62006CJ0428
EUROOPA KOHTU OTSUS (kolmas koda)
11. september 2008 (
*1
)
„Riigiabi — Piirkondliku või kohaliku omavalitsuse võetud maksumeetmed — Valikulisus”
Liidetud kohtuasjades C-428/06–C-434/06,
mille esemeks on EÜ artikli 234 alusel Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (Hispaania) 20. septembri 2006. aasta (C-428/06, C-429/06 ja C-431/06–C-434/06) ja 29. septembri 2006. aasta (C-430/06) määrustega esitatud eelotsusetaotlused, mis saabusid Euroopa Kohtusse 18. oktoobril 2006, menetlustes
Unión General de Trabajadores de La Rioja (UGT-Rioja) (C-428/06),
Comunidad Autónoma de La Rioja (C-429/06)
versus
Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya,
Diputación Foral de Vizcaya,
Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Bilbao,
Confederación Empresarial Vasca (Confebask)
ja
Comunidad Autónoma de La Rioja (C-430/06),
Comunidad Autónoma de Castilla y León (C-433/06)
versus
Diputación Foral de Álava,
Juntas Generales de Álava,
Confederación Empresarial Vasca (Confebask)
ja
Comunidad Autónoma de La Rioja (C-431/06),
Comunidad Autónoma de Castilla y León (C-432/06)
versus
Diputación Foral de Guipúzcoa,
Juntas Generales de Guipúzcoa,
Confederación Empresarial Vasca (Confebask)
ja
Comunidad Autónoma de Castilla y León (C-434/06)
versus
Diputación Foral de Vizcaya,
Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya,
Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Bilbao,
Confederación Empresarial Vasca (Confebask),
EUROOPA KOHUS (kolmas koda),
koosseisus: koja esimees A. Rosas (ettekandja), kohtunikud J. N. Cunha Rodrigues, J. Klučka, A. Ó Caoimh ja A. Arabadjiev,
kohtujurist: J. Kokott,
kohtusekretär: vanemametnik M. Ferreira,
arvestades kirjalikus menetluses ja 28. veebruari 2008. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
—
Unión General de Trabajadores de La Rioja (UGT-Rioja), esindajad: abogado V. Suberviola González, secretario general C. Cabezón Llach ja secretario general J. Granda Loza,
—
Comunidad Autónoma de La Rioja, esindajad: abogado J. Criado Gámez ja abogado I. Serrano Blanco,
—
Comunidad Autónoma de Castilla y León, esindajad: abogada S. Perandones Peidró ja abogada E. Martínez Álvarez,
—
Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya, Diputación Foral de Álava, Diputación Foral de Vizcaya ja Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Bilbao, esindajad: abogado I. Sáenz-Cortabarría Fernández ja abogado M. Morales Isasi,
—
Diputación Foral de Guipúzcoa, esindajad: abogado A. Ibarguchi Otermin, abogado I. Sáenz-Cortabarría Fernández ja abogado M. Morales Isasi,
—
Confederación Empresarial Vasca (Confebask), esindajad: abogado M. Araujo Boyd ja abogado D. Armesto Macías,
—
Hispaania valitsus, esindaja: N. Díaz Abad,
—
Itaalia valitsus, esindajad: I. M. Braguglia, keda abistas avvocato dello Stato D. Del Gaizo,
—
Ühendkuningriigi valitsus, esindajad: E. O’Neill ja I. Rao, keda abistas D. Anderson, QC,
—
Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: F. Castillo de la Torre ja C. Urraca Caviedes,
olles 8. mai 2008. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1
Eelotsusetaotlused puudutavad EÜ artikli 87 lõike 1 tõlgendamist.
2
Taotlused on esitatud kohtuvaidlustes, milles osalevad ühelt poolt Union General de Trabajadores de La Rioja (edaspidi „UGT-Rioja”) (C-428/06), Comunidad Autónoma de La Rioja (C-429/06–C-431/06) ja Comunidad Autónoma de Castilla y León (C-432/06–C-434/06) ning teiselt poolt Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya, Diputación Foral de Álava, Diputación Foral de Vizcaya ja Diputación Foral de Guipúzcoa, mis on Territorio Histórico de Vizcaya, Territorio Histórico de Álava ja Territorio Histórico de Guipúzcoa pädevad ametiasutused (edaspidi „piirkondlikud ametiasutused”), samuti Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Bilbao ja Confederación Empresarial Vasca (edaspidi „Confebask”), ning mis käsitlevad nimetatud ametiasutuste poolt kehtestatud maksuõigusnorme.
Siseriiklik õigus
1978. aasta Hispaania põhiseadus
3
1978. aasta Hispaania põhiseaduse (edaspidi „põhiseadus”) artikkel 2, artikli 31 lõige 1, artiklid 137–139 ja artikli 143 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Artikkel 2
Põhiseadus rajaneb Hispaania rahva vankumatul ühtsusel, kõigi hispaanlaste ühisel ja jagamatul kodumaal, tagades riigi kõigi rahvuste ja piirkondade õiguse autonoomiale ning nende omavahelise solidaarsuse.
[…]
Artikkel 31
1.   Kõik Hispaania kodanikud annavad vastavalt oma maksevõimele panuse riigi kulude kandmisesse õiglase ning ühetaolise ja progresseeruva maksusüsteemi kaudu, mis ei tohi oma olemuselt olla konfiskeeriv.
[…]
VIII osa. Riigi territoriaalne korraldus
I peatükk. Üldpõhimõtted
Artikkel 137
Riigi territoorium jaguneb valdadeks, provintsideks ja autonoomseteks piirkondadeks. Kõik haldusüksused omavad autonoomiat oma asjaomaste huvide järgimisel.
Artikkel 138
1.   Riik tagab põhiseaduse artiklis 2 sätestatud solidaarsuse põhimõtte tõhusa rakendamise, hoolitsedes riigi territooriumi eri osade vahelise kohase ja õiglase majandusliku tasakaalu eest, võttes esmajoones arvesse saareliste piirkondade olukorda.
2.   Üksikute autonoomsete piirkondade statuutide vahelised erinevused ei tohi mingil juhul kaasa tuua majanduslikke või sotsiaalseid eesõigusi.
Artikkel 139
1.   Kõigil hispaanlastel on kogu riigi territooriumil ühesugused õigused ja kohustused.
2.   Ükski asutus ei tohi võtta meetmeid, mis otseselt või kaudselt takistavad isikute liikumisvabadust ja asutamisvabadust või kaupade vaba liikumist kogu Hispaania territooriumil.
[…]
III peatükk. Autonoomsed piirkonnad
Artikkel 143
1.   Teostades põhiseaduse artiklis 2 sätestatud õigust autonoomiale, võivad üksteisega piirnevad, ühiste ajalooliste, kultuuriliste ja majanduslike traditsioonidega provintsid, saarelised piirkonnad ja piirkondlikke üksusi moodustavad provintsid omandada omavalitsusliku staatuse ja asutada vastavalt [VIII] osas toodud sätetele ning asjaomastele statuutidele autonoomseid piirkondi.”
4
Põhiseaduse artikkel 148 kirjeldab valdkondi, mis võivad olla autonoomse piirkonna pädevuses, olles sõnastatud järgmiselt:
„1.   Autonoomsed piirkonnad võivad teostada pädevust järgmistes valdkondades:
[…]
3)
maakorraldus, asulaplaneerimine ja eluasemepoliitika;
4)
riigihanked autonoomse piirkonna huvides tema territooriumi piires;
5)
raudteed ja maanteed, mis jäävad tervikuna autonoomse piirkonna territooriumile, samuti raudtee- ja maanteeliiklus ning kaabeltransport samadel tingimustel;
6)
varjupaigasadamad, huvisadamad ja -lennujaamad ning muud sadamad ja lennujaamad, kus ei arendata majandustegevust;
7)
põllumajandus ja loomakasvatus kooskõlas üldiste majandussuunistega;
8)
metsakorraldus ja metsakasutus;
9)
keskkonnakaitse korraldamine;
10)
autonoomse piirkonna huvides veerajatiste, kanalite ja niisutussüsteemide projekteerimine, ehitamine ja kasutamine ning mineraal- ja termaalveed;
11)
siseveekalapüük, mereandide kasutamine ja kasvatamine, jahipidamine ja kalapüük jõgedel;
12)
kohalikud laadad;
13)
autonoomse piirkonna majandusarengu edendamine vastavalt riigi majanduspoliitikaga seatud eesmärkidele;
14)
käsitöö;
[…]”
5
Põhiseaduse artikli 149 lõikes 1 on sätestatud:
„1.   Riigil on ainupädevus järgmistes valdkondades:
1)
põhitingimuste kehtestamine, mis tagavad kõigi hispaanlaste võrdsuse nende õiguste teostamisel ja põhiseaduslike kohustuste täitmisel;
[…]
6)
äriõigus, kriminaal- ja karistusõigus, menetlusõigus, välja arvatud erinormid, mis tulenevad autonoomse piirkonna materiaalõiguse erisustest neis valdkondades;
7)
tööõigus, välja arvatud selle rakendamine autonoomsete piirkondade organite poolt;
[…]
11)
rahasüsteem: vääringud, vahetus ja konverteerimine; laenukorralduse, panganduse ja kindlustuse alused;
[…]
13)
majandustegevuse üldise planeerimise alused ja koordineerimine;
14)
riigi rahandus ja riigivõlg;
[…]
17)
sotsiaalkindlustuse aluseid ja majanduslikku ülesehitust käsitlevad õigusaktid, välja arvatud nende teenuste osutamine autonoomsete piirkondade poolt;
[…]
24)
riigihanked, mis tehakse üldistes huvides või puudutavad rohkem kui ühte autonoomset piirkonda;
[…]”
6
Põhiseaduse artiklid 156–158 on sõnastatud järgmiselt:
„Artikkel 156
1.   Autonoomsetel piirkondadel on oma pädevuse teostamisel finantsautonoomia, järgides põhimõtet, et rahandusküsimused kooskõlastatakse riigi rahandusasutusega, ja võttes arvesse kõigi hispaanlaste solidaarsust.
2.   Autonoomsed piirkonnad võivad vastavalt kehtivatele seadustele ja statuutidele esindada ja abistada riiki maksude kogumisel, haldamisel ja sissenõudmisel.
Artikkel 157
1.   Autonoomsete piirkondade rahalised vahendid koosnevad:
a)
riigi poolt täielikult või osaliselt eraldatud maksudest; lisaks riiklikele maksudele kogutavatest maksudest ja riigi tuludest saadavatest muudest osadest;
b)
autonoomse piirkonna enda maksudest, lõivudest ja erimaksudest;
c)
piirkondadevahelise tasandusfondi eraldistest ja muudest riigieelarve eraldistest;
d)
tulu varalt ja eraõiguslikest tehingutest;
e)
laenutulu.
2.   Autonoomsed piirkonnad ei tohi mingil juhul kehtestada makse, mis puudutavad väljaspool nende territooriumi asuvat vara või takistavad kaupade ja teenuste vaba liikumist.
3.   Lõikes 1 loetletud finantspädevuse teostamise alused, autonoomsete piirkondade ja riigi vahel tekkida võivate erimeelsuste lahendamise kord ning rahanduskoostöö võimalused sätestatakse alusseadusega.
Artikkel 158
1.   Riigieelarves võib ette näha autonoomsetele piirkondadele antavad eraldised proportsionaalselt nende poolt osutatavate riiklike teenuste ja tegevustega, samuti tagamaks kogu Hispaania territooriumil osutatavate avalike teenuste miinimumtaset.
2.   Piirkondadevahelise majandusliku ebavõrdsuse ületamiseks ja solidaarsuse põhimõtte tõhusaks rakendamiseks luuakse investeeringuteks ette nähtud tasandusfond, mille vahendid jaotatakse Cortes Generales’i [saadikute koda] poolt autonoomsete piirkondade ja vajaduse korral provintside vahel.”
Autonoomiastatuut
7
Vastavalt põhiseaduse artiklile 2, VIII osa III peatükile (artiklid 143–158), samuti esimesele täiendusele ja teisele üleminekusättele on Baski autonoomne piirkond Hispaania Kuningriigi koosseisus. Baski autonoomset piirkonda käsitleb Baskimaa autonoomiastatuut („Estatuto de Autonomía del País Vasco”), mis on heaks kiidetud Cortes Generales’i 18. detsembri 1979. aasta alusseadusega 3/1979 (BOE nr 306, 22.12.1979, edaspidi „autonoomiastatuut”).
8
Baski autonoomne piirkond koosneb kolmest Territorio Históricost (territoriaalsed haldusüksused), mis omakorda koosnevad Municipiotest (vallad). Baski autonoomse piirkonna poliitiline ja institutsionaalne struktuur hõlmab kahte tasandit: kogu Baskimaale ühiste institutsioonide (autonoomne valitsus ja parlament) tasand ning piirkondlike institutsioonide ja asutuste tasand, kelle pädevus piirdub Territorio Históricosega (ajalooline ala).
9
Autonoomiastatuudi artikkel 37 on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Ajalooliste alade iga piirkondliku organi staatus on reguleeritud omaette õigusaktidega.
2.   Käesoleva statuudi sätted ei muuda piirkondlike erinormide sisu ega iga ajaloolise ala õiguskorras ette nähtud pädevust.
3.   Kõikidel juhtudel on ajaloolise ala territooriumil tema ainupädevuses järgmised valdkonnad:
a)
oma institutsioonide loomine, nende õiguslik reguleerimine ja tegevus;
b)
nende eelarvete koostamine ja heakskiitmine;
c)
selliste vallast suuremate territoriaalüksuste piiride kindlaksmääramine, mis ei välju provintsi piiridest;
d)
provintside ja valdade omandis oleva vara õiguslik regulatsioon avaliku õiguse ja eraõiguse küsimustes nii ainuomandi kui ka ühise omandi puhul;
e)
valla valimissüsteem;
f)
muu pädevus, mis on täpsustatud käesolevas statuudis või mis on neile delegeeritud.
4.   Neil on ühtlasi oma territooriumil õigusloome- ja rakenduspädevus Baskimaa parlamendi loetletud valdkondades.”
10
Autonoomiastatuudi artikkel 40 sätestab, et oma pädevuse teostamiseks ja rahastamiseks on Baskimaa „käsutuses autonoomsed rahalised vahendid”.
11
Osundatud statuudi artikkel 41 on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Riigi ja Baskimaa vahelisi rahandussuhteid reguleerib traditsiooniline rahanduskokkuleppel (Concierto Económico) või konventsioonidel (Convenios) põhinev piirkondlik süsteem.
2.   Kokkulepete süsteem vastab järgmistele põhimõtetele ja alustele:
a)
Ajalooliste alade pädevad asutused võivad riigi üldist maksustruktuuri, rahanduskokkuleppe sätteid, mis käsitlevad rahandusküsimuste kooskõlastamist, maksude ühtlustamist ja riigiga tehtavat koostööd, ning Baski parlamendi poolt autonoomses piirkonnas samadel eesmärkidel vastu võetud õigusakte arvesse võttes oma territooriumil maksusüsteemi säilitada, seda kohandada ja reguleerida. Kokkulepe kiidetakse heaks seadusega.
b)
Kõigi maksude, välja arvatud tollimaksude ja rahandusmonopoli kaudu sissenõutavate maksude kinnipidamine, haldamine, sissenõudmine ja järelevalve on igal ajaloolisel alal asjaomase Diputación Foral’i pädevuses, kusjuures see ei puuduta riigiga tehtavat koostööd ega riiklikku järelevalvet.
c)
Ajalooliste alade pädevad asutused võtavad vastu otsused, et kohaldada oma territooriumil konjunktuurist tingitud maksualaseid erandeid, mida riik on otsustanud kohaldada kogu riigi territooriumil. Erandeid sätestavate normide kehtivusaeg on sama mis keskvõimu kehtestatud normidel.
d)
Baskimaa poolt riigile makstav rahaline panus koosneb üldisest panusest, mis koosneb omakorda iga ajaloolise ala poolt makstavast panusest riigi nende kohustuste täitmiseks, mida Baski autonoomne piirkond ei võta enda kanda.
e)
Eelnimetatud üldist panust moodustava iga ajaloolise ala panuse kindlaksmääramiseks nimetatakse ametisse segakomisjon, mis koosneb ühelt poolt iga Diputación Foral’i ühest esindajast ja Baski autonoomse piirkonna valitsuse vastavast arvust esindajatest ning teiselt poolt vastavast arvust riigi esindajatest. Sel viisil kindlaksmääratud rahaline panus kinnitatakse seadusega rahanduskokkuleppes ette nähtud kehtivusajaks, kusjuures rahalise panuse suurust kohandatakse igal aastal samuti rahanduskokkuleppes ette nähtud korra kohaselt.
f)
Asjaomast süsteemi kohaldatakse kooskõlas solidaarsuse põhimõttega, millele on viidatud põhiseaduse artiklites 138 ja 156.”
Rahanduskokkulepe
12
Baski autonoomse piirkonna ja Hispaania Kuningriigi rahanduskokkulepe on heaks kiidetud 23. mai 2002. aasta seadusega 12/2002 (Ley 12/2002 por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco; BOE nr 124, 24.5.2002, edaspidi „rahanduskokkulepe”).
13
Rahanduskokkuleppe artiklid 2–4 on sõnastatud järgmiselt:
„Artikkel 2. Üldpõhimõtted
Esiteks.   Ajalooliste alade kehtestatav maksusüsteem tugineb järgmistele põhimõtetele.
1.
Solidaarsuse põhimõtte järgimine põhiseaduses ja autonoomiastatuudis kindlaksmääratud ulatuses.
2.
Riigi üldise maksustruktuuri järgimine.
3.
Maksuküsimuste kooskõlastamine, maksude ühtlustamine ja koostöö riigiga vastavalt käesoleva rahanduskokkuleppe sätetele.
4.
Rahandusküsimuste kooskõlastamine, maksude ühtlustamine ja ajalooliste alade asutuste vaheline koostöö vastavalt Baski parlamendi poolt vastu võetud õigusaktidele.
5.
Allutatus rahvusvahelistele lepingutele või kokkulepetele, mille Hispaania on allkirjastanud ja ratifitseerinud või millega Hispaania on liitunud.
Esmajoones tuleb järgida Hispaania riigi poolt sõlmitud topeltmaksustamise vältimise lepingute ja Euroopa Liidus maksude ühtlustamist käsitlevate õigusaktide sätteid, tehes seejuures kõnealuste kokkulepete ja õigusnormide kohaldamisest tulenevad tagasimaksed.
Teiseks.   Käesoleva kokkuleppe sätteid tuleb tõlgendada maksukorralduse seaduses sätestatud maksuõiguse tõlgendamise eeskirjade kohaselt.
Artikkel 3. Maksude ühtlustamine
Ajaloolised alad on maksuõiguse kujundamisel kohustatud:
a)
kasutama maksukorralduse seaduse mõisteid ja kontseptsioone, võttes arvesse käesolevas rahanduskokkuleppes sätestatud erisusi;
b)
tagama tõhusa üldise maksustamise, mis on analoogiline ülejäänud riigi territooriumil kehtiva maksustamisega;
c)
tagama isikute liikumisvabaduse ja asutamisvabaduse ning kaupade, kapitali ja teenuste vaba liikumise kogu Hispaania territooriumil, vältides diskrimineerimist, ettevõtjate konkurentsi kahjustamist ja moonutusi rahaliste vahendite eraldamisel;
d)
kasutama sama tegevusalade klassifikatsiooni (tööstus, mäetööstus, kaubandus, teenused, vabad elukutsed, põllumajandus, kunst, kalapüük ja loomakasvatus), nagu see on tavaks ülejäänud riigi territooriumil, piiramata nende tegevusalade võimalikku üksikasjalikumat liigitust.
Artikkel 4. Koostööpõhimõte
Esiteks.   Ajalooliste alade pädevad asutused edastavad maksualaste õigusaktide eelnõud ettenähtud tähtaja jooksul enne nende vastuvõtmist keskvalitsusele.
Samamoodi edastavad riiklikud asutused asjaomased eelnõud piirkondlikele asutustele.
Teiseks.   Riik kujundab välja mehhanismid, mis võimaldavad Baski autonoomse piirkonna asutustel osaleda rahvusvahelistes kokkulepetes, mis avaldavad mõju käesoleva rahanduskokkuleppe kohaldamisele.
Kolmandaks.   Riik ja ajaloolised alad edastavad üksteisele maksude haldamise, järelevalve ja sissenõudmisega seotud ülesannete täitmise raames viivitamatult ja sobivas vormis andmed ja teabe, mida nad peavad vajalikuks maksude kogumise tõhustamiseks.
Mõlemad haldusorganid on eelkõige kohustatud:
a)
edastama üksteisele andmetöötluskeskuste kaudu kogu vajaliku teabe. Sel eesmärgil nähakse ette vastastikust teabevahetust võimaldavate tehniliste vahendite paigaldamine. Igal aastal töötatakse välja ühine ja koordineeritud andmetöötluskava;
b)
järelevalveteenistused koostavad ühised järelevalvekavad seoses valitud kooskõlastatud eesmärkide, valdkondade ja menetlustega, samuti seoses maksukohustuslastega, kes on vahetanud elukohta, seoses ettevõtjatega, kellele kohaldatakse maksustamise läbipaistvuse põhimõtet, ja seoses äriühingutega, kes on kohustatud maksma ettevõtte tulumaksu vastavalt käibele.”
14
Rahanduskokkuleppe artiklid 48–60 käsitlevad riigi ja Baskimaa vahelisi rahandussuhteid. Selle kokkuleppe artiklid 48–50 on sõnastatud järgmiselt:
„Artikkel 48. Üldpõhimõtted
Riigi ja Baskimaa vahelistes rahandussuhetes kehtivad järgmised põhimõtted.
Esiteks.
Baskimaa asutuste maksu- ja finantsautonoomia oma pädevuse korraldamisel ja teostamisel.
Teiseks.
Solidaarsuse põhimõtte järgimine põhiseaduses ja autonoomiastatuudis kindlaksmääratud ulatuses.
Kolmandaks.
Kooskõlastamine ja koostöö riigiga eelarve stabiilsuse küsimustes.
Neljandaks.
Baskimaa rahaline panus riigi nende kohustuste täitmiseks, mida autonoomne piirkond ei võta enda kanda, käesolevas rahanduskokkuleppes ette nähtud vormis.
Viiendaks.
Baskimaa pädevad asutused teostavad riiklikku finantsjärelevalvet kohalike omavalitsuste üle, ilma et see tähendaks Baski autonoomse piirkonna kohalike omavalitsuste väiksemat iseseisvust võrreldes riigi ülejäänud kohalike omavalitsustega.
Artikkel 49. Rahaline panus
Baskimaa poolt riigile makstav rahaline panus koosneb üldisest rahalisest panusest, mis koosneb omakorda iga ajaloolise ala poolt makstavast panusest riigi nende kohustuste täitmiseks, mida Baski autonoomne piirkond ei võta enda kanda.
Artikkel 50. Rahalise panuse ajaline kehtivus ja ajakohastamine
Esiteks.   Iga viie aasta järel määratakse järgmise viieaastase perioodi jooksul kehtiva rahalise panuse kindlaksmääramise meetod vastavalt käesolevas kokkuleppes toodud üldistele põhimõtetele seadusega, mille võtab vastu Cortes Generales, olles saanud rahanduskokkuleppe komisjoni eelneva nõusoleku, ja kinnitatakse rahalise panuse suurus viieaastase perioodi esimeseks aastaks.
Teiseks.   Rahalise panuse suurust ajakohastab rahanduskokkuleppe komisjon igal esimesele aastale järgneval aastal, kasutades eelmises lõigus nimetatud seadusega heakskiidetud meetodit.
Kolmandaks.   Käesolevas kokkuleppes ette nähtud rahalise panuse kindlaksmääramise meetodi aluseks olevaid põhimõtteid võib muuta rahalist panust käsitleva seadusega, kui see on otstarbekas meetodi kohaldamisel esinevate asjaolude ja saadud kogemuste tõttu.”
15
Rahanduskokkulepe näeb ette kahe pariteetsetel alustel moodustatud komisjoni kaasamise. Kokkuleppe artikli 61 esimese lõigu kohaselt kuulub segakomisjoni ühelt poolt iga ajaloolise ala valitsuse üks esindaja ja Baski autonoomse piirkonna valitsuse vastav arv esindajaid ning teiselt poolt vastav arv riigi esindajaid.
16
Rahanduskokkuleppe artikkel 62 sätestab, et segakomisjoni ülesandeks on eelkõige kokku leppida selle leppe muudatustes, koostöö ja koordineerimise korraldamises eelarve stabiilsuse küsimustes ning iga viieaastase perioodi rahalise panuse arvutamise metoodikas, samuti sõlmida maksu- ja finantskokkulepped, mis on vajalikud rahanduskokkuleppe õigeks kohaldamiseks.
17
Rahanduskokkuleppe artikkel 63 näeb ette õigusloome kooskõlastamise ja hindamise komisjoni moodustamise (Comisión de Coordinación y Evaluación Normativa), mis koosneb neljast riigi esindajast ja neljast Baski autonoomse piirkonna esindajast. Viimased määrab Baski valitsus, kusjuures neist kolm on määratud iga Diputación Foral’i ettepanekul.
18
Rahanduskokkuleppe artikliga 64 õigusloome kooskõlastamise ja hindamise komisjonile antud pädevuse loetelus on esikohal maksuõigusnormide rahanduskokkuleppele vastavuse hindamine enne nende avaldamist. Sama kokkuleppe artikli 64 punktis a on selle kohta sõnaselgelt sätestatud, et „kui seoses rahanduskokkuleppe artikli 4 lõikes 1 nimetatud õigusaktide eelnõude edastamisega esitatakse vastuväiteid neis sisalduvate ettepanekute kohta, võib iga esindatud institutsioon või valitsus teha kirjaliku ja põhistatud ettepaneku komisjoni kokkukutsumiseks. Komisjon koguneb hiljemalt viieteistkümne päeva jooksul kokkukutsumise ettepaneku esitamisest arvates, analüüsib edastatud eelnõu vastavust rahanduskokkuleppele ja püüab enne vastavate sätete avaldamist saavutada institutsioonide ja valitsuste vahel kokkulepet maksuõigusnormide sisus, mis seondub võimalike ebakõladega”.
2002. aasta seadus rahalise panuse kohta aastatel 2002–2006
19
Baskimaa poolt aastatel 2002–2006 makstava rahalise panuse kindlaksmääramise metoodika on kinnitatud 23. mai 2002. aasta seadusega 12/2002 (BOE nr 124, lk 18636, edaspidi „2002. aasta seadus rahalise panuse kohta”). Seaduse artiklites 3–7 on sätestatud:
„Artikkel 3. Rahalise panuse kindlaksmääramine võrdlusaastaks
Viieaastase perioodi 2002–2006 võrdlusaasta tegelik rahaline panus määratakse kindlaks mahaarvamise indeksi alusel, mida kasutatakse nende kohustuste kogumaksumuse arvutamiseks, mida autonoomne piirkond ei võta enda kanda, tehes vastavad parandused ja tasandusmaksed järgmistes artiklites ette nähtud ulatuses.
Artikkel 4. Riigi kohustused, mida ei võta enda kanda autonoomne piirkond
Esiteks.   Riigi kohustustena, mida autonoomne piirkond ei võta enda kanda, käsitatakse kohustusi, mis seonduvad pädevusega, mida autonoomne piirkond tegelikult ei teosta.
Teiseks.   Nende kohustuste kogumaksumuse kindlaksmääramiseks arvatakse riigieelarve üldkuludest maha kõik eelarveeraldised, mis on riigi tasandil ette nähtud sellise pädevuse teostamiseks, mille on enda kanda võtnud autonoomne piirkond, alates asjaomastes kuninga dekreetides kindlaksmääratud ülekandmise jõustumise hetkest.
[…]
Artikkel 5. Korrigeerimised
Esiteks.   Et hinnata paremini otsestest maksudest laekuvat tulu, mis kuulub Baskimaale ja ülejäänud riigile, korrigeeritakse artikli 4 neljandas lõigus viidatud mahaarvamisest tulenevaid arvandmeid rahanduskokkuleppe artikli 55 alusel, ilma et see piiraks artiklite 14 ja 15 sätteid.
[…]
Artikkel 6. Tasandamine
Esiteks.   Iga ajaloolise ala poolt maksmisele kuuluvast rahalisest panusest arvatakse maha järgmised kulud:
a)
kooskõlastamata maksude mahaarvatav osa;
b)
mahaarvatav osa eelarvetuludest, mida ei ole saadud maksudest;
c)
üldises riigieelarves kajastatud puudujäägi mahaarvatav osa.
[…]
Artikkel 7. Mahaarvamise indeks
Artiklites 4 ja 6 käsitletud mahaarvamise indeks, mis määratakse kindlaks ajalooliste alade tulude võrdluses riigi tuludega, on käesoleval viieaastasel perioodil 6,24%.”
20
Vastavalt 2002. aasta seaduse rahalise panuse kohta I lisale, millega on kinnitatud Baski autonoomse piirkonna esialgne rahaline panus võrdlusaastaks 2002, on ajalooliste alade makstav summa 1034626080 eurot.
Põhikohtuasjas asjassepuutuvad maksuõigusnormid
21
Kohtuasjades C-428/06, C-429/06 ja C-434/06 on põhikohtuasjas esitatud nõue tühistada Juntas Generales de Vizcaya 23. juuni 2005. aasta piirkondlik seadus 7/2005, mille artikliga 2 on muudetud 26. juuni 1996. aasta piirkondlikku seadust 3/1996 ettevõtte tulumaksu kohta. Kahes esimeses neist kohtuasjadest nõutakse nimetatud artikli 2 lõigete 4, 6 ja 7 tühistamist, kuid kolmandas vaid artikli 2 lõigete 4 ja 6 tühistamist.
22
Piirkondliku seaduse 7/2005 artikli 2 lõikega 4 muudetakse piirkondliku seaduse 3/1996 artiklit 29 ja kehtestatakse ettevõtte tulumaksu „maksumääraks üldiselt 32,5%”. Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab, et üleriigilise õiguse, täpsemalt 5. märtsi 2004. aasta kuninga dekreetseadusega 4/2004 heaks kiidetud ettevõtte tulumaksu seaduse tervikteksti artikli 28 lõike 1 kohaselt on ettevõtte tulumaksu üldine maksumäär 35%.
23
Piirkondliku seaduse 7/2005 artikli 2 lõikega 6 muudetakse piirkondliku seaduse 3/1996 artiklit 37 ja nähakse ette, et investeeringud teatavat liiki uude materiaalsesse põhivarasse, mis on mõeldud ettevõtja majandustegevuseks, võib 10% ulatuses maha arvata. Artikli 2 lõikega 7 muudetakse piirkondliku seaduse 3/1996 artiklit 39 ja nähakse ette, et 10% majandusaasta tulemist võib maha arvata ja suunata „reservi tootmisse tehtavateks investeeringuteks ja/või reservi keskkonna hoidmiseks ja parandamiseks mõeldud tegevuste jaoks”. Eelotsusetaotluse esitanud kohus täpsustab, et Hispaania ettevõtte tulumaksu seaduses selliseid mahaarvamise võimalusi ei ole.
24
Kohtuasjades C-430/06 ja C-433/06 on põhikohtuasjas esitatud nõue tühistada Consejo de Diputados de Álava 24. mai 2005. aasta Decreto Foral Normativo de Urgencia Fiscal 2/2005, mille Juntas Generales de Álava kinnitas 13. juunil 2005 ja mille ainsa artikli lõigetega 4 ja 5 on muudetud ettevõtte tulumaksu reguleeriva 5. juuli 1996. aasta piirkondliku seaduse 24/1996 artikleid 29 ja 37. Neis menetlustes vaidlustatud õigusnormi sisu on identne põhikohtuasjas, mille pinnalt on esitatud eelotsusetaotlus kohtuasjas C-434/06, asjassepuutuva õigusnormiga.
25
Kohtuasjades C-431/06 ja C-432/06 on põhikohtuasjas esitatud nõue tühistada Diputación Foral de Guipúzcoa 24. mai 2005. aasta piirkondlik dekreet 32/2005, mille ainsa artikli lõigetega 3 ja 4 on muudetud ettevõtte tulumaksu reguleeriva 4. juuli 1996. aasta piirkondliku seaduse 7/1996 artikleid 29 ja 37. Neis menetlustes vaidlustatud õigusnormi sisu on identne põhikohtuasjas, mille pinnalt on esitatud eelotsusetaotlus kohtuasjas C-434/06, asjassepuutuva õigusnormiga.
Põhikohtuasjad ja eelotsuse küsimused
26
Selgub, et piirkondlikud ametiasutused võtsid põhikohtuasjades vaidlustatud õigusnormid vastu pärast seda, kui Tribunal Supremo 9. detsembri 2004. aasta otsusega kassatsioonimenetluses nr 7893/1999 tuvastas samade ametiasutuste poolt vastu võetud sarnaste õigusnormide kehtetuse põhjendusel, et need meetmed oleks tulnud EÜ artikli 88 lõike 3 kohaselt teha teatavaks Euroopa Ühenduste Komisjonile, kuna need võivad kujutada endast riigiabi. Põhikohtuasja vastustajad osutasid Euroopa Kohtule esitatud kirjalikes märkustes siiski, et tulenevalt asjaolust, et Tribunal Supremo tegi otsuse, ilma et oleks taotlenud Euroopa Kohtult eelotsust, ja ka muudel põhjustel on Tribunal Constitucionalile selle kohtuotsuse peale esitatud recurso de amparo.
27
Põhikohtuasjades esitatud tühistamisnõuete pinnalt tekkis eelotsusetaotluse esitanud kohtul küsimus, kas üldkohaldatavaid maksumeetmeid, mis ei too kaasa eelise andmist teatud ettevõtjatele ega teatud kaupade tootmiseks, tuleb pidada „valikulisteks” ja kas nende suhtes tuleb kohaldada EÜ artiklites 87 ja 88 sätestatud nõudeid ainuüksi sel põhjusel, et need toimivad vaid piirkondliku omavalitsusüksuse jurisdiktsiooni alla kuuluval territooriumil, kellel on autonoomia maksuküsimustes.
28
Seoses sellega mainib kohus Euroopa Kohtu 6. septembri 2006. aasta otsust kohtuasjas C-88/03: Portugal vs. komisjon (EKL 2006, lk I-7115), mis käsitleb Assooride autonoomse piirkonna kehtestatud maksuõigusnorme, ning viitab institutsionaalse, menetlusliku ja majandusliku autonoomia kolmele tingimusele, mida Euroopa Kohus täpsustas selle otsuse punktis 67.
29
Kontrollinud, kas Baskimaa ja selle ajaloolised alad vastavad neile kolmele tingimusele, leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et institutsionaalne autonoomia on väljaspool kahtlust.
30
Tal tekkis aga küsimus, kas Baskimaa maksuõigusnormide väljatöötamise ametlik menetlus vastab menetlusliku autonoomia kriteeriumile. Kahtlemata ei sekku keskvalitsus sellesse menetlusse otseselt, kuid ta kasutab lepitusmehhanismi, mis on vabatahtlik, vastastikune ja pariteetne ning mille eesmärk on kindlustada, et kohe pärast eelnõude edastamist kontrollitakse, kas need on poolte heakskiidetud rahanduskokkuleppega kooskõlas, mis peab tagama, et nende poolt heaks kiidetud õigusnormid on viidud vastavusse kesk- ja piirkondliku valitsuse vahel kokkulepitud reeglitega, mis on tõstetud seaduse tasandile. Peale selle, pidades silmas autonoomse maksuõigusega taotletavaid eesmärke ja Baski ametiasutustel lasuvat kohustust võtta vajaduse korral „arvesse riiklikku huvi maksumäärade kehtestamisel”, on rahanduskokkuleppe artiklis 3 seatud teatavad piirid seoses üldise tegeliku maksukoormuse, liikumisvabaduse ja asutamisvabadusega, samuti diskrimineeriva mõju puudumisega. Nendest piiridest lähtudes võib jõustunud maksuõigusnormide üle teostada hilisemat kohtulikku kontrolli, mis peab välja selgitama, kas need on eespool nimetatud reeglite või suunistega kooskõlas.
31
Majandusliku autonoomia kriteeriumi osas tekkis eelotsusetaotluse esitanud kohtul küsimus, kas Baskimaal, mis on küll rahanduslikult vastutav üksus, on ikka piisavalt pädevust, et vastata sellele kriteeriumile. Kohus märgib selle kohta, et kuigi Baskimaa pädevus on väga kõrgel tasemel võrreldes teiste piirkondliku autonoomia vormidega Euroopa kontekstis, on see siiski piiratud riigi ainupädevusega Baskimaad majanduslikult mõjutavates valdkondades, nagu rahasüsteem, majandustegevuse üldise planeerimise alused ja koordineerimine, sotsiaalkindlustuse majanduslik ülesehitus ja üldistes huvides tehtavad riigihanked, mis on loetletud põhiseaduse artiklis 149 muude pädevusvaldkondade hulgas. Seetõttu on Baskimaal omaette sisemise majandusraamistiku olemasolu suhteline ja seda tuleb mõista lähtudes teatavatest turu- ja majandussüsteemi üksuse põhitunnustest, mis Tribunal Constitucionali kohtupraktika kohaselt seavad Hispaania autonoomsete piirkondade ülesehitusele omased piirid (vt eelkõige 19. oktoobri 1984. aasta kohtuotsus nr 96/1984 ja 25. aprilli 2002. aasta kohtuotsus nr 96/2002).
32
Neid asjaolusid silmas pidades otsustas Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule eelotsuse küsimuse, mis on sõnastatud identselt kohtuasjades C-428/06, C-429/06 ja C-434/06:
„Kas EÜ artikli 87 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya poolt vastu võetud maksuõigusnorme, millega muudetakse ettevõtte tulumaksu reguleeriva õigusakti artikli 29 lõike 1 punkti a, artikleid 37 ja 39, tuleb lugeda valikulisteks ja kas need kujutavad endast seega eespool nimetatud sätte tähenduses riigiabi, millest tuleb EÜ artikli 88 lõike 3 alusel komisjoni teavitada, sest nendega kehtestatakse autonoomse piirkondliku omavalitsusüksuse territooriumil Hispaania riigi õigusaktidega kehtestatud üldisest maksumäärast madalam maksumäär ning maksusoodustused, mis riiklikus maksuõiguses puuduvad?”
33
Eelotsuse küsimus kohtuasjades C-430/06–C-433/06 on sama mis eelnevas punktis esitatud, kuid see puudutab Araba ja Gipuzkoa asjassepuutuvaid piirkondlikke seadusi.
34
Euroopa Kohtu presidendi 30. novembri 2006. aasta määrusega liideti kohtuasjad C-428/06–C-434/06 kirjaliku ja suulise menetluse ning kohtuotsuse huvides.
Eelotsusetaotluste vastuvõetavus
Euroopa Kohtule esitatud märkused
35
Comunidad Autónoma de La Rioja väidab, et eelotsusetaotlused ei ole vastuvõetavad, kuna vastus esitatud küsimusele ei ole vajalik selleks, et eelotsusetaotluse esitanud kohus saaks langetada otsused. Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco on 14. novembri 2005. aasta määrusega, mis on kinnitatud hilisema, 17. märtsi 2006. aasta määrusega, kusjuures mõlemad määrused on antud täiendavas menetluses, mis puudutab Tribunal Supremo 9. detsembri 2004. aasta kohtuotsuse täitmist (täitemenetlus nr 3753/96-1), juba tühistanud mõned põhikohtuasjas vaidlustatud sätted, nimelt ettevõtte tulumaksu määra käsitlevate muudetud piirkondlike seaduste artiklid 29 ja piirkondliku seaduse 3/1996 muudetud artikli 39, leides, et need sätted on mainitud kohtuotsusega vastuolus ja vastu võetud selle täitmise vältimiseks. Kummagi eespool nimetatud määruse peale on esitatud kassatsioonkaebus.
36
Comunidad Autónoma de La Rioja teatas Euroopa Kohtule 23. jaanuari 2008. aasta kirjas siiski, et ta võtab tagasi oma taotluse tunnistada eelotsusetaotlused vastuvõetamatuks.
37
UGT-Rioja väidab samuti, et taotlused ei ole vastuvõetavad, kuna ei ole vähimatki kahtlust, et põhikohtuasjas vaidlustatud maksumeetmed on riigiabi. Seoses sellega viitab ta Tribunal Supremo kohtuotsusele ja komisjoni otsustele, mis käsitlevad nende meetmetega analoogilisi maksuõigusnorme, mille ajaloolised alad on vastu võtnud.
38
Confebask leiab samuti, et eelotsusetaotlused ei olnud vajalikud, kuna eespool viidatud kohtuotsus Portugal vs. komisjon on väga selge ega jäta kahtlust, et põhikohtuasjas asjassepuutuvad maksumeetmed ei ole riigiabi.
Euroopa Kohtu hinnang
39
Nii EÜ artikli 234 sõnastusest kui ka ülesehitusest tuleneb, et eelotsusemenetlus eeldab tegelikult poolelioleva menetluse olemasolu siseriiklikes kohtutes, mille raames palutakse neil kohtutel teha otsus, millega saab arvesse võtta Euroopa Kohtu eelotsust (vt selle kohta 15. juuni 1995. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-422/93–C-424/93: Zabala Erasun jt, EKL 1995, lk I-1567, punkt 28; 12. märtsi 1998. aasta otsus kohtuasjas C-314/96: Djabali, EKL 1998, lk I-1149, punkt 18, ja 20. jaanuari 2005. aasta otsus kohtuasjas C-225/02: García Blanco, EKL 2005, lk I-523, punkt 27).
40
Põhikohtuasjas õigusliku vaidluse olemasolu on tingimus, millest tuleneb Euroopa Kohtu pädevus, kusjuures Euroopa Kohus võib seda kontrollida omal algatusel. Seega ei mõjuta kontrollimist asjaolu, et Comunidad Autónoma de La Rioja võttis eelotsuse küsimuse vastuvõetamatuse tuvastamise taotluse tagasi.
41
Käesolevas kohtuasjas ei ilmne ühestki Euroopa Kohtule esitatud dokumendist, et põhikohtuasjades oleks pärast mõne vaidlustatud sätte tühistamist vaidluse ese ära langenud või et vastus eelotsusetaotlustele ei oleks enam eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses olevates kohtuasjades otsuse tegemiseks vajalik.
42
Esitatud küsimusele antava vastuse väidetava selguse osas tuleb meenutada, et kui vastus eelotsuse küsimusele tuleneb ilmselgelt kohtupraktikast või kui ei jää ruumi põhjendatud kahtlusele, siis ühelt poolt ei ole kohus, kelle otsuste peale ei saa siseriikliku õiguse järgi edasi kaevata, teatavatel asjaoludel kohustatud eelotsuse küsimust esitama (vt selle kohta 6. oktoobri 1982. aasta otsus kohtuasjas 283/81: Cilfit jt, EKL 1981, lk 3415, punktid 14 ja 16–20) ja teiselt poolt võib Euroopa Kohus asja lahendada põhistatud määrusega vastavalt oma kodukorra artikli 104 lõikele 3.
43
Neil asjaoludel ei ole liikmesriigi kohtul siiski mingit keeldu Euroopa Kohtule eelotsuse küsimuse esitamiseks (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Cilfit jt, punkt 15) ja nende tagajärjel ei saa Euroopa Kohus minetada oma pädevust vastata sellisele küsimusele.
44
Igal juhul tuleb sedastada, et UGT-Rioja jaoks on väljaspool kahtlust, et põhikohtuasjas käsitletavad maksumeetmed on riigiabi, samas kui Confebaski jaoks ei ole kahtlust, et need meetmed ei ole riigiabi. Maksumeetmetele selliste vasturääkivate hinnangute andmine EÜ asutamislepingu sätetest lähtudes on piisav näitamaks, et eelotsusetaotluse küsimustele on vaja vastata.
Eelotsuse küsimus
45
Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib oma küsimusega sisuliselt selgitust, kas EÜ artikli 87 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et selliseid territoriaalüksuste poolt vastu võetud maksuõigusnorme nagu põhikohtuasjas tuleb pidada valikulisteks meetmeteks ja seega riigiabiks selle sätte tähenduses ainuüksi põhjusel, et need ei ole kohaldatavad kogu liikmesriigi territooriumil.
46
Nagu selgitas Euroopa Kohus eespool viidatud kohtuotsuse Portugal vs. komisjon punktis 56, tuleb meetme valikulisuse hindamiseks kontrollida, kas antud õiguskorra raames võetud meede soodustab teatud ettevõtjaid võrreldes teistega, kes on sarnases õiguslikus ja faktilises olukorras.
47
Siinjuures ei pea võrdluse aluseks olema tingimata asjaomase liikmesriigi territoorium, mistõttu ei ole meede, mis näeb ette soodustuse vaid riigi territooriumi ühes osas, ainuüksi sellest tulenevalt valikuline EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses (eespool viidatud kohtuotsus Portugal vs. komisjon, punkt 57).
48
Ei saa välistada, et territoriaalüksusel on selline õiguslik ja faktiline seisund, mis annab talle liikmesriigi keskvalitsuse suhtes piisava autonoomsuse, nii et just nimelt see üksus, aga mitte keskvalitsus saab enda võetud meetmete kaudu mängida põhimõttelise tähtsusega rolli ettevõtjate majanduskeskkonna määratlemisel (eespool viidatud kohtuotsus Portugal vs. komisjon, punkt 58).
49
Euroopa Kohus osutas eespool viidatud kohtuotsuse Portugal vs. komisjon punktis 65 olukorrale, kus piirkondlik või kohalik ametiasutus kehtestab keskvõimu suhtes piisava autonoomse pädevuse teostamise käigus maksumäära, mis on siseriiklikust määrast madalam ja mida kohaldatakse ainult tema jurisdiktsiooni alla kuuluval territooriumil asuvatele ettevõtjatele.
50
Viimase olukorra puhul võib maksumeetme valikulisuse hindamiseks asjakohane õiguslik raamistik piirduda vaid asjaomase geograafilise alaga juhul, kui territoriaalüksus mängib eelkõige oma seisundi ja pädevuse tõttu põhimõttelise tähtsusega rolli poliitilise ja majandusliku keskkonna määratlemisel nende ettevõtjate jaoks, kes asuvad tema jurisdiktsiooni alla kuuluval territooriumil (eespool viidatud kohtuotsus Portugal vs. komisjon, punkt 66).
51
Et sellistel asjaoludel võetud piirkondliku või kohaliku ametiasutuse otsust saaks pidada otsuseks, mis on võetud selle asutuse piisava autonoomse pädevuse teostamise käigus, peab esiteks sellel ametiasutusel olema keskvalitsusest erinev poliitiline ja halduslik seisund, mis on talle antud põhiseaduslikul tasandil. Teiseks peab see otsus olema vastu võetud nii, et keskvalitsus selle sisusse otseselt sekkuda ei saa. Kolmandaks ei tohi piirkonna ettevõtjatele kohaldatava siseriikliku maksumäära vähendamise rahalisi tagajärgi hüvitada teiste piirkondade või keskvalitsuse poolt antava abi või toetusega (eespool viidatud kohtuotsus Portugal vs. komisjon, punkt 67). Neid kolme tingimust peetakse üldiselt institutsionaalse ja menetlusliku, aga ka majandusliku ja finantsautonoomia kriteeriumideks.
52
Euroopa Kohus järeldas eespool viidatud kohtuotsuse Portugal vs. komisjon punktis 68, et poliitiline ja majanduslik autonoomia keskvalitsusest, mis on piisav ühenduse riigiabi käsitlevate eeskirjade kohaldamiseks, tähendab seda, et territoriaalüksusel ei ole mitte üksnes pädevus võtta oma jurisdiktsiooni alla kuuluval territooriumil meetmeid maksumäära vähendamiseks keskvalitsuse mis tahes seisukohast sõltumata, vaid ta võtab ka vastutuse sellise meetmega kaasnevate poliitiliste ja rahaliste tagajärgede eest.
Eeltingimuse puudumine
53
Vastupidi komisjoni väitele ei ole eespool viidatud kohtuotsuse Portugal vs. komisjon punktides 58 ja 66 ette nähtud mingit eeltingimust sama kohtuotsuse punktis 67 täpsustatud kolme kriteeriumi rakendamiseks.
54
Nimetatud kohtuotsuse punkti 58 sõnastus ei jäta selles osas ruumi mingitele kahtlustele. Euroopa Kohus märgib tõesti, et ei saa välistada, et territoriaalüksusel on keskvalitsuse suhtes piisav autonoomia, nii et just nimelt see üksus mängib põhimõttelise tähtsusega rolli ettevõtjate poliitilise ja majanduskeskkonna määratlemisel.
55
Teisisõnu, kui territoriaalüksus on piisavalt autonoomne, st kui tal on autonoomia institutsionaalsest, menetluslikust ja majanduslikust vaatenurgast, siis mängib ta põhimõttelise tähtsusega rolli ettevõtjate poliitilise ja majanduskeskkonna määratlemisel. See põhimõttelise tähtsusega roll on autonoomia tagajärg, mitte selle eeltingimus.
56
Eespool viidatud kohtuotsuse Portugal vs. komisjon punktis 66 avaldub samuti see tagajärje idee, kuna siin osutab Euroopa Kohus olukorrale, kus territoriaalüksus mängib „eelkõige oma seisundi ja pädevuse tõttu” põhimõttelise tähtsusega rolli poliitilise ja majandusliku keskkonna määratlemisel nende ettevõtjate jaoks, kes asuvad tema jurisdiktsiooni alla kuuluval territooriumil.
57
Punkt 66 selgitab piisavalt sama kohtuotsuse punkti 67, mis kirjeldab kriteeriume, millele otsus peab vastama, et seda saaks pidada otsuseks, mis on võetud piisava autonoomse pädevuse teostamise käigus, st sellistel asjaoludel, nagu on näidatud punktis 66.
58
See põhimõtteline tõlgendus, mille Euroopa Kohus esitas eespool viidatud kohtuotsuse Portugal vs. komisjon punktides 54–68, leiab kinnitust, kui uurida, kuidas Euroopa Kohus samas otsuses kontrolli teostas. Selles osas tuleb esile tõsta, et ta käsitles sama kohtuotsuse punktis 70 institutsionaalse autonoomia kriteeriume ja menetlusliku autonoomia kriteeriume ning punktides 71–76 majandusliku autonoomia kriteeriumi.
59
Nagu osutas kohtujurist oma ettepaneku punktis 70, ei ole mingit märki sellest, et Euroopa Kohus oleks kontrolli teostades uurinud, kas eeltingimus, mis komisjoni väitel on olemas, oli täidetud.
60
Sellest järeldub, et ainsad tingimused, mis peavad olema täidetud, et territoriaalüksuse jurisdiktsiooni alla kuuluv territoorium oleks asjakohane alus, millest lähtudes saab hinnata, kas selle üksuse poolt vastu võetud otsus on valikuline, on institutsionaalse autonoomia, menetlusliku autonoomia, samuti majandusliku ja finantsautonoomia tingimused, nagu neid on selgitatud eespool viidatud kohtuotsuse Portugal vs. komisjon punktis 67.
Territoriaalüksus, mis tuleb aluseks võtta
Euroopa Kohtule esitatud märkused
61
Et kontrollida, kas põhikohtuasjades käsitletavad meetmed võttis vastu „piisavalt autonoomne” territoriaalüksus, tuleb eelnevalt määratleda, milline üksus tuleb aluseks võtta.
62
Kuigi kohtuasjades C-428/06–C-434/06 esitatud eelotsuse küsimus puudutab maksuõigusnorme, mille vastuvõtjaks on teatav ajalooline ala, tuleb märkida, et eelotsusetaotluse esitanud kohus mainib oma mõttekäigus – selgitades põhjust, miks sellisele küsimusele on vaja vastata – nii Baski autonoomset piirkonda kui ka ajaloolisi alasid.
63
Euroopa Kohtus on Comunidad Autónoma de La Rioja, Comunidad Autónoma de Castilla y León ja komisjon seisukohal, et aluseks tuleb võtta ainult ajaloolised alad, kuna just need üksused võtsid vastu põhikohtuasjades käsitletavad meetmed. Nad rõhutavad selles osas, et nende üksuste pädevus on piiratud, neil puudub autonoomia ja seega on vaidlustatud piirkondlikud õigusnormid valikulised.
64
Piirkondlikud ametiasutused ja Hispaania valitsus viitavad territoriaalüksust nimetades nagu eelotsusetaotluse esitanud kohuski kord ajaloolistele aladele, kord Baski autonoomsele piirkonnale sõltuvalt sellest, kas nad peavad silmas maksuvaldkonnas või muus valdkonnas pädevat asutust.
Euroopa Kohtu vastus
65
Nagu nähtub käesolevas kohtuotsuses esitatud siseriiklikest õigusnormidest, on Hispaania Kuningriigi institutsionaalne ülesehitus eriti keeruline. Lisaks ei ole Euroopa Kohus pädev tõlgendama siseriiklikku õigust. EÜ artikli 87 lõike 1 tõlgendamiseks on aga vaja määratleda territoriaalüksus, mis tuleb aluseks võtta maksumeetme valikulisuse hindamisel.
66
Baski autonoomne piirkond koosneb kolmest provintsist: Araba, Biskaia ja Gipuzkoa. Nende provintside piirid langevad kokku ajalooliste aladega, mis on üksused, millel on vanadest aegadest pärit õigused nimetusega „fueros”, mis lubavad neil makse sisse nõuda ja koguda. Autonoomsel piirkonnal on seevastu ulatuslik muu pädevus, eriti majandusküsimustes.
67
Selles, et ajaloolistel aladel kui sellistel ei ole piisavat autonoomiat eespool viidatud kohtuotsuse Portugal vs. komisjon punktides 67 ja 68 esitatud kriteeriumide tähenduses, ei paista olevat kahtlust. Poliitilise ja maksuautonoomia olemasolu eeldab, et territoriaalüksus võtab enda kanda maksu vähendamise meetme poliitilised ja rahalised tagajärjed. See ei saa nii olla, kui üksus ei vastuta eelarve haldamise eest, st kui ta ei käsuta nii oma tulusid kui ka kulusid. Sellises olukorras paistavad olevat ajaloolised alad, kellel on üksnes maksualane pädevus, kusjuures muu pädevus kuulub Baski autonoomsele piirkonnale.
68
Territoriaalüksuse autonoomia kriteeriumide analüüsis ei ole siiski möödapääsmatu võtta aluseks ainult ajaloolised alad või vastupidi, ainult Baski autonoomne piirkond.
69
Euroopa Kohtule esitatud selgitustest nähtub, et ajaloolistel põhjustel on pädevus, mida teostatakse ühtaegu ajalooliste aladega ja Baski autonoomse piirkonnaga kattuval geograafilisel alal, korraldatud nii, et eristatakse ajaloolistele aladele antud maksualast pädevust ja autonoomsele piirkonnale antud majanduslikku pädevust.
70
Selline pädevuse jaotus nõuab eri üksuste vahelist tihedat koostööd, et ära hoida loogiliselt seostamatute olukordade tekkimist.
71
Autonoomiastatuut reguleerib Baski autonoomse piirkonna pädevust, kuid statuudi artikli 41 lõikes 2 on ühtlasi täpsustatud aluspõhimõtteid, mida tuleb järgida piirkondlikel ametiasutustel, keda käsitletakse ulatuslikumalt rahanduskokkuleppes.
72
Rahanduskokkulepe, mis on heaks kiidetud seadusega, on sõlmitud Baski autonoomse piirkonna ja Hispaania riigi vahel. Sellegipoolest ei käsitle see ainult autonoomse piirkonna pädevust, vaid sisaldab arvukalt sätteid ajalooliste alade kohta, kelle pädevusse kuulub rida maksuküsimusi.
73
Rahanduskokkuleppe nõuetekohast täitmist kontrollib segakomisjon. Kokkuleppe artikli 61 esimese lõigu kohaselt kuulub sellesse komisjoni ühelt poolt iga ajaloolise ala valitsuse üks esindaja ja Baski valitsuse vastav arv esindajaid ning teiselt poolt vastav arv riigi esindajaid.
74
Tihedast koostööst ajalooliste alade ja Baski autonoomse piirkonna vahel annab tunnistust ka õigusloome kooskõlastamise ja hindamise komisjoni moodustamine. Rahanduskokkuleppe artikli 63 kohaselt koosneb see komisjon neljast riigi esindajast ja neljast Baski valitsuse poolt määratud autonoomse piirkonna esindajast, kellest kolm on määratud iga Diputación Foral’i ettepanekul.
75
Seega tuleb viidata ühtaegu nii ajaloolistele aladele kui ka Baski autonoomsele piirkonnale, et määratleda, kas territoriaalüksus, mis koosneb nii ajaloolistest aladest kui ka sellest piirkonnast, evib piisavat autonoomiat, et moodustada võrdlusalust, millest lähtudes tuleb hinnata, kas meede, mille on vastu võtnud üks neist ajaloolistest aladest, on valikuline.
Kohtuliku kontrolli asjassepuutuvus
76
Enne kontrollimist, kas põhikohtuasjades on täidetud eespool viidatud kohtuotsuse Portugal vs. komisjon punktis 67 esitatud tingimused, on veel vaja täpsustada, mil määral tuleb arvestada siseriikliku kohtu teostatava kontrolliga. Mõned põhikohtuasja pooled, kes on esitanud kirjalikke märkusi, väidavad, et piirkondlikud õigusaktid on haldusaktid, mis alluvad halduskohtu kontrollile, mis mõjutab ajalooliste alade menetluslikku autonoomiat. Teised pooled leiavad seevastu, et autonoomia kriteeriumide hindamisel ei ole see kontroll asjassepuutuv.
77
Selles osas tuleb meenutada, et EÜ artikli 234 raames on Euroopa Kohus pädev ühenduse õigust üksnes tõlgendama või hindama selle kehtivust, kuid mitte seda kohaldama.
78
Seega ei seisne küsimus selles, kas põhikohtuasjades asjassepuutuvad piirkondlikud õigusnormid on riigiabi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses, vaid hoopis selles, kuidas seda sätet tõlgendada, kontrollides, kas selliseid piirkondlikke õigusnorme, nagu ajaloolised alad on oma pädevuse piires vastu võtnud, võib pidada üldkohaldatavateks õigusnormideks riigiabi tähenduses, nagu tuleneb sellest sättest, või on need normid valikulised.
79
Ajalooliste alade pädevuse piirid on kehtestatud põhiseaduse ja muude õigusaktidega, nagu autonoomiastatuut ja rahanduskokkulepe. Selles osas tuleb neid sätteid arvesse võtta nii, nagu siseriiklikud kohtud neid on tõlgendanud ja kohustanud täitma. Autonoomia olemasolu kindlakstegemisel ei ole tõesti asjassepuutuv mitte kohtulik kontroll, vaid parameetrid, mida kohus kasutab oma kontrolli teostamisel.
80
Seaduslikkuse kontrolli ülesanne on kohustada kinni pidama riigi eri võimude, organite või üksuste pädevusele eelnevalt kehtestatud piiridest, mitte aga neid piire määratleda. Nagu Hispaania valitsus kohtuistungil väitis, ei ole kohtuliku kontrolli olemasolu õigusriigi olemuslik tunnus.
81
Liikmesriigi kohtute praktika omab tähtsust territoriaalüksuse pädevuse piiride selgitamisel niivõrd, kuivõrd kohtulik tõlgendus on pädevust määratlevate õigusnormide lahutamatu osa. Aga kohtuotsus piirdub siiski sellise üksuse pädevuse piire kehtestava õigusnormi tõlgendamisega ega sekku põhimõtteliselt pädevuse teostamisse nende piiride sees.
82
Sellest järeldub, et territoriaalüksuse pädevuse piirid on määratletud kohaldatavate õigusnormidega, nagu siseriiklik kohus neid on tõlgendanud, ja neid aluseks võttes tuleb kontrollida, kas üksusel on piisav autonoomia.
83
Seega ei saa ainuüksi sellest, et territoriaalüksuse poolt vastu võetud õigusaktide üle teostatakse kohtulikku kontrolli, teha järeldust, et sel üksusel puudub autonoomia.
Autonoomia kolm kriteeriumi
Institutsionaalse autonoomia kriteerium
– Euroopa Kohtule esitatud märkused
84
Institutsionaalse autonoomia osas nõustuvad piirkondlikud ametiasutused, Confebask ja Ühendkuningriigi valitsus eelotsusetaotluse esitanud kohtu analüüsiga. Ka Hispaania valitsuse hinnangul on esimene tingimus täidetud.
85
Comunidad Autónoma de Castilla y León väidab, et ajaloolistel aladel ei ole täielikku institutsionaalset autonoomiat, kuna nad peavad andma panuse Hispaania riigi kulude katmisse. Comunidad Autónoma de La Rioja meenutab, et piirkondlikke ametiasutusi, kes võtsid vastu põhikohtuasjas asjassepuutuvad maksumeetmed, tuleb eristada Baski autonoomsest piirkonnast. Viimane teostab nagu teisedki autonoomsed piirkonnad pädevust, mille riik on talle andnud riigi majanduspoliitika eesmärkide raames või riigi määratletud üldises majanduskorralduses, samas kui piirkondlikel ametiasutustel puudub pädevus majandusvaldkonnas. Institutsionaalset autonoomiat vaidlustamata toob komisjon veel esile, et piirkondlikel ametiasutustel, kes sisuliselt tegutsevad maksukogujatena teistele haldusasutustele, on piiratud pädevus.
– Euroopa Kohtu vastus
86
Vajaduse korral on meenutatud asjas esitatud eri teoreetilisi seisukohti. Nagu on juba näidatud käesoleva kohtuotsuse punktis 75, tuleb siiski aluseks võtta territoriaalüksus, mis koosneb ühtaegu nii ajaloolistest aladest kui ka Baski autonoomsest piirkonnast.
87
Põhiseaduse, autonoomiastatuudi ja rahanduskokkuleppe uurimisel ilmneb, et sellised territoriaalüksused nagu ajaloolised alad ja Baski autonoomne piirkond vastavad institutsionaalse autonoomia kriteeriumile, kuna neile on antud keskvalitsusest eristuv poliitiline ja halduslik seisund.
Menetlusliku autonoomia kriteerium
– Euroopa Kohtule esitatud märkused
88
Comunidad Autónoma de La Rioja, Comunidad Autónoma de Castilla y León ja komisjon rõhutavad, et piirkondlike ametiasutuste pädevuse teostamine on piiratud nii riigi keskvalitsuse ja Baski autonoomse piirkonna suhtes kui ka omavahel. Riigiga tehtava koostöö põhimõttest tulenevalt on selles osas sisse seatud eelkontroll. Comunidad Autónoma de Castilla y León tähtsustab rahanduskokkuleppe artiklites 63 ja 64 käsitletava õigusloome kooskõlastamise ja hindamise komisjoni rolli.
89
Põhikohtuasja pooled väidavad ühtlasi, et piirkondlikud ametiasutused peavad halduskohtute kontrollile alludes järgima mitmeid põhiseaduslikke ja muid põhimõtteid. Need põhimõtted seavad ametiasutuste pädevusele olulised materiaal-õiguslikud piirid. Nii toimivad solidaarsuse põhimõte, mida käsitleb põhiseaduse artikkel 138, maksude ühtlustamise põhimõte, mille nõuded on sätestatud rahanduskokkuleppe artiklis 3, samuti võrdsuse põhimõte, mis avaldub eelkõige põhiseaduse artiklis 31, ja turu ühtsuse põhimõte.
90
Piirkondlikud ametiasutused ja Confebask märgivad, et riik ei sekku piirkondlike õigusnormide vastuvõtmisse. On küll vastastikuse teavitamise mehhanism, kuid see on üksnes informatiivne. Isegi kui õigusloome kooskõlastamise ja hindamise komisjon teeb eitava otsuse, ei takista see vastuvõetud piirkondlike õigusnormide jõustumist, mida saab vaidlustada üksnes siseriiklikus kohtus.
91
Ühendkuningriigi valitsus ja Itaalia valitsus on seisukohal, et koostöömeetmed ja menetlusliku autonoomia tunnustamine ei ole omavahel vastuolus. Nende arvates on selge, et piirkondliku maksumeetme vastuvõtmiseks ei ole riigi kooskõlastus nõutav ja et viimasel ei ole selle meetme suhtes vetoõigust ega õigust tühistada piirkondlike ametiasutuste asjaomast otsust.
92
Confebask esitab argumendi, mis tuleneb sõnastuse erinevusest kohtujurist Geelhoedi ettepanekus kohtuasjas, milles on tehtud eespool viidatud otsus Portugal vs. komisjon, ja mainitud kohtuotsuses, ning väidab, et menetlusliku autonoomia kriteeriumi kontrollimisel on ebaoluline, et kohalik omavalitsus on kohustatud arvestama üldriiklikke huve. Nimetatud ettepaneku punktis 54 on tõepoolest kirjas, et „[…] otsus [peab] olema vastu võetud kohaliku omavalitsuse poolt vastavalt menetlusele, mille kohaselt keskvalitsusel ei ole õigust otseselt sekkuda maksumäärade kehtestamisse ja kohalikul omavalitsusel ei ole ühelgi juhul kohustust kehtestada maksumäära üldriiklikest huvidest lähtudes”. Kohtuotsuse punktis 67 seevastu ei ole Euroopa Kohus osundatud lause teist osa taasesitanud, piirdudes seisukohaga, et meede peab olema võetud „nii, et keskvalitsus selle sisusse otseselt sekkuda ei saa”.
93
Komisjon väidab vastupidi Confebaski arvamusele, et üldriiklike huvide arvestamine on oluline. Selle institutsiooni sõnul ei ole menetlusliku autonoomia tingimus täidetud, kui territoriaalüksusel on menetlusõiguslik kohustus konsulteerida keskvalitsusega ja/või materiaal-õiguslik kohustus võtta arvesse seda, kuidas tema otsus kajastub territooriumil tervikuna, et järgida näiteks võrdsuse ja solidaarsuse põhimõtteid või võrdväärset maksukoormust.
94
Komisjon tugineb selles osas eespool viidatud kohtuotsuse Portugal vs. komisjon punkti 68 viimasele lausele, mille kohaselt peab territoriaalüksusel olema pädevus võtta maksumeetmeid „keskvalitsuse mis tahes seisukohast sõltumata”, s.o täpsustus, millest lähtudes tuleb tõlgendada sama kohtuotsuse punktis 67 esitatud teist tingimust, mille kohaselt peab territoriaalse omavalitsuse otsus olema vastu võetud „nii, et keskvalitsus selle sisusse otseselt sekkuda ei saa”.
– Euroopa Kohtu vastus
95
Nagu nähtub eespool viidatud kohtuotsuse Portugal vs. komisjon punktist 67, peab territoriaalse omavalitsuse otsus, et seda saaks pidada otsuseks, mis on tehtud piisava autonoomse pädevuse teostamise käigus, olema vastu võetud nii, et keskvalitsus selle sisusse otseselt sekkuda ei saa.
96
Selline menetluslik autonoomia ei välista vastuolude ärahoidmiseks sisse seatud koostöömenetlust, kui selle menetluse tulemusena võtab lõpliku otsuse vastu territoriaalüksus, mitte keskvalitsus.
97
Selle kohta nähtub rahanduskokkuleppe artikli 4 lõikest 1, et piirkondlikud ametiasutused edastavad maksualaste õigusaktide eelnõud keskvalitsusele ja samamoodi edastab keskvalitsus eelnõud piirkondlikele ametiasutustele.
98
Rahanduskokkuleppe artikli 64 kohaselt võib õigusloome kooskõlastamise ja hindamise komisjon, mille pool koosseisu esindab riigi keskvalitsust ja teine pool Baski autonoomset piirkonda, läbi vaadata piirkondlike õigusaktide eelnõud ja püüda läbirääkimiste teel kõrvaldada võimalikud ebakõlad Hispaania ülejäänud territooriumil kohaldatava maksuõigusega.
99
Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 87 õigesti märkis, ei tulene rahanduskokkuleppest, et selles komisjonis kokkuleppe puudumisel saaks keskvalitsus peale suruda määratletud sisuga õigusnormi vastuvõtmist.
100
Ühtlasi tuleb märkida, et õigusloome kooskõlastamise ja hindamise komisjon võib läbi vaadata mitte ainult piirkondlike õigusaktide eelnõud, vaid ka riigi keskvalitsuse poolt edastatud eelnõud. See võimalus näitab piisavalt, et komisjon on vaid nõuandev ja lepitav ega kujuta endast mehhanismi, mille abil keskvalitsus surub peale omaenda otsuse juhul, kui esineb vastuolu piirkondliku õigusakti eelnõu ja Hispaania riigi maksuõiguse vahel.
101
Comunidad Autónoma de La Rioja, Comunidad Autónoma de Castilla y Leóni ja komisjoni viidatud põhimõtete osas ei ilmne, et need kahjustaksid ajalooliste alade autonoomiat otsuste tegemisel, pigem määratlevad need selle autonoomia piire.
102
Solidaarsuse põhimõte, mis on määratletud põhiseaduse artiklis 138 ja mille kohaselt „tagab [riik] põhiseaduse artiklis 2 sätestatud solidaarsuse põhimõtte tõhusa rakendamise, hoolitsedes riigi territooriumi eri osade vahelise kohase ja õiglase majandusliku tasakaalu eest […]”, ei näi kahjustavat ajalooliste alade menetluslikku autonoomiat.
103
Sellega, et territoriaalüksust kohustatakse oma maksuõigusnormi vastuvõtmisel arvestama riigi territooriumi eri osade vahelist majanduslikku tasakaalu, määratletakse selle üksuse pädevuse piire, isegi kui nende piiride määratlemiseks kasutatud mõisted, nagu majandusliku tasakaalu mõiste, võivad olla välja arendatud kohtuliku kontrolli juurde kuuluva tõlgendamise raames.
104
Nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 81, ei tähenda asjaolu, et otsuse vastuvõtmisel tuleb arvestada eelnevalt kehtestatud piire, põhimõtteliselt seda, et on kahjustatud seda otsust vastu võtva üksuse autonoomiat otsuste tegemisel.
105
Rahanduskokkuleppe artiklis 3 sätestatud maksude ühtlustamise põhimõte toob kaasa kohustuse „tagada tõhus üldine maksustamine, mis on analoogiline ülejäänud riigi territooriumil kehtiva maksustamisega,” samuti kohustuse järgida ja tagada „isikute liikumisvabadus ja asutamisvabadus ning kaupade, kapitali ja teenuste vaba liikumine kogu Hispaania territooriumil, vältides diskrimineerimist, ettevõtjate konkurentsi kahjustamist ja moonutusi rahaliste vahendite eraldamisel”.
106
Kuigi sellest põhimõttest näib tulenevat, et ajaloolistele aladele ei ole antud ulatuslikku pädevust sellise üldise maksukoormuse osas, mida saab kehtestada piirkondliku seadusega, kuna see peab olema võrdväärne maksukoormusega Hispaania ülejäänud territooriumil, ei ole siiski vaidlustatud, et üldine maksukoormus on vaid üks neist asjaoludest, mida maksuõigusnormi vastuvõtmisel tuleb arvesse võtta. Seda põhimõtet järgides on ajaloolistel aladel seega õigus vastu võtta maksuõigusnorme, mis mitmes suhtes erinevad riigi ülejäänud territooriumil kohaldatavatest sätetest.
107
Nagu nähtub eespool viidatud kohtuotsuse Portugal vs. komisjon punktist 67, ei ole menetlusliku autonoomia olemasolu üle otsustamisel mingil juhul olemusliku tähtsusega kriteeriumiks ka territoriaalüksusele antud pädevuse ulatus, vaid selle üksuse võimalus võtta selle pädevuse alusel otsus vastu sõltumatult, st nii, et keskvalitsus selle sisusse otseselt sekkuda ei saa.
108
Sellest järeldub, et territoriaalüksuse kohustus arvestada üldriiklikke huve talle omistatud pädevuse piire järgides ei ole põhimõtteliselt asjaolu, mis kahjustaks üksuse menetluslikku autonoomiat, kui ta võtab otsuse vastu oma pädevuse piirides.
109
Põhikohtuasjades tuleb tuvastada, et kohaldatavatest siseriiklikest õigusnormidest ja eeskätt rahanduskokkuleppe artiklitest 63 ja 64 nähtuvalt ei ilmne, et keskvalitsus saaks otseselt sekkuda piirkondliku õigusakti vastuvõtmisse, et tagada selliste põhimõtete järgimine nagu solidaarsus, maksude ühtlustamine või muud sellised põhimõtted, millele kaebuste esitajad põhikohtuasjades tuginevad.
110
Kuigi Euroopa Kohus on pädev tõlgendama ühenduse õigust, on igal juhul siiski siseriiklik kohus see, kes on pädev määratlema, millised siseriiklikud õigusnormid on kohaldatavad, ning tõlgendama ja kohaldama ühenduse õigust tema menetluses olevates vaidlustes. Seega on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne kontrollida käsitletud ja muude asjaolude põhjal, mida ta peab asjassepuutuvateks, kas eespool viidatud kohtuotsuse Portugal vs. komisjon punktis 67 mainitud teine kriteerium, nimelt menetlusliku autonoomia kriteerium on põhikohtuasjades täidetud.
Majandusliku ja finantsautonoomia kriteerium
– Euroopa Kohtule esitatud märkused
111
Euroopa Kohtule esitatud märkustest nähtub, et märkuste esitajad viitavad seoses selle kriteeriumiga eespool viidatud kohtuotsuse Portugal vs. komisjon punktidele 67 ja 68. Euroopa Kohus leidis neis punktides esiteks, et piirkonna ettevõtjatele kohaldatava siseriikliku maksumäära vähendamise majanduslikke tagajärgi ei tohi hüvitada teiste piirkondade või keskvalitsuse poolt antava abi või toetusega ja teiseks, et majanduslik autonoomia on olemas vaid siis, kui territoriaalüksus võtab endale vastutuse ka maksu vähendava meetme poliitiliste ja majanduslike tagajärgede eest. Mitmetes Euroopa Kohtule esitatud märkustes on käsitletud rahalise panuse määratlemist ja selle tagajärgi, mis puudutavad Baski autonoomse piirkonna ja ajalooliste alade majanduslikku ja finantsautonoomiat.
112
Comunidad Autónoma de La Rioja ja Comunidad Autónoma de Castilla y León väidavad, et ajaloolistel aladel puudub majanduslik autonoomia eeskätt põhiseaduse ja rahanduskokkuleppega kehtestatud eri põhimõtetest tulenevalt.
113
Piirkondlikud ametiasutused seevastu väidavad, et ajalooliste alade maksusüsteem rajaneb kahel sambal, milleks on esiteks finantsautonoomia ja vastutus ning teiseks ühepoolse riski põhimõte.
114
Eelotsusetaotluste põhjenduste uurimise põhjal väidab Confebask, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates nõuab majandusliku autonoomia kriteerium autonoomse territooriumi ja ülejäänud Hispaania majanduslikku diferentseerimist maksuküsimustes, nii et võimalik turu ühtsuse põhimõte võib tegeliku autonoomia olemasolu kahtluse alla seada. Confebask rõhutab siiski, et eespool viidatud kohtuotsus Portugal vs. komisjon ei nõua mingil juhul sellise asjaolu esinemist, nagu seda on „erinev majanduslik raamistik”, mida tegelikult ei ole isegi liikmesriikide vahel Euroopa Ühenduses, mis on ulatuslikult lõimunud majanduslik ja sotsiaalne üksus. Ainus asjassepuutuv seik on see, et määratletud piirkonnas ei tohi keskmist maksukoormust toetada keskvalitsuselt pärit ülekannetega, mis tähendab seda, et territoriaalüksuse maksuküsimustes vastu võetud otsustest tingitud poliitiline ja majanduslik risk jääb viimase kanda, kusjuures sellist nõuet nimetatakse Hispaania õiguses „fiskaalvastutuse põhimõtteks”. Nii on see ajalooliste alade puhul, kuna fiskaalvastutus on rahanduskokkuleppes ette nähtud süsteemi lahutamatu osa.
115
Hispaania valitsus uurib rahalise panuse süsteemi ja leiab, et kuigi Hispaania riigi ja Baski autonoomse piirkonna vahel on eri rahavoogusid, annab viimane netoarvestuses Hispaania rahandusministeeriumile suurema panuse, mis on mõeldud nende valdkondade rahastamiseks, mille eest vastutab riik, mitte Baskimaa. Ta tähtsustab seika, et ajalooliste alade pädevate institutsioonide poolt vastu võetud maksumuudatused ei muuda riigi ja Baskimaa vahelisi rahavoogusid ega riigi poolt osutatavate teenuste mahtu. Ta järeldab sellest, et nii poliitilisest kui ka majanduslikust vaatenurgast vastutavad ajaloolised alad ise oma maksualaste otsuste tagajärgede eest.
116
Itaalia valitsuse hinnangul ei sea tõsiasi, et Hispaania riigil on ainupädevus sellistes valdkondades nagu rahasüsteem, majandustegevuse üldise planeerimise alused ja koordineerimine, sotsiaalkindlustuse majanduslik ülesehitus, samuti üldistes huvides tehtavad riigihanked, kahtluse alla piisaval tasemel majandusliku ja finantsautonoomia olemasolu.
117
Ühendkuningriigi valitsus leiab, et kuigi Hispaania riik säilitab teatud kontrolli üldises majanduslikus plaanis ja on olemas rahaline panus riigi vastutusel olevate kulude katteks, ei näi see asjaolu olevat ühitamatu majandusliku ja finantsautonoomia kriteeriumiga, kuna maksumäär ei mõjuta rahalise panuse summa suurust.
118
Komisjon väidab esiteks, et kui kontrollitakse, kas maksumeede on või ei ole riigiabi, ei tule arvestada stimuleerivat mõju, mis seisneb ettevõtete loomises ja seega maksutulu suurenemises, mis võib ajendada maksude alandamist, kuna sellist mõju ei saa ette kindlaks määrata. Seda, kas meede on riigiabi, tuleb hinnata üksikjuhtude kaupa kasu saanud ettevõtja tasandil konkreetsel ajahetkel. Teiseks märgib ta, et antud territooriumi majandusliku autonoomia uurimine tähendab kõigi raha ülekandemehhanismide ja solidaarsusmehhanismide analüüsi, mis isegi ei näi seda olevat (näiteks ühtse sotsiaalkindlustuskassa mehhanism, riigi poolt tagatud minimaalne avalik teenus jne). Kolmandaks rõhutab komisjon, et selle kontrollimisel, kas maksumeede osutub riigiabiks, ei tule arvesse võtta ka mitte riigi sekkumise eesmärke, vaid hoopis meetme tagajärgi. Ta meenutab seoses sellega, et kui territooriumil on ulatuslik pädevus maksuküsimustes ja ta käsutab oma maksutulu, ei tähenda see tingimata, et ta mängib põhirolli majanduskeskkonna kujundamisel.
119
Komisjon rõhutab, et selles suhtes on oluline põhiseaduslik solidaarsuse põhimõte, mis seab piirid ajalooliste alade finantsautonoomiale ja peab tagama miinimumtasemel teenused kogu Hispaania territooriumil.
120
Komisjon uurib lähemalt põhiseaduse artikli 158 lõikes 2 ette nähtud piirkondadevahelise tasandusfondi küsimust. Tema sõnul näitab juba üksnes selle fondi olemasolu, et ajaloolised alad ei vastuta maksumäära vähendamise või lubatud mahaarvamiste lisamise otsuse rahaliste tagajärgede eest. Rahalise panuse kohta järeldab ta selle toimemehhanismi analüüsi põhjal, et panus arvutatakse ajalooliste alade ja riigi tulude suhte alusel ning see kujutab endast seega solidaarsusmehhanismi. Lisaks on muud rahaülekanded, nagu otseste ja kaudsete maksudega seonduv korrigeerimine ja tasandusmaksed, mis on samuti solidaarsusmehhanismid, kuna teatavad tasandusmaksed arvutatakse mainitud tulude suhte alusel.
121
Sotsiaalkindlustuse osas tugineb komisjon töö- ja sotsiaalministeeriumi aruandele, mis käsitleb aastaid 1999–2005. Näiteks pensionisüsteemis oli Baski autonoomses piirkonnas 2005. aastal puudujääk 311 miljonit eurot. Komisjon teeb sellest järelduse, et sotsiaalkindlustushüvitisi rahastavad teised autonoomsed piirkonnad. Puudujäägi rahaline korvamine on osa pädevusest, mida Baskimaa ei ole võtnud enda kanda ning mille teostamiseks Baski autonoomne piirkond annab rahalise panuse. Kuna see arvutatakse piirkonna tulu suhtes, siis kujutab sotsiaalkindlustuse puudujäägi katmise süsteem endast solidaarsusmehhanismi.
122
Esitatud asjaoludest lähtudes teeb komisjon järelduse, et ajaloolised alad ei vastuta maksumäära vähendamise või lubatud mahaarvamiste lisamise otsuse kõigi rahaliste tagajärgede eest. Seega ei ole täidetud eespool viidatud kohtuotsuse Portugal vs. komisjon punktis 67 osutatud kolmas tingimus.
– Euroopa Kohtu vastus
123
Nagu nähtub eespool viidatud kohtuotsuse Portugal vs. komisjon punktist 67, on territoriaalüksusel majanduslik ja finantsautonoomia tingimusel, et piirkonna ettevõtjatele kohaldatava siseriikliku maksumäära vähendamise majanduslikke tagajärgi ei hüvitata teiste piirkondade või keskvalitsuse poolt antava abi või toetusega.
124
Hispaania riigi ja Baski autonoomse piirkonna vahelisi rahaülekandeid reguleerivad rahanduskokkulepe ja 2002. aasta seadus rahalise panuse kohta. Seega tuleb esmalt analüüsida neid sätteid, et teha kindlaks, kas nende toimel võib Hispaania riik hüvitada piirkondlike ametiasutuste võetud maksumeetme rahalisi tagajärgi.
125
Rahalise panuse arvutamise metoodika on eriti keeruline. Arvutuste esimeses etapis tuleb hinnata riigi vastutusel kogu Hispaania Kuningriigis olevate kulude summa suurust selle pädevuse osas, mida Baski autonoomne piirkond ei võta enda kanda. Selle summa suhtes kohaldatakse mahaarvamise indeksit, mis põhimõtteliselt peab peegeldama Baski majanduse osakaalu kogu Hispaania suhtes. Lõpuks tehakse korrigeerimisi, mille eesmärk on täpsustada eri üksuste poolt erinevate maksudena saadud tulu hindamist.
126
Euroopa Kohtule esitatud märkustest nähtub, et ajalooliste alade maksutulu suurus ei mõjuta arvutuste esimest etappi, mis seisneb ainult Hispaania riigi vastutusel olevate erinevate kulude hindamises. Piirkondlik õigusakt, mis kehtestab selle kohaldamisalasse kuuluvatele maksumaksjatele soodsama maksustamise, võib vaid kaudselt mõjutada korrigeerimist.
127
Rahalise panuse arvutamise üks põhitegureid on mahaarvamise indeks, milleks on praegu kehtestatud 6,24%. Selle kohta on kohtulikul arutelul Euroopa Kohtus selgunud, et kuigi indeks on määratletud majandusandmete põhjal, on see siiski kindlaks määratud sisuliselt poliitiliste läbirääkimiste käigus Hispaania riigi ja Baski autonoomse piirkonna vahel. Seega ei tarvitse maksumäära vähendamise otsus tingimata avaldada mõju indeksi määrale.
128
Komisjon tõstatas kohtuistungil küsitavusi seoses kehtiva mahaarvamise indeksiga, leides, et see on hinnatud alla oma väärtuse ja selle tulemusena panustavad ajaloolised alad riigi kulude katteks vähem, kui nad peaksid panustama. Siiski tuleb veel kord meenutada, et Euroopa Kohtu pädevuses on ainult EÜ artikli 87 lõike 1 tõlgendamine, aga mitte selle üle otsustamine, kas indeks, mis on arvutatud vastavalt 2002. aasta seadusele rahalise panuse kohta, on põhikohtuasjades arvutatud majanduslikus plaanis korrektselt või on see hinnatud alla oma väärtuse.
129
Tuleb siiski märkida, et nimetatud indeksi hindamine alla selle väärtuse ei saa näidata, et ajaloolistel aladel puudub majanduslik autonoomia. Peab toimuma hüvitamine, st piirkondlike ametiasutuste võetud maksumeetme ja Hispaania riigi vastutusel kaetavate summade vahel peab esinema põhjuslik seos.
130
Nagu selgitati Euroopa Kohtus, on mahaarvamise indeks kehtestatud majandusandmetest lähtudes poliitilistel läbirääkimistel, milles osaleb Hispaania riik ja mille käigus ta kaitseb üldriiklikke huve ja Hispaania Kuningriigi teiste piirkondade huve. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on hinnata, kas sellise kehtestamise korra eesmärk on see, et keskvalitsus saaks hüvitada ajalooliste alade poolt vastu võetud toetuse või ettevõtjatele soodsa maksumeetme maksumust.
131
Samuti on selle kohtu ülesanne uurida protsessi tagajärgi ja kontrollida, kas kehtiva metoodika ja aluseks võetud majandusandmete tõttu võib mahaarvamise indeksi kehtestamise ja üldisemalt ka rahalise panuse arvutamise tulemuseks olla see, et Hispaania riik hüvitab piirkondlike ametiasutuste võetud maksumeetme tagajärjed.
132
Komisjon leiab ka oma kirjalikes märkustes, et on arvukalt muid rahaülekandeid, mille kaudu hüvitatakse maksu vähendavad meetmed, nagu ühtse sotsiaalkindlustuskassa olemasolu, riigi tagatud avalike teenuste miinimumtase või piirkondadevaheline tasandusfond. Lisaks on kohtuistungil käsitletud Baski autonoomse piirkonna avalik-õiguslikele asutustele märkimisväärsetes summades tehtud ülekandeid ja antud toetusi, mida rahalise panuse arvutamisel ei ole arvestatud.
133
Seoses sellega tuleb märkida, et kuigi rahaline hüvitamine võib olla ette nähtud ja konkreetne, võib see olla ka varjatud ning ilmneda vaid territoriaalüksuse ja liikmesriigi, mille koosseisu see kuulub, samuti riigi muude piirkondade vaheliste rahavoogude konkreetsel uurimisel.
134
Selle uurimise tulemusena võib selguda, et kui territoriaalüksus võtab vastu maksu vähendamise otsuse, saab ta selle tagajärjel suuremaid rahaülekandeid tänu ülekantavate summade määratlemiseks kasutatavale arvutusmetoodikale.
135
Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 109 sisuliselt märkis ja erinevalt sellest, mida näib väitvat komisjon, ei saa lihtne tõsiasi, et keskvalitsuse ja riigi territoriaalüksuste rahaliste suhete üldise hindamise tulemusena selgub, et riik teeb viimastele rahaülekandeid, siiski iseenesest piisavalt tõendada, et need üksused ei kanna enda võetud maksumeetmete rahalisi tagajärgi ja et neil ei ole järelikult finantsautonoomiat, kuna sellised ülekanded võivad olla seletatavad põhjustel, millel ei ole mingit seost kõnealuste maksumeetmetega.
136
Põhikohtuasjades ei ole vaidlustatud, et ajalooliste alade pädevusel on piirid, mis tulenevad eeskätt erinevatest põhimõtetest, millele tugineti Euroopa Kohtus, ja täpsemalt maksude ühtlustamisest.
137
Neid piire arvestades tuleb uurida, kas ajalooliste alade vastu võetud piirkondlikud õigusaktid võivad kaasa tuua varjatud hüvitamise sellistes valdkondades nagu sotsiaalkindlustus või minimaalsete avalike teenuste tagamine Hispaania riigi poolt või isegi piirkondadevahelise tasandusfondi tegevus, nagu kinnitab eeskätt komisjon. Seoses sellega tuleb nentida, et komisjon ei ole oma seisukohti täpsemalt selgitanud.
138
Lõpetuseks on komisjoni argumendi kohta, mida ta kohtuistungil toonitas ja mille kohaselt vaidlusalused maksuõigusnormid ei ole kohaldatavad kõigi ajaloolistel aladel asutatud ettevõtete või seal müüdud kaupade suhtes, piisav sedastada, et see ei saa mõjutada eeltoodud analüüsi, kuna on selge, et vastavalt Euroopa Kohtu selgitustele eespool viidatud kohtuotsuse Portugal vs. komisjon punktis 62 on need normid kohaldatavad kõigi ettevõtjate või kõigi toodete suhtes, kes või mis on liikmesriigi ja tema territoriaalüksuse vahel kehtestatud maksualase pädevuse jaotuse põhimõtte kohaselt hõlmatud selle üksuse pädevusega.
139
Mingil juhul ei ole Euroopa Kohtu ülesanne otsustada, kas põhikohtuasjades käsitletavad piirkondlikud õigusnormid on riigiabi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses. Selline kvalifitseerimistoiming eeldab, et Euroopa Kohus asuks kindlaks tegema, tõlgendama ja kohaldama asjassepuutuvat siseriiklikku õigust ning kontrollima faktilisi asjaolusid, kuid nende ülesannete täitmine on eelotsusetaotluse esitanud kohtu pädevuses, samas kui Euroopa Kohus on pädev üksnes tõlgendama riigiabi mõistet nimetatud sätte tähenduses, et anda siseriiklikule kohtule ette kriteeriumid, millest lähtudes ta saab lahendada oma menetluses olevad vaidlused.
140
Seega tuleb kokkuvõttes järeldada, et käsitletud ja muude asjaolude põhjal, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus peab asjassepuutuvateks, on selle kohtu ülesanne kontrollida, kas ajaloolised alad vastutavad ise neile omistatud pädevuse piires vastu võetud maksumeetme poliitiliste ja rahaliste tagajärgede eest.
Järeldused käesoleva kohtuotsuse punktis 51 nimetatud kolme kriteeriumi kohta
141
Et määratleda, kas ajalooliste alade poolt vastu võetud piirkondlikud õigusnormid on riigiabi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses, on vaja kontrollida, kas ajaloolistel aladel ja Baski autonoomsel piirkonnal on piisav institutsionaalne, menetluslik ja majanduslik autonoomia selleks, et õigusnormi, mille need asutused on vastu võtnud neile omistatud pädevuse piires, saaks pidada selles territoriaalüksuses üldkohaldatavaks, mitte valikuliseks EÜ artikli 87 lõikes 1 sätestatud riigiabi mõiste tähenduses.
142
Seda kontrolli saab teostada alles pärast eelkontrolli, mille käigus saab kindlaks teha, kas ajaloolised alad ja Baski autonoomne piirkond järgivad oma pädevuse piire, kuna nõuded, mis reguleerivad eelkõige rahaülekandeid, on välja töötatud sõltuvalt sellest pädevusest, nagu see on määratletud.
143
Pädevuse piiride ületamise tuvastamine võib seada kahtluse alla EÜ artikli 87 lõike 1 põhjal tehtud analüüsi tulemused, kuna võrdlusalus hindamisel, kas territoriaalüksuses üldkohaldatav õigusnorm on valikuline, ei pea enam tingimata koosnema ajaloolistest aladest ja Baski autonoomsest piirkonnast, vaid võib teatud juhul laieneda kogu Hispaania territooriumile.
144
Kõiki neid asjaolusid silmas pidades tuleb esitatud küsimusele vastata, et EÜ artikli 87 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et hinnates, kas meede on valikuline, tuleb arvestada selle meetme vastu võtnud asutuse institutsionaalset, menetluslikku ja majanduslikku autonoomiat. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on ainsana pädev kindlaks tegema, millist siseriiklikku õigust tuleb kohaldada, ja seda tõlgendama, samuti kohaldama ühenduse õigust oma menetluses olevates vaidlustes, seega on tema ülesanne kontrollida, kas ajaloolistel aladel ja Baski autonoomsel piirkonnal on selline autonoomia, mille tagajärg seisneb selles, et neile territoriaalüksustele põhiseadusega omistatud pädevuse piires vastu võetud õigusnormid ja muud Hispaania õigusnormid ei ole valikulised EÜ artikli 87 lõikes 1 sätestatud riigiabi mõiste tähenduses.
Kohtukulud
145
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kolmas koda) otsustab:
EÜ artikli 87 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et hinnates, kas meede on valikuline, tuleb arvestada selle meetme vastu võtnud asutuse institutsionaalset, menetluslikku ja majanduslikku autonoomiat. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on ainsana pädev kindlaks tegema, millist siseriiklikku õigust tuleb kohaldada, ja seda tõlgendama, samuti kohaldama ühenduse õigust oma menetluses olevates vaidlustes, seega on tema ülesanne kontrollida, kas ajaloolistel aladel ja Baski autonoomsel piirkonnal on selline autonoomia, mille tagajärg seisneb selles, et neile territoriaalüksustele Hispaania 1978. aasta põhiseadusega omistatud pädevuse piires vastu võetud õigusnormid ja muud Hispaania õigusnormid ei ole valikulised EÜ artikli 87 lõikes 1 sätestatud riigiabi mõiste tähenduses.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: hispaania.