62015CC0589
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PAOLO MENGOZZI
prednesené 7. marca 2017 (
1
)
Vec C‑589/15 P
Alexios Anagnostakis
proti
Európskej komisii
„Odvolanie – Iniciatíva občanov ‚One million signatures for ‚a Europe of solidarity‘‘ vyzývajúca Európsku komisiu na predloženie legislatívneho návrhu zakotvujúceho zásadu stavu núdze – Žiadosť o registráciu – Zamietnutie Komisiou – Povinnosť odôvodnenia – Článok 122 ZFEÚ – Článok 136 ZFEÚ“
I – Úvod
1.
Týmto odvolaním sa pán Alexios Anagnostakis domáha zrušenia rozsudku Všeobecného súdu Európskej únie z 30. septembra 2015, Anagnostakis/Komisia (
2
) (ďalej len „napadnutý rozsudok“), ktorým Všeobecný súd Európskej únie zamietol jeho žalobu o neplatnosť podanú proti rozhodnutiu Komisie C (2012) 6289 final zo 6. septembra 2012, ktorým sa zamietla žiadosť o registráciu európskej iniciatívy občanov „Milión podpisov pre solidárnu Európu“ (ďalej len „sporné rozhodnutie“).
2.
Táto vec poskytuje Súdnemu dvoru po prvýkrát príležitosť zaoberať sa právnym režimom spojeným s iniciatívou občanov. Právo iniciatívy občanov zavedené Lisabonskou zmluvou a zakotvené v článku 11 ods. 4 ZEÚ umožňuje, že „občania Únie, ktorých počet dosiahne najmenej jeden milión a ktorí sú štátnymi príslušníkmi významného počtu členských štátov, sa môžu ujať iniciatívy a vyzvať Európsku komisiu, aby v rámci svojich právomocí predložila vhodný návrh vo veciach, o ktorých sa občania domnievajú, že na účely uplatňovania zmlúv je potrebný právny akt Únie“. Ide o základný nástroj európskej participatívnej demokracie, ktorého vykonávanie môže byť zložité. Na jednej strane totiž ak je zámerom poskytnúť občanom aktívnu úlohu pri tvorbe práva Únie, treba zabezpečiť, aby sa toto právo iniciatívy nevymedzilo príliš striktnými alebo zložitými podmienkami, či už formálnym alebo obsahovými ‑ a teda v konečnom dôsledku menej pochopiteľnými ‑ pre laika v oblasti práva Únie; na druhej strane však nemožno prehliadať skutočnosť, že právny poriadok Únie sa riadi zásadou prenesenia právomocí a participatívna demokracia, ktorú sa snaží zaviesť článok 11 ods. 4 ZEÚ, sa teda môže vykonávať len v týchto medziach.
3.
V súlade s ustanoveniami článku 24 ods. 1 ZFEÚ bolo na účely spresnenia podmienok, za akých možno predložiť európsku iniciatívu občanov (ďalej len „EIO“), prijaté nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 211/2011 zo 16. februára 2011 o iniciatíve občanov (
3
). V jeho odôvodnení 2 sa uvádza, že „postupy a podmienky požadované v prípade iniciatívy občanov by mali byť v záujme podpory účasti občanov a sprístupnenia Únie jasné, jednoduché, užívateľsky prijateľné a primerané povahe iniciatívy občanov. Mali by zabezpečovať primeranú rovnováhu medzi právami a povinnosťami“. V nasledujúcich úvahách pôjde práve o hľadanie tejto rovnováhy.
4.
EIO je definovaná ako „iniciatíva predložená Komisii…, ktorou sa Komisia vyzýva, aby v rámci svojich právomocí predložila vhodný návrh vo veciach, o ktorých sa občania domnievajú, že na účely uplatňovania zmlúv je potrebný právny akt Únie, a ktorú podporil najmenej jeden milión oprávnených signatárov pochádzajúcich najmenej z jednej štvrtiny všetkých členských štátov“ (
4
). Postup je takýto: pred zbieraním podpisov sú organizátori ‑ t. j. osoby, ktoré stoja pri zrode návrhu EIO ‑ povinní požiadať o registráciu uvedeného návrhu do elektronického registra (
5
) Komisie, pričom uvedú viacero informácií (
6
). Komisia má dva mesiace na to, aby preskúmala návrh, pridelila mu registračné číslo a informovala organizátorov. Zaregistrovaním sa začína postup zbierania podpisov (
7
). Hneď po splnení a overení všetkých podmienok týkajúcich sa tohto zberu (
8
) môžu organizátori predložiť EIO (
9
). Komisia ju uverejní a prijme organizátorov (
10
). Predovšetkým v lehote troch mesiacov „uvedie v oznámení svoje právne a politické závery o iniciatíve občanov, prípadné opatrenia, ktoré má v úmysle prijať, a odôvodnenie, prečo tieto opatrenia prijme alebo neprijme“ (
11
).
5.
Registrácia ako podstatná formálna náležitosť predchádzajúca zberu je teda nevyhnutnou, avšak nie dostatočnou podmienkou na to, aby Komisia konkrétnym spôsobom vyhovela návrhu EIO. Článok 4 ods. 2 nariadenia č. 211/2011 uvádza podmienky, ktoré musí návrh EIO spĺňať, aby ho Komisia zaregistrovala. V rámci týchto podmienok článok 4 ods. 2 písm. b) uvedeného nariadenia stanovuje, že tento návrh „nie je zjavne mimo rámca právomocí Komisie predložiť návrh právneho aktu Únie na účely vykonávania zmlúv“.
6.
Stredobodom tohto odvolania je práve toto ustanovenie. Článok 4 ods. 2 písm. b) nariadenia č. 211/2011, na základe ktorého Komisia môže zamietnuť registráciu návrhu EIO, je skutočným filtrom, ktorým Komisia disponuje. Podľa môjho názoru by sa táto podmienka nemala vykladať príliš extenzívne, keďže v opačnom prípade by zbavovala právo na európsku iniciatívu, ktorého význam som už zdôraznil (
12
), jeho podstaty. Hoci sa touto úvahou bude riadiť celá nasledujúca analýza, musím tiež pripomenúť, že úloha Súdneho dvora je v konaní o odvolaní obmedzená a jeho stanoviská k tej či onej problematike sa zakladajú výsostne na tvrdeniach, ktoré sú mu predložené.
7.
V tejto súvislosti treba konštatovať, že toto odvolanie možno nespĺňa všetky predpoklady požadované na to, aby umožnilo Súdnemu dvoru poskytnúť očakávané spresnenia na účely lepšieho definovania právneho režimu EIO, keďže aj po prečítaní všetkých písomností v spise je stále zložité získať jasnú predstavu o tom, čo presne odvolateľ očakával od európskeho opatrenia, ktoré chcel, aby bolo prijaté (
13
).
II – Okolnosti predchádzajúce sporu, konanie na Všeobecnom súde a napadnutý rozsudok
8.
Dňa 13. júla 2012 odvolateľ predložil Komisii návrh EIO nazvaný „Milión podpisov pre solidárnu Európu“. Predmetom tohto návrhu bolo zakotviť v práve Únie zásadu „stavu núdze, podľa ktorej, ak je finančná a politická existencia členského štátu ohrozená faktom vrátenia nemorálneho dlhu, zamietnutie splatenia tohto dlhu je potrebné a odôvodnené“ (
14
). Návrh EIO sa teda odvolával na „hospodársku a menovú politiku (články 119 až 144 ZFEÚ)“ ako na právny základ jej prijatia.
9.
Dňa 6. septembra 2012 Komisia po tom, čo pripomenula znenie článku 4 ods. 2 nariadenia č. 211/2011 a preskúmala ustanovenia Zmluvy o FEÚ, na ktoré sa odvolávala EIO, najmä článok 136 ods. 1 ZFEÚ, ako aj „všetky ostatné možné právne základy“ (
15
), zamietla zaregistrovanie návrhu EIO odvolateľa z dôvodu, že je zjavne mimo rámca jej právomocí predložiť návrh na prijatie právneho aktu Únie na účely vykonávania zmlúv.
10.
Dňa 11. októbra 2012 odvolateľ podal žalobu o neplatnosť sporného rozhodnutia na Všeobecný súd. Jediným žalobným dôvodom sa domáhal konštatovania, že Komisia porušila článok 4 ods. 2 písm. b) nariadenia č. 211/2011. V tejto súvislosti tvrdil, že jeho návrh EIO mohol viesť k návrhu Komisie prijať právny akt na základe článku 122 ods. 1 ZFEÚ, článku 122 ods. 2 ZFEÚ a článku 136 ods. 1 písm. b) ZFEÚ, ako aj pravidiel medzinárodného práva.
11.
V napadnutom rozsudku Všeobecný súd po tom, čo vzal do úvahy ex offo žalobný dôvod založený na povinnosti odôvodnenia individuálnych rozhodnutí, preskúmal rôzne výhrady uvedené odvolateľom v rámci jeho jediného žalobného dôvodu a následne zamietol žalobu a uložil odvolateľovi povinnosť nahradiť trovy konania.
III – Konanie pred Súdnym dvorom a návrhy účastníkov konania
12.
Dňa 30. novembra 2015 odvolateľ podal odvolanie proti napadnutému rozsudku. Pán Anagnostakis sa vo svojich návrhoch domáha toho, aby Súdny dvor vyhovel tomuto odvolaniu, zrušil napadnutý rozsudok v celom rozsahu, zrušil sporné rozhodnutie, nariadil Komisii, aby zaregistrovala jeho návrh EIO a všetky ostatné požadované právne opatrenia, ako aj zaviazal Komisiu na náhradu trov konania. Pán Anagnostakis zopakoval svoje návrhy vo svojej replike.
13.
Komisia vo svojom vyjadrení k odvolaniu navrhuje, aby Súdny dvor zamietol odvolanie ako čiastočne neprípustné a čiastočne nedôvodné, subsidiárne zamietol odvolanie ako nedôvodné v celom rozsahu a zaviazal odvolateľa na náhradu trov konania. Komisia zopakovala svoje návrhy vo svojej duplike.
14.
Prednesy účastníkov konania boli vypočuté na pojednávaní pred Súdnym dvorom, ktoré sa konalo 13. decembra 2016.
IV – Právna analýza
15.
Hoci sa odvolanie zakladá na štyroch odvolacích dôvodoch, rád by som ho zmenil tak, aby vychádzalo z dvoch odvolacích dôvodov. Prvý odvolací dôvod je založený na nesprávnom právnom posúdení dostatočnosti odôvodnenia sporného rozhodnutia a druhý je založený na nesprávnom právnom posúdení, pokiaľ ide o preskúmanie dôvodnosti odôvodnenia a uplatnenie článku 4 ods. 2 písm. b) nariadenia č. 211/2011. Prvá výhrada tohto druhého odvolacieho dôvodu je založená na porušení článku 122 ZFEÚ, druhá výhrada je založená na porušení článku 136 ZFEÚ a napokon tretia výhrada je založená na porušení pravidiel medzinárodného práva.
A – O prvom odvolacom dôvode založenom na nesprávnom právnom posúdení, pokiaľ ide o posúdenie dostatočnosti odôvodnenia sporného rozhodnutia
1. Napadnutý rozsudok
16.
V bodoch 29 a nasl. napadnutého rozsudku sa Všeobecný súd domnieval, že Komisia splnila svoju povinnosť odôvodnenia, ktorá navyše závisí od povahy dotknutého aktu a od kontextu jeho prijatia. Všeobecný súd vychádzal z nejasnosti a nedostatočnej detailnosti návrhu EIO, pokiaľ ide o identifikovanie právneho základu právomoci Komisie podať návrh právneho aktu, najmä z dôvodu, že uvedený návrh sa obmedzil len na celkový odkaz na 26 článkov Zmluvy. Odvolateľ presnejšie identifikoval články 122 a 136 ZFEÚ ako právny základ právomoci Komisie až v rámci svojej žaloby o neplatnosť. Všeobecný súd tak rozhodol, že „nemožno teda voči Komisii namietať, že nevykonala v [spornom] rozhodnutí detailnú analýzu odlišných ustanovení ZFEÚ uvádzaných v celku v návrhu iniciatívy a že sa obmedzila na určenie irelevantnosti uvedených ustanovení preskúmajúc spomedzi nich tie, ktoré sa javili ako najmenej irelevantné, navyše, vyhlásila dôvody, z ktorých tieto ustanovenia nemôžu slúžiť ako právny základ“ (
16
). Všeobecný súd preto dospel k záveru, že odôvodnenie sporného rozhodnutia je vzhľadom na kontext jeho prijatia dostatočné, keďže umožnilo žalobcovi poznať dôvody zamietnutia registrácie jeho návrhu EIO a súdu Únie vykonať preskúmanie týchto dôvodov.
2. Zhrnutie argumentácie účastníkov konania
17.
Odvolateľ tvrdí, že ani jediný odkaz na článok 4 ods. 2 písm. b) nariadenia č. 211/2011 obsiahnutý v spornom rozhodnutí, ani preskúmanie článkov 119 až 144 ZFEÚ, na ktoré toto rozhodnutie odkazuje, nemôže stačiť na to, aby predstavovalo jasné a podrobné odôvodnenie požadované v prípade, ak sa poukazuje na zjavný nedostatok právomoci Komisie. Zjavný nedostatok právomoci Komisie nemožno odôvodniť kontextom. Naopak, v dôsledku značnej komplexnosti kontextu, ktorého súčasťou má byť návrh EIO, je nutné, aby súd Únie požadoval podrobné a konkrétne odôvodnenie rozhodnutí o zamietnutí registrácie návrhov EIO. Sporné rozhodnutie obsahuje len jednu parafrázu článku 136 ods. 1 ZFEÚ a jediný všeobecný odkaz na články 119 až 144 ZFEÚ. Všeobecný súd však úplne ignoroval tento aspekt diskusie o nedostatku odôvodnenia. Okrem toho sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď rozhodol, že odôvodnenie aktu závisí od povahy a kontextu uvedeného aktu, keďže článok 296 ZFEÚ neobsahuje nijaký odkaz na takýto kontext. Odvolateľ okrem toto spochybňuje akýkoľvek vplyv údajne nejasného a nedetailného návrhu EIO. V každom prípade kontext hospodárskej a menovej Únie je zložitý a v čase podania návrhu EIO neexistovala dostupná judikatúra, ktorou by sa občania riadili pri podávaní návrhov v tejto oblasti. Zmysel a výklad ustanovení týkajúcich sa tejto Únie sa rôzni. Odvolateľ cituje príklady Európskeho nástroja finančnej stability a Európskeho finančného stabilizačného mechanizmu, ktoré sú oba založené na článku 122 ZFEÚ. Len samotné zopakovanie ustanovení nepostačuje na to, aby predstavovalo dostatočné odôvodnenie tak s ohľadom na článok 296 ZFEÚ, ako aj na článok 4 ods. 2 písm. b) nariadenia č. 211/2011.
18.
Pokiaľ ide o Komisiu, tá sa domnieva, že odôvodnenie Všeobecného súdu sa nevyznačuje nijakým nesprávnym právnym posúdením. Všeobecný súd najmä správne rozhodol, že sporné rozhodnutie je dostatočne odôvodnené tak z dôvodu, že poukázalo na článok 4 ods. 2 písm. b) nariadenia č. 211/2011 a taktiež z dôvodu, že vysvetlilo dôvody, prečo články 119 až 144 ZFEÚ, a konkrétnejšie článok 136 ods. 1 ZFEÚ, nemôžu byť základom prijatia zásady stavu núdze. Všeobecný súd správne uplatnil ustálenú judikatúru, podľa ktorej sa odôvodnenie musí posudzovať vzhľadom na povahu a kontext aktu. Komisia trvá predovšetkým na tom, že návrh EIO sa obmedzil len na uvedenie zoznamu predpokladaných relevantných ustanovení a odvolateľ sa nesnažil konkrétnejším a podloženejším spôsobom identifikovať prípadný základ, na ktorom by Komisia mohla zasiahnuť. Komisia ďalej pripomína, že v spornom rozhodnutí z vlastnej iniciatívy podrobnejšie analyzovala článok 136 ods. 1 ZFEÚ, ktorý považovala za najmenej nepravdepodobné ustanovenie. Komisia tvrdí, že od nej nemožno očakávať, že bude reagovať na neexistujúcu hypotetickú argumentáciu, keď mal odvolateľ technickú možnosť poskytnúť spresnenia a vysvetlenia. Nejasnosť a komplexnosť ustanovení práva Únie nemôže spochybniť konštatovanie, že Komisia nemala objektívne a zjavne právomoc vyhovieť návrhu EIO. Odvolateľ napokon nepoukázal na prípadné nesprávne posúdenie Všeobecného súdu týkajúce sa dostatočnosti odôvodnenia uvedeného v spornom rozhodnutí, ale kritizoval dôvodnosť odôvodnenia tohto rozhodnutia. Tvrdenia, ktoré uvádza, preto nemožno preskúmať v rámci odvolacieho dôvodu týkajúceho sa posúdenia Všeobecného súdu, pokiaľ ide o dostatočnosť odôvodnenia uvedeného v rozhodnutí Komisie. Komisia konštatuje, že tento odvolací dôvod treba zamietnuť ako nedôvodný.
3. Analýza
19.
Povinnosť odôvodnenia je zakotvená primárnym právom v článku 296 ZFEÚ a v kontexte EIO sa vykonáva článkom 4 ods. 3 druhým pododsekom nariadenia č. 211/2011 (
17
).
20.
Podľa ustálenej judikatúry povinnosť odôvodnenia aktu spôsobujúceho ujmu vyplýva zo zásady dodržiavania práva na obhajobu a jej cieľom je jednak poskytnúť dotknutej osobe dostatočné informácie na to, aby zistila, či je akt dôvodný, prípadne či má vadu, ktorá by umožnila napadnúť jeho platnosť na súde Únie, a jednak umožniť tomuto súdu vykonať preskúmanie zákonnosti tohto aktu. Odôvodnenie vyžadované článkom 296 ZFEÚ sa však musí prispôsobiť povahe sporného aktu a kontextu, v ktorom bol prijatý (
18
). Požiadavka odôvodnenia sa musí posúdiť vo vzťahu k okolnostiam prejednávanej veci (
19
), najmä obsahu aktu, povahe uvádzaných dôvodov a záujmu, ktorý môžu mať adresáti na tom, aby dostali vysvetlenia. Nevyžaduje sa, aby odôvodnenie špecifikovalo všetky relevantné skutkové a právne okolnosti (
20
), keďže otázka dostatočnosti odôvodnenia sa musí posudzovať nielen s ohľadom na jeho znenie, ale aj s ohľadom na jeho kontext a na všetky právne predpisy, ktoré upravujú dotknutú oblasť. Akt spôsobujúci ujmu je tak dostatočne odôvodnený vtedy, pokiaľ bol prijatý v kontexte, ktorý je dotknutej osobe známy a umožňuje jej pochopiť dôvody, pre ktoré bol uvedený akt prijatý.
21.
Ide o ustálenú judikatúru, ktorá spresnila kontext povinnosti odôvodnenia. Konštatujem pritom, že Všeobecný súd potvrdil tieto základné zásady v časti napadnutého rozsudku venovanej žalobnému dôvodu – uvedenému ex offo – založenému na prípadnom porušení tejto povinnosti (
21
).
22.
Po týchto všeobecných úvahách Všeobecný súd zdôraznil dôležitosť dodržiavania povinnosti odôvodnenia rozhodnutí o zamietnutí registrácie návrhov EIO vzhľadom na skutočnosť, že tieto rozhodnutia sú spôsobilé „ovplyvniť aj efektivitu práva občanov predložiť iniciatívu občanov“ (
22
). V dôsledku toho musia podľa Všeobecného súdu poskytnúť „jasné“ dôvody (
23
). Posilnenie demokratického fungovania Únie, ktoré má mechanizmus EIO priniesť, by sa totiž ťažko spájalo so svojvoľným výkonom rozhodovacej právomoci Komisie v danej oblasti.
23.
Všeobecný súd ďalej pripomenul obsah sporného rozhodnutia a potom konštatoval, že toto rozhodnutie sa zakladá na článku 4 ods. 2 písm. b) nariadenia č. 211/2011 a tiež výslovne uvádza, že podľa Komisie žiadne z ustanovení týkajúcich sa hospodárskej a menovej politiky Únie uvedených v návrhu EIO (
24
), ani žiaden iný právny základ, vrátane článku 136 ods. 1 ZFEÚ, nemôže predstavovať vhodný právny základ tohto návrhu (
25
). Všeobecný súd dal tiež do súvislosti odôvodnenie takto poskytnuté Komisiou v jej rozhodnutí o zamietnutí s obsahom návrhu EIO. Tým zasadil svoje posúdenie povinnosti odôvodnenia do kontextu. Uviedol, že uvedený návrh je do určitej miery nejasný, a to najmä z dôvodu, že sa obmedzil len na odvolanie sa na články 119 až 144 ZFEÚ bez akejkoľvek snahy podať bližšie vysvetlenia (
26
).
24.
Som presvedčený, že úloha, ktorú Komisii zveruje nariadenie č. 211/2011 v procese registrácie návrhov EIO, je kľúčová a vzhľadom na dôvod existencie mechanizmu EIO je dôležité, aby táto inštitúcia vo svojich rozhodnutiach o zamietnutí registrácie poskytla náležité informácie, keďže všetci autori takýchto návrhov nie sú nutne skúsenými odborníkmi na právo Únie. Nepovažujem však za primerané uložiť Komisii takú povinnosť odôvodnenia, ako by si prial odvolateľ, aby sa od nej vyžadovalo výslovné vysvetlenie dôvodov, prečo žiadne z ustanovení zmlúv nemôže byť základom opatrenie Únie, prinajmenšom v prípade, keď pôvodnú nejasnosť – ktorú som už zdôraznil (
27
) a ktorá pretrvala až do konania o odvolaní (
28
) – možno pripísať na vrub autorom návrhu EIO. Znamenalo by to totiž, že od tejto inštitúcie by sa v rozpore s ustanoveniami judikatúry vyžadovalo, aby špecifikovala všetky „relevantné“ právne skutočnosti, a to aj tie, ktoré autori návrhu EIO možno ani nepredpokladali, a teda skutočnou otázkou je v tomto štádiu len to, či adresát rozhodnutia mohol pochopiť dôvody zamietnutia jeho žiadosti. Podľa môjho názoru pritom zo sporného rozhodnutia jasne vyplýva, že Komisia zamietla registráciu návrhu EIO, lebo sa domnievala, že zjavne nespadá do jej právomocí.
25.
Za týchto podmienok sa Všeobecný súd nedopustil žiadneho nesprávneho právneho posúdenia, keď za okolností prejednávanej veci rozhodol, že nedošlo k porušeniu povinnosti odôvodnenia. Je teda nesprávne tvrdiť, ako to robí odvolateľ, že aspekt diskusie týkajúci sa dostatočnosti odôvodnenia bol opomenutý, keď sa Všeobecný súd jasne zaoberal overením toho, či boli dôvody uvedené Komisiou v spornom rozhodnutí dostatočné na to, aby mohol odvolateľ pochopiť dôvody zamietnutia a prípadne sa obrátiť na súd Únie vo veci preskúmania jeho zákonnosti.
26.
Okrem toho odvolateľ vyvracia akúkoľvek príčinnú súvislosť medzi údajnou nejasnosťou návrhu EIO a rozsahom povinnosti odôvodnenia Komisie. Táto nejasnosť je však súčasťou okolností, ktoré musí súd zohľadniť pri posúdení dodržania povinnosti odôvodnenia, vzhľadom na jej vplyv na schopnosť Komisie správne pochopiť a analyzovať príčiny a dôsledky návrhu EIO, aby mohla určiť právny základ pre svoje prípadné opatrenia.
27.
Kontrolu dodržania povinnosti odôvodnenia, ktorá v predmetnej veci smeruje k overeniu, či boli informácie uvedené Komisiou v spornom rozhodnutí dostatočné na to, aby umožnili odvolateľovi poznať dôvody, ktoré viedli túto inštitúciu k zamietnutiu registrácie návrhu EIO, treba odlíšiť od preskúmania dôvodnosti odôvodnenia, ktoré spočíva v overení materiálnej zákonnosti sporného rozhodnutia (
29
), t. j. či boli tieto dôvody platné (
30
). Z toho vyplýva, že výhrady a tvrdenia smerujúce k spochybneniu dôvodnosti odôvodnenia na základe skutočnosti, že návrh EIO nebol vzhľadom na ťažkosti spojené s výkladom ustanovení upravujúcich hospodársku a menovú politiku Únie zjavne mimo rámca právomocí Komisie, sú v rámci odvolacieho dôvodu založeného na neexistencii alebo nedostatku odôvodnenia irelevantné. Aj za predpokladu, že sa odôvodnenie sporného rozhodnutia zakladá na nesprávnom výklade ustanovení Zmluvy uvedených v návrhu EIO, takéto pochybenie nepredstavuje porušenie povinnosti odôvodnenia, ako vyplýva z článku 296 ZFEÚ a z článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 211/2011. Tieto výhrady týkajúce sa nesprávneho výkladu ustanovení Zmluvy, ktoré môžu byť základom opatrení Únie prijatých na účely zakotvenia zásady stavu núdze, budú teda preskúmané v rámci nasledujúceho odvolacieho dôvodu (
31
).
28.
Vzhľadom na všetky predchádzajúce dôvody treba prvý odvolací dôvod zamietnuť ako nedôvodný.
B – O druhom odvolacom dôvode, založenom na nesprávnom právnom posúdení, pokiaľ ide o preskúmanie dôvodnosti odôvodnenia
29.
Podľa odvolateľa Všeobecný súd nesprávne dospel k záveru, že podmienka uvedená v článku 4 ods. 2 písm. b) nariadenia č. 211/2011 – t. j. podmienka vyžadujúca, aby návrh EIO nebol zjavne mimo rámca právomocí Komisie – nebola splnená, keď nesprávne vykladal článok 122 ZFEÚ a článok 136 ods. 1 písm. b) ZFEÚ, ako aj pravidlá medzinárodného práva.
30.
Pri overení, či Všeobecný súd správne posúdil dôvodnosť odôvodnenia sporného rozhodnutia, treba mať na zreteli predmet návrhu EIO: ako vyplýva z uvedeného návrhu, ide o zakotvenie „zásady stavu núdze, podľa ktorej, ak je finančná a politická existencia členského štátu ohrozená faktom vrátenia nemorálneho dlhu, zamietnutie splatenia tohto dlhu je potrebné a odôvodnené“. Tento opis a odkaz na články 119 až 144 ZFEÚ boli jedinými informáciami, ktoré mala Komisia k dispozícii v čase rozhodnutia o žiadosti o registráciu návrhu EIO.
31.
Okrem toho z odvolania vyplýva, že návrh EIO sa vzťahoval len na „nemorálnu“ časť verejného dlhu, a teda že nejde o celkové a jednostranné zrušenie dlhu (
32
). Zakotvenie zásady stavu núdze by malo umožniť zrušenie (
33
), t. j. nezaplatenie nemorálneho dlhu jedného štátu voči ostatným členským štátom a taktiež voči Únii (
34
). Mechanizmus by sa spustil na základe dohody členských štátov, ak by splácanie dlhu ohrozilo hospodársku a politickú situáciu jedného z nich (
35
). Návrh by nenahradil menovú suverenitu Únie ani rozpočtovú a hospodársku suverenitu členských štátov. Nešlo by ani o mechanizmus financovania (
36
). Zakotvenie zásady stavy núdze by malo len umožniť v duchu solidarity medzi členskými štátmi jednostranné opatrenie štátu, ktorý čelí závažným problémom (
37
). Odvolateľ ďalej tvrdí, že prijatie takejto zásady by sa týkalo všetkých členských štátov, a teda nielen štátov eurozóny, táto zásada by sa nevzťahovala na finančnú stabilitu a umožnila by včas reagovať. Napokon možnosť domáhať sa stavu núdze by mohla podliehať podmienkam navrhnutým Komisiou (
38
). Iniciatíva vyhlásenia stavu núdze by prislúchala oprávnenému členskému štátu, ktorý by tak mohol urobiť za striktne vymedzených podmienok (
39
). Únia by teda schválila vyhlásenie stavu núdze a dotknutý členský štát by mohol dočasne pozastaviť platenie svojich dlhov (
40
). Únia by musela schváliť jeho znenie ešte pred tým, ako by sa dotknutému členskému štátu umožnilo využiť takýto mechanizmus (
41
). Prijatie zásady stavu núdze by sa vzťahovalo výlučne na dlh členského štátu voči Únii (
42
). Odvolateľ ďalej tvrdí, že prijatie zásady stavu núdze by umožnilo členskému štátu, ktorý čelí závažným problémom, dočasne pozastaviť splácanie všetkých svojich dlhov v záujme nasmerovania svojej hospodárskej politiky k rastu (
43
). Hovorí tiež o „odpustení dlhu“ (
44
).
1. O výhrade založenej na nesprávnom právnom posúdení pri výklade článku 122 ZFEÚ
a) Napadnutý rozsudok
32.
V bodoch 41 až 43 napadnutého rozsudku Všeobecný súd pripomenul, že Súdny dvor vo svojom rozsudku Pringle (
45
) rozhodol, že článok 122 ods. 1 ZFEÚ nepredstavuje vhodný právny základ pre prípadnú finančnú pomoc Únie zavedením mechanizmu financovania členských štátov, ktoré majú závažné finančné problémy. Všeobecný súd ďalej uviedol, že opatrenia založené na tomto článku musia vyjadrovať solidaritu a pomoc medzi členskými štátmi a z tohto dôvodu tento článok nemôže byť vhodným právnym základom pre prijatie zásady stavu núdze, ktorá by oprávňovala členský štát jednostranne sa rozhodnúť vôbec alebo čiastočne nesplatiť svoj dlh z dôvodu, že má problémy.
33.
Všeobecný súd navyše v bodoch 47 až 50 pripomenul, že Súdny dvor vo svojom rozsudku Pringle (
46
) tiež rozhodol, že článok 122 ods. 2 ZFEÚ dovoľuje Únii poskytnúť za určitých podmienok osobitne určenú finančnú pomoc členskému štátu, nemôže však odôvodniť legislatívne zavedenie mechanizmu odpustenia tohto dlhu, ako si to želá odvolateľ, a to z dôvodu, že takýto mechanizmus by mal všeobecnú a trvalú povahu. Všeobecný súd tiež pripomenul, že predmetom článku 122 ZFEÚ je výlučne finančná pomoc poskytovaná Úniou a nie pomoc poskytovaná členskými štátmi. Prijatie zásady stavu núdze by sa však podľa Všeobecného súdu nevzťahovalo iba na dlh členského štátu voči Únii, ale aj na dlhy vzniknuté týmto štátom voči iným právnickým alebo fyzickým osobám, verejným alebo súkromným ‑ čo je situácia, na ktorú sa článok 122 ZFEÚ zjavne nevzťahuje. Všeobecný súd na základe toho dospel k záveru, že prijatie zásady stavu núdze zjavne nespadá pod finančné opatrenia pomoci, ktoré je Rada európskej únie oprávnená prijať na základe článku 122 ods. 2 ZFEÚ.
b) Zhrnutie argumentácie účastníkov konania
34.
Odvolateľ v podstate uvádza súbor štyroch tvrdení.
35.
Po prvé vytýka Všeobecnému súdu, že vykladal článok 122 ZFEÚ samostatne, hoci sa toto ustanovenie musí vykladať v spojení s článkami 119 až 126 ZFEÚ, s ktorými vytvára jeden „celok“.
36.
Po druhé vytýka Všeobecnému súdu, že sa pri výklade článku 122 ods. 1 ZFEÚ dopustil nesprávneho právneho posúdenia z dôvodu, že toto ustanovenie priznáva Komisii širokú mieru voľnej úvahy, aby Rade navrhla prijatie vhodných opatrení z hľadiska hospodárskej situácie na účely riešenia závažných ťažkostí, pričom konkrétna forma týchto navrhovaných opatrení nie je stanovená. Tieto opatrenia musia byť navyše prijaté v duchu solidarity medzi členskými štátmi. Odvolateľ vychádza z judikatúry prijatej Súdnym dvorom na základe na článku 103 ES a tvrdí, že navrhované opatrenia hospodárskej politiky musia byť nevyhnutné, aby zamedzili ohrozeniu cieľov sledovaných Úniou. Skutočnosť, že článok 122 ods. 2 ZFEÚ výslovne uvádza finančnú pomoc poskytnutú členskému štátu v ťažkostiach, nebráni uznaniu možnosti Komisie, aby v mene rozsiahlej právomoci iniciatívy, ktorú jej zveruje článok 122 ods. 1 ZFEÚ, navrhla opatrenia vo forme finančnej pomoci. Prijatie zásady stavu núdze teda predstavuje vhodné opatrenie v zmysle článku 122 ods. 1 ZFEÚ. V každom prípade je nesprávne považovať takéto prijatie za zjavne mimo rámca právomocí Komisie.
37.
Po tretie odvolateľ spochybňuje konštatovanie Všeobecného súdu, podľa ktorého článok 122 ods. 1 ZFEÚ nemôže predstavovať vhodný právny základ pre prijatie zásady stavu núdze. Všeobecný súd jednak nesprávne vyložil rozsudok Pringle (
47
). Na rozdiel od európskeho mechanizmu pre stabilitu (ďalej len „EMS“), ktorý bol predmetom tohto rozsudku, cieľom návrhu EIO nie je nahradiť menovú, rozpočtovú alebo hospodársku suverenitu členských štátov, ani zaviesť mechanizmus financovania. Účely návrhu EIO sú neporovnateľné s účelmi zavedenia EMS. Úvahy uvedené v rozsudku Pringle (
48
) nie sú teda automaticky uplatniteľné a dokonca ani relevantné pre toto odvolanie. Hoci na druhej strane, ako Všeobecný súd rozhodol v bode 42 napadnutého rozsudku, „duch solidarity medzi členskými štátmi, ktorými sa Rada musí riadiť pri prijatí vhodných opatrení k ekonomickej situácii v zmysle článku 122 ods. 1 ZFEÚ uvádza, že tieto opatrenia sú založené na podpore medzi členskými štátmi“, tento posledný uvedený pojem nie je v tomto článku definovaný. Všeobecný súd teda nesprávne rozhodol, že táto pomoc môže byť len vo forme organizovaného a štruktúrovaného záchranného mechanizmu a prijatie zásady stavu núdze nemôže byť stelesnením jednej z foriem finančnej pomoci upravenej týmto ustanovením.
38.
A napokon po štvrté odvolateľ opakuje svoju argumentáciu smerujúcu k rozlišovaniu medzi EMS na jednej strane a zakotvením zásady stavu núdze na druhej strane. Odvolateľ pri tejto príležitosti spresňuje, že zásada stavu núdze by sa týkala všetkých členských štátov a nielen štátov eurozóny a nevzťahovala by sa na finančnú stabilitu. Umožňovala by len včas reagovať na závažné ťažkosti, ktorým by čelil členský štát. Tento štát by mal možnosť odvolať sa na stav núdze za prípadných podmienok, ktoré by Komisia musela špecifikovať. Iniciatíva by prislúchala členskému štátu v ťažkostiach, ale o priznaní alebo nepriznaní nároku na využitie stavu núdze by rozhodovala Únia. Únia by v duchu solidarity rovnako tak schvaľovala aj vyhlásenie stavu núdze, aby bol členský štát v ťažkostiach oprávnený dočasne pozastaviť splácanie svojho dlhu. Všeobecný súd teda nesprávne rozhodol, že postup iniciujú členské štáty a nie Únia. Všeobecný súd taktiež nesprávne rozhodol v bode 49 napadnutého rozsudku, že účel návrhu EIO zjavne nezodpovedá finančnej pomoci v zmysle článku 122 ods. 2 ZFEÚ, pričom prijatie uvedenej zásady sa podľa odvolateľa vzťahuje len na dlh členského štátu voči Únii. Tento aspekt zjavne patrí do pôsobnosti článku 122 ods. 2 ZFEÚ. Keďže toto ustanovenie slúžilo ako právny základ pre prijatie nariadenia Rady (EÚ) č. 407/2010 z 11. mája 2010, ktorým sa zriaďuje európsky finančný stabilizačný mechanizmus (
49
), prijatie zásady stavu núdze sa môže zakladať na rovnakom modeli. Komisii by v najhoršom prípade prislúchalo vyhovieť návrhu EIO čiastočne tým, že by obmedzila pozastavenie splácania len na samotný dlh členského štátu voči Únii. Odvolateľ pripomína, že Komisia v spornom rozhodnutí v každom prípade neodôvodnila svoje zamietnutie dôvodom založeným na pôsobnosti zásady stavu núdze.
39.
Komisia vytýka odvolaniu, že v skutočnosti nevysvetľuje, v čom spočíva nesprávnosť výkladu článku 122 ZFEÚ. Tvrdenie týkajúce sa do kontextu zasadeného výkladu článku 122 ZFEÚ v spojení s článkami 119 až 126 ZFEÚ je nové. Judikatúra týkajúca sa článku 103 ES je irelevantná, keďže sa zaoberá len osobitne určenou finančnou pomocou, a nie zavedením mechanizmu všeobecnej povahy. Komisia navyše neidentifikuje nijaké pochybenie Všeobecného súdu v rámci jeho výkladu rozsudku Pringle (
50
) v napadnutom rozsudku. Duch solidarity podnecovaný článkom 122 ods. 1 ZFEÚ a zdôrazňovaný odvolateľom nijako nesúvisí s pojmom finančná pomoc a solidarita medzi členskými štátmi nemôže mať podľa Komisie formu jednostranného rozhodnutia o neplatení. Komisia tiež vytýka odvolateľovi jeho snahu o obmedzenie rozsahu návrhu EIO iba na časť dlhu členského štátu voči Únii, pričom takéto obmedzenie sa nikdy predtým nespomínalo a návrh EIO sa až doteraz týkal splácania dlhu „najmä voči členským štátom“. V každom prípade, aj keby bolo potrebné domnievať sa, že návrh EIO bol obmedzený len na časť dlhu voči Únii, faktom zostáva, že zavedenie zásady stavu núdze stále nespadá pod pojem finančná pomoc v zmysle článku 122 ods. 2 ZFEÚ. Napokon porovnanie s mechanizmom zavedeným nariadením č. 407/2010 nie je možné. Toto nariadenie stanovilo poskytnutie finančnej pomoci členskému štátu rozhodnutím Rady, zatiaľ čo návrh EIO smeruje k zavedeniu mechanizmu, ktorý by umožnil členskému štátu jednostranne rozhodnúť o vymazaní jeho dlhu voči Únii; Komisia opakuje, že takýto mechanizmus nespadá pod pojem finančná pomoc. Navrhuje zamietnuť tento odvolací dôvod ako čiastočne neprípustný a čiastočne nedôvodný.
c) Analýza
40.
Musím opäť poznamenať, že tvrdenia odvolateľa uvedené v rámci tohto druhého odvolacieho dôvodu výrazným spôsobom rozvíjajú jeho stanovisko vo vzťahu k tvrdeniam uvedeným v jeho žalobe pred Všeobecným súdom. Tvrdenia, ktoré sa týkajú judikatúry prijatej Súdnym dvorom na základe článku 103 ES, nariadenia č. 407/2010 a prípadnej možnosti Komisie vyhovieť návrhu EIO iba čiastočne, sa javia ako nové. Okrem toho neviedli k zaujatiu stanoviska Všeobecného súdu. Práve rozsudok Všeobecného súdu je pritom predmetom preskúmania Súdneho dvora v rámci konania o odvolaní.
41.
V každom prípade z článku 122 ods. 1 ZFEÚ v podstate vyplýva, že Rada môže na návrh Komisie v duchu solidarity medzi členskými štátmi rozhodnúť „o vhodných opatreniach z hľadiska hospodárskej situácie, a to predovšetkým, ak sa vyskytnú vážne ťažkosti v dodávke určitých produktov najmä v oblasti energetiky“. Článok 122 ods. 2 ZFEÚ stanovuje, že Rada môže, opäť na návrh Komisie, rozhodnúť za určitých podmienok o poskytnutí finančnej pomoci Únie členskému štátu, ktorý má ťažkosti „spôsobené prírodnými katastrofami alebo výnimočnými udalosťami, ktoré sú mimo jeho kontroly“.
42.
Podľa môjho názoru samotné pripomenutie obsahu bodov 116 a 118 rozsudku Pringle (
51
) stačí na konštatovanie, že článok 122 ZFEÚ zjavne nemôže slúžiť ako právny základ pre zakotvenie zásady stavu núdze. Pokiaľ ide o článok 122 ods. 1 ZFEÚ, Súdny dvor rozhodol, že toto ustanovenie „nepredstavuje vhodný právny základ pre prípadnú finančnú pomoc Únie členským štátom, ktoré majú závažné finančné problémy, alebo im takéto problémy hrozia“ (
52
). Zavedenie mechanizmu, ktorým by členský štát jednostranne rozhodol o nesplácaní svojho dlhu, teda nemôže patriť medzi vhodné opatrenia zavedené podľa článku 122 ods. 1 ZFEÚ, a fortiori ak majú byť tieto opatrenia podnietené duchom solidarity. Okrem toho uvedené opatrenia sú nevyhnutne opatreniami s osobitným určením, zatiaľ čo návrh EIO predpokladá, ako správne uviedol Všeobecný súd (
53
), zakotvenie všeobecného a trvalého mechanizmu, ktorý by členské štáty mohli využiť v prípade, ak by sa ocitli v závažných ťažkostiach. Navyše aj za predpokladu, že zakotvenie zásady stavu núdze predstavuje formu finančnej pomoci spadajúcej pod pojem „vhodné opatrenia“ v zmysle článku 122 ods. 1 ZFEÚ, rozsudok Pringle (
54
) vyhlásený plénom Súdneho dvora podľa môjho názoru jasne vylúčil použitie tohto článku v prípade členského štátu, ktorý má finančné ťažkosti.
43.
Súdny dvor tiež všeobecnejšie rozhodol, že predmetom článku 122 ZFEÚ je výlučne finančná pomoc poskytovaná Úniou a nie pomoc poskytovaná členskými štátmi. Keďže sa musím obmedziť len na hypotézy, ak by sa mal návrh EIO vykladať v tom zmysle, že jeho cieľom je zavedenie mechanizmu, ktorým členský štát jednostranne rozhodne o nesplácaní svojho dlhu voči Únii (
55
), nemožno to považovať za „finančnú pomoc“ poskytovanú Úniou dotknutému členskému štátu v zmysle článku 122 ods. 2 ZFEÚ. Ani v prípade, ak by sa mal uvedený návrh vykladať v tom zmysle, že nemorálny dlh sa vzťahuje len alebo aj na dlh voči členským štátom, by však podmienka týkajúca sa poskytnutia uvedenej pomoci „Úniou“ nebola splnená. Okrem toho trvalý charakter mechanizmu znova bráni jeho zakotveniu na základe článku 122 ods. 2 ZFEÚ.
44.
Napokon tvrdenie týkajúce sa možnosti Komisie vyhovieť návrhu EIO len čiastočne nie je v zásade nezaujímavé. Napadnutý rozsudok však neobsahuje nijaké úvahy v tejto súvislosti, ktoré by mohli byť predmetom diskusie pred Súdnym dvorom v rámci konania o odvolaní. V každom prípade nemožno spochybniť záver Všeobecného súdu, s ktorým súhlasím, že návrh EIO odvolateľa ‑ možno z dôvodu jeho prirodzene náhodnej povahy ‑ zjavne nemohol viesť k prijatiu aktu na základe článku 122 ZFEÚ.
2. O výhrade založenej na nesprávnom právnom posúdení pri výklade článku 136 ods. 1 ZFEÚ
a) Napadnutý rozsudok
45.
Všeobecný súd po tom, čo pripomenul znenie článku 136 ods. 1 ZFEÚ, v bodoch 57 až 60 napadnutého rozsudku rozhodol, že prijatie zásady stavu núdze, podľa ktorej členský štát môže jednostranne rozhodnúť o zrušení verejného dlhu, nemá za cieľ posilniť koordináciu rozpočtovej disciplíny ani sa netýka politicko‑ekonomického smerovania uvedeného v danom článku, ktoré je Rada oprávnená vypracovať na účely riadneho fungovania hospodárskej a menovej Únie. Všeobecný súd sa opieral o rozsudok Pringle (
56
) a pripomenul, že úloha Únie v oblasti hospodárskej politiky sa sústreďuje na prijatie koordinačných opatrení a prijatie legislatívneho aktu povoľujúceho nesplatenie dlhu členským štátom je nad rámec pojmu usmernenie pre hospodársku politiku v zmysle článku 136 ods. 1 písm. ZFEÚ, keďže takýto akt by viedol k nahradeniu legislatívneho mechanizmu jednostranného odpustenia verejného dlhu slobodnou vôľou zmluvných strán. Podľa Všeobecného súdu teda Komisia správne dospela k záveru, že návrh EIO odvolateľa zjavne nespadá do pôsobnosti článku 136 ods. 1 ZFEÚ. Všeobecný súd tiež dodal, že toto zamietnutie nie je v rozpore s doložkou o solidarite obsiahnutou v článku 222 ZFEÚ, keďže táto doložka zjavne neupravuje hospodársku a menovú politiku ani ekonomickú situáciu členských štátov, a to ani v prípade, ak čelia ťažkostiam.
b) Zhrnutie argumentácie účastníkov konania
46.
Podľa odvolateľa je článok 136 ZFEÚ komplexným ustanovením, ktoré treba podľa právnej doktríny chápať ako doplnkové ustanovenie k článkom 121 a 126 ZFEÚ. Uznanie tejto zásady stavu núdze v práve Únie sleduje cieľ uvedený v článku 136 ods. 1 ZFEÚ, ktorým je riadne fungovanie hospodárskej a menovej Únie. Všeobecný súd nesprávne rozhodol, že takýmto uznaním by sa zakotvil legislatívny mechanizmus jednostranného odpustenia dlhu, keďže zásada stavu núdze by len umožnila členskému štátu, ktorý má závažné finančné ťažkosti, dočasne pozastaviť platenie všetkých svojich dlhov, aby mohol nasmerovať svoju hospodársku politiku na rast podporou hospodárskych investícií. Odvolateľ sa okrem toho domnieva, že o prvom postupe konsolidácie gréckeho dlhu sa rozhodlo 21. júla 2011 na samite eurozóny, počas ktorého bolo prijaté rozhodnutie v tomto zmysle. V práve Únie teda existuje právny základ pre zrušenie verejného dlhu. Okrem toho takéto zrušenie by bezpochyby prispelo k riadnemu fungovaniu hospodárskej a menovej únie, ktoré je cieľom sledovaným článkom 136 ods. 1 ZFEÚ. Toto ustanovenie tiež oprávňuje Radu, aby prijala opatrenia na stanovenie usmernení pre hospodársku politiku. Opatrenie zamerané na hospodársku obnovu a rast sa pritom javí byť v úplnom súlade s požiadavkami článku 121 ZFEÚ. Komisia je teda úplne oprávnená navrhnúť tieto opatrenia Rade, a to o to viac, že ju článok 352 ZFEÚ oprávňuje navrhnúť opatrenie nevyhnutné na dosiahnutie niektorého z cieľov uvedených v Zmluvách, akým je stabilita eurozóny. Za týchto podmienok Všeobecný súd nesprávne rozhodol, že návrh EIO je zjavne mimo rámca právomocí Komisie, keďže spadá do pôsobnosti článku 136 ods. 1 ZFEÚ. Z argumentácie odvolateľa tiež vyplýva, že mechanizmus pre stabilitu a finančnú pomoc, aký povoľuje článok 136 ods. 3 ZFEÚ, môže podľa jeho názoru na základe dohody členských štátov a v prípade, ak sa jeden z nich ocitne v stave núdze, zahŕňať aj pozastavenie splácania jeho dlhu.
47.
Komisia tvrdí, že odvolateľ uvádza v rámci tohto tretieho odvolacieho dôvodu nové tvrdenie, podľa ktorého je možné navrhnúť zavedenie mechanizmu finančnej pomoci vo forme nesplatenia nemorálneho dlhu na základe článku 352 ZFEÚ so zreteľom na znenie článku 136 ods. 1 ZFEÚ. Časť odvolacieho dôvodu, ktorá sa týka článku 352 ZFEÚ, treba preto zamietnuť. V každom prípade odvolateľ nevysvetlil, prečo je prijatie aktu podľa požiadaviek návrhu EIO nevyhnutné na dosiahnutie Zmluvami stanoveného cieľa týkajúceho sa stability eurozóny. Komisia subsidiárne poukazuje na rozsudok Pringle (
57
), podľa ktorého Súdny dvor rozhodol, že článok 136 ods. 1 ZFEÚ nevytvára nijaký nový právny základ, ktorý by Únii umožňoval prijať opatrenia. Komisia tiež uvádza, že tvrdenie založené na rozhodnutí prijatom na stretnutí krajín eurozóny 21. júla 2011, ktoré sa týkalo reštrukturalizácie štátneho dlhu, je nové; v každom prípade takéto rozhodnutie nebolo prijaté na základe zmlúv. Okrem toho záver Všeobecného súdu, podľa ktorého oprávnenie členského štátu jednostranne rozhodnúť o nesplatení svojho dlhu nemožno kvalifikovať ako opatrenie usmernenia pre hospodársku politiku, ktoré môže Rada prijať na základe zmlúv, je bezchybný. Článok 136 ods. 1 ZFEÚ, na základe ktorého je možné prijať len opatrenie usmernenia pre hospodársku politiku, ktoré je nevyhnutne nezáväzné, nemôže teda slúžiť ako základ návrhu EIO. Podľa Komisie treba tento odvolací dôvod vyhlásiť za neprípustný, pokiaľ ide o článok 136 ods. 3 ZFEÚ, a nedôvodný, pokiaľ ide o článok 136 ods. 1 ZFEÚ.
48.
Odvolateľ vo svojej replike namieta, že by boli tvrdenia založené na článku 136 ods. 3 ZFEÚ a článku 352 ZFEÚ nové, keďže vyplývajú z diskusie účastníkov konania týkajúcej sa rozsudku Pringle (
58
). Pokiaľ ide o rozhodnutie z 21. júla 2011, Súdny dvor by ho mal zohľadniť ex offo ako udalosť spoločnej histórie a európskeho politického života. V každom prípade vyzýva Súdny dvor, aby zmenil svoju judikatúru týkajúcu sa neprípustnosti dôvodov a tvrdení uvedených po prvýkrát v štádiu konania o odvolaní. Komisia vo svojej duplike trvá na svojom stanovisku.
c) Analýza
49.
Článok 136 ods. 1 ZFEÚ stanovuje, že „s cieľom prispieť k riadnemu fungovaniu hospodárskej a menovej únie a v súlade s príslušnými ustanoveniami zmlúv Rada prijíma v súlade s príslušným postupom spomedzi tých, ktoré sú uvedené v článkoch 121 a 126… osobitné opatrenia pre tie členské štáty, ktorých menou je euro: a) na posilnenie koordinácie a dohľadu nad ich rozpočtovou disciplínou; b) na vypracovanie usmernení pre hospodársku politiku pre tieto štáty, pričom zabezpečí, aby boli zlučiteľné s tými, ktoré boli prijaté pre celú Úniu, a aby sa zabezpečil dohľad nad nimi“. Článok 136 ods. 3 ZFEÚ (
59
) stanovuje, že „členské štáty, ktorých menou je euro, môžu vytvoriť mechanizmus pre stabilitu, ktorý sa má v nevyhnutných prípadoch aktivovať na zabezpečenie stability eurozóny ako celku. Poskytnutie akejkoľvek požadovanej finančnej pomoci v rámci mechanizmu bude podliehať prísnej podmienenosti.“
50.
Predovšetkým som si všimol určitý rozpor v tom, že odvolateľ tvrdí, že článok 136 ZFEÚ môže predstavovať možnú súvislosť medzi návrhom EIO a právomocou Komisie, zatiaľ čo z určitých pasáží odvolania vyplýva, že zakotvenie zásady stavu núdze by sa mohlo týkať všetkých členských štátov a nielen štátov eurozóny a „nevzťahovalo by sa na finančnú stabilitu“ (
60
).
51.
Problém je tiež v tom, že nevidím ani stopy ‑ v žalobe prejednávanej pred Všeobecným súdom, ani v napadnutom rozsudku ‑ po úvahách týkajúcich sa článku 352 ZFEÚ alebo rozhodnutia z 21. júla 2011. Tieto tvrdenia uvedené prvýkrát v štádiu odvolania sú teda neprípustné, pričom ma nijaká skutočnosť nevedie k domnienke, že by mal Súdny dvor zmeniť svoju judikatúru týkajúcu sa tejto problematiky, ako ho k tomu vyzýva odvolateľ. Treba teda pripomenúť, že ak by sa účastníkovi konania pred Súdnym dvorom umožnilo po prvýkrát uviesť dôvod, ktorý neuviedol v konaní pred Všeobecným súdom, umožnilo by sa mu tým predložiť Súdnemu dvoru, ktorého právomoc v oblasti odvolacieho konania je obmedzená, spor v širšom rozsahu, ako bol ten, ktorým sa zaoberal Všeobecný súd (
61
).
52.
V rovnakom duchu platí, že keďže zmena a doplnenie Zmluvy, ktoré viedlo k vloženiu článku 136 ods. 3 ZFEÚ, nadobudlo účinnosť 1. mája 2013, nie je možné, aby odvolateľ považoval toto ustanovenie za právny základ svojho návrhu EIO, ktorý predložil 13. júla 2012. Tvrdenie založené na tomto ustanovení je teda taktiež neprípustné.
53.
Pokiaľ ide o údajne nesprávne kvalifikovanie Všeobecným súdom, podľa ktorého návrh EIO smeroval k zavedeniu legislatívneho mechanizmu jednostranného odpustenia dlhu, opäť podotýkam, že znenie použité v odvolaní na opísanie návrhu EIO nevylučuje takúto jednostrannosť (
62
). Aj keď chcem pripustiť, že nejasnosť návrhu EIO možno viedla Všeobecný súd k sformulovaniu tejto hypotézy, musím konštatovať, že odvolateľ ju v štádiu konania o odvolaní nevyvrátil. Dokonca aj v prípade, že by návrh EIO mohol viesť len k prijatiu nezáväzného aktu, Komisia by nemohla dôvodne odmietnuť jeho registráciu alebo neskôr tomuto návrhu nevyhovieť iba z tohto dôvodu (
63
).
54.
Aj na základe najmenšieho spoločného menovateľa (
64
) všetkých variantov návrhu EIO, ktoré odvolateľ predpokladal ‑ t. j. zakotvenia zásady, podľa ktorej ak dôjde k ohrozeniu existencie členského štátu z dôvodu vrátenia nemorálneho dlhu, zamietnutie splatenia tohto dlhu je potrebné a odôvodnené ‑ je nepopierateľné, že by šlo o opatrenie nielen veľmi silné zo symbolického hľadiska, ale aj ‑ a možno hlavne ‑ veľmi vzdialené od úvah týkajúcich sa rozpočtovej disciplíny. Naopak, išlo by skôr o riadenie následkov rozpočtovej nedisciplíny. Rovnako ako Všeobecný súd (
65
) tak stále nevidím súvislosť, ktorú je podľa odvolateľa možné nájsť medzi zásadou stavu núdze, ako som ju práve pripomenul, a „koordináciou a dohľadom“ nad rozpočtovou disciplínou členských štátov. Zakotvenie takejto zásady nespadá ani pod pojem usmernenie pre hospodársku politiku. Usmernenie je viac či menej dôrazná výzva uberať sa určitým smerom. Zakotvenie zásady stavu núdze zachádza ďalej, a to nie preto, že by odvolateľ predpokladal len jednu „záväznú“ verziu uvedenej zásady (
66
), ale preto, že toto zakotvenie je omnoho presnejšie ako len jednoduché usmernenie a požaduje zavedenie konkrétneho mechanizmu (
67
), pričom navyše právo Únie neupravuje právo rozhodovať o vzniku a zániku dlhov členských štátov.
55.
Napokon tvrdenie odvolateľa, podľa ktorého by nezaplatenie dlhu členským štátom, ktorý sa ocitne v úzkych, prispelo k riadnemu fungovaniu hospodárskej a menovej únie, a bolo by tak v súlade s cieľom sledovaným článkom 136 ZFEÚ, sa mi zdá byť trochu unáhlené. Nie je isté, že by nedošlo k ovplyvneniu hospodárskej výkonnosti členských štátov, a teda hospodárskej a menovej únie, keby boli tieto štáty veriteľmi tohto nesplateného dlhu.
56.
Všeobecný súd teda správne rozhodol, že Komisia oprávnene dospela k záveru, že návrh zakotviť zásadu stavu núdze, ako to vníma žalobca, sa zjavne neobjavuje v ustanoveniach článku 136 ods. 1 ZFEÚ. V dôsledku toho sa musí tento tretí odvolací dôvod považovať za čiastočne neprípustný a čiastočne nedôvodný.
3. O výhrade založenej na nesprávnom právnom posúdení pri výklade pravidiel medzinárodného práva
a) Napadnutý rozsudok
57.
Všeobecný súd v bode 65 napadnutého rozsudku rozhodol, že aj za predpokladu, že v medzinárodnom práve existuje zásada stavu núdze, podľa ktorej má členský štát oprávnenie nevrátiť tento verejný dlh vo výnimočných situáciách, každopádne nebude stačiť na odôvodnenie EIO, akou je iniciatíva odvolateľa, keďže v Zmluvách v tejto súvislosti nebola stanovená nijaká právomoc.
b) Zhrnutie argumentácie účastníkov konania
58.
Odvolateľ jednak spochybňuje zistenie Všeobecného súdu, podľa ktorého je prijatie zásady stavu núdze v právnom akte Únie zjavne mimo rámca právomocí Komisie. Taktiež vytýka Všeobecnému súdu, že neodpovedal na jeho tvrdenia, ktorými mal za cieľ preukázať, že táto zásada skutočne existuje v medzinárodnom práve. Tieto zásady medzinárodného práva pritom predstavujú priamo integrované a uplatňované zdroje práva Únie. Za týchto podmienok je Komisia oprávnená, a to aj pri neexistencii príslušných ustanovení v Zmluvách, navrhnúť uplatnenie týchto vyšších zásad v akte práva Únie (
68
).
59.
Komisia tvrdí, že nebolo užitočné, aby sa Všeobecný súd vyjadroval k existencii či neexistencii zásady stavu núdze v medzinárodnom práve, keďže žiadna zásada medzinárodného práva nemôže sama osebe slúžiť ako právny základ návrhu Komisie. Základom legislatívnych opatrení Únie môžu byť len Zmluvy, a to podľa zásady prenesenia právomocí.
c) Analýza
60.
Hneď na úvod by som rád poukázal na určitý rozpor v argumentácii odvolateľa, ktorý najskôr vykladá napadnutý rozsudok v tom zmysle, že „nepriamo, ale jasne naznačuje, že existuje zásada medzinárodného práva“ (
69
), akou je zásada stavu núdze, a potom vytýka Všeobecnému súdu, že nepreskúmal dôvodnosť jeho tvrdení týkajúcich sa existencie uvedenej zásady (
70
).
61.
V každom prípade pripomínam, že v súlade s ustanovením článku 5 ZEÚ sa vymedzenie právomocí Únie spravuje zásadou prenesenia právomocí (
71
) a Únia preto koná len v medziach právomocí, ktoré na ňu preniesli členské štáty v Zmluvách na dosiahnutie cieľov v nich vymedzených, takže právomoci, ktoré na Úniu neboli v Zmluvách prenesené, zostávajú právomocami členských štátov (
72
). Pre inštitúcie Únie táto zásada znamená, že každá z nich koná v medziach právomocí, ktoré sú jej zverené Zmluvami, a v súlade s postupmi, podmienkami a cieľmi, ktoré sú v nich ustanovené (
73
).
62.
Únia sa teda opiera o zakladajúce Zmluvy a len tieto Zmluvy môžu založiť právomoc Komisie navrhnúť nejaký akt. Z uplatnenia zásady prenesenia právomocí, ako je definovaná vyššie, vyplýva, že táto inštitúcia nemôže založiť nijakú právomoc na existencii prípadnej zásady stavu núdze v medzinárodnom práve. Je pravda, že keď Všeobecný súd použil v bode 65 napadnutého rozsudku výraz „za predpokladu, že“, nezaujal stanovisko k tomu, či v medzinárodnom práve existuje zásada stavu núdze alebo nie. Z dôvodov, ktoré som práve uviedol, však nebolo užitočné, aby tak urobil. Aj keby totiž takáto zásada existovala v medzinárodnom práve, tvrdenie odvolateľa by bolo v každom prípade zjavne neúčinné, a to z dôvodu, že právny poriadok Únie, ako som práve pripomenul, sa spravuje zásadou prenesenia právomocí a zdrojom uvedených právomocí môžu byť len zakladajúce Zmluvy Únie. Inými slovami, aby mohla Komisia vyhovieť návrhu EIO, tento návrh musí spadať do rámca právomocí, ktoré Komisii priznáva primárne právo.
63.
Tento odvolací dôvod treba teda zamietnuť ako nedôvodný. V dôsledku toho treba zamietnuť druhý odvolací dôvod, a teda aj odvolanie v celom rozsahu. Odvolateľovi prípadne prislúcha, aby predložil nový návrh EIO, ktorý ak bude lepšie podložený, podrobnejší a presnejší, nebude možno zamietnutý v štádiu jeho registrácie.
V – O trovách
64.
Podľa článku 184 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, ak odvolanie nie je dôvodné, Súdny dvor rozhodne o trovách konania. Podľa článku 138 ods. 1 uvedeného rokovacieho poriadku uplatniteľného na konanie o odvolaní na základe jeho článku 184 ods. 1 účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať odvolateľa na náhradu trov konania a tento odvolateľ nemal podľa môjho názoru úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ho na náhradu trov konania o odvolaní.
VI – Návrh
65.
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:
—
odvolanie sa zamieta, a
—
Alexios Anagnostakis je povinný znášať svoje vlastné trovy konania a nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Európskej komisii.
(
1
)	Jazyk prednesu: francúzština.
(
2
)	T‑450/12, EU:T:2015:739.
(
3
)	Ú. v. EÚ L 65, s. 1.
(
4
)	Článok 2 bod 1 nariadenia č. 211/2011.
(
5
)	Registračný formulár je dostupný na adrese: http://ec.europa.eu/citizens‑initiative/public/registration/.
(
6
)	Tieto informácie sú uvedené v prílohe II nariadenia č. 211/2011.
(
7
)	Pozri článok 5 a nasl. nariadenia č. 211/2011.
(
8
)	Pozri články 8 a 9 nariadenia č. 211/2011.
(
9
)	Článok 9 nariadenia č. 211/2011.
(
10
)	Pozri článok 10 nariadenia č. 211/2011.
(
11
)	Článok 10 ods. 1 písm. c) nariadenia č. 211/2011.
(
12
)	V tejto súvislosti treba poznamenať, že nesplnenie podmienky uvedenej v článku 4 ods. 2 písm. b) nariadenia č. 211/2011 je najčastejšie používaným dôvodom zamietnutia Komisiou: pozri správu Komisie Európskemu parlamentu a Rade – Správa o uplatňovaní nariadenia č. 211/2011 [COM(2015) 145 final].
(
13
)	Čítaním spisu vzniká dojem, že odvolateľ postupne „spresnil“ svoju predstavu počas konaní začatých pred súdmi Únie. Žaloba, ktorú odvolateľ podal na Všeobecný súd, je tiež veľmi skúpa na konkrétne informácie, ktoré by umožnili pochopiť, čo mal v úmysle zakotviť prostredníctvom tejto zásady stavu núdze.
(
14
)	Pozri bod 3 napadnutého rozsudku.
(
15
)	Bod 27 napadnutého rozsudku citujúci sporné rozhodnutie.
(
16
)	Bod 31 napadnutého rozsudku.
(
17
)	Podľa tohto ustanovenia „ak Komisia zamietne registráciu navrhovanej iniciatívy občanov, informuje organizátorov o dôvodoch zamietnutia a o všetkých dostupných prostriedkoch súdnej a mimosúdnej nápravy“.
(
18
)	Pozri v rámci rozsiahlej judikatúry rozsudok z 8. septembra 2016, Iranian Offshore Engineering & Construction/Rada (C‑459/15 P, neuverejnený, EU:C:2016:646, bod 24).
(
19
)	Pozri inter alia rozsudok z 21. decembra 2016, Club Hotel Loutraki a i./Komisia (C‑131/15 P, EU:C:2016:989, bod 47).
(
20
)	Pozri v rámci rozsiahlej judikatúry rozsudky z 18. júna 2015, Estónsko/Parlament a Rada (C‑508/13, EU:C:2015:403, bod 58), z 9. júna 2016, Pesce a i. (C‑78/16 a C‑79/16, EU:C:2016:428, bod 88), z 8. septembra 2016, Iranian Offshore Engineering & Construction/Rada (C‑459/15 P, neuverejnený, EU:C:2016:646, bod 24), ako aj z 21. decembra 2016, Club Hotel Loutraki a i./Komisia (C‑131/15 P, EU:C:2016:989, bod 47).
(
21
)	Pozri body 21 až 34 napadnutého rozsudku, najmä body 21 až 24 tohto rozsudku.
(
22
)	Bod 25 napadnutého rozsudku.
(
23
)	Bod 25 napadnutého rozsudku.
(
24
)	A to články 119 až 144 ZFEÚ.
(
25
)	Pozri bod 28 napadnutého rozsudku.
(
26
)	Pozri bod 31 napadnutého rozsudku.
(
27
)	Pozri bod 7 týchto návrhov.
(
28
)	Pozri bod 30 a nasl. týchto návrhov.
(
29
)	Pozri bod 33 napadnutého rozsudku.
(
30
)	K rozdielu medzi preskúmaním povinnosti odôvodnenia a preskúmaním dôvodnosti odôvodnenia pozri v rámci najnovšej judikatúry rozsudky z 29. septembra 2011, Elf Aquitaine/Komisia (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, bod 146 a citovaná judikatúra), zo 14. septembra 2016, Trafilerie Meridionali/Komisia (C‑519/15 P, EU:C:2016:682, bod 40), ako aj z 30. novembra 2016, Komisia/Francúzsko a Orange (C‑486/15 P, EU:C:2016:912, bod 79).
(
31
)	Analogicky pozri rozsudok z 8. septembra 2016, Iranian Offshore Engineering & Construction/Rada (C‑459/15 P, neuverejnený, EU:C:2016:646, body 30 až 32).
(
32
)	Bod 4 odvolania. Nemorálny dlh je definovaný v bode 7 odvolania.
(
33
)	Informácie zvýraznené kurzívou poukazujú na rozpory týkajúce sa vysvetlení, ktoré odvolateľ poskytol v súvislosti so svojím návrhom EIO.
(
34
)	Pozri body 10, 12 a 13 odvolania.
(
35
)	Pozri bod 9 odvolania.
(
36
)	Pozri bod 40 odvolania.
(
37
)	Pozri bod 40 odvolania.
(
38
)	Pozri bod 46 odvolania.
(
39
)	Pozri bod 46 odvolania.
(
40
)	Pozri bod 47 odvolania.
(
41
)	Pozri bod 47 odvolania.
(
42
)	Pozri bod 48 odvolania.
(
43
)	Pozri bod 51 odvolania.
(
44
)	Pozri bod 51 odvolania.
(
45
)	Rozsudok z 27. novembra 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
46
)	Rozsudok z 27. novembra 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
47
)	Rozsudok z 27. novembra 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
48
)	Rozsudok z 27. novembra 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
49
)	Ú. v. EÚ L 118, 2010, s. 1.
(
50
)	Rozsudok z 27. novembra 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
51
)	Rozsudok z 27. novembra 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
52
)	Rozsudok z 27. novembra 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, bod 116).
(
53
)	Pozri bod 48 napadnutého rozsudku.
(
54
)	Rozsudok z 27. novembra 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
55
)	Pozri body 10, 12 a 13 odvolania.
(
56
)	Rozsudok z 27. novembra 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
57
)	Rozsudok z 27. novembra 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
58
)	Rozsudok z 27. novembra 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
59
)	Zavedený rozhodnutím Európskej rady 2011/199/EÚ z 25. marca 2011, ktorým sa mení a dopĺňa článok 136 Zmluvy o fungovaní Európskej únie v súvislosti s mechanizmom pre stabilitu pre členské štáty, ktorých menou je euro (Ú. v. EÚ L 91, 2011, s. 1), účinnosť nadobudol 1. mája 2013.
(
60
)	Bod 46 odvolania.
(
61
)	Pozri inter alia rozsudok z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia (C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541, bod 126 a citovanú judikatúru).
(
62
)	Pozri bod 31 týchto návrhov a bod 40 odvolania.
(
63
)	Pre objasnenie musím spresniť, že na rozdiel od toho, čo zdá sa, že tvrdí Komisia, na to, aby mohol byť návrh EIO zaregistrovaný, nemusí nutne viesť k možnosti prijatia aktu Únie záväznej povahy. Článok 11 ods. 4 ZEÚ odkazuje na „právny akt Únie potrebný na účely uplatňovania zmlúv“ (pozri tiež článok 2 bod 1 nariadenia č. 211/2011). Článok 288 ZFEÚ pritom vymenúva právne akty Únie, medzi ktoré patria aj odporúčania a stanoviská.
(
64
)	Teda tak, ako vyplýva z návrhu EIO.
(
65
)	Pozri bod 57 napadnutého rozsudku.
(
66
)	Čo navyše konštatuje aj odvolateľ. Vzhľadom na rôzne navrhnuté varianty návrhu EIO to však nemožno úplne vylúčiť.
(
67
)	Hoci ešte nejasného.
(
68
)	Pozri bod 20 odvolania.
(
69
)	Bod 20 odvolania.
(
70
)	Pozri bod 54 odvolania.
(
71
)	Článok 5 ods. 1 ZEÚ. Pozri tiež uznesenie predsedu Súdneho dvora z 28. októbra 2010, Bejan (C‑102/10, neuverejnené, EU:C:2010:654, bod 29), a uznesenie zo 14. augusta 2012, Komisia/Rada (C‑114/12, neuverejnené, EU:C:2012:365, bod 74).
(
72
)	Článok 5 ods. 2 ZEÚ.
(
73
)	Článok 13 ods. 2 ZEÚ.