Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL RIMVYDAS NORKUS
prezentate la 12 februarie 2026(1)
Cauza C‑67/25
Staatsanwaltschaft Saarbrücken
Procedură penală
împotriva
R,
N,
K
[cerere de decizie preliminară formulată de Landgericht Saarbrücken (Tribunalul Regional din Saarbrücken, Germania)]
„ Trimitere preliminară – Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina – Regulamentul (UE) nr. 833/2014 – Articolul 2f alineatul (1) – Interdicția de a difuza conținut provenit de la anumite persoane juridice, entități sau organisme – Difuzarea acestui conținut de către persoane fizice pe un site internet care nu generează venituri decât sub forma unor contribuții voluntare ”
I.      Introducere
1.        Prezenta cerere de decizie preliminară adresată de Landgericht Saarbrücken (Tribunalul Regional din Saarbrücken, Germania) în temeiul articolului 267 TFUE are ca obiect interpretarea articolului 2f alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 833/2014 al Consiliului din 31 iulie 2014 privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina(2), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2022/350 al Consiliului din 1 martie 2022(3) (denumit în continuare „Regulamentul nr. 833/2014”). Această dispoziție interzice oricărui operator difuzarea, permiterea, facilitarea sau contribuirea în orice mod la difuzarea oricărui conținut de către entitățile sau organismele enumerate în anexa XV la acest regulament, printre altele prin mijloace cum ar fi cablu, satelit, IP‑TV, furnizori de acces la internet sau platforme și aplicații de partajare a materialelor video online.
2.        Cererea se înscrie în cadrul unei proceduri penale inițiate împotriva mai multor persoane suspectate de constituire a unui grup infracțional organizat și de difuzare, prin intermediul unui blog public, a diverse conținuturi, printre care materiale video provenite de la un canal mass‑media supus acestei interdicții. Deși accesul la site era gratuit, operatorii acestuia solicitau donații, care le‑au adus o sumă totală mai mare de 60 000 de euro. În acest context, instanța de trimitere ridică problema domeniului de aplicare al noțiunii de „operator” care figurează în dispoziția menționată și, mai precis, a aspectului dacă aceasta include și persoanele fizice care exploatează un site internet fără a obține alte venituri în afara unor contribuții voluntare.
3.        Miza va fi de a determina întinderea noțiunii de „operator” în sensul articolului
2f alineatul
(1) din Regulamentul nr. 833/2014, într‑un context marcat de necesitatea de a consolida eficacitatea măsurilor Uniunii de combatere a dezinformării(4) și a propagandei provenite din surse de stat. Va reveni Curții sarcina de a preciza dacă această noțiune se poate aplica unor persoane fizice care exploatează un site internet fără a exercita o activitate economică, dar care difuzează pe acesta conținuturi interzise și, astfel, de a defini limitele răspunderii actorilor online în cadrul punerii în aplicare a sancțiunilor europene. Obiectivul va fi, așadar, de a asigura o aplicare coerentă și operațională a măsurilor restrictive în spațiul digital, asigurând în același timp respectarea principiilor statului de drept și securității juridice, pentru a evita o interpretare prea restrictivă sau imprevizibilă care ar compromite eficacitatea acestora.
II.    Cadrul juridic
A.      Dreptul Uniunii
1.      Regulamentul nr. 833/2014
4.        Potrivit articolului
2f alineatul
(1) din Regulamentul nr. 833/2014:
„Se interzice operatorilor difuzarea sau permiterea, facilitarea sau contribuirea în alt mod la difuzarea oricărui conținut de către persoanele juridice, entitățile sau organismele enumerate în anexa XV, inclusiv prin transmisie sau distribuție prin orice fel de mijloace, cum ar fi cablu, satelit, IP‑TV, furnizori de servicii internet, platforme sau aplicații de partajare a materialelor video pe internet, indiferent dacă sunt noi sau preinstalate.”
5.        Articolul
8 alineatul
(1) din acest regulament prevede:
„Statele membre stabilesc normele privind sancțiunile, inclusiv sancțiunile penale, aplicabile în cazul încălcării dispozițiilor prezentului regulament și iau toate măsurile necesare pentru a asigura punerea în aplicare a acestora. […]”
6.        Articolul
12 din regulamentul menționat prevede:
„Se interzice participarea în cunoștință de cauză și deliberată la activități care au drept scop sau efect eludarea interdicțiilor prevăzute în prezentul regulament […]”
7.        În anexa XV la același regulament, intitulată „Lista persoanelor juridice, a entităților sau a organismelor menționate la articolul 2f”, figurează printre altele denumirea „RT – Russia Today Germania”.
2.      Regulamentul 2022/350
8.        Considerentele (4)-(10) ale Regulamentului 2022/350 au următorul cuprins:
„(4)      În concluziile sale din 24 februarie 2022, Consiliul European a condamnat în termenii cei mai fermi agresiunea militară neprovocată și nejustificată a Federației Ruse împotriva Ucrainei. […] Consiliul European i‑a solicitat Rusiei și formațiunilor armate sprijinite de Rusia să pună capăt campaniei lor de dezinformare.
(5)      În concluziile sale din 10 mai 2021, Consiliul [Uniunii Europene] a subliniat necesitatea de a consolida în continuare reziliența Uniunii și a statelor membre, precum și capacitatea acestora de a contracara amenințările hibride, inclusiv dezinformarea, asigurând utilizarea coordonată și integrată a instrumentelor existente și a eventualelor instrumente noi pentru contracararea amenințărilor hibride la nivelul Uniunii și al statelor membre, precum și posibilele răspunsuri în domeniul amenințărilor hibride, inclusiv, printre altele, față de intervențiile străine și operațiunile de influențare, care pot acoperi măsuri preventive, precum și impunerea de costuri asupra actorilor statali și nestatali ostili.
(6)      Federația Rusă s‑a angajat într‑o campanie internațională sistematică de manipulare și de denaturare a faptelor prin intermediul mass‑mediei pentru a‑și consolida strategia de destabilizare a țărilor cu care se învecinează și a Uniunii Europene și a statelor sale membre. În special, propaganda a vizat în mod repetat și consecvent partidele politice europene, în special în perioadele electorale, precum și societatea civilă, solicitanții de azil, minoritățile etnice ruse, minoritățile de gen și funcționarea instituțiilor democratice din Uniune și din statele sale membre.
(7)      Pentru a justifica și a sprijini agresiunea îndreptată împotriva Ucrainei, Federația Rusă s‑a angajat în acțiuni de propagandă continue și concertate ce vizează societatea civilă din Uniune și din țările din vecinătate, denaturând și manipulând grav faptele.
(8)      Respectivele acțiuni de propagandă au fost canalizate prin intermediul mai multor canale mass‑media aflate sub controlul permanent, direct sau indirect, al conducerii Federației Ruse. Astfel de acțiuni constituie o
amenințare semnificativă și directă la adresa ordinii și securității publice a
Uniunii.
(9)      Respectivele canale mass‑media sunt absolut esențiale pentru promovarea și sprijinirea agresiunii îndreptate împotriva Ucrainei și pentru destabilizarea țărilor învecinate cu aceasta.
(10)      Având în vedere gravitatea situației, și ca reacție la acțiunile Rusiei de destabilizare a situației din Ucraina, este necesar, în concordanță cu drepturile și libertățile fundamentale recunoscute prin Carta drepturilor fundamentale, în special cu dreptul la libertatea de exprimare și de informare astfel cum este recunoscut la articolul 11 din aceasta, să se introducă măsuri restrictive suplimentare pentru a suspenda de urgență activitățile de difuzare ale unor astfel de canale mass‑media în Uniune sau direcționate către Uniune. Respectivele măsuri ar trebui să fie menținute până când agresiunea împotriva Ucrainei va înceta și până când Federația Rusă și canalele sale mass‑media asociate vor înceta să desfășoare acțiuni de propagandă împotriva Uniunii și a statelor sale membre.”
B.      Dreptul german
9.        În temeiul articolului
18 alineatul
(1) punctul 1 litera b) din Außenwirtschaftsgesetz (Legea privind comerțul exterior) din 6 iunie 2013(5), în versiunea aplicabilă faptelor din litigiul principal, se pedepsește cu închisoarea de la trei luni la cinci ani persoana care încalcă interdicția de a emite, de a transmite, de a difuza sau de a furniza servicii, prevăzută de un act juridic direct aplicabil al Comunităților Europene sau al Uniunii Europene, care este publicat în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene sau în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
și urmărește punerea în aplicare a unei sancțiuni economice adoptate de Consiliu în domeniul politicii externe și de securitate comună.
10.      Conform articolului
18 alineatul
(7) punctul 2 prima teză din această lege, se pedepsește cu închisoarea de cel puțin un an persoana care a acționat cu titlu profesional în cazurile prevăzute la alineatul (1) al acestui articol.
III. Situația de fapt din litigiul principal, procedura principală și întrebarea preliminară
11.      Procedura principală se înscrie în cadrul unei anchete penale inițiate împotriva a trei persoane fizice, R, N și K, care, în cursul anului 2023, au difuzat în patru rânduri, prin intermediul blogului „Live‑Ticker” accesibil publicului pe site‑ul internet www.traugott‑ickeroth.com (denumit în continuare „site‑ul internet traugott‑ickeroth”), materiale video provenite de pe canalul RT Deutschland. Întrucât publicațiile acestui canal sunt supuse interdicției de difuzare prevăzute la articolul
2f alineatul
(1) din Regulamentul nr. 833/2014, fapta de a le fi pus la dispoziția publicului constituie, în temeiul legislației naționale aplicabile, o încălcare pasibilă de sancțiune penală.
12.      R, care publică printre altele cărți sub pseudonimul „Traugott Ickeroth”, comercializate pe platforma de comerț online Amazon, a recunoscut, în cursul anchetei, că a fost responsabil de conceperea editorială a site‑ului internet traugott‑ickeroth.
13.      Conținuturile publicate pe acest site internet erau accesibile în mod liber. Totuși, utilizatorii erau invitați printr‑un apel la donații să susțină financiar exploatarea site‑ului menționat. Între 1 aprilie 2022 și 3 august 2023, inculpații R și N au primit astfel, în conturile lor, un număr mare de plăți efectuate de utilizatori care au răspuns la acest apel, în cea mai mare parte sume cuprinse între una și trei cifre, reprezentând un total de 60 038,65 euro.
14.      Instanța de trimitere arată că interpretarea articolului
2f alineatul
(1) din Regulamentul nr. 833/2014 este de competența exclusivă a Curții și că aceasta nu s‑a pronunțat încă asupra acestui aspect. Ea adaugă că interpretarea noțiunii de „operator”, în sensul acestei dispoziții, nu se impune cu o evidență care să permită excluderea oricărei îndoieli rezonabile.
15.      În această privință, instanța de trimitere face trimitere la documentul pregătit de serviciile Comisiei, intitulat „Consolidated FAQs on the implementation of Council Regulation No 833/2014 and Council Regulation No 269/2014” (Versiune consolidată a unor întrebări frecvente privind punerea în aplicare a Regulamentelor nr. 833/2014 și nr. 269/2014 ale Consiliului, denumit în continuare „Orientările Comisiei”), potrivit căruia noțiunea de „operator” vizează orice persoană fizică sau juridică sau orice entitate a cărei activitate comercială sau profesională constă în difuzarea, permiterea, facilitarea sau contribuirea în orice alt mod la difuzarea de conținuturi neautorizate.
16.      În opinia acestei instanțe, colectarea de donații private, care constituie donații în sensul dreptului civil, poate fi de asemenea calificată drept „activitate profesională”, din moment ce aceasta este exercitată, precum în speță, într‑o asemenea măsură încât beneficiarii obțin sume semnificative care le permit să își asigure, cel puțin în parte, subzistența. O astfel de interpretare ar fi confirmată de faptul că apelul la donații urmărea să genereze resurse financiare destinate continuării exploatării site‑ului internet traugott‑ickeroth și, prin urmare, să constituie o sursă de venituri durabilă, caracteristică unei activități profesionale.
17.      Totuși, instanța menționată observă, pe de o parte, că accesul la acest site internet era, în principiu, gratuit, cu alte cuvinte nu era condiționat de furnizarea unei contraprestații pecuniare de către utilizatorii săi, și, pe de altă parte, că exploatarea sa nu era finanțată prin resurse independente de contribuțiile voluntare ale utilizatorilor, precum venituri din publicitate, deși uzuale în acest domeniu. Prin urmare, activitatea inculpatului R ar putea fi calificată de asemenea drept pur privată.
18.      În aceste condiții, Landgericht Saarbrücken (Tribunalul Regional din Saarbrücken) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Articolul 2f alineatul (1) din [Regulamentul nr. 833/2014] trebuie interpretat în sensul că au calitatea de operatori în accepțiunea acestui articol și persoanele fizice care prin intermediul site‑ului internet pe care îl operează generează venituri sub formă de ajutoare în bani (donații) acordate în mod voluntar de terți?”
IV.    Procedura în fața Curții
19.      Decizia de trimitere din 20 decembrie 2024 a fost primită la grefa Curții la 31 ianuarie 2025.
20.      K și R, în calitate de inculpați în litigiul principal, Staatsanwaltschaft Saarbrücken (Parchetul din Saarbrücken, Germania), guvernele francez, estonian și leton, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise în termenul stabilit la articolul
23 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene.
21.      În conformitate cu articolul 76 alineatul (2) din Regulamentul său de procedură, Curtea a decis să nu organizeze o ședință de audiere a pledoariilor.
V.      Analiză juridică
A.      Considerații introductive
22.      Uniunea Europeană, care se întemeiază pe valorile prevăzute la articolul 2 TUE – în special libertatea, democrația și pluralismul – acordă o importanță esențială respectării libertății de exprimare și de informare. Dreptul Uniunii consacră această viziune recunoscând, la articolul
11 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), protecția acestor libertăți ca fiind un element fundamental al ordinii juridice a Uniunii. Totuși, societățile deschise și democratice rămân vulnerabile la răspândirea dezinformării, în special atunci când aceasta este utilizată în mod deliberat pentru manipularea opiniei publice și pentru influențarea procesului democratic(6).
23.      Războiul de agresiune desfășurat de Federația Rusă împotriva Ucrainei cu încălcarea dreptului internațional a confruntat Uniunea cu provocări fără precedent(7). Pentru a crește costul acțiunilor Rusiei menite să submineze integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei, precum și pentru a promova o soluționare pașnică a crizei(8), Uniunea a adoptat o serie de măsuri restrictive împotriva anumitor persoane fizice sau juridice(9). Ea a pus în aplicare de asemenea instrumente destinate să consolideze reziliența sa față de amenințările hibride, inclusiv campaniile de dezinformare și de manipulare a informației orchestrate de Federația Rusă.
24.      Aceste instrumente cuprind printre altele măsurile prevăzute de Regulamentul nr. 833/2014 care suspendă activitățile de difuzare a anumitor canale mass‑media, printre care figurează canalul RT Deutschland, ce acționează în numele Federației Ruse și desfășoară, prin intermediul unor campanii de dezinformare, o strategie de destabilizare a Uniunii și a statelor sale membre(10). Justificarea acestor măsuri, care restrâng printre altele dreptul la libertatea de exprimare și de informare, constă în amenințarea semnificativă și directă pentru ordinea publică și securitatea Uniunii pe care o constituie asemenea activități de propagandă(11). Articolul 52 alineatul (1) din cartă permite astfel de restrângeri(12).
25.      Prezenta cauză se înscrie în contextul mai larg al luptei Uniunii împotriva campaniilor de dezinformare legate de conflictul ruso‑ucrainean în măsura în care Curtea este chemată să se pronunțe cu privire la aspectul dacă articolul
2f alineatul
(1) din Regulamentul nr. 833/2014 trebuie interpretat în sensul că noțiunea de „operator”, în sensul acestei dispoziții, include și persoanele fizice care exploatează un site internet și care obține de pe urma acestuia numai venituri sub formă de contribuții voluntare ale terților (donații).
26.      Astfel cum am arătat deja în introducerea noastră(13), eficacitatea măsurilor restrictive este pusă la încercare, la fel ca și principiile fundamentale ale statului de drept, întrucât, având în vedere principiul nullum crimen, nulla poena sine lege certa, trebuie să se delimiteze în mod precis comportamentele care pot conduce la o sancțiune penală. Acest principiu, consacrat la articolul
49 alineatul
(1) din cartă, impune ca legiuitorul să definească cu suficientă precizie comportamentele care constituie o infracțiune, precum și sancțiunile care le sunt aplicabile, pentru a garanta că determinarea faptelor care pot fi sancționate este de competența autorității legislative, fără a exclude însă interpretarea instanței, cu condiția ca aceasta să rămână previzibilă și strict încadrată de textul juridic(14).
27.      Astfel cum a amintit Curtea, principiul legalității infracțiunilor și pedepselor, care impune claritatea și previzibilitatea normei penale, se opune începerii urmăririi penale pentru un comportament al cărui caracter reprobabil nu reiese în mod suficient de clar și de neechivoc din lege(15). Principiul menționat urmărește de asemenea să asigure previzibilitatea și securitatea juridică a cetățenilor, permițându‑le să cunoască, în momentul în care acționează, consecințele penale care pot decurge din comportamentele lor. Acest lucru prezintă o importanță deosebită într‑un context precum cel din speță, în care articolul
8 din Regulamentul nr. 833/2014 impune statelor membre să stabilească normele privind sancțiunile, inclusiv sancțiunile penale, aplicabile în cazul încălcării dispozițiilor acestui regulament. Prezentele concluzii urmăresc să clarifice domeniul de aplicare al articolului
2f alineatul
(1) din regulamentul menționat.
28.      Vom examina această chestiune după ce vom aborda rezervele formulate de Staatsanwaltschaft Saarbrücken (Parchetul din Saarbrücken) cu privire la admisibilitatea cererii de decizie preliminară.
B.      Cu privire la admisibilitate
29.      Fără a invoca în mod formal inadmisibilitatea întrebării preliminare, Parchetul din Saarbrücken contestă totuși necesitatea acesteia. El susține, pe de o parte, că decizia de deschidere a fazei de judecată în fața camerei competente a instanței de trimitere ar mai putea face obiectul unei căi de atac jurisdicționale interne, astfel încât nu ar fi definitivă. Pe de altă parte, el apreciază că nu este indispensabil să se sesizeze Curtea cu o întrebare preliminară privind interpretarea noțiunii de „operator”, în sensul articolului
2f alineatul
(1) din Regulamentul nr. 833/2014, întrucât metodele clasice de interpretare a dreptului Uniunii permit, în opinia sa, să se stabilească semnificația acesteia, care ar fi de altfel evidentă.
30.      În această privință, în primul rând, trebuie amintit că, în cadrul unei proceduri preliminare, nu revine Curții, având în vedere repartizarea funcțiilor între aceasta și instanța națională, sarcina de a verifica dacă decizia de trimitere a fost luată în conformitate cu normele naționale de organizare judecătorească și de procedură judiciară. Curtea trebuie să respecte cadrul deciziei de trimitere provenite de la o instanță a unui stat membru, atât timp cât aceasta nu a fost revocată în căile de atac prevăzute eventual de dreptul național(16).
31.      Or, niciun element din dosarul prezentat Curții nu permite să se presupună că, în speță, decizia de trimitere ar fi fost revocată.
32.      În al doilea rând, dacă Parchetul din Saarbrücken intenționa să susțină că o cerere de decizie preliminară nu poate fi introdusă decât după epuizarea căilor de atac interne, o asemenea teză nu poate fi reținută. Astfel, posibilitatea de a contesta decizii naționale în conformitate cu normele de drept intern nu poate restrânge competența instanței naționale de a sesiza Curtea cu o întrebare preliminară atunci când apreciază că litigiul cu care este sesizată ridică probleme de interpretare a dreptului Uniunii care necesită pronunțarea unei decizii de către aceasta(17). Având în vedere funcționarea sistemului de cooperare instituit prin articolul 267 TFUE între Curte și instanțele naționale, trebuie, dimpotrivă, să se recunoască instanței naționale posibilitatea de a sesiza Curtea, în orice stadiu al procedurii în care consideră necesar, cu orice întrebare preliminară pe care o apreciază ca fiind necesară pentru soluționarea litigiului cu care este sesizată(18).
33.      În acest context, trebuie să se sublinieze că această posibilitate aparține instanței naționale independent de aprecierea părților cu privire la oportunitatea unui astfel de demers. Rezultă că unei instanțe naționale nu i se interzice nicidecum să adreseze Curții o întrebare preliminară al cărei răspuns, potrivit opiniei uneia dintre părțile din litigiul principal, nu ar face obiectul niciunei îndoieli rezonabile. Chiar presupunând că nu prezintă dificultăți de interpretare, o astfel de întrebare nu poate fi totuși declarată inadmisibilă(19).
34.      În al treilea rând, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, atunci când o întrebare preliminară adresată de o instanță națională privește interpretarea dreptului Uniunii, Curtea este, în principiu, obligată să răspundă la aceasta. Curtea poate refuza să se pronunțe asupra unei astfel de întrebări numai în cazul în care interpretarea solicitată sau aprecierea validității unei dispoziții de drept al Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal, atunci când problema este de natură ipotetică sau atunci când Curtea nu dispune de elementele de fapt sau de drept necesare pentru a furniza un răspuns util la întrebarea care îi este adresată(20).
35.      Această situație nu se regăsește însă în speță, întrucât instanța de trimitere a expus în mod suficient relevanța întrebării preliminare pentru aprecierea răspunderii penale a inculpaților.
36.      Astfel cum reiese din cererea sa de decizie preliminară, instanța de trimitere exprimă o incertitudine cu privire la aspectul dacă inculpații pot fi considerați „operatori” în sensul articolului
2f alineatul
(1) din Regulamentul nr. 833/2014. Având în vedere faptul că Orientările Comisiei presupun existența unei „activități comerciale sau profesionale”, nu este evident, potrivit acestei instanțe, dacă întrebarea respectivă necesită un răspuns afirmativ. Pe de o parte, utilizarea site‑ului internet este, în principiu, gratuită; pe de altă parte, funcționarea sa este finanțată prin contribuții voluntare. Deși instanța menționată tinde să considere că comportamentul inculpaților intră în domeniul de aplicare material al acestei dispoziții, ea sesizează Curtea pentru a obține o clarificare definitivă.
37.      În consecință, cererea de decizie preliminară trebuie, în opinia noastră, să fie considerată admisibilă.
C.      Cu privire la fond
1.      Cu privire la interpretarea noțiunii de „operator” în sensul articolului 2f alineatul (1) din Regulamentul nr. 833/2014
38.      Prin intermediul întrebării sale unice, instanța de trimitere solicită Curții să stabilească domeniul de aplicare al termenului „operator” care figurează la articolul
2f alineatul
(1) din Regulamentul nr. 833/2014. Este necesar să se constate de la bun început că acest termen nu este definit nici în acest regulament, nici printr‑o trimitere la eventuale definiții care figurează în dreptul statelor membre. De asemenea termenul menționat nu a făcut până în prezent obiectul unei interpretări în jurisprudența Curții.
39.      Potrivit unei jurisprudențe constante, din cerințele aplicării uniforme a dreptului Uniunii, precum și din principiul egalității rezultă că termenii unei dispoziții de drept al Uniunii care nu face nicio trimitere expresă la dreptul statelor membre pentru a stabili sensul și domeniul de aplicare ale acesteia trebuie, în mod normal, să fie interpretați în mod autonom și uniform în întreaga Uniune. Această interpretare trebuie stabilită ținând seama nu doar de termenii acestei dispoziții, ci și de contextul său și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte(21). Prin urmare, în continuarea prezentelor concluzii ne vom întemeia, pentru interpretarea termenului „operator”, pe metodele de interpretare recunoscute de jurisprudența Curții.
a)      Interpretarea literală
40.      În ceea ce privește metoda literală de interpretare, trebuie amintit că determinarea sensului și a sferei termenilor pentru care dreptul Uniunii nu oferă nicio definiție trebuie realizată conform sensului obișnuit al acestora în limbajul curent, ținând seama în același timp de contextul în care sunt utilizați și de obiectivele urmărite de reglementarea din care fac parte(22).
41.      În accepțiunea sa curentă, termenul „operator” desemnează orice persoană fizică sau juridică care exploatează, gestionează sau asigură funcționarea unui serviciu sau a unei activități determinate, implicând un anumit control funcțional sau o intervenție activă în punerea sa în aplicare. Transpus în domeniul comunicării și al difuzării de conținuturi, acesta se referă la orice actor care participă, direct sau indirect, la punerea la dispoziția publicului sau la transmiterea către acesta a conținuturilor respective. Astfel cum au arătat mai multe părți interesate în observațiile lor scrise, acest termen se înscrie într‑un domeniu îndeosebi tehnic și funcțional. Sursele consultate în scopul prezentei analize converg spre o înțelegere mai degrabă funcțională decât strict juridică a acestei noțiuni, cuprinzând orice actor care, prin activitatea sa tehnică – cum ar fi exploatarea echipamentelor – sau organizațională, face posibilă din punct de vedere material difuzarea de conținuturi, indiferent de statutul său, de structura sa sau de scopul activității sale(23).
42.      Pe baza acestei interpretări, rezultă că termenul nu este asociat cu activitatea economică și nici, a fortiori, cu căutarea profitului, ci se referă mai degrabă la exercitarea unei funcții de control, de conducere sau de gestionare a procesului de difuzare. Această interpretare este, în opinia noastră, confirmată de utilizarea, la articolul
2f alineatul
(1) din Regulamentul nr. 833/2014, a termenului „operator” în contextul unei activități de difuzare, utilizat fără calificativul „economic”(24). Această alegere terminologică sugerează că legiuitorul Uniunii a intenționat să confere noțiunii respective un domeniu de aplicare mai larg decât cel limitat la actorii care urmăresc o finalitate economică, astfel încât să includă și persoanele fizice sau entitățile care participă în mod concret la difuzarea de conținuturi, indiferent de natura comercială sau necomercială a activității lor.
43.      În plus, trebuie să se arate că interdicția de difuzare se extinde în mod expres la platformele și la aplicațiile de partajare a materialelor video online, cu alte cuvinte la moduri de difuzare contemporane utilizate frecvent de particulari în cadrul unor activități care nu sunt în mod necesar remunerate, inclusiv cele ale creatorilor de conținut online, precum realizatorii de materiale video sau influencerii. Această extindere confirmă, în opinia noastră, voința legiuitorului Uniunii de a adopta o abordare în același timp funcțională și neutră din punct de vedere tehnologic a termenului „operator”.
44.      O interpretare literală a articolului
2f alineatul
(1) din Regulamentul nr. 833/2014 conduce, așadar, la concluzia că noțiunea de „operator” trebuie înțeleasă în sensul că include și o persoană fizică ce difuzează conținutul vizat de această dispoziție în cadrul unei activități neremunerate, precum cea de operator al unui site internet finanțat prin contribuții voluntare ale unor terți.
45.      Această apreciere nu poate fi repusă în discuție de faptul că Orientările Comisiei, la care se referă instanța de trimitere în cerere sa de decizie preliminară(25), par să indice contrariul. Astfel, acestea precizează că „interdicția se aplică oricărei persoane fizice sau juridice sau oricărui organism care exercită o activitate comercială sau profesională” (sublinierea noastră), ceea ce ar putea sugera că ele introduc o cerință care nu este prevăzută de textul dispoziției sus‑menționate și care tinde să restrângă în mod nejustificat domeniul de aplicare ratione personae al acesteia.
46.      Nu este mai puțin adevărat că, pe de o parte, aceste orientări nu emană de la Consiliu, autor al Regulamentului nr. 833/2014 și singurul competent să adopte măsuri restrictive în conformitate cu temeiul juridic prevăzut la articolul
215 alineatul
(2) TFUE(26), și că, pe de altă parte, astfel cum reiese din conținutul lor, ele nu constituie decât un „document de lucru” elaborat de serviciile Comisiei, având ca obiect furnizarea unor orientări autorităților naționale, operatorilor din Uniune și cetățenilor în ceea ce privește punerea în aplicare și interpretarea acestui regulament.
47.      De altfel, Comisia recunoaște în mod expres în aceste orientări că numai Curtea are competența de a interpreta dreptul Uniunii(27). În sfârșit, trebuie să se observe, astfel cum a procedat Comisia în observațiile sale scrise, că orientările menționate subliniază de asemenea că regulamentul amintit stabilește o interdicție largă și completă, în sensul că interzice difuzarea (lato sensu), interzicând de asemenea operatorilor să permită sau să faciliteze difuzarea sau să contribuie în alt mod la aceasta(28).
48.      Prin urmare, aceste orientări ale Comisiei nu pot avea ca efect modificarea domeniului de aplicare normativ al măsurilor restrictive prevăzute de Regulamentul nr. 833/2014
și nici nu pot avea un caracter determinant în vederea interpretării în discuție în prezenta cauză.
b)      Interpretarea contextuală
49.      Interpretarea termenului „operator” reținută în speță este susținută și de o interpretare contextuală. În această privință, este necesar să se arate că articolul
2f alineatul
(1) din Regulamentul nr. 833/2014 interzice operatorilor anumite forme de comportament, și anume difuzarea conținuturilor în cauză sau faptul de a permite, de a facilita sau de a contribui, în orice mod, la difuzarea acestora, printre altele prin transmisia sau propagarea prin diverse mijloace de comunicare menționate în mod specific. Modul de redactare a acestei dispoziții vizează astfel o activitate de natură tehnică sau organizațională.
50.      În schimb, articolul menționat nu impune nici ca această activitate să urmărească un obiectiv lucrativ, nici ca operatorul să difuzeze conținuturile în cauză în cadrul unei activități profesionale care să intre în domeniul comunicării publice. Rezultă că noțiunea de „operator” poate include și persoane fizice care difuzează informații în cadrul unei activități recreative sau care doresc, din motive legate de idei sau de convingeri, să contribuie la formarea opiniei publice.
51.      Trebuie să se arate că domeniul de aplicare material al acestei dispoziții este deosebit de extins, în măsura în care interzice – astfel cum s‑a indicat deja – un ansamblu variat de modalități de difuzare a conținuturilor în cauză, indiferent dacă această difuzare este asigurată direct de operator sau prin intermediul unor terți. Gradul de precizie al redactării sale, precum și utilizarea mai multor verbe destinate să descrie comportamentul interzis demonstrează intenția legiuitorului Uniunii de a împiedica difuzarea conținuturilor respective sau accesul la acestea pe teritoriul Uniunii. Prin urmare, dispoziția menționată trebuie înțeleasă ca o normă de interdicție cu aplicabilitate generală, care are un caracter preventiv destinat să evite orice formă de difuzare, fie prin mijloace tehnice, fie prin intervenția unor terți.
52.      Așadar, eficacitatea sa ar fi compromisă dacă s‑ar admite ca domeniul său de aplicare să poată fi restrâns prin condiții suplimentare care nu sunt prevăzute în mod expres în Regulamentul nr. 833/2014, cum ar fi cerința privind o difuzare a conținuturilor în scopuri lucrative sau în cadrul unei activități profesionale. Astfel, existența unei dimensiuni economice sau profesionale nu reiese din niciun element al dispoziției menționate, interdicția pe care o prevede fiind legată exclusiv de funcția de difuzare, independent de statutul juridic sau economic al persoanei în cauză. Prin urmare, noțiunea de „operator” trebuie interpretată în mod funcțional și neutru din punct de vedere tehnologic, în conformitate cu finalitatea dispoziției. Cu alte cuvinte, calificarea reținută depinde exclusiv de funcția exercitată de persoana în cauză în procesul de difuzare, această interpretare trebuind să se aplice în mod uniform, indiferent de mijloacele tehnice folosite sau de modul de finanțare utilizat.
53.      Pe de altă parte, trebuie să se arate că articolul
2f alineatul
(1) din Regulamentul nr. 833/2014 se distinge de alte dispoziții ale acestui regulament, care, în cadrul măsurilor restrictive pe care le instituie, se referă în mod expres la activități de natură economică sau chiar în mod direct la operatori economici. Aceasta este printre altele situația articolului
3r alineatul
(4) din regulamentul menționat(29) care menționează țara de înregistrare a operatorilor economici implicați în contextul adoptării normelor naționale privind diligența necesară referitoare la aplicarea interdicției de transbordare a gazelor naturale lichefiate originare din Rusia sau exportate din această țară(30). Această diferență de redactare demonstrează că, atunci când legiuitorul Uniunii a intenționat să limiteze o măsură restrictivă la un anumit domeniu de aplicare economic, el a făcut acest lucru în mod explicit. În schimb, situația este în mod vădit diferită în cazul articolului
2f alineatul
(1) din același regulament, a cărui aplicabilitate generală reflectă voința de a adopta o abordare funcțională și neutră din punct de vedere tehnologic a termenului „operator”, independentă de orice considerație economică sau profesională.
54.      Această interpretare este conformă cu sistemul și cu coerența internă a dreptului Uniunii. Astfel, în alte instrumente juridice ale Uniunii, legiuitorul adoptă o abordare mai degrabă funcțională decât economică sau instituțională, pentru a stabili domeniul de aplicare al unor noțiuni similare. Acesta este printre altele cazul Directivei 2010/13/UE privind serviciile mass‑media audiovizuale(31), al cărei articol
1 alineatul
(1) litera (d) definește „furnizorul de servicii mass‑media” ca fiind „persoana fizică sau juridică având responsabilitate editorială pentru alegerea conținutului audiovizual al serviciului mass‑media audiovizual și care stabilește modul de organizare a acestuia”. Această definiție nu face nicio distincție în funcție de statutul juridic sau în funcție de finalitatea economică a activității persoanei în cauză, ci se bazează exclusiv pe exercitarea unui control efectiv asupra selectării și difuzării conținuturilor.
55.      Această comparație cu Directiva 2010/13 se justifică, din punct de vedere sistematic, prin faptul că aceste două instrumente au același obiect funcțional, în măsura în care urmăresc să reglementeze actorii ce exercită un control asupra difuzării de conținuturi către public. În timp ce Directiva 2010/13 stabilește responsabilitățile editoriale ale „furnizorilor de servicii mass‑media”, articolul
2f din Regulamentul nr. 833/2014 identifică „operatorii” ale căror activități de difuzare pot face obiectul unor restricții atunci când acestea servesc unor obiective de propagandă care contravin securității și ordinii publice a Uniunii. În ambele cazuri, criteriul decisiv nu constă în natura economică a activității, ci în controlul efectiv al procesului de difuzare(32).
56.      Chiar ținând seama de contextul normativ în care a fost adoptat Regulamentul nr. 833/2014, este evident că, pentru a stabili dacă o persoană poate fi calificată drept „operator”, nu se poate ține seama de faptul că aceasta exercită sau nu o activitate economică sau profesională. Astfel cum a arătat în mod pertinent guvernul estonian în observațiile sale scrise, acest regulament nu are ca obiect reglementarea pieței interne, adică a relațiilor dintre operatorii economici și consumatori, ceea ce ar putea justifica eventual impunerea unei interdicții profesioniștilor de a difuza conținuturi care provin de la anumite canale de propagandă. Dimpotrivă, Regulamentul nr. 833/2014 se înscrie – așa cum am arătat deja în considerațiile noastre introductive – într‑un ansamblu de măsuri restrictive întemeiate pe articolul 215 TFUE, care urmăresc, pentru motive de ordine publică și de securitate, încetarea imediată a activităților de difuzare ale instituțiilor media aflate sub controlul permanent, direct sau indirect, al conducerii Federației Ruse(33).
c)      Interpretarea teleologică
57.      Aceasta ne conduce la o interpretare în lumina obiectivelor urmărite de legiuitorul Uniunii. În acest context, trebuie amintit că articolul
2f alineatul
(1) din Regulamentul nr. 833/2014 a fost introdus prin Regulamentul 2022/350, adoptat la 1 martie 2022, ca reacție imediată la agresiunea militară neprovocată și nejustificată lansată cu o săptămână înainte de Federația Rusă împotriva Ucrainei. Pentru a institui interdicția prevăzută de această dispoziție, Consiliul s‑a întemeiat pe apelul lansat de Consiliul European către Rusia la 24 februarie 2022 pentru ca această țară să pună capăt campaniei sale de dezinformare, precum și pe propriile concluzii din 10 mai 2021, potrivit
cărora este necesar să se consolideze reziliența Uniunii și a statelor membre, precum și capacitatea acestora de a contracara amenințările hibride, inclusiv dezinformarea, și să se consolideze posibilele răspunsuri în domeniul amenințărilor hibride, printre altele, intervențiile străine și operațiunile de influențare.
58.      Interdicția cu aplicabilitate generală prevăzută la articolul
2f alineatul
(1) din Regulamentul nr. 833/2014 reflectă voința legiuitorului Uniunii de a pune capăt campaniei de dezinformare desfășurate de Rusia, excluzând de pe teritoriul Uniunii difuzarea anumitor conținuturi. Protecția efectivă a ordinii publice și a securității impune totuși ca această excludere să nu se limiteze la mass‑media aflată sub controlul statului, ci să se ia în considerare și așa‑numita mass‑media „alternativă”, ai cărei operatori devin – în mod conștient sau nu – intermediarii acestei campanii de dezinformare. Neglijarea acestui aspect ar însemna să se permită ca difuzarea de conținuturi interzise să se deplaseze treptat către aceste canale alternative, scăpând astfel, în cele din urmă, oricărei forme de control sau de supraveghere din partea statului(34).
59.      În plus, trebuie să se arate că faptul că articolul
2f alineatul
(1) din Regulamentul nr. 833/2014 vizează furnizorii de servicii de internet, precum și platformele și aplicațiile de partajare a materialelor video online demonstrează voința legiuitorului Uniunii de a ține seama de importanța crescândă pe care o are în prezent mass‑media digitală în difuzarea informațiilor și a știrilor. Utilizarea acestei mass‑media implică însă riscul ca opiniile utilizatorilor să fie influențate fără a dispune de mijloacele care să le permită să aprecieze în mod critic veridicitatea informațiilor care le sunt comunicate. Anumite categorii de persoane, cum ar fi adolescenții(35) sau persoanele în vârstă, sunt în această privință deosebit de expuse manipulării. Prin urmare, existența unui astfel de risc, a cărui amploare trebuie evaluată, impune concluzia că site‑urile internet precum cel în discuție în litigiul principal intră în domeniul de aplicare al acestei dispoziții.
60.      Chiar dacă, pentru calificarea drept „operator”, nu este necesară nicio activitate economică și nicio generare de venituri, contextul unui apel la donații care să permită colectarea unor asemenea sume merită câteva observații. Faptul că anumite site‑uri internet sunt finanțate mai degrabă prin donații decât printr‑o activitate comercială înregistrată justifică o vigilență sporită în ceea ce privește posibila lor instrumentalizare în scopuri de propagandă, în special atunci când este vorba despre campanii de dezinformare de origine statală. Acest mod de finanțare se caracterizează, astfel, prin lipsa unui cadru juridic sau instituțional clar definit, din moment ce nu este însoțit nici de obligații de transparență financiară, nici de mecanisme de control comparabile cu cele la care sunt supuși operatorii mass‑media profesioniști. Această opacitate îngreunează identificarea fluxurilor financiare și, prin urmare, a actorilor care pot influența linia editorială sau conținutul difuzat. Ea creează, așadar, un mediu propice ingerinței unor interese externe, inclusiv a unor state terțe, care pot interveni în mod direct sau indirect în producerea sau în difuzarea de conținuturi.
61.      În plus, prezentarea acestor platforme ca fiind „independente” sau „alternative” le consolidează credibilitatea în rândul unui anumit public, adesea neîncrezător în privința mass‑mediei tradiționale sau a instituțiilor publice. Această autenticitate aparentă conferă mesajelor lor o forță persuasivă sporită, făcându‑le cu atât mai dificil de contestat atunci când vehiculează povești parțial manipulate sau înșelătoare(36). Din această perspectivă, revendicarea independenței, departe de a constitui o garanție de neutralitate, poate în mod paradoxal să devină un instrument de eficiență în serviciul strategiilor de dezinformare.
62.      În acest context, natura necomercială a finanțării nu poate fi considerată un simplu element neutru, ci un factor determinat de apreciere a riscului de manipulare informațională(37). Ea constituie un indicator de vulnerabilitate structurală care, conjugat cu lipsa unei supravegheri și cu căutarea unei legitimități „alternative”, favorizează difuzarea unor conținuturi aliniate la obiectivele unei propagande străine. Această configurație permite în special eludarea măsurilor restrictive impuse mass‑mediei aflate sub controlul statului, prin exploatarea canalelor prezentate ca independente, dar integrate din punct de vedere funcțional în strategia de dezinformare.
63.      Introducerea, pe cale de interpretare, a unei cerințe privind urmărirea unei finalități economice sau chiar a unui scop lucrativ ar risca să diminueze în mod semnificativ domeniul de aplicare al articolului
2f alineatul
(1) din Regulamentul nr. 833/2014. O astfel de cerință, străină de textul și de logica funcțională reținute de legiuitorul Uniunii, ar conduce la excluderea din domeniul de aplicare al măsurii a unei părți importante a mass‑mediei online, care, deși este lipsită de finalitate economică, participă în mod activ la difuzarea conținuturilor vizate. Aceasta ar crea, în plus, un risc de eludare, în măsura în care anumiți operatori s‑ar putea prevala de lipsa finalității economice pentru a continua să răspândească mesaje de dezinformare. O asemenea interpretare ar compromite astfel eficacitatea și finalitatea preventivă a dispoziției, care urmărește să împiedice difuzarea de conținuturi de propagandă pe teritoriul Uniunii, indiferent de statutul economic sau de modul de finanțare a difuzorilor lor.
64.      Un criteriu întemeiat pe urmărirea unei finalități economice ar fi lipsit, în orice caz, de claritate și de previzibilitate și, prin urmare, ar fi dificil de conciliat cu cerințele de securitate juridică. În practică, stabilirea pragului financiar de la care o activitate de difuzare ar putea fi calificată drept „economică” ar fi deosebit de complexă. Astfel, formele de finanțare a mass‑mediei online sunt multiple și adesea hibride, deoarece unele platforme se bazează exclusiv pe donații private, în timp ce altele combină venituri din publicitate, abonamente, parteneriate ocazionale sau campanii de finanțare participativă(38). În aceste condiții, distincția dintre o activitate „economică” și o activitate „neeconomică” ar deveni în mod necesar arbitrară și supusă interpretării.
65.      O asemenea incertitudine ar compromite aplicarea uniformă a dispoziției și ar deschide calea unor contestări frecvente, fiecare operator putând invoca natura aleatorie, marginală sau neregulată a resurselor sale pentru a se sustrage interdicției. Nici introducerea unui prag cantitativ sau proporțional – bazat, de exemplu, pe cuantumul total al donațiilor sau pe raportul dintre venituri și costurile de exploatare – nu ar garanta securitatea juridică, deoarece situațiile economice ale operatorilor variază în funcție de dimensiunea, de structura și de publicul‑țintă al acestora.
66.      În plus, introducerea unui atare criteriu ar crea un risc evident de eludare. Operatorii în cauză ar putea să își ajusteze modelul de finanțare pentru a rămâne sub pragul stabilit sau să utilizeze mecanisme de finanțare indirecte, printre altele prin utilizarea unor terți sau a unor platforme străine. O asemenea evoluție ar goli măsura de conținut și ar afecta eficacitatea sa preventivă, permițând continuarea difuzării conținuturilor vizate sub acoperirea unei aparente lipse de finalitate economică. Prin urmare, adoptarea unui criteriu atât de incert și de ușor de manipulat ar fi contrară obiectivului de coerență, de transparență și de eficacitate urmărit de Regulamentul nr. 833/2014.
67.      Trebuie să se considere că operatorii de site‑uri internet care difuzează conținuturi interzise intră în domeniul de aplicare al articolului
2f alineatul
(1) din Regulamentul nr. 833/2014, inclusiv atunci când activitatea lor este finanțată exclusiv sau în principal prin contribuții voluntare. Astfel, asemenea finanțări pot juca un rol determinant în menținerea existenței și a funcționării acestor site‑uri și, prin urmare, pot aduce atingere eficacității măsurilor restrictive adoptate împotriva mass‑mediei ruse de propagandă.
68.       De asemenea este important să se prevină riscul ca cetățenii de bună‑credință să fie incitați, prin campanii de dezinformare țintite, să efectueze astfel de contribuții, făcându‑se așadar vinovați, fără știrea lor, de o încălcare a regimului de sancțiuni al Uniunii și, prin urmare, de o posibilă încălcare în raport cu dreptul național. În sfârșit, instrumentalizarea deliberată a apelurilor la donații private în cadrul unui discurs propagandistic întemeiat pe o atitudine de victimizare ar avea ca efect nu numai neutralizarea, în fapt, a măsurilor restrictive adoptate de Uniune, ci și consolidarea amplorii și a credibilității dezinformării mass‑mediei de stat ruse, exploatând sprijinul cetățenilor ca vector de influență informațională.
69.      Deși urmărirea unei finalități economice nu constituie, în opinia noastră, o condiție de aplicare a articolului
2f alineatul
(1) din Regulamentul nr. 833/2014, apreciem că volumul donațiilor primite de un operator poate fi totuși luat în considerare în cadrul aprecierii concrete a activității sale. Astfel, o sumă semnificativă – cum este cazul în prezenta cauză în care peste 60 000 de euro au fost colectați într‑un an – poate indica o organizare structurată, precum și o activitate de difuzare regulată, care depășește cadrul unei simple exprimări individuale sau benevole.
70.      Un astfel de nivel de finanțare poate indica de asemenea o dependență economică față de public sau față de anumiți contribuitori, de natură să influențeze conținuturile difuzate sau să sporească sensibilitatea mass‑mediei la presiuni externe. Așadar, fără a repune în discuție neutralitatea criteriului funcțional, acest element poate fi reținut ca indiciu contextual relevant pentru a aprecia amploarea activității exercitate și, dacă este cazul, riscul de manipulare informațională sau de eludare a măsurilor restrictive impuse mass‑mediei aflate sub controlul statului.
71.      Elementele evocate anterior se pot dovedi deosebit de relevante în cadrul examinării unei eventuale aplicări a articolului
12 din Regulamentul nr. 833/2014, care interzice orice activitate ce are ca obiect sau ca efect eludarea măsurilor restrictive adoptate de Uniune. Lipsa transparenței financiare, dependența de surse de finanțare participativă sau revendicarea independenței editoriale pot, în acest context, să constituie indicii relevante pentru a aprecia dacă comportamentul în cauză este în mod obiectiv de natură să neutralizeze efectele măsurilor prevăzute la articolul
2f din acest regulament și dacă el se înscrie în mod subiectiv într‑o logică de eludare a sancțiunilor impuse mass‑mediei care acționează în numele Federației Ruse.
72.      În schimb, pare dificil să se rețină o interpretare, precum cea propusă de inculpatul R, potrivit căreia noțiunea de „operator”, în sensul articolului
2f din Regulamentul nr. 833/2014, ar trebui să fie subordonată duratei, întinderii sau intensității activității exercitate. Astfel, textul acestui regulament nu conține nicio referire la asemenea criterii, ceea ce exclude orice distincție între persoane fizice și juridice care exercită o activitate regulată și cele a căror participare la difuzare ar fi punctuală. Dimpotrivă, interpretarea acestei noțiuni trebuie să se întemeieze pe un criteriu exclusiv funcțional, legat de rolul jucat efectiv în procesul de difuzare sau de punere la dispoziție a conținuturilor în cauză.
73.      Obiectivul urmărit de legiuitorul Uniunii justifică o asemenea abordare. Articolul
2f din
Regulamentul nr. 833/2014 urmărește prevenirea și interzicerea oricărei forme de difuzare a conținuturilor vizate, indiferent de amploarea sau de frecvența activității exercitate de operator. În contextul digital actual, o difuzare izolată sau de mică anvergură poate ajunge la un public larg și poate produce aceleași efecte ca o activitate regulată. A condiționa aplicarea măsurii de un anumit grad de intensitate ar echivala cu a priva interdicția de eficacitatea sa și a crea zone de impunitate care pot fi exploatate pentru a eluda reglementarea.
74.      În sfârșit, introducerea unui astfel de criteriu cantitativ ar fi contrară principiului securității juridice, întrucât creează o incertitudine cu privire la domeniul de aplicare al măsurii și compromite aplicarea sa uniformă în cadrul Uniunii. O asemenea abordare ar risca, în plus, să încurajeze comportamentele de disimulare sau de fragmentare artificială a activităților de difuzare, incompatibile cu finalitatea preventivă și cu eficacitatea urmărită de Regulamentul nr. 833/2014. Prin urmare, trebuie considerată „operator” orice persoană fizică sau juridică care participă, chiar și în mod punctual, la difuzarea, la transmiterea sau la punerea la dispoziție a conținuturilor vizate, indiferent de mijloacele tehnice utilizate și de amploarea intervenției. Este irelevant, în vederea acestei calificări, dacă o asemenea persoană obține sau nu venituri sub orice formă din această participare.
75.      Considerăm astfel că o interpretare teleologică a articolului
2f din Regulamentul nr. 833/2014 pledează de asemenea în favoarea unei interpretări largi a interdicției pe care o prevede.
D.      Considerații suplimentare privind domeniul de aplicare normativ al interdicției prevăzute la articolul 2f alineatul (1) din Regulamentul nr. 833/2014
76.      Examinarea care precedă, efectuată în lumina modului de redactare(39), a contextului(40) și a obiectivelor(41) urmărite de articolul
2f din Regulamentul nr. 833/2014, conduce la concluzia că noțiunea de „operator”, în domeniul telecomunicațiilor, trebuie interpretată în sens larg. Aceasta vizează orice persoană fizică sau juridică care asigură gestionarea tehnică și operațională a rețelelor sau a serviciilor de comunicații sau care exercită un control efectiv asupra funcționării sau punerii la dispoziție a acestora.
77.      Calificarea drept „operator” în temeiul acestei dispoziții nu poate, în plus, să fie condiționată nici de urmărirea unei finalități economice, nici de exercitarea unei activități profesionale și nici de durata acesteia. Ea include și persoanele fizice care exploatează un site internet sau care asigură difuzarea de conținuturi online, indiferent dacă veniturile obținute se limitează la contribuții voluntare din partea terților, cum ar fi donațiile.
78.      Desigur, interpretarea largă a articolului 2f din Regulamentul nr. 833/2014 reținută în prezenta analiză implică în mod necesar o ingerință în exercitarea libertății de exprimare și de informare garantate la articolul 11 din cartă(42). Astfel, interdicția de difuzare care decurge din aceasta restrânge, într‑o anumită măsură, posibilitatea operatorilor în cauză de a comunica informații, precum și posibilitatea publicului de a le primi. În această privință, trebuie să se recunoască relevanța obiecțiilor ridicate de cei doi inculpați în ceea ce privește domeniul de aplicare al unei asemenea interdicții.
79.      Cu toate acestea, trebuie amintit că, în conformitate cu articolul
52 alineatul
(1) din cartă, o astfel de ingerință poate fi admisă dacă îndeplinește condițiile prevăzute de această dispoziție, și anume să fie prevăzută de lege, să respecte substanța dreptului în cauză și să răspundă unor obiective de interes general recunoscute de Uniune, cu respectarea principiului proporționalității. În speță, ingerința decurge în mod direct din Regulamentul nr. 833/2014, adoptat în temeiul articolului 215 TFUE pentru punerea în aplicare a Deciziei 2014/512/PESC(43). Prin urmare, aceasta este „prevăzută de lege” în sensul articolului
52 alineatul
(1) din cartă și se înscrie într‑un cadru normativ clar, accesibil și previzibil(44).
80.      Finalitatea urmărită este, la rândul său, legitimă și de interes general, întrucât este vorba despre a menține ordinea publică și securitatea Uniunii împotriva campaniilor de dezinformare, care urmăresc să destabilizeze instituțiile europene și statele membre prin manipularea informației(45). În sfârșit, măsura în cauză respectă principiul proporționalității(46), întrucât se limitează la a interzice, în mod temporar, difuzarea unor conținuturi identificate în mod specific ca fiind legate de propagandă și de dezinformare, fără a restrânge libera circulație a altor informații sau opinii(47). Prin urmare, ea nu aduce atingere substanței dreptului garantat la articolul 11 din cartă, ci urmărește doar să prevină atingerile grave și directe aduse securității și ordinii publice a Uniunii(48).
81.      În consecință, trebuie să se subscrie la poziția guvernului francez, potrivit căreia interpretarea largă reținută în speță se înscrie în cadrul stabilit de dreptul Uniunii. Astfel, această interpretare rămâne conformă cu cerințele care decurg atât din însuși Regulamentul nr. 833/2014, cât și din principiile generale ale dreptului Uniunii și în special din principiile legalității, securității juridice și proporționalității. În plus, ea asigură un echilibru adecvat între necesitatea de a menține ordinea publică și securitatea Uniunii în fața campaniilor de dezinformare orchestrate în numele Federației Ruse, pe de o parte, și protecția libertății de exprimare și de informare consacrate la articolul
11 din cartă, pe de altă parte.
VI.    Concluzie
82.      Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Landgericht Saarbrücken (Tribunalul Regional din Saarbrücken, Germania) după cum urmează:
Articolul
2f alineatul
(1) din Regulamentul (UE) nr. 833/2014 al Consiliului din 31 iulie 2014 privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2022/350 al Consiliului din 1 martie 2022,
trebuie interpretat în sensul că
noțiunea de „operator”, în sensul acestei dispoziții, include și persoanele fizice care exploatează un site internet. Este irelevant, în vederea acestei calificări, dacă astfel de persoane obțin sau nu venituri sub orice formă din această exploatare.
1      Limba originală: franceza.
2      JO 2014, L 229, p. 1.
3      JO 2022, L 65, p. 1.
4      Termenul „dezinformare” este o traducere a cuvântului rus „дезинформация” (dezinformatsiya), inventat la începutul anilor 1920 de serviciile de informații sovietice. Paternitatea acestui termen îi este atribuită lui Iosif Stalin, care
i‑ar fi dat în mod intenționat o sonoritate
franceză pentru a‑i conferi o origine occidentală și a‑i consolida astfel credibilitatea. El desemna o tactică de propagandă strategică utilizată de KGB și de alte agenții sovietice pentru a difuza informații false sau înșelătoare în scopul manipulării opiniei publice. Spre deosebire de simplele minciuni, dezinformarea combină adesea adevărul și falsitatea pentru a semăna confuzie, a submina încrederea și a destabiliza adversarii (Barela, S. și Duberry, J., „Understanding Disinformation Operations in the Twenty‑First Century”, Defending Democracies: Combating Foreign Election Interference in a Digital Age, Oxford 2021, p. 41).
5      BGBl. 2013 I, p. 1482.
6      Astfel cum a arătat Tribunalul în Hotărârea din 27 iulie 2022, RT France/Consiliul (T‑125/22, EU:T:2022:483, punctul 56), și în Hotărârea din 26 martie 2025, A2B Connect ș.a./Consiliul (T‑307/22, EU:T:2025:331, punctul 53), propaganda și campaniile de dezinformare sunt de natură să repună în discuție fundamentele societăților democratice și fac parte integrantă din arsenalul de război modern.
7      A se vedea Hotărârea din 27 iulie 2022, RT France/Consiliul (T‑125/22, EU:T:2022:483, punctul 86 și următoarele).
8      A se vedea considerentul (2) al Regulamentului nr. 833/2014. A se vedea de asemenea Hotărârea din 28 martie 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punctul 123).
9      A se vedea Concluziile noastre prezentate în cauza Čiekuri‑Shishki (C‑480/24, EU:C:2025:672, punctul 26 și următoarele).
10      Adoptarea Regulamentului 2022/350, adoptat în temeiul articolului 215 TFUE, a intervenit în conformitate cu Decizia (PESC) 2022/351 a Consiliului din 1 martie 2022 de modificare a Deciziei 2014/512/PESC privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina (JO 2022, L 65, p. 5), adoptată în temeiul articolului 29 TUE.
11      A se vedea considerentele (8), (10) și (11) ale Regulamentului 2022/350.
12      A se vedea Hotărârea din 27 iulie 2022, RT France/Consiliul (T‑125/22, EU:T:2022:483, punctul 161 și următoarele), și Hotărârea din 26 martie 2025, A2B Connect ș.a./Consiliul (T‑307/22, EU:T:2025:331, punctul 140).
13      A se vedea punctul 3 din prezentele concluzii.
14      Wabnitz, H.-B., Janovsky, T., și Schmitt, L., Handbuch des Wirtschafts- und Steuerstrafrechts, München 2025, capitolul 2, punctul 288.
15      A se vedea Hotărârea din 12 decembrie 1996, X (C‑74/95 și C‑129/95, EU:C:1996:491, punctul 25), și Hotărârea din 26 iunie 2025, Makeleio și Zougla (C‑555/23 și C‑556/23, EU:C:2025:484, punctul 89).
16      Hotărârea din 7 noiembrie 2024, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (C‑326/23, EU:C:2024:940, punctul 22), și Hotărârea din 10 iulie 2025, Farmacija (C‑715/23, EU:C:2025:548, punctul 39).
17      A se vedea în acest sens Hotărârea din 16 decembrie 2008, Cartesio (C‑210/06, EU:C:2008:723, punctul 93).
18      A se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iulie 2020, Adusbef ș.a. (C‑686/18, EU:C:2020:567, punctul 30 și jurisprudența citată).
19      A se vedea Hotărârea din 24 februarie 2022, Viva Telecom Bulgaria (C‑257/20, EU:C:2022:125, punctul 42), și Hotărârea din 22 decembrie 2022, Inspectoratul General pentru Imigrări (Achiziționarea de ochelari de către un lucrător) (C‑392/21, EU:C:2022:1020, punctul 26).
20      A se vedea Hotărârea din 14 octombrie 2021, Viesgo Infraestructuras Energéticas (C‑683/19, EU:C:2021:847, punctul 23), și Hotărârea din 14 mai 2024, Stachev (C‑15/24 PPU, EU:C:2024:399, punctul 82).
21      A se vedea Hotărârea din 30 aprilie 2014, Kásler și Káslerné Rábai (C‑26/13, EU:C:2014:282, punctul 37), și Hotărârea din 13 martie 2025, APS Beta Bulgaria și Agentsia za kontrol na prosrocheni zadalzhenia (C‑337/23, EU:C:2025:183, punctul 49).
22      A se vedea Hotărârea din 22 aprilie 2021, Austrian Airlines (C‑826/19, EU:C:2021:318, punctul 22), și Hotărârea din 16 februarie 2023, Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie” (C‑343/21, EU:C:2023:111, punctul 35).
23      Dicționarul Larousse definește termenul „operator” ca fiind o „întreprindere care exploatează o rețea de telecomunicații”. În același sens, dicționarul Duden descrie termenul „Betreiber” ca fiind o „întreprindere care exploatează instalații tehnice, întreprinderi economice sau alte activități similare”. Diccionario panhispánico del español jurídico precizează că termenul „operador” desemnează o „persoană fizică sau juridică care exploatează rețele publice de telecomunicații sau furnizează servicii de telecomunicații accesibile publicului”. La rândul său, Cambridge Dictionary definește „operator” ca fiind o „persoană a cărei activitate constă în utilizarea și controlul unei mașini sau al unui vehicul”. În sfârșit, dicționarul Treccani definește termenul „operatóre” ca fiind o „persoană care îndeplinește anumite acțiuni sau operațiuni, cel mai adesea în mod obișnuit. În clasificarea ocupațiilor, este vorba, în general, despre persoana însărcinată cu funcționarea și cu controlul anumitor tipuri de mașini, de aparate sau de instalații, precum operatorul radio, operatorul de televiziune sau operatorul de rețele de telefonie”.
24      Trebuie să se arate că versiunea în limba lituaniană a articolului
2f alineatul
(1) din Regulamentul nr. 833/2014 utilizează termenul „ūkio subjektas” care face trimitere la entitatea sau la persoana implicată în activitatea economică. Însă această trimitere nu este confirmată de alte versiuni lingvistice. Versiunea în limba polonă a acestui regulament nu precizează deloc cui i se adresează interdicția prevăzută de dispoziția menționată, întrucât nu utilizează niciun complement de obiect: „Zakazuje się nadawania lub umożliwiania, ułatwiania lub w inny sposób przyczyniania się do nadawania jakichkolwiek treści przez osoby prawne, podmioty lub organy wymienione w załączniku XV […]” [„Se interzice difuzarea sau permiterea, facilitarea sau contribuirea în alt mod la difuzarea oricărui conținut de către persoanele juridice, entitățile sau organismele enumerate în anexa XV”], ceea ce presupune o interdicție generală și independentă de destinatarul său.
25      A se vedea punctul 15 din prezentele concluzii.
26      A se vedea Hotărârea din 26 martie 2025, A2B Connect ș.a./Consiliul (T‑307/22, EU:T:2025:331, punctele 61 și 62).
27      O împrejurare evidențiată și de doamna avocată generală Medina în Concluziile prezentate în cauza Jemerak (C‑109/23, EU:C:2024:307, punctul 69).
28      A se vedea răspunsul la a șasea întrebare din secțiunea „G. Sector‑specific questions – 1. Media”, la pagina 311 din orientări.
29      Această dispoziție a fost introdusă prin Regulamentul (UE) 2024/1745 al Consiliului din 24 iunie 2024 de modificare a Regulamentului (UE) nr. 833/2014 privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina (JO L, 2024/1745).
30      Este important de subliniat că acest argument se întemeiază pe interpretarea literală care, deși este coerentă în anumite versiuni lingvistice, nu se confirmă în toate versiunile lingvistice din dreptul Uniunii.
31      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 10 martie 2010 privind coordonarea anumitor dispoziții stabilite prin acte cu putere de lege sau acte administrative în cadrul statelor membre cu privire la furnizarea de servicii mass‑media audiovizuale (Directiva serviciilor mass‑media audiovizuale) (JO 2010, L 95, p. 1).
32      Desigur, Directiva 2010/13 vizează, potrivit considerentului (21) al acesteia, activități de natură economică în sensul articolelor 56 și 57 TFUE. Cu toate acestea, definiția pe care o reține pentru „furnizorul de servicii mass‑media” se bazează pe un criteriu funcțional – responsabilitatea editorială și controlul efectiv al difuzării – care rămâne relevant, prin analogie, pentru interpretarea termenului „operator” care figurează la articolul
2f din Regulamentul nr. 833/2014.
33      Ferreau, F., „Das EU‑Verbot russischer Staatsmedien aus der Perspektive des Medienrechts”, Verfassungsblog (10 martie 2022), subliniază că furnizarea de servicii mass‑media audiovizuale poate desigur să constituie o activitate economică. Autorul observă totuși, în mod întemeiat, că măsurile în cauză – spre deosebire de sancțiunile economice și financiare adoptate recent – nu au ca obiect disciplinarea Rusiei. Finalitatea lor reală este, dimpotrivă, „orientată spre interior”: ele vizează prevenirea destabilizării Uniunii prin răspândirea dezinformării.
34      Spahn, S., „Russia’s Narratives and Disinformation in the War on Ukraine”, Russia’s War of Aggression against Ukraine, Baden‑Baden 2023, p. 40, explică faptul că, în pofida sancțiunilor impuse mass‑mediei de propagandă ruse, aceasta rămâne accesibilă pe internet. RT Deutschland a creat o întreagă serie de site‑uri internet cu noi nume de domeniu, pe care programul de televiziune poate fi de asemenea vizionat în direct prin intermediul unei rețele private virtuale (VPN). În plus, materialele video ale RT sunt accesibile pe mai multe platforme online.
35      Garner, I., „Putin’s youth and the TikTok war – Creating the militarized self in Russian adolescents”, The Russian‑Ukrainian Conflict and War Crimes, capitolul 6, Londra 2024, p. 99, explică modul în care autoritățile ruse încearcă să militarizeze societatea pregătind tinerii pentru război, în special prin mecanismele de socializare descrise în analiza sa privind tinerii „tiktokeri” patrioți.
36      Boberg, S., Quandt, T., Schatto‑Eckrodt, T., și Frischlich, L., „Pandemic Populism: Facebook Pages of Alternative News Media and the Corona Crisis”, New Media & Society, vol. 23, nr. 11, 2021, p. 2945.
37      Wright, K., Scott, M., și Bunce, M., „Foundation‑funded Journalism, Philanthrocapitalism and Tainted Donors”, Journalism Studies, vol. 20, nr. 5, 2019, p. 690, examinează finanțarea mass‑mediei fără scop lucrativ de către fundații și evidențiază mai multe riscuri etice, printre care figurează dependența de finanțatori, precum și o posibilă convergență între prioritățile editoriale ale mass‑mediei și agendele fundațiilor.
38      Vara‑Miguel, A., Sánchez‑Blanco, C., Sádaba Chalezquer, C. și Negredo, S., „Funding Sustainable Online News: Sources of Revenue in Digital‑Native and Traditional Media in Spain”, Sustainability, nr. 20, 2021, p. 2, explică diferitele forme actuale de finanțare a mass‑mediei online.
39      A se vedea punctul 40 și următoarele din prezentele concluzii.
40      A se vedea punctul 49 și următoarele din prezentele concluzii.
41      A se vedea punctul 57 și următoarele din prezentele concluzii.
42      A se vedea Hotărârea din 27 iulie 2022, RT France/Consiliul (T‑125/22, EU:T:2022:483, punctul 143), și Hotărârea din 26 martie 2025, A2B Connect ș.a./Consiliul (T‑307/22, EU:T:2025:331, punctul 111).
43      Decizia Consiliului din 31 iulie 2014 privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina (JO 2014, L 229, p. 13).
44      A se vedea Hotărârea din 27 iulie 2022, RT France/Consiliul (T‑125/22, EU:T:2022:483, punctul 152), și Hotărârea din 26 martie 2025, A2B Connect ș.a./Consiliul (T‑307/22, EU:T:2025:331, punctul 112).
45      A se vedea Hotărârea din 27 iulie 2022, RT France/Consiliul (T‑125/22, EU:T:2022:483, punctul 162), și Hotărârea din 26 martie 2025, A2B Connect ș.a./Consiliul (T‑307/22, EU:T:2025:331, punctele 52 și 53).
46      A se vedea Hotărârea din 27 iulie 2022, RT France/Consiliul (T‑125/22, EU:T:2022:483, punctul 213), și Hotărârea din 26 martie 2025, A2B Connect ș.a./Consiliul (T‑307/22, EU:T:2025:331, punctele 135 și 140).
47      A se vedea în acest sens Baade, B., „The EU’s «Ban» of RT and Sputnik: A Lawful Measure Against Propaganda for War”, Verfassungsblog (8 martie 2022), care subliniază că, în temeiul Regulamentului 2022/350, exploatarea site‑urilor internet nu este interzisă, cu condiția ca acestea să nu difuzeze conținutul interzis și să nu permită, să nu faciliteze sau să nu contribuie în alt mod la difuzarea acestuia.
48      A se vedea Hotărârea din 27 iulie 2022, RT France/Consiliul (T-125/22, EU:T:2022:483, punctul 159), și Hotărârea din 26 martie 2025, A2B Connect ș.a./Consiliul (T-307/22, EU:T:2025:331, punctul 121).).