Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
L. MEDINA
van 18 december 2025 (1)
Zaak C‑151/25 [Viaudret (i)]
F.B.
tegen
Waals Gewest
in tegenwoordigheid van:
Parc éolien de Leuze-en-Hainaut SA,
e-NosVents SA,
Electrabel NV
[verzoek van de Raad van State (België) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Verdrag van Aarhus – Artikel 6 – Inspraak – Artikel 6, lid 1 – Punten 20 en 22 van bijlage I – Artikel 6, lid 10 – Heroverweging of aanpassing van de voorwaarden voor het uitvoeren van een activiteit – Verlenging van de duur van een bouw- en exploitatievergunning voor een windturbinepark – Verplichting van een inspraakfase voor die verlenging ”
I.      Inleiding
1.        Zoals bekend is het Verdrag van Aarhus(2) geprezen als „de meest ambitieuze onderneming op het gebied van milieudemocratie onder auspiciën van de Verenigde Naties”.(3) In de Verklaring van Lucca, die de partijen bij het Verdrag van Aarhus tijdens de eerste vergadering hebben goedgekeurd, wordt dit verdrag beschreven als „een doorbraak in de participatiedemocratie”.(4)
2.        Het Verdrag van Aarhus rust op drie pijlers – toegang tot informatie, inspraak van het publiek in besluitvorming en toegang tot de rechter – die elk uitvoering geven aan een van de drie procedurele milieurechten.(5) Van die drie rechten is het recht van het publiek op inspraak in milieubesluitvorming het „meest expliciet democratisch”(6). Dat recht draagt bij aan een van de doelstellingen van het Verdrag van Aarhus, te weten, zoals in de tiende overweging
is uiteengezet, het bevorderen van de verantwoording en transparantie van de overheid en het versterken van de publieke steun voor besluiten over het milieu.(7)
3.        In de onderhavige zaak wordt de vraag opgeworpen of er een inspraakfase vereist is voor een besluit om een milieuvergunning voor een activiteit die valt binnen de werkingssfeer van artikel 6, lid 1, onder a), van het Verdrag van Aarhus te verlengen met tien jaar en of bedoeld artikel 6, in zijn geheel beschouwd, zich verzet tegen een nationale regeling die niet voorziet in inspraak bij een dergelijke verlenging. Deze zaak biedt het Hof een gelegenheid tot uitlegging van
artikel 6, lid 10, van het Verdrag van Aarhus, dat bepaalt dat wanneer een overheidsinstantie de voorwaarden voor het uitvoeren van een in lid 1 bedoelde activiteit heroverweegt of aanpast, de in de leden 2 tot en met 9 van dit artikel neergelegde vereisten inzake inspraak van het publiek dienovereenkomstig worden toegepast, waar dit van toepassing is. Inzonderheid zal het Hof zich kunnen buigen over de vraag of de verlenging van de duur van een activiteit die valt onder artikel 6, lid 1, onder a), moet worden beschouwd als een heroverweging of aanpassing van de voorwaarden voor het uitvoeren van de activiteit in kwestie en derhalve inspraak vereist, waar dit van toepassing wordt geacht.
II.    Toepasselijke bepalingen
A.      Internationaal recht
4.        In artikel 6 van het Verdrag van Aarhus, met het opschrift „Inspraak in besluiten over specifieke activiteiten”, wordt in de leden 1 en 10 bepaald:
„1.      Elke partij:
a)      past de bepalingen van dit artikel toe ten aanzien van besluiten over het al dan niet toestaan van voorgestelde activiteiten vermeld in bijlage I;
b)      past, in overeenstemming met haar nationale wetgeving, de bepalingen van dit artikel ook toe op besluiten over niet in bijlage I vermelde voorgestelde activiteiten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben. Hiertoe bepalen de partijen of een dergelijke voorgestelde activiteit onder deze bepalingen valt; [...]
[...]
10.      Elke partij waarborgt dat, wanneer een overheidsinstantie de voorwaarden voor het uitvoeren van een in lid 1 bedoelde activiteit heroverweegt of aanpast, de bepalingen van de leden 2 tot en met 9 van dit artikel dienovereenkomstig worden toegepast, waar dit van toepassing is.”
5.        In bijlage I bij het Verdrag van Aarhus is een lijst van activiteiten bedoeld in artikel 6, lid 1, onder a), opgenomen. De punten 20 en 22 van bijlage I bij het Verdrag van Aarhus luiden als volgt:
„20.       Activiteiten die niet vallen onder de voorgaande paragrafen 1 tot en met 19 wanneer in inspraak is voorzien ingevolge een procedure voor milieueffectbeoordeling in overeenstemming met nationale wetgeving.
[...]
22.       Op elke wijziging of uitbreiding van activiteiten is, wanneer zulk een wijziging of uitbreiding op zichzelf voldoet aan de in deze bijlage omschreven criteria/drempels, artikel 6, lid 1, onder a), van dit Verdrag van toepassing. Op elke andere wijziging of uitbreiding van activiteiten is artikel 6, lid 1, onder b), van dit Verdrag van toepassing.”
B.      Unierecht
6.        Artikel 2, lid 1, van richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 2012, L 26, blz. 1; hierna: „MEB-richtlijn”), luidt:
„De lidstaten treffen de nodige maatregelen om te verzekeren dat een vergunning vereist is voor projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, onder meer gezien hun aard, omvang of ligging, en dat een beoordeling van hun effecten plaatsvindt alvorens een vergunning wordt verleend. Deze projecten worden omschreven in artikel 4.”
7.        Artikel 4, leden 1 en 2, van de MEB-richtlijn bepaalt:
„1. Onder voorbehoud van artikel 2, lid 4, worden de in bijlage I genoemde projecten onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10.
2. Onder voorbehoud van artikel 2, lid 4, bepalen de lidstaten voor de in bijlage II genoemde projecten of het project al dan niet moet worden onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10, [...]”.
8.        In bijlage II bij de MEB-richtlijn worden de in artikel 4, lid 2, van die richtlijn bedoelde projecten opgesomd. Titel 3 van die bijlage, met als opschrift „Energiebedrijven”, vermeldt onder i):
„Installaties voor de winning van windenergie voor de energieproductie (windturbineparken);”.
C.      Nationaal recht
9.        Bij wege van aanvulling van de eerste volzin van artikel 50, lid 1, van het decreet van 11 maart 1999 betreffende de milieuvergunning (Belgisch Staatsblad van 8 juni 1999, blz. 21114; hierna: „decreet betreffende de milieuvergunning”), dat bepaalt dat voor milieuvergunningen een maximumduur van 20 jaar geldt, bepaalt artikel 89
van het Décret modifiant le Code de l’Environnement, le Code de l’Eau et divers décrets en matière de déchets et de permis d’environnement (decreet van het Waalse Gewest van 23 juni 2016 houdende wijziging van het Milieuwetboek, van het Waterwetboek en van verscheidene decreten inzake afvalstoffen en milieuvergunning; hierna: „decreet van 23 juni 2016”) dat de maximumduur van een vergunning voor een windturbine dertig jaar bedraagt.
10.      Volgens het eerste lid van artikel 109 van het decreet van 23 juni 2016 is de wijziging betreffende de maximumduur van dertig jaar voor een milieuvergunning voor een windturbine van toepassing op vergunningsaanvragen die zijn ingediend na de inwerkingtreding van dat decreet, te weten na 1 augustus 2016. Ten aanzien van vergunningen die geldig waren vóór 1 augustus 2016 volgt uit het tweede lid van artikel 109 van dat decreet dat zij met ten hoogste tien jaar kunnen worden verlengd.
11.      Die bepalingen worden ten uitvoer gelegd bij het Arrêté du Gouvernement wallon du 20 avril 2017 modifiant l’arrêté du Gouvernement wallon du 4 juillet 2002 relatif à la procédure et à diverses mesures d’exécution du décret du 11 mars 1999 relatif au permis d’environnement et portant exécution des articles 108 et 109 du décret du 23 juin 2016 modifiant le Code de l’Environnement, le Code de l’Eau et divers décrets en matière de déchets et de permis d’environnement (besluit van de Waalse Regering van 20 april 2017 tot wijziging van het besluit van de Waalse Regering van 4 juli 2002 betreffende de procedure en diverse maatregelen voor de uitvoering van het decreet betreffende de milieuvergunning en tot uitvoering van de artikelen 108 en 109 van het decreet van 23 juni 2016 (hierna: „besluit van 20 april 2017”).
12.      De in de punten 10 en 11 hierboven genoemde bepalingen voorzien niet in een inspraakprocedure bij het betreffende besluitvormingsproces.
III. Feiten, nationale procedure en prejudiciële vragen
13.      Op 28 augustus 2009 is aan de naamloze vennootschap Parc éolien de Leuze-en-Hainaut (PELZ) SA een eerste eenmalige vergunning(8) verleend voor de bouw en exploitatie van een windturbinepark met tien windturbines in de gemeente Leuze-en-Hainaut (België) (hierna: „windturbinepark”). Op grond van die vergunning is het windturbinepark aangelegd en in bedrijf gesteld. De vergunning is op 16 april 2014 door de Raad van State (België) ingetrokken en op 8 september 2014 is na aanvullend onderzoek een nieuwe vergunning verleend die vervolgens op 25 januari 2017 ook weer is ingetrokken. Tot slot is na nieuw onderzoek op 6 juni 2017 opnieuw een vergunning verleend voor de duur van twintig jaar, van 28 augustus 2009 tot 28 augustus 2029.
14.      Op 2 april 2020 heeft een technisch ambtenaar, op verzoek van een van de exploitanten van het windturbinepark, een besluit genomen om de duur van de vergunning van 6 juni 2017 (voor het gedeelte dat ziet op de milieuvergunning) te verlengen met tien jaar, te weten tot 28 augustus 2039 (hierna: „bestreden besluit”).
15.      F.B., verzoeker in het hoofdgeding, is een inwoner van het gebied waar het windturbinepark is gelegen en verzoekt de verwijzende rechter het bestreden besluit nietig te verklaren.
16.      Verweerder in het hoofdgeding is het Waalse Gewest. De vennootschappen Parc éolien de Leuze-en-Hainaut, e-NosVents SA
en Electrabel SA zijn in de procedure toegelaten als interveniënten.
17.      In zijn verzoek voert F.B. een middel aan dat met name is ontleend aan schending van artikel 6, lid 10, van het Verdrag van Aarhus en waarbij hij stelt dat het windturbinepark waarvoor een vergunning is verleend, binnen de werkingssfeer van artikel 6, lid 1, onder a), van dat verdrag valt. Hij betoogt dat het besluit tot wijziging van de voorwaarden voor de exploitatie ervan had moeten worden voorafgegaan door een inspraakfase. Omdat een dergelijke procedure is uitgebleven, is het bestreden besluit onrechtmatig.
18.      Verweerder voert aan dat het bestreden besluit, waarbij louter de duur van de milieuvergunning wordt verlengd – in het licht van de definitie van de termen „project” en „vergunning” in artikel 1, lid 2, onder a) respectievelijk onder c), van de MEB-richtlijn – geen besluit vormt tot vergunning van een project.
19.      De interveniënten in het hoofdgeding betogen dat de verlenging van de duur van een eenmalige vergunning krachtens artikel 109, lid 2, van het decreet van 23 juni 2016 niet valt binnen het toepassingsgebied van bijlage I bij het Verdrag van Aarhus. Volgens hen vereist noch dat artikel noch het besluit van 20 april 2017 tot uitvoering van dat artikel dat de verlenging van de duur van vergunningen voor windturbineparken die vóór 1 augustus 2016 zijn verleend, wordt onderworpen aan een milieueffectbeoordeling (MEB). Die omstandigheid verzet zich tegen de toepassing van artikel 6, lid 10, van het Verdrag van Aarhus.
20.      Verzoeker heeft geantwoord dat de MEB-richtlijn niet aan de orde is omdat hij niet aanvoert dat die richtlijn is geschonden. Hij heeft betoogd dat wanneer het besluitvormingsproces voor een activiteit een inspraakfase omvat op grond van artikel 6, lid 1, onder a), van het Verdrag van Aarhus, elke procedure waarbij een overheidsinstantie vervolgens de voorwaarden voor het uitvoeren van de activiteit heroverweegt of aanpast, een dergelijke fase moet omvatten. Doordat de overheidsinstantie in het besluitvormingsproces geen inspraakfase heeft opgelegd, heeft zij nagelaten haar beoordelingsbevoegdheid uit te oefenen.
21.      Verzoeker verwerpt eveneens het middel van verweerder en van de interveniënten dat zijn beroep te laat is ingesteld. Hij stelt dat het bestreden besluit had moeten leiden tot een openbaar onderzoek en derhalve tot een bericht op grond van artikel D.29‑22, lid 2, van Boek I van het Milieuwetboek, teneinde de termijn voor het instellen van beroep vast te stellen.
22.      De verwijzende rechter merkt op dat het besluit van 20 april 2017 is voorafgegaan door een advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State. Volgens dat advies leidt een besluit tot verlenging van de duur van een vergunning die wordt verleend voor een in bijlage I bij het Verdrag van Aarhus vermelde activiteit – of die moet worden geacht een aanzienlijk effect op het milieu te kunnen hebben – tot een wijziging van de voorwaarden waaronder de activiteit wordt uitgevoerd en valt dat besluit binnen de werkingssfeer van artikel 6, lid 10, van dat verdrag. In dat advies werd derhalve geconcludeerd dat het besluit in kwestie moet worden onderworpen aan een inspraakprocedure overeenkomstig artikel 6, leden 2 tot en met 9, van het Verdrag van Aarhus.
23.      De Waalse regering heeft dat advies echter niet opgevolgd. Volgens haar was het ontbreken van een verplichting om een inspraakprocedure te volgen in wezen gerechtvaardigd omdat discriminatie tussen de oude vergunningen (verleend voor maximaal twintig jaar) en de nieuwe vergunningen (verleend voor ten hoogste dertig jaar) moest worden voorkomen. Een ander argument was dat het publiek zich reeds heeft uitgesproken over het project, ongeacht de duur ervan, en dat de voorwaarden waaronder de activiteit wordt uitgevoerd niet gewijzigd zijn.
24.      De verwijzende rechter wijst erop dat niet wordt betwist dat de vergunning voor het betrokken windturbinepark valt binnen de werkingssfeer van artikel 6, lid 1, onder a), van het Verdrag van Aarhus, gelezen in samenhang met punt 20 van bijlage I daarbij. Aan de orde is veeleer de vraag of ook voor het bestreden besluit, om die vergunning te verlengen, een inspraakfase vereist is.
25.      Dat zou het geval zijn indien het besluit om de vergunning te verlengen kan worden aangemerkt:
–        als een vergunning voor een activiteit die valt onder artikel 6, lid 1, onder a), van het Verdrag van Aarhus en punt 20 van bijlage I daarbij, of zelfs als een wijziging of uitbreiding van die activiteit op grond van punt 22 van die bijlage, of
–        als een vergunning voor een activiteit die niet is vermeld in bijlage I bij het Verdrag van Aarhus, maar die een aanzienlijk effect op het milieu kan hebben in de zin van artikel 6, lid 1, onder b), van dat verdrag, of
–        als een besluit tot heroverweging of aanpassing van de voorwaarden voor het uitvoeren van een activiteit die valt binnen de werkingssfeer van artikel 6, lid 1, van het Verdrag van Aarhus in de zin van artikel 6, lid 10, van dat verdrag.
26.      In die omstandigheden heeft de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„In het kader van een juridische regeling waarin voor de exploitatie van een in bijlage I bij het Verdrag van Aarhus vermelde activiteit een exploitatievergunning is verleend voor een periode van maximaal 20 jaar,
–      moeten artikel 6, leden 1 en 10, van het Verdrag van Aarhus en de punten 20 en 22 van bijlage I daarbij aldus worden uitgelegd dat een inspraakfase is vereist voor een besluit om de exploitatie van de activiteit die aanvankelijk voor 20 jaar was toegestaan, met 10 jaar te verlengen?
–      en moet artikel 6, leden 1 en 10, van het Verdrag van Aarhus aldus worden uitgelegd dat een juridische regeling waarin de procedure voor verlenging van de exploitatie van de activiteit met 10 jaar nooit een inspraakfase met zich meebrengt, niet verenigbaar is met deze bepaling?”
27.      F.B., Electrabel, de Belgische regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
IV.    Beoordeling
28.      Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6, lid 1, van het Verdrag van Aarhus, gelezen in samenhang met de punten 20 en 22 van bijlage I daarbij, dan wel artikel 6, lid 10, van dat verdrag aldus moet worden uitgelegd dat een inspraakfase vereist is voordat een besluit wordt genomen waarbij de exploitatie van een windturbinepark die aanvankelijk voor twintig jaar was vergund, met tien jaar wordt verlengd. Hij vraagt eveneens of die bepalingen zich verzetten tegen een nationale regeling die niet voorziet in een inspraakfase bij het besluitvormingsproces voor het voorzetten van de betreffende activiteit met tien jaar.
29.      De verwijzende rechter heeft zijn vraag gesteld in het kader van een beroep tot nietigverklaring van het bestreden besluit door F.B., die woont in het gebied waar het windturbinepark is gelegen en kritiek heeft geuit op het feit dat er geen inspraakprocedure is geweest.
30.      Om te beginnen zij eraan herinnerd dat de bepalingen van het Verdrag van Aarhus, dat is ondertekend door de Gemeenschap en vervolgens bij besluit 2005/370/EG van de Raad(9) is goedgekeurd, een bestanddeel van de rechtsorde van de Unie vormen.(10) Derhalve moeten de Unie en de lidstaten, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft aangegeven, zich houden aan de verplichtingen die voortvloeien uit het Verdrag van Aarhus en meer bepaald aan de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6 betreffende inspraak.
31.      Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat met betrekking tot de eerste vergunning voor de betreffende activiteit (het windturbinepark) vereist is dat inspraak wordt georganiseerd. Deze activiteit valt binnen de werkingssfeer van artikel 6, lid 1, onder a), van het Verdrag van Aarhus, gelezen in samenhang met punt 20 van bijlage I bij dat verdrag. In dat punt 20 worden de in artikel 6 van het Verdrag van Aarhus neergelegde inspraakvereisten uitgebreid tot activiteiten waarvoor de nationale wetgeving volgens een MEB-procedure
voorziet in inspraak, hetgeen het geval is voor de activiteit die in het hoofdgeding aan de orde is.(11)
32.      Die activiteit waarvoor naar nationaal recht een MEB vereist is, valt binnen de werkingssfeer van de MEB-richtlijn.(12). In titel 3, onder i), van bijlage II bij de MEB-richtlijn worden „[i]nstallaties voor de winning van windenergie voor de energieproductie (windturbineparken)” immers vermeld als behorende tot de projecten waarnaar wordt verwezen in artikel 4, lid 2, van die richtlijn, volgens hetwelk de lidstaten bepalen of het project moet worden onderworpen aan een MEB.
33.      Bij het bestreden besluit is de duur van de oorspronkelijke vergunning voor een activiteit waarvoor (volgens de MEB-richtlijn en het Verdrag van Aarhus, dat een bestanddeel van de rechtsorde van de Unie vormt) inspraak vereist is, verlengd.
34.      De toepasselijke regeling op grond waarvan het bestreden besluit tot verlenging van de duur van de betreffende activiteit is vastgesteld, voorziet echter niet in een inspraakfase als een noodzakelijke voorwaarde voor het betreffende besluitvormingsproces.
35.      Derhalve is de vraag aan de orde of er overeenkomstig het Verdrag van Aarhus inspraak had moeten zijn voor de verlenging van de duur van de activiteit in kwestie.(13)
36.      De verwijzende rechter gaat in op drie wettelijke bepalingen die van toepassing kunnen zijn op de verlenging van een vergunning voor een activiteit die is toegestaan krachtens artikel 6, lid 1, onder a), van het Verdrag van Aarhus. De eerste bepaling is artikel 6, lid 1, onder a), gelezen in samenhang met punt 20 of punt 22 van bijlage I bij het Verdrag van Aarhus. De tweede is artikel 6, lid 1, onder b), van het verdrag, en de derde is artikel 6, lid 10, ervan. Elk van die bepalingen regelt of en onder welke voorwaarden er een inspraakfase
vereist is.
37.      Een besluit tot verlenging van de duur van een activiteit waarvoor een vergunning is verleend, kan juridisch op twee manieren worden gekwalificeerd: als een nieuw besluit tot het verlenen van een vergunning van een voorgestelde activiteit volgens
enerzijds artikel 6, lid 1, onder a), van het Verdrag van Aarhus, gelezen in samenhang met punt 20 van bijlage I daarbij of met punt 22 van die bijlage (voorgestelde activiteit vermeld in bijlage I),
dan wel anderzijds volgens
artikel 6, lid 1, onder b), van het Verdrag van Aarhus (voorgestelde activiteit die niet in bijlage I is vermeld maar wel een aanzienlijk effect op het milieu heeft). Volgens de tweede kwalificatie is dat besluit een heroverweging of aanpassing van de voorwaarden voor het uitvoeren van een activiteit, zoals bepaald in artikel 6, lid 10, van het Verdrag van Aarhus.
A.      Verlenging van de vergunning als een besluit om de voorgestelde activiteit toe te staan [artikel 6, lid 1, onder a) en b)]
38.      In artikel 6 van het Verdrag van Aarhus wordt het recht op inspraak bij de besluitvorming over specifieke activiteiten geregeld.
39.      De punten a) en b) van artikel 6, lid 1, regelen samen de criteria die bepalen voor welke besluiten inspraak vereist is. Beide punten zijn met elkaar verbonden doordat zij rekening houden met het aanzienlijke effect op het milieu dat voorgestelde activiteiten kunnen hebben.(14) Onder
punt a) wordt verwezen naar de in bijlage I vermelde activiteiten waarvan wordt aangenomen dat zij een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben, en onder punt b) wordt bepaald dat de bepalingen inzake inspraak, in overeenstemming met de nationale wetgeving, ook van toepassing zijn op besluiten over niet in bijlage I vermelde voorgestelde activiteiten die niettemin een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben.
40.      F.B. voert met betrekking tot de mogelijke toepassing van die bepaling in wezen aan dat de verlenging van de vergunning voor de betreffende activiteit moet worden beschouwd als een nieuw besluit over die activiteit. Aangezien de oorspronkelijke vergunning was verleend op grond van artikel 6, lid 1, onder a), van het Verdrag van Aarhus, gelezen in samenhang met punt 20 van bijlage I daarbij(15), moet de verlenging van die vergunning, volgens zijn redenering, worden aangemerkt als een nieuw besluit en dus aanleiding geven tot het bieden van inspraak. Als alternatief kan de verlenging van de vergunning worden beschouwd als een uitbreiding of wijziging van die activiteit ingevolge punt 22 van bijlage I of als een besluit over een activiteit die niet daarin is vermeld maar wel een aanzienlijk effect op het milieu kan hebben.
1.      Verlenging van de vergunning als een besluit om een in bijlage I vermelde voorgestelde activiteit toe te staan [artikel 6, lid 1, onder a), en punt 20 van bijlage I]
41.      Het vereiste van inspraak geldt overeenkomstig
artikel 6, lid 1, onder a), van het Verdrag van Aarhus voor besluiten over het al dan niet toestaan van de in bijlage I
bij dat verdrag vermelde voorgestelde activiteiten.(16)
42.      Zoals ik reeds heb toegelicht(17), wordt artikel 6
door punt 20 van bijlage I bij het Verdrag van Aarhus uitgebreid tot alle activiteiten die niet vallen onder de paragrafen 1 tot en met 19 van die bijlage wanneer in inspraak is voorzien ingevolge een MEB-procedure in overeenstemming met nationale wetgeving.(18)
43.      De vraag of een activiteit valt binnen het kader van punt 20 van bijlage I bij het verdrag, wordt bepaald op basis van drie elementen, namelijk (i) inspraak; (ii) een MEB in het kader waarvan inspraak plaatsvindt, en (iii) nationale wetgeving die voorziet in een MEB.(19)
44.      Indien er volgens de nationale wetgeving geen MEB vereist is voor het verlenen of verlengen van een vergunning, kan een dergelijk vereiste dus niet alleen op grond van punt 20 van bijlage I worden vastgesteld.
45.      Het voorgaande wordt bevestigd door de vaststelling van het comité van toezicht op de naleving van het Verdrag van Aarhus (hierna: „comité van toezicht”) dat het besluit tot verlenging van de duur van een activiteit niet valt onder punt 20 van bijlage I bij het Verdrag van Aarhus indien naar nationaal recht geen MEB-procedure voor die verlenging vereist is.(20)
46.      Wat het hoofdgeding betreft, is het duidelijk dat voor de eerste vergunning voor een windturbinepark een MEB vereist is op grond van de nationale wetgeving. Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen in wezen heeft gesteld, lijkt die benadering echter niet te gelden voor de verlenging van die vergunning.
47.      Derhalve kan niet worden aangenomen dat de verlenging van de betrokken vergunning binnen de werkingssfeer van artikel 6, lid 1, onder a), van het Verdrag van Aarhus, gelezen in samenhang met punt 20 van bijlage I bij dat verdrag, valt.
2.      Verlenging van de vergunning als een wijziging of uitbreiding van een activiteit [artikel 6, lid 1, onder a), en punt 22 van bijlage I]
48.      Punt 22 van bijlage I bij het Verdrag van Aarhus verruimt de werkingssfeer van artikel 6 van het Verdrag van Aarhus zodanig dat daaronder ook elke wijziging of uitbreiding van activiteiten valt, wanneer zo’n wijziging of uitbreiding op zichzelf voldoet aan de in die bijlage omschreven criteria of drempels. Op elke andere wijziging of uitbreiding van activiteiten die niet voldoet aan de in de bijlage omschreven criteria of drempels is artikel 6, lid 1, onder b), van het Verdrag van Aarhus van toepassing.
49.      De vraag is nu of de term „wijziging of uitbreiding” aldus moet worden opgevat dat een loutere verlenging van de duur van een activiteit daaronder valt.
50.      Aangezien de eerste volzin van punt 22 van bijlage I bij het Verdrag van Aarhus in wezen vergelijkbaar is met punt 24 van bijlage I
bij de MEB-richtlijn(21), moet erop worden gewezen dat volgens vaste rechtspraak van het Hof „[u]it de opzet en de bewoordingen van punt 24 [...] blijkt dat dit punt ziet op de wijzigingen of uitbreidingen van een project die, met name door hun aard of hun omvang, qua milieueffecten soortgelijke risico’s met zich meebrengen als het project zelf”(22).
51.      Het Hof heeft
geoordeeld dat nationale maatregelen die tot gevolg hadden dat de industriële elektriciteitsproductie van kerncentrales – die tot dat moment beperkt was tot veertig jaar – met een aanzienlijke periode van tien jaar werd verlengd, in samenhang met de aanzienlijke renovatiewerken die vereist waren wegens de verouderde staat van die centrales en met de verplichting om ze in overeenstemming te brengen met de veiligheidsvoorschriften, „risico’s op milieueffecten met zich [meebrengen] die qua omvang vergelijkbaar zijn met de risico’s die zich voordeden bij de oorspronkelijke ingebruikname van die centrales”.(23)
52.      Op grond van die rechtspraak, en zoals de Commissie in wezen in haar schriftelijke opmerkingen heeft gesteld, kan worden aangevoerd dat de loutere verlenging van de duur van een vergunning voor een reeds bestaande activiteit, zoals die in het hoofdgeding, zonder dat er sprake is van werken of fysieke wijzigingen, niet kan worden beschouwd als een wijziging of uitbreiding van een activiteit.
53.      Die uitlegging vindt steun in het arrest van het Hof in de zaak FCC Česká republika(24),
dat is gewezen in het kader van richtlijn 2010/75, waarbij uitvoering is gegeven aan de inspraakvereisten op het gebied van industriële emissies. In de context van die richtlijn maakt de term „uitbreiding” deel uit van de definitie „belangrijke wijziging” in artikel 3, punt 9, van richtlijn 2010/75. Voor de afgifte van een vergunning voor een „belangrijke wijziging” is een inspraakprocedure vereist op grond van artikel 24, lid 1, onder b), van richtlijn 2010/75. Een „belangrijke wijziging” wordt gedefinieerd als „een wijziging van de aard of de werking, dan wel een uitbreiding van een installatie [...] die significante negatieve effecten kan hebben op de gezondheid van de mens of op het milieu” (cursivering van mij).
54.      Het Hof heeft geoordeeld dat „het louter verlengen van de termijn voor het storten van afvalstoffen als zodanig geen wijziging meebrengt inzake de omvang van de installatie en evenmin inzake de in de oorspronkelijke vergunning vastgestelde opslagcapaciteit, en dus geen ‚uitbreiding’ van de installatie vormt”.(25)
55.      De leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus – die volgens vaste rechtspraak van het Hof kan worden beschouwd als een schriftelijke toelichting die in voorkomend geval in aanmerking kan worden genomen als een van de relevante elementen bij de uitlegging van dat verdrag, ofschoon de daarin opgenomen analysen niet bindend zijn en niet de normatieve werking van de bepalingen van het verdrag hebben(26) – bevestigt de uitlegging dat punt 22 van bijlage I bij het verdrag slechts betrekking heeft  op fysieke wijzigingen of uitbreidingen van activiteiten.(27)
56.      In geval van latere administratieve procedures die betrekking hebben op voorgestelde activiteiten die vallen onder artikel 6, lid 1, van het Verdrag van Aarhus is niet dat artikel juncto punt 22 van bijlage I van toepassing maar artikel 6, lid 10, van dat verdrag.(28)
57.      Derhalve kan de loutere verlenging van de vergunning in het hoofdgeding, waarbij geen sprake is van fysieke wijzigingen of uitbreidingen van de betreffende activiteit, niet worden aangemerkt als een nieuw besluit. Zoals ik hierna in onderdeel B zal toelichten, doet dit echter niet af aan het recht van het publiek op inspraak op grond van een andere bepaling, te weten artikel 6, lid 10, van het Verdrag van Aarhus dat ziet op heroverwegingen en aanpassingen van activiteiten.
3.      Verlenging van de vergunning als een besluit over een activiteit die een aanzienlijk effect op het milieu heeft [artikel 6, lid 1, onder b), van het Verdrag van Aarhus]
58.      Volgens artikel 6, lid 1, onder b), van het Verdrag van Aarhus zijn de bepalingen van artikel 6 van dat verdrag, betreffende inspraak in besluiten over specifieke activiteiten, van toepassing op besluiten over niet in bijlage I bij het verdrag vermelde voorgestelde activiteiten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben.
59.      Blijkens de bewoordingen van artikel 6, lid 1, onder b), bepalen de partijen bij het Verdrag van Aarhus of de inspraakvereisten van toepassing zijn wanneer de voorgestelde activiteit een aanzienlijk effect op het milieu kan hebben.(29)
60.      Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen in wezen heeft aangegeven, zijn er met betrekking tot de verlenging van de duur van de betreffende activiteit onvoldoende bewijzen of gegevens in het aan het Hof overgelegde dossier om te kunnen bepalen of die verlenging kan worden beschouwd als een voorgestelde activiteit die een aanzienlijk effect op het milieu kan hebben.
61.      Tevens moet erop worden gewezen dat punt 22 van bijlage I bij het Verdrag van Aarhus de werkingssfeer van artikel 6, lid 1, onder b), van dat verdrag verruimt tot elke wijziging of uitbreiding van activiteiten wanneer zulk een wijziging of uitbreiding op zichzelf niet voldoet aan de in bijlage I omschreven criteria of drempels.
62.      Uit de beoordeling in het voorgaande onderdeel(30) volgt echter dat de wijziging of uitbreiding van de activiteit krachtens dat lid moet worden opgevat als een fysieke wijziging of uitbreiding, zodat de loutere verlenging van een vergunning – een verlenging van de duur ervan zonder dat er sprake is van fysieke wijzigingen of werkzaamheden – niet wordt aangemerkt als een dergelijke wijziging of uitbreiding.
63.      In die omstandigheden lijkt de verlenging van de betreffende vergunning geen besluit te zijn dat valt binnen de werkingssfeer van artikel 6, lid 1, onder b), van het Verdrag van Aarhus gelezen in samenhang met punt 22 van bijlage I bij dat verdrag.
B.      Verlenging van de vergunning als een heroverweging of aanpassing van de voorwaarden voor het uitvoeren van een activiteit (artikel 6, lid 10)
64.      Artikel 6, lid 10, van het Verdrag van Aarhus bepaalt dat, wanneer een overheidsinstantie „de voorwaarden voor het uitvoeren” van een activiteit die overeenkomstig
lid 1 van die bepaling was toegestaan „heroverweegt of aanpast”, de inspraakvereisten „dienovereenkomstig [...], waar dit van toepassing is” moeten worden toegepast.
1.      Voorwaarden voor de toepassing van artikel 6, lid 10
65.      Artikel 6, lid 10, „vormt een aanvulling op”(31) punt 22 van bijlage I bij het Verdrag van Aarhus. Terwijl dit punt 22 betrekking heeft op fysieke wijzigingen of de uitbreiding van activiteiten, bepaalt artikel 6, lid 10, dat inspraakvereisten ook gelden voor heroverwegingen of aanpassingen van de voorwaarden voor het uitvoeren van een activiteit, waaronder elke administratieve heroverweging of aanpassing valt die niet noodzakelijkerwijs een fysieke wijziging van de activiteit inhoudt.(32)
66.      Wanneer de voorwaarden voor het uitvoeren van een activiteit worden heroverwogen of aangepast, leidt dit ertoe dat artikel 6, lid 10, van toepassing is. Zoals de term al aangeeft, zijn „voorwaarden voor het uitvoeren” al die voorwaarden die noodzakelijk zijn zodat een activiteit kan worden voortgezet.(33) De term „heroverweegt of aanpast” is voldoende ruim om daartoe ook de milieubesluitvorming te rekenen die plaatsvindt na de eerste vergunning en die leidt tot een wijziging van de voorwaarden voor het uitvoeren van een activiteit.
67.      Doordat artikel 6, lid 10, ruim geformuleerd is, heeft het betrekking op de levenscyclus van de activiteit, voor zover het gaat om zaken die vallen binnen de werkingssfeer van het Verdrag van Aarhus. Die bepaling waarborgt mede dat de doelstelling van inspraak – die er volgens de negende overweging van het Verdrag van Aarhus in bestaat om het publiek de gelegenheid te bieden om zijn bezorgdheid te uiten en bestuursorganen in staat te stellen naar behoren rekening te houden met deze bezorgdheid – permanent wordt verwezenlijkt.
68.      Het voorgaande vindt steun in de aard van bepaalde activiteiten die in bijlage I bij het Verdrag van Aarhus zijn vermeld en betrekking hebben op het gebruik van natuurlijke hulpbronnen. Zoals in de rechtsleer is toegelicht, worden de betreffende vergunningen in de meeste landen „slechts voor een beperkte periode (doorgaans maximaal tien jaar) verleend en moeten zij daarna worden verlengd en/of aangepast” omdat „de hoeveelheid van een te gebruiken hulpbron en de voorwaarden voor het gebruik ervan sterk afhankelijk zijn van de toestand van de betreffende natuurlijke hulpbron”.(34)
69.      Artikel 6, lid 10, van dat verdrag bepaalt dat de leden 2 tot en met 9 van dat artikel over inspraak „dienovereenkomstig worden toegepast, waar dit van toepassing is”. De verwijzing naar „dienovereenkomstig” ten aanzien van de toepassing van de inspraakvereisten in artikel 6, lid 10, betekent simpelweg „met de nodige wijzigingen”.(35) Wat de toepasselijkheid van inspraak betreft, impliceert de uitdrukking „waar dit van toepassing is” weliswaar „enige discretionaire bevoegdheid”, maar „impliceert zij geen volledige discretionaire bevoegdheid”.(36) Dat zinsdeel „voert eerder een objectief criterium in dat moet worden bezien in de context van de doelstellingen van het verdrag”.(37)
70.      Of inspraak van toepassing is in het geval van een heroverweging of aanpassing van de voorwaarden voor het uitvoeren van de activiteit, houdt verband met de „significantie” van de effecten van de heroverweging of aanpassing op het milieu. Wanneer wordt bepaald of een voorgestelde activiteit moet worden toegestaan, wordt immers rekening gehouden met de potentieel significante impact ervan op het milieu(38),
hetgeen van belang blijft in de volgende fasen van de milieubesluitvorming.
71.      Het voorgaande wordt bevestigd door de bevindingen van het comité van toezicht, dat heeft benadrukt dat „een of andere significantietoets” geldt bij de vaststelling of het „van toepassing” en dus vereist is om te zorgen voor een inspraakfase,
wanneer een overheidsinstantie de voorwaarden voor het uitvoeren van een onder artikel 6 vallende activiteit heroverweegt of aanpast.(39)
72.      De uitdrukking „waar dit van toepassing is” moet zodanig worden gebruikt dat het nuttig effect van artikel 6, lid 10, van het Verdrag van Aarhus behouden blijft. Het vereiste van een inspraakfase zou elk nuttig effect verliezen indien de nationale regeling in geen enkele mogelijkheid voorziet om na te gaan of er een fase van inspraak van het publiek geldt in geval van de heroverweging of aanpassing van activiteiten.
73.      Dat was juist het geval in de zaak die heeft geleid tot de bevindingen van het comité van toezicht betreffende de Europese Unie met betrekking tot richtlijn 2010/75.(40) Volgens het comité van toezicht had de Europese Unie, in haar hoedanigheid van partij bij het Verdrag van Aarhus, artikel 6, lid 10, ervan niet nageleefd „door een rechtskader in te voeren dat niet voorziet in de mogelijkheid van inspraak met betrekking tot toetsingen en bijstellingen op grond van een aantal bepalingen van die richtlijn die ten tijde van die bevindingen van toepassing waren”.(41)
74.      Het is van belang erop te wijzen dat richtlijn 2010/75, met het oog op de naleving van het Verdrag van Aarhus, is gewijzigd teneinde te specificeren dat „de leden van het betrokken publiek in een vroeg stadium reële mogelijkheden tot inspraak moet worden geboden bij de vaststelling of bijstelling van de vergunningsvoorwaarden door de bevoegde autoriteit, ook wanneer de vergunningsvoorwaarden worden getoetst”.(42)
2.      Duur van een activiteit als een voorwaarde voor het uitvoeren ervan en verlenging van de vergunning in het hoofdgeding
75.      Artikel 6, lid 10, van het Verdrag van Aarhus is van toepassing wanneer de voorwaarden voor het uitvoeren van een activiteit, dat wil zeggen alle voorwaarden die noodzakelijk zijn voor de onafgebroken uitvoering van de activiteit, worden heroverwogen of aangepast.(43) De toegestane duur van een activiteit is noodzakelijk voor de onafgebroken uitvoering van die activiteit en maakt deel uit van die voorwaarden.(44)
76.      Derhalve wijzigt een besluit waarbij de duur van een activiteit wordt verlengd, de voorwaarden voor het uitvoeren van die activiteit en leidt dit er aldus toe dat artikel 6, lid 10, van het verdrag van toepassing is.
77.      Ik kan mij niet vinden in de opvatting van de Belgische regering dat artikel 6, lid 10, niet van toepassing is omdat de oorspronkelijke voorwaarden waaronder de betreffende activiteit werd uitgevoerd ongewijzigd zijn. Dat ontbreken van een wijziging doet niets af aan het feit dat de oorspronkelijke totale duur van twintig jaar met de helft werd verlengd, waardoor de oorspronkelijke voorwaarden voor het uitvoeren van die activiteit zijn gewijzigd.(45)
78.      Wat betreft de vraag of het organiseren van inspraak van toepassing is, beschikken de autoriteiten, zoals ik reeds heb toegelicht, over een beoordelingsmarge waarvan echter in overeenstemming met de doelstellingen van het Verdrag van Aarhus gebruik moet worden gemaakt.(46)
79.      Wat de verlenging van de vergunning betreft, is er in dat verdrag geen „rekenkundige” drempel vastgesteld waarboven inspraak moet plaatsvinden. Die vaststelling moet geschieden op basis van inhoudelijke criteria. Of inspraak van toepassing is in het geval van verlenging van een vergunning en wat de aanmerkelijke milieueffecten zijn, kan onder andere afhangen van de aard van de activiteit die wordt verlengd en van de duur van de verlenging. Ook is het van belang om ermee rekening te houden of het publiek tijdens eerdere inspraakfasen op de hoogte is gebracht van mogelijke verlengingen van de vergunning in de toekomst en dus de gelegenheid heeft gehad om opmerkingen te maken over de daarmee gepaard gaande milieueffecten.(47)
80.      Een aanzienlijke verlenging van de oorspronkelijk toegestane duur van een activiteit wijst er in elk geval sterk op dat er een inspraakfase moet zijn. Dit is in lijn met de doelstelling van inspraak, namelijk dat het publiek de gelegenheid wordt geboden om zijn bezorgdheid te uiten.(48)
81.      Het comité van toezicht bevestigt die uitlegging. Het heeft herhaalde malen geoordeeld dat „behalve wanneer een wijziging van de toegestane duur slechts minimaal is en kennelijk geen of slechts onbeduidende milieueffecten heeft, de bepalingen van artikel 6 van toepassing moeten zijn op verlengingen van de duur” (cursivering van mij).(49) Volgens het comité van toezicht was een verlenging van de duur van een activiteit met vijf jaar „geenszins minimaal” en was er derhalve inspraak vereist.(50)
82.      De vergunning in het hoofdgeding is verlengd met tien jaar. Wanneer een activiteit die aanvankelijk voor twintig jaar is toegestaan, wordt verlengd met tien jaar, wordt de oorspronkelijke duur ervan verlengd met de helft. Een dergelijke verlenging kan niet als „minimaal” worden aangemerkt. Toen de vergunning werd verlengd (2020), was er bovendien een periode van meer dan tien jaar verstreken nadat de betreffende activiteit (het windturbinepark) voor het eerst in bedrijf was gesteld (2009).
83.      Die factoren vormen een sterke aanwijzing dat inspraak van het publiek vereist is. Uiteindelijk staat het echter aan de nationale rechter om die omstandigheden te beoordelen.
84.      De andere kwestie die in de verwijzingsbeslissing aan de orde is gesteld, is het feit dat de nationale wetgeving niet voorziet in de mogelijkheid van inspraak over de verlenging van een vergunning voor een bepaalde activiteit.
85.      Uit de verwijzingsbeslissing volgt dat de nationale wetgever onder andere niet in een inspraakfase heeft voorzien omdat, wanneer een exploitant een vergunning aanvraagt, de mogelijkheid van inspraak, waaronder een MEB, bestaat ongeacht de duur van de verleende vergunning. Een andere reden was het voorkomen van discriminatie tussen de nieuwe vergunningen voor windturbineparken (die voor maximaal dertig jaar worden verleend) en de vergunningen die onder het vorige stelsel werden verleend (voor maximaal twintig jaar).
86.      Ik ben er niet van overtuigd dat die redenen rechtvaardigen dat de wetgever de verlenging van vergunningen heeft uitgesloten van de werkingssfeer van artikel 6, lid 10, van het Verdrag van Aarhus. Ten eerste hangt de toepassing van die bepaling niet af van de vraag of inspraak is voorafgegaan
aan de oorspronkelijke vergunning. De bepaling geldt in alle situaties waarin de voorwaarden voor het uitvoeren van een activiteit worden „heroverwogen of aangepast” en verplicht de betrokken overheidsinstantie om te beoordelen of inspraak „van toepassing” is. Hoewel de uitdrukking „waar dit van toepassing is” overheidsinstanties een beoordelingsmarge laat, kan niet volledig worden afgezien van de uitoefening van die beoordelingsbevoegdheid louter omdat in het verleden inspraak heeft plaatsgevonden over kwesties die geen verband houden met de heroverweging of aanpassing van de voorwaarden voor het uitvoeren van de activiteit. Indien dat het geval was, zou artikel 6, lid 10, zijn nuttige werking verliezen. Alle activiteiten waarover inspraak heeft plaatsgevonden (over andere kwesties dan de heroverweging of aanpassing van de voorwaarden voor het uitvoeren van de activiteit) zouden automatisch zijn uitgezonderd.
87.      Wat de activiteit in het hoofdgeding betreft, zijn er opeenvolgende fasen geweest waarin de vergunning door de rechter is ingetrokken en opnieuw is beoordeeld
sinds het windturbinepark in gebruik is gesteld.(51) Uit het aan het Hof overgelegde dossier blijkt niet of in al die fasen inspraak heeft plaatsgevonden. In elk geval wijst niets erop dat aan het publiek de gelegenheid is geboden om specifiek zijn standpunt kenbaar te maken over een mogelijke aanzienlijke verlenging van de duur van de verleende vergunning.(52)
88.      Wat ten tweede het argument betreft dat inspraak leidt tot discriminatie tussen de houders van oude en die van nieuwe vergunningen, hecht ik eraan in herinnering te brengen dat de toepassing van artikel 6, lid 10, van het Verdrag van Aarhus niet facultatief is. Indien wordt voldaan aan de voorwaarden voor toepassing ervan, moet het recht op inspraak worden gewaarborgd.(53) Of inspraak over een bepaalde activiteit van toepassing is, moet worden bepaald overeenkomstig de doelstellingen van het verdrag.(54) Inspraak is niet louter een kwestie van het afvinken van een lijstje of een eenvoudige formaliteit. Inspraak is een middel waarmee de doelstellingen van het Verdrag van Aarhus op het gebied van milieudemocratie worden verwezenlijkt.(55)
89.      Bovendien is artikel 6, lid 10, van het Verdrag van Aarhus van toepassing op alle exploitanten ongeacht wanneer hun activiteit wordt vergund. Bijgevolg kan er voor exploitanten met een vergunning voor dertig jaar ook een inspraakfase bij latere milieubesluitvorming zijn wanneer de voorwaarden voor het uitvoeren van hun activiteit worden gewijzigd of aangepast.
90.      Ook moet erop worden gewezen dat het feit dat er een MEB is uitgevoerd toen de vergunning is verleend, op zichzelf niet bepalend is voor de toepassing van artikel 6, lid 10. Dat artikel, en het recht op inspraak in het algemeen op grond van het Verdrag van Aarhus, is niet synoniem met een MEB.(56) Zoals blijkt uit de leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus, is de werkingssfeer van de tweede pijler van het Verdrag van Aarhus „anders en veel ruimer dan de werkingssfeer van een milieubeoordeling”.(57) Die leidraad noemt juist als voorbeeld de heroverweging of aanpassing van de voorwaarden voor het uitvoeren van specifieke activiteiten die in veel landen, tenzij het gaat om een ingrijpende wijziging van de activiteit, niet noodzakelijkerwijs is onderworpen aan een MEB-procedure maar eerder aan een milieuvergunningsprocedure.(58)
91.      Om die redenen ben ik van mening dat artikel 6, lid 10, zich verzet tegen een nationale regeling die de overheidsinstantie niet verplicht om na te gaan of inspraak van toepassing is bij de verlenging van vergunningen voor de exploitatie van windturbineparken met een periode van tien jaar.
92.      De hierboven genoemde rechtspraak van het Hof(59) met betrekking tot de verlenging van de exploitatieduur van een stortplaats in het kader van richtlijn 2010/75 kan niet tot een andere uitlegging leiden. In het arrest FCC Česká republika
heeft het Hof geoordeeld dat het louter verlengen van de periode voor het storten van afvalstoffen, zonder dat de goedgekeurde maximale oppervlakte of de toegestane totale capaciteit van de installatie wordt gewijzigd, geen „belangrijke wijziging” in de zin van artikel 3, lid 9, van die richtlijn vormt. Bijgevolg kon de exploitant van de stortplaats niet worden verplicht om een nieuwe vergunning aan te vragen. De redenering van het Hof was gebaseerd op de term „belangrijke wijziging” die met name een „uitbreiding” van een installatie vereist.
93.      De werkingssfeer van artikel 6, lid 10, van het Verdrag van Aarhus hangt echter niet af van een „belangrijke wijziging” of van enige fysieke uitbreiding van een activiteit. Dit artikel is van toepassing wanneer de voorwaarden voor het uitvoeren van een activiteit worden heroverwogen of aangepast. Zoals ik hierboven reeds heb opgemerkt(60), is punt 22 van bijlage I
bij het Verdrag van Aarhus van toepassing op fysieke wijzigingen van een activiteit, terwijl
artikel 6, lid 10, van toepassing is op latere administratieve procedures.(61)
94.      Daarnaast is richtlijn 2010/75 gewijzigd(62) na het arrest FCC Česká republika met het oog op verplichte inspraak wanneer een vergunning wordt geactualiseerd op verzoek van de exploitant om de exploitatieduur van een stortplaats aldus te verlengen dat de in punt 5.4 van bijlage I bij die richtlijn genoemde drempelwaarden worden bereikt.
95.      Derhalve moet het arrest FCC Česká republika mijns inziens niet worden opgevat als een belemmering voor de uitlegging dat de verlenging van de vergunning voor een windturbinepark met tien jaar
een aanpassing van de voorwaarden voor het uitvoeren van die activiteit vormt, waardoor artikel 6, lid 10, van het Verdrag van Aarhus van toepassing is.
96.      Gelet op het voorgaande moet artikel 6, lid 10, van het Verdrag van Aarhus aldus worden uitgelegd dat de overheidsinstantie verplicht is om na te gaan of een inspraakfase van toepassing is wanneer een vergunning voor een windturbinepark die aanvankelijk voor twintig jaar was verleend, wordt verlengd met tien jaar, en dat deze bepaling zich verzet tegen een regeling waarbij de procedure voor de verlenging van een vergunning voor een dergelijke activiteit geen verplichting voor de overheidsinstantie inhoudt om na te gaan of er een inspraakfase
moet zijn.
V.      Conclusie
97.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van de Raad van State te beantwoorden als volgt:
„Artikel 6, lid 10, van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden
moet aldus worden uitgelegd dat
de overheidsinstantie verplicht is om na te gaan of een inspraakfase van toepassing is wanneer een vergunning voor een windturbinepark die aanvankelijk voor twintig jaar was verleend, wordt verlengd met tien jaar, en dat deze bepaling zich verzet tegen een regeling waarbij de procedure voor de verlenging van een vergunning voor een dergelijke activiteit geen verplichting voor de overheidsinstantie inhoudt om na te gaan of er een inspraakfase
moet zijn.”
1      Oorspronkelijke taal: Engels.
i      Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.
2      Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, dat is gesloten te Aarhus (Denemarken) op 25 juni 1998 en namens de Gemeenschap is goedgekeurd bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 (PB 2005, L 124, blz. 1) (hierna: „Verdrag van Aarhus”).
3      United Nations Economic Commission for Europe, The Aarhus Convention: An Implementation Guide, 2e druk, 2014 (hierna: „leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus”), blz. 3 en 253.
4      Verklaring van Lucca, 21‑23 oktober 2002, Lucca, Italië.
5      Leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus, blz. 19.
6      Baritt, E., The Foundations of the Aarhus Convention: Environmental Democracy, Rights and Stewardship, Oxford, Hart Publishing, 2020, blz. 28.
7      Zie in het algemeen Bándi, G. (red.), Environmental Democracy and Law, Europa Law Publishing, Groningen-Amsterdam, 2014.
8      In de nationale wetgeving wordt onder „eenmalige vergunning” (permis unique) een vergunning verstaan die betrekking heeft op een „gemengd project” (projet mixte) waarvoor zowel een milieuvergunning als een stedenbouwvergunning vereist is. Zie de definities van beide begrippen in respectievelijk artikel 1, punten 11 en 12, en artikel 8
1 van het decreet betreffende de milieuvergunning. Zie ook de definitie van permis unique die te vinden is op https://permis-environnement.spw.wallonie.be/home/glossaire.html#permis-unique.
9      Besluit van de Raad van 17 februari 2005 betreffende het sluiten, namens de Europese Gemeenschap, van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, (PB L 124 van 17.5.2005, blz. 1).
10      Zie in die zin arresten van 8 maart 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125 punt 30), en 8 november 2022, Deutsche Umwelthilfe (Typegoedkeuring van motorvoertuigen) (C‑873/19, EU:C:2022:857, punt 48).
11      In zijn schriftelijke opmerkingen geeft F.B. aan dat windturbineparken met een totale capaciteit van 3 MW installaties van „klasse 1” zijn en dat een MEB en een openbaar onderzoek vereist zijn voor de vergunning ervan.
12      De MEB-richtlijn geeft uitvoering aan de in het Verdrag van Aarhus neergelegde vereisten voor inspraak met betrekking tot de projecten die binnen de werkingssfeer van die richtlijn vallen. Zie overweging 5 van richtlijn 2003/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 mei 2003 tot voorziening in inspraak van het publiek in de opstelling van bepaalde plannen en programma’s betreffende het milieu en, met betrekking tot inspraak van het publiek en toegang tot de rechter, tot wijziging van de richtlijnen 85/337/EEG en 96/61/EG van de Raad (PB 2003, L 156, blz. 17), waarin is te lezen dat het „Gemeenschapsrecht [...] met het oog op de ratificatie ervan door de Gemeenschap aan [het Verdrag van Aarhus] [dient] te worden aangepast”.
13      Verzoeker heeft alleen kritiek geuit op het ontbreken van inspraak. Hij heeft niets aangevoerd met betrekking tot de organisatie van een milieueffectbeoordeling volgens de MEB-richtlijn.
14      Leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus, blz. 131.
15      Zie hierboven punt 31 van deze conclusie.
16      Leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus, blz. 126. Volgens die leidraad (op blz. 131) is de term „voorgestelde activiteiten” voldoende ruim om daaronder zowel de term „project” in de MEB-richtlijn te doen vallen als de term „installatie” die wordt gebruikt in richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) (PB 2010, L 334, blz. 17).
17      Punt 31 van deze conclusie.
18      Zie hierboven punt 31 van deze conclusie en de leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus, blz. 131.
19      ACCC/C/2008/35 (Georgië), Bevindingen en Aanbevelingen, 18 juni 2010, punt 43.
20      ACCC/C/2013/107 (Ierland), Bevindingen en Aanbevelingen, 19 augustus 2019, punt 75.
21      Volgens punt 24 van bijlage I bij de MEB-richtlijn omvatten de in artikel 4, lid 1, van die richtlijn bedoelde projecten elke „[w]ijziging of uitbreiding van in [bijlage I] opgenomen projecten, wanneer die wijziging of uitbreiding voldoet aan de in deze bijlage genoemde drempelwaarden, voor zover deze bestaan”.
22      Arrest van 29 juli 2019,
Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen  (C‑411/17, EU:C:2019:622, punt 78).
23      Arrest van 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen  (C‑411/17, EU:C:2019:622, punt 79). Voorts was het Hof van oordeel dat de in die zaak aan de orde zijnde maatregelen samen met de moderniseringswerkzaamheden die daarmee onlosmakelijk verbonden waren, op zichzelf een „project” in de zin van artikel 1, lid 2, onder a), van de MEB-richtlijn vormden (zie de punten 63‑71, 90 en 94 van dat arrest).
24      Arrest van 2 juni 2022 (C‑43/21, EU:C:2022:425; hierna: „arrest FCC Česká republika”).
25      Arrest FCC Česká republika, punt 36).
26      Arrest van 8 november 2022, Deutsche Umwelthilfe (Typegoedkeuring van motorvoertuigen) (C‑873/19, EU:C:2022:857, punt 55).
27      Leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus, blz. 132 en 158.
28      Ibid.
29      Leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus, blz. 132.
30      Punt 57 van deze conclusie.
31      Leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus, blz. 158.
32      Indien het gaat om een fysieke wijziging valt de betreffende wijziging reeds onder punt 22 van bijlage I. Zie punt 55 van deze conclusie.
33      ACCC/C/2014/122 (Spanje), Bevindingen en Aanbevelingen, 17 december 2020, punt 73. Het comité van toezicht was van mening dat de „voorwaarden voor het uitvoeren” van een activiteit zich uitstrekken tot „alle voorwaarden in de vergunning en niet alleen de technische of functionele voorwaarden die van invloed zijn op het productieproces”. Overeenkomstig deze bevindingen en aanbevelingen heeft het comité van toezicht in punt 17 van zijn advies van 28 november 2023 voor het Koninkrijk der Nederlanden met betrekking tot de uitvoering van punt 3, onder a), van besluit VII/8m, geoordeeld dat
„alle voorwaarden betreffende de vergunning, ongeacht of deze al dan niet in de vergunning zelf zijn opgenomen, als voorwaarden voor het uitvoeren van de activiteit moeten worden beschouwd”.
34      Jendrośka, J., „Public participation under Article 6 of the Aarhus Convention”, in Bándi, G., voetnoot 7, op. cit., blz. 136. Zie ook de leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus, bladzijde 158.
35      Leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus, blz. 159.
36      ACCC/C/2009/41 (Slowakije), Bevindingen en Aanbevelingen, 17 december 2010, punt 55.
37      Ibid., punt 56.
38      Zie punt 39 van deze conclusie.
39      ACCC/C/2014/121 (Europese Unie), Bevindingen en Aanbevelingen, 30 maart 2020, punt 99. Volgens diezelfde bevindingen heeft de significantietoets betrekking op de vraag of de heroverweging of aanpassing „de basisparameters van de activiteit aanmerkelijk kan veranderen of aanmerkelijke milieuaspecten van de activiteit zal ‚aanpakken’” [punt 104, onder verwijzing naar ACCC/C/2006/17 (Europese Gemeenschap), Bevindingen en Aanbevelingen, 2 mei 2008].
40      ACCC/C/2014/121 (Europese Unie), voetnoot 39, op. cit.
41      Ibid.,
punten 109 en 120.
42      Zie overweging 37 van richtlijn (EU) 2024/1785 van het Europees Parlement en de Raad van 24 april 2024 tot wijziging van richtlijn 2010/75
en richtlijn 1999/31/EG van de Raad betreffende het storten van afvalstoffen (PB L, 2024/1785).
43      Zie hierboven punt 66 van deze conclusie.
44      ACCC/C/2016/143 (Nederland), Bevindingen en Aanbevelingen, 18 juni 2017, punt 65, die erop wijzen dat de toegestane duur van een activiteit „duidelijk een exploitatievoorwaarde” is. Volgens de leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus „worden milieuvergunningen in veel landen slechts voor een beperkte periode (doorgaans maximaal tien jaar) verleend en moeten zij daarna worden verlengd en/of aangepast” (blz. 158).
45      ACCC/C/2013/107 (Ierland), Bevindingen en Aanbevelingen, 19 augustus 2019, punt 84.
46      Zie punt 67 van deze conclusie.
47      Zie in die zin de conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak
FCC Česká republika  (C‑43/21, EU:C:2022:64, punt 67).
48      Met betrekking tot windturbineparken zal het publiek mogelijkerwijs zijn mening te kennen willen geven over bijvoorbeeld de mogelijke niveaus van geluidshinder of visuele hinder (stroboscopisch effect). Zie, in het algemeen, Vandenput, T., en Vermer, D., „Éoliennes”, in Delnoy, M., en Born, Ch.-Hu., Actualités choisies en droit de l’urbanisme et de l'environnement, Limal, Anthemis, Luik, 2021, blz. 218‑249, op blz. 228.
49      ACCC/C/2014/104 (Nederland), voetnoot 44, op. cit., punt 71; ACCC/C/2013/107 (Ierland), voetnoot 45, op. cit., punt 83; ACCC/C/2016/143 (Tsjechië), Bevindingen en Aanbevelingen, 26 juli 2021, punt 100, en ACCC/C/2014/121 (Europese Unie), voetnoot 39, op. cit., punt 102.
50      ACCC/C/2013/107 (Ierland), voetnoot 45, op. cit., punt 84.
51      Zie punt 13 van deze conclusie.
52      Zie dienaangaande ACCC/2013/107 (Ierland), voetnoot 45, op. cit., punt 85.
53      Zie artikel 1 van het Verdrag van Aarhus dat bepaalt dat „elke partij de rechten op [...] inspraak in de besluitvorming [...] [waarborgt] in overeenstemming met de bepalingen van dit Verdrag” (cursivering van mij).
54      ACCC/C/2014/121 (Europese Unie), voetnoot 39, op. cit., punt 97, en ACCC/C/2016/143, (Tsjechië), voetnoot 49, op. cit., punt 103.
55      Zie mijn inleidende opmerkingen in deze conclusie.
56      Zoals het comité van toezicht in zijn bevindingen aangeeft, „maakt het verdrag de MEB niet tot een verplicht onderdeel van inspraak; het vereist slechts dat wanneer in inspraak is voorzien ingevolge een MEB-procedure in overeenstemming met nationale wetgeving ([punt 20 van bijlage] I bij het verdrag), de bepalingen van artikel 6 bij een dergelijke inspraak van toepassing zijn” (ACCC/C/2008/24 (Spanje),
Bevindingen en Aanbevelingen, 8 februari 2011,
punt 82).
57      Leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus, blz. 122.
58      Idem.
59      Punt 53 van deze conclusie.
60      Punt 65 van deze conclusie.
61      Leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus, blz. 158.
62      Zie punt 74 van deze conclusie.