61996CC0203_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Denne sag vedroerer den nederlandske politik, hvorefter der gaelder et forbud mod udfoersel af visse typer affald, der er bestemt til nyttiggoerelse, medmindre behandlingen af affaldet i udlandet er mere effektiv end behandlingen i Nederlandene. Nederlandenes Raad van State skal afgoere, hvorvidt denne politik er i strid med EF-traktatens artikel 34 henset til principperne om »tilstraekkelig egenkapacitet« og »naerhed«. Disse principper er naevnt i Raadets forordning (EOEF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvaagning af og kontrol med overfoersel af affald inden for, til og fra Det Europaeiske Faellesskab (1) (herefter »forordningen om affald« eller blot »forordningen«) og Raadets direktiv 75/442/EOEF af 15. juli 1975 om affald (2).
2 Raad van State oensker navnlig oplyst, hvorvidt denne lovgivning udelukkende indebaerer anvendelse af principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed paa affald, som skal bortskaffes, eller hvorvidt den ligeledes tillader, at principperne finder anvendelse paa affald, som skal nyttiggoeres. Endvidere oensker Raad van State oplyst, om den nederlandske politik er udtryk for en korrekt gennemfoerelse af disse principper. Saafremt faellesskabslovgivningen ikke anvender principperne om tilstraekkelig egenkapital og naerhed paa affald, som skal nyttiggoeres, oensker Raad van State fastslaaet, hvorvidt den paagaeldende nederlandske politik i det mindste kan begrundes med henvisning til traktatens artikel 130 T. Den oensker ligeledes oplyst, hvorvidt de enerettigheder, der er indroemmet den nationale virksomhed, som er ansvarlig for affaldsbehandlingen, er forenelige med traktatens artikel 90, stk. 1, og artikel 90, stk. 2, sammenholdt med traktatens artikel 86.
Faellesskabslovgivningen om affald
Direktivet om affald
3 Direktiv 75/442 blev vedtaget den 15. juli 1975 paa grundlag af traktatens artikel 100 og 235. Samtlige grundlaeggende bestemmelser i dette direktiv er erstattet af Raadets direktiv 91/156 /EOEF (3). Sidstnaevnte direktiv blev vedtaget den 18. marts 1991 paa grundlag af traktatens artikel 130 s. Jeg henviser til direktiv 75/442, som aendret ved direktiv 91/156, som »direktivet om affald« eller blot »direktivet« (4).
4 Direktivet indeholder en raekke almindelige bestemmelser og principper vedroerende bortskaffelse og nyttiggoerelse af affald. Artikel 3, 4, 5 og 7 er saerlig relevante i den foreliggende sag. I disse artikler bestemmes foelgende.
5 Artikel 3 kraever, at medlemsstaterne traeffer passende foranstaltninger for at fremme for det foerste »forhindring eller nedbringelse af affaldsproduktionen og af affaldets skadevirkninger« (5) og for det andet »nyttiggoerelse af affald gennem genvinding, genbrug, videreudnyttelse eller anden behandling med henblik paa at udvinde sekundaere raastoffer« eller »anvendelse af affald som energikilde«. Disse foranstaltninger skal meddeles Kommissionen (6). Artikel 4 kraever, at medlemsstaterne traeffer »de noedvendige foranstaltninger til at sikre, at affaldet nyttiggoeres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmaader eller metoder, som vil kunne skade miljoeet«. Artiklen paalaegger dem ligeledes at »forbyde henkastning, dumpning og ukontrolleret bortskaffelse af affald«.
6 Artikel 5 omhandler principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed, som er relevante i denne sag. Den bestemmer foelgende:
»1. Medlemsstaterne traeffer i samarbejde med andre medlemsstater, naar dette viser sig noedvendigt eller hensigtsmaessigt, egnede foranstaltninger med henblik paa oprettelsen af et integreret og tilstraekkeligt net af bortskaffelsesfaciliteter, hvorved der tages hensyn til den bedste teknologi, der er til raadighed, og som ikke medfoerer uforholdsmaessigt store omkostninger. Dette net skal saette Faellesskabet som helhed i stand til selv at bortskaffe sit affald og goere det muligt for de enkelte medlemsstater hver isaer at naa dette maal under hensyn til de geografiske forhold eller behovet for saerlige faciliteter til bestemte typer affald.
2. Nettet skal endvidere muliggoere bortskaffelse af affald paa et af de naermeste egnede anlaeg under anvendelse af de mest hensigtsmaessige metoder og teknologier til sikring af et hoejt beskyttelsesniveau for miljoeet og folkesundheden.«
7 Artikel 7 paalaegger de kompetente myndigheder at udarbejde »planer for haandtering af affaldet« for at virkeliggoere de i artikel 3, 4 og 5 indeholdte maal. Disse planer skal meddeles Kommissionen, og medlemsstaterne »kan traeffe de foranstaltninger, der er noedvendige for at hindre transport af affald, som ikke er i overensstemmelse med deres planer for affaldshaandtering«. Medlemsstaterne skal underrette Kommissionen og de oevrige medlemsstater om saadanne foranstaltninger.
8 Artikel 7 bestemmer ligeledes, at planerne for affaldshaandtering skal »omfatte arten, maengden og oprindelsen af det affald, der skal nyttiggoeres, eller som skal bortskaffes, de almindelige tekniske forskrifter, alle saerlige bestemmelser vedroerende specielt affald [og] de omraader eller anlaeg, der er egnede for bortskaffelsen«. Artiklen praeciserer, at der i disse planer »kan anfoeres de fysiske eller juridiske personer, der har befoejelse til at haandtere affald, en vurdering af omkostningerne ved nyttiggoerelses- og bortskaffelsesforanstaltningerne [og] egnede foranstaltninger, hvorved der tilskyndes til at rationalisere indsamlingen, sorteringen og behandlingen af affaldet«.
9 Hvad angaar direktivet er det endelig relevant at naevne niende betragtning, hvoraf fremgaar, at det er noedvendigt »at begraense transport af affald, og med henblik herpaa kan medlemsstaterne traeffe de noedvendige foranstaltninger inden for rammerne af deres planer for haandtering af affaldet«.
Forordningen om affald
10 Forordningen om affald blev vedtaget den 1. februar 1993 med virkning fra den 6. maj 1994 (7). Ligesom direktivet (i dets aendrede form), blev den vedtaget paa grundlag af artikel 130 s. Forordningen indfoerer bl.a. et system med forudgaaende anmeldelse af overfoersler af affald mellem medlemsstaterne. Den erstatter og ophaever direktiv 84/631/EOEF om farligt affald, men foreskriver, at der skal gives meddelelse om graenseoverskridende overfoersler af farligt eller ufarligt affald og gennemfoerer Basel-konventionen inden for Faellesskabet (konventionen blev for Faellesskabets vedkommende godkendt ved Raadets afgoerelse 93/98/EOEF (8), som blev vedtaget den samme dag som forordningen).
11 Forordningen fastlaegger saerlige regler for dels overfoersel af affald til bortskaffelse, dels overfoersel af affald til nyttiggoerelse. Dog kraeves der i begge tilfaelde en forudgaaende anmeldelse. Bestemmelserne om affald til bortskaffelse findes i forordningens kapitel A, afsnit II, og bestemmelserne om affald til nyttiggoerelse i kapitel B. Kapitel A indeholder artikel 3, 4 og 5. Kapitel B indeholder artikel 6 til 11.
12 Hvad angaar affald til bortskaffelse er bestemmelsesmedlemsstaten ansvarlig for meddelelse af overfoerselstilladelse, skoent afsendelses- og transitmedlemsstaterne ligeledes modtager underretning om overfoerslen. De har ret til at goere indsigelse, og bestemmelsesmedlemsstaten kan kun give tilladelse, saafremt der ikke foreligger indsigelser. Hvad angaar affald til nyttiggoerelse har afsendelses-, bestemmelses- og transitmedlemsstaterne ret til at goere indsigelse mod overfoerslen, men der kraeves som hovedregel ingen udtrykkelig tilladelse.
13 Indsigelsesgrundene for overfoersel af affald til bortskaffelse opregnes i artikel 4, stk. 3. Artikel 4, stk. 3, litra a), nr. i), bestemmer foelgende:
»For at ivaerksaette principperne om naerhed, prioritering af nyttiggoerelse og tilstraekkelig egenkapacitet paa faellesskabsplan og paa nationalt plan i overensstemmelse med direktiv 75/442/EOEF kan medlemsstaterne i overensstemmelse med traktaten traeffe foranstaltninger med henblik paa helt eller delvis at nedlaegge forbud mod overfoersel af affald eller systematisk at goere indsigelse herimod. Saadanne foranstaltninger skal straks meddeles Kommissionen, der underretter de oevrige medlemsstater.«
14 Artikel 4, stk. 3, litra b), bestemmer derefter foelgende:
»De kompetente afsendelses- og bestemmelsesmyndigheder kan under hensyntagen til geografiske forhold eller behovet for specialanlaeg til bestemte typer affald goere begrundet indsigelse mod den paataenkte overfoersel, hvis den ikke er i overensstemmelse med direktiv 75/442/EOEF, isaer artikel 5 og 7:
i) for at gennemfoere princippet om tilstraekkelig egenkapacitet paa faellesskabsplan og nationalt plan
ii) i tilfaelde, hvor anlaegget skal bortskaffe affald fra en naermere kilde, og den kompetente myndighed har prioriteret dette affald
iii) for at sikre, at overfoerslerne foretages i overensstemmelse med affaldshaandteringsplanerne.«
15 Endelig naevnes der i artikel 4, stk. 3, litra c), tre supplerende indsigelsesgrunde. Der kan goeres indsigelse mod den paataenkte overfoersel:
»- saafremt overfoerslen ikke er i overensstemmelse med nationale love eller andre retsforskrifter om miljoebeskyttelse, offentlig orden, offentlig sikkerhed eller sundhedsbeskyttelse
- saafremt anmelderen eller modtageren tidligere har gjort sig skyldig i ulovlige overfoersler ... eller
- saafremt overfoerslen strider mod forpligtelser ifoelge internationale konventioner, som den eller de beroerte medlemsstater har indgaaet«.
16 Indsigelsesgrundene mod overfoersel af affald til nyttiggoerelse er naevnt i forordningens artikel 7, stk. 4, litra a). Efter det foerste led i artikel 7, stk. 4, litra a), kan der goeres indsigelse paa grundlag af direktivet om affald, saerlig dets artikel 7. Som allerede naevnt kraever direktivets artikel 7, at medlemsstaterne udarbejder planer for haandtering af affaldet for at naa de maal, der er naevnt i artikel 3, 4 og 5, og tillader medlemsstaterne at traeffe »foranstaltninger til at hindre transport af affald, som ikke er i overensstemmelse med deres planer«.
17 De oevrige indsigelsesgrunde for overfoersel af affald til nyttiggoerelse, der er naevnt i forordningens artikel 7, stk. 4, litra a), er identiske med de grunde, som er naevnt i artikel 4, stk. 3, litra c), om affald til bortskaffelse (jf. ovenfor, punkt 15). Der er imidlertid en yderligere grund, nemlig »hvis forholdet mellem det affald, der kan nyttiggoeres, og det affald, som ikke kan nyttiggoeres, den skoennede vaerdi af de materialer, der endelig nyttiggoeres, eller udgifterne til nyttiggoerelsen og udgifterne til bortskaffelse af den del, der ikke kan nyttiggoeres, ikke begrunder nyttiggoerelsen ud fra oekonomiske og miljoemaessige betragtninger« [artikel 7, stk. 4, litra a), femte led]. Det skal bemaerkes, at principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed ikke naevnes blandt indsigelsesgrundene for overfoersel af affald til nyttiggoerelse.
De faktiske omstaendigheder
18 Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV (herefter »Dusseldorp«) oenskede at udfoere visse affaldsprodukter med henblik paa behandling i Tyskland i virksomheden Factron Technik GmbH (herefter »Factron«). Det paagaeldende affald bestod af oliefiltre, luftfiltre, plastic- eller metaldaaser med olierester, klude, handsker, absorberingsgranulat og oliehylstre. For nemhedens skyld omtales dette affald i forelaeggelseskendelsen som »oliefiltre«, og i det foelgende vil jeg ligeledes anvende denne betegnelse. Efter indledende meningsforskelle accepterede ministeriet, at formaalet med overfoerslen var nyttiggoerelse af filtrene frem for en bortskaffelse af disse.
19 De paataenkte overfoersler blev i overensstemmelse med forordningen om affald anmeldt til Minister van Volkshuisvesting. Ruimetelijke Ordening en Millieubeheer (det nederlandske Ministerium for Boliganliggender, Fysisk Planlaegning og Miljoe, herefter »ministeriet«). Anmeldelserne angik to partier affald: et parti paa 2 000 000 kg og et andet paa 60 000 kg. Ifoelge den nederlandske regering skulle overfoerslen have fundet sted mellem den 27. maj 1994 og den 26. maj 1995, henholdsvis mellem den 16. maj 1994 og den 15. maj 1995. Ministeriet fremsatte indsigelser mod disse udfoersler med den begrundelse, at Factron's behandling af oliefiltre i Tyskland ikke var af hoejere kvalitet end behandlingen i Nederlandene. Denne beslutning blev truffet paa grundlag af den nederlandske fleraarsplan for bortskaffelse af farligt affald (herefter »fleraarsplan«). Denne fleraarsplan indeholder en bestemmelse, der forbyder udfoersel af oliefiltre, saafremt behandlingen af disse filtre i udlandet ikke er af en hoejere kvalitet end den, der foretages i Nederlandene (herefter den »anfaegtede bestemmelse«). Jeg vil i det foelgende analysere fleraarsplanen i detaljer (9).
20 Ministeriets indsigelser mod overfoerslen blev meddelt ved to afgoerelser af 22. august 1994. Dusseldorp, Factron og Dusseldorp Lichtenvoorde BV (herefter under ét »sagsoegerne«) sendte en skrivelse til ministeriet, hvori de klagede over disse afgoerelser. Ved afgoerelse af 8. december 1994 anfoerte ministeriet, at sagsoegernes klage var ubegrundet. Denne afgoerelse aendrede imidlertid det juridiske grundlag for de tidligere afgoerelser, idet der nu henvistes til den artikel i forordningen, der vedroerer indsigelser mod overfoersel af affald til nyttiggoerelse (artikel 7), i stedet for artiklen om indsigelser mod overfoersel af affald til bortskaffelse (artikel 4). Sagsoegerne har anlagt sag, hvorunder de anfaegter afgoerelsen af 8. december 1994, og det er i forbindelse med denne sag, at de praejudicielle spoergsmaal er stillet.
21 Den af sagsoegerne anlagte sag mod afgoerelsen 8. december 1994 er baseret paa saavel faktiske som retlige grunde. Hvad angaar de faktiske omstaendigheder anfaegter sagsoegerne ministeriets konklusion, hvorefter kvaliteten af Factron's behandling i Tyskland ikke var bedre end kvaliteten af behandlingen i Nederlandene. Domstolen skal imidlertid ikke udtale sig om disse forhold. Det er tilstraekkeligt at bemaerke, at de af den nationale ret stillede spoergsmaal er baseret paa den formodning, at sagen omhandler en situation, hvor behandlingen i udlandet ikke er af bedre kvalitet end i Nederlandene, saaledes at den omtvistede bestemmelse finder anvendelse.
22 De af sagsoegerne rejste retlige spoergsmaal vedroerer lovligheden af ministeriets indsigelser mod overfoersel af affald til en anden medlemsstat. Sagsoegerne goer gaeldende, at den omtvistede bestemmelse udgoer en ubegrundet hindring af varernes frie bevaegelighed, isaer fordi principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed hvad angaar behandling af affald kun kan goeres gaeldende som indsigelsesgrund mod overfoersler af affald til bortskaffelse og ikke mod overfoersler af affald til nyttiggoerelse.
Fleraarsplanen
23 Jeg vil nu analysere den fleraarsplan, paa baggrund af hvilken de omtvistede afgoerelser er truffet. Raad van State beskriver planen saaledes: Paragraf 3.1, i del I anfoerer, at de i forordningen og i direktivet naevnte principper vedroerende tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed udgoer vigtige elementer i ministeriets politik vedroerende import, eksport og transit af affald. Disse principper blev gennemfoert ved paragraf 6.5 i planens del I, som bl.a. havde til formaal dels at opnaa den bedst mulige bortskaffelsesmetode, dels at sikre »kontinuiteten af bortskaffelsen« (skoent Raad van State ikke ser nogen direkte forbindelse mellem disse principper og det foerste maal). Hvad der konkret er af interesse for den foreliggende sag, er, at det kun er tilladt at udfoere affald, saafremt bortskaffelsen i udlandet er af bedre kvalitet, eller hvis behandlingskapaciteten i Nederlandene er utilstraekkelig. Paa grundlag af princippet om tilstraekkelig egenkapacitet bestemmer sektorplan 10 i fleraarsplanens del II om affald til forbraending, at udfoersel af farligt affald til forbraending saa vidt muligt skal begraenses, navnlig fordi emissionskravene i tilfaelde af forbraending er mindre strenge i udlandet end i Nederlandene.
24 Den omtvistede bestemmelse (dvs. der forbyder udfoersel af oliefiltre, saafremt behandlingen af disse i udlandet ikke er af bedre kvalitet end behandlingen i Nederlandene) er indeholdt i sektorplan 19 om oliefiltre (fleraarsplanens del II). Sagsoegerne finder, at denne bestemmelse udgoer et generelt forbud mod udfoersel af oliefiltre. Raad van State er imidlertid ikke enig heri, idet den anfoerer, at saafremt det viste sig, at der fandtes en bedre behandlingsmetode i udlandet, indeholder sektorplanen intet grundlag for at afvise eksport.
25 For at virkeliggoere maalet om den bedst mulige bortskaffelsesmetode tildelte sektorplan 10 en enkelt virksomhed, AVR Chemie CV (herefter »AVR«), en saakaldt »affaldshaandteringsfunktion«. Ifoelge sektorplanen var der kun plads til en enkelt virksomhed, som skulle foretage forbraendingen af farligt affald, og AVR blev udpeget som den eneste endelige forarbejdningsvirksomhed til varetagelse af forbraending af affald i en tromleovn. Det affald, der skulle forbraendes i en saadan ovn, maatte kun eksporteres af AVR. For at undgaa uoenskede prisstigninger indeholdt den til AVR tildelte tilladelse visse betingelser.
26 Sagsoegerne fastholder, at AVR's behandling af oliefiltre udgoer en bortskaffelsesoperation og ikke en nyttiggoerelsesoperation, eftersom filtrene forbraendes. Selv om AVR anvender en del af varmen fra forbraendingen til at producere elektricitet og genvinder noget af affaldet, er dette ifoelge sagsoegerne kun af sekundaer betydning. Sagsoegerne haevder derimod, at Factron's behandling goer det muligt at genbruge hele oliefiltret.
27 Ifoelge sagsoegerne er AVR et kommanditselskab, hvori den nederlandske stat og Rotterdam kommune har en selskabsandel paa 55% (resten er fordelt mellem private virksomheder). Sagsoegerne goer ligeledes gaeldende, at et af medlemmerne af AVR's tilsynsraad er direktoer for det nederlandske ministeriums direktorat for affald. De bemaerker, at dette direktorat har til opgave at fastlaegge den nederlandske politik om affald og foelgelig afgoer, om en given udfoersel kan tillades.
28 Raad van State drager foelgende konklusioner vedroerende fleraarsplanen. Retten konkluderer for det foerste, at eftersom planen henviser til »bortskaffelse (herunder nyttiggoerelse)«, finder den i planen naevnte politik anvendelse paa samtlige former for udfoersel af affald, uanset om det drejer sig om bortskaffelse eller nyttiggoerelse. For det andet konkluderer retten, at den i planen naevnte politik forbyder udfoersel af affald, naar den paataenkte behandling i udlandet er af samme eller af ringere kvalitet end den behandling, som er mulig i Nederlandene.
29 For det tredje finder Raad van State, at fleraarsplanen skal betragtes som en »affaldshaandteringsplan« i direktivets forstand. Som jeg har naevnt ovenfor (10), er medlemsstaterne i henhold til direktivet om affald forpligtet til at udarbejde »affaldshaandteringsplaner«, og forordningen henviser til virkeliggoerelsen af disse. Sagsoegerne goer gaeldende, at den i denne sag omhandlede plan ikke kan betragtes som en affaldshaandteringsplan i den i faellesskabslovgivningen omhandlede forstand. Raad van State deler imidlertid ikke denne opfattelse. Ifoelge Kommissionens og den nederlandske regerings indlaeg er planen rent faktisk blevet meddelt Kommissionen som en »affaldshaandteringsplan« den 13. september 1993.
30 For det fjerde finder Raad van State, at AVR boer betragtes som en offentlig virksomhed eller som en virksomhed, der har faaet tildelt en saer- eller eneret i henhold til traktatens artikel 90, stk. 1. Raad van State praeciserer ligeledes, at AVR har en dominerende stilling inden for en vaesentlig del af faellesmarkedet, eftersom denne virksomhed er den eneste, der i Nederlandene har ret til at forbraende farligt affald.
31 Endelig skal det bemaerkes, at den nederlandske regering forklarer, at ministeriet vil aendre sin politik vedroerende udfoersel af affald til nyttiggoerelse. Disse udfoersler vil blive tilladt, medmindre maengden af nyttiggjort affald i udlandet er maerkbart lavere end det affald, som nyttiggoeres i Nederlandene. Regeringen fastholder, at denne politik er i overensstemmelse med forordningens artikel 7, stk. 4, litra a), femte led (11). I det omfang det har betydning i denne sag, fastslaar denne bestemmelse, at der kan rejses indsigelser mod overfoersel af affald til nyttiggoerelse »hvis forholdet mellem det affald, der kan nyttiggoeres, og det affald, som ikke kan nyttiggoeres ... ikke begrunder nyttiggoerelsen ud fra oekonomiske og miljoemaessige betragtninger«. Kommissionen anmoder Domstolen om ved et obiter dictum at udtale sig om, hvorvidt denne nye politik er forenelig med faellesskabsretten. Jeg mener imidlertid ikke, at dette er hensigtsmaessigt, eftersom der ikke er stillet spoergsmaal herom, og der foelgelig heller ikke er afgivet indlaeg desangaaende. Det forhold, at den i fleraarsplanen naevnte politik er blevet aendret, betyder ikke, at de stillede spoergsmaal ikke skal besvares. Som Kommissionen bemaerker, er der stadig risiko for, at den nuvaerende praksis vil fortsaette, og det kan stadig vaere relevant at fastslaa, hvorvidt den tidligere politik var ulovlig med henblik paa at afgoere, om ministeriet er erstatningsansvarligt.
De praejudicielle spoergsmaal
32 Nederlandenes Raad van State har stillet foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»1) a) Gaelder principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed, naar henses til systematikken i Raadets forordning (EOEF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvaagning af og kontrol med overfoersel af affald inden for, til og fra Det Europaeiske Faellesskab, sammenholdt med Raadets direktiv 75/442/EOEF af 15. juli 1975 om affald (som aendret ved direktiv 91/156/EOEF), kun for overfoersel mellem medlemsstater af affald til bortskaffelse eller ogsaa for affald til nyttiggoerelse?
b) Saafremt Domstolen er af den opfattelse, at principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed i henhold til forordning (EOEF) nr. 259/93 og direktiv 75/442/EOEF ikke kan anvendes paa overfoersel mellem medlemsstater af affald til nyttiggoerelse, kan EF-traktatens artikel 130 T da give hjemmel for en ordning som den af den nederlandske regering indfoerte fleraarsplan for bortskaffelse af farligt affald af juni 1993 vedroerende saadant affald?
2) I den naevnte fleraarsplan konkretiseres principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed i en bestraebelse paa at opnaa en metode til bortskaffelse (herunder nyttiggoerelse) af saa hoej kvalitet som muligt og kontinuitet i bortskaffelsen. Er dette en korrekt gennemfoerelse af disse principper?
3) a) Saafremt de i fleraarsplanen fastsatte kriterier for at goere indsigelse mod eksport af affald til nyttiggoerelse i sig selv er acceptable, er der da her tale om en foranstaltning med tilsvarende virkning i EF-traktatens artikel 34's forstand, og er denne berettiget?
b) Goer det i denne forbindelse nogen forskel, om principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed, saafremt disse kan anvendes paa affald til nyttiggoerelse, primaert anvendes inden for Faellesskabet som helhed eller udelukkende paa nationalt plan?
4) Er de rettigheder, som de nederlandske myndigheder i sektorplan 10 i fleraarsplanens del II har indroemmet AVR Chemie CV til forbraending af farligt affald, i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 90, stk. 1 og 2, sammenholdt med artikel 86, naar henses til begrundelsen herfor i fleraarsplanen?«
33 Der er indgivet skriftlige indlaeg af sagsoegerne, den nederlandske og franske regering samt af Kommissionen. I retsmoedet blev der afgivet mundtlige indlaeg af sagsoegerne, den nederlandske og danske regering og af Kommissionen.
Foerste spoergsmaal, punkt a)
34 Med det foerste spoergsmaal oensker Raad van State oplyst, hvorvidt principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed, naar henses til direktivets opbygning, kan anvendes saavel paa affald bestemt til nyttiggoerelse som paa affald bestemt til bortskaffelse.
Principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed
35 I forbindelse med en stillingtagen til dette spoergsmaal er det hensigtsmaessigt foerst at analysere meningen med og baggrunden for principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed samt Domstolens anvendelse heraf.
36 Princippet om tilstraekkelig egenkapacitet fremgaar af kravet i direktivets artikel 5, stk. 1, hvorefter et integreret og tilstraekkeligt net af bortskaffelsesfaciliteter skal »saette Faellesskabet som helhed i stand til selv at bortskaffe sit affald og goere det muligt for de enkelte medlemsstater hver isaer at naa dette maal under hensyn til de geografiske forhold eller behovet for saerlige faciliteter til bestemte typer affald«. Princippet om naerhed fremgaar af kravet i direktivets artikel 5, stk. 2, hvorefter nettet skal muliggoere »bortskaffelse af affald paa et af de naermeste egnede anlaeg«. Som naevnt ovenfor (12) henvises der ligeledes til disse principper i artikel 4, stk. 3, litra a), nr. i), og (alene vedroerende tilstraekkelig egenkapacitet) artikel 4, stk. 3, litra b), i forordningen om affald.
37 Miljoepolitikken har faaet et udtrykkeligt juridisk grundlag i faellesskabsretten som foelge af den europaeiske faelles akt, der traadte i kraft den 1. juli 1987, og som indfoerte et saerligt miljoeafsnit i traktaten. Dette afsnit (13) omfatter artikel 130 R, 130 S og 130 T og blev aendret ved traktaten om Den Europaeiske Union. Artikel 130 R, stk. 2, bestemmer, at Faellesskabets miljoepolitik navnlig er baseret paa princippet om »udbedring af miljoeskader fortrinsvis ved kilden« (herefter »princippet om udbedring ved kilden«). Domstolen har fortolket dette princip i sagen Kommissionen mod Belgien (14) (herefter »sagen om vallonsk affald«), hvorefter det »tilkommer hver enkelt region, kommune eller lokal enhed at traeffe passende foranstaltninger med henblik paa at kunne modtage, behandle og bortskaffe eget affald; affaldet skal saaledes bortskaffes naermest muligt det sted, hvor det produceres, saaledes at transporten af det begraenses i videst muligt omfang« (15). Domstolen fandt ligeledes, at princippet om udbedring ved kilden er »i overensstemmelse med det selvforsynings- og naerhedsprincip, der er opstillet i Basel-konventionen« (16).
38 Foerste gang principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed naevnes i en faellesskabstekst er i meddelelse fra Kommissionen af 18. september 1989 om en faellesskabsstrategi for affaldshaandtering (17) og derefter i en raadsresolution af 7. maj 1990 (18). Kommissionens meddelelse naevnte ikke udtrykkeligt disse principper, men henviste til noedvendigheden af at udvikle et netvaerk til endelig bortskaffelse af affald, saaledes at visse regioner i Faellesskabet ikke havde for faa anlaeg, og saaledes at affaldet blev bortskaffet paa de naermeste egnede anlaeg (med undtagelse af affald til genbrug (19)). Raadets resolution henviste kun indirekte til naerhedsprincippet (syvende betragtning i praeamblen og punkt 7 og 11 i resolutionens tekst), men henviste udtrykkeligt til princippet om tilstraekkelig egenkapacitet i praeamblens femte betragtning (jf. ligeledes resolutionstekstens punkt 7).
39 I sagen om vallonsk affald henviste Domstolen til, at principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed var indeholdt i Basel-konventionen om kontrol med graenseoverskridende overfoersler af farligt affald og dettes bortskaffelse (20). Konventionen blev underskrevet den 22. marts 1989 og godkendt paa Faellesskabets vegne ved Raadets afgoerelse 93/98 (21) af 1. februar 1993, efter dommen i sagen om vallonsk affald. Forordningen om affald havde bl.a. til formaal at sikre, at det bestaaende faellesskabssystem til overvaagning af og kontrol med overfoersel af affald blev bragt i overensstemmelse med kravene i konventionen, hvilket fjerde betragtning i praeamblen til afgoerelse 93/98 samt foerste betragtning i forordningens praeambel bekraefter. Selv om konventionens titel henviser til kontrol med graenseoverskridende overfoersler af farligt affald og »bortskaffelse« heraf, finder den anvendelse paa affald bestemt til saavel bortskaffelse som nyttiggoerelse, eftersom udtrykket »bortskaffelse« defineres som indeholdende genbrugsoperationer (22). Den finder endvidere anvendelse paa visse former for affald, som ikke er farligt (23).
40 Selve udtrykkene »tilstraekkelig egenkapacitet« og »naerhed« optraeder ikke i konventionen. Imidlertid kan det haevdes, at filosofien bag disse principper er en del af konventionen, naar der henses til foelgende bestemmelser.
41 Konventionen kraever, at parterne »skal sikre, at graenseoverskridende overfoersel af farligt affald eller andet affald skal begraenses til et minimum, i overensstemmelse med en rationel oekologisk forvaltning« (24) og »skal sikre, at den graenseoverskridende overfoersel af farligt affald og andet affald kun tillades:
a) saafremt eksportstaten ikke besidder den noedvendige tekniske formaaen og noedvendige faciliteter, kapacitet eller egnede bortskaffelsesanlaeg med henblik paa at bortskaffe det paagaeldende affald paa en rationel oekologisk maade, eller
b) saafremt de paagaeldende affaldsprodukter udgoer noedvendigt raamateriale for nyttiggoerelses- eller genbrugsindustrien i importstaten, eller
c) saafremt den paagaeldende graenseoverskridende overfoersel er i overensstemmelse med andre af parterne fastsatte krav, forudsat at disse ikke afviger fra denne konventions maal« (25).
42 For at udfoersel af affald kan tillades i henhold til konventionen maa lovgivningen i importstaten endvidere ikke forbyde import, og eksportstaten maa ikke have grund til at tro, at det paagaeldende affald ikke bliver forvaltet paa en rationel oekologisk maade (26).
43 Endvidere kraever konventionens artikel 4, stk. 2, litra b), at hver part »sikrer, at der etableres passende bortskaffelsesanlaeg, som, i det omfang det er muligt, placeres inden for landets graenser, for saaledes at opnaa en rationel oekologisk forvaltning af farligt affald eller andet affald, uanset hvor det bortskaffes« (27). Dette synes at svare til det ovenfor i punkt 36 naevnte princip om tilstraekkelig egenkapacitet.
44 Det er imidlertid blevet anfoert, at princippet om naerhed ikke kan udledes af konventionen, idet konventionen, selv om den kraever en rationel oekologisk bortskaffelse, ikke fordrer, at affaldet skal bortskaffes paa de naermeste bortskaffelsesanlaeg (28). Dens formaal er ganske enkelt at mindske den graenseoverskridende overfoersel af affald. Dette formaal er imidlertid ikke langt fra et naerhedsprincip, selv om dets anvendelse i visse tilfaelde vil vaere i strid med dette princip (nemlig naar bortskaffelsesanlaegget i udlandet i realiteten er taettere paa end det naermeste indenlandske anlaeg).
Retspraksis
45 Anvendelsen af principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed paa den frie bevaegelighed af affald er allerede i et vist omfang blevet undersoegt af Domstolen i sagen om vallonsk affald (29). Denne sag vedroerte en vallonsk foranstaltning, som forboed oplagring, deponering eller aflaesning af affald fra andre medlemsstater eller andre belgiske regioner end Vallonien. Det blev gjort gaeldende, at bestemmelsen var i strid med traktatens artikel 30. Domstolen fandt, at foranstaltningen var lovlig, i det omfang den vedroerte affald, som ikke var omfattet af direktiv 84/631/EOEF (30), fordi den var begrundet med »tvingende miljoebeskyttelseshensyn«. Domstolen raesonnerede saaledes:
»Hertil bemaerkes, at tvingende hensyn kun kommer i betragtning ved regler, som uden forskel finder anvendelse paa indenlandske og indfoerte varer ... Ved afgoerelsen af, om den omtvistede hindring udgoer en forskelsbehandling, maa der imidlertid tages hensyn til, at affald har en saeregen karakter. Saaledes indebaerer princippet om udbedring af miljoeskader fortrinsvis ved kilden - et princip, som med hensyn til Faellesskabets foranstaltninger paa miljoeomraadet er fastsat i traktatens artikel 130 R - at det tilkommer hver enkelt region, kommune eller lokal enhed at traeffe passende foranstaltninger med henblik paa at kunne modtage, behandle og bortskaffe eget affald; affaldet skal saaledes bortskaffes naermest muligt det sted, hvor det produceres, saaledes at transporten af det begraenses i videst muligt omfang.
I oevrigt er naevnte princip i overensstemmelse med det selvforsynings- og naerhedsprincip, der er opstillet i Basel-konventionen af 22. marts 1989 om kontrol med graenseoverskridende overfoersel af farligt affald og bortskaffelse heraf; en konvention, som Faellesskabet er deltager i ...
Da der er forskel paa affald, alt efter hvor det produceres og dets forbindelse til det sted, hvor det produceres, kan de anfaegtede bestemmelser herefter ikke antages at udgoere forskelsbehandling« (31).
46 Forskellige elementer i denne dom er blevet kritiseret, navnlig den maade hvorpaa Domstolen anvendte principperne om tilstraekkelige egenkapacitet og naerhed til at konkludere, at udfoerselsforbuddet ikke var udtryk for forskelsbehandling (32). Det skal imidlertid bemaerkes, at det ikke med rette kan haevdes, at Domstolen har begrundet forbuddet paa grundlag af principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed som saadan. Selv om den anvendte disse principper med henblik paa at konkludere, at foranstaltningen ikke udgjorde forskelsbehandling, var den miljoemaessige begrundelse, som den fremhaevede, Valloniens begraensede kapacitet til at modtage affald til deponering og den deraf foelgende reelle fare for miljoeet fra import af affald, som var bestemt til deponering (33). Domstolen fastslog:
»For saa vidt angaar hensynet til miljoeet bemaerkes, at affald har en saeregen karakter. Selv inden affald bliver sundhedsfarligt, indebaerer det en fare for miljoeet, navnlig paa grund af, at hver enkelt region eller lokal enhed har begraensede muligheder for at modtage det.
Den belgiske regering har anfoert og Kommissionen ikke bestridt, at der har vaeret en massiv og voldsom tilstroemning af affald fra andre regioner med henblik paa deponering i Vallonien, hvilket udgoer en reel fare for miljoeet, naar henses til regionens begraensede muligheder for at modtage affald.
Argumentet om, at tvingende miljoebeskyttelseshensyn berettiger de omtvistede regler, findes herefter at vaere begrundet« (34).
47 Jeg mener derfor ikke, at Domstolen generelt har anerkendt anvendelsen af principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed som begrundelse for enhver foranstaltning, som er i strid med artikel 30 og 34: Enhver foranstaltning, som er vedtaget under anvendelse af disse principper, skal efter min mening vaere individuelt begrundet. Dette punkt er vigtigt i den foreliggende sag, eftersom Raad van State udtrykkeligt anfoerer, at saafremt Domstolen finder, at principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed kan paaberaabes med henblik paa at modsaette sig de paataenkte udfoersler af affald, som er bestemt til nyttiggoerelse, opstaar spoergsmaalet, om artikel 34 begraenser den maade, hvorpaa principperne kan finde anvendelse.
48 Synspunktet om, at artikel 30 og 34 skal overholdes ved anvendelsen af principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed, stoettes ligeledes af det forhold, at den faellesskabslovgivning, som indfoerte disse principper, ikke er formuleret i praeceptive vendinger. Saaledes bestemmer direktivets artikel 5 blot, at formaalet er at saette »Faellesskabet som helhed i stand til selv at bortskaffe sit affald og goere det muligt for de enkelte medlemsstater hver isaer at naa dette maal under hensyn til de geografiske forhold eller behovet for saerlige faciliteter til bestemte typer affald«. Selv om medlemsstaterne skal traeffe de egnede foranstaltninger »med henblik paa oprettelsen af et integreret og tilstraekkeligt net af bortskaffelsesfaciliteter«, skal de goere det »i samarbejde med andre medlemsstater, naar dette viser sig noedvendigt eller hensigtsmaessigt«. Endvidere henviser forordningens artikel 4, stk. 3, litra a), nr. i), til anvendelsen af principperne »i overensstemmelse med traktaten« (35). Der er saaledes intet i lovgivningen, der kan give anledning til at tro, at det var hensigten, at gennemfoerelsen af principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed ikke skulle underlaegges en kontrol i medfoer af traktaten.
49 Som jeg bemaerkede i mit andet forslag til afgoerelse i sagen om vallonsk affald (36), maa maalet om tilstraekkelig egenkapacitet ikke naas paa en maade, der er uforenelig med traktatens artikel 30-36. Den samme gaelder, hvad angaar naerhedsprincippet. Selv om principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed kan vaere relevante vedroerende affald, som er bestemt til bortskaffelse, kan de ikke i hvert eneste tilfaelde begrunde en afvisning af overfoersel af affald. Med henblik paa at besvare det foerste spoergsmaal skal jeg derfor blot undersoege, hvorvidt forordningen og direktivet tilsigtede, at principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed ogsaa skal finde anvendelse som almindelige betingelser for overfoersler af affald til nyttiggoerelse ud over for overfoersler af affald til bortskaffelse.
50 Dommen i sagen om vallonsk affald goer det under ingen omstaendigheder muligt at konkludere, at principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed finder anvendelse paa affald til nyttiggoerelse, eftersom den paagaeldende sag vedroerte affald til bortskaffelse. Selv om henvisningen i dommens praemis 34 til »behandle« er tvetydig, vedroerte den paagaeldende foranstaltning i sagen oplagring, deponering eller aflaesning af affald, og disse aktiviteter er - med eventuel undtagelse af oplagring - at betragte som bortskaffelsesforanstaltninger (37).
51 Raad van State naevner to andre sager: Kommissionen mod Tyskland (38) og Kommissionen mod Raadet (39). Disse to sager adskiller sig imidlertid ligeledes fra den foreliggende sag. I sagen Kommissionen mod Tyskland fastslog Domstolen, idet den baserede sig paa det i artikel 130 R, stk. 2, indeholdte princip om udbedring ved kilden, at visse af Tyskland paalagte eksportrestriktioner med hensyn til graenseoverskridende overfoersler af affald ikke var i strid med direktiv 84/631 (40) og direktiv 86/279/EOEF (41). Denne dom vedroerer imidlertid affald bestemt til bortskaffelse, og selv om udtrykket »bortskaffelse« er anvendt i bred betydning, ligger sagens faktiske omstaendigheder forud for forordningen. Endvidere var de tyske eksportforbud udtrykkeligt begraenset til en raekke forhold, som syntes begrundet i miljoemaessige hensyn, og udgjorde saaledes ikke et kategorisk eksportforbud.
52 I den anden ovennaevnte sag, Kommissionen mod Raadet, fastslog Domstolen, at direktivets artikel 7 tillader medlemsstaterne at forhindre transport af affald bestemt til nyttiggoerelse eller bortskaffelse, saafremt en saadan transport ikke er i overensstemmelse med deres planer for haandtering af affald (42). Det foelger imidlertid ikke noedvendigvis heraf, at planerne for haandtering af affald retmaessigt kan indeholde restriktioner for transport af affald til nyttiggoerelse af hensyn til gennemfoerelsen af principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed. Som Raad van State bemaerker, blev dommen i denne sag endvidere afsagt, foer forordningen fandt anvendelse (43).
Stillingtagen
53 I den foreliggende sag goer sagsoegerne, Kommissionen og Den Franske Republik gaeldende, at faellesskabslovgivningen ikke anvender principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed paa affald til nyttiggoerelse. Kongeriget Nederlandene og Kongeriget Danmark er imidlertid af den modsatte opfattelse.
54 Efter min opfattelse er det klart, at direktivet og forordningen ikke tilsigter, at principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed finder anvendelse paa affald bestemt til nyttiggoerelse. Jeg drager denne konklusion ud fra direktivets og forordningens formulering og opbygning, fortolket i lyset af Raadets resolution af 7. maj 1990, hvorved Raadet besluttede at vedtage aendringer af direktivets oprindelige formulering.
55 Principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed naevnes alene i direktivet hvad angaar affald bestemt til bortskaffelse (jf. artikel 5 og syvende betragtning). Paa samme maade optraeder de i forordningen kun i listen over indsigelsesgrunde vedroerende overfoersler af affald bestemt til bortskaffelse, men derimod ikke i listen vedroerende affald bestemt til nyttiggoerelse (44). Endvidere vedroerer henvisningen i forordningens tiende betragtning til principperne om naerhed, prioritering af nyttiggoerelse og tilstraekkelig egenkapacitet [i vendinger som de, der er anvendt i forordningens artikel 4, stk. 3, litra a), nr. i)], »affald bestemt til bortskaffelse«: »medlemsstaterne boer vaere i stand til at ivaerksaette principperne om naerhed, prioritering af nyttiggoerelse og tilstraekkelig egenkapacitet paa faellesskabsplan og nationalt plan - i overensstemmelse med direktiv 75/442/EOEF - ved at traeffe foranstaltninger, der er i overensstemmelse med traktaten, i form af et generelt eller delvist forbud mod eller systematisk indsigelse mod overfoersler af affald til bortskaffelse...«.
56 Det er korrekt, som Raad van State anfoerer, at en af indsigelsesgrundene vedroerende overfoersel af affald bestemt til nyttiggoerelse er, at overfoerslen ikke er i overensstemmelse med direktivet, navnlig dets artikel 7, og at artikel 7 henviser til udarbejdelsen af planer for haandtering af affald uden udtrykkeligt at udelukke muligheden for, at disse planer anvender principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed i forbindelse med affald bestemt til nyttiggoerelse. Som sagsoegerne fremhaever, er maalet med planerne for haandtering af affald imidlertid ifoelge artikel 7 at virkeliggoere de maal, der er indeholdt i artikel 3, 4 og 5 og principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed naevnes kun i disse artikler i relation til affald bestemt til bortskaffelse (artikel 5).
57 Endvidere anfoertes det i begrundelsen for forslaget til den oprindelige forordning, at »strategien [gaar] ind for afstand og rationel oekologisk forvaltning som kriterier, der kan begrunde myndighedernes indgriben i forbindelse med bortskaffelse af affald. Rationel oekologisk forvaltning er derimod ... det eneste kriterium for myndighedernes indgriben, naar der er tale om nyttiggoerelse af affald« (45). Det blev ligeledes praeciseret, at »ordningen i forordningsforslaget gaar kort sagt ud fra det princip, at overfoersel fra en myndigheds omraade til ethvert andet omraade i Faellesskabet skal behandles efter de samme kriterier (rationel oekologisk forvaltning, og i forbindelse med bortskaffelse, anlaeggets geografiske naerhed). En saadan ordning vil bl.a. kunne sikre forsyningerne til nye bortskaffelsesanlaeg med hoejt beskyttelsesniveau« (46). Selv om den endeligt vedtagne tekst adskiller sig fra den, som Kommissionen oprindeligt foreslog (og hvortil begrundelsen foelgelig henviste), er de to tekstudgaver ens med hensyn til det, der er relevant her, idet princippet om naerhed i begge tekster naevnes som indsigelsesgrund for affald bestemt til bortskaffelse, men ikke for saa vidt angaar affald bestemt til nyttiggoerelse (47).
58 Endvidere henviser anden betragtning i direktivet om affald til Raadets resolution af 7. maj 1990 om affaldspolitik, hvorved Raadet forpligtede sig til at fremskynde aendringen af direktivet (48), og det erklaeres udtrykkeligt i resolutionen, skoent i form af en fodnote, at »uafhaengighed i forbindelse med bortskaffelse af affald ikke gaelder ved genanvendelse« (49). Det kunne haevdes, at det forhold, at der ikke er en lignende fodnote vedroerende det, der kan anses for en henvisning til naerhedsprincippet (50), tilkendegiver, at naerhedsprincippet finder anvendelse paa affald bestemt til nyttiggoerelse. Jeg er imidlertid ikke af denne opfattelse. Der kan, som jeg vil anfoere, vaere gode oekonomiske og miljoemaessige grunde til at overfoere affald med henblik paa nyttiggoerelse, som ikke goer sig gaeldende for saa vidt angaar affald bestemt til bortskaffelse.
59 Det har vaeret fremfoert, at anvendelsen af principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed i forbindelse med affald bestemt til nyttiggoerelse ville haemme nyttiggoerelsen af affald frem for dets bortskaffelse, og at det ville stride imod det i direktivets artikel 3 indeholdte udtrykkelige maal om at fremme nyttiggoerelsen (51). Sagsoegerne goer gaeldende, at graenseoverskridende transport af affald bestemt til nyttiggoerelse er noedvendig for at sikre dels et marked, der er tilstraekkeligt til, at nyttiggoerelsesindustrien er oekonomisk levedygtig, dels konkurrence mellem virksomheder, hvorved den teknologiske udvikling fremmes. Det skal imidlertid bemaerkes, at den nederlandske regering under henvisning til de samme hensyn anfoerer, at det er noedvendigt at begraense eksporten af affald til nyttiggoerelse fra Nederlandene for at sikre, at AVR har et tilstraekkeligt markedsgrundlag og raamateriale til at vaere oekonomisk levedygtig. Paa samme maade kan det haevdes, at manglen paa konkurrence inden for medlemsstaterne kan begraense teknologiudviklingen saavel inden for bortskaffelses- som inden for nyttiggoerelsesprocesser.
60 Det er imidlertid klart, at de oekonomiske og miljoemaessige argumenter for at tillade graenseoverskridende handel har stoerre vaegt, naar det drejer sig om affald bestemt til nyttiggoerelse, end naar det drejer sig om affald bestemt til bortskaffelse. Naar affald blot skal bortskaffes, er det klart, at de oekonomiske fordele, som det indre marked giver virksomheder, der tager sig af affaldsbortskaffelse, er sekundaere i forhold til miljoemaessige hensyn om at forhindre unoedvendig transport af affald og at sikre, at medlemsstaterne traeffer passende foranstaltninger for at bortskaffe deres eget affald paa en miljoemaessigt korrekt maade. Enhver teknologisk udvikling, som skyldes den frie bevaegelighed af affald, vil ydermere kun vedroere bortskaffelse af affald.
61 Affald bestemt til nyttiggoerelse tilvejebringer derimod alternative raamaterialer til en lang raekke af Faellesskabets industrier. De oekonomiske fordele af et indre marked er derfor langt vigtigere. Endvidere er de miljoemaessige argumenter mere nuancerede. Mens affaldstransport over lange afstande, afhaengig af affaldets art, kan medfoere miljoemaessige risici, vil et faelles marked for affald bestemt til nyttiggoerelse kunne fremme genbrug, hvilket vil reducere maengden af affald bestemt til bortskaffelse og bevare primaere raamaterialer. Saadanne betragtninger ligger utvivlsomt til grund for den i faellesskabslovgivningen fastlagte sondring.
62 Forordningen har saaledes tydeligvis fastsat forskellige regler for henholdsvis affald til nyttiggoerelse og affald til bortskaffelse: det fremgaar af forordningens ottende betragtning, hvori det praeciseres, at »det er noedvendigt at anvende forskellige procedurer afhaengig af affaldets art og bestemmelse, herunder om det er bestemt til bortskaffelse eller nyttiggoerelse«, samt af forordningens opbygning. Saaledes vedroerer kapitel A i afsnit II den procedure, som skal anvendes paa affald til bortskaffelse, og kapitel B i samme afsnit den procedure, som skal anvendes paa affald til nyttiggoerelse. Proceduren for overfoersel af affald til nyttiggoerelse er mindre restriktiv, idet de kompetente myndigheders accept kan vaere stiltiende, og idet der ikke kan fastsaettes noget generelt forbud (52). Hvis tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed imidlertid udgjorde almindelige indsigelsesgrunde for saavel overfoersel af affald til nyttiggoerelse som for overfoersel af affald til bortskaffelse, ville forskellen mellem de to ordninger vaere relativt lille, eftersom de oevrige indsigelsesgrunde, med undtagelse af en, der vedroerer karakteren af nyttiggoerelsen, i de to procedurer er naesten ens.
63 Sagsoegerne goer gaeldende, at forordningen maa fortolkes i lyset af Basel-konventionen, og at denne konvention tydeligt fastslaar, at principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed ikke finder anvendelse i forbindelse med affald bestemt til nyttiggoerelse. Eftersom forordningen tilsigtede at gennemfoere konventionen (53), er jeg enig i, at forordningen, forudsat at den er i overensstemmelse med traktaten, kan fortolkes i lyset af konventionen. Jeg mener imidlertid ikke, at konventionen loeser problemet.
64 Som naevnt ovenfor, kraever konventionens artikel 4, stk. 2, at parterne sikrer tilstedevaerelsen af passende bortskaffelsesanlaeg (54), og udtrykket »bortskaffelse« er defineret i konventionen som omfattende nyttiggoerelsesoperationer (55). Selv om parterne generelt er forpligtet til at forbyde graenseoverskridende overfoersel af affald, er der imidlertid visse undtagelser, isaer naar det paagaeldende affald udgoer »noedvendigt raamateriale til nyttiggoerelses- eller genbrugsindustrien i importstaten« (artikel 4, stk. 9) (56).
65 Sagsoegerne og Kommissionen goer gaeldende, at denne undtagelse antyder, at konventionen stoettede den frie bevaegelighed af affald bestemt til nyttiggoerelse og ikke tilsigtede at anvende principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed i forbindelse med affald bestemt til nyttiggoerelse. Det kan paa den anden side goeres gaeldende, at henvisningen til affald som »raamateriale« indicerer, at udfoersel kun kan tillades, saafremt der er mangel paa affald i udlandet. Der er imidlertid ligeledes den temmelig uklare undtagelse i konventionens artikel 4, stk. 9, litra c), som tillader graenseoverskridende overfoersler i overensstemmelse med »andre kriterier«. Endvidere kan konventionens artikel 11 have relevans. I henhold til denne artikel kan parterne indgaa aftaler eller bilaterale, multilaterale eller regionale ordninger om graenseoverskridende overfoersler af farligt affald eller andet affald med kontraherende parter eller ikke-kontraherende parter, forudsat at saadanne aftaler eller ordninger ikke afviger fra den miljoemaessigt holdbare haandtering af farligt affald og andet affald, som kraevet i konventionen (57). Enhver aftale eller ordning skal meddeles sekretariatet.
66 Det kan under alle omstaendigheder goeres gaeldende, at principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed alene finder anvendelse paa faellesskabsniveau, og at konventionen ikke kan anses for at tvinge Faellesskabet til at indfoere foranstaltninger, som er i strid med bestemmelserne i traktaten om de frie varebevaegelser.
67 Jeg mener derfor hverken, at konventionen indeholder nogen klar forpligtelse, hvorefter Faellesskabets medlemsstater paalaegges at lade principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed udmoente i et forbud mod overfoersel af affald bestemt til nyttiggoerelse i samhandelen mellem medlemsstaterne, eller at den goer det klart, at disse principper ikke skal anvendes i forbindelse med affald bestemt til nyttiggoerelse (58). Konventionen er derfor efter min mening ikke til megen hjaelp ved fortolkningen af forordningen.
68 Af de i punkt 54-62 naevnte grunde mener jeg ikke desto mindre, at principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed ikke efter forordningen og direktivet finder anvendelse i relation til affald bestemt til nyttiggoerelse.
69 Denne konklusion indebaerer imidlertid ikke, at en indsigelse, i en given sag, mod overfoersel af affald til nyttiggoerelse ikke kan begrundes i faellesskabslovgivningen om beskyttelse af miljoeet eller sundheden, f.eks. fordi saerligt farligt affald blev transporteret unoedvendigt langt og saaledes udgjorde en uacceptabel risiko for sundheden eller miljoeet. Det er klart, at saadanne risici stiger direkte proportionalt med laengden af transporten af saadant affald (59).
Foerste spoergsmaal, punkt b)
70 Med det naeste spoergsmaal oenskes det oplyst, hvorvidt, saafremt principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed ikke finder anvendelse i henhold til forordningen og direktivet, den omtvistede bestemmelse ikke desto mindre kan begrundes i medfoer af traktatens artikel 130 T.
71 Denne artikel bestemmer: »Beskyttelsesforanstaltninger, som vedtages i henhold til artikel 130 S, er ikke til hinder for, at de enkelte medlemsstater opretholder eller indfoerer strengere beskyttelsesforanstaltninger. Disse foranstaltninger skal vaere forenelige med denne traktat. De meddeles Kommissionen.«
72 Sagsoegerne goer bl.a. gaeldende, at artikel 130 T ikke kan finde anvendelse, eftersom faellesskabslovgivningen fuldstaendigt har harmoniseret dette omraade, og at artikel 130 T ikke finder anvendelse i tilfaelde af fuldstaendig harmonisering; de har endvidere anfoert, at den omtvistede bestemmelse snarere end at gaa videre i den af faellesskabslovgivningen angivne retning er i strid med denne.
73 Det skal ligeledes bemaerkes, at den omtvistede bestemmelse ikke er blevet meddelt Kommissionen i henhold til artikel 130 T, saaledes som sidste punktum i denne artikel kraever. Den nederlandske regering anfaegter ikke Kommissionens udtalelse, hvorefter bestemmelsen ikke er blevet meddelt i overensstemmelse med denne artikel. Den forklarer, at den ikke meddelte foranstaltningen, da den var af den opfattelse, at foranstaltningen var i overensstemmelse med forordningen og direktivet.
74 Efter min opfattelse er det imidlertid i den foreliggende sag unoedvendigt at loese nogen af de spoergsmaal, der kan opstaa i relation til artikel 130 T. Artikel 130 T bestemmer, at de foranstaltninger, som tillades paa grundlag af denne artikel, under alle omstaendigheder skal vaere forenelige med de oevrige traktatbestemmelser. Som det vil fremgaa, mener jeg, at den omtvistede bestemmelse er i strid med traktatens artikel 34.
Andet spoergsmaal
75 Det andet spoergsmaal gaar ud paa, om den omtvistede bestemmelse udgoer en korrekt anvendelse af principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed. Eftersom jeg har konkluderet, at disse principper ikke kan finde anvendelse i forbindelse med affald bestemt til nyttiggoerelse, er det ufornoedent at besvare dette spoergsmaal. Jeg vil imidlertid goere foelgende bemaerkninger.
76 Raad van State mener tilsyneladende, at selv saafremt disse principper finder anvendelse, er den omtvistede bestemmelse ikke noedvendig for at sikre deres anvendelse. Kommissionen er enig i dette standpunkt.
77 Det kan imidlertid anfoeres, at den omtvistede bestemmelse paa en maade kan bidrage til at naa maalene om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed. For det foerste reducerer den noedvendigvis antallet af graenseoverskridende overfoersler af affald, hvilket i mange, om ikke alle, tilfaelde betyder, at affaldet bortskaffes naermere paa kilden end ellers. For det andet vil bestemmelsen kunne bidrage til at naa maalet om tilstraekkelig egenkapacitet, hvis, som den nederlandske regering anfoerer, et begraenset eksportforbud er noedvendigt for at sikre, at AVR har et tilstraekkeligt marked og nok raamaterialer til, at virksomheden er oekonomisk levedygtig.
78 Hvad angaar naerhedsprincippet kan visse nyttiggoerelsesanlaeg i udlandet vaere taettere paa den paagaeldende affaldskilde end AVR. I visse tilfaelde kan den omtvistede bestemmelse saaledes rent faktisk vaere i strid med naerhedsprincippet. Hvad angaar princippet om tilstraekkelig egenkapacitet er medlemsstaterne, som Kommissionen fremhaever, ikke forpligtet til at blive selvforsynende.
79 Endvidere bemaerkes, at som naevnt ovenfor (60), og som min undersoegelse af det tredje spoergsmaal, litra a), vil bekraefte, er anvendelsen af principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed selv betinget af en overholdelse af faellesskabsretten, herunder proportionalitetsprincippet.
Tredje spoergsmaal, punkt a)
80 Med foerste del af det tredje spoergsmaal oenskes det besvaret, hvorvidt den omtvistede bestemmelse udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ udfoerselsrestriktion i traktatens artikel 34's forstand, og i bekraeftende fald, om denne ikke desto mindre er berettiget.
81 Det er foerst og fremmest noedvendigt at klargoere karakteren af den omtvistede bestemmelse. Som naevnt ovenfor (61), fremfoerer sagsoegerne, at der var et direkte forbud mod at udfoere oliefiltre, utvivlsomt fordi de mener, at det var blevet besluttet, at kvaliteten af behandlingen af disse filtre intet sted i udlandet var bedre end behandlingen i Nederlandene, og at der derfor var tale om et generelt forbud. Raad van State goer imidlertid gaeldende, at der ikke var noget generelt forbud mod eksport af oliefiltre, da der ikke i henhold til fleraarsplanen var grundlag for indsigelser mod eksport, saafremt det kunne dokumenteres, at der var en bedre behandlingsmaade i udlandet. Eftersom karakteren af fleraarsplanen er et spoergsmaal vedroerende faktum eller national ret, er den rette fremgangsmaade at basere sig paa den af Raad van State foretagne bedoemmelse.
82 Efter fast retspraksis omfatter artikel 34 ikke foranstaltninger, som finder anvendelse uden forskel paa indenlandsk handel og eksport: det kriterium, som er blevet anvendt adskillige gange, blev fastsat i Oebel-dommen (62), nemlig at artikel 34 kun vedroerer de nationale foranstaltninger, som opfylder to betingelser: for det foerste, at foranstaltningernes formaal eller virkning saerlig er at hindre eksporthandelen, og for det andet, at foranstaltningerne skaber forskelsbehandling mellem handelen paa hjemmemarkedet i en medlemsstat og dens eksporthandel, saaledes at der herved sikres den paagaeldende medlemsstats indenlandske produktion eller hjemmemarkedet en saerlig fordel.
83 I den foreliggende sag synes disse betingelser at vaere opfyldt. Den omtvistede bestemmelse har til formaal eller virkning saerligt at hindre eksporthandelen. Endvidere er den diskriminerende, eftersom den favoriserer en national affaldsbehandlingsvirksomhed til skade for andre lignende virksomheder i andre medlemsstater. Det foelger heraf, at den omtvistede bestemmelse udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ udfoerselsrestriktion i artikel 34's forstand.
84 Jeg vil nu undersoege spoergsmaalet om begrundelsen. Den nederlandske regering goer gaeldende, at dens indsigelser mod eksport af affald bestemt til nyttiggoerelse har til formaal at opnaa den bedst mulige bortskaffelse samt en kontinuerlig bortskaffelse, og at disse hensyn skyldes oensket om at beskytte menneskers sundhed og liv. Den henviser i denne henseende til forordningens femte betragtning, der praeciserer, at man maa sikre »et hoejt beskyttelsesniveau for miljoeet og menneskers sundhed«.
85 I forbindelse med disse bemaerkninger synes den nederlandske regering imidlertid at henvise til eksport af affald bestemt til nyttiggoerelse generelt. Den har ikke dokumenteret, at en transport af de paagaeldende oliefiltre, som er laengere end noedvendigt, udgoer en risiko for menneskers sundhed eller liv. Den har heller ikke dokumenteret, at karakteren af nyttiggoerelsesbehandlingen i udlandet udgjorde en saadan risiko - selv hvis det blev antaget, at regeringen kunne stoette sig paa saadanne betragtninger. Den har ikke anfoert, at Factron's nyttiggoerelsesanlaeg ikke svarede til de kraevede normer. Den nederlandske regering har paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder rent faktisk accepteret, at Factron's nyttiggoerelsesanlaeg var sammenligneligt med AVR's, skoent ikke bedre end dette. Som Kommissionen fremhaever, er der i de afgoerelser, hvori der goeres indsigelser mod overfoerslerne, ingen henvisning til den offentlige sundhed, selv om forordningens artikel 7, stk. 4, litra a), andet led, tillader, at der goeres indsigelse, naar en overfoersel ikke er i overensstemmelse med nationale love eller andre retsforskrifter om miljoebeskyttelse, offentlig orden, offentlig sikkerhed eller sundhedsbeskyttelse.
86 Til stoette for det synspunkt, at den omtvistede bestemmelse ikke er begrundet, paaberaaber sagsoegerne sig en afgoerelse af 24. september 1996 fra det nederlandske ministerium, som vedroerer en senere anmodning fra Dusseldorp om at eksportere affald. Ifoelge sagsoegerne udtalte ministeriet i denne afgoerelse, at selv om der ikke i henhold til fleraarsplanen var grundlag for at tillade eksport af oliefiltre til Belgien, eftersom behandlingen i Belgien ikke var af bedre kvalitet end AVR's behandling, fandt ministeriet ikke, at fleraarsplanen udgjorde et tilstraekkeligt grundlag for at modsaette sig eksport af oliefiltre bestemt til nyttiggoerelse (med henvisning til forordningens artikel 7, stk. 4, foerste led), henset til Raad van State's kendelse, som har givet anledning til naervaerende praejudicielle sag for Domstolen.
87 Endvidere anfoerer sagsoegerne, at den nederlandske regering nu rent faktisk tillader lignende overfoersler. Regeringen indroemmer, at den vil aendre sin politik, idet den forklarer, at indsigelser mod eksport af affald bestemt til nyttiggoerelse vil blive rejst afhaengig af nyttiggoerelsesgraden i udlandet sammenlignet med nyttiggoerelsesgraden i Nederlandene (63). Regeringen forklarer, paa en lidt kryptisk og lidet overbevisende maade, at denne aendring i praksis skyldes det forhold, at for saa vidt angaar affald bestemt til nyttiggoerelse er betydningen af tilstraekkelig egenkapacitet i henseende til sundheden og miljoeet blevet mindre. Der er ikke givet anden forklaring.
88 Det maa kunne konkluderes, at den paataenkte overfoersel af affald ikke udgoer nogen risiko for menneskers, dyrs eller planters sundhed, og at artikel 36 foelgelig ikke kan goeres gaeldende med hensyn til anvendelsen af den omtvistede bestemmelse i den foreliggende sag.
89 Miljoebeskyttelseshensyn, som gaar videre end de i artikel 36 naevnte hensyn, kan udgoere tvingende hensyn i den i Cassis de Dijon-dommen (64) omhandlede forstand. De kan imidlertid kun udgoere en begrundelse for de af artikel 34 omfattede foranstaltninger, hvis foranstaltningen finder anvendelse uden forskel. Dette indebaerer naturligvis, at de tvingende hensyn aldrig kan begrunde de af artikel 34 omfattede foranstaltninger, eftersom disse foranstaltninger kun er omfattet af denne artikel, hvis de er diskriminerende (65).
90 I sagen om vallonsk affald konkluderede jeg, at det vallonske importforbud ikke kunne begrundes ud fra miljoemaessige hensyn, eftersom det var diskriminerende over for importen. Domstolen anvendte imidlertid dette hensyn som begrundelse, idet den fandt, at foranstaltningen ikke var diskriminerende. For at naa dette resultat anvendte den betragtninger om miljoebeskyttelse, idet den tog hensyn til principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed. Det er ikke foerste gang, at Domstolen har vaeret noedt til at foelge et noget indviklet raesonnement for at kunne begrunde foranstaltninger i tvingende hensyn (66). Men det er maaske det mest »slaaende tilfaelde« (67).
91 Selv om det maatte antages, at den omtvistede bestemmelse under visse omstaendigheder kunne begrundes under henvisning til det tvingende miljoebeskyttelseshensyn, kan den efter min mening ikke begrundes under hensyn til omstaendighederne i den foreliggende sag, eftersom det ikke er dokumenteret, at der foreligger en fare for miljoeet. Det er ikke dokumenteret, at transport af det omtalte affald i sig selv udgoer en risiko for miljoeet. Det er, som allerede naevnt, heller ikke blevet fremfoert, at behandlingen i udlandet ikke var i overensstemmelse med de foreskrevne normer. Som Domstolen fastslog i Inter-Huiles-dommen (68), er »hensynet til miljoebeskyttelsen [...] nemlig utvivlsomt sikret lige saa betryggende, naar [produkterne] saelges til en godkendt virksomhed i en anden medlemsstat, som bortskaffer eller genanvender det, som naar affaldet bortskaffes i den oprindelige medlemsstat«. Det er ligeledes relevant at bemaerke, at Domstolen i Nertsvoederfabriek Nederland-dommen (69) fastslog, at det ikke var noedvendigt at forbyde eksport af affald fra slagtning af fjerkrae, forudsat at de sundhedsmaessige krav, som efter ordningen gjaldt for indsamling og transport paa det nationale omraade, var opfyldt.
92 Den nederlandske regering goer gaeldende, at bestemmelsen er noedvendig for at sikre AVR en tilstraekkelig levering af oliefiltre, der anvendes som braendsel. Ifoelge den nederlandske regering vil AVR i tilfaelde af utilstraekkelig levering af oliefiltre blive noedt til at anvende et mindre miljoevenligt braendstof. Selv om forhindring af brugen af et braendstof, som er mindre miljoevenligt, i princippet kunne anerkendes som et velbegrundet miljoemaessigt maal, maatte det dokumenteres, at det omtvistede indgreb var forholdsmaessigt, og det er ikke blevet bevist, at en tilstraekkelig leveringskilde af miljoevenligt braendstof ikke har kunnet opnaas ved hjaelp af foranstaltninger, som var mindre restriktive for handelen mellem medlemsstaterne (70).
93 Endelig finder den nederlandske regering, at eksportforbuddet er noedvendigt for at sikre, at der er tilstraekkeligt med raamaterialer og afsaetningsmuligheder til at goere AVR oekonomisk levedygtig. Som svar paa dette argument skal det bemaerkes, at det foelger af fast praksis, at overvejelser af rent oekonomisk karakter ikke kan begrunde en foranstaltning, som er i strid med traktatbestemmelserne om varernes frie bevaegelighed (71). Svaret ville maaske vaere et andet, saafremt der var en miljoemaessig begrundelse, i forhold til hvilken de oekonomiske grunde kun var sekundaere (72). Som allerede naevnt er der i den foreliggende sag imidlertid ingen miljoemaessig begrundelse for at bibeholde de af AVR's funktioner, som er relevante her.
94 Som svar paa det tredje spoergsmaal, punkt a), konkluderer jeg derfor, at den omtvistede bestemmelse udgoer en kvantitativ udfoerselsrestriktion i traktatens artikel 34's forstand, og at den ikke kan begrundes ved artikel 36 eller tvingende hensyn.
Tredje spoergsmaal, punkt b)
95 Tredje spoergsmaal, punkt b), stilles kun, saafremt det antages, at principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed kan finde anvendelse i forbindelse med affald til nyttiggoerelse. Eftersom jeg har konkluderet, at disse principper ikke finder anvendelse i den foreliggende sag, er det ufornoedent at besvare dette spoergsmaal.
Fjerde spoergsmaal
96 Det fjerde spoergsmaal gaar ud paa, om de enerettigheder, som er tildelt AVR i henhold til sektorplan 10 i fleraarsplanens del II (73), er forenelige med stk. 1 og 2 i artikel 90 sammenholdt med traktatens artikel 86. Artikel 90, stk. 1, naevner, at medlemsstaterne afstaar, for saa vidt angaar offentlige virksomheder og virksomheder, som de indroemmer saerlige eller eksklusive rettigheder, fra at traeffe eller opretholde foranstaltninger, som er i strid med traktaten, navnlig de i artikel 6 og 85 til 94 naevnte. Artikel 90, stk. 2, naevner, at virksomheder, der har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet traktatens bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de saerlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen maa ikke paavirkes i et saadant omfang, at det strider mod Faellesskabets interesse.
97 Raad van State finder, at AVR som foelge af sektorplan 10 i fleraarsplanens del II er en offentlig virksomhed eller en virksomhed, som er tildelt saerlige eller eksklusive rettigheder i traktatens artikel 90, stk. 1's forstand. Raad van State finder ligeledes, at AVR som eneindehaver af retten til at forbraende farligt affald i Nederlandene har en dominerende stilling inden for en vaesentlig del af faellesmarkedet. Den udleder derfor heraf, at det er noedvendigt at undersoege, om AVR har misbrugt denne stilling og tilsidesat traktatens artikel 86, henset til undtagelsesbestemmelsen i traktatens artikel 90, stk. 2. Den nederlandske regering goer paa den anden side gaeldende, at fleraarsplanen ikke har tildelt AVR enerettigheder vedroerende forbraending af oliefiltre. Den forklarer, at den har foretaget en sammenligning mellem nyttiggoerelsesprocessen af olieaffald, som i udlandet anvendes af Factron, og AVR's proces, af den enkle grund, at der paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder ikke var andre virksomheder i Nederlandene, som kunne behandle olieaffald, og under alle omstaendigheder ikke paa en maade, der svarede til de hoeje kvalitetskrav. Den nederlandske regering goer herefter gaeldende, at AVR ikke har enerettigheder hvad angaar affald til nyttiggoerelse. Imidlertid er spoergsmaalet om, hvorvidt AVR er blevet tildelt enerettigheder til forbraending af oliefiltre, et faktisk spoergsmaal, som skal vurderes af den nationale ret. Eftersom det fjerde spoergsmaal er stillet ud fra den antagelse, at der er blevet tildelt enerettigheder til affaldsforbraending, og at det er fremhaevet, at AVR's nyttiggoerelse af oliefiltre indebaerer forbraending, boer Domstolen gaa ud fra, at der rent faktisk er blevet tildelt enerettigheder. De enerettigheder, som det fjerde spoergsmaal henviser til, skal forstaas saaledes, at de baade omfatter den almindelige eneret, der er givet til forbraending, og enhver eneret, der foelger af den omtvistede bestemmelse.
FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 696C0203.1
98 Raad van State stiller udtrykkeligt kun spoergsmaal om, hvorvidt anvendelsen af artikel 90 i forbindelse med et eventuelt misbrug af AVR's dominerende stilling er i strid med artikel 86. Kommissionen goer gaeldende, at det herefter ikke er noedvendigt at besvare det fjerde spoergsmaal, saafremt - hvilket svarer til min opfattelse - den omtvistede bestemmelse tilsidesaetter artikel 34 og ikke er begrundet efter artikel 36 eller ud fra et tvingende hensyn, for bestemmelsen er herefter under alle omstaendigheder ulovlig. Det fjerde spoergsmaal vedroerer imidlertid ikke kun udfoerselsrestriktionen, som jeg har behandlet paa grundlag af artikel 34, men ligeledes de enerettigheder, som er tildelt AVR til forbraending af affald. Spoergsmaalet om tilsidesaettelse af artikel 90, sammenholdt med artikel 86, er under alle omstaendigheder ikke blevet aabenbart irrelevant, blot fordi det er fastslaaet, at artikel 34 er blevet overtraadt, og det er foerst og fremmest op til den nationale domstol at vurdere noedvendigheden af de stillede spoergsmaal. Man kan endda rejse det spoergsmaal, om artikel 90, stk. 2, kunne finde anvendelse paa forhold, der ellers ville udgoere en tilsidesaettelse af artikel 34 (74). Det er tvivlsomt, om artikel 90, stk. 2, kan finde anvendelse paa denne maade i den foreliggende sag; en ting er at tildele en virksomhed eksklusive rettigheder i en medlemsstat med henblik paa at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, noget andet er at styrke disse rettigheder ved at forbyde samhandelen mellem medlemsstaterne. Dette spoergsmaal er imidlertid ikke blevet forelagt i den foreliggende sag. Jeg vil derfor kun goere visse generelle bemaerkninger vedroerende misbrug af en dominerende stilling i strid med artikel 86 og en eventuel anvendelse af artikel 90, stk. 1 og 2, sammenholdt med denne artikel.
99 Raad van State bemaerker, at AVR generelt anvender hoejere tariffer for behandling af affald (og deres nyttiggoerelse) end udenlandske virksomheder, og at den politik, der er fastlagt i fleraarsplanen, medfoerer en begraensning af markederne, saaledes at det ikke kan udelukkes, at der foreligger et misbrug i den i artikel 86, litra a) og b), omhandlede betydning. Heri bestemmes henholdsvis, at et misbrug af en dominerende stilling isaer kan bestaa i »direkte eller indirekte paatvingelse af urimelige koebs- eller salgspriser eller af andre urimelige forretningsbetingelser« eller i »begraensning af produktion, afsaetning eller teknisk udvikling til skade for forbrugerne«.
100 Den nationale domstol stiller ikke specielt spoergsmaal angaaende fortolkningen af artikel 86 som saadan, og det synes saaledes tilstraekkeligt at goere tre bemaerkninger. For det foerste bemaerkes, at naar en medlemsstat tildeler et lovligt monopol til en virksomhed vedroerende en vaesentlig del af faellesmarkedet, betragtes denne virksomhed som havende en dominerende stilling i henhold til traktatens artikel 86 (75), og en medlemsstats omraade, som omfattes af monopolet, kan udgoere en vaesentlig del af faellesmarkedet (76). For det andet er det fastslaaet, at den blotte tildeling af enerettigheder ikke noedvendigvis i sig selv udgoer et misbrug af dominerende stilling (77). For det tredje er den blotte omstaendighed, at de priser, som en virksomhed, der har saerlige eller eksklusive rettigheder, kraever, er hoejere end de priser, som anvendes af andre virksomheder inden for den samme branche, ikke automatisk noget bevis for et misbrug af dens dominerende stilling, selv om det er et relevant element, der skal tages i betragtning. Domstolen har fastslaaet, at der foreligger misbrug, saafremt priserne er urimelige, fordi de ikke staar i rimeligt forhold til den oekonomiske vaerdi af det leverede produkt; det afgoerende er, om der bestaar et urimeligt forhold mellem de faktisk afholdte omkostninger og den faktisk opkraevede pris og i bekraeftende fald, om de anvendte priser enten i sig selv eller i forhold til prisen for konkurrerende varer er urimelige (78).
101 Saafremt den nationale domstol finder, at AVR har misbrugt sin dominerende stilling i strid med artikel 86, kan det blive noedvendigt at undersoege, om Kongeriget Nederlandene har tilsidesat artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 86. Den nederlandske regering har kun overtraadt artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 86, hvis de enerettigheder, der er tildelt AVR, har medfoert en tilsidesaettelse af artikel 86. Mens et saadant misbrug kan vaere konsekvensen af AVR's dominerende stilling, er det blotte forhold, at Kongeriget Nederlandene har tildelt AVR enerettigheder, ikke i sig selv tilstraekkeligt til at dokumentere, at der foreligger en tilsidesaettelse af artikel 90, stk. 1. Det skal bevises, at AVR enten har misbrugt sin dominerende stilling blot ved at udoeve sine enerettigheder, eller at de tildelte rettigheder foranledigede, at AVR gjorde sig skyld i et saadant misbrug (79). Hvad imidlertid angaar de paastaaede urimelige priser, er det tilsyneladende ikke foreslaaet, at Kongeriget Nederlandene selv er ansvarlig for AVR's prispolitik: den har hoejst gjort det lettere at praktisere urimelige priser ved at tildele AVR de eksklusive rettigheder, og der er intet, der tyder paa, at AVR's prispolitik var en uundgaaelig foelge af de til virksomheden tildelte eksklusive rettigheder.
102 Jeg vil nu undersoege, om artikel 90, stk. 2, giver AVR en begrundelse for at tilsidesaette artikel 86. Det er foerst noedvendigt at fastslaa, hvorvidt AVR kan anses for at vaere blevet paalagt »at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse«. Hvorvidt de paagaeldende tjenesteydelser kan anses for ydelser af almindelig oekonomisk interesse skal afgoeres af den nationale domstol, for saa vidt som det drejer sig om et faktisk spoergsmaal eller en fortolkning af den gaeldende nationale lovgivning (80). Jeg kan imidlertid goere foelgende bemaerkning om den almindelige betydning af udtrykket virksomhed, der er blevet overdraget »at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse«.
103 Jeg finder, at en affaldshaandteringsfunktion kan anses for at udgoere en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse i artikel 90, stk. 2's forstand (81). Det skal imidlertid ikke blot bevises, at AVR leverede en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse hvad angaar affaldshaandteringen, men ligeledes, at det er blevet »overdraget« den at udfoere en saadan tjenesteydelse, saaledes forstaaet, at staten i almindelig oekonomisk interesse har paalagt virksomheden visse forpligtelser. Artikel 90, stk. 2, henviser til, at de paagaeldende virksomheder er betroet »saerlige opgaver«.
104 Det skal endvidere bemaerkes, at eftersom artikel 90, stk. 2, tillader en fravigelse af traktatens regler, maa denne fravigelse fortolkes snaevert (82).
105 Baggrunden for at tildele virksomhederne saerlige opgaver er ofte, at opgaverne som foelge af almenhedens interesse skal udfoeres, men maaske ikke ville blive det, saedvanligvis af oekonomiske aarsager, hvis ydelsen blev overladt til den private sektor. De mulige huller opstaar, fordi udfoerelsen af en bestemt opgave, saasom levering af tjenesteydelser til afsidesliggende omraader, ikke er rentabel (f.eks. luftfart (83), posttjeneste (84), telekommunikationsnet (85) og elforsyning (86)).
106 Saafremt Raad van State fandt, at AVR var paalagt en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse og at den havde tilsidesat artikel 86, skal det paavises, at et krav til AVR om at handle i overensstemmelse med traktatens konkurrenceregler ville hindre opfyldelsen af den saerlige opgave, som den er blevet paalagt. Det paahviler igen den nationale domstol at vurdere, hvorvidt AVR's konkurrencefordrejende adfaerd er noedvendig for at opfylde opgaven (87). Jeg kan imidlertid goere foelgende bemaerkninger.
107 Kriteriet for at afgoere, hvorvidt anvendelsen af konkurrencereglerne »hindrer« opfyldelsen af den paagaeldende opgave, er blevet defineret forskelligt. I Almelo-dommen (88) fastslog Domstolen, at »det maa vaere muligt at begraense konkurrencen fra andre erhvervsdrivendes side i det omfang, det maatte vaere noedvendigt, for at virksomheden kan udfoere den opgave af almindelig interesse, som den saaledes er blevet betroet ...«. I Sacchi-dommen (89) og CBEM-dommen (90) fandt Domstolen, at traktatbestemmelserne finder anvendelse, medmindre deres anvendelse er »uforenelige« med opfyldelsen af den paalagte opgave. I den nyere Corbeau-dom (91) har Domstolen imidlertid fundet, at det skal undersoeges, i hvilket omfang en begraensning af konkurrencen - eller udelukkelse af enhver form for konkurrence - fra andre erhvervsdrivendes side er noedvendig, »for at indehaveren af den eksklusive ret kan opfylde sin opgave af almindelig interesse og navnlig kan opnaa acceptable oekonomiske vilkaar« (92). Ifoelge Domstolen skal der ved denne undersoegelse tages udgangspunkt i, »at den, der paatager sig denne opgave, er forpligtet til at sikre tjenesteydelser paa rimelige oekonomiske vilkaar, og det forudsaetter derfor, at vedkommende kan foretage en udligning mellem rentable og mindre rentable aktivitetsomraader. En begraensning af konkurrencen fra private erhvervsdrivendes side er saaledes berettiget med hensyn til rentable aktivitetsomraader« (93). Domstolen tilfoejede, at det imidlertid ikke er berettiget at udelukke konkurrencen, naar den mulighed, der gives konkurrenterne for at konkurrere vedroerende visse tjenesteydelser, »ikke bringer den oekonomiske ligevaegt i de tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, der udfoeres af indehaveren af den eksklusive ret, i fare« (94).
108 Artikel 90, stk. 2, tillader udtrykkeligt visse undtagelser fra traktatbestemmelserne for virksomheder, men ikke for medlemsstater. I det omfang, at artikel 90, stk. 2, ikke desto mindre kan paaberaabes for at tillade afvigelser fra traktatbestemmelserne, hvor medlemsstaterne tildeler virksomheder saerlige rettigheder, for saa vidt som reglerne selv foranlediger virksomhederne til at tilsidesaette artikel 86 og saaledes foerer til overtraedelse af artikel 90, stk. 1, skal de eksklusive rettigheder undersoeges paa grundlag af artikel 90, stk. 2. I denne henseende goer den nederlandske regering gaeldende, at de eksklusive rettigheder er noedvendige for at sikre, at AVR er oekonomisk levedygtig. Som Kommissionen imidlertid fremhaever, skal det paa tilfredsstillende vis godtgoeres for den nationale domstol, at dette maal ikke kan naas ved andre midler.
Forslag til afgoerelse
109 Jeg mener derfor, at de af Nederlandenes Raad van State stillede praejudicielle spoergsmaal skal besvares saaledes:
»1) Raadets forordning (EOEF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvaagning af og kontrol med overfoersel af affald inden for, til og fra Det Europaeiske Faellesskab og Raadets direktiv 75/442/EOEF af 15. juli 1975 om affald (som aendret ved direktiv 91/156/EOEF) skal fortolkes saaledes, at principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed ikke i henhold til forordningen og direktivet finder anvendelse paa affald bestemt til nyttiggoerelse.
2) En medlemsstats foranstaltning som den i hovedsagen omtvistede bestemmelse, der forbyder eksport af oliefiltre, hvis den paataenkte behandling i udlandet ikke er af bedre kvalitet end den behandling, der kan foretages i denne medlemsstat, er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ udfoerselsrestriktion i EF-traktatens artikel 34's forstand, for saa vidt som den forhindrer udfoersel af oliefiltre til andre medlemsstater. En saadan foranstaltning er ikke under omstaendighederne i den foreliggende sag begrundet i henhold til traktatens artikel 36 eller med de tvingende hensyn, som kan undtage foranstaltningen fra artikel 34's anvendelsesomraade.
3) Naar en virksomhed anses for at have overtraadt traktatens artikel 86 ved misbrug af en dominerende stilling paa faellesmarkedet eller inden for en vaesentlig del af dette, overtraeder den medlemsstat, som har tildelt virksomheden saerlige eller eksklusive rettigheder, kun traktatens artikel 90, stk. 1, saafremt tildelingen af disse saerlige eller eksklusive rettigheder har foraarsaget overtraedelsen af artikel 86.
4) Naar en virksomheds adfaerd, uanset artikel 90, stk. 2, anses for at vaere i strid med traktatens artikel 86, kan denne virksomhed alene paaberaabe sig traktatens artikel 90, stk. 2, saafremt det kan bevises, at den saerligt er blevet paalagt en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse, og kun i det tilfaelde, hvor anvendelsen af artikel 86 ville umuliggoere opfyldelsen af den saerlige opgave, som den er blevet tildelt.«
(1) - EFT L 30, s. 1.
(2) - EFT L 194, s. 39.
(3) - Direktiv af 18.3.1991 om aendring af direktiv 75/442 (EFT L 78, s. 32).
(4) - Direktivets bilag II A og II B er aendret ved Kommissionens beslutning 96/350/EF af 24.5.1996 (EFT L 135, s. 32).
(5) - Der naevnes adskillige foranstaltninger.
(6) - Artikel 3, stk. 2.
(7) - Artikel 44.
(8) - Raadets afgoerelse af 1.2.1993 om indgaaelse paa Faellesskabets vegne af konventionen om kontrol med graenseoverskridende overfoersel af farligt affald og bortskaffelsen heraf (Basel-konventionen), EFT L 39, s. 1. Konventionen er medtaget som bilag til Raadets afgoerelse.
(9) - Jf. punkt 23 til 31.
(10) - Punkterne 7, 8, 14 og 16.
(11) - Jf. punkt 17 ovenfor.
(12) - Jf. henholdsvis punkt 13 og 14.
(13) - Oprindeligt del VII, men nu del XVI, henset til aendringen i henhold til traktaten om Den Europaeiske Union.
(14) - Dom af 9.7.1992, sag C-2/90, Sml. I, s. 4431, jf. punkt 45-50 nedenfor.
(15) - Praemis 34.
(16) - Praemis 35.
(17) - SEK(89) 934 endelig udg., jf. Damian Chalmers: »Community Policy on Waste Management - Managing Environmental Decline Gently«, Yearbook of European Law, 1994, s. 280.
(18) - EFT C 122, s. 2.
(19) - S. 23, 24 og 25.
(20) - Praemis 35, naevnt i punkt 45.
(21) - A.st., fodnote 8.
(22) - Artikel 2, stk. 4, bestemmer, at der ved »bortskaffelse« forstaas »enhver foranstaltning indeholdt i bilag IV«. Bilag IV indeholder en liste over »foranstaltninger, som kan foere til nyttiggoerelse, genbrug, genvinding, direkte genanvendelse eller enhver anden form for genbrug«.
(23) - Jf. artikel 2, stk. 3, som henviser til graenseoverskridende overfoersel af farligt affald »eller andet affald«; i artikel 1, stk. 2, naevnes, at »andet affald« er affald, som naevnes i bilag II: de eneste affaldsformer, der naevnes heri er »husholdningsaffald« og »reststoffer fra forbraending af husholdningsaffald«.
(24) - Artikel 4, stk. 2, litra d). Jf. ligeledes 18. betragtning, hvori det fremgaar, at graenseoverskridende overfoersel af farligt affald og andet affald skal begraenses mest muligt.
(25) - Artikel 4, stk. 9.
(26) - Artikel 4, stk. 2, litra e).
(27) - Jf. ligeledes ottende betragtning, hvori anfoeres, at farligt affald og andet affald boer bortskaffes i den medlemsstat, hvorfra det stammer, for saa vidt det er foreneligt med en rationel oekologisk forvaltning.
(28) - Peter Von Wilmowsky: »Waste disposal in the internal market: the state of play after the ECJ's ruling on the Walloon Import Ban«, Common Market Law Review, 1993, s. 541, saerligt s. 560, fodnote 37.
(29) - A.st., fodnote 14.
(30) - Raadets direktiv af 6.12.1984 om overvaagning af og kontrol med overfoersel af farligt affald inden for Faellesskabet (EFT L 326, s. 31).
(31) - Praemis 34, 35 og 36.
(32) - Jf. f.eks. Hancher og Sevenster: »Case comment on Case C-2/90 Commissione v Belgium«, Common Market Law Review, 1993, s. 351- 367; Jules H.V.Stuyck: »Le traitement des déchets dans la (non-)réalisation du marché intérieur«, Journal des tribunaux de droit européen, 1994, nr. 5, s. 10, 11 og 12; Von Wilmowsky, a.st., fodnote 28; Damian Chalmers, a.st., fodnote 17; Damien Geradin: »The Belgian Waste Case«, European Law Review, 1993, s. 144, og David A. Demiray: »The Movement of Goods in a Green Market«, Legal Issues of European Integration, 1994, nr. 1, s. 73-110.
(33) - Jf. i denne henseende professor J.H. Jans: »Self-sufficiency in European Waste Law?«, First Nordic Conference on EU Environmental Law, 1994, s. 71-78.
(34) - Praemis 30, 31 og 32.
(35) - For saa vidt angaar bestemmelserne i forordningen og i direktivet er det klart, at de ikke kan tillade medlemsstaterne at tilsidesaette traktaten: jf. f.eks. dom af 20.4.1978, forenede sager 80/77 og 81/77, Les Commissionnaires Réunis og Ramel, Sml. s. 927, og af 9.8.1994, forenede sager C-363/93, C-407/93, C-408/93, C-409/93, C-410/93 og C-411/93, Lancry m.fl., Sml. I, s. 3957.
(36) - Jf. punkt 27.
(37) - Endvidere maa Domstolen, eftersom den i denne praemis henviste til behandle »og« bortskaffe og andre steder alene henviste til bortskaffelse, ved anvendelsen af udtrykket »behandle« formodes at have taenkt paa en behandling forud for bortskaffelsen, eventuelt med henblik paa at undgaa risici foer eller under bortskaffelsen.
(38) - Dom af 10.5.1995, sag C-422/92, Sml. I, s. 1097.
(39) - Dom af 17.3.1993, sag C-155/91, Sml. I, s. 939.
(40) - A.st., fodnote 30.
(41) - Raadets direktiv af 12.6.1986 om aendring af direktiv 84/631 (EFT L 181, s. 13).
(42) - Praemis 14.
(43) - Forordningen traadte i kraft den tredje dag efter dens offentliggoerelse den 6.2.1993 i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, men fandt foerst anvendelse femten maaneder efter datoen for dens offentliggoerelse (artikel 44).
(44) - Forordningens syvende betragtning henviser til principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed ved at gentage de direktivbestemmelser, der henviser til disse principper. Den henviser derfor kun til disse principper i forbindelse med affald bestemt til bortskaffelse.
(45) - KOM(90) 415 endelig udg. - SYN 305 af 26.10.1990, s. 4.
(46) - S. 5.
(47) - I det oprindelige forslag var der, forudsat at visse betingelser var opfyldt, et saerligt system for affald bestemt til nyttiggoerelse. Indsigelsesgrundene for overfoersel af affald bestemt til nyttiggoerelse var ikke naevnt, og i realiteten var det kun den kompetente myndighed paa bestemmelsesstedet, som kunne goere indsigelser. Naar det paa den anden side drejede sig om affald bestemt til bortskaffelse, bestemte artikel 4, stk. 3, at den kompetente afsendelsesmyndighed havde ret til at goere indsigelser mod den paataenkte overfoersel, saafremt der eksisterer »et godkendt center, som ligger betydelig naermere end det center, anmelderen har valgt, og som anvender teknologier, der kan sikre et hoejt beskyttelsesniveau for miljoe og sundhed«.
(48) - Resolutionens punkt 15.
(49) - Denne udtalelse findes i en fodnote vedroerende resolutionens femte betragtning, som bestemmer, at »det er af stor betydning, at Faellesskabet bliver i stand til selv at bortskaffe sit affald, og de enkelte medlemsstater boer hver isaer bestraebe sig paa at opnaa en saadan uafhaengighed«.
(50) - Nemlig henvisningen i punkt 7 og 11 til at goere det lettere at »bortskaffe affald i et af de naermeste, egnede anlaeg« og at begraense transport af affald til det mindst mulige.
(51) - A.st., fodnote 5. »Prioritering af nyttiggoerelse« er ligeledes naevnt i forordningens artikel 4, stk. 3, litra a), nr. i), jf. punkt 13 ovenfor.
(52) - Sammenlign med artikel 4, stk. 3, litra a), nr. i), for affald bestemt til bortskaffelse.
(53) - Jf. ovenfor, punkt 39.
(54) - Jf. ovenfor, punkt 41.
(55) - Jf. ovenfor, punkt 39.
(56) - Citeret i sin helhed ovenfor i punkt 41.
(57) - Jf. analysen af artikel 11 i Katharina Kummer: International Management of Hazardous Wastes, Oxford, 1995, s. 88-99.
(58) - Parterne kan i henhold til konventionen forbyde udfoersel af affald til nyttiggoerelse paa grundlag af konventionens artikel 4, stk. 11, som bestemmer, at intet i konventionen forhindrer en part i at stille supplerende betingelser, som er i overensstemmelse med konventionsbestemmelserne og med reglerne i international ret, med henblik paa bedre at kunne beskytte folkesundheden og miljoeet.
(59) - Som Det OEkonomiske og Sociale Udvalg har naevnt i punkt 3.2.2 i dets udtalelse om Kommissionens meddelelse om revisionen af Faellesskabets strategi for affaldshaandtering »[oeges] risikoen ved den blotte tilstedevaerelse af giftige stoffer ... i takt med transportens varighed og stoerrelsen af det omraade og antallet af personer, der udsaettes for kontamination« (EFT 1997 C 89, s. 2).
(60) - Punkt 46-49.
(61) - Punkt 24.
(62) - Dom af 14.7.1981, sag 155/80, Sml. s. 1993; jf. ligeledes dom af 1.4.1982, forenede sager 141/81, 142/81 og 143/81, Holdijk m.fl., Sml. s. 1299, praemis 11, af 10.3.1983, sag 172/82, Inter-Huiles m.fl., Sml. s. 555, praemis 12, af 7.2.1984, sag 237/82, Jongeneel Kaas m.fl., Sml. s. 483, praemis 22, og af 9.6.1992, sag C-47/90, Delhaize og Le Lion, Sml. I, s. 3669, praemis 12.
(63) - Jf. punkt 31 ovenfor, som beskriver den nye politik.
(64) - Dom af 20.2.1979, sag 120/78, Rewe-Zentral, Sml. s. 649; hvad angaar hensyn til miljoebeskyttelse, jf. f.eks. dom af 20.9.1988, sag 302/86, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 4607, praemis 8.
(65) - Jf. i denne henseende Peter Oliver: Free Movement of Goods in the European Community, 3. udg., 1996, Sweet & Maxwell, s. 122.
(66) - Jf. f.eks. de af Peter Oliver, s. 112 og 113, naevnte sager: dom af 17.6.1981, sag 113/80, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 1625, af 13.3.1984, sag 16/83, Prantl, Sml. s. 1299, af 2.2.1989, sag 274/87, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 229, og af 13.12.1990, sag C-238/89, Pall, Sml. I, s. 4827.
(67) - Peter Oliver, s. 113.
(68) - A.st., fodnote 62, praemis 14.
(69) - Dom af 6.10.1987, sag 118/86, Sml. s. 3883, praemis 16.
(70) - Jf. f.eks. den i fodnote 69 naevnte Nertsvoederfabriek Nederland-dom, hvori Domstolen fandt, at en implicit eksportrestriktion for slagteaffald fra fjerkrae var noedvendig for at beskytte sundheden.
(71) - Jf. f.eks. dom af 19.12.1961, sag 7/61, Kommissionen mod Italien, Sml. 1954-1964, s. 271, org. ref.: Rec. s. 635, og af 28.3.1995, sag C-324/93, Evans Medical og Macfarlan Smith, Sml. I, s. 563.
(72) - Dom af 10.7.1984, sag 72/83, Campus Oil m.fl., Sml. s. 2727, praemis 35; Nertsvoederfabriek Nederland-dommen, a.st., fodnote 69, praemis 15, hvori Domstolen under henvisning til Campus Oil-dommen fastslog, at »det ikke [er] tilstraekkeligt til at udelukke anvendelsen af artikel 36, at nationale regler, som er begrundet i objektive omstaendigheder, der opfylder kravene i artikel 36, derudover goer det muligt at naa andre maal, f.eks. af oekonomisk natur. Dette gaelder saa meget mere, naar den sundhedsmaessige maalsaetning soeges virkeliggjort via bestemmelser med oekonomisk sigte«.
(73) - Ifoelge den nederlandske regering er denne del af fleraarsplanen ikke relevant, eftersom den kun vedroerer affald, som er emballeret i braendbart materiale, som ikke har noget at goere med den foreliggende tvist; det er sektorplan 19, som vedroerer oliefiltre. Fleraarsplanens art er blevet undersoegt i punkt 23-31 ovenfor.
(74) - Den relevante retspraksis er blevet analyseret af generaladvokat Cosmas i hans forslag til afgoerelse af 26.11.1996 i de forenede sager C-157/94, C-158/94, C-159/94 og C-160/94, Kommissionen mod Nederlandene, Italien, Frankrig og Spanien, punkt 86-90, nu dom af 23.10.1997, Sml. I, s. 5701.
(75) - Jf. f.eks. dom af 13.11.1975, sag 26/75, General Motors mod Kommissionen, Sml. s. 1367, og af 19.5.1993, sag C-320/91, Corbeau, Sml. I, s. 2533, praemis 9.
(76) - Jf. f.eks. dom af 9.11.1983, sag 322/81, Michelin mod Kommissionen, Sml. s. 3461, praemis 28, og af 18.6.1991, sag C-260/89, ERT, Sml. I, s. 2925, praemis 31.
(77) - Dom af 23.4.1991, sag C-41/90, Hoefner og Elser, Sml. I, s. 1979, praemis 29.
(78) - Dom af 14.2.1978, sag 27/76, United Brands mod Kommissionen, Sml. s. 207, praemis 250-254, og af 4.5.1988, sag 30/87, Bodson, Sml. s. 2479, praemis 31.
(79) - Jf. punkt 57-66 i generaladvokat Fennelly's forslag til afgoerelse af 9.10.1997 i sag C-163/96, Silvano Raso m.fl., dom af 12.2.1998, Sml. I, s. 533.
(80) - Jf. dom af 30.1.1974, sag 127/73, BRT, Sml. s. 51, praemis 22, og generaladvokat Cruz Vilaça's forslag til afgoerelse i den i fodnote 78 naevnte Bodson-dom, punkt 81.
(81) - Jf. generaladvokat Rozès' forslag til afgoerelse i den i fodnote 62 naevnte Inter-Huiles-dom, Sml. s. 581, som ligeledes finder, at franske virksomheder, som er godkendt til at foretage indsamling og bortskaffelse af olieaffald, kan betegnes som virksomheder, der har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse i artikel 90, stk. 2's forstand.
(82) - BRT-dommen, a.st., fodnote 80, og dom af 17.7.1997, sag C-242/95, GT-Link, Sml. I, s. 4449, praemis 50.
(83) - Dom af 11.4.1989, sag 66/86, Ahmed Saeed Flugreisen og Silver Line Reisebuero, Sml. s. 803, praemis 55.
(84) - Corbeau-dommen, a.st., fodnote 75, jf. saerligt praemis 15.
(85) - Dom af 13.12.1991, sag C-18/88, GB-Inno-BM, Sml. I, s. 5941, praemis 16.
(86) - Dom af 27.4.1994, sag C-393/92, Almelo m.fl., Sml. I, s, 1477, praemis 48.
(87) - Corbeau-dommen, fodnote 75, praemis 20; Almelo-dommen, fodnote 86, praemis 50. Disse domme foreslaar, at den nationale domstol ikke blot skal afgoere, at artikel 90, stk. 2, ikke finder anvendelse, men ligeledes, at den kan anvendes med den foelge, at en saerlig praksis ikke bliver omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens konkurrenceregler.
(88) - A.st., fodnote 86, praemis 49.
(89) - Dom af 30.4.1974, sag 155/73, Sml. s. 409.
(90) - Dom af 3.10.1985, sag 311/84, Sml. s. 3261.
(91) - A.st., fodnote 75.
(92) - Praemis 16.
(93) - Praemis 17.
(94) - Praemis 19.