62001CJ0130_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-130/01,
Commissie van de Europese Gemeenschappen,
vertegenwoordigd door G. Valero Jordana en J. Adda als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Franse Republiek,
vertegenwoordigd door D. Colas en G. de Bergues als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen dat de Franse Republiek de krachtens het EG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door in strijd met artikel 7 van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (PB L 129, blz. 23), voor de in de bijlage bij het verzoekschrift opgesomde 99 gevaarlijke stoffen geen programma's vast te stellen ter vermindering van de verontreiniging, welke eveneens kwaliteitsdoelstellingen omvatten, en die programma's en de resultaten van de toepassing ervan niet in beknopte vorm aan de Commissie mee te delen,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
samengesteld als volgt:
J.-P. Puissochet, kamerpresident,
C. Gulmann,
V. Skouris (rapporteur),
F. Macken en
N. Colneric, rechters,
advocaat-generaal: J. Mischo,
griffier: R. Grass,
gezien het rapport van de rechter-rapporteur,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 11 juli 2002,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1.
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 21 maart 2001, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof krachtens artikel 226 EG verzocht vast te stellen dat de Franse Republiek de krachtens het EG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door in strijd met artikel 7 van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (PB L 129, blz. 23), voor de in de bijlage bij het verzoekschrift opgesomde 99 gevaarlijke stoffen (hierna:
"litigieuze stoffen"
), geen programma's vast te stellen ter vermindering van de verontreiniging, welke eveneens kwaliteitsdoelstellingen omvatten, en die programma's en de resultaten van de toepassing ervan niet in beknopte vorm aan de Commissie mee te delen.
Toepasselijke bepalingen
2.
Richtlijn 76/464 heeft volgens de eerste overweging van de considerans ervan tot doel, het aquatisch milieu in de Gemeenschap te beschermen tegen verontreiniging, met name door bepaalde stoffen die persistent, toxisch en bioaccumuleerbaar zijn.
3.
Richtlijn 76/464 maakt te dien einde onderscheid tussen twee categorieën van gevaarlijke stoffen, die de bijlage bij die richtlijn respectievelijk in lijst I en in lijst II van families en groepen van stoffen indeelt.
4.
Lijst I in bijlage bij richtlijn 76/464 (hierna:
"lijst I"
) omvat bepaalde afzonderlijke, bijzonder gevaarlijke stoffen.
5.
Blijkens de artikelen 2 en 3 van die richtlijn is het regime voor de op lijst I geplaatste stoffen gericht op beëindiging van de waterverontreiniging door die stoffen; voor elke lozing van die stoffen is een voorafgaande vergunning van de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat nodig, waarin emissienormen kunnen worden bepaald.
6.
Voor die stoffen bepaalt artikel 6, leden 1 en 2, van richtlijn 76/464 dat de Raad op voorstel van de Commissie grenswaarden vaststelt welke door de emissienormen niet mogen worden overschreden, alsmede kwaliteitsdoelstellingen, die voornamelijk dienen te worden bepaald op basis van de toxiciteit, de persistentie en bioaccumulatie van deze stoffen in levende organismen en sedimenten.
7.
Lijst II in bijlage bij richtlijn 76/464 (hierna:
"lijst II"
) heeft betrekking op stoffen met een schadelijke uitwerking op het aquatisch milieu, die tot een bepaald gebied beperkt kan zijn en afhangt van de kenmerken en de plaats van het water waarin zij worden geloosd.
8.
Lijst II omvat volgens de eerste alinea, eerste streepje, met name de stoffen die deel uitmaken van de families en groepen van stoffen genoemd in lijst I en waarvoor de Raad de in artikel 6 van richtlijn 76/464 bedoelde grenswaarden niet heeft vastgesteld. Thans geldt bedoeld eerste streepje voor 99 stoffen, die tevens de litigieuze stoffen zijn, welke stoffen dus onder de voor de stoffen van lijst II geldende regeling vallen.
9.
De regeling voor de stoffen van lijst II is overeenkomstig artikel 2 van richtlijn 76/464 gericht op vermindering van de waterverontreiniging door die stoffen, waartoe de lidstaten passende maatregelen moeten nemen.
10.
Die maatregelen zijn omschreven in artikel 7 van richtlijn 76/464, dat luidt:
"1.
Ter vermindering van de verontreiniging van de in artikel 1 bedoelde wateren door de onder lijst II vallende stoffen, stellen de lidstaten programma's op; voor de uitvoering daarvan gebruiken zij met name de in de leden 2 en 3 vermelde middelen.
2.
Voor iedere lozing die wordt verricht in de in artikel 1 bedoelde wateren en die één van de onder lijst II vallende stoffen kan bevatten, is een voorafgaande vergunning nodig, die door de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat wordt verleend en waarin de emissienormen voor de lozing worden vastgesteld. Deze worden berekend aan de hand van de kwaliteitsdoelstellingen, die overeenkomstig lid 3 worden vastgesteld.
3.
De in lid 1 bedoelde programma's bevatten kwaliteitsdoelstellingen voor het water, die worden opgesteld met inachtneming van de door de Raad aangenomen richtlijnen wanneer laatstgenoemde bestaan.
4.
De programma's kunnen eveneens specifieke voorschriften bevatten die op de samenstelling en het gebruik van stoffen of groepen van stoffen alsmede producten betrekking hebben; in de programma's wordt rekening gehouden met de jongste technische ontwikkelingen die economisch te verwezenlijken zijn.
5.
In de programma's worden de termijnen vastgesteld voor de tenuitvoerlegging hiervan.
6.
De programma's en de resultaten van de toepassing hiervan worden in beknopte vorm aan de Commissie medegedeeld.
7.
De Commissie organiseert regelmatig met de lidstaten een onderlinge vergelijking van de programma's, teneinde zich ervan te vergewissen dat de tenuitvoerlegging hiervan voldoende geharmoniseerd is. Indien zij zulks nodig acht, dient zij hiertoe voorstellen ter zake in bij de Raad.
"
11.
In richtlijn 76/464 is geen omzettingstermijn vastgesteld. Nochtans bepaalt artikel 12, lid 2, dat de Commissie, voorzover mogelijk binnen een termijn van 27 maanden na de kennisgeving van die richtlijn, aan de Raad de eerste voorstellen toezendt die op grond van de onderlinge vergelijking van de door de lidstaten vastgestelde programma's worden opgesteld. Van mening dat de lidstaten niet in staat waren haar binnen die termijn relevante gegevens te verstrekken, heeft de Commissie hun bij brief van 3 november 1976 voorgesteld, de programma's vóór 15 september 1981 vast te stellen en ze vóór 15 september 1986 ten uitvoer te leggen.
12.
Artikel 13, lid 1, eerste en tweede alinea, van richtlijn 76/464, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/692/EEG van de Raad van 23 december 1991 tot standaardisering en rationalisering van de verslagen over de toepassing van bepaalde richtlijnen op milieugebied (PB L 377, blz. 48), bepaalt:
"Elke drie jaar lichten de lidstaten de Commissie in over de tenuitvoerlegging van deze richtlijn in het kader van een verslag dat per sector wordt uitgebracht en dat ook de andere communautaire richtlijnen op dit gebied bestrijkt. Dit verslag wordt opgesteld aan de hand van een vragenlijst of een schema, uitgewerkt door de Commissie volgens de procedure van artikel 6 van richtlijn 91/692/EEG [...]. Zes maanden vóór de aanvang van de verslagperiode wordt de vragenlijst of het schema aan de lidstaten toegezonden. Het verslag wordt aan de Commissie voorgelegd binnen negen maanden na de periode van drie jaar waarop het betrekking heeft.
Het eerste verslag bestrijkt de periode van 1993 tot en met 1995.
"
De precontentieuze procedure
13.
Bij brief van 21 augustus 1985 herinnerde de Commissie de Franse regering aan de voor de Franse Republiek uit artikel 7 van richtlijn 76/464 voortvloeiende verplichtingen. In antwoord op die brief verstrekte die regering de Commissie op 31 januari 1986 informatie over de maatregelen betreffende de verontreiniging door lood, koper, zink en nikkel.
14.
Na vergaderingen van nationale deskundigen op 31 januari en 1 februari 1989, waarop de lijst van 99 prioritaire stoffen van lijst II is opgesteld, verzocht de Commissie de Franse regering bij brief van 26 september 1989, haar de in artikel 7 van richtlijn 76/464 bedoelde programma's ter vermindering van de verontreiniging mee te delen. Die brief bleef onbeantwoord.
15.
Bij brief van 4 april 1990 nodigde de Commissie de Franse regering opnieuw uit om haar een bijgewerkte lijst mee te delen van de litigieuze stoffen die in het aquatisch milieu in Frankrijk werden geloosd, alsmede kwaliteitsdoelstellingen die golden toen de lozingsvergunningen waren verleend, en, in voorkomend geval, de redenen waarom die kwaliteitsdoelstellingen niet waren vastgesteld, alsmede een tijdschema waaruit bleek op welk tijdstip de Franse Republiek ze zou vaststellen.
16.
De Franse regering liet die brief onbeantwoord.
17.
Bij een aanmaningsbrief van 26 februari 1991 nodigde de Commissie de Franse regering uit, haar opmerkingen te maken over de verweten schending van artikel 7 van richtlijn 76/464 als gevolg van het ontbreken van programma's ter vermindering van de verontreiniging door de litigieuze stoffen.
18.
Bij brieven van 25 oktober 1991 en 22 april 1993 deelde de Franse regering de ter omzetting van artikel 7 van die richtlijn getroffen maatregelen mee, maar betwistte zij de noodzaak om voor elk van de litigieuze stoffen in cijfers uitgedrukte kwaliteitsdoelstellingen vast te stellen.
19.
Van mening dat artikel 7 van richtlijn 76/464 onjuist was toegepast, deed de Commissie de Franse Republiek op 18 mei 1993 een met redenen omkleed advies toekomen.
20.
Bij brieven van 30 juli 1993 en 20 juni 1996 antwoordde de Franse regering op dit met redenen omkleed advies. Op 26 november 1996 zond zij de Commissie ingevolge de bepalingen van richtlijn 91/692 een aantal verslagen over de uitvoering van de waterrichtlijnen, waaronder richtlijn 76/464.
21.
Bij brief van 28 november 1998 verzocht de Commissie de Franse autoriteiten, onverminderd de tegen de Franse Republiek ingeleide niet-nakomingsprocedure, om inlichtingen over de tenuitvoerlegging van de programma's ter vermindering van de verontreiniging door de stoffen van lijst II ingevolge artikel 7 van richtlijn 76/464. Die brief bleef onbeantwoord.
22.
Daar de Commissie in het met redenen omkleed advies van 18 mei 1993 de brief van de Franse regering van 22 april 1993 niet in aanmerking had genomen, lichtte zij de omvang van de aan de Franse Republiek verweten niet-nakoming in een aanvullend met redenen omkleed advies van 24 februari 2000 nader toe en verzocht zij die lidstaat, zich binnen een termijn van twee maanden na de kennisgeving daarvan naar dit advies te voegen.
23.
Daar een reactie uitbleef, en de Commissie van mening was dat de Franse Republiek niet binnen de gestelde termijn de vereiste maatregelen had vastgesteld om zich naar het haar toegezonden aanvullend met redenen omkleed advies te voegen, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.
Ten gronde
Argumenten van partijen
24.
De Commissie stelt zich op het standpunt dat de Franse Republiek weliswaar een aantal maatregelen ter bestrijding van de verontreiniging van het aquatisch milieu door gevaarlijke stoffen lijkt te hebben uitgevoerd, maar dat die maatregelen niet zijn aan te merken als programma's ter vermindering van de verontreiniging door de litigieuze stoffen, tevens omvattende kwaliteitsdoelstellingen voor de ontvangende wateren, in de zin van artikel 7 van richtlijn 76/464.
25.
Tot staving van haar beroep stelt de Commissie dat de bij de Franse regeling vastgestelde kwaliteitsdoelstellingen voor de wateren waarin de litigieuze stoffen worden geloosd, niet stroken met het begrip kwaliteitsdoelstellingen in de zin van artikel 7, lid 3, van de richtlijn.
26.
Verder voert zij aan dat bij onderzoek van alle maatregelen die de Franse regering als maatregelen tot omzetting van artikel 7 van richtlijn 76/464 heeft meegedeeld, niet is gebleken dat programma's in de zin van die richtlijn zijn opgesteld. Volgens haar gaat het in wezen om een reeks van niet op elkaar afgestemde maatregelen die geen vervaltermijn of een tijdschema bevatten, geen uitvoering geven aan een concrete en gestructureerde planning waarbij concrete doelstellingen voor de binnen bepaalde termijnen te bereiken vermindering van de emissies worden vastgesteld, die geen transparante, volledige en samenhangende structuur hebben, en die ook niet gelden voor alle ontvangende wateren van het Franse grondgebied.
27.
Bovendien stelt de Commissie subsidiair dat, indien programma's in de zin van richtlijn 76/464 inderdaad zouden zijn opgesteld, de Franse autoriteiten haar in strijd met artikel 7, lid 6, van die richtlijn noch die programma's noch de resultaten van de toepassing daarvan hebben meegedeeld.
28.
De Franse regering voert aan dat zij een nationaal programma ter vermindering van de verontreiniging door de stoffen van lijst II heeft opgesteld en uitgevoerd, en dat de fundamentele bestanddelen van dat programma, weliswaar pas in haar antwoord op de ingebrekestelling, aan de Commissie zijn meegedeeld. Zij betwist evenwel niet dat uit de presentatie van de documenten die tijdens de precontentieuze procedure aan de Commissie zijn gezonden, moeilijk was op te maken wat haar beleid was bij de omzetting van richtlijn 76/464.
29.
De Franse regering merkt op dat dit omzettingsprogramma in wezen enerzijds de verplichting bevat voor de ondernemers, die hoofdzakelijk verantwoordelijk zijn voor de lozingen van de gevaarlijke stoffen, de installaties die teveel verontreiniging veroorzaken aan te passen, en anderzijds maatregelen die op het gehele grondgebied van toepassing zijn en gelden voor bepaalde industrietakken, teneinde rekening te houden met de andere vervuilingsbronnen, wanneer die niet kunnen worden gelokaliseerd.
30.
Het hoofdinstrument van dit programma is immers de uitvoering van depollutiewerkzaamheden in de erkende bedrijfsinstallaties, waartoe de ondernemers verplicht zijn omdat zij anders geen bedrijfsvergunning ontvangen, wanneer de lozingen van die installaties niet voldoen aan de plaatselijk vastgestelde kwaliteitsdoelstellingen van de wateren. Dit programma berust dus grotendeels op
"loi n° 76-663 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement"
(wet nr. 76-663 van 19 juli 1976 inzake de voor de milieubescherming erkende installaties) (JORF van 20 juli 1976, blz. 4320; hierna:
"wet nr. 76-663"
), waarin de vaststelling van besluiten van de prefect is geregeld, waarbij de exploitatie van ongeveer 65 000 installaties wordt toegestaan. Derhalve wordt in het vergunningsbesluit voor de individuele installatie aan de hand van de kenmerken van die installatie bepaald, welke gevaarlijke stoffen in het water kunnen worden geloosd, wat de invloed van de lozing van die stoffen is, of de ondernemer eventueel werkzaamheden moet verrichten, en wat het tijdschema voor de uitvoering van die werkzaamheden is.
31.
Wat meer in het bijzonder de grief betreffende het ontbreken van kwaliteitsdoelstellingen overeenkomstig artikel 7 van richtlijn 76/464 betreft, voert de Franse regering aan dat zij wel degelijk per waterloop kwaliteitsdoelstellingen heeft vastgesteld, waarvan de omvang van de industriële lozingen een van de parameters is, en de kaarten met de vermelding van die kwaliteitsdoelstellingen aan de Commissie heeft gezonden. Inzonderheid heeft zij in haar antwoord op de ingebrekestelling gepreciseerd, dat departementale kaarten inzake die doelstellingen waren uitgewerkt en dat daarop per waterloop de vastgestelde doelstellingen werden aangegeven na een beoordeling van de in verschillende gevallen vereiste investeringen en na raadpleging van de verschillende betrokkenen. Die kaarten stellen het kader van het algemene praktische optreden van de met het toezicht op de waterkwaliteit belaste diensten vast, en vormen derhalve een wezenlijk instrument voor de tenuitvoerlegging van wet nr. 76-663. Die elementen zijn zowel in het tweede antwoord op de ingebrekestelling als in het antwoord op het met redenen omkleed advies van 18 mei 1993 in herinnering gebracht.
32.
De Franse regering wijst erop dat
"loi n° 64-1245 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution"
(wet nr. 64-1245 van 16 december 1964 inzake de regeling en de indeling van de wateren en de bestrijding van de waterverontreiniging) (JORF van 18 december 1964, blz. 11258), de vaststelling van de kwaliteitsdoelstellingen regelt, en dat de
"circulaire relative à la politique des objectifs de qualité des cours d'eau, sections de cours d'eau, canaux, lacs ou étangs"
(circulaire van 17 maart 1978 betreffende het beleid inzake de kwaliteitsdoelstellingen voor de waterlopen, gedeelten van waterlopen, kanalen, meren of plassen), de twee voor de vaststelling van deze doelstellingen relevante niveaus heeft bepaald.
33.
De Franse regering stelt verder nog dat de kwaliteitsdoelstellingen overeenkomstig een lijst van criteria voor de beoordeling van de algemene waterkwaliteit worden vastgesteld, die aan de Commissie in bijlage bij het verweerschrift is meegedeeld. Ingevolge deze criteria, die door het Institut de recherches hydrologiques (instituut voor hydrologisch onderzoek) in 1971 zijn opgesteld, gelden vijf kwaliteitsniveaus voor het water (1A: water van zeer goede kwaliteit; 1B: water van goede kwaliteit; 2: water van middelmatige of aanvaardbare kwaliteit; 3: verontreinigd water, en 4C: nagenoeg onbruikbaar water).
34.
De Franse regering preciseert in dit verband dat voor elk van de niveaus een groot aantal parameters moet worden nageleefd, en dat die parameters weliswaar niet alle verband houden met de strijd tegen gevaarlijke stoffen, maar dat een van die parameters met name betrekking heeft op de concentratie van gevaarlijke stoffen uit industriële lozingen in de wateren. De concentratie van elk van de litigieuze stoffen wordt evenwel niet in alle betrokken wateren gemeten.
35.
Bij
"circulaire n° 90-55 relative aux rejets toxiques dans les eaux"
(circulaire nr. 90-55 van 18 mei 1990 inzake giftige lozingen in de wateren), heeft de minister van Milieubeheer op regionaal niveau een inventarisatie van de industriële lozingen laten maken, die onder meer betrekking heeft op de litigieuze stoffen, en waarvoor het industriële proces van de installaties is onderzocht en de lozingen zijn geanalyseerd. Aan de hand van die inventarisatie zijn de vergunningsbesluiten voor de erkende installaties waar nodig herzien.
36.
De Franse regering preciseert dat ter verruiming van de rechtsgrondslag van de ter zake geldende regeling zijn vastgesteld:
"loi n° 92-3 sur l'eau"
(wet nr. 92-3 van 3 januari 1992 betreffende het water) (JORF van 4 januari 1992, blz. 2946; hierna:
"wet nr. 92-3"
), en het
"arrêté relatif aux prélèvements et à la consommation d'eau ainsi qu'aux rejets de toute nature des installations classées pour la protection de l'environnement soumises à l'autorisation"
(besluit van 1 maart 1993 betreffende de monsterneming en het verbruik van water, en betreffende alle lozingen van de in het kader van de milieubescherming erkende vergunningsplichtige installaties) (JORF van 28 maart 1993, blz. 5283; hierna:
"besluit van 1 maart 1993"
). Volgens de Franse regering moeten volgens die regeling niet alleen kwaliteitsdoelstellingen per waterloop worden vastgesteld en bij de toepassing van de regeling betreffende de erkende installaties in acht worden genomen, maar moeten ook grenswaarden worden vastgesteld voor die stoffen van de lijsten I en II waarvoor zulks vereist is. Zij wijst er ook op dat die nationale grenswaarden door de prefect kunnen worden verscherpt, indien hij dat wegens de kwaliteitsdoelstellingen van de wateren nodig acht.
37.
De Franse regering verwijst ook nog naar het
"arrêté relatif aux prélèvements et à la consommation d'eau ainsi qu'aux émissions de toute nature des installations classées pour la protection de l'environnement soumises à l'autorisation"
(besluit van 2 februari 1998 betreffende de monsterneming en het verbruik van water, en betreffende alle lozingen van de in het kader van de milieubescherming erkende vergunningsplichtige installaties) (JORF van 3 maart 1998, blz. 3247), waarvan artikel 22 met name bepaalt dat
"de grenswaarden voor de lozing van water verenigbaar dienen te zijn met de kwaliteitsdoelstellingen van het water waarin wordt geloosd, de richtsnoeren van het plan voor het gebruik en het beheer van de wateren en met de bestemming van het water voor visteelt"
, en dat
"het vergunningsbesluit daartoe verschillende grenswaardenniveaus vaststelt naargelang van het debiet van de waterloop, het zuurstofgehalte dan wel elke andere belangrijke parameter of het seizoen waarin wordt geloosd"
.
38.
De Commissie voert om te beginnen aan dat blijkens artikel 7, leden 2 en 3, van richtlijn 76/464 de kwaliteitsdoelstellingen zowel een wezenlijk bestanddeel zijn van de in dat artikel bedoelde programma's, waarvan het eventuele ontbreken die programma's onvolledig maakt, als de kwaliteitsmeter op basis waarvan de lozingsvergunningen kunnen worden verleend. Bij ontbreken van programma's en kwaliteitsdoelstellingen konden geen vergunningen overeenkomstig dat artikel 7, lid 2, worden verleend.
39.
De Commissie verklaart dat de kwaliteitsdoelstellingen voor elk waterbekken volgens een benadering die betrekking heeft op het ontvangende aquatisch milieu, moeten worden vastgesteld, waarbij alle lozingen in een bepaald wateroppervlak, ongeacht hun aard en hun oorsprong, in aanmerking worden genomen. Bijgevolg zou een nieuwe lozing van een bepaalde stof ongeacht de toepasselijke emissienormen niet kunnen worden toegestaan, wanneer het aquatisch milieu waarin die lozing is gepland, een grotere hoeveelheid van die stof bevat dan hetgeen uit de toepasselijke kwaliteitsdoelstellingen voortvloeit.
40.
Bovendien kunnen volgens de Commissie ook de in de vergunningen bedoelde emissienormen niet op algemene en abstracte wijze worden vastgesteld, maar moet dat van geval tot geval, op basis van de situatie van het betrokken aquatisch milieu, worden gedaan, om de kwaliteitsdoelstellingen te kunnen naleven.
41.
Verder voert de Commissie aan dat de aanwijzing van de litigieuze stoffen het de lidstaten in de praktijk mogelijk heeft gemaakt, hun inspanningen op de met naam genoemde stoffen te richten, en de vaststelling van kwaliteitsdoelstellingen heeft vergemakkelijkt.
42.
Bij het onderzoek van de kwaliteitsdoelstellingen, die volgens de Franse autoriteiten overeenkomstig de vereisten van richtlijn 76/464 zijn toegepast, merkt de Commissie om te beginnen op dat, anders dan die autoriteiten in hun brieven van 22 april en 30 juli 1993 hebben verklaard, de inwerkingtreding van wet nr. 92-3, voorzover haar bekend, niets aan de juridische en praktische strekking of de inhoud van de kwaliteitsdoelstellingen voor de in de eerdere brieven van deze autoriteiten genoemde waterlopen heeft gewijzigd. Met betrekking tot het besluit van 1 maart 1993 merkt de Commissie op dat dit op 21 oktober 1996 door de Conseil d'État (Frankrijk) nietig is verklaard, zodat de omzetting van richtlijn 76/464 met terugwerkende kracht is vervallen, zonder dat die nietigverklaring haar officieel ter kennis is gebracht.
43.
Vervolgens betoogt de Commissie dat de Franse regering tijdens de gehele precontentieuze procedure heeft betwist dat het noodzakelijk was voor elk van de litigieuze stoffen kwaliteitsdoelstellingen op te stellen. Zo heeft de Franse regering in haar brief van 25 oktober 1991 aangegeven dat de specifieke aanpak van de litigieuze stoffen
"niet tot een duidelijke vermindering van de waterverontreiniging zou leiden"
en
"een reactie zou zijn die niet op het geringe aantal installaties is afgestemd"
. Bovendien heeft die regering in haar brief van 22 april 1993 het volgende meegedeeld:
"Daar de stoffen van lijst II praktisch onbeperkt in aantal zijn, is het niet mogelijk een kwaliteitsdoelstelling per stof vast te stellen. Daarom bevatten de kwaliteitsdoelstellingen globale parameters die het best de kwaliteit van natuurlijk water kunnen weergeven. Nieuwe parameters zullen worden ingevoerd, zodra het belang daarvan is aangetoond."
In haar brief van 30 juli 1993 heeft zij verder aangevoerd, dat een dergelijke benadering
"zonder de medewerking van een moeilijk voor te stellen aantal administratieve, technische en wetenschappelijke organen, niet toe te passen is"
.
44.
Onder verwijzing naar de punten 33 tot en met 36 van het arrest van 11 november 1999, Commissie/Duitsland (C-184/97, Jurispr. blz. I-7837), waarin het Hof eraan heeft herinnerd dat de vaststelling van doelstellingen voor elke waterloop na een onderzoek van de ontvangende wateren verplicht is, betoogt de Commissie dat de argumenten van de Franse regering betreffende de praktische problemen die voortvloeien uit haar uitlegging van het begrip kwaliteitsdoelstellingen, niet kunnen worden aanvaard.
45.
De Commissie stelt immers dat de kwaliteitsdoelstellingen die bij besluit van de prefect onder verwijzing naar een indeling op basis van vijf globale kwaliteitsniveaus zijn vastgesteld, voor de stoffen van lijst II en met name de litigieuze stoffen niet de nauwkeurige kwaliteitscriteria voor de ontvangende wateren kunnen bieden, die voor de verlening van de lozingsvergunningen van belang zijn. Zij deelt mee dat de in richtlijn 76/464 genoemde kwaliteitsdoelstellingen duidelijk verwijzen naar de objectieve chemische en biologische kenmerken van het water waarin de gevaarlijke stoffen worden geloosd. De Commissie leidt daaruit af dat dergelijke kwaliteitsdoelstellingen nauwkeurig, dus per stof in cijfers uitgedrukt, moeten worden vastgesteld, en stelt dat zonder dergelijke in cijfers uitgedrukte doelstellingen een berekening van emissienormen niet mogelijk is.
46.
Met betrekking tot het gebruik van globale parameters voert zij aan dat de Franse autoriteiten nimmer hebben verklaard dat en, zo ja, hoe zij die parameters hebben toegepast om de kwaliteit van de ontvangende wateren en hun verontreiniging door de gevaarlijke stoffen te bepalen. Voor het geval dat de Franse autoriteiten inderdaad dergelijke globale parameters hebben toegepast, beklemtoont de Commissie dat de krachtens artikel 7 van richtlijn 76/464 op te stellen kwaliteitsdoelstellingen specifiek betrekking dienen te hebben op de stoffen van lijst II. Met andere woorden, algemene doelstellingen zoals een goede ecologische kwaliteit van het water, die zonder verwijzing naar die richtlijn is vastgesteld, zijn niet aanvaardbaar.
47.
De Commissie stelt ten slotte dat kwaliteitsdoelstellingen weliswaar voor een geheel van individuele parameters kunnen worden vastgesteld, maar dat de ervaring leert dat de gebruikte parameters niet voorzien in voldoende strenge waarden voor elk afzonderlijk bestanddeel. De parameter AOX, die de totale hoeveelheid organische chloorverbindingen dekt, kan derhalve om technische redenen in de geringe concentratie die hoort bij een aantal verbindingen van deze familie van stoffen, niet worden vastgesteld en gecontroleerd, en bijgevolg ook niet als een relevante kwaliteitsdoelstelling in de zin van richtlijn 76/464 worden aanvaard.
48.
De Commissie komt derhalve tot de slotsom, dat de door de Franse regering meegedeelde maatregelen met betrekking tot de kwaliteitsdoelstellingen te onnauwkeurig zijn om aan de vereisten van artikel 7 van richtlijn 76/464 te voldoen. Volgens haar heeft die situatie tot gevolg, dat de in artikel 7, leden 1 en 3, bedoelde programma's onvermijdelijk onvolledig zijn en dat wordt verhinderd dat de lozingsvergunningen overeenkomstig artikel 7, lid 2, worden verleend.
49.
De Franse regering preciseert dat zij zich aansluit bij het standpunt van de Commissie, dat de uitvoering van artikel 7 van richtlijn 76/464 moet berusten op een verband tussen de voor elk waterbekken vastgestelde kwaliteitsdoelstellingen en de lozingen die daarin zijn toegestaan. Het door haar uitgevoerde en toegepaste programma neemt dit beginsel in acht.
50.
De Franse regering is namelijk van mening dat richtlijn 76/464 niet de verplichting bevat om per stof en per waterloop een in cijfers uitgedrukte te verwezenlijken vermindering vast te stellen, zodat de door haar gebruikte geglobaliseerde doelstellingen een juiste toepassing van die richtlijn zouden vormen. In dit verband herinnert zij eraan dat zij in haar antwoord op het met redenen omkleed advies van 18 mei 1993 de beperkingen van een benadering per stof heeft aangegeven. In dat antwoord heeft zij het volgende verklaard:
"De vaststelling van kwaliteitsdoelstellingen per stof, althans voor 99 daarvan, laat de gezamenlijke (positieve of negatieve) uitwerking van de verontreinigende stoffen buiten beschouwing. Bovendien is het aantal combinaties van giftige stoffen, dat moet worden bestudeerd, nagenoeg oneindig. Het ingewikkelde karakter van de daaruit voortvloeiende regeling zou haar volstrekt ontoepasselijk maken."
De Franse regering merkt verder nog op dat de Commissie zich heeft beperkt tot de verklaring dat haar argument, dat de door de Commissie gehuldigde uitlegging van het begrip kwaliteitsdoelstelling onpraktisch en te ingewikkeld is en onredelijke kosten met zich brengt, niet kan slagen.
51.
Verder stelt de Franse regering dat, anders dan de Commissie verklaart, het Hof het op dit punt onnauwkeurige artikel 7 van richtlijn 76/464 nimmer aldus heeft uitgelegd, dat het de verplichting oplegt, kwaliteitsdoelstellingen voor elke stof en voor elke waterloop of waterbekken vast te stellen. Immers, volgens die regering heeft het Hof in voornoemd arrest Commissie/Duitsland weliswaar gewezen op het belang van de vaststelling van kwaliteitsdoelstellingen in het kader van een programmatische benadering, maar het heeft, zoals blijkt uit punt 34 van dat arrest, slechts gesproken van doelstellingen
"voor alle onder deze richtlijn vallende stoffen"
, en nimmer gepreciseerd dat die doelstellingen op elk stof afzonderlijk betrekking dienen te hebben.
52.
Ook uit de andere arresten van het Hof over de toepassing van die richtlijn kan die conclusie niet worden getrokken. De Franse regering noemt als voorbeeld het arrest van 11 juni 1998, Commissie/Griekenland (C-232/95 en C-233/95, Jurispr. blz. I-3343, punten 35 en 36), en stelt dat het Hof altijd heeft verklaard dat de in dat kader vastgestelde programma's specifiek moeten zijn, hetgeen het gebruik van algemene doelstellingen geenszins uitsluit.
53.
Volgens de Franse regering worden nu precies in het kader van een algemene doelstelling voor de waterkwaliteit verschillende parameters gemeten. In werkelijkheid gaat het om de vraag of elk van de litigieuze stoffen een parameter moet vormen die wordt gemeten en waarvoor een kwaliteitsdoelstelling geldt, dan wel of deze stoffen geheel of gedeeltelijk kunnen worden gebundeld in een enkele parameter betreffende de
"gevaarlijke stoffen"
, die wordt gecontroleerd en waarvoor een kwaliteitsdoelstelling geldt.
54.
De Franse regering stelt dat laatstgenoemde mogelijkheid een toepassing in overeenstemming met de letter en de geest van richtlijn 76/464 is. Bij haar onderzoek van de geglobaliseerde doelstellingen zoals de parameter AOX schijnt de Commissie deze techniek overigens niet volledig uit te sluiten, daar volgens haar geglobaliseerde doelstellingen die anders dan
"onder verwijzing naar richtlijn 76/464"
zijn vastgesteld, onaanvaardbaar zijn. Hieruit volgt dat de Commissie logischerwijs zou aanvaarden dat de lidstaten gebruik maken van een parameter die de specifieke maatstaf voor verschillende in lijst II genoemde stoffen zou vormen.
55.
Met betrekking tot het argument van de Commissie dat alleen per stof in cijfers uitgedrukte doelstellingen het mogelijk maken, de door de programma's voorgeschreven lozingsnormen op basis van die doelstellingen te
"berekenen"
, voert de Franse regering aan dat het in artikel 7 van richtlijn 76/464 gebruikte woord
"berekend"
niet noodzakelijkerwijs de enge betekenis heeft die de Commissie daaraan geeft. Een algemene index zou ook een in cijfers uitgedrukt gegeven zijn dat berekeningen mogelijk maakt, op basis waarvan wordt bepaald welke lozingen kunnen worden goedgekeurd. De index wijzigt immers naar gelang van een zekere ontwikkeling van de lozingen in het water, die wiskundig te berekenen is; daardoor kunnen de te verlenen vergunningen nauwkeurig worden berekend zonder dat per stof lozingsdoelstellingen worden vastgesteld.
56.
De Franse regering merkt verder nog op dat de lijst van de criteria waarop de beoordeling van de kwaliteitsdoelstellingen is gebaseerd, leidt tot een nauwkeurige definitie van de geglobaliseerde doelstellingen voor de waterkwaliteit en duidelijk laat zien dat een van deze criteria, te weten de biotische waarde, specifiek en uitsluitend betrekking heeft op de gevaarlijke stoffen. Volgens haar is het systeem dat aldus gebruik maakt van algemene doelstellingen die specifiek zijn voor de gevaarlijke stoffen, een juridisch juiste en in de praktijk doeltreffende toepassing van richtlijn 76/464, voorzover dit het mogelijk maakt met name de lozingen van de litigieuze stoffen te meten en waterkwaliteitsdoelstellingen voor elke waterloop vast te stellen, op basis van verschillende parameters waarvan er één uitsluitend op die stoffen betrekking heeft.
Beoordeling door het Hof
57.
Vooraf zij eraan herinnerd dat het Hof naar aanleiding van de uit artikel 7 van richtlijn 76/464 voortvloeiende verplichtingen heeft verklaard, dat deze bepaling van de lidstaten met name verlangt, dat zij programma's met kwaliteitsdoelstellingen voor de wateren opstellen en voorts alle lozingen van stoffen van lijst II afhankelijk stellen van een voorafgaande vergunning waarin de aan de hand van bedoelde kwaliteitsdoelstellingen te berekenen emissienormen worden vastgelegd (arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 28).
58.
Het Hof heeft ook opgemerkt dat de krachtens artikel 7 van richtlijn 76/464 op te stellen programma's specifieke programma's moeten zijn, en dat de in algemene saneringsprogramma's nagestreefde doelstelling van vermindering van de verontreiniging niet noodzakelijkerwijs in overeenstemming is met het meer specifieke doel van die richtlijn (arresten van 21 januari 1999, Commissie/België, C-207/97, Jurispr. blz. I-275, punt 39, en 25 mei 2000, Commissie/Griekenland, C-384/97, Jurispr. blz. I-3823, punt 39).
59.
Eveneens volgens vaste rechtspraak van het Hof bestaat de specificiteit van de betrokken programma's hierin, dat zij een totale en samenhangende benadering moeten inhouden, met het karakter van een concrete en gestructureerde planning die het hele nationale grondgebied omvat en betrekking heeft op de vermindering van de verontreiniging veroorzaakt door alle stoffen van lijst II die in de nationale context van elke lidstaat van belang zijn, gelet op de in diezelfde programma's vastgestelde kwaliteitsdoelstellingen voor de ontvangende wateren (zie met name reeds aangehaalde arresten Commissie/België, punt 40, en Commissie/Griekenland van 25 mei 2000, punt 40).
60.
Volgens de rechtspraak van het Hof kunnen noch algemene regelingen noch op een concrete situatie gerichte maatregelen van een lidstaat, die weliswaar een groot aantal normen ter bescherming van het water bevatten, maar geen kwaliteitsdoelstellingen voor een bepaalde waterloop of een bepaald watergebied, worden beschouwd als programma's in de zin van artikel 7 van richtlijn 76/464 (arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 58).
61.
Wat meer in het bijzonder de strekking van de kwaliteitsdoelstellingen betreft, heeft het Hof opgemerkt dat deze doelstellingen dienen ter vermindering van de verontreiniging en dat zij, aangezien de kwaliteit van het aquatisch milieu nauw is verbonden met het gehalte aan verontreinigende stoffen in dat milieu, verband dienen te houden met de aanwezigheid van verontreinigende stoffen in de ontvangende wateren (arrest van 10 mei 2001, Commissie/Nederland, C-152/98, Jurispr. blz. I-3463, punt 43).
62.
Het Hof heeft verder gewezen op de bijzondere waarde die de gemeenschapswetgever heeft gehecht aan de vaststelling van kwaliteitsdoelstellingen voor alle onder richtlijn 76/464 vallende stoffen (arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 34).
63.
Het Hof heeft derhalve in de punten 42 en 43 van het reeds aangehaalde arrest Commissie/België vastgesteld dat nationale maatregelen die niet voor alle in de eerste alinea, eerste streepje, van lijst II bedoelde stoffen gelden, niet kunnen worden geacht te voldoen aan de vereisten van artikel 7 van richtlijn 76/464.
64.
Ter verzekering van het nuttig effect van dat artikel, heeft het Hof voorts om te beginnen beslist, dat voor de verplichting van de lidstaten ingevolge richtlijn 76/464 om programma's en kwaliteitsdoelstellingen op te stellen voor de stoffen van lijst II, niet noodzakelijk is, dat er daadwerkelijk verontreiniging van het water door die stoffen is vastgesteld, maar dat er lozingen daarvan in het aquatisch milieu plaatsvinden, en vervolgens dat het feit dat het door die richtlijn nagestreefde resultaat door een lidstaat eventueel werd verkregen door verbetering van de waterkwaliteit dankzij een andere methode, laatstgenoemde niet ontslaat van zijn verplichting om de in dat artikel bedoelde maatregelen vast te stellen (arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punten 41, 42 en 61).
65.
Gezien de vereisten van specificiteit en doeltreffendheid van de in artikel 7 van richtlijn 76/464 bedoelde programma's ter vermindering van de verontreiniging, zoals deze zijn ontwikkeld in de in de punten 57 tot en met 64 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak, zijn de in artikel 7, lid 3, bedoelde kwaliteitsdoelstellingen klaarblijkelijk een wezenlijk bestanddeel van die programma's en dienen zij dus te worden vastgesteld op basis van een onderzoek van de ontvangende wateren met betrekking tot elk van de stoffen van lijst II, die in de lozingen op het grondgebied van de betrokken lidstaat kunnen voorkomen, omdat anders het nuttig effect van die richtlijn in het gedrang komt.
66.
Dit is immers de enige uitlegging die de doeltreffendheid kan verzekeren van het systeem tot vaststelling van kwaliteitsdoelstellingen voor de uitvoering van de in artikel 7 van richtlijn 76/464 bedoelde programma's ter vermindering van de verontreiniging, aangezien enkel zij kan garanderen dat die doelstellingen nauwkeurige gegevens over de kwaliteit van de ontvangende wateren voor de vaststelling van de in de lozingsvergunningen bedoelde emissienormen bevatten.
67.
In het licht van die overwegingen moet worden onderzocht of geglobaliseerde doelstellingen voor de waterkwaliteit als die van de Franse regeling, die worden vastgesteld onder verwijzing naar een indeling op basis van vijf kwaliteitsniveaus die een groot aantal globale parameters in aanmerking neemt, waarvan er één betrekking heeft op de concentratie van gevaarlijke stoffen uit industriële lozingen in het water, een correcte omzetting van artikel 7 van richtlijn 76/464 verzekeren.
68.
In dit verband moet worden opgemerkt dat die maatregelen weliswaar eventueel in het algemeen kunnen bijdragen tot de bescherming van het aquatisch milieu tegen verontreiniging, maar dat zij niet geschikt zijn om het meer specifieke doel van artikel 7 van richtlijn 76/464 te bereiken, dat wil zeggen de vermindering van de verontreiniging van het aquatisch milieu door de stoffen van lijst II.
69.
Het staat immers vast dat, zoals blijkt uit de lijst van criteria voor de beoordeling van de waterkwaliteit, de enige parameter die inzake de omvang van de industriële lozingen is voorzien, slechts in aanmerking wordt genomen in het kader van die lijst van criteria, waarvan de vaststelling met name is ingegeven door overwegingen die niets van doen hebben met de bestrijding van de verontreiniging door de gevaarlijke stoffen doch andere doeleinden nastreven.
70.
Voorzover die parameter betrekking heeft op een veelheid van gevaarlijke stoffen uit industriële lozingen in hun geheel beschouwd, kan hij bovendien niet worden geacht te voldoen aan de ingevolge richtlijn 76/464 vereiste nauwkeurigheid bij het meten van de aanwezigheid van verontreinigende stoffen in de ontvangende wateren.
71.
Zoals de Commissie heeft vastgesteld, zonder door de Franse regering te zijn weersproken, kunnen immers aan de hand van die parameter niet altijd voldoende strenge waarden voor elke verbinding afzonderlijk worden vastgesteld. Aangezien die globale parameter niet specifiek op de concentratie van elk van de litigieuze stoffen in de ontvangende wateren betrekking heeft, kan hij bijgevolg niet dienen als nuttige grondslag voor de vaststelling van de emissienormen in de overeenkomstig artikel 7, lid 2, van richtlijn 76/464 verleende lozingsvergunningen.
72.
Derhalve blijkt dat de in de Franse regeling bedoelde maatregelen tot vaststelling van kwaliteitsdoelstellingen niet voldoen aan de uit richtlijn 76/464 voortvloeiende vereisten inzake de specificiteit en de doeltreffendheid van de ingevolge artikel 7 daarvan vast te stellen programma's.
73.
Aan die conclusie kan niet worden afgedaan door het argument van de Franse regering dat de vaststelling van kwaliteitsdoelstellingen die specifiek voor elk van de litigieuze stoffen gelden, tot praktische moeilijkheden zou leiden.
74.
Volgens vaste rechtspraak is het niet van belang of de niet-nakoming door een lidstaat voortvloeit uit technische moeilijkheden die hij zou hebben ondervonden (zie inzonderheid arrest Commissie/Nederland, reeds aangehaald, punt 41, en arrest van 7 mei 2002, Commissie/Nederland, C-364/00, Jurispr. blz. I-4177, punt 10).
75.
Zo heeft het Hof in punt 42 van het reeds aangehaalde arrest van 10 mei 2001, Commissie/Nederland, vastgesteld dat de gestelde wetenschappelijke moeilijkheden om een aantal stoffen van lijst II te bepalen, de verplichting tot uitvoering van richtlijn 76/464 onverlet laten. Het Hof heeft in dit verband verder verklaard, dat de lidstaat die moeilijkheden ondervond, tijdig contact met de Commissie had kunnen opnemen of wetenschappelijke studies had kunnen laten uitvoeren.
76.
Gelet op het voorgaande, is de grief die de Commissie ontleent aan het ontbreken van kwaliteitsdoelstellingen overeenkomstig artikel 7 van richtlijn 76/464, gegrond.
77.
Daar de vaststelling van die doelstellingen, zoals blijkt uit artikel 7, leden 1 tot en met 3, van richtlijn 76/464, een wezenlijk bestanddeel van de in dat artikel bedoelde programma's is, moet worden vastgesteld dat de Franse Republiek geen programma's ter vermindering van de verontreiniging door de gevaarlijke stoffen heeft vastgesteld die stroken met de krachtens dat artikel op haar rustende verplichtingen.
78.
Bijgevolg behoeft niet te worden ingegaan op de grief van de Commissie dat de verschillende maatregelen die haar als omzetting van artikel 7 van richtlijn 76/464 zijn meegedeeld, niet als programma's in de zin van die bepaling kunnen worden aangemerkt.
79.
In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat de Franse Republiek, door voor de litigieuze stoffen geen programma's vast te stellen ter vermindering van de verontreiniging, die eveneens kwaliteitsdoelstellingen omvatten, en die voldoen aan de vereisten van artikel 7 van richtlijn 76/464, de krachtens die richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
80.
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien de Franse Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende, verstaat:
1)
Door voor de in bijlage bij het verzoekschrift opgesomde 99 gevaarlijke stoffen geen programma's vast te stellen ter vermindering van de verontreiniging, die eveneens kwaliteitsdoelstellingen omvatten, en die voldoen aan de vereisten van artikel 7 van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd, is de Franse Republiek de krachtens die richtlijn op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2)
De Franse Republiek wordt verwezen in de kosten.