61994CC0173_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
1 Στο πλαίσιο της προσφυγής λόγω παραβάσεως που άσκησε στις 22 Ιουνίου 1994, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
- να αναγνωρίσει ότι το Βασίλειο του Βελγίου, εξακολουθώντας να τάσσει την προϋπόθεση ιθαγενείας έναντι των εργαζομένων υπηκόων των άλλων κρατών μελών για την πρόσβαση στις θέσεις δημοσίων υπαλλήλων ή λοιπών υπαλλήλων του δημόσιου τομέα οι οποίες υπάγονται στους δημόσιους οργανισμούς διανομής ύδατος, φωταερίου και ηλεκτρισμού [όπως είναι π.χ. η Compagnie intercommunale bruxelloise des eaux (διαδημοτική εταιρία υδάτων των Βρυξελλών, στο εξής CΙΒΕ), η Vlaamse Maatschappij voor Watervoorziening (φλαμανδική εταιρία διανομής ύδατος, στο εξής: VMW), η Unerg, η Sibelgaz κ.λπ.], παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 48 της Συνθήκης ΕΟΚ (1) και από τα άρθρα 1 και 7 του κανονισμού (ΕΟΚ) 1612/68 του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων στο εσωτερικό της Κοινότητας (2),
- να καταδικάσει το Βασίλειο του Βελγίου στα δικαστικά έξοδα.
2 Η υπό κρίση προσφυγή πρέπει να συσχετισθεί με τις δύο άλλες προσφυγές επί των
οποίων πρέπει να αποφανθείτε (3).
3 Οι τρεις προσφυγές θέτουν ουσιαστικώς το πρόβλημα της εκτάσεως της εξαιρέσεως από την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων την οποία επιτρέπει το άρθρο 48, παράγραφος 4, της Συνθήκης όσον αφορά την «απασχόληση στη δημόσια διοίκηση».
4 Στο πλαίσιο των δύο άλλων δικών, οι καθών αντιτίθενται στην αναγνώριση της παραβάσεως, υποστηρίζοντας ιδίως ότι, για τον σκοπό εφαρμογής του άρθρου 48, παράγραφος 4, της Συνθήκης, πρέπει να αποκλειστεί μια ανάλυση κατά ολόκληρους τομείς δραστηριότητας υπέρ μιας αναλύσεως «θέση προς θέση».
5 Αντιθέτως, το Βασίλειο του Βελγίου δέχεται έμμεσα την προσέγγιση κατά τομείς που πρότεινε η Επιτροπή ως λογική συνέπεια της μέχρι τώρα νομολογίας σας.
6 Η επί της ουσίας άποψή του μου δίνει τη δυνατότητα να περιοριστώ σε συνοπτική έκθεση του νομικού πλαισίου της διαφοράς (Ι) καθώς και της εκτιμήσεώς μου ως προς το βάσιμο της προσφυγής λόγω παραβάσεως (ΙΙ). Για ευρύτερη ανάπτυξη και λεπτομερείς παραπομπές, παραπέμπω στις σημερινές προτάσεις μου στις δύο άλλες δίκες που προαναφέρθηκαν (4).
Ι - Επί του νομικού πλαισίου της διαφοράς
7 Αφού υπενθυμίσω τις κοινοτικές διατάξεις που επικαλέστηκε η Επιτροπή (Α), θα συνοψίσω ταχέως την επί του θέματος νομολογία σας (Β). Στη συνέχεια, θα περιγράψω την επικρινόμενη νομική κατάσταση εντός του κράτους μέλους (Γ).
Α - Οι κοινοτικές διατάξεις
8 Το άρθρο 48, παράγραφοι 1 έως 3, της Συνθήκης καθιερώνει την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων και την αναγκαία συνέπειά της, την κατάργηση κάθε διακρίσεως λόγω ιθαγενείας μεταξύ των εργαζομένων των κρατών μελών, όσον αφορά την απασχόληση, την αμοιβή και τους άλλους όρους εργασίας.
9 Το άρθρο 48, παράγραφος 4, ορίζει τα εξής:
«Οι διατάξεις του παρόντος άρθρου δεν εφαρμόζονται προκειμένου περί απασχολήσεως στη δημόσια διοίκηση.»
10 Το άρθρο 1 του κανονισμού 1612/68 προβλέπει όσον αφορά την πρόσβαση στην απασχόληση:
«1. Κάθε υπήκοος κράτους μέλους, ανεξαρτήτως του τόπου διαμονής του, έχει το δικαίωμα να αναλαμβάνει μισθωτή δραστηριότητα και να την ασκεί στην επικράτεια άλλου κράτους μέλους, συμφώνως προς τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που ρυθμίζουν την απασχόληση των ημεδαπών εργαζομένων του κράτους αυτού.
2. Απολαύει, ιδίως, στην επικράτεια άλλου κράτους μέλους, του ιδίου, όπως και οι υπήκοοι του κράτους αυτού, δικαιώματος προτεραιότητος στις διαθέσιμες θέσεις εργασίας.»
11 ςΟσο για το άρθρο 7, παράγραφοι 1 και 2, του ίδιου κανονισμού, το οποίο αφορά την άσκηση εργασίας και την ισότητα μεταχειρίσεως, τούτο εξαγγέλλει τα εξής:
«1. Ο εργαζόμενος υπήκοος ενός κράτους μέλους δεν δύναται στην επικράτεια άλλων κρατών μελών να έχει, λόγω της ιθαγενείας του, διαφορετική μεταχείριση από τους ημεδαπούς εργαζομένους, ως προς τους όρους απασχολήσεως και εργασίας, ιδίως όσον αφορά την αμοιβή, την απόλυση, την επαγγελματική επανένταξη ή την επαναπασχόληση αν έχει καταστεί άνεργος.
2. Απολαύει των ιδίων κοινωνικών και φορολογικών πλεονεκτημάτων με τους ημεδαπούς εργαζομένους.»
Β - Η κοινοτική νομολογία
12 Κατά τη νομολογία σας, η έννοια της δημοσίας διοικήσεως εμπίπτει στο κοινοτικό δίκαιο και πρέπει να ερμηνεύεται στενώς.
13 Αποκλείεται να γίνει δεκτός ένας απλώς οργανικός ορισμός της εννοίας αυτής.
14 ςΕχετε καθιερώσει έναν λειτουργικό ορισμό της απασχολήσεως στη δημόσια διοίκηση, δεχόμενοι ότι πρόκειται περί συνόλου θέσεων εργασίας που συνεπάγονται συμμετοχή, άμεση ή έμμεση, στην άσκηση της δημοσίας εξουσίας και στα καθήκοντα που έχουν ως αντικείμενο τη διασφάλιση των γενικών συμφερόντων του κράτους ή των άλλων δημοσίων οργανισμών.
15 Κατά συνέπεια, οι υπήκοοι των άλλων κρατών μελών πρέπει να μπορούν να καταλαμβάνουν τις θέσεις εργασίας που δεν πληρούν τις προϋποθέσεις του ορισμού σας.
Γ - Η επίμαχη εθνική νομοθεσία
16 Θα περιγράψω πρώτα τη νομική κατάσταση κατά την ημερομηνία της αιτιολογημένης γνώμης (1), πριν επισημάνω τις μεταγενέστερες τροποποιήσεις που έγιναν με κανονιστικές διατάξεις (2).
1) Κατάσταση κατά την ημερομηνία της αιτιολογημένης γνώμης
17 Η διανομή ύδατος, φωταερίου και ηλεκτρισμού έχει ανατεθεί σε νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, διαδημοτικές εταιρίες (intercommunales) (α) ή εταιρίες διανομής που ελέγχονται από τις δημόσιες αρχές (β), αλλά και σε εταιρίες ιδιωτικού δικαίου (γ).
α) Διαδημοτικές εταιρίες
18 Οι διαδημοτικές εταιρίες υπόκεινται στον έλεγχο ενώσεων δήμων και κοινοτήτων και ασκούν δραστηριότητες εμπορικού χαρακτήρα.
19 Γίνεται διάκριση μεταξύ των καθαρά διαδημοτικών εταιριών (που ελέγχονται από ενώσεις αρχών τοπικής αυτοδιοικήσεως) και των μικτών διαδημοτικών (που ελέγχονται από ενώσεις αρχών τοπικής αυτοδιοικήσεως και εταιρίες ιδιωτικού κεφαλαίου).
20 Το ίδιον προσωπικό των διαδημοτικών εταιριών υπόκειται σε καθεστώς που ευθυγραμμίζεται de facto με το καθεστώς του προσωπικού του βελγικού Δημοσίου, το οποίο εξακολουθεί να προβλέπει την προϋπόθεση της βελγικής ιθαγενείας.
21 Για την εποπτεία των διαδημοτικών εταιριών αρμόδιες είναι οι περιφερειακές κυβερνήσεις.
22 Ειδικά όσον αφορά τη CΙΒΕ, τα άρθρα 6 και 11 του κανονισμού του προσωπικού της εξαρτούν την πρόσληψη από την προϋπόθεση της βελγικής ιθαγενείας.
β) Εταιρίες διανομής που υπόκεινται στον έλεγχο των δημοσίων αρχών
23 Οι εταιρίες αυτές είναι οι περιλαμβανόμενες στην κατηγορία Β του νόμου της 16ης Μαρτίου 1954 περί ελέγχου ορισμένων οργανισμών δημοσίου συμφέροντος.
24 Δυνάμει του άρθρου 11, παράγραφος 1, του νόμου αυτού, οι περιφερειακές κυβερνήσεις καθορίζουν την υπηρεσιακή κατάσταση και το καθεστώς του προσωπικού τους.
25 Η VMW υπόκειται στο καθεστώς αυτό, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 17 της αποφάσεως της 28ης Ιουνίου 1983 περί ιδρύσεως του εν λόγω οργανισμού.
26 Η προϋπόθεση βελγικής ιθαγενείας τάσσεται για την πρόσβαση στις θέσεις εργασίας εντός του οργανισμού αυτού, δεδομένου ότι το καθεστώς του πρσωπικού του ευθυγραμμίζεται με το καθεστώς του προσωπικού του Δημοσίου.
γ) Ιδιωτικές εταιρίες διανομής
27 Σε ορισμένες περιπτώσεις, η διανομή εξασφαλίζεται από εταιρίες ιδιωτικού δικαίου, οι οποίες δρουν είτε αυτοτελώς είτε εντός μικτών διαδημοτικών εταιριών. Στη δεύτερη περίπτωση, θέτουν το προσωπικό τους στη διάθεση των διαδημοτικών εταιριών.
2) Μεταγενέστερες τροποποιήσεις με κανονιστικές διατάξεις
28 Δύο βασιλικά διατάγματα της 26ης Σεπτεμβρίου 1994 δημοσιεύθηκαν την 1η Οκτωβρίου 1994 (5), το πρώτο δε από αυτά τροποποιεί διάφορες κανονιστικές διατάξεις έχουσες εφαρμογή επί του προσωπικού του Δημοσίου, ενώ το δεύτερο καθιερώνει τις γενικές αρχές του υπηρεσιακού και χρηματικού καθεστώτος του προσωπικού του Δημοσίου, οι οποίες έχουν εφαρμογή επί του προσωπικού των υπηρεσιών των κυβερνήσεων των Κοινοτήτων και Περιφερειών, του Collθge de la Commission communautaire commune, του Collθge de la Commission communautaire franηaise, καθώς και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου που εξαρτώνται από τα ανωτέρω όργανα.
29 Και τα δύο βασιλικά διατάγματα καταργούν την προϋπόθεση βελγικής ιθαγενείας για την πρόσβαση στις θέσεις εργασίας που δεν συνεπάγονται άμεση ή έμμεση συμμετοχή στην άσκηση της δημοσίας εξουσίας και στα καθήκοντα που έχουν ως αντικείμενο τη διασφάλιση των γενικών συμφερόντων του Κράτους, των Κοινοτήτων ή των Περιφερειών (6).
30 Κατά τη Βελγική Κυβέρνηση (7), το δεύτερο διάταγμα δεν έχει εφαρμογή επί των διαδημοτικών εταιριών, δεδομένου ότι αυτές δεν πληρούν το περί οργανικής εξαρτήσεως κριτήριο του νομοθετήματος αυτού.
31 Εντούτοις, το καθού κράτος υπενθυμίζει ότι το καθεστώς του προσωπικού των διαδημοτικών εταιριών ευθυγραμμίζεται πάντοτε de facto με το καθεστώς του προσωπικού του Ομοσπονδιακού Κράτους, το οποίο (πρώτο βασιλικό διάταγμα της 26ης Σεπτεμβρίου 1994) δεν προβλέπει πλέον την προϋπόθεση ιθαγενείας.
32 ςΟσον αφορά τις εταιρίες διανομής ύδατος που περιλαμβάνονται στην κατηγορία Β του νόμου της 16ης Μαρτίου 1954, όπως η VMW, η Βελγική Κυβέρνηση αναφέρει ότι εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δεύτερου βασιλικού διατάγματος της 26ης Σεπτεμβρίου 1994, καθότι εξαρτώνται από τις περιφερειακές κυβερνήσεις. Συνεπώς, δεν πρέπει πλέον να εξαρτούν την πρόσβαση στις θέσεις εργασίας από την προϋπόθεση της βελγικής ιθαγενείας.
ΙΙ - Επί της υπάρξεως παραβάσεως
33 Στο πλαίσιο των δύο άλλων υποθέσεων που έχουν προαναφερθεί (8), εκθέτω λεπτομερώς τους λόγους για τους οποίους φρονώ ότι, για τον σκοπό εφαρμογής του άρθρου 48, παράγραφος 4, της Συνθήκης, μπορεί να γίνει ανάλυση κατά ολόκληρους τομείς δραστηριότητας του κράτους, δημοσίων φορέων ή νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου.
34 Το Βασίλειο του Βελγίου, όπως έχω ήδη υπογραμμίσει, δεν αντιτίθεται σε μια τέτοια ανάλυση.
35 Συμφωνώ με την Επιτροπή ότι ορισμένες δραστηριότητες, όπως η διανομή ύδατος, φωταερίου ή ηλεκτρισμού, πόρρω απέχουν των ειδικών δραστηριοτήτων της δημοσίας διοικήσεως.
36 Συνεπώς, πρέπει να θεωρηθεί ότι η πλειονότητα των θέσεων εργασίας στους εν λόγω τομείς δεν πληροί τις προϋποθέσεις του κοινοτικού ορισμού της δημοσίας διοικήσεως. Επομένως, οι τομείς αυτοί εμπίπτουν a priori στο άρθρο 48, παράγραφοι 1 έως 3, της Συνθήκης. Το Βασίλειο του Βελγίου όφειλε, κατά συνέπεια, να επιτρέψει στους κοινοτικούς εργαζομένους την πρόσβαση στις θέσεις εργασίας και να εξαιρέσει μόνο ορισμένες θετικώς οριζόμενες θέσεις εργασίας, στηριζόμενο στον κοινοτικό ορισμό της δημοσίας διοικήσεως.
37 Το καθού κράτος δεν αμφισβήτησε (9) ότι, κατά την ημερομηνία εκπνοής της τετράμηνης προθεσμίας που τάχθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη της 6ης Αυγούστου 1992, εξακολουθούσε να επιβάλλεται η προϋπόθεση της βελγικής ιθαγενείας για την πρόσληψη του προσωπικού των διαδημοτικών εταιριών, όπως είναι η CIΒΕ, και των εταιριών διανομής που περιλαμβάνονται στην κατηγορία Β του νόμου της 16ης Μαρτίου 1954, όπως είναι η VΜW.
38 Με έγγραφο της 19ης Ιανουαρίου 1996, προέβαλε προς υπεράσπισή του μια απόφαση του διοικητικού συμβουλίου της CIΒΕ, με ημερομηνία 20 Δεκεμβρίου 1995, περί απαλείψεως από τον κανονισμό του προσωπικού της εταιρίας αυτής της προϋποθέσεως της βελγικής ιθαγενείας.
39 Κατά την προφορική διαδικασία, το καθού ομολόγησε ότι η απόφαση αυτή δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί.
40 Εξάλλου, όσον αφορά την Περιφέρεια της Φλάνδρας, διευκρίνισε ότι η VMW έχει υποβάλει στην κυβέρνηση της περιφερείας αυτής ένα σχέδιο κανονισμού του προσωπικού
της σύμφωνο με το άρθρο 48 της Συνθήκης και ότι το σχέδιο αυτό επρόκειτο να εγκριθεί κατά τα τέλη Φεβρουαρίου 1996. υΟσον αφορά τις καθαρές ή μικτές διαδημοτικές εταιρίες της αυτής περιφερείας, ομολόγησε ότι οι κανονισμοί του προσωπικού δύο εταιριών περιέχουν ακόμη μια γενεσιουργό διακρίσεων προϋπόθεση ιθαγενείας.
41 Τέλος, περιγράφοντας την κατάσταση στην Περιφέρεια της Βαλλονίας, το Βασίλειο του Βελγίου ομολόγησε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση ότι το καταστατικό δεκαπέντε διαδημοτικών εταιριών περιέχει ακόμη την προϋπόθεση ιθαγενείας.
42 Τα δύο βασιλικά διατάγματα της 26ης Σεπτεμβρίου 1994, τα οποία δημοσιεύθηκαν 22 περίπου μήνες μετά την εκπνοή της προθεσμίας που τάχθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη, δεν ασκούν επιρροή, αν ληφθεί υπόψη ο χρόνος τελέσεως της παραβάσεως. Επιπλέον, σύμφωνα με όσα ανέφερε το ίδιο το καθού, τα εν λόγω διατάγματα δεν κατέστησαν δυνατή μέχρι σήμερα τη γενικευμένη κατάργηση της επίμαχης προϋποθέσεως ιθαγενείας.
43 Συνεπώς, πρέπει να αναγνωριστεί η ύπαρξη παραβάσεως, σύμφωνα με τους ισχυρισμούς της Επιτροπής, λόγω της αντιτασσομένης στους υπηκόους των άλλων κρατών μελών προϋποθέσεως ιθαγενείας για την πρόσβαση στις θέσεις εργασίας του προσωπικού των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου στα οποία έχει ανατεθεί η διανομή ύδατος, φωταερίου και ηλεκτρισμού, δεδομένου ότι τα νομικά αυτά πρόσωπα υπόκεινται στον έλεγχο των δημόσιων αρχών.
44 Αντιθέτως, δεν μπορεί να γίνει το ίδιο όσον αφορά ορισμένες άλλες εταιρίες που αφορά η προσφυγή της Επιτροπής.
45 Συναφώς, το Βασίλειο του Βελγίου ισχυρίζεται ότι:
- η ανώνυμη εταιρία Powerfin (πρώην Unerg) είναι μια καθαρώς ιδιωτική εταιρία επί της οποίας οι δημόσιες αρχές δεν ασκούν καμία οργανική εξουσία·
- η Sibelgaz είναι μια μικτή διαδημοτική εταιρία, της οποίας το προσωπικό έχει τεθεί στη διάθεσή της από ιδιωτικές εταιρίες, επί των οποίων, ομοίως, οι δημόσιες αρχές δεν ασκούν καμία εξουσία·
- δεν υφίσταται κανένας εθνικός, περιφερειακός ή τοπικός κανόνας που να επιβάλλει στις ιδιωτικές εταιρίες την προϋπόθεση της βελγικής ιθαγενείας.
46 Η Επιτροπή, ενώ φέρει στο σημείο αυτό το βάρος αποδείξεως, δεν απέδειξε ούτε ότι η Powerfin είναι νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου ή εταιρία ιδιωτικού δικαίου στην οποία οι δημόσιες αρχές επιβάλλουν την προϋπόθεση ιθαγενείας ούτε ότι η Sibelgaz απασχολεί ίδιον προσωπικό υπό συνθήκες γενεσιουργούς διακρίσεων όσον αφορά την ιθαγένεια ή επιβάλλει την προϋπόθεση ιθαγενείας στις ιδιωτικές εταιρίες που θέτουν προσωπικό στη διάθεσή της. Δεν απέδειξε ούτε την ύπαρξη εθνικού, περιφερειακού ή τοπικού κανόνα που να επιβάλλει στις ιδιωτικές εταιρίες την προϋπόθεση της βελγικής ιθαγενείας.
47 Συνεπώς, βάσει των στοιχείων της δικογραφίας, δεν μπορεί να γίνει δεκτή η ύπαρξη παραβάσεως όσον αφορά νομικά πρόσωπα σαν την Powerfin και τη Sibelgaz.
Πρόταση
48 Κατά συνέπεια, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ως εξής:
«1) Το Βασίλειο του Βελγίου παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 48 της Συνθήκης ΕΟΚ και από τα άρθρα 1 και 7 του κανονισμού (ΕΟΚ) 1612/68 του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων στο εσωτερικό της Κοινότητας, διότι δεν όρισε ότι η προβλεπομένη έναντι των εργαζομένων υπηκόων των άλλων κρατών μελών προϋπόθεση της βελγικής ιθαγενείας απαιτείται για την πρόσβαση μόνο στις συνεπαγόμενες άμεση ή έμμεση συμμετοχή στην άσκηση της δημοσίας εξουσίας και στα καθήκοντα που έχουν ως αντικείμενο τη διασφάλιση των γενικών συμφερόντων του κράτους ή των άλλων δημοσίων οργανισμών θέσεις εργασίας εντός του ιδίου προσωπικού των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου στον τομέα της διανομής ύδατος, φωταερίου και ηλεκτρισμού,
2) Καταδικάζει το Βασίλειο του Βελγίου στα δικαστικά έξοδα.»
(1) - Η προσφυγή αφορά ορθώς το άρθρο 48 της Συνθήκης ΕΟΚ και όχι ΕΚ, δεδομένου ότι οι αιτιολογημένες γνώμες είναι προγενέστερες της 1ης Νοεμβρίου 1993, ημερομηνίας ενάρξεως της ισχύος της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή ήΕνωση, η δε ύπαρξη παραβάσεως των υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 48 πρέπει, κατ' αρχήν, να κριθεί με βάση τον χρόνο εκδόσεως των ανωτέρω αιτιολογημένων γνωμών. Η διαφορετική αυτή αναφορά είναι εν προκειμένω άνευ σημασίας, καθότι το άρθρο 48 δεν τροποποιήθηκε. Αντιθέτως, μια τέτοια διαφορά θα μπορούσε να έχει ουσιαστικές συνέπειες, αν είχε τροποποιηθεί η διάταξη την οποία αφορά η προσφυγή.
(2) - ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 33.
(3) - Βλ. τις προτάσεις που αναπτύσσω σήμερα χωριστά για τις υποθέσεις C-473/93, Επιτροπή κατά Λουξεμβούργου, και C-290/94, Επιτροπή κατά Ελλάδος.
(4) - Υποσημείωση 3.
(5) - Moniteur belge (Εφημερίδα της Κυβερνήσεως του Βασιλείου του Βελγίου), σ. 25027 και 24948 αντιστοίχως.
(6) - Βλ., αντιστοίχως, άρθρα 5, στοιχείο a, σημείο 1, και 1, παράγραφος 3, σημείο 1, των δύο αυτών διαταγμάτων.
(7) - Υπόμνημα ανταπαντήσεως, σ. 2.
(8) - Υποσημείωση 3.
(9) - Υπόμνημα αντικρούσεως, σ. 1