DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
21 septembre 2015 (*)
« Référé – Agriculture – Protection contre des organismes nuisibles aux végétaux – Mesures visant à éviter l’introduction et la propagation dans l’Union européenne de la bactérie Xylella fastidiosa – Demande de sursis à exécution – Méconnaissance des exigences de forme – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑436/15 R,
Consorzio Vivaisti viticoli pugliesi, établi à Otrante (Italie),
Negro Daniele, établi à Otrante,
représentés par Mes V. Pellegrino et A. Micolani, avocats,
parties requérantes,
contre
Commission européenne, représentée par M. D. Bianchi et Mme I. Galindo Martín, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande de sursis à l’exécution de la décision d’exécution (UE) 2015/789 de la Commission, du 18 mai 2015, relative à des mesures visant à éviter l’introduction et la propagation dans l’Union de Xylella fastidiosa (Wells et al.) (JO L 125, p. 36), dans la mesure où cette décision englobe les vignes cultivées à l’intérieur de la province italienne de Lecce,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige, procédure et conclusions des parties
1        Les requérantes, Consorzio Vivaisti viticoli pugliesi et Negro Daniele, sont, respectivement, une fédération des pépinières de la région italienne des Pouilles et une pépinière. Elles sont établies toutes les deux dans la province italienne de Lecce.
2        Les requérantes contestent la décision d’exécution (UE) 2015/789 de la Commission, du 18 mai 2015, relative à des mesures visant à éviter l’introduction et la propagation dans l’Union de Xylella fastidiosa (Wells et al.) (JO L 125, p. 36 ; ci-après la « décision attaquée »). La décision attaquée, qui a été adoptée sur le fondement de l’article 16, paragraphe 3, quatrième phrase, de la directive 2000/29/CE du Conseil, du 8 mai 2000, concernant les mesures de protection contre l’introduction dans la Communauté d’organismes nuisibles aux végétaux ou aux produits végétaux et contre leur propagation à l’intérieur de la Communauté (JO L 169, p. 1), est adressée, en vertu de son article 21, aux États membres en tant que destinataires.
3        Par la décision attaquée, la Commission européenne tend à réduire le risque phytosanitaire constitué par la bactérie Xylella fastidiosa (Wells et al.). Aux fins d’éradiquer cette bactérie et d’éviter sa propagation au reste de l’Union, la Commission oblige les États membres à établir des zones délimitées consistant en une zone infectée et une zone tampon et d’appliquer, notamment, des mesures d’éradication. En ce qui concerne plus particulièrement la situation dans le sud de l’Italie, d’une part, la décision attaquée prévoit que la zone infectée de la zone délimitée établie par les autorités italiennes doit, au minimum, couvrir l’ensemble de la province de Lecce, où la bactérie est déjà largement établie. D’autre part, toujours selon la décision attaquée, la bactérie est présente dans certaines parties de cette zone depuis plus de deux ans, de sorte que son éradication n’y est plus possible. Par conséquent, la décision attaquée permet aux autorités italiennes d’appliquer des mesures d’enrayement, et non des mesures d’éradication, afin de protéger au moins les sites de production, les végétaux présentant une valeur culturelle, sociale ou scientifique particulière ainsi que la frontière avec le reste du territoire de l’Union.
4        Les dispositions combinées de l’article 1er, sous b), de l’article 4, paragraphe 2, troisième alinéa, et de l’article 9, paragraphe 1, de la décision attaquée imposent une interdiction de mouvement en ce sens que les mouvements à l’intérieur de l’Union, dans les zones délimitées ou en dehors, des végétaux énumérés à l’annexe I, parmi lesquels la vigne (vitis), sont interdits lorsque ceux-ci ont été cultivés pendant au moins une partie de leur existence dans une zone délimitée, telle que la province italienne de Lecce, étant précisé que la zone infectée comprend au moins l’intégralité de cette province. Cependant, l’article 9, paragraphe 2, de la décision attaquée permet, à titre dérogatoire et dans certaines conditions, le mouvement des végétaux en cause.
5        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 4 août 2015, les requérantes ont introduit un recours visant, en substance, à l’annulation de la décision attaquée dans la mesure où elle englobe les vignes cultivées à l’intérieur de la province italienne de Lecce. À l’appui de leur recours, elles reprochent à la Commission, notamment, de ne pas avoir suffisamment motivé cette décision, d’avoir violé le principe de proportionnalité, d’avoir fait une application erronée du principe de précaution et d’avoir commis un détournement de pouvoir.
6        Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le même jour, les requérantes ont introduit la présente demande en référé, dans laquelle elles concluent, en substance, à ce qu’il plaise au président du Tribunal de surseoir à l’exécution de la décision attaquée en ce qu’elle inclut la vigne (vitis) dans les végétaux énumérés à son annexe I et en interdit, aux termes de son article 9, paragraphe 1, les mouvements à l’intérieur et à l’extérieur de la province de Lecce.
7        Dans ses observations déposées au greffe du Tribunal le 18 août 2015, la Commission conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal de rejeter la demande en référé. Elle estime que le recours en annulation sur lequel se greffe la demande en référé est manifestement irrecevable en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, ce qui entraîne, selon elle, l’irrecevabilité de cette demande. En effet, la décision attaquée non seulement ne concernerait pas individuellement les requérantes, mais comporterait en plus des mesures d’exécution. En toute hypothèse, les conditions d’octroi du sursis à exécution demandé feraient défaut en l’espèce.
En droit
8        Il ressort d’une lecture combinée des articles 278 TFUE et 279 TFUE, d’une part, et de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, d’autre part, que le juge des référés peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire les mesures provisoires nécessaires, et ce dans le respect des règles de recevabilité prévues à l’article 156 du règlement de procédure du Tribunal.
9        Dès lors que le non-respect du règlement de procédure constitue une fin de non-recevoir d’ordre public, il appartient au juge des référés d’examiner in limine litis, le cas échéant d’office, si les dispositions applicables de ce règlement ont été respectées (voir ordonnance du 20 juin 2014, Wilders/Parlement e.a., T‑410/14 R, EU:T:2014:564, point 7 et jurisprudence citée).
10      En vertu de l’article 156, paragraphe 3, du règlement de procédure, les demandes en référé doivent spécifier l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence, ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent. Ainsi, le sursis à exécution et les autres mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents, en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts de la partie qui les sollicite, qu’ils soient édictés et produisent leurs effets dès avant la décision sur le recours principal. Ces conditions sont cumulatives, de sorte que les mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut [ordonnances du 14 octobre 1996, SCK et FNK/Commission, C‑268/96 P(R), Rec, EU:C:1996:381, point 30, et du 12 mai 2010, Torresan/OHMI, C‑5/10 P‑R, EU:C:2010:269, points 14 et 15].
11      En outre, en vertu de l’article 156, paragraphe 4, et de l’article 76, sous d), du règlement de procédure, la demande en référé doit notamment être présentée par acte séparé, indiquer l’objet du litige et contenir un exposé sommaire des moyens invoqués.
12      Il découle d’une lecture combinée de ces dispositions du règlement de procédure qu’une demande relative à des mesures provisoires doit, à elle seule, permettre à la partie défenderesse de préparer ses observations et au juge des référés de statuer sur la demande, le cas échéant, sans autres informations à l’appui. Afin de garantir la sécurité juridique et une bonne administration de la justice, il faut, pour qu’une telle demande soit recevable, que les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels celle-ci se fonde ressortent d’une façon cohérente et compréhensible du texte même de la demande en référé. Si ce texte peut être étayé et complété sur des points spécifiques par des renvois à des passages déterminés de pièces qui y sont annexées, un renvoi global à d’autres écrits, même annexés à la demande en référé, ne saurait pallier l’absence des éléments essentiels dans celle-ci [voir ordonnance Wilders/Parlement e.a., point 9 supra, EU:T:2014:564, point 10 et jurisprudence citée ; voir également, en ce sens, ordonnance du 30 avril 2010, Ziegler/Commission, C‑113/09 P(R), EU:C:2010:242, point 13].
13      Par ailleurs, le point 264 des dispositions pratiques d’exécution du règlement de procédure prévoit expressément que la demande doit être compréhensible par elle-même, sans qu’il soit nécessaire de se référer à la requête dans l’affaire principale, y compris les annexes de la requête.
14      Dans les circonstances du cas d’espèce, il convient de vérifier si la demande en référé est recevable en ce qu’elle contient un exposé suffisamment précis des éléments permettant l’examen de la condition relative à l’urgence.
15      À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’urgence doit s’apprécier par rapport à la nécessité de statuer provisoirement, afin d’éviter qu’un préjudice grave et irréparable ne soit occasionné à la partie qui sollicite les mesures provisoires, étant précisé qu’un préjudice de caractère purement financier – tel que celui allégué en l’espèce par la requérante – n’est normalement pas irréparable, dès lors qu’il peut faire l’objet d’une compensation financière ultérieure, à moins qu’il apparaisse que, en l’absence de ces mesures, ladite partie se trouverait dans une situation susceptible, notamment, de mettre en péril son existence avant l’intervention de la décision mettant fin à la procédure principale (voir, en ce sens, ordonnance du 11 mars 2013, Calestep/ECHA, T‑89/13 R, EU:T:2013:123, point 13 et jurisprudence citée).
16      De plus, il est de jurisprudence bien établie que la partie qui sollicite l’octroi de mesures provisoires est tenue d’apporter la preuve que cet octroi est urgent en ce sens qu’elle ne saurait attendre l’issue de la procédure principale sans avoir à subir personnellement un préjudice qui entraînerait des conséquences graves et irréparables pour elle à titre individuel. Ainsi, la question de l’urgence est une question spécifique qui doit être examinée séparément pour chaque partie requérante [voir, en ce sens, ordonnances du 24 mars 2009, Cheminova e.a./Commission, C‑60/08 P(R), EU:C:2009:181, points 35 et 36 ; du 15 décembre 2009, Dow AgroSchiences e.a./Commission, C‑391/08 P(R), EU:C:2009:785, point 44, et du 12 juin 2014, Commission/Rusal Armenal, C‑21/14 P‑R, Rec, EU:C:2014:1749, point 51].
17      Enfin, pour pouvoir apprécier si le préjudice financier allégué présente un caractère grave et irréparable, le juge des référés doit disposer d’indications concrètes et précises, étayées par des preuves documentaires détaillées et certifiées, qui démontrent la situation financière de la partie qui sollicite les mesures provisoires et permettent d’apprécier les conséquences qui résulteraient de l’absence des mesures demandées. Il s’ensuit que ladite partie doit produire, pièces à l’appui, une image fidèle et globale de sa situation financière (voir ordonnance Calestep/ECHA, point 15 supra, EU:T:2013:123, point 14 et jurisprudence citée).
18      En l’espèce, afin de démontrer les pertes économiques graves et irréparables qu’elles risquent de subir, les requérantes font valoir que l’interdiction des mouvements de la vigne, imposée à l’article 9, paragraphe 1, de la décision attaquée, est la source d’un très grave préjudice pour toutes les pépinières viticoles de la zone en cause, qui non seulement constituent des productions typiques de la région depuis plus d’un siècle, mais représentent près de 10 % de la production des pépinières viticoles italienne. Le maintien de cette interdiction ne pourrait qu’entraîner la faillite de l’ensemble de la branche, avec de graves conséquences en termes d’augmentation du chômage, de décroissance économique et de perte de compétitivité économique et sociale de la région. La décision attaquée aurait, en particulier, une incidence sur la production des pépinières déjà en cours, puisque la période de production pour les pépiniéristes s’étend de février à mai, tandis que la phase de commercialisation commence en novembre, sur la base de contrats signés des mois auparavant. Ainsi, toutes les pépinières viticoles auraient déjà conclu avec de nombreux acquéreurs des contrats qu’ils pourraient, malgré elles, se trouver dans l’incapacité d’honorer.
19      Or, force est de constater que ces allégations ne sauraient être qualifiées que de simples affirmations. D’une part, les requérantes s’abstiennent de fournir une image fidèle et globale de la situation financière personnelle de chacune d’elles, de sorte que rien ne permet de conclure que leur survie économique et financière puisse être menacée. D’autre part, les allégations des requérantes sont dénuées de tout élément de preuve et ne reposent, notamment, sur aucun élément chiffré. En particulier, l’annexe A 11 à la demande en référé, qui comporte des extraits du registre des entreprises, ne fait état d’aucun chiffre d’affaires de l’entreprise requérante Negro Daniele, qui serait susceptible d’être affecté par la décision attaquée. Ainsi que la Commission l’a fait observer à bon droit, l’entreprise Negro Daniele ne fournit aucune information sur la partie de l’activité économique globale qu’elle exerce dans la région des Pouilles et qui serait concrètement affectée par l’interdiction de mouvement qu’impose la décision attaquée.
20      S’agissant de la fédération requérante Consorzio Vivaisti viticoli pugliesi, qui semble invoquer les intérêts de ses membres ainsi que de la région des Pouilles toute entière, il ressort des extraits du registre des entreprises joints à la demande en référé qu’elle est une entité de droit civil. Par conséquent, elle ne saurait se prévaloir de la jurisprudence – selon laquelle une entité territoriale infra-étatique de droit public, responsable de la sauvegarde des intérêts économiques, sociaux et culturels considérés comme généraux sur le plan régional ou local, peut faire état de préjudices affectant un secteur économique général – pour défendre utilement, dans le cadre de la présente procédure de référé, les intérêts généraux économiques du secteur des pépinières viticoles de la région des Pouilles (voir, en ce sens, ordonnance du 13 février 2012, Dansk Automat Brancheforening/Commission, T‑601/11 R, EU:T:2012:66, points 25 et 26 et jurisprudence citée). La fédération requérante aurait donc été obligée de démontrer, données chiffrées à l’appui, le risque imminent pour elle-même ou, du moins, pour un de ses membres de subir un préjudice grave et irréparable. Or, ainsi qu’il vient d’être constaté ci-dessus, les éléments de preuve requis à cet effet n’ont pas été fournis.
21      Par conséquent, le juge des référés n’est pas en mesure d’apprécier si le préjudice allégué peut effectivement être considéré comme grave et irréparable pour chaque partie requérante à titre individuel.
22      Les requérantes ne se prononcent pas non plus sur le caractère irréparable du préjudice financier allégué. Ainsi, elles n’exposent pas ce qui les empêcherait, en cas d’annulation de la décision attaquée, d’obtenir une compensation financière ultérieure par la voie d’un recours en indemnité au titre des articles 268 TFUE et 340 TFUE, la seule possibilité de former un tel recours étant suffisante pour attester du caractère en principe réparable d’un tel préjudice (voir, en ce sens, ordonnance Calestep/ECHA, point 15 supra, EU:T:2013:123, point 17 et jurisprudence citée).
23      De plus, ainsi que la Commission l’a relevé à juste titre, les requérantes sont restées silencieuses sur l’éventuelle pertinence, pour l’entreprise requérante Negro Daniele, de l’article 9, paragraphe 2, de la décision attaquée qui permet aux autorités nationales d’autoriser, à titre dérogatoire, le mouvement des végétaux énumérés à l’annexe I de cette décision, si certaines conditions sont remplies. Bien que cette disposition dérogatoire ait éventuellement pu exclure ou limiter le préjudice allégué, les requérantes se sont abstenues de préciser si l’entreprise Negro Daniele avait demandé aux autorités italiennes l’octroi d’une dérogation, si une telle demande avait été accueillie ou si elle avait été rejetée. Elles n’ont pas non plus prétendu que la disposition dérogatoire en question n’était d’aucune utilité pratique pour cette entreprise du fait qu’il lui aurait été difficile ou impossible de satisfaire aux conditions à remplir.
24      En raison de ce silence des requérantes, le juge des référés n’est pas en mesure d’apprécier si l’entreprise requérante Negro Daniele a fait preuve de toute la diligence que doit montrer une entreprise prudente et avertie, en s’efforçant de bénéficier le plus possible de la disposition dérogatoire prévue à l’article 9, paragraphe 2, de la décision attaquée, et ce compte tenu de la jurisprudence selon laquelle la partie qui demande des mesures provisoires, à défaut d’avoir fait preuve de la diligence requise, n’est pas parvenue à établir l’urgence et doit donc supporter même des préjudices dont elle prétend qu’ils sont susceptibles de mettre en péril son existence [voir, en ce sens, ordonnance du 24 avril 2015, CRM/Commission, T‑43/15 R, Rec (Extraits), EU:T:2015:228, point 29 et jurisprudence citée].
25      Il s’ensuit que la demande en référé n’est pas susceptible de justifier l’octroi du sursis à exécution sollicitée, d’autant qu’une telle mesure ne peut être ordonnée qu’à titre exceptionnel, étant donné que l’article 278 TFUE pose le principe du caractère non suspensif des recours et que les actes adoptés par les institutions de l’Union bénéficient d’une présomption de légalité (voir, en ce sens, ordonnance du 17 décembre 2009, Vereniging Milieudefensie et Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Commission, T‑396/09 R, EU:T:2009:526, point 31 et jurisprudence citée).
26      Il résulte de tout ce qui précède que la présente demande en référé doit être rejetée comme irrecevable, sans qu’il soit nécessaire d’examiner le moyen d’irrecevabilité soulevé par la Commission à l’encontre du recours principal sur lequel se greffe cette demande ou l’existence d’un fumus boni juris en tant que condition d’octroi du sursis à exécution demandé.
Par ces motifs,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
ordonne :
1)      La demande en référé est rejetée.
2)      Les dépens sont réservés.
Fait à Luxembourg, le 21 septembre 2015.
Le greffier
Le président
E.  Coulon
M. Jaeger
* Langue de procédure : l’italien.