62021CC0068
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 5 май 2022 година (
1
)
Съединени дела C‑68/21 и C‑84/21
Iveco Orecchia SpA
срещу
APAM Esercizio SpA (C‑68/21),
Brescia Trasporti SpA (C‑84/21),
при участието на
Veneta Servizi International Srl unipersonale,
Var Srl,
Di Pinto & Dalessandro SpA,
Bellizzi Srl
(Преюдициално запитване, отправено от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия)
„Преюдициално запитване — Възлагане на обществени поръчки — Директива 2014/25/ЕС — Членове 60 и 62 — Технически спецификации — Компоненти за автобуси от марката Iveco или еквивалентни — Доказване на еквивалентността — Директива 2007/46/ЕО — Член 10, параграф 2, член 19, параграф 1, член 28, параграф 1 и приложение IV — Типово одобрение на ЕО — Компоненти — Необходимост компонентите, уредени от един от регулаторните актове, посочени в приложение IV, да са типово одобрени от ЕО“
1.
В Италия две публични предприятия, отговарящи за предоставянето на услуги за градски и междуградски пътнически превози в съответните им общини (Мантуа и Бреша), започват открита процедура за възлагане на обществена поръчка за доставка на резервни части за автобуси. Резервните части могат да бъдат както оригинални от марката Iveco, като автобусите, така и еквивалентни.
2.
След възлагането на поръчките за доставка неспечелило предприятие оферент подава отделни жалби, в които се поставя въпросът дали „еквивалентните резервни части“ трябва да имат типово одобрение на ЕО съгласно Директива 2007/46/ЕО (
2
).
3.
Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) иска да се установи преди всичко дали одобрението е необходимо за доставката на еквивалентните резервни части, или е достатъчно заедно с офертата да се представи декларация за еквивалентност с одобрената оригинална резервна част.
I. Правна уредба. Правото на Съюза
А.
Директива 2007/46
4.
Член 1 („Предмет“) гласи:
„Настоящата директива създава хармонизирана рамка, съдържаща административните разпоредби и общите технически изисквания за одобрение на всички нови превозни средства в рамките на приложното ѝ поле, както и на системите, компонентите и отделните технически възли, предназначени за тези превозни средства, с оглед улесняване на тяхната регистрация, продажба и пускане в действие в Общността.
Настоящата директива установява също така разпоредбите за продажба и пускане в действие на части и оборудване, предназначени за превозни средства, одобрени съгласно настоящата директива.
В изпълнение на настоящата директива специфичните технически изисквания относно производството и функционирането на превозните средства се регламентират от регулаторни актове, изчерпателният списък на които се съдържа в приложение IV“.
5.
Съгласно член 2 („Приложно поле“):
„1.   Настоящата директива се прилага за типово одобрение на превозни средства, проектирани и произведени на един или няколко етапа за употреба по пътищата, както и за системи, компоненти и отделни технически възли, проектирани и произведени за такива превозни средства.
[…]“.
6.
В съответствие с член 3 („Определения“):
„За целите на настоящата директива и на регулаторните актове, изброени в приложение IV, освен ако в тях не е предвидено друго:
1)
„регулаторен акт“ означава отделна директива или регламент, или правило на ИКЕ — ООН, приложени към Ревизираното споразумение от 1958 г.;
2)
„специална директива или регламент“ означава директива или регламент, изброени в приложение IV, част I. Този термин включва също и […] актовете по тяхното прилагане;
3)
„типово одобрение“ означава процедурата, с която държава членка удостоверява, че даден тип превозно средство, система, компонент или отделен технически възел отговаря на съответните административни разпоредби и технически изисквания;
4)
„национално типово одобрение“ означава процедура за типово одобрение, установена от националното законодателство на държава членка, чиято валидност се ограничава до територията на тази държава членка;
5)
„типово одобрение на ЕО“ означава процедура, чрез която държава членка удостоверява, че даден тип превозно средство, система, компонент или отделен технически възел отговаря на съответните административни разпоредби и технически изисквания на настоящата директива и на регулаторните актове, изброени в приложение IV или ХI;
[…]
24)
„компонент“ означава приспособление, което трябва да отговаря на изискванията на специален регулаторен акт и което е предназначено да бъде част от превозно средство; може да бъде типово одобрено отделно от превозното средство, ако регулаторният акт съдържа изрични разпоредби за това;
[…]“.
7.
Член 7 („Процедура, приложима при типовото одобрение на ЕО на системи, компоненти или отделни технически възли“) гласи:
„1.   Производителят подава заявлението до органа по одобряването. За определен тип превозно средство може да бъде подадено само едно заявление и само в една държава членка. Отделно заявление се подава за всеки тип, който трябва да бъде одобрен.
2.   Заявлението се придружава от информационно досие, чието съдържание се уточнява в отделните директиви или регламенти.
[…]“.
8.
Член 10 („Специални разпоредби, отнасящи се до системи, компоненти или отделни технически възли“) предвижда:
„[…]
2.   Държавите членки издават типово одобрение на ЕО за компонент или отделен технически възел, на компонент или отделен технически възел, съответстващ на данните от информационното досие и отговарящ на техническите изисквания, посочени в съответната отделна директива или регламент, съгласно предписанията на приложение IV.
[…]“.
9.
Според член 19 („Маркировка за типово одобрение на ЕО“):
„1.   Производителят на компоненти или отделни технически възли, независимо от това дали те представляват част от система или не, обозначава всеки компонент или възел, произведени в съответствие с одобрения тип, с маркировка за типово одобрение на ЕО, изискван от съответната отделна директива или регламент.
2.   Когато не се изисква маркировка за типово одобрение на ЕО, производителят поставя собственото си търговско наименование или марка, типов и/или идентификационен номер.
3.   Маркировката за типово одобрение на ЕО се съставя съгласно допълнението към приложение VII“.
10.
Член 28 („Продажба и пускане в действие на компоненти и отделни технически възли“) предвижда:
„1.   Държавите членки разрешават продажбата или пускането в действие на компоненти или отделни технически възли, ако и само ако те отговарят на изискванията на съответните регулаторни актове и са надлежно маркирани в съответствие с член 19.
[…]“.
11.
Член 46 („Санкции“) гласи:
„Държавите членки определят санкциите за нарушаване на разпоредбите на настоящата директива и в частност на забраните, съдържащи се или произлизащи от член 31, и на регулаторните актове, посочени в приложение IV, част I, и взимат необходимите мерки за тяхното прилагане. […]“.
12.
Приложение IV („Изисквания за целите на одобрение на ЕС на типа на превозните средства“) се състои от две части: в едната се изброяват „регулаторните актове“ (специални директиви и регламенти), а в другата, след като се дефинират правилата на ИКЕ на ООН (правилата, към които Комисията се е присъединила като страна по ревизираното Женевско споразумение от 1958 г. на Икономическата комисия за Европа на Организацията на обединените нации по силата на Решение 97/836/ЕО на Съвета от 27 ноември 1997 г. (ОВ L 346, 1997 г., стр. 78) или на последващите решения на Съвета, посочени в член 3, параграф 3 от това решение“), същите се изброяват.
Б.
Директива 2014/25/ЕС (
3
)
13.
Член 60 („Технически спецификации“) гласи:
„1.   Техническите спецификации, определени в точка 1 от приложение VIII, се посочват в документацията за поръчката. В техническите спецификации се определят необходимите характеристики на строителството, услугата или доставката.
[…]
2.   Техническите спецификации трябва да осигуряват равен достъп на икономическите оператори до процедурата за възлагане на поръчка и да не водят до създаване на необосновани пречки пред възлагането на поръчката в условията на конкуренция.
3.   Без да се засягат задължителните национални технически правила, доколкото те съответстват на правото на Съюза, техническите спецификации се определят по един от следните начини:
а)
посредством изисквания за работните характеристики или функционалните изисквания, включително екологичните характеристики, при условие че параметрите са достатъчно точно определени, за да позволят на оферентите да определят предмета на поръчката, а на възложителите — да възложат поръчката;
б)
чрез препратка към техническите спецификации и, в ред по тяхното предимство — на националните стандарти, които транспонират европейски стандарти, европейски технически оценки, общи технически спецификации, международни стандарти, други технически еталони, установени от европейски органи по стандартизация, или — когато няма такива — чрез препратка към националните стандарти, националните технически одобрения или националните технически спецификации, отнасящи се до проектирането, метода на изчисление и изпълнение на строителството, както и до използването на доставките; при всяка препратка се добавят думите „или еквивалентно(и)“;
в)
по отношение на изискванията за работните характеристики или функционалните изисквания, посочени в буква а) — с препратка към техническите спецификации, посочени в буква б), като средство да се въведе презумпция за съответствие с тези изисквания за работните характеристики или функционални изисквания;
г)
чрез препратка към техническите спецификации, посочени в буква б), за едни характеристики, а за други — чрез препратка към изискванията за работните характеристики или функционалните изисквания, посочени в буква а).
4.   Освен ако това не е обосновано от предмета на поръчката, техническите спецификации не могат да посочват конкретен модел или източник, или специфичен процес, който характеризира продуктите или услугите, предлагани от конкретен икономически оператор, нито търговска марка, патент, тип или конкретен произход или производство, което би довело до облагодетелстване или отстраняване на някои предприятия или продукти. Подобно посочване се разрешава в изключителни случаи, когато е невъзможно предметът на поръчката да се опише достатъчно точно и разбираемо съгласно параграф 3. Към това посочване се добавят думите „или еквивалентно(и)“.
5.   Когато възложител използва възможността за препратка към технически спецификации съгласно параграф 3, буква б), той не може да отхвърли оферта с аргумента, че оферираното строителство, доставки или услуги не съответства на техническите спецификации, към които е препратил, ако оферентът докаже в своята оферта по какъвто и да било подходящ начин, включително чрез доказателствата по член 62, че предлаганите решения удовлетворяват по еквивалентен начин изискванията, определени от техническите спецификации.
6.   […]
В своята оферта оферентът доказва по подходящ начин, включително по предвидените в член 62, че доставките, услугите или строителството, съответстващи на стандарта, отговарят на изискванията за работни характеристики или функционалните изисквания на възложителя“.
14.
Член 62 („Протоколи от изпитване, сертифициране и други доказателства“) предвижда:
„1.   Възложителите могат да изискват от икономическите оператори да представят протокол от изпитване от орган за оценяване на съответствието или сертификат, издаден от такъв орган, като свидетелство за съответствие с изискванията или критериите, посочени в техническите спецификации, в критериите за възлагане или в условията за изпълнение на поръчката.
Когато възложителите изискват да бъдат представени сертификати, изготвени от конкретен орган за оценяване на съответствието, те приемат и сертификати от други еквивалентни органи за оценяване на съответствието.
[…]
2.   Възложителите приемат други подходящи доказателства освен тези по параграф 1, като техническо досие на производителя, когато заинтересованият икономически оператор няма достъп до сертификатите или протоколите от изпитване по параграф 1 или няма възможност да ги получи в съответните срокове, в случай че няма достъп до тях по независещи от него причини и при условие че заинтересованият икономически оператор докаже, че строителството, доставките или услугите отговарят на изискванията или критериите, установени в техническите спецификации, критериите за възлагане или условията за изпълнение на поръчката.
[…]“.
II. Фактите, производствата и преюдициалните въпроси
А.
Спорните възлагания на поръчки
1. Дело C‑68/21
15.
APAM Esercizio SpA, предприятие, извършващо дейност в сектора на градския и междуградския обществен транспорт в Мантуа (Италия), обявява (
4
) открита процедура за възлагане на обществена поръчка със срок на изпълнение две години за доставка на „оригинални резервни части Iveco или еквивалентни части за автобуси“ (CIG 7602877C91), чиято стойност е оценена на 710000 EUR.
16.
В член 5, параграф 1 („Типология на резервните части“) от условията на обществената поръчка се прави разлика между:
—
„резервни части, предназначени за безопасността на превозното средство и опазването на околната среда“. Що се отнася до „компонентите, подлежащи на изпитване за одобрение заедно с превозното средство или като отделни технически възли, [трябва] да се доставят само оригинални или еквиваленти компоненти, които са законно одобрени в съответствие с националното законодателство (правилник за движение по пътищата) и законодателството на Общността (Директива 98/14/ЕИО, Директива 2007/46 и приложение IV към нея)“,
—
„оригинални резервни части (или части за първоначално вграждане)“,
—
„еквивалентни резервни части“, определени като „резервни части (части, компоненти, оборудване) с еквивалентно на оригиналните части качество, т.е. части с поне еднакво качество като компонентите, използвани при монтажа на превозното средство, произведени съгласно съответните технически спецификации и производствени стандарти на производителя на оригиналната резервна част“.
17.
В този член се добавя, че „съгласно правната уредба на Съюза и действащите законови разпоредби посочените [еквивалентни] резервни части могат да бъдат произведени от което и да е предприятие, което може във всеки момент да удостовери в съответствие с действащата правна уредба (UNI-CEI-ENISO/IEC 17050), че качеството на произведените резервни части съответства на качеството на оригиналните части, използвани при монтирането на въпросните моторни превозни средства“.
18.
Член 5, параграф 2 („Сертификати и декларации“) от условията на обществената поръчка уточнява, че оферентът „трябва да представи в рамките на процедурата за възлагане на обществена поръчка и за предложената еквивалентна резервна част сертификат за съответствие или индивидуално одобрение на резервната част, предоставен от производителя, от издаващия одобрението орган или от лаборатория за изпитвания, сертифицирани по стандарт ISO 45000“.
19.
Член 15 („Административни документи“), буква d) от условията на обществената поръчка изисква „[…] подходящи технически документи за всяка предложена еквивалентна резервна част, придружени от: […] сертификат за одобрение на продукта, когато е задължителен, издаден от производителя на предложената еквивалентна резервна част; декларация за еквивалентност на продукта със съответния оригинален (или за първоначално вграждане) продукт по отношение на пълна взаимозаменяемост, без необходимост от приспособяване, на резервната част, комбинацията или системата, в която тя трябва да се монтира, и работни характеристики, гарантиращи нормално функциониране и безопасност на продукта в системата, както и предоставен от производителя на предложената еквивалентна резервна част идентичен експлоатационен срок“.
20.
В процедурата участват три предприятия, включително Iveco Orecchia и Veneta Servizi International Srl unipersonale, на което е възложена обществената поръчка.
2. Дело C‑84/21
21.
Brescia Trasporti SpA, предприятие, извършващо дейност в сектора на градския и междуградския обществен транспорт в Бреша (Италия), обявява (
5
) процедура за възлагане на обществена поръчка, чиято стойност е оценена на 2100000 EUR, за „доставка на резервни части за автобуси от марката Iveco, с двигател Iveco — CIG 7680570EDB“.
22.
В член 1 („Технически определения“) от документа, съдържащ техническите спецификации за процедурата за възлагане на обществената поръчка, са посочени три вида резервни части: „оригинални резервни части“, „оригинални резервни части за първоначално вграждане“ и „еквивалентни резервни части“.
23.
Съгласно член 1, параграф 3 __резервни части с еквивалентно на оригиналните части качество“ са части с поне еднакво качество като компонентите, използвани при производството на превозното средство, изработени съгласно съответните технически спецификации и производствени стандарти на производителя на резервната част“.
24.
Член 2 („Характеристика на резервните части, предмет на поръчката […]“.) от същия документ предвижда, че оферентът трябва да посочи за всяка резервна част дали иска да достави оригинална, за първоначално вграждане или еквивалентна резервна част.
25.
По отношение на „резервните части с еквивалентно качество“ член 3 („Документи за представяне заедно с офертата“) изисква, за да не бъде изключена офертата, заедно с нея да се представи декларация на производителя на резервната част, удостоверяваща за всяка част, че:
—
резервните части са с достатъчно високо качество, за да може тяхната употреба да не застрашава репутацията на мрежата от оторизирани сервизи;
—
те са напълно взаимозаменяеми с оригиналните резервни части […], без да е необходимо приспособяване на резервната част, комбинацията или системата, в която трябва да се монтират […]“.
26.
Член 3 допълва, че „освен това доставчикът трябва да представи сертификат за одобрение на продукта, когато е задължителен. По отношение на накладките за спирачки, спирачните дискове и барабани доставчикът трябва да представи, освен горепосочените документи, и сертификат, удостоверяващ одобрението на ЕО съгласно ECE R90“.
27.
В процедурата за възлагане на обществена поръчка участват Iveco Orecchia и VAR Srl, на което е възложена обществената поръчка.
Б.
Националните производства и преюдициалните въпроси
28.
Iveco Orecchia обжалва пред Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia — sezione staccata di Brescia (Регионален административен съд, Ломбардия — подразделение Бреша, Италия) двете решения за възлагане на обществената поръчка, като изтъква по същество, че:
—
спечелилите оференти не са доказали чрез сертификат или по друг начин одобрението на резервните части съгласно изискванията на документите за поръчката и законодателството в тази материя,
—
при условията на евентуалност, условията за възлагане на обществената поръчка са незаконосъобразни, ако се тълкуват в смисъл, че не се изисква, когато не е необходимо, представянето на сертификат за одобрение, издаден от компетентен орган, или във всички случаи доказателство за наличието на това одобрение.
29.
Първоинстанционният съд отхвърля двете жалби на Iveco Orecchia с решения от 25 юни и 26 август 2019 г., срещу които това дружество подава въззивна жалба до Consiglio di Stato (Държавен съвет) (
6
).
30.
Според Consiglio di Stato (Държавен съвет) (
7
):
—
оригиналните резервни части Iveco, предмет на поръчката за доставки, се одобряват заедно с превозното средство,
—
продажбата на резервни части, които подлежат на одобрение, особено когато могат да застрашат безопасността на превозните средства и екологичните характеристики, е възможна само когато те са одобрени и разрешени от органа по одобряването,
—
приложение IV към Директива 2007/46 съдържа конкретен и подробен списък на категориите компоненти, за чието одобрение има приложими и същевременно конкретни регулаторни актове,
—
техническата спецификация изисква сертификат за одобрение, когато е необходим (
8
),
—
с оглед на тези фактори следва да се установи дали е необходимо одобрението на неоригиналните компоненти, изработени от производител на такива компоненти,
—
приложимата правна уредба, т.е. Директива 2007/46 и националните норми за транспониране, изглежда, налагат едни и същи задължения за одобрение както на производителите на превозни средства (които ги одобряват в тяхната цялост и по този начин одобряват автоматично всяка част от тях), така и на производителите на компоненти,
—
така, ако за част или компонент се прилага предвиденото в регулаторен акт (съдържащо се в приложение IV към Директива 2007/46), те могат да бъдат продавани само след одобряването им,
—
въпреки това би могло да се поддържа също — както предлагат въззиваемите предприятия — че по отношение на офертите за резервните части, предвидени в типологията на посоченото приложение IV, които са изготвени от субект, различен от производителя на превозното средство, не трябва да се изискват същите технически документи, удостоверяващи, че са преминали изпитванията, изисквани за одобрените оригинални компоненти. От тази гледна точка като алтернатива на тази документация може да е достатъчна обща декларация за еквивалентност, в която да се декларира съответствието на резервната част с техническите спецификации, предвидени в условията на обществената поръчка, и съответствието на предложените решения с предвиденото в условията.
31.
В този контекст Consiglio di Stato (Държавен съвет) отправя два преюдициални въпроса, от които ще разгледам само първия по указание на Съда. Текстът му е следният:
„В съответствие ли е с европейското право — и по-специално с изискванията по Директива 2007/46/ЕО (съдържащи се в членове 10, 19 и 28 от [нея]), както и с принципите на равно третиране, безпристрастност, пълна конкуренция и добра администрация — обстоятелството, че конкретно във връзка с доставката на резервни части за автобуси за предоставяне на обществени услуги посредством процедура за възлагане на обществена поръчка, е допустимо възлагащият орган да приема резервни части, предназначени за определено превозно средство, които са изработени от производител, различен от производителя на превозното средство, и следователно не са типово одобрени заедно с превозното средство, които са от някой от типовете компоненти, уредени от техническите разпоредби, изброени в приложение IV към посочената директива (Списък на изискванията за целите на одобрение на ЕС на типа на превозните средства), и са предложени в процедура за възлагане на обществена поръчка, без да са придружени от сертификат за типово одобрение и без никаква информация за действително типово одобрение, а въз основа на презумпцията, че типовото одобрение не е необходимо, а е достатъчна само декларация от страна на оферента за еквивалентност с одобрената оригинална част?“.
III. Производството пред Съда
32.
Преюдициалните запитвания постъпват в Съда съответно на 3 и на 11 февруари 2021 г.
33.
Писмени становища са представили Iveco Orecchia, Brescia Trasporti SpA, Var Srl, Veneta Servizi International Srl unipersonale, Di Pinto & Dalessandro SpA, APAM Esercizio SpA, италианското правителство и Европейската комисия. Всички те, с изключение на Di Pinto & Dalessandro SpA, се явяват в съдебното заседание, проведено на 10 март 2022 г.
IV. Анализ
А.
Предварителна бележка
34.
Въпреки че запитващата юрисдикция иска да ѝ бъде предоставено само тълкуване на членове 10, 19 и 28 от Директива 2007/46, не може да не се вземе предвид, че настоящите дела се отнасят до поръчки за доставки, чието възлагане се извършва посредством процедура, за която се прилагат предписанията на Директива 2014/25.
35.
Всъщност, както Комисията изтъква и бе подчертано в съдебното заседание, спорните възлагания на обществени поръчки са извършени от образувания, извършващи дейност в сектора на градския и междуградския транспорт, чийто режим е установен с Директива 2014/25.
36.
Както в актовете за преюдициално запитване, така и в някои от писмените становища се посочва Директива 2014/24/EС (
9
). Не считам обаче, че това е адекватната правна норма.
37.
Повтарям, че по настоящите дела предметът на договорите, за които са открити процедурите за възлагане на обществена поръчка, е доставката на резервни части за автобуси в рамките на предоставяне на обществени транспортни услуги. Тези договори попадат в приложното поле на Директива 2014/25, тъй като са предназначени за изпълнението на посочените в член 11 от нея „дейности във връзка с предоставяне или експлоатиране на мрежи за обществени услуги в областта на […] автобусния транспорт […]“.
38.
Според член 1, параграф 2 от нея транспортните услуги са включени изрично в приложното поле на Директива 2014/25.
39.
При всички положения приложимите в случая членове от Директива 2014/25 (членове 60 и 62) са равностойни на съответстващите им членове от Директива 2014/24 (членове 42 и 44).
Б.
Първи преюдициален въпрос
40.
Съмнението на Consiglio di Stato (Държавен съвет) е ясно очертано: той иска да се установи дали възлагащ орган може да приеме резервни части за автобуси, когато кумулативно:
—
тези части попадат в една от категориите, посочени в приложение IV към Директива 2007/46,
—
са изработени от производител, различен от производителя на автобуса, т.е. не са одобрени заедно с последния,
—
не са придружени от сертификат за одобрение, нито пък от друго указание за действителното им одобрение, при презумпцията, че такова одобрение не е необходимо, а е достатъчна само декларация от страна на самия оферент за еквивалентност (с оригиналната част).
41.
За да разсея това съмнение, ще анализирам, на първо място, нормите на Съюза относно одобряването на моторните превозни средства, както и на системите, компонентите и отделните технически възли, предназначени за тези превозни средства. След това ще разгледам разликите между одобрение и еквивалентност, за да изложа, накрая, значението на Директива 2014/25 за тези дела.
1. Одобряване на превозни средства и техните компоненти
42.
Директива 2007/46 има за цел „системите за одобряване на [държавите] членки да бъдат заменени от процедура за одобрение на Общността, основаваща се на принципа на пълна хармонизация“ (
10
).
43.
Член 1 от Директива 2007/46, в който е определен нейният предмет, предвижда създаването на „хармонизирана рамка, съдържаща административните разпоредби и общите технически изисквания за одобрение“ не само на новите превозни средства в рамките на приложното ѝ поле, но и на системите, компонентите и отделните технически възли, предназначени за тези превозни средства.
44.
В същия контекст се установяват „[…] разпоредбите за продажба и пускане в действие на части и оборудване, предназначени за превозни средства, одобрени съгласно настоящата директива“.
45.
Директива 2007/46 въвежда понятието „типово одобрение“ (
11
), което е различно от индивидуалното одобрение. Типовото одобрение може да бъде както „национално“, чиято валидност се ограничава до територията на една държава членка, така и „типово одобрение на ЕО“. С последното се удостоверява изпълнението на „съответните административни разпоредби и технически изисквания на […] директивата […] и на регулаторните актове, изброени в приложение IV или ХI“ (
12
).
46.
Преюдициалният въпрос се отнася, както изтъкнах по-горе, само до категориите компоненти (
13
), уредени от регулаторните актове (
14
), изброени в приложение IV към Директива 2007/46.
47.
Типовото одобрение на ЕО на компонентите може да се извършва или заедно с новото превозно средство, или самостоятелно (
15
). В съответствие с член 3, точка 24 от Директива 2007/46 компонент, предназначен да бъде част от превозно средство, може да бъде типово одобрен отделно от превозното средство.
48.
За типовото одобрение на ЕО на отделни компоненти се спазва процедура, която е уредена от член 7 от Директива 2007/46 и чиито специални разпоредби се съдържат в член 10. Съгласно параграф 2 от последния „държавите членки издават типово одобрение на ЕО за компонент, […] отговарящ на техническите изисквания, посочени в съответната отделна директива или регламент, съгласно предписанията на приложение IV“.
49.
Макар и не с желаната яснота, от член 10, параграф 2, член 19 и член 28, параграф 1 от Директива 2007/46 следва, че компонентите на превозното средство, изброени в приложение IV към нея, по принцип подлежат на одобрение.
50.
Съществено е всъщност, че съгласно член 28, параграф 1 от Директива 2007/46 държавите членки могат да позволяват продажбата или пускането в действие само на одобрени компоненти. За такива се считат тези, които „отговарят на изискванията на съответните регулаторни актове [изброените в приложение IV] и са надлежно маркирани в съответствие с член 19“.
51.
За да се установи дали компонентите (независимо дали са оригинални) на дадено превозно средство отговарят на техническите изисквания, установени в регулаторните актове от приложение IV, избраният от Директива 2007/46 инструмент е именно одобрението, а не друг. Според мен това е най-правилното тълкуване на член 10, параграф 2 от тази директива при прочита му в светлината на регулаторните актове, към които препраща приложение IV към нея.
52.
Възможно е обаче (както изтъква VAR в писменото си становище и както потвърждават Комисията и италианското правителство в съдебно заседание) по смисъла на същите тези регулаторни актове някой от компонентите в конкретен случай да е освободен от задължителното одобрение. В този случай не е задължително да се представя сертификат за одобрение, което е неизбежно във връзка с останалите компоненти, изброени в списъка по приложение IV.
53.
Тази хипотеза е предвидена в член 19, параграф 2 от Директива 2007/46: „[к]огато не се изисква маркировка за типово одобрение на ЕО, производителят [на компонента] поставя собственото си търговско наименование или марка, типов и/или идентификационен номер“.
54.
Следователно освен в този случай, компонентите, посочени в някой от регулаторните актове, съдържащи се в приложение IV към Директива 2007/46, не могат да бъдат продавани, ако преди това не са получили одобрението на ЕО. Без него, повтарям, тяхната продажба и пускането им в действие не са позволени.
55.
Това условие е свързано с императивните изисквания за пътна безопасност, с оглед на която се изисква одобрение на (не всички) резервни части (
16
). Така типовото одобрение на ЕО е предпоставка за годност, която засяга не само каналите за навлизане чрез обществена поръчка, но и всеки вид пускане на пазара.
56.
Няма значение дали компонентите са произведени от притежателя на марката или от производител на резервни части, както и обстоятелството дали ще бъдат монтирани в ново или употребявано превозно средство. Поради това не може да се говори за дискриминация на производителите на еквивалентни резервни части: когато става въпрос за компоненти, подлежащи на типово одобрение на ЕО, се прилага един и същ режим както за еквивалентните, така и за оригиналните компоненти (
17
).
57.
Изхождайки от тази предпоставка, в отговор на първата част на първия преюдициален въпрос следва да се приеме, че:
—
по принцип възлагащ орган не може да приеме без сертификат за одобрение резервни части, уредени от регулаторните актове, изброени в приложение IV към Директива 2007/46, когато тези актове изискват одобрение за тях,
—
запитващата юрисдикция следва да изясни с оглед на конкретните компоненти, предмет на процедурата за възлагане на обществената поръчка, дали те подлежат на задължително одобрение по силата на посочените регулаторни актове.
2. Одобрение и еквивалентност
58.
С втората част на първия въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали в посочената от нея хипотеза е достатъчна само декларация от страна на самия оферент за еквивалентност с одобрената оригинална част.
59.
Понятията „одобрение“ и „еквивалентност“ имат собствено значение, което не съвпада:
—
одобрението e метод за контрол, осъществяван от орган, структура или субект, или от образувание под негово ръководство, с който се удостоверява, че превозно средство (или в случая неговите компоненти) отговаря на определени нормативни предписания и технически изисквания,
—
(декларацията за) еквивалентността се ограничава до обективното съпоставяне на определени продукти, независимо дали са били одобрени преди това.
60.
Одобрението е, както посочих по-горе, изискване за пускането на пазара на компоненти на превозното средство, които трябва да съответстват на много подробни технически спецификации. Те са обосновани от императивни съображения за безопасност, които са задължителни, когато става въпрос за движението на превозни средства по пътищата, отворени за обществено ползване.
61.
Еквивалентността (в този случай, на резервни части на различни производители, изпълняващи една и съща функция) се отнася повече до сходствата или различията между сравняваните продукти.
62.
Доказателствата за двете положения не са взаимозаменяеми. Одобрен компонент може да не е еквивалентен на поискания от възлагащия орган и обратно, неодобрен компонент може да е материално еквивалентен на оригиналните компоненти, предвидени в техническите спецификации за процедурата за възлагане на обществената поръчка.
63.
Би могло да се помисли, че ако две резервни части, едната от които е одобрена, а другата — не, са с равностойно качество и взаимозаменяеми, това е така, защото и двете отговарят на техническите изисквания за преминаване на контрола за одобрение. Не считам обаче, че Директива 2007/46 позволява тази презумпция. Когато става въпрос за пътната безопасност и опазването на околната среда, е необходим контрол от трето лице (орган или структура по одобряване в съответствие със специфични процедури и изпитвания) за всеки прототип, освен ако според регулаторен акт не се счита за необходим.
64.
Не смятам, че резервните части не подлежат на контрол за одобрение (а единствено на деклариране на еквивалентността) само поради обстоятелството, че ще бъдат монтирани в употребявано превозно средство. Предназначението им за вграждане в него (по дефиниция a posteriori) не ги прави автоматично по-безопасни, както, изглежда, счита една от страните по спора.
65.
Клаузите, уреждащи двете спорни възлагания, разглеждани по настоящите дела, се отнасят до този критерий: за еквивалентните резервни части, подлежащи на одобрение, оферентът трябва да представи сертификат за одобрение, за да не бъде изключена неговата оферта.
66.
Следователно по отношение на този конкретен вид резервни части не може като алтернатива на представянето на сертификати за одобрение да се приеме просто едностранна декларация от страна на оферента, с която той удостоверява еквивалентността на резервните части с оригиналните.
67.
Ето защо по отношение на резервните части, подлежащи на задължително одобрение, не е достатъчна само декларация от страна на оферента за еквивалентност с одобрената оригинална част.
68.
Остава да се провери дали това тълкуване на Директива 2007/46 е съвместимо с принципите и разпоредбите на Директива 2014/25.
3. Значението на Директива 2014/25
69.
Възлагащите органи следва да определят в публикуваните от тях спецификации характеристиките на строителството, услугите или доставките, които желаят да бъдат извършени в рамките на обществената поръчка. Сред тези характеристики могат да бъдат такива, които съответстват на „техническите спецификации“ на съответните стоки или услуги.
70.
Както вече съм посочвал, „тенденциозното описание на техническите спецификации може най-малкото да доведе до съществена „пречка за навлизане“ на определени оференти, а в крайни случаи да предопредели (включително с цел измама) окончателния избор на спечелилия оферент, ако са посочени характеристики на стоки или услуги, които само той е в състояние да предложи“ (
18
).
71.
Стремежът за избягване на неправомерни практики и целта „[за] насърч[аване на] конкуренцията в сферата на обществените поръчки“ са накарали законодателя на Съюза да установи определени разпоредби в тази област, които да позволят „подаването на оферти, които отразяват разнообразието от технически решения, стандарти и технически спецификации на пазара, включително изготвяните въз основа на критерии за изпълнение, свързани с жизнения цикъл и устойчивостта на производствения процес на строителството, доставките и услугите“ (
19
).
72.
Този стремеж е отразен в член 60, параграф 2 от Директива 2014/25: „Техническите спецификации трябва да осигуряват равен достъп на икономическите оператори до процедурата за възлагане на поръчка и да не водят до създаване на необосновани пречки пред възлагането на поръчката в условията на конкуренция“.
73.
Поради това като правило „техническите спецификации следва да се изготвят по такъв начин, че да се избягва изкуствено ограничаване на конкуренцията с изисквания, които облагодетелстват конкретен икономически оператор чрез възпроизвеждане на основни характеристики на доставките, услугите или строителството, обичайно предлагани от него. Изготвянето на техническите спецификации по отношение на функционалните изисквания и изискванията за работните характеристики по принцип позволява тази цел да бъде постигната по възможно най-добрия начин“ (
20
).
74.
Въпреки това по изключение член 60, параграф 4 от Директива 2014/25 разрешава „да [се] посочват […] търговска марка, патент, тип или конкретен произход или производство“. Тази възможност обаче, която привилегирова определени производители, е отслабена посредством задължението при посочване винаги да се добавят думите „или еквивалентно“ (
21
).
75.
Съвместимо е с принципите по член 60, параграф 2 от Директива 2014/25 да се приеме, че параграф 5 от същия член и член 62, параграф 2 уреждат възможността изпълнението на техническите спецификации да се удостоверява по отворен и гъвкав начин, когато става въпрос за доказване на еквивалентността на резервните части, „което означава, че се допуска използването на всяко подходящо средство“ (
22
).
76.
По настоящото дело предметът на поръчките е доставка на резервни части, които могат да бъдат както оригинални Iveco, така и еквивалентни. Когато обаче става дума за резервни части, за които се прилага изискването за одобрение, не може да има абстрахиране от удостоверението за последното, тъй като без него тези резервни части (независимо дали са оригинални или еквивалентни) не могат да се предлагат от оферент поради липсата на неизбежна предпоставка за пускането им на пазара.
77.
Директива 2014/25 урежда доказването на техническите спецификации, без да посочва одобряването на стоките за доставка. Логично е да е така, тъй като изискването за одобрение зависи от вида на възлаганата доставка (
23
), а обхванатите от посочената директива сектори са много разнородни.
78.
Въпреки това, макар Директива 2014/25 да се основава на стремежа за по-голяма конкуренция при обществените поръчки, тя не може да не отчита императивните изисквания на други норми от правото на Съюза.
79.
Това се признава в съображение 56 от Директива 2014/25: „никоя разпоредба на директива[та] не следва да възпрепятства налагането или изпълнението нa мерки, които сa необходими зa защитата нa […] сигурност[та], здравето, човешкия живот, фауната и флората, или на други екологични мерки“.
80.
Следователно Директива 2014/25 не „трябва да възпрепятства“ прилагането на Директива 2007/46, тъй като последната цели „[…] обезпечаването на висока степен на безопасност по пътищата, опазване на здравето, опазване на околната среда, енергийна ефективност и защита срещу неразрешена употреба“ (
24
). Доколкото Директива 2007/46 изисква именно с оглед на тези цели одобрението на определени резервни части за превозни средства, това изискване е неизбежно и не може да бъде заобиколено чрез позоваване на Директива 2014/25.
81.
Както изтъква Комисията (
25
), същият критерий вдъхновява и други правила във връзка с функционирането на вътрешния пазар, чрез които законодателят на Съюза е подчертал предимството на lex specialis (като например уреждащия движението на моторните превозни средства) пред общите разпоредби относно свободното движение на стоки.
82.
При всички случаи задължението за одобрение на резервните части не е несъвместимо с конкуренцията при обществените поръчки. С цел нейното запазване член 38, параграф 1 от Директива 2007/46 улеснява достъпа до производството на отделни компоненти на конкурентите на производителя на превозното средство. Последният трябва да им предостави релевантните данни, „включително според случая чертежите, конкретно посочени в приложението или допълнението към даден регулаторен акт, необходими за типовото одобрение на ЕО на [отделни] компоненти“.
V. Заключение
83.
С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на първия преюдициален въпрос на Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) по следния начин:
„Член 10, параграф 2, член 19, параграф 1 и член 28, параграф 1 от Директива 2007/46/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 5 септември 2007 година за създаване на рамка за одобрение на моторните превозни средства и техните ремаркета, както и на системи, компоненти и отделни технически възли, предназначени за такива превозни средства, следва да се тълкуват в смисъл, че когато в процедура за възлагане на обществена поръчка за доставка на резервни части за автобуси за предоставяне на обществени транспортни услуги е разрешено да се предлагат еквивалентни резервни части, чието одобрение е задължително съгласно регулаторните актове, изброени в приложение IV към посочената директива, оферентите трябва да представят сертификат за типово одобрение на ЕО и за тази цел не е достатъчно да представят само декларация за еквивалентност“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: испански.
(
2
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 5 септември 2007 година за създаване на рамка за одобрение на моторните превозни средства и техните ремаркета, както и на системи, компоненти и отделни технически възли, предназначени за такива превозни средства (Рамкова директива) (OВ L 263, 2007 г., стр. 1). Тя е заменена с Регламент (ЕС) 2018/858 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2018 година относно одобряването и надзора на пазара на моторни превозни средства и техните ремаркета, както и на системи, компоненти и отделни технически възли, предназначени за такива превозни средства, за изменение на регламенти (ЕО) № 715/2007 и (ЕО) № 595/2009 и за отмяна на Директива 2007/46 (OВ L 151, 2018 г., стр. 1). Регламент 2018/858 не е приложим ratione temporis към настоящите дела.
(
3
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година относно възлагането на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги и за отмяна на Директива 2004/17/ЕО (ОВ L 94, 2014 г., стр. 243).
(
4
)	Обявление, публикувано в приложението към ОВ относно обществените поръчки в Европейския съюз от 21 август 2018 г. (референтен номер: 2018/S 159‑365946).
(
5
)	Обявление, публикувано в приложението към ОВ относно обществените поръчки в Европейския съюз от 13 ноември 2018 г. (референтен номер: 2018/S 218‑500319).
(
6
)	С решението от 26 август 2019 г. първоинстанционният съд отхвърля първото основание на жалбата на Iveco Orecchia, наред с други съображения, и поради това че последното не е посочило конкретно за кои предложени от Brescia Trasporti SpA резервни части е трябвало да има сертификат за одобрение.
(
7
)	Точки VIII.1, VIII.2 и VIII.4 от актовете за преюдициално запитване.
(
8
)	Според акта за преюдициално запитване по дело C‑84/21 „по разглежданата процедура за възлагане на обществена поръчка техническата спецификация изисква сертификат за одобрение, когато е необходим, а по отношение на спирачните дискове и барабани тя препраща изрично към член 34 от Директива 2007/46 (който от своя страна препраща към правилата ИКЕ, въведени за целите на одобрението на ЕО)“.
(
9
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (ОВ L 94, 2014 г., стр. 65).
(
10
)	Съображение 2.
(
11
)
(
12
)	Член 3, точка 5 от Директива 2007/46.
(
13
)	Следователно са изключени системите и отделните технически възли.
(
14
)	В член 3, точка 1 от Директива 2007/46 „регулаторен акт“ е определен като „отделна директива или регламент, или правило на ИКЕ — ООН [Икономическата комисия за Европа], приложени към Ревизираното споразумение от 1958 г.“ [„към които Комисията се е присъединила като страна по „ревизираното Женевско споразумение от 1958 г.“ на Икономическата комисия за Европа на Организацията на обединените нации по силата на Решение 97/836/ЕО на Съвета“ (дял II от приложение IV към Рамковата директива)]. Съгласно член 34, параграф 1 от Директива 2007/46 „[п]равилата на ИКЕ — ООН, към които се е присъединила Общността и които са изброени в част I от приложение IV […], са част от типовото одобрение на ЕО за превозни средства при същите условия като отделните директиви или регламенти“.
(
15
)	По настоящите спорове резервните части за автобусите не се одобряват заедно със самото превозно средство, а отделно от него.
(
16
)	Поради това член 46 от Директива 2007/46 задължава държавите членки да определят „санкциите за нарушаване на разпоредбите на настоящата директива и […] и на регулаторните актове, посочени в приложение IV, част I, и [да] взимат необходимите мерки за тяхното прилагане“.
(
17
)	В писменото си становище (т. 15 от оригиналния текст на италиански език) VAR уточнява, че никога не е твърдяло, че […] одобрението на резервна част, еквивалентна на компонент, подлежащ на задължително одобрение, не е необходимо“, нито че в този случай одобрението може да се замени с „декларация от страна на оферента за еквивалентност с одобрената оригинална част“.
(
18
)	Заключение по дело VAR и ATM (C‑14/17, EU:C:2018:135, точка 2).
(
19
)	Съображение 83 от Директива 2014/25.
(
20
)	Пак там.
(
21
)	В точка 33 и следващите от заключението по дело VAR и ATM (C‑14/17, EU:C:2018:135) анализирам по-подробно практиката на Съда относно „включването в обявленията за обществени поръчки или в спецификациите им на технически спецификации, сочещи определена марка“.
(
22
)	Решение от 12 юли 2018 г., VAR и ATM (C‑14/17, EU:C:2018:568, точка 33).
(
23
)	При много от поръчките за доставка няма да има норми на Съюза, които уреждат одобрението на продуктите. Обратно, поради обстоятелството, че в разглежданите случаи процедурите за възлагане на обществена поръчка са обявени за резервни части за превозни средства, предмет на хармонизирана рамка, се прилагат строги правила, които предвиждат одобрението, освен ако в съответния регулаторен акт от приложение IV към Директива 2007/46 то не е изключено за някои от тях.
(
24
)	Съображение 3 от Директива 2007/46.
(
25
)	Точка 42 и бележка под линия 37 от писменото ѝ становище, в която цитира съображение 5 от Регламент (ЕО) № 765/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 9 юли 2008 година за определяне на изискванията за акредитация и надзор на пазара във връзка с предлагането на пазара на продукти и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 339/93 (ОВ L 218, 2008 г., стр. 30). Според посоченото съображение „[р]амката за надзор на пазара, създадена чрез настоящия регламент, следва да допълва и укрепва съществуващите разпоредби на законодателството на Общността за хармонизация относно надзора на пазара или изпълнението на такива разпоредби. Все пак, в съответствие с принципа за lex specialis, настоящият регламент следва да се прилага само доколкото няма специални разпоредби със същата цел, характер и действие в други, действащи или бъдещи правила, на законодателството на Общността за хармонизация. Такива случаи могат да се открият в следните сектори: прекурсори на наркотични вещества, медицински изделия, лекарствени продукти за хуманна и ветеринарна употреба, моторни превозни средства и въздухоплаване. Следователно съответните разпоредби на настоящия регламент следва да не се прилагат по отношение на областите, обхванати от такива специални разпоредби“ (курсивът е мой).