62016CJ0315
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Décima Secção)
30 de março de 2017 (
1
)
«Reenvio prejudicial — Política agrícola comum — Financiamento pelo Feader — Apoio ao desenvolvimento rural — Pagamentos Natura 2000 — Direito reservado aos privados — Zona florestal parcialmente propriedade do Estado»
No processo C‑315/16,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pela Kúria (Supremo Tribunal, Hungria), por decisão de 19 de abril de 2016, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 2 de junho de 2016, no processo
József Lingurár
contra
Miniszterelnökséget vezető miniszter,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Décima Secção),
composto por: M. Berger, presidente de secção, A. Borg Barthet e E. Levits (relator), juízes,
advogado‑geral: M. Campos Sánchez‑Bordona,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vistas as observações apresentadas:
—
em representação do Governo húngaro, por E. E. Sebestyén, M. Z. Fehér e G. Koós, na qualidade de agentes,
—
em representação da Comissão Europeia, por J. Aquilina e A. Tokár, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 42.° e 46.° do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (JO 2005, L 277, p. 1).
2
O pedido foi apresentado num litígio que opõe József Lingurár ao Miniszterelnökséget vezető miniszter (Ministro que dirige o gabinete do Primeiro‑Ministro, Hungria) a respeito da decisão que lhe indefere o pagamento do apoio Natura 2000 por uma zona florestal que lhe pertence.
Quadro jurídico
Direito da União
3
Nos termos do artigo 7.o do Regulamento n.o 1698/2005:
«Os Estados‑Membros são responsáveis pela execução dos programas de desenvolvimento rural ao nível territorial adequado, de acordo com as suas próprias disposições institucionais, em conformidade com o presente regulamento.»
4
O artigo 36.o, alínea b), iv), desse regulamento precisa que o apoio previsto para a melhoria do ambiente e da paisagem rural diz respeito às medidas destinadas à utilização sustentável das terras florestais através de pagamentos Natura 2000.
5
O artigo 42.o desse regulamento, relativo às condições gerais aplicáveis às medidas destinadas à utilização sustentável das terras florestais, dispõe, no seu n.o 1:
«O apoio ao abrigo da presente subsecção é concedido apenas para florestas e zonas florestadas na posse de proprietários privados ou respetivas associações ou de municípios ou respetivas associações. […]
Esta restrição não é aplicável ao apoio previsto nas subalíneas i), iii), vi) e vii) da alínea b) do artigo 36.o»
6
O artigo 46.o do mesmo regulamento tem a seguinte redação:
«O apoio previsto na subalínea iv) da alínea b) do artigo 36.o é concedido anualmente, por hectare de floresta, a proprietários florestais privados ou respetivas associações, com vista a compensar os custos incorridos e a perda de rendimentos resultantes das restrições à utilização de florestas e outras terras florestadas relacionadas com a aplicação das Diretivas 79/409/CEE [do Conselho, de 2 de abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO 1979, L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125),] e 92/43/CEE [do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO 1992, L 206, p. 7),] nas zonas em questão. O apoio é fixado entre os montantes mínimo e máximo estabelecidos no anexo.»
7
O artigo 50.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1698/2005 dispõe:
«Os Estados‑Membros designam as zonas elegíveis para os pagamentos previstos nas subalíneas […] i), iii), iv) e vi) da alínea b) [do] artigo [36.°], tendo em conta os n.os 2 a 5 do presente artigo.»
8
O artigo 30.o, n.o 4, do Regulamento (CE) n.o 1974/2006 da Comissão, de 15 de dezembro de 2006, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 (JO 2006, L 368, p. 15), precisa:
«O âmbito de aplicação do n.o 1, primeiro período, do artigo 42.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 não inclui as seguintes florestas e zonas florestadas:
a)
As florestas ou outras terras arborizadas que sejam propriedade do Estado[, da Administração Regional ou de empresas públicas];
b)
As florestas ou outras terras arborizadas pertencentes à Coroa;
c)
As florestas pertencentes a pessoas coletivas cujo capital seja participado em, pelo menos, 50% por uma das entidades referidas nas alíneas a) e b).»
Direito húngaro
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O Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból a Natura 2000 erdőterületeken történő gazdálkodáshoz nyújtandó kompenzációs támogatás részletes szabályairól szóló 41/2012. (IV. 27.) VM rendelet [Decreto 41/2012 do Ministro do Desenvolvimento Rural (IV. 27.), que aprova as regras de aplicação do apoio compensatório do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural à exploração agrícola de zonas florestais Natura 2000, Magyar Közlöny 2012/51. (IV. 27.)] dispõe, no seu artigo 4.o:
«[…]
(4)   Não são elegíveis as parcelas florestais que, cumprindo o disposto no n.o 1, sejam propriedade estatal ou municipal.
(5)   Não têm direito ao apoio os municípios, as autoridades orçamentais nem as empresas propriedade do Estado húngaro em percentagem igual ou superior a 50%.
[…]»
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O artigo 16.o, n.o 6, da erdőről, az erdő védelméről és az erdőgazdálkodásról szóló 2009. évi XXXVII. törvény [Lei XXXVII de 2009, da floresta, da proteção da floresta e da exploração florestal, Magyar Közlöny 2009/71. (V.25.)] dispõe:
«Nas áreas florestais municipais, a parcela florestal é a unidade de base da atividade de gestão florestal, da direção das florestas e do registo das florestas, constituída por um único conjunto físico e que possa ser considerada um conjunto coerente com base nas características das comunidades bióticas aí existentes e na atividade de gestão florestal sustentável aí exercida.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
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Em 13 de maio de 2013, o recorrente no processo principal apresentou no Instituto da Agricultura e do Desenvolvimento Rural um pedido de pagamento da indemnização compensatória para as florestas classificadas Natura 2000, relativo a 29 parcelas florestais correspondentes a 82 hectares. O pedido foi indeferido pelo facto de o Estado húngaro ter o direito de propriedade sobre uma parte dessas parcelas, correspondente a 0,182% da área total.
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O recorrente no processo principal recorreu da decisão desse instituto para o Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal Administrativo e do Trabalho do Círculo de Budapeste, Hungria), que lhe negou provimento.
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Em recurso interposto da sentença de primeira instância, o tribunal de reenvio duvida da compatibilidade da interpretação dada pelo tribunal de primeira instância às disposições do direito nacional que transpõem o artigo 46.o do Regulamento n.o 1698/2005 com a finalidade atribuída a essa disposição.
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Nestas condições, a Kúria (Supremo Tribunal, Hungria) suspendeu a instância e colocou ao Tribunal de justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Deve‑se interpretar o artigo 42.o, n.o 1, do [Regulamento n.o 1698/2005] — tendo em conta também o artigo 46.o — no sentido de que não exclui completamente os proprietários privados dos apoios destinados à utilização sustentável das terras florestais quando o terreno seja em parte também propriedade estatal?
2)
Se o apoio não estiver completamente excluído, deve‑se interpretar o artigo 46.o do Regulamento [n.o 1698/2005] no sentido de que, relativamente ao terreno em causa — que é em parte propriedade estatal —, o apoio é devido ao silvicultor ou proprietário privado na proporção da sua quota de propriedade?»
Quanto às questões prejudiciais
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Com as suas questões, a analisar em conjunto, o tribunal de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 42.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 1698/2005 deve ser interpretado no sentido de que se opõe à exclusão total de uma zona florestal classificada Natura 2000 do apoio previsto no artigo 36.o, alínea b), iv), desse regulamento, pelo facto de uma pequena parte dessa zona ser propriedade do Estado, sem ter em conta a relação entre a área dessa zona detida pelo Estado e a área detida por um particular.
16
Na medida em que o Governo húngaro afirma que as disposições referidas no número anterior lhe permitem adotar as medidas relativas à avaliação do montante do apoio Natura 2000, determinando, nomeadamente, as consequências nos casos de posse mista, privada e estatal, de uma zona florestal classificada Natura 2000, há que verificar, em primeiro lugar, a existência dessa competência.
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A esse respeito, há que lembrar que, embora, pela sua própria natureza e pela sua função no sistema de fontes do direito da União, as disposições dos regulamentos tenham, regra geral, efeitos imediatos nos ordenamentos jurídicos nacionais, sem necessidade de as autoridades nacionais tomarem medidas de execução, algumas das suas disposições podem necessitar, na sua aplicação, da adoção desse tipo de medidas pelos Estados‑Membros (acórdãos de 25 de outubro de 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, n.o 35; de 15 de maio de 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, n.o 54; e de 7 de julho de 2016, Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532, n.o 34).
18
Acresce que está assente que os Estados‑Membros podem adotar medidas de execução de um regulamento, desde que não criem obstáculos à sua aplicabilidade direta, não dissimulem a sua natureza de ato de direito da União e precisem o exercício da margem de apreciação que lhes é conferida por esse regulamento, não deixando de respeitar os limites das suas disposições (acórdãos de 25 de outubro de 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, n.o 36; de 15 de maio de 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, n.o 55; e de 7 de julho de 2016, Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532
, n.o 35).
19
É com base nas disposições aplicáveis do regulamento em causa, interpretadas à luz dos seus objetivos, que se deve determinar se estas proíbem, impõem ou permitem que os Estados‑Membros aprovem certas medidas de execução, nomeadamente neste último caso, se essa medida estiver abrangida pela margem de apreciação reconhecida a cada Estado‑Membro (acórdãos de 25 de outubro de 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, n.o 37, e de 7 de julho de 2016, Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532, n.o 36).
20
No caso, o disposto nos Regulamentos n.o 1698/2005 e n.o 1974/2006 não fixa as regras de pagamento do apoio previsto no artigo 36.o, alínea b), iv), do Regulamento n.o 1698/2005 quando uma zona florestal classificada Natura 2000 seja detida simultaneamente pelo Estado e por particulares. Com efeito, o artigo 42.o, n.o 1, desse regulamento consagra o princípio da concessão do apoio no âmbito dos pagamentos Natura 2000 às florestas e áreas florestadas que sejam propriedade de particulares ou respetivas associações ou de municípios ou respetivas associações. O Regulamento n.o 1974/2006, que estabelece normas de execução do Regulamento n.o 1698/2005, fixa, no artigo 30.o, n.o 4, alínea a), os limites desse princípio, ao precisar que estão fora do âmbito de aplicação desse artigo 42.o, n.o 1, as florestas e outras áreas florestadas pertencentes ao Estado, a uma Administração Regional ou a uma empresa pública.
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Visto que, por um lado, nos termos do artigo 7.o do Regulamento n.o 1698/2005, a execução dos programas de desenvolvimento rural é da responsabilidade dos Estados‑Membros e, por outro, de acordo com o artigo 50.o, n.os 1 e 7, desse regulamento, as zonas florestais classificadas Natura 2000 com direito ao apoio previsto no artigo 36.o, alínea b), iv), desse regulamento são delimitadas, de acordo com as Diretivas 79/409 e 92/43, pelos Estados‑Membros, há que determinar se a lei nacional em causa no processo principal se limita a determinar as regras de fixação dos montantes do apoio previsto nessa disposição, como alega o Governo húngaro.
22
No caso, a interpretação do artigo 42.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 1698/2005 que resulta da lei nacional leva, em particular nas circunstâncias do processo principal, a inverter a relação entre a regra preceituada nessa disposição e a exceção que resulta do artigo 30.o, n.o 4, alínea a), do Regulamento n.o 1974/2006. Com efeito, o princípio consagrado no artigo 42.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1698/2005 é o pagamento do apoio Natura 2000 aos particulares e às suas associações. Ora, nas circunstâncias do processo principal, apesar de só uma parte despicienda da zona florestal em causa ser propriedade do Estado, a recusa de pagamento de todo o apoio ao particular, detentor da maior parte dessa zona, tem por consequência converter a exceção em regra.
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Assim, uma interpretação dessas disposições que leve a excluir totalmente do regime de apoio Natura 2000 uma zona florestal pelo facto de uma parte dessa zona ser propriedade do Estado vai contra a própria letra do artigo 42.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1698/2005, que consagra o princípio da concessão do apoio às florestas e áreas florestadas propriedade de particulares ou das suas associações.
24
De resto, como resulta do artigo 30.o, n.o 4, alínea a), do Regulamento n.o 1974/2006, as florestas e os outros espaços arborizados que pertençam nomeadamente ao Estado estão fora do âmbito de aplicação do artigo 42.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 1698/2005. Contudo, uma vez que a aplicação da lei nacional que permite aplicar esse artigo 30.o, n.o 4, alínea a), leva a excluir do âmbito de aplicação desse artigo 42.o, n.o 1, primeiro período, a totalidade de uma zona florestal classificada Natura 2000, mesmo apesar de a quase totalidade dessa zona se integrar nesse âmbito de aplicação, é a própria definição desse âmbito de aplicação que é posta em causa por tal interpretação.
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Uma vez que uma consequência tão radical do caráter misto de uma zona florestal classificada Natura 2000 não está expressamente prevista nas disposições dos Regulamentos n.o 1698/2005 e n.o 1974/2006, essa medida não se pode integrar na margem de apreciação reconhecida a cada Estado‑Membro para a execução dos pagamentos Natura 2000.
26
Em segundo lugar, quanto às consequências a extrair do caráter misto de uma zona florestal classificada Natura 2000, há que lembrar, primeiro, que, de acordo com o artigo 46.o do Regulamento n.o 1698/2005, o apoio Natura 2000 visa compensar os custos suportados e as perdas de rendimento sofridas por causa das restrições à utilização das florestas e das outras áreas florestadas, resultantes da aplicação das Diretivas 79/409 e 92/43.
27
Ora, o facto de parte de uma parcela de uma exploração florestal classificada Natura 2000 não se integrar no âmbito de aplicação do apoio Natura 2000, por ser propriedade do Estado, não leva ao desaparecimento da necessidade de compensar as restrições à utilização das parcelas dessa exploração pertencentes a um particular, em função da aplicação das exigências dessas diretivas.
28
Deste modo, a exclusão total do âmbito de aplicação do artigo 42.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 1698/2005 de uma zona florestal classificada Natura 2000 detida em simultâneo por um particular e pelo Estado eliminaria necessariamente o objetivo compensatório do sistema de pagamentos Natura 2000.
29
Segundo, as disposições nacionais adotadas pelo Estado‑Membro no exercício da sua competência de execução da regulamentação da União têm de respeitar os princípios gerais do direito da União, nomeadamente o princípio da proporcionalidade (v., neste sentido, no que respeita ao combate à fraude, acórdão de 28 de outubro de 2010, SGS Belgium e o., C‑367/09, EU:C:2010:648, n.o 40).
30
Ora, embora, ao preverem a exclusão do apoio Natura 2000 das áreas detidas pelo Estado, a lei nacional em causa no processo principal e a sua interpretação executem eficazmente a exceção prevista no artigo 30.o, n.o 4, alínea a), do Regulamento n.o 1974/2006, excluir totalmente uma zona florestal do direito ao apoio Natura 2000, por causa da presença, qualquer que seja a sua dimensão, de uma área pertencente ao Estado não reflete de forma proporcionada a realidade das relações de propriedade.
31
Resulta da decisão de reenvio que, mesmo apesar de 99,818% da zona florestal em causa no processo principal se integrar no âmbito de aplicação do artigo 42.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 1698/2005, a totalidade dessa zona está privada dos pagamentos Natura 2000 pelo facto de 0,182% dessa zona não se integrar nesse âmbito de aplicação.
32
A esse respeito, o Governo húngaro alega a indivisibilidade da zona florestal classificada Natura 2000, para justificar essa consequência.
33
Ora, o artigo 46.o do Regulamento n.o 1698/2005 prevê que os pagamentos Natura 2000 sejam efetuados anualmente e por hectare de floresta.
34
De resto, o artigo 16.o, n.o 6, da Lei XXXVII de 2009 consagra a parcela florestal como unidade de base da atividade de gestão florestal.
35
Consequentemente, a limitação da exclusão do direito à indemnização compensatória do apoio Natura 2000 de uma zona florestal elegível para esse apoio unicamente à parcela ou ao hectare em que uma parte seja detida pelo Estado, ou mesmo uma inexistência total de exclusão quando essa parte seja despicienda, estará em conformidade com o princípio da proporcionalidade, ao contrário da exclusão integral dessa zona sem qualquer consideração da relação entre a área dessa zona detida pelo Estado e a detida pelo particular.
36
Resulta de todas estas considerações que se deve responder às questões submetidas que o artigo 42.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 1698/2005 deve ser interpretado no sentido de que, no cálculo do montante do apoio a pagar a um particular, quando uma zona florestal elegível para o apoio Natura 2000 seja detida parcialmente pelo Estado e parcialmente por esse particular, há que ter em conta a relação entre a área dessa zona detida pelo Estado e a detida pelo particular.
Quanto às despesas
37
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Décima Secção) declara:
O artigo 42.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader), deve ser interpretado no sentido de que, no cálculo do montante do apoio a pagar a um particular, quando uma zona florestal elegível para o apoio Natura 2000 seja detida parcialmente pelo Estado e parcialmente por esse particular, há que ter em conta a relação entre a área dessa zona detida pelo Estado e a detida pelo particular.
Assinaturas
(
1
)	Língua do processo: húngaro.