61994CV0001_DA
Dommens præmisser
Afgørelse
Dommens præmisser
I. Indledning
1 De spørgsmål, Kommissionen har forelagt Domstolen ved en begæring om en udtalelse i henhold til artikel 228, stk. 6, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, drejer sig for det første om, hvorvidt Fællesskabets kompetence til at indgå de multilaterale overenskomster om samhandelen med varer er eksklusiv, for så vidt disse overenskomster vedrører varer, som er omfattet af EKSF- og Euratom-traktaterne. Spørgsmålene drejer sig dernæst om den eksklusive kompetence til at indgå den almindelige overenskomst om handel med tjenesteydelser (herefter benævnt (GATS-overenskomsten() og aftalen om handelsrelaterede intellektuelle ejendomsrettigheder (herefter benævnt (TRIPs-aftalen(), som Kommissionen udleder af EF-traktatens artikel 113, af sammenhængen mellem intern og ekstern kompetence eller af EF-traktatens artikel 100 A eller 235.
2 Disse forskellige aftaler er optaget som bilag til overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen ((WTO-overenskomsten(). Der skabes herved en fælles institutionel ramme for handelsforbindelserne mellem medlemslandene i anliggender, som vedrører de aftaler og dermed forbundne retsinstrumenter, der indgår i bilagene til overenskomsten (WTO-overenskomstens artikel II, stk. 1). Aftalerne er resultatet af de multilaterale handelsforhandlinger under Uruguay-runden, som blev indledt ved ministererklæringen fra Punta del Este af 20. september 1986.
3 Da Rådet og medlemsstaterne godkendte Punta del Este-erklæringen, besluttede de, at (Kommissionen optræder som Fællesskabets og medlemsstaternes eneste forhandler( for dermed (at sikre mest mulig sammenhæng i forhandlingerne(. Det blev fremhævet i referatet af mødet, at denne beslutning (ikke foregriber spørgsmålet om medlemsstaternes og Fællesskabets kompetence inden for særlige områder(.
4 Den 15. december 1993 godkendte Handelsforhandlingskomitéen, som er et organ, der ved Punta del Este-konferencen blev oprettet specielt med henblik på at gennemføre forhandlingerne i Uruguay-runden, på højt embedsmandsniveau slutakten med resultaterne af Uruguay-rundens multilaterale handelsforhandlinger.
5 På sit møde den 7. og 8. marts 1994 vedtog Rådet at undertegne slutakten og WTO-overenskomsten. Rådets formand og kommissionsmedlem Sir Leon Brittan blev bemyndiget til at undertegne slutakten og WTO-overenskomsten den 15. april 1994 i Marrakech på vegne af Rådet for Den Europæiske Union. Medlemsstaternes repræsentanter fandt, at aftalerne (også vedrører spørgsmål, der henhører under staternes kompetence(, og de blev derfor samme dag enige om at undertegne slutakten og WTO-overenskomsten. Kommissionen lod protokollere, at: (Slutakten ... samt de overenskomster, som er bilag til denne, henhører under Det Europæiske Fællesskabs enekompetence.(
6 Den 6. april 1994 indgav Kommissionen begæring om en udtalelse. Dens spørgsmål er affattet således:
- For så vidt angår resultaterne af GATT-forhandlingerne i forbindelse med Uruguay-runden som indeholdt i slutakten af 15. december 1993:
1) Har Det Europæiske Fællesskab kompetence til at indgå alle de dele af WTO-overenskomsten, der vedrører handel med tjenesteydelser (GATS) og handelsrelaterede intellektuelle ejendomsrettigheder, inkl. handel med varemærkeforfalskede varer (TRIPs), på grundlag af EF-traktaten, navnlig artikel 113 alene eller i kombination med artikel 100 A og/eller artikel 235?
2) Har Det Europæiske Fællesskab kompetence til alene at indgå også de dele af WTO-overenskomsten, der vedrører varer og/eller tjenesteydelser, som udelukkende falder ind under EKSF- og Euratom-traktatens anvendelsesområde?
3) Hvis svaret på disse to spørgsmål er bekræftende, har dette så indflydelse på medlemsstaternes evne til at indgå WTO-overenskomsten i lyset af den aftale, der allerede er opnået om, at de vil blive oprindelige medlemmer af WTO?(
7 Den 15. april 1994 blev de aftaler, der var forhandlet under Uruguay-runden, undertegnet i Marrakech. For Fællesskabet og medlemsstaterne blev aftalerne undertegnet i overensstemmelse med de ovennævnte beslutninger (jf. præmis 5).
8 Den 24. maj 1994 blev Kommissionens begæring om en udtalelse forkyndt for Rådet og medlemsstaterne.
II. Formaliteten
9 Det bemærkes indledningsvis, at ifølge fast retspraksis kan der bl.a. indhentes en udtalelse i henhold til traktatens artikel 228, stk. 6, om spørgsmålet om kompetencefordelingen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne med hensyn til at indgå en konkret aftale med tredjelande, således som det er i tilfældet i denne sag (jf. bl.a. udtalelse 1/75 af 11.11.1975, Sml. s. 1355, på s. 1360, udtalelse 1/78 af 4.10.1979, Sml. s. 2871, præmis 30, og udtalelse 2/91 af 19.3.1993, Sml. I, s. 1061, præmis 3).
10 Kongeriget Spanien har påstået begæringen afvist. Proceduren i henhold til artikel 228 kan efter dets opfattelse kun indledes, så længe Fællesskabet endnu ikke har påtaget sig en international forpligtelse. Kongeriget Spanien har fremhævet, at undertegnelsen af slutakten i Marrakech havde til formål at bekræfte rigtigheden af de tekster, der var kommet ud af forhandlingerne, og indebar et tilsagn fra de undertegnende parter om, at de ville blive forelagt for de respektive myndigheder til godkendelse. Rådet og den nederlandske regering har blot udtrykt tvivl om, hvorvidt en allerede undertegnet aftale stadig kan anses for en påtænkt aftale i henhold til artikel 228.
11 Disse indvendinger kan ikke tiltrædes.
12 Domstolen kan i henhold til traktatens artikel 228, stk. 6, anmodes om en udtalelse på et hvilket som helst tidspunkt, indtil Fællesskabet endeligt har tilkendegivet, at det er bundet af aftalen. Da dette endnu ikke er sket, er der stadig tale om en påtænkt aftale. Der er derfor intet til hinder for, at nærværende begæring fremmes til realitetsbehandling.
III. Formuleringen af Kommissionens spørgsmål
13 Rådet har kritiseret den måde, hvorpå Kommissionen har formuleret sine spørgsmål. Da proceduren vedrører en overenskomst, som er blevet undertegnet af Fællesskabet og dets medlemsstater i henhold til deres respektive kompetence, drejer det sig ikke om at få afklaret, om Fællesskabet på egen hånd kan undertegne og indgå denne overenskomst (hvilket ifølge Rådet er et hypotetisk spørgsmål), men om, hvorvidt (Fællesskabets og medlemsstaternes indgåelse i forening af de overenskomster, der er kommet ud af Uruguay-runden, er forenelig med den kompetencefordeling, der er indført ved traktaterne om oprettelse af De Europæiske Fællesskaber(. Dette er ikke tilfældet, hvis aftalen i sin helhed henhører under Fællesskabets eksklusive kompetence.
14 Rådets kritik, som den portugisiske regering har tiltrådt, kan ikke tiltrædes. Uanset om spørgsmålene stilles som foreslået af Rådet eller formuleres med Kommissionens ordvalg, er problemet i denne sag at afgøre, om Fællesskabets kompetence til at indgå WTO-overenskomsten og dens bilag er eksklusiv. Det er dette problem, Domstolen vil tage stilling til i det følgende i udtalelsen. Domstolen vil særskilt behandle visse særlige problemer, som de multilaterale overenskomster om samhandelen med varer, GATS-overenskomsten og TRIPs-aftalen rejser. Men de argumenter, Rådet og visse af de medlemsstater, som har afgivet indlæg, har fremført vedrørende repræsentationen af medlemsstaternes afhængige territorier, og de argumenter, den portugisiske regering har fremført vedrørende medlemsstaternes deltagelse i finansieringen af WTO's virke, må behandles først.
IV. Repræsentationen af visse af medlemsstaterne afhængige territorier
15 Med hensyn til den eksklusive kompetence, som Fællesskabet ifølge Kommissionen har til at indgå WTO-overenskomsten og dens bilag, har Rådet og flere af de regeringer, som har afgivet indlæg, anført, at visse medlemsstater fortsat har kompetence til at indgå og gennemføre aftalerne for de territorier, på hvilke traktaterne om oprettelse af De Europæiske Fællesskaber ikke finder anvendelse.
16 Den franske regering har endvidere anført, at WTO-overenskomsten og dens bilag på mange punkter falder uden for området for associeringsordningen for over søiske lande og territorier, og at den på disse områder derfor har kompetence til at indgå WTO-overenskomsten og dens bilag alene.
17 Som Domstolen fastslog i udtalelse 1/78 (a.st., præmis 62), befinder de pågældende territorier sig i forhold til Fællesskabet i samme situation som tredjelande, da de ikke er omfattet af EØF-traktatens anvendelsesområde. De stater, hvorunder disse territorier henhører, deltager således i overenskomsten, fordi de varetager forbindelserne udadtil for deres afhængige territorier, som ikke er omfattet af fællesskabsrettens geografiske anvendelsesområde, og ikke som medlemmer af Fællesskabet.
18 Som Domstolen imidlertid understregede i denne udtalelse (samme præmis), har disse medlemsstaters særlige stilling ikke betydning for løsningen af problemet med afgrænsning af kompetenceområderne inden for Fællesskabet.
V. De budgetmæssige og finansielle spørgsmål
19 Den portugisiske regering har med henvisning til WTO-overenskomstens artikel VII, hvorefter hvert medlem bidrager til WTO's udgifter, og til, at Fællesskabets medlemsstater får status som oprindelige medlemmer af WTO (jf. artikel XI, stk. 1), anført, at dette er tilstrækkeligt til at begrunde, at medlemsstaterne deltager i indgåelsen af overenskomsten, selv om finansieringen ikke har den samme afgørende betydning som i den internationale overenskomst om naturgummi, som udtalelse 1/78 vedrørte. Den portugisiske regering har tilføjet en yderligere begrundelse, nemlig at det nationale parlaments godkendelse efter den portugisiske forfatning er en betingelse for, at Den Portugisiske Republik kan deltage i internationale organisationer.
20 Hvad angår det sidste argument bemærkes blot, at internretlige bestemmelser, også selv om der er tale om forfatningsbestemmelser, ikke kan ændre den folkeretlige kompetencefordeling mellem medlemsstaterne og Fællesskabet, således som denne er fastlagt i traktaten.
21 Det første argument kan heller ikke tiltrædes. Da der er tale om en international organisation, som kun råder over et driftsbudget og ikke selv har mulighed for at gennemføre finansieringsforanstaltninger, kan det forhold, at medlemsstaterne afholder WTO's udgifter, ikke i sig selv begrunde, at medlemsstaterne deltager i indgåelsen af overenskomsten.
VI. De multilaterale overenskomster om samhandelen med varer
22 For så vidt angår de multilaterale overenskomster om samhandelen med varer er Kommissionen og de parter, som har afgivet indlæg, enige om, at de i overvejende grad er omfattet af den eksklusive kompetence, Fællesskabet i henhold til EF-traktatens artikel 113 har med hensyn til den fælles handelspolitik. Uoverensstemmelserne vedrører kun særlige punkter.
23 Hverken Rådet eller de stater, som har afgivet indlæg, har bestridt, at Fællesskabet, således som Kommissionen har gjort gældende, er enekompetent til at indgå de multilaterale overenskomster om samhandelen med varer, for så vidt de finder anvendelse på Euratom-produkter. Da Kommissionen imidlertid har rejst dette problem i sit andet spørgsmål, må det undersøges nærmere.
24 Det fremgår af EF-traktatens artikel 232, stk. 2, at denne traktats bestemmelser ikke (berører ... bestemmelserne i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Atomenergifællesskab(. Da Euratom-traktaten ikke indeholder bestemmelser om udenrigshandel, er der intet til hinder for, at aftaler, som indgås i henhold til EF-traktatens artikel 113, også gælder for den internationale samhandel med Euratom-produkter.
25 Med hensyn til EKSF-produkter er der derimod uenighed mellem Kommissionen, som mener, at Fællesskabets enekompetence i henhold til EF-traktatens artikel 113 også gælder for EKSF-produkter, og Rådet og de fleste af de medlemsstater, som har afgivet indlæg, og som mener, at kompetencen ifølge EKSF-traktatens artikel 71 tilkommer medlemsstaterne.
26 I henhold til EKSF-traktatens artikel 71 berøres (medlemsstaternes regeringers kompetence på det handelspolitiske område ... ikke af anvendelsen af denne traktat, medmindre den bestemmer noget andet(. Endvidere fremgår det af EF-traktatens artikel 232, stk. 1, at denne traktat ikke ændrer bestemmelserne i traktaten om oprettelse af EKSF, navnlig ikke medlemsstaternes rettigheder og forpligtelser og institutionernes beføjelser.
27 Da EKSF-traktaten imidlertid er affattet på et tidspunkt, hvor Det Europæiske Økonomiske Fællesskab endnu ikke eksisterede, kan den traktats artikel 71 kun have haft kul- og stålprodukter for øje. Under alle omstændigheder kan medlemsstaterne kun bevare en kompetence i henhold til denne bestemmelse med hensyn til aftaler, som specifikt vedrører EKSF-produkter. Modsat er Fællesskabet enekompetent i henhold til EF-traktatens artikel 113 til at indgå en generel aftale med tredjelande, dvs. en aftale, som omfatter alle typer varer, selv om der blandt disse varer også findes EKSF-produkter. Som Domstolen fastslog i udtalelse 1/75 (a.st., s. 1365, tredje afsnit), er det udelukket, at EKFS-traktatens artikel 71 (kan gøre EØF-traktatens artikel 113 og 114 uanvendelige og berøre Fællesskabets kompetence til at forhandle og indgå internationale aftaler, der falder inden for området for den fælles handelspolitik(. Det fremgår af en gennemgang af de multilaterale overenskomster om samhandelen med varer, at ingen af disse specifikt vedrører EKSF-produkter. Fællesskabets eksklusive kompetence til at indgå disse overenskomster kan således ikke drages i tvivl, fordi de ligeledes finder anvendelse på EKSF-produkter.
28 Rådet har anført, at EF-traktatens artikel 43 må anvendes som hjemmel for Rådets afgørelse om at indgå WTO-overenskomsten og dens bilag med hensyn til overenskomsten om landbruget, idet denne ikke blot omhandler de handelsmæssige foranstaltninger med hensyn til den internationale samhandel med landbrugsprodukter, men også og navnlig den interne markedsordning for landbruget. Det Forenede Kongerige har særligt fremhævet, at forpligtelserne til at begrænse den interne støtte og eksportrestitutionerne, som følger af overenskomsten om landbruget, vil have betydning for de fælles markedsordninger, og da de vedrører fællesskabsprodukter, men ikke indførte produkter, falder de uden for EF-traktatens artikel 113.
29 Hvad angår overenskomsten om landbruget, er artikel 43 ganske vist blevet anset for den rette hjemmel for et direktiv, hvis formål var at tilvejebringe ensartede betingelser for handelen med produkter, ikke blot i samhandelen inden for Fællesskabet, men også, når de hidrørte fra tredjelande (jf. dom af 16.11.1989, sag C-131/87, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 3743, præmis 27). Det drejede sig imidlertid om et direktiv, som havde til formål at gennemføre et eller flere af de mål med den fælles landbrugspolitik, som er fastlagt i traktatens artikel 39. Dette er ikke tilfældet med den overenskomst om landbruget, som er bilag til WTO-overenskomsten. Formålet med denne overenskomst er således på verdensplan at skabe (et system for handelen med landbrugsprodukter, som er hensigtsmæssigt og afpasset markedet( (jf. præamblen til overenskomsten om landbruget). Det forhold, at de forpligtelser, som er påtaget i henhold til denne overenskomst, indebærer, at der træffes interne gennemførelsesforanstaltninger med hjemmel i traktatens artikel 43, udelukker ikke, at de internationale forpligtelser kan påtages alene med hjemmel i artikel 113.
30 Rådet har endvidere anført, at EF-traktatens artikel 43 må anvendes som hjemmel for afgørelsen om at tiltræde overenskomsten vedrørende anvendelsen af sanitære og fytosanitære foranstaltninger af samme grunde, som er fremført vedrørende overenskomsten om landbruget.
31 Dette synspunkt kan ikke tiltrædes. Som det fremgår af betragtningerne til overenskomsten vedrørende anvendelsen af sanitære og fytosanitære foranstaltninger, går den alene ud på at skabe (en multilateral ramme for bestemmelser og discipliner med henblik på at lede udarbejdelsen, vedtagelsen og anvendelsen af sanitære og fytosanitære foranstaltninger i en sådan retning, at deres negative virkninger på handelen reduceres mest muligt(. En sådan aftale kan indgås alene med hjemmel i artikel 113.
32 Ifølge den nederlandske regering er det velbegrundet, at både Fællesskabet og medlemsstaterne deltager i WTO-overenskomsten, idet medlemsstaterne har en selvstændig kompetence med hensyn til tekniske handelshindringer. Visse fællesskabsdirektiver på dette område har således fakultativ karakter, og der er ikke gennemført eller planlagt en fuldstændig harmonisering.
33 Dette argument kan ikke tiltrædes. Overenskomsten om tekniske handelshindringer må anses for omfattet af den fælles handelspolitik, idet dens bestemmelser alene går ud på at sikre, at tekniske forskrifter og normer og fremgangsmåderne for vurdering af overensstemmelsen med tekniske forskrifter og normer ikke skaber unødige hindringer for den internationale samhandel (jf. betragtningerne til og artikel 2.2 og 5.1.2 i aftalen).
34 Fællesskabet må herefter anses for enekompetent i henhold til EF-traktatens artikel 113 til at indgå de multilaterale overenskomster om samhandelen med varer.
VII. EF-traktatens artikel 113, GATS-overenskomsten og TRIPs-aftalen
35 Kommissionens principale synspunkt er følgende: Indgåelsen af både GATS-overenskomsten og TRIPs-aftalen henhører under den eksklusive kompetence, Fællesskabet i henhold til EF-traktatens artikel 113 har med hensyn til handelspolitikken. Dette synspunkt er blevet skarpt imødegået af Rådet, de medlemsstater, som har afgivet indlæg, og Europa-Parlamentet, som efter begæring har fået tilladelse til at fremsætte bemærkninger. Domstolen skal først behandle Kommissionens principale synspunkt, der vil blive behandlet særskilt med hensyn til GATS-overenskomsten og TRIPs-aftalen.
A. GATS-overenskomsten
36 Kommissionen har i det væsentlige henvist til Domstolens ikke-restriktive fortolkning af begrebet handelspolitik (jf. udtalelse 1/78, a.st., præmis 44 og 45), forbindelsen og den gensidige påvirkning mellem varer og tjenesteydelser, GATS-overenskomstens formål og de anvendte instrumenter og har med støtte heri anført, at tjenesteydelser er en del af handelspolitikken, og at det ikke er nødvendigt at sondre mellem de forskellige former for levering af tjenesteydelser og navnlig ikke mellem tjenesteydelser, som leveres direkte over grænserne, og tjenesteydelser, som leveres gennem en handelsmæssig tilstedeværelse i ydelsesmodtagerens hjemland. Kommissionen har endvidere anført, at internationale aftaler af handelsmæssig karakter vedrørende transport (i modsætning til dem, der vedrører sikkerhed) henhører under den fælles handelspolitik og ikke under det særlige afsnit i traktaten vedrørende den fælles transportpolitik.
37 I det følgende behandles først andre tjenesteydelser end transport og derefter de særlige tjenesteydelser, som transport udgør.
38 Med hensyn til den første form for tjenesteydelser bemærkes indledningsvis, at i udtalelse 1/75 - hvor Domstolen skulle tage stilling til omfanget af Fællesskabets kompetence med hensyn til ordningen vedrørende en regel for lokale omkostninger - udtalte den, at (den fælles handelspolitik og især eksportpolitikken [nødvendigvis] omfatter ... eksportstøtteordningerne og i særdeleshed foranstaltninger vedrørende kreditter til finansiering af lokale omkostninger ved eksportforretninger( (Sml. 1975, s. 1362). De pågældende lokale omkostninger vedrørte omkostninger såvel i forbindelse med varer som tjenesteydelser. Domstolen anerkendte, at Fællesskabet var enekompetent på dette område og sondrede ikke mellem varer og tjenesteydelser.
39 I udtalelse 1/78 (a.st., præmis 44) afviste Domstolen en fortolkning af artikel 113, (hvis virkning ville være, at den fælles handelspolitik begrænses til anvendelse af midler, som alene påvirker de traditionelle dele af den ydre handel(. Derimod fandt Domstolen, at (spørgsmålet om den ydre samhandel skal løses i et videre perspektiv(, hvilket fremgår af, at (opregningen i artikel 113 af den fælles handelspolitiks formål ... er udformet som en ikke-udtømmende opregning( (udtalelse 1/78, a.st., præmis 45).
40 Kommissionen har i begæringen om en udtalelse understreget, at i visse udviklede landes økonomi er servicesektoren blevet den dominerende, og at der er ved at ske en grundlæggende strukturomlægning af verdensøkonomien, hvor almindelig forarbejdningsvirksomhed efterhånden vil blive overflyttet til udviklingslandene, som derfor vil blive storeksportører af forarbejdede varer, mens de udviklede økonomier i hovedsagen vil komme til at eksportere tjenesteydelser og varer med høj værditilvækst. Domstolen finder, at denne udvikling bekræftes af WTO-overenskomsten og dens bilag, som har været genstand for en samlet forhandling omfattende både varer og tjenesteydelser.
41 Når henses til denne udvikling i verdenshandelen, er den åbne karakter, der i traktaten tillægges den fælles handelspolitik, til hinder for, at handelen med tjenesteydelser på forhånd principielt udelukkes fra artikel 113's anvendelsesområde, således som visse af de regeringer, der har afgivet indlæg, har ønsket.
42 Denne konklusion må imidlertid præciseres under hensyntagen til den definition af handel med tjenesteydelser, som gives i GATS-overenskomsten, således at der kan tages stilling til, om traktatens opbygning set under ét bevirker, at inddragelsen af handel med tjenesteydelser under artikel 113 må begrænses.
43 Ved handel med tjenesteydelser forstås i GATS-overenskomsten i henhold til artikel I, stk. 2, fire former for levering af tjenesteydelser: 1) grænseoverskridende leveringer, som ikke forudsætter, at personer bevæger sig fra ét sted til et andet, 2) forbrug i udlandet, som forudsætter, at forbrugeren tager til det WTO-medlems område, hvor tjenesteyderen er etableret, 3) handelsmæssig tilstedeværelse, dvs. at der findes et datterselskab eller en filial på det WTO-medlems område, hvor tjenesteydelsen skal præsteres, 4) tilstedeværelse af fysiske personer fra et WTO-medlem, hvorigennem en tjenesteyder fra et medlem leverer tjenesteydelser på ethvert andet medlems område.
44 Hvad angår den grænseoverskridende levering præsteres tjenesteydelsen af en tjenesteyder, som er etableret i et bestemt land, til en modtager med bopæl i et andet land. Tjenesteyderen bevæger sig ikke til modtagerens land, og omvendt bevæger modtageren sig ikke til tjenesteyderens land. Denne situation er således ikke uden lighedspunkter med vareudveksling, som ubestridt er omfattet af den fælles handelspolitik i traktatens forstand. Der er således ingen særlig grund til, at en sådan ydelse ikke skulle være omfattet af begrebet fælles handelspolitik.
45 Det samme gælder ikke med hensyn til de tre andre måder, hvorpå tjenesteydelser ifølge GATS-overenskomsten kan leveres: forbrug i udlandet, handelsmæssig tilstedeværelse og tilstedeværelse af fysiske personer.
46 For så vidt angår fysiske personer fremgår det af traktatens artikel 3, hvori der sondres mellem (en fælles handelspolitik( i litra b) og (foranstaltninger vedrørende personers indrejse og færden( i litra d), at behandlingen af tredjelandes borgere ved overskridelse af medlemsstaternes ydre grænser ikke kan anses for at henhøre under den fælles handelspolitik. Det forhold, at der i traktaten findes kapitler vedrørende den frie bevægelighed for personer, både fysiske og juridiske, viser mere generelt, at disse områder ikke er omfattet af den fælles handelspolitik.
47 De former for levering af tjenesteydelser, som i GATS-overenskomsten benævnes (forbrug i udlandet(, (handelsmæssig tilstedeværelse( og (tilstedeværelse af fysiske personer(, kan herefter ikke anses for omfattet af den fælles handelspolitik.
48 Dernæst må den særlige form for tjenesteydelser, som transport udgør, undersøges. Transport er i traktaten omhandlet i et særligt afsnit (afsnit IV), der er adskilt fra afsnit VII vedrørende den fælles handelspolitik. Netop vedrørende transportpolitikken fastslog Domstolen for første gang, at Fællesskabets kompetence til at indgå internationale aftaler ikke alene kan (følge af en udtrykkelig hjemmel i traktaten - som det er tilfældet med artikel 113 og 114 med hensyn til tarif- og handelsaftaler og med artikel 238 med hensyn til associeringsaftaler - men ... også implicit [kan] udledes af andre traktatbestemmelser og af retsakter, som i medfør af de nævnte bestemmelser er udstedt af Fællesskabets institutioner( (jf. dom af 31.3.1971, sag 22/70, Kommissionen mod Rådet, den såkaldte (AETR(-dom, Sml. s. 41, præmis 16, org. ref.: Rec. s. 263). Det fremgår implicit af denne dom, at internationale aftaler vedrørende transport ikke er omfattet af artikel 113.
49 AETR-dommens rækkevidde kan ikke begrænses gennem en sondring mellem aftaler vedrørende sikkerhedsbestemmelser, såsom bestemmelser om erhvervsmæssigt beskæftigede chaufførers køretid, som AETR vedrørte, og aftaler af handelsmæssig karakter.
50 AETR-dommen indeholder således ikke en sådan sondring. Domstolen bekræftede sin opfattelse i udtalelse 1/76 af 26. april 1977 (Sml. s. 741) med hensyn til en aftale, hvis formål var at rette op på den økonomiske situation for flodtransport, dvs. en økonomisk aftale, som ikke vedrørte fastsættelsen af sikkerhedsregler. I øvrigt er en række aftaler indgået med tredjelande med hjemmel i transport-afsnittet. Det Forenede Kongeriges indlæg indeholder en lang liste over sådanne aftaler.
51
Kommissionen har endvidere til støtte for sin opfattelse påberåbt sig en række embargoforanstaltninger, som er truffet med hjemmel i artikel 113, og som indebærer afbrydelse af transportydelser (foranstaltninger mod Irak: Rådets forordning (EØF) nr. 2340/90 af 8.8.1990 om forhindring af Fællesskabets samhandel for så vidt angår Irak og Kuwait (EFT L 213, s. 1), Rådets forordning (EØF) nr. 3155/90 af 29.10.1991 om udvidelse og ændring af forordning (EØF) nr. 2340/90 om forhindring af Fællesskabets samhandel for så vidt angår Irak og Kuwait (EFT L 304, s. 1) og Rådets forordning (EØF) nr. 1194/91 af 7.5.1991 om ændring af forordning (EØF) nr. 2340/90 og (EØF) nr. 3155/90 om forhindring af Fællesskabets samhandel for så vidt angår Irak og Kuwait (EFT L 115, s. 7); foranstaltninger mod Den Føderative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro): Rådets forordning (EØF) nr. 990/93 af 26.4.1993 om handel mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Den Føderative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro) (EFT L 102, s. 14); foranstaltninger mod Haiti: Rådets forordning (EØF) nr. 1608/93 af 24.6.1993 om indførelse af en embargo vedrørende handelen med visse varer mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Haiti (EFT L 155, s. 2)). Disse fortilfælde er ikke relevante. Som Europa-Parlamentet med rette har fremført, kan en embargo, som først og fremmest vedrører eksport og import af varer, ikke være effektiv, hvis det ikke samtidig besluttes at afbryde transportydelserne. Dette er en naturlig følge af hovedforanstaltningen. De nævnte fortilfælde er således uden betydning for spørgsmålet om, hvorvidt Fællesskabet i henhold til artikel 113 er enekompetent til at indgå internationale aftaler vedrørende transport.
52 Under alle omstændigheder gælder efter fast retspraksis, at en praksis i Rådet ikke kan ændre retsvirkningerne af traktatens bestemmelser, og at en sådan praksis således ikke kan have en præcedensvirkning, der binder Fællesskabets institutioner med hensyn til spørgsmålet om, hvad der er den rette hjemmel (dom af 23.2.1988, sag 66/86, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. s. 855, præmis 24).
53 Det følger af det anførte, at kun grænseoverskridende leveringer falder inden for traktatens artikel 113, og at internationale aftaler vedrørende transport ikke er omfattet heraf.
B. TRIPs-aftalen
54 Kommissionen har til støtte for, at Fællesskabet i henhold til artikel 113 er enekompetent, i det væsentlige anført, at bestemmelserne om intellektuel ejendomsret er knyttet snævert sammen med handelen med de produkter og de tjenesteydelser, som de anvendes på.
55 Det bemærkes indledningsvis, at afsnit 4 i TRIPs-aftalens del III, som vedrører håndhævelse af intellektuelle ejendomsrettigheder, indeholder særlige regler i forbindelse med grænseforanstaltninger. Som anført af Det Forenede Kongerige findes der tilsvarende bestemmelser i Rådets forordning (EØF) nr. 3842/86 af 1. december 1986 om foranstaltninger med henblik på forbud mod varemærkeforfalskede varers overgang til fri omsætning (EFT L 357, s. 1). Denne forordning er med rette udstedt med hjemmel i traktatens artikel 113, for så vidt den vedrører forbuddet mod varemærkeforfalskede varers overgang til fri omsætning. Det drejer sig således om foranstaltninger, som toldmyndighederne skal træffe ved Fællesskabets ydre grænser. Da sådanne foranstaltninger kan træffes selvstændigt af Fællesskabets institutioner med hjemmel i EF-traktatens artikel 113, tilkommer det alene Fællesskabet at indgå internationale aftaler med et sådant indhold.
56 Bortset fra de bestemmelser i TRIPs-aftalen, som vedrører forbuddet mod varemærkeforfalskede varers overgang til fri omsætning, kan Kommissionens synspunkt imidlertid ikke tiltrædes.
57 Der er ganske vist en forbindelse mellem intellektuelle ejendomsrettigheder og handelen med varer. Indehavere af intellektuelle ejendomsrettigheder kan således forhindre tredjemænd i at foretage visse handlinger. Forbud mod brug af et varemærke, mod fremstilling af en vare, mod kopiering af et mønster, mod gengivelse af en bog, en plade eller en videokassette har afgjort virkninger på handelen. Intellektuelle ejendomsrettigheder er i øvrigt netop udviklet med henblik på at kunne medføre sådanne virkninger. Dette er ikke tilstrækkeligt til, at de er omfattet af artikel 113. Intellektuelle ejendomsrettigheder vedrører således ikke specielt den internationale samhandel, men i lige så høj grad, om ikke i højere grad, den interne handel.
58 Som den franske regering med rette har fremført, er TRIPs-aftalens væsentligste formål at styrke og harmonisere beskyttelsen af intellektuelle ejendomsrettigheder på verdensplan. Kommissionen har selv erkendt, at da der i TRIPs-aftalen fastsættes regler på områder, hvor der ikke på fællesskabsplan findes harmoniseringsforanstaltninger, kan der ved aftalens indgåelse samtidig skabes en harmonisering inden for Fællesskabet, hvilket vil bidrage til oprettelsen af det indre marked og dets funktion.
59 Det må i denne forbindelse understreges, at for så vidt angår harmonisering af medlemsstaternes lovgivning vedrørende intellektuelle ejendomsrettigheder har Fællesskabet i henhold til artikel 100 og 100 A lovgivningskompetence internt og vil med hjemmel i artikel 235 kunne skabe ny kompetence, som ligger over medlemsstaternes kompetence, således som det skete med forordningen om EF-varemærker (Rådets forordning (EF) nr. 40/94 af 20.12.1993 om EF-varemærker, EFT 1994 L 11, s. 1). Disse bestemmelser er undergivet andre afstemningsregler (enstemmighed for så vidt angår artikel 100 og 235) og procedureregler (høring af Parlamentet for så vidt angår artikel 100 og 235, co-decisionsproceduren for så vidt angår artikel 100 A) end dem, der gælder efter artikel 113.
60 Såfremt man anerkendte, at Fællesskabet var enekompetent til at indgå aftaler med tredjelande med henblik på harmonisering af beskyttelsen af intellektuelle ejendomsrettigheder og til samtidig på fællesskabsplan at skabe en harmonisering, ville Fællesskabets institutioner kunne unddrage sig de regler, som de internt er undergivet med hensyn til procedure og afstemningsmåde.
61 Det er i denne forbindelse uden betydning, at institutionerne følger en praksis med at træffe selvstændige foranstaltninger eller indgå eksterne aftaler med hjemmel i artikel 113.
62 Kommissionen har påberåbt sig tre tilfælde, hvor der i henhold til (det nye handelspolitiske instrument( (Rådets forordning (EØF) nr. 2641/84 af 17.9.1984 om styrkelse af den fælles handelspolitik, særlig med hensyn til beskyttelse mod uretmæssig handelspraksis (EFT L 252, s. 1), som er udstedt med hjemmel i traktatens artikel 113) er indledt en procedure med henblik på at beskytte Fællesskabets interesser på området for intellektuelle ejendomsrettigheder (Kommissionens afgørelse 87/251/EØF af 12.3.1987 om indledning af en international procedure for konsultation og bilæggelse af tvister vedrørende en foranstaltning indført af De Forenede Stater til udelukkelse af importen af visse aramidfibre fra Amerikas Forenede Stater (EFT L 117, s. 18); meddelelse om indledning af en undersøgelsesprocedure vedrørende uretmæssig handelspraksis i form af reproduktion uden tilladelse i Indonesien af lydmedier med optagelse (EFT 1987 C 136, s. 3); meddelelse om indledning af en undersøgelsesprocedure vedrørende en uretmæssig handelspraksis i den i Rådets forordning (EØF) nr. 2641/84 angivne betydning i form af piratkopiering af EF-båndoptagelser i Thailand (EFT 1991 C 189, s. 26)).
63 De foranstaltninger, som kan træffes i henhold til ovennævnte forordning, når der i et tredjeland ikke er nogen beskyttelse af intellektuelle ejendomsrettigheder, som en EF-virksomhed er indehaver af (eller der er tale om forskelsbehandling på dette område over for en sådan virksomhed), har ingen forbindelse med harmonisering af beskyttelsen af intellektuelle ejendomsrettigheder, som er TRIPs-aftalens væsentligste formål. Ifølge artikel 10, stk. 3, i forordning nr. 2641/84 kan der være tale om suspension eller tilbagekaldelse af indrømmelser, der er ydet i forbindelse med handelspolitiske forhandlinger, forhøjelse af gældende told eller indførelse af enhver anden form for importafgift, eller endelig indførelse af kvantitative restriktioner eller enhver anden form for foranstaltning, hvorved import- eller eksportvilkårene i forhold til det pågældende tredjeland ændres. Alle disse foranstaltninger henhører efter deres indhold under handelspolitikken.
64 Kommissionen har også påberåbt sig de foranstaltninger, Fællesskabet har truffet over for Korea i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 4257/88 af 19. december 1988 om anvendelse af generelle toldpræferencer i 1989 for visse industrivarer med oprindelse i udviklingslande (EFT L 375, s. 1). Korea havde behandlet sine handelspartnere forskelligt med hensyn til beskyttelsen af intellektuel ejendomsret (jf. attende betragtning til forordningen), og Fællesskabet besluttede derfor at suspendere de generelle toldpræferencer i forhold til koreanske produkter (forordningens artikel 1, stk. 3).
65 Dette argument er lige så lidt relevant som det foregående. Da indrømmelse af generelle toldpræferencer er en handelspolitisk foranstaltning, således som Domstolen har fastslået (jf. dom af 26.3.1987, sag 45/86, Kommissionen mod Rådet, Sml. s. 1493, præmis 21), gælder det samme med hensyn til suspension af dem. Dette viser på ingen måde, at Fællesskabet i henhold til artikel 113 skulle være enekompetent til at indgå en aftale med tredjelande vedrørende harmonisering af beskyttelsen af intellektuelle ejendomsrettigheder på verdensplan.
66 Til støtte for sit synspunkt har Kommissionen endvidere henvist til bestemmelser vedrørende beskyttelse af intellektuelle ejendomsrettigheder, som findes i aftaler, som er indgået med tredjelande med hjemmel i traktatens artikel 113.
67 Hertil bemærkes, at disse bestemmelsers rækkevidde er meget begrænset. Aftalen mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Folkerepublikken Kina om handel med tekstilvarer, der er paraferet den 9. december 1988 (EFT L 380, s. 1), og aftalen mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskabet og Unionen af Socialistiske Sovjetrepublikker om handel med tekstilvarer, som er paraferet den 11. december 1989 (EFT L 397, s. 1), indeholder kun bestemmelser om en konsultationsprocedure vedrørende beskyttelse af varemærker og mønstre til tekstilvarer. Endvidere indeholder de tre interimsaftaler, som er indgået mellem Fællesskabet og visse østeuropæiske lande (aftale med Republikken Ungarn af 16.12.1991 (EFT 1992 L 116, s. 1); aftale med Den Tjekkiske og Slovakiske Føderative Republik af 16.12.1991 (EFT 1992 L 115, s. 1); aftale med Republikken Bulgarien af 8.3.1993 (EFT L 323, s. 1)), alle en enslydende bestemmelse, hvorefter disse lande skal bestræbe sig på at forbedre beskyttelsen af intellektuel ejendomsret med henblik på inden for en vis frist at nå et (beskyttelsesniveau svarende til det, der findes i Fællesskabet( på grundlag af Fællesskabets retsakter. Som den franske regering med rette har anført, binder en sådan bestemmelse kun det tredjeland, der deltager i aftalen.
68 Det forhold, at Fællesskabet og dets institutioner i aftaler med tredjelande, som i øvrigt henhører under artikel 113, kan indsætte supplerende bestemmelser, hvori der fastsættes en ren konsultationsprocedure, eller bestemmelser, hvorefter den anden part skal bestræbe sig på at nå det samme beskyttelsesniveau for intellektuel ejendomsret, indebærer ikke, at Fællesskabet er enekompetent til at indgå en folkeretlig aftale af den karakter og med det omfang, TRIPs-aftalen har.
69 Endelig findes der ganske vist, således som Kommissionen har anført, i aftalen med Republikken Østrig af 23. december 1988 om kontrol og gensidig beskyttelse af kvalitetsvine og (retsina(-vine (EFT 1989 L 56, s. 1) og i aftalen med Australien af 26. og 31. januar 1994 om handel med vin (EFT L 86, s. 1) bestemmelser om gensidig beskyttelse af vinbetegnelser. Navnene på østrigske vindyrkningsområder er således i Fællesskabet udelukkende forbeholdt de østrigske vine, som de gælder for, og kan kun anvendes på de vilkår, der er fastlagt i de østrigske retsforskrifter (aftalens artikel 3, stk. 3). En tilsvarende bestemmelse findes i aftalen med Australien (artikel 7, stk. 3).
70 Som det imidlertid fremgår af betragtningerne til Rådets afgørelse 94/184/EF af 24. januar 1994 om indgåelse af en aftale mellem Det Europæiske Fællesskab og Australien om handel med vin (EFT L 86, s. 1), er denne aftale indgået på fællesskabsplan, da dens bestemmelser er direkte knyttet til foranstaltningerne under den fælles landbrugspolitik, navnlig EF-bestemmelserne på vinområdet. Endvidere kan dette fortilfælde ikke påberåbes med hensyn til patenter og mønstre, beskyttelse af fortrolige oplysninger, varemærker og ophavsrettigheder, som TRIPs-aftalen også omfatter.
71 Det må herefter fastslås, at bortset fra bestemmelserne om forbud mod varemærkeforfalskede varers overgang til fri omsætning er TRIPs-aftalen ikke omfattet af den fælles handelspolitik.
VIII. Det Europæiske Fællesskabs implicitte kompetence udadtil, GATS-overenskomsten og TRIPs-aftalen
72 Såfremt Domstolen måtte forkaste Kommissionens principale synspunkt, hvorefter Fællesskabet i henhold til artikel 113 har en eksklusiv kompetence, har Kommissionen subsidiært anført, at en eksklusiv kompetence for Fællesskabet til at indgå GATS-overenskomsten og TRIPs-aftalen vil kunne udledes implicit af bestemmelser i traktaten, hvorved Fællesskabet tillægges kompetence internt, af bestemmelser i afledt ret, der er en gennemførelse heraf, eller støttes på, at Fællesskabet må påtage sig internationale forpligtelser med henblik på virkeliggørelse af et mål, der er fastlagt internt. Kommissionen har også anført, at såfremt Fællesskabet ikke har tilstrækkelig kompetence i henhold til specifikke bestemmelser i traktaten eller i afledt ret, vil en eksklusiv kompetence kunne udledes af traktatens artikel 100 A og 235. Rådet og de medlemsstater, som har afgivet indlæg, har erkendt, at Fællesskabet har en vis kompetence, men bestridt, at den er eksklusiv.
A. GATS-overenskomsten
73 Hvad nærmere angår GATS-overenskomsten, har Kommissionen anført, at en eksklusiv kompetence for Fællesskabet udadtil kan støttes på, at der ved traktaten er tillagt Fællesskabets institutioner kompetence internt, på, at det er nødvendigt, at der indgås en aftale af hensyn til virkeliggørelsen af et af Fællesskabets mål, eller på artikel 100 A og 235.
74 Kommissionen har for det første anført, at der ikke i GATS-overenskomsten findes noget område eller nogen speciel bestemmelse, hvor Fællesskabet ikke har den hertil svarende kompetence til internt at træffe foranstaltninger. Denne kompetence fremgår af kapitlerne om etableringsret, fri udveksling af tjenesteydelser og transport. Da der er kompetence internt, er der også kompetence udadtil.
75 Dette synspunkt kan ikke tiltrædes.
76 Med henvisning til bestemmelsen i artikel 75, stk. 1, litra a), som også vedrører transport på Fællesskabets område, hvis udgangspunkt eller bestemmelsessted befinder sig i et tredjeland, fastslog Domstolen i AETR-dommen (præmis 27), at (Fællesskabets kompetence udstrækker sig til forhold, der henhører under folkeretten, og indebærer derfor på det pågældende område nødvendigheden af aftaler med de interesserede tredjelande(.
77 Heller ikke på transportområdet følger Fællesskabets eksklusive kompetence udadtil imidlertid ipso facto af dets kompetence til internt at fastsætte regler. Som Domstolen fastslog i AETR-dommen (præmis 17 og 18), mister medlemsstaterne, uanset om de handler enkeltvis eller samlet, først deres ret til at påtage sig forpligtelser over for tredjelande, efterhånden som der indføres fælles regler, som vil kunne påvirkes af disse forpligtelser. Først når der internt er fastsat fælles regler, bliver Fællesskabets kompetence eksklusiv. Det er imidlertid ikke alle spørgsmål vedrørende transport, som på nuværende tidspunkt er reguleret ved fælles regler.
78 I retsmødet har Kommissionen gjort gældende, at den ret, medlemsstaterne har til at føre en udenrigspolitik med bilaterale aftaler med tredjelande, nødvendigvis fører til forstyrrelser i udvekslingen af tjenesteydelser og gradvist undergraver det indre marked. Den rejsende tager således et fly i en lufthavn i den medlemsstat, som med et tredjeland og dets luftfartsselskab har indgået en bilateral aftale af typen (open skies(, der giver det bedste forhold mellem pris og kvalitet på transportområdet. Et andet eksempel er en tysk-polsk aftale, hvorefter tyske vognmænd er fritaget for transitafgift, mens nederlandske vognmænd efter den tilsvarende aftale mellem Polen og Nederlandene skal betale en afgift på 650 DM. Der er således opstået en konkurrenceforvridning mellem nederlandske og tyske vognmænd med hensyn til transporter til Rusland, Hviderusland og de baltiske lande.
79 Hertil bemærkes blot, at traktaten ikke er til hinder for, at institutionerne i de fælles regler, de fastsætter, foreskriver en samordnet adfærd over for tredjelande eller foreskriver, hvilken holdning medlemsstaterne skal indtage udadtil. Dette belyses af flere af de forordninger inden for transportområdet, som Kommissionen har nævnt vedrørende transport i sit svar på Domstolens tredje skriftlige spørgsmål.
80 Det fremgår således af artikel 3, stk. 3, i Rådets forordning (EØF) nr. 4058/86 af 22. december 1986 om samordnede foranstaltninger til sikring af fri adgang til fragter i oceanfarter (EFT L 378, s. 21), at Rådet, der træffer afgørelse på grundlag af afstemningsreglerne i traktatens artikel 84, stk. 2, kan træffe beslutning om samordnede foranstaltninger, når en af et tredjeland truffet foranstaltning indskrænker den frie adgang for medlemsstaternes rederier til linjefragter. Endvidere fremgår det af Rådets forordning (EØF) nr. 4055/86 af 22. december 1986 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande (EFT L 378, s. 1), at arrangementer om lastfordeling i bestående bilaterale aftaler mellem medlemsstater og tredjelande skal ophæves eller tilpasses (artikel 3), og at arrangementer om lastfordeling i fremtidige aftaler med tredjelande er betinget af en godkendelsesprocedure i Fællesskabet (artikel 5).
81 I modsætning til afsnittet om transport indeholder kapitlerne om etableringsretten og den frie udveksling af tjenesteydelser ikke en bestemmelse, hvorved Fællesskabets kompetence udtrykkeligt udstrækkes til (forhold, der henhører under folkeretten(. Som Rådet og de fleste af de medlemsstater, som har afgivet indlæg, med rette har anført, er det eneste formål med bestemmelserne i disse kapitler at sikre medlemsstaternes borgere etableringsret og ret til fri udveksling af tjenesteydelser. Kapitlerne indeholder ikke bestemmelser, der regulerer spørgsmålet om tredjelandsborgeres første etablering eller deres adgang til at udøve virksomhed som selvstændig erhvervsdrivende. Det kan således ikke på forhånd udledes af disse kapitler, at Fællesskabet har en eksklusiv kompetence til at indgå aftaler med tredjelande med henblik på at liberalisere bestemmelserne om den første etablering og om adgangen til markederne for andre tjenesteydelser end dem, som er genstand for en grænseoverskridende levering i GATS-overenskomstens forstand, og som er omfattet af artikel 113 (jf. ovenfor, præmis 42).
82 For det andet har Kommissionen med henvisning til udtalelse 1/76 (a.st., præmis 3 og 4) anført, at det ikke kun er i de tilfælde, hvor den interne kompetence allerede er udnyttet til at vedtage foranstaltninger til gennemførelse af en fælles politik, at Fællesskabet er enekompetent udadtil. Når der i fællesskabsretten er givet institutionerne kompetence internt med henblik på virkeliggørelse af et bestemt mål, følger Fællesskabets folkeretlige kompetence implicit af disse bestemmelser. Ifølge Kommissionen er det tilstrækkeligt, at Fællesskabets deltagelse i den internationale aftale er nødvendig for at virkeliggøre et af Fællesskabets mål.
83 Kommissionen har i denne forbindelse fremført en række interne og eksterne grunde, der taler for, at Fællesskabet og kun det deltager GATS-overenskomsten og TRIPs-aftalen. Internt ville sammenhængen i det indre marked ellers blive bragt i fare. Udadtil kan Det Europæiske Fællesskab ikke forholde sig passivt på internationalt plan. Det er således ikke bestridt, at det er nødvendigt at indgå WTO-overenskomsten og dens bilag, som er udtryk for en samlet ramme om international handel (omfattende varer, tjenesteydelser og intellektuelle ejendomsrettigheder).
84 Denne udlægning af udtalelse 1/76 med hensyn til GATS-overenskomsten kan ikke tiltrædes.
85 Udtalelse 1/76 vedrørte et andet problem end det, der foreligger vedrørende GATS-overenskomsten. Det drejede sig her om at sanere den økonomiske situation for flodtransporten i Rhin- og Mosel-bassinet, på alle de indre vandveje i Nederlandene og på de tyske vandveje, som er forbundet med Rhinbassinet, ved at fjerne den konjunkturbestemte overskydende kapacitet. Når det tilsigtede mål ikke kunne realiseres ved, at Fællesskabet selv udstedte fælles regler, skyldtes det, at schweiziske skibe traditionelt deltager i skibsfarten ad de pågældende vandveje. Det var derfor nødvendigt at knytte Schweiz til den påtænkte ordning ved en international aftale (jf. udtalelse 1/76, a.st., præmis 2). På samme måde ville det med hensyn til bevarelsen af havets ressourcer ikke være hensigtsmæssigt ved interne lovgivningsforanstaltninger at begrænse fiskeriet på det åbne hav fra skibe, der fører en medlemsstats flag, medmindre de samme restriktioner fandt anvendelse på skibe fra tredjelande, der grænser op til de samme farvande. Den eksterne kompetence vil således kunne udnyttes, uden at der nødvendigvis forinden skal være vedtaget intern lovgivning, og bliver dermed eksklusiv.
86 Dette gælder ikke med hensyn til tjenesteydelser. Gennemførelsen af etableringsfriheden og retten til fri udveksling af tjenesteydelser i forhold til medlemsstaternes borgere er ikke uløseligt forbundet med, hvorledes borgere fra tredjelande behandles i Fællesskabet, eller hvorledes borgere fra Fællesskabets medlemsstater behandles i tredjelande.
87 Kommissionen har for det tredje påberåbt sig traktatens artikel 100 A og 235 som hjemmel for en eksklusiv kompetence udadtil.
88 Hertil bemærkes, at det med hensyn til artikel 100 A er ubestridt, at når harmoniseringsbeføjelsen er udnyttet, kan de således vedtagne harmoniseringsforanstaltninger begrænse medlemsstaternes ret til at forhandle med tredjelande eller fratage dem denne ret. Men en intern harmoniseringsbeføjelse, som på et bestemt område ikke er blevet udnyttet, kan ikke skabe en eksklusiv kompetence for Fællesskabet udadtil på dette område.
89 Hvad angår artikel 235, der giver Fællesskabet mulighed for at afhjælpe de situationer, hvor det ikke - udtrykkeligt eller implicit - er tillagt tilstrækkelig kompetence til at virkeliggøre sine mål, kan denne bestemmelse ikke i sig selv skabe en eksklusiv kompetence for Fællesskabet på internationalt plan. Bortset fra de tilfælde, hvor en intern kompetence kun kan udnyttes hensigtsmæssigt sammen med kompetencen udadtil (jf. udtalelse 1/76, a.st., og præmis 85 ovenfor), kan den interne kompetence kun skabe en eksklusiv kompetence udadtil, hvis den er udnyttet, og dette gælder så meget mere for artikel 235.
90 Af det forhold, at det eneste mål, der udtrykkeligt er angivet i kapitlerne om etableringsretten og retten til fri udveksling af tjenesteydelser, er at sikre disse friheder for borgerne i Fællesskabets medlemsstater, kan det imidlertid ikke udledes, at fællesskabsinstitutionerne er afskåret fra at anvende den kompetence, der på dette område er tillagt dem, med henblik på nærmere at fastlægge, hvorledes tredjelandes borgere skal behandles. Mange retsakter, som Rådet har udstedt med hjemmel i traktatens artikel 54 og artikel 57, stk. 2 - men som Rådet ikke har omtalt - indeholder bestemmelser herom. Kommissionen har fremlagt en liste over sådanne retsakter i besvarelse af et spørgsmål fra Domstolen.
91 Ved gennemgang af disse viser det sig, at der kan forfølges meget forskellige mål med indsættelsen af sådanne bestemmelser rettet mod tredjelande.
92 Direktiverne om samordning med hensyn til offentlighed og selskabers årsregnskaber fandt kun anvendelse på selskaber som sådanne, men ikke på deres filialer. Dette gav anledning til en vis forskel med hensyn til beskyttelsen af selskabsdeltagere og tredjemænd mellem selskaber, der driver virksomhed i andre medlemsstater gennem filialer, og selskaber, der opretter datterselskaber. Formålet med Rådets direktiv 89/666/EØF af 21. december 1989 om offentlighed vedrørende filialer oprettet i en medlemsstat af visse former for selskaber henhørende under en anden stats retsregler (EFT L 395, s. 36), der er udstedt med hjemmel i traktatens artikel 54, er på denne baggrund at regulere de forpligtelser vedrørende offentlighed, som gælder for sådanne filialer. For at undgå forskelsbehandling på grundlag af selskabernes oprindelsesland måtte direktivet også omfatte filialer oprettet af selskaber fra tredjelande.
93 Det samme gælder med Rådets andet direktiv 89/646/EØF af 15. december 1989 om samordning af lovgivningen om adgang til at optage og udøve virksomhed som kreditinstitut og om ændring af direktiv 77/780/EØF (EFT L 386, s. 1), der er udstedt med hjemmel i traktatens artikel 57, stk. 2. Dette direktivs afsnit III vedrører (Forbindelserne med tredjelande(. Med dette direktiv indførtes systemet med én tilladelse og gensidig anerkendelse af tilsyn.
94 Når et kreditinstitut er godkendt i én medlemsstat, kan det drive virksomhed i en anden medlemsstat, f.eks. ved at oprette en filial, og det behøver ikke at søge en ny tilladelse i denne stat. Et kreditinstitut med hjemsted i et tredjeland kunne derfor blot oprette en filial i en medlemsstat eller erhverve kontrollen over et kreditinstitut med hjemsted dér, og derefter oprette filialer i alle Fællesskabets øvrige medlemsstater, uden at der krævedes nye tilladelser hertil. Direktivets afsnit III indeholder derfor regler om en række foranstaltninger, herunder regler om forhandling, med henblik på at sikre, at kreditinstitutter fra Fællesskabet har samme konkurrencevilkår i tredjelande. Tilsvarende regler er fastsat inden for forsikringsområdet (artikel 4 i Rådets direktiv 90/618/EØF af 8.11.1990 om ændring, navnlig med hensyn til ansvarsforsikring for motorkøretøjer, af direktiv 73/239/EØF og direktiv 88/357/EØF, som begge angår samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring (EFT L 330, s. 44), og artikel 8 i Rådets andet direktiv 90/619/EØF af 8.11.1990 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende direkte livsforsikringsvirksomhed, om fastsættelse af bestemmelser, der kan lette den faktiske gennemførelse af den frie udveksling af tjenesteydelser, og om ændring af direktiv 79/267/EØF (EFT L 330, s. 50)) og inden for finansområdet (artikel 7 i Rådets direktiv 93/22/EØF af 10.5.1993 om investeringsservice i forbindelse med værdipapirer (EFT L 141, s. 27)).
95 Når Fællesskabet i sin interne lovgivning har indsat bestemmelser vedrørende den behandling, der tilkommer tredjelandes borgere, eller når Fællesskabet udtrykkeligt har tillagt sine institutioner kompetence til at forhandle med tredjelande, får det en eksklusiv kompetence udadtil med hensyn til de områder, der er reguleret i lovgivningen.
96 Det samme gælder også, selv om der ikke findes udtrykkelige bestemmelser, hvori der gives institutionerne ret til at forhandle med tredjelande, når Fællesskabet har gennemført en fuldstændig harmonisering af reglerne for adgang til at udøve virksomhed som selvstændig erhvervsdrivende, idet de således vedtagne fælles regler kunne blive berørt i den i AETR-dommen forudsatte betydning, hvis medlemsstaterne bevarede en ret til at forhandle med tredjelande.
97 Dette er imidlertid ikke tilfældet i alle tjenesteydelsessektorer, således som Kommissionen selv har erkendt.
98 Det følger af det anførte, at kompetencen til at indgå GATS-overenskomsten tilkommer dels Fællesskabet, dels medlemsstaterne.
B. TRIPs-aftalen
99 Til støtte for, at Fællesskabet er enekompetent til at indgå TRIPs-aftalen, har Kommissionen gjort gældende, at der findes bestemmelser i afledt ret, som kan blive berørt i den i AETR-dommen forudsatte betydning, hvis også medlemsstaterne deltager i indgåelsen af denne aftale, og - som for GATS-overenskomsten - at det er nødvendigt, at Fællesskabet indgår aftalen af hensyn til virkeliggørelsen af et af de mål for Fællesskabet, som er fastlagt i traktaten (det princip, der er fastslået i udtalelse 1/76), samt påberåbt i artikel 100 A og 235.
100 Hertil bemærkes, at henvisningen til udtalelse 1/76 ikke er mere relevant med hensyn til TRIPs-aftalen end med hensyn til GATS-overenskomsten. Det er således ikke en nødvendig forudsætning for, at ensretningen eller harmoniseringen af den intellektuelle ejendomsret i fællesskabsregi kan få den tilsigtede virkning, at der indgås aftaler med tredjelande.
101 Med hensyn til traktatens artikel 100 A og 235 kan disse bestemmelser, således som der allerede er redegjort for, ikke i sig selv skabe en eksklusiv kompetence for Fællesskabet.
102 Herefter udestår alene spørgsmålet om, hvorvidt bestemmelser i afledt ret, som er vedtaget på fællesskabsplan, vil kunne blive berørt i den i AETR-dommen forudsatte betydning, hvis medlemsstaterne deltager i indgåelsen af TRIPs-aftalen, således som Kommissionen har anført.
103 Hertil bemærkes blot, at der på visse af de af TRIPs-aftalen omfattede områder kun er gennemført en delvis harmonisering på fællesskabsplan og på andre områder slet ingen. Der er f.eks. kun gennemført en delvis harmonisering med hensyn til varemærker. Det fremgår således af tredje betragtning til Rådets første direktiv 89/104/EØF af 21. december 1988 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om varemærker (EFT 1989 L 40, s. 1), at direktivet kun vedrører tilnærmelse af national lovgivning, (der har den mest direkte indvirkning på det indre markeds funktion(. På andre af de områder, TRIPs-aftalen omfatter, er der ikke vedtaget retsakter om harmonisering på fællesskabsplan. Dette gælder således området for beskyttelse af fortrolige oplysninger, layout-designs og mønstre, hvor der kun er fremsat forslag, og varemærker. Med hensyn til varemærker har Kommissionen kun henvist til aftaler, der er indgået på regeringsplan og ikke på fællesskabsplan, nemlig München-konventionen af 5. oktober 1973 om meddelelse af europæiske patenter (JORF, dekret nr. 77-1151 af 27.9.1977, s. 5002) og Luxembourg-aftalen af 15. december 1989 om EF-varemærker (EFT L 401, s. 1), som i øvrigt endnu ikke er trådt i kraft.
104 Flere af de regeringer, som har afgivet indlæg, har gjort gældende, at bestemmelserne i TRIPs-aftalen vedrørende de foranstaltninger, der skal træffes for at sikre en effektiv beskyttelse af intellektuelle ejendomsrettigheder, såsom bestemmelsen om en loyal og rimelig procedure, bestemmelserne om bevismateriale, retten til kontradiktion, begrundelse af beslutninger, retten til retslig prøvelse, foreløbige foranstaltninger og erstatning, henhører under medlemsstaternes kompetence. Såfremt dette argument skal forstås således, at alle disse spørgsmål er en del af et område, som det kun tilkommer medlemsstaterne at regulere, kan det ikke tiltrædes. Fællesskabet har utvivlsomt kompetence til at harmonisere nationale bestemmelser inden for disse områder, for så vidt de - med formuleringen i traktatens artikel 100 - (direkte indvirker på fællesmarkedets oprettelse eller funktion(. Fællesskabsinstitutionerne har imidlertid endnu ikke udnyttet deres kompetence på området for (håndhævelse af intellektuelle ejendomsrettigheder(, bortset fra den tidligere nævnte forordning nr. 3842/86 (ovenfor, præmis 55) om forbud mod varemærkeforfalskede varers overgang til fri omsætning.
105 Det følger af det anførte, at kompetencen til at indgå TRIPs-aftalen tilkommer dels Fællesskabet, dels dets medlemsstater.
IX. Medlemsstaternes og fællesskabsinstitutionernes samarbejdsforpligtelse
106 I retsmødet har Kommissionen gjort opmærksom på de vanskeligheder, der vil opstå med hensyn til administrationen af aftalerne, såfremt Domstolen fastslår, at kompetencen til at deltage i GATS-overenskomsten og TRIPs-aftalen er delt mellem Fællesskabet og medlemsstaterne. Under forhandlingerne om aftalerne fulgte man med nogle få ubetydelige ændringer proceduren i henhold til traktatens artikel 113, men medlemsstaterne vil uden tvivl i WTO-regi anmode om at udtale sig individuelt med hensyn til de spørgsmål, der henhører under deres kompetence, når der ikke har kunnet opnås enighed. Endvidere vil der opstå endeløse diskussioner om, hvorvidt et spørgsmål henhører under Fællesskabets kompetence, således at den i den relevante traktatbestemmelse foreskrevne fremgangsmåde skal anvendes på fællesskabsplan, eller om det henhører under medlemsstaternes kompetence, således at konsensus-reglen finder anvendelse. Kravet om enhed i Fællesskabets optræden udadtil bliver dermed undermineret, og dets forhandlingsposition bliver væsentligt svækket.
107 Over for disse helt berettigede betænkeligheder må det indledningsvis understreges, at de vanskeligheder, som måtte opstå ved gennemførelsen af WTO-overenskomsten og dens bilag med hensyn til den koordinering, der er nødvendig for at sikre en samlet optræden, såfremt både Fællesskabet og medlemsstaterne deltager, ikke kan ændre det svar, som må gives på spørgsmålet om kompetence. Dette spørgsmål kommer således først. Som Rådet har understreget, kan spørgsmålet om kompetencefordeling ikke løses ud fra de eventuelle vanskeligheder, som vil kunne opstå ved administrationen af aftalerne.
108 Endvidere bemærkes, at når området for en aftale eller en konvention henhører dels under Fællesskabets, dels under medlemsstaternes kompetence, må der såvel under forhandlings- og tiltrædelsesfasen som i forbindelse med opfyldelsen af de påtagne forpligtelser etableres et snævert samarbejde mellem medlemsstaterne og Fællesskabets institutioner. Denne forpligtelse til samarbejde følger af kravet om enhed i Fællesskabets optræden udadtil (afgørelse 1/78 af 14.11.1978, Sml. s. 2151, præmis 34, 35 og 36, og udtalelse 2/91, a.st., præmis 36).
109 Forpligtelsen til samarbejde gælder så meget mere med hensyn til aftaler som dem, der er optaget som bilag til WTO-overenskomsten, og som er uløseligt forbundne, også når henses til de krydsgengældelsesforanstaltninger, som er indført ved memorandummet om overenskomsten om procedureregler for bilæggelse af tvister. Såfremt der ikke blev etableret et tæt samarbejde, ville en medlemsstat, der ellers inden for sit kompetenceområde kunne træffe gengældelsesforanstaltninger, men som måtte anse dem for ineffektive, hvis de blev truffet inden for de af GATS-overenskomsten og TRIPs-aftalen omfattede områder, ikke efter fællesskabsretten have ret til at træffe gengældelsesforanstaltninger med hensyn til samhandelen med varer, idet Fællesskabet på dette område under alle omstændigheder er enekompetent, jf. traktatens artikel 113. Omvendt ville Fællesskabet - stadig såfremt der ikke blev etableret et sådant tæt samarbejde - i tilfælde, hvor det havde ret til gengældelsesforanstaltninger inden for samhandelen med varer, men ikke så sig i stand til at udnytte denne ret, juridisk være afskåret fra at træffe sådanne foranstaltninger inden for de områder, der er omfattet af GATS-overenskomsten og TRIPs-aftalen, og som henhører under medlemsstaternes kompetence.
110 Da Kommissionen kun har stillet det tredje spørgsmål for det tilfælde, at Domstolen fastslog, at Fællesskabet havde en eksklusiv kompetence, er det ufornødent at tage stilling til det.
Afgørelse
På grundlag heraf
afgiver
DOMSTOLEN
sammensat af præsidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformændene R. Joliet (refererende dommer), F.A. Schockweiler, P.J.G. Kapteyn og C. Gulmann samt dommerne G.F. Mancini, C.N. Kakouris, J.C. Moitinho de Almeida, J.L. Murray, D.A.O. Edward og A.M. La Pergola,
efter at have hørt førstegeneraladvokaten, F.G. Jacobs, og generaladvokaterne C.O. Lenz, G. Tesauro, G. Cosmas, P. Léger og M. Elmer,
følgende udtalelse:
1) Fællesskabet er i henhold til EF-traktatens artikel 113 enekompetent til at indgå de multilaterale overenskomster om samhandelen med varer.
2) Kompetencen til at indgå GATS-overenskomsten tilkommer dels Fællesskabet, dels dets medlemsstater.
3) Kompetencen til at indgå TRIPs-aftalen tilkommer dels Fællesskabet, dels dets medlemsstater.