62005CJ0456_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑456/05,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES, podaná dne 23. prosince 2005,
Komise Evropských společenství, zastoupená H. Støvlbækem a S. Grünheid, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Spolkové republice Německo, zastoupené M. Lummou a U. Forsthoffem, jako zmocněnci,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (třetí senát),
ve složení A. Rosas, předseda senátu, U. Lõhmus, J. Klučka, A. Ó Caoimh a P. Lindh (zpravodajka), soudci,
generální advokát: P. Mengozzi,
vedoucí soudní kanceláře: R. Grass,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 28. června 2007,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Spolková republika Německo tím, že vyhradila použití přechodných ustanovení nebo „nabytých práv“, na jejichž základě se psychoterapeutům uděluje povolení či oprávnění k výkonu povolání nezávisle na platných pravidlech uzavírání smluv o hrazení péče z povinného zdravotního pojištění, pouze pro psychoterapeuty, kteří svou činnost vykonávali v rámci německého povinného zdravotního pojištění, a tím, že nezohlednila srovnatelnou nebo obdobnou profesní činnost vykonávanou psychoterapeuty v jiných členských státech, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 43 ES.
Právní rámec
2. Zákon o povolání psychoterapeuta-psychologa a psychoterapeuta pro děti a dorost, kterým se mění pátá část sociálního zákoníku (dále jen „SGB V“) a další zákony (Gesetz über die Berufe des Psychologischen Psychotherapeuten und des Kinder- und Jugendlichen-psychotherapeuten, zur Änderung des Fünften Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze), ze dne 16. června 1998 (BGBl 1998 I, s. 1311, dále jen „zákon o psychoterapeutech“) upravuje přístup ke zdravotnickým povoláním „psychoterapeuta-psychologa“ a „psychoterapeuta pro děti a dorost“ (část týkající se povolání, článek 1 nazvaný „[zákon o psychoterapeutech]“), jakož i zahrnutí nových zdravotnických povolání do režimu povinného zdravotního pojištění (část týkající se zdravotního pojištění, článek 2 nazvaný „změna [SGB V]“).
3. Zákon o psychoterapeutech stanoví, že psychoterapeuti, kteří si přejí vykonávat činnost v režimu péče hrazené z povinného zdravotního pojištění, podléhají od 1. ledna 1999 systému regionálních kvót. Psychoterapeut, který se usadí v daném regionu, může vykonávat činnost v režimu péče hrazené z povinného zdravotního pojištění pouze tehdy, pokud počet psychoterapeutů vykonávajících činnost v tomto regionu nepřekračuje určitý počet odpovídající potřebám regionu.
4. Zákon o psychoterapeutech však obsahuje ustanovení, podle kterých bez ohledu na to, zda je překročen počet psychoterapeutů, které region potřebuje, mohou psychoterapeuti, kteří jsou již usazeni v uvedeném regionu a kteří vykonávají činnost v režimu péče hrazené z povinného zdravotního pojištění, nadále ve výkonu v uvedeném režimu pokračovat, pokud splní podmínky stanovené v § 95 odst. 10 a 11 SGB V (dále jen „přechodná ustanovení“).
5. Uvedený § 95 odst. 10 týkající se povolení vydaných psychoterapeutům zní následovně:
„Poskytování péče hrazené z povinného zdravotního pojištění se povolí psychoterapeutům, kteří:
1. splnili nejpozději dne 31. prosince 1998 požadavek způsobilosti podle § 12 zákona o psychoterapeutech [ze dne 16. června 1998] a požadavek kvalifikace podle § 95 c věty druhé bodu 3 a podali žádost o udělení povolení,
2. předložili nejpozději dne 31. března 1999 osvědčení o způsobilosti, a
3. podíleli se v období od 25. června 1994 do 24. června 1997 na ambulantní psychoterapeutické péči o pojištěnce v rámci povinného zdravotního pojištění.
Komise udělující povolení musí o žádostech o udělení povolení rozhodnout nejpozději dne 30. dubna 1999.“
6. Ustanovení uvedeného § 95 odst. 11 týkající se oprávnění přiznávaných psychoterapeutům stanoví:
„K poskytování péče hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou oprávněni psychoterapeuti, kteří:
1. splnili nejpozději dne 31. prosince 1998 požadavek způsobilosti podle § 12 zákona o psychoterapeutech […] a podali žádost o dodatečnou kvalifikaci,
2. předložili nejpozději dne 31. března 1999 osvědčení o způsobilosti,
3. podíleli se v období od 25. června 1994 do 24. června 1997 na ambulantní psychoterapeutické péči o pojištěnce v rámci povinného zdravotního pojištění.
Komise udělující povolení musí o žádostech rozhodnout nejpozději dne 30. dubna 1999.“
7. Výraz „podílet se“ v období od 25. června 1994 do 24. června 1997 (dále jen „sledované období“) na ambulantní psychoterapeutické péči o pojištěnce v rámci povinného zdravotního pojištění uvedený v § 95 odst. 10 bodu 3 a v § 95 odst. 11 bodu 3 SGB V byl předmětem výkladu ze strany Bundessozialgericht v rozsudku ze dne 8. listopadu 2000 (B 6 KA 52/00 R, dále jen „rozsudek ze dne 8. listopadu 2000“). Má se tak za to, že psychoterapeut splňuje podmínku stanovenou v uvedených odstavcích, pokud během sledovaného období poskytl 250 hodin péče během šesti až dvanácti měsíců nepřerušeného výkonu činnosti. Krom toho místo, kde bylo uvedené množství hodin péče poskytnuto, musí být totožné s místem, k němuž se váže podaná žádost o udělení povolení k výkonu činnosti.
Postup před zahájením soudního řízení
8. Komise zahájila řízení pro nesplnění povinnosti uvedené v článku 226 ES tím, že Spolkové republice Německo zaslala dne 30. října 2000 výzvu dopisem, v níž tvrdí, že přechodná ustanovení jsou v rozporu s článkem 43 ES. Podle Komise uvedený členský stát porušil povinnosti, které pro něj vyplývají z uvedeného článku, tím, že za předchozí činnost hodnou ochrany považoval pouze profesní činnost hrazenou z německého povinného zdravotního pojištění, s vyloučením jakékoliv srovnatelné nebo obdobné profesní činnosti vykonávané v jiném členském státě.
9. Spolková republika Německo předložila své vyjádření k uvedené výzvě dopisem ze dne 12. ledna 2001.
10. Komise, která nebyla s touto odpovědí spokojena, vydala dne 21. prosince 2001 odůvodněné stanovisko, kterým uvedený členský stát vyzvala, aby přijal nezbytná opatření k tomu, aby tomuto stanovisku vyhověl ve lhůtě dvou měsíců od jeho doručení.
11. Dopisem ze dne 20. března 2002 Spolková republika Německo v odpověď na toto odůvodněné stanovisko zopakovala svůj nesouhlas s postojem Komise.
12. Jelikož Komise s touto odpovědí nebyla spokojena, podala projednávanou žalobu.
K žalobě
K přípustnosti
13. Spolková republika Německo uplatňuje námitku nepřípustnosti na základě čtyř důvodů, totiž:
– neexistence stávajícího porušení Smlouvy o ES,
– marginální povahy vytýkaného nesplnění povinnosti,
– nedostatku právního zájmu na podání žaloby, a
– rozšíření předmětu sporu.
K neexistenci stávajícího porušení Smlouvy
14. Spolková republika Německo namítá, že žaloba nesměřuje proti stávajícímu porušení pravidel Smlouvy, ale že se týká pouze minulých skutečností, které se odehrály mezi 1. lednem 1997 a 31. prosincem 1998. Zdůrazňuje, že na základě přechodných ustanovení již zhruba sedm let nemůže být přijato žádné rozhodnutí o udělení povolení nebo oprávnění. Nepřetrvává tedy žádné nesplnění povinnosti, které by mohlo být předmětem žaloby podle článku 226 ES.
15. Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury se existence nesplnění povinnosti musí posuzovat vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku (viz zejména rozsudek ze dne 27. října 2005, Komise v. Itálie, C‑525/03, Sb. rozh. s. I‑9405, bod 14).
16. Je tedy třeba ověřit, zda sporná právní úprava v uvedené době stále zakládala právní účinky (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 10. dubna 2003, Komise v. Německo, C‑20/01 a C‑28/01, Recueil, s. I‑3609, body 34 a 37; ze dne 9. září 2004, Komise v. Německo, C‑125/03, nezveřejněné ve Sbírce rozhodnutí, body 12 a 13, jakož i výše uvedený rozsudek Komise v. Itálie, bod 16).
17. V tomto ohledu je třeba uvést, že žaloba Komise směřuje proti přechodným ustanovením nebo „nabytým právům“ v rozsahu, v němž tato ustanovení vyhrazují možnost vykonávat činnost v režimu péče hrazené z povinného zdravotního pojištění pouze psychoterapeutům, kteří během sledovaného období vykonávali činnost v některém regionu Německa v rámci německého povinného zdravotního pojištění, a tuto možnost nepřiznávají psychoterapeutům, kteří svou činnost během téhož období vykonávali mimo Německo v rámci povinného zdravotního pojištění jiného členského státu.
18. Je přitom nutné konstatovat, že nemožnost použití přechodných ustanovení na druhou uvedenou skupinu není časově omezena. Získává naopak trvalou povahu a trvá zejména i po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku.
19. Uvedená situace se odlišuje od situace ve věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek Komise v. Itálie. Jak totiž vyplývá z bodu 16 uvedeného rozsudku, žaloba pro nesplnění povinnosti směřovala pouze proti usnesení, které již ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku nebylo použitelné, a nikoliv proti smlouvám, které bylo možno na základě tohoto usnesení uzavřít. Naproti tomu projednávaná žaloba směřuje proti skutečnosti, že přechodná ustanovení jsou vyhrazena pouze psychoterapeutům, kteří svou činnost vykonávali v některém regionu Německa v rámci německého povinného zdravotního pojištění, a že není zohledněna srovnatelná nebo obdobná profesní činnost vykonávaná psychoterapeuty v jiných členských státech.
20. Z toho vyplývá, že přechodná ustanovení dotčená v projednávané věci zakládala v den rozhodný pro posouzení přípustnosti žaloby stále právní účinky, a že tudíž první námitka nepřípustnosti musí být zamítnuta.
K marginální povaze vytýkaného nesplnění povinnosti
21. Spolková republika Německo tvrdí, že v případě, že bude zjištěno porušení pravidel Smlouvy, má toto porušení každopádně tak marginální povahu, že nemůže odůvodnit zahájení řízení o nesplnění povinnosti.
22. V tomto ohledu je třeba připomenout, že v souladu s postupem stanoveným v článku 226 ES může Komise předložit věc Soudnímu dvoru, pokud se domnívá, že členský stát nesplnil některou z povinností, které pro něj vyplývají ze Smlouvy. Tento článek neobsahuje žádnou podmínku týkající se míry závažnosti nesplnění povinnosti. Jak vyplývá z ustálené judikatury, Komisi přísluší, aby posoudila vhodnost podání žaloby proti členskému státu, určila ustanovení, která porušil, a zvolila okamžik, kdy vůči němu zahájí řízení o nesplnění povinnosti, přičemž úvahy, které určují tuto volbu, nemohou přípustnost žaloby ovlivnit (viz rozsudek ze dne 8. prosince 2005, Komise v. Lucembursko, C‑33/04, Sb. rozh. s. I‑10629, bod 66). Z toho vyplývá, že každé porušení Smlouvy bez ohledu na jeho závažnost může být předmětem žaloby podle uvedeného článku.
23. Námitka nepřípustnosti vycházející z údajně marginální povahy nesplnění povinnosti tudíž musí být zamítnuta.
K nedostatku právního zájmu na podání žaloby
24. Podle Spolkové republiky Německo nemá Komise v projednávané věci právní zájem na podání žaloby. Svou žalobou ve skutečnosti hodlá podpořit zájmy dvou rakouských psychoterapeutů, jejichž situaci popisuje, kteří se obrátili proti vnitrostátním orgánům a zahájili řízení dosud projednávaná před vnitrostátními soudy. Komise tak podporuje zájmy jednotlivců proti členskému státu. Uvedení jednotlivci přitom mají možnost využít vnitrostátních procesních prostředků, které jsou jim před vnitrostátními soudy k dispozici.
25. V tomto ohledu postačí připomenout, že v rámci pravomocí, které má Komise podle článku 226 ES, nemusí Komise prokazovat zájem na podání žaloby. Komise má totiž za úkol dbát z úřední povinnosti a v obecném zájmu na uplatňování práva Společenství ze strany členských států a nechat určit existenci případných nesplnění povinností, které z něj vyplývají, za účelem jejich nápravy (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Lucembursko, bod 65). Krom toho, jak bylo připomenuto výše v bodě 22 tohoto rozsudku, přísluší Komisi, aby posoudila vhodnost podání žaloby proti členskému státu.
26. Námitka nepřípustnosti vycházející z nedostatku právního zájmu na podání žaloby tudíž musí být zamítnuta.
K rozšíření předmětu sporu
27. Spolková republika Německo rovněž namítá, že Komise tvrdí poprvé ve fázi podání žaloby, že přechodná ustanovení mohou představovat zásah do svobody usazování psychoterapeutů usazených v Německu v rozsahu, v němž se jeví, že přechodná ustanovení představují překážku jejich přemístění se do jiného členského státu během sledovaného období. Tvrzení Komise představuje rozšíření předmětu sporu, jak byl vymezen v rámci postupu před zahájením soudního řízení, a je tedy nepřípustné.
28. Je třeba uvést, že již v dopise ze dne 10. listopadu 1999 adresovaném Spolkové republice Německo, na který odkazuje výzva dopisem, příslušné služby Komise uvedený členský stát informovaly o svých pochybnostech ohledně slučitelnosti přechodných ustanovení s pravidly Smlouvy o svobodě usazování z důvodu, že tato ustanovení neupravují povinnost příslušných německých orgánů zohlednit činnosti vykonávané psychoterapeuty v rámci povinného zdravotního pojištění jiných členských států. Stejně tak je ve výzvě dopisem obecně zmíněn nedostatek zohlednění činnosti vykonávané mimo rámec povinného zdravotního pojištění v Německu. Je nutno konstatovat, že se taková výtka mohla týkat jak psychoterapeutů pocházejících z jiných členských států, tak psychoterapeutů pocházejících z Německa, kteří se usadili v jiných členských státech.
29. V důsledku toho, i když se tvrzení Komise uplatněná v rámci postupu před zahájením soudního řízení týkala pouze omezení svobody usazování psychoterapeutů pocházejících z jiných členských států, nepředstavuje výslovná zmínka o zásahu do svobody usazování některých psychoterapeutů pocházejících z Německa, učiněná ve fázi podání žaloby, nový žalobní důvod odlišný od důvodu původně uplatněného, ale pouze jeho rozvinutí.
30. Námitku nepřípustnosti vycházející z rozšíření předmětu sporu je tudíž třeba zamítnout.
31. Jelikož byly zamítnuty veškeré důvody nepřípustnosti, je třeba žalobu přezkoumat meritorně.
K věci samé
Argumenty účastníků řízení
32. Komise tvrdí, že ze znění přechodných ustanovení vyplývá omezení svobody usazování.
33. Tato ustanovení představují odchylku od systému kvót, která se vztahuje pouze na psychoterapeuty, kteří během sledovaného období poskytovali pacientům péči v rámci německého povinného zdravotního pojištění. Naproti tomu se uvedená odchylka nevztahuje na psychoterapeuty, kteří během uvedeného období poskytovali péči v rámci povinného zdravotního pojištění jiného členského státu.
34. Z použití přechodných ustanovení jsou tak vyloučeni všichni psychoterapeuti, kteří se v Německu usadili mezi 1. lednem 1997 a koncem přechodného období, tedy dnem 31. prosince 1998, jelikož ode dne 1. ledna 1997 tito psychoterapeuti již nemohli splnit požadavek spočívající v dosažení 250 pracovních hodin během sledovaného období a v rámci německého povinného zdravotního pojištění během nejméně šesti měsíců nepřerušeného výkonu činnosti. Komise zdůrazňuje, že totiž ode dne 1. ledna 1997 zbývalo do konce sledovaného období stanoveného na den 24. června 1997 méně než šest měsíců.
35. Toto vyloučení má podle Komise dopad hlavně na psychoterapeuty usazené v jiných členských státech, kteří využili svého práva v rámci svobody usazování a usadili se v Německu mezi 1. lednem 1997 a 31. prosincem 1998. Má rovněž dopad na psychoterapeuty usazené v Německu, kteří využili svého práva v rámci svobody usazování a přesunuli se během sledovaného období do jiného členského státu a vrátili se do Německa před 1. lednem 1999.
36. Komise uvedené vyloučení znázorňuje na situaci dvou rakouských psychoterapeutů, kteří se v Německu usadili dne 1. ledna a 1. října 1998 v regionech, ve kterých pak byla nabídka péče považována za přebytečnou podle zákona o psychoterapeutech. Od uvedeného okamžiku dotčené osoby pracovaly pro německé povinné zdravotní pojištění, ale nemohli získat povolení k výkonu činnosti v regionech podle své volby jako psychoterapeuti poskytující péči hrazenou z povinného zdravotního pojištění podle § 95 odst. 10 SGB V. Komise zdůrazňuje, že německé orgány nezohlednily odbornou praxi těchto psychoterapeutů během sledovaného období v rámci rakouského režimu péče hrazené z povinného zdravotního pojištění, která přitom co do počtu hodin péče odpovídala odborné praxi požadované německou judikaturou.
37. Podle Komise z judikatury Soudního dvora a zejména z rozsudku ze dne 7. května 1991, Vlassopoulou (C‑340/89, Recueil, s. I‑2357), vyplývá, že činnost vykonávaná uvedenými psychoterapeuty v jiných členských státech v rámci systému sociálního zabezpečení těchto členských států musí být zohledněna při ověření, zda se na ně použijí přechodná ustanovení.
38. Okolnost, že ustanovení, jež jsou předmětem projednávané žaloby pro nesplnění povinnosti, představují přechodná opatření, která mají chránit nabytá práva, nezbavuje Spolkovou republiku Německo povinnosti dodržovat pravidla Smlouvy o svobodě usazování. V projednávané věci by použití přechodných ustanovení i vůči některým psychoterapeutům usazeným v jiných členských státech neohrozilo cíl, který tato ustanovení sledují. Omezení použití těchto ustanovení pouze na psychoterapeuty usazené v Německu je tudíž nepřiměřené.
39. Komise jen pro úplnost dodává, že diskriminační povaha přechodných ustanovení vůči psychoterapeutům usazeným v jiných členských státech je zvláště zjevná z hlediska skutečnosti, že se v praxi po psychoterapeutovi usazeném v Německu nepožaduje, aby již pracoval v regionu, ve kterém si přeje se usadit. Jinými slovy, pokud psychoterapeut usazený v Německu během rozhodných let pracoval v rámci německého systému sociálního zabezpečení a pokud dosáhl požadovaný počet hodin, bude mu umožněno uzavřít smlouvu o hrazení péče z povinného zdravotního pojištění, i když se přestěhuje do jiného regionu.
40. Spolková republika Německo tvrdí, že přechodná ustanovení nejsou diskriminační povahy. Mají chránit již vzniklé situace, které jsou považovány za hodné ochrany, totiž situace psychoterapeutů usazených v některém regionu Německa, kde pracovali po určitou dobu v režimu péče hrazené z povinného zdravotního pojištění. Zákonodárce dbal na to, aby tyto osoby nebyly nuceny přestěhovat se a ztratit svojí klientelu. Ze samé povahy dotčených situací vyplývá, že mohou vzniknout pouze na německém území.
41. Uvedený členský stát zdůrazňuje, že Bundessozialgericht ve svém rozsudku ze dne 8. listopadu 2000 vyložil přechodná ustanovení v tom smyslu, že se použijí pouze na osoby, které si přejí i nadále poskytovat péči hrazenou z povinného zdravotního pojištění v regionu Německa, ve kterém již byli usazeni, a nikoli na osoby, které si přejí změnit region. V důsledku toho Komise nesprávně tvrdí, že se tato ustanovení použijí bez ohledu na region, v němž se německý psychoterapeut hodlá usadit, a nesprávně z toho vyvodila, že by nemělo být rozhodující, ve kterém místě a zejména ve kterém členském státě byla taková práce v režimu péče hrazené z povinného zdravotního pojištění vykonávána.
42. Podle Spolkové republiky Německo není výše uvedený rozsudek Vlassopoulou relevantní. Věc, ve které byl vydán uvedený rozsudek, se týkala nezohlednění odborné praxe advokátů z jiných členských států. V projednávané věci je odborná praxe získaná v jiném členském státě plně zohledňována za účelem výkonu činnosti psychoterapeuta v Německu a judikatura vyplývající z výše uvedeného rozsudku Vlassopoulou je tak zcela dodržována. Jde o to, zda se ve smyslu zákona o psychoterapeutech psychoterapeut nachází v již vzniklé situaci hodné ochrany, jinými slovy, zda svou profesní činnost vykonával v určitém místě po stanovenou dobu, či nikoliv. Uvedený rozsudek Vlassopoulou se tohoto případu netýká.
43. Uvedený členský stát uvádí, že při vypracování přechodných ustanovení nebylo nutné zohlednit praxi získanou psychoterapeuty v jiném členském státě, jelikož předchozí výkon činnosti mimo Německo právě nebyl pro ochranu nabytých práv relevantní. Posouzení přiměřenosti přechodných ustanovení tedy nemůže záviset na zohlednění situace těchto psychoterapeutů.
44. Spolková republika Německo dodává, že pokud by muselo být použití odchylky rozšířeno na psychoterapeuty pocházející z jiných členských států při zohlednění počtu hodin odpracovaných v režimu péče hrazené z povinného zdravotního pojištění v členském státě, z něhož pocházejí, jak to tvrdí Komise, byli by tito psychoterapeuti nakonec zvýhodněni oproti psychoterapeutům usazeným v Německu, kteří nemohou uplatňovat počet hodin odpracovaných v režimu péče hrazené z povinného zdravotního pojištění mimo region, pro který žádají o udělení povolení.
Závěry Soudního dvora
– Úvodní poznámka
45. Za účelem přezkoumání slučitelnosti přechodných ustanovení s článkem 43 ES je třeba tato ustanovení posoudit s přihlédnutím k jejich výkladu, který podal Bundessozialgericht ve svém rozsudku ze dne 8. listopadu 2000.
46. Okolnost, že tato ustanovení mohla být ze strany německých orgánů před vydáním uvedeného rozsudku nesprávně uplatňována, nemá při posouzení platnosti uvedených ustanovení význam.
47. V důsledku toho je třeba vycházet z výkladu přechodných ustanovení podaného Bundessozialgericht, podle kterého je nezbytnou podmínkou pro uplatnění těchto ustanovení totožnost místa, ve kterém psychoterapeut pracoval během sledovaného období a ve kterém si přeje vykonávat činnost od 1. ledna 1999.
K údajnému nesplnění povinnosti
48. Při neexistenci harmonizace činností psychoterapeuta jsou členské státy v zásadě i nadále příslušné vymezit podmínky přístupu k uvedeným činnostem. Při výkonu své pravomoci v této oblasti však musí dodržovat základní svobody a zejména svobodu usazování zaručenou článkem 43 ES (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 3. října 2000, Corsten, C‑58/98, Recueil, s. I‑7919, bod 31, a výše uvedený rozsudek Vlassopoulou, bod 9).
49. Podle ustálené judikatury brání tento článek veškerým vnitrostátním opatřením, která, i když se použijí bez diskriminace na základě státní příslušnosti, mohou bránit příslušníkům Společenství, včetně příslušníků členského státu, který je autorem daného opatření, ve výkonu základních svobod zaručených Smlouvou nebo jej učinit méně přitažlivým. Jinak je tomu pouze tehdy, pokud takové opatření může být odůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu za podmínky, že je způsobilé zajistit uskutečnění cíle, který sleduje, a že nepřekračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné (viz zejména rozsudky ze dne 31. března 1993, Kraus, C‑19/92, Recueil, s. I‑1663, bod 32; ze dne 17. října 2002, Payroll a další, C‑79/01, Recueil, s. I‑8923, body 26 a 28, jakož i ze dne 21. dubna 2005, Komise v. Řecko, C‑140/03, Sb. rozh. s. I‑3177, body 27 a 34).
50. Je tudíž třeba ověřit, zda přechodná ustanovení představují omezení svobody usazování, a případně, zda může být toto omezení odůvodněno.
– K existenci omezení svobody usazování
51. Komise s odkazem zejména na výše uvedený rozsudek Vlassopoulou tvrdí, že přechodná ustanovení představují zásah do svobody usazování v rozsahu, v němž nezohledňují odbornou praxi získanou během sledovaného období psychoterapeuty usazenými v jiných členských státech v režimu péče hrazené z povinného zdravotního pojištění těchto států.
52. V tomto ohledu je nesporné, že se na psychoterapeuty usazené mimo německé území, kteří svou profesní činnost vykonávali v rámci jiného povinného zdravotního pojištění než německého a kteří mezi 1. lednem 1997 a 31. prosincem 1998 svou ordinaci přesunuli do Německa, nepoužije odchylka stanovená přechodnými ustanoveními. Mimoto jsou z jejího použití rovněž vyloučeni psychoterapeuti usazení v Německu, kteří předtím, než se v uvedeném období vrátili do Německa, svou profesní činnost vykonávali v rámci povinného zdravotního pojištění jiného členského státu. V prvním i druhém z uvedených případů se k praxi získané v režimu péče hrazené z povinného zdravotního pojištění jiného členského státu nepřihlíží.
53. Pokud se uvedení psychoterapeuti, stejně jako oba rakouští psychoterapeuti, jejichž případ Komise uvádí, rozhodli usadit se v regionu Německa, ve kterém jsou překročeny maximální kvóty vyplývající ze zákona o psychoterapeutech, nemohou nadále vykonávat svou profesní činnost v režimu péče hrazené z povinného zdravotního pojištění. Bez výhody tohoto režimu však mohou počítat pouze se soukromou klientelou a nabízet péči, která není hrazena z povinného zdravotního pojištění, což může významným způsobem bránit jejich profesní činnosti nebo je dokonce přinutit, aby ji ukončili.
54. Přechodná ustanovení se skutečně použijí na všechny psychoterapeuty nezávisle na jejich státní příslušnosti, takže tato ustanovení mají na psychoterapeuty usazené v Německu stejný dopad jako na psychoterapeuty usazené v jiných členských státech, pokud změnili region nebo se mezi 1. lednem 1997 a 31. prosincem 1998 usadili v regionu Německa, ve kterém byly kvóty překročeny. Nicméně, je nutné konstatovat, že dvojí požadavek spočívající jednak v tom, že dotčené osoby během sledovaného období musely vykonávat svou činnost v některém regionu Německa v německém režimu péče hrazené z povinného zdravotního pojištění, a jednak v tom, že dotčené osoby musely předložit žádost o udělení povolení pro tentýž region, může svou samotnou povahou spíše zvýhodnit psychoterapeuty usazené v Německu než psychoterapeuty usazené v jiných členských státech během uvedeného období.
55. Požadavek kladený přechodnými ustanoveními tak znevýhodňuje osoby, které využili své svobody usazování, a naopak zvýhodňuje osoby, které nepřesunuly místo výkonu své činnosti nebo které jej přesunuly v rámci téhož regionu Německa. Z toho vyplývá, že tento požadavek způsobuje účinky, zaprvé, jdoucí na úkor psychoterapeutů usazených v jiných členských státech než Spolkové republice Německo, jejichž odborná praxe získaná v režimu péče hrazené z povinného zdravotního pojištění jejich státu původu je co do počtu hodin a délky trvání rovnocenná s praxí stanovenou přechodnými ustanoveními a kteří se mezi 1. lednem 1997 a 31. prosincem 1998 usadili v Německu, a zadruhé, jdoucí na úkor psychoterapeutů usazených v Německu, kteří svou činnost během sledovaného období vykonávali v jiném členském státě a znovu se během uvedeného období vrátili do Německa.
56. Je třeba připomenout, že Soudní dvůr již o jednom zákonu, který vázal přiznání práva na splnění podmínky bydliště v určitém regionu členského státu a zvýhodňoval tak vlastní státní příslušníky na úkor státních příslušníků jiných členských států, i když byl použitelný bez rozdílu, rozhodl, že je v rozporu se zásadou zákazu diskriminace zakotvenou v článku 12 ES (viz v tomto smyslu, pokud jde o právo vystupovat před soudními orgány v mateřském jazyce, rozsudek ze dne 24. listopadu 1998, Bickel a Franz, C‑274/96, Recueil, s. I‑7637, bod 26).
57. Ve světle uvedeného rozsudku je třeba mít za to, že podmínka předešlého výkonu činnosti psychoterapeuta v některém regionu Německa v německém režimu péče hrazené z povinného zdravotního pojištění, která požaduje, aby byla dotčená osoba předtím usazena v některém regionu Německa, představuje omezení svobody usazování psychoterapeutů usazených v jiném členském státě.
58. Pokud jde konkrétněji o druhou kategorii osob zmíněnou v bodě 55 tohoto rozsudku, tedy o psychoterapeuty usazené v Německu, kteří během sledovaného období využili své svobody usazování a usadili se v jiném členském státě, je třeba připomenout, že Soudní dvůr již rozhodl, že by bylo neslučitelné se svobodou volného pohybu, kdyby se ve vztahu k občanovi Evropské unie mohlo v členském státě, jehož je státním příslušníkem, použít méně příznivé zacházení, než jakého by požíval, kdyby nevyužil svobod upravených Smlouvou v oblasti volného pohybu (rozsudek ze dne 11. července 2002, D’Hoop, C‑224/98, Recueil, s. I‑6191, bod 30, a, v tomto smyslu, rozsudek ze dne 29. dubna 2004, Pusa, C‑224/02, Recueil, s. I‑5763, bod 20).
59. Tyto úvahy jsou obdobně použitelné na osoby, které využily své svobody usazování. Jelikož přechodná ustanovení mají ten účinek, že je méně příznivým způsobem zacházeno s psychoterapeuty usazenými v Německu, kteří se během sledovaného období usadili mimo tento členský stát a pak se do něj vrátili přede dnem 1. ledna 1999, než s psychoterapeuty, kteří v tomtéž období zůstali v uvedeném členském státě, je třeba konstatovat, že tato ustanovení jsou v rozporu s ustanoveními Smlouvy o svobodě usazování, ledaže mohou být odůvodněna.
60. Komise měla tedy právem za to, že přechodná ustanovení představují omezení svobody usazování psychoterapeutů Společenství, včetně německých psychoterapeutů.
61. Je nicméně třeba ověřit, zda mohou být uvedená ustanovení odůvodněna.
– K existenci odůvodnění
62. Podle Spolkové republiky Německo si psychoterapeuti usazení v některém regionu Německa během sledovaného období, kteří si vytvořili klientelu pacientů, jimž je péče hrazena z německého povinného zdravotního pojištění, zaslouží zvláštní ochranu. Tato klientela představuje nabyté právo. Je tak třeba zajistit, aby uvedení psychoterapeuti nebyli nuceni ode dne 1. ledna 1999 zavírat své ordinace, a ztratit tudíž svou klientelu.
63. Je třeba mít za to, že ochrana nabytého práva, tedy udržení klientely pacientů po několika letech profesní činnosti, představuje naléhavý důvod obecného zájmu. Členský stát totiž může v takovém případě považovat za nutné přijetím vhodných opatření chránit klientelu a současně výkon činnosti dotčených příslušníků povolání.
64. Přechodná ustanovení, která zavádí odchylku od úpravy v zákoně o psychoterapeutech za účelem ochrany osob, které byly usazeny v Německu během sledovaného období a které vykonávaly činnost v německém režimu péče hrazené z povinného zdravotního pojištění, je třeba považovat za způsobilá chránit nabytá práva těchto osob, když omezují počet psychoterapeutů poskytujících péči hrazenou z povinného zdravotního pojištění nezávisle na potřebách péče.
65. Je však třeba, aby tato ustanovení nepřekračova la meze toho, co je k dosažení uvedeného cíle nezbytné (rozsudek ze dne 30. listopadu 1995, Gebhard, C‑55/94, Recueil, s. I‑4165, bod 37).
66. Za účelem posouzení, zda jsou přechodná ustanovení přiměřená, či nikoliv, je třeba ověřit, zda bylo pro dosažení uvedeného cíle nezbytné omezit použití těchto ustanovení pouze na psychoterapeuty, kteří během sledovaného období svou činnost vykonávali v rámci německého povinného zdravotního pojištění, a nezohlednit srovnatelnou činnost vykonávanou psychoterapeuty v režimu péče hrazené z povinného zdravotního pojištění jiných členských států.
67. Jinými slovy je třeba přezkoumat, zda by zohlednění činnosti posledně uvedených osob ohrozilo účel ustanovení upravujících odchylky.
68. Nejprve je nutno konstatovat, že by toto zohlednění nemělo dopad na ochranu nabytých práv psychoterapeutů usazených v Německu během sledovaného období. Toto zohlednění by totiž vedlo k ochraně jiných psychoterapeutů a nemělo by žádný dopad na situaci prvně uvedených.
69. Dále vyvstává otázka, zda by tato ochrana ohrozila cíl spočívající v omezení počtu psychoterapeutů poskytujících péči hrazenou z povinného zdravotního pojištění nezávisle na potřebách péče.
70. V tomto ohledu není zpochybněno, že by uvedená ochrana mohla vést ke zvýšení počtu psychoterapeutů poskytujících péči hrazenou z povinného zdravotního pojištění nezávisle na potřebách péče. Nicméně, pokud byla přijata odchylka od úpravy podle zákona o psychoterapeutech za účelem ochrany psychoterapeutů usazených v Německu před vstupem zákona v platnost, byla Spolková republika Německo povinna posoudit otázku, zda bylo nutné tuto odchylku použít pouze ve vztahu k osobám, které byly usazeny na jejím území během sledovaného období, a vyloučit z jejího použití všechny osoby, které byly během uvedeného období usazeny v jiném členském státě. Jelikož totiž posledně uvedené osoby pouze využily svého práva výkonu základní svobody, zasluhuje jejich činnost v režimu péče hrazené z povinného zdravotního pojištění v Německu v zásadě rovněž ochranu. Jinak tomu mohlo být pouze tehdy, pokud by tato ochrana zmařila účel přechodných ustanovení, tedy účel umožnit omezenému počtu psychoterapeutů poskytovat péči hrazenou z povinného zdravotního pojištění nezávisle na potřebách péče.
71. Jak přitom uvedla Komise, a v rozporu s tím, co tvrdila Spolková republika Německo, byl počet dotčených psychoterapeutů omezený. Zahrnoval totiž psychoterapeuty, kteří se usadili v Německu mezi 1. lednem 1997 a 31. prosincem 1998, a z nich ty, kteří v rámci povinného zdravotního pojištění jiného členského státu vykonávali činnost srovnatelnou s činností vyžadovanou podle § 95 SGB V.
72. Je rovněž třeba konstatovat, že přechodná ustanovení, jak byla vymezena německým zákonodárcem, nestanoví žádný nejvyšší přípustný počet. Uvedený zákonodárce tím, že požadoval po psychoterapeutech, kteří se chtěli dovolávat přechodných ustanovení, aby vykonávali svou činnost v rámci německého povinného zdravotního pojištění během sledovaného období, tedy v období tří let, pouze vymezil rámec, který může zahrnovat větší či menší počet psychoterapeutů. Spolková republika Německo přitom neuplatnila žádnou okolnost, ze které by mohlo vyplývat, že zohlednění situace psychoterapeutů, kteří svou činnost vykonávali během téhož období v rámci povinného zdravotního pojištění jiných členských států, by se týkalo takového počtu osob, že by byl ohrožen účel přechodných ustanovení.
73. Je tudíž třeba mít za to, že nezohlednění situace psychoterapeutů, kteří svou činnost během sledovaného období vykonávali mimo německý režim péče hrazené z povinného zdravotního pojištění, je nepřiměřené.
74. Spolková republika krom toho namítá, že použití přechodných ustanovení na uvedené psychoterapeuty by mělo za důsledek zvýhodnění psychoterapeutů usazených v jiných členských státech oproti psychoterapeutům usazeným v jiných regionech Německa.
75. Tento argument však není rozhodný. Použití odlišných podmínek ve vztahu k rezidentům jiných členských států, kteří využijí svobodu usazování, může být nezbytné, aby byla dodržena pravidla o svobodě usazování. I když by tak psychoterapeuti usazení mimo německé území během sledovaného období měli výhodu oproti psychoterapeutům, kteří byli během tohoto období usazeni v některém regionu Německa a následně region změnili, nestačila by tato okolnost k tomu, aby se změnilo zjištění ohledně nepřiměřenosti přechodných ustanovení.
76. Ze všeho, co bylo výše uvedeno, vyplývá, že Spolková republika Německo tím, že vyhradila použití přechodných ustanovení nebo „nabytých práv“, na jejichž základě se psychoterapeutům uděluje povolení či oprávnění k výkonu povolání nezávisle na platných pravidlech uzavírání smluv o hrazení péče z povinného zdravotního pojištění, pouze pro psychoterapeuty, kteří svou činnost vykonávali v některém regionu Německa v rámci německého povinného zdravotního pojištění, a tím, že nezohlednila srovnatelnou nebo obdobnou profesní činnost vykonávanou psychoterapeuty v jiných členských státech, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 43 ES.
K nákladům řízení
77. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise náhradu nákladů řízení od Spolkové republiky Německo požadovala a Spolková republika Německo neměla ve věci úspěch, je třeba posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
1) Spolková republika Německo tím, že vyhradila použití přechodných ustanovení nebo „nabytých práv“, na jejichž základě se psychoterapeutům uděluje povolení či oprávnění k výkonu povolání nezávisle na platných pravidlech o uzavírání smluv o hrazení péče z povinného zdravotního pojištění, pouze pro psychoterapeuty, kteří svou činnost vykonávali v některém regionu Německa v rámci německého povinného zdravotního pojištění, a tím, že nezohlednila srovnatelnou nebo obdobnou profesní činnost vykonávanou psychoterapeuty v jiných členských státech, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 43 ES.
2) Spolkové republice Německo se ukládá náhrada nákladů řízení.