62006CC0221_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Una misura nazionale assoggetta ad imposizione il deposito dei rifiuti nelle discariche ma prevede un’esenzione per i rifiuti provenienti da attività di messa in sicurezza o di bonifica dei siti contaminati che siano iscritti in registri ufficiali, i quali, tuttavia, non includono i siti che si trovano in altri Stati membri. Nella presente causa, si chiede alla Corte di statuire sulla compatibilità di tale misura con il diritto comunitario.
Normativa comunitaria
2. L’art. 90, primo comma, CE (2) così dispone:
«Nessuno Stato membro applica direttamente o indirettamente ai prodotti di altri Stati membri imposizioni interne, di qualsiasi natura, superiori a quelle applicate direttamente o indirettamente ai prodotti nazionali similari» (3) .
3. Il regolamento del Consiglio (CEE) 1° febbraio 1993, n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all’interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio (4), disciplina, inter alia, le spedizioni di rifiuti tra gli Stati membri a scopo di smaltimento.
4. Ai sensi dell’art. 3, n. 1, una persona che intenda trasferire rifiuti da uno Stato membro all’altro deve inviare una notifica all’autorità competente di destinazione che, in conformità dell’art. 4, n. 2, lett. a), può decidere di autorizzare la spedizione, con o senza condizioni, ovvero di negare l’autorizzazione. Essa può anche richiedere informazioni supplementari. L’art. 4, n. 2, lett. c), prevede che le obiezioni e le condizioni di cui alla lett. a) si basino sull’art. 4, n. 3, che ne elenca i possibili motivi. Tra questi ultimi figura il caso in cui la spedizione prevista «non [sia] conforme alle leggi ed ai regolamenti nazionali relativi alla protezione dell’ambiente, all’ordine pubblico, alla sicurezza pubblica o alla tutela della salute pubblica». A tenore dell’art. 5, n. 1, la detta spedizione può essere effettuata solo dopo che il notificatore ha ricevuto la suddetta autorizzazione.
Normativa nazionale
5. L’Altlastensanierungsgesetz (5) austriaco (legge sulla bonifica dei siti contaminati; in prosieguo: l’«ALSAG») è inteso espressamente a finanziare la messa in sicurezza e la bonifica dei siti contaminati (art. 1).
6. L’art. 2, che definisce i siti contaminati, così recita:
«Definizioni
(1) Sono siti contaminati le discariche e i siti industriali in disuso contaminati nonché i suoli e le acque da essi contaminati che, secondo i risultati di una valutazione dei rischi, comportano seri pericoli per la salute umana e per l’ambiente (...)
(2) Sono siti di discarica le aree di smaltimento dei rifiuti, controllate o libere.
(3) Sono siti industriali in disuso i siti degli impianti di trattamento di sostanze pericolose per l’ambiente».
7. La seconda sezione dell’ALSAG prevede un tributo per i siti contaminati (in prosieguo: il «contributo»), diretto a finanziare la messa in sicurezza e la bonifica di tali siti.
8. All’interno della seconda sezione, l’art. 3 stabilisce:
«1.	Sono soggetti al contributo per i siti contaminati:
(1) il deposito di lunga durata dei rifiuti, compreso il trasferimento dei rifiuti ai siti di discarica, anche ove ciò avvenga a fini tecnici di costruzione del deposito o per altri fini;
(2) il riempimento ed il livellamento di terreni irregolari con l’uso di rifiuti, compresa l’incorporazione degli stessi nelle strutture geologiche, con l’eccezione delle operazioni di riempimento e di livellamento che abbiano una funzione specifica nell’ambito di un’opera di costruzione a livello superiore (per esempio, argini stradali, piattaforme, binari ferroviari e fondamenta, riempimento di scavi o di canali di drenaggio);
(…)
2.	Sono esenti dal pagamento del contributo:
(1) il deposito, lo stoccaggio e la spedizione di rifiuti, qualora si dimostri che sono stati prodotti nel corso di operazioni di messa in sicurezza o di bonifica di
(a) siti sospetti contaminati iscritti nel Verdachtsflächenkataster
[registro dei siti sospetti contaminati] o di
(b) siti contaminati iscritti nell’ Altlastenatlas
[registro dei siti contaminati],
(…)».
9. L’art. 4 elenca coloro che sono tenuti al pagamento del contributo, cominciando (all’art. 4, n. 1) con il gestore della discarica (6) .
10. L’art. 5 prevede che il contributo debba essere calcolato in base al peso dei rifiuti.
11. L’art. 6 fissa le aliquote del contributo. L’art. 6, n. 4, prevede aliquote ridotte per il deposito di rifiuti in un sito che risponda ai requisiti tecnici stabiliti dalla normativa nazionale pertinente.
12. Il Verdachtsflächenkataster e l’Altlastenatlas menzionati all’art. 3, n. 2, punto 1), dell’ALSAG sono disciplinati dal successivo art. 13. Tale disposizione, in sostanza, attribuisce al Ministro federale dell’Ambiente, della Gioventù e della Famiglia il compito di coordinare a livello nazionale, la catalogazione, la valutazione e la valorizzazione dei siti sospetti contaminati, in collaborazione con il Ministro dell’Economia e con il Ministro delle Politiche agricole e forestali. I dati e le informazioni raccolti in esito a tale valutazione vengono comunicati all’Ufficio federale per l’ambiente, che li esamina e li registra in un Verdachtsflächenkataster. Il Ministro federale dell’Ambiente, della Gioventù e della Famiglia coordina inoltre tutti gli strumenti di valutazione dei potenziali rischi dei siti sospetti contaminati che sono stati ispezionati. I siti sospetti contaminati che, valutati i rischi, risultino da mettere in sicurezza o da bonificare, vengono iscritti come siti contaminati nell’Altlastenatlas.
13. Solo le aree situate in Austria possono essere iscritte nel Verdachtsflächenkataster e quindi nell’Altlastenatlas. Per tale motivo, unicamente i residui delle operazioni di messa in sicurezza o di bonifica di siti sospetti contaminati o contaminati che si trovano sul territorio austriaco possono beneficiare dell’esenzione dal contributo.
14. All’udienza, il governo austriaco ha fornito ulteriori dettagli sull’ALSAG. Al momento della sua entrata in vigore, il 1° luglio 1989 (7), esistevano, secondo le stime, 3 000 siti contaminati in Austria, alcuni dei quali richiedevano interventi di messa in sicurezza e di bonifica. È stato pertanto messo a punto un sistema di identificazione e di decontaminazione. In via di principio, chi inquina deve pagare le spese di decontaminazione. Tuttavia, nel caso in cui non sia possibile identificare chi inquina, ovvero riscuotere il prelievo presso quest’ultimo, lo Stato si assume la responsabilità della decontaminazione. Le relative operazioni vengono finanziate attraverso il gettito del suddetto contributo. L’aliquota del contributo è fissata in modo tale da assicurare la bonifica del sito di cui trattasi nel lungo periodo. I rifiuti provenienti da tali siti e destinati al recupero sono esenti dal contributo. L’ALSAG garantisce che il gettito del contributo venga utilizzato unicamente per la decontaminazione dei siti contaminati. Al fine di non assoggettare ad imposta la messa in sicurezza o la bonifica dei siti contaminati, le relative operazioni di smaltimento sono esentate dal contributo in forza dell’art. 3, n. 2, dell’ALSAG.
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
15. Il Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH (azienda municipalizzata di Frohnleiten GmbH), il cui unico azionista è lo Stadtgemeinde Frohnleiten (Comune di Frohnleiten), gestisce la discarica di Frohnleiten. Tra il 2001 ed il 2002 veniva scaricato in tale sito un quantitativo di rifiuti triturati provenienti dall’Italia, che si erano prodotti durante le operazioni di risanamento di un’area situata nel Comune di Rovigo, in Italia, individuata come area da bonificare nel piano regionale italiano per la bonifica dei siti contaminati (8) . Tale area non compare tra i siti contaminati iscritti nell’Altlastenatlas. La spedizione dei rifiuti in Austria era stata autorizzata con decisione del ministro competente (in prosieguo: l’«autorità convenuta») conformemente agli artt. 3‑5 del regolamento n. 259/93 ed all’art. 36 dell’Austrian Abfallwirtschaftsgesetz
(legge austriaca sulla gestione dei rifiuti) (9) .
16. Su domanda della Stadtgemeinde Frohnleiten e della Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH (in prosieguo: le «ricorrenti»), il Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung (Amministrazione dell’area metropolitana di Graz) stabiliva che i detti rifiuti non erano soggetti al contributo poiché una loro esclusione dalla summenzionata esenzione avrebbe costituito una discriminazione ai sensi dell’art. 90 CE. Il reclamo presentato dall’Ufficio delle imposte locale contro tale decisione veniva respinto dal Landeshauptmann von Steiermark (Governatore della Stiria; in prosieguo l’«LH»). Anche quest’ultimo era del parere che i detti rifiuti non fossero soggetti ad imposizione giacché risultavano da legittime misure di messa in sicurezza e di bonifica di siti italiani contaminati da sostanze pericolose, ed operare una discriminazione tra gli stessi rifiuti a seconda dell’origine, austriaca oppure italiana, sarebbe stato incompatibile con l’art. 90 CE.
17. In appello, l’autorità convenuta annullava la decisione dell’LH sulla base del rilievo che il contributo in oggetto costituiva un’imposizione non sulle merci bensì sulle operazioni e che quindi l’art. 90 CE non era applicabile. Contro tale decisione, le ricorrenti si sono appellati dinanzi al Verwaltungsgerichtshof (Tribunale amministrativo).
18. Tale organo giurisdizionale sostiene che, anche qualora il detto prelievo costituisse una forma di «imposizione sulle merci», ricadendo quindi nell’ambito di applicazione dell’art. 90 CE, il fatto che solo i rifiuti originati in Austria possano beneficiare della relativa esenzione non sarebbe contrario all’art. 90 CE ovvero (come hanno dedotto in subordine le ricorrenti) agli artt. 10, 12, 23, 25 e 49 CE.
19. Il Verwaltungsgerichtshof fa presente che l’ALSAG è inteso alla messa in sicurezza e alla bonifica di siti contaminati, entrambi obiettivi di politica ambientale. Al fine di realizzare tali obiettivi, l’autorità competente adotta, in alcuni casi, provvedimenti amministrativi (per esempio, ingiunzioni amministrative che ordinano l’abbandono di un sito contaminato) e, in altri casi, misure fiscali (come l’esenzione dalla tassa discussa nel presente procedimento). L’applicazione di tali misure presuppone la conoscenza dei siti da mettere in sicurezza o da bonificare. Per individuare tali siti, l’ALSAG prevede l’effettuazione di ispezioni intese a valutare i detti siti e la loro successiva iscrizione nel Verdachtsflächenkataster e nell’Altlastenatlas, misure che, a loro volta, saranno la base di ulteriori provvedimenti. È pertanto inevitabile, secondo il giudice nazionale, che solo i siti nazionali possano venire iscritti in tali registri. Da ciò non discende, tuttavia, l’obbligo per l’Austria di rinunciare a favorire fiscalmente il deposito di rifiuti provenienti da tali siti o di eliminare il requisito dell’iscrizione dei detti siti nell’Altlastenatlas o nel Verdachtsflächenkataster, ai fini della concessione della detta esenzione.
20. Il Verwaltungsgerichtshof ritiene che la giurisprudenza della Corte di giustizia citata dalle ricorrenti non suffraghi la tesi da esse sostenuta. Tuttavia, poiché la giurisprudenza comunitaria non consente di risolvere con assoluta certezza la controversia di cui è investito, il Verwaltungsgerichtshof ha sottoposto alla Corte di giustizia la seguente questione pregiudiziale:
«Se gli artt. 10 CE, 12 CE, 23 CE, 25 CE, 49 CE o 90 CE ostino ad una disposizione nazionale tributaria che subordina il deposito di rifiuti in una discarica al pagamento di un’imposta (“Altlastenbeitrag”), ma esenta dalla stessa il deposito di rifiuti che risultino provenire da attività di bonifica o di messa in sicurezza di siti contaminati (potenzialmente contaminati o già contaminati), purché iscritti in elenchi pubblici previsti dalla legge (il registro dei siti potenzialmente contaminati e l’atlante dei siti contaminati), in cui possono essere registrati solo siti nazionali, con la conseguenza che beneficia dell’esenzione solo il deposito in discarica di rifiuti provenienti da siti contaminati o potenzialmente contaminati presenti sul territorio nazionale».
21. Hanno presentato osservazioni scritte le ricorrenti, il governo austriaco e la Commissione, che erano altresì presenti all’udienza.
Gli artt. 23 e 25 CE
22. Tali disposizioni impongono il divieto per gli Stati membri dei dazi doganali all’importazione ed all’esportazione e di qualsiasi tassa di effetto equivalente. Il giudice nazionale chiede se l’esenzione dal contributo per i siti contaminati costituisca una misura di effetto equivalente ad un dazio all’importazione e perciò contraria al detto divieto.
23. Tutte le parti che hanno presentato osservazioni concordano sul fatto che il contributo in parola non costituisce una misura di effetto equivalente.
24. Concordo con tale parere. Secondo una giurisprudenza costante, qualsiasi onere pecuniario, imposto unilateralmente, indipendentemente dalla sua denominazione e dalla sua struttura, che colpisce le merci per il fat to che esse attraversano una frontiera, quando non si tratti di un dazio doganale in senso proprio, costituisce una tassa d’effetto equivalente ai sensi dell’art. 25 CE (10) . Tuttavia, nella specie, il contributo in parola non viene imposto per il fatto che i rifiuti attraversano la frontiera.
L’art. 90 CE
25. Le ricorrenti e la Commissione sostengono che le condizioni per poter beneficiare dell’esenzione dal suddetto contributo ricadano nell’ambito di applicazione dell’art. 90 CE e che siano incompatibili con tale disposizione. Il governo austriaco ritiene, in primo luogo, che l’art. 90 CE non sia applicabile al caso di specie e, in subordine, che non sia stato violato.
26. L’art. 90 CE vieta agli Stati membri di applicare direttamente o indirettamente ai prodotti di altri Stati membri imposizioni interne, di qualsivoglia natura, superiori a quelle applicate direttamente o indirettamente ai prodotti nazionali similari. Esso intende pertanto eliminare le restrizioni dissimulate alla libera circolazione delle merci che possono risultare dalle norme fiscali di uno Stato membro (11) . L’art. 90 CE deve quindi garantire l’assoluta neutralità dei tributi interni per quanto riguarda la concorrenza fra merci nazionali e merci importate (12) .
Si tratta di una tassa che colpisce le «merci»?
27. L’art. 90 CE si applica solo ai tributi che colpiscono le merci. Le ricorrenti e la Commissione sostengono che la tassa controversa colpisce le merci; il governo austriaco dissente.
28. Sembra incontestato il dato che, come sostiene la Commissione, i rifiuti, riciclabili o no, devono considerarsi «prodotti» la cui circolazione, in conformità all’art. 28 CE, non dovrebbe in linea di principio essere impedita (13) . Pertanto, i rifiuti sono di per sé «prodotti» ai sensi dell’art. 90 CE.
29. Ciò su cui non vi è accordo fra le parti è, anzitutto, la questione se sia corretto considerare il contributo in parola come un prelievo sui rifiuti in quanto prodotti, come sostengono le ricorrenti e la Commissione, ovvero come prelievo sul deposito dei rifiuti in discarica, come sostiene il governo austriaco.
30. Il governo austriaco rileva che nel caso del contributo controverso si tratta di una tassa che colpisce la prestazione di un servizio, ossia il deposito a lungo termine di rifiuti ed il riempimento o il livellamento del suolo con i rifiuti. Sebbene tale governo riconosca che, per rientrare nell’ambito di applicazione dell’art. 90 CE, non è necessario che una tassa venga imposta direttamente sui prodotti, nondimeno ritiene necessario che essa si ripercuota immediatamente sul costo del prodotto. Il contributo di cui trattasi non avrebbe tale effetto. Al contrario, l’operatore che consegna i rifiuti paga un onere all’operatore che gestisce la discarica affinché ispezioni i rifiuti, accetti quelli compatibili con la discarica e proceda al loro smaltimento definitivo. Il detto contributo, pertanto, non colpisce un bene commerciabile il cui prezzo aumenti per effetto di un’imposizione discriminatoria e la cui vendita a livello nazionale possa risultarne sfavorita. Si tratta piuttosto di una misura di politica, in forza della quale viene tassata ogni attività che chiude il ciclo di vita di un prodotto.
31. Secondo l’ALSAG, il «deposito permanente di rifiuti» e le operazioni di «riempimento e livellamento di terreni irregolari con l’utilizzo di rifiuti» sono di norma soggetti al pagamento del contributo (14) . L’operatore dell’impianto di smaltimento dei rifiuti è il soggetto principale su cui grava l’onere impositivo (15) . Il contributo viene calcolato in base al peso dei rifiuti (16) . All’udienza, l’agente del governo austriaco ha dichiarato che l’aliquota del contributo può incidere sul prezzo imposto dallo smaltitore per il deposito dei rifiuti. Dal momento che l’aliquota scende ove l’impianto di smaltimento risponda a determinati requisiti tecnici (17), il proprietario di tale impianto sarà in grado di applicare tariffe minori sul deposito di rifiuti. A fortiori, l’imposizione di un contributo e la possibilità di beneficiare di un’esenzione, incideranno sul prezzo praticato dall’operatore del sito di smaltimento.
32. Come sostengono le ricorrenti, la nozione di tassa gravante su un prodotto dev’essere interpretata estensivamente, alla luce degli obiettivi che la tassa persegue, in particolare, per rimuovere le restrizioni dissimulate alla libera circolazione delle merci che potrebbero risultare dalle misure fiscali adottate da uno Stato membro (18) . L’art. 90 CE si applica alle misure fiscali che colpiscono i prodotti «direttamente o indirettamente». Anche tali termini devono essere interpretati estensivamente (19) . La Corte ha così interpretato tale principio nel senso che va oltre le classiche imposte dirette gravanti sui beni, per ricomprendere gli oneri pecuniari imposti sui controlli sanitari e veterinari delle carni (20), i diritti di registrazione per i prodotti farmaceutici (21) e i diritti riscossi in occasione di un controllo tecnico per l’immatricolazione di autoveicoli (22) .
33. La Corte ha altresì ampliato il concetto di tassazione delle merci per ricomprendervi le imposte riscosse sull’uso o sul trasporto di beni o sull’uso di attrezzature. Nella sentenza resa nella causa Bergandi (23), per esempio, essa ha dichiarato che l’art. 90 CE si applica parimenti ai tributi interni che colpiscono l’uso delle merci importate, qualora queste siano essenzialmente destinate a detto uso e siano importate solo a questo fine. Nella sentenza Schöttle (24), la Corte ha stabilito che un’imposta riscossa sui trasporti internazionali stradali di merci in funzione della distanza percorsa nel territorio nazionale e del peso delle merci trasportate costituiva un’imposta applicata indirettamente ai prodotti, ai sensi dell’art. 90 CE. Nella sentenza pronunciata nella causa Haahr Petroleum (25), la Corte ha considerato che una tassa riscossa in occasione del trasporto delle merci o dell’uso di porti commerciali, anche se veniva corrisposta in un primo momento dalla nave o dal suo agente, era un’imposta che colpiva i prodotti e gravava sullo speditore delle merci.
34. Perciò il semplice fatto che una tassa colpisca un servizio associato alle merci non è di per sé sufficiente ad escludere la stessa dal campo di applicazione dell’art. 90 CE, come non lo è neppure la circostanza che la tassa possa essere pagata in un primo momento da un soggetto diverso dalla persona che tratta le merci. Ciò che importa stabilire è se la tassa considerata si ripercuota immediatamente sul costo del prodotto nazionale e di quello importato (26) .
35. Nella presente causa, come ho esposto nei precedenti paragrafi, risulta che il contributo in esame incide sul prezzo imposto dall’operatore del sito di smaltimento ad un determinato cliente, a svantaggio dei prodotti importati. Non condivido la tesi secondo cui tale effetto (che non risulta sia contestato) riguardi un prodotto non commerciabile. La Corte ha considerato i rifiuti non destinati al recupero e al riutilizzo come «prodotti» ai sensi degli artt. 23 CE (e, quindi, dell’art. 25 CE) e 28 CE, nelle sentenze rese in occasione delle cause Commissione/Germania (27) e Commissione/Belgio (28), rispettivamente (29) . Lo stesso principio si applica, per analogia, all’art. 90 CE, che costituisce un complemento di tali disposizioni (30) . Come rilevano le ricorrenti, l’unica forma di commercio dei rifiuti che non possono essere riciclati o riutilizzati è lo smaltimento. Le misure nazionali riguardanti la parte finale del ciclo di vita dei rifiuti devono pertanto rispettare le disposizioni del Trattato sulla libera circolazione delle merci. Inoltre, nella sentenza Commissione/Belgio, la Corte ha equiparato lo smaltimento dei rifiuti ad un negozio commerciale (31) .
36. Il principio secondo cui una tassa riscossa su un’attività associata ad un prodotto rientra nell’ambito di applicazione dell’art. 90 CE solo qualora si ripercuota immediatamente sul prezzo di quest’ultimo deriva dalle sentenze Schöttle e Haahr Petroleum. Entrambi i casi riguardavano prodotti commerciali. Tale principio costituiva pertanto un criterio adeguato al fine di stabilire se una tassa riscossa sulle attività considerate (rispettivamente sul trasporto delle merci su strada e sull’uso di strutture portuali per il carico e lo scarico delle merci) ricadessero nell’ambito di tale disposizione. Il fatto che generalmente il detto principio non comprenda le transazioni riguardanti i rifiuti da smaltire e, quindi, per definizione, i prodotti giunti al termine della loro vita commerciale che sono privi di ulteriore valorizzazione economica – e che, invero, nella generalità dei casi (compreso il presente) hanno un valore negativo, nel senso che occorre pagare per il loro smaltimento – non è tuttavia sufficiente, a mio giudizio, per escludere dall’ambito di applicazione dell’art. 90 CE una tassa sullo smaltimento degli stessi.
37. Giova ricordare che la finalità di tale disposizione, che, nella sentenza Schöttle, è stata la base sulla quale Corte ha esplicitamente fondato la condizione relativa ad un effetto immediato sul costo del prodotto, è quella di rimuovere le restrizioni dissimulate alla libera circolazione dei beni che possono derivare dall’applicazione di misure fiscali. Qualora una restrizione dissimulata alla libera circolazione delle merci derivi dall’applicazione di misure fiscali anche in assenza di ripercussioni immediate sul costo di un prodotto che sfugge alla struttura convenzionale degli scambi commerciali, mi sembra che tale misura fiscale dovrebbe nondimeno ricadere, in via di principio, nell’ambito di applicazione dell’art. 90 CE. Occorre inoltre tener presente che, in questo stadio dell’analisi, la questione da stabilire è solo se, nel contesto del contributo di cui trattasi, i rifiuti costituiscano «prodotti», ai sensi di tale disposizione. Anche se fosse questo il caso, non sussisterebbe una violazione dell’art. 90 CE, a meno che non venisse dimostrato un effetto discriminatorio del contributo in questione.
38. Inoltre, mi sembra che il detto contributo incida immediatamente sulle conseguenze finanziarie degli scambi di rifiuti da smaltire, anche se tale effetto non produce esattamente un incremento del prezzo di vendita. Il detentore dei rifiuti deve pagare un prezzo all’operatore della discarica affinché accetti i rifiuti da smaltire. Tale prezzo è fissato, almeno parzialmente, in proporzione del contributo che l’operatore è tenuto a pagare. Qualora venisse estesa l’esenzione, l’importo del contributo dovuto dall’operatore della discarica verrebbe ridotto e ci si potrebbe attendere che anche il prezzo imposto per l’accettazione dei rifiuti da smaltire subirebbe, in proporzione, un ribasso. Perciò, dal fatto che i rifiuti provenienti dagli altri Stati membri non possano beneficiare dell’esenzione discende indirettamente che il detentore di tali rifiuti debba pagare una somma maggiore per lo smaltimento degli stessi.
39. Infine, come rileva la Commissione, vi è un’altra ragione per considerare che il detto prelievo colpisce i «prodotti». Il caso in esame riguarda rifiuti industriali risultanti dalla lavorazione di alcuni prodotti finiti che possono essere venduti sul mercato. Il costo di tali prodotti e quindi il loro prezzo di vendita include il costo di smaltimento dei rifiuti produttivi. Pertanto, almeno in via di principio, non è illogico pensare che un’esenzione favorisca, almeno in determinati casi, i prodotti che generano rifiuti in Austria rispetto alle merci prodotte in un altro Stato membro che abitualmente generano rifiuti nello Stato membro di origine.
40. Per le suesposte ragioni sono del parere che il contributo in esame costituisca un’imposizione applicata indirettamente ai prodotti ai sensi dell’art. 90 CE.
Se il contributo sia discriminatorio
41. L’art. 90 CE vieta agli Stati membri di applicare ai prodotti degli altri Stati membri imposizioni superiori a quelle applicate ai prodotti nazionali similari.
42. È pacifico che il contributo si applica, in via di principio, sia ai rifiuti prodotti in Austria che ai rifiuti originari di altri Stati membri, e che entrambe le categorie di rifiuti sono prodotti «similari» agli effetti della detta disposizione.
43. Il governo austriaco sostiene, in subordine, che il detto contributo non è contrario all’art. 90 CE, in quanto non è discriminatorio. Tale prelievo serve a finanziare le attività di messa in sicurezza e di bonifica dei siti contaminati, indipendentemente dalla circostanza che i rifiuti provenienti dall’Austria o da altri Stati membri siano ivi depositati, trasportati o utilizzati a scopo di riempimento. L’obiettivo dell’ALSAG consiste nel miglioramento dello stato dell’ambiente in Austria mediante un’individuazione più efficiente dei siti contaminati e la susseguente messa in sicurezza o bonifica degli stessi. È coerente con tale obiettivo la previsione di un’esenzione per il trattamento dei rifiuti prodotti durante le operazioni di messa in sicurezza o di bonifica di siti contaminati o potenzialmente contaminati. A tal fine, i siti che necessitano di messa in sicurezza o di bonifica devono essere anzitutto identificati. Tale operazione implica la raccolta e la valutazione di informazioni o l’effettuazione di ispezioni, al fine di iscrivere i siti interessati nell’Altlastenatlas. Per tale ragione, solo i siti austriaci possono essere iscritti nel detto registro. Esiste una differenza oggettiva tra la situazione dei rifiuti importati da un altro Stato membro e quella in cui la decontaminazione e il deposito vengono effettuate in uno stesso Stato membro. Non si tratta, pertanto, di un caso di disparità di trattamento tra due situazioni sostanzialmente similari. Di conseguenza, non sussiste alcuna discriminazione.
44. È certamente vero che il diritto comunitario non limita la libertà di ciascuno Stato membro di istituire un sistema impositivo differenziato per taluni prodotti, anche similari, ai sensi dell’art. 90 CE, in relazione a criteri oggettivi, come la natura delle materie prime utilizzate o i processi di produzione seguiti. Siffatte differenziazioni tuttavia sono compatibili col diritto comunitario solo se perseguono scopi compatibili anch’essi con quanto prescritto dal Trattato e dal diritto derivato e se le loro modalità sono tali da evitare qualsiasi forma di discriminazione, diretta o indiretta, nei confronti delle importazioni dagli altri Stati membri (32) .
45. Nella specie, il trattamento fiscale differenziato previsto per i prodotti considerati (cioè la possibilità di beneficiare dell’esenzione dal versamento del contributo) è sicuramente basato su un criterio oggettivo, e cioè sul fatto che i rifiuti siano stati prodotti nel corso delle attività di messa in sicurezza o di bonifica di siti sospetti contaminati iscritti nel Verdachtsflächenkataster, ovvero di siti contaminati iscritti nell’Altlastenatlas. L’obiettivo di siffatto trattamento differenziato – che mira ad incoraggiare la messa in sicurezza e/o la bonifica dei detti siti al fine di conseguire una maggiore protezione dell’ambiente e della sanità pubblica – è, prima facie, compatibile con gli obiettivi di tutela ambientale e della salute enunciati dal Trattato CE (33) . Tuttavia, tale affermazione potrebbe risultare troppo semplicistica. Gli obiettivi definiti nel Trattato sono chiaramente fissati a livello comunitario. Gli obiettivi dell’ALSAG sono, con altrettanta evidenza, fissati a livello nazionale. Il contributo controverso e la relativa esenzione sono strutturati in maniera tale da rendere meno vantaggiosa la messa in sicurezza e/o la bonifica dei siti che si trovano nel territorio di altri Stati membri rispetto a quella dei siti austriaci. Per questa sola ragione non sono convinta che il trattamento fiscale differenziato insito nell’ALSAG sia compatibile con l’art. 90 CE. Ad ogni modo, è indubbio che la terza condizione per la compatibilità di una misura con tale disposizione del Trattato non risulta soddisfatta: le modalità di applicazione della misura controversa non sono evidentemente tali da evitare qualsiasi discriminazione, diretta o indiretta, nei confronti dei prodotti importati da altri Stati membri.
46. La condizione espressa per beneficiare dell’esenzione è che i rifiuti da depositare provengano da un sito che, per definizione, può trovarsi solo in Austria. È giurisprudenza costante che non si può considerare compatibile con il divieto di discriminazione sancito dall’art. 90 CE un criterio di maggiorazione dell’imposta che, per definizione, in nessun caso può applicarsi ai prodotti nazionali simili (34) .
47. L’Austria ritiene che vi sia una sostanziale differenza tra la situazione dei rifiuti che vengono importati da un altro Stato membro – dove non esiste alcun nesso tra la bonifica e il deposito dei rifiuti – e la situazione in cui le operazioni di decontaminazione e di deposito vengono effettuate in uno stesso Stato membro. Questo è certamente vero, ma non risolve il problema. Tale osservazione, al contrario, rafforza la mia convinzione che gli obiettivi di tutela dell’ambiente e della sanità pubblica perseguiti dall’ALSAG siano circoscritti al territorio nazionale. Essa suggerisce, semmai, che il tributo controverso non dovrebbe essere applicato ai rifiuti importati da altri Stati membri.
48. Aggiungo che un onere o un c ontributo non può essere sottratto alla sfera di applicazione dell’art. 90 CE per il fatto che costituisce una tassa specifica o avente una specifica destinazione (35) .
49. L’Austria solleva il problema di verificare se l’origine dei rifiuti provenienti da altri Stati membri sia paragonabile al concetto di origine definito all’art. 3, n. 2, dell’ALSAG.
50. Tuttavia, siffatte difficoltà di ordine pratico non sarebbero tali da giustificare l’applicazione di tributi interni di natura discriminatoria, incompatibili con l’art. 90 CE ai prodotti originari di altri Stati membri (36) . Ciò non significa che lo Stato di importazione non abbia il diritto di esigere una verifica conformemente ai principi generali che regolano la ripartizione dell’onere della prova, in forza dei quali le imprese che intendano fruire di un’esenzione dovranno dimostrare di soddisfare i requisiti all’uopo prescritti. Lo Stato membro di importazione può pertanto esigere che la prova sia fornita secondo modalità tali da eliminare i rischi di evasione fiscale, per esempio, mediante la produzione di certificati rilasciati dalle autorità dello Stato membro di esportazione (37), ma deve pur sempre concedere alle imprese interessate la possibilità di fornire tale prova (38) .
51. L’ALSAG subordina già il beneficio dell’esenzione alla prova che i rifiuti da depositare originino da attività di messa in sicurezza e di bonifica di siti contaminati. Nella specie, il governo austriaco deve perciò dare alle ricorrenti l’opportunità di fornire la detta prova, alle stesse condizioni mutatis mutandis e negli stessi termini imposti ai detentori di rifiuti provenienti dai siti austriaci. Se il detto governo agisse in tal modo e se le ricorrenti non fossero in grado di dimostrare adeguatamente l’origine dei rifiuti, come si richiede ai detentori di rifiuti prodotti in Austria, il governo austriaco non sarebbe tenuto ad applicare l’esenzione a tali imprese.
52. Cito infine l’argomento addotto dell’autorità convenuta dinanzi al giudice del rinvio secondo cui non spettava al legislatore nazionale adoperarsi per consentire agli impianti situati all’esterno del territorio austriaco di beneficiare del vantaggio fiscale controverso. Concordo con la Commissione nel ritenere che tale obiezione derivi da un’errata interpretazione della funzione dell’art. 90 CE all’interno dell’impianto generale istituito dal Trattato e da una confusione tra tale disposizione e le norme che disciplinano gli aiuti di Stato (art. 87 e segg.). Le norme sugli aiuti di Stato riguardano la promozione delle attività economiche sul territorio nazionale ed hanno ampia portata. In tale contesto, l’Austria afferma, nelle osservazioni scritte, di avere in effetti comunicato due regimi di aiuti per la messa in sicurezza e la bonifica di siti contaminati da sostanze pericolose nei casi in cui non sia possibile individuare il soggetto che ha inquinato inizialmente i siti, che sono stati entrambi approvati dalla Commissione (39) . L’art. 90 CE ha invece una portata più limitata. Esso non vieta gli aiuti in senso proprio, ma determinate misure che implicano un’«imposizione» sui «prodotti». Se ricade nella sfera di applicazione dell’art. 90 CE, il detto trattamento differenziato non può – contrariamente all’aiuto di Stato – essere giustificato in base ad un interesse nazionale alla decontaminazione dei siti (40) .
53. Sono pertanto del parere che il contributo in esame sia contrario all’art. 90 CE.
Art. 49 CE
54. L’art. 49 CE impone agli Stati membri di vietare le restrizioni quantitative alla libera prestazione dei servizi all’interno della Comunità nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in un paese della Comunità diverso da quello del destinatario della prestazione.
55. Le ricorrenti sostengono, in subordine, che la discriminazione insita nell’art. 3, n. 2, punto 1), dell’ALSAG impedisce ai siti operanti in Austria di fornire i loro servizi di smaltimento dei rifiuti ai produttori di rifiuti nazionali e stranieri in condizioni uguali. Pertanto, la normativa controversa sarebbe tale da dissuadere gli operatori dei siti austriaci dall’offrire i propri servizi agli importatori di rifiuti provenienti da altri Stati membri e costituirebbe quindi una restrizione alla libera prestazione dei servizi ai sensi dell’art. 49 CE.
56. La Corte ha dichiarato che la libera prestazione dei servizi può essere invocata non solo dai cittadini degli Stati membri stabiliti in uno Stato membro diverso da quello del destinatario dei servizi, ma anche da un’impresa nei confronti dello Stato in cui è stabilita qualora i servizi siano forniti a destinatari stabiliti in un altro Stato membro e, più in generale, in tutti i casi in cui il prestatore offra i propri servizi nel territorio di uno Stato membro diverso da quello nel quale è stabilito (41) . Avendo stabilito che la prestazione di servizi rientra nell’ambito di applicazione dell’art. 49 CE, così interpretato, occorre tener presente che tale disposizione osta all’applicazione di qualsiasi misura nazionale la quale, senza giustificazioni oggettive, ostacoli la possibilità per un prestatore di servizi di esercitare effettivamente tale libertà o abbia l’effetto di rendere la prestazione di servizi tra Stati membri più difficile della prestazione di servizi puramente interna a uno Stato membro. Di conseguenza, le prestazioni di servizi tra Stati membri non possono essere soggette a condizioni più rigide di quelle cui sono soggette, sul piano interno, le prestazioni di servizi analoghi (42) .
57. È chiaro che, per l’effetto combinato del contributo e dell’esenzione, come ho illustrato nei precedenti paragrafi (43), il detentore dei rifiuti derivanti dalla messa in sicurezza o dalla bonifica di siti contaminati o potenzialmente contaminati negli Stati membri diversi dall’Austria è costretto a pagare un prezzo più alto per il deposito di tali rifiuti in Austria di quello imposto ai detentori di rifiuti analoghi di origine nazionale. Conseguentemente, la prestazione di tali servizi di smaltimento dei rifiuti tra Stati membri risulta sottoposta a condizioni più rigide di quelle cui sono soggette, sul piano interno, le prestazioni di servizi analoghe.
58. Per tali ragioni, condivido l’opinione che, qualora la Corte stabilisse che il contributo controverso costituisce una tassa sulla prestazione di servizi piuttosto che sui prodotti, il fatto che l’esenzione dal contributo non sia ammessa nel caso dei rifiuti provenienti dai siti contaminati di Stati membri diversi dall’Austria produce un effetto contrario all’art. 49 CE.
59. Il governo austriaco sostiene che l’art. 3, n. 2, punto 1), dell’ALSAG è giustificato dallo scopo di combattere gli effetti dannosi dei siti contaminati sull’ambiente e sulla salute delle persone. Tali obiettivi sono realizzati attraverso l’utilizzo vincolato del gettito del contributo per il finanziamento delle attività di decontaminazione dei detti siti.
60. L’ALSAG non opera una discriminazione diretta che si basi, da una parte, sulla cittadinanza del prestatore ovvero del destinatario del servizio di smaltimento dei rifiuti o, dall’altra, sull’origine del servizio. Le misure nazionali non discriminatorie restrittive della libera prestazione dei servizi possono essere giustificate solo per motivi imperativi di interesse generale. Tali misure, tuttavia, devono essere idonee a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo (44) .
61. Senza esaminare la questione se, a tal fine, gli obiettivi di politica ambientale di carattere puramente interno possano essere legittimamente considerati motivi imperativi di interesse generale (45), si può comunque affermare che l’esclusione generalizzata dei rifiuti provenienti da attività di messa in sicurezza o di bonifica di siti contaminati o potenzialmente contaminati di Stati membri diversi dall’Austria dal beneficio dell’esenzione di cui trattasi va evidentemente oltre quanto necessario per il raggiungimento dello scopo perseguito.
62. Pertanto, in subordine, considero che il contributo controverso costituisca una restrizione ingiustificata alla libera prestazione dei servizi.
Artt. 10 e 12 CE
63. Le ricorrenti asseriscono che l’art. 3, n. 2, punto 1), dell’ALSAG viola gli artt. 10 e 12 CE, ma non forniscono elementi in tal senso.
64. Concordo con la Commissione sul fatto che, con riferimento all’art. 12 CE, non è chiaro se la discriminazione effettuata sulla base della cittadinanza comprenda la discriminazione tra prodotti di provenienza diversa che rientra nell’ambito di applicazione dell’art. 90 CE. Anche se così fosse, l’art. 90 CE (o l’art. 49 CE) costituirebbe una «disposizione particolare» ai sensi dell’art. 12 CE, il che significa che sarebbe d’applicazione l’art. 90 CE e non l’art. 12 CE. Analogamente, l’art. 10 CE non è rilevante nel caso presente, data l’applicabilità dell’art. 90 CE (o dell’art. 49 CE).
Conclusione
65. Per le suesposte ragioni, sono del parere che la questione sottoposta dal Verwaltungsgerichtshof debba essere risolta nel seguente modo:
«L’art. 90 CE osta ad una disposizione fiscale nazionale che subordina il deposito di rifiuti nel luogo di smaltimento al pagamento di una tassa ma esenta dalla stessa il deposito di rifiuti che risultino provenire da attività di messa in sicurezza ovvero di bonifica di siti contaminati che sono iscritti in appositi registri previsti dalla legge, ove solo i siti che si trovano nello Stato membro interessato possano essere iscritti nei detti registri con la conseguenza che l’esenzione è possibile solo per il deposito di rifiuti che provengono da siti contaminati che si trovano in tale Stato membro».
(1) .
(2)  –	La questione deferita nella presenta causa e le osservazioni scritte (ma non quelle orali) presentate alla Corte si riferiscono anche agli artt. 10, 12, 23, 25 e 49 CE. Il contenuto di tali disposizioni è riportato infra, nei paragrafi in cui esamino la loro applicazione.
(3)  – Il secondo comma dell’art. 90 vieta agli Stati membri di applicare ai prodotti degli altri Stati membri imposizioni interne intese a proteggere indirettamente altre produzioni.
Sebbene la questione in esame nel presente procedimento menzioni l’art. 90 in generale, è chiaro che essa verte sul primo comma di tale disposizione, e le osservazioni presentate alla Corte riflettono tale approccio. Ho conseguentemente limitato la mia analisi all’art. 90, primo comma, CE; pertanto i riferimenti all’«art. 90» nel corso delle presenti conclusioni si possono considerare limitati al primo comma.
(4)  –	GU L 30, pag. 1.
(5)  –	BGBl. n. 299/1989. Nei paragrafi che seguono sono riportati alcuni estratti del testo dell’ALSAG vigente all’epoca in cui è stata introdotta la presente domanda di pronuncia pregiudiziale. Dal 1° gennaio 2006 è in vigore una versione modificata.
(6)  –	Sono altresì tenuti al pagamento del contributo: nel caso dell’esportazione di rifiuti, il titolare della licenza di esportazione (art. 4, n. 2); la persona che utilizzi i rifiuti come materiali di riempimento o di livellamento di terreni irregolari o che incorpori i rifiuti in strutture geologiche (art. 4, n. 3); ovvero, in tutti gli altri casi, la persona che realizza o permette l’attività gravata da imposta (art. 4, n. 4).
(7)  –	L’ALSAG è applicabile soltanto ai siti contaminati già esistenti in tale data.
(8)  –	Il giudice del rinvio cita l’art. 22 del decreto legislativo 22/97 e un decreto del Ministro dell’Ambiente del 16 maggio 1989. La Commissione ha fornito ulteriori dettagli. In ogni caso, è pacifico che il sito di Rovigo è individuato come tale, sebbene non sia chiaro se al 1° luglio 1989 si trattasse di un sito contaminato.
(9)  –	Legge 6 giugno 1990, come modificata (BGBl. n. 350/1990).
(10)  –	V., per esempio, sentenza 8 giugno 2006, causa C‑517/04, Koornstra (Racc. pag. I‑5015, punto 15, e giurisprudenza ivi citata).
(11)  –	Sentenza 16 febbraio 1977, causa 20/76, Schöttle (Racc pag. 247, punto 12).
(12)  –	Sentenza 17 giugno 2003, causa C‑383/01, De Danske Bilimportører (Racc. pag. I‑6065, punto 37).
(13)  –	Sentenza 9 luglio 1992, causa C‑2/90, Commissione/Belgio (Racc. pag. I‑4431).
(14)  –	Art. 3.
(15)  –	Art. 4, n. 1.
(16)  –	Art. 5.
(17)  –	Art. 14.
(18)  –	Sentenza Schöttle, cit. supra, alla nota 11 (punto 12).
(19)  –	Sentenza 3 aprile 1968, causa 28/67, Molkerei Zentrale Westfalen (Racc. pag. 143, pag. 155).
(20)  –	Sentenza 15 dicembre 1976, causa 35/76, Simmenthal (Racc. pag. 1871).
(21)  –	Sentenza 28 gennaio 1981, causa 32/80, Kortmann (Racc. pag. 251).
(22)  –	Sentenza 12 giugno 1986, causa 50/85, Schloh (Racc. pag. 1855).
(23)  –	Sentenza 3 marzo 1988, causa 252/86 (Racc. pag. 1343, punto 27).
(24)  –	Cit. supra, alla nota 18.
(25)  –	Sentenza 17 luglio 1997, causa C‑90/94 (Racc. pag. I‑4085, punto 38).
(26)  –	Sentenza Haahr Petroleum, cit., (punto 40), che, a sua volta, cita la sentenza Schöttle.
(27)  –	Sentenza 27 febbraiao 2003, causa C‑389/00 (Racc pag. I‑2001).
(28)  –	Cit. supra, alla nota 13.
(29)  –	V., inoltre, la sentenza 13 dicembre 2001, causa C‑324/99, DaimlerChrysler (Racc. pag. I‑9897) in cui la Corte ha implicitamente ammesso che i rifiuti destinati allo smaltimento rientrino, in via di principio, nell’ambito di applicazione degli artt. 28‑30 CE.
(30)  –	V., con riferimento all’art. 25 CE, sentenza Bergandi, cit. supra, alla nota 23 (punto 24).
(31)  –	V. punto 26.
(32)  –	Sentenza 2 aprile 1998, causa C‑213/96, Outokumpu (Racc. pag. I‑1777, punto 30).
(33)  –	V. artt. 2 e 3, lett. p), CE.
(34)  –	Sentenza 29 aprile 2004, causa C‑387/01, Weigel (Racc. pag. I‑4981, punto 86).
(35)  –	Sentenza 22 marzo 1977, causa 74/76, Ianelli (Racc. pag. 557, punto 19).
(36)  –	Sentenza 23 ottobre 1997, causa C‑375/95, Commissione/Grecia (Racc. pag. I‑5981, punto 47, e giurisprudenza ivi citata).
(37)  –	Sentenza 8 gennaio 1980, causa 21/79, Commissione/Italia (Racc. pag. 1, punto 21).
(38)  –	Outokumpu, cit. supra, alla nota 32 (punti 38 e 39).
(39)  –	Il governo austriaco si riferisce a due serie di Discipline degli aiuti per la messa in sicurezza o la bonifica di siti contaminati, approvate dalla Commissione in data 21 gennaio 1997 e 31 maggio 2002.
(40)  –	Sentenza Commissione/Italia, cit. supra, alla nota 37 (punto 26).
(41)  –	Sentenza 5 ottobre 1994, causa C‑381/93, Commissione/Francia (Racc. pag. I‑5145, punto 14).
(42)  –	Ibidem, punti 16‑18.
(43)  –	V., supra, paragrafo 38.
(44)  –	V., per esempio, sentenza 5 giugno 1997, causa C‑398/95, Ypourgas Ergasias (Racc. pag. I‑3091, punto 21 e giurisprudenza ivi citata).
(45)  –	V., supra, paragrafo 45.