62023TJ0489_RES
Causa T‑489/23
Ilan Mironovich Shor
contro
Consiglio dell’Unione europea
Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione) del 18 dicembre 2024
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione delle azioni che destabilizzano la Moldova – Congelamento dei capitali – Restrizione in materia di ammissione nel territorio degli Stati membri – Elenchi delle persone, delle entità e degli organismi ai quali si applica il congelamento dei capitali e delle risorse economiche o sottoposti a restrizioni in materia di ammissione nel territorio degli Stati membri – Inserimento e mantenimento del nome del ricorrente negli elenchi – Pianificazione e direzione di manifestazioni violente – Articolo 1, paragrafo 1, lettera a), ii), e articolo 2, paragrafo 1, lettera a), ii), della decisione (PESC) 2023/891 e articolo 2, paragrafo 3, lettera a), ii), del regolamento (UE) 2023/888 – Obbligo di motivazione – Eccezione di illegittimità – Errore di valutazione – Libertà d’impresa – Diritto di proprietà – Responsabilità extracontrattuale»
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Moldova – Portata del controllo
[Decisione del Consiglio (PESC) 2023/891, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1047 e (PESC) 2024/1244; regolamenti del Consiglio 2023/888, 2023/1045 e 2024/1243]
(v. punto 21)
Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Moldova – Divieto di ingresso e di transito nonché congelamento dei capitali delle persone responsabili di atti che compromettono o minacciano la sovranità e l’indipendenza della Moldova – Obbligo di individuare nella motivazione gli elementi specifici e concreti che giustificano tale misura – Decisione che si inserisce in un contesto noto all’interessato e che gli consente di comprendere la portata della misura adottata nei suoi confronti – Ammissibilità di una motivazione sommaria
[Decisione del Consiglio (PESC) 2023/891, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1047 e (PESC) 2024/1244; regolamenti del Consiglio 2023/888, 2023/1045 e 2024/1243]
(v. punti 26‑33)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Moldova – Decisione di congelamento dei capitali – Sindacato giurisdizionale di legittimità – Portata – Disposizione di portata generale relativa a una misura restrittiva individuale – Inclusione
[Art. 29 TUE; artt. 275, comma 2, e 277 TFUE; decisione del Consiglio (PESC) 2023/891; regolamento del Consiglio 2023/888]
(v. punti 42‑44)
Atti delle istituzioni – Scelta della base giuridica – Atti riguardanti l’adozione di misure restrittive in considerazione della situazione in Moldova – Divieto di ingresso e di transito nonché congelamento dei capitali delle persone che pianificano, dirigono o partecipano a manifestazioni violente o ad altri atti di violenza – Articolo 29 TUE e articolo 215, paragrafo 2, TFUE – Ammissibilità
[Art. 3, § 5, artt. 21, 23, 24 e 29 TUE; art. 215, § 2, TFUE; decisione del Consiglio (PESC) 2023/891, artt. 1, § 1, a), ii), e 2, § 1, a), ii); regolamento del Consiglio 2023/888, art. 2, § 3, a), ii)]
(v. punti 50, 51, 56‑59)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Moldova – Base giuridica – Misure restrittive previste da una decisione e da un regolamento adottati, rispettivamente, sul fondamento dell’articolo 29 TUE e dell’articolo 215 TFUE – Competenza del Consiglio ad adottare misure restrittive volte a sostenere lo Stato di diritto in un paese terzo candidato all’Unione
[Artt. 21, § 2, b), e 29 TUE; art. 215, § 2, TFUE; decisione del Consiglio (PESC) 2023/891, artt. 1, § 1, a), ii), e 2, § 1, a), ii); regolamento del Consiglio 2023/888, art. 2, § 3, a), ii)]
(v. punto 62)
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Moldova – Portata del controllo – Controllo ristretto per le regole generali – Criteri di adozione delle misure restrittive – Divieto di ingresso e di transito nonché congelamento dei capitali delle persone che pianificano, dirigono o partecipano a manifestazioni violente o ad altri atti di violenza – Portata – Rispetto del principio di proporzionalità – Rispetto del principio di certezza del diritto
[Art. 275, comma 2, TFUE; decisione del Consiglio (PESC) 2023/891, art. 2, § 1, a), ii); regolamento del Consiglio 2023/888, art. 2, § 3, a), ii)]
(v. punti 71‑75, 78, 79, 85)
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Moldova – Portata del controllo – Inserimento del nome del ricorrente nell’elenco allegato alla decisione impugnata a causa della sua responsabilità in atti o politiche che compromettono o minacciano la sovranità e l’indipendenza della Repubblica di Moldova – Documenti accessibili al pubblico – Valore probatorio – Principio del libero apprezzamento della prova
[Decisione del Consiglio (PESC) 2023/891, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1047 e (PESC) 2024/1244; regolamenti del Consiglio 2023/888, 2023/1045 e 2024/1243]
(v. punti 102‑112)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Moldova – Divieto di ingresso e di transito nonché congelamento dei capitali delle persone responsabili di atti o politiche che compromettono o minacciano la sovranità e l’indipendenza della Repubblica di Moldova – Ricorrente dotato della qualità di dirigente del partito che ha pianificato manifestazioni violente nell’interesse e con l’aiuto della Federazione russa – Errore di valutazione – Assenza
[Decisione del Consiglio (PESC) 2023/891, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1047 e (PESC) 2024/1244; regolamenti del Consiglio 2023/888, 2023/1045 e 2024/1243]
(v. punti 119, 129‑137, 151, 152)
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Moldova – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate – Portata del margine di valutazione dell’autorità competente – Pertinenza delle prove prodotte nell’ambito di un precedente inserimento in assenza di modifica dei motivi, di cambiamenti nella situazione del ricorrente o di evoluzione del contesto in Moldova
[Decisione del Consiglio (PESC) 2023/891, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1047 e (PESC) 2024/1244; regolamenti del Consiglio 2023/888, 2023/1045 e 2024/1243]
(v. punti 154, 160‑163)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Moldova – Ambito di applicazione – Persone responsabili di atti o politiche che compromettono o minacciano la sovranità e l’indipendenza della Repubblica di Moldova – Nozione – Persone che hanno commesso detti atti nel passato, nonostante l’assenza di elementi comprovanti l’implicazione o la partecipazione attuali in ordine ad atti del genere – Inclusione
[Decisione del Consiglio (PESC) 2023/891, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1047 e (PESC) 2024/1244, artt. 1, § 1, a), ii), e 2, § 1, a), ii); regolamenti del Consiglio 2023/888, art. 2, § 3, a), ii), 2023/1045 e 2024/1243]
(v. punti 158, 159)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Moldova – Divieto di ingresso e di transito nonché congelamento dei capitali delle persone che pianificano, dirigono o partecipano a manifestazioni violente o ad altri atti di violenza – Restrizione al diritto di proprietà e alla libertà d’impresa – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 16 e 17; decisione del Consiglio (PESC) 2023/891, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1047 e (PESC) 2024/1244; regolamenti del Consiglio 2023/888, 2023/1045 e 2024/1243]
(v. punti 171‑178, 181)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Danno reale e certo – Valutazione – Criteri – Assenza di danno reale e certo
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 185, 186)
Sintesi
Con la sua sentenza, il Tribunale respinge il ricorso di annullamento proposto da Ilan Mironovich Shor avverso gli atti con i quali il suo nome è stato inserito nel 2023 (
1
), poi mantenuto nel 2024 (
2
), dal Consiglio dell’Unione europea negli elenchi delle persone e delle entità soggette a misure restrittive in considerazione della situazione nella Repubblica di Moldova. Tale causa consente al Tribunale di pronunciarsi, per la prima volta, sulla legittimità del criterio di inserimento che consente al Consiglio di adottare misure restrittive nei confronti delle persone che pianificano, dirigono o partecipano a manifestazioni violente o ad altri atti di violenza, enunciato all’articolo 1, paragrafo 1, lettera a), ii), e all’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), ii), della decisione 2023/891 (
3
) [in prosieguo: il «criterio ii)»]. Si tratta anche della prima sentenza, pronunciata nell’ambito delle misure restrittive istituite in considerazione della situazione nella Repubblica di Moldova, nella quale il Tribunale procede a un esame della causa nel merito.
A fronte delle azioni di destabilizzazione che la Repubblica di Moldava si trova ad affrontare, l’Unione europea ha adottato per la prima volta nell’aprile 2023 misure restrittive. Esse colpiscono in particolare le persone responsabili di atti o politiche che compromettono o minacciano la sovranità e l’indipendenza di tale paese terzo, nonché la democrazia, lo Stato di diritto, la stabilità o la sicurezza di detto paese, ovvero che sostengono o compiono tali atti (
4
).
Il ricorrente, un politico e uomo d’affari avente nazionalità moldova e israeliana, ha subito il congelamento dei suoi capitali e delle sue risorse economiche a causa, in particolare, del suo ruolo nella direzione e nella pianificazione di manifestazioni violente. A tale titolo, il Consiglio contestava al ricorrente di essere coinvolto nell’istigazione alla violenza contro il governo attuale della Repubblica di Moldova e di sostenere un’attività filorussa in tale paese.
Giudizio del Tribunale
In primo luogo, il Tribunale rileva, per quanto riguarda il criterio ii), che il Consiglio ha illustrato in maniera comprensibile e non equivoca i motivi specifici e concreti per i quali esso ha ritenuto che le manifestazioni dirette e pianificate dal ricorrente lo rendessero responsabile di atti che compromettevano e minacciavano la sovranità e l’indipendenza della Repubblica di Moldova, nonché la democrazia, lo Stato di diritto, la stabilità e la sicurezza di tale Stato. Pertanto, e tenuto conto del contesto in cui gli atti sono stati adottati, il Tribunale respinge il motivo vertente su violazioni dell’obbligo di motivazione.
In secondo luogo, il Tribunale respinge parimenti in quanto infondato il motivo vertente su un’eccezione di illegittimità della decisione 2023/891 e del regolamento 2023/888.
A tal riguardo, anzitutto, il Tribunale ritiene che il criterio ii) potesse essere introdotto nell’ordinamento giuridico dell’Unione dalla decisione 2023/891 e dal regolamento 2023/888, fondati, rispettivamente, sull’articolo 29 TUE e sull’articolo 215, paragrafo 2, TFUE. Infatti, avuto riguardo alla finalità e al contenuto della decisione 2023/891, tale decisione è direttamente connessa alle finalità della politica estera e di sicurezza comune (PESC) enunciate all’articolo 21, paragrafo 2, lettera b), TUE, nella misura in cui essa è intesa a consolidare e sostenere la democrazia e lo Stato di diritto nella Repubblica di Moldova. In tali circostanze, la pianificazione, la direzione o la partecipazione a manifestazioni violente o ad altri atti di violenza può giustificare un’azione dell’Unione nell’ambito della PESC fondata sull’obiettivo di consolidare e sostenere la democrazia e lo Stato di diritto in un paese terzo. Il Tribunale precisa che le manifestazioni violente possono arrecare pregiudizio ai fondamenti giuridici e istituzionali del paese interessato e che esse non rientrano nel diritto fondamentale alla libertà di riunione pacifica garantito dall’articolo 11 della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (
5
) e dall’articolo 12, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
Il Tribunale ritiene poi che la cerchia delle persone potenzialmente interessate da misure restrittive fondate sul criterio ii) non sia sproporzionata. Affinché vengano adottate misure restrittive sulla base di siffatto criterio, le azioni dell’interessato devono infatti essere idonee a compromettere o minacciare la sovranità e l’indipendenza della Repubblica di Moldova, o la democrazia, lo Stato di diritto, la stabilità o la sicurezza in tale Stato. In altri termini, siffatte azioni devono essere idonee a pregiudicare i fondamenti istituzionali e giuridici di tale paese. Pertanto, non possono essere adottate misure restrittive nei confronti di persone responsabili della pianificazione, della direzione o della partecipazione a manifestazioni coperte dal diritto alla libertà di riunione pacifica.
In ultimo luogo, il Tribunale giudica che il Consiglio non è incorso in alcun errore di valutazione nel ritenere che le manifestazioni violente dirette e pianificate dal ricorrente rendessero quest’ultimo responsabile di atti che compromettevano o minacciavano la democrazia e lo Stato di diritto nella Repubblica di Moldova.
A tal riguardo, il Tribunale constata anzitutto che le motivazioni degli atti impugnati sono sufficientemente fondate per dimostrare, da un lato, che il ricorrente ha partecipato all’addestramento di persone al fine di provocare disordini e scompiglio durante le proteste nella Repubblica di Moldova e, dall’altro, che il suo partito ha organizzato manifestazioni e raduni violenti, principalmente nella capitale Chișinău, con l’aiuto di manifestanti pagati, tra il 2022 e il 2023. Da diversi elementi di prova emerge infatti in maniera concreta, precisa e concordante che numerose persone sono state selezionate e remunerate dal partito del ricorrente per partecipare alle manifestazioni in questione. Ne risulta, in particolare, che l’intenzione del ricorrente consisteva nel far partecipare a tali manifestazioni, in cambio di una remunerazione, determinate persone aventi un profilo particolare idoneo a causare disordini e scompiglio durante le stesse, al fine di intimidire il governo. Per questo motivo, non si può ritenere che siffatte persone, partecipando a tali manifestazioni, intendessero esercitare il loro diritto alla libertà di riunione pacifica per esprimere opinioni personali.
Il Tribunale rileva inoltre che le manifestazioni violente in questione sono state organizzate nell’interesse e con l’aiuto della Federazione russa, cosicché esse si inseriscono pienamente nell’ambito delle azioni di destabilizzazione del governo moldavo alle quali le misure restrittive in questione intendono rispondere.
Infine, il Tribunale ritiene che, sebbene il Consiglio non abbia dimostrato che il ricorrente aveva pianificato, diretto o era stato implicato, in maniera diretta o indiretta, in manifestazioni violente o in altri atti di violenza a partire dall’inserimento del suo nome negli elenchi in questione, il mero scioglimento del partito del ricorrente non possa bastare a rendere obsolete le misure restrittive adottate nei suoi confronti, dato che il Consiglio ha ritenuto che persistesse la minaccia per la democrazia e lo Stato di diritto, nonché per la stabilità e la sicurezza della Repubblica di Moldova.
Il Tribunale osserva al riguardo che la pianificazione di manifestazioni violente non dipende dall’esistenza del partito politico di cui il ricorrente era presidente.
Peraltro, la circostanza che la motivazione dell’inserimento del nome del ricorrente negli elenchi in questione si riferisca a una situazione di fatto esistente prima dell’adozione degli atti iniziali e che è stata modificata molto di recente non implica necessariamente l’obsolescenza delle misure restrittive adottate nei suoi confronti con tali atti. Tale interpretazione è corroborata dall’articolo 8, secondo comma, della decisione 2023/891 e dall’articolo 13, paragrafo 4, del regolamento 2023/888. Tali disposizioni consentono il mantenimento negli elenchi in questione dei nomi di persone ed entità che non hanno commesso alcun atto di destabilizzazione della Repubblica di Moldova nel corso del periodo precedente il riesame, se tale mantenimento è giustificato alla luce dell’insieme delle circostanze rilevanti e, in particolare, del fatto che gli obiettivi perseguiti dalle misure restrittive non sono stati raggiunti.
Del resto, il ricorrente ha creato una nuova formazione politica immediatamente dopo lo scioglimento del proprio partito e i legami tra il ricorrente e la Federazione russa non sono venuti meno per il solo fatto dello scioglimento del suo partito nel giugno 2023.
Pertanto, il contesto che aveva giustificato l’inserimento iniziale del nome del ricorrente negli elenchi in questione non si è evoluto in maniera tale da impedire al Consiglio di mantenere il nome del ricorrente in tali elenchi in applicazione del criterio ii) fondandosi sugli stessi elementi di prova che avevano giustificato l’inserimento iniziale del suo nome.
Alla luce di quanto precede, il Tribunale respinge il ricorso di annullamento del ricorrente nonché, in mancanza di prova dell’esistenza di un danno reale e certo, la sua domanda risarcitoria.
(
1
)	Decisione (PESC) 2023/1047 del Consiglio, del 30 maggio 2023, che modifica la decisione (PESC) 2023/891 concernente misure restrittive in considerazione delle azioni che destabilizzano la Repubblica di Moldova (GU 2023, L 140 I, pag. 9) e regolamento di esecuzione (UE) 2023/1045 del Consiglio, del 30 maggio 2023, che attua il regolamento (UE) 2023/888 concernente misure restrittive in considerazione delle azioni che destabilizzano la Repubblica di Moldova (GU 2023, L 140 I, pag. 1).
(
2
)	Decisione (PESC) 2024/1244 del Consiglio, del 26 aprile 2024, che modifica la decisione (PESC) 2023/891 concernente misure restrittive in considerazione delle azioni che destabilizzano la Repubblica di Moldova (GU L, 2024/1242) e regolamento di esecuzione (UE) 2024/1243 del Consiglio, del 26 aprile 2024, che attua il regolamento (UE) 2023/888 concernente misure restrittive in considerazione delle azioni che destabilizzano la Repubblica di Moldova (GU L, 2024/1243).
(
3
)	Decisione (PESC) 2023/891 del Consiglio, del 28 aprile 2023, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni che destabilizzano la Repubblica di Moldova (GU 2023, L 114, pag. 15).
(
4
)	V. articolo 1, paragrafo 1, della decisione 2023/891 e articolo 2, paragrafo 3, del regolamento 2023/888 del Consiglio, del 28 aprile 2023, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni che destabilizzano la Repubblica di Moldova (GU 2023, L 114, pag. 1).
(
5
)	Firmata a Roma il 4 novembre 1950.