62022TJ0209_RES
Zaak T‑209/22
Shahla Makhlouf
tegen
Raad van de Europese Unie
Arrest van het Gerecht (Negende kamer – uitgebreid) van 17 juli 2024
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen die zijn genomen in het licht van de situatie in Syrië – Bevriezing van tegoeden en economische middelen – Beperking inzake toegang tot het grondgebied van de lidstaten – Lijst van personen, entiteiten en lichamen waarvan de tegoeden en economische middelen zijn bevroren of waarvoor beperkingen gelden inzake toegang tot het grondgebied van de lidstaten – Plaatsing en handhaving van verzoekers naam op de lijst – Erfgenaam van een persoon jegens wie reeds beperkende maatregelen gelden – Rechten van de verdediging – Beoordelingsfout – Niet-contractuele aansprakelijkheid”
Gerechtelijke procedure – Besluit of verordening waarbij de bestreden handeling in de loop van het geding wordt vervangen – Verzoek tot aanpassing van het verzoekschrift – Voorwaarden
(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 86, lid 1)
(zie punten 25, 29)
Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Omvang van het toezicht – Bewijs van de gegrondheid van de maatregel – Verplichting voor de bevoegde autoriteit van de Unie om in geval van betwisting de gegrondheid van de tegen de betrokken personen of entiteiten aangevoerde redenen aan te tonen
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/242 en 2023/1035, bijlage; verordeningen van de Raad nr. 36/2012, 2022/237 en 2023/1027]
(zie punten 36‑42)
Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Omvang van het toezicht – Plaatsing van verzoeker op de lijst in de bijlage bij het bestreden besluit omdat hij behoort tot de familie Assad of de familie Makhlouf – Voor het publiek toegankelijke documenten – Bewijswaarde
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/242 en 2023/1035, bijlage; verordeningen van de Raad nr. 36/2012, 2022/237 en 2023/1027]
(zie punten 43, 46, 47)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten gelet op de situatie in Syrië – Besluit 2013/255/GBVB en verordening nr. 36/2012 – Vermoeden dat het Syrische regime wordt ondersteund door invloedrijke zakenlieden die hun activiteiten in Syrië verrichten en door leden van de families Assad of Makhlouf – Toelaatbaarheid – Voorwaarden
[Besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2015/1836, art. 27, leden 1 en 2, a) en b) en art. 28, leden 1 en 2; verordeningen van de Raad nr. 36/2012 en 2015/1828, art. 15, leden 1, a), en 1 bis, b)]
(zie punten 49‑52, 54)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten gelet op de situatie in Syrië – Besluit 2013/255/GBVB en verordening nr. 36/2012 – Vermoeden dat het Syrische regime wordt ondersteund door leden van de families Assad of Makhlouf – Toelaatbaarheid – Voorwaarden – Weerlegbaar vermoeden – Tegenbewijs – Beoordelingsfout
[Besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2015/1836, art. 27, leden 1 -3, en art. 28, leden 1 -3; verordeningen van de Raad nr. 36/2012 en 2015/1828, art. 15, leden 1, a), 1 bis, b). en 1 ter]
(zie punten 53, 55‑58, 60, 63, 67, 69, 72, 73, 76, 77)
Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Schade – Causaal verband – Cumulatieve voorwaarden
(Art. 340, tweede alinea, VWEU)
(zie punt 87)
Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Voldoende gekwalificeerde schending van het Unierecht – Beoordelingsmarge van de instelling bij de vaststelling van de handeling – Beoordeling van de onrechtmatigheid van de handeling of van het gedrag van de instelling – Noodzaak om de context en temporele aspecten in aanmerking te nemen – Bestaan van een voldoende gekwalificeerde schending van het Unierecht – Geen
[Art. 340, tweede alinea, VWEU; besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/242 en 2023/1035, bijlage; verordeningen van de Raad nr. 36/2012, 2022/237 en 2023/1027]
(zie punten 90‑93, 99‑102)
Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Voldoende gekwalificeerde schending van het Unierecht – Vereiste van een kennelijke en ernstige schending door de instellingen van de grenzen van hun beoordelingsvrijheid – Maatregelen houdende bevriezing van de tegoeden – Beoordeling van de rechtmatigheid van het gedrag van de instellingen – Bewijs – Voor het publiek toegankelijke informatiebronnen – Voldoende gekwalificeerde schending van de materiële voorwaarden voor plaatsing op de lijsten – Geen
[Art. 340, tweede alinea, VWEU; besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/242 en 2023/1035, bijlage; verordeningen van de Raad nr. 36/2012, 2022/237 en 2023/1027]
(zie punten 96, 97)
Samenvatting
In zijn arrest verklaart het Gerecht de door de Raad van de Europese Unie ten aanzien van Shahla Makhlouf vastgestelde beperkende maatregelen nietig en verduidelijkt het met name de draagwijdte van het criterium van het behoren tot een familie, dat is vastgelegd in besluit 2013/255 (
1
) betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië, alsmede de regels inzake de bewijslast en de weerlegging van het bij dat besluit ingestelde vermoeden.
Shahla Makhlouf is een van de dochters van Mohammed Makhlouf, een zakenman met de Syrische nationaliteit die op 12 september 2020 is overleden en wiens naam was opgenomen op de lijsten van personen en entiteiten waarop beperkende maatregelen van toepassing zijn die door de Raad in 2011 tegen Syrië zijn vastgesteld. (
2
)
Verzoeksters naam is op 21 februari 2022 (
3
) op de betrokken lijsten geplaatst omdat zij een „[d]ochter van Mohammed Makhlouf en lid van de familie Makhlouf” was. Deze plaatsing was gebaseerd op het criterium van het behoren tot de familie Assad en de familie Makhlouf, dat is vastgelegd in artikel 27, lid 2, onder b), en artikel 28, lid 2, onder b), van besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836, en in artikel 15, lid 1 bis, onder b), van verordening nr. 36/2012 (
4
), zoals gewijzigd bij verordening 2015/1828. De Raad heeft zich daartoe gebaseerd op een door een Syrische rechter op 27 september 2020 genomen beslissing betreffende het openvallen van de nalatenschap van Mohammed Makhlouf, die door verzoekster, als erfgename van de overledene, niet is betwist. De plaatsing van verzoeksters naam op de litigieuze lijsten is onder meer op 25 mei 2023 (
5
) gehandhaafd.
Beoordeling door het Gerecht
Volgens verzoekster kan het enkele feit dat zij tot de familie Makhlouf behoort, niet rechtvaardigen dat ten aanzien van haar beperkende maatregelen worden vastgesteld. In dit verband merkt het Gerecht om te beginnen op dat de specifieke plaatsingscriteria voor de verschillende categorieën personen waarop besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836 (
6
), betrekking heeft, autonoom zijn ten opzichte van het algemene criterium van het hebben van banden met het Syrische regime dat in dit besluit is vastgelegd. (
7
) Het enkele feit dat een persoon tot een van betrokken categorieën personen behoort, volstaat om de beperkende maatregelen in kwestie te kunnen nemen, zonder dat hoeft te worden bewezen dat de betrokken personen steun verlenen aan of baat hebben bij het heersende Syrische regime. Het Gerecht heeft daaruit afgeleid dat het criterium van het behoren tot een familie een objectief en autonoom criterium vormt dat volstaat om de vaststelling van beperkende maatregelen ten aanzien van de „leden van de familie [...] Makhlouf” te rechtvaardigen. De personen in kwestie worden echter niet op de litigieuze lijsten opgenomen als er voldoende informatie is waaruit blijkt dat zij niet verbonden zijn met het Syrische regime, er geen invloed op uitoefenen of geen echt risico op omzeiling van de beperkende maatregelen vormen. (
8
) Het Gerecht herinnert er in dit verband aan dat het aan verzoekster stond om, in het kader van een betwisting van de bestreden handelingen, bewijzen aan te dragen om het uit het behoren tot een familie voortvloeiende vermoeden dat zij een band heeft met het Syrische regime, te weerleggen.
Verzoekster wijst er in deze zaak op dat zij is geboren uit een huwelijk tussen haar moeder en Mohammed Makhlouf, dat slechts enkele maanden heeft geduurd, en dat zij nooit in Syrië heeft gewoond en haar kinderjaren met haar moeder in Libanon heeft doorgebracht, en slechts zeer weinig contact heeft gehad met haar vader. Zij verduidelijkt ook dat zij de Amerikaanse nationaliteit heeft gekregen na in 1990 naar de Verenigde Staten te zijn geëmigreerd, waar zij een opleiding in het hoger onderwijs heeft gevolgd, en dat zij daar nu met haar echtgenoot en kinderen woont. Ter ondersteuning van haar verklaringen legt zij een reeks documenten over die volgens het Gerecht die verklaringen bevestigen, en waaruit blijkt dat het centrum van verzoeksters belangen zich nu in de Verenigde Staten bevindt. Het Gerecht stelt tevens vast dat het bericht van overlijden van Mohammed Makhlouf, waarin de namen van de vijf zonen en twee dochters van de overledene zijn vermeld, niet zoals gebruikelijk de naam van verzoekster vermeldt en evenmin die van haar moeder als voormalige echtgenote van de overledene. Het Gerecht is dan ook van oordeel dat de door verzoekster overgelegde gegevens onderling overeenstemmend en geloofwaardig zijn en dat zij in hun geheel beschouwd rechtens genoegzaam haar stellingen met betrekking tot de afstand tot de familie Makhlouf ondersteunen. Die gegevens vormen dus een reeks voldoende concrete, nauwkeurige en onderling samenhangende aanwijzingen dat zij geen of niet langer een band heeft met het Syrische regime, geen invloed (meer) uitoefent op dat regime of geen echt risico van omzeiling van de beperkende maatregelen vormt. Hieruit volgt dat verzoekster in dit verband moet worden geacht het uit het criterium van het behoren tot een familie voortvloeiende vermoeden dat zij een band heeft met het Syrische regime, met succes te hebben weerlegd.
Het Gerecht komt daarom tot de slotsom dat bij de vaststelling van de bestreden handelingen een beoordelingsfout is gemaakt en verklaart deze bestreden handelingen nietig voor zover zij verzoekster betreffen.
(
1
)	Besluit 2013/255/GBVB van de Raad van 31 mei 2013 betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië (PB 2013, L 147, blz. 14), zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2015/1836 van de Raad van 12 oktober 2015 (PB 2015, L 266, blz. 75).
(
2
)	Zie uitvoeringsbesluit 2011/488/GBVB van de Raad van 1 augustus 2011 tot uitvoering van besluit 2011/273/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië (PB 2011, L 199, blz. 74) en uitvoeringsverordening (EU) nr. 755/2011 van de Raad van 1 augustus 2011 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 442/2011 betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië (PB 2011, L 199, blz. 33). De naam van Mohammed Makhlouf is van die lijsten geschrapt bij uitvoeringsbesluit (GBVB) 2022/306 van de Raad van 24 februari 2022 tot uitvoering van besluit 2013/255/GBVB (PB 2022, L 46, blz. 95) en bij uitvoeringsverordening (EU) 2022/299 van de Raad van 24 februari 2022 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 36/2012 (PB 2022, L 46, blz. 1).
(
3
)	Uitvoeringsbesluit (GBVB) 2022/242 van de Raad van 21 februari 2022 tot uitvoering van besluit 2013/255/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië (PB 2022, L 40, blz. 26), en uitvoeringsverordening (EU) 2022/237 van de Raad van 21 februari 2022 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 36/2012 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Syrië (PB 2022, L 40, blz. 6).
(
4
)	Verordening (EU) nr. 36/2012 van de Raad van 18 januari 2012 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Syrië en tot intrekking van verordening (EU) nr. 442/2011 (PB 2012, L 16, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2015/1828 van de Raad van 12 oktober 2015 (PB 2015, L 266, blz. 1).
(
5
)	Besluit (GBVB) 2023/1035 van de Raad van 25 mei 2023 tot wijziging van besluit 2013/255 (PB 2023, L 139, blz. 49), en uitvoeringsverordening (EU) 2023/1027 van de Raad van 25 mei 2023 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 36/2012 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Syrië (PB 2023, L 139, blz. 1).
(
6
)	Zie artikel 27, lid 2, onder b), van besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836.
(
7
)	Zie artikel 27, lid 1, en art. 28, lid 1, van besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836.
(
8
)	Zie artikel 27, lid 3, en art. 28, lid 3, van besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836.