WYROK SĄDU (dziewiąta izba)
z dnia 21 września 2022 r.(*)
EFRG i EFRROW – Wydatki wyłączone z finansowania – Wydatki poniesione przez Francję – Dobrowolne wsparcie związane z produkcją – Warunki kwalifikowalności – Sektory i rodzaje produkcji kwalifikujące się do objęcia wsparciem – Artykuł 52 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013
W sprawie T‑475/21
Republika Francuska, którą reprezentowali A.-L. Desjonquères, F. Alabrune, T. Stéhelin, G. Bain i J.-L. Carré, w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentowali C. Perrin i A. Sauka, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
SĄD (dziewiąta izba),
w składzie: M. J. Costeira, prezes, M. Kancheva oraz I. Dimitrakopoulos (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: E. Coulon,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
uwzględniwszy, że w terminie trzech tygodni od dnia powiadomienia stron o zakończeniu pisemnego etapu postępowania nie wpłynął wniosek stron o wyznaczenie rozprawy, i postanowiwszy, na podstawie art. 106 § 3 regulaminu postępowania przed Sądem, orzec w przedmiocie skargi bez przeprowadzenia ustnego etapu postępowania,
wydaje następujący
Wyrok
1        W opartej na art. 263 TFUE skardze Republika Francuska wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2021/988 z dnia 16 czerwca 2021 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2021, L 218, s. 9, zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”) w zakresie, w jakim owa decyzja wyłączyła z finansowania przez EFRG kwotę 45 869 990,19 EUR odpowiadającą wydatkom poniesionym z tytułu środka dobrowolnego wsparcia związanego z produkcją roślin strączkowych pastewnych w odniesieniu do roku składania wniosków 2017.
Okoliczności powstania sporu
2        W dniu 1 sierpnia 2016 r. władze francuskie powiadomiły Komisję Europejską, na podstawie art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. 2013, L 347, s. 608), o środku wsparcia związanego z produkcją na rzecz sektora roślin wysokobiałkowych, zatytułowanym „24. Pomoc na produkcję roślin strączkowych pastewnych” (zwanym dalej „środkiem 24”). W pkt 2.2.b) owego powiadomienia wyjaśniono między innymi, że w przypadku tego systemu wsparcia związanego z produkcją obszarami kwalifikującymi się do objęcia wsparciem są obszary, na których rośliny strączkowe pastewne uprawia się samodzielnie, w mieszance między nimi lub w mieszance z innymi gatunkami (zboża, inne rośliny trawiaste, rośliny oleiste), jeżeli mieszanka zawiera co najmniej 50% materiału siewnego roślin strączkowych pastewnych w momencie sadzenia.
3        W odniesieniu do lat składania wniosków 2015 i 2016 (czyli lat finansowych 2016 i 2017) Komisja wszczęła dochodzenie opatrzone sygnaturą NAC/2016/021/FR, w wyniku którego stwierdziła, że określone dla środka 24 warunki kwalifikowalności nie są zgodne z prawem Unii Europejskiej, w związku z czym przyjęła decyzję wykonawczą (UE) 2018/1841 z dnia 16 listopada 2018 r. wyłączającą z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu EFRG oraz EFRROW (Dz.U. 2018, L 298, s. 34) i zastosowała wobec Republiki Francuskiej korektę finansową w odniesieniu do wydatków poniesionych z tytułu tego środka.
4        W odniesieniu do roku składania wniosków 2017 Komisja wszczęła kolejne dochodzenie zarejestrowane pod sygnaturą NAC/2018/009/FR.
5        Pismem z dnia 4 maja 2018 r. Komisja poinformowała Republikę Francuską o wynikach wspomnianego dochodzenia na podstawie art. 34 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 908/2014 z dnia 6 sierpnia 2014 r. ustanawiającego zasady dotyczące stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, przepisów dotyczących kontroli, zabezpieczeń i przejrzystości (Dz.U. 2014, L 255, s. 59). W tym piśmie z dnia 4 maja 2018 r. Komisja stwierdziła, że warunki kwalifikowalności środka 24 nie uległy zmianie w porównaniu z warunkami mającymi zastosowanie w odniesieniu do lat składania wniosków 2015 i 2016, ponieważ mieszanki roślin strączkowych z roślinami trawiastymi nadal figurowały wśród obszarów kwalifikujących się do objęcia wsparciem związanym z produkcją. W związku z tym Komisja poinformowała władze francuskie, że płatności dokonane w ramach środka 24 począwszy od roku składania wniosków 2017 uznaje za nieprawidłowe i niekwalifikujące się do objęcia finansowaniem Unii. Komisja wezwała ponadto władze francuskie do przedstawienia szacunku ryzyka dla EFRG za rok składania wniosków 2017 oraz do zmiany warunków kwalifikowalności środka 24.
6        Pismem z dnia 6 listopada 2018 r. władze francuskie, po pierwsze, zakwestionowały zastosowanie korekty finansowej równej kwocie pomocy wypłaconej z tytułu obszarów pokrytych przez mieszanki roślin strączkowych i roślin trawiastych, a po drugie, podniosły w istocie, że żaden przepis prawny nie wyłącza roślin trawiastych z możliwości uzyskania wsparcia związanego z produkcją.
7        Pismem z dnia 17 grudnia 2019 r., wysłanym na podstawie art. 34 ust. 3 akapit trzeci i art. 40 ust. 1 rozporządzenia nr 908/2014, Komisja formalnie powiadomiła Republikę Francuską o szacunkowej kwocie korekty zaproponowanej za rok składania wniosków 2017, mianowicie o kwocie 45 869 990,19 EUR.
8        Pismem z dnia 3 lutego 2020 r. władze francuskie wystąpiły z wnioskiem o wszczęcie procedury pojednawczej na podstawie art. 40 ust. 1 rozporządzenia nr 908/2014. W dniu 2 sierpnia 2020 r. organ pojednawczy przedstawił sprawozdanie, w którym stwierdził brak możliwego pojednania się stron.
9        Pismem z dnia 5 marca 2021 r. Komisja, w następstwie sprawozdania organu pojednawczego, przekazała władzom francuskim swoje ostateczne stanowisko, w którym potwierdziła w istocie, że ze względu na to, iż rośliny trawiaste nie są wymienione w zawartym w art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 wykazie sektorów i rodzajów produkcji kwalifikujących się do objęcia wsparciem związanym z produkcją, mieszanki roślin strączkowych i roślin trawiastych, nawet w niewielkiej proporcji, nie mogą korzystać z takiego wsparcia.
10      W zaskarżonej decyzji Komisja wyłączyła z finansowania Unii między innymi wydatki w wysokości 45 869 990,19 EUR poniesione przez Republikę Francuską z tytułu środka 24 w odniesieniu do roku składania wniosków 2017.
Żądania stron
11      Republika Francuska wnosi w istocie do Sądu o:
–        stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja zastosowała w niej korektę finansową w wysokości 45 869 990,19 EUR do wydatków dotyczących środka 24 odnoszących się do roku składania wniosków 2017;
–        obciążenie Komisji kosztami postępowania.
12      Komisja wnosi do Sądu o:
–        oddalenie skargi;
–        obciążenie Republiki Francuskiej kosztami postępowania.
Co do prawa
13      Na poparcie skargi Republika Francuska podnosi jeden zarzut dotyczący naruszenia art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013. Republika Francuska twierdzi bowiem, że Komisja dokonała błędnej wykładni tego przepisu, uznając, iż rośliny strączkowe uprawiane w mieszance z roślinami trawiastymi nie kwalifikują się do objęcia systemem wsparcia związanego z produkcją.
14      W tym względzie Republika Francuska podnosi, że z wykładni literalnej, kontekstualnej i celowościowej art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 wynika, iż pojęcie „sektora”, które użyto w tym przepisie, ma szerszy zakres niż pojęcie „produkcji”, co znajduje potwierdzenie między innymi w rozróżnieniu między rodzajami produkcji rolnej a sektorami rolnictwa dokonanym w art. 52 ust. 3 i w art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1307/2013, w motywie 49 tego rozporządzenia oraz w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz.U. 2013, L 347, s. 671). W związku z tym Republika Francuska uważa, że zgodnie z art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 państwa członkowskie mogą, w celu zapobieżenia pogłębianiu się istniejących trudności, przyznać wsparcie związane z produkcją albo określonemu sektorowi rolnictwa, to znaczy kilku rodzajom produkcji należącym w sposób główny lub drugorzędny do tego sektora, albo jednemu określonemu rodzajowi produkcji rolnej.
15      Jeśli chodzi w szczególności o sektor roślin wysokobiałkowych, o którym mowa w art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, Republika Francuska uważa, że nie dotyczy on konkretnego rodzaju produkcji, lecz odnosi się do sektora roślin należących do rodziny roślin strączkowych, które są uprawiane ze względu na wysoką zawartość białka.
16      W tych okolicznościach Republika Francuska utrzymuje, że sektor roślin wysokobiałkowych powinien być rozumiany szeroko, tak aby obejmował wszystkie powszechne i utrwalone w państwie członkowskim praktyki w zakresie produkcji gatunków roślin strączkowych uprawianych ze względu na wysoką zawartość białka.
17      Tymczasem we Francji rośliny strączkowe przeznaczone na paszę dla zwierząt są powszechnie uprawiane w mieszankach z innymi gatunkami, takimi jak rośliny trawiaste. Uprawa roślin strączkowych w mieszance z roślinami trawiastymi ma bowiem znaczenie nie tylko dla rolnictwa, ponieważ pozwala hodowcom na uzyskanie paszy, która jest bardziej strawna dla zwierząt, ale również dla środowiska, gdyż rośliny strączkowe umożliwiają wiązanie azotu z powietrza w glebie i w ten sposób pozwalają ograniczyć dodawanie nawozów azotowych. Ponadto Republika Francuska podnosi, że sektor roślin strączkowych pastewnych uległ znacznemu osłabieniu od lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku. W konsekwencji przyznanie wsparcia związanego z produkcją na uprawę roślin strączkowych, w tym na uprawę roślin strączkowych pastewnych zmieszanych z innymi gatunkami, także z roślinami trawiastymi, odpowiada celowi wsparcia związanego z produkcją, jakim jest wspieranie sektora znajdującego się w trudnej sytuacji poprzez zachęcanie do stosowania powszechnej praktyki korzystnej dla zdrowia zwierząt i dla środowiska.
18      Wreszcie Republika Francuska wyjaśnia w replice, że nie twierdzi, że uprawa roślin strączkowych i roślin trawiastych stanowi odpowiednio produkcję główną i produkcję drugorzędną w ramach sektora roślin wysokobiałkowych, ale że mieszanki roślin strączkowych i roślin trawiastych, z przewagą roślin strączkowych, stanowią samodzielny rodzaj produkcji w ramach wspomnianego sektora.
19      Komisja kwestionuje argumenty Republiki Francuskiej.
20      Na wstępie należy zauważyć, po pierwsze, że Republika Francuska nie kwestionuje w swoich pismach okoliczności, że rośliny trawiaste, rozpatrywane oddzielnie, nie należą do sektorów lub rodzajów produkcji, których wykaz figuruje w art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, i że w związku z tym nie kwalifikują się jako takie do objęcia wsparciem związanym z produkcją. Po drugie, strony są zgodne co do tego, że rośliny strączkowe kwalifikują się do objęcia wsparciem związanym z produkcją, ponieważ ten rodzaj produkcji składa się na sektor roślin wysokobiałkowych, o którym mowa wyraźnie w art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013.
21      Strony nie są jednak zgodne co do tego, czy mieszanki produktów rolnych należących do jednego z sektorów lub jednego z rodzajów produkcji, których wykaz figuruje w art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, takich jak rośliny strączkowe, z jednej strony, i produktów rolnych, które nie należą do tych sektorów lub rodzajów produkcji, takich jak rośliny trawiaste, z drugiej strony, kwalifikują się do objęcia wsparciem związanym z produkcją.
22      W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy dokonać wykładni literalnej, kontekstualnej i celowościowej art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 (zob. podobnie wyrok z dnia 11 grudnia 2015 r., Finlandia/Komisja, T‑124/14, EU:T:2015:955, pkt 24).
W przedmiocie wykładni literalnej
23      W ramach wykładni literalnej należy uwzględnić okoliczność, że akty prawa Unii są zredagowane w wielu językach i że wszystkie wersje językowe są autentyczne, co może wymagać porównania między sobą różnych wersji językowych (zob. podobnie wyrok z dnia 11 grudnia 2015 r., Finlandia/Komisja, T‑124/14, EU:T:2015:955, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).
24      Artykuł 52 rozporządzenia nr 1307/2013, zatytułowany „Przepisy ogólne”, figuruje w rozdziale 1, zatytułowanym „Dobrowolne wsparcie związane z produkcją”, zawartym w tytule IV – „Wsparcie związane z produkcją” – tego rozporządzenia i stanowi w ust. 1, że państwa członkowskie mogą przyznawać rolnikom wsparcie związane z produkcją na warunkach określonych w rzeczonym rozdziale.
25      Zgodnie z art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 wsparcie związane z produkcją można przyznawać następującym sektorom i rodzajom produkcji: zboża, nasiona oleiste, rośliny wysokobiałkowe, rośliny strączkowe, len, konopie, ryż, orzechy, ziemniak skrobiowy, mleko i przetwory mleczne, nasiona, mięso baranie i mięso kozie, wołowina i cielęcina, oliwa z oliwek, jedwabniki, susz paszowy, chmiel, burak cukrowy, trzcina cukrowa i cykoria, owoce i warzywa oraz zagajniki o krótkiej rotacji.
26      Należy zauważyć, że art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 ustanawia wykaz sektorów i rodzajów produkcji kwalifikujących się do objęcia wsparciem związanym z produkcją, którego ograniczony i wyczerpujący charakter potwierdza użycie przymiotnika „następujące” („following” w języku angielskim i „seguenti” w języku włoskim), po którym następuje dwukropek poprzedzający wyliczenie tych sektorów i rodzajów produkcji.
27      W związku z tym, zważywszy, że art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, po pierwsze, ustanawia zamknięty wykaz sektorów i rodzajów produkcji kwalifikujących się do objęcia wsparciem związanym z produkcją, a po drugie, nie wymienia mieszanek produktów objętych sektorami lub rodzajami produkcji wyraźnie wymienionymi w tym wykazie i produktów nieobjętych rzeczonymi sektorami lub rodzajami produkcji, wykładnia literalna tego przepisu wydaje się wspierać raczej tezę Komisji dotyczącą w istocie niekwalifikowalności tych mieszanek, a nie tezę bronioną przez Republikę Francuską.
W przedmiocie wykładni kontekstualnej
28      Z użycia, po pierwsze, przymiotnika „dobrowolne” w nagłówku rozdziału 1 tytułu IV rozporządzenia nr 1307/2013, a po drugie, czasownika „móc” w art. 52 ust. 1 tego rozporządzenia (zob. pkt 24 powyżej) wynika, że system wsparcia związanego z produkcją nie jest obowiązkowy, wobec czego państwa członkowskie dysponują swobodą w zakresie przyznania takiego wsparcia.
29      Ponadto, zgodnie z art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013, jeżeli państwa członkowskie decydują się na ustanowienie takiego wsparcia, powinny to uczynić z poszanowaniem wszystkich warunków określonych w rozdziale 1 tytułu IV tego rozporządzenia (zob. pkt 24 powyżej).
30      W tym względzie, po pierwsze, na podstawie art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 do wsparcia związanego z produkcją kwalifikują się sektory i rodzaje produkcji, których zamknięty wykaz zawarty jest w tym artykule. Po drugie, zgodnie z art. 52 ust. 3 rzeczonego rozporządzenia takie wsparcie można przyznać jedynie sektorom lub regionom państwa członkowskiego, w których „określone typy rolnicze” lub „określone sektory rolnictwa” z jednej strony mają szczególne znaczenie ze względów gospodarczych, społecznych lub środowiskowych, a z drugiej strony znajdują się w trudnej sytuacji. Artykuł 52 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz.U. 2014, L 181, s. 1) stanowi, że owa trudna sytuacja oznacza istnienie niebezpieczeństwa wstrzymania lub spadku produkcji, między innymi ze względu na słabą rentowność prowadzonej działalności, co negatywnie wpływa na równowagę gospodarczą, społeczną lub środowiskową w odnośnym regionie lub sektorze. Po trzecie, art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1307/2013 stanowi, że owo wsparcie powinno być niezbędne, aby utrzymać aktualne poziomy produkcji w danych sektorach lub regionach.
31      Z łącznej lektury powyższych przepisów wynika zatem, że prawodawca zamierzał ograniczyć uprawnienie państw członkowskich do udzielania wsparcia związanego z produkcją poprzez ustanowienie kumulatywnych warunków, które znacznie ograniczają krąg uprawnionych beneficjentów i – bardziej ogólnie – jego przedmiotowy zakres stosowania. W związku z tym szeroka wykładnia tego zakresu stosowania byłaby niezgodna ze wspomnianymi warunkami.
32      Ponadto, o ile art. 52 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/2013 przyznaje państwom członkowskim pewien zakres uznania przy ustalaniu, czy sektory lub rodzaje produkcji z jednej strony mają szczególne znaczenie ze względów gospodarczych, społecznych lub środowiskowych, a z drugiej strony znajdują się w trudnej sytuacji, i czy wsparcie związane z produkcją mogłoby zapobiegać nasileniu się tych trudności lub wstrzymaniu produkcji, o tyle z tego artykułu ani z żadnego innego przepisu rozporządzenia nr 1307/2013 lub rozporządzenia nr 639/2014 nie wynika w żadnym razie, by państwa członkowskie dysponowały podobnym zakresem uznania przy określaniu sektorów lub rodzajów produkcji kwalifikujących się do objęcia wsparciem związanym z produkcją, których wykaz figuruje w art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013. Takie uprawnienie dyskrecjonalne byłoby bowiem sprzeczne z wyczerpującym charakterem wykazu ustanowionego w art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, co zresztą Republika Francuska wyraźnie przyznała w swoich pismach procesowych.
33      Poza tym należy zauważyć, że art. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1307/2013 zawiera wykaz różnych systemów wsparcia dla rolników, które są uregulowane w przepisach tego rozporządzenia. Z załącznika 1 do wspomnianego rozporządzenia wynika zaś, że owe systemy są niezwiązane z produkcją, z wyjątkiem systemu wsparcia związanego z produkcją i płatności specyficznej w odniesieniu do bawełny, która jest uregulowana przepisami zawartymi w rozdziale 2 tytułu IV tego rozporządzenia.
34      W konsekwencji wsparcie związane z produkcją jest systemem pomocy stanowiącym odstępstwo od innych systemów pomocy uregulowanych w rozporządzeniu nr 1307/2013, które są niezwiązane z produkcją i które co do zasady nie dotyczą konkretnie sektorów rolnictwa lub rodzajów produkcji rolnej znajdujących się w trudnej sytuacji.
35      Wynika z tego, że skoro wsparcie związane z produkcją ma charakter odstępstwa, warunki jego stosowania powinny podlegać ścisłej wykładni [zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 13 grudnia 2018 r., Sut, C‑514/17, EU:C:2018:1016, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 22 stycznia 2020 r., Pensionsversicherungsanstalt (Zakończenie aktywności zawodowej po osiągnięciu wieku emerytalnego), C‑32/19, EU:C:2020:25, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo].
36      W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że kwalifikujące się do wsparcia sektory i rodzaje produkcji, których wykaz figuruje w art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, należy interpretować w sposób ścisły.
37      W związku z tym wykładnia kontekstualna art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 nie potwierdza tezy Republiki Francuskiej dotyczącej kwalifikowalności mieszanek zawierających produkty rolne należące do jednego z sektorów lub jednego z rodzajów produkcji, których wykaz figuruje wyraźnie w tym artykule, i inne produkty, które nie należą do tych sektorów lub rodzajów produkcji.
W przedmiocie wykładni celowościowej
38      Na potrzeby wykładni celowościowej art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 należy wziąć pod uwagę cel systemu wsparcia związanego z produkcją, o którym mowa w motywie 49 i art. 52 ust. 5 tego rozporządzenia. Z owego motywu i z tego ostatniego przepisu, w związku z art. 52 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/2013 i art. 52 ust. 3 rozporządzenia nr 639/2014 (zob. pkt 30 powyżej), wynika, że wsparcie związane z produkcją nie służy wspieraniu produkcji rolnej w sposób ogólny, lecz ma na celu zapewnienie zachęty do utrzymania aktualnych poziomów produkcji w danych sektorach lub regionach państwa członkowskiego, w których określone typy rolnicze lub określone sektory rolnictwa, mające szczególne znaczenie ze względów gospodarczych i społecznych, znajdują się w trudnej sytuacji, która może prowadzić do wstrzymania lub spadku produkcji i negatywnie wpłynąć na równowagę gospodarczą, społeczną lub środowiskową w odnośnym regionie lub sektorze.
39      Wynika stąd, że celem wsparcia związanego z produkcją jest wspieranie produkcji odnoszącej się do niektórych szczególnych sektorów rolnictwa lub rodzajów produkcji, które znajdują się w trudnej sytuacji, w celu uniknięcia wstrzymania lub spadku tej produkcji, jak również wynikającego z tego negatywnego wpływu na równowagę gospodarczą, społeczną lub środowiskową w odnośnym regionie lub sektorze.
40      W niniejszej sprawie należy przypomnieć, że środek 24, zatytułowany „Pomoc na produkcję roślin strączkowych pastewnych”, miał na celu zachęcenie do produkcji roślin strączkowych pastewnych, ponieważ zgodnie z powiadomieniem dokonanym przez Republikę Francuską na podstawie art. 52 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 obszary, na których uprawia się rośliny strączkowe pastewne, uległy zmniejszeniu od 2010 r., a obszary, na których rośliny strączkowe pastewne uprawia się samodzielnie, doświadczają ciągłego i znacznego uszczuplenia.
41      Republika Francuska twierdzi w istocie, że przeznaczone na uprawę roślin strączkowych wysokobiałkowych wsparcie związane z produkcją, które obejmuje między innymi mieszanki roślin strączkowych i roślin trawiastych, odpowiada celowi wsparcia sektora znajdującego się w trudnej sytuacji, który ma szczególne znaczenie ze względów gospodarczych, społecznych lub środowiskowych w rozumieniu art. 52 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/2013.
42      W tym względzie, po pierwsze, Republika Francuska twierdzi, że rośliny strączkowe charakteryzują się tym, iż wiążą azot z powietrza w glebie i w ten sposób pozwalają uniknąć dodawania nawozów azotowych, i że z tego właśnie powodu rośliny strączkowe są tradycyjnie często siane z innymi gatunkami.
43      Tymczasem z powyższego argumentu nie wynika, by rośliny strączkowe były siane wyłącznie lub głównie z roślinami trawiastymi. W związku z tym ów argument nie pozwala wykazać, że realizowany przez środek 24 zgodnie z rozporządzeniem nr 1307/2013 cel, który polega na wspieraniu produkcji roślin strączkowych pastewnych celem utrzymania jej aktualnego poziomu (zob. pkt 40 powyżej), mógłby zostać osiągnięty w skuteczny sposób tylko wtedy, gdyby wspomniana produkcja obejmowała mieszanki roślin strączkowych i roślin trawiastych.
44      W każdym razie należy zaznaczyć, podobnie jak uczyniła to Komisja, że wsparcie związane z produkcją nie ma na celu wspierania środków mających korzystny wpływ na środowisko i że istnieje inny system wsparcia przewidziany w rozporządzeniu nr 1307/2013, który realizuje ów cel (zob. rozdział 3, zatytułowany „Płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska”, zawarty w tytule III – „System płatności podstawowej, system jednolitej płatności obszarowej oraz powiązane płatności” – wspomnianego rozporządzenia).
45      W związku z tym, zakładając nawet, że rośliny strączkowe są korzystne dla środowiska, okoliczność ta nie dowodzi tego, iż wymieniony w pkt 40 powyżej cel jest realizowany w skuteczny sposób przez wsparcie związane z produkcją przyznawane na rzecz mieszanek roślin strączkowych i roślin trawiastych. Argument Republiki Francuskiej, o którym mowa w pkt 42 powyżej, należy zatem oddalić.
46      Ponadto Republika Francuska podnosi w replice, że uprawy mieszanek roślin strączkowych i roślin trawiastych mają znaczenie dla środowiska jako takie, ponieważ obecność roślin trawiastych zmusza rośliny strączkowe do lepszego wiązania azotu z powietrza i pozwala w ten sposób uniknąć dodawania nawozów azotowych do gleby. Na poparcie tego argumentu Republika Francuska powołuje się na badanie sporządzone w 2010 r. przez Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (krajowy instytut ds. badań w dziedzinie rolnictwa, żywności i środowiska). Z akt sprawy nie wynika jednak, by wspomniany argument i rzeczone badanie zostały zaprezentowane Komisji i były przedmiotem dyskusji w toku postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach zgodnie z orzecznictwem, w myśl którego zgodność z prawem decyzji Komisji należy oceniać w świetle informacji, którymi mogła ona dysponować w momencie jej wydania (zob. podobnie wyrok z dnia 22 stycznia 2020 r., Litwa/Komisja, T‑19/18, niepublikowany, EU:T:2020:4, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo), wspomniany argument i rzeczone badanie należy oddalić jako niemające wpływu na zasadność zaskarżonej decyzji.
47      Po drugie, Republika Francuska utrzymuje, że mieszanki roślin strączkowych i roślin trawiastych pozwalają hodowcom na uzyskanie paszy, która jest bardziej kompletna i strawna dla zwierząt. Należy jednak uznać, podobnie jak Komisja,  że argument ten nie ma znaczenia, ponieważ w niniejszym przypadku środek 24 nie dotyczy sektora hodowli, lecz ma na celu wsparcie produkcji roślin strączkowych pastewnych. W związku z tym argument Republiki Francuskiej należy oddalić.
48      Wynika z tego, że Republika Francuska nie jest w stanie wykazać, iż przyznanie wsparcia związanego z produkcją na rzecz mieszanek roślin strączkowych i roślin trawiastych odpowiada celowi środka 24 zgodnie z rozporządzeniem nr 1307/2013.
49      W świetle powyższych rozważań wykładnia celowościowa art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 potwierdza, że mieszanki produktów rolnych należących do jednego z sektorów lub jednego z rodzajów z produkcji, których wykaz figuruje wyraźnie w tym artykule, i produktów rolnych, które nie należą do tych sektorów lub rodzajów produkcji, nie kwalifikują się do objęcia wsparciem związanym z produkcją.
50      W świetle całości powyższych rozważań wykładnia literalna, kontekstualna i celowościowa art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 stoi na przeszkodzie popieranej przez Republikę Francuską szerokiej wykładni pojęcia „sektora” rolnictwa użytego w art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013.
51      Należy jednak zbadać, czy – jak twierdzi Republika Francuska – w celu zdefiniowania sektora rolnictwa w rozumieniu art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 trzeba uwzględnić wszystkie powszechne i utrwalone w państwie członkowskim praktyki w zakresie produkcji upraw należących do takiego sektora (zob. pkt 16 powyżej).
52      W tym względzie Republika Francuska twierdzi, że zgodnie z art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 639/2014 powszechne i utrwalone w państwie członkowskim praktyki mają znaczenie dla zdefiniowania szczególnych sektorów rolnictwa, o których mowa w art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013.
53      Komisja kwestionuje argumenty Republiki Francuskiej.
54      W pierwszej kolejności należy zauważyć, z jednej strony, podobnie jak czyni to Komisja, że rozporządzenie nr 639/2014 jest rozporządzeniem delegowanym, którego celem jest uzupełnienie przepisów rozporządzenia nr 1307/2013. Tym samym nie można powoływać się na jego przepisy w celu odstąpienia od stosowania przepisów rozporządzenia nr 1307/2013, na podstawie którego zostało ono przyjęte, lub w celu interpretowania tych przepisów w sposób sprzeczny z ich brzmieniem i systematyką.
55      Z drugiej strony art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 639/2014 nie dotyczy definicji sektorów i rodzajów produkcji kwalifikujących się do objęcia wsparciem związanym z produkcją, zawartej w art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013. Artykuł 52 ust. 2 rozporządzenia nr 639/2014 odnosi się bowiem wyraźnie do art. 52 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/2013, który ustanawia kumulatywną przesłankę odrębną od przesłanki zawartej w art. 52 ust. 2 tego rozporządzenia (zob. pkt 30–32 powyżej).
56      Z łącznej lektury art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 639/2014 i art. 52 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1307/2013 wynika zatem, że państwa członkowskie „biorą pod uwagę w szczególności odpowiednie struktury produkcji i warunki odnośnego regionu lub sektora” jedynie wówczas, gdy wskazują, zgodnie z art. 52 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/2013, „określone typy rolnicze” lub „określone sektory rolnictwa”, które z jednej strony mają szczególne znaczenie ze względów gospodarczych, społecznych lub środowiskowych, a z drugiej strony znajdują się w trudnej sytuacji.
57      W drugiej kolejności Republika Francuska wyjaśniła w istocie w replice, że nie próbowała wykazać, że powszechne i utrwalone w państwie członkowskim praktyki stanowią kryterium kwalifikacji do wsparcia związanego z produkcją, lecz że praktyki te mają znaczenie dla zdefiniowania szczególnych sektorów rolnictwa, o których mowa w art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013. W tym względzie wystarczy wskazać, że rozróżnienie to jest sztuczne. Wbrew bowiem temu, co twierdzi Republika Francuska, definicja sektorów, których wykaz figuruje w art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, jest kwestią, która pojawia się przy określeniu upraw i rodzajów produkcji kwalifikujących się do objęcia wsparciem związanym z produkcją na podstawie tego artykułu. Jak wskazano natomiast w pkt 32 powyżej, artykuł ten nie przyznaje państwom członkowskim żadnego zakresu uznania w odniesieniu do definicji sektorów i rodzajów produkcji kwalifikujących się do objęcia wsparciem związanym z produkcją.
58      W trzeciej kolejności w celu zapewnienia w Unii pewności prawa i jednolitej wykładni przepisów dotyczących wsparcia związanego z produkcją sektor rolnictwa w rozumieniu art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 należy zdefiniować w oparciu o jasne i obiektywne kryteria dotyczące produktów rolnych należących do tego sektora. Tak więc pojęcie „sektora” nie może być definiowane na podstawie powszechnych i utrwalonych w państwie członkowskim praktyk w zakresie produkcji upraw należących do takiego sektora, które to praktyki nie dotyczą samych produktów i mogą się różnić w zależności od warunków istniejących w każdym państwie członkowskim. Ponadto przepisy prawa europejskiego nie przewidują szczególnych kryteriów, na podstawie których należy zbadać istnienie powszechnej i utrwalonej w państwie członkowskim praktyki. W konsekwencji zaproponowana przez Republikę Francuską wykładnia jest niezgodna z wymogami jasności i przewidywalności mającej zastosowanie normy prawnej.
59      W związku z tym nawet przy założeniu, że mieszanki roślin strączkowych i roślin trawiastych stanowią powszechną i utrwaloną we Francji praktykę w sektorze roślin wysokobiałkowych, nie mogą one zostać uznane za należące do tego sektora w rozumieniu art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013.
60      W świetle całości powyższych rozważań należy stwierdzić, że Komisja nie naruszyła prawa, gdy dokonała wykładni art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 w ten sposób, że z możliwości objęcia wsparciem związanym z produkcją są wyłączone, po pierwsze, produkty, które nie są wymienione w wykazie zawartym w tym artykule lub które nie należą do jednego z sektorów również wymienionych we wspomnianym wykazie, takie jak rośliny trawiaste, a po drugie, mieszanki rzeczonych produktów i produktów objętych sektorami lub rodzajami produkcji wyraźnie wymienionymi w tym artykule.
61      W konsekwencji należy oddalić jedyny zarzut podniesiony przez Republikę Francuską, a tym samym skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
62      Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Republika Francuska przegrała sprawę, zgodnie z żądaniem Komisji należy obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów
SĄD (dziewiąta izba)
orzeka, co następuje:
1)      Skarga zostaje oddalona.
2)      Republika Francuska zostaje obciążona kosztami postępowania.
Costeira
Kancheva
Dimitrakopoulos
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 21 września 2022 r.
Podpisy
*      Język postępowania: francuski.