Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 21. mája 2026(1)
Vec C‑189/25
Umweltorganisation VIRUS – Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales a i.
[návrh na začatie prejudiciálneho konania,
ktorý podal
Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Rakúsko)]
„ Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Životné prostredie – Smernica 2001/42/ES – Posudzovanie účinkov určitých plánov a programov na životné prostredie – Pôsobnosť – Plán alebo program v oblasti dopravy – Rámec pre budúce povoľovanie projektov – Prvý formálny prípravný akt – Povolenie projektu výstavby cesty v niekoľkých etapách – Dôsledky chýbajúceho environmentálneho posudzovania plánov alebo programov pre následné povoľovanie – Zoznam spolkových ciest – Obchvat Viedne S 1 “
I.      Úvod
1.        Krátko po uplynutí lehoty na transpozíciu smernice SEA (SEA znamená „strategické environmentálne posudzovanie“)(2) Rakúsko zmenilo trasu plánovanej rýchlostnej cesty na východnom obchvate Viedne. V rámci sporu o vodoprávne povolenie týkajúce sa úseku tohto obchvatu vznikla otázka, či táto zmena orientačných bodov vyžadovala environmentálne posudzovanie. Rakúsky Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Rakúsko) sa preto obrátil na Súdny dvor s otázkami,
–        či táto zmena ako taká vyžadovala environmentálne posudzovanie,
–        či táto povinnosť bola v danom čase uplatniteľná a
–        či porušenie povinnosti posudzovania malo dôsledky na zákonnosť vodoprávneho povolenia.
2.        Najmä posledná uvedená otázka môže mať značný praktický význam, pretože ide o to, či opomenutie environmentálneho posudzovania môže aj po dlhom čase spochybniť platnosť následných rozhodnutí.
II.    Právny rámec
3.        Ciele smernice SEA vyplývajú najmä z článku 1:
„Cieľom tejto smernice je zabezpečiť vysokú úroveň ochrany životného prostredia a prispieť k integrácii environmentálnych úvah do prípravy a schvaľovania plánov a programov so zreteľom na podporu trvalo udržateľného rozvoja tým, že sa zabezpečí, v súlade s touto smernicou, vykonanie environmentálneho posudzovania určitých plánov a programov, ktoré majú pravdepodobne významné účinky na životné prostredie.“
4.        Plány a programy sú definované v článku 2 písm. a) smernice SEA:
„Na účely tejto smernice:
a)      ‚plány a programy‘ sú plány a programy vrátane tých, na ktorých financovaní sa podieľa Európske spoločenstvo, ako aj ich akékoľvek modifikácie:
–        ktoré sú predmetom prípravy a/alebo schvaľovania úradom na štátnej, regionálnej alebo miestnej úrovni alebo ktoré úrad pripravuje na schválenie prostredníctvom parlamentného alebo vládneho legislatívneho postupu a
–        ktoré vyžadujú legislatívne, regulatívne alebo správne predpisy.“
5.        Povinnosť vykonať strategické environmentálne posudzovanie je upravená v článku 3 smernice SEA:
„1.      Environmentálne posudzovanie sa vykonáva v súlade s článkami 4 až 9 pre plány a programy uvedené v odsekoch 2 až 4, ktoré majú pravdepodobne významné environmentálne účinky.
2.      S výhradou 3 sa environmentálne posudzovanie vykonáva pre všetky plány a programy,
a)      ktoré sa pripravujú pre poľnohospodárstvo, lesníctvo, rybárstvo, energetiku, priemysel, dopravu, odpadové hospodárstvo, vodné hospodárstvo, telekomunikácie, turistiku, plánovanie miest a vidieka alebo využívanie územia a ktoré stanovujú rámec pre súhlas budúceho rozvoja projektov uvedených v prílohách I a II k [smernici EIA(3)], alebo
b)      …“
6.        „Výstavba diaľnic a rýchlostných ciest“ si podľa článku 4 ods. 1 a bodu 7 písm. b) prílohy I k smernici EIA vyžaduje posudzovanie vplyvov na životné prostredie.
7.        Článok 4 smernice SEA stanovuje všeobecné povinnosti v súvislosti s vykonaním environmentálneho posudzovania:
„1.      Environmentálne posudzovanie uvedené v článku 3 sa vykonáva počas prípravy plánu alebo programu a pred jeho schválením alebo postúpením na legislatívne konanie.
2.      …
3.      Kde plány a programy tvoria časť určitej hierarchie, členské štáty, aby predišli duplikácii posudzovania, zohľadnia fakt, že posudzovanie sa uskutoční v súlade s touto smernicou na rozličných úrovniach hierarchie. Pre účely, mimo iného, predchádzaniu zdvojenia posudzovania, členské štáty použijú článok 5 ods. 2 a 3.“
8.        Článok 13 ods. 1 a 3 smernice SEA upravuje jej časovú pôsobnosť:
„1.      Členské štáty uvedú do účinnosti zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s touto smernicou do 21. júla 2004. Bezodkladne o tom informujú Komisiu.
2.      …
3.      Povinnosť uvedená v článku 4 ods. 1 sa vzťahuje na plány a programy, ktorých prvý formálny akt nasleduje po dni uvedenom v odseku 1. Plány a programy, ktorých prvý formálny prípravný akt sa uskutoční pred týmto dňom a ktorý je schválený alebo postúpený na legislatívne konanie po viac ako 24 mesiacoch od toho dňa, sú predmetom povinnosti uvedenej v článku 4 ods. 1, pokiaľ členské štáty v jednotlivých prípadoch nerozhodnú, že to nie je uskutočniteľné a informujú o svojom rozhodnutí verejnosť.“
III. Skutkový stav a návrh na začatie prejudiciálneho konania
9.        Rakúska spolková cestná sieť pozostáva z úsekov ciest opísaných v zoznamoch 1 (diaľnice) a 2 (rýchlostné cesty) Bundesstraßengesetz 1971 (zákon o spolkových cestách z roku 1971, ďalej len „BStG“). Tie sú tam opísané vo forme topografických pevných bodov, tzv. orientačných bodov, medzi ktorými spolková cesta vytvára spojenie. Tieto dva zoznamy BStG predstavujú plán v oblasti dopravy, ktorý sa musí prijať.
10.      Pred uplynutím lehoty na transpozíciu smernice SEA, 29. marca 2002, bola rýchlostná cesta S 1 Wiener Außenring zaradená do zoznamu 2 BStG s nasledujúcim opisom trasy: „uzol Vösendorf (A 2, A 21) – uzol Schwechat (A 4) – Wien [Albern – Lobau/Ölhafen (A 22)] – Großebersdorf (A 5) – Korneuburg (A 22)“.
11.      Po uplynutí lehoty na transpozíciu smernice SEA, 9. mája 2006, bol priebeh rýchlostnej cesty S 1 Wiener Außenring v zozname 2 BStG opísaný takto: „uzol Vösendorf (A 2, A 21) – uzol Rothneusiedl (A 24) – uzol Rustenfeld – uzol Schwechat (A 4) – uzol bei Raasdorf (A 23) – uzol bei Raasdorf (S 8) – uzol Wien/Süßenbrunn (S 2) – uzol Eibesbrunn (A 5) – uzol Korneuburg/West (A 22), einschließlich uzol Rustenfeld – Leopoldsdorf (B 16)“. V súvislosti s týmito zmenami BStG však nebolo vykonané ani environmentálne posudzovanie, ani skríning, t. j. predbežné posúdenie potreby environmentálneho posudzovania.
12.      Dňa 26. marca 2009 žiadateľka projektu, spoločnosť Autobahnen‑ und Schnellstraßen‑Finanzierungs‑Aktiengesellschaft (ďalej len „ASFINAG“), podala (vtedajšiemu) Bundesminister für Verkehr, Innovation und Technologie (spolkový minister dopravy, inovácií a technológií) žiadosť o projekt „S 1 Wiener Außenring Schnellstraße, Abschnitt Schwechat – Süßenbrunn“ v spolkových krajinách Viedeň a Dolné Rakúsko. Spolkový minister dopravy, inovácií a technológií vykonal v súvislosti s týmto projektom posudzovanie vplyvov na životné prostredie (EIA) a povoľovacie konanie. Rozhodnutím z 26. marca 2015 udelil povolenie podľa Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 (zákon o posudzovaní vplyvov na životné prostredie z roku 2000, ďalej len „UVP‑G 2000“) a Forstgesetz 1975 (zákon o lesoch z roku 1975). V tomto rozhodnutí určil trasu cesty v súlade s BStG, schválil predbežný návrh tunela podľa Straßentunnel‑Sicherheitsgesetz (zákon o bezpečnosti cestných tunelov) a udelil povolenie podľa Luftfahrtgesetz (zákon o letectve) (ďalej len „povolenie EIA“).
13.      Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd) 18. mája 2018 zmenil povolenie EIA a stanovil nové vedľajšie podmienky, resp. preformuloval existujúce vedľajšie podmienky. Otázku, či zmeny trasy z 9. mája 2006 mali podliehať strategickému environmentálnemu posudzovaniu, resp. skríningu podľa smernice SEA, a ak áno, či by to malo účinky na povolenie, súd v tomto rozhodnutí o povolení EIA zamietol s odôvodnením, že ide iba o redakčné zmeny, resp. že nejde o zmeny siete v zmysle smernice SEA. Povolenie EIA je právoplatné.
14.      Následne boli udelené ďalšie povolenia podľa vodného práva a práva na ochranu prírody pre 1. etapu realizácie od Süßenbrunn po Groß‑Enzersdorf. Tieto povolenia sú tiež právoplatné.
15.      Landeshauptmann von Wien (predseda krajinskej vlády spolkovej krajiny Viedeň) a Landeshauptfrau von Niederösterreich (predsedníčka krajinskej vlády spolkovej krajiny Dolné Rakúsko) udelili vodoprávne povolenia pre 2. etapu realizácie od Schwechatu po Groß‑Enzersdorf, ktoré sú napadnuté v konaní vo veci samej.
16.      Viaceré environmentálne organizácie a jednotlivci (žalobcovia) podali v spore vo veci samej žalobu proti týmto povoleniam.
17.      Žalobcovia namietajú okrem iného proti zápisu S 1 do zoznamu 2 k BStG, v znení všetkých jeho zmien, na ktorom sa zakladá povolenie projektu. K tomuto plánu nebolo podľa nich protiprávne vykonané ani strategické environmentálne posudzovanie, ani skríning podľa smernice SEA.
18.      ASFINAG naopak zastáva názor, že prvý formálny prípravný akt týkajúci sa zmien záznamu o S 1 bol vykonaný pred uplynutím lehoty na transpozíciu smernice SEA, v dôsledku čoho táto smernica nie je uplatniteľná. Tieto zmeny boli totiž od 31. marca 2003 prerokované na mnohých konzultáciách s expertami a schválené na zasadnutí zúčastnených krajinských vlád s „radou odborníkov“ 8. marca 2004. V zápisnici z tohto zasadnutia bolo výslovne uvedené, že nebude existovať uzol Ölhafen. Na tomto zasadnutí sa po zapojení orgánov a odborníkov okrem toho rozhodlo, že sa má ďalej presadzovať variant tunela bez napojenia na diaľnicu A 22. ASFINAG okrem toho poukazuje na právoplatné povolenie EIA, v znení zmien uskutočnených prostredníctvom Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd).
19.      Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd) preto predkladá Súdnemu dvoru tieto otázky:
1.      Má sa právo Únie, najmä článok 2 písm. a) a článok 3 ods. 2 písm. a) smernice SEA vykladať v tom zmysle, že príloha k vnútroštátnemu zákonnému predpisu (zoznam), ktorá vyhlasuje cesty za ‚spolkové cesty‘ vymedzením určitých geografických bodov (začiatočný, medziľahlý a konečný bod), pričom toto vymedzenie záväzne určuje oprávnenie podať žiadosť o určenie trasy v rámci konkrétneho projektu, ktorý sa má v budúcnosti predložiť na povolenie, a zodpovednosť povoľovacieho orgánu, stanovuje rámec ‚pre súhlas budúceho‘ rozvoja projektov uvedených v prílohách I a II k smernici EIA, aj keď toto zákonné ustanovenie stanovuje osobitné podmienky pre povolenie projektu, najmä pokiaľ ide o bezpečnosť cestnej premávky, funkčný význam alebo vplyv na životné prostredie, hoci tieto podmienky pre povolenie neobsahujú žiadny ďalší odkaz na vymedzenie cesty geografickými bodmi?
Ak je odpoveď na otázku 1 kladná:
2.      Má sa článok 13 ods. 3 smernice SEA vykladať v tom zmysle, že prvý formálny prípravný akt v zmysle tohto ustanovenia už bol uskutočnený, ak sa pripravovali dokumenty, ktoré sa majú vypracovať v súlade s príslušnými osobitnými právnymi predpismi platnými v členskom štáte pred zmenou plánu, a počas ich prípravy boli opakovane predložené aj dotknutým miestnym orgánom, dotknutým obciam a povoľovacím orgánom a prerokované odborným poradným orgánom?
3.      Má sa článok 3 ods. 2 písm. a) smernice SEA vykladať v tom zmysle, že ak sa konkrétny projekt povoľuje v niekoľkých etapách podľa smernice EIA, plán, ktorého kritériá a pravidlá sú priamo základom len pre prvé povolenie, zároveň vytvára rámec pre všetky ďalšie povolenia potrebné na realizáciu projektu?
20.      VIRUS, ASFINAG, Rakúska republika a Európska komisia predložili svoje písomné pripomienky Súdnemu dvoru. Ďalšie dve združenia predložili písomné pripomienky, v ktorých sa pripojili k tvrdeniam organizácie VIRUS, bez toho, aby predložili vlastné vecné stanoviská. Súdny dvor podľa článku 76 ods. 2 rokovacieho poriadku vo veci nenariadil pojednávanie, pretože zastáva názor, že má dostatok informácií.
IV.    Právne posúdenie
21.      Prejudiciálne otázky sa týkajú toho, či stanovenie orientačných bodov patrí do vecnej pôsobnosti povinnosti posudzovania podľa smernice SEA, pretože stanovuje rámec pre budúce povoľovanie projektov (pozri časť A), a prípadne, či bola povinnosť posudzovania uplatniteľná aj z časového hľadiska (pozri časť B). Ak povinnosť posudzovania existovala, vzniká ďalšia otázka, a to, či absencia takéhoto posudzovania bráni ďalším povoleniam v súvislosti s týmto projektom (pozri časť C).
A.      Prvá otázka: nutnosť strategického environmentálneho posudzovania stanovenia orientačných bodov
22.      Prvou otázkou sa Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd) snaží zistiť, či zmena orientačných bodov z 9. mája 2006 patrila do vecnej pôsobnosti povinnosti vykonať strategické environmentálne posudzovanie.
23.      Podľa článku 2 písm. a) smernice SEA pojem plány a programy zahŕňa ich zmeny, ktoré vypracúva orgán verejnej moci na účely prijatia parlamentom v rámci legislatívneho procesu a ktoré vyžadujú legislatívne, regulatívne alebo správne predpisy.
24.      Zmeny plánov a programov preto môžu vyžadovať environmentálne posudzovanie.(4) Splnené sú aj ostatné podmienky tohto ustanovenia. Zmena orientačných bodov bola vypracovaná orgánom na účely schválenia parlamentom v rámci legislatívneho procesu. Hoci nie je zrejmé, že existuje povinnosť vykonať túto zmenu, podľa judikatúry Súdneho dvora stačí, ak je prijímanie upravené vo vnútroštátnych zákonoch a iných právnych predpisoch, ktoré určujú orgány príslušné na ich prijatie a postup ich vypracovania.(5) To platilo aj v prípade spornej zmeny.
25.      Podľa článku 3 ods. 2 písm. a) smernice SEA sa environmentálne posudzovanie vykonáva pre všetky plány a programy, ktoré sa pripravujú okrem iného pre dopravu a ktoré stanovujú rámec pre súhlas budúceho rozvoja projektov uvedených v prílohách I a II k smernici SEA.
26.      Je nesporné, že sporná rýchlostná cesta patrí do oblasti dopravy a je projektom v zmysle bodu 7 písm. b) prílohy I k smernici EIA.
27.      Pochybnosti Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd) sa skôr týkajú toho, či stanovenie týchto orientačných bodov samo osebe obsahuje dostatočne podrobnú úpravu o obsahu, vypracovaní a realizácii takéhoto projektu na to, aby bolo možné ho považovať za rámec.
28.      Súdny dvor spresnil, za akých podmienok právny akt stanovuje rámec pre budúce povoľovanie projektov. Na tento účel musí stanoviť pravidlá a postupy kontroly platné v danej oblasti a tým vytvoriť významný súbor kritérií a pravidiel pre povoľovanie a realizáciu jedného alebo viacerých projektov, ktoré môžu mať významný vplyv na životné prostredie.(6) Takýto výklad má zabezpečiť, aby predpisy, ktoré môžu mať významné účinky na životné prostredie, boli predmetom environmentálneho posudzovania.(7) Pojem „významný súbor kritérií a pravidiel“ treba preto chápať kvalitatívne, a nie kvantitatívne.(8) Rozhodujúce teda nie je to, koľko požiadaviek existuje, ale aké účinky by mohli mať na životné prostredie.
29.      Súdny dvor z uvedeného vyvodil, že rámec je stanovený, ak opatrenie stanovuje najmä kritériá a pravidlá, pokiaľ ide o umiestnenie, povahu, veľkosť a podmienky fungovania takýchto projektov, alebo o pridelenie prostriedkov súvisiacich s týmito projektmi.(9)
30.      Všeobecný cieľ ochrany chránenej oblasti podľa vnútroštátneho práva, ktorý v podstate zodpovedal zákonnému ochrannému predpisu, podľa názoru Súdneho dvora túto hranicu nedosiahol, pretože mohol mať len určitý vplyv na umiestnenie projektov, a to tým, že sťažoval výber umiestnenia v rámci chránenej oblasti, a naopak ho uľahčoval mimo tejto oblasti.(10)
31.      Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd) pochybuje, najmä z pohľadu týchto posledných zistení týkajúcich sa vyznačenia chránenej oblasti, či stanovenie orientačných bodov pre rýchlostnú cestu predstavuje dostatočne významný súbor kritérií a pravidiel pre povolenie a realizáciu projektu. S orientačnými bodmi ešte nie sú spojené žiadne konkrétne požiadavky na povolenie a realizáciu cestného projektu.
32.      Podľa návrhu na začatie prejudiciálneho konania však orientačné body určujú koridor, v rámci ktorého má cesta viesť. Ide o podstatnú podmienku týkajúcu sa umiestnenia. Ďalšia konkretizácia projektu sa musí uskutočniť v rámci tohto koridoru a musí smerovať k realizácii celkového projektu stanoveného orientačnými bodmi.
33.      Najväčší potenciál pre (nepriaznivé) účinky tohto projektu na životné prostredie však spočíva vo výbere trasy rýchlostnej cesty. Hoci sa tieto účinky konkretizujú až neskôr, oveľa dôležitejšie je, o aký typ cesty ide, kadiaľ vedie a kde teda vznikajú jej účinky na životné prostredie.
34.      Ako konštatuje samotný Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd), projekt ovplyvní okrem iného biologickú rozmanitosť, pôdu a užívanie plochy v oblasti trasy. Okrem toho cesty vo svojom okolí spôsobujú hluk a znečistenie ovzdušia. Keďže ide o rýchlostnú cestu, teda o veľký projekt s významným dopravným zaťažením, možno očakávať závažné nepriaznivé účinky na životné prostredie.
35.      Ako uznáva aj Rakúsko, stanovenie určitých orientačných bodov projektu výstavby cesty, ktoré záväzne umožňuje podať žiadosť o určenie trasy cesty v rámci konkrétneho projektu, ktorý sa má v budúcnosti predložiť na povolenie, vytvára rámec pre súhlas budúceho rozvoja projektov v zmysle článku 3 ods. 2 písm. a) smernice SEA.
36.      Podľa tvrdení Rakúska a spoločnosti ASFINAG bola však zmena orientačných bodov v marci 2006 v porovnaní s ich pôvodným stanovením tak nepatrná, že táto zmena nevyžadovala environmentálne posudzovanie.
37.      V tejto súvislosti je potrebné najprv poznamenať, že táto otázka nie je predmetom návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Súdny dvor má preto voľnú ruku, či sa ňou bude zaoberať, aby poskytol predkladajúcemu vnútroštátnemu súdu užitočnú odpoveď.(11)
38.      Rakúsko presvedčivo tvrdí, že aj zmeny podliehajú environmentálnemu posudzovaniu len vtedy, ak kvalitatívne stanovujú významný súbor kritérií a pravidiel, ktoré môžu mať významné účinky na životné prostredie.(12) To vyplýva aj a contrario z článku 3 ods. 3 smernice SEA.(13)
39.      Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania však nevyplýva, či zmenené orientačné body môžu mať významné účinky na životné prostredie. Na jednej strane ide podľa Rakúska a spoločnosti ASFINAG iba o redakčné zmeny. Podľa návrhu na začatie prejudiciálneho konania dospel predkladajúci vnútroštátny súd v skoršom rozhodnutí k podobnému záveru.(14) Na druhej strane však pribudli nielen orientačné body, ale aj uzly, teda napojenia na iné cesty. Predovšetkým však orientačný bod „Wien [Albern – Lobau/Ölhafen (A 22)]“, ktorý podľa návrhu na začatie prejudiciálneho konania vypadol, sa týka mimoriadne citlivého aspektu cesty. Cestný projekt tam totiž križuje Dunaj a národný park Donau‑Auen. Zdá sa, že vypustenie tohto orientačného bodu súvisí s významnými zmenami v plánovaní tohto prechodu. Predkladajúci vnútroštátny súd preto musí preskúmať, či tieto zmeny môžu mať významné účinky na životné prostredie.
40.      Na doplnenie treba poznamenať, že práve tento prechod cez Dunaj v koridore medzi bodmi „uzol Schwechat (A 4) – uzol bei Raasdorf (A 23)“ by mohol mať prima facie významné účinky na územia Natura 2000. Ako už bolo uvedené, nachádza sa tam Národný park Donau‑Auen (viedenská časť) (AT1301000) a pravdepodobne je dotknutá aj oblasť Donau‑Auen východne od Viedne (AT1204000 a AT1204V00). Ak by zmena orientačných bodov ovplyvnila účinky tohto prechodu, vyžadovala by si podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch(15) odhad jej dosahov na danú lokalitu z hľadiska cieľov ochrany lokality. V takomto prípade by sa na základe článku 3 ods. 2 písm. b) smernice SEA pri zmene orientačných bodov muselo nevyhnutne vykonať environmentálne posudzovanie.
B.      Druhá otázka: prvý formálny prípravný akt
41.      Keďže stanovenie orientačných bodov pravdepodobne patrí do vecnej pôsobnosti povinnosti vykonať environmentálne posudzovanie, je potrebné analyzovať druhú otázku. Tá sa týka časovej pôsobnosti povinnosti vykonať environmentálne posudzovanie.
42.      Zmeny v určení orientačných bodov boli prijaté 9. mája 2006, teda po uplynutí lehoty na transpozíciu smernice SEA 21. júla 2004.
43.      ASFINAG však poukazuje na to, že tieto zmeny orientačných bodov boli predmetom diskusií už od úvodnej porady k projektu, ktorá sa konala 31. marca 2003, a to v rámci mnohých konzultácií s expertami. Konkrétne boli určité rozhodnutia prijaté na zasadnutí zúčastnených krajinských vlád s „radou odborníkov“ 8. marca 2004.
44.      Toto tvrdenie by mohlo byť v rozpore s povinnosťou vykonania environmentálneho posudzovania, pretože sa nevzťahuje na všetky plány a programy, ktoré boli prijaté po uplynutí lehoty na transpozíciu. Podľa článku 13 ods. 3 smernice SEA je environmentálne posudzovanie skôr potrebné v prípade plánov a programov, ktorých prvý formálny prípravný akt nasleduje po uplynutí lehoty na transpozíciu. Ak sa prvý formálny prípravný akt uskutočnil pred týmto okamihom, opatrenie podliehalo tejto povinnosti len vtedy, ak bolo schválené alebo postúpené na legislatívne konanie po viac ako 24 mesiacoch od tohto okamihu. V danom prípade to však neplatí, pretože zmeny boli vykonané už 9. mája 2006, teda do 24 mesiacov po uplynutí lehoty na transpozíciu.
45.      Podľa tvrdení spoločnosti ASFINAG boli zmeny orientačných bodov pripravované tak počas úvodnej porady k projektu, ako aj v priebehu následných konzultácií s expertami a zasadnutia, ktoré sa uskutočnilo 8. marca 2004.
46.      Je však sporné, či išlo o „formálne prípravné akty“. Žalobcovia v konaní vo veci samej považujú za takýto akt skôr ministerský návrh na zmenu orientačných bodov z roku 2005.
47.      ASFINAG opiera svoj názor o usmernenie Komisie. Podľa tohto usmernenia slovo „formálny“ nemusí nevyhnutne znamenať, že príprava aktu musí byť predpísaná vnútroštátnymi právnymi predpismi. Nevypovedá nič o právnych účinkoch aktu vo vnútroštátnom práve. Každý prípad sa má posudzovať individuálne. V tejto súvislosti sa majú zohľadniť faktory, ako je povaha príslušného aktu, povaha predchádzajúcich opatrení a skutočnosť, že prechodným ustanovením sa má zabezpečiť právna istota a zodpovedné riadenie.(16)
48.      Takýto usmerňovací dokument sa síce môže zohľadniť pri výklade smernice SEA, nie je však záväzný.(17)
49.      S uvedenými tvrdeniami Komisie je možné súhlasiť v tom, že pri výklade pojmu „prvý formálny prípravný akt“ má rozhodujúci význam právna istota.(18) Svedčí o tom vývoj vedúci k prijatiu článku 13 ods. 3 smernice SEA, použitie pojmu „formálny“, ako aj systematický kontext, v ktorom sa tento pojem používa.
50.      Článok 13 ods. 3 smernice SEA nadväzuje na judikatúru Súdneho dvora, ktorou Súdny dvor vyvodil podobné prechodné ustanovenie v pôvodnej smernici EIA(19). V tom čase Súdny dvor rozhodol, že v povoľovacom konaní neexistuje povinnosť vykonania posudzovania vplyvov na životné prostredie, ak dátum formálneho podania žiadosti predchádza uplynutiu lehoty na transpozíciu.(20) Tento záver odôvodnil tým, že smernica sa týka prevažne projektov väčšieho rozsahu, ktorých realizácia veľmi často vyžaduje veľa času. Tieto konania sú už na vnútroštátnej úrovni zložité. Nebolo by vhodné ich ešte viac zaťažovať a zdržiavať špecifickými požiadavkami smernice, ak boli formálne začaté pred uplynutím lehoty na transpozíciu smernice. Uplatnenie smernice EIA by v tomto prípade mohlo ovplyvniť už vzniknuté právne postavenie.(21) V dôsledku toho normotvorca zahrnul podobné prechodné ustanovenia do niektorých(22), ale nie všetkých,(23) následných zmien smernice EIA.
51.      Súdny dvor však odmietol uznať neformálne kontakty a rokovania medzi príslušným orgánom a realizátorom projektu, ktoré sa uskutočnili pred uplynutím lehoty na transpozíciu, za začiatok povoľovacieho konania. Takéto kontakty by sa na účely vykonávania smernice nemohli použiť ako spoľahlivé kritérium na určenie času začatia konania. Týkali by sa síce obsahu a zamýšľaného podania žiadosti o povolenie projektu. Jediným prípustným kritériom je však čas podania formálnej žiadosti. Toto kritérium zodpovedá zásade právnej istoty a je vhodné na zachovanie praktickej účinnosti smernice.(24)
52.      Už len preto, že článok 13 ods. 3 smernice SEA je zjavne inšpirovaný touto judikatúrou, formálny prípravný akt v zmysle tohto ustanovenia musí mať porovnateľnú kvalitu ako formálna žiadosť, ktorou sa začína povoľovacie konanie. Aj pre začiatok povinnosti vykonať environmentálne posudzovanie musia z dôvodov právnej istoty a na zabránenie obchádzaniu platiť jasné kritériá.
53.      Ostatné kritériá, ktoré sú rozhodujúce pre uplatnenie článku 13 ods. 3 smernice SEA, teda koniec lehoty na transpozíciu, obdobie 24 mesiacov po tomto okamihu, ako aj prijatie plánu alebo programu, resp. ich predloženie do legislatívneho procesu, majú túto povahu. Ide o jednoznačne stanoviteľné okamihy, ktoré sa spravidla zverejňujú. Preto by bolo nekonzistentné akceptovať menej prísne požiadavky pre posledné kritérium, prípravný akt, ktorý musí mať výslovne „formálny“ charakter.
54.      V prospech toho hovorí aj článok 2 písm. a) druhá zarážka smernice SEA. Podľa tohto článku sa plány alebo programy podliehajúce posudzovaniu vypracúvajú na základe legislatívnych, regulatívnych alebo správnych predpisov. Prijatie opatrenia je teda upravené vnútroštátnymi zákonmi a inými právnymi predpismi, ktoré určujú orgány príslušné na ich prijatie a postup ich vypracovania.(25) Ak takéto určenie chýba, neexistuje ani plán alebo program, ktorý by si vyžadoval posudzovanie.(26) Ak je však postup vypracovania stanovený, musí existovať aj prípravný akt, ktorý tento postup formálne iniciuje.
55.      Z uvedeného vyplýva, že prvý formálny prípravný akt musí byť súčasťou „formálneho“ konania. Takéto konanie obsahuje určité kroky definované vo svojej forme, najmä prvý krok, ktorý jednoznačne označuje začiatok konania.
56.      O tom, či sa má niektorý z prípravných úkonov uvedených v druhej otázke podľa týchto kritérií považovať za formálny prípravný akt, musí rozhodnúť predkladajúci vnútroštátny súd.
57.      Prípadne musí najmä preskúmať, či sú tieto úkony podľa uplatniteľného vnútroštátneho práva súčasťou formálneho konania o vypracovaní zmien orientačných bodov projektu výstavby cesty.
58.      Pre takéto konanie nestačí, aby zúčastnené orgány vychádzali zo zákonného základu a aby prípravné úkony v zásade patrili do ich pôsobnosti. Aj orgány stanovené zákonom totiž môžu pri plnení svojich úloh konať neformálne.
59.      Skutočnosť, že zmena orientačných bodov bola stanovená v legislatívnom konaní, skôr nasvedčuje tomu, že predloženie legislatívneho návrhu je potrebné považovať za prvý formálny prípravný akt, ak vnútroštátne právo nestanovuje žiadne skoršie formálne prípravné akty pre túto zmenu.
60.      Prvý formálny prípravný akt v zmysle článku 13 ods. 3 smernice SEA musí teda podľa vnútroštátnych zákonov a iných právnych predpisov iniciovať postup vypracovania príslušného plánu alebo programu, ktorý je v nich stanovený.
C.      Tretia otázka: dôsledky chýbajúceho environmentálneho posudzovania
61.      Treťou otázkou chce Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd) zistiť, či podľa článku 3 ods. 2 písm. a) smernice SEA plán, ktorého kritériá a pravidlá tvoria priamo len základ pre prvé povolenie projektu, ktorý sa podľa smernice EIA povoľuje v niekoľkých fázach, stanovuje aj rámec pre všetky ďalšie povolenia, ktoré sú potrebné na realizáciu projektu.
62.      Prostredníctvom tejto otázky sa má objasniť, či chyby pri uplatňovaní smernice SEA v súvislosti so zmenou orientačných bodov ovplyvňujú aj zákonnosť vodoprávnych povolení, ktoré sú predmetom sporu vo veci samej.
63.      Tieto povolenia predstavujú poslednú fázu viacerých rozhodnutí, ktoré sú všetky potrebné na umožnenie výstavby cesty. Najskôr rakúsky parlament v zákone stanovil, resp. zmenil orientačné body, následne rakúsky minister dopravy určil najmä presnú trasu povolením EIA z 26. marca 2015, v znení zmien uskutočnených prostredníctvom Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd) z 18. mája 2018, a napokon dve rakúske spolkové krajiny udelili vodoprávne povolenia na tento projekt.
64.      Prejudiciálna otázka sa preto zameriava na to, či žaloba proti týmto posledným povoleniam z dôvodu chyby v prvej etape môže vyvolať „domino efekt“, ktorý zabráni uplatneniu všetkých rozhodnutí vydaných doteraz v prospech projektu.
65.      Východiskom na účel zodpovedania tejto otázky je zásada lojálnej spolupráce zakotvená v článku 4 ods. 3 ZEÚ. Podľa tejto zásady sú členské štáty povinné odstrániť protiprávne dôsledky porušenia práva Únie.(27) Ak došlo k porušeniu smernice SEA, pretože plán alebo program nebol podrobený strategickému environmentálnemu posudzovaniu, ktoré sa podľa nej vyžaduje, musí byť tento plán alebo program pozastavený alebo zrušený,(28) na účely vykonania takého posúdenia.(29)
66.      Na základe toho Súdny dvor rozhodol, že vnútroštátne súdy musia prijať opatrenia stanovené vnútroštátnym právom, ktorými možno zabrániť tomu, aby takýto plán alebo program vrátane projektového zámeru, ktorý sa má v rámci tohto programu vykonať, mohol byť vykonaný bez posúdenia vplyvov na životné prostredie.(30) Z uvedeného vyvodil záver, že vnútroštátny súd je spravidla povinný zrušiť alebo pozastaviť povolenie, ktoré bolo udelené na základe plánu alebo programu, ktorý bol prijatý v rozpore s povinnosťou vykonať environmentálne posudzovanie.(31)
67.      Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd) vysvetľuje, že vodoprávne povolenia sa podľa rakúskeho práva nezakladajú priamo na určení orientačných bodov. Tieto sú len základom pre povolenie EIA. Vodoprávne povolenia už nemôžu nič zmeniť na tomto právoplatnom rozhodnutí.
68.      K tomuto smeruje aj tvrdenie spoločnosti ASFINAG, a to, že Súdny dvor vo svojom rozsudku týkajúcom sa projektu výstavby veterných elektrární v Aalter a Nevele požadoval iba zrušenie povolenia, ktoré bolo vydané na základe príslušného plánu alebo programu.(32) Vysvetlenia v tomto rozsudku však vyplývajú zo základných skutkových okolností, ktoré sa skutočne týkali povolenia udeleného na základe príslušného plánu alebo programu.
69.      Prístup Súdneho dvora však siaha oveľa ďalej. Nezameriava sa striktne na to, či plán alebo program prijatý v rozpore so smernicou SEA predstavuje podľa vnútroštátneho práva právny základ rozhodnutia, ktoré umožňuje vykonávanie plánu alebo programu. Súdny dvor skôr vyžaduje, aby súdy prijali vhodné opatrenia na zabránenie vykonávaniu plánu alebo programu.(33)
70.      Tým sa má účinne zabezpečiť, aby boli skutočne odstránené dôsledky chyby pri prijatí plánu alebo programu. Príslušným orgánom bude buď zabránené v realizácii plánu alebo programu, alebo chybu odstránia pred realizáciou tým, že dodatočne vykonajú environmentálne posudzovanie.(34)
71.      Vodoprávne povolenia, ktoré sú predmetom sporu v konaní vo veci samej, sú potrebné na vykonanie plánu obsiahnutého v orientačných bodoch, t. j. na výstavbu rýchlostnej cesty. To je dokonca ich jediný účel. Chyba pri prijatí tohto plánu teda odstraňuje „rozumný základ“ vodoprávnych povolení. Zároveň by zrušenie alebo pozastavenie povolení bolo vhodné na zabránenie vykonaniu plánu.
72.      Inak by sa možno posudzovali rozhodnutia, ktoré síce spadajú do pôsobnosti plánu alebo programu, ale nemajú za cieľ ich vykonávanie. V danom prípade však nie je potrebné rozhodovať o tejto otázke.
73.      Na rozdiel od tvrdení spoločnosti ASFINAG právoplatnosť povolenia EIA nebráni povinnosti zrušiť alebo pozastaviť vodoprávne povolenia. Uvedené povolenia totiž ešte nenadobudli právoplatnosť, zatiaľ čo právoplatné povolenie EIA by zrušením alebo pozastavením nebolo priamo dotknuté.
74.      Pre úplnosť treba poznamenať, že povinnosť zrušiť alebo pozastaviť následné rozhodnutia o vykonaní môže zaniknúť. To predpokladá, že chyba pri prijatí plánu alebo programu už bola odstránená neskorším posudzovaním. Toto posudzovanie by malo pokryť všetky témy, ktoré mali byť predmetom environmentálneho posudzovania plánu alebo programu, v tomto prípade teda zmeny orientačných bodov.(35)
75.      ASFINAG a Rakúsko informovali Súdny dvor, že medzitým sa skutočne uskutočnilo takéto posudzovanie. Okrem toho by sa v danom prípade mohlo zohľadniť posudzovanie vplyvov na životné prostredie, ktoré bolo vykonané na základe návrhu na začatie prejudiciálneho konania v súvislosti s povolením EIA z 26. marca 2015.(36) Okrem toho Rakúsko spomína dobrovoľné environmentálne posudzovanie mesta Viedeň z rokov 2001 až 2003, vykonané s odkazom na smernicu SEA. O tom, či niektoré z týchto posudzovaní spĺňalo požiadavky smernice SEA, musí rozhodnúť predkladajúci vnútroštátny súd.
76.      S výhradou nápravy chyby musia vnútroštátne súdy teda prijať opatrenia, ktoré stanovuje ich vnútroštátne právo a ktoré sú vhodné na to, aby účinne zabránili tomu, aby sa plán alebo program vrátane projektov, ktoré sa majú vypracovať v rámci tohto plánu alebo programu, mohol realizovať bez toho, aby sa vykonalo environmentálne posudzovanie plánu alebo programu, ktoré je potrebné podľa smernice SEA. Na tento účel musia v prípade potreby zrušiť alebo pozastaviť následné rozhodnutia o vykonávaní plánu alebo programu, hoci tento plán alebo program v striktnom zmysle nebol ani právnym základom, ani predpokladom na prijatie týchto rozhodnutí.
V.      Návrh
77.      Navrhujem preto Súdnemu dvoru, aby na návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal
Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Rakúsko), odpovedal takto:
1.      Určenie určitých orientačných bodov projektu výstavby cesty, ktoré záväzne umožňuje podať žiadosť o stanovenie trasy cesty v rámci konkrétneho projektu, ktorý sa má v budúcnosti predložiť na povolenie, stanovuje rámec pre budúce povoľovanie projektov v zmysle článku 3 ods. 2 písm. a) smernice 2001/42/ES o posudzovaní účinkov určitých plánov a programov na životné prostredie.
2.      Prvý formálny prípravný akt v zmysle článku 13 ods. 3 smernice 2001/42 musí podľa vnútroštátnych zákonov a iných právnych predpisov iniciovať postup vypracovania príslušného plánu alebo programu, ktorý je v ňom stanovený.
3.      S výhradou nápravy chyby musia vnútroštátne súdy prijať opatrenia, ktoré stanovuje ich vnútroštátne právo a ktoré sú vhodné na to, aby účinne zabránili tomu, aby sa plán alebo program vrátane projektov, ktoré sa majú vypracovať v rámci tohto plánu alebo programu, mohol realizovať bez toho, aby sa vykonalo environmentálne posudzovanie plánu alebo programu, ktoré je potrebné podľa smernice 2001/42. Na tento účel musia v prípade potreby zrušiť alebo pozastaviť následné rozhodnutia o vykonávaní plánu alebo programu, hoci tento plán alebo program v striktnom zmysle nebol ani právnym základom, ani predpokladom na prijatie týchto rozhodnutí.
1      Jazyk prednesu: nemčina.
2      Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2001/42/ES z 27. júna 2001 o posudzovaní účinkov určitých plánov a programov na životné prostredie (Ú. v. ES L 197, 2001, s. 30; Mim. vyd. 15/006, s. 157).
3      Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2011/92/EÚ z 13. decembra 2011 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie (Ú. v. EÚ L 26, 2012, s. 1), naposledy zmenená smernicou 2014/52/EÚ (Ú. v. EÚ L 124, 2014, s. 1).
4      Rozsudky z 22. marca 2012, Inter‑Environnement Bruxelles a i. (C‑567/10,
EU:C:2012:159, body 36 až 43); z 10. septembra 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, bod 44), a z 25. júna 2020, A a i. (Veterné elektrárne v Aalter a Nevele)
(C‑24/19, EU:C:2020:503, bod 43).
5      Rozsudok z 25. júna 2020, A a i. (Veterné elektrárne v Aalter a Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, bod 52).
6      Rozsudky z 25. júna 2020, A a i. (Veterné elektrárne v Aalter a Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, bod 67 a 68), a z 22. februára 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, bod 60).
7      Rozsudky z 25. júna 2020, A a i. (Veterné elektrárne v Aalter a Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, bod 68), a z 22. februára 2022,
Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, body 60 a 61).
8      Rozsudky zo 7. júna 2018, Inter‑Environnement Bruxelles a i. (C‑671/16, EU:C:2018:403, bod 55), ako aj Thybaut a i. (C‑160/17, EU:C:2018:401, bod 55), a z 25. júna 2020, A a i. (Veterné elektrárne v Aalter a Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, bod 70).
9      Rozsudok z 22. februára 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, bod 62).
10      Rozsudok z 22. februára 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, body 66 až 69).
11      Pozri rozsudky z 12. decembra 1990, SARPP (C‑241/89, EU:C:1990:459, bod 8); z 18. decembra 2014, Centre public d'action sociale d'Ottignies‑Louvain‑La‑Neuve (C‑562/13, EU:C:2014:2453, bod 37), a zo 16. apríla 2026, Nitrogénművek (C‑519/24, EU:C:2026:297, bod 20).
12      Rozsudky z 8. mája 2019, Verdi Ambiente e Società [VAS] – Aps Onlus a i. (C‑305/18, EU:C:2019:384, bod 52), a z 12. júna 2019, CFE (C‑43/18, EU:C:2019:483, bod 71).
13      Rozsudok z 9. marca 2023, An Bord Pleanála a i. (Oblasť St Teresa’s Gardens) (C‑9/22, EU:C:2023:176, bod 40).
14      Podľa bodu 9 návrhu na začatie prejudiciálneho konania ide o rozhodnutie Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd) z 18. mája 2018.
15      Smernica Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín (Ú. v. ES L 206, 1992, s. 7; Mim. vyd. 15/002, s. 102).
16      Transpozícia smernice 2001/42/ES o posudzovaní účinkov určitých plánov a programov na životné prostredie (2003), bod 3.65.
17      Pozri rozsudok z 22. februára 2024, PO a Moesgaard Meat 2012
(C‑311/22, EU:C:2024:145, bod 55).
18      Pozri návrhy, ktoré som predniesla vo veci Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias a i. (C‑43/10, EU:C:2011:651, bod 162).
19      Smernica Rady 85/337/EHS z 27. júna 1985 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie (Ú. v. ES L 175, 1985, s. 40; Mim. vyd. 15/001, s. 248).
20      Rozsudok z 18. júna 1998, Gedeputeerde Staten van Noord‑Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, bod 23).
21      Rozsudok z 18. júna 1998, Gedeputeerde Staten van Noord‑Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, bod 24).
22      Článok 3 ods. 2 smernice Rady 97/11/ES z 3. marca 1997 (Ú. v. ES L 73, 1997, s. 5; Mim. vyd. 15/003, s. 151), a článok 3 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/52/EÚ zo 16. apríla 2014 (Ú. v. EÚ L 124, 2014, s. 1).
23      Pozri rozsudok zo 7. novembra 2013, Gemeinde Altrip a i. (C‑72/12, EU:C:2013:712, body 21 až 31).
24      Rozsudok z 11. augusta 1995, Komisia/Nemecko (Großkrotzenburg) (C‑431/92, EU:C:1995:260, bod 32).
25      Rozsudky z 22. marca 2012, Inter‑Environnement Bruxelles a i. (C‑567/10, EU:C:2012:159, bod 31), a z 25. júna
2020, A a i. (Veterné elektrárne v Aalter a Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, bod 52).
26      Rozsudok zo 4. októbra 2024, Friends of the Irish Environment (Project Ireland 2040)
(C‑727/22, EU:C:2024:825, body 29 a 32).
27      Rozsudky z 28. februára 2012, Inter‑Environnement Wallonie a Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, bod 43), a z 25. júna 2020, A a i. (Veterné elektrárne v Aalter a Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, bod 83).
28      Rozsudok z 28. februára 2012, Inter‑Environnement Wallonie a Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, bod 46).
29      Rozsudok z 25. júna 2020, A a i. (Veterné elektrárne v Aalter a Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, bod 83).
30      Rozsudok z 28. februára 2012, Inter‑Environnement Wallonie a Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, bod 47).
31      Rozsudok z 25. júna 2020, A a i. (Veterné elektrárne v Aalter a Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, body 83, 88 a 89).
32      Rozsudok z 25. júna 2020, A a i. (Veterné elektrárne v Aalter a Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, bod 88).
33      Rozsudok z 28. februára 2012, Inter‑Environnement Wallonie a Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, bod 47).
34      Pozri rozsudok z 25. júna 2020, A a i. (Veterné elektrárne v Aalter a Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, bod 83).
35      Rozsudky z 22. septembra 2011, Valčiukienė a i. (C‑295/10, EU:C:2011:608, bod 62), a z 10. septembra 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, bod 58).
36      Pozri bod 12 vyššie.