62021CJ0137_RES
Zaak C‑137/21
Europees Parlement
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Hof (Grote kamer) van 5 september 2023
„Beroep wegens nalaten – Verordening (EU) 2018/1806 – Artikel 7, eerste alinea, onder f) – Lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit moeten zijn van een visum – Lijst van derde landen waarvan de onderdanen van deze plicht zijn vrijgesteld – Wederkerigheidsbeginsel – Uitnodiging om een gedelegeerde handeling vast te stellen tot tijdelijke opschorting van de visumvrijstelling voor staatsburgers van de Verenigde Staten van Amerika voor een periode van twaalf maanden”
Beroep wegens nalaten – Ingebrekestelling van de instelling – Verzoek tot handelen – Termijnen – Voorwaarden – Beroep wegens nalaten ingesteld na een tweede uitnodiging tot handelen van drie jaar na de eerste uitnodiging tot handelen die zonder gevolg is gebleven – Te laat ingesteld beroep – Geen – Ontvankelijkheid
(Art. 265, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 27‑35)
Beroep wegens nalaten – Standpuntbepaling in de zin van artikel 265, tweede alinea, VWEU vóór de instelling van het beroep – Begrip – Weigering om te handelen overeenkomstig de uitnodiging tot handelen – Daaronder begrepen – Ontvankelijkheid
(Art. 265, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 39‑43)
Instellingen van de Europese Unie – Uitoefening van bevoegdheden – Aan de Commissie toegekende bevoegdheid om gedelegeerde handelingen vast te stellen – Bevoegdheid om een wetgevingshandeling aan te vullen – Omvang – Basisverordening die de Commissie in staat stelt om de visumvrijstelling voor staatsburgers van een derde land tijdelijk op te schorten – Verplichting voor de Commissie om de gevraagde gedelegeerde handeling vast te stellen – Geen
[Verordening 2018/1806 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 17 en art. 7, eerste alinea, a), d), e), f) en h), en bijlage II]
(zie punten 57‑64)
Instellingen van de Europese Unie – Uitoefening van bevoegdheden – Aan de Commissie toegekende bevoegdheid om gedelegeerde handelingen vast te stellen – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie om de regelgeving op het betrokken gebied aan te vullen – Weigering van de Commissie om een gedelegeerde handeling vast te stellen tot tijdelijke opschorting van de visumvrijstelling voor staatsburgers van een derde land – Toelaatbaarheid
[Verordening 2018/1806 van het Europees Parlement en de Raad, art. 7, eerste alinea, d)]
(zie punten 65‑70)
Samenvatting
In verordening 2018/1806 (
1
), waarbij de lijst is vastgesteld van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit moeten zijn van een visum, alsmede de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van deze plicht zijn vrijgesteld, heeft de Unie de doelstelling geformuleerd van volledige wederkerigheid op visumgebied met het oog op verbetering van de geloofwaardigheid en samenhang van haar buitenlands beleid (
2
). Uit dien hoofde bepaalt deze verordening dat een mechanisme voor toepassing van het wederkerigheidsbeginsel de Unie in staat moet stellen om solidair te reageren wanneer één van de derde landen die zijn opgenomen in de lijst van bijlage II bij die verordening een visumplicht toepast op onderdanen van ten minste één lidstaat (
3
). De verordening delegeert aan de Commissie de bevoegdheid om handelingen vast te stellen overeenkomstig artikel 290 VWEU, met name tot tijdelijke opschorting van de visumvrijstelling voor onderdanen van een dergelijk derde land (
4
).
In april 2016 heeft de Commissie aan het Parlement en de Raad een mededeling (
5
) voorgelegd waarin erop werd gewezen dat er ten aanzien van drie derde landen nog steeds sprake was van een situatie van niet-wederkerigheid, waaronder de Verenigde Staten van Amerika, die destijds de onderdanen van vijf lidstaten aan de visumplicht onderwierpen. Nadat de Commissie had vastgesteld (
6
) dat nog slechts voor twee derde landen sprake was van niet‑wederkerigheid op het gebied van visa, waaronder de Verenigde Staten van Amerika, heeft het Parlement in maart 2017 een resolutie (
7
) vastgesteld, waarin het zich op het standpunt stelde dat de Commissie „wettelijk verplicht [was] een gedelegeerde handeling vast te stellen [...] waarbij de visumvrijstelling tijdelijk wordt opgeschort voor de onderdanen van derde landen die de visumplicht niet hebben opgeheven voor burgers van bepaalde lidstaten” en heeft het de Commissie verzocht om een dergelijke handeling vast te stellen. De Commissie heeft dit verzoek in mei 2017 afgewezen (
8
). Na de indiening door de Commissie van haar zesde vervolgmededeling in maart 2020, heeft het Parlement zijn uitnodiging tot handelen herhaald (
9
), omdat de Verenigde Staten van Amerika nog steeds een visumplicht oplegden aan de onderdanen van vier lidstaten. De Commissie heeft dit verzoek wederom niet aanvaard (
10
).
Vervolgens heeft het Parlement krachtens artikel 265 VWEU een beroep wegens nalaten ingesteld tegen de Commissie, omdat het van mening was dat artikel 7, eerste alinea, onder f), van verordening 2018/1806 de Commissie verplicht om een gedelegeerde handeling vast te stellen wanneer is voldaan aan de in die bepaling gestelde voorwaarden voor vaststelling van een dergelijke handeling.
In zijn arrest spreekt het Hof zich uit over de ontvankelijkheid van het beroep wegens nalaten, waarbij het ingaat op, ten eerste, de beroepstermijn van artikel 265 VWEU, en, ten tweede, op het begrip „standpuntbepaling” in de zin van dat artikel in een interinstitutionele context. Ten gronde verwerpt het Hof het beroep op grond dat de Commissie haar beoordelingsmarge niet heeft overschreden door zich op het standpunt te stellen dat zij niet verplicht was om de gevraagde gedelegeerde handeling vast te stellen. Zij heeft immers de criteria van verordening 2018/1806 in acht genomen.
Beoordeling door het Hof
In de eerste plaats spreekt het Hof zich uit over de ontvankelijkheid van het beroep (
11
).
Met het eerste middel van niet-ontvankelijkheid wordt betoogd dat dit beroep te laat is ingesteld, aangezien het Parlement zijn beroep wegens nalaten heeft ingesteld na de Commissie bij resolutie van oktober 2020 een tweede uitnodiging tot handelen te hebben gestuurd, terwijl het geen dergelijk beroep had ingesteld na de resolutie van maart 2017. Dienaangaande stelt het Hof vast dat de vraag of het Parlement zich niet heeft gehouden aan de beroepstermijn van artikel 265, tweede alinea, VWEU afhangt van de vraag of deze tweede uitnodiging tot handelen, op basis van objectieve elementen in verband met de inhoud of de context ervan, losstaat van de eerste. In dit verband blijkt uit de mededeling in antwoord op de resolutie van maart 2017 dat de Commissie van oordeel was dat de vaststelling van een gedelegeerde handeling waarbij de visumvrijstelling tijdelijk wordt opgeschort, „momenteel” contraproductief zou zijn en niet zou bijdragen tot het beoogde visumvrij reizen voor alle Unieburgers. Bij zijn resolutie van oktober 2020 heeft het Parlement de Commissie verzocht om de drie jaar eerder gekozen weg te heroverwegen, gelet op de ontwikkelingen die zich sindsdien hadden voorgedaan. Het Hof merkt in dit verband op dat verschillende redenen van zowel juridische als politieke aard het Parlement ertoe konden brengen om in eerste instantie, na de vaststelling van die mededeling door de Commissie, de contentieuze weg af te wijzen. Voorts blijkt dat het Parlement eerst de ontwikkeling van de situatie sinds de vaststelling van de eerste uitnodiging tot handelen heeft beoordeeld, alvorens de resolutie van oktober 2020 vast te stellen. Aangezien de in de twee resoluties vervatte uitnodigingen tot handelen van elkaar verschilden met betrekking tot zowel hun inhoud als de context waarin zij zijn vastgesteld, komt het Hof tot de slotsom dat de resolutie van oktober 2020 niet tot doel kon hebben gehad om de beroepstermijn van artikel 265, tweede alinea, VWEU, die was ingegaan met de in de resolutie van maart 2017 vervatte uitnodiging tot handelen, te omzeilen.
Wat het tweede middel van niet-ontvankelijkheid betreft, waarmee wordt betoogd dat de Commissie bij haar mededeling van december 2020 een standpunt heeft bepaald, brengt het Hof in herinnering dat het krachtens artikel 265, eerste alinea, VWEU kan worden verzocht om vast te stellen dat de betrokken instelling in strijd met de Verdragen nalaat een besluit te nemen In dit verband herinnert het Hof eraan dat de omstandigheid dat een antwoord van een instelling op een uitnodiging tot handelen degene die haar deze uitnodiging heeft toegezonden niet tevreden stelt, niet betekent dat dit antwoord geen standpuntbepaling vormt, waarvan de vaststelling een einde maakt aan het nalaten. Deze oplossing kan echter in een interinstitutionele context niet worden toegepast in gevallen waarin de niet-ontvankelijkheid van het beroep wegens nalaten de betrokken instelling in staat zou stellen om in haar passieve houding te volharden. Dit zou het geval zijn indien de betrokken mededeling van de Commissie moet worden aangemerkt als een „standpuntbepaling” in de zin van artikel 265, tweede alinea, VWEU. Tegen een weigering tot handelen naar aanleiding van een uitnodiging tot handelen kan dus op grond van artikel 265, tweede alinea, VWEU worden opgekomen bij het Hof, aangezien die weigering, hoe uitdrukkelijk zij ook moge zijn, geen einde maakt aan het nalaten. Tegen deze achtergrond moet – in een interinstitutionele context – het antwoord van een instelling dat, zoals in casu, bestaat in een uiteenzetting van de redenen waarom de gevraagde maatregel volgens deze instelling niet moet worden vastgesteld, noodzakelijkerwijs worden beschouwd als een weigering van die instelling om te handelen, waartegen dus moet kunnen worden opgekomen bij het Hof in het kader van een beroep uit hoofde van artikel 265 VWEU.
Wat in de tweede plaats het enige door het Parlement ten gronde aangevoerde middel betreft, volgens hetwelk de Commissie de Verdragen heeft geschonden door niet op grond van artikel 7, eerste alinea, onder f), van verordening 2018/1806 een gedelegeerde handeling vast te stellen tot tijdelijke opschorting van de visumvrijstelling voor staatsburgers van de Verenigde Staten van Amerika, merkt het Hof op dat uit de bewoordingen van deze bepaling inderdaad lijkt te volgen dat, wanneer aan de voorwaarden voor vaststelling van een dergelijke handeling is voldaan, de Commissie daartoe gehouden is. Deze uitlegging moet echter worden uitgesloten in het licht van de algemene opzet van artikel 7, eerste alinea, van verordening 2018/1806, die met name wordt gekenmerkt door de gefaseerde structuur van het bij deze bepaling ingevoerde wederkerigheidsmechanisme Zo blijkt met name uit een gecombineerde lezing van de bepalingen van dit artikel, gelezen in het licht van overweging 17 van diezelfde verordening, dat de Commissie over een beoordelingsmarge beschikt om al dan niet een gedelegeerde handeling op grond van dit artikel vast te stellen. De Commissie is dus niet verplicht om de betrokken gedelegeerde handeling vast te stellen na het verstrijken van de termijn van 24 maanden na bekendmaking van de in artikel 7, eerste alinea, onder a), van deze verordening bedoelde kennisgeving.
Om te bepalen of, met het oog op de doelstelling van volledige wederkerigheid, de visumvrijstelling ten aanzien van staatsburgers van het betrokken derde land moet worden opgeschort, dan wel of juist moet worden afgezien van een dergelijke maatregel, gelet op de belangen in verband met in het bijzonder de externe betrekkingen van de lidstaten, de met Schengen geassocieerde landen en de Unie (
12
), moet de Commissie daarentegen rekening houden met de drie in artikel 7, eerste alinea, onder d), van verordening 2018/1806 gestelde criteria. Na deze drie criteria te hebben onderzocht, komt het Hof tot de slotsom dat de Commissie de beoordelingsmarge waarover zij in casu beschikte niet heeft overschreden door zich na de uitnodiging tot handelen die het Parlement haar in oktober 2020 had toegezonden, op het standpunt te stellen dat zij niet gehouden was om de betrokken gedelegeerde handeling vast te stellen. Derhalve verklaart het Hof het beroep ongegrond.
(
1
)	Verordening (EU) 2018/1806 van het Europees Parlement en de Raad van 14 november 2018 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld (PB 2018, L 303, blz. 39).
(
2
)	Zie overweging 14 van verordening 2018/1806.
(
3
)	Zie overweging 15 van verordening 2018/1806.
(
4
)	Zie overweging 17 en artikel 7, onder e), f) en h), van verordening 2018/1806. Artikel 7 bepaalt in het bijzonder:
„Indien een [in] bijlage II vermeld derde land een visumplicht oplegt aan onderdanen van ten minste één lidstaat, zijn de volgende bepalingen van toepassing:
[...]
f) indien het betrokken derde land de visumplicht niet heeft opgeheven binnen 24 maanden na de datum van de onder a), derde alinea, bedoelde bekendmaking, stelt de Commissie overeenkomstig artikel 10 een gedelegeerde handeling vast, waarbij de vrijstelling van de visumplicht voor een periode van twaalf maanden tijdelijk wordt opgeschort voor de onderdanen van dat derde land. [...] Onverminderd de toepassing van artikel 6 moeten de onderdanen van het derde land waarop de gedelegeerde handeling van toepassing is tijdens de periodes van opschorting in het bezit zijn van een visum bij het overschrijden van de buitengrenzen van de lidstaten;
[...]”.
(
5
)	Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 12 april 2016, „Stand van zaken en mogelijke verdere stappen met betrekking tot de situatie van niet-wederkerigheid met een aantal derde landen op het gebied van visa” [COM(2016) 221 final].
(
6
)	In haar tweede vervolgmededeling van 21 december 2016.
(
7
)	Resolutie van het Europees Parlement van 2 maart 2017 over de verplichtingen van de Commissie op het gebied van visumwederkerigheid overeenkomstig artikel 1, lid 4, van verordening (EG) nr. 539/2001 [2016/2986(RSP)] (PB 2018, C 263, blz. 2; hierna: „resolutie van maart 2017”).
(
8
)	In haar vervolgmededeling van 2 mei 2017 [COM(2017) 227 final].
(
9
)	Resolutie van het Europees Parlement van 22 oktober 2020 over de verplichtingen van de Commissie inzake wederkerigheid op het gebied van visa overeenkomstig artikel 7 van verordening (EU) 2018/1806 [2020/2605(RSP)] (PB 2021, C 404, blz. 157; hierna: „resolutie van oktober 2020”).
(
10
)	Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van het standpunt van de Commissie naar aanleiding van de resolutie van het Europees Parlement van 22 oktober 2020 over de verplichtingen van de Commissie op het gebied van visumwederkerigheid, en tot verslaglegging over de voortgang [COM(2020) 851 final] (hierna: „mededeling van december 2020”).
(
11
)	Op grond van artikel 265, tweede alinea, VWEU is het beroep wegens nalaten slechts ontvankelijk indien de betrokken instelling, het betrokken orgaan of de betrokken instantie vooraf tot handelen is uitgenodigd. Indien deze instelling, dit orgaan of deze instantie na twee maanden, te rekenen vanaf de uitnodiging, nog geen standpunt heeft bepaald, kan dat beroep worden ingesteld binnen een nieuwe termijn van twee maanden.
(
12
)	Artikel 7, onder d), van verordening nr. 2018/1806 bepaalt:
„Indien een [in] bijlage II vermeld derde land een visumplicht oplegt aan onderdanen van ten minste één lidstaat, zijn de volgende bepalingen van toepassing:
[...]
d) de Commissie houdt, bij de afweging van verdere stappen overeenkomstig punt e), f) of h), rekening met het resultaat van de door de betrokken lidstaat genomen maatregelen met het oog op het verzekeren van visumvrij reizen met het betrokken derde land, met de stappen die overeenkomstig punt b) zijn ondernomen alsook met de gevolgen van de opschorting van de vrijstelling van de visumplicht voor de externe betrekkingen van de Unie en haar lidstaten met het betrokken derde land;
[...]”.