61997CJ0435_DA
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 3. december 1997, indgaaet til Domstolen den 24. december 1997, har Verwaltungsgericht, Autonome Sektion fuer die Provinz Bozen, i medfoer af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) forelagt seks praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af Raadets direktiv 85/337/EOEF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet (EFT L 175, s. 40, herefter »direktivet«).
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under et annullationssoegsmaal, som er anlagt af sagsoegerne i hovedsagen, der er fysiske personer, som angiver at vaere naboer til Bolzano-St Jacob-lufthavnen, samt to miljoebeskyttelsesforeninger. Under hovedsagen har de anfaegtet dels afgoerelse nr. 1230 af 27. marts 1997, som er truffet af regeringen for den selvstyrende provins Bolzano, dels skrivelsen fra Landeshauptmann af 11. april 1997 om godkendelse af et projekt til omstrukturering af lufthavnen.
3 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at det omhandlede projekt vedroerte ombygning af en lufthavn, som har vaeret anvendt til militaere formaal og sportsflyvning siden 1925-1926, men som ogsaa i en vis periode, om end i begraenset omfang, har vaeret anvendt til civile formaal. Ifoelge projektet skal lufthavnen ombygges, saaledes at den kan drives paa et erhvervsmaessigt grundlag og anvendes til ruteflyvning samt charter- og fragtflyvning.
4 Det projekterede bygge- og anlaegsarbejde bestaar i det vaesentlige i foelgende: fornyelse af den bestaaende start- og landingsbane, anlaeg af tilkoerselsveje og parkeringspladser, bygning af et kontroltaarn med de til flysikkerheden noedvendige tekniske anlaeg, bygning af en afgangshal, en hangar, etablering af de noedvendige tilslutninger og udledninger osv. samt forlaengelse af start- og landingsbanen fra 1 040 til 1 400 m. Det er ubestridt, at den sidstnaevnte del af projektet endnu ikke var godkendt paa datoen for afsigelsen af forelaeggelseskendelsen, fordi byplanen foerst skulle aendres.
5 Projektet for omstruktureringen af Bolzanos lufthavn var omhandlet i den udviklingsplan, som blev godkendt ved lov nr. 3 af 18. januar 1995, der var udstedt af den selvstyrende provins Bolzano (herefter »lov nr. 3/95«). Planen forudsatte bl.a., at der blev foretaget en vurdering af projektets indvirkning paa miljoeet. Bygherren overdrog det til en ekspertgruppe at foretage denne vurdering, og den blev udfoert at selskabet Suedtiroler Transportstrukturen AG i juni 1996. Desuden blev forskellige instanser hoert, herunder miljoeagenturet, ligesom de paagaeldende kommuner blev informeret, og der blev indhentet udtalelser.
6 Navnlig blev projektet i forbindelse med indhentning af en af disse udtalelser undersoegt af Amtsdirektorenkonferenz, der afgav udtalelse under en procedure, som den nationale ret har betegnet som en »forenklet vurdering af miljoeindvirkningen«, hvorom reglerne er indeholdt i artikel 11, 12 og 13 i lov nr. 27 af 7. juli 1992 om indfoerelse af en procedure for vurdering af miljoeindvirkningen, der er udstedt af den selvstyrende provins Bolzano - i den affattelse, som gjaldt paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen (B.V. Suppl. Ord 28.7.1992, nr. 31, herefter »lov nr. 27/92«). Det er dog ubestridt, at der ikke i forbindelse med vedtagelsen af de anfaegtede foranstaltninger blev fulgt den procedure, som er fastsat i direktivet, bortset fra forlaengelsen af start- og landingsbanen, som endnu ikke var blevet godkendt.
Retsforskrifter
Direktivet
7 Direktivet vedroerer ifoelge sin artikel 1, stk. 1, vurderingen af indvirkningen paa miljoeet af visse offentlige og private projekter, der er af en saadan beskaffenhed, at de vil kunne paavirke miljoeet vaesentligt.
8 Ifoelge artikel 1, stk. 2, forstaas ved »projekt:
- gennemfoerelse af anlaegsarbejder eller andre installationer eller arbejder
- andre indgreb i det naturlige miljoe eller i landskaber, herunder saadanne, der tager sigte paa udnyttelse af ressourcer i undergrunden«.
9 Direktivets artikel 1, stk. 4 og 5, bestemmer, at direktivet »[ikke] vedroerer ... projekter, der tager sigte paa det nationale forsvar«, og at det »ikke [finder] anvendelse paa projekter, der vedtages i enkeltheder ved en saerlig national lov, idet de maal, der forfoelges ved dette direktiv, herunder at stille oplysninger til raadighed, naas gennem lovgivningsprocessen«.
10 Direktivets artikel 2, stk. 1, bestemmer: »Medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger med henblik paa, at projekter, der bl.a. paa grund af deres art, dimensioner eller placering kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet, undergives en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse. Disse projekter er defineret i artikel 4.«
11 Artikel 4 sondrer mellem to typer af projekter.
12 Ifoelge artikel 4, stk. 1, skal, med forbehold af artikel 2, stk. 3, projekter, der henhoerer under de i direktivets bilag I anfoerte grupper, vurderes i henhold til artikel 5 til 10. Blandt de projekter, som henhoerer under direktivets artikel 4, stk. 1, omhandler bilag I, nr. 7, »anlaeg af ... lufthavne med en start- og landingsbane paa 2 100 m og derover«.
13 Hvad angaar de oevrige typer af projekter bestemmer direktivets artikel 4, stk. 2:
»Projekter, der henhoerer under de i bilag II anfoerte grupper, vurderes i henhold til artikel 5 til 10, naar medlemsstaterne finder, at det er paakraevet paa grund af projekternes karakter.
Med henblik herpaa kan medlemsstaterne navnlig udpege visse typer projekter, der skal vurderes, eller fastsaette kriterier og/eller graensevaerdier for at afgoere, hvilke af projekterne henhoerende under de i bilag II anfoerte kategorier der skal vurderes i henhold til artikel 5 til 10.«
14 Hvad angaar projekter, som henhoerer under direktivets artikel 4, stk. 2, omhandler bilag II, nr. 10, litra d), »anlaeg af ... flyvepladser (projekter, som ikke er omfattet af bilag I)«, mens nr. 12 i samme bilag omhandler aendring af projekter i bilag I.
15 Direktivets artikel 5-9, hvortil der henvises i artikel 4, indeholder i det vaesentlige foelgende bestemmelser: Artikel 5 praeciserer de minimumsoplysninger, som bygherren skal give, artikel 6 indfoerer navnlig en forpligtelse for bygherren til at informere myndighederne og offentligheden, artikel 8 fastsaetter en forpligtelse for de kompetente myndigheder til at tage de indhentede oplysninger i betragtning i forbindelse med godkendelsesproceduren, og artikel 9 indfoerer en forpligtelse for de kompetente myndigheder til at underrette offentligheden om den trufne beslutning og om de betingelser, der eventuelt er knyttet til beslutningen.
Lov nr. 27/92
16 Lov nr. 27/92 indeholder to bilag, bilag I og II, som opregner forskellige projekter, og som i forbindelse med lovens bestemmelser fastsaetter betingelserne for, at projekterne er omfattet af proceduren for vurdering af deres indvirkning paa miljoeet.
17 Hvad angaar lufthavne foreskriver lov nr. 27/92, bilag II, nr. 11, litra e), at alle projekter om anlaeg af nye lufthavne er undergivet en saadan procedure.
18 Derimod henhoerer udvidelser eller ombygninger af allerede eksisterende lufthavne ligesom projekter om udvidelser eller ombygninger under artikel 2, stk. 2, i lov nr. 27/92, der foreskriver en vurdering af indvirkningen paa miljoeet for projekter, som overstiger de graensevaerdier, der er naevnt i bilag II, med mere end 20%, og for projekter, som ifoelge lovens bilag I skal underkastes en saadan vurdering.
19 Hvad angaar projekter vedroerende lufthavne fastsaetter bilag II til lov nr. 27/92 ikke nogen graensevaerdi, idet der efter lovens bilag I alene kraeves foretaget en vurdering for projekter vedroerende lufthavne med en start- og landingsbane paa 2 100 m og derover.
Tvisten for den nationale ret
20 Sagsoegerne i hovedsagen har for den nationale ret bestridt de anfaegtede foranstaltningers lovlighed under henvisning til, at den procedure, der blev fulgt ved godkendelsen af projektet, ikke opfylder direktivets krav. Efter deres opfattelse henhoerer projektet under direktivets artikel 2, stk. 1, da det kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet paa grund af sin art, dimension og placering, og det burde have vaeret undergivet en procedure for vurdering i overensstemmelse med direktivets artikel 4, stk. 2, sammenholdt med bilag II, og ikke blot en forenklet »undersoegelse af dets indvirkning paa miljoeet«, efterfulgt af en af Amtsdirektorenkonferenz udfoert undersoegelse af projektet, som ikke opfylder direktivets krav.
21 Heroverfor har de sagsoegte i hovedsagen gjort gaeldende, at direktivet ikke finder anvendelse paa det omtvistede projekt, og at der i det vaesentlige er tre grunde hertil.
22 For det foerste er der kun tale om et projekt til forbedring af en lufthavn, som er af begraenset omfang, og som ikke vil have nogen vaesentlig indvirkning paa miljoeet, da det skal forbedre flytrafikken og afhjaelpe de ulemper for miljoeet, som denne medfoerer. Desuden var der endnu ikke givet godkendelse til forlaengelse af landingsbanen fra 1 040 til 1 400 m.
23 Endvidere kraever direktivet ikke, at der foretages vurdering af indvirkningen paa miljoeet, da det fremgaar af bestemmelserne i lov nr. 27/92, naar disse sammenholdes indbyrdes, at projektet henhoerer under de projekter, som er omhandlet i direktivets bilag II, og som ifoelge direktivets artikel 4, stk. 2, skal underkastes en vurderingsprocedure i henhold til artikel 5 til 10, naar medlemsstaterne finder, at dette er paakraevet paa grund af projekternes karakter. Foelgelig er lov nr. 27/92, som blev vedtaget under iagttagelse af de graenser for medlemsstaternes skoen, som disse er indroemmet ved direktivets artikel 4, stk. 2, i overensstemmelse med denne direktivbestemmelse.
24 Endelig har de sagsoegte anfoert, at undtagelsesbestemmelserne i direktivets artikel 1, stk. 4 og 5, finder anvendelse, da det omtvistede projekt dels skal opfylde saavel civile som militaere formaal, dels er omfattet af lov nr. 3/95, hvorved udviklingsplanen blev godkendt.
25 Sagsoegerne i hovedsagen har bestridt denne argumentation og gjort gaeldende, at lov nr. 27/92 giver de nationale myndigheder mulighed for at unddrage et projekt, der kan have vaesentlig indvirkning paa miljoeet, en vurdering heraf, hvorfor loven strider mod direktivet og boer tilsidesaettes, saaledes at de relevante bestemmelser i direktivet i stedet bringes i anvendelse.
26 I forelaeggelseskendelsen har den nationale ret lagt til grund, at det omtvistede projekt henhoerer under de projekter, som er naevnt i direktivets bilag II og er omfattet af bestemmelserne i direktivets artikel 4, stk. 2, i det omfang, det vedroerer en lufthavn med en landingsbane paa under 2 100 m, og indtaget den opfattelse, at der ikke efter artikel 2, stk. 2, i lov nr. 27/92 kraeves foretaget nogen vurdering af miljoeindvirkningen, for saa vidt angaar udvidelser og omstruktureringer af lufthavne, hvis landingsbane er mindre end 2 100 m, da der ikke er fastsat nogen graensevaerdi for projekter vedroerende lufthavne. Efter den forelaeggende rets opfattelse kan det omtvistede projekt imidlertid paa grund af sin art, sin dimension og formentlig ogsaa paa grund af sin placering i en indesluttet dal i umiddelbar naerhed af et industri- og boligomraade have en vaesentlig indvirkning paa miljoeet.
27 Under hensyn til de faktiske omstaendigheder, som den forelaeggende ret - Verwaltungsgericht Autonome, Sektion fuer die Provinz Bozen - har fastslaaet, og de betragtninger, som den har anlagt paa grundlag heraf, har den, tillige henset til parternes argumentation og de omhandlede EF- og nationale bestemmelser, da den naerer tvivl om fortolkningen af direktivet, besluttet at udsaette sagen og at forelaegge Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»1) Skal artikel 4, stk. 2, i direktiv 85/337/EOEF fortolkes saaledes,
a) at medlemsstaterne efter deres eget skoen paa forhaand generelt kan undtage bestemte grupper af de projekter, der er naevnt i bilag II, fra pligten til at undergive dem en vurdering af deres indvirkning paa miljoeet
eller
b) at medlemsstaternes skoen er begraenset af forpligtelsen efter direktivets artikel 2, stk. 1, til i hvert fald at lade projekter, der bl.a. paa grund af deres art, dimensioner eller placering kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet, undergive en vurdering heraf.
c) Er det lovligt efter direktivets artikel 4, stk. 2, jf. artikel 2, stk. 1, at en medlemsstat fastsaetter visse typer projekter eller fastsaetter kriterier og/eller graensevaerdier paa en saadan maade (eller undlader at fastsaette dem), at omstruktureringen af en lufthavn, hvis landingsbane er under 2 100 m, paa forhaand undtages fra pligten til at undergive projektet en miljoevurdering, selv om det kan have en vaesentlig indvirkning paa miljoeet? Overskrider en medlemsstat derved det skoen, som den raader over efter direktivets artikel 4, stk. 2 [forudsat spoergsmaal b) besvares bekraeftende]?
2) Skal direktivets artikel 4, stk. 2, jf. artikel 2, stk. 1, fortolkes saaledes, at pligten til at foretage en vurdering af projektets indvirkning paa miljoeet ogsaa gaelder for udvidelser og omstruktureringer af projekter, der er omfattet af bilag II, naar de kan have en vaesentlig indvirkning paa miljoeet, og er det lovligt efter direktivets artikel 4, stk. 2, jf. artikel 2, stk. 1, udtrykkeligt eller stiltiende paa forhaand at undtage omstruktureringsprojekter, som kan indvirke paa miljoeet, fra en miljoevurdering (f.eks. i kraft af en ordning, som ikke gaelder for lufthavne)?
3) Er det lovligt efter direktivets artikel 2, stk. 1 - naar denne bestemmelse tillige sammenholdes med artikel 2, stk. 2 - at medlemsstaterne indfoerer alternative (i forhold til den normale miljoevurdering) vurderingsprocedurer (eller benytter sig af saadanne procedurer)? Saafremt dette spoergsmaal besvares bekraeftende, oenskes det oplyst,
a) hvilke vaesentlige krav, eventuelt mindstekrav, denne vurdering skal opfylde for at vaere i overensstemmelse med direktivets maal, og navnlig
b) om det er en vaesentlig betingelse ved vurderingen af et projekts indvirkning paa miljoeet, at offentligheden har haft lejlighed til at deltage i proceduren, jf. direktivets artikel 6.
4) Skal artikel 1, stk. 5, i direktiv 85/337 fortolkes saaledes, at denne bestemmelse ogsaa omfatter projekter, selv om disse paa den ene side er foreskrevet i en lov, der har karakter af et program, men paa den anden side godkendes under en saerskilt forvaltningsprocedure?
Hvilke mindstekrav i henseende til miljoevurderingen skal en procedure for vedtagelse af en 'national lov' opfylde for at naa 'de maal, der forfoelges ved dette direktiv, herunder at stille oplysninger til raadighed'?
5) Skal undtagelsen i direktivets artikel 1, stk. 4, bringes i anvendelse, naar lufthavnen benyttes saavel til civile som militaere formaal?
Gaelder der i den forbindelse et kriterium om, at lufthavnen overvejende benyttes til det ene eller andet formaal, eller er det tilstraekkeligt for at goere undtagelse, at lufthavnen ogsaa benyttes til militaere formaal?
6) For det tilfaelde, at direktivet ikke er korrekt gennemfoert, har direktivets artikel 4, stk. 2, jf. artikel 2, stk. 1, da direkte, vertikal virkning (self executing), saaledes at forstaa, at myndighederne i en medlemsstat er forpligtet til at undergive de omhandlede projekter en vurdering af deres indvirkning paa miljoeet?«
Indledende bemaerkninger
28 I deres indlaeg for Domstolen har sagsoegerne i hovedsagen anfoert, at den forelaeggende ret ved en anden kendelse, som den har afsagt paa foranledning af en begaering fra sagsoegerne i hovedsagen om ivaerksaettelse af foreloebige forholdsregler, som afslutning paa proceduren om foreloebige forholdsregler har udsat det omtvistede projekt med den begrundelse, at der ikke var foretaget en vurdering af dets indvirkning paa miljoeet. Denne kendelse har de sagsoegte i hovedsagen indbragt for Consiglio di Stato, som ved dom nr. 1411/97 af 29. august 1997 har annulleret kendelsen, hvorefter det omtvistede bygge- og anlaegsarbejde paa ny er blevet genoptaget. Sagsoegerne i hovedsagen anmoder i denne forbindelse Domstolen om at udtale sig om, dels hvorvidt Consiglio di Stato burde havde stadfaestet udsaettelsen af den omtvistede foranstaltning, som sagsoegerne i hovedsagen mener, at den nationale ret gyldigt har truffet afgoerelse om i den foreliggende sag, dels - saafremt Domstolen antager, at en vurdering af miljoeindvirkningen var noedvendig - udtale sig om de praktiske konsekvenser af dens afgoerelse paa dette punkt.
29 Hvad angaar denne anmodning er det tilstraekkeligt at fastslaa, at den nationale ret ikke har forelagt Domstolen noget spoergsmaal herom, hvorfor det er ufornoedent at undersoege den (jf. dom af 15.6.1972, sag 5/72, Grassi, Sml. 1972, s. 107, org. ref.: Rec. s. 443, praemis 4, og af 11.10.1990, sag C-196/89, Nespoli og Crippa, Sml. I, s. 3647, praemis 23).
30 En af de sagsoegte i hovedsagen, selskabet Airport Bolzano - Bozen AG, har bestridt den fremstilling af visse faktiske omstaendigheder, som den nationale ret har givet i forelaeggelseskendelsen. Selskabet bestrider endvidere under henvisning til en raekke nationale retsforskrifter, at den nationale ret er kompetent til at traeffe afgoerelse vedroerende sagens realitet, da dens kompetence alene omfatter retsspoergsmaal.
31 Hvad angaar den omstaendighed, at selskabet Airport Bolzano - Bozen AG har bestridt visse omstaendigheder, bemaerkes, at ifoelge traktatens artikel 177, som er baseret paa en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner, har Domstolen alene kompetence til at traeffe afgoerelse vedroerende fortolkningen og gyldigheden af en EF-forskrift paa grundlag af de faktiske omstaendigheder, saadan som de er beskrevet af den nationale ret (jf. bl.a. dom af 2.6.1994, sag C-30/93, AC-ATEL Electronics Vertriebs, Sml. I, s. 2305, praemis 16, og af 1.12.1998, sag C-326/96, Levez, Sml. I, s. 7835, praemis 25).
32 Det tilkommer derfor ikke Domstolen, men den nationale ret at fastslaa de faktiske omstaendigheder, der har givet anledning til sagen, og at fastslaa, hvilke konsekvenser disse har for den afgoerelse, som retten skal traeffe (jf. dom af 29.4.1982, sag 17/81, Pabst & Richarz, Sml. s. 1331, praemis 12, AC-ATEL Electronics Vertriebs-dommen, praemis 17, og Levez-dommen, praemis 26).
33 Hvad angaar anfaegtelsen af den nationale domstols kompetence under henvisning til national ret bemaerkes, at det efter den opgavemaessige fordeling, der bestaar mellem Domstolen og de nationale retter, ikke tilkommer Domstolen at undersoege, om den kendelse, der forelaegges den, er afsagt i overensstemmelse med de nationale bestemmelser vedroerende retternes sammensaetning og virkemaade (jf. dom af 3.3.1994, forenede sager C-332/92, C-333/92 og C-335/92, Eurico Italia m.fl., Sml. I, s. 711, praemis 13).
Foerste og andet spoergsmaal
34 Med det foerste og det andet spoergsmaal, som gennemgaas under ét, rejser den nationale ret to problemer.
35 Det foerste er, om direktivets artikel 4, stk. 2, og artikel 2, stk. 1, skal fortolkes saaledes, at de giver en medlemsstat kompetence til paa forhaand og generelt at udelukke bestemte grupper af projekter - herunder aendringer heraf - henhoerende under direktivets bilag II fra den ved direktivet indfoerte procedure for vurdering af miljoeindvirkningen, saasom projektet med hensyn til omstrukturering af en lufthavn med en start- og landingsbane paa under 2 100 m, selv om dette projekt har vaesentlig indvirkning paa miljoeet.
36 Herom bemaerkes, at selv om direktivets artikel 4, stk. 2, andet afsnit, giver medlemsstaterne et skoen, naar de udpeger visse typer projekter, der skal vurderes, eller fastsaetter kriterier og/eller graensevaerdier, der skal laegges til grund, er dette skoen afgraenset af forpligtelsen i artikel 2, stk. 1, til at foretage en undersoegelse af indvirkningerne af projekter, der bl.a. paa grund af deres art, dimensioner eller placering kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet (jf. dom af 24.10.1996, sag C-72/95, Kraaijeveld m.fl., Sml. I, s. 5403, praemis 50, og af 22.10.1998, sag C-301/95, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 6135, praemis 45).
37 Domstolen har saaledes i en dom om en medlemsstats lovgivning, hvorefter hele grupper af projekter, der er opregnet i direktivets bilag II, var undtaget fra forpligtelsen til at undersoege indvirkningerne - nemlig dom af 2. maj 1996, sag C-133/94, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 2323, praemis 42 - fastslaaet, at de i artikel 4, stk. 2, omtalte kriterier og/eller graensevaerdier har til formaal at lette vurderingen af de konkrete kendetegn for et projekt med henblik paa at afgoere, om det er omfattet af forpligtelsen til at foretage en vurdering, men ikke har til formaal paa forhaand at udelukke hele kategorier af projekter, der er opregnet i bilag II, og som paataenkes gennemfoert i en medlemsstat, fra denne forpligtelse.
38 Domstolen har endvidere i praemis 53 i ovennaevnte dom i sagen Kraaijeveld m.fl. fastslaaet, at en medlemsstat, som fastsaetter kriterierne og/eller graensevaerdierne paa et saadant niveau, at en gruppe af projekter i sin helhed i praksis paa forhaand bliver holdt uden for forpligtelsen til at undersoege deres indvirkning, overskrider graenserne for det skoen, som den har i henhold til direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2, medmindre samtlige udelukkede projekter paa grundlag af en samlet vurdering kan anses for ikke at have vaesentlig indvirkning paa miljoeet.
39 Hvad angaar aendringen af saadanne projekter har Domstolen i ovennaevnte dom i sagen Kraaijeveld m.fl., praemis 40, udtalt, at den blotte omstaendighed, at direktivet ikke udtrykkeligt naevner aendringer af projekter henhoerende under bilag II, i modsaetning til aendringer af projekter, der er anfoert i bilag I, ikke giver grundlag for deraf at udlede, at de ikke falder ind under direktivets anvendelsesomraade.
40 Domstolen har saaledes under henvisning til, at direktivet har et vidt anvendelsesomraade og et meget bredt formaal, fastslaaet, at direktivet ogsaa tager sigte paa »aendring af projekter«, selv hvad angaar de projekter, der henhoerer under direktivets bilag II, da direktivets formaal vil blive bragt i fare, hvis betegnelsen »aendring af projekter« goer det muligt at unddrage visse arbejder eller anlaeg fra forpligtelsen til at foretage en undersoegelse af indvirkninger, naar disse arbejder eller anlaeg paa grund af deres art, dimensioner eller placering kan have betydelige indvirkninger paa miljoeet (jf. dommen i sagen Kraaijeveld m.fl., praemis 39).
41 Det andet problem, som den nationale ret rejser, er, om direktivets artikel 4, stk. 2, og artikel 2, stk. 1, naar henses til, at en lufthavn kun kan omstruktureres i den provins, hvori den er beliggende, dog giver en medlemsstat kompetence til at udelukke et bestemt projekt, saasom det i hovedsagen omhandlede, fra den vurderingsprocedure, som er indfoert ved direktivet, under henvisning til, at det ikke kan have vaesentlig indvirkning paa miljoeet, det vaere sig i medfoer af en national lovgivningsforanstaltning, i den foreliggende sag lov nr. 27/92, eller paa grundlag af en individuel undersoegelse af projektet.
42 Det bemaerkes, at direktivets artikel 4, stk. 2, andet afsnit, bestemmer, at »... medlemsstaterne navnlig [kan] udpege visse typer projekter, der skal vurderes, eller fastsaette kriterier og/eller graensevaerdier for at afgoere, hvilke af projekterne henhoerende under de i bilag II anfoerte kategorier der skal vurderes i henhold til artikel 5 til 10«. Som vejledning naevner bestemmelsen en raekke metoder, som medlemsstaterne kan anvende for at fastlaegge, hvilke af projekterne henhoerende under bilag II der skal underkastes en vurdering efter direktivet.
43 Foelgelig indroemmer direktivet medlemsstaterne et skoen og forhindrer dem saaledes ikke i at anvende andre metoder ved bestemmelsen af de projekter, som ifoelge direktivet skal underkastes en vurdering af deres indvirkning paa miljoeet. Blandt de mulige metoder udelukker direktivet saaledes paa ingen maade de metoder, som bestaar i paa grundlag af en individuel undersoegelse af hver af de paagaeldende projekter eller i medfoer af en national lovgivningsforanstaltning at udpege et bestemt projekt, der henhoerer under direktivets bilag II, og bestemme, at det ikke er undergivet nogen procedure for vurdering af dets indvirkning paa miljoeet.
44 Den omstaendighed, at medlemsstaten har et saadant skoen, som er naevnt i den foregaaende praemis, kan imidlertid ikke i sig selv udelukke et bestemt projekt fra at vaere omfattet af vurderingsproceduren i henhold til direktivet. I modsat fald kunne medlemsstaterne udnytte det skoen, de er indroemmet ved direktivets artikel 4, stk. 2, til at unddrage et bestemt projekt fra vurderingsforpligtelsen, selv om det paa grund af sin art, dimension eller placering kan have vaesentlig indvirkning paa miljoeet.
45 Uanset hvilken metode, en medlemsstat vaelger til bestemmelse af, om et bestemt projekt skal vurderes eller ej - dvs. uanset om et bestemt projekt udpeges ad lovgivningsvejen eller paa grundlag af en individuel undersoegelse af projektet - maa denne metode ikke bringe direktivets formaal i fare, som er, at intet projekt, der kan have vaesentlig indvirkning paa miljoeet i direktivets forstand, maa unddrages en vurdering, medmindre det bestemte projekt, der udelukkes herfra, paa grundlag af en samlet bedoemmelse kan anses for ikke at have vaesentlig indvirkning paa miljoeet.
46 Hvad angaar den omstaendighed, at det i hovedsagen omhandlede projekt er udelukket fra vurderingsproceduren i medfoer af bestemmelserne i lov nr. 27/92, tilfoejes, at selv om dette projekt vedroerer den eneste lufthavn i den paagaeldende provins, som kan omstruktureres, og selv om lovgiver faktisk sigter til det paagaeldende projekt, kan lovgiver under alle omstaendigheder kun unddrage projektet fra vurderingsforpligtelsen, saafremt denne paa datoen for vedtagelsen af lov nr. 27/92 var i stand til at foretage en praecis vurdering af den samlede indvirkning paa miljoeet, som samtlige de paagaeldende arbejder til gennemfoerelse af det omhandlede projekt ville have.
47 Hvad angaar udelukkelsen af projektet paa grundlag af en individuel undersoegelse foretaget af de kompetente myndigheder fremgaar det af sagen, at de anfaegtede foranstaltninger blev truffet, efter at en ekspertgruppe havde foretaget en undersoegelse af projektets indvirkninger paa miljoeet, efter at de paagaeldende kommuner havde faaet tilsendt oplysninger om projektet, og efter at offentligheden var blevet informeret ved omtaler i pressen. Desuden var miljoeagenturet og Amtsdirektorenkonferenz blevet hoert.
48 Det tilkommer den nationale ret at efterproeve, om de kompetente myndigheder - paa grundlag af den individuelle undersoegelse, som de har gennemfoert, og som har medfoert, at det bestemte projekt, der er omhandlet i hovedsagen, blev udelukket fra den ved direktivet indfoerte vurderingsprocedure - har foretaget en korrekt, med direktivet overensstemmende vurdering af, om projektet har vaesentlig indvirkning paa miljoeet.
49 Paa grundlag af de foranstaaende betragtninger skal det foerste og andet spoergsmaal besvares med, at direktivets artikel 4, stk. 2, og artikel 2, stk. 1, skal fortolkes saaledes, at de hverken giver en medlemsstat kompetence til paa forhaand generelt at udelukke bestemte grupper af projekter - herunder aendringer heraf - henhoerende under direktivets bilag II, fra den ved direktivet indfoerte procedure for vurdering af miljoeindvirkningen, eller til at unddrage et bestemt projekt fra en saadan procedure, saasom projektet med hensyn til omstrukturering af en lufthavn med en start- og landingsbane paa under 2 100 m, det vaere sig i medfoer af en national lovgivningsforanstaltning eller paa grundlag af en individuel undersoegelse af projektet, medmindre samtlige disse grupper af projekter eller det bestemte projekt paa grundlag af en samlet vurdering kan anses for ikke at have vaesentlig indvirkning paa miljoeet. Det tilkommer den nationale ret at efterproeve, om de kompetente myndigheder - paa grundlag af den individuelle undersoegelse, som de har gennemfoert, og som har medfoert, at det paagaeldende bestemte projekt blev udelukket fra den ved direktivet indfoerte vurderingsprocedure - har foretaget en korrekt, med direktivet overensstemmende vurdering af, om projektet har vaesentlig indvirkning paa miljoeet.
Tredje spoergsmaal
50 Med det tredje spoergsmaal oensker den nationale ret naermere bestemt at faa oplyst, om direktivets artikel 2, stk. 1 og 2, skal fortolkes saaledes, at den i det tilfaelde, hvor et projekt noedvendiggoer en vurdering efter direktivet, giver en medlemsstat kompetence til at anvende en anden end den ved direktivet indfoerte vurderingsprocedure, og om denne alternative procedure, naar den indgaar i en allerede gaeldende national procedure eller i en procedure, der skal udarbejdes i direktivets artikel 2, stk. 2's forstand, skal opfylde kravene i direktivets artikel 3 og artikel 5 til 10, herunder kravet i direktivets artikel 6 om offentlighedens deltagelse.
51 Den nationale ret har anfoert i forelaeggelseskendelsen, at den er i tvivl om, hvorvidt godkendelsesproceduren i henhold til artikel 11, 12 og 13 i lov nr. 27/92 er egnet til at sikre en udtoemmende kortlaeggelse af projektets indvirkning paa miljoeet. I denne forbindelse har den nationale ret fastslaaet, dels at der hverken er foretaget en undersoegelse af virkningerne for stoejniveauet eller for luften, saaledes som det kraeves efter direktivets artikel 3, dels at offentligheden ikke har deltaget i proceduren, saaledes som det kraeves efter direktivets artikel 6.
52 Direktivets artikel 2, stk. 2, bestemmer, at »vurderingen af indvirkningen paa miljoeet kan indgaa i medlemsstaternes gaeldende procedurer for projektgodkendelse eller, i mangel heraf, i andre procedurer eller i de procedurer, der skal udarbejdes for at opfylde dette direktivs maalsaetninger«. Det fremgaar saaledes af denne bestemmelse, at direktivet ikke er til hinder for, at den herved indfoerte vurderingsprocedure kan indgaa i en allerede gaeldende national procedure eller i en procedure, der skal udarbejdes, dog paa den betingelse, at direktivets formaal respekteres.
53 Naar et projekt skal underkastes en vurdering efter direktivet, kan en medlemsstat imidlertid ikke uden at handle i strid med direktivets formaal anvende en alternativ procedure, selv om denne indgaar i en allerede gaeldende national procedure eller i en procedure, der skal udarbejdes, paa en saadan maade, at projektet unddrages de betingelser, der er fastsat i direktivets artikel 3 og artikel 5 til 10.
54 Det tredje spoergsmaal skal derfor besvares med, at i det tilfaelde, hvor et projekt noedvendiggoer en vurdering efter direktivet, skal dets artikel 2, stk. 1 og 2, fortolkes saaledes, at den giver en medlemsstat kompetence til at anvende en anden end den ved direktivet indfoerte vurderingsprocedure, naar denne alternative procedure indgaar i en allerede gaeldende national procedure eller i en procedure, der skal udarbejdes i direktivets artikel 2, stk. 2's forstand. En saadan alternativ procedure skal imidlertid opfylde kravene i direktivets artikel 3 og artikel 5 til 10, herunder kravet i direktivets artikel 6 om offentlighedens deltagelse.
Fjerde spoergsmaal
55 Med det fjerde spoergsmaal oensker den nationale ret naermere bestemt at faa oplyst, om direktivets artikel 1, stk. 5, skal fortolkes saaledes, at denne bestemmelse ogsaa omfatter et projekt som det i hovedsagen omhandlede, der - selv om det er omhandlet i en lov, der har karakter af et program - er godkendt under en saerskilt forvaltningsprocedure, og i bekraeftende fald hvilke krav en saadan lov og den procedure, hvorefter denne er vedtaget, skal opfylde, for at direktivets formaal kan anses for opfyldt, herunder formaalet med at stille oplysninger til raadighed.
56 Det bemaerkes, at direktivets artikel 1, stk. 5, bestemmer, at direktivet »ikke [finder] anvendelse paa projekter, der vedtages i enkeltheder ved en saerlig national lov, idet de maal, der forfoelges ved dette direktiv, herunder at stille oplysninger til raadighed, naas gennem lovgivningsprocessen«.
57 Det foelger af denne bestemmelse, at den fritager de af direktivet omfattede projekter fra vurderingsproceduren paa to betingelser. Den foerste betingelse er, at projektet vedtages i enkeltheder ved en saerlig national lov, mens den anden betingelse er, at direktivets formaal, herunder det formaal, som bestaar i at stille oplysninger til raadighed, naas gennem lovgivningsprocessen.
58 Hvad angaar den foerste betingelse bemaerkes, at direktivets artikel 1, stk. 2, ikke omhandler love, men taler om en »tilladelse«, som den definerer som en »afgoerelse fra den eller de kompetente myndighed(er), som giver bygherren ret til at gennemfoere projektet«. Saafremt der er tale om en lov og ikke en afgoerelse fra den eller de kompetente myndighed(er), som giver bygherren ret til at gennemfoere projektet, skal det altsaa vaere en saerlig lov, der har de samme kendetegn som tilladelsen i henhold til direktivets artikel 1, stk. 2.
59 For at have de samme kendetegn som en tilladelse, saaledes som denne er defineret i direktivets artikel 1, skal projektet vedtages i enkeltheder ved loven, dvs. tilstraekkeligt praecist og endeligt, saaledes at den i lighed med en tilladelse indeholder alle de elementer i projektet, som er relevante for vurderingen af dettes indvirkning paa miljoeet, efter at lovgiver har taget disse i betragtning.
60 Det er kun saafremt disse krav opfyldes, at de maal, som er naevnt i den anden betingelse i direktivets artikel 1, stk. 5, kan naas gennem lovgivningsprocessen. Hvis den saerlige nationale lov, hvorved et bestemt projekt vedtages - og dermed godkendes - ikke indeholder de elementer i det paagaeldende projekt, som har relevans ved vurderingen af dets indvirkning paa miljoeet, vil direktivets formaal blive tilsidesat, da et projekt i saa fald vil kunne godkendes uden en forudgaaende vurdering af dets indvirkning paa miljoeet, selv om denne kan vaere vaesentlig.
61 Denne fortolkning bestyrkes af direktivets sjette betragtning, hvorefter der foerst boer gives tilladelse til offentlige og private projekter, som kan forventes at faa betydelige indvirkninger paa miljoeet, efter forudgaaende vurdering af de betydelige virkninger, disse projekter kan forventes at faa paa miljoeet, og hvorefter denne vurdering boer foretages paa grundlag af relevante oplysninger fra bygherren og eventuelt ogsaa fra de myndigheder og den offentlighed, der vil kunne beroeres af projektet.
62 Det foelger af det anfoerte, at et projekt ikke kan anses for at vaere vedtaget i enkeltheder ved en lov i direktivets artikel 1, stk. 5's forstand, naar loven dels ikke indeholder de noedvendige elementer til vurderingen af projektets indvirkning paa miljoeet, men foreskriver, at der skal foretages en undersoegelse heraf, som maa ivaerksaettes efterfoelgende, dels goer det noedvendigt at traeffe andre foranstaltninger for at give bygherren ret til at gennemfoere projektet.
63 Det fjerde spoergsmaal skal derfor besvares med, at direktivets artikel 1, stk. 5, skal fortolkes saaledes, at denne bestemmelse ikke omfatter et projekt som det i hovedsagen omhandlede, der - selv om det er omhandlet i en lov, der har karakter af et program - er godkendt under en saerskilt forvaltningsprocedure. De krav, som skal opfyldes af en saadan lov og af den procedure, hvorefter denne er vedtaget, for at direktivets formaal kan anses for opfyldt, herunder formaalet med at stille oplysninger til raadighed, bestaar i, at det paagaeldende projekt vedtages ved en saerlig lov, som indeholder alle de elementer, som er relevante for vurderingen af dettes indvirkning paa miljoeet.
Femte spoergsmaal
64 Med det femte spoergsmaal oensker den nationale ret at faa oplyst, om direktivets artikel 1, stk. 4, skal fortolkes saaledes, at en lufthavn, der kan benyttes saavel til civile som militaere formaal, men som overvejende benyttes erhvervsmaessigt, er omfattet af direktivets anvendelsesomraade.
65 Det bemaerkes, at direktivet ifoelge artikel 1, stk. 4, »[ikke] vedroerer ... projekter, der tager sigte paa det nationale forsvar«. Denne bestemmelse udelukker altsaa projekter, der skal sikre det nationale forsvar, fra direktivets anvendelsesomraade og dermed fra den heri foreskrevne vurderingsprocedure. Hermed indfoerer bestemmelsen en undtagelse fra direktivets hovedregel om, at der skal foretages en forudgaaende vurdering af projektets indvirkning paa miljoeet, som foelgelig skal fortolkes indskraenkende. Kun de projekter, hvis hovedformaal er at sikre det nationale forsvar, kan derfor udelukkes fra vurderingsforpligtelsen.
66 Direktivets anvendelsesomraade omfatter foelgelig projekter som det i hovedsagen omhandlede, hvis hovedformaal, som det fremgaar af sagen, bestaar i at omstrukturere en lufthavn, saa den kan benyttes erhvervsmaessigt, selv om den ogsaa kan benyttes til militaere formaal.
67 Det femte spoergsmaal skal derfor besvares med, at direktivets artikel 1, stk. 4, skal fortolkes saaledes, at en lufthavn, der kan benyttes saavel til civile som militaere formaal, men som overvejende benyttes erhvervsmaessigt, er omfattet af direktivets anvendelsesomraade.
Sjette spoergsmaal
68 Med det sjette spoergsmaal oensker den nationale ret naermere bestemt at faa oplyst, dels om direktivets artikel 4, stk. 2, og artikel 2, stk. 1, skal fortolkes saaledes, at borgerne over for de nationale myndigheder kan paaberaabe sig disse bestemmelser for en medlemsstats domstole, naar de lovgivende eller administrative myndigheder i en medlemsstat har overskredet den skoensbefoejelse, der er tillagt ved bestemmelserne, og dermed udvirke, at de nationale myndigheder ikke anvender nationale regler eller foranstaltninger, som er uforenelige med disse direktivbestemmelser. I bekraeftende fald rejser den nationale ret dels det spoergsmaal, om det paahviler en medlemsstats myndigheder inden for rammerne af deres kompetence at traeffe alle de almindelige eller saerlige foranstaltninger, der er noedvendige for at projekterne undersoeges med henblik paa at fastslaa, om de kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet, og i bekraeftende fald, at deres indvirkninger undersoeges.
69 Hvad angaar borgernes ret til at paaberaabe sig et direktiv og de nationale domstoles ret til at tage det i betragtning, har Domstolen allerede fastslaaet, at det ville vaere uforeneligt med den bindende virkning, som EF-traktatens artikel 189 (nu artikel 249 EF) tillaegger direktivet, principielt at udelukke, at den forpligtelse, som det paalaegger, aldrig kan paaberaabes af de beroerte personer. Isaer i de tilfaelde, hvor faellesskabsmyndighederne ved et direktiv har paalagt medlemsstaterne en bestemt fremgangsmaade, ville den tilsigtede virkning af en saadan retsakt formindskes, saafremt de retsundergivne var forhindret i at paaberaabe sig den under retssager og de nationale domstole i at tage den i betragtning som en del af faellesskabsretten for at efterproeve, om den nationale lovgiver under udoevelse af det valg, som tilkommer vedkommende med hensyn til form og midler for direktivets gennemfoerelse, har holdt sig inden for de i direktivet afstukne graenser for skoennet (jf. dom af 1.2.1977, sag 51/76, Verbond van Nederlandse Ondernemingen, Sml. s. 113, praemis 22, 23 og 24, og dommen i sagen Kraaijeveld m.fl., praemis 56).
70 Saafremt graenserne for dette skoen er overskredet, og der foelgelig maa ses bort fra de nationale bestemmelser i denne henseende, paahviler det derfor medlemsstatens myndigheder inden for rammerne af deres kompetence at traeffe alle de almindelige eller saerlige foranstaltninger, der er noedvendige for, at projekterne undersoeges med henblik paa at fastslaa, om de kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet, og i bekraeftende fald, at deres indvirkninger undersoeges (jf. dommen i sagen Kraaijeveld m.fl., praemis 61).
71 Det sjette spoergsmaal skal derfor besvares med, at direktivets artikel 4, stk. 2, og artikel 2, stk. 1, skal fortolkes saaledes, at borgerne over for de nationale myndigheder kan paaberaabe sig disse bestemmelser for en medlemsstats domstole, naar de lovgivende eller administrative myndigheder i en medlemsstat har overskredet den skoensbefoejelse, der er tillagt ved bestemmelserne, og dermed udvirke, at de nationale myndigheder ikke anvender nationale regler eller foranstaltninger, som er uforenelige med disse direktivbestemmelser. I et saadant tilfaelde paahviler det en medlemsstats myndigheder inden for rammerne af deres kompetence at traeffe alle de almindelige eller saerlige foranstaltninger, der er noedvendige for, at projekterne undersoeges med henblik paa at fastslaa, om de kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet, og i bekraeftende fald, at deres indvirkninger undersoeges.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
72 De udgifter, der er afholdt af den italienske, af den nederlandske og af Det Forenede Kongeriges regering samt af Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Verwaltungsgericht, Autonome Sektion fuer die Provinz Bozen, ved kendelse af 3. december 1997, for ret:
1) Artikel 4, stk. 2, og artikel 2, stk. 1, i Raadets direktiv 85/337/EOEF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet skal fortolkes saaledes, at de hverken giver en medlemsstat kompetence til paa forhaand generelt at udelukke bestemte grupper af projekter - herunder aendringer heraf - henhoerende under direktivets bilag II, fra den ved direktivet indfoerte procedure for vurdering af miljoeindvirkningen, eller til at unddrage et bestemt projekt fra en saadan procedure, saasom projektet med hensyn til omstrukturering af en lufthavn med en start- og landingsbane paa under 2 100 m, det vaere sig i medfoer af en national lovgivningsforanstaltning eller paa grundlag af en individuel undersoegelse af projektet, medmindre samtlige disse grupper af projekter eller det bestemte projekt paa grundlag af en samlet vurdering kan anses for ikke at have vaesentlig indvirkning paa miljoeet. Det tilkommer den nationale ret at efterproeve, om de nationale myndigheder - paa grundlag af den individuelle undersoegelse, som de har gennemfoert, og som har medfoert, at det paagaeldende bestemte projekt blev udelukket fra den ved direktivet indfoerte vurderingsprocedure - har foretaget en korrekt, med direktivet overensstemmende vurdering af, om projektet har vaesentlig indvirkning paa miljoeet.
2) I det tilfaelde, hvor et projekt noedvendiggoer en vurdering efter direktiv 85/337, skal dets artikel 2, stk. 1 og 2, fortolkes saaledes, at den giver en medlemsstat kompetence til at anvende en anden end den ved direktivet indfoerte vurderingsprocedure, naar denne alternative procedure indgaar i en allerede gaeldende national procedure eller i en procedure, der skal udarbejdes i direktivets artikel 2, stk. 2's forstand. En saadan alternativ procedure skal imidlertid opfylde kravene i direktivets artikel 3 og artikel 5 til 10, herunder kravet i direktivets artikel 6 om offentlighedens deltagelse.
3) Artikel 1, stk. 5, i direktiv 85/337 skal fortolkes saaledes, at denne bestemmelse ikke omfatter et projekt som det i hovedsagen omhandlede, der - selv om det er omhandlet i en lov, der har karakter af et program - er godkendt under en saerskilt forvaltningsprocedure. De krav, som skal opfyldes af en saadan lov og af den procedure, hvorefter denne er vedtaget, for at direktivets formaal kan anses for opfyldt, herunder formaalet med at stille oplysninger til raadighed, bestaar i, at det paagaeldende projekt vedtages ved en saerlig lov, som indeholder alle de elementer, som er relevante for vurderingen af dettes indvirkning paa miljoeet.
4) Artikel 1, stk. 4, i direktiv 85/337 skal fortolkes saaledes, at en lufthavn, der kan benyttes saavel til civile som militaere formaal, men som overvejende benyttes erhvervsmaessigt, er omfattet af direktivets anvendelsesomraade.
5) Artikel 4, stk. 2, og artikel 2, stk. 1, i direktiv 85/337 skal fortolkes saaledes, at borgerne over for de nationale myndigheder kan paaberaabe sig disse bestemmelser for en medlemsstats domstole, naar de lovgivende eller administrative myndigheder i en medlemsstat har overskredet den skoensbefoejelse, der er tillagt ved bestemmelserne, og dermed udvirke, at de nationale myndigheder ikke anvender nationale regler eller foranstaltninger, som er uforenelige med disse direktivbestemmelser. I et saadant tilfaelde paahviler det en medlemsstats myndigheder inden for rammerne af deres kompetence at traeffe alle de almindelige eller saerlige foranstaltninger, der er noedvendige for, at projekterne undersoeges med henblik paa at fastslaa, om de kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet, og i bekraeftende fald, at deres indvirkninger undersoeges.