62007TJ0369_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål T‑369/07,
Republiken Lettland, inledningsvis företrädd av E. Balode-Buraka och K. Bārdiņa, därefter av L. Ostrovska och slutligen av L. Ostrovska och K. Drēviņa, samtliga i egenskap av ombud,
sökande,
med stöd av
Republiken Litauen, företrädd av D. Kriaučiūnas, i egenskap av ombud,
och av
Republiken Slovakien, inledningsvis företrädd av J. Čorba, därefter av B. Ricziová, båda i egenskap av ombud,
intervenienter,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av U. Wölker, E. Kalnins och I. Rubene, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, inledningsvis företrätt av Z. Bryanston-Cross, därefter av S. Behzadi-Spencer, I. Rao och F. Penlington, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av J. Maurici, barrister,
intervenient,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut K(2007) 3409 av den 13 juli 2007 om ändring av den nationella fördelningsplanen för utsläppsrätter för växthusgaser som anmälts av Republiken Lettland för perioden 2008–2012, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, s. 32),
meddelar
TRIBUNALEN (tredje avdelningen),
sammansatt av ordföranden J. Azizi (referent) samt domarna E. Cremona och S. Frimodt Nielsen,
justitiesekreterare: handläggaren K. Pocheć,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 21 september 2010,
följande
Dom
Domskäl
Tillämpliga bestämmelser
Folkrättsliga och gemenskapsrättsliga bestämmelser beträffande Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändring och Kyotoprotokollet
1. Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändring, antagen i New York den 9 maj 1992 (nedan kallad ramkonventionen), godkänd på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 94/69/EG av den 15 december 1993 om slutande av Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändring (EGT L 33, 1994, s. 11; svensk specialutgåva, område 11, volym 29, s. 27), syftar ytterst till att uppnå en stabilisering av växthusgaserna i atmosfären på en nivå som kan förhindra antropogena inverkningar på klimatsystemet. Bilaga 1 till ramkonventionen innehåller en förteckning över konventionsstaterna, bland vilka ingår Republiken Lettland, som där dessutom klassificeras som ett land som är på väg att övergå till marknadsekonomi. Ramkonventionen trädde i kraft inom gemenskapen den 21 mars 1994.
2. För att uppnå det yttersta syftet med ramkonventionen, antogs Kyotoprotokollet till ramkonventionen den 11 december 1997 (beslut 1/CP.3 ”Antagande av Kyotoprotokollet [till ramkonventionen]”). Bilaga A till Kyotoprotokollet innehåller en förteckning över de växthusgaser, och en över de sektorer/källkategorier, som omfattas av Kyotoprotokollet. Bilaga B till Kyotoprotokollet innehåller en förteckning över parterna till protokollet med deras kvantifierade åtaganden om begränsning eller minskning av utsläpp. Bland dessa återfinns Republiken Lettland, vars minskningsmål satts till 8 procent.
3. Den 25 april 2002 antog Europeiska unionens råd beslut 2002/358/EG om godkännande, på Europeiska gemenskapens vägnar, av Kyotoprotokollet till [ramkonventionen], och gemensamt fullgörande av åtaganden inom ramen för detta (EGT L 130, s. 1). Kyotoprotokollet samt dess bilagor A och B återges i bilaga I till beslut 2002/358. Tabellen över kvantifierade åtaganden om begränsning eller minskning av utsläpp, som är avsedd att fastställa de respektive utsläppskvantiteterna för gemenskapen och dess medlemsstater enligt artikel 4 i Kyotoprotokollet, återfinns i bilaga II till beslut 2002/358.
Lagstiftning beträffande gemenskapens system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser
4. I artikel 1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, s. 32), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/101/EG av den 27 oktober 2004 (EUT L 338, s. 19) föreskrivs följande:
”Genom detta direktiv införs ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen … vilket syftar till att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser.”
5. Artikel 9 i direktiv 2003/87 har följande lydelse:
”1. Varje medlemsstat skall för var och en av de perioder som avses i artikel 11.1 och 11.2 upprätta en nationell plan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten avser att fördela för den perioden och hur den föreslår att fördela dem. Planen skall utgå från objektiva och öppna kriterier, däribland dem som anges i bilaga III, med vederbörlig hänsyn till allmänhetens synpunkter. Kommissionen skall senast den 31 december 2003, utan att det påverkar tillämpningen av fördraget, utveckla riktlinjer för genomförandet av de kriterier som anges i bilaga III.
För den period som avses i artikel 11.1 skall planen offentliggöras och anmälas till kommissionen och de övriga medlemsstaterna senast den 31 mars 2004. För de följande perioderna skall planen offentliggöras och anmälas till kommissionen och de övriga medlemsstaterna senast arton månader före den berörda periodens början.
2. De nationella fördelningsplanerna skall granskas av den kommitté som avses i artikel 23.1 [i direktiv 2003/87].
3. Inom tre månader efter det att en nationell fördelningsplan anmälts av en medlemsstat i enlighet med punkt 1 får kommissionen avslå planen eller någon del av denna, på grundval av att den är oförenlig med de kriterier som anges i bilaga III eller med artikel 10. Medlemsstaten skall fatta beslut i enlighet med artikel 11.1 eller 11.2 endast om kommissionen godtagit de föreslagna ändringarna. Varje beslut om avslag från kommissionens sida skall åtföljas av en motivering.”
6. Artikel 11.2 i direktiv 2003/87 har följande lydelse:
”För den femårsperiod som börjar den 1 januari 2008 och för varje påföljande femårsperiod, skall varje medlemsstat besluta om det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten kommer att fördela för perioden och inleda processen för fördelningen av utsläppsrätterna till verksamhetsutövare för varje anläggning. Detta beslut skall fattas minst tolv månader innan den aktuella perioden börjar och grundas på den medlemsstatens nationella fördelningsplan som utarbetats i enlighet med artikel 9 och i överensstämmelse med artikel 10, med vederbörlig hänsyn till allmänhetens synpunkter.”
7. I bilaga III till direktiv 2003/87 anges tolv kriterier som gäller för nationella fördelningsplaner. I kriterierna 1–3 i bilaga III föreskrivs följande:
”1. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas för en period skall stämma överens med medlemsstatens skyldighet att begränsa sina utsläpp enligt beslut 2002/358 och Kyotoprotokollet, varvid hänsyn skall tas till dels vilken andel av de sammanlagda utsläppen dessa utsläppsrätter utgör i jämförelse med utsläpp från källor som inte omfattas av detta direktiv och dels nationell energipolitik, och bör stämma överens med den nationella klimatstrategin. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas skall inte vara större än vad som kan förväntas behövas för en strikt tillämpning av kriterierna i denna bilaga. Före år 2008 skall mängden stämma överens med strävandena mot att nå eller överträffa respektive medlemsstats mål enligt beslut 2002/358 och Kyotoprotokollet.
2. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med bedömningen av faktiska och planerade framsteg mot uppfyllandet av medlemsstaternas bidrag till gemenskapens åtaganden enligt beslut 93/389/EEG.
3. De mängder utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med möjligheterna, bland annat de tekniska möjligheterna, för de verksamheter som omfattas av detta system att minska utsläppen. Medlemsstaterna får grunda sin fördelning av utsläppsrätter på den genomsnittliga mängden utsläpp av växthusgaser per produkt inom varje verksamhet och på vilka framsteg som kan uppnås inom varje verksamhet.
…”
Bakgrund till tvisten
8. Genom skrivelse av den 16 augusti 2006 anmälde Republiken Lettland, i enlighet med artikel 9.1 i direktiv 2003/87, sin nationella fördelningsplan för perioden 2008–2012 (nedan kallad NFP) till Europeiska gemenskapernas kommission i enlighet med artikel 9.1 i direktivet. Enligt NFP:n avsåg Republiken Lettland att fördela ett totalt årsgenomsnitt om 7,763883 miljoner ton koldioxidekvivalenter (MteCO 2 ) på de nationella industrier som omfattas av bilaga I till direktiv 2003/87.
9. Den 29 november 2006 antog kommissionen ett första avslagsbeslut, vars artikeldel har följande lydelse:
” Artikel 1
Nedan angivna del av [NFP:n] för den första femårsperioden som avses i artikel 11.2 i direktivet är inte förenlig med kriterierna 1–3 i bilaga III till direktiv [2003/87]: Den del av den sammanlagda mängden utsläppsrätter som ska fördelas – vilken motsvarar den totala årliga mängden 4,480580 [MteCO 2 ] – stämmer inte överens med de bedömningar som gjorts i enlighet med [Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG av den 11 februari 2004 om en mekanism för övervakning av utsläpp av växthusgaser inom gemenskapen och för genomförande av Kyotoprotokollet (EUT L 49, s. 1),] och med möjligheterna, bland annat de tekniska möjligheterna, att minska [de aktuella] verksamheternas utsläpp.
Artikel 2
Det kommer inte att resas några invändningar mot [NFP:n] under förutsättning att nedanstående ändringar genomförs på ett icke diskriminerande sätt och att kommissionen underrättas om dessa så snart som möjligt, med beaktande av de frister som är nödvändiga för genomförandet av nationella förfaranden. Den totala mängden utsläppsrätter som ska fördelas minskas med 4,480580 [MteCO 2 ].
Artikel 3
1.
Den sammanlagda genomsnittliga årsvolymen av utsläppsrätter som [Republiken] Lettland med tillämpning av [NFP:n] ska fördela på de anläggningar som nämns i denna plan och på nya deltagare, ska uppgå till 3,283303 miljoner MteCO 2
och får inte överskridas.
2. [NFP:n] får ändras utan föregående medgivande från kommissionen om ändringen rör de utsläppsrätter som fördelas på vissa anläggningar, inom gränserna för den sammanlagda mängden utsläppsrätter som ska fördelas på de anläggningar som nämns i planen, till följd av förbättringar och kvaliteten på uppgifterna, eller om den består i att den procentandel av utsläppsrätterna som ska fördelas utan kostnad inom de ramar som bestäms i artikel 10 i direktiv [2003/87] minskas.
3. Varje ändring av [NFP:n], med undantag för dem som krävs enligt artikel 2, ska meddelas före den 31 december 2006, vilket är den frist som föreskrivs i artikel 11.2 i direktiv [2003/87], och kräver föregående medgivande från kommissionen enligt artikel 9.3 i direktiv [2003/87].
Artikel 4
Detta beslut riktar sig till Republiken Lettland.”
10. Genom skrivelse av den 29 december 2006 anmälde Republiken Lettland en ändrad NFP. Enligt denna avsåg Republiken Lettland att fördela ett totalt årsgenomsnitt om 6,253146 miljoner ton koldioxidekvivalenter.
11. Genom skrivelse av den 30 mars 2007, avfattad på engelska, konstaterade kommissionen att de uppgifter som angetts i den ändrade NFP:n var ofullständiga och begärde att Republiken Lettland skulle besvara vissa frågor och tillhandahålla kommissionen vissa ytterligare uppgifter.
12. Genom skrivelse av den 25 april 2007 besvarade Republiken Lettland denna begäran om upplysningar.
13. Den 13 juli 2007 antog kommissionen beslut K(2007) 3409 om ändring av den NFP för utsläppsrätter för växthusgaser som anmälts av Republiken Lettland för perioden 2008–2012, i enlighet med direktiv 2003/87 (nedan kallat det angripna beslutet), vars artikeldel har bland annat följande lydelse:
” Artikel 1
Nedan angivna delar av de föreslagna ändringarna i [NFP:n] för Lettland för den femårsperiod som avses i artikel 11.2 i direktiv [2003/87] är förenliga med nedan angivna kriterier och ska följaktligen godkännas:
1. Kriterierna 1–3 i bilaga III till direktiv [2003/87]: ökningen av den sammanlagda årsvolymen av utsläppsrätter med 0,144813 [MteCO 2 ], vilket stämmer överens med bedömningen som gjorts i enlighet med beslut 280/2004/EG och med möjligheterna, bland annat de tekniska möjligheterna, att minska [de aktuella] verksamheternas utsläpp.
…
Artikel 2
Nedan angivna del av de föreslagna ändringarna i [NFP:n] för Lettland för den femårsperiod som avses i artikel 11.2 i direktiv [2003/87] är oförenlig med nedan angivna kriterier och ska följaktligen inte godkännas: kriterierna 1–3 i bilaga III till direktiv [2003/87]: ökningen av den sammanlagda årsvolymen av utsläppsrätter med 2,825030 [MteCO 2 ], vilket inte stämmer överens med bedömningen som gjorts i enlighet med beslut [280/2004] och med möjligheterna, bland annat de tekniska möjligheterna, att minska [de aktuella] verksamheternas utsläpp.
Artikel 3
Detta beslut riktar sig till Republiken Lettland.”
14. I punkt 1 i det angripna beslutet hänvisar kommissionen till artikel 3.3 i det första avslagsbeslutet genom vilken Republiken Lettland medgavs att meddela ändringar i dess NFP för perioden 2008–2012 före den 31 december 2006, vilket är den frist som avses i artikel 11.2 i direktiv 2003/87.
15. I punkt 3 i det angripna beslutet konstaterar kommissionen bland annat att i den mån som de upplysningar som lämnas av Republiken Lettland innebär en ändring av innehållet i NFP:n, krävs föregående medgivande från kommissionen i enlighet med artikel 9.3 i direktiv 2003/87. Det angripna beslutet begränsar sig till dessa delar av de lämnade upplysningarna. Andra delar av nämnda upplysningar, särskilt de som avser genomförandet av det första avslagsbeslutet eller som ger uttryck för en annan uppfattning än den kommissionen angav i detta beslut, beaktas inte i det angripna beslutet.
16. I punkt 6 i det angripna beslutet konstateras att Republiken Lettland inte lämnat upplysningar som kan motivera en ändring av beräkningsmetoden för det maximala antalet utsläppsrätter, som anges i det första avslagsbeslutet.
17. Kommissionen medger slutligen i punkt 8 i det angripna beslutet, med avseende på de specifika upplysningar som Republiken Lettland lämnat vad gäller en särskilt betydande investering i cementbranschen, en ökning av de maximala utsläppsrätterna som anges i artikel 1 i det angripna beslutet på grundval av denna beräkningsmetod.
Förfarandet och parternas yrkanden
18. Republiken Lettland väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 26 september 2007.
19. Genom särskild handling, som inkom till förstainstansrättens kansli samma dag, begärde Re publiken Lettland skyndsam handläggning av målet enligt förfarandet i artikel 76a i förstainstansrättens rättegångsregler. Förstainstansrätten (tredje avdelningen) avslog denna begäran genom beslut av den 13 november 2007.
20. Genom handling som inkom till förstainstansrättens kansli den 27 november 2007 ansökte Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland om att få intervenera i förevarande mål till stöd för kommissionen. Ordföranden på förstainstansrättens tredje avdelning beviljade denna ansökan genom beslut av den 12 juni 2008. Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland ingav sin interventionsinlaga den 28 augusti 2008.
21. Genom särskild handling som inkom till förstainstansrättens kansli den 14 december 2007, vilken bekräftades genom skrivelse av den 26 maj 2008, begärde Republiken Lettland med stöd av artikel 116.2 i rättegångsreglerna konfidentiell behandling av vissa delar av bilaga 7 till ansökan i förhållande till Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland.
22. Genom handling som inkom till förstainstansrättens kansli den 27 december 2007, ansökte Republiken Litauen om att få intervenera i förevarande mål till stöd för Republiken Lettland. Ordföranden på förstainstansrättens tredje avdelning beviljade denna ansökan genom beslut av den 12 juni 2008. Republiken Litauen ingav sin interventionsinlaga den 29 augusti 2008.
23. Genom handling som inkom till förstainstansrättens kansli den 6 januari 2009 inkom kommissionen med sitt yttrande över interventionsinlagorna från Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland samt Republiken Litauen. Republiken Litauen yttrade sig inte över dessa handlingar inom den föreskrivna fristen.
24. Genom handling som inkom till förstainstansrättens kansli den 7 februari 2008, ansökte Republiken Slovakien om att få intervenera i förevarande mål till stöd för Republiken Lettland. I beslut av den 12 juni 2008 fann ordföranden på förstainstansrättens tredje avdelning att ansökan hade getts in i enlighet med artikel 115 i rättegångsreglerna men efter det att fristen på sex veckor enligt artikel 115.1 i samma regler hade löpt ut. Ordföranden på förstainstansrättens tredje avdelning beviljade därför ansökan men begränsade Republiken Slovakiens rättigheter till dem som anges i artikel 116.6 i rättegångsreglerna.
25. Republiken Lettland har, med stöd av Republiken Litauen, yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
26. Kommissionen har, med stöd av Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta Republiken Lettland att ersätta rättegångskostnaderna.
27. På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (tredje avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet.
28. Genom skrivelse av den 12 juli 2010 begärde tribunalen, i enlighet med artikel 64 i rättegångsreglerna, som en åtgärd för processledning att kommissionen skulle inkomma med vissa handlingar. Kommissionen efterkom denna begäran inom den utsatta fristen.
29. Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 21 september 2010.
Rättslig bedömning
30. Republiken Lettland har åberopat fyra grunder till stöd för sin talan. Som första grund har det gjorts gällande att de befogenheter på energipolitikens område som anges i EG-fördraget har överträtts. Den andra grunden avser åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen. Såvitt avser den tredje grunden har sökanden gjort gällande att skyldigheterna enligt Kyotoprotokollet har åsidosatts. Republiken Lettland har som fjärde grund gjort gällande att den i artikel 9.3 i direktiv 2003/87 föreskrivna tremånadersfristen inte har iakttagits.
Invändningen om rättegångshinder avseende yrkandet om ogiltigförklaring av artikel 1 i det angripna beslutet
Parternas argument
31. Kommissionen har, med stöd av Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, gjort gällande att trots att Republiken Lettland har yrkat att hela det angripna beslutet ska ogiltigförklaras avses i själva verket endast artikel 2 i detta beslut och inte artikel 1 i vilken artikel det slås fast att vissa föreslagna ändringar i NFP:n är förenliga med kriterierna i bilaga III till direktiv 2003/87. En rättsakt kan emellertid endast vara föremål för en talan om ogiltigförklaring om den medför tvingande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen. Artikel 1 i det angripna beslutet påverkar inte Republiken Lettlands intressen och denna medlemsstat har därför inget intresse av att artikel 1 ogiltigförklaras, varför talan ska avvisas i detta avseende.
32. Republiken Lettland har bestritt dessa argument.
Tribunalens bedömning
33. Tribunalen erinrar, vad gäller begreppet berättigat intresse av att få saken prövad, vilket åberopats av kommissionen, om att det i fördraget görs en klar åtskillnad mellan dels institutionernas och medlemsstaternas, dels fysiska och juridiska personers rätt att väcka talan om ogiltigförklaring. Varje medlemsstat ges nämligen rätt att genom en talan om ogiltigförklaring bestrida lagenligheten av kommissionens beslut, utan att det uppställs som villkor för utövandet av denna rätt att den motiveras av ett berättigat intresse av att få saken prövad. Det åligger således inte en medlemsstat att visa att en rättsakt från kommissionen som medlemsstaten ifrågasätter får rättsverkningar mot medlemsstaten för att talan ska kunna upptas till prövning (domstolens beslut av den 27 november 2001 i mål C‑208/99, Portugal mot kommissionen, REG 2001, s. I‑9183, punkterna 22 och 23, och förstainstansrättens dom av den 22 oktober 2008 i de förenade målen T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 och T‑336/04, TV 2/Danmark AS m.fl. mot kommissionen, REG 2008, s. II‑2935, punkt 63). Detta konstaterande följer även av den definition som fastställts i rättspraxis av ett berättigat intresse av att få saken prövad och som endast avser talan som väckts av fysiska eller juridiska personer och inte av unionens institutioner eller medlemsstaterna (se tribunalens dom av den 21 maj 2010 i de förenade målen T‑425/04, T‑444/04, T‑450/04 och T‑456/04, Frankrike m.fl. mot kommissionen, REU 2010, s. II‑0000, punkt 118 och där angiven rättspraxis).
34. Begreppet berättigat intresse av att få saken prövad ska vidare inte förväxlas med konceptet rättsakt mot vilken talan kan väckas som innebär att en rättsakt ska vara avsedd att ha rättsverkningar som kan gå någon emot för att den ska kunna bli föremål för en talan om ogiltigförklaring, något som ska bedömas med hänsyn till rättsaktens innehåll i sak (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 22 juni 2000 i mål C‑147/96, Nederländerna mot kommissionen, REG 2000, s. I‑4723, punkterna 25 och 27, domstolens beslut i det ovan i punkt 33 nämnda målet Portugal mot kommissionen, punkt 24, och av den 28 januari 2004 i mål C‑164/02, Nederländerna mot kommissionen, REG 2004, s. I‑1177, punkterna 18 och 19). Det kan emellertid inte förnekas att det angripna beslutet haft sådana rättsverkningar.
35. Invändningen om rättegångshinder avseende yrkandet om ogiltigförklaring av artikel 1 i det angripna beslutet ska följaktligen avslås.
36. Tribunalen ska först pröva den fjärde grunden.
Den fjärde grunden: Den frist som anges i artikel 9.3 i direktiv 2003/87 har inte iakttagits
Inledande synpunkt
37. Det ska inledningsvis anges att även om kommissionen och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har gjort gällande att Republiken Lettland inom ramen för denna talan inte kan ifrågasätta det första avslagsbeslutet av den 29 november 2006, eftersom talan mot detta beslut inte väckts inom fristen, saknar denna omständighet, även om den skulle visa sig vara riktig, betydelse för frågan huruvida den fjärde grunden kan tas upp till sakprövning. Den fjärde grunden avser ett fel som endast är hänförligt till det angripna beslutet.
Parternas argument
38. Republiken Lettland anser, med stöd av Republiken Litauen, att det angripna beslutet ska betraktas som ”en nullitet”, eftersom det antogs i strid med artikel 9.3 i direktiv 2003/87. Enligt denna bestämmelse får kommissionen avslå en NFP inom tre månader efter det att den anmälts av en medlemsstat. Den ändrade NFP:n anmäldes den 29 december 2006. Den frist inom vilken kommissionen skulle ha agerat om den avsåg att avslå NFP:n, helt eller delvis, löpte således ut den 29 mars 2007. Det var emellertid först den 30 mars 2007 som kommissionen riktade en skrivelse till Republiken Lettland – för övrigt avfattad på engelska i strid med artikel 3 i rådets förordning nr 1 av den 15 april 1958 om vilka språk som skall användas i Europeiska ekonomiska gemenskapen (EGT 17, 1958, s. 385) – i vilken skrivelse kommissionen dels angav att den ändrade NFP:n var ofullständig, dels begärde ytterligare upplysningar. Republiken Lettland har slutligen preciserat att den tremånadersfrist som föreskrivs i artikel 9.3 i direktiv 2003/87 började löpa den dag då dess skrivelse av den 29 december 2006 med anmälan om den ändrade NFP:n faktiskt mottogs av kommissionen och inte efter det att den registrerats den 5 januari 2007.
39. Kommissionen anser, med stöd av Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, att den följt artikel 9.3 i direktiv 2003/87 då den däri föreskrivna tremånadersfristen endast är tillämplig på den anmälda NFP:n och inte på ändringar av denna. Det måste göras en tydlig åtskillnad mellan dels anmälan av NFP:n, från vilken tremånadersfristen börjar löpa, dels de föreslagna ändringarna för vilka ingen frist är föreskriven. Kommissionen har medgett att när den inte agerat inom tremånadersfristen ska NFP:n anses godtagen. Situationen är emellertid annorlunda när en medlemsstat föreslår ändringar i nämnda NFP. I ett sådant fall får nämligen inte medlemsstaten enligt artikel 9.3 andra meningen i direktiv 2003/87 fatta ett fördelningsbeslut enligt artikel 11 i direktivet annat än om de föreslagna ändringarna har godtagits av kommissionen, det vill säga det krävs ett uttryckligt godkännande från kommissionen.
40. Kommissionen anser att det visserligen inte föreskrivs någon frist för att godkänna de ändringar av en NFP som föreslagits av en medlemsstat, i artikel 9.3 andra meningen i direktiv 2003/87, men att kommissionen likväl inte har en obegränsad tid på sig att pröva dessa ändringar. Kommissionen ska härvid ta ställning så fort som möjligt, och under alla omständigheter innan den aktuella fördelningsperioden inleds. Kommissionen anser vidare att den har stöd i punkt 55 i förstainstansrättens dom av den 23 november 2005 i mål T‑178/05, Förenade kungariket mot kommissionen (REG 2005, s. II‑4807) när den i skrivelse av den 30 mars 2007 meddelade de lettiska myndigheterna sin kritik av de föreslagna ändringarna. Kommissionen har på samma sätt, i motsats till Republiken Lettland, hävdat att punkt 73 i nämnda dom endast utgör ett obiter dictum
när det preciseras att det inte finns någon anledning att anta att den i artikel 9.3 i direktiv 2003/87 föreskrivna tremånadersfristen som kommissionen förfogar över för att avslå planen inte kan börja löpa när en ofullständig NFP anmälts. Detta stycke i den aktuella domen ska tolkas mot bakgrund av de speciella omständigheterna i detta mål. Förstainstansrätten preciserade vidare i samma punkt att om en NFP är ofullständig eller ”preliminär” har kommissionen rätt att avslå den, antingen för att den inte stämmer överens med de kriterier som slås fast i direktiv 2003/87 eller för att den hindrar kommissionen att bedöma huruvida den stämmer överens med dessa kriterier. Under sådana förhållanden har kommissionen rätt att genom att avslå en NFP tvinga medlemsstaten att anmäla en ny och fullständig NFP innan medlemsstaten kan fatta beslut i enlighet med artikel 11.1 i direktiv 2003/87.
41. Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har tillagt att kommissionen måste kunna bedöma NFP:n, vilket endast är möjligt om den förfogar över fullständiga upplysningar. Den tremånadersfrist som föreskrivs i artikel 9.3 i direktiv 2003/87 ska därför inte börja löpa före den tidpunkt då dessa upplysningar är tillgängliga. Granskningsförfarandet skulle annars förlora sin ändamålsenliga verkan. Kommissionen skulle nämligen, om så inte var fallet, behöva avslå NFP:n enbart av det skälet att den saknade tillräckliga upplysningar. Detta skulle i sin tur leda till att den aktuella medlemsstaten ånyo behövde anmäla sin NFP och utlösa en ny tremånadersfrist.
42. Kommissionen har, med stöd av Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, preciserat att den i artikel 10 EG angivna lojalitetsprincipen utgör ett hinder för att kommissionen, när den inte fått alla de upplysningar som behövs för att pröva en ändring av NFP:n mot bakgrund av bilaga III till direktiv 2003/87, med automatik avslår dessa ändringar utan att medlemsstaten i fråga ges möjlighet att tillhandahålla de saknade upplysningarna inom en bestämd frist. Om så inte var fallet skulle kommissionen för att tremånadersfristen ska kunna iakttas, behöva avslå ändringarna i NFP:n, även om medlemsstaten på eget initiativ eller på begäran strävar efter att samla in och meddela de saknade upplysningarna. Enligt Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland strider Republiken Lettlands agerande mot principen om tro och heder, eftersom denna medlemsstat först har medgett att NFP:n var ofullständig och tillhandahållit de kompletterande upplysningar som kommissionen begärt, men därefter har invänt att tremånadersfristen inte har iakttagits.
43. Vid förhandlingen och som svar på en fråga från tribunalen sade sig kommissionen inte längre göra gällande sitt andrahandsargument enligt vilket tremånadersfristen under alla omständigheter inte började löpa förrän den ändrade NFP:n registrerats vid kommissionens generalsekretariat den 5 januari 2007. Detta noterades i förhandlingsprotokollet.
44. Kommissionen anser slutligen att dess skrivelse av den 30 mars 2007 visserligen avfattats på engelska och inte lettiska men att denna omständighet inte påverkar det angripna beslutets giltighet. Kommissionen har påpekat att den var tvungen att granska de 27 NFP:erna under en mycket kort tid och att flertalet medlemsstater, däribland Republiken Lettland, av artighet mot kommissionen har lämnat in sina NFP:er i engelsk översättning. Den efterkommande skriftväxlingen har även den huvudsakligen skett på engelska. Kommissionen ansåg således att Republiken Lettland med avseende på granskningen av NFP:n hade accepterat engelska som språk för skriftväxlingen, eftersom denna medlemsstat med sin skrivelse av den 25 april 2007 hade besvarat skrivelsen av den 30 mars 2007 utan att invända mot att detta språk användes. Ett åsidosättande av förordning nr 1 utgör under alla omständigheter endast en oriktighet som kan leda till ogiltigförklaring av den rättsakt som slutligen antas om frånvaron av denna oriktighet skulle ha kunnat medföra att förfarandet fått en annan utgång. I förevarande fall skulle en översättning till lettiska av all skriftväxling mellan kommissionen och Republiken Lettland visserligen ha förlängt förfarandet men inte lett till ett annat resultat.
Tribunalens bedömning
– Kommissionens kontrollbefogenhet enligt artikel 9.3 i direktiv 2003/87
45. Enligt artikel 9.3 första meningen i direktiv 2003/87 får kommissionen inom tre månader efter det att en NFP anmälts av en medlemsstat avslå planen eller någon del av denna, på grundval av att den är oförenlig med de kriterier som anges i bilaga III eller med artikel 10 i direktivet. Enligt andra meningen i denna bestämmelse ska medlemsstaten fatta beslut i enlighet med artikel 11.1 eller 11.2 i direktivet endast om kommissionen godtagit de föreslagna ändringarna. I tredje meningen i bestämmelsen anges slutligen att varje beslut om avslag från kommissionens sida ska åtföljas av en motivering.
46. Såsom fastslagits i rättspraxis är kommissionens kontrollmakt och befogenhet att avslå en NFP enligt artikel 9.3 i direktivet starkt kringskuren av såväl materiella som tidsmässiga begränsningar. För det första begränsas kommissionens granskning till att avse huruvida en NFP är förenlig med kriterierna i bilaga III och artikel 10 i direktivet. För det andra ska prövningen ske inom tre månader från det att medlemsstaten anmäler NFP:n (förstainstansrättens beslut av den 30 april 2007 i mål T‑387/04, EnBW Energie Baden-Württemberg mot kommissionen, REG 2007, s. II‑1195, punkt 104, se även, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 7 november 2007 i mål T‑374/04, Tyskland mot kommissionen, REG 2007, s. II‑4431, punkt 116).
47. Den förhandskontroll som ska göras med stöd av artikel 9.3 i direktiv 2003/87 leder dessutom inte nödvändigtvis till att kommissionen fattar ett beslut. Kommissionen är visserligen skyldig att efter anmälan av en NFP, omsorgsfullt och opartiskt kontrollera huruvida NFP:n är förenlig med kriterierna i bilaga III och med bestämmelserna i artikel 10 i direktiv 2003/87. Det framgår emellertid av uttrycket ”får … avslå” att kommissionen har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning. Härav följer vidare att om kommissionen inom tre månader efter anmälan av NFP:n väljer att inte göra bruk av denna möjlighet kan medlemsstaten i princip genomföra nämnda NFP under iakttagande av de villkor som anges i artikel 11 och följande artiklar i direktiv 2003/87 utan att kommissionens godkännande krävs. Således måste inte granskningsförfarandet nödvändigtvis leda fram till något formellt beslut, särskilt när den berörda medlemsstaten under förfarandets gång vidtar alla de förändringar som kommissionen begär. Kommissionen kan däremot behöva använda sin befogenhet att fatta beslut enligt artikel 9.3 andra meningen i direktiv 2003/87 när medlemsstaten avstår från, eller vägrar att ändra sin NFP inom tremånadersfristen trots att kommissionen rest invändningar mot den. För det fall ett sådant avslagsbeslut inte skulle fattas blir nämligen den anmälda NFP:n definitiv och presumeras vara rättsenlig med följd att medlemsstaten kan genomföra densamma (se, för ett liknande resonemang, beslutet i det ovan i punkt 46 nämnda målet EnBW Energie Baden-Württemberg mot kommissionen, punkterna 106, 107, 111, 115 och 120).
48. Kommissionen kan inte med framgång göra gällande att artikel 9.3 andra meningen i direktiv 2003/87, i vilken uttrycket ”kommissionen godtagit de föreslagna ändringarna” förekommer, medför att kommissionen måste anta ett formellt beslut om godkännande av dessa ändringar. I likhet med vad tribunalen redan har slagit fast inträffade de aktuella ändringarna i ett senare skede av granskningen, nämligen efter det att kommissionen invänt mot den anmälda NFP:n eller vissa delar av den. Syftet med dessa ändringar är att råda bot på de invändningar som kommissionen initialt gjort gällande avseende de sistnämndas förenlighet med de kriterier som anges i bilaga III i direktiv 2003/87 och bestämmelserna i artikel 10 i direktivet. Kommissionens godkännande av dessa ändringar utgör följaktligen endast en naturlig följd av de invändningar som kommissionen gjort inledningsvis inom ramen för den begränsade befogenhet att kontrollera, och avslå, vilken kommissionen ges enligt artikel 9.3 i direktiv 2003/87 och utgör inte en allmän befogenhet att godkänna (beslutet i det ovan i punkt 46 nämnda målet EnBW Energie Baden-Württemberg mot kommissionen, punkt 104). Det framgår vidare inte av denna rättspraxis att kommissionen måste godkänna ändringar i en NFP genom ett formellt beslut. En sådan tolkning skulle tvärtom stå i strid med principen enligt vilken kommissionen inte har någon allmän befogenhet att godkänna en NFP. Den skulle inte heller stå i överensstämmelse med systematiken i artikel 9.3 tredje meningen i direktiv 2003/87, vilken bestämmelse endast avser avslagsbeslut och inte beslut om godkännande.
49. Bedömningen av huruvida kommissionen i det aktuella fallet har följt föreskrifter i artikel 9.3 i direktiv 2003/87 ska göras mot bakgrund av nämnda principer.
– Begreppet anmälan i den mening som avses i artikel 9.3 i direktiv 2003/87
50. Det ska erinras om att Republiken Lettland har gjort gällande att vad gäller granskningsförfarandet avseende den ändrade NFP:n så har kommissionen åsidosatt tremånadersfristen enligt artikel 9.3 i direktiv 2003/87. Efter anmälan av nämnda ändrade NFP den 29 december 2006 löpte nämligen denna frist ut den 29 mars 2007. Det var emellertid först den 30 mars 2007 som kommissionen riktade en skrivelse till Republiken Lettland – avfattad på engelska och således i strid med artikel 3 i förordning nr 1 – i vilken skrivelse kommissionen angav att den ändrade NFP:n var ofullständig.
51. Det är i förevarande mål ostridigt att det angripna beslutet inte antogs inom tremånadersfristen från anmälan av den ändrade NFP:n den 29 december 2006 utan först den 13 juli 2007. Under dessa omständigheter ska det undersökas huruvida en ny tremånadersfrist börjar löpa när den ändrade NFP:n anmäls efter det att granskningsförfarandet har avslutats provisoriskt genom det första avslagsbeslutet. Det ska med andra ord prövas huruvida begreppet anmälan av en NFP i den mening som avses i artikel 9.3 i direktiv 2003/87 avser såväl den ursprungliga anmälan av NFP:n som anmälan av den ändrade NFP:n, bland annat efter ett avslagsbeslut av kommissionen.
52. Enligt ordalydelsen i artikel 9.3 i direktiv 2003/87 görs ingen skillnad vad avser en ”anmälan av en [NFP]” som utlöser tremånadersfristen, mellan den ursprungliga anmälan av NFP:n eller en senare anmälan av en ändrad NFP, särskilt efter det att kommissionen har antagit ett avslagsbeslut. Preciseringen att anmälan sker ”i enlighet med punkt 1” i denna artikel, enligt vilken ”[v]arje medlemsstat skall … upprätta en [NFP] över det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten avser att fördela för den [handels]perioden och hur den föreslår att fördela dem” innebär inte något ytterligare klarläggande i detta avseende, eftersom såväl den ursprungliga anmälan av NFP:n som den senare anmälan av den ändrade NFP:n avser medlemsstatens kvantifiering av de utsläppsrätter den avser att fördela.
53. Formuleringen ”de föreslagna ändringarna” utesluter dessutom inte att medlemsstaten skulle kunna, eller vara skyldig att föreslå sådana ändringar i form av en formell anmälan av en ändrad NFP, särskilt när det är fråga om betydande ändringar. Det ska erinras om att förstainstansrätten redan funnit dels att artikel 9.3 andra meningen i direktiv 2003/87 inte begränsar de möjliga ändringarna, dels att samtliga ändringar ska anmälas till kommissionen och godkännas av densamma innan den ändrade NFP:n kan utgöra grund för medlemsstatens beslut enligt artikel 11 i direktiv 2003/87 (domen i det ovan i punkt 40 nämnda målet Förenade kungariket mot kommissionen, punkt 56). Förstainstansrätten har på samma sätt slagit fast att kommissionen genom att avslå en NFP hade rätt att tvinga medlemsstaten att anmäla en ny fullständig NFP innan den kan fatta sitt beslut (domen i det ovan i punkt 40 nämnda målet Förenade kungariket mot kommissionen, punkt 73). I likhet med dessa principer framgår för övrigt av artikeldelen i det första avslagsbeslutet (artiklarna 2 och 3), att kommissionen själv ansett att samtliga ändringar av NFP:n i det aktuella fallet skulle anmälas till kommissionen och att dessa således var föremål för dess förhandskontroll enligt artikel 9.3 i direktiv 2003/87.
54. Från teleologisk synpunkt avser förfarandet enligt artikel 9.3 i direktiv 2003/87 dessutom, förutom att ge kommissionen möjlighet till förhandskontroll, att säkerställa medlemsstaternas rättssäkerhet och, i synnerhet, att ge dem möjlighet att snabbt fastställa på vilket sätt de kan fördela sina utsläppsrätter och hantera gemenskapssystemet för handel med utsläppsrätter på grundval av sin NFP under den aktuella fördelningsperioden. Med hänsyn till den begränsade varaktigheten av denna period, som är tre eller fem år (artikel 11 i direktiv 2003/87) finns det nämligen ett berättigat intresse för såväl kommissionen som medlemsstaterna att alla meningsskiljaktigheter avseende innehållet i en NFP regleras skyndsamt och att denna NFP inte under hela sin giltighetstid riskerar att angripas av kommissionen (beslutet i det ovan i punkt 46 nämnda målet EnBW Energie Baden-Württemberg mot kommissionen, punkt 117).
55. Dessa överväganden är tillämpliga på samtliga NFP:er, oberoende av huruvida det gäller den ursprungligen anmälda versionen eller en ändrad version som anmälts senare. Kravet på kommissionen att efter anmälan av en ändrad NFP genomföra en snabb och effektiv kontroll är för övrigt än viktigare när denna kontroll föregåtts av en första granskningsfas av den ursprungliga NFP:n, vilken i förekommande fall lett till ett avslagsbeslut och därpå följande ändringar av nämnda NFP. För det fall kommissionen har hävdat att den skulle kunna granska de föreslagna ändringarna i en NFP eller en ändrad NFP utan att behöva iaktta den tremånadersfrist som föreskrivs i artikel 9.3 i direktiv 2003/87, skulle emellertid en sådan ståndpunkt motverka syftet med en snabb och effektiv granskning samt den rättssäkerhet som varje anmälande medlemsstat har rätt till för att kunna fördela utsläppsrätterna till anläggningar i landet innan den handelsperiod som avses i artikel 11 i direktivet inleds.
56. Kommissionen kan slutligen inte hävda att den i slutet av den andra granskningsfasen avseende de föreslagna ändringarna i NFP:n måste anta ett formellt beslut att godkänna dessa ändringar, vilket utgör en skillnad i förhållande till den fas som avser den ursprungligen anmälda NFP:n, eftersom ett sådant beslut inte föreskrivs i artikel 9.3 i direktiv 2003/87 och inte heller är nödvändigt (se punkt 48 ovan).
57. Begreppet anmälan i den mening som avses i artikel 9.3 i direktiv 2003/87 omfattar följaktligen såväl den ursprungliga anmälan som anmälan av senare versioner av en NFP med följd att var och en av dessa anmälningar ger upphov till en ny tremånadersfrist.
– Huruvida tremånadersfristen enligt artikel 9.3 i direktiv 2003/87 har löpt ut
58. Av det anförda följer att i detta fall gav anmälan av den ändrade NFP:n den 29 december 2006 upphov till en ny tremånadersfrist i den mening som avses i artikel 9.3 i direktiv 2003/87.
59. Mot bakgrund av att tremånadersfristen i den mening som avses i artikel 9.3 i direktiv 2003/87 löpte ut den 29 mars 2007 var det för sent när kommissionen riktade begäran om upplysningar till Republiken Lettland den 30 mars 2007. Det saknas därför anledning att pröva dels huruvida en sådan begäran – om det skulle antas att den gjorts inom fristen – hade kunnat avbryta eller förlänga fristen, dels huruvida ett sådant avbrytande eller en sådan förlängning hade kunnat äga rum oberoende av det förhållandet att skrivelsen var avfattad på engelska och inte på lettiska.
60. Härav följer att den ändrade NFP:n blev definitiv den 30 mars 2007.
61. I motsats till vad Republiken Lettland har gjort gällande är emellertid det formfel som utgörs av ett åsidosättande av tremånadersfristen enligt artikel 9.3 i direktiv 2003/87 inte så allvarligt och uppenbart att det kan motivera att det angripna beslutet ska betraktas som en nullitet (se domstolens dom av den 6 mars 2008 i mål C‑196/07, kommissionen mot Spanien, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 35 och där angiven rättspraxis). Institutionernas rättsakter, även om de är felaktiga, presumeras nämligen i princip vara giltiga och har därmed rättsverkan så länge de inte har återkallats eller förklarats vara ogiltiga inom ramen för en talan om ogiltigförklaring eller till följd av en begäran om förhandsavgörande eller invändning om rättsstridighet (förstainstansrättens dom av den 23 oktober 2008 i mål T‑256/07, People’s Mojahedin Organization of Iran mot rådet, REG 2008, s. II‑3019, punkt 55 och där angiven rättspraxis). Såsom det konstaterats i punkt 47 ovan blir, mot bakgrund av särdragen i granskningsförfarandet enligt artikel 9.3 i direktiv 2003/87, NFP:n när detta förfarande avslutats definitiv och presumeras vara rättsenlig om kommissionen inte fattat ett beslut inom tre månader. Den rättsstridighet som har konstaterats i förevarande fall, nämligen att det angripna beslutet antagits för sent, kan emellertid inte betraktas som så allvarlig och uppenbar att den ska medföra att rättsakten betraktas som en nullitet. Mot bakgrund av rättssäkerhetsprincipen, som är grundläggande, ska nämligen en rättsakt förklaras vara en nullitet endast i yttersta undantagsfall (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 15 juni 1994 i mål C‑137/92 P, kommissionen mot BASF m.fl., REG 1994, s. I‑2555, svensk specialutgåva, volym 15, s. 201, punkterna 48 och 50, av den 8 juli 1999 i mål C‑245/92, Chemie Linz mot kommissionen, REG 1999, s. I‑4643, punkterna 93 och 95, och av den 5 oktober 2004 i mål C‑475/01, kommissionen mot Grekland, REG 2004, s. I‑8923, punkterna 19 och 20).
62. Det angripna beslutet ska därför ogiltigförklaras på grund av att det innebär ett åsidosättande av artikel 9.3 i direktiv 2003/87. Det saknas anledning att pröva huruvida Republiken Lettlands övriga grunder kan tas upp till sakprövning eller att pröva dem i sak.
Rättegångskostnader
63. Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Republiken Lettland har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska Republiken Lettlands yrkande bifallas.
64. Enligt artikel 87.4 första stycket i rättegångsreglerna ska medlemsstater som har intervenerat i ett mål bära sina rättegångskostnader. I detta fall ska Republiken Litauen, Republiken Slovakien och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland bära sina rättegångskostnader.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (tredje avdelningen)
följande:
1) Kommissionens beslut K(2007) 3409 av den 13 juli 2007 om ändring av den nationella fördelningsplanen för utsläppsrätter för växthusgaser som anmälts av Republiken Lettland för perioden 2008–2012, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG, ogiltigförklaras.
2) Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Republiken Lettlands rättegångskostnader.
3) Republiken Litauen, Republiken Slovakien och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland ska bära sina rättegångskostnader.