62014TO0826(01)_HR
Stranke
Osnova
Operativni dio
Stranke
U predmetu T‑826/14 R,
Kraljevina Španjolska,
koju zastupa M. Sampol Pucurull, u svojstvu agenta,
tužitelj,
protiv
Europske komisije,
koju zastupaju B. Stromsky, C. Urraca Caviedes i P. Němečková, u svojstvu agenata,
tuženik,
povodom zahtjeva za suspenziju primjene Odluke Komisije C (2014) 7280 final od 15. listopada 2014. u vezi s državnom potporom SA.35550 (2013/C) (ex 2013/NN) koju je primijenila Španjolska, a odnosi se na sustav porezne amortizacije financijskog goodwilla
u slučaju stjecanja inozemnih vlasničkih udjela,
PREDSJEDNIK OPĆEG SUDA
donosi sljedeće
Rješenje
Osnova
Okolnosti spora
1. Komisija Europskih zajednica 2007. pokrenula je službeni postupak na temelju članka 88. stavka 2. UEZ‑a i Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [88. UEZ‑a] (SL L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.), kako bi ispitala španjolski porezni sustav koji je omogućavao poduzetnicima poreznim obveznicima u Španjolskoj koji su stekli vlasničke udjele u društvu sa sjedištem u inozemstvu da u obliku amortizacije od osnovice dugovanog poreza na dobit odbiju goodwill koji je nastao tim stjecanjem vlasničkih udjela, a koji je knjižen u njihovim poslovnim knjigama kao zasebna nematerijalna imovina. Komisija je smatrala da se tom poreznom mjerom pogodovalo izvozu kapitala iz Španjolske kako bi se ojačao položaj španjolskih poduzetnika u inozemstvu i kako bi se poboljšala njihova konkurentnost.
2. Komisija je Odlukom 2011/5/EZ od 28. listopada 2009. u vezi s poreznom amortizacijom financijskog goodwilla
u slučaju stjecanja inozemnih vlasničkih udjela C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) koju je primijenila Španjolska (SL 2011, L 7, str. 48., u daljnjem tekstu: prva odluka) zaključila taj službeni istražni postupak u dijelu u kojem se tiče stjecanja vlasničkih udjela unutar Europske unije i u toj odluci predmetnu je mjeru proglasila nespojivom sa zajedničkim tržištem, pri čemu je španjolskim tijelima vlasti naložila da provedu oduzimanje dodijeljenih potpora.
3. U odnosu na stjecanja vlasničkih udjela u društvima sa sjedištem izvan Unije, službeni istražni postupak koji je i dalje bio u tijeku zaključen je Odlukom Komisije 2011/282/EU od 12. siječnja 2011. u vezi s poreznom amortizacijom financijskog goodwilla
u slučaju stjecanja inozemnih vlasničkih udjela C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) koju je primijenila Španjolska (SL L 135, str. 1., u daljnjem tekstu: druga odluka). U drugoj odluci Komisija je na sličan način kao u prvoj odluci predmetnu mjeru proglasila nespojivom s unutarnjim tržištem u dijelu u kojem se primjenjivala na stjecanja vlasničkih udjela izvan Unije te je španjolskim tijelima vlasti naložila da provedu oduzimanje dodijeljenih potpora.
4. Komisija je 17. srpnja 2013. pokrenula novi službeni istražni postupak na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a u pogledu novog upravnog tumačenja koje je usvojila Kraljevina Španjolska, a kojim je područje primjene navedenog prvotnog španjolskog poreznog sustava prošireno i na neizravna stjecanja (SL C 258, str. 8.; u daljnjem tekstu: nova porezna mjera). Taj postupak – u kojem je Komisija, na temelju članka 11. stavka 1. Uredbe br. 659/1999, španjolskim tijelima vlasti naložila da obustave sve nezakonite potpore na osnovi nove porezne mjere – završio je donošenjem Odluke Komisije C (2014) 7280 final od 15. listopada 2014. u vezi s državnom potporom SA.35550 (2013/C) (ex 2013/NN) koju je primijenila Španjolska, a odnosi se na sustav porezne amortizacije financijskog goodwilla
u slučaju stjecanja inozemnih vlasničkih udjela (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
5. U pobijanoj odluci Komisija je zaključila da je i nova porezna mjera, koja uključuje neizravna stjecanja vlasničkih udjela u nerezidentnim društvima stjecanjem vlasničkih udjela u nerezidentnim holding društvima, također državna potpora nespojiva s unutarnjim tržištem koja je, usto, dodijeljena protivno članku 108. stavku 3. UFEU‑a. Slijedom toga, španjolskim je tijelima vlasti naložila provedbu oduzimanja dodijeljene potpore.
6. Dvjema presudama od 7. studenoga 2014., Autogrill España/Komisija (T‑219/10, Zb., EU:T:2014:939) i Banco Santander i Santusa/Komisija (T‑399/11, Zb., EU:T:2014:938), Opći sud poništio je prvu i drugu odluku (vidjeti točke 2. i 3. gore), na temelju istog razloga u objema presudama, a to je da navedeni španjolski porezni sustav nije ispunjavao sve kumulativne pretpostavke iz članka 87. stavka 1. UEZ‑a jer nije bio takav da je stavljao u povoljniji položaj „određene poduzetnike ili proizvodnju određene robe“. Naime, navedeni porezni sustav bio je dostupan svim španjolskim poduzetnicima koji su stekli najmanje 5 % vlasničkih udjela u stranom društvu i koji su te vlasničke udjele neprekidno držali tijekom najmanje godinu dana. Potpora, dakle, nije bila upućena nijednoj posebnoj kategoriji poduzetnika ili kategoriji proizvodnje robe, nego se primjenjivala na jednu kategoriju gospodarskih transakcija. Taj je sustav, među ostalim, bio neovisan o naravi djelatnosti poduzetnika stjecatelja i od te pogodnosti nije ni pravno ni faktično isključivao nijednu kategoriju poduzetnika.
Postupak i zahtjevi stranaka
7. Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 23. prosinca 2014. Kraljevina Španjolska zatražila je poništenje pobijane odluke. U prilog svojoj tužbi, koja je upisana pod brojem predmeta T‑826/14, tužitelj se, među ostalim, poziva na neodvojivu povezanost između, s jedne strane, pobijane odluke i, s druge strane, prve i druge odluke, koje su poništene navedenim presudama Općeg suda, kako bi zaključila da, poput prvotnog španjolskog poreznog sustava na koji su se odnosile prva i druga odluka, ni nova porezna mjera koja je predmet pobijane odluke nema selektivan karakter.
8. Zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda istog dana Kraljevina Španjolska podnijela je ovaj zahtjev za privremenu pravnu zaštitu, kojim u biti od predsjednika Općeg suda traži da:
– odredi suspenziju primjene pobijane odluke;
– naloži Komisiji snošenje troškova.
9. Rješenjem od 8. siječnja 2015. predsjednik Općeg suda, na temelju članka 105. stavka 2. drugog podstavka Poslovnika Općeg suda, odredio je suspenziju primjene pobijane odluke do donošenja rješenja kojim će se završiti ovaj postupak privremene pravne zaštite.
10. U svojem očitovanju na zahtjev za privremenu pravnu zaštitu koje je tajništvu Općeg suda podnijela 14. siječnja 2015., Komisija u biti traži da predsjednik Općeg suda:
– odbije zahtjev za privremenu pravnu zaštitu;
– naloži Kraljevini Španjolskoj snošenje troškova.
11. Kraljevina Španjolska odgovorila je na Komisijino očitovanje podneskom od 21. siječnja 2015. Komisija je podneskom od 29. siječnja 2015. zauzela svoje konačno stajalište u pogledu tog zahtjeva.
Pravo
12. Na temelju usporedne analize članaka 278. i 279 UFEU‑a, s jedne strane, i članka 256. stavka 1. UFEU‑a, s druge strane, proizlazi da sudac postupka privremene pravne zaštite može, ako smatra da to okolnosti zahtijevaju, narediti suspenziju primjene akta koji se osporava pred Općim sudom ili odrediti potrebne privremene mjere. Unatoč tome, članak 278. UFEU‑a postavlja načelo prema kojem tužba nema suspenzivan učinak jer akti koje su donijele institucije Unije uživaju presumpciju zakonitosti. Sudac postupka privremene pravne zaštite, dakle, može samo iznimno odrediti suspenziju primjene akta koji se osporava pred Općim sudom ili odrediti privremene mjere (vidjeti rješenje od 17. siječnja 2013., Slovenija/Komisija, T‑507/12 R, EU:T:2013:25, t. 6. i navedenu sudsku praksu).
13. Usto, članak 104. stavak 2. Poslovnika određuje da zahtjevi za privremenu pravnu zaštitu moraju pobliže odrediti predmet spora, okolnosti zbog kojih postoji hitnost, kao i činjenične i pravne razloge koji na prvi pogled opravdavaju određivanje privremene mjere koja se zahtijeva. Stoga sudac postupka privremene pravne zaštite može odrediti suspenziju primjene i druge privremene mjere ako utvrdi da je njihovo određivanje činjenično i pravno na prvi pogled opravdano ( fumus boni iuris ) i da su u tom smislu hitne da ih je nužno odrediti i da proizvode učinak već prije odluke o glavnoj stvari kako bi se izbjegla teška i nenadoknadiva šteta interesima stranke koja ih traži. Te su pretpostavke kumulativne, tako da zahtjeve za privremenu pravnu zaštitu valja odbiti već ako jedna od njih nije ispunjena (rješenje od 14. listopada 1996., SCK i FNK/Komisija, C‑268/96 P(R), Zb., EU:C:1996:381, t. 30.).
14. Prilikom tog ispitivanja, sudac postupka privremene pravne zaštite ima široku diskrecijsku ocjenu i može slobodno, prema posebnim okolnostima konkretnog slučaja, odrediti način na koji se te različite pretpostavke trebaju provjeriti kao i redoslijed tog ispitivanja, s obzirom na to da ga nijedno pravno pravilo ne obvezuje da za ocjenu nužnosti privremenog odlučivanja o predmetu slijedi neki prethodno utvrđen analitički obrazac (rješenja od 19. srpnja 1995., Komisija/Atlantic Container Line i dr., C‑149/95 P(R), Zb., EU:C:1995:257, t. 23. i od 3. travnja 2007., Vischim/Komisija, C‑459/06 P(R), EU:C:2007:209, t. 25.). Sudac postupka privremene pravne zaštite također prema potrebi odvaguje između prisutnih interesa (rješenje od 23. veljače 2001., Austrija/Vijeće, C‑445/00 R, Zb., EU:C:2001:123, t. 73.).
15. Uzimajući u obzir elemente spisa, sudac postupka privremene pravne zaštite smatra da raspolaže svim nužnim elementima za donošenje odluke o ovom zahtjevu za privremenu pravnu zaštitu a da nije potrebno prethodno saslušati usmena očitovanja stranaka.
Fumus boni iuris
16. Valja podsjetiti da se za definiciju pretpostavke fumus boni iuris, ovisno o okolnostima konkretnog slučaja, u sudskoj praksi rabi nekoliko obrazaca (vidjeti u tom smislu rješenje Komisija/Atlantic Container Line i dr., točka 14. supra, EU:C:1995:257, t. 26.).
17. Slijedom toga, navedena pretpostavka ispunjena je ako je jasno da barem jedan od razloga na koje se stranka koja traži privremene mjere poziva u prilog tužbi u glavnoj stvari nije na prvi pogled bez ozbiljnog temelja. To je osobito slučaj ako na temelju razmjene mišljenja između stranaka proizlazi da postoji važan pravni spor kojemu se rješenje otprve ne nazire (vidjeti u tom smislu rješenje od 10. rujna 2013., Komisija/Pilkington Group, C‑278/13 P(R), Zb., EU:C:2013:558, t. 67. i navedenu sudsku praksu). Naime, budući da je svrha postupka privremene pravne zaštite zajamčiti punu učinkovitost konačne odluke koju tek treba donijeti, a da se izbjegne pravna praznina u pravnoj zaštiti koju pružaju sudovi Unije, sudac postupka privremene pravne zaštite mora samo „na prvi pogled“ ocijeniti osnovanost razloga istaknutih u postupku o glavnoj stvari kako bi utvrdio postoji li dovoljno velik stupanj vjerojatnosti da će tužba biti uspješna (rješenja od 19. prosinca 2013., Komisija/Njemačka, C‑426/13 P(R), Zb., EU:C:2013:848, t. 41. i od 8. travnja 2014., Komisija/ANKO, C‑78/14 P‑R, Zb., EU:C:2014:239, t. 15.).
18. U konkretnom slučaju dovoljno je istaknuti da postoji uska veza između, s jedne strane, pobijane odluke i, s druge strane, prve i druge odluke spomenute u točkama 2. i 3. gore. Naime, Komisija, primjerice u točkama 44., 99., 116., 141., 179. i 201. pobijane odluke, navodi da je nova porezna mjera proširila područje primjene sustava za koji je ona već u prvoj i drugoj odluci ocijenila da je riječ o nezakonitoj potpori, nespojivoj s unutarnjim tržištem. Dodaje da se ta mjera ne može opravdati svojom svrhom, a to je jačanje internacionalizacije španjolskih poduzetnika, jer je već prvotni porezni sustav imao istu svrhu, koju je Komisija, međutim, proglasila nezakonitom i nespojivom. U točkama 92. i 151. pobijane odluke Komisija osobito ističe selektivnost prvotnog poreznog sustava koji je bio predmet prve i druge odluke te u tom pogledu upućuje na obrazloženje u tim odlukama, tvrdeći da za potrebe ispitivanja selektivnosti potpore nema smisla težiti razlikovanju izravnog od neizravnog stjecanja.
19. Nadalje, u očitovanju koje je podnijela 14. siječnja 2015. Komisija je sama priznala da je pobijana odluka usko povezana s prvom i drugom odlukom koje je Opći sud netom poništio.
20. Stoga valja zaključiti da se pobijana odluka na prvi pogled temelji na postavci da je nova porezna mjera selektivna zbog istih razloga koje je Komisija u prvoj i drugoj odluci primijenila kako bi ocijenila da je prvotni španjolski porezni sustav nezakonita potpora, nespojiva s unutarnjim tržištem. Međutim, u presudama Autogrill España/Komisija, točka 6. supra
(EU:T:2014:939, t. 83.) i Banco Santander i Santusa/Komisija, točka 6. supra
(EU:T:2014:938, t. 87.) Opći sud poništio je te odluke jer Komisija nije dokazala da je navedeni sustav selektivan, i to nakon detaljnog činjeničnog i pravnog ispitivanja četiriju razloga koje je Komisija istaknula radi dokaza o protivnom.
21. Stoga u trenutačnoj fazi ovog postupka sve upućuje na to da će Opći sud u presudi kojom će zaključiti postupak u predmetu T‑826/14 poništiti pobijanu odluku zbog istih razloga koji su doveli do poništenja prve i druge odluke. Slijedom toga, treba smatrati da je stupanj vjerojatnosti da će tužba uz koju je vezan ovaj zahtjev biti uspješna vrlo visok te je očito da je na prvi pogled fumus boni iuris osobito ozbiljan (vidjeti u tom smislu i analogno rješenje od 3. prosinca 2014., Grčka/Komisija, C‑431/14 P‑R, Zb., EU:C:2014:2418, t. 24. i navedenu sudsku praksu).
22. U tim okolnostima, jasno je da iz tužbenih razloga i argumenata koje je Kraljevina Španjolska istaknula u postupku o glavnoj stvari proizlaze ozbiljne sumnje u pogledu zakonitosti pobijane odluke, koje nisu mogla otkloniti očitovanja protustranke, koja se u svojem očitovanju od 14. siječnja 2015. nije izjasnila o pretpostavci fumus boni iuris, nego je samo najavila da će podnijeti žalbe protiv presuda Autogrill España/Komisija, točka 6. supra
(EU:T:2014:939) i Banco Santander i Santusa/Komisija, točka 6. supra
(EU:T:2014:938). Budući da su pretpostavke za određivanje privremene mjere međuovisne (rješenje od 4. prosinca 2014., Vanbreda Risk & Benefits/Komisija, T‑199/14 R, Zb. (ulomci), EU:T:2014:1024, t. 194.), više ili manje ozbiljan karakter pretpostavke fumus boni iuris nije bez važnosti za ocjenu hitnosti. Stoga sudac postupka privremene pravne zaštite mora to više uzeti u obzir hitnost na koju se tužitelj može pozivati, ako je fumus boni iuris ocijenio osobito ozbiljnim (vidjeti u tom smislu rješenje od 12. lipnja 2014., Komisija/Rusal Armenal, C‑21/14 P‑R, Zb., EU:C:2014:1749, t. 40. i navedenu sudsku praksu).
23. Ostaje činjenica da su, u skladu s odredbama članka 104. stavka 2. Poslovnika, pretpostavke koje se odnose na fumus boni iuris i na hitnost različite i kumulativne, tako da Kraljevina Španjolska i dalje mora dokazati postojanje prijetnje da će nastati teška i nenadoknadiva šteta (vidjeti u tom smislu rješenje Komisija/Rusal Armenal, točka 22. supra, EU:C:2014:1749, t. 41. i navedenu sudsku praksu). Slijedom toga, uz iznimku specifičnog sudskog postupka u području javne nabave (rješenje Vanbreda Risk & Benefits/Komisija, točka 22. supra, EU:T:2014:1024, t. 162.), koliko god fumus boni iuris
bio izražen, on ne može zamijeniti nepostojanje hitnosti (vidjeti rješenje od 26. studenoga 2010., Gas Natural Fenosa SDG/Komisija, T‑484/10 R, EU:T:2010:486, t. 93. i navedenu sudsku praksu).
Hitnost
24. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, hitnost zahtjeva za privremenu pravnu zaštitu treba ocijeniti s obzirom na nužnost privremenog odlučivanja o predmetu kako bi se izbjeglo da stranci koja traži privremene mjere nastane teška i nenadoknadiva šteta. Ta je stranka dužna pružiti ozbiljne dokaze da ne može čekati dovršetak postupka u vezi s tužbom u glavnoj stvari a da neće morati osobno podnijeti takvu štetu (vidjeti rješenje od 19. rujna 2012., Grčka/Komisija, T‑52/12 R, Zb., EU:T:2012:447, t. 36. i navedenu sudsku praksu).
25. Budući da je ovaj zahtjev za privremenu pravnu zaštitu podnijela Kraljevina Španjolska, valja podsjetiti da su države članice odgovorne za interese za koje se smatra da su od općeg značaja na nacionalnoj razini. Slijedom toga, one mogu zajamčiti obranu tih interesa u okviru postupka privremene pravne zaštite i zatražiti određivanje privremenih mjera tvrdeći, među ostalim, da osporavana mjera dovodi u ozbiljnu opasnost izvršavanje njihovih državnih zadaća i javni poredak (vidjeti u tom smislu rješenje Grčka/Komisija, točka 24. supra, EU:T:2012:447, t. 37. i navedenu sudsku praksu). Države članice, usto, mogu navesti štete koje pogađaju neki sektor njihova gospodarstva, osobito ako osporavana mjera može izazvati nepovoljne posljedice na razinu zaposlenosti i trošak života. Nasuprot tome, nije dovoljno ako se pozivaju na štetu koju bi pretrpio ograničeni broj poduzetnika koji pojedinačno ne predstavljaju jedan cijeli sektor nacionalnog gospodarstva (vidjeti u tom smislu rješenje od 29. kolovoza 2013., Francuska/Komisija, T‑366/13 R, EU:T:2013:396, t. 25. i navedenu sudsku praksu).
26. Stoga valja ispitati je li Kraljevina Španjolska uspjela dokazati da bi joj neposredna primjena pobijane odluke mogla prouzročiti tešku i nenadoknadivu štetu tako što bi, među ostalim, ozbiljno utjecala na izvršavanje državnih zadaća kao i na španjolski javni poredak i/ili funkcioniranje jednog cijelog sektora nacionalnog gospodarstva.
27. S tim u vezi, Kraljevina Španjolska tvrdi da bi bilo kakav povrat navodnih potpora obvezao španjolsku poreznu upravu da mobilizira velik dio ljudskih resursa angažiranjem najkvalificiranijih službenika koji bi, umjesto da se koncentriraju na svoje uobičajene zadatke, osobito na borbu protiv poreznih prijevara, morali uzalud potrošiti više od 3300 radnih sati radi provedbe nečega što je očito protivno pravu državnih potpora. Šteta koju bi prouzročila takva obveza povrata bila bi još teža jer se broj španjolskih upravnih službenika smanjio nakon mjera štednje koje su primijenjene potkraj 2013.
28. Kraljevina Španjolska poziva se usto na svoj interes da bude u stanju gospodarskim subjektima pružiti pravno i porezno okruženje bez neizvjesnosti. Međutim, pobijana odluka zbog svoje izvršnosti obvezuje sva tijela javne vlasti, kako porezna tijela tako i sudove, da djeluju prema onome što ona određuje, pa makar se u biti temelji na stajalištu koje je presudama Autogrill España/Komisija, točka 6. supra
(EU:T:2014:939) i Banco Santander i Santusa/Komisija, točka 6. supra
(EU:T:2014:938) proglašeno ništavim. Pravna nesigurnost do koje dolazi zbog pobijane odluke također utječe na predmete u vezi s pozamašnim svotama koje trebaju biti plaćene državnoj riznici i tiče se stotinjak poduzetnika u svojstvu potencijalnih korisnika navodne potpore. Kada bi se zahtijevao povrat određenih iznosa u vezi sa spornim odbicima, španjolska administracija u slučaju poništenja pobijane odluke sve bi morala vratiti nakon nekoliko godina, uvećano za pripadajuće kamate. Očita je šteta koja bi nastala Kraljevini Španjolskoj u obliku razlike u kamatama koje se primjenjuju (na povrat potpore u pogledu obuhvaćenih korisnika i na zakašnjenje u slučaju da porezna administracija kasnije mora vratiti te iznose).
29. Na kraju, Kraljevina Španjolska ističe dodatnu štetu u vezi s mogućnošću da Komisija nastavi zahtijevati provedbu pobijane odluke pozivajući se na pretpostavku valjanosti koja postoji u korist akata Unijinih institucija. Tako bi, nakon isteka roka od četiri mjeseca koji je određen u pobijanoj odluci, Komisija mogla pokrenuti postupak protiv Kraljevine Španjolske zbog povrede obveze i, eventualno, pred Sudom čak i zahtijevati plaćanje novčane kazne. Isto tako, neizvršenje pobijane odluke moglo bi dospjeti u statističke podatke koje godišnje objavljuje Glavna uprava (GU) Komisije za tržišno natjecanje u svojem izvješću o državnim potporama, što bi moglo „stvoriti iskrivljenu sliku stvarnog stanja o kojemu je riječ u tom predmetu“.
30. Nasuprot tome, Komisija smatra da Kraljevina Španjolska nije uspjela dokazati hitnost.
31. U tom pogledu, na samom početku nameće se zaključak da se Kraljevina Španjolska ne može valjano pozvati na štetu koju bi podnio jedan cijeli sektor nacionalnog gospodarstva. Naime, zahtjev za privremenu pravnu zaštitu navodi samo 94 poduzetnika koji bi bili pogođeni pobijanom odlukom kao potencijalni korisnici nove porezne mjere koja je predmet te odluke. Međutim, Kraljevina Španjolska ne tvrdi i, štoviše, ne dokazuje da ta 94 poduzetnika predstavljaju određeni sektor španjolskog gospodarstva i da bi zadiranje u njih moglo izazvati nepovoljne posljedice na razinu zaposlenosti i trošak života u jednoj gospodarskoj grani ili specifičnoj španjolskoj regiji. Uostalom, to jedva da može biti tako jer iz presuda Autogrill España/Komisija, točka 6. supra
(EU:T:2014:939) i Banco Santander i Santusa/Komisija, točka 6. supra
(EU:T:2014:938) proizlazi da je španjolski porezni sustav, u koji ulazi i nova porezna mjera, dostupan svim španjolskim poduzetnicima te da ne obuhvaća nijednu posebnu kategoriju poduzetnika ili proizvodnje robe (vidjeti točke 6. i 18. gore).
32. Preostaje ispitati je li Kraljevina Španjolska dovoljno dokazala da bi neposredna primjena pobijane odluke dovela u opasnost izvršavanje njezinih državnih zadaća i španjolski javni poredak.
33. U tom pogledu, valja podsjetiti da, prema već ustaljenoj sudskoj praksi, hitnost postoji samo ako je prijetnja da će nastati teška i nenadoknadiva šteta, koje se pribojava stranka koja traži privremene mjere, toliko jasna da se nastanak te štete može predvidjeti s dovoljnim stupnjem vjerojatnosti. Ta stranka svakako i dalje mora dokazati činjenice za koje se smatra da upućuju na izglednost takve štete, pri čemu posve teorijska šteta ne može opravdati određivanje privremenih mjera jer se temelji na nastanku budućih i neizvjesnih događaja (vidjeti u tom smislu rješenja Grčka/Komisija, točka 24. supra, EU:T:2012:447, t. 36. i od 11. ožujka 2013., Elan/Komisija, T‑27/13 R, EU:T:2013:122, t. 13.).
34. Međutim, u konkretnom slučaju, kao prvo, Komisija je u prilogu svojem očitovanju podnijela dopis od 9. siječnja 2015. koji je glavni direktor GU‑a „Tržišno natjecanje“ uputio Kraljevini Španjolskoj i u kojem je izjavio da se slaže sa španjolskim tijelima vlasti u pogledu toga da je pobijana odluka usko povezana s prvom i drugom odlukom koje je Opći sud netom poništio. U navedenom dopisu stoji:
„Slijedom toga, uzimajući u obzir tu usku povezanost, drago nam je da vas možemo obavijestiti da nećemo sa Španjolskom aktivno provoditi povrat potpora koje su predmet [pobijane] odluke dok Sud ne odluči o [žalbama] koje je Komisija odlučila uložiti protiv navedenih presuda Općeg suda.“
35. Kao drugo, u očitovanju koje je podnijela tijekom ovog postupka Komisija je taj dopis od 9. siječnja 2015. protumačila kao faktično produljenje roka za izvršenje obveze povrata koja je naložena pobijanom odlukom do odluke Suda o žalbama podnesenima protiv dviju poništavajućih presuda. Prema shvaćanju Komisije, „španjolska tijela vlasti, dakle, mogu zastati s povratom a da time Kraljevina Španjolska ne čini povredu prava Unije“.
36. Kao treće, Komisija je 19. siječnja 2015. doista podnijela žalbe Sudu protiv presuda Autogrill España/Komisija, točka 6. supra
(EU:T:2014:939) i Banco Santander i Santusa/Komisija, točka 6. supra
(EU:T:2014:938).
37. Na temelju triju prethodnih utvrđenja nameće se zaključak da se radi opravdanja određivanja tražene suspenzije primjene u ovoj fazi ne može smatrati da postoji dovoljna prijetnja nastanka štete Kraljevini Španjolskoj do koje može doći zbog povrata navodnih državnih potpora i to, među ostalim, u obliku nepotrebne mobilizacije velikog dijela ljudskih resursa porezne administracije, financijskih gubitaka u obliku razlike između mjerodavne kamatne stope u slučaju poništenja pobijane odluke i kasnijeg vraćanja oduzetih svota potpore kao i prijetnje postupkom zbog povrede obveze koji pokreće Komisija, nakon kojeg slijedi izricanje novčane kazne. Naime, Komisija je izričito izjavila da je španjolska tijela vlasti oslobodila od obveze povrata do donošenja odluke Suda o žalbama protiv navedenih presuda i da ta suspenzija mjera povrata potpore ne krši pravo Unije. S druge strane, sudac postupka privremene pravne zaštite mora primiti na znanje taj dobronamjerni Komisijin stav prema Kraljevini Španjolskoj koji isključuje hitnost i prilikom ocjene hitnosti o njemu voditi računa.
38. Ne može se prihvatiti nijedan argument koji je Kraljevina Španjolska istaknula u suprotnom smislu.
39. Kraljevina Španjolska najprije ističe da dopis od 9. siječnja 2015. koji je sastavila služba Komisije, a ne kolegij članova Komisije, ne vrijedi ni kao odluka u smislu članka 288. četvrtog stavka UFEU‑a ni kao akt koji se može donijeti na osnovi Uredbe br. 659/1999. Taj dopis tek izražava stajalište bez pravno obvezujuće naravi koje ne dopunjuje i ne mijenja pobijanu odluku u pogledu koje se traži suspenzija primjene. Prema mišljenju Kraljevine Španjolske, to znači da pobijana odluka i dalje proizvodi učinke te su je, na temelju članka 14. stavka 3. Uredbe br. 659/1999, sva tijela javne vlasti dužna provesti. Zato, sve dok Opći sud ne odredi efektivnu suspenziju pobijane odluke, sva španjolska upravna i sudbena tijela moraju jamčiti poštovanje obveza koje su naložene tom odlukom, a osobito obveze povrata predmetnih potpora.
40. U tom pogledu, valja istaknuti da ocjena pitanja treba li sudac postupka privremene pravne zaštite hitno odrediti privremene mjere ovisi o činjeničnom stanju u kojem se nalazi stranka koja traži te mjere. Drugim riječima, navodna hitnost dokazana je samo ako je ta stranka stvarno izložena prijetećoj i stvarnoj opasnosti da će pretrpjeti tešku i nenadoknadivu štetu, dok posve teorijska i hipotetska opasnost u tom smislu nije dovoljna. Stoga samo postojanje pravne obveze načelno ne može dovesti do stanja hitnosti u kojem bi bilo nužno odrediti privremenu mjeru u korist stranke, sve dok nije poduzeta nijedna prisilna mjera primjene kako bi se postiglo poštovanje navedene obveze.
41. Primjerice, ustaljena je sudska praksa prema kojoj u okviru postupka privremene pravne zaštite protiv odluke Komisije kojom se nalaže povrat državne potpore korisnik te potpore mora dokazati sucu postupka privremene pravne zaštite pred sudovima Unije da mu interna pravna sredstva koja mu u skladu s mjerodavnim nacionalnim pravom stoje na raspolaganje protiv neposrednog oduzimanja potpore na nacionalnoj razini ne omogućuju da, uz poziv osobito na svoju financijsku situaciju, izbjegne nastanak teške i nenadoknadive štete. Ako se to ne dokaže, to jest ako korisnik doista može ostvariti zaštitu pred nacionalnim sucem, sudac postupka privremene pravne zaštite pred sudovima Unije mora zaključiti da u postupku koji se pred njim vodi ne postoji hitnost (vidjeti u tom smislu rješenje Elan/Komisija, točka 33. supra, EU:T:2013:122, t. 23. i navedenu sudsku praksu), i to unatoč činjenici da odluka Komisije i dalje proizvodi pravne učinke i neovisno o tome je li zaštita koja se odobrava na nacionalnoj razini u skladu s pravom Unije. Usto, sve dok se nacionalna tijela koja na temelju odluke Komisije moraju oduzeti državnu potporu faktično suzdržavaju od toga da svakako nalože povrat potpore, opasnost da će je korisnik morati vratiti ne prijeti u dovoljnoj mjeri da bi opravdala suspenziju te odluke (vidjeti u tom smislu rješenje Francuska/Komisija, točka 25. supra, EU:T:2013:396, t. 29. i navedenu sudsku praksu).
42. S tim u vezi, valja utvrditi da za sudski postupak privremene pravne zaštite nije relevantna postavka Kraljevine Španjolske prema kojoj bi trebalo razlikovati pravno obvezujuću snagu pobijane odluke koju je donio kolegij članova Komisije od običnih stajališta neke od službi Komisije, poput onih koja su izražena u dopisu glavnog direktora GU‑a „Tržišno natjecanje“ od 9. siječnja 2015. i u očitovanju koje su agenti Komisijine pravne službe podnijeli tijekom ovog postupka privremene pravne zaštite.
43. Naime, s jedne strane, jasno je da se Komisija u bilo kojoj fazi sudskog postupka protiv neke odluke koju je donio kolegij članova Komisije može odreći izvršenja te odluke (vidjeti u tom smislu rješenje Francuska/Komisija, točka 25. supra, EU:T:2013:396, t. 40.), s tim da takvo odricanje mogu izjaviti i agenti Komisijine pravne službe koji su je ovlašteni zastupati u predmetnom sporu. Međutim, Kraljevina Španjolska nije tvrdila da su Komisijini agenti prešli granice svojih ovlasti kada su u ovom postupku isticali da je dopis od 9. siječnja 2015. zapravo faktično produljenje roka za izvršenje obveze povrata, koja je naložena pobijanom odlukom, do odluke Suda o navedenim žalbama i da španjolska tijela vlasti, dakle, mogu zastati s povratom a da time ne čine povredu prava Unije (vidjeti točku 35. gore).
44. S druge strane, činjenica je da nadležna služba Komisije, a ne kolegij članova Komisije djelujući po službenoj dužnosti, predlaže usvajanje, prema potrebi, nužnih mjera za pokretanje postupka protiv nacionalnih tijela vlasti da ih se primora da izvrše odluku, da im se uputi poziv ili da se kazni njihova neaktivnost. U tim okolnostima, Kraljevina Španjolska trenutačno se nema zbog čega bojati Komisije, s obzirom na to da joj je njezina nadležna služba, to jest GU „Tržišno natjecanje“, pružila jamstvo da zastajanje s mjerama za povrat potpore neće dovesti do pokretanja postupka zbog povrede obveze države, nakon kojeg bi joj se mogla izreći novčana kazna. S obzirom na obećanje koje je ta služba dala, također je jasno da je vrlo malo vjerojatno da se u svojem izvješću o državnim potporama sprema „stvoriti iskrivljenu sliku stvarnog stanja o kojemu je riječ u tom predmetu“ (vidjeti točku 29. gore), ako se uopće može pretpostaviti da takva publikacija može prouzročiti tešku i nenadoknadivu štetu Kraljevini Španjolskoj.
45. Slijedom toga, Kraljevina Španjolska nije dokazala da je pretpostavka hitnosti ispunjena zbog štetnih posljedica do kojih bi oduzimanjem navodnih potpora moglo doći u djelovanju nacionalne administracije, a osobito porezne administracije.
46. U svakom slučaju, ako Komisija odustane od svojeg dobronamjernog stava prema španjolskim tijelima i od njih u određenom trenutku zatraži da odmah započnu s oduzimanjem potpora, kako je naloženo pobijanom odlukom, Kraljevina Španjolska slobodno se može pozvati na tu novu činjenicu kako bi, na temelju članka 109. Poslovnika, podnijela novi zahtjev za privremenu pravnu zaštitu.
47. Kraljevina Španjolska, međutim, tvrdi da španjolski sudovi u svakom slučaju moraju jamčiti pravnim subjektima da će se ostvariti sve posljedice povrede članka 108. stavka 3. posljednje rečenice UFEU‑a, a u odnosu na povrat potpora koje su dodijeljene protivno toj odredbi. Ti sudovi stoga moraju usvojiti sve nužne mjere kako bi se postiglo poštovanje pobijane odluke, sve dok Opći sud ne odredi njezinu suspenziju jer se njome nalaže povrat nezakonitih i nespojivih potpora. Kada je riječ o dopisu od 9. siječnja 2015. (vidjeti točku 34. gore) i izjavama tijekom ovog postupka (vidjeti točku 35. gore), riječ je o običnim Komisijinim stajalištima za koja se ne može smatrati da obvezuju nacionalnog suca (vidjeti u tom smislu presudu od 13. veljače 2014., Mediaset, C‑69/13, Zb., EU:C:2014:71, t. 28.).
48. Tu argumentaciju nije moguće prihvatiti. Naime, dovoljno je ponoviti da Kraljevina Španjolska u konkretnom slučaju mora dokazati da neposredno izvršenje pobijane odluke dovodi u ozbiljnu opasnost izvršavanje njezinih državnih zadaća i španjolski javni poredak (vidjeti točku 25. gore). Međutim, ona ne tvrdi i, štoviše, ne dokazuje da su španjolski sudovi već preopterećeni ili da bi mogli postati preopterećeni tužbama radi poštovanja obveze povrata naloženog pobijanom odlukom do te mjere da bi funkcioniranje španjolskog pravosudnog sustava bilo ozbiljno ugroženo. Ona se, nadalje, ne poziva ni na podnošenje tužbi za oduzimanje potpora na španjolskim sudovima koje bi zbog svoje naravi i opsega mogle imati duboke i dalekosežne posljedice na javni poredak.
49. U svakom slučaju, Kraljevina Španjolska navodi samo 94 poduzetnika koji bi mogli biti pogođeni pobijanom odlukom u svojstvu osoba koje su obuhvaćene naloženim oduzimanjem nezakonito dodijeljenih potpora (vidjeti točku 31. gore). Jedva se čini mogućim da bi procesuiranje tolikog broja tužbi utjecalo na uredno funkcioniranje španjolskog pravosudnog sustava. Uostalom, u okviru tih sudskih postupaka nacionalni sudac, iako nije pravno vezan navedenim Komisijinim stajalištima, imajući na umu načelo lojalne suradnje treba o njima voditi računa kao o elementima ocjenjivanja, s obzirom na to da je cilj elemenata koji su sadržani u tim stajalištima olakšati obavljanje zadaće nacionalnih tijela u okviru postupka primjene odluke o povratu (vidjeti u tom smislu presudu Mediaset, točka 47. supra, EU:C:2014:71, t. 31.).
50. Kraljevina Španjolska na kraju se poziva na svoj interes da bude u stanju gospodarskim subjektima pružiti pravno i porezno okruženje bez neizvjesnosti. Ona smatra da, s obzirom na pravnu nesigurnost koju je Komisija stvorila, održavanje na snazi učinaka pobijane odluke ne omogućava jasnu orijentaciju ni poreznoj administraciji ni nacionalnim sudovima ni poduzetnicima koji u sustavu obrnutog oporezivanja sami moraju napraviti godišnji obračun poreza na dobit koji trebaju platiti.
51. U tom pogledu, nameće se zaključak da neizvjesnost zbog koje se Kraljevina Španjolska žali nije nastala zbog pobijane odluke i stoga se ne može otkloniti suspenzijom njezine primjene. Naime, već je prilikom pokretanja službenog istražnog postupka u 2013. u vezi s novom poreznom mjerom Komisija izrazila sumnje u pogledu njezine zakonitosti i spojivosti s unutarnjim tržištem te je naložila španjolskim tijelima vlasti da obustave sve nezakonite potpore na osnovi te mjere (vidjeti točku 4. gore). Međutim, ta će neizvjesnost trajati barem dok Sud ne donese odluku o žalbama koje je Komisija podnijela protiv presuda Autogrill España/Komisija, točka 6. supra
(EU:T:2014:939) i Banco Santander i Santusa/Komisija, točka 6. supra
(EU:T:2014:938) (vidjeti točku 36 gore). Nadalje, ne čini se da ta neizvjesnost stvara nepremostive prepreke poduzetnicima, nacionalnim sudovima i poreznoj administraciji. Naime, poduzetnici bi morali imati mogućnost da u svojem sustavu obrnutog oporezivanja privremeno primjenjuju novu poreznu mjeru uz izričitu napomenu da sve ovisi o budućoj odluci Suda, dok bi porezna uprava i nacionalni sudovi mogli donijeti privremene odluke s istom napomenom ili prekinuti postupke koji su pred njima u tijeku do donošenja odluke Suda.
52. Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, sucu postupka privremene pravne zaštite ne preostaje ništa drugo nego utvrditi da Kraljevina Španjolska nije uspjela dokazati da bi joj bez određivanja suspenzije u pogledu primjene pobijane odluke nastala teška i nenadoknadiva šteta koja joj prijeti. Pretpostavka hitnosti, dakle, nije ispunjena.
53. Slijedom toga, zahtjev za privremenu pravnu zaštitu valja odbiti zbog nedostatka hitnosti te nije potrebno provesti odvagivanje između prisutnih interesa (vidjeti u tom smislu rješenje od 14. prosinca 1999., DSR‑Senator Lines/Komisija, C‑364/99 P(R), Zb., EU:C:1999:609, t. 61.).
54. U tim okolnostima valja ukinuti rješenje od 8. siječnja 2015. (vidjeti točku 9. gore).
Operativni dio
Slijedom navedenoga,
PREDSJEDNIK OPĆEG SUDA
rješava:
1. Odbija se zahtjev za privremenu pravnu zaštitu.
2. Ukida se rješenje od 8. siječnja 2015. koje je doneseno u predmetu T‑826/14 R.
3. O troškovima će se odlučiti naknadno.
U Luxembourgu 27. veljače 2015.