61988CC0131_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . La Commission vous a demandé, dans la présente affaire, de constater que, en n' adoptant pas toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux dispositions de la directive 80/68/CEE du Conseil concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses ( ci-après "directive ") ( 1 ), la République fédérale d' Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE . Le délai de mise en oeuvre de la directive en droit national a expiré le 19 décembre 1981 .
Le différend qui oppose les parties concerne aussi bien la question de principe relative à la portée de l' obligation de mise en oeuvre imposée aux États membres par l' article 189, troisième alinéa, du traité, que la question concrète de savoir si les dispositions invoquées par la République fédérale d' Allemagne sont de nature à transposer en droit national les règles énoncées dans la directive . Les présentes conclusions sont construites selon la même partition; la réponse apportée à la première question jouera évidemment un rôle important dans l' analyse du problème concret soulevé par la seconde .
A titre d' introduction, nous examinerons d' abord globalement les dispositions de la directive et celles du droit allemand pertinentes pour le présent litige .
Examen global de la directive et de la méthode allemande de mise en oeuvre
2 . La directive vise à empêcher la pollution des eaux souterraines en interdisant ou en limitant l' introduction d' un certain nombre de substances dans la nappe phréatique . Les règles de la directive concernent deux catégories de substances qui sont énoncées dans une liste figurant en annexe à la directive . En ce qui concerne les substances énumérées dans la liste I, les États membres doivent prendre les mesures nécessaires pour empêcher leur introduction dans les eaux souterraines; en ce qui concerne les substances de la liste II, les États membres doivent prendre les mesures nécessaires pour limiter leur introduction dans les eaux souterraines afin d' éviter la pollution de ces eaux par ces substances ( voir article 3 ). A cet effet, la directive contient un certain nombre de dispositions détaillées qui mettent en oeuvre les principes de base énoncés à l' article 3 . Examinons rapidement les dispositions qui ont été invoquées dans les arguments échangés par les parties .
L' article 4 précise de manière concrète et détaillée l' obligation d' empêcher l' introduction dans les eaux souterraines des substances relevant de la liste I; l' article 5 a trait à la limitation de l' introduction des substances relevant de la liste II . Les articles 7 et 8 traitent de l' enquête préliminaire ( à l' octroi d' une autorisation ) qui doit être effectuée dans un certain nombre de cas par les instances compétentes des États membres . Les articles 9 et 10 ont trait aux dispositions qui doivent figurer dans les autorisations que les États membres peuvent délivrer à certaines conditions . Les articles 11 à 13 règlent l' octroi, le refus ou le retrait des autorisations ainsi que le contrôle du respect des conditions stipulées dans les autorisations . L' article 14 permet aux États membres d' instituer un délai de transition pour les rejets de substances qui ont déjà été effectués au moment de la notification de la directive . L' article 18 dispose que l' application des mesures prises en vertu de la directive ne peut en aucun cas avoir pour effet de provoquer directement ou indirectement la pollution des eaux souterraines . Enfin, l' article 19 autorise les États membres à arrêter des mesures plus sévères que celles qui sont prévues par la directive .
3 . Le gouvernement allemand considère que toutes les dispositions de la directive ont été dûment transposées dans son droit national . Il se réfère à trois lois fédérales, à savoir le Wasserhaushaltsgesetz ( loi sur le régime des eaux ) de 1976 ( ci-après "WHG ") ( 2 ), l' Abfallgesetz ( loi sur les déchets ) de 1986 ( ci-après "AbfG ") ( 3 ) et le Verwaltungsverfahrensgesetz, c' est-à-dire la loi fédérale relative aux procédures administratives . Aucune de ces lois n' a été adoptée spécifiquement en vue de transposer la directive; cela vaut également pour un certain nombre de dispositions qui ont été prises au niveau des États fédérés et qui, selon le gouvernement allemand, comblent les lacunes qui existent encore dans la législation fédérale . En revanche, le projet de "Musterverwaltungsvorschrift" ( règlement d' administration type ) ( voir le point 22 ci-après ) qui a été élaboré au niveau des États fédérés et qui doit être ratifié par chacun de ceux-ci vise lui, spécifiquement, à la mise en oeuvre de la directive . Selon les déclarations du représentant de la République fédérale d' Allemagne qui assistait à l' audience, sept États fédérés seulement ont déjà ratifié ce projet à ce jour .
4 . Avant d' entamer notre analyse, nous voudrions encore revenir un instant sur un incident qui s' est produit au cours de la procédure écrite . Après le dépôt de la requête, le ministre allemand de l' Environnement a fait savoir à la Commission, par une lettre datée du 29 juin 1988, que, aux termes d' une analyse approfondie des arguments développés dans la requête, le gouvernement allemand avait abouti à la conclusion que les griefs de la Commission quant à l' absence de mesures de mise en oeuvre étaient en grande partie fondés . Il a déclaré que les mesures législatives nécessaires seraient prises sans délai, tant au niveau fédéral qu' au niveau fédéré, afin de remédier au défaut de mise en oeuvre . Afin de permettre aux représentants du gouvernement fédéral de se mettre d' accord avec la Commission sur les mesures à prendre et sur le calendrier de ces mesures, l' agent du gouvernement fédéral a demandé à la Cour, le 4 juillet et le 13 septembre 1988, soit de suspendre la procédure, soit de prolonger jusqu' au 31 décembre 1988 le délai imparti pour le dépôt du mémoire en défense .
Il apparaît, notamment d' une lettre de la Commission datée du 20 septembre 1988, que les concertations qui ont eu lieu entre les représentants de la Commission et ceux du gouvernement fédéral n' ont cependant abouti à aucun résultat et que, le 28 octobre 1988, le gouvernement allemand a déposé un mémoire en défense dans lequel il soutient à présent que les règles de la directive ont été dûment transposées dans la législation allemande existante . ( Le mémoire en défense, il est vrai, a été déposé sans préjudice de l' issue des "négociations intensives" qui étaient en cours entre la Commission et le gouvernement allemand en vue du règlement à l' amiable du litige .) Dans la duplique qu' il a présentée, le gouvernement allemand déclare que les lettres précitées sont à situer dans le cadre des conversations qui avaient lieu entre la Commission et le gouvernement allemand et qu' elles avaient donc été rédigées sous réserve d' un examen plus approfondi des mesures de mise en oeuvre complémentaires réclamées par la Commission . Selon le gouvernement allemand, cette lettre ne contiendrait pas une reconnaissance du bien-fondé des griefs articulés par la Commission, mais elle exprimerait bien plus la volonté de coopération du gouvernement allemand .
5 . La question qui se pose alors est celle de savoir si une violation du traité peut être démontrée sur la base d' un aveu qui aurait été rétracté ensuite . Eu égard au caractère objectif d' une violation à établir conformément aux dispositions de l' article 169 du traité et eu égard au fait que l' aveu a été fait par un membre du gouvernement qui ne représente pas la République fédérale d' Allemagne dans la présente procédure devant la Cour, il nous semble qu' il y a lieu de répondre négativement à cette question . Nous ne voudrions cependant pas considérer que la lettre du gouvernement allemand est totalement dépourvue de pertinence . Elle montre en effet que le gouvernement allemand avait conscience du fait que les prescriptions précises et détaillées de la directive ne pouvaient guère être mises en oeuvre au moyen de règles existantes, relativement générales, plutôt qu' au moyen de règles spécifiquement inspirées par la directive . L' analyse qui va suivre illustre cette difficulté à plus d' un égard .
Portée de l' obligation de mise en oeuvre
6 . Les parties ont des points de vue diamétralement opposés quant à la portée de l' obligation de transposer une directive en droit national conformément à l' article 189, troisième alinéa, du traité . Leurs points de vue divergent tant en ce qui concerne les mesures qui sont permises ( et suffisantes ) pour la transposition qu' en ce qui concerne les critères auxquels ces mesures de transposition doivent répondre . Nous allons nous efforcer d' apporter un peu de lumière dans cette querelle de principe en nous fondant sur la jurisprudence que la Cour a développée au cours des dernières années .
7 . Le point de départ est toujours qu' une directive lie les États membres quant au résultat à atteindre, l' article 189 laissant aux États membres le choix de la forme et des moyens . Conformément à cela, la Cour a dit pour droit que la transposition d' une directive en droit national n' exige pas nécessairement que les dispositions de la directive soient transcrites formellement et littéralement dans une disposition légale spécifique et expresse; selon le contenu de la directive, un contexte juridique général peut suffire, du moins lorsque celui-ci assure effectivement la pleine application de la directive d' une manière suffisamment claire et précise ( 4 ). La Cour ajoute cependant que l' adoption de mesures de transposition claires et précises est particulièrement importante lorsque la directive en cause vise à accorder des droits à des particuliers; une législation imprécise qui ne met pas les bénéficiaires en mesure de connaître la plénitude des droits qui leur sont conférés par le droit communautaire ( dans le cas de directives visant la protection de l' environnement, il s' agira parfois d' obligations ) ni de connaître les possibilités qu' ils ont de s' en prévaloir devant les juridictions nationales n' est pas suffisante au regard de l' obligation imposée aux États membres par l' article 189 du traité CEE ( 5 ).
Examinons à présent la directive 80/68 à la lumière de cette jurisprudence . Cette directive vise à prévenir la pollution des eaux souterraines en interdisant ou en limitant les rejets, déversements et autres traitements d' un certain nombre de substances . A cet effet, le droit interne des États membres doit prévoir un certain nombre d' interdictions, des régimes d' autorisations et des procédures de contrôle . En d' autres termes, la directive impose aux États membres de mettre en place un ensemble de droits et d' obligations entre les autorités nationales et les personnes qui traitent les substances visées par la directive . Elle a donc pour objet de créer de tels droits au bénéfice des particuliers . Une transposition claire et précise des règles énoncées dans la directive peut, en outre, revêtir une certaine importance pour des particuliers tiers ( comme les groupements écologistes ou les riverains ) qui souhaitent obtenir des pouvoirs publics ou d' autres particuliers, ou leur imposer, le respect des interdictions et des restrictions énoncées dans la directive .
8 . A propos toujours des critères d' appréciation que la Cour devra appliquer en l' espèce, la Commission affirme que ces critères doivent être particulièrement stricts et rigoureux . Elle affirme que, dans un domaine où il n' existe pas, pour l' intérêt protégé ( à savoir la propreté des eaux souterraines ), de requérants économiquement motivés et où on ne dispose pas de moyens simples permettant de contrôler le respect des règles prescrites par la directive, l' exigence de précision et de clarté dans la transposition est encore plus importante ( 6 ). Le gouvernement allemand ne partage pas ce point de vue : selon lui, il s' agit uniquement d' assurer effectivement la pleine application de la directive au moyen des règles juridiques internes et des pratiques administratives; il considère qu' il serait exagéré d' exiger, comme le fait la Commission, selon lui, que les dispositions de la directive soient reprises textuellement en droit interne .
Nous sommes d' accord avec le gouvernement allemand sur ce point dans la mesure où la réalisation de l' objectif poursuivi par la directive aujourd' hui en cause devant la Cour n' implique pas nécessairement une reprise textuelle de toutes les règles qu' elle contient . La Commission n' affirme d' ailleurs rien de semblable . Il faut, en revanche, que le "contexte juridique général de l' État membre garantisse l' application des directives" d' une manière telle qu' il n' existe aucun risque pratique ou théorique d' une application incorrecte des règles établies par les directives concernées ( 7 ). Le gouvernement allemand estime que ce risque n' existe pas en ce qui concerne l' application de la directive en République fédérale d' Allemagne . Il affirme que la combinaison des règles de droit interne existantes et de l' application et de l' interprétation "conforme à la directive" de ces règles par les autorites compétentes a pour conséquence pratique de supprimer tout risque que des autorisations soient délivrées pour des déversements prohibés par la directive .
Un tel argument a déjà été rejeté à plusieurs reprises par la Cour : la transposition de directives qui, comme c' est le cas de la directive en cause aujourd' hui, contiennent des dispositions précises et détaillées ne saurait être assurée par le jeu combiné de règles existantes dénuées de précision, d' une part, et d' une pratique administrative ( même irréversible ), d' autre part ( 8 ). En fait, l' argument du gouvernement allemand part de l' idée que des dispositions précises et détaillées d' une directive peuvent également être transposées au moyen de pratiques administratives qui ne jouissent pas d' une notoriété suffisante . La Cour a toujours rejeté une telle position ( 9 ). La Cour a, en outre, indiqué avec insistance que ni la prétendue absence de pratiques incompatibles avec la directive ni la prétendue conformité de la pratique administrative suivie dans un État membre avec les exigences posées par une directive n' exonèrent cet État membre de l' obligation de transposer intégralement la directive en droit interne ( 10 ). Cela vaut en particulier lorsqu' une directive contient une disposition prohibitive : une telle disposition doit être transcrite
expressément dans un texte de loi national ( 11 ). C' est fort à propos que la Commission a souligné l' importance de ce dernier point : l' application effective et complète d' une règle prohibitive ne peut être assurée que lorsque les autorités publiques qui sont chargées de l' application de la directive et qui doivent statuer sur les demandes d' autorisation de déversement peuvent se prévaloir d' une règle de droit national énonçant expressément une interdiction .
9 . Dans la recherche de critères de contrôle, il faut également tenir compte de la nature des intérêts protégés par la directive et de la manière dont est répartie entre la Communauté et les États membres la compétence d' adopter et de faire respecter les règles de protection . C' est à bon escient, selon nous, que la Commission a mis le doigt sur l' absence d' avantages économiques pouvant stimuler les États membres à faire respecter les règles de la directive en cause par les particuliers et sur la difficulté de prendre des mesures d' enquête et de contrôle en ce qui concerne les comportements pouvant entraîner la pollution des eaux souterraines . Comment ne pas établir un parallélisme avec la directive 79/409/CEE concernant la conservation des oiseaux sauvages ( 12 ), qui pose en effet des problèmes analogues quant au respect des règles qu' elle contient et au contrôle de ce respect? Dans une affaire qui avait pour objet la transposition de cette directive, la Cour a dit pour droit que l' exactitude de la transposition revêt une importance particulière lorsque la gestion du patrimoine commun est confiée, pour leur territoire respectif, aux États membres ( 13 ); il nous semble que cette considération s' applique d' autant plus dans le présent litige qui a trait à la protection des eaux souterraines .
10 . Enfin, il est encore d' autres raisons qui imposent une transposition claire et précise des règles instituées par la directive en cause dans la présente affaire : la directive vise à instaurer des conditions de concurrence égales entre les entreprises qui se livrent à des déversements en supprimant les disparités qui existent entre les dispositions nationales relatives au rejet de certaines substances dangereuses dans les eaux souterraines ( 14 ). Cette harmonisation est opérée par la formulation de règles très précises et très détaillées .
11 . Les considérations qui précèdent nous amènent à la conclusion que la directive 80/68 laisse aux États membres une marge d' appréciation assez étroite en ce qui concerne la transposition des règles qu' elle contient . C' est la même philosophie, nous semble-t-il, qui sous-tend un arrêt que la Cour a rendu précédemment dans une affaire où il s' agissait également de la transposition d' une directive . La Cour a dit pour droit qu' un certain nombre de dispositions de cette directive devaient être transposées "avec la précision et la clarté requises afin de satisfaire pleinement à l' exigence de sécurité juridique" ( 15 ).
Interdiction des rejets directs de substances figurant sur la liste I
12 . Les trois premiers griefs de la Commission portent sur les mesures qui doivent être prises afin de mettre en oeuvre l' obligation, inscrite à l' article 3, sous a ), de la directive, d' empêcher l' introduction dans les eaux souterraines de substances relevant de la liste I . Les mesures que les États membres doivent prendre à cet effet sont énoncées à l' article 4 de la directive .
13 . Examinons d' abord le régime des rejets directs . Aux termes du premier tiret de l' article 4, paragraphe 1, de la directive,
"les États membres interdisent tout rejet direct de substances relevant de la liste I ".
Le gouvernement allemand a soutenu, tant au cours de la procédure précontentieuse qu' au cours de la procédure devant la Cour, que la République fédérale d' Allemagne s' est acquittée des obligations imposées aux États membres par cette disposition en adoptant les articles 1er, sous a ), paragraphe 1, 2, paragraphe 1, 3, paragraphe 1, point 5, et 34, paragraphe 1, du WHG . Les articles 1er, sous a ), paragraphe 1, 2, paragraphe 1, et 3, paragraphe 1, point 5, du WHG contiennent deux principes généraux . Le premier principe veut qu' en tant que composante du système écologique les eaux soient gérées de manière à servir l' intérêt général, tout en conciliant celui-ci avec l' intérêt des particuliers et de manière à éviter tout préjudice qui peut l' être . Selon le second principe, toute utilisation des eaux est théoriquement soumise à l' octroi d' une autorisation ou d' un accord, conformément à l' article 2, paragraphe 1, du WHG, l' obligation d' utiliser les eaux avec soin portant également sur l' introduction de substances dans les eaux souterraines . La disposition la plus importante pour la transposition de l' article 4, paragraphe 1, premier tiret, de la directive est cependant le paragraphe 1 de l' article 34 du WHG . L' article 34 est également pertinent pour apprécier les autres griefs de la Commission . Nous le citons donc in extenso :
"1 ) L' autorisation d' introduire des substances dans les eaux souterraines ne peut être octroyée que s' il n' y a pas lieu de craindre de pollution nuisible des eaux souterraines ou toute autre altération de leurs propriétés .
2 ) Des substances ne peuvent être stockées ou enfouies que de manière à ce qu' il n' y ait pas lieu de craindre de pollution nuisible des eaux souterraines ou toute autre altération de leurs propriétés . La présente disposition s' applique également aux transports de liquides et de gaz au moyen d' installations de transport par conduites ."
Il apparaît d' emblée que la réglementation allemande est manifestement incompatible avec la directive : alors que l' article 4, paragraphe 1, premier tiret, vise sans la moindre équivoque à instituer une obligation d' interdire tout rejet direct de substances de la liste I, l' article 34, paragraphe 1, du WHG instaure un système d' autorisations pour les "substances" en général et soumet une éventuelle interdiction d' introduction de substances dans les eaux souterraines à une appréciation, par l' autorité nationale compétente, du danger qu' une telle introduction représente pour la nappe phréatique .
14 . Le gouvernement allemand affirme néanmoins qu' une telle liberté d' appréciation est compatible avec le paragraphe 1 de l' article 4 de la directive . Il estime en effet que cette disposition doit être lue en combinaison avec l' article 2, sous b ), de la directive, dont le texte est le suivant :
"La présente directive ne s' applique pas :
...
b ) aux rejets pour lesquels il est constaté par l' autorité compétente de l' État membre concerné qu' ils contiennent des substances relevant des listes I ou II en quantité et en concentration suffisamment petites pour exclure tout risque présent ou futur de dégradation de la qualité des eaux souterraines réceptrices ."
Selon le gouvernement allemand, ces deux dispositions combinées doivent être lues en ce sens que l' interdiction d' introduire des substances de la liste I dans les eaux souterraines inscrite à l' article 4, paragraphe 1, premier tiret, de la directive n' est pas une interdiction absolue, mais bien une interdiction sous réserve d' exemption; en d' autres termes, l' application de cette interdiction est soumise à l' appréciation de l' autorité nationale compétente . C' est bien là ce qu' affirme le gouvernement allemand, selon lequel les conditions d' octroi d' une autorisation de rejet qui sont énoncées au paragraphe 1 de l' article 34 du WHG équivalent matériellement aux critères de non-applicabilité de la directive qui sont formulés à l' article 2, sous b ), de celle-ci de sorte que l' application du WHG produira précisément le résultat que vise la directive .
15 . Cette argumentation ne résiste pas à un examen attentif du texte de la directive et de l' intention dont elle est l' expression . Il ressort des articles 3 et 4 que la directive entend effectivement instaurer une interdiction absolue de tout rejet direct de substances de la liste I sans laisser aux autorités des États membres le pouvoir d' apprécier le danger que de tels rejets représentent pour les eaux souterraines . L' article 2, sous b ), de la directive qui précède les articles 3 et 4 n' a pas pour but d' infléchir cette règle d' interdiction pour la dénaturer en un régime d' autorisations ( la Commission fait observer à bon escient que, s' il en avait été autrement, l' article 4 aurait pu être rédigé selon le modèle de l' article 5 de la directive, qui, lui, introduit effectivement un régime d' autorisations pour les rejets de substances de la liste II ). L' article 2, sous b ), indique, au contraire, que les substances autres que celles qui sont énoncées dans la liste I ou II ( qui ne sont donc pas visées par la directive ) et qui contiennent des substances de la liste I ou II en quantités ou concentrations infimes ne relèvent pas du champ d' application de la directive . Cette disposition s' inspire de considérations d' ordre pratique : il ne sera pas rare en effet qu' il s' avère impossible d' épurer de toute trace de substances de la liste I ou II une substance d' un autre type dont le déversement est demandé . C' est pourquoi les autorités nationales compétentes peuvent constater que la quantité ou concentration de substances de la liste I ou II que contient la substance à rejeter est suffisamment petite pour "exclure tout risque présent ou futur de dégradation de la qualité des eaux souterraines réceptrices ". L' article 2, sous b ), ne peut cependant en aucun cas paralyser l' application de la directive pour des rejets de substances de la liste I ( à l' état pur ou en solution ): ces rejets demeurent prohibés par l' article 4, paragraphe 1, premier tiret, sans aucune possibilité d' exemption .
Vu de cette manière, le régime instauré par l' article 34, paragraphe 1, du WHG est incompatible avec celui qui est mis en place par la directive : en effet, il donne de l' article 2, sous b ), et de l' article 4, paragraphe 1, de la directive une lecture qui permet à l' autorité compétente d' évaluer le risque de pollution qu' entraîne un rejet de substances de la liste I, alors que l' article 4, paragraphe 1, premier tiret, de la directive frappe de tels rejets d' une interdiction absolue . Pour subtile qu' elle soit, cette différence est essentielle pour une transposition de la directive qui soit correcte tant sur le plan structurel que du point de vue de son contenu : une protection intégrale et efficace du bien visé par la directive ( en l' occurrence, les eaux souterraines ) ne peut être assurée que par la transcription expresse des dispositions d' interdiction de la directive dans une norme de droit national ne laissant à l' autorité compétente aucune liberté d' appréciation du risque de pollution .
16 . L' article 2, sous b ), de la directive n' a pas davantage été correctement transposé dans le droit national de la République fédérale d' Allemagne parce que le pouvoir d' appréciation institué par l' article 34, paragraphe 1, du WHG va au-delà du pouvoir étroitement circonscrit de constater la non-applicabilité de la directive qui est conféré aux autorités compétentes par l' article 2, sous b ), de celle-ci . En effet, pas plus l' article 34 qu' une autre disposition du WHG n' indiquent que l' "appréciation" faite par l' autorité compétente se limite à une constatation de la présence d' une quantité ou d' une concentration tellement infime de substances de la liste I ou II dans les matières à déverser qu' elle exclut tout risque présent ou futur de dégradation de la qualité des eaux souterraines réceptrices .
17 . Nous avons déjà signalé plus haut ( aux points 7-10 ) la nécessité d' une transposition précise et détaillée des règles de la directive en droit national ( en particulier en ce qui concerne les dispositions d' interdiction ). Ces considérations ne peuvent qu' accentuer le problème d' interprétation que la législation allemande soulève sur ce point : de telles dispositions ne sont pas de nature à garantir la sécurité juridique . La conclusion qui s' impose est dès lors que l' interdiction énoncée à l' article 4, paragraphe 1, premier tiret, de la directive doit être reprise expressément dans le droit national . C' est ainsi que se prévaloir de l' article 2, sous b ), de la directive qui prévoit la non-applicabilité de celle-ci suppose que les modalités inscrites dans cette disposition soient clairement et précisément fixées par une norme de droit national .
Interdiction des rejets indirects de substances de la liste I
18 . Il nous faut à présent examiner comment l' obligation énoncée à l' article 4, paragraphe 1, deuxième tiret a été transposée en droit allemand . Il s' agit ici des mesures que les États membres doivent arrêter pour empêcher le rejet indirect de substances de la liste I dans les eaux souterraines . Cette disposition exige en particulier que :
"( Les États membres ) soumettent à une enquête préalable les actions d' élimination ou de dépôt en vue de l' élimination de ces substances, susceptibles de conduire à un rejet indirect . Au vu des résultats de cette enquête, les États membres interdisent cette action ou délivrent une autorisation à condition que toutes les précautions techniques nécessaires pour empêcher ce rejet soient respectées ."
Le gouvernement allemand affirme s' être acquitté de cette obligation par l' article 3, paragraphe 1, cinquième alinéa, par l' article 19 a, l' article 19 g et l' article 34, paragraphes 1 et 2, du WHG . Ces dispositions distinguent les cas de rejets indirects selon qu' ils sont effectués i ) moyennant transport par conduites, ii ) moyennant d' autres installations, iii ) sans conduites ni installations ou iv ) par enfouissement définitif . Nous nous proposons d' examiner dans quelle mesure ces dispositions donnent une exécution suffisante aux différentes obligations instituées par l' article 4, paragraphe 1, deuxième tiret ( qui sont au nombre de quatre, selon nous ).
19 . Premièrement, la disposition invoquée de la directive constitue une concrétisation de l' obligation d' empêcher l' introduction de substances de la liste I dans les eaux souterraines . A cet effet, les États membres doivent soit interdire certains agissements, soit les subordonner à une autorisation elle-même soumise à la condition que toutes les mesures techniques préventives nécessaires pour empêcher un rejet soient respectées . Le gouvernement allemand n' a pas compris les choses de cette manière : sur ce point également, il affirme que l' article 4, paragraphe 1, deuxième tiret, doit être lu en combinaison avec l' article 2, sous b ), de la directive et que les États membres ne doivent donc édicter qu' une interdiction conditionnelle .
Pour répondre à cet argument, nous pouvons renvoyer aux explications que nous venons de fournir à propos du rapport qui existe entre les articles 2 et 4 de la directive . Concrètement, en ce qui concerne l' article 4, paragraphe 1, deuxième tiret, cela signifie que les États membres doivent édicter des règles qui soit interdisent inconditionnellement les actes décrits dans cette disposition, soit garantissent que ces actes n' entraînent pas un rejet indirect . Un système tel que le système allemand qui soumet une éventuelle interdiction ou autorisation à une appréciation du risque de pollution par l' autorité compétente n' est pas conforme à cette exigence . En d' autres termes, le WHG vise uniquement à prévenir toute pollution de l' eau ( voire uniquement à la réparer ) ( voir, par exemple, les articles 19 b et 34, paragraphe 2, du WHG ainsi que la page 10 de la duplique présentée par le gouvernement allemand ), tandis que la directive impose aux États membres d' empêcher purement et simplement tout rejet de substances de la liste I .
20 . En second lieu, l' article 4, paragraphe 1, deuxième tiret, exige que l' interdiction/le régime d' autorisations soit applicable aux "actions d' élimination ou de dépôt en vue de l' élimination de(s ) ... substances ( de la liste I ), susceptibles de conduire à un rejet direct ". Le gouvernement allemand estime que l' application combinée des articles du WHG évoqués plus haut ( au point 18 ) est bel et bien applicable à de telles actions : l' article 19 a du WHG a trait au transport de "substances dangereuses" par conduites ( voir point 21 ci-après ); l' article 19 g est applicable aux installations de traitement de ces substances . Ces dispositions ne couvrent pas encore toutes les "actions" d' élimination ou de dépôt en vue de l' élimination des substances de la liste I, susceptibles de conduire à un rejet indirect .
Le gouvernement allemand considère cependant que cette lacune est comblée par l' article 34 du WHG ( qui soumet à une autorisation toutes les "introductions" de substances dans les eaux souterraines ainsi que tous les "dépôts ou enfouissements ") ainsi que par l' Abfallgesetz qui porte sur l' évacuation de substances qui se trouvent dans des installations de stockage des déchets . La Commission n' a pas contesté que le domaine d' application de l' article 34, paragraphe 2, du WHG est suffisamment large pour englober les actions prohibées par l' article 4, paragraphe 1, deuxième tiret, de la directive . Comme nous l' avons dit, cet article ne comporte cependant pas l' interdiction requise par la directive ( pas plus que les autres dispositions du WHG ou de l' AbfG ) ( voir ci-dessus ).
Toutes ces considérations nous amènent à la conclusion que la législation allemande ne répond pas à l' interdiction inscrite à l' article 4, paragraphe 1, deuxième tiret . Eu égard à leur champ d' application limité, les articles 19 a-19 g du WHG n' apportent pas une solution suffisante pour satisfaire aux exigences de l' article 4 de la directive .
21 . En troisième lieu, l' interdiction/le régime d' autorisations de l' article 4, paragraphe 1, deuxième tiret, doit être applicable à toutes les substances énoncées dans la liste I . Les règles du WHG sont peu précises; elles s' appliquent aux "substances qui constituent un danger pour les eaux ". Cette expression est définie ( par les articles 19 a, paragraphe 2, et 19 g, paragraphe 5, du WHG ) différemment selon le mode de transport des substances en cause . Ces définitions ne reprennent pas les substances énoncées dans la liste I, mais contiennent des descriptions vagues telles que "les autres substances liquides ou gazeuses susceptibles de polluer les eaux ou d' en altérer autrement les propriétés" ( article 19 a, paragraphe 2, du WHG ( 16 )) ou "les substances toxiques qui sont susceptibles d' altérer de manière durable les propriétés physiques, chimiques ou biologiques de l' eau" ( article 19 g, paragraphe 5, du WHG ). Lorsque les substances sont éliminées ou rejetées sans qu' il soit fait usage d' installations ou lorsqu' elles sont définitivement enfouies, la loi allemande ne donne même pas de définition, et il faut se référer à nouveau à la règle générale inscrite à l' article 3, paragraphe 1, point 5, et à l' article 3, paragraphe 2, point 2, du WHG, qui désigne également comme "utilisation" de l' eau ( requérant une autorisation ou un agrément ) "les mesures susceptibles d' entraîner, de manière permanente ou dans des proportions non négligeables, des altérations des propriétés physiques, chimiques ou biologiques de l' eau ".
Indépendamment de la question de savoir si l' effet combiné de ces dispositions couvre effectivement toutes les substances énoncées dans la liste I, force est de constater qu' elles ne cernent pas l' application de l' article 4, paragraphe 1, deuxième tiret, avec la clarté et la précision requises . Il est néanmoins impératif d' indiquer clairement aux personnes qui ont l' intention de se livrer à une des actions visées par cette disposition ( ou qui ont l' intention de l' empêcher ) que l' interdiction s' applique aux substances énumérées dans la liste I .
22 . Le gouvernement allemand a certes promis d' adopter une Verwaltungsvorschrift ( qui devrait être ratifiée par les différents États fédérés ) dans laquelle les règles applicables seraient précisées par référence aux listes I et II de la directive, mais, comme nous l' avons dit précédemment ( au point 3 ), sept Laender seulement l' ont ratifiée; les autres, qui ont déjà adopté leurs propres règles, ne verraient pas la nécessité d' une telle ratification . Par ailleurs, il faut encore se demander si une Verwaltungsvorschrift a la primauté sur les dispositions légales du WHG que nous avons évoquées plus haut . A cet égard, nous renvoyons à la jurisprudence de la Cour dans laquelle celle-ci a dit pour droit que les directives doivent être transposées en droit national par des dispositions à caractère contraignant ayant la même valeur que les dispositions qui doivent être modifiées ( 17 ).
23 . Quatrièmement, l' article 4, paragraphe 1, deuxième tiret, dispose que les actions qu' il énonce ne peuvent être autorisées qu' après une enquête préalable, que l' autorisation ne peut être délivrée que sur la base des résultats de cette enquête et à condition que toutes les précautions techniques nécessaires pour empêcher un rejet indirect soient respectées . Le contenu de l' enquête susvisée est décrit avec plus de précision à l' article 7 de la directive; les conditions et restrictions à stipuler dans une éventuelle autorisation sont énoncées en détail aux articles 10 et 11 . Aucune de ces dispositions n' a été expressément transposée dans une règle de droit allemand .
Le gouvernement allemand estime qu' une transposition de l' article 7 est superflue parce qu' "il va de soi" (" es ist eine Selbstverstaendlichkeit ") que toute décision administrative est précédée d' une enquête préalable ( 18 ); il se réfère également au Verwaltungsverfahrensgesetz, aux termes duquel l' autorité engage d' office une enquête sur les faits et se dote des moyens de preuve qu' elle juge nécessaires . Nous éprouvons les plus grands doutes quant au point de savoir si ces dispositions générales sont de nature à garantir que les études détaillées visées à l' article 7 seront toujours effectuées . Il est d' autant plus important de reprendre de manière précise les exigences posées par l' article 7 qu' il peut être essentiel pour les particuliers qui sollicitent une autorisation au sens de l' article 4, paragraphe 1, deuxième tiret, de prendre connaissance des dispositions détaillées relatives aux types d' études qui doivent être effectuées et de s' informer des aspects sur lesquels ces études doivent porter . La Cour a dit pour droit, à propos d' une disposition de la directive qui n' est pas en cause dans la présente affaire, que, lorsque la directive pose une condition pour l' octroi d' une autorisation, cette condition doit être reprise en termes exprès dans une disposition de droit national; il ne suffit pas de se référer à une pratique administrative constante ( 19 ). Cela vaut également mutatis mutandis dans le cas qui nous occupe ici .
24 . Il faut signaler, en outre, que l' absence de dispositions claires et précises concernant l' enquête préalable se répercute du même coup sur les autorisations qui peuvent éventuellement être délivrées sur la base de l' article 4, paragraphe 1, deuxième tiret : la directive indique en effet clairement que ces autorisations ne peuvent être octroyées que sur la base des résultats de cette enquête . En d' autres termes, les conditions auxquelles une autorisation peut être délivrée doivent tenir étroitement compte des résultats de l' enquête . La non-transposition des dispositions en cause a donc également des conséquences de fond pour la politique des eaux souterraines .
Le gouvernement allemand n' estime pas davantage nécessaire de transposer les dispositions des articles 10 et 11 : les conditions et restrictions qu' ils contiennent résulteraient déjà de l' obligation qui incombe aux autorités compétentes de refuser toute autorisation lorsqu' il y a lieu de craindre pour la qualité des eaux . Cet argument ne peut pas être accueilli, lui non plus, pour des raisons analogues à celles que nous avons exposées plus haut .
L' obligation d' empêcher les autres rejets indirects de substances de la liste I
25 . L' article 4, paragraphe 1, troisième tiret, de la directive impose aux États membres de prendre
"les mesures appropriées qu' ils jugent nécessaires en vue d' éviter tout rejet indirect de substances relevant de la liste I, dû aux actions effectuées sur ou dans le sol autres que celles mentionnées au deuxième tiret ...".
26 . Pour attester la mise en oeuvre de cette disposition, le gouvernement allemand renvoie aux mêmes dispositions que celles qui, selon lui, assurent une transposition suffisante de l' article 4, paragraphe 1, deuxième tiret, à savoir les articles 19 a et suivants, les articles 19 g et suivants, l' article 3, paragraphe 2, ainsi que l' article 34 du WHG .
Comme nous l' avons déjà indiqué, l' article 4 de la directive a pour objet de donner exécution à l' obligation imposée aux États membres par l' article 3, sous a ), de la directive d' empêcher l' introduction dans les eaux souterraines de substances relevant de la liste I . L' article 4, paragraphe 1, troisième tiret, contient une norme résiduelle : les États membres sont tenus de prendre les mesures appropriées qu' ils jugent nécessaires en vue d' éviter tout rejet indirect de substances relevant de la liste I, dû aux actions effectuées sur ou dans le sol autres que celles mentionnées au deuxième tiret . Le gouvernement allemand soutient que cette disposition doit, elle aussi, être lue en combinaison avec l' article 2, sous b ), de la directive, en conséquence de quoi l' obligation qui incombe aux États membres ne serait qu' une obligation conditionnelle . Une telle affirmation est inexacte pour les raisons que nous avons énoncées plus haut ( aux points 15 et 16 ).
27 . Nous ne pouvons dès lors que réitérer notre conclusion antérieure, à savoir qu' un régime tel que celui qui est institué par le WHG, qui ne vise pas à empêcher tous les rejets directs ou indirects de substances relevant de la liste I, mais uniquement à prévenir la pollution des eaux ( et qui, dans cet ordre d' idées, permet aux autorités d' accorder éventuellement une autorisation de rejet ), ne constitue pas une transposition suffisante de la directive .
De surcroît, les observations que nous avons faites à propos des autres lacunes du WHG qui le rendent inapte à transposer l' article 4, paragraphe 1, deuxième tiret, de la directive peuvent également s' appliquer ici mutatis mutandis . Le principal problème résulte du fait que la liste I n' est pas dûment reprise dans une norme de droit allemand . Quant aux définitions des "substances dangereuses pour l' eau" qui figurent dans le WHG, elles ne sont pas suffisamment claires ni précises . Par ailleurs, il est loin d' être certain que les dispositions indiquées par le gouvernement allemand assurent effectivement l' application de la règle de l' article 4 en ce qui concerne les actions effectuées sur ou dans le sol autres que celles mentionnées au deuxième tiret . Nous avons déjà attiré l' attention sur le champ d' application restreint des articles 19 a et 19 g du WHG . L' article 34, paragraphe 2, du WHG ne paraît pas suffire davantage, car il n' y est question que du déversement ou de l' enfouissement de substances ou de leur transport par conduites . S' il est vrai que l' article 2 du WHG impose une autorisation ou un agrément pour toute utilisation des eaux, aucune disposition de ce même WHG ne soumet cette autorisation ou cet agrément à la condition que l' utilisation autorisée ne donnera lieu à aucun rejet indirect .
28 . Enfin, la Commission a également démontré, de manière convaincante et sans que le gouvernement allemand la contredise sur ce point, que les dispositions de mise en oeuvre adoptées par les Laender ne remédient pas aux lacunes de la législation fédérale . Certaines dispositions arrêtées par les Laender ( 20 ) concernent uniquement les actions visées à l' article 19 g du WHG et non les actions autres que celles qui sont mentionnées au deuxième tiret de l' article 4, paragraphe 1, comme l' exige la directive . Par ailleurs, tous les Laender n' ont pas repris l' énumération de la liste I ( 21 ) dans leur législation, ou bien ils ont transformé la réglementation du WHG qui visait à empêcher toute pollution en une réglementation visant à empêcher les rejets indirects ( 22 ).
Limitation des rejets de substances relevant de la liste II
29 . La deuxième obligation principale que la directive impose aux États membres est de
"limiter l' introduction dans les eaux souterraines des substances relevant de la liste II afin d' éviter la pollution de ces eaux par ces substances" (( article 3, sous b ) )).
Cette obligation est précisée à l' article 5 de la directive, dont le texte est le suivant :
"1 ) Pour satisfaire à l' obligation visée à l' article 3, sous b ), les États membres soumettent à une enquête préalable :
- tout rejet direct de substances relevant de la liste II, de manière à limiter de tels rejets;
- les actions d' élimination ou de dépôt en vue de l' élimination de ces substances, susceptibles de conduire à un rejet direct .
Au vu des résultats de cette enquête, les États membres peuvent délivrer une autorisation à condition que toutes les précautions techniques permettant d' éviter la pollution des eaux souterraines par ces substances soient respectées .
2 ) En outre, les États membres prennent les mesures appropriées qu' ils jugent nécessaires en vue de limiter tout rejet indirect de substances relevant de la liste II, dû aux actions effectuées sur ou dans le sol autres que celles mentionnées au paragraphe 1 ."
Le gouvernement allemand atteste la transposition de cette disposition en se référant aux articles du WHG qui, selon lui, assureraient déjà la transposition correcte de l' article 4, paragraphe 1, deuxième et troisième tirets . Il affirme que la législation allemande, qui ne fait aucune distinction entre les rejets de substances de la liste I et de la liste II, est même plus sévère que la directive, du moins si on lit l' article 5 de celle-ci en combinaison avec son article 2, sous b ). En ce qui concerne ce dernier point, nous renvoyons à nouveau aux explications que nous avons exposées précédemment à propos de la portée exacte de l' article 2 de la directive . Comme nous l' avons dit, l' article 2 décrit un certain nombre de cas dans lesquels la directive n' est pas applicable, tandis que l' article 5 précise l' obligation inscrite à l' article 3, sous b ). L' article 2 n' atténue pas plus les obligations énoncées à l' article 5 qu' il n' allégeait les obligations énoncées à l' article 4 .
30 . La première obligation inscrite à l' article 5 de la directive concerne le rejet direct de substances de la liste II . Il s' agit d' une obligation articulée en deux parties : tout d' abord, les États membres doivent soumettre tous ces rejets ( ou toutes les actions susceptibles de conduire à de tels rejets ) à une enquête préalable afin de les limiter; en second lieu, une autorisation ne peut être délivrée, sur la base des résultats de cette enquête, qu' à la condition que toutes les précautions techniques permettant d' éviter la pollution des eaux souterraines par ces substances soient respectées .
En ce qui concerne l' enquête préalable, qui doit également être effectuée conformément aux dispositions de l' article 7 de la directive, nous avons déjà vu plus haut que la législation allemande n' est ni suffisamment claire ni suffisamment précise . Comme c' était déjà le cas pour l' article 4, paragraphe 1, deuxième tiret, cette absence de clarté et de précision a également des répercussions sur le fond : en effet, les autorisations de rejet ne peuvent être délivrées que sur la base des résultats de l' enquête préalable .
31 . Bien que le manquement puisse déjà être considéré comme établi sur la base des observations qui précèdent, il faut, pour que toute la lumière soit faite, répondre encore à l' affirmation du gouvernement allemand selon laquelle les conditions auxquelles l' article 5 soumet l' octroi d' une autorisation seraient déjà remplies par l' application de l' article 34 du WHG . La Commission émet quelques doutes à cet égard : elle rappelle que le "Besorgnisgrundsatz" ( principe de la vigilance ) posé par l' article 34 du WHG est interprété dans la jurisprudence en ce sens que, si la pratique démontre effectivement qu' il n' existe aucun risque de pollution, de pures éventualités ne peuvent jamais être totalement exclues ( 23 ). L' article 5 de la directive serait plus sévère : il exige que toutes les précautions techniques permettant d' éviter la pollution des eaux souterraines par ces substances soient respectées .
Il semble en effet qu' il existe une ( légère ) différence d' intensité entre ces dispositions . Un auteur a fait observer que la jurisprudence n' a pas encore confirmé expressément à ce jour que l' article 34, paragraphe 2, du WHG contient une interdiction absolue de tout rejet polluant ( 24 ). C' est pourquoi il y a lieu de donner la préférence à une transposition en droit national au moyen d' une disposition qui soit aussi claire et précise que l' article 5, paragraphe 1, de la directive .
32 . Pour le surplus, le paragraphe 1 de l' article 5 de la directive concerne le régime des rejets indirects de substances de la liste II . Ici également une enquête préalable est requise, et les autorisations ne peuvent être délivrées qu' aux mêmes conditions que celles qui sont applicables pour les rejets directs . Nous pouvons donc renvoyer aux considérations qui ont été développées plus haut .
33 . Le paragraphe 2 de l' article 5 oblige, enfin, les États membres à prendre toutes les mesures appropriées qu' ils jugent nécessaires en vue de limiter tout rejet indirect de substances relevant de la liste II, dû aux actions effectuées sur ou dans le sol autres que celles mentionnées au paragraphe 1 .
Au cours de l' audience, la Commission a cité un certain nombre d' exemples d' actions à l' égard desquelles de telles mesures seraient requises : il peut s' agir de rejets indirects de substances de la liste II résultant des activités d' une entreprise agricole, d' une station-service ou d' un garage; il peut également s' agir du stockage de substances de la liste II en vue de réutiliser celles-ci ultérieurement . Le gouvernement allemand ayant soutenu que la transposition de cette disposition ne nécessitait aucune mesure spécifique et n' ayant, dès lors, pas fait état de pareilles mesures, il y a lieu, sur ce point également, de considérer le manquement comme étant établi .
Les règles de procédure de la directive
34 . Avant d' examiner, article par article, si et comment les règles de procédure instituées par la directive ont été transposées en droit allemand, il nous faut, tout d' abord, nous pencher sur un argument du gouvernement allemand qui présente un caractère plus général . Il a déclaré en effet qu' il n' est pas nécessaire de reprendre les règles de procédure de la directive dans des dispositions de droit national spécifiques . En effet, des règles plus générales qui régissent d' ores et déjà les procédures administratives, tant sur le plan fédéral que sur le plan fédéré, permettraient déjà en pratique d' atteindre le résultat visé par la directive .
Cette thèse ne tient pas pour les raisons que nous avons déjà exposées à plusieurs reprises : la nécessité d' une transposition claire et précise requiert que les dispositions détaillées de la directive soient reprises expressis verbis dans la législation nationale . Qu' il nous soit permis de rappeler qu' il ne s' agit pas ici d' une simple exigence formelle : une transposition insuffisante a également des conséquences de fond, comme nous l' avons déjà montré plus haut à propos de l' exigence d' une enquête préalable à l' octroi d' une autorisation . Ce raisonnement peut être généralisé : lorsque, comme le gouvernement de la République fédérale d' Allemagne le prétend, la plupart de ces règles de procédure doivent être appliquées par les Laender, il est alors nécessaire que les autorités compétentes de ceux-ci soient dûment informées de leur contenu . C' est ainsi que l' article 8 de la directive dispose que les autorisations visées aux articles 4 et 5 de la directive ne peuvent être délivrées par les autorités compétentes des États membres qu' après vérification que la surveillance des eaux souterraines, et notamment de leur qualité, est assurée . Une transposition insuffisante peut également avoir des conséquences de fond en ce qui concerne les particuliers dont la situation juridique est influencée par les règles de la directive . Par exemple, il peut être important pour les personnes qui souhaitent effectuer ( ou empêcher ) un rejet de savoir sur quoi l' enquête préalable portera précisément et à quelles conditions et restrictions une éventuelle autorisation sera soumise . C' est dans cette optique que la Cour a dit pour droit, dans un arrêt récent qu' elle a rendu à propos d' une règle de procédure de la directive, que la condition d' octroi d' une autorisation énoncée à l' article 6 de la directive doit être expressément inscrite dans la législation nationale ( 25 ).
Il ne suffit pas davantage d' affirmer que différents aspects des règles de procédure ne relèvent pas de la compétence du Bund, mais bien de la compétence des Laender pour écarter le grief d' un manquement au droit communautaire . S' il est vrai, en effet, qu' il est loisible à un État membre de répartir selon son gré, dans son ordre juridique interne, les compétences qui lui ont été conférées par le droit communautaire et de mettre celui-ci en oeuvre par le truchement de mesures émanant des autorités régionales ou locales, cette répartition de compétences ne l' exonère cependant pas de l' obligation de veiller à ce que les dispositions du droit communautaire soient méticuleusement transposées dans son droit national ( 26 ).
35 . Examinons à présent la manière dont les règles concrètes de procédure inscrites dans la directive ont été transposées en République fédérale d' Allemagne . En ce qui concerne l' article 7 de la directive, qui énonce des règles détaillées relatives à l' objet et au but de l' enquête préalable visée aux articles 4 et 5 de la directive, nous pourrons être bref . Nous avons déjà indiqué plus haut ( au point 23 ) que les critères énoncés aux articles 24 et 26 du Verwaltungsverfahrensgesetz ne sont pas suffisamment clairs ni précis pour assurer une transposition correcte de cet article . Il faut une réglementation spécifique, que ce soit sur le plan fédéral ou sur le plan fédéré, qui fasse l' objet d' une publication et puisse être invoquée par les particuliers . Sur ce point, la Commission a exposé des arguments convaincants démontrant que les dispositions qui existent au niveau des Laender ne sont pas de nature à combler les lacunes qui subsistent dans la législation fédérale ( 27 ).
36 . Les mêmes considérations valent en ce qui concerne l' article 8 de la directive qui dispose que les autorisations de rejet permises par la directive ne peuvent être délivrées par les autorités compétentes des États membres qu' après vérification que la surveillance des eaux souterraines, et notamment de leur qualité, est assurée . Une transposition claire et précise de cette disposition est importante à un double égard . Tout d' abord, l' objectif de la directive de créer des conditions de concurrence égales en ce qui concerne le rejet de certaines substances dangereuses suppose que les autorités compétentes des différents États membres appliquent les mêmes critères pour l' octroi d' une autorisation . En second lieu, ces critères peuvent être invoqués par des tiers qui entendent contester à titre privé la légalité d' une autorisation . On pourra de nouveau se référer à l' arrêt dans lequel la Cour a dit pour droit que les conditions posées par la directive pour l' octroi d' une autorisation de rejet doivent être inscrites en termes exprès dans le droit national ( 28 ).
37 . Les articles 9 et 10 de la directive, qui énoncent un certain nombre de dispositions qui doivent être reprises dans les autorisations de rejet qui peuvent être délivrées conformément à la directive, n' ont pas davantage été transposées au moyen d' une disposition spécifique dans le droit de la République fédérale d' Allemagne . Ici également, le gouvernement fédéral se réfère aux dispositions plus générales qui existent déjà sur le plan fédéral et sur le plan fédéré . Il estime, en outre, que les dispositions énoncées aux articles 9 et 10 peuvent parfaitement être reprises par les autorités compétentes dans les autorisations qu' elles délivrent et que l' application effective de la directive est assurée dans la pratique par une interprétation conforme à la directive des dispositions générales applicables .
A de tels arguments, on ne peut que rétorquer, en se référant aux observations déjà développées plus haut ( au point 34 ), que l' harmonisation des conditions de rejet et la protection des droits des particuliers ne peuvent être assurées que si la reprise des dispositions inscrites aux articles 9 et 10 de la directive est non pas facultative, mais obligatoire . Nous avons déjà exposé plus haut ( au point 8 ) pourquoi il ne suffit pas de donner une interprétation ou une application du droit national qui soit conforme à la directive .
38 . En ce qui concerne la transposition de l' article 11, nous pouvons renvoyer aux considérations qui ont été exposées à propos de l' article 8 de la directive . A défaut de dispositions précises assurant une telle transposition, on peut également considérer ici le manquement comme étant établi .
39 . Dans son avis motivé, la Commission a également fait grief à la République fédérale d' Allemagne de n' avoir pas correctement transposé les articles 12 et 13 de la directive . Dans la requête de la Commission, il n' est plus question que de l' article 13 . Le représentant de la Commission a déclaré à l' audience qu' il s' agit ici d' un oubli . Il est ainsi clair que l' article 12 ne fait pas partie du petitum du recours introduit par la Commission . Qu' il nous soit donc permis de ne pas le prendre en considération .
L' article 13 dispose que les autorités compétentes des États membres contrôlent le respect des conditions imposées par les autorisations ainsi que les incidences des rejets sur les eaux souterraines . La Commission a fait grief à la République fédérale d' Allemagne de n' avoir pas transposé cette disposition dans une norme spécifique, obligatoire et ayant fait l' objet d' une publication . Le contrôle du respect des conditions fixées par les autorisations relevant, en République fédérale d' Allemagne, de la compétence des Laender, c' est à bon droit que la Commission a déclaré que c' est à ces derniers qu' il y a lieu d' imposer le respect effectif de ces dispositions . La transposition de cette disposition requiert donc une prescription normative expresse, des directives internes qui peuvent être modifiées d' un jour à l' autre n' étant pas suffisantes à cet effet . Certes, les États membres disposent ici d' un certain pouvoir d' appréciation parce que, contrairement aux articles 7 à 11 de la directive, l' article 13 n' est pas de nature à créer des droits dans le chef des particuliers . C' est pourquoi la seule condition est qu' on puisse dégager du cadre normatif général, au niveau du Bund et au niveau des États fédérés, une obligation de contrôle à charge des autorités compétentes ( 29 ).
Conclusion
40 . Notre analyse nous amène à la conclusion que le recours de la Commission doit être accueilli dans sa totalité . Nous vous invitons donc à constater que, en ne transposant pas correctement la directive 80/68/CEE dans son droit national, la République fédérale d' Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE et à la condamner aux dépens .
(*) Langue originale : le néerlandais .
( 1 ) Directive du Conseil du 17 décembre 1979 ( JO 1980, L 20, p . 43 ).
( 2 ) La version à laquelle il est fait référence est la version modifiée du 23 septembre 1986 ( BGBl . 1986, I, p . 1529 et 1654 ).
( 3 ) Gesetz ueber die Vermeidung und Entsorgung von Abfaellen du 27 août 1986 ( BGBl . 1986, I, p . 1401 et 1501 ).
( 4 ) Voir arrêt du 23 mai 1985, Commission/Allemagne, point 23 ( 29/84, Rec . p . 1661 et suiv ).
( 5 ) Voir arrêt du 23 mai 1985, précité; voir également arrêt du 9 avril 1987, Commission/Italie, point 7 ( 363/85, Rec . p . 1733 ), ainsi que l' arrêt du 3 mars 1988, Commission/Italie, point 21 ( 116/86, Rec . p . 1323 ).
( 6 ) La Commission se réfère à l' arrêt du 27 avril 1988, Commission/France, point 5 ( 252/85, Rec . p . 2243 et suiv .).
( 7 ) Voir arrêt du 9 avril 1987, Commission/Italie, points 10-12 ( 363/85, Rec . p . 1733 ).
( 8 ) Voir, notamment, arrêt 29/84, précité en note 4, en particulier les points 25-38 .
( 9 ) Voir, notamment, arrêt du 3 mars 1988, Commission/Italie ( 116/86, Rec . p . 1323 ), ainsi que l' arrêt du 23 février 1988, Commission/Italie ( 429/85, Rec . p . 849 et suiv .).
( 10 ) Voir arrêt du 15 mars 1990, Commission/Pays-Bas, points 22-25 et 32 ( C-339/87, Rec . p . I-851 ).
( 11 ) Voir arrêt du 27 avril 1988, Commission/France, points 18-19 ( 252/85, Rec . p . 2243 et suiv .), ainsi que l' arrêt rendu dans l' affaire C-339/87, précité, points 35-36 . Ces affaires avaient trait à l' interprétation de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979 ( JO L 103, p . 1 ), concernant la conservation des oiseaux sauvages .
( 12 ) Précitée, note 11 .
( 13 ) Voir arrêt 252/85, point 5, précité note 6 .
( 14 ) Voir le quatrième considérant du préambule de la directive .
( 15 ) Voir arrêt du 17 septembre 1987, Commission/Pays-Bas, point 15 ( à propos de l' article 4, paragraphe 3, de la directive ) ( 291/84, Rec . p . 3483 et suiv .); voir également les points 16-18 ( à propos de l' article 6 ).
( 16 ) L' article 19 a, paragraphe 2, dispose que ces substances seront définies plus précisément par voie de règlement . Il s' agit de la Verordnung ueber wassergefaehrdende Stoffe bei der Befoerderung in Rohrleitungsanlagen ( règlement sur le transport par conduites des substances dangereuses pour la qualité des eaux ), du 19 décembre 1973 ( BGBl . 1973, I, p . 1946 ). Comme la Commission l' a fait observer, ce règlement ne reprend cependant pas, lui non plus, l' énumération des substances de la liste I .
( 17 ) Voir, notamment, arrêt du 3 mars 1988, Commission/Italie, en particulier les points 17 et suivants ( 116/86, Rec . p . 1323 et suiv .).
( 18 ) Voir le mémoire en défense, p . 20, point 30 .
( 19 ) Voir arrêt 291/84, points 16-18, précité note 15 ( à propos de l' article 6 de la directive ).
( 20 ) La Commission s' est référée à la réglementation applicable dans le Land de Schleswig-Holstein .
( 21 ) La Commission s' est référée, notamment, au Land de Hambourg, au Land de Hesse, au Land de Bade-Wurtemberg, à la Bavière, à la Rhénanie-Palatinat, au Land de Brême .
( 22 ) Le Land de Schleswig-Holstein en offrirait un exemple .
( 23 ) Il s' agit de l' arrêt rendu le 16 juillet 1965 par le Bundesverwaltungsgericht ( ZfW 1965, p . 113 et 116 ).
( 24 ) Voir Kromarek, P.:"Federal Republic of Germany : Water and Waste", European Community Environmental Policy in Practice, vol . 4, 1986, p . 82 .
( 25 ) Voir arrêt 291/84, points 16-18, précité note 15 .
( 26 ) Voir arrêt du 14 janvier 1988, Commission/Belgique, points 9-10 ( 227/85, 228/85, 229/85 et 230/85, Rec . p . 1 ).
( 27 ) La Commission a affirmé par exemple, sans que le gouvernement allemand lui oppose de contredit, que les législations de Basse-Saxe, de Hesse et de Bavière ne contiennent pas la moindre disposition à propos des études visées à l' article 7 de la directive . Le gouvernement fédéral n' a pas précisé à l' audience si un ou plusieurs de ces Laender ont ratifié la Musterverwaltungsvorschrift évoquée plus haut .
( 28 ) Voir arrêt 291/84, points 16-18, précité note 15 .
( 29 ) A cet égard, l' article 13 de la directive peut être comparé à l' article 18 aux termes duquel l' application des mesures prises en vertu de la directive ne peut en aucun cas avoir pour effet de provoquer directement ou indirectement la pollution des eaux . A propos de cette dernière disposition, la Cour a dit pour droit dans l' arrêt qu' elle a rendu dans l' affaire 291/84 ( précité note 15 ) qu' elle ne doit pas nécessairement être transposée au moyen d' une disposition légale distincte et spécifique ( voir les points 19-21 de l' arrêt ).