61994CC0084_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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1 Através do presente recurso, o Reino Unido pede, nos termos do artigo 173.º do Tratado CE, a anulação, na sua totalidade, da Directiva 93/104/CEE do Conselho, de 23 de Novembro de 1993, relativa a determinados aspectos da organização do tempo de trabalho (1) (a seguir «directiva»), e, subsidiariamente, a anulação de algumas das suas disposições: artigos 4.º, 5.º, primeiro e segundo parágrafos, 6.º, n.º 2 e 7.,
2 A directiva impugnada foi adoptada com base no artigo 118.º-A do Tratado CE, que implica uma votação por maioria qualificada. Nesta votação, o Reino Unido absteve-se.
3 Este processo conduz-nos à análise da questão sensível, no contexto da Europa social, da delimitação do âmbito de aplicação do artigo 118.º-A relativamente a outros fundamentos jurídicos que, por seu lado, exigem a unanimidade. Implica também que nos debrucemos, através do estudo da directiva impugnada, sobre o conceito de organização do tempo de trabalho, que é objecto de profundas reflexões tanto ao nível nacional como comunitário.
O artigo 118.º-A
4 O artigo 118.º-A tem a seguinte redacção:
«1. Os Estados-Membros empenham-se em promover a melhoria, nomeadamente, das condições de trabalho, para protegerem a segurança e a saúde dos trabalhadores, e estabelecem como objectivo a harmonização, no progresso, das condições existentes nesse domínio.
2. Para contribuir para a realização do objectivo previsto no n.º 1, o Conselho, deliberando de acordo com o procedimento previsto no artigo 189.º-C, e após consulta do Comité Económico e Social, adopta por meio de directiva as prescrições mínimas progressivamente aplicáveis, tendo em conta as condições e regulamentações técnicas existentes em cada Estado-Membro.
Essas directivas devem evitar impor disciplinas administrativas, financeiras e jurídicas tais que sejam contrárias à criação e desenvolvimento de pequenas e médias empresas.
3. As disposições adoptadas nos termos do presente artigo não obstam à manutenção e ao estabelecimento, por cada Estado-Membro, de medidas de protecção reforçada das condições de trabalho compatíveis com o presente Tratado. (2)»
Apresentação da Directiva 93/104
5 Nos termos do seu artigo 1.º, n.º 1, a directiva tem por objectivo estabelecer «prescrições mínimas de segurança e de saúde em matéria de organização do tempo de trabalho».
6 O âmbito de aplicação da directiva é duplo e inclui:
- por um lado, os períodos mínimos de descanso diário, semanal e anual, bem como os períodos de pausa e a duração máxima do trabalho semanal [artigo 1.º, n.º 2, alínea a)], e
- por outro lado, certos aspectos do trabalho nocturno, do trabalho por turnos e do ritmo de trabalho [artigo 1.º, n.º 2, alínea b)].
7 São abrangidos todos os sectores de actividade, públicos ou privados, na acepção do artigo 2.º da Directiva 89/391/CEE do Conselho, de 12 de Junho de 1989, relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho (3), com excepção dos transportes aéreos, ferroviários, rodoviários, marítimos, da navegação interna, da pesca marítima e de outras actividades no mar, bem como das actividades dos médicos em formação (artigo 1.º, n.º 3).
8 A secção II, consagrada aos períodos mínimos de descanso e a outros aspectos da organização do tempo de trabalho, obriga os Estados-Membros a adoptarem as medidas necessárias para que todos os trabalhadores beneficiem de períodos mínimos de repouso:
- repouso diário de onze horas consecutivas por cada período de vinte e quatro horas (artigo 3.º);
- pausas, no caso de o trabalho diário exceder seis horas, cujas modalidades são fixadas a nível nacional (artigo 4.º);
- descanso semanal de vinte e quatro horas sem interrupção por cada período de sete dias, às quais se adicionam as onze horas de descanso diário previstas no artigo 3.º (artigo 5.º, primeiro parágrafo), que inclui, em princípio, o domingo (artigo 5.º, segundo parágrafo);
- férias anuais remuneradas de quatro semanas (artigo 7.º, n.º 1).
9 Além disto, a duração semanal de trabalho é fixada «em função dos imperativos de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores», a nível nacional (artigo 6.º, n.º 1), sem que a duração média de trabalho possa exceder, em cada período de 7 dias, quarenta e oito horas, incluindo as horas extraordinárias (artigo 6.º, n.º 2).
10 A secção III tem, mais especificamente, por objecto o trabalho nocturno, o trabalho por turnos e o ritmo do trabalho, relativamente aos quais os Estados-Membros são convidados a tornar as medidas necessárias para garantir a aplicação das prescrições mínimas previstas.
11 A duração normal do trabalho nocturno não deve ultrapassar oito horas, em média, por cada período de vinte e quatro horas (artigo 8.º, n.º 1), sendo esta a duração máxima no caso de trabalho que implique riscos especiais ou uma tensão física ou mental significativa, como definidos a nível nacional (artigo 8.º, n.º 2).
12 Os trabalhadores nocturnos devem beneficiar de um exame gratuito do seu estado de saúde antes da sua colocação e, seguidamente, a intervalos regulares [artigo 9.º, n.º 1, alínea a)]; devem ser transferidos para um trabalho diurno se sofrerem de problemas de saúde relacionados com o trabalho nocturno [artigo 9.º, n.º 1, alínea b)].
13 Os Estados-Membros podem subordinar o trabalho executado por determinadas categorias de trabalhadores nocturnos a certas garantias, no caso de trabalhadores que corram riscos de segurança ou de saúde relacionados com o trabalho durante o período nocturno (artigo 10.º). Devem, em qualquer caso, garantir que os trabalhadores nocturnos e os trabalhadores por turnos beneficiem de um nível de protecção em matéria de segurança e de saúde adequado à natureza do trabalho que exercem (artigo 12.º).
14 As entidades patronais que recorrem regularmente a trabalhadores nocturnos devem desse facto informar as autoridades competentes, a pedido destas (artigo 11.º). Quando se pretenda organizar o trabalho segundo um certo ritmo, deve-se, em qualquer causa, ter em conta o princípio geral da adaptação do trabalho ao homem, com vista, nomeadamente, a atenuar o trabalho monótono e o trabalho cadenciado (artigo 13.º).
15 Finalmente, a secção IV da directiva, intitulada disposições diversas, exclui do seu âmbito de aplicação as ocupações ou actividades profissionais abrangidas por disposições comunitárias mais específicas (artigo 14.º); precisa que a directiva não impede os Estados-Membros de introduzirem disposições mais favoráveis à protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores (artigo 15.º); deixa aos trabalhadores a possibilidade de preverem períodos de referência para aplicação dos artigos 5.º, 6., e 8., (artigo 16.º); autoriza certas derrogações à aplicação dos artigos 3.º, 4.º, 5.º, 6.º, 8., e 16., (artigo 17.º), e prevê, nomeadamente, a título das disposições finais, os prazos de transposição para o direito nacional (artigo 18.º).
Os pedidos das partes
16 Em apoio do seu recurso, o Reino Unido invoca diferentes fundamentos, baseados na incompetência e na ausência de fundamento jurídico, na violação do princípio da proporcionalidade, no desvio de poder e na violação de formalidades essenciais. Solicita ainda a condenação do Conselho nas despesas.
17 Os Governos belga e espanhol, bem como a Comissão, intervieram em apoio dos pedidos do Conselho, no sentido de ser negado provimento ao recurso e de o recorrente ser condenado nas despesas.
18 Os fundamentos invocados serão examinados individualmente.
Primeiro fundamento de anulação: incompetência; fundamento jurídico incorrecto
19 O Reino Unido alega que o artigo 118.º-A não constitui o fundamento jurídico adequado para a adopção da directiva relativa à organização do tempo de trabalho. Esta exigiria o recurso ao artigo 100.º do Tratado CE, ou ao artigo 235.º, que exigem a unanimidade no Conselho. Alega que a escolha do artigo 118.º-A visou deliberadamente contornar a exigência de unanimidade, que não seria obtida no Conselho. Esta conclusão baseia-se na análise sucessiva do artigo 118.º-A e da directiva impugnada.
O artigo 118.º-A é um fundamento jurídico de interpretação estrita
20 O recorrente considera que o artigo 118.º-A, n.º 2, só permite a adopção de directivas que apresentem um nexo objectivo e autêntico entre a segurança e a saúde, por um lado, e a situação a regulamentar, por outro. Além disto, as disposições do artigo 118.º-A, lidas no contexto do princípio da subsidiariedade, como formulado no artigo 3.º-B, primeiro parágrafo, do Tratado CE, impedem que ele sirva de fundamento a disposições que não sejam prescrições mínimas (4).
21 Ainda segundo a recorrente, a análise das directivas anteriores adoptadas com fundamento no artigo 118.º-A permitem delimitar a amplitude dos poderes conferidos ao Conselho nos termos desta disposição. Pretendeu-se sempre regulamentar, concretamente, situações especiais relativas a grupos específicos e identificáveis de trabalhadores determinados. O artigo 118.º-A não permite a adopção de medidas de carácter geral, abstracto e não científico. Quando há necessidade de adoptar medidas que respondem a objectivos mais vastos e mais gerais estas devem ter por fundamento o artigo 100.º, ou o artigo 235.º, que exigem a unanimidade (5).
22 Em última análise, conclui-se do artigo 100.º-A, n.º 2, que os direitos e interesses dos trabalhadores devem ser objecto de decisões adoptadas por unanimidade e que, relativamente a esta regra geral, o artigo 118.º-A constitui uma excepção, de interpretação estrita, que exige a prova de um nexo específico das medidas previstas com as considerações de segurança e de saúde (6).
A directiva impugnada não apresenta com o artigo 118.º-A os nexos que aquela interpretação exige
23 A directiva não constitui uma medida que tenha por objectivo essencial e por efeito provável prever condições mínimas relativas à segurança e à saúde.
24 O estudo da génese da directiva impugnada revela que, durante a sua elaboração, o seu âmbito de aplicação e o seu alcance foram radicalmente alargados, tendo-se tornado ilusório o nexo com os aspectos relativos à segurança e à saúde.
25 Com efeito, não há qualquer dado científico susceptível de justificar o nexo exigido entre a segurança e a saúde, por um lado, vários aspectos relativos ao tempo de trabalho abordados na directiva, enunciados de forma geral, tais como, nomeadamente, a duração média de trabalho semanal, as férias anuais remuneradas e o tempo de descanso, por outro.
26 Na realidade decorre da análise do conteúdo da directiva que o objectivo que realmente prossegue é diferente do relacionado com os aspectos referentes à segurança e à saúde. Este objectivo é duplo: a organização do tempo de trabalho foi prevista, por um lado, no interesse da criação de empregos e na redução do desemprego e, por outro, no âmbito da política social comunitária (7).
27 Este primeiro fundamento de anulação levanta, em substância, a questão de saber se o artigo 118.º-A, tal como será interpretado, pode servir de fundamento jurídico à directiva relativa à organização do tempo de trabalho. A análise sobre esta questão será subdividida em dois pontos, como o Reino Unido faz no seu recurso.
I - Análise do artigo 118.º-A
A - Introdução
28 Recorde-se que antes da adopção do Acto Único Europeu, não existia uma disposição específica em matéria de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores (8). Neste domínio foi, no entanto, adoptada uma legislação comunitária bastante completa, de natureza sobretudo técnica, com base em artigos «multifuncionais», sobretudo o artigo 100.º relativo à aproximação das legislações (9). Mas este texto é duplamente limitado na sua utilização: exige a demonstração da «incidência directa no estabelecimento ou no funcionamento do mercado comum» de uma proposta de directiva, bem como a unanimidade dos Estados-Membros.
29 Com a adopção do Acto Único, multiplicaram-se os fundamentos jurídicos utilizáveis para elaborar normas supranacionais relacionadas com o trabalho.
30 O artigo 100.º-A prevê nomeadamente, por derrogação ao artigo 100.º, e «salvo disposição em contrário do presente Tratado», a adopção por maioria qualificada de «medidas relativas à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros, que tenham por objecto o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno».
31 O artigo 118.º-A incluído no Título III do Tratado CEE, consagrado à «política social» (10), confere à Comunidade competência em matéria de segurança e saúde dos trabalhadores, com base numa votação por maioria qualificada.
32 Saliente-se a título liminar que esta é, que saibamos, uma das primeiras vezes em que o Tribunal de Justiça é convidado a pronunciar-se sobre este texto.
No parecer 2/91, proferido em 19 de Março de 1993, relativo à Convenção n.º 170 da Organização Internacional do Trabalho relativa à segurança na utilização de substâncias químicas no trabalho, o Tribunal afirmou que «para contribuir para a realização deste objectivo de harmonização (mencionado no n.º 1 do artigo 118.º-A), o Conselho dispõe do poder de adoptar, através de directivas, prescrições mínimas» antes de deduzir que «a Comunidade dispõe assim de uma competência normativa interna no domínio social», para concluir que a Convenção n.º 170 cabe no domínio da competência da Comunidade (11).
No processo ASTI (12), a referência ao artigo 118.º-A feita pelo órgão jurisdicional nacional não foi considerada pertinente, pelo que o Tribunal não teve que se pronunciar sobre este ponto.
Finalmente, no acórdão de 30 de Novembro de 1993, Kirsammer-Hack (13), o Tribunal afirmou simplesmente: «... ao prever que as directivas adoptadas em matéria de saúde e de segurança dos trabalhadores evitem impor disciplinas administrativas, financeiras e jurídicas tais que sejam contrárias à criação e ao desenvolvimento de pequenas e médias empresas, o artigo 118.º-A, introduzido pelo Acto Único no capítulo consagrado às disposições sociais do Tratado CEE, indica que estas empresas podem ser objecto de medidas económicas especiais» (14).
33 Até agora, o Tribunal só foi chamado a conhecer desta disposição de forma incidental. Daí a importância do presente recurso.
34 Tanto o Reino Unido como o Conselho e os Estados intervenientes o reconhecem: a interpretação do artigo 118.º-A, no sentido de determinar a sua finalidade e o seu âmbito de aplicação, não é das mais fáceis. Pois «as divergências de apreciação que se verificaram na redacção do artigo fizeram dele um texto de compromisso, por excelência de delicada interpretação» (15).
35 As dificuldades relacionam-se com a existência de um n.º 2 no artigo 100.º-A, que exige a unanimidade para a adopção de directivas relativas «aos direitos e interesses dos trabalhadores», e com a manutenção dos artigos 117.º, 118., e 100., do Tratado e a redacção, ela própria particularmente rebuscada, do artigo 118.º-A, testemunha das dificuldades da sua adopção. Os desafios estão à altura dos debates suscitados: por um lado, há que fixar os limites da acção comunitária e portanto, das competências dos Estados-Membros em matéria de regulamentação do trabalho e, por outro, que chegar a acordo sobre um alcance mais ou menos vasto no âmbito de aplicação desta disposição: quanto mais vasto este for, menor é a necessidade de recorrer às decisões por unanimidade.
B - As interpretações em presença - Por uma interpretação ampla
36 Segundo uma primeira interpretação, defendida pelo Reino Unido, seria conveniente ler o artigo 118.º-A em conjugação com o artigo 100.º-A, n.º 2, do Tratado. O princípio seria fixado por esta última disposição: «os direitos e interesses dos trabalhadores» são matérias submetidas à regra da unanimidade. O artigo 118.º-A que autoriza, em matérias relativas à saúde e à segurança no local de trabalho, o voto por maioria qualificada, constituiria uma excepção a esta regra geral (16). Deste modo, para conservar uma coerência entre estas duas disposições, convém considerar que o artigo 100.º-A só se refere à segurança e à saúde no local de trabalho, entendidas estritamente.
37 Esta análise pode parecer sedutora. No entanto, não nos convence.
38 Parte, com efeito, da premissa, errada, da interpretação extensiva de uma excepção elevada ao nível de princípio. O artigo 100.º-A, n.º 2, é apenas uma derrogação ao artigo 100.º-A, n.º 1, que prevê a adopção, por maioria qualificada, de medidas relativas à aproximação das legislações necessárias para o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno, na acepção do artigo 7.º-A. De facto, o artigo 100.º-A também só se aplica «em derrogação do artigo 100.º e salvo disposição em contrário do presente Tratado». O artigo 100.º-A, n.º 2, aliás, só faz referência aos trabalhadores «assalariados», enquanto o artigo 118.º-A visa mais largamente todos os «trabalhadores» na acepção do direito comunitário (17). De resto, a aproximação destas duas disposições parece-nos artificial, uma vez que se referem a domínios de intervenção comunitária diferentes: uma refere-se à «aproximação das legislações», enquanto a outra se insere nas «disposições sociais» do Tratado.
39 Mas sobretudo, a análise pormenorizada dos conceitos «chave» a que faz referência o artigo 118.º-A favorece nitidamente, parece-nos, como salienta o Conselho (18), uma interpretação extensiva. Esta disposição prevê os elementos de acção a desenvolver pela Comunidade (n.º 2) no sentido de contribuir para a realização do objectivo atribuído aos Estados-Membros (n.º 1): «melhoria»; «para protegerem a segurança e a saúde dos trabalhadores»; «nomeadamente das condições de trabalho»; «prescrições mínimas progressivamente aplicáveis»; «tendo em conta as condições e regulamentações técnicas existentes em cada Estado-Membro».
40 Antes de mais, o conceito de «condições de trabalho» reveste-se de certa importância para a interpretação do artigo 118.º-A.
41 Este não pode certamente ser entendido de forma a abranger domínios inteiramente estranhos aos expressamente enunciados. No entanto, a inserção da expressão «nomeadamente», parece reflectir a vontade de legislar de forma não limitativa.
42 Pode encontrar-se uma confirmação da interpretação extensiva deste conceito na origem do artigo 118.º-A. O Reino da Dinamarca apresentou uma proposta na conferência intergovernamental sobre o Acto Único. Ora, o conceito de «condições de trabalho» («arbejdsmiljoe») em direito dinamarquês é muito amplo, abrangendo tanto a execução do trabalho e as condições no local de trabalho, como o equipamento técnico e as substâncias e materiais utilizados (19). A regulamentação dinamarquesa não se limita pois às medidas clássicas relativas à saúde e à segurança do trabalho stricto sensu, mas inclui também certas medidas relativas ao horário de trabalho, aos factores psicológicos, ao processo do trabalho, à formação em matéria de higiene e segurança, à protecção dos jovens no trabalho e à dos representantes dos trabalhadores no que se refere à segurança contra o despedimento ou qualquer outra violação das suas condições de trabalho. O conceito «condições de trabalho» não é entendido como uma entidade fixa, mas reflecte a evolução social e técnica da sociedade.
43 Parece-nos que esta concepção deve guiar a interpretação do artigo 118.º-A. O Reino Unido alega, quanto a isto, que a interpretação do direito comunitário não deve depender dos conceitos de direito interno. Não se pretende, de modo algum, estabelecer uma dependência do direito comunitário aos direitos nacionais, mas, simplesmente, ter em conta as origens de uma disposição de direito comunitário para compreender o alcance que pretenderam dar-lhe os redactores do Tratado. Por isso, e como na concepção dinamarquesa, as «condições de trabalho», na acepção do artigo 118.º-A, devem ser entendidas amplamente e abranger todos os factores que afectem o trabalhador no seu trabalho (20) e, nomeadamente, todas as medidas benéficas para a saúde e a segurança dos trabalhadores, na acepção que adiante se dará deste último conceito (21).
44 Em última análise, na definição que propomos, o conceito de «condições de trabalho» só encontra um limite no termo trabalhador que lhe está subjacente. Está assim excluída a possibilidade de basear no artigo 118.º-A uma medida que tenha por objecto a segurança ou a saúde da população em geral, visando eventualmente um risco que não seja específico dos trabalhadores (22).
45 Consideramos que os conceitos de «segurança e de saúde» devem, por seu turno, ser interpretados amplamente, tendo em conta esta acepção das condições de trabalho.
46 Todos os intervenientes neste processo estão de acordo em considerar que o artigo 118.º-A só pode servir de fundamento jurídico a medidas que visam proteger a segurança e a saúde dos trabalhadores. Ainda aqui, no entanto, duas teorias se opõem sobre o entendimento que deve ser dado a estes termos. O Reino Unido propõe um entendimento restritivo, enquanto o Conselho propõe ver estes conceito num sentido evolutivo e dinâmico.
47 Apenas a última leitura nos parece dever ser acolhida.
48 Por um lado, já se viu, a origem do artigo 118.º-A milita contra uma compreensão stricto sensu dos termos «saúde e segurança». Está-se longe de uma concepção que se refira apenas à protecção do trabalhador perante a influência unicamente de factores físicos ou químicos. Por outro lado, uma concepção restritiva parece-nos ir contra a corrente da evolução das nossas sociedades. O Conselho e os Estados intervenientes recordam quanto a isto, e muito a propósito, o princípio adoptado pela Organização Mundial da Saúde - na qual são partes, diga-se de passagem, todos os Estados-Membros da União Europeia - segundo o qual «a saúde é um estado completo de bem estar físico, mental e social e não consiste apenas na ausência de doença ou enfermidade» (23).
49 Além disto, saliente-se que nada no texto do artigo 118.º-A vai no sentido de uma exclusão de um qualquer elemento de bem estar ou de segurança, em sentido lato, dos trabalhadores e que, pelo contrário, o texto faz expressamente referência à «melhoria» e ao «progresso».
50 Em qualquer caso, uma interpretação extensiva nomeadamente do conceito de saúde, em conformidade com a já preconizada pela Organização Mundial de Saúde, esteve na base da adopção pelas instituições comunitárias de directivas fundadas no artigo 118.º-A. Por exemplo, na Directiva 92/85/CEE, dita «mulheres grávidas» (24), a manutenção de um rendimento durante a licença de parto (através do salário ou de prestação «adequada») é considerada indissociável da saúde da mulher grávida.
51 Finalmente, o Reino Unido entende como uma limitação à sua acção o facto de o Conselho, nos termos do n.º 2 do artigo 118.º-A, poder adoptar «prescrições mínimas progressivamente aplicáveis, tendo em conta as condições e regulamentações técnicas existentes em cada Estado-Membro».
52 O Conselho considera, pelo contrário, que o mínimo não deve ser fixado ao nível mais baixo possível, ou ao do Estado-Membro que tenha o nível mais baixo. A cláusula relativa às prescrições mínimas pretende, no seu entender, garantir que os Estados-Membros cujos níveis de protecção são mais elevados não sejam obrigados a baixá-los na sequência da acção comunitária, e não confinar a Comunidade num colete de forças que a obrigue a optar pelo nível mais baixo existente.
53 Ainda aqui, apenas a concepção defendida pelo Conselho e pelos Estados intervenientes nos parece adequada.
54 A ideia de que a acção da Comunidade só poderia exercer-se com base no menor denominador comum, ou no mais baixo possível, estaria em completa contradição com a própria concepção do direito comunitário. A acção comunitária nunca pretendeu um nivelamento por baixo. Pelo contrário, o artigo 2.º do Tratado, por exemplo, que enuncia a missão atribuída à Comunidade, refere um «desenvolvimento harmonioso», um «alto grau de convergência», um «elevado nível de emprego e de protecção social», o «aumento do nível e da qualidade de vida». É portanto claro que o conceito de «prescrições mínimas» não é sinónimo de «prescrições baixas». Esta interpretação seria, de resto, dificilmente conciliável com o objectivo de harmonização «no progresso» enunciada no n.º 1 do artigo 118.º-A.
55 O n.º 2 deve ser lido à luz do n.º 3, que deixa toda a liberdade aos Estados-Membros para manterem ou estabelecerem «medidas de protecção reforçada das condições de trabalho» compatíveis com o Tratado.
56 Tendo em conta o n.º 3, as «prescrições mínimas», que o Conselho está autorizado a adoptar através de directivas, são portanto simplesmente «as minima obrigatórias, acima das quais os Estados-Membros permanecem livres para legislar no sentido de uma maior protecção da saúde e da segurança dos trabalhadores» (25).
57 Nada impede assim que as «prescrições mínimas» sejam fixadas a um nível elevado de protecção.
58 Estão todavia previstas duas limitações.
Por um lado, devem ser «progressivamente aplicáveis, tendo em conta as condições e regulamentações técnicas existentes em cada Estado-Membro». Isto reflecte uma preocupação das delegações dos Estados-Membros do sul durante a discussão do Acto Único. A harmonização deve ser progressiva, isto é, só deve progredir para regras mais exigentes à medida que as condições dos diferentes Estados-Membros o permitam.
Por outro lado, as «prescrições mínimas» adoptadas através de directivas devem evitar «impor disciplinas administrativas, financeiras e jurídicas tais que sejam contrárias à criação e ao desenvolvimento de pequenas e médias empresas». No entanto, esta última limitação é relativa, dado que a sua própria formulação («evitar impor») não indica uma proibição absoluta de impor disciplinas que contrariem a criação e o desenvolvimento de pequenas e médias empresas. O Tribunal considerou, aliás, que se trata apenas de «... indica(r) que essas empresas podem se objecto de medidas económicas especiais» (26).
59 A análise dos conceitos visados pelo artigo 118.º-A leva-nos assim a compreender esta disposição numa acepção larga.
60 Acrescente-se, além disto, que outros elementos reforçam a nossa convicção.
61 A posição do artigo 118.º-A no Tratado não deve ser negligenciada. Surge após dois artigos (117., e 118.,) relativos a disposições sociais, que têm por objecto outros temas, e enuncia um princípio geral de progresso social. Deve portanto ser visto como um complemento a essas disposições que visam um âmbito de aplicação bem mais vasto (27).
62 O reforço do papel do Parlamento no processo legislativo é uma das vontades declaradas dos redactores do Acto Único. Ora, este aplica-se nos domínios em que vigora a maioria qualificada. Uma interpretação ampla do artigo 118.º-A é única que garante um controlo eficaz do Parlamento em matéria de política social, que constitui um dos seus domínios privilegiados de intervenção.
C - Quanto à amplitude dos poderes conferidos ao Conselho nos termos do artigo 118.º-A
63 O Reino Unido alega que, para delimitar a amplitude dos poderes conferidos ao Conselho nos termos do artigo 118.º-A, é útil a referência aos textos precedentes adoptados com o mesmo fundamento. A prática anterior revela que se entendeu que o artigo 118.º-A só permitia a adopção de medidas relativas a situações específicas que exigem uma protecção especial dos trabalhadores. Ao invés, para medidas que respondem a objectivos mais vastos e mais gerais, o fundamento jurídico adequado é o artigo 100.º
64 Antes de mais, nada no texto do artigo 118.º-A parece apoiar a tese defendida pelo Reino Unido. Referem-se os «trabalhadores» em geral, e não certos grupos especiais de trabalhadores. O objectivo visado deve ser atingido através da harmonização das «condições», em geral mais uma vez, existentes no domínio «nomeadamente» das condições de trabalho.
65 No que se refere, em seguida, à prática do Conselho, e sem se fazer uma análise pormenorizada das diferentes legislações já adoptadas com base no artigo 118.º-A, pode simplesmente salientar-se que foram objecto de directivas tanto medidas de alcance muito geral (28) como disposições especiais, aplicáveis a grupos de trabalhadores determinados (29). Não nos parece portanto possível chegar a conclusões a partir da «utilização» que até agora foi feita do artigo 118.º-A e ainda menos de ver aí um precedente a que convém fazer referência.
66 De qualquer modo, o Tribunal de Justiça considerou que «quanto ao argumento assente na prática anterior do Conselho, basta recordar que uma simples prática do Conselho não é susceptível de derrogar disposições do Tratado e não pode, por conseguinte, criar um precedente vinculativo para as instituições» (30).
67 Assim, nada parece justificar a tese de que apenas podem ser adoptadas com base no artigo 118.º-A medidas especiais, aplicáveis a grupos de trabalhadores determinados, expostos a riscos específicos. Esta disposição pode também indubitavelmente servir de fundamento jurídico de medidas de alcance geral que prosseguem vastos objectivos em benefício do conjunto dos trabalhadores.
68 Relativamente, por fim, à delimitação dos âmbitos de aplicação respectivos dos artigos 100.º e 118.º-A, também não podemos subscrever a argumentação do Reino Unido.
69 Recordámos que, antes da adopção do Acto Único e na ausência de uma disposição específica no Tratado, foram adoptadas, com base no artigo 100.º, várias directivas relativas à protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores.
70 O Tribunal de Justiça incentivava aliás a escolha deste fundamento jurídico, considerando no acórdão denominado «Defrenne II» que «na falta de qualquer referência expressa... quanto às funções a exercer eventualmente pela Comunidade com o objectivo de executar a política social, convém recorrer ao sistema geral do Tratado e aos meios que ele instituiu, tal como os previstos nos artigos 100.º, 155., e, eventualmente, 235.,» (31). Apesar de este acórdão se referir mais especificamente à execução do princípio de igualdade de remunerações enunciado no artigo 119.º, a Comissão e o Conselho aplicaram a lógica do acórdão igualmente a outros aspectos da política social abrangidos pelos artigos 117.º e 118.º, para adoptarem, com base no artigo 100.º, medidas relativas à segurança e à saúde dos trabalhadores.
71 No entanto, esta escolha só se justificava então, segundo os próprios termos do Tribunal de Justiça devido à «falta de qualquer referência expressa» no Tratado. Ora, desde a adopção do Acto Único, o artigo 118.º-A constitui esta referência expressa à adopção de medidas relativas à segurança e à saúde dos trabalhadores. Convém portanto passar a fazer-lhe referência. É aliás assim que as duas primeiras directivas adoptadas com base no artigo 118.º-A encontram a sua origem em propostas que foram inicialmente baseadas no artigo 100.º, antes da entrada em vigor do Acto Único. O seu fundamento jurídico foi em seguida alterado para respeitar a especificidade da nova disposição (32). O recurso ao artigo 100.º nesta matéria deixa portanto de se justificar.
72 Isto não significa que qualquer medida tendente a promover a segurança e saúde dos trabalhadores seja necessariamente abrangida pelo artigo 118.º-A. O artigo 100.º-A pode também continuar a aplicar-se, não obstante o seu objectivo (a realização do mercado interno na acepção do artigo 7.º-A) ser diferente do do artigo 118.º-A.
73 No entanto, a delimitação dos domínios respectivos dos artigos 100.º-A e 118.º-A não se baseia numa distinção entre a possibilidade de adoptar medidas de alcance geral, no que se refere ao primeiro, e medidas específicas relativas a um domínio especial, no que se refere ao segundo. A delimitação entre as duas disposições baseia-se no objectivo essencial prosseguido. O artigo 100.º-A é o fundamento jurídico adequado cada vez que uma medida de harmonização tem por objectivo essencial a realização do mercado interno ainda que, para realizar este objectivo, a medida deva, em conformidade com o artigo 100.º-A, n.º 3, garantir um nível elevado de protecção da saúde e da segurança dos trabalhadores e reduzir assim o risco de um Estado-Membro recorrer à excepção do artigo 100.º-A, n.º 4 (33). Ao invés, o artigo 118.º-A serve de fundamento jurídico a directivas relativas à saúde e à segurança dos trabalhadores que não têm por objectivo essencial realizar o mercado interno e que, por consequência, não incidem sobre a eliminação de obstáculos às trocas comerciais nem sobre o estabelecimento de condições de concorrência leal.
74 A jurisprudência do Tribunal delimita, de resto de forma bastante estrita, o recurso ao artigo 100.º-A considerando que «o simples facto de um acto poder ter incidência sobre o estabelecimento e funcionamento do mercado interno não basta para justificar o recurso (... ao artigo 100.º-A) para sua base jurídica» (34).
75 Conclui-se do que ficou dito, que o artigo 118.º-A é o único fundamento jurídico adequado para medidas relativas à «segurança e à saúde», em sentido lato, dos trabalhadores, aplicáveis «nomeadamente» nas condições de trabalho. Estas medidas, que podem garantir um elevado nível de protecção, são «mínimas», o que apenas quer dizer que os Estados-Membros mantêm a faculdade de prever medidas mais protectoras, e são «progressivamente aplicáveis» no sentido de que a harmonização deve ser feita à medida das capacidades dos Estados-Membros, tendo em conta o seu nível de desenvolvimento.
76 É portanto a partir desta interpretação do artigo 118.º-A que convém agora averiguar se a directiva relativa a certos aspectos da organização do tempo de trabalho podia ser validamente adoptada com base nesta disposição.
II - O artigo 118.º-A como fundamento jurídico da directiva controvertida
77 Observe-se a título liminar que, relativamente à directiva controvertida, «a controvérsia sobre o fundamento jurídico correcto não (é) de alcance puramente formal, dado que (diversos) artigos... do Tratado implicam regras diferentes para a formação da vontade do Conselho e que a escolha do fundamento jurídico (é), assim, susceptível de ter consequências sobre a determinação do conteúdo (da medida impugnada)» (35).
78 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça «no quadro do sistema de competências da Comunidade, a escolha da base jurídica de um acto deve assentar em elementos objectivos susceptíveis de fiscalização jurisdicional. Entre esses elementos figuram, designadamente, a finalidade e o conteúdo do acto» (36).
79 Examinemos progressivamente se, atendendo à sua finalidade e conteúdo, a directiva impugnada podia ser validamente baseada no artigo 118.º-A.
A - A finalidade prosseguida pela directiva controvertida
80 Quanto à finalidade prosseguida, o Reino Unido alega que o objectivo real da directiva impugnada não é a protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores. A directiva foi adoptada, por um lado, numa perspectiva de criação de empregos e de redução do desemprego e, por outro, no âmbito do programa de acção social comunitária.
81 A argumentação do Reino Unido quanto ao último ponto deve ser imediatamente afastada.
82 É indubitável, de facto, que a directiva constitui uma medida de política social comunitária, o que aliás é sublinhado no seu sexto considerando segundo o qual: «a presente directiva constitui um elemento concreto no âmbito da realização da dimensão social do mercado interno».
83 No entanto, como salienta o Conselho (37), não há aqui nenhuma contradição com a possibilidade de basear esta directiva no artigo 118.º-A. O Capítulo 1 do Título VIII do Tratado, no qual se insere o artigo 118.º-A, está precisamente consagrado às «disposições sociais» adoptadas em matéria de «política social». Qualquer medida adoptada com base no artigo 118.º-A prosseguirá assim necessariamente um objectivo «social».
84 De resto, o Tribunal recordou esta evidência no parecer 2/91, já referido, deduzindo dos termos do artigo 118.º-A que: «a Comunidade dispõe assim de uma competência normativa interna no domínio social» (38).
85 Seguidamente, em resposta ao argumento do Reino Unido de que a directiva relativa à organização do tempo de trabalho é um aprofundamento da reflexão anterior da Comunidade numa perspectiva de criação de empregos e de redução do desemprego, o Conselho alega que, apesar de a incidência da organização do tempo de trabalho sobre a criação de empregos constituir, de facto, um tema de reflexão a nível das instâncias comunitárias, a abordagem efectuada pela directiva está afastada destas considerações (39).
86 Parece-nos, com efeito, que a directiva se limita, em conformidade com o seu artigo 1.º, n.º 1, a fixar «prescrições mínimas de segurança e saúde», sem ter pretensões de constituir uma medida de política do emprego.
87 A concepção do tempo de trabalho e da sua organização são objecto de reflexões antigas e contínuas, tanto ao nível nacional como ao nível comunitário.
88 A ideia de que possam constituir um instrumento de luta eficaz contra o subemprego existe, é um facto. A adopção de qualquer texto comunitário nos anos 70 reflecte indiscutivelmente esta abordagem (40). Saliente-se contudo que nenhum tem valor normativo obrigatório, limitando-se todos a enunciar princípios sem finalidade precisa.
89 Contrariamente, porém, ao que deixa subentender a argumentação do Reino Unido, a organização do tempo de trabalho não é concebida nica e exclusivamente como um instrumento da política de emprego. Pode ser visto de diferentes formas. Sem fazermos uma análise dos seus múltiplos impactos, podemos citar utilmente um parecer do Comité Económico e Social relativo ao «tempo de trabalho» (41)o que nos dá uma perspectiva dos diferentes objectivos que podem ser prosseguidos por este meio:
«... a questão do tempo de trabalho (pode ser abordada) sob as seguintes perspectivas:
- a reorganização e a ampliação do horário de funcionamento no processo de produção ou do horário de abertura no sector dos serviços acompanhada do escalonamento flexível do tempo de trabalho com o objectivo de melhorar a produtividade, o serviço aos consumidores e a competitividade;
- a redução do tempo de trabalho do trabalhador individual com o objectivo de melhorar a qualidade de vida, especialmente no que respeita à saúde e à segurança, ao aumento e à redistribuição do tempo destinado à família e à prestação de cuidados e ao aumento do tempo de lazer;
- a potencial contribuição da redução e reorganização do tempo de trabalho para a criação e redistribuição dos postos de trabalho e, por conseguinte, para a redução do desemprego, a prioridade central da União Europeia» (42).
90 As autoridades comunitárias não ignoraram estas diferentes abordagens do tempo de trabalho e, ao lado dos textos já referidos relacionados com a política do emprego, várias directivas baseadas no artigo 118.º-A afirmam que a duração ou organização do tempo do trabalho foram já previstas sob o ângulo da segurança e da saúde dos trabalhadores (43).
91 Deste modo, a directiva sob a organização do tempo de trabalho não se inscreve obrigatoriamente, e por princípio, no âmbito de medidas de luta contra o subemprego.
92 A sua análise revela, concretamente, que de facto não se inscreve nesta óptica.
93 Efectivamente, como salienta o Conselho, parece-nos que a hipótese de uma incidência das reduções das horas de trabalho sobre a criação de empregos exigiria que se tivessem em conta diferentes factores económicos em jogo, para a perspectivar num quadro coerente de medidas. Assim, na sua resolução, já referida, de 18 de Dezembro de 1979, o Conselho sublinha «que a apreciação das eventuais medidas de organização do tempo de trabalho (na perspectiva da melhoria da situação do emprego) deve ter em atenção numerosos elementos, na primeira linha dos quais figuram a incidência sobre as capacidades de produção das empresas, as variações de produtividade e a compensação salarial». Nesta base, pronuncia-se a favor do encorajamento de medidas relativas nomeadamente à formação em alternância, à limitação das horas extraordinárias, à reforma flexível, ao trabalho a tempo parcial, ao trabalho temporário.
94 Ora, a directiva impugnada não é objecto de tal abordagem. Ao contrário, o seu quinto considerando sublinha que «a melhoria da segurança, da higiene e de saúde dos trabalhadores no trabalho constitui um objectivo que não se pode subordinar a considerações de ordem puramente económica» (44).
95 A directiva só se refere a «certos» aspectos da organização do tempo de trabalho: os que têm incidência sobre a segurança e a saúde dos trabalhadores. De facto, permite precisamente proteger os trabalhadores contra a aplicação de outros aspectos da organização do tempo de trabalho, previstos, por seu lado, numa perspectiva de política do emprego que, ao só terem em conta os aspectos socioeconómicos, seriam susceptíveis de ter efeitos prejudiciais na sua segurança ou saúde. Esta finalidade de protecção surge nomeadamente no décimo quinto considerando da directiva que sublinha que «... as modalidades de trabalho podem ter efeitos prejudiciais para a segurança e a saúde dos trabalhadores; que a organização do trabalho segundo um certo ritmo deve atender ao princípio geral da adaptação do trabalho ao homem».
96 Deste modo, embora a organização do tempo de trabalho seja uma matéria que pode ser regulamentada tendo em vista vários objectivos, a directiva em causa visou apenas introduzir medidas protectoras relativas à segurança e à saúde dos trabalhadores, em conformidade com o objectivo prosseguido pelo artigo 118.º-A. Ainda que algumas das suas disposições possam incontestavelmente ter alguma incidência em matéria de emprego, isto não representa, tendo em conta a abordagem escolhida, o objectivo essencial prosseguido.
B - Conteúdo da directiva
97 O Reino Unido alega que cada uma das medidas adoptadas a título da directiva não apresenta um nexo de ligação suficiente com considerações referentes à saúde e à segurança dos trabalhadores, na acepção do artigo 118.º-A. Considera nomeadamente que as disposições foram adoptadas sem fundamento científico comprovado (45).
98 Ao invés, o Conselho efectua uma análise das disposições previstas pela directiva para concluir que se adaptam à prossecução do objectivo de protecção previsto no artigo 118.º-A.
99 Atendendo à interpretação ampla que propusemos desta disposição, a argumentação do Reino Unido não nos convence.
100 As medidas adoptadas são, antes de mais, inegavelmente aplicadas às «condições de trabalho» na acepção do artigo 118.º-A.
101 Se se considerar, de facto, que este conceito abrange tanto o ambiente físico como psíquico do trabalhador no trabalho, e que compreende uma vasta gama de medidas variadas, a melhoria das «condições de trabalho» pode ser prosseguida pela adopção de medidas relativas aos períodos mínimos de descanso, à duração de trabalho, ao trabalho nocturno, ao trabalho por turnos e ao ritmo do trabalho.
102 A organização do tempo de trabalho efectuada pela directiva traduz, aliás, uma preocupação de protecção da «saúde e segurança dos trabalhadores».
103 Mesmo sem fazer uma longa referência aos estudos científicos relativos a este aspecto e que foram apresentados durante o processo - ponto que retomaremos posteriormente -, não se pode negar que o facto de prever tempos de descanso e de limitar o período semanal de trabalho (Secção II) contribui efectivamente para a protecção da «saúde» e da «segurança» dos trabalhadores na acepção, lata, do artigo 118.º-A. Sem estas garantias, os trabalhadores corriam o risco de que lhes fosse imposto, de forma frequente ou excessiva, uma duração de trabalho tal que ultrapassasse as suas capacidades físicas, ou mesmo psíquicas, colocando assim em perigo a sua saúde e segurança.
104 O próprio princípio de se ter em conta estes diferentes aspectos do tempo de trabalho (artigos 3.º a 7.º) é assim adequado para atingir o objectivo mencionado no artigo 118.º-A, sob reserva do princípio da proporcionalidade que será adiante examinado.
105 A Secção III da directiva, que prevê garantias reforçadas para o trabalho nocturno e o trabalho por turnos, bem como para a organização do trabalho segundo um ritmo adaptado, permite também assegurar a realização do objectivo de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores. Aliás, o Reino Unido parece admiti-lo.
106 As medidas previstas pela directiva constituem, além disto, «prescrições mínimas» na acepção do artigo 118.º-A.
107 Segundo a definição que propomos, recordamos que não podem ser entendidas como «prescrições baixas». Trata-se simplesmente de medidas, que podem garantir um nível de protecção elevado, acima das quais os Estados-Membros permanecem livres de legislar, em conformidade com o n.º 3 do artigo 118.º-A, para garantir aos trabalhadores um nível de protecção reforçado.
108 Pode considerar-se que as medidas adoptadas pela directiva garantem aos trabalhadores um elevado nível de protecção. Por exemplo, nos termos do artigo 6.º, é-lhe garantido que não têm, em princípio, horários semanais de trabalho que ultrapassem as quarenta e oito horas. De igual modo, qualquer trabalhador deve beneficiar, nos termos do artigo 7.º, de quatro semanas de férias anuais.
109 Estas medidas constituem de facto «prescrições mínimas» na acepção do artigo 118.º-A, dado que o artigo 15.º da directiva prevê, a título das disposições mais favoráveis, que «a presente directiva não impede os Estados-Membros de aplicarem ou introduzirem disposições legislativas, regulamentares ou administrativas mais favoráveis à protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores, ou de promoverem ou permitirem a aplicação de convenções colectivas ou acordos celebrados entre parceiros sociais mais favoráveis à protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores.»
110 Estas prescrições mínimas respeitam aliás a exigência de que sejam «progressivamente aplicáveis, tendo em conta as condições e as regulamentações técnicas existentes em cada Estado-Membro». Com efeito, o Conselho afirmou (46), sem que o Reino Unido tenha contestado, que a directiva não constitui uma regulamentação de um tipo novo, tendo já os Estados-Membros as suas próprias legislações na matéria, ainda que divergentes. De qualquer modo, o artigo 18.º da directiva autoriza, em relação às medidas consideradas mais exigentes, um prazo de adaptação. A transposição da directiva no plano nacional deve em princípio verificar-se «o mais tardar em 23 de Novembro de 1996» [artigo 18.º, n.º 1, alínea a)], mas os Estados-Membros têm a faculdade de não aplicar o artigo 6.º, desde que, nomeadamente, o trabalhador tenha concordado em trabalhar para além da duração máxima semanal de trabalho de quarenta e oito horas, durante um período máximo de sete anos a contar do prazo de transposição previsto, sendo esta disposição reexaminada para se decidir do seguimento a dar-lhe antes da expiração deste prazo [artigo 18.º, n.º 1, alínea b), i)]. Os Estados-Membros também podem, no que se refere à aplicação do artigo 7.º, invocar um período transitório de três anos, durante o qual as férias anuais remuneradas pode ser reduzida a três semanas [artigo 18.º, n.º 1, alínea b), ii)].
111 O Reino Unido considera, em contrapartida, que não foi tida em conta a incidência provável da directiva nas pequenas e médias empresas (47). Basta recordar quanto a isto que a formulação do artigo 118.º-A não prevê uma proibição absoluta da adopção das medidas obrigatórias destinadas a estas empresas. Além disto, o segundo considerando da directiva é a prova de que esta consideração não foi ignorada pelo legislador (48).
112 Finalmente, se a abordagem da directiva é global, isto é, não visa grupos particulares de trabalhadores expostos a riscos específicos, vimos que não existe nenhuma contradição com o tipo de medidas autorizadas nos termos do artigo 118.º-A.
113 Além disto, a directiva não é concebida de forma a excluir qualquer avaliação dos riscos para certos trabalhadores ou para os trabalhadores de um sector determinado.
114 É com efeito esta consideração que justifica que sejam excluídos do âmbito de aplicação os transportes aéreos, ferroviários, rodoviários, marítimas, da navegação interna, bem como outras actividades marítimos e dos médicos em formação (artigo 1.º, n.º 3), sendo que «dada a natureza específica do trabalho, pode ser necessário tomar medidas separadas no que respeita à organização do tempo de trabalho em determinados sectores ou actividades excluídos do âmbito de aplicação da presente directiva» (49).
115 Foi ainda esta consideração que levou o legislador comunitário a prever no artigo 14.º, a título de disposições comunitárias mais específicas, que «o disposto na presente directiva não se aplica na medidas em que existam outros instrumentos comunitários que contenham disposições mais específicas na matéria, respeitantes a determinadas ocupações ou actividades profissionais.»
116 É ainda esta consideração que está na base, nos termos do artigo 17.º, n.º 1, das derrogações aos tempos de descanso e à duração máxima semanal de trabalho (artigos 3.º, 4.º, 5.º, 6., e 8.,) previstas em benefício de um grupo particular de trabalhadores: aqueles cuja «duração do tempo de trabalho não seja medida e/ou pré-determinada ou possa ser determinada pelos próprios trabalhadores» (são «nomeadamente» visados os quadros dirigentes ou outras pessoas que tenham poder de decisão autónomo; a mão-de-obra de familiares; os trabalhadores do domínio litúrgico, das igrejas e das comunidades religiosas).
117 Finalmente, estão previstas derrogações às prescrições mínimas que prevêem o descanso diário, as pausas, o descanso semanal, a duração de trabalho nocturno e os períodos de referência atendendo à particularidade de certos sectores de actividades (artigo 17.º, n.º 2.1). São nomeadamente visadas as actividades caracterizadas por um afastamento entre o local de trabalho e o local de residência do trabalhador (50); as actividades de guarda, de vigilância e de permanência caracterizadas pela necessidade de assegurar a protecção de pessoas e bens (51); as actividades caracterizadas pela necessidade de assegurar a continuidade do serviço ou da produção (pessoas que trabalhem em portos ou em aeroportos; serviços de imprensa, rádio, televisão, produção cinematográfica, serviços de produção, de transmissão e de distribuição de gás, água ou electricidade, serviços de recolha de lixo; actividades de investigação e de desenvolvimento; agricultura; etc.) (52); as hipóteses de acréscimo previsível de actividade (nomeadamente nos sectores da agricultura, do turismo, dos serviços postais) (53).
118 Os elementos que precedem revelam que, segundo a sua finalidade e o seu conteúdo, a directiva ao ter por objecto certos aspectos da organização do tempo de trabalho prossegue de facto um objectivo de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores, através da adopção das prescrições mínimas progressivamente aplicáveis
119 Deste modo, o artigo 100.º, que visa eliminar os obstáculos às trocas comerciais resultantes de disparidades nas legislações nacionais, não podia constituir o fundamento jurídico adequado da directiva impugnada. O artigo 235.º também não podia permitir a sua adopção dado que «é de jurisprudência constante (v. o acórdão de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho, 45/86, Colect., p. 1493, n.º 13) que o recurso ao artigo 235.º do Tratado como base jurídica de um acto não é justificado a não ser que nenhuma outra disposição do Tratado confira às instituições comunitárias a competência necessária para praticar tal acto» (54).
120 A directiva foi portanto validamente baseada no artigo 118.º-A. O primeiro fundamento de anulação, baseado na incompetência ou num fundamento jurídico incorrecto, deve portanto ser rejeitado.
Segundo fundamento de anulação: violação do princípio da proporcionalidade
121 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, para determinar se uma disposição de direito comunitário está em conformidade com o princípio da proporcionalidade, importa verificar se os meios que utiliza são aptos para realizar o objectivo visado e se não vão para além do necessário para o atingir (55).
122 Com base nesta jurisprudência, o Reino Unido considera que a directiva impugnada não está em conformidade com o princípio da proporcionalidade (56). Alega, antes de mais, que a sua adopção não era necessária, na medida em que a directiva-quadro se aplica já sem reservas aos domínios visados pela directiva em causa (57). Alega, em seguida, que são aplicáveis quatro grandes princípios à questão de saber se as exigências impostas pela directiva constituem ou não «prescrições mínimas» na acepção do artigo 118.º-A e se estão por isso em conformidade com a exigência da proporcionalidade:
- em primeiro lugar, as medidas que podem talvez melhorar o nível de protecção, tais como as reduções globais dos horários de trabalho e os aumentos globais dos períodos de descanso, não podem ser todas consideradas como «prescrições mínimas» na acepção do artigo 118.º-A;
- em segundo lugar seria possível atingir, o nível de protecção desejado através de medidas menos restritivas;
- em terceiro lugar, a investigação científica não justifica as medidas impostas pela directiva;
- em quarto lugar, uma medida só é proporcionada se for compatível com o princípio da subsidiariedade, como enunciado no artigo 3.º-B, último parágrafo, do Tratado. A este respeito, o legislador comunitário não justifica por que motivo os objectivos que atribui à directiva são atingidos de forma mais eficaz a nível comunitário do que por uma acção national.
123 Antes da análise do fundamento baseado na violação do princípio da proporcionalidade, convém prestar um esclarecimento quanto à invocação do princípio da subsidiariedade.
124 De facto, o recorrente criou uma certa confusão ao ter regularmente invocado durante o processo o princípio da subsidiariedade - sem no entanto o invocar enquanto fundamento de anulação (58) -, parecendo equipará-lo ao da proporcionalidade, como se vê no quarto «grande princípio» acima indicado.
125 Ora, estes dois princípios devem, em nosso entender, ser cuidadosamente distinguidos. O princípio da subsidiariedade, enunciado no segundo parágrafo do artigo 3.º-B do Tratado, implica que, nos domínios de competência não exclusivas, a Comunidade só actue «se e na medida em que os objectivos da acção encarada não possam ser suficientemente realizados pelos Estados-Membros e possam pois... ser melhor alcançados ao nível comunitário». O princípio da proporcionalidade, por seu lado, figura no terceiro parágrafo do mesmo artigo 3.º-B, nos termos do qual «a acção da Comunidade não deve exceder o necessário para atingir os objectivos do presente Tratado».
126 Os dois princípios intervêm sucessivamente, em dois níveis diferentes da acção comunitária: «o primeiro condiciona o início de uma acção da Comunidade, enquanto o segundo delimita a sua amplitude. Assiste-se assim a uma dissociação da questão da competência e a da sua aplicação» (59). Noutros termos, o princípio da subsidiariedade intervem a jusante da acção comunitária, o da proporcionalidade intervém a montante dessa acção: «O princípio da proporcionalidade... é tido em conta relativamente a uma acção já empreendida... e tem por objectivo realizar um controlo de conformidade com os objectivos do Tratado. O princípio da subsidiariedade intervem a um momento anterior, isto é, quanto à decisão de executar ou não uma acção a nível comunitário» (60).
127 Assim, ao invocar o princípio da subsidiariedade, o recorrente contesta o próprio princípio da possibilidade de acção do Conselho no domínio abrangido pela directiva impugnada, e não a amplitude desse poder, que está condicionada pelo respeito do princípio da proporcionalidade.
128 Ora, quanto a isto, não se pode contestar o próprio princípio de iniciar a acção comunitária nos domínios abrangidos pela directiva controvertida. A iniciativa não poderia ter pertencido unicamente aos Estados-Membros.
129 O artigo 118.º-A prevê de facto uma competência partilhada entre os Estados-Membros e a Comunidade em matéria de segurança e de saúde dos trabalhadores. Apesar de os Estados-Membros deverem adoptar medidas neste domínio, nos termos do n.º 1 deste artigo, o n.º 2 prevê, por outro lado, que a Comunidade pode legislar para adoptar «prescrições mínimas» para «contribuir para a realização do objectivo previsto no n.º 1» que é «a harmonização, no progresso, das condições existentes nesse domínio». Assim, na medida em que existe um objectivo de harmonização, as medidas adoptadas pelo Conselho para alcançar esse objectivo podem dificilmente ser vistas como violando o princípio da subsidiariedade. De facto, seria ilusório esperar unicamente dos Estados-Membros a realização da harmonização esperada, uma vez que esta implica necessariamente uma acção de envergadura supranacional.
130 De resto, a directiva não ignora a competência que o artigo 118.º atribui aos Estados-Membros. Prevê medidas de harmonização em matéria de organização do tempo de trabalho, mas as modalidades de aplicação são deixadas largamente à iniciativa nacional.
131 Assim, em consideração do objectivo de harmonização previsto no artigo 118.º-A, é indubitável que a finalidade da directiva impugnada se atinge melhor através de uma acção ao nível comunitário do que através de uma acção ao nível nacional.
132 O argumento baseado no desrespeito do princípio de subsidiariedade não deve portanto ser acolhido.
133 Uma vez determinada a correcção do próprio princípio da acção comunitária, analise-se agora a sua amplitude, que apenas constitui uma avaliação do princípio da proporcionalidade.
134 Saliente-se que o critério principal que o recorrente utiliza para apreciar a proporcionalidade das medidas adoptadas por força do artigo 118.º-A está mal escolhido. Os argumentos do recorrente em apoio deste fundamento baseiam-se, com efeito, largamente na sua interpretação do conceito de «prescrições mínimas» que, como se viu, não tem o sentido que o recorrente lhe pretende dar. Relembre-se que a referência feita no artigo 118.º-A às «prescrições mínimas» não significa que os poderes da Comunidade no domínio da segurança e da saúde dos trabalhadores sejam limitados, mas, ao contrário, que os Estados-Membros são livres de aplicar normas mais estritas do que as previstas ao nível comunitário. As medidas previstas pela directiva não violam portanto o princípio da proporcionalidade apenas por se poder considerar que conferem aos trabalhadores um elevado nível de protecção. Em resposta ao primeiro princípio invocado pelo recorrente, convém pois afirmar que medidas como reduções globais dos horários de trabalho e aumentos dos períodos de descanso podem, de qualquer modo, ser consideradas «prescrições mínimas» na acepção do artigo 118.º-A.
135 O segundo argumento invocado em apoio da tese do recorrente, segundo o qual se poderia alcançar o nível de protecção desejado através de medidas menos restritivas, impõe, da nossa parte, as seguintes reflexões.
136 Trata-se aqui de avaliar se a intensidade da acção desenvolvida pela Comunidade através da directiva não ultrapassa o que é necessário para atingir o objectivo de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores. Não nos parece ser o caso, na medida em que as exigências em termos de tempo impostas pela directiva são susceptíveis de numerosas derrogações e adaptações.
137 A flexibilidade possibilitada pelas múltiplas conjugações dos períodos de referência, derrogações e isenções, é considerável. Para evitar enumerar sob a forma de litania as possibilidades abertas pelos artigos 16.º, 17., e 18., podemos, a título de exemplo, concentramo-nos nas disposições que o recorrente considera mais discutíveis.
138 O artigo 4.º fixa o princípio de um tempo de pausa. Este, no entanto, só deve verificar-se no caso de «o período de trabalho diário ser superior a seis horas». Aliás, a sua duração não é prevista ao nível comunitário, devendo ser fixada «por convenções colectivas ou acordos celebrados entre parceiros sociais ou, na sua falta, pela legislação nacional». Estão autorizadas derrogações a esta disposição atendendo à qualidade da pessoa do trabalhador (artigo 17.º, n.º 1); à natureza ou às características da actividade exercida (artigo 17.º, n.º 2); através de convenções colectivas ou de acordos celebrados entre parceiros sociais ao nível nacional ou regional (artigo 17.º, n.º 3).
139 O artigo 5.º, primeiro e segundo parágrafos, prevê um período mínimo de descanso semanal de vinte e quatro horas sem interrupção, ao qual se adicionam as onze horas de descanso diário previstas no artigo 3.º que inclui, «em princípio» o domingo, por cada período de sete dias. Relativamente a este último ponto saliente-se que não tem de modo algum um carácter imperativo, na medida em que «incumbe em última análise a cada Estado-Membro decidir se o domingo deve estar incluído no descanso semanal e, no caso afirmativo, em que medida», «considerando que, no que respeita ao período de descanso semanal, convém ter devidamente em conta a diversidade dos factores culturais, étnicos, religiosos e outros que prevalecem nos diferentes Estados-Membros» (61). No que se refere, em seguida, ao período de princípio de vinte e quatro horas, ele pode ser derrogado segundo as mesmas modalidades que para o artigo 4.º (artigo 17.º, n.os 1, 2 e 3). Além disto, os Estados-Membros têm a faculdade de prever para a aplicação desta disposição, um período de referência que não ultrapasse quatorze dias (artigo 16.º, n.º 1). Ademais, a particularidade das actividades de trabalho por turnos ou caracterizadas por períodos de trabalho fraccionados durante o dia pode ser tida em conta a nível nacional (artigo 17.º, n.º 2.3).
140 Nos termos do artigo 6.º, n.º 2, a duração média de trabalho por cada período de sete dias não deve exceder quarenta e oito horas, incluindo as horas extraordinárias. Todavia, isto só representa uma média e os Estados-Membros são livres para, na aplicação desta disposição, preverem um período de referência que não ultrapasse quatro meses (artigo 16.º, n.º 2). Este período de referência pode mesmo ser de seis meses para a aplicação do artigo 17.º, n.os 2.1, 2.2 e 2.3 (características de certas actividades), ou de doze meses, sob certas condições (artigo 17.º, n.º 4, primeiro e segundo parágrafos). Esta disposição pode ainda, como as duas precedentes, ser objecto de derrogações, atendendo à qualidade da pessoa do trabalhador (artigo 17.º, n.º 1). Finalmente, um Estado-Membro tem a faculdade de não aplicar esta disposição sob certas condições, que incluem nomeadamente o acordo do trabalhador «respeitando embora os princípios gerais de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores» [artigo 18.º, n.º 1, alínea b), i)].
141 O artigo 7.º enuncia o princípio de férias anuais remuneradas de pelo menos quatro semanas. No entanto, o carácter obrigatório que esta disposição poderia impor às entidades patronais ou aos Estados-Membros está também aqui largamente atenuado pelo n.º 1, alínea b), ii), do artigo 18.º, que deixa aos Estados-Membros a faculdade de recorrerem a um período transitório. Neste, numa duração máxima de três anos, as férias anuais remuneradas poderão ser apenas de três semanas.
142 Estes poucos exemplos ilustram a grande flexibilidade da directiva impugnada. É certo que esta flexibilidade não é total. Mas é inerente a uma legislação em matéria de saúde e de segurança que a flexibilidade na sua aplicação não possa ser infinita, sob pena de se admitir que perca toda a sua utilidade atendendo ao objectivo em função do qual foi adoptada.
143 No que diz respeito, por outro lado, ao argumento do recorrente de que a adopção da directiva não era necessária na medida em que a directiva-quadro se aplicava já, sem reserva, aos domínios visados pela directiva em causa, faremos apenas breves observações.
144 Vê-se mal, de facto, como é que a harmonização dos períodos mínimos de descanso - diário, semanal e anual - e dos períodos de pausa, bem como a previsão de um limite, harmonizado na Comunidade, de duração da semana de trabalho, que é o objecto da directiva impugnada, possa ter sido já efectuada pela directiva-quadro, que prevê, por seu lado, princípios gerais relativos à previsão e eliminação dos riscos e dos factores de acidentes, à informação, à consulta, à participação e à formação dos trabalhadores, bem como linhas gerais para a execução dos referidos princípios.
145 Relativamente, por fim, ao argumento baseado na necessidade de justificações científicas, reservamos as nossas observações para a parte relativa ao quarto fundamento de anulação.
146 Tendo em conta as observações que precedem, consideramos portanto que a directiva impugnada, na medida em que aplica meios aptos para realizar o objectivo prosseguido e não ultrapassa o que é necessário para o atingir, não deve ser anulada por falta de proporcionalidade.
147 Concluímos assim pela rejeição do segundo fundamento de anulação.
Terceiro fundamento de anulação: desvio de poder
148 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, constitui desvio de poder o facto de uma autoridade comunitária ter usado os seus poderes com um objectivo diferente daquele para o qual eles lhe foram conferidos pelo Tratado (62).
149 O Reino Unido considera que a directiva impugnada engloba várias medidas que não têm nenhum nexo com os seus objectivos declarados (63).
150 Este fundamento de anulação confunde-se de facto com os argumentos desenvolvidos no âmbito do primeiro fundamento de anulação, no termo de cuja análise concluímos que a directiva não fora adoptada para atingir objectivos diferentes dos da protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores, em conformidade com o artigo 118.º-A e que o Conselho não usara os seus poderes com um objectivo diferente daquele para o qual lhe foram conferidos (64).
151 O terceiro fundamento de anulação deve portanto ser rejeitado.
Quatro fundamento de anulação: violação de formalidades essenciais
152 O Reino Unido examina em substância neste fundamento dois assuntos distintos. Em primeiro lugar, a directiva teria sido adoptada sem a consulta prévia do Comité Consultivo para a Segurança, Higiene e Protecção da Saúde o que constituiria um vício processual suficientemente importante para tornar a directiva impugnada não válida quanto a isto (65). Em segundo lugar, a directiva seria insuficientemente fundamentada, e, subsidiariamente, fundamentada de forma incorrecta (66).
I - Consulta do Comité Consultivo
153 O Governo do Reino Unido considera que as medidas controvertidas previstas pela directiva deveriam ter sido apresentadas, para parecer, ao Comité Consultivo para a Segurança, Higiene e Protecção da Saúde no Local de Trabalho (67), como é habitualmente o caso para as disposições baseadas no artigo 188.º-A.
154 Reconhecendo embora que a consulta deste comité não está expressamente prevista, invoca em seu apoio o acórdão de 25 de Janeiro de 1994, Angelopharm (68), que destaca o papel essencial deste tipo de comité.
155 Afirmemos simplesmente, a este respeito, que a hipótese abordada por acórdão invocado afasta-se muito daquela a que se refere a directiva impugnada. Nesse acórdão, o Tribunal considerou inválido, por falta de consulta do Comité Científico de Cosmetologia a propósito da proibição da substância 11 Alfa OHP, as disposições de uma directiva relativa aos produtos cosméticos (69), na medida em que inscreviam o 11 Alfa OHP e seus esteres na «lista das substâncias que não podem entrar na composição dos produtos cosméticos». Efectivamente, o Tribunal considerou que a consulta do Comité Científico se impunha por razões relacionadas com o objectivo de protecção da saúde humana prosseguido pela directiva.
156 Não é, evidentemente, este o caso no processo em apreço. Como afirma, em qualquer caso, o Conselho, nos termos do artigo 2.º, n.º 1, da Decisão 74/325, o Comité Consultivo assiste a Comissão na preparação e na execução das actividades nos domínios relacionados com a segurança e a saúde. No entanto, a sua consulta não constitui uma etapa processual prévia à actividade legislativa do Conselho. A não consulta desse comité não constitui uma irregularidade processual.
II - Fundamentação insuficiente ou incorrecta
157 O Reino Unido alega que a directiva impugnada não é suficientemente fundamentada. Não apresenta «... de forma clara e inequívoca, o raciocínio seguido pela autoridade comunitária autora do acto impugnado...» (70). Segundo o recorrente, não indica, com efeito, a existência do nexo de causalidade invocado pelo legislador comunitário entre a saúde e a segurança, por um lado, e a maior parte dos elementos essenciais da directiva, por outro.
158 A obrigação de fundamentação dos actos comunitários está enunciada no artigo 190.º do Tratado CE, redigido nestes termos:
«Os regulamentos, directivas e decisões adoptados em conjunto pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, e esses mesmos actos adoptados pelo Conselho e pela Comissão serão fundamentados e referir-se-ão às propostas ou pareceres obrigatoriamente obtidos por força do presente Tratado.»
159 O Tribunal de Justiça interpretou esta disposição como exigindo que os actos comunitários «... contenham uma exposição das razões que levaram a instituição a adoptá-los, de modo a que o Tribunal possa exercer o seu controlo e que tanto os Estados-Membros como os nacionais interessados conheçam as condições nas quais as instituições comunitárias fizeram aplicação do Tratado» (71). O Tribunal precisou, contudo que «... não se exige, porém, que (a autoridade comunitária) especifique todos os elementos de facto ou de direito pertinentes» (72).
160 É indubitável, em nosso entender, que a directiva controvertida preenche as exigências colocadas pela jurisprudência deste Tribunal.
161 De facto, encontramos no preâmbulo uma referência sistemática a considerações relativas à segurança e à saúde dos trabalhadores, que justificam a adopção das medidas relativas à organização do tempo de trabalho.
Mencionam-se assim, diversos outros instrumentos jurídicos obrigatórios, adoptados em consideração deste objectivo. Além de, evidentemente, uma remissão para o artigo 118.º-A, são referidas as disposições da directiva-quadro relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho, que se aplicam «... plenamente aos domínios abrangidos pela presente directiva, sem prejuízo de disposições mais restritivas e/ou específicas contidas nesta última» (73); as da Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores (74); e os princípios da Organização Internacional do Trabalho em matéria de organização do tempo de trabalho (75).
O objectivo surge, além disto, de forma muito evidente nos considerandos da directiva. O quinto considerando expõe, por exemplo, de forma muito clara, que «... a melhoria da segurança, da higiene e de saúde dos trabalhadores no trabalho constitui um objectivo que não se pode subordinar a considerações de ordem puramente económica», o sétimo considerando precisa que «... a adopção de prescrições mínimas em matéria de organização do tempo de trabalho é susceptível de melhorar as condições de trabalho dos trabalhadores na Comunidade».
O oitavo considerando estabelece o nexo entre as considerações de saúde e de segurança dos trabalhadores e os elementos essenciais da directiva: «considerando que, para que sejam garantidas a segurança e a saúde dos trabalhadores da Comunidade, estes devem beneficiar de períodos mínimos de descanso - diários, semanais e anuais - e de períodos de pausa adequados; que, assim sendo, é conveniente prever igualmente um limite máximo para o horário de trabalho semanal».
Foram também, muito claramente, considerações de saúde e de segurança que inspiraram as disposições relativas ao trabalho nocturno e à situação dos trabalhadores nocturnos e dos trabalhadores por turnos (76).
162 De facto, ao avançar o argumento da fundamentação insuficiente, o Reino Unido acusa na realidade o Conselho de não ter mencionado, nos considerandos, as referências científicas concretas que justificam a adopção das medidas tomadas. Salienta que a referência a «estudos» só foi feita no que se refere ao trabalho nocturno (décimo primeiro considerando), sendo inexistente quanto às outras medidas adoptadas. Em apoio do seu argumento, o recorrente menciona muitas vezes um relatório, efectuado a seu pedido, que apresenta a situação actual da literatura científica relativa ao impacto da organização do tempo de trabalho na segurança e a saúde dos trabalhadores (77). Em resposta, a Comissão apresentou, por sua vez, um outro relatório científico, que critica o primeiro (78).
163 Estes relatórios ocuparam um lugar importante nas argumentações de ambas as partes, tanto na fase escrita como na audiência. Não vamos arbitrar, de qualquer forma que seja, as teses científicas em presença. Permitimo-nos, no entanto, recusar conceder-lhes a importância, que entendemos desproporcionada, que receberam.
164 Relembre-se a este propósito que, ainda que a exigência de fundamentação, prevista pelo artigo 190.º do Tratado, imponha à autoridade comunitária, autora do acto incriminado, que indique de forma clara o raciocínio que a levou a adoptar este acto, «não se exige, porém, que especifique todos os elementos de facto de direito pertinentes» (79). Não se pode, com esta base, acusar o Conselho de não ter apresentado, nos considerandos da directiva impugnada, todas as justificações científicas relativas a cada uma das medidas adoptadas.
165 A argumentação do Reino Unido quanto a este ponto deixa entender que o processo legislativo comunitário só pode incidir sobre elementos cientificamente provados e estabelecidos. O poder de iniciativa e a amplitude da acção do legislador comunitário estar-lhe-iam subordinados. Enquanto na concepção de Montesquieu o juiz é apenas a voz da lei (80), aqui o legislador não seria mais do que a voz do cientista...
166 Não se exclui, como é evidente, que a acção comunitária se inspire em dados científicos. A directiva controvertida refere-se aliás ao que certos «estudos efectuados demonstraram» (81). De resto, durante a fase preparatória de uma directiva, como indicou o Conselho, os membros desta instituição são informados dos elementos científicos disponíveis, graças à assistência que lhe é dada pelos grupos de peritos nacionais.
167 No entanto, os estudos científicos não constituem a única fonte de inspiração do legislador comunitário e não se pode, por conseguinte, em especial no âmbito da política social, acusar um acto de não mencionar, para cada uma das disposições que prevê, justificações cientificamente provadas.
168 Quanto ao argumento subsidiário do recorrente, segundo o qual a directiva impugnada estaria incorrectamente fundamentada, no sentido de que «numerosos elementos da directiva se referiam à melhoria das condições de vida e de trabalho dos assalariados e/ou à dimensão social do mercado interno e não a considerações relativas à saúde e à segurança», inclui-se nos desenvolvimentos relativos ao carácter «social» da directiva que já foram examinados (82) e relativamente aos quais nada mais há a dizer.
169 Conclui-se assim que o fundamento baseado na violação de formalidades essenciais não é procedente.
Conclusão
170 Concluímos portanto que deve ser negado provimento ao recurso no seu conjunto. O Reino Unido deve assim ser condenado a suportar as despesas do Conselho, em conformidade com o artigo 69.º, n.º 2, do Regulamento de Processo. Nos termos do artigo 69.º, n.º 4, do referido regulamento, o Governo belga, o Governo espanhol e a Comissão, enquanto intervenientes, suportam as suas próprias despesas.
171 Em consequência, entendemos que o Tribunal de Justiça deve:
- negar provimento ao recurso;
- condenar o Reino Unido a pagar as despesas do Conselho;
- decidir que o Governo espanhol, o Governo belga e a Comissão suportem as suas próprias despesas.
(1) - JO L 307, p. 18.
(2) - Apesar de a actual redacção do n.º 2 diferir da do Tratado CEE, trata-se de uma alteração meramente de redacção que visa ter em conta a alteração na designação do procedimento de cooperação mencionado no texto precedente. O artigo permanece portanto, em substância, idêntico ao resultante da versão de 1987.
(3) - Dita «directiva-quadro» (JO L 183, p. 1).
(4) - Pontos 1.2 a 2.8 da petição.
(5) - Ibidem, pontos 2.9 a 2.15.
(6) - Ponto 3.10 da réplica.
(7) - Pontos 3.12 e 3.13 da petição.
(8) - No Tratado CEE constavam apenas duas referências explícitas às «condições de trabalho», nos artigos 117.º e 118.º, relativos à política social. Mas considera-se que o artigo 117.º atribui competência comunitária em matéria social. O artigo 118.º, que abrange matéria relativas nomeadamente ao emprego, ao direito do trabalho e às condições de trabalho, à formação e ao aperfeiçoamento profissionais, à segurança social, à protecção contra acidentes e doenças profissionais, à higiene no trabalho, ao direito sindical e às negociações colectivas entre entidades patronais e trabalhadores, restringe a competência comunitária no âmbito «... de uma cooperação entre Estados-Membros, cuja organização a Comissão assegura» (acórdão de 9 de Julho de 1987, Alemanha e o./Comissão, 281/85, 283/85, 284/85, 285/85 e 287/85, Colect., p. 3203, n.º 14). Esta disposição só indica portanto como única missão da Comissão a promoção de uma cooperação estreita entre os Estados.
(9) - Podem citar-se a título de exemplos a Directiva 77/576/CEE do Conselho, de 25 de Julho de 1997, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à sinalização de segurança nos locais de trabalhos (JO L 229, p. 12; EE 05 F2 p. 141); a Directiva 78/610/CEE do Conselho, de 29 de Junho de 1978, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à protecção sanitária dos trabalhadores expostos ao cloreto de vinilo monómero (JO L 197, p. 12; EE 05 F2 p. 166); a Directiva 80/1107/CEE do Conselho, de 27 de Novembro de 1980, relativa à protecção dos trabalhadores contra os riscos ligados à exposição a agentes químicos, físicos e biológicos durante o trabalho (JO L 327, p. 8; EE 05 F2 p. 224); a Directiva 82/605/CEE do Conselho, de 28 de Junho de 1982, relativa à protecção dos trabalhadores contra os riscos ligados à exposição ao chumbo metálico e seus compostos iónicos durante o trabalho (primeira directiva especial no sentido do artigo 8.º da Directiva 80/1107/CEE) (JO L 247, p. 12; EE 05 F3 p. 26); a Directiva 83/477/CEE do Conselho, de 19 de Setembro de 1983, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros quanto à protecção sanitária dos trabalhadores expostos ao amianto durante o trabalho (segunda directiva especial na acepção do artigo 8.º da Directiva 80/1107/CEE) (JO L 263, p. 25; EE 05 F4 p. 14); a Directiva 84/532/CEE do Conselho, de 17 de Setembro de 1984, relativa à harmonização das legislações dos Estados-Membros respeitantes às disposições comuns sobre os materiais e máquinas de estaleiro (JO L 300, p. 111; EE 13 F18 p. 121); a Directiva 86/188/CEE do Conselho, de 12 de Maio de 1986, relativa à protecção dos trabalhadores contra os riscos devidos à exposição ao ruído durante o trabalho (JO L 137, p. 28).
(10) - Que se tornou o Título VIII - «Política social, educação, formação profissional e juventude» do Tratado CE.
(11) - Colect., p. I-1061, respectivamente n.os 16 e 17.
(12) - V. acórdão de 4 de Julho de 1991 (C-213/90, Colect., p. I-3507).
(13) - C-189/91, Colect., p. I-6185.
(14) - N.º 34.
(15) - Kessler F. e Meyer F.: «La dynamique de l'article 118 A du traité de Rome», em Revue internationale de droit économique, 1992, n.º 2, pp. 129, 133. Quanto às diferentes análises propostas deste artigo, v. também Banks, K.: «L'article 118 A, élément dynamique de la politique sociale communautaire», em Cahiers de droit européen, 1993, n.º 5-6, p. 537. V. também De Ruyt, J.: L'acte unique européen, segunda edição, 1989, edições da Universidade de Bruxelas, Colecção «Études européennes», pp. 193 e 194.
(16) - V., neste sentido, Blainpain R. e Engels C.: European Labour Law, Kluwer, 2.° edição, 1993 (ponto 286), a que o Reino Unido se refere no ponto 3.5 da sua réplica.
(17) - A distinção não é puramente teórica dado que certas disposições baseadas no artigo 118.º-A podem aplicar-se aos trabalhadores independentes, sempre que for necessário para a protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores (assalariados). Deste modo a Directiva 92/57/CEE do Conselho, de 24 de Junho de 1992, relativa às prescrições mínimas de segurança e de saúde a aplicar nos estaleiros temporários ou móveis (oitava directiva especial na acepção do n.º 1 do artigo 16.º da Directiva 89/391/CEE), denominada «estaleiros temporários ou móveis» (JO L 245, p. 6) inclui no seu âmbito de aplicação as actividades dos trabalhadores independentes, na medida em que estas possam afectar a segurança ou a saúde dos assalariados.
(18) - Páginas 6 e segs. da contestação.
(19) - V. The Danish working environment act, Lei n.º 681 de 23 de Dezembro de 1975, que entrou em vigor em 1 de Julho de 1977 (publicada pelo Danish labour inspection service, Copenhaga, 1981).
(20) - Banks, K., op. cit., (n.º 6) indica que é aliás o que sugerem os autores dinamarqueses Andreasen J., Assens J. e Frandsen N., no seu Guide au milieu de travail, 1983, p. 121.
(21) - Uma concepção ampla do conceito de «condições de trabalho» prevalece actualmente nos trabalhos sobre a proposta de directiva relativa às prescrições mínimas destinadas a melhorar a mobilidade e os transportes em segurança dos trabalhadores com mobilidade reduzida para o seu local de trabalho (JO 1992, C 15, p. 18). Como o seu título indica, assenta na ideia de que o trajecto para o local de trabalho faz parte das «condições de trabalho», na acepção do artigo 118.º-A.
(22) - Não está no entanto excluído que «a adopção de medidas relativas à segurança e à saúde dos trabalhadores no trabalho contribui, em alguns casos, para preservar a saúde e, eventualmente, a segurança das pessoas que com eles coabitam», nos termos do oitavo considerando da directiva-quadro.
(23) - Preâmbulo da constituição da Organização Mundial da Saúde, de 22 de Julho de 1946, primeiro princípio.
(24) - Directiva do Conselho, de 19 de Outubro de 1992, relativa à implementação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde das trabalhadoras grávidas, puérperas ou lactantes no trabalho (décima directiva especial na acepção do n.º 1 do artigo 16.º da Directiva 89/391/CEE) (JO L 348, p. 1).
(25) - Banks, K., op. cit., n.º 11.
(26) - Acórdão Kirsammer-Hack, já referido (n.º 34).
(27) - V., neste sentido, o relatório dito «Salisch», feito em nome da Comissão dos Assuntos Sociais e do Emprego, sobre o conceito de ambiente de trabalho e sobre o âmbito de aplicação do artigo 118.º-A do Tratado CEE, 21 de Outubro de 1980. doc. parl., A2-0226/88.
(28) - Por exemplo, a directiva-quadro; a Directiva 89/654/CEE do Conselho, de 30 de Novembro de 1989, relativa às prescrições mínimas de segurança e de saúde para os locais de trabalho (primeira directiva especial, na acepção do n.º 1 do artigo 16.º da Directiva 89/391/CEE) (JO L 393, p. 1).
(29) - Por exemplo, a Directiva 90/679/CEE do Conselho, de 26 de Novembro de 1990, relativa à protecção dos trabalhadores contra os riscos ligados à exposição a agentes biológicos durante o trabalho (sétima directiva especial na acepção do n.º 1 do artigo 16.º da Directiva 89/391/CEE) (JO L 374, p. 1); a Directiva 92/104/CEE do Conselho, de 3 de Dezembro de 1992, relativa às prescrições mínimas destinadas a melhorar a protecção em matéria de segurança e saúde dos trabalhadores das indústrias extractivas a céu aberto ou subterrâneas (décima segunda directiva especial na acepção do n.º 1 do artigo 16.º da Directiva 89/391/CEE) (JO L 404, p. 10).
(30) - Acórdão de 9 de Novembro de 1995, Alemanha/Conselho (C-426/93, ainda não publicado na Colectânea, n.os 21 e 34). V. também o acórdão já referido de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho (68/86, Colect., p. 855, n.º 24).
(31) - Acórdão de 8 de Abril de 1976 (43/75, Colect., p. 193, n.º 63).
(32) - Directiva 88/364/CEE do Conselho, de 9 de Junho de 1988, relativa à protecção dos trabalhadores pela proibição de certos agentes específicos e/ou de certas actividades (quarta directiva especial na acepção do artigo 8.º da Directiva 80/1107/CEE) (JO L 179, p. 44); Directiva 88/642/CEE do Conselho, de 16 de Dezembro de 1988, que altera a Directiva 80/1107/CEE relativa à protecção dos trabalhadores contra os riscos ligados à exposição a agentes químicos, físicos e biológicos durante o trabalho (JO L 356, p. 74).
(33) - A título de exemplo, foram deste modo adoptadas com base no artigo 100.º-A duas directivas com algumas incidências sobre a segurança e a saúde dos trabalhadores: a Directiva 89/392/CEE do Conselho, de 14 de Junho de 1989, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes às máquinas (JO L 183, p. 9), e a Directiva 89/686/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos equipamentos de protecção individual (JO L 399, p. 18).
(34) - Acórdão de 9 de Novembro de 1995, Alemanha/Conselho, já referido (n.º 33). V. também o acórdão já referido de 17 de Março de 1993, Comissão/Conselho (C-155/91, Colect., p. I-939, n.os 18 e 19).
(35) - Acórdão de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho (45/86, Colect., p. 1493, n.º 12). V. também o acórdão de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho, já referido (n.º 6).
(36) - Acórdão de 9 de Novembro de 1995, Alemanha/Conselho, já referido (n.º 29). V. também, por exemplo, os acórdãos de 7 de Junho de 1992, Parlamento/Conselho (C-295/90, Colect., p. I-4193, n.º 13); de 17 de Março de 1993, Comissão/Conselho, já referido (n.º 7); de 28 de Junho de 1994, Parlamento/Conselho (C- 187/93, Colect., p. I-2857, n.º 17) e, em último lugar, de 7 de Março de 1996, Parlamento/Conselho (C-360/93, Colect., p. I-1995, n.º 23).
(37) - Pp. 6 e 24 da contestação.
(38) - N.º 17.
(39) - Pp. 21 a 23 da contestação.
(40) - Recomendação 75/457/CEE do Conselho, de 22 de Julho de 1975 relativa ao princípio da semana de quarenta horas e ao princípio das quatro semanas anuais de férias pagas (JO L 199, p. 32; EE 05 F2 p. 61); Resolução do Conselho de 18 de Dezembro de 1979, relativa à organização de tempo de trabalho (JO 1980, C 2, p. 1; EE 5 F2 p. 180) que menciona «os problemas de emprego no decurso dos anos 80» (primeiro considerando) e convida a que se siga a «estratégia global destinada a... melhorar a situação do emprego» (segundo considerando).
(41) - Parecer do Comité Económico e Social das Comunidades Europeias sobre o «tempo de trabalho», Bruxelas, 24-25 de Outubro de 1965, CES 1166/95, Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias.
(42) - Ponto 1.2, nosso sublinhado.
(43) - Assim, a directiva-quadro impõe à entidade patronal que, na planificação e na organização do trabalho, sejam reduzidos o mais possível os efeitos prejudiciais do trabalho monótono e cadenciado sobre a saúde [artigo 6.º, n.º 2, alínea d)]; a Directiva 90/270/CEE do Conselho, de 29 de Maio de 1990, relativa às prescrições mínimas de segurança e de saúde respeitantes ao trabalho com equipamentos dotados de visor (quinta directiva especial na acepção do n.º 1 do artigo 16.º da Directiva 89/391/CEE) (JO L 156, p. 14), prevê não apenas a formação adequada para o futuro utilizador de um ecrã (artigo 6.º, n.º 2), mas também uma informação do utilizador sobretudo no que diz respeito à vista ou aos problemas psíquicos e físicos que uma utilização abusiva poderá causar, devendo o trabalho quotidiano ser periodicamente interrompido por pausas ou mudanças de actividade (artigo 7.º).
(44) - Nosso sublinhado.
(45) - Quanto a isto, v. as nossas observações, n.os 162 a 167 das presentes conclusões.
(46) - P. 13 da contestação.
(47) - Ponto 6.15 da petição.
(48) - «Considerando que, nos termos (do artigo 118.º-A), as directivas em questão
devem evitar impor restrições administrativas, financeiras e jurídicas contrárias à criação e desenvolvimento de pequenas e médias empresas.»
(49) - Décimo sexto considerando.
(50) - N.º 2.1 alínea a).
(51) - Ibidem, alínea b).
(52) - Ibidem, alínea c).
(53) - Ibidem, alínea d).
(54) - Acórdão de 13 de Julho de 1995, Espanha/Conselho (C-350/92, Colect., p. I-1985, n.º 26).
(55) - V., por exemplo, os acórdãos de 11 de Março de 1987, Rau e o./Comissão (279/84, 280/84, 285/84 e 286/84, Colect., p. 1069, n.º 34); de 9 de Agosto de 1994, Alemanha/Conselho (C-359/92, Colect., p. I-3681, n.os 45 e 46), e de 9 de Novembro de 1995, Alemanha/Conselho, já referido (n.º 42).
(56) - N.os 6.1 a 6.18 da petição.
(57) - Artigo 1.º, n.º 4.
(58) - O Reino Unido precisou durante a fase escrita que «não invocou expressamente a violação do princípio de subsidiariedade enquanto fundamento de anulação da directiva» (nota 78 das suas observações sobre as alegações do Reino de Espanha, da Comissão e da República Federal da Alemanha).
(59) - Lenaerts K. e van Ypersele P.: «Le principe de subsidiarité et son contexte: étude de l'article 3._-B du traité CE», Cahiers de droit européen, 1994, n.os 1.2, p. 3 (n.º 100).
(60) - Strozzi, G.: «Le principe de subsidiarité dans la perspective de l'intégration européenne: une énigme et beaucoup d'attentes», Revue trimestrielle de droit européen, 30(3), Julho-Setembro 1994, pp. 373, 379, nosso sublinhado.
(61) - Décimo considerando.
(62) - V., por exemplo, os acórdãos de 8 de Julho de 1965, Chambre syndicale de la sidérurgie française e o./Alta Autoridade (3/64 e 4/64, Recueil, pp. 567, 585, Colect. 1965-1968, p. 153); de 4 de Fevereiro de 1982, Buyl e o./Comissão (817/79, Recueil, p. 245, n.º 28), e de 8 de Junho de 1988, Vlachou/Tribunal de Contas (135/87, Colect., p. 2901, n.º 27).
(63) - N.os 7.1 a 7.3 da petição.
(64) - N.os 80 a 96 das presentes conclusões.
(65) - N.os 3.7 a 3.10 da petição.
(66) - Ibidem, n.os 8.1 a 8.3.
(67) - Instituído pela Decisão 74/325/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1974 (JO L 185, p. 15; EE 05 F2 p. 27).
(68) - C-212/91, Colect., p. 171 (nomeadamente n.os 37 e segs.).
(69) - Décima segunda directiva da Comissão, de 20 de Fevereiro de 1990, que adapta ao progresso técnico os anexos II, III, IV, V e VI da Directiva 76/768/CEE do Conselho relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos produtos cosméticos (JO L 71, p. 40).
(70) - Acórdão de 7 de Maio de 1987, Nippon Seiko/Conselho (258/84, Colect., p. 1993, n.º 28).
(71) - Acórdão de 7 de Julho de 1981, Rewe (158/80, Recueil, p. 1805, n.º 21). V. também os acórdãos de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho, já referido (n.os 5 e segs.) e de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho, já referido (n.º 36).
(72) - V., por exemplo, o acórdão de 25 de Outubro de 1994, Rijksuniversiteit te Groningen (185/83, Recueil, p. 3623, n.º 38) e, em último lugar, o acórdão
de 29 de Fevereiro de 1996, Comissão/Conselho (C-122/94, Colect., p. I-881, n.º 29).
(73) - Terceiro considerando.
(74) - Quarto considerando.
(75) - Nono considerando.
(76) - Décimo primeiro a décimo quinto considerandos.
(77) - Report by Professor J.M. Harrington, The Health & Safety Aspects of Working Hours - a critical review of the literature (Institute of Occupational Health, University of Birmingham, Novembro 1993.
(78) - Folkard, S.: Les aspects du temps de travail liés à la santé e à la sécurité - Aperçu critique de la littérature J.M. Harrington - Versão definitiva, Novembro de 1993, Outubro 1994.
(79) - Acórdão de 25 de Outubro de 1984, Rijksuniversiteit te Groningen, já referido (n.º 38).
(80) - Montesquieu: De l'esprit des lois.
(81) - Décimo primeiro considerando.
(82) - V. supra, n.os 81 a 84 das presentes conclusões.