61994CJ0051_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-51/94,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Hendrik van Lier, consultor jurídico, e Angela Bardenhewer, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg
demandante,
contra
República Federal da Alemanha, representada por Ernst Roeder, Ministerialrat no Ministério Federal da Economia, e Bernd Kloke, Regierungsrat no mesmo ministério, na qualidade de agentes,
demandada,
que tem por objecto obter a declaração de que, ao exigir que os géneros alimentícios na composição dos quais entra um ingrediente não conforme com as prescrições de uma receita alemã comportem, para a sua comercialização na Alemanha, uma denominação de venda completada por uma menção que especifique a utilização da substância em causa, mesmo que esta figure já na lista dos ingredientes, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 30. e seguintes do Tratado CE e dos artigos 5., 6. e 16. da Directiva 79/112/CEE do Conselho, de 18 de Dezembro de 1978, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios destinados ao consumidor final (JO 1979, L 33, p. 1; EE 13 F9 p. 162),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
composto por: D. A. O. Edward, presidente de secção, J. C. Moitinho de Almeida (relator), C. Gulmann, P. Jann e L. Sevón, juízes,
advogado-geral: F. G. Jacobs,
secretário: R. Grass,
visto o relatório do juiz-relator,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 11 de Maio de 1995,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 4 de Fevereiro de 1994, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, nos termos do artigo 169. do Tratado CE, uma acção com vista a fazer declarar que, ao exigir que os géneros alimentícios na composição dos quais entra um ingrediente não conforme com as prescrições de uma receita alemã comportem, para a sua comercialização na Alemanha, uma denominação de venda completada por uma menção que especifique a utilização da substância em causa, mesmo que esta figure já na lista dos ingredientes, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 30. e seguintes do Tratado CE e dos artigos 5., 6. e 16. da Directiva 79/112/CEE do Conselho, de 18 de Dezembro de 1978, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios destinados ao consumidor final (JO 1979, L 33, p. 1; EE 13 F9 p. 162, a seguir "directiva").
A legislação alemã
2 O § 17 da Lebensmittel- und Bedarfsgegenstaendegesetz (lei alemã de 15 de Agosto de 1974 relativa aos géneros alimentícios e aos produtos de consumo corrente, a seguir "LMBG") prevê:
"(1) É proibido,
...
2. vender sem rotulagem suficientemente precisa,
a) ...
b) géneros alimentícios cujas qualidades não correspondam ao uso comercial, o que diminui de forma importante a sua utilidade e o seu valor, em particular o seu valor nutritivo e a sua utilidade, ou
c) géneros alimentícios cujo aspecto possa levar o comprador a pensar que as suas qualidades são superiores às suas qualidades reais;
...
5. vender géneros alimentícios sob uma denominação, uma menção ou uma apresentação que induza o comprador em erro... O consumidor é designadamente induzido em erro
...
b) quando são utilizadas denominações, menções, apresentações, representações ou outras indicações susceptíveis de o enganar para indicar a proveniência dos géneros alimentícios, a sua quantidade, o seu peso, a data do seu fabrico ou do seu acondicionamento, a sua durabilidade ou outros elementos determinantes para apreciar a sua qualidade..."
3 O § 47, n.
1, da mesma lei dispõe:
"Os produtos, na acepção da presente lei, que não sejam conformes com as disposições legais em vigor na República Federal da Alemanha em matéria de géneros alimentícios, não podem ser introduzidos nos territórios que relevam do âmbito de aplicação da referida lei..."
4 A lei de 18 de Dezembro de 1992 relativa à alteração das disposições legislativas relativas aos géneros alimentícios introduziu na LMBG um § 47a, aplicável aos produtos provenientes de outros Estados-Membros, que está em vigor desde 1 de Janeiro de 1993. Essa disposição vem assim redigida:
"(1) Por derrogação do § 47, n.
1, primeira frase, os produtos referidos na presente lei, que sejam fabricados e comercializados legalmente em outro Estado-Membro da Comunidade Europeia, ou que provenham de um país terceiro e sejam comercializados legalmente num Estado-Membro da Comunidade Europeia, podem ser importados e colocados no mercado nacional, mesmo que não satisfaçam as disposições legislativas relativas aos géneros alimentícios em vigor na República Federal da Alemanha.
...
(4) Se os géneros alimentícios não corresponderem às disposições da presente lei, deve ser feita menção desse facto de maneira adequada no rótulo, na medida em que a protecção dos consumidores o exija."
Os factos
5 Os géneros alimentícios de que se trata no presente processo são, por um lado, os molhos conhecidos como "sauce hollandaise" e "sauce béarnaise", e, por outro, certos produtos de biscoitaria e de pastelaria que contêm um aditivo chamado "E 160 F".
6 Quando a Comissão instaurou o processo pré-contencioso, as autoridades alemãs, baseando-se no § 17, n.
1, ponto 5, da LMBG, proibiam a comercialização dos molhos "sauce hollandaise" e "sauce béarnaise", preparados à base de gorduras vegetais, pela razão de que os consumidores eram induzidos a pensar que esses produtos eram fabricados à base de ovos e de manteiga, em conformidade com a receita tradicionalmente seguida na Alemanha.
7 No decurso do processo pré-contencioso, a comercialização desses produtos tornou-se possível, desde que no rótulo figure uma menção suplementar especificando que os produtos contêm gorduras vegetais.
8 Quanto aos produtos de biscoitaria e de pastelaria que contêm o aditivo "E 160 F" ° que tem um efeito fortemente corante °, as autoridades alemãs, baseando-se no § 17, n. 1, ponto 2, alíneas b) e c), da LMBG, exigem igualmente uma menção complementar no rótulo, de forma a não deixar o consumidor pensar que o produto contém ovos ou uma quantidade de ovos mais importante do que a que contém na realidade.
9 Em ambos os casos, a exigência em questão diz respeito tanto aos produtos fabricados na Alemanha como aos produtos importados de outros Estados-Membros. Nem a Comissão nem os Estados-Membros foram informados da regulamentação em causa.
10 Por parecer fundamentado de 6 de Agosto de 1992, respeitante ao aditivo "E 160 F", a Comissão considerou que a República Federal da Alemanha violou o artigo 30. do Tratado bem como os artigos 6. e 16. da directiva. Além disso, por parecer fundamentado de 14 de Janeiro de 1993, relativo aos molhos "sauce hollandaise" e "sauce béarnaise", a Comissão considerou que a República Federal da Alemanha, ao exigir essas menções particulares, violou os artigos 30. e seguintes do Tratado bem como o artigo 5. da Directiva.
11 Por força do artigo 5., n.
1, da directiva, a denominação de venda que deve ser utilizada é a "prevista pelas disposições legislativas, regulamentares ou administrativas que lhe são aplicáveis e, na sua ausência, o nome consagrado pela prática do Estado-Membro onde se efectua a venda ao consumidor final ou uma descrição do género alimentício e, se necessário, da sua utilização, suficientemente pormenorizada para permitir ao comprador conhecer a natureza real do produto e distingui-lo dos produtos com os quais poderia ser confundido".
12 O artigo 6. da directiva regulamenta a obrigação de mencionar a lista dos ingredientes na rotulagem dos produtos. Nos termos do n.
6, primeiro parágrafo, na ausência de disposições comunitárias, "as disposições nacionais podem prever, para certos géneros alimentícios, que a denominação de venda deve ser acompanhada pela indicação de um ou vários ingredientes determinados". Nos termos do segundo parágrafo do mesmo número, o procedimento previsto no artigo 16. aplicar-se-á às eventuais disposições nacionais.
13 O artigo 16. prevê:
"Nos casos em que for feita remissão para o presente artigo, aplicar-se-á o procedimento seguinte:
1. Quando um Estado-Membro mantiver as disposições da sua legislação nacional, deve informar desse facto a Comissão e os outros Estados-Membros no prazo de dois anos a contar da notificação da presente directiva;
2. No caso de um Estado-Membro achar necessário adoptar uma nova legislação, deve comunicar à Comissão e aos outros Estados-Membros as medidas previstas, especificando os motivos que as justificam. A Comissão consultará os Estados-Membros no âmbito do Comité permanente dos Géneros Alimentícios, quando julgue útil tal consulta ou quando um Estado-Membro o solicite.
O Estado-Membro só poderá adoptar as medidas previstas, três meses após ter feito esta comunicação e sob condição de não ter recebido, da Comissão, um parecer contrário.
Neste último caso e antes do termo do prazo acima referido, a Comissão dará início ao procedimento previsto no artigo 17. para decidir se as medidas propostas podem ser aplicadas, mediante alterações adequadas, se for caso disso."
Quanto à violação dos artigos 6. e 16. da directiva
14 A Comissão reprova à República Federal da Alemanha ter exigido, em certos casos, que uma menção complete a denominação de venda, sem ter seguido o procedimento de informação previsto no artigo 16. da directiva. Agindo assim, teria infringido os artigos 6. e 16. desta última.
15 A República Federal da Alemanha entende, pelo contrário, não ter violado nenhuma dessas disposições. O procedimento de notificação que aí é previsto é aplicável apenas às disposições nacionais que prevêem que para "certos géneros alimentícios" a menção de um ou de vários ingredientes determinados deve acompanhar a denominação de venda.Tal não é o caso dos §§ 17 e 47a, n.
4, da LMBG que, à semelhança do artigo 2. da directiva, estabelecem uma regra geral de protecção dos consumidores, cujo âmbito de aplicação não se limita a "certos géneros alimentícios". Quanto às medidas de aplicação dessas disposições, adoptadas pelas autoridades em casos particulares, não constituem "disposições" na acepção da directiva.
16 Há que salientar a este propósito que só o parecer fundamentado de 6 de Agosto de 1992 respeitante ao aditivo "E 160 F" refere a violação dos artigos 6. e 16. da directiva. Além disso, o ponto 12 desse parecer refere-se "a essa disposição alemã", o que deve ser interpretado no sentido de que se trata do § 17 da LMBG, a única disposição alemã que nele é anteriormente mencionada.
17 Ora, resulta claramente do artigo 6., n.
6, que as disposições comunitárias e nacionais às quais se refere devem dizer respeito a "certos géneros alimentícios" e a "um ou vários ingredientes". Não visa, portanto, disposições gerais tais como as dos §§ 17 e 47a da LMBG, mesmo que, na prática, a aplicação dessas disposições pelas autoridades competentes possa acabar por exigir, na rotulagem dos produtos, menções complementares da sua denominação de venda, indicando a utilização de um ou vários ingredientes.
18 Tendo em conta o que precede, há que rejeitar portanto a acusação baseada na violação dos artigos 6. e 16. da directiva.
Quanto à violação do artigo 30. do Tratado e do artigo 5. da directiva
19 A Comissão considera que a obrigação de acrescentar à denominação de venda das mercadorias em causa uma menção indicando que a sua composição não respeita a receita nacional é incompatível com o artigo 5. da directiva e com os artigos 30. e seguintes do Tratado CE.
20 No tocante ao artigo 30., a Comissão sublinha que a regulamentação alemã priva o produto importado de uma denominação de venda a que tem direito no Estado-Membro de produção e impõe-lhe uma outra menos conhecida e menos apreciada pelo consumidor, o que pode tornar a sua comercialização na Alemanha mais difícil e, portanto, entravar, pelo menos indirectamente, o comércio entre os Estados-Membros.
21 Ora, tal restrição não é necessária para atingir um objectivo justificado à luz do direito comunitário e, nomeadamente, o da protecção dos consumidores, invocado pela demandada.
22 O Governo alemão entende, pelo contrário, que, de facto, as exigências em causa constituem entraves à livre circulação de mercadorias, mas que esses entraves são justificados, por um lado, pela necessidade de proteger os consumidores, e, por outro, pela necessidade de assegurar a lealdade das transacções comerciais.
23 No que toca ao primeiro objectivo, o Governo alemão alega que os géneros alimentícios são muitas vezes comprados sem que o consumidor proceda a um exame minucioso do produto, sendo a sua escolha determinada em função de "critérios de referência", tais como a denominação de venda e as informações suplementares que lhe são acrescentadas.
24 Por isso, se, em relação aos molhos "sauce hollandaise" e "sauce béarnaise", a menção em litígio não fosse exigida, o consumidor poderia ser levado a comprar esses produtos pensando que são fabricados segundo a receita alemã, isto é, a partir de ovos e de manteiga, quando, de facto, foram utilizadas gorduras vegetais.
25 Acontece o mesmo em relação à incorporação do aditivo ou corante "E 160 F" nos produtos de biscoitaria e de pastelaria. Neste caso, o aditamento à denominação de venda de uma menção especial é indispensável, pois a coloração amarela viva do produto acabado, deixando pensar que contém uma forte concentração de gemas de ovos, é enganosa para o consumidor.
26 A República Federal da Alemanha acrescenta que, em relação a certos produtos, o próprio legislador comunitário previu a obrigação de fazer constar menções especiais ao lado da denominação de venda e que, contrariamente ao que a Comissão sustenta, as exigências especiais estabelecidas a esse propósito pelo direito alemão não redundam na depreciação dos produtos em causa. Têm somente por finalidade chamar atenção dos consumidores alemães para a presença de ingredientes com os quais não contam.
27 Quanto à necessidade de assegurar a lealdade das transacções comerciais, o Governo alemão entende que, graças à utilização de ingredientes como as gorduras vegetais, que são mais baratas que os ovos e a manteiga, os fabricantes de produtos importados podem beneficiar de vantagens consideráveis em matéria de concorrência, vantagens inadmissíveis visto que os consumidores não conhecem suficientemente a diferença entre os diversos métodos de fabrico.
28 Esta argumentação não pode ser acolhida.
29 Segundo uma jurisprudência constante, constituem medidas de efeito equivalente, proibidas pelo artigo 30. do Tratado, os obstáculos à livre circulação de mercadorias resultantes, na falta de uma harmonização das legislações, da aplicação a mercadorias provenientes de outros Estados-Membros, onde são legalmente fabricadas e comercializadas, de regras relativas às condições a que essas mercadorias devem obedecer (tais como as relativas à sua designação, forma, dimensões, peso, composição, apresentação, etiquetagem, acondicionamento), mesmo que essas regras sejam indistintamente aplicáveis a todos os produtos, desde que essa aplicação não possa ser justificada por objectivos de interesse geral susceptíveis de primar sobre as exigências da livre circulação de mercadorias (v. acórdão de 24 de Novembro de 1993, Keck e Mithouard, C-267/91 e C-268/91, Colect., p. I-6097, n. 15).
30 No caso vertente, as exigências em litígio, indistintamente aplicáveis aos produtos nacionais e aos produtos importados, referem-se à rotulagem e ao acondicionamento dos produtos em causa. Constituem, por isso, medidas de efeito equivalente proibidas pelo artigo 30. do Tratado CE, caso não possam ser justificadas em conformidade com a jurisprudência já referida.
31 A este propósito, há que salientar que, na ausência de harmonização comunitária, como acontece no caso em apreço, as medidas nacionais necessárias para garantir as denominações correctas dos produtos, evitando qualquer confusão no espírito do consumidor e assegurando a lealdade das transacções comerciais, são compatíveis com os artigos 30. e seguintes do Tratado (v., nomeadamente, o acórdão de 23 de Fevereiro de 1988, Comissão/França, 216/84, Colect., p. 793, n.
11).
32 Convém, portanto, em primeiro lugar, apreciar se, como sustenta o governo demandado, as exigências em causa são necessárias para garantir a informação correcta dos consumidores.
33 Certamente, não pode excluir-se que, em certos casos, a exigência de um complemento da denominação de venda seja necessária para evitar qualquer confusão no espírito do consumidor. Tal exigência, aliás, prevista no artigo 6., n.
6, da directiva, não encontra, todavia, justificação no caso em apreço.
34 Com efeito, tal como o advogado-geral observou no n.
39 das suas conclusões, há que admitir que os consumidores, cuja decisão de comprar é determinada pela composição dos produtos em causa, lêem em primeiro lugar a lista dos ingredientes cuja menção é obrigatória por força do artigo 6. da directiva. Mesmo que, em certos casos, os consumidores possam ser induzidos em erro, esse risco continua mínimo e não pode, por conseguinte, justificar o entrave à livre circulação de mercadorias gerado pelas exigências em litígio.
35 Em seguida, convém apreciar se as medidas em litígio são justificadas pela necessidade de garantir a lealdade das transacções comerciais, que, em conformidade com uma jurisprudência constante, pode igualmente justificar obstáculos à livre circulação de mercadorias (v., em particular, acórdão de 26 de Novembro de 1985, Miro, 182/84, Recueil, p. 3731).
36 Contrariamente ao que afirma o Governo alemão, a vantagem concorrencial que poderia resultar, para certos produtores, da utilização de produtos mais baratos, não pode ser considerada inadmissível pela razão de que os consumidores não conhecem suficientemente a diferença entre os diversos métodos de fabrico. Tal como foi salientado acima, a informação do consumidor atento à composição do produto é suficientemente assegurada pela lista dos ingredientes que deve figurar na rotulagem, em conformidade com o artigo 6. da directiva; de qualquer forma, como o advogado-geral observou no n.
40 das suas conclusões, os produtores são livres de chamar a atenção desses consumidores para a utilização de produtos tradicionais.
37 Resulta do que precede que as exigências em litígio não são necessárias para assegurar a protecção dos consumidores e a lealdade das transacções comerciais e que, por isso, são incompatíveis com o artigo 30. do Tratado.
38 Quanto ao artigo 5., n.
1, já referido, a Comissão considera, tendo em conta o sistema da directiva, que este preceito não autoriza os Estados-Membros a exigirem a inserção, nas denominações de venda, de menções que ultrapassem o objectivo de uma informação correcta do consumidor, excluindo assim a comercialização de produtos nacionais ou importados que, como os produtos em causa, não se afastam, no essencial, dos produtos geralmente conhecidos sob essa mesma denominação na Comunidade.
39 O Governo federal entende, por seu lado, que essa disposição autoriza o legislador nacional a ter em conta a forma como uma denominação de venda é maioritariamente entendida no seu Estado, de maneira a garantir a informação correcta dos consumidores quanto à natureza e à composição real dos produtos em causa.
40 A esse propósito, basta observar que a exigência, formulada pelo artigo 5., n.
1, da directiva, de que os complementos da denominação sejam necessários à informação dos consumidores resulta igualmente do artigo 30. do Tratado e que, por isso, essa acusação não tem autonomia.
41 Há que concluir que, ao exigir que os molhos conhecidos por "sauce béarnaise" e "sauce hollandaise" fabricados com gorduras vegetais, bem como certos produtos de pastelaria contendo o aditivo "E 160 F", comportem, para serem comercializados na Alemanha, uma denominação de venda contendo uma denominação suplementar que indique a utilização da substância em causa, mesmo que esta figure já na lista dos ingredientes referida no artigo 6. da directiva, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30. do Tratado.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
42 Nos termos do artigo 69., n.
2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo a República Federal da Alemanha sido vencida no essencial dos seus fundamentos, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
decide:
1) Ao exigir que os molhos conhecidos por "sauce béarnaise" e "sauce hollandaise" fabricados com gorduras vegetais, bem como certos produtos de pastelaria contendo o aditivo "E 160 F", comportem, para serem comercializados na Alemanha, uma denominação de venda contendo uma menção suplementar que indique a utilização da substância em causa, mesmo que esta figure já na lista dos ingredientes referida no artigo 6. da Directiva 79/112/CEE do Conselho, de 18 de Dezembro de 1978, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios destinados ao consumidor final, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30. do Tratado CE.
2) A acção é julgada improcedente quanto ao restante.
3) A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas.