62024CJ0588
ARRÊT DE LA COUR (dixième chambre)
15 janvier 2026 (
*1
)
« Renvoi préjudiciel – Concurrence – Article 101 TFUE – Interdiction des ententes – Procédures d’infraction aux règles du droit de la concurrence menées par les autorités nationales de concurrence – Respect du délai raisonnable – Délai de clôture de la phase d’instruction de la procédure d’infraction – Réglementation nationale permettant à l’autorité nationale de concurrence de reporter unilatéralement ce délai en raison de circonstances entraînant une extension de l’objet de cette procédure ou du nombre des entreprises concernées – Principe général du droit à une bonne administration – Article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Principe de protection juridictionnelle effective – Droits de la défense des entreprises – Principe d’effectivité »
Dans l’affaire C‑588/24,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), par décision du 26 août 2024, parvenue à la Cour le 10 septembre 2024, dans la procédure
Imballaggi Piemontesi Srl
contre
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM),
en présence de :
DS Smith Holding Italia SpA,
Associazione Italiana Scatolifici (ACIS),
LA COUR (dixième chambre),
composée de M. J. Passer, président de chambre, Mme M. L. Arastey Sahún (rapporteure), présidente de la cinquième chambre, et M. D. Gratsias, juge,
avocat général : M. A. Rantos,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
–
pour Imballaggi Piemontesi Srl, par Mes E. R. Desana, M. E. Musumeci et T. S. Musumeci, avvocati,
–
pour l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), par M. P. Gentili, avvocato dello Stato,
–
pour le gouvernement italien, par M. S. Fiorentino, en qualité d’agent, assisté de MM. A. Jacoangeli et L. Reali, avvocati dello Stato,
–
pour le gouvernement hellénique, par M. K. Boskovits, en qualité d’agent,
–
pour le gouvernement portugais, par Mmes C. Alves, P. Barros da Costa et A. Nogueira, en qualité d’agents,
–
pour la Commission européenne, par Mme E. Rousseva et M. P. Tomassi, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1
La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 41 et 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») ainsi que de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »).
2
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Imballaggi Piemontesi Srl à l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) (Autorité garante du respect de la concurrence et des règles du marché, Italie) au sujet des sanctions infligées par cette dernière à Imballaggi Piemontesi au titre d’une entente anticoncurrentielle.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
Le traité FUE
3
Aux termes de l’article 101, paragraphe 1, TFUE :
« Sont incompatibles avec le marché intérieur et interdits tous accords entre entreprises, toutes décisions d’associations d’entreprises et toutes pratiques concertées, qui sont susceptibles d’affecter le commerce entre États membres et qui ont pour objet ou pour effet d’empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence à l’intérieur du marché intérieur [...] »
La Charte
4
L’article 41 de la Charte, intitulé « Droit à une bonne administration », prévoit :
« 1.   Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions, organes et organismes de l’Union [européenne].
2.   Ce droit comporte notamment :
a)
le droit de toute personne d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre ;
[...]
c)
l’obligation pour l’administration de motiver ses décisions.
[...] »
5
L’article 47 de la Charte, intitulé « Droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial », énonce :
« Toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues au présent article.
Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi préalablement par la loi. [...]
[...] »
Le droit italien
La loi no 287/90
6
L’article 1er de la legge n. 287 – Norme per la tutela della concorrenza e del mercato (loi no 287, portant adoption de dispositions relatives à la sauvegarde de la concurrence et du marché), du 10 octobre 1990 (GURI no 240, du 13 octobre 1990, p. 3), dans la version applicable au litige au principal (ci-après la « loi no 287/90 »), intitulé « Champ d’application et rapport avec le droit [de l’Union] », dispose, à son paragraphe 4 :
« L’interprétation des dispositions du présent titre s’effectue sur la base des principes du droit [de l’Union] applicables en matière de concurrence. »
7
L’article 12 de cette loi, intitulé « Pouvoirs d’enquête », prévoit, à son paragraphe 1 quater :
« Les procédures relatives aux infractions aux articles 101 ou 102 TFUE ou aux articles 2 ou 3 de la présente loi, y compris l’exercice par l’[AGCM] des pouvoirs visés au présent chapitre II, respectent les principes généraux du droit de l’Union et la [Charte] ».
8
L’article 14 de ladite loi, intitulé « Instruction », énonce, à son paragraphe 1 :
« En cas d’infraction présumée aux articles 101 ou 102 TFUE ou aux articles 2 ou 3 de la présente loi, l’[AGCM] procède à l’instruction dans un délai raisonnable et notifie l’ouverture de l’instruction aux entreprises et entités intéressées. Les titulaires ou représentants légaux des entreprises et entités ont le droit d’être entendus, personnellement ou par l’intermédiaire d’un mandataire spécial, dans le délai fixé au moment de la notification et ont la possibilité de présenter des observations et avis à tout stade de l’instruction, ainsi que d’être à nouveau entendus avant la clôture de l’instruction. »
Le décret du président de la République no 217/98
9
L’article 6 du decreto del Presidente della Repubblica n. 217 – Regolamento recante norme in materia di procedure istruttorie di competenza dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (décret du président de la République no 217, portant règlement relatif aux procédures d’instruction relevant de la compétence de l’Autorité garante du respect de la concurrence et des règles du marché), du 30 avril 1998 (GURI no 158, du 9 juillet 1998), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après le « décret du président de la République no 217/98 »), intitulé « Ouverture de l’instruction », prévoit, à son paragraphe 3 :
« La décision d’ouvrir l’instruction doit indiquer les éléments essentiels des infractions présumées, le délai de clôture de la procédure, le responsable de la procédure, le service auprès duquel les actes de la procédure peuvent être consultés, ainsi que le délai dans lequel les entreprises et entités intéressées peuvent exercer le droit d’être entendues visé à l’article 14, paragraphe 1, de la [loi no 287/90]. »
Le litige au principal et la question préjudicielle
10
Par une décision du 22 mars 2017, l’AGCM a ouvert la phase d’instruction d’une procédure d’infraction, au titre de l’article 14 de la loi no 287/90 (ci-après la « procédure d’instruction en cause »), à l’égard de 19 sociétés, parmi lesquelles figurait Imballaggi Piemontesi, en vue de constater d’éventuelles violations de l’article 101 TFUE en raison de leur participation à une entente présumée sur le marché des feuilles de carton ondulé, désignée comme l’« entente sur les feuilles ». Cette décision a fixé le délai de clôture de cette procédure d’instruction au 31 mai 2018.
11
Par une décision du 5 juillet 2017, ladite procédure d’instruction a été étendue à trois autres sociétés en raison de leur participation à cette entente présumée ainsi qu’à quatre sociétés, parmi lesquelles figurait Imballaggi Piemontesi, en raison de leur participation à une autre entente présumée sur le marché des emballages, désignée comme l’« entente sur les emballages », en violation de l’article 101 TFUE.
12
Par une décision du 5 décembre 2017, la procédure d’instruction en cause a encore été étendue à deux autres sociétés en raison de leur participation à l’entente présumée sur les feuilles ainsi qu’à huit autres sociétés en raison de leur participation à l’entente présumée sur les emballages.
13
Par une décision du 31 janvier 2018, le délai de clôture de cette procédure d’instruction, initialement fixé au 31 mai 2018, a été reporté au 31 décembre 2018.
14
Par une décision du 9 mai 2018, la procédure d’instruction en cause a été étendue à quatre autres sociétés en raison de leur participation à l’entente présumée sur les feuilles ainsi qu’à deux autres sociétés en raison de leur participation à l’entente présumée sur les emballages.
15
Par une décision du 31 octobre 2018, d’une part, cette procédure d’instruction a de nouveau été étendue à trois autres sociétés en raison de leur participation à l’entente présumée sur les feuilles ainsi qu’à six autres sociétés en raison de leur participation à l’entente présumée sur les emballages.
16
D’autre part, l’objet de ladite procédure d’instruction a également été étendu à la constatation, premièrement, d’éventuels comportements visant à limiter ou à contrôler la production de feuilles de carton ondulé, deuxièmement, d’une définition concertée de la liste de prix pour l’année 2004 ainsi que, troisièmement, en ce qui concerne le marché des emballages, d’une répartition de clients dans le cadre d’éventuels appels d’offres lancés par ces derniers, en violation de l’article 101 TFUE.
17
Enfin, toujours par cette décision du 31 octobre 2018, le délai de clôture de la même procédure d’instruction a été reporté pour la seconde fois et fixé au 19 juillet 2019.
18
La décision clôturant la procédure d’instruction en cause a été adoptée le 17 juillet 2019. Par cette décision, l’AGCM a constaté qu’Imballaggi Piemontesi avait participé à l’entente sur les feuilles et a infligé à cette société une amende de 6147746 euros.
19
Par un arrêt du 24 mai 2021, le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie) a rejeté le recours d’Imballaggi Piemontesi contre ladite décision.
20
Cette société a interjeté appel de cet arrêt devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), qui, par un arrêt du 1er mars 2023, a partiellement accueilli cet appel et a fait droit au recours de première instance, mais uniquement en ce qui concerne le montant de l’amende.
21
Imballaggi Piemontesi a formé, devant cette même juridiction, un recours tendant à obtenir la révision de l’arrêt du 1er mars 2023. C’est dans le cadre de ce recours que le Consiglio di Stato (Conseil d’État), qui est la juridiction de renvoi, a introduit le présent renvoi préjudiciel.
22
La juridiction de renvoi relève que la procédure d’instruction en cause a été d’une complexité exceptionnelle, étant donné qu’elle a porté sur la constatation de deux ententes contraires à l’article 101 TFUE, à savoir l’entente sur les feuilles et l’entente sur les emballages, et que tant le nombre d’entreprises concernées par cette procédure d’instruction que l’objet de celle-ci se sont élargis au fil du temps. Par conséquent, le délai de clôture a dû être reporté à deux reprises afin, d’une part, d’assurer l’exercice correct et efficace des missions légales de l’AGCM visant à protéger la libre concurrence en vertu des articles 101 et 102 TFUE et, d’autre part, de garantir les droits de la défense tant des entreprises initialement visées par ladite procédure d’instruction que de celles auxquelles celle-ci a été étendue.
23
Cette juridiction indique qu’aucune disposition du droit de l’Union ou du droit national ne prévoit de délai impératif pour la clôture des procédures administratives visant à constater l’existence d’une entente anticoncurrentielle.
24
S’agissant du droit national, la durée maximale de la procédure d’instruction ne serait pas réglementée de manière fixe. En effet, l’article 6, paragraphe 3, du décret du président de la République no 217/98 disposerait que la décision d’ouverture de l’instruction doit indiquer, notamment, le délai de clôture de la procédure d’instruction, attribuant ainsi à l’AGCM un pouvoir discrétionnaire lui permettant de se fixer un délai en toute autonomie, en fonction de la complexité de chaque procédure.
25
La juridiction de renvoi s’interroge sur la question de savoir si le délai de clôture indiqué dans la décision d’ouverture de l’instruction doit être considéré comme ayant un caractère impératif ou si, ainsi que cette juridiction tend à le considérer, l’AGCM doit pouvoir reporter unilatéralement ce délai, par un acte motivé, lorsque surviennent des circonstances qui rendent l’instruction plus complexe que ce que cette autorité avait prévu initialement.
26
À cet égard, ladite juridiction relève, premièrement, que l’article 6, paragraphe 3, du décret du président de la République no 217/98 ne qualifie pas comme étant impératif le délai de clôture de la procédure.
27
Deuxièmement, il conviendrait de se rallier à la jurisprudence issue de l’arrêt du Consiglio di Stato (Conseil d’État) du 29 mai 2018, selon laquelle, tout comme l’AGCM a le pouvoir de déterminer de manière autonome, au cas par cas, le délai nécessaire pour clôturer la procédure d’instruction, elle a également le pouvoir de redéfinir la durée de celle‑ci au cours de l’instruction, à condition de le faire avant l’expiration du délai de clôture initialement fixé et par un acte dûment motivé.
28
Dans certains arrêts, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) aurait constaté, s’agissant de procédures menées par d’autres autorités nationales de contrôle et de surveillance, le caractère impératif des délais de clôture fixés par la réglementation nationale applicable à chacune de ces autorités. La juridiction de renvoi souligne toutefois que tel n’est pas le cas des procédures menées par l’AGCM en matière de concurrence, pour lesquelles le décret du président de la République no 217/98 ne prévoit pas de délai dans lequel la procédure d’instruction doit être clôturée, mais laisse la fixation de celui-ci à l’appréciation de l’AGCM en fonction de la complexité de chaque affaire.
29
Troisièmement, la juridiction de renvoi se réfère au point 28 de l’arrêt du 28 février 2013, Réexamen Arango Jaramillo e.a./BEI (C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134), dont il ressort que, lorsque la durée de la procédure n’est pas fixée par une disposition du droit de l’Union, le caractère « raisonnable » du délai pris par l’institution pour adopter l’acte en cause doit être apprécié en fonction de l’ensemble des circonstances propres à chaque affaire et, notamment, de l’enjeu du litige pour l’intéressé, de la complexité de l’affaire et du comportement des parties en présence. Elle relève que, au point 29 de cet arrêt, la Cour a également jugé que le caractère raisonnable d’un délai ne saurait être fixé par référence à une limite maximale précise, déterminée de manière abstraite, mais doit être apprécié dans chaque cas d’espèce en fonction des circonstances de la cause.
30
En outre, la juridiction de renvoi relève qu’il ressort du point 105 de l’arrêt du Tribunal du 27 juin 2012, Bolloré/Commission (T‑372/10, EU:T:2012:325), d’une part, que le dépassement d’un délai raisonnable ne peut constituer un motif d’annulation d’une décision constatant des infractions que s’il est établi que la violation de ce principe a porté atteinte aux droits de la défense des entreprises concernées et, d’autre part, que, en dehors de cette hypothèse spécifique, le non-respect de l’obligation de statuer dans un délai raisonnable est sans incidence sur la validité de la procédure administrative.
31
Dans ce contexte, les entreprises concernées seraient tenues de démontrer de manière suffisamment précise qu’elles ont éprouvé des difficultés pour se défendre contre les allégations de la Commission européenne, en précisant quels sont les documents ou les témoignages qu’elles ne pourraient plus solliciter et les raisons pour lesquelles cela serait de nature à compromettre leur défense.
32
La juridiction de renvoi affirme que, en l’occurrence, il ne fait aucun doute qu’Imballaggi Piemontesi n’a pas démontré en quoi le report du délai de clôture de la procédure d’instruction en cause a porté atteinte à l’exercice de ses droits de la défense. Au contraire, ce report aurait été décidé afin de permettre le débat contradictoire avec les entreprises concernées et, par conséquent, le plein exercice de leurs droits de la défense en lien avec l’extension subjective et objective de cette procédure, à savoir des circonstances nouvelles apparues au cours de celle-ci. Elle se rallie ainsi à l’avis de l’AGCM, qui considérerait que le fait d’interdire le report du délai de clôture initialement prévu entraînerait, dans des affaires d’une telle complexité, le risque systémique que les comportements constitutifs d’infractions au droit de la concurrence de l’Union restent impunis, ce qui porterait atteinte au principe d’effectivité.
33
À titre conclusif, cette juridiction souligne que, même s’il fallait considérer que le délai de clôture de la procédure d’instruction fixé par l’AGCM dans la communication des griefs est impératif, cette autorité ne serait déchue que de son pouvoir de sanction, mais non pas de son « pouvoir de contrainte », à savoir le pouvoir de constater l’entente et d’interdire aux entreprises concernées d’adopter, à l’avenir, des comportements similaires.
34
Dans ces conditions, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« Les articles 41 et 47 de la [Charte] et l’article [6] de la [CEDH] s’opposent-ils à une réglementation telle que la réglementation nationale en matière de surveillance des ententes restrictives de la libre concurrence, qui, aux fins de l’exercice des pouvoirs de sanction et sans préjudice de l’exercice des pouvoirs de contrainte, ne prévoit pas expressément que le délai de clôture de la procédure fixé par l’[AGCM] dans la communication des griefs a un caractère impératif et permet ainsi à cette autorité de proroger unilatéralement ce délai de clôture, par des actes motivés, lorsque surviennent des circonstances qui entraînent une extension de l’objet ou du cercle des personnes visés par la procédure de constatation ? »
Sur la question préjudicielle
35
À titre liminaire, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, dans le cadre de la procédure de coopération entre les juridictions nationales et la Cour instituée à l’article 267 TFUE, il appartient à celle-ci de donner au juge national une réponse utile qui lui permette de trancher le litige dont il est saisi (arrêt du 17 juillet 1997, Krüger, C‑334/95, EU:C:1997:378, point 22). Dans cette optique, il incombe, le cas échéant, à la Cour de reformuler les questions qui lui sont soumises [voir arrêts du 28 novembre 2000, Roquette Frères, C‑88/99, EU:C:2000:652, point 18, et du 4 septembre 2025, C.J. (Exécution d’une condamnation à la suite d’un MAE), C‑305/22, EU:C:2025:665, point 88].
36
En premier lieu, il convient de relever que, en l’occurrence, la juridiction de renvoi identifie, comme dispositions du droit de l’Union nécessitant, selon elle, une interprétation, les articles 41 et 47 de la Charte.
37
À cet égard, il y a lieu de rappeler que le champ d’application de la Charte, pour ce qui est de l’action des États membres, est défini à l’article 51, paragraphe 1, de celle-ci, aux termes duquel les dispositions de la Charte s’adressent aux États membres lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union, cette disposition confirmant la jurisprudence constante selon laquelle les droits fondamentaux garantis dans l’ordre juridique de l’Union ont vocation à être appliqués dans toutes les situations régies par le droit de l’Union, mais pas en dehors de telles situations [voir arrêts du 26 février 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, point 19, et du 6 mars 2025, D. K. (Dessaisissement d’un juge), C‑647/21 et C‑648/21, EU:C:2025:143, point 38].
38
Il ressort de la demande de décision préjudicielle que le litige au principal concerne une réglementation nationale relative aux délais applicables à la phase d’instruction d’une procédure menée par une autorité nationale de concurrence pour la mise en œuvre du droit de la concurrence de l’Union, et plus particulièrement de l’article 101 TFUE.
39
Dans ces conditions, la réglementation nationale en cause au principal constitue une mise en œuvre du droit de l’Union, au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte. Cette dernière est donc applicable au litige au principal.
40
En deuxième lieu, dès lors que la question préjudicielle vise également l’article 6 de la CEDH, il convient de rappeler que si, comme le confirme l’article 6, paragraphe 3, TUE, les droits fondamentaux reconnus par la CEDH font partie du droit de l’Union en tant que principes généraux et si l’article 52, paragraphe 3, de la Charte dispose que les droits contenus dans celle-ci correspondant à des droits garantis par la CEDH ont le même sens et la même portée que ceux que leur confère ladite convention, cette dernière ne constitue pas, tant que l’Union n’y a pas adhéré, un instrument juridique formellement intégré à l’ordre juridique de l’Union (arrêt du 18 avril 2024, Préfet du Gers et Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, point 50 ainsi que jurisprudence citée).
41
Dans ces conditions, la Cour a jugé que l’interprétation du droit de l’Union ainsi que l’examen de la validité des actes de l’Union doivent être opérés au regard des droits fondamentaux garantis par la Charte (arrêt du 18 avril 2024, Préfet du Gers et Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, point 51 ainsi que jurisprudence citée).
42
Le principe de protection juridictionnelle effective constitue un principe général du droit de l’Union, qui est aujourd’hui exprimé à l’article 47 de la Charte. Cet article 47 assure, dans le droit de l’Union, la protection conférée par l’article 6, paragraphe 1, et l’article 13 de la CEDH. Il y a lieu, dès lors, de se référer uniquement audit article 47 (arrêt du 16 mai 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, point 54 et jurisprudence citée).
43
En troisième lieu, s’agissant de l’article 41 de la Charte, il convient de rappeler qu’il ressort clairement du libellé de cet article que celui-ci s’adresse non pas aux États membres, mais uniquement aux institutions, aux organes et aux organismes de l’Union (arrêt du 22 septembre 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a., C‑159/21, EU:C:2022:708, point 34 ainsi que jurisprudence citée).
44
Cela étant, dans la mesure où la juridiction de renvoi s’interroge sur le respect du délai raisonnable dans le cadre des procédures relevant du droit de la concurrence de l’Union menées par les autorités nationales de concurrence, il y a également lieu de rappeler que le droit à une bonne administration, consacré à l’article 41 de la Charte, reflète un principe général du droit de l’Union ayant vocation à s’appliquer aux États membres lorsqu’ils mettent en œuvre ce droit (voir, en ce sens, arrêt du 22 septembre 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a., C‑159/21, EU:C:2022:708, point 35 ainsi que jurisprudence citée).
45
Il ressort également de la jurisprudence de la Cour que l’observation d’un délai raisonnable dans la conduite des procédures administratives en matière de politique de la concurrence constitue un principe général du droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 21 septembre 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Commission, C‑105/04 P, EU:C:2006:592, point 35 et jurisprudence citée), qui est d’ailleurs repris comme une composante du droit à une bonne administration par l’article 41, paragraphe 1, de la Charte.
46
Enfin, en quatrième lieu, la demande de décision préjudicielle évoque également le principe d’effectivité.
47
Dans ces conditions, il convient de considérer que, par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 101 TFUE, lu à la lumière du principe général du droit à une bonne administration, de l’article 47 de la Charte ainsi que du principe d’effectivité, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale qui, dans le cadre d’une procédure visant la constatation d’une pratique anticoncurrentielle menée par une autorité nationale de concurrence, ne prévoit pas expressément que le délai de clôture de la phase d’instruction de cette procédure, fixé par cette autorité dans la communication des griefs, revêt un caractère impératif, si bien que ladite autorité peut reporter unilatéralement ce délai, par des actes motivés, lorsque surviennent des circonstances qui entraînent une extension de l’objet de ladite procédure ou du nombre des entreprises visées par celle-ci.
48
À cet égard, en l’absence d’une réglementation spécifique de l’Union régissant les délais procéduraux en matière d’établissement des infractions au droit de la concurrence de l’Union et d’imposition de sanctions pour ces infractions par les autorités nationales de concurrence, il appartient aux États membres d’établir et d’appliquer les règles procédurales nationales dans ce domaine (voir, en ce sens, arrêt du 30 janvier 2025, Caronte & Tourist, C‑511/23, ci-après l’ arrêt Caronte & Tourist, EU:C:2025:42, point 43 ainsi que jurisprudence citée).
49
Cependant, les États membres doivent exercer cette compétence dans le respect du droit de l’Union. Compte tenu du principe d’effectivité, ils ne peuvent pas rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile la mise en œuvre du droit de l’Union et, spécifiquement dans le domaine du droit de la concurrence, ils doivent veiller à ce que les règles qu’ils établissent ou appliquent ne portent pas atteinte à l’application effective des articles 101 et 102 TFUE (arrêt Caronte & Tourist, point 44 ainsi que jurisprudence citée).
50
Les règles nationales fixant les délais procéduraux en matière d’établissement des infractions et d’imposition de sanctions par les autorités nationales de concurrence doivent être conçues de manière à établir un équilibre entre, d’une part, les objectifs de garantir la sécurité juridique et d’assurer le traitement des affaires dans un délai raisonnable en tant que principes généraux du droit de l’Union et, d’autre part, la mise en œuvre effective et efficace des articles 101 et 102 TFUE, afin de respecter l’intérêt public visant à éviter que le fonctionnement du marché intérieur ne soit faussé par des accords ou des pratiques nuisibles à la concurrence (voir, en ce sens, arrêt du 21 janvier 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, point 49).
51
Afin de déterminer si un régime de délais national respecte un tel équilibre, il convient de prendre en considération, notamment, la durée du délai concerné ainsi que l’ensemble des modalités de son application, telles que la date à laquelle il commence à courir, les modalités retenues pour déclencher son ouverture ainsi que celles permettant sa suspension ou son interruption (arrêt Caronte & Tourist, point 47 ainsi que jurisprudence citée).
52
Il convient également de tenir compte des spécificités liées aux affaires relevant du droit de la concurrence et, plus particulièrement, de la circonstance que ces affaires nécessitent, en principe, la réalisation d’une analyse factuelle et économique complexe (arrêt Caronte & Tourist, point 48 ainsi que jurisprudence citée).
53
Par ailleurs, aux fins de la fixation des limites temporelles raisonnables encadrant les procédures menées par les autorités de concurrence nationales en vue de sanctionner les pratiques anticoncurrentielles, le principe de sécurité juridique impose aux États membres de mettre en place un régime de délais suffisamment précis, clair et prévisible pour permettre à l’ensemble des acteurs impliqués de connaître avec exactitude l’étendue des obligations que les règles en cause leur imposent et de prendre leurs dispositions en conséquence (arrêt Caronte & Tourist, point 49 ainsi que jurisprudence citée).
54
En outre, lors de la détermination des délais procéduraux en matière d’établissement des infractions et d’imposition de sanctions par les autorités nationales de concurrence, les États membres peuvent prévoir non seulement des règles générales de prescription applicables à la procédure d’infraction dans son ensemble, mais également, le cas échéant, des délais encadrant le déroulement de certaines étapes de cette procédure (voir, en ce sens, arrêt Caronte & Tourist, point 51).
55
S’agissant de ces délais, les États membres peuvent prévoir qu’ils soient non pas déterminés de manière abstraite et générale, mais fixés par ces autorités au cas par cas, en fonction de la complexité de chaque procédure d’infraction, pour autant que les règles nationales relatives auxdits délais soient conformes aux exigences visées aux points 50 à 53 du présent arrêt (voir, par analogie, arrêt Caronte & Tourist, point 51).
56
Quant à la possibilité de reporter le délai de clôture de la phase d’instruction fixé par l’autorité nationale de concurrence dans la communication des griefs, il convient de rappeler, premièrement, que la Cour a jugé que, afin de s’acquitter efficacement de leur obligation de mettre en œuvre le droit de l’Union en matière de concurrence, les autorités nationales de concurrence doivent être en mesure d’accorder des degrés de priorité différents aux plaintes dont elles sont saisies en disposant, à cet effet, d’une large marge d’appréciation (arrêt Caronte & Tourist, point 57 ainsi que jurisprudence citée).
57
Or, il ne saurait être exclu que, en fonction de la priorité à accorder à une ou à plusieurs procédures d’infraction en cours, une autorité nationale de concurrence se voie contrainte de reporter temporairement l’instruction d’une autre procédure d’infraction, et donc le délai de clôture de la phase d’instruction de celle-ci.
58
Deuxièmement, ainsi qu’il ressort du point 52 du présent arrêt, les affaires relevant du droit de la concurrence de l’Union nécessitent, en principe, la réalisation d’une analyse factuelle et économique complexe. Ainsi, dans un nombre significatif de cas présentant un degré de complexité élevé, il pourrait s’avérer indispensable d’adopter de nombreux actes et mesures d’instruction afin de procéder à une telle analyse, de tels actes et mesures rallongeant nécessairement la durée de la procédure d’infraction (voir, en ce sens, arrêt du 21 janvier 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, point 56).
59
Troisièmement, la Cour a jugé qu’un régime national de prescription qui, pour des raisons inhérentes à celui-ci, fait obstacle, de manière systémique, à l’infliction de sanctions effectives et dissuasives pour des infractions au droit de la concurrence de l’Union est de nature à rendre l’application des règles de concurrence pratiquement impossible ou excessivement difficile. Par conséquent, elle a considéré comme n’étant pas conforme au principe d’effectivité une réglementation nationale établissant un délai de prescription dont l’application était, eu égard à la complexité élevée des affaires relevant du droit de la concurrence, susceptible de créer un risque systémique d’impunité des faits constitutifs d’infractions à ce droit (arrêt Caronte & Tourist, point 73 ainsi que jurisprudence citée).
60
Dans cette perspective, l’interdiction, pour une autorité nationale de concurrence, de reporter le délai de clôture de la phase d’instruction d’une procédure d’infraction pourrait être de nature à faire obstacle à l’infliction de sanctions effectives et dissuasives pour des infractions à l’article 101 ou 102 TFUE.
61
En effet, une telle interdiction pourrait empêcher cette autorité de mener une enquête couvrant tous les aspects d’une pratique anticoncurrentielle, en l’obligeant à adopter une décision sur la base d’éléments potentiellement incomplets, et ce afin de ne pas se voir déchue de la possibilité de sanctionner les entreprises auxquelles le délai de clôture a été initialement communiqué. Le résultat en serait un risque d’impunité de certains faits constitutifs d’infractions auxdits articles et/ou d’impunité des comportements de certaines autres entreprises ayant également participé à ces infractions mais n’ayant pas été visées par la procédure d’infraction dès le début de celle-ci.
62
Il s’ensuit que les autorités nationales de la concurrence doivent pouvoir, lorsque cela s’avère nécessaire afin d’être en mesure d’infliger des sanctions effectives et dissuasives pour les infractions au droit de la concurrence de l’Union, reporter le délai de clôture de la phase d’instruction de cette procédure.
63
Cependant, un tel report de ce délai de clôture ne devrait pas, en principe, avoir pour conséquence un dépassement du délai raisonnable dans lequel ladite phase de la procédure d’infraction doit être conclue.
64
À cet égard, il ressort de la jurisprudence de la Cour que le caractère raisonnable du délai pris pour adopter un acte doit être apprécié en fonction de l’ensemble des circonstances propres à chaque affaire et, notamment, de l’enjeu du litige pour l’intéressé, de la complexité de l’affaire et du comportement des parties en présence (voir, en ce sens, arrêt du 28 février 2013, Réexamen Arango Jaramillo e.a./BEI, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, point 28 ainsi que jurisprudence citée).
65
Cela étant, la liste de ces critères n’est pas exhaustive et l’appréciation du caractère raisonnable du délai n’exige pas un examen systématique des circonstances de la cause au regard de chacun d’eux lorsque la durée de la procédure apparaît justifiée au regard d’un seul. Ainsi, la complexité de l’affaire peut être retenue pour justifier un délai de prime abord trop long (arrêt du 25 janvier 2007, Sumitomo Metal Industries et Nippon Steel/Commission, C‑403/04 P et C‑405/04 P, EU:C:2007:52, point 117 ainsi que jurisprudence citée).
66
La Cour a également précisé que le caractère raisonnable d’un délai ne saurait être fixé par référence à une limite maximale précise, déterminée de manière abstraite, mais doit être apprécié dans chaque cas d’espèce en fonction des circonstances de la cause (arrêt du 28 février 2013, Réexamen Arango Jaramillo e.a./BEI, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, point 29 ainsi que jurisprudence citée).
67
De manière plus générale, un report du délai de clôture de la phase d’instruction de la procédure d’infraction ne devrait pas entraîner une violation des droits fondamentaux des entreprises concernées. En effet, dans l’exercice de son autonomie procédurale, un État membre doit garantir non seulement la pleine effectivité du droit de la concurrence de l’Union ainsi que de la poursuite et de la répression des infractions à celui-ci, mais également le respect des droits fondamentaux, notamment celui des droits de la défense des entreprises visées par des procédures d’infraction (voir, en ce sens, arrêt Caronte & Tourist, point 62 ainsi que jurisprudence citée).
68
Dans ce contexte, il convient de rappeler que le droit à une bonne administration comporte l’obligation pour l’administration de motiver ses décisions (arrêt du 24 novembre 2020, Minister van Buitenlandse Zaken, C‑225/19 et C‑226/19, EU:C:2020:951, point 34 ainsi que jurisprudence citée), cette obligation constituant également, dans la mesure où elle vise à permettre à l’intéressé de comprendre les raisons de la mesure individuelle lui faisant grief, le corollaire du principe du respect des droits de la défense (voir, en ce sens, arrêt du 8 mai 2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, point 57 et jurisprudence citée).
69
Par conséquent, en premier lieu, le report du délai de clôture de la phase d’instruction d’une procédure d’infraction doit, conformément au principe de sécurité juridique visé au point 53 du présent arrêt et à l’exigence de prévisibilité qui en découle, être communiqué à l’entreprise concernée aussitôt que possible et, en toute hypothèse, avant l’expiration du délai de clôture reporté. En outre, la décision de report doit fixer le nouveau délai de clôture de cette phase d’instruction.
70
À cet égard, il ressort de la jurisprudence de la Cour que le principe de sécurité juridique, qui a pour corollaire le principe de protection de la confiance légitime, exige, notamment, que les règles de droit soient claires, précises et prévisibles dans leurs effets, en particulier lorsqu’elles peuvent avoir sur les individus et les entreprises des conséquences défavorables. Par ailleurs, le droit de se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime s’étend à tout particulier qui se trouve dans une situation de laquelle il ressort que l’autorité compétente, en lui fournissant des assurances précises, a fait naître, chez lui, des espérances fondées (arrêt du 17 octobre 2018, Klohn, C‑167/17, EU:C:2018:833, points 50 et 51 ainsi que jurisprudence citée).
71
Dans ses observations écrites, Imballagi Piemontesi se prévaut du principe de protection de la confiance légitime afin de soutenir que l’AGCM n’était pas en droit de reporter le délai de clôture de la procédure d’instruction en cause. Or, sous réserve d’une vérification par la juridiction de renvoi, il ne ressort pas du dossier dont dispose la Cour que cette société aurait reçu des assurances de la part de cette autorité quant au fait que le délai de clôture fixé dans la communication des griefs n’était pas susceptible d’être reporté.
72
En deuxième lieu, le report du délai de clôture de la phase d’instruction d’une procédure d’infraction doit être dûment motivé par la survenance de circonstances ayant rendu l’instruction plus complexe que ce que l’autorité nationale de concurrence avait prévu au moment de la fixation de ce délai.
73
À cet égard, la juridiction de renvoi indique que la procédure d’instruction en cause était d’une complexité exceptionnelle, et que tant le nombre d’entreprises concernées par cette procédure que l’objet de celle-ci se sont élargis au fil du temps. Cela expliquerait que le délai de clôture de ladite procédure ait été reporté à deux reprises afin, d’une part, d’assurer l’exercice efficace des missions de l’AGCM et, d’autre part, de garantir les droits de la défense tant des entreprises initialement visées par la même procédure que de celles auxquelles celle-ci a été étendue. Il appartient à cette juridiction de vérifier que les décisions de report du délai de clôture de la procédure d’instruction en cause étaient dûment motivées par la survenance de telles circonstances.
74
Enfin, en troisième lieu, le report du délai de clôture de la phase d’instruction d’une procédure d’infraction doit pouvoir faire, conformément au principe de protection juridictionnelle effective figurant à l’article 47 de la Charte, l’objet d’un contrôle juridictionnel afin de vérifier si la décision reportant ce délai et fixant un nouveau délai de clôture a été adoptée dans le respect du principe du délai raisonnable et des droits de la défense de l’entreprise concernée, ce qui implique, en particulier, que cette décision ait été communiquée à cette entreprise en temps utile et qu’elle ait été dûment motivée par la survenance de circonstances ayant rendu l’instruction plus complexe que ce que l’autorité nationale de concurrence avait prévu au moment de la fixation du délai reporté.
75
En l’occurrence, l’existence d’un tel contrôle juridictionnel semble établie, ainsi que cela découle tant de la décision de renvoi que des observations écrites d’Imballaggi Piemontesi, laquelle indique qu’elle a contesté devant les juridictions italiennes les deux reports du délai de clôture de la procédure d’instruction en cause.
76
Il importe encore d’ajouter que, même si, dans un cas donné, un tel report devait méconnaître le principe du respect du délai raisonnable, il ressort d’une jurisprudence constante que la violation de ce principe n’est susceptible de justifier l’annulation d’une décision prise à l’issue d’une procédure administrative fondée sur les articles 101 ou 102 TFUE que si elle emporte également une violation des droits de la défense de l’entreprise concernée (arrêt du 4 octobre 2024, Ferriere Nord/Commission, C‑31/23 P, EU:C:2024:851, point 150 ainsi que jurisprudence citée) et que, dans ce contexte, il incombe à cette entreprise de démontrer à suffisance de droit que, en raison de la durée excessive de la procédure administrative, elle a éprouvé des difficultés pour se défendre contre les allégations de l’autorité de concurrence (voir, par analogie, arrêt du 29 mars 2011, ArcelorMittal Luxembourg/Commission et Commission/ArcelorMittal Luxembourg e.a., C‑201/09 P et C‑216/09 P, EU:C:2011:190, point 118 ainsi que jurisprudence citée).
77
Or, la juridiction de renvoi indique que, dans le litige au principal, Imballaggi Piemontesi n’a pas démontré que le report du délai de clôture de la procédure d’instruction en cause a porté atteinte à l’exercice de ses droits de la défense.
78
Enfin, il convient de préciser que la possibilité de reporter le délai de clôture des procédures d’infraction aux articles 101 et 102 TFUE menées par les autorités nationales de concurrence reste, en tout état de cause, soumise à la limite maximale du délai de prescription absolue dont la détermination incombe, sous réserve du respect des principes d’équivalence et d’effectivité, aux États membres (voir, en ce sens, arrêt du 21 janvier 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, point 37).
79
Eu égard à l’ensemble des motifs qui précèdent, il y a lieu de répondre à la question posée que l’article 101 TFUE, lu à la lumière du principe général du droit à une bonne administration, de l’article 47 de la Charte ainsi que du principe d’effectivité, doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui, dans le cadre d’une procédure visant la constatation d’une pratique anticoncurrentielle menée par une autorité nationale de concurrence, ne prévoit pas expressément que le délai de clôture de la phase d’instruction de cette procédure, fixé par cette autorité dans la communication des griefs, revêt un caractère impératif, si bien que ladite autorité peut reporter unilatéralement ce délai, par des actes motivés soumis à un contrôle juridictionnel, lorsque surviennent des circonstances qui entraînent une extension de l’objet de ladite procédure ou du nombre des entreprises visées par celle-ci, à condition qu’un tel report n’ait pas pour conséquence un dépassement du délai raisonnable dans lequel cette phase d’instruction doit être conclue.
Sur les dépens
80
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (dixième chambre) dit pour droit :
L’article 101 TFUE, lu à la lumière du principe général du droit à une bonne administration, de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ainsi que du principe d’effectivité,
doit être interprété en ce sens que :
il ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui, dans le cadre d’une procédure visant la constatation d’une pratique anticoncurrentielle menée par une autorité nationale de concurrence, ne prévoit pas expressément que le délai de clôture de la phase d’instruction de cette procédure, fixé par cette autorité dans la communication des griefs, revêt un caractère impératif, si bien que ladite autorité peut reporter unilatéralement ce délai, par des actes motivés soumis à un contrôle juridictionnel, lorsque surviennent des circonstances qui entraînent une extension de l’objet de ladite procédure ou du nombre des entreprises visées par celle-ci, à condition qu’un tel report n’ait pas pour conséquence un dépassement du délai raisonnable dans lequel cette phase d’instruction doit être conclue.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : l’italien.