62011CC0443
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. MENGOZZI
fremsat den 10. januar 2013 (
1
)
Sag C-443/11
F.P. Jeltes
M.A. Peeters
J.G.J. Arnold
mod
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Rechtbank Amsterdam (Nederlandene))
»Social sikring af vandrende arbejdstagere — artikel 45 TEUF — forordning (EØF) nr. 1408/71 — artikel 71 — helt arbejdsløs atypisk grænsearbejder — ret til ydelse i bopælsmedlemsstaten — den seneste beskæftigelsesstats nægtelse af at betale — forordning (EF) nr. 883/2004 — artikel 65 — Miethe-dommens relevans — overgangsbestemmelser — artikel 87, stk. 8 — begrebet »ændret situation««
1.
Domstolen havde på grundlag af Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet (
2
), fastslået, at helt arbejdsløse atypiske grænsearbejdere kunne anerkendes en ret til at modtage ydelser ved arbejdsløshed, enten i deres bopælsstat eller i den stat, hvor de senest har været beskæftiget (
3
). I den foreliggende sag er Domstolen blevet anmodet om at tage stilling til, om denne dommerskabte løsning stadig finder anvendelse under Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (
4
). Den er endvidere blevet anmodet om at udtale sig om, hvorvidt en betingelse om bopæl, der kræves af den stat, hvori den pågældende senest har været beskæftiget, er forenelig med EU-retten. Endelig skal Domstolen tage stilling til spørgsmålet om ordningen for overgangen fra forordning nr. 1408/71 til forordning nr. 883/2004 på området for ydelser ved arbejdsløshed.
I – Retlige rammer
A – EU-retten
1. Forordning nr. 1408/71
2.
Artikel 71 i forordning nr. 1408/71 er den eneste artikel i afdeling 3, der vedrører arbejdsløse, som under deres seneste beskæftigelse var bosat i en anden medlemsstat end den kompetente stat. Bestemmelsen er affattet således:
»1.   Arbejdsløse arbejdstagere, som under deres seneste beskæftigelse var bosat i en anden medlemsstat end den kompetente stat, modtager ydelser efter følgende regler:
a)
[…]
ii)
Grænsearbejdere, der er helt arbejdsløse, modtager ydelser efter lovgivningen i den medlemsstat, på hvis område de er bosat, som om de under deres seneste beskæftigelse havde været omfattet af denne lovgivning; disse ydelser udbetales af bopælsstedets institution for denne institutions regning.
b)
i)
Andre arbejdstagere end grænsearbejdere, der er delvis, periodisk eller helt arbejdsløse, og som fortsat står til rådighed for deres arbejdsgiver eller for arbejdsformidlingen på den kompetente stats område, modtager ydelser efter lovgivningen i denne stat, som om de var bosat på dens område; disse ydelser udbetales af den kompetente institution.
ii)
Andre arbejdstagere end grænsearbejdere, der er helt arbejdsløse, og som stiller sig til rådighed for arbejdsformidlingen i den medlemsstat, på hvis område de er bosat, eller som vender tilbage til denne stats område, modtager ydelser efter denne stats lovgivning, som om de senest havde været beskæftiget dér; disse ydelser udbetales af bopælsstedets institution for denne institutions regning; hvis den pågældende arbejdstager allerede har fået tilkendt ydelser for den kompetente institutions regning i den medlemsstat, af hvis lovgivning han senest har været omfattet, skal han dog modtage ydelser i overensstemmelse med reglerne i artikel 69; udbetaling af ydelser efter lovgivningen i den stat, hvor den arbejdsløse er bosat, stilles i bero i det tidsrum, hvor han i medfør af artikel 69 kan gøre krav på ydelser efter den lovgivning, hvoraf han senest har været omfattet.
2.   Så længe en arbejdsløs har ret til ydelser i medfør af stk. 1, litra a), nr. i), eller litra b), nr. i), kan han ikke gøre krav på ydelser efter lovgivningen i den medlemsstat, på hvis område han er bosat.«
2. Forordning nr. 883/2004
3.
Med forordning nr. 883/2004 er der blevet foretaget en ajourføring og forenkling af de bestemmelser, der er indeholdt i forordning nr. 1408/71 (
5
).
4.
Det anføres i 32. betragtning til forordning nr. 883/2004, at »[f]or at fremme arbejdstagernes mobilitet bør det navnlig gøres lettere at søge beskæftigelse i de enkelte medlemsstater; det er derfor nødvendigt at tilvejebringe en tættere og mere effektiv koordinering af samtlige medlemsstaters ordninger for arbejdsløshedsforsikring og deres arbejdsformidlinger«.
5.
I artikel 1 i forordning nr. 883/2004 defineres en grænsearbejder som »enhver person, som udøver lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed i en medlemsstat, men som er bosat i en anden medlemsstat, hvortil han som hovedregel vender tilbage hver dag eller mindst en gang om ugen«.
6.
I artikel 7 i forordning nr. 883/2004 bestemmes det, at »[m]edmindre andet er fastsat i denne forordning, må kontantydelser, som en person har krav på efter lovgivningen i en eller flere medlemsstater eller efter denne forordning, ikke nedsættes, ændres, stilles i bero, inddrages eller beslaglægges med den begrundelse, at den pågældende eller dennes familiemedlemmer er bosat i en anden medlemsstat end den, hvor den institution, som det påhviler at udrede ydelsen, er beliggende«.
7.
Artikel 63 i forordning nr. 883/2004 bestemmer, at »[v]ed anvendelsen af dette kapitel finder artikel 7 kun anvendelse i forbindelse med de i artikel 64 og 65 omhandlede tilfælde og inden for de deri fastlagte grænser«.
8.
Artikel 65, stk. 1-6, i forordning nr. 883/2004, der vedrører situationen for arbejdsløse, som var bosat i en anden medlemsstat end den kompetente stat, er affattet således:
»1.   En person, som er delvis eller periodevis arbejdsløs, og som under sin seneste beskæftigelse eller selvstændige virksomhed var bosat i en anden medlemsstat end den kompetente medlemsstat, skal stille sig til rådighed for sin arbejdsgiver eller arbejdsformidlingen i den kompetente medlemsstat. Han har ret til ydelser efter den kompetente medlemsstats lovgivning, som om han var bosat i nævnte medlemsstat. Disse ydelser udredes af institutionen i den kompetente medlemsstat.
2.   En fuldtidsledig, der under sin seneste beskæftigelse eller selvstændige virksomhed var bosat i en anden medlemsstat end den kompetente medlemsstat, og som fortsat er bosat i den medlemsstat eller vender tilbage til den medlemsstat, skal stille sig til rådighed for arbejdsformidlingen i bopælsmedlemsstaten. Uden at det berører artikel 64, kan en fuldtidsledig som et supplerende skridt stille sig til rådighed for arbejdsformidlingen i den medlemsstat, hvor han senest havde beskæftigelse eller selvstændig virksomhed.
En arbejdsløs, der ikke er grænsearbejder, og som ikke vender tilbage til sin bopælsmedlemsstat, skal stille sig til rådighed for arbejdsformidlingen i den medlemsstat, hvis lovgivning han senest var underlagt.
3.   Den i stk. 2, første punktum, nævnte fuldtidsledige skal tilmelde sig som arbejdssøgende ved arbejdsformidlingen i den medlemsstat, hvor han er bosat, og underkastes den dér bestående kontrol og overholde de betingelser, der er fastsat i denne medlemsstats lovgivning. Såfremt han også vælger at tilmelde sig som arbejdssøgende i den medlemsstat, hvor han havde sin seneste beskæftigelse eller selvstændige virksomhed, skal han opfylde de forpligtelser, der gælder i den stat.
[…]
5.   a) Den i stk. 2, første og andet punktum, nævnte fuldtidsledige har ret til ydelser i overensstemmelse med lovgivningen i bopælsmedlemsstaten, som om han havde været underlagt den lovgivning under sin seneste lønnede beskæftigelse eller selvstændige virksomhed. Disse ydelser udredes af institutionen på det sted, hvor den pågældende er bosat.
b) En arbejdstager, der ikke er grænsearbejder, og som har fået udbetalt ydelser for den kompetente institutions regning i den medlemsstat, hvis lovgivning han senest var underlagt, modtager ved sin tilbagevenden til bopælsmedlemsstaten ydelser i overensstemmelse med artikel 64, idet ydelser efter litra a) suspenderes i den periode, hvor han modtager ydelser i henhold til den lovgivning, han senest var underlagt.
6.   Ydelser, der efter stk. 5 udredes af institutionen på det sted, hvor den pågældende har bopæl, udredes fortsat for denne institutions regning. Den kompetente institution i den medlemsstat, hvis lovgivning han senest var underlagt, skal dog, med forbehold af stk. 7, til institutionen på det sted, hvor han har bopæl, refundere det fulde beløb af de ydelser, der af denne institution er udredt i de første tre måneder. […]«
9.
Afsnit VI i forordning nr. 883/2004, der indeholder artikel 87-91, fastsætter overgangsbestemmelser og afsluttende bestemmelser.
10.
Artikel 87, stk. 8, i forordning nr. 883/2004, som ændret ved artikel 1, stk. 19, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 988/2009 af 16. september 2009 (
6
), bestemmer, at »[s]åfremt en person ved anvendelse af denne forordning bliver omfattet af lovgivningen i en anden medlemsstat end den, hvis lovgivning han var omfattet af i henhold til afsnit II i forordning (EØF) nr. 1408/71, er denne person fortsat omfattet af sidstnævnte lovgivning, så længe den hidtil gældende situation ikke ændres, dog ikke længere end ti år fra anvendelsen af denne forordning, medmindre han anmoder om at være omfattet af den lovgivning, der gælder i henhold til denne forordning. Hvis anmodningen er indgivet til den kompetente institution i den medlemsstat, hvis lovgivning gælder i henhold til denne forordning, inden udløbet af tre måneder efter datoen for denne forordnings anvendelse, er den pågældende omfattet af denne lovgivning fra samme dato […]«.
11.
Artikel 89 i forordning nr. 883/2004, sammenholdt med denne forordnings artikel 90 og 91, fastsætter, at forordning nr. 883/2004 finder anvendelse fra datoen for gennemførelsesforordningens ikrafttræden, og at forordning nr. 1408/71 ophæves fra samme dato.
3. Forordning (EF) nr. 987/2009
12.
Artikel 56, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 987/2009 af 16. september 2009 om de nærmere regler til gennemførelse af forordning nr. 883/2004 (
7
) har følgende ordlyd:
»Hvis den lovgivning, der finder anvendelse i den pågældende medlemsstat, kræver, at den arbejdsløse opfylder bestemte forpligtelser og/eller udfører bestemte arbejdssøgningsaktiviteter, skal den arbejdsløses forpligtelser og/eller arbejdssøgningsaktiviteter i bopælsmedlemsstaten have prioritet.
Hvis den arbejdsløse ikke opfylder alle forpligtelser og/eller udfører alle arbejdssøgningsaktiviteter i den medlemsstat, hvor vedkommende senest udøvede sin aktivitet, vil dette ikke berøre de ydelser, der gives i bopælsmedlemsstaten.«
13.
Artikel 97 i forordning nr. 987/2009 fastsætter, at denne forordning træder i kraft den 1. maj 2010.
4. Forordning (EØF) nr. 1612/68
14.
Artikel 7, stk. 1 og 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (
8
) er affattet som følger:
»1.   En arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, må ikke på grund af sin nationalitet behandles anderledes på de øvrige medlemsstaters område end indenlandske arbejdstagere med hensyn til beskæftigelses- og arbejdsvilkår, navnlig for så vidt angår aflønning, afskedigelse og, i tilfælde af arbejdsløshed, genoptagelse af beskæftigelse i faget eller genansættelse.
2.   Arbejdstageren nyder samme sociale og skattemæssige fordele som indenlandske arbejdstagere.«
B – Nederlandsk ret
15.
I henhold til lov af 6. november 1986 om arbejdsløshedsforsikring (Wet tot verzekering van werknemers tegen geldelijke gevolgen van werkloosheid, herefter »arbejdsløshedsforsikringsloven«) har arbejdstagere, der hverken har bopæl i eller opholder sig i Nederlandene af andre grunde end ferie, ikke ret til ydelser (
9
). Retten til ydelser ophører, når arbejdstageren ikke længere er arbejdsløs, eller når han ikke længere opfylder bopælsbetingelsen (
10
). Arbejdsløshedsforsikringsloven fastsætter endvidere, at hvis retten til ydelser ophører, og den omstændighed, der skyldes at retten ophører, derefter bortfalder, genoplives retten til ydelser, for så vidt som der ikke er opstået en ny ret til ydelser i medfør af bestemmelserne i arbejdsløshedsforsikringsloven (
11
).
II – Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
16.
Sagsøgerne i hovedsagen, F.P. Jeltes, J.G.J. Arnold og M.A. Peeters, er alle tre nederlandske statsborgere.
17.
F.P. Jeltes bor i Belgien. Han arbejdede som arbejdstager i Nederlandene indtil den 30. juli 2010, hvor han blev arbejdsløs i en periode, hvori han indgav en ansøgning af 2. august 2010 til den kompetente nederlandske institution, Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (herefter »UWV«), med henblik på at få udbetalt en ydelse ved arbejdsløshed på grundlag af arbejdsløshedsforsikringsloven. UWV afslog at tildele ham den nævnte ydelse med den begrundelse, at hans ansøgning skulle have været indgivet i hans bopælsstat i henhold til artikel 65 i forordning nr. 883/2004.
18.
M.A. Peeters bor ligeledes i Belgien og har også arbejdet i Nederlandene. Efter at hun havde mistet sit arbejde, blev hun fra den 1. maj 2009 tildelt en ydelse ved arbejdsløshed. Den 26. april 2010 genoptog M.A. Peeters en lønnet beskæftigelse. UWV ophørte derfor med at udbetale den nævnte ydelse, idet institutionen meddelte M.A. Peeters, at hun kunne ansøge om fortsat udbetaling af arbejdsløshedsydelsen, hvis hun atter skulle blive arbejdsløs før den 25. oktober 2010. Efter at være blevet opsagt ved udgangen af prøvetiden, indgav M.A. Peeters den 18. maj 2010 en ansøgning herom. UWV afslog ansøgningen, fordi hendes situation som arbejdsløs skulle undersøges på ny, og fordi artikel 65 i forordning nr. 883/2004 skulle anvendes i betragtning af, at M.A. Peeters ansøgning var blevet indgivet efter den 1. maj 2010.
19.
J.G.J. Arnold bor i Tyskland og arbejdede i Nederlandene, inden han mistede sit arbejde og fra den 2. februar 2009 modtog en ydelse ved arbejdsløshed, der blev udbetalt af UWV. I marts 2009 begyndte han at arbejde som selvstændig erhvervsdrivende. Den 6. april 2009 ophørte UWV med at udbetale ydelsen, idet institutionen informerede J.G.J. Arnold om, at han kunne ansøge om fortsat udbetaling af ydelsen ved arbejdsløshed, hvis han helt ophørte med at arbejde som selvstændig før den 30. august 2011. Den 1. juni 2010 indgav J.G.J. Arnold, efter at han på ny var blevet arbejdsløs som følge af, at hans virksomhed var ophørt, en ansøgning herom til UWV, der afslog denne, idet institutionen anførte, at ansøgningen, for så vidt som den var blevet indgivet som følge af, at virksomheden ophørte efter den 1. maj 2010, for tiden derefter skulle indgives til myndighederne i hans bopælsstat, og at overgangsbestemmelserne i forordning nr. 883/2004 ikke fandt anvendelse på J.G.J. Arnold.
20.
De tre afgørelser om afslag fra UWV er støttet på artikel 65 i forordning nr. 883/2004, der angiver bopælsstaten som den kompetente stat med hensyn til udbetaling af ydelser til grænsearbejdere, der er helt arbejdsløse. Sagsøgerne i hovedsagen har anfægtet de nævnte afgørelser for den forelæggende ret.
21.
Deres søgsmål er i det væsentlige støttet på den omstændighed, at UWV, eftersom de alle var atypiske grænsearbejdere, burde have anvendt den løsning, som Domstolen valgte i Miethe-dommen, og at retten til at vælge mellem bopælsmedlemsstaten (Belgien eller Tyskland) og den medlemsstat, hvori den pågældende senest har været beskæftiget (Nederlandene), for at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for at udbetale ydelser ved arbejdsløshed, fortsat skulle eksistere i henhold til forordning nr. 883/2004.
22.
Rechtbank Amsterdam har besluttet at udsætte sagen, idet den står over for en vanskelighed ved fortolkningen af EU-retten og har ved afgørelse, der er indgået til Domstolens Justitskontor den 29. august 2011, forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål i medfør af artikel 267 TEUF:
»1) Gælder den udfyldende virkning af den under forordning nr. 1408/71 afsagte Miethe-dom stadig under forordning nr. 883/2004 med den følge, at en atypisk grænsearbejder har ret til at vælge den medlemsstat, i hvilken han vil stille sig til rådighed for arbejdsformidlingen, og hvorfra han oppebærer en arbejdsløshedsydelse, idet hans chancer for på ny at blive integreret i arbejdsprocessen er størst i den medlemsstat, han har valgt? Eller garanterer artikel 65 i forordning nr. 883/2004 set under et allerede i tilstrækkeligt omfang, at en helt arbejdsløs arbejdstager får en ydelse på vilkår, der er de mest gunstige for ham med henblik på at søge arbejde, og har Miethe-dommen mistet sin virkning?
2) Er EU-retten, in casu artikel 45 TEUF eller artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, til hinder for, at en medlemsstat på grundlag af sin nationale lovgivning afviser at tildele en vandrende arbejdstager (grænsearbejder), der er blevet helt arbejdsløs, en arbejdsløshedsydelse, når denne arbejdstager havde sit seneste arbejde i denne stat, og det må antages, at det er i denne stat, han på grund af sine sociale og familiemæssige bånd har de største chancer for på ny at blive integreret i arbejdsprocessen, og afslaget meddeles af den ene grund, at han bor i en anden medlemsstat?
3) Hvorledes lyder – henset til artikel 87, stk. 8, i forordning nr. 883/2004, artikel 17 i [Den Europæiske Unions] charter om grundlæggende rettigheder samt retssikkerhedsprincippet – svaret på det foregående spørgsmål, såfremt en sådan arbejdstager, allerede før forordning nr. 883/2004 trådte i kraft, på grundlag af lovgivningen i det tidligere beskæftigelsesland havde fået tilkendt en arbejdsløshedsydelse, hvis maksimale udbetalings- og genoplivningsperiode endnu ikke var udløbet på ikrafttrædelsestidspunktet (men hvor ydelsen blev indstillet, fordi den arbejdsløse havde fået nyt arbejde)?
4) Vil besvarelsen af [det andet] spørgsmål lyde anderledes, såfremt den pågældende arbejdsløse grænsearbejder har fået tilsagn om, at han kan anmode om genoplivning af sin ret til ydelsen, såfremt han efter at have fundet nyt arbejde på ny skulle blive arbejdsløs, og oplysningen herom ikke synes at have været korrekt eller fri for tvetydigheder, fordi gennemførelsespraksis var uklar?«
III – Retsforhandlingerne for Domstolen
23.
M.A. Peeters, UWV, den nederlandske, den tjekkiske, den danske og den tyske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen.
24.
Under retsmødet, som blev afholdt den 24. oktober 2012, afgav UWV, den nederlandske, den tjekkiske, den danske og den tyske regering samt Kommissionen mundtlige indlæg.
IV – Retlig undersøgelse
A – Det første spørgsmål
25.
Med det første spørgsmål har den forelæggende ret spurgt Domstolen, om den dommerskabte løsning, der blev valgt i Miethe-dommen, fortsat finder anvendelse under forordning nr. 883/2004. Før dette spørgsmål kan besvares, er det nødvendigt at foretage en mere detaljeret undersøgelse af nævnte dom.
1. Miethe-dommen og dens ratio decidendi
26.
I Miethe-sagen anmodede den forelæggende ret om en fortolkning af artikel 71 i forordning nr. 1408/71. Denne artikel, der præciserede, hvilken medlemsstat der var kompetent med hensyn til udbetalingen af ydelser ved arbejdsløshed, omhandlede i det væsentlige to hypotetiske situationer.
27.
For det første skulle grænsearbejdere, der var helt arbejdsløse, udelukkende modtage ydelser fra deres bopælsstat, »som om de under deres seneste beskæftigelse havde været omfattet af denne lovgivning« (
12
). For det andet skulle andre arbejdstagere end grænsearbejdere, der var helt arbejdsløse, stille sig til rådighed for arbejdsformidlingen i deres bopælsstat, som i princippet skulle udbetale dem ydelser ved arbejdsløshed, »som om de senest havde været beskæftiget dér«, men de nævnte arbejdstagere kunne også tilkendes en ret til ydelser i den medlemsstat, hvori de senest havde været beskæftiget (
13
). I dette tilfælde blev udbetalingen af ydelser fra bopælsmedlemsstaten stillet i bero.
28.
I Miethe-sagen var det spørgsmål, der blev stillet Domstolen, om en grænsearbejder, der var helt arbejdsløs, og som havde opretholdt en særligt nær faglig og personlig tilknytning til den medlemsstat, hvori han senest havde været beskæftiget, skulle anses for at henhøre under det første tænkte tilfælde (der var således udelukkende ret til ydelser i bopælsmedlemsstaten) eller under det andet tænkte tilfælde (der var således ret til ydelser både i bopælsmedlemsstaten og i den medlemsstat, hvor han senest har været beskæftiget).
29.
For at besvare dette spørgsmål erindrede Domstolen først om, at artikel 71 i forordning nr. 1408/71 havde til formål »at sikre, at vandrende arbejdstagere kan opnå arbejdsløshedsydelser på sådanne betingelser, at de bedst muligt sættes i stand til at søge nyt arbejde«, idet disse ydelser »[ikke alene] omfatter […] pengeydelser, men også den bistand i forbindelse med faglig genindslusning, som arbejdsformidlingen yder de tilmeldte arbejdstagere« (
14
). Domstolen udledte deraf, at EU-lovgiver, ved at fastsætte reglen om, at retten til ydelser for en grænsearbejder skulle gælde i bopælsstaten, således nærede »en uudtalt formodning om, at en sådan arbejdstager i denne medlemsstat har størst mulighed for på ny at finde beskæftigelse« (
15
).
30.
Domstolen anerkendte imidlertid samtidig, at det forfulgte formål ikke kan opfyldes, når en grænsearbejder, der er helt arbejdsløs, »undtagelsesvis i den medlemsstat, hvori han senest har været beskæftiget, har opretholdt en personlig og faglig tilknytning af en sådan art, at han i denne medlemsstat må antage at have størst mulighed for på ny at opnå beskæftigelse« (
16
), og at den nævnte arbejdstager i et sådant tilfælde skulle anses for at være en anden arbejdstager end en grænsearbejder, der henhører under anvendelsesområdet for artikel 71, stk. 1, litra b), nr. ii), i forordning nr. 1408/71. Domstolen konkluderede heraf, at det tilkom den forelæggende ret »at afgøre, om en arbejdstager, der [var] bosat i en anden medlemsstat end beskæftigelsesstaten, alligevel fortsat i sidstnævnte medlemsstat [måtte] antages at have størst mulighed for på ny at opnå beskæftigelse, i hvilket tilfælde han således [var] omfattet af artikel 71, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1408/71« (
17
).
31.
Det fremgår således meget klart af Miethe-dommen, at grunden til, at Domstolen valgte den løsning, der nærmest var i strid med selve ordlyden af artikel 71 i forordning nr. 1408/71, udelukkende var ønsket om at sikre den berørte arbejdstager de bedst mulige betingelser for at vende tilbage til arbejdet. Det skal endvidere bemærkes, at muligheden for i dette tilfælde at vende sig mod den medlemsstat, hvori den pågældende senest har været beskæftiget, for dér at ansøge om udbetaling af ydelser ved arbejdsløshed, således kun stod åben for den nævnte kategori af »atypiske grænsearbejdere« på grund af en særlig nær personlig og faglig tilknytning, som de havde opretholdt til den medlemsstat, hvori de senest havde været beskæftiget. Domstolen tillod sig sandsynligvis at gå ud over forordningens ordlyd, fordi den faktisk støttede sig på en formodning – nemlig at de mest fordelagtige betingelser for på ny at opnå beskæftigelse findes i bopælsmedlemsstaten – som den fandt kunne afkræftes, i det mindste i de usædvanlige tilfælde, der er nævnt ovenfor. Jeg skal endelig tilføje, at den omstændighed, at den stat, der udbetalte ydelserne i henhold til forordning nr. 1408/71, nødvendigvis var den samme stat, hvori arbejdstageren skulle tilmelde sig for at modtage hjælp fra arbejdsformidlingen, foranledigede Domstolen til at udtale, at formålet om på ny at opnå beskæftigelse, når der er tale om atypiske grænsearbejdere, lettere kunne nås, hvis de nævnte arbejdstagere kunne tilmelde sig arbejdsformidlingen i den stat, hvori de senest har været beskæftiget, hvilket således gjorde det nødvendigt også at give denne stat kompetence til at udbetale ydelser.
2. EU-lovgivers klare vilje til at bringe Miethe-undtagelsen til ophør
32.
Det spørgsmål, der er rejst i den foreliggende sag, er således, om den ratio decidendi, som jeg netop har redegjort for, kan begrunde, at undtagelsen opretholdes under forordning nr. 883/2004.
33.
Det skal indledningsvis konstateres, at EU-lovgiver ikke valgte udtrykkeligt at foreskrive den løsning, som Domstolen valgte i Miethe-dommen, selv om der i 21. betragtning til forordning nr. 883/2004 henvises til Domstolens praksis, og det således vises, at lovgiver var helt bevidst om Domstolens holdning på området. I artikel 65 i forordning nr. 883/2004 fastsættes det, at en helt arbejdsløs grænsearbejder modtager ydelser i bopælsmedlemsstaten. For så vidt angår udbetaling af ydelser har lovgiver hverken foreskrevet en valgmulighed for grænsearbejdere eller fastsat særlige bestemmelser for kategorien af atypiske grænsearbejdere som følge af Miethe-dommen.
34.
Logikken i denne bestemmelse er endvidere radikalt modsat den, som Kommissionen fremkom med i sit oprindelige forslag til forordning. I henhold til ordlyden af artikel 51 i det nævnte forslag havde den arbejdstager, der var bosat i en anden medlemsstat end den kompetente stat, og som stillede sig til rådighed for arbejdsformidlingen i den stat, hvor han var bosat, nemlig ret til ydelser, der blev udredt af den kompetente stat (
18
). Det er således helt bevidst, at lovgiver har opretholdt princippet om, at det er bopælsstaten, der skal betale ydelserne ved arbejdsløshed til grænsearbejdere.
35.
Den nyhed, der blev indført, findes faktisk et andet sted. Artikel 65 har indført en sondring mellem den medlemsstat, der skal udrede ydelserne, og den medlemsstat, hvori arbejdstageren kan tilmelde sig arbejdsformidlingen. Nærmere bestemt fastsætter artikel 65, stk. 2, i forordning nr. 883/2004, at grænsearbejderen kan stille »sig til rådighed for arbejdsformidlingen i bopælsmedlemsstaten«, og at han »som et supplerende skridt [kan] stille sig til rådighed for arbejdsformidlingen i den medlemsstat, hvor han senest havde beskæftigelse eller selvstændig virksomhed«.
36.
Selv om det kunne overvejes, at det kunne hævdes, at lovgiver ved ikke udtrykkeligt at foreskrive Miethe-løsningen heller ikke udtrykkeligt har udelukket denne ved affattelsen af artikel 65 i forordning nr. 883/2004, skal den nævnte forordning under alle omstændigheder fortolkes i lyset af Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 987/2009, der er gennemførelsesforordningen hertil. Det fremgår af 13. betragtning til gennemførelsesforordningen, at »[g]rænsearbejdere, der er blevet helt arbejdsløse, kan stille sig til rådighed for arbejdsformidlingerne i både bopælslandet og den medlemsstat, hvor den pågældende senest var beskæftiget, [m]en at de imidlertid kun [bør] have ret til ydelser fra bopælsmedlemsstaten« (
19
).
37.
Det er navnlig værd at bemærke, at denne betragtning blev indført under lovgivningsproceduren efter anmodning fra Europa-Parlamentet, der fandt, at der efter sådan præcisering »ikke længere [kunne] herske nogen tvivl om, hvorvidt Miethe-dommen stadig finder anvendelse eller ej« (
20
). Det er således helt åbenbart, at EU-lovgiver ikke fandt, at Miethe-løsningen fortsat skulle kunne anvendes under forordning nr. 883/2004.
38.
På den anden side kunne Domstolen overvinde denne åbenbart manglende vilje hos lovgiver, hvis den var overbevist om, at bestemmelserne i forordning nr. 883/2004 ikke kunne opfylde formålet om at sikre, at grænsearbejderne får de bedst mulige betingelser for på ny at opnå beskæftigelse.
39.
Hvis man holder sig strengt til de retlige rammer, der er blevet tilvejebragt ved grundforordningen (forordning nr. 883/2004), og som er blevet præciseret i gennemførelsesforordningen (forordning nr. 987/2009), er situationen som følger: Grænsearbejderen har ret til ydelser i bopælsmedlemsstaten, han er forpligtet til at tilmelde sig arbejdsformidlingen i denne stat, og han kan, hvis han ønsker det, ligeledes tilmelde sig arbejdsformidlingen i den stat, hvori han senest har været beskæftiget, idet det dog står fast, at overholdelsen af forpligtelser, som arbejdstageren har over for den stat, der betaler ydelserne, dvs. hans bopælsstat, ikke desto mindre har prioritet.
40.
Kan en sådan ordning sikre grænsearbejderne generelt og navnlig de atypiske grænsearbejdere – dvs., som tidligere anført, de grænsearbejdere, der har opretholdt en nær personlig og faglig tilknytning til den medlemsstat, hvori de senest var beskæftiget – de bedst mulige betingelser for at vende tilbage til arbejdet?
41.
Adspurgt herom under retsmødet kunne Kommissionens befuldmægtigede ikke redegøre for, hvorledes den omstændighed, at en atypisk grænsearbejder modtager en ydelse ved arbejdsløshed fra den stat, hvori han senest var beskæftiget, er et forhold, der kan sikre den nævnte arbejdstager de bedst mulige betingelser for på ny at opnå beskæftigelse, selv om det dog står fast, at denne arbejdstager for tiden derefter kan tilmelde sig arbejdsformidlingen i den stat, hvori han senest var beskæftiget.
42.
Jeg skal tilføje, at M.A. Peeters i sit skriftlige indlæg har anført, at arbejdsformidlingen i den stat, hvori hun senest var beskæftiget, er mindre effektiv, fordi den bekymrer sig mindre om, hvordan hun på ny kan opnå beskæftigelse, eftersom betalingen af ydelserne netop ikke belaster denne stats budget. Der er dog kun tale om en påstand, som, hvis den viste sig at være rigtig, under alle omstændigheder udgjorde en adfærd, der er udtryk for forskelsbehandling i strid med EU-retten. Den omstændighed alene, at en frygt af denne art foreligger, kan dog ikke begrunde en opretholdelse af Miethe-dommen.
43.
Den omstændighed, at forpligtelser, som den arbejdssøgende er underlagt i bopælsstaten, skal gives prioritet i tilfælde af, at der foreligger en konflikt mellem forpligtelser, følger nødvendigvis af det forhold, at det er denne stat, der er forpligtet til at udrede ydelserne ved arbejdsløshed. Jeg er dog ikke enig i, at dette udgør en hindring for på ny at opnå beskæftigelse i den stat, hvori den pågældende senest var beskæftiget. Jeg er nemlig stadig af den opfattelse, at den mulighed, arbejdstageren har for at tilmelde sig arbejdsformidlingen i to medlemsstater, giver ham en samtidig adgang til jobtilbud og uddannelse på arbejdsmarkedet i to medlemsstater, og at han således øger sine chancer for hurtigt at vende tilbage til arbejdsmarkedet.
44.
Under disse omstændigheder og af de grunde, jeg har redegjort for ovenfor, foreslår jeg Domstolen at besvare det første spørgsmål fra den forelæggende ret med, at den eneste stat, der i henhold til artikel 65, stk. 5, litra a), i forordning nr. 883/2004 er kompetent med hensyn til at udbetale ydelser ved arbejdsløshed til helt arbejdsløse grænsearbejdere, også atypiske, er bopælsstaten.
B – Det andet spørgsmål
45.
Den forelæggende ret har spurgt Domstolen, hvorvidt artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 og artikel 45 TEUF er til hinder for, at der gives afslag på udbetaling af ydelser ved arbejdsløshed, såsom det afslag, de nederlandske myndigheder har givet sagsøgerne i hovedsagen, et afslag, der alene er begrundet i, at ansøgerne ikke opfylder den betingelse om bopæl på nederlandsk område, der kræves i henhold til den nationale lovgivning for at kunne gøre krav på ydelser ved arbejdsløshed.
46.
Det fremgår af fast retspraksis, at »den omstændighed, at en national foranstaltning eventuelt kan være i overensstemmelse med en bestemmelse i den afledte ret […] ikke [bevirker], at foranstaltningen ikke er omfattet af traktatens bestemmelser« (
21
). Domstolen har endvidere udtalt, at »[a]rtikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 [blot] er […] et særligt udtryk for den regel om lige behandling, der er fastsat i artikel 39, stk. 2, EF, på det særlige område for tildeling af sociale fordele, og bestemmelsen skal fortolkes på samme måde som den sidstnævnte bestemmelse« (
22
).
47.
Domstolen har i øvrigt allerede været konfronteret med situationer, der ligner den i hovedsagen omhandlede. Selv om Petersen-dommen (
23
) var blevet afsagt, før forordning nr. 883/2004 trådte i kraft, er denne dom sandsynligvis den, der kommer tættest på den foreliggende sag. Domstolen blev spurgt, om artikel 39 EF var forenelig med en østrigsk bestemmelse, der underlagde tildelingen af en ydelse, som Domstolen havde kvalificeret som »ydelse ved arbejdsløshed«, den betingelse, at modtagerne havde deres bopæl på den pågældende stats nationale område, og som følgelig forbød eksport af en sådan ydelse til en anden medlemsstat. I det pågældende tilfælde var sagsøgeren en tysk statsborger, der blev arbejdsløs efter at have haft lønnet beskæftigelse i Østrig, hvor han boede. Han havde derfor ansøgt de østrigske myndigheder om at modtage et forskud på ydelsen ved arbejdsløshed, hvilket han havde fået afslag på, fordi han i mellemtiden var flyttet til Tyskland.
48.
Der ligger dog en fundamental forskel i forhold til den foreliggende sag i den omstændighed, at det i Petersen-sagen var ubestridt, at den medlemsstat, der havde givet afslag på at udbetale den omhandlede ydelse, faktisk i medfør af samordningsreglerne i forordning nr. 1408/71 var den kompetente medlemsstat med hensyn til betalingen af ydelser ved arbejdsløshed. Det retsspørgsmål, som denne sag vedrørte, var, om den stat, der i henhold til forordning nr. 1408/71 var udpeget til at udbetale ydelserne ved arbejdsløshed, i overensstemmelse med den primære ret kunne betinge udbetalingen af disse ydelser af, at den berørte havde bopæl på dens område.
49.
Analogien med Petersen-dommen slutter således der, eftersom det er åbenbart, at sagsøgerne i hovedsagen i den foreliggende sag henhører under anvendelsesområdet for artikel 65 i forordning nr. 883/2004, der er en bestemmelse, som har erstattet artikel 71 i forordning nr. 1408/71. Netop i medfør af de regler, der er fastsat i nævnte artikel 65, fremgår det, at den stat, der er forpligtet til at udbetale ydelser til arbejdstagere, som de i hovedsagen omhandlede, er bopælsstaten.
50.
Spørgsmålet – der er klart anderledes end det spørgsmål, som Domstolen blev konfronteret med i forbindelse med Petersen-sagen – er altså, om den omstændighed, at den stat, hvori den pågældende senest var beskæftiget, ikke udbetaler den nævnte ydelse i medfør af samordningsreglerne, som EU-lovgiver har fastsat, er i strid med den frie bevægelighed for de nævnte arbejdstagere, eftersom det er blevet fastslået, at sagsøgerne i hovedsagen faktisk er omfattet af begrebet »arbejdstagere« i artikel 45 TEUF’s forstand (
24
). Ifølge sagsøgerne i hovedsagen – der i sidste ende stiller spørgsmålstegn ved selve kernen i det samordningssystem, der er fastsat for grænsearbejdere ved forordning nr. 883/2004, uden dog at gå så vidt som til at anfægte gyldigheden med hensyn til primærretten – afskrækkes de nederlandske arbejdstagere fra at udøve deres ret til fri bevægelighed og til at bosætte sig på en anden medlemsstats område, på grund af den omstændighed, at hvis de én gang har haft egenskab af grænsearbejdere, bliver den stat, der udbetaler ydelserne ved arbejdsløshed, de nævnte arbejdstageres bopælsstat. En sådan situation udgør i øvrigt en forskelsbehandling i forhold til nederlandske arbejdstagere, der arbejder og bor i Nederlandene.
51.
Det er rigtigt, at Domstolen har udtalt, at »[e]n national retsforskrift […], medmindre den er objektivt begrundet og står i rimeligt forhold til det tilstræbte formål, [må] anses for at medføre indirekte forskelsbehandling, når den efter selve sin karakter er egnet til i højere grad at berøre vandrende arbejdstagere end indenlandske arbejdstagere og dermed risikerer navnlig at stille de førstnævnte ringere« (
25
). Den tilføjede, at »[d]ette er tilfældet med en bopælsbetingelse – såsom den, der gælder for tildeling af nævnte ydelse – der lettere opfyldes af de indenlandske arbejdstagere end af arbejdstagere fra de øvrige medlemsstater, eftersom det navnlig er sidstnævnte arbejdstagere, der bl.a. i tilfælde af arbejdsløshed […] vil være tilbøjelige til at forlade det land, hvor de havde beskæftigelse, for at vende tilbage til deres hjemland« (
26
).
52.
Imidlertid er situationen i hovedsagen i den foreliggende sag kendetegnet ved, at de berørte arbejdstagere allerede har udøvet deres ret til fri bevægelighed, allerede har forladt det nationale område og ikke har til hensigt at vende tilbage dertil.
53.
For at afgøre, om der foreligger en hindring for eller en afskrækkelse fra at udøve retten til fri bevægelighed, skal der først foretages en karakteristik af en påvirkning af situationen for grænsearbejdere, som de i hovedsagen omhandlede. Jeg skal dog erkende, at jeg har vanskeligt ved at forestille mig en sådan påvirkning.
54.
Dels fremgår det af fast retspraksis, at en arbejdstager ikke kan gøre gældende, at hans flytning skal være neutral for så vidt angår social sikring. Der er i denne forbindelse tale om en uundgåelig følge af den omstændighed, at artikel 48 TEUF (
27
) kun tillægger Den Europæiske Union en beføjelse til at samordne medlemsstaternes lovgivninger på området for social sikring og ikke til harmonisering. Således er artikel 48 TEUF »ikke til hinder for, at de sociale sikringsordninger i de forskellige medlemsstater indeholder forskellige materielle og formelle regler, således at de dér forsikrede personer har forskellige rettigheder« (
28
).
55.
Dels har sagsøgerne i hovedsagen ikke virkelig bevist, at de har lidt en reel skade derved, at de har modtaget ydelser ved arbejdsløshed fra deres bopælsmedlemsstat. Jeg erindrer i denne forbindelse om, at det er meget vanskeligt at afgøre, hvilken national ordning der ville vise sig at være den mest fordelagtige.
56.
Det fremgår nemlig for det første f.eks. af sagens akter, at ydelsesbeløbet er højere i Nederlandene, men at ydelserne derimod betales i længere tid i Belgien.
57.
For det andet har EU-retten ikke tilvejebragt et samordningsprincip, der på systematisk vis skal sikre, at de højeste ydelser modtages. I bedste fald skal der drages omsorg for, at de sociale bidrag ikke betales, uden at de kommer den pågældende til gode (
29
). Det er rigtigt, at Domstolen har udtalt, at formålet med arbejdskraftens frie bevægelighed ikke ville blive nået, »hvis arbejdstagerne ved at udøve deres ret til fri bevægelighed skulle miste de sociale fordele, som sikres dem ved en medlemsstats lovgivning, særligt når disse fordele udgør modydelsen for de bidrag, som de har indbetalt« (
30
). Det skal ikke desto mindre konstateres her, at sagsøgerne i hovedsagen ikke har mistet »en social fordel«. Retten til ydelser, der er opstået på grundlag af perioder med beskæftigelse i Nederlandene, er blevet overført til bopælsstaten, og den kan på et hvilket som helst tidspunkt blive genoptaget i den stat, hvori den pågældende senest har været beskæftiget, hvis sagsøgerne igen måtte bosætte sig der. Det skal endvidere erindres, at sagsøgerne i hovedsagen, hvis de ønsker det, kan gøre brug af arbejdsformidlingen i den stat, hvori de senest har været beskæftiget. Under hensyntagen til disse bidrags særlige karakter og ordningerne for social sikring generelt er der intet regnskabsmæssigt synspunkt, der kan være fremherskende (
31
). Jeg skal endvidere bemærke, at den manglende overensstemmelse mellem den medlemsstat, der har opkrævet bidragene, og den medlemsstat, der udbetaler ydelser, er en konsekvens, som medlemsstaterne har godtaget ved det valg, som de har truffet – efter deres opfattelse til fordel for grænsearbejderne – og som er baseret på en tanke om solidaritet (
32
).
58.
For det tredje fastsættes størrelsen af ydelserne ved arbejdsløshed, således som den tyske regering med rette har anført i sit skriftlige indlæg, generelt helt individuelt af medlemsstaterne på grundlag af leveomkostningerne i hver stat. Således skyldes den omstændighed, at de nederlandske ydelser ved arbejdsløshed er de højeste, de højere leveomkostninger i denne medlemsstat, og disse leveomkostninger har sagsøgerne i hovedsagen ikke, eftersom de lever og har bopæl enten i Belgien eller i Tyskland. Denne grundlæggende omstændighed adskiller dem fra personer, der arbejder og bor i Nederlandene. Der er således tale om forskellige situationer, der kan behandles forskelligt (
33
).
59.
Behandlingen af grænsearbejdere tilpasses behandlingen af indbyggerne i det land, hvori de bor. Dette følger klart af et valg truffet af EU-lovgiver, som derved har gennemført princippet om forbud mod forskelsbehandling. Ligebehandling af grænsearbejdere er således sikret i bopælsstaten, eftersom det i artikel 65 i forordning nr. 883/2004 foreskrives, at bopælsstaten skal udrede ydelser ved arbejdsløshed »som om« arbejdstagerne havde været underlagt deres egen lovgivning under deres seneste beskæftigelse.
60.
Endelig er det afgørende for den foreliggende sag at tage hensyn til, at afslaget fra de nederlandske myndigheder, som jeg allerede har anført, har til følge ikke at fratage arbejdstagerne en ydelse ved arbejdsløshed, men derimod, med hensyn til udbetalingen af de nævnte ydelser, at lade dem orientere sig imod deres bopælsstat. Denne orientering følger af anvendelsen af en samordningsregel vedtaget af EU-lovgiver, som foregav på denne måde at fremme arbejdskraftens frie bevægelighed, og som er støttet på den forudsætning, at det vil være i disse arbejdstageres interesse at modtage de nævnte ydelser i og fra bopælsstaten.
61.
Selv om det ikke er genstand for den foreliggende præjudicielle forelæggelse, skal jeg ikke desto mindre præcisere, at det er helt åbenbart, at den bopælsbetingelse, der er indeholdt i den nederlandske lovgivning, ikke kan gøres gældende i de tilfælde, hvor bl.a. artikel 65, stk. 1, i forordning nr. 883/2004 (det tilfælde, hvor en arbejdstager er delvis arbejdsløs og er bosat i en anden medlemsstat end den stat, hvori han senest havde beskæftigelse) eller denne forordnings artikel 65, stk. 5, litra b) (det tilfælde, hvor en arbejdstager, der ikke er grænsearbejder, efter at have begyndt at modtage en ydelse ved arbejdsløshed i den stat, hvori han senest var beskæftiget, flytter sin bopæl til en anden medlemsstat) finder anvendelse (
34
).
62.
Eftersom sagsøgernes situation er omfattet af artikel 65, stk. 5, litra a), i forordning nr. 883/2004, og af de grunde, der er redegjort for ovenfor, bl.a. i punkt 52 i dette forslag til afgørelse, finder jeg ikke under omstændighederne i hovedsagen, at afslaget på at betale en ydelse ved arbejdsløshed til grænsearbejdere, der har deres bopæl i en anden medlemsstat, fra den stat, hvori de pågældende senest var beskæftiget, griber ind i arbejdskraftens frie bevægelighed, når det medfører, at retten til ydelsen overføres til bopælsstaten.
C – Det tredje og det fjerde spørgsmål
63.
Med det tredje og det fjerde spørgsmål, der er blevet forelagt Domstolen, har den forelæggende ret anmodet om at få oplyst, om artikel 87, stk. 8, i forordning nr. 883/2004, artikel 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, retssikkerhedsprincippet og/eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning kan udgøre grundlaget for en forpligtelse for de nederlandske myndigheder til at fortsætte med at udbetale ydelser ved arbejdsløshed til sagsøgerne i hovedsagen.
64.
Det skal indledningsvis præciseres, at disse spørgsmål kun vedrører to af de nævnte sagsøgere. Jeg skal nemlig bemærke, at de nederlandske myndigheder var begyndt at udbetale ydelser ved arbejdsløshed til M.A. Peeters og J.G.J. Arnold, før forordning nr. 883/2004 trådte i kraft, og således anvendte Miethe-dommen. På det tidspunkt, hvor disse to arbejdstagere genoptog et arbejde, meddelte de samme myndigheder dem, at deres ret til ydelser kunne fortsætte i Nederlandene, hvis de igen ville blive arbejdsløse før en dato fastsat af myndighederne og efter den 1. maj 2010, den dag, hvor forordning nr. 883/2004 trådte i kraft.
65.
Domstolen er således frem for alt blevet anmodet om at fastlægge, om en særlig overgangsordning kan finde anvendelse på grænsearbejdere, der befinder sig en situation som den, jeg netop har beskrevet. For at gøre dette, skal der foretages en dybtgående undersøgelse af overgangsbestemmelserne i forordning nr. 883/2004.
1. Om artikel 87, stk. 8, i forordning nr. 883/2004 finder anvendelse på ydelser ved arbejdsløshed
66.
Det fremgår af artikel 87, stk. 8, i forordning nr. 883/2004, at »[s]åfremt en person ved anvendelse af denne forordning bliver omfattet af lovgivningen i en anden medlemsstat end den, hvis lovgivning han var omfattet af i henhold til afsnit II i forordning [nr. 1408/71], er denne person fortsat omfattet af sidstnævnte lovgivning, så længe den hidtil gældende situation ikke ændres«. Samordningsreglerne på området for ydelser ved arbejdsløshed blev imidlertid fastsat under den tidligere forordning, ved afsnit III, der vedrørte »særlige bestemmelser om de enkelte arter af ydelser«.
67.
Den lovgivning, der finder anvendelse på M.A. Peeters og J.G.J. Arnold, forbliver som følge af anvendelsen af reglerne i forordning nr. 883/2004 uændret (
35
). Det fremgår af ordlyden af artikel 87, stk. 8, at den ikke a priori vedrører situationer som dem, Domstolen skal bedømme. Den eneste overgangsbestemmelse, der særligt vedrører ydelser ved arbejdsløshed, er artikel 87, stk. 10, i forordning nr. 883/2004, der begrænser sig til at fastsætte det tidsmæssige anvendelsesområde for artikel 65, stk. 2 og 3, for den nævnte forordning i Luxembourg. Den giver således ikke yderligere afklaring.
68.
Dette hul har efter min opfattelse en forklaring. Jeg erindrer om, at Kommissionen i det oprindelige forslag til forordning foreslog at forankre princippet om, at helt arbejdsløse grænsearbejdere skulle modtage ydelser i den stat, hvori de senest havde været beskæftiget. Eftersom dette princip udgjorde en ændring i forhold til forordning nr. 1408/71, foreslog Kommissionen, at der skulle vedtages overgangsforanstaltninger (
36
). Vi ved, at Rådet for Den Europæiske Union ikke fulgte Kommissionen med hensyn til dette forslag, hvorfor det princip, der i sidste ende blev forankret, er princippet om, at ydelser ved arbejdsløshed skal udredes af bopælsstaten. Lovgiver anså det sikkert for overflødigt at indsætte overgangsbestemmelser på området, idet lovgiver fandt, at princippet på dette punkt forblev uændret. Derved blev situationen for de arbejdstagere, der under forordning nr. 1408/71 blev klassificeret som atypiske grænsearbejdere, overset.
69.
Af disse grunde forekommer det mig, at det skal overvejes at gøre brug af en analog anvendelse af artikel 87, stk. 8, i forordning nr. 883/2004, fordi lovgiver ikke har fastsat andre bestemmelser, der gør det muligt – under hensyntagen til erhvervede rettigheder – at sikre overgangen fra den gamle til den nye forordning, som bringer den indtil da særligt anerkendte behandling af atypiske grænsearbejdere på området for ydelser ved arbejdsløshed til ende. En sådan løsning ville have den fordel, at forordningen blev fortolket dynamisk, uden at der dog ville blive gjort indgreb i lovgivers vilje om at bringe Miethe-undtagelsen til ophør.
70.
Man kan nemlig vanskeligt forestille sig, at denne betaling for alle de grænsearbejdere, der kvalificeres som atypiske under forordning nr. 1408/71, og som modtager ydelser udredt af den stat, hvori de senest har været beskæftiget, er ophørt øjeblikkeligt uden varsel den 1. maj 2010.
71.
Lovgiver har – efter min opfattelse, uden at være opmærksom herpå – efterladt et juridisk tomrum, både i grundforordningen og i gennemførelsesforordningen, et tomrum, som medlemsstaterne undertiden selv har udfyldt. Navnlig har den nederlandske regering under retsmødet bekræftet, at den anvender overgangsbestemmelsen, der er indeholdt i artikel 87, stk. 8, i forordning nr. 883/2004, på ydelser ved arbejdsløshed, netop for ikke at udsætte de berørte arbejdstagere for en direkte, pludselig og frem for alt uforberedt forandring (
37
). En sådan analog anvendelse vil således heller ikke skade medlemsstaterne.
2. Begrebet »situation ikke ændres«
72.
Når muligheden for at anvende artikel 87, stk. 8, i forordning nr. 883/2004 på området for ydelser ved arbejdsløshed er blevet anerkendt, skal det undersøges, om situationen for de to berørte sagsøgere i hovedsagen opfylder de betingelser, der kræves af EU-lovgiver. Den nævnte artikel skal fortolkes således, at de atypiske grænsearbejdere, der under forordning nr. 1408/71 modtog ydelser ved arbejdsløshed udredt af den medlemsstat, hvori de senest har været beskæftiget, kan fortsætte med at modtage disse ydelser, »så længe den hidtil gældende situation ikke ændres«.
73.
Hvad kan grundene til en ændring være?
74.
Det er a priori klart, at en genoptagelse af et arbejde kan udgøre en ændring af situationen som omhandlet i artikel 87, stk. 8, i forordning nr. 883/2004, navnlig når det gælder ydelser ved arbejdsløshed (
38
). En genoptagelse af arbejdet er imidlertid ikke nødvendigvis synonymt med, at retten til ydelser ophører.
75.
Eftersom Unionen ikke har den nødvendige kompetence til at harmonisere de betingelser, på hvilke en ret til ydelser ved arbejdsløshed opstår, opretholdes eller ophører, må spørgsmålet afgøres i henhold til national ret. Medlemsstaterne skal dog fastsætte de nævnte betingelser i overensstemmelse med EU-retten.
76.
Det tilkommer således den forelæggende ret at undersøge, om M.A. Peeters og J.G.J. Arnolds genoptagelse af et midlertidigt arbejde udgør et tilstrækkeligt grundlag til at bringe udbetalingen af ydelser til ophør, eller om der blot er tale om en midlertidig afbrydelse, eftersom den nævnte udbetaling kan genoptages, hvis arbejdet på ny mistes efter en kort periode.
77.
Sagen indeholder ikke tilstrækkelige oplysninger om national ret, til at Domstolen kan danne sig en opfattelse, og det tilkommer under alle omstændigheder den forelæggende ret at foretage den endelige bedømmelse. Ikke desto mindre skal jeg understrege den omstændighed, at det fremgår utvetydigt af den nederlandske myndigheds forklaringer, at denne myndighed anser sagsøgernes situation for at være en enkelt tidsmæssig enhed, således at den omstændighed, at de har genoptaget erhvervsmæssig beskæftigelse, ikke synes at være en tilstrækkelig grund til endeligt at afbryde udbetalingen af ydelser ved arbejdsløshed, en udbetaling, der udgør konkretiseringen af de rettigheder, som de har på grund af den periode, de arbejdede, før forordning nr. 883/2004 trådte i kraft. Det fremgår nemlig af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at UWV meddelte sagsøgerne, at de, hvis de igen blev arbejdsløse før det fastsatte tidspunkt – efter at forordning nr. 883/2004 var trådt i kraft – kunne ansøge om »fortsættelse« eller »genoptagelse« af udbetalingen af den omhandlede ydelse.
78.
For at bedømme, om situationen er blevet ændret, dvs. om der er indtrådt en begivenhed, der kan medføre fortabelse af retten til ydelser ved arbejdsløshed opnået på grund af arbejdsperioder, før forordning nr. 883/2004 trådte i kraft, skal den nationale ret ligeledes tage hensyn til varigheden af den periode, hvori de berørte arbejdstagere faktisk havde genoptaget erhvervsmæssig beskæftigelse. I den forbindelse skal der lægges særlig vægt på M.A. Peeters situation. UWV har nemlig bl.a. gjort gældende, at genoptagelsen af hendes arbejde mellem den 26. april 2010 og den 18. maj 2010 udgjorde en ændring i hendes situation, der begrundede, at hun måtte henvises til de belgiske myndigheder. Det er imidlertid helt åbenbart, at denne meget korte beskæftigelsesperiode – knap tre uger – ikke gav M.A. Peeters en ny ret til ydelser.
79.
Således foreslår jeg, uden at det er nødvendigt først yderligere at undersøge et eventuelt indgreb i ejendomsretten, og i principperne om retssikkerhed og beskyttelsen af den berettigede forventning, at Domstolen svarer, at artikel 87, stk. 8, i forordning nr. 883/2004 skal fortolkes således, at den også har til formål på midlertidig vis at regulere de tilfælde, hvor de helt arbejdsløse atypiske grænsearbejdere i medfør af afsnit III i forordning nr. 1408/71 har modtaget ydelser ved arbejdsløshed i den stat, hvori de senest var beskæftiget, selv om forordning nr. 883/2004 for tiden derefter udelukkende angiver bopælsstaten med hensyn til betalingen af de nævnte ydelser. Det tilkommer den forelæggende ret at undersøge, om genoptagelsen af en erhvervsmæssig beskæftigelse under omstændigheder som dem, der er omhandlet i hovedsagen, har haft til følge, at rettigheder opnået på grund af arbejdsperioder, før forordning nr. 883/2004 trådte i kraft, er ophørt.
V – Forslag til afgørelse
80.
På grundlag af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Rechtbank Amsterdam stillede spørgsmål som følger:
»1)
I henhold til artikel 65, stk. 5, litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger er den eneste stat, der er kompetent med hensyn til at udbetale ydelser ved arbejdsløshed til helt arbejdsløse grænsearbejdere, også atypiske, de nævnte arbejderes bopælsstat.
2)
Da sagsøgernes situation er omfattet af artikel 65, stk. 5, litra a), i forordning nr. 883/2004, griber den seneste beskæftigelsesstats afslag på at betale en ydelse ved arbejdsløshed til grænsearbejdere, der har deres bopæl i en anden medlemsstat, under sådanne omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede, ikke ind i arbejdskraftens frie bevægelighed, når det medfører, at retten til ydelser overføres til bopælsstaten.
3)
Artikel 87, stk. 8, i forordning nr. 883/2004 skal fortolkes således, at den også har til formål på midlertidig vis at regulere de tilfælde, hvor de helt arbejdsløse atypiske grænsearbejdere i medfør af afsnit III i forordning nr. 1408/71 har modtaget ydelser ved arbejdsløshed i den stat, hvori de senest var beskæftiget, selv om forordning nr. 883/2004 for tiden derefter udelukkende angiver bopælsstaten med hensyn til betalingen af de nævnte ydelser. Det tilkommer den forelæggende ret at undersøge, om genoptagelsen af en erhvervsmæssig beskæftigelse under omstændigheder som dem, der er omhandlet i hovedsagen, har haft til følge, at rettigheder opnået på grund af arbejdsperioder, før forordning nr. 883/2004 trådte i kraft, er ophørt.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – Rådets forordning af 14.6.1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2.12.1996, EFT 1997 L 28, s. 1, herefter »forordning nr. 1408/71«.
(
3
) – Jf. dom af 12.6.1986, sag 1/85, Miethe, Sml. s. 1837.
(
4
) – EUT L 166, s. 1, og berigtigelse i EUT 2004 L 200, s. 1.
(
5
) – Jf. tredje betragtning til forordning nr. 883/2004.
(
6
) – EUT L 284, s. 43.
(
7
) – EUT L 284, s. 1.
(
8
) – EFT 1968 II, s. 467.
(
9
) – Arbejdsløshedsforsikringslovens artikel 19, stk. 1, litra f).
(
10
) – Arbejdsløshedsforsikringslovens artikel 20, stk. 1, litra d).
(
11
) – Arbejdsløshedsforsikringslovens artikel 21.
(
12
) – Artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii), i forordning nr. 1408/71.
(
13
) – Artikel 71, stk. 1, litra b), nr. ii), i forordning nr. 1408/71.
(
14
) – Miethe-dommen, præmis 16.
(
15
) – Ibidem, præmis 17.
(
16
) – Ibidem, præmis 18.
(
17
) – Ibidem, præmis 19.
(
18
) – Jf. KOM(1998) 779 endelig af 21.12.1998, s. 48.
(
19
) – For at foregribe et muligt sammenfald af forpligtelser for den arbejdssøgende fastsatte lovgiver endog, at de kontroller og forpligtelser, der finder anvendelse i den stat, der skal udrede ydelserne, dvs. bopælsmedlemsstaten, skal have prioritet (jf. artikel 56, stk. 2, i forordning nr. 987/2009).
(
20
) – Europa-Parlamentets betænkning af 16.6.2008 om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om de nærmere regler til gennemførelse af forordning (EF) nr. 883/2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (dokument A6-0251/2008, s. 7 og 8). Kommissionen anførte i forbindelse med, at den forelagde sit ændrede forslag til forordning (jf. KOM(2008) 647 endelig af 14.10.2008, punkt 4.1), at den var enig i, at denne betragtning blev indført.
(
21
) – Dom af 16.7.2009, sag C-208/07, von Chamier-Glisczinski, Sml. I, s. 6095, præmis 66 og den deri nævnte retspraksis.
(
22
) – Jf. dom af 23.2.2006, sag C-205/04, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 31, præmis 15, og af 11.9.2007, sag C-287/05, Hendrix, Sml. I, s. 6909, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis.
(
23
) – Jf. dom af 11.9.2008, sag C-228/07, Sml. I, s. 6989.
(
24
) – Jf. analogt Petersen-dommen, præmis 48 og 49 og den deri nævnte retspraksis.
(
25
) – Ibidem, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis. Min fremhævelse.
(
26
) – Ibidem, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis.
(
27
) – Artikel 42 EF (nu artikel 48 TEUF) er imidlertid netop et af retsgrundlagene for forordning nr. 883/2004.
(
28
) – Dommen i sagen von Chamier-Glisczinski, præmis 84 og den deri nævnte retspraksis.
(
29
) – Jf. f.eks. dom af 9.3.2006, sag C-493/04, Piatkowski, Sml. I, s. 2369, præmis 36.
(
30
) – Petersen-dommen, præmis 43.
(
31
) – Man kan f.eks. ikke forestille sig, at en person, der har indbetalt bidrag under hele sin karriere, og som aldrig har været arbejdsløs, skulle kunne anmode om refusion af de bidrag, der er indbetalt til arbejdsløshedsforsikringen.
(
32
) – I denne forbindelse skal den stat, hvori den pågældende senest var beskæftiget, refundere bopælsstaten beløbet for de første måneders udbetaling af ydelser ved arbejdsløshed, jf., alt efter hvilket tilfælde der er tale om, artikel 65, stk. 6, eller artikel 65, stk. 7, i forordning nr. 883/2004.
(
33
) – Selv om man ligeledes kunne antage, at der i grunden er tale om anvendelsen af enkelt kriterium, nemlig kriteriet om arbejdstagerens bopæl.
(
34
) – Hvilket Domstolen tidligere har antydet, jf. for så vidt angår forordning nr. 1408/71 dom af 18.7.2006, sag C-406/04, De Cuyper, Sml. I, s. 6947, præmis 38, og Petersen-dommen, præmis 39 og 40.
(
35
) – Jf. til sammenligning artikel 13, stk. 2, litra f), i forordning nr. 1408/71, og artikel 11, stk. 3, litra c), i forordning nr. 883/2004.
(
36
) – Jf. artikel 70, stk. 8, i det oprindelige forslag til forordning. I begrundelsen har Kommissionen forklaret: »Det bør bemærkes, at det i henhold til forordningen ikke kan udelukkes, at en person bliver omfattet af lovgivningen i en anden medlemsstat end den lovgivning, vedkommende er omfattet af i henhold til forordning […] nr. 1408/71. Det drejer sig f.eks. om arbejdsløse grænsearbejdere, som i henhold til forordning […] nr. 1408/71 er omfattet af lovgivningen i bopælslandet, hvorimod de i henhold til dette forslag til forordning er omfattet af lovgivningen i det seneste beskæftigelsesland. Det er fastsat, at disse personer kun bliver omfattet af lovgivningen i denne sidstnævnte medlemsstat, hvis de indgiver ansøgning herom til den kompetente institution i henhold til forordning […] nr. 1408/71.« (jf. s. 17 i Kommissionens forslag til forordning, der er nævnt ovenfor i fodnote 18 i dette forslag til afgørelse).
(
37
) – Følgerne af en øjeblikkelig anvendelse ville nemlig navnlig være ubehagelige for en arbejdsløs arbejdstager, for hvem udbetalingen af ydelserne blev afbrudt i beskæftigelsesstaten, mens der i bopælsstaten endnu ikke var blevet truffet foranstaltninger med henblik på udbetalingen, hvilket helt sikkert ville medføre en karensperiode, der ville gøre den berørte arbejdstagers situation endnu mere udsat.
(
38
) – Jf. i samme retning »Praktisk vejledning: Den lovgivning, der finder anvendelse på arbejdstagere i Den Europæiske Union, Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde og Schweiz«, der er udgivet af Europa-Kommissionen, s. 32.