62021CC0040
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. EMILIOU
fremsat den 10. november 2022 (
1
)
Sag C-40/21
T.A.C.
mod
ANI
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Curtea de Apel Timişoara (appeldomstolen i Timisoara, Rumænien))
»Præjudiciel forelæggelse – beslutning 2006/928/EF – mekanisme for samarbejde og kontrol – offentligt embede – interessekonflikt – sanktioner – forbud mod at blive valgt til et offentligt embede i en periode – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 49, stk. 3 – sanktioners proportionalitet – direkte virkning af proportionalitetsprincippet – nationale domstoles kompetence – artikel 15, stk. 1 – retten til at arbejde – begrebet »arbejde« – artikel 47 – retten til adgang til effektive retsmidler«
I. Indledning
1.
Det anses formentlig for en af de værste forbrydelser for politikere og tjenestemænd at agere uretmæssigt i tilfælde af interessekonflikter. Det rammer således ind i kernen af deres mission om at tjene almenhedens interesse. Begrebet »interessekonflikt« er faktisk flere århundrede gammelt og har givet anledning til adskillige (bindende og ikke-bindende) regler på nationalt, internationalt og infra-nationalt niveau (
2
).
2.
Der findes visse vejledende principper om dette forhold i bl.a. »International Code of Conduct for Public Officials« (det internationale adfærdskodeks for tjenestemænd) vedtaget af De Forenede Nationers Generalforsamling (herefter »FN«) i 1996 (
3
) og i »Model code of conduct for public officials« (model for adfærdskodeks for tjenestemænd) vedtaget af Europarådet i 2000 (
4
). Adskillige af de instrumenter, der er blevet vedtaget af Den Europæiske Union omfatter regler, der inden for hver deres anvendelsesområde, har til formål at forhindre interessekonflikter for EU-tjenestemænd eller nationale tjenestemænd. Et af disse instrumenter er Kommissionens beslutning 2006/928/EF af 13. december 2006 om oprettelse af en mekanisme for samarbejde og kontrol vedrørende Rumæniens fremskridt med opfyldelsen af specifikke benchmarks på områderne retsreform og bekæmpelse af korruption (
5
).
3.
Den foreliggende sag, der udspringer af en anmodning om en præjudiciel afgørelse fra Curtea de Apel Timişoara (appeldomstolen i Timisoara, Rumænien), omhandler samspillet mellem beslutning 2006/928, national lovgivning vedtaget til gennemførelse af denne beslutning og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«). Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt, at Domstolen oplyser, hvorvidt EU-retten, nærmere bestemt chartrets artikel 15, stk. 1, artikel 47 og artikel 49, stk. 3, er til hinder for national lovgivning, hvorefter en sanktion i form af et forbud mod at blive valgt til et offentligt embede i en forud fastsat periode automatisk pålægges en person, for hvilken der er konstateret en interessekonflikt (herefter »den omhandlede sanktion«).
4.
Trods dets åbenlyse enkelthed rejser dette spørgsmål en række interessante retlige spørgsmål angående anvendelsesområdet for disse bestemmelser i chartret og de nationale domstoles kompetencer og forpligtelser, såfremt national ret fastlægger uforholdsmæssige sanktioner for tilsidesættelser af nationale bestemmelser, der gennemfører EU-retten.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
5.
Følgende fremgår af artikel 1, stk. 1, i beslutning 2006/928:
»Rumænien rapporterer inden den 31. marts hvert år og for første gang den 31. marts 2007 til Kommissionen om de fremskridt, landet har gjort med opfyldelsen af hvert af de benchmarks, der er angivet i bilaget.«
6.
Bilaget fastsætter disse benchmarks. Følgende benchmarks fremgår af punkt 2:
»efter planen oprette et integritetsagentur, som skal have ansvaret for at kontrollere formueforhold, hvervsuforenelighed og potentielle interessekonflikter og for at vedtage bindende beslutninger, på basis af hvilke der kan træffes afskrækkende sanktioner«.
B. National ret
7.
Artikel 25 i Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative (lov nr. 176/2010 vedrørende integritet ved udøvelsen af offentlige funktioner og embeder, om ændring og supplering af lov nr. 144/2007 om oprettelse, organisering og funktion af Agenția Naționale de Integritate (det nationale integritetsagentur) samt om ændring og supplering af andre retsakter, herefter »lov nr. 176/2010«) bestemmer følgende:
»1.   Handlingen begået af en person, som har udstedt en forvaltningsakt, indgået en aftale, vedtaget en afgørelse eller deltaget i vedtagelsen af en afgørelse ved tilsidesættelse af de lovbestemte forpligtelser angående en interessekonflikt eller hvervsuforenelighed, udgør en disciplinær forseelse og sanktioneres i henhold til de bestemmelser, som omfatter det pågældende embede, den pågældende funktion eller aktivitet, i det omfang denne lovs bestemmelser ikke fastsætter fravigelser derfra, og såfremt handlingen ikke besidder en overtrædelses faktuelle elementer.
2.   Den person, som er blevet midlertidigt eller endeligt udelukket fra dennes funktioner i medfør af stk. 1, eller over for hvilken der er konstateret en interessekonflikt eller hvervsuforenelighed, har ikke længere ret til at udøve en offentlig funktion eller et offentligt embede, som er omfattet af denne lovs bestemmelser, med undtagelse af valgrettigheder, i en periode på tre år fra den dato, hvor personen er blevet midlertidigt eller endeligt udelukket fra den konkrete offentlige funktion eller det konkrete offentlige embede, eller fra datoen for ophøret af mandatet i kraft af loven. Hvis personen har haft et embede, der besættes ved valg, må vedkommende ikke længere have samme embede i en periode på tre år fra datoen for ophøret af mandatet. Såfremt personen ikke længere har en offentlig funktion eller et offentligt embede på det tidspunkt, hvor hvervsuforeneligheden eller interessekonflikten konstateres, løber det lovbestemte treårige forbud fra den dato, hvor vurderingsrapporten bliver endelig, eller fra den dato, hvor den retsafgørelse, som fastslår interessekonflikten eller hvervsuforeneligheden, bliver endelig og retskraftig.«
8.
Den forelæggende ret har i denne forbindelse nævnt Decizia nr. 418/2014 (afgørelse nr. 418/2014) fra Curtea Constituțională (forfatningsdomstol, Rumænien), hvor udtrykket »aceeași funcție« (»det samme embede«), der optræder i artikel 25, stk. 2, i lov nr. 176/2010, omfatter samtlige alle embeder, der besættes ved valg, herunder embedet som borgmester.
III. De faktiske omstændigheder, forhandlingerne og de præjudicielle spørgsmål
9.
T.A.C., sagsøgeren i hovedsagen, var på det for sagen relevante tidspunkt borgmester i en by i Rumænien.
10.
I en vurderingsrapport dateret den 25. november 2019 (herefter »vurderingsrapporten«) fastslog Agenția Națională de Integritate (det nationale integritetsagentur, Rumænien, herefter »ANI«), som er en administrativ myndighed med ansvar for vurderingen af interessekonflikter, at sagsøgeren havde undladt at overholde reglerne om interessekonflikter på forvaltningsrettens område. I løbet af perioden for udøvelse af embedet som borgmester indgik han en »aftale om brugslån« med en sammenslutning, hvori sagsøgerens kone var et stiftende medlem og vicepræsident. I kraft af denne aftale blev sammenslutningen bevilget retten til gratis brug af en række lokaler tilhørende byen i en periode på fem år med henblik på udførelse af kulturaktiviteter.
11.
Sagsøgeren anlagde den 19. december 2019 ved stævning en retssag ved Tribunalul București (retten i første instans i Bukarest, Rumænien) med påstand om annullation af vurderingsrapporten. Sagsøgeren har til støtte for sin påstand bl.a. anført, at EU-retten er til hinder for national lovgivning, hvorefter der automatisk pålægges personer en sanktion som eksempelvis forbuddet mod at blive valgt til offentligt embede i en periode på tre år, såfremt der konstateres en interessekonflikt, og uden at den tilpasses alvoren af den begåede overtrædelse.
12.
Ved dom af 27. februar 2020 fastslog Tribunalul București (retten i første instans i Bukarest), at den ikke havde kompetence og henviste sagen til Curtea de Apel Timișoara (appeldomstolen i Timisoara). Denne domstol nærer tvivl om den korrekte fortolkning af de relevante EU-retlige bestemmelser og har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal princippet om proportionalitet mellem lovovertrædelse og straf, som er fastlagt i [chartrets artikel 49], fortolkes således, at det også finder anvendelse på andre faktiske omstændigheder end dem, som formelt defineres som overtrædelser i den nationale lovgivning, men som kan sidestilles med en »anklage for en forbrydelse« som omhandlet i artikel 6 i den europæiske menneskerettighedskonvention [ (
6
)], i lyset af de i [Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols] [ (
7
)] praksis udviklede kriterier, navnlig kriteriet om sanktionens strenghed, eksempelvis som i den af hovedsagen omfattede situation, hvor en vurdering af interessekonflikter kan medføre anvendelsen af den accessoriske sanktion om forbud mod at blive valgt til offentlige embeder i en periode på tre år?
2)
Hvis det første spørgsmål besvares bekræftende, skal princippet om proportionalitet mellem lovovertrædelse og straf, som er fastlagt i [chartrets artikel 49], da fortolkes således, at det er til hinder for en bestemmelse i den nationale gennemførelseslovgivning, i kraft af hvilken der, såfremt der konstateres en interessekonflikt med hensyn til en person valgt til et offentligt embede, automatisk i kraft af loven (ope legis) anvendes den accessoriske sanktion om forbud mod at blive valgt til offentlige embeder i en forud fastsat periode på tre år, uden mulighed for at pålægge en sanktion, hvis omfang står i rimeligt forhold til overtrædelsen?
3)
Skal retten til at arbejde, som sikres ved [chartrets artikel 15, stk. 1], og retten til effektive retsmidler og til en upartisk domstol, som sikres ved chartrets artikel 47, fortolkes således, at de er til hinder for en bestemmelse i den nationale gennemførelseslovgivning, i kraft af hvilken der, såfremt der konstateres en interessekonflikt med hensyn til en person valgt til et offentligt embede, automatisk i kraft af loven (ope legis) anvendes den accessoriske sanktion om forbud mod at blive valgt til offentlige embeder i en forud fastsat periode på tre år, uden mulighed for at pålægge en sanktion, hvis omfang står i rimeligt forhold til overtrædelsen?«
13.
Der er i den foreliggende sag indgivet skriftlige indlæg af sagsøgeren i hovedsagen, ANI, den rumænske og den polske regering samt af Europa-Kommissionen.
IV. Bedømmelse
14.
Jeg finder det nødvendigt indledningsvis at præcisere omfanget af det foreliggende forslag til afgørelse.
15.
Anmodningen om en præjudicielle afgørelse og visse indlæg, der er indgivet af parterne, henviser til to sanktioner i hovedsagen, der kan pålægges sagsøgeren, såfremt vurderingsrapporten skal lægges til grund af den forelæggende ret: udelukkelse fra offentligt embede og forbud mod at blive valgt til et offentlig embede i en periode på tre år. Eftersom de præjudicielle spørgsmål imidlertid kun omhandler en af disse sanktioner, nærmere bestemt sidstnævnte, vil behandlingen blive indskrænket til denne sanktion. Jeg kan ikke desto mindre ikke finde nogen grund til, at mine betragtninger ikke uden videre ligeledes kan finde anvendelse for så vidt angår den anden sanktion, dvs. udelukkelse fra offentligt embede.
16.
Når dette er sagt, ønsker den forelæggende ret som nævnt i indledningen til dette forslag til afgørelse med dens spørgsmål nærmere bestemt oplyst af Domstolen, hvorvidt EU-retten, navnlig chartrets artikel 15, stk. 1, artikel 47 og artikel 49, stk. 3, er til hinder for national lovgivning, hvorefter en sanktion bestående i et forbud mod at blive valgt til offentligt embede i en forud fastsat periode (i dette tilfælde tre år) automatisk pålægges en person, såfremt der konstateres en interessekonflikt.
17.
Jeg vil forud for, at jeg foretager en behandling af de spørgsmål, der er rejst af den forelæggende ret, imidlertid kort foretage en behandling af Domstolens kompetence til at prøve sagen og spørgsmålet om, hvorvidt de præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.
A. Kompetence og formaliteten
18.
ANI og den rumænske regering har anfægtet Domstolens kompetence til at prøve sagen. De har anført, at chartret ikke finder anvendelse i hovedsagen, eftersom der ikke er sket gennemførelse af EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51. ANI og den rumænske regering har ligeledes gjort gældende, at de præjudicielle spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling. De har fremhævet, at hovedsagen omhandler annullation af ANI’s vurderingsrapport, hvorved der blev konstateret en interessekonflikt med hensyn til sagsøgeren, og ikke spørgsmålet om anvendelsen af de gældende sanktioner. De præjudicielle spørgsmål er følgelig efter deres opfattelse irrelevante for løsningen af tvisten.
19.
Ingen af disse argumenter er efter min opfattelse overbevisende.
20.
Den forelæggende ret har for det første fremhævet, at det følger af forarbejderne, at lov nr. 176/2010 blev vedtaget til gennemførelse af et af formålene med beslutning 2006/928. Som nævnt i punkt 6 ovenfor krævede denne beslutning, at Rumænien oprettede et integritetsagentur med ansvar for bl.a. prøvelsen af potentielle interessekonflikter og med henblik på at træffe bindende beslutninger, på basis af hvilke der kan træffes afskrækkende sanktioner.
21.
Man skal i denne forbindelse holde sig for øje, at beslutning 2006/928 blev vedtaget i forbindelse med Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union og er omfattet af anvendelsesområdet for tiltrædelsestraktaten. Denne beslutning er bindende for Rumænien og kræver, at den i dette øjemed træffer samtlige passende foranstaltninger (
8
). Lov nr. 176/2010 udgør følgelig en foranstaltning, der gennemfører EU-retten, hvilket indebærer, at chartret finder anvendelse. Domstolen har følgelig kompetence til at prøve sagen.
22.
Den omhandlede sanktion vil for det andet, således som den forelæggende ret har forklaret i dens forelæggelsesafgørelse, automatisk pålægges sagsøgeren, såfremt ANI’s vurderingsrapport lægges til grund. Såfremt jeg har forstået den relevante nationale lovgivning korrekt, kan sagsøgeren ikke anfægte lovligheden af denne sanktion i forbindelse med en anden retslig procedure.
23.
Et svar fra Domstolen på de forelagte spørgsmål kan følgelig ikke anses for at være åbenbart irrelevant for tvistens løsning. Den fortolkning af EU-retten, der anmodes om af den forelæggende ret, synes at være nødvendig for denne ret, med henblik på at den kan tage stilling til visse argumenter, der er fremført af sagsøgeren i hovedsagen.
24.
De præjudicielle spørgsmål kan således antages til realitetsbehandling.
B. Behandling af de præjudicielle spørgsmål
1.
Det første og det andet spørgsmål: sanktionens proportionalitet
25.
Ved det første og det andet spørgsmål, der kan behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om proportionalitetsprincippet for så vidt angår sanktioner, der er beskrevet i chartrets artikel 49, stk. 3, finder anvendelse for så vidt angår en sanktion som den omhandlede, og, såfremt dette er tilfældet, hvorvidt chartret er til hinder for en sådan sanktion.
26.
Omfanget af spørgsmålene kan imidlertid fortolkes mere bredt. Proportionaliteten af den omhandlede sanktion kan således vurderes for så vidt angår: i) chartrets artikel 49, stk. 3, der alene finder anvendelse, såfremt sanktionen har en strafferetlig karakter, og/eller ii) proportionalitetsprincippet som et generelt EU-retligt princip, der finder anvendelse for al national lovgivning, der gennemfører EU-retten.
27.
Jeg vil i de følgende to afsnit indledningsvis forklare, hvorfor chartrets artikel 49, stk. 3, ikke finder anvendelse i den foreliggende sag, forud for, at der tages stilling til dette generelle princip.
a)
Anvendelsesområdet for chartrets artikel 49, stk. 3
28.
Eftersom chartrets artikel 49, stk. 3, der bestemmer, at strengheden af sanktioner skal stå i rimeligt forhold til lovovertrædelsen, vedrører sanktioner, der har en strafferetlig karakter, er det indledningsvis nødvendigt at tage stilling til, hvorvidt systemet med de i hovedsagen omhandlede sanktioner har en strafferetlig karakter.
29.
Domstolen har i denne forbindelse med inspiration fra Menneskerettighedsdomstolens praksis fastslået, at tre kriterier er relevante. Det første kriterium er den retlige klassificering af lovovertrædelsen i national ret, det andet kriterium er selve lovovertrædelsens art, og det tredje kriterium er karakteren og strengheden af den sanktion, som den pågældende risikerer at blive pålagt (
9
).
30.
Jeg tvivler på, at den omhandlede sanktion, såfremt den bedømmes ud fra disse kriterier, har strafferetlige karaktertræk.
31.
Det følger for det første af ordlyden af artikel 25, stk. 1, i lov nr. 176/2010 samt af den relevante nationale retspraksis, at den omhandlede sanktion i henhold til national ret ikke anses for »strafferetlig« efter sin art, men alene udgør en »disciplinær foranstaltning«. Ifølge oplysningerne i sagens akter har proceduren for pålæggelsen af sanktionen yderligere administrativ karakter. Strafferetlige sanktioner kan i henhold til national ret endvidere pålægges tjenestemænd, der har handlet i en situation, hvor der foreligger en interessekonflikt, men dette sker gennem en særskilt og uafhængig procedure (
10
).
32.
Ifølge anmodningen om en præjudiciel afgørelse og de indlæg, som partere har indgivet, er det primære formål med lov nr. 176/2010 for det andet at sikre integritet og transparens i forbindelse med udøvelsen af offentlige embeder, hvorved korruption forhindres og de offentlige finanser derved beskyttes. Den omhandlede sanktion udgør en del af en bredere gruppe af foranstaltninger, der alle sideløbende forfølger disse målsætninger. Formålet med forbuddet mod udøvelsen af offentlige embede og med det automatiske ophør af mandatet er navnlig at afslutte og forhindre opretholdelsen af en situation med en interessekonflikt. Den omhandlede sanktion har følgelig en mere præventiv karakter end en repressiv eller straffende karakter. Dette er et aspekt, der i lyset af Menneskerettighedsdomstolens praksis tyder på, at den adfærd, som sanktionen er pålagt i forbindelse med, ikke kan være strafferetlig »efter sin art« (
11
).
33.
Sanktionen består for det tredje ikke i eller giver under alle omstændigheder ikke anledning til frihedsstraf (eller andre former for frihedsberøvelse) eller bøder. Sanktionen ligner snarere sanktioner, der typisk pålægges personer, der tilhører en begrænset gruppe med en særlig status (som eksempelvis suspension, tjenestefritagelse, afskedigelse eller udelukkelse fra fremtidig udøvelse af en aktivitet), og som har til formål at sikre, at disse personer overholder de specifikke regler for deres adfærd, hvilket Menneskerettighedsdomstolen har anset for at være en indikation for sanktionens disciplinære karakter (
12
).
34.
Retspraksis fra Strasbourg bekræfter, at sanktioner bestående i begrænsninger i personers eller gruppers mulighed for at udøve visse politiske friheder ikke generelt kan kvalificeres som strafferetlige med henblik på EMRK’s artikel 6, stk. 1, og artikel 7 (
13
). Det er navnlig løbende blevet fastslået, at sanktioner svarende til den i sagen omhandlede ikke er omfattet af anvendelsesområdet for disse bestemmelser (
14
) undtagen under usædvanlige omstændigheder (
15
).
35.
Selv om den omhandlede sanktion følgelig ikke forekommer mig at have en strafferetlig karakter, skal spørgsmålet ikke afklares i forbindelse med den foreliggende sag. Selv såfremt det således fastslås, at chartrets artikel 49, stk. 3, ikke finder anvendelse, vil kravet om, at sanktionen skal være forholdsmæssig, udspringe af anvendelsen af proportionalitet som et generelt EU-retligt princip.
b)
Proportionalitetsprincippet som et generelt EU-retligt princip
36.
Proportionalitetsprincippet hører ifølge fast retspraksis til EU-rettens almindelige grundsætninger, som har grundlag i medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner. Det skal overholdes ved national lovgivning, der falder under EU-rettens anvendelsesområde eller gennemfører den, og det kræver i det væsentlige, at medlemsstaterne vedtager foranstaltninger, der er egnede til at opnå de fulgte mål, og som ikke går videre end nødvendigt (
16
).
37.
For så vidt angår sanktioner, der er fastsat i national lovgivning, uanset om de har en strafferetlig eller ikke-strafferetlig karakter, har Domstolen løbende fastslået, at deres strenghed »skal tilpasses overtrædelsernes grovhed« (
17
), og at de »således ikke [må] overskride grænserne for, hvad der nødvendigt for gennemførelsen af de formål, der lovligt tilsigtes med denne lovgivning« (
18
).
38.
Dette er imidlertid bedømmelser, som nationale domstole normalt bedst er i stand til at foretage, eftersom Domstolen bl.a. ikke nødvendigvis har adgang til alle de retlige og faktuelle elementer, der er nødvendige for at foretage en sådan vurdering. Domstolen har følgelig sjældent taget specifikt stilling til proportionaliteten af en bestemt sanktion, der er fastsat i national ret. Medmindre den rimelige eller for vidtgående karakter af en sanktion var tydelig, har Domstolen overladt ansvaret for prøvelsen af proportionalitet til de forelæggende retter, idet den har givet dem nyttig vejledning, der kan gøre det muligt for dem at foretage denne prøvelse (
19
).
39.
Renvoi til den forelæggende ret synes også i den foreliggende sag at være passende: En sanktion som den omhandlede synes hverken at være åbenbart forholdsmæssig eller åbenbart uforholdsmæssig. Det tilkommer den forelæggende ret at træffe afgørelse om dette aspekt i lyset af samtlige relevante omstændigheder. Jeg vil med henblik på at bistå den forelæggende ret fremføre følgende betragtninger.
40.
Den forelæggende ret har i den foreliggende sag fremhævet to specifikke kendetegn ved den omhandlede sanktion, der teoretisk set kan virke problematisk: den omstændighed, at den automatisk pålægges de omhandlede personer, og den omstændighed, at dens strenghed ikke kan tilpasses. Begge elementer giver en vis rigiditet til den omhandlede sanktion, hvilket som bemærket af den forelæggende ret ikke tillader, at der tages behørigt hensyn til de specifikke omstændigheder ved hver enkelt sag.
41.
Jeg skal i denne forbindelse bemærke, at kravet om, at en sanktion skal tilpasses alvoren af overtrædelserne, i princippet fører til, at hver enkelte sags individuelle omstændigheder skal tages i betragtning. Dette er grunden til, at Domstolen ofte har anset sanktioner i form af betaling af et fast beløb for problematiske ud fra et proportionalitetssynspunkt (
20
).
42.
Domstolen har imidlertid samtidig anerkendt, at princippet om sanktionernes forholdsmæssighed ligeledes skal fortolkes således, at de gør det muligt at straffe lovovertræderne på en enkel, effektiv og virkningsfuld måde. Dette betyder, at der godt kan være omstændigheder, hvor en sanktion kan pålægges automatisk og til et på forhånd fastsat beløb (
21
).
43.
Det, der i denne forbindelse er afgørende, er efter min opfattelse, hvordan den nationale lovgivning er udformet og nærmere bestemt, hvorvidt de forskellige former for adfærd, der straffes ved den omhandlede sanktion er relativt homogene. Påfører denne form for adfærd eksempelvis almenvellet, der er beskyttet ved den omhandlede nationale lovgivning, tilsvarende skade? Såfremt dette er tilfældet, fortjener denne adfærd at blive straffet med den samme sanktion.
44.
Såfremt lovovertrædelsens gerningsindhold fastlægges snævert, kan en mere one-size-fits-all-sanktion accepteres. Såfremt lovovertrædelsen omvendt har et bredt anvendelsesområde (hvis den eksempelvis omfatter både ondsindet og forsømmelig adfærd, både alvorlige og mindre alvorlige krænkelser, etc.), er det vanskeligere at begrunde en automatisk og fast sanktion.
45.
Det er følgelig ikke min opfattelse, at den omhandlede nationale lovgivning nødvendigvis er i strid med EU-retten således som foreslået af sagsøgeren. Dette udelukker imidlertid ikke muligheden for, at denne lovgivning i sagsøgerens specifikke situation kan frembringe et udfald, der ikke er forenelig med EU-retten (
22
).
46.
Det tilkommer følgelig den forelæggende ret i lyset af samtlige relevante omstændigheder først at tage stilling til, hvorvidt strengheden af den omhandlede sanktion (i lyset af eksempelvis sanktionens omfang og varighed samt virkningen af sanktionen på personens personlige, erhvervsmæssige og økonomiske status) er tilpasset alvoren af den lovovertrædelse, der begås af sagsøgeren (i lyset af eksempelvis den normative vurdering af lovovertrædelsen og adfærdens skadevirkning, og hvor forkert den er), under hensyntagen til de formål, der forfølges med den relevante nationale lovgivning. Den forelæggende ret skal dernæst undersøge, om den omhandlede sanktion i sagsøgerens tilfælde går videre end nødvendigt for opnåelsen af de formål, der forfølges med den nationale lovgivning. Denne bedømmelse kræver, at nationale domstole fastlægger, hvorvidt en foranstaltning, der er mindre restriktiv end den omhandlede sanktion og tilsvarende effektiv med henblik på at sikre det beskyttelsesniveau for offentlighedens interesse, der er beskyttet ved den omhandlede nationale lovgivning, kunne have været anvendt.
47.
Når dette er sagt, hvad er da denne rets kompetencer og forpligtelser i hovedsagen, såfremt den forelæggende ret når den konklusion, at den omhandlede sanktion er uforholdsmæssig? Dette er et element, der er blevet rejst i forbindelse med den foreliggende sag, og som jeg i det følgende vil tage stilling til.
c)
Den nationale domstols kompetence
48.
Kommissionen henviser i dens indlæg til den seneste dom fra Domstolen (Store Afdeling) i sagen Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Direkte virkning) (herefter »NE-dommen«) (
23
), idet det fremhæves, at såfremt den forelæggende ret fastslår, at den omhandlede sanktion er uforholdsmæssig, skal den ikke undlade at anvende den relevante nationale lovgivning i sin helhed. Efter Kommissionens opfattelse kan denne ret helt enkelt tilpasse sanktionen in bonam partem med henblik på at sikre, at sanktionen ikke alene er forholdsmæssig, men samtidig effektiv og afskrækkende.
49.
I dens anmodning om en præjudiciel afgørelse spørger den forelæggende ret ikke ind til dette forhold. Jeg er imidlertid klar over, at der efter afsigelsen af NE-dommen, er blevet givet udtryk for tvivl for så vidt angår anvendelsesområdet for og implikationerne af Domstolens dom fra retsvidenskabelig side og blandt jurister.
50.
I NE-dommen anmodede den forelæggende ret om vejledning fra Domstolen for så vidt angår de retlige konsekvenser af en bestemmelse i et direktiv, der krævede, at medlemsstater fastsatte sanktioner, der skulle være »effektive, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed og have afskrækkende virkning«, i en situation, hvor de sanktioner, der var vedtaget af den nationale lovgiver med henblik på at gennemføre denne bestemmelse, ikke var forholdsmæssige.
51.
Jeg behøver næppe i denne forbindelse fremhæve, at en bestemmelse af denne art på ingen måde er særlig for det direktiv, der var genstand for NE-dommen. Adskillige EU-retlige instrumenter indeholder bestemmelser, der er affattet på tilsvarende måde eller, mere generelt, indfører lignende forpligtelser for medlemsstaterne. Dette er som forklaret ovenfor i punkt 6 og 20 ligeledes tilfældet for så vidt angår beslutning 2006/928.
52.
Det spørgsmål, der er rejst ved Kommissionens indlæg, vil følgelig ikke alene kunne være relevant i den foreliggende sag, men ligeledes i en række andre sager ved de nationale domstole. Af denne grund vil jeg gribe muligheden for at forsøge at præcisere omfanget af NE-dommen og eventuelt dæmpe visse bekymringer omkring, at den potentielt strækkes for vidt.
1) NE-dommen – (I): rationalet bag dommen
53.
Domstolen har sammenfattende fastlagt to principper i NE-dommen.
54.
Domstolen fastslog for det første, at kravet om, at sanktioner skal være forholdsmæssige, er ubetinget og tilstrækkeligt præcist og som konsekvens heraf har direkte virkning. Dette betyder, at personer kan påberåbe sig den relevante EU-retlige bestemmelse ved de nationale domstole i forhold til en medlemsstat, der har gennemført den ukorrekt. Domstolen har for det andet fastslået, at princippet om EU-rettens forrang skal fortolkes således, at det pålægger nationale myndigheder en forpligtelse til at undlade at anvende den omhandlede nationale lovgivning i det omfang, det er nødvendigt for at gøre det muligt at pålægge forholdsmæssige sanktioner. Disse myndigheder skal følgelig ikke undlade at anvende denne nationale lovgivning i sin helhed.
55.
På trods af, at den omgør en tidligere dom på visse punkter (
24
), er Domstolens dom i NE-sagen efter min opfattelse på ingen måde usædvanlig. Den er i stedet en logisk udvikling af fast retspraksis.
56.
Det er korrekt, at medlemsstater på området for sanktioner generelt nyder en bred skønsmargin, uanset om de handler med henblik på at sikre forenelighed med national ret eller EU-retten (
25
). Det er imidlertid på nuværende tidspunkt alment accepteret, at medlemsstater i forbindelse med udøvelsen af deres håndhævelseskompetencer skal tage behørigt hensyn til EU-retten (
26
). Dette betyder, at EU-retten kan pålægge dem visse forpligtelser til at handle eller ikke at handle. De nedenfor følgende retninger i retspraksis synes særligt relevante i denne forbindelse.
57.
Medlemsstater kan på den ene side ikke forbyde former for adfærd, der er pålagt ved eller tilladt i henhold til EU-retten, og de kan følgelig ikke pålægge personer sanktioner, der er i strid med disse forbud (
27
). Ud over de situationer, der netop er blevet nævnt, kan medlemsstater utvivlsomt yderligere pålægge personer, der handler i strid med national ret, sanktioner, men de pålagte sanktioner kan ikke være af en sådan art, at de fratager relevante EU-retlige bestemmelser deres virkning (
28
). Medlemsstater kan endelig og mere generelt ikke, når de handler inden for EU-retten, pålægge sanktioner, der tilsidesætter de grundlæggende rettigheder, der er sikret i chartret, eller de generelle EU-retlige principper (
29
).
58.
Siden den banebrydende dom om græske majs har Domstolen på den anden side løbende fastslået, at medlemsstater i overensstemmelse med artikel 4, stk. 3, TEU skal drage omsorg for, at overtrædelser af EU-retten sanktioneres efter samme materielle og processuelle regler, som efter national ret gælder for overtrædelser af samme art og grovhed, og at sanktionen skal være effektiv, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning. Domstolen har yderligere tilføjet, at de nationale myndigheder skal være lige så agtpågivende ved overtrædelser af EU-retten, som de er ved gennemførelsen af tilsvarende national lovgivning (
30
).
59.
Det forekommer mig følgelig, at NE-dommen bygger på fast praksis, hvor Domstolen af princippet om direkte virkning, forrangsprincippet, effektivitetsprincippet og princippet om respekt for de grundlæggende rettigheder udleder visse forpligtelser til eller begrænsninger i medlemsstaternes mulighed for at udøve deres ius puniendi.
60.
Der kan navnlig ikke ses bort fra den grundlæggende kerne i NE-dommen. Det skal i denne forbindelse, som Domstolen forklarede i Popławski II-dommen, erindres, at direkte virkning og forrang er to sider af samme sag. Den nationale domstol skal i henhold til EU-retten kun undlade at anvende national lovgivning, når den modstridende bestemmelse i EU-retten har direkte virkning (
31
). Dette betyder i praksis, at såfremt en EU-retlig bestemmelse således som den i NE-dommen omhandlede savner direkte virkning, kan personer fortsat være genstand for uforholdsmæssige sanktioner, selv såfremt den manglende overholdelse af EU-retten for så vidt angår den nationale lovgivning allerede er fastlagt af Domstolen, og den nationale lovgiver ikke har reageret på dette. Personer kan således være ude af stand til ved de nationale domstole at anfægte uforeneligheden af denne lovgivning med den omhandlede EU-retlige bestemmelse.
61.
En sådan tilstand vil næppe kunne anses for at være acceptabel i forhold til enhver tænkelig målestok for beskyttelsen af grundlæggende rettigheder. Dette er efter min opfattelse grund nok til at fastslå, at et forbud mod uforholdsmæssige sanktioner (der er iboende medlemsstatens forpligtelse til at fastlægge forholdsmæssige foranstaltninger (
32
)) har direkte virkning.
62.
Den anden præcisering, der foretages af Domstolen i NE-dommen, er ligeledes efter min opfattelse i overensstemmelse med de principper og den retspraksis, der henvises til i punkt 56-58 ovenfor. Det ville være paradoksalt, såfremt undladelsen af at anvende national lovgivning, der fastsætter for vidtgående sanktioner, går videre end det, der er nødvendigt for at sikre rimeligheden af disse sanktioner. De nationale domstoles intervention med henblik på at sikre proportionaliteten af sanktionerne ville i dette tilfælde i unødvendigt omfang underminere effektiviteten og den afskrækkende virkning af disse sanktioner, hvilket følger af de andre krav, der er fastsat i de omhandlede EU-retlige bestemmelser. Den nationale domstol ville i praksis erstatte én form for manglende overholdelse med en anden.
63.
Som Domstolen mere vigtigt har forklaret, hvilket i høj grad giver genklang af de betragtninger om forholdet, der er udviklet af generaladvokat Bobek (
33
), er retssikkerhedsprincippet, legalitetsprincippet og forbuddet mod tilbagevirkende kraft for så vidt angår strafferetlige lovovertrædelser, således som de er udformede inden for retssystemet i EU, ikke til hinder for, at dommeren foretager en tilpasning af sanktionen. Sanktionen vil således forblive inden for rammerne af det, der er fastsat i national ret, samtidig med, at den anvendes på en mere kalibreret måde.
2) NE-dommen – (II): et skridt for langt?
64.
Når dette er sagt, er det min opfattelse, at der er blevet udtrykt tvivl vedrørende anvendelsesområdet og implikationerne af NE-dommen. Det er blevet fremhævet, at visse af medlemsstaternes forfatningsmæssige systemer har en særlig stærk (eller rigid) opfattelse af »lovlighed«, navnlig på det strafferetlige område. Nogle stiller endvidere sig selv det spørgsmål, om det betydelige spillerum, som dommen synes at give de nationale domstole, ikke er i strid med den opdeling af kompetencer, der er fastsat i de nationale forfatningsretlige regler, og/eller fører til en tilsidesættelse af lighedsprincippet, for så vidt som det kan anvendes på en anden måde af de forskellige nationale domstole.
65.
Jeg deler ikke disse bekymringer.
66.
Jeg er selvsagt klar over den omstændighed, at graden af beskyttelse af visse grundlæggende rettigheder samt betydningen og rækkevidden af retssikkerhedsprincippet eller legalitetsprincippet kan variere mellem de forskellige medlemsstater. Der er heller ikke nogen tvivl om, at disse principper bl.a. er forbundet med opdelingen af kompetencer mellem de forskellige statslige instanser, hvilket er et centralt element i ethvert nationalt forfatningsmæssigt system. Fordelingen af de respektive roller mellem lovgiveren og retsvæsenet afhænger navnlig af den forfatningsmæssige model, der vælges af hver medlemsstat.
67.
Retsordenen i EU giver imidlertid mulighed for en sådan diversitet.
68.
Artikel 4, stk. 2, TEU kræver, at Den Europæiske Union »respekterer medlemsstaternes lighed over for traktaterne samt deres nationale identitet, som den kommer til udtryk i deres grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer […]«. EU-traktaterne er følgelig agnostiske for så vidt angår medlemsstaters forfatningsmæssige model, der regulerer forholdet og samspillet mellem de forskellige statslige instanser, navnlig hvad angår definitionen og afgrænsningen af disses kompetencer, forudsat at de værdier, der er beskrevet i artikel 2 TEU, respekteres (
34
).
69.
Domstolen har yderligere løbende fastslået, at det er »muligt for nationale myndigheder og retter at anvende nationale normer til beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, forudsat at denne anvendelse ikke gør indgreb i det beskyttelsesniveau, som er fastsat i chartret, således som dette fortolkes af Domstolen, eller i EU-rettens forrang, enhed og effektive virkning« (
35
). EU-retten indrømmer mere generelt medlemsstaters myndigheder en vis skønsmargin med hensyn til de nærmere bestemmelser for beskyttelse af de grundlæggende rettigheder i deres respektive områder (
36
).
70.
Det er på denne baggrund, at NE-dommen skal fortolkes.
3) NE-dommen – (III): Hvad følger af dommen, og hvad følger ikke af dommen
71.
Det, som NE-dommen i det væsentlige kræver, at nationale domstole foretager sig, er todelt. De skal for det første undlade at anvende den relevante nationale lovgivning i det omfang, at den bestemmer, at der skal pålægges en uforholdsmæssig sanktion. De nationale domstoles undladelse af at anvende denne lovgivning skal for det andet ikke gå videre end dette: Når en effektiv og afskrækkende sanktion fortsat kan anvendes, skal disse domstole gøre dette (
37
).
72.
Sidstnævnte betingelse (når en effektiv og afskrækkende sanktion fortsat kan anvendes) bør fremhæves. Den måde, hvorpå – og i hvilket omfang – en national domstol kan gå videre end en ren undladelse af en for vidtgående sanktion, der indebærer en tilpasning af den sanktion, der skal pålægges, afhænger ikke alene af sagens specifikke omstændigheder, men ligeledes af det forfatningsmæssige miljø, som denne domstol fungerer i.
73.
NE-dommen kan ikke fortolkes således, at den giver de nationale domstole en blankocheck til at se bort fra (karakteren og omfanget af) de sanktioner, der er fastsat i national ret, hver gang de anser disse sanktioner for at være for vidtgående og erstatte dem med de sanktioner, som de finder egnede. Adskillige passager i NE-dommen gør det klart, at Domstolen havde til formål at henvise til en (fuldstændig eller delvis) undladelse af at anvende eksisterende sanktioner og ikke at indføre nye sanktioner (
38
). Sidstnævnte er i de fleste lande en opgave, som det tilkommer den nationale lovgiver at løse. En opfindsom tilgang fra en nationale domstol i denne forbindelse kunne risikere bl.a. at tilsidesætte princippet om nulla poena sine lege (
39
).
74.
NE-dommen kræver følgelig ikke, at nationale domstole erstatter en sanktion, der har vist sig at være for vidtgående med en anden (forholdsmæssig) sanktion, såfremt de ved at gøre dette ville krænke en grundlæggende rettighed, herunder dem, som på nationalt plan kan få et højere beskyttelsesniveau eller tilsidesætte tungvejende bestemmelser i national forfatningsret. Det er min opfattelse, at Domstolens konklusioner i M.A.S.-dommen i denne forbindelse mutatis mutandis kan overføres til en situation som den foreliggende (
40
).
75.
Jeg kan godt forstå, at det for en national domstol ikke altid kan være let at identificere det tilladte råderum, når det kommer til at tilpasse en lovbestemt sanktion. Afhængig af navnlig ordlyden af den omhandlede nationale lovgivning og den faktiske afstand mellem alvoren af overtrædelsen og strengheden i den sanktion, der er fastsat i denne lovgivning, er det hypotetisk set tænkeligt med en række indgreb. En domstol kan eksempelvis undlade at anvende visse accessoriske sanktioner, beregne sanktionens størrelse uden at tage hensyn til de elementer, der gør dennes størrelse for vidtgående, eller helt enkelt gå under det lovbestemte minimum. Visse indgreb er tydeligvis mere »invasive« end andre for så vidt angår den rolle, der traditionelt tillægges lovgiver (
41
).
76.
Enhver usikkerhed for så vidt angår den korrekte anvendelse af nationale regler, efter at det er blevet fastslået, at de er uforenelige med EU-retten, har imidlertid normalt en kort levetid. Inden for nationale retssystemer, der typisk er hierarkisk opbyggede, tilkommer det således de nationale øverste retsinstanser (
42
) at efterprøve afgørelser fra lavere retsinstanser og om nødvendigt forene denne retspraksis på nationalt plan (
43
). Med henblik på at tillade en sådan kontrol og sikre en ensartet fortolkning og anvendelse af lovgivningen i forhold til samtlige borgere, er det efter min opfattelse afgørende, at de lavere retsinstanser, når de tilpasser sanktionerne, i tilstrækkelig grad forklarer grundene til, at de anser de lovbestemte sanktioner for at være uforholdsmæssige, og de parametre, som de anvender til at tilpasse dem.
77.
Såfremt det nationale retssystem giver lavere retsinstanser mulighed for at få umiddelbar vejledning fra disse højere retsinstanser eksempelvis via specifikke forelæggelsesmekanismer, er EU-retten i princippet ikke til hinder for anvendelsen af sådanne mekanismer, såfremt den nationale domstol mener, at det er nyttigt. Såfremt der ligeledes opstår spørgsmål om fortolkningen (eller gyldigheden) af EU-retten kan (eller skal) den forelæggende ret naturligvis ligeledes indgive en anmodning til Domstolen i henhold til artikel 267 TEUF, idet der ikke er nogen uforenelighed mellem de to procedurer, der kører parallelt eller i forlængelse af hinanden (
44
). Selv om den med sikkerhed er tidskrævende og ressourceintensiv, kan en sådan retslig »trialog« være særlig nyttig i visse komplicerede situationer, hvor de EU-retlige og nationale forfatningsretlige principper skal forenes.
78.
Det står mig under alle omstændigheder klart, at det ovenstående (ideelt set) kun udgør en foreløbig løsning på problemet, idet man i en situation, hvor den nationale lovgivning delvist ikke anvendes, fordi den er uforenelig med EU-retten, vil kunne forvente, at den nationale lovgiver træder ind og ændrer denne lovgivning, således at den én gang for alle fjerner de aspekter, der giver anledning til denne uforenelighed.
79.
Jeg vil i lyset af det ovenstående foreslå Domstolen at besvare det første og det andet præjudicielle spørgsmål således, at: i) National lovgivning, der vedtaget med henblik på at gennemføre beslutning 2006/928, er omfattet af anvendelsesområdet for EU-retten, ii) proportionalitetsprincippet for så vidt angår sanktioner er til hinder for anvendelsen af en sanktion som den omhandlede, såfremt strengheden af den omhandlede sanktion i lyset af samtlige af sagens relevante omstændigheder ikke tilpasses alvoren af den af sagsøgeren begåede lovovertrædelse, under hensyntagen til de formål, der forfølges med den relevante nationale lovgivning, eller såfremt denne sanktion går videre end nødvendigt for at opnå de formål, der forfølges med den nationale lovgivning, og iii) – såfremt dette er tilfældet – den nationale domstol skal undlade at anvende denne lovgivning i det omfang, at den kræver, at der pålægges en uforholdsmæssig sanktion, samtidig med, at den gør, hvad der står i dens magt for at træffe en effektiv og afskrækkende sanktion.
2.
Det tredje spørgsmål: effektiv retsbeskyttelse og retten til at arbejde
80.
Ved det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvorvidt retten til at arbejde, der er sikret ved chartrets artikel 15, stk. 1, og retten til adgang til effektive retsmidler, der er sikret ved chartrets artikel 47, er til hinder for en sanktion som den omhandlede.
81.
Det forekommer mig, at en behandling af forenelighed af den omhandlede nationale lovgivning med disse bestemmelser i chartret sandsynligvis ville være overflødig, såfremt den nationale domstol måtte nå til den konklusion, at denne lovgivning tilsidesætter proportionalitetsprincippet. Jeg vil følgelig nedenfor foretage en bedømmelse på grundlag af antagelsen om, at denne lovgivning overholder proportionalitetsprincippet.
a)
Chartrets artikel 15, stk. 1
82.
Chartrets artikel 15, der bærer overskriften »Erhvervsfrihed og retten til at arbejde«, bestemmer i dets første afsnit, at »[e]nhver har ret til at arbejde og til at udøve et frit valgt eller accepteret erhverv«.
83.
Denne bestemmelse fastlægger et generelt princip, der mere specifikt kommer til udtryk i eller suppleres ved en række andre bestemmelser i chartret således som artikel 5 (»Forbud mod slaveri og tvangsarbejde«) og artikel 16 (»Frihed til at oprette og drive egen virksomhed«) (
45
). Retten til arbejde har yderligere en stærk om end implicit tilknytning til beskyttelsen af den menneskelige værdighed, der er sikret ved chartrets artikel 1 (
46
).
84.
I »Forklaringer til chatret om grundlæggende rettigheder« (herefter »forklaringerne«) (
47
) henvises der i første omgang til Domstolens praksis, der siden 70’erne har anerkendt, at der gælder en ret til frit at vælge og udøve handel, arbejde eller andre former for erhvervsmæssig virksomhed (
48
). Forklaringerne anfører ligeledes, at bestemmelsen er inspireret af artikel 1, stk. 2, i den europæiske socialpagt (
49
) og punkt 4 i fællesskabspagten om arbejdstagernes rettigheder (
50
). Sidstnævnte bestemmelse kræver, at parterne »effektivt beskytter retten for en arbejdstager til at tjene til livets ophold i en beskæftigelse, der er fri adgang til«, mens sidstnævnte fastslår, at »enhver person skal frit kunne vælge og udøve en beskæftigelse i overensstemmelse med de regler, der gælder for beskæftigelse« (
51
).
85.
Det er på denne baggrund og i lyset af dets brede formulering (»enhver«, »arbejde«, »erhverv«) min opfattelse, at chartrets artikel 15, stk. 1, har til formål at have et ganske bredt personelt og materielt anvendelsesområde. Selv om der navnlig skal rettes særlig fokus på personers ret til selvbestemmelse, rækker chartrets artikel 15, stk. 1, langt videre end dette aspekt. Således omfatter dets ordlyd adskillige dimensioner af retten til at arbejde: adgang, tilgængelighed, acceptabilitet og kvalitet (
52
).
86.
Trods disse betragtninger er jeg tøvende med hensyn til at betragte et offentligt embede som eksempelvis borgmesterembedet som »arbejde« som omhandlet i chartrets artikel 15, stk. 1.
87.
Det er rigtigt, at det lader til at være en umulig opgave at give en præcis og fuldstændig definition af »arbejde«, selv om det alene er med henblik på chatrets artikel 15, stk. 1. Visse ordbøger definerer »arbejde« som en aktivitet, som en person udfører med henblik på at tjene til livets ophold, eller som en aktivitet, som en person sædvanligvis mod betaling lægger en fysik eller mental indsats i. Såfremt dette er tilfældet vil bestridelsen af et offentligt embede ganske passe ind i disse definitioner: Det er en aktivitet, der kræver en (for det meste) mental indsats, og som denne person sædvanligvis kompenseres for.
88.
Der er imidlertid visse hovedtræk ved offentlige embeder, der ikke stemmer overens med ovenstående: formålet med, at en person udøver aktiviteten (at tjene vedkommendes samfund), men ligeledes den måde, hvorpå der kan opnås adgang til aktiviteten (alene ved et offentligt valg), den begrænsede periode, det kan udøves i (mandatets varighed), visse særlige prærogativer, der ofte er knyttet til dets status (i form af bl.a. beføjelser, ansvar, handlefrihed), og kendetegnene ved dets vederlæggelse (der ikke nødvendigvis er tilpasset stillingens vigtighed og det dermed forbundne ansvar). Det kan tænkes, at jeg har en »klassisk« eller måske »romantisk« opfattelse af offentlige embeder, men jeg har svært ved at anse dem for juridisk at svare til en ansættelse, erhvervsmæssig virksomhed eller profession.
89.
Man kan, når dette er sagt, uanset det ovenstående stille det spørgsmål, om retten til at stille op til offentligt valg med henblik på at få adgang til et offentligt embede ikke er reguleret og beskyttet som leges speciales ved de forfatningsmæssige bestemmelser, der sikrer borgeres politiske rettigheder. Dette ville ganske vist føre til, at sanktioner som de omhandlede vil blive reguleret af de regler, der omhandler begrænsninger i borgeres politiske rettigheder. I en sådan situation bør man i stedet på EU-niveau rette opmærksomheden mod navnlig chartrets artikel 39 og 40 (
53
), artikel 2 TEU, artikel 20, stk. 2, litra b), TEUF og artikel 22 TEUF (
54
). Disse bestemmelser giver imidlertid også et vist spillerum for de national myndigheder (
55
). Et forbud mod at bestride et offentligt embede i en forud fastsat periode for personer, der findes ansvarlig for visse typer af ulovlig adfærd, er ikke prima facie uforenelig med disse bestemmelser (
56
).
90.
Selv om man måtte indtage den holdning, at et offentligt embede skal anses for »arbejde« som omhandlet i chartrets artikel 15, stk. 1, er det under alle omstændigheder min opfattelse, at den begrænsning, der indføres ved den omhandlede nationale lovgivning, i princippet kan være begrundet.
91.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at retten til at arbejde, der er sikret i chartrets artikel 15, stk. 1, ikke er en absolut rettighed, men en, der skal behandles i forhold til dens sociale funktion, og følgelig kan der pålægges restriktioner for udøvelsen af denne ret under de betingelser, der er fastsat i chartrets artikel 52, stk. 1 (
57
). Denne bestemmelse tillader begrænsninger i de grundlæggende rettigheder, under forudsætning af at restriktionerne er fastsat ved lov, respekterer kernen i den omhandlede grundlæggende rettighed, faktisk svarer til almene hensyn, der forfølges med den omhandlede foranstaltning, og ikke for så vidt angår de forfulgte formål udgør en uforholdsmæssig og urimelige indgriben.
92.
Disse betingelser forekommer mig i hvert fald principielt at være opfyldt.
93.
Forbuddet mod at stille op til valg til offentligt embede for personer, der har vist sig at handle uretmæssigt i tilfælde af en interessekonflikt, er for det første uomtvisteligt fastlagt ved lov i artikel 25 i lov nr. 176/2010. De formål, der forfølges med den omhandlede sanktion, svarer for det andet til almene hensyn, der anerkendes på EU-niveau: at afholde personer i offentlige embeder fra at handle i deres egen private interesse og undgå en mulig gentagelse af sådanne handlinger. Den omhandlede nationale lovgivning synes at respektere kernen i den grundlæggende ret, der er på spil. Det, der således kan anses for en »urørlig grundstamme« af rettigheden (
58
) (in primis muligheden for uden hindringer at søge en egent beskæftigelse, der kan sikre livet ophold), synes ikke at være påvirket. Det er kun en specifik type stilling, der er udelukket (offentlige embeder), og i en begrænset periode (tre år).
94.
Såfremt den omhandlede nationale lovgivning følgelig som nævnt i punkt 81 ovenfor anses for at være forholdsmæssig, vil der følgelig ikke foreligge nogen krænkelse af chartrets artikel 15, stk. 1 (såfremt denne bestemmelse finder anvendelse).
b)
Chartrets artikel 47
95.
Chartrets artikel 47 (»Adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol«) bestemmer bl.a., at »[e]nhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i denne artikel«. Denne bestemmelse kodificerede det, som Domstolen fast har anset for et almindeligt EU-retligt princip, der bygger på medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner (
59
).
96.
For så vidt angår anvendelsesområdet for chartrets artikel 47 svarer borgeres rettigheder, der er sikret derved, til dem, der er fastsat i EMRK’s artikel 6, stk. 1, og artikel 13 (
60
), og medlemsstaternes myndigheders forpligtelser svarer til dem, der er pålagt ved artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU (
61
).
97.
Jeg skal som udgangspunkt erindre om, at i henhold til chartrets artikel 47 forudsætter anerkendelsen af retten til effektive retsmidler i en given sag, at den person, som påberåber sig den, gør rettigheder eller friheder, som er sikret ved EU-retten, gældende, eller at denne person er genstand for en sag, der udgør en gennemførelse af EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1 (
62
).
98.
Af de grunde, der er forklaret i punkt 20 og 21 ovenfor, er dette tilfældet for så vidt angår sagsøgeren i hovedsagen, og følgelig finder chartrets artikel 47 anvendelse for sådanne sager.
99.
Retten til adgang til effektive retsmidler, der er sikret i chartrets artikel 47 omfatter adskillige elementer: bl.a. retten til et forsvar, princippet om processuel ligestilling, adgang til domstolsprøvelse og retten til at blive rådgivet, forsvaret og repræsenteret (
63
).
100.
I den foreliggende sag indebærer denne ret en effektiv mulighed for, at den person, der gør gældende, at der er sket en tilsidesættelse af de rettigheder, der er tillagt vedkommende i henhold til EU-retten, har adgang til en retsinstans, der har kompetence til at sikre overholdelsen af disse rettigheder, og som med henblik herpå kan undersøge alle faktiske og retlige forhold, der er relevante for at afgøre den tvist, der er indbragt for den (
64
). Den nationale domstols kompetence skal tydeligvis omfatte kompetence til at prøve lovligheden af den anfægtede lov og om nødvendigt annullere denne lov og de med den indførte sanktioner.
101.
I den foreliggende sag kan jeg forstå, at den forelæggende ret i hovedsagen har mulighed for at tage stilling til samtlige relevante faktiske og retlige spørgsmål, når de efterprøver vurderingsrapportens gyldighed. Såfremt denne rapport findes at være ulovlig, har den forelæggende ret kompetence til at tilsidesætte den og som konsekvens deraf fastslå, at de sanktioner, der udløses af denne rapport, er ugyldige.
102.
Jeg kan på denne baggrund ikke få øje på noget element i sagens akter, der kan udgøre en krænkelse af chartrets artikel 47. Der er navnlig ikke blevet fremført argumenter på dette punkt i sagsøgerens indlæg. De oplysninger, der er blevet fremlagt af den forelæggende ret og de øvrige parter, der har indgivet indlæg, indeholder endvidere ikke nogen indikation af, at de retsmidler, der er fastlagt i national ret, faktisk er ineffektive.
103.
Jeg vil i lyset af det ovenstående foreslå Domstolen at besvare det tredje spørgsmål således, at chartrets artikel 15, stk. 1, og artikel 47 ikke er til hinder for en sanktion som den omhandlede, forudsat at disse sanktioner er forholdsmæssige, og at de omhandlede personer har mulighed for effektivt at anfægte lovligheden af vurderingsrapporterne og de dertil knyttede sanktioner.
V. Forslag til afgørelse
104.
Sammenfattende foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål fra Curtea de Apel Timișoara (appeldomstolen i Timisoara, Rumænien) som følger:
»1)
National lovgivning, der er vedtaget med henblik på at gennemføre Kommissionens beslutning 2006/928/EF af 13. december 2006 om oprettelse af en mekanisme for samarbejde og kontrol vedrørende Rumæniens fremskridt med opfyldelsen af specifikke benchmarks på områderne retsreform og bekæmpelse af korruption er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde.
2)
Proportionalitetsprincippet for så vidt angår sanktioner er til hinder for national lovgivning, hvorefter en sanktion bestående af et forbud mod at blive valgt til et offentligt embede i en forud fastsat periode automatisk pålægges, hvor der er konstateret en interessekonflikt med hensyn til en person, såfremt sanktionens strenghed i lyset af samtlige relevante omstændigheder ikke tilpasses alvoren af den af sagsøgeren begåede lovovertrædelse under hensyntagen til de formål, der forfølges med den relevante nationale lovgivning, eller såfremt denne sanktion går videre end nødvendigt for at opnå de formål, der forfølges med den nationale lovgivning.
3)
Såfremt den omhandlede nationale lovgivning er i strid med kravet om proportionalitet, skal den nationale domstol undlade at anvende denne lovgivning i det omfang, at den kræver, at der pålægges en person en uforholdsmæssig sanktion, og gøre, hvad der står i dens magt for at pålægge en effektiv og afskrækkende sanktion.
4)
Artikel 15, stk. 1, og artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder er ikke til hinder for national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, forudsat at de pålagte sanktioner er forholdsmæssige, og at de omhandlede personer har mulighed for effektivt at anfægte lovligheden af vurderingsrapporterne og de dertil knyttede sanktioner.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – Jf. med henblik på et overblik med yderligere henvisninger A. Peters og L. Handschin (red.), Conflict of interests in Global, Public and Corporate Governance, Cambridge University Press, 2012.
(
3
) – Resolution 51/59; jf. princip II heri.
(
4
) – Henstilling nr. R (2000) 10 fra Europarådets Ministerkomité til medlemsstater om adfærdskodekser for offentligt ansatte; jf. artikel 8 heri.
(
5
) – EUT 2006, L 354, s. 56.
(
6
) – Herefter »EMRK«.
(
7
) – Herefter »Menneskerettighedsdomstolen«.
(
8
) – Dom af 18.5.2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România m.fl. (C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 og C-397/19, EU:C:2021:393, præmis 153-165).
(
9
) – Jf. eksempelvis dom af 22.3.2022, bpost (C-117/20, EU:C:2022:202, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).
(
10
) – Jf. for så vidt angår relevansen af dette sidste element bl.a. Menneskerettighedsdomstolens afgørelse af 1.2.2007, Storbråten mod Norge (CE:ECHR:2007:0201DEC001227704).
(
11
) – Jf. bl.a. Menneskerettighedsdomstolens dom af 28.10.1999, Escoubet mod Belgien (CE:ECHR:1999:1028JUD002678095, § 37), og af 17.6.2021, Miniscalco mod Italien (CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, § 64).
(
12
) – Jf. bl.a. Menneskerettighedsdomstolens dom af 9.10.2003, Ezeh og Connors mod Det Forenede Kongerige (CE:ECHR:2003:1009JUD003966598, § 103), af 23.11.2006, Jussila mod Finland (CE:ECHR:2006:1123JUD007305301, § 38), og af 19.2.2013, Müller-Hartburg mod Østrig (CE:ECHR:2013:0219JUD004719506, §§ 42-49).
(
13
) – Jf. eksempelvis Menneskerettighedsdomstolens dom af 13.2.2003, Refah Partisi (The Welfare Party) m.fl. mod Tyrkiet (CE:ECHR:2003:0213JUD004134098), og afgørelse af 6.12.2018, Cătăniciu mod Rumænien (CE:ECHR:2018:1206DEC002271717, §§ 38-41). Jf. med henblik på yderligere henvisninger til Menneskerettighedsdomstolens praksis og afgørelser fra (den nu nedlagte) Europæiske Menneskerettighedskommission »Guide on Article 6 of the European Convention on Human Rights«, der er udarbejdet af Menneskerettighedsdomstolens justitskontor. 2022-versionen, s. 14 og 15 (findes online).
(
14
) – Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 21.10.1997, Pierre-Bloch mod Frankrig (CE:ECHR:1997:1021JUD002419494, §§ 53-60), af 6.1.2011, Paksas mod Litauen (CE:ECHR:2011:0106JUD003493204, §§ 66-68), og af 17.6.2021, Miniscalco mod Italien (CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, §§ 59-73), samt afgørelse af 18.5.2021, Galan mod Italien (CE:ECHR:2007:0424JUD003818403, §§ 80-97).
(
15
) – Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 24.4.2007, Matyjek mod Polen (CE:ECHR:2007:0424JUD003818403). Som Menneskerettighedsdomstolen imidlertid forklarede i Galan mod Italien (jf. den tidligere fodnote, § 77), var der særlige forhold, der gjorde sig gældende i Matyjek-sagen, herunder: i) det ganske store antal mennesker, der blev berørt af den relevante lovgivning, ii) pålæggelsen af sanktionen af en domstol, der er sammensat af dommere i de strafferetlige afdelinger af domstolene, efter en procedure hvor reglerne i civilprocesloven blev anvendt, iii) sanktionens særlige strenghed (fjernelse af personen fra vedkommendes stilling i det offentlige og et forbud mod, at vedkommende ansøger om stillinger i ti år).
(
16
) – Jf. eksempelvis dom af 4.10.2018, Link Logistik N&N (C-384/17, EU:C:2018:810, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
(
17
) – Jf. bl.a. dom af 5.3.2020, OPR-Finance (C-679/18, EU:C:2020:167, præmis 26), og af 11.2.2021, K.M. (Sanktioner pålagt kaptajn) (C-77/20, EU:C:2021:112, præmis 38).
(
18
) – Jf. eksempelvis dom af 16.7.2015, Chmielewski (C-255/14, EU:C:2015:475, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis).
(
19
) – Tilsvarende og med yderligere henvisninger til retspraksis generaladvokat Wathelets forslag til afgørelse Chmielewski (C-255/14, EU:C:2015:308, punkt 29 og 30).
(
20
) – Jf. bl.a. dom af 12.7.2001, Louloudakis (C-262/99, EU:C:2001:407, præmis 69-71), og af 9.2.2012, Urbán (C-210/10, EU:C:2012:64, præmis 29 og 41). Jf. ligeledes generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Billerud Karlsborg og Billerud Skärblacka (C-203/12, EU:C:2013:320, punkt 42).
(
21
) – Jf. dom af 16.7.2015, Chmielewski (C-255/14, EU:C:2015:475) C-255/14, præmis 28 og 29). Jf. ligeledes analogt dom af 17.10.2013, Billerud Karlsborg og Billerud Skärblacka (C-203/12, EU:C:2013:664, præmis 38).
(
22
) – Jf. i denne retning dom af 11.2.2021, K.M. (Sanktioner pålagt kaptajn) (C-77/20, EU:C:2021:112, præmis 39).
(
23
) – Dom af 8.3.2022 (C-205/20, EU:C:2022:168).
(
24
) – Jf. NE-dommens præmis 29.
(
25
) – Sagens genstand er tydeligvis særlig kompliceret, og til brug for den foreliggende sag er der ikke behov for at foretage en uddybning i denne forbindelse, hvilket ville kræve en ganske lang og detaljeret diskussion.
(
26
) – Jf. den banebrydende dom af 11.11.1981, Casati (203/80, EU:C:1981:261, præmis 27). Jf. ligeledes dom af 28.4.2011, El Dridi (C-61/11 PPU, EU:C:2011:268, præmis 53-55).
(
27
) – Jf. eksempelvis dom af 5.4.1979, Ratti (148/78, EU:C:1979:110, præmis 24).
(
28
) – Jf. dom af 7.7.1976, Watson og Belmann (118/75, EU:C:1976:106, præmis 18-21), og af 29.2.1996, Skanavi og Chryssanthakopoulos (C-193/94, EU:C:1996:70, præmis 35-39).
(
29
) – Jf. navnlig dom af 26.2.2013, Åkerberg Fransson (C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 17-27).
(
30
) – Dom af 21.9.1989, Kommissionen mod Grækenland (68/88, EU:C:1989:339, præmis 23-25). Jf. ligeledes dom af 13.9.2005, Kommissionen mod Rådet (C-176/03, EU:C:2005:542, præmis 31).
(
31
) – Dom af 24.6.2019, Popławski (C-573/17, EU:C:2019:530).
(
32
) – Generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Direkte virkning) (C-205/20, EU:C:2021:759, punkt 37). Herefter »forslag til afgørelse i NE-sagen«.
(
33
) – Ibidem, punkt 91-111.
(
34
) – Jf. i denne retning dom af 22.2.2022, RS (Virkninger af en forfatningsdomstols afgørelser) (C-430/21, EU:C:2022:99, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis). Jf. ligeledes dom af 21.12.2016, Remondis (C-51/15, EU:C:2016:985, præmis 40 og 41).
(
35
) – Jf. bl.a. dom af 5.12.2017, M.A.S. og M.B. (C-42/17, EU:C:2017:936, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
(
36
) – Jf. navnlig dom af 14.10.2004, Omega (C-36/02, EU:C:2004:614, præmis 37), og af 7.9.2022, Cilevičs m.fl. (C-391/20, EU:C:2022:638, præmis 82 og den deri nævnte retspraksis).
(
37
) – Jf. analogt dom af 19.12.2019, Deutsche Umwelthilfe (C-752/18, EU:C:2019:1114, præmis 29-56).
(
38
) – Jf. særligt NE-dommens præmis 42, 44, 52 og 53.
(
39
) – Hvilket på EU-plan er fastsat i chartrets artikel 49, stk. 1. Dette princip indebærer, at »loven klart skal definere overtrædelserne og den straf, de medfører«. Jf. bl.a. dom af 3.5.2007, Advocaten voor de Wereld (C-303/05, EU:C:2007:261, præmis 50 og den deri nævnte praksis fra Menneskerettighedsdomstolen). Min fremhævelse.
(
40
) – Dom af 5.12.2017, M.A.S. og M.B. (C-42/17, EU:C:2017:936, præmis 46 ff. og den deri nævnte retspraksis). Tilsvarende generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse i NE-sagen, punkt 111.
(
41
) – Jf. i denne forbindelse F. Viganò, »La proporzionalità della pena tra diritto costituzionale italiano e diritto dell’Unione europea: sull’effetto diretto dell’art. 49, paragrafo 3, della Carta alla luce di una recentissima sentenza della Corte di giustizia«, 2022, Sistema Penale, der findes online.
(
42
) – Som eksempelvis forfatningsdomstole, øverste domstole og/eller statsråd.
(
43
) – Jf. i denne retning generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse i NE-sagen, punkt 102-104.
(
44
) – Jf. for så vidt angår dette emne C. Amalfitano og L. Cecchetti, »Sentenza n. 269/2017 della Corte costituzionale e doppia pregiudizialità: l’approccio della Corte di giustizia dell’Unione europea«, 2022, Eurojus, s. 206-217.
(
45
) – Jf. bl.a. generaladvokat Wahls forslag til afgørelse Schaible (C-101/12, EU:C:2013:334, punkt 23-26).
(
46
) – Jf. i denne forbindelse generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse Lidl (C-134/15, EU:C:2016:169, punkt 26). Jf. ligeledes med henblik på en omfattende gennemgang af dette emne D. Ashiagbor, »Comment to Article 15 of the Charter«, i S. Peers, T. Hervey, J. Kenner og A. Ward (red.), The EU Charter of Fundamental Rights – A Commentary, Hart Publishing, 2014, s. 425-427.
(
47
) – Dokument 2007/C 303/02 (EUT 2007, C 303, s. 17).
(
48
) – Forklaringerne henviser til dom af 14.5.1974, Nold mod Kommissionen (4/73, EU:C:1974:51, præmis 12-14), af 13.12.1979, Hauer (44/79, EU:C:1979:290), og af 8.10.1986, Keller (234/85, EU:C:1986:377, præmis 8).
(
49
) – Undertegnet i Torino den 18.10.1961 og ændret den 3.5.1996.
(
50
) – Vedtaget den 9.12.1989 ved en erklæring fra samtlige medlemsstater med undtagelse af (den daværende medlemsstat) Det Forenede Kongerige.
(
51
) – Min fremhævelse.
(
52
) – Jeg låner dette udtryk fra generel bemærkning nr. 18 fra FN’s Økonomiske og Sociale Råd, »Retten til arbejde«, vedtaget den 24.11.2005.
(
53
) – Disse bestemmelser omhandler på deres side »Stemmeret og valgbarhed til Europa-Parlamentet« og »Stemmeret og valgbarhed kommunale valg«. I den foreliggende sag er den sidstnævnte bestemmelse særlig relevant.
(
54
) – Ifølge artikel 2 TEU er »demokrati« blandt Den Europæiske Unions grundlæggende værdier. Bl.a. artikel 9 TEU – 12 TEU, artikel 14, stk. 3, TEU og artikel 223, stk. 1, TEUF indeholder ligeledes regler om demokratiske principper.
(
55
) – Jf. yderligere artikel 8 og 12 i Akt om almindelige direkte valg af repræsentanterne i forsamlingen (EFT 1975, L 278, s. 5), som ændret, og artikel 6, stk. 1, i Rådets direktiv 93/109/EF af 6.12.1993 om fastsættelse af de nærmere regler for valgret og valgbarhed ved valg til Europa-Parlamentet for unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere (EFT 1993, L 329, s. 34), som ændret.
(
56
) – Jf. analogt dom af 6.10.2015, Delvigne (C-650/13, EU:C:2015:648, præmis 40 ff.). En sådan foranstaltning er heller ikke prima facie uforenelig med EMRK, jf. Menneskerettighedsdomstolens praksis, som der henvises til ovenfor.
(
57
) – Jf. i denne retning dom af 7.7.2016, Muladi (C-447/15, EU:C:2016:533, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).
(
58
) – Jf. for så vidt angår dette udtryk med yderligere henvisninger generaladvokat Saugmandsgaard Øes forslag til afgørelse Polen mod Parlamentet og Rådet (C-401/19, EU:C:2021:613, punkt 98 og 99).
(
59
) – Jf. dom af 15.5.1986, Johnston (222/84, EU:C:1986:206, præmis 18).
(
60
) – Jf. dom af 19.11.2019, A.K. m.fl. (Den øverste domstols disciplinærafdelings uafhængighed) (C-585/18, C-624/18 og C-625/18, EU:C:2019:982, præmis 117 og den deri nævnte retspraksis).
(
61
) – Jf. bl.a. dom af 1.8.2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Afslag på at overtage en uledsaget egyptisk mindreårig) (C-19/21, EU:C:2022:605, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).
(
62
) – Jf. senest dom af 22.2.2022, RS (Virkningen af domme afsagt af en forfatningsdomstol) (C-430/21, EU:C:2022:99, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis). Jf. ligeledes mit forslag til afgørelse Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Afslag på at overtage en uledsaget egyptisk mindreårig) (C-19/21, EU:C:2022:279, punkt 46 og 47 og den deri nævnte retspraksis).
(
63
) – Jf. eksempelvis dom af 6.11.2012, Otis m.fl. (C-199/11, EU:C:2012:684, præmis 48).
(
64
) – Jf. i denne retning dom af 6.10.2020, État luxembourgeois (Ret til at anlægge søgsmål til prøvelse af en anmodning om oplysninger på skatteområdet) (C-245/19 og C-246/19, EU:C:2020:795, præmis 66 og den deri nævnte retspraksis).