62008CJ0453_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑453/08,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door het Symvoulio tis Epikrateias (Griekenland) bij beslissing van 3 september 2008, ingekomen bij het Hof op 17 oktober 2008, in de procedure
Panagiotis I. Karanikolas e.a.
tegen
Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon,
Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas, Kavalas, Xanthis,
in tegenwoordigheid van:
Alieftikos Agrotikos Synetairismos gri-gri nomou Kavalas (Makedonia),
Panellinia Enosi Ploioktiton Mesis Alieias (PEPMA),
wijst
HET HOF (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: J. N. Cunha Rodrigues, kamerpresident, P. Lindh (rapporteur), A. Rosas, A. Ó Caoimh en A. Arabadjiev, rechters,
advocaat-generaal: J. Mazák,
griffier: L. Hewlett, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 19 november 2009,
gelet op de opmerkingen van:
– Karanikolas e.a., vertegenwoordigd door A. Charokopou, dikigoros,
– Alieftikos Agrotikos Synetairismos gri-gri nomou Kavalas (Makedonia), vertegenwoordigd door M. Filippidou, dikigoros,
– de Griekse regering, vertegenwoordigd door I. Chalkias en A. Vasilopoulou als gemachtigden,
– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door I. Bruni als gemachtigde, bijgestaan door F. Arena, avvocato dello Stato,
– de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door E. Tserepa-Lacombe en A. Szmytkowska als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 29 april 2010,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 1, leden 2 en 3, van verordening (EG) nr. 1626/94 van de Raad van 27 juni 1994 houdende technische maatregelen voor de instandhouding van de visbestanden in de Middellandse Zee (PB L 171, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2550/2000 van de Raad van 17 november 2000 (PB L 292, blz. 7; hierna: „verordening nr. 1626/94”).
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Karanikolas en 18 andere vissers alsook de coöperatieve vereniging van kustvissers van Kavala enerzijds en het Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (ministerie van Landbouwontwikkeling en Levensmiddelen) en het Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas, Kavalas, Xanthis (provinciaal bestuur van Drama-Kavala-Xanti) anderzijds over de op een nationale regeling houdend verbod van verlening van vergunningen voor visserij met kleine omsluitingsnetten gebaseerde weigering om visserijvergunningen te verlenen.
Toepasselijke bepalingen
Wettelijke regeling van de Unie
Verordening (EG) nr. 2371/2002
3. Artikel 1 van verordening (EG) nr. 2371/2002 van de Raad van 20 december 2002 inzake de instandhouding en de duurzame exploitatie van de visbestanden in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid (PB L 358, blz. 59), bepaalt onder het opschrift „Toepassingsgebied”:
„1. Het gemeenschappelijk visserijbeleid heeft betrekking op de instandhouding, het beheer en de exploitatie van levende aquatische hulpbronnen en de aquacultuur en op de verwerking en afzet van visserij‑ en aquacultuurproducten voor zover deze activiteiten worden uitgeoefend op het grondgebied van de lidstaten of in de communautaire wateren of door communautaire vissersvaartuigen of door onderdanen van de lidstaten, onverminderd de primaire verantwoordelijkheid van de vlaggenstaat.
2. Het gemeenschappelijk visserijbeleid voorziet in coherente maatregelen met betrekking tot:
a) de instandhouding, het beheer en de exploitatie van de levende aquatische hulpbronnen;
b) de beperking van het milieueffect van de visserij;
c) de voorwaarden voor toegang tot de wateren en hulpbronnen;
d) het structuurbeleid en het beheer van de vlootcapaciteit;
e) controle en handhaving;
f) aquacultuur;
g) de gemeenschappelijke ordening der markten; en
h) de internationale betrekkingen.”
4. Artikel 2 van deze verordening bepaalt onder het opschrift „Doelstellingen”:
„1. Het gemeenschappelijk visserijbeleid garandeert een exploitatie van de levende aquatische hulpbronnen die voor duurzame omstandigheden op economisch, ecologisch en sociaal gebied zorgt.
Hiertoe volgt de Gemeenschap de voorzorgsaanpak bij het nemen van maatregelen die erop zijn gericht de levende aquatische hulpbronnen te beschermen en in stand te houden, voor een duurzame exploitatie van die hulpbronnen te zorgen en het effect van visserijactiviteiten op de mariene ecosystemen zo gering mogelijk te houden. Zij streeft naar een geleidelijke tenuitvoerlegging van een op het ecosysteem gebaseerde aanpak van het visserijbeheer. Zij streeft ernaar bij te dragen tot doelmatige visserijactiviteiten binnen een economisch levensvatbare en concurrerende visserij‑ en aquacultuursector, daarbij zorgend voor een redelijke levensstandaard voor degenen die van visserijactiviteiten afhankelijk zijn, en rekening houdend met de belangen van de consumenten.
2. Het gemeenschappelijk visserijbeleid wordt geleid door de volgende beginselen van goed bestuur:
a) duidelijke omschrijving van de verantwoordelijkheden op de communautaire, nationale en plaatselijke niveaus;
b) een besluitvormingsproces dat op degelijke wetenschappelijke adviezen is gebaseerd en tijdig resultaten oplevert;
c) een brede betrokkenheid van de belanghebbenden bij alle stadia van het beleid van concipiëring tot tenuitvoerlegging;
d) consistentie met ander communautair beleid, en in het bijzonder het milieubeleid, het sociale beleid, het regionale beleid, het ontwikkelingsbeleid, het gezondheidsbeleid en het beleid inzake consumentenbescherming.”
5. Artikel 4, lid 1, van deze verordening luidt:
„Voor het bereiken van de in artikel 2, lid 1, genoemde doelstellingen stelt de Raad communautaire maatregelen vast waarbij de toegang tot wateren en hulpbronnen en de duurzame uitoefening van visserijactiviteiten worden geregeld.”
Verordening (EG) nr. 1626/94
6. De tweede, de vierde en de achtste overweging van de considerans van verordening nr. 1626/94 luiden:
„Overwegende dat nu evenwel het ogenblik gekomen is om de problemen van de visstand in de Middellandse Zee aan te pakken via een geharmoniseerd beheer dat aansluit bij de realiteit aldaar en waarbij rekening wordt gehouden met de in dit gebied reeds bestaande nationale regelingen, die echter op evenwichtige wijze en in voorkomend geval geleidelijk zullen worden aangepast aan de nodige vereisten voor de bescherming van de visbestanden;
[...]
Overwegende dat er een verbod moet worden ingesteld op vistuig waarvan het gebruik in de Middellandse Zee overmatig bijdraagt tot achteruitgang van het mariene milieu of van de visbestanden; dat een gedeelte van het kustgebied moet worden gereserveerd voor kleine vissers die het meest selectieve vistuig gebruiken; [...]
[...]
Overwegende dat het mogelijk moet blijven om nationale maatregelen ter aanvulling of verscherping van de minimumeisen van deze verordening of maatregelen die de betrekkingen tussen de verschillende beoefenaren van de visserij regelen, toe te passen; dat dergelijke maatregelen mogen worden gehandhaafd of vastgesteld mits de Commissie heeft onderzocht of zij verenigbaar met het gemeenschapsrecht en in overeenstemming met het gemeenschappelijk visserijbeleid zijn.”
7. Artikel 1 van deze verordening luidt:
„1. Deze verordening is van toepassing op alle visserij‑ en aanverwante activiteiten op het grondgebied en in de maritieme wateren van de Middellandse Zee ten oosten van 5° 36' WL die onder de soevereiniteit of de jurisdictie van de lidstaten vallen, met uitzondering van lagunes en plassen. Zij is eveneens van toepassing op bovengenoemde activiteiten die door vaartuigen van de Gemeenschap in de overige wateren van de Middellandse Zee worden uitgevoerd.
2. De aan de Middellandse Zee gelegen lidstaten kunnen de wetgevende macht uitoefenen op de gebieden bedoeld in lid 1, inclusief het gebied van de niet-beroepsmatige visserij, door maatregelen vast te stellen die een aanvulling vormen op deze verordening of die verder gaan dan de minimumeisen van deze verordening, mits zij verenigbaar met het gemeenschapsrecht en in overeenstemming met het gemeenschappelijk visserijbeleid zijn.
Bij het vaststellen van deze maatregelen schenken de lidstaten bijzondere aandacht aan het behoud van kwetsbare of bedreigde soorten en leefmilieus, [...]
3. De Commissie wordt van ieder voornemen om nationale maatregelen voor de instandhouding en het beheer van de bestanden in te voeren of te wijzigen […] in kennis gesteld [...].”
8. Artikel 2, lid 3, van deze verordening bepaalt:
„Met ingang van 1 januari 2002 is het verboden om vanaf een vaartuig uitgezette en vanaf de oever bediende omringende sleepnetten (strandzegens) te gebruiken tenzij de Raad op voorstel van de Commissie aan de hand van wetenschappelijke gegevens waaruit blijkt dat het gebruik van deze netten geen schadelijke gevolgen voor de visbestanden heeft, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen anders besluit.”
9. Artikel 3, leden 1, 1 bis en 4, van deze verordening bepaalt:
„1. Ongeacht de wijze van slepen of binnenhalen is het verboden binnen drie zeemijl uit de kust of, waar deze diepte op kortere afstand wordt bereikt, binnen het gebied bepaald door de dieptelijn van 50 m sleepnetten, zegennetten of soortgelijke netten te gebruiken, tenzij de nationale wetgeving anders bepaalt wanneer de strook van drie zeemijl langs de kust niet volledig binnen de territoriale wateren van de lidstaten valt.
Het gebruik van vistuig op een kortere dan de in de eerste alinea bepaalde afstand van de kust overeenkomstig de op 1 januari 1994 geldende nationale wetgeving is evenwel toegestaan tot en met 31 december 2002, tenzij de Raad op voorstel van de Commissie aan de hand van wetenschappelijke gegevens waaruit blijkt dat het gebruik van dit vistuig geen schadelijke gevolgen voor de visbestanden heeft, met gekwalificeerde meerderheid anders besluit.
1 bis. Het gebruik van vistuig onder de voorwaarden van lid 1, tweede alinea, is verboden, behalve voor het spannet (‚gangui’), tenzij de betrokken lidstaat maatregelen in werking heeft doen treden waarbij voor de betrokken visserijtakken wordt gewaarborgd dat:
– het bij lid 3 ingestelde verbod niet wordt uitgehold;
– de visserijactiviteiten de activiteiten van vaartuigen die vissen met ander vistuig dan trawls, zegennetten of soortgelijk gesleept vistuig niet hinderen;
– de visserijactiviteiten worden beperkt tot doelsoorten waarvoor geen minimummaten bij aanvoer gelden als bedoeld bij artikel 8;
– de visserijactiviteiten dusdanig worden beperkt dat de vangst van de in bijlage IV vermelde soorten minimaal is;
– de vaartuigen in het bezit zijn van speciale visdocumenten die zijn afgegeven overeenkomstig verordening (EG) nr. 1627/94 van de Raad van 27 juni 1994 tot vaststelling van algemene bepalingen inzake speciale visdocumenten [PB L 171, blz. 7].
Deze maatregelen worden vóór 31 december 2000 ter kennis van de Commissie gebracht.
[...]
4. Het is verboden binnen 300 m uit de kust of, waar deze diepte op kortere afstand wordt bereikt, binnen het gebied bepaald door de dieptelijn van 30 m omsluitingsnetten te verankeren.”
10. Artikel 5, lid 1, van verordening nr. 1626/94 preciseert:
„De lidstaten stellen de beperkingen vast voor de technische kenmerken van de belangrijkste soorten vistuig met inachtneming van de in bijlage II vermelde minimumeisen.”
11. Krachtens bijlage II bij deze verordening mogen de netten maximaal 800 m lang en 120 m diep zijn.
12. Artikel 6, lid 1, van deze verordening luidt:
„Het is verboden sleepnetten of soortgelijke netten, kieuwnetten of omringende netten te gebruiken of aan boord te hebben, tenzij de maaswijdte in het gedeelte van het net met de kleinste mazen gelijk is aan of groter dan een van de in bijlage III genoemde minimummaaswijdten.
[...]”
13. Volgens bijlage III bij deze verordening bedraagt de minimummaaswijdte van de omsluitingsnetten 14 mm.
14. Verordening nr. 1626/94 is ingetrokken bij verordening (EG) nr. 1967/2006 van de Raad van 21 december 2006 (PB L 409, blz. 9).
Nationale regeling
15. De verwijzende rechter onderscheidt een aantal opeenvolgende stadia in de betrokken nationale regeling.
16. Krachtens het koninklijk besluit van 15 augustus 1958 tot regeling van de visserij met kleine omsluitingsnetten (FEK A’ 132) mochten alle soorten met kleine omsluitingsnetten worden gevist en moesten deze netten een maximumlengte en ‑diepte alsook een minimummaaswijdte hebben. Dit besluit stelde ook de periodes en tijdstippen vast waarin met deze netten mocht worden gevist.
17. Ingevolge presidentieel besluit 587/1984 (FEK A’ 210) vervielen per 31 december 1986 alle vergunningen die waren toegekend aan vaartuigen die met kleine omsluitingsnetten visten.
18. Presidentieel besluit 542/1985 (FEK A’ 191) trok presidentieel besluit 587/1984 in en bevestigde het verval van alle vergunningen voor het vissen met kleine omsluitingsnetten per 31 december 1986. Presidentieel besluit 542/1985 verbood bovendien om nog vergunningen voor de visserij te verlenen aan vaartuigen die met kleine omsluitingsnetten visten.
19. Dit verbod kende een tijdelijke uitzondering. Presidentieel besluit 526/1988 (FEK A’ 237) sloot namelijk de vergunningen voor de visserij met netten voor geep (Belone belone) uit van de bepalingen van presidentieel besluit nr. 542/1985. Deze vergunningen werden alleen verleend voor de visserij op geep en makreelgeep (Scomberesox saurus saurus) en bleven onderworpen aan de voorwaarden inzake kenmerken van het net en visperiodes. Vervolgens trok presidentieel besluit nr. 320/1997 (FEK A’ 224) presidentieel besluit nr. 526/1988 in met ingang van 31 december 1998, verbood het om nog vergunningen te verlenen voor de visserij met geepnetten en bepaalde het dat alle ter zake verleende vergunningen na die datum vervielen.
20. Volgens de verwijzende rechter volgt uit deze regeling dat de verlening van vergunningen voor de visserij met kleine omsluitingsnetten sinds 1 januari 1987 voor alle soorten vis verboden is en dat de verlening van vergunningen alleen voor geep en makreelgeep tussen 26 oktober 1988 en 31 december 1998 mogelijk was.
Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen
21. Het vistuig waarvan sprake in de nationale regeling, is een klein omsluitingsnet. Dit soort net wordt gebruikt voor de vangst van kleine pelagische soorten als makreel en sardine. De techniek bestaat erin de school vissen te omsluiten met het net dat onderaan wordt dichtgerijgd zodat een zak ontstaat waarin alle omsloten vis gevangen zit. In Griekenland lijken de vissers verschillende soorten kleine omsluitingsnetten te gebruiken, namelijk die voor sardines en elften alsook die voor geep en makreelgeep. De tweede zijn minder lang, minder diep en kleinmaziger. Voorts zijn er grote ringzegens die worden gebruikt voor de sardinevangst, de zogenaamde „gri-gri”, waarop het verbod niet ziet.
22. Karanikolas en 18 andere beroepsvissers en eigenaren van vissersvaartuigen, die in Kavala wonen, alsook de coöperatieve vereniging van kustvissers van Kavala, waarbij zij zijn aangesloten, verzochten op 20 mei 2003 om een vergunning voor de sardinevangst met kleine omsluitingsnetten onder voorbehoud van de beperkingen en kenmerken in verordening nr. 1626/94.
23. Dit verzoek is ingediend bij het Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas, Kavalas, Xanthis dat het Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon heeft gevraagd of dergelijke vergunningen konden worden verleend. Bij besluit nr. 172603 van 8 augustus 2003 antwoordde de directie Zeevisserij van dit ministerie dat dit verzoek niet kon worden ingewilligd wegens het verbod dat aan de orde is in het hoofdgeding, dat geldt als een aanvullende maatregel in de zin van verordening nr. 1626/1994.
24. Van dit besluit is verzoekers in het hoofdgeding kennisgegeven bij besluit nr. 19/760 van 29 augustus 2003 van voormeld provinciebestuur.
25. Verzoekers in het hoofdgeding verzochten de verwijzende rechter om nietigverklaring van besluiten nrs. 172603 en 19/760.
26. De Alieftikos Agrotikos Synetairismos gri-gri nomou Kavalas (Makedonia) (coöperatieve landbouwvereniging voor de visserij van eigenaren van vaartuigen, de zogenaamde „gri-gri”, van de provincie Kavala) en de Panellinia Enosi Ploioktiton Mesis Alieias (PEPMA) (Panhellenische vereniging van reders van de kustvisserij) intervenieerden in de zaak.
27. Volgens het Symvoulio tis Epikrateias kunnen de lidstaten in zeegebieden onder hun soevereiniteit ter bescherming van gevoelige of bedreigde soorten zeefauna strengere aanvullende maatregelen dan die van verordening nr. 1626/94 opleggen. Daarbij kunnen niet alleen strengere specificaties voor vistuig of visperiodes worden vastgesteld, maar kan ook het gebruik van bepaald vistuig volledig worden verboden. Voorts, aldus deze rechter, laten de latere bepalingen van verordening nr. 1626/94 het verbod op het gebruik van bepaald vistuig krachtens vóór de inwerkingtreding van deze verordening vastgestelde nationale bepalingen onverlet en blijven deze verbodsbepalingen gelden ook al verbiedt deze verordening het gebruik van dit vistuig niet.
28. In twijfel over de aan verordening nr. 1626/94 te geven uitlegging, heeft het Symvoulio tis Epikrateias de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Is een lidstaat krachtens artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1626/94 [...] bevoegd aanvullende maatregelen vast te stellen, bestaande in een algeheel verbod op het gebruik van vistuig dat in beginsel volgens deze verordening is toegelaten?
2) Is het volgens bovengenoemde verordening toegestaan, dat in de maritieme wateren van een aan de Middellandse Zee gelegen lidstaat vistuig wordt gebruikt dat niet principieel is verboden in de artikelen 2, lid 3, en 3, leden 1 en 1 bis, van de verordening, maar dat vóór de inwerkingtreding van de verordening is verboden door een nationale bepaling van die lidstaat?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
29. Met zijn vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 1, leden 2 en 3, van verordening nr. 1626/94 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale maatregel als die in het hoofdgeding, die het gebruik van kleine omsluitingsnetten verbiedt terwijl die maatregel enerzijds vóór de inwerkingtreding van deze verordening is genomen en deze verordening anderzijds het gebruik van dit soort netten niet verbiedt.
30. Voor de beantwoording van deze vragen is allereerst vereist na te gaan of de bepalingen van verordening nr. 1626/94 de handhaving toestaan van „maatregelen [...] die een aanvulling vormen op [...] of die verder gaan dan de minimumeisen van” deze verordening in de zin van artikel 1, lid 2, van deze verordening. Zo ja, is vervolgens na te gaan of de nationale maatregel in het hoofdgeding voldoet aan de voorwaarden van artikel 1, lid 2.
31. Wat in de eerste plaats de mogelijkheid betreft om aanvullende maatregelen na de inwerkingtreding van verordening nr. 1626/94 te handhaven, preciseert artikel 1, lid 3, van deze verordening dat de Commissie van ieder voornemen om nationale maatregelen voor de instandhouding en het beheer van de bestanden in te voeren of te wijzigen, in kennis wordt gesteld. Volgens een uitlegging naar de letter van deze bepaling betreft de plicht tot kennisgeving aan de Commissie dus slechts de na de datum van inwerkingtreding van deze verordening vastgestelde of gewijzigde nationale maatregelen en niet die van vóór die datum.
32. Deze uitlegging vindt, zoals de advocaat-generaal in punt 31 van zijn conclusie opmerkte, bevestiging in de tweede overweging van de considerans van verordening nr. 1626/94 volgens welke „een geharmoniseerd beheer dat aansluit bij de realiteit [van de Middellandse Zee] en waarbij rekening wordt gehouden met de in dit gebied reeds bestaande nationale regelingen” moet worden ingevoerd.
33. Blijkens de achtste overweging van de considerans van deze verordening mogen nationale maatregelen ter aanvulling of verscherping van de minimumeisen van deze verordening wel worden gehandhaafd mits de Commissie heeft onderzocht of zij verenigbaar met het recht van de Unie en in overeenstemming met het gemeenschappelijk visserijbeleid zijn.
34. Maar blijkens de opmerkingen van de Commissie hield zij bij de voorbereiding van verordening nr. 1626/94 enerzijds rekening met bestaande nationale regelingen en liet anderzijds de inwerkingtreding van deze verordening de toepassing van het verbod in het hoofdgeding onverlet. Zoals de advocaat-generaal in punt 32 van zijn conclusie opmerkte, blijkt uit de toelichting bij het voorstel van 11 december 1992 voor een verordening (EEG) van de Raad inzake harmonisatie van technische maatregelen voor de visserij in de Middellandse Zee [COM(92) 533 def., PB 1993, C 5, blz. 6], dat heeft geleid tot de vaststelling van verordening nr. 1626/94, dat zij „een vergelijkende studie [had] gemaakt van de ongeveer 400 wetteksten over de visserij in de Middellandse Zee die haar door de vier betrokken lidstaten zijn meegedeeld. Daarbij was gezocht naar essentiële bepalingen die op communautair niveau moesten worden vastgesteld”.
35. Artikel 1, leden 2 en 3, van verordening nr. 1626/94 moet derhalve aldus worden uitgelegd dat de inwerkingtreding van deze verordening de geldigheid van een vóór deze inwerkingtreding vastgestelde aanvullende nationale maatregel onverlet laat. Deze maatregelen dienen evenwel verenigbaar te zijn met de eisen van artikel 1, lid 2.
36. Wat in de tweede plaats de kwalificatie van een nationale maatregel als „aanvullende maatregel” in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1626/94 betreft, blijkt uit de tekst van deze bepaling dat de aan de Middellandse Zee gelegen lidstaten maatregelen kunnen vaststellen die een aanvulling vormen op deze verordening of die verder gaan dan de minimumeisen van deze verordening, mits zij verenigbaar met het recht van de Unie en in overeenstemming met het gemeenschappelijk visserijbeleid zijn. Bij het vaststellen van deze maatregelen schenken de lidstaten bijzondere aandacht aan het behoud van kwetsbare of bedreigde soorten en leefmilieus.
37. Om vast te stellen of het verbod op het gebruik van kleine omsluitingsnetten in het hoofdgeding verenigbaar is met de eisen van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1626/94, dient eerst te worden nagegaan of dit soort netten al dan niet een van de netten is waarvan deze verordening het gebruik verbiedt. Is dat niet het geval, dan dient vervolgens te worden nagegaan of dit verbod een maatregel is die verder gaat dan de eisen van deze verordening. Zo ja, zal overeenkomstig artikel 1, lid 2, moeten worden nagegaan of deze maatregel verenigbaar is met het recht van de Unie, of hij in overeenstemming is met het gemeenschappelijk visserijbeleid en of de Helleense Republiek bij de vaststelling ervan aandacht heeft geschonken aan het behoud van kwetsbare of bedreigde soorten en leefmilieus.
38. Betreffende de vraag of de kleine omsluitingsnetten al dan niet een vistuig zijn waarvan verordening nr. 1626/94 het gebruik verbiedt, volgt uit de artikelen 3, 5 en 6 van deze verordening, waarbij de laatste twee artikelen in samenhang met de bijlagen II en III bij deze verordening worden gelezen, dat voor kleine omsluitingsnetten geen algeheel verbod, maar alleen gebruiksbeperkingen gelden. Daaruit volgt dat kleine omsluitingsnetten niet een vistuig zijn waarvan verordening nr. 1626/94 het gebruik verbiedt.
39. Betreffende de vraag of het verbod op het gebruik van kleine omsluitingsnetten een maatregel is die verder gaat dan de minimumeisen van verordening 1626/94, blijkt uit artikel 3, lid 4, van deze verordening dat het gebruik van kleine omsluitingsnetten verboden is binnen 300 m uit de kust of, waar deze diepte op kortere afstand wordt bereikt, binnen het gebied bepaald door de dieptelijn van 30 m. Voorts, aldus artikel 5, lid 1, van deze verordening juncto bijlage II bij deze verordening, mogen de omsluitingsnetten maximaal 800 m lang en 120 m diep zijn. Ten slotte verbiedt artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1626/94 juncto bijlage III bij deze verordening om omsluitingsnetten met een maaswijdte van minder dan 14 mm te gebruiken of aan boord te hebben.
40. Uit al deze overwegingen volgt dat omsluitingsnetten krachtens verordening nr. 1626/94 mogen worden gebruikt mits dit vistuig wordt gebruikt buiten 300 m uit de kust of, waar deze diepte op kortere afstand wordt bereikt, buiten het gebied bepaald door de dieptelijn van 30 m, dat de netten maximaal 800 m lang en 120 m diep zijn en dat deze een maaswijdte van meer dan 14 mm hebben. Het verbod om een vergunning te verlenen voor het gebruik van kleine omsluitingsnetten, ongeacht plaats van gebruik, lengte, diepte of maaswijdte vormt dus een maatregel die verder gaat dan de eisen van verordening nr. 1626/94 in de zin van artikel 1, lid 2, van deze verordening.
41. Inzake de verenigbaarheid van het verbod in het hoofdgeding met het recht van de Unie en in het bijzonder de overeenstemming met het gemeenschappelijk visserijbeleid voeren verzoekers in het hoofdgeding verschillende argumenten aan. Allereerst vertegenwoordigden met kleine omsluitingsnetten gevangen sardines slechts 6 à 9 % van de in het gebied Kavala gevangen sardines en gebruikten slechts 30 vaartuigen deze netten in deze streek. Vervolgens geldt dit verbod van gebruik van kleine omsluitingsnetten slechts voor kleine vaartuigen en niet voor grote, dat wil zeggen die van meer dan 14 m. Aangezien de kleine vaartuigen slechts kleine omsluitingsnetten kunnen gebruiken, ontneemt het verbod hun alle vismogelijkheid. Volgens de vierde overweging van de considerans van verordening nr. 1626/94 moet een gedeelte van het kustgebied worden gereserveerd voor kleine vissers die het meest selectieve vistuig gebruiken, hetgeen het geval is met het kleine omsluitingsnet. Gewone maatregelen tot gebruiksbeperking zijn te verkiezen. Ten slotte is deze maatregel niet beperkt in de tijd, discrimineert hij vissers die kleine omsluitingsnetten gebruiken, en heeft hij nadelige gevolgen voor hun activiteiten.
42. Volgens de Griekse regering worden kleine omsluitingsnetten gebruikt in een kustgebied waar bepaalde mariene organismen zich ontwikkelen en voortplanten alsook bepaalde vissen, waaronder sardines, overwinteren. Kleine omsluitingsnetten leiden tot vernietiging van deze mariene ruimte en van de voortplantingsplaatsen, met gevolgen voor de visbestanden. Bepaalde soorten in deze zones, zij het niet sardines, worden met uitsterven bedreigd. Volgens deze regering belet het verbod van visserij met kleine omsluitingsnetten niet de ontwikkeling van de visserij want zij kan zich verder ontwikkelen met ander vistuig waarvoor vergunningen worden verleend. Het verbod in het hoofdgeding is dus gerechtvaardigd, passend en evenredig.
43. Volgens de Commissie moet tot toetsing van de overeenstemming van het verbod in het hoofdgeding met het gemeenschappelijk visserijbeleid in de Middellandse Zee worden nagegaan of deze maatregel gelet op het absolute karakter ervan evenredig en doeltreffend is ter verwezenlijking van het doel levende aquatische hulpbronnen in stand te houden en te beheren. Daartoe dient op evenwichtige wijze rekening te worden gehouden met economische, sociale en milieuaspecten. Nagegaan dient te worden of een ernstige schaarste aan kustvissen bij de vaststelling van het verbod in het hoofdgeding is vastgesteld, of het algehele verbod de enige mogelijkheid was dan wel of andere maatregelen als het voorkomen van frauduleuze visvangst of het beperken van de visvangst even doeltreffend waren geweest. Ten slotte dient te worden nagegaan of de marktdeelnemers, namelijk de kleine kustvissers en de gebruikers van „gri-gri”, gelijk zijn behandeld. Dit dient de nationale rechter na te gaan op basis van de gegevens waarover hij beschikt.
44. Ter terechtzitting achtte de Commissie het algehele verbod onevenredig gelet op het geringe aantal vaartuigen dat kleine omsluitingsnetten gebruikt, en hun bescheiden vangstaandeel. Haars inziens kon de beperking van het gebruik van dit soort netten tot een klein aantal vaartuigen en voor een bepaalde periode van het jaar volstaan. Het sardinebestand lijkt alvast niet in gevaar, maar de Commissie weet niet of de visserij met kleine omsluitingsnetten de andere vissoorten bedreigt. Ten slotte, aldus de Commissie, is het verbod in het hoofdgeding ingesteld in 1985 en is de situatie aan herziening toe op grond van wetenschappelijk advies.
45. Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 2371/2002 bepaalt: „Het gemeenschappelijk visserijbeleid garandeert een exploitatie van de levende aquatische hulpbronnen die voor duurzame omstandigheden op economisch, ecologisch en sociaal gebied zorgt. Hiertoe volgt de Gemeenschap de voorzorgsaanpak bij het nemen van maatregelen die erop zijn gericht de levende aquatische hulpbronnen te beschermen en in stand te houden, voor een duurzame exploitatie van die hulpbronnen te zorgen en het effect van visserijactiviteiten op de mariene ecosystemen zo gering mogelijk te houden.”
46. Volgens de verwijzende rechter is presidentieel besluit 587/1984 op basis van advies 75 van de raad voor de visserij van 12 april 1984 vastgesteld. Dat advies vond het verbod van kleine omsluitingsnetten noodzakelijk omdat dit vistuig werd gebruikt binnen een zone tot één of twee mijl uit de kust, een gebied waar mariene organismen zich ontwikkelen en voortplanten, en waar ook met andere soorten vistuig wordt gevist, wat een teruglopen van de visstand tot gevolg had. Volgens de opmerkingen van de Griekse regering ter terechtzitting is dit ook de zone waar bepaalde mariene organismen zich ontwikkelen en voortplanten en bepaalde vissen zoals de sardine overwinteren. De kleine omsluitingsnetten werden gebruikt voor de vangst van dit soort vissen in dit gebied en dit gebruik had vernietiging van deze mariene ruimte tot gevolg. Het verbod van dit vistuig had dus tot doel de vernietiging, ja zelfs het uitsterven van de bestanden in dit kustgebied te voorkomen.
47. Blijkens deze verklaringen strekt het verbod in het hoofdgeding dus niet tot bescherming van het sardinebestand, maar van een kwetsbaar milieu en een marien ecosysteem. Dat slechts een gering percentage sardines in het gebied Kavala met kleine omsluitingsnetten is gevangen, is dus irrelevant ter beoordeling van de geldigheid van het verbod.
48. Bijgevolg lijkt het verbod in het hoofdgeding te beantwoorden aan de door de Unie en de lidstaten te volgen voorzorgsaanpak bij het nemen van maatregelen die erop zijn gericht de levende aquatische hulpbronnen te beschermen en in stand te houden, voor een duurzame exploitatie van die hulpbronnen te zorgen en het effect van visserijactiviteiten op de mariene ecosystemen zo gering mogelijk te houden.
49. Wil het verbod verenigbaar zijn met het recht van de Unie en in overeenstemming zijn met het gemeenschappelijk visserijbeleid, moet het evenwel voldoen aan het evenredigheidsbeginsel en het non-discriminatiebeginsel, die behoren tot de algemene beginselen van het recht van de Unie, en op het gebied van de landbouw, met inbegrip van de visserij, tot uitdrukking komen in artikel 34, lid 2, tweede alinea, EG (zie arrest van 23 maart 2006, Unitymark en North Sea Fishermen’s Organisation, C‑535/03, Jurispr. blz. I‑2689, punt 53).
50. Het evenredigheidsbeginsel eist dat het verbod geschikt is om het gestelde doel te bereiken en niet verder gaat dan daartoe noodzakelijk is (zie arrest Unitymark en North Sea Fishermen’s Organisation, reeds aangehaald, punt 56).
51. Het staat aan de nationale rechter na te gaan of het verbod in het hoofdgeding niet verder gaat dan noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken. Daar dit verbod absoluut is, zal dienen te worden nagegaan of maatregelen als met name beperkingen op het gebruik van kleine omsluitingsnetten tijdens bepaalde seizoenen of tot bepaalde uren van de dag alsook de beperking van het aantal verleende vergunningen niet hadden volstaan voor de instandhouding van het ecosysteem van het kustgebied.
52. Het non-discriminatiebeginsel houdt in dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk mogen worden behandeld (zie arrest van 17 oktober 1995, Fishermen’s Organisations e.a., C‑44/94, Jurispr. blz. I‑3115, punt 46).
53. Het verbod in het hoofdgeding betreft de visserijvergunningen voor een bepaald soort net en maakt geen onderscheid tussen verschillende categorieën gebruikers van dit vistuig. Op dat punt lijkt deze maatregel geen rechtstreeks discriminerende bepaling in te houden.
54. Ter terechtzitting is gesteld dat kleine vaartuigen voor de kustvisserij slechts kleine omsluitingsnetten en geen ander vistuig gebruiken en dit verbod hun in feite alle vismogelijkheid ontzegt.
55. De omstandigheid dat een bestuurlijke maatregel een bepaalde groep sterker raakt dan een andere, impliceert evenwel niet noodzakelijkerwijs dat deze maatregel onevenredig of discriminerend is, wanneer hij een algehele regeling beoogt te geven voor een probleem dat het algemeen belang raakt (zie arrest Unitymark en North Sea Fishermen’s Organisation, reeds aangehaald, punt 63).
56. Zoals de advocaat-generaal in punt 47 van zijn conclusie opmerkte, belet het feit dat volgens de vierde overweging van de considerans van verordening nr. 1626/94 een gedeelte van het kustgebied moet worden gereserveerd voor kleine vissers die het meest selectieve vistuig gebruiken, niet dat overeenkomstig dezelfde overweging een verbod wordt ingesteld op vistuig waarvan het gebruik overmatig bijdraagt tot achteruitgang van het mariene milieu.
57. Voor zover een categorie vissers door het verbod in het hoofdgeding geen visserijactiviteiten kan uitoefenen, staat het aan de nationale rechter na te gaan of er objectieve verschillen in kenmerken en gebruik van de „gri-gri” en de kleine omsluitingsnetten zijn, en of deze verschillen het verbod van de tweede en niet van de eerste hebben gerechtvaardigd.
58. Uit al deze overwegingen volgt dat op de vragen dient te worden geantwoord dat artikel 1, leden 2 en 3, van verordening nr. 1626/94 aldus moet worden uitgelegd dat de inwerkingtreding van deze verordening de geldigheid van een vóór deze inwerkingtreding vastgestelde aanvullende nationale verbodsmaatregel onverlet laat, en dat deze bepaling zich niet tegen een dergelijke maatregel verzet op voorwaarde dat dit verbod in overeenstemming is met het gemeenschappelijk visserijbeleid, en deze maatregel niet verder gaat dan noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken en geen afbreuk doet aan het beginsel van gelijke behandeling, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.
Kosten
59. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Dictum
Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:
Artikel 1, leden 2 en 3, van verordening (EG) nr. 1626/94 van de Raad van 27 juni 1994 houdende technische maatregelen voor de instandhouding van de visbestanden in de Middellandse Zee, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2550/2000 van de Raad van 17 november 2000, moet aldus worden uitgelegd dat de inwerkingtreding van deze verordening de geldigheid van een vóór deze inwerkingtreding vastgestelde aanvullende nationale verbodsmaatregel onverlet laat, en dat deze bepaling zich niet tegen een dergelijke maatregel verzet op voorwaarde dat dit verbod in overeenstemming is met het gemeenschappelijk visserijbeleid, en deze maatregel niet verder gaat dan noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken en geen afbreuk doet aan het beginsel van gelijke behandeling, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.