61993C0396
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
ANTONIO LA PERGOLA
fremsat den 4. maj 1995 (
*1
)
Indledning
1.
Helmut Henrichs, der er forhenværende midlertidigt ansat ved Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, og som nu er ansat som tjenestemand ved Forbundsministeriet for Forskning og Teknologi i Tyskland, har med den foreliggende sag anfægtet den af Retten i Første Instans den 24. juni 1993 afsagte dom i sag T-92/91 (Sml. II, s. 611), og har for Domstolen nedlagt påstand om annullation af Kommissionens afgørelser af 25. april og 3. maj 1991 i henhold til Rådets forordning (Euratom, EKSF, EØF) nr. 2274/87 af 23. juli 1987 om indførelse af særlige foranstaltninger vedrørende midlertidigt ansattes udtræden af tjenesten i De Europæiske Fællesskaber (
1
) (herefter »forordningen«). Appellanten har endvidere nedlagt påstand om, at appelindstævnte tilpligtes at betale erstatning samt pålægges at betale sagens omkostninger, såvel for førsteinstansen som i appelinstansen.
2.
Da der er tale om en appelsag, er Domstolens prøvelse i medfør af artikel 51 i protokollen vedrørende EØF-statutten for Domstolen begrænset til retsspørgsmål, hvorfor jeg for så vidt angår de faktiske omstændigheder i det hele henviser til Rettens dom, der i denne henseende ikke kan anfægtes ved appel til Domstolen.
3.
Appellanten har fremsat særskilte anbringender for så vidt angår hver enkelt af de anfægtede afgørelser. I mit forslag til afgørelse vil jeg behandle anbringenderne i samme rækkefølge som i appelskriftet.
Afgørelsen af 25. april 1991
Manglende begrundelse
4.
Appellanten har med sit første anbringende mod Rettens dom, for så vidt angår påstanden om annullation af Kommissionens afgørelse af 25. april 1991, gjort gældende, at afgørelsen ikke var begrundet. Samtlige appellantens påstande angår imidlertid faktum, nemlig at de faktiske oplysninger, som han havde kunnet støtte sin kontrol af lønsedlen på, ikke havde været ham bekendt. Som følge af den præceptive regel i artikel 51 i EØF-statutten for Domstolen kan dette imidlertid ikke danne grundlag for en appelsag.
5.
Det bemærkes endvidere, at appellanten under alle omstændigheder blot har gentaget den argumentation, som han allerede har gjort gældende i førsteinstans, hvilket er i strid med det princip, Domstolen gentagne gange har fastslået, nemlig at »en appel præcist skal angive, hvilke elementer der anfægtes i den dom, som påstås ophævet, samt de retlige argumenter, der særligt støtter denne påstand« (
2
). I Domstolens praksis er det endvidere fastslået, at »en appel, der blot gentager eller nøjagtigt gengiver de anbringender og argumenter, der allerede er blevet fremført for Retten ... har i realiteten kun til formål at opnå, at de i stævningen fremsatte påstande pådømmes endnu engang, hvilket... falder uden for Domstolens kompetence« (
3
).
6.
Af disse grunde er det min opfattelse, at første anbringende bør afvises.
Forordningens artikel 4, stk. 4, angiveligt tilsidesat
7.
Appellantens andet anbringende vedrørende Kommissionens afgørelse af 25. april 1991 angår Kommissionens tilsidesættelse af forordningens artikel 4, stk. 4. Bestemmelsen har følgende ordlyd:
»De bruttoindtægter, som den godtgørelsesberettigede oppebærer i sin nye arbejdsmæssige situation, fradrages den i stk. 1 fastsatte godtgørelse i det omfang, indtægterne og godtgørelsen tilsammen overstiger hans seneste samlede bruttovederlag, udregnet på grundlag af den løntabel, der er gældende den første dag i den måned, for hvilken godtgørelsen skal udbetales. Dette vederlag korrigeres med den i stk. 3 omhandlede justeringskoefficient.
De i første afsnit omhandlede bruttoindtægter og det seneste samlede bruttovederlag er de beløb, de fremkommer efter fradrag af sociale udgifter og inden fradrag af skat.
Den pågældende skal fremlægge alle de skriftlige beviser, der kan kræves, og give institutionerne meddelelse om ethvert forhold, der vil kunne ændre hans ret til ydelsen.«
Efter appellantens opfattelse har Kommissionen ved beregningen af det vederlag, han oppebærer som tjenestemand i Tyskland, undladt at foretage de nævnte fradrag. Det beløb, som Kommissionen lægger til grund som »bruttoindtægter«, er således højere end det, der ¡følge forordningen skal lægges ti grund med henblik på anvendelsen af artike 4, stk. 4.
8.
Retten lagde Kommissionens anbringender til grund, idet den fandt, at denne søgsmålsgrund savnede grundlag. Appellanten har nu anfægtet denne stillingtagen under henvisning til følgende argumenter: Retten har for det første undladt at tage stilling til, hvad der i forordningen forstås ved »bruttoindtægter«, hvori der skal ske fradrag af »sociale udgifter«; Retten har endvidere tillagt begreberne indtægter og udgifter i fællesskabsforordningen en anden betydning end den, der følger af tysk ret; Retten har endelig undladt at tage hensyn til Kommissionens praksis med hensyn til anvendelsen af artikel 4, stk. 4.
Denne argumentation bygger navnlig på, at Kommissionen ikke har fortolket begreberne indtægter og sociale udgifter korrekt under hensyn til tysk ret. Dette punkt bør efter min opfattelse undersøges nærmere.
9.
Appellanten har hermed nærmere gjort gældende, at den sociale sikringsordning, der gælder i henhold til tysk ret, og som han som tjenestemand er omfattet af, bygger på et »underholdsprincip«: Staten yder som arbejdsgiver tjenestemanden såvel et pengebeløb, som delvis kan dække udgifterne ved at være tilsluttet en sygeforsikring, som en særlig ydelse, »Beihilfe«, der har til formål at dække en del af tjenestemandens udgifter i forbindelse med sygdom. Beløb, der vedrører såvel den ene, som den anden af disse ydelser, skal, når de størrelsesmæssigt er fastslået, anses for sociale udgifter og følgelig fradrages den pågældendes løn. Det beløb, appellanten havde betalt til en social sikringsordning for sin og sin families sygeforsikring, måtte således anses for en social udgift, der som sådan var fradragsberettiget i medfør af forordningen, også selv om der ikke var tale om beløb, der var særskilt angivet og nævnt på lønsedlen, eller som den pågældende selv må ansætte størrelsesmæssigt eller bevise at have betalt.
Kun et sådant kriterium giver mulighed for at fastsætte størrelsen af de bruttoindtægter, der i medfør af artikel 4, stk. 4, skal lægges til grund, korrekt.
10.
I sit svarskrift har Kommissionen givet udtryk for en anden fortolkning af de poster, som appellanten kræver fradraget sine bruttoindtægter. Kommissionen har nærmere anført, at staten som arbejdsgiver må antages at have foretaget fradrag af sociale udgifter hos den pågældende. Som appellanten selv har medgivet, er det imidlertid temmelig vanskeligt at fastslå disse beløb størrelsesmæssigt. Det må kunne lægges til grund, at disse beløb allerede er fradraget, om end i et ikke nærmere bestemt omfang. Da de pågældende beløb ikke fremgik af lønsedlen, kunne de derfor heller ikke fradrages. Appellantens anbringender var således ubegrundede.
11.
Det retlige spørgsmål, der er forelagt Domstolen, angår herefter betydningen af de begreber, der skal finde anvendelse i forhold til appellantens løn, hvoraf alene begrebet sociale udgifter har betydning for nærværende sag. I forordningen sondres der nemlig mellem sociale udgifter og skat, idet det er bestemt, at sociale udgifter til forskel fra skat øver indflydelse på bruttoindtægterne.
12.
Appellanten har anfægtet Rettens afgørelse under henvisning til Kommissionens urigtige fortolkning af disse begreber, som Retten har bekræftet, for så vidt som disse begreber er relevante for, hvorledes forordningen finder anvendelse.
I denne forbindelse bemærkes, at Retten efter appellantens opfattelse har fortolket de pågældende bestemmelser forkert, idet den har tillagt de anførte udgifter en anden betydning end den, der følger af tysk ret.
13.
Det problem, der er forelagt Domstolen, er således, om forordningens artikel 4, stk. 4, med henblik på den foreliggende sag henviser til national ret — her tysk ret — og i givet fald, hvad betydningen heraf er.
14.
Retten strejfer alene dette problem i dommens præmis 22, men med henvisning til Khouri-dommen (
4
) giver den svar på spørgsmålet om, hvorvidt den kan behandle en bestemmelse i national ret og fællesskabsinstitutionens anvendelse heraf, når en fællesskabsretlig regel afhænger af en national regel. For så vidt angår den foreliggende sag fandt Retten, at den havde kompetence til at tage stilling til de argumenter, sagsøgeren havde gjort gældende om, at Kommissionen skulle have undladt at tage hensyn til eller fejlfortolket de relevante tyske retlige regler.
15.
I Khouri-dommens præmis 32 findes nogle yderligere betragtninger, som bør gentages her.
I denne dom tilsluttede Retten sig den opfattelse, som Domstolen havde givet udtryk for i Ekro-sagen (
5
), idet den udtalte: »Det følger af såvel kravene om en ensartet anvendelse af fællesskabsretten som af lighedsprincippet, at ordlyden af en fællesskabsretlig bestemmelse, som ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med hensyn til fastlæggelsen af dens betydning og rækkevidde, normalt i hele Fællesskabet skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning, som skal søges under hensyntagen til bestemmelsens kontekst og formålet med den pågældende ordning.«
Efter denne henvisning til Ekro-dommen fandt Retten imidlertid nærmere at måtte præcisere, hvorledes fællesskabsretten kan indeholde henvisning til national ret, hvilket den udtrykte således: »Retten finder imidlertid, at selv om der ikke er nogen udtrykkelig henvisning, kan anvendelsen af fællesskabsretten i givet fald indebære en henvisning til medlemsstaternes ret, såfremt Fællesskabets retsinstanser ikke i fællesskabsretten eller almindelige fællesskabsretlige principper kan finde elementer, der gør det muligt for dem at fastlægge bestemmelsens indhold og rækkevidde ved en selvstændig fortolkning.«
16.
De oplysninger, som fremgår af Rettens dom, yder efter min opfattelse et klart og nyttigt bidrag til løsningen af renvoiproblemet, som det foreligger i denne sag.
Det kriterium, som Retten i Første Instans har anført, er klart: Fællesskabsretten kan referere til national ret selv uden en udtrykkelig henvisning, når det ikke er muligt at fastslå indholdet og rækkevidden af den regel, der skal finde anvendelse, på grundlag af fællesskabsretten eller almindelige fællesskabsretlige principper.
Lad mig derpå gennemgå den foreliggende sag. Det er min opfattelse, at fortolkningen ikke volder problemer for så vidt angår forståelsen af reglerne i artikel 4, stk. 4 — i hvert fald i forhold til de virkninger, der er af betydning for den foreliggende sag — når henses til de fortolkningskriterier, som kan udledes af ordningen eller af almindelige fællesskabsretlige principper.
Den bestemmelse, der regulerer den foreliggende situation, indeholder ikke nogen udtrykkelig henvisning til national ret, men henvisningen følger utvivlsomt af bestemmelsens ratio legis: Der er således tale om en henvisning, som fællesskabslovgiver ud fra bestemmelsernes formål snarere har påbudt end blot tilladt. Det er nemlig ikke en bestemmelse, der har til formål at harmonisere de nationale regler på dette område eller at afskaffe eller mindske forskellene mellem de forskellige ordninger, der gælder. Artikel 4, stk. 4, pålægger heller ikke medlemsstaterne at påse, at de pågældende behandles efter et fællesskabsretligt kriterium. Der er derimod tale om en regel, der er udstedt specielt med henblik på EF-tjenestemænd, der er udtrådt af tjenesten, og som blot foreskriver, at de regler, uanset hvilke, der i det enkelte tilfælde følger af den pågældende retsorden, skal lægges til grund med henblik på fastlæggelse af de indtægter og sociale udgifter, som den forhenværende tjenestemand oppebærer som følge af sin nye arbejdsmæssige situation eller aktiviteter.
I denne forbindelse stod det imidlertid fællesskabslovgiver klart, at der henvistes til kriterier, som kunne være forskellige fra den ene retsorden til den anden, og som rent faktisk er forskellige, alt efter det retspolitiske valg, de enkelte ordninger har truffet om, hvorledes indtægter og fradragsberettigede udgifter skal opgøres. Forordningen er således blevet vedtaget ud fra en Mar forudsætning om, at det ikke var hensigtsmæssigt at gribe ind i det normative skøn, som er overladt de nationale lovgivere, og hermed at vurdere den løsning, der er valgt anvendt i den relevante retsorden. Henvisningen er som allerede nævnt udformet på følgende måde: Det er definitivt anerkendt eller forudsat, at hver enkelt national retsorden har til opgave at fastsætte et retfærdigt og rimeligt forhold mellem indtægter og sociale udgifter. Den forskelsbehandling, dette kan medføre for forhenværende EF-tjenestemænds vedkommende, afhængig af, hvor deres nye arbejdsmæssige situation er placeret, skyldes således national ret, som fællesskabsordningen ikke vil gribe ind i.
17.
I den foreliggende sag skal det derfor undersøges, om tysk ret indeholder bestemmelser om sociale udgifter og om, hvorledes disse fastsættes i forhold til bruttoindtægterne.
Retten fandt imidlertid, at det ikke af appellantens lønseddel fremgik, at nogen del af hans vederlag var forbeholdt udgifter af denne art. Der er herved tale om en vurdering af faktum, der som sådan ikke kan anfægtes under nærværende sag. Retligt set må det antages, at tysk ret ikke indeholder regler om, at sociale udgifter skal fradrages i bruttoindtægterne som nævnt i forordningen, i betragtning af, at den, der skal fortolke og anvende den fællesskabsretlige bestemmelse, under ingen omstændigheder kan lægge sin egen opfattelse af, hvad der udbetales appellanten i løn, til grund, på grundlag af en teoretisk opsplitning og rekonstruktion af de enkelte beløb, bruttoindtægterne udgøres af, til forskel fra, hvad der følger af lønsedlen: En sådan form for fortolkning falder uden for den kompetence, der tilkommer Kommissionen og den retsinstans, der skal kontrollere Kommissionens afgørelse.
Den nævnte henvisning til national ret udelukker endvidere — hvilket det næsten er overflødigt at sige — at lønsedlen vurderes på grundlag af det indhold af begreberne indtægt og sociale udgifter, Domstolen eventuelt kan udlede af fællesskabsretten.
Hertil kommer, at appellanten ikke — i overensstemmelse med princippet onus probandi incumbit ei qui dicit samt reglerne i forordningens artikel 4, sidste afsnit — har ført bevis for at have betalt beløb overhovedet, som fremgår af lønsedlen, eller et andet lovpligtigt beløb eller bidrag af nogen art, for som tjenestemand at være omfattet af en social sikringsordning efter tysk ret. De argumenter, appellanten har anført til støtte for, at førsteinstansen med urette fastslog, at betaling af de påståede sociale udgifter ikke var bevist, kan derfor ikke gøres gældende under en appelsag, da de vedrører faktum, som fastslået af Retten.
Af det således anførte følger, at anbringendet om, at forordningens artikel 4, stk. 4, er tilsidesat, idet der ikke er foretaget fradrag for sociale udgifter, ikke er begrundet.
Den påståede manglende hensyntagen til § 8 i Bundesbesoldungsgesetz
18.
Appellanten har gjort gældende, at Kommissionen burde have taget hensyn til eventuelle fradrag i hans løn i medfør af Bundesbesoldungsgesetz" (BBesG) § 8. Det er forkert, at Retten heller ikke tog hensyn til de eventuelle ulemper som følge af den anførte bestemmelse, eller som følge af den tilsvarende bestemmelse i Beamtenversorgungsgesetz" (BeamtVG) § 56.
Kommissionen har heroverfor anført, at det spørgsmål, dette anbringende rejser, ikke er aktuelt, da de tyske myndigheder endnu ikke, da den anfægtede afgørelse blev truffet, havde foretaget det forventede fradrag, som derfor heller ikke fremgik af lønsedlen. Kommissionen har endvidere oplyst, at såfremt de nationale myndigheder måtte foretage et sådant fradrag, vil den tage den tilsvarende nedsættelse af den pågældendes løn i betragtning ved anvendelsen af forordningens artikel 4, stk. 4. For så vidt angår BeamtVG's § 56 har Kommissionen anført, at denne bestemmelse kun kan finde anvendelse for det tilfælde, at sagsøgeren modtager pension i Tyskland, hvilket endnu ikke er aktuelt.
19.
Jeg kan her tilslutte mig det af Kommissionen anførte. Det er åbenbart, at dette anbringende ikke kan godtages, da det angår en rent hypotetisk tilsidesættelse af den relevante fællesskabsforordning. På det tidspunkt, hvor sagen blev anlagt, havde den tyske administration endnu ikke foretaget nogen form for fradrag, og det er ikke til at forudsige, om eller hvornår dette sker. Såfremt den pågældende forringelse af lønnen måtte finde sted, og Kommissionen korrekt lægger den nye lønsum til grund, således som den har erklæret at ville, er der ikke sket overtrædelse af fællesskabsretten.
20.
Således som den foreliggende sag tegner sig, er det vanskeligt at få øje på grundlaget for spørgsmålet om, hvorvidt der vil blive :aget hensyn til den af appellanten påberåbte ønsituation ved fastsættelsen af den godtgørelse, han er berettiget til i medfør af forordlingen. Domstolen kan ikke på nuværende tidspunkt tage stilling til dette spørgsmål. Først når de tyske myndigheder konkret har foretaget det anførte fradrag, og Kommissionen for sit vedkommende har undladt at ændre den pågældendes godtgørelse i overensstemmelse med de anvendelige regler i national ret, kan dette ske. Kun såfremt Kommissionen eventuelt måtte udvise en sådan adfærd, foreligger der en konkret overtrædelse af forordningens artikel 4 i den her omhandlede henseende, som kan være genstand for en legalitetskontrol fra Domstolens side.
Dette anbringende er følgelig ikke begrundet.
Forordningen angiveligt ikke fortolket efter sit formål
21.
Appellanten har endvidere gjort gældende, at Kommissionen ikke har anvendt artikel 4, stk. 4, korrekt, idet den ikke har foretaget en »formålsfortolkning«, dvs. ikke har fortolket bestemmelsen i overensstemmelse med det formål, som lovgiver har villet tilgodese.
Såfremt Kommissionen havde anvendt denne fortolkningsmetode, ville den med henblik på den i artikel 4, stk. 4, omhandlede beregning, have taget hensyn til den skattemæssige forskel for lønnen på nationalt plan, i forhold til den skattemæssige ordning, der gælder inden for Fællesskabet. Forordningen har endvidere til formål at sikre den godtgørelsesberettigede et vederlag, som ikke er lavere end den løn, han tidligere oppebar som EF-tjenestemand. Retten har på sin side med urette udelukket, at progressionen i den nationale indkomstskat blev tillagt betydning i den foreliggende sag.
Kommissionen har hertil anført, at bestemmelserne i artikel 4, stk. 4, i det hele regulerer dens beføjelser for så vidt angår fastsættelsen af de bruttoindtægter, der skal tages i betragtning. Den har ingen kompetence til at foretage en skattemæssig standardisering af nationale lønninger, hvilket i øvrigt udtrykkeligt er udelukket i medfør af denne bestemmelse.
22.
Selv om man i den foreliggende sag foretog en formålsfortolkning, ville den givet vis ikke føre til det af appellanten anførte resultat. Dog kunne man medgive, at fællesskabslovgiver ved godtgørelsesordningen har villet sikre de berettigede et vist vederlag, der ikke kan ændres ved. Hvad appellanten ikke har taget med i betragtning er, at den måde indtægten beregnes på, følger af selve forordningen. Selv om det således er bestemt, at godtgørelsen og de nye indtægter kan kumuleres, er dette ifølge udtrykkelige regler i artikel 4 dog kun tilladt i et omfang, det ikke overstiger det seneste vederlag, appellanten fik udbetalt som EF-tjenestemand, og under forudsætning af, at det højest tilladte indtægts-beløb fastsættes inden fradrag af skat og under hensyn til eventuelle udgifter, der kan medregnes.
Jeg finder herefter at måtte tilslutte mig Kommissionens opfattelse. Det af appellanten anførte anbringende er ikke begrundet.
Afgørelsen af 3. maj 1991
23.
Forordningens artikel 4, stk. 6, har følgende ordlyd:
»Den godtgørelsesberettigede har for sig selv og for de gennem ham forsikrede personer ret til ydelserne i henhold til den i artikel 72 i vedtægten omhandlede sociale sikringsordning, såfremt han til denne indbetaler det bidrag, der beregnes på grundlag af den i stk. 1 fastsatte godtgørelse, og såfremt han ikke dækkes af en anden ved lov eller administrativt fastsat sygesikringsordning.«
Kommissionen har på grundlag af denne bestemmelse truffet afgørelse om, at appellanten ikke er omfattet af Fællesskabernes sygesikringsordning, idet ydelserne ifølge »Beihilfe«-ordningen måtte sidestilles med en ved lov eller administrativt fastsat sygesikringsordning.
Den angiveligt manglende begrundelse
24.
Appellanten har for det første gjort gældende, at den omtvistede afgørelse mangler begrundelse. Det første anbringende støttes på, at den i forhold til appellanten trufne foranstaltning alene gengiver ordlyden af forordningens artikel 4, stk. 6, uden at det nærmere anføres, hvorfor denne bestemmelse har fundet anvendelse i det foreliggende tilfælde.
25.
Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at henvisningen til, at ydelserne ifølge »Beihilfe«-ordningen måtte sidestilles med ydelserne ifølge Fællesskabernes sygesikringsordning, er tilstrækkelig begrundelse.
26.
Som det fremgår af den anfægtede dom, angår spørgsmålet ifølge sin formulering snarere realiteten end den manglende begrundelse. Det er ligeledes min opfattelse, at den pågældende foranstaltning er tilstrækkeligt begrundet. Begrundelsen fremgår af, at ydelserne anses for ligestillede, hvilket Kommissionen ved den anfægtede afgørelse udtrykkeligt har henvist til. Om denne vurdering kan stå for en retlig prøvelse, er et andet spørgsmål, der forudsætter, at der findes en begrundelse, og angår således realiteten.
Jeg finder derfor, at dette anbringende bør forkastes.
27.
For så vidt angår den manglende begrundelse har appellanten endvidere gjort gældende, at den anfægtede afgørelse lader ham i uvished med hensyn til hans retsstilling og ikke giver ham mulighed for at få kendskab hertil. Kommissionen havde i øvrigt lovet ham at gennemgå disse aspekter af sagen på ny og nærmere belyse disse, hvilket løfte den ikke har holdt. Dette anbringende er heller ikke begrundet. Som anført af Kommissionen er den her fastsatte foranstaltning en afgørelse, som i medfør af EØF-traktatens artikel 189 er bindende. Der er således tale om en retsakt, der er tillagt virkninger, der fuldt ud må anses for egnet til at definere den pågældendes retsstilling, der hidtil og givet også for fremtiden vil være, at den pågældende er afskåret fra at kunne tilslutte sig den i forordningen omhandlede sociale sikringsordning. Afgørelsens konklusion har på den anden side givet appellanten adgang til at få foretaget en domstolsprøvelse, en mulighed, som han faktisk har udnyttet. Hans personlige forhold er således hverken blevet krænket i sikkerhedsmæssig eller beskyttelsesmæssig henseende.
Appellantens påstande med hensyn til en fornyet gennemgang af spørgsmålene om den behandling, han har fået, angår således faktum og kan følgelig ikke realitetsbehandles under nærværende sag.
Den hævdede tilsidesættelse af forordningens artikel 4, stk. 6
28.
Retten har udelukket, at appellanten kan være omfattet af Fællesskabernes sygesikringsordning, da han er dækket af ordningen for tyske tjenestemænd.
Appellanten har gjort gældende, at den af Retten i Første Instans trufne afgørelse er forkert. De ydelser, der følger af fællesskabsretten, afviger ifølge appellanten meget fra den støtte, der ydes ifølge »Beihilfe«-ordningen. Da de to ordninger ikke kan anses for ligestillede, er der ingen begrundelse for at nægte ham ret til sociale ydelser, som omhandlet i artikel 4, stk. 6.
I det foreliggende tilfælde kan man heller ikke anvende det kriterium, som Domstolen fastslog i Kontogeorgis-sagen (
6
), analogt. Ifølge appellanten udelukkede Domstolen i denne sag personer, der kan omfattes af en anden, komplet forsikring mod sygdomsrisiko, fra Fællesskabernes sygesikringsordning, men de ydelser, der udbetales i henhold til »Beihilfe«-ordningen, har ikke denne karakter. Af denne grund bør den anfægtede dom ophæves.
Kommissionen har hertil anført, at den traf den pågældende afgørelse som følge af den grundlæggende overensstemmelse, der er mellem »Beihilfe«-ordningen og Fællesskabernes socialforsikringsordning. Den sociale sikring, appellanten er omfattet af ifølge den nationale ordning, og som medfører, at han udelukkes fra Fællesskabernes sygekasse, skal i overensstemmelse med det i Kontogeorgis-dommen anførte vurderes uden hensyntagen til de faktiske godtgørelsessatser, der ydes under de enkelte ordninger: Ifølge Kommissionen følger det hverken af ordlyden af eller formålet med artikel 4, stk. 6, at der skal være tale om en fuldstændig dækning.
29.
En gennemgang af denne ankegrund kræver, at man for det første undersøger, hvorledes artikel 4, stk. 6, definerer det krav, appellanten hævder at have.
Bestemmelsen giver den godtgørelsesberettigede selv og de gennem ham forsikrede personer ret til at være omfattet af den sociale sikringsordning ifølge tjenestemandsvedtægtens artikel 72. En forhenværende tjenestemands ret til sociale sikringsydelser er knyttet til retten til godtgørelsen og er en følge af det vederlag, der også tilkommer personer, der ikke længere er i aktiv tjeneste. Artikel 4, stk. 6, indeholder imidlertid to regler: Den første af disse udstrækker vedtægtens ordning i forhold til godtgørelsesberettigede generelt; den anden gør undtagelse herfra, såfremt den pågældende dækkes af en anden ved lov eller administrativt fastsat sygesikringsordning. En tjenestemand, der er omfattet af vedtægtens ordning, har ret til ydelser indtil et garanteret maksimum; såfremt han er omfattet af en anden ordning, hvis ydelser er lavere, har han ret til at få godtgjort forskellen mellem den anden ordning og den, der følger af vedtægten. Den godtgørelsesberettigede kan derimod kun være omfattet af én social sikringsordning: Såfremt han er dækket af en anden ordning, kan han ikke kræve vedtægtens ordning bragt i anvendelse. Den regel, der for sidstnævnte tilfældes vedkommende gør en undtagelse fra den fælles ordning i vedtægtens artikel 72, har til formål at afskære den forhenværende tjenestemand fra ret til samme behandling som tjenestemænd, der fortsat gør aktiv tjeneste, og må derfor fortolkes i overensstemmelse med de principper, der finder anvendelse på bestemmelser, der begrænser rettigheder.
30.
Jeg vil med det samme gøre opmærksom på, hvad den løsning, jeg foreslår, indebærer. Der gælder et overordnet og — efter min mening uomgængeligt — kriterium for fortolkningen af artikel 4, stk. 6. Det må antages, at fællesskabslovgiver kun har villet udelukke de godtgørelsesberettigede fra ordningen i tilfælde af en tilsvarende social sikringsordning, og ikke blot som følge af en hvilken som helst social dækning. Den omstændighed, at ordningerne skal være ligestillede, fremgår implicit, men utvivlsomt af den bestemmelse, der skal finde anvendelse. Ved en fortolkning skal det efterprøves, om der i det konkrete tilfælde findes en sådan ordning, inden den godtgørelsesberettigede udelukkes fra de ydelser, han ellers har krav på.
Den anfægtede afgørelse støttes i realiteten på et kriterium om ligestilling. Kommissionen nægtede appellanten ret til at blive tilsluttet den fælles sygesikringsordning, fordi »Beihilfe«-ordningen, som han er omfattet af ifølge tysk ret, er en lovbestemt ordning, hvis ydelser »så vidt det er Kommissionen bekendt« er »sammenlignelige«. At ordningerne anses for ligestillede fremgår kun af denne formulering. Som anført under punkt 26 skal det undersøges, om denne begrundelse ikke blot er tilstrækkelig, men også korrekt. Det er det, der skal tages stilling til ved en fortolkning af artikel 4, stk. 6. Domstolen skal fastslå, hvilket sammenlignings-kriterium der følger af den pågældende bestemmelse med henblik på den foreliggende sag.
31.
Retten i Første Instans fandt ikke anledning til at kritisere afgørelsen af 3. maj 1991 under henvisning til en række vurderinger, som jeg af nedenfor anførte grunde ikke kan tilslutte mig.
32.
Lad mig begynde med Rettens konstatering af, at »Beihilfe«-ordningen angiveligt har samme karakteristika som en »lovbestemt« sygesikringsordning i forordningens forstand, da ordningen hviler på et offentligretligt grundlag. En ved lov eller administrativt fastsat sygesikringsordning må ganske vist udspringe af en offentligretlig akt, udstedt af en regelfastsættende myndighed. Nærværende sag angår imidlertid de regler og de rettigheder, der gælder for tjenestemænd, hvilket spørgsmål på de enkelte retsordeners nuværende udviklingstrin fortsat henhører under lovgivningsmagtens kompetence. Dette er tilfældet ifølge den regelbundne tyske forfatningsretlige ordning. Af artikel 73, nr. 8, og artikel 74a i Bonn-grundloven fremgår således herom: Forholdet mellem staten som arbejdsgiver og dens tjenestemænd, og de sociale siltringsordninger, de kan være omfattet af, falder inden for det område, der skal reguleres, og faktisk bliver reguleret ved lov. Dette betyder imidlertid ikke, at den tyske lovgivningsmagt konkret har udformet en social sikringsordning, der må ligestilles med bestemmelserne i vedtægtens artikel 72. Ved afgørelsen af, om ordningerne er ligestillede, skal der ikke blot lægges vægt på, om den formelle retskilde har sit udspring i lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, men også på bestemmelsernes indhold, som i dette tilfælde fastlægger den ordning, der skal finde anvendelse i stedet for fællesskabsordningen. Domstolen har i øvrigt fastslået betydningen af det materielle indhold, såvel som det formelle grundlag for ordningen, eller dennes kilde, i andre sager, hvori der var spørgsmål om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet eller om, hvorvidt en pensionsordning, der omfattede visse ansatte, indgik som en del af ansættelsesforholdet eller var et spørgsmål om social sikring. Jeg henviser i denne forbindelse til den nyligt afsagte dom i Beunesagen (
7
) samt til Bilka-sagen (
8
), som Beunesagen henviser til.
33.
Retten har i den foreliggende sag selv anerkendt, at der må tillægges indholdet af »Beihilfe«-ordningen betydning. Som kriterium har Retten imidlertid lagt vægt på, hvilke bestemmelser ordningen indeholder med hensyn til satser og lofter for godtgørelse af udgifter i forbindelse med sygdom, og den fandt, at ydelserne størrelsesmæssigt må anses for sammenlignelige med ydelser i henhold til en almindelig social sikringsordning. Efter Rettens opfattelse må »Beihilfe« ordningen således sidestilles med en »generel« ordning, dvs. en sygesikringsordning, som uden nærmere angivelser må anses for en almindelig ordning, og hvorunder enhver lovbestemt sygeforsikring, som den godtgørelsesberettigede ifølge forordningen kan omfattes af, henhører.
Det problem, der rejser sig her, er imidlertid ene og alene, om »Beihilfe«-ordningen konkret kan sidestilles med fællesskabsordningen. Retten har om dette spørgsmål alene udtalt, at Kontogeorgis-dommen finder analog anvendelse på det foreliggende tilfælde. Denne sag angik en bestemmelse, der svarer til artikel 4, stk. 6, for så vidt angår sygeforsikring for forhenværende medlemmer (af Kommissionen samt af Fællesskabets retsinstanser: artikel 11 i Rådets forordning nr. 422/67/EØF, nr. 5/67/Euratom af 25. juli 1967 om lønningsregulativ for Kommissionens formand og medlemmer og for Domstolens præsident, dommere, generaladvokater og justitssekretær, EFT 1967, s. 199). Der var også i den anførte sag spørgsmål om, hvorvidt Fællesskabernes sociale sikringsordning og den nationale ordning, den pågældende var omfattet af, der ligesom i den foreliggende sag antoges gensidigt at udelukke hinanden, var ligestillede.
I det følgende vil jeg vise, hvad der vil blive resultatet af at anvende de principper, Domstolen fastslog i Kontogeorgis-dommen, på den foreliggende sag.
Domstolen fastslog i Kontogeorgis-dommen, at begrebet ligestilling — på de i denne sag foreliggende omstændigheder, der svarer til omstændighederne i nærværende sag — ikke kunne fortolkes som en henvisning til ydelsernes omfang og vilkårene for dækning, medmindre dette udtrykkeligt fremgik af de relevante fællesskabsregler.
I den foreliggende sag findes der ikke udtrykkelige bestemmelser af denne art, således at en fortolkning ikke kan træde i stedet for lovgivning, når denne ikke indeholder regler om, at der skal være fuldstændig overensstemmelse mellem de dækningsgrader, der ydes.
Den afgørelse, som Retten har henvist til, taler således netop for, at den anfægtede dom støttes på en kvantitativ bedømmelse, hvilket ikke er hjemlet i de for den foreliggende sag relevante bestemmelser, idet den lægger om ikke udelukkende, så dog afgørende vægt på, at ydelserne må anses for ligestillede.
34.
Af de allerede anførte grunde kræver spørgsmålet om ligestilling imidlertid en nærmere begrundelse.
Af Domstolens praksis fremgår, at kvantitativ ligestilling af ydelser i et tilfælde som det foreliggende, skal bedømmes i forhold til udtrykkelige og præcise regler, fastsat ved lov, og ikke så at sige ikke ud fra en eller anden »tommelfingerregel«, som retten måtte finde for godt at anvende, og som nødvendigvis må føre til usikre og diskutable resultater. På den anden side ville det være ren formalisme, såfremt en tidligere tjenestemand udelukkes fra den fælles sygesikringsordning, blot fordi han modtager ydelser ved sygdom i henhold til andre ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, uden hensyn til, om og på hvilken måde disse bestemmelser må anses for sidestillet med den i vedtægtens artikel 72 fastsatte ordning.
Såfremt det kriterium, Retten i Første Instans har lagt til grund, ikke kan tiltrædes, må der fastlægges et andet, der opfylder kravene i den foreliggende sag: Der kræves således en hensigtsmæssig og rimelig fortolkning af de betingelser, der udelukker tidligere tjenestemænd fra retten til vedtægtsmæssige ydelser.
Efter min opfattelse skal spørgsmålet, om ordningerne må anses for sidestillede, bedømmes på grundlag af en korrekt fortolkning af artikel 4, stk. 6, idet kriteriet social sikring i fællesskabsordningen først skal defineres, hvorefter det skal efterprøves, om den anden ved lov eller administrativt fastsatte ordning, som appellanten i nærværende sag er omfattet af, bygger på samme kriterium.
35.
Fællesskabsordningens væsentligste kendetegn fremgår nærmere af vedtægtens artikel 72. Tjenestemanden har ret til ydelser af en vis størrelse, der er fastsat på grundlag af et kongruenskriterium. Der er ikke tale om en fuldstændig dækning, men om en maksimal dækning i forhold til budgettet, hvilket det er overladt fællesskabslovgiver at fastsætte. Det fastsatte niveau ændres ikke — hvorved tjenestemanden »garanteres« ret til de omhandlede ydelser, som bestemt i artikel 4, stk. 6 — uden hensyn til, om den pågældende er omfattet af en anden lovbestemt dækningsordning eller eventuelt en privat forsikring. I tilfælde af en lovbestemt ordning, der yder en lavere dækning end Fællesskabet, dækker Fællesskabets sygeforsikring som bekendt forskellen mellem denne og den dækning, der er fastsat i vedtægten. Som det fremgår af vedtægten, navnlig af de såkaldte antikumulationsregler heri, der regulerer tilfælde af dobbelt dækning, og som er indeholdt i artikel 72, stk. 4, opfylder den lovbestemte sygeforsikring sin karakteristiske sociale funktion på grundlag af et kongruens- og forrangs-kriterium (
9
). En privat forsikring anses derimod for komplementær ifølge artikel 72, for så vidt som der frit kan modtages dækning for udgifter, som ikke er godtgørelsesberettigede ifølge Fællesskabets forsikring. Godtgørelser i henhold til fællesskabsordningen tilpasses således i alle tilfælde et forud fastsat niveau. Den garanti, tjenestemanden har, omfatter endelig en ret til den maksimale godtgørelse, der er fastsat, gennem en forsikringsordning, som er primær, og som hviler i sig selv; dækningens kongruens afhænger ikke af eventuelle andre former for eller kilder til understøttelse, og der fastsættes en gang for alle grænser for, i hvilket omfang fællesskabsforsikringen godtgør tjenestemandens udgifter i forbindelse med sygdom.
36.
Det skal herefter undersøges, om »Beihilfe«-ordningen er kendetegnet af samme kriterier for dækning som fællesskabsordningen. Her finder Bundesbeamtengesetz' (BBG) § 79 anvendelse, sammenholdt med artikel 1, stk. 1, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser hertil. Ifølge BBG's § 79 yder staten som arbejdsgiver den pågældende beskyttelse af hans virksomhed og stilling som tjenestemand og drager omsorg for tjenestemandens og hans families vel, også efter at tjenesteforholdet er ophørt. Ved artikel 1, stk. 1, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser er det bestemt, hvorledes den i § 79 fastsatte generelle beskyttelse af tjenestemanden konkret er udformet i den for denne sag relevante henseende, nemlig, som det hedder i den tyske lovbestemmelse, gennem »støtte« (»Beihilfe«); denne støtte skal i tilfælde af sygdom (samt tillige ved fødsel eller død, forebyggelse og vaccinationer) »supplere den private forsikring, som tjenestemanden selv skal betale af sit vederlag«. Ordningen er således supplerende og kompletterer den sædvanlige sygeforsikring, som tjenestemanden er forpligtet til for egen regning at tegne, uden at erstatte denne. Den støtte, der således ydes for at begrænse tjenestemandens udgifter til lægebehandling, der er et grundlæggende behov, er udpræget af supplerende karakter, og er reguleret i de almindelige gennemførelsesbestemmelser på følgende måde: »Beihilfe«-ordningen dækker den del af udgifterne i forbindelse med sygdom, som påhviler tjenestemanden, dog indtil det særlige maksimum, der er fastsat for behandlingen, af det beløb, der ikke dækkes af den primære sygeforsikring. »Beihilfe«-ordningen — der meget sigende er defineret som en støtte, snarere end som en social sikringsordning i dette ords egentlige betydning — er ifølge sin art en yderligere indkomstkilde, som tjenestemanden i de i loven fastsatte tilfælde kan øse af. Ordningens typiske subsidiære funktion kan yderligere forklares med, at tjenestemænd er blevet sidestillet med selvstændige og er blevet indrømmet en tilsvarende ret til selv at vælge sygesikrings-dækning, henset til den høje grad af professionalisme og uafhængighed, det offentlige har. I kraft af sin udformning er »Beihilfe«-ordningen tilpasset dette væsentlige aspekt af stillingen som tjenestemand, som BBG's § 79 skal beskytte. Tjenestemanden er udelukket fra den sociale lovgivnings anvendelsesområde, men er til gengæld dækket af den særlige støtteordning, som jeg netop har gennemgået, for så vidt angår udgifter i forbindelse med sygdom.
37.
Af disse betragtninger fremgår, at fællesskabsordningen og »Beihilfe«-ordningen langt fra er ligestillede, men indbyrdes afviger betydeligt som følge af de grundlæggende kriterier, der gælder for dem: Den ene ordning er udpræget udformet som en primær forsikringordning, der hviler i sig selv, hvorimod den anden er udformet som en støtte til en privat forsikring. Min konklusion afkræftes heller ikke af den omstændighed, at der også ydes støtte efter »Beihilfe«-ordningen, selv om tjenestemanden ikke selv har tegnet forsikring mod sygdom, men støtten kan i så fald ikke overstige de forud fastsatte lofter. Den sikring, tyske tjenestemænd er omfattet af, har heller ikke i dette tilfælde de typiske kendetegn for en sygeforsikring, som kan sammenlignes med fællesskabsordningen. Den tyske lovgiver har forestillet sig den som et middel til understøttelse, ud fra det såkaldte »underholds«-princip, ikke som en passende godtgørelse af udgifter ved sygdom. Den interventions ordning, som gælder i forhold til enhver, der ikke selv har tegnet anden forsikring, kan i øvrigt ikke udskilles fra »Beihilfe«-ordningen i sin helhed: Det er blot en del af den retlige ramme; idéen med ordningen er, at selv om »Beihilfe«-ordningen er utilstrækkelig, såfremt den fungerer uafhængigt af anden dækning, sikrer den derimod et optimalt resultat i form af en maksimal godtgørelse af de udgifter ved sygdom, der påhviler tjenestemanden, når denne blot er omfattet af en primær, supplerende social sikringsordning. Det kongruenskriterium, den tyske lovgiver har lagt til grund, kan derfor kun fortolkes således: »Beihilfe«-ydelser dækker kun den pågældendes behov, såfremt den suppleres af ydelser, der ifølge denne ordning anses for primære. Dette bekræfter, at der grundlæggende og utvivlsomt er tale om et kriterium, som adskiller sig fra det i vedtægtens artikel 72, der som led i en autonom og primær ordning garanterer en EF-tjenestemand maksimale ydelser, også uden andre muligheder for dækning.
38.
Afslutningsvis vil jeg som supplement til det hidtil anførte gerne henvise til den fortolkning, som den tyske regering har fremført, og som er indeholdt i dokument nr. 7481, der er et notat, »Punkt I/A fra De Faste Repræsentanters Komités ’vedtægts’-udvalg«, som appellanten har fremlagt efter, at appelsagen er anlagt.
I denne erklæring hedder det, at ydelser ved sygdom, der ydes ifølge ordningen for tjenestemænd i Tyskland (»Beihilfe«), ikke er en godtgørelse for udgifter i henhold til en obligatorisk sygeforsikring, samt at de heller ikke kan sidestilles hermed. Det følger således heraf, hedder det i erklæringen, at ydelser fra De Europæiske Fællesskabers sygesikringsordning har forrang, da ordningen for tyske tjenestemænd er subsidiær.
Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at der var tale om en ensidig, ikke bindende erklæring. Efter min opfattelse må erklæringen imidlertid, under forbehold af princippet iura novit curia, anses for et dokument, som er fremlagt i overensstemmelse med parternes almindelige samarbejdsforpligtelse over for retten, såvel i henseende til kendskab til, som til fortolkningen af en bestemmelse, der som tilfældet er her, tilhører en anden retsorden end fællesskabsretten.
Ifølge denne erklæring kan »Beihilfe«-ordningen ikke anses for en lovbestemt sygeforsikring. Det ville således være tilstrækkeligt at tilslutte sig denne opfattelse, hvorefter der ikke ville kræves yderligere argumenter for at konkludere, at appellanten ikke opfylder de betingelser, der fremgår af forordningens artikel 4, stk. 6, vedrørende eventuel udelukkelse fra den fælles sygesikringsordning.
Man når imidlertid samme resultat ved at følge den argumentation, som jeg netop har redegjort for, uanset hvorledes man vil rubricere den ordning, der ifølge tysk ret gælder for tyske tjenestemænd. Uanset om der er tale om forsikringsydelser i ordets egentlige betydning, er »Beihilfe«-ordningens godtgørelse af udgifter ved sygdom alene subsidiær og supplerende i forhold til en anden autonom, primær forsikring. Dette er de væsentligste, objektive kendetegn ved den tyske ordning. Erklæringen bekræfter blot dette. Ordningen har ingen af de kendetegn, der kræves for, at den må sidestilles med fællesskabsordningen, der som nævnt indeholder andre kriterier og garantier for dækning.
39.
Ved den anfægtede afgørelse har Kommissionen, og Retten, da den stadfæstede Kommissionens afgørelse, ikke fortolket og anvendt kriteriet om, at de to sociale ordninger, der sammenlignes, skal være ligestillede, og har således på forkert grundlag antaget, at appellanten skulle udelukkes fra Fællesskabernes sygesikringsordning.
Af de således anførte grunde finder jeg, at appellantens anbringende om, at artikel 4, stk. 6, er blevet tilsidesat, må tages til følge. Da yderligere bevisoptagelse ikke er påkrævet, eftersom der er tale om et retsspørgsmål, er det min opfattelse, at der kan træffes afgørelse i sagen i overensstemmelse med statuttens artikel 54. Jeg foreslår derfor, at afgørelsen af 3. maj 1991 annulleres.
Påstanden om erstatning
40.
Appellanten har endvidere nedlagt påstand om erstatning for det tab, han har lidt som følge af Kommissionens adfærd.
I betragtning af, at jeg alene foreslår, at der gives appellanten medhold for så vidt angår anbringendet om annullation af Kommissionens afgørelse af 3. maj 1991, er det min opfattelse, at erstatningspåstanden ligeledes kun skal undersøges i denne henseende.
Retten frifandt Kommissionen, idet den fastslog, at de anfægtede foranstaltninger var lovlige. Den for Retten nedlagte påstand om erstatning kunne derfor ikke tages til følge, allerede fordi Kommissionens adfærd ikke havde været retsstridig. Retten har således ikke taget stilling til, om erstatningskravet var begrundet, og har ikke undersøgt de omstændigheder, som appellanten støtter sit krav på.
Henset hertil er netop disse omstændigheder relevante ved en undersøgelse af, om der eventuelt er lidt skade og dennes omfang, samt af, om det kan bebrejdes Kommissionen. Jeg finder ikke, at Domstolen på sagens nuværende stadium råder over tilstrækkelige oplysninger til at kunne træffe afgørelse om dette spørgsmål. Dette forhold bør undersøges nærmere, hvorfor jeg foreslår, at sagen på dette punkt hjemvises til Retten til afgørelse.
Sagens omkostninger
41.
Da jeg foreslår, at sagen hjemvises til Retten med henblik på behandling af spørgsmålet om erstatning, skal Retten i medfør af artikel 122 i Domstolens procesreglement træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Forslag til afgørelse
Jeg skal herefter foreslå Domstolen at træffe følgende afgørelse:
—
Appellen af Rettens dom af 24. juni 1993 i sag T-92/91 forkastes, for så vidt angår anbringenderne om Kommissionens afgørelse af 25. april 1991.
—
Der gives appellanten medhold i appellen af Rettens dom af 24. juni 1993 i sag T-92/91, for så vidt angår anbringenderne vedrørende Kommissionens afgørelse af 3. maj 1991, og således at Rettens dom følgelig ophæves på dette punkt, og Kommissionens afgørelse af 3. maj 1991 annulleres i medfør af artikel 54 i EØF-statutten for Domstolen.
—
Rettens dom ophæves for så vidt angår spørgsmålet om erstatning.
—
Sagen hjemvises til Retten, med henblik på at denne træffer afgørelse om påstanden om erstatning og om sagens omkostninger.
(
*1
) – Originalsprog: italiensk.
(
1
) – EFT L 209, s. 1.
(
2
) – Kendelse af 26.4.1993, sag C-244/92 P, Kupka-Floridi mod ØSU, Sml. I, s. 2041, og af 26.9.1994, sag C-26/94 Ρ, X mod Kommissionen, Sml. I, s. 4379.
(
3
) – Dom af 22.12.1993, sag C-354/92 P, Eppe mod Kommissionen, Sml. I, s. 7027.
(
4
) – Dom af 18.12.1992, sag T-85/91, Khouri mod Kommissionen, Sml. II, s. 2637.
(
5
) – Dom af 18.1.1984, sag 327/82, Ekro, Sml. s. 107
(
6
) – Dom af 12.12.1989, sag C-168/88, Kontogeorgis mod Kommissionen, Sml. s. 4189.
(
7
) – Dom af 28.9.1994, sag C-7/93, Beune, Sml. I, s. 4471.
(
8
) – Dom af 13.5.1986, sag 170/84, Bilka, Sml. s. 1607.
(
9
) – Praksis for anvendelse af artikel 72, stk. 4, for så vidt angår EF-tjenestemænd i aktiv tjeneste eller på pension, der er omfattet af »Beihilfe«-ordningen, går mig bekendt i retning af, at antikumulationsreglen ikke finder anvendelse i dette tilfælde. Den logiske begrundelse for denne praksis er, at den pågældende tjenestemand eller pensionist under alle omstændigheder er forpligtet til at betale fuldt bidrag til sygekassen, således at han ikke skal tåle, at ydelserne ifølge fællesskabsordningen nedsættes, men kan derimod fuldt ud drage fordel af begge ordninger.