62002CC0174_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledning
1. I disse to sager har Hoge Raad der Nederlanden stillet en række spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF.
2. Sag C-174/02 vedrører en adfærdsregulerende afgift, hvis provenu tilfalder det offentlige. Visse fritagelser, som har karakter af støtteforanstaltninger, finder imidlertid anvendelse på denne afgift. Sag C-175/02 vedrører også en adfærdsregulerende afgift, i dette tilfælde på overproduktionen af gødning. Provenuet herfra er bestemt til en række foranstaltninger, som tager sigte på at nedbringe de regionale gødningsoverskud. En af disse foranstaltninger indeholder en støtteforanstaltning for transport af gødning af høj kvalitet til områder, hvor der mangler gødning.
I begge sager er det centrale spørgsmål, om der foreligger en så udtalt direkte og uadskillelig forbindelse mellem afgiften og støtteforanstaltningen, at både afgiften og støtteforanstaltningen er omfattet af stand still-bestemmelsen i artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF (2) . I tilknytning til denne problematik er spørgsmålet, om afgifterne i det hele taget måtte opkræves, inden Kommissionen havde erklæret de pågældende støtteforanstaltninger forenelige med fællesmarkedet.
II – De faktiske omstændigheder og de relevante retsregler
A – Sag C-174/02
3. Streekgewest Westelijk Noord-Brabant (herefter »Streekgewest«) er et organ med status som juridisk person, der kontrolleres af en række kommuner i den nederlandske region Noord-Brabant, der samarbejder i organet. Streekgewest er ansvarlig for at indsamle og transportere husholdningsaffald til et affaldsbehandlingsanlæg, som ligeledes henhører under organet. I henhold til artikel 18 i Wet belastingen op milieugrondslag (lov om afgifter til beskyttelse af miljøet, herefter »WBM«) skal der betales afgift af det affald, der leveres til en affaldsbehandlingsvirksomhed.
4. Streekgewest betalte et beløb på 499 914 NLG i affaldsafgift for perioden fra den 1. januar 1995 til og med den 31. januar 1995. Streekgewest påklagede imidlertid dette beløb og anmodede om tilbagebetaling, hvilket afgiftsmyndigheden afviste.
5. Under de efterfølgende retssager påberåbte Streekgewest sig artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF, da Streekgewest var af den opfattelse, at en tilsidesættelse af stand still-forpligtelsen i denne bestemmelse måtte medføre, at Streekgewest overhovedet ikke havde behøvet at betale afgift i henhold til WBM. Siden januar 1995 har WBM nemlig foreskrevet en række støtteforanstaltninger, som ganske vist var anmeldt til, men på dette tidspunkt endnu ikke var godkendt af Europa-Kommissionen.
6. De støtteforanstaltninger, som foreskrives i WBM, kom i stand på følgende måde.
7. De fritagelser og tilbagebetalingsregler, der var indeholdt i det oprindelige lovforslag til WBM, blev anmeldt til Kommissionen og godkendt af denne ved beslutning af 25. november 1992 (3) .
8. Under parlamentets behandling af dette lovforslag blev der foretaget ændringer af støtteforanstaltningerne. Disse blev anmeldt til Kommissionen og godkendt af denne den 29. marts 1994 (4) .
9. Den 13. oktober 1994 blev der fremsat endnu et ændringsforslag i parlamentet. Dette forslag indeholdt for så vidt angår affaldsafgiften en forhøjelse af satsen fra 28,50 NLG til 29,20 NLG pr. 1 000 kilo affaldsstof og en mulighed for afgiftsgodtgørelse til enhver, der leverer affaldsstoffer fra afsværtning til bearbejdning, og til enhver, der leverer genbrugsaffald af plastmateriale til en virksomhed, der behandler affald.
10. Den nederlandske regering anmeldte ved skrivelse af 27. oktober 1994 disse foranstaltninger, der blev omtalt som »justeringer«, til Kommissionen. Ved skrivelse af 25. november 1994 gjorde Kommissionen den nederlandske regering opmærksom på, at anmeldelsen var ufuldstændig, og anmodede om yderligere oplysninger. I sit svar (af 20.12.1994) gav den nederlandske regering samtidig Kommissionen meddelelse om, at der i mellemtiden var optaget to yderligere støtteforanstaltninger i lovforslaget (5) . Den endelige version af WBM blev vedtaget af parlamentet den 21. december 1994 og trådte i kraft den 1. januar 1995 (i sin helhed).
11. Ved skrivelse af 25. januar 1995 meddelte Kommissionen den nederlandske regering, at loven indeholdt en række støtteforanstaltninger, som den endnu ikke havde fremsat bemærkninger til, og at den anså disse for at være ikke-anmeldt støtte. Ved skrivelse af 3. juli 1995 erklærede Kommissionen støtteforanstaltningerne i WBM for forenelige med fællesmarkedet.
B – Sag C-175/02
12. Sag C-175/02 vedrører en overskudsafgift, som blev indført ved artikel 13 i Meststoffenwet (den nederlandske lov om gødning) den 1. maj 1987.
13. Denne afgift er indført »for at bestride de udgifter, der er forbundet med:
a) gødningsbankernes apparater, som omhandlet i artikel 9
b) de i artikel 9, stk. 4, nævnte bidrag
c) oprettelse af infrastruktur til hensigtsmæssig bortskaffelse, tilførsel, be- eller forarbejdning eller tilintetgørelse af gødningsoverskud
d) tilsyn i forbindelse med gennemførelsen af kapitel III og IV«.
14. I artikel 9, stk. 4, i Meststoffenwet bestemmes, at en gødningsbank i overensstemmelse med eller i henhold til administrativt fastsatte bestemmelser kan yde bidrag til omkostningerne ved – bl.a. – transport af animalsk gødning, såfremt en formålstjenlig forarbejdning og bortskaffelse deraf efter dens opfattelse dermed fremmes i overensstemmelse med denne lovs formål. I denne forbindelse udstedte den nederlandske regering Reglement Mestbank inzake vangnetfunctie en kwaliteitspremiëringssysteem (bekendtgørelse om gødning vedrørende genindvinding og en kvalitetspræmieringsordning), som indeholdt en støtteforanstaltning for transport af gødning af høj kvalitet i henhold til kvalitetspræmieringsordningen (KPS).
15. Nederlandene underrettede Kommissionen om støtteforanstaltningen ved skrivelser af 26. juli 1988 og 16. januar 1989. Kommissionen meddelte Nederlandene ved skrivelse af 10. marts 1989, at den havde besluttet indtil udgangen af 1989 ikke at gøre indsigelse mod støtten. I en senere skrivelse bekræftede Kommissionen, at støtteforanstaltningen fra den 1. januar 1988 blev betragtet som forenelig med fællesmarkedet.
16. F.J. Pape har et fjerkræbrug. I 1988 blev der produceret så meget gødning på hans bedrift, at han måtte betale overskudsafgift. Derfor fik han tilsendt en afgiftsafgørelse, der var udstedt den 31. marts 1989 – dvs. efter Kommissionens skrivelse af 10. marts 1989. F.J. Pape gjorde gældende, at han ikke behøvede at betale denne afgift, da artikel 13 i Meststoffenwet var trådt i kraft (den 1.5.1987) inden datoen for Kommissionens skrivelse (den 10.3.1989), og da afgiften vedrørte en periode (1988), som lå før Kommissionens skrivelse af 10. marts 1989. Han hævdede, at den overskudsafgift, som blev pålagt ham, var bestemt til finansiering af en støtteforanstaltning, som var i strid med artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF.
III – De præjudicielle spørgsmål
A – Sag C-174/02
17. De præjudicielle spørgsmål i sag C-174/02 har følgende ordlyd:
»1) Er det kun en borger, der som følge af en støtteforanstaltning berøres af en fordrejning af grænseoverskridende konkurrence, der kan påberåbe sig bestemmelsen i EF-traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum (nu artikel 88, stk. 3, sidste punktum)?
2) I det tilfælde, hvor en støtteforanstaltning, som omhandlet i EF-traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum (nu artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF) består i fritagelse fra en afgift (herunder afgiftsnedsættelse og -lettelse), hvis provenu tilfalder det offentlige, mens det ikke i den forbindelse er fastsat, at fritagelsen suspenderes under anmeldelsesproceduren, skal denne afgift da anses for en del af denne støtteforanstaltning – allerede som følge af at afgiftsopkrævningen hos dem, der ikke omfattes af en fritagelse, er det forhold, der gør den begunstigende virkning mulig, således at det i bestemmelsen fastsatte forbud også gælder for (opkrævningen af) denne afgift, så længe gennemførelsen af støtteforanstaltningen ikke er tilladt på grundlag af den nævnte bestemmelse?
3) For det tilfælde at spørgsmål 2 besvares benægtende: I det tilfælde, hvor der kan etableres en forbindelse, som omhandlet i den sidste sætning i punkt 3.4.3 (6), mellem forhøjelsen af en bestemt afgift, hvis provenu tilfalder det offentlige, og en påtænkt støtteforanstaltning, som omhandlet i EF-traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum (nu artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF), skal indførelsen af denne forhøjelse da anses for (en begyndelse) på gennemførelsen, som omhandlet i denne bestemmelse, af støtteforanstaltningen? Såfremt svaret på dette spørgsmål afhænger af forbindelsens intensitet, hvilke omstændigheder er da af betydning i den forbindelse?
4) Såfremt forbuddet mod gennemførelse af støtteforanstaltningen også omfatter afgiften, gælder det da, at en endelig beslutning fra Kommissionen, hvorved støtteforanstaltningen erklæres forenelig med fællesmarkedet, ikke medfører, at afgiftens ulovlighed ophører med tilbagevirkende kraft?
5) Såfremt forbuddet mod gennemførelse af støtteforanstaltningen også omfatter afgiften, kan personer, hos hvem afgiften opkræves, ved at påberåbe sig den direkte virkning af EF-traktatens artikel 93, stk. 3, da ad rettens vej imødegå afgiftsopkrævningen for så vidt angår hele afgiftsbeløbet eller alene for en del heraf?
6) Følger der i det sidstnævnte tilfælde særlige krav af fællesskabsretten for så vidt angår den måde, hvorpå det skal afgøres, hvilken del af afgiften der omfattes af forbuddet i EF-traktatens artikel 93, stk. 2, sidste punktum?«
B – Sag C-175/02
18. De præjudicielle spørgsmål i sag C-175/02 har følgende ordlyd:
»1) Så længe gennemførelsen af en støtteforanstaltning ikke er blevet godkendt i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum (nu artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF), finder forbuddet i denne bestemmelse da ligeledes anvendelse på indførelse af en afgift, hvis provenu ifølge den relevante lov delvis er bestemt til finansiering af den nævnte støtteforanstaltning, uanset om der er tale om en forstyrrelse af samhandelen mellem medlemsstater, som (også) kan tilskrives afgiften som finansieringsmåde for støtteforanstaltningen? Såfremt besvarelsen af dette spørgsmål afhænger af, hvor nær forbindelse der er mellem den formålsbestemte afgift og støtteforanstaltningen, eller af det tidspunkt, hvor provenuet af den formålsbestemte afgift faktisk anvendes til støtteforanstaltningen, eller af andre omstændigheder, hvilke omstændigheder er da herved af betydning?
2) Såfremt forbuddet mod gennemførelse af støtteforanstaltningen også rammer den formålsbestemte afgift, kan den, som afgiften pålægges, da under henvisning til den direkte virkning af artikel 93, stk. 3, i retstvister anfægte det fulde beløb, der afkræves ham, eller kun den del, der svarer til en del af provenuet, som må forventes at blive anvendt eller har vist sig at blive anvendt i den periode, i hvilken gennemførelse af støtteforanstaltningen er henholdsvis var forbudt i henhold til den nævnte bestemmelse?
3) Følger der af fællesskabsretten specifikke krav om, hvordan det skal afgøres, hvilken del af en afgift der falder ind under forbuddet i EF-traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum, såfremt der er tale om en formålsbestemt afgift, hvis provenu er bestemt til forskellige formål, for hvilke der ud over den formålsbestemte afgift også findes andre finansieringskilder, når disse formål ikke alle er omfattet af EF-traktatens artikel 93, og når der ikke er angivet nogen fordelingsnøgle i de nationale afgiftsbestemmelser? Skal i et sådant tilfælde den del af afgiften, som kan henregnes til finansieringen af den støtteforanstaltning, der er omfattet af EF-traktatens artikel 93, anslås tilnærmelsesvis efter tidspunktet for pålæggelsen af den formålsbestemte afgift, eller skal der tages udgangspunkt i oplysninger, som senere bliver bekendt, om det samlede provenu af den formålsbestemte afgift og de udgifter, der er afholdt til de forskellige formål?«
IV – Stillingtagen
A – Indledende bemærkninger
19. Det fremgår af de ovenfor beskrevne omstændigheder, at der i begge sager er tale om statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF. I sag C-174/02 (Streekgewest) har denne støtte karakter af en særlig fritagelse fra den generelle affaldsafgift. Sag C-175/02 (Pape) vedrører en støtteforanstaltning for transport af gødning, der finansieres af provenuet fra overskudsafgiften på gødningsproduktionen.
20. Desuden var lovene og de deri indeholdte støtteforanstaltninger i begge sager ganske vist blevet anmeldt til Kommissionen, men de var trådt i kraft, inden Kommissionen havde truffet beslutning om, hvorvidt de pågældende støtteforanstaltninger var forenelige med fællesmarkedet. Begge sager har desuden det til fælles, at Kommissionen senere har erklæret de omhandlede støtteforanstaltninger forenelige med fællesmarkedet.
21. Både Streekgewest og F.J. Pape har gjort gældende, at de ikke skal betale henholdsvis affaldsafgift og overskudsafgift. De har i den henseende påberåbt sig artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF. De finder, at da medlemsstaten Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til denne bestemmelse, har de som afgiftspligtige en interesse i, at den nævnte bestemmelse overholdes, og ifølge Domstolens praksis (7) indebærer dette en forpligtelse til at tilbagebetale den afgift, de har betalt.
22. De spørgsmål, som Hoge Raad har stillet i de to foreliggende sager, er ganske vist ikke identiske, men de har en fællesnævner, da de vedrører tre aspekter af fortolkningen af artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF og anvendelsen heraf i den nationale retsorden.
23. Den forelæggende ret har i det væsentlige spurgt om:
1) Støtteforanstaltningens finansieringsaspekt. Der er i den henseende navnlig tale om spørgsmålet om og under hvilke betingelser opkrævningen af afgifter skal anses for en gennemførelse af støtteforanstaltningen, således at stand still-bestemmelsen i artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF også finder anvendelse helt eller delvis på denne afgift med alle følger, som er forbundet hermed.
2) Kredsen af personer på nationalt plan, som berøres af, at bestemmelsen i artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF, har direkte virkning.
3) Følgerne af en senere beslutning fra Kommissionen, hvorved en støtteforanstaltning erklæres forenelig med fællesmarkedet, for en tidligere ulovlig handling fra en medlemsstats side.
24. Inden de forelagte spørgsmål behandles nærmere, vil jeg bemærke følgende.
25. Den materielle retlige interesse i, at artikel 88, stk. 3, EF overholdes, er at forebygge konkurrencefordrejning gennem statsstøtte som følge af medlemsstaternes ensidige og for tidlige handling. Med henblik herpå er medlemsstaterne i henhold til denne bestemmelse forpligtet til på forhånd at anmelde påtænkte støtteforanstaltninger eller påtænkte ændringer af eksisterende støtteforanstaltninger til Kommissionen til godkendelse. Støtte, som ydes uden forudgående anmeldelse eller efter anmeldelse, men inden Kommissionen har truffet beslutning herom, er derfor ulovlig.
26. Såfremt det fastslås, at en medlemsstat har handlet ulovligt, skal den konkurrencefordrejning, der er forårsaget af den for tidlige og ulovlige tildeling af støtte, derfor ophæves med tilbagevirkende kraft.
27. Ifølge Domstolens faste praksis, der er blevet bekræftet for nylig (8), gælder dette også, hvis Kommissionen efterfølgende erklærer støtten forenelig med traktaten. Dette vender jeg nærmere tilbage til nedenfor i punkt 57-59.
28. I mit forslag til afgørelse i dommen i sagen Gil Insurance m.fl. (9) har jeg henvist til, at EF-traktaten foreskriver to procedurer for konkurrencefordrejninger, som ratione materiae er skarpt adskilte. Proceduren i artikel 96 og 97 EF er indført med henblik på fordrejninger, som er en følge af forskellige love og administrative bestemmelser i medlemsstaterne, bl.a. afgiftsforanstaltninger. Proceduren i artikel 87-89 EF er indført med henblik på konkurrencefordrejninger, som forårsages af støtteforanstaltninger i medlemsstaterne. Der er store forskelle mellem de to procedurer, hvilket bl.a. kommer til udtryk i medlemsstaternes forpligtelser og Kommissionens beføjelser. Dette udgør en yderligere grund til at afgrænse anvendelsesområdet for disse procedurer nøje fra hinanden.
29. Navnlig i forbindelse med støtteforanstaltninger i form af særlige fritagelser fra generelle eller sektorspecifikke skatter og afgifter er den afgrænsning af Fællesskabets kompetencer med hensyn til støtteforanstaltninger og nationale afgiftsforanstaltninger, der er fastsat i EF-traktaten, af betydning. Såfremt Kommissionen fastslår, at den pågældende særlige fritagelse fra generelle eller sektorspecifikke afgifter skal anses for støtteforanstaltninger, skal dens foranstaltninger til ophævelse af den konkurrencefordrejning på fællesmarkedet, der følger heraf, først og fremmest være rettet mod de særlige støtteforanstaltninger. De skal ikke berøre den nationale lovgivers beføjelser på skatteområdet. Kun hvis og i det omfang indholdet eller anvendelsen af en generel eller sektorspecifik national afgiftsordning indeholder specifikke statsstøtteelementer, kan Kommissionen udnytte sine beføjelser i henhold til artikel 87 og 88 EF for at imødegå disse specifikke elementer.
30. I en række domme afsagt af Domstolen, heriblandt nogle nyere domme (10), behandles forbindelsen mellem på den ene side afgifter eller skattelignende afgifter og på den anden side tildeling af særlig støtte. Med hensyn til anvendelsen af artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF rejser der sig navnlig det spørgsmål, om og, i bekræftende fald, på hvilke betingelser ulovligheden af støtte, som blev ydet for tidligt i strid med denne bestemmelse, også omfatter de afgifter, som finansierede støtten. Med andre ord: Hvilke følger kan anvendelsen af artikel 87 og 88 EF have for den nationale lovgivers beføjelser på området for afgifter og skattelignende afgifter?
31. Ved besvarelsen af dette spørgsmål vil jeg se bort fra situationer, hvor statsstøtten finansieres ved hjælp af afgifter eller skattelignende afgifter, som i sig selv er i strid med andre traktatbestemmelser, f.eks. artikel 25 og 90 EF (11), da der i de foreliggende sager ikke er tvivl om lovligheden af afgifterne som sådanne.
1. Forbindelsen mellem afgift eller skattelignende afgift og ulovlig statsstøtte
32. De tilfælde, hvor Domstolen har antaget, at der foreligger en sådan forbindelse mellem afgiften og den støtteforanstaltning, som afgiften finansierer, har følgende fælles karakteristika:
– En direkte og uadskillelig forbindelse mellem afgiften og den støtteforanstaltning, som afgiften finansierer.
Denne forbindelse er gensidig, dvs. at med støtteforanstaltningens bortfald bortfalder også afgiften (delvis), og omvendt, at med afgiftens bortfald mister også støtteforanstaltningen sin særlige finansieringskilde.
– Afgiften pålægges afgiftspligtige, som står i et økonomisk forhold eller konkurrenceforhold til støttemodtagerne. I disse tilfælde, hvor den samlede virkning af afgiften og støtteforanstaltningen altid skal kunne vurderes, må undersøgelsen af støtten – som Domstolen har fastslået i de forenede sager C-261/01 og C-262/01 (Van Calster m.fl.), præmis 49 (12) – ikke ske uafhængigt af virkningerne af metoden til støttens finansiering. I disse tilfælde kan de afgiftspligtiges økonomiske eller konkurrencemæssige stilling i forhold til støttemodtagerne nemlig påvirkes i to henseender. Ikke nok med, at de ikke modtager støtte, men desuden skal de også finansiere den støtte, som kommer deres konkurrenter til gode.
33. I de tilfælde, hvor Domstolen har antaget, at der foreligger en sådan fuldstændig forbindelse, er der i den nationale praksis næsten altid tale om særlige afgifter, som er opkrævet inden for visse sektorer eller delsektorer (13), og hvis provenu kommer visse begunstigede virksomheder eller særlige aktiviteter i denne sektor eller delsektor til gode.
34. Spørgsmålet, om der foreligger en direkte og uadskillelig forbindelse mellem afgiften og den støtte, som afgiften finansierer, skal vurderes i det konkrete tilfælde på grundlag af ordlyden i de relevante bestemmelser, deres systematik, anvendelsespraksis og den økonomiske sammenhæng, hvori de anvendes.
35. Følgende kriterier kan ses som indikation for en sådan forbindelse:
– i hvilket omfang den pågældende støtteforanstaltning finansieres af provenuet fra afgiften og derfor er afhængig af denne
– i hvilket omfang afgiftsprovenuet udelukkende er bestemt til den særlige støtteforanstaltning
– i hvilket omfang forbindelsen mellem afgiftsprovenuet og dets særlige formålsbestemmelse som støtteforanstaltning har obligatorisk karakter i henhold til de relevante bestemmelser
– i hvilket omfang og på hvilken måde strukturen med afgift og støtteforanstaltning påvirker konkurrencevilkårene i den berørte (del)sektor eller branche.
36. I de tilfælde, hvor støtteforanstaltningen udelukkende finansieres ved hjælp af afgiften, hvor den pågældende afgift udelukkende er bestemt til støtteforanstaltningen, hvor forbindelsen har obligatorisk karakter i henhold til de relevante bestemmelser, og hvor den samlede virkning af afgift og støtte har betydelige følger for konkurrencevilkårene i den pågældende sektor, kan det uden videre antages, at der foreligger en direkte og uadskillelig forbindelse.
37. Omvendt vil en sådan direkte og uadskillelig forbindelse være meget mindre indlysende i situationer, hvor afgiftsprovenuets formålsbestemmelse først skal fastlægges nærmere af de kompetente nationale myndigheder, støtteforanstaltningen kun delvis finansieres ved hjælp af afgiften, afgiftsprovenuet er bestemt til flere formål end blot den pågældende støtteforanstaltning, og afgiften ikke specielt pålægges den sektor, som støtteforanstaltningen er rettet mod.
38. Ovenstående er i overensstemmelse med dommen i sagen Van Calster m.fl. og Enirisorse-dommen, der er nævnt ovenfor.
39. Førstnævnte dom vedrørte lovbestemmelser, hvorved der blev oprettet en særlig fond med henblik på at finansiere bekæmpelse af dyresygdomme og forbedre dyrs hygiejne, sundhed og kvalitet. Denne fond blev finansieret gennem lovpligtige bidrag fra alle virksomheder, som var aktive i producentkæden, dvs. primærproducenter af dyr, dyretransportører, kødforarbejdnings- og bearbejdningsvirksomheder samt dem, der sælger eller forhandler kød. Støtten til finansiering af foranstaltninger med henblik på at forbedre dyrs hygiejne og sundhed kom frem for alt landbrugerne som primærproducenter til gode.
40. Enirisorse-sagen vedrørte en havneafgift på lastning og losning af varer. Provenuet fra denne afgift var ganske vist bestemt til statskassen, men i den relevante afgiftsordning var det samtidig udtrykkeligt fastsat, at to tredjedele af provenuet skulle tildeles en virksomhed, som stod i et økonomisk og samtidig (potentielt) konkurrerende forhold til den afgiftspligtige virksomhed.
41. I disse to tilfælde var alle (dommen i sagen Van Calster m.fl.) eller i stor udstrækning (Enirisorse-dommen) de i punkt 35-37 ovenfor anførte indikatorer opfyldt, hvoraf der kan udledes en direkte og uadskillelig forbindelse mellem afgiften og den støtteforanstaltning, som afgiften finansierer. I disse tilfælde omfatter de retlige følger, som i henhold til fællesskabsretten er forbundet med en tilsidesættelse af artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF, også den afgift, som finansierer støtteforanstaltningen.
42. En sådan direkte og uadskillelig forbindelse mellem afgiften og formålsbestemmelsen som støtteforanstaltning foreligger ikke i tilfælde, hvor en særlig afgift har en særlig formålsbestemmelse, som ikke kan anses for en støtteforanstaltning, såsom særlige afgifter på udledning af forurenet vand, hvor provenuet afvendes til rensning, eller vejafgifter, som anvendes til anlæg eller vedligeholdelse af veje.
43. Dette er heller ikke tilfældet, når en generel eller sektorspecifik afgift er bestemt til statskassen. I praksis er der i den henseende tale om normale generelle eller sektorspecifikke afgifter eller om generelle eller sektorspecifikke adfærdsregulerende afgifter, som frem for alt forekommer i forbindelse med miljøpolitikken i form af emissionsafgifter. Lige så lidt som den tidligere nævnte kategori af formålsbestemte afgifter med et andet formål end støtte, er de ikke som sådanne relevante for anvendelsen af artikel 87 EF og 88 EF.
44. Såfremt der i forbindelse med de i punkt 42 og 43 nævnte afgifter indrømmes særlige fritagelser fra eller afgiftsnedsættelser for grupper af afgiftspligtige, der præcist er beskrevet efter (del)sektor eller aktivitet, kan disse fritagelser eller afgiftsnedsættelser udmærket udgøre støtteforanstaltninger som omhandlet i artikel 87 EF. I de tilfælde, der er nævnt i punkt 42, kan der i den henseende være tale om fritagelser fra særlige afgifter til fordel for visse økonomiske aktiviteter. Sådanne fritagelser og afgiftsnedsættelser forekommer endog ofte i forbindelse med de generelle og sektorspecifikke afgifter, der er nævnt i punkt 43.
45. I sådanne tilfælde kan der imidlertid – i modsætning til det, Kommissionen har fremført i punkt 40-42 i sit skriftlige indlæg i sag C-174/02 – ikke være tale om en direkte og uadskillelig forbindelse mellem afgiften og dens formålsbestemmelse i form af en støtteforanstaltning.
Det kan ganske vist forekomme, at afgiftens størrelse er bestemt af omfanget af de fritagelser, der gælder for den, men om og hvorvidt det er tilfældet, er overladt til den nationale lovgivers skøn. Desuden forholder det sig således, at selv om det kunne antages, at der er en årsagssammenhæng mellem afgiftens størrelse og fritagelserne, er det kun en del af afgiften, der er bestemt til at »finansiere« fritagelsen.
Omvendt kan fritagelsen være en støtteforanstaltning, uden at der til »finansieringen« heraf er behov for en højere afgiftssats for den afgift, hvorfra den udgør en undtagelse. Endelig er der som regel ikke tale om, at afgiftens anvendelsesområde inden for (del)sektorerne og undtagelsernes anvendelsesområde er sammenfaldende: Der foreligger således ikke en dobbelt forstyrrelse af konkurrencevilkårene – forårsaget af afgiften og af støtteforanstaltningen.
46. Forbindelsen mellem de omhandlede afgifter og de begunstigende undtagelser herfra opfylder således ikke de i punkt 35 beskrevne kriterier for, at det kan antages, at der foreligger en direkte og uadskillelig forbindelse mellem afgiften og støtteforanstaltningen, hvorfor det heller ikke tilnærmelsesvis kan antages, at der foreligger en sådan forbindelse.
47. Med hensyn til anvendelsen af artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF medfører ovenstående følgende konsekvenser:
a. Såfremt det kan antages, at der foreligger en fuldstændig forbindelse mellem afgiften og den støtteforanstaltning, som afgiften finansierer, omfatter gennemførelsesforbuddet støtteforanstaltningen og den afgift, som finansierer den.
b. Såfremt der ikke foreligger en sådan forbindelse mellem afgiften og støtteforanstaltningen, er gennemførelsesforbuddet begrænset til støtteforanstaltningen.
48. Ved en tilsidesættelse af denne stand still-bestemmelse er – i det første tilfælde – såvel den for tidlige anvendelse af afgiften som af støtteforanstaltningen ulovlig. Begge skal ophæves med tilbagevirkende kraft.
I det andet tilfælde er det kun den for tidlige anvendelse af støtteforanstaltningen i form af fritagelser eller afgiftsnedsættelser, der er ulovlig. I denne henseende er de kompetente nationale myndigheders forpligtelse begrænset til med tilbagevirkende kraft at ophæve den fordel, som er opnået af den virksomhed, der har været omfattet af den pågældende lettelse. Hvordan dette resultat opnås, er overladt til dem at afgøre.
49. Som supplement bemærkes følgende.
50. Arten af den anvendte støttekonstruktion ændrer imidlertid intet ved medlemsstaternes forpligtelse til i alle tilfælde, hvor der ved eller i forbindelse med opkrævningen af afgifter eller skattelignende afgifter kan være tale om statsstøtte, sammen med støtteforanstaltningen også at anmelde de dertil hørende afgifter til Kommissionen. Selve afgiften kan nemlig være i strid med fællesskabsretten, hvorved den dermed forbundne støtteforanstaltning også bliver ulovlig. Selv hvis dette ikke skulle være tilfældet, skal støtteforanstaltningen som nævnt altid vurderes i lyset af den afgiftsordning, som den står i forbindelse med. Anmeldelsesforpligtelsen, som for nylig er blevet fastsat endnu en gang af Domstolen i dommen i sagen Van Calster m.fl., præmis 50, har derfor et vidt indhold.
2. Kredsen af søgsmålsberettigede
51. Artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF har direkte virkning (14) . Heraf følger, at borgerne kan påberåbe sig denne bestemmelse, og at den national e domstol skal anvende den – om nødvendigt af egen drift (15) .
52. Det tilkommer imidlertid hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at udpege de kompetente domstole og fastsætte de processuelle regler for sagsanlæg med henblik på at sikre beskyttelsen af de rettigheder, som fællesskabsrettens direkte virkning (i givet fald) medfører for borgerne, men disse regler må dog ikke være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret, og de må heller ikke i praksis gøre det umuligt at udøve de rettigheder, som de nationale domstole er forpligtet til at beskytte (16) .
53. I en række afgørelser (17) har Domstolen flere gange fastslået, at det påhviler de nationale domstole at beskytte borgernes rettigheder i tilfælde af, at nationale myndigheder tilsidesætter det forbud mod at gennemføre støtteforanstaltninger, der er fastsat i artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF, og som har direkte virkning, og at såfremt de nationale domstole konstaterer en sådan tilsidesættelse, som borgerne kan gøre gældende, skal de drage samtlige konsekvenser heraf i overensstemmelse med deres nationale retssystem hvad angår såvel gyldigheden af de retsakter, som gennemfører den pågældende støtteforanstaltning, som tilbagesøgningen af den tildelte støtte.
54. Heraf følger, at det ganske vist først og fremmest tilkommer den nationale domstol at afgrænse kredsen af personer, som kan påberåbe sig artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF, men at kredsens størrelse også bestemmes af de følger, som fællesskabsretten knytter til tilsidesættelsen af denne bestemmelse.
55. Derfor er det også for at afgrænse kredsen af berørte personer nødvendigt at undersøge, om følgerne af en tilsidesættelse af bestemmelsen i artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF også omfatter den afgift, som finansierer den pågældende støtteforanstaltning.
3. Følgerne af en senere beslutning fra Kommissionen
56. I sin praksis har Domstolen konsekvent sondret mellem Kommissionens og de nationale domstoles forskellige opgaver, som supplerer hinanden i forbindelse med kontrollen af, om medlemsstaterne har overholdt de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til artikel 87 EF og 88 EF (18) .
57. Mens Kommissionen skal undersøge, om en påtænkt støtteforanstaltning er forenelig med fællesmarkedet, beror de nationale domstoles medvirken på, at artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF har direkte virkning. Denne bestemmelse sikrer den kontrol, som nationale støtteforanstaltninger er underkastet (19) . En tilsidesættelse heraf medfører, at den pågældende for tidligt gennemførte støtteforanstaltning bliver ulovlig, og at foranstaltningerne skal ophæves med tilbagevirkende kraft.
58. For at sikre den effektive virkning af artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF og tilgodese borgernes interesser, som beskyttes herved, kan en tilsidesættelse af denne bestemmelse ikke efterfølgende lovliggøres gennem en endelig beslutning fra Kommissionen, hvorved de pågældende støtteforanstaltninger senere erklæres forenelige med fællesmarkedet (20) .
B – Sag C-174/02
59. Hovedsagen i denne sag vedrører den for tidlige anvendelse af visse fritagelser fra en generel adfærdsregulerende afgift på affald, hvis provenu er bestemt til statskassen. Der er ikke tale om en direkte og uadskillelig forbindelse mellem afgiften og et særligt formål med støtteforanstaltningen. Den forelæggende rets spørgsmål skal besvares på denne baggrund.
60. Det første spørgsmål, hvormed den forelæggende ret nærmere bestemt ønsker at få oplyst, hvilken personkreds der kan påberåbe sig artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF, behandlede jeg i punkt 51-55 ovenfor. Hvad konkret angår den foreliggende sag kræver nødvendigheden af at sikre en effektiv direkte virkning af artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF i det mindste, at denne bestemmelse kan påberåbes af de personer, der er interesserede parter som omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF. Der er i den henseende tale om personer, virksomheder og sammenslutninger, hvis interesser kan være berørt af den tildelte støtte. Dette ændrer ikke ved det forhold, at kredsen af interesserede parter imidlertid også kan defineres videre i henhold til den relevante nationale ret.
61. Hvis det antages, at der foreligger en så fuldstændig forbindelse mellem affaldsafgiften og fritagelserne, at ikke kun fritagelserne som støtteforanstaltning ville være omfattet af forbuddet i artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF, men også afgiften selv – hvilket efter min opfattelse ikke kan være tilfældet – vil under alle omstændigheder også de personer, som afgiften pålægges, skulle anses for interesserede parter som omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF.
62. Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret at få oplyst, om forbuddet i artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF i det tilfælde, der har givet anledning til hovedsagen, også omfatter den generelle afgiftsordning, i hvilken forbindelse de særlige fritagelser er fastsat som undtagelse.
63. Streekgewest, Kommissionen og den nederlandske regering har stærkt divergerende opfattelser i relation til dette spørgsmål.
64. Streekgewest er af den opfattelse, at en særlig fritagelse fra en generel afgift som sådan medfører en direkte og uadskillelig forbindelse mellem afgiften og støtteforanstaltningen, og at der derfor er tale om en fuldstændig forbindelse mellem de to. Heraf følger, at opkrævningen af affaldsafgiften fuldt ud var ulovlig i den pågældende periode som følge af den for tidlige og ulovlige anvendelse af fritagelserne.
65. Kommissionen har antaget, at der under alle omstændigheder foreligger en fuldstændig forbindelse mellem affaldsafgiften og fritagelserne, for så vidt som indførelsen af fritagelserne har medført, at den nederlandske lovgiver har forhøjet satsen fra 28,50 NLG til 29,20 NLG pr. 1 000 kg affald. Den taler i denne henseende om »forbundne kar«. Efter dens opfattelse følger det heraf, at den for tidlige anvendelse af fritagelsen har medført, at opkrævningen af affaldsafgiften er blevet ulovlig, for så vidt som der er tale om anvendelsen af den sats, der er forhøjet med 0,70 NLG.
66. Den nederlandske regering har bestridt, at der foreligger en fuldstændig forbindelse mellem afgiften og fritagelserne i almindelighed og mellem fritagelserne og forhøjelsen af afgiftssatsen på 0,70 NLG i særdeleshed. Den nederlandske regering har udledt heraf, at den for tidlige anvendelse af fritagelsen ikke kan have følger for afgiftens lovlighed i den pågældende periode.
67. I punkt 43-46 har jeg allerede redegjort for, hvorfor det ikke kan antages, at der foreligger en så direkte og uadskillelig forbindelse mellem en generel eller sektorspecifik afgift og de særlige fritagelser herfra, at der er tale om en fuldstændig forbindelse mellem dem.
68. Forekomsten af en generel afgift som affaldsafgiften er ganske vist en logisk betingelse for muligheden for at fastsætte særlige fritagelser herfra, der kan anses for støtteforanstaltning. Dette ændrer imidlertid intet ved det forhold, at det umuligt kan påstås, at der foreligger en direkte og uadskillelig forbindelse mellem provenuet fra den generelle afgift og »finansieringen« af fritagelserne ved hjælp heraf. Heller ikke mellem forhøjelsen af satsen med 0,70 NLG og finansieringen af de mistede indtægter for statskassen som følge af fritagelserne – som i betragtning af deres formål pr. definition ikke er statsstøtte – foreligger der en sådan forbindelse. Om og i hvilket omfang der skal kompenseres for de indtægter, der er mistet som følge af særlige fritagelser fra generelle afgifter, er det imidlertid overladt til den kompetente nationale lovgivers frie skøn at vurdere. Anses en sådan kompensation for at være ønskelig, står det således lovgiveren frit at foretage denne gennem en forhøjelse af den generelle afgiftssats, der gælder for alle afgiftspligtige.
69. Jeg har allerede anført i punkt 50, at anmeldelsesforpligtelsen i henhold til artikel 88, stk. 3, EF omfatter støtten og metoden til dens finansiering. For støtteforanstaltninger i form af særlige fritagelser fra generelle afgifter medfører dette, at de pågældende afgifter også skal anmeldes. Grunden hertil er, at Kommissionen ved undersøgelsen af, om der er tale om en forbudt statsstøtte, skal være i stand til at tage hensyn til alle relevante faktiske eller retlige omstændigheder.
70. Anmeldelsesforpligtelsen er ikke til hinder for, at medlemsstaterne opkræver den pågældende afgift, såfremt de i selve ordningen har medtaget et udtrykkeligt forbehold for anvendelsen af den deri fastsatte fritagelse, indtil Kommissionen har truffet beslutning herom. Artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF kan ikke begrænse medlemsstaternes beføjelse til at gennemføre generelle afgiftsordninger, da disse pr. definition ikke kan udgøre støtteforanstaltninger.
71. Såfremt en medlemsstat imidlertid gennemfører en generel afgiftsordning uden at have taget udtrykkeligt forbehold for de deri fastsatte særlige fritagelser, medfører dette ved anvendelsen af fritagelserne en tilsidesættelse af stand still-bestemmelsen i artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF. Denne ulovlighed skal derpå afhjælpes med tilbagevirkende kraft, således at der opnås et resultat, som i materiel henseende svarer til den tilstand, der ville foreligge, hvis den generelle afgift var blevet opkrævet uden de pågældende særlige fritagelser.
72. Det er således fritagelsen og ikke selve afgiften, der skal afhjælpes. I sit skriftlige indlæg har Kommissionen gjort opmærksom på de problemer, som hænger sammen med det forhold, at det i skatte- og afgiftsretten så vigtige retssikkerhedsprincip kan være til hinder for, at der i national ret opkræves skatter og andre afgifter med tilbagevirkende kraft. I denne forbindelse har den beskrevet forskellige muligheder, som kunne bidrage til en løsning, bl.a. også den såkaldte »omvendte« løsning, som består i, at satsen for den generelle afgift nedsættes til det niveau, der gælder for fritagelsen.
73. Det bemærkes i den henseende, at en tilsidesættelse af retsreglen i artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF i henhold til fællesskabsretten medfører en ubetinget forpligtelse for den pågældende medlemsstat til at afhjælpe tilsidesættelsen med tilbagevirkende kraft. Det tilkommer i den forbindelse den nationale domstol at fastlægge, hvordan dette resultat skal opnås.
74. På baggrund af ovenstående fremkommer følgende elementer:
– Støtteforanstaltninger i form af særlige fritagelser fra generelle skatter eller afgifter skal anmeldes sammen med den generelle skatte- eller afgiftsordning, som de indgår i.
– Medlemsstaterne kan opkræve den pågældende generelle skat eller afgift, såfremt de i selve ordningen har medtaget et udtrykkeligt forbehold for anvendelsen af de deri fastsatte fritagelser, indtil Kommissionen har truffet beslutning herom.
– Såfremt fritagelserne fra den generelle skat eller afgift anvendes, inden Kommissionen har truffet beslutning om, at de er forenelige med fællesmarkedet, udgør dette en tilsidesættelse af artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF.
– Denne tilsidesættelse skal afhjælpes med tilbagevirkende kraft, således at der opnås et resultat, som i materiel henseende svarer til den tilstand, der ville foreligge, hvis den pågældende generelle ordning var blevet gennemført uden fritagelserne.
– Det tilkommer den nationale domstol at fastlægge, hvordan dette resultat skal opnås.
75. Såfremt den pågældende generelle afgift må opkræves, inden Kommissionen har truffet beslutning om de fastsatte fritagelser, ønsker den forelæggende ret endvidere at få oplyst, om – hvis det antages, at der foreligger en forbindelse mellem den – ringe – forhøjelse af den generelle afgift (med 0,70 NLG) og de særlige fritagelser fra afgiften – indførelsen af forhøjelsen skal anses for en (begyndelse på) gennemførelse af den pågældende støtteforanstaltning.
76. Det følger af bemærkningerne i punkt 43-47, at dette spørgsmål skal bevares benægtende:
– Det kan ikke antages, at der foreligger en direkte og uadskillelig forbindelse mellem den generelle afgift og finansieringen af de fastsatte særlige fritagelser.
– Såfremt provenuet fra den generelle afgift er bestemt til statskassen, tilkommer det den nationale lovgiver at fastlægge, om der skal kompenseres for de mistede indtægter som følge af fritagelserne eller ej, og i bekræftende fald, hvordan.
Da det således ikke kan antages, at der foreligger en direkte og uadskillelig forbindelse mellem den – ringe – forhøjelse af den generelle afgift og fritagelserne, skal indførelsen af forhøjelsen ikke anses for en (begyndelse på) gennemførelse af den pågældende foranstaltning.
77. Det fjerde spørgsmål vedrører følgerne af en senere beslutning om godkendelse. Besvarelsen heraf findes allerede i punkt 56-58: En senere beslutning fra Kommissionen, hvorved en anmeldt støtteforanstaltning erklæres forenelig med fællesmarkedet, medfører ikke, at ulovligheden af en gennemførelse af foranstaltningen, der er i strid med artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF, dermed afhjælpes.
78. Det femte og det sjette spørgsmål tager udgangspunkt i, at også den generelle afgift helt eller delvis er omfattet af gennemførelsesforbuddet i artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF. Det fremgår af den foreslåede besvarelse af det andet og det tredje spørgsmål, at dette ikke kan være tilfældet. Disse spørgsmål er derfor af hypotetisk karakter og behøver ikke at blive besvaret.
C – Sag C-175/02
79. Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt at få oplyst, om forbuddet i artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF foruden på støtteforanstaltningen også finder anvendelse på indførelsen af en afgift, hvis provenu delvis er bestemt til finansiering af støtteforanstaltningen. Såfremt besvarelsen af dette spørgsmål afhænger af, hvor nær forbindelse der er mellem den formålsbestemte afgift og støtteforanstaltningen, eller af andre omstændigheder, ønsker den forelæggende ret at få oplyst, hvilke omstændigheder der herved er relevante.
80. Svaret på dette spørgsmål kan udledes af mine bemærkninger i punkt 32-48.
– Såfremt der foreligger en direkte og uadskillelig forbindelse mellem afgiften og den støtteforanstaltning, som afgiftsprovenuet er bestemt til, omfatter gennemførelsesforbuddet i artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF både støtteforanstaltningen og afgiften.
– Følgende kriterier kan ses som indikation for, at der foreligger en direkte og uadskillelig forbindelse mellem afgiften og støtteforanstaltningen:
a) i hvilket omfang finansieringen af den pågældende støtteforanstaltning er afhængig af afgiftsprovenuet
b) i hvilket omfang afgiftsprovenuet hovedsagelig er bestemt til den særlige støtteforanstaltning
c) i hvilket omfang forbindelsen mellem afgiftsprovenuet og dettes særlige formålsbestemmelse som støtteforanstaltning har obligatorisk karakter i henhold til de relevante bestemmelser
d) i hvilket omfang og på hvilken måde strukturen med afgift og støtteforanstaltning påvirker konkurrencevilkårene i den berørte (del)sektor eller branche.
81. Det tilkommer den forelæggende ret på grundlag af de retlige og faktiske omstændigheder i hovedsagen at fastlægge, om der i forhold til de ovenfor anførte vejledende kriterier kan være tale om en så direkte og uadskillelig forbindelse, at stand still-bestemmelsen i artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF ikke kun finder anvendelse på støtteforanstaltningen, men også på den afgift, som finansierer den.
82. Det bemærkes i øvrigt, at det på grundlag af de retlige og faktiske omstændigheder i hovedsagen næppe kan antages, at der foreligger en dir ekte og uadskillelig forbindelse. Dette er tilfældet, eftersom
– den afgift, som finansierer støtteforanstaltningen, den såkaldte overskudsafgift, er adfærdsregulerende, da den bl.a. tager sigte på at begrænse overproduktionen af gødning hos de afgiftspligtige. Heraf følger, at det ikke er særlig sandsynligt, at der foreligger en obligatorisk forbindelse mellem afgiften og de foranstaltninger, som den finansierer. Foranstaltningerne skulle i så fald nemlig finansieres ved hjælp af en afgift, hvis provenu efter al sandsynlighed er degressivt (21)
– det er ubestridt, at afgiftsprovenuet kommer forskellige foranstaltninger til gode, hvoraf støtte til transport af gødning kun er én foranstaltning
– udgiftsprovenuets fordeling på forskellige delformål, herunder den omhandlede støtteforanstaltning, er overladt til de kompetente administrative myndigheders skøn.
83. Det andet spørgsmål vedrører den situation – som er forudsat, men efter min opfattelse ikke foreligger – at det ikke kun er støtteforanstaltningen, der er omfattet af forbuddet i artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF, men også afgiften. Den direkte virkning af denne bestemmelse medfører i så fald, at de personer, som afgiften pålægges, kan anfægte opkrævningen heraf i retstvister. I tilknytning hertil har den forelæggende ret stillet det spørgsmål, om de pågældende i retstvister kan anfægte det fulde beløb, der er afkrævet dem, eller kun den del, der var bestemt til støtteforanstaltningen i den periode, hvor afgiften blev opkrævet for tidligt.
84. Også svaret på dette spørgsmål kan udledes af punkt 32-48. Såfremt det nemlig på grundlag af de faktiske og retlige omstændigheder kan antages, at der foreligger en direkte og uadskillelig forbindelse mellem afgiften og støtteforanstaltningen, følger det af denne fuldstændige forbindelse, at ulovligheden af gennemførelsen af støtteforanstaltningen medfører, at afgiften fuldt ud bliver ulovlig. Heraf følger, at såfremt der fastslås en sådan forbindelse mellem afgift og støtteforanstaltning, kan de pågældende anfægte det fulde beløb, der er afkrævet dem.
85. Den foreslåede besvarelse af det første spørgsmål medfører ganske vist, at det i situationer, hvor provenuet fra en afgift kun delvis er bestemt til støtteforanstaltningen, og denne formålsbestemmelse er afhængig af en nærmere vurdering fra den kompetente forvaltnings side, næppe kan antages, at der rent faktisk foreligger en direkte og uadskillelig forbindelse mellem afgiften og støtteforanstaltningen.
86. Det følger endvidere af den i punkt 84 foreslåede besvarelse af det andet spørgsmål, at den situation, som lægges til grund i det tredje spørgsmål – nemlig et forbud mod at opkræve en del af afgiften – ikke kan indtræde. Såfremt der nemlig foreligger en direkte og uadskillelig forbindelse mellem afgiften og støtteforanstaltningen, må den ikke – heller ikke delvis – gennemføres.
V – Forslag til afgørelse
87. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer spørgsmålene fra Hoge Raad på følgende måde:
I sag C-174/02:
»Spørgsmål 1
– Nødvendigheden af at sikre en effektiv direkte virkning af artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF kræver i det mindste, at denne bestemmelse kan påberåbes af de personer, der er interesserede parter som omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF.
– Hvis det antages, at der foreligger en så fuldstændig forbindelse mellem affaldsafgiften og fritagelserne, at ikke kun fritagelserne ville være omfattet af forbuddet i artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF, men også selv afgiften, vil også de personer, som afgiften pålægges, skulle anses for interesserede parter som omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF.
Spørgsmål 2
– Støtteforanstaltninger i form af særlige fritagelser fra generelle skatter eller afgifter skal anmeldes sammen med den generelle skatte- eller afgiftsordning, som de indgår i.
– Medlemsstaterne kan efter anmeldelsen opkræve den pågældende generelle skat eller afgift, såfremt de i selve ordningen har medtaget et udtrykkeligt forbehold for anvendelsen af de deri fastsatte fritagelser, indtil Kommissionen har truffet beslutning herom.
– Såfremt fritagelserne fra den generelle skat eller afgift anvendes, inden Kommissionen har truffet beslutning om, at de er forenelige med fællesmarkedet, udgør dette en tilsidesættelse af artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF.
– Denne tilsidesættelse, som består i en for tidlig anvendelse af fritagelserne, skal afhjælpes med tilbagevirkende kraft, således at der opnås et resultat, som i materiel henseende svarer til den tilstand, der ville foreligge, hvis den pågældende generelle afgift var blevet gennemført uden fritagelserne.
– Det tilkommer den nationale domstol at fastlægge, hvordan dette resultat skal opnås.
Spørgsmål 3
– Det kan ikke antages, at der foreligger en direkte og uadskillelig forbindelse mellem en generel afgift og finansieringen af de fastsatte særlige fritagelser.
– Såfremt provenuet fra den generelle afgift er bestemt til statskassen, tilkommer det den nationale lovgiver at fastlægge, om der skal kompenseres for de mistede indtægter som følge af fritagelserne eller ej, og i bekræftende fald, hvordan.
– Da det således ikke kan antages, at der foreligger en direkte og uadskillelig forbindelse mellem den – ringe – forhøjelse af den generelle afgift og fritagelserne, skal indførelsen af forhøjelsen ikke anses for en (begyndelse på) gennemførelse af den pågældende foranstaltning.
Spørgsmål 4
– En senere beslutning fra Kommissionen, hvorved en anmeldt støtteforanstaltning erklæres forenelig med fællesmarkedet, medfører ikke, at ulovligheden af en gennemførelse af foranstaltningen, der er i strid med artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF, dermed afhjælpes.
Spørgsmål 5 og 6
– I betragtning af den foreslåede besvarelse af det andet og det tredje spørgsmål er disse spørgsmål af hypotetisk karakter. De behøver derfor ikke at blive besvaret.«
I sag C-175/02
»Spørgsmål 1
– Såfremt der foreligger en direkte og uadskillelig forbindelse mellem afgiften og den støtteforanstaltning, som afgiftsprovenuet er bestemt til, omfatter gennemførelsesforbuddet i artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF både støtteforanstaltningen og afgiften.
– Følgende kriterier kan ses som indikation for, at der foreligger en direkte og uadskillelig forbindelse mellem afgiften og støtteforanstaltningen:
a) i hvilket omfang finansieringen af den pågældende støtteforanstaltning er afhængig af afgiftsprovenuet
b) i hvilket omfang afgiftsprovenuet hovedsagelig er bestemt til den særlige støtteforanstaltning
c) i hvilket omfang forbindelsen mellem afgiftsprovenuet og dettes særlige formålsbestemmelse som støtteforanstaltning har obligatorisk karakter i henhold til de relevante bestemmelser
d) i hvilket omfang og på hvilken måde strukturen med afgift og støtteforanstaltning påvirker konkurrencevilkårene i den berørte (del)sektor eller branche.
– Det tilkommer den nationale domstol under hensyntagen til disse kriterier at fastlægge, om der foreligger en direkte og uadskillelig forbindelse mellem afgiften og den støtteforanstaltning, som afgiften finansierer.
Spørgsmål 2
– Såfremt det efter en undersøgelse af de kriterier, der er nævnt i besvarelsen af det første spørgsmål, kan antages, at der foreligger en direkte og uadskillelig forbindelse mellem afgiften og den støtteforanstaltning, som afgiften finansierer, kan de interesserede parter anfægte det fulde beløb, der er afkrævet dem, under en retssag.
Spørgsmål 3
– Det følger af besvarelsen af det andet spørgsmål, at den situation, der ligger til grund for dette spørgsmål, ikke kan indtræde. Såfremt der ikke foreligger en uadskillelig forbindelse mellem afgiften og støtteforanstaltningen, omfatter gennemførelsesforbuddet i artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF ikke afgiften. Såfremt der derimod foreligger en sådan forbindelse, må afgiften ikke – heller ikke delvis – gennemføres.«
(1) .
(2)
– Begge sager ligger forud for den nye nummerering af artiklerne i EF-traktaten. I forelæggelseskendelserne henvises fortsat til EF-traktatens artikel 92 og 93. For at lette læsningen anvendes den nye nummerering konsekvent i dette forslag til afgørelse.
(3)
–	EFT 1993 C 83, s. 3.
(4)
–	EFT C 153, s. 20.
(5)
–	Dette vedrører en anden afgift, der er reguleret i den samme lov, nemlig afgift af grundvand, men ikke den affaldsafgift, der er tale om i sagen, og en midlertidig fritagelse fra affaldsafgift på slam, der kan renses.
(6)
– Den pågældende sidste sætning i forelæggelseskendelsen har følgende ordlyd: »Det ligger fast, at en mindre del af affaldsafgiften (0,70 NLG pr. ton affaldsstof) tjener til kompensation for virkningerne af de ovenfor i punkt 3.1.3 nævnte tilbagebetalingsregler (»justeringer«), der blev indført ved ændringsloven […]«. De justeringer, der er nævnt i punkt 3.1.3 i forelæggelseskendelsen, er muligheden for »afgiftsgodtgørelse til enhver, der leverer affaldsstoffer fra afsværtning til bearbejdning, og til enhver, der leverer genbrugsaffald af plastmateriale til en virksomhed, der behandler affald«.
(7)
–	De påberåber sig navnlig dom af 21.11.1991, sag C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur (FNCE), Sml. I, s. 5505, og af 16.12.1992, sag C-17/91, Lornoy m.fl., Sml. I, s. 6523. I den nationale procedure har Streekgewest også henvist til dom af 2.7.1974, sag 173/73, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 709.
(8)
–	FNCE-dommen, nævnt i fodnote 7, og dom af 21.10.2003, forenede sager C-261/01 og 262/01, Van Calster m.fl., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser.
(9)
–	Forslag til afgørelse af 18.9.2003, sag C-308/01, punkt 68-77, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser.
(10)
–	Dommen i sagen Van Calster m.fl., nævnt i fodnote 8, og dom af 27.11.2003, forenede sager C-34/01 – C-38/01, Enirisorse m.fl., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser. Med hensyn til ældre retspraksis jf. bl.a. dom af 19.6.1973, sag 77/72, Capolongo, Sml. s. 611, FNCE-dommen, nævnt i fodnote 7, dom af 11.3.1992, forenede sager 78/90-83/90, Compagnie commerciale de l’Ouest m.fl., Sml. I, s. 1847, af 16.12.1992, forenede sager C-144/91 og C-145/91, Gilbert Demoor m.fl., Sml. I, s. 6613, og af 27.10.1993, sag C-72/92, Scharbatke, Sml. I, s. 5509.
(11)
–	Også i denne forbindelse foreligger der en udførlig retspraksis fra Domstolen. Jf. bl.a. Capolongo-dommen og Scharbatke-dommen, der er nævnt i fodnote 10, og dommen i sagen Lornoy m.fl., der er nævnt i fodnote 7, samt dom af 22.3.1977, sag 78/76, Steinike & Weinlig, Sml. s. 595, og af 23.4.2002, sag C-234/99, Nygård, Sml. I, s. 3657.
(12)
–	Dom nævnt i fodnote 8. Med hensyn til ældre retspraksis jf. bl.a. dom af 25.6.1970, sag 47/69, Frankrig mod Kommissionen, Sml. 1970, s. 73, org.ref.: Rec. s. 487.
(13)
–	Jf. de domme, der er nævnt i fodnote 11.
(14)
–	Dom af 15.7.1964, sag 6/64, Costa, Sml. 1954-1964, s. 531, org.ref.: Rec. s. 1141, og af 11.12.1973, sag 120/73, Lorenz, Sml. s. 1471, samt mange andre senere domme.
(15)
–	Dom af 5.2.1963, sag 26/62, Van Gend & Loos, Sml. 1954-1964, s. 375, org.ref.: Rec. s. 3, og af 9.3.1978, sag 106/77, Simmenthal, Sml. s. 629.
(16)
–	Fast retspraksis efter domme af 16.12.1976, sag 33/76, Rewe, Sml. s. 1989, og sag 45/76, Comet, Sml. s. 2043, senest igen bekræftet ved dom af 10.4.2003, sag C-276/01, Steffensen, Sml. I, s. 3735, præmis 60 ff.
(17)
–	Senest Enirisorse-dommen, nævnt i fodnote 10.
(18)
–	Jf. bl.a. dom af 14.2.1990, sag C-301/87, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 307, og FNCE-dommen, nævnt i fodnote 7.
(19)
–	Jf. bl.a. dom af 9.10.1984, forenede sager 91/83 og 127/83, Heineken, Sml. s. 3435, og af 22.6.2000, sag C-332/98, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 4833.
(20)
–	Jf. bl.a. FNCE-dommen, nævnt i fodnote 7, senest igen bekræftet i dommen i sagen Van Calster m.fl., nævnt i fodnote 8, præmis 63.
(21)
–	Opnås det med afgiften tilsigtede mål, falder gødningsproduktionen og dermed også afgiftsprovenuet.