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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Considerazioni introduttive
1. Nella presente causa il Tribunal de grande Instance di Grenoble ha proposto alla Corte due questioni pregiudiziali. Con tali questioni detto giudice ha chiesto essenzialmente se la Convenzione di Washington sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione (CITES), due regolamenti comunitari e gli artt. 30 e 36 del Trattato CE consentano ad uno Stato membro di disporre sul proprio territorio e sull'intero arco dell'anno il divieto di qualsiasi sfruttamento commerciale di esemplari nati ed allevati in cattività di specie selvatiche.
II - Contesto normativo
A - Diritto internazionale
2. Il 3 marzo 1973 veniva sottoscritta la convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione (in prosieguo: la «convenzione CITES»). Tale convenzione si prefigge la protezione di determinate specie di flora e fauna selvatiche minacciate mediante una regolamentazione del commercio internazionale. A tal fine la convenzione prevede una serie di limitazioni e controlli.
3. La convenzione CITES contiene più appendici. L'appendice I riguarda tutte le specie minacciate di estinzione che sono perciò soggette al regime di protezione più rigoroso. L'appendice II riguarda in primo luogo tutte le specie che potrebbero essere minacciate di estinzione se il loro commercio non venisse rigorosamente disciplinato, nonché, in secondo luogo, le altre specie che devono essere sottoposte ad una rigorosa disciplina.
4. L'art. VII della convenzione CITES al numero 4 dispone che gli specimens di una specie animale iscritta nell'appendice I e allevati in cattività per fini commerciali saranno considerati specimens delle specie iscritte nell'appendice II. Ai sensi dell'art. XIV, n. 1, la convenzione non lede il diritto delle parti di adottare misure interne più strette rispetto alle condizioni di commercio, cattura, possesso o trasporto di specimens di specie incluse nelle appendici I, II e III, sino all'interdizione completa di tali attività.
B - Normativa comunitaria
Il regolamento n. 3626/82
5. Il regolamento (CEE) del Consiglio 3 dicembre 1982, n. 3626, relativo all'applicazione nella Comunità della convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione, vigente sino al 31 maggio 1997, era finalizzato ad assicurare l'applicazione uniforme nella Comunità degli strumenti di politica commerciale da utilizzare in applicazione della convenzione.
6. L'art. 6 dispone alcuni divieti fondamentali:
«(1) E' vietato esporre a scopi commerciali, vendere, detenere per la vendita, offrire in vendita o trasportare per la vendita esemplari di cui all'art. 2, lett. a), e all'art. 3, paragrafo 1, salvo deroga che può essere accordata dagli Stati membri, prendendo in considerazione gli obiettivi della convenzione e le disposizioni della direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (5), per le seguenti ragioni:
(...)».
7. L'art. 15 dispone tra l'altro:
«(1) Per quanto riguarda le specie a cui si applica il presente regolamento, gli Stati membri possono mantenere o prendere misure più rigorose per uno o più dei seguenti scopi, in osservanza del trattato, in particolare dell'art. 36:
a) miglioramento delle condizioni di sopravvivenza degli esemplari vivi nei paesi destinatari;
b) conservazione delle specie indigene;
c) conservazione di una specie o di una popolazione di una specie nel paese d'origine.
(...)».
8. Il regolamento n. 3626/82 riprende, nell'allegato A, la convenzione CITES e le relative appendici I e II.
Il regolamento n. 338/97
9. Il regolamento (CE) del Consiglio 9 dicembre 1996, n. 338/97, relativo alla protezione di specie della flora e della fauna selvatiche mediante il controllo del loro commercio sostituisce, con effetto dal 1° giugno 1997, il regolamento (CEE) n. 3626/82. Esso è stato adottato con la finalità di migliorare la protezione della flora e della fauna selvatiche, nel rispetto delle conoscenze scientifiche e della struttura degli scambi.
10. Ai sensi dell'art. 7 di tale regolamento, fatta salva l'applicazione delle disposizioni dell'art. 8, gli esemplari delle specie elencate nell'allegato A, che sono nati e allevati in cattività o riprodotti artificialmente, sono soggetti alla disciplina di cui all'allegato B. L'allegato A corrisponde in tal modo all'appendice I della convenzione CITES e l'allegato B all'appendice II.
11. L'art. 8 contiene disposizioni relative al controllo delle attività commerciali:
«(1) Sono vietati l'acquisto, l'offerta di acquisto, l'acquisizione in qualunque forma a fini commerciali, l'esposizione in pubblico per fini commerciali, l'uso a scopo di lucro e l'alienazione, nonché la detenzione, l'offerta o il trasporto a fini di alienazione, di esemplari delle specie elencate nell'allegato A.
(...)
(3) Un'esenzione dai divieti di cui al paragrafo 1 può essere decisa, nel rispetto dei requisiti o altre normative comunitarie sulla conservazione della flora e della fauna selvatiche, con il rilascio di un certificato in tal senso da parte dell'organo di gestione dello Stato membro in cui gli esemplari si trovano, qualora gli esemplari:
(...)
d) siano esemplari nati e allevati in cattività di una specie animale o esemplari riprodotti artificialmente di una specie vegetale ovvero parti o prodotti derivati da tali esemplari, ovvero
(...)
(5) I divieti di cui al paragrafo 1 si applicano altresì agli esemplari delle specie elencate nell'allegato B, salvo che all'autorità competente dello Stato membro interessato sia prodotta una prova sufficiente della loro acquisizione e, ove abbiano origine al di fuori della Comunità, della loro introduzione in conformità della legislazione vigente in materia di conservazione della flora e fauna selvatiche».
Il regolamento n. 939/97
12. Il regolamento (CE) della Commissione 26 maggio 1997, n. 939, recante modalità d'applicazione del regolamento (CE) del Consiglio 9 dicembre 1996, n. 338/97, relativo alla protezione di specie della flora e della fauna selvatiche mediante il controllo del loro commercio, definisce in particolare le condizioni ed i criteri relativi alle domande di licenze e certificati, nonché relative al rilascio, alla validità ed all'uso di tali documenti. Disposizioni specifiche si applicano agli esemplari nati e allevati in cattività o riprodotti artificialmente.
13. L'art. 32 prevede le seguenti deroghe:
«I divieti di cui all'art. 8, paragrafo 1 del regolamento (CE) n. 338/97 e il disposto del paragrafo 3 dello stesso articolo, secondo cui le esenzioni dai divieti suddetti saranno concesse caso per caso mediante rilascio di un certificato, non si applicano:
a) agli esemplari vivi nati e allevati in cattività delle specie animali elencate nell'allegato VIII, o ai loro ibridi, sempre che gli esemplari delle specie segnalate siano marcati secondo le disposizioni dell'art. 36, paragrafo 1;
b) agli esemplari vivi di animali nati ed allevati in cattività, marcati secondo le disposizioni dell'art. 36, paragrafo 1 ed accompagnati da uno dei certificati di cui all'art. 20, paragrafo 3, lett. e), rilasciato all'allevatore da un competente organo di gestione di uno Stato membro;
(...)».
C - Normativa nazionale
14. Le disposizioni del Code rural francese sulla protezione della flora e della fauna consentono misure più rigorose di quelle espressamente previste dalla normativa internazionale e comunitaria. Il Code si applica anche alle specie controverse di ara.
15. L'art. L.211-1 del Code rural così dispone:
«Quando la conservazione di specie animali non domestiche o vegetali non coltivate sia giustificata da un particolare interesse scientifico o dall'esigenza di tutelare il patrimonio biologico, sono vietati:
1. La distruzione o il prelievo delle uova o dei nidi, la mutilazione, la distruzione, la cattura o il prelievo, la turbativa deliberata e la naturalizzazione di animali delle dette specie come anche, siano essi vivi o morti, il trasporto, la vendita ambulante, lo sfruttamento, il possesso, l'offerta in vendita, la vendita e l'acquisto di detti animali; (...)
2. (...)
3. La distruzione, l'alterazione o la degradazione dell'habitat particolare di tali specie animali e vegetali;
(...)
Il divieto di detenzione previsto dai numeri 1 e 2 dell'art. L.211-1 non si applica agli esemplari regolarmente posseduti al momento dell'entrata in vigore del divieto relativo alla specie cui essi appartengono».
16. L'art. L.211-2 dispone:
«Sono stabilite con decreto soggetto ad approvazione del Conseil d'État le condizioni in base alle quali sono fissati:
1. Un elenco tassativo delle specie di flora e fauna selvatiche di volta in volta protette;
2. la durata dei divieti permanenti o temporanei adottati per consentire la ricostituzione delle relative popolazioni naturali e dei loro habitat, nonché la tutela delle specie animali durante i periodi o nelle circostanze nelle quali esse siano particolarmente vulnerabili;
3. la parte del territorio nazionale ove sono applicabili tali condizioni;
4. il rilascio di autorizzazioni per la cattura di animali o per il prelievo di esemplari per fini di ricerca;
5. la disciplina della ricerca, delle battute e dell'avvicinamento finalizzati alla ripresa di immagini o di suoni, in particolare a safari fotografici di animali di ogni specie, nonché la disciplina delle zone nelle quali è vigente detta disciplina, nonché delle specie protette al di fuori di tali zone;
6. le norme che devono essere rispettate dalle imprese autorizzate a detenere o allevare esemplari delle specie al di fuori del loro habitat naturale ai sensi dell'art. L.211-1, nn. 1 e 2, al fine di preservare o riprodurre dette specie;
7. l'elenco delle zone protette di cui all'art. L.211.1, le misure di salvaguardia atte ad evitare il degrado di tali zone ed il rilascio delle autorizzazioni eccezionali per il prelievo di fossili a fini scientifici o didattici».
17. Il Code rural prevede una serie di norme di attuazione. L'art. R.211-1 disciplina la competenza relativa alla redazione dell'elenco, di cui all'art. L.211-2, delle specie di flora e fauna selvatiche oggetto dei divieti di cui all'art. L.211-1. L'art. R.211-3 specifica le modalità applicabili del divieto di cui all'art. L.211-1, nonché la durata di tale divieto, le parti del territorio ed i periodi dell'anno in cui esso si applica. L'art. R.211-5 definisce come fauna selvatica le specie che non hanno subito modifiche in seguito all'allevamento dell'uomo.
18. Il decreto congiunto dei ministri dell'Ambiente e dell'Agricoltura del 15 maggio 1986 vieta in tutto il territorio nazionale della Repubblica francese e durante l'intero arco dell'anno determinate attività, tra le quali il trasporto, il commercio, lo sfruttamento, l'offerta in vendita, la vendita e l'acquisto di uccelli selvatici, tra cui alcune specie di ara oggetto della controversia in esame.
19. Le disposizioni nazionali che sanzionano la violazione della normativa comunitaria sono contenute, con riguardo al periodo in oggetto, in un decreto del 1° marzo 1993. L'art. 3 di detto decreto prescrive essenzialmente che la detenzione ai fini della vendita, il trasporto per la vendita, l'acquisto e lo sfruttamento commerciale di esemplari di cui all'appendice I della convenzione CITES necessitano di una autorizzazione del Ministro per la protezione dell'ambiente («ministre chargé de la protection de la nature»). L'art. 4, che riguarda gli esemplari di cui all'appendice II, prevede una analoga possibilità di autorizzazione da parte del prefetto del dipartimento. In entrambi i casi l'autorizzazione non è richiesta se vengono addotte determinate prove. Tale deroga non riguarda peraltro le attività vietate dall'art. L.211-1 del Code rural.
III - Contesto di fatto
20. L'imputato nel procedimento a quo, Xavier Tridon, secondo quanto riferisce il giudice di rinvio, gestisce un centro di incubazione artificiale di uova di pappagallo situato a Champagnier (Isère), in Francia. Il 1° ottobre 1993 questi presentava una domanda diretta ad ottenere, in primo luogo, un certificato di idoneità alla tenuta di animali selvatici ai sensi dell'art. L.213-2 del Code rural e, inoltre, l'autorizzazione per l'apertura di un impianto per l'allevamento di pappagalli.
21. Con decreto del Ministero dell'Ambiente del 16 marzo 1995 gli veniva rilasciato un certificato di idoneità all'allevamento di pappagalli, ad eccezione di ara, cacatue ed estrildidi.
22. Con decreto del prefetto di Isère 11 ottobre 1996 n. 96-6815 il sig. Tridon veniva autorizzato ad aprire un impianto non aperto al pubblico per l'allevamento di animali selvatici (pappagalli, ad eccezione di ara, cacatue ed estrildidi).
23. Il 16 ottobre 1996 al sig. Tridon veniva rilasciato, con decreto del Ministero dell'Ambiente, un ulteriore certificato per l'allevamento di pappagalli (senza limitazioni di specie) e di estrildidi.
IV - Causa principale e questioni pregiudiziali
24. In esito agli accertamenti compiuti sulla base di una denuncia sporta il 19 ottobre 1997 nei confronti del sig. Tridon da parte dell'acquirente di un ara si accertava che il sig. Tridon aveva alienato tra il novembre del 1995 ed il novembre del 1997 a titolo di attività commerciale taluni esemplari di determinate specie di ara. Si trattava di esemplari ricompresi nel decreto ministeriale del 15 maggio 1986, nati e allevati in cattività.
25. Nel procedimento penale venivano contestati al sig. Tridon molteplici illeciti, in particolare la vendita di animali protetti.
26. L'imputato nella causa principale contestava la compatibilità del decreto ministeriale del 15 maggio 1986 con la normativa comunitaria e con la convenzione CITES.
27. Il Tribunal de grande instance di Grenoble chiedeva alla Corte di giustizia di pronunciarsi sulle seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se, per il periodo anteriore al 1° giugno 1997, le disposizioni della convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione (CITES), in particolare gli artt. VII e XIV, le disposizioni del regolamento (CEE) 3 dicembre 1982, n. 3626, in particolare gli artt. 6 e 15, e gli artt. 30 e 36 del Trattato CE debbano essere interpretati nel senso che consentono ad uno Stato membro di emanare o di mantenere in vigore norme di regolamento interne che vietino in ogni tempo e su tutto il territorio nazionale qualsiasi uso commerciale di esemplari nati e allevati in cattività di specie non domestiche viventi allo stato naturale in tutto o parte del territorio di tale Stato.
2) Se, a partire dal 1° giugno 1997, le disposizioni della convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione (CITES), in particolare gli artt. VII e XIV, le disposizioni del regolamento (CE) del Consiglio 9 dicembre 1996, n. 338/97, relativo alla protezione della flora e della fauna selvatiche mediante il controllo del loro commercio e gli artt. 30 e 36 del Trattato CE debbano essere interpretati nel senso che consentono ad uno Stato membro di emanare o di mantenere in vigore norme di regolamento interne che vietino in ogni tempo e su tutto il territorio nazionale qualsiasi uso commerciale di esemplari nati e allevati in cattività di specie non domestiche viventi allo stato naturale in tutto o parte del territorio di tale Stato».
V - Osservazioni preliminari
28. Dal momento che la convenzione CITES non è stata conclusa da una delle Comunità né una delle Comunità è parte della convenzione stessa, non può essere qualificata come atto compiuto dalle istituzioni ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE). A mio avviso, sussiste peraltro la competenza della Corte di Giustizia, atteso che detta convenzione rileva nell'ambito della interpretazione delle pertinenti disposizioni comunitarie. Ciò non contrasta con la circostanza che, a parere della Commissione, la convenzione CITES non conterrebbe alcuna disciplina del commercio di esemplari di determinate specie animali e vegetali all'interno di una delle parti contraenti, dal momento che la normativa comunitaria è finalizzata al perseguimento delle finalità della convenzione CITES.
29. Con riferimento alle disposizioni del Trattato richiamate nelle questioni pregiudiziali occorre verificare se la fattispecie presenti un sufficiente collegamento con il diritto comunitario.
30. Il giudice di rinvio non solo chiede l'interpretazione di disposizioni del Trattato, ma le sue questioni riguardano in primo luogo l'interpretazione di regolamenti. L'indagine che mi accingo a svolgere riguarderà, pertanto, le sole parti delle questioni inerenti al Trattato .
31. In punto di fatto occorre rilevare che tanto il sig. Tridon quanto l'acquirente dell'ara risiedono nello stesso Stato membro, ragion per cui tutte le circostanze soggettive restano confinate nell'ambito di un unico Stato membro . Anche i beni oggetto del procedimento a quo provengono dal medesimo Stato membro. Si tratta pertanto di una fattispecie meramente interna. Tuttavia, un provvedimento nazionale può incidere sugli scambi commerciali tra Stati membri anche nel caso in cui nessun elemento della controversia concreta pendente dinanzi al giudice nazionale si collochi al di fuori dei confini di un singolo Stato membro .
32. Inoltre, le pertinenti disposizioni del Code rural non riguardano unicamente gli uccelli nati ed allevati nel territorio nazionale .
33. Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, le disposizioni del Trattato devono peraltro applicarsi alla normativa nazionale anche quando, di fatto, essa non sia applicata a merci importate, in quanto potrebbe produrre l'effetto di ostacolare indirettamente o in potenza il commercio all'interno della Comunità .
34. A ciò si aggiunga che non è escluso, in generale, che uccelli della specie oggetto del procedimento a quo vengano importati da un altro Stato membro, e siano dunque soggetti alla normativa francese .
35. Infine, il procedimento ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE) costituisce «uno strumento di cooperazione tra la Corte ed i giudici nazionali grazie al quale la prima fornisce ai secondi gli elementi di interpretazione del diritto comunitario che sono loro necessari per risolvere le controversie di cui conoscono» .
36. Secondo giurisprudenza costante, spetta esclusivamente al giudice nazionale cui è stata sottoposta la controversia valutare, alla luce delle particolari circostanze della causa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale, sia la rilevanza delle questioni sottoposte alla Corte. Di conseguenza, se le questioni sollevate vertono sull'interpretazione del diritto comunitario, la Corte, in via di principio, è tenuta a statuire .
37. Nel caso in esame non appare nemmeno in modo manifesto che l'interpretazione degli artt. 30 e 36 del Trattato CE (divenuti artt. 28 e 30 CE) non presenti alcuna relazione con l'oggetto della controversia nella causa principale . A ciò si aggiunga che non risulta in modo evidente neanche che tale interpretazione non sia necessaria per il giudice nazionale .
38. Alla luce di tali considerazioni occorre procedere all'esame delle questioni pregiudiziali anche in riferimento agli artt. 30 e 36 del Trattato CE (divenuti artt. 28 e 30 CE).
VI - La prima questione pregiudiziale
39. Appare opportuno risolvere le due questioni pregiudiziali separatamente in base alla categoria delle specie animali, prendendo le mosse dalla suddivisione operata nella convenzione CITES, ricalcata dagli allegati dei regolamenti. L'appendice I della convenzione CITES, ripresa dal regolamento n. 3626/82, corrisponde all'allegato A del regolamento n. 338/97. L'appendice II della convenzione CITES, ripresa dal regolamento n. 3626/82, corrisponde all'allegato B del regolamento n. 338/97.
40. L'esame della questione dell'individuazione dei singoli allegati cui correlare gli uccelli oggetto del procedimento a quo esula dalle questioni pregiudiziali e riguarda la concreta applicazione dei regolamenti, che compete al giudice di rinvio.
41. La prima questione pregiudiziale attiene - per quanto riguarda il diritto comunitario derivato - al contesto normativo comunitario anteriormente al 1° giugno 1997, vale a dire al regolamento n. 3626/82.
A - Le specie ricomprese nell'appendice I
42. Come correttamente rilevato dal governo francese, dalla Commissione nonché dal Procureur de la République, il regolamento n. 3626/82 prevede espressamente per le specie ricomprese nell'appendice I della convenzione CITES una serie di divieti. E' pur vero che tale disposizione prevede una possibile deroga per gli esemplari allevati in cattività, ma si tratta di una semplice facoltà attribuita agli Stati membri. Ove questi non se ne avvalgano, resta fermo il divieto.
B - Le specie ricomprese nell'appendice II
43. A parere del Procureur de la République, oggetto del regolamento n. 3626/82 è l'armonizzazione ed il rafforzamento della protezione di determinate specie animali e vegetali. Entrambi i regolamenti hanno riconosciuto così agli Stati membri la facoltà di adottare misure di protezione più efficaci. Tale facoltà prevarrebbe rispetto alla deroga che prevede un'attenuazione della disciplina per gli esemplari nati ed allevati in cattività. Gli artt. 30 e 36 del Trattato CE (divenuti artt. 28 e 30 CE) non osterebbero, inoltre, ad un provvedimento nazionale che imponga il divieto di commercio di esemplari nati ed allevati in cattività, qualora esso risulti giustificato da motivi attinenti alla tutela dell'ambiente. Le attenuazioni del divieto a carattere commerciale, del resto, aprirebbero le porte agli abusi, in considerazione della difficoltà di seguire tutte le operazioni aventi ad oggetto tali esemplari.
44. Diverse parti del procedimento si sono riferite, a tale proposito, alla sentenza pronunciata dalla Corte nella causa Vergy . Il governo francese ed il Procureur de la République sostengono che tale sentenza non è pertinente, soprattutto perché essa si riferisce ad un altro atto normativo, vale a dire la direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici . Detta direttiva concerne solo le specie selvatiche e non gli esemplari nati ed allevati in cattività oggetto della controversia in esame. Anche il sig. Tridon e la Commissione hanno sottolineato la circostanza che la direttiva esaminata nella sentenza Vergy disciplina solo specie selvatiche.
45. Il governo francese ha inoltre rilevato che una delle specie messe in commercio dal sig. Tridon era già protetta da anni, e che non si trattava di una specie che, come nel caso Vergy, era da tempo oggetto di commercio.
46. La sentenza Vergy riguardava effettivamente un esemplare di una specie non protetta e la summenzionata direttiva disciplina solo le specie selvatiche di uccelli. Al contrario, nei regolamenti in esame ricadono, tra gli altri, proprio gli esemplari di specie protette nati ed allevati in cattività. Pertanto non appare opportuno, a mio parere, richiamarsi ulteriormente, in questa sede, alla sentenza Vergy.
47. Il sig. Tridon sostiene che il divieto generale di scambi commerciali e di trasporto è in contrasto con il principio della libera circolazione delle merci. Con riguardo ai requisiti previsti per il trattamento degli esemplari nati ed allevati in cattività, il sig. Tridon si richiama alle dettagliate disposizioni del regolamento della Commissione n. 939/97, in particolare agli artt. 24, 34 e 36.
48. Circa l'argomento dedotto dal sig. Tridon, fondato essenzialmente sul meccanismo del regolamento della Commissione n. 939/97, occorre in primo luogo rilevare che detto regolamento è in vigore solo dal 1° giugno 1997, vale a dire solo successivamente alla scadenza del periodo di vigenza del regolamento n. 3626/82.
49. Diverse parti del procedimento hanno richiamato, a ragione, l'art. 15 del regolamento n. 3626/82. Tale disposizione consente espressamente agli Stati membri l'adozione o il mantenimento di misure più rigorose. Gli Stati restano peraltro vincolati a determinati motivi tassativamente enumerati. La detta disposizione impone inoltre espressamente agli Stati membri l'«osservanza del trattato, in particolare dell'art. 36». Gli Stati membri sono infine tenuti a comunicare immediatamente alla Commissione misure di tal genere.
50. Occorre anzitutto esaminare se la normativa francese persegua una o più finalità tra quelle indicate dall'art. 15 del regolamento n. 3626/82, quali il miglioramento delle condizioni di sopravvivenza degli esemplari vivi o la conservazione di specie indigene o di specie nel paese di origine. A mio parere già dal contenuto fondamentale e dalle finalità normative delle disposizioni del Code rural e dei decreti ministeriali emerge che esse perseguono le finalità indicate dall'art. 15 del regolamento.
51. Quanto alla questione se la normativa francese rispettasse le disposizioni del Trattato, è necessaria un'analisi alla luce degli artt. 30 e 36 del Trattato stesso (divenuti artt. 28 e 30). Al riguardo la normativa francese deve rispettare due requisiti: la sussistenza di motivi che giustifichino le misure prese e la proporzionalità delle medesime.
52. Occorre in primo luogo ricordare che l'art. 36 del Trattato CE (divenuto art. 30 CE) autorizza gli Stati membri ad adottare o a mantenere misure che siano giustificate da determinati motivi tassativamente enumerati, tra i quali figura la finalità, perseguita nel caso in esame, della tutela della salute e della vita degli animali . Non è pertanto necessario, a mio avviso, richiamarsi alla protezione dell'ambiente, che potrebbe tra l'altro rilevare solo nell'ambito dell'art. 30 del Trattato CE (divenuto art. 28 CE).
53. In secondo luogo, le misure adottate della Francia sono ammissibili solo quando siano proporzionate alla finalità perseguita, quando lo stesso obiettivo non possa essere raggiunto con provvedimenti che ostacolino in misura minore gli scambi commerciali intracomunitari e quando le misure prese, in considerazione dei rischi allegati, risultino peraltro più efficaci rispetto a misure meno restrittive . Nell'ambito della verifica della proporzionalità occorrerà dunque esaminare l'idoneità e la necessità della normativa francese, nonché la sua adeguatezza.
54. Occorre anzitutto soffermare l'attenzione sulla circostanza che la questione pregiudiziale si riferisce al più rigoroso dei regimi possibili, vale a dire il divieto di sfruttamento commerciale senza limitazioni temporali o geografiche.
55. A mio parere, appare evidente che un così ampio divieto è quantomeno idoneo a favorire il conseguimento dello scopo perseguito, consistente nella tutela della salute e della vita degli animali.
56. Quanto alla necessità della misura, il governo francese deduce essenzialmente i seguenti argomenti: l'inclusione delle specie viventi in cattività nell'ambito di tutela sarebbe necessaria, in quanto l'allevamento a fini commerciali potrebbe produrre considerevoli effetti negativi sulla conservazione della relativa specie. Consentire l'allevamento in cattività condurrebbe ad un «vero e proprio» mercato per esemplari delle relative specie. In considerazione dell'elevato livello dei prezzi, sarebbe forte la tentazione di prelevare siffatti esemplari dal loro habitat naturale, dato che l'allevamento in cattività sarebbe più difficile. Inoltre, secondo il governo francese, il patrimonio genetico degli esemplari allevati in cattività sarebbe meno diversificato, con conseguente rischio di difetti genetici. L'uniformità genetica costituirebbe un danno per la fauna locale, in particolare qualora gli esemplari allevati in cattività giungessero nell'habitat naturale. Né l'incubazione artificiale offrirebbe una efficace soluzione al problema genetico. Inoltre, sussisterebbe il pericolo di una «competizione» in natura tra la popolazione naturale e quella proveniente da una situazione di cattività. Nel complesso verrebbe così a crearsi una minaccia per la varietà della specie. Dal momento che le possibilità di acquisto di esemplari tutelati dalla convenzione CITES sono estremamente limitate, aumenterebbe inoltre la domanda di esemplari prelevati dall'habitat naturale.
Infine, il governo francese richiama l'attenzione sulla circostanza che non sarebbero possibili controlli efficaci, e sussisterebbero inoltre numerose possibilità di elusione. In particolare, sarebbe quasi impossibile il controllo delle esportazioni dalla Guyana a causa delle condizioni topografiche.
57. La Commissione ritiene invece essenzialmente di non possedere elementi sufficienti a giustificare un divieto assoluto di scambi commerciali. La Commissione propone, come misura alternativa, un meccanismo di certificazione.
58. Ciò premesso, non appare possibile verificare la necessità delle misure adottate dalla Francia senza la conoscenza di ulteriori circostanze, ma è necessaria una concreta verifica, anche alla luce di conoscenze scientifiche. Provvedere a tale accertamento compete al giudice nazionale.
59. Il giudice nazionale deve inoltre verificare se la normativa nazionale che sancisce il divieto sia necessaria «alla luce delle sue concrete modalità di applicazione» per conseguire lo scopo della tutela della salute e della vita di determinate specie animali. Nel compiere questo esame il giudice nazionale dovrà peraltro considerare i seguenti aspetti:
60. La gravità dell'intervento che un siffatto divieto comporta dovrà essere ponderata rispetto all'esigenza di tutela del bene protetto, vale a dire la salute e la vita delle specie di uccelli di cui all'appendice II.
61. Secondo la giurisprudenza della Corte, il pericolo dell'estinzione di una determinata specie animale può persino giustificare il divieto di conservarne un'altra . In questa sede non può procedersi, in termini analoghi, ad una valutazione definitiva dell'utilità del divieto di uso a fini commerciali di esemplari nati ed allevati in cattività appartenenti a determinate specie animali, al fine di tutelare esemplari selvatici della stessa specie.
62. La normativa comunitaria successiva dimostra che sono senz'altro possibili anche misure volte alla tutela degli esemplari in esame diverse da quelle adottate dalla Francia.
D'altro canto l'esistenza di misure meno restrittive, in sé considerata, non consente di concludere nel senso della mancanza di proporzionalità della normativa francese. Decisiva è piuttosto l'eventuale esistenza di un altro mezzo, egualmente efficace, ma meno restrittivo, per conseguire le finalità di tutela perseguite. Più precisamente, occorre esaminare se la normativa più restrittiva comporti un maggior grado di efficacia.
63. Si deve inoltre considerare che i divieti contenuti nelle prescrizioni nazionali si iscrivono in un sistema di deroghe individuali e condizionate, e che l'art. L.211-1 del Code rural ed il decreto ministeriale del 1986 sembrano prevedere un divieto di volta in volta adeguato alla situazione.
64. Occorre infine verificare se altre misure non risulterebbero straordinariamente onerose, se non addirittura di impossibile attuazione .
VII - La seconda questione pregiudiziale
65. La seconda questione pregiudiziale concerne, per quanto riguarda il diritto derivato, l'assetto normativo comunitario successivamente al 1° giugno 1997, vale a dire i regolamenti n. 338/97 e n. 939/97.
A - Le specie ricomprese nell'appendice I
66. Con riguardo alle specie ricomprese nell'appendice I, il governo francese sostiene che un divieto assoluto sarebbe ammissibile. Al tempo stesso esso richiama peraltro l'attenzione sulle possibili deroghe previste dall'art. 32 del regolamento n. 939/97 per gli esemplari nati ed allevati in cattività.
67. Il sig. Tridon ha sostenuto all'udienza che il divieto dettato dall'art. 8 del regolamento n. 338/97 anche per gli esemplari nati ed allevati in cattività delle specie ricomprese nell'appendice I si porrebbe in contraddizione con l'art. 7 dello stesso regolamento, ai termini del quale siffatti esemplari sarebbero da considerare come esemplari delle specie ricomprese nell'appendice II.
68. In proposito occorre osservare che l'art. 7, n. 1, lett. a) del regolamento n. 338/97, pur disponendo che siffatti esemplari debbano essere considerati come esemplari delle specie ricomprese nell'appendice II, esclude tuttavia espressamente l'art. 8 da tale previsione.
69. Orbene, l'art. 8 del regolamento n. 338/97 impone, al n. 1, un divieto generale per gli esemplari delle specie ricomprese nell'appendice I. Il n. 3 dello stesso art. 8 contempla al riguardo una serie di deroghe. La lett. d) del detto paragrafo riguarda gli esemplari nati ed allevati in cattività. Secondo tale disposizione un'esenzione dai divieti di cui al n. 1 è possibile, nel rispetto delle altre normative comunitarie sulla conservazione della fauna selvatica, qualora gli esemplari siano nati ed allevati in cattività.
70. Come emerge già dal tenore letterale della norma - e non solo nella versione della lingua processuale - questa esenzione costituisce una mera facoltà. Dal momento che non si precisa ulteriormente quali siano i soggetti che possono concedere tali esenzioni, devono essere presi in considerazione tutti gli organi cui spetta l'applicazione del regolamento.
71. Resta irrilevante al riguardo la circostanza, richiamata all'udienza dalla Commissione, che l'esenzione prevista dal n. 3 non sia la disposizione di una direttiva, ma di un regolamento. Al contrario, questa precisazione non fa che confermare il potere del rispettivo organo competente dello Stato membro interessato di applicare - direttamente - l'esenzione.
72. Secondo la giurisprudenza della Corte, le deroghe alle disposizioni di principio devono essere interpretate restrittivamente . Questo principio si applica anche alle disposizioni di cui all'art. 8, n. 3, che prevede una deroga al divieto di principio di cui al n. 1 dello stesso art. 8.
73. Oltre a tale disposizione derogatoria, prevista dal regolamento n. 338/97, un'ulteriore deroga è contenuta nell'art. 32 del regolamento della Commissione n. 939/97, deroga che può trovare applicazione agli esemplari nati ed allevati in cattività. A ben vedere, tale disposizione costituisce una deroga al divieto di cui all'art. 8, n. 1, nonché alla esenzione di cui al n. 3 dello stesso art. 8 del regolamento n. 338/97. In presenza dei presupposti di cui all'art. 32, il divieto non si applica, senza che, nel singolo caso, assuma rilevanza il certificato previsto dall'art. 8, n. 3. Si tratta, in definitiva, di una deroga che opera ex lege.
74. L'art. 32 del regolamento n. 939/97 prevede esenzioni per due categorie di specie animali viventi. La prima categoria comprende gli esemplari nati ed allevati in cattività delle specie elencate nell'allegato VIII dello stesso regolamento n. 939/97 e contrassegnati secondo l'art. 36 del regolamento medesimo.
75. La seconda categoria comprende gli esemplari allevati in cattività contrassegnati ai sensi dell'art. 36, n. 1, del regolamento n. 939/97 e per i quali all'allevatore sia stato rilasciato uno dei certificati di cui all'art. 20, n. 3, lett. e) dello stesso regolamento, da un competente organo di gestione di uno Stato membro. Qualora ricorrano, dunque, entrambi questi presupposti, il divieto di cui all'art. 8, n. 1, del regolamento n. 338/97 non trova applicazione.
B - Le specie ricomprese nell'appendice II
76. Quanto alle specie ricomprese nell'appendice II, occorre in primo luogo sottolineare che ai sensi dell'art. 8, n. 5, del regolamento n. 338/97 gli esemplari di tali specie ricadono nel divieto generale di cui all'art. 8, n. 1. Come la Commissione, a ragione, sottolinea, l'art. 8, n. 5, prevede peraltro una deroga nel caso in cui all'autorità competente dello Stato membro interessato sia prodotta prova dell'acquisto e - ove abbiano origine al di fuori della Comunità - dell'introduzione di tali esemplari in conformità della normativa vigente in materia di conservazione della flora e fauna selvatiche. In considerazione di tale deroga, la Commissione non ritiene necessario un divieto assoluto.
77. Il governo francese - richiamandosi al terzo considerando del regolamento - ritiene che quest'ultimo consenta agli Stati membri misure più rigorose. Riguardo agli esemplari ricompresi nell'appendice II, il governo francese non opera una distinzione tra il vecchio ed il nuovo contesto normativo, ragion per cui le sue osservazioni sulla appendice II vanno parimenti riferite al contesto normativo successivo al regolamento n. 338/97.
78. In primo luogo occorre sottolineare che il regolamento in esame è fondato sull'art. 130 S del Trattato CE (divenuto art. 175 CE). Di conseguenza trova applicazione la disposizione di cui all'art. 130 T del Trattato CE (divenuto art. 176 CE), ai sensi della quale i provvedimenti di protezione adottati in virtù dell'art. 130 S del Trattato (divenuto art. 175 CE) non impediscono ai singoli Stati membri di prendere o di mantenere in vigore misure rafforzate di protezione. Questi presupposti sussistono nel caso di specie. Il richiamo al terzo considerando del regolamento è significativo solo in quanto vi trova espressione l'intento del legislatore comunitario di dettare unicamente norme minime. Il potere degli Stati membri di disporre misure più rigorose risulta già dal diritto primario.
79. Ai sensi dell'art. 130 T del Trattato CE (divenuto art. 176 CE), tale potere è tuttavia subordinato alla compatibilità delle relative misure con il Trattato. Nel testo vigente a seguito del Trattato di Amsterdam viene inoltre ancora richiesta la notificazione della misura alla Commissione.
80. Quanto alla compatibilità con il Trattato, si può rinviare alle osservazioni svolte in ordine alla prima questione, con riferimento alle specie ricomprese nell'appendice II.
Occorre tuttavia tener presente che le misure di tutela degli esemplari delle specie ricomprese nell'appendice II non sono più rigorose di quelle degli esemplari delle specie ricomprese nell'appendice I. Ciò vuol dire che le deroghe previste dai regolamenti per gli esemplari di cui all'appendice I devono applicarsi almeno anche agli esemplari delle specie indicate nell'appendice II. Ciò non vale peraltro per le deroghe la cui applicazione è rimessa alla discrezionalità degli Stati membri.
VIII - Conclusione
81. Alla luce delle suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di risolvere le questioni pregiudiziali nei seguenti termini:
«1) La prima questione pregiudiziale deve essere risolta, con riguardo alle specie ricomprese nell'appendice I, dichiarando che il regolamento (CEE) n. 3626/82 deve essere interpretato nel senso che ad uno Stato membro era riconosciuto il diritto di vietare, su tutto il proprio territorio e per tutto l'arco dell'anno, qualsiasi sfruttamento commerciale di esemplari di specie selvatiche nati ed allevati in cattività.
La prima questione pregiudiziale deve essere risolta, con riguardo alle specie ricomprese nell'appendice II, dichiarando che il regolamento (CEE) n. 3626/82, nonché gli artt. 30 e 36 del Trattato CE (divenuti artt. 28 e 30 CE) devono essere interpretati nel senso che ad uno Stato membro è riconosciuto il diritto di vietare, su tutto il proprio territorio e per tutto l'arco dell'anno, qualsiasi sfruttamento commerciale di esemplari di specie selvatiche nati ed allevati in cattività, a condizione che tale disciplina risulti necessaria per garantire un'effettiva protezione e che questa non possa essere realizzata per mezzo di misure meno restrittive.
2) La seconda questione pregiudiziale deve essere risolta, con riguardo alle specie ricomprese nell'appendice I, dichiarando che i regolamenti (CE) n. 338/97 e n. 939/97 devono essere interpretati nel senso che ad uno Stato membro è riconosciuto il diritto di vietare, su tutto il proprio territorio e per tutto l'arco dell'anno, qualsiasi sfruttamento commerciale di esemplari di specie selvatiche nati ed allevati in cattività.
Restano escluse da tale interpretazione le due seguenti categorie di esemplari viventi:
- gli esemplari, nati ed allevati in cattività, di specie indicate nell'allegato VIII del regolamento (CE) della Commissione n. 939/97 e contrassegnati ai sensi dell'art. 36 del medesimo, e
- gli esemplari allevati in cattività contrassegnati ai sensi dell'art. 30, n. 1, del detto regolamento e per i quali sia stato rilasciato all'allevatore il certificato di cui all'art. 20, n. 3, lett. e), del regolamento medesimo, da parte dell'organo di gestione del competente Stato membro.
La seconda questione pregiudiziale deve essere risolta, con riguardo alle specie ricomprese nell'appendice II, dichiarando che il regolamento (CE) n. 338/97, nonché gli artt. 30 e 36 del Trattato CE (divenuti artt. 28 e 30 CE) devono essere interpretati nel senso che ad uno Stato membro è riconosciuto il diritto di vietare, su tutto il proprio territorio e per tutto l'arco dell'anno, qualsiasi sfruttamento commerciale di esemplari di specie selvatiche nati ed allevati in cattività, sempreché tale disciplina risulti, in primo luogo, necessaria per garantire un'effettiva protezione, che non possa essere realizzata per mezzo di misure meno restrittive e, in secondo luogo, non maggiormente rigorosa rispetto al regime applicabile alle specie ricomprese nell'appendice I».