62022CJ0652_RES
Zadeva C‑652/22
Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ
proti
Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Vrhovni sud)
Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 22. oktobra 2024
„Predhodno odločanje – Javno naročanje v Evropski uniji – Direktiva 2014/25/EU – Člen 43 – Gospodarski subjekti iz tretjih držav, ki z Unijo niso sklenili mednarodnega sporazuma o vzajemnem in enakopravnem dostopu do javnih naročil – Neobstoj pravice teh gospodarskih subjektov do ‚obravnave, ki ni manj ugodna‘ – Sodelovanje takega gospodarskega subjekta v postopku oddaje javnega naročila – Neuporaba Direktive 2014/25 – Nedopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe o razlagi določb te direktive v okviru tožbe, ki jo je vložil navedeni gospodarski subjekt“
Vprašanja za predhodno odločanje – Dopustnost – Meje – Postopki za oddajo javnih naročil v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev – Direktiva 2014/25 – Področje uporabe – Gospodarski subjekti iz tretjih držav, ki z Unijo niso sklenili mednarodnega sporazuma o vzajemnem in enakopravnem dostopu do javnih naročil – Neobstoj pravice teh gospodarskih subjektov do obravnave, ki ni manj ugodna – Sodelovanje takega gospodarskega subjekta v postopku oddaje javnega naročila v državi članici – Neuporaba Direktive 2014/25 – Nepristojnost držav članic, da določijo, da se nacionalne določbe, s katerimi se ta direktiva prenaša, uporabljajo za ta gospodarski subjekt – Neobstoj nujnosti zaprošene razlage za rešitev spora o glavni stvari – Nedopustnost
(člen 267 PDEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2014/25, člena 36 in 76)
(Glej točke 38, od 41 do 48, od 51 do 61, 65 in od 67 do 69 ter izrek.)
Povzetek
Sodišče, ki je zasedalo v velikem senatu, je predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Visoki upravni sud (višje upravno sodišče, Hrvaška), razglasilo za nedopusten, ker se določbe Direktive 2014/25 (
1
), za razlago katerih je zaprosilo to nacionalno sodišče, ne uporabljajo za gospodarske subjekte iz tretjih držav, ki z Unijo niso sklenile mednarodnega sporazuma, s katerim se zagotavlja enak in vzajemen dostop do javnih naročil. Sodišče je poleg tega menilo, da nacionalni organi države članice ne morejo odločiti, da se nacionalne določbe, s katerimi se ta direktiva prenaša, uporabljajo za te gospodarske subjekte, ne da bi pri tem kršili izključnost pristojnosti Unije na področju skupne trgovinske politike.
HŽ Infrastruktura d.o.o., družba hrvaškega prava (v nadaljevanju: naročnica), je septembra 2020 začela postopek oddaje javnega naročila za gradnjo železniške infrastrukture za povezavo dveh mest na Hrvaškem, ki se odda na podlagi merila ekonomsko najugodnejše ponudbe. V skladu z navodili, ki jih je naročnica poslala ponudnikom, so ti ponudniki morali izkazati svojo tehnično in strokovno usposobljenost s posredovanjem dokazila o tem, da so v zadnjih desetih letih pred začetkom tega postopka izvedli gradbena dela na železniški ali cestni infrastrukturi.
Naročnica je januarja 2022 sprejela odločitev o oddaji zadevnega javnega naročila skupini Strabag, ki jo sestavljajo tri družbe, in sicer avstrijskega, hrvaškega in češkega prava. Med ponudnicami je bila tudi Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ (v nadaljevanju: Kolin), družba turškega prava, ki je zoper odločitev o oddaji naročila vložila pritožbo pri Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (državna komisija za nadzor nad postopki oddaje javnih naročil, Hrvaška; v nadaljevanju: komisija za nadzor). Komisija za nadzor je – ker je menila, da ni bilo ustrezno dokazano, da skupina Strabag izpolnjuje zahteve glede tehnične in strokovne usposobljenosti – odločitev o oddaji zadevnega javnega naročila odpravila.
Naročnica je po tej odpravi skupino Strabag pozvala k predložitvi seznama, dopolnjenega z izvedenimi deli in opremljenega s potrdilom o skladnosti in zaključku teh del. Skupina Strabag je predložila tak seznam, ki je bil opremljen z zahtevanim potrdilom in je vseboval novo referenco z drugimi izvedenimi deli. Naročnica je po ponovnem pregledu in ponovni oceni ponudb aprila 2022 sprejela novo odločitev o oddaji zadevnega javnega naročila iz postopka v glavni stvari v korist skupine Strabag. Menila je namreč, da nova referenca sama po sebi zadošča za dokaz zahtevane tehnične in strokovne usposobljenosti te skupine.
Družba Kolin je zoper to novo odločitev o oddaji naročila vložila pritožbo pri komisiji za nadzor, v kateri je trdila, da poziv naročnice skupini Strabag za dopolnitev seznama del ni bil zakonit. Ta komisija je to pritožbo zavrnila z obrazložitvijo, da nobena nacionalna določba ne nasprotuje temu, da skupina Strabag dopolni seznam del z navedbo drugih izvedenih del, kot so bila sprva navedena na seznamu, saj naj bi javni naročnik v skladu s hrvaškim zakonom o javnem naročanju ponudnika namreč lahko pozval k dopolnitvi ali pojasnitvi predloženih dokazil. (
2
)
Zato je družba Kolin pri hrvaškem višjem upravnem sodišču, ki je predložitveno sodišče, vložila tožbo za odpravo odločitve komisije za nadzor. Navedeno sodišče ima glede na člena 36 in 76 Direktive 2014/25 dvome glede možnosti, da naročnica po tem, ko je komisija za nadzor odpravila njeno prvotno odločitev o oddaji zadevnega naročila, upošteva dodatne dokumente o tehnični in strokovni usposobljenosti skupine, ki niso bili vključeni v prvotno ponudbo te skupine in ki jih je ta predložila na zahtevo te naročnice. Zato se je predložitveno sodišče odločilo, da Sodišču predloži več vprašanj za predhodno odločanje, ki se nanašajo na razlago teh določb.
Presoja Sodišča
Kadar se vprašanja, ki jih zastavi nacionalno sodišče, nanašajo na veljavnost pravila prava Unije, Sodišče načeloma mora odločiti. Vendar mora Sodišče preizkusiti okoliščine, v katerih mu je nacionalno sodišče predložilo zadevo, da preveri, ali je zanjo pristojno in ali je predlog, ki mu je predložen, dopusten. Sodišče lahko zlasti preveri, ali se določbe prava Unije, na katere se nanašajo vprašanja za predhodno odločanje, uporabljajo za spor o glavni stvari. Če ni tako, te določbe za rešitev tega spora niso upoštevne in predložitveno sodišče predhodne odločbe, za katero se prosi, ne potrebuje za izdajo sodbe, zato je treba ta vprašanja razglasiti za nedopustna.
Na prvem mestu je Sodišče preverilo, ali je mogoče tožbo, ki jo je pri sodišču države članice vložil gospodarski subjekt iz tretje države – v tem primeru Republike Turčije – da bi izpodbijal odločitev o oddaji javnega naročila, ki je bila sprejeta v tej državi članici, preizkusiti glede na pravila s področja javnih naročil, ki jih je uvedel zakonodajalec Unije, kot sta člena 36 in 76 Direktive 2014/25, ki sta predmet postavljenih vprašanj za predhodno odločanje.
Sodišče je v zvezi s tem najprej ugotovilo, da je Unija z nekaterimi tretjimi državami zavezana z mednarodnimi sporazumi, med drugim Sporazumom Svetovne trgovinske organizacije o vladnih nabavah (v nadaljevanju: Sporazum GPA) (
3
), ki vzajemno in enako zagotavljajo dostop gospodarskih subjektov iz Unije do javnih naročil v teh tretjih državah in dostop gospodarskih subjektov iz navedenih tretjih držav do javnih naročil v Uniji. Člen 43 Direktive 2014/25 odraža te zaveze Unije s tem, da določa, da – če je to določeno s Sporazumom GPA in drugimi mednarodni sporazumi, ki zavezujejo Unijo – morajo naročniki iz držav članic gospodarskim subjektom iz tretjih držav, ki so pogodbenice takega sporazuma, zagotoviti obravnavo, ki ni manj ugodna od obravnave gospodarskih subjektov iz Unije. Ta pravica do obravnave, ki ni manj ugodna in ki je zagotovljena gospodarskim subjektom iz teh tretjih držav, pomeni, da se ti gospodarski subjekti lahko sklicujejo na določbe te direktive.
Druge tretje države, med katerimi je tudi Republika Turčija, do zdaj z Unijo niso sklenile takega mednarodnega sporazuma, kot so tisti, navedeni v členu 43 Direktive 2014/25. Sodišče je v zvezi z gospodarskimi subjekti iz teh tretjih držav ugotovilo, da pravo Unije sicer ne nasprotuje temu, da se tem gospodarskim subjektom – če Unija ni sprejela ukrepov za izključitev – dopusti sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila, ki je urejeno z Direktivo 2014/25, vendar pa nasprotuje temu, da bi se navedeni subjekti v okviru sodelovanja v takem postopku sklicevali na to direktivo in tako zahtevali enako obravnavanje svoje ponudbe glede na ponudbe ponudnikov iz držav članic in ponudbe ponudnikov iz tretjih držav, ki so z Unijo sklenile mednarodni sporazum iz člena 43 te direktive. Če bi bili gospodarski subjekti iz tretjih držav, ki z Unijo niso sklenile takega mednarodnega sporazuma, vključeni na področje uporabe Direktive 2014/25, bi se jim namreč priznala pravica do obravnave, ki ni manj ugodna, kar bi bilo v nasprotju s členom 43 te direktive, ki omejuje ugodnosti te pravice na gospodarske subjekte iz tretjih držav, ki so z Unijo sklenile enega od mednarodnih sporazumov v smislu te določbe.
Zato se pravica, ki jo ima na podlagi člena 45(1) Direktive 2014/25 „vsak zainteresirani gospodarski subjekt“, da predloži ponudbo na podlagi javnega razpisa v okviru odprtega postopka oddaje javnega naročila v Uniji, ne nanaša na gospodarske subjekte iz tretjih držav, ki z Unijo niso sklenile takega mednarodnega sporazuma. Poleg tega ta pravica ne pomeni, da so ti subjekti, kadar se jim dovoli sodelovanje v takem postopku, upravičeni do uveljavljanja ugodnosti iz te direktive. V položaju, kot je ta iz postopka v glavni stvari, za katerega je značilno sodelovanje – ki ga je naročnik sprejel – turškega gospodarskega subjekta v postopku oddaje javnega naročila, urejenem z Direktivo 2014/25, se ta gospodarski subjekt ne more sklicevati na člena 36 in 76 te direktive, da bi izpodbijal odločitev o oddaji zadevnega naročila.
Na drugem mestu je Sodišče preverilo, ali so postavljena vprašanja, ki se nanašajo na razlago teh členov Direktive 2014/25, vendarle dopustna ob upoštevanju okoliščine, da se določbe hrvaške zakonodaje, s katerimi se navedena člena prenašata, razlagajo tako, da se brez razlikovanja uporabljajo za vse ponudnike iz Unije in iz tretjih držav ter da se torej gospodarski subjekti nanje lahko sklicujejo.
Sodišče je v zvezi s tem spomnilo, da so predlogi za sprejetje predhodne odločbe, ki se nanašajo na razlago prava Unije, v skladu s sodno prakso sicer dopustni v položajih, ki ne spadajo na področje uporabe prava Unije, vendar se te določbe, ne da bi bil spremenjen njihov predmet ali obseg, zanje uporabljajo, ker se nacionalno pravo nanje neposredno in brezpogojno sklicuje. V takih okoliščinah je nedvomno v interesu pravnega reda Unije, da se povzete določbe prava Unije razlagajo enotno.
Vendar se ta sodna praksa ne more uporabiti, kadar organi države članice določbe nacionalnega prava, s katerimi se prenaša neka direktiva, uporabljajo v nasprotju z izključno pristojnostjo Unije. Za to gre v obravnavanem primeru v delu, v katerem v postopku oddaje javnih naročil sodelujejo gospodarski subjekti iz tretjih držav, ki z Unijo niso sklenili mednarodnega sporazuma, ki bi zagotavljal enak in vzajemen dostop do teh naročil.
Skupna trgovinska politika iz člena 207 PDEU, za katero ima Unija na podlagi člena 3(1)(e) PDEU izključno pristojnost, se namreč nanaša na trgovino s tretjimi državami in zajema vse akte Unije, katerih bistveni cilj je spodbujanje, olajševanje ali urejanje te trgovine ter ki imajo neposredne in takojšnje učinke nanjo. Vsak splošen akt, katerega poseben cilj je določiti podrobna pravila, v skladu s katerimi lahko gospodarski subjekti iz tretje države sodelujejo v postopkih oddaje javnih naročil v Uniji, pa ima neposredne in takojšnje učinke na trgovino z blagom in storitvami med Unijo in to tretjo državo, zato spada v izključno pristojnost Unije. (
4
)
Sodišče je dodalo, da čeprav skupna trgovinska politika ne zajema pogajanj in sklepanj mednarodnih sporazumov na področju prevoza (
5
) in z njo torej ni mogoče povsem pokriti vprašanja dostopa gospodarskih subjektov iz tretjih držav do sektorskih javnih naročil iz Direktive 2014/25, pa vseeno velja, da sklenitev sporazuma, ki gospodarskim subjektom iz tretje države zagotavlja tak dostop, prav tako spada v izključno pristojnost Unije, in sicer v pristojnost iz člena 3(2) PDEU.
Tako je le Unija pristojna, da izdaja zakonodajne in torej sprejema tudi pravno zavezujoče splošne akte, ki se nanašajo na dostop gospodarskih subjektov iz tretjih držav, ki z Unijo niso sklenile mednarodnega sporazuma, s katerim se zagotavlja enak in vzajemen dostop do javnih naročil.
Zato je Sodišče menilo, da nacionalni organi niso pristojni, da določijo, da se nacionalne določbe, s katerimi se prenašajo pravila iz Direktive 2014/25, uporabljajo za te gospodarske subjekte iz tretjih držav, ki jim je naročnik dovolil sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila v zadevni državi članici, ne da bi pri tem kršili izključnost pristojnosti Unije. Sodišče je zato menilo, da razlaga členov 36 in 76 Direktive 2014/25 za rešitev spora o glavni stvari nikakor ni upoštevna in je predlog za sprejetje predhodne odločbe razglasilo za nedopusten.
(
1
)	Direktiva 2014/25/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev ter o razveljavitvi Direktive 2004/17/ES (UL 2014, L 94, str. 243).
(
2
)	Člen 263(2) Zakon o javnoj nabavi (zakon o javnem naročanju) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari.
(
3
)	Sklep Sveta z dne 22. decembra 1994 o sklenitvi sporazumov doseženih v Urugvajskem krogu večstranskih pogajanj (1986 – 1994), v imenu Evropske skupnosti, v zvezi z zadevami, ki so v njeni pristojnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 21, str. 80).
(
4
)	Ta izključna pristojnost je ponazorjena v členu 86 Direktive 2014/25, ki Uniji – in ne državam članicam – podeljuje pristojnost, da ustavi ali omeji sodelovanje podjetij iz te tretje države v postopkih oddajanja javnih naročil v Uniji.
(
5
)	Kot je razvidno iz člena 207(5) PDEU.