61981C0108
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GERHARD REISCHL
presentadas el 23 de septiembre de 1982 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
Como los asuntos 108/81, 110/81 y 114/81 plantean esencialmente los mismos problemas, me permitiré tratarlos simultáneamente en el marco de las mismas conclusiones.
Se trata una vez más de la isoglucosa, el edulcorante líquido que el Tribunal de Justicia ya conoce por otros asuntos. Dado que las disposiciones de Derecho comunitario aplicables a la isoglucosa ya han sido expuestas varias veces ante este Tribunal de Justicia, en el presente caso puedo limitarme, en mis observaciones introductorias, a algunas observaciones esenciales.
El Consejo adoptó, el 17 de mayo de 1977, el Reglamento no 1111/77, por el que se establecen disposiciones comunes para la isoglucosa (DO L 134, p. 4). Este Reglamento preveía en su Título II (artículos 8 y 9) que, para las campañas azucareras 1977/1978 y 1978/1979, los Estados miembros percibirían del fabricante de isoglucosa una cotización a la producción por un importe que no podría ser superior, respecto al período correspondiente a la primera de las campañas citadas, a 5 unidades de cuenta por cada 100 de materia seca. Mediante el Reglamento n° 1298/78 del Consejo, de 6 de junio de 1978 (DO L 160, p. 9), se modificó el Reglamento n° 1111/77, en el sentido de que también se exigiría una cotización a la producción de isoglucosa respecto al período correspondiente a la campaña azucarera 1979/1980 y que, respecto al período correspondiente a la campaña azucarera 1978/1979, se mantendría la cotización de 5 unidades de cuenta por 100 kg de materia seca.
El régimen citado ha sido impugnado por los fabricantes de isoglucosa, que a tal efecto han entablado diversos procesos ante los órganos jurisdiccionales nacionales, que a su vez han remitido al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, la cuestión de la validez del Reglamento n° 1111/77, por más que algunos de ellos interpusieron un recurso directo ante el Tribunal de Justicia, pretendiendo obtener una indemnización como consecuencia de la adopción del citado Reglamento. De este modo, mediante sentencia de 25 de octubre de 1978, (
1
) el Tribunal de Justicia declaró que el Reglamento n° 1111/77 era inválido, en la medida en que sus artículos 8 y 9 establecían una cotización a la producción de isoglucosa de 5 unidades de cuenta por 100 kg de materia seca para el período correspondiente a la campaña azucarera 1977/1978. El hecho decisivo a este respecto era, según el Tribunal de Justicia, que el régimen establecido era incompatible con el principio general de igualdad. El 5 de diciembre de 1979, el Tribunal de Justicia dictó su sentencia en los recursos de responsabilidad por actuación ilícita 116/77 y 124/77. (
2
) En dicha sentencia el Tribunal de Justicia declaró que no existía responsabilidad extracontractual de la Comunidad por cuanto, aunque el establecimiento de una cotización a la producción de isoglucosa de 5 unidades de cuenta por 100 kg de materia seca estuviera viciado de errores, procedía observar, sin embargo, que, teniendo en cuenta que una cotización apropiada estaba plenamente justificada, no se trataba de errores de una gravedad tal que pudiera decirse que el comportamiento de las Instituciones demandadas rayara en cuanto tal en la arbitrariedad.
El Consejo sacó las consecuencias que se imponían tras la declaración de invalidez del Reglamento n° 1111/77 y el 25 de junio de 1979 adoptó el Reglamento n° 1293/79 (DO L 162, p. 10), que entró en vigor el 1 de julio de 1979. El artículo 2 de dicho Reglemento derogaba, con efectoso de 1977, las disposiciones del Título II del Reglamento n° 1111/77 que establecían un régimen de cotización a la producción. El artículo 3 daba una nueva formulación al Título II del Reglamento n° 1111/77, estableciendo, a semejanza de la organización de mercados en el sector del azúcar, un régimen de cuotas, que incluía cuotas máximas y cuotas de base, fijadas estas últimas para cada empresa en un Anexo II. Además, este Reglamento establecía una cotización a la producción por la cantidad de isoglucosa producida por encima de la cuota de base sin superar la cuota máxima. Este régimen debía aplicarse respecto al período de 1 de julio de 1979 a 30 de junio de 1980. Se prorrogó mediante el Reglamento n° 1592/80 del Consejo, de 24 de junio de 1980 (DO L 160, p. 12), para el período de 1 de julio de 1980 a 30 de junio de 1981, sin modificar las cuotas de base ya fijadas para el período 1979/1980.
El Reglamento n° 1293/79 fue objeto, en los meses de agosto y septiembre de 1979, de dos recursos (asuntos 138/79 (
3
) y 139/79 (
4
)), en los que las sociedades demandantes formularon una serie de imputaciones sobre el fondo y la forma (en concreto, falta de consulta al Parlamento Europeo). Estos asuntos dieron lugar a las sentencias de 29 de octubre de 1980 (véanse las notas 3 y 4 supra) mediante las que el Tribunal de Justicia, desestimando las imputaciones sobre el fondo —actuación contraria a las normas de competencia del Tratado, violación del principio de no discriminación así como del principio de proporcionalidadanuló dicho Reglamento n° 1293/79 por faltar el dictamen del Parlamento Europeo.
A raíz de estas sentencias y tras haber obtenido conforme a Derecho en esta ocasión el dictamen del Parlamento Europeo, el Consejo adoptó el Reglamento n° 387/81, de 10 de febrero de 1981 (DO L 44, p. 1), que derogaba, con efectos a 1 de julio de 1977, el Título II del Reglamento n° 1111/77 modificado por el Reglamento n° 1298/78. Además, puso nuevamente en vigor, para el período de 1 de julio de 1979 a 30 de junio de 1980, el régimen de cuotas y de cotizaciones del Reglamento n° 1293/79, con excepción de una modificación que afectaba a las cuotas de base de la sociedad Maizena, teniendo en cuenta para ello observaciones hechas a este respecto en el asunto 130/79 y que además me parecía que estaban justificadas a la sazón. El mismo día se publicó el Reglamento n° 388/81 del Consejo, de 10 de febrero de 1981 (DO L 44, p. 4), por el que se modificaba el Reglamento n° 1592/80. Dicho Reglamento precisaba que el artículo 9 del Reglamento n° 1111/77 también era aplicable al periodo comprendido entre el 1 de julio de 1980 y el 30 de junio de 1981 y que, para este período, las cuotas de base asignadas a cada una de las sociedades fabricantes de isoglucosa serían las mismas que las resultantes de la aplicación del Reglamento n° 387/81 respecto al periodo de 1 de julio de 1979 a 30 de junio de 1980. El Reglamento n° 388/81 debía aplicarse a partir del 1 de julio de 1980.
Procede señalar también que el Reglamento n° 1592/80 ha sido objeto igualmente de dos sentencias (asunto 176/80 (
5
) y 179/80 (
6
)). El primer asunto fue archivado mediante auto de 2 de abril de 1981, una vez que la demandante —al tener conocimiento de la sentencia de 29 de octubre de 1980 (véase la nota 4 supra)- declaró que el asunto había quedado sin objeto. En cuanto al segundo, la vista tuvo lugar el 8 de julio de 1981. En mis conclusiones sostuve que dicho asunto estaba, en lo esencial, igualmente resuelto. El Tribunal de Justicia no ha fallado todavía: cabe pensar que lo haga mientras se tramitan los presentes asuntos.
Mediante recursos de 4 de mayo, 7 de mayo y 11 de mayo de 1981, las sociedades G.R. Amylum NV, Roquette Frères y Tunnel
Refineries Limited interpusieron ante el Tribunal de Justicia sendos recursos contra el Reglamento n° 387/81 en los que solicitan al Tribunal de Justicia, respectivamente, que:
—
Asunto 108/81:
Anule el Reglamento n° 387/81 o, por lo menos, los apartados 3 y 4 del artículo 1 del mismo.
—
Asunto 110/81:
Anule los Reglamentos nos 387/81 y 388/81, así como las decisiones individuales que contienen, al menos en la medida en que tales actos conciernen a la sociedad demandante.
—
Asunto 114/81:
Anule el Reglamento n° 387/81 y, con carácter subsidiario, anule los apartados 3 y 4 del artículo 1 de dicho Reglamento.
En apoyo de sus pretensiones, las demandantes alegan que el Consejo ha atribuido indebidamente a este Reglamento efecto retroactivo, que dicho Reglamento menoscaba la autoridad del Parlamento y del Tribunal de Justicia y que no está suficientemente motivado. Dos de las demandantes alegan además, en sus réplicas, que el Consejo se ha procurado nuevos medios financieros gracias a las cotizaciones a la producción de la isoglucosa, infringiendo el procedimiento previsto en el artículo 201 del Tratado y haciendo caso omiso de las disposiciones de la Decisión de 21 de abril de 1970, relativa a la sustitución de las contribuciones financieras de los Estados miembros por recursos propios de las Comunidades.
Sobre todos estos motivos, que el Consejo y la Comisión -esta última en calidad de coadyuvante en apoyo de las pretensiones del Consejo- consideran infundados, y sobre el motivo nuevo aducido en la réplica, que consideran que no procede acordar su admisión, me propongo formular mis conclusiones limitándome en primer lugar al examen del Reglamento n° 3 87/81, antes de emprender -tan sólo en último lugar- el examen del Reglamento n° 3 8 8/81, que sólo es impugnado en el del asunto 110/81.
I. La prohibición de retroactividad
Las demandantes alegan este motivo presentando al respecto argumentos diferentes hasta cierto punto; en cuanto a los detalles, me remito al informe para la vista.
1.
En primer lugar, procede declarar en este contexto que el Reglamento n° 387/81 controvertido restableció efectivamente con carácter retroactivo cuotas de producción para la campaña 1979-1980, en el sentido de una verdadera retroactividad, que va más allá de la retroactividad «material» o «aparente». Lo que se discute no es la aplicación de un acto normativo a los efectos futuros de una situación nacida durante la vigencia de una Ley anterior (lo que las demandantes llaman retroactividad «material»), sino el hecho de que un acto normativo se aplique a una situación enteramente consumada, dicho de otro modo -éste es en primer lugar el razonamiento de las demandantes— el Consejo ha restablecido, para el período correspondiente a la campaña 1979/1980 y después de concluida ésta, una cotización a la producción que había sido suprimida mediante una sentencia del Tribunal de Justicia.
2.
Las demandantes -especialmente Amy-lum- han procedido a un examen (extenso) de Derecho comparado para demostrar la existencia de un principio general, común a los sistemas jurídicos nacionales, que prohibe imponer cargas y obligaciones a los ciudadanos por medio de disposiciones retroactivas.
A mi entender no ha lugar a comprobar en detalle estas alegaciones. A este respecto me puedo remitir no solamente al examen al que procedió el Abogado General Sr. Warner en sus conclusiones en el asunto 7/76, (
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) sino también y sobre todo a la abundante jurisprudencia de Derecho comunitario que se ha desarrollado desde entonces y de la que cabe deducir tendencias y criterios suficientemente claros. Por más que esta doctrina jurisprudencial se haya desarrollado ante todo en el contexto de la solución de problemas monetarios, no por ello deja de tener, con toda certeza, un alcance mayor.
a)
En el primer supuesto serio, el asunto 37/70, (
8
) la autorización concedida a la República Federal de Alemania de adoptar retroactivamente medidas de salvaguardia a raíz de una revalorización del marco alemán se justificó por el único motivo de que no podía lograrse el fin perseguido por las medidas de salvaguardia -que era el mantenimiento indefectible de un determinado nivel de precios en el sector de la agricultura— más que en la medida en que las decisiones tuvieran efecto retroactivo.
b)
En el citado asunto 7/76, (
9
) se trataba de un Reglamento en materia de montantes compensatorios monetarios que había entrado en vigor el día de su publicación, pero con efectos a partir del 26 de febrero de 1973, en tanto que otro Reglamento publicado el 7 de abril de 1973 se había aplicado a una importación hecha el 22 de marzo anterior. Ahora bien, en este caso manifiesto de retroactividad «verdadera», el Tribunal de Justicia tampoco tuvo nada que objetar al respecto, aunque una vez más no se distinguían claramente (todavía) los criterios decisivos, contentándose el Tribunal de Justicia con remitirse al hecho de que el sistema de los montantes compensatorios monetarios hace inevitable que los montantes aplicados sean fijados amenudo aposteñon y que, precisamente por cesar, el 26 de febrero de 1973, los efectos del Reglamento anteriormente aplicable, era prudente evitar lagunas en la aplicación del sistema, siendo lo esencial que los interesados debían ser conscientes desde tiempo atrás de las necesidades del mecanismo establecido.
c)
En el asunto 88/76, (
10
) citado también en el curso del procedimiento, el Tribunal de Justicia no emitió ningún juicio negativo respecto a la retroactividad y, por el contrario, subrayó expresamente y de manera muy general que el Derecho comunitario no excluía cualquier posibilidad de normativa con efecto retroactivo. No había nada en el asunto, sin embargo, que permitiera suponer que la retroactividad al día de la publicación de la disposición hubiera sido intencional: en efecto, en aquel caso, el Diario Oficial había sido distribuido no el día indicado en el mismo -que correspondía a la fecha prevista para la entrada en vigor del Reglamento- sino, de forma completamente impensada, un día después.
d)
En la sentencia dictada en el asunto 98/78, (
11
) el Tribunal de Justicia utilizó por primera vez, sobre esta cuestión de retroactividad, formulaciones que posteriormente iba a repetir regularmente. Una vez más se trataba de la aplicación retroactiva de montantes compensatorios monetarios. Tratándose de la aplicación de Reglamentos a operaciones efectuadas antes de la publicación del Reglamento -y por tanto antes de su entrada en vigor- el Tribunal de Justicia declaró a modo de principio que semejante retroactividad podía, con carácter excepcional, considerarse conforme a Derecho «cuando lo exija el objetivo que debe alcanzarse y cuando se respete debidamente la confianza legítima de los interesados» (apartado 20). El Tribunal de Justicia estimó que en aquel asunto concurrían estos dos requisitos, el primero por referencia al sistema de los montantes compensatorios y el segundo teniendo en cuenta que la Comisión había hecho conocer oportunamente en los medios profesionales interesados los montantes que iban a ser aplicados.
e)
La sentencia dictada en los asuntos acumulados 212/80 a 217/80 (
12
) puso de manifiesto a continuación que el principio antes citado tenía alcance general y no se aplicaba únicamente en materia de montantes compensatorios. Estos asuntos se referían a la recaudación a posteriori de derechos a la importación o a la exportación que tenían, en su caso efecto retroactivo. El Tribunal de Justicia subrayó a este respecto que las normas sobre el fondo no pueden aplicarse a situaciones consolidadas antes de a su entrada en vigor «más que en la medida en que se desprenda claramente de su tenor, finalidades o sistemática, que debe atribuírseles semejante efecto». Remitiéndose además a la doctrina sentada en sus sentencias 98/78 (
13
) y 99/78, (
14
) el Tribunal de Justicia insistió en que el principio de seguridad jurídica se opone normalmente a que la aplicación en el tiempo de un acto comunitario comience en una fecha anterior a la de su publicación y que lo contrario tiene siempre carácter excepcional, cuando lo exija el objetivo que debe alcanzarse y cuando se respete debidamente la confianza legítima de los interesados, debiendo ser previsible por los interesados la legislación comunitaria.
f)
Por último, procede citar aún la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto 84/81, (
15
) en el que los criterios citados se han vuelto a aplicar a propósito de una medida verdaderamente retroactiva en materia de compensación monetaria, es decir, un Reglamento publicado el 26 de abril de 1980 y destinado a ser aplicado a partir del 1 de abril del mismo año. El Tribunal de Justicia consideró en aquel caso que, teniendo en cuenta el respeto de la confianza legítima de los interesados, lo decisivo era lo que los operadores afectados podían esperar a la luz de los antecedentes de la normativa de que se trataba y de los objetivos que la misma perseguía y que a este respecto -tratándose de una disposición del Consejo que tenía efectos retroactivosse debían tener en cuenta los actos preparatorios, tales como una propuesta de la Comisión y una comunicación publicada por esta última. El Tribunal de Justicia subrayó también expresamente, a propósito de una reserva enunciada en dicha disposición y relativa a los derechos individuales, que semejante reserva no podía tener por efecto excluir la aplicación del Reglamento del Consejo en una fecha anterior a la de su entrada en vigor y que no se refería más que a los derechos definitivamente adquiridos en favor de estos operadores mediante decisiones individuales, adoptadas entre el 1 y el 25 de abril de 1980 por la autoridad nacional competente.
g)
Por lo tanto se puede afirmar que el Derecho comunitario no excluye de ningún modo la retroactividad -incluida una retroactividad verdadera- y que el carácter conforme a Derecho de esta retroactividad es únicamente función de dos criterios: el primero plantea la cuestión de si la finalidad perseguida exigía tal efecto -a este respecto se podría hablar también de un interés público perentorio- o, según la formulación del Bundesverfassungsgericht, de razones perentorias fundadas en el bien público -mientras que el segundo consiste en comprobar si no se ha perjudicado el interés legítimo de los interesados o, en otras palabras, si estos últimos podían o debían contar con un acto que tuviera efecto retroactivo-. No parece por el contrario que se deba atribuir una importancia decisiva-especialmente en relación con la jurisprudencia nacional aplicable en este ámbito- a la cuestión de si la retroactividad se aplica a un período de tiempo más o menos largo: este punto de vista puede tener importancia, a lo sumo, en relación con los dos criterios anteriormente indicados y especialmente con el de la protección de la confianza legítima.
3.
La jurisprudencia anterior nos permite pues sacar las conclusiones siguientes a los fines del presente asunto:
a)
El argumento de la demandante en el asunto 110/81, en el sentido de que deben estimarse los recursos interpuestos contra el Reglamento n° 1293/79, teniendo en cuenta que este último acto contiene elementos individuales, y el corolario de tal argumento, en el sentido de que procedería también calificar del mismo modo el Reglamento destinado a reemplazar retroactivamente al Reglamento n° 1293/79, no me parece que sea decisivo. Ahora bien, según la tesis de la demandante Roquette, debería poderse deducir del artículo 191 del Tratado CEE que las decisiones individuales surten efecto a partir de su notificación, lo que tendría como consecuencia si se admitiera dicha tesis, que el acto controvertida no podría tener efecto retroactivo, precisamente a causa de su carácter individual.
Sobre este punto, puede considerarse que el artículo 191 del Tratado CEE contiene ciertamente una indicación respecto a la formación de un acto jurídico, pero no sobre la cuestión de la retroactividad que en su caso tengan las decisiones individuales. Procede, pues, responder en principio a esta última cuestión de igual manera respecto a los actos individuales que a los actos normativos.
Especialmente no debería perderse de vista el hecho de que el Reglamento n° 1293/79 no esta formado más que en parte por elementos individuales y que, en la medida en que fijaba criterios abstractos, tenía por lo demás, sin duda alguna, carácter normativo. El Reglamento, además, ha sido invalidado en su totalidad como resultado de la sentencia, teniendo en cuenta que no se había consultado al Parlamento Europeo; ahora bien el dictamen del Parlarhento Europeo sólo era necesario ciertamente por lo que toca a las partes normativas del Reglamento. Por ello, tratándose de colmar el vacío jurídico nacido de la anulación, se está obligado a atribuir, por lo menos en parte, un carácter normativo al Reglamento n° 387/81, que precisamente tenía por objeto colmar ese vacío.
La cuestión de la retroactividad de esta disposición requiere, pues, sin reservas una respuesta basada en criterios aplicables, en general, a los actos legislativos.
b)
Las demandantes opinan esencialmente que, a raíz de la sentencia que dispuso la invalidez del Reglamento n° 1293/79, dicho Reglamento fue derogado con efecto retroactivo. Las Instituciones comunitarias competentes están, por consiguiente, obligadas en primer lugar -siempre según las demandantes- con arreglo al artículo 176 del Tratado CEE, a suprimir con carácter retroactivo los efectos de dicho Reglamento, dirigiendo a este efecto las instrucciones oportunas a las autoridades nacionales encargadas de la aplicación de los reglamentos, para llevar a la práctica de este modo lo que las demandantes llaman un
derecho al reembolso de las cotizaciones a la producción que han pagado.
Sin embargo es difícil suscribir este punto de vista.
i)
En principio, la aniquilación retroactiva de un acto anulado no es más que una ficción. En realidad, en un caso como el presente no se puede actuar a todos los efectos como si el acto anulado jamás hubiera existido. Por el contrario, a mi parecer, en principio hay que tratar el problema de una nueva normativa destinada a reemplazar con efecto retroactivo un acto anulado, de manera diferente que el problema de la introducción retroactiva de una carga totalmente nueva, inexistente hasta entonces en la realidad jurídica y en relación con la cual no se podría, sino a costa de grandes dificultades, modificar un comportamiento anterior.
ii)
Además, no está justificado hablar sin más de derecho de reembolso a raíz de una sentencia que anule un régimen de cotizaciones. Según el artículo 176 del Tratado CEE, en tal situación, los órganos competentes estarán obligados a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia: estas medidas no consisten necesariamente en un reembolso; la cuestión que se plantea es más bien la de si no sería indicado proceder a una regularización retroactiva. Unicamente en caso de respuesta negativa a esta cuestión se podrá hablar verdaderamente de un derecho a reembolso. Las demandantes no pueden, pues, invocar a priori un derecho a reembolso ni esperar que este derecho juegue un papel decisivo en la apreciación del carácter eventualmente lícito de la retroactividad.
iii)
En este contexto, creo que todavía es preciso examinar más atentamente una resolución del Bundesverfassungsgericht citada por la demandante Amylum, a causa de la importancia y también de la utilidad que esta resolución presenta efectivamente en relación con los presentes asuntos. Pienso en este momento en la decisión publicada en el volumen 7 de la Recopilación de las resoluciones del Bundesverfassungsgericht (pp. 89 y ss.) que se refería a la cuestión de si los derechos de matrícula de los perros, recaudados durante años y que el Oberverwaltungsgericht consideró desprovistos de base legal en 1950 podían ser restablecidos por una Ley del mismo año con efecto retroactivo a 1 de abril de 1948. El Bundesverfassungsgericht reconoció, a la luz del principio de Estado de Derecho, la validez de esta Ley, teniendo en cuenta el carácter previsible de la carga y las consideraciones materiales que la justificaban. Según este órgano jurisdiccional, los derechos discutidos no eran injustificados hasta el punto de que los ciudadanos hubieran podido contar con que no tendrían que pagar el referido derecho correspondiente al período de retroactividad. Igualmente el principio de Estado de Derecho puede llevar al legislador a adoptar una legislación retroactiva si entiende que una situación que él consideraba definitiva resulta que no lo es o que lo es de otro modo a causa de una resolución jurisdiccional. Teniendo, en cuenta, por fin, que el Estado contaba con los recursos de que se trata, el recurso a una base jurídica diferente podía mostrarse como un medio adecuado. En estas circunstancias, el órgano jurisdiccional consideró que no se habían alcanzado ni superado los límites que se imponen a la retroactividad, dado que no se había tratado sino de restablecer el orden en una situación de hecho en la que un error de derecho había sembrado la confusión.
c)
Por lo que se refiere a la solución del problema sometido a la consideración del Tribunal de Justicia, la cuestión que me interesa en primer lugar es ciertamente la de si se puede hablar de un interés general perentorio que reclame la retroactividad del Reglamento discutido.
Las demandantes alegan, contra semejante tesis, que el objetivo perseguido por el régimen particular de la isoglucosa, que no es sino la limitación de la producción de isoglucosa en la Comunidad, se ha alcanzado efectivamente al aplicar el Reglamento n° 1293/79, dado que ninguna empresa había superado las cuotas de producción y que el Reglamento n° 387/81 ya no tenía ninguna utilidad al respecto. Ahora bien, interpretando la doctrina jurisprudencial del Bundesverfassungsgericht sobre este punto, la demandante Amylum, al igual que las otras demandantes, pretende excluir que consideraciones puramente fiscales, el deseo de llegar a una legislación uniforme o la rectificación de errores anteriores puedan servir de fundamento a un interés perentorio que justifique la retroactividad.
No puedo aceptar esta opinión.
i)
En primer lugar, parece erróneo -igualmente a la luz de la jurisprudencia del Bundesverfassungsgericht- que, tratándose de apreciar el interés general, determinante en relación con la retroactividad, se deba prescindir de los intereses fiscales.
ii)
Otra circunstancia que milita a favor del mantenimiento retroactivo de la cotización a la producción y contra a un reembolso a las demandantes de las sumas pagadas es el principio de corresponsabilidad por la producción de excedentes en el mercado del azúcar, que se concreta precisamente en la cotización a la producción y que requiere una participación en la reducción de las pérdidas resultantes de las exportaciones. Respecto a la relación isoglucosa/azúcar, según la jurisprudencia procede aplicar el principio de que estos dos productos que se hacen mutuamente la competencia, no deben ser tratados de modo diferente (asunto 125/77) (
16
) y que incluso está justificado, en interés de los productores agrícolas, conceder determinadapreferencia al azúcar (asuntos acumulados 116/77 y 124/77). (
17
) Compartir el punto de vista de las demandantes equivaldría a burlarse manifiestamente de los principios citados. Los productores de azúcar quedarían discriminados respecto al período de aplicación del Reglamento n° 387/81. Además se podrían temer a este respecto otros efectos negativos en perjuicio de los productores de azúcar, dado que, incluso sin un aumento retroactivo, que era imposible por la limitación en aquella época de la cotización a la producción para el azúcar en función del precio de intervención, no se podía excluir -en el contexto de la elaboración de un nuevo reglamento, una vez pronunciada la sentencia que invalidaba el Reglamento n° 1293/79- que las cotizaciones a la producción de azúcar debieran aumentarse para la campaña en curso la campaña siguiente, para evitar cualquier carga sobre el presupuesto general a raíz de la disminución de los ingresos como consecuencia de la supresión del tributo sobre la ¡soglucosa.
iii)
Además, es importante observar que un reembolso de las cotizaciones a la producción pagadas por los fabricantes de isoglucosa podía hacer temer un nuevo aumento de la producción de isoglucosa y una mejora de su posición competitiva, lo que entrañaría el riesgo de poner en peligro el objetivo de la estabilización del mercado del azúcar. Ciertamente, las demandantes no pueden objetar a este respecto que su capacidad de producción se ajusta a las cuotas fijadas por la Comunidad ni que no pudiera temerse un aumento de su producción mientras las cuotas no fueran modificadas. En efecto, la producción destinada a la exportación o que se incluía en el régimen de perfeccionamiento activo no estaba limitada en manera alguna. Para demostrar que sus eran fundados, la Comisión ha podido remitirse además al constante aumento de la fabricación de isoglucosa desde 1976 y, por encima de todo, al hecho de que la demandante Amylum habían aumentado su capacidad de producción de 1979 a 1980 en cerca de 15.000 toneladas y que la mayoría de los fabricantes solicitaron para los años 1980 y 1981 un aumento de sus cuotas, a causa del aumento de sus capacidades y en previsión de nuevas inversiones.
iv)
Por último, tratándose de apreciar el interés general, se puede considerar también la cuestión desde el punto de vista de la equidad. A este respecto, las Instituciones comunitarias han podido destacar—y ello va ciertamente contra una exención de los fabricantes de isoglucosa para el período que nos interesa en este asunto- que estos últimos, a raíz de las sentencias prejudiciales de octubre de 1978, ya habían sido favorecidos al no tener efecto retroactivo el Reglamento que se aprobó posteriormente; a mi parecer no cabe refutar esta objeción por el argumento propuesto por la demandante Amylum en el recurso de responsabilidad por actuación ilícita (asunto 116/77), (
18
) según el cual la aplicación del Reglamento n° 1111/77 había supuesto para la demandante un considerable lucro cesante. Tampoco hay que olvidar en este punto que los fabricantes de isoglucosa siempre se han visto beneficiados por la organización común de mercados en el sector del azúcar, así como por el régimen especial aplicable a la isoglucosa, dado que se beneficiaban de una garantía indirecta de precios en función del precio de intervención previsto para el azúcar y teniendo en cuenta la existencia de restituciones a la exportación para los productos transformados.
En atención a las consideraciones anteriores, tengo la convicción de que procede reconocer la existencia de un interés publico perentorio que justifica la retroactividad de las disposiciones del Reglamento n° 387/81.
d)
Respecto al segundo requisito exigido por la jurisprudencia para estimar la retroactividad de una disposición comunitaria -salvaguardia de la confianza legítima— que equivale en el presente caso a plantear la cuestión de si las demandantes podían verdaderamente contar con el abandono del sistema de cotizaciones y con el reembolso de las cotizaciones pagadas en el marco de la campaña 1979/1980, haré las observaciones siguientes:
i)
Lo decisivo a este respecto no es tanto la convicción subjetiva de hecho como la existencia de un interés legítimo jurídicamente protegido; en otras palabras, el problema es si las demandantes tenían derecho a suponer -teniendo en cuenta el conjunto de los aspectos esenciales de la cuestión que se conocían en el momento de los hechosque se les reembolsarían sus cotizaciones. Por esta razón, la correspondencia intercambiada entre la demandante Amylum y el organismo belga de intervención -incluida en los autos- ciertamente no es decisiva (se sabe que en un escrito de septiembre de 1980, la demandante dio por supuesto, al tener conocimiento de los recursos interpuestos por Roquette y Maizena, que el Tribunal de Justicia iba a invalidar el Reglamento n° 1293/79 por vicio de forma; de la misma correspondencia se desprende también que la demandante no pagó, bajo reserva, las cotizaciones correspondientes a la campaña 1979/1980 más que en marzo de 1981, con posterioridad a la entrada en vigor del Reglamento n° 3 87/81, después de haber sido amenazada con tener que pagar intereses considerables).
ii)
Mientras estuvo en vigor el Reglamento n° 1293/79, los interesados debían presumir que tal Reglamento era conforme a Derecho y comportarse en consecuencia. La anulación retroactiva de dicho Reglamento tan sólo constituye por el contrario -una vez más- una ficción que no puede privar a la medida de todos sus efectos y no contiene en modo alguno el derecho -teniendo en cuenta el criterio que procede examinar ahora- de obrar como si el citado Reglamento no habrían existido jamás. Los interesados no hubieran podido comportarse de otro modo más que si el Reglamento fuera manifiestamente contrario a derecho. Ahora bien, semejante conclusión no podría sacarse de ningún modo de la sentencia que declaró la invalidez del Reglamento de que se trata, examinado desde la perspectiva del Derecho aplicable al fondo, y tampoco podría sacarse una conclusión en tal sentido teniendo en cuenta las normas sobre la forma aplicables en el presente caso (el dictamen del Parlamento), dado que no se podía prever con certeza -teniendo en cuenta los hechos del asunto- que el Tribunal de Justicia fallara como lo hizo.
iii)
Si, por consiguiente, es imposible hablar de confianza legítima de los demandantes respecto a la supresión de la cotización a la producción para la campaña 1979/1980 hasta que se dictó la sentencia de octubre de 1980 declarando inválido el Reglamento n° 1293/79, tampoco podría afirmarse simplemente que semejante confianza hubiera podido surgir a raíz de la citada sentencia. En efecto, esta sentencia rechazó explícitamente todos los motivos de fondo presentados en el recurso y de este modo mostró que no eran impugnables (en Derecho) las medidas restrictivas que recaían sobre los fabricantes de isoglucosa. La remisión totalmente inusual que aparece al final de la sentencia, mediante la cual el Tribunal de Justicia deja al Consejo la facultad de tomar, a raíz de la sentencia «las medidas apropiadas» es particularmente significativa a este respecto, porque permite presumir, con toda probabilidad, la adopción de medidas de alcance retroactivo.
iv)
Además, las demandantes no podrían en base al comportamiento de la comisión y del consejo, alegar el principio de confianza legítima a los efectos del reembolso.
Una conclusión en tal sentido es tanto más cierta cuanto que la intención de las Instituciones comunitarias de tomar medidas restrictivas contra la fabricación de isoglucosa era manifiesta desde 1977 y que esta intención no cambió a lo largo de los años siguientes.
Puede también deducirse de la sentencia que declaró inválido el Reglamento n° 1293/79 el hecho de que la Comisión instó al Tribunal de Justicia a examinar las imputaciones de fondo, lo que autoriza a creer que no tenía en manera alguna la intención de proponer un reembolso de las cotizaciones pagadas, en caso de que el Tribunal de Justicia estimara en cuanto al fondo las pretensiones de las demandantes. Por ello, poco después de pronunciarse la sentencia, declaró, a principios de noviembre de 1980, en el seno del Comité de gestión del «azúcar» que tenía la intención de proponer que se volvieran a poner en vigor, con carácter retroactivo, las disposiciones anuladas, de lo que sin duda alguna tuvieron conocimiento los grupos económicos interesados. Confirma por añadidura lo antedicho una propuesta publicada en diciembre de 1980, que constituye, según la jurisprudencia tanto comunitaria como nacional, un adecuado instrumento de referencia respecto a la cuestión de la protección de la confianza legítima, en contra la opinión de las demandantes, que no quieren considerar a este respecto más que una decisión formal del legislador competente.
Por último, no se podría razonablemente sacar conclusiones, en el sentido de la confianza legítima que ahora alegan las demandantes, del hecho de que el Consejo no haya dado efecto retroactivo al Reglamento n° 1293/79 a raíz de la declaración de invalidez del Reglamento n° 1111/77. Esta decisión se explica simplemente por la diversidad de las situaciones: mientras que el Reglamento n° 1293/79, al que sucedió el Reglamento n° 387/81, sólo fue invalidado por incurrir en vicios sustanciales deforma —por lo demás, las imputaciones sobre el fondo fueron rechazadas expresamente-, en
el procedimiento que concluyó con la declaración de invalidez del Reglamento n° 1111/77, la impugnación de fondo consistente en la infracción de la prohibición de discriminación -en otras palabras, el hecho de que pesaran cargas más onerosas sobre la isoglucosa (en relación con el azúcarconstituía por el contrario un motivo decisivo de anulación. El hecho de que en aquel momento el Consejo hiciera uso la facultad de apreciación que le corresponde en materia de política agrícola para establecer una cotización, nueva en sus modalidades, sin concederle efecto retroactivo -con el objetivo manifiesto al obrar de este modo de alcanzar una cierta compensación, vinculada al hecho de que la percepción a un nivel demasiado elevado de las cotizaciones sobre la isoglucosa hubiera podido traducirse al cabo de cierto tiempo en efectos perjudiciales o quizá también teniendo en cuenta que la cotización percibida inicialmente sobre la isoglucosa no había sido pagada en realidad por todos los fabricantes— no permitía sin embargo presumir que, después de la anulación del Reglamento n° 1293/79 fuera a proceder del mismo modo en un contexto radicalmente diferente.
La conclusión que se desprende necesariamente de todas estas consideraciones es la siguiente: sin que sea necesario, al parecer, examinar la cuestión (asimismo discutida) de a quién incumbe la carga de la alegación y prueba, teniendo en cuenta todas las consideraciones expuestas y a causa especialmente de la jurisprudencia inequívoca que autoriza durante el tiempo cubierto por la retroactividad, medidas apropiadas con el fin de garantizar el funcionamiento del mercado de los edulcorantes (asuntos acumulados 10/77 y 145/77), (
19
) así como la percepción de cotizaciones por la isoglucosa (asuntos acumulados 116/77 y 124/77) (
20
) hay que admitir que las empresas prudentes y bien informadas debían esperar que se atribuyeran al Reglamento n° 387//81 efectos retroactivos y que ninguna de las cotizaciones pagadas en relación con la campaña 1979-1980 iba a ser objeto de reembolso.
e) En estas circunstancias, pienso que se debe excluir la anulación del reglamento controvertido por infracción de la prohibición de retroactividad.
II. Violación del equilibrio institucional; menoscabo de la autoridad del Parlamento Europeo
Las demandantes en los asuntos 108/81 y 114/81 consideran a continuación que la conformidad a Derecho del Reglamento n° 387/81 también se puede poner en duda desde el punto de vista del equilibrio institucional. Subrayan que el derecho de control del Parlamento, al que se refiere el artículo 137 del Tratado CEE, se expresa especialmente a través de la consulta al Parlamento, consulta considerada por la jurisprudencia como un requisito sustancial de forma. Esta formalidad se impone naturalmente como previa a la entrada en vigor del acto sobre el que el Parlamento es llamado a adoptar una posición. Según las demandantes, el derecho de control quedaría reducido prácticamente a nada si el Consejo, después de la anulación de un texto adoptado sin respetar la obligación de consulta, pudiera dictar de nuevo el mismo acto atribuyéndole efecto retroactivo. En efecto, si tal fuera el caso, el Consejo podría, sin otra forma de procedimiento, pasar por alto el derecho de participación reconocido al Parlamento, dado que siempre sería posible una regularización posterior.
Entiendo que esta crítica tampoco es fundada, sin que haya lugar por el momento a definir una postura sobre si, como sostiene la Comisión, esta imputación sólo tiene carácter subsidiario en relación con el primer motivo y si decae desde el momento en que no se reconozca el fundamento del primer motivo. Lo cierto en todo caso es que el procedimiento de consulta previsto en el Tratado debe permitir al Parlamento expresarse sobre el contenido de las disposiciones sobre las que es preceptivo su dictamen. Ahora bien, incluso en el caso de que una consulta haya tenido lugar aposteriori, este examen no queda excluido. El Parlamento puede en esta ocasión expresar su opinión sobre la cuestión de la retroactividad, lo que puede tener el efecto de disuadir al legislador comunitario de atribuir a las disposiciones efectos retroactivos, sin que esto se haya producido en el caso de autos, dado que, en la resolución del Parlamento de 9 de febrero de 1981 (DO C 50, p. 14) subsiguiente al informe de la Comisión de agricultura de 13 de enero de 1981 (doc. I-792/80, p. 10), la retroactividad había sido aprobada expresamente. El Parlamento puede, en estas circunstancias, expresar también su punto de vista sobre la sistemática de la normativa de que se trata, lo que en su caso puede dar lugar a otro régimen retroactivo que no coincida forzosamente con el régimen invalidado por el Tribunal de Justicia.
No me parece procedente, en todo caso, expresar temor respecto al riesgo que existiría, en un caso como el de autos, de que el Consejo, al amparo de una autorización para establecer normas con efecto retroactivo, pudiera ignorar en el futuro la obligación de consultar al Parlamento. No debe olvidarse en todo caso que esto no se ha producido más que una vez hasta ahora e incluso en una situación muy particular, porque se trataba de establecer rápidamente un régimen nuevo para evitar discriminaciones y que en dicha ocasión el Parlamento precisamente no se había mostrado diligente. Debe considerarse también el hecho de que al Consejo se le ha atribuido el rango de legislador comunitario, en el sentido propio del término, lo que constituye una garantía de que las normas del Tratado se toman muy en serio, pero que, en su caso, otras Instituciones, como la Comisión, pueden velar poique así suceda. Por último, el Consejo no puede de ningún modo establecer ex abrupto disposiciones de carácter retroactivo, de manera que no podría contar constantemente con que el dictamen del Parlamento pudiera recabarse a posteriori y que, si se procediera de este modo, se llegaría a la situación de Derecho que él, el Consejo, trataba de establecer en un primer momento, sin el Parlamento.
III. Violación del equilibrio institucional; menoscaba de la autoridad del Tribunal de Justicia
Las demandantes en los asuntos 108/81 y 114/81 consideran, además, que el Reglamento que impugnan también puede ser atacado por el motivo de que no se ha reconocido la autoridad del Tribunal de Justicia. Afirman que compete al Tribunal de Justicia, en caso de anulación de un Reglamento y de acuerdo con el artículo 174 del Tratado CEE, fijar las consecuencias de su sentencia de anulación en el tiempo.
Al no haber indicado cuáles de los efectos del Reglamento se debían considerar definitivos -a semejanza de lo que la Comisión y yo mismo sugerimos en el caso del Reglamento n° 1293/79- el Tribunal de Justicia parece que pretendió que la anulación que había dictado tuviera plenos efectos retroactivos. En estas circunstancias, ya no sería posible hacer renacer la misma situación que la que se daría si la sentencia de anulación no se hubiera dictado nunca. Admitir lo contrario produciría el efecto de disuadir a los interesados -en todo caso, cuando el defecto alegado sea un defecto sustancial de forma- de interponer un recurso, lo que en la práctica les privaría de una parte de la protección jurídica a la que tienen derecho; además, el legislador podría verse inducido, por este hecho, a prescindir de los requisitos de forma del tipo de los que se exigen en el caso de autos, dado que ni siquiera el Parlamento podría imponer el cumplimiento de dichos requisitos, ni siquiera por medio de un recurso.
Sin embargo esta argumentación tampoco me convence.
En primer lugar, teniendo en cuenta las sentencias dictadas en los asuntos 138/79 (
21
) y 139/79, (
22
) es difícil de alegar que estas sentencias trataron de prohibir medidas con carácter retroactivo o de prever el reembolso de las cotizaciones a la producción. Más bien, estas sentencias ponen de manifiesto indicios en sentido contrario: en efecto, como ya he explicado, en efecto, interpretar en efecto en este sentido la circunstancia de que el Tribunal de Justicia ha examinado también las imputaciones en cuanto al fondo y ha considerado oportuno desestimarlas. En todo caso, es en este sentido como puede comprenderse la remisión absolutamente inusual a las medidas apropiadas, cuya ausencia en el texto del artículo 176 del Tratado CEE permite suponer que el Tribunal de Justicia no aludía aparentemente con ello a la consulta del Parlamento, procedimiento obligatorio en todo caso. Por otra parte, esto es también lo que permite pensar la jurisprudencia anterior del Tribunal de Justicia, difícilmente compatible con la intención atribuida a este último de haber querido establecer una situación discriminatoria en perjuicio de los fabricantes de azúcar, lo que habría sucedido ciertamente en caso de reembolso de las cotizaciones a la producción.
Por ùltimo y sobre todo, no puede decirse que el Tribunal de Justicia, por el hecho de no haber dado ninguna indicación en cumplimiento del apartado 2 del artículo 174, haya tratado de excluir que el nuevo régimen produjera efectos retroactivos. En realidad, esta circunstancia también puede explicarse de otro modo: el hecho de que el acto sujeto al control del Tribunal de Justicia en los asuntos 138/79 (
23
) y 139/79 (
24
) no fuera pura y simplemente un Reglamento -en la medida en que incluía también decisiones individuales- ha podido desempeñar un papel. Pero también y sobre todo es plausible y verosímil que el Tribunal de Justicia no haya hecho aplicación del apartado 2 del artículo 174 para respetar la autoridad del Parlamento, porque quería evitar que se produjera un «hecho consumado» manteniendo en vigor el Reglamento n° 1293/79. Este Reglamento, en efecto, ha sido anulado simplemente por la falta de consulta al Parlamento; es este reglamento el que era necesario restablecer a posteriori y habría sido poco juicioso a este respecto disponer al mismo tiempo que el Reglamento, elaborado sin el dictamen del Parlamento, siguiera produciendo sus efectos. Además, no debe olvidarse que, después de la anulación del Reglamento n° 1293/79, se planteaba el problema de una reconstrucción retroactiva y que procedía dejar la cuestión del «interés general», esencial a este respecto, al juicio de los órganos legislativos (el Consejo y el Parlamento).
Por lo que se refiere, además, al temor de ver que las personas privadas afectadas por estas decisiones renuncien a interponer un recurso por vicios sustanciales de forma, mientras que las Instituciones comunitarias se verían incitadas por su parte a ignorar determinados requisitos de forma, por una parte, se debe considerar que existen además otras posibilidades —por ejemplo, por parte de la Comisión- de dar lugar a un control jurisdiccional; por otra parte no se debe olvidar, y ello es esencial, que, en caso de anulación de un acto por vicios sustanciales de forma, el replanteamiento retroactivo no es de manera alguna automático y que, por el contrario, la licitud de esta operación debe ser examinada en cada caso particular aplicando criterios muy estrictos.
IV. Falta de motivación
Todas las demandantes alegan, además, como causa de nulidad, el hecho de que el Reglamento n° 387/81 no contenga una motivación particular que justifique la retroactividad. La demandante Tunnel Refineries imputa además al mismo Reglamento de carecer de motivación en su conjunto. Por lo que se refiere al primer punto, las demandantes han subrayado que el alcance esencial del Reglamento n° 387/81 -por el hecho de que su contenido concordase con el Reglamento n° 1293/79— radica en el efecto retroactivo de esta disposición. Opinan que la pretendida «declaración en cuanto al fondo» de la conformidad del Reglamento con el Derecho comunitario -prescindiendo de que el Tribunal de Justicia no hizo tal declaración y se limitó a rechazar los motivos que se formularon entonces en contra del acto impugnado— podría, en rigor, justificar el restablecimiento del régimen, pero no los efectos retroactivos que se le han reconocido. Respecto al segundo punto, la demandante Tunnel Refineries considera -pero su criterio no es compartido al parecer por la demandante en el asunto 108/81- que hubiera sido prudente motivar dicho Reglamento de manera exhaustiva, lo mismo que el Reglamento n° 1293/79; según ella, la motivación no puede sustituirse por una mera remisión a dicho Reglamento, toda vez que este último había sido anulado.
1.
Una vez más, me parece imposible estimar la primera parte del motivo presentado por las demandantes.
En efecto, en los considerandos del Reglamento n° 387/81 puede encontrarse una frase a propósito del efecto retroactivo -lo que impide ya hablar de falta total de motivación— que en este caso es la remisión al hecho de que en el proceso que tenía por objeto la anulación del Reglamento n° 1293/79, el Tribunal de Justicia rechazó el conjunto de las imputaciones, lo que para el Consejo significa que este Reglamento era conforme, en cuanto al fondo, al Derecho comunitario. Por ello, en la última frase de los considerandos del Reglamento n° 387/81, el Consejo afirmó que procedía restablecer el régimen de cuotas con efecto retroactivo. No debe olvidarse a este respecto que, por lo que se refiere a los requisitos de forma de la motivación, el legislador no está obligado a indicar más que su propio punto de vista; por el contrario importa poco en este contexto que dicho punto de vista baste como justificación de fondo (tratándose de actos retroactivos, consideraciones tales como el interés público y la protección de la confianza legítima). Además, el Consejo ha alegado a este respecto, y no sin razón, que la citada declaración también debía considerase a la luz del hecho de que los grupos económicos interesados debían conocer desde 1977 la voluntad política del Consejo de adoptar medidas restrictivas y que, por lo tanto, estaban en condiciones de tener en cuenta el carácter inevitable de un régimen (de cuotas) con efecto retroactivo.
2.
A mi parecer, no se podría tampoco hablar de falta de motivación, en el sentido en que lo hace la demandante Tunnel Refineries. El Consejo tiene razón cuando a este respecto se remite a la jurisprudencia aplicable al caso, según la cual los reglamentos pueden llevar una motivación más breve que en el caso de decisiones individuales y según la cual, en el caso de un reglamento que se considere parte de un régimen de conjunto, procede enjuiciar su motivación a la luz de dicho conjunto (véanse por ejemplo los asuntos 125/77 (
25
) y 230/78. (
26
) En el presente asunto no cabe duda de que al respecto deben tenerse en cuenta los motivos expuestos en el Reglamento n° 1111/77, en los que el Consejo pone el acento en el hecho de que la isoglucosa es un producto sustitutivo en competencia directa con el azúcar líquido, que la isoglucosa disfruta de ventajas económicas por el hecho de las limitaciones a la producción que se aplican al azúcar de remolacha, que los excedentes comprobados de este último producto hacen necesarias las exportaciones y que procedía, por consiguiente prever para la producción de isoglucosa un régimen de cotizaciones complementario del que se aplica al azúcar, como contribución a las cargas a la exportación. También cabe remitirse implícitamente sobre este último punto a la exposición de motivos del Reglamento n° 1293/79 por lo que se refiere al régimen de cuotas y de cotizaciones: en efecto, aunque este Reglamento ha sido anulado, no por ello se ha convertido en inexistente a todos los efectos, toda vez que su publicación en el Diario Oficial le ha proporcionado la conservación en cuanto elemento de información.
V. Infracción del artículo 201 del Tratado CEE y del artículo 2 de la Decisión de 21 de abril de 1970 relativa a la sustitución de las contribuciones financieras de los Estados miembros por recursos propios de las Comunidades
Debo examinar ahora un motivo que las demandantes en los asuntos 108/81 y 110/81 han presentado únicamente en la réplica. Alegan que, al establecer una cotización sobre la isoglucosa, el Consejo quiso conseguir recursos propios en el sentido de la Decisión de 21 de abril de 1970 (DO L 94, p. 19). Ahora bien, teniendo en cuenta que no pueden aplicarse al caso de autos las disposiciones de la letra b) del apartado 1 del artículo 2, únicamente pueden considerarse recursos propios a los efectos de esta Decisión los recursos a que se refiere la letra a) del apartado 1 del artículo 2, al restar constituidos por ingresos procedentes
«[...] de las exacciones reguladoras, primas, montantes suplementarios o compensatorios, importes o elementos adicionales y de los otros derechos que hayan fijado o que vayan a fijar las Instituciones de las Comunidades respecto de los intercambios con los países no miembros, en el marco de la política agrícola común, así como de las cotizaciones y otros derechos previstos en el marco de la organización común de mercados en el sector del azúcar, en lo sucesivo llamados “exacciones agrícolas”».
Ahora bien, la cotización sobre la isoglucosa no ha sido prevista en el marco de la organización común de mercados del azúcar, de donde se desprende la obligación de cumplir en este punto, según las demandantes, el apartado 2 del artículo 2 y, por lo tanto, el procedimiento del artículo 201 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea; en otras palabras, el Consejo debía haber recomendado a los Estados miembros la adopción de medidas idóneas de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. Las demandantes ponen de manifiesto, en particular, sobre este punto que la cotización sobre la isoglucosa no existía todavía cuando se promulgó la Decisión de 21 de abril de 1970. El único producto comparable en aquella época —la glucosa, de la que se obtiene la isoglucosa-, no estaba incluido manifiestamente en la organización común de mercados, que se aplicó únicamente-según las demandantes — a la sacarosa, como se desprende del artículo 1 del Reglamento n° 1009/67 (DO 1976, 308, p. 1). La glucosa se incluiría por el contrario en el ámbito de aplicación de la organización común de mercados en el sector de los cereales, como se desprende por deducción del artículo 1 del Reglamento n° 120/67 (DO 1967, 117, p. 2269) y de los Reglamentos nos 1862/76 (DO 1976, L 206, p. 1) y 2158/76 (DO 1976, L 241, p. 21), relativos a la concesión de restituciones a la producción. Por ùltimo, al crearse mediante el Reglamento n° 1111/77 una organización común de mercados para la isoglucosa, el Reglamento n° 1110/77 (DO 1977, L 134, p. 1) precisò claramente al mismo tiempo que la isoglucosa no entra en la organización común de mercados en el sector del azúcar.
1.
En relación con este motivo, se plantean en primer lugar algunas cuestiones acerca de su admisibilidad:
a)
La primera se plantea teniendo en cuenta que este motivo no estaba incluido en los escritos iniciales de los recursos y que evidentemente no puede aplicarse el apartado 2 del artículo 42 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, dado que el nuevo motivo no se funda en razones de Derecho y de hecho que hayan aparecido durante la fase escrita del procedimiento. Las demandantes tratan de superar este obstáculo señalando que el motivo alegado tardíamente constituye un motivo de orden público, al igual que los motivos que alegan la incompetencia, los vicios sustanciales de forma y la violación del Tratado.
Ahora bien, dado que tales motivos pueden plantearse de oficio, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, debiera ser posible asimismo invocarlos posteriormente en el curso de la instancia.
Me parece muy dudoso que pueda seguirse a las demandantes en este razonamiento.
Es verdad que el Tribunal de Justicia ha tenido ocasión de examinar de oficio en diferentes oportunidades determinados motivos, como la insuficiente motivación de un acto (asunto 18/57), (
27
) la consulta obligatoria de organismos consultivos (asunto 6/54), (
28
) la legalidad de una decisión de carácter general que sirve de base al acto sobre el que se plantea un litigio ((asunto 14/59) (
29
) o cuestiones de competencia (asunto 19/58). (
30
) Además, cabe deducir de determinadas alusiones contenidas en el asunto 37/71, (
31
) que este examen de oficio resulta ser apropiado respecto a los motivos considerados de orden público, en otras palabras, cuando se trata de cuestiones importantes y de graves infracciones del Derecho. Por lo que respecta a la argumentación propuesta por las demandantes en sus escritos de réplica, no se debe perder de vista, sin embargo, que ya se propusieron argumentos semejantes en el asunto 103/77. (
32
) Los consideré en su momento en mis conclusiones, con resultado negativo para la demandante. El Tribunal de Justicia, sin embargo, no procedió a este examen ni en este asunto ni en los recursos relativos al Reglamento n° 1293/79, y está claro que en dichos asuntos el Tribunal de Justicia se preocupó por aclarar, en toda la medida de lo posible, todos los problemas de fondo, al objeto de proporcionar a las Instituciones comunitarias indicaciones claras sobre la conducta que habían de observar en el futuro.
Por consiguiente, me siento inclinado a admitir que no se trata en realidad de argumentos de tal importancia que se debieran examinar ex officio, a menos que se considere oportuno sacar de ellos la conclusión de que el Tribunal de Justicia ha querido desestimar implícitamente de este modo el fundamento de semejante censura.
b)
Debe admitirse asimismo que la admisibilidad del motivo anteriormente examinado también suscita objeciones desde otros dos puntos de vista.
i)
Las demandantes no han opuesto nada contra el fundamento de la cotización a la producción en cuanto instrumento de regulación de los mercados en el marco de la Política Agrícola Común, lo que por otra parte sería dificil de imaginar, teniendo en cuenta una jurisprudencia que ha subrayado repetidamente la legalidad de las medidas restrictivas respecto a la isoglucosa. Por el contrario, la crítica de las demandantes se dirige únicamente contra el trato presupuestario de los ingresos conseguidos con el producto de las cotizaciones, es decir, su afectación al presupuesto de la Comunidad. Sobre este punto el Consejo ha alegado -oportunamente- que esta imputación es ajena al interés de las demandantes puesto que, por más que su crítica estuviera fundada, de ello no derivaría una exoneración del pago de cotizaciones, sino únicamente una transferencia de las cotizaciones conseguidas de este modo en favor de los presupuestos nacionales. En estas circunstancias, debe poder admitirse la tesis de que no existe un interés de las demandantes para alegar este motivo, si se parte de la base de que un interés debe probarse no sólo en el marco del recurso en cuanto tal, sino también al formular las distintas imputaciones.
ii)
Como los recursos sólo están dirigidos, en la medida en que interesa en este contexto, contra el Reglamento n° 387/81, es interesante observar además que este Reglamento no prevé en modo alguno que las cotizaciones deban considerarse como recursos propios de la Comunidad. Por el contrario, la calificación de estos recursos se basa, fundamentalmente, en el Reglamento n° 11 10/77, en el que figura un artículo 4 relativo al destino de las cotizaciones a la producción. Con el mismo criterio, el séptimo considerando del Reglamento n° 1111/77 establece que la cotización prevista para la producción de isoglucosa se ha de asimilar a la prevista en el artículo 27 del Reglamento (CEE) n° 3330/74 y constituye, por consiguiente, un recurso propio de las Comunidades, a los efectos del artículo 2 de la Decisión del Consejo de 21 de abril de 1970. Sin duda, puede considerase por lo tanto que el motivo basado en el artículo 201 del Tratado CEE no está directamente relacionado con el acto que se impugna en el presente caso y que, por el contrario, ahora se trata únicamente del tratamiento presupuestario de una medida vinculada a la organización de los mercados, que por otra parte ha sido objeto de una decisión en el presupuesto mismo.
2.
Suponiendo que se quiera prescindir de estas objeciones (especialmente de la última) a causa, por ejemplo, de que del Reglamento n° 387/81 puede deducirse una calificación por lo menos implícita de la cotización a la producción, teniendo en cuenta que lá finalidad perseguida por este Reglamento sólo puede alcanzarse si la Comunidad puede disponer de los ingresos correspondientes, el examen concreto del nuevo motivo pone de manifiesto que, sin duda, este último no haría que se estimaran los recursos. Ya he intentado fundamentar este punto de vista en mis conclusiones en el asunto 103/77 (
33
) y tampoco veo razón para modificarlo después de los debates mantenidos en los presentes asuntos.
Estoy, en efecto, convencido de que las demandantes parten de una interpretación demasiado restrictiva de la expresión contenida en el artículo 2 de la Decisión del Consejo de 21 de abril de 1970, en la que se habla de «derechos previstos en el marco de la organización común de mercados en el sector del azúcar», cuando afirman que dicha expresión término solamente se puede referir a los derechos percibidos en 1970 sobre el azúcar mismo, en función de la organización común de mercados que existía en aquella época. Si éste hubiera sido el fin perseguido, se habría expresado claramente y no se habría empleado, como se hizo, el plural «derechos» ni la formulación vaga «en el marco de la organización común de mercados en el sector del azúcar», ni el participio «previstos», que se aparta claramente del giro empleado en la frase anterior, «que hayan fijado». Más evidente me parece la tesis de que procede interpretar la citada expresión a la luz del principio definido para las exacciones reguladoras practicadas en el marco de la Política Agrícola Común en la primera parte de la letra a) del apartado 1 del artículo 2, con la fórmula «que hayan fijado o que vayan a fijar». Sólo esta aclaración permite una interpretación razonable, dinámica, capaz de entender de manera racional los desarrollos imprevistos y evitar resultados manifiestamente absurdos, que indudablemente no se pretendieron al elaborar las normas, como por ejemplo -por tomar un ejemplo propuesto por el Consejo, al rebatir sobre este extremo la tesis de las demandantes— una disminución de los recursos propios de la Comunidad en relación con la aparición de un producto sustitutivo. Por consiguiente, es preciso comprender la expresión «cotizaciones y otros derechos previstos en el marco de la organización común de mercados en el sector del azúcar» en el sentido de que comprende las cotizaciones percibidas sobre los productos que se encuentran en muy estrecha relación de hecho con la organización común de mercados en el sector del azúcar y constituyen, en relación con esta última organización, mecanismos indispensables para alcanzar sus objetivos. Por consiguiente, no se puede considerar decisivo el hecho de que, en la primera fase de la producción de este edulcorante, en un principio, en el contexto de las restituciones a la producción, la isoglucosa haya sido vinculada a la organización común de mercados para los cereales y que con el mismo objeto se haya creado posteriormente una organización específica de mercado, en el que era evidente que no debía tener un significado autónomo, sino que, por el contrario, se explicaba, en relación con la organización de mercados en el sector del azúcar, a la que por otra parte se refería expresamente. En todo caso, la isoglucosa forma parte por naturaleza, como el principal producto de sustitución conocido del azúcar, del sector del azúcar y depende de este sector, lo que por otra parte ha admitido la jurisprudencia.
Por esta razón, teniendo en cuenta que la jurisprudencia no sólo ha subrayado la estrecha relación entre los mercados de la isoglucosa y del azúcar (asuntos 103/77 (
34
) y 138/79 (
35
)), sino que también ha considerado correcto tener en cuenta las interferencias que existen entre productos que pertenecen a organizaciones de mercado diferentes (asunto 125/77), (
36
) así como la promulgación de medidas tomadas por el Consejo para garantizar el funcionamiento del mercado de los edulcorantes (asuntos acumulados 103/77 y 145/77, antes citados) nada puede objetarse positivamente al hecho de que el Consejo haya alineado la cotización de la isoglucosa con la correspondiente al azúcar y que los ingresos percibidos de este modo se hayan considerado como recursos propios a los efectos de la Decisión de 21 de abril de 1970.
VI. La pretensión relativa a la invalidez del Reglamento n° 388/81
Una vez aclarado lo anterior, me queda aún por examinar brevemente la pretensión separada formulada únicamente en el asunto 110/81, sobre la invalidez del artículo n° 388/81.
Como expliqué al principio, este Reglamento se adoptó con la finalidad de modificar el Reglamento n° 1592/80. Este último, que hasta el momento no ha sido invalidado y que, al parecer, se adoptó previo dictamen del Parlamento Europeo, se refería al artículo 9 del Reglamento n° 1111/77, declarándolo aplicable, inicialmente para el período del 1 de julio de 1980 al 30 de junio de 1981, y fijaba la cuota de base de cada empresa productora de isoglucosa para esta campaña con las mismas cantidades que respecto al período comprendido entre el 1 de julio de 1979 y el 30 de junio de 1980. En este sentido, dicho Reglamento se refería al Reglamento n° 1293/79, posteriormente invalidado por el Tribunal de Justicia. El Reglamento n° 388/81 disponía además que, respecto al período de 1 de julio de 1980 a 30 de j unio de 1981, el artículo 9 del Reglamento n° 1111/77, en su versión modificada por el Reglamento n° 387/81, era aplicable al período entre 1 de julio de 1980 y 30 de junio de 1981 y que, para esta misma campaña, la cuota de base de cada empresa productora de isoglucosa era la aplicada durante el período comprendido entre el 1 de julio de 1979 y el 30 de junio de 1980, en virtud del Reglamento n° 387/81. Como se desprende del informe de la Comisión de agricultura del Parlamento Europeo, antes citada, esta precaución encuentra su explicación en el hecho de que el Reglamento n° 1592/80 se remitía inicialmente al Reglamento n° 1293/79 y que, de este modo, se quiso evitar cualquier incertidumbre jurídica.
La demandante Roquette no ha aducido ningún motivo particular autónomo contra la legalidad del Reglamento n° 388/81. Por lo tanto, debe considerarse que es de la opinión de que, si se anula el Reglamento n° 387/81, el Reglamento n° 388/81 no puede tener en absoluto existencia legal, por cuanto se refiere al primer Reglamento y, por esta razón, su validez depende de la de aquél. Ahora bien, se ha visto que no había ninguna razón para considerar nulo el Reglamento n° 387/81, de manera que, en consecuencia, es evidente que debe desestimarse la petición de invalidar el Reglamento n° 388/81
VII
Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, sólo me queda proponer al Tribunal de Justicia que desestime por infundados los recursos interpuestos por las sociedades Amylum, Roquette y Tunnel Refineries y condene en costas a las correspondientes demandantes.
(
*1
)	Lengua original: alemán.
(
1
)	Sentencia de 25 de octubre de 1978, Royal Scholten-Honig (asuntos acumulados 103/77 y 145/77, Rec. p. 2037).
(
2
)	Sentencia de 5 de diciembre de 1979, Amylum/Consejo y Comisión (asuntos acumulados 116/77 y 124/77_↔ Rec. p. 3497).
(
3
)	Sentencia de 29 de octubre de 1980, Roquette Frères/Consejo (138/79_↔ Rec. p. 3333).
(
4
)	Sentencia de 29 de octubre de 1980, Maizena/Consejo (139/79_↔ Rec. p. 3393).
(
5
)	Sentencia Maizena/Consejo, archivada.
(
6
)	Sentencia Roquette Frères/Consejo [Rec. 1982, p. 3623]
(
7
)	Sentencia de 7 de julio de 1976, IRCA (7/76_↔ Rec. pp. 1213 y ss., especialmente pp. 1236 y ss.).
(
8
)	Sentencia de 11 de febrero de 1971, Rewe-Zentrale (37/70_Rec. p. 23).
(
9
)	Sentencia IRCA, antes citada.
(
10
)	Sentencia de 31 de marzo de 1977, Exportation de sucres/Comisión (88/76, Rec. p. 709).
(
11
)	Sentencia de 25 de enero de 1979, Racke (98/78_↔ Rec. p. 69).
(
12
)	Sentencia de 12 de noviembre de 1981, Salumi y otros (asuntos acumulados 212/80 a 217/80, Rec. p. 2735).
(
13
)	Sentencia Racke, antes citada.
(
14
)	Sentencia de 25 de enero de 1979, Decker (99/78, Rec. p. 101).
(
15
)	Sentencia de 19 de mayo de 1982, Staple Dairy Products (84/81, Rec. p. 1763).
(
16
)	Sentencia de 25 de octubre de 1978, Koninklijke Scholten-Honig y otros (125/77, Rec. p. 1991).
(
17
)	Sentencia de 5 de diciembre de 1979, Amylum/Consejo y Comisión (asuntos acumulados 116/77 y 124/77_↔ Rec. p. 3497).
(
18
)	Sentencia Amylum/Consejo y Comisión, antes citada.
(
19
)	Sentencia Royal Scholten-Hinig, citada en la nota 1 supra.
(
20
)	Sentencia Amylum/Consejo y Comisión, antes citada.
(
21
)	Sentencia Roquette Frères/Consejo, antes citada.
(
22
)	Sentencia Maizena/Consejo, antes citada.
(
23
)	Sentencia Roquette Frèies/Consejo, antes citada.
(
24
)	Sentencia Maizena/Consejo, antes citada.
(
25
)	Sentencia Koninklijke Scholten-Honig NV y otras, antes citada.
(
26
)	Sentencia de 27 de septiembre de 1979, Eridania (230/78_↔ Rec. p. 2749)
(
27
)	Sentencia de 20 de marzo de 1959, Nold KG/Alta Autoridad (18/57, Rec. 1959, pp. 88 y ss., especialmente p. 114).
(
28
)	Sentencia de 21 de marzo de 1955, Países Bajos/Alta Autoridad (6/54, Rec. 1954, pp. 201 y ss., especialmente p. 218).
(
29
)	Sentencia de 17 de diciembre de 1959, Société des fonderies de Pont-à-Mousson/Alta Autoridad (14/59, Rec. pp. 445 y ss., especialmente p. 473).
(
30
)	Sentencia de 10 de mayo de 1960, Alemania/Alta Autoridad (19/58, Rec. pp. 471 y ss., especialmente p. 496).
(
31
)	Sentencia de 28 de junio de 1972, Jamet/Comisión (37/71, Rec. pp. 483 y ss., especialmente p. 485).
(
32
)	Sentencia Royal Scholten-Honig, antes citada.
(
33
)	Sentencia Royal Scholten-Honig, antes citada.
(
34
)	Sentencia Royal Scholten-Honig, antes citada.
(
35
)	Sentencia de 29 de octubre de 1980, Roquette Frères/Consejo, antes citada.
(
36
)	Sentencia Koninklijke Scholten- Honig y otros, antes citada.