SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Novena)
de 2 de abril de 2020 (*)
«Recurso de casación — FEAGA y Feader — Gastos excluidos de la financiación — Gastos efectuados por el Reino de España — Retirada del reconocimiento de organizaciones de productores — Falta de recuperación de las ayudas pagadas — Carga de la prueba — Corrección financiera a tanto alzado»
En el asunto C‑406/19 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 24 de mayo de 2019,
Comisión Europea, representada por el Sr. F. Castillo de la Torre y la Sra. J. Aquilina, en calidad de agentes,
parte recurrente,
y en el que la otra parte en el procedimiento es:
Reino de España, representado por el Sr. S. Jiménez García, en calidad de agente,
parte demandante en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Novena),
integrado por el Sr. S. Rodin, Presidente de Sala, y el Sr. M. Vilaras (Ponente), Presidente de la Sala Cuarta, y el Sr. D. Šváby, Jueces;
Abogado General: Sr. H. Saugmandsgaard Øe;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1        Mediante el presente recurso de casación, la Comisión Europea solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de 20 de marzo de 2019, España/Comisión (T‑237/17, no publicada, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2019:172), mediante la que dicho Tribunal, estimando parcialmente el recurso del Reino de España, anuló la Decisión de Ejecución (UE) 2017/264 de la Comisión, de 14 de febrero de 2017, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2017, L 39, p. 12; en lo sucesivo, «Decisión controvertida»), en la medida en que aplica una corrección a tanto alzado del 10 % respecto de determinados gastos efectuados por el Reino de España.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
2        En lo que concierne a la normativa pertinente de la Unión Europea relativa a las organizaciones de productores en el sector de frutas y hortalizas, el reglamento aplicable durante el período al que se refiere la corrección financiera impugnada ante el Tribunal General era el Reglamento (CE) n.º 1234/2007 del Consejo, de 22 de octubre de 2007, por el que se crea una organización común de mercados agrícolas y se establecen disposiciones específicas para determinados productos agrícolas (Reglamento único para las OCM) (DO 2007, L 299, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.º 361/2008 del Consejo, de 14 de abril de 2008 (DO 2008, L 121, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento n.º 1234/2007»).
3        A tenor del artículo 203 bis, apartado 2, del Reglamento n.º 1234/2007:
«Las organizaciones de productores y las asociaciones de organizaciones de productores ya reconocidas al amparo del Reglamento (CE) n.º 2200/96 [del Consejo, de 28 de octubre de 1996, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas (DO 1996, L 297, p. 1)] antes de la fecha de entrada en vigor del presente Reglamento seguirán estando reconocidas de conformidad con este último. En caso necesario, se adaptarán a las condiciones del presente Reglamento antes del 31 de diciembre de 2010.
Las organizaciones de productores y las asociaciones de organizaciones de productores ya reconocidas al amparo del Reglamento (CE) n.º 1182/2007 [del Consejo, de 26 de septiembre de 2007, por el que se establecen disposiciones específicas con respecto al sector de las frutas y hortalizas, se modifican las Directivas 2001/112/CE y 2001/113/CE y los Reglamentos (CEE) n.º 827/68, n.º 2200/96, (CE) n.º 2201/96, (CE) n.º 2826/2000, (CE) n.º 1782/2003 y (CE) n.º 318/2006 y se deroga el Reglamento (CE) n.º 2202/96 (DO 2007, L 273, p. 1)] seguirán estando reconocidas de conformidad con el presente Reglamento.»
4        Según el artículo 203 bis, apartado 2, del Reglamento n.º 1234/2007, las organizaciones de productores ya reconocidas al amparo del reglamento de base anterior al Reglamento n.º 1182/2007, a saber, el Reglamento n.º 2200/96, únicamente debían cumplir, durante el período al que se refiere la corrección financiera impugnada ante el Tribunal General, los requisitos de reconocimiento enunciados en el Reglamento n.º 2200/96, en particular en su artículo 11.
5        El artículo 11 del Reglamento n.º 2200/96 dispone:
«1.      A efectos del presente Reglamento, se entenderá por “organización de productores” toda persona jurídica:
a)      que se constituya a iniciativa propia de los producto[res] de las categorías siguientes de productos contemplados en el apartado 2 del artículo 1:
i)      frutas y hortalizas;
[…]
d)      cuyos estatutos contengan disposiciones relativas a:
[…]
3)      las reglas que garanticen, de forma democrática, a los productores asociados el control de su organización y de las decisiones de esta;
[…]».
6        El Reglamento (CE) n.º 1580/2007 de la Comisión, de 21 de diciembre de 2007, por el que se establecen disposiciones de aplicación de los Reglamentos n.º 2200/96, (CE) n.º 2201/96 y n.º 1182/2007 del Consejo en el sector de las frutas y hortalizas (DO 2007, L 350, p. 1), dispone en su artículo 33, titulado «Control democrático de las organizaciones de productores»:
«Los Estados miembros adoptarán todas las medidas que consideren necesarias para evitar cualquier abuso de poder o influencia de uno o varios miembros en la gestión y el funcionamiento de la organización de productores, que incluirán los derechos de voto.»
7        El artículo 108 del Reglamento n.º 1580/2007, titulado «Controles sobre el terreno de las solicitudes de ayuda para los programas operativos», establece lo siguiente:
«1.      En el contexto de la verificación de la solicitud de ayuda a la que se hace referencia en el artículo 70, apartado 1, los Estados miembros realizarán controles sobre el terreno en las organizaciones de productores con el fin de garantizar la conformidad con las condiciones para la concesión de la ayuda o su saldo en el año en cuestión.
Dichos controles se centrarán en particular en lo siguiente:
a)      la conformidad con los criterios de reconocimiento en el año en cuestión;
[…]
3.      Los resultados de los controles sobre el terreno serán evaluados para determinar si los problemas encontrados son de carácter sistémico y representan un riesgo para otras acciones similares, otros beneficiarios u otros organismos. La evaluación también identificará las causas de tales situaciones, los posibles exámenes complementarios que deban efectuarse y las medidas correctoras y preventivas necesarias.
En caso de que los controles revelen la existencia de irregularidades importantes en una región o parte de una región, o en una determinada organización de productores, los Estados miembros efectuarán controles complementarios durante el año en cuestión y aumentarán el porcentaje de las solicitudes que deberán controlarse el año siguiente.
[…]»
8        El artículo 116 de este Reglamento, titulado «Inobservancia de los criterios de reconocimiento», dispone:
«1.      Los Estados miembros retirarán el reconocimiento de una organización de productores en caso de inobservancia importante de los criterios de reconocimiento como consecuencia de un comportamiento deliberado por parte de la organización de productores o de una negligencia grave.
[…]
La retirada del reconocimiento, según lo dispuesto en el presente apartado, surtirá efecto a partir de la fecha en que dejen de cumplirse las condiciones para el mismo, en función de cualquier legislación horizontal aplicable a escala nacional en materia de plazos de prescripción.
2.      En los casos en que no se aplique el apartado 1, los Estados miembros suspenderán el reconocimiento de una organización de productores si la inobservancia de los criterios de reconocimiento es importante pero solo temporal.
Durante el período de suspensión, no se pagará ninguna ayuda. La suspensión surtirá efecto a partir del día en que haya tenido lugar el control y terminará el día en que se realice el control que demuestre que se cumplen los criterios en cuestión.
El período de suspensión no será superior a 12 meses. Si los criterios en cuestión no se cumplen una vez transcurridos 12 meses, se retirará el reconocimiento.
Cuando sea necesario aplicar el presente apartado, los Estados miembros podrán efectuar los pagos una vez transcurrido el plazo previsto en el artículo 71.
3.      En otros casos de inobservancia de los criterios de reconocimiento en los que no se apliquen los apartados 1 y 2, los Estados miembros enviarán una carta de advertencia indicando las medidas correctoras que han de adoptarse. Los Estados miembros podrán retrasar los pagos de la ayuda hasta que se adopten dichas medidas.
Se considerará una inobservancia importante la no adopción de las medidas correctoras en un plazo de 12 meses y, consiguientemente, se aplicará el apartado 2.»
9        El artículo 146 de dicho Reglamento, titulado «Sanciones nacionales», dispone que:
«Sin perjuicio de las sanciones previstas en el presente Reglamento o en el Reglamento (CE) n.º 1182/2007, los Estados miembros establecerán la aplicación de sanciones a nivel nacional en caso de irregularidades cometidas con respecto a los requisitos establecidos en el presente Reglamento y en el Reglamento (CE) n.º 1182/2007 que sean eficaces, proporcionadas y disuasorias a fin de garantizar una adecuada protección de los intereses financieros de las Comunidades.»
10      Según el artículo 52, apartado 2, del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 352/78, (CE) n.º 165/94, (CE) n.º 2799/98, (CE) n.º 814/2000, (CE) n.º 1290/2005 y (CE) n.º 485/2008 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 549; corrección de errores en DO 2016, L 130, p. 17):
«La Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose en la importancia de la disconformidad comprobada. Para ello, la Comisión tendrá en cuenta el carácter de la infracción y el perjuicio financiero causado a la Unión. Basará dicha exclusión en la determinación de los importes pagados indebidamente y, cuando estos no puedan determinarse mediante un esfuerzo proporcionado, podrá aplicar correcciones mediante extrapolación o a tanto alzado. Las correcciones a tanto alzado solo se aplicarán cuando, debido a la naturaleza del caso concreto o a que el Estado miembro no haya facilitado a la Comisión la información necesaria, no sea posible determinar con mayor precisión mediante un esfuerzo proporcionado el perjuicio financiero causado a la Unión.»
11      El artículo 12 del Reglamento Delegado (UE) n.º 907/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, que completa el Reglamento n.º 1306/2013 en lo relativo a los organismos pagadores y otros órganos, la gestión financiera, la liquidación de cuentas, las garantías y el uso del euro (DO 2014, L 255, p. 18), titulado «Criterios y metodología para la aplicación de correcciones en el ámbito de la liquidación de conformidad», establece lo siguiente:
«1.      A los efectos de la adopción de la decisión prevista en el artículo 52, apartado 1, del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 sobre los importes que deben excluirse de la financiación de la Unión, la Comisión deberá distinguir entre los importes o partes de los importes identificados como importes indebidamente gastados y los importes determinados mediante la aplicación de correcciones extrapoladas o a tanto alzado.
Con el fin de determinar los importes que pueden ser excluidos de la financiación de la Unión, al constatar que los gastos no se han realizado de conformidad con la normativa de la Unión, y en lo que atañe al [Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader)], de conformidad con las normativas de la Unión y nacional aplicables, la Comisión utilizará sus propias apreciaciones y tendrá en cuenta la información facilitada por los Estados miembros durante el procedimiento de liquidación de conformidad efectuado con arreglo al artículo 52 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013.
2.      La Comisión basará la exclusión en la identificación de los importes indebidamente gastados únicamente si dichos importes pueden ser identificados con un esfuerzo proporcionado. Cuando la Comisión no pueda identificar los importes indebidamente gastados con un esfuerzo proporcionado, los Estados miembros podrán, dentro de los plazos previstos por la Comisión durante el procedimiento de liquidación de conformidad, presentar datos relativos a la verificación de dichos importes sobre la base de un examen de todos los casos individuales que puedan verse afectados por la no conformidad. La verificación deberá cubrir la totalidad del gasto efectuado contraviniendo la legislación aplicable e imputado al presupuesto de la Unión. Los datos presentados deberán incluir todos los importes individuales que no sean admisibles debido a dicha no conformidad.
3.      Cuando los importes indebidamente gastados no puedan identificarse con arreglo al apartado 2, la Comisión podrá determinar los importes que deban excluirse mediante la aplicación de correcciones extrapoladas. Para permitir a la Comisión determinar los importes pertinentes, los Estados miembros podrán, dentro de los plazos previstos por la Comisión durante el procedimiento de liquidación de conformidad, presentar un cálculo del importe que deba excluirse de la financiación de la Unión extrapolando a través de medios estadísticos los resultados de los controles efectuados sobre una muestra representativa de estos casos. La muestra se extraerá de la población con respecto a la cual sea razonable pensar que se produzca la no conformidad identificada.
[…]
6.      Cuando no se cumplan las condiciones para determinar los importes que deban excluirse de la financiación de la Unión, tal como se contempla en los apartados 2 y 3, o la naturaleza del caso sea tal que los importes que deban excluirse no puedan determinarse sobre la base de los apartados mencionados, la Comisión aplicará las correcciones correspondientes a tanto alzado, teniendo en cuenta la naturaleza y la gravedad de la infracción y su propia estimación del riesgo de perjuicio financiero causado a la Unión.
El nivel de la corrección a tanto alzado se establecerá teniendo en cuenta, en particular, el tipo de falta de conformidad detectada. A tal efecto, se establecerán las siguientes distinciones entre las deficiencias de control relativas a los controles fundamentales y las relativas a los controles auxiliares:
a)      controles fundamentales serán los controles administrativos y sobre el terreno necesarios para determinar la admisibilidad de la ayuda y la correspondiente aplicación de reducciones y sanciones;
b)      controles auxiliares serán todas las demás operaciones administrativas necesarias para tramitar correctamente las solicitudes.
Si, en el marco del mismo procedimiento de liquidación de conformidad, se constatan diferentes faltas de conformidad que podrían generar individualmente distintas correcciones a tanto alzado, solo se aplicará la corrección a tanto alzado más elevada.
7.      A la hora de establecer el nivel de las correcciones a tanto alzado, la Comisión deberá tener en cuenta específicamente las siguientes circunstancias, que demuestran una mayor gravedad de las deficiencias y suponen un mayor riesgo de pérdidas para el presupuesto de la Unión:
a)      uno o más controles fundamentales no se aplican o se aplican de forma tan deficiente o infrecuente que se consideran ineficaces para determinar la subvencionabilidad de la solicitud o prevenir las irregularidades, o
b)      se han detectado tres o más deficiencias en relación con el mismo sistema de control, o
c)      se constata que la aplicación por el Estado miembro de un sistema de control está ausente o presenta graves deficiencias, y hay indicios de irregularidad y de negligencia generalizadas en la lucha contra las prácticas irregulares o fraudulentas, o
d)      se ha aplicado ya una corrección a dicho Estado miembro por deficiencias similares en el mismo sector, habida cuenta, no obstante, de las medidas correctoras o compensatorias ya adoptadas por el Estado miembro.
[…]»
12      En el ejercicio de sus funciones como órgano de liquidación de las cuentas correspondientes a la financiación de la política agrícola común, la Comisión adoptó el 23 de diciembre de 1997 el documento VI/5330/97, titulado «Directrices para el cálculo de las repercusiones financieras al preparar la decisión de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA».
13      El documento VI/5330/97 precisa, en su anexo II, en la parte que lleva por título «Directrices para la aplicación de correcciones a tanto alzado», que «puede concebirse la aplicación de correcciones a tanto alzado cuando la información obtenida en el control no permita al inspector evaluar las pérdidas mediante una extrapolación de las pérdidas determinadas, el recurso a medios estadísticos o la referencia a otros datos comprobables, pero le permita concluir que el Estado miembro no ha llevado a cabo una comprobación correcta de la admisibilidad de las solicitudes satisfechas».
14      El anexo II del documento VI/5330/97 clasifica los controles en dos categorías, a saber, controles fundamentales y controles auxiliares. Los controles fundamentales se definen como «las comprobaciones materiales y administrativas necesarias para verificar los elementos sustantivos, en particular la existencia del solicitante, la cantidad, las condiciones cualitativas, incluido el cumplimiento de los plazos, las condiciones de cosecha, los períodos de retención, etc. Se efectúan sobre el terreno y mediante comprobaciones cruzadas con datos independientes como los del registro catastral». Los controles auxiliares se definen como «las operaciones administrativas necesarias para tramitar correctamente las solicitudes, como la comprobación del cumplimiento de los plazos de presentación, la identificación de solicitudes presentadas por duplicado, los análisis de riesgo, la aplicación de las sanciones y la correcta supervisión de los procedimientos».
15      Dicho anexo dispone:
«Cuando uno o más controles fundamentales no se apliquen o se apliquen de forma tan deficiente o infrecuente que resulten ineficaces para determinar la subvencionabilidad de la solicitud o prevenir la irregularidad, está justificada una corrección del 10 %, ya que puede concluirse fundadamente la existencia de un alto riesgo de pérdidas [importantes] para el [Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA)].
[…]»
Derecho español
16      El artículo 3, apartado 2, del Real Decreto 1972/2008, de 28 de noviembre, sobre reconocimiento de organizaciones de productores de frutas y hortalizas (BOE n.º 289, de 1 de diciembre de 2008, p. 47983), dispone, en esencia, que, si existen miembros no productores que acumulen más del 24 % de los votos en la toma de decisiones concernientes a la organización de productores a la que pertenecen, la entidad deberá agrupar a los miembros productores que van a participar en la actividad de la organización de productores en una sección o grupo de productores cuyo funcionamiento quedará regulado en los estatutos correspondientes. El artículo 9 del citado Real Decreto obliga a las organizaciones de productores a presentar la documentación que acredite cómo están asignados los derechos de voto dentro de cada miembro de la organización en cuestión.
Antecedentes del litigio
17      Los antecedentes del litigio pertinentes para el presente procedimiento, como resultan de los apartados 12 a 26 de la sentencia recurrida y de los autos de primera instancia, remitidos al Tribunal de Justicia de conformidad con el artículo 167, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, se exponen en las líneas que siguen.
18      A raíz de las comprobaciones efectuadas por las autoridades españolas y del inicio de un procedimiento de suspensión del reconocimiento de la entidad Tilla Huelva como organización de productores, esta última solicitó, mediante escrito de 11 de octubre de 2010, que se revocara su reconocimiento como organización de productores. El 13 de octubre de 2010, las autoridades españolas procedieron a retirar el reconocimiento de la entidad Tilla Huelva como organización de productores.
19      Entre el 16 y el 20 de mayo de 2011, los servicios de la Comisión efectuaron una investigación en el sector de los programas operativos de frutas y hortalizas en lo que respecta a Andalucía. El 18 de agosto de 2011, la Comisión comunicó a las autoridades españolas el resultado de las comprobaciones efectuadas en el marco de dicha investigación e indicó, en particular, que el examen de los expedientes relativos a cuatro organizaciones de productores, entre ellas G. y Tilla Huelva, había demostrado que el seguimiento de las constataciones realizadas por las referidas autoridades no había sido eficaz, por cuanto la retirada del reconocimiento de las dos organizaciones de productores mencionadas no parecía haber tenido efectos retroactivos, siendo así que tales constataciones sugerían que los requisitos para el reconocimiento habían dejado de cumplirse antes de la fecha de esa retirada. El Reino de España contestó mediante escrito de 28 de octubre de 2011.
20      El 15 de mayo de 2013, se celebró una reunión bilateral, a iniciativa de la Comisión, entre esta y las autoridades españolas. En ese contexto, el Reino de España facilitó a la Comisión diversa documentación e información adicional en respuesta a la petición formulada por esta institución.
21      El 11 de enero de 2016, la Comisión comunicó oficialmente al Reino de España las conclusiones que había extraído de su investigación. En lo que atañe al objeto del presente procedimiento, dichas conclusiones eran básicamente las mismas que las mencionadas en el apartado 19 de la presente sentencia.
22      Mediante escrito de 17 de febrero de 2016, el Reino de España solicitó audiencia al órgano de conciliación. En su informe final adoptado el 15 de septiembre de 2016, este último concluyó que los puntos de vista del Reino de España y de la Comisión eran inconciliables.
23      El 17 de octubre de 2016, la Comisión notificó al Reino de España su posición definitiva, que quedó precisada en el informe de síntesis de 1 de febrero de 2017. La Comisión consideró que en el sistema andaluz de control del reconocimiento de las organizaciones de productores no se realizaba un control fundamental, habida cuenta de que las autoridades españolas no habían aplicado con el rigor necesario, en particular, las sanciones previstas en los artículos 116 y 146 del Reglamento n.º 1580/2007. En lo que concierne especialmente a la organización de productores Tilla Huelva, la Comisión reiteró que se había mantenido indebidamente su reconocimiento, a la vista tanto del Reglamento n.º 2200/96 como del Reglamento n.º 1182/2007, y que, por consiguiente, no podía acogerse a la cofinanciación de la Unión ya antes del 13 de octubre de 2010, fecha en que las autoridades españolas le retiraron el reconocimiento como tal organización.
24      Teniendo en cuenta estas consideraciones, la Comisión aplicó, mediante la Decisión controvertida, dos correcciones financieras a los gastos declarados por el Reino de España por el período que abarca del 19 de agosto de 2009 al 31 de diciembre de 2010, a saber, por un lado, una corrección puntual relativa a las ayudas pagadas a G. y a Tilla Huelva y, por otro, una corrección a tanto alzado del 10 % para el resto de los gastos relacionados con las organizaciones de productores de Andalucía, correspondiente a una estimación del riesgo por el Fondo derivada del hecho de que, según la Comisión, las autoridades españolas no habían aplicado las sanciones previstas cuando retiraron el reconocimiento de organización de productores por no cumplir los requisitos de reconocimiento que figuran en el Reglamento n.º 2200/96.
Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
25      Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 24 de abril de 2017, el Reino de España interpuso un recurso por el que solicitaba la anulación de la Decisión controvertida en la medida en que excluía de la financiación de la Unión los gastos efectuados por el Reino de España mencionados en el apartado anterior. En apoyo de su recurso, invocó dos motivos.
26      Mediante el primer motivo, el Reino de España, en esencia, reprochó a la Comisión una infracción del artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.º 2200/96 en lo que respecta a la organización de productores Tilla Huelva, al haber considerado erróneamente que esta organización no cumplía los criterios de reconocimiento establecidos en la antedicha disposición, en particular el relativo al control democrático definido en el artículo 11, apartado 1, letra d), punto 3, del citado Reglamento.
27      Por las razones expuestas en los apartados 59 a 95 de la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó este motivo por infundado.
28      Mediante el segundo motivo, el Reino de España alegó una infracción del artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013 y del documento VI/5330/97 y un incumplimiento de la obligación de motivación, al haber impuesto la Comisión una corrección a tanto alzado del 10 % a una serie de gastos correspondientes al período que abarca del 19 de agosto de 2009 al 31 de diciembre de 2010, declarados por el Reino de España en relación con las organizaciones de productores de Andalucía.
29      El Tribunal General estimó la primera parte de este motivo, basada en la improcedencia de una corrección a tanto alzado, y, sin examinar la segunda parte del mismo motivo, anuló la Decisión controvertida en la medida en que aplica la corrección a tanto alzado mencionada en el apartado anterior, y desestimó el recurso en todo lo demás.
30      Como se desprende de los apartados 105 a 107 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró que la Comisión, para justificar la aplicación de tal corrección a tanto alzado correspondiente a los gastos relativos a 140 organizaciones de productores de Andalucía, hizo constar que se habían detectado irregularidades en dos expedientes, a saber, los de las organizaciones de productores G. y Tilla Huelva, de una muestra que comprendía solo cuatro expedientes y que, en rigor, no había sido seleccionada con arreglo a criterios específicos orientados, en particular, a garantizar su valor representativo.
31      El Tribunal General señaló, por tanto, en el apartado 108 de la sentencia recurrida, que la Comisión no podía inferir, de la constatación de dos irregularidades en solamente cuatro expedientes examinados, la existencia de deficiencias que afectasen al sistema de control instaurado por las autoridades españolas. Añadió que, si la Comisión sospechaba que esas dos irregularidades podían ser indicativas de la existencia de deficiencias de carácter sistémico, le incumbía ampliar la muestra seleccionada para asegurarse de su representatividad y de que las deficiencias detectadas eran de ese supuesto carácter.
32      El Tribunal General declaró, pues, en el apartado 109 de la sentencia recurrida, que la Comisión no había demostrado que no le fuera posible evaluar de manera puntual las pérdidas ligadas a las irregularidades detectadas basándose en la información facilitada por las autoridades nacionales ni había hecho referencia tampoco a dificultades que exigieran esfuerzos desproporcionados para calcular una corrección puntual que permitiera subsanar las pérdidas ocasionadas al presupuesto de la Unión por las irregularidades constatadas. Según el Tribunal General, el hecho mismo de que la Comisión hubiera podido calcular una corrección puntual con respecto a las entidades G. y Tilla Huelva sugería la ausencia de tales dificultades.
33      Estas consideraciones llevaron al Tribunal General a concluir, en el apartado 110 de la sentencia recurrida, que la Comisión no podía considerar válidamente que las deficiencias en el sistema de control instaurado por las autoridades españolas justificaban, por su carácter sistémico, la aplicación de una corrección a tanto alzado, lo cual, según el Tribunal General, bastaba para justificar la anulación de la Decisión controvertida por cuanto en ella se había aplicado esa clase de corrección.
Pretensiones de las partes ante el Tribunal de Justicia
34      La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida en la medida en que mediante ella el Tribunal General anuló la Decisión controvertida en tanto en cuanto aplica una corrección a tanto alzado del 10 % a determinados gastos efectuados por el Reino de España y que desestime el recurso en primera instancia o, con carácter subsidiario, ordene la devolución del asunto al Tribunal General.
35      El Reino de España solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y condene en costas a la Comisión.
Sobre el recurso de casación
36      En apoyo del presente recurso de casación, la Comisión invoca un motivo único, que se refiere a un error en el reparto de la carga de la prueba en el contexto de la aplicación de las correcciones financieras a tanto alzado conforme al artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013.
Alegaciones de las partes
37      La Comisión recuerda que la jurisprudencia reiterada relativa a la carga de la prueba en materia del Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y del Feader reconoce la existencia de una atenuación de la carga de la prueba en su favor, de suerte que no le incumbe demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles realizados por las administraciones nacionales o la irregularidad de los datos transmitidos por estas, sino aportar un elemento de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto a esos controles o a esos datos. Según esta misma jurisprudencia, el Estado miembro interesado no puede negar la validez de las apreciaciones de la Comisión sin apoyar sus propias alegaciones en elementos que demuestren la existencia de un sistema fiable y operativo de control.
38      Pues bien, la Comisión sostiene que, tras hacer referencia a esta jurisprudencia, en el apartado 47 de la sentencia recurrida, el Tribunal General, con todo, la aplicó únicamente a los efectos de determinar si se habían realizado controles efectivamente en lo que respecta a ciertas organizaciones de productores y que, en cambio, en lo tocante a la apreciación de la existencia de una irregularidad sistémica, el Tribunal General hizo recaer la carga de la prueba enteramente sobre la Comisión. Para la Comisión, del apartado 108 de la sentencia recurrida se desprende que un Estado miembro puede adoptar una actitud enteramente pasiva, ya que, según el Tribunal General, para poder justificar una corrección a tanto alzado, en el presente caso, la Comisión debería haber realizado un esfuerzo probatorio suplementario ampliando la muestra en la que se había basado.
39      La Comisión estima que las consideraciones formuladas en el apartado 106 de la sentencia recurrida en cuanto al carácter no representativo de la muestra en la que se había basado en el presente caso no justifican una conclusión diferente. La Comisión entiende que el Tribunal General no tuvo en cuenta el hecho de que, en el sistema compartido de gestión que caracteriza a la política agrícola común, el control de las solicitudes de pagos de los agricultores corresponde a los Estados miembros y que la Comisión no selecciona muestras representativas para efectuar esos controles. Considerar lo contrario equivale, según la Comisión, a desconocer la naturaleza misma de dichos controles.
40      La Comisión señala que ni la legislación pertinente ni la jurisprudencia del Tribunal de Justicia le imponen la obligación de seleccionar una muestra representativa. Aduce, en primer lugar, que el Tribunal de Justicia y el Tribunal General han podido deducir la existencia de carencias sistémicas a partir de datos o muestras aislados, sin exigir que la Comisión realizara un muestreo representativo previo o adicional. En segundo lugar, indica que tal exigencia desvirtuaría el sentido de la referida jurisprudencia, por cuanto, en su opinión, las constataciones basadas en una muestra representativa constituyen en sí mismas la prueba de un problema sistémico. Para la Comisión, en tal hipótesis, no tiene sentido permitir que el Estado miembro aporte pruebas en contrario. Por otra parte, según la Comisión, en el artículo 12, apartado 3, del Reglamento Delegado n.º 907/2014 no se hace referencia a muestras representativas proporcionadas por los Estados miembros. En tercer lugar, la Comisión alega que, dada la redacción del artículo 12, apartado 3, del Reglamento Delegado n.º 907/2014, no le incumbe a ella asegurar la representatividad de la muestra, sino que corresponde al Estado miembro garantizar dicha representatividad al facilitar a la citada institución los datos que permitan calcular el importe que deba excluirse por extrapolación.
41      Finalmente, la Comisión recuerda que del informe de síntesis de 1 de febrero de 2017 se desprende que, en la auditoría que realizó, se constató la ausencia de un sistema de control en lo que atañe a las dos organizaciones de productores a las que las autoridades españolas habían retirado el reconocimiento. En el informe de síntesis consta asimismo que, en el caso de las otras dos organizaciones de productores incluidas en la muestra, las autoridades españolas no procedieron a la retirada del reconocimiento y, por consiguiente, aquellas no fueron sometidas al referido control.
42      El Reino de España aduce que del artículo 52 del Reglamento n.º 1306/2013 no resulta la atenuación de la carga de la prueba a la que hace referencia la Comisión en su argumentación. Añade que la mayor parte de las sentencias invocadas por la Comisión en apoyo de sus alegaciones se refieren a ámbitos diferentes del Derecho de la Unión.
43      El Reino de España señala que la Comisión realizó su investigación de tal modo que solamente examinó cuatro expedientes, pese a haber recibido información relativa a 140 organizaciones de productores. La propia Comisión —añade— cerró la investigación respecto de dos de los cuatro expedientes examinados por haberse demostrado que las autoridades españolas habían actuado correctamente. En cuanto al tercero de esos cuatro expedientes, el correspondiente a Tilla Huelva, se comprobó el control democrático de esta organización por los socios productores y no se generó ningún riesgo para el FEAGA ni el Feader. Por lo tanto, según el Reino de España, solo uno de los expedientes examinados por la Comisión presentaba irregularidades, que, en cualquier caso, no pueden considerarse suficientemente acreditativas de la existencia de una deficiencia sistémica.
44      Por otra parte, el Reino de España reprocha a la Comisión no haber tenido en cuenta el carácter «subsidiario y de último recurso» del método de corrección a tanto alzado. Para el Reino de España, el análisis de los datos aportados a la Comisión revela que los controles se realizaron de forma efectiva y que, cuando existían deficiencias, estas se detectaron y se corrigieron.
45      Con carácter subsidiario, el Reino de España aduce que la corrección a tanto alzado del 10 % impuesta mediante la Decisión controvertida es desproporcionada y no está debidamente motivada. Sostiene que corresponde a las incidencias y anomalías supuestamente detectadas en dos expedientes, que representan el 1,4 % del total de la población, sobre un total de 140 expedientes.
46      El Reino de España resalta además que sí presentó pruebas relativas a la improcedencia de una corrección a tanto alzado. A este respecto, recuerda que, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, no se constataron irregularidades en todos los expedientes de la muestra, sino únicamente en dos de los cuatro expedientes examinados. En tales circunstancias, el Reino de España entiende que la conclusión del Tribunal General expresada en el apartado 108 de la sentencia recurrida, según la cual la Comisión no podía inferir de la constatación de irregularidades en esos dos expedientes la existencia de deficiencias sistémicas en el control instaurado por las autoridades españolas, es plenamente conforme con las reglas de la carga de la prueba.
Apreciación del Tribunal de Justicia
47      Con carácter preliminar, es pertinente señalar que los Estados miembros juegan un papel principal en la liquidación de las cuentas del FEAGA, ya que deben garantizar que dicho Fondo financie únicamente las intervenciones realizadas conforme a las disposiciones del Derecho de la Unión en el marco de la organización común de los mercados agrícolas.
48      En efecto, el Estado miembro se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de las cuentas del FEAGA (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de febrero de 2005, Grecia/Comisión, C‑300/02, EU:C:2005:103, apartado 36).
49      Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para probar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas, no corresponde a la Comisión demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles efectuados por las administraciones nacionales ni la irregularidad de las cifras transmitidas por estas, sino aportar un elemento de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto a los citados controles o cifras (sentencia de 15 de octubre de 2014, Dinamarca/Comisión, C‑417/12 P, EU:C:2014:2288, apartado 81 y jurisprudencia citada).
50      Por su parte, el Estado miembro interesado no puede negar la validez de las apreciaciones de la Comisión sin apoyar sus propias alegaciones en elementos que demuestren la existencia de un sistema fiable y operativo de control. Si el Estado miembro no consigue demostrar que las constataciones de la Comisión son inciertas, estas constituyen elementos que pueden originar dudas serias acerca del establecimiento de un conjunto adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control. En consecuencia, incumbe al Estado miembro interesado probar detallada y completamente la realidad de sus controles o de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión (sentencia de 15 de octubre de 2014, Dinamarca/Comisión, C‑417/12 P, EU:C:2014:2288, apartados 82 y 83 y jurisprudencia citada).
51      En el presente caso, como se desprende de los apartados 104 a 106 de la sentencia recurrida, la Comisión consideró que existían irregularidades de carácter sistémico en el control de la observancia de los requisitos de reconocimiento de las organizaciones de productores que justificaban la aplicación de una corrección a tanto alzado del 10 %, basándose en que tal deficiencia fue constatada por sus servicios en los expedientes de dos de esas organizaciones, G. y Tilla Huelva, que formaban parte de una muestra analizada por la Comisión. Dicha muestra se componía de cuatro expedientes seleccionados entre las 140 organizaciones de productores de Andalucía.
52      Se ha de recordar igualmente, por un lado, que el Reino de España no impugnó ante el Tribunal General las conclusiones de la Comisión relativas a la organización de productores G. y, por otro, que, si bien el Reino de España impugnó las conclusiones de la Comisión respecto de la organización de productores Tilla Huelva, el Tribunal General, en el apartado 96 de la sentencia recurrida, rechazó el motivo de recurso invocado al respecto por considerarlo infundado. Dicha parte de la referida sentencia, que no ha sido impugnada por el Reino de España ante el Tribunal de Justicia, ha adquirido valor de cosa juzgada.
53      Pues bien, el hecho de que la Comisión constatara una deficiencia en dos de los cuatro expedientes que había controlado constituía un elemento de prueba de la duda seria y razonable, en el sentido de jurisprudencia citada en el apartado 49 de la presente sentencia, que albergaba respecto del carácter suficiente de los controles efectuados por las administraciones del Estado miembro en cuestión.
54      De la misma jurisprudencia se desprende, como se ha señalado en el apartado 50 de la presente sentencia, que, en tal situación, incumbía al Estado miembro interesado, en este caso, el Reino de España, probar detallada y completamente la realidad de sus controles o de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión. A falta de presentación de tal prueba, no podía negarse la validez de las constataciones de la Comisión y estas debían considerarse exactas.
55      De ello resulta que, al entender, en el apartado 108 de la sentencia recurrida, que la Comisión no podía inferir, de la constatación de dos irregularidades en solamente cuatro expedientes examinados, la existencia de deficiencias sistémicas en el sistema de control instaurado por las autoridades españolas, sin ampliar la muestra seleccionada, el Tribunal General incurrió en error de Derecho.
56      De los apartados 50 y 54 de la presente sentencia se desprende, en efecto, que, una vez aportada por la Comisión una prueba de duda seria, dicha institución no está obligada a efectuar controles ni verificaciones adicionales. Es el Estado miembro interesado el que, en tal situación, debe probar de la forma más detallada y completa posible la realidad de sus controles o de sus cifras con el fin de demostrar, cuando menos, que las deficiencias advertidas por la Comisión eran puntuales y no presentaban carácter sistémico.
57      De igual forma, el Tribunal General incurrió en error de Derecho al declarar, en el apartado 109 de la sentencia recurrida, basándose en el carácter residual de la corrección a tanto alzado, que correspondía a la Comisión demostrar que no le era posible evaluar de manera puntual las pérdidas ligadas a las irregularidades detectadas por el esfuerzo desproporcionado que habría supuesto tal evaluación.
58      De las consideraciones anteriores se infiere que el Tribunal General incurrió además en error de Derecho al declarar, en el apartado 110 de la sentencia recurrida, que la Comisión no podía considerar válidamente, basándose en la constatación de dos irregularidades puntuales, que las deficiencias en el sistema de control instaurado por las autoridades españolas justificaban, por su carácter sistémico, la aplicación de una corrección a tanto alzado.
59      En efecto, a falta de presentación por el Reino de España de las pruebas exigidas por la jurisprudencia citada en el apartado 50 de la presente sentencia para enervar las constataciones de la Comisión, esta última podía lícitamente considerar que el hecho de que se hubiera detectado una deficiencia en dos de los cuatro expedientes examinados demostraba el carácter sistémico de tal deficiencia.
60      Pues bien, el Tribunal General no verificó en absoluto si el Reino de España había presentado alguna prueba que permitiera cuestionar el carácter sistémico de las deficiencias advertidas por la Comisión.
61      Por cuantas razones han quedado expuestas, procede estimar el motivo único de la Comisión y anular la sentencia recurrida en tanto en cuanto, mediante ella, el Tribunal General anuló la Decisión controvertida en la medida en que aplica una corrección a tanto alzado del 10 %.
Sobre el recurso ante el Tribunal General
62      De acuerdo con el artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en caso de anulación de la resolución del Tribunal General, el Tribunal de Justicia podrá resolver él mismo definitivamente el litigio cuando su estado así lo permita. Así sucede en el presente asunto.
63      Dado que la sentencia recurrida debe ser anulada solo parcialmente, en la medida en que el Tribunal General estimó el segundo motivo de recurso del Reino de España, procede que el Tribunal de Justicia examine únicamente ese segundo motivo, que se articula en dos partes.
64      Mediante la primera parte del segundo motivo, basado en la improcedencia de la aplicación de una corrección a tanto alzado, el Reino de España aduce básicamente que, en los dos expedientes en los que se detectaron deficiencias, la Comisión debería haberse limitado a aplicar una corrección puntual, y no una corrección a tanto alzado, ya que en ningún caso hubo falta de control sistemático de los requisitos de reconocimiento de las organizaciones de productores.
65      A este respecto, de las consideraciones expuestas en los apartados 53 a 58 de la presente sentencia se deduce que, una vez que la Comisión detectó las deficiencias en dos de los cuatro expedientes que controló, los cuales constituían un elemento de prueba de la duda seria y razonable que albergaba dicha institución respecto del carácter suficiente de los controles efectuados por las administraciones españolas, incumbía al Reino de España, con objeto de demostrar que tales deficiencias eran puntuales y no presentaban carácter sistémico, probar de la forma más detallada y completa posible la realidad de sus controles o de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión.
66      Ahora bien, ni el Reino de España afirma haber presentado tal prueba ni de los autos se desprende que esta haya sido aportada.
67      En efecto, el Reino de España se limitó a impugnar las constataciones de la Comisión en lo que concierne a la organización de productores Tilla Huelva y no presentó alegaciones ni pruebas que demostraran que las deficiencias detectadas por la Comisión referentes a esta organización de productores y a la organización de productores G., a saber, la falta de imposición a dichas organizaciones de las prescriptivas sanciones por incumplimiento de los requisitos para su reconocimiento, por todo el período en el que había persistido el referido incumplimiento y en el que, sin embargo, se habían acogido a la cofinanciación de la Unión, constituían casos aislados y no podían reproducirse respecto de otras organizaciones de productores en la misma situación.
68      A falta de presentación de tales pruebas, el Reino de España no podía negar la validez de la constatación de la Comisión relativa al carácter sistémico de las deficiencias que esta había detectado. Por lo tanto, procede desestimar por infundada la primera parte del segundo motivo de recurso.
69      La segunda parte del segundo motivo se basa en el carácter desproporcionado de la corrección a tanto alzado del 10 % impuesta, así como en el incumplimiento de la obligación de motivación.
70      En particular, mediante la segunda parte del segundo motivo invocado, el Reino de España alega que no se cumplían los criterios establecidos por la Comisión en el documento VI/5330/97 que pueden justificar la aplicación de una corrección a tanto alzado del 10 %, por entender que, en esencia, había efectuado los controles exigidos de suerte que no cabía reprocharle ninguna falta de control ni que dichos controles fueran ineficaces.
71      No puede acogerse tal argumentación.
72      Para aplicar una corrección a tanto alzado del 10 %, la Comisión se basó, en la Decisión controvertida, en que el Reino de España no había exigido la devolución de las ayudas pagadas a las organizaciones de productores reconocidas que, cuando percibieron esas ayudas, incumplían los criterios establecidos para su reconocimiento.
73      Semejante omisión justifica efectivamente la aplicación de una corrección a tanto alzado del 10 %, conforme a los criterios establecidos en el documento VI/5330/97, toda vez que se trata de un control fundamental que concierne al respeto de los requisitos para la aceptación de una solicitud de ayuda y que no se realizó, o que se realizó de manera tan deficiente que el control conseguido es ineficaz.
74      La circunstancia referida por el Reino de España en el sentido de que controló el cumplimiento de los criterios de reconocimiento de las organizaciones de productores y de que retiró el reconocimiento de las organizaciones que incumplían dichos criterios no conduce a ninguna conclusión distinta.
75      En efecto, el Reino de España no afirmó ni, menos aún, demostró que, paralelamente a la retirada del reconocimiento de las organizaciones de productores que incumplían los criterios de reconocimiento, hubiera controlado si se habían pagado indebidamente ayudas a esas organizaciones en el período en el que ya no cumplían los referidos criterios y, en caso afirmativo, que hubiera reclamado la devolución de dichas ayudas.
76      Por lo tanto, la decisión de la Comisión de aplicar una corrección a tanto alzado del 10 % resulta proporcionada y debidamente motivada. De ello se sigue que la segunda parte del segundo motivo de recurso debe desestimarse por infundada.
77      En consecuencia, procede desestimar el recurso del Reino de España.
Costas
78      A tenor del artículo 184, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea fundado y dicho Tribunal resuelva definitivamente el litigio. A tenor del artículo 138, apartado 1, de ese Reglamento, aplicable al procedimiento en casación en virtud del artículo 184, apartado 1, del mismo, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
79      En el presente asunto, dado que la Comisión solicitó la condena en costas del Reino de España y este ha visto desestimadas sus pretensiones, procede condenarlo a cargar, además de con sus propias costas, con las costas en que haya incurrido la Comisión tanto en el procedimiento en primera instancia en el asunto T‑237/17 como en el procedimiento de casación.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Novena) decide:
1)      Anular la sentencia del Tribunal General de 20 de marzo de 2019, España/Comisión (T‑237/17, no publicada, EU:T:2019:172), en tanto en cuanto el Tribunal General, mediante dicha sentencia, anuló la Decisión de Ejecución (UE) 2017/264 de la Comisión, de 14 de febrero de 2017, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), en la medida en que aplica una corrección a tanto alzado del 10 % respecto de determinados gastos efectuados por el Reino de España.
2)      Desestimar el recurso.
3)      El Reino de España cargará, además de con sus propias costas, con las costas en que haya incurrido la Comisión Europea tanto en el procedimiento en primera instancia en el asunto T‑237/17 como en el procedimiento de casación.
Rodin
Vilaras
Šváby
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 2 de abril de 2020.
El Secretario
El Presidente de la Sala Novena
A. Calot Escobar
S. Rodin
*      Lengua de procedimiento: español.