61984CC0178_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
I denne sag har Kommissionen nedlagt paastand om, at det statueres, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser efter EOEF-traktatens artikel 30, idet den forbyder salg af oel, som er lovligt produceret og bragt i omsaetning i en anden medlemsstat, medmindre det opfylder betingelserne i §§9 og 10 i den tyske oelafgiftslov, Biersteuergesetz ( i det foelgende benaevnt "BStG ").
Uafhaengig af spoergsmaalet om, hvilke bestemmelser i den tyske lovgivning, der herved kommer paa tale, er der ikke tvivl om, at de fleste oelsorter, der fremstilles i medlemsstaterne, bortset fra én, nemlig Graekenland, ikke lovligt kan importeres og saelges som oel i Tyskland . Kun hvis oellet specielt er fremstillet i overensstemmelse med de tyske forskrifter, maa det bringes i handelen i Tyskland, hvilket da ogsaa nu er tilfaeldet for smaa, om end stigende maengders vedkommende . For Kommissionen er det derfor en vigtig sag, der maa ses i sammenhaeng med dens oevrige bestraebelser paa at skabe et faelles marked, og navnlig med artikel 30 . For forbundsregeringen er sagen ikke mindre vigtig, at doemme efter den maade, den har forsvaret de gaeldende tyske importrestriktioner paa . Den goer navnlig gaeldende, at restriktionerne er noedvendige for at beskytte den tyske forbruger mod at forveksle de produkter, han koeber, og den paaberaaber sig endvidere hensynet til beskyttelse af sundheden, som den haevder kan blive bragt i fare, saafremt den tyske oelkonsument skulle drikke oel, der fremstilles og drikkes af mange mennesker i andre medlemsstater . Spoergsmaalet er saaledes blevet heftigt og, under skriftvekslingen, saerdeles udfoerligt debatteret .
De eneste lovbestemmelser, Kommissionen og forbundsregeringen har naevnt i den indledende brevveksling, i den begrundede udtalelse og i staevningen er BStG . Begge parter synes saaledes at vaere af den opfattelse, at det egentlige forbud er indeholdt i BStG . Foerst i svarskriftet gjorde Forbundsrepublikken, med henvisning til en omfattende erklaering fra en juridisk sagkyndig, gaeldende, at Kommissionen havde misforstaaet hele spoergsmaalet og at det egentlige forbud mod import og salg af udenlandsk oel ikke findes i BStG men i Lebensmittel - und Bedarfsgegenstaendegesetz ( herefter benaevnt "LMBG ") ( lov om levnedsmidler, brugs - og forbrugsgenstande ), navnlig bestemmelserne vedroerende forbud mod tilsaetningsstoffer . Forbundsregeringens kritik af Kommissionens opfattelse paa dette saerlige punkt finder jeg ubegrundet . Hvis det er korrekt, at det er reglerne om tilsaetningsstoffer, der indeholder hjemmelen for forbudet mod import af udenlandsk oel, er det da maerkeligt, at forbundsregeringen ikke paa et tidligere tidspunkt har naevnt LMBG .
Imidlertid er det ikke herved afgjort, hvad der egentlig er sagens genstand . Tilsyneladende anfaegter Kommissionen alene forbudet mod salg af oel, som ikke opfylder betingelserne i BStG' s §§9 og 10 . Den har saaledes ikke nedlagt paastand med hensyn til restriktioner for salg af oel, der skyldes andre lovbestemmelser, eller generelt gjort gaeldende, at oel fra andre medlemsstater ikke maa indfoeres i Tyskland . Paa baggrund af de mange afgoerelser, Domstolen hidtil har afsagt paa omraadet, kan man da ogsaa fastslaa, at Kommissionen ikke var berettiget hertil, da den intet har anfoert herom i den begrundede udtalelse (( se f.eks . sag 45/64, Kommissionen mod Italien ( Sml . 1965-1968, s . 129 ) og sag 211/81, Kommissionen mod Danmark ( Sml . 1982, s . 4547 ) )). Ej heller maa sagens genstand, saaledes som den er defineret i staevningen, udvides under de efterfoelgende retsforhandlinger (( jfr . sag 232/78, Kommissionen mod Frankrig ( Sml . 1979, s . 2729 ), sag 124/81, Kommissionen mod Det forenede Kongerige ( Sml . 1983, s . 203, jfr . praemis 6 ) )). I sag 123/76, Kommissionen mod Italien ( Sml . 1977, s . 1449, se s . 1458 ) forsoegte sagsoegte ligesom her at udvide sagens genstand, men dette tillod Domstolen ikke . Paa grundlag af disse afgoerelser kan det kun vaere restriktionen efter BStG, der er omhandlet i denne sag . Den omstaendighed, at Kommissionen i replikken saa at sige tog den handske op, som forbundsregeringen havde kastet i svarskriftet, aendrer ikke herved og kan ikke bevirke en udvidelse af staevningens paastande . Saafremt dette laegges til grund, er LMBG altsaa kun relevant i det omfang, det kan godtgoeres, at handelshindringen beror paa LMBG og ikke paa BStG, i hvilket tilfaelde forbundsregeringen maa frifindes for Kommissionens paastand vedroerende BStG .
Imidlertid er saavel handelshindringerne efter BStG og LMBG jo blevet indgaaet kommenteret af begge parter, uden at nogen af dem har rejst indsigelse i den anledning, hvorfor jeg skal gennemgaa begge regelsaet for det tilfaelde, at Domstolen er indstillet paa at fortolke Kommissionens paastand saaledes, at den reelt, om end ikke formelt, omfatter de tyske restriktioner generelt . Trods de af mig anfoerte domme og min egen fortolkning af staevningen ville nogen anden loesning da ogsaa naesten uvaegerligt foere til endnu en sag paa netop det omraade, som Forbundsrepublikken selv har bragt paa bane her .
De omhandlede bestemmelser i BStG' s §9, stk . 1 og 2, under afsnittet "oelfremstilling", indeholder den hovedregel, at : a ) "ved fremstilling af undergaeret oel" ( dvs . oel af pilsnertypen, som er det mest udbredte i Tyskland ) "maa kun anvendes bygmalt, humle, gaer og vand", og at der b ) for overgaeret oel gaelder samme begraensninger bortset fra, at der maa anvendes andre maltsorter, teknisk rent roer -, roe - eller invertssukker og glukose og farvestoffer, som er fremstillet paa grundlag af disse former for sukker . Ved "malt" forstaas ifoelge §9, stk . 3, "alt korn, hvis spiring er fremkaldt kunstigt ".
Der er undtagelser fra denne hovedregel . I stedet for humle kan der saaledes eksempelvis anvendes humlepulver, og "som klaringsmidler til urt og oel maa der anvendes stoffer, der har en mekanisk eller absorberende virkning, og som dernaest fuldstaendig udskilles, bortset fra visse mindre, teknisk uundgaaelige maengder, som er uden betydning ud fra et sundhedsmaessigt synspunkt eller for oellets lugt og smag" (§ 9, stk . 6 ). Endvidere maa der anvendes kunstige soedestoffer ved fremstilling af overgaeret Einfachbier i overensstemmelse med den paa det omhandlede tidspunkt gaeldende affattelse af bekendtgoerelsen om godkendte tilsaetningsstoffer, Zusatzstoff-Zulassungsverordnung ( herefter benaevnt "ZZulV "), der indeholder en tilladelse til at anvende saccharin . Endvidere kan der i enkelte tilfaelde tillades undtagelser "med henblik paa fremstilling af specialoel samt oel, der er bestemt til eksport eller videnskabelige forsoeg ". Hovedreglen gaelder ikke for bryggerier, som fremstiller oel til eget forbrug .
§9 gaelder naturligvis kun for oel, som fremstilles paa Forbundsrepublikkens omraade . Den har saaledes ikke i sig selv nogen virkning for indfoersler . Efter §10 maa der imidlertid "under betegnelsen oel - alene eller i sammensaetninger - eller under betegnelser eller billedlige fremstillinger, som giver indtryk af, at der er tale om oel, kun bringes saadanne drikkevarer i omsaetning, som har gaeret, og som opfylder betingelserne i §9, stk . 1, 2 og 4-6 ". Anvendes der sukker, skal dette angives paa en saadan maade, at det er synligt for forbrugeren .
§10 indeholder altsaa en henvisning til §9 . De to retsforskrifter maa derfor laeses i sammenhaeng, da det ikke er muligt at bringe en drikkevare i omsaetning som oel, medmindre den opfylder betingelserne i §9 . I denne forstand har §9 saaledes klar relevans for sagen, og Kommissionen har derfor med rette, i modsaetning til det af forbundsregeringen anfoerte, naevnt begge retsforskrifter i sin staevning . Det er endvidere klart, at §10 gaelder saavel for indenlandsk fremstillet som for importeret oel .
Forsaetlig eller uagtsom overtraedelse af §10 kan straffes med boede op til 10 000 DM .
Disse grundregler uddybes i gennemfoerelsesbestemmelserne til Biersteuergesetz ( Durchfuehrungsbestimmungen zum Biersteuergesetz ). Udtrykkene "fremstilling af oel" eller "oelfremstilling" skal saaledes forstaas i videste forstand og omfatter alle stadier ved fremstillingen af og behandlingen af oel i og uden for bryggeriet, dvs . f.eks . ogsaa i grossistens lokaler, hos vaertshusholderen og lign ., indtil oellet leveres til forbrugeren . Der er fastsat detaljerede forskrifter om, hvordan kernerne, der maa anvendes til maltningen, skal vaere, men der er ikke, hvilket man da heller ikke ville forvente, da der er tale om gennemfoerelsesbestemmelser, fastsat nogen undtagelser fra forpligtelsen til udelukkende at anvende bygmalt ved fremstilling af undergaeret oel, som oekonomisk er den vigtigste oelsort, idet kun 15% af den oel, der saelges i Forbundsrepublikken, er overgaeret . Selv om det i gennemfoerelsesbestemmelserne gentages, at det ved fremstillingen af overgaeret oel er tilladt at anvende malt af andre kornsorter end byg, bestemmes dog, at "ris, majs og sorghum ikke udgoer korn i den betydning, der er forudsat i lovens §9, stk . 3" ( jfr . §17, stk . 4 ). Heraf foelger, at efter §9, stk . 2 og 3, sammenholdt med §10, stk . 1, kan overgaeret oel, der er fremstillet uden for Forbundsrepublikken paa grundlag af ris eller majs, ikke bringes i omsaetning i Forbundsrepublikken under betegnelsen "oel ".
For at sikre, at undergaeret oel udelukkende fremstilles af bygmalt, bestemmes det, at selv om der til fremstilling af oel kan opnaas tilladelse til at anvende rester, der hidroerer fra en tidligere produktion i samme bryggeri, maa der ikke til fremstilling af undergaeret oel anvendes rester af overgaeret oel, saafremt dette er fremstillet med anden malt end bygmalt .
Der er saaledes snaevre graenser for, hvilke stoffer, der kan benyttes i Forbundsrepublikken til fremstilling af oel til hjemmemarkedet, bortset fra de ubetydelige undtagelser, som jeg tidligere har naevnt . Paa samme maade er der snaevre graenser for, hvilke produkter, der kan bringes paa markedet under betegnelsen "oel", uanset om oellet er fremstillet i eller uden for Forbundsrepublikken . Under ingen omstaendigheder maa man saaledes saelge et produkt under betegnelsen oel, hvis det er fremstillet paa grundlag af majs eller ris, eller hvis der er tale om et undergaeret produkt, som er fremstillet paa grundlag af en anden kornsort end byg .
BStG gaar tilsyneladende endnu videre . I kraft af bestemmelsen om, at undergaeret "oel" udelukkende maa fremstilles paa grundlag af bygmalt, humle, gaer og vand, udelukker BStG muligheden for at anvende andre stoffer . Selv om BStG ikke blev indfoert med det formaal at foere kontrol med tilsaetningsstoffer i moderne betydning ( da den er en udloeber af gamle bayerske forskrifter for bryggerierhvervet, saasom det fra 1516 udstedte Reinheitsgebot, som senere blev udvidet til ogsaa at gaelde inden for andre dele af Tyskland, og som skal have haft til formaal at sikre, i hvert fald delvis, at hvede udelukkende blev forbeholdt broedfremstillingen, synes de heri anvendte betegnelser at have en saa vid betydning, at de kan opfattes som et forbud mod at anvende tilsaetningsstoffer, der kan paavirke oellets lugt, holdbarhed, farve, smag eller skummeevne . Tilsvarende maa der ikke anvendes tekniske hjaelpestoffer, som fremmer maltningsprocessen, enzymer, gaernaeringsstoffer og klaringsmidler til udskillelse af gaeret og de proteinpartikler, der stadig findes i oellet, foer det saelges ( bortset fra stoffer, som falder ind under BStG' s §9, stk . 6 ), selv om de naevnte stoffer forsvinder under brygningen .
Det foelger saaledes af §10, at drikkevarer, som indeholder saadanne stoffer, ikke saelges under betegnelsen "oel" i Forbundsrepublikken, uanset hvor de er fremstillet . Dette er imidlertid ikke blot ordenes aabenbare betydning . Under de mundtlige retsforhandlinger har forbundsregeringens repraesentant indroemmet, at §10 indeholder et forbud mod at saelge drikkevarer under betegnelsen "oel", hvis de indeholder tilsaetningsstoffer . Dette boer efter min opfattelse vaere udgangspunktet ved sagens behandling .
§10 forbyder ikke som saadan import og salg af produkter, som indeholder andre stoffer end dem, jeg har naevnt i det foregaaende, men forbyder blot, at disse produkter saelges under betegnelsen "oel ". Man kan altsaa ikke saelge de drikkevarer under betegnelsen "oel" i Forbundsrepublikken, som er kendt som oel i andre medlemsstater, og som er fremstillet : a ) paa grundlag af majs eller ris, som ofte anvendes til fremstilling af oel i de oevrige medlemsstater, eller b ) som indeholder tilsaetningsstoffer og tekniske hjaelpestoffer ( heller ikke eksterne enzymer, som er noedvendige, naar man anvender ris og majs - men ikke byg - for at udloese den spiringsproces, hvorved kornmalt fremstilles . Forbundsregeringen har her forsoegt sig med den argumentation, at "der er tale om et relativt, ikke absolut forbud", og at det, saadan skal argumentet vel forstaas, derfor ikke falder ind under traktatens artikel 30 . En saadan argumentation finder jeg imidlertid uholdbar . En begraensning i anvendelsen af en bestemt betegnelse kan nemlig indebaere en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion efter traktatens artikel 30 . Jeg skal herved henvise til sag 12/74, Kommissionen mod Tyskland ( Sml . 1975, s . 181 ), sag 193/80, Kommissionen mod Italien ( Sml . 1981, s . 3019 ), sag 27/80, Fietje ( Sml . 1980, s . 3839 ) samt sag 182/84, Miro ( Sml . 1985, s . 3731 ). Et produkt, der er lovligt fremstillet og bragt i omsaetning i én medlemsstat, eller som traditionelt fremstilles i den paagaeldende medlemsstat, kan nemlig som udgangspunkt saelges i en anden medlemsstat under den betegnelse, der anvendes i produktionslandet . Det er navnlig uforeneligt med traktatens artikel 30 at udstede nationale retsforskrifter, hvorved en artsbetegnelse begraenses til en bestemt indenlandsk sort, saaledes at man udelukker sorter, der fremstilles i andre medlemsstater ( jfr . de tidligere naevnte sager 12/74 og 193/80 ).
Forbundsregeringen har gjort gaeldende, at "oel" ikke er nogen artsbetegnelse . Ogsaa dette argument maa imidlertid forkastes . Den drik, der "fremstilles ved en alkoholisk gaering af en vandholdig ekstrakt af kerner af korn, hvortil saettes humle" kendes overalt i Faellesskabet under betegnelsen "oel ". Saafremt det er noedvendigt at hente hjaelp i en ordbog, hvilket jeg nu ikke mener, det er, kan man f.eks . slaa op i "New Hutchinson Twentieth Century Encyclopedia", hvori det hedder, at "oel er i streng forstand en artsbetegnelse ". Ja, selv i BStG har man vaeret tvunget til at betegne de drikkevarer, der fremstilles til eksport eller bryggeriets eget forbrug, og som ikke noedvendigvis opfylder betingelserne i §9, stk . 1, og §9, stk . 2, som "oel ". AAbenbart findes der nemlig ikke andre og bedre egnede ord herfor . Disse drikkevarer maa derfor med ligesaa stor ret betegnes som oel som de drikkevarer, der opfylder betingelserne i §9, stk . 1, og stk . 2 . Medmindre berettigelsen af denne regel godtgoeres paa anden vis, er der ingen gyldig grund til at kraeve oel fra andre medlemsstater markedsfoert under fiktive betegnelser .
Den omstaendighed, at restriktionen i §10 gaelder saavel for indenlandsk som importeret oel, fritager den ikke fra det i artikel 30 indeholdte forbud mod foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner . Vedroerende dette spoergsmaal har Domstolen nemlig i sag 193/80, Kommissionen mod Italien ( eddikesagen ), i praemisserne 19 og 20 udtalt foelgende : "Den italienske regering har ... gjort gaeldende, at de paagaeldende bestemmelser ikke medfoerer nogen forskelsbehandling, da de omfatter saavel indenlandsk fremstillede som indfoerte produkter ... Heroverfor finder Domstolen ... at maatte bemaerke, at det i Italien ved lov indfoerte system, selv om det ikke goer forskel paa indenlandsk fremstillede og indfoerte produkter, ikke desto mindre i virkeligheden har protektionistiske virkninger . Det er nemlig indrettet saaledes, at kun vineddike kan indfoeres i Italien, idet graenserne er lukkede for alle andre eddiketyper fremstillet af landbrugsprodukter . Ordningen begunstiger altsaa en typisk indenlandsk produktion og har tilsvarende uheldig virkning for de forskellige naturlige eddiketyper, der fremstilles i de andre medlemsstater ." Det er gjort gaeldende, at Domstolens afgoerelse i eddikesagen ikke har nogen relevans i denne sammenhaeng, fordi det egentlige kritikpunkt over for den italienske ordning var, at den afskar de medlemsstater, som ikke fremstiller vin, fra at saelge deres egen eddike i Italien, mens forholdet i denne sag er, at samtlige medlemsstater kan avle byg og dermed opfylde de tyske betingelser . Der bestaar en saadan faktisk forskel mellem de to sager, men dette svaekker dog ikke selve princippet . De tyske regler udelukker nemlig, at oel, der fremstilles paa grundlag af majs og ris, saelges under betegnelsen oel, paa trods af, at dette produkt lovligt og traditionelt fremstilles og saelges under betegnelsen oel i de andre medlemsstater .
Kan det haevdes, at den eneste reelle restriktion for oel findes i de tyske regler om tilsaetningsstoffer, saaledes at den tilsyneladende restriktion i §10 er uden betydning, og at forbundsregeringen herefter maa frifindes for Kommissionens paastand vedroerende BStG? De tyske bestemmelser om tilsaetningsstoffer findes hovedsagelig i LMBG, som blev vedtaget i 1974 som led i en omfattende reform af den tyske levnedsmiddellovgivning . Ved tilsaetningsstoffer i LMBG' s forstand forstaas efter §2 : "Stoffer, der er bestemt til at tilsaettes levnedsmidler for at paavirke dens beskaffenhed eller for at opnaa saerlige egenskaber eller fremkalde specielle virkninger ". §11 indeholder et forbud mod at anvende ikke godkendte tilsaetningsstoffer ved erhvervsmaessig fremstilling eller behandling af levnedsmidler, som er bestemt til at skulle bringes i omsaetning, samt forbud mod salg af levnedsmidler, der er fremstillet i strid med foerstnaevnte forbud . Foelgende stoffer er dog undtaget fra forbudet : a ) "tilsaetningsstoffer, der fuldstaendig udskilles af levnedsmidlet eller dog i en saadan grad, at stofferne - eller disses forvandlingsprodukter - kun bliver tilbage i saa smaa maengder i det produkt, der skal saelges til forbrugeren, ... at det ud fra et sundhedsmaessigt synspunkt og for produktets aroma og smag maa anses for teknisk uundgaaeligt og ubetydeligt ud fra et teknologisk synspunkt", samt b ) enzymer .
Ifoelge §12 kan der ved bekendtgoerelse gives tilladelse til "anvendelse af et tilsaetningsstof generelt eller i bestemte levnedsmidler eller til bestemte formaal", saafremt : a ) "dette i teknologisk, ernaeringsmaessig og diaetetisk henseende er foreneligt med hensynet til beskyttelsen af forbrugerne" og b ) fastsaettes maksimalgraenser for indhold af tilsaetningsstoffer, renhedskrav til saadanne stoffer, samt bestemmelser om produktion, behandling og salg af bestemte tilsaetningsstoffer, "saafremt dette er noedvendigt af hensyn til beskyttelsen af forbrugerne ".
Ifoelge §47, stk . 1, er det forbudt at importere levnedsmidler til Vesttyskland, der ikke opfylder betingelserne i den gaeldende tyske levnedsmiddellovgivning .
LMBG blev vedtaget som led i en generel lovreform af levnedsmiddellovgivningen ( Gesetz zur Gesamtreform des Lebensmittelrechts ). Ved lovens kapitel 4, som indeholder overgangs - og afsluttende bestemmelser ( BGBl . I, 1974 s . 1963 ) bemyndiges forbundsministeren bl.a . til at ophaeve BStG' s §9, stk . 1-8 samt stk . 11 og §10, stk . 1 og 2, tillige med visse forskrifter i BStG' s gennemfoerelsesbestemmelser . Dette er imidlertid ikke sket .
I medfoer af LMBG er der ved ZZulV fra 1977, med senere aendringer fra 1981, udstedt generelle tilladelser for visse tilsaetningsstoffer og udstedt en raekke bekendtgoerelser vedroerende bestemte levnedsmidler saasom koed, frugtsaft og frugtnektar samt vin . Der er ikke udstedt nogen bekendtgoerelse vedroerende oel .
BStG kan saaledes klart ikke anses for at vaere vedtaget i medfoer af LMBG' s §12 eller som gennemfoerelsesbestemmelse til ZZulV . Der er her tale om to forskellige saet lovbestemmelser, dels henset til reguleringen af de grundlaeggende basisstoffer, enzymer og tilsaetningsstoffer, der kun forefindes i teknisk uundgaaelige og teknologisk ubetydelige rester, dels henset til spoergsmaalet om betegnelser . Saa vidt jeg kan se, er der ikke nogen forbindelse mellem BStG' s og LMBG' s restriktioner . Foerstnaevnte er i visse henseender strengere, som jeg tidligere har anfoert . Det er ikke rigtigt, at BStG enten ikke indeholder nogen restriktioner, eller at de er saa ubetydelige i forhold til restriktionerne i LMBG, at man helt kan se bort fra BStG . Det er derfor ikke korrekt, at man skal over i LMBG for at behandle Kommissionens paastand vedroerende BStG i den forstand, at den virkelige handelsrestriktion er indeholdt i LMBG, og at BStG blot udgoer en underordnet restriktion for betegnelser . BStG og LMBG indeholder nemlig hver isaer adskillige og indbyrdes forskellige restriktioner .
Det maa dog stadig undersoeges, om restriktionen i BStG' s §10 er begrundet i hensynet til beskyttelse af menneskers sundhed efter traktatens artikel 36 eller i Domstolens afgoerelse i Cassis de Dijon-sagen ( sag 120/78, Rewe-Zentral mod Bundesmonopolverwaltung fuer Branntwein, Sml . 1979, s . 649 ). Heri fastlog Domstolen ( se praemis 8 ), at "da der ikke findes en faelles ordning vedroerende fremstilling og salg af alkohol ... tilkommer det medlemsstaterne at anordne alle de regler, der paa deres omraade skal gaelde for fremstilling og afsaetning af alkohol og alkoholholdige drikkevarer", og at "hindringer for samhandelen inden for Faellesskabet, der beror paa forskelle i de nationale lovgivninger vedroerende afsaetningen af de paagaeldende produkter, maa accepteres i det omfang, disse bestemmelser er uomgaengeligt noedvendige af hensyn til isaer en effektiv skattekontrol, beskyttelse af den offentlige sundhed, god handelsskik og forbrugerbeskyttelse ". Bevisbyrden for, at bestemmelserne er noedvendige, paahviler den medlemsstat, som paaberaaber sig dette ( jfr . sag 227/82, Van Bennekom, Sml . 1983, s . 3883, se praemis 40 ).
I den korrespondance, der gik forud for sagsanlaegget ved Domstolen, gjorde forbundsregeringen gaeldende, at restriktionerne i BStG var berettiget, fordi de var begrundet i hensynet til beskyttelsen af sundheden . Under den mundtlige forhandling frafaldt den imidlertid udtrykkeligt dette anbringende, hvilket utvivlsomt var helt rigtigt . Totalforbudet mod anvendelse af ris og majs kan ikke begrundes i hensynet til beskyttelse af sundheden, selv om det blev anfoert, at ris ikke altid vaskes helt rent, og at hirse tidligere skulle have fremkaldt sygdomme . Saafremt det endvidere er korrekt at fortolke §9 paa den maade, at den indeholder et forbud mod alle tilsaetningsstoffer og tekniske hjaelpestoffer, kan et saadant totalforbud heller ikke anses for berettiget, henset til, at nogle af de paagaeldende tilsaetningsstoffer i forvejen er tilladt i Forbundsrepublikken, at specielle oelsorter og eksportoel er eller kan undtages fra bestemmelserne og at reglerne om tilsaetningsstoffer, som det vil fremgaa af det foelgende, ikke er tilsvarende strenge for navnlig vin og talrige enkelte levnedsmidler .
Det eneste reelle argument til stoette for BStG er saaledes hensynet til beskyttelse af forbrugeren . Det anfoeres i den forbindelse, at "oel" i de tyske oelkonsumenters oejne kun omfatter oel, der brygges i overensstemmelse med BStG, og at de vil blive vildledt, saafremt andre drikkevarer markedsfoeres i Tyskland som oel .
Dette er jeg ikke enig i . "OEl" er en artsbetegnelse, der, som alle ved, omfatter mange forskellige former for oel . Netop den omstaendighed, at Forbundsrepublikken i den grad har insisteret paa det tyske oels specielle karakter, understreger blot, at der ogsaa findes andre herfra forskellige oelsorter . Ved passende maerkning kan man sagtens holde disse oelsorter ude fra hinanden og i tilstraekkelig grad beskytte den tyske oelkonsument . Jeg finder det saaledes aldeles overdrevet at haevde, at man ikke ved hjaelp af en etiket paa oelflasken med tilstraekkelig klarhed kan angive, at den paagaeldende oel ikke er nogen almindelig tysk oel, som opfylder kravene i BStG; dette kan maaske vaere lidt vanskeligere, saafremt der er tale om oel, der saelges i glas, men ogsaa her kan man da give passende oplysning paa selve salgsstedet . Dette er endda lettere med hensyn til oel end det f.eks . er at give oplysninger om sammensaetningen af et faerdigt maaltid i en kantine, da oel normalt udbydes til salg under et bestemt navn eller en bestemt type, som ikke sjaeldent er angivet paa aftapningshanen . Forbundsrepublikken har saaledes klart ikke godtgjort, at BStG' s §10 er begrundet i hensynet til beskyttelsen af forbrugerne . Jeg mener derfor, at Kommissionens paastand vedroerende BStG boer tages til foelge .
LMBG rejser andre spoergsmaal . Den udgoer for det foerste klart en kvantitativ indfoerselsrestriktion, da den enten forhindrer eller dog kan forhindre eller vanskeliggoere importen af oelsorter, som er fremstillet i andre medlemsstater, og som alle indeholder tilsaetningsstoffer, medmindre de specielt er fremstillet med henblik paa at opfylde kravene i BStG eller hidroerer fra Graekenland . Spoergsmaalet er imidlertid, hvorvidt denne restriktion er begrundet i hensynet til beskyttelse af menneskers sundhed, jfr . traktatens artikel 36, saaledes at restriktionen kan undtages fra forbudet i traktatens artikel 30, eller om den kan anses for uomgaengeligt noedvendig for at beskytte den offentlige sundhed, saaledes som dette begreb forstaas i Domstolens Cassis de Dijon-dom .
Forbundsregeringen har ikke gjort gaeldende, at oel, som fremstilles i andre medlemsstater med tilsaetningsstoffer, i sig selv er skadelige for helbredet . Den goer heller ikke gaeldende, at de konkrete tilsaetningsstoffer, som anvendes - selv i de maengder, storforbrugere af oel maa formodes at indtage - i sig selv er godtgjort at vaere sundhedsskadelig . Anbringendet er i en noeddeskal, at paa faellesskabsrettens nuvaerende stadium, og saa laenge der ikke er foretaget en fuldstaendig harmonisering, tilkommer det hver af medlemsstaterne selv at bestemme, hvilke tilsaetningsstoffer, de maa anvende, i hvor store maengder og i hvilke levnedsmidler . Den anfoerer, at der i de senere aar er sket en enorm foroegelse i tilsaetningsstoffernes antal, og at de nationale regeringer boer soege at begraense dem . Den mener, at det i stort omfang, om end ikke universelt er accepteret, at den bedste politik er at opstille et forbud mod tilsaetningsstoffer, som kun kan fraviges, saafremt det paavises, at tilsaetningsstoffet er uskadeligt, frem for at anvende tilsaetningsstoffer, indtil de paavises at vaere skadelige . De i sagen omhandlede tilsaetningsstoffer kan ganske vist ikke paavises at vaere skadelige, men heller ikke at vaere uskadelige . Selv hvor internationale myndigheder, EF-institutionerne og de nationale myndigheder kan blive enige om det saakaldte "acceptable daily intake" ( ADI ) ( acceptabelt dagligt forbrug ) for saadanne tilsaetningsstoffer, er der tale om at medlemsstaterne har lov til at fastholde en lavere graense af hensyn til deres egne borgere . Desuden er der ikke ved fastsaettelsen af saadanne ADI-graensevaerdier - anfoerer regeringen videre - taget hensyn til den eventuelle vekselvirkning mellem et eller flere tilsaetningsstoffer eller disses kumulative eller samlede virkning, ligesom der ikke er taget hensyn til virkningen, naar de, som her, indgaar i alkoholholdige drikke . ADI-vaerdierne tager heller ikke fornoedent hensyn til individuelle forskelle, allergier eller lokale forhold, og navnlig tager de ikke hensyn til, at oel er et grundnaeringsmiddel for mange mennesker i Tyskland, idet oel for den mandlige del af befolkningen i gennemsnit udgoer omkring 26,7% af den daglige naering, om ikke i maengde, saa dog i kalorier . Saafremt en person drikker 1000 liter oel om aaret - hvilket absolut ikke skal vaere usaedvanligt - vil han indtage en meget betydelig maengde tilsaetningsstoffer, navnlig da der ogsaa findes tilsaetningsstoffer i andre foedevarer . Endvidere boer der tages hensyn til, at der findes andre forureningskilder, dels i atmosfaeren dels i levnedsmidlerne, som kan udloese en reaktion i samvirke med de indtagne tilsaetningsmidler . Under alle omstaendigheder boer man kunne forbyde tilsaetningsstoffer, der ikke er teknologisk noedvendige, dvs . "uomgaengeligt noedvendige i produktionsprocessen", for det paagaeldende produkt . Da oel i Tyskland fremstilles ved hjaelp af bygmalt, uden anvendelse af tilsaetningsstoffer, er disse klart ikke teknologisk noedvendige . Efter forbundsregeringens opfattelse indeholder EF-retten saaledes ikke noget grundlag for at gribe ind i national tysk ret paa dette omraade .
Kommissionen har ikke haevdet, at det - i mangel af yderligere harmonisering - noedvendigvis er i strid med traktatens artikel 30 at udstede nationale lovbestemmelser, der regulerer brugen af tilsaetningsstoffer, hvorved varer, fremstillet i andre medlemsstater, udelukkes fra import til en bestemt medlemsstat . Kommissionen anerkender, at suspekte tilsaetningsstoffer kan forbydes, at det kan vaere noedvendigt at holde antallet af godkendte tilsaetningsmidler i en bestemt medlemsstat paa et vist kontrollerbart niveau, og at udbredelsen af tilsaetningsstofferne via forskellige levnedsmidler er en faktor, der boer tages hensyn til . Baade i sin replik og under de mundtlige retsforhandlinger har Kommissionen anerkendt, at det kan vaere berettiget at forbyde visse tilsaetningsstoffer, enten i form af et totalforbud eller et forbud mod, at de findes i visse produkter .
Kommissionens hovedanbringende er, at et saadant totalforbud mod tilsaetningsstoffer i oel ikke er berettiget af hensyn til beskyttelse af den offentlige sundhed og er helt ude af proportioner . Subsidiaert anfoerer Kommissionen, at det udgoer en skjult begraensning af samhandelen mellem medlemsstaterne .
Kommissionen erkender ganske vist, for saa vidt angaar oel kan det vaere berettiget at indfoere et specielt forbud mod glycyrrhetin af hensyn til beskyttelse af den offentlige sundhed, men at det er uberettiget at indfoere et totalforbud mod at anvende de tilsaetningsstoffer i oel, som i forvejen bruges eller er tilladt i andre medlemsstater, ikke mindst fordi det i nogle medlemsstater kun er et vist mindre antal af disse tilsaetningsstoffer, der er tilladt, og fordi tilsaetningsstofferne ikke noedvendigvis anvendes alle sammen i de medlemsstater, hvor et stoerre antal er tilladt .
Som udgangspunkt erkender begge parter, at tilsaetningsstoffer og tekniske hjaelpestoffer kun er berettiget, saafremt de er teknologisk noedvendige . Kommissionen har imidlertid en mere liberal indstilling end forbundsregeringen med hensyn til, om tilsaetningsstoffer kan anses for teknologisk noedvendige . Efter Kommissionens opfattelse behoever de ikke vaere uomgaengeligt noedvendige for selve produktionsprocessen . Saaledes udelukker den omstaendighed, at nogle oelsorter kan fremstilles uden brug af tilsaetningsstoffer eller tekniske hjaelpestoffer, ikke, at de er teknologisk noedvendige for andre oelsorter . Efter min mening har Kommissionen ret i denne opfattelse . Saafremt det er umuligt at fremstille oel af andre kornsorter end byg uden at anvende tilsaetningsstoffer eller tekniske hjaelpestoffer til udloesning af spiringsprocessen, maa saadanne tilsaetningsstoffer eller hjaelpestoffer anses for teknologisk noedvendige af hensyn til dette formaal . Tysk oel skal tilsyneladende drikkes inden for en vis kortere periode efter fremstillingen . Saafremt det ikke er muligt at fremstille oel med laengere holdbarhed, medmindre der anvendes konserveringsmidler, maa saadanne konserveringsmidler efter min opfattelse af denne grund anses for teknologisk noedvendige . Der findes forskellige praeferencer med hensyn til oellets farve og smag . Saafremt det er noedvendigt at anvende tilsaetningsstoffer for at opnaa den oenskede smag, farve eller skum, maa de anses for teknologisk noedvendige til dette formaal . Denne opfattelse er i overensstemmelse med de "generelle principper for anvendelse af tilsaetningsstoffer i levnedsmidler", som blev vedtaget i det niende moede i komiteen for Codex Alimentarius ( jfr . bilag 7 ( 2a ) til Kommissionens staevning ). Jeg mener saaledes, at eksempelvis stoffer, der er noedvendige for at understoette maltnings - eller brygningsprocessen eller for at fremkalde en bestemt kvalitet ved oellet, saasom emulgeringsmidler, skumstabilisatorer samt aroma - og farvestoffer, alle kan anses for teknologisk noedvendige af hensyn til fremstillingen af visse oelsorter, selv om de ikke er noedvendige eller rent faktisk ikke anvendes til fremstilling af tysk oel . De opfylder nemlig "et reelt behov, navnlig af teknologisk eller oekonomisk art", for at bruge Domstolens egne ord i dommen i sag 304/84, ( Anklagemyndigheden mod Muller, Sml . 1986, s . 1511, paa s . 1528, praemis 22 ).
I flere sager har Domstolen anerkendt, at saa laenge faellesskabsreglerne ikke er harmoniseret, kan medlemsstaterne, for saa vidt der bestaar usikkerhed paa det nuvaerende stadium i den videnskabelige forskning bestemme paa hvilket niveau de finder det berettiget at beskytte menneskers liv og sundhed . Dette er dog ikke et fuldstaendigt frit skoen . Medlemsstaterne skal kunne godtgoere, at restriktionerne er vedtaget af hensyn til beskyttelse af menneskers liv og sundhed, og de baerer bevisbyrden herfor . Skoennet skal saaledes udoeves under iagttagelse af traktatens forskrifter vedroerende de frie varebevaegelser, og medlemsstaterne maa ikke indfoere foranstaltninger, som er mere restriktive end noedvendigt for at opnaa det berettigede formaal at beskytte sundheden . De skal altsaa vaere i overensstemmelse med den almindelige proportionalitetsgrundsaetning og maa under ingen omstaendigheder udgoere et middel til vilkaarlig forskelsbehandling eller skjult begraensning af samhandelen . Skoennet skal med andre ord udoeves under hensyn til de graenser, som traktaten opstiller for saadanne foranstaltninger, saaledes som Domstolen fastslog i sag 272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten ( Sml . 1981, s . 3277, se praemis 12 paa s . 3290 ), og i flere andre sager .
I Sandoz-sagen ( sag 174/82, Sml . 1983, s . 2445 ), som vedroerte vitaminer, antog Domstolen saaledes ( se s . 2462-64 ), at det fremgik af Raadets direktiver om farvestoffer og konserveringsmidler samt levnedsmidlers sammensaetning og etikettering, at faellesskabslovgiver i princippet har anerkendt, at det er noedvendigt at begraense anvendelsen af tilsaetningsstoffer i madvarer til de stoffer, der er udtoemmende angivet, dog saaledes at der herved "indroemmes (( medlemsstaterne )) et vist skoen med hensyn til at udstede strengere regler ". Det princip, Domstolen havde henvist til i Frans-Nederlandse Maatschappij-dommen, gjaldt saaledes ogsaa for stoffer som vitaminer, der normalt ikke i sig selv er skadelige, "men (( som )) kan fremkalde saerlige skadevirkninger, (( udelukkende )) saafremt de indtages i store maengder sammen med den oevrige ernaering, hvis sammensaetning er uforudsigelig og ukontrollabel . I betragtning af usikkerheden i den videnskabelige bedoemmelse er nationale bestemmelser, hvorefter det uden forudgaaende tilladelse er forbudt at forhandle foedevarer, der er tilsat vitaminer, i princippet berettigede i henhold til traktatens artikel 36 af hensyn til beskyttelse af menneskers sundhed ". Den foreliggende sag har visse lighedspunkter med Sandoz-sagen . Dog boer det bemaerkes, at Domstolen tilfoejede foelgende : "Det proportionalitetsprincip, som ligger til grund for traktatens artikel 36, sidste punktum, kraever imidlertid, at medlemsstaternes mulighed for at forbyde indfoersel af de paagaeldende varer fra andre medlemsstater begraenses til, hvad der er noedvendigt for at opnaa de lovligt forfulgte sundhedsbeskyttelsesformaal . En national lovgivning, der hjemler et saadant forbud, er derfor kun berettiget, hvis der gives tilladelse til forhandling, naar det er foreneligt med behovet for beskyttelse af sundheden ". Endvidere er medlemsstaterne, paa trods af det vide skoen, der tilkommer dem, "dog for at overholde proportionalitetsprincippet" forpligtet til at "tillade forhandling, naar tilsaetningen af vitaminer til levnedsmidler opfylder et reelt behov, navnlig af teknologisk eller ernaeringsmaessig art ". I Van Bennekom-dommen ( Sml . 1983, s . 3883, praemis 40 ) tilfoejede Domstolen yderligere : "Det paahviler herved de nationale myndigheder i hvert enkelt tilfaelde at godtgoere, at deres bestemmelser er noedvendige for effektivt at beskytte de interesser, der er naevnt i traktatens artikel 36, og navnlig, at forhandlingen af den paagaeldende vare frembyder en vaesentlig fare for den offentlige sundhed" ( min understregning ).
Dette krav var opfyldt i den tidligere sag 53/80, Anklagemyndigheden mod Kaasfabriek Eyssen ( Sml . 1981, s . 409 ), hvor der var alvorlig tvivl om hvilken risiko, der var forbundet med indtagelsen af produkter, som indeholdt nisin . Denne risiko havde i oevrigt foranlediget FAO og WHO til at foretage en raekke undersoegelser . Det var ikke blot ved indtagelsen af osteprodukter, at der bestod en saadan risiko, men ogsaa i kraft af de foedevarer, som forbrugerne som helhed indtager, om end de ivaerksatte undersoegelser ikke havde "gjort det muligt at naa frem til helt klare konklusioner, for saa vidt angaar den maksimale maengde af nisin som én person dagligt kan indtage uden alvorlig risiko for helbredet" ( min understregning ). Der var saaledes tilstraekkelig tvivl om det paagaeldende stof til at begrunde forskellen i medlemsstaternes regler paa dette omraade og til at begrunde det i sagen omtvistede forbud mod at tilsaette nisin til indenlandsk fremstillet eller importeret ost .
Paa tilsvarende maade udtalte Domstolen i Melkunie-sagen ( sag 97/83, Sml . 1984, s . 2367 ) foelgende i praemis 15 : "(( Det fremgaar )) for det foerste af sagsakterne, at forekomsten af dyrkbare coliforme bakterier i et mejeriprodukt viser, at der er fare for forekomst af patogene mikroorganismer, hvilket foelgelig er et direkte tegn paa, at dette produkt udgoer en reel fare for menneskers sundhed" ( min understregning ). Under disse forhold var medlemsstaterne berettiget til ved udstedelse af retsforskrifter at fastsaette en maksimal graense herfor, selv om antallet af mikroorganismer kun udgjorde en risiko "for sundheden hos visse saerlige modtagelige forbrugere" ( jfr . praemis 18 ).
Paa samme maade fastslog Domstolen i sag 94/83, Anklagemyndigheden mod Heijn ( Sml . 1984, s . 3263, se s . 3279 ): "Det staar fast, at pesticider frembyder vaesentlige farer for menneskers og dyrs sundhed ". Raadets direktiv 76/895 af 23 . november 1976 ( EFT 1976 L 340, s . 26 ), bekraeftede dette, idet det heri hedder : "Pesticider har ikke udelukkende gunstige virkninger paa den vegetabilske produktion, da det i almindelighed drejer sig om giftige stoffer eller praeparater med farlig virkning" ( direktivets femte betragtning ). Da man ikke kunne forudse, hvilke maengder forbrugeren indtager, og da forholdene varierer fra medlemsstat til medlemsstat, var det berettiget at fastsaette nationale restriktioner begrundet i hensynet til beskyttelse af sundheden . Baade i sidstnaevnte dom og i sag 54/85, Anklagemyndigheden mod Mirepoix ( Sml . 1986, s . 1067 ) understregede Domstolen, at det var noedvendigt at tage bestemmelserne op til fornyet overvejelse i takt med udviklingen i den videnskabelige forskning .
I en nylig afsagt dom i Muller-sagen, ( 304/84, dom af 6 . maj 1986 ), antog Domstolen, at selv om det paagaeldende stof ikke i sig selv var skadeligt, kunne det vaere forbundet med en risiko at indtage mere end en bestemt maengde af stoffet, hvorfor det var berettiget at indfoere nationale restriktioner, saafremt disse var noedvendige for at beskytte den offentlige sundhed, hvorved der ikke blot skulle tages hensyn til de lokale kostvaner, men ogsaa til resultaterne af den internationale forskning paa omraadet og navnlig resultaterne af arbejdet i Faellesskabets forskningsudvalg . I sag 247/84, Motte ( Sml . 1985, s . 3887 ), fastslog Domstolen i overensstemmelse med hidtidig praksis, at de nationale myndigheder ikke er afskaaret fra at kraeve forudgaaende godkendelse til import af en vare, blot fordi varen lovligt kan forhandles i eksportstaten . Medlemsstaterne skal imidlertid, udtalte Domstolen, tillade tilsaetning af et farvestof, naar tilsaetningen efter kostvanerne i importmedlemsstaten maa antages at opfylde et reelt behov, og de skal som grundlag for deres vurdering af den generelle sundhedsrisiko tage hensyn til resultaterne af den internationale forskning paa omraadet, navnlig arbejdet i Faellesskabets kompetente udvalg .
De hensyn, som forbundsregeringen paaberaaber sig, er altsaa i det store og hele berettigede, nemlig noedvendigheden af at undgaa et overdrevet brug af tilsaetningsstoffer, risikoen for vekselvirkningen mellem en raekke tilsaetningsstoffer indbyrdes og med alkohol, stoffernes kumulative virkning samt risikoen for allergi . Jeg siger udtrykkeligt "i det store og hele", fordi argumentet undertiden gaar for vidt . Jeg finder det saaledes staerkt overdrevet at ville begrunde regler, hvorved hele samfundet udelukkes fra alle andre oelsorter end de indenlandsk fremstillede, med en henvisning til, at nogle tilsaetningsstoffer kan udgoere en risiko for folk, der drikker mere end 1 000 liter oel om aaret eller for alkoholikere, der i forvejen lider af levercirrose . Saadanne personer kan have brug for beskyttelse, men her der findes der andre metoder, saasom laegelig raadgivning om hvilken maengde, der kan indtages eller maadehold, for blot at naevne to .
Spoergsmaalet er saaledes stadig, om forbundsregeringens argumentation til stoette for et totalforbud mod tilsaetningsstoffer i de oelsorter, der importeres fra andre medlemsstater, kan staa proevelsen . Til stoette for regeringens opfattelse er der fremlagt erklaering fra en raekke videnskabelige eksperter, hvori det fremhaeves, at det vigtigt at begraense de tilsaetningsstoffer, hvis uskadelighed endnu ikke er fastslaaet med sikkerhed . Endvidere fremhaeves de farer, der er forbundet med tilsaetningsstoffernes indbyrdes vekselvirkning, og de mulige risici for personer, som er allergiske over for tilsaetningsstoffer . Disse erklaeringer er dog i det hele ikke ubestridt . Kommissionens sagkyndige er kommet til det resultat, at den teoretiske risiko i Forbundsrepublikken Tyskland ikke er vaesentlig stoerre end i Belgien, Danmark og Irland, hvor oelforbruget naesten udgoer 80% af forbruget i Tyskland, og hvor det er tilladt at anvende tilsaetningsstoffer; faren for risikogrupper er ikke saa stor, som det goeres gaeldende af forbundsregeringens sagkyndige, og i et vist omfang kan man undgaa den ved passende maerkning . Det anfoeres, at der ikke er stoerre risiko for en vekselvirkning mellem tilsaetningsstofferne end det er tilfaeldet med andre bestanddele af ernaeringen . Desuden er den videnskabelige forskning vedroerende virkningen af tilsaetningsstoffer mindst lige saa omfattende og maaske mere omfattende end forskningen vedroerende den sygdomsrisiko, der er forbundet med at indtage andre foedevarebestanddele, anfoeres det .
Naar alt kommer til alt finder jeg imidlertid, at sagen ikke boer afgoeres paa grundlag af generelle, bredt formulerede principerklaeringer, men paa grundlag af det konkrete bevismateriale, der er fremlagt i sagen . Udgangspunktet maa her vaere, at ingen af de tilsaetningsstoffer, som er godkendt i de andre medlemsstater, paastaas at vaere skadelige i sig selv, ligesom ingen af de oelsorter, der fremstilles i de oevrige medlemsstater, i sig selv paastaas at vaere skadelige, bortset fra spoergsmaalet om virkningen af den heri indeholdte alkohol . Der er saaledes ikke reelt foert bevis for, at tilsaetningsstofferne i sig selv indtraeder i skadelig vekselvirkning med hinanden eller fremlagt konkret bevis for, at der er grund til betaenkelighed med hensyn til dem . Der er heller ikke fremlagt overbevisende materiale til godtgoerelse af, at den maengde, der sandsynligvis indtages af hvert enkelt tilsaetningsstof ved at drikke importeret oel, er af et saadant omfang, at den sammen med de tilsaetningsstoffer, der findes i andre levnedsmidler udgoer en reel sundhedsrisiko, idet den acceptable daglige dosis ( ADI ) af det enkelte tilsaetningsstof overskrides . Efter min opfattelse har den tyske regering for hastigt og uden tilstraekkelig begrundelse afvist de naevnte ADI-vaerdier, som Kommissionen gaar ind for, og som er internationalt anerkendt, om ikke for alle tilsaetningsstoffer . Det er klart, at disse vaerdier ikke yder nogen absolut garanti, som det ogsaa erkendes af Kommissionens vidne, idet mennesker er forskellige fra dyr, der anvendes i laboratorieforsoeg, og vaerdierne ikke noedvendigvis afspejler variationerne i de lokale forhold og de individuelle vaner . Det er imidlertid vanskeligt at afvise det videnskabelige resultat, hvorefter 1% af den indtagne dosis, der har en "no effect level" paa dyr ved laboratorieforsoeg, ogsaa er en acceptabel graensevaerdi for den foede, der indtages af mennesker, og at denne graensevaerdi giver en rimelig sikkerhedsmargen, navnlig saafremt Kommissionen har ret i, at der i ADI-vaerdien faktisk er taget hensyn til ophobning af forskellige tilsaetningstoffer og disses indbyrdes vekselvirkning . Kommissionen erkender, at ADI-vaerdien boer bedoemmes under hensyn til de eksisterende muligheder for konsum, og at medlemsstaterne kan fastsaette det maksimale indhold af hvert enkelt tilsaetningsstof, som det er tilladt at anvende i de enkelte levnedsmidler, saaledes at det i videst muligt omfang sikres, at ADI-vaerdierne - eller de vaerdier som ellers maatte vaere anerkendt, saafremt der ikke er fastsat nogen ADI-vaerdier paa internationalt plan - ikke overskrides . Dette goer det imidlertid ikke efter Kommissionens opfattelse berettiget at indfoere et totalforbud mod samtlige tilsaetningsstoffer, navnlig naar det ikke paavises, at vaerdierne vi blive overskredet ved et normalt forbrugsmoenster . Dette gaelder endnu mere, saafremt vanerne i Forbundsrepublikken Tyskland er saa indgroede - som det er blevet gjort gaeldende i relation til forbrugerbeskyttelsessynspunktet - at forbrugerne vil boykotte oel, som indeholder tilsaetningsstoffer, hvorfor der maa antages kun at ville blive indtaget en ringe eller i hvert fald ikke saerlig stor maengde heraf .
I et svar paa et spoergsmaal fra Domstolen er de saerlige tilsaetningsstoffer, som det er tilladt at anvende i oel i andre medlemsstater, opregnet paa en liste, som er blevet fremlagt . Af de 27 stoffer, som er naevnt paa listen, er alle, med undtagelse af 7 ( samt 3 cellulosederivater, som hoerer til en 8 . gruppe af produkter ) godkendt i Tyskland til brug i nogle levnedsmidler, men totalt forbudt i oel . Det produkt, der er naevnt som nr . 1 paa listen, ascorbater, der anvendes som antioxidanter ved brygning af oel, er saaledes tilladt i Tyskland i visse ostetyper, maelkepulver og andre levnedsmidler . Produkt nr . 3, som er et farvestof, er tilladt i buddinger eller slik . Produkt nr . 9, garvesyre, er tilladt i frugtsaft, syltetoej og vin . Produkt nr . 12, gummi arabicum, er tilladt i tyggegummi, ostetilberedninger, blandede mejeriprodukter, vine og andre levnedsmidler . Produkt nr . 14, carragen, er tilladt i spiseis, ostetilberedninger og blandede mejeriprodukter, frugtsaft og vin . Produkt nr . 21, saccharin er tilladt i en raekke drikkevarer, bl.a . overgaeret Einfachbier i medfoer af §9, stk . 11, i BStG, jfr . ZZulV, paa trods af de videnskabelige betaenkeligheder vedroerende dets anvendelse, som er kommet til udtryk i andre lande . Ingen af disse stoffer - og flere andre - maa anvendes i oel, bortset fra saccharin ( som kan anvendes med den begraensning, jeg tidligere har naevnt ), men kan anvendes i andre levnedsmidler, og mindst seks af de stoffer, der er opregnet enkeltvis paa listen, kan anvendes ved fremstilling af vin .
Andre af de stoffer, der er naevnt paa listen, anvendes tilsyneladende i meget ringe omfang, saa som produkt nr . 5, calcium disodium EDTA ( som er tilladt i Danmark ), og produkt nr . 8, jernsulfat ( som anvendes i Benelux-landene og ikke skal vaere sundhedsfarligt ).
Der findes muligvis andre tilsaetningsstoffer, som der grund til at forbyde i oel . Der er saaledes nogen usikkerhed med hensyn til glycyrrhetin ( produkt nr . 11 ), reductone ( produkt nr . 20 ), kaliumbromat ( produkt nr . 4 ), for saa vidt dette sidste stof ikke, som anfoert af Kommissionens sagkyndige Dalgliesh og Gry ved brygningen omdannes til bromid, samt gibberellinsyre ( produkt nr . 10 ), hvorom der er tvist mellem parterne, og som i hvert fald sandsynligvis i vidt omfang udskilles under selve brygningen .
Jeg skal ikke komme naermere ind paa disse saerlige stoffer og det bevismateriale, der herved er fremlagt, dels fordi produkterne er indeholdt i den liste, som er forelagt Domstolen, dels fordi jeg finder, at Domstolen ikke i den foreliggende sag boer traeffe afgoerelse om enkelte, specifikke tilsaetningsstoffer . Det er nemlig ikke det, der er sagens kerne . Hovedspoergsmaalet er, om det i LMBG indeholdte totalforbud er godtgjort at vaere begrundet i hensynet til beskyttelse af sundheden .
Selvfoelgelig er det vigtigt at beskytte sundheden gennem en kontrol med tilsaetningsstofferne, og saa laenge der ikke er udstedt faellesskabsregler paa omraadet, maa retsforskrifterne fastsaettes af medlemsstaterne selv efter de konkrete forhold . Saafremt princippet om de frie varebevaegelser imidlertid fortsat skal have selvstaendigt indhold, maa man forlange en holdbar begrundelse for at begraense anvendelsen af bestemte tilsaetningsstoffer . Devisen, at "ethvert stof i oel kan forbydes, indtil det er bevist, at det er uskadeligt, saavel i sig selv som i forbindelse med andre af indtagne stoffer", gaar efter min opfattelse for vidt . Medmindre der virkelig er grund til betaenkelighed, er dette ikke en lovlig maade at udoeve den skoensfrihed paa, som Domstolen anerkender, at medlemsstaterne har . Det er forbundsregeringen, der har bevisbyrden for, at at det er berettiget at forbyde anvendelsen af de enkelte stoffer, og ikke Kommissionen, der skal paavise, at hver enkelt af de oelsorter, der er fremstillet i andre medlemsstater, er fuldstaendigt uskadelige, eller at de tilsaetningsstoffer, som er indeholdt deri, er uomgaengeligt noedvendige af teknologiske grunde .
Det forekommer mig, at man ikke har foretaget nogen reel undersoegelse af hvert enkelt tilsaetningsstof i denne sag, og grunden hertil er vel ikke mindst, at der ikke er udstedt detaljerede bekendtgoerelser for oel i modsaetning til, hvad der gaelder for andre levnedsmidler og for vin .
Paa grundlag af det foreliggende bevismateriale finder jeg altsaa ikke, at den tyske regering har fremfoert en holdbar begrundelse for, at der foreligger en "vaesentlig risiko" eller "reel fare" for den offentlige sundhed, som kan begrunde en saa ubetinget restriktion . De generelle argumenter om, at det er noedvendigt at begraense tilsaetningsstofferne, fremtraeder ikke engang som umiddelbart overbevisende, da en saadan restriktion, som Domstolen flere gange har udtalt, skal ses paa baggrund af princippet om de frie varebevaegelser . Hertil kommer, at selv om Domstolen allerede har fastslaaet, at medlemsstaternes forpligtelse til samarbejde med henblik paa at lette graensekontrollen og til at tage hensyn til kontrolattesten fra andre medlemsstater, ikke afskaerer en medlemsstat fra at udstede sine egne retsforskrifter til beskyttelse af den offentlige sundhed ( jfr . f.eks . Melkunie-sagen, praemis 14 ), maa der, ved afgoerelsen af, om et saadant totalforbud virkelig kan anses for noedvendigt, efter min opfattelse tages hensyn til : a ) de gaeldende krav i andre medlemsstater, hvor der traditionelt drikkes store maengder oel, uden at det er blevet paavist at medfoere skade for helbredet paa grund af de tilsaetningsstoffer, som er godkendt i disse medlemsstater, og b ) de graensevaerdier, som er anerkendt af Faellesskabets Komite for Levnedsmidler og af andre internationale sundhedsorganisationer . Det betyder ikke, at eksportstaten har det sidste ord, men blot, at man skal tage hensyn til dens opfattelse . Det betyder heller ikke, at det skraemmebillede, som den tyske regering har fremmanet, bliver til virkelighed i den forstand, at et tilsaetningsstof, som anvendes i én medlemsstat, skal anerkendes i alle de andre medlemsstater, saa at antallet af tilsaetningsstoffer i ernaeringen i Tyskland ville stige til flere tusinde eller at Faellesskabets laveste standard skal vaere gaeldende i hver medlemsstat . Det betyder blot, at man maa se paa det enkelte tilsaetningsstof, dels saerskilt, dels i vekselvirkning med andre, i stedet for at opstille et totalforbud paa et apriorisk, teoretisk grundlag . Hvorvidt det er berettiget, at importstaten opstiller restriktioner for visse tilsaetningsstoffer under henvisning til deres eventuelle skadevirkninger, eller fordi det rent faktisk kan paavises, at ADI-vaerdien for et bestemt tilsaetningsstof i vekselvirkning med andre levnedsmidler kan volde skade, er imidlertid et andet spoergsmaal, som jeg ikke mener, det er noedvendigt at tage stilling til i den foreliggende sag .
Selv hvis det foreliggende totalforbud umiddelbart kunne antages at vaere velbegrundet, hvilket jeg altsaa ikke mener det er, er det min opfattelse ud fra det fremlagte bevismateriale, set under ét - ikke mindst den omstaendighed, at der ikke er udfoldet nogen bestraebelser paa at begraense anvendelsen af tilsaetningsstoffer ved udstedelse af rimeligt begrundede bekendtgoerelser - at forbudet udgoer en skjult begraensning af samhandelen eller en vilkaarlig forskelsbehandling i henhold til traktatens artikel 36, og at den tyske regering i hvert fald ikke har paavist det modsatte .
Jeg kan ikke tilslutte mig de argumenter, der er fremfoert med stoette i en raekke raadsdirektiver, direktiv 2645/62 af 23 . oktober 1962 om farvestoffer ( EFT 1959-1962, s . 248 ), direktiv 64/54 af 5 . november 1963 om konserveringsmidler ( EFT 1963-1964, s . 92 ), direktiv 70/357 af 13 . juli 1970 om antioxidanter ( EFT 1970 II, s . 372 ) samt direktiv 74/329 af 18 . juni 1974 om emulgatorer, stabilisatorer, fortyknings - og geleringsmidler ( EFT 1974 L 184, s . 1 ), hvorefter medlemsstaterne er forpligtet til at forbyde de tilsaetningsstoffer, som ikke er naevnt i de lister, som er indeholdt i direktivernes bilag, mens tilsaetningsstoffer, der er opregnet paa listerne, ikke maa forbydes fuldstaendigt, om end medlemsstaterne ikke kan forpligtes til at tillade deres anvendelse i alle levnedsmidler . Det er korrekt, at direktiverne overlader medlemsstaterne et vist skoen, men det maa udoeves under iagttagelse af traktatens bestemmelser og Domstolens afgoerelser . Det er endvidere korrekt, at Faellesskabet paataenker yderligere foranstaltninger paa omraadet . Domstolen kan imidlertid ikke vente med at afsige dom, indtil der er foretaget en saadan yderligere harmonisering . Sagen maa afgoeres paa grundlag af den nuvaerende retstilstand, og de direktiver, som forbundsregeringen har henvist til, stoetter ikke dens argumentation .
Sammenfattende er jeg saaledes af den opfattelse, at Kommissionens paastand boer tages til foelge og at det boer statueres,
a ) at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser efter EOEF-traktatens artikel 30 ved at forbyde salg af oel, som er lovligt fremstillet og bragt i omsaetning i en anden medlemsstat, medmindre det opfylder betingelserne i Biersteuergesetz' §§9 og 10, og ved at opretholde det totale forbud mod tilsaetningsstoffer i oel, som er indeholdt i Lebensmittel - und Bedarfgegenstaendegesetz ( forudsat Domstolen antager, at dette sidste spoergsmaal ogsaa er omfattet af sagens genstand, hvad jeg efter omstaendighederne mener maa vaere det rigtigste ), og
b ) at Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger .
(*) Oversat fra engelsk .