62016CJ0669
DOMSTOLENS DOM (sjätte avdelningen)
den 18 oktober 2018 (
*1
)
”Fördragsbrott – Miljö – Direktiv 92/43/EEG – Bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter – Artikel 4.1 – Bilagorna 2 och 3 – Utseende av särskilda bevarandeområden – Arten tumlare”
I mål C‑669/16,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 23 december 2016,
Europeiska kommissionen, företrädd av J. Norris-Usher och C. Hermes, båda i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av G. Brown, i egenskap av ombud, biträdd av R. Palmer och M. Armitage, barristers,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
sammansatt av E. Regan, ordförande på femte avdelningen, tillförordnad ordförande på sjätte avdelningen, samt domarna C.G. Fernlund och S. Rodin (referent)
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 1992, s. 7; svensk specialutgåva område 15, volym 11, s. 114, och rättelse i EGT L 59, 1996, s. 63) (nedan kallat livsmiljödirektivet) och bilagorna 2 och 3 till det direktivet genom att inte utse skyddsområden för arten tumlare (Phocoena phocoena), och att samma medlemsstat i samband härmed även har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3.2 i samma direktiv genom att inte bidra till upprättandet av Natura 2000-nätet i en utsträckning som står i proportion till omfattningen på dess territorium av habitat för denna art.
Tillämpliga bestämmelser
2
Enligt artikel 2.1 i livsmiljödirektivet är syftet med direktivet att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget.
3
Artikel 1 i direktivet, där de huvudsakliga begrepp som används i direktivet definieras, har följande lydelse:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
…
g)
arter av gemenskapsintresse: arter för vilka något av följande gäller inom det territorium som anges i artikel 2:
i)
De är hotade; undantag görs dock för arter vilkas naturliga utbredningsområde är av marginell storlek i det territoriet och som inte är hotade eller sårbara inom den västra palearktiska regionen.
ii)
De är sårbara, dvs. de anses sannolikt kunna övergå till kategorin av hotade arter i en nära framtid, om de faktorer som orsakar hotet fortsätter att verka.
iii)
De är sällsynta, dvs. de förekommer i små populationer som inte för närvarande är hotade eller sårbara men som riskerar att bli det. Dessa arter finns inom begränsade geografiska områden eller är glest spridda över en större yta.
iv)
De är endemiska och kräver särskild uppmärksamhet på grund av den speciella karaktären hos sin livsmiljö eller de möjliga följder som exploatering av dem kan ha för deras livsmiljö eller för deras bevarandestatus.
Dessa arter finns förtecknade eller kan komma att förtecknas i bilaga 2 och/eller bilaga 4 eller 5.
…
j)
område: ett geografiskt bestämt område vars utbredning är tydligt avgränsad.
k)
område av gemenskapsintresse: ett område som, i den biogeografiska region eller de biogeografiska regioner det tillhör, väsentligt bidrar till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos någon av livsmiljöerna i bilaga 1 eller någon av arterna i bilaga 2, och som också kan bidra väsentligt till att det i artikel 3 nämnda nätet Natura 2000 blir sammanhängande, och som väsentligt bidrar till bibehållandet av den biologiska mångfalden inom den biogeografiska region eller de biogeografiska regioner som avses.
Vad gäller djurarter som är spridda över stora ytor skall områdena av gemenskapsintresse motsvara de platser inom dessa arters naturliga utbredningsområde som innehåller de fysiska eller biologiska faktorer som är avgörande för arternas liv och fortplantning.
l)
särskilt bevarandeområde: ett område av gemenskapsintresse som medlemsstaterna har utsett genom lagar och andra författningar eller genom avtal, och där nödvändiga åtgärder genomförs för att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöerna eller populationerna av de arter för vilka området utsetts.
…”
4
Artikel 3.1 och 3.2 i livsmiljödirektivet har följande lydelse:
”1.   Ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden skall inrättas under beteckningen Natura 2000. Detta nät, som skall bestå av områden med de livsmiljötyper som finns förtecknade i bilaga 1 och habitat för de arter som finns förtecknade i bilaga 2, skall göra det möjligt att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde.
Nätet Natura 2000 skall även omfatta de särskilda skyddsområden som medlemsstaterna har utsett i enlighet med [rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, 1979, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161)].
2.   Varje medlemsstat skall bidra till bildandet av Natura 2000 i en utsträckning som står i proportion till omfattningen på dess territorium av de livsmiljötyper och habitat för de arter som anges i punkt 1. Varje medlemsstat skall därför, i enlighet med artikel 4 och med beaktande av de mål som anges i punkt 1, utse områden till särskilda bevarandeområden.”
5
Förfarandet för utseende av särskilda bevarandeområden fastställs i artikel 4 i livsmiljödirektivet och består av fyra etapper.
6
Vad gäller, för det första, identifiering av områdena och anmälan om dem till kommissionen föreskrivs följande i artikel 4.1 i direktivet:
”På grundval av de kriterier som anges i bilaga 3 (etapp 1) och relevant vetenskaplig information skall varje medlemsstat föreslå en lista över områden och ange vilka livsmiljötyper i bilaga 1 och vilka på dess territorium inhemska arter i bilaga 2 som finns inom dessa områden. Vad gäller djurarter som har stor utbredning skall områdena på listan motsvara de platser inom dessa arters naturliga utbredningsområde som innehåller de fysiska eller biologiska faktorer som är avgörande för arternas liv och fortplantning. Vad gäller arter som lever i vatten och som har stor utbredning, skall sådana områden föreslås endast om de är klart avgränsade och innehåller de fysiska eller biologiska faktorer som är avgörande för arternas liv och fortplantning. Medlemsstaterna skall då detta är lämpligt föreslå att listan anpassas mot bakgrund av resultaten av den övervakning som avses i artikel 11.
Listan skall tillsammans med upplysningar om varje område överlämnas till kommissionen inom tre år efter anmälan av detta direktiv. Upplysningarna skall omfatta en karta över området, dess namn, läge och avgränsning samt de uppgifter som framkommit genom tillämpning av de kriterier som anges i bilaga 3 (etapp 1), och de skall lämnas på ett formulär som utarbetats av kommissionen i enlighet med det förfarande som fastställs i artikel 21.”
7
När den berörda medlemsstaten har överlämnat listan över livsmiljötyperna i bilaga 1 och de inhemska arter i bilaga 2 som finns inom de områdena, ska kommissionen, enligt artikel 4.2 första och andra styckena i direktivet, på grundval av listan och i samförstånd med nämnda medlemsstat upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse. Enligt artikel 4.2 tredje stycket och 4.3 ska kommissionen därefter anta listan över de områden som valts ut som områden av gemenskapsintresse i enlighet med förfarandet i artikel 21. Slutligen följer det av artikel 4.4 i livsmiljödirektivet att den berörda medlemsstaten, när ett område av gemenskapsintresse har valts ut enligt nämnda förfarande, ska utse området till särskilt bevarandeområde.
8
Bilaga 2 till livsmiljödirektivet innehåller en förteckning över djur- och växtarter av gemenskapsintresse vilkas bevarande kräver utseendet av särskilda bevarandeområden. I punkt a) med rubriken ”Djur” anges bland annat ”Ryggradsdjur”, däribland tumlare, i förteckningen över arterna inom ordningen ”Cetacea”.
9
Bilaga 3 till direktivet har rubriken ”Kriterier för val av områden som kan utses till områden av gemenskapsintresse och till särskilda bevarandeområden”. Under rubriken ”Etapp 1: Bedömning på nationell nivå av områdenas relativa betydelse för varje livsmiljötyp i bilaga 1 och varje art i bilaga 2 (inbegripet prioriterade livsmiljötyper och prioriterade arter)” finns punkt B där ”Kriterier[na] för bedömning av området med avseende på en given art i bilaga 2” anges i följande ordalag:
”a)
Storlek och täthet hos den population av arten som finns på området i förhållande till de populationer som finns inom det nationella territoriet.
b)
Grad av bevarande och möjlighet till återställande av de habitat som är viktiga för den berörda arten.
c)
Grad av isolering hos den population som finns på området i förhållande till artens naturliga utbredningsområde.
d)
Global bedömning av områdets betydelse för bevarandet av den berörda arten.”
10
Denna del av bilaga 3 i livsmiljödirektivet innehåller även en punkt C i vilken det anges att medlemsstaterna, på grundval av de kriterier som anges i punkt B ska ”klassificera de områden som de på den nationella listan föreslår skall kunna utses till områden av gemenskapsintresse efter deras relativa betydelse för bevarandet av varje livsmiljötyp i bilaga 1 eller varje art i bilaga 2”.
Det administrativa förfarandet
11
Under år 2012 mottog kommissionen ett klagomål från den icke-statliga organisationen World Wildlife Fund UK angående Förenade kungarikets underlåtenhet att utse särskilda bevarandeområden för tumlare.
12
Till stöd för sitt klagomål bifogade World Wildlife Fund UK en rapport med titeln ”Skydd för tumlare i brittiska vatten” framtagen av Peter Evans och Sion Prior, som är experter på den aktuella arten (nedan kallad Evans och Prior-rapporten). I rapporten hänvisas till sex områden vilka, på grundval av tillgängliga vetenskapliga uppgifter, borde ha utsetts till särskilda bevarandeområden för denna art. Det rör sig om områdena ”Western Scotland and Inner Hebrides”, ”North & West Anglesey”, ”South-west Llyn”, ”South Cardigan Bay”, ”Pembrokeshire Marine/Sir Benfro Forol” och ”Outer Bristol Channel”. Enligt rapporten kunde ytterligare fem områden komma i fråga som särskilda bevarandeområden, nämligen ”Northern Isles”, ”Moray Firfth”, som sträcker sig fram till East Grampian, ”Eastern England”, ”Dogger Bank” och ”Skerries and Causeway”. Evans och Prior-rapporten innehöll utkast till standardiserade datablanketter rörande vart och ett av de områden som sålunda identifierats.
13
I september 2012 konstaterade Förenade kungariket att det fanns tumlare i 34 Natura 2000-områden som föreslagits enligt artikel 4.1 i livsmiljödirektivet men tilldelade endast arten ett ”D” vad gäller populationskriteriet, vilket innebär att 33 av de 34 områden som föreslagits inte kunde beaktas vad gäller den arten enligt artikel 4.2 i direktivet i syfte att upprätta områden av gemenskapsintresse och, på längre sikt, särskilda bevarandeområden. Endast ett område i Förenade kungariket har befunnits uppfylla populationskriteriet ”C”, nämligen område UK0030383 ”Skerries and Causeway”.
14
Den 25 oktober 2012 riktade kommissionen formellt frågor till Förenade kungariket inom ramen för EU Pilot-mekanismen.
15
Förenade kungariket gav officiella svar på dessa frågor inom ramen för samma mekanism, den 17 december 2012.
16
Mot bakgrund av bland annat Evans och Prior-rapporten ansåg kommissionen att det inte räckte att föreslå ett enda område för den aktuella arten och sände därför, den 21 juni 2013, en formell underrättelse till Förenade kungariket, i vilken den hävdade att Förenade kungariket hade underlåtit att uppfylla skyldigheten att föreslå områden för arten tumlare i enlighet med artikel 3.2 och artikel 4.1 i livsmiljödirektivet.
17
Förenade kungariket besvarade den formella underrättelsen genom skrivelse av den 19 augusti 2013, och bestred därvid att Evans och Prior-rapporten innehöll tillräckliga bevis på att det fanns andra områden som borde föreslås på grundval av befintlig relevant vetenskaplig information. Förenade kungariket angav emellertid att undersökningarna skulle fortgå i syfte att föreslå andra områden för arten tumlare enligt artikel 4.1 i livsmiljödirektivet.
18
Inga ytterligare sådana områden föreslogs emellertid och kommissionen riktade därför, den 17 oktober 2014, ett motiverat yttrande till Förenade kungariket i enlighet med artikel 258 första stycket FEUF och gjorde därvid gällande att Förenade kungariket hade underlåtit att uppfylla skyldigheten att, i enlighet med artikel 3.2 och artikel 4.1 i direktivet, föreslå ett tillräckligt stort antal områden för arten tumlare.
19
I det motiverade yttrandet erinrade kommissionen om att det enda område som hade föreslagits enligt artikel 4.1 i livsmiljödirektivet vid den tidpunkt då det motiverade yttrandet sändes var ”Skerries and Causeway”. Kommissionen angav vidare att den bevisning om redovisats i utkasten till standardiserade datablanketter, såsom de bifogats Evans och Prior-rapporten, utgjorde ”bästa tillgängliga bevis” när det gäller utseendet av de områden som ska föreslås enligt denna bestämmelse. Kommissionen angav därutöver att den fruktade att den konkreta följden av att denna skyldighet inte uppfylldes – och därmed att nämnda områden inte gavs det skydd som de ska åtnjuta enligt artikel 6 i direktivet – skulle bli att ansökningar rörande uppförande av vindkraftparker till havs kunde behandlas utan hänsyn till den inverkan som ansökningarna skulle få på tumlarpopulationen.
20
Fristen för att följa det motiverade yttrandet löpte ut den 16 december 2014.
21
I sitt svar av den 16 december 2014 redogjorde Förenade kungariket för de åtgärder som hade vidtagits för att välja ut och föreslå områden för arten tumlare samt en ungefärlig tidsplan för genomförandet av nödvändiga åtgärder för detta, däribland anordnandet av ett offentligt samråd.
22
Den 29 januari 2015 ägde ett möte rum i Bryssel (Belgien) mellan tjänstemän från kommissionen och från Förenade kungariket för att mer ingående diskutera vilka åtgärder Förenade kungariket vidtagit till följd av det motiverade yttrandet. I samband härmed presenterade Förenade kungariket en karta över de utvalda områdena inför ett eventuellt offentligt samråd.
23
Genom e-postmeddelande av den 28 maj 2015 tillhandahöll Förenade kungariket kommissionen en kopia av det ursprungliga yttrandet från det statliga rådgivande organet och ett dokument som förklarade hur kriterierna i livsmiljödirektivet hade tillämpats vid den ursprungliga bedömningen. I dessa dokument avgränsades åtta områden som valts ut inför ett eventuellt offentligt samråd. Områdena var fördelade på tre ”administrativa enheter” för att uppnå ett ”representativt nätverk av platser”.
24
Den 3 december 2015 tillställde Förenade kungariket kommissionen en uppdaterad tidsplan enligt vilken man räknade med en försening med ytterligare åtta månader. Därefter underrättade Förenade kungariket kommissionen, den 19 januari 2016, om att ett offentligt samråd avseende valet av områden som eventuellt skulle kunna föreslås för arten tumlare hade inletts beträffande fem föreslagna områden i England, Wales och Nordirland.
25
Den 23 mars 2016 inleddes ett separat offentligt samråd avseende ett område i Skottland.
26
Den 22 september 2016 föreslog Förenade kungariket officiellt att området ”Inner Hebrides and Minches”, i skotska vatten, skulle utses till särskilt bevarandeområde för arten tumlare i västra Skottland.
27
Kommissionen ansåg att detta inte innebar att Förenade kungariket hade vidtagit nödvändiga åtgärder för att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3.2 och artikel 4.1 i livsmiljödirektivet, och väckte därför, den 23 december 2016, förevarande talan.
Prövning av talan
Upptagande till prövning
28
Genom särskild handling av den 14 mars 2017 framställde Förenade kungariket en invändning om rättegångshinder med stöd av artikel 151 i domstolens rättegångsregler.
29
Domstolen beslutade den 26 september 2017 att invändningen om rättegångshinder skulle prövas i samband med prövningen av målet i sak och uppmanade Förenade kungariket att inkomma med svaromål.
Parternas argument
30
Förenade kungariket har i allt väsentligt gjort gällande att talan ska avvisas, i den del de anmärkningar som angetts i ansökan bland annat avser åtgärder som har antagits först efter utgången av den frist som föreskrivs i det motiverade yttrandet, och då särskilt Förenade kungarikets förslag av den 22 september 2016 att utse ytterligare ett särskilt bevarandeområde benämnt ”Inner Hebrides and Minches”, beläget i skotska vatten.
31
I punkt 33 i ansökan anges dessutom uttryckligen att de ”områden” som föreslagits för arten tumlare inte räcker medan det motiverade yttrandet har som utgångspunkt att Förenade kungariket endast föreslagit ett enda område som tänkbart särskilt bevarandeområde. I punkterna 57 och 58 i ansökan gjorde kommissionen gällande att den omständigheten att Förenade kungariket utsett området ”Inner Hebrides and Minches” inte medförde att medlemsstaten uppfyllde sina skyldigheter enligt artikel 4.1 i livsmiljödirektivet.
32
För att kunna göra gällande att Förenade kungariket hade åsidosatt sina skyldigheter enligt livsmiljödirektivet genom att föreslå området ”Inner Hebrides and Minches”, borde kommissionen ha inlett ett administrativt förfarande i detta avseende.
33
Enligt Förenade kungariket innehåller ansökan följaktligen, i strid med de principer som följer av domstolens fasta praxis, anmärkningar som är nya i förhållande till dem som togs upp i det motiverade yttrandet och som riktas mot nationella åtgärder som vidtagits efter utfärdandet av det motiverade yttrandet.
34
För att inte åsidosätta de grundläggande garantier som medlemsstaterna åtnjuter på grundval av artikel 258.1 FEUF borde förevarande talan, mot denna bakgrund, avvisas utan vidare prövning i sak.
35
Enligt kommissionen överensstämmer de omständigheter som anges i ansökan med anmärkningarna i det motiverade yttrandet, i enlighet med kraven i artikel 258 FEUF och de principer som fastställts i domstolens praxis. Invändningen om rättegångshinder ska således ogillas.
36
Den överträdelse som konstateras i det motiverade yttrandet och den överträdelse som påtalas i ansökan rör, enligt kommissionen, nämligen i allt väsentligt samma åsidosättande från Förenade kungarikets sida, nämligen underlåtenheten att föreslå ett tillräckligt stort antal områden för arten tumlare enligt artikel 4.1 i livsmiljödirektivet och, följaktligen, åsidosättandet av skyldigheten att bidra till upprättande av nätet Natura 2000. Skälet till att kommissionen nämnde de olika områdena i ansökan är snarast att den avsåg att visa att Förenade kungariket fortfarande inte har uppfyllt sin skyldighet att föreslå tillräckligt många områden. Det är mot denna bakgrund som ansökan i sin helhet ska förstås, inklusive punkt 33.
37
Kommissionen har vidare gjort gällande att det klart framgår av ansökan att hänvisningar till fakta och omständigheter som uppkommit efter den 16 december 2014 endast tjänar till att ge domstolen en fullständig bakgrund och till att, för ”fullständighetens skull”, precisera att kommissionen ansåg att överträdelsen fortfarande förelåg vid tidpunkten för ansökan.
38
Även om domstolen skulle finna att ansökan har en större räckvidd än de anmärkningar som framförts i det motiverade yttrandet på grund av att det i ansökan hänvisas till fakta och omständigheter som uppkommit efter den 16 december 2014, leder denna omständighet i vilket fall som helst inte till slutsatsen att talan ska avvisas i sin helhet.
Domstolens bedömning
39
Enligt domstolens fasta praxis fastställs föremålet för en talan som har väckts med stöd av artikel 258 FEUF genom kommissionens motiverade yttrande. Talan måste alltså grunda sig på samma skäl och grunder som detta yttrande (dom av den 8 juli 2010, kommissionen/Portugal, C‑171/08, EU:C:2010:412, punkt 25, och dom av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien, C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 37).
40
Det följer likaså av domstolens praxis att förekomsten av ett fördragsbrott ska bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet och att senare förändringar inte kan beaktas av domstolen (dom av den 4 september 2014, kommissionen/Grekland, C‑351/13, ej publicerad, EU:C:2014:2150, punkt 20, och dom av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien, C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 40).
41
I förevarande fall konstaterar domstolen att kommissionen, såväl i det motiverade yttrandet som i ansökan, gjorde gällande att Förenade kungariket åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 3.2 och artikel 4.1 i livsmiljödirektivet genom att inte utse skyddsområden för arten tumlare och, som en följd härav, genom att inte bidra till upprättandet av nätet Natura 2000.
42
I den mån det i ansökan hänvisas till ”områden” som föreslagits för arten tumlare påpekar domstolen, för det första, att användningen av pluralformen i allt väsentligt endast motsvarar lydelsen i nämnda bestämmelser i livsmiljödirektivet.
43
För det andra är det visserligen riktigt, såsom Förenade kungariket likaså har framhållit, att kommissionen i det motiverade yttrandet endast berörde området ”Skerries and Causeway” – vilket är det enda område som föreslagits innan fristen i det motiverade yttrandet löpte ut – medan den i punkterna 57 och 58 i ansökan uttalade sig om förslaget att utse området ”Inner Hebrides and Minches”, vilket dessutom framlagts efter det att nämnda frist löpt ut. Om dessa avsnitt i ansökan studeras i sitt sammanhang framgår det emellertid att det endast var för fullständighetens skull som kommissionen hänvisade till det sistnämnda området och den utvidgade inte därigenom saken i målet, såsom det på ett samstämmigt sätt fastställts i det motiverade yttrandet och i ansökan.
44
Enligt den rättspraxis som nämnts i punkt 40 ovan kommer detta andra förslag till skyddsområde i vart fall inte beaktas vid domstolens bedömning av det påstådda fördragsbrottet (se, analogt, dom av den 10 november 2016, kommissionen/Grekland, C‑504/14, EU:C:2016:847, punkt 69).
45
Talan kan följaktligen tas upp till prövning.
Prövning i sak
Parternas argument
46
Kommissionen har gjort gällande att Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3.2 och artikel 4.1 i livsmiljödirektivet samt bilagorna 2 och 3 till samma direktiv i den mån dessa skyldigheter rör skyddet av arten tumlare.
47
Enligt dessa bestämmelser var medlemsstater inom vars territorium det fanns områden som hyste arten tumlare skyldiga att senast den 10 juni 1995 sända en lista till kommissionen med förslag till områden där arten skulle skyddas. Med hänsyn till hur komplicerat det är att upprätta nätet Natura 2000, bestående av de olika särskilda bevarandeområdena, i havsmiljö väckte kommissionen inte omedelbart talan mot de medlemsstater som inte hade iakttagit denna frist. I kommissionens meddelande (KOM(2006) 216) av den 22 maj 2006 med titeln ”Att stoppa förlusten av biologisk mångfald till 2010 – och därefter – Att upprätthålla ekosystemtjänster för mänskligt välbefinnande” angavs emellertid att nätet Natura 2000 i havsmiljö skulle ha upprättats senast år 2012 och samtliga medlemsstater, med undantag av Förenade kungariket, hade lyckats utse områden i sina vatten inom denna frist.
48
Förenade kungariket hade per den 16 december 2014 endast föreslagit ett enda område för arten tumlare, närmare bestämt området ”Skerries and Causeway”. Enligt kommissionen räcker inte detta för att uppfylla skyldigheten att upprätta en sådan uttömmande lista över områden som föreskrivs i artikel 4.1 i livsmiljödirektivet. Eftersom åsidosättandet av denna skyldighet har hindrat upprättandet av nätet Natura 2000 enligt artikel 3.1 i livsmiljödirektivet har Förenade kungariket således även åsidosatt den sistnämnda skyldigheten.
49
Att en lista som endast innehåller förslag på ett enda område är otillräcklig följer enligt kommissionen, för det första, av den omständigheten att, enligt de uppgifter som kommissionen förfogar över på grundval av de rapporter som avses i artikel 17 i livsmiljödirektivet, 56 procent av den berörda artens utbredningsområde i Atlantområdet är beläget i Förenade kungarikets vatten, medan det område som denna medlemsstat föreslagit endast täcker knappt 0,1 procent av detta utbredningsområde.
50
För det andra identifierades i Evans och Prior-rapporten sex områden beträffande vilka det fanns relevant information som, vid publiceringen av denna rapport under år 2012, borde ha föranlett Förenade kungariket att föreslå dessa områden som potentiella särskilda bevarandeområden. I rapporten angavs även att fem andra områden skulle kunna föreslås för att ingå i nätet av särskilda bevarandeområden.
51
För det tredje bekräftar även andra källor att en lista som endast innehåller ett enda område för arten tumlare i Förenade kungariket är otillräcklig. Bland dessa källor kan nämnas slutsatserna från marina Natura 2000 biogeografiska seminariet för Atlantområdet, vilket ägde rum i Galway (Irland) den 24 och 25 mars 2009 och det ursprungliga yttrandet av Joint Nature Conservation Committee (gemensamma naturskyddskommittén), som identifierar åtta potentiella områden för arten tumlare i Förenade kungarikets vatten.
52
För det fjärde har andra medlemsstater lyckats utse områden för arten tumlare, vilka gränsar till ett område som enligt Evans och Prior-rapporten förtjänar att föreslås som särskilt bevarandeområde men som inte föreslagits av Förenade kungariket.
53
Kommissionen har tillbakavisat de argument som Förenade kungariket anfört för att ifrågasätta relevansen och giltigheten av de uppgifter och bevis som kommissionen har hänvisat till, särskilt Evans och Prior-rapporten. Förenade kungariket kan inte heller stödja sig på hur komplicerat och svårt det är att identifiera marina områden. Dessutom har medlemsstaten vid flera tillfällen underlåtit att följa sin egen tidsplan.
54
Kommissionen har därutöver påpekat att det ytterligare område som Förenade kungariket utsåg den 16 december 2014, nämligen ”Inner Hebrides and Minches”, inte heller räcker för att uppfylla skyldigheterna enligt livsmiljödirektivet. Sammantagna täcker nämligen detta område och området ”Skerries and Causeway” en yta som utgör mindre än 3 procent av det uppskattade utbredningsområdet för arten tumlare i den del av Atlantområdet som är belägen i Förenade kungarikets vatten.
55
I sitt svaromål har Förenade kungariket inledningsvis framhållit att det är en oerhört vansklig process att identifiera områden som kan vara lämpliga som särskilda bevarandeområden för arten tumlare. Enligt livsmiljödirektivet krävs nämligen uttryckligen att ett område ska föreslås som särskilt bevarandeområde endast om det är ”klart avgränsa[t]”. Vidare ska frågan huruvida ett område är lämpligt som särskilt bevarandeområde avgöras genom en noggrann vetenskaplig bedömning och det får inte i onödan läggas ned resurser på områden som i praktiken inte skulle bidra till uppnåendet av målen med livsmiljödirektivet och nätet Natura 2000. Avgränsningen av områden som potentiella särskilda bevarandeområden är särskilt svår när det gäller arten tumlare, eftersom det är ett valdjur med ett naturligt mycket stort utbredningsområde och vars reproduktionsbeteende är relativt okänt. Inte desto mindre har Förenade kungariket gjort stora framsteg när det gäller denna avgränsning efter det att kommissionen sände sitt motiverade yttrande och även efter det att den väckte talan i förevarande mål.
56
Förenade kungariket har emellertid medgett att det inte räckte att medlemsstaten, vid utgången av fristen för att följa det motiverade yttrandet, hade lagt fram en lista där endast ett område – ”Skerries and Causeway” – identifierades och föreslogs som särskilt bevarandeområde, för att det skulle anses att medlemsstaten hade uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 4.1 i livsmiljödirektivet vad gäller arten tumlare. Därmed har Förenade kungariket medgett att det vid den tidpunkten inte heller hade uppfyllt skyldigheten enligt artikel 3.2 i direktivet att bidra till bildandet av Natura 2000 i en utsträckning som står i proportion till utbredningen av arten tumlare på dess territorium.
57
Däremot har Förenade kungariket bestritt kommissionens kritik avseende den metod som använts för identifiering och förslag på områden. Domstolen behöver emellertid inte ta ställning till dessa frågor, eftersom Förenade kungariket, enligt vad som framgår av föregående punkt, har erkänt fördragsbrottet såsom det beskrivits i det motiverade yttrandet.
Domstolens bedömning
58
Domstolen erinrar om att artikel 3.1 första stycket i livsmiljödirektivet föreskriver att ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden ska inrättas under beteckningen Natura 2000. Nätet ska bestå av områden med de livsmiljötyper som finns förtecknade i bilaga 1 i livsmiljödirektivet och habitat för de arter som finns förtecknade i bilaga 2 till direktivet, såsom arten tumlare som är föremål för förevarande talan.
59
Enligt artikel 3.2 i livsmiljödirektivet ska medlemsstaterna bidra till bildandet av Natura 2000 i en utsträckning som står i proportion till omfattningen på deras respektive territorium av de livsmiljötyper och de arter som finns där. För det ändamålet ska de utse områden till särskilda bevarandeområden, i enlighet med artikel 4 i direktivet och med iakttagande av det förfarande som föreskrivs i direktivet.
60
Förfarandet för att utse särskilda bevarandeområden enligt artikel 4 i livsmiljödirektivet genomförs i fyra etapper. Enligt punkt 1 i den artikeln ska varje medlemsstat under den första etappen, på grundval av de kriterier som anges i bilaga 3 till direktivet, upprätta en lista över områden med angivande av vilka livsmiljötyper i bilaga 1 och inhemska arter i bilaga 2 som finns inom områdena samt överlämna listan till kommissionen.
61
Av artikel 4.2 i livsmiljödirektivet framgår att listorna över de sålunda föreslagna områdena därefter tjänar som utgångspunkt när kommissionen upprättar ett utkast till lista över områden av gemenskapsintresse.
62
I det avseendet har domstolen redan vid flera tillfällen betonat att kommissionen, för att kunna upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse som är sådan att det är möjligt att inrätta ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden, måste ha tillgång till en uttömmande inventering av de områden som på nationell nivå är av sådant ekologiskt intresse att de bidrar till att uppfylla den målsättning att bevara livsmiljöer samt vilda djur och växter som avses i direktivet (se, bland annat, dom av den 7 november 2000, First Corporate Shipping, C‑371/98, EU:C:2000:600, punkt 22, och dom av den 11 september 2001, kommissionen/Frankrike, C‑220/99, EU:C:2001:434, punkt 31).
63
Det är för övrigt endast på detta sätt som det är möjligt att uppnå målet i artikel 3.1 första stycket i livsmiljödirektivet att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och habitaten för arterna i deras naturliga utbredningsområde, vilket kan ligga på båda sidorna av en eller flera av Europeiska unionens inre gränser. Det framgår nämligen av artikel 1 e och i) i livsmiljödirektivet, jämförd med artikel 2.1 i samma direktiv, att en livsmiljös eller en arts gynnsamma bevarandestatus ska bedömas i förhållande till medlemsstaternas hela europeiska territorium som omfattas av fördraget (dom av den 11 september 2001, kommissionen/Tyskland, C‑71/99, EU:C:2001:433, punkt 28).
64
I förevarande fall är det utrett att Förenade kungariket, vid utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet, det vill säga den 16 december 2014, med avseende på upprättandet av den lista över områden som anges i artikel 4.1 i livsmiljödirektivet, endast hade föreslagit ett enda område där det finns tumlare, närmare bestämt ”Skerries and Causeway”.
65
Förenade kungariket har i sitt svaromål medgett att identifieringen och förslaget avseende detta område inte räckte för att det skulle anses att medlemsstaten hade uppfyllt sin skyldighet enligt nämnda artikel 4.1 att upprätta en lista över de områden där det finns tumlare och sålunda hade bidragit till bildandet av nätet Natura 2000, i enlighet med kraven i artikel 3.2 i livsmiljödirektivet.
66
Kommissionen har dessutom lagt fram tillräcklig bevisning för att styrka att Förenade kungarikets lista över områden var otillräcklig och domstolen konstaterar följaktligen att Förenade kungariket har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 4.1 i livsmiljödirektivet och bilagorna 2 och 3 i samma direktiv genom att inte inom den föreskrivna fristen föreslå och överlämna en lista som innehåller tillräckligt många områden där det finns tumlare. Denna medlemsstat har på detta sätt även åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 3.2 i samma direktiv genom att inte bidra till bildandet av nätet Natura 2000 i en utsträckning som står i proportion till omfattningen på dess territorium av habitat för denna art.
Rättegångskostnader
67
Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Förenade kungariket ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förenade kungariket har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjätte avdelningen) följande:
1)
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 4.1 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter och bilagorna 2 och 3 till samma direktiv genom att inte inom den föreskrivna fristen föreslå och överlämna en lista som innehåller tillräckligt många områden där det finns tumlare (Phocoena phocoena). Denna medlemsstat har på detta sätt även åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 3.2 i samma direktiv genom att inte bidra till bildandet av nätet Natura 2000 i en utsträckning som står i proportion till omfattningen på dess territorium av habitat för denna art.
2)
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland ska ersätta rättegångskostnaderna.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.