62010CC0047_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Den foreliggende sag illustrerer endnu en gang vanskelighederne ved at anvende Domstolens retspraksis vedrørende klageres rettigheder i forbindelse med proceduren for kontrol med statsstøtte. Sagen rejser især spørgsmålet om omfanget af adgangen for Den Europæiske Unions Ret til at fortolke de anbringender, der er gjort gældende af en interesseret part, når sidstnævnte til støtte for sit søgsmål påberåber sig såvel anbringender vedrørende beskyttelse af partens proceduremæssige rettigheder som anbringender, der stiller spørgsmålstegn ved berettigelsen af Europa-Kommissionens beslutning (2) .
2. Denne sag giver ligeledes Domstolen lejlighed til at gøre opmærksom på det skøn, som Kommissionen råder over, når den står over for alvorlige vanskeligheder i forbindelse med undersøgelsen af støttens forenelighed og rækkevidden af prøvelsesretten heraf.
3. I dom af 18. november 2009, Scheucher-Fleisch m.fl. mod Kommissionen (3) antog Retten i en sag, der var anlagt af Scheucher-Fleisch GmbH og andre virksomheder (4), delvist sagen til realitetsbehandling og annullerede Kommissionens beslutning K(2004) 2037 endelig af 30. juni 2004 om statsstøtte NN 34A/2000 om kvalitetsprogrammerne og mærkerne »AMA-Biozeichen« og »AMA-Gütesiegel« i Østrig (5) . Retten fastslog, at undersøgelsen af den pågældende støttes forenelighed med fællesmarkedet rent faktisk gav anledning til alvorlige vanskeligheder ved vurderingen, som burde have fået Kommissionen til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF. Denne vurdering bestrides af Republikken Østrig og Kommissionen, idet sidstnævnte har iværksat kontraappel.
4. Jeg vil i dette forslag til afgørelse foreslå Domstolen at forkaste appelsagerne.
I – Relevante EU-retlige forskrifter
5. Jeg vil først præsentere de relevante artikler i EF-traktaten, inden jeg præciserer bestemmelserne i forordning (EF) nr. 659/1999 (6), der er gennemførelsesforordningen for artikel 87 EF og 88 EF. Jeg skal ligeledes præcisere de relevante punkter i rammebestemmelserne for statsstøtte til reklame.
A – EF-traktaten
6. I henhold til artikel 87 EF er støtte ydet af medlemsstaterne eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen mellem medlemsstaterne, genstand for et principielt forbud, hvortil der er undtagelser, som opregnes i artikel 87, stk. 2 og 3, EF.
7. Traktatens artikel 87, stk. 3, EF omhandler de støtteforanstaltninger, der kan anses for at være forenelige med fællesmarkedet. Blandt disse former for støtte findes støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner.
8. For at sikre disse bestemmelsers gennemførelse fastsætter traktaten, navnlig artikel 88 EF, en procedure for kontrol med og forudgående tilladelse til statsstøtte, hvorunder Kommissionen har den centrale rolle. Denne kontrolprocedure indeholder to faser.
9. Den første af disse faser er indført med artikel 88, stk. 3, EF (7) . I henhold til denne bestemmelse skal medlemsstaterne anmelde enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger til Kommissionen, og de må ikke gennemføre sådanne påtænkte foranstaltninger, før Kommissionen har truffet en beslutning. Denne fase har alene til formål at gøre det muligt for Kommissionen at danne sig en første opfattelse af, om den pågældende støtte er delvis eller fuldt ud forenelig med fællesmarkedet (8) .
10. Hvis Kommissionen tvivler på, at støtten er forenelig med fællesmarkedet, skal den indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF (9) . Kommissionen skal i den forbindelse opfordre de interesserede parter til at fremsætte bemærkninger, således at Kommissionen kan opnå fuldstændige oplysninger om alle sagens momenter (10) . Efter denne undersøgelse skal Kommissionen, hvis den finder, at den pågældende statsstøtte er uforenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87 EF, eller at støtten misbruges, træffe beslutning om, at den pågældende medlemsstat skal ophæve eller ændre støtteforanstaltningen inden for den tidsfrist, som Kommissionen fastsætter.
B – Forordning nr. 659/1999
11. Forordning nr. 659/1999 kodificerer praksis i henhold til de beføjelser, som Kommissionen er tildelt ved traktaten. Forordningen opstiller præcise regler, der er formuleret i overensstemmelse med Domstolens praksis (11) .
12. Denne forordnings artikel 1, litra h), gentager med en næsten identisk ordlyd den definition, som Domstolen gav begrebet interesserede parter i dom af 14. november 1984, Intermills mod Kommissionen (12), der efterfølgende fast er blevet bekræftet (13) . I henhold til denne bestemmelse defineres en interesseret part som »alle medlemsstater og personer, virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, hvis interesser måtte være berørt af den tildelte støtte, herunder navnlig støttemodtageren, konkurrerende virksomheder og erhvervsorganisationer«.
13. Artikel 4 i forordning nr. 659/1999 vedrører den foreløbige undersøgelse, som Kommissionen skal foretage, når en medlemsstat anmelder en plan om at indføre eller ændre en støtte til Kommissionen.
14. I henhold til denne bestemmelse kan Kommissionen træffe tre former for beslutninger. Kommissionen kan beslutte, at den anmeldte foranstaltning ikke udgør støtte. Den kan ligeledes fastslå, at der ikke er tvivl vedrørende den anmeldte foranstaltnings forenelighed med fællesmarkedet, og beslutte ikke at rejse indsigelser mod tildelingen af den pågældende støtte. Endelig kan den beslutte at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF, hvis den anmeldte støtteforanstaltning giver anledning til tvivl om, hvorvidt den er forenelig med fællesmarkedet.
15. I sidstnævnte tilfælde skal Kommissionen i henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 opfordre den pågældende medlemsstat og andre interesserede parter til at fremsætte bemærkninger inden for en nærmere fastsat frist.
16. Denne forordnings artikel 20 vedrører særskilt de interesserede parters rettigheder. Det fastslås i stk. 1, at alle interesserede parter kan fremsætte bemærkninger, efter at Kommissionen har besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. I henhold til stk. 2 kan alle interesserede parter underrette Kommissionen om påstået ulovlig støtte og om påstået misbrug af støtte.
C – Rammebestemmelserne for statsstøtte til reklame
17. EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til reklame for produkter opført i EF-traktatens bilag I og visse produkter uden for bilag I (14) opstiller rammebestemmelser for offentlig interventionsforanstaltninger, hvorved de nationale myndigheder medvirker til salgsfremme af og reklame for landbrugsprodukter enten via direkte tilskud over de offentlige budgetter eller ved hjælp af statslige indtægter, navnlig fra skattelignende afgifter eller obligatoriske bidrag. Forudsat at en række betingelser er opfyldt, tilslutter Kommissionen sig dette, for så vidt som det virker befordrende for den økonomiske aktivitet i landbrugssektoren og for opnåelsen af målene for den fælles landbrugspolitik (15) .
18. I punkt 10 i rammebestemmelserne for statsstøtte til reklame bestemmes, at »[der i] henhold til [artikel 87, stk. 1, EF er] generelt forbud mod offentligt støttede reklameaktiviteter, men det gælder kun, hvis reklameaktiviteterne forvrider eller truer med at forvride konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner. Hvis der i forbindelse med offentligt støttede reklameaktiviteter henvises til de pågældende varers nationale eller regionale oprindelsessted, er reklamen klart til fordel for visse produkter, og artikel 87, stk. 1, finder derfor anvendelse«.
19. Disse rammebestemmelsers punkt 49 og 50 i lyder således:
»49. Nationale kvalitetskontrolordninger bør udelukkende baseres på eksistensen af reelle, objektive egenskaber [...] og ikke på produkternes oprindelsessted eller produktionssted. Derfor bør alle produkter produceret i EF, uanset oprindelsessted og uanset om kvalitetskontrolordningerne er obligatoriske eller frivillige, have adgang til sådanne ordninger, hvad enten de er obligatoriske eller frivillige, såfremt produkterne opfylder de krav, der er opstillet [...].
50. Såfremt ordningen er begrænset til produkter fra et bestemt oprindelsessted […], er ordningen i sig selv i modstrid med traktaten, og det siger sig selv, at Kommissionen ikke kan anse støtte til reklamefremstød for en sådan ordning for forenelig med fællesmarkedet [...]«
20. Det fremgår af de samme rammebestemmelsers punkt 46, at varernes »oprindelse« må anses for at være disses »regionale eller nationale oprindelse«.
II – De faktiske omstændigheder i sagen
21. De faktiske omstændigheder, således som de fremgår af den appellerede dom, kan sammenfattes på følgende måde.
22. I 1992 vedtog Republikken Østrig lov om etablering af det markedsregulerende organ »Agrarmarkt Austria« (Bundesgesetz über die Errichtung der Marktordnungsstelle »Agrarmarkt Austria«)(16), hvis § 2, stk. 1, indfører en offentligretlig juridisk person benævnt »Agrarmarkt Austria« (herefter »AMA«). AMA har til formål at fremme landbrugsmarkedsføring. AMA varetager med henblik herpå opkrævning af afgifter, der bl.a. skal betales for slagtning af dyr som omhandlet i § 21c, stk. 1, nr. 3), i AMA-loven 1992.
23. Den omhandlede støtte har først og fremmest til formål at fremme produktion, behandling, forarbejdning og markedsføring af landbrugsprodukter i Østrig via økomærket »AMA« og kvalitetsmærket »AMA« (herefter »»AMA«-mærkerne«).
24. Sagsøgerne er, for så vidt som de er østrigske virksomheder, der er specialiseret i slagtning og udskæring af kød, underlagt betaling af afgifter til AMA. Deres produkter er imidlertid ikke omfattet af »AMA«-mærkerne. Sagsøgerne indgav derfor en klage til Kommissionen den 21. september 1999 og gjorde gældende, at de var blevet krænket af nogle af bestemmelserne i AMA-loven 1992.
25. Ved den anfægtede beslutning besluttede Kommissionen ikke at gøre indsigelser mod de »anmeldte« foranstaltninger. Kommissionen fastslog herved, at de pågældende foranstaltninger var forenelige med fællesmarkedet i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 87, stk. 3, litra c), EF, idet de var i overensstemmelse med betingelserne i EF-rammebestemmelserne for statsstøtte i landbrugssektoren(17) og rammebestemmelserne for statsstøtte til reklame.
III – Retsforhandlingerne for Retten og den appellerede dom
26. Ved stævning indlev eret til Rettens Justitskontor den 17. september 2004 anlagde sagsøgerne sag med påstand om annullation af den anfægtede beslutning. Sagsøgerne har i det væsentlige påberåbt sig tre anbringender.
27. Det første anbringende vedrører tilsidesættelse af procedureregler. Anbringendet kan opdeles i fire led, nemlig for det første manglende anmeldelse til Kommissionen af den pågældende støtte, for det andet tilsidesættelse af procesgarantierne i henhold til artikel 88, stk. 2, EF (18), for det tredje tilsidesættelse af begrundelsespligten og for det fjerde tilsidesættelse af princippet om en rimelig frist. Det andet anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 87, stk. 3, litra c), EF (19) . Med det tredje anbringende gør sagsøgerne gældende, at Kommissionen har tilsidesat »standstill-klausulen« ifølge artikel 88, stk. 3, EF og artikel 3 i forordning nr. 659/1999.
28. Kommissionen har fremsat en formalitetsindsigelse mod den af sagsøgerne anlagte sag, idet den er af den opfattelse, at sagsøgerne hverken var umiddelbart eller individuelt berørt af den anfægtede beslutning. Hvad angår de procesgarantier, der er fastsat i artikel 88, stk. 2, EF, er Kommissionen desuden af den opfattelse, at den ikke var forpligtet til at opfordre sagsøgerne til at fremsætte deres bemærkninger, idet sagsøgerne ved at indgive en klage allerede havde udtømt deres ret til at fremsætte bemærkninger i forbindelse med den formelle undersøgelsesprocedure.
29. Retten antog delvis sagen til realitetsbehandling og annullerede den anfægtede beslutning.
IV – Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande
30. Ved appelskrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 28. januar 2010 har Republikken Østrig iværksat appel til prøvelse af den appellerede dom.
31. Republikken Østrig har nedlagt påstand om, at Domstolen ophæver den appellerede dom og i forbindelse med sin stillingtagen til tvisten afviser sagen som uantagelig eller under alle omstændigheder som ugrundet. Republikken Østrig har ligeledes nedlagt påstand om, at sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne i begge instanser.
32. Kommissionen har i svarskriftet, der blev indgivet den 22. april 2010, angivet, at den fuldt ud støttede den appel, Republikken Østrig har iværksat, og tilsluttede sig alle de anbringender, som Republikken Østrig har fremsat. Kommissionen har imidlertid fremført yderligere argumenter med henblik på at opnå ophævelse af den appellerede dom. Sagsøgerne og Republikken Østrig har opfattet disse bemærkninger som nye anbringender og besvaret dem ved særskilte processkrifter af henholdsvis 28. juni 2010 og 22. juli 2010 under påberåbelse af artikel 117, stk. 2, i Domstolens procesreglement.
33. Ifølge Domstolen kan et anbringende i henhold til procesreglementets artikel 117, stk. 2, alene anses for en kontraappel, såfremt påstanden går ud på hel eller delvis ophævelse af den appellerede dom vedrørende et anbringende, som ikke er omfattet af appelskriftet. Domstolen har fastslået, at spørgsmålet om, hvorvidt dette er tilfældet, skal afgøres på grundlag af ordlyden af, formålet med og sammenhængen for så vidt angår den omtvistede passage i svarskriftet (20) .
34. Kommissionen har dog ingen steder i svarskriftet anvendt udtrykket »kontraappel«. I dette svarskrifts punkt 1 har Kommissionen angivet, at den, »da [Republikken Østrigs] appel både er korrekt og begrundet på alle punkter, nøjes med at fremsætte supplerende argumenter«.
35. Selv om ordlyden ikke gør det muligt at drage nogen konklusioner med hensyn til Kommissionens hensigter, giver indholdet af argumenterne dog grund til at antage, at der er tale om en kontraappel.
36. Jeg forstår det således, at Kommissionen har fremsat tre nye anbringender. Med det første anbringende forsøger Kommissionen at påvise, at Retten ikke har vurderet betingelserne for en realitetsbehandling af søgsmålet korrekt, idet den har støttet sig på argumenter, der ikke er blevet fremført af Republikken Østrig. Det andet og tredje anbringende vedrører henholdsvis Rettens tilsidesættelse af prøvelsesretten rækkevidde og tilsidesættelse af begrundelsespligten.
37. Kommissionen har tilsluttet sig Republikken Østrigs påstande. Kommissionen har nedlagt påstand om, at Domstolen ophæver den appellerede dom og i forbindelse med sin stillingtagen til tvisten afviser sagen som uantagelig eller under alle omstændigheder som ugrundet. Kommissionen har ligeledes nedlagt påstand om, at sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne i begge instanser.
38. Sagsøgerne har nedlagt påstand om, at den af Republikken Østrig iværksatte appel forkastes, og at Republikken Østrig tilpligtes at betale sagens omkostninger.
V – Hovedappellen
39. Republikken Østrig har fremført fire anbringender til støtte for sin appel.
40. Med sit første anbringende har Republikken Østrig gjort gældende, at Retten har anlagt en urigtig vurdering af, om det af sagsøgerne anlagte søgsmål kunne antages til realitetsbehandling. Retten har navnlig begået en retlig fejl, idet den har betegnet sagsøgerne som »interesserede parter« i henhold til artikel 88, stk. 2, EF. Retten har desuden foretaget en urigtig anvendelse af retspraksis ved at fastslå, at det første anbringendes tredje led om manglende begrundelse og det andet anbringende om tilsidesættelse af artikel 87, stk. 3, litra c), EF kunne antages til realitetsbehandling, selv om sagsøgerne ikke har godtgjort, at der foreligger en væsentlig påvirkning af deres konkurrencemæssige stilling.
41. Det andet anbringende vedrører Rettens urigtige vurdering af nødvendigheden af at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Retten begik en retlig fejl, da den anerkendte, at der forelå alvorlige vanskeligheder ved vurderingen, og har desuden tilsidesat sin begrundelsespligt.
42. Det tredje og det fjerde anbringende vedrører henholdsvis en påstået tilsidesættelse af reglerne om bevisbyrde og artikel 64 i Rettens procesreglement.
A – Det første anbringende om en urigtig vurdering af, om det af sagsøgerne anlagte søgsmål kunne antages til realitetsbehandling
43. Inden jeg påbegynder min vurdering, er det nødvendigt at opridse Rettens argumentation i de appellerede dom.
1. Den appellerede dom
44. Retten fastslog for det første, at sagsøgerne var umiddelbart berørt af den anfægtede beslutning i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 230, stk. 4, EF. Retten fastslog således, at da den pågældende støtte allerede var iværksat, var muligheden for, at de østrigske myndigheder kunne beslutte ikke at tildele den, rent teoretisk.
45. For det andet undersøgte Retten, om sagsøgerne var individuelt berørt af den anfægtede beslutning. I modsætning til de sager, som har gjort det muligt for Domstolen at skabe retspraksis inden for dette område og navnlig de sager, som gav anledning til dommen i sagen Cook mod Kommissionen, dommen i sagen Matra mod Kommissionen, dommen i sagen Kommissionen mod Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, dommen i sagen Tyskland m.fl. mod Kronofrance (21) og dommen i sagen British Aggregates mod Kommissionen (22), har sagsøgerne både fremført anbringender, der har til formål at sikre deres proceduremæssige rettigheder, og anbringender, der stiller spørgsmålstegn ved berettigelsen af den anfægtede beslutning. I den appellerede dom vurderede Retten således, om søgsmålet kunne antages til realitetsbehandling, med hensyn til hver enkelt af de fremførte anbringender.
46. Retten antog for det første i dommens præmis 51-56 det første anbringendes andet led om tilsidesættelse af procesgarantierne til realitetsbehandling. Retten fandt, at sagsøgerne, der opererer på det samme geografiske marked som de virksomheder, der er omfattet af »AMA«-mærkerne, konkurrerede med disse virksomheder. Retten anførte ligeledes som svar på Kommissionens argument, at sagsøgerne ikke kan berøves retten til deres procesgarantier på grund af den omstændighed, at de ved at indgive deres klage havde haft mulighed for at fremsætte deres bemærkninger under den forløbige undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 3, EF.
47. Retten undersøgte for det andet i den appellerede doms præmis 57-61, om sagsøgerne havde søgsmålskompetence til at anfægte berettigelsen af den anfægtede beslutning. Retten konstaterede imidlertid, at sagsøgerne ikke havde godtgjort i henhold til retspraksis, at deres konkurrencestilling på markedet kunne påvirkes væsentligt af den pågældende støtte. Retten fastslog følgelig, at dels det første anbringendes første og fjerde led om henholdsvis manglende anmeldelse af den pågældende støtte og tilsidesættelse af princippet om en rimelig frist, dels det tredje anbringende om tilsidesættelse af »standstill-klausulen« i artikel 88, stk. 3, EF og artikel 3 i forordning nr. 659/1999 måtte afvises fra realitetsbehandling.
48. Retten undersøgte for det tredje i den appellerede doms præmis 62-64, hvorvidt det første anbringendes tredje led om tilsidesættelse af begrundelsespligten og det andet anbringende om tilsidesættelse af artikel 87, stk. 3, litra c), EF kunne antages til realitetsbehandling. Med henvisning til Domstolens dom af 15. december 1961, Fives Lille Cail m.fl. mod Den Høje Myndighed (23), fortolkede Retten disse anbringender på baggrund af deres indhold snarere end deres retlige kvalifikation. Retten fastslog, at disse anbringender angiver omstændigheder til støtte for den tilsidesættelse af procesgarantierne, som sagsøgerne havde gjort gældende, og antog dem til realitetsbehandling.
2. Parternes argumenter
49. Med det første anbringende har Republikken Østrig, støttet af Kommissionen, gjort gældende, at Retten foretog urigtig anvendelse af retspraksis vedrørende betingelserne for, at et annullationssøgsmål, der er anlagt vedrørende statsstøtte, kan antages til realitetsbehandling. Ifølge Republikken Østrig burde Retten have afvist hele søgsmålet.
50. Retten begik for det første en retlig fejl ved at antage, at sagsøgerne er umiddelbart og individuelt berørt som omhandlet i artikel 230, stk. 4, EF og ved at betegne sagsøgerne som »interesserede parter« som omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF.
51. Hvad angår spørgsmålet, om sagsøgerne er umiddelbart berørt, har Republikken Østrig kritiseret Retten for at have støttet sin argumentation på gennemførelsen af den pågældende støtteordning. Republikken Østrig har ligeledes anført, at sagsøgerne hverken er umiddelbart berørt af AMA-loven 1992, eftersom denne lov udgør en generel foranstaltning, eller af den anfægtede beslutning. Republikken Østrig har endvidere anført, at sagsøgerne ikke foretager slagtningen og udskæringen af kød, der er indført fra andre medlemsstater, og desuden frivilligt har besluttet at give afkald på den pågældende støtte.
52. Republikken Østrig har for det andet anført, at Retten begik en retlig fejl ved at antage det første anbringendes tredje led om tilsidesættelse af begrundelsespligten og det andet anbringende om tilsidesættelse af artikel 87, stk. 3, litra c), EF til realitetsbehandling, selv om sagsøgerne ikke har godtgjort, at der foreligger en væsentlig påvirkning af deres konkurrencemæssige stilling. Da sagsøgerne har anfægtet berettigelsen af den anfægtede beslutning, er de således forpligtet til at godtgøre dette.
53. Ved at antage, at disse argumenter kunne antages til realitetsbehandling, forvanskede Retten følgelig de krav, som er fastsat i retspraksis, og udvidede kredsen af potentielle sagsøgere væsentligt. Retten behæftede desuden sin dom med en modstridende begrundelse.
54. Kommissionen stiller sig i sit svarskrift særdeles kritisk over for Domstolens praksis i dommen i sagen Cook mod Kommissionen, dommen i sagen Matra mod Kommissionen og dommen i sagen Kommissionen mod Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, som Retten støtter sig på i den appellerede dom. Denne retspraksis er, for så vidt som den skaber proceduremæssige rettigheder til fordel for interesserede parter, i strid med artikel 88 TEUF, idet denne bestemmelse alene beskytter medlemsstaternes interesser.
55. Kommissionen har desuden anført, at anvendelse af den ovennævnte retspraksis i dommen i sagen Cook mod Kommissionen og dommen i sagen Matra mod Kommissionen fører til uløselige selvmodsigelser. En privatperson, der anlægger et søgsmål for at sikre de proceduremæssige rettigheder, der tilkommer den pågældende ifølge artikel 88, stk. 2, EF, er individuelt berørt, selv om han ikke opfylder de kriterier, som Domstolen har opstillet i dommen i sagen Plaumann mod Kommissionen (24) . En sådan fortolkning fratager således begrebet »individuelt berørt person« i artikel 230, stk. 4, EF enhver betydning og baner vejen for en almindelig klageadgang.
56. Sådanne selvmodsigelser forstærkes ved den fremgangsmåde, der er fulgt af Retten, som fremover er tilbøjelig til at fortolke en sagsøgers anbringender på baggrund af deres indhold snarere end deres retlige kvalifikation. Kommmissionen foreslår derfor, at Domstolen i alle tilfælde, hvor sagsøgeren anfægter en beslutning truffet i henhold til artikel 88, stk. 3, EF, anvender kriteriet om umiddelbar og individuel interesse, der er fastsat i dommen i sagen Plaumann mod Kommissionen.
57. Sagsøgerne er af den opfattelse, at Retten anlagde en korrekt fortolkning af retspraksis og med rette særskilt kunne vurdere de forskellige anbringender, der var fremført i forbindelse med annullationssøgsmålet. Retten betegnede desuden med rettet sagsøgerne som »interesserede parter«, idet den anfægtede beslutning fastslog, at visse virksomheder var begunstiget uafhængig af deres plads i produktions- eller distributionskæden.
3. Min bedømmelse
58. Inden undersøgelsen af, om de argumenter, som Republikken Østrig har fremført, bør tages til følge, er det nødvendigt først at henvise til Domstolens retspraksis vedrørende klageres rettigheder i forbindelse med proceduren for kontrol med statsstøtte.
a) Retspraksis vedrørende klageres rettigheder i forbindelse med proceduren for kontrol med statsstøtte
59. Retspraksis vedrørende klageres rettigheder i forbindelse med proceduren for kontrol med statsstøtte hviler på den forudsætning, at adressaterne for Kommissionens beslutninger på dette område er medlemsstaterne, herunder når disse beslutninger træffes som følge af klager, hvori det hævdes, at en foranstaltning er i strid med traktaten (25) .
60. Det skal ligeledes bemærkes, at i henhold til artikel 230, stk. 4, EF kan en fysisk eller juridisk person kun anlægge sag til prøvelse af en beslutning, der er rettet til en anden person, såfremt beslutningen berører ham umiddelbart og individuelt.
61. Klageres rettigheder i forbindelse med proceduren for kontrol med statsstøtte, således som de er blevet præciseret i retspraksis, afhænger dels af, om disse klagere er »interesserede parter« i artikel 88, stk. 2, EF’s forstand, dels af genstanden for deres søgsmål.
62. Hvad for det første angår begrebet »interesserede parter« i denne bestemmelses forstand er det blevet fortolket bredt som omfattende personer, virksomheder eller sammenslutninger, hvis interesser måtte være berørt af den tildelte støtte, dvs. bl.a. konkurrerende virksomheder og erhvervsorganisationer. Denne definition er gentaget i artikel 659, litra h), i forordning nr. 659/1999.
63. Domstolen har for ganske nylig udtalt, at den særlige egenskab som interesseret part er tilstrækkeligt til at individualisere en virksomhed i henhold til artikel 230, stk. 4, EF.
64. Det følger heraf, at enhver virksomhed, der påberåber sig at være konkurrent, selv om det er potentielt, kan blive anerkendt som »interesseret part« i henhold til artikel 88, stk. 2, EF og kan betragtes som umiddelbart og individuelt berørt af den pågældende beslutning (26) .
65. Hvad dernæst angår disse interesserede parters søgsmålsret har den hjemmel i de processuelle rettigheder, der tilkommer dem ifølge denne bestemmelse. Kommissionen er i overensstemmelse hermed forpligtet til at modtage deres bemærkninger, når den indleder den formelle undersøgelsesprocedure (27) .
66. Når Kommissionen henlægger en klage eller finder, at den af klagerne påklagede foranstaltning ikke udgør støtte eller udgør støtte, der er forenelig med fællesmarkedet, indleder Kommissionen imidlertid ikke den formelle undersøgelsesfase og fratager dermed klagerne, for så vidt de er interesserede parter, muligheden for at fremsætte bemærkninger.
67. Med henblik på at opnå, at disse retsplejeregler overholdes, har retspraksis således tillagt dem retten til at få prøvet disse beslutninger for Unionens retsinstanser. Domstolen har imidlertid præciseret, at dette søgsmål kun kan have til genstand at beskytte de processuelle rettigheder, der er omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF, dvs. at søgsmålet skal anfægte den manglende indledning af den formelle undersøgelsesprocedure. Denne søgsmålsret, der blev opstillet i dommen i sagen Cook mod Kommissionen og i dommen i sagen Matra mod Kommissionen, er efterfølgende fast blevet bekræftet (28) .
68. Det følger heraf, at kvalificeringen som »interesseret part« i artikel 88, stk. 2, EF’s forstand gør det muligt at antage, at klageren er umiddelbart og individuelt berørt af den pågældende beslutning i artikel 230, stk. 4, EF’s forstand, hvis han anfægter den manglende indledning af den formelle undersøgelsesprocedure (29) .
69. Hvis sagsøgeren derimod direkte anfægter berettigelsen af Kommissionens vurdering, befinder vedkommende sig i samme situation som alle andre, der ønsker at anfægte en beslutning, som vedkommende ikke er modtager af. Det blotte forhold, at sagsøgeren kan anses for en interesseret part i artikel 88, stk. 2, EF’s forstand, er ikke længere tilstrækkeligt, og det må i så fald godtgøres, at sagsøgeren har en særlig stilling som omhandlet i retspraksis siden dommen i sagen Plaumann mod Kommissionen (30) . På statsstøtteområdet anerkender Domstolen en sådan bevisførelse og antager sagen til realitetsbehandling, når sagsøgeren godtgør, at hans konkurrencemæssige stilling på markedet i væsentligt omfang påvirkes af den støtteforanstaltning, som den pågældende beslutning vedrører (31) .
70. Det følger således af retspraksis, at hvis en sagsøger anfægter Kommissionens afvisning af at indlede den formelle undersøgelsesfase med den begrundelse, at hans processuelle rettigheder er tilsidesat, skal han godtgøre, at han er en interesseret part i artikel 88, stk. 2, EF’s forstand, i det omfang hans interesser kan være påvirket (32) af tildelingen af den pågældende støtte.
71. Hvis denne sagsøger derimod anfægter berettigelsen af beslutningen om vurderingen af støtten som sådan, skal han under disse omstændigheder godtgøre, at hans konkurrencemæssige stilling på markedet i væsentligt omfang er påvirket (33) . Hans adgang til Den Europæiske Unions retsinstanser er dermed lettere i det første tilfælde.
72. Denne retspraksis, der er blevet bekræftet i dommen i sagen Tyskland m.fl. mod Kronofrance og dommen i sagen British Aggregates mod Kommissionen, er blevet kritiseret fra mange sider (34) .
73. En sådan retspraksis fremkalder spørgsmål og giver ikke artikel 88, stk. 3, EF et forståeligt indhold. Nærværende sag er et godt eksempel på dette, idet den afslører de vanskeligheder, som retsinstansen kan komme ud for, når der sondres mellem antagelsen til realitetsbehandling af en og samme sag anlagt mod en og samme beslutning, alt efter om stævningen tager sigte på beskyttelse af de proceduremæssige rettigheder eller anfægter afgørelsen om sagens realitet.
74. Denne sag rejser således en særlig problematik, som jeg allerede har nævnt i mit forslag til afgørelse i sagen Tyskland m.fl. mod Kronofrance (35) .
75. Jeg fandt, at det er fuldstændig kunstigt at sondre mellem antagelsen til realitetsbehandling af en og samme sag anlagt mod en og samme beslutning i en stævning, der i sidste ende har samme påstand. Sagsøgerens formål er nemlig efter min opfattelse identisk, uanset om han gør gældende, at hans processuelle rettigheder skal sikres, eller om han anfægter berettigelsen af beslutningen om vurderingen af støtten. I disse to tilfælde ønsker sagsøgeren med søgsmålet at få indledt den formelle fase for undersøgelse af støtten.
76. Denne retspraksis fører nemlig i sidste ende til at begrænse de rettigheder, som interesserede parter har i forbindelse med kontrolproceduren for statsstøtte. Selv om Domstolen anerkender disse parters rettigheder, når de til støtte for deres sag gør en tilsidesættelse af deres processuelle garantier gældende, fornægtes de i samme øjeblik, som parterne ønsker at anfægte selve berettigelsen af beslutningen om vurderingen af støtten. Adgangen til Unionens retsinstanser er dog et af de områder, som efter min opfattelse mere end noget andet kræver en klar og sammenhængende retsstilling. Begrænsningerne i personers ret til at få efterprøvet regler og foranstaltninger, som institutionerne har anvendt på deres aktivitet eller situation, ved Unionens retsinstanser skal være let forståelige.
77. En sådan sondring gør endvidere Unionens retsinstansers opgave vanskelig, eftersom det ikke nødvendigvis er let at sondre mellem de to tilfælde, når en annullationspåstand gennemgås. Nærværende sag er et godt eksempel på dette, eftersom Retten i dag kritiseres for ikke at have udført sin opgave korrekt, da sagsøgerne fremført såvel anbringender, der har til formål at sikre deres proceduremæssige rettigheder, som anbringender, der stiller spørgsmålstegn ved berettigelsen af den anfægtede beslutning.
78. Skal man i dette tilfælde dele den opfattelse, som den østrigske regering har fremført i det foreliggende tilfælde, og i mangel af væsentlig påvirkning af sagsøgerne afvise sagen i det hele, eller skal man foretrække den fremgangsmåde, som Retten valgte i den appellerede dom og delvis afvise sagen?
79. Domstolen har for nylig behandlet en identisk problemstilling i dommen i sagen Kommissionen mod Kronoply og Kronotex.
80. I dommen i sagen Kronoply og Kronotex mod Kommissionen (36) standsede Retten ikke ved formuleringen af virksomhedernes anbringender. Retten undersøgte, om det med visse af virksomhedernes argumenter efter deres indhold blev gjort gældende, at der forelå en tilsidesættelse af virksomhedernes procesgarantier, og rejst tvivl om den pågældende støttes forenelighed, således at der var grund til at indlede proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2, EF. Retten undersøgte ligeledes anbringenderne om Kommissionens åbenbart urigtige skøn og en tilsidesættelse af artikel 87, stk. 1 og 3, litra c), EF. Ifølge Retten kan disse argumenter sættes i forbindelse med anbringendet vedrørende tilsidesættelse af proceduremæssige garantier, som virksomhederne også har gjort gældende.
81. Domstolen fastslog med disse betragtninger, at Retten ikke havde begået en retlig fejl.
82. Det er i den forbindelse interessant at minde om Domstolens princip i præmis 59 i dommen i sagen Kommissionen mod Kronoply og Kronotex:
»Når en sagsøger har nedlagt påstand om annullation af en beslutning om ikke at gøre indsigelse, kritiserer han som det væsentlige, at [denne beslutning] er blevet vedtaget, uden at Kommissionen har indledt den formelle undersøgelsesprocedure, hvorved den har tilsidesat sagsøgerens processuelle rettigheder. Sagsøgeren kan for at få taget sin påstand om annullation til følge påberåbe sig ethvert anbringende, der kan godtgøre, at vurderingen af de oplysninger, Kommissionen råder over, under den foreløbige undersøgelse af den anmeldte foranstaltning, burde have rejst tvivl med hensyn dens forenelighed med fællesmarkedet [...]«
83. I denne dom synes Domstolen at have sløret visse vanskeligheder i den traditionelle retspraksis ved at vedtage en afgørelse, der i højere grad overholder de grundlæggende rettigheder som borgerne er anerkendt i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
84. Når en person anfægter berettigelsen af Kommissionens vurdering efter afslutningen af den foreløbige undersøgelse, anfægter vedkommende således nødvendigvis den manglende indledning af den formelle undersøgelsesprocedure og tilsigter dermed at varetage sine processuelle rettigheder. Et sådant søgsmål har til genstand at få indledt den formelle undersøgelsesprocedure, under hvilken sagsøgeren kan fremsætte sine bemærkninger, og dette er den eneste påstand, uanset hvad de påberåbte anbringender er. På tilsvarende måde, når en person gør gældende, at hans processuelle rettigheder skal sikres, anfægter vedkommende nødvendigvis vurderingen af de pågældende foranstaltningers forenelighed og gør navnlig gældende, at der er tvivl eller alvorlige vanskeligheder ved vurderingen, som kunne have berettiget indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF.
85. Det er i lyset af denne retspraksis, at Republikken Østrigs klagepunkter nu skal undersøges.
b) Sagsøgernes status som interesserede parter
86. Retten undersøgte i den appellerede doms præmis 51-53, om sagsøgerne rent faktisk havde søgsmålskompetence med henblik på at opnå, at deres processuelle rettigheder overholdes. Retten identificerede i den forbindelse modtagerne af den pågældende støtte på grundlag af Kommissionens konstateringer i den anfægtede beslutnings punkt 14 og 27 og på grundlag af de bemærkninger, som sagsøgerne har indleveret i forbindelse med deres søgsmål. Retten bemærkede i den forbindelse, at modtagerne af »AMA«-mærkerne »ikke alene [er] detailhandlere«, men »omfatter også alle de virksomheder, der tilhører den specifikke produktions- og distributionskæde for »AMA«-mærkerne«.
87. Endelig undersøgte Retten sagsøgernes konkurrencemæssige stilling på dette marked. Retten fastslog i den forbindelse, at »[s]agsøgerne, som er virksomheder med speciale i slagtning og udskæring af kød, konkurrerer [...] med slagte- og opskæringsvirksomheder, som er omfattet af »AMA«-mærkerne, [og at de] opererer [...] på det samme geografiske marked, dvs. Østrig«. Retten fastslog derfor, at sagsøgerne havde søgsmålskompetence, for så vidt som deres formål er at sikre, at deres processuelle rettigheder i henhold til artikel 88, stk. 2, EF overholdes.
88. Jeg er af den opfattelse, at denne undersøgelse ikke er behæftet med nogen retlig fejl.
89. Indledningsvis er der ikke grund til at anfægte Rettens vurdering af de faktiske omstændigheder. Selv om Republikken Østrig har kritiseret Retten for at have kvalificeret sagsøgerne som »konkurrerende virksomheder til slagte- og opskæringsvirksomheder«, har den således ikke gjort gældende, at Retten har foretaget en urigtig gengivelse af bevismaterialet i sagsakterne. Republikken Østrig opfordrer derfor Domstolen til at foretage en ny bedømmelse af de faktiske omstændigheder, der er fremlagt for Retten, hvilket ikke er omfattet af Domstolens kompetence i forbindelse med en appel.
90. Ifølge fast retspraksis fremgår det af artikel 225 EF og artikel 58, stk. 1, i statutten for Domstolen, at appel er begrænset til retsspørgsmål. Det er således alene Retten, der har kompetence til at konstatere og bedømme de relevante faktiske omstændigheder. Ligeledes er det alene Retten, der kan vurdere, hvilken værdi der skal tillægges de oplysninger, den har fået forelagt, når de beviser, den har lagt til grund ved fastlæggelsen af disse omstændigheder, er blevet forskriftsmæssigt tilvejebragt, og de almindelige retsgrundsætninger og de processuelle regler om bevisbyrde og bevisførelse er blevet overholdt. I så fald kan Domstolen kun gennemføre en kontrol med den retlige vurdering af de faktiske omstændigheder og de retlige konsekvenser, Retten har draget af dem, medmindre appellanten har gjort gældende, at Retten har forvansket de beviser, der var blevet forelagt den. Appellanten skal da præcist angive, hvilke oplysninger denne finder, at Retten har gengivet urigtigt, og forklare, hvilke bedømmelsesfejl der efter appellantens opfattelse har ført til, at Retten har foretaget denne urigtige gengivelse (37) .
91. I den foreliggende sag er der imidlertid ikke foretaget en sådan gennemgang.
92. Herefter påhviler det mig at undersøge, om sagsøgerne, for så vidt som de er specialiseret i slagtning og udskæring af kød, med rette kan betegnes som »interesserede parter« i henhold til artikel 88, stk. 2, EF.
93. Dette er der efter min opfattelse ikke tvivl om. Sagsøgerne er således aktive på markedet for slagtning og udskæring af kød i Østrig, ligesom de virksomheder, der modtager støtten. Produktmarkedet er dermed det samme, ligesom det geografiske marked. For så vidt som sagsøgerne er konkurrerende virksomheder til de selskaber, der modtager de påtalte foranstaltninger, er sagsøgerne således utvivlsomt »interesserede parter« i henhold til artikel 88, stk. 2, EF (38) .
94. På baggrund af den nævnte retspraksis er denne egenskab tilstrækkelig til, at sagsøgerne skal anses for umiddelbart og individuelt berørt af den anfægtede beslutning.
95. Det er således med rette, at Retten i den appellerede doms præmis 55 antog sagsøgernes påstand om annullation af den anfægtede beslutning til realitetsbehandling, for så vidt som de tog sigte på at sikre deres processuelle rettigheder.
96. Det er herefter ufornødent at undersøge de kritikpunkter, som Republikken Østrig retter mod den appellerede doms præmis 36-39 vedrørende spørgsmålet, om sagsøgerne er umiddelbart berørt. Retten har i de nævnte præmisser foretaget en klassisk undersøgelse af sagsøgernes umiddelbare interesse, selv om en sådan interesse ikke var påkrævet. Som jeg netop har nævnt, er status som interesserede parter således tilstrækkelig til at anse sagsøgerne for umiddelbart (39) og individuelt berørt i henhold til artikel 230, stk. 4, EF (40) .
97. Republikken Østrigs kritikpunkter forekommer mig derfor irrelevante. Selv om der var grundlag for deres kritikpunkter, kunne de således ikke ændre på den konklusion, som Retten nåede til i den appellerede doms præmis 55.
c) Spørgsmålet, om det første anbringendes tredje led om tilsidesættelse af begrundelsespligten og det andet anbringende om tilsidesættelse af artikel 87, stk. 3, litra c), kan antages til realitetsbehandling
98. Som bekendt kritiserer Republikken Østrig Retten for ikke at have erklæret, at sagen må afvises i det hele og for i mangel af væsentlig påvirkning af sagsøgerne at antage anbringenderne til støtte for, at den anfægtede beslutning var ubegrundet, til realitetsbehandling.
99. Denne kritik må efter min opfattelse afvises på grund af dommen i sagen Kommissionen mod Kronoply og Kronotex.
100. Retten anlagde således i den appellerede dom et ræsonnement, der er identisk med det i dommen i sagen Kommissionen mod Kronoply og Kronotex anlagte. Retten undersøgte sagsøgernes første anbringendes tredje led og andet anbringende og fandt, at disse argumenter kunne støtte en tilsidesættelse af deres procesgarantier og rejse tvivl med hensyn til den pågældende støttes forenelighed, der således gav grund til at indlede proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2, EF.
101. Det er efter min opfattelse klart, at undersøgelsen af det første anbringendes tredje led om tilsidesættelse af begrundelsespligten har tilvejebragt oplysninger til støtte for en påstået tilsidesættelse af procesgarantierne.
102. Det følger af retspraksis, at Kommissionen er forpligtet til at meddele grundene til, at de påberåbte faktiske og retlige omstændigheder, der er fremsat i klagen, ikke i tilstrækkelig grad godtgør, at der foreligger en statsstøtte (41) . Den samme begrundelsespligt skal efter min opfattelse finde anvendelse, hvis Kommissionen finder, at den påklagede foranstaltning udgør støtte, der er forenelig med fællesmarkedet. I mangel heraf kan de interesserede parter – som Retten anførte i den appellerede doms præmis 63 – ikke vide, hvorfor Kommissionen har fastslået, at der ikke forelå alvorlige vanskeligheder ved vurderingen, der berettiger en dyberegående undersøgelse.
103. Hvad angår spørgsmålet, om det andet anbringende om tilsidesættelse af artikel 87, stk. 3, litra c), EF kan antages til realitetsbehandling, medfører vurderingen deraf faktisk, at Unionens retsinstanser må undersøge argumenterne vedrørende den pågældende støtte. Denne undersøgelse forekommer mig imidlertid nødvendig.
104. Sagsøgerne havde således efter min opfattelse ret til at lade Unionens retsinstanser efterprøve Kommissionens vurdering om, at det ud fra de oplysninger, som den rådede over den 30. juni 2004, var berettiget at henlægge sagen og indirekte at fastslå, at der ikke forelå tvivl med hensyn til den pågældende støttes forenelighed.
105. Man bør huske på, at Domstolen ved at åbne op for en søgsmålsret for klageren har ønsket, at de processuelle rettigheder, der garanteres i artikel 88, stk. 2, EF, er genstand for en særlig beskyttelse og kan give anledning til en retslig prøvelse. Domstolen har ved således at udvide adgangen til Unionens retsinstanser også styrket kontrollen med den effektive retsanvendelse på statsstøtteområdet ved at tillade en, selv potentiel, konkurrent til modtageren af den omtvistede foranstaltning at anfægte Kommissionens vurdering, hvorefter der ikke er alvorlig tvivl om denne foranstaltnings forenelighed med traktaten.
106. Jeg finder følgelig, at Retten lovligt kunne antage det første anbringendes tredje led om tilsidesættelse af begrundelsespligten og det andet anbringende om tilsidesættelse af artikel 87, stk. 3, litra c), EF til realitetsbehandling.
107. Herefter må Republikken Østrigs klagepunkt om selvmodsigende begrundelse forkastes.
108. I betragtning af det ovenstående er jeg af den opfattelse, at Retten vurderede betingelserne for en realitetsbehandling af det annullationssøgsmål, som sagsøgerne havde anlagt i forhold til den anfægtede beslutning, korrekt.
109. Jeg skal derfor foreslå Domstolen at fastslå, at det første anbringende om en urigtig vurdering af, om det af sagsøgerne anlagte søgsmål kunne antages til realitetsbehandling, forkastes som ugrundet.
B – Det andet anbringende om, at Retten anlagde en urigtig vurdering med hensyn til, om der forelå alvorlige vanskeligheder ved vurderingen
1. Parternes argumenter
110. Med det andet anbringende har Republikken Østrig anført – støttet af Kommissionen – at Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at vurderingen af den pågældende støttes forenelighed gav anledning til alvorlige vanskeligheder, der gav grund til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF.
111. Republikken Østrig har for det første kritiseret Retten for alene at have støttet sin vurdering på ordlyden af § 21a, stk. 1, i AMA-loven 1992, der i nr. 1 begrænser tildelingen af den pågældende støtte til kun at omfatte nationale produkter. Retten tog ikke hensyn til de forpligtelser, som Republikken Østrig har påtaget sig, for at fjerne denne begrænsning. Retten tog heller ikke hensyn til ændringer, der efter den 26. september 2002 blev foretaget til teksten i retningslinjer fra AMA, og den undlod ligeledes at tage hensyn til ordlyden af § 21a, stk. 1, nr. 5, i AMA-loven 1992.
112. Republikken Østrig har for det andet anført, at den pågældende støttes forenelighed udelukkende skal vurderes i forhold til retningslinjer fra AMA, da disse fastsætter betingelserne for tildelingen af denne støtte, mens AMA-loven 1992 alene fastsætter de generelle målsætninger og betingelserne for finansieringen af denne støtte.
113. Republikken Østrig har for det tredje anført, at da der ikke foretages en juridisk analyse af retningslinjerne fra AMA, er den appellerede dom behæftet med en begrundelsesmangel.
114. Kommissionen har tilføjet, at Retten ikke foreslog klare kriterier for, hvornår der foreligger alvorlige vanskeligheder, idet dette begreb efter dens opfattelse er subjektivt. I dommen i sagen Cook mod Kommissionen og i dommen i sagen Matra mod Kommissionen har Domstolen heller ikke præciseret betingelserne for, hvornår den formelle undersøgelsesprocedure skal indledes. Endelig har Kommissionen anført, at den har truffet den anfægtede afgørelse på grundlag af et tilsagn fra de østrigske myndigheder om, at det udelukkende er retningslinjerne fra AMA og ikke § 21a i AMA-loven 1992, der skal finde anvendelse.
115. Sagsøgerne har bestridt denne vurdering.
2. Min bedømmelse
116. Inden undersøgelsen af, om de kritikpunkter, som Republikken Østrig har fremført, bør tages til følge, vil jeg opridse de store linjer i retspraksis om Kommissionens forpligtelser i forbindelse med kontrollen af statsstøtte, særligt når den står over for alvorlige vanskeligheder ved vurderingen.
a) Om Kommissionens forpligtelser
117. Kommissionen råder over en enekompetence for så vidt angår vurderingen af, om en støtte er forenelig med traktaten. I den forbindelse er Kommissionen forpligtet til at sørge for, at der ikke ydes eller opretholdes nogen støtte, som er i strid med traktaten (42) .
118. Når Kommissionen modtager en klage om en påstået ulovlig statsstøtte, skal den således først iværksætte en påpasselig og upartisk undersøgelse af denne klage (43) .
119. Hvis Kommissionen dernæst beslutter, at den påklagede foranstaltning i denne klage ikke udgør støtte, er den forpligtet til på tilstrækkeligt uddybende måde at redegøre for grundene til, at de i klagen påberåbte faktiske og retlige omstændigheder ikke har været tilstrækkelige til, at det kan anses for godtgjort, at der foreligger en sådan støtte (44) .
120. Hvis Kommissionen efter afslutningen af den foreløbige undersøgelsesprocedure ikke kan nå til den opfattelse (45), at støtten er forenelig med fællesmarkedet, eller ikke har kunnet overvinde alle vanskelighederne ved bedømmelsen af denne støttes forenelighed, er den forpligtet til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF (46) . Først under denne sidstnævnte procedure, som skal give Kommissionen mulighed for at opnå fuldstændige oplysninger om alle sagens omstændigheder, er Kommissionen i henhold til traktaten forpligtet til at give de interesserede parter adgang til at fremsætte deres bemærkninger (47) .
121. Kommissionen er i den henseende bundet (48) . Retsinsstanserne skal sikre de interesserede parters rettigheder, idet en anerkendelse af, at Kommissionen har en skønsbeføjelse, vil kunne medføre, at de ændres, eftersom det er vanskeligt at godtgøre, at der er anlagt et åbenbart urigtigt skøn.
122. Unionens retsinstanser skal i forbindelse med deres legalitetskontrol tage stilling til, om Kommissionen, henset til de faktiske og retlige omstændigheder i sagen, var forpligtet til at indlede proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2, EF (49) .
123. Begrebet alvorlige vanskeligheder ved vurderingen er hverken defineret af EU-lovgiveren eller af Unionens retsinstanser. I henhold til retspraksis skal dette begreb imidlertid have en objektiv karakter, og visse kriterier kan give Unionens retsinstanser mulighed for afklare, om der således foreligger denne type vanskeligheder ved vurderingen af en støtte (50) . Disse retsinstanser skal således undersøge omstændighederne ved vedtagelsen af den anfægtede retsakt og navnlig indholdet af drøftelserne mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat. De skal ligeledes undersøge indholdet af denne retsakt ved at sammenholde beslutningens begrundelse med de oplysninger, som Kommissionen havde til rådighed, da den traf afgørelse om den omtvistede støttes forenelighed. Unionens retsinstanser kan endelig tage hensyn til varigheden af den foreløbige procedure.
b) Spørgsmålet om berettigelsen af Rettens konklusioner med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt der forelå alvorlige vanskeligheder ved vurderingen
124. Jeg er af den opfattelse, at Retten ikke begik en retlig fejl ved at fastslå, at begrænsningen til nationale produkter i § 21a, stk. 1, nr. 1), i AMA-loven 1992 rejste tvivl om foreneligheden af den pågældende støtte med fællesmarkedet og følgelig burde have fået Kommissionen til at indlede proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2, EF.
125. Efter at Retten med rette henviste til Kommissionens forpligtelser i forbindelse med proceduren for kontrol af statsstøtte, bestræbte den sig i den appellerede doms præmis 75-85 på at undersøge de omstændigheder i den foreliggende sag, der kunne fastslå, at der forelå alvorlige vanskeligheder.
126. Retten undersøgte indledningsvis i den appellerede doms præmis 75-80 Kommissionens vurdering i den anfægtede beslutning. Kommissionen baserede i overensstemmelse med rammebestemmelserne for statsstøtte til reklame hovedsageligt sin antagelse om, at de anmeldte foranstaltninger ikke var begrænset til østrigske produkter, på retningslinjerne fra AMA.
127. Retten stillede i den appellerede doms præmis 81-85 spørgsmål ved de uoverensstemmelser, der fremgår af § 21a i AMA-loven 1992. I henhold til § 21a, stk. 1, nr. 1, i AMA-loven 1992 bør afgifterne til AMA give mulighed for at sikre »fremme af og garanti for afsætning af nationale
landbrugs- og skovprodukter [(51) ]«.
128. Som Retten bemærkede, har Kommissionen imidlertid ikke bestridt denne bestemmelses ordlyd, idet Republikken Østrig forpligtede sig til at udelade udtrykket »nationale« fra den 1. juli 2007.
129. Retten konkluderede heraf, at på tidspunktet for Kommissionens undersøgelse af den pågældende støttes forenelighed gjaldt de væsentligste bestemmelser i § 21a i AMA-loven 1992 alene for nationale produkter.
130. Endelig undersøgte Retten, i modsætning til hvad Republikken Østrig har anført, § 21a, stk. 1, nr. 5, i AMA-loven 1992 og ændringerne af retningslinjerne fra AMA.
131. Efter denne undersøgelse konstaterede Retten, at der var uoverensstemmelse mellem ordlyden i AMA-loven 1992, der udgør grundreglen, og ordlyden i retningslinjerne fra AMA, hvorpå Kommissionen støttede sin vurdering.
132. Dette er baggrunden for, at Retten fastslog, at begrænsningen til nationale produkter i § 21a, stk. 1, nr. 1, i AMA-loven 1992 gav anledning til alvorlige vanskeligheder med hensyn til den pågældende støttes forenelighed med rammebestemmelserne for statsstøtte til reklame.
133. Det er tydeligvis vanskeligt at påstå, at en uoverensstemmelse mellem grundreglen og gennemførelsesforordninger, der udgøres af henholdsvis AMA-loven 1992 og retningslinjerne fra AMA, ikke indebærer vanskeligheder med hensyn til den pågældende støttes forenelighed med fællesmarkedet. Denne uoverensstemmelse – for så vidt som den vedrører en afgørende faktor ved bedømmelsen, nemlig om udenlandske produkter er omfattet af kredsen af modtagerne af »AMA«-mærkerne – rejste åbenlyst spørgsmål om den pågældende ordnings forenelighed med artikel 28 EF og rammebestemmelserne for statsstøtte til reklame (52) . Artikel 28 EF forbyder alle kvantitative indførselsrestriktioner mellem medlemsstaterne. Rammebestemmelserne præciserer, at en national kvalitetskontrolordning, der er begrænset til produkter fra et bestemt oprindelsessted (national eller regional oprindelse), er i strid med traktaten.
134. Indholdet af drøftelserne mellem Kommissionen og Republikken Østrig viser, at der forelå vanskeligheder ved vurderingen (53), eftersom Republikken Østrig forpligtede sig til at ændre ordlyden af § 21a, stk. 1, nr. 1, i AMA-loven 1992 på et senere tidspunkt.
135. Dette tilsagn gjorde det efter min opfattelse ikke muligt at løse disse vanskeligheder navnlig i forbindelse med en ikke-anmeldt støtteordning og berettiger ikke Kommissionen til at frafalde den formelle undersøgelsesprocedure.
136. Det fremgår således af retspraksis, at Kommissionen ikke kan afslå at indlede den formelle undersøgelsesprocedure under påberåbelse af andre omstændigheder end dem, der er forbundet med, at der foreligger alvorlige vanskeligheder. Som Retten bemærkede i den appellerede doms præmis 72, kan Kommissionen således ikke påberåbe sig tredjemands interesser i proceduren, procesøkonomiske hensyn eller andre hensyn til administrativ formålstjenlighed til at afslå at indlede proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2, EF. På samme måde kan Kommissionen efter min opfattelse ikke påberåbe sig Republikken Østrigs tilsagn om en senere ændring af § 21a, stk. 1, nr. 1, i AMA-loven 1992. En statsstøttes forenelighed med fællesmarkedet skal bedømmes objektivt og kan efter min opfattelse ikke afhænge af erklæringer, tilsagn eller adfærd, som den pågældende medlemsstat agter at udøve i fremtiden. Det må indrømmes, at i det foreliggende tilfælde gav ordlyden af § 21a, stk. 1, nr. 1, i AMA-loven 1992 på det tidspunkt, hvor Kommissionen undersøgte den pågældende ordning og afgjorde, om dens forenelighed med fællesmarkedet, anledning til vanskeligheder, som Republikken Østrigs tilsagn ikke gav mulighed for at overvinde.
137. Det er kun ved at indlede proceduren i artikel 88, stk. 2, EF, at Kommissionen ville blive i stand til at afklare denne gråzone og afgøre, om den pågældende støtte i overensstemmelse med ordlyden i § 21a, stk. 1, nr. 1, i AMA-loven 1992 udgjorde en tilsidesættelse af artikel 28 EF og 87 EF, og dermed om støtteordningen var forenelig med fællesmarkedet. Indledningen af denne procedure forekommer navnlig berettiget i forhold til Kommissionens forpligtelser ved behandlingen af klager. Jeg skal minde om, at Kommissionen er forpligtet til at iværksætte en påpasselig og upartisk undersøgelse af denne klage (54), således at det sikres, at der ikke kan iværksættes støtte, som er i strid med fællesmarkedet.
138. I betragtning af det ovenstående deler jeg således Rettens opfattelse, hvorefter begrænsningen til nationale produkter i § 21a, stk. 1, nr. 1, i AMA-loven 1992 gav anledning til alvorlige vanskeligheder med hensyn til den pågældende støttes forenelighed med fællesmarkedet og følgelig burde have fået Kommissionen til at indlede proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2, EF.
139. Det bemærkes, at denne konklusion også gælder i forhold til varigheden af den foreløbige procedure, hvilket er et argument, som sagsøgerne også har fremført.
140. Det bemærkes, at den anfægtede beslutning af 30. juni 2004 blev vedtaget efter en foreløbig undersøgelse, der blev iværksat den 21. september 1999, tidspunktet for sagsøgernes indgivelse af klagen, dvs. mere end fire år og ni måneder tidligere. I en sag som den foreliggende, hvor den pågældende støtte ikke er blevet anmeldt, er Kommissionen ganske vist ikke forpligtet til at iværksætte en foreløbig undersøgelse af foranstaltningerne inden for den frist på to måneder, som angives i retspraksis (55) . Når en berørt tredjemand har indgivet klage til Kommissionen vedrørende statslige foranstaltninger, der ikke er blevet anmeldt, er Kommissionen dog inden for rammerne af den foreløbige undersøgelse forpligtet til at gennemføre en påpasselig og upartisk undersøgelse af denne klage (56) .
141. I den foreliggende sag er det min opfattelse, at fristerne imidlertid overskrider, hvad der normalt er påkrævet ved en første undersøgelse, idet denne undersøgelse alene skal gøre det muligt for Kommissionen at danne sig en første opfattelse vedrørende kvalificeringen af de pågældende foranstaltninger og deres forenelighed med fællesmarkedet (57) .
c) Spørgsmålet, om begrundelsen med hensyn til de alvorlige vanskeligheder var tilstrækkelig
142. Det bemærkes, at Republikken Østrig er af den opfattelse, at den appellerede doms begrundelse er ufuldstændig, eftersom Retten udelukkende har støttet sin vurdering på ordlyden af § 21a i AMA-loven 1992 uden at foretage en retlig vurdering af retningslinjerne fra AMA.
143. Dette argument finder jeg ikke overbevisende.
144. Det skal indledningsvis bemærkes, at den begrundelsespligt, der påhviler Retten i medfør af artikel 36 og artikel 53, stk. 1, i statutten for Domstolen, ikke pålægger den at foretage en udtømmende gennemgang af hvert enkelt af de argumenter, der er fremført af parterne i sagen. Begrundelsen kan således fremgå indirekte, forudsat at de berørte får kendskab til grundlaget for den trufne beslutning, og at Domstolen råder over de til udøvelse af sin prøvelsesret nødvendige oplysninger (58) . Når der er tale om et søgsmål baseret på artikel 230 EF, indebærer begrundelsespligten, at Retten prøver de af sagsøgeren fremsatte annullationsanbringender og angiver grundene til, at den har forkastet et anbringende eller annulleret den anfægtede retsakt.
145. I den foreliggende sag er det imidlertid min opfattelse, at Retten korrekt har anført og forklaret grundene til, at den finder, at der opstår vanskeligheder ved vurderingen for så vidt angår den pågældende støtte. Som nævnt har Retten ikke udelukkende støttet sin vurdering på ordlyden af § 21a i AMA-loven 1992, men på alle de omstændigheder, der forelå i forbindelse med vedtagelsen af den anfægtede beslutning, der med rette og i tilstrækkelig grad påviser, at der foreligger en uoverensstemmelse i den nationale lovgivning, som en retlig vurdering af retningslinjerne fra AMA ikke har kunnet løse. Rettens argumentation gav desuden Republikken Østrig og Kommissionen mulighed for at få kendskab til og kritisere den appellerede dom og gav efter min opfattelse Domstolen mulighed for at udøve sin prøvelsesret.
146. På den baggrund kan der efter min opfattelse ikke rettes nogen kritik mod den begrundelse, Retten giver i præmis 75-87 i den appellerede dom.
147. På baggrund af det ovenstående skal jeg foreslå Domstolen at fastslå, at det andet anbringende om Rettens urigtige vurdering af nødvendigheden af at indlede den formelle undersøgelsesprocedure forkastes som ugrundet.
C – Det tredje anbringende om en påstået tilsidesættelse af reglerne om bevisbyrde
1. Parternes argumenter
148. Med det tredje anbringende har Republikken Østrig – støttet af Kommissionen – anført, at det ifølge retspraksis påhviler sagsøgerne at bevise, at der foreligger alvorlige vanskeligheder ved vurderingen. Sagsøgerne har imidlertid ikke løftet denne bevisbyrde i den foreliggende sag. De konkrete foranstaltninger til gennemførelse af den af sagsøgerne nævnte støtteordning var således ikke a priori omfattet af den anfægtede beslutning. Sagsøgerne har heller ikke godtgjort, at den pågældende støtte er begrænset til indenlandske producenter. Republikken Østrig har tværtimod godtgjort, at udenlandske producenter også blev tildelt »AMA«-mærkerne.
149. Sagsøgerne har bestridt denne vurdering.
2. Min bedømmelse
150. Det tredje anbringende kan efter min opfattelse ikke antages til realitetsbehandling.
151. Republikken Østrig forsøger således på en anden måde at anfægte Rettens bedømmelse af de faktiske omstændigheder og den værdi, Retten har tillagt det forskellige bevismateriale, den har fået forelagt. Det skal imidlertid bemærkes, at det alene er Retten, der er kompetent til vurdere de faktiske omstændigheder, og hvilken bevisværdi der skal tillægges de oplysninger, den har fået forelagt, medmindre appellanten gør gældende, at beviserne er gengivet urigtigt. I det foreliggende tilfælde har Republikken Østrig begrænset sig til at kritisere Rettens konklusioner uden at påvise de fejl, der kan have ført til, at den har gengivet bevismaterialet urigtigt. Dens kritik udgør således kun et forsøg på at udskifte Rettens vurdering med sin version af begivenhederne, hvilket ligger uden for Domstolens kompetence.
152. Hvis Domstolen under alle omstændigheder måtte finde, at dette klagepunkt kan antages til realitetsbehandling, er det min opfattelse, at klagepunktet er ugrundet.
153. Ved at fremlægge AMA-loven 1992 for Retten har sagsøgerne efter min opfattelse således fremlagt et tilstrækkelig stærkt indicium for, at der foreligger tvivl med hensyn til den pågældende støttes forenelighed med fællesmarkedet, og har gjort det muligt for Retten på grundlag af de spørgsmål, der blev forelagt Kommissionen, at vurdere de omstændigheder, under hvilke den anfægtede beslutning blev truffet.
154. Jeg foreslår derfor Domstolen at forkaste det tredje anbringende eller under alle omstændigheder afvise det som ubegrundet.
D – Det fjerde anbringende om tilsidesættelse af artikel 64 i Rettens procesreglement
1. Parternes argumenter
155. Med det fjerde anbringende har Republikken Østrig – støttet af Kommissionen – anført, at Retten tilsidesatte sit procesreglements artikel 64 ved ikke at vedtage de foranstaltninger til sagens tilrettelæggelse, der er nødvendige for at kunne vurdere tvisten. Republikken Østrig har nærmere bestemt gjort gældende, at Retten burde have krævet, at sagsøgerne fremlagde konkrete oplysninger, der viser deres status som interesserede parter. Desuden har Republikken Østrig kritiseret Retten for ikke at have undersøgt indvirkningen af § 21a, stk. 1, nr. 1, i AMA-loven 1992 på betingelserne for ydelse af den pågældende støtte.
156. Sagsøgerne har bestridt denne vurdering.
2. Min bedømmelse
157. Indledningsvis bemærkes, at dette klagepunkt må forkastes af følgende grunde.
158. For det første fremgår det af fast retspraksis, at det alene tilkommer Retten at afgøre, om det er nødvendigt at supplere bevismaterialet i de sager, den forelægges til afgørelse (59) .
159. For det andet er jeg af den opfattelse, at Republikken Østrig ikke kan rejse denne kritik, for så vidt som den ikke anmodede Retten om nogen foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse.
160. For det tredje fremgår det af sagens akter og navnlig af de spørgsmål, som Retten har stillet til parterne, at de punkter, som Republikken Østrig har rejst, er blevet udtrykkeligt behandlet.
161. Retten opfordrede således i forbindelse med spørgsmålene til skriftlig besvarelse sagsøgerne til »at præcisere nærmere, på hvilken måde deres interesser er blevet berørt af den pågældende støtte«, »om de er i et direkte konkurrenceforhold med de slagte- og opskæringsvirksomheder, som er omfattet af den pågældende støtte, under angivelse af, om de opererer på det samme geografiske marked som disse virksomheder, og i hvilken form disse virksomheder modtager den pågældende støtte«, »hvorfor de ikke er omfattet af den pågældende støtte, og de betingelser, de skal overholde for at kunne modtage den pågældende støtte«, og endelig »om og på hvilken måde deres stilling på markedet i væsentligt omfang er blevet påvirket af den støtte, der er genstand for den anfægtede beslutning«.
162. Retten opfordrede i den forbindelse desuden Kommissionen til at udtale sig om ordlyden af § 21a, stk. 1, nr. 1, i AMA-loven 1992 og om den mulige begrænsning af den pågældende ordning til nationale produkter.
163. I forbindelse med sine spørgsmål til skriftlig besvarelse opfordrede Retten under retsmødet alle parterne i tvisten til at præcisere, om virksomheder, som er etableret i en anden medlemsstat, er omfattet af den pågældende ordning.
164. Det må derfor fastslås, at Republikken Østrigs kritikpunkter ikke er ubegrundede.
165. Jeg foreslår derfor Domstolen at forkaste det fjerde anbringende om tilsidesættelse af artikel 64 i Rettens procesreglement som ubegrundet.
166. På baggrund af disse forhold foreslår jeg Domstolen, at den af Republikken Østrig anlagte appel forkastes som delvis uantagelig til realitetsbehandling, og delvis ugrundet.
VI – Kontraappellen
167. Af de ovenfor anførte grunde er jeg af den opfattelse, at Kommissionen i forbindelse med sit svarskrift har iværksat en kontraappel.
168. Jeg forstår det således, at Kommissionen har fremsat tre anbringender.
169. Med det første anbringende forsøger Kommissionen at påvise, at Retten ikke har vurderet betingelserne for en realitetsbehandling af søgsmålet korrekt, idet den har støttet sig på to argumenter, der ikke er blevet fremført i forbindelse med søgsmålet. Det andet anbringende vedrører Rettens tilsidesættelse af prøvelsesrettens rækkevidde, og det tredje anbringende vedrører tilsidesættelse af begrundelsespligten.
A – Det første anbringende om, at Retten anlagde en urigtig vurdering med hensyn til, om den af sagsøgerne anlagte sag kunne antages til realitetsbehandling
170. Det første anbringende består af to led. Det første led vedrører spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgerne er umiddelbart berørt, og det andet led vedrører spørgsmålet, om Retten anlagde en urigtig vurdering med hensyn til sagsøgernes ret til at fremsætte bemærkninger.
1. Det første anbringendes første led om, hvorvidt sagsøgerne er umiddelbart berørt
a) Parternes argumenter
171. Med det første led i dette anbringende anfægter Kommissionen Rettens bedømmelse af, om sagen kunne antages til realitetsbehandling, for så vidt som Retten i den appellerede doms præmis 39 fastslog, at sagsøgerne er umiddelbart berørt af den anfægtede beslutning i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 230, stk. 4, EF.
172. Ifølge Kommissionen begik Retten en retlig fejl, idet den baserer en sådan påvirkning på, at sagsøgerne er forpligtet til at betale afgifter til AMA. Det fremgår af retspraksis, at afgifter ikke er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 87 EF, medmindre de udgør den måde, hvorved en statsstøtte finansieres. I det foreliggende tilfælde er der imidlertid ingen forbindelse mellem afgifterne til AMA og de indrømmede fordele. Disse afgifter er følgelig ikke en integrerende del af støtten, og dermed kan det ikke på dette grundlag begrundes, at sagsøgerne er umiddelbart berørt.
b) Min bedømmelse
173. Jeg er af den opfattelse, at der ikke er grundlag for dette argument.
174. Det fremgår af en gennemlæsning af den appellerede doms præmis 36-39, at Retten ikke baserede konklusionen om, at sagsøgerne er umiddelbart berørt, på, at sagsøgerne er forpligtet til at betale afgifter til AMA. Der er ikke nogen holdepunkter i Rettens relative korte argumentation, som gør det muligt at nå til Kommissionens konklusion.
175. Efter at have henvist til retspraksis vedrørende spørgsmålet, om individer er umiddelbar berørt, bemærkede Retten således følgende i den appellerede doms præmis 37-39:
»37 I det foreliggende tilfælde fremgår det af sagsakterne, at den omhandlede støtte på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede beslutning den 30. juni 2004 allerede var blevet gennemført af Republikken Østrig. Sagsøgerne har i den forbindelse fremlagt AMA’s og en detailforretnings internetsider, hvoraf det fremgår, at »AMA«-mærkerne allerede var udstedt før den anfægtede beslutning. Sagsøgerne har også fremlagt det påkrav vedrørende beløbet, som AMA sendte til Grandits [GmbH], med hensyn til afgifterne for perioden mellem maj 2002 og april 2003, som – i hvert fald delvis – omfatter perioden for anvendelse af de foranstaltninger, der er omfattet af den anfægtede beslutning.
38 Derfor forekommer muligheden for, at de østrigske myndigheder beslutter ikke at yde den pågældende støtte, at være rent teoretisk.
39 Heraf følger, at sagsøgerne er umiddelbart berørt af den anfægtede beslutning i artikel 230, stk. 4, EF’s forstand.«
176. Når Retten nævner det påkrav, som er sendt til Grandits GmbH, er det alene for at påvise, at ordningen blev iværksat, inden den anfægtede beslutning blev truffet, og ikke for at støtte sin argumentation på de afgifter, som sagsøgerne skal betale i henhold til § 21c, stk. 1, nr. 3, i AMA-loven 1992.
177. Der er følgelig efter min opfattelse ikke grund til at tage dette første led om, at sagsøgerne ikke er umiddelbart berørt, til følge.
178. Af de grunde, som jeg har angivet ovenfor i dette forslags punkt 96 og 97, er jeg af den opfattelse, at denne kritik er irrelevant. Selv om den således skulle være begrundet, mener jeg ikke, at den kan ændre på den konklusion, som Retten er nået frem til med hensyn til sagsøgernes søgsmålsinteresse.
179. Jeg foreslår derfor Domstolen at forkaste det første anbringendes første led som ugrundet og under alle omstændigheder irrelevant.
2. Det første anbringendes andet led om, at Retten anlagde en urigtig vurdering med hensyn til sagsøgernes ret til at fremsætte bemærkninger
a) Parternes argumenter
180. Med det første anbringendes andet led har Kommissionen gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, idet den i præmis 54 i den appellerede dom fastslog, at indgivelse af en klage ikke er tilstrækkeligt til at fratage sagsøgerne retten til respekt for de processuelle garantier, der er fastsat i artikel 88, stk. 2, EF.
181. Ifølge Kommissionen havde sagsøgerne allerede haft lejlighed til at gøre deres bemærkninger gældende ved at indgive deres klage den 21. september 1999 og havde derfor udtømt deres ret til at udtale sig på ny. Kommissionen har desuden forklaret, at den ikke havde interesse i at give sagsøgerne adgang til at indgive deres bemærkninger for anden gang. Kommissionen har endelig bemærket, at artikel 88, stk. 2, EF »ikke giver en person rettigheder« og »blot pålægger Kommissionen forpligtelser«.
b) Min bedømmelse
182. Det er min opfattelse, at undersøgelsen af Kommissionens argumenter ikke kræver nogen længere udredning, da de ikke forekommer mig relevante.
183. Retten fastslog i den appellerede doms præmis 54, at »den omstændighed, at sagsøgerne […] har haft mulighed for at fremsætte deres argumenter allerede under den foreløbige undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 3, EF, ikke [kan] fratage dem retten til respekt for de processuelle rettigheder, som de udtrykkeligt er tildelt ved artikel 88, stk. 2, EF«.
184. Jeg er helt enig i denne vurdering.
185. Dette ræsonnement er i fuld overensstemmelse med ordlyden og opbygningen af proceduren for kontrol med statsstøtte og i overensstemmelse med Domstolens retspraksis.
186. Selv om det står fast, at forordning nr. 659/1999 ikke giver klagere som sådan særlige rettigheder, anerkender denne forordnings artikel 6, stk. 1, og artikel 20, stk. 1 og 2, udtrykkeligt, at de interesserede parter har ret til at underrette Kommissionen om enhver påstået ulovlig støtte og har ret til at fremsætte bemærkninger, efter at Kommissionen har besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Da de interesserede parter har lov til at indgive en klage til Kommissionen om en påstået statsstøtte, har EU-lovgiveren således ikke villet fratage de interesserede parter retten til at fremsætte bemærkninger, når den formelle undersøgelsesprocedure er indledt.
187. Indgivelsen af en klage og fremsættelsen af bemærkninger er ikke sammenlignelige.
188. Indgivelsen af klagen giver mulighed for at underrette Kommissionen om en eventuel overtrædelse af statsstøttereglerne. Denne klage kan indgives af enhver fysisk eller juridisk person, som mener, at en medlemsstat har udbetalt en angiveligt ulovlig støtte. Dette udløser iværksættelsen af den foreløbige undersøgelsesprocedure, hvor Kommissionen på baggrund af klagerens oplysninger danner sig et første indtryk af, hvorvidt den pågældende foranstaltning er helt eller delvist forenelig (60) . I klagen skal klageren oplyse Kommissionen om den pågældende medlemsstat, den påståede støtteforanstaltning og begrundelsen for klagen (61) . Kommissionen er ikke på dette tidspunkt af proceduren forpligtet til at høre klageren eller andre interesserede parter i artikel 88, stk. 2, EF’s forstand.
189. Efter Kommissionen har foretaget en påpasselig og upartisk undersøgelse af denne klage (62), kan den træffe fire typer beslutninger. Kommissionen kan beslutte at henlægge en klage. Kommissionen kan ligeledes i overensstemmelse med artikel 4 i forordning nr. 659/1999 beslutte, at den pågældende foranstaltning enten ikke udgør støtte, at den udgør støtte, der er forenelig med fællesmarkedet, eller at der er anledning til tvivl om, hvorvidt den er forenelig med fællesmarkedet, der følgelig nødvendiggør, at den formelle undersøgelsesprocedure indledes.
190. Det er inden for rammerne af sidstnævnte sag, at klagerne har ret til at fremsætte bemærkninger i henhold til artikel 88, stk. 2, EF og artikel 6, stk. 1, og artikel 20, stk. 1 og 2, i forordning nr. 659/1999. Det er alene de interesserede parter, der har adgang til disse rettigheder, dvs. virksomheder eller erhvervsorganisationer, som befinder sig i et selv muligt konkurrenceforhold med de virksomheder, der modtager den omtvistede foranstaltning. Som nævnt ændres rettigheden ikke ved en forudgående indgivelsen af en klage. Tværtimod er overholdelsen af retten til at fremsætte bemærkninger underlagt en skærpet prøvelsesret, når Kommissionen stiltiende afslår at indlede den formelle undersøgelsesprocedure og følgelig fratager klageren en sådan rettighed. Dette fremgår allerede klart af retspraksis, således som Domstolen har fastslået i dommen i sagen Cook mod Kommissionen og i dommen i sagen Matra mod Kommissionen, og som jeg tidligere har anført. Det er imidlertid endnu tydeligere i dommene Athinaïki Techniki mod Kommissionen (63), hvor Domsstolen fastslog, at en beslutning om at henlægge en klage var en anfægtelig retsakt, idet denne beslutning ved at afvise at indlede den formelle undersøgelsesprocedure stiltiende fratager klageren retten til at fremsætte sine bemærkninger i henhold til artikel 88, stk. 2, EF.
191. I betragtning af det ovenstående, og fordi sagsøgerne kan betegnes som »interesserede parter«, kunne Retten med rette fastslå, at sagsøgerne ved at indgive en klage ikke af den grund var frataget retten til at fremsætte bemærkninger under den formelle undersøgelsesprocedure som omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF.
192. Jeg skal derfor foreslå, at Domstolen ikke tager det første anbringendes andet led om, at Retten anlagde en urigtig vurdering med hensyn til sagsøgernes ret til at fremsætte bemærkninger, til følge.
193. På grundlag af det ovenstående finder jeg, at Kommissionens første anbringende om, at Retten anlagde en urigtig vurdering med hensyn til, om den af sagsøgerne anlagte sag kunne antages til realitetsbehandling, er ugrundet.
B – Det andet anbringende om, at Retten tilsidesatte rækkevidden af prøvelsesretten
194. Med sit andet anbringende har Kommissionen kritiseret Retten for at have overskredet grænserne for prøvelsesretten, idet Retten fastslog, at vurderingen af den pågældende støttes forenelighed gav anledning til alvorlige vanskeligheder, der gav grund til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Da den anfægtede beslutning gjorde det nødvendigt med undersøgelse af de indviklede økonomiske og sociale omstændigheder, havde Kommissionen således en vid skønsbeføjelse, hvilket samtidig indebar en begrænsning i omfanget af den retslige prøvelse.
195. Jeg mener, at dette anbringende uden videre skal forkastes som irrelevant.
196. Det følger af retspraksis, at Kommissionen har en vid skønsbeføjelse med hensyn til at konkludere, om der foreligger statsstøtte, og ved vurderingen af virkningen af de udtrykkeligt fastsatte undtagelser i artikel 87, stk. 2 og 3, EF (64) . I disse tilfælde kan Kommissionen således skulle gennemføre en vurdering af indviklede økonomiske og sociale faktorer. Rettens prøvelse med hensyn til afgørelsernes lovlighed må så nødvendigvis begrænses til en kontrol af, om formforskrifterne og reglerne om begrundelse har været overholdt, om de faktiske omstændigheder, der er lagt til grund, er materielt rigtige, og om der foreligger en åbenbar vildfarelse eller magtfordrejning.
197. Sådan forholder det sig imidlertid ikke her.
198. Det for Retten forelagte spørgsmål er ikke, hvorvidt de foranstaltninger, som Republikken Østrig har gennemført, kan betegnes som »statsstøtte«, eller hvorvidt de er berettiget i henhold til udviklingen af visse erhvervsgrene, men om Kommissionen efter en foreløbig undersøgelse overholder sine forpligtelser i forbindelse med proceduren for kontrol med statsstøtte.
199. Det fremgår imidlertid af retspraksis, at Kommissionen ikke kan udøve noget skøn med hensyn til beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. I den henseende er Kommissionen bundet. Kommissionen er således forpligtet til at indlede proceduren i artikel 88, stk. 3, EF, når den ikke har overvundet alle vanskelighederne ved bedømmelsen af, om den pågældende foranstaltning er forenelig efter sin foreløbige undersøgelse. Denne forpligtelse bekræftes udtrykkeligt af artikel 4, stk. 4, og artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 (65) . Indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure afhænger således ikke i snæver forstand af en vurdering af de indviklede økonomiske og sociale faktorer, men af en retlig forpligtelse, som følgelig skal underlægges en fuldstændig prøvelsesret.
200. Da Retten fandt, at Kommissionen burde have anvendt forordningens artikel 4, stk. 4, og idet den følgelig annullerede den anfægtede beslutning, foretog Retten en undersøgelse af den anfægtede beslutnings lovlighed inden for grænserne af den kompetence, som artikel 230 EF tildeler den.
201. I betragtning af det anførte foreslår jeg, at Domstolen forkaster det andet anbringende om, at Retten tilsidesatte rækkevidden af prøvelsesretten, som ubegrundet.
C – Det tredje anbringende om en tilsidesættelse af begrundelsespligten
202. Med sit tredje anbringende har Kommissionen kritiseret Retten for ikke at have foregrebet resultatet af den formelle undersøgelsesprocedure, inden Retten annullerede den anfægtede beslutning, hvilket indebærer, at den appellerede dom er behæftet med en begrundelsesmangel. Ifølge Kommissionen burde Retten have spurgt sig selv, om Kommissionens vurdering af den pågældende støttes forenelighed ville have været anderledes, når den formelle undersøgelsesprocedure var indledt. Ifølge Kommissionen er det imidlertid klart, at spørgsmålet bør besvares benægtende. Kommissionen har desuden anført, at indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure ville have medført en forsinkelse i behandlingen af sagen, der ville være uforenelig med den forpligtelse til at udvise påpasselighed, der er fastsat i dom af 11. november 1973, Lorenz (66) .
203. Jeg mener, at disse anbringender uden videre skal forkastes.
204. Det kan således ikke gøres gældende, at udfaldet af denne sag kan afhænge af Rettens foregriben eller ekstrapolering af den formelle undersøgelsesprocedure, og det kan endnu mindre gøres gældende, at dette kan indebære, at den appellerede dom er behæftet med en begrundelsesmangel.
205. Et sådant argument er i strid med de principper, der fastlægger proceduren for kontrol med statsstøtte. Det skal indledningsvis bemærkes, at kvalifikationen af støtte skal vurderes på baggrund af objektive elementer og ikke på grundlag af hypoteser (67) . Den kan heller ikke afhænge af en vurdering, der foretages under den foreløbige procedure og på baggrund af de oplysninger, der var tilgængelige på det tidspunkt (68) . Endelig skal det bemærkes, at det ikke tilkommer Retten i forbindelse med dens legalitetskontrol, men Kommissionen inden for rammerne af den enekompetence, som traktaten tillægger den, at vurdere den pågældende støttes forenelighed med fællesmarkedet. Desuden skal det bemærkes, at indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure ikke er en mulighed, men en forpligtelse (69) for Kommissionen, når den befinder sig i en situation som den, der foreligger i hovedsagen.
206. Endelig skal jeg understrege, at mens Kommissionen reelt er forpligtet til at iværksætte en påpasselig undersøgelse af denne klage, indebærer denne forpligtelse navnlig, at Kommissionen skal indlede den formelle undersøgelsesprocedure under omstændigheder som dem, der foreligger i hovedsagen.
207. På baggrund af det ovenstående mener jeg, at det tredje anbringende er ubegrundet.
208. Henset til de anførte betragtninger foreslår jeg, at Domstolen forkaster Kommissionens appel som ugrundet.
VII – Sagens omkostninger
209. Ifølge artikel 69, stk. 2, i Domstolens procesreglement, som i henhold til samme reglements artikel 118 finder tilsvarende anvendelse på appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom.
210. Da Republikken Østrig og Kommissionen har tabt sagen, bør de pålægges at betale sagens omkostninger.
VIII – Forslag til afgørelse
211. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1) Appellerne forkastes.
2) Republikken Østrig og Europa-Kommissionen betaler sagens omkostninger.«
(1) .
(2) Jf. herved dom af 24.5.2011, sag C-83/09 P, Kommissionen mod Kronoply og Kronotex, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, afsagt i Store Afdeling, og som jeg vil vende tilbage til.
(3) Sag T-375/04, Sml. II, s. 4155, herefter »den appellerede dom«.
(4) Tauernfleisch Vertriebs GmbH, Wech-Kärntner Truthahnverarbeitung GmbH, Wech-Geflügel GmbH og Johann Zsifkovics. De er alle østrigske virksomheder, der er specialiseret i slagtning og udskæring af kød.
(5) Herefter »den anfægtede afgørelse«.
(6) Rådets forordning af 22.3.1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel [88] (EFT L 83, s. 1).
(7) Denne fase er desuden er omfattet af artikel 4 og 5 i forordning nr. 659/1999.
(8) Dom af 17.7.2008, sag C-521/06 P, Athinaïki Techniki mod Kommissionen, Sml. I, s. 5829, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis.
(9) Denne fase er desuden er omfattet af artikel 6 og 7 i forordning nr. 659/1999.
(10) Dom af 2.4.2009, sag C-431/07 P, Bouygues og Bouygues Télécom mod Kommissionen, Sml. I, s. 2665, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis.
(11) Anden betragtning til denne forordning.
(12) Sag 323/82, Sml. s. 3809. Ifølge Domstolen er sådanne interesserede parter de personer, virksomheder eller sammenslutninger, hvis interesser måtte være berørt af den tildelte støtte, dvs. navnlig konkurrerende virksomheder og erhvervsorganisationer (præmis 16).
(13) Jf. dom af 19.5.1993, sag C-198/91, Cook mod Kommissionen, Sml. I, s. 2487, præmis 24, af 15.6.1993, sag C-225/91, Matra mod Kommissionen, Sml. I, s. 3203, præmis 18, og af 13.12.2005, sag C-78/03 P, Kommissionen mod Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, Sml. I, s. 10737, præmis 36.
(14) EFT 2001 C 252, s. 5, herefter »rammebestemmelserne for statsstøtte til reklame«.
(15)
Punkt 1.
(16) BGBl. 376/1992, herefter »AMA-loven 1992«.
(17) EFT 2000 C 28, s. 2.
(18) Sagsøgerne har i forbindelse med det første anbringendes andet led udtrykkeligt gjort gældende, at Kommissionen burde have indledt den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 659/1999, da der var tvivl om, hvorvidt de pågældende foranstaltninger var forenelige med fællesmarkedet.
(19) Sagsøgerne har i den forbindelse bl.a. anført, at en kvalitetsgaranti som den, der gjaldt for at være omfattet af »AMA«-mærkerne, ikke vedrører begrebet »udvikling« som omhandlet i denne bestemmelse.
(20) Dom af 10.7.2008, sag C-413/06 P, Bertelsmann og Sony Corporation of America mod Impala, Sml. I, s. 4951, præmis 184-188.
(21) Dom af 11.9.2008, forenede sager C-75/05 P og C-80/05 P, Sml. I, s. 6619.
(22) Dom af 22.12.2008, sag C-487/06 P, Sml. I, s. 10515.
(23) Forenede sager 19/60, 21/60, 2/61 og 3/61, Sml. 1954-1964, s. 269; org.ref.: Rec. s. 559, på s. 588.
(24) Dom af 15.7.1963, sag 25/62, Sml. 1954-1964, s. 411; org.ref.: Rec. s. 197.
(25) Dom af 2.4.1998, sag C-367/95 P, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, Sml. I, s. 1719, præmis 45.
(26) Dommen i sagen Kommissionen mod Kronoply og Kronotex, præmis 47 og 48 og den deri nævnte retspraksis.
(27) Dommen i sagen Kommissionen mod Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis.
(28) Jf. dommen i sagen Tyskland m.fl. mod Kronofrance, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis.
(29) I den sag, der førte til dommen i sagen Cook mod Kommissionen, udtalte Domstolen således, at virksomheden William Cook plc var en »interesseret« part i artikel 88, stk. 2, EF’s forstand, for så vidt som virksomheden fremstillede udstyr, der var identisk med det af den støttemodtagende virksomhed fremstillede. I denne egenskab skulle William Cook plc derfor anses for umiddelbart og individuelt berørt af den pågældende beslutning og kunne derfor påstå beslutningen annulleret på grundlag af artikel 230, stk. 4, EF (præmis 23, 25 og 26). På samme måde udtalte Domstolen i den sag, der førte til dommen i sagen Matra mod Kommissionen, at virksomheden Matra SA kunne anses for en interesseret part, for så vidt som virksomhedens interesser blev berørt af tildelingen af den anfægtede støtte, idet »Matra er den største producent af multi-purpose vehicles inden for Fællesskabet og er [den støttemodtagende virksomheds] fremtidige konkurrent«. Domstolen fandt, at annullationssøgsmålet mod Kommissionens beslutning derfor kunne fremmes til realitetsbehandling (præmis 17, 19 og 20).
(30) Dommen i sagen Kommissionen mod Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis.
(31) Ibidem.
(32) Min fremhævelse.
(33) Ibidem.
(34) Jf. i denne retning generaladvokat Jacobs’ forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse i sagen British Aggregates mod Kommissionen og endelig generaladvokat Jääskinens forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Kronoply og Kronotex samt i sag C-148/09 P, Belgien mod Deutsche Post m.fl., som i øjeblikket verserer for Domstolen.
(35) Jeg skal herom henvise til punkt 103-113 i dette forslag til afgørelse.
(36) Rettens dom af 10.12.2008, sag T-388/02.
(37) Dom af 2.9.2010, sag C-399/08 P, Kommissionen mod Deutsche Post, endnu ikke trykt i Samling af Afgøresler, præmis 63 og 64 og den deri nævnte retspraksis.
(38) Jf. ligeledes dom af 18.11.2010, sag C-322/09 P, NDSHT mod Kommissionen, endnu ikke trykt i Samling af Afgøresler, præmis 59 og den deri nævnte retspraksis.
(39) Min fremhævelse.
(40) Jf. især dommen i sagen Kommissionen mod Kronoply og Kronotex, præmis 48 og 51 og den deri nævnte retspraksis.
(41) Dommen i sagen Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, præmis 64.
(42) Dom af 15.7.1964, sag 6/64, Costa, Sml. 1954-1964, s. 531, org.ref.: Rec. s. 1141, på s. 1162, og af 22.6.2006, forenede sager C-182/03 og C-217/03, Belgien og Forum 187 mod Kommissionen, Sml. I, s. 5479, præmis 73 og 74.
(43) Dommen i sagen Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, præmis 62.
(44) Ibidem, præmis 64.
(45) Min fremhævelse.
(46) Jf. dommen i sagen Bouygues og Bouygues Télécom mod Kommissionen, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis.
(47) Dommen i sagen Athinaïki Techniki mod Kommissionen, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis.
(48) Dommen i sagen British Aggregates mod Kommissionen.
(49) Jf. bl.a. dom af 3.5.2001, sag C-204/97, Portugal mod Kommissionen, Sml. I, s. 3175.
(50) Dommen i sagen Bouygues og Bouygues Télécom mod Kommissionen, præmis 63, og Rettens dom af 18.9.1995, sag T-49/93, SIDE mod Kommissionen, Sml. II, s. 2501, præmis 60.
(51) Min fremhævelse.
(52) Det må i den forbindelse bemærkes, at det følger af traktatens almindelige opbygning, at proceduren i artikel 88 EF aldrig må føre til resultater, der er i strid med traktatens mere specifikke bestemmelser. Derfor kan Kommissionen ikke erklære statsstøtte, der ved visse af sine gennemførelsesforanstaltninger tilsidesætter andre traktatbestemmelser, forenelig med fællesmarkedet (dom af 15.4.2008, sag C-390/06, Nuova Agricast, Sml. I, s. 2577, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).
(53) Den omstændighed, at der var indledt drøftelser mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat i den foreløbige undersøgelsesfase, og at Kommissionen i forbindelse hermed havde kunnet anmode om yderligere oplysninger vedrørende de foranstaltninger, den skulle tage stilling til, kan ikke i sig selv anses for bevis på, at denne institution stod over for alvorlige vanskeligheder ved bedømmelsen, som nødvendiggjorde, at proceduren i traktatens artikel 108, stk. 2, EF indledtes. Det kan dog i henhold til retspraksis ikke udelukkes, at indholdet af disse drøftelser mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat i den foreløbige undersøgelsesfase under visse omstændigheder kan vise, at der foreligger alvorlige vanskeligheder (jf. Rettens dom af 10.5.2000, sag T-46/97, SIC mod Kommissionen, Sml. II, s. 2125, præmis 89 og den deri nævnte retspraksis).
(54) Dommen i sagen Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, præmis 62.
(55) Dommen i sagen SIC mod Kommissionen, præmis 102 og den deri nævnte retspraksis.
(56) Ibidem, præmis 105 og den deri nævnte retspraksis.
(57) Ibidem, præmis 107 og den deri nævnte retspraksis.
(58) Dommen i sagen Bouygues og Bouygues Télécom mod Kommissionen, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis.
(59) Jf. bl.a. dom af 10.7.2001, sag C-315/99 P, Ismeri Europa mod Revisionsretten, Sml. I, s. 5281, præmis 19, og af 30.9.2003, forenede sager C-57/00 P og C-61/00 P, Freistaat Sachsen m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 9975, præmis 47.
(60) Jf. artikel 10, stk. 1, og artikel 20, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 659/1999.
(61) Formularen for klager foreligger på følgende hjemmeside: http://ec.europa.eu/eu_law/state_aids/state_aids_complaints_da.htm
(62) Dommen i sagen Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, præmis 62.
(63) Jf. dommen i sagen Athinaïki Techniki mod Kommissionen og dom af 16.12.2010, sag C-362/09 P, Athinaïki Techniki mod Kommissionen, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser.
(64) Jf. bl.a. dommen i sagen British Aggregates mod Kommissionen, præmis 114 og den deri nævnte retspraksis, og i sagen Kommissionen mod Deutsche Post, præmis 93-98.
(65) Dommen i sagen British Aggregates mod Kommissionen, præmis 113 og den deri nævnte retspraksis.
(66) Sag 120/73, Sml. s. 1471.
(67) Dommen i sagen British Aggregates mod Kommissionen, præmis 111 og den deri nævnte retspraksis.
(68) Dom af 9.10.2001, sag C-400/99, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 7303, præmis 58.
(69) Min fremhævelse.