62018TJ0561
ROZSUDEK TRIBUNÁLU (sedmého senátu)
5. května 2021 (
*1
)
„Státní podpory – Poštovní odvětví – Náhrada za plnění povinnosti univerzální služby – Rozhodnutí nevznášet námitky – Výpočet náhrady – Metoda čistých ušetřených nákladů – Zohlednění nehmotných přínosů, které lze přičíst univerzální službě – Použití prostředků poskytnutých z titulu náhrady – Veřejná záruka za platbu odstupného v případě propuštění z důvodu úpadku – Osvobození od DPH v případě některých plnění uskutečněných poskytovatelem univerzální služby – Účetní rozdělení nákladů, které jsou společné pro činnosti spadající do univerzální služby a činnosti, které do této služby nespadají – Kapitálový vklad veřejného podniku za účelem zabránění úpadku jeho dceřiné společnosti – Stížnost konkurenta – Rozhodnutí, kterým se na základě předběžného přezkumu konstatuje neexistence státní podpory – Existující podpora – Pravidelné zvýhodňování – Přičitatelnost státu – Kritérium soukromého investora“
Ve věci T‑561/18,
ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport A/S, se sídlem v Padborg (Dánsko),
Danske Fragtmænd A/S, se sídlem v Åbyhøj (Dánsko),
zastoupené L. Sandberg-Mørch, advokátkou,
žalobkyně,
podporované
Jørgen Jensen Distribution A/S, se sídlem v Ikast (Dánsko), zastoupenou Sandberg-Mørch a M. Honoré, advokáty,
a
Dansk Distribution A/S, se sídlem v Karlslunde (Dánsko), zastoupenou Sandberg-Mørch a J. Buendía Sierra, advokáty,
vedlejšími účastnicemi řízení,
proti
Evropské komisi, zastoupené K. Blanck a D. Recchia, jako zmocněnkyněmi,
žalované,
podporované
Dánským královstvím, zastoupeným J. Nymann-Lindegrenem a M. Wolff, jako zmocněnci, ve spolupráci s R. Holdgaardem, advokátem,
vedlejším účastníkem,
jejímž předmětem je návrh podaný na základě článku 263 SFEU a znějící na zrušení rozhodnutí Komise C(2018) 3169 final ze dne 28. května 2018 o státní podpoře SA.47707 (2018/N) – Náhrady poskytnuté státem ve prospěch PostNord za poskytování univerzální poštovní služby – Dánsko,
TRIBUNÁL (sedmý senát),
ve složení R. da Silva Passos (zpravodaj), předseda, V. Valančius a L. Truchot, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: P. Cullen, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 22. října 2020,
vydává tento
Rozsudek
I. Skutečnosti předcházející sporu
1
ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport A/S (dále jen „ITD“) je profesním sdružením, které seskupuje společnosti založené podle dánského práva, které působí na vnitrostátní i mezinárodní úrovni na trzích služeb silniční přepravy zboží a logistických služeb.
2
Danske Fragtmænd A/S je společností založenou podle dánského práva, která působí zejména na dánském trhu služeb silniční přepravy zboží a doručování balíkových zásilek.
3
Postloven, lov nr. 1536 (poštovní zákon č. 1536) ze dne 21. prosince 2010 (Lovtidende 2010 A), ve znění pozdějších předpisů, určil společnost Post Danmark A/S poskytovatelem univerzální služby doručování poštovních zásilek v Dánsku. Dánské ministerstvo dopravy vydalo dne 30. května 2016 na základě tohoto zákona pověření k poskytování veřejné služby, v jehož rámci byla společnosti Post Danmark uložena povinnost poskytovat univerzální službu (dále jen „PUS“) v období od 1. července 2016 do 31. prosince 2019 (dále jen „pověření k poskytování univerzální služby“). Post Danmark je 100 % vlastněna společností PostNord AB, jejíž základní kapitál je z 40 % vlastněn Dánským královstvím a z 60 % Švédským královstvím a jejíž hlasovací práva v rámci správní rady jsou rozdělena v poměru 50 % pro každého z obou států-akcionářů.
4
Podle bodu 2 pověření k poskytování univerzální služby musí být taková služba poskytována jak na vnitrostátní, tak na mezinárodní úrovni a toto poskytování musí být zaručeno nejméně pět pracovních dnů v týdnu. Jedná se o následující služby:
–
vyzvednutí, třídění, přeprava a doručení poštovních zásilek, periodik (deníků, týdeníků a měsíčníků) a reklamních zásilek (katalogů a prospektů) do hmotnosti 2 kilogramů;
–
vyzvednutí, třídění, přeprava a doručení balíků do hmotnosti 20 kg s dodáním do domácností nebo do místa samoobslužného systému, přičemž balíkové zásilky mezi podnikateli, na které se vztahuje smlouva o doručení, nejsou do univerzální služby zahrnuty;
–
služby týkající se doporučených a cenných zásilek;
–
bezúplatná poštovní služba pro nevidomé osoby v rozsahu zásilek nepřesahujících 7 kilogramů;
5
Pokud jde zvláště o PUS v případě přepravy zásilek do a ze zahraničí, pověření k poskytování univerzální služby upřesňuje, že se přeprava těchto zásilek řídí Světovou poštovní úmluvou.
6
Od roku 2000 a následujících vedlo všeobecné využívání elektronické pošty ke snížení počtu poštovních listovních zásilek do té míry, že převážně z tohoto důvodu se obrat společnosti Post Danmark dosažený v letech 2009 až 2016 snížil o 38 %. Právě v tomto kontextu zvýšila PostNord dne 23. února 2017 kapitál společnosti Post Danmark o jednu miliardu dánských korun (DKK) (přibližně 134 milionů eur) (dále jen „zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017“).
7
Vzhledem k důsledkům digitalizace korespondence kromě toho uzavřelo Dánské a Švédské království dne 20. října 2017 dohodu o přeměně produkčního modelu společnosti Post Danmark (dále jen „dohoda ze dne 20. října 2017“), jak byl vyvinut PostNord a formalizován v návrhu správní rady posledně uvedené společnosti ze dne 29. září 2017.
8
Podle dohody ze dne 20. října 2017 se smluvní strany dohodly na nutnosti přijmout tento nový produkční model s cílem „vypořádat se s výzvou digitalizace v Dánsku“ a zajistit hospodářskou životaschopnost společnosti Post Danmark. Podle téže dohody měl nový produkční model vyvinutý PostNord vycházet ze zvýšení kapitálu Post Danmark a snížení personálu posledně uvedené společnosti přibližně o 4000 osob, přičemž všechny tyto náklady byly odhadnuty na přibližně 5 miliard švédských korun (SEK) (přibližně 491 milionů eur).
9
Zavedení nového produkčního modelu společnosti Post Danmark zvláště předpokládalo vyplacení zvláštního odstupného za propuštění bývalých úředníků společnosti Post Danmark, kteří se stali zaměstnanci této společnosti v okamžiku její přeměny z nezávislého veřejného podniku na společnost s ručením omezeným. V tomto ohledu dohoda ze dne 20. října 2017 stanovila, že Dánské království musí tyto náklady nahradit kapitálovým vkladem ve výši 1,533 miliardy SEK (přibližně 150 milionů eur) ve prospěch PostNord.
10
Nový produkční model společnosti Post Danmark měl být proveden třemi odlišnými opatřeními, a sice:
–
náhradou za poskytování univerzální služby v Dánsku, kterou měly dánské orgány vyplatit společnosti Post Danmark prostřednictvím PostNord, a která byla určena k financování části zvláštního odstupného za propuštění bývalých úředníků společnosti Post Danmark;
–
zvýšením kapitálu o 667 milionů SEK (přibližně 65 milionů eur) Dánským a Švédským královstvím ve prospěch PostNord;
–
interním příspěvkem PostNord ve prospěch společnosti Post Danmark ve výši přibližně 2,3 miliardy DKK (přibližně 309 milionů eur).
11
Dne 3. listopadu 2017 dánské orgány předběžně oznámily Evropské komisi první z těchto tří opatření, a sice poskytnutí náhrady ve výši 1,533 miliardy SEK společnosti Post Danmark prostřednictvím PostNord za poskytování univerzální poštovní služby v Dánsku v letech 2017 až 2019, přičemž tato částka byla určena k financování části nákladů na propuštění popsaných v bodě 9 výše.
12
Dne 27. listopadu 2017 podalo sdružení ITD ke Komisi stížnost, v níž tvrdilo, že dánské a švédské orgány různými předchozími nebo budoucími opatřeními poskytly nebo poskytnou společnosti Post Danmark protiprávní státní podpory.
13
Podle stížnosti tyto podpory vyplývaly:
–
zaprvé z existence záruky, na jejímž základě se Dánské království v případě úpadku společnosti Post Danmark zavázalo nahradit této společnosti bez protiplnění náklady spojené s propuštěním bývalých úředníků, ve výši tří ročních platů pro každého úředníka (dále jen „dotčená záruka“);
–
zadruhé z dánské správní praxe, která umožňovala osvobození zákazníků společností provozujících zásilkový prodej od daně z přidané hodnoty (DPH) v případě, že si tyto společnosti zvolily dodání od společnosti Post Danmark, což vedlo ke zvýšení poptávky po službách této společnosti;
–
zatřetí z nesprávného účetního rozdělení nákladů společných pro PUS a pro činnosti nespadající do PUS v letech 2006 až 2013, což vedlo k umělému zvýšení nákladů na PUS a umělému snížení nákladů na obchodní činnosti společnosti Post Danmark, a představuje tak křížové financování obchodních činností společnosti Post Danmark prostřednictvím PUS;
–
začtvrté ze zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 v rozsahu, v němž bylo přičitatelné dánskému a švédskému státu a nesplňovalo kritérium soukromého investora v tržním hospodářství;
–
zapáté z náhrady předběžně oznámené Dánským královstvím dne 3. listopadu 2017 (viz bod 11 výše);
–
zašesté z několika zvýšení kapitálu společnosti Post Danmark Dánským a Švédským královstvím a PostNord, jak jsou stanovena v dohodě ze dne 20. října 2017.
14
Dne 30. listopadu 2017 předala Komise stížnost ITD dánským a švédským orgánům, které dne 20. prosince 2017 předložily své společné připomínky k některým výtkám uvedeným v této stížnosti. Dne 21. prosince 2017 předložily dánské orgány své připomínky k ostatním výtkám obsaženým v uvedené stížnosti.
15
Dne 8. února 2018 oznámily dánské orgány Komisi přiznání náhrady ve výši 1,533 miliardy SEK společnosti Post Danmark za poskytování univerzální poštovní služby v období od roku 2017 do roku 2019 (dále jen „dotčená náhrada“).
16
Dne 7. května 2018 uvedly dánské orgány, že dotčená náhrada nakonec dosáhne nejvýše 1,683 miliardy SEK (přibližně 160 milionů eur).
17
Dne 28. května 2018 přijala Komise rozhodnutí C (2018) 3169 final o státní podpoře SA.47707 (2018/N) – Náhrady poskytnuté státem ve prospěch PostNord za poskytování univerzální poštovní služby – Dánsko (dále jen „napadené rozhodnutí“).
18
V napadeném rozhodnutí Komise zaprvé upřesnila, že se její přezkum týkal jednak dotčené náhrady a jednak výtek předložených sdružením ITD v jeho stížnosti, avšak s výjimkou zvýšení kapitálu stanovených v dohodě ze dne 20. října 2017 (bod 73 napadeného rozhodnutí), která měla být předmětem pozdějšího rozhodnutí.
19
Zadruhé, pokud jde o dotčenou náhradu, Komise měla nejprve za to, že tato náhrada nesplňuje čtvrté z kritérií stanovených v rozsudku ze dne 24. července 2003, Altmark Trans a Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), jelikož nebyla poskytnuta v rámci výběrového řízení a její výše nebyla určena na základě nákladů průměrného správně řízeného podniku. Komise z toho vyvodila, že toto opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU a že je třeba přezkoumat slučitelnost této podpory z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU, jak byl proveden ve sdělení Komise o rámci Evropské unie použitelném na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (2011) (Úř. věst. 2012, C 8, s. 15, dále jen „rámec pro SOHZ“).
20
Dále při posuzování slučitelnosti dotčené náhrady s vnitřním trhem Komise zejména přezkoumala na základě metody čistých ušetřených nákladů (dále jen „ČUN“) výpočet čistých nákladů nezbytných k plnění PUS provedený dánskými orgány. Dánské orgány ve své metodě výpočtu pracovaly s faktuálním scénářem, podle kterého Post Danmark tím, že zajišťovala PUS v období od roku 2017 do roku 2019, počítala zaprvé s podstatným zvýšením zásilek zasílaných podniky spotřebitelům z důvodu zvýšení internetového obchodu, zadruhé s pokračujícím poklesem listovních zásilek v návaznosti na rostoucí digitalizaci korespondence, zatřetí se značným snížením zasílání novin a časopisů a začtvrté se zavedením nového modelu výroby zahrnujícího propouštění zaměstnanců. Podle hypotetického srovnávacího scénáře navrženého dánskými orgány by Post Danmark v případě, že by v tomtéž období nebyla pověřena PUS, zaprvé upustila od nevýnosných činností, jako je doručování novin a časopisů, neadresných zásilek a mezinárodních poštovních zásilek, zadruhé optimalizovala doručování obchodních listovních zásilek, u kterých by dodání do domácností bylo dostupné pouze v největších městech, zatřetí upustila od doručování balíků do domácností v některých venkovských oblastech a začtvrté snížila počet poštovních úřadů.
21
Dánské orgány v rámci uvedeného výpočtu odečetly náklady ušetřené v případě neexistence PUS, jež byly vypočteny na základě nákladů, zejména na personál, souvisejících zaprvé se zachováním sítě poštovních schránek pokrývající celé území státu, jakož i výroby známek, zadruhé s provozem střediska mezinárodních zásilek v Kodani (Dánsko), které by bylo zavřeno v návaznosti na upuštění od mezinárodní poštovní služby, zatřetí se středisky pro třídění listovních zásilek a distribučními platformami, která by byla po optimalizaci doručování obchodních listovních zásilek zavřena, začtvrté s doručováním poštovních zásilek do domácnosti v některých oblastech a zapáté s provozem poštovních úřadů, které by byly zavřeny.
22
Dánské orgány z ušetřených nákladů odpočetly jako protihodnotu jednak příjmy ze služeb, které by společnost Post Danmark v případě neexistence PUS zrušila nebo optimalizovala, a jednak zisky plynoucí ze zvýšení poptávky z důvodu osvobození od DPH, z něhož měla uvedená společnost prospěch jakožto poskytovatel univerzální služby, jakož i z aktiv duševního vlastnictví spojených s PUS, zejména z reklamy týkající se její viditelnosti v kontaktních místech a na poštovních schránkách.
23
Komise měla za to, že metoda navržená dánskými orgány je spolehlivá, a uvedla, že podle této metody představovaly ČUN pro účely plnění PUS částku 2,571 miliardy DKK (přibližně 345 milionů eur), což je částka značně převyšující dotčenou náhradu, stanovenou na maximální výši 1,192 miliardy DKK (přibližně 160 milionů eur).
24
Konečně Komise poté, co odmítla výtky uvedené sdružením ITD v jeho stížnosti a směřující specificky proti dotčené náhradě, dospěla k závěru, že uvedená náhrada je slučitelná s vnitřním trhem.
25
Zatřetí, pokud jde o ostatní výtky vznesené ve stížnosti ITD, Komise měla v prvé řadě za to, že dotčená záruka mohla představovat státní podporu. V tomto smyslu měla za to, že tato záruka mohla zakládat zvýhodnění, byť velmi nepřímé, jelikož společnosti Post Danmark v okamžiku její přeměny na společnost s ručením omezeným v roce 2002 umožnila zachovat část jejího personálu. Komise však měla za to, že i kdyby dotčená záruka zakládala státní podporu, byla by tato podpora poskytnuta v roce 2002, jelikož se týkala pouze zaměstnanců, kteří se v tomto období vzdali svého postavení úředníka. Dotčená záruka tak byla poskytnuta více než deset let před tím, než byla Komise o tomto opatření stížností ITD informována, a v důsledku toho by představovala existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu iv) a čl. 17 odst. 1 nařízení Rady (EU) 2015/1589 ze dne 13. července 2015, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 [SFEU] (Úř. věst. 2015, L 248, s. 9).
26
V druhé řadě, pokud jde o dánskou správní praxi, která vedla k osvobození zákazníků společnosti Post Danmark od DPH, měla Komise za to, že toto opatření mohlo poskytnout společnosti Post Danmark nepřímé zvýhodnění. Komise však měla za to, že dotčené osvobození vyplývalo z čl. 132 odst. 1 písm. a) směrnice Rady 2006/112/ES ze dne 28. listopadu 2006 o společném systému [DPH] (Úř. věst. 2006, L 347, s. 1, dále jen „směrnice o DPH“), který stanoví povinnost osvobodit služby spadající do PUS od daně. Podle napadeného rozhodnutí tedy osvobození od DPH ve prospěch společnosti Post Danmark nebylo přičitatelné dánskému státu, a z tohoto důvodu nemohlo zakládat státní podporu.
27
V třetí řadě, pokud jde o přiřazení nákladů spojených s činnostmi společnosti Post Danmark a jejich případné křížové dotování, Komise se připojila k vysvětlením dánských orgánů, aby dospěla k závěru, že rozdělení nákladů společných pro činnosti společnosti Post Danmark spadající do PUS a činnosti nespadající do této povinnosti je vhodné. Komise nejprve dodala, že se každopádně nejeví, že by nesprávné přiřazení nákladů tvrzené sdružením ITD znamenalo převod státních prostředků. Dále podle napadeného rozhodnutí nelze takové přiřazení nákladů přičítat dánským orgánům, neboť i když je pravda, že tyto orgány přijaly účetní předpisy použitelné na společnost Post Danmark, sdružení ITD neprokázalo, jakým způsobem se tyto orgány podílely na určování cen společností Post Danmark za její činnosti, které nespadají do PUS. Konečně měla Komise za to, že údajná křížová dotace obchodních činností společnosti Post Danmark z prostředků obdržených na základě PUS nezakládá zvýhodnění, jelikož Post Danmark nikdy neobdržela náhradu za plnění PUS vypočtenou na základě rozdělení nákladů oznámeného sdružením ITD.
28
Ve čtvrté řadě, pokud jde o zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017, měla Komise za to, že s ohledem na vlastnickou strukturu PostNord a způsob jmenování členů její správní rady, mohlo Dánské a Švédské království vykonávat nad touto společností dominantní vliv. Podle Komise však skutečnosti předložené sdružením ITD na podporu jeho stížnosti neumožnily prokázat, že by Dánské nebo Švédské království bylo do takového zvýšení kapitálu skutečně zapojeno. Komise z toho vyvodila, že uvedené zvýšení kapitálu nebylo přičitatelné státu, a z tohoto důvodu nepředstavovalo státní podporu.
29
Navíc měla Komise za to, že za takových okolností, jako jsou okolnosti, v nichž se ocitla PostNord, by se soukromý investor rozhodl přistoupit k zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 namísto toho, aby vystavil svou dceřinou společnost, v daném případě Post Danmark, úpadku.
30
Nakonec rozhodující body napadeného rozhodnutí zní takto:
„(205)
Komise se rozhodla […] učinit závěr, že oznámené opatření podpory týkající se náhrady za PUS v období 2017–2019 je slučitelné s vnitřním trhem na základě čl. 106 odst. 2 SFEU a nevznést proti tomuto opatření námitky.
(206)
Komise kromě toho rozhodla, že:
(i)
[dotčená záruka] je existující podporou;
(ii)
osvobození od DPH nepředstavuje státní podporu;
(iii)
křížová dotace obchodních služeb není věcně potvrzena a v každém případě nepředstavuje státní podporu a
(iv)
[zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017] nepředstavuje státní podporu.“
II. Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
31
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 20. září 2018 podaly žalobkyně, ITD a Danske Fragtmænd, projednávanou žalobu.
32
Komise předložila žalobní odpověď dne 7. prosince 2018.
33
Žalobkyně předložily dne 15. února 2019 repliku. Komise předložila dupliku dne 17. dubna 2019.
34
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 16. ledna 2019 podalo Dánské království návrh na vstup do tohoto řízení jako vedlejší účastník na podporu návrhových žádání Komise. Rozhodnutím ze dne 11. dubna 2019 předseda devátého senátu Tribunálu tomuto návrhu vyhověl.
35
Podáními došlými kanceláři Tribunálu ve dnech 17. a 21. ledna 2019 podaly společnosti Dansk Distribution A/S a Jørgen Jensen Distribution A/S návrh na vstup do tohoto řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání žalobkyň. Usneseními ze dne 12. dubna 2019 předseda devátého senátu Tribunálu těmto návrhům vyhověl.
36
Dánské království předložilo dne 1. července 2019 spis vedlejšího účastníka. Jørgen Jensen Distribution a Dansk Distribution předložily své spisy vedlejších účastnic dne 3. července 2019. Komise a žalobkyně předložily svá vyjádření ke spisům vedlejších účastníků ve dnech 15. a 18. listopadu 2019.
37
Vzhledem ke změně složení senátů Tribunálu byl soudce zpravodaj na základě čl. 27 odst. 5 jednacího řádu Tribunálu přidělen k sedmému senátu, kterému byla tudíž dne 17. října 2019 přidělena projednávaná věc.
38
Žalobkyně navrhují, aby Tribunál:
–
prohlásil argumenty předložené Dánským královstvím za nepřípustné a v každém případě za neopodstatněné;
–
prohlásil žalobu za přípustnou a opodstatněnou;
–
napadené rozhodnutí zrušil,
–
uložil Komisi a Dánskému království náhradu nákladů řízení.
39
Komise navrhuje, aby Tribunál:
–
žalobu zamítl,
–
uložil žalobkyním náhradu nákladů řízení.
40
Dánské království navrhuje, aby Tribunál:
–
žalobu zamítl.
41
Jørgen Jensen Distribution a Dansk Distribution navrhují, aby Tribunál:
–
prohlásil žalobu za přípustnou a opodstatněnou a napadené rozhodnutí zrušil;
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
III. Právní otázky
42
Na podporu své žaloby předkládají žalobkyně jediný žalobní důvod vycházející z toho, že Komise nezahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU navzdory závažným obtížím vyvstávajícím při posouzení dotčené náhrady a ostatních opatření oznámených ve stížnosti ITD.
43
Úvodem je třeba připomenout, že účelem fáze předběžného přezkumu oznámených opatření podpor, která je stanovena v čl. 108 odst. 3 SFEU a upravena v článku 4 nařízení 2015/1589, je umožnit Komisi, aby si na tato opatření utvořila prvotní názor (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. května 2011, Komise v. Kronoply a Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, bod 43).
44
Po skončení této fáze Komise konstatuje, že oznámené opatření buď nepředstavuje podporu, v kterémžto případě přijme rozhodnutí nevznášet námitky podle čl. 4 odst. 2 nařízení 2015/1589, nebo že spadá do působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU. Shledá-li Komise po předběžném přezkumu, že oznámené opatření v rozsahu, v jakém spadá do působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU, nevyvolává pochybnosti ohledně jeho slučitelnosti s vnitřním trhem, přijme rozhodnutí nevznášet námitky podle čl. 4 odst. 3 nařízení 2015/1589 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. května 2011, Komise v. Kronoply a KronotexC‑83/09 P, EU:C:2011:341, body 43 a 44).
45
Komise tím, že přijme rozhodnutí nevznášet námitky, nejen prohlásí, že dotčené opatření nepředstavuje podporu nebo představuje podporu slučitelnou s vnitřním trhem, ale také implicitně odmítne zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU a čl. 6 odst. 1 nařízení 2015/1589 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. května 2011, Komise v. Kronoply a Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, bod 45).
46
Shledá-li Komise po předběžném přezkumu, že existují pochybnosti o slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem, je na základě čl. 4 odst. 4 nařízení 2015/1589 povinna přijmout rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU a čl. 6 odst. 1 uvedeného nařízení (rozsudek ze dne 24. května 2011, Komise v. Kronoply a Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, bod 46).
47
Kromě toho čl. 24 odst. 2 první věta nařízení 2015/1589 přiznává každé zúčastněné straně právo podat stížnost, aby Komisi informovala o každé údajné protiprávní podpoře, což má podle čl. 15 odst. 1 první věty téhož nařízení za následek zahájení předběžné fáze přezkumu podle čl. 108 odst. 3 SFEU, což znamená, že Komise přijme rozhodnutí podle čl. 4 odst. 2, 3 nebo 4 nařízení 2015/1589.
48
Existence pochybností, které mohou odůvodnit zahájení formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU, se projevuje objektivní existencí závažných obtíží, s nimiž se Komise setkala při přezkumu povahy dotčeného opatření jako podpory nebo jeho slučitelnosti s vnitřním trhem. Z judikatury totiž vyplývá, že pojem „závažné obtíže“ má objektivní povahu (rozsudek ze dne 21. prosince 2016, Club Hotel Loutraki a další v. Komise, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, bod 31). Po existenci takových obtíží je třeba pátrat jak v okolnostech přijetí napadeného aktu, tak v jeho obsahu objektivním způsobem a dávat do souvislosti odůvodnění rozhodnutí s poznatky, jimiž Komise disponovala nebo mohla disponovat, když rozhodovala o slučitelnosti sporných podpor s vnitřním trhem (viz rozsudek ze dne 28. března 2012, Ryanair v. Komise, T‑123/09, EU:T:2012:164, bod 77 a citovaná judikatura), přičemž bylo v tomto ohledu připomenuto, že informacemi, které Komise „mohla mít k dispozici“, jsou informace, které se jevily být relevantní pro posouzení, jež bylo třeba provést, a které Komise mohla na svou žádost získat v průběhu fáze předběžného přezkumu (rozsudek ze dne 20. září 2017, Komise v. Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, bod 71).
49
Z toho plyne, že přezkum legality prováděný Tribunálem, pokud jde o existenci závažných obtíží, se již z povahy věci nemůže omezit na přezkum otázky zjevně nesprávného posouzení (viz rozsudky ze dne 27. září 2011, 3F v. Komise, T‑30/03 RENV, EU:T:2011:534, bod 55 a citovaná judikatura, a ze dne 10. července 2012, Smurfit Kappa Group v. Komise, T‑304/08, EU:T:2012:351, bod 80 a citovaná judikatura). Jestliže totiž takové obtíže existují, může být rozhodnutí přijaté Komisí bez zahájení formálního vyšetřovacího řízení zrušeno již z tohoto jediného důvodu, jelikož není proveden kontradiktorní a důkladný přezkum stanovený ve Smlouvě o FEU, přestože není prokázáno, že posouzení Komise ve věci samé bylo z právního a skutkového hlediska nesprávné (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. září 2010, British Aggregates a další v. Komise, T‑359/04, EU:T:2010:366, bod 58).
50
Je třeba připomenout, že Komise může v souladu s účelem čl. 108 odst. 3 SFEU a s povinností řádné správy, jež jí přísluší, zahájit dialog s oznamujícím státem nebo třetími stranami, aby ve fázi předběžného přezkumu překonala obtíže, s nimiž se případně setkala. Tato možnost předpokládá, že Komise může změnit své stanovisko podle výsledku zahájeného dialogu, aniž musí být tato změna a priori vykládána jako důkaz existence závažných obtíží (rozsudek ze dne 21. prosince 2016, Club Hotel Loutraki a další v. Komise, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, bod 35). Tyto obtíže se pouze v případě, že je nebylo možné překonat, ukáží jako závažné a musí u Komise vyvolat pochybnosti, které ji přivedou k zahájení formálního vyšetřovacího řízení (rozsudky ze dne 2. dubna 2009, Bouygues a Bouygues Télécom v. Komise, C‑431/07 P, EU:C:2009:223, bod 61, a ze dne 27. října 2011, Rakousko v. Scheucher-Fleisch a další, C‑47/10 P, EU:C:2011:698, bod 70).
51
Je na žalobci, aby prokázal existenci závažných obtíží, přičemž takový důkaz může být předložen prostřednictvím souboru shodujících se nepřímých důkazů (viz rozsudek ze dne 19. září 2018, HH Ferries a další v. Komise, T‑68/15, EU:T:2018:563, bod 63 a citovaná judikatura).
52
Ve světle předcházejících úvah je třeba přezkoumat argumentaci žalobkyň směřující k prokázání existence závažných obtíží, které měly vést Komisi k zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
53
V projednávané věci se žalobkyně dovolávají souboru nepřímých důkazů, které podle nich prokazují existenci závažných obtíží vyplývajících jednak z délky fáze předběžného přezkumu a okolností průběhu této fáze a jednak z obsahu napadeného rozhodnutí a z posouzení jednotlivých opatření zkoumaných v tomto rozhodnutí Komisí.
A. K nepřímým důkazům stran délky a průběhu fáze předběžného přezkumu
54
Zaprvé žalobkyně, podporované Jørgen Jensen Distribution a Dansk Distribution, tvrdí, že délka fáze předběžného přezkumu ukazuje na závažné obtíže, se kterými se Komise setkala. V tomto ohledu zdůrazňují, že dánské orgány oznámily dotčenou náhradu dne 8. února 2018 a že napadené rozhodnutí bylo přijato dne 28. května 2018, tedy po uplynutí dvouměsíční lhůty stanovené v čl. 4 odst. 5 nařízení 2015/1589 pro přijetí rozhodnutí o zahájení, či nezahájení formálního vyšetřovacího řízení.
55
Žalobkyně dodávají, že překročení takové lhůty je s ohledem na datum předběžného oznámení dotčené náhrady, dne 3. listopadu 2017, o to závažnější. V tomto ohledu tvrdí, že v rozsudku ze dne 15. listopadu 2018, Tempus Energy a Tempus Energy Technology v. Komise (T‑793/14, napadený kasačním opravným prostředkem, EU:T:2018:790), Tribunál konstatoval, že fáze před oznámením musí být pro účely posouzení existence závažných obtíží zohledněna. Dále žalobkyně uvádějí, že doba fáze před oznámením přesahující tři měsíce porušuje dobu dvou měsíců stanovenou v bodě 14 kodexu osvědčených postupů pro provádění řízení ve věcech kontroly státní podpory (Úř. věst. 2009, C 136, s. 13, dále jen „kodex osvědčených postupů“). Podle žalobkyň taková doba vyplývá ze skutečnosti, že Komise zahájila své posouzení slučitelnosti dotčené náhrady během fáze před oznámením.
56
Komise navíc vyžadovanou lhůtu překročila přijetím napadeného rozhodnutí šest měsíců po podání stížnosti ITD.
57
Zadruhé žalobkyně tvrdí, že korespondence mezi Komisí a dánskými a švédskými orgány jak během fáze před oznámením, tak během fáze předběžného přezkumu svědčí o existenci závažných obtíží. Žalobkyně navrhují, aby Tribunál přijal organizační procesní opatření za účelem předložení této korespondence.
58
Komise podporovaná Dánským královstvím argumenty žalobkyň popírá.
59
Zaprvé, pokud jde o argument žalobkyň vycházející z nadměrné délky předběžného přezkumu, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury může taková délka spolu s dalšími skutečnostmi naznačovat závažné obtíže, s nimiž se Komise setkala, pokud tato délka značně přesahuje dobu, jež je k předběžnému přezkumu opatření obvykle zapotřebí (viz rozsudek ze dne 3. prosince 2014, Castelnou Energía v. Komise, T‑57/11, EU:T:2014:1021, bod 58 a citovaná judikatura).
60
V tomto ohledu je třeba rozlišovat mezi postupem následujícím po oznámení členským státem a postupem, během kterého Komise po podání stížnosti zkoumá informace týkající se údajné protiprávní podpory, bez ohledu na jejich zdroj. Článek 4 odst. 5 nařízení 2015/1589 totiž stanoví, že délka prvního postupu nesmí překročit dva měsíce ode dne následujícího po obdržení úplného oznámení. Naproti tomu právo Evropské unie nestanoví žádnou lhůtu pro ukončení druhého postupu, neboť čl. 12 odst. 1 nařízení 2015/1589 pouze upřesňuje, že Komise „přezkoumá bez zbytečného prodlení veškeré stížnosti“ (rozsudek ze dne 6. května 2019, Scor v. Komise, T‑135/17, nezveřejněný, EU:T:2019:287, bod 106).
61
V projednávaném případě byla Komisi předložena stížnost ITD ze dne 27. listopadu 2017 a poté Komise dne 8. února 2018 obdržela od Dánského království úplné oznámení opatření týkajícího se poskytnutí dotčené náhrady. Komise přijala napadené rozhodnutí, které se týká obou postupů, dne 28. května 2018.
62
Fáze předběžného přezkumu tedy trvala tři měsíce a devatenáct dnů, pokud je za výchozí považován den následující po oznámení dánských orgánů, nebo šest měsíců a jeden den, pokud je za výchozí považována stížnost ITD.
63
Pokud jde o dobu tří měsíců a devatenácti dnů, která uplynula mezi podáním oznámení dánskými orgány a přijetím napadeného rozhodnutí, byla lhůta dvou měsíců stanovená v čl. 4 odst. 5 nařízení 2015/1589 překročena o více než jeden měsíc. Takové překročení lhůty stanovené v tomto ustanovení však může být snadno vysvětleno skutečností, že, jak vyplývá z odstavce 72 napadeného rozhodnutí, Komise současně zkoumala opatření oznámené dánskými orgány a čtyři z pěti opatření, která dánské orgány provedly ve prospěch společnosti Post Danmark a která byla uvedena ve stížnosti ITD (viz bod 13 výše). Komise tedy musela přezkoumat značné množství informací předložených účastníky řízení. Kromě toho v předposlední den uplynutí lhůty dvou měsíců stanovené v čl. 4 odst. 5 nařízení 2015/1589 informovaly dánské orgány Komisi, že zamýšlejí změnit výši dotčené náhrady, z pevně stanovené částky ve výši 1,533 miliardy SEK na maximální výši 1,683 miliardy SEK.
64
Okolnost, že délka fáze předběžného přezkumu byla o jeden měsíc a devatenáct dnů delší než lhůta stanovená v čl. 4 odst. 5 nařízení 2015/1589, tudíž nepředstavuje nepřímý důkaz o existenci závažných obtíží.
65
Na druhé straně, pokud jde o dobu šesti měsíců a jednoho dne, která uplynula mezi podáním stížnosti ITD a napadeným rozhodnutím, žalobkyně se bez dalšího upřesnění omezují na tvrzení, že taková doba „jasně překračuje [lhůtu], ve které je Komise povinna dokončit svůj předběžný přezkum“. Jak přitom bylo připomenuto v bodě 60 výše, relevantní ustanovení nestanoví žádnou závaznou lhůtu pro vyřízení stížnosti předložené Komisi v oblasti státních podpor.
66
Dále bylo rozhodnuto, že pro účely posouzení, zda doba přezkumu představuje nepřímý důkaz závažných obtíží, je třeba navíc zohlednit vnitřní pravidla, která si Komise stanovila (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 15. března 2001, Prayon-Rupel v. Komise, T‑73/98, EU:T:2001:94, bod 94, a ze dne 9. června 2016, Magic Mountain Kletterhallen a další v. Komise, T‑162/13, nezveřejněný, EU:T:2016:341, bod 146). V tomto ohledu bod 47 kodexu osvědčených postupů stanoví, že „Komise se vynasnaží prošetřit stížnost během orientačního časového rámce, který činí dvanáct měsíců od obdržení stížnosti“, že „[t]ato časová lhůta není právně závazná“ a že „[p]odle okolností individuálního případu může prodloužit prošetření stížnosti případná potřeba vyžádat si doplňující informace od stěžovatele, členského státu či zúčastněné strany“.
67
V projednávaném případě Komise tím, že přijala napadené rozhodnutí šest měsíců a jeden den po podání stížnosti ITD, dodržela zásady stanovené jejími vnitřními pravidly.
68
Žalobkyně se nemohou účelně dovolávat rozsudku ze dne 10. února 2009, Deutsche Post a DHL International v. Komise (T‑388/03, EU:T:2009:30), v rozsahu, v němž z bodů 96 až 98 tohoto rozsudku vyplývá, že Tribunál měl za to, že doba sedmi měsíců po oznámení opatření členským státem, a nikoli po stížnosti, značně překročila lhůtu dvou měsíců, kterou byla Komise v zásadě povinna dodržet k ukončení svého předběžného přezkumu podle čl. 4 odst. 5 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku [108 SFEU] (Úř. věst. 1999, L 83, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 339), jehož znění je totožné jako znění čl. 4 odst. 5 nařízení 2015/1589. Tento rozsudek není relevantní ani stran posouzení délky fáze předběžného přezkumu od oznámení dotčené náhrady dánskými orgány v projednávané věci, jelikož tato doba tří měsíců a jednoho dne je z důvodů uvedených v bodě 63 výše považována za přiměřenou.
69
Za těchto podmínek nepředstavuje délka předběžného přezkumu nepřímý důkaz o existenci závažných obtíží.
70
Zadruhé, pokud jde o okolnosti fáze předběžného přezkumu, žalobkyně vycházejí z řady údajných výměn informací, k nimž došlo mezi Komisí a dánskými a švédskými orgány.
71
V tomto ohledu je třeba připomenout, že pouhá skutečnost, že ve fázi předběžného přezkumu proběhla jednání mezi dotčeným členským státem a Komisí a že v tomto rámci Komise případně vyžadovala doplňující informace o opatřeních podléhajících její kontrole, nemůže být sama o sobě považována za důkaz toho, že se Komise při posuzování potýkala se závažnými obtížemi (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. března 2018, Naviera Armas v. Komise, T‑108/16, EU:T:2018:145, bod 69 a citovaná judikatura). Nicméně nelze vyloučit, že obsah jednání, která v této fázi řízení proběhla mezi Komisí a oznamujícím členským státem, stejně jako vysoký počet žádostí o informace zaslaných Komisí oznamujícímu členskému státu, může za určitých okolností existenci takových obtíží odhalit (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 9. prosince 2014, Netherlands Maritime Technology Association v. Komise, T‑140/13, nezveřejněný, EU:T:2014:1029, bod 74, a ze dne 8. ledna 2015, Club Hotel Loutraki a další v. Komise, T‑58/13, nezveřejněný, EU:T:2015:1, bod 47).
72
V projednávaném případě z odstavců 1 až 10 napadeného rozhodnutí nejprve vyplývá, že Komise předala stížnost ITD dánským a švédským orgánům dne 30. listopadu 2017, které k ní předložily své připomínky ve dnech 20. a 21. prosince 2017. Následně dne 5. února 2018 zaslala Komise dánským orgánům žádost o informace v reakci na doplnění stížnosti, které sdružení ITD zaslalo dne 2. února 2018. Dánské orgány na tuto žádost odpověděly dne 13. února 2018. Konečně dánské orgány v návaznosti na úplné oznámení dotčené náhrady dne 8. února 2018 informovaly Komisi dne 7. května 2018 o tom, že upravily maximální výši této náhrady.
73
Takové výměny informací však nelze považovat za vykazující zvláštní četnost nebo intenzitu, jelikož Komise se na dánské orgány obrátila pouze za účelem shromáždění jejich připomínek ke stížnosti ITD. Nepředstavují tedy nepřímý důkaz existence závažných obtíží.
74
Zatřetí a na posledním místě, na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, není fáze před oznámením pro účely posouzení existence závažných obtíží v zásadě relevantní, jelikož existence takových obtíží se posuzuje ve vztahu k fázi předběžného přezkumu, která začíná úplným oznámením opatření, jak vyplývá z čl. 4 odst. 5 nařízení 2015/1589 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. března 2012, Ryanair v. Komise, T‑123/09, EU:T:2012:164, bod 168).
75
Pouze za takových zvláštních okolností, jako jsou složitost a novost předběžně oznámeného opatření, délka fáze před oznámením a posouzení slučitelnosti takového opatření v průběhu této fáze, Tribunál v rozsudku ze dne 15. listopadu 2018, Tempus Energy a Tempus Energy Technology v. Komise (T‑793/14, napadený kasačním opravným prostředkem, EU:T:2018:790), rozhodl, že průběh fáze před oznámením může naznačovat existenci závažných obtíží.
76
V projednávaném případě však žalobkyně nejsou schopny existenci zvláštních okolností této povahy prokázat.
77
Na jedné straně sice argumentují délkou fáze před oznámením, která byla delší než tři měsíce, avšak tato doba se nejeví jako nepřiměřená, i když překračuje dvouměsíční lhůtu stanovenou v kodexu osvědčených postupů. Během fáze před oznámením totiž Komise rovněž požádala dánské a švédské orgány o jejich připomínky ke stížnosti ITD a k doplňujícím připomínkám posledně uvedeného sdružení (viz bod 14 výše).
78
Na druhé straně, pokud jde o obsah komunikace mezi Komisí a dánskými a švédskými orgány, žalobkyně pouze předpokládají, že slučitelnost dotčené náhrady byla diskutována během fáze před oznámením, aniž v tomto smyslu předložily konkrétní indicii.
79
V důsledku toho délka a okolnosti fáze předběžného přezkumu samy o sobě nenaznačují, ani s ohledem na fázi před oznámením, závažné obtíže, které by Komisi zavazovaly zahájit formální vyšetřovací řízení stanovené v čl. 108 odst. 2 SFEU.
80
Vzhledem k tomu, že Tribunál je schopen se vyjádřit k argumentům žalobkyň vycházejícím z délky a okolností fáze předběžného přezkumu, není namístě vyhovět jejich návrhu na organizační procesní opatření směřující k tomu, aby byla do spisu založena veškerá korespondence, ke které během fáze předběžného přezkumu a fáze předcházející tomuto přezkumu došlo mezi jednak Komisí a jednak dánskými a švédskými orgány. V každém případě žalobkyně neuvedly na podporu svého návrhu na organizační procesní opatření žádnou skutečnost, která by umožnila potvrdit účelnost takového opatření pro potřeby řízení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. července 2018, Europa Terra Nostra v. Parlament, T‑13/17, nezveřejněný, EU:T:2018:428, bod 103 a citovaná judikatura).
81
Je proto třeba přezkoumat ostatní argumenty dovolávané žalobkyněmi na podporu jediného žalobního důvodu, jejichž cílem je prokázat, že ze samotného obsahu napadeného rozhodnutí vyplývá, že přezkum dotčených opatření odhalil závažné obtíže, jež měly Komisi vést k zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
B. K nepřímým důkazům týkajícím se obsahu napadeného rozhodnutí
82
Na podporu druhé části jediného žalobního důvodu žalobkyně v podstatě zdůrazňují, že se Komise dopustila několika pochybení prokazujících existenci závažných obtíží, když měla v napadeném rozhodnutí za to, že:
–
dotčená náhrada byla slučitelná s vnitřním trhem;
–
dotčená záruka představovala existující podporu;
–
osvobození od DPH ve prospěch společnosti Post Danmark nebylo přičitatelné státu;
–
pochybení v rozdělení nákladů spadajících do PUS a nákladů, které do PUS nespadaly, v účetnictví společnosti Post Danmark, nebylo prokázáno, nepředstavovalo převod státních prostředků a nebylo přičitatelné státu;
–
zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 nebylo přičitatelné státu a nepředstavovalo hospodářské zvýhodnění.
1.
K dotčené náhradě
83
Žalobkyně, podporované společnostmi Jørgen Jensen Distribution a Dansk Distribution, tvrdí, že když Komise dospěla k závěru o slučitelnosti dotčené náhrady s vnitřním trhem, dopustila se několika pochybení, což prokazuje, že se v tomto ohledu setkala se závažnými obtížemi.
84
Žalobkyně nejprve tvrdí, že Komise měla nesprávně za to, že v případě neexistence PUS by Post Danmark upustila od některých činností.
85
Pokud jde jednak o listovní zásilky a balíky zasílané jednotlivě, doporučené a cenné zásilky a bezúplatné poštovní služby pro nevidomé osoby, žalobkyně zdůrazňují, že tyto služby jsou ziskové v městských oblastech, jak vyplývá ze zprávy vyhotovené společností BDO a předložené na podporu žaloby (dále jen „zpráva BDO“). Komise však ve svém hodnocení hypotetického srovnávacího scénáře nezbytném pro výpočet ČUN nijak nerozlišovala mezi městskými oblastmi a venkovskými oblastmi, pokud jde o tyto služby.
86
Žalobkyně v replice upřesňují, že rozhodnutí vzdát se nebo zachovat poskytování některých služeb musí být založeno na dlouhodobém scénáři a že služby uvedené v bodě 85 výše jsou dlouhodobě ziskové. Podle žalobkyň nicméně nemohou být dotčené služby s ohledem na hospodářskou situaci společnosti Post Danmark a náklady nesené touto společností za účelem její restrukturalizace považovány za krátkodobě ziskové. Vzhledem k tomu, že se výpočet náhrady týká krátkého období, a sice období od roku 2017 do roku 2019, měla mít Komise za to, že by Post Danmark i v případě neexistence PUS takové služby poskytovala nadále, přestože by byly v dotčeném období ztrátové.
87
Dále žalobkyně Komisi vytýkají, že měla za to, že by Post Danmark v případě neexistence PUS ukončila služby mezinárodních listovních a balíkových zásilek. V tomto ohledu zdůrazňují, že brožura PostNord uvádí strategické cíle směřující ke „globalizaci“ a „mezinárodní přítomnosti“ prostřednictvím „poskytování úplných logistických řešení“. I v případě neexistence PUS by tedy bylo málo pravděpodobné, že by Post Danmark od poskytování dotčených mezinárodních služeb upustila.
88
Žalobkyně dále Komisi vytýkají, že nezohlednila některé nehmotné přínosy, z nichž měla Post Danmark díky PUS prospěch.
89
Komise podle nich nesprávně nezohlednila posílení dobré pověsti společnosti Post Danmark z důvodu plnění PUS. PUS totiž společnosti Post Danmark přiznává monopol na poštovní služby a umožňuje jí tisknout známky nesoucí slovo „Danmark“ a používat symbol, jímž je zlatý poštovní roh pod zlatou korunou, na veřejných poštovních úřadech. Podle žalobkyň ze zprávy BDO, která cituje studii provedenou společností WIK Consult v roce 2010 na žádost Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Úřad pro regulaci elektronických komunikací a pošt, ARCEP, Francie) (dále jen „studie WIK z roku 2010“), vyplývá, že hodnota tohoto nehmotného přínosu může dosáhnout 81 % částky PUS.
90
Žalobkyně v replice dodávají, že se má obecně za to, že poskytování poštovních služeb zlepšuje dobrou pověst podniku, který je tímto poskytováním pověřen, a že tomu tak je i v případě, že uvedený podnik čelí finančním obtížím. Na podporu tohoto argumentu předkládají v příloze C.2 zprávu United States Postal Service Office of Inspector General (kancelář generálního inspektora poštovních služeb Spojených států amerických) ze dne 28. ledna 2015 o hodnotě značky provozovatele US Postal (dále jen „zpráva US Postal“), v příloze C.3 studii WIK z roku 2010 a v příloze C.4 zprávu Commission for Communications Regulation (Komise pro regulaci komunikací, Irsko) ze dne 20. prosince 2017 o poštovní strategii provozovatele An Post v období od 2018 do 2020. Tytéž dokumenty byly předloženy společnostmi Jørgen Jensen Distribution a Dansk Distribution v příloze k jejich spisům vedlejších účastnic.
91
Dále jsou žalobkyně toho názoru, že celostátní přítomnost společnosti Post Danmark, jejíž služby pokrývají celé dánské území, ji značně zvýhodňuje a představuje faktor prodeje, zejména ve vztahu ke společnostem provozujícím internetový obchod. Existence takové výhody byla uznána ve zprávě o ročních hospodářských výsledcích a životaschopnosti PostNord za rok 2017. Při výpočtu ČUN, který Komise připustila, však nebyla odečtena žádná částka související s tímto celostátním pokrytím.
92
V replice žalobkyně uvádějí, že pokud jde o celostátní pokrytí, je relevantní rovněž zpráva US Postal, stejně jako dokument, který v roce 2014 vypracovala Economic and Social Research Council (ESRC, Rada pro hospodářský a sociální výzkum, Spojené království) v rámci veřejné konzultace o hospodářské soutěži v poštovním odvětví ve Spojeném království, a který je obsažen v příloze C.5 repliky a předložen rovněž společnostmi Jørgen Jensen Distribution a Dansk Distribution v příloze k jejich spisům vedlejších účastnic. Navíc posledně uvedené zdůrazňují, že každý poskytovatel pověřený PUS těží z hodnoty značky podniku, která je spojena s celostátním pokrytím, jelikož „PUS vyžaduje úplnou univerzální službu na všech místech“.
93
Kromě toho podle žalobkyň dotčená náhrada nezohledňuje pobídky ke zvyšování efektivity, navzdory bodům 39 až 43 rámce pro SOHZ. V tomto smyslu žalobkyně zdůrazňují, že Komise vypočítala náklady na PUS na základě skutečných nákladů a předpokládaných nákladů společnosti Post Danmark. Posledně uvedená však byla v období, jehož se dotčená náhrada týkala, na pokraji úpadku a vyžadovala značnou přeměnu, aby se stala efektivní. Výpočet této náhrady nebyl proveden na základě efektivního poskytovatele. Žalobkyně dodávají, že uvedená náhrada, která se týká PUS za období let 2017 až 2019, byla poskytnuta „a posteriori“, pokud jde o první polovinu tohoto období, od roku 2017 do přijetí napadeného rozhodnutí dne 28. května 2018. Pro tuto první polovinu dotčeného období tak nebylo možné ověřit dodržení norem kvality stanovených v pověření k poskytování univerzální služby.
94
Žalobkyně se konečně dovolávají „nesprávného právního posouzení“, kterého se dopustila Komise, když považovala dotčenou náhradu za slučitelnou s vnitřním trhem, přičemž výslovně připustila, že slouží k financování části nákladů spojených s propuštěním některých zaměstnanců společnosti Post Danmark, kteří nebyli přiděleni k plnění PUS, ačkoli tato náhrada měla být použita pouze na plnění PUS. Komise je totiž povinna ověřit slučitelnost podpory s ohledem na cíl, který tato podpora sleduje, což v projednávaném případě neučinila, když nepřezkoumala, zda byl cíl týkající se propuštění zaměstnanců společnosti Post Danmark slučitelný s vnitřním trhem. Za těchto podmínek Komise podle žalobkyň schválila zneužití dotčené náhrady.
95
Žalobkyně ještě zdůrazňují, že Komise nesprávně souhlasila se zohledněním nákladů na propuštění zaměstnanců společnosti Post Danmark při výpočtu ČUN, aniž bylo prokázáno, že dotčení zaměstnanci pracovali na plnění PUS. Jejich argumentace je údajně potvrzena zprávou skupiny evropských regulačních orgánů pro poštovní služby ze srpna 2012 (ERGP) o výpočtu ČUN (dále jen „zpráva ERGP“).
96
Žalobkyně ve svých vyjádřeních ke spisu Dánského království jako vedlejšího účastníka tvrdí, že Komise měla vycházet z pokynů pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci nefinančních podniků v obtížích (Úř. věst. 2014, C 249, s. 1, dále jen „pokyny pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci“), aby povolila určení dotčené náhrady k propuštění bývalých úředníků společnosti Post Danmark. Tento argument byl na jednání převzat jak žalobkyněmi, tak společností Dansk Distribution.
97
Komise podporovaná Dánským královstvím argumenty žalobkyň zpochybňuje.
98
Komise zvláště zpochybňuje přípustnost příloh C.2 až C.5, jejichž předložení poprvé ve fázi repliky žalobkyně neodůvodnily.
99
Komise dále namítá na základě článku 84 jednacího řádu nepřípustnost různých argumentů vznesených po první výměně spisů účastníků řízení. Tak je tomu zaprvé v případě argumentu, kterým žalobkyně ve fázi repliky zdůrazňují, že hypotetický srovnávací scénář musí být stanoven na základě dlouhodobé výnosnosti některých činností. Zadruhé v odpovědi na otázku položenou Tribunálem v rámci organizačního procesního opatření Komise zpochybnila přípustnost argumentu, podle kterého nebylo prokázáno přidělení zaměstnanců společnosti Post Danmark, na něž se vztahuje plán propouštění, na plnění PUS, z důvodu, že takový argument byl žalobkyněmi rozvinut až ve fázi repliky a poté ve fázi jejich vyjádření ke spisu Dánského království jako vedlejšího účastníka. Zatřetí, konečně, Komise na jednání zpochybnila přípustnost argumentace shrnuté v bodě 96 výše a týkající se přezkumu dotčené náhrady ve světle pokynů pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci.
a)
K přípustnosti příloh C.2 až C.5
100
V souladu s čl. 76 písm. f) jednacího řádu musí každá žaloba obsahovat popřípadě důkazy a důkazní návrhy.
101
Kromě toho čl. 85 odst. 1 jednacího řádu stanoví, že důkazy a důkazní návrhy se předkládají v rámci první výměny spisů účastníků řízení. Článek 85 odst. 2 jednacího řádu doplňuje, že hlavní účastníci řízení mohou ještě v replice a duplice na podporu své argumentace předložit nebo navrhnout další důkazy za podmínky, že je toto prodlení odůvodněné.
102
Z judikatury v tomto ohledu vyplývá, že protidůkazy a rozšíření původních důkazních návrhů v důsledku protidůkazu protistrany v její žalobní odpovědi nejsou dotčeny pravidlem prekluze stanoveným v čl. 85 odst. 1 jednacího řádu. Toto ustanovení se totiž týká nových důkazů a musí být vykládáno ve světle čl. 92 odst. 7 uvedeného řádu, který výslovně stanoví, že mohou být předkládány protidůkazy a že původní důkazní návrhy lze rozšířit [viz rozsudek ze dne 22. června 2017, Biogena Naturprodukte v. EUIPO (ZUM wohl), T‑236/16, EU:T:2017:416, bod 17 a citovaná judikatura].
103
V projednávané věci žalobkyně předložily různé dokumenty v přílohách C.2 až C.5 repliky, jejichž přípustnost Komise z důvodu jejich opožděnosti zpochybňuje.
104
V tomto ohledu je třeba konstatovat, že Komise v žalobní odpovědi namítá, že jednak poštovní provozovatelé pověření PUS z tohoto důvodu obecně nemají prospěch ze zlepšení dobré pověsti a jednak tito provozovatelé mohou požívat výhod spojených s celostátním pokrytím, když nabízejí širokou škálu obchodních činností nad rámec poštovní činnosti jako takové. Dokumenty předložené v přílohách C.2 až C.5 mají přitom v podstatě prokázat, že na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, představují zlepšení dobré pověsti a celostátní pokrytí nehmotné přínosy spojené s PUS, které jsou v poštovním odvětví obecně uznávány. Jak uvedly žalobkyně v odpovědi na otázku položenou Tribunálem v rámci organizačního procesního opatření, předložení těchto příloh ve stadiu repliky tedy může být odůvodněno zajištěním dodržení zásady kontradiktornosti ve vztahu k některým argumentům rozvinutým v žalobní odpovědi v souladu s judikaturou připomenutou v bodě 102 výše.
105
Za těchto podmínek jsou přílohy C.2 až C.5 přípustné.
b)
K existenci závažných obtíží spojených s dotčenou náhradou
106
Podle čl. 106 odst. 2 SFEU podléhají podniky pověřené poskytováním služby obecného hospodářského zájmu (SOHZ) pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštního úkolu, jenž jim byl svěřen, za podmínky, že rozvoj obchodu není dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie (viz rozsudek ze dne 1. července 2010, M6 a TF1 v. Komise, T‑568/08 a T‑573/08, EU:T:2010:272, bod 136 a citovaná judikatura).
107
Článek 106 odst. 2 SFEU tím, že za určitých podmínek umožňuje odchýlit se od obecných pravidel Smlouvy, směřuje k nalezení rovnováhy mezi zájmem členských států využít některé podniky, zejména podniky veřejného sektoru, jako nástroje hospodářské nebo sociální politiky, a zájmem Unie na dodržování pravidel hospodářské soutěže a zachování jednotnosti vnitřního trhu. Cílem čl. 106 odst. 2 SFEU je zabránit prostřednictvím posouzení přiměřenosti podpory tomu, aby provozovatel pověřený veřejnou službou získal finanční prostředky překračující čisté náklady na veřejnou službu (rozsudky ze dne 7. listopadu 2012, CBI v. Komise, T‑137/10, EU:T:2012:584, bod 293; ze dne 16. října 2013, TF1 v. Komise, T‑275/11, nezveřejněný, EU:T:2013:535, bod 131, a ze dne 24. září 2015, Viasat Broadcasting UK v. Komise, T‑125/12, EU:T:2015:687, bod 87).
108
Z titulu kontroly proporcionality, která je vlastní čl. 106 odst. 2 SFEU, tak přísluší Komisi, aby porovnala výši zamýšlených státních podpor s výší čistých nákladů vyplývajících z úkolů veřejné služby, které nese příjemce těchto podpor (obdobně viz rozsudek ze dne 10. července 2012, TF1 a další v. Komise, T‑520/09, nezveřejněný, EU:T:2012:352, bod 121).
109
To je cíl sledovaný metodou ČUN, podle které se dle první věty bodu 25 rámce pro SOHZ „čisté náklady, které jsou nezbytné nebo které budou podle očekávání nezbytné k plnění závazků veřejné služby, vypočítají jako rozdíl mezi čistými náklady poskytovatele, který vykonává svou činnost se závazkem veřejné služby, a čistými náklady nebo ziskem téhož poskytovatele, který vykonává svou činnost bez takového závazku“. Metoda ČUN tedy vyžaduje vypracování hypotetického srovnávacího scénáře, tedy hypotetické situace, ve které by poskytovatel univerzální služby již nebyl takovou službou pověřen, a srovnání této situace s faktuálním scénářem, v němž uvedený poskytovatel plnění PUS zajišťuje.
110
Právě ve světle těchto úvah je třeba zkoumat jednotlivé argumenty žalobkyň vycházející ze skutečnosti, že se Komise při posouzení slučitelnosti dotčené náhrady s vnitřním trhem údajně setkala se závažnými obtížemi.
111
V projednávané věci žalobkyně uvádějí čtyři soubory nepřímých důkazů o existenci závažných obtíží, z nichž první vychází z nesprávného odhlédnutí od některých činností v hypotetickém srovnávacím scénáři, z něhož vychází výpočet ČUN, druhý z neodečtení některých nehmotných přínosů při výpočtu ČUN, třetí z nezohlednění v takovém výpočtu pobídek ke zvýšení efektivity ve smyslu bodů 39 až 43 rámce pro SOHZ a čtvrtý z použití dotčené náhrady k jiným účelům, než je plnění PUS.
1) K hypotetickému srovnávacímu scénáři
112
Žalobkyně zpochybňují vypracování hypotetického srovnávacího scénáře v rozsahu, v němž nezohledňuje některé činnosti. V tomto ohledu Komisi vytýkají, že souhlasila s hypotetickým srovnávacím scénářem, který jim byl zaslán dánskými orgány, ačkoli tento scénář počítal s ukončením určitých činností, v nichž by společnost Post Danmark, v případě neexistence PUS, ve skutečnosti pravděpodobně pokračovala.
113
Úvodem je třeba připomenout, že podle bodů 21 až 23 rámce pro SOHZ, které se nacházejí v jeho části 2.8, nadepsané „Výše vyrovnávací platby“, je uvedeno následující:
„21.
Výše vyrovnávací platby nesmí překročit částku, která je nezbytná k pokrytí čistých nákladů na plnění závazků veřejné služby, včetně přiměřeného zisku.
22.
Výši vyrovnávací platby lze stanovit na základě očekávaných příjmů a nákladů, na základě skutečných příjmů a nákladů nebo na základě jejich kombinace, podle toho, jaké pobídky ke zvýšení efektivity chce členský stát poskytnout hned od začátku v souladu s odstavci 40 a 41.
23.
Jestliže celá vyrovnávací platba nebo její část vychází z očekávaných příjmů a nákladů, musí být tyto příjmy a náklady vymezeny v pověřovacím aktu. Musí být založeny na důvěryhodných a pozorovatelných parametrech o ekonomickém prostředí, v němž se SOHZ poskytuje. V příslušných případech musí vycházet ze znaleckých posudků regulačních orgánů odvětví nebo jiných subjektů, které jsou na podniku nezávislé. Členské státy musí uvést, z jakých zdrojů vycházejí při stanovení očekávaných příjmů a nákladů (veřejné zdroje informací, úrovně nákladů poskytovatele SOHZ v minulosti, úrovně nákladů konkurentů, obchodní plány, zprávy příslušného odvětví atd.). Odhady nákladů musí odrážet očekávání nárůstu efektivity poskytovatele SOHZ během doby pověření.“
114
Z bodů 21 až 23 rámce pro SOHZ vyplývá, že členské státy, kterým přísluší oznámit Komisi své záměry poskytnout podporu, mají při výběru údajů relevantních pro výpočet ČUN určitý prostor pro uvážení, a že pokud se takový výpočet zakládá na předpokládaných údajích, Komise kontroluje jeho věrohodnost a ujistí se, že nepřekračuje to, co je nezbytné k pokrytí čistých nákladů na plnění univerzální služby s ohledem na přiměřený zisk.
115
V tomto ohledu je třeba připomenout, že předpokládané údaje s sebou nesou ze své povahy prostor pro pochybení a že tato pouhá okolnost nemůže naznačovat závažné obtíže, s nimiž se Komise při předběžném přezkumu státní podpory setkala (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. července 2012, TF1 a další v. Komise, T‑520/09, nezveřejněný, EU:T:2012:352, body 103 a 139).
116
V projednávané věci Komise v odstavci 148 napadeného rozhodnutí uvedla, že faktuální scénář vychází z předpokládaných nákladů a výnosů za období od roku 2017 do roku 2019, z finančních účtů společnosti Post Danmark v prvních deseti měsících roku 2017, z prognóz na poslední dva měsíce uvedeného roku a z obchodního plánu společnosti Post Danmark pro roky 2018 a 2019. V odstavci 151 napadeného rozhodnutí Komise upřesnila, že hypotetický srovnávací scénář spočíval na odhadu nákladů a příjmů z obchodní činnosti společnosti Post Danmark v případě, že by nebyla pověřena PUS.
117
Z odstavců 151 a 160 napadeného rozhodnutí vyplývá, že dánské orgány měly za to, že v případě neexistence PUS by Post Danmark ukončila doručování listovních zásilek a balíků zasílaných jednotlivě, které byly v bodě 3 pověření k poskytování univerzální služby definovány jako „oznámkované dopisy spadající do PUS a balíky spadající do PUS, zasílané příležitostně a v malém množství, které nejsou pokryty smlouvou uzavřenou se společností Post Danmark“, doručování doporučených a cenných zásilek a bezúplatné poštovní služby pro nevidomé osoby, doručování novin, časopisů a katalogů, jakož i doručování mezinárodních listovních a balíkových zásilek.
118
Zaprvé žalobkyně zdůrazňují skutečnost, že listovní zásilky a balíky zasílané jednotlivě, doporučené a cenné zásilky, bezúplatná poštovní služba pro nevidomé, doručování novin a časopisů a mezinárodních listovních a balíkových zásilek jsou ziskové v městských oblastech, a i kdyby tedy Post Danmark již nebyla pověřena PUS, nadále by tyto činnosti v takových oblastech provozovala.
119
Nejprve je třeba uvést, že tvrzená výnosnost dotčených činností vychází ze zprávy společnosti BDO.
120
V této souvislosti je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury se činnost Soudního dvora a Tribunálu řídí zásadou volného hodnocení důkazů a jediným kritériem pro posouzení hodnoty předložených důkazů je jejich hodnověrnost. Kromě toho je pro posouzení důkazní hodnoty určitého dokumentu třeba ověřit důvěryhodnost informací, které jsou v něm obsaženy, vzít v úvahu zejména původ dokumentu, okolnosti jeho vyhotovení, komu je dokument určen, a položit si otázku, zda se dokument vzhledem ke svému obsahu jeví jako rozumný a důvěryhodný (viz rozsudek ze dne 15. září 2016, Ferracci v. Komise, T‑219/13, EU:T:2016:485, bod 42 a citovaná judikatura).
121
Jak bylo připomenuto v bodě 48 výše, legalita rozhodnutí Komise v oblasti státních podpor musí být posuzována v závislosti na informacích, které Komise mohla mít k dispozici v okamžiku, kdy toto rozhodnutí přijala.
122
V projednávaném případě byla přitom zpráva BDO vypracována po přijetí napadeného rozhodnutí a na žádost sdružení ITD. Důkazní hodnotu takové zprávy pro účely prokázání existence závažných obtíží, které přísluší žalobkyním, je tedy třeba považovat za silně omezenou.
123
Dále, jak zdůrazňuje Komise, zahrnutí ziskových činností do hypotetického srovnávacího scénáře by mělo za následek zvýšení zisků dosažených společností Post Danmark v takovém scénáři, a tedy zvýšení rozdílu, který je nezbytný pro výpočet ČUN, mezi příjmy pocházejícími z plnění PUS a příjmy, které by Post Danmark dosáhla, kdyby neplnila PUS. Pokud by tedy hypotetický srovnávací scénář počítal s pokračováním jiných ziskových činností, možnost, že by výpočet ČUN vedl k nadměrné náhradě, by byla ještě snížena, stejně jako v důsledku toho riziko neslučitelnosti dotčené náhrady s vnitřním trhem.
124
Takový závěr není zpochybněn argumentem předloženým žalobkyněmi v replice, podle kterého činnosti, které popisují jako ziskové, jsou ve skutečnosti považovány za ziskové pouze v dlouhodobém horizontu, takže podle hypotetického srovnávacího scénáře založeného na krátkodobém období od roku 2017 do roku 2019 by takové činnosti vedly ke ztrátám.
125
Takový argument, i kdyby byl přípustný, totiž vychází z nesprávného předpokladu. V tomto ohledu je třeba připomenout, že výpočet ČUN, jehož cílem je vyčlenit náklady na poskytování univerzální služby, předpokládá vypracování hypotetického srovnávacího scénáře, tedy hypotetické situace, v níž by poskytovatel takové služby již nebyl touto službou pověřen (viz bod 109 výše). Tato metoda spočívá zaprvé v posouzení, zda by provozovatel, který byl původně pověřen plněním PUS, v případě neexistence této PUS, změnil chování a přestal poskytovat ztrátové služby nebo by změnil podmínky poskytování ztrátových služeb, a zadruhé v posouzení dopadu této změny jednání na jeho náklady a příjmy, s cílem odečíst z nich a vypočítat případné ČUN. Jinými slovy, jedná se o odhad čistých nákladů na plnění PUS na základě posouzení toho, do jaké míry by provozovatel pověřený plněním PUS zvýšil své zisky, pokud by nebyl povinen poskytovat univerzální službu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. října 2020, První novinová společnost v. Komise (T‑316/18, nezveřejněný, EU:T:2020:489, body 272 a 273).
126
Proto je za tímto účelem nezbytné, jak uvádí Komise, aby hypotetický srovnávací scénář popisoval stabilní situaci, při níž se neberou v úvahu náklady spojené s přechodem poskytovatele univerzální služby do režimu, kdy plněním PUS již pověřen není. Argumentaci žalobkyň nelze přijmout, jelikož předpokládá, že pokračování ziskových činností s sebou nese více ztrát než zisků.
127
Zadruhé žalobkyně tvrdí, že hypotetický srovnávací scénář navržený dánskými orgány nebyl realistický, jelikož počítal s tím, že Post Danmark v případě neexistence PUS již nebude doručovat mezinárodní listovní zásilky a balíky, zatímco strategické cíle uvedené společností Post Danmark poukazují na „pevnou mezinárodní přítomnost“ a poskytování úplných logistických řešení pro doručování zboží ze zahraničí až ke konečnému zákazníkovi.
128
Jak však správně uvádí Dánské království, hypotetický srovnávací scénář se týká pouze upuštění společností Post Danmark, v případě neexistence PUS, od činností spadajících do pověření k poskytování univerzální služby, což jsou v souladu se Světovou poštovní úmluvou, na kterou odkazuje bod 2 pověření k poskytování univerzální služby (viz bod 5 výše), činnosti spojené s „listovními zásilkami“ a „balíkovými zásilkami“ o hmotnosti do 20 kg určenými soukromým osobám.
129
Z hypotetického srovnávacího scénáře tudíž nevyplývá, že by dánské orgány měly za to, že by Post Danmark, pokud by již nebyla pověřena plněním PUS, oslabila svou mezinárodní přítomnost nebo by již nebyla schopna zajišťovat doručování zboží na mezinárodní úrovni. Z toho vyplývá, že hypotetický srovnávací scénář není v rozporu s cíli společnosti Post Danmark týkajícími se posílení její mezinárodní přítomnosti a nabídky úplných logistických řešení až ke konečnému zákazníkovi.
130
S ohledem na výše uvedené nemohou výtky žalobkyň týkající se vypracování hypotetického srovnávacího scénáře odhalit existenci závažných obtíží, se kterými se Komise údajně setkala.
2) K odečtení nehmotných přínosů
131
Podle poslední věty bodu 25 rámce pro SOHZ „[v]ýpočet čistých nákladů by měl vyhodnotit přínosy, v nejvyšší možné míře i nehmotné, pro poskytovatele SOHZ“.
132
Pokud jde konkrétněji o univerzální poštovní službu, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne 20. února 2008, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na úplné dotvoření vnitřního trhu poštovních služeb Společenství (Úř. věst. 2008, L 52, s. 3), vložila do směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby (Úř. věst. 1998, L 15, s. 14; Zvl. vyd. 06/03, s. 71) přílohu I, nazvanou „Pokyny k výpočtu případných čistých nákladů na všeobecné služby“. Tato příloha v části B třetím a čtvrtém pododstavci stanoví zohlednění nehmotných výhod při výpočtu čistých nákladů na všeobecnou službu.
133
Při každém výpočtu ČUN tak musí být v zásadě odečteny nehmotné přínosy přičitatelné PUS (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. března 2015, Slovenská pošta v. Komise, T‑556/08, nezveřejněný, EU:T:2015:189, bod 373), přičemž žádné ustanovení neuvádí druhy nehmotných přínosů, které jsou obecně přičitatelné SOHZ nebo jsou zvláště přičitatelné PUS v poštovní oblasti.
134
V projednávané věci Komise v odstavci 157 napadeného rozhodnutí připomněla, že nehmotné přínosy v poštovním odvětví zahrnují úspory z rozsahu a sortimentu, reklamní výhody související s duševním vlastnictvím, dopady na poptávku v důsledku osvobození od DPH, výhody spojené s celostátním územním pokrytím, vyjednávací sílou a lepším získáváním zákazníků.
135
V odstavci 158 napadeného rozhodnutí Komise uvedla, že výpočet ČUN navržený dánskými orgány zahrnuje dvě kategorie nehmotných přínosů. Zaprvé tento výpočet zohledňoval zvýšení poptávky po službách společnosti Post Danmark pokud jde o zákazníky povinné k DPH, kteří tuto daň nemohou odečíst, a to z důvodu osvobození služeb spadajících do PUS od takové daně. Zadruhé Komise uvedla, že dánské orgány odečetly aktiva duševního vlastnictví spojená s PUS, zejména aktiva vyplývající z reklamních dopadů spojených s viditelnými kontaktními místy, jako jsou poštovní schránky a místa pro samoobslužné vyzvednutí balíků.
136
V odstavci 159 napadeného rozhodnutí Komise uvedla, že dánské orgány naproti tomu z výpočtu čistých nákladů na PUS vyloučily tři kategorie nehmotných přínosů vyplývajících z úspor z rozsahu, ze zvýšené vyjednávací síly a z celostátního územního pokrytí na trhu poštovního doručování novin, časopisů a katalogů.
137
Žalobkyně Komisi v podstatě vytýkají, že souhlasila s metodou výpočtu ČUN, která neobsahovala odpočet žádného nehmotného přínosu spojeného se zlepšením dobré pověsti společnosti Post Danmark a jejím celostátním pokrytím dánského území.
i) Ke zlepšení dobré pověsti společnosti Post Danmark
138
Žalobkyně tvrdí, že zlepšení dobré pověsti poskytovatele univerzální služby je v poštovním odvětví vždy považováno za nehmotný přínos, který může dosáhnout 81 % nákladů na PUS. PUS umožňuje společnosti Post Danmark tisknout známky nesoucí slovo „Danmark“ a používat symbol, jímž je zlatý poštovní roh pod zlatou korunou, na veřejných poštovních úřadech, čímž se zvyšuje hodnota značky tohoto podniku, která byla vytvořena v době, kdy měla Post Danmark monopol.
139
Úvodem je třeba uvést, podobně jak činí Komise, že údaj o 81 % nákladů na PUS, na které poukazují žalobkyně, pochází ze studie o telekomunikacích provedené společností WIK Consult v roce 1997 a převzaté v bodě 2.2 studie WIK z roku 2010, nazvaném „Nehmotné přínosy v odvětví elektronických komunikací“. Z takového údaje, který se netýká univerzální poštovní služby, tedy nelze vyvodit, že Komise čelila závažným obtížím z důvodu nezohlednění dopadu PUS na dobrou pověst společnosti Post Danmark.
140
Z různých důkazů předložených žalobkyněmi však vyplývá, že zlepšení dobré pověsti poskytovatele univerzální služby lze považovat za nehmotný přínos přičitatelný PSU v poštovním odvětví. Konkrétně studie WIK z roku 2010 a zpráva ERGP uvádějí totožným způsobem následující:
„Většina historických operátorů/[poskytovatelů univerzální služby] poskytuje vysoce kvalitní poštovní služby na celém svém území. Z tohoto důvodu mají vynikající pověst a v důsledku toho vysokou hodnotu své značky. Klientela, která tuto skutečnost vnímá (i když shledává, že [poskytovatel univerzální služby] poskytuje některé služby se ztrátou) bude mít tendenci nakupovat služby (‚jiné, než PUS‘) u [poskytovatele univerzální služby] na úkor jiného provozovatele. Snížení kvality služby pod standardy PUS by mohlo vést ke ztrátě dobré pověsti a hodnoty značky podniku.“
141
V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že tato citace je uvedena v částech studie WIK z roku 2010 a zprávy ERGP věnovaným shrnutí dostupné dokumentace a dostupných publikací ohledně výhod, které má poskytovatel univerzální služby v poštovním odvětví. Tyto dokumenty upřesňují, že identifikace výhody spočívající ve zlepšení dobré pověsti poskytovatele univerzální služby je založena na studiích z let 2001, 2002 a 2008.
142
V projednávané věci žalobkyně nejsou schopny vysvětlit, jak jsou úvahy připomenuté v bodě 140 výše, které mohou prokázat, že PUS zlepšuje dobrou pověst provozovatele, který je touto povinností pověřen, použitelné na společnost Post Danmark, v jejímž případě vedlo všeobecné využívání elektronických zásilek ke snížení obratu o 38 % v letech 2009 až 2016. K tomuto poslednímu bodu, jak zdůrazňuje Komise, způsobily finanční obtíže, se kterými se potýkala společnost Post Danmark v průběhu tohoto období, jednak úbytek služeb poskytovaných v rámci PUS a jednak zvýšení cen spojených s těmito službami, což je s to vyloučit existenci závažných obtíží, pokud jde o neodečtení v rámci výpočtu ČUN přínosů spojených se zlepšením dobré pověsti společnosti Post Danmark.
143
Takový závěr není zpochybněn zprávou US Postal, z níž vyplývá, že navzdory finančním obtížím zůstávala hodnota značky podniku provozovatele, US Postal, pověřeného plněním PUS ve Spojených státech, na velmi vysoké úrovni odpovídající nákladům na PUS. V tomto ohledu, i za předpokladu, že by kontext, v němž působí US Postal, bylo možné použít na kontext týkající se společnosti Post Danmark, výše hodnoty její značky a srovnání této hodnoty s náklady PUS nejsou k prokázání, že by v případě neexistence PUS byla ohrožena dobrá pověst podniku, nijak relevantní. Pro účely odpočtu nehmotných přínosů v rámci výpočtu ČUN je totiž třeba posoudit nikoli hodnotu značky poskytovatele univerzální služby, ale určit, zda je dobrá pověst poskytovatele univerzální služby zlepšena z důvodu, že takovou službu zajišťuje.
144
Kromě toho okolnost zdůrazněná žalobkyněmi, že PUS vede Post Danmark k vydávání známek nesoucích slovo „Danmark“ s vyobrazením symbolu, jímž je zlatý poštovní roh pod zlatou korunou, rovněž nemůže být považována za nepřímý důkaz závažných obtíží související s nezohledněním nehmotného přínosu plynoucího ze zlepšení dobré pověsti společnosti Post Danmark. I když taková okolnost může založit vazbu mezi dánským státem a společností Post Danmark, žalobkyně neprokazují, že by taková vazba byla v případě neexistence PUS narušena. S ohledem na skutečnost, že jméno „Danmark“ je součástí obchodní firmy společnosti Post Danmark, která je dánským historickým operátorem a v tomto postavení požívala na vnitrostátním území monopolního postavení, a že dánský stát je jedním ze dvou akcionářů mateřské společnosti Post Danmark, je pravděpodobné, že i když by tento provozovatel již nebyl pověřen PUS, jeho obraz v očích veřejnosti by byl nadále spojován s dánským státem.
145
Konečně žalobkyně nemohou platně vyvozovat argument ze studie WIK z roku 2010 týkající se francouzského provozovatele La Poste a ze zprávy týkající se irského provozovatele An Post.
146
Jednak, i když studie WIK z roku 2010 dospěla k závěru, že skutečnost, že La Poste je poskytovatelem univerzální služby, mohla zlepšit její dobrou pověst, tento závěr souvisel s existencí okolností vlastních dotyčnému poskytovateli, jak vyplývá ze zjištění, podle kterého „La Poste požívá u zákazníků pověst podniku občanů“, „[v]še, co se ve Francii týká pojmu ‚veřejná služba‘ má tradičně velmi významné místo a sehrává velmi významnou úlohu v očích společnosti“, „[l]idé mají důvěru v poštovní a finanční služby společnosti La poste a jsou velmi citliví na jakoukoliv změnu nabídky těchto služeb“. Žalobkyně přitom neprokazují, a dokonce ani netvrdí, že by takové okolnosti byly dány v případě společnosti Post Danmark.
147
Dále, pokud jde o zprávu týkající se společnosti An Post, úryvek citovaný žalobkyněmi, podle kterého poskytování univerzální služby umožňuje zlepšení dobré pověsti, pochází z části týkající se „zasílání korespondence“. Z tohoto úryvku lze zlepšení dobré pověsti v důsledku PUS vyvodit právě pouze ve vztahu k této službě.
148
Z bodů 151 a 160 napadeného rozhodnutí přitom vyplývá, že v případě neexistence PUS by společnost Post Danmark upustila od doručování listovních zásilek z důvodu ztrátovosti takové služby. Jakékoli zhoršení dobré pověsti omezené na odvětví listovních zásilek by tedy na situaci společnosti Post Danmark v případě neexistence PUS nemělo vliv, jelikož tato společnost by již v uvedeném odvětví nepůsobila.
149
Z výše uvedeného vyplývá, že žádná ze skutečností uvedených žalobkyněmi neumožňuje mít za to, že skutečnost, že dánské orgány při výpočtu ČUN nezohlednily zlepšení obrazu značky podniku v očích veřejnosti v důsledku PUS, měla u Komise při přezkumu slučitelnosti dotčené náhrady s vnitřním trhem vyvolat pochybnosti.
ii) K celostátnímu pokrytí
150
Podle žalobkyň Komise rovněž nesprávně souhlasila s výpočtem ČUN navrženým dánskými orgány, ačkoli při takovém výpočtu nebyla odečtena žádná částka odpovídající celostátnímu pokrytí.
151
V tomto ohledu z různých písemností předložených žalobkyněmi, zejména ze studie WIK z roku 2010 a zprávy ERGP vyplývá, že v poštovním odvětví má celostátní pokrytí účinek získávání a věrnosti spotřebitelů, kteří jsou více ochotni využívat služeb poskytovatele univerzální služby než jeho konkurentů, jelikož vědí, že tento poskytovatel poskytuje v důsledku PUS služby na celém území.
152
Je tak třeba bez dalšího uvést, že zaprvé na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, výhoda plynoucí z celostátního pokrytí nezvýhodňuje pouze provozovatele, kteří nabízejí bankovní nebo pojišťovací služby, i když takové zvýhodnění může být o to významnější, že nabízené služby jsou početné a různorodé. Zadruhé se na rozdíl od toho, co tvrdí Dánské království, výhoda spojená s celostátním pokrytím liší od reklamní efektivity, která spočívá v tom, že územní přítomnost spojená s PUS nabízí poskytovateli univerzální služby viditelnost na celém území, zatímco jakýkoli jiný provozovatel by musel za účelem dosažení rovnocenného zviditelnění vynaložit výdaje na reklamu.
153
Nicméně skutečnost, že celostátní přítomnost může být považována za nehmotný přínos související s univerzální službou v poštovní oblasti, není v rozporu s obsahem napadeného rozhodnutí, neboť Komise v jeho odstavci 157 uvedla, že typické nehmotné a obchodní přínosy zahrnují „výhody [spojené s] univerzálním pokrytím“, jakož i „lepší získávání zákazníků“.
154
Navíc, jak zdůrazňuje Dánské království, nehmotný přínos spojený s celostátním pokrytím není při výpočtu ČUN systematicky odečítán, o čemž svědčí studie WIK z roku 2010 předložená žalobkyněmi, která uváděla, že PUS francouzskému provozovateli, La Poste, neposkytovala žádný nehmotný přínos související s celostátním pokrytím.
155
V projednávané věci Komise v bodě 159 písm. iii) napadeného rozhodnutí uvedla, že distributoři katalogů, časopisů a novin byli podle dánských orgánů plně ochotni zvolit si doručovatele, kteří nenabízejí pokrytí celého území. Tato úvaha, kterou žalobkyně nezpochybňují, směřuje k prokázání toho, že Post Danmark nemá z důvodu svého postavení poskytovatele univerzální služby nehmotný přínos z celostátního pokrytí.
156
Pokud jde o důkazy předložené žalobkyněmi a směřující k prokázání, že PUS poskytuje Post Danmark nehmotný přínos týkající se jejího pokrytí celého území, je třeba konstatovat, že je pravda, že společnost PostNord ve své zprávě o ročních hospodářských výsledcích a životaschopnosti za rok 2017 uvedla, že plnění PUS ve Švédsku a Dánsku jí umožňuje přístup do všech domácností v těchto dvou státech, což představuje silný faktor s ohledem na růst internetového obchodu.
157
Takový výňatek však není v rozporu s obsahem napadeného rozhodnutí ohledně neodečtení nehmotného přínosu týkajícího se celkového pokrytí. Komise totiž v odst. 149 písm. i) napadeného rozhodnutí uvedla, že Post Danmark předpokládala podstatné zvýšení zásilek podniků spotřebitelům v letech 2017 až 2019 vzhledem k růstu internetového obchodu. Dále z odstavce 151 napadeného rozhodnutí vyplývá, že v případě neexistence PUS by Post Danmark pokračovala v doručování jiných balíkových zásilek, než jsou balíky zasílané jednotlivě, a to na základě několika úprav v doručování do domácnosti, které by bylo v některých zvláště málo osídlených venkovských oblastech ukončeno. Jak tedy zdůraznily Komise a Dánské království, i kdyby neexistovala PUS, nebylo by celostátní pokrytí společností Post Danmark podstatně změněno, pokud jde o služby související s internetovým obchodem, jelikož Post Danmark by na celém dánském území nadále nabízela distribuci jiných balíkových zásilek, než jsou balíky zasílané jednotlivě, s doručením do domácnosti nebo bez něj v závislosti na oblasti.
158
Kromě toho, jak správně poznamenává Komise, výňatky ze zprávy US Postal a z dokumentu vypracovaného ESRC citované žalobkyněmi se týkají celostátní přítomnosti značky poskytovatele univerzální služby, tedy dopadu celostátního územního pokrytí na dobrou pověst tohoto poskytovatele. Jak přitom bylo uvedeno v bodech 142 až 149 výše, situace společnosti Post Danmark byla taková, že Komise mohla odmítnout tezi, podle které by PUS její dobrou pověst zlepšila.
159
Za těchto podmínek neumožňují skutečnosti předložené žalobkyněmi mít za to, že neexistence zvláštního odpočtu nehmotného přínosu spojeného s celostátním pokrytím při výpočtu ČUN předloženém dánskými orgány měla Komisi konfrontovat se závažnými obtížemi, pokud jde o slučitelnost dotčené náhrady vnitřním trhem.
3) K zohlednění pobídek ke zvyšování efektivity
160
Žalobkyně vytýkají Komisi, že měla za to, že dotčená náhrada je slučitelná s vnitřním trhem, zatímco výpočet ČUN, z něhož tato náhrada vycházela, podle nich ve dvou ohledech porušuje body 39 až 43 rámce pro SOHZ, které se týkají pobídek ke zvyšování efektivity. Výpočet ČUN údajně nebyl vypracován na základě modelu výkonného poskytovatele a navíc nemohla být provedena žádná kontrola kvality univerzální služby, jelikož dotčená náhrada byla zčásti vyplacena a posteriori.
161
Body 39 až 43 rámce pro SOHZ zní takto:
„39.
Při stanovení metody vyrovnání musí členské státy začlenit pobídky k efektivnímu poskytování SOHZ vysoké kvality, pokud nemohou řádně odůvodnit, že zavedení takových pobídek není proveditelné nebo vhodné.
40.
Pobídky ke zvyšování efektivity mohou mít řadu podob, aby co nejlépe vyhovovaly specifické situaci každého případu nebo odvětví. Členské státy mohou například předem stanovit pevnou úroveň vyrovnávací platby, která předvídá a začleňuje nárůst efektivity, který lze u podniku očekávat během doby trvání pověřovacího aktu.
41.
V jiných případech mohou členské státy v pověřovacím aktu vymezit cíle efektivity produkce, takže úroveň vyrovnávací platby pak závisí na rozsahu, v němž byly tyto cíle splněny. Jestliže podnik cíle nesplní, vyrovnávací platba by měla být snížena na základě výpočtu uvedeného v pověřovacím aktu. Pokud podnik tyto cíle naopak překročí, vyrovnávací platba by měla být zvýšena podle metody uvedené v pověřovacím aktu. Odměny související s nárůstem efektivity se stanoví na takové úrovni, aby se zajistilo vyrovnané sdílení příslušných zisků mezi podnikem a členským státem a/nebo uživateli.
42.
Jakýkoli takový pobídkový mechanismus ke zvyšování efektivity musí spočívat na objektivních a měřitelných kritériích, která jsou stanovena v pověřovacím aktu a podléhají transparentnímu hodnocení ex post, které provádí subjekt nezávislý na poskytovateli SOHZ.
43.
Nárůstu efektivity by mělo být dosaženo bez snížení kvality poskytované služby a měly by být přitom dodrženy normy stanovené v právních předpisech Unie.“
162
V projednávaném případě měla Komise v odstavcích 166 až 169 napadeného rozhodnutí, jakož i v jeho odst. 181 písm. vi) za to, že dánské orgány zavedly dostatečné pobídky ke zvyšování efektivity poskytování univerzální služby. Komise měla za to, že významnou pobídku ke zvyšování efektivity lze vyvodit z okolnosti, že dotčená náhrada bude vyplácena předem a představuje 46 % ČUN, což společnost Post Danmark opravňovalo zachovat veškeré nárůsty efektivity za podmínky, že nevedly k nadměrné náhradě. Komise dále uvedla, že normy kvality uložené společnosti Post Danmark v rámci pověření k poskytování univerzální služby a sankční systém zavedený v případě nedodržení těchto norem byly s to vyloučit, že kvalita univerzální služby bude těmito nárůsty efektivity ovlivněna.
163
Argumenty předložené žalobkyněmi neumožňují dospět k závěru, že takové úvahy obsahují nepřímý důkaz existence závažných obtíží při posuzování slučitelnosti dotčené náhrady.
164
Zaprvé žalobkyně nesprávně tvrdí, že dotčená náhrada nezahrnovala pobídku ke zvýšení efektivity z důvodu, že její příjemce, společnost Post Danmark, byla na pokraji úpadku, a nemohla být tudíž považována za výkonného poskytovatele. Takový argument totiž vychází ze záměny mezi jednak pobídkami ke zvyšování efektivity požadovanými v odstavcích 39 až 43 rámce pro SOHZ, které směřují k tomu, aby poskytování SOHZ vedlo k nárůstu efektivity a zároveň zajišťovalo kvalitní službu, a jednak myšlenkou, že výpočet ČUN je proveden na základě modelu výkonného poskytovatele.
165
V tomto ohledu otázka, zda výše nezbytné náhrady musí být určena na základě rozboru nákladů vynaložených výkonným poskytovatelem na plnění PUS, není relevantní při posuzování slučitelnosti podpory v rámci použití čl. 106 odst. 2 SFEU. Zohlednění hospodářské efektivity poskytovatele univerzální služby by totiž vedlo k požadavku, aby taková služba byla vždy poskytována za obvyklých tržních podmínek, což by mohlo právně nebo fakticky znemožnit plnění zvláštního úkolu svěřeného podnikům pověřeným poskytováním SOHZ. Přitom právě taková situace je situací, které má čl. 106 odst. 2 SFEU předcházet (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. září 2015, Viasat Broadcasting UK v. Komise, T‑125/12, EU:T:2015:687, bod 90 a citovaná judikatura).
166
Zadruhé argument žalobkyň, podle kterého část dotčené náhrady byla vyplacena, aniž mohlo být ověřeno dodržení norem kvality univerzální služby, není skutkově podložený. Takové normy kvality, jakož i kontrolní a sankční mechanismus byly totiž stanoveny v pověření k poskytování univerzální služby ze dne 30. května 2016, tedy před začátkem období, jehož se dotčená náhrada týká.
4) K použití dotčené náhrady
167
Zaprvé žalobkyně Komisi vytýkají, že se dopustila nesprávného právního posouzení, když měla za to, že je dotčená náhrada slučitelná s vnitřním trhem na základě rámce pro SOHZ, přičemž výslovně povolila, aby byla taková náhrada použita nikoliv k plnění PUS, ale k zaplacení nákladů vzniklých propuštěním bývalých úředníků.
168
V tomto ohledu je nesporné, jak uvedla Komise v odstavci 23 napadeného rozhodnutí, že dotčená náhrada je součástí nového produkčního modelu společnosti Post Danmark. Dánské orgány zejména stanovily, že částka odpovídající dotčené náhradě bude sloužit k financování části zvláštního odstupného za propuštění bývalých úředníků společnosti Post Danmark.
169
Podle judikatury připomenuté v bodech 106 až 108 výše je cílem, k němuž směřuje čl. 106 odst. 2 SFEU, zabránit tomu, aby pravidla hospodářské soutěže znemožnila podnikům pověřeným veřejnou službou plnit jejich úkoly, tím, že členským státům umožní poskytnout těmto podnikům finanční prostředky za podmínky, že toto financování nepřesáhne čisté náklady na tuto veřejnou službu se zohledněním přiměřeného zisku.
170
Přezkum slučitelnosti náhrady za závazky veřejné služby Komisí s vnitřním trhem tedy spočívá v ověření, zda taková veřejná služba, nezávisle na skutečném poskytnutí částky, která jí odpovídá, existuje, a zda podnik pověřený jejím zajištěním nese v jejím rámci čisté náklady.
171
Takové posouzení je podpořeno okolností, že náhrada za veřejnou službu může zohledňovat přiměřený zisk, a tudíž překročit striktní částku čistých nákladů na veřejnou službu.
172
To platí tím spíše v poštovním odvětví, jelikož ustanovení přílohy I části C prvního pododstavce směrnice 97/67 stanoví, že „úhrada nebo financování čistých nákladů na povinnosti všeobecných služeb může vyžadovat, aby byla určeným poskytovatelům všeobecných služeb poskytnuta náhrada za služby, které poskytují za nekomerčních podmínek“. Výraz „úhrada nebo financování“ použitý v tomto ustanovení totiž vylučuje jakýkoliv požadavek skutečného vyčlenění převodu finančních prostředků odpovídajících náhradě za univerzální službu na plnění takové služby.
173
V důsledku toho okolnost, že je částka poskytnutá z titulu dotčené náhrady určena k jinému účelu než k plnění PUS, sama o sobě neznamená, že Komise při posuzování slučitelnosti takového opatření čelila závažným obtížím (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. října 2020, První novinová společnost v. Komise, T‑316/18, nezveřejněný, EU:T:2020:489, bod 187).
174
Takový závěr nemůže být zpochybněn argumentem žalobkyň vycházejícím z právních norem zakazujících zneužití státních podpor.
175
V tomto ohledu z čl. 1 písm. g) nařízení 2015/1589 vyplývá, že zneužitá podpora je podporou používanou jejím příjemcem v rozporu s rozhodnutím Komise.
176
V projednávané věci je předmětem napadeného rozhodnutí posouzení slučitelnosti dotčené náhrady poskytnuté na pokrytí čistých nákladů na plnění PUS, jak je stanoveno v pověření k poskytování univerzální služby. Není přitom zpochybňováno, že v Dánsku zajišťuje PUS společnost Post Danmark. Zneužití dotčené náhrady by tak bylo možné konstatovat pouze v případě, že by bylo prokázáno, že Post Danmark nesplnila své povinnosti z titulu PUS.
177
Zadruhé žalobkyně v podstatě tvrdí, že Komise nemohla připustit, aby výpočet dotčené náhrady zahrnoval výši nákladů na propuštění bývalých úředníků společnosti Post Danmark. Zejména nebylo prokázáno, že bývalí úředníci, jejichž propuštění bylo dotčenou náhradou pokryto, byli skutečně zaměstnáni za účelem plnění PUS (viz bod 95 výše).
178
V tomto ohledu především, jak již bylo uvedeno v bodě 114 výše, mají členské státy prostor pro uvážení při volbě údajů relevantních pro výpočet ČUN a nic nebrání tomu, aby se stejně jako dánské orgány v projednávané věci opíraly o náklady dříve nesené poskytovatelem univerzální služby nebo o jeho obchodní plán. Dále, jak vyplývá z bodů 1 a 10 dohody ze dne 20. října 2017 a z bodu 2.2 napadeného rozhodnutí, jednak bylo zavedení nového produkčního modelu v rámci společnosti Post Danmark nezbytné kvůli změně povahy poštovního trhu v důsledku rostoucí digitalizace korespondence v Dánsku a jednak se tento nový model z velké části zaměřuje na racionalizaci některých personálních nákladů v souvislosti s doručováním poštovních zásilek. Je tedy prokázáno, na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, že bývalí úředníci společnosti Post Danmark, jejichž propuštění bylo zamýšleno, byli inherentně spjati s doručováním poštovních zásilek, které je ústřední činností v rámci PUS. Konečně, jak zdůraznila Komise, aniž jí žalobkyně v tomto bodě odporovaly, dánské orgány zvolily opatrný přístup, když měly v rámci hypotetického srovnávacího scénáře za to, že i kdyby společnost Post Danmark nebyla pověřena PUS, musela by stejně tak nést náklady na propuštění bývalých úředníků v takovém rozsahu, jaký byl předpokládán v rámci faktuálního scénáře, což směřuje ke snížení dopadu uvedených nákladů vzniklých z důvodu propuštění na výši ČUN.
179
Ze všech těchto důvodů je třeba dospět k závěru, že zohlednění nákladů na propuštění bývalých úředníků společnosti Post Danmark při výpočtu ČUN nemůže prokázat, že Komise v tomto ohledu čelila závažným obtížím.
180
Takový závěr nemůže být zpochybněn zprávou ERGP. Podle výňatku z této zprávy, kterého se dovolávají žalobkyně, by totiž „omezení týkající se snížení počtu zaměstnanců […] neměla být v poštovním odvětví definována jako součást PUS“. V projednávané věci přitom, jak zdůrazňuje Komise, nebylo společnosti Post Danmark uloženo žádné omezení týkající se snížení počtu zaměstnanců z důvodu PUS. Tento podnik naopak plánoval snížit počet svých zaměstnanců ve faktuálním scénáři.
181
Výtka týkající se zohlednění nákladů na propouštění při výpočtu výše ČUN musí být tedy zamítnuta, aniž je třeba rozhodovat o její přípustnosti, kterou Komise zpochybňuje v odpovědi na otázku položenou Tribunálem v rámci organizačního procesního opatření.
182
Zatřetí žalobkyně a Dansk Distribution tvrdí, že se Komise dopustila pochybení tím, že nepřezkoumala slučitelnost dotčené náhrady na základě pokynů pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci.
183
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle čl. 84 odst. 1 jednacího řádu „nové důvody nelze předkládat v průběhu řízení, ledaže by se zakládaly na právních a skutkových okolnostech, které vyšly najevo v průběhu řízení“. Nicméně žalobní důvod, který je rozšířením žalobního důvodu dříve výslovně nebo implicitně uvedeného v žalobě, který má úzkou spojitost s tímto žalobním důvodem, musí být prohlášen za přípustný. Aby mohl být nový argument považován za rozšíření dříve uplatněného žalobního důvodu nebo výtky, musí k nim mít dostatečně úzký vztah, aby bylo možné ho považovat za součást obvyklého pokračování diskuse v rámci soudního řízení (viz rozsudek ze dne 20. listopadu 2017, Petrov a další v. Parlament, T‑452/15, EU:T:2017:822, bod 46 a citovaná judikatura).
184
Je přitom třeba konstatovat, že žalobkyně poprvé tvrdily, že Komise byla povinna použít pokyny pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci až ve stadiu jejich vyjádření ke spisu Dánského království jako vedlejšího účastníka a že žaloba neobsahuje žádný odkaz na uvedené pokyny. Na rozdíl od toho, co žalobkyně tvrdily na jednání, takový argument nesouvisí s výtkou obsaženou v části žaloby nadepsané „Použití prostředků“, v níž Komisi vytýkaly, že nesprávně prohlásila dotčenou náhradu za slučitelnou s vnitřním trhem na základě rámce pro SOHZ, čímž připustila, aby byla část této náhrady vynaložena na propouštění bývalých úředníků společnosti Post Danmark.
185
Argument vycházející z nepoužití pokynů o státní podpoře na záchranu a restrukturalizaci tudíž nelze považovat za rozšíření žalobního důvodu vzneseného v žalobě ve smyslu čl. 84 odst. 1 jednacího řádu, a musí být proto považován ve smyslu téhož ustanovení za nový argument. V rozsahu, v němž se tento argument nezakládá na skutečnostech, které vyšly najevo po podání projednávané žaloby, je třeba jej považovat za opožděný, a tudíž jej odmítnout jako nepřípustný. Ani převzetí uvedeného argumentu společností Dansk Distribution na jednání nelze připustit, jelikož jej tato společnost nevznesla ve svém spise vedlejší účastnice.
5) Závěry
186
Ze všech výše přezkoumaných skutečností vyplývá, že žalobkyně nepředložily důkaz o existenci závažných obtíží ohledně slučitelnosti dotčené náhrady s vnitřním trhem.
187
Tento závěr je podpořen okolností uvedenou v bodě 160 napadeného rozhodnutí, že vypočtená částka ČUN ve výši 2,571 miliardy DKK (přibližně 345 milionů eur) byla jednoznačně vyšší než maximální částka dotčené náhrady ve výši 1,192 miliardy DKK (přibližně 160 milionů eur). To platí tím spíše, že žalobkyně nevznesly žádnou námitku směřující ke zpochybnění těchto částek, které jsou uvedeny ve veřejném znění napadeného rozhodnutí. Stejně tak, zatímco Komise v žalobní odpovědi zdůraznila rozdíl mezi výší dotčené náhrady a výší ČUN, žalobkyně v replice takový rozdíl ani nezpochybnily.
2.
K dotčené záruce
188
Žalobkyně, podporované společnostmi Jørgen Jensen Distribution a Dansk Distribution, tvrdí, že dotčená záruka, na jejímž základě se dánský stát zavázal vyplatit odstupné za propuštění bývalých úředníků společnosti Post Danmark v případě jejího úpadku, nemůže být považována za poskytnutou v okamžiku jejího přijetí v roce 2002. Taková záruka tedy nepředstavuje existující podporu ve smyslu článku 17 nařízení č. 2015/1589.
189
Zaprvé podpora podle žalobkyň nespočívá ve zvýhodnění plynoucím ze samotné existence záruky, ale v tom, že Post Danmark nezaplatila státu prémii za prospěch z dotčené záruky. V tomto ohledu žalobkyně zdůrazňují, že z bodu 2.2 sdělení Komise o použití článků [107] a [108 SFEU] na státní podpory ve formě záruk (Úř. věst. 2008, C 155, s. 10, dále jen „sdělení o zárukách“) vyplývá, že za každou záruku je třeba zaplatit přiměřenou prémii, přičemž v opačném případě je příjemce záruky, tedy v projednávané věci Post Danmark, zvýhodněn.
190
Přitom vzhledem k tomu, že prémie za záruku byla obecně účtována opakovaně a přinejmenším v ročních intervalech, podpora, na niž poukazují žalobkyně, byla společnosti Post Danmark poskytována přinejmenším ročně, počínaje rokem 2002. Opakované roční neplacení odpovídající prémie jako protiplnění za dotčenou záruku tedy znamená pravidelné poskytování zvýhodnění ve smyslu rozsudku ze dne 8. prosince 2011, France Télécom v. Komise (C‑81/10 P, EU:C:2011:811, bod 82).
191
V odpovědi na otázku položenou Tribunálem v rámci organizačního procesního opatření žalobkyně upřesnily, že podle nich dotčená záruka představuje režim podpor a že i za předpokladu, že by tomu tak nebylo, byly by úvahy rozvinuté Soudním dvorem v rozsudku ze dne 8. prosince 2011, France Télécom v. Komise (C‑81/10 P, EU:C:2011:811), nadále relevantní.
192
Zadruhé žalobkyně poznamenávají, že pouhá skutečnost, že Komise vyjádřila pochybnosti o existenci zvýhodnění, postačuje k prokázání toho, že čelila závažným obtížím, pokud jde o to, zda je podpora poskytnutá společnosti Post Danmark ve formě záruk existující nebo nová.
193
Zatřetí společnosti Jørgen Jensen Distribution a Dansk Distribution tvrdí, že v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství představuje poskytnutí záruky bez zaplacení prémie hospodářské zvýhodnění, které by provozovatel za obvyklých tržních podmínek nezískal. Takový závěr platí bez ohledu na důvod, pro který byla záruka poskytnuta, a to i kdyby ji nevyužil žádný věřitel. V tomto ohledu společnosti Jørgen Jensen Distribution a Dansk Distribution zdůrazňují, že jakékoli osvobození od provozních nákladů, které podnik obvykle nese, představuje podle judikatury zvýhodnění.
194
Komise, podporovaná Dánským královstvím, tyto argumenty zpochybňuje.
195
Podle ustálené judikatury platí, že přezkum existujících podpor může být případně předmětem pouze rozhodnutí o neslučitelnosti zakládajícího účinky do budoucna (rozsudky ze dne 11. března 2009, TF1 v. Komise, T‑354/05, EU:T:2009:66, bod 166, a ze dne 15. listopadu 2018, Stichting Woonlinie a další v. Komise, T‑202/10 RENV II a T‑203/10 RENV II, EU:T:2018:795, bod 120).
196
V tomto ohledu čl. 1 písm. b) bod iv) nařízení č. 2015/1589 stanoví, že existující podporou je každá podpora, která se považuje za existující podporu podle článku 17 téhož nařízení.
197
Článek 17 odst. 3 uvedeného nařízení stanoví, že jakákoliv podpora, jejíž promlčecí lhůta deseti let uplynula, je považována za existující podporu. Odstavce 1 a 2 téhož článku upřesňují, že pravomoci Komise ve věci navrácení podpory podléhají promlčecí lhůtě deseti let a že tato lhůta počíná dnem, kdy je protiprávní podpora poskytnuta příjemci buď jako jednotlivá podpora, nebo v rámci režimu podpory.
198
Z těchto ustanovení vyplývá, že kvalifikace jako existující podpora závisí na uplynutí promlčecí lhůty stanovené v článku 17 nařízení č. 2015/1589, jejímž výchozím bodem je datum poskytnutí této podpory.
199
Podle judikatury jsou podpory považovány za poskytnuté k okamžiku, k němuž je příjemci na základě platných vnitrostátních předpisů přiznáno právo na obdržení podpor (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 21. března 2013, Magdeburger Mühlenwerke, C‑129/12, EU:C:2013:200, body 40 a 41, a ze dne 29. listopadu 2018, ARFEA v. Komise, T‑720/16, nezveřejněný, EU:T:2018:853, body 177 a 178).
200
V projednávané věci bylo právo na obdržení dotčené záruky, kterou se dánský stát zavázal uhradit v případě úpadku společnosti Post Danmark odstupné za propuštění zaměstnanců této společnosti, kteří si ke dni 1. ledna 2002, kdy byla přeměněna na společnost s ručením omezeným, zachovali postavení úředníka, přiznáno na základě článku 9 lov nr. 409 om Post Danmark A/S (zákon č. 409 o Post Danmark) ze dne 6. června 2002 (Lovtidende 2002 A).
201
V napadeném rozhodnutí měla Komise za to, že právě k tomuto datu byla poskytnuta jediná výhoda, která může z této záruky vyplývat a která spočívá v zabránění odchodu členů personálu společnosti Post Danmark v okamžiku její přeměny na společnost s ručením omezeným (odstavec 187 uvedeného rozhodnutí). Komise z toho vyvodila, že jelikož jí byla dotčená záruka předložena k posouzení ve stížnosti ITD zaslané dne 27. listopadu 2017, jakákoli podpora případně poskytnutá touto zárukou by byla existující podporou ve smyslu čl. 1 písm. b) bodu iv) nařízení 2015/1589 (body 189 až 192).
202
Žalobkyně zpochybňují skutečnost, že datum přijetí zákona č. 409 o Post Danmark může představovat počátek běhu promlčecí lhůty pro navrácení podpory, která by vyplývala z dotčené záruky. Podle žalobkyň zlepšuje dotčená záruka finanční situaci společnosti Post Danmark tím, že ji osvobozuje od přinejmenším roční platby záruční prémie, což znamená pravidelné poskytování výhod, které mohou vést k novému zahájení běhu promlčecí lhůty v důsledku každého osvobození tohoto druhu.
203
V tomto ohledu se, jak zdůrazňují žalobkyně, může určení dne poskytnutí podpory měnit v závislosti na její povaze (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. prosince 2011, France Télécom v. Komise, C‑81/10 P, EU:C:2011:811, bod 82, a usnesení ze dne 5. října 2016, Diputación Foral de Bizkaia v. Komise, C‑426/15 P, nezveřejněné, EU:C:2016:757, bod 29). Soudní dvůr tak v rozsudku ze dne 8. prosince 2011, France Télécom v. Komise (C‑81/10 P, EU:C:2011:811, body 80 až 84), kterého se žalobkyně dovolávají, rozhodl, že v případě víceletých režimů podpor, které se projevují platbami nebo pravidelným poskytováním zvýhodnění, je třeba mít za to, že podpora byla příjemci poskytnuta pouze k datu, kdy mu je skutečně přiznána, takže promlčecí lhůta počíná běžet od každého, případně každoročního, skutečného přiznání zvýhodnění.
204
Takové řešení je odůvodněno skutečností, že v rámci režimů podpor, zejména režimů daňových podpor, mohou být datum zavedení režimu podpor a datum, kdy je jednotlivá podpora na základě tohoto režimu poskytnuta, časově značně vzdáleny. Promlčecí lhůta tedy může znovu začít běžet pokaždé, když je jednotlivá podpora na základě režimu podpor nově poskytnuta, což v rámci režimu daňových podpor odpovídá každému přiznanému osvobození, pokud je daň splatná, tedy zpravidla každý rok.
205
Podle čl. 1 písm. d) nařízení 2015/1589 představuje „režim podpory“ jakýkoliv akt, na jehož základě může být bez dalších prováděcích opatření poskytnuta jednotlivá podpora pro podniky definované aktem obecným nebo abstraktním způsobem, a dále akt, na jehož základě může být na neurčitou dobu nebo na neurčitou částku poskytnuta pro jeden nebo několik podniků podpora, která není spojena se zvláštním projektem.
206
V projednávaném případě se však dotčená záruka omezuje na to, že poskytuje určené právnické osobě, společnosti Post Danmark, bez prémie jako protihodnoty, státní záruku za vyplacení odstupného za propuštění některých zaměstnanců této společnosti v případě jejího úpadku. Jedná se tedy o individuální opatření, které nespadá pod víceletý režim podpor.
207
Bez ohledu na kvalifikaci dotčené záruky jako režimu podpor nebo jako jednotlivé podpory není situace v projednávané věci srovnatelná se situací, která odůvodňovala závěr Soudního dvora v rozsudku ze dne 8. prosince 2011, France Télécom v. Komise (C‑81/10 P, EU:C:2011:811), že promlčecí lhůta začala znovu běžet každý rok. V uvedené věci totiž dotčené zvýhodnění záviselo každý rok na zvláštních okolnostech, jelikož takové zvýhodnění vyplývalo z případného rozdílu ve zdanění mezi částkou, kterou měla zaplatit France Télécom z titulu živnostenské daně, jejíž výše a sazba byly každoročně schvalovány každým francouzským územně správním celkem, a částkou skutečně jí uloženou na základě odchylného režimu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 30. listopadu 2009, Francie a France Télécom v. Komise, T‑427/04 a T‑17/05, EU:T:2009:474, body 200 až 203 a 321 až 324, potvrzený v řízení o kasačním opravném prostředku rozsudkem ze dne 8. prosince 2011, France Télécom v. Komise, C‑81/10 P, EU:C:2011:811). V projednávané věci přitom žalobkyně nepředložily žádný důkaz, který by mohl prokázat, že výše prémie, kterou měla Post Danmark každý rok platit jako protihodnotu za dotčenou záruku, musí být pravidelně určována v závislosti na okolnostech vlastních každému období, ani že by tomu tak bylo obecně v případě částky záruční prémie.
208
Argumentace žalobkyň tedy vychází ze záměny mezi pravidelným poskytováním po sobě jdoucích zvýhodnění v návaznosti na opakované individuální použití režimu podpor na straně jedné a poskytnutím individuální záruky, která může mít za následek průběžné zlepšování situace jejího příjemce, na straně druhé. V posledně uvedeném případě je dnem poskytnutí podpory den jejího přijetí, přičemž v případě, že by toto opatření představovalo existující podporu, mohlo by být předmětem rozhodnutí Komise zakládajícího účinky do budoucna, v souladu s judikaturou citovanou v bodě 195 výše.
209
Ostatně ve sdělení o zárukách, kterého se žalobkyně dovolávají, Komise na konci bodu 2.1 uvedla následující:
„Podpora je poskytnuta v okamžiku, kdy je dána záruka, nikoli v okamžiku, kdy je záruka použita nebo kdy dojde k placení podle podmínek záruky. Zda záruka představuje státní podporu, či nikoli, a jestliže ano, jak je ona státní podpora vysoká, musí být stanoveno v okamžiku, kdy je záruka poskytnuta.“
210
Komise tudíž mohla, aniž z toho vyplývala existence závažných obtíží, stanovit datum poskytnutí dotčené záruky, a v důsledku toho počátek běhu promlčecí lhůty ve vztahu k jakékoliv podpoře případně poskytnuté prostřednictvím této záruky k datu jejího přijetí, na 6. červen 2002 (viz bod 201 výše).
211
V každém případě argument žalobkyň uvedený v bodě 202 výše spočívá na nesprávném předpokladu, že dotčená záruka poskytuje společnosti Post Danmark zvýhodnění vyplývající výlučně z neexistence přinejmenším ročních plateb záruční prémie.
212
V tomto ohledu je pravda, jak zdůrazňují žalobkyně a jak vyplývá z bodů 2.1 a 2.2 sdělení o zárukách, že neplacení přiměřené prémie za veřejnou záruku představuje nezbytnou podmínku zvýhodnění plynoucího z této záruky pro jejího příjemce.
213
Nicméně za účelem prokázání, že platba za poskytnutí záruky byla nezbytná k tomu, aby takové poskytnutí nebylo kvalifikováno jako státní podpora, je třeba nejprve přezkoumat, zda uvedená záruka poskytuje zvýhodnění tím, že zlepšuje situaci jejího příjemce. Soudní dvůr tak rozhodl, že Tribunál nepochybil, když měl za to, že zvýhodnění poskytnuté francouzské veřejné instituci, La Poste, formou neomezené státní záruky vychází jednak z neexistence protiplnění za tuto záruku a jednak ze zlepšení úvěrových podmínek této veřejné instituce (rozsudek ze dne 3. dubna 2014, Francie v. Komise, C‑559/12 P, EU:C:2014:217, bod 102).
214
Na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, jakož i Jørgen Jensen Distribution a Dansk Distribution, nelze při přezkumu dopadu veřejné záruky na situaci jejího příjemce odhlédnout od jejího účelu.
215
Takové posouzení je podpořeno bodem 2.2 sdělení o zárukách, kterého se dovolávají žalobkyně, z něhož vyplývá, že určení existence výhody poskytnuté veřejnou zárukou bez protiplnění vyžaduje přezkum skutečného dopadu dotčené záruky na situaci jejího příjemce ve srovnání se situací jeho konkurentů.
216
V projednávané věci je třeba zaprvé zdůraznit, že dotčená záruka ukládá dánskému státu povinnost uhradit zvláštní odstupné za propuštění bývalých úředníků, kteří se stali zaměstnanci společnosti Post Danmark ke dni 1. ledna 2002, pouze v případě jejího úpadku. Nejeví se přitom, že by taková záruka zlepšila situaci společnosti Post Danmark, jelikož může být čerpána, pouze pokud tento podnik přestane existovat. Jinými slovy, dokud je Post Danmark solventní, musí zaplatit zvláštní odstupné za propuštění svých bývalých úředníků.
217
Zadruhé je třeba rovněž zdůraznit, že se dotčená záruka týká výlučně bývalých úředníků společnosti Post Danmark, kteří v okamžiku přeměny této společnosti na společnost s ručením omezeným dne 1. ledna 2002 souhlasili s tím, že se stanou jejími zaměstnanci. Tato záruka tak nemůže prospívat zaměstnancům přijatým po tomto datu, takže nelze mít ani za to, že posiluje přitažlivost společnosti Post Danmark u potenciálních nových zaměstnanců.
218
Zatřetí, jak uvádějí společnosti Jørgen Jensen Distribution a Dansk Distribution, jsou za podpory zajisté považovány různé formy opatření, která snižují náklady, jež obvykle zatěžují rozpočet podniku, přičemž takové náklady zahrnují náklady spojené s odměňováním zaměstnanců (rozsudek ze dne 12. prosince 2002, Belgie v. Komise, C‑5/01, EU:C:2002:754, body 32 a 39). V projednávaném případě však posledně uvedené společnosti, ani žalobkyně netvrdí, a ani ze spisu nevyplývá, že by dotčená záruka osvobozovala společnost Post Danmark od pravidelného příspěvku, který musí hradit její konkurenti, aby zajistili odstupné za propouštění v případě úpadku, ani že by její pravidelné náklady na personál byly z důvodu uvedené záruky sníženy.
219
Za těchto podmínek má Tribunál za to, jak správně zdůrazňuje Komise, že dotčená záruka zvýhodňuje především bývalé úředníky společnosti Post Danmark, kteří se stali jejími zaměstnanci v okamžiku její přeměny na společnost s ručením omezeným, a kteří mají pro případ úpadku společnosti Post Danmark ujištění, že za propuštění obdrží zvláštní odstupné v plném rozsahu.
220
Z výše uvedeného vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, posledně uvedené neprokázaly, že by dotčená záruka trvale zlepšila situaci společnosti Post Danmark. Ze stejných důvodů nemůže obstát argument předložený společnostmi Jørgen Jensen Distribution a Dansk Distribution, podle kterého by na základě kritéria soukromého investora v tržním hospodářství jakýkoli ručitel vyžadoval za poskytnutí dotčené záruky platbu pravidelné prémie, aniž je třeba rozhodnout o přípustnosti takového argumentu zpochybňované Komisí.
221
Konečně ani argument žalobkyň, podle kterého Komise vyjádřila pochybnosti o existenci zvýhodnění plynoucího z dotčené záruky, není opodstatněný. Komise totiž zamítla stížnost v rozsahu, v němž se týkala dotčené záruky z důvodu, že existence zvýhodnění z důvodu takové záruky byla značně nejistá a že každopádně i za předpokladu, že by takové zvýhodnění existovalo, představovala by z ní plynoucí podpora existující podporu, jejíž navrácení by již nemohlo být nařízeno (viz bod 201 výše).
222
Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že žádný z nepřímých důkazů týkajících se obsahu napadeného rozhodnutí předložených žalobkyněmi neprokazuje existenci závažných obtíží odůvodňujících zahájení formálního vyšetřovacího řízení ohledně dotčené záruky.
3.
K osvobození od DPH
223
Žalobkyně, podporované společnostmi Jørgen Jensen Distribution a Dansk Distribution, zpochybňují závěr, podle kterého měla Komise za to, že osvobození od DPH ze služeb přepravy zboží poskytovaných společností Post Danmark v rámci plnění mezi společností provozující zásilkový prodej a konečným zákazníkem (dále jen „dotčená správní praxe“) nepředstavuje státní podporu z důvodu, že toto osvobození je přičitatelné čl. 132 odst. 1 písm. a) směrnice o DPH, a nikoli dánskému státu. V tomto ohledu tvrdí, že přezkum provedený Komisí byl nedostatečný nebo neúplný, a z tohoto důvodu vyvolával závažné obtíže.
224
Žalobkyně úvodem uvádějí, že Komise v napadeném rozhodnutí nezpochybnila, že dotčená správní praxe poskytla společnosti Post Danmark hospodářskou výhodu vyplývající ze zvýšení poptávky v její prospěch, načež upřesňují, že skutečnost, že tento podnik měl z této praxe prospěch pouze nepřímo, stačí k tomu, aby byla kvalifikována jako zvýhodnění ve smyslu pravidel týkajících se státních podpor. Uvádějí tak, že svou argumentaci soustředí na otázku přičitatelnosti osvobození vyplývajícího z dotčené správní praxe.
225
V tomto ohledu žalobkyně zdůrazňují, že dánská správa zavedla dotčenou správní praxi správním rozhodnutím č. 1306/90 a správním nařízením F 6742/90 z roku 1990, a poté ji s účinností od 1. ledna 2017 zrušila pokynem č. 14–2926872/SKM2016.306.SKAT ze dne 30. června 2016.
226
Žalobkyně rovněž zdůrazňují, že právním základem dotčené správní praxe nebyl čl. 13 odst. 13 písm. a) lov om merværdiafgift (momsloven) nr 106 (zákon č. 106 o DPH) ze dne 23. ledna 2013 (Lovtidende 2013 A) (dále jen „dánský zákon o DPH“), kterým se do vnitrostátního práva provádí osvobození od daně stanovené v čl. 132 odst. 1 písm. a) směrnice o DPH, nýbrž čl. 27 odst. 3 bod 3) tohoto zákona provádějící čl. 79 první pododstavec písm. c) směrnice o DPH, jenž umožňuje ze základu DPH vyloučit částky, které společnost od svého zákazníka obdržela na úhradu výdajů zaplacených jeho jménem a na jeho účet. Tvrdí tedy, že právě na základě posledně uvedených ustanovení umožňovala dotčená správní praxe společnostem provozujícím zásilkový prodej považovat platby, které uskutečňovaly ve prospěch přepravních společností, mezi nimi i Post Danmark, za výdaje vynaložené jménem a na účet jejich konečných zákazníků. Podle žalobkyň se tak z důvodu dotčené správní praxe mělo za to, že transakce týkající se přepravy zboží byla uskutečněna mezi konečnými zákazníky společností provozujících zásilkový prodej a přepravcem, i když mezi nimi neexistoval žádný právní vztah.
227
Za takových okolností by byly přepravní služby zajišťované společností Post Danmark osvobozeny od DPH na základě povinného osvobození od DPH týkajícího se činností vykonávaných veřejnými poštami, které je uvedeno v čl. 132 odst. 1 písm. a) směrnice o DPH, jenž byl proveden čl. 13 odst. 13 dánského zákona o DPH. Poptávka od společností provozujících zásilkový prodej by tedy mechanicky směřovala na přepravní službu zajišťovanou společností Post Danmark. Naproti tomu bez dotčené správní praxe by byla přepravní služba, kterou si společnost provozující zásilkový prodej objednala u Post Danmark, osvobozena od DPH, zatímco na náklady na přepravu vyúčtované touto společností konečnému zákazníkovi by se musela uplatnit sazba DPH.
228
Podle žalobkyň je zřejmé, že dotčená správní praxe neprováděla a nijak nesouvisela s čl. 13 odst. 13 písm. a) dánského zákona o DPH, kterým se provádí čl. 132 odst. 1 písm. a) směrnice o DPH. Žalobkyně tvrdí, že Komise tím, že vytvořila takovou spojitost, zaměnila osvobození od DPH přiznávané v rámci dotčené správní praxe specificky ve vztahu k činnostem společností provozujících zásilkový prodej s odlišným povinným osvobozením služeb poskytovaných veřejnými poštami od DPH.
229
Žalobkyně dodávají, že dotčená správní praxe byla zavedena správním rozhodnutím a správním nařízením a poté zrušena pokynem. Tvrdí, že tato praxe tak vyplývá z právního nástroje přijatého přímo dánskými daňovými orgány, a je v důsledku toho přičitatelná dánskému státu.
230
Konečně žalobkyně zdůrazňují, že dotčená správní praxe sice vycházela z pravidla stanoveného v čl. 79 prvním pododstavci písm. c) směrnice o DPH, ale že toto pravidlo nebylo touto praxí vykládáno, objasňováno, ani používáno. V tomto ohledu zdůrazňují, že dánské daňové orgány samy uznaly, že zrušení dotčené správní praxe bylo odůvodněno neexistencí právního základu této praxe v dánském zákoně o DPH nebo ve směrnici o DPH.
231
Žalobkyně proto tvrdí, že Post Danmark byla nepřímým příjemcem osvobození přepravních služeb, které si u ní objednávaly společnosti provozující zásilkový prodej, od DPH, a že toto osvobození bylo přičitatelné výlučně dotčené správní praxi, a tedy dánskému státu. Mají tudíž za to, že Komise provedla nedostatečný a neúplný přezkum tohoto opatření, které může představovat státní podporu ve prospěch společnosti Post Danmark, jenž z tohoto důvodu nastolil závažné obtíže.
232
Komise, podporovaná Dánským královstvím, tyto argumenty zpochybňuje.
233
Zaprvé zdůrazňuje, že osvobození společnosti Post Danmark od DPH za její služby související s PUS vyplývá přímo z čl. 132 odst. 1 písm. a) směrnice o DPH. Toto osvobození od DPH je přičitatelné nikoli dánskému státu, ale této směrnici. V tomto ohledu Dánské království dodává, že nezávisle na dotčené správní praxi nesměla společnost Post Danmark účtovat DPH společnostem provozujícím zásilkový prodej za jejich zásilky spadající do PUS.
234
Komise dále tvrdí, že dotčená správní praxe byla opatřením, které se jako hlavních příjemců týkalo společností provozujících zásilkové prodeje a spotřebitelů, a nikoli Post Danmark. Ve stejném smyslu Dánské království na základě prací, které předcházely přijetí dotčené správní praxe, uvádí, že cílem této praxe nebylo zajistit více zákazníků společnosti Post Danmark, ale provést cíl směrnice o DPH spočívající v zajištění levnějších zásilek spotřebitelům. Za tímto účelem uvedená praxe umožňovala spotřebitelům a společnostem provozujícím zásilkový prodej využít výhody spočívající v osvobození od daně stanoveného směrnicí o DPH pro zásilky spadající do PUS.
235
Komise uvádí, že ačkoliv společnosti provozující zásilkový prodej mohly svým zákazníkům nabídnout nižší náklady na přepravu, pokud si zvolili doručení společností Post Danmark, bylo tomu tak pouze proto, že společnost Post Danmark již měla z osvobození PUS od DPH prospěch z důvodu svého postavení poskytovatele univerzální služby.
236
Podle Komise a Dánského království tedy „nepřímé a vedlejší“ zvýhodnění, jehož příjemcem byla Post Danmark, a sice zvýšení poptávky v její prospěch, bylo pouhým vedlejším účinkem kombinace dotčené správní praxe a osvobození od DPH spojeného s PUS, které bylo přičitatelné směrnici o DPH, a tedy Unii.
237
Dánské království konečně zdůrazňuje, že Post Danmark ve skutečnosti z dotčené správní praxe prospěch neměla, jelikož jí tato správní praxe neumožňovala osvobození od nákladů, které obvykle zatěžují její rozpočet. Dánské království dále tvrdí, že dotčená správní praxe jej vzhledem k jejímu slabému dopadu na obrat společnosti Post Danmark nepřiměla k tomu, aby se vzdalo svých prostředků.
238
Podle ustálené judikatury Soudního dvora se pro kvalifikaci vnitrostátního opatření jako „státní podpory“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU vyžaduje, aby byly splněny všechny následující podmínky. Zaprvé se musí jednat o státní zásah nebo zásah ze státních prostředků. Zadruhé musí být tento zásah způsobilý ovlivnit obchod mezi členskými státy. Za třetí musí tento zásah poskytovat příjemci selektivní zvýhodnění. Začtvrté musí narušovat hospodářskou soutěž či vyvolávat riziko jejího narušení (rozsudek ze dne 10. června 2010, Fallimento Traghetti del Mediterraneo, C‑140/09, EU:C:2010:335, bod 31 a citovaná judikatura; rozsudky ze dne 21. prosince 2016, Komise v. Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, bod 40, a ze dne 21. prosince 2016, Komise v. World Duty Free Group a další, C‑20/15 P a C‑21/15 P, EU:C:2016:981, bod 53).
239
V tomto ohledu, pokud je Komise schopna bez dalšího vyloučit kvalifikaci opatření jako státní podpory poté, co konstatovala, že jedna ze základních podmínek použití čl. 107 odst. 1 SFEU není splněna, může stížnost po jejím předběžném přezkoumání případně odložit (viz rozsudek ze dne 15. března 2018, Naviera Armas v. Komise, T‑108/16, EU:T:2018:145, bod 113 a citovaná judikatura).
240
Pokud jde zvláště o první z podmínek uvedených výše v bodě 238, je nutno připomenout, že k tomu, aby mohly být výhody kvalifikovány jako „podpory“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí být poskytnuty přímo či nepřímo ze státních prostředků a musí být přičitatelné státu, přičemž tyto dvě podmínky jsou odlišné a kumulativní (viz rozsudek ze dne 16. ledna 2020, Iberpotash v. Komise, T‑257/18, EU:T:2020:1, bod 50 a citovaná judikatura).
241
Pokud jde o podmínku přičitatelnosti státu, ta vyžaduje přezkoumat, zda musí být na veřejné orgány nahlíženo tak, že se podílely na přijetí dotčeného opatření (rozsudky ze dne 19. prosince 2013, Association Vent De Colère! a další, C‑262/12, EU:C:2013:851, bod 17; ze dne 13. září 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, bod 21, a ze dne 11. prosince 2014, Rakousko v. Komise, T‑251/11, EU:T:2014:1060, bod 86).
242
V tomto ohledu, pokud je zvýhodnění stanoveno ustanovením vnitrostátního práva, musí být požadavek přičitatelnosti státu považován za splněný (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 19. prosince 2013, Association Vent De Colère! a další, C‑262/12, EU:C:2013:851, bod 18, a ze dne 13. září 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, bod 22). Takový požadavek je rovněž splněn, pokud je daňový režim přijat vládou státu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. června 2006, Belgie a Forum 187 v. Komise, C‑182/03 a C‑217/03, EU:C:2006:416, bod 128).
243
Konkrétně, pokud jde o vnitrostátní opatření přijaté k zajištění provedení povinnosti vyplývající ze směrnice do vnitrostátního práva, nelze přičitatelnost takového opatření státu a priori vyloučit. Bylo již totiž rozhodnuto, že rozhodnutí orgánu povolující členskému státu zavést v souladu se směrnicí osvobození od daně nemůže ve svém důsledku Komisi bránit ve výkonu pravomocí, které jí svěřuje Smlouva, a postupovat tak podle článku 108 SFEU, aby přezkoumala, zda toto osvobození představuje státní podporu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. prosince 2013, Komise v. Irsko a další, C‑272/12 P, EU:C:2013:812, bod 49).
244
Jinak je tomu naopak v případě osvobození od daně stanoveného vnitrostátním opatřením, které provádí ustanovení směrnice, jež členským státům ukládá jasnou a přesnou povinnost nezdaňovat určitou transakci. V takovém případě totiž provedení osvobození od daně do vnitrostátního práva představuje pouhé splnění povinností, které pro státy vyplývají ze Smluv. Z toho vyplývá, že opatření přijaté na základě jasné a přesné povinnosti stanovené směrnicí není přičitatelné členskému státu, ale ve skutečnosti vyplývá z aktu unijního normotvůrce (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. dubna 2006, Deutsche Bahn v. Komise, T‑351/02, EU:T:2006:104, bod 102).
245
Stručně řečeno, vnitrostátní správní praxe zavádějící osvobození od daně musí být přičtena Unii, pokud pouze přebírá jasnou a přesnou povinnost stanovenou ve směrnici, zatímco musí být považována za přičitatelnou státu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud ji tento stát přijal tak, že při provádění směrnice využil prostoru pro uvážení, který mu náleží.
246
V projednávané věci účastníci řízení připouštějí, že dotčená správní praxe byla dánskou daňovou správou přijata na základě čl. 27 odst. 3 bodu 3 dánského zákona o DPH, který byl přijat k zajištění provedení čl. 79 prvního pododstavce písm. c) směrnice o DPH do vnitrostátního práva. Je rovněž nesporné, že cílem této správní praxe bylo postavit náklady placené společnostmi provozujícími zásilkový prodej za přepravní služby poskytované přepravními podniky na roveň výdajům vynaloženým jménem a na účet konečných zákazníků těchto společností. Žádný z účastníků řízení tak nezpochybňuje, že takový nástroj umožnil společnostem provozujícím zásilkový prodej přenést na jejich konečné zákazníky osvobození od DPH, z něhož měly prospěch na základě čl. 132 odst. 1 písm. a) směrnice o DPH, když poptávaly služby společnosti Post Danmark za účelem přepravy zboží uvedeným zákazníkům, za podmínky, že taková přeprava spadala do působnosti PUS.
247
V napadeném rozhodnutí měla Komise v odstavci 193 nejprve za to, že je pravděpodobné, že dotčená správní praxe poskytla společnosti Post Danmark nepřímé zvýhodnění vyplývající ze zvýšení poptávky, jelikož koneční zákazníci společností provozujících zásilkový prodej měli na základě uvedené praxe prospěch z nevyúčtování DPH z nákladů na přepravu, pokud přepravní službu zajišťovala společnost Post Danmark.
248
Zadruhé měla Komise v odstavci 194 napadeného rozhodnutí za to, že toto nepřímé zvýhodnění vzniklo především v důsledku osvobození společnosti Post Danmark od DPH ze služeb spadajících do PUS na základě čl. 132 odst. 1 písm. a) směrnice o DPH. Komise z toho vyvodila, že osvobození přepravy společností Post Danmark, zboží objednaného konečnými zákazníky u společností provozujících zásilkový prodej, od DPH není přičitatelné dánskému státu, a poté v odstavci 195 napadeného rozhodnutí dospěla k závěru, že dotčená správní praxe nepředstavuje státní podporu.
249
Úvodem je třeba zdůraznit, že jelikož Komise v napadeném rozhodnutí vyloučila existenci státní podpory z důvodu nepřičitatelnosti účinků dotčené správní praxe dánskému státu, nemůže Dánské království s cílem zamítnutí žaloby účelně tvrdit, že uvedená praxe v podstatě společnost Post Danmark nezvýhodnila a nevedla k vynaložení prostředků ze strany dánského státu. Pokud by totiž takové argumenty měly být přijaty, vedly by Tribunál ke změně odůvodnění napadeného rozhodnutí, což by bylo v rozporu s ustálenou judikaturou, podle níž unijní soud nemůže v rámci žaloby na neplatnost nahradit odůvodnění autora napadeného aktu vlastním odůvodněním (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. října 2016, PT Musim Mas v. Rada, C‑468/15 P, EU:C:2016:803, bod 64 a citovaná judikatura).
250
Žalobkyně zpochybňují závěr, ke kterému Komise dospěla v napadeném rozhodnutí, pokud jde o dotčenou správní praxi, a tvrdí, že tato praxe skutečně poskytla společnosti Post Danmark zvýhodnění přičitatelné dánskému státu.
251
V tomto ohledu je třeba zaprvé uvést, že dotčená správní praxe byla zavedena v roce 1990 správním rozhodnutím č. 1306/90 a správním nařízením F 6742/90 přijatými dánskou daňovou správou a že tato praxe byla ukončena pokynem téže daňové správy č. 14–2926872/SKM2016.306.SKAT, s účinností od 1. ledna 2017. V souladu s tím, co bylo uvedeno v bodech 241 a 242 výše, se tak dotčená správní praxe z formálního hlediska jeví jako přičitatelná dánskému státu.
252
V druhé řadě je třeba přezkoumat, zda Komise mohla mít za to, že osvobození přepravních služeb zajišťovaných společností Post Danmark od DPH bylo z věcného hlediska přičitatelné Unii, jelikož takové osvobození vyplývalo ze směrnice o DPH, aniž to naznačovalo existenci závažných obtíží.
253
Zaprvé je třeba připomenout, že čl. 132 odst. 1 písm. a) směrnice o DPH, na němž Komise založila svou analýzu uvedenou v bodě 194 napadeného rozhodnutí, ukládá osvobození služeb poskytovaných veřejnými poštami od DPH.
254
V tomto ohledu Soudní dvůr již rozhodl, že pojem „veřejná pošta“ ve smyslu čl. 132 odst. 1 písm. a) směrnice o DPH označuje řídící orgány, které poskytují služby, jež mají být osvobozeny od daně, a že k tomu, aby se na ně vztahovalo znění tohoto ustanovení, je nezbytné, aby tyto služby byly poskytovány provozovatelem, který může být kvalifikován jako „veřejná pošta“ ve strukturálním smyslu tohoto výrazu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 23. dubna 2009, TNT Post UK, C‑357/07, EU:C:2009:248, bod 27 a citovaná judikatura). Soudní dvůr dále rozhodl, že poskytováním služeb, kterých se týká čl. 132 odst. 1 písm. a) směrnice o DPH, je poskytování služeb, které veřejné pošty uskutečňují jako takové, tedy z titulu svého postavení veřejné pošty (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 23. dubna 2009, TNT Post UK, C‑357/07, EU:C:2009:248, bod 44).
255
Znění čl. 132 odst. 1 písm. a) směrnice o DPH je tak jasné a přesné v rozsahu, v němž od DPH osvobozuje plnění uskutečněná poskytovatelem univerzální služby, která spadají do PUS, odchylně od obecného pravidla, podle něhož je DPH vybírána z každého poskytnutí služby uskutečněného osobou povinnou k dani za úplatu.
256
Z tohoto důvodu, jak připouštějí účastníci řízení, pokud společnost provozující zásilkový prodej využívá služeb společnosti Post Danmark k přepravě zboží, nemusí posledně uvedená jakožto poskytovatel univerzální služby v Dánsku prvně uvedené společnosti účtovat DPH, pokud požadovaná služba spadá do PUS.
257
Pokud je však totéž poskytnutí přepravy dotčeného zboží následně vyúčtováno společností provozující zásilkový prodej jejímu konečnému zákazníkovi, je takové plnění vedlejší součástí hlavního plnění spočívajícího v prodeji uvedeného zboží touto společností a nelze jej považovat za plnění „uskutečněné veřejnou poštou“ ve smyslu čl. 132 odst. 1 písm. a) směrnice o DPH.
258
Jinými slovy, podle čl. 132 odst. 1 písm. a) směrnice o DPH nemusí společnost provozující zásilkový prodej zaplatit společnosti Post Danmark DPH z přepravy zboží určeného jejímu konečnému zákazníkovi, pokud toto plnění spadá do PUS. Naproti tomu, pokud je totéž plnění následně vyúčtováno společností provozující zásilkový prodej jejímu konečnému zákazníkovi, osvobození od daně stanovené v uvedeném ustanovení se na toto plnění již nevztahuje, takže konečný zákazník je povinen odvést DPH z nákladů na poštovné a doručné, které platí této společnosti.
259
Na rozdíl od toho, co vyplývá z napadeného rozhodnutí a co v rámci projednávaného sporu tvrdí Komise a Dánské království, osvobození od DPH umožněné dotčenou správní praxí v souvislosti se službami přepravy zboží uskutečňovanými společností Post Danmark, ale vyúčtovanými společnostmi provozujícími zásilkový prodej jejich konečným zákazníkům, tak nelze považovat za osvobození přímo vyplývající z čl. 132 odst. 1 písm. a) směrnice o DPH.
260
Zadruhé je třeba přezkoumat argument žalobkyň, podle kterého osvobození od DPH služeb přepravy zboží vyúčtovaných společnostmi provozujícími zásilkový prodej jejich konečným zákazníkům, pokud tyto služby poskytovala společnost Post Danmark, nelze považovat za přičitatelné Unii na základě čl. 79 prvního pododstavce písm. c) směrnice o DPH.
261
Podle čl. 79 prvního pododstavce písm. c) směrnice o DPH nezahrnuje základ daně částky, které osoba povinná k dani obdržela od pořizovatele nebo od příjemce na úhradu výdajů zaplacených jejich jménem a na jejich účet, o kterých účtuje jako o průběžných položkách.
262
Článek 79 první pododstavec písm. c) směrnice o DPH tak ukládá, aby ze základu DPH byly vyloučeny částky, které odpovídají nikoliv ceně za službu nabízenou osobou povinnou k dani, ale úhradě platby uskutečněné touto osobou jménem a na účet jejího zákazníka. V tomto ohledu je třeba podobně jako účastníci řízení uvést, že tato jasná a přesná povinnost byla do dánského práva provedena čl. 27 odst. 3 bodem 3 dánského zákona o DPH.
263
Nicméně na rozdíl od toho, co v podstatě tvrdí Komise a Dánské království, z čl. 79 prvního pododstavce písm. c) směrnice o DPH nelze vyvodit, že členské státy musí mít za to, že náklady na přepravu vyúčtované společností provozující zásilkový prodej jejímu konečnému zákazníkovi představují v každém případě úhradu výdajů vynaložených touto společností jménem a na účet tohoto zákazníka, a musí být tedy ze základu DPH vyloučeny.
264
Článek 78 první pododstavec písm. b) směrnice o DPH naopak ukládá povinnost zahrnout do základu DPH vedlejší výdaje, jako jsou provize, náklady na balení, přepravu a pojištění, jejichž zaplacení dodavatel zboží vyžaduje od pořizovatele zboží.
265
Navíc, jak správně uvádějí žalobkyně a jak uznalo Dánské království v odpovědi na otázku položenou Tribunálem v rámci organizačního procesního opatření, měla dánská daňová správa ve svém pokynu č. 14-2926872/SKM2016.306.SKAT ze dne 30. června 2016, kterým zrušila dotčenou správní praxi, za to, že tato praxe „nem[ěla] právní základ v dánském zákoně o DPH, ani ve směrnici [o DPH]“, načež dospěla k závěru, že „nebylo možné zachovat stávající systém“. Jak vyplývá z odstavce 49 napadeného rozhodnutí, Komise o takovém zrušení, jež sdružení ITD zmínilo ve své stížnosti, věděla.
266
Za těchto podmínek nelze vyloučit, že se dánská daňová správa tím, že na základě dotčené správní praxe umožnila považovat náklady na přepravu vyúčtované společnostmi provozujícími zásilkový prodej jejich konečným zákazníkům za úhradu částek zaplacených těmito společnostmi jménem a na účet těchto zákazníků, nespokojila s převzetím jasného a přesného požadavku uloženého unijním právem, ale spíše využila při provádění směrnice svůj prostor pro uvážení. Taková okolnost vede k prokázání přičitatelnosti tohoto opatření dánskému státu, a nikoli Unii, v souladu se zásadami připomenutými v bodech 243 až 245 výše. Takové posouzení je podpořeno písemnostmi samotné Komise a Dánského království, z nichž vyplývá, že dotčená správní praxe vycházela z „výkladu“ pravidla stanoveného v čl. 79 prvním pododstavci písm. c) směrnice o DPH dánskými orgány (viz bod 86 žalobní odpovědi, bod 65 spisu Dánského království jako vedlejšího účastníka a bod 28 jeho odpovědí na otázky položené Tribunálem v rámci organizačního procesního opatření).
267
Přitom právě na základě dotčené správní praxe byly společnosti provozující zásilkový prodej oprávněny na své konečné zákazníky přenést osvobození od DPH z přepravních služeb poskytovaných společností Post Danmark, z něhož tyto společnosti měly prospěch na základě čl. 132 odst. 1 písm. a) směrnice o DPH. V bodě 89 žalobní odpovědi, jakož i v bodě 67 dupliky Komise ostatně zdůrazňuje, že zvýšení poptávky, jehož mohla nepřímo využívat společnost Post Danmark, bylo umožněno „kombinací“ jednak osvobození od DPH stanoveného v čl. 132 odst. 1 písm. a) směrnice o DPH a jednak přenesení tohoto osvobození na konečné zákazníky společností provozujících zásilkový prodej, jak bylo povoleno dotčenou správní praxí. Jinými slovy, jak správně uvádějí žalobkyně, v případě neexistence dotčené správní praxe by byly společnosti provozující zásilkový prodej povinny uplatnit DPH na náklady na přepravu vyúčtované jejich konečným zákazníkům, bez ohledu na to, kdo je provozovatelem pověřeným uskutečněním takové přepravy. V takovém případě by tedy společnosti provozující zásilkový prodej nebyly motivovány k poptávce služeb společnosti Post Danmark, takže by tato společnost nemohla mít prospěch ze zvýšení poptávky po jejích službách.
268
S ohledem na výše uvedené nemohla Komise vyloučit existenci závažných obtíží, pokud jde o otázku přičitatelnosti účinků dotčené správní praxe na poptávku po službách společnosti Post Danmark dánskému státu, a omezit se na připomenutí osvobození služeb poskytovaných veřejnými poštami od DPH, které je stanoveno v čl. 132 odst. 1 písm. a) směrnice o DPH a u něhož bylo mimo jiné prokázáno, že se nemůže použít na náklady na přepravu zboží, pokud byly tyto náklady vyúčtovány společností provozující zásilkový prodej jejím konečným zákazníkům (viz bod 257 výše). Komise tak pro účely posouzení, zda jsou účinky dotčené správní praxe přičitatelné Unii nebo dánskému státu, opomněla přezkoumat vazby mezi touto praxí a pravidlem stanoveným v čl. 79 prvním pododstavci písm. c) směrnice o DPH, z něhož tato praxe vychází. Stejně tak Komise opomněla zohlednit zrušení uvedené praxe dánskou daňovou správou z důvodu, že nemá svůj původ v unijním právu, přestože bylo takové zrušení zmíněno ve stížnosti ITD.
269
Takové posouzení nemůže být zpochybněno argumentem předloženým Dánským královstvím, podle kterého bylo cílem dotčené správní praxe v každém případě zajistit spotřebitelům nižší výdaje na přepravu zásilek, a nikoliv zvýšit poptávku po službách společnosti Post Danmark. Článek 107 odst. 1 SFEU totiž nerozlišuje mezi státními zásahy podle jejich důvodů nebo cílů, ale definuje je podle jejich účinků, neboť pojem „podpora“ je tak pojmem objektivním (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. března 2018, Naviera Armas v. Komise, T‑108/16, EU:T:2018:145, bod 86 a citovaná judikatura). Cíl sledovaný státními opatřeními tak nemá na jejich kvalifikaci jako státní podpory žádný vliv (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. prosince 2011, France Télécom v. Komise, C‑81/10 P, EU:C:2011:811, bod 17 a citovaná judikatura).
270
V důsledku toho je třeba dospět k závěru, že žalobkyně správně tvrdí, že Komise neprovedla úplný a dostatečný přezkum otázky, zda zvýšení poptávky, z něhož mohla mít Post Danmark v rámci dotčené správní praxe nepřímý prospěch, bylo přičitatelné dánskému státu.
271
Z toho vyplývá, že projednávané žalobě musí být vyhověno v rozsahu, v němž směřuje proti části napadeného rozhodnutí, v níž Komise dospěla k závěru, aniž zahájila formální vyšetřovací řízení stanovené v čl. 108 odst. 2 SFEU, že dotčenou správní praxi nelze přičítat dánskému státu, a že tedy taková praxe nepředstavuje státní podporu.
4.
K účetnímu rozdělení nákladů společných činnostem Post Danmark spadajícím do PUS a činnostem, které do PUS nespadají
272
Podle žalobkyň, podporovaných společnostmi Jørgen Jensen Distribution a Dansk Distribution, Komise nesprávně dospěla k závěru, že rozdělení nákladů mezi obchodní činnosti společnosti Post Danmark a její činnosti spojené s PUS je odpovídající, a dále že takové rozdělení v žádném případě neznamená přičitatelnost státu ani vynaložení státních prostředků ani poskytnutí výhody.
273
Na podporu těchto tvrzení žalobkyně v první řadě uvádějí, že úvahy, na základě kterých Komise dospěla k takovému závěru, nejsou uvedeny v napadeném rozhodnutí a že vzhledem k tomu, že takové úvahy nebyly zveřejněny, je třeba mít za to, že účetní právní úprava použitelná na společnost Post Danmark v letech 2006 až 2013 ukládala posledně uvedené společnosti nesprávné rozdělení nákladů společných službám spojeným s PUS a službám, které s PUS spojeny nejsou (dále jen „společné náklady“).
274
Zadruhé žalobkyně v podstatě tvrdí, že účetní právní úprava platná v letech 2006 až 2013 umožnovala společnosti Post Danmark přiřadit k PUS veškeré společné náklady bez ověření, zda některé z těchto nákladů byly či nebyly vynaloženy na služby nesouvisející s PUS. V důsledku toho nelze podle žalobkyň dospět k závěru, že společné náklady byly v praxi rozděleny na základě přímé analýzy jejich původu v rozporu s čl. 14 odst. 3 písm. b) bodem i) směrnice 97/67, podle kterého „[p]okud lze, přiřazují se společné náklady na základě přímé analýzy původu nákladů samých“. Konkrétně účetní právní úprava použitelná na společnost Post Danmark byla v roce 2014 změněna se zvláštním cílem ukončit neslučitelnost starých znění příslušných účetních předpisů se směrnicí 97/67.
275
Žalobkyně dodávají, že argumenty Komise směřující k prokázání řádnosti účetní právní úpravy použitelné na Post Danmark nesprávně vycházejí z jejího znění platného od roku 2014. Ve své stížnosti přitom ITD zpochybnilo obojí účetní předpisy platné postupně v letech 2006 až 2011 (dále jen „účetní předpisy z roku 2006“) a poté od roku 2011 do roku 2013 (dále jen „účetní předpisy z roku 2011“), které byly zrušeny přijetím nové účetní právní úpravy v roce 2014.
276
Zatřetí podle žalobkyň rozdělení nákladů týkajících se jednotlivých činností Post Danmark vyplývající z účetní právní úpravy platné v letech 2006 až 2013 poskytlo společnosti Post Danmark zvýhodnění tím, že jí umožnilo uměle snižovat náklady na její obchodní činnosti nespadající do PUS, a účtovat tak za takové činnosti predátorské ceny. Toto rozdělení nákladů vynaložených na činnosti společnosti Post Danmark vedlo ke zvýšení cen nabízených za poštovní služby podléhající PUS o 280 milionů DKK (přibližně 37,5 milionu eur) ročně. Navíc rozbor účetního období v návaznosti na novou účetní právní úpravu v roce 2014 ukázal, že 4,2 % předchozích nákladů vynaložených na základě PUS bylo převedeno k nákladům vynaloženým na činnosti nespadající do PUS.
277
Začtvrté žalobkyně tvrdí, že nesprávné rozdělení společných nákladů znamenalo převod státních prostředků ve prospěch společnosti Post Danmark. Dánský stát byl totiž schopen udílet pokyny a směrovat využití prostředků společnosti Post Danmark. V tomto ohledu žalobkyně zdůrazňují, že převody uvnitř právní entity mohou představovat státní podporu.
278
Žalobkyně dále tvrdí, že nesprávné rozdělení společných nákladů umožnilo společnosti Post Danmark mít prospěch ze zvýšení jejího „kolkovného“. V tomto smyslu žalobkyně uvádějí, že Post Danmark vydává jakožto poskytovatel univerzální služby poštovní známky, jejichž cena je stanovena k pokrytí nákladů vynaložených na PUS, a že si může ponechat příjmy z prodeje poštovních známek pouze v rozsahu, v němž tyto příjmy pokrývají výlučně náklady vynaložené na PUS a jakýkoli přebytek musí převést dánskému státu. Tím, že společnost Post Danmark takové náklady nadhodnotila, získala přeplatek kolkovného, který představoval ušlý zisk pro dánský stát a poskytnutí státních prostředků společnosti Post Danmark. Žalobkyně ve svých vyjádřeních ke spisu Dánského království jako vedlejšího účastníka upřesňují, že ministr dopravy musí schválit cenu poštovních známek pro vnitrostátní zásilky opatřené známkou, v důsledku čehož získávají příjmy pocházející z prodeje těchto poštovních známek povahu státních prostředků.
279
Zapáté žalobkyně tvrdí, že Komise měla prohloubit svůj přezkum přičitatelnosti opatření státu, který je předmětem této výtky. V tomto ohledu Komise neověřila žádný z relevantních nepřímých důkazů vyvozených judikaturou za účelem určení, zda bylo rozhodnutí přijaté veřejným podnikem přičitatelné státu. Žalobkyně dále zdůrazňují, že účetní předpisy z let 2006 a 2011 přijaly dánské orgány a že tato účetní právní úprava společnosti Post Danmark ukládala, aby použila metodu rozdělení, která začleňovala společné náklady do nákladů souvisejících s PUS.
280
Podle žalobkyň tato pochybení znamenají, že přezkum provedený Komisí v průběhu předběžného šetření byl nedostatečný nebo neúplný a představují důkaz existence závažných obtíží, kvůli kterým měla Komise zahájit formální vyšetřovací řízení.
281
Komise podporovaná Dánským královstvím argumenty žalobkyň popírá.
282
Nejprve je třeba uvést, že Komise měla v odstavci 196 napadeného rozhodnutí za to, že účetní pravidla použitelná na Post Danmark umožňují přiměřené oddělení činností spadajících do PUS od činností, které do PUS nespadají. V tomto ohledu odkázala na část napadeného rozhodnutí týkající se jejího přezkumu slučitelnosti takových pravidel se směrnicí 2006/111/ES ze dne 16. listopadu 2006 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř jednotlivých podniků (Úř. věst. 2006, L 318, s. 17), uskutečněného v rámci posouzení slučitelnosti dotčené náhrady s vnitřním trhem. V odstavci 197 téhož rozhodnutí Komise upřesnila, že v letech 2006 až 2013 byl soulad regulatorních účtů společnosti Post Danmark s účetní právní úpravou každoročně přezkoumáván auditorem schváleným státem, tyto účty byly pravidelně kontrolovány vnitrostátním regulačním orgánem a byly předmětem auditu nezávislou účetní kanceláří, jejíž zpráva zveřejněná dne 4. prosince 2014 poukazovala na opodstatněnost klíče pro rozdělení nákladů v rámci účetnictví společnosti Post Danmark.
283
Dále v části napadeného rozhodnutí, nadepsané „Přičitatelnost a státní prostředky“, měla Komise v odstavci 198 zaprvé za to, že údajné nesprávné rozdělení nákladů patrně nepředstavuje převod státních prostředků, zadruhé, že nebylo prokázáno zapojení dánských orgánů do určování cen služeb, které nespadaly do PUS, a zatřetí, že údajná křížová dotace dle všeho nezvýhodňovala společnost Post Danmark, zejména vzhledem k tomu, že posledně uvedená nezískala žádnou náhradu na základě zpochybněného rozdělení nákladů během dotčeného období. Komise z toho v odstavci 199 napadeného rozhodnutí vyvodila, že údajné nesprávné rozdělení společných nákladů v účetnictví společnosti Post Danmark nepředstavuje státní podporu.
284
Konečně v odstavci 206 písm. iii) napadeného rozhodnutí Komise dospěla k závěru, že křížová dotace obchodních služeb nebyla fakticky potvrzena a že v každém případě nepředstavuje státní podporu (viz bod 30 výše).
285
Z napadeného rozhodnutí tedy vyplývá, že Komise založila svůj závěr především na nesprávnosti tvrzení, že účetní pravidla použitelná na Post Danmark vedla k nesprávnému rozdělení společných nákladů, a v každém případě na nesplnění některých kritérií stanovených v čl. 107 odst. 1 SFEU.
286
Žalobkyně tak neprávem vytýkají Komisi, že neodůvodnila svůj závěr, jehož jednotlivé prvky byly následně schopny v žalobě zpochybnit.
287
Pokud jde o údajně nedostatečnou a neúplnou povahu přezkumu provedeného Komisí, je třeba úvodem připomenout znění čl. 14 odst. 2 až 4 směrnice 97/67, které je následující:
„2.   Poskytovatel či poskytovatelé všeobecných služeb vedou ve svých vnitřních účetních systémech oddělené účty s cílem zřetelně rozlišovat mezi veškerými službami a produkty, které jsou součástí všeobecných služeb, a těmi, které jejich součástí nejsou. Toto oddělení účetnictví se použije jako podklad při výpočtu čistých nákladů na všeobecné služby prováděném členskými státy. Tyto vnitřní účetní systémy se zakládají na důsledně uplatňovaných a objektivně odůvodnitelných zásadách nákladového účetnictví.
3.   Aniž je dotčen odstavec 4, přiřazují účetní systémy podle odstavce 2 náklady takto:
a)
náklady, které lze přímo přiřadit k jednotlivé službě nebo produktu, se takto přiřazují;
b)
společné náklady, tj. náklady, které nelze přímo přiřadit k jednotlivé službě nebo produktu, se přiřazují takto:
i)
pokud lze, přiřazují se společné náklady na základě přímé analýzy původu nákladů samých,
ii)
není-li přímá analýza možná, přiřazují se kategorie společných nákladů na základě nepřímé vazby na jinou kategorii nákladů nebo skupinu kategorií nákladů, které lze přímo přiřadit nebo přičíst; nepřímá vazba se zakládá na srovnatelných strukturách nákladů,
iii)
nelze-li použít přímé ani nepřímé přiřazení nákladů, přiřazují se kategorie nákladů na základě všeobecného přiřazujícího činitele vypočítaného pomocí poměru veškerých nákladů přímo nebo nepřímo přiřazených nebo přičtených jednotlivým všeobecným službám na jedné straně a ostatním službám na straně druhé,
iv)
společné náklady, jež jsou nezbytné pro poskytování všeobecných služeb i jiných služeb, se přiřazují příslušným způsobem; v případě všeobecných služeb i v případě jiných služeb musí být použity stejné zásady nákladového rozpětí.
4.   Jiné systémy nákladového účetnictví lze použít, pouze pokud jsou slučitelné s odstavcem 2 a byly schváleny národním regulačním orgánem. Komise je o jejich použití předem uvědomena.“
288
Podle čl. 4 odst. 3 účetních předpisů z roku 2011:
„a)
Přírůstkové náklady na konkrétní službu jsou přiřazeny k této službě. To se vztahuje jak na proměnlivé, tak na pevné náklady.
b)
Náklady, které nelze přímo přiřadit ke konkrétní službě, se v nejvyšší možné míře přiřadí ke skupině služeb na základě přímé analýzy původu nákladů (přiřaditelné společné náklady).
c)
Při určování přiřazení nákladů uvedených v písmenech a) a b) musí být náklady nezbytné k plnění povinnosti univerzální služby přiřazeny ke každé ze služeb, na které se vztahuje povinnost univerzální služby, nebo ke skupině služeb, na které se vztahuje povinnost univerzální služby.
d)
Náklady, které nelze přiřadit na základě přímé analýzy (nepřiřaditelné společné náklady), se přiřadí ke skupinám dotčených služeb na základě nepřímého spojení s jinou kategorií nákladů nebo jinou skupinou kategorií nákladů, u kterých je možné provést přímou orientaci nebo oddělení. Takové nepřímé spojení musí být založeno na srovnatelných strukturách nákladů.
e)
V případě nepřiřaditelných společných nákladů, pro které neexistuje žádná metoda přiřazení přímých nebo nepřímých nákladů, musí být kategorie nákladů rozděleny na základě obecného rozdělovacího klíče vypočteného na základě poměru mezi všemi přímo nebo nepřímo přiřazenými nebo rozdělenými náklady na každou službu spadající do univerzální služby, na straně jedné a ostatními službami na straně druhé.
f)
Společné náklady, které jsou nezbytné pro poskytování univerzálních služeb i jiných než univerzálních služeb (nepřiřaditelné společné náklady), musí být odpovídajícím způsobem rozděleny. Stejné induktory nákladů se musí uplatnit jak na univerzální služby, tak na služby, které nejsou univerzální.“
289
Článek 4 odst. 3 písm. a) až e) účetních předpisů z roku 2011 byl totožný s čl. 4 odst. 4 písm. a) až e) účetních předpisů z roku 2006.
290
Nejprve je třeba uvést, že je sice nesporné, že čl. 4 odst. 3 písm. c) účetních předpisů z roku 2011 není formulován stejně jako část čl. 14 odst. 3 směrnice 97/67, která stanoví účetní zásady, jež musí dodržovat určení poskytovatelé univerzální služby v členských státech.
291
Nicméně tento jediný rozdíl nestačí k prokázání toho, že účetní předpisy z roku 2006 a roku 2011 porušovaly účetní zásady stanovené ve směrnici 97/67. Ostatně článek 14 odst. 4 směrnice 97/67 vyhrazuje členským státům možnost uložit poskytovatelům univerzální služby jiné systémy nákladového účetnictví, než ty, které jsou stanoveny v odstavci 3 tohoto ustanovení.
292
Konkrétně na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, které se v tomto ohledu spokojují s pouhým tvrzením, ze znění čl. 4 odst. 4 písm. c) účetních předpisů z roku 2006 a čl. 4 odst. 3 písm. c) účetních předpisů z roku 2011, uvedeného v bodě 288 výše, nevyplývá, že by tato ustanovení ukládala nebo umožňovala společnosti Post Danmark přiřadit všechny společné náklady k nákladům vynaloženým na plnění PUS. Pokud jde o společné náklady, byla zásadou stanovenou v těchto ustanoveních zásada rozdělení nákladů na základě přímé analýzy jejich původu.
293
Dánské království v tomto ohledu správně uvádí, že tato ustanovení představují vyjasnění způsobu, jakým mají být náklady zapsány do vnitřního účetnictví společnosti Post Danmark poté, co byly přiřazeny k PUS. Z upřesnění poskytnutých Dánským královstvím v odpovědi na otázku položenou Tribunálem v rámci organizačního procesního opatření zvláště vyplývá, že účetní rozdělení nákladů společnosti Post Danmark bylo založeno na metodě přiřazení týkající se „přírůstkových nákladů“, které byly v přílohách k účetním předpisům definovány jako „jak pevné, tak proměnlivé náklady, které v krátkodobém nebo střednědobém horizontu (tří až pěti let) v případě ukončení poskytování služby zanikají“, přičemž takto vymezené přírůstkové náklady byly považovány za náklady přímo přiřaditelné ke zvláštní službě, k níž se vztahovaly. Článek 4 odst. 4 písm. c) účetních předpisů z roku 2006 a čl. 4 odst. 3 písm. c) účetních předpisů z roku 2011, zpochybněné žalobkyněmi, pouze uváděly, že pokud byly náklady přiřazeny k PUS na základě metody přírůstkových nákladů, měly být tyto náklady přiřazeny v rámci PUS k odpovídající službě podle pravidla stanoveného v písmeni a) nebo k odpovídající skupině služeb podle pravidla stanoveného v písmeni b). Jinými slovy, čl. 4 odst. 4 písm. c) účetních předpisů z roku 2006 a čl. 4 odst. 3 písm. c) účetních předpisů z roku 2011 představovaly pouze zvláštní použití zásad stanovených v písmenech a) a b) těchto ustanovení na PUS.
294
Vhodnost účetního rozdělení společných nákladů je potvrzena okolností, uvedenou Komisí v odstavci 197 napadeného rozhodnutí, že účetnictví společnosti Post Danmark bylo předmětem pravidelných kontrol ze strany auditora schváleného státem a ze strany vnitrostátního regulačního orgánu (obdobně viz rozsudek ze dne 15. října 2020, První novinová společnost v. Komise, T‑316/18, nezveřejněný, EU:T:2020:489, bod 253).
295
Stejně tak žalobkyně, které nesou důkazní břemeno ohledně existence závažných obtíží (viz bod 51 výše) neuvádějí žádnou skutečnost, která by mohla podpořit jejich tvrzení, podle kterého Post Danmark v praxi systematicky přiřazovala společné náklady k nákladům vztahujícím se k PUS. V tomto ohledu se žalobkyně omezují na tvrzení, že v návaznosti na přijetí v roce 2014 nové účetní právní úpravy, která přesně převzala znění čl. 14 odst. 3 směrnice 97/67, se náklady spojené s PUS oproti předchozímu roku snížily, zatímco náklady spojené s ostatními činnostmi společnosti Post Danmark vzrostly. Takový argument však spočívá na tvrzení, které není podloženo. Dále, i kdyby byla prokázána změna uvedená žalobkyněmi mezi jednotlivými roky v rozdělení jednotlivých nákladů, tato změna by sama o sobě nestačila k předpokladu, že v průběhu předcházejícího období byly společné náklady systematicky přiřazovány k nákladům spojeným s PUS.
296
Za těchto podmínek mohla mít Komise za to, že přiřazení společných nákladů k nákladům spadajícím do PUS nebylo prokázáno a že účetní předpisy použitelné na Post Danmark v letech 2006 až 2013 vedly k přiměřenému rozdělení jednotlivých druhů nákladů.
297
V důsledku toho je třeba dospět k závěru, že žalobkyně neprokázaly, že se Komise setkala se závažnými obtížemi, s nimiž se údajně nevypořádala, když vyloučila, že by účetní pravidla společnosti Post Danmark v letech 2006 až 2013 s sebou nesla existenci státní podpory především z důvodu, že případná nesrovnalost v účetním rozdělení společných nákladů nebyla prokázána. Není tedy nutné přezkoumávat výtky směřující proti podpůrnému odůvodnění Komise, pokud jde o neexistenci jakékoliv státní podpory vyplývající z rozdělení nákladů v rámci účetnictví Post Danmark.
5.
Ke zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017
298
Žalobkyně, podporované společnostmi Jørgen Jensen Distribution a Dansk Distribution, tvrdí, že závěr, podle kterého zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 nepředstavuje státní podporu, prokazuje nedostatečnost a neúplnost přezkumu tohoto opatření Komisí.
299
Zaprvé žalobkyně zpochybňují závěr Komise, podle kterého zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 není přičitatelné dánskému státu.
300
V tomto smyslu nejprve připomínají, že sdružení ITD ve své stížnosti uvedlo, že dánské a švédské orgány pobídly PostNord k takovému zvýšení kapitálu z týchž důvodů, jaké byly uvedeny v dohodě ze dne 20. října 2017. ITD mimoto předložilo ve fázi předběžného přezkumu dvě prezentace vypracované dánským ministerstvem dopravy ze dne 9. a 22. února 2017, podle kterých byla životaschopnost společnosti Post Danmark podmíněna zvýšením kapitálu ze strany PostNord, což mělo prokázat, že dánské orgány byly o zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 informovány, což představuje nepřímý důkaz přičitatelnosti takového opatření státu.
301
Dále žalobkyně Komisi vytýkají, že když dospěla k závěru o nepřičitatelnosti zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 státu, jen uvedla, že pouhá skutečnost, že společnost PostNord byla veřejným podnikem pod kontrolou státu, nestačí k tomu, aby byla opatření přijatá společností PostNord přičitena jejím akcionářům-státům. Komise měla posoudit případnou přičitatelnost zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 státu s ohledem na kritéria stanovená judikaturou a zejména rozsudkem ze dne 16. května 2002, Francie v. Komise (C‑482/99, EU:C:2002:294).
302
Konečně žalobkyně Komisi vytýkají, že neinformovala sdružení ITD o svém stanovisku k neexistenci důkazů, které by mohly prokázat přičitatelnost zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 státu a že uvedenou společnost nevyzvala, aby v tomto ohledu předložila připomínky, čímž Komise porušila čl. 24 odst. 2 nařízení 2015/1589.
303
Zadruhé žalobkyně zpochybňují myšlenku, že by soukromý investor přistoupil ke zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017.
304
V tomto ohledu Komise nesprávně dospěla k závěru, že zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 umožnilo vyhnout se úpadku společnosti Post Danmark, neboť takový úpadek byl o několik let pouze odložen.
305
Dále, pokud jde o případné nepříznivé účinky, kterým zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 údajně umožnilo zabránit, žalobkyně nejprve zpochybňují zprávu správní rady společnosti PostNord (dále jen „zpráva správní rady“), o které nebyly informovány a o kterou se Komise opírala. Zejména žádná skutečnost neumožňuje potvrdit datum, relevanci nebo spolehlivost údajů, které sloužily k hodnocení obsaženému v této zprávě. Žalobkyně tak navrhují, aby Tribunál přijal organizační procesní opatření směřující k předložení této zprávy.
306
Žalobkyně dále zdůrazňují, že nepříznivé účinky, kterým mohlo zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 údajně předejít, jsou v napadeném rozhodnutí shrnuty velmi obecně a nestačí k podpoření závěru, podle kterého by se soukromý investor rozhodl takovým účinkům vyhnout tím, že by k takovému zvýšení kapitálu přistoupil. Komise totiž neprovedla celkové posouzení všech relevantních skutečností umožňujících určit, zda dotčené opatření bylo učiněno v postavení státu jakožto akcionáře či jakožto nositele veřejné moci, jelikož se opírala pouze o vysvětlení švédských a dánských orgánů.
307
Žalobkyně ještě zdůrazňují, že posouzení Komise nemůže spočívat na hospodářské racionalitě, ledaže by se mělo za to, že zásada soukromého investora pokrývá jakékoli zvýšení mateřskou společností kapitálu její dceřiné společnosti, jež je na pokraji úpadku. To platí tím spíše, že s ohledem na značné hospodářské obtíže společnosti Post Danmark v letech předcházejících zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 neexistovala žádná naléhavost v návaznosti na zveřejnění zprávy na konci roku týkající se společnosti Post Danmark.
308
Navíc, pokud jde o tyto nepříznivé účinky shrnuté v napadeném rozhodnutí, žalobkyně poznamenávají, že Komise nezohlednila judikaturu týkající se kritéria soukromého investora v tržním hospodářství, která vyžaduje zohlednění objektivních a ověřitelných skutečností. Komise se totiž spokojila s obecnými prohlášeními a neoznačila zaprvé strany, jejichž důvěra ve skupinu PostNord by byla úpadkem společnosti Post Danmark dotčena, zadruhé dohody o financování skupiny PostNord, které by mohly být v případě úpadku společnosti Post Danmark vypovězeny, zatřetí dohody uzavřené skupinou PostNord s vlastníky nemovitostí nebo dodavateli, které by byly úpadkem společnosti Post Danmark dotčeny, jakož i záruky, které by společnost PostNord musela v takovém případě aktivovat, a začtvrté úkoly, které by zbývající dánská část skupiny PostNord ztratila. Žalobkyně dodávají, že žádná z těchto údajných ztrát nebyla vyčíslena, takže nemohly být použity k prokázání ztrát skupiny PostNord v případě úpadku společnosti Post Danmark.
309
Žalobkyně navíc tvrdí, že nepříznivé účinky, kterým by zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 umožnilo zabránit, jsou úzce spojeny se zhoršením obrazu značky skupiny PostNord jako celku v očích veřejnosti v důsledku případného úpadku společnosti Post Danmark. Z judikatury však vyplývá, že zásah do obrazu značky státu v očích veřejnosti v případě úpadku veřejného podniku může pouze výjimečně za zvláštních okolností odůvodnit zvýšení kapitálu, jehož cílem by bylo takovému úpadku zabránit. V tomto ohledu žalobkyně zdůrazňují, že je obecně známé, že Dánské království a Švédské království jsou dvěma akcionáři PostNord, takže zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 bylo odůvodněno ochranou obrazu posledně uvedených království v očích veřejnosti.
310
Konečně žalobkyně vytýkají Komisi, že neposoudila, zda by některé z nákladů vzniklých v důsledku případného úpadku společnosti Post Danmark pocházely z poskytnutí státních podpor. Tak by tomu bylo zejména v případě půjček nebo záruk poskytnutých ze strany PostNord, které by vzhledem k finančním obtížím Post Danmark pravděpodobně nebyly obezřetným hospodářským subjektem v tržním hospodářství poskytnuty.
311
Komise podporovaná Dánským královstvím argumenty žalobkyň zpochybňuje.
312
Komise zaprvé uvádí, že na schůzce konané dne 19. ledna 2018 vyjádřila své předběžné stanovisko ke stížnosti ITD a toto předběžné stanovisko bylo rovněž projednáno se zástupcem žalobkyň v průběhu pozdějšího telefonického rozhovoru. Komisi tak nelze vytýkat, že nesplnila informační povinnost vyplývající z čl. 24 odst. 2 nařízení 2015/1589.
313
Zadruhé zdůrazňuje, že splnila svou povinnost pečlivého přezkumu stížnosti ITD tím, že požádala dánské orgány o informace nezbytné k posouzení skutečností uvedených nejen v této stížnosti, ale rovněž v doplňujícím spise předloženém sdružením ITD. Komise dodává, že pouhá skutečnost, že žalobkyně zpochybňují výsledek tohoto posouzení, nemůže naznačovat existenci závažných obtíží.
314
Zatřetí Komise odmítá nepřímé důkazy předložené žalobkyněmi, které směřují k prokázání přičitatelnosti zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 státu. Konkrétně prezentace dánského ministra dopravy prokazují, že dánský stát byl „pasivním divákem“ takové operace. Tyto prezentace totiž nevypovídají o bezprostředním riziku úpadku společnosti Post Danmark a předpokládají pouze dlouhodobá řešení situace této společnosti, která neodpovídají zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017. Komise se rovněž dovolává zásady loajální spolupráce na podporu tvrzení, že členské státy jsou povinny jí zaslat veškeré informace nezbytné k tomu, aby mohla ověřit, zda opatření představuje podporu, a případně, zda je slučitelné s vnitřním trhem. Komise, po upřesnění, že zahájení formálního vyšetřovacího řízení by jí neumožnilo získat více informací, tak mohla vycházet z prohlášení dánských a švédských orgánů, podle kterých jim zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 nebylo přičitatelné, aby dospěla k závěru, v situaci, kdy neexistoval náznak opaku, že tomu tak skutečně bylo.
315
Dánské království, které potvrdilo, že se o zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 dozvědělo až poté, co bylo uskutečněno, tvrdí, že nic nenasvědčuje tomu, že by operace PostNord měly být obecně přičítány dánským nebo švédským orgánům. V tomto smyslu zdůrazňuje, že tato společnost jedná nezávisle s širokou samostatností na trhu, že je řízena podle obchodních zásad a soutěží se soukromými subjekty na zcela liberalizovaném trhu, že nemá žádnou povinnost nechat schvalovat určité operace jejími vlastníky a že všechny její operace odpovídají čistě hospodářské logice.
316
Začtvrté, pokud jde o argumenty žalobkyň týkající se kritéria soukromého investora v tržním hospodářství, Komise tvrdí, že zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 bylo přímým důsledkem zprávy na konci roku týkající se PostNord zveřejněné dne 10. února 2017, která odhalila bezprostřední riziko úpadku společnosti Post Danmark. Řada důvodů, jako je úspora času za účelem restrukturalizace své dceřiné společnosti – což byla situace PostNord vůči Post Danmark – jakož i zachování profesních vztahů a podmínek financování na finančních trzích, by tedy mohla odůvodnit, že soukromý investor by s ohledem na takové riziko pro jeho dceřinou společnost v omezeném rozsahu navýšil kapitál této společnosti v krátké lhůtě.
317
Komise tak zpochybňuje, že její argumentace vede k závěru, že jakékoli zvýšení mateřskou společností kapitálu dceřiné společnosti je odůvodněné.
318
V tomto ohledu Komise s odkazem na rozsudek ze dne 25. června 2015, SACE a Sace BT v. Komise (T‑305/13, EU:T:2015:435) zdůrazňuje, že pro účely posouzení, zda se členský stát choval jako soukromý hospodářský subjekt, je třeba určit hospodářskou racionalitu dotčeného opatření přemístěním se do kontextu, ve kterém bylo toto opatření přijato. Za tímto účelem by Komise měla mít k dispozici nejúplnější a nejspolehlivější poznatky, které závisí na okolnostech projednávané věci, jakož i na povaze a složitosti uvedeného opatření.
319
Podle Komise tedy pouhá okolnost, že PostNord před zvýšením kapitálu ze dne 23. února 2017 nezajistila důkladnou hospodářskou analýzu provedenou nezávislými znalci, nepostačuje k tomu, aby bylo možné mít za to, že tato společnost nejednala jako soukromý investor, jelikož žádná společnost by vzhledem k náhlému a hrozícímu riziku úpadku její dceřiné společnosti neměla čas jednat tímto způsobem.
320
Komise tak v rámci závěru, že zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 nebylo s to společnost Post Danmark zvýhodnit, přezkoumala z hlediska hospodářské racionality a logiky jednak informace poskytnuté dánskými a švédskými orgány a jednak informace předložené sdružením ITD. Konkrétně měla Komise za to, že toto zvýšení kapitálu odráží přiměřené jednání mateřské společnosti vzhledem k nákladům, které by musela vynaložit, aby nechala společnost Post Danmark dospět k úpadku, a vzhledem k možnosti přeměnit posledně uvedenou společnost na výkonný podnik do budoucna. Je tedy nesprávné tvrdit, že Komise slepě následovala tezi dánských a švédských orgánů, a zvláště skutečnosti uvedené ve zprávě správní rady a popsané v odstavci 80 napadeného rozhodnutí.
321
Dánské království v tomto ohledu zdůrazňuje, že mezi koncem roku 2016 a začátkem roku 2017 byla aktiva společnosti Post Danmark značně znehodnocena, což v daném roce vedlo ke zhoršení výsledků o 733 milionů DKK, které spolu s provozními ztrátami, jež společnosti Post Danmark rovněž vznikly, způsobilo posledně uvedené náhlou ztrátu více než poloviny vlastního kapitálu. Dánské království dále tvrdí, že zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 bylo provedeno s ohledem na skutečnost, že přeměna společnosti Post Danmark měla posledně uvedené umožnit dosáhnout nárůstu efektivity, i když pravidla financování této přeměny byla přijata až po uzavření dohody ze dne 20. října 2017.
322
Konečně je podle Komise nesprávný předpoklad, z něhož vychází úvaha žalobkyň, podle které měla Komise za to a souhlasila s tím, že PostNord uskutečnila zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 právě za účelem zachování obrazu PostNord v očích veřejnosti. V každém případě nelze analogii s judikaturou týkající se ochrany obrazu členského státu jakožto hospodářského subjektu v očích veřejnosti přenést na případ PostNord, která je hospodářským subjektem s vlastní značkou.
a)
K porušení čl. 24 odst. 2 nařízení 2015/1589
323
Žalobkyně tvrdí, že Komise porušila čl. 24 odst. 2 nařízení 2015/1589, jelikož neinformovala sdružení ITD o svém úmyslu zamítnout její stížnost z důvodu neexistence důkazů, které by mohly prokázat přičitatelnost zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 státu, a nevyzvala ji k předložení nových připomínek k této otázce.
324
Podle čl. 24 odst. 2 druhého pododstavce první věty nařízení 2015/1589 „[p]okud se Komise domnívá, že zúčastněná strana nedodržela povinnost řádně vyplnit formulář pro stížnosti nebo, na základě posouzení prima facie, neposkytuje po skutkové a právní stránce dostatečné důvody, jež by doložily existenci protiprávní podpory nebo zneužití podpory, zúčastněnou stranu o tom uvědomí a vyzve ji, aby předložila připomínky ve stanovené lhůtě, která obvykle nepřesáhne jeden měsíc“.
325
Článek 24 odst. 2 třetí podostavec téhož nařízení dále upřesňuje, že „Komise zašle stěžovateli kopii rozhodnutí v případu, kterého se daná stížnost týkala“.
326
Z článku 24 odst. 2 druhého a třetího pododstavce nařízení č. 2015/1589, který upravuje práva zúčastněných stran, vyplývá, že Komise poté, co od zúčastněné strany získá informace o údajných protiprávních podporách, buď dospěje k závěru, že nejsou dány dostatečné důvody k rozhodnutí v případu a uvědomí o tom uvedenou zúčastněnou stranu, nebo v případu přijme rozhodnutí týkající se obsahu poskytnutých informací (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. listopadu 2010, NDSHT v. Komise, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, bod 55).
327
Pokud jde v projednávané věci o otázku přičitatelnosti zvýšení kapitálu státu ze dne 23. února 2017 státu, Komise poté, co přezkoumala stížnost ITD, přijala rozhodnutí a dospěla k závěru, že uvedená stížnost neumožňuje takovou přičitatelnost prokázat.
328
Za těchto podmínek Komise nebyla povinna sdělit sdružení ITD svůj záměr odmítnout jeho stížnost před přijetím napadeného rozhodnutí. Výtka vycházející z porušení čl. 24 odst. 2 nařízení 2015/1589 tudíž musí být zamítnuta.
b)
K přičitatelnosti zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017
329
Jak vyplývá z judikatury připomenuté v bodech 239 a 240 výše, přičitatelnost opatření členskému státu je samostatnou podmínkou pro kvalifikaci opatření jako státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, a pokud je Komise schopna vyloučit takovou přičitatelnost týkající se opatření, které jí je předloženo, může přijmout rozhodnutí nevznášet proti tomuto opatření námitky.
330
V tomto ohledu podle judikatury Soudního dvora nemůže být přičitatelnost opatření státu odvozena z pouhé skutečnosti, že dotčené opatření bylo přijato veřejným podnikem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. května 2002, Francie v. Komise, C‑482/99, EU:C:2002:294, body 51 a 57).
331
I když totiž stát může kontrolovat veřejný podnik a vykonávat dominantní vliv na jeho operace, není možné automaticky předpokládat, že tuto kontrolu v konkrétním případě skutečně vykonává. Veřejný podnik může jednat s větší či menší nezávislostí podle stupně samostatnosti, kterou mu stát ponechá. Proto pouhá skutečnost, že veřejný podnik je kontrolován státem, nestačí k tomu, aby byla opatření, která přijme, přičitatelná státu. Je nezbytné ještě přezkoumat, zda je třeba mít za to, že se veřejné orgány jakýmkoliv způsobem podílely na přijetí těchto opatření (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne čtvrtek 16. května 2002, Francie v. Komise, C‑482/99, EU:C:2002:294, bod 52).
332
V tomto ohledu není možné požadovat, aby bylo prokázáno, že veřejné orgány na základě přesného pokynu konkrétně pobídly veřejný podnik k přijetí dotčených opatření podpory. Jednak totiž s ohledem na skutečnost, že vztahy mezi státem a veřejnými podniky jsou úzké, existuje reálné riziko, že státní podpory budou prostřednictvím těchto podniků poskytnuty málo průhledným způsobem a v rozporu s pravidly státních podpor stanovenými ve Smlouvě. Kromě toho je pro třetí osoby obecně velmi složité, právě z důvodu stávajících výsadních vztahů mezi státem a veřejným podnikem, aby v konkrétním případě prokázaly, že opatření podpory přijatá takovým podnikem byla skutečně přijata na pokyn veřejných orgánů (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. května 2002, Francie v. Komise, C‑482/99, EU:C:2002:294, body 53 a 54).
333
Z těchto důvodů měl Soudní dvůr v bodě 55 v rozsudku ze dne 16. května 2002, Francie v. Komise (C‑482/99, EU:C:2002:294), za to, že přičitatelnost opatření podpory přijatého veřejným podnikem státu bylo možné vyvodit ze souboru nepřímých důkazů vyplývajících z okolností projednávaného případu a kontextu, ve kterém bylo toto opatření přijato. V tomto ohledu již byla zohledněna skutečnost, že dotčený subjekt nemohl sporné rozhodnutí přijmout bez zohlednění požadavků orgánů veřejné moci (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. února 1988, Kwekerij van der Kooy a další v. Komise, 67/85, 68/85 a 70/85, EU:C:1988:38, bod 37) nebo že kromě faktorů strukturální povahy, které spojují veřejné podniky se státem, musely tyto podniky, jejichž prostřednictvím byly podpory poskytnuty, zohlednit pokyny vydané vládou (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 21. března 1991, Itálie v. Komise, C‑303/88, EU:C:1991:136, body 11 a 12, a ze dne 21. března 1991, Itálie v. Komise, C‑305/89, EU:C:1991:142, body 13 a 14).
334
Dále k učinění závěru, že je opatření podpory přijaté veřejným podnikem přičitatelné státu, by mohly být případně relevantní další nepřímé důkazy, jako jsou zejména začlenění tohoto podniku do struktur veřejné správy, povaha jeho činností a jejich výkon na trhu za běžných podmínek hospodářské soutěže se soukromými hospodářskými subjekty, právní postavení podniku, který podléhá veřejnému právu nebo obecnému právu společností, intenzita dohledu vykonávaného veřejnými orgány nad řízením podniku nebo jakýkoliv jiný nepřímý důkaz, který v konkrétním případě svědčí o účasti nebo o nepravděpodobnosti neúčasti veřejných orgánů na přijetí daného opatření, s ohledem rovněž na rozsah tohoto opatření, jeho obsah nebo podmínky, které obsahuje (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. května 2002, Francie v. Komise, C‑482/99, EU:C:2002:294, bod 56).
335
Nicméně pouhou okolnost, že byl veřejný podnik založen ve formě kapitálové společnosti podle obecného práva, nelze s ohledem na samostatnost, kterou mu tato právní forma může poskytovat, považovat za dostatečnou k vyloučení závěru, že je opatření podpory přijaté takovou společností přičitatelné státu. Situace kontroly a reálné možnosti výkonu dominantního vlivu, které se od této kontroly v praxi odvíjejí, totiž brání tomu, aby byla předem vyloučena jakákoliv přičitatelnost opatření přijatého takovou společností státu, a v důsledku toho riziko obcházení pravidel týkajících se státních podpor stanovených ve Smlouvě, bez ohledu na relevanci jako takovou právní formy veřejného podniku jako nepřímého důkazu, jenž mezi dalšími umožňuje v konkrétním případě prokázat účast či neúčast státu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. května 2002, Francie v. Komise, C‑482/99, EU:C:2002:294, bod 57 a citovaná judikatura).
336
V projednávané věci Komise nejprve v odstavcích 200 až 202 napadeného rozhodnutí poté, co převzala bod 52 rozsudku ze dne 16. května 2002, Francie v. Komise (C‑482/99, EU:C:2002:294), připomenutý v bodě 331 výše, uvedla, že vlastnická struktura PostNord a způsob jmenování její správní rady ukazují, že dánský a švédský stát mohl nad tuto společností vykonávat rozhodující vliv. Dále měla Komise za to, že uvedené skutečnosti neumožňují prokázat, že tyto státy měly nad PostNord v okamžiku zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 skutečnou kontrolu, ani že se orgány veřejné moci jakýmkoliv způsobem podílely na přijetí tohoto opatření. Konečně měla Komise za to, že sdružení ITD nepředložilo žádný důkaz, který by mohl prokázat přičitatelnost zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 dánskému nebo švédskému státu.
337
Žalobkyně tvrdí, že takové posouzení svědčí o nedostatečnosti a neúplnosti přezkumu provedeného Komisí.
338
V tomto ohledu je třeba uvést, že Komise správně uvedla, že pouhá skutečnost, že společnost je vlastněna veřejnými subjekty, nepostačuje k tomu, aby bylo možné předpokládat, že každé rozhodnutí přijaté touto společností je v souladu se zásadami stanovenými Soudním dvorem v rozsudku ze dne 16. května 2002, Francie v. Komise (C‑482/99, EU:C:2002:294) (viz body 330 a 331 výše) přičitatelné státu-akcionáři.
339
Z rozsudku ze dne 16. května 2002, Francie v. Komise (C‑482/99, EU:C:2002:294), však rovněž vyplývá, že v případě podniku, nad kterým může členský stát vykonávat dominantní vliv, musí Komise na základě souboru dostatečně přesných a shodujících se nepřímých důkazů přezkoumat, zda je zapojení státu do opatření přijatého tímto podnikem konkrétní nebo zda je s ohledem na okolnosti a kontext projednávané věci nepravděpodobná neexistence takového zapojení (viz bod 334 výše) (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. června 2015, SACE a Sace BT v. Komise, T‑305/13, EU:T:2015:435, body 51 a 52).
340
Vzhledem k tomu, že Komise v projednávané věci konstatovala, že PostNord je podnikem, nad kterým mohl dánský a švédský stát vykonávat dominantní vliv, nemohla se omezit na konstatování, že nelze předpokládat přičitatelnost zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 státu. V souladu se zásadou připomenutou v bodě 339 výše příslušelo Komisi případně konkrétně prokázat na základě nepřímých důkazů, které mohla shromáždit na základě informací, jež mohla mít k dispozici, zda bylo či nebylo pravděpodobné, že bylo zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 přičitatelné dánskému a švédskému státu.
341
Z toho vyplývá, že Komise tím, že se omezila na konstatování povahy PostNord jako veřejného podniku, provedla nedostatečnou analýzu účasti státu na přijetí sporného opatření. Takový přístup totiž vede k vyloučení přičitatelnosti zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 státu pouze z toho důvodu, že PostNord byla založena ve formě obchodní společnosti, což je v rozporu se zásadou formulovanou Soudním dvorem a připomenutou v bodě 335 výše.
342
Kromě toho je třeba uvést, že ITD na podporu své stížnosti zmínilo existenci dvou prezentací dánského ministerstva dopravy ve dnech 9. a 22. února 2017.
343
Je pravda, jak zdůrazňují Komise a Dánské království, že tyto prezentace předpokládaly dlouhodobá řešení umožňující zavedení nového produkčního modelu v rámci společnosti Post Danmark, aniž uváděly takové okamžité zvýšení kapitálu, jakým bylo zvýšení ze dne 23. února 2017. Z týchž prezentací však vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, si byla dánská vláda vědoma rozsahu finančních potíží, s nimiž se potýkala společnost Post Danmark v roce 2016 a finančních potíží předvídaných pro rok 2017, rizika úpadku tohoto podniku, jakož i nákladů spojených s takovým úpadkem pro stát. Jak přitom Komise vyjádřila v napadeném rozhodnutí a ve svých písemnostech, zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 bylo odůvodněno právě posledně uvedenými skutečnostmi.
344
Znalost těchto skutečností dánským státem také odůvodňovala, aby Komise prohloubila svůj přezkum otázky přičitatelnosti zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017, jelikož s ohledem na blízkost vztahů mezi státy a veřejnými podniky nebylo nezbytné prokázat, že veřejné orgány na základě přesného pokynu konkrétně pobídly PostNord k přijetí tohoto opatření (viz bod 332 výše).
345
V tomto ohledu je třeba rovněž připomenout, že Komise může být za určitých okolností povinna prošetřit stížnost nad rámec pouhého přezkoumání skutkových a právních okolnosti, se kterými ji seznámil stěžovatel. Komise je totiž povinna v zájmu řádného uplatňování základních pravidel Smlouvy týkajících se státních podpor provést pečlivé a nestranné posouzení stížnosti, což může vyžadovat přezkum skutečností, které nebyly stěžovatelem výslovně uvedeny (viz rozsudek ze dne 15. března 2018, Naviera Armas v. Komise, T‑108/16, EU:T:2018:145, bod 101 a citovaná judikatura).
346
Ze spisu přitom vyplývá, že Komise pouze postoupila stížnost ITD dánským a švédským orgánům a spokojila se s jejich odpovědí ze dne 20. prosince 2017, podle které se tyto orgány dozvěděly o zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 až po jeho uskutečnění, v jejich postavení akcionářů.
347
V tomto ohledu se Komise nemůže účelně dovolávat zásady loajální spolupráce, jak byla vyložena v rozsudku ze dne 21. prosince 2016, Club Hotel Loutraki a další v. Komise (C‑131/15 P, EU:C:2016:989, bod 34). V tomto rozsudku Soudní dvůr rozhodl, že v rámci zásady loajální spolupráce mezi členskými státy a orgány, která vyplývá z čl. 4 odst. 3 SEU, a s cílem nezdržovat řízení, přísluší členskému státu, jenž se domnívá, že opatření předběžně přezkoumávané Komisí nepředstavuje podporu, aby co nejdříve od okamžiku, kdy se na něj Komise v souvislosti s tímto opatřením obrátí, poskytl Komisi podklady odůvodňující toto stanovisko. Prohlášení poskytnutá členskými státy nejsou zajisté sama o sobě v rámci řízení o kontrole státních podpor irelevantní (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. června 2008, SIC v. Komise, T‑442/03, EU:T:2008:228, bod 104). V projednávaném případě však ze zásady loajální spolupráce, jak ji vykládá Soudní dvůr, nelze vyvodit, že Komise mohla ve fázi předběžného přezkumu vycházet převážně z tvrzení předložených dánskými a švédskými orgány, aby dospěla k nepřičitatelnosti zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 státu, zatímco takové opatření bylo přijato společností PostNord, u níž Komise konstatovala, že byla veřejným podnikem, nad nímž byl dánský a švédský stát schopen vykonávat dominantní vliv.
348
S ohledem na výše uvedené je třeba dospět k závěru, že žalobkyně správně tvrdí, že Komise neprovedla úplný a dostatečný přezkum otázky, zda bylo zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 přičitatelné dánskému a švédskému státu.
349
Takový závěr nemůže být zpochybněn argumentem Dánského království, podle kterého transakce PostNord odpovídají čistě hospodářské logice a nemusí být schváleny jejími vlastníky-státy, podobně jako v případě každého soukromého podniku. Komise totiž tuto okolnost nijak nezohlednila, když měla za to, že zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 nebylo přičitatelné státu, jelikož pouze uvedla, že vlastnická struktura společnosti PostNord a způsob jmenování její správní rady neumožňují prokázat účast jejích akcionářů-států na uvedeném zvýšení kapitálu. V každém případě argument Dánského království týkající se podmínek, za kterých PostNord vykonává své činnosti, není podložen žádným důkazem.
350
S ohledem na výše uvedené je třeba přezkoumat druhý důvod uplatněný Komisí na podporu jejího závěru, podle kterého zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 nepředstavuje státní podporu, a vycházející z neexistence zvýhodnění takovým opatřením, jelikož toto opatření splňuje kritérium soukromého investora v tržním hospodářství.
c)
Ke kritériu soukromého investora v tržním hospodářství
351
Podle judikatury se otázka, zda Komise nesprávně použila kritérium soukromého investora v tržním hospodářství, nesmí zaměňovat s otázkou existence závažných obtíží vyžadujících zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Přezkum existence závažných obtíží totiž nesměřuje ke zjištění, zda Komise použila správně článek 107 SFEU, ale ke zjištění, zda ke dni, kdy napadené rozhodnutí přijala, disponovala dostatečně úplnými informacemi, aby posoudila existenci státní podpory, a případně její slučitelnost s vnitřním trhem (viz rozsudek ze dne 28. března 2012, Ryanair v. Komise, T‑123/09, EU:T:2012:164, bod 129 a citovaná judikatura; rozsudek ze dne 12. června 2014, Sarc v. Komise, T‑488/11, nezveřejněný, EU:T:2014:497, bod 93).
352
Zásady zakotvené unijním soudem v jeho judikatuře týkající se použití kritéria soukromého investora v tržním hospodářství však zůstávají zcela užitečné pro účely posouzení, zda se Komise ve fázi předběžného přezkumu setkala se závažnými obtížemi, které údajně nepřekonala, když měla za to, že zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 nemohlo společnost Post Danmark zvýhodnit.
353
Úvodem je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury nejsou podmínky, které musí opatření splňovat, aby spadalo pod pojem „podpora“ ve smyslu článku 107 SFEU, splněny v případě, že přijímající podnik mohl získat tutéž výhodu, jakou získal ze státních prostředků, za okolností odpovídajících obvyklým tržním podmínkám, přičemž toto posouzení se v zásadě řídí kritériem soukromého investora v tržním hospodářství (viz rozsudek ze dne 24. ledna 2013, Frucona Košice v. Komise, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, bod 70 a citovaná judikatura; rozsudek ze dne 21. prosince 2016, Club Hotel Loutraki a další v. Komise, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, bod 71).
354
Použití kritéria soukromého investora v tržním hospodářství tak vyžaduje posouzení, zda by soukromý investor, který jedná za obvyklých podmínek tržního hospodářství a má velikost srovnatelnou s velikostí entity veřejného sektoru, mohl dospět k rozhodnutí vložit kapitál stejného rozsahu a za stejných podmínek (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. září 2014, SNCM a France v. Corsica Ferries France, C‑533/12 P a C‑536/12 P, EU:C:2014:2142, bod 32 a citovaná judikatura).
355
V tomto ohledu je třeba připomenout, že i když chování soukromého investora, se kterým musí být srovnáváno chování veřejného investora, není nezbytně chováním běžného investora, který vkládá kapitál za účelem dosažení výnosnosti ve více méně krátkém období, musí toto chování alespoň odpovídat chování soukromého holdingu nebo soukromého seskupení podniků sledujícího strukturální, ať globální nebo sektorovou, politiku a musí být určováno vyhlídkami výnosnosti v delším období (rozsudky ze dne 21. března 1991, Itálie v. Komise, C‑305/89, EU:C:1991:142, bod 20, a ze dne 24. září 2008, Kahla/Thüringen Porzellan v. Komise, T‑20/03, EU:T:2008:395, bod 238). Pokud se tak kapitálové vklady veřejného investora neřídí ani z dlouhodobého hlediska jakoukoli vyhlídkou výnosnosti, je třeba je považovat za podpory ve smyslu článku 107 SFEU a jejich slučitelnost s vnitřním trhem musí být posuzována s ohledem pouze na kritéria stanovená v tomto ustanovení (viz rozsudek ze dne 4. září 2014, SNCM a Francie v. Corsica Ferries France, C‑533/12 P a C‑536/12 P, EU:C:2014:2142, bod 39 a citovaná judikatura).
356
Soudní dvůr zvláště rozhodl, že soukromý akcionář mohl do podniku v dočasných potížích, který by však po případné restrukturalizaci mohl znovu dosáhnout výnosnosti, racionálně vložit kapitál k zajištění jeho životaschopnosti. Mateřská společnost tedy může během omezeného období rovněž nést ztráty jedné ze svých dceřiných společností, aby bylo umožněno ukončení činnosti této dceřiné společnosti za co nejlepších podmínek (rozsudky ze dne 21. března 1991, Itálie v. Komise, C‑303/88, EU:C:1991:136, body 21 a 22; ze dne 18. prosince 2008, Componenta v. Komise, T‑455/05, nezveřejněný, EU:T:2008:597, bod 87, a ze dne 28. ledna 2016, Slovinsko v. Komise, T‑507/12, nezveřejněný, EU:T:2016:35, bod 221).
357
V této souvislosti přísluší dotčenému členskému státu nebo dotčené veřejné entitě, aby Komisi sdělily objektivní a ověřitelné skutečnosti, které ukazují, že jejich rozhodnutí zasáhnout do kapitálu podniku je založeno na předběžných hospodářských hodnoceních srovnatelných s těmi, která by za obdobných okolností provedl racionální soukromý investor nacházející se v postavení co nejpodobnějším postavení uvedeného státu nebo uvedené entity, ještě před tím, než přijme dotčené opatření, s cílem určit budoucí výnosnost plynoucí z tohoto opatření. Prvky předběžného hospodářského hodnocení požadovaného od členského státu však musí být přizpůsobeny povaze a složitosti dotčené operace, hodnotě dotčených aktiv, zboží nebo služeb a okolnostem projednávaného případu (rozsudky ze dne 25. června 2015, SACE a Sace BT v. Komise, T‑305/13, EU:T:2015:435, body 97 a 98, a ze dne 11. prosince 2018, BTB Holding Investments a Duferco Participations Holding v. Komise, T‑100/17, nezveřejněný, EU:T:2018:900, body 79 a 80).
358
Obsah a stupeň přesnosti takových předběžných hospodářských hodnocení tak mohou záviset zejména na okolnostech projednávaného případu, na situaci na trhu a hospodářské konjunktuře, takže v některých případech neexistence podrobného podnikatelského plánu dceřiné společnosti obsahujícího přesné a úplné odhady její budoucí výnosnosti a podrobné analýzy nákladů a výnosů neumožňuje sama o sobě dospět k závěru, že se veřejný investor nechoval tak, jako by se choval soukromý investor (rozsudek ze dne 25. června 2015, SACE a Sace BT v. Komise, T‑305/13, EU:T:2015:435, body 178 a 179).
359
Nicméně bylo rozhodnuto, že i kdyby racionální soukromý investor nemohl provést podrobné a úplné prognózy, nerozhodl by se vložit další kapitál do jedné ze svých dceřiných společností, která vykázala značné ztráty, aniž by provedl předběžná hodnocení, byť jen přibližná, umožňující dospět k přiměřené pravděpodobnosti budoucích zisků, a aniž by analyzoval různé scénáře a možnosti, včetně případného prodeje nebo případné likvidace dceřiné společnosti. Nemožnost provést podrobné a úplné prognózy tak nemůže zbavit veřejného investora povinnosti provést odpovídající předběžné hodnocení výnosnosti jeho investice, které je srovnatelné s hodnocením, jež by v podobné situaci provedl soukromý investor v závislosti na dostupných a předvídatelných skutečnostech (rozsudek ze dne 25. června 2015, SACE a Sace BT v. Komise, T‑305/13, EU:T:2015:435, body 180 a 182).
360
Z judikatury zejména vyplývá, že racionální soukromý investor, který má před uskutečněním operace k dispozici několik alternativ, musí vyhodnotit výhody a nevýhody každé z nich, aby si zvolil alternativu nejvýhodnější (v tomto smyslu obdobně viz rozsudky ze dne 24. ledna 2013, Frucona Košice v. Komise, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, body 79 a 80, a ze dne 21. března 2013, Komise v. Buczek Automotive, C‑405/11 P, nezveřejněný, EU:C:2013:186, body 56 až 58).
361
Právě ve světle těchto úvah je třeba posoudit, zda Komise v projednávaném případě provedla úplný a dostatečný přezkum otázky, zda by soukromý investor přistoupil ke zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017, a tudíž určit, zda Komise v tomto ohledu čelila závažným obtížím, s nimiž se nevypořádala.
362
V napadeném rozhodnutí měla Komise v odstavci 203 za to, že soukromý investor nacházející se v situaci PostNord by velmi pravděpodobně přistoupil ke zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017, spíše než aby nechal svou dceřinou společnost vstoupit do úpadku. Na podporu tohoto posouzení zdůraznila, že není větších pochyb o tom, že by se společnost Post Danmark bez tohoto zvýšení kapitálu ocitla v úpadku, jelikož její vlastní kapitál se na konci roku 2015 snížil z 1,29 miliardy DKK na 108 milionů DKK na konci roku následujícího, s další ztrátou předvídanou pro rok 2017. Dále Komise s odkazem na vysvětlení dánských a švédských orgánů popsaná v bodě 5.1 napadeného rozhodnutí uvedla, že úpadek společnosti Post Danmark by skupině PostNord způsobil mnohem vyšší náklady než náklady na zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017.
363
Z bodu 5.1 napadeného rozhodnutí, a zejména z jeho odstavce 80 vyplývá, že v průběhu správního řízení dánské a švédské orgány tvrdily s odkazem na zprávu správní rady, že úpadek společnosti Post Danmark by měl následující nepříznivé dopady:
–
ztráta důvěry na úvěrových a kapitálových trzích, u zákazníků, dodavatelů, vlastníků, zaměstnanců a jiných zúčastněných v rámci celé skupiny;
–
ukončení stávajících dohod o financování skupiny PostNord, což by ztížilo refinancování a získávání kapitálu;
–
zhoršení podmínek, za kterých mohla PostNord pronajmout nemovitý majetek a odebírat od dodavatelů, jakož i zhoršení požadavků na různé formy záruk nabízených ze strany PostNord;
–
ohrožení postavení a jména PostNord na severských logistických trzích, kde se nachází většina jejích zákazníků, kteří působí v několika zemích;
–
záporné peněžní toky v rámci skupiny PostNord a účetní ztráta.
364
Komise tedy založila svůj závěr na skutečnosti, že úpadek společnosti Post Danmark by pro skupinu PostNord měl několik nepříznivých důsledků.
365
V tomto ohledu nelze vyloučit, že by nepříznivé důsledky vyvolané úpadkem dceřiné společnosti vedly soukromého investora, jehož činnost je vedena hospodářskou racionalitou, k uskutečnění kapitálových vkladů umožňujících zajistit přežití této dceřiné společnosti.
366
Aby však Komise ve fázi předběžného přezkumu mohla odmítnout kvalifikaci veřejné investice, jejímž cílem je zajistit přežití společnosti, jako státní podpory z důvodu, že odpovídá jednání racionálního soukromého investora, musí být v souladu s judikaturou připomenutou v bodech 355 až 360 výše schopna prokázat přednost takové investice před jakýmkoliv takovým alternativním opatřením, jako je úpadek uvedené dceřiné společnosti. Za tímto účelem, jak vyplývá z téže judikatury, musí Komise na základě spolehlivých informací, které má k dispozici, provést pečlivý přezkum výhod a nevýhod, jednak rozhodnutí nechat dceřinou společnost vstoupit do úpadku a jednak rozhodnutí uskutečnit veřejnou investici za účelem zajištění přežití podniku, přičemž v posledně uvedeném případě zkoumá zejména vyhlídky výnosnosti, které může veřejný investor očekávat.
367
I když měla Komise v projednávané věci za to, že náklady na zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 by byly pro společnost PostNord nižší než náklady spojené s úpadkem společnosti Post Danmark, z napadeného rozhodnutí vyplývá, že ve skutečnosti vycházela výlučně z nepříznivých důsledků řízení o úpadku společnosti Post Danmark, aniž vyloučila, že takové řízení by přesto mohlo být výhodnější než zvýšení kapitálu, které například nenabídlo žádnou perspektivu výnosnosti, a to ani v dlouhodobém horizontu.
368
V tomto ohledu Komise nemůže platně tvrdit, že její závěr, podle kterého zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 odpovídalo jednání soukromého investora, nevycházel ze zprávy správní rady a ze skutečností uvedených v bodě 363 výše, nýbrž z hospodářské logiky, podle které se mateřská společnost, která musí náhle a bezprostředně čelit úpadku jedné ze svých dceřiných společností, rozhodne zajistit její přežití tím, že ponese její ztráty.
369
Zaprvé totiž Komise takovým argumentem odporuje svému posouzení uvedenému v odstavci 203 napadeného rozhodnutí, který jediný se věnuje posouzení zvýhodnění vyplývajícího ze zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017, a ve kterém odkázala na argumenty předložené dánskými a švédskými orgány a uvedené v bodě 5.1 téhož rozhodnutí.
370
Zadruhé z napadeného rozhodnutí nevyplývá, že by Komise zohlednila naléhavost související s rizikem úpadku společnosti Post Danmark v návaznosti na zveřejnění zprávy na konci roku týkající se společnosti PostNord dne 10. února 2017. Ostatně i za předpokladu, že by z napadeného rozhodnutí bylo možné vyvodit, že se Komise o takovou naléhavost opírala, není prokázáno, že by tato naléhavost vyvstala se zveřejněním výše uvedené zprávy na konci roku. V tomto ohledu generální ředitel PostNord v úvodní části této zprávy uvedl, že výsledky posledně uvedené „jsou nadále ovlivněny silným poklesem objemů zásilek, především v Dánsku“, že „rychlý rozvoj digitalizace vedl k obrovskému poklesu objemů a příjmů na dánském trhu“, a poté informoval o přijetí rozhodnutí zavést nový, do budoucna finančně udržitelný produkční model. Jak zdůrazňují žalobkyně, riziko úpadku společnosti Post Danmark bylo pouze důsledkem finančních obtíží, které tento podnik pociťoval dlouhodobě, z důvodu poklesu listovních zásilek v návaznosti na všeobecné využívání elektronické pošty (viz bod 6 výše).
371
Zatřetí každopádně skutečnost, že se PostNord ocitla v situaci naléhavosti, nezbavuje Komisi povinnosti přezkoumat, zda zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 mohlo, i z dlouhodobého hlediska, představovat výnosnou operaci. Z judikatury připomenuté v bodech 355 až 359 výše totiž vyplývá, že racionální soukromý investor musí před provedením kapitálového vkladu do společnosti v zásadě vyhodnotit výnosnost takové operace, i když jejímu uskutečnění nemohou předcházet podrobné a úplné prognózy.
372
V tomto ohledu Komise implicitně připouští, že odhlédla od úvah týkajících se výnosnosti zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017, když v žalobní odpovědi uznala, že soukromý investor může v případě náhlého a bezprostředního úpadku dceřiné společnosti zajistit její přežití „alespoň tak, aby ušetřil čas potřebný ke správnému posouzení situace“.
373
Začtvrté, i kdyby se mělo za to, že zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 bylo nezbytným předpokladem restrukturalizace společnosti Post Danmark, nejeví se, že by Komise, byť stručným způsobem, posoudila hodnověrnost tvrzení, že by nový produkční model společnosti Post Danmark umožnil obnovení hospodářské efektivity tohoto podniku.
374
Za těchto podmínek nelze dospět k závěru, že Komise provedla úplný a dostatečný přezkum, který by ji vedl k prokázání přednosti zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 před úpadkem společnosti Post Danmark.
375
Jak tvrdí žalobkyně, řešení zvolené Komisí v napadeném rozhodnutí by znamenalo připustit, že jakýkoliv kapitálový vklad provedený společností s veřejným kapitálem ve prospěch její dceřiné společnosti, která čelí bezprostřednímu riziku úpadku, v zásadě odpovídá kritériu soukromého investora v tržním hospodářství.
376
V důsledku toho je třeba vyhovět projednávané žalobě v rozsahu, v němž směřuje proti části napadeného rozhodnutí, v níž Komise dospěla k závěru, aniž zahájila formální vyšetřovací řízení stanovené v čl. 108 odst. 2 SFEU, že zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 nepředstavovalo státní podporu, jelikož nebylo přičitatelné dánskému a švédskému státu a nevedlo ke zvýhodnění.
377
Není tudíž nezbytné vyhovět návrhu na organizační procesní opatření podanému žalobkyněmi s cílem nechat předložit zprávu správní rady.
IV. Závěry k celé žalobě
378
Podle judikatury pouhá skutečnost, že Tribunál považuje žalobní důvod uplatněný žalobkyní na podporu její žaloby na neplatnost za opodstatněný, mu neumožňuje automaticky zrušit napadený akt v plném rozsahu. Zrušení v plném rozsahu je totiž nepřípustné v případě, že je zcela zjevné, že tento důvod směřující jen ke specifickému aspektu napadeného aktu, může vést toliko k částečnému zrušení (rozsudek ze dne 11. prosince 2008, Komise v. Département du Loiret, C‑295/07 P, EU:C:2008:707, bod 104).
379
Částečné zrušení unijního aktu je nicméně možné pouze, pokud jsou části, jejichž zrušení je požadováno, oddělitelné od zbývající části aktu. Tento požadavek oddělitelnosti není splněn, pokud by částečné zrušení aktu způsobilo změnu jeho podstaty (viz rozsudek ze dne 11. prosince 2008, Komise v. Département du Loiret, C‑295/07 P, EU:C:2008:707, body 105 a 106 a citovaná judikatura).
380
V projednávané věci Komise v napadeném rozhodnutí přezkoumala pět odlišných opatření, a sice dotčenou náhradu, dotčenou záruku, dotčenou správní praxi, účetní rozdělení nákladů společnosti Post Danmark a zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017. Tato jednotlivá opatření, jejichž samostatnou povahu Komise uznala na jednání, byla v napadeném rozhodnutí zkoumána odděleně a každé bylo předmětem vlastního závěru uvedeného v odstavcích 205 a 206 tohoto rozhodnutí popsaných v bodě 30 výše.
381
V tomto ohledu bylo v bodech 271 a 376 výše shledáno, že projednávaná žaloba je opodstatněná v rozsahu, v němž směřuje proti částem napadeného rozhodnutí, ve kterých Komise dospěla k závěru, aniž zahájila formální vyšetřovací řízení stanovené v čl. 108 odst. 2 SFEU, že dotčená správní praxe a zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017 nepředstavují státní podpory. V důsledku toho je třeba v tomto rozsahu částečně zrušit napadené rozhodnutí a ve zbývající části žalobu zamítnout.
V. K nákladům řízení
382
Podle čl. 134 odst. 3 jednacího řádu, pokud měli účastníci řízení ve věci částečně úspěch i neúspěch, může Tribunál rozhodnout, že každý z nich ponese vlastní náklady řízení, nebo že účastník řízení ponese vlastní náklady řízení a nahradí část nákladů řízení vynaložených druhým účastníkem řízení.
383
Vzhledem k tomu, že bylo žalobě částečně vyhověno, budou dotčené okolnosti správně zohledněny rozhodnutím, že žalobkyně ponesou polovinu vlastních nákladů řízení a zbývající část jejich nákladů nahradí Komise, která navíc ponese vlastní náklady řízení.
384
V souladu s čl. 138 odst. 1 jednacího řádu ponese Dánské království vlastní náklady řízení. Podle čl. 138 odst. 3 téhož jednacího řádu ponesou Jørgen Jensen Distribution a Dansk Distribution vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (sedmý senát)
rozhodl takto:
1)
Rozhodnutí Komise C(2018) 3169 final ze dne 28. května 2018 o státní podpoře SA.47707 (2018/N) – Náhrady poskytnuté státem ve prospěch PostNord za poskytování univerzální poštovní služby – Dánsko se zrušuje v rozsahu, v němž obsahuje závěr učiněný na základě předběžného přezkumu, že jednak osvobození od daně z přidané hodnoty (DPH) zavedené správním rozhodnutím č. 1306/90 a správním nařízením F 6742/90 přijatými dánskou daňovou správou a jednak zvýšení kapitálu o jednu miliardu dánských korun (DKK) uskutečněné dne 23. února 2017 společností PostNord AB ve prospěch společnosti Post Danmark A/S nepředstavují státní podporu.
2)
Ve zbývající části se žaloba zamítá.
3)
ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport A/S a Danske Fragtmænd A/S ponesou polovinu vlastních nákladů řízení a zbývající část jejich nákladů nahradí Evropská komise.
4)
Komise, Dánské království, Jørgen Jensen Distribution A/S a Dansk Distribution A/S ponesou vlastní náklady řízení.
da Silva Passos
Valančius
Truchot
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 5. května 2021.
Podpisy.
Obsah
I. Skutečnosti předcházející sporu
II. Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
III. Právní otázky
A. K nepřímým důkazům stran délky a průběhu fáze předběžného přezkumu
B. K nepřímým důkazům týkajícím se obsahu napadeného rozhodnutí
1. K dotčené náhradě
a) K přípustnosti příloh C.2 až C.5
b) K existenci závažných obtíží spojených s dotčenou náhradou
1) K hypotetickému srovnávacímu scénáři
2) K odečtení nehmotných přínosů
i) Ke zlepšení dobré pověsti společnosti Post Danmark
ii) K celostátnímu pokrytí
3) K zohlednění pobídek ke zvyšování efektivity
4) K použití dotčené náhrady
5) Závěry
2. K dotčené záruce
3. K osvobození od DPH
4. K účetnímu rozdělení nákladů společných činnostem Post Danmark spadajícím do PUS a činnostem, které do PUS nespadají
5. Ke zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017
a) K porušení čl. 24 odst. 2 nařízení 2015/1589
b) K přičitatelnosti zvýšení kapitálu ze dne 23. února 2017
c) Ke kritériu soukromého investora v tržním hospodářství
IV. Závěry k celé žalobě
V. K nákladům řízení
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.