62013TJ0680
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção alargada)
13 de julho de 2018 (
*1
)
«Responsabilidade extracontratual — Política económica e monetária — Programa de apoio à estabilidade de Chipre — Decisão do Conselho de Governadores relativa à cedência de liquidez de emergência a pedido do Banco Central de Chipre — Declarações do Eurogrupo de 25 de março, 12 de abril, 13 de maio e 13 de setembro de 2013 sobre Chipre — Decisão 2013/236/UE — Memorando de entendimento de 26 de abril de 2013 sobre as condições específicas de política económica subscrito entre Chipre e o Mecanismo Europeu de Estabilidade — Competência do Tribunal Geral — Admissibilidade — Requisitos formais — Esgotamento dos meios processuais internos — Violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que confere direitos aos particulares — Direito de propriedade — Confiança legítima — Igualdade de tratamento»
No processo T‑680/13,
Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC, com sede em Nicósia (Chipre), e outros demandantes cujos nomes figuram em anexo, representadas por P. Tridimas, barrister (
1
),
demandantes,
contra
Conselho da União Europeia, representado por A. de Gregorio Merino, E. Dumitriu‑Segnana, E. Chatziioakeimidou e E. Moro, na qualidade de agentes,
Comissão Europeia, representada inicialmente por B. Smulders, J.‑P. Keppenne e M. Konstantinidis, e em seguida por Keppenne, Konstantinidis e L. Flynn, na qualidade de agentes,
Banco Central Europeu (BCE), representado inicialmente por N. Lenihan e F. Athanasiou, e em seguida por P. Papapaschalis e P. Senkovic e, por último, por M. Szablewska e K. Laurinavičius, na qualidade de agentes, assistidos por H.‑G. Kamann, advogado,
Eurogrupo, representado pelo Conselho da União Europeia, representado por A. de Gregorio Merino, E. Dumitriu‑Segnana, E. Chatziioakeimidou e E. Moro, na qualidade de agentes,
União Europeia, representada pela Comissão Europeia, representada inicialmente por B. Smulders, J.‑P. Keppenne e M. Konstantinidis, e em seguida por Keppenne, Konstantinidis e L. Flynn, na qualidade de agentes,
demandados,
que tem por objeto, com base no artigo 268.o TFUE, um pedido de indemnização pelos danos alegadamente sofridos pelos demandantes por causa da Decisão do Conselho de Governadores de 21 de março de 2013 relativa à cedência de liquidez de emergência na sequência de um pedido apresentado pelo Banco Central de Chipre, das declarações do Eurogrupo de 25 de março, 12 de abril, 13 de maio e 13 de setembro de 2013 sobre Chipre, da Decisão 2013/236/UE do Conselho, de 25 de abril de 2013, dirigida a Chipre relativa a medidas específicas destinadas a restabelecer a estabilidade financeira e o crescimento sustentável (JO 2013, L 141, p. 32), do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013 sobre as condições específicas de política económica, celebrado entre a República de Chipre e o Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE), e de outros atos e condutas da Comissão, do Conselho, do BCE e do Eurogrupo ligados à concessão de uma facilidade de assistência financeira à República de Chipre,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção alargada),
composto por: H. Kanninen (relator), presidente, J. Schwarcz, C. Iliopoulos, L. Calvo‑Sotelo Ibáñez‑Martín e I. Reine, juízes,
secretário: S. Spyropoulos, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 11 de setembro de 2017,
profere o presente
Acórdão
I. Antecedentes do litígio
A. Tratado MEE
1
Em 2 de fevereiro de 2012, foi celebrado em Bruxelas (Bélgica) o Tratado que Institui o Mecanismo Europeu de Estabilidade entre o Reino da Bélgica, a República Federal da Alemanha, a República da Estónia, a Irlanda, a República Helénica, o Reino de Espanha, a República Francesa, a República Italiana, a República de Chipre, o Grão‑Ducado do Luxemburgo, a República de Malta, o Reino dos Países Baixos, a República da Áustria, a República Portuguesa, a República da Eslovénia, a República Eslovaca e a República da Finlândia (a seguir «Tratado MEE»). Esse tratado entrou em vigor em 27 de setembro de 2012.
2
O considerando 1 do Tratado MEE tem a seguinte redação:
«Em 17 de dezembro de 2010, o Conselho Europeu chegou a acordo sobre a necessidade de os Estados‑Membros da área do euro criarem um mecanismo permanente de estabilidade. O Mecanismo Europeu de Estabilidade (“MEE”) assumirá as atribuições atualmente cometidas ao Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (“FEEF”) e ao Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira (“MEEF”) para a prestação, quando necessário, de assistência financeira aos Estados‑Membros da área do euro.»
3
Em conformidade com os seus artigos 1.o, 2.o e 32.o, n.o 2, as Partes Contratantes deste Tratado, a saber os Estados‑Membros cuja moeda é o euro (a seguir «EMME»), criaram entre si uma instituição financeira internacional, o Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE), que tem personalidade jurídica.
4
O artigo 3.o do Tratado MEE descreve o seu objetivo nos seguintes termos:
«O MEE tem como missão reunir fundos e prestar apoio de estabilidade, sob rigorosa condicionalidade, adequada ao instrumento financeiro escolhido, em benefício de membros do MEE que estejam a ser afetados ou ameaçados por graves problemas de financiamento, se tal for indispensável para salvaguardar a estabilidade financeira da área do euro no seu todo e dos seus Estados‑Membros. Para o efeito, o MEE fica autorizado a reunir fundos através da emissão de instrumentos financeiros ou da celebração de acordos ou convénios financeiros ou de outra natureza com os membros do MEE, instituições financeiras ou terceiros.»
5
O artigo 4.o, n.os 1 e 3, e n.o 4, primeiro parágrafo, do Tratado MEE refere:
«1.   O MEE é constituído por um Conselho de Governadores e um Conselho de Administração, bem como por um Diretor Executivo e pelo restante pessoal próprio que for necessário.
[…]
3.   A adoção de uma decisão de comum acordo exige a unanimidade dos membros participantes na votação. As abstenções não impedem a adoção de uma decisão de comum acordo.
4.   Em derrogação do n.o 3, recorre‑se a um procedimento urgente de votação nos casos em que tanto a Comissão Europeia como o [Banco Central Europeu (BCE)] concluírem que a não adoção urgente de uma decisão de concessão ou execução de assistência financeira, tal como definida nos artigos 13.o a 18.o, ameaçaria a sustentabilidade económica e financeira da área do euro […]»
6
O artigo 5.o, n.o 3, do Tratado MEE prevê que «[o] membro da Comissão responsável pelos assuntos económicos e monetários e o Presidente do BCE, bem como o Presidente do Eurogrupo se não for Presidente do Conselho de Governadores ou um dos governadores, podem participar nas reuniões do Conselho de Governadores na qualidade de observadores».
7
O artigo 6.o, n.o 2, do Tratado MEE enuncia que «[o] membro da Comissão […] responsável pelos assuntos económicos e monetários e o Presidente do BCE podem cada um deles nomear um observador [para o Conselho de Administração do MEE]».
8
O artigo 12.o do Tratado MEE define os princípios de que depende o apoio de estabilidade e prevê, no seu n.o 1, o seguinte:
«Caso seja indispensável para salvaguardar a estabilidade financeira da área do euro no seu todo e dos seus Estados‑Membros, o MEE pode prestar apoio de estabilidade a membros do MEE, sujeito a rigorosa condicionalidade, adequada ao instrumento de assistência financeira escolhido. Essa condicionalidade pode variar entre um programa de ajustamento macroeconómico e o cumprimento continuado de condições de elegibilidade preestabelecidas.»
9
O artigo 13.o do Tratado MEE descreve p processo de concessão de apoio à estabilidade a um membro do MEE nos termos seguintes:
«1.   Um membro do MEE dirige um pedido de apoio de estabilidade ao Presidente do Conselho de Governadores. Esse pedido deve indicar o instrumento ou os instrumentos de assistência financeira a considerar. Após a receção do pedido, o Presidente do Conselho de Governadores incumbe a Comissão, em articulação com o BCE:
a)
Da avaliação da existência de um risco para a estabilidade financeira da área do euro no seu todo ou dos seus Estados‑Membros, salvo se o BCE já tiver apresentado uma análise nos termos do artigo 18.o, n.o 2;
b)
Da avaliação da sustentabilidade da dívida pública. Sempre que adequado e possível, essa avaliação deveria ser realizada em conjunto com o [Fundo Monetário Internacional (FMI)];
c)
Da avaliação das necessidades reais ou potenciais de financiamento do membro do MEE em causa.
2.   Com base no pedido do membro do MEE e na avaliação referida no n.o 1, o Conselho de Governadores pode decidir, em princípio, conceder apoio de estabilidade ao membro do MEE em causa, sob forma de um instrumento de assistência financeira.
3.   Se for adotada uma decisão nos termos do n.o 2, o Conselho de Governadores deve incumbir a Comissão […] de — em articulação com o BCE e, sempre que possível, em conjunto com o FMI — negociar com o membro do MEE em causa um memorando de entendimento (“Memorando de Entendimento”) que especifique a condicionalidade que acompanha o instrumento de assistência financeira. O conteúdo do Memorando de Entendimento deve refletir a gravidade dos problemas a abordar e o instrumento de assistência financeira escolhido. Paralelamente, o Diretor Executivo do MEE deve preparar uma proposta de acordo relativo ao instrumento de assistência financeira, incluindo os termos financeiros e as condições, assim como a escolha de instrumentos, a adotar pelo Conselho de Governadores.
O Memorando de Entendimento deve ser integralmente compatível com as medidas de coordenação de política económica previstas no [Tratado FUE], nomeadamente com qualquer ato de direito da União Europeia, incluindo eventuais pareceres, advertências, recomendações ou decisões dirigidas ao membro do MEE em causa.
4.   A Comissão Europeia assina o Memorando de Entendimento em nome de MEE, sob reserva d[o] prévi[o] cumprimento das condições fixadas no n.o 3 e aprovação pelo Conselho de Governadores.
5.   O Conselho de Administração aprova o acordo relativo ao instrumento de apoio à estabilidade especificando os aspetos financeiros do apoio de estabilidade a conceder e, se for caso disso, a disponibilização da primeira parcela da assistência.
[…]
7.   A Comissão […] — em articulação com o BCE e, sempre que possível, em conjunto com o FMI — fica incumbida de monitorizar a observância da condicionalidade que acompanha o instrumento de assistência financeira.»
B. Dificuldades financeiras da República de Chipre e pedido de assistência financeira
10
Nos primeiros meses de 2012, a República Helénica e os seus credores detentores de obrigações privadas acordaram e depois procederam a uma troca de títulos de crédito gregos com um corte substancial no valor nominal da dívida grega detida pelos investidores privados [Private Sector Involvement (a seguir «PSI»)].
11
Em consequência da sua exposição aos títulos objeto do PSI, vários bancos estabelecidos em Chipre, entre os quais o Cyprus Popular Bank Public Co Ltd (a seguir «Laïki») e o Trapeza Kyprou Dimosia Etaireia LTD (a seguir «BoC»), sofreram avultadas perdas. Em conjunto, essas perdas chegavam a mais de quatro mil milhões de euros e representavam aproximadamente 25% do produto interno bruto (PIB) da República de Chipre.
12
O Laïki, o BoC e outros bancos estabelecidos em Chipre sofreram seguidamente problemas de subcapitalização. Tendo deixado de poder dar suficientes garantias para obter financiamentos do Banco Central Europeu (BCE), o Laïki pediu e obteve assistência excecional de liquidez (Emergency Liquidity Assistence, a seguir «ELA») do Kentriki Trapeza tis Kyprou (Banco Central de Chipre, a seguir «BCC»). O montante total da ELA concedida ao Laïki era de 3,8 mil milhões de euros em maio de 2012 e quase 9,6 mil milhões de euros em 3 de julho de 2012.
13
Nestas circunstâncias, a República de Chipre considerou necessário intervir em apoio do setor bancário cipriota, nomeadamente recapitalizando o Laïki no limite de 1,8 mil milhões de euros em junho de 2012. No mesmo mês, o BoC anunciou ter também ele pedido às autoridades cipriotas um apoio em capital, mas que não o tinha obtido.
14
Nessa época, a própria República de Chipre, cujas finanças públicas se deterioravam desde 2009, já enfrentava grandes dificuldades financeiras e orçamentais. Tendo as agências de notação Fitch, Moody’s e Standard & Poor’s descido a sua notação em um ou dois níveis no primeiro trimestre de 2011, nomeadamente por causa da exposição do seu setor bancário à economia grega, a República de Chipre encontrava‑se desde maio de 2011 na impossibilidade de se refinanciar nos mercados a taxas compatíveis com uma viabilidade orçamental a longo prazo. Nestas condições, a República de Chipre cobriu as suas necessidades de financiamento, nomeadamente, emitindo obrigações do Tesouro a muito curto prazo e celebrando, em outubro de 2011, um acordo de empréstimo oficial no montante de 2,5 mil milhões de euros com a Federação da Rússia.
15
Em 25 de junho de 2012, tendo a agência de notação Fitch, na esteira das agências de notação Moody’s e Standard & Poor’s, descido a nota da República de Chipre para categoria especulativa, os seus títulos de crédito deixaram de preencher as condições necessárias para ser admitidas em garantia das operações monetárias do Euro‑Sistema, que é constituído pelos bancos centrais dos EMME e do BCE, que conduzem a política monetária da União Europeia. No mesmo dia, a República de Chipre apresentou o Presidente do Eurogrupo um pedido de assistência financeira do MEE ou do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira («FEEF»). Segundo as declarações do Governo cipriota, a assistência pedida destinava‑se a «conter os riscos para a economia cipriota, nomeadamente os resultantes dos efeitos de arrastamento negativos através do seu setor financeiro, muito exposto à economia grega».
16
Por declaração de 27 de junho de 2012 o Eurogrupo indicou que a assistência financeira pedida seria prestada à República de Chipre pelo FEEF ou pelo MEE, no âmbito de um programa de ajustamento macroeconómico que devia ser concretizado num Memorando de Entendimento, cuja negociação seria conduzida, por um lado, pela Comissão Europeia, em conjunto com o Banco Central Europeu (BCE) e com o Fundo Monetário Internacional (FMI), e, por outro, pelas autoridades cipriotas.
17
Em 29 de novembro de 2012, os representantes da Comissão, do BCE, do FMI e da República de Chipre redigiram um projeto de memorando de entendimento
18
Por declaração de 21 de janeiro de 2013, o Eurogrupo, por um lado, indicou que se poderia chegar a um acordo final sobre um programa de ajustamento macroeconómico em março de 2013 e, por outro, encorajou as partes em causa a realizar progressos no sentido de finalizar as componentes do projeto de memorando de entendimento.
19
Em março de 2013, a República de Chipre e outros EMME chegaram a um acordo político sobre esse projeto de memorando de entendimento.
20
Por declaração de 16 de março de 2013, o Eurogrupo saudou esse acordo e o compromisso de as autoridades cipriotas tomarem medidas adicionais destinadas a mobilizar recursos internos, a fim de limitar o volume da assistência financeira ligada ao programa de ajustamento macroeconómico acima referido no n.o 18. Entre essas medidas figuravam, nomeadamente, a criação de um imposto sobre os depósitos bancários de Chipre, a restruturação e recapitalização de bancos e o resgate interno [bail in] dos detentores de obrigações de grau inferior [junior bondholders]. O Eurogrupo salientou igualmente que o setor financeiro cipriota seria sujeito a uma redução adequada a solucionar a sua fragilidade e a sua enorme dimensão face ao PIB da República de Chipre. O Eurogrupo indicou que, tendo em conta este contexto, considerava que a concessão de uma assistência financeira suscetível de assegurar a estabilidade financeira da República de Chipre e da Zona Euro era, em princípio, justificada e convidou as partes interessadas a acelerarem as negociações em curso.
21
Em 18 de março de 2013, a República de Chipre ordenou o encerramento dos bancos nos dias úteis 19 e 20 de março de 2013. Seguidamente, as autoridades cipriotas decidiram prorrogar o encerramento dos bancos até 28 de março de 2013 para evitar uma corrida aos balcões.
22
Em 19 de março de 2013, o Parlamento cipriota rejeitou o projeto de lei do Governo cipriota de criação de um imposto sobre todos os depósitos bancários de Chipre. O Governo cipriota redigiu então um novo projeto de lei que previa unicamente a restruturação de dois bancos cipriotas, o BoC e o Laïki (a seguir «bancos visados»).
23
Em 21 de março de 2013, quando as dívidas do Laïki e do BoC resultantes da ELA eram respetivamente de 9,5 mil milhões de euros e 1,9 mil milhões de euros, o BCE publicou um comunicado de imprensa onde indicava o seguinte:
«O Conselho de Governadores decidiu manter o nível existente de ELA até […] 25 de março de 2013.
Só poderá ser equacionada uma prorrogação do reembolso se for instituído um programa da [União ou do FMI] que garanta a solvabilidade dos bancos em causa.»
24
Em 22 de março de 2013, o Parlamento cipriota adotou a O peri exiyiansis pistotikon kai allon idrimaton nomos [Lei do saneamento de estabelecimentos de crédito e outros estabelecimentos, EE, anexo I(I), n.o 4379, 22.3.2013, p. 117; a seguir «Lei de 22 de março de 2013»]. Por força do ponto 3, n.o 1, e do ponto 5, n.o 1, dessa lei, o BCC foi encarregue, conjuntamente com o ministério cipriota das Finanças, do saneamento das instituições previstas nessa lei. Para o efeito, desde logo, o ponto 12, n.o 1, da lei de 22 de março de 2013 dispõe que o BCC pode, por decreto, reestruturar as dívidas e as obrigações de uma instituição sujeita a um procedimento de resolução, incluindo mediante redução, alteração, reescalonamento ou novação do capital nominal ou do saldo de qualquer tipo de créditos existentes ou futuros sobre essa instituição ou mediante a conversão de títulos de dívida em fundos próprios. Seguidamente, esse ponto exclui dessas medidas os depósitos garantidos, na aceção do ponto 2, quinto parágrafo, da lei de 22 de março de 2013, isto é, os depósitos de montante inferior ou igual à 100000 euros. O ponto 3, n.o 2, alíneas a) e b), dessa lei dispõe que os acionistas de uma instituição sujeita a um processo de resolução são os primeiros a suportar qualquer perda resultante da execução das medidas de resolução, enquanto os credores dessa instituição só suportam essas perdas depois dos acionistas. Por último, resulta do ponto 3, n.o 2, alínea d), dessa lei, que as medidas adotadas com base nessa lei não podem deixar os credores dos bancos em causa numa situação financeira menos favorável do que ficariam no caso de liquidação desses bancos. O ponto 12, n.o 14, dessa lei dispõe que, em caso de execução da medida prevista no ponto 12, n.o 1, da mesma lei, as partes afetadas receberão, como pagamento dos seus pedidos, pelo menos o montante que teriam recebido nos termos do direito cipriota em caso de liquidação desses bancos.
25
Por declaração de 25 de março de 2013, o Eurogrupo comunicou que tinha chegado a um acordo com as autoridades cipriotas sobre os elementos essenciais de um futuro programa macroeconómico de ajustamento com o apoio de todos os Estados‑Membros cuja moeda é o euro, bem como da Comissão, do BCE e do FMI.
26
Nessa declaração, refere‑se, nomeadamente, o seguinte:
«O Eurogrupo congratula‑se com os planos de reestruturação do setor financeiro mencionados em anexo. Estas medidas servirão de base para restaurar a viabilidade do setor financeiro. Em especial, garantem todos os depósitos inferiores a 100000 euros, em conformidade com os princípios da União.
O programa incluirá uma abordagem decisiva com vista a solucionar os desequilíbrios do setor financeiro. Será feita uma redução adequada do setor financeiro […]
O Eurogrupo insiste na execução imediata do acordo entre [a República de Chipre] e a [República Helénica] relativo às sucursais gregas des bancos cipriotas, que protege simultaneamente a estabilidade dos sistemas bancários grego e cipriota.»
27
O anexo dessa declaração tem a seguinte redação:
«Na sequência da apresentação dos projetos políticos das autoridades [da República de Chipre], que foram muito favoravelmente acolhidos pelo Eurogrupo, foi alcançado o seguinte acordo:
1.
O Laïki é imediatamente desmantelado — com uma contribuição completa dos acionistas, titulares de obrigações e depositantes sem garantia — de acordo com uma resolução do [BCC] através da utilização do quadro de resolução bancária recentemente adotado.
2.
O Laïki é dividido numa estrutura de gestão de ativos (“banco mau”) e num “banco bom”. O “banco mau” deverá ser extinto progressivamente.
3.
O “banco bom” é integrado no [BoC] com o apoio do quadro de resolução bancária e após consulta dos conselhos de administração do BoC e do Laïki. Procederá a [uma ELA] no valor de [9] mil milhões de euros. Só os depósitos não garantidos do BoC permanecerão congelados até que tenha sido realizada a recapitalização e possam, em seguida, ser sujeitos a condições adequadas.
4.
O Conselho de Governadores dará liquidez ao BoC no respeito das regras aplicáveis.
5.
O BoC será recapitalizado através de uma conversão dos depósitos não garantidos em capitais próprios com uma contribuição completa de todos os acionistas e titulares de obrigações.
6.
A conversão será efetuada de forma a garantir um rácio de capital de 9% no fim do programa.
7.
Todos os titulares de depósitos garantidos em todos os bancos beneficiarão de proteção total, em conformidade com a legislação pertinente da [União].
8.
O valor total do programa (até [10] mil milhões de euros) não servirá para recapitalizar o Laïki ou o [BoC].»
28
Conforme já se esclareceu em resposta às medidas de organização do processo do Tribunal Geral, calculava‑se que, dos 10 mil milhões de euros que compunham o valor do programa, 3,4 mil milhões de euros seriam afetados às necessidades orçamentais da República de Chipre, 4,1 mil milhões de euros à compra de títulos de crédito por esta, e 2,5 mil milhões de euros à recapitalização e à restruturação de bancos cipriotas excluindo os bancos visados.
C. Medidas de restruturação bancária adotadas pela República de Chipre
29
Em 25 de março de 2013, o governador do BCC submeteu o BoC e o Laïki a um processo de saneamento.
30
Seguidamente, foram publicados quatro decretos ao abrigo da Lei de 22 de março de 2013, a saber:
–
O Kanonistiki Dioikitiki Praxi n.o 96/2013, peri tis polisis ergasion ton en elladi ergasion tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013 (Decreto 96/2013, sobre a venda de certas operações do BoC na Grécia, ato administrativo regulamentar n.o 96), de 26 de março de 2013, [EE, anexo III(I), n.o 4640, 26.3.2013, p. 745] (a seguir «decreto n.o 96»];
–
O Kanonistiki Dioikitiki Praxi 97/2013, peri tis polisis ergasion ton en elladi ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co Ltd Diatagma tou 2013 (decreto 97/2013, sobre a venda de certas operações do Laïki na Grécia, ato administrativo regulamentar n.o 97), de 26 de março de 2013 [EE, anexo III(I), n.o 4640, 26.3.2013, p. 749] (a seguir «decreto n.o 97»);
–
O Kanonistiki Dioikitiki Praxi n.o 103, peri diasosis me idia mesa tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013 (decreto 103/2013, que aprova o saneamento por meios próprios do BoC, ato administrativo regulamentar n.o 103), de 29 de março de 2013, [EE, anexo III(I), n.o 4645, 29.3.2013, p. 769] (a seguir «decreto n.o 103»];
–
Kanonistiki Dioikitiki Praxi n.o 104, peri tis Polisis Orismenon Ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co Ltd Diatagma tou 2013 (decreto 104/2013, relativo à venda de certas atividades do Laïki, ato administrativo regulamentar n.o 104), de 29 de março de 2013 [EE, anexo III (I), n.o 4645, 29.3.2013, p. 781] (a seguir «decreto n.o 104»).
31
Os decretos n.os 96 e 97 preveem, respetivamente, a venda das sucursais do BoC e do Laïki estabelecidas na Grécia (a seguir, em conjunto, «sucursais gregas»).
32
Os n.os 5 e 6 do Decreto n.o 103 preveem uma recapitalização do BoC, a expensas, designadamente, dos seus depositantes sem garantia, dos seus acionistas e dos seus credores obrigacionistas, para que possa continuar a prestar serviços bancários. Assim, os depósitos não garantidos do BoC foram convertidos em ações desse banco (37,5% de cada depósito não garantido), em títulos convertíveis pelo BCC, em ações ou em depósitos (22,5% de cada depósito não garantido), e em títulos passíveis de conversão em depósitos pelo BCC (40% de cada depósito não garantido). Entre os títulos que podiam ser convertidos em depósitos pelo BCC, 25% (10% de cada depósito não garantido) foram liberados. Os 75% restantes (30% de cada depósito não garantido) continuaram inacessíveis aos depositantes. O ponto 6, n.o 5, do decreto n.o 103 precisa que, se as contribuições dos depositantes não garantidos excederem o necessário para restaurar os capitais próprios do BoC, a autoridade de resolução determinará o montante correspondente à sobrecapitalização e tratá‑lo‑á como se a conversão nunca tivesse ocorrido. O Decreto n.o 103, em conformidade com o seu ponto 10, entrou em vigor às 6h00 do dia 29 de março de 2013.
33
Na sequência de alterações introduzidas no decreto n.o 103 em 30 de julho de 2013, por um lado, 10% dos depósitos não garantidos, que tinham sido previamente convertidos em títulos convertíveis em ações ou em depósitos, foram convertidos em ações do BoC. Entre os títulos convertíveis, pelo BCC, tanto em ações como em depósitos, restantes (12,5% de cada depósito não garantido) e os que podiam ser convertidos em depósitos pelo BCC e ainda não tinham sido liberados (30% de cada depósito não garantido), 12% foram colocados numa nova conta corrente, enquanto 88% foram colocados, em partes iguais, em contas a prazo de seis, nove e doze meses, respetivamente.
34
Por outro lado, o valor nominal de um euro de cada ação ordinária do BoC foi reduzido para um cêntimo. Seguidamente, uma centena de ações ordinárias de valor nominal de um cêntimo foram fundidas numa ação ordinária de valor nominal de um euro. As ações ordinárias de valor nominal de um cêntimo cujo número fosse inferior a 100 e que, portanto, não pudessem ser fundidas para formar uma nova ação ordinária de valor nominal de um euro foram extintas.
35
Quanto ao Decreto n.o 104, as disposições conjugadas dos seus pontos 2 e 5 preveem a transferência, às 6h10 do dia 29 de março de 2013, de determinados elementos do ativo e do passivo do Laïki para o BoC, incluindo os depósitos inferiores a 100000 euros e a dívida ligada à ELA. Os depósitos superiores a 100000 euros foram mantidos no Laïki, a aguardar a respetiva liquidação.
36
Na sequência de alterações introduzidas no decreto n.o 104 em 30 de julho de 2013, aproximadamente 18% do novo capital social do BoC foram atribuídos ao Laïki em 2013.
37
Depois da adoção dos decretos n.os 96, 97, 103 e 104 (a seguir, em conjunto, «decretos lesivos»), a Comissão, o BCE e o FMI iniciaram novas discussões com as autoridades cipriotas com vista à finalização de um memorando de entendimento.
D. Concessão de assistência financeira à República de Chipre
38
Por declaração de 12 de abril de 2013, primeiro, o Eurogrupo saudou um acordo a que chegaram as autoridades cipriotas, por um lado, e o FMI, a Comissão e o BCE, por outro. Indicou que, tendo em conta esse acordo, estavam reunidos os elementos necessários para o lançamento dos processos nacionais exigidos para a aprovação formal do acordo relativo à assistência financeira pedida pela República de Chipre. Referiu igualmente que esperava que o Conselho dos Governadores do MEE tivesse a possibilidade de aprovar esse acordo até 24 de abril de 2013, sem prejuízo do encerramento dos processos nacionais. Segundo, o Eurogrupo referiu que as autoridades cipriotas tinham executado medidas decisivas de resolução, restruturação e recapitalização destinadas a solucionar a situação frágil e única do setor financeiro cipriota.
39
Na sua reunião de 24 de abril de 2013, primeiro, o Conselho dos Governadores do MEE confirmou, por um lado, que a Comissão e o BCE tinham sido encarregues de proceder às avaliações previstas no artigo 13.o, n.o 1, do Tratado MEE e, por outro, que a Comissão, em colaboração com o BCE e com o FMI, tinha sido encarregue de negociar o memorando de entendimento com a República de Chipre. Segundo, decidiu conceder um apoio à estabilidade à República de Chipre sob a forma de um instrumento de assistência financeira (a seguir «IAF»), em conformidade com a proposta do diretor geral do MEE; Terceiro, aprovou um novo projeto de memorando de entendimento negociado, por um lado, pela Comissão, em colaboração com o BCE e com o FMI, e, por outro, pela República de Chipre. Quarto, encarregou a Comissão de assinar esse memorando em representação do MEE.
40
Em 25 de abril de 2013, em obediência ao artigo 136.o, n.o 1, TFUE, o Conselho da União Europeia adotou a Decisão 2013/236/UE, dirigida a Chipre, relativa a medidas específicas destinadas a restabelecer a estabilidade financeira e o crescimento sustentável (JO 2013, L 141, p. 32). Essa decisão prevê uma série de «ações e resultados» com vista a corrigir o défice orçamental da República de Chipre e restabelecer a solidez do seu sistema financeiro.
41
Em 26 de abril de 2013, o novo memorando de entendimento foi assinado pelo vice‑presidente da Comissão, em nome do MEE, pelo Ministro das Finanças da República de Chipre e pelo Governador do BCC.
42
Sob o título «Restruturação e resolução d[o Laïki] e [do BoC]», os pontos 1.23 a 1.28 desse memorando de entendimento referem:
«1.23
O referido exame do valor financeiro e contabilístico revelou que os dois maiores bancos de Chipre estavam insolventes. A fim de corrigir esta situação, o Governo implementou um amplo plano de resolução e de reestruturação. Para evitar a acumulação de futuros desequilíbrios e restabelecer a viabilidade do setor, preservando a concorrência, foi adotada uma estratégia que abrange quatro vertentes, que não implica a utilização de dinheiro dos contribuintes.
1.24
Em primeiro lugar, foram cedidos todos os ativos (incluindo os empréstimos no domínio do transporte marítimo) e os passivos relacionados com a Grécia, estimados, no pior dos cenários, respetivamente, em 16,4 e 15 mil milhões de euros. Os ativos e os passivos gregos foram adquiridos pelo Piraeus Bank, cuja reestruturação será assumida pelas autoridades helénicas. A cessão foi efetuada ao abrigo de um acordo assinado em 26 de março de 2013. Uma vez que o valor contabilístico dos ativos ascendia a 19,2 mil milhões de euros, esta cessão permitiu reduzir substancialmente a exposição mútua entre a Grécia e o Chipre.
1.25
No que respeita à sucursal da [Laïki] do [CPB] no Reino Unido, todos os depósitos foram transferidos para a filial britânica do [BoC]. Os ativos associados foram integrados no [BoC].
1.26
Em segundo lugar, o [BoC] adquire — mediante um processo de compra e absorção — os ativos cipriotas do pelo seu justo valor, bem como os seus depósitos garantidos e a sua exposição ao apoio de emergência à liquidez, pelo seu valor nominal. Os depósitos não garantidos do [Laïki] serão mantidos na antiga instituição. O objetivo é que o valor dos ativos cedidos seja superior ao dos passivos cedidos, de modo a que a diferença corresponda à recapitalização do pelo [Laïki] que deve ascender a 9% dos ativos ponderados em função dos riscos cedidos. O BoC] foi objeto de uma recapitalização de maneira a poder atingir, no final do programa, um rácio mínimo de fundos próprios (core tier one ratio) de 9%, no pior dos cenários do teste de resistência, o que deve contribuir para restabelecer a confiança e normalizar as condições de financiamento. A conversão de 37,5% dos depósitos não garantidos existentes no em ações ordinárias, com plenos direitos a voto e a dividendos, cobre a maior parte das necessidades de capital, com uma entrada suplementar de capitais próprios da antiga instituição do [Laïki]. Uma parte dos restantes depósitos não garantidos do [BoC] será temporariamente bloqueada.
1.27
Em terceiro lugar, a fim de assegurar que os objetivos da capitalização sejam atingidos, será levada a cabo no fim de junho de 2013 uma avaliação independente mais detalhada e atualizada dos ativos [dos bancos visados], em conformidade com as exigências do quadro para a resolução de atividades bancárias. Para o efeito, os termos de referência do exercício de avaliação independente serão acordados o mais tardar em meados de abril de 2013, uma vez consultados a Comissão Europeia, o BCE e o FMI. Após esta avaliação, proceder‑se‑á, se necessário, a uma conversão adicional de depósitos não garantidos em ações ordinárias, de modo a garantir que no final do programa se atinja um nível mínimo de capitais próprios de 9% em condições de crise. Se o [BoC] tiver de ser sobrecapitalizado tendo em vista este objetivo, proceder‑se‑á a uma compra de ações com o fim de reembolsar os depositantes do montante correspondente à sobrecapitalização.
1.28
Por último, dada a importância sistémica do [BoC], é importante que as operações do [Laïki] sejam rapidamente integradas, a eficiência operacional melhorada, a recuperação dos empréstimos não produtivos maximizada, com execução da recuperação pela entidade viável, e as condições de financiamento progressivamente normalizadas. Para realizar esses objetivos e garantir que o [BoC] possa operar com garantias máximas para preservar estabilidade e viabilidade contínua durante um período de transição, o BCC, depois de consultar o Ministério das Finanças, nomeará um novo Conselho de Administração e um novo diretor‑geral interino até que os novos acionistas do [BoC] se organizem no âmbito de uma assembleia geral. O BCC exigirá ao Conselho de Administração que prepare um plano de restruturação que defina os objetivos comerciais e as políticas de crédito do Banco até ao final de setembro de 2013. Para garantir que as atividades comerciais normais não serão afetadas, deverão ser preparados acordos institucionais até final de junho de 2013, de acordo com o direito cipriota parar proteger o [BoC] de riscos reputacionais e de governação.»
43
Em 30 de abril de 2013, o Parlamento cipriota aprovou o memorando de entendimento de 26 de abril de 2013.
44
Em 8 de maio de 2013, o MEE, a República de Chipre e o BCC celebraram o acordo relativo ao IAF. Na mesma data, o Conselho de Administração do MEE aprovou esse acordo e uma proposta relativa às modalidades de pagamento à República de Chipre de uma primeira parcela de ajuda de um montante de três mil milhões de euros. Essa parcela foi dividida em dois pagamentos. O primeiro, da ordem dos dois mil milhões de euros, foi efetuado em 13 de maio de 2013. O segundo, da ordem dos mil milhões de euros, foi efetuado em 26 de junho de 2013.
45
Por declaração de 13 de maio de 2013, o Eurogrupo saudou a decisão do Conselho dos Governadores do MEE de aprovar a primeira parcela de ajuda e confirmou que a República de Chipre tinha executado as medidas acordadas no memorando de entendimento de 26 de abril de 2013.
46
Por declaração de 13 de setembro de 2013, o Eurogrupo saudou, por um lado, a conclusão da primeira missão de controlo da Comissão, do BCE e do FMI e, por outro, o facto de o BoC ter saído do processo de resolução em 30 de julho de 2013. O Eurogrupo expressou ainda o seu apoio ao pagamento de uma segunda parcela de ajuda. Esse pagamento, da ordem dos mil e quinhentos milhões de euros, foi efetuado em 27 de setembro de 2013.
II. Tramitação do processo e pedidos das partes
47
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 20 de dezembro de 2013, os demandantes propuseram a presente ação.
48
Na petição, os demandantes concluem pedindo que o Tribunal se digne:
–
a título principal, condenar os demandados no pagamento dos montantes indicados em anexo à petição, acrescidos de juros contados de 16 de março de 2013 até prolação de acórdão pelo Tribunal;
–
a título subsidiário, declarar a responsabilidade extracontratual da União e/ou dos demandados e determinar o processo a seguir a fim de apurar as perdas recuperáveis que efetivamente sofreram;
–
condenar os demandados nas despesas.
49
Na petição, os demandantes requereram ainda o tratamento prioritário da presente lide, nos termos do artigo 55.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de 2 de maio de 1991.
50
Por requerimentos separados, apresentados na Secretaria do Tribunal Geral, respetivamente, em 14 de julho de 2014, em 16 de julho de 2014 e em 18 de agosto de 2014, o Conselho, o BCE e a Comissão deduziram exceções de inadmissibilidade, nos termos do artigo 114.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral de 2 de maio de 1991.
51
No âmbito da sua exceção de inadmissibilidade, o Conselho conclui pedindo que o Tribunal se digne:
–
julgar o recurso inadmissível;
–
condenar os demandantes nas despesas.
52
No âmbito da sua exceção de inadmissibilidade, o BCE conclui pedindo que o Tribunal se digne:
–
julgar a ação inadmissível ou manifestamente desprovida de fundamento jurídico na aceção do artigo 111.o do Regulamento de Processo de 2 de maio de 1991;
–
condenar os demandantes nas despesas.
53
No âmbito da sua exceção de inadmissibilidade, a Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
–
a título principal, julgar a ação manifestamente inadmissível;
–
a título subsidiário, julgar a ação improcedente por manifestamente desprovida de fundamento jurídico, na aceção do artigo 111.o do Regulamento de Processo do 2 de maio de 1991;
–
em qualquer caso, condenar os demandantes nas despesas.
54
Os demandantes apresentaram as suas observações quanto a esta exceção em 2 de outubro de 2014. Nas suas observações, concluem pedindo que o Tribunal se digne:
–
julgar improcedentes as questões prévias de admissibilidade;
–
subsidiariamente, reservar o conhecimento das exceções de inadmissibilidade para o momento do conhecimento de mérito;
–
julgar procedente o pedido deduzido na petição.
55
Por Despacho de 3 de junho de 2015, o Tribunal Geral (Primeira Secção) decidiu reservar o conhecimento das exceções de inadmissibilidade invocadas pelos demandados para o momento do conhecimento de mérito, de acordo com o artigo 114.o, n.o 4, do Regulamento de Processo de 2 de maio de 1991.
56
Em 28 de julho de 2015, 30 de julho de 2015 e 31 de julho de 2015, respetivamente, o Conselho, o BCE e a Comissão apresentaram contestações.
57
O Conselho conclui pedindo que o Tribunal se digne:
–
julgar a ação inadmissível;
–
a título subsidiário, julgar manifestamente improcedente a ação; e
–
condenar os demandantes nas despesas.
58
O BCE conclui pedindo que o Tribunal se digne:
–
julgar a ação inadmissível;
–
a título subsidiário, julgar a ação improcedente;
–
condenar os demandantes nas despesas.
59
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
–
julgar a ação inadmissível e/ou improcedente;
–
condenar os demandantes nas despesas.
60
Em 23 de setembro de 2015, o Tribunal, nos termos do artigo 83.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal, decidiu não ser necessária uma segunda troca de articulados.
61
Por requerimento apresentado na secretaria do Tribunal em 14 de outubro de 2015, as demandantes requereram, nos termos do artigo 83.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, a apresentação de réplica.
62
Por decisão de 28 de outubro de 2015, o Tribunal deferiu o requerido.
63
Em 9 de dezembro de 2015, os demandantes apresentaram réplica. Em 29 de janeiro de 2016, 11 de fevereiro de 2016 e 12 de fevereiro de 2016, respetivamente, o Conselho, a Comissão e o BCE apresentaram as respetivas tréplicas.
64
Por escrito apresentado na secretaria do Tribunal em 2 de março de 2016, os demandantes requereram, por um lado, a realização de audiência e, por outro, a apensação do presente processo e do processo T‑786/14, Bourdouvali e o./Conselho e o., para efeitos de fase oral do processo. Os demandados indicaram ao Tribunal que nada tinham a opor à apensação requerida.
65
Em 18 de abril de 2016, nos termos do artigo 69.o, alínea d), do Regulamento de Processo, o Presidente da Primeira Secção do Tribunal Geral suspendeu a instância até decisão que pusesse termo à instância nos processos C‑8/15 P, Ledra Advertising/Comissão e BCE, C‑9/15 P, Eleftheriou e o./Comissão e BCE, C‑10/15 P, Theophilou e Theophilou/Comissão e BCE, C‑105/15 P, Mallis e Malli/Comissão e BCE, C‑106/15 P, Tameio Pronoias Prosopikou Trapezis Kyprou/Comissão e BCE, C‑107/15 P, Chatzithoma/Comissão e BCE, C‑108/15 P, Chatziioannou/Comissão e BCE, e C‑109/15 P, Nikolaou/Comissão e BCE.
66
No seguimento dos Acórdãos de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701), e Mallis e o./Comissão e BCE (C‑105/15 P a C‑109/15 P, EU:C:2016:702), em que o Tribunal de Justiça pôs termo à instância nos processos acima referidos no n.o 65, foi retomada a instância no presente processo.
67
Em 27 de outubro de 2016, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 89.o do Regulamento de Processo, o Tribunal convidou as partes a apresentarem observações quanto às consequências que retiram desses dois acórdãos para a presente lide. As partes deram‑lhe cumprimento no prazo fixado.
68
Tendo a composição das Secções do Tribunal sido alterada e nos termos do artigo 27.o, n.o 5, do Regulamento de Processo, o juiz‑relator foi afetado à Quarta Secção, à qual o presente processo foi, portanto, distribuído.
69
Em 27 de abril de 2017, o Presidente da Quarta Secção do Tribunal apensou o presente processo ao processo T‑786/13, Bourdouvali e o./Conselho e o., para efeitos de fase oral.
70
Em 17 de maio de 2017, mediante proposta da Quarta Secção, o Tribunal Geral, nos termos do artigo 28.o do Regulamento de Processo, remeteu o processo a uma formação de julgamento alargada.
71
Em 18 de maio de 2017, com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral deu abertura à fase oral, indeferindo o pedido de tratamento prioritário dos demandantes. No mesmo dia, o Presidente da Quarta Secção do Tribunal marcou a audiência para 12 de julho de 2017.
72
Em 14 de junho de 2017, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 89.o do Regulamento de Processo, o Tribunal Geral colocou questões escritas à Comissão. Esta respondeu nos prazos fixados.
73
Por escrito de 20 de junho de 2017, os demandantes requereram o adiamento da audiência, prevista para 12 de julho de 2017 (v. n.o 71, supra). Em 26 de junho de 2017, o Presidente da Quarta Secção deferiu o requerido e adiou a audiência para 11 de setembro de 2017.
74
Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal na audiência de 11 de setembro de 2017.
III. Questão de direito
75
Quando entraram em vigor os decretos lesivos (v. n.os 30 a 36, supra), os demandantes, Dr. K. Chrysostomides & co. LLC e ou outros demandantes cujos nomes figuram em anexo, eram titulares de depósitos nos bancos visados ou seus acionistas.
76
A aplicação das medidas previstas nos decretos lesivos, conforme alteradas em 30 de julho de 2013 (a seguir, em conjunto, «medidas lesivas») teria provocado uma redução substancial do valor dos depósitos, das ações e dos créditos obrigacionistas dos demandantes, que quantificam com precisão em anexo à petição.
77
Os demandantes alegam, desde logo, que a adoção das medidas lesivas é imputável aos demandados. Entendem que estes praticaram certos atos (a seguir «atos controvertidos»), com os quais, primeiro, obrigaram a República de Chipre a adotar as medidas lesivas para beneficiar de uma ajuda que lhe era indispensável, segundo, aprovado a adoção dessas medidas e, terceiro, favoreceram ou prolongaram a sua execução. Esses atos são, mais em particular, os seguintes:
–
a declaração do Eurogrupo de 25 de março de 2013;
–
o «acordo do Eurogrupo de 25 de março de 2013»;
–
a «decisão do Conselho de Governadores de 21 de março de 2013 de reembolso da ELA até 26 de março [de 2013], a menos que surgisse um acordo sobre um pacote de emergência»;
–
as «decisões do BCE de continuar a conceder a ELA»;
–
a negociação e a conclusão, pela Comissão, do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013;
–
os outros atos, com os quais os demandados confirmaram e aprovam as medidas lesivas, a saber, as declarações do Eurogrupo de 12 de abril, 13 de maio e 13 de setembro de 2013, as «considerações da Comissão de que as medidas adotadas pelas autoridades cipriotas respeitavam a condicionalidade», a Decisão 2013/236 e a aprovação, pela Comissão e pelo BCE, do pagamento das diferentes parcelas do IAF à República de Chipre.
78
Seguidamente, os demandantes defendem que os atos controvertidos foram adotados sem ter em conta os interesses do grupo fechado constituído pelos depositantes ou pelos acionistas dos bancos visados, em violação grave e caracterizada do direito da União.
79
Por último, por um lado, os demandantes referem que existe um nexo direto entre as medidas lesivas e as perdas que sofreram. Por outro, pedem para ser indemnizados por essas perdas.
A. Quanto à competência do Tribunal Geral
80
Os demandados alegam incompetência do Tribunal Geral para conhecer da presente ação.
81
Há que lembrar que, nos termos do artigo 268.o e do artigo 340.o, segundo e terceiro parágrafos, TFUE, o Tribunal, em matéria de responsabilidade extracontratual, só tem competência para conhecer de litígios relativos à reparação de danos causados pelo BCE, pelas instituições da União, na aceção do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE ou pelos seus agentes quando atuem no exercício das suas funções (v., neste sentido, Despacho de 1 de abril de 2008, Ayyanarsamy/Comissão e Alemanha, T‑412/07, não publicado, EU:T:2008:84, n.o 24).
82
Segundo a jurisprudência, o termo «instituição», utilizado no artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE não deve ser entendido no sentido de que só abrange as instituições da União enumeradas no artigo 13.o, n.o 1, TUE (v., neste sentido, Acórdão de 2 de dezembro de 1992, SGEEM e Etroy/BEI, C‑370/89, EU:C:1992:482, n.o 16). Esse termo abrange igualmente, à luz do sistema de responsabilidade extracontratual instituído pelo Tratado FUE, todos os outros órgãos e organismos da União instituídos pelos Tratados e destinados a contribuir para a realização dos objetivos da União. Consequentemente, os atos praticados por esses órgãos e organismos no exercício das competências que lhes são conferidas pelo direito da União são imputáveis à União, de acordo com os princípios gerais comuns aos Estados‑Membros previstos no artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 10 de abril de 2002, Lamberts/Provedor de Justiça, T‑209/00, EU:T:2002:94, n.o 49).
83
Daí resulta que o Tribunal Geral não pode conhecer de um pedido de indemnização dirigido contra a União e fundado na ilicitude de um ato ou de um comportamento cujo autor não seja o BCE ou uma instituição da União, na aceção do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, ou um dos seus agentes no exercício das suas funções. Assim, os danos causados pelas autoridades nacionais no exercício da suas próprias competências só podem envolver a sua responsabilidade e só os tribunais nacionais têm competência para assegurar a respetiva reparação (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de julho de 1987, L’Étoile comercial e CNTA/Comissão, 89/86 e 91/86, EU:C:1987:337, n.o 17, e jurisprudência aí referida, e de 4 de fevereiro de 1998, Laga/Comissão, T‑93/95, EU:T:1998:22, n.o 47).
84
Em contrapartida, não está excluída a possibilidade de o Tribunal Geral conhecer de uma ação de reparação de danos causados por um ato ou comportamento, pelo qual uma autoridade nacional assegura a execução de uma regulamentação da União. Nesse caso, para analisar a competência do Tribunal, há que verificar se o ilícito alegado em suporte da ação emana efetivamente de uma instituição, de um órgão ou de um organismo da União ou de um dos seus agentes no exercício das suas funções e, na realidade, não pode ser considerado imputável à autoridade nacional em causa (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 26 de fevereiro de 1986, Krohn Import‑Export/Comissão, 175/84, EU:C:1986:85, n.o 19). É o que sucede quando as autoridades nacionais não dispõem de nenhuma margem de apreciação para aplicarem uma regulamentação da União ferida dessa ilegalidade (v., neste sentido, Acórdão de 11 de janeiro de 2002, Biret International/Conselho, T‑174/00, EU:T:2002:2, n.o 33 e jurisprudência aí referida).
85
O Tribunal Geral tem ainda competência para conhecer de uma ação de reparação de danos causados por atos ou comportamentos ilícitos da Comissão ou do BCE ligados às funções que lhes são confiadas no âmbito do Tratado MEE (v., neste sentido, Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, n.os 54 a 60).
86
No caso, sem prejuízo da identificação da causa determinante do dano alegado, há que observar que é na aplicação das medidas lesivas que pode estar a origem imediata a perda patrimonial que os demandantes alegam ter sofrido, quer como acionistas quer como depositantes dos bancos visados. Conforme referem os demandantes, essas medidas foram introduzidas por meio dos decretos lesivos. Ora, os decretos lesivos, publicados em 29 de março de 2013 (v. n.o 30, supra) e, alguns deles, alterados em 30 de julho de 2013, foram adotados por uma autoridade cipriota, o governador da BCC, nos termos de uma lei cipriota, a lei de 22 de março de 2013. A adoção dessa lei e desses decretos é anterior à assinatura do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013 e não foi formalmente exigida por um ato da União, ao contrário, por exemplo, de um ato nacional de transposição de uma diretiva. Os decretos lesivos não são, portanto, formalmente imputáveis à União.
87
A esse respeito, primeiro, os demandados afirmam que a adoção dos decretos lesivos também não é, na realidade, imputável à União e não pode ser causa da sua responsabilidade. Entendem que esses decretos são exclusivamente imputáveis às autoridades cipriotas, que os adotaram unilateralmente, no exercício do seu poder soberano. A Comissão e o BCE precisam que o memorando de entendimento de 26 de abril de 2013 menciona as medidas lesivas para fins históricos e descritivos, tendo a concessão do IAF sido condicionada unicamente à adoção de medidas futuras. Quanto aos conselhos técnicos dados ao longo de um processo nacional, a Comissão e o BCE lembram que não são causa de responsabilidade da União.
88
Segundo, o Conselho e a Comissão salientam que o Eurogrupo é uma reunião intergovernamental informal cujas declarações, desprovidas de efeitos jurídicos, são imputáveis a cada Estado‑Membro representado, pelo que não podem ser causa de responsabilidade da União.
89
Terceiro, o BCE lembra que a ELA é da competência dos bancos centrais nacionais do Euro‑Sistema. O BCE limita‑se a verificar se interfere com as missões e objetivos do Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC). Para o efeito, uma vez que não tem as faculdades para avaliar a solvabilidade dos bancos cipriotas, o BCE foi obrigado a subscrever as avaliações efetuadas pelo BCC, que se baseavam fortemente na perspetiva da adoção iminente de um programa de apoio. Assim, o BCE tinha que considerar inevitavelmente que a sua abordagem devia variar se nenhum programa desse tipo fosse adotado.
90
De qualquer forma, em 21 de março de 2013, o BCE não tinha adotado qualquer decisão a título do artigo 14.o‑4 do protocolo n.o 4, de 30 de março de 2010, Relativo aos Estatutos do [SEBC] e do [BCE] (JO 2010, C 83, p. 230; a seguir «Estatutos do BCE»), tendo emitido uma simples declaração de intenções desprovida de efeitos jurídicos e que podia ser livremente modificada, mesmo no caso de essa declaração poder aumentar a pressão suportada pelas autoridades cipriotas em razão da má situação das finanças públicas e dos bancos cipriotas.
91
Quarto, a Comissão refere que nem o Tratado MEE nem a jurisprudência a obrigam a garantir que tudo o que é do âmbito desse tratado respeita o direito da União. Contudo, uma vez que ela conserva a sua missão de guardiã dos Tratados, consagrada no artigo 17.o TUE, no âmbito do MEE, a Comissão teria cuidado da conformidade do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013 com o direito da União. Ora, resulta da jurisprudência que o artigo 17.o TUE não confere quaisquer direitos aos particulares e que uma violação desse preceito não é suscetível de dar origem à responsabilidade da União.
92
Os demandantes respondem que o Tribunal Geral é competente para conhecer da presente ação.
93
Primeiro, alegam que, mesmo embora os decretos lesivos sejam formalmente atos soberanos e unilaterais da República de Chipre, as medidas lesivas são, na realidade, imputáveis aos demandados. Com efeito, na sua declaração de 25 de março de 2013, o Eurogrupo decidiu subordinar o IAF à adoção dessas medidas e, tendo em conta o «pedido do BCE de reembolso da ELA até 26 de março de 2013», o IAF era indispensável para evitar a bancarrota da República de Chipre, cuja margem de manobra era inexistente. Assim, tendo o Eurogrupo exigido essa adoção das medidas lesivas, o facto de terem sido adotadas antes da assinatura do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013 não tem qualquer influência na sua imputabilidade à União. Pelo contrário, o facto de as medidas lesivas terem sido identificadas no memorando de entendimento de 26 de abril de 2013 e de a sua execução ter sido acompanhada pela Comissão, nos termos do artigo 1.o, n.o 2, da Decisão 2013/236, conforme consta da redação do artigo 2.o, n.o 6, dessa decisão, revela que eram condições a que estava subordinada a concessão do IAF.
94
Segundo, os demandantes referem que o Eurogrupo pode dar origem à responsabilidade da União, uma vez que é um órgão previsto no direito primário e cujas missões são desempenhadas no âmbito da União monetária, que é da competência exclusiva da União. Por outro lado, uma vez que o Eurogrupo reúne geralmente no final da tarde da reunião do Conselho ECOFIN e reúne Estados‑Membros que representam 215 dos 255 votos necessários para atingir a maioria qualificada à época dos factos, as suas decisões seriam sempre acompanhadas pelo Conselho.
95
Os demandantes acrescentam que um ato não vinculativo, como uma publicação, pode dar origem à responsabilidade da União. De qualquer forma, a declaração do Eurogrupo de 25 de março de 2013 era vinculativa. Entendem que o Eurogrupo decidiu subordinar o IAF a condições precisas, que as autoridades cipriotas, o MEE e as instituições da União em causa interpretaram como vinculativas. Em particular, uma vez que o Conselho dos Governadores do MEE tem a mesma composição do Eurogrupo, só podia, segundo os demandantes, confirmar essa decisão ou mesmo estar vinculado por ela. Isso resulta ainda da própria declaração de 25 de março de 2013 e da resolução do Parlamento de 13 de março de 2014 relativa ao relatório do inquérito sobre o papel e as atividades da «troika», isto é, a Comissão, o BCE e o FMI, nos países «sob programa» da zona euro. Os demandantes entendem a esse respeito que, no caso, é aplicável por analogia a jurisprudência segundo a qual, quando um ato da União autoriza um Estado‑Membro a levar a cabo uma ação, afeta diretamente a situação jurídica dos particulares em causa se o exercício pelo Estado‑Membro do seu poder de apreciação não deixar qualquer dúvida.
96
Além disso, os demandantes referem que a concessão do IAF não sai do âmbito da União. Com efeito, desde logo, essa concessão foi decidida pelo Eurogrupo, um órgão da União, com vista à realização de objetivos da União. Seguidamente, o IAF foi formalmente concedido pelo MEE, um mecanismo cuja necessidade foi decidida pelo Conselho Europeu, cujos objetivos estão estreitamente ligados aos da União, e está sob controlo e vigilância da Comissão e do BCE. Por último, o IAF foi acompanhado da Decisão 2013/236, adotada na véspera da assinatura do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013.
97
Terceiro, os demandantes referem que, de acordo com o artigo 14.o‑4 dos Estatutos do BCE, este deve ser informado de qualquer operação de ELA e tem o direito de opor o seu veto a essa operação. O facto de o BCE não ter qualquer competência de verificação da solvabilidade dos bancos não significa que a sua decisão possa ser arbitrária.
98
Quarto, os demandantes alegam que existe responsabilidade da União se, quando atuam no âmbito do MEE, as suas instituições violarem o direito da União, cooperarem na adoção de um ato que viole esse direito ou não cuidarem da compatibilidade desse ato com esse direito. A responsabilidade da União constituiu‑se também pelo facto de os demandados terem aprovado as medidas lesivas.
99
A discussão entre as partes suscita, em substância, duas interrogações, que o Tribunal analisará sucessivamente. Por um lado, o Tribunal deverá determinar se as medidas lesivas, formalmente imputáveis à República de Chipre, são, na realidade, total ou parcialmente imputáveis aos demandados (v., adiante, n.os 101 a 193).
100
Por outro lado, o Tribunal deverá determinar se certos atos e comportamentos dos demandados podiam, independentemente da questão da imputabilidade das medidas lesivas, dar origem à responsabilidade extracontratual da União (v., adiante, n.os 194 a 207).
1.
Quanto à imputabilidade das medidas lesivas aos demandados
101
A título preliminar, há que lembrar que a verificação da imputabilidade de um ato ou de um comportamento controvertido aos demandados pode ser pertinente, por um lado, no âmbito da apreciação da competência do Tribunal, na medida em que este é incompetente para conhecer da reparação de um dano imputável não ao BCE, às instituições da União na aceção do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE ou aos seus agentes quando atuam no exercício das suas funções, mas sim a um Estado‑Membro ou a outra entidade externa à União e, por outro, no âmbito do exame de mérito de uma ação, dado que faz parte dos elementos que permitem determinar se está preenchido um dos três pressupostos da responsabilidade da União, a saber, a existência de um nexo de causalidade entre o comportamento imputado ao BCE, às instituições da União na aceção do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE ou aos seus agentes quando atuam no exercício das suas funções e o dano alegado (v., neste sentido, Acórdão de 3 de maio de 2017, Sotiropoulou e o./Conselho, T‑531/14, não publicado, EU:T:2017:297, n.o 57). No caso, tendo nomeadamente em conta a argumentação das partes (v. n.os 87 a 98, supra), o Tribunal entende que se deve examinar a questão da imputabilidade no âmbito do exame da competência do Tribunal.
102
Os demandantes alegam, em substância, que os demandados, na realidade, por meio dos atos controvertidos (v. n.o 77, supra), obrigaram a República de Chipre a adotar as medidas lesivas. Daí entendem resultar que as perdas que os demandantes, na sua qualidade de acionistas ou de depositantes dos bancos visados, sofreram por causa dessas medidas podem ser consideradas causadas por instituições da União, na aceção do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, pelo BCE, ou pelos seus agentes atuando no exercício das suas funções, o que os demandados contestam.
103
Há que analisar, portanto, de acordo com a jurisprudência acima referida nos n.os 81 a 85, se o Conselho, a Comissão e o BCE, e ainda o Eurogrupo, na medida em que possa ser considerado uma instituição da União na aceção do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, exigiram, por meio dos atos controvertidos (v. n.o 77, supra), a adoção das medidas lesivas (v., adiante, n.os 104 a 182) e, sendo caso disso, se a República de Chipre tinha margem de apreciação para rejeitar essa exigência (v. adiante n.os 183 a 191). A esse respeito, o Tribunal precisa desde logo que a apreciação do caráter vinculativo ou não dos atos controvertidos e da pressão económica e financeira com que se teria deparado a República de Chipre diz respeito à determinação da margem de apreciação desta última. Essas questões serão, portanto, se for caso disso, analisadas na parte do presente acórdão dedicada a essa questão.
a)
Quanto à questão de saber se os demandados, por meio dos atos controvertidos, exigiram a adoção das medidas lesivas
104
Há que analisar cada um dos atos controvertidos (v. n.o 77, supra), a fim de determinar se é possível considerar que, por meio de um ou mais deles, o Conselho, a Comissão e o BCE, e ainda o Eurogrupo, na medida em que possa ser considerado uma instituição da União na aceção do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, impuseram a adoção das medidas lesivas à República de Chipre.
1) Declaração do Eurogrupo de 25 de março de 2013
105
Os demandantes afirmam, em substância, que, com a sua declaração de 25 de março de 2013, o Eurogrupo condicionou a concessão do IAF à adoção das medidas lesivas.
106
Antes de analisar o conteúdo dessa declaração, há que determinar se o Eurogrupo pode ser considerado uma instituição da União, na aceção do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE. Com efeito, de acordo com a jurisprudência acima referida no n.o 82, é só nesse caso que um ato do Eurogrupo, como essa declaração, pode dar origem à responsabilidade da União. A esse respeito, há que lembrar que, como acima se indica no n.o 82, o termo «instituição» utilizado no artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE engloba não só as instituições da União enumeradas no artigo 13.o, n.o 1, TUE, mas também todos os outros órgãos e organismos da União instituídos pelos Tratados e destinados a contribuir para a realização dos objetivos da União.
107
O Conselho e a Comissão consideram, em substância, que o Eurogrupo não é uma instituição da União na aceção do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE. Em apoio dessa tese, o Conselho baseia‑se, nomeadamente, no n.o 61 do Acórdão de 20 de setembro de 2016, Mallis e o./Comissão e BCE (C‑105/15 P a C‑109/15 P, EU:C:2016:702), do qual entende resultar que o Eurogrupo não pode ser equiparado a uma formação do Conselho nem ser qualificado de órgão ou organismo da União Europeia. Ora, na medida em que o Eurogrupo não é uma formação do Conselho nem um órgão ou organismo da União, não pode dar origem à responsabilidade extracontratual desta.
108
A esse respeito, há que observar que, no n.o 61 do Acórdão de 20 de setembro de 2016, Mallis e o./Comissão e BCE (C‑105/15 P a C‑109/15 P, EU:C:2016:702), o Tribunal de Justiça teve o cuidado de precisar que o Eurogrupo não podia ser qualificado de órgão ou organismo da União «na aceção do artigo 263.o TFUE».
109
Ora, tanto no objeto como nas alegações que podem ser invocadas, a competência que o juiz da União exerce no contencioso da legalidade nos termos do artigo 263.o TFUE é diferente da que lhe é conferida no contencioso da responsabilidade extracontratual nos termos dos artigos 268.o e 340.o TFUE (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 14 de julho de 1961, Vloeberghs/Haute Autoridade, 9/60 e 12/60, EU:C:1961:18, p. 425). Com efeito, como salientam os demandantes, a ação de indemnização ligada à responsabilidade extracontratual da União por ações ou omissões das suas instituições foi instituída como um meio processual autónomo face a outras ações judiciais, com a sua função específica no âmbito do sistema dos meios processuais e sujeita a pressupostos de exercício concebidos à luz do seu objeto específico (Acórdãos de 28 de abril de 1971, Lütticke/Comissão, 4/69, EU:C:1971:40, n.o 6; de 12 de abril de 1984, Unifrex/Comissão e Conselho, 281/82, EU:C:1984:165, n.o 11, e de 7 de junho de 2017, Guardian Europe/União Europeia, T‑673/15, pendente de recurso, EU:T:2017:377, n.o 53). Enquanto o recurso de anulação previsto no artigo 263.o TFUE se dirige à eliminação de uma medida determinada, a ação de indemnização com base no artigo 340.o TFUE tem por objeto a reparação do dano causado por uma instituição (v., neste sentido, Acórdãos de 2 de dezembro de 1971, Zuckerfabrik Schöppenstedt/Conselho, 5/71, EU:C:1971:116, n.o 3, e de 18 de setembro de 2014, Georgias e o./Conselho e Comissão, T‑168/12, EU:T:2014:781, n.o 32).
110
Assim, independentemente da sua qualidade de ato recorrível em sede de recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE, qualquer ato de uma instituição da União, na aceção do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, do BCE ou de um dos seus agentes quando atue no exercício das suas funções é, em princípio, suscetível de ser objeto de uma ação de indemnização nos termos do artigo 268.o TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 18 de dezembro de 2009, Arizmendi e o./Conselho e Comissão, T‑440/03, T‑121/04, T‑171/04, T‑208/04, T‑365/04 e T‑484/04, EU:T:2009:530, n.o 65). Do mesmo modo, um comportamento não decisório suscetível de dar origem à responsabilidade extracontratual da União pode fundar uma ação de indemnização, mesmo embora não possa ser objeto de recurso de anulação (v., neste sentido, Acórdão de 15 de janeiro de 2003, Philip Morris International/Comissão, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 e T‑272/01, EU:T:2003:6, n.o 123).
111
Daí resulta que, no sistema dos meios processuais instituído pelo Tratado FUE, a ação de responsabilidade extracontratual prossegue uma finalidade compensatória, nomeadamente destinada a garantir ao particular uma tutela jurisdicional efetiva igualmente contra atos e comportamentos das instituições da União, na aceção do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, do BCE ou de um dos seus agentes quando atuam no exercício das suas funções, que não possam ser objeto de recurso de anulação a título do artigo 263.o TFUE. Assim, em face das finalidades diferentes e complementares desses dois tipos de meio processual, não se pode considerar que o conteúdo do conceito de «instituição», na aceção do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, se limita necessariamente às instituições, órgãos e organismos da União previstos no artigo 263.o, primeiro parágrafo, TFUE.
112
Pelo contrário, a identificação das entidades da União que podem ser qualificadas de «instituições», na aceção do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, deve ser feita segundo critérios específicos dessa disposição, diferentes dos que regem a identificação dos órgãos e organismos previstos no artigo 263.o, primeiro parágrafo, TFUE. Para efeitos do artigo 263.o TFUE, o critério relevante diz respeito à faculdade de a entidade recorrida praticar atos destinados a produzir efeitos jurídicos para terceiros (v., neste sentido, Acórdão de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento, 294/83, EU:C:1986:166, n.os 23 a 25). Pelo contrário, para efeitos do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, há que determinar se a entidade da União à qual é imputável o ato ou o comportamento em causa foi instituída pelos Tratados e se destina contribuir para a realização dos objetivos da União (v., neste sentido, Acórdão de 10 de abril de 2002, Lamberts/Provedor de Justiça, T‑209/00, EU:T:2002:94, n.o 49).
113
Ora, o artigo 137.o TFUE e o protocolo n.o 14, de 26 de outubro de 2012, relativo ao Eurogrupo (JO 2012, C 326, p. 283), anexo ao Tratado FUE, preveem, nomeadamente, a existência, a composição, as modalidades de reunião e as funções do Eurogrupo. A este respeito, o artigo 1.o desse protocolo dispõe que o Eurogrupo reúne «para debater questões relacionadas com as responsabilidades específicas que [os ministros que o compõem] partilham em matéria de moeda única». Estas questões, nos termos do artigo 119.o, n.o 2, TFUE, fazem parte da ação da União com vista aos objetivos enunciados no artigo 3.o TUE, entre os quais figura a criação de uma união económica e monetária cuja moeda é o euro. Daí resulta que o Eurogrupo é uma entidade da União formalmente instituída pelos Tratados e destinada a contribuir para a realização dos objetivos da União. São, pois, imputáveis à União os atos e comportamentos do Eurogrupo no exercício das competências que lhe são conferidas pelo direito da União.
114
Qualquer solução contrária colidiria com o princípio da União de direito, ao permitir, dentro do próprio ordenamento jurídico da União, a criação de entidades cujos atos e comportamentos não poderiam dar origem à responsabilidade desta.
115
Nestas condições, há que verificar se o Eurogrupo, com a sua declaração de 25 de março de 2013, exigiu que a República de Chipre adotasse as medidas lesivas. A esse respeito, refira‑se primeiro que, na sua declaração de 25 de março de 2013, o Eurogrupo procedeu, de uma forma muito geral, a um relatório de certas medidas acordadas no plano político com a República de Chipre, com vista a estabilizar a situação financeira desta, e anunciou ou encorajou certas iniciativas futuras.
116
Em contrapartida, o Eurogrupo não expressou qualquer posição definitiva quanto à concessão do IAF nem quanto às condições que a República de Chipre deveria respeitar para dele beneficiar. Em particular, não indicou que o IAF só seria concedido à República de Chipre se esta levasse a cabo as medidas lesivas nem que os planos de restruturação do setor financeiro especificados no anexo à declaração em causa fossem considerados parte do programa de ajustamento macroeconómico que a República de Chipre teria que respeitar nos termos do artigo 12.o, n.o 1, do Tratado MEE.
117
Segundo, resulta da declaração em causa que o Eurogrupo entendeu que a faculdade de conceder ou recusar a assistência pedida não era da sua competência mas sim do Conselho dos Governadores do MEE. Há que considerar, portanto, que, ao contrário do que alegam os demandantes e apesar da existência de formulações no seu anexo que poderão parecer categóricas, entre as quais as de que, por um lado, o Laïki é imediatamente desmantelado, com uma contribuição completa dos acionistas, detentores de obrigações e depositantes não garantidos, e, por outro, o BoC será recapitalizado através de uma conversão dos depósitos não garantidos em fundos próprios com uma contribuição completa dos acionistas e dos detentores de obrigações (v. n.o 27, supra), a declaração de 25 de março de 2013 do Eurogrupo era de natureza puramente informativa. O Eurogrupo limitou‑se a informar o público da existência de certos acordos adotados no plano político e a expressar a sua opinião quanto à probabilidade da concessão do IAF pelo MEE (v., neste sentido, Despacho de 16 de outubro de 2014, Mallis e Malli/Comissão e BCE, T‑327/13, EU:T:2014:909, n.os 56 a 61).
118
Não se pode, pois, considerar que, com a sua declaração de 25 de março de 2013, o Eurogrupo tenha exigido que a República de Chipre adotasse as medidas lesivas.
2) «Acordo do Eurogrupo de 25 de março de 2013»
119
Tal como confirmaram na sua resposta às medidas de organização do processo do Tribunal, os demandantes consideram igualmente que a declaração do Eurogrupo de 25 de março de 2013 informa da existência de um acordo do mesmo dia, segundo o qual os membros do Eurogrupo teriam previamente acordado que o IAF só seria concedido à República de Chipre se esta adotasse as medidas lesivas, sem qualquer possibilidade de as negociar.
120
A existência desse acordo não resulta de forma clara e unívoca da redação da declaração do Eurogrupo de 25 de março de 2013. Não obstante, os demandantes inferem existência desse acordo de certos documentos do processo, entre os quais um ofício dirigido pelo ministro alemão da economia ao Parlamento Alemão em 13 de abril de 2013, com vista a obter a aprovação da decisão do MEE de conceder o IAF à República de Chipre. Esse ofício contém uma passagem com a seguinte redação:
«O Eurogrupo concluiu que, no contexto do acordo inicial do Parlamento de Chipre e da incerteza dos desenvolvimentos que entretanto se verificaram, particularmente no setor bancário cipriota, só se poderá encarar um potencial programa depois da execução das medidas seguintes:
–
dissociação das sucursais gregas do setor bancário cipriota: as sucursais gregas dos maiores bancos cipriotas serão retomadas pelo setor bancário grego;
–
liquidação do [Laïki] e restruturação do [BoC] sem utilização dos fundos de um potencial programa de assistência […].
Os proprietários e outros credores dos bancos serão, portanto, envolvidos da seguinte forma nas referidas medidas de restruturação:
–
Os proprietários e os titulares de créditos subordinados e os detentores de obrigações suportarão perdas proporcionais às suas quotas na totalidade.
–
Os depósitos [confiados] ao Laïki […] de mais de 100000 euros e que não estejam sujeitos à proteção dos depósitos bancários contribuirão para cobrir as necessidades financeiras das medidas de liquidação. Os depósitos de menos de 100000 euros e que estejam sujeitos à proteção dos depósitos bancários serão transferidos para o [BoC];
–
Os ativos de valor do [Laïki] serão transferidos para o [BoC]. Os ativos transferidos deverão ter um valor superior aos passivos transferidos, de modo a que o [Laïki] contribua igualmente para reforçar o capital do [BoC];
–
37,5% dos depósitos no [BoC] que não estão sujeitos à proteção dos depósitos bancários serão convertidos em ações do Banco. [Uma parte adicional de 22,5% desses depósitos] poderá ser convertida em ações em caso de necessidade. O objetivo é atingir um ratio de capital de base de 9% no [BoC].»
121
Resulta desta passagem que o ministro alemão da economia informou o Parlamento alemão da existência de um acordo, entre os membros do Eurogrupo, no sentido de condicionar a concessão do IAF à adoção das medidas lesivas (ou, pelo menos, de medidas muito semelhantes a estas). A existência desse acordo é confirmada por várias declarações das autoridades cipriotas e depoimentos numa comissão de inquérito do Parlamento cipriota.
122
Assim, há que de considerar, primeiro, que houve um acordo (a seguir «acordo de condicionalidade») entre os representantes dos EMME segundo o qual o IAF só seria concedido à República de Chipre se esta adotasse as medidas lesivas (ou, pelo menos, medidas muito semelhantes a elas), segundo, que esse acordo era de natureza informal, na medida em que não foi celebrado nos termos de um processo determinado ou assente numa base jurídica determinada, terceiro, que se chegou a esse acordo durante uma reunião do Eurogrupo de 25 de março de 2013 ou por volta dessa data e, quarto, que o ministro alemão da economia entendeu que o acordo em causa tinha sido celebrado pelo Eurogrupo.
123
Ora, refira‑se, primeiro, que, nos termos das disposições conjugadas do artigo 137.o TFUE e do artigo 1.o do protocolo n.o 14 relativo ao Eurogrupo, o Eurogrupo é uma reunião informal de ministros dos EMME, cujo objeto é facilitar a troca de pontos de vista sobre questões ligadas às responsabilidades específicas que partilham em matéria de moeda única (v., neste sentido, Despacho de16 de outubro de 2014, Mallis e Malli/Comissão e BCE, T‑327/13, EU:T:2014:909, n.o 41). Esse protocolo precisa que as reuniões do Eurogrupo são preparadas pelos representantes dos ministros responsáveis pelas finanças dos EMME e da Comissão. À luz destas disposições, é razoável concluir que o Eurogrupo, em princípio, se compõe dos ministros responsáveis pelas finanças dos EMME. Como confirmou o Conselho na audiência, era esse aqui o caso, uma vez que os ministros dos EMME presentes na reunião do Eurogrupo de 25 de março de 2013 estavam encarregados das questões financeiras.
124
Segundo, de acordo com o artigo 5, n.o 1, do Tratado MEE, o Conselho dos Governadores do MEE é composto pelos ministros das finanças dos EMME.
125
Assim, conforme acertadamente salientam os demandantes, os membros do Conselho dos Governadores do MEE e os ministros reunidos no Eurogrupo são, em princípio, e de qualquer forma no caso presente, as mesmas pessoas físicas. Daí resulta que, na prática, é impossível determinar a priori se um acordo «informal», como o acordo de condicionalidade, foi celebrado por essas pessoas físicas como representantes dos EMME no Eurogrupo ou como membros do Conselho dos Governadores do MEE.
126
Ora, há que lembrar que o IAF foi concedido pelo MEE, segundo as regras e processos previstos no Tratado MEE, e não pelo Eurogrupo.
127
Assim, há que considerar que o acordo de condicionalidade foi celebrado pelos ministros responsáveis pelas Finanças dos EMME reunidos em 25 de março de 2013 como membros do Conselho dos Governadores do MEE e não como membros do Eurogrupo. A menção do Eurogrupo no ofício do ministro alemão da economia, acima referido no n.o 120, pode‑se explicar pelo facto de os representantes dos EMME no Eurogrupo reunidos nessa data serem, na prática, as mesmas pessoas físicas que os membros do Conselho dos Governadores do MEE.
128
A esse respeito, há que acrescentar que, ao criar o MEE, os EMME optaram por atribuir a essa organização internacional, que tem personalidade jurídica, competências concretas e exclusivas em matéria de concessão de assistência financeira aos EMME em dificuldade. O exercício dessas competências está sujeito a normas de direito internacional público, próprias de uma organização de cooperação intergovernamental, sendo aplicável o direito da União unicamente na medida em que o Tratado MEE o preveja especificamente. Assim, os EMME situaram claramente a concessão de um IAF tanto fora da esfera de atividade da União como do seu quadro normativo.
129
É certo que os EMME recorrem a instituições da União, a saber, a Comissão e o BCE, para o desempenho de certas missões no interesse do MEE. Contudo, as funções confiadas a essas instituições no âmbito do Tratado MEE não incluem qualquer poder decisório próprio e as atividades exercidas por essas instituições no âmbito do mesmo Tratado só vinculam o MEE (Acórdãos de 27 de novembro de 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, n.o 161, e de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, n.o 53).
130
Quanto ao Eurogrupo, ao contrário da Comissão e do BCE, nem sequer é mencionado no Tratado MEE como órgão que pode desempenhar missões por conta do MEE.
131
Não se pode, pois, atribuir aos ministros responsáveis pelas Finanças dos EMME reunidos no Eurogrupo na qualidade de seus membros a capacidade de antecipar ou condicionar as decisões adotadas pelo Conselho dos Governadores do MEE, uma vez que essa capacidade só lhes pode ser atribuída como membros desse Conselho, mesmo que os acordos relativos às condições de concessão de um IAF tenham sido decididos no âmbito de uma reunião do Eurogrupo.
132
Consequentemente, há que considerar que o acordo de condicionalidade foi celebrado pelos representantes dos EMME enquanto membros do Conselho dos Governadores do MEE.
133
Em face do exposto, não se pode considerar que o Eurogrupo, por meio do acordo de condicionalidade, tenha exigido a adoção das medidas lesivas.
3) «Decisão do Conselho de Governadores de 21 de março de 2013 no sentido do reembolso da ELA até 26 de março [de 2013] a menos que surgisse um acordo sobre um pacote de emergência»
134
Os demandantes referem igualmente o comunicado de imprensa do BCE de 21 de março de 2013 (v. n.o 23, supra). Conforme esclareceram na audiência, os demandantes entendem que esse comunicado de imprensa anuncia a decisão do Conselho de Governadores no sentido do reembolso da ELA até 26 de março de 2013, a menos que surgisse um acordo sobre um pacote de emergência.
135
O comunicado em causa tem a seguinte redação:
«O Conselho de Governadores decidiu manter o nível existente de ELA até […] 25 de março de 2013.
Só poderá ser equacionada uma prorrogação do reembolso se for instituído um programa da [União ou do FMI] que garanta a solvabilidade dos bancos em causa.»
136
Em primeiro lugar, há que determinar o alcance desse comunicado. Para o efeito, há que lembrar as principais regras que enquadram a ELA.
137
Resulta do acordo de 7 de fevereiro de 2013 sobre a ELA que esta se define como o fornecimento de «moeda de banco central» ou de qualquer outra assistência que possa resultar num aumento da «moeda de banco central» a uma instituição financeira ou a um grupo de instituições financeiras que enfrentem problemas de liquidez, sem que essas operações entrem no âmbito da política monetária única.
138
Segundo esse mesmo acordo, a responsabilidade da ELA incumbe ao banco central nacional em causa, que assume os respetivos custos e riscos. A ELA assenta, pois, em princípio, numa base jurídica nacional. No caso, resulta da exceção de inadmissibilidade do BCE e da sua resposta às medidas de organização do processo do Tribunal que a ELA foi concedida aos bancos visados pelo BCC com base no n.o 6, n.o 2, alínea e), e no ponto 46, n.o 3, da lei 138(I)/2002 sobre o BCC. Nos termos da primeira dessas disposições, o BCC tem, nomeadamente, por missão assegurar a estabilidade do sistema financeiro. Quanto à segunda dessas disposições, habilita o BCC a «conceder adiantamentos contra garantias ou a conceder empréstimos contra garantias a bancos por períodos determinados e por razões que ele pode designar».
139
Conforme resulta da carta do BCC de 25 de julho de 2017 anexa à resposta do BCE às medidas de organização do processo do Tribunal, o Conselho dos Governadores da BCC, num documento de 31 de janeiro de 2011, precisou os princípios e processos que regem o fornecimento da ELA. Esse documento indica, nomeadamente, que o BCC pode aplicar o ponto 46, n.o 3, da lei 138(I)/2002 relativa ao BCC para efeitos de prestação de assistência temporária a uma instituição de crédito supervisada solvente, mas não líquida. Esse documento precisa que essa assistência visa salvaguardar a estabilidade financeira, só pode ser equacionada em caso de potencial risco sistémico e, em regra, só é concedida em circunstâncias excecionais.
140
Resulta igualmente desse documento que, como referem os demandantes, a ELA não faz parte da política monetária única, pelo que se integra no âmbito do artigo 14.o‑4 dos Estatutos do BCE. Essa disposição tem a seguinte redação:
«Os bancos centrais nacionais podem exercer outras funções, além das referidas nos [Estatutos do BCE], salvo se o Conselho de Governadores decidir, por maioria de dois terços dos votos expressos, que essas funções interferem com os objetivos e atribuições do SEBC. Cabe aos bancos centrais nacionais a responsabilidade e o risco pelo exercício dessas funções, que não são consideradas funções do SEBC.»
141
Num documento intitulado «Processos relativos à [ELA]» e invocado em apoio da sua exceção de inadmissibilidade, o BCE indica que, nos termos dessa disposição, foi conferida ao Conselho de Governadores a responsabilidade de restringir as operações de ELA se considerar que interferem com os objetivos e missões do SEBC. Para o efeito, a decisão do Conselho de Governadores de 3 de novembro de 2011 sobre questões processuais relativas à ELA e o acordo de 7 de fevereiro de 2013 sobre a ELA (v. n.o 137, supra) preveem um sistema de informação e de cooperação entre os bancos centrais nacionais e o BCE.
142
Entre as informações que o banco central nacional em causa deve, a esse título, fornecer ao BCE sobre qualquer operação de ELA, figura «a avaliação pelo controlador prudencial, a curto e médio prazo, da posição de liquidez e da solvabilidade da instituição de crédito que recebe a ELA, incluindo os critérios utilizados para chegar a uma conclusão positiva a respeito da solvabilidade». Essa exigência deve ser entendida à luz da proibição do financiamento monetário prevista no artigo 123.o TFUE, cuja substância retoma o artigo 21.o‑1 dos Estatutos do BCE. A esse respeito, o BCE refere na sua exceção de inadmissibilidade que sempre considerou que o financiamento de instituições financeiras solventes através da ELA era compatível com essa proibição, ao passo que o financiamento de instituições financeiras insolventes não era. O documento do BCC de 31 de janeiro de 2011 acima referido no n.o 139 corrobora esta afirmação, que indica que qualquer fornecimento de ELA em caso de problemas subjacentes de solvabilidade viola claramente o artigo 123.o TFUE e o artigo 21.o‑1 dos Estatutos do BCE.
143
Ora, à época dos factos, o BCE não estava investido em nenhuma competência em matéria de fiscalização prudencial das instituições de crédito da União, que pertencia exclusivamente às autoridades de fiscalização prudencial nacionais. Nestas condições, o BCE, para assegurar o respeito da proibição do financiamento monetário, dependia das informações fornecidas por essas autoridades quanto à solvabilidade dos bancos beneficiários da ELA.
144
Em segundo lugar, há que examinar se o comunicado de imprensa de 21 de março de 2013 demonstra a existência de uma decisão adotada nos termos do artigo 14.o‑4 dos Estatutos do BCE, como alegam em substância os demandantes (v. n.o 134, supra), ou de uma simples declaração de intenções, como afirma o BCE (v. n.o 90, supra).
145
A esse respeito, há que lembrar que, nos termos do artigo 14.o‑4 dos Estatutos do BCE, o Conselho de Governadores é o órgão competente para proibir um banco central nacional de conceder ELA quando esta interfira com os objetivos e missões do SEBC. Ora, o comunicado de imprensa de 21 de março de 2013 indica que o Conselho de Governadores «decidiu» manter um certo nível de ELA até 25 de março de 2013. Daí resulta implícita mas necessariamente, que, a partir de 26 de março de 2013, a manutenção desse nível de ELA deixaria de ser autorizada e que, como precisa esse comunicado, «[s]ó poder[ia] ser equacionada uma prorrogação do reembolso se fo[sse] instituído um programa da [União ou do FMI] que garant[isse] a solvabilidade dos bancos em causa».
146
Há que considerar, pois, como fazem os demandantes, que o comunicado de imprensa de 21 de março de 2013 refere a existência de uma decisão do Conselho de Governadores de se opor à manutenção do nível existente de ELA a partir de 26 de março de 2013 e de condicionar um eventual prorrogação do seu reembolso à instituição de um programa de assistência financeira que garantisse a solvabilidade dos bancos visados (a seguir «decisão do Conselho de Governadores de 21 de março de 2013»).
147
Em terceiro lugar, há que analisar se se pode inferir dessa leitura do comunicado de imprensa de 21 de março de 2013 que o BCE exigiu a adoção das medidas lesivas pela República de Chipre.
148
A esse respeito, refira‑se que o comunicado de imprensa de 21 de março de 2013 limita‑se a enunciar uma obrigação de resultado. Com efeito, nesse comunicado, o BCE não faz qualquer referência, direta ou indireta, às medidas lesivas, limitando‑se a condicionar uma eventual prorrogação do reembolso da ELA à conclusão de um programa da União e do FMI que garantisse a solvabilidade dos bancos em causa. Esse comunicado de nenhuma forma especifica as características que esse programa deve ter nem menciona declarações do Eurogrupo, atos do MEE ou negociações em curso quanto à adoção das medidas lesivas.
149
Ao contrário do que alegam os demandantes, o artigo de imprensa de 17 de outubro de 2014 intitulado «Before a bailout, E.C.B. minutes showed doubts over keeping a Cyprus bank afloat» (Antes de um resgate, as atas do BCE revelaram dúvidas quanto à manutenção de um banco cipriota em flutuação) de nenhum modo põe em causa essa apreciação. Com efeito, esse artigo limita‑se a relatar que «uma leitura atenta de atas [das reuniões do Conselho de Governadores] revela que por várias vezes os representantes do BCE afirmaram que poriam termo ao programa [de ELA concedido ao Laïki] se [a República de] Chipre não fizesse os progressos necessários a assegurar um programa de emergência económica», sem nunca terem afirmado que esses representantes exigiram que esse programa assumisse uma forma específica ou tivesse características particulares.
150
Admitindo‑as confirmadas, as afirmações que teria feito um membro do diretório do BCE nas reuniões do Eurogrupo de 15 e 16 de março de 2013 também não dão suporte à tese dos demandantes. Segundo um artigo de imprensa de 19 de fevereiro de 2015 intitulado «Did the troika defraud billions at the expense of thousands of depositors in Cyprus?» (Terá a Troika defraudado em milhares de milhões à custa de milhares de depositantes em Chipre?), a que se referem os demandantes, esse membro do diretório do BCE teria ameaçado privar os bancos cipriotas de acesso à ELA. Contudo, de modo nenhum resulta das afirmações relatadas nesse artigo que esse membro do diretório do BCE teria assim tencionado condicionar a prorrogação da não oposição do BCE à manutenção da ELA à adoção das medidas lesivas. Quando muito, é possível considerar, à luz do depoimento numa comissão de inquérito do Parlamento cipriota do ministro das Finanças da República de Chipre à data dos factos, que essas afirmações eram relativas à criação de um imposto sobre todos os depósitos bancários de Chipre. Ora, esse imposto, cuja criação foi rejeitada pelo Parlamento cipriota em 19 de março de 2013 (v. n.o 22, supra), não figura entre as medidas lesivas.
151
Nestas circunstâncias, há que concluir que, como refere, em substância, o BCE, o comunicado de imprensa de 21 de março de 2013 dava à República de Chipre a liberdade de tomar medidas diferentes das medidas lesivas para efeitos de assegurar a solvabilidade dos bancos visados (v., neste sentido e por analogia, Despacho de 14 de julho de 2016, Alcimos Consulting/BCE, T‑368/15, não publicado, EU:T:2016:438, n.o 38). Não se pode, pois, considerar que, com esse comunicado de imprensa ou com a decisão que refere, o BCE tenha exigido que a República de Chipre adotasse essas medidas.
4) «[Decisões] de continuar a conceder a ELA», alegadamente adotadas pelo BCE
152
Os demandantes fazem uma distinção entre a decisão do Conselho de Governadores de 21 de março de 2013 (v. n.os 134 a 151, supra) e aquilo que qualificam de decisões do BCE «de continuar a conceder a ELA». Na audiência, os demandantes precisaram que essas decisões eram anteriores ao comunicado de imprensa de 21 de março de 2013.
153
Ora, nessa época, a ELA era da competência exclusiva das autoridades de fiscalização prudencial nacionais (v. n.os 137 a 143, supra), tendo o Conselho de Governadores, nessa matéria, competência unicamente para restringir as operações de ELA que considerasse interferirem com os objetivos e missões do SEBC. Há que considerar, portanto, que os atos do BCE a que os demandantes se referem são os atos pelos quais este decidiu, antes de 21 de março de 2013, não se opor à ELA.
154
Contudo, os demandantes de nenhuma forma explicam de que modo teria o BCE, com essas decisões, exigido a adoção das medidas lesivas pela República de Chipre. Pelo contrário, os próprios demandantes reconheceram na audiência que invocavam essas decisões simplesmente para mostrar o caráter alegadamente arbitrário da decisão do Conselho de Governadores de 21 de março de 2013.
155
Não se pode, pois, considerar que, com «[decisões] de continuar a conceder a ELA» anteriores ao comunicado de imprensa de 21 de março de 2013, o BCE tenha exigido que a República de Chipre adotasse as medidas lesivas.
5) Atos posteriores
156
Entre os atos controvertidos (v. n.o 77, quinto e sexto travessões, supra) figuram igualmente os seguintes quatro grupos de atos:
–
a negociação e a conclusão do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013 pela Comissão;
–
as «considerações da Comissão de que as medidas adotadas pelas autoridades cipriotas estavam em conformidade com a condicionalidade» e a aprovação, pela Comissão e pelo BCE, do pagamento das diferentes parcelas do IAF à República de Chipre;
–
as declarações do Eurogrupo de 12 de abril, 13 de maio e 13 de setembro de 2013;
–
a Decisão 2013/236.
157
Estes atos são posteriores a 29 de março de 2013 e, portanto, à adoção dos decretos lesivos. Assim, não é possível considerar que os demandados, através desses atos, exigiram a adoção das medidas lesivas que constam desses decretos. Quando muito poderiam, desse modo, ter exigido a adoção das medidas lesivas introduzidas pelas alterações introduzidas nos decretos lesivos em 30 de julho de 2013 e acima referidas nos n.os 33 e 34. Os demandantes alegam, porém, que todos os atos controvertidos se inserem num «continuum», que começa com os comportamentos dos demandados que levaram à adoção do acordo de condicionalidade e prossegue com as suas diferentes intervenções antes e depois da assinatura do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013. Na audiência, os demandantes precisaram que cada um desses atos e comportamentos era um «elo necessário na cadeia da condicionalidade». Nestas condições, a recusa de os demandados praticarem um desses atos teria significado o fracasso das medidas lesivas, que não poderiam ou teriam deixado de poder ser levadas a cabo.
158
A argumentação dos demandantes traduz‑se, em substância, em considerar que a adoção de cada um dos atos acima referidos no n.o 156 pelos demandados era uma condição necessária à manutenção ou à execução contínua das medidas lesivas pela República de Chipre. Contudo, não se pode deixar de observar que esse raciocínio é do foro da especulação, pois os demandantes não apresentaram a menor prova da veracidade ou sequer da verosimilhança. Com efeito, não resulta dos autos que a República de Chipre tivesse sido obrigada a revogar ou deixar de aplicar as medidas lesivas se algum dos atos posteriores acima referidos no n.o 156 não tivesse sido adotado.
159
Contudo, é possível interpretar os articulados dos demandantes no Tribunal, nomeadamente o seu argumento de que a República de Chipre não poderia, sem violar alguns desses atos posteriores, ter revogado a lei de 22 de março de 2013 e os decretos lesivos ou revogado as medidas lesivas introduzidas em 29 de março de 2013, no sentido de que os demandados teriam obrigado a República de Chipre a manter e a continuar a aplicar essas medidas. O alegado dano resultaria então não só da adoção das medidas lesivas, mas igualmente da sua manutenção e execução.
160
Assim, há que analisar se os demandados, ao adotarem os atos acima referidos no n.o 156, obrigaram a República de Chipre a manter ou a continuar a aplicar as medidas lesivas introduzidas em 29 de março de 2013. Analisar‑se‑á igualmente se os demandados, através desses atos, exigiram a adoção das medidas lesivas introduzidas pelas alterações introduzidas aos decretos lesivos em 30 de julho de 2013 e acima referidas nos n.os 33 e 34.
161
Em primeiro lugar, quanto à conclusão do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013 pela Comissão, refira‑se que as medidas aí especificadas se dividem em três grupos, cada um dos quais com um objetivo diferente, a saber, primeiro, o restabelecimento da saúde do sistema financeiro cipriota e da confiança dos depositantes e do mercado, segundo, a continuação do processo de consolidação fiscal e, terceiro, a execução de reformas estruturais.
162
As medidas lesivas são referidas no âmbito do primeiro desses três grupos. São descritas, desde logo, sucintamente sob o título «progressos até agora» e, seguidamente, mais em pormenor, nos pontos 1.23 a 1.28 do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013 (v. n.o 42, supra).
163
A título preliminar, há que examinar o argumento do BCE e da Comissão, segundo o qual as medidas lesivas são repertoriadas nesse memorando de entendimento para efeitos puramente históricos e descritivos (v. n.o 87, supra).
164
A esse respeito, primeiro, nos considerandos D e F do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013 indica‑se, por um lado, que o IAF é concedido à República de Chipre na condição de esta respeitar as medidas aí especificadas e, por outro, que o Conselho dos diretores do MEE deve decidir, com base nos relatórios da Comissão e antes de efetuar cada pagamento, se essas medidas foram respeitadas. Ora, ao contrário do que alega a Comissão, nenhuma disposição do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013 indica que a República de Chipre possa limitar‑se a adotar certas medidas novas. Resulta antes de uma leitura de conjunto desse protocolo que a execução de todas as medidas que aí constam, e portanto igualmente a manutenção das já adotadas antes da sua assinatura, foi considerada necessária.
165
Segundo, nos pontos 1.23 a 1.28 do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013, são mencionadas medidas já adotadas em conjugação com medidas a adotar. Ora, estas últimas não teriam nenhuma razão de ser sem as medidas já adotadas. Assim, no ponto 1.26 do protocolo de 26 de abril de 2013, indica‑se que a recapitalização do BoC foi efetuada, nomeadamente através de uma conversão dos depósitos não garantidos em ações (medida já adotada) e, no ponto 1.27 desse protocolo, que se, no seguimento de uma avaliação das necessidades de capital do BoC a realizar posteriormente, se considerar que o BoC está subcapitalizado, uma parte maior dos depósitos não garantidos deverá ser convertida em ações, ao passo que, se se considerar que o BoC está sobrecapitalizado, os titulares de depósitos não garantidos terão direito a um reembolso (medida a adotar).
166
Assim, há que rejeitar o argumento da Comissão e do BCE de que as medidas lesivas foram repertoriadas nesse memorando de entendimento de 26 de abril de 2013 para efeitos puramente históricos e descritivos, pelo que se deve considerar que o ponto 1.26 desse memorando de entendimento exige a manutenção das medidas lesivas introduzidas em 29 de março de 2013 enquanto condição de concessão do IAF. Quanto ao ponto 1.27 desse protocolo, trata das conversões adicionais de depósitos do BoC em ações, conforme introduzidas em 30 de julho de 2013 pelas alterações do decreto n.o 103 acima referidas no n.o 33.
167
Contudo, refira‑se que a Comissão assinou o memorando de entendimento de 26 de abril de 2013 em nome do MEE, de acordo com o artigo 13.o, n.o 4, do Tratado MEE. Ora, conforme acima lembrado no n.o 129, as funções confiadas à Comissão e ao BCE no âmbito do Tratado MEE não incluem qualquer poder decisório próprio e as atividades exercidas por essas duas instituições no âmbito do mesmo Tratado só vinculam o MEE (Acórdãos de 27 de novembro de 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, n.o 161, e de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, n.o 53). Assim, a exigência de manutenção e execução contínua das medidas lesivas e a eventual exigência de conversões adicionais de ações do BoC, inscritas nesse memorando de entendimento, só são imputáveis ao MEE e não à Comissão.
168
Resulta do exposto que, ao celebrar o memorando de entendimento de 26 de abril de 2013, a Comissão não exigiu a manutenção nem a execução contínua das medidas lesivas introduzidas em 29 de março de 2013 pela República de Chipre, tendo‑se limitado a prestar assistência operacional ao MEE para a celebração de um acordo pelo qual unicamente este e a República de Chipre são responsáveis. A mesma conclusão se impõe quanto às medidas lesivas introduzidas em 30 de julho de 2013 pelas alterações introduzidas nos decretos lesivos e acima referidas nos n.os 33 e 34.
169
Em segundo lugar, mesmo admitindo que se pudesse considerar que exigiam a manutenção ou a execução contínua das medidas lesivas ou a adoção das medidas lesivas introduzidas em 30 de julho de 2013 pelas alterações introduzidas nos decretos lesivos e acima referidos nos n.os 33 e 34, a observação da Comissão de que «as medidas adotadas pelas autoridades cipriotas estavam em conformidade com a condicionalidade» e a aprovação, pela Comissão e pelo BCE, do pagamento das diferentes parcelas do IAF à República de Chipre (v. n.o 156, segundo travessão, supra), só são, por razões análogas às que são acima expostas nos n.os 167 e 168, imputáveis ao MEE. Com efeito, quando, a título do artigo 13.o, n.o 7, do Tratado MEE, a Comissão, em ligação com o BCE, cuida do respeito da condicionalidade ligada ao IAF, limita‑se a desempenhar uma missão operacional por conta do MEE, que tem o exclusivo do poder decisório.
170
Em terceiro lugar, quanto às declarações do Eurogrupo de 12 de abril, 13 de maio e 13 de setembro de 2013 (v. n.o 156, terceiro travessão, supra), refira‑se que o Eurogrupo não faz aí qualquer referência à necessidade de manter ou continuar a executar as medidas lesivas para que a República de Chipre pudesse beneficiar das diferentes parcelas do IAF concedido pelo MEE. Também não faz referência à necessidade de adotar as medidas lesivas introduzidas em 30 de julho de 2013 pelas alterações introduzidas nos decretos lesivos e acima referidas nos n.os 33 e 34. Nessas declarações, o Eurogrupo limita‑se, em substância, a descrever muito sucintamente e a saudar certas medidas adotadas pelas autoridades cipriotas e ainda a expressar a opinião de que essas medidas são suscetíveis de contribuir para atenuar as dificuldades financeiras que a República de Chipre enfrenta. O Eurogrupo descreve igualmente, nessas declarações, as etapas passadas e futuras do processo de assistência financeira e expressa, nomeadamente, o seu apoio ao pagamento de uma nova parcela de ajuda.
171
Assim, não se pode considerar que, com as declarações de 12 de abril, 13 de maio e 13 de setembro de 2013, o Eurogrupo exigiu a manutenção ou a execução contínua das medidas lesivas ou a adoção das medidas lesivas introduzidas em 30 de julho de 2013 pelas alterações introduzidas nos decretos lesivos e acima referidas nos n.os 33 e 34.
172
Em quarto lugar, quanto à Decisão 2013/236 (v. n.o 156, quarto travessão, supra), com a qual o Conselho «aprov[ou] e integr[ou] no corpus do direito da U[nião]» as condições de concessão alegadamente ilegais do IAF, refira‑se que, ao contrário do que alegam, em substância, os demandantes, nem todas as medidas lesivas são aí especificamente mencionadas. Com efeito, só os considerandos 5 e 9 e o artigo 2.o, n.o 6, dessa decisão, que não se referem diretamente à maior parte das medidas lesivas, se referem a questões a elas ligadas.
173
O considerando 5 da Decisão 2013/236 inclui uma passagem redigida nos seguintes termos:
«No dia 25 de março de 2013, o Eurogrupo chegou a um acordo político com as autoridades cipriotas sobre os principais elementos de um programa de ajustamento macroeconómico. O setor bancário seria restruturado e a sua dimensão reduzida […]. Além disso, a recapitalização dos dois maiores bancos deveria ser exclusivamente efetuada pelos próprios bancos (ou seja, pelos acionistas, detentores de obrigações e depositantes).»
174
O considerando 9 da Decisão 2013/236 está redigido da seguinte forma:
«O reforço da resiliência a longo prazo do setor bancário cipriota é essencial para restabelecer a estabilidade financeira em Chipre e consequentemente — tendo em conta as fortes ligações — para preservar a estabilidade financeira da área do euro no seu conjunto. A redução e a reestruturação substanciais do setor bancário cipriota estão em curso. A Câmara dos Representantes cipriota adotou legislação que estabelece um quadro global para a recuperação e a resolução das instituições de crédito. Com base neste novo quadro, o setor bancário cipriota foi imediatamente reduzido e de forma significativa. Para preservar a liquidez do setor bancário cipriota, foram impostas medidas administrativas temporárias, incluindo controlos dos capitais.»
175
Nestes dois considerandos, o Conselho descreve, de forma genérica, os esforços de restruturação do setor financeiro já levados a cabo pelas autoridades cipriotas, mas não pormenoriza o conteúdo das medidas lesivas introduzidas em 29 de março de 2013, nem mesmo através de uma referência geral ao papel dos acionistas e depositantes dos bancos visados na sua recapitalização, nem indica que essas medidas devem ser mantidas ou que as autoridades cipriotas devem continuar executá‑las. O Conselho também não faz referência de forma mais específica às medidas lesivas introduzidas em 30 de julho de 2013 pelas alterações introduzidas nos decretos lesivos e acima referidas nos n.os 33 e 34.
176
Por sua vez, o artigo 2.o, n.o 6, da Decisão 2013/236 dispõe:
«Tendo em vista restabelecer a solidez do seu setor financeiro, Chipre deve continuar a reformar e a reestruturar profundamente o setor bancário, bem como a consolidar os bancos viáveis mediante a restauração do respetivo capital, a resolução da situação de liquidez e o reforço da sua supervisão. O programa deve prever as seguintes medidas e resultados:
a)
Garantir que a situação de liquidez do setor bancário é acompanhada de perto. As restrições temporárias à livre circulação de capitais recentemente impostas […] devem ser acompanhadas de perto. O objetivo é que os controlos apenas se mantenham durante o período estritamente necessário […]. Os planos de financiamento e de capital a médio prazo dos bancos nacionais que dependem do financiamento do banco central ou recebem auxílios estatais devem refletir de forma realista a previsão da desalavancagem no setor bancário e reduzir a dependência dos empréstimos do banco central, evitando simultaneamente as vendas de emergência dos ativos e a crise do crédito. As regras relativas aos requisitos mínimos de liquidez devem ser atualizadas para impedir no futuro a concentração excessiva de emissores;
b)
Estabelecer uma avaliação independente dos ativos [dos bancos visados] e integrar rapidamente as operações do [Laïki] no [BoC]. A avaliação deve ser concluída rapidamente de modo a permitir a realização da conversão de depósitos em capital no [BoC];
c)
Adotar os requisitos regulamentares necessários em relação a um aumento do rácio de 9% para o capital de base de nível 1 (Core Tier 1) até ao final de 2013;
d)
Tomar medidas no sentido de minimizar o custo da reestruturação dos bancos que é suportado pelos contribuintes. As instituições de crédito comerciais e cooperativas subcapitalizadas devem obter, na mais vasta medida possível, capitais provenientes de fontes privadas, antes da concessão de auxílios estatais. Quaisquer planos de reestruturação devem ser formalmente aprovados de acordo com as regras relativas aos auxílios estatais, antes de um auxílio estatal ser prestado […];
e)
Garantir que é criado um registo de crédito, […];
f)
Reforçar a governação dos bancos, incluindo mediante a proibição de concessão de empréstimos aos membros independentes do conselho de administração ou às partes suas associadas;
g)
Maximizar a recuperação dos empréstimos não produtivos, minimizando ao mesmo tempo os incentivos ao incumprimento estratégico por parte dos mutuários […];
h)
Concluir a harmonização da regulamentação e supervisão das instituições de crédito cooperativo com os bancos comerciais;
i)
Avaliar a viabilidade das instituições de crédito cooperativo e desenvolver, em consulta com a Comissão, o BCE e o FMI, uma estratégia para a futura estrutura, funcionamento e viabilidade do setor das instituições de crédito cooperativo. A execução dessa estratégia deverá estar concluída até meados de 2015;
j)
Reforçar o controlo do endividamento das empresas e dos agregados familiares e criar um quadro para uma reestruturação específica da dívida do setor privado […];
k)
Continuar a reforçar o quadro de luta contra o branqueamento de capitais e garantir a plena transparência das entidades […];
l)
Introduzir a supervisão obrigatória com base nos níveis de capitalização;
m)
Integrar a realização de testes de resistência na supervisão bancária […]; e
n)
Colocar em funcionamento um sistema unificado de informação de dados relativos aos bancos e instituições de crédito.»
177
Entre essas «medidas e resultados», só podem ser considerados relativos às medidas lesivas os referidos, por um lado, no artigo 2.o, n.o 6, alínea b), da Decisão 2013/236 sobre a integração do Laïki no BoC e sobre a conversão dos depósitos em capital no BoC, e, por outro, no artigo 2.o, n.o 6, alínea d), da mesma decisão e relativo à redução do custo da restruturação bancária suportado pelo contribuinte.
178
No que respeita, desde logo, à integração do Laïki no BoC, há que salientar que o artigo 2.o, n.o 6, alínea b), da Decisão 2013/236 se limita a identificar, em termos gerais, uma medida que a República de Chipre era obrigada a adotar. Essa disposição não indica que a integração do Laïki no BoC deve ser feita segundo as modalidades específicas. As autoridades cipriotas dispunham, portanto, pelo menos, de uma importante margem de apreciação na definição dessas modalidades. Ora, a integração do Laïki no BoC não era, enquanto tal, suscetível de estar ferida de uma das ilegalidades de que se queixam os demandantes. Quando muito, as modalidades de execução dessa medida podiam conter essa ilegalidade. Consequentemente, admitindo‑o verificado, o dano que os demandantes entendem ter sofrido com a integração do Laïki no BoC não resultaria do artigo 2.o, n.o 6, alínea b), da Decisão 2013/236, mas sim das medidas de aplicação adotadas pela República de Chipre para levar a cabo essa integração.
179
No que respeita, seguidamente, à redução do custo da restruturação bancária suportado pelo contribuinte, há que observar que o artigo 2.o, n.o 6, alínea d), da Decisão 2013/236 se limita, por um lado, a prescrever, em termos gerais, a adoção de medidas para o efeito e, por outro, exigir que as instituições de crédito de caráter comercial e cooperativas subcapitalizados obtenham, tanto quanto possível, capitais junto de fontes privadas antes de lhes serem concedidas as ajudas de Estado. O artigo 2.o, n.o 6, alínea d), da Decisão 2013/236 não faz referência a nenhum meio específico a levar a cabo para o fazer, pelo que deixa à República de Chipre uma grande margem de apreciação a esse respeito. Esta interpretação é confirmada pelo facto de essa disposição visar tanto as instituições de crédito de caráter comercial como as instituições cooperativas de crédito, apesar de só as primeiras terem sido objeto das medidas lesivas. Assim, essa disposição não pode ser interpretada no sentido de que impõe a manutenção ou a execução contínua das medidas lesivas pela República de Chipre.
180
Por último, no que respeita à conversão dos depósitos confiados ao BoC em capital, refira‑se que o artigo 2.o, n.o 6, alínea b), da Decisão 2013/236 exige que seja feita uma avaliação independente dos ativos dos bancos visados num prazo que permita realizar essa conversão. Daí resulta implícita mas necessariamente que, sem prejuízo da viabilidade prática desse exercício, o artigo 2.o, n.o 6, alínea b), da Decisão 2013/236 não permitia às autoridades cipriotas voltar atrás na conversão de depósitos do BoC em capital. Ora, nas circunstâncias do caso, nomeadamente em face da situação financeira dos bancos visados, a exigência de manutenção ou de execução contínua dessa conversão era, independentemente das suas modalidades precisas, suscetível de conter uma ou mais das ilegalidades alegadas pelos demandantes.
181
Assim, há que considerar que, no artigo 2.o, n.o 6, alínea b), da Decisão 2013/236, o Conselho exigiu que a República de Chipre mantivesse ou continuasse a executar a medida lesiva que consistia em converter depósitos não garantidos do BoC em capital. Em contrapartida, o Conselho, ao adotar a Decisão 2013/236, exigiu a manutenção ou a execução contínua, pela República de Chipre, das outras medidas lesivas introduzidas em 29 de março de 2013 ou a adoção das introduzidas depois dessa data pelas alterações introduzidas nos decretos lesivos e acima referidas visadas nos n.os 33 e 34.
182
Assim, de acordo com as considerações acima expostas no n.o 103, há que analisar se a República de Chipre tinha margem de apreciação para cumprir a exigência de manutenção ou de execução contínua da medida lesiva prevista, pelo menos implicitamente, no artigo 2.o, n.o 6, alínea b), da Decisão 2013/236 e relativa à conversão de depósitos do BoC em capital.
b)
Quanto à questão de saber se a República de Chipre tinha margem de apreciação para cumprir a exigência de manutenção ou de execução contínua da medida de conversão de depósitos do BoC em capital
183
A Decisão 2013/236 foi adotada pelo Conselho, mediante proposta da Comissão, na referência preambular ao «Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 136.o, n.o 1, em conjugação com o artigo 126.o, n.o 6». Essa decisão foi publicada na série L do Jornal Oficial da União Europeia, que tem por objeto a publicação dos atos juridicamente vinculativos.
184
A esse respeito, há que lembrar que o artigo 136, n.o 1, TFUE dispõe:
«A fim de contribuir para o bom funcionamento da união económica e monetária e de acordo com as disposições pertinentes dos Tratados, o Conselho, de acordo com o procedimento pertinente de entre os previstos nos artigos 121.o e 126.o, com exceção do procedimento referido no n.o 14 do artigo 126.o, adota medidas específicas para os [EMME], com o objetivo de:
a)
Reforçar a coordenação e a supervisão da respetiva disciplina orçamental;
b)
Elaborar, no que lhes diz respeito, as orientações de política económica, procurando assegurar a compatibilidade dessas orientações com as adotadas para toda a União, e garantir a sua supervisão.»
185
O artigo 126.o, n.o 6, TFUE que diz respeito ao processo nos termos do qual a Decisão 2013/236 foi adotada, dispõe que o Conselho, mediante proposta da Comissão e tendo em conta as eventuais observações do Estado‑Membro em causa, «decide», após uma avaliação global, se existe ou não um défice excessivo nesse Estado‑Membro.
186
A Decisão 2013/236 constitui, pois, uma decisão na aceção do artigo 288.o, quarto parágrafo, TFUE. Enquanto tal, essa decisão, quando estava em vigor, era obrigatória para a República de Chipre em todos os seus elementos, incluindo o seu artigo 2.o, n.o 6, alínea b).
187
O caráter obrigatório da Decisão 2013/236 é confirmado tanto pela sua redação e pela sua substância como pelo contexto em que se insere e pela intenção do seu autor. Com efeito, em primeiro lugar, embora os considerandos 7, 10, 11, 13 e 14 dessa decisão estejam redigidos no condicional [na versão francesa], as suas disposições estão integralmente redigidas em termos imperativos, como demonstra a utilização sistemática do presente do indicativo [na versão francesa] nos artigos 1.o e 2.o (v., neste sentido, Acórdão de 5 de setembro de 2012, Rahman e o., C‑83/11, EU:C:2012:519, n.o 21). Assim, o artigo 1.o, n.o 1, da Decisão 2013/236 dispõe que a República de Chipre «deve aplicar rigorosamente um programa de ajustamento macroeconómico […] cujos principais elementos são estabelecidos no artigo 2.o da presente decisão». Em particular, como acima referido no n.o 176, o artigo 2.o, n.o 6, dessa decisão refere que «[a República de Chipre] deve continuar a reformar e reestruturar profundamente o setor bancário bem como a reforçar os bancos viáveis mediante a restauração do respetivo capital, a resolução da situação de liquidez e o reforço da sua supervisão». Para o efeito, o programa de ajustamento macroeconómico «prevê», como acima referido nos n.os 176 e 177, «ações e resultados», entre os quais figura a medida que consiste em efetuar rapidamente uma avaliação independente dos ativos dos bancos visados a fim de permitir a conversão dos depósitos em capital no BoC.
188
Em segundo lugar, resulta dos articulados do Conselho no Tribunal que a Decisão 2013/236 se destinava a produzir efeitos jurídicos vinculativos e que o Conselho tinha a intenção de lhe conferir esses efeitos. A esse respeito, primeiro, o Conselho reconhece expressamente ter considerado necessário, ao adotar essa decisão, «dirigir [à República de Chipre] um ato com efeitos juridicamente vinculativos».
189
Segundo, há que lembrar que a Decisão 2013/236 foi adotada em 25 de abril de 2013, isto é, por um lado, no dia seguinte à reunião de 24 de abril de 2013, em que o Conselho dos Governadores do MEE, nomeadamente, decidiu conceder um apoio à estabilidade à República de Chipre sob a forma do IAF e aprovou um novo projeto de memorando de entendimento, e, por outro, na véspera da assinatura do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013 (v. n.os 39 a 41, supra).
190
Neste contexto, segundo a resposta do Conselho às medidas de organização do processo do Tribunal, a Decisão 2013/236 inseria‑se «numa prática comum estabelecida desde o início da crise da zona euro, segundo a qual a condicionalidade ligada à assistência objeto de um acordo a nível intergovernamental entre o Estado‑Membro beneficiário e o MEE está associada às decisões adotadas pelo Conselho com base no artigo 136.o TFUE» para efeitos de «garanti[r] a correspondência e a coerência entre o domínio da ação intergovernamental e o domínio da União».
191
Resulta do exposto que, nos termos do artigo 2.o, n.o 6, alínea b), da Decisão 2013/236, a República de Chipre não tinha qualquer margem de apreciação para reverter a conversão dos depósitos em capital no BoC.
c)
Conclusão sobre a imputabilidade aos demandados da adoção, da manutenção ou da execução contínua das medidas lesivas
192
Em face de todas estas considerações, há que concluir que a manutenção ou a execução contínua, pela República de Chipre, da medida lesiva que consiste em converter depósitos não garantidos do BoC em capital é, pelo menos em parte, imputável à União. Consequentemente, o Tribunal é competente para conhecer da presente ação no que respeita a essa medida, tal como resulta do artigo 2.o, n.o 6, alínea b), da Decisão 2013/236.
193
Em contrapartida, sem que seja necessário analisar se a República de Chipre tinha margem de manobra a esse respeito, há que considerar que a adoção, a manutenção e a execução contínua das outras medidas lesivas não podem ser imputadas aos demandados. Assim sendo, o Tribunal não é competente para delas conhecer no âmbito da presente ação.
2.
Quanto à responsabilidade da União por certos atos e comportamentos dos demandados
194
Os argumentos dos demandantes podem ser interpretados no sentido de que, independentemente da questão de saber se a adoção das medidas lesivas ou, eventualmente, a sua manutenção ou a sua execução contínua é imputável aos demandados, certos atos e comportamentos destes ligados à concessão do IAF deram origem à responsabilidade da União. São eles, primeiro, atos e comportamentos pelos quais os decretos lesivos, segundo os demandantes, foram «aprovados pela Comissão, pelo BCE, pelo Eurogrupo e pelo Conselho», segundo, comportamentos da Comissão e do BCE relativos ao memorando de entendimento de 26 de abril de 2013, terceiro, a transmissão, pelos demandados, nomeadamente o Eurogrupo, de garantias precisas quanto à não adoção das medidas lesivas e, quarto, as diferentes decisões adotadas pelo BCE no que respeita à ELA de que beneficiou o Laïki.
195
Há que determinar, a propósito de cada um destes atos ou comportamentos, se é suscetível de dar origem à responsabilidade da União.
196
Primeiro, quanto à alegada aprovação dos decretos lesivos pelos demandados (v. n.o 194, supra), há que observar que os demandantes não descrevem com precisão os atos ou comportamentos que referem, antes se limitam a fazer referência à «condicionalidade que as instituições demandadas confirmaram e aprovaram ao darem o seu acordo à concessão da assistência financeira». Contudo, é possível inferir da estrutura da sua argumentação que se referem, primeiro, ao acompanhamento, pela Comissão e pelo BCE, da execução das medidas lesivas nos termos do artigo 13.o, n.o 7, do Tratado MEE e, seguidamente, ao acompanhamento da execução do programa de ajustamento macroeconómico nos termos do artigo 1.o, n.o 2, da Decisão 2013/236, e, por último, às declarações do Eurogrupo de 12 de abril e 13 de maio de 2013.
197
A esse respeito, antes de mais, o Tribunal observa que o acompanhamento, pela Comissão e pelo BCE, da execução das medidas lesivas nos termos do artigo 13.o, n.o 7, do Tratado MEE será analisada com os outros comportamentos dessas instituições relativos ao memorando de entendimento de 26 de abril de 2013 (v., adiante, n.os 201 a 204).
198
Seguidamente, refira‑se que o acompanhamento, pela Comissão e pelo BCE, da execução do programa de ajustamento macroeconómico a título do artigo 1.o, n.o 2, da Decisão 2013/236, é uma competência própria concedida pelo direito da União a instituições da União, pelo que é suscetível de dar origem à responsabilidade da União.
199
Por último, quanto às declarações do Eurogrupo de 12 de abril e 13 de maio de 2013, há que lembrar que, como acima se salienta no n.o 113, o artigo 1.o do protocolo n.o 14, de 26 de outubro de 2012, relativo ao Eurogrupo dispõe que o Eurogroupo reúne «para debater questões relacionadas com as responsabilidades específicas que [os ministros que o compõem] partilham em matéria de moeda única». Essas questões fazem parte, por força do artigo 119.o, n.o 2, TFUE, da ação da União para efeitos dos objetivos enunciados no artigo 3.o TUE, entre os quais figura a criação de uma união económica e monetária cuja moeda é o euro.
200
Nas suas declarações de 12 de abril e 13 de maio de 2013, o Eurogroupo limitou‑se a descrever muito sucintamente e saudar certas medidas adotadas pelas autoridades cipriotas e a expressar a opinião de que essas medidas eram, nomeadamente, suscetíveis de contribuir para atenuar as dificuldades financeiras que a República de Chipre enfrentava (v. n.o 170, supra). Ora, em face das considerações acima lembradas no n.o 199, não se pode considerar que a expressão dessa opinião pelo Eurogrupo é alheia às competências em que está investido pelo direito da União. Consequentemente, é suscetível de dar origem à responsabilidade da União.
201
Segundo, os demandantes referem vários comportamentos da Comissão e do BCE relativos ao memorando de entendimento de 26 de abril de 2013, a saber, a negociação e a assinatura do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013 pela Comissão e o acompanhamento da aplicação das medidas lesivas pelo BCE e pela Comissão nos termos do artigo 13.o, n.o 7, do Tratado MEE. A esse respeito, refira‑se que as missões confiadas à Comissão e ao BCE pelo Tratado MEE não desvirtuam as competências que os Tratados UE e FUE lhes conferem. Em particular, quanto à Comissão, o artigo 13.o, n.os 3 e 4, do Tratado MEE impõe‑lhe a obrigação de cuidar da compatibilidade dos memorandos de entendimento celebrados pelo MEE com o direito da União, de modo que ela mantém, no âmbito do Tratado MEE, o seu papel de guardiã dos Tratados, conforme resulta do artigo 17.o, n.o 1, TUE, segundo o qual a «Comissão promove o interesse geral da União» e «controla a aplicação do direito da União». Consequentemente, não pode assinar um memorando de entendimento sobre cuja compatibilidade com o direito da União tenha dúvidas (v., neste sentido, Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, n.os 56 a 59).
202
Consequentemente, um demandante tem o direito de opor à Comissão os comportamentos ilícitos ligados à adoção do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013 em nome do MEE no âmbito de uma ação de indemnização (v., neste sentido, Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, n.o 55).
203
Ao contrário do que alega o BCE, não se pode inferir do Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701), que os comportamentos ilícitos da Comissão ligados à adoção de um memorando de entendimento são os únicos comportamentos ilícitos de uma instituição da União no âmbito do Tratado MEE a poder dar origem à responsabilidade extracontratual desta (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701). Com efeito, desde logo, o Tribunal de Justiça considerou nesse acórdão que a natureza jurídica dos atos do MEE, que só vinculam o MEE e não fazem parte do ordenamento jurídico da União, não era suscetível de obstar a que sejam opostos à Comissão e ao BCE certos comportamentos ilícitos ligados, sendo caso disso, à adoção de um memorando de entendimento em nome do MEE, no âmbito de uma ação de responsabilidade extracontratual (v., neste sentido, Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, n.os 53 a 55). Seguidamente, embora seja verdade que o artigo 17.o, n.o 1, TUE e o artigo 13.o, n.os 3 e 4, do Tratado MEE impõem à Comissão obrigações que não incumbem ao BCE (v. n.o 201, supra), também é verdade que, com as suas funções no âmbito do Tratado MEE, o BCE dá o seu apoio às políticas económicas gerais da União a título do artigo 282.o, n.o 2, TFUE (Acórdão de 27 de novembro de 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, n.o 165). Por último, há que salientar que, tal como a Comissão, o BCE tem que respeitar a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») quando atua fora do quadro jurídico da União (v., neste sentido, Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, n.o 67). Daí resulta que os comportamentos ilícitos ligados ao acompanhamento da aplicação das medidas lesivas pelo BCE e pela Comissão são‑lhe oponíveis em sede de ação de indemnização.
204
A negociação e a assinatura do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013 pela Comissão e o acompanhamento da aplicação das medidas lesivas pelo BCE e pela Comissão nos termos do artigo 13.o, n.o 7, do Tratado MEE são, portanto, suscetíveis de dar origem à responsabilidade da União.
205
Terceiro, no que respeita à transmissão, pelos demandados e nomeadamente pelo Eurogrupo, de garantias precisas quanto a não serem adotadas as medidas lesivas, há que lembrar que o princípio da proteção da confiança legítima é um princípio geral de direito da União, de grau superior, que visa a proteção dos particulares (v., neste sentido, Acórdão de 19 de maio de 1992, Mülder e o./Conselho e Comissão, C‑104/89 e C‑37/90, EU:C:1992:217, n.o 15), cuja violação por uma instituição da União pode dar origem à responsabilidade da União (v., neste sentido, Acórdão de 26 de junho de 1990, Sofrimport/Comissão, C‑152/88, EU:C:1990:259, n.o 26).
206
Consequentemente, a transmissão, pelos demandados e nomeadamente pelo Eurogrupo, de garantias precisas quanto à não adoção das medidas lesivas é suscetível de dar origem a responsabilidade da União.
207
Quarto, as decisões adotadas pelo BCE no que respeita à ELA são atos adotados por uma instituição da União no exercício de uma competência própria que lhe foi conferida pelo direito da União e, portanto, são suscetíveis de dar origem a responsabilidade da União.
3.
Conclusão sobre a competência do Tribunal
208
Em face de todas estas considerações, há que considerar que o Tribunal Geral é competente para conhecer da presente ação na parte em que tem por objeto, primeiro, a alegada aprovação dos decretos lesivos pelos demandados, segundo, a obrigação de manutenção ou de execução da conversão dos depósitos não garantidos do BoC em capital, conforme resulta do artigo 2.o, n.o 6, alínea b), da Decisão 2013/236, terceiro, a negociação e a assinatura, pela Comissão, do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013, quarto, o acompanhamento, pela Comissão e pelo BCE, da aplicação das medidas lesivas a título do artigo 13.o, n.o 7, do Tratado MEE, quinto, a alegada transmissão de garantias precisas, pelos demandados e nomeadamente pelo Eurogrupo, de que as medidas lesivas não seriam adotadas e, sexto, as decisões adotadas pelo BCE no que respeita à ELA.
B. Quanto à admissibilidade
209
O Conselho, a Comissão e o BCE alegam que a presente ação é total ou parcialmente inadmissível. A sua argumentação é relativa, por um lado, ao respeito dos requisitos de forma aplicáveis (v., adiante, n.os 210 a 234) e, por outro, ao facto de não terem sido esgotados os meios processuais internos (v., adiante, n.os 235 a 242).
1.
Quanto ao respeito dos requisitos de forma
210
O Conselho e o BCE alegam que a ação não respeita os requisitos de forma aplicáveis. Primeiro, o BCE alega que a ação não respeita os requisitos previstos no artigo 44.o, n.o 1, do Regulamento de Processo de 2 de maio de 1991. Desde logo, os demandantes não teriam demonstrado a existência de qualquer nexo de causalidade entre o comportamento alegadamente ilegal imputado aos demandados e o alegado dano. Em particular, os demandantes não explicam de que modo o BCE poderia, dado o seu papel puramente consultivo quanto à adoção das medidas lesivas, ser responsável pelo alegado dano. Seguidamente, os demandantes não descrevem de forma suficiente o dano que alegam ter sofrido, pois não demonstram que teriam perdido uma parte menor dos seus depósitos se os bancos visados tivessem sido liquidados em vez de serem sujeitos às medidas lesivas. Por último, os argumentos jurídicos dos demandantes são tão fracos que a alegada ilicitude das medidas tomadas pelo BCE não tem suficiente suporte.
211
Segundo, o Conselho alega que a petição não preenche os requisitos do artigo 21.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e do artigo 44.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento de Processo de 2 de maio de 1991, na parte respeitante à Decisão 2013/236. Com efeito, a petição não permite identificar com o grau de precisão necessário a ilegalidade de que os demandantes entendem estar ferida essa decisão nem as razões pelas quais entendem existir um nexo de causalidade entre essa ilegalidade e o dano que alegam ter sofrido nem a extensão precisa do envolvimento do Conselho na realização desse dano. O Conselho infere daí que a ação é inadmissível na parte relativa a essa decisão.
212
Os demandantes concluem pela rejeição dessas causas de não conhecimento de mérito.
213
Primeiro, alegam que a petição estabelece um nexo de causalidade direto entre o comportamento ilícito das instituições demandadas e o dano que sofreram. Em particular, entendem que o argumento do BCE relativo à descrição do dano pertence ao mérito e não à admissibilidade da ação.
214
Segundo, referem que expuseram as razões pelas quais a Decisão 2013/236, que integra as condições do IAF no direito da União, é ilícita e causou o dano alegado
215
Deve recordar‑se a este respeito que, nos termos do artigo 21.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e do artigo 44.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento de Processo, cuja redação é idêntica à do artigo 76.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento de Processo, a petição deve indicar o objeto do litígio e conter a exposição sumária dos fundamentos invocados. Esta indicação deve ser suficientemente clara e precisa para permitir ao demandado preparar a sua defesa e ao Tribunal decidir a causa, eventualmente sem mais informações. A fim de garantir a segurança jurídica e uma boa administração da justiça, é necessário, para que um recurso seja admissível, que os elementos essenciais de facto e de direito em que este se baseia resultem, pelo menos sumariamente mas de modo coerente e compreensível, do texto da própria petição (Despacho do 28 de abril de 1993, De Hoe/Comissão, T‑85/92, EU:T:1993:39, n.o 20, e Acórdão de 15 de junho de 1999, Ismeri Europa/Cour des comptes, T‑277/97, EU:T:1999:124, n.o 29).
216
Para preencher estes requisitos, uma petição destinada à reparação de danos alegadamente causados pelo BCE, por um órgão ou organismo da União ou por um dos seus agentes que atue no exercício das suas funções deve conter os elementos que permitam identificar o comportamento que o demandante imputa ao demandado, por que razões o demandante entende existir um nexo de causalidade entre o comportamento e o dano que alega ter sofrido e ainda o caráter e a extensão desse dano (v. Acórdãos de 18 de setembro de 1996, Asia Motor France e o./Comissão, T‑387/94, EU:T:1996:120, n.o 107, e de 29 de janeiro de 1998, Dubois e Fils/Conselho e Comissão, T‑113/96, EU:T:1998:11, n.o 30).
217
Antes de analisar os argumentos das partes acima referidos nos n.os 210 a 214 à luz dessa jurisprudência, e mesmo admitindo que se possa considerar que as alegações dos demandantes quanto ao resgate interno de que foram objeto os acionistas do Laïki dizem respeito a atos ou comportamentos cujo conhecimento é da competência do Tribunal Geral, há que observar que essas alegações são demasiado imprecisas para o Tribunal possa delas conhecer. Com efeito, os demandantes limitam‑se, em substância, a alegar que as ações do Laïki, em consequência das medidas lesivas, foram «suprimidas» sem contrapartida financeira ou que o seu valor económico foi «totalmente anulado».
218
Ora, resulta dos autos, nomeadamente dos elementos acima descritos nos n.os 30 a 36, que os decretos lesivos não preveem que as ações do Laïki sejam objeto de qualquer medida de resgate interno. Nestas condições, a argumentação dos demandantes não permite compreender como poderiam os demandados, ao dar o seu apoio às medidas lesivas, que constam dos decretos lesivos, contribuir para a realização do dano de que teriam sido vítimas os acionistas do Laïki. Daí resulta que, de acordo com a jurisprudência acima referida nos n.os 215 e 216, a presente ação é manifestamente inadmissível na medida em que é relativa à reparação do dano causado aos demandantes pela alegada supressão das ações do Laïki.
219
Esclarecido isto, há que verificar se a presente ação respeita os requisitos de forma acima descritos nos n.os 215 e 216, na parte relativa aos atos e comportamentos para cujo conhecimento o Tribunal é competente, a saber, primeiro, a obrigação de manutenção ou de execução da conversão dos depósitos não garantidos em capital no BoC conforme resulta do artigo 2.o, n.o 6, alínea b), da Decisão 2013/236, segundo, a negociação e assinatura, pela Comissão, do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013, terceiro, o acompanhamento, pela Comissão e pelo BCE, da aplicação das medidas lesivas nos termos do artigo 13.o, n.o 7, do Tratado MEE, quarto, a alegada transmissão de garantias precisas, pelos demandados, nomeadamente o Eurogrupo, de que as medidas lesivas não seriam adotadas e, quinto, as decisões adotadas pelo BCE no que respeita à ELA.
220
Primeiro, quanto à alegada aprovação dos decretos lesivos pelos demandados, refira‑se que, para efeitos de determinar a existência de um nexo de causalidade entre, por um lado, o acompanhamento do programa de ajustamento macroeconómico nos termos do artigo 1.o, n.o 2, da Decisão 2013/236 e as declarações do Eurogrupo de 12 de abril e 13 de maio de 2013 e, por outro, o alegado dano, os demandantes limitam‑se a invocar o Acórdão de 14 de julho de 1967, Kampffmeyer e o./Comissão (5/66, 7/66, 13/66 a 16/66 e 18/66 à 24/66, não publicado, EU:C:1967:31, p. 317), do qual resulta que só pode existir responsabilidade da União se as instituições da União tiverem aprovado atos causadores de danos a um demandante.
221
A esse respeito, há que observar que, nas suas declarações de 12 de abril e 13 de maio de 2013, o Eurogrupo, que não tem competência para adotar decisões vinculativas, se limitou a descrever muito sucintamente e a saudar certas medidas adotadas pelas autoridades cipriotas e a expressar a opinião de que essas medidas eram, nomeadamente, suscetíveis de contribuir para atenuar as dificuldades financeiras que a República de Chipre enfrentava (v. n.o 170, supra). Com essas declarações, o Eurogrupo expressou, portanto, a respeito da República de Chipre uma opinião sem caráter vinculativo e que não vinculava as autoridades nacionais competentes.
222
Quanto ao acompanhamento, pela Comissão e pelo BCE, da execução do programa de ajustamento macroeconómico, há que lembrar que o artigo 1.o, n.o 2, da Decisão 2013/236 dispõe, nomeadamente, que a Comissão, em ligação com o BCE, e se for caso disso, com o FMI, acompanha os progressos realizados pela República de Chipre na execução do seu programa. O artigo 1.o, n.o 3, dessa decisão dispõe que a Comissão, antes de mais, em ligação com o BCE e, se for caso disso, com o FMI, examina com as autoridades cipriotas as alterações ou as atualizações que possa ser necessário introduzir no programa, seguidamente, fornece continuadamente aconselhamento e orientações no que diz respeito às reformas estruturais, orçamentais e dos mercados financeiros e, por último, deve avaliar a intervalos regulares o impacto económico do programa e recomendar as correções necessárias com vista a reforçar o crescimento e a criação de emprego, garantindo a necessária consolidação orçamental e a minimizar os impactos sociais negativos. Nenhuma destas obrigações da Comissão inclui, enquanto tal, qualquer poder decisório ou vinculativo. Qualquer aprovação que a Comissão possa ter emitido no âmbito da execução das suas responsabilidades previstas no artigo 1.o, n.o 2, da Decisão 2013/236 não teria, portanto, qualquer caráter vinculativo, pelo que não teria vinculado as autoridades cipriotas.
223
Daí resulta que a República de Chipre, que não foi obrigada a adotar as medidas lesivas (v., n.os 105 a 155, supra), também não tinha que pedir autorização à Comissão, ao BCE ou ao Eurogrupo para as adotar. Conforme resulta dos n.os 221 e 222, supra, a Comissão, o BCE e o Eurogrupo, de qualquer forma, não deram às autoridades cipriotas qualquer autorização dessa natureza através dos atos ou comportamentos referidos nesses pontos.
224
Pelo contrário, no Acórdão de 14 de julho de 1967, Kampffmeyer e o./Comissão (5/66, 7/66, 13/66 a 16/66 e 18/66 a 24/66, não publicado, EU:C:1967:31, p. 317), o Tribunal de Justiça considerou que existia responsabilidade da Comunidade Europeia pelo facto de a Comissão ter erradamente autorizado a adoção, pela República Federal da Alemanha, de certas medidas de salvaguarda em matéria agrícola. Nesse processo, a autorização da Comissão era uma condição necessária à adoção dessas medidas. O facto gerador da responsabilidade da Comunidade não era, portanto, a simples aprovação, por parte de uma das suas instituições, das medidas tomadas por um Estado‑Membro, mas sim a autorização dessas medidas, sem a qual estas não poderiam ter sido levadas a cabo.
225
Assim, a simples remissão para o Acórdão de 14 de julho de 1967, Kampffmeyer e o./Comissão (5/66, 7/66, 13/66 a 16/66 e 18/66 a 24/66, não publicado, EU:C:1967:31, p. 317) não permite compreender de que modo o facto de aprovar medidas lesivas era suscetível de provocar a perda patrimonial que os demandantes invocam.
226
Daí resulta que a presente ação é inadmissível na parte relativa à alegada aprovação da adoção dos decretos lesivos pelos demandados.
227
Segundo, quanto à obrigação de manutenção ou de execução da conversão dos depósitos não garantidos em capital no BoC, conforme resulta do artigo 2.o, n.o 6, alínea b), da Decisão 2013/236, há que observar que os demandantes identificam com suficiente grau de precisão, por um lado, o comportamento que imputam ao Conselho, a saber, o de, com essa decisão, ter «aprov[ado] e integr[ado] no corpus do direito da U[nião]» as condições de concessão alegadamente ilegais do IAF, e, por outro, o caráter e a extensão do alegado dano, todos detalhadamente descritos no corpo e em anexo à petição inicial. Conforme acima resulta do n.o 159, os demandantes explicam igualmente com suficientemente precisão o nexo de causalidade que existe, em seu entender, entre o comportamento do Conselho cuja ilegalidade invocam e o alegado dano.
228
Terceiro, quanto à assinatura do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013, é possível interpretar os argumentos dos demandantes no sentido de que entendem que se, por um lado, a Comissão e o BCE não tivessem aceite acompanhar a aplicação das medidas lesivas e, por outro, a Comissão não tivesse aceite assinar o memorando de entendimento de 26 de abril de 2013, o MEE e a República de Chipre não teriam podido estipular que a manutenção ou a execução contínua das medidas lesivas introduzidas em 29 de março de 2013 e a adoção das medidas lesivas introduzidas em 30 de julho de 2013 pelas alterações aos decretos lesivos acima referidos nos n.os 33 e 34 seria uma condição necessária à concessão do IAF.
229
Assim, a decisão de assinar o memorando de entendimento de 26 de abril de 2013 está, pelo menos em parte, na origem do dano alegado. A esse respeito, os demandantes identificaram as razões pelas quais entendem existir um nexo de causalidade entre o comportamento de acompanhar a aplicação das medidas lesivas e o de assinar o memorando de entendimento de 26 de abril de 2013, por um lado, e o dano alegado, por outro.
230
Em contrapartida, as alegações dos demandantes respeitantes à negociação do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013 não são objeto de nenhum desenvolvimento específico e circunstanciado nas partes dos articulados dos demandantes dedicadas à argumentação jurídica. Em particular, nada nesses articulados permite identificar as razões pelas quais os demandantes consideram que o comportamento da Comissão ou do BCE no âmbito da negociação do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013 contribuiu para causar o dano alegado.
231
Quarto, quanto ao acompanhamento, pela Comissão e pelo BCE, da aplicação das medidas lesivas a título do artigo 13.o, n.o 7, do Tratado MEE, as considerações acima expostas nos n.os 228 e 229 são aplicáveis mutatis mutandis.
232
Quinto, no entender dos demandantes, a transmissão, pelos demandados, nomeadamente pelo Eurogrupo, de garantias precisas quanto à não adoção das medidas lesivas suscitou nos primeiros uma confiança legítima que foi violada com a adoção dessas medidas. Deste modo, os demandantes identificaram com suficiente grau de precisão o ilícito que imputam aos demandados e as razões pelas quais entendem existir um nexo de causalidade entre esse comportamento e o dano alegado.
233
Sexto, os demandantes indicam que as decisões adotadas pelo BCE no que respeita à ELA contribuíram para a violação do princípio da proteção da confiança legítima e do direito de propriedade e para agravar as dificuldades económicas do Laïki e, portanto, o dano que sofreram. Identificaram, portanto, com suficiente grau de precisão a ilegalidade de que entendem estar feridas essas decisões e as razões pelas quais entendem existir um nexo de causalidade entre esse comportamento e o dano alegado.
234
Daí resulta que a presente ação cumpre os requisitos de forma aplicáveis na medida em que se refere, primeiro, à obrigação de manutenção ou de execução da conversão dos depósitos não garantidos em capital no BoC, conforme resulta do artigo 2.o, n.o 6, alínea b), da Decisão 2013/236, segundo, à assinatura, pela Comissão, do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013, terceiro, ao acompanhamento, pela Comissão e pelo BCE, da aplicação das medidas lesivas nos termos do artigo 13.o, n.o 7, do Tratado MEE, quarto, à alegada transmissão de garantias precisas, pelos demandados e nomeadamente pelo Eurogrupo, de que as medidas lesivas não seriam adotadas e, quinto, às decisões adotadas pelo BCE no que respeita à ELA.
2.
Quanto à alegada falta de esgotamento dos meios processuais internos
235
No âmbito da sua argumentação relativa ao dano alegado, a Comissão alega, em substância, que, na medida em que a causa imediata desse dano reside em medidas nacionais, e nenhum dano acessório pode ser imputado unicamente à União ou os alegados ilícitos estão apenas indiretamente ligados a alegadas ações da União, os demandantes devem esgotar os meios processuais nacionais antes de o juiz da União poder conhecer do seu pedido de indemnização.
236
Os demandantes respondem que, de acordo com a jurisprudência, não tinham que intentar ações nos tribunais nacionais antes de recorrerem ao Tribunal Geral, na medida em que, por um lado, as medidas lesivas são imputáveis à União e, por outro, esses tribunais não podiam garantir aos demandantes uma tutela jurisdicional efetiva.
237
Na medida em que possa ser interpretada como relativa à admissibilidade da presente ação e não apenas ao dano alegado, a argumentação da Comissão deve ser julgada improcedente.
238
Segundo a jurisprudência, a ação de indemnização a título do artigo 268.o TFUE e do artigo 340.o, segundo e terceiro parágrafos, TFUE deve ser apreciada à luz do conjunto do sistema de tutela jurisdicional dos particulares e a sua admissibilidade pode, pois, estar sujeita, em certos casos, ao esgotamento de meios processuais internos que existem para obter a anulação de uma decisão da autoridade nacional, desde que esses meios processuais internos assegurem de forma eficaz a proteção dos particulares interessados e possam levar à reparação do dano alegado (v., neste sentido, Acórdãos de 30 de maio de 1989, Roquette frères/Comissão, 20/88, EU:C:1989:221, n.o 15 e jurisprudência aí referida, e de 13 de dezembro de 2006, É. R. e o./Conselho e Comissão, T‑138/03, EU:T:2006:390, n.o 40).
239
Num Acórdão de 18 de setembro de 2014, Holcim (Romania)/Comissão (T‑317/12, EU:T:2014:782, n.os 73 a 77), o Tribunal Geral precisou que os casos de inadmissibilidade por não esgotamento dos meios processuais internos se limitavam àqueles em que esse não esgotamento desses meios processuais impedia o juiz da União de identificar o caráter e o quantum do dano aí alegado, ficando por preencher os requisitos do artigo 44.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento de Processo de 2 de maio de 1991, conforme interpretados pela jurisprudência acima referida nos n.os 215 e 216.
240
Ora, no caso, o Tribunal está em condições de identificar o caráter e o quantum do dano alegado, que os demandantes descreveram com suficiente grau de precisão nos articulados e nos respetivos anexos. Assim e sem que seja necessário determinar se os atos e os comportamentos acima referidos no n.o 234 podiam mesmo ser objeto de uma ação nos tribunais nacionais, não se pode considerar que a presente ação é inadmissível, unicamente por os demandantes não terem esgotado os meios processuais internos.
241
Quando muito, poder‑se‑ia considerar, nestas condições, que a propositura, por um ou mais demandantes, de uma ação num tribunal nacional com vista à indemnização do mesmo dano da presente ação pode ter influência na análise do mérito dessa ação. Segundo a jurisprudência, quando, em primeiro lugar, alguém propõe duas ações de indemnização por um e mesmo dano, uma dirigida contra uma autoridade nacional, num tribunal nacional, a outra dirigida contra uma instituição da União, nos tribunais da União, e, em segundo lugar, exista um risco de, por causa de apreciações diferentes desse dano pelos dois tribunais, essa pessoa ser insuficiente ou abusivamente indemnizada, o juiz da União deve, antes de conhecer do dano, aguardar que o tribunal nacional decida da ação que lhe é submetida através de uma decisão que ponha fim à instância (v., neste sentido, Acórdãos de 14 de julho de 1967, Kampffmeyer e o./Comissão, 5/66, 7/66, 13/66 a 16/66 e 18/66 a 24/66, não publicado, EU:C:1967:31, p. 344, e de 13 de dezembro de 2006, É. R. e o./Conselho e Comissão, T‑138/03, EU:T:2006:390, n.o 42). Nesse caso, o juiz da União deve aguardar que o juiz nacional tenha decidido da antes de conhecer da existência e do quantum do dano. Em contrapartida, mesmo antes de o juiz nacional decidir, pode determinar se o comportamento imputado à instituição demandada é suscetível de dar origem a responsabilidade extracontratual da União [v., neste sentido, Acórdão de 18 de setembro de 2014, Holcim (Romania)/Comissão, T‑317/12, EU:T:2014:782, n.o 80].
242
Assim, mesmo que um ou mais dos demandantes tivessem, no caso, intentado nos tribunais cipriotas uma ação de indemnização pelo mesmo dano da presente ação, nada proibia o Tribunal Geral de conhecer dos alegados ilícitos mesmo antes de esses tribunais decidirem.
C. Conclusão sobre a competência do Tribunal e sobre a admissibilidade da ação
243
Em face do exposto, há que considerar que o Tribunal Geral é competente para conhecer da presente ação e que esta é admissível, na parte relativa, primeiro, à obrigação de manutenção ou de execução da conversão dos depósitos não garantidos em capital no BoC, conforme resulta do artigo 2.o, n.o 6, alínea b), da Decisão 2013/236, segundo, à assinatura, pela Comissão, do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013, terceiro, ao acompanhamento, pela Comissão e pelo BCE, da aplicação das medidas lesivas a título do artigo 13.o, n.o 7, do Tratado MEE, quarto, à alegada transmissão de garantias precisas, pelos demandados e nomeadamente pelo Eurogrupo, de que as medidas lesivas não seriam adotadas e, quinto, às decisões adotadas pelo BCE no que respeita à ELA.
244
Em contrapartida, quanto aos outros atos e comportamentos que os demandantes imputam aos demandados, há que concluir, em parte, pela inadmissibilidade da ação e, em parte, pela incompetência do Tribunal Geral para conhecer deles. Assim, só serão objeto de conhecimento de mérito os fundamentos e argumentos das partes relativos aos atos e comportamentos acima referidos no n.o 243.
D. Quanto ao mérito
245
Resulta de jurisprudência constante, aplicável mutatis mutandis à responsabilidade extracontratual do BCE prevista no artigo 340.o, terceiro parágrafo, TFUE, que a responsabilidade extracontratual da União, na aceção do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, está sujeita à reunião de um conjunto de pressupostos, a saber, a ilegalidade do comportamento imputado à instituição da União, a realidade do dano e a existência de um nexo de causalidade entre o comportamento da instituição e o dano alegado (v., neste sentido, Acórdãos de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, n.o 64 e jurisprudência aí referida, e de 7 de outubro de 2015, Accorinti e o./BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, n.o 65). Na medida em que esses três pressupostos têm que estar cumulativamente preenchidos, basta não se verificar um deles para ser improcedente uma ação de indemnização (Acórdão de 9 de setembro de 1999, Lucaccioni/Comissão, C‑257/98 P, EU:C:1999:402, n.o 14).
246
No caso, há que começar por verificar se está preenchido o primeiro desses pressupostos, a ilegalidade do comportamento imputado aos demandados.
247
A esse respeito, o Tribunal de Justiça já precisou por várias vezes que a responsabilidade extracontratual da União exige que se demonstre uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que tenha por objeto conferir direitos aos particulares (v. Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, n.o 65, e jurisprudência aí referida).
248
Na petição, os demandantes alegam que os demandados agiram sem ter em conta os interesses do grupo fechado constituído pelos depositantes e/ou acionistas dos bancos visados, em violação grave e caracterizada de três normas de direito da União dirigidas à proteção dos particulares, a saber, o direito de propriedade, o princípio da proteção da confiança legítima e o princípio da igualdade de tratamento.
249
O Conselho e o BCE respondem, em substância, que nem os atos e comportamentos acima referidos no n.o 243 nem as medidas lesivas estão feridos de violação do direito da União.
250
A Comissão, considerando que o dano alegado só é imputável à República de Chipre, abstém‑se de defender de forma sistemática a legalidade de medidas que entende esta ter tomado unilateralmente e limita‑se, em substância, a apresentar observações especificamente dirigidas às ilegalidades invocadas pelos demandantes.
251
O Tribunal analisará sucessivamente as alegadas violações, primeiro, do direito de propriedade (v., adiante, n.os 252 a 402), segundo, do princípio da proteção da confiança legítima (v., adiante, n.os 404 a 439) e, terceiro, do princípio da igualdade de tratamento (v., adiante, n.os 440 a 508).
1.
Quanto à existência de uma eventual violação do direito de propriedade
252
Os demandantes entendem ter sido privados do seu direito de propriedade sobre os depósitos que tinham confiado aos bancos visados e/ou sobre as ações destes que detinham, em violação do artigo 17.o, n.o 1, da Carta e da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (a seguir «Tribunal EDH»).
253
Os demandados contestam a argumentação dos demandantes.
254
Segundo jurisprudência constante, o direito de propriedade garantido pelo artigo 17.o, n.o 1, da Carta não é uma prerrogativa absoluta. Conforme resulta do artigo 52.o, n.o 1, da Carta, podem ser introduzidas restrições do uso desse direito, desde que correspondam a objetivos de interesse geral prosseguidos pela União e não constituam, à luz do objetivo prosseguido, uma intervenção desmedida e intolerável violadora da própria substância desse direito (v., neste sentido, Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, n.os 69 e 70, e jurisprudência aí referida).
255
A esse respeito, resulta do artigo 12.o do Tratado MEE que a adoção de um memorando de entendimento como o de 26 de abril de 2013 corresponde a um objetivo de interesse geral prosseguido pela União, a saber, o de assegurar a estabilidade do sistema bancário da zona euro no seu conjunto. Com efeito, os serviços financeiros desempenham um papel central na economia da União. Na medida em que os bancos, fonte essencial de financiamento para as empresas, estão frequentemente interconectados, o incumprimento de um ou mais bancos pode propagar‑se rapidamente aos outros bancos, tanto no Estado‑Membro em causa como noutros Estados‑Membros e, consequentemente, produzir efeitos de arrastamento negativos a outros setores da economia (v., neste sentido, Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, n.os 71 e 72, e jurisprudência aí referida; Tribunal EDH, 10 de julho de 2012, Grainger e outros c. Reino Unido, CE:ECHR:2012:0710DEC003494010, § 39 e 42, e 21 de julho de 2016, Mamatas e outros c. Grécia, CE:ECHR:2016:0721JUD 006306614, § 103).
256
No Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, n.os 73 a 75), o Tribunal de Justiça decidiu no sentido de que, tendo em conta o objetivo de interesse geral acima referido no n.o 255 e o risco iminente de perdas financeiras a que teriam sido expostos os depositantes dos bancos visados em caso de insolvência destes últimos, três das medidas lesivas acima descritas nos n.os 31 a 35 não constituíam, conforme resultavam dos pontos 1.23 a 1.27 do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013, uma intervenção desmedida e intolerável violadora da própria substância do direito de propriedade desses depositantes, pelo que não podiam ser consideradas restrições injustificadas desse direito. Entre essas medidas figuram, primeiro, a aquisição, pelo BoC, dos depósitos garantidos do Laïki e a manutenção dos depósitos não garantidos no Laïki, até a respetiva liquidação, segundo, a conversão de 37,5% dos depósitos não garantidos do BoC em capital, com pleno direito de voto e dos direitos a dividendos e, terceiro, o congelamento temporário de outra parte desses depósitos não garantidos, esclarecendo‑se que, se o BoC vier a ficar sobrecapitalizado face ao objetivo de um nível mínimo de capitais próprios de 9% em condições de crise, será feita uma compra de ações para reembolsar os titulares de depósitos não garantidos do montante correspondente à sobrecapitalização (a seguir, em conjunto, «primeira série de medidas lesivas») (v. Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, n.o 73).
257
Em contrapartida, no Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, n.os 73 a 75), o Tribunal de Justiça não analisou a conformidade das duas outras medidas lesivas com o direito de propriedade. Elas são, em substância, por um lado, a da venda das sucursais gregas, conforme resulta do ponto 1.24 do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013 e que está prevista nos decretos n.os 96 e 97 (v. n.o 31, supra), e, por outro, a da redução da valor nominal de um euro de cada ação ordinária do BoC para um valor nominal de um cêntimo, prevista no decreto n.o 103 e as alterações nele introduzidas em 30 de julho de 2013 e que participa da recapitalização do BoC prevista no ponto 1.26 do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013 (v. n.o 34, supra) (a seguir, em conjunto, «segunda série de medidas lesivas»).
258
Num primeiro momento, o Tribunal analisará a conformidade da primeira série de medidas lesivas com o direito de propriedade dos demandantes (v., adiante, n.os 259 a 324) e, num segundo momento, a da segunda série de medidas lesivas (v., adiante, n.os 326 a 360). Num terceiro momento, o Tribunal analisará os argumentos relativos à violação do artigo 14.o‑4 dos Estatutos do BCE, ao direito a uma boa administração e às exigências de equidade e de coerência, que os demandantes invocam em apoio da sua alegação de violação do direito de propriedade (v., adiante, n.os 362 a 402).
a)
Quanto à primeira série de medidas lesivas
259
No caso, os demandantes não contestam que, como considerou o Tribunal de Justiça no Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701) (v. n.os 255 e 256, supra), o objetivo prosseguido pela primeira série de medidas lesivas tem um caráter de interesse geral. Os demandantes contestam, porém, a aplicabilidade no caso presente da conclusão a que chegou o Tribunal de Justiça nesse acórdão, segundo a qual a primeira série de medidas lesivas não constituía uma intervenção desmedida e intolerável lesiva da própria substância do direito de propriedade dos depositantes des bancos visados nem se podia, portanto, considerar que o restringia de forma injustificada. Apresentam três argumentos a esse respeito, relativos, o primeiro, à natureza do exame efetuado pelo Tribunal de Justiça nesse acórdão [v., adiante, n.os 260 a 262], o segundo, às provas invocadas pelos demandantes no processo que deu origem a esse acórdão [v., adiante, n.os 263 a 266], e, o terceiro, ao respeito da exigência de qualquer restrição do direito de propriedade estar prevista na lei e ser proporcionada ao objetivo prosseguido [v., adiante, n.os 267 a 324].
1) Quanto à natureza do exame efetuado pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P)
260
Os demandantes referem que, no Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701), o Tribunal de Justiça se limitou a analisar a existência de uma eventual violação do direito de propriedade dos depositantes sob a perspetiva da inclusão, no memorando de entendimento de 26 de abril de 2013, des pontos 1.23 a 1.27, nomeadamente relativos à primeira série de medidas lesivas. Entendem que, por isso, o Tribunal de Justiça não analisou o comportamento dos demandados cuja ilegalidade se invoca na presente lide. Entendem que esse comportamento se inscreve num continuum com início nas intervenções dos demandados antes da assinatura do memorando de entendimento e prosseguiu com as suas intervenções depois dessa assinatura. Afirmam, assim, que os pontos 1.23 a 1.27 do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013 descrevem medidas adotadas antes da sua assinatura e são imputáveis aos demandados.
261
Este argumento procede de uma leitura errada do Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701). É certo que o Tribunal de Justiça concluiu, no n.o 75 desse Acórdão, que não se pode considerar que, ao permitir a adoção dos pontos 1.23 a 1.27 do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013, a Comissão tinha contribuído para uma violação do direito de propriedade dos demandantes. Para isso, contudo, o Tribunal de Justiça examinou, nos n.os 73 e 74 do mesmo acórdão, se a primeira série de medidas lesivas, conforme resultava dos pontos 1.23 a 1.27 desse protocolo, violava, por si própria, o direito de propriedade dos demandantes. O raciocínio exposto nesses pontos é relativo, portanto, à legalidade intrínseca dessas medidas. A alegação dos demandantes de que o comportamento em causa se inscreve num continuum já foi acima julgada improcedente no n.o 158.
262
Improcede, pois, o primeiro argumento dos demandantes.
2) Quanto às provas apresentadas pelos demandantes no processo que deu origem ao Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701)
263
Os demandantes alegam que a conclusão a que chegou o Tribunal de Justiça no Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701), quanto à existência de uma violação do direito de propriedade deve ser lida à luz das estritas pretensões dos demandantes nesse processo. Com efeito, é evidente que, no processo que deu origem a esse acórdão, nem o Tribunal Geral nem o Tribunal de Justiça analisaram qualquer prova de uma violação do direito de propriedade. Ora, na presente lide, os demandantes apresentaram numerosas provas relativas às circunstâncias que levaram à adoção «da declaração do Eurogrupo» e que explicam o comportamento dos demandados antes e depois dessa declaração. Essas provas, que o Tribunal de Justiça não analisou no Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701), deveriam ser objeto de exame minucioso no caso presente para se determinar se as medidas lesivas constituem uma ingerência desmedida no direito de propriedade dos demandantes e para se garantir o seu direito a uma tutela jurisdicional efetiva.
264
A esse respeito, refira‑se que as provas a que se referem os demandantes dizem respeito, primeiro, à imputabilidade das medidas lesivas aos demandados e à realidade do dano alegado. Essas provas, só por si, não são suscetíveis de demonstrar que as conclusões a que chegou o Tribunal de Justiça no Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701), quanto à existência dessa violação são inaplicáveis no caso presente.
265
Consequentemente, improcede o segundo argumento dos demandantes na parte relativa às provas da imputabilidade das medidas lesivas aos demandados e à realidade do dano alegado.
266
Contudo, na medida em que algumas das provas a que se referem os demandantes poderiam ser consideradas suscetíveis de demonstrar que a primeira série de medidas lesivas está ferida de violação do direito de propriedade, serão analisadas, na medida do necessário, no âmbito da apreciação dos argumentos dos demandantes relativos às exigências de que qualquer restrição do direito de propriedade deve estar prevista na lei e deve ser proporcionada ao objetivo prosseguido.
3) Quanto ao respeito das exigências de que qualquer restrição do direito de propriedade deve estar prevista na lei e deve ser proporcionada ao objetivo prosseguido
267
Os demandantes alegam, em substância, que a primeira série de medidas lesivas está ferida de violação manifesta do seu direito de propriedade, na medida em que essas medidas não estavam previstas na lei e tinham sido adotadas sem lhes dar a possibilidade de exercerem os seus direitos de defesa e a despeito de existirem medidas menos restritivas, tais como a diminuição progressiva dos depósitos em função do respetivo montante. A esse respeito, os demandantes já tinham indicado, na petição, que resultava do artigo 17.o, n.o 1, da Carta que qualquer restrição do direito de propriedade tem que estar prevista na lei e tem que ser proporcionada ao objetivo prosseguido.
268
O Tribunal analisará sucessivamente a conformidade da primeira série de medidas lesivas com a necessidade de qualquer restrição do direito de propriedade, por um lado, estar prevista na lei e, por outro, ser proporcionada ao objetivo prosseguido. Assim, o Tribunal terá em conta que, de acordo com o ponto 1.27 do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013, os depósitos não garantidos do BoC e congelados podiam ser objeto de uma conversão em capital, o que sucedeu no caso presente (v. n.os 32 e 33, supra).
i) Quanto à exigência de qualquer restrição do direito de propriedade estar prevista na lei
269
Em apoio da sua alegação de que as medidas lesivas não estavam previstas na lei, os demandantes invocam a jurisprudência do Tribunal EDH relativa ao artigo 1.o do protocolo adicional n.o 1 à Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»), que exige que qualquer restrição do direito de propriedade assente num quadro jurídico claro, previsível e acessível.
270
Ora, segundo os demandantes, nenhuma norma de direito da União permitia aos demandados, à data dos factos, adotar as medidas lesivas, que, de resto, não respeitavam «as exigências de segurança jurídica, de regularidade do processo e de previsibilidade». Entendem, assim, que as medidas lesivas foram adotadas pelo governador do BCC com base no poder discricionário que lhe era conferido por uma lei imprecisa que não previa nem um processo de indemnização claro nem um direito à proteção judicial, pois nada fora previsto a nível cipriota ou da União para consultar as partes interessadas ou para dar aos acionistas e aos depositantes dos bancos visados a ocasião de expressar o seu ponto de vista.
271
O Conselho e o BCE contestam a argumentação dos demandantes.
272
Há que lembrar que, nos termos do artigo 17.o, n.o 1, e do artigo 52.o, n.o 1, da Carta, ninguém pode ser privado da sua propriedade, exceto por razões de utilidade pública, nos casos e condições previstos por lei e mediante justa indemnização pela respetiva perda, em tempo útil. Para determinar o alcance desse direito, é necessário, à luz do artigo 52.o, n.o 3, da Carta, ter em conta o artigo 1.o do protocolo adicional n.o 1 à CEDH (v., neste sentido, Acórdão de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, n.o 356). Ora, segundo a jurisprudência do Tribunal EDH, os termos «previstos por lei» não só exigem que a medida tenham uma base de direito interno, mas visam também a qualidade da lei em causa, exigindo que seja acessível aos interessados e previsível quanto aos seus efeitos (v., neste sentido, Tribunal EDH, 13 de julho de 2010, Kurić e outros c. Eslovénia, CE:ECHR:2010:0713JUD 002682806, n.o 363).
273
Há que analisar, portanto, se a primeira série de medidas lesivas foi adotada sem um quadro legislativo claro, acessível, previsível e que previsse um sistema de indemnização e suficiente proteção jurídica.
274
A esse respeito, em primeiro lugar, há que lembrar que as medidas lesivas foram tomadas pelo governador da BCC, nos termos da lei de 22 de março de 2013, aprovada pelo Parlamento cipriota.
275
É certo que, como, em substância, alegam os demandantes, a lei de 22 de março de 2013 confere amplas prerrogativas ao BCC. Este pode, em particular, restruturar as dívidas e as obrigações de uma instituição sujeita a processo de resolução (n.o 12, ponto 1, da lei de 22 de março de 2013, v. n.o 24, supra), exigir, independentemente da existência de outras disposições legislativas e estatutárias, o aumento do capital dessa instituição (n.o 8, ponto 1, da lei de 22 de março de 2013) e ordenar a venda de algumas das suas atividades, sem que seja necessário obter o consentimento do seu Conselho de administração ou dos seus acionistas (n.o 9, ponto 1, da lei de 22 de março de 2013). Contudo, o simples facto de as medidas que podem ser adotadas ao abrigo da lei de 22 de março de 2013 serem numerosas ou de terem um alcance extensivo não significa que essa lei tenha falta de clareza, de precisão ou de previsibilidade.
276
Em segundo lugar, há que observar que a lei de 22 de março de 2013 prevê uma série de garantias em benefício dos credores e acionistas dos bancos em causa. Primeiro, o seu n.o 3, ponto 2, alíneas a) e b) prevê que os acionistas de uma instituição sujeita a processo de resolução são os primeiros a suportar qualquer perda resultante da execução das medidas de resolução, ao passo que os credores dessa instituição só suportam essas perdas depois dos acionistas. Quanto ao n.o 3, ponto 2, alínea d) dessa lei, prevê que as medidas adotadas com base nela não podem deixar os credores numa situação financeira menos favorável do que teriam em caso de liquidação da instituição. O n.o 12, ponto 14, dessa lei precisa que, em caso de restruturação, nos termos do n.o 12, ponto 1, da mesma lei, das dívidas e obrigações de uma instituição sujeita a processo de resolução, as partes afetadas recebem, em pagamento dos seus créditos, pelo menos o montante que teriam recebido nos termos do direito cipriota em caso de liquidação desses bancos (v. n.o 24, supra).
277
Segundo, mesmo admitindo que a necessidade de qualquer restrição do direito de propriedade estar prevista na lei exige que o processo de indemnização pela perda resultante dessa restrição também esteja, se for caso disso, previsto na lei, resulta do n.o 26, ponto 1, da lei de 22 de março de 2013 que qualquer parte que se considere indevidamente lesada no seu direito de propriedade por medidas de resolução conserva o direito de pedir nos tribunais nacionais competentes para ser indemnizada. O n.o 26, n.os 2 e 3, dessa lei precisa que, se a parte afetada considerar que a sua posição financeira se deteriorou significativamente face àquela em que se encontraria se não tivesse sido tomada qualquer medida de resolução e se o Banco em causa tivesse sido diretamente liquidado, pode exigir uma indemnização unicamente pelas perdas sofridas sem prejudicar a operação concluída nem qualquer ato ou medida adotado com base nessa lei.
278
A esse respeito, os demandantes alegam, por um lado, que, de acordo com o n.o 26, n.o 3, da lei de 22 de março de 2013, as reclamações efetuadas não podem ser dirigidas contra a autoridade de resolução, sem prejuízo dos casos previstos no n.o 29 dessa lei, nem contra a pessoa que beneficia de uma transferência de atividades, de bens ou de ativos resultante de a adoção de uma medida de resolução. Os demandantes entendem que, consequentemente, é impossível compreender contra quem poderia ser intentada uma ação.
279
A esse respeito, refira‑se que a questão de saber contra quem pode ser intentada uma ação de indemnização pelo dano ilegalmente causado por uma medida de resolução adotada nos termos da lei de 22 de março de 2013 pertence ao direito cipriota. Os autos não permitem responder a essa questão, que, de qualquer forma, não cabe ao Tribunal Geral conhecer no âmbito da presente lide. Contudo, não se pode deixar de observar que nem a redação do n.o 26, n.o 3, da lei de 22 de março de 2013, nem os autos permitem considerar que a apresentação de um pedido de indemnização do dano legalmente causado por uma medida de resolução adotada nos termos dessa lei é, na prática, impossível. Pelo contrário, resulta das respostas dos demandantes na audiência e do escrito do BCC de 25 de julho de 2017 anexo à resposta do BCE às medidas de organização do processo do Tribunal que foram intentadas ações contra os bancos visados nos tribunais civis cipriotas. Além disso, como os próprios demandantes reconhecem, o n.o 29 da lei de 22 de março de 2013 prevê que pode existir responsabilidade da autoridade de resolução em caso de fraude, má‑fé ou negligência grave.
280
Por outro lado, os demandantes alegam que o n.o 22 da lei de 22 de março de 2013, primeiro, prevê que a autoridade de resolução deve proceder a uma avaliação para efeitos de execução das medidas de resolução e, depois, concede a essa autoridade uma margem de apreciação muito ampla. Os demandantes referem que, de acordo com o n.o 22, ponto 7, dessa lei, essa avaliação não pode ser objeto de exame jurisdicional separado, devendo ser analisada conjuntamente com a decisão tomada nos termos «da presente secção». Segundo os demandantes, daí resulta que as partes que consideram que a sua posição financeira se deteriorou na sequência de uma medida de resolução devem impugnar uma avaliação feita integralmente à discrição da autoridade de resolução. Ora, entendem ser difícil compreender de que forma essa avaliação poderia ser eficazmente impugnada, a menos que ela própria revelasse uma subavaliação.
281
A esse respeito, basta referir que nada no n.o 22 da lei de 22 de março de 2013 permite considerar que essa avaliação pode vincular o julgador nacional que conhece de um pedido de indemnização. Há que considerar, pois, que os demandantes não lograram demonstrar que essa disposição, na prática, impossibilitaria ou tornaria ineficaz esse pedido.
282
Em terceiro lugar, não se pode considerar que as medidas lesivas não incluem nenhuma garantia que permita aos demandantes fazer valer o seu ponto de vista. A esse respeito, há que lembrar que os processos aplicáveis devem proporcionar à pessoa em causa uma ocasião adequada de expor a sua causa às autoridades competentes para impugnar efetivamente as medidas que violem os direitos garantidos por essa disposição. Para garantir o respeito dessa exigência, que é inerente ao artigo 1.o do Protocolo n.o 1 da CEDH, há que considerar os processos aplicáveis de um ponto de vista geral (v., neste sentido, Acórdão de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, n.o 368 e jurisprudência aí referida, e Tribunal EDH, 20 de julho de 2004, Bäck c. Finlândia, CE:ECHR:2004:0720JUD003759897, n.o 56). Assim, essa exigência não pode ser interpretada no sentido de que a pessoa interessada deve, em todas as circunstâncias, poder fazer valer o seu ponto de vista junto das autoridades competentes previamente à adoção das medidas que violam o seu direito de propriedade (v., neste sentido, Tribunal EDH, 19 de setembro de 2006, Maupas e outros c. França, CE:ECHR:2006:0919JUD001384402, n.os 20 e 21). É o que acontece, nomeadamente, quando, como no caso presente, as medidas em causa não constituem uma sanção e se integram num contexto de emergência específico. A este respeito, com efeito, refira‑se que, como lembrou o BCE na audiência, tratava‑se de prevenir um risco iminente de colapso dos bancos visados para preservar a estabilidade do sistema financeiro cipriota e, desse modo, evitar um contágio a outros Estados‑Membros da zona euro. Ora, a execução de um processo de consulta prévia, no âmbito do qual os milhares de depositantes e acionistas dos bancos visados poderiam ter feito valer utilmente o seu ponto de vista junto do BCC antes da adoção dos decretos lesivos, teria inevitavelmente atrasado a aplicação das medidas destinadas a prevenir esse colapso. A realização do objetivo de preservar a estabilidade do sistema financeiro cipriota e, desse modo, evitar um contágio a outros Estados‑Membros da zona euro teria ficado exposta a grandes riscos (v., neste sentido e por analogia, Tribunal EDH, 21 de julho de 2016, Mamatas e outros c. Grécia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, n.o 139).
283
Nestas circunstâncias, contudo, a pessoa interessada deve poder beneficiar de um processo judicial que tenha as garantias processuais necessárias, de modo a permitir aos tribunais nacionais decidir de forma efetiva e equitativa sobre os litígios relativos à alegada violação do direito de propriedade. Ora, como acima resulta dos n.os 277 e 279 a 281, é que sucede no caso presente.
284
Em quarto lugar, como acertadamente alega a Comissão, a inexistência, à data dos factos, de medidas de harmonização da União em matéria de resgate interno dos bancos de modo nenhum significa que os Estados‑Membros estavam proibidos de adotar medidas de resgate interno. Também não resulta dessa inexistência que as instituições da União estivessem proibidas de dar apoio à execução dessas medidas pelas autoridades cipriotas ou de exigir a respetiva manutenção ou execução contínua.
285
Resulta do exposto que os demandantes não lograram demonstrar que a primeira série de medidas lesivas não estava prevista na lei.
ii) Quanto à necessidade de qualquer restrição do direito de propriedade ser proporcionada ao objetivo prosseguido
286
Os demandantes alegam que a primeira série de medidas lesivas não é proporcionada ao objetivo prosseguido, na medida em que lhes foi imposto um encargo excessivo. Por um lado, entendem que tiveram que pagar por erros que são imputáveis ao Governo da República de Chipre, na falta de intervenção anterior das instituições da União e à imprudência do BCE, cuja «política liberal» em matéria de ELA entendem ter contribuído de forma substancial para a acumulação da dívida do Laïki. Por outro, afirmam que os demandados não tiveram em conta medidas alternativas menos restritivas do direito de propriedade dos demandantes.
287
O Conselho e o BCE contestam a argumentação dos demandantes.
288
Em primeiro lugar, há que lembrar que, no Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, n.os 73 a 75), o Tribunal de Justiça já se pronunciou expressamente sobre a proporcionalidade da primeira série de medidas lesivas face ao objetivo prosseguido, concluindo que estas não constituem uma intervenção desmedida e intolerável lesiva da própria substância do direito de propriedade dos depositantes dos bancos visados. Ora, os demandantes não explicaram por que razão essa conclusão não é transponível para o caso presente. Há que considerar, pois, que esta se aplica, mutatis mutandis, à presente alegação.
289
Em segundo lugar e de qualquer forma, os argumentos invocados pelos demandantes em apoio da sua alegação de falta de proporcionalidade da primeira série de medidas lesivas não permitem, no caso presente, chegar a uma conclusão diferente daquela a que nessa matéria chegou o Tribunal de Justiça no Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, n.os 73 a 75).
290
Segundo a jurisprudência, há que lembrar que as restrições do direito de propriedade não podem ser excessivas. Por um lado, a restrição em causa deve responder ao objetivo de interesse geral prosseguido e ser necessária e proporcionada para esse fim. Por outro, o «conteúdo essencial», isto é, a substância, do direito de propriedade não pode ser lesada (v., neste sentido, Acórdãos de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, n.os 355 e 360; de 13 de junho de 2017, Florescu e o., C‑258/14, EU:C:2017:448, n.os 53 e 54, e de 27 de fevereiro de 2014, Ezz e o./Conselho, T‑256/11, EU:T:2014:93, n.o 200).
291
Contudo, quando, como no caso, as instituições da União são chamadas, num contexto complexo e evolutivo, a fazer opções técnicas e a efetuar previsões e apreciações complexas, há que reconhecer‑lhes um amplo poder de apreciação quanto à natureza e à extensão das medidas a que dão apoio ou cuja manutenção ou execução contínua exigem. Nesse contexto, o pressuposto da ilegalidade do comportamento imputado exige que se demonstre que a instituição em causa violou manifesta e gravemente os limites que se impõem ao seu poder de apreciação (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o., C‑62/14, EU:C:2015:400, n.o 68, e de 10 de julho de 2014, Nikolaou/Tribunal de Contas, C‑220/13 P, EU:C:2014:2057, n.o 53 e jurisprudência aí referida).
292
É à luz destes princípios que devem ser analisados os argumentos dos demandantes. Mais especificamente, o Tribunal analisará, desde logo, a aptidão da primeira série de medidas lesivas para contribuir para a realização do objetivo prosseguido (v., adiante, n.os 293 a 299), seguidamente, o seu caráter proporcionado e necessário à realização desse objetivo (v., adiante, n.os 300 a 313) e, por último, a questão de saber se os inconvenientes que gera não são desmedidos face a esse objetivo (v., adiante, n.os 317 a 323).
– Quanto à aptidão da primeira série de medidas lesivas para contribuir para a realização do objetivo prosseguido
293
De acordo com a jurisprudência, há que verificar a aptidão da restrição do direito de propriedade em causa para contribuir para a realização do objetivo de interesse geral prosseguido (v., neste sentido, Acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Ezz e o./Conselho, T‑256/11, EU:T:2014:93, n.o 203).
294
No caso, por um lado, há que lembrar que a adoção das medidas lesivas respondia a uma situação em que, não sendo recapitalizados, os bancos visados teriam ficado expostos a um risco de corrida aos balcões logo no fim do período de fecho dos bancos ordenada em 18 de março de 2013, pelo que poderiam ter que cessar as suas operações e teriam sido ameaçados por uma insolvência desordenada. Conforme salienta o BCE em resposta às medidas de organização do processo do Tribunal, os efeitos desses incumprimentos eram suscetíveis de ter natureza sistémica, que ameaçava a República de Chipre de um incumprimento soberano e que se poderia propagar rapidamente a outros bancos, nomeadamente cipriotas. A confiança dos depositários desses bancos e a solvabilidade da República de Chipre, garante de certas dívidas do Laïki, teriam sido afetadas e teria sido ameaçada a estabilidade de todo o sistema financeiro cipriota. Como referem a Comissão e o BCE, não se poderia, então, excluir um risco de contágio a outros Estados‑Membros, ou mesmo a todo o sistema bancário da zona euro.
295
Em face dos autos, não se pode concluir que esta análise da situação económica e financeira cipriota e da União à data da adoção das medidas lesivas esteja ferida de erro manifesto de apreciação. A esse respeito, há que observar que não têm qualquer suporte as vagas alegações dos demandantes de que, dada a reduzida dimensão da economia cipriota, o seu incumprimento apenas teria tido um impacto limitado na zona euro. Estas alegações ignoram, aliás, a dimensão do setor financeiro cipriota, que representava oito vezes a do PIB cipriota à data dos factos, e o risco de contágio a outros Estados‑Membros.
296
Ora, segundo o ponto 1.26 do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013, a conversão de 37,5% dos depósitos não garantidos do BoC visava permitir‑lhe atingir, «no final do programa, um ratio mínimo de fundos próprios […] de 9%, segundo a hipótese desfavorável do teste de resistência». Nos termos do ponto 1.27 do mesmo memorando de entendimento, as conversões adicionais de depósitos, como as acima referidas no n.o 33, tinham por objeto garantir que esse objetivo pudesse ser atingido no final do programa. Assim, nas circunstâncias acima descritas no n.o 294, não era manifestamente descabido considerar que essas medidas eram suscetíveis de estabilizar o sistema financeiro, ao permitirem, nomeadamente, conforme resulta ainda do ponto 1.26 do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013, «restabelecer a confiança e normalizar as condições de financiamento».
297
Quanto à medida lesiva pela qual o BoC ficar com os depósitos garantidos do Laïki, enquanto os seus depósitos não garantidos seriam mantidos na antiga, até à sua liquidação, destinava‑se, como resulta do comunicado de imprensa do BCC de 26 de março de 2013, a permitir a cisão do Laïki num banco mau e num banco bom. Assim, nas circunstâncias acima descritas no n.o 294, não era manifestamente descabido considerar que essa medida era suscetível de estabilizar o sistema financeiro, evitando a insolvência desordenada do Laïki.
298
Por outro lado, há que salientar que a excessiva dimensão do setor financeiro cipriota figurava entre as principais causas da crise bancária. Conforme resulta da introdução de um relatório do FMI de maio de 2013, os significativos desequilíbrios internos e externos que afetavam a economia cipriota já antes da crise financeira tinham sido agravados por um setor financeiro fraco e de dimensão desproporcionada. Muito exposto à Grécia, representava, como já acima se referiu (v. n.o 295, supra), mais de 800% do PIB cipriota.
299
Ora, a primeira série de medidas lesivas inclui, nomeadamente, a aplicação de um corte nos depósitos não garantidos do BoC e devia, assim, permitir a redução da dimensão do setor financeiro cipriota. Assim, nas circunstâncias acima descritas no n.o 298, não era manifestamente descabido considerar que esse corte contribuiria para assegurar a estabilidade do sistema bancário da zona euro.
– Quanto à proporcionalidade e necessidade da primeira série de medidas lesivas
300
De acordo com a jurisprudência, há que verificar se a restrição do direito de propriedade em causa vai além dos limites do apropriado e necessário à realização dos objetivos prosseguidos pela regulamentação em causa. Em particular, quando se proporciona uma escolha entre várias medidas apropriadas, há que recorrer à menos restritiva (v. Acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Ezz e o./Conselho, T‑256/11, EU:T:2014:93, n.o 205, e jurisprudência aí referida).
301
No caso, os demandantes alegam, primeiro e em substância, que não foram tidas em conta alternativas menos restritivas do seu direito de propriedade do que a primeira série de medidas lesivas. Segundo os demandantes, teria sido possível salvar a economia da República de Chipre aplicando‑lhe encargos menos onerosos do que os que suportaram. Segundo, alegam ter sido sujeitos a uma expropriação e de não terem recebido a esse título uma indemnização que se possa considerar justa, na aceção do artigo 17.o, n.o 1, da Carta.
302
Primeiro, no que respeita à consideração de alternativas menos restritivas, resulta dos autos que, como refere com pertinência o Conselho, qualquer outro critério diferente daquele que foi seguido não era realizável ou não teria permitido atingir os resultados esperados. Desde logo, há que lembrar que as autoridades cipriotas só adotaram as medidas lesivas depois da rejeição, pelo Parlamento cipriota, de uma medida menos restritiva para os interesses dos demandantes do que a primeira série de medidas lesivas, a saber, a criação de um imposto sobre todos os depósitos bancários de Chipre (v. n.o 22, supra).
303
Seguidamente, segundo um relatório do FMI de maio de 2013, a assunção, pelo orçamento da República de Chipre, do custo de recapitalização dos bancos visados teria levado a um aumento da dívida pública cipriota para um nível insustentável. Com efeito, resulta do n.o 11 desse relatório que, em caso de injeção de capital público a favor dos bancos visados, essa dívida teria atingido um nível próximo dos 150% do PIB cipriota e existia o risco de aumentar ainda mais. Ora, segundo o FMI, os contribuintes cipriotas teriam ficado sobrecarregados, ao mesmo tempo que a dimensão do setor bancário, uma das principais causas da crise (v. n.o 298, supra), teria continuado a ser excessiva e a ameaçar a República de Chipre.
304
Por último, resulta do n.o 11 do relatório acima referido no n.o 303 que não estavam disponíveis os critérios não geradores de endividamento, como a recapitalização direta dos bancos visados pelo MEE ou a sua venda pura e simples. Quanta a uma saída da zona euro, apenas teria solucionado parcialmente as dificuldades da República de Chipre e teria infligido perdas consideráveis tanto aos contribuintes como aos depositantes garantidos.
305
Contudo, os demandantes entendem, por um lado, que deviam ter sido encaradas ainda outras medidas e, por outro, que os demandados não cumpriram a sua obrigação de ter em conta as situações comparáveis à da República de Chipre, a saber, a dos outros quatro EMME que tinham previamente beneficiado de assistência financeira, a saber, a República Helénica, o Reino de Espanha, a Irlanda e a República Portuguesa.
306
Por um lado, quanto à existência de medidas alternativas menos restritivas, os demandantes alegam que teria sido perfeitamente realizável, mesmo nos prazos em que se teriam que tomar as medidas de emergência, prever um sistema alternativo de corte que tivesse em conta a amplitude dos depósitos confiados aos bancos visados. Segundo os demandantes, teria sido possível, nomeadamente, prever um corte calculado sobre uma percentagem do montante de um depósito superior a 100000 euros ou então um sistema progressivo em que a percentagem do corte aumentaria acima de certos limiares.
307
Há que observar, porém, que os demandantes não apresentam qualquer elemento concreto em apoio das suas alegações, que, de resto, não são minimamente quantificadas. Os demandantes não precisam em nenhum momento a que percentagem ou a partir de que limiar se aplicaria o corte nem demonstram que o critério que defendem teria permitido ao BoC atingir o ratio mínimo de fundos próprios previsto no ponto 1.26 do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013.
308
Contudo, pode‑se inferir das afirmações dos demandantes que esse critério apenas teria permitido atribuir à recapitalização do BoC capitais inferiores aos obtidos com a primeira série de medidas lesivas. Com efeito, em face do imperativo de proteger os depósitos garantidos, o corte sugerido pelos demandantes só poderia, tal como a primeira série de medidas lesivas, ter incidido sobre os depósitos superiores a 100000 euros. Mas, contrariamente a essas medidas, esse corte só teria incidido sobre uma percentagem dos depósitos em questão.
309
Ora, ou essa percentagem teria sido insuficiente para permitir ao BoC atingir o nível de capitais próprios previsto nos pontos 1.26 e 1.27 do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013, caso em que o critério defendido pelos demandantes não teria permitido realizar o objetivo prosseguido, ou essa percentagem teria sido suficiente para esse efeito, caso em que os demandantes teriam sofrido perdas que não se demonstrou que fossem substancialmente inferiores às que sofreram por causa da primeira série de medidas lesivas. É o que sucederia, mesmo no caso de o corte efetivamente aplicado ser superior ao estritamente necessário para que o BoC atingisse um nível de capitais próprios superior ao previsto nos pontos 1.26 e 1.27 do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013. Com efeito, de acordo com o ponto 1.27 desse protocolo, que reproduz a essência do n.o 6, ponto 5, do decreto n.o 103, está previsto que, se o BoC viesse a ser sobrecapitalizado face ao objetivo de atingir um nível mínimo de capitais próprios de 9% em condições de crise, proceder‑se‑ia a uma compra de ações para reembolsar os titulares de depósitos não garantidos do montante correspondente à sobrecapitalização.
310
De qualquer forma, há que ter em conta a necessidade de as autoridades cipriotas agirem rapidamente na adoção das medidas lesivas. Longe de constituir, como, em substância, dão a entender os demandantes, uma indicação da inobservância do seu direito a uma boa administração, a rapidez com que as medidas lesivas foram adotadas demonstra a urgência da situação em que se encontrava a República de Chipre à data dos factos. Com efeito, como acima se indica no n.o 282, tratava‑se de evitar um risco iminente de colapso dos bancos visados para preservar a estabilidade do sistema financeiro cipriota e, desse modo, evitar o contágio a outros Estados‑Membros da zona euro. Elaborar um sistema diferenciado de corte como defendem os demandantes nesse contexto teria exigido que as autoridades cipriotas levassem a cabo uma iniciativa particularmente delicada e incerta para garantir que as percentagens e limiares escolhidos permitissem ao BoC atingir o nível mínimo de capitais próprios previsto nos pontos 1.26 e 1.27 do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013, assim expondo a recapitalização do BoC a grandes riscos (v., neste sentido e por analogia, Tribunal EDH, 21 de julho de 2016, Mamatas e outros c. Grécia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, n.o 139).
311
Por outro lado, quanto à existência de situações comparáveis, refira‑se que as medidas a que pode estar sujeita a concessão de assistência financeira pelo MEE (ou por outras organizações internacionais, órgãos e instituições da União ou Estados) para resolver as dificuldades financeiras de um Estado confrontado com a necessidade de recapitalizar o seu sistema bancário são suscetíveis de variar fundamentalmente de um caso para outro em função da experiência adquirida e de um conjunto de circunstâncias específicas. Entre estas podem figurar nomeadamente a situação económica do Estado beneficiário, a importância da ajuda face à sua economia, as perspetivas de regresso dos bancos em causa à viabilidade económica e as razões que levaram às dificuldades com que estes de depararam, incluindo, sendo caso disso, a excessiva dimensão do setor bancário do Estado beneficiário face à sua economia nacional, à evolução da conjuntura económica internacional ou uma alta probabilidade de intervenções futuras do MEE (ou de outras organizações internacionais, órgãos e instituições da União ou Estados) em apoio de outros Estados em dificuldade que possam exigir uma limitação preventiva dos montantes dedicados a cada intervenção.
312
Ora, no caso, os demandantes limitam‑se a comparar a importância (absoluta e relativa) da assistência financeira de que beneficiaram, por um lado, a República de Chipre e, por outro, a Irlanda, a República Helénica, o Reino de Espanha e a República Portuguesa. Assim, os demandantes não demonstram, nem sequer alegam, que os setores financeiros respetivos dos outros EMME que beneficiaram de assistência financeira, incluindo a República Helénica, se caracterizavam, como o da República de Chipre (v. n.os 298, supra), por uma dimensão excessiva face à dimensão das economias nacionais respetivas desses EMME. Pelo contrário, resulta dos autos que os setores financeiros respetivos desses Estados‑Membros apresentavam desequilíbrios menores do que o da República de Chipre. Assim, um artigo de imprensa de 20 de março de 2013 relata as afirmações de um membro do diretório do BCE, segundo as quais o setor bancário cipriota apresentava «circunstâncias únicas», não tendo nenhum outro país da Europa, nem de perto nem de longe, um setor bancário tão desequilibrado.
313
Os demandantes também não demonstram que a experiência adquirida e as diferenças relativas à situação económica dos EMME em causa ou às perspetivas de regresso à viabilidade dos bancos em causa, a evolução da conjuntura económica internacional ou ainda uma alta probabilidade de intervenções futuras do MEE em apoio de outros Estados em dificuldade que pudessem exigir uma limitação preventiva dos montantes dedicados a cada intervenção não podiam servir de base a uma diferença de tratamento entre a República de Chipre, por um lado, e a Irlanda, a República Helénica, o Reino de Espanha, e a República Portuguesa, por outro.
314
Segundo, no que respeita à concessão de uma justa indemnização aos demandantes e admitindo que se pudesse considerar que a primeira série de medidas lesivas levava à privação do direito de propriedade dos demandantes, há que lembrar que, sem o pagamento de um montante que tenha uma relação razoável com o valor do bem em causa, uma privação de propriedade constituiria normalmente uma violação excessiva do direito de propriedade (v., neste sentido, Tribunal EDH, 21 de fevereiro de 1986, James e outros c. Reino Unido, CE:ECHR:1986:0221JUD000879379, n.o 54). Quanto aos títulos, o montante da indemnização devida deve ser apreciado face ao verdadeiro valor comercial desses títulos no momento da adoção da regulamentação controvertida, e não face ao seu valor nominal ou ao montante que o seu detentor esperaria receber no momento da sua aquisição (v., neste sentido, Tribunal EDH, 21 de julho de 2016, Mamatas e outros c. Grécia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, n.o 112). No caso, não cabe ao Tribunal Geral estimar de forma abstrata o montante de uma hipotética indemnização que os demandantes devessem ter recebido nas circunstâncias da causa. Contudo, há que lembrar que, caso não fossem recapitalizados, os bancos em causa corriam o risco de ter que cessar as suas operações e teriam ficado ameaçados de uma insolvência desordenada (v. n.o 294, supra). Ora, os demandantes não demonstraram que, nessas circunstâncias, o verdadeiro valor comercial fosse tal que desse origem a que lhes fosse paga uma indemnização.
315
Por outro lado e de qualquer forma, há que lembrar que, como acima resulta dos n.os 277, 279 e 281, o n.o 26 da lei de 22 de marco de 2013 prevê que qualquer parte que considere indevidamente lesada no seu direito de propriedade por medidas de resolução conserva o direito de pedir nos tribunais nacionais competentes para ser indemnizada. Assim, há que concluir que os demandantes não demonstraram que foram ilegalmente privados do direito a uma justa indemnização.
316
Não se pode, pois, considerar que a primeira série de medidas lesivas exceda os limites do adequado e necessário à realização dos objetivos prosseguidos.
– Sobre os inconvenientes causados pela primeira série de medidas lesivas
317
De acordo com a jurisprudência, há que verificar se os inconvenientes gerados pela restrição do direito de propriedade em causa não são desmedidos face aos objetivos prosseguidos (v., neste sentido, Acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Ezz e o./Conselho, T‑256/11, EU:T:2014:93, n.os 205 e 209).
318
A esse respeito, primeiro, refira‑se que a constituição de depósitos num banco não está isenta de todo e qualquer risco. Com efeito, à época dos factos, o artigo 7.o, n.o 1‑A, da Diretiva 94/19/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 1994, relativa aos sistemas de garantia de depósitos (JO 1994, L 135, p. 5), conforme alterada pela Diretiva 2005/1/CE do Parlamento europeu e do Conselho, de 9 de março de 2005, que altera as Diretivas 73/239/CEE, 85/611/CEE, 91/675/CEE, 92/49/CEE e 93/6/CEE do Conselho e as Diretivas 94/19/CE, 98/78/CE, 2000/12/CE, 2001/34/CE, 2002/83/CE e 2002/87/CE, com vista a estabelecer uma nova estrutura orgânica para os comités no domínio dos serviços financeiros (JO 2005, L 79, p. 9) pela Diretiva 2009/14/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2009 (JO 2009, L 68, p. 3), impunha aos Estados‑Membros o cuidado de se assegurarem de que a garantia de todos os depósitos de um mesmo depositante fosse fixado em 100000 euros em caso de indisponibilidade dos depósitos. Nestas condições, os depositantes tinham que estar conscientes do risco de perda, em caso de indisponibilidade dos depósitos, do total ou de parte dos montantes superiores a 100000 euros que tinham confiado aos bancos visados.
319
Segundo, refira‑se que o n.o 3, ponto 2, alíneas a) e b) da lei de 22 de março de 2013 prevê que os acionistas de uma instituição sujeita a processo de resolução sejam os primeiros a suportar qualquer perda resultante da execução das medidas de resolução, ao passo que os credores dessa instituição só suportarão essas perdas depois dos acionistas. Daí resulta que só depois dos acionistas dos bancos visados terão os seus depositantes que suportar as perdas resultantes da execução das medidas lesivas.
320
Terceiro, há que lembrar que a lei de 22 de março de 2013 garante aos depositantes dos bancos visados um nível de proteção pelo menos igual àquele de que teriam beneficiado em caso de liquidação desses bancos. Com efeito, resulta do n.o 3 ponto 2, alínea d), dessa lei que as medidas adotadas com base na mesma lei não podem colocar os credores das instituições em causa numa situação financeira menos favorável de que aquela em que se encontrariam em caso de liquidação dessas instituições. O n.o 12, ponto 14, dessa lei precisa que, em caso de restruturação, nos termos do n.o 12, ponto 1, da mesma lei, das dívidas e obrigações de uma instituição sujeita a processo de resolução, as partes afetadas recebem, em pagamento dos seus créditos, pelo menos o montante que teriam recebido, nos termos do direito cipriota, em caso de liquidação desses bancos (v. n.o 24, supra).
321
No caso, é pacífico entre as partes que, sem a intervenção pública, os bancos visados teriam sido provavelmente liquidados. Nestas condições, os n.os 3, ponto 2, alínea d) e 12, ponto 14, da lei de 22 de março de 2013 permitiram, desse modo garantir que os titulares de depósitos não garantidos não ficassem, por causa da aplicação da primeira série de medidas lesivas, numa posição mais desfavorável do que teriam se as autoridades cipriotas não tivessem intervindo (v., neste sentido e por analogia, Conclusões do advogado‑geral N. Wahl no processo Kotnik e o., C‑526/14, EU:C:2016:102, n.o 90).
322
Quarto, há que lembrar que, de acordo com o ponto 1.27 do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013, o n.o 6, ponto 5, do decreto n.o 103 prevê que, se as contribuições dos depositantes não garantidos do BoC excederem o necessário para efeitos da restaurar os seus capitais próprios, a autoridade de resolução determinará o montante correspondente à sobrecapitalização e tratá‑lo‑á como se a conversão não tivesse ocorrido.
323
Conclui‑se, pois, que, tendo igualmente em conta a importância dos objetivos prosseguidos (v. n.os 254 e 255, supra), os inconvenientes resultantes da aplicação da primeira série de medidas lesivas aos demandantes não são manifestamente desmedidos.
324
Em face do exposto, há que concluir que a primeira série de medidas lesivas não pode ser considerada uma intervenção desmedida e intolerável que viole a própria substância do direito de propriedade dos demandantes. Não se pode, pois, considerar que o Conselho, ao adotar a Decisão 2013/236, exigiu a manutenção ou a execução contínua de uma medida ferida de uma violação do direito de propriedade dos demandantes nem que a Comissão e o BCE, ao darem o seu apoio à primeira série de medidas lesivas, contribuíram para essa violação.
325
Há que analisar, seguidamente, se, ao dar o seu apoio à segunda série de medidas lesivas, a Comissão e o BCE contribuíram para uma violação do direito de propriedade dos demandantes.
b)
Quanto à segunda série de medidas lesivas
326
O Tribunal analisará se respeitam o direito de propriedade dos demandantes, em primeiro lugar, a redução do valor nominal de um euro de cada uma das suas ações ordinárias para um valor nominal de um cêntimo (v., adiante, n.os 327 a 331) e, em segundo lugar, a venda das sucursais gregas (v., adiante, n.os 332 a 359).
1) Quanto à redução do valor nominal das ações ordinárias do BoC
327
Os demandantes não contestam que, tal como a conversão dos depósitos não garantidos confiados ao BoC, a redução da valor nominal de um euro de cada uma das suas ações ordinárias do BoC para um valor nominal de um cêntimo, previstas pelo decreto n.o 103 e que participam da recapitalização do BoC referida no ponto 1.26 do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013, tinham por objetivo restaurar os capitais próprios do BoC e desse modo assegurar a estabilidade do sistema financeiro cipriota e da zona euro no seu conjunto, de acordo com a jurisprudência acima referida no n.o 255.
328
Os demandantes alegam, porém, que, pelas razões acima expostas nos n.os 267, 269, 270, 301, 305 e 306, a medida de reduzir o valor nominal das ações do BoC não foi adotada nas condições previstas na lei, nem é proporcionada ao objetivo prosseguido.
329
A esse respeito, refira‑se que essa medida, expressamente prevista no decreto n.o 103, conforme alterado, foi adotada nas condições previstas na lei por razões análogas às acima expostas nos n.os 272 a 284.
330
Essa medida é igualmente proporcionada ao objetivo prosseguido, sendo‑lhe aplicáveis mutatis mutandis os fundamentos acima apresentados nos n.os 289 a 325. Em particular, refira‑se desde logo que a redução do valor nominal das ações do BoC se destinava a contribuir para a sua recapitalização, conforme prevista no ponto 1.26 do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013. Enquanto tal e em face das considerações acima expostas nos n.os 294 a 296, essa medida era apta para contribuir para o objetivo de assegurar a estabilidade do sistema financeiro cipriota e da zona euro no seu conjunto. Seguidamente, há que considerar que essa medida não excede os limites do adequado e necessário à realização desse objetivo. Com efeito, pelas razões acima referidas nos n.os 302 a 313, as alternativas menos restritivas a que se referem os demandantes ou não eram realizáveis ou não teriam permitido atingir os resultados pretendidos. Por último, há que considerar que, tendo igualmente em conta a importância do objetivo prosseguido, a medida em causa não gera inconvenientes desmedidos. Com efeito, por um lado, se a constituição de depósitos em instituições de crédito, como os bancos visados, não está isenta de risco, isso acontece, por maioria de razão, com a aquisição de ações dessas instituições. Ao contrário dos depositantes, cujos depósitos estão, pelo menos em parte, protegidos em caso de indisponibilidade dos depósitos, os acionistas dos bancos assumem, em princípio, plenamente o risco dos seus investimentos. Há que salientar, aliás, que o n.o 3, ponto 2, alíneas a) e b), da lei de 22 de março de 2013 prevê que os acionistas de um instituição sujeita a processo de resolução são os primeiros a suportar quaisquer perdas resultantes da execução das medidas de resolução, ao passo que os credores dessa instituição só suportam essas perdas depois dos acionistas. Os acionistas do BoC tinham que estar, portanto, conscientes do risco de perda dos seus investimentos. Por outro lado, há que lembrar que, à semelhança dos depositantes do BoC, os seus acionistas beneficiavam das garantias previstas nos n.os 12, ponto 14, da lei de 22 de março de 2013.
331
Consequentemente, não se pode considerar que a redução do valor nominal das ações do BoC constitui uma intervenção desmedida e intolerável lesiva da própria substância do direito de propriedade dos demandantes.
2) Quanto à venda das sucursais gregas
332
Os demandantes alegam que a venda de sucursais gregas não pode ser considerada objetivamente justificada nem prevista na lei ou conforme com o princípio da proporcionalidade.
333
Contudo, há que observar que a venda das sucursais gregas prevista no ponto 1.24 do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013 e prevista nos decretos n.os 96 e 97 era, à semelhança das medidas lesivas acima analisadas, justificada pelo objetivo de interesse público de assegurar a estabilidade do sistema financeiro cipriota e da zona euro no seu conjunto, de acordo com a jurisprudência acima referida no n.o 255.
334
Com efeito, resulta dos autos que essa venda se destinava, tendo em conta a exposição mútua da Grécia e de Chipre, a evitar uma desestabilização geral dos sistemas financeiros desses dois Estados‑Membros.
335
A esse respeito, por um lado, resulta do considerando 302 da Decisão (UE) 2015/455 da Comissão, de 23 de julho de 2014, relativa aos auxílios estatais SA.34826 (2012/C), SA.36005 (2013/NN) concedidos pela Grécia ao grupo Piraeus Bank no que se refere à recapitalização e reestruturação do Piraeus Bank S.A (JO 2015, L 80, p. 49), que a venda das operações gregas dos bancos cipriotas visava salvaguardar a estabilidade do sistema bancário grego e assegurar que os bancos cipriotas conseguiriam vender tais atividades antes de serem passíveis de perder algum valor.
336
É certo que, as razões pelas quais a Comissão entendia que a venda dessas sucursais era necessária para garantir a estabilidade do sistema bancário grego não resultam claramente da Decisão 2015/455. Contudo, como reconheceram os demandantes, em substância, nas suas respostas às medidas de organização do processo do Tribunal, essas razões estão expostas num relatório interno do BCE de 27 de janeiro de 2013. Em substância, resulta desse documento que o objetivo de uma eventual venda das sucursais gregas era evitar qualquer efeito de contágio do sistema bancário cipriota ao sistema financeiro grego e, desse modo, manter a estabilidade deste último. Pretendia‑se evitar um movimento generalizado de levantamentos na Grécia em caso de insolvência do Laïki ou de corte dos depósitos no BoC. Com efeito, como precisa o BCE em resposta às medidas de organização do processo do Tribunal, era de recear que, face à situação geral na República de Chipre e dado que os seus depósitos estavam sujeitos ao sistema cipriota de garantia dos depósitos (v., adiante, n.o 456), os titulares de depósitos constituídos em sucursais gregas corressem para os balcões.
337
A viabilidade das sucursais gregas, ou mesmo dos bancos visados, a que pertenciam, teria sido negativamente afetada, ao mesmo tempo que o valor dos seus ativos teria consequentemente diminuído. Esses desenvolvimentos poderiam ter posto em perigo a confiança renovada do público no setor bancário grego, cujos depósitos recomeçavam a aumentar depois de dois anos em baixa acentuada. Havia um alto risco de se seguir uma corrida aos balcões na Grécia, o que, por tabela, poderia agravar a fraca capacidade de financiamento dos bancos gregos e teria exigido um aumento da ELA concedida a estes para um nível que excederia potencialmente a capacidade real dos bancos centrais do Euro‑Sistema.
338
Por outro lado, resulta das respostas dos demandantes, da Comissão e do BCE às medidas de organização do processo do Tribunal que a venda das sucursais gregas visava igualmente proteger o sistema bancário cipriota de um efeito de contágio resultante, nomeadamente, de uma possível deterioração da situação económica da Grécia. Com efeito, como se indica num relatório da Comissão de maio de 2013, por ela referido na sua resposta às medidas de organização do processo do Tribunal, o sistema bancário cipriota, nomeadamente o Laïki, estavam particularmente expostos às dificuldades da economia grega.
339
Em face do exposto, há que analisar, por um lado, se a venda das sucursais gregas estava prevista na lei e, por outro, se, face ao objetivo de interesse geral acima referido nos n.os 333 e 334, constitui uma intervenção desmedida e intolerável violadora da própria substância do direito de propriedade dos demandantes.
340
A esse respeito, por um lado, há que observar que, por razões análogas às acima expostas nos n.os 272 a 284, a venda das sucursais gregas estava prevista na lei.
341
Por outro, quanto à proporcionalidade da venda das sucursais gregas, desde logo, há que considerar que era apta a realizar o objetivo prosseguido ao reduzir a exposição mútua dos sistemas bancários grego e cipriota.
342
Seguidamente, não resulta dos autos que os objetivos prosseguidos pudessem ter sido realizados através de medidas menos restritivas do que a venda das sucursais gregas. É certo que, no âmbito da sua alegação de violação do princípio da não discriminação, os demandantes afirma que a «repartição do custo do resgate interno entre os contribuintes cipriotas» teria permitido atingir esses objetivos.
343
Refira‑se, porém, que, como, em substância, confirmaram os demandantes na audiência, essa medida equivale a uma simples assunção pelo orçamento da República de Chipre do custo de recapitalização e restruturação dos bancos visados. Ora, primeiro, esse critério não teria sido realizável. Como acertadamente referiu a Comissão em resposta às medidas de organização do processo do Tribunal, a República de Chipre não dispunha, à época dos factos, dos fundos necessários para esse fim. Estava igualmente privada de acesso aos mercados de capitais internacionais. Nestas condições, como reconhecem os demandantes na sua resposta às medidas de organização do processo do Tribunal, é difícil conceber de que modo a República de Chipre poderia ter recapitalizado os bancos visados sem assistência financeira externa.
344
Ora, há que lembrar que o montante do IAF, limitado a 10 mil milhões de euros, foi calculado em função das necessidades financeiras da República de Chipre na falta de qualquer injeção de capital público a favor dos bancos. Na medida em, segundo um relatório da Pacific Investment Management Company (PIMCO) (a seguir «relatório PIMCO»), a recapitalização dos bancos visados teria, no final de 2012, exigido um montante total de quase 7,8 mil milhões de euros, a solução que os demandantes defendem teria necessidade ou de um aumento do montante do IAF ou da utilização de uma parte substancial do seu montante para recapitalizar os bancos visados.
345
A primeira dessas duas opções teria apresentado duas grandes dificuldades, que os demandantes em nenhum momento explicam de que modo a República de Chipre teria podido ultrapassar. Por um lado, o MEE não tinha qualquer obrigação de conceder à República de Chipre um IAF de um montante superior a 10 mil milhões de euros. Pelo contrário, o MEE podia legitimamente considerar que se devia limitar a dimensão desse pacote, nomeadamente para preservar a sua capacidade de intervenção futura. Por outro, um aumento do montante do IAF para recapitalizar os bancos visados teria contribuído para aumentar a dívida pública cipriota para um nível insustentável (v. n.o 303, supra).
346
Em face dos autos, a segunda destas duas opções não teria sido mais viável. Por um lado, dedicar uma parte substancial dos 10 mil milhões do IAF à recapitalização dos bancos visados teria sido incompatível com as condições de concessão do IAF, que previam que este não seria utilizado para esse efeito. Por outro, independentemente dessas condições, há que observar que esse critério teria necessariamente exigido uma grande reafetação dos montantes concedidos à República de Chipre a título do IAF. Assim, total ou parcialmente, os 7,8 mil milhões de euros que seriam então afetados à recapitalização dos bancos visados já não poderiam sê‑lo às necessidades orçamentais da República de Chipre, à aquisição, por esta, de títulos de crédito ou à recapitalização des bancos cipriotas para além dos bancos visados. Ora, os próprios demandantes reconhecem que, sem a assistência financeira, a República de Chipre teria provavelmente sido incapaz de enfrentar as suas obrigações financeiras, pelo que a sua solvabilidade teria ficado comprometida. À luz dos riscos que daí teriam resultado para a estabilidade financeira da zona euro no seu conjunto, passaria então a ser provável que o IAF não permitisse atingir o objetivo de interesse geral prosseguido.
347
Segundo, ao contrário da venda das sucursais gregas, a simples assunção, pelo orçamento da República de Chipre, dos custos de recapitalização e de restruturação dos bancos visados não teria sido apta a reduzir a exposição mútua entre a República Helénica e a República de Chipre. Com efeito, essa medida teria deixado intactos os laços entre os bancos visados e o sistema bancário grego.
348
Por último, quanto aos inconvenientes gerados pela venda das sucursais gregas, é certo que resulta do considerando 294 da Decisão 2015/455 que o Piraeus Bank tinha adquirido as carteiras de empréstimos das operações gregas de três bancos cipriotas, incluindo os bancos visados, a um preço inferior ao seu valor nominal. Resulta igualmente desse considerando que o preço de venda dessas sucursais tinha sido reduzido para refletir as futuras perdas previstas pela PIMCO no contexto de um teste de esforço. Segundo a resposta do BCE às medidas de organização do processo do Tribunal, esse teste visava determinar as necessidades de capital dos bancos participantes e inseria‑se numa auditoria do sistema bancário cipriota que a PIMCO tinha sido encarregue de levar a cabo pelo BCC e essa sociedade conduziu sob a direção de um comité composto por representantes do BCC, da Comissão, do BCE, do MEE, da autoridade bancária europeia e do FMI, como observador. Desse teste resultava que era limitado o risco de as perdas com empréstimos serem superiores às já antecipadas por meio da descida do preço de venda.
349
A Comissão indicou igualmente, no considerando 298 da Decisão 2015/455, que a contrapartida que acabou por ser paga pelo Piraeus Bank para adquirir as atividades desses três bancos cipriotas na Grécia, incluindo as sucursais gregas, era muito inferior ao valor contabilístico da carteira adquirida e mesmo inferior ao valor dos empréstimos após o ajustamento em baixa em função das futuras perdas com empréstimos antecipadas no âmbito do teste de esforço. A Comissão concluiu daí que o preço de aquisição podia ser considerado negativo, o que seria confirmado pelo facto de o Piraeus Bank ter revelado um grande goodwill negativo depois da aquisição e de o seu capital ter aumentado.
350
Não se pode, pois, excluir a possibilidade de os bancos visados terem sofrido uma perda patrimonial não despicienda por causa da venda das sucursais gregas. Conforme resulta do considerando 74 da decisão 2015/455:
«Os ativos transferidos para o [Piraeus Bank] ascendiam a aproximadamente 18,9 mil milhões de EUR e os passivos ascendiam a cerca de 15 mil milhões de [euros]. Contudo, as partes na transação concordaram em tomar em conta o montante de perdas previsto no relatório da [sociedade] PIMCO relativo aos bancos de Chipre, no âmbito de um cenário adverso. Segundo o relatório da PIMCO, o valor dos ativos que seriam transferidos para o [Piraeus Bank] ascendia a aproximadamente 16,5 mil milhões de EUR. Os passivos transferidos ascendiam a cerca de 14,5 mil milhões de [euros].»
351
Contudo, resulta dos considerandos 75 e 303 da Decisão 2015/455 que essa venda foi feita num processo aberto, transparente e não discriminatório, em que três proponentes apresentaram propostas, tendo‑se revelado válida unicamente a do Piraeus Bank.
352
Os demandantes não apresentam qualquer argumento suscetível de demonstrar que esse processo de venda estivesse viciado. Limitam‑se a indicar que o preço das sucursais gregas foi calculado com base na avaliação efetuada pela PIMCO no âmbito do seu relatório, cujo papel teria consistido essencialmente em valorizar as necessidades de fundos próprios dos bancos visados, sem a participação da direção ou dos seus acionistas e dos seus depositantes, não obstante a oposição dos respetivos conselhos de administração, em total opacidade, e em violação das normas internacionais de informação financeira (IFRS).
353
A esse respeito, primeiro, há que observar que o raciocínio dos demandantes procede da premissa de que o preço de venda das sucursais gregas foi «calculado». Ora, essa premissa está errada, uma vez que esse preço resultou da melhor oferta proposta no âmbito de um processo de adjudicação aberto (v. n.o 351, supra).
354
Segundo, mesmo admitindo que o resultado do relatório PIMCO, cujo objeto não era avaliar especificamente as sucursais gregas com vista a uma venda, mas sim avaliar, mais em geral, o valor dos bancos cipriotas em função de um cenário de base e de um cenário adverso, estivesse ferido de erro, a venda dessas sucursais não estaria, só por si, viciada. Com efeito, de nenhum modo se demonstrou que os proponentes que tivessem participado no processo de venda das sucursais gregas estivessem proibidos de oferecer um preço diferente do resultante do relatório PIMCO.
355
Terceiro, os demandantes invocam, na sua resposta às medidas de organização do processo do Tribunal, um anúncio do BCC de 7 de junho de 2013, do qual entendem resultar que o preço e as condições de venda das sucursais gregas foram determinados «à nível político» pela República Helénica e pela República de Chipre em duas reuniões do Eurogrupo em março de 2013. Na audiência, os demandantes precisaram que invocavam esse anúncio para demonstrar que a venda das sucursais gregas fora realizada no termo de um processo opaco, por um preço que não era o preço de mercado.
356
As conclusões que os demandantes extraem desse anúncio não podem, porém, ser aceites. Com efeito, sem que seja necessário conhecer do valor probatório desse anúncio, basta referir que nada nos autos indica que o preço e as condições que teriam sido acordados pelas autoridades gregas e cipriotas «a nível político» vinculassem os proponentes participantes no processo de venda das sucursais gregas.
357
As conclusões que os demandantes extraem de um artigo de imprensa de 19 de fevereiro de 2015 intitulado «Did the troika defraud billions at the expense of thousands of depositors in Cyprus?» (Terá a Troika defraudado em milhares de milhões à custa de milhares de depositantes em Chipre?) também não sustentam a sua tese. Com efeito, contrariamente ao que alegam os demandantes, de modo nenhum resulta desse artigo que o Eurogrupo tivesse «aceitado» que a venda das sucursais gregas fosse feita a um preço significativamente inferior ao seu valor. Também não resulta daí que o BCE tivesse «concebido e definido» essa venda e menos ainda que tivesse determinado o preço. É certo que esse artigo avança que «funcionários do BCE e da Comissão imaginaram um plano audacioso», segundo o qual os bancos cipriotas seriam obrigados a ceder «todas as suas atividades gregas a fim de proteger os gregos do choque cipriota». Para isso, contudo, o artigo em questão baseia‑se no relatório interno do BCE de 27 de janeiro de 2013 acima referido no n.o 336 e que analisa diferentes cenários para a separação das sucursais gregas e dos bancos visados à luz do risco de contágio do sistema financeiro grego. Ora, como refere com pertinência o BCE, o facto de esses serviços terem examinado esses cenários num documento interno não significa que o BCE tivesse «concebido e definido» a venda de sucursais gregas ou que tivesse desempenhado um papel na determinação do preço de venda. Pelo contrário, como acima resulta dos n.os 351 a 356, esse preço resulta de um processo aberto, transparente e não discriminatório.
358
Consequentemente, tendo em conta igualmente a importância dos objetivos prosseguidos, não se pode considerado que os inconvenientes causados pela venda das sucursais gregas são desmedidos.
359
Assim sendo, os demandantes não provaram que a venda das sucursais gregas, prevista nos decretos n.os 96 e 97 e referida no ponto 1.24 do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013, tenha constituído uma intervenção desmedida e intolerável violadora da própria substância do seu direito de propriedade.
360
À luz do exposto, não se pode considerar que a segunda série de medidas lesivas esteja ferida de violação do direito de propriedade. Daí resulta que a Comissão e o BCE, ao dar o seu apoio às duas séries de medidas lesivas acima referidas nos n.os 256 e 257, não contribuíram para uma violação do direito de propriedade dos demandantes. Também o Conselho, ao adotar a Decisão 2013/236, não exigiu a manutenção ou a execução contínua de uma medida ferida de uma ilegalidade dessa natureza.
361
Os argumentos dos demandantes relativos a violação do artigo 14.o‑4 dos Estatutos do BCE e do direito a uma boa administração e a falta de equidade e de coerência não põem esta conclusão em causa.
c)
Quanto à alegada violação do artigo 14.o‑4 dos Estatutos do BCE, do direito a uma boa administração e das exigências de coerência e de equidade
362
Para demonstrar a existência de uma violação do seu direito de propriedade, os demandantes alegam uma violação do artigo 14.o‑4 dos Estatutos do BCE, dos imperativos de equidade e de coerência e do princípio da boa administração, que entendem ser inerentes ao princípio da proporcionalidade, que, por sua vez, faz parte das condições que qualquer restrição do direito de propriedade deve respeitar. Em apoio desta tese, os demandantes apresentam, em substância, três séries de argumentos.
363
Em primeiro lugar, os demandantes alegam que o Eurogrupo violou o princípio da boa administração, ao decidir medidas lesivas em violação dos «princípios de base da democracia». Os demandantes consideram que resulta desses princípios que, pelo seu conhecimento direto da sociedade e das suas necessidades, as autoridades nacionais são, em princípio, quem está em melhor posição para apreciar o que é do interesse público. Ora, segundo os demandantes, a adoção das medidas lesivas não foi verdadeiramente decidida pelas autoridades cipriotas, tendo sim, na realidade, sido imposta pelo Eurogrupo, que não é responsável perante nenhum eleitor, a quem não dizem respeito os interesses nacionais da República de Chipre e que não tem conhecimento direto da sociedade e das suas necessidades. Entendem que, pelo contrário, o Eurogrupo tomou uma decisão com base nas preocupações e exigências dos credores.
364
O BCE contesta a argumentação dos demandantes.
365
A esse respeito, basta lembrar que, como acima resulta dos n.os 105 a 133, não se pode considerar que o Eurogrupo exigiu que a República de Chipre adotasse as medidas lesivas. O presente argumento só pode, pois, ser rejeitado, sem que seja necessário determinar se a alegada violação dos «princípios de base da democracia» tem a menor relevância na apreciação da existência de uma violação do direito de propriedade dos demandantes.
366
Em segundo lugar, os demandantes alegam que o BCE violou as exigências de equidade e de coerência, na medida em que decidiu apoiar o resgate interno dos bancos visados, mesmo apesar de, em carta de 11 de fevereiro de 2013, dirigida aos diretores executivos respetivos desses bancos, o chefe de gabinete do governador do BCC lhes ter garantido, em nome do Euro‑Sistema, que os direitos dos seus depositantes não seriam restringidos.
367
Os demandados não se pronunciaram sobre este argumento.
368
A esse respeito, sem prejuízo da questão de saber se a alegada falta de equidade e de coerência tem alguma relevância na apreciação da existência de uma violação do direito de propriedade dos demandantes, basta observar que esse argumento se confunde com um dos que estes invocam em apoio da sua alegação de violação do princípio da proteção da confiança legítima, com o qual será, consequentemente, analisado (v., adiante, n.os 407 a 423).
369
Em terceiro lugar, os demandantes criticam o comportamento do BCE a respeito da ELA. Segundo os demandantes, esse comportamento está ferido de iniquidade, incoerência e violação do artigo 14.o‑4 dos Estatutos do BCE e do princípio da boa administração, o que o BCE contesta.
370
Em apoio da sua argumentação, primeiro, os demandantes alegam, em substância, que o quadro jurídico que rege a intervenção do BCE em matéria de ELA viola o princípio da boa administração e o imperativo de coerência, que são parte integrante do princípio da proporcionalidade, e viola a exigência de qualquer restrição do direito de propriedade estar prevista na lei. A esse respeito, os demandantes referem que a ELA está sujeita à condição de o beneficiário ser solvente. Ora, segundo os demandantes, o conceito de solvabilidade para efeitos de ELA não está legalmente definido. Consequentemente, o BCE não é obrigado a determinar se o beneficiário potencial preenche um requisito estrito de solvabilidade previsto na lei, podendo, pelo contrário, considerar que um banco é solvente, e consequentemente continuar a autorizar a ELA, com base na perspetiva da concessão de assistência financeira.
371
Simultaneamente, o BCE poderia, pela sua participação no Eurogrupo e como terá feito no caso presente, influenciar de modo determinante a decisão de conceder uma ajuda e as condições a que esta está sujeita. Dada a sua pertença à troika, participa igualmente no acompanhamento do respeito da condicionalidade pela República de Chipre. Daí entendem resultar uma «alea moral» manifesta, uma vez que o BCE pode dar liberalmente o seu acordo à ELA pensando que poderá pedir o respetivo reembolso a título de condição de qualquer assistência financeira.
372
Segundo, os demandantes alegam que o BCE deu provas de incoerência e de iniquidade ao não se opor, até 21 de março de 2013, à ELA aos bancos visados, declarando ao mesmo tempo que esta estava reservada aos bancos solventes. Com efeito, segundo os demandantes, o BCE já tinha tomado conhecimento da insolvabilidade do Laïki numa data anterior a 21 de março de 2013. Em apoio da sua argumentação, os demandantes invocam, por um lado, o relatório PIMCO, do qual entendem resultar que os bancos visados eram «economicamente insolventes», e, por outro, um artigo de imprensa de 17 de outubro de 2014 e acima referido no n.o 149, do qual resulta, nomeadamente, que o governador do Bundesbank já tinha evocado a insolvabilidade do Laïki numa reunião do Conselho dos Governadores de dezembro de 2012.
373
Terceiro, os demandantes queixam‑se, em substância, do caráter incoerente, desproporcionado e não equitativo do comportamento do BCE, na medida em que, num primeiro momento, entre outubro de 2011 e março de 2013, teve uma atitude liberal apressando‑se a conceder ao Laïki um acesso virtualmente ilimitado à ELA, para, num segundo momento, em 21 de março de 2013, subitamente pôr fim à ELA.
374
Quarto, os demandantes acrescentam, na réplica, que não têm a possibilidade de impugnar a análise que levou o Conselho de Governadores a adotar a sua decisão de 21 de março de 2013. Com efeito, segundo os demandantes, essa decisão é desprovida de qualquer fundamentação e pode não resultar de uma verdadeira análise. Conforme esclareceram na audiência, os demandantes entendem que essa decisão é indicativa da inadaptação do quadro jurídico em matéria de ELA.
375
Quinto, os demandantes alegam que o comportamento do BCE quanto à ELA constitui uma violação manifesta e grave dos poderes discricionários em que o BCE está investido ao abrigo do artigo 14.o‑4 dos seus Estatutos.
376
Os demandados contestam a argumentação dos demandantes.
377
A esse respeito, há que lembrar que é na aplicação das medidas lesivas que pode estar a origem imediata da perda patrimonial que os demandantes alegam ter sofrido (v. n.o 86, supra). Ora, como acima resulta dos n.os 134 a 155, o BCE não exigiu a adoção das medidas lesivas, nem pelo seu comunicado de imprensa de 21 de março de 2013 nem pela decisão que este refere nem por decisões prévias de «continuar a conceder a ELA». Nestas condições, não se pode considerar que as eventuais ilegalidades que possam ferir estes atos são suscetíveis de demonstrar falta de proporcionalidade das medidas lesivas ou que não cumprem a exigência de qualquer restrição do direito de propriedade estar prevista na lei. Esta conclusão impõe‑se com particular acuidade quanto aos argumentos dos demandantes relativos à alegada inadaptação do quadro jurídico em matéria de ELA (v. n.os 370, 371 e 374, supra). Com efeito, visto não ter sido esse o quadro jurídico em que as medidas lesivas foram adotadas (v., a esse respeito, n.os 272 a 284, 329 e 340, supra), a sua alegada inadaptação de modo nenhum pode indicar que essas medidas não foram adotadas nas condições previstas na lei.
378
De qualquer forma, há que observar que os argumentos dos demandantes não revelam que o comportamento do BCE quanto à ELA estivesse ferido de ilegalidade.
379
Primeiro, as críticas dos demandantes relativas a uma alegada falta de precisão do conceito de solvabilidade não colhem. Com efeito, o facto de o BCE poder ser levado, no exercício das suas competências nos termos do artigo 14.o‑4 dos Estatutos do BCE e da sua ampla margem de apreciação, a interpretar ou aplicar um conceito financeiro no âmbito de uma apreciação económica complexa não pode, enquanto tal, ser constitutivo de uma ilegalidade.
380
O argumento dos demandantes de que a multiplicidade das funções do BCE é contrária ao princípio da proporcionalidade por falta de coerência ou por inobservância do princípio da boa administração também não colhe. A esse respeito, há que lembrar o alcance da exigência de coerência no âmbito da apreciação da necessidade e da proporcionalidade de uma medida. Segundo a jurisprudência, uma medida só é adequada a garantir a realização do objetivo prosseguido se responder verdadeiramente ao cuidado de o atingir de forma coerente e sistemática (Acórdão de 12 de janeiro de 2010, Petersen, C‑341/08, EU:C:2010:4, n.o 53). Ora, os demandantes de nenhuma forma explicam de que modo a alegada multiplicidade de funções do BCE e a «alea moral» daí resultante são suscetíveis de entravar a realização coerente e sistemática do objetivo de assegurar a estabilidade do sistema financeiro da zona euro prosseguido pelas medidas lesivas. Também não demonstram de que modo isso poderia violar o seu direito a uma boa administração.
381
De resto, há que observar que os autos não sustentam o argumento dos demandantes relativo à multiplicidade das funções do BCE. No que respeita à participação do BCE no Eurogrupo, há que lembrar que as declarações de 25 de março (v. n.os 105 a 118, supra), 12 de abril, 13 de maio e 13 de setembro de 2013 (v. n.os 170 e 171, supra) são os únicos atos controvertidos de que o Eurogrupo é autor. Ora, resulta dos n.os 116 e 117, supra que a declaração de 25 de março de 2013 tem natureza puramente informativa e não exprime qualquer posição definitiva quanto à concessão do IAF nem quanto às condições que a República de Chipre deveria respeitar para dele beneficiar. Quanto às declarações de 12 de abril, 13 de maio e 13 de setembro de 2013, limitam‑se, como acima se observa no n.o 170, a descrever muito sucintamente e saudar certas medidas adotadas pelas autoridades cipriotas e a expressar a opinião de que essas medidas são, nomeadamente, suscetíveis de contribuir para atenuar as dificuldades financeiras com que se depara a República de Chipre. Nestas condições, não é possível considerar que a participação do BCE nas reuniões do Eurogrupo lhe permitiu influenciar de forma determinante a concessão do IAF ou a condicionalidade que a República de Chipre teria de respeitar para beneficiar dele.
382
No que respeita à pertença do BCE à troika, basta referir que o acompanhamento do respeito da condicionalidade pressupõe que esta tenha sido previamente determinada. Contrariamente ao que alegam, em substância, os demandantes, o BCE não pode, pois, extrair do papel de acompanhamento que lhe é conferido pelo artigo 13.o, n.o 7, do Tratado MEE o poder de pedir o reembolso a título de condição de qualquer assistência financeira.
383
Segundo, não se pode considerar que o BCE se comportou de forma incoerente, arbitrária ou injusta por não se opor à ELA até 21 de março de 2013, apesar de já ter alegadamente tido conhecimento da insolvabilidade do Laïki em data anterior.
384
A esse respeito, há que lembrar que, nos termos do artigo 14.o‑4 dos Estatutos do BCE, o papel do Conselho de Governadores se limitava, no caso, a verificar se a ELA interferia com os objetivos e missões do SEBC. Em particular, cabia ao Conselho dos Governadores, para assegurar o respeito da proibição do financiamento monetário prevista no artigo 123.o TFUE e no artigo 21.o‑1 dos Estatutos do BCE, verificar se a ELA não era concedida a um banco insolvente (v. n.o 142, supra). Como acima referido no n.o 143, à época dos factos, o BCE não estava investido em nenhuma competência em matéria de fiscalização prudencial das instituições de crédito da União, que pertencia exclusivamente às autoridades de fiscalização prudencial nacionais. Nestas condições, o BCE recebia informações que lhe eram prestadas por essas autoridades quanto à solvabilidade dos bancos beneficiários de ELA. Ora, segundo os articulados do BCE, que os demandantes não impugnam a esse respeito, o BCC, a partir de setembro de 2011, comunicou ao Conselho de Governadores a sua avaliação segundo a qual os bancos visados permaneciam solventes. Dado que a solidez financeira desses bancos se deteriorava progressivamente, como também alega o BCE sem impugnação dos demandantes, a avaliação do BCC quanto à solvabilidade do Laïki assentava cada vez mais na perspetiva da iminente concessão de assistência financeira à República de Chipre. Quando essa perspetiva ficou mais distante, por causa da rejeição, em 19 de março de 2013, pelo Parlamento cipriota, da criação de um imposto sobre todos os depósitos bancários, o Conselho de Governadores opôs‑se à manutenção do nível existente de ELA aos bancos em causa. Com efeito, conforme resulta das observações do Presidente do BCE, M. Draghi, na conferência de imprensa de 4 de abril de 2013, o Conselho dos Governadores entendeu, no momento de tomar a decisão de 21 de março de 2013, que, «na falta de um programa, esses bancos não teriam sido solventes e viáveis» e que «nesse momento preciso, […] não existia qualquer programa».
385
O simples facto de uma sociedade privada como a PIMCO ou um membro do Conselho de Governadores já ter previamente expressado uma opinião divergente da opinião do BCC quanto à solvabilidade do Laïki não basta para demonstrar que esse Conselho já deveria ter‑se demarcado dela — e, portanto, ter‑se oposto à manutenção do nível existente de ELA numa data anterior.
386
Terceiro, também não se pode considerar que o BCE se comportou de forma incoerente, desproporcionada e não equitativa quando se opôs, em 21 de março de 2013, à manutenção do nível existente de ELA, quando tinha autorizado a ELA a partir de outubro de 2011. Com efeito, longe de se assemelhar a uma brusca inversão injustificada, a decisão do Conselho de Governadores de 21 de março de 2013 dá resposta simplesmente a uma alteração de circunstâncias, acima descrita no n.o 384.
387
Quarto, há que examinar o argumento dos demandantes de falta ou insuficiência de fundamentação de que entendem estar ferida a decisão do Conselho de Governadores de 21 de março de 2013.
388
O BCE conclui pela improcedência deste argumento. Por um lado, alega que, tendo sido suscitado só em sede de réplica, é novo e, portanto, inadmissível.
389
Por outro lado, o BCE lembra que a decisão do Conselho de Governadores de 21 de março de 2013 não é pública. Ora, segundo o BCE, a inexistência da fundamentação dessa decisão não pode ser inferida da sua falta de publicidade. Visto essa decisão ser dirigida ao BCC, era suficiente a comunicação dessa fundamentação ao seu representante na reunião do Conselho de Governadores.
390
Desde logo, há que rejeitar a causa de não conhecimento de mérito arguida pelo BCE, pois a falta ou insuficiência de fundamentação são do foro da preterição de formalidades essenciais, na aceção do artigo 263.o TFUE, e constituem, enquanto tal, um fundamento de ordem pública, de que o Tribunal Geral pode conhecer oficiosamente a todo o tempo (v., neste sentido, Acórdãos de 20 de fevereiro de 1997, Comissão/Daffix, C‑166/95 P, EU:C:1997:73, n.o 24; de 2 de abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, n.o 67, e de 2 de dezembro de 2009, Comissão/Irlanda e o., C‑89/08 P, EU:C:2009:742, n.o 34).
391
Há que conhecer, portanto, do mérito do presente argumento.
392
Há que lembrar que, nos casos em que uma instituição da União dispõe, como aqui o BCE, de um amplo poder de apreciação, a fiscalização do respeito de determinadas garantias processuais assume uma importância fundamental. Entre essas garantias figura a obrigação de o BCE fundamentar de forma suficiente as suas decisões (v., neste sentido, Acórdão de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o., C‑62/14, EU:C:2015:400, n.o 69).
393
Segundo a jurisprudência, a fundamentação exigida pelo artigo 296.o TFUE deve ser adaptada à natureza do ato em causa e revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio do seu autor, de forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adotada e ao juiz da União exercer a sua fiscalização. A esse respeito, antes de mais, o dever de fundamentação deve ser apreciado em função das circunstâncias do caso, nomeadamente do conteúdo do ato e da natureza dos fundamentos invocados (v., neste sentido, Acórdão de 1 de julho de 2008, Chronopost e La Poste/UFEX e o., C‑341/06 P e C‑342/06 P, EU:C:2008:375, n.o 88). Não é necessário que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito relevantes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato cumpre as exigências do artigo 296.o TFUE deve ser apreciada não só à luz da sua redação, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (v. Acórdão de 6 de setembro de 2006, Portugal/Comissão, C‑88/03, EU:C:2006:511, n.o 88 e jurisprudência aí referida).
394
Seguidamente, a fundamentação pode ser implícita, na condição de permitir aos interessados conhecerem por que razões foram tomadas as medidas em questão e ao órgão jurisdicional competente dispor dos elementos suficientes para exercer a sua fiscalização (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de janeiro de 2004, Aalborg Portland e o./Comissão, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P, EU:C:2004:6, n.o 372, e de 8 de fevereiro de 2007, Groupe Danone/Comissão, C‑3/06 P, EU:C:2007:88, n.o 46).
395
Por último, só se pode fazer um exame do respeito do dever de fundamentação com base numa decisão formalmente adotada. Contudo, outros documentos, tais como um comunicado de imprensa, podem permitir conhecer os elementos essenciais da decisão em causa e permitir aos interessados conhecer as razões pelas quais esta foi tomada e ao julgador exercer a sua fiscalização (v., neste sentido, Acórdão de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o., C‑62/14, EU:C:2015:400, n.o 71).
396
No caso, há que observar que é só com base no comunicado de imprensa de 21 de março de 2013 que os demandantes acusam o BCE de não ter apresentado qualquer fundamento da sua decisão desse mesmo dia de se opor à manutenção do nível existente de ELA a partir de 26 de março de 2013. Contudo, esse comunicado e essa decisão não se confundem. Conforme acima resulta dos n.os 145 e 146, esse comunicado simplesmente refere a existência dessa decisão. Ora, esta não consta dos autos. Resulta dos articulados do BCE que não foi objeto de qualquer publicação e que os seus fundamentos foram comunicados ao representante do BCC, que era o seu único destinatário. Nestas condições, há que determinar se o comunicado de imprensa de 21 de março de 2013 permite aos interessados conhecerem as justificações da decisão que refere e ao Tribunal exercer a sua fiscalização.
397
A esse respeito, desde logo, resulta do comunicado de imprensa de 21 de março de 2013 que «[o] Conselho de Governadores decidiu manter o nível existente de ELA até […] 25 de março de 2013» e que «só se [poderia] encarar a prorrogação do reembolso se [fosse] criado um programa da [União/FMI] que [garantisse] a solvabilidade dos bancos em causa». Daí resulta, implícita mas necessariamente, que a solvabilidade dos bancos visados não estava garantida sem esse programa. As observações do presidente do BCE na conferência de imprensa de 4 de abril de 2013 (v. n.o 384, supra) a propósito da decisão de 21 de março de 2013 do Conselho de Governadores corroboram esta interpretação:
«[A ELA] só pode ser concedida a bancos solventes e viáveis. Ora, acontece que, sem um programa, esses bancos não seriam solventes e viáveis. Nesse preciso momento, o Conselho dos Governadores entendeu que não existia nenhum programa e foi por isso que teve que fazer o que fez.»
398
Seguidamente, há que salientar que, no momento da publicação do comunicado de imprensa de 21 de março de 2013, a existência e a natureza das dificuldades com que se deparavam a República de Chipre e os bancos visados eram conhecidas. Era igualmente conhecido que a República de Chipre tinha apresentado um pedido de assistência financeira ao Presidente do Eurogrupo, que essa assistência lhe seria prestada no âmbito de um programa de ajustamento macroeconómico a concretizar em memorando de entendimento e que o Parlamento cipriota tinha rejeitado a instituição de uma medida que as autoridades cipriotas se tinham obrigado a tomar a fim de mobilizar recursos internos para limitar o volume da assistência financeira ligada a esse programa (v., nomeadamente, n.os 13 a 15, 18 e 20 a 22, supra).
399
Por último, há que lembrar que, como acima resulta do n.o 142, as normas que regem a ELA proíbem a sua concessão a instituições de crédito insolventes.
400
Consequentemente, nas circunstâncias do caso e de qualquer forma, a redação do comunicado de imprensa de 21 de março de 2013, por lacónica que seja, permitia aos demandantes compreender, nomeadamente em face do contexto, das normas jurídicas aplicáveis e das observações de M. Draghi na conferência de imprensa de 4 de abril de 2013, que a insolvabilidade des bancos visados sem um programa de ajustamento adequado obstava à manutenção do nível existente de ELA. Esse mesmo comunicado permite ao juiz da União exercer a sua fiscalização. Improcede, pois, o argumento dos demandantes relativo à fundamentação da decisão do Conselho de Governadores de 21 de março de 2013.
401
Quinto, quanto à alegada violação do artigo 14.o‑4 dos Estatutos do BCE, basta observar que os demandantes se limitam a fazer afirmações, sem explicar minimamente de que modo o comportamento do BCE quanto à ELA estaria ferido de violação dessa disposição.
402
Consequentemente, os demandantes não lograram demonstrar que o comportamento do BCE quanto à ELA estava ferido de violação do princípio da boa administração, do artigo 14.o‑4 dos Estatutos do BCE e dos imperativos de equidade e de coerência. Improcede, portanto, a terceira série de argumentos dos demandantes.
403
Tendo deste modo improcedido as três séries de argumentos dos demandantes, improcede a alegação de violação do artigo 14.o‑4 dos Estatutos do BCE, dos imperativos de equidade e de coerência e do princípio da boa administração.
2.
Quanto à existência de uma eventual violação do princípio da proteção da confiança legítima
404
A título preliminar, há que lembrar, que o princípio da proteção da confiança legítima faz parte dos princípios fundamentais da União (Acórdão de 24 de março de 2011, ISD Polska e o./Comissão, C‑369/09 P, EU:C:2011:175, n.o 122). O direito de o invocar pressupõe que tenham sido fornecidas ao interessado garantias precisas, incondicionais e concordantes, provenientes de fontes autorizadas e fiáveis, pelas autoridades competentes da União. Com efeito, este direito pertence a qualquer sujeito de direito no qual uma instituição, um órgão, um organismo da União, ao fornecer‑lhe garantias precisas, tenha gerado esperanças fundadas (v. Acórdão de 19 de julho de 2016, Kotnik e o., C‑526/14, EU:C:2016:570, n.o 62 e jurisprudência aí referida).
405
No caso, os demandantes entendem que os demandados cometeram uma violação caracterizada do princípio da proteção da confiança legítima. Alegam que os demandados lhes deram garantias concordantes e precisas de que as medidas lesivas não seriam aplicadas à República de Chipre. Afirmam que essas garantias resultam, primeiro, de uma carta de 11 de fevereiro de 2013 dirigida aos diretores executivos respetivos dos bancos visados pelo chefe de gabinete do governador da BCC, em nome do Euro‑Sistema, segundo, do compromisso de 21 de janeiro de 2013 do Eurogrupo quanto à possibilidade de oferecer o IAF com base num acordo político, celebrado em novembro de 2012, terceiro, do tratamento dado aos EMME que beneficiaram de assistência financeira antes da República de Chipre e, quarto, da decisão do BCE de autorizar a ELA durante um período considerável.
406
Os demandantes acrescentam que esses atos e comportamentos são suscetíveis de gerar neles uma confiança legítima, não só individualmente, mas também em conjunto. Com efeito, segundo os demandantes, esses atos e comportamentos têm um efeito cumulativo que reforça a garantia de que não seria adotada qualquer medida de resgate interno.
a)
Quanto à existência de uma confiança legítima resultante da carta de 11 de fevereiro de 2013
407
Os demandantes alegam que, numa carta de 11 de fevereiro de 2013, dirigida aos diretores executivos respetivos dos bancos visados, o chefe de gabinete do governador da BCC, em nome do Euro‑Sistema, lhes deu garantias claras, precisas, incondicionais e conformes com a lei de que os direitos dos seus depositantes não seriam restringidos (v. igualmente n.os 366 a 368, supra). A esse respeito, os demandantes lembram, por um lado, que, nos termos do artigo 282.o, n.o 1, TFUE, o Euro‑Sistema é composto pelo BCE e pelos bancos centrais dos EMME e conduz a política monetária da União e, por outro, que a declaração de missão do Euro‑Sistema indica que este fale a uma só voz. Qualquer observador razoável teria, portanto, acreditado que essa carta vinculava o Euro‑Sistema, incluindo o BCE, que entendem ter violado a confiança legítima dos demandantes ao exigir seguidamente que a República de Chipre respeitasse o acordo de condicionalidade. Se, contudo, o BCE entendesse que essa carta não apresentava corretamente a sua posição, deveria ter efetuado uma declaração pública para corrigir os erros que contivesse. Ora, o BCE não fez qualquer declaração dessa ordem, dando assim origem à sua responsabilidade.
408
Os demandados contestam a argumentação dos demandantes.
409
A esse respeito, em primeiro lugar, há que observar que nada na carta de 11 de fevereiro de 2013 permite a um leitor prudente e avisado concluir que o seu conteúdo é imputável ao Euro‑Sistema ou ao BCE.
410
Com efeito e antes de mais, essa carta é dirigida aos diretores executivos respetivos dos bancos visados por uma pessoa que assina na qualidade de chefe da comunicação e do gabinete do governador («Head of Governor’s Office and Comunications») do BCC. Em nenhum momento essa pessoa afirma expressar‑se em nome do Euro‑Sistema. Pelo contrário, conforme resulta do próprio texto dessa carta, esta limita‑se a expressar a opinião do BCC e não faz referência aos órgãos nem às regras de funcionamento do Euro‑Sistema:
«Na sequência da publicação de um artigo publicado no Financial Times em 10 de fevereiro de 2013 e intitulado “Medidas de emergência radicais propostas para Chipre”, o [BCC] pretende salientar que qualquer ação destinada a reduzir ou restringir o direito de propriedade dos depositantes ou a privá‑los desse direito viola as disposições da Constituição da República de Chipre e do artigo 1.o do Protocolo Adicional n.o 1 à [CEDH], disposições que protegem o direito à propriedade e que são cruciais para o funcionamento de uma economia de mercado.
Consequentemente, qualquer sugestão em sentido contrário não só é juridicamente infundada como não pode ser levada a sério.»
411
É certo que, como salientam os demandantes, do cabeçalho da carta consta o logótipo do BCC, seguido, por baixo e em maiúsculas, das menções: «Central Bank Of Cyprus» e «Eurosystem».
412
Contudo, a simples presença desse cabeçalho não pode permitir a um leitor prudente e avisado considerar que essa carta é imputável ao Euro‑Sistema. Pelo contrário, a impressão que se obtém com esse cabeçalho é, por um lado, a de que essa carta é redigida em nome do BCC e não do Euro‑Sistema e, por outro, que a menção «Eurosystem» é de natureza puramente informativa, indicando apenas a pertença do BCC ao Euro‑Sistema na sua qualidade de banco central de um EMME. Com efeito, primeiro, os carateres que compõem o termo «Eurosystem» no cabeçalho da carta de 11 de fevereiro de 2013 estão situados por baixo dos que compõem a menção «Central Bank Of Cyprus» e são claramente menores.
413
Segundo, como os próprios demandantes reconheceram em resposta às medidas de organização do processo do Tribunal, a menção «Eurosystem» faz provavelmente parte integrante do logótipo do BCC e, a esse título, figura em todas ou pelo menos na maioria das cartas e documentos que nele têm origem. Nenhuma conclusão se pode, pois, extrair da simples presença dessa menção na carta de 11 de fevereiro de 2013, a menos que se considere que todas ou, pelo menos, a maioria das cartas do BCC são imputáveis ao Euro‑Sistema unicamente por mencionarem a pertença do primeiro ao segundo.
414
Terceiro, o rodapé da carta de 11 de fevereiro de 2013, que identifica a direção e o sítio Internet do BCC, não faz referência ao Euro‑Sistema.
415
Em segundo lugar, há que salientar que os bancos centrais nacionais exercem dois tipos de funções, a saber, primeiro, as que estão previstas nos Estatutos do BCE e, segundo, as que não o estão. As segundas não podem ser imputadas ao SEBC nem ao Euro‑Sistema. Com efeito, como acertadamente salienta o BCE, o artigo 14.o‑4 dos Estatutos do BCE dispõe que os bancos centrais nacionais podem exercer outras funções para além das especificadas nos Estatutos do BCE, a menos que o Conselho de Governadores decida, por maioria de dois terços dos sufrágios expressos, que interferem com os objetivos e missões do SEBC. Inversamente, as funções que os bancos centrais nacionais exercem sob a sua própria responsabilidade e por sua conta e risco não são consideradas pertencentes às funções do SEBC (v. n.os 138 a 140, supra).
416
Ora, à época dos factos, os Estatutos do BCE não mencionavam, entre as missões do BCE ou do SEBC, a determinação das condições de recapitalização ou de resolução das instituições financeiras. São, portanto, funções que os bancos centrais nacionais exercem sob a sua própria responsabilidade e por sua conta e risco. Nestas condições, um leitor prudente e avisado não podia razoavelmente considerar que uma afirmação efetuada pelo BCC a propósito da determinação das condições de recapitalização ou de resolução de instituições financeiras era imputável ao Euro‑Sistema e o vinculava. Pelo contrário, esse leitor tinha necessariamente que considerar que o BCC se tinha expressado na carta de 11 de fevereiro de 2013 em seu próprio nome e enquanto banco central nacional.
417
Contrariamente ao que, em substância, alegam os demandantes, nem o artigo 282.o, n.o 1, TFUE, nem a declaração de missão do Euro‑Sistema põem esta conclusão em causa.
418
Em primeiro lugar, quanto ao artigo 282.o, n.o 1, TFUE, refira‑se que diz exclusivamente respeito ao papel do Euro‑Sistema em matéria de política monetária. Com efeito, esta disposição tem a seguinte redação:
«O [BCE] e os bancos centrais nacionais constituem o [SEBC]. O [BCE] e os bancos centrais nacionais dos Estados‑Membros cuja moeda seja o euro, que constituem o Eurosistema, conduzem a política monetária da União.»
419
Os demandantes não podiam, pois, inferir razoavelmente do artigo 282.o, n.o 1, TFUE que o Euro‑Sistema garantiria a manutenção do valor dos depósitos confiados aos bancos visados em caso de recapitalização ou de resolução destes.
420
Em segundo lugar, quanto à declaração de missão do BCE e do Euro‑Sistema, refira‑se, primeiro, que se assemelha a uma simples declaração de intenções desprovida de qualquer valor jurídico (v., por analogia, Acórdão de 23 de setembro de 2015, ClientEarth e International Chemical Secretariat/ECHA, T‑245/11, EU:T:2015:675, n.o 103 e jurisprudência aí referida) e não foi, a esse título, publicada na série L do Jornal Oficial da União Europeia, que tem por objeto a publicação de atos juridicamente vinculativos, nem na sua série C, que publica informações, recomendações e pareceres relativos à União (v., por analogia, Acórdão de 13 de dezembro de 2012, Expedia, C‑226/11, EU:C:2012:795, n.o 30). Com efeito, como salienta com pertinência o BCE em resposta às medidas de organização do processo do Tribunal, essa declaração tem, pela sua própria natureza, um caráter de pura manifestação de uma aspiração e não tem por objeto impor obrigações aos seus autores nem repertoriar de forma taxativa todas as missões e competências dos membros do Euro‑Sistema.
421
Segundo, o conteúdo dessa declaração não permite considerar que o Euro‑Sistema esteja investido de uma qualquer competência em matéria de proteção dos depósitos bancários em caso de recapitalização ou de resolução de um banco. Pelo contrário, resulta dessa declaração que o Euro‑Sistema tem por objetivo primordial a manutenção da estabilidade dos preços. É certo que essa declaração indica igualmente que o Euro‑Sistema, quando atua como principal autoridade financeira, visa salvaguardar a estabilidade financeira e promover a integração financeira da União. Contudo, um leitor prudente e avisado não podia razoavelmente extrair de uma afirmação tão vaga a conclusão de que o Euro‑Sistema era competente para determinar a que condições se poderia sujeitar a eventual recapitalização ou resolução dos bancos visados.
422
Do mesmo modo, as indicações de que «[n]ão deixando de respeitar o estatuto jurídico dos seus membros, o Euro‑Sistema e os seus serviços atuam expressamente na coesão e na unidade» e «[n]esse espírito e trabalhando em equipa, o Euro‑Sistema fala a uma só voz e está próximo dos cidadãos europeus» não podem razoavelmente ser interpretadas no sentido de que significam que qualquer comunicação de um banco central nacional parte do Euro‑Sistema é efetuada em sua representação. Trata‑se sim de uma declaração de intenções com caráter geral e impreciso, que se aplica quando muito nos domínios em que o Euro‑Sistema é competente.
423
Há que concluir, portanto, que os demandantes não demonstraram que podiam extrair da carta de 11 de fevereiro de 2013 uma confiança legítima em que as medidas lesivas não seriam adotadas. Por maioria de razão, não se pode considerar que o BCE, através de atos e comportamentos posteriores a essa carta, tivesse violado essa confiança.
b)
Quanto à existência de uma confiança legítima baseada no «compromisso de 21 de janeiro de 2013 do Eurogrupo quanto à possibilidade de oferecer o IAF com base num acordo político, a que se tinha chegado em novembro de 2012»
424
Os demandantes alegam que o Eurogrupo lhes suscitou uma confiança legítima em que as medidas lesivas não seriam adotadas, comprometendo‑se, em 21 de janeiro de 2013, a conceder o IAF à República de Chipre com base num acordo político a que se tinha chegado em novembro de 2012 e que não previa a adoção dessas medidas. Em resposta às medidas de organização do processo do Tribunal, os demandantes confirmaram que o «compromisso» a que se referiam é a declaração do Eurogrupo de 21 de janeiro de 2013 acima descrita no n.o 18.
425
Os demandados contestam a argumentação dos demandantes.
426
A esse respeito, em primeiro lugar, há que observar que nada na declaração do Eurogrupo de 21 de janeiro de 2013 se pode assemelhar a uma garantia precisa de que o IAF seria sujeito unicamente às condições previstas no projeto de memorando de entendimento que, nessa data, era objeto de negociações entre a República de Chipre, por um lado, e a Comissão, o BCE e o FMI, por outro. Com efeito, nessa declaração, o Eurogrupo de nenhum modo se comprometeu a dar à República de Chipre o IAF que ela tinha pedido, antes se limitou a descrever essas negociações em termos vagos e gerais e a encorajar as partes envolvidas a realizar progressos a fim de finalizarem as componentes do projeto de memorando de entendimento.
427
Em segundo lugar, conforme acima resulta dos n.os 123 a 129, a concessão do IAF faz parte das competências do MEE e não do Eurogrupo, que nem sequer era parte nas negociações em curso com a República de Chipre com vista a finalizar o projeto de protocolo referido na declaração de 21 de janeiro de 2013. Assim, mesmo que esta contivesse garantias quanto à concessão do IAF à República de Chipre, essas garantias não tinham origem numa autoridade competente na aceção da jurisprudência acima referida no n.o 404 (v., neste sentido, Acórdãos de 30 de abril de 2009, Nintendo e Nintendo of Europe/Comissão, T‑13/03, EU:T:2009:131, n.o 208, e de 7 de outubro de 2015, Accorinti e o./BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, n.o 79).
428
Em terceiro lugar, o projeto de memorando de entendimento referido na declaração do Eurogrupo de 21 de janeiro de 2013 e redigido em 29 de novembro de 2012 nunca foi concluído. Conforme resulta da declaração do Eurogrupo de 16 de março de 2013, as autoridades cipriotas tinham‑se comprometido, com vista à adoção desse projeto de protocolo, a tomar medidas a aprovar pelo Parlamento cipriota, incluindo a criação de um imposto sobre todos os depósitos bancários (v. n.os 19 e 20). Ora, a criação desse imposto foi rejeitada pelo Parlamento cipriota (v. n.o 22, supra). Nestas circunstâncias, os demandantes não podiam legitimamente esperar que o IAF viesse apesar de tudo a ser concedido à República de Chipre com base nesse projeto de memorando de entendimento.
429
Em face do exposto, há que concluir que os demandantes não demonstraram que podiam basear uma confiança legítima na declaração do Eurogrupo de 21 de janeiro de 2013.
c)
Quanto à existência de uma confiança legítima baseada no tratamento dado aos EMME que beneficiaram de assistência financeira antes da República de Chipre
430
Os demandantes alegam que basearam a sua confiança legítima em que as medidas lesivas não seriam adotadas no facto de a concessão de assistência financeira a outros EMME, a saber, a Irlanda, a República Helénica, o Reino de Espanha e a República Portuguesa, não ter sido sujeita à adoção de medidas de resgate interno.
431
Os demandados não tomaram posição expressa quanto a este argumento.
432
A esse respeito, em primeiro lugar, há que salientar que o simples facto de, em fases anteriores da crise financeira internacional, a concessão de assistência financeira não ter sido sujeita à adoção de medidas comparáveis às medidas lesivas não pode, enquanto tal, ser considerada uma garantia precisa, incondicional e concordante capaz de gerar a confiança legítima dos acionistas e dos depositantes dos bancos visados em que a concessão de assistência financeira à República de Chipre não o seria (v., neste sentido por analogia, Acórdão de 19 de julho de 2016, Kotnik e o., C‑526/14, EU:C:2016:570, n.os 65 e 66).
433
Em segundo lugar, há que lembrar que as medidas a que pode ser sujeita a concessão de assistência financeira pelo MEE (ou por outras organizações internacionais, órgãos e instituições da União ou Estados) para solucionar as dificuldades financeiras de um Estado confrontado com a necessidade de recapitalizar o seu sistema bancário podem variar fundamentalmente de um caso para outro em função da experiência adquirida e de um conjunto de circunstâncias específicas (v. n.o 311, supra). Nestas condições, na falta de um compromisso claro e explícito das autoridades competentes, não é possível considerar que os demandantes podiam legitimamente esperar que a concessão do IAF seria sujeita a condições idênticas ou mesmo semelhantes àquelas a que foi sujeita a concessão de assistência financeira à Irlanda, à República Helénica, ao Reino de Espanha e à República Portuguesa.
434
Em face do exposto, há que concluir que os demandantes não demonstraram que podiam ter uma confiança legítima baseada no facto de a concessão de um IAF a outros EMME não ter sido sujeita à adoção de medidas comparáveis às medidas lesivas.
d)
Quanto à existência de uma confiança legítima baseada no facto de o BCE ter decidido autorizar a ELA durante um período prolongado
435
Os demandantes entendem poder basear uma confiança legítima no facto de o BCE, durante um período prolongado, ter autorizado o BCC a conceder a ELA ao Laïki.
436
Os demandados contestam a argumentação dos demandantes.
437
A esse respeito, basta observar que os demandantes de nenhuma forma explicam de que modo o facto de o BCE, durante um período prolongado, ter autorizado o BCC a conceder a ELA ao Laïki lhes poderia ter suscitado uma confiança legítima em que as medidas lesivas não seriam adotadas. Consequentemente, os demandantes não demonstraram que podiam basear uma confiança legítima nesse facto.
438
À luz do exposto, há que considerar que os demandantes não podiam basear uma confiança legítima individualmente em nenhum dos atos e comportamentos acima referidos no n.o 405. Assim, esses atos e comportamentos também não podiam gerar em conjunto, por efeito cumulativo, uma confiança legítima nos demandantes.
439
Daí resulta que a alegação dos demandantes de violação do princípio da proteção da confiança legítima só pode improceder.
3.
Quanto à existência de uma eventual violação do princípio da igualdade de tratamento
440
O princípio da igualdade de tratamento constitui um princípio geral do direito da União, consagrado nos artigos 20.o e 21.o da Carta (Acórdão de 14 de setembro de 2010, Akzo Nobel Chemicals e Akcros Chemicals/Comissão e o., C‑550/07 P, EU:C:2010:512, n.o 54). As instituições da União são obrigadas a respeitar esse princípio como norma superior de direito da União que protege os particulares (Acórdãos de 7 de outubro de 2015, Accorinti e o./BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, n.o 87, e de 24 de janeiro de 2017, Nausicaa Anadyomène e Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, não publicado, EU:T:2017:21, n.o 110).
441
Segundo jurisprudência assente, o princípio da igualdade de tratamento ou da não‑discriminação exige que as situações comparáveis não sejam tratadas de maneira diferente e que as situações diferentes não sejam tratadas de maneira igual, a não ser que tal tratamento seja objetivamente justificado (16) (v. Acórdão de 14 de setembro de 2010, Akzo Nobel Chemicals e Akcros Chemicals/Comissão e o., C‑550/07 P, EU:C:2010:512, n.o 55 e jurisprudência aí referida). Os elementos que caracterizam diferentes situações e, assim, a sua comparabilidade devem, nomeadamente, ser determinados e apreciados à luz do objeto e do objetivo dos atos em causa, devendo, para o efeito, ser tidos em conta os princípios e os objetivos do domínio a que pertencem esses atos (v., neste sentido, Acórdão de 16 de dezembro de 2008, Arcelor Atlantique e Lorraine e o., C‑127/07, EU:C:2008:728, n.o 26 e jurisprudência aí referida).
442
Tendo os demandantes invocado a violação do princípio da igualdade de tratamento, cabe‑lhes identificar com precisão as situações comparáveis que entendem ter sido tratadas de forma diferente ou as situações diferentes que entendem ter sido tratadas de forma idêntica [v., neste sentido, Acórdão de 12 de abril de 2013, du Pont de Nemours (France) e o./Comissão, T‑31/07, não publicado, EU:T:2013:167, n.o 311].
443
No caso, os demandantes alegam que os demandados não respeitaram esse princípio em cinco aspetos, o que os demandados contestam.
a)
Quanto à existência de uma eventual discriminação face aos credores do Laïki cujas reclamações têm origem na ELA
444
Os demandantes alegam que os titulares de depósitos não garantidos do Laïki foram discriminados face aos credores desse banco cujas reclamações têm origem na ELA. Na medida em que a dívida do Laïki proveniente da ELA foi transferida para o BoC, esses credores poderiam, com efeito, dirigir‑se ao BoC, enquanto a dívida do Laïki para com os titulares de depósitos não garantidos seria anulada.
445
Os demandantes acrescentam que a transferência da dívida do Laïki resultante da ELA para o BoC impôs a este um encargo considerável. Consequentemente, outras categorias de demandantes foram também discriminadas. Com efeito, entendem que a transferência em causa, por um lado, levou à imposição de limites drásticos às reclamações dos depositantes do BoC e, por outro, diminuiu o valor das ações dos bancos visados. O BCE, que entendem estar na origem da ELA, e os outros demandados, favoreceram, assim, os seus próprios interesses em detrimento dos interesses dos demandantes.
446
Os demandados contestam a argumentação dos demandantes.
447
A esse respeito, em primeiro lugar, há que salientar que a transferência da dívida proveniente da ELA para o BoC figura entre as condições de concessão do IAF. Com efeito, o ponto 1.26 do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013 prevê:
«[O BoC] adquire — mediante um processo de compra e absorção — os ativos cipriotas do [Laïki], pelo seu justo valor, bem como os seus depósitos garantidos e a sua exposição ao apoio de emergência à liquidez, pelo seu valor nominal. Os depósitos não garantidos do [Laïki] serão mantidos na antiga instituição.»
448
Em segundo lugar, há que lembrar que, como reconheceram os demandantes em resposta às medidas de organização do processo do Tribunal, o fornecimento da ELA é da competência dos bancos centrais nacionais, tendo o BCE competência apenas para os proibir de conceder a ELA quando esta interfira com os objetivos e missões do SEBC (v. n.os 137 a 143, supra). De acordo com essa repartição das competências, só o BCC concedeu a ELA ao Laïki e, por isso, detinha um crédito sobre este. Nestas condições, como acertadamente alega o BCE, só o BCC era titular, nos termos do contrato de empréstimo celebrado com o Laïki, de um direito ao reembolso da dívida resultante da concessão da ELA a esta última. Assim, as categorias de pessoas que, face à argumentação dos demandantes (v. n.os 444 e 445, supra), poderiam ter sido objeto de uma diferença de tratamento por causa da transferência para o BoC da dívida do Laïki resultante da ELA são o BCC, por um lado, e os titulares de depósitos não garantidos e os acionistas dos bancos visados, por outro.
449
Em terceiro lugar, refira‑se que se encontram em situação diferente, na aceção da jurisprudência acima referida no n.o 441, por um lado, um operador privado, que, como os titulares de depósitos não garantidos dos bancos visados e os acionistas do BoC, agiram unicamente no seu interesse patrimonial privado, e, por outro, um banco central do Euro‑Sistema, cujas decisões se guiavam exclusivamente por objetivos de interesse público. O simples facto de os depositantes e um banco central do Euro‑Sistema cujas decisões são guiadas por esses objetivos deterem um mesmo título de crédito de um mesmo banco não permite desmentir esta conclusão, pelo que o princípio da igualdade de tratamento não pode exigir que essas duas categorias de pessoas sejam tratadas de forma indiferenciada (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de outubro de 2015, Accorinti e o./BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, n.o 92, e de 24 de janeiro de 2017, Nausicaa Anadyomène e Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, não publicado, EU:T:2017:21, n.os 108 e 109).
450
Ora, no caso, o BCC adquiriu o crédito resultante da ELA com o fim de contribuir para a realização de um objetivo de interesse geral, o de estabilizar um dos dois maiores bancos cipriotas e, desse modo, o sistema financeiro do país. Com efeito, resulta dos n.os 138 e 139, supra, que o BCC concedeu a ELA ao Laïki no exercício das prerrogativas de poder público de que está investido nos termos do direito cipriota. Em particular, resulta da resposta do BCE às medidas de organização do processo do Tribunal e da carta da BCC a ela anexa que a ELA é um instrumento destinado a permitir ao BCC levar a cabo a missão de assegurar a estabilidade do sistema financeiro que lhe é confiada pelas disposições conjugadas do n.o 6, ponto 2, alínea e), e do n.o 46, ponto 3, da lei 138(I)/2002.
451
Por outro lado, há que observar que, como acertadamente salientam a Comissão e o BCE, o crédito resultante da ELA estava garantido pelos ativos do Laïki. Enquanto titular desse crédito, o BCC era, portanto, contrariamente aos depositantes não garantidos dos bancos visados, um credor privilegiado. Visto ser pacífico entre as partes que, em caso de liquidação de um banco, os créditos dos seus depositantes são pagos prioritariamente pelas entradas dos seus acionistas, os acionistas do BoC não podem, por maioria de razão, alegar que estavam numa situação comparável à do BCC.
452
Em face do exposto, há que considerar que as situações respetivas do BCC, por um lado, e dos titulares de depósitos não garantidos dos bancos visados e dos acionistas do BoC, por outro, não eram comparáveis. Os demandantes não demonstraram, portanto, que os demandados discriminaram essas categorias de pessoas face ao BCC.
b)
Quanto à existência de uma eventual discriminação face aos titulares de depósitos constituídos junto das sucursais gregas
453
Os demandantes entendem ter sofrido uma discriminação em função da nacionalidade, face aos titulares de depósitos constituídos nas sucursais gregas. A esse respeito, os demandantes salientam que, enquanto a concessão do IAF foi condicionada à adoção, pelas autoridades cipriotas, de uma medida de resgate interno sobre os depósitos constituídos nos bancos visados em Chipre, não foi sujeita a uma condição semelhante no que respeita aos depósitos que tinham sido constituídos junto desses mesmos bancos na Grécia. Estes deviam ser transferidos para um banco grego, em consequência da aquisição das sucursais gregas por este, pelo que podiam, em princípio, permanecer inalterados. Entendem que, na falta de qualquer justificação objetiva, essa diferença de tratamento viola as liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado ou é proibida pelo artigo 18.o TFUE.
454
Os demandados contestam a argumentação dos demandantes.
455
É pacífico entre as partes que as sucursais gregas eram sucursais na aceção do artigo 4.o, n.o 3, da Diretiva 2006/48/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho de 2006, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e ao seu exercício (JO 2006, L 177, p. 1). Enquanto tais, primeiro, essas sucursais constituíam partes dos bancos visados sem personalidade jurídica e que efetuavam diretamente, total ou parcialmente, as operações inerentes à atividade de instituição de crédito.
456
Segundo, nos termos do artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva 94/19, conforme alterada pela Diretiva 2005/1 e pela Diretiva 2009/14, os depositantes dessas sucursais estavam cobertos pelo sistema cipriota de garantia dos depósitos.
457
Terceiro, resulta do considerando 21 e dos artigos 40.o a 43.o da Diretiva 2006/48 que a responsabilidade pelo acompanhamento da solidez financeira das sucursais gregas, e em particular da sua solvabilidade, pertencia às autoridades cipriotas, sendo as autoridades gregas responsáveis apenas pelo acompanhamento da liquidez dessas sucursais e das políticas monetárias.
458
Daí resulta que os demandantes titulares de depósitos constituídos nos bancos visados em Chipre e os titulares de depósitos constituídos nas sucursais gregas constituíram depósitos nos mesmos bancos, cobertos pelo mesmo sistema de garantia dos depósitos e sujeitos às mesmas regras. Neste contexto, contrariamente ao que alega o Conselho, não existe qualquer razão para considerar que uma diferença assente unicamente no lugar da constituição dos depósitos é, nas circunstâncias do caso, suficiente para servir de base a um tratamento diferenciado. Em particular, a necessidade de evitar um efeito de contágio, invocada pelo Conselho, não pertence à diferença de situação objetiva, mas sim à justificação de uma diferença de tratamento entre duas situações comparáveis. Assim, a situação dos demandantes titulares de depósitos constituídos nos bancos visados em Chipre e a dos titulares de depósitos constituídos nas sucursais gregas eram comparáveis.
459
Ora, contrariamente aos depósitos constituídos nas sucursais gregas, os depósitos constituídos nos bancos visados em Chipre foram sujeitos a medidas de resgate interno. Há que considerar, pois, que os demandantes titulares de depósitos constituídos nos bancos visados em Chipre foram objeto de um tratamento desfavorável face aos titulares de depósitos constituídos nas sucursais gregas.
460
Os argumentos do BCE não podem pôr esta conclusão em causa. Por um lado, o BCE alega que qualquer discriminação sofrida pelos demandantes deve ser considerada uma «discriminação inversa», que não é proibida pelo direito da União.
461
É certo que, segundo jurisprudência constante, o direito da União não se opõe, em situações que não apresentem qualquer fator de ligação a uma das situações previstas por esse direito e cujos elementos relevantes estejam todos confinados ao interior de um único Estado‑Membro, a que os nacionais desse Estado‑Membro dele recebam um tratamento menos favorável do que o tratamento dado aos cidadãos de outro Estado‑Membro (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de junho de 1994, Steen, C‑132/93, EU:C:1994:254, n.o 11, e de 1 de abril de 2008, Gouvernement de la Communauté française e Gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, n.o 33).
462
Contudo, esta jurisprudência não se aplica em atos ou omissões pelos quais uma ou mais instituições da União contribuam para esse tratamento ou exijam a sua manutenção ou a sua execução contínua. Ora, no caso, trata‑se precisamente de determinar se as instituições demandadas podiam dar o seu apoio à adoção e à execução de um memorando de entendimento que condicionava a concessão do IAF a um tratamento desigual ou exigir a sua manutenção ou a sua execução contínua.
463
Assim, mesmo admitindo que as alegações de discriminação entre os depositantes de bancos cipriotas e os titulares de depósitos constituídos nas sucursais gregas desses mesmos bancos pudessem ser consideradas relativas a uma situação cujos elementos relevantes estivessem todos confinados ao interior de um único Estado‑Membro, só pode ser rejeitado o argumento do BCE de que qualquer discriminação sofrida pelos demandantes deveria ser considerada uma «discriminação inversa», não proibida pelo direito da União.
464
Por outro lado, o BCE refere que a venda das sucursais gregas foi feita ao preço do mercado e, consequentemente, manteve os fundos próprios dos bancos em causa. Assim, essa venda não causou qualquer desvantagem adicional aos demandantes.
465
A esse respeito, há que lembrar que, para se poder acusar uma instituição da União de violação do princípio da igualdade de tratamento, é necessário que o tratamento em causa tenha causado uma desvantagem para certas pessoas face a outras. Contudo, não se pode negar a existência dessa desvantagem unicamente pelo facto de a diferença de tratamento em causa não ter causado consequências económicas desfavoráveis, podendo a desvantagem a ter em conta à luz do princípio da igualdade de tratamento ser igualmente suscetível de influir na situação jurídica da pessoa a quem diz respeito essa diferença de tratamento (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 16 de dezembro de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e o., C‑127/07, EU:C:2008:728, n.os 39 e 44). Ora, a argumentação do BCE é exclusivamente relativa à falta de uma perda patrimonial adicional sofrida pelos demandantes por causa da venda das sucursais gregas. Assim, admitindo‑a confirmada, essa circunstância não basta, só por si, para demonstrar a inexistência de uma discriminação proibida pelo direito da União. Quanto muito, essa circunstância poderia, como, aliás, parece considerar o BCE, ser relevante para apreciar a proporcionalidade de uma eventual diferença de tratamento face ao objetivo prosseguido. Num primeiro momento, porém, a questão relevante continua a ser a de saber se os demandantes titulares de depósitos constituídos nos bancos visados em Chipre estavam numa situação semelhante à dos titulares de depósitos constituídos nas sucursais gregas, o que é aqui o caso (v. n.o 458, supra).
466
De acordo com a jurisprudência acima referida no n.o 441, há que analisar, portanto, se existe, no caso, uma justificação objetiva para a diferença de tratamento de que os demandantes titulares de depósitos constituídos nos bancos visados em Chipre foram objeto face aos titulares de depósitos constituídos nas sucursais gregas.
467
Conforme acima se indica nos n.os 335 a 337, essa diferença de tratamento respondia, nomeadamente, à necessidade de evitar qualquer efeito de contágio do sistema bancário cipriota para o sistema financeiro grego. Com efeito, como os demandantes reconheceram em resposta às medidas de organização do processo do Tribunal, resulta de um relatório interno do BCE junto com a réplica que um corte dos depósitos constituídos nas sucursais gregas poderia desencadear uma retirada generalizada dos depósitos na Grécia, o que, por tabela, poderia ter agravado a fraca capacidade de financiamento dos bancos gregos, exigindo assim potencialmente um aumento da ELA concedida a estes para um nível que potencialmente excederia a capacidade real dos bancos centrais do Euro‑Sistema.
468
Os demandantes respondem que essa argumentação não pode justificar uma discriminação indiretamente fundada na nacionalidade como aquela a que foram sujeitos.
469
A esse respeito, há que lembrar que uma diferença de tratamento é justificada quando, por um lado, se baseia num critério objetivo e razoável, isto é, quando tem uma relação com um objetivo legalmente admissível prosseguido pela legislação em causa, e, por outro, é proporcionada ao objetivo prosseguido pelo tratamento em causa (Acórdão de 16 de dezembro de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine, C‑127/07, EU:C:2008:728, n.o 47).
470
Em primeiro lugar, quanto à questão de saber se a diferença de tratamento entre os demandantes titulares de depósitos constituídos nos bancos visados em Chipre e os titulares de depósitos constituídos nas sucursais gregas se era fundada num critério objetivo e razoável, refira‑se que, pelas razões acima expostas nos n.os 255 e 256, e à luz da jurisprudência do Tribunal EDH (v. Tribunal EDH, 21 de julho de 2016, Mamatas e outros c. Grécia, CE:ECHR:2016:0721JUD 006306614, § 103 e 138), o objetivo de evitar uma desestabilização geral do sistema financeiro grego através de um contágio pelo sistema bancário cipriota deve ser considerado objetivo e razoável.
471
Em segundo lugar, quanto à proporcionalidade da diferença de tratamento entre os demandantes titulares de depósitos constituídos nos bancos visados em Chipre e os titulares de depósitos constituídos nas sucursais gregas, há que lembrar que uma diferença de tratamento é proporcionada quando é apta a realizar os objetivos legítimos prosseguidos e não vai além do necessário para os atingir (v., neste sentido, Acórdão de 13 de março de 2012, Melli Bank/Conselho, C‑380/09 P, EU:C:2012:137, n.o 52, e jurisprudência aí referida).
472
Ora, por motivos análogos aos que foram acima expostos nos n.os 341 a 358, há que considerar que essa diferença de tratamento é apta a realizar os objetivos prosseguidos e não vai além do necessário para o efeito.
473
Consequentemente, o facto de o IAF, por um lado, ter sido sujeito à adoção, pelas autoridades cipriotas, de uma medida de corte dos depósitos nos bancos visados constituídos no Chipre, e, por outro, não ter sido sujeito a uma condição semelhante no que respeita aos depósitos constituídos na Grécia, era objetivamente justificada, pelo que não constitui uma violação do princípio da igualdade de tratamento.
474
Esta conclusão não pode ser posta em causa pelo argumento dos demandantes de que o Eurogrupo tinha anteriormente encorajado o PSI a despeito do efeito de contágio que este era suscetível de ter nos bancos cipriotas.
475
Este argumento, em substância, traduz‑se em considerar que a estabilidade do sistema financeiro cipriota não foi tida em conta na adoção de certas medidas destinadas a solucionar as dificuldades financeiras da República Helénica e que, reciprocamente, salvo cometendo uma «muito grande incoerência» incompatível com o princípio da proporcionalidade, a estabilidade do sistema financeiro grego não teria sido tida em conta na adoção posterior das medidas destinadas a solucionar as dificuldades financeiras da República de Chipre.
476
Refira‑se, porém, que as razões pelas quais o Eurogrupo ou as instituições da União puderam favorecer o PSI não podem ser apreciadas sem ter em consideração as circunstâncias específicas em que foi concluído o PSI. Com efeito, como acima se salientou nos n.os 311 e 433, as medidas a que pode ser sujeita a concessão de uma assistência financeira prestada pelo MEE (ou por outras organizações internacionais, órgãos e instituições da União ou Estados) para efeitos de solucionar as dificuldades financeiras de um Estado confrontado com a necessidade de recapitalizar o seu sistema bancário são suscetíveis de variar fundamentalmente de um caso para outro em função da experiência adquirida e de um conjunto de circunstâncias particulares.
477
Ora, os demandantes em nenhum momento demonstraram que, em face das circunstâncias relevantes e da experiência adquirida, o facto de o Eurogrupo ter anteriormente encorajado o PSI não obstante o efeito de contágio que este era suscetível de ter sobre os bancos cipriotas justificava que o risco de contágio ao sistema bancário grego não fosse, no caso, tido em conta.
478
Consequentemente, há que considerar que os demandantes não demonstraram a existência de uma violação do princípio da igualdade de tratamento pelo tratamento diferenciado dos seus depósitos e dos depósitos constituídos junto das sucursais gregas.
c)
Quanto à existência de uma eventual violação do princípio da igualdade de tratamento fundada numa discriminação face aos depositantes dos bancos visados cujos depósitos não excediam 100000 euros
479
Os demandantes alegam que, entre eles, aqueles cujos depósitos nos bancos visados excediam 100000 euros foram objeto de uma discriminação face aos depositantes desses bancos cujos depósitos não excediam esse montante. Com efeito, os depósitos de montante inferior ou igual a 100000 euros foram integralmente cobertos pelo sistema de garantia dos depósitos cipriota, ao passo que os depósitos de montante superior só o foram até 100000 euros. O facto de a Diretiva 94/19, conforme alterada pela Diretiva 2005/1 e pela Diretiva 2009/14, impor aos Estados‑Membros que instituíssem um sistema que permitisse cobrir a totalidade dos depósitos de um mesmo depositante até 100000 euros não justificava que se impedisse os titulares dos depósitos não garantidos de obter uma compensação em caso de liquidação nem explica por que razão um depositante que detenha depósitos de um montante de 100000 euros não sofra nenhum corte, quando um depositante que detenha depósitos de um montante de 1000000 euros sofre um corte de 90%.
480
O Conselho e o BCE contestam a argumentação dos demandantes.
481
A esse respeito, há que observar que a discriminação de que se queixam os demandantes diz respeito, na realidade, a duas vertentes distintas das medidas lesivas.
482
Primeiro, trata‑se da medida prevista no n.o 5 do decreto n.o 104, que prevê, de acordo com o ponto 1.26 do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013, que serão transferidas para o BoC as dívidas do Laïki para com cada um dos seus depositantes no limite de 100000 euros, mantendo‑se no Laïki os montantes superiores a 100000 euros, até à sua liquidação (v. n.o 35, supra). Não se pode deixar de observar que essa medida se aplica indistintamente a todos os depositantes do Laïki. Ao contrário do que, em substância, alegam os demandantes, não estabelece qualquer diferença de tratamento entre esses depositantes em função do montante dos depósitos que confiaram a esse banco.
483
O simples facto de a transferência para o BoC dos depósitos confiados ao Laïki ser acompanhado de um limite uniforme de 100000 euros por depositante e, por isso, ser suscetível de ter repercussões diferentes nesses depositantes em função do montante dos seus depósitos não pode pôr essa conclusão em causa. Com efeito, qualquer diferença dessa natureza resulta da aplicação do limite de garantia de 100000 euros previsto no artigo 7.o, n.o 1‑A, da Diretiva 94/19, conforme alterada pela Diretiva 2005/1 e pela Diretiva 2009/14, cuja ilegalidade os demandantes não arguíram. Ora, esse é um critério simultaneamente objetivo e adaptado às necessidades do funcionamento do sistema bancário europeu (v., neste sentido e por analogia, Acórdãos de 19 de setembro de 2013, Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, C‑373/11, EU:C:2013:567, n.o 34, e jurisprudência aí referida, e de 30 de setembro de 2009, Arkema/Comissão, T‑168/05, não publicado, EU:T:2009:367, n.o 115). Com efeito, o considerando 16 da Diretiva 94/19, conforme alterada pela Diretiva 2005/1 e pela Diretiva 2009/14, refere que o nível de garantia acima referido visa, por um lado, não deixar sem proteção uma proporção demasiado importante dos depósitos, tanto no interesse da proteção dos consumidores como da estabilidade do sistema financeiro e, por outro, ter em conta o custo do financiamento dos sistemas de garantia e não impor em toda a União um nível de proteção que, em certos casos, poderia ter por efeito incitar a uma má gestão das instituições de crédito.
484
Segundo, trata‑se das medidas de conversão de ações do BoC, previstas no decreto n.o 103, conforme alterado, e cuja essência é reproduzida nos pontos 1.26 e 1.27 do memorando de entendimento de 26 de abril de 2013. Essa medida prevê que o corte dos depósitos não garantidos do BoC se aplica unicamente aos seus depositantes cujos depósitos excedam 100000 euros. Daí resulta portanto, como acertadamente salientam os demandantes, uma diferença de tratamento entre os depositantes do BoC consoante o montante dos depósitos que lhe confiaram exceda ou não 100000 euros.
485
Contudo, contrariamente ao que alegam os demandantes, essa diferença de tratamento de modo nenhum é constitutiva de uma desigualdade de tratamento proibida pelo direito da União. Como corretamente referem o Conselho e o BCE, os depositantes cujos depósitos nos bancos visados excedam 100000 euros estão numa situação juridicamente distinta dos depositantes cujos depósitos nos bancos visados não excedem esse montante. Com efeito, de acordo com o artigo 7.o, n.o 1‑A, da Diretiva 94/19, conforme alterada pelas Diretivas 2005/1 e 2009/14, os depósitos dos segundos estavam, em caso de indisponibilidade dos depósitos, integralmente cobertos pelo sistema cipriota de garantia dos depósitos, ao passo que os dos primeiros só o estavam até ao montante de 100000 euros.
486
Em face do exposto, não se verifica no caso presente nenhuma discriminação ilícita contra os demandantes cujos depósitos nos bancos visados excediam 100000 euros.
d)
Quanto à existência de uma eventual violação do princípio da igualdade de tratamento fundada numa discriminação face aos depositantes e aos acionistas dos bancos dos outros EMME que beneficiaram de assistência financeira antes da República de Chipre
487
Os demandantes entendem ter sido discriminados face aos depositantes e aos acionistas dos bancos estabelecidos nos EMME que beneficiaram de uma assistência financeira semelhante ao IAF antes da República de Chipre. Primeiro, os demandantes referem que o montante dessa assistência foi em todos os casos superior ao do IAF concedido à República de Chipre, mas que os depósitos e as ações dos bancos desses Estados‑Membros não foram afetados. Segundo, os demandantes alegam que os bancos gregos beneficiaram de uma ajuda de 50 mil milhões de euros para compensar o efeito do PSI, quando este afetou mais seriamente os bancos visados do que os bancos gregos.
488
Os demandantes inferem daí que foram indiretamente discriminados em razão da sua nacionalidade, em violação do artigo 18.o TFUE e do artigo 21.o da Carta. Quanto à República de Chipre, entendem que foi discriminada face aos outros EMME que beneficiaram de uma ajuda semelhante ao IAF.
489
O Conselho e o BCE contestam a argumentação dos demandantes.
490
A esse respeito, há que lembrar que as medidas que podem acompanhar uma assistência financeira prestada pelo MEE para solucionar as dificuldades financeiras de um Estado que se confronta com necessidades de recapitalização do seu sistema bancário são suscetíveis de variar fundamentalmente de um caso para outro, em função de um conjunto de fatores diferentes da importância da ajuda face à dimensão da economia desse Estado. Entre esses fatores podem, como acima se indica no n.o 311, figurar, nomeadamente, a situação económica do Estado beneficiário, as perspetivas de regresso dos bancos em causa à viabilidade económica, as razões que levaram às dificuldades com que se deparam, incluindo, sendo caso disso, a dimensão excessiva do setor bancário do Estado beneficiário face à sua economia nacional, a evolução da conjuntura económica internacional ou uma alta probabilidade de intervenções futuras do MEE (ou de outras organizações internacionais, órgãos e instituições da União ou Estados) em apoio de outros Estados em dificuldade que possam exigir uma limitação preventiva dos montantes dedicados a cada intervenção.
491
Ora, no caso, os demandantes, a quem cabia, de acordo com a jurisprudência acima referida no n.o 442, identificar com precisão as situações comparáveis objeto de um tratamento diferenciado, em nada explicaram, para além de várias referências à importância (absoluta e relativa) da assistência financeira concedida a quatro EMME em causa, de que modo a situação destes era, à época dos factos, comparável à da República de Chipre (v. n.os 311 e 312, supra).
492
Em face do exposto, há que concluir que os demandantes não demonstraram que se encontravam numa situação comparável à dos depositantes e acionistas dos bancos estabelecidos nos EMME que beneficiaram de ajudas semelhantes ao IAF antes da República de Chipre.
493
Não se pode, pois, considerar que o facto de a concessão do IAF ter sido sujeita à adoção de medidas de redução da dimensão do setor financeiro cipriota, quando a concessão de assistência financeira a outros EMME não tinha sido condicionada à adoção de medidas análogas, é constitutiva de uma violação do princípio da igualdade de tratamento contra os demandantes ou, admitindo que eles pudessem invocar uma violação desse princípio relativamente a um terceiro, da República de Chipre.
e)
Quanto à existência de uma eventual discriminação face aos cooperantes do setor bancário cooperativo cipriota
494
É pacífico entre as partes que, por um lado, a República de Chipre recapitalizou, até 1,5 mil milhões de euros, o organismo central cipriota Co‑operative Central Bank (a seguir «CCB») e as instituições de crédito cooperativas suas filiadas (a seguir, com o CCB, «setor bancário cooperativo»), e, por outro, a concessão do IAF não foi sujeita à condição de não ser utilizada para esse fim. A este respeito, as partes concordam em que os 1,5 mil milhões de euros afetados à recapitalização do setor bancário cooperativo cipriota provinham do IAF.
495
Pelo contrário, é pacífico entre as partes que a concessão do IAF foi sujeita à condição de este não ser utilizado para recapitalizar os bancos visados. Os demandantes entendem, assim, ter sido objeto de uma discriminação ilícita face aos cooperantes do setor bancário cooperativo.
496
Os demandados não contestam que os cooperantes do setor bancário cooperativo, que não foram objeto de resgate interno, receberam um tratamento mais favorável do que os demandantes. Os demandados alegam, contudo, que essa diferença de tratamento de forma nenhuma era constitutiva de uma discriminação ilícita.
497
Assim, de acordo com a jurisprudência acima referida no n.o 441, há que analisar se essas duas categorias de pessoas estavam numa situação comparável e, sendo caso disso, se a diferença de tratamento a que foram sujeitas era objetivamente justificada.
498
Em resposta às medidas de organização do processo do Tribunal, por um lado, os demandantes indicaram que o setor bancário cooperativo e os bancos visados estavam numa situação comparável. Afirmam que, com efeito, o setor bancário cooperativo e os bancos visados operavam no mesmo mercado e encontravam‑se numa relação de concorrência uns com os outros. Por outro lado, os demandantes alegam que a situação dos cooperantes do setor bancário cooperativo era em todos os pontos comparável à dos depositantes dos bancos visados. Com efeito, segundo os demandantes, nem uns nem outros podiam ser considerados responsáveis das circunstâncias que levaram a República de Chipre a pedir assistência financeira.
499
O Conselho e o BCE consideram, em contrapartida, que os cooperantes do setor bancário cooperativo se encontravam numa situação diferente dos demandantes. Em substância, as diferenças invocadas pelo BCE e pelo Conselho são duas. Dizem respeito, primeiro, à importância respetiva dos bancos visados e do setor bancário cooperativo do ponto de vista da estabilidade financeira, e, segundo, à gravidade e à natureza das dificuldades com que se confrontavam essas duas categorias de instituições de crédito.
500
Em primeiro lugar, quanto à importância respetiva, do ponto de vista da estabilidade financeira, dos bancos visados e do setor bancário cooperativo, o BCE salienta que este desempenhava um papel importante no mercado cipriota dos depósitos e do crédito e que o seu resgate interno teria tido consequências negativas mais acentuadas do que o dos bancos visados na atividade económico nacional e, consequentemente, na situação orçamental da República de Chipre.
501
A esse respeito, há que lembrar que, em princípio, cabe a quem alega factos em apoio de um pedido fazer prova da respetiva realidade [Despacho de 25 de janeiro de 2008, Provincia di Ascoli Piceno e Comune di Monte Urano/Apache Footwear e o., C‑464/07 P(I), não publicado, EU:C:2008:49, n.o 9; v., ainda, neste sentido, Acórdão de 6 de março de 2001, Connolly/Comissão, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, n.o 113]. Ora, no caso, o BCE não invoca a menor prova das suas alegações relativas ao papel económico do setor bancário cooperativo nem demonstra que o seu resgate interno teria tido consequências mais nefastas do que o dos bancos visados para a situação orçamental da República de Chipre. Interrogado a esse respeito na audiência, o BCE não deu mais precisões.
502
Assim, há que rejeitar o argumento do BCE quanto à importância respetiva dos bancos visados e do setor bancário cooperativo do ponto de vista da estabilidade financeira.
503
Em segundo lugar, quanto às dificuldades com que se confrontavam as instituições de crédito em questão, o Conselho e o BCE alegam que os bancos visados estavam numa situação económica mais grave do que o setor bancário cooperativo. Em particular, como resulta dos articulados do BCE no Tribunal, que os demandantes não impugnam a esse respeito, o setor bancário cooperativo não era, contrariamente aos bancos visados, insolvente à época dos factos. Com efeito, é pacífico entre as partes que os bancos visados eram insolventes no momento da adoção das medidas lesivas. Pelo contrário, resulta da secção 3.1 das divulgações efetuadas pelo CCB em maio de 2013 a título do terceiro pilar do dispositivo de Basileia e das respostas do BCE na audiência, que, em 31 de dezembro de 2012, os ratios de solvabilidade consolidados desse organismo central e das 92 instituições de crédito cooperativos suas filiadas cumpriam as exigências regulamentares aplicáveis. O n.o 20 do relatório do FMI de maio de 2013 corrobora esta conclusão, na parte em que refere que o setor cooperativo cipriota tinha sido considerado globalmente solvente.
504
De tudo isto resulta que a verdadeira diferença importante entre os demandantes e os cooperantes do setor bancário cooperativo reside no caráter solvente ou não dos bancos em causa. Com efeito, quanto ao resto, em ambos os casos se trata de depositantes ou de investidores num banco cipriota com necessidade de recapitalização para continuar as suas atividades e que, para o efeito, necessita ou de recursos públicos ou de um resgate interno.
505
Os demandantes não contestam que, enquanto tal, a solvabilidade possa constituir um critério pertinente que sirva de base a uma diferença de tratamento entre vários bancos. Na audiência, porém, alegaram que as diferenças invocadas pelos demandados para o efeito, incluindo a relativa à solvabilidade dos bancos em causa, faziam parte da «racionalização ex post de uma injustiça». Com efeito, entendem que os demandados só invocaram essa diferenças «anos mais tarde» para explicar por que razão os depositantes e acionistas dos bancos visados foram o alvo.
506
Contudo, não se pode deixar de observar que os autos não dão suporte à argumentação dos demandantes. Com efeito, resulta do n.o 11 do relatório de maio de 2013 do FMI que a necessidade de diferenciar os bancos solventes dos bancos insolventes era uma das razões pelas quais o resgate interno dos bancos visados fora privilegiado face a um tributo excecional sobre os depósitos, garantidos e não garantidos, confiados a todos os bancos cipriotas. Há que considerar, pois, que, à época dos factos, um tratamento diferenciado dos bancos cipriotas consoante fossem ou não solventes foi considerado desejável.
507
Consequentemente, visto a situação dos cooperantes do setor bancário cooperativo não ser comparável à dos demandantes, nenhuma discriminação ilícita contra os segundos se pode considerar provada no caso presente.
508
Em face de todas estas considerações, há que concluir que os demandantes não lograram demonstrar a existência de uma violação do princípio da igualdade de tratamento contra eles. Consequentemente, não se pode considerar que o Conselho, ao adotar a Decisão 2013/236, tenha exigido a manutenção ou a execução contínua de uma medida ferida de violação do princípio da igualdade de tratamento nem que a Comissão e o BCE, ao darem o seu apoio às medidas lesivas, tenham contribuído para uma violação desse princípio.
509
Daí resulta que não está preenchido no caso presente o primeiro pressuposto da responsabilidade extracontratual da União, pelo que improcedem os pedidos de indemnização deduzidos pelos demandantes.
IV. Quanto às despesas
510
Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
511
Tendo os demandantes sido vencidos, há que condená‑los nas despesas, em conformidade com os pedidos da Comissão, do Conselho e do BCE.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção alargada)
decide:
1)
A ação é julgada improcedente.
2)
A Dr. K. Chrysostomides & co. LLC e os outros demandantes cujos nomes figuram em anexo são condenados a suportar, para além das respetivas despesas, as despesas do Conselho da União Europeia, da Comissão Europeia e do Banco Central Europeu (BCE).
Kanninen
Schwarcz
Iliopoulos
Calvo‑Sotelo Ibáñez‑Martín
Reine
Proferido em audiência público no Luxemburgo, em 13 de julho de 2018.
Assinaturas
Índice
I. Antecedentes do litígio
A. Tratado MEE
B. Dificuldades financeiras da República de Chipre e pedido de assistência financeira
C. Medidas de restruturação bancária adotadas pela República de Chipre
D. Concessão de assistência financeira à República de Chipre
II. Tramitação do processo e pedidos das partes
III. Questão de direito
A. Quanto à competência do Tribunal Geral
1. Quanto à imputabilidade das medidas lesivas aos demandados
a) Quanto à questão de saber se os demandados, por meio dos atos controvertidos, exigiram a adoção das medidas lesivas
1) Declaração do Eurogrupo de 25 de março de 2013
2) «Acordo do Eurogrupo de 25 de março de 2013»
3) «Decisão do Conselho de Governadores de 21 de março de 2013 no sentido do reembolso da ELA até 26 de março [de 2013] a menos que surgisse um acordo sobre um pacote de emergência»
4) «[Decisões] de continuar a conceder a ELA», alegadamente adotadas pelo BCE
5) Atos posteriores
b) Quanto à questão de saber se a República de Chipre tinha margem de apreciação para cumprir a exigência de manutenção ou de execução contínua da medida de conversão de depósitos do BoC em capital
c) Conclusão sobre a imputabilidade aos demandados da adoção, da manutenção ou da execução contínua das medidas lesivas
2. Quanto à responsabilidade da União por certos atos e comportamentos dos demandados
3. Conclusão sobre a competência do Tribunal
B. Quanto à admissibilidade
1. Quanto ao respeito dos requisitos de forma
2. Quanto à alegada falta de esgotamento dos meios processuais internos
C. Conclusão sobre a competência do Tribunal e sobre a admissibilidade da ação
D. Quanto ao mérito
1. Quanto à existência de uma eventual violação do direito de propriedade
a) Quanto à primeira série de medidas lesivas
1) Quanto à natureza do exame efetuado pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P)
2) Quanto às provas apresentadas pelos demandantes no processo que deu origem ao Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701)
3) Quanto ao respeito das exigências de que qualquer restrição do direito de propriedade deve estar prevista na lei e deve ser proporcionada ao objetivo prosseguido
i) Quanto à exigência de qualquer restrição do direito de propriedade estar prevista na lei
ii) Quanto à necessidade de qualquer restrição do direito de propriedade ser proporcionada ao objetivo prosseguido
— Quanto à aptidão da primeira série de medidas lesivas para contribuir para a realização do objetivo prosseguido
— Quanto à proporcionalidade e necessidade da primeira série de medidas lesivas
— Sobre os inconvenientes causados pela primeira série de medidas lesivas
b) Quanto à segunda série de medidas lesivas
1) Quanto à redução do valor nominal das ações ordinárias do BoC
2) Quanto à venda das sucursais gregas
c) Quanto à alegada violação do artigo 14.o‑4 dos Estatutos do BCE, do direito a uma boa administração e das exigências de coerência e de equidade
2. Quanto à existência de uma eventual violação do princípio da proteção da confiança legítima
a) Quanto à existência de uma confiança legítima resultante da carta de 11 de fevereiro de 2013
b) Quanto à existência de uma confiança legítima baseada no «compromisso de 21 de janeiro de 2013 do Eurogrupo quanto à possibilidade de oferecer o IAF com base num acordo político, a que se tinha chegado em novembro de 2012»
c) Quanto à existência de uma confiança legítima baseada no tratamento dado aos EMME que beneficiaram de assistência financeira antes da República de Chipre
d) Quanto à existência de uma confiança legítima baseada no facto de o BCE ter decidido autorizar a ELA durante um período prolongado
3. Quanto à existência de uma eventual violação do princípio da igualdade de tratamento
a) Quanto à existência de uma eventual discriminação face aos credores do Laïki cujas reclamações têm origem na ELA
b) Quanto à existência de uma eventual discriminação face aos titulares de depósitos constituídos junto das sucursais gregas
c) Quanto à existência de uma eventual violação do princípio da igualdade de tratamento fundada numa discriminação face aos depositantes dos bancos visados cujos depósitos não excediam 100000 euros
d) Quanto à existência de uma eventual violação do princípio da igualdade de tratamento fundada numa discriminação face aos depositantes e aos acionistas dos bancos dos outros EMME que beneficiaram de assistência financeira antes da República de Chipre
e) Quanto à existência de uma eventual discriminação face aos cooperantes do setor bancário cooperativo cipriota
IV. Quanto às despesas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.
(
1
)	A lista dos outros demandantes só está em anexo na versão notificada às partes.