62010CC0053_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Het Duitse Bundesverwaltungsgericht verzoekt om opheldering aangaande de verplichtingen die op de voor ruimtelijke orde bevoegde autoriteiten rusten in een situatie waarin een omgevingsvergunning voor de eerste fase is verleend voor de aanleg van een tuincentrum op een perceel waar voorheen een metaalkringloopbedrijf was gevestigd, in een omgeving waar zich reeds grote detailzaken, groothandelsbedrijven, werkplaatsen en een hotel bevinden, evenals een bedrijfsterrein waar gevaarlijke stoffen aanwezig zijn en dat derhalve binnen de werkingssfeer van de Seveso II-richtlijn valt.(2)
2. De opgeworpen vragen hebben betrekking op de verplichting zorg te dragen voor de opstelling en uitvoering van beleid waarin rekening wordt gehouden met de noodzaak om op langetermijnbasis voldoende afstand te laten bestaan tussen inrichtingen die een gevaar vormen en door het publiek bezochte gebouwen en gebieden.
3. Geldt die verplichting alleen op planologisch niveau(3) – dat wil zeggen, bij de vaststelling van het ruimtelijke ordeningsbeleid voor uitgestrekte deelgebieden – of ook bij de besluitvorming inzake afzonderlijke omgevingsvergunningen? En moet voorts, waar het publiek thans toegang heeft tot inrichtingen binnen de „gevarenzone” die rond een bepaalde inrichting is aangewezen, elke verandering van het grondgebruik binnen die zone bijdragen tot de verwezenlijking van het doel om op lange termijnbasis voldoende afstand te laten bestaan, of volstaat het om slechts zorg ervoor te dragen dat het nieuwe gebruik in de bestaande situatie past?
4. Deze vragen zijn gerezen in een context waarin, enerzijds, voor het betrokken gebied geen bestemmingsplan is vastgesteld en, anderzijds, het nationale recht voorschrijft dat een vergunning wordt verleend wanneer geconstateerd is dat een project aan bepaalde welomschreven criteria voldoet. Met name zou in het onderhavige geval de verwezenlijking van het project niet tot gevolg hebben dat van de bestaande inrichting strengere preventieve maatregelen worden gevergd.
De Seveso II-richtlijn
5. Volgens artikel 1 van de richtlijn betreft deze „de preventie van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen betrokken zijn, en de beperking van de gevolgen daarvan voor mens en milieu, teneinde op coherente en doeltreffende wijze hoge niveaus van bescherming binnen de gehele Gemeenschap te waarborgen”. De bepalingen van de richtlijn zijn in meerderheid erop gericht te verzekeren dat exploitanten van inrichtingen waar nader omschreven gevaarlijke stoffen in grotere dan de vermelde hoeveelheden aanwezig zijn, de nodige voorzorgsmaatregelen nemen om ongevallen te voorkomen en dat noodplannen bestaan voor het geval zich nochtans een ongeval zou voordoen. Een ander aandachtspunt is echter dat de betrokken inrichtingen zodanig gesitueerd moeten zijn dat de gevolgen van een dergelijk ongeval worden beperkt.
6. In punt 4 van de considerans wordt dienaangaande overwogen dat „in het licht van de ongevallen in Bhopal en Mexico-Stad, waaruit de gevaren zijn gebleken die kunnen ontstaan wanneer gevaarlijke terreinen zich dicht bij woningen bevinden, de Commissie in de resolutie van de Raad en de Vertegenwoordigers van de Regeringen van de lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, van 16 oktober 1989 wordt opgeroepen in richtlijn 82/501/EEG [ (4) ] bepalingen op te nemen inzake de controle op bestemmingsplannen wanneer goedkeuring voor nieuwe installaties wordt verleend en wanneer er rond bestaande installaties stedelijke ontwikkelingen plaatsvinden”.
7. In punt 22 van de considerans wordt overwogen „dat, teneinde woongebieden, gebieden waar veel mensen komen, bijzondere natuurgebieden of zeer kwetsbare gebieden beter te beschermen, het noodzakelijk is dat het beleid inzake ruimtelijke ordening en/of het beleid op andere relevante beleidsterreinen, dat van toepassing is in de lidstaten, rekening houdt met de noodzaak om op lange termijn voldoende afstand te houden tussen dergelijke gebieden en bedrijven die zulke risico’s met zich meebrengen en, voor bestaande bedrijven rekening houdt met aanvullende technische maatregelen, teneinde de risico’s voor personen niet te vergroten”.
8. Artikel 12 van de richtlijn draagt het opschrift „Toepassing”. Artikel 12, lid 1, luidt:
„De lidstaten dragen er zorg voor dat de ten doel gestelde preventie van zware ongevallen en beperking van de gevolgen van dergelijke ongevallen in hun beleid inzake de bestemming of het gebruik van de grond en/of in andere toepasselijke takken van beleid in aanmerking worden genomen. Zij streven de verwezenlijking van die doelstellingen na door toezicht op:
a) de vestiging van nieuwe inrichtingen;
b) de in artikel 10 bedoelde wijzigingen van bestaande inrichtingen; [ (5) ]
c) nieuwe ontwikkelingen rond bestaande inrichtingen zoals verbindingswegen, openbare lokaties, woongebieden, wanneer de plaats van vestiging ervan of de ontwikkelingen zelf het risico van een zwaar ongeval kunnen vergroten of de gevolgen ervan ernstiger kunnen maken.
De lidstaten dragen er zorg voor dat er in hun beleid inzake de bestemming of het gebruik van de grond en/of andere toepasselijke takken van beleid alsmede de procedures voor de uitvoering van die takken van beleid rekening wordt gehouden met de noodzaak om op een langetermijnbasis voldoende afstand te laten bestaan tussen de onder deze richtlijn vallende inrichtingen enerzijds en woongebieden, door het publiek bezochte gebouwen en gebieden, hoofdvervoersroutes voor zover mogelijk, recreatiegebieden, en waardevolle of bijzonder kwetsbare natuurgebieden anderzijds, en, voor bestaande inrichtingen, aanvullende technische maatregelen te treffen overeenkomstig artikel 5 [ (6) ], teneinde de gevaren voor personen niet te vergroten.”(7)
Relevante Duitse wetgeving
9. § 1, lid 3, van het Duitse Bouwwetboek(8) legt gemeenten de verplichting op bestemmingsplannen vast te stellen zodra, en in de mate waarin, dit noodzakelijk is voor de stedelijke ontwikkeling. Volgens § 1, lid 7, moeten alle openbare en particuliere belangen bij de vaststelling van zulke plannen op billijke wijze tegen elkaar worden afgewogen.
10. § 34 van het Bouwwetboek draagt het opschrift „Toelaatbaarheid van projecten binnen de bebouwde kom”. § 34, lid 1, luidt:
„Binnen de bebouwde kom is een project toegestaan wanneer het zich naar aard en afmeting van het gebouw, de bouwwijze en de te bebouwen oppervlakte aanpast aan het eigen karakter van de directe omgeving en de toegang is verzekerd. De eisen met betrekking tot gezonde woon‑ en arbeidsomstandigheden moeten onverminderd in acht worden genomen; aan het stads- of dorpsbeeld mag geen afbreuk worden gedaan.”
11. Het is niet in geding dat, wanneer voor een bepaald gebied geen bestemmingsplan is vastgesteld, de bevoegde autoriteiten geen vergunning voor de eerste fase kunnen weigeren voor een project dat voldoet aan de vereisten van § 34 van het Bouwwetboek; zij zijn gehouden noch gerechtigd een nadere afweging te maken van openbare en particuliere belangen, zoals dat verplicht is bij de vaststelling van een bestemmingsplan.
12. Voor plannen en maatregelen die belangrijke ruimtelijke gevolgen voor de regio hebben schrijft § 50 van de wet ter bescherming tegen schadelijke milieueffecten(9) voor dat voor een bepaald gebruik bestemde oppervlakten aldus bij elkaar worden ingedeeld, dat schadelijke invloeden op het milieu en de door zware ongevallen in de zin van artikel 3, lid 5, van de Seveso II-richtlijn in bedrijfsgebieden veroorzaakte gevolgen(10) op de gebieden die uitsluitend of voornamelijk voor bewoning zijn bestemd, alsmede op andere gebieden die bescherming behoeven, met name door het publiek bezochte gebieden, belangrijke verkeerswegen, recreatiegebieden en vanuit het oogpunt van natuurbescherming bijzonder waardevolle of bijzonder kwetsbare gebieden en door het publiek bezochte gebouwen, zoveel mogelijk worden vermeden.
13. § 3 van de Twaalfde verordening tot uitvoering van de wet ter bescherming tegen schadelijke milieueffecten(11) verplicht de exploitanten van inrichtingen die een gevaar vormen met name om de noodzakelijke voorzorgsmaatregelen te treffen teneinde grote ongevallen te voorkomen en om de gevolgen van dergelijke ongevallen zo gering mogelijk te houden.
Feiten, procedure en prejudiciële vragen
14. Franz Mücksch OHG (hierna: „Mücksch”) heeft van de gemeente Darmstadt een omgevingsvergunning voor de eerste fase verkregen(12) voor de bouw van een tuincentrum met een verkoopoppervlakte van 9 368 m² in een industrieterrein ten noordwesten van de stad, op een perceel waarvan zij de eigenares is en waar voorheen een metaalkringloopbedrijf was gevestigd. In de omgeving bevinden zich grote detailzaken, groothandelbedrijven, werkplaatsen en een hotel. Het perceel wordt aan het noorden begrensd door spoorlijnen, aan de overzijde waarvan een industriële inrichting is gelegen, waarvan Merck KG aA (hierna: „Merck”) de eigenares is en die binnen de werkingssfeer valt van de Seveso II-richtlijn en de Twaalfde verordening ter uitvoering van de wet ter bescherming tegen schadelijke milieueffecten.(13) Er is blijkbaar geen bestemmingsplan opgesteld voor het betrokken gebied,(14) en het project heeft evenmin „belangrijke ruimtelijke gevolgen voor de regio” in de zin van § 50 van de wet ter bescherming tegen schadelijke milieueffecten.
15. Merck heeft bezwaar gemaakt tegen de omgevingsvergunning voor de eerste fase, waarop het Land Hessen (de bevoegde deelstaat waartoe Darmstadt behoort) moet beslissen. Mücksch verzoekt om afwijzing van het bezwaar.
16. In de loop van die procedure is een effectbeoordelingsrapport opgesteld waarin, op basis van richtsnoeren van het federale ministerie voor het milieu, veiligheidsafstanden worden vastgesteld die in verband met de potentiële, van het terrein van Merck uitgaande gevaren in acht dienden te worden genomen. Het perceel van Mücksch bevindt zich geheel binnen deze grenzen.
17. In eerste aanleg werd Land Hessen veroordeeld het bezwaar van Merck af te wijzen. Door Merck en Land Hessen ingestelde beroepen werden verworpen en deze partijen hebben vervolgens beroep tot Revision ingesteld. Zij voeren aan dat het gerecht dat op het hoger beroep oordeelde, het nationale recht niet in overeenstemming met de Seveso II-richtlijn had uitgelegd. Zij stellen dat artikel 12, lid 1, daarvan zich verzet tegen goedkeuring van het voornemen van Mücksch.
18. Het Bundesverwaltungsgericht is van oordeel dat, uitsluitend vanuit het nationale recht bezien, de aanleg van het tuincentrum geoorloofd is en dat de beroepen moeten worden verworpen. Het centrum „past” binnen de directe omgeving in de zin van § 34, lid 1, van het Bouwwetboek en er is rekening gehouden met de nabijgelegen gebouwen, met inbegrip van dat van Merck; bij voltooiing ervan zullen de eisen die reeds uit hoofde van de regels ter voorkoming van zware ongevallen aan Merck zijn gesteld, niet veranderen. Het voorgenomen project voldoet bovendien aan de eisen met betrekking tot gezonde woon- en arbeidsomstandigheden. Evenmin is er aanleiding om goedkeuring te weigeren op gronden uit hoofde van de wet ter bescherming tegen schadelijke milieueffecten. Het besluit van het bevoegde gezag, dat in deze omstandigheden geen beoordelingsvrijheid geniet, moet derhalve positief zijn.
19. Het verwijzende gerecht is er echter niet zeker van of artikel 12, lid 1, van de Seveso II-richtlijn verlangt dat bij verandering van het gebruik van de grond in de nabijheid van een onder de richtlijn vallende inrichting, „voldoende afstand” in acht dient te worden genomen. Zo ja, dan zou het nationale recht in overeenstemming met dat vereiste moeten worden uitgelegd en toegepast. In dat verband doet zich de vraag voor of artikel 12, lid 1, alleen het niveau betreft waarop het beleid inzake de ruimtelijke ordening wordt bepaald, of ook de specifieke toepassing van dergelijke beleidsregels in afzonderlijke gevallen. In het laatste geval is het belangrijk om te weten of in een situatie van gemengd gebruik zoals de onderhavige, de richtlijn zich verzet tegen een verandering van het gebruik van de grond die zich niet goed verdraagt met de langetermijndoelstelling dat voldoende afstand wordt bewaard, dan wel of nationale regels die goedkeuring voor een dergelijke verandering voorschrijven, voldoende rekening wordt gehouden met die doelstelling.
20. Het Bundesverwaltungsgericht heeft het Hof daarom de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Moet artikel 12, lid 1, van [de Seveso II-richtlijn] aldus worden uitgelegd dat de daarin genoemde verplichtingen van de lidstaten, met name de verplichting om in hun beleid inzake het gebruik van de grond alsmede in de procedures voor de uitvoering van dit beleid, rekening te houden met de noodzaak om op langetermijnbasis voldoende afstand te laten bestaan tussen de onder deze richtlijn vallende inrichtingen enerzijds en door het publiek bezochte gebouwen anderzijds, gericht zijn tot de voor ruimtelijke ordening bevoegde autoriteiten die over het gebruik van de grond op basis van een afweging van de betrokken openbare en particuliere belangen moeten beslissen, of richten zij zich eveneens tot bouwvergunningen verstrekkende instanties die op basis van een gebonden bevoegdheid beslissen over de goedkeuring van een project in een bebouwde kom?
2) Wanneer artikel 12, lid 1, van de Seveso II-richtlijn zich eveneens zou richten tot bouwvergunningen verstrekkende instanties die op basis van een gebonden bevoegdheid beslissen over de goedkeuring van een project in een bebouwde kom:
Omvatten de genoemde verplichtingen dan mede het verbod om de vestiging van een door het publiek bezocht gebouw dat – uitgaande van de planologische beginselen – onvoldoende afstand tot een bestaand bedrijf bewaart, goed te keuren, wanneer zich op een niet of niet wezenlijk grotere afstand van het bedrijf al meerdere vergelijkbare door het publiek bezochte gebouwen bevinden, de exploitant op grond van zijn nieuwe plannen geen rekening behoeft te houden met bijkomende vereisten ter beperking van de gevolgen van ongevallen en de vereisten voor gezonde woon‑ en arbeidsomstandigheden in acht worden genomen?
3) Wanneer deze vraag ontkennend zou moeten worden beantwoord:
Houdt een wettelijke regeling volgens welke de vestiging van een door het publiek bezocht gebouw onder de in de vorige vraag genoemde voorwaarden dwingend moet worden goedgekeurd, voldoende rekening met het vereiste van bewaring van een voldoende afstand?”
21. Mücksch, Merck, de Duitse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend bij het Hof, en alle waren vertegenwoordigd op de terechtzitting die heeft plaatsgevonden op 27 januari 2011.
Beoordeling
22. Zoals ik al heb opgemerkt, stelt de verwijzingsbeslissing twee grondvragen aan de orde. Ten eerste: legt artikel 12, lid 1, van de richtlijn slechts verplichtingen op op planologisch niveau, of ook op het niveau van individuele besluiten tot verlening of weigering van goedkeuring voor specifieke projecten (de eerste vraag)? Ten tweede: in hoeverre kunnen deze verplichtingen in de weg staan aan goedkeuring, in het bijzonder waar geen beoordelingsvrijheid bestaat, van een project dat de aanwezigheid van leden van het publiek in de nabijheid van een inrichting die een gevaar vormt, niet terugbrengt (en in feite zelfs doet toenemen), terwijl andere gebouwen in de onmiddellijke omgeving hoe dan ook door het publiek worden bezocht en het project geen bijkomende veiligheidsmaatregelen vergt (tweede en derde vraag)? Ik zal deze vraagstukken achtereenvolgens behandelen.
Het niveau waarvoor de verplichtingen gelden
23. Volgens artikel 12, lid 1, van de Seveso II-richtlijn dragen de lidstaten er onder meer zorg voor „dat de ten doel gestelde preventie van zware ongevallen en beperking van de gevolgen van dergelijke ongevallen in hun beleid inzake de bestemming of het gebruik van de grond en/of in andere toepasselijke takken van beleid in aanmerking worden genomen” en dat „er in hun beleid inzake de bestemming of het gebruik van de grond en/of andere toepasselijke takken van beleid alsmede de procedures voor de uitvoering van die takken van beleid” rekening wordt gehouden met de noodzaak om op een langetermijnbasis voldoende afstand te laten bestaan tussen de onder de richtlijn vallende inrichtingen en door het publiek bezochte gebouwen en gebieden.
24. Uit deze bewoordingen blijkt al duidelijk dat de verplichtingen niet slechts beleid inzake de bestemming of het gebruik van de grond betreffen, maar ook „andere toepasselijke takken van beleid”. Zulke takken van beleid kunnen niet anders dan zich mede uitstrekken tot beleid inzake de verlening of weigering van individuele omgevingsvergunningen, dat van het grootste belang is voor het beleid inzake het gebruik van de grond. Voorts is duidelijk dat de „procedures voor de uitvoering van die takken van beleid” rekening moeten houden met de noodzaak om op een langetermijnbasis voldoende afstand te bewaren. Ook deze moeten wel de procedures omvatten die leiden tot de verlening of weigering van omgevingsvergunningen in individuele gevallen, die bij uitstek de uitvoering van het ruimtelijke-ordeningsbeleid vormen.
25. Nu de betekenis van deze bewoordingen zo transparant is, zou alleen op grond van wel bijzonder dwingende redenen geconcludeerd kunnen worden dat artikel 12, lid 1, van de richtlijn niet, naast het algemene beleid inzake het gebruik van de grond, tevens betrekking heeft op individuele besluiten daarover.
26. Mücksch tracht een dergelijke reden af te leiden uit de herhaalde verwijzingen naar „beleid” en „plannen” in de richtlijn, de wetsgeschiedenis en de richtsnoeren van de Commissie,(15) en het uitdrukkelijke langetermijnkarakter van de doelstelling in kwestie. De Duitse regering voert vergelijkbare argumenten aan, hoewel zij aanvaardt dat artikel 12, lid 1, besluiten in individuele gevallen aan banden kan leggen wanneer voor een bepaald gebied geen algemeen beleid of bestemmingsplan is vastgesteld.
27. Deze argumenten hebben wel een zekere basis, maar kunnen mijns inziens niet leiden tot de gevolgtrekking dat artikel 12, lid 1, niet tevens verplichtingen oplegt voor het nemen van besluiten van ruimtelijke ordening op individueel niveau, ongeacht of er wel of niet een beleidsplan is vastgesteld.
28. Het is inderdaad duidelijk dat de richtlijn een stelsel voor ogen heeft, en zelfs verlangt, waarin de doelstellingen van artikel 12, lid 1, in de eerste plaats worden nagestreefd door middel van ruimtelijke-ordeningsplannen (op beleidsniveau). Om deze doelstellingen op bevredigende wijze te verwezenlijken is een samenhangende en gecoördineerde aanpak nodig, en een voorschrift dat in de eerste plaats zou zijn gericht op de besluitvorming op individueel niveau valt daar niet goed mee te rijmen. Is de samenhangende en gecoördineerde aanpak daarentegen eenmaal een feit, dan mag verwacht worden dat ruimtelijke-ordeningsbesluiten op individueel niveau zich hieraan conformeren en dat de doelstellingen niet alleen op papier worden gerealiseerd, maar ook in het veld en op straat.
29. Het is echter niet moeilijk om omstandigheden te bedenken waarin dit scenario niet opgaat. In het onderhavige geval is er geen bestemmingsplan voor het betrokken gebied. In andere gevallen is er mogelijk wel een plan, maar blijkt daarin te weinig rekening te worden gehouden met de noodzaak voldoende afstand te bewaren. Of het bestemmingsplan legt, al naar de nationale regelgeving, geen dwingende beperkingen op aan de instanties die bevoegd zijn te beslissen op individuele omgevingsvergunningaanvragen.
30. De tweede alinea van artikel 12, lid 1, van de richtlijn draagt de lidstaten echter uitdrukkelijk op met name ervoor te zorgen dat bij de uitvoering van hun beleid wel rekening wordt gehouden met de noodzaak om op een langetermijnbasis voldoende afstand te bewaren. Dat kan niet anders betekenen dan dat de nationale mechanismen, hoe deze dan ook precies in hun werk gaan, moeten verzekeren dat met die noodzaak rekening wordt gehouden in een of andere (uiterlijk de laatste) fase van de procedure die leidt tot een positief of negatief besluit op een vergunningaanvraag voor een project in de nabijheid van een onder de richtlijn vallende inrichting. Indien het wel iets anders zou betekenen, zou het de richtlijn op dit punt kunnen beroven van ieder werkelijk effect.
31. Ik moet er echter duidelijk op wijzen, dat de bovenstaande gevolgtrekking op geen enkele wijze afdoet aan het primaire vereiste te verzekeren dat met de noodzaak om voldoende afstand te bewaren rekening wordt gehouden op het hogere niveau, namelijk dat waar de ruimtelijke-ordeningsplannen worden vastgesteld.(16)
Omvang van de verplichting in kwestie
32. Uit mijn analyse van het eerste vraagstuk volgt dat door de instanties die bevoegd zijn om over de vergunningaanvraag van Mücksch te oordelen, bij hun besluit tot toewijzing of afwijzing daarvan verplicht „rekening wordt gehouden met de noodzaak om op een langetermijnbasis voldoende afstand te laten bestaan” tussen de inrichting van Merck en het voorgenomen tuincentrum van Mücksch.
33. Alvorens op het beroep te kunnen beslissen dient de verwijzende rechter echter preciezer te weten wat die verplichting inhoudt. In de tweede en derde vraag en de toelichting daarop, noemt hij een aantal factoren die in dat opzicht van belang kunnen zijn: a) het feit dat er geen bestemmingsplan is vastgesteld, zodat de rol van de goedkeurende instantie beperkt is tot toetsing aan het Bouwwetboek; b) het feit dat het voorgenomen tuincentrum in overeenstemming is met het Bouwwetboek en volgens nationaal recht derhalve moet worden goedgekeurd; c) het feit dat, ongeacht of het project wel of niet wordt uitgevoerd, andere gebouwen en gebieden in de nabije omgeving door het publiek bezocht worden en zullen blijven worden; d) het feit dat het project, eenmaal voltooid, eerder een toename dan een afname van het bezoek door het publiek tot gevolg zal hebben, en e) het feit dat bij uitvoering van het project geen verdergaande veiligheidsmaatregelen van Merck zullen worden gevergd dan bij niet-uitvoering ervan.
34. De sub a en b genoemde factoren zijn relevant voor de vraag of het nationale procedurele kader, dat in omstandigheden als die van het onderhavige geval tot toewijzing van de aanvraag dwingt, in overeenstemming is met de vereisten van de richtlijn. De onder c, d en e genoemde factoren hebben daarentegen niet betrekking op de procedurele, maar op de inhoudelijke voorwaarden van de richtlijn; de vraag is of zij, ieder voor zich of in onderlinge samenhang, in omstandigheden als de onderhavige kunnen dwingen tot een toewijzende of een afwijzende beslissing.
35. Alvorens in te gaan op de beide categorieën van factoren, is het mijns inziens nuttig de formulering van de litigieuze bepaling nader te bezien.
Formulering van artikel 12, lid 1, van de richtlijn
36. In het eindverslag van de effectbeoordeling die is verricht voorafgaand aan het voorstel tot vervanging van de Seveso II-richtlijn(17) wordt opgemerkt dat de richtlijn „voorschriften bevat voor plannen voor nieuwe inrichtingen en een vaag geformuleerd vereiste dat ‚rekening wordt gehouden met de noodzaak om op een langetermijnbasis voldoende afstand te laten bestaan’ dat mede bestaande inrichtingen zou omvatten”. In haar werkdocument ter begeleiding van het voorstel voor een richtlijn(18) verklaart de Commissie dat „op het vraagstuk van de bestaande inrichtingen die reeds gevestigd zijn in de onmiddellijke nabijheid van woongebieden en andere door het publiek bezochte gebieden, dat door sommige lidstaten op nationaal niveau wordt aangepakt, [...] thans niet [wordt] ingegaan”.
37. Hoewel het bewuste vereiste met enig recht „vaag geformuleerd” kan worden genoemd, kan ik er niet mee instemmen dat er ruimte is voor twijfel over de toepasselijkheid op bestaande inrichtingen. Het spreekt uitdrukkelijk van „onder deze richtlijn vallende inrichtingen”, en het is buiten kijf dat de richtlijn bestaande inrichtingen betreft. Een andere opvatting is overigens ook niet in enig stadium van de onderhavige procedure naar voren gebracht.
38. Een nadere exegese is echter wel gewenst.
39. Ten eerste laat de term „voldoende afstand” aanmerkelijke ruimte open voor interpretatie. Dat is zowel natuurlijk als onvermijdelijk, aangezien de „gevarenzone” rond een inrichting niet op exacte, absolute en objectieve wijze kan worden afgebakend en dergelijke grenzen hoe dan ook zullen variëren al naargelang onder meer de aard van het risico en de getroffen veiligheidsmaatregelen. Wanneer rekening wordt gehouden met de noodzaak om een zodanige afstand te bewaren, is het bepalen daarvan derhalve een beoordelingskwestie. Al naar gelang de omstandigheden kan dit een abstracte beoordeling zijn, aan de hand van gestandaardiseerde criteria die zijn gebaseerd op relevante factoren, of wanneer deze plaats moet vinden op het niveau van vergunningverlening, een concrete beoordeling van ieder individueel geval. De beoordeling kan leiden tot de vaststelling van een willekeurige, absolute grens (bijvoorbeeld, een verbod voor het publiek om terreinen of gebouwen die zich binnen een bepaalde afstand van de inrichting bevinden te betreden) of meer flexibel van aard zijn en toegespitst op bepaalde specifieke omstandigheden (zoals geografische kenmerken, de overheersende windrichtingen of de veelvuldigheid van het gebruik door het publiek). De richtlijn lijkt zich tegen geen van beide benaderingen te verzetten.
40. Voorts is de term „op een langetermijnbasis” niet alleen als zodanig onbepaald; er kan tevens zowel een onbepaalde toekomstige doeltermijn mee worden bedoeld als de noodzaak om de gewenste afstanden op in wezen permanente basis te handhaven. In haar schriftelijke opmerkingen heeft de Commissie de nadruk gelegd op de laatste uitlegging, door te suggereren dat de lidstaten de bestaande veilige afstanden zowel nu als in de toekomst moeten handhaven. Mijns inziens komen beide uitleggingen in feite op hetzelfde neer en kunnen beide uit de formulering worden afgeleid. Waar reeds voldoende afstanden in acht worden genomen, is het nodig deze in de toekomst (op lange termijn) te handhaven, en waar dit niet het geval is, is het noodzaak ze op de lange termijn in te voeren. In geen van beide opzichten is echter sprake van een bepaald tijdskader.
41. Ten slotte dient te worden opgemerkt dat in de formulering van artikel 12, lid 1, de „noodzaak” om voldoende afstand te laten bestaan als zodanig geen verplichting oplegt aan de lidstaten of hun autoriteiten. Wat van de lidstaten wordt verlangd, is dat zij ervoor zorg dragen dat in hun beleid en de procedures ter uitvoering daarvan „rekening wordt gehouden” met die noodzaak. Met andere woorden, de bedoelde noodzaak moet als het ware worden opgenomen in de balans; bij de uitwerking of uitvoering van de desbetreffende takken van beleid moet zij worden afgewogen tegen andere relevante behoeften en belangen. Een zodanig proces leent zichzelf niet voor werktuigelijke beslissingen waarvan de uitkomst wettelijk is voorgeschreven en wordt bereikt met eenvoudige toepassing van een formule.
Procedurele vereisten volgens de richtlijn
42. De situatie waarvoor de verwijzende rechter zich ziet geplaatst is in hoofdlijnen als volgt. Naar Duits recht moet de instantie die bevoegd is om te beslissen op aanvragen voor omgevingsvergunningen in een bepaald gebied, bij ontbreken van een bestemmingsplan voor dat gebied, iedere aanvraag toetsen op de verenigbaarheid ervan met het Bouwwetboek en een aantal andere bepalingen. Zij mag geen rekening houden met andere factoren – zoals de noodzaak om op een langetermijnbasis voldoende afstand te laten bestaan – maar moet de aanvraag (althans wat de omgevingsvergunning in de eerste fase betreft) toewijzen wanneer deze verenigbaarheid wordt vastgesteld. Aangezien in het onderhavige geval verenigbaarheid was geconstateerd, werd de toestemming in de eerste fase noodzakelijkerwijs verleend.
43. Volgens mijn analyse is een dergelijke situatie niet in overeenstemming met artikel 12, lid 1, van de richtlijn. Deze bepaling gaat ervan uit dat, algemeen gesproken, bestemmingsplannen worden vastgesteld. Bij de opstelling van zodanige plannen moet rekening worden gehouden met de noodzaak om voldoende afstanden te bewaren. Wanneer er geen bestemmingsplan is, moet die noodzaak in aanmerking worden genomen – tezamen met alle andere in het Bouwwetboek of andere toepasselijke wetgeving gestelde eisen – tijdens de procedure tot verlening of weigering van een individuele omgevingsvergunning. Dat is niet gebeurd in het hoofdgeding.
44. Hieruit volgt dat het Bundesverwaltungsgericht, zoals het zelf aangeeft, de nationale wet dient uit te leggen en toe te passen op een wijze die uitvoering geeft aan de richtlijn. De werktuigelijke verlening van de vergunning lijkt mij hoe dan ook niet in overeenstemming met de richtlijn.
45. Dat kan evenwel niet betekenen dat de vergunning dus moet worden geweigerd. Een weigering waarbij niet redelijkerwijs rekening werd gehouden met de noodzaak om voldoende afstand te bewaren zou evenmin rechtsgeldig zijn als een goedkeuring in dezelfde situatie. Wanneer de bevoegde instantie een nieuw besluit neemt, waarbij het rekening houdt met de bewuste noodzaak, moet zij derhalve besluiten welk gewicht zij wil toekennen aan de andere drie factoren die worden genoemd in de verwijzingsbeslissing, te weten de aanwezigheid van andere door het publiek bezochte gebouwen en gebieden, de toename van het aantal bezoekers in de omgeving van de inrichting van Merck en het ontbreken van de noodzaak om Merck het treffen van nadere veiligheidsmaatregelen op te leggen bij goedkeuring van het project van Mücksch.
Inhoudelijke vereisten van de richtlijn
46. In de onderhavige zaak heeft een effectbeoordelingsrapport een zone aangewezen rondom de inrichting van Merck, waarvan de grenzen vermoedelijk geacht werden een „voldoende afstand” te vormen voor de doeleinden van de richtlijn.(19) De grond waarover de zone zich uitstrekt wordt op verschillende wijzen gebruikt; de zone omvat mede een aantal andere gebouwen en gebieden die worden bezocht door het publiek.(20) Er lijkt thans derhalve geen voldoende afstand in de door de richtlijn bedoelde zin te worden bewaard. Zolang geen besluit hoeft te worden genomen met betrekking tot het gebruik van de bestaande gebouwen en gebieden, is er evenwel geen gelegenheid om rekening te houden met de noodzaak om op langetermijnbasis zodanige afstanden te laten bestaan (anders dan door middel van onteigeningsbesluiten of sloopbevelen, waarin de richtlijn niet voorziet).
47. Met die noodzaak moet echter wel rekening worden gehouden bij de beoordeling van het project van Mücksch, dat een verandering in het gebruik van de grond in het betrokken gebied behelst. Aangenomen mag worden dat met het huidige gebruik van het perceel, als metaalkringloopbedrijf, de regelmatige aanwezigheid meebrengt van een aantal werknemers die de installatie bedienen, evenals minder frequente bezoeken van personen die schroot afleveren of de kringloopproducten ophalen. Het voorgenomen tuincentrum zal waarschijnlijk leiden tot frequenter bezoek door het publiek, namelijk (potentiële) klanten, zonder dat een daling in het aantal werknemers of leveringen aanneme lijk is. De aanwezigheid van meer mensen binnen de „gevarenzone” rond de inrichting van Merck, die kennelijk niet van invloed is op de kans dat zich een ongeval voordoet, zou de gevolgen van een dergelijk ongeval, indien zich dit zou voordoen, wel degelijk kunnen verergeren. Het is echter niet in geding dat de door Merck getroffen veiligheidsmaatregelen toereikend worden geacht, zelfs wanneer het bezoek van het publiek aan de gevarenzone toeneemt in de mate die bij verwezenlijking van het project van Mücksch wordt verwacht. Dit zou erop kunnen wijzen dat de toename van het bezoek marginaal is in relatie tot het industrieterrein in zijn geheel (waar zich, zoals hierboven reeds vermeld, al grote detailzaken, groothandelsbedrijven, werkplaatsen en een hotel bevinden), of dat de getroffen veiligheidsmaatregelen verder gaan dan het vereiste minimumniveau.
48. Al deze factoren zijn naar mijn mening relevant voor de bevoegde instantie die rekening moet houden met de noodzaak om op een langetermijnbasis voldoende afstand te laten bestaan. Geen van alle lijken mij echter doorslaggevend voor de uitkomst van die beoordeling.
49. De omstandigheid dat het project geen verandering aanbrengt in het algehele karakter van de zone als gebied met gemengd gebruik, en dit gebruik onvermijdelijk nog geruime tijd gemengd zal blijven, alsmede het feit dat Merck bij verwezenlijking van het project geen strengere veiligheidsmaatregelen zal hoeven te treffen, lijken erop te wijzen dat het project op zijn minst verenigbaar is met de status quo. Een eventuele toename van de ernst van de gevolgen van een eventueel ongeval is daarentegen minder vanzelfsprekend te rijmen met het doel om op een langetermijnbasis voldoende afstanden te laten bestaan; projecten die juist bijdragen tot een afname van die ernst lijken in de regel de voorkeur te krijgen.
50. Niettemin biedt artikel 12, lid 1, van de richtlijn mijns inziens geen enkel aanknopingspunt dat zou verplichten tot automatische weigering van een vergunning voor een project waarvan een rechtstreeks gevolg zal zijn dat het publiek de „gevarenzone” rond een inrichting waar gevaarlijke stoffen zijn opgeslagen met toegenomen frequentie zal bezoeken. Een dergelijke toename hoeft niet onder alle omstandigheden in strijd te zijn met het doel op de lange termijn: toename van het bezoek in een gedeelte van de zone kan immers, wanneer het vergezeld gaat van bijvoorbeeld een afname van het bezoek in een ander gedeelte daarvan, of een geleidelijk verdwijnen van elke bewoning uit de zone,(21) bijdragen tot de toepassing van doeltreffender preventie- en evacuatiemaatregelen, en daarmee aan verwezenlijking van de doelstellingen van de richtlijn. Bovendien moet in gedachten worden gehouden dat zelfs wanneer de parameters van de „noodzaak om op een langetermijnbasis voldoende afstand te laten bestaan” zijn bepaald, die noodzaak zelf slechts één van de factoren is – zij het een bijzonder belangrijke – die bij de besluitvorming in aanmerking moeten worden genomen. Indien de richtlijn een absoluut verbod van deze aard zou behelzen, zou immers moeilijk zijn in te zien hoe de tweede noodzaak waarmee volgens dezelfde alinea rekening moet worden gehouden – te weten de noodzaak „voor bestaande inrichtingen [...] [om] aanvullende technische maatregelen te treffen overeenkomstig artikel 5, teneinde de gevaren voor personen niet te vergroten” – vaak van belang zou kunnen zijn.
51. Ten slotte moet in gedachten worden gehouden dat de Seveso II-richtlijn een zeker evenwicht nastreeft tussen de verantwoordelijkheden van exploitanten van inrichtingen (hoofdzakelijk met betrekking tot veiligheidsmaatregelen en noodplannen) en die van de nationale autoriteiten die zijn belast met het toezicht op deze inrichtingen en de daaraan verbonden gevaren (met inbegrip van de verantwoordelijkheid van beleidmakers om rekening te houden met de noodzaak om op een langetermijnbasis voldoende afstanden te laten bestaan). De benadering die Merck in de onderhavige procedure heeft bepleit, waarbij doorslaggevend gewicht wordt toegekend aan de belangen van de exploitanten van inrichtingen waaraan gevaren zijn verbonden, zou dat evenwicht naar mijn mening te zeer naar de exploitanten doen doorslaan.
52. Ik concludeer derhalve dat de factoren waarnaar de nationale rechter verwijst in de context van de tweede en de derde vraag, ook al moeten deze in aanmerking worden genomen bij de beoordeling van de vergunningaanvraag van Mücksch, op zichzelf beschouwd niet doorslaggevend kunnen zijn voor de uitkomst van die beoordeling maar moeten worden afgewogen tegen elkaar en tegen alle andere overwegingen die relevant zijn voor het nemen van een besluit.
Conclusie
53. In het licht van het bovenstaande geef ik het Hof in overweging de vragen van het Bundesverwaltungsgericht te beantwoorden als volgt:
„Artikel 12, lid 1, van richtlijn 96/82/EG van de Raad van 9 december 1996 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken moet aldus worden uitgelegd dat
1) met de noodzaak om op een langetermijnbasis voldoende afstand te laten bestaan tussen inrichtingen waar gevaarlijke stoffen aanwezig zijn en, met name, door het publiek bezochte gebouwen en gebieden, niet alleen rekening moet worden gehouden bij de vaststelling van ruimtelijke-ordeningsbeslissingen op beleidsniveau, maar tevens in iedere procedure waarbij concrete projecten worden beoordeeld en in individuele gevallen een besluit wordt genomen tot verlening of weigering van een omgevingsvergunning;
2) wanneer een omgevingsvergunning wordt aangevraagd voor een project in een gebied waarvoor geen bestemmingsplan of ander beleid inzake het gebruik van de grond is vastgesteld, de instantie die bevoegd is op de aanvraag te beslissen ervoor moet zorgen dat met deze noodzaak rekening wordt gehouden;
3) die instantie daarbij factoren in aanmerking moet nemen als de aanwezigheid in de omgeving van de betrokken inrichting van bestaande gebouwen en gebieden die door het publiek worden bezocht, de omstandigheid dat het project zal leiden tot een toename van het bezoek aan dat gebied of dat het geen strengere veiligheidsvoorschriften aan de betrokken inrichting zal opleggen; zulke individuele factoren zijn als zodanig evenwel niet doorslaggevend voor de beslissing op de vergunningaanvraag.”
(1) .
(2)  –	Richtlijn 96/82/EG van de Raad van 9 december 1996 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken (PB 1997, L 10, blz. 13; hierna: „Seveso II-richtlijn” of „richtlijn”). Zij ontleent haar algemeen gebruikte bijnaam aan een ongeval in 1976 bij het Italiaanse stadje Seveso waarbij industriële dioxine vrijkwam en dat de aanleiding vormde voor haar voorganger, richtlijn 82/501/EEG van de Raad van 24 juni 1982 inzake de risico’s van zware ongevallen bij bepaalde industriële activiteiten (PB L 230, blz. 1; hierna: „Seveso I-richtlijn”). De richtlijn is meermalen gewijzigd (zie met name hieronder, voetnoot 7). De Commissie heeft op 21 december 2010 een voorstel tot vervanging ervan [Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, COM(2010) 781 def.] ingediend bij de Raad.
(3)
–	Voor een bespreking van het begrip „planologisch niveau” en de uiteenlopende terminologie in de verschillende lidstaten op het gebied van de ruimtelijke ordening, zie punt 2.1 van „Land use planning guidelines in the context of Article 12 of the Seveso II-Directive as amended by Directive 105/2003/EC”, Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek van de Europese Commissie, Instituut voor de bescherming en veiligheid van de burger, Hazard Assessment Unit, september 2006.
(4)
–	De Seveso I-richtlijn (zie voetnoot 2 supra).
(5)
– Artikel 10 verlangt van de lidstaten dat zij ervoor zorg dragen dat, in geval van wijziging van een inrichting, de exploitant zijn beleid ter preventie van zware ongevallen, de beheerssystemen en procedures en het veiligheidsrapport opnieuw beoordeelt en zo nodig herziet.
(6)  – Artikel 5 draagt de lidstaten op ervoor te zorgen dat de exploitant 1) alle nodige maatregelen neemt om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor mens en milieu te beperken en 2) kan aantonen dat hij deze maatregelen heeft genomen.
(7)
– Tweede alinea zoals gewijzigd bij richtlijn 2003/105/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2003 (PB L 345, blz. 97). Het gaat hier niet zozeer om een inhoudelijke wijziging als om een „verduidelijking”, zoals aangegeven in punt 14 van de considerans van de wijzigingsrichtlijn; voorheen kwamen „door het publiek bezochte gebouwen”, „hoofdvervoersroutes voor zover mogelijk” en „recreatiegebieden” niet voor op de lijst van gebieden ten opzichte waarvan voldoende afstand in acht moet worden genomen.
(8)
–	Baugesetzbuch (BauGB), versie van 2004.
(9)
–	Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigung, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes-Immissionsschutzgesetz of „BimSchG”), zoals bekendgemaakt in 2002.
(10)
–	Volgens artikel 3, lid 5, van de richtlijn, wordt onder „zwaar ongeval” verstaan: „een gebeurtenis zoals een zware emissie, brand of explosie als gevolg van onbeheerste ontwikkelingen tijdens de bedrijfsuitoefening in een onder deze richtlijn begrepen inrichting, waardoor hetzij onmiddellijk, hetzij na verloop van tijd ernstig gevaar voor de gezondheid van de mens binnen of buiten de inrichting en/of voor het milieu ontstaat en waarbij een of meer gevaarlijke stoffen betrokken zijn”.
(11)
–	Zwölfte Verordnung zur Durchführung des Bundes Immissionsschutzgesetzes (12. BImSchV), zoals bekendgemaakt in 2005.
(12)
–	„Bauvorbescheid”: de Duitse regering heeft in haar opmerkingen toegelicht dat dit een soort bindende preliminaire beslissing is die dikwijls alleen betrekking heeft op de verenigbaarheid met planologische voorschriften. Het biedt een zekere mate van rechtszekerheid maar verleent als zodanig geen toestemming om met de bouwwerkzaamheden te beginnen.
(13)
–	Ter terechtzitting werd verklaard dat aanzienlijke hoeveelheden giftig chloorgas op het terrein zijn opgeslagen, die gebruikt worden bij de productie van met name vloeibare kristallen.
(14)
–	De Duitse regering verklaart in haar schriftelijke opmerkingen dat wanneer de voorwaarden waaronder een dergelijk plan moet worden opgesteld aanwezig zijn, dit slechts zelden een afdwingbare verplichting daartoe oplevert.
(15)
–	Zie voetnoot 3 supra.
(16)
–	In zaak C‑36/10, Commissie/België (arrest Hof van 30 september 2010), betoogde de Commissie, zonder hierin door de lidstaat te worden tegengesproken, dat het voor de omzetting van de tweede alinea van artikel 12, lid 1, van de Seveso II-richtlijn niet volstond voor te schrijven dat met de noodzaak om voldoende afstand te laten bestaan slechts rekening behoeft te worden gehouden bij de besluitvorming op vergunningaanvragen.
(17)
–	„Impact assessment study into possible options for amending the Seveso Directive”, Europese Commissie, directoraat-generaal Milieu, september 2010 (alleen in het Engels) (http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/Seveso%20IA_Final%20report.pdf), blz. 94. Het voorstel voor een richtlijn is hierboven aangehaald in voetnoot 2.
(18)
–	SEC(2010) 1590 def. (alleen in het Engels), punt 2.5, blz. 13.
(19)
–	Zie punt 16 supra. Zoals ik reeds heb opgemerkt kan geen vaststaande definitie worden gegeven voor wat een voldoende afstand inhoudt, maar moet er een zekere beoordelingsmarge worden gelaten aan de met de vaststelling ervan belaste autoriteit en, waar dit op zijn plaats is, de met de toetsing van deze vaststelling belaste rechter.
(20)
–	Het staat vast dat de afstand van de inrichting van Merck tot de stad oorspronkelijk groter was, maar dat de stad in zijn richting is opgerukt – hetgeen de gemachtigde van de Duitse regering, zoals deze verklaarde op de terechtzitting, deed denken aan het oprukken van Birnam Wood naar Dunsinane ( Macbeth, vijfde akte).
(21)
–	In dit verband moet in gedachten worden gehouden dat bewoonde gebouwen dikwijls 24 uur per dag, zeven dagen per week, in gebruik zijn, terwijl industriële- of handelsvestigingen gedurende kortere tijdvakken worden bezocht.