62013CC0477_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
Introdução
1. O artigo 10.° da Diretiva 2005/36/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de setembro de 2005, relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais (2), fixa o âmbito de aplicação de um regime geral de reconhecimento dos títulos de formação. No presente pedido de decisão prejudicial, pergunta‑se pela primeira vez ao Tribunal de Justiça como devem ser interpretados alguns termos deste artigo e qual o seu valor normativo. O Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal) (Alemanha), onde foi interposto um recurso sobre uma questão de direito (Revisão), pretende saber se está correta a interpretação feita no presente processo pelos dois tribunais de instância inferior.
2. No presente processo, as partes em confronto são H. Angerer, que obteve na Áustria a qualificação como planender Baumeister
(mestre‑de‑obras/projeto e cálculo técnico), e o Eintragungsausschuss bei der Bayerischen Architektenkammer (Comité de Admissão da Ordem dos Arquitetos do Estado Federado da Baviera, a seguir «Comité de Admissão»). H. Angerer pretende inscrever‑se na Ordem dos Arquitetos da Baviera, mas a sua inscrição foi recusada pelo Comité de Admissão.
3. A questão em apreço não é a de saber se H. Angerer preenche os critérios substantivos da Diretiva 2005/36 para poder trabalhar como arquiteto na Alemanha. Está em causa apenas a questão de saber se as autoridades e os órgãos jurisdicionais alemães podem aplicar o regime geral de reconhecimento dos títulos de formação consagrado na Diretiva 2005/36 ao caso em apreço ou se as condições do artigo 10.° dessa diretiva os impedem de o fazer.
4. A minha avaliação leva‑me a concluir que as autoridades e os órgãos jurisdicionais alemães podem aplicar esta parte da Diretiva 2005/36. Proponho ao Tribunal de Justiça que a Diretiva 2005/36 seja interpretada de forma coerente com a lógica do mercado interno e com as disposições fundamentais do Tratado em matéria de liberdade de estabelecimento.
Quadro jurídico
Direito da União Europeia
5. A Diretiva 2005/36 está dividida em seis títulos: disposições gerais (I), livre prestação de serviços (II), liberdade de estabelecimento (III), modalidades de exercício da profissão (IV), cooperação administrativa e competências de execução (V) e outras disposições (VI).
6. Por sua vez, o título III sobre a liberdade de estabelecimento compreende quatro capítulos: regime geral de reconhecimento dos títulos de formação (I), reconhecimento da experiência profissional (II), reconhecimento com base na coordenação das condições mínimas de formação (III) e disposições comuns em matéria de estabelecimento (IV).
7. O artigo 10.° da Diretiva 2005/36, inserido no título III do capítulo I, tem a seguinte redação:
«O presente capítulo aplicar‑se‑á a todas as profissões não abrangidas pelos capítulos II e III do presente título, assim como nos seguintes casos em que, por razões específicas e excecionais, o requerente não satisfaça as condições previstas nos referidos capítulos:
a) No caso das atividades enumeradas no anexo IV, sempre que o migrante não satisfaça os requisitos estabelecidos nos artigos 17.°, 18.° e 19.°;
b) No caso dos médicos com formação de base, médicos especialistas, enfermeiros responsáveis por cuidados gerais, dentistas, dentistas especialistas, veterinários, parteiras, farmacêuticos e arquitetos, sempre que o migrante não satisfaça os requisitos de prática profissional efetiva e lícita a que se referem os artigos 23.°, 27.°, 33.°, 37.°, 39.°, 43.° e 49.°;
c) No caso dos arquitetos, sempre que o migrante possua um título de formação não enumerado no ponto 5.7 do anexo V;
d) Sem prejuízo do n.° 1 do artigo 21.° e dos artigos 23.° e 27.°, no caso dos médicos, enfermeiros, dentistas, veterinários, parteiras, farmacêuticos e arquitetos que possuam um título de formação especializada e devam submeter‑se à formação conducente à obtenção de um título enumerado nos pontos 5.1.1, 5.2.2, 5.3.2, 5.4.2, 5.5.2, 5.6.2 e 5.7.1. do anexo V, apenas para efeitos do reconhecimento da especialização em causa;
e) No caso dos enfermeiros responsáveis por cuidados gerais e dos enfermeiros especializados que possuam um título de formação profissional especializada e se submetam à formação conducente à obtenção de um título enumerado no ponto 5.2.2 do anexo V, sempre que o migrante vise o reconhecimento noutro Estado‑Membro em que as atividades profissionais em causa sejam exercidas por enfermeiros especializados que não possuam formação de enfermeiro responsável por cuidados gerais;
f) No caso dos enfermeiros especializados que não possuam formação de enfermeiro responsável por cuidados gerais, sempre que o migrante vise o reconhecimento noutro Estado‑Membro em que as atividades profissionais em causa sejam exercidas por enfermeiros responsáveis por cuidados gerais, enfermeiros especializados que não possuam formação de enfermeiro responsável por cuidados gerais ou enfermeiros especializados que possuam um título de formação especializada e se submetam à formação conducente à obtenção dos títulos enumerados no ponto 5.2.2 do anexo V;
g) No caso dos migrantes que satisfaçam os requisitos estabelecidos no n.° 3 do artigo 3.°»
Direito alemão
8. Na Alemanha, o direito da arquitetura é da competência legislativa dos Länder
(regiões) [artigo 70.°, n.° 1, da Lei Fundamental (Grundgesetz)]. Os requisitos de elegibilidade e inscrição na lista de arquitetos da Ordem dos Arquitetos da Baviera estão regulados no artigo 4.° da Lei sobre a Ordem dos Arquitetos e a Ordem dos Engenheiros Civis do Estado Federado da Baviera [Gesetz über die Bayerische Architektenkammer und die Bayerische Ingenieurekammer‑Bau (GVBl. p. 308)], recentemente alterada pela Lei de 11 de dezembro de 2012 (GVBl. p. 633) (a seguir «BauKaG»). Dispõe este artigo:
«(1) A lista de arquitetos é elaborada pela Ordem dos Arquitetos.
(2) Será inscrito na lista de arquitetos, a pedido, quem:
1. tenha residência, estabelecimento ou a atividade profissional principal na Baviera;
2. tenha tido aprovação no exame final num curso
a) com uma duração normal de pelo menos quatro anos para as atividades mencionadas no artigo 3.°, n.° 1, na disciplina de arquitetura (edificação) ou
b) com uma duração normal de pelo menos três anos para as atividades mencionadas no artigo 3.°, n. os  2 e 3, nas disciplinas de arquitetura de interiores ou paisagística, frequentado numa escola superior alemã, numa escola de engenharia alemã pública ou reconhecida pelo Estado (academia) ou num estabelecimento de ensino alemão semelhante, e
3. tenha exercido uma atividade prática subsequente na respetiva disciplina de especialização, durante pelo menos dois anos.
Ao período de atividade prática devem adicionar‑se cursos de formação avançada ou complementar organizados pela Architektenkammer no domínio do planeamento técnico e económico, assim como do direito da construção.
[…]
(4) O requisito do n.° 2, ponto 2, alínea a) também se considera preenchido por quem possa apresentar prova de conclusão de um curso equivalente numa escola superior estrangeira ou noutro estabelecimento estrangeiro. Para os cidadãos de um Estado‑Membro da União Europeia ou de um Estado contratante do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu consideram‑se equivalentes os títulos de formação comunicados ou reconhecidos como satisfatórios nos termos dos artigos 21.°, 46.° e 47.° da Diretiva 2005/36/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de setembro de 2005, relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais (JO L 255, p. 22, retificada por JO 2007 L 271, p. 18, JO 2008 L 93, p. 28, JO 2009 l 33, p. 49), alterada recentemente pelo Regulamento (UE) n.° 623/2012 de 11 de julho de 2012 (JO 2012 L 180, p. 9), em conjugação com o seu anexo V, ponto 5.7.1., bem como os títulos de formação nos termos dos artigos 23.° e 49.° da Diretiva 2005/36/CE, em conjugação com o seu anexo VI, ponto 6. […]
(5) Os requisitos previstos no n.° 2, ponto 2, alínea a) e ponto 3 também se consideram preenchidos nos casos em que um cidadão de um Estado‑Membro da União Europeia ou de um Estado contratante do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, por razões específicas e excecionais, na aceção do artigo 10.°, alíneas b), c), d) e g), da Diretiva 2005/36/CE, não preencha os requisitos para o reconhecimento dos seus títulos de formação com base na coordenação dos requisitos mínimos da formação na aceção da Diretiva 2005/36/CE, se estiverem preenchidos os requisitos do artigo 13.° da Diretiva 2005/36/CE; para esse efeito, são equiparados os títulos de formação na aceção do artigo 12.° da Diretiva 2005/36/CE. […] O primeiro período aplica‑se mutatis mutandis
às pessoas que foram autorizadas a utilizar o título profissional de arquiteta ou arquiteto, nos termos de uma lei que reconhece à autoridade competente de um Estado‑Membro da União Europeia ou de um Estado contratante do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu a faculdade de atribuir esse título a cidadãos dos Estados‑Membros da União Europeia ou de um Estado contratante do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu que se tenham destacado particularmente pela qualidade do seu trabalho no domínio da arquitetura.
[…]»
Matéria de facto, tramitação processual e questões prejudiciais
9. H. Angerer, um cidadão alemão com residência particular tanto na Alemanha como na Áustria, exerce desde 1 de março de 2007 a atividade de planender Baumeister
na Áustria, por ter ficado aprovado, nos termos do direito austríaco, no exame de qualificação para essa profissão.
10. A qualificação como planender Baumeister
não lhe permite exercer a profissão de arquiteto na Áustria.
11. Além disso, na Alemanha não existe a qualificação como planender Baumeister .
12. No dia 25 de abril de 2008, H. Angerer requereu a inscrição na lista de arquitetos da Baviera, ao abrigo do artigo 4.° da BauKaG. Em 11 de junho de 2008 (3), H. Angerer alterou o seu pedido, requerendo a inscrição na lista de prestadores de serviços estrangeiros, nos termos do artigo 2.° da BauKaG (4) . Este pedido foi indeferido pelo Comité de Admissão, através de decisão proferida em 18 de junho de 2009.
13. H. Angerer impugnou esta decisão perante o Bayerisches Verwaltungsgericht München (Tribunal Administrativo da Baviera, Munique), que, no dia 22 de setembro de 2009, anulou a decisão de indeferimento de 18 de junho de 2009 e condenou o Comité de Admissão da Ordem dos Arquitetos da Baviera a inscrever H. Angerer na lista de prestadores de serviços estrangeiros, nos termos do artigo 2.° da BauKaG.
14. O Comité de Admissão recorreu desta decisão perante o Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Supremo Tribunal Administrativo da Baviera). No processo de recurso, a convite do órgão jurisdicional, H. Angerer alterou o pedido, com a concordância do Comité de Admissão, no sentido da sua inscrição na lista de arquitetos.
15. O tribunal de recurso deu provimento a este pedido alterado, por sentença de 20 de setembro de 2011, e negou provimento ao recurso interposto pelo Comité de Admissão, condenando‑o a proferir uma decisão favorável à inscrição do requerente na lista de arquitetos como arquiteto por conta própria (edificação). Na fundamentação, o tribunal alega que os requisitos para a pretendida inscrição na lista de arquitetos estavam preenchidos, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 5, da BauKaG, em conjugação com as disposições neste referidas, concretamente os artigos 10.°, alínea c), 11.° e 13.° da Diretiva 2005/36.
16. O Comité de Admissão interpôs recurso de revisão desta decisão para o Bundesverwaltungsgericht, pedindo a alteração da sentença de 20 de setembro de 2011 do Bayerischer Verwaltungsgerichtshof e da sentença de 22 de setembro de 2009 do Bayerisches Verwaltungsgericht München e que fosse negado provimento ao recurso de Revision .
17. O Bundesverwaltungsgericht entende que a resolução do litígio cuja apreciação lhe foi submetida exige a interpretação da Diretiva 2005/36. Por despacho de 10 de julho de 2013, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça no dia 5 de setembro de 2013, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial das seguintes questões:
«1. a)	Entende‑se por ‘razões específicas e excecionais’, na aceção do artigo 10.° da diretiva, as circunstâncias definidas nas categorias enunciadas a seguir [alíneas a) a g)] ou deve haver, para além dessas circunstâncias, ‘razões específicas e excecionais’ pelas quais o requerente não satisfaça os requisitos estabelecidos nos capítulos II e III do título III da diretiva?
b) Neste último caso, de que tipo devem ser as ‘razões específicas e excecionais’? Tem de tratar‑se de razões pessoais, tais como as relacionadas com o curriculum vitae
individual, pelas quais o migrante excecionalmente não satisfaça os requisitos para o reconhecimento automático da sua formação nos termos do capítulo III do título III da diretiva?
2. a)	O conceito de arquiteto na aceção do artigo 10.°, alínea c), da diretiva pressupõe que o migrante, para além das atividades técnicas de projetos de obras, fiscalização de obras e execução de obras, também tenha desenvolvido, no seu Estado de origem, atividades de conceção artística, urbanismo, económicas e, eventualmente, de conservação de monumentos ou que as tenha podido exercer após a sua formação e, nesse caso, em que medida?
b) O conceito de arquiteto na aceção do artigo 10.°, alínea c), da diretiva pressupõe que o migrante dispõe de uma formação de nível superior principalmente orientada para a arquitetura no sentido de que, para além de questões técnicas de projetos de obras, fiscalização e execução de obras, também abrange questões de conceção artística, urbanismo, económicas e, e ventualmente, de conservação de monumentos e, nesse caso, em que medida?
c) i)	Nos casos das alíneas a) e b), é relevante a forma como o título profissional de arquiteto é habitualmente utilizado noutros Estados‑Membros (artigo 48.°, n.° 1, da diretiva);
ii) ou é suficiente que se analise a forma como o título profissional de ‘arquiteto’ é habitualmente utilizado no Estado‑Membro de origem e no Estado‑Membro de acolhimento;
iii) ou o espetro das atividades habitualmente relacionadas com o título de ‘arquiteto’ no território da União Europeia pode ser deduzido do artigo 46.°, n.° 1, segundo parágrafo, da diretiva?»
18. Foram apresentadas observações escritas pelas partes no processo principal, nomeadamente a Landesanwaltschaft Bayern e os Governos alemão, neerlandês e romeno, bem como pela Comissão. As partes no processo principal, que incluem a Landesanwaltschaft Bayern, o Governo alemão e a Comissão, apresentaram também observações orais na audiência de 9 de julho de 2014.
Apreciação
Observações preliminares
Diretiva 2005/36
19. Já foram citadas as disposições relevantes da Diretiva 2005/36. Para se compreender o que está (e o que não está) em questão no presente caso, creio que é necessário delinear os diferentes regimes de reconhecimento das qualificações profissionais previstos na diretiva.
20. A Diretiva 2005/36 foi adotada no dia 6 de junho de 2005 pelo Conselho da União Europeia, deliberando por maioria qualificada (5) . Assenta em bases jurídicas específicas do Tratado relativas ao mercado interno (6) . Revoga quinze diretivas anteriores em matéria de reconhecimento das qualificações profissionais (7), reorganizando e racionalizando as suas disposições através da uniformização dos princípios aplicáveis (8) . No título III, a Diretiva 2005/36 prevê três regimes de reconhecimento: o reconhecimento automático das profissões relativamente às quais existe harmonização das condições mínimas de formação (capítulo III) (a seguir «regime do reconhecimento automático»); o reconhecimento assente na experiência profissional para certas atividades profissionais (capítulo II); e um regime geral aplicável a outras profissões regulamentadas e a profissões não abrangidas pelos capítulos II e III ou relativamente às quais, nos termos do artigo 10.° da Diretiva 2005/36, o requerente não satisfaça as condições previstas nos capítulos II e III (capítulo I) (a seguir «o regime geral»).
21. Para os efeitos do presente caso, os regimes automático e geral devem ser descritos com maior detalhe.
22. O capítulo III do título III da Diretiva 2005/36 estabelece, no essencial, uma abordagem vertical de harmonização, discriminada por atividade profissional, de determinadas profissões especificamente enumeradas, como é o caso dos arquitetos (9) . O princípio subjacente a este capítulo é simples: se uma pessoa possui um título de formação enumerado no anexo V da diretiva e preenche determinados requisitos mínimos, os Estados‑Membros têm de reconhecer o título de formação e, para efeitos do acesso a essa profissão e do seu exercício, atribuir a esse título, no seu território, o mesmo efeito que aos títulos de formação por eles emitidos. Uma pessoa que pretenda exercer a profissão de arquiteto terá de possuir, nos termos do artigo 21.° da Diretiva 2005/36, um título de formação enumerado no anexo V, ponto 5.7.1, da diretiva e de satisfazer as condições mínimas de formação definidas no artigo 46.° da diretiva. Nesta matéria, o Tribunal de Justiça defendeu que, no que respeita à profissão de arquiteto, o regime de reconhecimento automático estabelecido nos artigos 21.°, 46.° e 49.° da Diretiva 2005/36 não deixa aos Estados‑Membros qualquer margem de apreciação (10) . Por conseguinte, o reconhecimento nos termos do capítulo III do título III é automático. Se uma pessoa preencher os requisitos, os Estados‑Membros não podem deixar de autorizar o seu acesso à profissão em causa.
23. O capítulo I do título III da Diretiva 2005/36 estabelece um regime geral, nos moldes das diretivas genéricas anteriores (11), como regime residual (12) . Em regra, conforme decorre do artigo 10.° da Diretiva 2005/36, aplica‑se apenas às profissões a que não é aplicável o regime automático. A título de exceção a esta regra, o artigo 10.° estabelece ainda que o regime geral se aplica a determinados casos em que o requerente, «por razões específicas e excecionais», não satisfaça as condições previstas nos capítulos II e III do título III. Os requisitos materiais do regime geral estão fixados nos artigos 11.° e seguintes da diretiva.
Contexto factual e jurídico das questões prejudiciais
24. O pedido de decisão prejudicial contempla unicamente questões sobre a interpretação de certos termos do artigo 10.° da Diretiva 2005/36. Dois aspetos merecem ser destacados.
25. Em primeiro lugar, é matéria assente nos tribunais alemães que H. Angerer não preenche os requisitos do reconhecimento automático. Não possui um título de formação enumerado no ponto 5.7.1 do anexo V da Diretiva 2005/36, o que significa que não pode esperar que as autoridades bávaras apliquem o princípio do reconhecimento automático e autorizem a sua inscrição como arquiteto na Baviera (13) . Deste modo, o Tribunal de Justiça não é chamado a interpretar as disposições do regime automático (14) .
26. Em segundo lugar, os tribunais administrativos alemães de primeira e de segunda instância consideraram que H. Angerer preenche os requisitos materiais do regime geral (15) . Esta conclusão não parece ser posta em causa pelo Bundesverwaltungsgericht, que foi chamado a apreciar o recurso de revisão. Assim, o Tribunal de Justiça não é chamado a interpretar as disposições relativas aos requisitos materiais do regime geral. Em especial, no âmbito do presente pedido de decisão prejudicial, não cabe ao Tribunal de Justiça determinar se a qualificação de H. Angerer como planender Baumeister
ao abrigo do direito austríaco e a sua experiência profissional devem ser aceites pelas autoridades alemãs nas condições previstas nos artigos 11.° e seguintes da Diretiva 2005/36 para efeitos de acesso à profissão de arquiteto na Alemanha.
27. O Bundesverwaltungsgericht pretende apenas saber se o artigo 10.° da Diretiva 2005/36 deve ser interpretado no sentido de obstar à aplicação do regime geral ao caso em apreço por parte das autoridades nacionais.
Questão n.° 1: Interpretação da expressão «razões específicas e excecionais» no artigo 10.° da Diretiva 2005/36
28. O órgão jurisdicional de reenvio pede a interpretação da expressão «razões específicas e excecionais» do artigo 10.° da Diretiva 2005/36. Pretende saber se as situações enumeradas nas alíneas a) a g) deste artigo constituem apenas uma enumeração de «razões específicas e excecionais» ou se essa redação tem um sentido normativo adicional. Por outras palavras, pede orientações sobre se as autoridades nacionais podem proceder a uma apreciação com vista a determinar se o título de formação de H. Angerer como planender Baumeister
e a sua experiência profissional o habilitam, nos termos dos artigos 11.° e seguintes da Diretiva 2005/36, a exercer a profissão de arquiteto na Alemanha ou se, antes de apreciarem os seus títulos de formação, é necessário que as autoridades nacionais verifiquem se existem «razões específicas e excecionais» que justifiquem o facto de H. Angerer não possuir o título de formação como arquiteto na Áustria.
Interpretação literal e sistemática do artigo 10.° da Diretiva 2005/36
29. Conforme já referido, de acordo com o artigo 10.° da diretiva, o regime geral de reconhecimento dos títulos de formação aplica‑se a todas as profissões que não estão abrangidas pelos capítulos II e III do título III (liberdade de estabelecimento) e «nos seguintes casos» em que o requerente, por razões específicas e excecionais, não satisfaça as condições previstas nos referidos capítulos. Os «seguintes casos» são aqueles que se encontram enumerados nas alíneas a) a g).
30. A natureza destas alíneas varia. Assim, as alíneas a) e b) referem‑se à experiência ou prática profissional, enquanto as alíneas c), d), e) e f) respeitam a títulos de formação específicos. A alínea g) possui natureza completamente diferente: diz respeito aos migrantes com títulos de formação emitidos num país terceiro.
31. Devido à posição da expressão «razões específicas e excecionais» logo no início do artigo 10.°, ou seja, antes da lista de alíneas a) a g) (16), creio que deve possuir o mesmo significado para cada uma das alíneas a) a g) que se lhe seguem. Se assim não fosse, o legislador teria incluído em cada uma destas alíneas uma expressão adicional própria, adaptada às necessidades específicas de cada uma delas.
32. Esta conclusão suscita a questão de saber se as alíneas a) a g) do artigo 10.° da Diretiva 2005/36 constituem, per se, as razões pelas quais deve aplicar‑se o regime geral ou se é necessário que se existam razões adicionais.
33. Analisemos com maior detalhe a palavra «razão». O Oxford Advanced Learner’s Dictionary define esta palavra nos seguintes termos: « a cause or an explanation for something that has happened or that somebody has done » (uma causa ou explicação de algo que aconteceu ou que alguém fez) (17) . O Cambridge Advanced Learner’s Dictionary apresenta uma definição semelhante: « the cause of an event or situation or something that provides an excuse or explanation » (a causa de um evento ou de uma situação, ou alguma coisa que proporciona uma justificação ou explicação) (18) . Nestas definições, creio que o elemento‑chave é a explicação. Uma «razão» dá de forma inerente uma explicação.
34. Numa primeira leitura do artigo 10.°, poderíamos ser levados a pensar que a expressão «razões específicas e excecionais» exige elementos adicionais, tais como a explicação do motivo pelo qual as condições estabelecidas nos capítulos II e III não se encontram satisfeitas nos casos previstos nas alíneas a) a g) do artigo 10.° Com efeito, numa interpretação estritamente literal, as alíneas a) a g) dificilmente se podem considerar como «razões» (19) . No caso dos arquitetos previsto na alínea c), seria necessário explicar por que motivo o interessado possui um título de formação não enumerado no ponto 5.7 do anexo V (20) .
35. O órgão jurisdicional de reenvio inclina‑se para esta interpretação. No seu entender, relativamente aos arquitetos, têm de estar preenchidas duas condições cumulativas: em primeiro lugar, é necessário que o requerente possua um título de formação não enumerado no ponto 5.7 do anexo V; e, em segundo lugar, que esta circunstância se deva a «razões específicas e excecionais».
36. Todavia, esta argumentação não me convence.
37. Se aceitarmos que a expressão «razões específicas e excecionais» possui o mesmo significado relativamente às alíneas a) a g), rapidamente perceberemos que dificilmente será possível encontrar uma definição comum. Analisemos a alínea g), que estabelece que o regime geral se aplica aos casos em que o requerente (que, por razões específicas e excecionais, não satisfaz as condições fixadas nos capítulos II e III) é um migrante que preenche os requisitos do artigo 3.°, n.° 3 da diretiva. Esta disposição estabelece que o título de formação emitido num país terceiro será considerado como título de formação se o seu titular tiver, nessa profissão, três anos de experiência profissional no território do Estado‑Membro que reconheceu o referido título, nos termos do artigo 2.°, n.° 2, certificada por esse Estado‑Membro. Será de esperar que uma pessoa que obteve um título de formação num país terceiro tenha de apresentar razões específicas e excecionais para a obtenção desse título no país terceiro? A resposta é, obviamente, negativa. Aqui, o que é «específico e excecional» é o facto de o título de formação ser obtido num país terceiro, e não a razão
pela qual isso acontece.
38. Afigura‑se muito improvável que, não possuindo qualquer significado adicional relativamente à alínea g), a expressão «razões específicas e excecionais» possua esse significado adicional relativamente às restantes alíneas (21) .
39. Por outras palavras, ainda que compreenda que, no caso dos arquitetos previsto na alínea c), teoricamente é possível conceber razões específicas e excecionais para que o migrante possua um título de formação não enumerado no ponto 5.7 do anexo V da Diretiva 2005/36 (22), continuo a ter reservas quanto à atribuição de um significado adicional à expressão «razões específicas e excecionais» para cada uma das alíneas a) a g).
Trabalhos preparatórios do artigo 10.° da Diretiva 2005/36
40. Ao analisarmos os trabalhos preparatórios da diretiva, verificamos que a proposta inicial da Comissão (23) para o artigo 10.° era sucinta e precisa: «O presente capítulo aplica‑se a todas as profissões não abrangidas pelos capítulos II e III do presente título, assim como aos casos em que o requerente não satisfaça as condições previstas nos referidos capítulos .» (24) Logo, a proposta previa que o regime geral ainda se aplicaria, em princípio, nos casos em que as condições do reconhecimento automático não estivessem satisfeitas.
41. O Parlamento não se opôs a esta redação e, nesse sentido, na primeira leitura não propôs qualquer alteração ao artigo 10.° (25)
42. Para o Conselho, porém, a proposta da Comissão era demasiado abrangente. Na sua posição comum, considerou que a extensão do regime geral só deveria aplicar‑se às profissões não abrangidas pelos capítulos II e III do título III, bem como «aos casos particulares referidos nas alíneas a) a g) do artigo 10.° da posição comum em que o requerente, embora pertencendo a uma profissão abrangida por aqueles capítulos, não satisfaça, por razões específicas e excecionais, as condições estabelecidas nesses capítulos» (26) . A posição comum acrescenta que «[o]s casos referidos abrangem situações que neste momento estão abrangidas pelo Tratado na interpretação que dele é feita pelo Tribunal de Justiça Europeu e situações sujeitas a soluções específicas ao abrigo das diretivas vigentes» (27) .
43. A Comissão aceitou esta contraproposta, afirmando que a posição comum clarificara a sua posição relativamente aos casos de aplicação subsidiária do regime geral de reconhecimento, enumerando as situações específicas em causa que eram nessa altura reguladas por regras ad hoc, pelas disposições do Tratado, ou pelo sistema geral de reconhecimento. A Comissão acrescentou que «esta precisão não implica nenhuma alteração substancial» (28) .
44. A exatidão desta última afirmação suscita‑me algumas dúvidas, considerando que a posição comum do Conselho teve por efeito a não aplicação do regime geral à totalidade dos casos. No entanto, afigura‑se‑me claro que o principal objetivo do legislador comunitário era limitar os casos especiais aos casos excecionais das alíneas a) e g), ou seja, os casos já previstos pelo Tratado, de acordo com a interpretação do Tribunal de Justiça, e pelas diretivas vigentes. Pretendia‑se que não fossem introduzidos critérios adicionais às alíneas a) a g) para a aplicação do regime geral que resultaria da expressão «razões específicas e adicionais».
Interpretação do artigo 10.° da Diretiva à luz do artigo 49.° TFUE
45. Esta interpretação do artigo 10.° da Diretiva 2005/36 é confirmada pela interpretação à luz do artigo 49.° TFUE (29) .
46. No acórdão Comissão/Espanha (30), proferido num processo relacionado com a profissão de farmacêutico, o Tribunal de Justiça sustentou que o direito ao reconhecimento dos diplomas é garantido enquanto expressão do direito fundamental à liberdade de estabelecimento (31) . Não vejo por que motivo o mesmo não se poderá aplicar aos arquitetos. Por conseguinte, a Diretiva 2005/36 tem de ser interpretada à luz da disposição do Tratado relativa à liberdade de estabelecimento.
47. Neste contexto, proponho ao Tribunal de Justiça que recorra à argumentação do acórdão Dreessen (32) .
48. Esse caso processo dizia respeito a um cidadão belga que, tendo obtido um diploma de engenheiro na Alemanha e trabalhado, por conta de outrem, em vários gabinetes de arquitetura em Liège (Bélgica), requereu a sua inscrição na Ordem dos Arquitetos da província de Liège para poder trabalhar como arquiteto por conta própria. O seu pedido de inscrição foi indeferido, com fundamento no facto de o diploma não corresponder a um diploma emitido por uma faculdade de arquitetura, na aceção da Diretiva 85/384, e, como tal, não caber no âmbito de aplicação da diretiva. O Tribunal de Justiça considerou que, neste caso, era aplicável o artigo do Tratado sobre a liberdade de estabelecimento e sustentou que as diretivas relativas ao reconhecimento não tinham por objetivo dificultar o reconhecimento de diplomas, certificados ou outros títulos de formação nos casos que se encontravam fora do seu âmbito de aplicação (33) . Logo, as autoridades nacionais tinham de analisar o pedido de N. Dreessen.
49. No meu entender, a interpretação que o Tribunal de Justiça faz do artigo 49.° TFUE relativamente às situações que escapam ao âmbito de aplicação da diretiva pertinente é válida, a fortiori, para a interpretação de uma disposição da Diretiva 2005/36. Creio que o acórdão Dreessen se aplica ao presente caso na seguinte medida: o artigo 10.°, alínea c), da diretiva tem de ser interpretado em conformidade com os Tratados e, em especial, com o direito de estabelecimento, o que significa que não deve obstar a que as autoridades nacionais tratem um requerimento e verifiquem se os requisitos materiais do regime geral de reconhecimento estão preenchidos no caso dos arquitetos. O artigo 10.°, alínea c) não deveria dificultar essa verificação, o que não significa que as autoridades nacionais estejam obrigadas a reconhecer o título de formação de H. Angerer, pois esta não é a questão em apreço. Significa apenas que deverão poder analisar as suas qualificações e experiência e verificar se preenchem os requisitos dos artigos 11.° e seguintes da Diretiva 2005/36.
Resposta à questão n.° 1
50. Em conclusão, considero que a expressão «razões específicas e excecionais» utilizada no artigo 10.° da Diretiva 2005/36 serve apenas de introdução às alíneas a) a g) do mesmo artigo e não possui um valor normativo que ultrapasse as situações enumeradas nessas alíneas. Por conseguinte, proponho que a resposta à questão n.° 1 seja a de que, no artigo 10.° da Diretiva 2005/36, a expressão «razões específicas e excecionais» se refere apenas às alíneas a) a g) desse artigo. A nenhum requerente é exigido que demonstre «razões específicas e excecionais» para além das que são referidas no artigo 10.°, alíneas a) a g).
Questão n.° 2: Interpretação do termo «arquitetos» no artigo 10.°, alínea c), da Diretiva 2005/36
51. Através da questão n.° 2, o órgão jurisdicional de reenvio pede, no essencial, o esclarecimento do significado do termo «arquitetos» no artigo 10.°, alínea c), da Diretiva 2005/36. Pretende saber se é exigido que a pessoa interessada tenha desenvolvido atividades de conceção artística, urbanismo, económicas e, eventualmente, de conservação de monumentos e, mais genericamente, pretende saber quais os critérios de definição de um arquiteto.
52. Na opinião do Comité de Admissão, o conceito de arquiteto implica o preenchimento de determinados requisitos mínimos por parte da pessoa interessada no reconhecimento como arquiteto ao abrigo do regime geral. Como critérios, pode recorrer‑se aos requisitos do artigo 46.° da Diretiva 2005/36.
53. Na minha opinião, o termo «arquitetos» utilizado no artigo 10.°, alínea c) refere‑se meramente à profissão a que o requerente deseja ter acesso. A Diretiva 2005/36 não fornece uma definição jurídica do que é um arquiteto — nem relativamente ao regime automático nem ao regime geral.
54. É verdade que o artigo 46.° da Diretiva 2005/36, sob a epígrafe «Formação de arquiteto» define — como o artigo 3.° da Diretiva 85/384 (34) — em pormenor o tipo de conhecimentos, habilitações e competências que têm de ser adquiridos nos estudos de arquitetura para que seja aplicável o regime automático. Todavia, isto não significa que a diretiva procura definir o que é um arquiteto.
55. Com efeito, relativamente à Diretiva 85/384, o Tribunal de Justiça sustentou que o artigo 1.°, n.° 2 dessa diretiva, ao fixar o seu âmbito de aplicação (35), não pretendeu fornecer uma definição jurídica das atividades no domínio da arquitetura, cabendo ao direito interno do Estado‑Membro de acolhimento definir as atividades abrangidas por esse domínio (36) . Estas conclusões do Tribunal de Justiça referem‑se ao que é atualmente o regime automático (37) .
56. Em minha opinião, considero que se a diretiva nem sequer tenta definir em que consiste um arquiteto no regime automático, também não pode, a fortiori, fazê‑lo no regime geral.
57. Além disso, proponho que o Tribunal de Justiça não aplique os requisitos do artigo 46.°, n.° 1, da Diretiva 2005/36 ao termo «arquitetos» no artigo 10.°, alínea c), da Diretiva 2005/36, o que equivaleria efetivamente a condicionar a aplicabilidade do regime geral ao preenchimento dos critérios do regime automático. Os conceitos do regime automático seriam introduzidos à socapa no regime geral e, em última análise, este seria comprometido.
58. Por conseguinte, recomendo grande prudência para evitar a interpretação demasiado restritiva do termo «arquitetos» no artigo 10.° da Diretiva 2005/36. Deverão ser as autoridades do Estado‑Membro a determinar se uma pessoa pode exercer a profissão de arquiteto ao abrigo do regime geral, depois de aplicarem os requisitos dos artigos 11.° e seguintes e de fazerem a sua análise nos termos desses artigos. Se considerássemos que o termo «arquitetos» está associado a demasiados requisitos, correríamos o risco de nos anteciparmos, de certo modo, à apreciação das autoridades nacionais.
59. O termo «arquitetos» utilizado no artigo 10.°, alínea c), da Diretiva 2005/36 não obriga as autoridades nacionais a procurarem critérios adicionais cujo preenchimento seja exigido ao requerente do reconhecimento ao abrigo do regime geral. Neste contexto da diretiva, o artigo 10.°, alínea c) não impede as autoridades nacionais de concluírem que a pessoa interessada preenche os critérios de reconhecimento ao abrigo do regime geral. Não vislumbro qualquer motivo pelo qual devam ser impedidas de aplicar o regime geral de reconhecimento.
60. Por conseguinte, a resposta à questão n.° 2 deverá ser a de que o termo «arquitetos» utilizado no artigo 10.°, alínea c), da Diretiva 2005/36 se refere à profissão relativamente à qual o requerente deseja ter acesso. Esse termo não pode ser interpretado no sentido de limitar o âmbito de aplicação do regime de reconhecimento dos títulos de formação previsto no capítulo I do título III da Diretiva 2005/36.
Conclusão
61. À luz do exposto, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões do Bundesverwaltungsgericht neste sentido:
1) A expressão «razões específicas e excecionais» utilizada no artigo 10.° da Diretiva 2005/36/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de setembro de 2005, relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais, refere‑se exclusivamente às alíneas a) a g) desse artigo. Não é exigido a um requerente que demonstre a existência de «razões específicas e excecionais» para além daquelas que são referidas no artigo 10.°, alíneas a) a alínea g).
2) O termo «arquitetos» utilizado no artigo 10.°, alínea c), da Diretiva 2005/36 refere‑se à profissão a que um requerente deseja ter acesso. Não pode ser interpretado no sentido de limitar o âmbito de aplicação do regime de reconhecimento dos títulos de formação previsto no capítulo I do título III da Diretiva 2005/36.
(1) .
(2)  — JO 2005, L 255, p. 22.
(3)  — V. Bayerisches Verwaltungsgericht München, acórdão de 22.09.2009 — M 16 K 09.3302, p. 2.
(4)  — A alteração do pedido seguiu‑se aos contactos entre H. Angerer e o Comité de Registo, no âmbito dos quais este afirmou que H. Angerer não reunia as condições para a sua inscrição como arquiteto (v. Verwaltungsgerichtshof Bayern, acórdão de 20.09.2011 — 22 B 10.2360, n.° 15, disponível em alemão em: http://openjur.de/u/493661.html).
(5)  — V. o comunicado de imprensa do Conselho, de 6 de junho de 2005 [(9775/05 (Presse 137)], disponível em língua inglesa em: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/misc/85121.pdf. A diretiva foi aprovada com os votos contra das delegações alemã e grega e com a abstenção do Luxemburgo.
(6)  — Artigos 40.° CE (atual artigo 46.° TFUE) — livre circulação dos trabalhadores; 47.° CE (atual artigo 53.° TFUE) — direito de estabelecimento; e 55.° CE (atual artigo 62.° TFUE) — livre prestação de serviços.
(7)  — V. artigo 62.° da Diretiva 2005/36.
(8)  — V. o considerando 9 da Diretiva 2005/36.
(9)  — Apesar de revogar a Diretiva 85/384/CEE do Conselho, de 10 de junho de 1985, relativa ao reconhecimento mútuo dos diplomas, certificados e outros títulos do domínio da arquitetura, incluindo medidas destinadas a facilitar o exercício efetivo do direito de estabelecimento e de livre prestação de serviços (JO L 223, p. 15), a Diretiva 2005/36 mantém, no geral, o regime jurídico anterior.
(10)  — V. o acórdão Ordre des architectes (C‑365/13, EU:C:2014:280, n.° 24).
(11)  — Na sequência do relançamento político do mercado único/interno em meados da década de 1980, para as áreas não abrangidas pela abordagem vertical foi introduzida uma abordagem genérica, de tipo horizontal, que definiu orientações gerais para o reconhecimento. V. as Diretivas 89/48/CEE, 92/51/CEE e 1999/42/CE. A origem destas diretivas é o Livro Branco da Comissão sobre a realização do mercado interno, de 14 de junho de 1985, COM(85) 310 final, ponto 93.
(12)  — V. C. Barnard, The substantive law of the EU. The four freedoms, Oxford University Press, 4.ª ed., 2013, p. 320.
(13)  — Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, no dia 18 de dezembro de 2012 — ou seja, já depois de interposto recurso para esse órgão jurisdicional — H. Angerer obteve o grau académico de Diplom‑Ingenieur
(engenheiro diplomado) — engenharia civil — especialização em edificação (Fachhochschule, a seguir «FH») na Hochschule für Technik, Wirtschaft und Kultur (HTWK) Leipzig (Universidade de Ciências Aplicadas de Leipzig). Para o caso em apreço não releva a questão de saber se o diploma em engenharia civil permitiria a H. Angerer beneficiar do reconhecimento automático, o que foi confirmado pelas partes na audiência. Neste contexto, deve apenas ser referido que o seu título de formação não está enumerado no ponto 5.7.1 do anexo V da Diretiva 2005/36. Por conseguinte, a questão de saber se, ainda assim, o regime automático se aplica à profissão de Bauingenieur
(o que parece ser a opinião de W. Kluth/F. Rieger, «Die neue EU‑Berufsanerkennungsrichtlinie — Regelungsgehalt und Auswirkungen für Berufsangehörige und Berufsorganisationen», Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht
2005, pp. 486‑492, em especial p. 488) não é pertinente para o presente caso.
(14)  — Artigos 21.° e segs. e artigos 46.° e segs. da Diretiva 2005/36.
(15)  — Artigos 11.° e segs. da Diretiva 2005/36. A este respeito, o Verwaltungsgerichtshof Bayern, confirmando uma decisão anterior do Verwaltungsgericht München, já concluiu que estão preenchidos os requisitos do artigo 13.°, n.° 3, conjugado com o artigo 11.°, alínea c), da Diretiva 2005/36 (v. o acórdão de 20.09.2011 — 22 B 10.2360, n.° 33, disponível em alemão em: http://openjur.de/u/493661.html).
(16)  — Antes do parêntesis, como se diz na matemática.
(17)  — Definição disponível na língua inglesa em: http://www.oxfordlearnersdictionaries.com/definition/english/reason_1.
(18)  — Definição disponível na língua inglesa em: http://dictionary.cambridge.org/dictionary/british/reason.
(19)  — Note‑se que as restantes versões linguísticas do artigo 10.° utilizam a mesma palavra, no singular ou no plural. A título de exemplo, no plural: «aus […] Gründen’ (DE), «põhjustel»(ET), «dėl [...] priežasčių» (LT), «z przyczyn» (PL); e no singular: «por una razón» (ES), «pour un motif» (FR), «per una ragione» (IT).
(20)  — No caso em apreço, isto significaria que H. Angerer teria de explicar por que motivo possui o título de «planender Baumeister» ao abrigo do direito austríaco. Seguir‑se‑ia a questão de saber se a expressão «razões específicas e excecionais» deve ter um significado objetivo ou subjetivo.
(21)  — É por este motivo que «situações» ou «casos» teriam sido termos mais adequados do que «razões».
(22)  — Podemos, a título de exemplo, pensar em razões objetivas, tais como a exclusão acidental de um título, por parte do legislador da UE, do ponto 5.7 do anexo V; ou em razões subjetivas, como circunstâncias familiares específicas e excecionais que permitissem ao requerente obter apenas um título de formação não enumerado no anexo, em vez de um título nele enumerado.
(23)  — V. Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais, COM(2002) 119 final, JO 2002, C 181 E, p. 183, a p. 188.
(24)  — Itálico nosso.
(25)  — V. resolução legislativa do Parlamento Europeu de 11 de fevereiro de 2004 sobre uma proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais [COM(2002) 119 — C5‑0113/2002 — 2002/0061(COD)], JO 2004 C 97 E, p. 230.
(26)  — V. Posição comum (CE) n.° 10/2005 aprovada pelo Conselho em 21 de dezembro de 2004, tendo em vista a adoção da Diretiva 2005/[…]/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de […] relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais, JO 2005 C 58 E, p. 1, a p. 122.
(27)  — Ibidem, p. 123.
(28)  — V. Comunicação de 6 de janeiro de 2005 da Comissão ao Parlamento Europeu nos termos do n.° 2, segundo parágrafo, do artigo 251.° do Tratado CE respeitante à posição comum adotada pelo Conselho tendo em vista a adoção de uma diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais, COM(2004) 853 final, p. 7.
(29)  — O artigo 49.° TFUE constitui a Grundnorm do direito de estabelecimento, na exata terminologia de P.‑C. Müller‑Graff, em R. Streinz, EUV/AEUV, Beck, 2.ª edição, Munique 2012, Artikel 49 AEUV, ponto 1.
(30)  — Comissão/Espanha (C‑39/07, EU:C:2008:265).
(31)  — V. o acórdão Comissão/Espanha (EU:C:2008:265, n.° 37).
(32)  — Dreessen (C‑31/00, EU:C:2002:35).
(33)  — V. o acórdão Dreessen (EU:C:2002:35, n.° 26).
(34)  — A redação do artigo 46.°, n.° 1, da Diretiva 2005/36 é praticamente idêntica à do artigo 3.° da Diretiva 85/384.
(35)  — O artigo 1.°, n.° 2, da Diretiva 85/384 tem a seguinte redação: «Para efeitos do disposto na presente diretiva, entende‑se por atividades do domínio da arquitetura as exercidas habitualmente com o título profissional de arquiteto».
(36)  — V. o acórdão Ordine degli Ingegneri di Verona e Provincia e o. (C‑111/12, EU:C:2013:100, n.° 42). V. também o acórdão Mosconi e Ordine degli Ingegneri di Verona e Provincia (C‑3/02, EU:C:2004:224, n.° 45). Com o mesmo espírito, o advogado‑geral Léger, nas suas conclusões no processo Dreessen (C‑31/00, EU:C:2001:285, n.° 4) concluiu o seguinte: «A diretiva não tem por objetivo proceder a uma harmonização das regras nacionais no domínio da arquitetura. Ela não define o que é um arquiteto. Também não oferece critérios materiais de delimitação da profissão.»
(37)  — Uma vez que, como já vimos, a Diretiva 85/384 previa apenas esse regime automático.