61976C0054
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL
DEL 10 MARZO 1977 (
1
)
Signor presidente,
signori giudici,
le ricorrenti odierne sono produttrici di zucchero grezzo nei dipartimenti francesi d'oltremare della Guadalupe e della Martinica.
Mentre le barbabietole da zucchero si raccolgono nella zona europea della Comunità nel periodo settembre-dicembre, periodo che all'incirca coincide con la stagione del raccolto di canna da zucchero nel dipartimento francese d'oltremare della Réunion, nella Guadalupa e nella Martinica la canna da zucchero si raccoglie nei primi quattro-cinque mesi dell'anno. Quindi la vendita dello zucchero prodotto con il raccolto annuale inizia in Europa e nella Réunion nell'autunno, mentre nella Martinica e nella Guadalupa l'inizio delle vendite ha luogo in primavera.
Il regolamento del Consiglio 18 dicembre 1967, n. 1009, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (GU n. 308, del 18 dicembre 1967, pag. 1), rimasto in vigore fino al 30 giugno 1975, e poi sostituito dal regolamento del Consiglio 19 dicembre 1974, n. 3330 (GU n. L 359, pag. 1), non teneva conto della sfasatura delle stagioni da un lato per il raccolto della barbabietola da zucchero e dall'altro per il raccolto della canna da zucchero nelle Antille francesi. A norma dell'art. 2, n. 2, del regolamento n. 1009/67, il prezzo indicativo per lo zucchero bianco di una determinata qualità tipo doveva venir fissato ogni anno anteriormente al 1o agosto per la «campagna saccarifera che ha inizio il 1o luglio dell'anno successivo». Inoltre dovevano venir fissati, per lo zucchero bianco del tipo normale, per il quale vale pure il prezzo indicativo, a norma dell'art. 3, n. 1, «ogni anno … per la zona più eccedentaria della Comunità un prezzo d'intervento» e, a norma dell'art. 3, n. 2 «prezzi d'intervento derivati tenendo conto delle differenze regionali di prezzo dello zucchero».
In effetti il Consiglio, dall'entrata in vigore dell'organizzazione comune di mercato per lo zucchero (1o luglio 1968), ogni anno in primavera — per lo più in aprile — ha fissato i prezzi da praticarsi nella stagione saccarifera avente inizio il 1 o luglio dello stesso anno. Nel caso delle Antille francesi il prezzo veniva fissato quindi nel corso della loro stagione saccarifera per il prodotto venduto nella stagione successiva. I produttori della Martinica e della Guadalupa dovevano perciò vendere buona parte della loro produzione assumendo come base il vecchio prezzo d'intervento, mentre i produttori dell'area europea potevano avvalersi del nuovo prezzo per tutta la loro produzione.
Il sistema è stato modificato solo con il regolamento n. 3330/74, che ha conservato, è vero, in sostanza il principio dell' unità della stagione saccarifera e l'unità di determinazione del prezzo; però l'art. 3, n. 6, secondo capoverso recita:
«Per i dipartimenti francesi della Guadalupa e della Martinica, i prezzi derivati fissati per detti dipartimenti, per una determinata campagna saccarifera, sono applicabili alla produzione di zucchero effettuata durante l'anno civile durante il quale ha inizio detta campagna saccarifera».
Questa disciplina particolare, a norma dell'art. 44, n. 2, secondo trattino del regolamento n. 3330/74, è entrata in vigore il 1o gennaio 1975. In definitiva questa disciplina fa sì che i produttori di zucchero delle Antille francesi possano vendere tutta la loro produzione in base al nuovo prezzo, stabilito durante la stagione locale.
Nel ricorso proposto il 29 giugno 1976, le ricorrenti chiedono che il Consiglio e la Commissione vengano condannati in solido a risarcire il danno assertivamente subito dalle imprese isolane nelle stagioni 1971-1975. Tale presunto danno è valutato in funzione della differenza tra i prezzi d'intervento cui i produttori dovevano attenersi in virtù del regolamento n. 1009/67 durante le stagioni in questione, e i prezzi d'intervento che si sarebbero potuti applicare se allora il regolamento n. 3330/74 fosse già stato in vigore. Le ricorrenti motivano il ricorso sostenendo che la disciplina per la fissazione dei prezzi istituita dal regolamento n. 1009/67 era illegittima, comunque Consiglio e Commissione, nell'esercizio della loro potestà legislativa hanno commesso un illecito di cui devono rispondere ed hanno perciò coinvolto la responsabilità della Comunità; le ricorrenti, pur se non emergesse né l'illiceità della norma né la responsabilità della Comunità, hanno subito per effetto della disciplina comunitaria un danno eccezionale, diretto e speciale, che va risarcito.
Vediamo ora i singoli punti.
I —
Anzitutto vediamo contemporaneamente le censure di illegittimità del regolamento n. 1009/67 e di illecito, imputabile a Consiglio e Commissione, commesso nell'esercizio della loro potestà legislativa.
Il Consiglio ritiene che nell'esame del fondamento di un'azione di risarcimento non si possono includere argomenti che normalmente rientrano nell'ambito di un'azione d'annullamento, poiché tale azione nella fattispecie è irricevibile in quanto tardivamente esperita ed inoltre esperita da singoli contro un regolamento generale. La posizione è insostenibile: l'illegittimità, che le ricorrenti deducono come primo mezzo, non può a priori venir disattesa come irricevibile, giacché viene dedotta a sostegno di una domanda di risarcimento indipendente e di per sé ricevibile.
Il problema consiste piuttosto nello stabilire fin dove possa giungere il sindacato giurisdizionale nel caso di controllo di legittimità di un atto della Comunità — nella fattispecie un regolamento di base del Consiglio — oppure nel caso di valutazione delle condizioni dell'esercizio della potestà normativa da parte dell'istituzione, esercizio che nella fattispecie avrebbe causato danno alle ricorrenti.
A questo proposito si deve notare che le ricorrenti denunciano la patente violazione del trattato o dei principi giuridici che presiedono alla sua applicazione, specie la violazione del principio del legittimo affidamento degli amministrati, che devono poter contare sulla corretta applicazione del trattato e del diritto secondario che da esso scaturisce. Che questa aspettativa sia legittima è ovvio. La carenza nel tutelare tale affidamento o il ritardo, che fa insorgere l'illecito, nel por rimedio a detta carenza non si differenziano, quanto ai loro effetti, dalla violazione delle norme del trattato e dei regolamenti che su di esso si fondano.
Nel nostro caso le ricorrenti stesse sottolineano che nell'art. 39, n. 1, lett. b) (garanzia di un equo tenore di vita per gli agricoltori) e nell'art. 40, n. 3, secondo capoverso (esclusione di qualsiasi discriminazione tra produttori) del trattato CEE sono sanciti i principi fondamentali che d'altronde vengono richiamati anche nel regolamento 1009/67.
Tuttavia questi due principi devono inoltre essere conciliati con le altre finalità, elencate nell'art. 39, n. 1, della politica agraria comune e specialmente con il principio dell'unità di mercato e dell' unità e dell'annualità della stagione di vendita (art. 40, n. 3, terzo capoverso), nonché con il principio della responsabilità finanziaria degli Stati membri che ad essi si ricollega. (Art. 40, n. 4).
L'art. 40, n. 4, del trattato contempla l'istituzione di un fondo di orientamento e di garanzia per l'agricoltura (FEAOG). In applicazione di detta disposizione, il regolamento n. 25 (GU n. 30 del 20 aprile 1962, pag. 991) ha sancito il principio del finanziamento comunitario, che si basa sull'esistenza di prezzi unitari e soprattutto di una politica comunitaria. Il principio è stato confermato nel regolamento n. 729/70 (GU n. L 94, del 28 aprile 1970, pag. 13). L'art. 227, n. 2, primo capoverso del trattato esclude espressamente l'efficacia dell'art. 40, n. 4, per i dipartimenti francesi d'oltremare; il secondo capoverso offre però al Consiglio la possibilità di estendere a detti territori l'efficacia della disposizione, facoltà di cui però il Consiglio non si è servito in modo generale. Tuttavia, per lo zucchero, la sfera d'efficacia del FEAOG, sezione garanzia, è stata estesa ai dipartimenti francesi d'oltremare dal 1o luglio 1968 (art. 43, n. 2, del regolamento n. 1009/67). Il sistema dei prezzi unitari per l'intera Comunità, come tutti gli istituti delle organizzazioni comuni di mercato, cioè restituzioni, prelievi, sussidi di conguaglio ecc. valgono indubbiamente per i dipartimenti francesi d'oltremare e si può dire che colà, per lo zucchero, la politica comunitaria già nel 1968 fosse ampiamente completata. Chiavi di volta di detto regolamento sono la stagione unitaria e i prezzi unitari.
La frattura dell'unità della stagione avrebbe comportato il rischio di gravi inconvenienti. L'esistenza di una politica comunitaria e specie di prezzi unitari sarebbe stata messa in forse dall'adozione di stagioni differenziate per due prodotti, cioè lo zucchero grezzo di canna e lo zucchero grezzo di barbabietola, che derivano, è vero, da vegetali a ciclo vegetativo diverso, ma quanto all'impiego e al prodotto finale non presentano differenze e sono perfettamente intercambiabili.
La scelta di una disciplina, che pur mantenendo fermo il sistema della stagione unitaria e dei prezzi unitari, cerchi di risolvere i problemi causati dalle differenze climatiche delle varie zone di coltivazione, è una decisione di carattere politico-economico nell'ambito normativo, per la quale gli organi comunitari dispongono di un ampio potere discrezionale. In questo settore la responsabilità extracontrattuale della Comunità per un danno eventualmente arrecato al singolo dagli effetti dell'atto normativo può insorgere solo se vi è una violazione grave di una norma di diritto superiore, che tutela i singoli (cfr. ad es. sentenza 13 giugno 1972, cause riunite 9 e 11/71, Grands Moulins de Paris, Racc. 1972, pag. 391).
Se consideriamo sotto questa luce le norme del trattato invocate dalle ricorrenti, possiamo negligere subito l'art. 39, n. 1, lett. b) del trattato CEE, giacché questa norma non tutela i singoli. L'art. 39, n. 1, stabilisce le finalità della politica agraria comunitaria e pone una serie di esigenze che — viste a sé stanti — potrebbero apparire contraddittorie. È compito delle istituzioni comunitarie, nella realizzazione della politica agraria, conciliare le finalità e le esigenze ridimensionando necessariamente qua e là ed addirittura (come ha affermato la Corte il 24 ottobre 1973 nella causa 5/73 — Balkan-Import-Export — Racc. 1973, pag. 1091) con l'obbligo di dare temporaneamente la precedenza a questa o quella finalità, qualora le esigenze economiche e le circostanze lo impongano. È evidente che tale norma, già per la sua indole, non può essere una norma che offre tutela ed alla quale i singoli possano appellarsi. Aggiungasi che l'art. 39, n. 1, lett. b), parla genericamente della garanzia di un equo tenore di vita per gli agricoltori (popolazione agricola), ma non si può di qui — come le ricorrenti fanno — inferire che debba essere garantito un reddito determinato.
Per quel che riguarda l'art. 40, n. 3, secondo capoverso, del trattato CEE, la Corte nella sua giurisprudenza ha già sovente riconosciuto che il divieto di discriminazione insito in detto articolo costituisce una norma tutelativa che il singolo può invocare. Però — anticipando la conclusione — mi pare che per quanto concerne le ricorrenti il regolamento n. 1009/67 non abbia violato nemmeno questa norma.
È anzitutto essenziale osservare il modo in cui, secondo l'art. 3, n. 4, del regolamento n. 1009/67, vengono calcolati i prezzi di intervento per i dipartimenti francesi d'oltremare. Essi vengono derivati dal prezzo d'intervento in Italia per lo zucchero bianco, cioè dal prezzo d'intervento più elevato per una zona tipicamente deficitaria, al netto delle spese di trasporto verso l'Italia. Il prezzo d'intervento per lo zucchero grezzo di canna viene poi calcolato in base al prezzo d'intervento praticato nel rispettivo dipartimento per lo zucchero bianco, tenendo conto di un margine d'incidenza per la lavorazione e di un rendimento forfettario per la qualità tipo (92 %). Ne risulta che il prezzo d'intervento per le Antille francesi è sempre superiore ai prezzi d'intervento delle zone europee, eccetto l'Italia.
Inoltre sono stati adottati vari altri provvedimenti, che — nei limiti del possibile — dovevano compensare gli eventuali svantaggi derivanti dall'applicazione del regolamento n. 1009/67 nelle Antille francesi, date le differenze di clima e di mercato. Ricorderò solo i seguenti provvedimenti comunitari:
Il regolamento del Consiglio 13 maggio 1969, n. 911 (GU n. L 118 del 17 maggio 1969, pag. 1) ammette che «le relazioni economiche esistenti tra i dipartimenti francesi d'oltremare e l'Europa esigono lo smercio in Europa di una quantità minima di zucchero proveniente da detti dipartimenti». Onde compensare parzialmente le spese di trasporto dello zucchero di canna, che, secondo il sistema nazionale vigente prima dell'introduzione dell'organizzazione comune di mercato, erano interamente rimborsate, e onde mantenere ad un livello soddisfacente i prezzi al consumo nella Francia meridionale, il governo francese è stato autorizzato, in applicazione dell'art. 9, n. 7, primo trattino del regolamento n. 1009/67, a concedere sovvenzioni statali degressive — fino al 1o luglio 1973 — per un quantitativo massimo di 250000 tonnellate di zucchero grezzo (proveniente dai dipartimenti francesi d'oltremare che veniva raffinato in territorio francese, più precisamente nei porti di Marsiglia, Bordeaux e Nantes.
Con l'estensione della Comunità, l'aiuto statale è stato sostituito dalla corresponsione di un aiuto comunitario a tutte le raffinerie che lavoravano zucchero grezzo proveniente dai dipartimenti francesi d'oltremare. Al fine di evitare distorsioni nei margini di utile tra raffinerie operanti nelle città portuali francesi e italiane che lavoravano zucchero grezzo proveniente dai dipartimenti francesi d'oltremare (circa 400000 tonnellate), da un lato, e le raffinerie britanniche, che lavoravano zucchero del Commonwealth, dall'altro, dal 1o febbraio 1973 al 28 febbraio 1975 è stato corrisposto alle raffinerie del continente europeo un aiuto compensativo degressivo da parte della Comunità (regolamento del Consiglio 31 gennaio 1973, n. 239, GU n. L 29 del 1o febbraio 1973, pag. 14).
Nella stagione 1973/1974 ai venditori di zucchero grezzo è stato versato, per lo zucchero prodotto e venduto nel corso della stagione, un sussidio di almeno 1,25 u.c. il quintale di zucchero bianco, pagato dall'industria di raffinazione a norma dell'art. 2 del regolamento della Commissione 5 aprile 1974, n. 834 (GU n. L 99 del 9 aprile 1974, pag. 15).
Se, tenuto conto dello speciale sistema di calcolo del prezzo d'intervento e delle altre misure adottate per questa materia, le ricorrenti sostenessero di aver tuttavia patito danni di lieve entità — ma non credo sia il caso — tali danni sarebbero giustificati da un pubblico interesse d'ordine superiore, cioè la sostanziale conservazione degli elementi essenziali di un ordinamento unitario del mercato dello zucchero, vale a dire l'unità della stagione e l'unità del sistema di prezzi.
D'altro canto è facile spiegare e giustificare l'introduzione del sistema di cui al regolamento n. 3330/74 a favore dei produttori d'oltremare e il momento in cui è stata apportata la modifica. È certo che in passato, nei dipartimenti francesi d'oltremare si sono avute difficoltà nello smercio dello zucchero, ed esse persistono, come è detto nel regolamento del Consiglio 22 giugno 1976, n. 1491 (GU n. L 167 del 26 giugno 1976, pag. 17).
Al momento dell'adesione, il Regno Unito chiese che, per lo zucchero proveniente dai paesi contemplati dall'accordo del Commonwealth sullo zucchero (Protocollo n. 17) e dai paesi indipendenti in via di sviluppo del Commonwealth in Africa, nell'Oceano Indiano, nell'Oceano Pacifico e nella zona dei Caraibi, fosse riservato il trattamento più favorevole possibile (Protocollo n. 22). Inoltre l'applicazione del trattato di Lomé, stipulato tra la Comunità economica europea e quarantasei Stati africani, dei Caraibi e dell'Oceano Pacifico implicava il pericolo di ulteriori difficoltà per i dipartimenti francesi d'oltremare a causa della massiccia importazione di prodotti agricoli dai suddetti paesi e dell'intensificarsi della concorrenza a danno della produzione di detti dipartimenti, specie dello zucchero.
Infine, il regolamento n. 1009/67, in alcune disposizioni, aveva indole di disciplina soltanto transitoria e secondo l'art. 22, n. 2, solo la disciplina finale non avrebbe più consentito discriminazioni di prezzo tra i produttori.
In conclusione si deve rilevare che il regolamento n. 1009/67 non stride con norme o principi superiori, che tutelano i singoli. Nemmeno la sua pubblicazione e la sua conservazione in vigore fino all' emanazione del regolamento n. 3330/74 costituiscono un illecito del Consiglio o della Commissione, che implichi un obbligo di risarcimento a favore dei ricorrenti.
II —
Resta da vedere se il ricorso, anche in assenza di illeciti e colpe, possa fondarsi sulla responsabilità della Comunità, scaturente dal danno specifico, eccezionalmente grave e diretto arrecato alle ricorrenti dal regolamento n. 1009/67. Ammesso che il principio generale di cui sopra esista e sia comune agli ordinamenti degli Stati membri, resterebbe da provare la gravità del danno e la sua entità e da dimostrare che gli interessati ne sono stati particolarmente colpiti e che esiste un nesso immediato di causalità tra l'adozione della disciplina litigiosa e il danno allegato.
Nel settore della giusta indennità o dell' equa compensazione per un pregiudizio particolarmente gravoso, è necessario fare il raffronto tra vantaggi e svantaggi per i produttori d'oltremare derivanti dal regolamento litigioso, nonché tener conto della svalutazione, che la Comunità non è in grado di controllare interamente. Si dovrebbe anche tener presente la situazione all'interno dello Stato e il sistema fiscale locale.
Gli svantaggi ci sono noti; ma vi sono anche vantaggi, di cui le ricorrenti non fanno certo cenno. Se sotto un certo aspetto la scadenza per la fissazione dei prezzi da parte della Comunità costituiva per le ricorrenti una «violazione dell'obbligo di ripartire egualmente i pubblici vantaggi», detta fissazione si accompagnava a tutta una serie di provvedimenti atti a riequilibrare la situazione pittosto squilibrata nella quale gli interessati potevano trovarsi. I provvedimenti in questione li ho illustrati per quanto interessa l'ambito comunitario, nel trattare il problema dell'eventuale discriminazione a danno delle ricorrenti ed è superfluo che li ripeta qui.
Mi pare quindi che non sia provato nemmeno il danno eccezionalmente grave arrecato dalla tardiva presa in considerazione degli interessi dei produttori di zucchero della Martinica e della Guadalupa nella fissazione dei prezzi comunitari. Così stando le cose, posso risparmiarmi l'esame della questione vertente sul nesso causale adeguato tra regolamento comunitario e danno assertivamente subito.
III —
Vista l'infondatezza del ricorso in tutti i suoi punti, non mi resta che proporne la reiezione con relativa condanna alle spese delle ricorrenti.
(
1
)	Traduzione dal tedesco.