62006CJ0532
SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 24. januarja 2008 (
*1
)
„Direktiva 92/50/EGS — Javna naročila storitev — Izvedba študije vpisovanja v kataster, urbanizacije in izvršitvenega akta za bivalno območje — Merila, ki jih je mogoče uporabiti kot ‚merila za ugotavljanje usposobljenosti‘ ali ‚merila za oddajo‘ — Ekonomsko najugodnejša ponudba — Spoštovanje meril za oddajo, določenih v razpisni dokumentaciji ali obvestilu o naročilu — Naknadna določitev ponderiranih koeficientov in podmeril k merilom za oddajo, navedenim v razpisni dokumentaciji ali obvestilu o naročilu — Načelo enakega obravnavanja gospodarskih subjektov in zahteva po preglednosti“
V zadevi C-532/06,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo Symvoulio tis Epikrateias (Grčija) z odločbo z dne 28. novembra 2006, ki je prispela na Sodišče 29. decembra 2006, v postopku
Emm. G. Lianakis AE,
Sima Anonymi Techniki Etaireia Meleton kai Epivlepseon,
Nikolaos Vlachopoulos
proti
Dimosu Alexandroupolisu,
Planitiki AE,
Aikaterini Georgoula,
Dimitriosu Vasiosu,
N. Loukatos kai Synergates AE Meleton,
Eratosthenis Meletitiki AE,
A. Pantazis – Pan. Kyriopoulou kai syn/tes os „Filon“ OE,
Nikolaosu Siderisu,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi P. Jann (poročevalec), predsednik senata, A. Tizzano, A. Borg Barthet, M. Ilešič in E. Levits, sodniki,
generalni pravobranilec: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
sodni tajnik: R. Grass,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
—
za N. Loukatos kai Synergates AE Meleton, Eratosthenis Meletitiki AE, A. Pantazis – Pan. Kyriopoulou kai syn/tes os „Filon“ OE in N. Siderisa E. Konstantopoulou in P. E. Bitsaxis, dikigoroi,
—
za Komisijo Evropskih skupnosti M. Patakia in D. Kukovec, zastopnika,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 23(1), 32 in 36 Direktive Sveta 92/50/EGS z dne 18. junija 1992 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil storitev (UL L 209, str. 1), kakor je bila spremenjena z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 97/52/ES z dne 13. oktobra 1997 (UL L 328, str. 1, v nadaljevanju: Direktiva 92/50).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru dveh sporov, in sicer v sporu med konzorcijem strokovno-svetovalnih pisarn, ki so ga oblikovali Emm. G. Lianakis AE (univerzalni naslednik Emm. Lianakis EPE), Sima Anonymi Techniki Etaireia Meleton kai Epivlepseon in N. Vlachopoulos (v nadaljevanju: konzorcij Lianakis) in med konzorcijem, ki so ga oblikovali Planitiki AE, A. Georgoula in D. Vasios (v nadaljevanju: konzorcij Planitiki), ter v sporu med Dimos Alexandroupolis (občina Alexandroupolis) in konzorcijem, ki so ga oblikovali N. Loukatos kai Synergates AE Meleton, Eratosthenis Meletitiki AE, A. Pantazis – Pan. Kyriopoulou kai syn/tes os „Filon“ OE in N. Sideris (v nadaljevanju: konzorcij Loukatos), glede oddaje javnega naročila za izvedbo študije vpisovanja v kataster, urbanizacije in izvršitvenega akta za del občine Dimos Alexandroupolis.
Pravni okvir
3
Z Direktivo Sveta 92/50/EGS se usklajujejo postopki za oddajo javnih naročil storitev.
4
V ta namen so v Direktivi določena na eni strani javna naročila, ki jih je treba izvesti po postopku javnega razpisa, na drugi strani pa postopkovna pravila, ki jih je treba upoštevati, med njimi zlasti načelo enakega obravnavanja gospodarskih subjektov, merila za ugotavljanje usposobljenosti subjektov (imenovana merila za ugotavljanje usposobljenosti) in merila za oddajo javnih naročil (imenovana merila za oddajo).
5
Tako je v členu 3(2) Direktive 92/50 določeno, da „[n]aročniki zagotovijo, da ni diskriminacije med različnimi ponudniki storitev“.
6
V členu 23(1) navedene direktive je določeno, da „[se] [naročila] oddajo na podlagi meril iz poglavja 3 [torej členov 36 in 37], ob upoštevanju člena 24, potem ko naročniki preverijo ustreznost ponudnikov storitev, ki niso bili izključeni na podlagi člena 29, skladno z merili iz členov 31 in 32“.
7
V členu 32 iste direktive je določeno:
„1.   Sposobnost ponudnikov za izvajanje storitev je mogoče oceniti zlasti glede na njihovo usposobljenost, učinkovitost, izkušnje in zanesljivost.
2.   Dokazila o tehničnih zmožnostih ponudnika storitve se lahko predložijo na naslednje načine, enega ali več, v skladu z naravo, količino in namenom storitve, ki jo je treba zagotoviti, in sicer z:
(a)
izobrazbo in poklicno usposobljenostjo izvajalca storitve in/ali vodstvenega osebja družbe ter zlasti osebe ali oseb, odgovornih za izvajanje storitev;
(b)
seznamom glavnih storitev, izvedenih v zadnjih treh letih, z zneski, datumi in naročniki, javnimi ali zasebnimi, izvedenih storitev;
[…]
(c)
navedbo o vključenih tehnikih ali tehniških teles[ih], ki lahko neposredno spadajo pod ponudnika storitve ali pa ne, zlasti tistih, ki so pristojni za kontrolo kakovosti;
(d)
izjavo o povprečni letni delovni sili ponudnika storitve in številu vodstvenega osebja za zadnja tri leta;
(e)
izjavo o orodju, obratih in tehnični opremljenosti, ki je na voljo ponudniku storitev za opravljanje storitev;
(f)
opisom ukrepov ponudnika storitev za zagotavljanje kvalitete in njegovih študijskih in raziskovalnih možnosti;
[…]“
8
V členu 36 Direktive 92/50 je določeno:
„1.   Brez poseganja v nacionalne zakone in druge predpise o plačevanju nekaterih storitev, so merila, na podlagi katerih naročnik odda naročilo, lahko:
(a)
če je oddano za ekonomsko najugodnejšo ponudbo, različna merila v zvezi z naročilom: na primer kakovost, tehnična ustreznost, estetske ali funkcionalne značilnosti, tehnična pomoč in storitev po prodaji, datum dostave, rok dostave ali izvedbe, cena ali
(b)
le najnižja cena.
2.   Če bo naročilo oddano gospodarsko [ekonomsko] najugodnejšemu ponudniku, navedejo naročniki v razpisni dokumentaciji ali v obvestilu o naročilu merila za oddajo, ki jih nameravajo uporabiti, po možnosti v zaporedju od bolj pomembnega k manj pomembnemu.“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
9
V letu 2004 je občinski svet občine Alexandroupolis objavil razpis, da bi oddal javno naročilo izvedbe študije vpisovanja v kataster, urbanizacije in izvršitvenega akta za območje Palagia, del navedene občine z manj kot 2000 prebivalci. Predvideni izdatki za to študijo so bili 461.737 EUR.
10
V obvestilu o naročilu so bili kot merila za oddajo po vrstnem redu glede na pomembnost navedeni: prvič, izkušnje, ki jih potrdi strokovnjak, pridobljene med študijami, opravljenimi v zadnjih treh letih, drugič, število zaposlenih in opremljenost svetovalne pisarne in, tretjič, sposobnost izvedbe študije v predvidenem trenutku v povezavi s prevzetimi obveznostmi pisarne in njenimi znanstvenimi možnostmi.
11
Na ta razpis se je odzvalo trinajst svetovalnih pisarn, med njimi tudi konzorciji Lianakis, Planitiki in Loukatos.
12
Za oceno ponudb ponudnikov je komisija za oddajo javnega naročila občine Dimos Alexandroupolis (v nadaljevanju: komisija za oddajo javnega naročila) med postopkom ocenjevanja določila ponderirane koeficiente in podmerila k merilom za oddajo, navedenim v obvestilu o naročilu.
13
Tako je določila ponderirane koeficiente 60 %, 20 % in 20 % za vsa tri merila za oddajo, navedena v obvestilu o naročilu.
14
Poleg tega je določila, da je treba izkušnje (prvo merilo za oddajo) presojati glede na vrednost opravljenih študij. Tako je ponudnik prejel 0 točk za vrednost do 500.000 EUR, 6 točk za vrednost med 500.000 in 1.000.000EUR, 12 točk za vrednost med 1.000.000in 1.500.000EUR in tako dalje do najvišje ocene 60 točk za vrednost nad 12.000.000EUR.
15
Število zaposlenih in opremljenost svetovalne pisarne (drugo merilo za oddajo) je bilo treba presojati glede na velikost študijske skupine. Tako je ponudnik prejel 2 točki za skupino od 1 do 5 oseb, 4 točke za skupino od 6 do 10 oseb in tako dalje do najvišje ocene 20 točk za skupino z več kot 45 osebami.
16
Nazadnje je komisija za oddajo javnega naročila odločila, da je treba sposobnost izvedbe študije v predvidenem trenutku (tretje merilo za oddajo) presojati glede na vrednost prevzetih obveznosti. Tako je ponudnik prejel najvišjo oceno 20 točk za vrednost pod 15.000 EUR, 18 točk za vrednost med 15.000 in 60.000 EUR, 16 točk za vrednost med 60.000 in 100.000 EUR in tako dalje do najnižje ocene 0 točk za vrednost nad 1.500.000EUR.
17
Ob uporabi navedenih pravil je komisija za oddajo javnega naročila konzorcij Loukatos uvrstila na prvo mesto z 78 točkami, konzorcij Planitiki na drugo mesto z 72 točkami in konzorcij Lianakis na tretje mesto s 70 točkami. Zato je v zapisniku z dne 27. aprila 2005 predlagala oddajo študije konzorciju Loukatos.
18
Z odločbo z dne 10. maja 2005 je občinski svet občine Alexandroupolis odobril zapisnik komisije za oddajo javnega naročila in izvedbo študije oddal konzorciju Loukatos.
19
Ker sta konzorcija Lianakis in Planitiki menila, da je bil konzorcij Loukatos izbran le zato, ker je komisija za oddajo javnega naročila naknadno določila ponderirane koeficiente in podmerila k merilom za oddajo, navedenim v obvestilu o naročilu, sta izpodbijala odločbo, ki jo je sprejel občinski svet občine Alexandroupolis, in sicer najprej pri istem svetu, nato pa pri Symvoulio tis Epikrateias (grški državni svet), zlasti na podlagi kršitve člena 36(2) Direktive 92/50.
20
V teh okoliščinah je Symvoulio tis Epikrateias prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali člen 36 Direktive Sveta 92/50/EGS o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil storitev v primeru, da obvestilo o naročilu za oddajo naročila storitev določa le prednostni vrstni red meril za oddajo, ne da bi bili za vsako merilo določeni ponderirani koeficienti, komisiji za oddajo javnega naročila dopušča, da naknadno določi ponderirane koeficiente za merila, in v primeru pritrdilnega odgovora, pod kakšnimi pogoji?“
Vprašanje za predhodno odločanje
21
Z vprašanjem za predhodno odločanje predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali člen 36(2) Direktive 92/50 nasprotuje temu, da naročnik v okviru postopka oddaje naročila naknadno določi ponderirane koeficiente in podmerila k merilom za oddajo, navedenim v razpisni dokumentaciji ali obvestilu o naročilu.
22
Komisija Evropskih skupnosti v pisnih stališčih navaja, da je treba pred odgovorom na zastavljeno vprašanje preveriti, ali Direktiva 92/50 nasprotuje temu, da naročnik v okviru postopka za oddajo javnega naročila izkušenj ponudnikov, števila zaposlenih in opremljenosti ter sposobnost, da naročilo opravijo v predvidenem trenutku, ne upošteva kot „meril za ugotavljanje usposobljenosti“, temveč kot „merila za oddajo“.
23
Treba je navesti, da Sodišča, čeprav je predložitveno sodišče svoje vprašanje formalno omejilo na razlago člena 36(2) Direktive 92/50 z vidika morebitne naknadne spremembe meril za oddajo, to ne ovira pri tem, da predložitvenemu sodišču sporoči vse vidike razlage prava Skupnosti, ki bi mu lahko koristili pri presoji predložene zadeve, in sicer ne glede na to, ali se je nanje sklicevalo v predstavitvi svojega vprašanja ali ne (glej sodbo z dne 26. aprila 2007 v zadevi Alevizos, C-392/05, ZOdl., str. I-3505, točka 64 in navedena sodna praksa).
24
Zato je treba najprej preveriti upravičenost meril, ki so se uporabila kot „merila za oddajo“, in nato preveriti možnost naknadne določitve ponderiranih koeficientov in podmeril k merilom za oddajo, določenih v obvestilu o naročilu.
Merila, ki se lahko uporabijo kot „merila za oddajo“ (člena 23 in 36(1) Direktive 92/50)
25
Glede tega naj opozorimo, da je v členu 23(1) Direktive 92/50 določeno, da se naročila oddajo na podlagi meril iz členov 36 in 37 ob upoštevanju člena 24, potem ko naročniki preverijo ustreznost ponudnikov storitev, ki niso bili izključeni na podlagi člena 29, skladno z merili iz členov 31 in 32.
26
Iz sodne prakse izhaja, da sta preverjanje ustreznosti ponudnikov in oddaja naročila, čeprav Direktiva 92/50 teoretično ne izključuje možnosti, da bi potekala hkrati, različni operaciji, ki ju urejajo različna pravila (glej glede javnih naročil del v tem smislu sodbo z dne 20. septembra 1988 v zadevi Beentjes, 31/87, Recueil, str. 4635, točki 15 in 16).
27
Ustreznost ponudnikov namreč preverijo naročniki v skladu z merili glede gospodarskega in finančnega položaja ter tehničnih zmožnosti (imenovanimi „merila za ugotavljanje usposobljenosti“) iz členov 31 in 32 navedene direktive (glej glede javnih naročil del zgoraj navedeno sodbo Beentjes, točka 17).
28
Nasprotno oddaja naročila temelji na merilih, naštetih v členu 36(1) iste direktive, torej bodisi na najnižji ceni bodisi na ekonomsko najugodnejši ponudbi ( glej v tem smislu glede javnih naročil del zgoraj navedeno sodbo Beentjes, točka 18).
29
Čeprav drži, da v zadnjem primeru merila, ki jih lahko uporabijo naročniki, v členu 36(1) Direktive 92/50 niso našteta taksativno, in da torej ta določba naročnikom prepušča izbiro meril za oddajo naročila, ki jih nameravajo uporabiti, pa se lahko ta izbira nanaša samo na merila, na podlagi katerih je možno opredeliti ekonomsko najugodnejšega ponudnika (glej v tem smislu glede javnih naročil del zgoraj navedeno sodbo Beentjes, točka 19, in sodbo z dne 18. oktobra 2001 v zadevi SIAC Construction, C-19/00, Recueil, str. I-7725, točki 35 in 36, ter glede javnih naročil storitev sodbi z dne 17. septembra 2002 v zadevi Concordia Bus Finland, C-513/99, Recueil, str. I-7213, točki 54 in 59, in z dne 19. junija 2003 v zadevi GAT, C-315/01, Recueil, str. I-6351, točki 63 in 64).
30
Zato so iz „meril za oddajo“ izključena tista, na podlagi katerih ni možno opredeliti ekonomsko najugodnejše ponudbe, ki pa so bistveno povezana s presojo ustreznosti ponudnikov, ki naj bi izpolnili zadevno naročilo.
31
V postopku v glavni stvari pa se merila, ki jih je uporabil naročnik kot „merila za oddajo“, nanašajo v glavnem na izkušnje, usposobljenost in sredstva, ki lahko zagotavljajo pravilno izvedbo zadevnega naročila. Gre za merila, ki se nanašajo na ustreznost ponudnikov, ki naj bi izvedli to naročilo, in ki torej niso „merila za oddajo“ v smislu člena 36(1) Direktive 92/50.
32
Zato je treba ugotoviti, da členi 23(1), 32 in 36(1) Direktive 92/50 nasprotujejo temu, da naročnik v okviru postopka za oddajo naročila izkušenj ponudnikov, števila zaposlenih in opremljenosti ter sposobnosti, da naročilo opravijo v predvidenem trenutku, ne upošteva kot „meril za ugotavljanje usposobljenosti“, temveč kot „merila za oddajo“.
Naknadna določitev ponderiranih koeficientov in podmeril k merilom za oddajo, navedenim v razpisni dokumentaciji ali obvestilu o naročilu
33
Glede tega je treba opozoriti, da je v členu 3(2) Direktive 92/50 določeno, da naročniki zagotovijo, da ni diskriminacije med različnimi ponudniki storitev.
34
Tako določeno načelo enakega obravnavanja vsebuje tudi zahtevo po preglednosti (glej v tem smislu glede javnih naročil del sodbo z dne 18. novembra 1999 v zadevi Unitron Scandinavia in 3-S, C-275/98, Recueil, str. I-8291, točka 31, ter glede javnih naročil del zgoraj navedeno sodbo SIAC Construction, točka 41).
35
Poleg tega iz člena 36(2) Direktive 92/50 izhaja, da naročniki, če bo naročilo oddano gospodarsko najugodnejšemu ponudniku, navedejo v razpisni dokumentaciji ali v obvestilu o naročilu merila za oddajo, ki jih nameravajo uporabiti, po možnosti v zaporedju od bolj pomembnega k manj pomembnemu.
36
V skladu s sodno prakso zadnja določba ob upoštevanju načela enakega obravnavanja gospodarskih subjektov, določenega v členu 3(2) Direktive 92/50, in zahteve po preglednosti, ki izhaja iz njega, zahteva, da so potencialni kandidati pri pripravi ponudb seznanjeni z vsemi dejavniki, ki jih naročnik upošteva za opredelitev ekonomsko najugodnejše ponudbe, in njihovo relativno pomembnostjo (glej v tem smislu glede javnih naročil v sektorju vode, energije, transporta in telekomunikacij sodbo z dne 25. aprila 1996 v zadevi Komisija proti Belgiji, C-87/94, Recueil, str. I-2043, točka 88; glede javnih naročil del sodbo z dne 12. decembra 2002 v zadevi Universale-Bau in drugi, C-470/99, Recueil, str. I-11617, točka 98, in glede javnih naročil storitev sodbo z dne 24. novembra 2005 v zadevi ATI EAC e Viaggi di Maio in drugi, C-331/04, ZOdl., str. I-10109, točka 24).
37
Potencialnim ponudnikom mora biti namreč omogočeno, da se ob pripravi svojih ponudb seznanijo z obstojem in pomenom teh dejavnikov (glej glede javnih naročil storitev v tem smislu zgoraj navedeni sodbi Concordia Bus Finland, točka 62, ter ATI EAC e Viaggi di Maio in drugi, točka 23).
38
Zato naročnik ne more uporabiti pravil o ponderaciji ali podmerilih k merilom za oddajo, če z njimi ni poprej seznanil ponudnikov ( glej glede javnih naročil del po analogiji zgoraj navedeno sodbo Universale-Bau in drugi, točka 99).
39
Ta razlaga je podkrepljena s ciljem Direktive 92/50 odpraviti ovire za prosti pretok storitev in torej z namenom varovati interese gospodarskih subjektov s sedežem v državi članici, ki nameravajo ponuditi storitve naročnikom v drugi državi članici (glej v tem smislu zlasti sodbo z dne 3. oktobra 2000 v zadevi University of Cambridge, C-380/98, Recueil, str. I-8035, točka 16).
40
V ta namen morajo biti ponudniki v enakopravnem položaju skozi cel postopek, kar pomeni, da morajo naročniki merila in pogoje, ki urejajo vsako javno naročilo, ustrezno objaviti (glej glede javnih naročil del v tem smislu zgoraj navedeni sodbi Beentjes, točka 21, in SIAC Construction, točka 34, ter glede javnih naročil storitev zgoraj navedeno sodbo ATI EAC e Viaggi di Maio in drugi, točka 22).
41
V nasprotju z dvomi, ki jih je izrazilo predložitveno sodišče, pa te ugotovitve ne nasprotujejo razlagi člena 36(2) Direktive 92/50, kot jo je podalo Sodišče v zgoraj navedeni sodbi ATI EAC e Viaggi di Maio in drugi.
42
V zadevi, v kateri je bila izrečena ta sodba, so bila namreč v razpisni dokumentaciji predhodno določena in objavljena tako merila za oddajo in njihovi ponderirani koeficienti kot podmerila k tem merilom za oddajo. Vendar je zadevni naročnik ex post – malo pred odprtjem kuvert – določil ponderirane koeficiente za podmerila.
43
Sodišče je v tej sodbi odločilo, da člen 36(2) Direktive 92/50 takemu pristopu ne nasprotuje, če so izpolnjeni trije zelo natančni pogoji, in sicer če tak pristop:
—
ne spreminja meril za oddajo javnega naročila, ki so določena v razpisni dokumentaciji ali v obvestilu o naročilu,
—
ne vsebuje dejavnikov, ki bi, če bi bili znani ob pripravi ponudb, lahko vplivali na to pripravo, in
—
ni bil sprejet ob upoštevanju dejavnikov, ki bi lahko diskriminatorno učinkovali na enega od ponudnikov (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo ATI EAC e Viaggi di Maio in drugi, točka 32).
44
Nasprotno pa je v zadevi v glavni stvari treba ugotoviti, da je komisija za oddajo javnega naročila v obvestilu o naročilu navedla le merila za oddajo, ex post – po predstavitvi ponudb in po odprtju zahtev za izkaz interesa – pa določila tako ponderirane koeficiente kot podmerila k merilom za oddajo. To očitno ne ustreza zahtevi po objavi, določeni v členu 36(2) Direktive 92/50, kot ga je treba razumeti ob upoštevanju načela enakega obravnavanja gospodarskih subjektov in zahteve po preglednosti.
45
Glede na zgoraj navedeno je torej na zastavljeno vprašanje treba odgovoriti, da člen 36(2) Direktive 92/50 ob upoštevanju načela enakega obravnavanja gospodarskih subjektov in zahteve po preglednosti, ki izhaja iz njega, nasprotuje temu, da naročnik v okviru postopka oddaje naročila naknadno določi ponderirane koeficiente in podmerila k merilom za oddajo, navedenim v razpisni dokumentaciji ali v obvestilu o naročilu.
Stroški
46
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
Člen 36(2) Direktive Sveta 92/50/EGS z dne 18. junija 1992 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil storitev, kakor je bila spremenjena z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 97/52/ES z dne 13. oktobra 1997, kot ga je treba razumeti ob upoštevanju načela enakega obravnavanja gospodarskih subjektov in zahteve po preglednosti, ki izhaja iz njega, nasprotuje temu, da naročnik v okviru postopka oddaje naročila naknadno določi ponderirane koeficiente in podmerila k merilom za oddajo, navedenim v razpisni dokumentaciji ali v obvestilu o naročilu.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: grščina.