62000CJ0322_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-322/00,
Επιτροπή των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τους G. Valero Jordana και C. van der Hauwaert, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα,
κατά
Βασίλειο των Κάτω Ξωρών, εκπροσωπούμενο από την J. G. M. van Bakel,
καθού,
που έχει ως αντικείμενο να αναγνωριστεί ότι το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών, παραλείποντας να θεσπίσει όλες τις αναγκαίες νομοθετικές και διοικητικές διατάξεις που προβλέπονται στο άρθρο 4, στο άρθρο 5, παράγραφοι 4 και 5, στο παράρτημα ΙΙ, Α, 1), 2), 4) και 6), καθώς και στο παράρτημα ΙΙΙ, σημεία 1, 2) και 3), και 2, της οδηγίας 91/676/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 1991, για την προστασία των υδάτων από τη νιτρορρύπανση γεωργικής προελεύσεως (ΕΕ L 375, σ. 1), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία αυτή,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
(έκτο τμήμα),
συγκείμενο από τους J.-P. Puissochet, πρόεδρο τμήματος, C. Gulmann και Β. Σκουρή, F. Macken (εισηγήτρια) και N. Colneric, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: P. Lιger
γραμματέας: H. A. Rόhl
έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,
αφού άκουσε τις αγορεύσεις των διαδίκων κατά τη συνεδρίαση της 20ής Ιουνίου 2002, κατά την οποία η Επιτροπή εκπροσωπήθηκε από τους G. Valero Jordana και H. Van Vliet, το δε Βασίλειο των Κάτω Ξωρών από τις J. G. M. van Bakel και H. G. Sevenster,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 7ης Νοεμβρίου 2002,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 30 Αυγούστου 2000, η Επιτροπή των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων άσκησε, δυνάμει του άρθρου 226 ΕΚ, προσφυγή με την οποία ζητεί να αναγνωριστεί ότι το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών, παραλείποντας να θεσπίσει όλες τις αναγκαίες νομοθετικές και διοικητικές διατάξεις που προβλέπονται στο άρθρο 4, στο άρθρο 5, παράγραφοι 4 και 5, στο παράρτημα ΙΙ, Α, 1), 2), 4) και 6), καθώς και στο παράρτημα ΙΙΙ, σημεία 1, 2) και 3), και 2, της οδηγίας 91/676/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 1991, για την προστασία των υδάτων από τη νιτρορρύπανση γεωργικής προελεύσεως (ΕΕ L 375, σ. 1, στο εξής: οδηγία), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία αυτή.
Το νομικό πλαίσιο
Η κοινοτική ρύθμιση
2 Το άρθρο 3, παράγραφοι 1, 2 και 5, της οδηγίας έχει την εξής διατύπωση:
«1. Σύμφωνα με τα κριτήρια του παραρτήματος Ι, τα κράτη μέλη προσδιορίζουν τα ύδατα που υφίστανται ρύπανση και τα ύδατα που ενδέχεται να την υποστούν εάν δεν αναληφθεί δράση σύμφωνα με το άρθρο 5.
2. Εντός δύο ετών από την κοινοποίηση της παρούσας οδηγίας, τα κράτη μέλη χαρακτηρίζουν ευπρόσβλητες ζώνες όλες τις γνωστές περιοχές ξηράς που βρίσκονται στο έδαφός τους, των οποίων τα ύδατα απορρέουν στα ύδατα [που] έχουν προσδιοριστεί σύμφωνα με την παράγραφο 1 και οι οποίες συμβάλλουν στη ρύπανση. Κοινοποιούν στην Επιτροπή αυτό τον αρχικό χαρακτηρισμό εντός έξι μηνών.
[...]
5. Εφόσον τα κράτη μέλη καταρτίζουν και εφαρμόζουν στο σύνολο του εθνικού τους εδάφους τα προγράμματα δράσης που αναφέρονται στο άρθρο 5 σύμφωνα με την παρούσα οδηγία, απαλλάσσονται από την υποχρέωση του χαρακτηρισμού συγκεκριμένων ευπρόσβλητων ζωνών.»
3 Σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αα, της οδηγίας, τα κράτη μέλη, προκειμένου να εξασφαλίσουν ένα γενικό επίπεδο προστασίας όλων των υδάτων από τη ρύπανση, θεσπίζουν, εντός δύο ετών από την κοινοποίηση της παρούσας οδηγίας, έναν ή περισσότερους κώδικες ορθής γεωργικής πρακτικής, οι οποίοι θα εφαρμόζονται προαιρετικά από τους γεωργούς και οι οποίοι περιέχουν διατάξεις που καλύπτουν τουλάχιστον τα στοιχεία του παραρτήματος ΙΙ, σημείο Α.
4 Σύμφωνα με το άρθρο 5 της οδηγίας:
«1. Εντός διετίας μετά τον προβλεπόμενο στο άρθρο 3, παράγραφος 2, αρχικό χαρακτηρισμό, ή εντός ενός έτους μετά από κάθε χαρακτηρισμό προβλεπόμενο στο άρθρο 3, παράγραφος 4, τα κράτη μέλη εκπονούν προγράμματα δράσης όσον αφορά τις χαρακτηρισμένες ευπρόσβλητες περιοχές για να επιτύχουν τους στόχους του άρθρου 1.
2. Ένα πρόγραμμα δράσης μπορεί να αφορά όλες τις ευπρόσβλητες ζώνες της επικράτειας ενός κράτους μέλους ή, όταν το κράτος μέλος το κρίνει σκόπιμο, μπορούν να καταρτίζονται διαφορετικά προγράμματα για διάφορες ευπρόσβλητες ζώνες ή τμήματα ζωνών.
3. Τα προγράμματα δράσης λαμβάνουν υπόψη:
α)
τα διαθέσιμα επιστημονικά και τεχνικά στοιχεία, και μάλιστα εκείνα που αφορούν τις σχετικές εισροές αζώτου γεωργικής και άλλης προέλευσης·
β)
τις περιβαλλοντικές συνθήκες στις συγκεκριμένες περιοχές του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους.
4.
Τα προγράμματα δράσης εφαρμόζονται εντός τετραετίας από τη σύνταξή τους και περιλαμβάνουν τα εξής υποχρεωτικά μέτρα:
α)
τα μέτρα του παραρτήματος ΙΙΙ·
β)
τα μέτρα τα οποία τα κράτη μέλη περιλαμβάνουν στον ή στους κώδικες ορθής γεωργικής πρακτικής που καταρτίζονται σύμφωνα με το άρθρο 4, εκτός από όσα έχουν καταστεί κενά νοήματος λόγω των μέτρων του παραρτήματος ΙΙΙ.
5.
Επιπλέον, στα πλαίσια των προγραμμάτων δράσης, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα συμπληρωματικά μέτρα ή τις ενισχυμένες δράσεις που κρίνουν ότι απαιτούνται εάν, εξαρχής ή βάσει της πείρας που αποκτάται κατά την εφαρμογή των προγραμμάτων δράσης, καθίσταται καταφανές ότι τα μέτρα της παραγράφου 4 δεν επαρκούν για την επίτευξη των στόχων του άρθρου 1. Κατά την επιλογή αυτών των μέτρων ή δράσεων, τα κράτη μέλη λαμβάνουν υπόψη τους την αποτελεσματικότητά τους καθώς και το κόστος τους σε σχέση με άλλα δυνατά προληπτικά μέτρα.
6.
[...]
7.
Τα κράτη μέλη επανεξετάζουν και ενδεχομένως αναθεωρούν τα εθνικά τους προγράμματα δράσης και οποιοδήποτε πρόσθετο μέτρο έχουν λάβει βάσει της παραγράφου 5, τουλάχιστον ανά τετραετία. Ενημερώνουν την Επιτροπή για κάθε τροποποίηση των προγραμμάτων δράσης.»
5 Το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας, που φέρει τον τίτλο «Κώδικας(ες) ορθής γεωργικής πρακτικής», ορίζει στο μέρος του Α:
«Ο κώδικας ή οι κώδικες ορθής γεωργικής πρακτικής που αποβλέπουν στη μείωση της νιτρορρύπανσης και συνεκτιμούν τις συνθήκες που επικρατούν στις διάφορες περιοχές της Κοινότητας οφείλουν να περιλαμβάνουν κανόνες σχετικά με τα παρακάτω θέματα, εφόσον αυτά έχουν σημασία στις εκάστοτε συνθήκες:
1)
τις χρονικές περιόδους κατά τις οποίες δεν ενδείκνυται η διασπορά λιπασμάτων στο έδαφος·
2)
τη διασπορά λιπασμάτων σε επικλινή εδάφη·
[...]
4)
τις προϋποθέσεις διασποράς λιπασμάτων στο έδαφος κοντά σε υδάτινα ρεύματα·
[...]
6)
μεθόδους για τη διασπορά στο έδαφος τόσο χημικών λιπασμάτων όσο και κόπρου, συμπεριλαμβανομένης της αναλογίας και της ομοιομορφίας της διασποράς, που να διατηρούν τις απώλειες θρεπτικών στοιχείων στο νερό σε αποδεκτό επίπεδο.»
6 Το παράρτημα ΙΙΙ της οδηγίας, υπό τον τίτλο «Μέτρα που θα περιληφθούν σε προγράμματα δράσης σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο αα», έχει την εξής διατύπωση:
«1. Τα μέτρα θα περιλαμβάνουν κανόνες σχετικούς με:
1) τις περιόδους κατά τις οποίες θα απαγορεύεται η διασπορά στο έδαφος ορισμένων τύπων λιπασμάτων·
2) τη χωρητικότητα των δοχείων αποθήκευσης κοπριάς· η χωρητικότητα αυτή πρέπει να υπερβαίνει τη χωρητικότητα που απαιτείται για αποθήκευση κατά τη διάρκεια της μακρότερης περιόδου κατά την οποία απαγορεύεται η διασπορά κοπριάς στο έδαφος στην ευπρόσβλητη ζώνη, εκτός εάν μπορεί να αποδειχθεί στην αρμόδια αρχή ότι κάθε πλεονάζουσα ποσότητα κοπριάς πέραν από όση χωρούν τα δοχεία θα διατίθεται κατά τρόπο αβλαβή για το περιβάλλον·
3) τον περιορισμό της ποσότητας λιπάσματος που επιτρέπεται να διασπείρεται στο έδαφος, στα πλαίσια της ορθής γεωργικής πρακτικής, λαμβανομένων υπόψη των χαρακτηριστικών της εν λόγω ευπρόσβλητης ζώνης, ιδίως δε:
α) των εδαφολογικών συνθηκών, του τύπου εδάφους και της κλίσης του·
β) των κλιματικών, βροχομετρικών και αρδευτικών συνθηκών·
γ) της χρήσης του εδάφους και των γεωργικών πρακτικών, συμπεριλαμβανομένων και των συστημάτων αμειψισποράς·
και βάσει της ισορροπίας μεταξύ:
i) των προβλεπομένων αναγκών των καλλιεργειών σε άζωτο
και
ii) της ποσότητας αζώτου που διατίθεται για τις καλλιέργειες από το έδαφος και από τη λίπανση, που αντιστοιχεί προς:
- την ποσότητα αζώτου που ενυπάρχει στο έδαφος τη στιγμή κατά την οποία οι καλλιέργειες αρχίζουν να το χρησιμοποιούν σε σημαντικό βαθμό (υπόλοιπες ποσότητες κατά το πέρας του χειμώνα),
- το άζωτο που αντλείται από το ισοζύγιο της μετατροπής των αποθεμάτων οργανικού αζώτου του εδάφους σε ανόργανες ουσίες,
- την εισροή αζωτούχων ενώσεων από τα ζωικά περιττώματα,
- την εισροή αζωτούχων ενώσεων από τα χημικά και άλλα λιπάσματα.
2. Τα μέτρα αυτά εξασφαλίζουν ότι, για κάθε γεωργική ή κτηνοτροφική μονάδα, η ποσότητα κόπρου που προστίθεται κάθε χρόνο στο έδαφος, είτε από ανθρώπους είτε από τα ίδια τα ζώα, δεν υπερβαίνει μια καθορισμένη ποσότητα ανά εκτάριο.
Η ποσότητα αυτή ανά εκτάριο είναι η ποσότητα κόπρου που περιέχει 170 kg άζωτο. Ωστόσο:
α) κατά το πρώτo τετραετές πρόγραμμα δράσης, τα κράτη μέλη μπορούν να επιτρέπουν τη διασπορά ποσότητας κόπρου που περιέχει μέχρι και 210 kg άζωτο·
β) κατά τη διάρκεια του πρώτου τετραετούς προγράμματος δράσης και μετά απ' αυτό, τα κράτη μέλη μπορούν να ορίζουν ποσότητες διαφορετικές από τις προαναφερόμενες. Οι ποσότητες αυτές πρέπει να καθορίζονται έτσι ώστε να μη θέτουν σε κίνδυνο την επίτευξη των στόχων του άρθρου 1 και πρέπει να βασίζονται σε αντικειμενικά κριτήρια, όπως π.χ.:
- παρατεταμένες καλλιεργητικές περίοδοι,
- καλλιέργειες με μεγάλες ανάγκες αζώτου,
- υψηλή βροχόπτωση στην ευπρόσβλητη ζώνη,
- εδάφη με ιδιαίτερα μεγάλη απονιτρωτική ικανότητα.
Εάν ένα κράτος μέλος επιτρέπει τη διασπορά διαφορετικής ποσότητας δυνάμει του στοιχείου ββ, πρέπει να ενημερώνει σχετικά την Επιτροπή, η οποία εξετάζει την αιτιολόγηση με τη διαδικασία του άρθρου 9.
[...]»
7 Δυνάμει του άρθρου 12, παράγραφος 1, της οδηγίας, τα κράτη μέλη όφειλαν να θέσουν σε ισχύ τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που απαιτούνται για τη συμμόρφωσή τους προς την οδηγία εντός δύο ετών από την κοινοποίηση της οδηγίας. Δεδομένου ότι η οδηγία κοινοποιήθηκε στα κράτη μέλη στις 19 Δεκεμβρίου 1991, τα κράτη μέλη όφειλαν να τη μεταφέρουν στην εσωτερική έννομη τάξη το αργότερο στις 19 Δεκεμβρίου 1993.
Η εθνική ρύθμιση
8 Ο Wet- en regelgeving met betrekking tot mest en mineralen (ολλανδικός νόμος και ρύθμιση περί λιπασμάτων και ορυκτών), ο οποίος αποσκοπεί στον έλεγχο της παραγωγής κόπρου, συνδυάζει δύο καθεστώτα. Το πρώτο έχει ως αντικείμενο τη διασφάλιση της χρήσεως λιπασμάτων με σεβασμό στο περιβάλλον. Το δεύτερο ρυθμίζει την ανώτατη παραγωγή κόπρου.
9 Το πρώτο καθεστώς, το οποίο και μόνον αφορά η υπό κρίση υπόθεση, βασίζεται σ' ένα σύστημα φορολογήσεως των ορυκτών που φέρει τον τίτλο «Mineralenafgiftesysteem» (καθεστώς τέλους επί των ορυκτών, στο εξής: καθεστώς MINAS).
10 Τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις στα πλαίσια του καθεστώτος MINAS ρυθμίζονται στα άρθρα 14 έως 54 του Wet van 27 november 1986 houdende regelen inzake het verhandelen van meststoffen en de afvoer van mestoverschotten (νόμου της 27ης Νοεμβρίου 1986, περί ρυθμίσεως της εμπορίας λιπασμάτων και της διαθέσεως των πλεοναζόντων λιπασμάτων, Sbtl. 1986, σ. 590), όπως τροποποιήθηκε με τον νόμο της 16ης Σεπτεμβρίου 1999 (Stbl. 1999, σ. 406, στο εξής: Meststoffenwet).
11 Το καθεστώς MINAS είναι ένα καθεστώς ρυθμίσεως της χρήσεως λιπασμάτων μέσω της εφαρμογής «ορίων απωλειών». Αποσκοπεί στην ελάττωση των απωλειών αζώτου και φωσφορικών αλάτων στις γεωργικές εκμεταλλεύσεις λόγω διαχύσεως στο περιβάλλον. Προς επίτευξη του στόχου αυτού υποχρεώνει τους κατόχους γεωργικών εκμεταλλεύσεων να μην προκαλούν απώλειες αζώτου και φωσφορικών αλάτων επιβλαβείς για το περιβάλλον.
12 Το καθεστώς MINAS στηρίζεται στην ισορροπημένη χρήση αζώτου και φωσφορικών αλάτων από τους καλλιεργητές. Η εισροή αζώτου και φωσφορικών αλάτων κατά το στάδιο που προηγείται της παραγωγής δεν πρέπει να είναι μεγαλύτερη από την διάθεση των φωσφορικών αλάτων και του αζώτου κατά το στάδιο που έπεται της παραγωγής, πέραν μιας ανεκτής απώλειας. Η «ανεκτή απώλεια» καθορίζεται βάσει των ορίων απωλειών αζώτου και φωσφορικών αλάτων που προβλέπονται στον Meststoffenwet με γνώμονα την προστασία του περιβάλλοντος.
13 Κάθε κάτοχος γεωργικής εκμεταλλεύσεως υποχρεούται στην καταβολή ενός τέλους, όταν η εισροή αζώτου και φωσφορικών αλάτων κατά το στάδιο πριν από την παραγωγή είναι μεγαλύτερη από την διάθεση των ορυκτών αυτών σε βαθμό που υπερβαίνει τα προβλεπόμενα στον νόμο όρια απωλειών. Το καθεστώς MINAS προβλέπει τη χρήση κόπρου, καθώς και τη χρήση άλλων οργανικών και χημικών λιπασμάτων.
14 Τα άρθρα 14 έως 21 του κεφαλαίου IV του Meststoffenwet προβλέπουν τα κατ' αποκοπήν τέλη επί των ορυκτών υλών. Τα άρθρα 14, 15, 16 και 18 έχουν την εξής διατύπωση:
«Άρθρο 14
1. Ως "κατ' αποκοπήν τέλη επί των ορυκτών υλών" νοούνται τα ρυθμιστικά τέλη που επιβάλλονται σε κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο, ή σε κάθε ένωση φυσικών ή νομικών προσώπων, που διαχειρίζεται μια εκμετάλλευση η οποία χρησιμοποιεί λιπάσματα ή παράγει κόπρο.
Άρθρο 15
1. Εισπράττεται τέλος με βάση την φορολογητέα ποσότητα λιπάσματος κατά ημερολογιακό έτος, εκφραζόμενη σε χιλιογραμμάρια φωσφορικών αλάτων.
2. Εισπράττεται τέλος με βάση την φορολογητέα ποσότητα λιπάσματος κατά ημερολογιακό έτος, εκφραζόμενη σε χιλιογραμμάρια αζώτου.
Άρθρο 16
Η φορολογητέα ποσότητα λιπασμάτων ορίζεται ως το άθροισμα της "εισερχόμενης" ποσότητας λιπασμάτων και της ποσότητας της παραγόμενης κόπρου, μειωμένο διαδοχικώς κατά:
α. την "εξερχόμενη" ποσότητα κόπρου,
β. την απορρόφηση των λιπασμάτων από τις καλλιέργειες,
γ. την αποδεκτή απώλεια λιπασμάτων [...].
[...]
Άρθρο 18
H προβλεπόμενη στο άρθρο 16, στοιχείο b, απορρόφηση των λιπασμάτων από τις καλλιέργειες, ανά εκτάριο της ανήκουσας στην εκμετάλλευση μέσης γεωργικής επιφάνειας κατά το οικείο ημερολογιακό έτος, είναι η ακόλουθη:
- 65 χιλιογραμμάρια φωσφορικών αλάτων και 300 χιλιογραμμάρια αζώτου για τους τόπους βοσκής·
- 50 χιλιογραμμάρια φωσφορικών αλάτων και 125 χιλιογραμμάρια αζώτου για τα καλλιεργούμενα εδάφη.»
15 Το άρθρο 19 του Meststoffenwet περιέχει τα εφαρμοζόμενα όρια απωλειών. Τα όρια αυτά γίνονται προοδευτιικώς αυστηρότερα βάσει προγράμματος που προβλέπεται στον νόμο.
16 Δυνάμει του άρθρου 20, παράγραφος 1, του Meststoffenwet, όπως ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της παρούσας υποθέσεως, το ποσό του τέλος ανερχόταν σε 1,50 ολλανδικά φιορίνια (NLG) ανά χιλιογραμμάριο αζώτου.
17 Τα άρθρα 22 έως 28 του Meststoffenwet περιείχαν παρόμοιες διατάξεις ως προς τα τέλη επί των εξευγενισμένων ορυκτών υλών.
18 Το παράρτημα D του Meststoffenwet απαριθμεί περιοριστικώς τα στοιχεία που συμβάλλουν, κατά τα στάδια πριν και μετά την παραγωγή, στον καθορισμό της φορολογητέας ποσότητας αζώτου και φωσφορικών αλάτων. Οι ποσότητες αζώτου και φωσφορικών αλάτων που περιέχονται στα λιπάσματα κατά τα στάδια πριν και μετά την παραγωγή καθορίζονται με βάση το βάρος και την πραγματική περιεκτικότητά τους σε άζωτο και φωσφορικά άλατα. Ο καθορισμός της ποσότητας κόπρου κατά τα στάδια πριν και μετά την παραγωγή υπόκειται σε αυστηρές διοικητικές υποχρεώσεις.
19 Μέχρι 1ης Ιανουαρίου 2001 ορισμένες εκμεταλλεύσεις εξαιρούνταν από τα προαναφερθέντα τέλη και, κατά συνέπεια, και από την υποχρέωση δηλώσεως δυνάμει των άρθρων 38 έως 40 του Meststoffenwet (στο εξής: εξαιρούμενες από τη δήλωση εκμεταλλεύσεις). Επρόκειτο για ορισμένες γεωργικές και φυτοκομικές εκμεταλλεύσεων, καθώς και για μεγάλα εκτροφεία με ζωικό κεφάλαιο μικρότερο των 2,5 μονάδων μεγαλόσωμων ζώων ανά εκτάριο και περιορισμένη χρήση λιπασμάτων (για τα έτη 1998 και 1999, 120 kg φωσφορικών αλάτων ανά εκτάριο για τους τόπους βοσκής και 100 kg φωσφορικών αλάτων ανά εκτάριο για τα αρόσιμα εδάφη). Σε περίπτωση υπερβάσεως των αναφερθέντων ποσοτικών ορίων οι εκμεταλλεύσεις υποχρεούνταν αυτοδικαίως σε δήλωση.
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
20 Με έγγραφο της 5ης Ιανουαρίου 1994, οι ολλανδικές αρχές κοινοποίησαν στην Επιτροπή την πρόθεσή τους να κάνουν χρήση της δυνατότητας του άρθρου 3, παράγραφος 5, της οδηγίας, καταρτίζοντας και εφαρμόζοντας στο σύνολο του εθνικού τους εδάφους τα προγράμματα δράσεως που προβλέπονται στο άρθρο 5.
21 Με έγγραφο της 16 Δεκεμβρίου 1997, οι ολλανδικές αρχές υπέβαλαν ένα πρόγραμμα δράσεως. Σύμφωνα με το έγγραφο και το συνημμένο κείμενο του ολλανδικού προγράμματος δράσεως, το πρόγραμμα αυτό περιείχε σειρά ρυθμίσεων για τη μεταφορά της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη.
22 Πάντως, οι ολλανδικές αρχές πληροφόρησαν την Επιτροπή, με έγγραφο της 11ης Ιουνίου 1998, ότι το πρόγραμμα δράσεως για τα αμμώδη ξηρά εδάφη θα ήταν έτοιμο το φθινόπωρο του 1998.
23 Με έγγραφο της 9ης Ιουλίου 1998, η Επιτροπή απάντησε ότι βρισκόταν στο στάδιο της αξιολογήσεως του ολλανδικού προγράμματος δράσεως και ότι θα προχωρούσε σε νέα αξιολόγηση όταν θα ήταν έτοιμα τα μέτρα για τα αμμώδη ξηρά εδάφη.
24 Με έγγραφο που απηύθυναν στην Επιτροπή στις 17 Ιουλίου 1998, οι ολλανδικές αρχές διευκρίνισαν την επιλεγείσα μέθοδο προσεγγίσεως της οδηγίας και ανακοίνωσαν τη λήψη μέτρων για τη συμμόρφωση της ολλανδικής νομοθεσίας με την οδηγία.
25 Κατόπιν εξετάσεως των μέτρων μεταφοράς της οδηγίας στην ολλανδική έννομη τάξη, η Επιτροπή έκρινε ότι Βασίλειο των Κάτω Ξωρών δεν είχε εκπληρώσει τις υποχρεώσεις που υπέχει από:
- το άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο αα, σε συνδυασμό με το παράρτημα ΙΙΙ, σημεία 1, 2) και 3), και 2·
- το άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο ββ, σε συνδυασμό με το παράρτημα ΙΙ, Α, 1), 2), 4) και 6), και
- το άρθρο 5, παράγραφος 5, της οδηγίας.
26 Ως εκ τούτου, η Επιτροπή απηύθυνε στις 29 Σεπτεμβρίου 1998 έγγραφο οχλήσεως στο Βασίλειο των Κάτω Ξωρών, καλώντας το να υποβάλει συναφείς παρατηρήσεις εντός προθεσμίας δύο μηνών.
27 Με έγγραφο της 8ης Οκτωβρίου 1998, οι ολλανδικές αρχές κοινοποίησαν στην Επιτροπή τον κατάλογο και το κείμενο των διατάξεων εθνικού δικαίου που θεσπίστηκαν στον τομέα που διέπει η οδηγία, σύμφωνα με το άρθρο της 12, παράγραφοι 1 και 3. Επιπλέον, οι ολλανδικές αρχές απάντησαν στο έγγραφο οχλήσεως με έγγραφο της 7ης Δεκεμβρίου 1998, το οποίο συμπληρώθηκε αργότερα με ένα σχέδιο τροποποιήσεως του Meststoffenwet που κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή στις 4 Απριλίου 1999.
28 Κρίνοντας μη ικανοποιητική την απάντηση των ολλανδικών αρχών, η Επιτροπή απηύθυνε στις 3 Αυγούστου 1999 αιτιολογημένη γνώμη στο Βασίλειο των Κάτων Ξωρών, καλώντας το να λάβει τα αναγκαία μέτρα συμμορφώσεως του προς τις υποχρεώσεις που απορρέουν από την οδηγία εντός προθεσμίας δύο μηνών από την κοινοποίησή της.
29 Με έγγραφο της 28ης Σεπτεμβρίου 1999, οι ολλανδικές αρχές ζήτησαν τη χορήγηση πρόσθετης προθεσμίας δύο μηνών, προκειμένου να απαντήσουν στην αιτιολογημένη γνώμη. Με έγγραφο της 6ης Δεκεμβρίου 1999 απάντησαν στην αιτιολογημένη αυτή γνώμη.
30 Με την απάντησή της η Επιτροπή δέχθηκε ότι, για τους σκοπούς της παρούσας διαδικασίας, κρίσιμη ημερομηνία για την εκτίμηση της υπάρξεως της προσαπτόμενης στο Βασίλειο των Κάτω Ξωρών παραβάσεως είναι η ημερομηνία της απαντήσεώς του στην αιτιολογημένη γνώμη, ήτοι η 6η Δεκεμβρίου 1999. Επομένως, η ημερομηνία αυτή πρέπει να θεωρηθεί, για τους σκοπούς της παρούσας διαδικασίας, ως χρόνος παρελεύσεως της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας.
31 Κρίνοντας μη ικανοποιητική την απάντηση των ολλανδικών αρχών στην αιτιολογημένη γνώμη, η Επιτροπή αποφάσισε να ασκήσει την υπό κρίση προσφυγή.
Η προσφυγή
32 Προς στήριξη της προσφυγής της, η Επιτροπή επικαλέσθηκε έξι λόγους. Πάντως, κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση η Επιτροπή παραιτήθηκε του δευτέρου λόγου, ο οποίος δεν χρειάζεται να εξετασθεί.
33 Προτού εξετασθούν οι λοιποί λόγοι, επιβάλλεται, εκ προοιμίου, να υπομνησθεί το υποχρεωτικό κανονιστικό περιεχόμενο της οδηγίας.
34 Πράγματι, από τα άρθρα 3, παράγραφοι 1 και 2, και 5 της οδηγίας, σε συνδυασμό με το παράρτημα ΙΙΙ αυτής, προκύπτει ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται να εκπληρώσουν, μεταξύ άλλων, τις ακόλουθες υποχρεώσεις:
- να αναγνωρίσουν ως ύδατα που υφίστανται ή που ενδέχεται να υποστούν ρύπανση εάν δεν αναληφθεί δράση σύμφωνα με το άρθρο 5 της οδηγίας όχι μόνον τα ύδατα που προορίζονται για ανθρώπινη κατανάλωση, αλλά το σύνολο των γλυκών επιφανειακών υδάτων και των υπόγειων υδάτων που έχουν ή θα μπορούσαν να έχουν περιεκτικότητα σε νιτρικά ιόντα μεγαλύτερη των 50 χιλιοστογράμμων ανά λίτρο (άρθρο 3, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το παράρτημα Ι)·
- να χαρακτηρίσουν, το αργότερο έως τις 20 Δεκεμβρίου 1993, ως ευπρόσβλητες ζώνες όλες τις γνωστές περιοχές ξηράς που βρίσκονται στο έδαφός τους, των οποίων τα ύδατα απορρέουν στα ύδατα που αναγνωρίζεται ότι υφίστανται ή ότι ενδέχεται να υποστούν ρύπανση, σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας (άρθρο 3, παράγραφος 2), ή να επιλέξουν τον καταρτισμό και την εφαρμογή στο σύνολο του εθνικού τους εδάφους των προγραμμάτων δράσεως που προβλέπονται στο άρθρο 5 της οδηγίας (άρθρο 3, παράγραφος 5)·
- να θεσπίσουν, το αργότερο έως τις 20 Δεκεμβρίου 1993, έναν ή περισσότερους κώδικες ορθής γεωργικής πρακτικής (άρθρο 4, παράγραφος 1)·
- να καταρτίσουν, το αργότερο έως τις 20 Δεκεμβρίου 1995, το πρώτο τετραετές πρόγραμμα δράσεως με στόχο τη μείωση της ρυπάνσεως των υδάτων από νιτρικά ιόντα και την πρόληψη κάθε περαιτέρω ρυπάνσεως αυτού του είδους (άρθρο 5). Τα διαλαμβανόμενα στο παράρτημα ΙΙΙ μέτρα πρέπει να έχουν ληφθεί, κατ' αρχήν, έως τις 20 Δεκεμβρίου 1995, και
- να καταρτίσουν, το αργότερο έως τις 20 Δεκεμβρίου 1999, το δεύτερο τετραετές πρόγραμμα δράσεως.
Επί του πρώτου λόγου που αντλείται από την παραβίαση του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο αα, σε συνδυασμό με το παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 1, 2), της οδηγίας
Επιχειρήματα των διαδίκων
35 Η Επιτροπή προσάπτει στο Βασίλειο των Κάτω Ξωρών ότι δεν περιέλαβε στο πρόγραμμα δράσεως υποχρεωτικούς κανόνες δυνάμει των οποίων η χωρητικότητα των δοχείων αποθηκεύσεως κοπριάς σε κάθε εκμετάλλευση ή εκτροφείο πρέπει να υπερβαίνει εκείνη που απαιτείται για αποθήκευση κατά τη διάρκεια της μακρότερης περιόδου απαγορεύσεως της διασποράς στις Κάτω Ξώρες. Συναφώς, είναι άνευ σημασίας το γεγονός ότι η αποθηκευτική ικανότητα παρουσιάζεται γενικώς επαρκής σε εθνικό, τοπικό ή τομεακό επίπεδο, δεδομένου ότι κρίσιμη είναι μόνον η αποθηκευτική ικανότητα κάθε εκμεταλλεύσεως.
36 Η Επιτροπή προσθέτει ότι μόνον μετά τον καθορισμό της ελάχιστης αποθηκευτικής ικανότητας των εκμεταλλέυσεων με κανόνες υποχρεωτικού δικαίου θα μπορέσουν οι ολλανδικές αρχές να επιτρέψουν, κατά περίπτωση, στις εκμεταλλεύσεις που απέδειξαν ότι θα απομακρύνουν τα πλεονάζοντα λιπάσματα κατά τρόπο μη βλαπτικό να διαθέτουν μικρότερη αποθηκευτική ικανότητα, σύμφωνα με το παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 1, 2), in fine, της οδηγίας.
37 Εν πάση περιπτώσει, οι ολλανδικές αρχές αναγνώρισαν με την απάντησή τους στην αιτιολογημένη γνώμη ότι η εθνική νομοθεσία δεν ανταποκρινόταν στο άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο αα, σε συνδυασμό με το παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 1, 2), της οδηγίας, δηλώνοντας ότι επρόκειτο να εισαχθεί νέο άρθρο στον Meststoffenwet, το οποίο θα αποτελούσε τη νομική βάση για την έκδοση κανονιστικής πράξεως της διοικήσεως που θα επέβαλλε στις εκμεταλλεύσεις να διαθέτουν μια ελάχιστη αποθηκευτική ικανότητα για περίοδο έξι μηνών. Πάντως, στις 6 Δεκεμβρίου 1999 ούτε ο Meststoffenwet είχε τροποποιηθεί σχετικώς ούτε η κανονιστική πράξη της διοικήσεως είχε εκδοθεί.
38 Παραπέμποντας στο ολλανδικό σύστημα διαχειρίσεως των πλεοναζόντων λιπασμάτων, η Ολλανδική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι σε εθνικό επίπεδο υφίσταται ικανότητα αποθηκεύσεως κοπριάς σαφώς μεγαλύτερη από εκείνη που απαιτείται για την αποθήκευση της κόπρου κατά τη διάρκεια της μακρότερης περιόδου απαγορεύσεως της διασποράς, η οποία στις Κάτω Ξώρες διαρκεί από την 1η Σεπτεμβρίου έως την 1η Φεβρουαρίου, ήτοι πέντε μήνες. Επιπλέον, η συνολική παραγωγή κόπρου μειώνεται λόγω των μέτρων ελαττώσεως του ζωικού κεφαλαίου και της παραγωγής κόπρου. Εξάλλου, όσο μεγαλύτερες είναι οι ποσότητες κόπρου που διατίθενται από την εκμετάλλευση, τόσο μικρότερος είναι ο κίνδυνος φορολογήσεως στο πλαίσιο του καθεστώτος MINAS. Τέλος, από την εφαρμογή του συνόλου των εθνικών ρυθμίσεων στον τομέα αυτό προκύπτει απευθείας ότι η κόπρος που δεν χρησιμοποιείται από την εκμετάλλευση ή που δεν μπορεί να αποθηκευθεί σ' αυτή διατίθεται από τις γεωργικές εκμεταλλεύσεις με τρόπο μη βλαπτικό για το περιβάλλον.
39 Η Ολλανδική Κυβέρνηση αμφισβητεί την άποψη της Επιτροπής, σύμφωνα με την οποία για τη χωρητικότητα των δοχείων αποθηκεύσεως πρέπει, προς εκτέλεση των συνδυασμένων διατάξεων του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο αα και του παραρτήματος ΙΙΙ, σημείο 1, 2), της οδηγίας, να υφίσταται αποκλειστικώς ρητή, χωριστή και αυτόνομη νομοθετική πρόβλεψη. Η Ολλανδική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι υφίστανται στις Κάτω Ξώρες υποχρεωτικοί νομικοί κανόνες που διασφαλίζουν την ορθή εφαρμογή της οδηγίας ως προς το ζήτημα της χωρητικότητας των δοχείων αποθηκεύσεως κοπριάς.
40 Ως εκ τούτου, η Ολλανδική Κυβέρνηση καταλήγει ότι στις 6 Δεκεμβρίου 1999 το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών διέθετε ήδη την απαιτούμενη ικανότητα αποθηκεύσεως κόπρου και ότι η ισχύουσα ολλανδική νομοθεσία παρήγε το επιδιωκόμενο με την οδηγία αποτέλεσμα. Όσον αφορά το σχέδιο νομοθετικής τροποποιήσεως που κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή κατά τη διάρκεια της διαδικασίας προ της ασκήσεως της προσφυγής, η Ολλανδική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι επέλεξε να εφαρμόσει στο μέλλον διαφορετική πολιτική, με στόχο να θέσει τους εκτροφείς ενώπιον των ευθυνών τους ως προς το ζήτημα της ικανότητας αποθηκεύσεως της κόπρου που παράγεται στις εκμεταλλεύσεις τους. Διευκρινίζει ότι η τροποποίηση του Meststoffenwet αποφασίστηκε και δημοσιεύθηκε τον Δεκέμβριο του 2000, ότι κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή με έγγραφο της 22ας Μαρτίου 2001 και ότι κατά τη διάρκεια του δευτέρου εξαμήνου του 2001 θα τεθεί σε ισχύ μια κανονιστική πράξη της διοικήσεως, η οποία βασίζεται στον νόμο αυτό και υποχρεώνει τους εκτροφείς να διαθέτουν ικανότητα αποθηκεύσεως κόπρου αντιστοιχούσα σε έξι μήνες καλλιέργειας, εξαιρουμένων εκείνων των εκτροφέων που είναι σε θέση να αποδείξουν ότι η μη αποθηκεύσιμη κόπρος μπορεί να διατεθεί κατά τρόπο μη βλαπτικό για το περιβάλλον.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
41 Η οδηγία αποβλέπει στη θέσπιση των αναγκαίων μέτρων ώστε να διασφαλίζεται, εντός της Κοινότητας, η προστασία των υδάτων από τη νιτρορρύπανση που προέρχεται από γεωργικές χρήσεις (βλ. αποφάσεις της 29ης Απριλίου 1999, C-293/97, Standley κ.λπ., Συλλογή 1999, σ. Ι-2603, σκέψη 39, και της 14ης Μαρτίου 2002, C-161/00, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 2002, σ. Ι-2753, σκέψη 42).
42 Τα κράτη μέλη οφείλουν, βάσει της οδηγίας, να προσδιορίσουν τις ευπρόσβλητες ζώνες (άρθρο 3), να ενθαρρύνουν την ορθή γεωργική πρακτική (άρθρο 4), καθώς και, ιδίως, να εκπονήσουν και να θέσουν σε εφαρμογή προγράμματα δράσεως με σκοπό τη μείωση της προερχόμενης από τις αζωτούχες ενώσεις ρυπάνσεως των υδάτων των εν λόγω ζωνών (άρθρο 5).
43 Όπως προκύπτει από την ενδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας, τα προγράμματα αυτά δράσεως πρέπει να περιλαμβάνουν μέτρα για τη μείωση της διασποράς αζωτούχων λιπασμάτων στο έδαφος και, ειδικότερα, να καθορίζουν ειδικά όρια διασποράς κόπρου στο έδαφος.
44 Σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο αα, της οδηγίας, τα εν λόγω προγράμματα δράσεως, η εφαρμογή των οποίων εναπόκειται στα κράτη μέλη, πρέπει να περιλαμβάνουν ορισμένα υποχρεωτικά μέτρα που προβλέπονται στο παράρτημα ΙΙΙ.
45 Τα υποχρεωτικά αυτά μέτρα πρέπει να περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, κανόνες αφορώντες τη χωρητικότητα των δοχείων αποθηκεύσεως κοπριάς, σύμφωνα με το παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 1, 2), της οδηγίας. Από τη διάταξη αυτή προκύπτει ότι η χωρητικότητα αυτή πρέπει να υπερβαίνει τη χωρητικότητα που απαιτείται για αποθήκευση κατά τη διάρκεια της μακρότερης περιόδου απαγορεύσεως της διασποράς κοπριάς στο έδαφος της ευπρόσβλητης ζώνης, εκτός εάν μπορεί να αποδειχθεί στην αρμόδια αρχή ότι κάθε πλεονάζουσα ποσότητα κοπριάς πέραν από όση χωρούν τα δοχεία θα διατίθεται κατά τρόπο μη βλαπτικό για το περιβάλλον.
46 Μολονότι η οδηγία αναγνωρίζει στα κράτη μέλη ορισμένη ευχέρεια επιλογής των συγκεκριμένων λεπτομερών κανόνων εφαρμογής της διατάξεως αυτής, εντούτοις τα κράτη μέλη οφείλουν να τηρούν τους στόχους της οδηγίας, διασφαλίζοντας, μεταξύ άλλων, ότι για κάθε γεωργική ή κτηνοτροφική μονάδα η ποσότητα κόπρου που προστίθεται κάθε χρόνο στο έδαφος, είτε από ανθρώπους είτε από τα ίδια τα ζώα, δεν υπερβαίνει μια καθορισμένη ποσότητα ανά εκτάριο.
47 Κατά συνέπεια, όπως τόνισε η Επιτροπή, το τελευταίο σκέλος της φράσεως του παραρτήματος ΙΙΙ, σημείο 1, 2), της οδηγίας πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι δεν παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να παρεκκλίνουν από την υποχρέωση θεσπίσεως των επιβαλλόμενων από την οδηγία υποχρεωτικών νομοθετικών ή κανονιστικών διατάξεων σχετικά με την ικανότητα αποθηκεύσεως κόπρου στις εκμεταλλεύσεις, αλλά τους επιτρέπει μόνο να προβλέπουν, κατά περίπτωση, ότι ορισμένες εκμεταλλεύσεις μπορούν να παρεκκλίνουν από το ελάχιστο όριο που προβλέπεται από τις διατάξεις αυτές, εφόσον αποδεικνύεται ότι κάθε πλεονάζουσα ποσότητα κοπριάς που δεν μπορεί να αποθηκευθεί στην εκμετάλλευση θα διατίθεται κατά τρόπο μη βλαπτικό για το περιβάλλον.
48 Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι δεν μπορεί να γίνει δεκτός ο ισχυρισμός της Ολλανδικής Κυβερνήσεως, σύμφωνα με τον οποίο η οδηγία δεν υποχρεώνει τα κράτη μέλη να θεσπίσουν υποχρεωτικές ρυθμίσεις προκειμένου να τηρήσουν τις απαιτήσεις που απορρέουν από το παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 1, 2), της οδηγίας. Οι αποσπασματικές ρυθμίσεις δεν συνιστούν εκπλήρωση της υποχρεώσεως του κράτους μέλους να καταρτίσει ένα πρόγραμμα δράσεως που να περιλαμβάνει υποχρεωτικά μέτρα για την επίτευξη των συγκεκριμένων στόχων της οδηγίας (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση της 8ης Μαρτίου 2001, C-266/99, Επιτροπή κατά Γαλλίας, Συλλογή 2001, σ. Ι-1981, σκέψη 30).
49 Εξάλλου, προκειμένου να αποδειχθεί ότι τα πλεονάζοντα λιπάσματα διατίθενται κατά τρόπο μη βλαπτικό για το περιβάλλον κατά την έννοια της οδηγίας, δεν αρκεί η διαπίστωση ότι στον κάτοχο γεωργικής εκμεταλλεύσεως που δεν τηρεί την προϋπόθεση αυτή μπορεί να επιβληθεί ένα τέλος στο πλαίσιο του καθεστώτος MINAS. Πράγματι, η επιβολή του τέλους αυτού δεν θεραπεύει τη μη εκπλήρωση της επιβαλλόμενης από την οδηγία υποχρεώσεως και επιβεβαιώνει, αντιθέτως, ότι η ρύπανση των υδάτων, στην πρόληψη της οποίας αποσκοπεί η οδηγία, έχει ήδη προκληθεί.
50 Όσον αφορά το σχέδιο τροποποιήσεως του Meststoffenwet και την έκδοση κανονιστικής πράξεως της διοικήσεως σχετικά με την ικανότητα αποθηκεύσεως κόπρου, επιβάλλεται να υπομνησθεί ότι η ύπαρξη παραβάσεως πρέπει να εκτιμάται σε σχέση με την κατάσταση του κράτους μέλους κατά τον χρόνο παρελεύσεως της προθεσμίας που τάχθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη και ότι οι μεταβολές που επήλθαν στη συνέχεια δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη από το Δικαστήριο (βλ. αποφάσεις της 8ης Νοεμβρίου 2001, C-127/99, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 2001, σ. Ι-8305, σκέψη 38, και της 16ης Ιανουαρίου 2003, C-122/02, Επιτροπή κατά Βελγίου, Συλλογή 2003, σ. I-833, σκέψη 11).
51 Δεδομένου ότι η αναγγελθείσα από την Ολλανδική Κυβέρνηση κανονιστική πράξη της διοικήσεως δεν εκδόθηκε πριν από την παρέλευση της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας, δεν χρειάζεται να εξετασθεί αν η πράξη αυτή θα συνιστούσε ορθή εκπλήρωση των υποχρεώσεων που απορρέουν από το παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 1, 2), της οδηγίας.
52 Υπό τις συνθήκες αυτές, ο πρώτος λόγος που προβάλλει η Επιτροπή πρέπει να κριθεί βάσιμος.
Επί του τρίτου λόγου που αντλείται από την παραβίαση του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο αα, σε συνδυασμό με το παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 1, 3), της οδηγίας
53 Με τον τρίτο λόγο η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το ολλανδικό πρόγραμμα δράσεως δεν περιελάμβανε ρυθμίσεις σχετικές με τον περιορισμό της διασποράς λιπασμάτων βάσει της ισορροπίας μεταξύ, αφενός, των προβλεπόμενων αναγκών των καλλιεργειών σε άζωτο και, αφετέρου, της ποσότητας αζώτου που εισρέει στις καλλιέργειες από το έδαφος και τα λιπάσματα. Ο λόγος αυτός περιλαμβάνει πέντε σκέλη σχετικά με:
- το γεγονός ότι ένα καθεστώς που στηρίζεται σε όρια απωλειών δεν είναι συμβατό με την οδηγία·
- το γεγονός ότι τα προβλεπόμενα όρια απωλειών είναι πολύ υψηλά·
- το γεγονός ότι το ποσό των ρυθμιστικών τελών επί των ορυκτών υλών δεν είναι συμβατό με την οδηγία·
- το γεγονός ότι δεν ελήφθη υπόψη το ισοζύγιο της μετατροπής των αποθεμάτων οργανικού αζώτου του εδάφους σε ανόργανες ουσίες·
- το γεγονός ότι δεν ελήφθη υπόψη η εισροή αζώτου από τους αζωτοδεσμευτικούς οργανισμούς που υπάρχουν στο έδαφος.
Επί του μη συμβατού με την οδηγία των ορίων απωλειών, του ύψους αυτών και του ποσού των οφειλομένων τελών σε περίπτωση υπερβάσεως των εν λόγω ορίων
- Επιχειρήματα των διαδίκων
54 Με το πρώτο σκέλος του τρίτου λόγου, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η οδηγία επιτάσσει τα προγράμματα δράσεως να περιλαμβάνουν κανόνες σχετικούς με τον περιορισμό της διασποράς λιπασμάτων. Σύμφωνα με την Επιτροπή, οι κανόνες αυτοί πρέπει να προβλέπουν «όρια εισροής» ή «χρήσεως», ήτοι όρια καθορισμού των ανώτατων ποσοτήτων λιπασμάτων που μπορούν να διασπαρθούν στο έδαφος. Το επίπεδο των ανώτατων αυτών ποσοτήτων πρέπει να διασφαλίζει μια ισορροπία μεταξύ των εισροών και εκροών αζώτου.
55 Σύμφωνα με την Επιτροπή, η ολλανδική ρύθμιση δεν είναι συμβατή με την οδηγία, στο μέτρο που δεν περιλαμβάνει όρια χρήσεως, αλλά όρια απωλειών. Στα πλαίσια του καθεστώτος MINAS οι κάτοχοι γεωργικών εκμεταλλεύσεων υποχρεούνται σε δήλωση της ποσότητας ορυκτών που εισρέει στην εκμετάλλευση κατά το στάδιο πριν από την παραγωγή και της ποσότητας που διατίθεται κατά το στάδιο μετά την παραγωγή και η διαφορά μεταξύ των δύο μεγεθών (η «απώλεια») δεν πρέπει να υπερβαίνει ορισμένα όρια, προκειμένου να μην υποχρεωθεί ο κάτοχος της εκμεταλλεύσεως στην καταβολή τέλους.
56 Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι το καθεστώς MINAS είναι κατά βάση ένα λογιστικό σύστημα που εφαρμόζεται στο επίπεδο της γεωργικής εκμεταλλεύσεως, ενώ η οδηγία στηρίζεται σε όρια χρήσεως που πρέπει να ανταποκρίνονται στην κατάσταση σε κάθε τμήμα της εκμεταλλεύσεως, λαμβανομένης υπόψη, παραδείγματος χάριν, της φύσεως των καλλιεργειών και των εδαφών.
57 Με το δεύτερο σκέλος του τρίτου λόγου σχετικά με το ύψος των ορίων απωλειών, η Επιτροπή θεωρεί ότι, ακόμη και αν υποτεθεί ότι μπορούν να γίνουν δεκτά βάσει της οδηγίας, τα όρια αυτά είναι υπερβολικώς υψηλά. Επιτρέπουν σημαντική απόκλιση μεταξύ των εισροών στο στάδιο πριν από την παραγωγή και των ποσοτήτων που διατίθενται μετά την παραγωγή, χωρίς να υπάρχουν κυρώσεις υπό τη μορφή καταβολής τέλους. Η αναγγελθείσα τροποποίηση του Meststoffenwet δεν είναι σε θέση να ελαττώσει επαρκώς το ύψος των επιτρεπόμενων απωλειών.
58 Τέλος, με το τρίτο σκέλος του τρίτου λόγου σχετικά με το ποσό των οφειλόμενων τελών σε περίπτωση υπερβάσεως των ορίων απωλειών, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι το ποσό αυτό δεν επιτυγχάνει την επιδιωκόμενη με την οδηγία ισορροπία μεταξύ των προβλεπόμενων αναγκών των καλλιεργειών σε άζωτο και της ποσότητας αζώτου που εισρέει στις καλλιέργειες από το έδαφος και τα λιπάσματα, δεδομένου ότι ο κάτοχος γεωργικής εκμεταλλεύσεως μπορεί να επιλέξει να καταβάλει το τέλος αντί να τηρήσει τα προβλεπόμενα όρια. Κατά τη διάρκεια του πρώτου τετραετούς προγράμματος δράσεως τα τέλη δεν ήταν επαρκώς υψηλά ώστε να διασφαλίσουν την τήρηση των κανόνων της οδηγίας και, στις 6 Δεκεμβρίου 1999, δεν είχαν κανένα αποτρεπτικό αποτέλεσμα. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι από πληροφορίες αφορώσες συγκεκριμένους τομείς της ολλανδικής γεωργίας προκύπτει ότι τουλάχιστον το 10 % των ερωτηθέντων κατόχων γεωργικών εκμεταλλεύσεων προτιμά να καταβάλει το τέλος αντί να τηρήσει τα προβλεπόμενα όρια, δεδομένου ότι το κόστος καταβολής του τέλους είναι ελάχιστα υψηλότερο από το κόστος μεταφοράς. Η Επιτροπή παρατηρεί ότι αύξηση των τελών προβλέπεται μόνον από 1ης Ιανουαρίου 2002.
59 Η Ολλανδική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι το πρώτο σκέλος του τρίτου λόγου είναι απαράδεκτο ως προβληθέν για πρώτη φορά με το δικόγραφο της προσφυγής, δεδομένου ότι κατά τη διαδικασία προ της ασκήσεως της προσφυγής η Επιτροπή περιορίστηκε στο να ασκήσει κριτική στο ύψος των ορίων απωλειών.
60 Επί της ουσίας, η Ολλανδική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι ο περιορισμός της διασποράς λιπασμάτων που επιτάσσει το παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 1, 3), της οδηγίας μπορεί να επιτευχθεί με διάφορες μεθόδους. Σύμφωνα με την Ολλανδική Κυβέρνηση, η εφαρμογή ορίων απωλειών συνιστά ορθή μέθοδο περιορισμού της διασποράς λιπασμάτων.
61 Η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι, σύμφωνα με το παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 1, 3), της οδηγίας, υπάρχουν δύο σημεία αναφοράς στα οποία μπορούν να στηριχθούν οι κανόνες περί περιορισμού της διασποράς, ήτοι, αφενός, η εισροή αζώτου και, αφετέρου, η ισορροπία μεταξύ της εισροής αζώτου και των αναγκών σε άζωτο. Η ολλανδική νομοθεσία στηρίζεται στο δεύτερο σημείο αναφοράς. Τα όρια απωλειών συνιστούν πράγματι έναν κανόνα κατάλληλο για τη μέτρηση των επιπτώσεων των αζωτούχων ενώσεων στο περιβάλλον και είναι σε θέση να διασφαλίσουν την επίτευξη των στόχων της οδηγίας.
62 Ως προς το δεύτερο σκέλος του τρίτου λόγου περί του ύψους των ορίων απωλειών, η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι οι απώλειες αζώτου είναι αναπόφευκτες στα πλαίσια της γεωργικής παραγωγής και ότι η οδηγία επιτρέπει τις απώλειες αυτές. Τούτο προκύπτει, μεταξύ άλλων, από το παράρτημα ΙΙ, Α, 6), της οδηγίας, το οποίο προβλέπει μεθόδους για τη διασπορά στο έδαφος χημικών λιπασμάτων και κόπρου που να διατηρούν τις απώλειες θρεπτικών στοιχείων στο νερό σε αποδεκτό επίπεδο.
63 Εν πάση περιπτώσει, η Ολλανδική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι, σε συνέχεια της αιτιολογημένης γνώμης, οι ολλανδικές αρχές αποφάσισαν να επιταχύνουν την πραγματοποίηση του νομοθετικού προγράμματος που αποσκοπεί στην ενίσχυση των εφαρμοζόμενων ορίων απωλειών, με αποτέλεσμα τα όρια να καταστούν αυστηρότερα εντός του 2003, μολονότι τούτο είχε προβλεφθεί για το 2008.
64 Ως προς το τρίτο σκέλος του τρίτου λόγου περί του καθεστώτος καταβολής τελών, η Ολλανδική Κυβέρνηση διευκρινίζει τις εφαρμοζόμενες κλίμακες και υποστηρίζει ότι τα τέλη που επιβάλλονται σε περίπτωση υπερβάσεως των ορίων απωλειών είναι πιο αποτελεσματικά από τις ποινικές ή διοικητικές κυρώσεις προκειμένου να επιτευχθεί ο επιδιωκόμενος με την οδηγία στόχος. Επιπλέον, η Ολλανδική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι προβλέπεται αύξηση των τελών επί του αζώτου και των φωσφορικών αλάτων από 1ης Ιανουαρίου 2002, η οποία θα διασφαλίζει την αποτελεσματική διάθεση των πλεοναζόντων λιπασμάτων της εκμεταλλεύσεως και την τήρηση των εφαρμοζόμενων ορίων απωλειών.
- Εκτίμηση του Δικαστηρίου
65 Όσον αφορά την ένσταση απαραδέκτου που προέβαλε η Ολλανδική Κυβέρνηση ως προς το πρώτο σκέλος του τρίτου λόγου, επιβάλλεται να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, το αντικείμενο της ασκηθείσας δυνάμει του άρθρου 226 ΕΚ προσφυγής οριοθετείται κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία, η οποία προβλέπεται από την ανωτέρω διάταξη, και ότι, συνεπώς, η αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής και η προσφυγή της πρέπει να στηρίζονται σε ταυτόσημες αιτιάσεις (βλ. αποφάσεις της 20ής Ιουνίου 2002, C-287/00, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 2002, σ. Ι-5811, σκέψη 18, και της 11ης Ιουλίου 2002, C-139/00, Επιτροπή κατά Ισπανίας, Συλλογή 2002, σ. Ι-6407, σκέψη 18).
66 Πάντως, η αναγκαία αυτή προϋπόθεση δεν μπορεί, εν πάση περιπτώσει, να βαίνει μέχρι του σημείου της επιβολής απόλυτης συμπτώσεως μεταξύ της διατυπώσεως του αντικειμένου της διαφοράς με την αιτιολογημένη γνώμη και των αιτημάτων της προσφυγής, εφόσον το αντικείμενο της διαφοράς δεν διευρύνθηκε ή τροποποιήθηκε (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση της 16ης Σεπτεμβρίου 1997, C-279/94, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 1997, σ. Ι-4743, σκέψη 25, και προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψη 19).
67 Εν προκειμένω, από την εξέταση του φακέλου της υποθέσεως προκύπτει ότι η Επιτροπή ούτε τροποποίησε ούτε διεύρυνε το αντικείμενο της διαφοράς, όπως αυτό καθορίστηκε με την αιτιολογημένη γνώμη.
68 Πράγματι, από την αιτιολογημένη γνώμη προκύπτει σαφώς ότι η Επιτροπή προσάπτει στο Βασίλειο των Κάτω Ξωρών, μεταξύ άλλων, ότι με το πρόγραμμα δράσεως δεν προέβλεψε μέτρα που να διασφαλίζουν μια ισορροπία στον περιορισμό της διασποράς λιπασμάτων και εκτιμά ότι, λόγω της θεσπίσεως ορίων απωλειών στα πλαίσια του Meststoffenwet και, κατ' επέκταση, του καθεστώτος MINAS, υπάρχει παράβαση της προβλεπόμενης με την οδηγία υποχρεώσεως ισορροπίας.
69 Μολονότι τα σχετικά με το σκέλος αυτό του τρίτου λόγου επιχειρήματα προβάλλονται με το δικόγραφο της προσφυγής κατά τρόπο ελαφρώς διαφορετικό σε σχέση με την αιτιολογημένη γνώμη, εντούτοις η Επιτροπή εξακολουθεί να προσάπτει στο Βασίλειο των Κάτω Ξωρών ότι το προβλεπόμενο με τον Meststoffenwet σύστημα δεν στηρίζεται σε μια ισορροπία μεταξύ των αναγκών και των εισροών αζώτου και επιτρέπει απώλειες αζώτου στο περιβάλλον.
70 Κατά συνέπεια, η προβληθείσα από την Ολλανδική Κυβέρνηση ένσταση απαραδέκτου πρέπει να απορριφθεί.
71 Επί της ουσίας, πρέπει να υπομνησθεί ότι, σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο αα, σε συνδυασμό με το παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 1, 3), της οδηγίας, τα μέτρα που πρέπει να περιλαμβάνονται στα προγράμματα δράσεως περιέχουν κανόνες σχετικούς με τον περιορισμό της διασποράς λιπασμάτων βάσει της ισορροπίας μεταξύ των προβλεπόμενων αναγκών των καλλιεργειών σε άζωτο και της ποσότητας αζώτου που εισρέει στις καλλιέργειες από το έδαφος και τα λιπάσματα.
72 Σύμφωνα με το παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 2, της οδηγίας, τα μέτρα αυτά πρέπει να διασφαλίζουν ότι η ποσότητα κόπρου που προστίθεται κάθε χρόνο στο έδαφος δεν υπερβαίνει μια καθορισμένη ποσότητα ανά εκτάριο. Στο μέτρο που, σύμφωνα με το άρθρο 2, στοιχείο εε, της οδηγίας, το χρησιμοποιούμενο λίπασμα μπορεί να είναι κόπρος, η απαίτηση αυτή μπορεί να τηρείται μόνο βάσει ορίων χρήσεως των λιπασμάτων. Πάντως, όρια απωλειών όπως τα προβλεπόμενα από το καθεστώς MINAS μπορούν μόνο να περιορίσουν εμμέσως τη διασπορά λιπασμάτων, αλλά δεν είναι σε θέση να περιορίσουν τη χρήση συγκεκριμένου τύπου λιπάσματος.
73 Εξάλλου, η ερμηνεία αυτή του παραρτήματος ΙΙΙ, σημείο 1, 3), της οδηγίας επιβεβαιώνεται από τον επιδιωκόμενο με την οδηγία στόχο, στον οποίο γίνεται μνεία στο σημείο 41 της παρούσας αποφάσεως, της θεσπίσεως των αναγκαίων μέτρων ώστε να διασφαλίζεται, εντός της Κοινότητας, η προστασία των υδάτων από τη νιτρορρύπανση που προέρχεται από γεωργικές χρήσεις.
74 Πράγματι, τα απαιτούμενα από την οδηγία όρια χρήσεως αφορούν το στάδιο πριν από την παραγωγή και είναι αναγκαία για τη μείωση και την πρόληψη κάθε ρυπάνσεως, ενώ τα προβλεπόμενα από το καθεστώς MINAS όρια απωλειών αφορούν ένα στάδιο μεταγενέστερο του κύκλου του αζώτου και κάθε υπέρβασή τους συμβάλλει κατ' ανάγκη στην πρόκληση ρυπάνσεως.
75 Εξάλλου, επιβάλλεται να υπομνησθεί ότι, σύμφωνα με το άρθρο 174, παράγραφος 2, ΕΚ, η ρύπανση πρέπει να καταπολεμάται κατά προτεραιότητα στην πηγή. Στο πλαίσιο της οδηγίας, τούτο σημαίνει ότι οι εισροές αζώτου πρέπει να περιορίζονται στο μέτρο του δυνατού, γεγονός που δικαιολογεί επίσης τον καθορισμό ορίων χρήσεως. Όρια απωλειών όπως τα προβλεπόμενα από το καθεστώς MINAS δεν επαρκούν συναφώς, ακόμη και αν προβλέπεται η καταβολή τελών σε περίπτωση υπερβάσεώς τους.
76 Κατά συνέπεια, το πρώτο σκέλος του τρίτου λόγου πρέπει να κριθεί βάσιμο.
77 Το γεγονός ότι, σύμφωνα με την Ολλανδική Κυβέρνηση, προβλέπεται να τεθούν σε ισχύ στις Κάτω Ξώρες όρια εισροής από 1ης Ιανουαρίου δεν είναι ικανό να αναιρέσει τη διαπίστωση αυτή για τους αναφερθέντες στη σκέψη 50 της παρούσας αποφάσεως λόγους.
78 Δεδομένου ότι το πρώτο σκέλος του τρίτου λόγου έγινε δεκτό, το δεύτερο και τρίτο σκέλος του λόγου αυτού καθίστανται άνευ αντικειμένου. Πράγματι, δεδομένου ότι ο καθορισμός ορίων απωλειών στα πλαίσια του καθεστώτος MINAS δεν είναι συμβατός με την οδηγία, είναι άνευ σημασίας αν στα πλαίσια του καθεστωτος αυτού τα όρια απωλειών είναι υπερβολικώς υψηλά ή όχι ή αν τα οφειλόμενα σε περίπτωση υπερβάσεως των ορίων τέλη είναι υπερβολικώς χαμηλά ή όχι.
Επί του γεγονότος ότι δεν ελήφθη υπόψη το ισοζύγιο της μετατροπής των αποθεμάτων οργανικού αζώτου του εδάφους σε ανόργανες ουσίες
- Επιχειρήματα των διαδίκων
79 Με το τέταρτο σκέλος του τρίτου λόγου, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι είναι ασύμβατο με την οδηγία το γεγονός ότι ο Meststoffenwet δεν υποχρεώνει τον κάτοχο γεωργικής εκμεταλλέυσεως να λάβει υπόψη την εισροή αζώτου από τη μετατροπή των αποθεμάτων οργανικού αζώτου του εδάφους σε ανόργανες ουσίες, δεδομένου ότι η εισροή αυτή προβλέπεται ρητώς στο παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 1, 3), δεύτερη περίπτωση.
80 Σύμφωνα με την Επιτροπή, ως μετατροπή του οργανικού αζώτου σε ανόργανες ουσίες νοείται η απελευθέρωση αζώτου από την αποικοδόμηση των αποθεμάτων οργανικού αζώτου του εδάφους, συμπεριλαμβανομένης της αποικοδομήσεως των διασπαρθέντων λιπασμάτων κατά τη διάρκεια των δύο ή τριών τελευταίων ετών. Η μετατροπή του οργανικού αζώτου σε ανόργανες ουσίες δεν αφορά αποκλειστικώς τα αποτελέσματα της εισροής λιπασμάτων, αλλά και της μετατροπής των αποθεμάτων οργανικού αζώτου του ίδιου του εδάφους, η οποία αποτελεί εν δυνάμει έναν ιδιαίτερα σημαντικό παράγοντα.
81 Το καθεστώς MINAS βασίζεται στις απώλειες στο επίπεδο της εκμεταλλεύσεως και δεν λαμβάνει υπόψη τη συνολική μετατροπή του οργανικού αζώτου σε ανόργανες ουσίες ανά γεωργική εκμετάλλευση. Αντιθέτως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η οδηγία, και ιδίως η εκτίμηση που πρέπει να ληφθεί ως βάση για τον καθορισμό των ορίων χρήσεως κατ' εφαρμογή του παραρτήματος ΙΙΙ, σημείο 1, 3), στηρίζεται σε μια προσέγγιση ανά τμήμα της εκμεταλλεύσεως, η οποία ισχύει και για τη μετατροπή του οργανικού αζώτου σε ανόργανες ουσίες. Κατά την εκτίμηση αυτή πρέπει να εξετασθούν οι εισροές και οι εκροές αζώτου ανά τμήμα της εκμεταλλεύσεως. Προς τον σκοπό αυτό, η φύση του χρησιμοποιούμενου λιπάσματος και των καλλιεργειών αποκτά προφανώς ιδιαίτερη σημασία, γεγονός που ισχύει και για τη μετατροπή του οργανικού αζώτου σε ανόργανες ουσίες.
82 Τέλος, η Επιτροπή θεωρεί ότι η μετατροπή του οργανικού αζώτου σε ανόργανες ουσίες πρέπει να λαμβάνεται υπόψη στο επίπεδο κάθε τμήματος της εκμεταλλεύσεως κατά το στάδιο της εκτιμήσεως βάσει της οποίας πρέπει να καθορίζονται τα όρια χρήσεως που προβλέπονται στο παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 1, 3), της οδηγίας. Δεδομένου ότι τούτο δεν ισχύει επί του παρόντος στις Κάτω Ξώρες, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η ολλανδική νομοθεσία δεν είναι συμβατή με την οδηγία επί του σημείου αυτού.
83 Η Ολλανδική Κυβέρνηση θεωρεί ότι η μετατροπή του οργανικού αζώτου σε ανόργανες ουσίες είναι το αποτέλεσμα της διαφοράς μεταξύ της ελαττώσεως των υπαρχόντων αποθεμάτων και της εισροής νέων αποθεμάτων οργανικού αζώτου. Ισχυρίζεται ότι στις περισσότερες ολλανδικές γεωργικές εκμεταλλεύσεις η εισροή ισοσκελίζει την ελάττωση, με αποτέλεσμα η μετατροπή του οργανικού αζώτου σε ανόργανες ουσίες να είναι μηδενική. Ούτως εχόντων των πραγμάτων, δεν υπάρχει λόγος η μετατροπή του οργανικού αζώτου σε ανόργανες ουσίες να ληφθεί ειδικώς υπόψη κατά την εκτίμηση των εισροών και εκροών της εκμεταλλεύσεως. Σύμφωνα με την Ολλανδική Κυβέρνηση, η μετατροπή του οργανικού αζώτου σε ανόργανες ουσίες, η οποία είναι η συνέπεια της λιπάνσεως κατά τη διάρκεια των προηγουμένων ετών, λαμβάνεται πλήρως υπόψη στα πλαίσια του καθεστώτος MINAS.
- Εκτίμηση του Δικαστηρίου
84 Όπως τονίστηκε στη σκέψη 71 της παρούσας αποφάσεως, από το άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο αα, σε συνδυασμό με το παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 1, 3), της οδηγίας, προκύπτει ότι τα μέτρα που πρέπει να περιλαμβάνονται στα προγράμματα δράσεως περιέχουν κανόνες υπό τη μορφή ορίων χρήσεως, σχετικούς με τον περιορισμό της διασποράς λιπασμάτων βάσει της ισορροπίας μεταξύ των προβλεπόμενων αναγκών των καλλιεργειών σε άζωτο και της ποσότητας αζώτου που εισρέει στις καλλιέργειες από το έδαφος και τα λιπάσματα.
85 Για τον καθορισμό της ισορροπίας αυτής, η οποία είναι αναγκαία για τη θέσπιση των εν λόγω ορίων χρήσεως, τα κράτη μέλη οφείλουν ιδίως να λαμβάνουν υπόψη, σύμφωνα με το παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 1, 3), στοιχείο ββ, περίπτωση ββ, της οδηγίας, την εισροή αζώτου από τη μετατροπή των αποθεμάτων οργανικού αζώτου του εδάφους σε ανόργανες ουσίες.
86 Εν προκειμένω, η Επιτροπή διαπίστωσε, χωρίς να αντικρουσθεί από την Ολλανδική Κυβέρνηση, ότι οι κρίσιμες διατάξεις της ολλανδικής νομοθεσίας, ιδίως δε ο Meststoffenwet, δεν υποχρεώνουν τον κάτοχο γεωργικής εκμεταλλεύσεως να λαμβάνει υπόψη την εισροή αζώτου από τη μετατροπή των αποθεμάτων οργανικού αζώτου σε ανόργανες ουσίες κατά τον καθορισμό της ισορροπίας βάσει της οποίας πρέπει να θεσπισθούν, σύμφωνα με το παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 1, 3), της οδηγίας, τα όρια χρήσεως για τον περιορισμό της διασποράς λιπασμάτων.
87 Πράγματι, η Ολλανδική Κυβέρνηση περιορίστηκε συναφώς να δηλώσει, καθορίζοντας κατά τρόπο περιοριστικό τις εν δυνάμει πηγές μετατροπής των αποθεμάτων οργανικού αζώτου σε ανόργανες ουσίες, ότι, στις περισσότερες ολλανδικές γεωργικές εκμεταλλεύσεις, η μετατροπή των αποθεμάτων οργανικού αζώτου σε ανόργανες ουσίες είναι μηδενική και ότι η συνέπεια της λιπάνσεως κατά τη διάρκεια των προηγουμένων ετών λαμβάνεται πλήρως υπόψη στα πλαίσια του καθεστώτος MINAS.
88 Ενόψει του πρωταρχικού ρόλου της προβλεπόμενης στο παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 1, 3), της οδηγίας ισορροπίας για τη θέσπιση των κανόνων περί περιορισμού της διασποράς, είναι σαφές ότι το επιχείρημα αυτό δεν αρκεί για να δικαιολογήσει τη μη αμφισβητούμενη έλλειψη υποχρεωτικών κανόνων περί συνεκτιμήσεως της μετατροπής των αποθεμάτων οργανικού αζώτου σε ανόργανες ουσίες.
89 Ως προς το καθεστώς MINAS, από τις σκέψεις 71 έως 75 της παρούσας αποφάσεως προκύπτει ότι τα προβλεπόμενα όρια απωλειών δεν είναι σε θέση να τηρήσουν την απορρέουσα από το παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 1, 3), της οδηγίας απαίτηση.
90 Υπό τις συνθήκες αυτές, το τέταρτο σκέλος του τρίτου λόγου πρέπει να κριθεί βάσιμο.
Επί του γεγονότος ότι δεν ελήφθη υπόψη η εισροή αζώτου από τους αζωτοδεσμευτικούς οργανισμούς που υπάρχουν στο έδαφος
- Επιχειρήματα των διαδίκων
91 Με το πέμπτο σκέλος του τρίτου λόγου, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, όσον αφορά την ισορροπία μεταξύ των προβλεπόμενων αναγκών των καλλιεργειών σε άζωτο και της ποσότητας αζώτου που εισρέει στις καλλιέργειες από το έδαφος και τα λιπάσματα, οι εθνικοί κανόνες που προβλέπονται στο παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 1, 3), της οδηγίας πρέπει να λαμβάνουν υπόψη, στα πλαίσια της προβλεπόμενης στη διάταξη αυτή εκτιμήσεως, την εισροή αζώτου από τους αζωτοδεσμευτικούς οργανισμούς που υπάρχουν στο έδαφος, οι οποίοι αποτελούν σημαντικές πηγές εισροής αζώτου για σημαντικό αριθμό τμημάτων γεωργικών εκμεταλλεύσεων στις Κάτω Ξώρες. Σύμφωνα με την Επιτροπή, ως αζωτοδεσμευτικοί οργανισμοί νοούνται τα βακτήρια που υπάρχουν στις ρίζες ορισμένων φυτών, όπως των ψυχανθών, τα οποία απορροφούν άζωτο από την ατμόσφαιρα και διασφαλίζουν την εισροή αζώτου στο φυτό. Λόγω της ικανότητάς τους να δεσμεύουν το άζωτο, τα ψυχανθή έχουν περιορισμένες ανάγκες σε άζωτο, γεγονός που το παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 1, 3), στοιχείο αα, της οδηγίας επιτάσσει να λαμβάνεται υπόψη.
92 Η Ολλανδική Κυβέρνηση αμφισβητεί τη δοθείσα από την Επιτροπή ερμηνεία του παραρτήματος ΙΙΙ, σημείο 1, 3), της οδηγίας ως προς την ανάγκη συνεκτιμήσεως της εισροής αζώτου από τους αζωτοδεσμευτικούς οργανισμούς που υπάρχουν στο έδαφος.
93 Εν πάση περιπτώσει, ισχυρίζεται ότι, στις 6 Δεκεμβρίου 1999, η δέσμευση αζώτου από τα ψυχανθή δεν παρουσίαζε ακόμη κανένα ενδιαφέρον για το καθεστώς MINAS. Τα φυτά αυτά καλλιεργούνται κυρίως σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις που εξαιρούνται γενικώς από την υποχρέωση δηλώσεως κατά το έτος 1999. Εξάλλου, η Ολλανδική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι η εξεταζόμενη επί του παρόντος τροποποίηση του Meststoffenwet προβλέπει τη συνεκτίμηση της δεσμεύσεως αζώτου από τις καλλιέργειες ψυχανθών ως μορφή εισροής αζώτου.
- Εκτίμηση του Δικαστηρίου
94 Κατά τον καθορισμό της απαιτούμενης από το παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 1, 3), της οδηγίας ισορροπίας είναι αναγκαίο να λαμβάνονται υπόψη όλα τα σημεία εισροών και εκροών αζώτου. Δεδομένου ότι τα ψυχανθή διαθέτουν ικανότητα δεσμεύσεως αζώτου, η οδηγία επιτάσσει να λαμβάνονται υπόψη.
95 Το επιχείρημα της Ολλανδικής Κυβερνήσεως, σύμφωνα με το οποίο η δέσμευση αζώτου από τα ψυχανθή είναι αμελητέας σημασίας κατά την εκτροφή βοοειδών στις Κάτω Ξώρες, δεδομένου ότι τα φυτά αυτά καλλιεργούνται κυρίως σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις που δεν υπάγονται στο καθεστώς MINAS, δεν αρκεί προκειμένου να αποδειχθεί ότι κατά τον καθορισμό της προβλεπόμενης ισορροπίας δεν είναι αναγκαίο να λαμβάνεται υπόψη η εισροή αζώτου από τους αζωτοδεσμευτικούς οργανισμούς που υπάρχουν στο έδαφος.
96 Τόσο από την απάντηση των ολλανδικών αρχών στην αιτιολογημένη γνώμη όσο και από τις παρατηρήσεις της Ολλανδικής Κυβερνήσεως ενώπιον του Δικαστηρίου προκύπτει ότι η ολλανδική ρύθμιση που εφαρμοζόταν κατά τον χρόνο παρελεύσεως της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας δεν ελάμβανε υπόψη, στα πλαίσια του καθορισμού της ισορροπίας μεταξύ των προβλεπομένων αναγκών των καλλιεργειών σε άζωτο και της ποσότητας αζώτου που εισρέει στις καλλιέργειες από το έδαφος και τα λιπάσματα, την εισροή αζώτου από τους αζωτοδεσμευτικούς οργανισμούς που υπάρχουν στο έδαφος, όπως τα βακτήρια που υπάρχουν στις ρίζες των ψυχανθών, και ότι επιβαλλόταν η τροποποίηση του Meststoffenwet επί του σημείου αυτού. Δεδομένου ότι η τροποποίηση αυτή δεν είχε τεθεί σε ισχύ στις 6 Δεκεμβρίου 1999, το πέμπτο σκέλος του τρίτου λόγου πρέπει να κριθεί βάσιμο.
97 Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, ο τρίτος λόγος πρέπει να κριθεί βάσιμος στο σύνολό του.
Επί του τέταρτου λόγου που αντλείται από την παραβίαση του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο αα, σε συνδυασμό με το παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 2, της οδηγίας
Επιχειρήματα των διαδίκων
98 Με τον τέταρτο λόγο η Επιτροπή προσάπτει στο Βασίλειο των Κάτω Ξωρών ότι δεν περιέλαβε στο πρόγραμμα δράσεως μέτρα που να διασφαλίζουν ότι η ποσότητα κόπρου που προστίθεται κάθε χρόνο στο έδαφος δεν υπερβαίνει την επιτρεπόμενη από την οδηγία ποσότητα ανά εκτάριο. Συναφώς, τόσο η Επιτροπή όσο και η Ολλανδική Κυβέρνηση εξετάζουν χωριστά το καθεστώς που εφαρμόζεται στις εκμεταλλεύσεις που υποχρεούνται σε δήλωση, ήτοι εκείνες που υπάγονται στο καθεστώς MINAS, και το καθεστώς που εφαρμόζεται στις εκμεταλλεύσεις που εξαιρούνται από την υποχρέωση δηλώσεως, ήτοι εκείνες που δεν υπάγονται στο εν λόγω καθεστώς.
- Εκμεταλλεύσεις που υποχρεούνται σε δήλωση
99 Σύμφωνα με την Επιτροπή, τα μέτρα που πρέπει να περιλαμβάνονται στα προγράμματα δράσεως οφείλουν να διασφαλίζουν ότι, για κάθε γεωργική ή κτηνοτροφική μονάδα, η ποσότητα κόπρου που προστίθεται κάθε χρόνο στο έδαφος δεν υπερβαίνει μια καθορισμένη ποσότητα ανά εκτάριο. Η Επιτροπή τονίζει ότι μολονότι, κατά τη διάρκεια του πρώτου τετραετούς προγράμματος δράσεως που έπρεπε να καταρτισθεί το αργότερο στις 20 Δεκεμβρίου 1995, τα κράτη μέλη μπορούσαν να προβλέπουν όριο χρήσεως για τη διασπορά λιπασμάτων ύψους 210 kg αζώτου ανά εκτάριο, εντούτοις οφείλουν, κατά τη διάρκεια του δευτέρου τετραετούς προγράμματος δράσεως που έπρεπε να καταρτισθεί το αργότερο στις 20 Δεκεμβρίου 1999, να ελαττώσουν το όριο αυτό στα 170 kg αζώτου ανά εκτάριο.
100 Όσον αφορά τις εκμεταλλεύσεις που υποχρεούνται σε δήλωση, τα μέτρα μεταφοράς του παραρτήματος ΙΙΙ, σημείο 2, της οδηγίας στο ολλανδικό δίκαιο προβλέπονται από το καθεστώς MINAS. Σύμφωνα με την Επιτροπή, το καθεστώς αυτό δεν είναι συμβατό με την οδηγία, η οποία απαιτεί όρια χρήσεως βασιζόμενα σε μια ισορροπία μεταξύ εισροών και εκροών. Τα όρια απωλειών του καθεστώτος MINAS δεν στηρίζονται στην ισορροπία αυτή, δεδομένου ότι επιτρέπουν σημαντικές και διαρθρωτικές απώλειες. Εξάλλου, το καθεστώς MINAS προβλέπει όρια αφορώντα φωσφορικά άλατα και όχι το απαιτούμενο από την οδηγία άζωτο. Αν το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών εφάρμοζε τα προβλεπόμενα από το καθεστώς MINAS όρια απωλειών, θα υπερέβαινε κατά πολύ την επιτρεπόμενη ποσότητα αζώτου που προέρχεται από τη χρήση κόπρου.
101 Ως προς τα ενισχυμένα όρια απωλειών, τα οποία ανακοίνωσαν οι ολλανδικές αρχές σε συνέχεια του εγγράφου οχλήσεως, καθώς και τα όρια χρήσεων που σχεδιάζουν να εφαρμόσουν, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι δεν αποτελούν ακόμη τμήμα της εθνικής νομοθεσίας και δεν ίσχυαν κατά τον χρόνο παρελεύσεως της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας, με αποτέλεσμα να μην μπορούν να ληφθούν υπόψη κατά την εκτίμηση της υπάρξεως της προβαλλόμενης παραβάσεως.
102 Η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται, εκ προοιμίου, ότι διάφορα καθεστώτα είναι σε θέση να ικανοποιήσουν τις απαιτήσεις του παραρτήματος ΙΙΙ, σημείο 2, της οδηγίας, μεταξύ των οποίων και το καθεστώς MINAS. Εκτιμά ότι το παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 2, της οδηγίας καθορίζει μόνον το αποτέλεσμα που πρέπει να έχουν τα προβλεπόμενα από τα προγράμματα δράσεως μέτρα και, αντιθέτως προς τους ισχυρισμούς της Επιτροπής, δεν υποχρεώνει τα κράτη μέλη να θεσπίσουν όρια χρήσεως.
103 Σύμφωνα με την Ολλανδική Κυβέρνηση, η χρήση κόπρου στις Κάτω Ξώρες είναι περιορισμένη λόγω των ορίων που εφαρμόζονται στον τομέα των φωσφορικών αλάτων, τα οποία περιορίζουν τη χρήση κόπρου και, κατά συνέπεια, την ποσότητα αζώτου που διασπείρεται ή θάπτεται στο έδαφος με τα λιπάσματα. Η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι τα εφαρμοζόμενα στα φωσφορικά άλατα όρια μπορούν ευχερώς να μετατραπούν σε ποσότητες αζώτου μέσω της σχέσεως αζώτου προς φωσφορικά άλατα.
104 Διευκρινίζοντας τη μέθοδο υπολογισμού, μέσω των ορίων απωλειών φωσφορικών αλάτων, της διασπειρόμενης στις Κάτω Ξώρες ποσότητας αζώτου, η Ολλανδική Κυβέρνηση θεωρεί ότι από τους υπολογισμούς αυτούς προκύπτει ότι η ποσότητα αζώτου που μπορεί να διασπαρεί στα καλλιεργούμενα εδάφη συμπίπτει με την προβλεπόμενη από την οδηγία ποσότητα για το πρώτο πρόγραμμα δράσεως, ήτοι 210 kg αζώτου ανά εκτάριο.
105 Αντιθέτως, η Ολλανδική Κυβέρνηση αναγνωρίζει ότι, για τους τόπους βοσκής, η ποσότητα αζώτου που μπορεί να διασπαρθεί στις Κάτω Ξώρες, ήτοι 300 kg ανά εκτάριο, υπερβαίνει το επιτρεπόμενο από την οδηγία όριο των 210 kg ανά εκτάριο. Η Ολλανδική Κυβέρνηση αναγνωρίζει ότι δεν ενημέρωσε την Επιτροπή για την πρόθεσή της να επιτρέψει την ποσότητα αυτή που διαφέρει από την απαιτούμενη από το παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 2, δεύτερο εδάφιο, στοιχείο ββ, της οδηγίας και διευκρινίζει ότι εκτίμησε, κατά τον χρόνο εκείνο, ότι μια διαφορετική εφαρμογή της οδηγίας ήταν αποδεκτή, υπό την προϋπόθεση ότι τηρούνται οι στόχοι αυτής.
106 Εν πάση περιπτώσει, η Ολλανδική Κυβέρνηση θεωρεί ότι, δυνάμει του παραρτήματος ΙΙΙ, σημείο 2, δεύτερο εδάφιο, στοιχείο ββ, της οδηγίας, ένα κράτος μέλος μπορεί να παρεκκλίνει των προβλεπόμενων στο παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 2, ποσοτήτων, υπό την προϋπόθεση ότι τηρούνται οι εν λόγω στόχοι. Το κράτος μέλος υποχρεούται απλώς να ενημερώσει σχετικώς την Επιτροπή.
- Εκμεταλλεύσεις που εξαιρούνται από την υποχρέωση δηλώσεως
107 Η Επιτροπή εκτιμά ότι τα μέτρα του ολλανδικού προγράμματος δράσεως που εφαρμόζονται στις εκμεταλλεύσεις που δεν υπάγονται στο καθεστώς MINAS δεν πληρούν τις απαιτήσεις του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο αα, σε συνδυασμό με το παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 2, της οδηγίας. Τα επίδικα όρια χρήσεως καθορίζουν την ανώτατη ποσότητα φωσφορικών αλάτων που μπορεί να περιέχεται στην διασπειρόμενη κόπρο και όχι την προβλεπόμενη από την οδηγία ανώτατη ποσότητα αζώτου και, εν πάση περιπτώσει, υπερβαίνουν την επιτρεπόμενη από την οδηγία ανώτατη ποσότητα.
108 Σε απάντηση του ισχυρισμού της Ολλανδικής Κυβερνήσεως, σύμφωνα με τον οποίο είναι δυνατό, για τα καλλιεργούμενα εδάφη, τα όρια χρήσεως φωσφορικών αλάτων που εφαρμόζονται στις εκμεταλλεύσεις που δεν υπάγονται στο καθεστώς MINAS να μετατραπούν σε όρια χρήσεως αζώτου σύμφωνα με την οδηγία, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, ακόμη και αν υποτεθεί ότι η μετατροπή αυτή είναι δυνατή, εντούτοις προκύπτει ότι για τη μετατροπή γίνεται χρήση διαφόρων μεταβλητών, οι οποίες δεν μπορούν να διασφαλίσουν, αντιθέτως προς τις επιταγές του παραρτήματος ΙΙΙ, σημείο 2, της οδηγίας, ότι τα εφαρμοζόμενα σε κάθε τμήμα της εκμεταλλεύσεως εθνικά όρια αντιστοιχούν στα επιβαλλόμενα από την οδηγία.
109 Όσον αφορά τους τόπους βοσκής, η Επιτροπή τονίζει ότι οι ολλανδικές αρχές αναγνωρίζουν ότι το εφαρμοζόμενο εθνικό όριο χρήσεως φωσφορικών αλάτων είναι υψηλότερο από το επιτρεπόμενο από την οδηγία για τα έτη 1998 και 1999. Η Επιτροπή αμφισβητεί το επιχείρημα της Ολλανδικής Κυβερνήσεως ότι επιτρεπόταν συναφώς παρέκκλιση δυνάμει του παραρτήματος ΙΙΙ, σημείο 2, δεύτερο εδάφιο, στοιχείο ββ, της οδηγίας.
110 Η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται, κατ' αρχάς, ότι τα όρια χρήσεως φωσφορικών αλάτων είναι σε θέση να περιορίσουν την εισροή αζώτου. Κατά την άποψή της, από τη μετατροπή των ορίων χρήσεως φωσφορικών αλάτων σε όρια χρήσεως αζώτου προκύπτει ότι η ποσότητα αζώτου που μπορούσε να διασπαρθεί επί των καλλιεργούμενων εδαφών στις Κάτω Ξώρες κατά τα έτη 1998 και 1999 δεν ήταν ασύμβατη με την επιτρεπόμενη από την οδηγία ποσότητα για το χρονικό διάστημα από 20 Δεκεμβρίου 1998 έως 20 Δεκεμβρίου 2002.
111 Ακολούθως, ως προς την επιτρεπόμενη για τους τόπους βοσκής ποσότητα, η οποία είναι μεγαλύτερη του προβλεπόμενου από την οδηγία ορίου των 210 kg ανά εκτάριο, η Ολλανδική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι αυτή δικαιολογείται λόγω του υψηλού ποσοστού απορροφήσεως του αζώτου στους τόπους βοσκής στις Κάτω Ξώρες και λόγω της μεταβάσεως από το καθεστώς των ορίων χρήσεως στο καθεστώς των ορίων απωλειών. Επιπλέον, ισχυρίζεται ότι η διαφοροποίηση αυτή κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή και καλύπτεται από τη δυνατότητα παρεκκλίσεως δυνάμει του παραρτήματος ΙΙΙ, σημείο 2, δεύτερο εδάφιο, στοιχείο ββ, της οδηγίας.
112 Τέλος, η Ολλανδική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι το σύνολο των εκμεταλλεύσεων θα υπάγεται στο καθεστώς MINAS από το 2001.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
- Εκμεταλλεύσεις που υποχρεούνται σε δήλωση
113 Εκ προοιμίου, επιβάλλεται να υπομνησθεί ότι τα προγράμματα δράσεως του άρθρου 5, παράγραφος 4, της οδηγίας πρέπει να περιλαμβάνουν τα μέτρα που προβλέπονται στο παράρτημα ΙΙΙ αυτής. Στα μέτρα αυτά περιλαμβάνονται οι κανόνες για τον «περιορισμό της διασποράς λιπάσματος», τα οποία, σύμφωνα με το σημείο 2, πρώτο εδάφιο, του παραρτήματος αυτού, πρέπει να διασφαλίζουν ότι, «για κάθε γεωργική ή κτηνοτροφική μονάδα, η ποσότητα κόπρου που προστίθεται κάθε χρόνο στο έδαφος, είτε από ανθρώπους είτε από τα ίδια τα ζώα, δεν υπερβαίνει μια καθορισμένη ποσότητα ανά εκτάριο.» Η ποσότητα αυτή αντιστοιχεί σε ποσότητα κόπρου περιέχουσα έως 170 kg αζώτου, εντούτοις τα κράτη μέλη μπορούν να επιτρέπουν, κατά τη διάρκεια του πρώτoυ τετραετούς προγράμματος δράσεως, τη διασπορά ποσότητας κόπρου περιέχουσας μέχρι και 210 kg αζώτου.
114 Από το γεγονός ότι, όπως προκύπτει από τις σκέψεις 71 έως 78 της παρούσας αποφάσεως, το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών δεν εκπλήρωσε την υποχρέωσή του να περιλάβει στο πρόγραμμα δράσεως τα υποχρεωτικά μέτρα του παραρτήματος ΙΙΙ, σημείο 1, 3), της οδηγίας, δεδομένου ότι τα όρια απωλειών του καθεστώτος MINAS δεν συνιστούν συναφώς ορθή μεταφορά της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη, συνάγεται ότι το καθεστώς MINAS δεν είναι σε θέση να διασφαλίσει την τήρηση των ορίων διασποράς κόπρου που προβλέπονται στο παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 2.
115 Πράγματι, από τη διατύπωση του παραρτήματος ΙΙΙ, σημείο 2, της οδηγίας προκύπτει σαφώς ότι η διάταξη αυτή επιτάσσει τον καθορισμό ορίων χρήσεως, προκειμένου να μπορούν τα κράτη μέλη να προβλέπουν κατά το στάδιο πριν από την παραγωγή ότι η διασπειρόμενη ποσότητα κόπρου δεν υπερβαίνει την επιτρεπόμενη ποσότητα ανά εκτάριο.
116 Συνεπώς, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, ως προς τις εκμεταλλεύσεις που υποχρεούνται σε δήλωση και, επομένως, υπάγονται στο καθεστώς MINAS, ο τέταρτος λόγος είναι βάσιμος.
- Εκμεταλλεύσεις που εξαιρούνται από την υποχρέωση δηλώσεως
117 Όσον αφορά τις εκμεταλλεύσεις που δεν υπάγονται στο καθεστώς MINAS και, ως εκ τούτου, εξαιρούνται από την υποχρέωση δηλώσεως που υφίσταται στις Κάτω Ξώρες, επιβάλλεται να υπομνησθεί ότι τα θεσπιζόμενα από τα κράτη μέλη μέτρα για την εκπλήρωση της υποχρεώσεως που απορρέει από το παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 2, της οδηγίας πρέπει να έχουν ως αποτέλεσμα τον περιορισμό της διασποράς κόπρου σύμφωνα με τα καθοριζόμενα από την οδηγία όρια.
118 Μολονότι κάθε κράτος μέλος έχει την ευχέρεια να περιορίζει τη διασπορά κόπρου βάσει ορίων χρήσεως ή βάσει ορίων εισροής φωσφορικών αλάτων, εντούτοις πρέπει πάντοτε να αποδεικνύει ότι η εφαρμοζόμενη συναφώς μέθοδος μετατροπής είναι σε θέση να διασφαλίσει ότι η ποσότητα κόπρου που επιτρέπεται να διασπαρεί σύμφωνα με τα όρια για τα φωσφορικά άλατα δεν υπερβαίνει τα καθοριζόμενα από την οδηγία όρια για το άζωτο.
119 Ακόμη και αν υποτεθεί ότι η μέθοδος μετατροπής της Ολλανδικής Κυβερνήσεως μπορεί να γίνει δεκτή, από τις υποβληθείσες στο Δικαστήριο παρατηρήσεις προκύπτει ότι τα αριθμητικά μεγέθη που λαμβάνονται υπόψη για τις εν λόγω μετατροπές αποτελούν μέσους όρους και ότι στις εκμεταλλεύσεις μπορούν να παρατηρηθούν αποκλίσεις λόγω διαφορετικού επιπέδου εισροής κατά το στάδιο πριν την παραγωγή, γεγονός που οφείλεται στο ότι τα χρησιμοποιούμενα λιπάσματα περιέχουν αναλογία αζώτου προς φωσφορικά άλατα διαφορετική ή σύμφωνη με τις καλλιέργειες. Είναι σαφές ότι η μέθοδος αυτή μετατροπής, η οποία, εξάλλου, λειτουργεί προσεγγιστικώς, δεν αρκεί για να διασφαλίσει ότι η ποσότητα κόπρου που επιτρέπεται να διασπαρθεί δεν υπερβαίνει τα καθοριζόμενα από την οδηγία όρια για το άζωτο.
120 Όσον αφορά τους τόπους βοσκής, η Ολλανδική Κυβέρνηση αναγνωρίζει ότι οι επιτρεπόμενες από την ολλανδική νομοθεσία ποσότητες υπερβαίνουν το όριο των 210 kg αζώτου ανά εκτάριο που επιτρέπει η οδηγία για το πρώτο πρόγραμμα δράσεως.
121 Τέλος, επιβάλλεται να τονιστεί ότι δεν μπορεί να γίνει δεκτό το επιχείρημα της Ολλανδικής Κυβερνήσεως σύμφωνα με το οποίο η διαφορά αυτή δικαιολογείται βάσει της αποκλίσεως που προβλέπεται στο παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 2, δεύτερο εδάφιο, στοιχείο ββ, της οδηγίας.
122 Το παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 2, δεύτερο εδάφιο, στοιχείο ββ, της οδηγίας ορίζει ότι, εάν ένα κράτος μέλος επιτρέπει τη διασπορά ετησίως ποσοτήτων κόπρου ανά εκτάριο διαφορετικών από τις ρητώς προβλεπόμενες στη διάταξη αυτή, πρέπει να ενημερώνει σχετικά την Επιτροπή, η οποία εξετάζει την αιτιολόγηση με τη διαδικασία του άρθρου 9 της οδηγίας. Οι ποσότητες αυτές πρέπει να καθορίζονται έτσι ώστε να μη θέτουν σε κίνδυνο την επίτευξη των στόχων της οδηγίας και πρέπει να βασίζονται σε αντικειμενικά κριτήρια, όπως οι παρατεταμένες καλλιεργητικές περίοδοι ή οι καλλιέργειες με μεγάλες ανάγκες αζώτου.
123 Από τη διάταξη αυτή προκύπτει σαφώς ότι δεν πρόκειται για μια απλή διαδικασία κοινοποιήσεως στην Επιτροπή του καθορισμού αποκλινουσών ποσοτήτων, αλλά για μια υποχρέωση δικαιολογήσεως ενώπιόν της του αιτήματος αποκλίσεως βάσει αντικειμενικών κριτηρίων. Η Επιτροπή, από την πλευρά της, μπορεί είτε να κάνει δεκτό το αίτημα αποκλίσεως, ενδεχομένως υπό ορισμένες προϋποθέσεις, είτε να το απορρίψει.
124 Εν πάση περιπτώσει, από τον φάκελο της υποθέσεως προκύπτει ότι οι ολλανδικές αρχές δεν υπέβαλαν αίτημα αποκλίσεως δυνάμει του παραρτήματος ΙΙΙ, σημείο 2, δεύτερο εδάφιο, στοιχείο ββ, της οδηγίας παρά μόνον τον Απρίλιο του 2000, ήτοι μετά το χρονικό διάστημα εφαρμογής του πρώτου προγράμματος δράσεως. Επομένως, δεν μπορεί να γίνει δεκτό το επιχείρημα της Ολλανδικής Κυβερνήσεως σύμφωνα με το οποίο η υπέρβαση των επιτρεπόμενων προς διασπορά ποσοτήτων κόπρου δικαιολογείται βάσει της αποκλίσεως που προβλέπεται από τη διάταξη αυτή.
125 Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι ο τέταρτος λόγος είναι βάσιμος στο σύνολό του.
Επί του πέμπτου λόγου που αντλείται από την παραβίαση του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο ββ, σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αα, και με το παράρτημα ΙΙ, Α, 1), 2), 4) και 6), της οδηγίας
126 Η Επιτροπή προσάπτει στην Ολλανδική Κυβέρνηση ότι δεν περιέλαβε στο πρόγραμμα δράσεώς της τα ακόλουθα μέτρα, τα οποία, σύμφωνα με την Επιτροπή, πρέπει να περιέχονται στον κώδικα ή στους κώδικες ορθής γεωργικής πρακτικής που θεσπίζονται σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αα, της οδηγίας:
-
τους κανόνες σχετικά με τις χρονικές περιόδους κατά τις οποίες δεν ενδείκνυται η διασπορά λιπασμάτων στο έδαφος·
-
τους κανόνες σχετικά με τις προϋποθέσεις διασποράς λιπασμάτων σε επικλινή εδάφη·
-
τους κανόνες σχετικά με τις προϋποθέσεις διασποράς λιπασμάτων στο έδαφος κοντά σε υδάτινα ρεύματα·
-
τους κανόνες σχετικά με τις μεθόδους διασποράς, προκειμένου να περιορισθούν οι απώλειες στα ύδατα θρεπτικών στοιχείων.
Επί της ελλείψεως κανόνων σχετικά με τις χρονικές περιόδους κατά τις οποίες δεν ενδείκνυται η διασπορά λιπασμάτων στο έδαφος
- Επιχειρήματα των διαδίκων
127 Η Επιτροπή παρατηρεί ότι στις Κάτω Ξώρες η διασπορά κόπρου απαγορεύεται με διάταγμα κατά το χρονικό διάστημα από 1ης Σεπτεμβρίου έως 1ης Φεβρουαρίου. Αντιθέτως, το ολλανδικό πρόγραμμα δράσεως δεν περιλαμβάνει κανέναν ανάλογο κανόνα για τη διασπορά άλλων λιπασμάτων πέραν της κόπρου, ήτοι μη οργανικών λιπασμάτων. Η Επιτροπή εκτιμά ότι ο κανόνας αυτός έχει σημασία, κατά την έννοια του παραρτήματος ΙΙ, Α, της οδηγίας, διότι στις Κάτω Ξώρες υπάρχουν χρονικά διαστήματα κατά τα οποία η διασπορά λιπασμάτων είναι επιβλαβής και πρέπει, κατά συνέπεια, να θεωρηθεί ακατάλληλη. Οι ολλανδικές αρχές επισήμαναν ότι επρόκειτο να κοινοποιήσουν στην Επιτροπή τις ρυθμίσεις για τη μεταφορά του σημείου αυτού της οδηγίας, εντούτοις δεν το είχαν πράξει κατά τον χρόνο παρελεύσεως της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας.
128 Η Ολλανδική Κυβέρνηση θεωρεί ότι η ολλανδική ρύθμιση περιλαμβάνει, στον βαθμό που αυτό έχει σημασία και λαμβανομένων υπόψη των συνθηκών που επικρατούν στις διάφορες περιοχές, λεπτομερείς διατάξεις για τις χρονικές περιόδους κατά τις οποίες δεν ενδείκνυται η διασπορά ή η κατάχωση κόπρου και άλλων οργανικών λιπασμάτων.
129 Ως προς την ανάγκη θεσπίσεως κανόνων σχετικών με τις χρονικές περιόδους κατά τις οποίες δεν ενδείκνυται η διασπορά μη οργανικών λιπασμάτων, η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η εφαρμογή του καθεστώτος MINAS αποτρέπει τους κατόχους γεωργικών εκμεταλλεύσεων, τόσο από οικονομικής όσο και αγρονομικής απόψεως, από τη χρήση λιπασμάτων σε χρονική περίοδο κατά την οποία η διασπορά δεν ενδείκνυται, δεδομένου ότι υποχρεούνται να αναλάβουν το κόστος όχι μόνον των χημικών λιπασμάτων, αλλά και των τελών. Μολονότι η Ολλανδική Κυβέρνηση εκτιμά ότι για τις Κάτω Ξώρες είναι άνευ σημασίας η θέσπιση διατάξεων σχετικών με τις χρονικές περιόδους κατά τις οποίες δεν ενδείκνυται η διασπορά μη οργανικών λιπασμάτων, εντούτοις επισημαίνει ότι ένα σχέδιο νόμου για το ζήτημα αυτό βρίσκεται στο στάδιο της επεξεργασίας.
- Εκτίμηση του Δικαστηρίου
130 Το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αα, της οδηγίας υποχρεώνει τα κράτη μέλη να θεσπίσουν έναν ή περισσότερους κώδικες ορθής γεωργικής πρακτικής προκειμένου να εξασφαλίσουν ένα γενικό επίπεδο προστασίας όλων των υδάτων από τη ρύπανση.
131 Τα προγράμματα δράσεως που τα κράτη μέλη υποχρεούνται να καταρτίσουν δυνάμει του άρθρου 5 της οδηγίας πρέπει να περιλαμβάνουν ορισμένα υποχρεωτικά μέτρα, μεταξύ των οποίων και τα θεσπισθέντα από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο των κωδίκων ορθής πρακτικής του άρθρου 4.
132 Το παράρτημα ΙΙ, Α, 1), της οδηγίας προβλέπει ότι οι κώδικες ορθής γεωργικής πρακτικής που αποβλέπουν στη μείωση της νιτρορρύπανσης και συνεκτιμούν τις συνθήκες που επικρατούν στις διάφορες περιοχές της Κοινότητας οφείλουν να περιλαμβάνουν κανόνες σχετικά με ποικίλα θέματα, «εφόσον αυτά έχουν σημασία», μεταξύ των οποίων καταλέγονται οι χρονικές περίοδοι κατά τις οποίες δεν ενδείκνυται η διασπορά λιπασμάτων.
133 Το άρθρο 2, στοιχείο εε, της οδηγίας ορίζει ως «λίπασμα» κάθε ουσία που περιέχει αζωτούχο ένωση ή ενώσεις και διασπείρεται στο έδαφος προκειμένου να τονώσει την ανάπτυξη των φυτών, συμπεριλαμβανομένης της κόπρου. Το άρθρο 2, στοιχείο σττ, ορίζει ως «χημικό λίπασμα» κάθε βιομηχανικώς παρασκευαζόμενο λίπασμα.
134 Επομένως, το παράρτημα ΙΙ, Α, της οδηγίας αφορά το σύνολο των λιπασμάτων και όχι μόνον τα οργανικά λιπάσματα, όπως η κόπρος.
135 Στο μέτρο που η Ολλανδική Κυβέρνηση στηρίζεται στην ύπαρξη του καθεστώτος MINAS προκειμένου να αμφισβητήσει τη σημασία για τις Κάτω Ξώρες των κανόνων περί των χρονικών περιόδων κατά τις οποίες δεν ενδείκνυται η διασπορά λιπασμάτων, δεν αμφισβητείται ότι το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών, παραλείποντας να θεσπίσει κανόνες για το σύνολο των λιπασμάτων, παρέβη την υποχρέωση που υπέχει από το παράρτημα ΙΙ, Α, της οδηγίας.
136 Για τους λόγους που αναφέρει ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 101 έως 104 των προτάσεών του, η σημασία των κανόνων του παραρτήματος ΙΙ, Α, της οδηγίας πρέπει να εκτιμάται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων όπως τα γεωλογικά και κλιματολογικά χαρακτηριστικά κάθε περιοχής.
137 Εν προκειμένω, η Επιτροπή διαπίστωσε, χωρίς να αντικρουσθεί συναφώς, ότι η κλιματολογική κατάσταση στις Κάτω Ξώρες χαρακτηρίζεται από μια περίοδο βροχών μεταξύ των μηνών Σεπτεμβρίου και Ιανουαρίου. Σε περίπτωση διασποράς λιπασμάτων κατά το χρονικό αυτό διάστημα, υφίσταται σημαντικός κίνδυνος νιτρορρυπάνσεως των υδάτων από την ροή των βρόχινων υδάτων στο έδαφος. Το γεγονός αυτό καθιστά αναγκαίο τον καθορισμό από το κράτος χρονικών περιόδων κατά τις οποίες δεν ενδείκνυται η διασπορά λιπασμάτων, συμπεριλαμβανομένων των μη οργανικών.
138 Η Κυβέρνηση δεν απέδειξε ούτε ισχυρίστηκε ότι η εθνική νομοθεσία περιελάμβανε κανόνες περί των χρονικών περιόδων κατά τις οποίες δεν ενδείκνυται η διασπορά χημικών λιπασμάτων είτε κατά τον χρόνο παρελεύσεως της προβλεπόμενης στην οδηγία προθεσμίας για τη θέσπιση των κωδίκων ορθής γεωργικής πρακτικής είτε κατά τον χρόνο παρελεύσεως της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας.
139 Λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι η ύπαρξη παραβάσεως πρέπει να κρίνεται βάσει της καταστάσεως στο κράτος μέλος κατά τον χρόνο παρελεύσεως της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας και ότι οι επελθούσες στο μεταξύ αλλαγές δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη από το Δικαστήριο, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι ένας νόμος που αφορά τη θέσπιση κανόνων για τα χημικά λιπάσματα μετά την παρέλευση της εν λόγω προθεσμίας δεν αρκεί προκειμένου να θεραπευθεί η προβαλλόμενη παράβαση.
140 Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το πρώτο σκέλος του πέμπτου λόγου είναι βάσιμο.
Επί της ελλείψεως κανόνων για τις προϋποθέσεις διασποράς λιπασμάτων σε επικλινή εδάφη
- Επιχειρήματα των διαδίκων
141 H Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι κανόνες για τη διασπορά λιπασμάτων σε επικλινή εδάφη δεν θεσπίσθηκαν εντός της προβλεπόμενης από την οδηγία προθεσμίας, ήτοι πριν από τις 20 Δεκεμβρίου 1995.
142 Η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η θέσπιση των κανόνων αυτών δεν έχει σημασία για τις Κάτω Ξώρες, κατά την έννοια του παραρτήματος ΙΙ, Α, της οδηγίας. Αφενός, οι Κάτω Ξώρες είναι μια χώρα επίπεδη και, αφετέρου, το καθεστώς MINAS ενθαρρύνει τους κατόχους γεωργικών εκμεταλλεύσεων να κάνουν
χρήση λιπασμάτων στα επικλινή εδάφη.
- Εκτίμηση του Δικαστηρίου
143 Εκ προοιμίου, επιβάλλεται να υπομνησθεί ότι, μολονότι το παράρτημα ΙΙ, Α, της οδηγίας επιτάσσει οι κώδικες ορθής γεωργικής πρακτικής των κρατών μελών να περιλαμβάνουν κανόνες για τη διασπορά κόπρου σε επικλινή εδάφη, εντούτοις η υποχρέωση αυτή υπόκειται στην προϋπόθεση ότι το εν λόγω ζήτημα έχει εν προκειμένω σημασία. Οι κώδικες αυτοί πρέπει να περιλαμβάνουν κανόνες για τη διασπορά κόπρου σε επικλινή εδάφη, αλλά μόνον στον βαθμό που το εν λόγω ζήτημα είναι εν προκειμένω κρίσιμο.
144 Επομένως, πρέπει να εξετασθεί αν η θέσπιση από το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών των κανόνων του παραρτήματος ΙΙ, Α, 2), της οδηγίας είχε σημασία, κατά την έννοια της πρώτης περιόδου του παραρτήματος ΙΙ, Α.
145 Μολονότι το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών είναι σε γενικώς γραμμές μια χώρα επίπεδη, εντούτοις η Ολλανδική Κυβέρνηση περιορίσθηκε να υποστηρίξει ότι, δυνάμει του καθεστώτος MINAS, η εισροή λιπασμάτων που δεν υπόκειται σε κανόνες για την αποφυγή της επεκτάσεώς της στα επικλινή εδάφη οδηγεί σε υπέρβαση των προβλεπόμενων ορίων απωλειών και, συνεπώς, στην επιβολή τέλους. Σύμφωνα με την Ολλανδική Κυβέρνηση, οι κάτοχοι γεωργικών εκμεταλλεύσεων λαμβάνουν τα κατάλληλα μέτρα προκειμένου να αποφύγουν τις συνέπειες αυτές.
146 Όπως προκύπτει από τις σκέψεις 71 έως 78 της παρούσας αποφάσεως, τα όρια απωλειών και το ποσό των οφειλόμενων τελών σε περίπτωση υπερβάσεως των ορίων αυτών, όπως προβλέπονται από το καθεστώς MINAS, δεν αρκούν ούτε για τη μείωση ούτε για την πρόληψη της ρυπάνσεως σύμφωνα με τις επιταγές της οδηγίας.
147 Υπό τις συνθήκες αυτές, επιβάλλεται να τονισθεί ότι το δεύτερο σκέλος του πέμπτου λόγου είναι βάσιμο.
Επί της ελλείψεως κανόνων σχετικών με τις προϋποθέσεις διασποράς λιπασμάτων στο έδαφος κοντά σε υδάτινα ρεύματα
148 Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι δεν ενημερώθηκε από τις Κάτω Ξώρες για τη θέσπιση κανόνων περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο του παραρτήματος ΙΙ, Α, 4), της οδηγίας, το οποίο προβλέπει ότι οι κώδικες ορθής γεωργικής πρακτικής των κρατών μελών πρέπει να περιλαμβάνουν κανόνες σχετικούς με τις προϋποθέσεις διασποράς λιπασμάτων στο έδαφος κοντά σε υδάτινα ρεύματα. Εν πάση περιπτώσει, ακόμη και αν οι κανόνες αυτοί είχαν θεσπισθεί, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι θα έπρεπε να έχουν θεσπισθεί το αργότερο στις 20 Δεκεμβρίου 1995 και να έχουν τεθεί σε ισχύ κατά τη διάρκεια του πρώτου προγράμματος δράσεως.
149 Η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η προβλεπόμενη από την οδηγία προθεσμία για τη θέσπιση των κανόνων που αφορά το σκέλος αυτό του πέμπτου λόγου έληγε στις 20 Δεκεμβρίου 1999 και όχι στις 20 Δεκεμβρίου 1995 κατά τον ισχυρισμό της Επιτροπής. Τα μέτρα που απαιτεί η Επιτροπή είχαν ήδη θεσπισθεί και κοινοποιηθεί σ' αυτή. Επρόκειτο, αφενός, για μια εθνική διάταξη απαγορεύουσα την εναπόθεση λιπασμάτων στα επιφανειακά ύδατα, η οποία βρισκόταν σε ισχύ πριν από τις 20 Δεκεμβρίου 1999, και, αφετέρου, για την Lozingenbesluit open teelt e veehouderij που εκδόθηκε στις 27 Ιανουαρίου 2000.
- Εκτίμηση του Δικαστηρίου
150 Ακόμη και αν υποτεθεί ότι η ολλανδική διάταξη που απαγορεύει την εναπόθεση λιπασμάτων στα επιφανειακά ύδατα μπορεί να θεωρηθεί, τουλάχιστον εν μέρει, ότι μεταφέρει ορθώς στο εσωτερικό δίκαιο το παράρτημα ΙΙ, Α, 4), της οδηγίας, επιβάλλεται να τονιστεί ότι από τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως προκύπτει σαφώς ότι η έτερη ρύθμιση, επί της οποίας στηρίζει η Ολλανδική Κυβέρνηση την άποψη περί ορθής μεταφοράς της διατάξεως αυτής, εκδόθηκε στις 27 Ιανουαρίου 2000 και ότι, ως εκ τούτου, το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών δεν θέσπισε κατάλληλους κανόνες για τη διασπορά λιπασμάτων κοντά σε υδάτινα ρεύματα προ της λήξεως της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας.
151 Συνεπώς, επιβάλλεται να τονιστεί ότι το τρίτο σκέλος του πέμπτου λόγου είναι βάσιμο.
Επί της ελλείψεως κανόνων σχετικών με τις μεθόδους διασποράς, προκειμένου να περιορισθούν οι απώλειες στα ύδατα θρεπτικών στοιχείων
- Επιχειρήματα των διαδίκων
152 Σύμφωνα με το παράρτημα ΙΙ, Α, 6), της οδηγίας, ο κώδικας ορθής γεωργικής πρακτικής πρέπει να περιλαμβάνει κανόνες σχετικούς με τις μεθόδους διασποράς, προκειμένου να περιορισθούν οι απώλειες θρεπτικών στοιχείων στο νερό. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι οι ολλανδικοί κανόνες για τα αζωτούχα χημικά λιπάσματα δεν της είχαν κοινοποιηθεί έως την ημέρα καταθέσεως της υπό κρίση προσφυγής.
153 Η Ολλανδική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι οι κανόνες αυτοί δεν έχουν σημασία στις Κάτω Ξώρες, κατά την έννοια του παραρτήματος ΙΙ, Α, της οδηγίας, λόγω του ισχύοντος καθεστώτος MINAS. Συγκεκριμένα, δυνάμει του καθεστώτος αυτού, κάθε κάτοχος γεωργικής εκμεταλλεύσεως, στην οποία η διασπορά κόπρου ή χημικών λιπασμάτων δεν γίνεται κατά τρόπο ομοιόμορφο ή υπερβαίνει τα εφαρμοστέα όρια απωλειών, υποχρεούται στην καταβολή τέλους.
154 Εντούτοις, η Ολλανδική Κυβέρνηση προσθέτει ότι η τροποποίηση της νομοθεσίας περί κόπρου βρίσκεται στο στάδιο της επεξεργασίας και ότι πρόκειται να θεσπισθούν κανόνες ειδικώς για τη χρήση χημικών λιπασμάτων.
- Εκτίμηση του Δικαστηρίου
155 Εκ προοιμίου, επιβάλλεται να υπομνησθεί ότι, όπως προκύπτει από τη σκέψη 136 της παρούσας αποφάσεως, η σημασία των στοιχείων του παραρτήματος ΙΙ, Α, της οδηγίας μπορεί να εκτιμάται μόνο βάσει αντικειμενικών κριτηρίων σχετικών με τις φυσικές, γεωλογικές και κλιματολογικές συνθήκες κάθε περιοχής.
156 Επομένως, τα επιχειρήματα οικονομικής φύσεως της Ολλανδικής Κυβερνήσεως περί της τρόπου λειτουργίας του καθεστώτος MINAS δεν αρκούν για να αποδείξουν ότι η θέσπιση κανόνων για τη διασπορά χημικών λιπασμάτων και κόπρου είναι άνευ σημασίας.
157 Ως προς τις νομοθετικές τροποποιήσεις, τις οποίες επικαλείται η Ολλανδική Κυβέρνηση με τις παρατηρήσεις της ενώπιον του Δικαστηρίου, επιβάλλεται να υπομνησθεί ότι, όπως προκύπτει από τη σκέψη 50 της παρούσας αποφάσεως, η ύπαρξη παραβάσεως πρέπει να εκτιμάται σε σχέση με την κατάσταση του κράτους μέλους κατά τη λήξη της προθεσμίας που τάχθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη. Πάντως, στις 6 Δεκεμβρίου 1999, τα νομοθετικά μέτρα περί της διασποράς χημικών λιπασμάτων δεν είχαν ακόμη θεσπισθεί.
158 Υπό τις συνθήκες αυτές, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι και το τέταρτο σκέλος του πέμπτου λόγου είναι βάσιμο και, κατά συνέπεια, ο λόγος αυτός είναι βάσιμος στο σύνολό του.
Επί του έκτου λόγου που αντλείται από την παραβίαση του άρθρου 5, παράγραφος 5, της οδηγίας
Επιχειρήματα των διαδίκων
159 Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι, σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 5, της οδηγίας, τα κράτη μέλη υποχρεούνται, στα πλαίσια των προγραμμάτων δράσεως, να λαμβάνουν τα συμπληρωματικά μέτρα ή τις ενισχυμένες δράσεις που κρίνουν ότι απαιτούνται εάν, εξ αρχής ή βάσει της πείρας που αποκτάται κατά την εφαρμογή των προγραμμάτων δράσεως, καθίσταται καταφανές ότι τα μέτρα του άρθρου 5, παράγραφος 4, της οδηγίας δεν επαρκούν για την επίτευξη των στόχων του άρθρου 1 αυτής.
160 Σύμφωνα με την Επιτροπή, οι ολλανδικές αρχές αναγνώρισαν με την απάντησή τους στην αιτιολογημένη γνώμη ότι η τρέχουσα πολιτική της δεν ήταν επαρκής όσον αφορά τα αμμώδη ξηρά εδάφη και ότι απαιτούνταν συμπληρωματικά μέτρα. Επρόκειτο να εφαρμόσουν μέτρα περισσότερο δεσμευτικά στον τομέα των πλεονασμάτων από τα έτη 2008/2010, ημερομηνία η οποία μετά την αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής μετατέθηκε για το έτος 2003.
161 Εντούτοις, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι τα προταθέντα μέτρα για τα αμμώδη ξηρά εδάφη δεν επαρκούσαν για την επίτευξη των επιδιωκόμενων στόχων εντός των ταχθεισών προθεσμιών. Τα μέτρα αυτά έπρεπε να έχουν ληφθεί, σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 5, της οδηγίας, με το πρώτο πρόγραμμα δράσεως.
162 Η Ολλανδική Κυβέρνηση θεωρεί ότι το άρθρο 5, παράγραφος 5, της οδηγίας δεν προβλέπει προθεσμία για τη λήψη των συμπληρωματικών μέτρων ή των ενισχυμένων δράσεων. Τα μέτρα ή οι δράσεις αυτές έπρεπε απλώς να ληφθούν στο πλαίσιο των προγραμμάτων δράσεως.
163 Εν πάση περιπτώσει, η Ολλανδική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι τα συμπληρωματικά μέτρα και οι ενισχυμένες δράσεις για τα αμμώδη ξηρά και για τα πηλώδη εδάφη θα τεθούν σε ισχύ από το έτος 2003. Σύμφωνα με την Ολλανδική Κυβέρνηση, κατά τον χρόνο παρελεύσεως της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών είχε ήδη εκπληρώσει τις υποχρεώσεις που το άρθρο 5, παράγραφος 5, της οδηγίας επέβαλλε κατά την ημερομηνία αυτή. Προσθέτει ότι οι διατάξεις του ολλανδικού δικαίου διασφαλίζουν την τήρηση της διατάξεως αυτής και για τα προσεχή έτη και το αργότερο στις 20 Δεκεμβρίου 2002.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
164 Σύμφωνα με το άρθρο 1 της οδηγίας, τούτη αποβλέπει στη μείωση της ρυπάνσεως των υδάτων που προκαλείται άμεσα ή έμμεσα από νιτρικά ιόντα γεωργικής προελεύσεως και στην πρόληψη της περαιτέρω ρυπάνσεως αυτού του είδους.
165 Δυνάμει του άρθρου 5, παράγραφος 5, της οδηγίας, τα κράτη μέλη λαμβάνουν στα πλαίσια των προγραμμάτων δράσεως τα συμπληρωματικά μέτρα ή τις ενισχυμένες δράσεις που κρίνουν ότι απαιτούνται εάν, «εξαρχής ή βάσει της πείρας που αποκτάται κατά την εφαρμογή των προγραμμάτων δράσης», καθίσταται καταφανές ότι τα μέτρα της παραγράφου 4 του άρθρου αυτού δεν επαρκούν για την επίτευξη των στόχων του άρθρου 1 της οδηγίας.
166 Αντιθέτως προς τους ισχυρισμούς της Ολλανδικής Κυβερνήσεως, η διάταξη αυτή δεν αφήνει στα κράτη μέλη περιθώριο να αποφασίσουν σε ποιο πρόγραμμα δράσεως θα περιληφθούν τα συμπληρωματικά μέτρα ή οι ενισχυμένες δράσεις. Τα κράτη μέλη οφείλουν να λαμβάνουν τα μέτρα αυτά εξ αρχής ή βάσει της πείρας που αποκτάται κατά την εφαρμογή των προγραμμάτων δράσεως, ήτοι μόλις διαπιστωθεί ότι υπάρχει σχετική ανάγκη.
167 Εν προκειμένω, από τον φάκελο της υποθέσεως προκύπτει ότι κατά την εφαρμογή του πρώτου προγράμματος δράσεως του άρθρου 5, παράγραφος 1, της οδηγίας οι ολλανδικές αρχές είχαν επίγνωση της ανάγκης λήψεως συμπληρωματικών μέτρων ή ενισχυμένων δράσεων, τουλάχιστον όσον αφορά τα αμμώδη ξηρά εδάφη. Πράγματι, κατά το στάδιο προ της ασκήσεως της προσφυγής οι ολλανδικές αρχές αναγνώρισαν ότι η τρέχουσα πολιτική τους για τα εδάφη αυτά δεν ήταν επαρκής και ότι επρόκειτο να λάβουν συναφώς συμπληρωματικά μέτρα.
168 Επιπλέον, μολονότι η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίστηκε στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας ότι τα συμπληρωματικά μέτρα και οι ενισχυμένες δράσεις για τα αμμώδη ξηρά και για τα πηλώδη εδάφη θα ετίθεντο σε ισχύ από το έτος 2003, εντούτοις προκύπτει σαφώς από τη διαλαμβανόμενη στη σκέψη 50 της παρούσας αποφάσεως νομολογία ότι, εν πάση περιπτώσει, τα μέτρα και οι δράσεις αυτές δεν είχαν τεθεί σε ισχύ κατά τον χρόνο παρελεύσεως της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας, με αποτέλεσμα να μην μπορούν να ληφθούν υπόψη από το Δικαστήριο, δεδομένου ότι η ύπαρξη παραβάσεως πρέπει να εκτιμάται σε σχέση με την κατάσταση του κράτους μέλους κατά τον χρόνο παρελεύσεως της εν λόγω προθεσμίας.
169 Υπό τις συνθήκες αυτές, ο έκτος λόγος πρέπει να κριθεί βάσιμος, χωρίς να απαιτείται να εξετασθεί αν η λήψη των εν λόγω μέτρων και δράσεων συνιστά ενδεχομένως ορθή εκτέλεση του άρθρου 5, παράγραφος 5, της οδηγίας.
170 Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών, παραλείποντας να θεσπίσει όλες τις αναγκαίες νομοθετικές και διοικητικές διατάξεις που προβλέπονται:
- στο άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο αα, της οδηγίας 91/676/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 1991, για την προστασία των υδάτων από τη νιτρορρύπανση γεωργικής προελεύσεως, σε συνδυασμό με το παράρτημα ΙΙΙ, σημεία 1, 2) και 3), και 2, αυτής·
- στο άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο ββ, της ίδιας οδηγίας, σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αα, και με το παράρτημα ΙΙ, Α, 1), 2), 4) και 6), αυτής·
- στο άρθρο 5, παράγραφος 5, της εν λόγω οδηγίας,
παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία 91/676.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
171 Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Επειδή η Επιτροπή ζήτησε την καταδίκη του Βασιλείου των Κάτω Ξωρών και αυτό ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
(έκτο τμήμα)
αποφασίζει:
1) Το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών, παραλείποντας να θεσπίσει όλες τις αναγκαίες νομοθετικές και διοικητικές διατάξεις που προβλέπονται:
- στο άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο αα, της οδηγίας 91/676/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 1991, για την προστασία των υδάτων από τη νιτρορρύπανση γεωργικής προελεύσεως, σε συνδυασμό με το παράρτημα ΙΙΙ, σημεία 1, 2) και 3), και 2, αυτής·
- στο άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο ββ, της ίδιας οδηγίας, σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αα, και με το παράρτημα ΙΙ, Α, 1), 2), 4) και 6), αυτής·
- στο άρθρο 5, παράγραφος 5, της εν λόγω οδηγίας,
παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία 91/676.
2) Καταδικάζει το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών στα δικαστικά έξοδα.