61985C0312
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. G. FEDERICO MANCINI
présentées le 23 octobre 1986 (
*1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Dans le cadre d'un litige qui oppose la société anonyme Villa Banfi à la région de Toscane, à l'Ispettorato provinciale dell'agricoltura de Sienne et à MM. Svelto Ricco et Luigi Garelli, le tribunale amministrativo regionale (TAR) de Toscane vous demande de clarifier la notion d'exploitant agricole à titre principal au sens de l'article 3 de la directive 72/159 du Conseil du 17 avril 1972, concernant la modernisation des exploitations agricoles (JO L 96, p. 1). Le juge a quo souhaite notamment savoir si cette notion se réfère à toutes les personnes physiques et morales et, en ce qui concerne ces dernières, si les États membres peuvent exclure certains types d'entreprises, comme la société anonyme, des avantages prévus en faveur des sujets qu'elle englobe.
2.
Les faits: par demandes introduites les 11 février, 31 mai et 13 novembre 1978, la société Villa Banfi, qui a son siège à Rome, a sollicité de la région de Toscane:a)l'autorisation de planter et de replanter des vignes dans la commune de Montalcino; b)la constatation de l'impossibilité persistante des baux à colonat et à cheptel grevant les fermes à cause de leur incompatibilité avec les nouvelles affectations de celles-ci. Par décision n° 150 du 30 avril 1979, la Giunta regionale della Toscana (exécutif régional de Toscane) a confirmé l'autorisation déjà délivrée à la société par l'Ufficio provinciale dell'agricoltura de Sienne en ce qui concerne la plantation de 54 hectares de vignes d'un cépage destiné à la production du vin d'appellation contrôlée Brunello di Montalcino, mais, conformément à ja législation communautaire, nationale et régionale en vigueur, il a refusé l'autorisation pour la plantation nouvelle de vignes d'un cépage déterminé sur 245,27 hectares. En conséquence, l'exécutif régional n'a pas délivré la déclaration constatant le caractère réalisable du plan de transformation agraire. L'exécutif régional a fondé son refus sur trois motifs: a) le règlement n° 1162/76 (JO L 135, p. 32), portant des mesures visant à adapter le potentiel viticole aux besoins du marché, exonère de l'interdiction de plantation de vignes les plantations nouvelles réalisées en exécution de plans de développement des exploitations dans les conditions définies par la directive 72/159 (JO L 96, p. 1); b) l'article 13 de la loi italienne n° 153 du 9 mai 1975, portant mise en œuvre de la directive précitée, et les articles 5 et 7 de la loi régionale de la Toscane n° 71 du 7 septembre 1977, établissent en faveur des exploitations agricoles individuelles et associées un régime spécial d'intervention qui, dans le cas des personnes morales, s'applique uniquement aux coopératives agricoles et aux associations d'exploitants agricoles à titre principal; c) la société Villa Banfi ne saurait faire partie de ces sujets.
La Villa Banfi a alors saisi le TAR de Toscane (recours des 6 et 7 juin 1979) en demandant l'annulation du refus d'autoriser la plantation de vignes d'un cépage déterminé en ce qu'il se fonde sur une connexion illégale entre des sources de droit communautaires et nationales ou, en tout état de cause, sur des dispositions nationales contraires à la réglementation communautaire. La demanderesse au principal a notamment affirmé qu'en définissant l'exploitant à titre principal, les lois nationales et régionales vont au-delà de la directive 72/159 par laquelle le droit de planter des vignes nouvelles — au demeurant inhérent au droit au libre exercice de la profession d'exploitant vitivinicole — est garanti à tout type d'exploitant, qu'il s'agisse d'une personne physique ou d'une personne morale. Les sociétés anonymes ne peuvent donc pas être exclues par la réglementation nationale qui met en œuvre la législation communautaire.
Par ordonnance rendue le 23 janvier 1981 (cependant notifiée au greffe de la Cour seulement le 16 octobre 1985), le TAR de Toscane a sursis à statuer et, nourrissant des doutes quant à la compatibilité de la législation italienne, tant avec l'article 3 de la directive 72/159 qu'avec la garantie des droits fondamentaux consacrés par le traité CEE et par la constitution italienne, a déféré « à la Cour de justice des Communautés européennes la question d'interprétation de la directive par rapport aux lois nationales et régionales précitées ».
3.
Examinons d'abord les quatre sources de droit — deux communautaires et deux nationales — sur les rapports desquelles les partie; au principal s'opposent. Arrêtée dans le cadre du plan Mansholt, la directive 72/159 vise à une amélioration sensible du revenu et des conditions de travail et de production dans l'agriculture en encourageant les exploitations agricoles en mesure de se développer. A cette fin, l'article 1er, paragraphe 1, dispose que les États membres instituent un régime sélectif d'aides destiné à favoriser l'activité et le développement de ces exploitations dans des conditions rationnelles, tandis que le paragraphe 2 du même article les habilite à différencier, selon les régions, le montant des aides financières prévues par la directive et, dans certaines régions, à ne pas les appliquer en totalité ou en partie. Selon l'article 2, sont considérées comme exploitations agricoles « en mesure de se développer » celles dont l'exploitant exerce l'activité agricole à titre principal, possède une capacité professionnelle suffisante, s'engage à tenir une comptabilité, établit un plan de développement répondant aux conditions fixées par la directive et dispose d'un revenu de travail inférieur à celui dont bénéficient les activités non agricoles dans la région.
Suit l'article 3 qui revêt un caractère crucial. A l'alinéa 1 du paragraphe 1, il dispose que « les États membres définissent la notion d'exploitant à titre principal au sens de la présente directive comprenant », pour les personnes physiques, « au moins la condition que la part du revenu provenant de l'exploitation agricole soit égale ou supérieure à 50 °/o du revenu global de l'exploitant ... et celle que le temps de travail consacré aux activités extérieures à l'exploitation soit inférieur à la moitié du temps de travail total ... ». L'alinéa 2 ajoute que, « en tenant compte notamment des critères indiqués à l'alinéa précédent, les États membres définissent cette notion (également dans les cas des) personnes autres que les personnes physiques », des exploitations dont le propriétaire n'est pas l'exploitant et des exploitations données en métayage.
Par la loi n° 153 du 9 mai 1975 (GURI 1975, p. 3298), la République italienne a voulu mettre en oeuvre la directive précitée. L'article 13, figurant dans le titre III (modernisation des structures agricoles et augmentation de leurs rendements), section I (interventions en vue de la réalisation des plans de développement), dispose notamment que peuvent bénéficier des aides prévues à ce titre outre les personnes physiques, les coopératives agricoles constituées conformément à la législation sur les coopératives, et les associations d'exploitants agricoles. Il est d'autre part nécessaire que les associés tirent de l'activité d'exploitation et de l'activité associée au moins 50 % de leur revenu et y consacrent au moins 50 % de leur temps de travail.
La loi régionale n° 71 du 7 septembre 1977 (Bollettino ufficiale della regione Toscana n° 52 du 16 septembre 1977) s'est conformée à ces principes. Cette loi établit un régime d'intervention qui, en vertu de son article 6, s'applique: a) aux exploitants directs, propriétaires ou fermiers, aux métayers ou aux colons partiaires; b) aux propriétaires, usufruitiers et fermiers, bailleurs, à condition qu'ils exercent l'activité agricole à titre principal; c) aux coopératives agricoles; d) aux associations d'exploitants directs, mais eux aussi dans la mesure seulement où ils se consacrent principalement à l'agriculture.
La dernière source de droit entrant en ligne de compte est le règlement n° 1162/76 du Conseil, du 17 mai 1976, portant des mesures visant à adapter le potentiel viticole aux besoins du marché (JO L 135, p. 32). Ce règlement interdit en son article 2, paragraphe 1, pour la période du 1er décembre 1976 au 30 novembre 1978, toute plantation nouvelle des variétés de vigne classées pour l'unité administrative concernée dans la catégorie des variétés à raisin de cuve. Certaines exceptions sont cependant prévues; échappent en particulier à l'interdiction les plantations nouvelles réalisées en exécution de plans de développement des exploitations dans les conditions définies par la directive 72/159. Les considérants du règlement justifient cette exonération par la faible importance de ces plantations, mais à part cela, elle répond à l'évidente nécessité de ne pas entraver le travail des exploitants dont les plans de développement précités ont été approuvés, compte tenu, surtout, du fait qu'une période assez longue (allant, en Italie, jusqu'à neuf ans, selon l'article 14 de la loi n° 153) est prévue pour leur réalisation.
Signalons enfin que, par les décisions nos 76/480 et 77/525, la Commission des Communautés européennes a considéré comme conformes à la directive 72/159 et, partant, a approuvé les dispositions italiennes de mise en œuvre de la directive, admettant ainsi au financement communautaire les dépenses engagées par l'Italie au titre desdites dispositions (JO 1976, L 138, p. 14, pour la loi nationale, et JO 1977 L 209, p. 25, pour la loi régionale).
4.
Les observations présentées par la région de Toscane en ce qui concerne la recevabilité de la demande de décision à titre préjudiciel, n'appellent qu'une remarque succincte. La défenderesse au principal soutient que le juge a quo n'a pas formulé de questions et qu'il a soumis d'une manière incorrecte à la Cour des problèmes de compatibilité entre des dispositions communautaires et des dispositions nationales. Il souhaiterait en particulier que la Cour se prononce, alors que cela lui est impossible, sur la conformité à la réglementation communautaire de certaines dispositions nationales et régionales.
Ces observations ne sont pas fondées. En effet, il est vrai qu'il est exclu que la Cour apprécie cette conformité dans le cadre de procédure au titre de l'article 177 du traité CEE, en raison de la répartition bien connue des compétences entre les juges nationaux et la Cour de justice. Mais il est non moins vrai que, même s'il ne l'a pas exprimé sous une forme interrogative, le TAR de Toscane vous a soumis un problème d'interprétation de dispositions communautaires, et que la réponse de la Cour lui est certainement indispensable pour trancher le litige dont il est saisi. Sa demande est donc recevable.
5.
Comme nous l'avons déjà dit, cette demande a pour objet le sens et la portée de l'article 3, paragraphe 1, de la directive 72/159. Il s'agit plus précisément d'établir si les États membres disposent, aux fins de la définition de la notion d'exploitant à titre principal par rapport aux personnes non physiques, d'une entière liberté, ou s'ils se heurtent à d'autres limites s'ajoutant, bien entendu, à celles qui sont explicitement posées par la règle citée. La Commission et la région de Toscane ont plaidé en faveur de la première thèse, l'autre étant évidemment défendue par la Villa Banfi.
Selon la région de Toscane, la disposition en question est typiquement facultative. Elle se borne en effet à fixer quelques conditions minimales en laissant aux États membres la faculté de définir — « à leur gré » — le groupe des bénéficiaires et en les investissant donc d'un pouvoir discrétionnaire à l'exercice duquel il n'est pratiquement pas posé de limites. La lettre de la disposition et la nature même de la directive militent en ce sens tant il est vrai que cette source de droit lie ses destinataires quant au résultat à atteindre (en l'occurrence, la définition de la notion « d'exploitant à titre principal » conforme aux conditions énoncées à l'article 3, paragraphe 1), alors qu'elle les laisse libres dans le choix des formes et des moyens par lesquels ils l'atteignent (ici, la détermination des autres éléments constitutifs de la notion).
Le raisonnement suivi par la Commission est différent. Partant de l'idée que la notion en question a été introduite pour définir les conditions d'accès, non pas à l'activité agricole en général, mais à un régime d'aides spécifique réservé aux exploitations en difficulté, elle met l'accent sur les caractéristiques particulières — sélectivité et application différenciée des mesures d'encouragement dans les diverses régions — que le législateur communautaire attribue au régime en question. La première caractéristique exclut du bénéfice de ce dernier les exploitations efficaces pour lesquelles aucune aide n'est nécessaire et celles qui, même en bénéficiant des aides, seraient incapables d'atteindre le niveau de revenu (égal, pour une ou deux unités de travail, au salaire moyen des travailleurs non agricoles dans la même région) prévu par l'acte communautaire. La deuxième caractéristique vise à ce que le régime s'adapte aux différences économiques et sociologiques qui marquent le secteur agricole dans la Communauté. Il est donc évident qu'aux fins de la transposition de la directive, les États membres peuvent choisir, entre les diverses formes de personnes morales, celles qui, en raison de leurs structures et de leurs caractéristiques sur le plan du droit des sociétés et du droit fiscal, offrent les meilleures garanties d'être « des exploitations agricoles en mesure de se développer ».
6.
Le problème qui nous est soumis par le juge au principal suppose que l'on cerne avec clarté les objectifs poursuivis et les techniques employées par la directive 72/159. Le législateur communautaire part d'une double constatation: d'une part, le revenu d'une grande partie des exploitations agricoles n'assure pas aux personnes qui y travaillent des conditions de vie comparables à celles des opérateurs non agricoles, d'autre part, il n'est pas possible de combler ou de réduire cette disparité sans agir sur l'organisation même des exploitations. D'où la décision d'accorder des aides aux seules exploitations « en mesure de se développer», c'est-à-dire (voir l'article 2) aux unités de production dotées de caractéristiques laissant à supposer qu'elles utiliseront les aides pour atteindre dans l'avenir un niveau de revenu comparable à celui des secteurs industriel et tertiaire. C'est dans cette optique que l'article 3, paragraphe 1 introduit la notion « d'exploitant à titre principal» en l'identifiant, à l'alinéa 1, par rapport aux personnes physiques par l'indication de certains critères. En ce qui concerne, en revanche, les personnes morales, l'alinéa 2 dispose qu'il appartient aux Etats d'en définir la notion, mais « en tenant compte ... des critères » précités.
A la lumière des différences considérables qui existent dans les divers ordres juridiques nationaux en matière de sociétés, cette approche différente était inévitable. Peut-on dire pour autant qu'elle implique une entière liberté des États dans l'accomplissement de la tâche qui leur est confiée par la directive? Nous ne le pensons pas. Il nous semble au contraire que loin de comporter des appréciations autonomes d'intérêts ou, lato sensu, de nature politique, le choix laissé aux législateurs nationaux est seulement d'ordre technique. En effet, l'article 3 ne saurait être appréhendé isolément; il fait corps avec l'article 2 qui est au centre du système et qui, comme nous venons de le voir, précise toutes les conditions qu'une exploitation doit remplir pour pouvoir être admise au bénéfice du régime d'aides. En déterminant les personnes morales auxquelles ce régime s'applique, les législateurs ne pourront donc pas se borner à tenir compte du temps que leurs propriétaires consacrent à l'activité agricole et du revenu qu'ils en tirent, mais ils devront prendre en considération également des facteurs comme le but de la société, la structure du capital social, la comptabilité de gestion relative à l'activité exercée, la qualification des salariés comme travailleurs agricoles, la capacité professionnelle des propriétaires, etc.
Que l'on ne dise pas que cette conclusion se heurte à la nature de la directive en tant que source du droit communautaire et au fait que cette directive ait exclu du régime d'aides les exploitations efficaces parce qu'elle a pour objectif d'atteindre un revenu déterminé pour un ou deux opérateurs. On rétorquera aisément au premier argument que, comme l'enseigne la jurisprudence de la Cour, le législateur communautaire est libre de laisser aux États membres des marges d'appréciation limitées, et on peut dire du second qu'il ne distingue pas, comme il le devrait, entre les dimensions requises par l'exploitation agricole en mesure de se développer et le résultat auquel doit aboutir la mise en œuvre de son plan de développement. Ce n'est en effet que pour mesurer ce résultat que la directive (article 4, paragraphe 1) parle d'atteindre un certain revenu « pour une ou deux unités de travail humain » alors que, en ce qui concerne les dimensions, il y a lieu de se reporter à son cinquième considérant, aux termes duquel « à l'avenir, les seules exploitations susceptibles de s'adapter au développement économique sont celles dont le chef ... a une qualification professionnelle adéquate ». Or, une exploitation qui a un chef dispose d'habitude également d'un personnel composé de plus d'un salarié.
Ajoutons que la Commission, à laquelle on doit le second argument, a, comme nous le savons, considéré les dispositions italiennes comme conformes à la source de droit en question. Or ces dispositions énumèrent parmi les personnes morales bénéficiaires des aides également les coopératives qui, en vertu de l'article 22 du décret législatif CPS n° 1577 du 14 décembre 1947, doivent être constituées d'au moins neuf associés.
7.
Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre comme suit au problème d'interprétation posé par le tribunale amministrativo regionale de Toscane par ordonnance rendue le 24 octobre 1980 dans le litige opposant la Società Villa Banfi à la région de Toscane, à l'Ispettorato provinciale dell'agricoltura de Sienne et à MM. Svelto Ricco et Luigi Garelli:
L'article 3 de la directive 72/159 du Conseil, du 17 avril 1972, concernant la modernisation des exploitations agricoles, doit être interprété en ce sens qu'aux fins de déterminer les personnes morales relevant de la qualification « d'exploitant à titre principal », le législateur national doit tenir compte des conditions énoncées par le même article pour les personnes physiques et des éléments qui, selon l'article 2, caractérisent les « exploitations agricoles en mesure de se développer » (comme le but de la société, la structure du capital social, la comptabilité de gestion relative à l'activité exercée, la qualification des salariés comme travailleurs agricoles, la capacité professionnelle des propriétaires).
(
*1
)	Traduit de l'italien.