ORDONNANCE DE LA COUR (dixième chambre)
12 janvier 2026 (*)
« Renvoi préjudiciel – Directive 2014/23/UE – Attribution de contrats de concession – Champ d’application temporel – Concessions pour la réalisation et l’exploitation du réseau de gestion télématique des jeux licites au moyen d’appareils de divertissement et de loisirs – Article 43 – Modification apportée à une concession en cours d’exécution – Article 5 – Obligation, pour les États membres, de conférer à l’autorité adjudicatrice le pouvoir d’engager, à la demande d’un concessionnaire, une procédure visant à modifier les conditions d’exploitation d’une concession, lorsque des événements imprévus et imprévisibles, influent de manière significative sur le risque d’exploitation de celle-ci – Absence »
Dans l’affaire C‑437/24,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional
pour le Latium, Italie), par décision du 31 mai 2024, parvenue à la Cour le 20 juin 2024, dans la procédure
Cirsa Italia SpA
contre
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
en présence de :
Cirsa Retail Srl,
LA COUR (dixième chambre),
composée de
M. J. Passer, président de chambre, MM. E. Regan (rapporteur) et D. Gratsias, juges,
avocat général : M. A. Rantos,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 99 du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1        La demande de décision préjudicielle porte, en substance,
sur l’interprétation des dispositions de la directive 2014/23/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur l’attribution de contrats de concession (JO 2014, L 94, p. 1), ainsi que des articles 49 et 56 TFUE.
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Cirsa Italia SpA à l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Agence des douanes et des monopoles, Italie) (ci-après l’« ADM ») et au Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministère de l’Économie et des Finances, Italie) au sujet du refus de cette agence de faire droit à une demande de cette
société tendant à rétablir l’équilibre économique et financier d’une concession dont ladite société est titulaire et dont l’altération serait la conséquence d’un événement imprévisible et indépendant de la volonté des parties concernées mettant en cause de manière significative les possibilités d’exploitation de cette
concession.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3        Les considérants 35, 75 et 76 de la directive 2014/23 énoncent :
« (35)      La présente directive ne devrait pas porter atteinte à la liberté des États membres de fixer, conformément au droit de l’Union, les méthodes d’organisation et de contrôle des opérations de jeux et de paris, y compris au moyen d’autorisations. Il convient d’exclure du champ d’application de la présente directive les concessions liées à l’exploitation de loteries attribuées par un État membre à un opérateur économique sur la base d’un droit exclusif octroyé par une procédure n’impliquant pas de publicité, en vertu de la législation, de la réglementation ou des dispositions administratives publiées nationales applicables, conformément au traité [FUE]. Cette exclusion se justifie par l’octroi d’un droit exclusif à un opérateur économique rendant inapplicable une procédure concurrentielle, ainsi que par la nécessité de préserver la possibilité pour les États membres de réguler au niveau national le secteur des jeux en raison de leurs obligations en termes de protection de l’ordre public et social.
[...]
(75)      Les contrats de concession font généralement intervenir des mécanismes techniques et financiers complexes et de long terme qui sont souvent soumis à un contexte évolutif. Il est donc nécessaire de clarifier les conditions dans lesquelles des modifications apportées à une concession en cours d’exploitation imposent une nouvelle procédure d’attribution de concession, en tenant compte de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne en la matière. Il y a lieu d’engager une nouvelle procédure d’attribution de concession lorsque des modifications substantielles sont apportées à la concession initiale, notamment en ce qui concerne l’étendue et le contenu des droits et obligations réciproques des parties, y compris l’attribution de droits de propriété intellectuelle. Ces modifications attestent l’intention des parties de renégocier les conditions essentielles de cette concession. C’est notamment le cas de conditions qui, si elles avaient été incluses dans la procédure initiale, auraient influé sur son issue. Il devrait toujours être possible d’apporter à la concession des modifications entraînant une variation mineure de sa valeur jusqu’à un certain niveau, sans devoir recourir à une nouvelle procédure d’attribution. [...]
(76)      Les pouvoirs adjudicateurs et les entités adjudicatrices peuvent se trouver confrontés à des circonstances extérieures qu’ils ne pouvaient prévoir au moment de l’attribution de la concession, notamment lorsque l’exploitation de celle-ci s’étend sur une plus longue période. Dans ces cas, ils doivent disposer d’une certaine marge de manœuvre pour pouvoir adapter la concession à ces circonstances sans engager de nouvelle procédure d’attribution. La notion de circonstances imprévisibles correspond à des circonstances qu’un pouvoir adjudicateur ou une entité adjudicatrice, bien qu’ayant fait preuve d’une diligence raisonnable lors de la préparation de l’attribution initiale, n’aurait pu anticiper compte tenu des moyens à sa disposition, de la nature et des caractéristiques du projet, des bonnes pratiques du secteur et de la nécessité de mettre dûment en cohérence les ressources employées pour préparer l’attribution de la concession avec sa valeur prévisible. Toutefois, cela ne peut s’appliquer aux modifications qui ont pour effet d’altérer la nature de l’ensemble de la concession, par exemple en remplaçant les travaux à exécuter ou les services à fournir par quelque chose de différent ou en modifiant fondamentalement le type de concession, et dont on peut donc supposer qu’elles seraient de nature à influer sur l’issue de la procédure. [...] »
4        L’article 5 de cette directive, intitulé « Définitions », prévoit :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
1)      “concessions”, des concessions de travaux ou de services au sens des points a) et b) :
[...]
b)      “concession de services”, un contrat conclu par écrit et à titre onéreux par lequel un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices confient la prestation et la gestion de services autres que l’exécution de travaux visée au point a) à un ou à plusieurs opérateurs économiques, la contrepartie consistant soit uniquement dans le droit d’exploiter les services qui font l’objet du contrat, soit dans ce droit accompagné d’un prix ;
L’attribution d’une concession de travaux ou d’une concession de services implique le transfert au concessionnaire d’un risque d’exploitation lié à l’exploitation de ces travaux ou services, comprenant le risque lié à la demande, le risque lié à l’offre ou les deux. Le concessionnaire est réputé assumer le risque d’exploitation lorsque, dans des conditions d’exploitation normales, il n’est pas certain d’amortir les investissements qu’il a effectués ou les coûts qu’il a supportés lors de l’exploitation des ouvrages ou services qui font l’objet de la concession. La part de risque transférée au concessionnaire implique une réelle exposition aux aléas du marché, telle que toute perte potentielle estimée qui serait supportée par le concessionnaire ne doit pas être purement nominale ou négligeable ;
[...] »
5        L’article 43
de ladite directive, intitulé « Modification de contrats en cours », dispose, à son paragraphe 1 :
« Les concessions peuvent être modifiées sans nouvelle procédure d’attribution de concession conformément à la présente directive dans l’un des cas suivants :
[...]
c)      lorsque toutes les conditions suivantes sont remplies :
i)      la modification est rendue nécessaire par des circonstances qu’un pouvoir adjudicateur diligent ou une entité adjudicatrice diligente ne pouvait pas prévoir ;
ii)      la modification ne change pas la nature globale de la concession ;
iii)      en ce qui concerne les concessions attribuées par le pouvoir adjudicateur afin de mener une activité autre que celles visées à l’annexe II, toute augmentation de leur montant ne peut être supérieure à 50 % du montant de la concession initiale. Lorsque plusieurs modifications successives sont effectuées, cette limite s’applique au montant de chaque modification. Ces modifications consécutives ne visent pas à contourner les dispositions de la présente directive.
[...] »
6        L’article 51 de la même directive, intitulé « Transposition », prévoit, à son paragraphe 1 :
« Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 18 avril 2016. Ils en informent immédiatement la Commission [européenne].
[...] »
7        L’article 54 de la directive 2014/23, intitulé « Entrée en vigueur », dispose :
« La présente directive entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au
Journal officiel de l’Union européenne.
La présente directive ne s’applique pas à l’attribution de concessions ayant fait l’objet d’une offre ou attribuées avant le 17 avril 2014. »
Le droit italien
8        En Italie, le secteur de jeux au moyen de machines de divertissement et de loisirs est géré par l’ADM sur le fondement, tout d’abord, du decreto del Presidente della Repubblica n. 33 (décret du président de la République no 33), du 24 janvier 2002 (GURI no 63, du 15 mars 2002, p. 6), ensuite, de l’article 4 du
decreto-legge n. 138 (décret-loi
no 138), du 8 juillet 2002 (GURI no 158, du 8 juillet 2002, p. 25), et, enfin, de l’article 8 du decreto-legge n. 282 (décret-loi no 282), du 24 décembre 2002 (GURI no 301, du 24 décembre 2002, p. 5).
9        Ces machines de divertissement et de loisirs, quant à elles, sont soumises aux dispositions de l’article 110, paragraphe 6, du texte unique no 773, du 18 juin 1931,
dit
« texte unique des lois relatives à la sécurité publique », et sont divisées en deux catégories techniques selon leur fonctionnement et leurs modes de gestion, à savoir les machines
amusement with prize (ci-après les « machines AWP ») et video lottery terminals (ci-après les « machines VLT »).
10      Selon l’article 14 bis, paragraphe 4, du décret du président de la République no 640, du 26 octobre 1972, tant les machines AWP que les machines VLT, qui sont en pratique installées dans des locaux commerciaux ou des salles de jeux, font l’objet d’une connexion obligatoire à un réseau télématique créé à cet effet. Ce réseau est géré par plusieurs concessionnaires sélectionnés par l’ADM à l’issue d’un marché public. Ces concessionnaires
reçoivent une commission pour leurs prestations de gestion dudit réseau et des appareils dont ils sont responsables. Les détails des rapports entre lesdits concessionnaires et l’ADM sont réglés dans une convention de concession.
11      Les relations de concession entre les concessionnaires concernés et l’ADM ont été notamment modifiées par l’article 1er, paragraphe 124, sous b), de la loi no 197, du 29 décembre 2022, qui prévoit un régime dit « de prorogation technique » (ci-après la « loi no 197/2022 »).
12      Aux termes de cette
disposition :
« Sont prorogées, à titre onéreux, et aux mêmes fins que celles visées au paragraphe 123, jusqu’au 31 décembre 2024 :
[...]
b)      les concessions de réalisation et d’exploitation des réseaux de gestion en ligne du jeu au moyen de machines de divertissement et de loisirs visées à l’article 110, paragraphe 6, du texte unique des lois relatives à la sécurité publique [...]
Les montants que les concessionnaires doivent verser au titre de la prorogation sont établis en calculant la contrepartie unitaire payée pour l’autorisation d’exploitation des machines de divertissement visées à l’article 110, paragraphe 6, sous a), [du texte unique des lois relatives à la sécurité publique] et le montant des droits pour la période de neuf ans pour les machines visées à [cet] article 110, paragraphe 6, sous b), [...], majoré de 15 % et appliqué en fonction de la durée de la prorogation, possédées par chaque concessionnaire au 31 octobre 2022. La contrepartie unitaire versée pour les autorisations d’exploitation des machines de divertissement visées [audit] article 110, paragraphe 6, sous a), [...] est versée intégralement en 2023 par chaque concessionnaire en deux versements de même montant, au plus tard le 15 juillet et le 1er octobre de ladite année. Le montant des droits pour la période de neuf ans pour les machines visées [au même] article 110, paragraphe 6, sous b), [...], majoré de 15 %, est versé par chaque concessionnaire, pour ce qui est dû en 2023, en deux versements de même montant, au plus tard le 15 juillet et le 1er octobre de ladite année et, pour ce qui est dû en 2024, en deux versements de même montant, au plus tard le 15 janvier et le 1er juin de ladite année ».
Le litige au principal et les questions préjudicielles
13      Cirsa Italia est titulaire d’une concession, d’une durée de neuf ans,
conclue le 20 mars 2013 avec l’ADM pour la réalisation et l’exploitation d’un réseau en ligne de jeux au moyen de machines AWP
et de machines VLT.
14      Cette concession a été conclue à l’issue d’un appel d’offres public dit « non compétitif », c’est-à-dire un marché attribué à tous les soumissionnaires remplissant les conditions de l’appel d’offres, lancé par l’ADM moyennant un avis de marché publié au Journal
officiel
de
l’Union européenne.
15      Ladite concession, qui devait initialement expirer le 20 mars 2022
a été prorogée, d’abord, jusqu’au 29 juin 2022, sur le fondement de la législation italienne sur l’état d’urgence en relation avec la pandémie de COVID-19, ensuite, jusqu’au 29 juin 2023, en raison d’une décision unilatérale prise par l’ADM sur le fondement du contrat de concession, et, enfin, jusqu’au 31 décembre 2024, en vertu de l’article 1er, paragraphe 124, sous b), de la loi no 197/2022.
16      Par un acte du 15 juin 2023, l’ADM a notifié à Cirsa Italia le montant de la contribution financière prévue
à cette disposition en contrepartie de la prorogation du contrat de concession.
17      À la suite de cette notification, Cirsa Italia a demandé
à l’ADM d’« écarter l’application des dispositions qui imposent une augmentation des coûts de la concession et de rétablir l’équilibre économique et financier dont l’altération a été constatée judiciairement, en convoquant une réunion avec [Cirsa Italia] afin de convenir des modalités pour parvenir à ce résultat », et de « confirmer à [Cirsa Italia] la possibilité de bénéficier de la prorogation technique pour un nombre de droits de VLT même inférieur à celui détenu au mois d’octobre 2022 ».
18      Par une note du 27 juin 2023, l’ADM a rejeté cette demande en signalant qu’elle était tenue
d’appliquer les
dispositions législatives pertinentes.
19      Cirsa Italia a introduit un recours devant le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie), qui est la juridiction de renvoi, contre l’acte du 15 juin 2023, mentionné au point 16 de la présente ordonnance, et contre cette note du 27 juin 2023, rejetant sa demande d’écarter l’application de l’article 1er, paragraphe 124, sous b), de la loi no 197/2022. Cette société fait valoir que, pendant la durée de la concession concernée, certains événements imprévisibles auraient eu une influence négative sur l’équilibre économique et financier de cette concession, dont, notamment, les mesures d’urgence adoptées en raison de la pandémie de COVID-19, l’augmentation des prélèvements fiscaux et des limitations visant à réduire le nombre et l’attractivité des machines de divertissement et de loisirs.
20      Cette juridiction a proposé aux parties au litige au principal une suspension de la procédure en attendant la décision de la Cour dans des affaires similaires. Toutefois, Cirsa Italia a insisté pour que la juridiction de renvoi saisisse immédiatement la Cour.
21      Dans ces conditions, le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)      La directive [2014/23] ainsi que les principes généraux découlant du traité [FUE] (en particulier les articles 49 et 56 TFUE) doivent‑ils être interprétés en ce sens qu’ils peuvent s’appliquer également aux concessions relatives à la réalisation et à l’exploitation du réseau de gestion en ligne des jeux autorisés par la loi au moyen de machines [AWP et de machines VLT], lorsque ces concessions ont été attribuées moyennant une procédure de marché public initiée en 2011 et conclue en 2013, ont ensuite expiré et dont les effets ont ensuite été prorogés par [l’article 1er, paragraphe 124, sous b), de la loi no 197/2022] qui est entrée en vigueur après l’entrée en vigueur de [cette] directive et l’expiration du délai de transposition de celle-ci ?
2)      En cas de réponse affirmative à la première question, la directive [2014/23] ainsi que les principes généraux découlant du traité [FUE] (en particulier les articles 49 et 56 TFUE) doivent-ils être interprétés en ce sens que l’Administration doit toujours avoir le pouvoir discrétionnaire d’engager, à la demande des intéressés, une procédure administrative visant à modifier les conditions d’exploitation des concessions (avec ou sans nouvelle procédure d’attribution, selon que la renégociation de l’équilibre contractuel est qualifiée ou non de “modification substantielle”), lorsque des événements imprévus et imprévisibles, indépendants de la volonté des parties, influent de manière significative sur le risque dans des conditions normales d’exploitation, aussi longtemps que ces [événements]persistent et pendant le temps nécessaire pour rétablir, le cas échéant, les conditions initiales d’exploitation des concessions ? »
La procédure devant la Cour
22      Par une décision du président de la Cour du 30 juillet 2024, la procédure dans la présente affaire a été suspendue au titre de l’article 55, paragraphe 1, sous b), du règlement de procédure de la Cour, jusqu’au prononcé de l’arrêt du 20 mars 2025, Anib e.a. (C‑728/22 à C‑730/22, EU:C:2025:200).
23      À la suite de ce
prononcé, le greffe de la Cour a communiqué cet arrêt à la juridiction de renvoi et l’a invitée à lui indiquer si, à la lumière de celui-ci, elle souhaitait maintenir sa demande de décision préjudicielle.
24      Par une ordonnance du 16 juillet 2025, la juridiction de renvoi a informé la Cour qu’elle entendait maintenir cette demande au motif que, en l’absence de demande spécifique de la partie requérante, le droit italien ne permettait pas de mettre fin à la suspension de la procédure au principal et de reprendre cette dernière sans réponse de la Cour à ladite demande.
Sur les questions préjudicielles
25      En vertu de l’article 99 du règlement de procédure, lorsque la réponse à une question posée à titre préjudiciel peut être clairement déduite de la jurisprudence ou lorsque la réponse à cette question ne laisse place à aucun doute raisonnable, la Cour peut à tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, décider de statuer par voie d’ordonnance motivée.
26      En l’occurrence, la Cour estime que l’interprétation du droit de l’Union sollicitée par la juridiction de renvoi peut être clairement déduite de l’arrêt du 20 mars 2025, Anib e.a. (C‑728/22 à C‑730/22, EU:C:2025:200). Il y a lieu donc de faire application de l’article 99 du règlement de procédure dans la présente affaire.
Sur la première question
27      À titre liminaire, il convient de relever que, si la juridiction de renvoi se réfère, dans la formulation de la première question, à l’existence de « concessions » sans préciser si celles-ci satisfont à la définition de la notion de « concession de services » figurant à l’article 5, point 1, sous b), de la directive 2014/23, il ressort des explications de cette juridiction concernant cette question que celle-ci repose sur la prémisse que tel serait le cas.
28      Certes, le considérant 35 de cette directive énonce que celle-ci « ne devrait pas porter atteinte à la liberté des États membres de fixer, conformément au droit de l’Union, les méthodes d’organisation et de contrôle des opérations de jeux et de paris, y compris au moyen d’autorisations ». Toutefois, outre qu’un considérant est dépourvu de valeur juridique autonome contraignante (voir, en ce sens, arrêts du 19 juin 2014, Karen Millen Fashions, C‑345/13, EU:C:2014:2013, point 31, et du 19 décembre 2024, Caisse d’allocations familiales des Hauts-de-Seine, C‑664/23, EU:C:2024:1046, point 39), force est de constater que, en tout état de cause, ce considérant tire comme seule conséquence pour le champ d’application de ladite directive, qu’en sont exclues « les concessions liées à l’exploitation de loteries attribuées par un État membre à un opérateur économique sur la base d’un droit exclusif octroyé par une procédure n’impliquant pas de publicité, en vertu de la législation, de la réglementation ou des dispositions administratives publiées nationales applicables, conformément au traité [FUE] », ce qui, au vu du dossier dont la Cour dispose, ne correspond pas à la situation en cause au principal, puisque ce dossier précise que la concession en cause a été conclue à l’issue d’un appel d’offres public non compétitif et donc, nécessairement, sans attribution d’un droit exclusif.
29      Dès lors, il convient de considérer que, par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance,
si la directive 2014/23 ainsi que les articles 49 et 56 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’appliquent à des concessions,
au sens de l’article 5, point 1, sous b), de cette directive, qui ont été attribuées avant les dates d’entrée en vigueur et d’expiration du délai de transposition de ladite
directive, mais qui ont
été prorogées par une disposition législative qui est entrée en vigueur après ces dates.
30      À cet égard, au point 67 de l’arrêt du 20 mars 2025, Anib e.a. (C‑728/22 à C‑730/22, EU:C:2025:200), la Cour a jugé, d’une part,
que la directive 2014/23 doit être interprétée en ce sens qu’elle est
applicable ratione temporis à des contrats de concession, au sens de l’article 5, point 1, sous b), de celle-ci, qui ont été attribués avant l’entrée en vigueur de cette directive, mais qui ont été prorogés par des dispositions législatives ayant, en contrepartie, introduit à la charge des concessionnaires concernés, premièrement, une obligation de payer une redevance mensuelle, dont le montant a été augmenté par la suite, deuxièmement, une interdiction de transfert de leurs locaux et, troisièmement, une obligation d’accepter ces prorogations afin d’être autorisés à participer à toute procédure de réattribution de ces concessions à l’avenir, pour autant que ces dispositions législatives soient elles-mêmes entrées en vigueur après la date limite de transposition de ladite directive et, d’autre part, que, dans cette situation, les articles 49 et 56 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne sont pas applicables (arrêt du 20 mars 2025, Anib e.a., C‑728/22 à C‑730/22, EU:C:2025:200, point 67).
31      En effet, il convient de rappeler que, en cas de modification d’un contrat de concession, la législation de l’Union applicable à cette modification est celle en vigueur à la date de cette dernière, la circonstance que la date de conclusion du contrat de concession initial est antérieure à celle de l’entrée en vigueur des règles de l’Union régissant la matière n’emportant pas de conséquences à cet égard (arrêt du 20 mars 2025, Anib e.a., C‑728/22 à C‑730/22, EU:C:2025:200, point 59 ainsi que jurisprudence citée).
32      Dès lors que l’article 51, paragraphe 1, de la directive 2014/23 prévoit que celle-ci doit être transposée au plus tard le 18 avril 2016, cette directive doit être considérée comme étant applicable à toute modification d’un contrat de concession opérée postérieurement à cette date (arrêt du 20 mars 2025, Anib e.a., C‑728/22 à C‑730/22, EU:C:2025:200, point 60).
33      En l’occurrence, le litige au principal concerne les modifications apportées par la loi no 197/2022
à un contrat de concession.
Ces modifications ont notamment consisté en une extension de la durée des concessions concernées ainsi qu’en une augmentation des montants à payer, au titre de celles-ci, par les concessionnaires.
34      Lesdites
modifications ayant été adoptées postérieurement à la date d’expiration du délai de transposition de la directive 2014/23, cette directive s’appliquait donc à compter de leur adoption à l’ensemble des éléments du régime de prorogation technique (voir, en ce sens, arrêt du 20 mars 2025, Anib e.a., C‑728/22 à C‑730/22, EU:C:2025:200, point 63).
35      Par ailleurs, il ressort des termes de l’article 43 de la directive 2014/23 que celle-ci a procédé à une harmonisation exhaustive des dispositions nationales relatives aux hypothèses dans lesquelles, d’une part, les contrats de concession peuvent être modifiés sans pour autant que l’organisation d’une nouvelle procédure d’attribution de concession conforme aux règles établies par cette directive soit nécessaire et, d’autre part, une telle procédure d’attribution est requise en cas de modification des conditions de la concession (arrêt du 20 mars 2025, Anib e.a., C‑728/22 à C‑730/22, EU:C:2025:200, point 64 ainsi que jurisprudence citée).
36      Or, toute mesure nationale prise dans un domaine qui a fait l’objet d’une harmonisation exhaustive à l’échelle de l’Union européenne doit être appréciée au regard non pas des dispositions du droit primaire, telles que les articles 49 et 56 TFUE, mais de celles de la mesure d’harmonisation concernée (arrêt du 20 mars 2025, Anib e.a., C‑728/22 à C‑730/22, EU:C:2025:200, point 65 ainsi que jurisprudence citée).
37      Par conséquent, dans une situation telle que celle en cause au principal, il n’y a pas lieu d’apprécier la compatibilité de dispositions nationales qui, telles que celles résultant de l’adoption de la loi no 197/2022, ont été adoptées après la transposition de la directive 2014/23 et, en tout état de cause, après le 18 avril 2016, également au regard des articles 49 et 56 TFUE, de telles dispositions devant être appréciées exclusivement au regard de cette directive (voir, en ce sens, arrêt du 20 mars 2025, Anib e.a., C‑728/22 à C‑730/22, EU:C:2025:200, point 66).
38      Eu égard à l’ensemble de ce qui précède, il convient de répondre à la première question que la directive 2014/23 doit être interprétée en ce sens qu’elle est applicable à des concessions, au sens de l’article 5, point 1, sous b), de cette directive, qui ont été attribuées avant les dates d’entrée en vigueur et d’expiration du délai de transposition de ladite directive, mais qui ont été prorogées par une disposition législative qui est entrée en vigueur après ces dates. Dans cette situation, les articles 49 et 56 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne sont pas applicables.
Sur la deuxième question
39      Si, dans sa deuxième question, posée en cas de réponse affirmative à la première question, la juridiction de renvoi ne vise aucune disposition spécifique de la directive 2014/23, il découle des explications figurant dans la décision de renvoi et l’ordonnance de la juridiction de renvoi du 16 juillet 2025, mentionnée au point 24 de la présente ordonnance, que cette question porte essentiellement sur l’interprétation des articles 5 et 43 de cette directive.
40      Par ailleurs, il convient de rappeler que, ainsi qu’il est relevé au point 36 de la présente ordonnance, toute mesure nationale prise dans un domaine qui a fait l’objet d’une harmonisation exhaustive à l’échelle de l’Union doit être appréciée au regard non pas des dispositions du droit primaire, telles que les articles 49 et 56 TFUE, mais de celles de la mesure d’harmonisation concernée.
41      Par conséquent, il convient de considérer que, par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 5 et 43 de la directive 2014/23 doivent être interprétés en ce sens qu’un pouvoir adjudicateur doit disposer du pouvoir discrétionnaire d’engager, à la demande des intéressés, une procédure administrative visant à modifier les conditions d’exploitation d’une concession, lorsque des événements imprévus et imprévisibles, indépendants de la volonté des parties, influent de manière significative sur le risque d’exploitation de cette concession dans des conditions normales, aussi longtemps que ces événements persistent et pendant le temps nécessaire pour rétablir, le cas échéant, les conditions d’exploitation initiales de ladite concession.
42      Or, la Cour a déjà jugé que les articles 5 et 43 de la directive 2014/23 doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à une interprétation ou à une application de règles législatives internes, ou à des pratiques fondées sur ces règles, de nature à priver l’autorité adjudicatrice du pouvoir d’engager, à la demande d’un concessionnaire, une procédure administrative visant à modifier les conditions d’exploitation de la concession concernée, lorsque des événements imprévisibles et indépendants de la volonté des parties influent de manière significative sur le risque d’exploitation de cette concession, aussi longtemps que cette situation persiste et pendant le temps nécessaire pour rétablir, le cas échéant, les conditions d’exploitation initiales de celle-ci (voir, en ce sens, arrêt du 20 mars 2025, Anib e.a., C‑728/22 à C‑730/22, EU:C:2025:200, point 105).
43      Étant donné que le droit de l’Union ne s’oppose pas à une
règle nationale privant l’autorité adjudicatrice du pouvoir discrétionnaire de procéder à une réévaluation et à une éventuelle modification de contrats de concession en cas d’événements imprévisibles, il ne saurait davantage exiger l’existence d’un tel pouvoir discrétionnaire.
44      Certes, l’article 5, point 1, second alinéa, de la directive 2014/23 définit la notion de « concession de services » comme étant un contrat par lequel le concessionnaire concerné est réputé assumer le risque d’exploitation des services faisant l’objet de la concession « dans des conditions d’exploitation normales ». Toutefois, cette définition ne saurait servir de fondement pour exiger des États membres qu’ils accordent aux autorités adjudicatrices le pouvoir d’engager, à la demande d’un concessionnaire, une procédure administrative visant à modifier les conditions d’exploitation d’une concession, lorsque des événements imprévus et imprévisibles, indépendants de la volonté des parties, influent de manière significative sur le risque d’exploitation de cette concession. En effet, ainsi qu’il ressort du libellé de l’article 5 de la directive 2014/23, ladite définition n’est fournie qu’aux fins de l’application de cette directive et, en particulier, aux fins de la définition du champ d’application matériel de ladite directive, conformément à l’article 1er, paragraphe 2, de celle-ci (arrêt du 20 mars 2025, Anib e.a., C‑728/22 à C‑730/22, EU:C:2025:200, points 100 et 101).
45      Quant à l’article 43 de la directive 2014/23, si ce dernier fait référence, à son paragraphe 1, sous c), à l’hypothèse d’une modification rendue nécessaire par des circonstances qu’un pouvoir adjudicateur diligent ou une entité adjudicatrice diligente ne pouvaient prévoir, il ressort du libellé de cette disposition que celle-ci le fait uniquement afin de préciser que, dans une telle hypothèse, une nouvelle procédure d’attribution n’est pas nécessaire, sans imposer une obligation, à la charge du pouvoir adjudicateur, d’engager une procédure de modification de la concession (arrêt du 20 mars 2025, Anib e.a., C‑728/22 à C‑730/22, EU:C:2025:200, point 102).
46      Cette conclusion est corroborée par les considérants 75 et 76 de cette directive. En effet, il ressort de ce considérant 75
que l’objectif de l’article 43 de celle-ci est de clarifier les conditions dans lesquelles des modifications apportées à une concession en cours d’exploitation requièrent une nouvelle procédure d’attribution en énumérant un nombre limitatif de cas de figure pour lesquels l’ouverture d’une nouvelle procédure d’attribution n’est pas nécessaire, et non d’imposer aux États membres de prévoir qu’une concession doit nécessairement pouvoir être modifiée dans chacun de ces cas de figure (arrêt du 20 mars 2025, Anib e.a., C‑728/22 à C‑730/22, EU:C:2025:200, point 103).
47      Quant au considérant 76, il peut être relevé que celui-ci se borne à énoncer que
les pouvoirs adjudicateurs et les entités adjudicatrices doivent disposer d’une certaine marge de manœuvre pour pouvoir adapter une concession à des circonstances qu’ils ne pouvaient prévoir au moment de l’attribution de celle-ci sans devoir engager de nouvelle procédure d’attribution, mais que, pour autant, il n’en ressort pas que les États membres seraient tenus de prévoir qu’une concession doit nécessairement pouvoir être modifiée dans de tels cas de figure.
48      Par conséquent, il convient de répondre à la deuxième question que les articles 5 et 43 de la directive 2014/23 doivent être interprétés en ce sens qu’un pouvoir adjudicateur ne doit pas nécessairement disposer du pouvoir discrétionnaire d’engager, à la demande des intéressés, une procédure administrative visant à modifier les conditions d’exploitation d’une concession, lorsque des événements imprévus et imprévisibles, indépendants de la volonté des parties, influent de manière significative sur le risque
d’exploitation de cette concession dans des conditions normales, aussi longtemps que ces événements persistent et pendant le temps nécessaire pour rétablir, le cas échéant, les conditions d’exploitation initiales de ladite concession.
Sur les dépens
49      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) dit pour droit :
1)      La directive 2014/23/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur l’attribution de contrats de concession,
doit être interprétée en ce sens que :
elle est applicable à des concessions, au sens de l’article 5, point 1, sous b), de cette directive, qui ont été attribuées avant les dates d’entrée en vigueur et d’expiration du délai de transposition de ladite directive, mais qui ont été prorogées par une disposition législative qui est entrée en vigueur après ces dates. Dans cette situation, les articles 49 et 56 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne sont pas applicables.
2)      Les articles 5 et 43 de la directive 2014/23
doivent être interprétés en ce sens que :
un pouvoir adjudicateur ne doit pas nécessairement disposer du pouvoir discrétionnaire d’engager, à la demande des intéressés, une procédure administrative visant à modifier les conditions d’exploitation d’une concession, lorsque des événements imprévus et imprévisibles, indépendants de la volonté des parties, influent de manière significative sur le risque d’exploitation de cette concession dans des conditions normales, aussi longtemps que ces événements persistent et pendant le temps nécessaire pour rétablir, le cas échéant, les conditions d’exploitation initiales de ladite concession.
Signatures
*      Langue de procédure : l’italien.