61999CJ0120_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-120/99,
República Italiana, representada por U. Leanza, na qualidade de agente, assistido por P. G. Ferri e D. Del Gaizo, avvocati dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por M. Sims e I. Díez Parra, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrido,
apoiado por
Reino de Espanha, representado por R. Silva de Lapuerta, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
por
República Francesa, representada por J.-F. Dobelle, bem como por K. Rispal-Bellanger e C. Vasak, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
e por
Comissão das Comunidades Europeias, representada por T. van Rijn e F. P. Ruggeri Laderchi, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
intervenientes,
que tem por objecto a anulação do artigo 2.° do Regulamento (CE) n.° 49/1999 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1998, que fixa os totais admissíveis de capturas de determinadas unidades populacionais de peixes altamente migradores para 1999, a sua repartição em quotas pelos Estados-Membros e certas condições em que podem ser pescados (JO 1999, L 13, p. 54), bem como da tabela relativa ao atum rabilho anexa a este regulamento,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
composto por: P. Jann, presidente de secção, S. von Bahr, D. A. O. Edward, A. La Pergola e C. W. A. Timmermans (relator), juízes,
advogado-geral: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
secretário: L. Hewlett, administrador,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 10 de Maio de 2001, na qual a República Italiana foi representada por D. Del Gaizo, o Conselho por M. Sims e F. P. Ruggeri Laderchi, na qualidade de agente, o Reino de Espanha por R. Silva de Lapuerta e a Comissão por T. van Rijn,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 14 de Junho de 2001,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 10 de Abril de 1999, a República Italiana pediu, nos termos do artigo 173.°, primeiro parágrafo, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 230.°, primeiro parágrafo, CE), a anulação do artigo 2.° do Regulamento (CE) n.° 49/1999 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1998, que fixa os totais admissíveis de capturas de determinadas unidades populacionais de peixes altamente migradores para 1999, a sua repartição em quotas pelos Estados-Membros e certas condições em que podem ser pescados (JO 1999, L 13, p. 54), bem como da tabela relativa ao atum rabilho anexa a este regulamento.
2 Por despachos do presidente do Tribunal de Justiça de 14 de Setembro e 24 de Novembro de 1999, a Comissão das Comunidades Europeias, o Reino de Espanha e a República Francesa foram admitidas a intervir em apoio dos pedidos do Conselho da União Europeia.
Enquadramento jurídico
As normas internacionais
3 A Convenção Internacional para a Conservação dos Tunídeos do Atlântico (a seguir «convenção»), que foi assinada no Rio de Janeiro (Brasil) em 14 de Maio de 1966 e entrou em vigor a 21 de Março de 1969, tem por finalidade principal a conservação e gestão optimizada dos recursos em tunídeos de todas as águas do oceano Atlântico, incluindo os mares que lhe são adjacentes. Esta finalidade deve ser alcançada através da cooperação acrescida entre as partes contratantes com vista à manutenção das populações de tunídeos a níveis que permitam capturas máximas contínuas para fins alimentares e outros.
4 Para esse efeito, as partes contratantes acordaram em constituir e manter uma comissão, designada Comissão Internacional para a Conservação dos Tunídeos no Atlântico (a seguir «CICTA»), à qual compete assegurar a prossecução dos objectivos fixados na convenção. Nos termos do artigo VIII, n.° 1, alínea a), desta, a CICTA pode, designadamente, com base em estudos científicos, «fazer recomendações com vista à manutenção das populações de tunídeos e espécies afins que sejam pescados na área da convenção». Estas recomendações são aplicáveis pelas partes contratantes nas condições estabelecidas pelo artigo VIII, n.os 2 e 3 da convenção.
5 O artigo VIII, n.° 2, da convenção prevê que as recomendações da CICTA produzem efeitos, em relação a todas as partes contratantes, «seis meses após a data em que a comissão notificar as partes contratantes da recomendação», enquanto o n.° 3, da mesma disposição define as condições de entrada em vigor das referidas recomendações no caso em que uma ou várias partes na convenção apresentem objecções à comissão dentro do referido prazo de seis meses.
6 O artigo IX, n.° 1, da convenção dispõe:
«As partes contratantes acordam em tomar todas as medidas necessárias à execução desta convenção. Cada parte contratante transmitirá à comissão, de dois em dois anos ou em qualquer outra data determinada pela comissão, uma declaração sobre as providências tomadas para tal efeito.»
7 Tendo em conta a sobreexploração das unidades populacionais demonstrada por vários estudos científicos, a CICTA adoptou, a partir de 1994, várias recomendações com vista à imposição de um limite máximo às capturas de atum rabilho:
- recomendação n.° 94-11, relativa ao atum rabilho no Atlântico Este e no Mediterrâneo, que foi adoptada na nona reunião extraordinária da CICTA em Madrid (Espanha) em Novembro/Dezembro de 1994 e entrou em vigor a 2 de Outubro de 1995, que tem por objectivo limitar as capturas de atum rabilho em 1995 ao nível mais elevado alcançado por cada uma das partes contratantes em 1993 ou 1994 e adoptar, a partir de 1996, as medidas necessárias para reduzir as suas capturas em 25% relativamente àquele nível de capturas, devendo a redução em causa concretizar-se antes do final de 1998 (a seguir «recomendação n.° 94-11»;
- recomendação sobre as medidas suplementares de gestão para o atum rabilho do Atlântico Este, que foi adoptada na décima quarta reunião ordinária da CICTA em Madrid em Novembro de 1995 e entrou em vigor em 22 de Junho de 1996, que estabeleceu, para os anos de 1996 a 1998, quotas de pesca específicas para a República Francesa devido ao nível excepcional das pescarias francesas em 1994 (a seguir «recomendação de 1995»);
- recomendação n.° 96-14, sobre a aplicação às pescarias do atum rabilho no Atlântico e do espadarte no Atlântico Norte, que foi adoptada na décima nona reunião extraordinária da CICTA em San Sebastián (Espanha), em Novembro de 1996, notificada oficialmente às partes contratantes a 3 de Fevereiro de 1997 e entrou em vigor a 4 de Agosto de 1997, que consagra, designadamente, o princípio da redução dos limites anuais de capturas para o período de gestão seguinte se, durante determinado ano (a partir de 1997), uma parte contratante ultrapassar o seu limite de captura (a seguir «recomendação n.° 96-14»). Esta redução será de 100% do montante que exceder esse limite de capturas, podendo ser aumentado até 125% se uma parte contratante ultrapassar o seu limite de capturas durante dois períodos de gestão consecutivos;
- recomendação n.° 98-5, sobre a limitação de capturas de atum rabilho no Atlântico Este e no Mediterrâneo, que foi adoptada na décima primeira reunião da CICTA em Santiago de Compostela (Espanha), em Novembro de 1998 e entrou em vigor a 20 de Agosto de 1999, que fixa o total admissível de capturas (a seguir «TAC») de atum rabilho em 32 000 toneladas métricas para 1999 e em 29 500 toneladas métricas para 2000, tendo, para esses mesmos períodos, sido atribuída à Comunidade Europeia respectivamente quotas de 20 165 e 18 590 toneladas métricas (quotas calculadas com base nos dados não revistos relativos às capturas realizadas em 1993 e 1994, tendo em conta os dados anuais mais elevados) (a seguir «recomendação n.° 98-5»), e
- recomendação suplementar n.° 98-13, sobre a aplicação à pescaria do atum rabilho e do espadarte no Atlântico, que foi adoptada igualmente na décima primeira reunião extraordinária da CICTA e entrou em vigor em 21 de Junho de 1999, que prevê, designadamente, a redução das quotas de capturas de 1999 das quantidades pescadas em 1997 que excederem a quota de capturas para este último ano (a seguir «recomendação n.° 98-13»).
8 A República Italiana aderiu à convenção em 6 de Agosto de 1997. Antes, era já membro de uma organização internacional que tinha objectivos análogos aos da CICTA: o Conselho Geral das Pescas para o Mediterrâneo (a seguir «CGPM»). Em Maio de 1995, esta organização adoptou a resolução n.° 95/1, cujo terceiro ponto tinha redacção quase idêntica à recomendação n.° 94-11.
9 Pela Decisão 86/238/CEE do Conselho, de 9 de Junho de 1986 (JO L 162, p. 33), foi aprovada a adesão da Comunidade à convenção, na redacção dada pelo protocolo anexo à Acta Final da Conferência dos Plenipotenciários dos Estados partes na convenção assinada em Paris em 10 de Julho de 1984, adesão que se tornou efectiva em 14 de Novembro de 1997. Nos termos do artigo XIV, n.° 6, da convenção, na redacção dada pelo referido protocolo, nesta data a Comunidade ficou sub-rogada nos direitos e obrigações dos Estados-Membros que já eram partes na convenção. Consequentemente, substituiu estes últimos na CICTA.
A regulamentação comunitária
10 O Regulamento (CEE) n.° 3760/92 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1992, que institui um regime comunitário da pesca e da aquicultura (JO L 389, p. 1), na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 1181/98 do Conselho, de 4 de Junho de 1998 (JO L 164, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 3760/92»), dispõe no seu artigo 8.°, n.° 4:
«O Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão:
i) determinará, para cada pescaria ou grupo de pescarias, e caso a caso, o total admissível de captura bem como as condições associadas a essas limitações de capturas e/ou o esforço de pesca total admissível, se necessário, numa base plurianual. Esses totais basear-se-ão nos objectivos e estratégias de gestão que tiverem sido eventualmente adoptados nos termos do n.° 3;
ii) repartirá as oportunidades de pesca entre os Estados-Membros de modo a assegurar, em relação a cada Estado-Membro, uma estabilidade relativa das actividades de pesca para cada stock considerado; contudo, na sequência de pedidos formulados pelos Estados-Membros directamente interessados, poderá ser tomado em consideração o estabelecimento de miniquotas e as trocas regulares de quotas feitas desde 1983, tendo na devida atenção o equilíbrio global dos contingentes;
iii) determinará, sempre que a Comunidade fixar novas oportunidades de pesca para uma pescaria ou grupo de pescarias até então inexistentes no âmbito da política comum da pesca, o método de repartição das mesmas, tendo em conta os interesses de todos os Estados-Membros;
iv) pode também determinar, caso a caso, as condições de ajustamento das disponibilidades de pesca de um ano para o outro;
v) pode introduzir, com base em pareceres científicos, ajustamentos intercalares eventualmente necessários aos objectivos e estratégias de gestão;
vi) determinará as possibilidades de pesca a atribuir a países terceiros, bem como as condições específicas em que devem ser efectuadas as capturas.»
11 O Regulamento (CE) n.° 65/98 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1997, que fixa, relativamente a determinadas unidades populacionais de peixes altamente migradores, os totais admissíveis de capturas para 1998, a sua repartição pelos Estados-Membros sob a forma de quotas e certas condições em que podem ser pescados (JO 1998, L 12, p. 145, retificação no JO 1998, L 152, p. 10), prevê no seu artigo 1.°, segundo e terceiro parágrafos:
«Os TAC, as partes da Comunidade, as quotas e as condições especiais de pesca são fixadas, para 1998, nos termos do anexo.
A Comissão negociará no âmbito da CICTA a revisão dos valores de capturas para os Estados-Membros, de modo a permitir a posterior adaptação das quotas do atum rabilho desses Estados-Membros. Após a sua aprovação pela CICTA, a Comissão adaptará imediatamente essas quotas no âmbito do presente regulamento.»
12 Para o ano de 1998, o anexo ao Regulamento n.° 65/98 estabelece o seguinte no que respeita ao atum rabilho:
- A Comunidade dispõe de uma parte global de 4 452 toneladas no oceano Atlântico, a leste de 45° de longitude oeste, repartida pelos Estados-Membros da seguinte forma:
Grécia: 3 toneladas
Espanha: 3 809 toneladas
França: 400 toneladas
Portugal: 180 toneladas
Outros Estados-Membros (a título de capturas acessórias): 60 toneladas
- A Comunidade dispõe de uma parte global de 11 621 toneladas no Mediterrâneo, repartida pelos Estados-Membros da seguinte forma:
Grécia: 272 toneladas
Espanha: 2 033 toneladas
França: 4 850 toneladas
Itália: 4 145 toneladas
Portugal: 321 toneladas.
13 O artigo 2.° do Regulamento n.° 49/1999 dispõe:
«1. As percentagens para a repartição entre os Estados-Membros da parte disponível para a Comunidade da unidade populacional de atum rabilho do Atlântico Este e do Mediterrâneo são fixadas do seguinte modo:
- Espanha: 34,35%
- França: 33,89%
- Grécia: 1,77%
- Itália: 26,75%
- Portugal: 3,23%.
2. Todavia, os TAC, as partes da Comunidade, as quotas e as condições especiais para o atum rabilho e o espadarte para 1999 são fixados nos termos do anexo.»
14 No que respeita ao atum rabilho, o referido anexo não faz qualquer distinção entre as capturas efectuadas no oceano Atlântico, a leste de 45° de longitude oeste, e as realizadas no Mediterrâneo. Atribui à Comunidade uma parte disponível de 16 136 toneladas (em relação a um TAC global de 32 000 toneladas), repartidas pelos Estados-Membros da seguinte forma:
Grécia: 126 toneladas
Espanha: 5 555 toneladas
França: 6 413 toneladas
Itália: 3 463 toneladas
Portugal: 519 toneladas
Outros Estados-Membros (a título de capturas acessórias): 60 toneladas.
Os factos na origem do recurso
15 O litígio na origem do presente recurso resulta da aplicação das recomendações da CICTA pela Comunidade e das suas consequências na repartição pelos Estados-Membros das quotas de captura do atum rabilho.
16 Na sequência da adesão da Comunidade à convenção, na redacção dada pelo protocolo assinado em Paris em 10 de Julho de 1984, o Conselho adoptou efectivamente dois regulamentos que tinham por finalidade transpor para a ordem jurídica comunitária as recomendações da CICTA: o Regulamento n.° 65/98, que aplica as recomendações n.° 94-11 e de 1995, e o Regulamento n.° 49/1999, que aplica as recomendações n.os 96-14, 98-5 e 98-13.
17 No Regulamento n.° 65/98, que não é contestado no presente recurso, o Conselho fixa os TAC de atum rabilho e de espadarte para o ano de 1998 e distribui a parte disponível para a Comunidade pelos Estados-Membros, de acordo com as disposições do artigo 8.°, n.° 4, ii), do Regulamento n.° 3760/92.
18 O Regulamento n.° 49/1999 procede, no essencial, ao mesmo tipo de operações que o Regulamento n.° 65/98; contudo, o seu âmbito de aplicação temporal não é limitado a um só ano. Com efeito, o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 49/1999 fixa, de modo geral, as percentagens de repartição entre os Estados-Membros da parte comunitária da unidade populacional de atum rabilho do Atlântico Este e do Mediterrâneo, enquanto o n.° 2 da referida disposição estabelece um regime ad hoc de repartição desta unidade populacional apenas para o ano de 1999. Temos de nos reportar ao anexo do Regulamento n.° 49/1999 para conhecer o TAC de atum rabilho para 1999, bem como a repartição pelos Estados-Membros da parte disponível para a Comunidade, expressos em termos quantitativos.
19 As percentagens de repartição previstas no artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 49/1999 foram estabelecidas recorrendo à mesma chave de repartição que já havia sido utilizada pela CICTA, de forma que as quotas de captura foram atribuídas com base em valores não revistos de capturas realizadas pelos Estados-Membros em causa em 1993 ou em 1994, tendo em conta o valor anual mais elevado de cada Estado-Membro.
20 Quanto à repartição pelos Estados-Membros da parte de atum rabilho disponível para a Comunidade durante o ano de 1999, resulta do n.° 12 da contestação do Conselho ter sido efectuada da seguinte maneira:
a) primeiro, o Conselho subtraiu à quota comunitária de 20 165 toneladas um montante de 60 toneladas, que foi posto à disposição de todos os Estados-Membros, com exclusão daqueles a quem tinha sido atribuída uma quota específica, com vista a tomar em consideração as capturas acessórias no âmbito de outras pescarias;
b) seguidamente, o Conselho transformou em montantes absolutos as partes dos Estados-Membros, que estavam expressas em percentagens, e deduziu-lhes, em relação aos Estados-Membros mais interessados na pesca do atum rabilho, a saber, a República Helénica, a República Italiana, o Reino de Espanha, a República Francesa e a República Portuguesa, as quantidades pescadas em 1997 por esses Estados-Membros para além dos limites máximos das capturas autorizadas (ou seja, 4 029 toneladas, das quais 2 666 toneladas da responsabilidade exclusiva da República Italiana);
c) por último, o Conselho operou uma compensação em benefício dos Estados-Membros mais prejudicados pela redução da respectiva quota em função da aplicação das referidas deduções; assim, o Conselho decidiu introduzir um mecanismo de solidariedade, em consequência do qual 850 toneladas de atum rabilho foram deduzidas da quota atribuída a três Estados-Membros, a saber, o Reino de Espanha, a República Francesa e a República Portuguesa, para serem redistribuídas à República Helénica e à República Italiana, que receberam respectivamente 100 e 750 toneladas.
21 É contra o Regulamento n.° 49/1999 que o presente recurso foi interposto pela República Italiana que, para pedir a sua anulação parcial, sustenta ser lesada, quer pela repartição permanente em percentagens do TAC de atum rabilho, prevista no artigo 2.°, n.° 1, quer pela repartição quantitativa para 1999, estabelecida no n.° 2 da mesma disposição.
Quanto aos fundamentos invocados pela República Italiana em apoio do pedido de anulação do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 49/1999
22 A República Italiana invoca três fundamentos em apoio do pedido de anulação do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 49/1999. Os fundamentos têm por base a falta de fundamentação da referida disposição, a violação conjunta do artigo 43.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 37.° CE), dos princípios gerais relativos à hierarquia das fontes de direito e do artigo 8.°, n.° 4, ii), do Regulamento n.° 3760/92, bem como a manifesta inadequação dos critérios adoptados para aplicar o princípio da «estabilidade relativa».
Quanto ao primeiro fundamento
23 No primeiro fundamento, a República Italiana alega, a título principal, que a fundamentação do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 49/1999 se baseia apenas no seu quarto considerando, segundo o qual «é necessário estabelecer a percentagem atribuída a cada Estado-Membro para a captura do atum rabilho no Atlântico Este e no Mediterrâneo». Trata-se, na sua opinião, de uma fundamentação meramente aparente, pois é evidente que o TAC, que se destina a ser explorado pelos Estados-Membros, deve ser objecto de uma repartição de quotas nacionais.
24 Invocando a regra jurisprudencial segundo a qual a necessidade e adequação da fundamentação dependem do conteúdo da disposição em causa, o Governo italiano alega ser necessária uma fundamentação específica no que respeita às modalidades de repartição do TAC pelos Estados-Membros. Esta fundamentação não existe no caso presente, pelo que há que anular a disposição impugnada por vício de forma.
25 Apoiado neste aspecto pela totalidade dos intervenientes, o Conselho contesta existir falta de fundamentação no caso em apreço.
26 Por um lado, com efeito, o quarto considerando do Regulamento n.° 49/1999 apenas constitui um elemento parcial da fundamentação do artigo 2.°, n.° 1, deste, devendo o acto no seu conjunto ser analisado no quadro das obrigações internacionais mais amplas da Comunidade em matéria de conservação e gestão dos recursos vivos do mar e, designadamente, à luz da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar e das recomendações da CICTA, referidas, respectivamente, nos primeiro e segundo considerandos do Regulamento n.° 49/1999.
27 Por outro lado, resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça e, designadamente, dos acórdãos de 9 de Novembro de 1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e o. (II) (C-466/93, Colect., p. I-3799), e de 17 de Julho de 1997, Affish (C-183/95, Colect., p. I-4315), que a fundamentação exigida pelo artigo 190.° do Tratado CE (actual artigo 253.° CE) não impõe à autoridade comunitária, autora do acto impugnado, a especificação de todos os elementos de facto e de direito pertinentes. Basta que acto impugnado evidencie, «no essencial», o objectivo prosseguido por essa autoridade, o que é feito no caso em apreço.
28 A este respeito, cabe recordar que, de acordo com uma jurisprudência constante, a fundamentação exigida pelo artigo 190.° do Tratado deve ser adaptada à natureza do acto em causa e deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, a argumentação da instituição, autora do acto, por forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e ao órgão jurisdicional competente exercer o seu controlo (v., designadamente, os acórdãos de 5 de Outubro de 2000, Alemanha/Comissão, C-288/96, Colect., p. I-8237, n.° 82, e de 19 de Outubro de 2000, Itália e Sardegna Lines/Comissão, C-15/98 e C-105/99, Colect., p. I-8855, n.° 65).
29 Ao mesmo tempo, o Tribunal de Justiça precisou o alcance desta obrigação considerando que a exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto e, designadamente, em função do conteúdo do acto, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas directa e individualmente afectadas pelo acto podem ter em obter explicações. Não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um acto satisfaz as exigências do artigo 190.° do Tratado deve ser apreciada à luz não somente do seu teor, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (v. acórdão Itália e Sardegna Lines/Comissão, já referido, n.° 65). É tanto mais assim quanto os Estados-Membros foram estreitamente associados ao processo de elaboração do acto em litígio e conhecem portanto as razões que estão na base desse acto (v. acórdão de 17 de Outubro de 1995, Países Baixos/Comissão, C-478/93, Colect., p. I-3081, n.° 50).
30 No caso em apreço, a República Italiana não demonstrou que o Conselho não tivesse cumprido esta exigência de fundamentação.
31 Por um lado, com efeito, o Conselho refere claramente o contexto no qual interveio a repartição entre os Estados-Membros da parte disponível para a Comunidade da unidade populacional de atum rabilho do Atlântico Este e do Mediterrâneo, os três primeiros considerandos do Regulamento n.° 49/1999 remetem explícita e respectivamente para a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, para as recomendações obrigatórias da CICTA e para o artigo 8.°, n.° 4, do Regulamento n.° 3760/92.
32 Por outro lado, resulta dos elementos dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça e, designadamente, de um relatório do comité dos representantes permanentes de 9 de Dezembro de 1998, anexo ao recurso pela República Italiana, que esta esteve estreitamente associada à preparação da décima primeira reunião extraordinária da CICTA, durante a qual foram adoptadas as recomendações n.os 98-5 e 98-13, bem com às discussões que conduziram à adopção do Regulamento n.° 49/1999.
33 Nestas condições, a República Italiana não pode ignorar as razões que levaram à repartição do TAC de atum rabilho pelos Estados-Membros, sendo que o Conselho se limitou a transpor para a ordem jurídica comunitária os critérios fixados pela CICTA.
34 Assim, há que rejeitar o primeiro fundamento baseado na falta de fundamentação do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 49/1999.
Quanto ao segundo fundamento
35 A República Italiana invoca, a título subsidiário, um segundo fundamento de ilegalidade do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 49/1999. Este fundamento é baseado na alegada violação pelo Conselho do princípio da estabilidade relativa das actividades de pesca de cada Estado-Membro.
36 Salientando que, diversamente do Regulamento n.° 65/98, o Regulamento n.° 49/1999 não contém qualquer referência explícita ao artigo 8.°, n.° 4, ii), do Regulamento n.° 3760/92, o Governo italiano sustenta que, com efeito, o Conselho decidiu repartir as possibilidades de pesca pelos Estados-Membros sem ter em conta a aplicação deste princípio fundamental da política comum da pesca. Por um lado, resulta desta situação uma falta de fundamentação ainda mais grave do que a verificada em relação ao primeiro fundamento, na medida em que o Conselho não referiu as razões desta opção derrogatória no preâmbulo do Regulamento n.° 49/1999. Por outro lado, há violação de um acto normativo geral de grau superior, na medida em que o Conselho derrogou o princípio da estabilidade relativa sem invocar a mesma base jurídica do Regulamento n.° 3760/92, que consagra este princípio, a saber, o artigo 43.° do Tratado.
37 A este respeito, há que rejeitar à partida o argumento segundo o qual o Conselho pretendeu derrogar o princípio da estabilidade relativa ao adoptar a disposição impugnada.
38 Por um lado, com efeito, é pacífico que, quando se faz referência a uma disposição de um acto, essa referência abrange todos os elementos constitutivos de uma tal disposição, de forma que a remissão para o artigo 8.°, n.° 4, do Regulamento n.° 3760/92 implica necessariamente uma remissão para todos os pontos deste número, salvo disposição expressa em contrário. Não existindo, no presente caso, tal disposição expressa, a remissão para o artigo 8.°, n.° 4, do Regulamento n.° 3760/92 abrange necessariamente a remissão para o ponto ii) do referido número, que consagra o princípio da «estabilidade relativa das actividades de pesca de cada Estado-Membro para cada stock considerado».
39 Por outro lado, resulta do enquadramento jurídico e factual do presente recurso, tal como exposto designadamente nos n.os 16 a 20 do presente acórdão, que o Conselho não teve de modo algum a intenção de derrogar o princípio da estabilidade relativa no caso em apreço, uma vez que estabeleceu as percentagens de repartição das unidades populacionais comunitárias de atum rabilho previstas no artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 49/1999 recorrendo à mesma chave de repartição que já havia sido utilizada pela CICTA, de forma que as quotas de captura foram atribuídas com base em dados não revistos de capturas realizadas pelos Estados-Membros em causa em 1993 ou em 1994, tendo em conta o valor anual mais elevado de cada Estado-Membro.
40 Assim, há que rejeitar igualmente o segundo fundamento de anulação do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 49/1999.
Quanto ao terceiro fundamento
41 A título ainda mais subsidiário, a República Italiana invoca o carácter manifestamente inadequado dos critérios adoptados para aplicar o princípio da estabilidade relativa. O Governo italiano critica o Conselho por ter estabelecido percentagens de repartição do TAC fundamentando-se em dados relativos às capturas referentes a um único ano que, além do mais, não é um ano recente, e não em dados que tivessem em conta vários anos, que seriam mais favoráveis ao referido Estado-Membro.
42 A este respeito, importa, em primeiro lugar, verificar que nunca foi estabelecido, na legislação comunitária nem na jurisprudência do Tribunal de Justiça, que a aplicação do princípio da estabilidade relativa às unidades populacionais de peixes para as quais não foi anteriormente fixado qualquer TAC ou quota exige, em qualquer caso, que as quotas de captura se baseiem num número limitado de anos de pesca em vez do o serem relativamente a um só ano. Com efeito, a flexibilidade em matéria de período de referência a ter em consideração é particularmente importante, na medida em que essas unidades populacionais são geridas no âmbito de uma organização internacional de pesca e que a fixação de percentagens de repartição no seio da Comunidade decorre normalmente de decisões adoptadas no âmbito da referida organização.
43 Por conseguinte, convém referir ser incorrecto pretender que, no caso em apreço, o Conselho se baseou em dados de capturas de um só ano, pois resulta claramente dos autos que foram tidos em conta dois anos para fixar as percentagens de repartição do TAC pelos Estados-Membros, a saber, 1993 e 1994, tendo o Conselho tido em conta, para cada Estado-Membro em causa, o valor anual mais elevado.
44 Por último, constitui também jurisprudência assente que o legislador comunitário goza de um amplo poder de apreciação nas situações que implicam a necessidade de avaliar uma situação económica complexa, como é o caso em matéria de política agrícola comum e da pesca. Este poder não se aplica exclusivamente à natureza e ao alcance das medidas a tomar, mas também, em certa medida, à verificação dos dados de base. Assim, ao fiscalizar o exercício dessa competência, o juiz deve limitar-se a examinar se este não está ferido de erro manifesto ou de desvio de poder ou se a autoridade em questão não excedeu manifestamente os limites do seu poder de apreciação (v., designadamente, neste sentido, acórdãos de 27 de Junho de 1989, Leukhardt, 113/88, Colect., p. 1991, n.° 20; de 19 de Fevereiro de 1998, NIFPO e Northern Ireland Fishermen's Federation, C-4/96, Colect., p. I-681, n.os 41 e 42, e de 5 de Outubro de 1999, Espanha/Conselho, C-179/95, Colect., p. I-6475, n.° 29).
45 No caso em apreço, a recorrente não demonstrou de modo algum que o Conselho agiu de forma manifestamente inadequada no exercício do seu poder de apreciação.
46 Por um lado, com efeito, o Conselho baseou-se em dados que tinham sido transmitidos pela CICTA e nas recomendações, obrigatórias para a Comunidade, adoptadas por esta organização.
47 Por outro lado, a opção pelos anos de 1993 e 1994 como anos de referência para a fixação da percentagem de repartição interna da quota comunitária de atum rabilho não é despropositada na medida em que foi a partir de 1995 que tanto a CICTA, através da entrada em vigor da recomendação n.° 94-11, como o CGPM, do qual a República Italiana fazia parte, fixaram limites, além disso idênticos, para as capturas de tunídeos. Como a Comissão acertadamente refere, a opção do Conselho por anos de referência mais recentes teria prejudicado os Estados-Membros que tivessem acatado as recomendações da CICTA relativas à limitação das capturas.
48 Por conseguinte, o Conselho não excedeu os limites do seu poder de apreciação e o fundamento baseado na incorrecta aplicação do princípio da estabilidade relativa deve ser rejeitado.
49 Das considerações que precedem resulta que deve ser negado provimento à totalidade do pedido relativo à anulação do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 49/1999.
Quanto aos fundamentos invocados pela República Italiana em apoio do pedido de anulação do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 49/1999 e da tabela relativa ao atum rabilho anexa a este regulamento
50 Como para o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 49/1999, a República Italiana invoca, a título principal, a falta de fundamentação do artigo 2.°, n.° 2, deste regulamento e da tabela relativa à repartição pelos Estados-Membros da parte comunitária de atum rabilho para 1999 anexa a este regulamento. A título subsidiário, invoca, em substância, a violação do artigo 8.°, n.° 4, do Regulamento n.° 3760/92, a violação de vários princípios gerais de direito e garantias fundamentais em matéria de sanções, bem como um erro manifesto no que respeita à aplicação da convenção.
Quanto ao primeiro fundamento
51 No primeiro fundamento, a República Italiana alega, a título principal, que a única fundamentação do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 49/1999 se encontra no quinto considerando deste regulamento, segundo o qual «devido a circunstâncias especiais decorrentes da adesão da Comunidade à CICTA, [se] deve proceder a uma repartição ad hoc entre os Estados-Membros para 1999». Trata-se, segundo a recorrente, de um fundamentação de fachada, que não tem em conta os motivos reais da repartição derrogatória estabelecida pela tabela relativa ao atum rabilho constante do anexo ao referido regulamento, a saber, essencialmente, a vontade do Conselho de aplicar à República Helénica, ao Reino de Espanha e à República Italiana as reduções determinadas pela CICTA por ter sido ultrapassada as quotas de captura em 1997.
52 Para o Conselho, em contrapartida, a fundamentação é suficiente na medida em que, como o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 49/1999, o n.° 2 da referida disposição deve ser analisado no quadro global das obrigações internacionais da Comunidade no domínio de conservação e gestão dos recursos vivos do mar e, mais concretamente, na continuação da recomendação n.° 98-5, que prevê no n.° 4 uma disposição expressa relativa às reduções por excesso de pesca. Não era, portanto, adequado incluir uma declaração específica precisando os termos de cada um dos cálculos efectuados para determinar a quota final de cada Estado-Membro, resultando o essencial do objectivo prosseguido pelo Conselho do referido regulamento e, designadamente, dos primeiro, segundo e quinto considerandos. Segundo o Conselho, uma declaração deste tipo seria ainda mais inútil no caso em apreço, na medida em que a repartição prevista no artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 49/1999 tem um carácter ad hoc, vigorando apenas para o ano de 1999.
53 A este respeito, convém afastar liminarmente o argumento, implícito na contestação do Conselho, segundo o qual a fundamentação de um acto, ou de parte de um acto, pode ser mais sumária em virtude do seu carácter pontual ou de apresentar, em relação a determinada regra, carácter derrogatório. Ao contrário, o facto de o referido acto se afastar de uma norma mais geral reforça normalmente a exigência de fundamentação na medida em que os destinatários do acto devem estar em posição de apreciar as razões que levaram a instituição em causa a afastar-se da norma em questão, bem como da amplitude e do alcance da respectiva derrogação. Esta exigência é ainda mais forte quando a derrogação introduz uma modificação da situação existente, susceptível de prejudicar os interesses dos referidos destinatários.
54 Na situação em apreço, contudo, a República Italiana não demonstrou que o artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 49/1999 estava insuficientemente fundamentado.
55 Por um lado, com efeito, o referido regulamento remete explicitamente para as obrigações internacionais da Comunidade em matéria de conservação e gestão dos recursos vivos do mar e, em particular, para as recomendações obrigatórias da CICTA, precisando o oitavo considerando do Regulamento n.° 49/1999, designadamente, que esta organização definiu um sistema de dedução das quantidades pescadas em excesso «diferente do sistema definido pelo Regulamento (CE) n.° 847/96 do Conselho, de 6 de Maio de 1996, que introduz condições suplementares para a gestão anual dos TAC e quotas» (JO L 115, p. 3).
56 Por outro lado, como já foi referido no n.° 32 do presente acórdão, a República Italiana foi estreitamente associada à preparação da décima primeira reunião extraordinária da CICTA bem como às discussões que conduziram à adopção do Regulamento n.° 49/1999.
57 Nestas condições, a República Italiana não pode ignorar as razões que levaram à repartição pelos Estados-Membros da quota comunitária de atum rabilho para 1999, tendo o Conselho deduzido apenas desta quota, de acordo com os termos da recomendação n.° 98-13, as quantidades pescadas pelos Estados-Membros que ultrapassaram os limites fixados para 1997, ao mesmo tempo que introduziu um mecanismo de solidariedade com vista a atenuar o efeito desta dedução para a República Helénica e para a República Italiana.
58 Assim, há que rejeitar o fundamento da República Italiana baseado na falta de fundamentação do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 49/1999.
Quanto aos fundamentos subsidiários
59 A República Italiana invoca dois fundamentos complementares a título subsidiário.
60 Alega, por um lado, que a repartição derrogatória da quota comunitária de atum rabilho para 1999 não tem outra justificação objectiva que não seja a de introduzir uma diferença de tratamento entre Estados-Membros, a qual não tem qualquer fundamento nos princípios e regras de direito comunitário, entre os quais consta, designadamente, o artigo 8.°, n.° 4, do Regulamento n.° 3760/92.
61 Contesta, por outro lado, a legitimidade da redução das quotas de captura feita em 1999 na sequência da aplicação das recomendações da CICTA. Este fundamento é constituído por quatro partes. A República Italiana alega, em primeiro lugar, que as «sanções» que a CICTA pretendia aplicar aos Estados-Membros implicam uma responsabilidade individual de cada parte contratante, não podendo, portanto, ser objecto da negociação prevista pelo Regulamento n.° 65/98, que se reporta às verdadeiras quotas atribuídas de forma estável às partes contratantes da CICTA. Salienta, em segundo lugar, que, se se admitir o contrário, essa negociação das sanções aplicadas pela CICTA a determinado Estado não podia, em qualquer caso, ser efectuada sem lhe ser dada a possibilidade de defender a sua posição, o que não se verificou no caso em apreço. A República Italiana alega, em terceiro lugar, que só em Agosto de 1997 se tornou parte contratante na CICTA, alguns dias após a entrada em vigor da recomendação n.° 96-14, o que coloca a questão da aplicabilidade das sanções da CICTA à República Italiana em relação ao ano de 1997. Em quarto lugar, a República Italiana invoca que a referida recomendação prevê unicamente a aplicação da sanção compensatória durante o ano seguinte àquele em que se excedeu o limite de captura. Seria, portanto, em 1998, e não em 1999, que, segundo a recorrente, deviam ser aplicadas as reduções dos limites de captura.
Quanto à legitimidade da redução das quotas de captura
62 Nas duas primeiras partes do segundo fundamento subsidiário, que cabe apreciar em primeiro lugar, a República Italiana alega, em substância, que as negociações da Comunidade no seio da CICTA, às quais faz referência o artigo 1.°, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 65/98, não podem impor reduções para a pesca em excesso efectuada por determinados Estados-Membros em 1997 e que, em qualquer caso, devia ter sido dada oportunidade a estes últimos de defenderem os seus interesses no âmbito dessas negociações.
63 A este respeito, importa recordar, a título liminar, que, devido à sua adesão à convenção, na redacção dada pelo protocolo assinado em Paris em 10 de Julho de 1984, a Comunidade, nos termos do respectivo artigo XIV, n.° 6, ficou sub-rogada nos direitos e obrigações dos Estados-Membros que já eram partes na convenção. A Comunidade estava, portanto, perfeitamente habilitada a discutir todos os aspectos pertinentes, no âmbito das negociações no seio da CICTA relativas à quota comunitária em relação à qual é a única entidade competente, incluindo as consequências da ultrapassagem das quotas efectuada por alguns Estados-Membros antes da data da sua adesão à referida organização. A Comunidade estava, portanto, vinculada pelas recomendações anteriores da CICTA e, designadamente, pela recomendação n.° 96-14, que consagra o princípio de uma redução das quotas de pesca se, durante determinado período de gestão, uma parte contratante ultrapassar os seus limites de captura. Com efeito, foi à Comunidade que foram impostas, deduzindo da sua quota disponível para o ano de 1999, as reduções relativas ao excesso de pesca do ano de 1997.
64 Nestas condições, a República Italiana não pode reivindicar uma actuação individual nas deliberações da CICTA referentes à forma de ter em conta o excesso de pesca, pois as negociações relativas a esta questão foram integralmente assumidas pela Comunidade.
65 A República Italiana não pode, igualmente, invocar, neste âmbito, um direito de defesa de que disporia a título individual. Na verdade, só através da defesa do interesse comunitário, que é da responsabilidade exclusiva da Comunidade e das suas instituições, é que os interesses da República Italiana, tal como os de outros Estados-Membros, são tidos em consideração.
66 Por último, importa recordar que a República Italiana foi estreitamente associada ao desenvolvimento das negociações levadas a cabo no âmbito da CICTA, uma vez que participou, no seio do Conselho, às discussões relativas a estas negociações. Assim, com efeito, teve todas as oportunidades de apresentar as suas observações e de exprimir as suas eventuais objecções.
67 Pelas razões expostas, são rejeitadas as duas primeiras partes do segundo fundamento subsidiário.
68 Na terceira parte deste fundamento, a República Italiana contesta a faculdade de o Conselho, na repartição da quota comunitária de atum rabilho para 1999, ter em conta os excedentes de capturas efectuadas pela Itália em 1997, um vez que este Estado-Membro apenas aderiu à convenção dois dias depois da entrada em vigor da recomendação n.° 96-14.
69 Tal como já foi referido no n.° 63 do presente acórdão, por ocasião da fixação da quota comunitária para 1999 não foi aos Estados-Membros em causa, mas sim à Comunidade, que a CICTA imputou as reduções relativas ao excesso de pesca em 1997. Esta parte do segundo fundamento subsidiário coloca, assim, a questão de saber se o legislador comunitário, quando procedeu à atribuição desta quota reduzida aos Estados-Membros em causa, podia ter em conta, no que respeita à República Italiana, o excesso de pesca da Itália durante o ano de 1997 e deduzir da quota-parte atribuída a este Estado-Membro de acordo com a percentagem fixada no artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 49/1999 a quantidade deste excesso, ao mesmo tempo que atenuava as consequências desta dedução por um mecanismo de solidariedade comunitária.
70 A este respeito, convém ter em conta, em primeiro lugar, que, enquanto membro do CGPM, a República Italiana tinha perfeito conhecimento das medidas de limitação das capturas de atum rabilho que foram adoptadas pela CICTA a partir de 1995, na medida em que a quota fixada para este Estado-Membro pela recomendação n.° 94-11, numa altura em que ainda não era membro da CICTA, havia sido confirmada pela resolução n.° 95-1 do CGPM, adoptada na reunião que teve lugar em Alicante (Espanha) entre 22 e 26 de Maio de 1995. A este respeito, a circunstância de esta resolução não ter natureza vinculativa não infirma de modo algum a verificação de que a República Italiana tinha conhecimento do conteúdo da recomendação n.° 94-11.
71 Em segundo lugar, cabe verificar que, durante a preparação da sua adesão à CICTA, a República Italiana teve oportunidade de conhecer plenamente estas medidas e, em concreto, a recomendação n.° 96-14, que fixa o mecanismo de redução em caso de excesso de pesca, que foi adoptada em Novembro de 1996, ou seja, mais de oito meses antes da data efectiva da adesão deste Estado-Membro à convenção.
72 Importa salientar, em terceiro lugar, que, como confirmado pelo agente do Governo italiano na audiência, a República Italiana de forma alguma se opôs à aplicação das referidas medidas de limitação das capturas no caso de adesão, nem na preparação desta última, nem no decurso do processo que terminou com a adesão efectiva deste Estado-Membro à convenção, em 6 de Agosto de 1997, também não tendo formulado reservas a esse respeito.
73 Nestas condições, foi correctamente, e sem ultrapassar de qualquer forma os limites do seu poder de apreciação, que o Conselho, colocado perante a necessidade de afectar aos Estados-Membros em causa as reduções relativas ao excesso de pesca efectuadas por estes últimos em 1997, mas que foram directamente imputadas à Comunidade pela CICTA, pôde, no que diz respeito à República Italiana, fazer com que este Estado suportasse as consequências do seu excesso de pesca de 1997, tendo estas, contudo, sido atenuadas pelo mecanismo de solidariedade comunitária.
74 No que respeita mais particularmente ao argumento da República Italiana segundo o qual a redução da sua quota devida ao excesso de pesca efectuado em 1997 consistiria em sancioná-la retroactivamente, violando um princípio geral de direito - uma vez que a recomendação n.° 96-14 que introduziu este regime de sanções entrou em vigor apenas dois dias antes da data de adesão do referido Estado-Membro à convenção e que o excesso de pesca se verificou antes dessa data -, basta verificar, por um lado, que a República Italiana estava obrigada, desde a sua adesão, a respeitar as recomendações da CICTA, das quais tinha perfeito conhecimento antes dessa data e em relação às quais não apresentou qualquer reserva.
75 Por outro lado, e sem que seja necessário responder à questão de saber se, no caso em apreço, a medida de redução relativa ao excesso de pesca em 1997 foi efectivamente aplicada com efeito retroactivo, é forçoso verificar que uma medida que tem por objectivo evitar que um Estado-Membro retire, no futuro, qualquer vantagem de um excesso de pesca efectuado no passado não tem carácter de sanção punitiva.
76 Assim, não procede o fundamento invocado a este respeito pela República Italiana.
77 Em relação à quarta parte do segundo fundamento subsidiário alegado pela República Italiana, segundo o qual, nos termos da recomendação n.° 96-14, uma redução relativa ao excesso de pesca só pode ser aplicada durante o ano seguinte àquele em que foi ultrapassado o limite de captura, importa recordar que a recomendação n.° 98-13 derrogou explicitamente esta regra ao prever o adiamento da aplicação da redução para um período de gestão posterior ao imediatamente a seguir à verificação do referido excesso de capturas, quando a totalidade dos dados relativos às capturas deste período não estiver disponível no momento da fixação das quotas. De acordo com os termos desta recomendação, os excedentes de capturas realizados durante o ano de 1997 podiam, portanto, ser deduzidos em 1999.
78 Tendo em conta o conjunto dos fundamentos precedentes, há que rejeitar na totalidade o segundo fundamento subsidiário.
Quanto à violação do princípio da não discriminação
79 No que respeita ao primeiro fundamento subsidiário, baseado na violação do princípio da não discriminação, importa sublinhar que a República Italiana não provou a referida violação.
80 Com efeito, segundo jurisprudência constante, a discriminação só pode consistir na aplicação de regras diferentes a situações comparáveis ou na aplicação da mesma regra a situações diferentes (v., designadamente, acórdãos de 23 de Fevereiro de 1983, Wagner, 8/82, Recueil, p. 371, n.° 18; de 13 de Novembro de 1984, Racke, 283/83, Recueil, p. 3791, n.° 7, e de 29 de Abril de 1999, Royal Bank of Scotland, C-311/97, Colect., p. I-2651, n.° 26).
81 Ora, no caso em apreço, o Conselho teve em devida consideração as diferenças existentes entre os Estados-Membros em causa, uma vez que a repartição da quota comunitária de atum rabilho para o ano de 1999 tem em conta tanto o princípio da estabilidade relativa das actividades de pesca dos referidos Estados como os excessos eventuais de capturas por estes efectuados durante o ano de 1997. O Conselho de forma alguma violou o princípio da igualdade de tratamento.
82 Nestas condições, há que rejeitar o primeiro fundamento subsidiário da República Italiana.
83 Resulta das considerações precedentes que deve ser negado provimento ao pedido de anulação do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 49/1999 e da tabela relativa ao atum rabilho anexa a este regulamento.
84 Assim, deve ser negado provimento ao recurso no seu conjunto.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
85 Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se tal tiver sido requerido. Tendo o Conselho requerido a condenação da República Italiana e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas. Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 4, primeiro parágrafo, do mesmo regulamento, o Reino de Espanha, a República Francesa e a Comissão, intervenientes no litígio, suportarão as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A República Italiana é condenada nas despesas.
3) O Reino de Espanha, a República Francesa e a Comissão das Comunidades Europeias suportarão as suas próprias despesas.