62022TJ0776_RES
Sprawa T‑776/22
TP
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (trzecia izba w składzie powiększonym) z dnia 18 grudnia 2024 r.
Zamówienia publiczne – Rozporządzenie finansowe – Wykluczenie na okres dwóch lat z postępowań o udzielenie zamówienia publicznego i przyznawania subwencji finansowanych z budżetu ogólnego Unii i EFR – Znaczące uchybienie w wypełnianiu podstawowych obowiązków przy wykonywaniu wcześniejszej umowy – Artykuł 136 ust. 1 lit. e) rozporządzenia finansowego – Brak automatycznego związku między stwierdzeniem uchybienia zobowiązaniom umownym dokonanym przez sąd właściwy dla sporów dotyczących umowy a zastosowaniem środka wykluczającego przez właściwego urzędnika zatwierdzającego – Obowiązek dokonania oceny zachowania osoby, której zarzucono uchybienie, w sposób konkretny i zindywidualizowany – Wcześniejsze zamówienie udzielone grupie wykonawców – Solidarna odpowiedzialność umowna
Zamówienia publiczne Unii Europejskiej – Postępowanie przetargowe – Decyzja o wykluczeniu wykonawcy z postępowań o udzielenie zamówienia publicznego i przyznawania subwencji – Znaczące uchybienie w wypełnianiu podstawowych obowiązków przy wykonywaniu wcześniejszej umowy – Brak automatycznego związku między stwierdzeniem uchybienia zobowiązaniom umownym dokonanym przez sąd właściwy dla sporów dotyczących umowy a zastosowaniem środka wykluczającego przez właściwego urzędnika zatwierdzającego – Obowiązek dokonania oceny zachowania osoby, której zarzucono uchybienie, w sposób konkretny i zindywidualizowany – Odpowiedzialność solidarna – Brak
[rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2018/1046, motywy 77, 101, 105, art. 2, art. 136 ust. 1 lit. b)–h), art. 136 ust. 2; rozporządzenie Rady nr 1605/2002, motyw 25; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24, art. 57 ust. 4 lit. g)]
(zob. pkt 32, 34–60, 62–71, 82, 83)
Streszczenie
Sąd, orzekając w powiększonym składzie izby po raz pierwszy wypowiedział się w kwestii, czy art. 136 ust. 1 lit. e) rozporządzenia 2018/1046 (
1
) nakłada na urzędnika zatwierdzającego właściwego do nałożenia kary obowiązek dokonania konkretnej i zindywidualizowanej oceny zachowania osoby, której zarzucono uchybienie przed wydaniem decyzji o wykluczeniu z udziału w procedurach wyboru.
Komisja Europejska wszczęła postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na roboty budowlane dotyczące modernizacji obiektu budowlanego, które zostało udzielone konsorcjum utworzonemu przez TP, skarżącą, i jej partnera. Umowa w sprawie zamówienia została zawarta w dniu 5 października 2009 r., a prace rozpoczęły się w listopadzie 2009 r. i zakończyły się dwa lata później.
W 2012 r. stwierdzono usterki w obiekcie budowlanym, które zostały naprawione przez partnera działającego w imieniu konsorcjum. Komisja nie uznała jednak tych ostatnich za satysfakcjonujące. Po wysłaniu powiadomienia o rozwiązaniu umowy strony przedłożyły spór komitetowi ds. rozstrzygania sporów.
Następnie Komisja wszczęła postępowanie arbitrażowe na podstawie regulaminu arbitrażowego Międzynarodowej Izby Handlowej (ICC), która w tym celu ustanowiła sąd arbitrażowy. W 2022 r. sąd ten zasądził od skarżącej i jej partnera na rzecz Unii Europejskiej kwotę odpowiadającą kosztom koniecznym do naprawy obiektu budowlanego.
W lutym 2021 r. Komisja zwróciła się również do zespołu międzyinstytucjonalnego odpowiedzialnego za ocenę wniosków i wydawanie zaleceń dotyczących potrzeby podjęcia decyzji o wykluczeniu lub nałożeniu kar finansowych w przypadkach przedłożonych jej przez Komisję lub inne instytucje i organy Unii.
W dniu 1 października 2022 r. w następstwie zalecenia zespołu międzyinstytucjonalnego Komisja przyjęła decyzję, na mocy której TP została wykluczona, po pierwsze, z udziału w procedurach wyboru uregulowanych rozporządzeniem 2018/1046 lub finansowanych z 11. Europejskiego Funduszu Rozwoju (EFR), a po drugie, z selekcji w celu wykonania środków finansowych Unii Europejskiej (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).
TP wniosła zatem skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
Ocena Sądu
Przede wszystkim Sąd dokonał wykładni art. 136 ust. 1 lit. e) rozporządzenia 2018/1046, dotyczącego wykluczenia z udziału w procedurach wyboru ze względu na znaczące uchybienie podstawowym obowiązkom, zgodnie z wykładnią literalną, kontekstową, historyczną i celowościową oraz stwierdził, że nie istnieje automatyczny związek między stwierdzeniem uchybienia zobowiązaniom umownym dokonanym przez sąd właściwy dla sporów dotyczących umowy a przyjęciem przez właściwego urzędnika zatwierdzającego środka wykluczającego.
W tym względzie w pierwszej kolejności Sąd zauważył, że przepis ten, zgodnie z wykładnią literalną odnosi się do uchybienia zobowiązaniom przy wykonywaniu zobowiązania prawnego, w związku z czym ma on zastosowanie w przypadku uchybienia zobowiązaniom umownym. Nie przewiduje on jednak, że każde naruszenie zobowiązania umownego pociąga za sobą automatycznie zastosowanie środka wykluczającego, ponieważ odnosi się on do „znaczącego uchybienia”„obowiązkom podstawowym”, w związku z czym chodzi o dodatkowe przesłanki nałożone konkretnie przez to rozporządzenie finansowe w celu przyjęcia środka wykluczającego. Ponadto użyte terminy są wystarczająco nieokreślone, aby pozostawić właściwemu urzędnikowi zatwierdzającemu zakres uznania w zakresie kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych, co potwierdza, że przed przyjęciem środka wykluczającego powinien on dokonać niezależnej kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych.
W drugiej kolejności, w ramach wykładni kontekstowej Sąd uznał, że ponieważ art. 136 ust. 2 rozporządzenia 2018/1046 nie przewiduje, że istnienie prawomocnego wyroku lub ostatecznej decyzji wydanych przez organ odrębny od urzędnika zatwierdzającego ma wpływ na jego ocenę w przypadku przewidzianym w art. 136 ust. 1 lit. e) tego rozporządzenia, wykluczony jest jakikolwiek automatyczny związek między stwierdzeniem przez sąd właściwy dla sporów dotyczących umowy uchybienia przez osobę, której zarzucono uchybienie jej zobowiązaniom umownym a przyjęciem przez właściwego urzędnika zatwierdzającego środka wykluczającego. Przeciwnie, w odniesieniu w szczególności do tego przepisu właściwy urzędnik zatwierdzający powinien dokonać niezależnej kwalifikacji prawnej zachowania osoby, której zarzucono uchybienie.
W trzeciej kolejności, w ramach wykładni historycznej i celowościowej Sąd uznał, że w przypadku przewidzianym w art. 136 ust. 1 lit. e) rozporządzenia 2018/1046 brak automatycznego związku został ustanowiony w motywie 76 tego rozporządzenia, który wskazuje, że możliwość przyjęcia środków wykluczających lub nałożenia kar finansowych jest niezależna od możliwości zastosowania kar umownych, takich jak ryczałtowe odszkodowanie. Ponadto autonomiczny system kar przewidziany w rozporządzeniu finansowym realizuje od chwili jego ustanowienia szczególne cele interesu ogólnego, które są odrębne od prawidłowego wykonania umowy lub ochrony stron umowy i zapewnienia im odszkodowania, które ma zapewniać system odpowiedzialności umownej. Różnica pomiędzy celami realizowanymi przez system kar ustanowiony przez rozporządzenie finansowe a celami realizowanymi przez system odpowiedzialności umownej potwierdza brak automatycznego związku.
Następnie w zakresie w jakim art. 136 ust. 1 lit. e) rozporządzenia 2018/1046 nie oznacza automatycznie zastosowania środka wykluczającego Sąd zbadał, czy przepis ten należy interpretować w ten sposób, że nakłada on na właściwego urzędnika zatwierdzającego obowiązek indywidualnego zbadania zachowania osoby, której zarzucono uchybienie, gdy zamierza on zastosować ten przepis.
W tej kwestii Sąd zauważył, że zgodnie z literalną wykładnią tego przepisu z jego brzmienia wynika, że właściwy urzędnik zatwierdzający wyklucza „osobę” lub „podmiot”, które uchybiły swoim zobowiązaniom umownym. Zakłada to co do zasady tożsamość sprawcy uchybienia z adresatem kary, a zatem indywidualne uchybienie przez adresata kary jego zobowiązaniom umownym.
Co się tyczy wykładni kontekstowej art. 136 ust. 1 lit. e) rozporządzenia 2018/1046 Sąd wyjaśnił, że taka wykładnia może opierać się na analizie przepisów innych tekstów niż ten, do którego należy interpretowany przepis, w szczególności gdy odnośne przepisy są analogiczne lub gdy teksty, w których są one zawarte, mają te same cele. W tym względzie w dyrektywie 2014/24 (
2
) znajduje się przepis analogiczny do art. 136 ust. 1 lit. e), a mianowicie art. 57 ust. 4 lit. g). Przepis ten przewiduje bowiem możliwość wykluczenia każdego wykonawcy z udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia ze względu na znaczące lub uporczywe niedociągnięcia wykonawcy. Ponadto prawodawca Unii zamierzał ustanowić spójność między rozporządzeniem finansowym a dyrektywą 2014/24, jak wynika z szeregu motywów tego rozporządzenia. W związku z tym stosując w drodze analogii orzecznictwo Trybunału dotyczące dyrektywy 2014/24 (
3
) Sąd uznał, że to do właściwego urzędnika zatwierdzającego należy ocena zachowania osoby, której zarzucono uchybienie, w sposób konkretny i zindywidualizowany przy stosowaniu przez niego art. 136 ust. 1 lit. e) rozporządzenia 2018/1046.
Wreszcie, co się tyczy charakteru badania przeprowadzonego przez Komisję w zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że do celów stosowania art. 136 ust. 1 lit. e) rozporządzenia 2018/1046 Komisja oparła się na solidarnej odpowiedzialności skarżącej jako członka konsorcjum, nie uwzględniając jej indywidualnego zachowania.
W konsekwencji, ponieważ właściwy urzędnik zatwierdzający, przed przyjęciem środka wykluczającego wobec danej osoby lub podmiotu, powinien ocenić zachowanie tej osoby lub tego podmiotu w sposób konkretny i zindywidualizowany w świetle wszystkich istotnych okoliczności, a w niniejszej sprawie Komisja ograniczyła się do oparcia się na solidarnej odpowiedzialności skarżącej jako członka konsorcjum, bez uwzględnienia jej indywidualnego zachowania, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.
(
1
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014, (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylające rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012 (Dz.U. 2018 L 193, s. 1, zwane dalej „rozporządzeniem finansowym”).
(
2
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylająca dyrektywę 2004/18/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 65).
(
3
)	Zobacz wyrok z dnia 26 stycznia 2023 r., HSC Baltic i in. (C-682/21, EU:C:2023:48, pkt 46–49).