zostać uwzględnione w ramach stosowania zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów.
119
Z całości powyższych rozważań wynika, że na pytanie trzecie lit. a) należy odpowiedzieć w ten sposób, iż w ramach stosowania zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów przewidzianej w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2887/2000 KOR muszą uwzględnić, w celu określenia podstawy obliczania kosztów notyfikowanego operatora, koszty rzeczywiste, to jest koszty już zapłacone przez notyfikowanego operatora, jak i koszty szacunkowe, przy czym te ostatnie opierają się na szacunku kosztów odtworzenia sieci lub niektórych elementów tej sieci.
W przedmiocie pytania trzeciego lit. b) i c) dotyczącego uzasadnienia kosztów
120
W pytaniu trzecim lit. b) sąd krajowy zwraca się do Trybunału o ustalenie, czy koszty, które powinny zostać uwzględnione w ramach stosowania zasady ustalania cen przewidzianej w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2887/2000, należy wykazać w kompletnych i zrozumiałych dokumentach.
121
W przypadku odpowiedzi negatywnej na to pytanie sąd krajowy w pytaniu trzecim lit. c) chciałby się dowiedzieć, czy wspomniane powyżej koszty mogą zostać wykazane za pomocą oszacowania opartego na analitycznym wstępującym i zstępującym modelu kosztów. W tym względzie sąd krajowy wnosi również do Trybunału o ustalenie metodologicznych wymogów tego oszacowania.
— W przedmiocie pytania trzeciego lit. b) dotyczącego dokumentów księgowych
122
Jeśli chodzi o zestawienie — na podstawie kompletnych i zrozumiałych dokumentów księgowych — kosztów, które powinny zostać uwzględnione w ramach stosowania zasady ustalania cen przewidzianej w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2887/2000, należy stwierdzić, że to rozporządzenie, jak i dyrektywy 97/33 i 98/10 nie zawierają żadnych przepisów w tym względzie.
123
Arcor utrzymuje jednak, że w załączniku V do dyrektywy 97/33 istnieją wskazówki co do tego, iż prawodawca wspólnotowy chciał zapewnić przyjęcie systemu księgowania kosztów opartego na szczegółowych dokumentach, tak by notyfikowany operator nie mógł obejść tego systemu poprzez przedłożenie niekompletnych i niezrozumiałych dokumentów księgowych, co oznaczałoby, że KOR sięgają po teoretyczne modele księgowania kosztów.
124
Przy założeniu, że ma to miejsce, w braku odpowiedniego wyraźnego przepisu nie można wywieść z samego załącznika V do dyrektywy 97/33, że istnieje obowiązek wykazywania we wszystkich przypadkach — za pomocą kompletnych i zrozumiałych dokumentów — kosztów, które zostały uwzględnione w ramach stosowania zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów.
125
W tym względzie należy zauważyć, iż art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 2887/2000 przewiduje, że KOR jest uprawniony do żądania od notyfikowanych operatorów informacji, które są istotne dla wykonania tego rozporządzenia.
126
Na mocy tego przepisu KOR mogą zatem żądać informacji, w tym również dokumentów uzasadniających koszty, które powinny zostać uwzględnione w ramach stosowania zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów przewidzianej w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2887/2000.
127
Z powyższego wynika, iż na pytanie trzecie lit. b) należy odpowiedzieć, że na podstawie art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 2887/2000 KOR może żądać od notyfikowanego operatora przedstawienia stosownych informacji na temat dokumentów uzasadniających koszty uwzględnione w ramach stosowania zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów. Jako że prawo wspólnotowe nie zawiera żadnego przepisu dotyczącego podlegających sprawdzeniu dokumentów księgowych, jedynie do KOR należy sprawdzenie zgodnie z mającym zastosowanie prawem, czy przedłożone dokumenty są najbardziej odpowiednie dla potrzeb księgowania kosztów.
— W przedmiocie pytania trzeciego lit. c) dotyczącego analitycznych modeli kosztów
128
W odniesieniu do analitycznych modeli kosztów tytułem wstępu należy przypomnieć, że w ramach analitycznego wstępującego modelu kosztów, zwanego również modelem „bottom up”, trzeba uwzględnić aktualną wartość inwestycji w celu zbudowania nowej sieci. Model ten opiera się na kosztach, jakie operator poniósłby w celu nabycia i eksploatowania własnej sieci. Natomiast model zstępujący, zwany również „top down”, jest oparty na kosztach rzeczywiście poniesionych przez notyfikowanego operatora.
129
W tym względzie należy najpierw stwierdzić, że ani rozporządzenie nr 2887/2000, ani dyrektywy 97/33 i 98/10 nie zawierają konkretnych i spójnych wskazówek w odniesieniu do pytania zadanego przez sąd krajowy.
130
Ponadto w motywie piątym zalecenia 98/322 jest mowa o tym, że wstępujące modele ekonomiczne stają się coraz bardziej skomplikowane, lecz nadal są niedoskonałe, w związku z czym w najbliższej przyszłości zaleca się zbliżenie podejścia wstępującego i zstępującego.
131
Z rozporządzenia nr 2887/2000 i tekstów tworzących dawne ramy regulacyjne mających zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym wynika zatem, że nie istnieją wskazówki, które pozwalałyby na ustalenie w sposób wymagany prawem, iż prawodawca wspólnotowy opowiedział się za wstępującym lub zstępującym modelem księgowym.
132
W braku innych wskazówek należy stwierdzić, że prawo wspólnotowe pozostawia KOR na podstawie mającego zastosowanie prawa wybór w przedmiocie użycia metod księgowania kosztów, które w zależności od konkretnego przypadku wydają się im najbardziej odpowiednie.
133
W tych okolicznościach nie trzeba udzielać odpowiedzi na kolejne pytanie sądu krajowego dotyczące metodologicznych wymogów oszacowania opartego na analitycznym wstępującym lub zstępującym modelu kosztów.
134
Na pytanie trzecie lit. c) należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, iż prawo wspólnotowe nie wyklucza, że w ramach stosowania zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów w przypadku braku kompletnych i zrozumiałych dokumentów księgowych KOR ustalą koszty w oparciu o analityczny wstępujący lub zstępujący model kosztów.
W przedmiocie pytania pierwszego dotyczącego zakresu stosowania zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów
135
W pytaniu pierwszym sąd krajowy chciałby się dowiedzieć, czy art. 1 ust. 4 rozporządzenia nr 2887/2000 należy rozumieć w ten sposób, że zasada ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów przewidziana w art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia stanowi wymóg minimalny, od którego prawo krajowe państw członkowskich nie może odbiegać na niekorzyść beneficjentów.
136
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 ust. 4 rozporządzenia nr 2887/2000 rozporządzenie to stosuje się bez uszczerbku dla prawa państw członkowskich do utrzymania lub wprowadzenia środków zgodnych z prawem wspólnotowym, które zawierają przepisy bardziej szczegółowe od przepisów figurujących w tym rozporządzeniu lub które nie są objęte zakresem stosowania tego rozporządzenia, między innymi w odniesieniu do innych rodzajów dostępu do infrastruktur lokalnych.
137
W odniesieniu do art. 3 ust. 3 tego samego rozporządzenia należy również przypomnieć, że ogranicza się on do ogólnego stwierdzenia, iż notyfikowani operatorzy pobierają opłaty za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów, bliżej tego nie wyjaśniając.
138
W świetle wspomnianych powyżej przepisów rozporządzenia nr 2887/2000 i kontekstu faktycznego sprawy zawisłej przed sądem krajowym należy stwierdzić, że w pytaniu pierwszym sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy szczegółowe przepisy krajowe wydane zgodnie z art. 1 ust. 4 tego rozporządzenia mogą doprowadzić do tego, iż zasada ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów, tak jak została ona wyrażona w art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia, nie będzie miała zastosowania.
139
W tym względzie należy w pierwszej kolejności sprecyzować, że art. 1 ust. 4 rozporządzenia nr 2887/2000 niewątpliwie pozostawia państwom członkowskim możliwość utrzymania lub wprowadzenia środków, które zawierają przepisy bardziej szczegółowe od przepisów figurujących w tym rozporządzeniu, a w szczególności przepisy dotyczące zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów.
140
Taki przepis nie może być jednak interpretowany w ten sposób, że przyznaje on państwom członkowskim uprawnienie do odejścia od powyższej zasady poprzez utrzymanie lub wydanie przepisów krajowych.
141
Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 ust. 4 rozporządzenia nr 2887/2000 przepis ten pozwala danemu państwu członkowskiemu uzupełnić w drodze szczegółowych przepisów krajowych właściwe przepisy tego rozporządzenia — w niniejszym przypadku przepisy dotyczące zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów — a nie od nich odejść.
142
Uprawnienie przyznane danemu państwu członkowskiemu w art. 1 ust. 4 rozporządzenia nr 2887/2000 jest konieczne, ponieważ — jak wskazano w pkt 48 i 49 niniejszego wyroku — rozporządzenie to nie zawiera nic konkretnego w odniesieniu do definicji tej zasady.
143
Uprawnienie do utrzymania lub wprowadzenia środków zawierających bardziej szczegółowe przepisy, uznane w art. 1 ust. 4 rozporządzenia nr 2887/2000, upoważnia zatem państwa członkowskie do przewidzenia w ich prawie krajowym przepisów, które konkretyzują zasadę ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów, pod warunkiem że przestrzegają one granic wyznaczonych w art. 1 ust. 4 tego rozporządzenia.
144
Ponadto należy przypomnieć, że powyższe rozporządzenie zostało wydane — na co wskazuje jego motyw 14 — w poszanowaniu zasady pomocniczości wyrażonej w art. 5 traktatu i to właśnie w tym kontekście wyraźnie stwierdzono, iż państwa członkowskie zachowują możliwość wydawania bardziej specyficznych przepisów w danej dziedzinie.
145
Co więcej, należy sprecyzować, iż strony postępowania przed sądem krajowym, które przedstawiły uwagi Trybunałowi, nie podniosły argumentu, jakoby zasada ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów nie mogła być stosowana z powodu art. 1 ust. 4 rozporządzenia nr 2887/2000, jako że przepisy krajowe mające zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, to jest art. 24 TKG 1996 oraz art. 2 i 3 TEntgV, regulują szczegóły stosowania tej zasady.
146
Natomiast podniesiono, że zasada ustalania cen będąca przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym powinna zostać skonkretyzowana przez przepisy krajowe w ramach zakresu uznania, jakim dysponują państwa członkowskie w tej materii, oraz że granice tego uznania nie zostały w każdym razie przekroczone w niniejszym przypadku.
147
W tych okolicznościach pojawia się w drugiej kolejności pytanie, czy przepisy krajowe będące przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym, takie jak art. 24 TKG 1996 oraz art. 2 i 3 TEntgV, stanowią szczegółowe przepisy w rozumieniu art. 1 ust. 4 rozporządzenia nr 2887/2000.
148
Nie ulega wątpliwości, że już na podstawie samej lektury tych przepisów krajowych można wyciągnąć wniosek, iż chodzi o szczegółowe przepisy w rozumieniu art. 1 ust. 4 powyższego rozporządzenia.
149
Wspomniane powyżej przepisy krajowe wykonują bowiem, w poszanowaniu prawa wspólnotowego, za pomocą przepisów technicznych dotyczących między innymi opłat i dokumentów, jakie muszą zostać przedłożone przez przedsiębiorstwo, które złożyło wniosek o zatwierdzenie opłat, zasadę ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów.
150
Z powyższego wynika, że na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć w ten sposób, że przyznana państwom członkowskim w art. 1 ust. 4 rozporządzenia nr 2887/2000 możliwość wydania szczegółowych przepisów krajowych nie może doprowadzić do tego, iż zasada ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów, tak jak została ona wyrażona w art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia, nie będzie miała zastosowania.
W przedmiocie pytania trzeciego lit. e) dotyczącego uznania przysługującego KOR w ramach stosowania zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów
151
Należy przypomnieć, że art. 4 rozporządzenia nr 2887/2000, zatytułowany „Nadzór [KOR]”, przewiduje w ust. 1, iż KOR zapewnia, że opłaty za uwolniony dostęp do pętli lokalnej sprzyjają uczciwej i trwałej konkurencji.
152
W związku z tym art. 4 ust. 2 stanowi, że KOR jest uprawniony do wprowadzenia zmian do oferty ramowej na uwolniony dostęp do pętli lokalnej i związanych udogodnień, w tym cen, jeżeli zmiany takie są uzasadnione, oraz do żądania od notyfikowanych operatorów informacji, które są istotne dla wykonania tego rozporządzenia.
153
Z przepisów tych wynika, że KOR dysponują daleko sięgającym uprawnieniem do ingerowania w różne aspekty kształtowania taryf za uwolniony dostęp do pętli lokalnej, w tym nawet zmiany cen, a zatem proponowanych opłat.
154
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2887/2000 poziom opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej powinien zostać ustalony na podstawie kosztów rzeczywistych, to jest kosztów już zapłaconych i kosztów szacunkowych notyfikowanego operatora.
155
Z tego wynika, że daleko sięgające uprawnienie, jakie rozporządzenie nr 2887/2000 przyznaje KOR w odniesieniu do oceny aspektów taryfowych uwolnionego dostępu do pętli lokalnej, odnosi się zatem również do ustalenia kosztów poniesionych przez notyfikowanego operatora.
156
Wobec tego należy stwierdzić, że daleko sięgające uprawnienie, jakim dysponują KOR na podstawie art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 2887/2000, dotyczy również uwzględnionych kosztów, takich jak odsetki od zainwestowanego kapitału i amortyzacja środków trwałych, podstawy obliczania tych kosztów, jak i modeli księgowania tych kosztów.
157
Ponadto należy sprecyzować, że z przepisów art. 4 ust. 2 powyższego rozporządzenia wynika też, że w ramach daleko sięgających uprawnień, jakie przyznają im te przepisy, KOR dysponują również uprawnieniami do wszczęcia postępowania w sprawie kontroli kształtowania taryf za uwolniony dostęp do pętli lokalnej, jako że w ramach stosowania zasady ustalania opłat na podstawie kosztów mogą one żądać informacji dotyczących między innymi powstałych kosztów.
158
Z tego wynika, że rozporządzenie nr 2887/2000 przyznaje KOR nie tylko daleko sięgające uprawnienie, ale również odpowiednie środki, aby mogły one badać w jak najbardziej skuteczny sposób należyte stosowanie zasady przewidzianej w art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia.
159
Na pytanie trzecie lit. e) należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, iż z przepisów art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2887/2000 wynika, że przy badaniu opłat notyfikowanych operatorów za uwolniony dostęp do ich pętli lokalnej w świetle zasady ustalania cen wyrażonej w art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia KOR dysponują daleko sięgającym uprawnieniem, które obejmuje ocenę różnych aspektów tych opłat, w tym zmianę cen, a zatem proponowanych opłat. To daleko sięgające uprawnienie odnosi się również do kosztów poniesionych przez notyfikowanych operatorów, takich jak odsetki od zainwestowanego kapitału i amortyzacja środków trwałych, podstawy obliczania tych kosztów, jak i modeli księgowania tych kosztów.
W przedmiocie pytania trzeciego lit. d) i f)–h) dotyczącego aspektów proceduralnych związanych ze stosowaniem zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów
160
Sąd krajowy wnosi do Trybunału w pierwszej kolejności o zajęcie stanowiska w kwestii zakresu kontroli sądowej decyzji KOR dotyczących stosowania zasady ustalania cen wyrażonej w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2887/2000.
161
W drugiej kolejności sąd krajowy wnosi do Trybunału o wypowiedzenie się na temat tego, czy operatorzy telekomunikacyjni zaliczający się do kategorii, którą rozporządzenie nr 2887/2000 określa jako beneficjentów, to jest konkurenci działający w sektorze telekomunikacyjnym, mogą zaskarżyć do sądu decyzje KOR zatwierdzające opłaty notyfikowanych operatorów za uwolniony dostęp do ich pętli lokalnej.
162
W związku z tym w trzeciej i ostatniej kolejności pojawia się pytanie, na kim spoczywa w postępowaniu sądowym lub jeszcze w postępowaniu nadzorczym przewidzianym w art. 4 rozporządzenia nr 2887/2000 ciężar dowodu co do poszanowania zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów, do której odnosi się art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia.
W przedmiocie pytania trzeciego lit. d) dotyczącego zakresu kontroli sądowej
163
Należy najpierw stwierdzić, że ani rozporządzenie nr 2887/2000, ani dyrektywy tworzące dawne ramy regulacyjne nie mają na celu harmonizacji przepisów krajowych odnoszących się do mającego zastosowanie postępowania sądowego bądź zakresu kontroli sądowej w poszczególnych przypadkach.
164
W tej kwestii rząd niemiecki, Republika Federalna Niemiec jako strona postępowania przed sądem krajowym i Deutsche Telekom odsyłają do orzecznictwa, zgodnie z którym w przypadku gdy prawo wspólnotowe przyznaje instytucjom Wspólnoty szeroki zakres uznania z powodu złożonych ocen gospodarczych, jakich dokonują one w danej dziedzinie, ewentualna kontrola sądu wspólnotowego powinna ograniczać się do oceny, czy sporne przepisy nie są dotknięte oczywistym błędem lub nadużyciem władzy lub też czy dana instytucja nie przekroczyła w sposób oczywisty granic przysługującego jej uznania (zob. w szczególności wyroki z dnia 21 stycznia 1999 r. w sprawie C-120/97 Upjohn, Rec. s. I-223, pkt 34, jak również z dnia 9 czerwca 2005 r. w sprawach połączonych C-211/03, C-299/03 i od C-316/03 do C-318/03 HLH Warenvertrieb i Orthica, Zb.Orz. s. I-5141, pkt 75).
165
Gdyby na zasadzie analogii przenieść to orzecznictwo na grunt postępowania przed sądem krajowym, zostaje podniesione, że oceny dokonywane przez KOR w odniesieniu do stosowania zasady ustalania cen przewidzianej w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2887/2000, to jest oceny dotyczące kosztów podlegających uwzględnieniu, ich obliczenia i zestawienia księgowego tych kosztów w przypadku fikcyjnej oceny lokalnych infrastruktur telekomunikacyjnych, stanowią złożone oceny gospodarcze, w związku z czym kontrola sądu krajowego powinna być również ograniczona.
166
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem w braku uregulowań wspólnotowych w danym zakresie do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wyznaczenie właściwych sądów oraz ustanowienie zasad proceduralnych dotyczących wnoszenia środków zaskarżenia, mających zapewnić ochronę praw jednostek wynikających z prawa wspólnotowego w taki sposób, aby po pierwsze, zasady te nie były mniej korzystne od zasad dotyczących podobnych środków zaskarżenia odnoszących się do prawa krajowego (zasada równoważności), a po drugie, aby nie czyniły one wykonywania praw przyznanych przez wspólnotowy porządek prawny praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (zasada skuteczności) (zob. wyroki z dnia 17 czerwca 2004 r. w sprawie C-30/02 Recheio — Cash & Carry, Zb.Orz. s. I-6051, pkt 17 i z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawach połączonych od C-222/05 do C-225/05 van der Weerd i in., Zb.Orz. s. I-4233, pkt 28 i przytoczone orzecznictwo).
167
W związku z tym należy zauważyć, że — jak to słusznie utrzymują Arcor i, w bardziej ogólnym kontekście, rząd litewski — z motywu 11 rozporządzenia nr 2887/2000, jak również z art. 3 ust. 2 i 3 oraz art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia wynika, że KOR muszą zagwarantować stosowanie opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na przejrzystych, uczciwych i niedyskryminacyjnych warunkach.
168
Do sądu krajowego należy zatem zapewnienie poszanowania zobowiązań wynikających z rozporządzenia nr 2887/2000 odnoszących się do uwolnionego dostępu do pętli lokalnej w sposób zgodny z zasadą ustalania cen wyrażoną w art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia i na wspomnianych powyżej warunkach.
169
Z tego wynika, że prawo wspólnotowe nie zawiera żadnego przepisu, zgodnie z którym państwa członkowskie muszą przewidzieć wprowadzenie szczególnego sposobu kontroli w odniesieniu do decyzji KOR dotyczących opłat notyfikowanego operatora za dostęp do jego pętli lokalnej.
170
Z całości powyższych rozważań wynika, że na pytanie trzecie lit. d) należy odpowiedzieć w ten sposób, że w ramach autonomii proceduralnej, jaką dysponują państwa członkowskie, jedynie do nich należy określenie — przy poszanowaniu zasad równoważności i skuteczności ochrony sądowej — właściwego sądu, rodzaju postępowania i tym samym sposobu kontroli sądowej decyzji KOR dotyczących zatwierdzenia opłat notyfikowanych operatorów za uwolniony dostęp do ich pętli lokalnej. W tych okolicznościach sąd krajowy musi zapewnić, że wynikające z rozporządzenia nr 2887/2000 zobowiązania odnoszące się do uwolnionego dostępu do pętli lokalnej są faktycznie przestrzegane w sposób zgodny z zasadą ustalania cen wyrażoną w art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia, i to na przejrzystych, uczciwych i niedyskryminacyjnych warunkach.
W przedmiocie pytania trzeciego lit. f) dotyczącego prawa zaskarżenia decyzji KOR dotyczących opłat notyfikowanych operatorów za uwolniony dostęp do ich pętli lokalnej
171
W ramach pytania trzeciego lit. f) Trybunał ma w istocie zbadać, czy beneficjenci w rozumieniu rozporządzenia nr 2887/2000 mogą zaskarżać decyzje KOR zatwierdzające opłaty notyfikowanych operatorów za uwolniony dostęp do ich pętli lokalnej z uwagi na wymogi ustalania opłat na podstawie kosztów.
172
Aby odpowiedzieć na to pytanie, należy zbadać ramy regulacyjne, w jakie wpisuje się art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2887/2000.
173
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 5a ust. 3 dyrektywy 90/387 państwa członkowskie gwarantują istnienie na szczeblu krajowym odpowiednich mechanizmów umożliwiających stronie, której dotyczy decyzja KOR, wniesienie odwołania do instancji niezależnej od zainteresowanych stron.
174
Powyższy przepis stanowi wyraz zasady skutecznej ochrony sądowej, która jest ogólną zasadą prawa wspólnotowego wynikającą ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, ustanowioną na mocy art. 6 i 13 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., na mocy której sądy państw członkowskich mają obowiązek zapewnić ochronę sądową praw jednostek wynikających z prawa wspólnotowego (zob. analogicznie wyrok z dnia 21 lutego 2008 r. w sprawie C-426/05 Tele2 Telecommunication, Zb.Orz. s. I-685, pkt 30 i przytoczone orzecznictwo).
175
Zważywszy, że decyzja KOR wydana w związku z art. 4 rozporządzenia nr 2887/2000 wchodzi w zakres stosowania dyrektywy 90/387, zgodnie z art. 5a ust. 3 tej dyrektywy prawo krajowe musi przewidywać odpowiednie mechanizmy umożliwiające „stronie, której dotyczy” ta decyzja, wniesienie odwołania do niezależnej instancji. Gwarancja ta obowiązuje zarówno w stosunku do adresata powyższej decyzji, jak i w stosunku do beneficjentów w rozumieniu rozporządzenia nr 2887/2000.
176
W odniesieniu do ochrony prawnej osób trzecich należy stwierdzić, że beneficjent, który nie jest adresatem decyzji KOR, nabywa atrybut „strony, której dotyczy decyzja”, jeżeli taka decyzja może ewentualnie wpłynąć na jego prawa: z jednej strony z powodu jej treści, zaś z drugiej strony z powodu działalności wykonywanej lub zamierzanej przez tę stronę (zob. analogicznie ww. wyrok w sprawie Tele2 Telecommunication, pkt 39).
177
W sprawie zawisłej przed sądem krajowym należy stwierdzić, że Arcor, która zawarła z notyfikowanym operatorem umowę w sprawie dostępu do pętli lokalnych, jest stroną, której dotyczy decyzja, w rozumieniu art. 5a ust. 3 dyrektywy 90/387, ponieważ decyzja KOR odnosząca się do wymogów ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów wpływa nieuchronnie na jej prawa jako strony takiej umowy. Niemniej należy sprecyzować, że stosunek umowny, taki jak ten istniejący w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, nie jest wymagany, aby taka decyzja mogła ewentualnie wpłynąć na prawa beneficjenta.
178
Z powyższego wynika, że na pytanie trzecie lit. f) należy odpowiedzieć w ten sposób, że art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2887/2000 w związku z art. 5a ust. 3 dyrektywy 90/387 wymaga, by sądy krajowe interpretowały i stosowały wewnątrzkrajowe przepisy proceduralne regulujące wniesienie środków zaskarżenia w taki sposób, żeby decyzja KOR dotycząca zatwierdzenia opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej mogła zostać zaskarżona na drodze sądowej nie tylko przez przedsiębiorstwo będące adresatem takiej decyzji, lecz również przez beneficjentów w rozumieniu tego rozporządzenia, na których prawa taka decyzja może ewentualnie wpłynąć.
W przedmiocie pytania trzeciego lit. g) i h) dotyczącego ciężaru dowodu
179
W pytaniu trzecim lit. g) i h) sąd krajowy wnosi do Trybunału o ustalenie, na kim spoczywa ciężar dowodu co do poszanowania zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów w ramach postępowania nadzorczego przewidzianego w art. 4 rozporządzenia nr 2887/2000 lub postępowania sądowego w sprawie decyzji KOR zatwierdzającej opłaty notyfikowanego operatora.
180
W pierwszej kolejności jeśli chodzi o ciężar dowodu co do poszanowania zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów w ramach postępowania nadzorczego przewidzianego w art. 4 rozporządzenia nr 2887/2000, należy najpierw stwierdzić, że to rozporządzenie, jak również zalecenie 2000/417, nie zawierają żadnych przepisów w tym względzie.
181
Należy zatem zbadać, czy można znaleźć odpowiednią wskazówkę w dyrektywach tworzących dawne ramy regulacyjne.
182
W związku z tym należy przypomnieć, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dyrektywy 97/33 ciężar dowodu, że opłaty są określone na podstawie kosztów rzeczywistych, z uwzględnieniem rozsądnej stopy zwrotu z inwestycji, spoczywa na przedsiębiorstwie świadczącym połączenie wzajemne przy wykorzystaniu swoich urządzeń.
183
Z tego wynika, że w tej dyrektywie istnieją przepisy pozwalające uznać, że w ramach postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia opłat na notyfikowanym operatorze spoczywa obowiązek wykazania elementów ilościowych, na których opiera się jego propozycja opłat.
184
Poza tym jednoznacznym stwierdzeniem zawartym w dawnych ramach regulacyjnych należy również wskazać na to, że w ramach uwolnionego dostępu do pętli lokalnej notyfikowany operator musi przedłożyć swoje opłaty KOR do zatwierdzenia oraz że jedynie on sam może dostarczyć informacji na temat kosztów związanych ze stworzeniem jego sieci.
185
W tych okolicznościach i z uwagi na to, że elementy, na których opierają się zaproponowane opłaty, dotyczą w pierwszym rzędzie notyfikowanego operatora, należy wyciągnąć wniosek, iż w ramach postępowania nadzorczego przewidzianego w art. 4 rozporządzenia nr 2887/2000 na tym operatorze spoczywa obowiązek przedstawienia dowodów dotyczących poszanowania zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów.
186
Stwierdzenie to nie dotyczy natomiast beneficjentów w rozumieniu rozporządzenia nr 2887/2000.
187
Jako że prawo wspólnotowe nie zawiera żadnych przepisów w odniesieniu do ciężaru dowodu co do poszanowania zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów w ramach postępowania nadzorczego, do państw członkowskich należy — zgodnie z ich przepisami proceduralnymi — ustalenie w ramach postępowania nadzorczego przewidzianego w art. 4 rozporządzenia nr 2887/2000 mających zastosowanie zasad postępowania dowodowego, w tym reguł dotyczących rozłożenia ciężaru dowodu między KOR, który wydał decyzję o zatwierdzeniu opłat notyfikowanego operatora, a beneficjenta, który zaskarża tę decyzję.
188
W drugiej kolejności jeśli chodzi o ciężar dowodu co do poszanowania zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów w ramach postępowania sądowego w sprawie decyzji KOR zatwierdzającej opłaty notyfikowanego operatora, należy stwierdzić, że ani w rozporządzeniu nr 2887/2000, ani w dawnych ramach regulacyjnych nie ma żadnych wskazówek w tym względzie.
189
Z tego wynika, że z uwagi na to, iż prawo wspólnotowe nie zawiera żadnych przepisów w odniesieniu do ciężaru dowodu co do poszanowania powyższej zasady w ramach takiego postępowania sądowego, do państw członkowskich należy — zgodnie z ich przepisami proceduralnymi — ustalenie mających zastosowanie zasad postępowania dowodowego, w tym reguł dotyczących rozłożenia ciężaru dowodu między KOR, który wydał decyzję o zatwierdzeniu opłat notyfikowanego operatora, a stronę, która zaskarża tę decyzję.
190
W tym względzie należy sprecyzować, że ta zastrzeżona na rzecz państw członkowskich kompetencja nie może być wykonywana bez poszanowania wspólnotowych zasad skuteczności i równoważności ochrony sądowej.
191
Z orzecznictwa wynika bowiem, że państwa członkowskie zobowiązane są zapewnić, by zasady postępowania dowodowego, a w szczególności reguły dotyczące rozłożenia ciężaru dowodu mające zastosowanie do środków zaskarżenia odnoszących się do sporów dotyczących naruszenia prawa wspólnotowego, nie były, po pierwsze, mniej korzystne od reguł mających zastosowanie do podobnych środków zaskarżenia odnoszących się do prawa krajowego, oraz, po drugie, aby nie czyniły one wykonywania przez jednostkę praw przyznanych jej przez wspólnotowy porządek prawny praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (zob. wyrok z dnia 3 lutego 2000 r. w sprawie C-228/98 Dounias, Rec. s. I-577, pkt 69 i przytoczone orzecznictwo).
192
Z powyższego wynika, że na pytanie trzecie lit. g) i h) należy odpowiedzieć, iż rozporządzenie nr 2887/2000 powinno być interpretowane w ten sposób, że w postępowaniu nadzorczym dotyczącym ustalania cen za uwolniony dostęp do pętli lokalnej prowadzonym przez KOR zgodnie z art. 4 tego rozporządzenia na notyfikowanym operatorze spoczywa obowiązek przedstawienia dowodu na to, że jego opłaty są zgodne z zasadą ustalania opłat na podstawie kosztów. Natomiast do państw członkowskich należy uregulowanie kwestii rozłożenia ciężaru dowodu między KOR, który wydał decyzję o zatwierdzeniu opłat notyfikowanego operatora, a beneficjenta, który zaskarża tę decyzję. Do państw członkowskich należy również ustalenie — zgodnie z ich przepisami proceduralnymi i w poszanowaniu wspólnotowych zasad skuteczności i równoważności ochrony sądowej — zasad rozłożenia ciężaru dowodu w przypadku zaskarżenia na drodze sądowej decyzji KOR o zatwierdzeniu opłat notyfikowanego operatora za uwolniony dostęp do jego pętli lokalnej.
W przedmiocie kosztów
193
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:
1)
Odsetki od zainwestowanego kapitału i odpisy amortyzacyjne od środków trwałych wykorzystane do stworzenia pętli lokalnej zaliczają się do kosztów, które muszą zostać uwzględnione zgodnie z zasadą ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów przewidzianą w art. 3 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 2887/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2000 r. w sprawie uwolnionego dostępu do pętli lokalnej.
2)
W ramach stosowania zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów przewidzianej w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2887/2000 krajowe organy regulacyjne muszą uwzględnić, w celu określenia podstawy obliczania kosztów notyfikowanego operatora, koszty rzeczywiste, to jest koszty już zapłacone przez notyfikowanego operatora, jak i koszty szacunkowe, przy czym te ostatnie opierają się na szacunku kosztów odtworzenia sieci lub niektórych elementów tej sieci.
3)
Na podstawie art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 2887/2000 krajowy organ regulacyjny może żądać od notyfikowanego operatora przedstawienia stosownych informacji na temat dokumentów uzasadniających koszty uwzględnione w ramach stosowania zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów. Jako że prawo wspólnotowe nie zawiera żadnego przepisu dotyczącego podlegających sprawdzeniu dokumentów księgowych, jedynie do krajowych organów regulacyjnych należy sprawdzenie zgodnie z mającym zastosowanie prawem, czy przedłożone dokumenty są najbardziej odpowiednie dla potrzeb księgowania kosztów.
4)
Prawo wspólnotowe nie wyklucza, że w ramach stosowania zasady ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów w przypadku braku kompletnych i zrozumiałych dokumentów księgowych krajowe organy regulacyjne ustalą koszty w oparciu o analityczny wstępujący lub zstępujący model kosztów.
5)
Przyznana państwom członkowskim w art. 1 ust. 4 rozporządzenia nr 2887/2000 możliwość wydania szczegółowych przepisów krajowych nie może doprowadzić do tego, iż zasada ustalania opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej na podstawie kosztów, tak jak została ona wyrażona w art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia, nie będzie miała zastosowania.
6)
Z przepisów art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2887/2000 wynika, że przy badaniu opłat notyfikowanych operatorów za uwolniony dostęp do ich pętli lokalnej na podstawie zasady ustalania cen wyrażonej w art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia krajowe organy regulacyjne dysponują daleko sięgającym uprawnieniem, które obejmuje ocenę różnych aspektów tych opłat, w tym zmianę cen, a zatem proponowanych opłat. To daleko sięgające uprawnienie odnosi się również do kosztów poniesionych przez notyfikowanych operatorów, takich jak odsetki od zainwestowanego kapitału i amortyzacja środków trwałych, podstawy obliczania tych kosztów, jak i modeli księgowania tych kosztów.
7)
W ramach autonomii proceduralnej, jaką dysponują państwa członkowskie, jedynie do nich należy określenie — przy poszanowaniu zasad równoważności i skuteczności ochrony sądowej — właściwego sądu, rodzaju postępowania i tym samym sposobu kontroli sądowej decyzji krajowych organów regulacyjnych dotyczących zatwierdzenia opłat notyfikowanych operatorów za uwolniony dostęp do ich pętli lokalnej. W tych okolicznościach sąd krajowy musi zapewnić, że wynikające z rozporządzenia nr 2887/2000 zobowiązania odnoszące się do uwolnionego dostępu do pętli lokalnej są faktycznie przestrzegane w sposób zgodny z zasadą ustalania cen wyrażoną w art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia, i to na przejrzystych, uczciwych i niedyskryminacyjnych warunkach.
8)
Artykuł 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2887/2000 w związku z art. 5a ust. 3 dyrektywy Rady 90/387/EWG z dnia 28 czerwca 1990 r. w sprawie ustanowienia rynku wewnętrznego dla usług telekomunikacyjnych poprzez wdrożenie zasady otwartej sieci, zmienionej dyrektywą 97/51/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 października 1997 r., wymaga, by sądy krajowe interpretowały i stosowały wewnątrzkrajowe przepisy proceduralne regulujące wniesienie środków zaskarżenia w taki sposób, żeby decyzja krajowego organu regulacyjnego dotycząca zatwierdzenia opłat za uwolniony dostęp do pętli lokalnej mogła zostać zaskarżona na drodze sądowej nie tylko przez przedsiębiorstwo będące adresatem takiej decyzji, lecz również przez beneficjentów w rozumieniu tego rozporządzenia, na których prawa taka decyzja może ewentualnie wpłynąć.
9)
Rozporządzenie nr 2887/2000 powinno być interpretowane w ten sposób, że w postępowaniu nadzorczym dotyczącym ustalania cen za uwolniony dostęp do pętli lokalnej prowadzonym przez krajowy organ regulacyjny zgodnie z art. 4 tego rozporządzenia na notyfikowanym operatorze spoczywa obowiązek przedstawienia dowodu na to, że jego opłaty są zgodne z zasadą ustalania opłat na podstawie kosztów. Natomiast do państw członkowskich należy uregulowanie kwestii rozłożenia ciężaru dowodu między krajowy organ regulacyjny, który wydał decyzję o zatwierdzeniu opłat notyfikowanego operatora, a beneficjenta, który zaskarża tę decyzję. Do państw członkowskich należy również ustalenie — zgodnie z ich przepisami proceduralnymi i w poszanowaniu wspólnotowych zasad skuteczności i równoważności ochrony sądowej — zasad rozłożenia ciężaru dowodu w przypadku zaskarżenia na drodze sądowej decyzji krajowego organu regulacyjnego o zatwierdzeniu opłat notyfikowanego operatora za uwolniony dostęp do jego pętli lokalnej.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.