62015CJ0069
DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen)
den 9 juni 2016 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande — Miljö — Avfall — Transporter — Förordning (EG) nr 1013/2006 — Artikel 2.35 g iii — Olaglig transport — Felaktiga eller osammanhängande uppgifter som angetts i det dokument som återfinns i bilaga VII till denna förordning — Artikel 50.1 — Sanktioner som är tillämpliga vid överträdelser av bestämmelser i nämnda förordning — Proportionalitet”
I mål C‑69/15,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Förvaltnings- och arbetsdomstolen i Budapest, Ungern) genom beslut av den 2 februari 2015, som inkom till domstolen den 16 februari 2015, i målet
Nutrivet D.O.O.E.L.
mot
Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség,
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden T. von Danwitz samt domarna C. Lycourgos (referent), E. Juhász, C. Vajda och K. Jürimäe,
generaladvokat: Y. Bot,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
—
Ungerns regering, genom M. Z. Fehér, G. Koós och M. Tátrai, samtliga i egenskap av ombud,
—
Luxemburgs regering, genom D. Holderer, i egenskap av ombud,
—
Nederländernas regering, genom B. Koopman, M. Bulterman och H. Stergiou, samtliga i egenskap av ombud,
—
Europeiska kommissionen, genom L. Havas, A. Sipos och D. Loma-Osorio Lerena, samtliga i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 2.35 g iii, artikel 18.1 a och artikel 50 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall (EUT L 190, 2006, s. 1), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EU) nr 255/2013 av den 20 mars 2013 (EUT L 79, 2013, s. 19) (nedan kallad förordning nr 1013/2006), och tolkningen av punkt 15 i bilaga I C till förordningen.
2
Begäran har framställts i ett mål mellan Nutrivet D.O.O.E.L. (nedan kallat Nutrivet) och Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (nationell myndighet ansvarig för tillsyn av skydd av miljö och natur) (nedan kallad den nationella tillsynsmyndigheten). Målet rör ett beslut från den nationella tillsynsmyndigheten om administrativa böter för överträdelser av lagstiftningen om transport av avfall.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3
I skälen 1, 7, 15, 21 och 33 i förordning nr 1013/2006 anges följande:
”(1)
Förordningens huvudsakliga och överordnade syfte och innehåll är miljöskydd medan dess följder för den internationella handeln endast är av underordnad betydelse.
…
(7)
Det är viktigt att organisera och reglera övervakningen och kontrollen av avfallstransporter på ett sätt som tar hänsyn till behovet av att bevara, skydda och förbättra miljökvaliteten och människors hälsa och som främjar en enhetligare tillämpning av förordningen över hela gemenskapen.
…
(15)
För sådana transporter av avfall som anges i bilaga III, IIIA eller IIIB avsett för återvinningsförfarande är det lämpligt att garantera en miniminivå av övervakning och kontroll genom att kräva att transporterna åtföljs av viss information.
…
(21)
Beträffande transporter av avfall för återvinning bör medlemsstaterna också kunna se till att avfallshanteringsanläggningar som omfattas av bestämmelserna i [rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (EGT L 257, 1996, s. 26), i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 166/2006 av den 18 januari 2006 (EUT L 33, 2006, s. 1),] tillämpar bästa tillgängliga teknik enligt definitionerna i det direktivet i överensstämmelse med anläggningens tillstånd. Medlemsstaterna bör också kunna se till att avfall hanteras i enlighet med rättsligt bindande miljöskyddsnormer för återvinningsverksamhet, som fastställts i gemenskapslagstiftningen, och att avfall, med beaktande av artikel 7.4 i [Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/12/EG av den 5 april 2006 om avfall (EUT L 114, 2006, s. 9)], hanteras i enlighet med de avfallshanteringsplaner som utarbetats i enlighet med det direktivet, i syfte att garantera genomförandet av rättsligt bindande skyldigheter avseende återvinning eller materialutnyttjande som fastställs i gemenskapslagstiftningen.
…
(33)
De åtgärder som erfordras bör vidtas för att i enlighet med direktiv 2006/12/EG och övrig gemenskapslagstiftning om avfall säkerställa att avfall som transporteras inom gemenskapen och avfall som importeras till gemenskapen, under hela transporten och fram till och med återvinningen eller bortskaffandet i mottagarlandet, hanteras på ett sätt som inte innebär något hot mot människors hälsa och utan att förfaranden eller metoder som kan skada miljön tillämpas. …”
4
Enligt artikel 1.1 i förordning nr 1013/2006 fastställs i denna förordning de förfaranden och kontrollsystem som ska användas för avfallstransporter, beroende på avfallets ursprung, destination och transportväg, det slags avfall som transporteras samt den typ av behandling som avfallet ska genomgå på destinationsorten.
5
I artikel 2 i förordningen, som har rubriken ”Definitioner”, anges följande:
”I denna förordning gäller följande definitioner:
…
12.
handlare: en person som agerar som huvudansvarig för inköp och därpå följande försäljning av avfall, däribland sådan handlare som inte fysiskt befattar sig med avfallet enligt artikel 12 i direktiv 2006/12/EG.
13.
mäklare: person som för annans räkning anordnar återvinning eller bortskaffande av avfall, däribland sådan mäklare som inte fysiskt befattar sig med avfallet enligt artikel 12 i direktiv 2006/12/EG.
14.
mottagare: den person eller det företag under mottagarlandets jurisdiktion till vilken eller vilket avfallet transporteras för återvinning eller bortskaffande.
15.
anmälare:
a)
När det gäller en transport som har sitt ursprung i en medlemsstat skall anmälaren vara en fysisk eller juridisk person som omfattas av den berörda medlemsstatens jurisdiktion och som har för avsikt att genomföra en avfallstransport eller att låta genomföra en sådan transport, och som är skyldig att anmäla transporten. Anmälaren är en av de personer eller organ som anges nedan, och som väljs ut i enlighet med den rangordning som fastställs i följande förteckning:
…
iv)
En registrerad handlare som skriftligen bemyndigats av ursprungliga producenten, nya producenten eller en insamlare med tillstånd enligt i, ii och iii att agera för dennes räkning som anmälare.
v)
En registrerad mäklare som skriftligen bemyndigats av ursprungliga producenten, nya producenten eller en insamlare med tillstånd enligt i, ii och iii att agera för dennes räkning som anmälare.
…
22.
avsändarland: ett land från vilket en transport av avfall planeras starta eller inleds.
23.
mottagarland: ett land till vilket en avfallstransport planeras eller genomförs för återvinning eller bortskaffande i det landet, eller för lagring inför återvinning eller bortskaffande i ett område som inte omfattas av något lands jurisdiktion.
…
35.
olaglig transport: alla transporter av avfall
…
c)
som utförs med ett godkännande som erhållits från de berörda behöriga myndigheterna genom förfalskning, uppgivande av falska uppgifter eller bedrägeri, eller
…
g)
där det, i fråga om sådana transporter av avfall som avses i artikel 3.2 och 3.4, visar sig att
…
iii)
transporten har skett på ett sätt som inte uttryckligen specificerats i det dokument som anges i bilaga VII.”
6
Artikel 3 i förordning nr 1013/2006 har rubriken ”Allmänna förfaranden”. I punkt 2 i den artikeln föreskrivs följande:
”Transporter av följande avfall avsett för återvinning skall omfattas av de allmänna informationskrav som fastställs i artikel 18, om mängden transporterat avfall överstiger 20 kg:
a)
Avfall som anges i förteckningen i bilaga III eller IIIB.
…”
7
Artikel 18 i förordning nr 1013/2006 har rubriken ”Avfall som skall åtföljas av viss information”. Däri föreskrivs följande:
”1.   Avfall som avses i artikel 3.2 och 3.4, och som är avsett för transport skall omfattas av följande förfaranderegler:
a)
I syfte att underlätta spårningen av sådana avfallstransporter skall den person under avsändarlandets jurisdiktion som organiserar transporten se till att avfallet åtföljs av det dokument som återfinns i bilaga VII.
b)
Det dokument som återfinns i bilaga VII skall undertecknas av den person som organiserar transporten innan transporten äger rum samt undertecknas av återvinningsanläggningen eller laboratoriet och mottagaren vid det tillfälle då avfallet tas emot.
…
3.   För inspektions-, efterlevnads-, planerings- och statistiksyften får medlemsstaterna i enlighet med nationell lagstiftning begära uppgifter enligt punkt 1 om transporter som omfattas av denna artikel.
…”
8
Artikel 24 i förordningen har rubriken ”Återtagning vid olaglig transport”. Däri föreskrivs följande:
”1.   Om en behörig myndighet upptäcker en transport som den anser vara en olaglig transport skall den omgående informera övriga berörda behöriga myndigheter.
2.   Om anmälaren är ansvarig för en sådan olaglig transport skall den behöriga avsändarmyndigheten se till att avfallet
a)
tas tillbaka av den faktiske anmälaren eller, om ingen anmälan har gjorts,
b)
tas tillbaka av den person som rättsligt sett kan anses vara anmälare eller, om detta inte är möjligt,
c)
tas tillbaka av den behöriga avsändarmyndigheten själv, eller av en fysisk eller juridisk person på dess vägnar eller, om detta inte är möjligt,
d)
återvinns eller bortskaffas på alternativt sätt i mottagarlandet eller avsändarlandet av den behöriga avsändarmyndigheten själv, eller av en fysisk eller juridisk person på dess vägnar, eller, om detta inte är möjligt,
e)
återvinns eller bortskaffas på alternativt sätt i ett annat land efter överenskommelse mellan alla berörda behöriga myndigheter av den behöriga avsändarmyndigheten själv, eller av en fysisk eller juridisk person på dess vägnar.
…
3.   Om mottagaren är ansvarig för en olaglig transport skall den behöriga mottagarmyndigheten se till att avfallet återvinns eller bortskaffas på ett miljöriktigt sätt
a)
av mottagaren, eller, om detta inte är möjligt,
b)
av den behöriga myndigheten själv eller en fysisk eller juridisk person på dess vägnar.
…
9.   Vid olaglig transport enligt definitionen i artikel 2.35 g skall den person som organiserar transporten omfattas av samma skyldigheter enligt denna artikel som anmälaren.
…”
9
Artikel 42 i förordningen har rubriken ”Förfaranderegler för import från länder som är parter i Baselkonventionen [om kontroll av gränsöverskridande transporter och om slutligt omhändertagande av riskavfall, som undertecknades den 22 mars 1989 och som godkändes på gemenskapens vägnar genom rådets beslut 93/98/EEG av den 1 februari 1993 (EGT L 39, 1993, s. 3; svensk specialutgåva, område 1, volym 20, s. 202)] eller från andra områden i ett kris- eller krigstillstånd”:
”1.   Om avfall avsett för bortskaffande importeras till gemenskapen från länder som är parter i Baselkonventionen skall bestämmelserna i avdelning II tillämpas på motsvarande sätt, men med de anpassningar och tillägg som anges i punkterna 2 och 3.
…
4.   Transporten får endast genomföras om
a)
anmälaren har erhållit skriftligt godkännande från de behöriga avsändar-, mottagar- och, i förekommande fall, transitmyndigheterna och de fastställda villkoren är uppfyllda,
b)
ett avtal mellan anmälaren och mottagaren har ingåtts och har verkan i enlighet med artikel 4.4 andra stycket och artikel 5,
c)
en rättsligt bindande ekonomisk säkerhet eller motsvarande försäkring har ställts respektive tecknats och har verkan i enlighet med bestämmelserna i artikel 4.5 andra stycket och artikel 6, och
d)
skydd av miljön enligt artikel 49 kan garanteras.
…”
10
Artikel 45 i förordning nr 1013/2006 har rubriken ”Förfaranderegler för import från länder som inte omfattas av [OECD-rådets beslut C(2001) 107 slutlig rörande revidering av beslut C(92) 39 slutlig om kontroll av gränsöverskridande transporter av avfall avsett för återvinning] men som är parter i Baselkonventionen eller från andra områden i ett kris- eller krigstillstånd”. Däri föreskrivs följande:
”Om avfall avsett för återvinning importeras till gemenskapen
a)
från ett land som inte omfattas av OECD [Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling]-beslutet, eller …
…
skall artikel 42 tillämpas på motsvarande sätt.”
11
Artikel 49 i förordning nr 1013/2006 har rubriken ”Skydd av miljön”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
”Producenten, anmälaren och andra företag som är delaktiga i en avfallstransport och/eller avfallets återvinning eller bortskaffande, skall vidta de åtgärder som krävs för att se till att det avfall de transporterar hanteras utan fara för människors hälsa och på ett miljöriktigt sätt under hela transporten och under återvinningen och bortskaffandet. I synnerhet kraven i artikel 4 i direktiv 2006/12/EG och annan gemenskapslagstiftning om avfall skall uppfyllas när transporten äger rum i gemenskapen.”
12
Artikel 50 i förordningen har rubriken ”Efterlevnad i medlemsstaterna”. Däri föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna skall fastställa bestämmelser om sanktioner för överträdelser av bestämmelserna i denna förordning och vidta nödvändiga åtgärder för att se till att de genomförs. Sanktionerna skall vara effektiva, proportionella och avskräckande. …
…
4.   Inspektioner av transporter ska omfatta inspektion av dokument, identitetskontroll och vid behov fysisk kontroll av avfallet.
…”
13
Bilaga I C till förordningen har rubriken ”Särskilda anvisningar för ifyllande av anmälningsdokument och transportdokument”. Däri återfinns punkt 15, som har följande lydelse:
”Vanligtvis ska mottagaren vara den anläggning för bortskaffande eller återvinning som anges i fält 10. I vissa fall kan mottagaren emellertid vara en annan person, t.ex. en handlare, mäklare eller ett företag, som anges såsom den mottagande anläggningens huvudkontor eller postadress i fält 10. För att agera mottagare måste handlaren, mäklaren eller företaget omfattas av destinationslandets jurisdiktion och äga eller ha en annan form av rättslig kontroll över avfallet när transporten anländer till destinationslandet. I sådana fall ska uppgifter om handlaren, mäklaren eller företaget ifyllas i fält 2.”
14
I bilaga III till förordning nr 1013/2006 återfinns en ”Förteckning över avfallsslag som omfattas av det allmänna informationskravet enligt artikel 18”, benämnd ”Den 'gröna’ avfallsförteckningen” (nedan kallad gröna listan).
15
Bilaga VII till förordning nr 1013/2006 har rubriken ”Information som ska medfölja vid transport av avfall enligt artikel 3.2 och 3.4”. Däri återfinns det dokument som avses i artikel 18.1 i denna förordning (nedan kallat följedokument). Bilaga VII ser ut på följande sätt:
Ungersk rätt
16
I 19 § 1 hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény (lag nr CLXXXV från 2012 om avfall, Magyar Közlöny 2012/160.) (nedan kallad lagen om avfall) föreskrivs följande:
”Avfall får importeras till det ungerska territoriet i enlighet med bestämmelserna i [förordning nr 1013/2006] och regeringsdekretet om gränsöverskridande avfallstransporter.”
17
I 86 § 1 i lagen stadgas följande:
”Fysiska och juridiska personer, enskilda näringsidkare eller organ som inte är en juridisk person, som
a)
överträder det som i fråga om avfallshantering föreskrivs i lagstiftningen, i en direkt tillämpbar rättsakt från Europeiska unionen eller i ett förvaltningsbeslut,
b)
utövar en avfallshanteringsverksamhet som är föremål för administrativt godkännande, registrering eller anmälan, utan att anordna för godkännande, registrering eller anmälan, eller utövar denna verksamhet på ett sätt som avviker från dessa, eller
c)
inte informerat, eller inte på ett adekvat sätt informerat, myndigheten för miljöskydd om framställningen eller uppkomsten av biprodukter, eller använder, distribuerar eller lagrar avfall som produkter eller biprodukter,
ska påföras böter för avfallshanteringen, vilka beslutas av myndigheten för miljöskydd i enlighet med regeringsdekretet som fastställer detaljerade regler för böter vid avfallshantering.”
18
I 1 § hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról szóló 271/2001. Kormányrendelet (regeringsdekret nr 271 om beräkning av böter vid avfallshantering och om närmare bestämmelser om påförande och fastställande av dessa böter) av den 21 december 2001, Magyar Közlöny 2001/150) (nedan kallat regeringsdekretet), föreskrivs följande:
”1.   Bötesbeloppet ska – med förbehåll för vad som föreskrivs i 2 § 4–8 och 3 § 4 i detta dekret – uppgå till det belopp som uppstår genom att de grundbelopp för böterna som föreskrivs i detta dekret multipliceras, i enlighet med bilagan, med de proportionalitetskoefficienter som ändrar dessa grundbelopp.
…
3.   Det högsta grundbeloppet för böter vid avfallshantering (nedan kallat grundbeloppet) ska vara:
…
f)
vid en olaglig gränsöverskridande transport av ofarligt avfall, 200000 [ungerska forinter (HUF)].
…
5.   Grundbeloppet kan fastställas till mellan 25 och 100 procent av de belopp som fastställs med tillämpning av 1 § 3 och 4 och 2 § 3, med undantag för de fall som avses i 1 § 3 e, om den som gjort sig skyldig till överträdelsen har åtgärdat följderna av överträdelsen och upphört med den innan beslutet att påföra böter antas.”
19
I 3 § i detta regeringsdekret föreskrivs följande:
”1.   Vid bestämmandet av böterna ska först grundbeloppet fastställas.
…
4.   Vid en olaglig gränsöverskridande transport av avfall (import, export eller transitering genom landet), ska det bötesbelopp som ska erläggas beräknas genom att det grundbelopp som fastställts enligt 1 § 3 f och g multipliceras med en faktor för avfallets vikt. Om avfallets vikt inte går att fastställa med exakthet ska avgiften beräknas med hjälp av ett uppskattat genomsnittsvärde för viktintervallet, angivet i ton.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
20
Det framgår av beslutet om hänskjutande att kontroller – som genomfördes den 15 och den 18 oktober 2013 av ungerska myndigheter avseende två lastbilar registrerade i Före detta jugoslaviska republiken Makedonien, vilka avsåg att köra in på ungerskt territorium – visade att lastbilarna var lastade med 23,2 ton respektive 21,8 ton pappersavfall som omfattas av den gröna listan. Båda dessa laster åtföljdes av följedokumentet samt en internationell fraktsedel.
21
När det gäller den första lasten angavs i fält 1 i följedokumentet att Nutrivet organiserade transporten och i fälten 2 och 7 att Hamburger Recycling Group GmbH, Wiener Neudorf (Österrike) var både importör/mottagare och återvinningsanläggning, medan det i den internationella fraktsedeln angavs att lasten skulle levereras till den plats där Hamburger Hungária Kft., som är ett bolag enligt ungersk rätt, har sitt säte, det vill säga i Dunaújváros (Ungern).
22
När det gäller den andra lasten angavs i fält 1 i följedokumentet att Nutrivet organiserade transporten, i fält 2 att Hamburger Recycling Group var importör/mottagare och i fält 7 att Hamburger Hungária var återvinningsanläggning, medan det i den internationella fraktsedeln och i andra dokument som förevisades de ungerska myndigheterna angavs att lasten också skulle levereras till det sistnämnda bolagets säte.
23
I fält 11, angående berörda stater/länder, i dessa båda följedokument nämndes Före detta jugoslaviska republiken Makedonien, Serbien och Ungern.
24
Den nationella tillsynsmyndigheten konstaterade, avseende de två avfallstransporterna, att följedokumentet inte var förenligt med bestämmelserna i förordning nr 1013/2006, eftersom innehållet i fälten 2 och 7 inte överensstämde med innehållet i fält 11 och den slutliga destinationen för dessa transporter inte kunde fastställas med säkerhet. Inom ramen för det förfarande som inletts gentemot Nutrivet samarbetade Nutrivet med den nationella tillsynsmyndigheten bland annat genom att till denna, den 18 och den 25 oktober 2013, översända ett nytt korrigerat följedokument för varje transport samt andra handlingar som avsåg att styrka de uppgifter som återfanns i det korrigerade följedokumentet. Det framgår tydligt av dessa dokument att den slutliga mottagaren av lasten i båda fallen var Hamburger Hungária.
25
Genom beslut av den 30 oktober 2013 påförde den nationella tillsynsmyndigheten, i enlighet med lagen om avfall, Nutrivet böter för åsidosättandet av dess skyldighet avseende avfallshantering och ålade Nutrivet att ersätta kostnaderna för förfarandet. När det gäller den första transporten uppgick bötesbeloppet och förfarandekostnaderna till 1160000 (HUF) (ungefär 3738 euro) respektive 124942 HUF (ungefär 402 euro). När det gäller den andra transporten uppgick bötesbeloppet och förfarandekostnaderna till 1090000 (HUF) (ungefär 3513 euro) respektive 182250 HUF (ungefär 587 euro). Denna myndighet motiverade sina beslut med hänvisning till att transporterna i fråga, mot bakgrund av det som fastställts i det administrativa förfarandet, var olagliga i den mening som avses i artikel 2 punkt 35 g iii i förordning nr 1013/2006. För att bestämma bötesbeloppet utgick nämnda myndighet, med tillämpning av regeringsdekretet, från grundbeloppet för avfallstypen i fråga (200000 HUF, ungefär 3205 euro), vilket den nedsatte med den högsta procentsatsen 75 % för att ta hänsyn till Nutrivets samarbete. Därefter multiplicerade den det sålunda fastställda beloppet (50000 HUF) med det transporterade avfallets vikt.
26
I sitt överklagande till Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Förvaltnings- och arbetsdomstolen i Budapest, Ungern) yrkade Nutrivet bland annat att dessa beslut skulle upphävas. Nutrivet har gjort gällande att formuleringen ”på ett sätt som inte uttryckligen specificerats i det dokument som anges i bilaga VII”, som återfinns i artikel 2.35 g iii i förordning nr 1013/2006, avser situationer där information som är viktig ur miljöskyddshänseende har dolts eller inte nämnts och inte situationer där följedokumentet innehåller felaktiga uppgifter men korrekta uppgifter tydligt framgår av andra tillgängliga dokument. Nutrivet har också anfört att denna bestämmelse inte ska ges en vid tolkning, så att inte varje transport för vilken följedokumentet har fyllts i felaktigt ska anses vara olaglig, samt att det bör göras en åtskillnad mellan fall där felet har begåtts avsiktligen för att missleda kontrollmyndigheterna och fall där felet följer av ett simpelt åsidosättande av en administrativ skyldighet.
27
Den nationella tillsynsmyndigheten har yrkat att överklagandet ska avslås. Den har gjort gällande att varje avfallstransport i fråga ska åtföljas av ett följedokument som ska vara korrekt ifyllt i enlighet med kraven i artikel 18 i och i bilaga VII till förordning nr 1013/2006. Den har medgett att importören/mottagaren, vars namn ska anges i fält 2 i detta dokument, kan avvika från återvinningsanläggningen, var namn ska anges i fält 7, men gjort gällande att handlaren eller mäklaren i ett sådant fall, enligt punkt 15 i bilaga I C till denna förordning, måste omfattas av mottagarlandets jurisdiktion.
28
På fråga från den hänskjutande domstolen medgav den nationella tillsynsmyndigheten uttryckligen att den kände till avfallets transportväg trots att följedokumenten hade fyllts i felaktigt. Den medgav också att den inte hade genomfört det förfarande som avses i artikel 24 i förordning nr 1013/2006, att den inte hade sett till att behöriga myndigheter intervenerade och att den inte hade förordnat om återsändande av det avfall som ansetts vara olagligt.
29
Mot denna bakgrund beslutade Fővárosi Közigazgatási és munkaügyi Bíróság (Förvaltnings- och arbetsdomstolen i Budapest) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Ska det anses föreligga en transport av avfall som ’har skett på ett sätt som inte uttryckligen specificerats i det dokument som anges i bilaga VII’, enligt lydelsen i artikel 2.35 g iii i förordning nr 1013/2006, när den som anordnar transporten, i det dokument som återfinns i bilaga VII till förordningen, fyller i ruta 2 (’Importör/mottagare’), ruta 7 (’Återvinningsanläggning’) och ruta 11 (’Berörda stater/länder’) på ett sådant sätt att det finns motsägelser mellan uppgifterna i dessa rutor, vilka uppgifter dock klart anges i den internationella fraktsedeln (liksom i andra tillgängliga handlingar)?
2)
Om fråga 1 besvaras jakande, kan böter som ålagts av detta skäl, som uppgår till det belopp som böterna hade uppgått till vid ett åsidosättande av skyldigheten att fylla i det dokument som återfinns i bilaga VII till förordning nr 1013/2006, anses vara proportionerliga?
3)
Är det, för att det ska kunna fastställas att det förelegat en olaglig avfallstransport i den mening som avses i artikel 2.35 g iii i förordning nr 1013/2006, nödvändigt att den person som fyllt i det dokument som återfinns i bilaga VII till förordningen uppsåtligen vilseleder myndigheten?
4)
Är det, för att det ska kunna fastställas att en transport av avfall ’har skett på ett sätt som inte uttryckligen specificerats i det dokument som anges i bilaga VII’, enligt lydelsen i artikel 2.35 g iii i förordning nr 1013/2006, av betydelse att de icke specificerade upplysningarna är upplysningar som är relevanta för miljöskyddet? Om ja, vilka uppgifter ska anses relevanta för miljöskyddet i det dokument som återfinns i bilaga VII till förordningen?
5)
Kan det anses föreligga en transport av avfall som ’har skett på ett sätt som inte uttryckligen specificerats i det dokument som anges i bilaga VII’, enligt lydelsen i artikel 2.35 g iii i förordning nr 1013/2006, för det fall myndigheten inte genomför det förfarande som avses i artikel 24 i förordningen, inte involverar berörda myndigheter och inte beslutar om återsändande av den leverans av varor som anses olaglig?
6)
Hur ska den behörighet som avses i artikel 18.1 a i förordning nr 1013/2006 förstås och prövas?
7)
Hur ska bestämmelsen i punkt 15 i del IV i bilaga I C till förordning nr 1013/2006 – enligt vilken en handlare/mäklare, för att agera som mottagare, måste omfattas av destinationslandets jurisdiktion – tolkas?”
Inledande synpunkter
30
Domstolen påpekar inledningsvis att, enligt beslutet om hänskjutande, tycks avfallet i fråga ha importerats från tredje land, nämligen Före detta jugoslaviska republiken Makedonien. De frågor som ställts av den hänskjutande domstolen förutsätter att bestämmelserna i artiklarna 42 och 45 i förordning nr 1013/2006 inte är tillämpliga i förevarande mål.
Prövning av tolkningsfrågorna
Frågorna 1 och 3–5
31
Den hänskjutande domstolen har ställt frågorna 1 och 3–5, som ska prövas i ett sammanhang, för att få klarhet i huruvida artikel 2.35 g iii i förordning nr 1013/2006 ska tolkas så, att en transport av sådant avfall som avses i bilaga III till denna förordning, avsett för återvinning, ska anses vara olaglig i den mening som avses i denna bestämmelse när följedokumentet avseende denna transport innehåller felaktiga eller osammanhängande uppgifter när det gäller importör/mottagare, återvinningsanläggning och berörda länder/stater samt huruvida det för frågan huruvida transporten är olaglig har betydelse att dessa uppgifter angetts korrekt i andra handlingar som gjorts tillgängliga för behöriga myndigheter, att det föreligger en avsikt att vilseleda dessa myndigheter, att dessa uppgifter är relevanta med avseende på miljöskydd och att nämnda myndigheter genomför de förfaranden som föreskrivs i artikel 24 i förordningen.
32
I detta hänseende påpekar domstolen inledningsvis att det i skäl 1 i förordning nr 1013/2006 anges att förordningens syfte är miljöskydd. Dessutom är det enligt skäl 7 i förordningen viktigt att organisera och reglera övervakningen och kontrollen av avfallstransporter på ett sätt som tar hänsyn till behovet av att bevara, skydda och förbättra miljökvaliteten och människors hälsa.
33
När det gäller transporter av avfall som omfattas av den gröna listan och som är avsedda för återvinning, såsom det avfall som är i fråga i det nationella målet, anges i skäl 15 i förordningen att det är lämpligt att garantera en miniminivå av övervakning och kontroll genom att kräva att transporterna åtföljs av viss information.
34
I syfte att underlätta spårningen av sådana avfallstransporter föreskrivs i artikel 18 i förordning nr 1013/2006 en skyldighet för den person under avsändarlandets jurisdiktion som organiserar transporten att se till att avfallet åtföljs av följedokumentet, vilket behöriga nationella myndigheter kan efterfråga för syften som avser inspektion, kontroll av tillämpningen av denna förordning, planering eller statistik (se, för ett liknande resonemang, domen av den 12 december 2013, Ragn-Sells, C‑292/12, EU:C:2013:820, punkt 65). I den mån detta dokument utgör den enda detaljerade informationskällan avseende avfallstransporten som föreskrivs i denna förordning för att göra det möjligt för behöriga myndigheter i de berörda länderna att fullgöra det uppdrag avseende övervakning och kontroll som åligger dem enligt förordningen, måste dokumentet vara korrekt ifyllt av den som organiserar en sådan transport.
35
I detta hänseende påpekar domstolen att de uppgifter som nödvändigtvis måste återfinnas i följedokumentet, när det bland annat gäller importör/mottagare, återvinningsanläggning och berörda länder/stater, gör det möjligt att på ett lämpligt sätt spåra transporterna. Dessa uppgifter är nämligen inte endast relevanta med avseende på miljöskydd, utan också nödvändiga för ett korrekt utförande av uppdragen avseende övervakning och kontroll i syfte att bevara, skydda och förbättra miljökvaliteten och människors hälsa.
36
Av detta följer att i fall där följedokumentet innehåller felaktig eller osammanhängande information av denna typ kan dessa uppdrag avseende övervakning och kontroll inte utföras i enlighet med förordning nr 1013/2006, eftersom de behöriga myndigheterna, med anledning av att de inte informerats på ett korrekt sätt om transportsättet, inte kan säkerställa en lämplig spårning av transporten i syfte att undvika miljöskador och verksamhet som skadar människors hälsa.
37
I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att det i fält 2 i följedokumenten i fråga inte angavs det bolag som faktiskt var mottagare av avfallstransporterna i fråga, nämligen Hamburger Hungária i Dunaújváros, utan istället ett annat bolag i en annan medlemsstat, nämligen Hamburger Recycling Group, Wiener Neudorf. Vidare framgår det att det sistnämnda bolaget nämndes i fält 7 i ett av dessa dokument som återvinningsanläggning, trots att den inte var belägen i det mottagarland som angetts i fält 11 i detta dokument, det vill säga Ungern.
38
Med beaktande av dessa felaktigheter och motsägelser tycks det som om följedokumenten i fråga inte i sig gjorde det möjligt att säkerställa en spårning av avfallstransporterna i fråga. Dessa avfallstransporter ska följaktligen anses vara olagliga transporter i den mening som avses i artikel 2.35 g iii i förordning nr 1013/2006.
39
Följaktligen ska en transport av sådant avfall som avses i bilaga III till denna förordning, avsett för återvinning, anses vara olaglig i den mening som avses i artikel 2.35 g iii i denna förordning, när följedokumentet innehåller felaktiga eller osammanhängande uppgifter, såsom de som återfinns i de följedokument som är i fråga i det nationella målet, när det gäller importör/mottagare, återvinningsanläggning samt berörda länder/stater.
40
Denna slutsats påverkas inte av den omständigheten att dessa uppgifter, som ska anges i följedokumentet, återges på ett korrekt sätt i andra dokument som framlagts för behöriga myndigheter. Det saknar också betydelse att det inte förelegat någon avsikt att lämna felaktiga uppgifter och att de förfaranden som avses i artikel 24 i förordningen inte har genomförts.
41
Det kan nämligen konstateras att ingen av dessa tre omständigheter nämns i artikel 2.35 g iii i förordning nr 1013/2006.
42
När det särskilt gäller den omständigheten att de uppgifter som ska anges i följedokumentet återfinns i andra dokument, påpekar domstolen att följedokumentet ska innehålla detaljerade uppgifter om avfallstransporten, så att målen i denna förordning avseende övervakning och kontroll av transporter kan uppnås. Ett sådant dokument har sålunda inrättats genom en särskild förordning och ska bidra till att uppnå mål i lagstiftningen rörande avfallstransporter, medan andra dokument, såsom en internationell fraktsedel eller kommersiell faktura, inte har ett sådant syfte.
43
Dessutom framgår det av artikel 2.35 g iii i förordning nr 1013/2006 att det sätt på vilket avfallstransporten genomförs ska anges i följedokumentet och inte någon annanstans. Denna skyldighet är ägnad att underlätta spårningen av en sådan transport, i enlighet med artikel 18.1 a i denna förordning, och att säkerställa en effektiv kontroll som gör det möjligt att omedelbart bedöma huruvida det är nödvändigt att genomföra en fysisk inspektion av det berörda avfallet. Kontroller av avfall vid transporten av dem eller när de anländer till destinationsorten blir nämligen effektivare om myndigheterna i transitlandet eller mottagarlandet, genom att ta del av följedokumentet, får omedelbar kännedom om de uppgifter som ska anges, utan att behöva genomföra senare undersökningar som nödvändigtvis är tids- och resurskrävande, eftersom de kräver att den berörda transporten stoppas.
44
När det för det andra gäller frågan huruvida avsikten att vilseleda de behöriga myndigheterna ska beaktas vid fastställandet av huruvida en avfallstransport är olaglig, i den mening som avses i artikel 2.35 g iii i förordning nr 1013/2006, påpekar domstolen att det i denna bestämmelses lydelse inte föreskrivs att fel eller motsägelser i de uppgifter som ska anges i det följedokument som avses i bilaga VII till förordningen ska vara en följd av en handling som innebär bedrägeri.
45
Oberoende av om ett fel har begåtts avsiktligen eller inte är det icke desto mindre så, att felet, när det lett till en motsägelse, tvingar kontrollmyndigheterna i de berörda medlemsstaterna att genomföra senare undersökningar och sålunda omöjliggör en omedelbar kontroll av transporten på grundval av endast bilaga VII till förordning nr 1013/2006. Dessa två typer av fel ska därför, åtminstone vid bedömningen av huruvida det föreligger en överträdelse, behandlas på samma sätt.
46
När det för det tredje gäller omständigheten att det inte genomförts några förfaranden enligt artikel 24 i förordning nr 1013/2006, påpekar domstolen att varken den artikeln eller någon annan bestämmelse i den förordningen anger ett samband mellan dessa förfaranden och definitionen av en olaglig transport. Eftersom denna artikel, enligt sin lydelse, endast avser avfall som är föremål för en olaglig transport kan den omständigheten att dessa förfaranden inte genomförts inte påverka klassificeringen av den berörda transporten som en olaglig transport i den mening som avses i artikel 2.35 i förordningen.
47
Mot bakgrund av det ovan anförda ska frågorna 1 och 3–5 besvaras på följande sätt. Artikel 2.35 g iii i förordning nr 1013/2006 ska tolkas så, att en transport av sådant avfall som avses i bilaga III till denna förordning, avsett för återvinning, ska anses vara olaglig i den mening som avses i denna bestämmelse när följedokumentet rörande denna transport innehåller felaktiga eller osammanhängande uppgifter, såsom de som är i fråga i det nationella målet, rörande importör/mottagare, återvinningsanläggning samt berörda länder/stater, oberoende av om dessa uppgifter angetts korrekt i andra handlingar som gjorts tillgängliga för behöriga myndigheter, oberoende av om det föreligger en avsikt att vilseleda dessa myndigheter och oberoende av om nämnda myndigheter genomför de förfaranden som föreskrivs i artikel 24 i förordningen.
Fråga 2
48
Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 2 för att få klarhet i huruvida artikel 50.1 i förordning nr 1013/2006, enligt vilken de sanktioner som tillämpas av medlemsstaterna för överträdelser av bestämmelserna i denna förordning bland annat ska vara proportionerliga, ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning, såsom den som är i fråga i det nationella målet, enligt vilken det, för det fall följedokumentet innehåller felaktiga eller osammanhängande uppgifter, ska påföras böter vars grundbelopp motsvarar det grundbelopp för böter som tillämpas vid ett åsidosättande av skyldigheten att fylla i detta dokument.
49
I detta hänseende påpekar domstolen att artikel 50.1 i förordning nr 1013/2006 ålägger medlemsstaterna att fastställa ”bestämmelser om sanktioner för överträdelser av bestämmelserna i denna förordning …” och anger att ”[s]anktionerna skall vara effektiva, proportionella och avskräckande”. Emellertid innehåller förordningen inte några mer ingående regler om hur dessa nationella sanktioner ska utformas och framför allt innehåller den inga uttryckliga kriterier för att avgöra om sanktionerna är proportionerliga.
50
Det framgår av fast rättspraxis att så länge lagstiftningen om vilka sanktioner som ska tillämpas vid underlåtenhet att uppfylla krav som införts genom unionslagstiftning inte har harmoniserats inom unionen, är medlemsstaterna behöriga att välja de sanktioner som de finner lämpliga. De är dock skyldiga att vid utövandet av denna behörighet följa unionsrätten och dess allmänna principer, följaktligen också proportionalitetsprincipen (dom av den 9 februari 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, punkt 23 och där angiven rättspraxis).
51
I detta hänseende erinrar domstolen om att det vid prövningen av huruvida en viss sanktion är förenlig med proportionalitetsprincipen ska hänsyn bland annat tas till överträdelsens art och svårhetsgrad samt till metoden för fastställandet av sanktionens belopp (dom av den 20 juni 2013, Rodopi-M 91, C‑259/12, EU:C:2013:414, punkt 38 och där angiven rättspraxis). Proportionalitetsprincipen gäller för medlemsstaterna även vid bedömningen av de omständigheter som kan vara av betydelse för fastställandet av böterna (dom av den 9 februari 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, punkt 54).
52
Det ankommer emellertid på den nationella domstolen att, med beaktande av samtliga faktiska och rättsliga omständigheter i det mål som den ska avgöra, pröva huruvida sanktionsbeloppet går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de mål som eftersträvas med lagstiftningen i fråga. Den konkreta tillämpningen av denna proportionalitetsprincip ankommer nämligen på den hänskjutande domstolen, som ska pröva huruvida de nationella åtgärderna är förenliga med unionsrätten, eftersom EU‑domstolen endast har behörighet att tillhandahålla den hänskjutande domstolen alla uppgifter om unionsrättens tolkning som sistnämnda domstol kan behöva för att pröva huruvida de nationella åtgärderna är förenliga med unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juli 2010, Profaktor Kulesza, Frankowski, Jóźwiak, Orłowski, C‑188/09, EU:C:2010:454, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
53
När det gäller de sanktioner som är tillämpliga vid överträdelser av bestämmelserna i förordning nr 1013/2006, vilken avser att säkerställa en hög nivå av skydd för miljön och människors hälsa, har domstolen, i sin dom av den 26 november 2015, Total Waste Recycling (C‑487/14, EU:C:2015:780, punkt 55) slagit fast att den nationella domstolen är skyldig att inom ramen för prövningen av huruvida en sådan sanktion är proportionerlig särskilt beakta de risker som överträdelsen kan medföra avseende skyddet för miljön och människors hälsa.
54
I förevarande fall utgjorde de felaktiga och osammanhängande uppgifterna i följedokumenten, såsom framgår av punkt 38 i denna dom, ett åsidosättande av bestämmelserna i förordning nr 1013/2006. Ett sådant åsidosättande kan således i princip bli föremål för en sanktion som motsvarar den som föreskrivs för fall av åsidosättande av skyldigheten att fylla i följedokumentet.
55
Enligt domstolens praxis ska emellertid påförandet av böter för en avfallstransport för vilken följedokumentet innehåller felaktiga och osammanhängande uppgifter, när grundbeloppet för dessa böter motsvarar grundbeloppet för de böter som påförs vid åsidosättande av skyldigheten att fylla i detta dokument, anses proportionerligt om omständigheterna avseende överträdelsen visar att det rör sig om en lika allvarlig överträdelse med hänsyn till den risk som dessa uppgifter utgör för skyddet av miljön och människors hälsa, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 november 2015, Total Waste Recycling, C‑487/14, EU:C:2015:780, punkterna 54 och 56).
56
Mot bakgrund av det ovan anförda ska fråga 2 besvaras enligt följande. Artikel 50.1 i förordning nr 1013/2006, enligt vilken de sanktioner som tillämpas av medlemsstaterna för överträdelser av bestämmelserna i denna förordning ska vara proportionerliga, ska tolkas så, att en avfallstransport för vilken följedokumentet som avses i bilaga VII till förordningen innehåller felaktiga eller osammanhängande uppgifter, i princip kan beivras med böter vars belopp motsvarar det bötesbelopp som tillämpas vid ett åsidosättande av skyldigheten att fylla i detta dokument. Inom ramen för prövningen av huruvida en sådan sanktion är proportionerlig ska den hänskjutande domstolen särskilt beakta de risker som överträdelsen kan medföra avseende skyddet för miljön och människors hälsa.
Frågorna 6 och 7
57
Den hänskjutande domstolen har ställt frågorna 6 och 7, vilka ska prövas i ett sammanhang, för att få klarhet i hur begreppet ”person under avsändarlandets jurisdiktion” i artikel 18.1 a i förordning nr 1013/2006 och formuleringen ”omfattas av destinationslandets jurisdiktion” i punkt 15 i bilaga I C till denna förordning ska tolkas.
58
I detta hänseende ska det erinras om att det framgår av domstolens fasta praxis att det förfarande som har införts genom artikel 267 FEUF utgör ett medel för samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna, genom vilket EU-domstolen tillhandahåller de nationella domstolarna de uppgifter om unionsrättens tolkning som de behöver för att kunna avgöra de mål som de ska pröva (dom av den 13 mars 2014, FIRIN, C‑107/13, EU:C:2014:151, punkt 29, och dom av den 6 oktober 2015, Capoda Import-Export, C‑354/14, EU:C:2015:658, punkt 23).
59
Inom ramen för detta samarbete presumeras frågor om tolkningen av unionsrätten vara relevanta. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 13 mars 2014, FIRIN, C‑107/13, EU:C:2014:151, punkt 30, och dom av den 5 mars 2015, Banco Privado Português och Massa Insolvente do Banco Privado Português, C‑667/13, EU:C:2015:151, punkt 36).
60
I förevarande fall kan det konstateras att den hänskjutande domstolen i sin begäran om förhandsavgörande inte anger på vilket sätt frågorna 6 och 7 skulle vara nödvändiga för att kunna avgöra det nationella målet och att den inte anger de omständigheter som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på frågorna.
61
Följaktligen ska frågorna 6 och 7 avvisas.
Rättegångskostnader
62
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1)
Artikel 2.35 g iii i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EU) nr 255/2013 av den 20 mars 2013, ska tolkas så, att en transport av sådant avfall som avses i bilaga III till denna förordning, avsett för återvinning, ska anses vara olaglig i den mening som avses i denna bestämmelse när det dokument som avses i bilaga VII till förordningen rörande denna transport innehåller felaktiga eller osammanhängande uppgifter, såsom de som återfinns i de följedokument som är i fråga i det nationella målet, rörande importör/mottagare, återvinningsanläggning samt berörda länder/stater, oberoende av om dessa uppgifter angetts korrekt i andra handlingar som gjorts tillgängliga för behöriga myndigheter, oberoende av om det föreligger en avsikt att vilseleda dessa myndigheter och oberoende av om nämnda myndigheter genomför de förfaranden som föreskrivs i artikel 24 i förordningen.
2)
Artikel 50.1 i förordning nr 1013/2006, i dess ändrade lydelse enligt förordning nr 255/2013, enligt vilken de sanktioner som tillämpas av medlemsstaterna för överträdelser av bestämmelserna i denna förordning ska vara proportionerliga, ska tolkas så, att en avfallstransport, för vilken det dokument som avses i bilaga VII till förordningen innehåller felaktiga eller osammanhängande uppgifter, i princip kan beivras med böter vars belopp motsvarar det bötesbelopp som tillämpas vid ett åsidosättande av skyldigheten att fylla i detta dokument. Inom ramen för prövningen av huruvida en sådan sanktion är proportionerlig ska den hänskjutande domstolen särskilt beakta de risker som överträdelsen kan medföra avseende skyddet för miljön och människors hälsa.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: ungerska.