ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
DE L’UNION EUROPÉENNE (troisième chambre)
29 novembre 2011 (*)
« Fonction publique – Agents temporaires – Congé pour service national – Article 18 du règlement applicable aux autres agents – Militaire de carrière – Accomplissement d’une période de commandement territorial – Refus »
Dans l’affaire F‑119/10,
ayant pour objet un recours introduit au titre de l’article 270 TFUE, applicable au traité CEEA en vertu de son article 106 bis,
Roberto Di Tullio, agent temporaire de la Commission européenne, demeurant à Rovigo (Italie), représenté par Mes É. Boigelot et S. Woog, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. J. Currall et V. Joris, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(troisième chambre),
composé de M. H. Kreppel, faisant fonction de président (rapporteur), Mme I. Boruta et Mme M. I. Rofes i Pujol, juges,
greffier : M. J. Tomac, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 29 juin 2011,
rend le présent
Arrêt
1        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 15 novembre 2010, M. Di Tullio demande principalement l’annulation de la décision par laquelle la Commission européenne a refusé de le placer en congé pour service national.
Cadre juridique
2        L’article 18 du régime applicable aux autres agents de l’Union européenne (ci-après le « RAA ») dispose :
« L’agent temporaire incorporé dans une formation militaire pour effectuer son service légal, appelé à effectuer son service de remplacement, astreint à accomplir une période d’instruction militaire ou rappelé sous les drapeaux est placé en position de congé pour service national ; pour l’agent temporaire engagé en vertu d’un contrat à durée déterminée, cette position ne peut en aucun cas se prolonger au-delà de la durée du contrat.
L’agent temporaire incorporé dans une formation militaire pour effectuer son service légal ou appelé à effectuer son service de remplacement cesse de percevoir sa rémunération, mais continue à bénéficier des dispositions du présent régime concernant l’avancement d’échelon. Il continue de même à bénéficier de celles concernant la retraite s’il effectue, après libération de ses obligations militaires ou après avoir accompli son service de remplacement, le versement à titre rétroactif de la cotisation au régime de pension.
L’agent temporaire astreint à accomplir une période d’instruction militaire ou rappelé sous les drapeaux bénéficie, pour la durée de la période d’instruction militaire ou du rappel, de sa rémunération, cette dernière étant toutefois réduite du montant de la solde militaire perçue. »
Faits à l’origine du litige
3        Le 1er octobre 1982, le requérant est entré à la Guardia di Finanza (Garde des Finances), corps militaire de police douanière et financière dépendant directement du ministère de l’Économie et des Finances italien.
4        À compter du 1er septembre 2001, le requérant, alors major à la Guardia di Finanza, a été recruté par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) pour y exercer, sur la base d’un contrat d’agent temporaire à durée déterminée de trois ans, les fonctions d’enquêteur. Pour les besoins de cet engagement, l’intéressé a été placé en situation de détachement par son administration nationale.
5        Par courrier du 22 juin 2004, l’OLAF a informé le requérant que son contrat d’agent temporaire serait renouvelé pour la période allant du 1er septembre 2004 au 31 août 2007. Par un avenant intervenu ultérieurement, le terme du contrat a été fixé au 31 août 2009.
6        Le 2 avril 2007, le requérant a présenté à l’autorité de la Commission habilitée à conclure les contrats d’engagement (ci-après l’« AHCC ») une demande tendant à être placé, pour la période allant du 1er octobre 2007 au 30 juin 2008, en position de congé pour service national au sens de l’article 18 du RAA, afin de participer à une session de formation pour les officiers supérieurs de la Guardia di Finanza.
7        Par décision du 26 juillet 2007, l’AHCC a placé le requérant en position de congé pour service national pour la période allant du 1er septembre 2007 au 30 juin 2008.
8        Par courrier du 31 octobre 2007, l’OLAF a informé le requérant qu’il avait décidé de « prolonger [son] contrat d’engagement en qualité d’agent temporaire pour une durée indéterminée ».
9        Le 1er juillet 2008, soit à l’issue de sa période de formation, le requérant a été promu colonel.
10      Ce même 1er juillet 2008, le requérant a repris ses fonctions au sein de l’OLAF, tout en bénéficiant, de la part de son administration nationale, d’un nouveau détachement jusqu’au 30 juin 2010.
11      Le 5 mars 2010, la Guardia di Finanza a communiqué au requérant un ordre de rappel du 24 février 2010 l’informant de ce qu’il serait, « pour motifs de service », affecté à Rovigo (Italie) afin d’y accomplir une période de commandement territorial de deux ans (ci-après l’« ordre de rappel »). Par la suite, la Guardia di Finanza a précisé que la décision d’affectation prendrait effet le 1er juillet 2010.
12      Par note du 16 mars 2010, le requérant a demandé à être placé en position de congé pour service national sur la base de l’ordre de rappel.
13      Par décision du 27 avril 2010, l’OLAF a rejeté cette demande (ci-après la « décision litigieuse »), expliquant, entre autres arguments, que « [l]’article 18 du RAA vis[ait] […] un service militaire obligatoire ainsi que des rappels de réservistes pour entraînement ou mobilisation » et que « [p]ar contre, dans [le] cas [de l’intéressé], il [était] question d’un service en tant qu’officier de la [Guardia di Finanza] dans un contexte de développement de carrière ».
14      Par note du 31 mai 2010, le requérant a introduit une réclamation contre la décision litigieuse au titre de l’article 90, paragraphe 2, du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut »).
15      Le 9 juin 2010, en l’absence de réponse explicite à sa réclamation et compte tenu de ce que la période de commandement territorial qu’il devait accomplir débutait le 1er juillet 2010, le requérant a demandé à être placé, pour la période allant du 1er juillet 2010 au 31 janvier 2011, en congé sans rémunération au sens de l’article 17 du RAA.
16      Par décision du 29 juin 2010, l’AHCC a fait droit à la demande du requérant et a placé celui-ci en congé sans rémunération pour la période allant du 1er juillet 2010 au 31 janvier 2011.
17      Par décision du 10 septembre 2010, l’AHCC a rejeté la réclamation dirigée contre la décision litigieuse, en se fondant en particulier sur les éléments suivants :
« [i]l ressort […] que la situation [du requérant], colonel de la Guardia di Finanza auquel une période de commandement exigée en vue d’une éventuelle promotion future est offerte, ne saurait rentrer parmi les critères couverts par l’article 18 du RAA. La poursuite parallèle d’une carrière professionnelle de haut niveau dans la Guardia di Finanza, telle que celle entreprise par [le requérant], ne saurait en effet être comparée à un service militaire obligatoire ; il s’agit plutôt d’un libre choix de l’intéressé, choix qu’il a fait en tant qu’officier italien, en vue d’avancer dans sa carrière nationale, choix auquel l’intéressé pouvait renoncer tout en gardant sa qualité d’agent temporaire titulaire d’un contrat à durée indéterminée. Il faut observer à cet égard que l’OLAF a proposé son soutien auprès des autorités italiennes en vue d’obtenir une exonération de la période de commandement territorial, mais que [le requérant] n’a pas opté pour cette possibilité.
La Commission ne saurait supporter les charges financières de ce choix en payant sa rémunération [au requérant], alors qu’il ne preste aucun service pour elle. »
18      Le congé sans rémunération du requérant a été prolongé pour la période allant du 1er février au 30 juin 2011.
19      Par lettre du 13 avril 2011 adressée au directeur général de l’OLAF, le requérant a manifesté son souhait de reprendre son service en tant qu’enquêteur à compter du 1er juillet 2011, après l’expiration de son congé sans rémunération. Par ailleurs, dans la même lettre, l’intéressé a demandé au directeur général de l’OLAF de l’aider à obtenir de la Guardia di Finanza un nouveau détachement à compter du 1er juillet 2011 ainsi que l’« exemption éventuelle de l’accomplissement ultérieur de la période de commandement territorial ».
20      Par lettre du 11 mai 2011, le directeur général de l’OLAF a, en conséquence de « la disponibilité manifestée par [le requérant] à reprendre service auprès de l’OLAF », demandé à la Guardia di Finanza d’« évaluer la possibilité d’activer les procédures nécessaires afin que soit autorisé le détachement [de l’intéressé] auprès de [l’OLAF] à compter du 1er juillet 2011 ».
21      La Guardia di Finanza a refusé de détacher le requérant à compter du 1er juillet 2011 tout en admettant qu’un nouveau détachement auprès de l’OLAF pourrait être envisagé une fois accomplie la période de commandement territorial, soit à compter du 1er juillet 2012.
Procédure et conclusions des parties
22      Le présent recours a été introduit le 15 novembre 2010.
23      Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision litigieuse ;
–        annuler la décision du 10 septembre 2010 rejetant la réclamation ;
–        le placer en position de congé pour service national du 1er juillet 2010 au 30 juin 2012 ;
–        condamner la Commission aux dépens.
24      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme partiellement irrecevable et, pour le reste, comme non fondé ;
–        condamner le requérant aux dépens.
25      Dans le cadre de mesures d’organisation de la procédure, le Tribunal a posé des questions aux parties et sollicité de celles-ci la production de documents. Les parties ont déféré auxdites mesures.
26      Postérieurement à la clôture de la procédure orale, le requérant a communiqué au Tribunal un document confirmant, de son point de vue, le caractère contraignant de l’ordre de rappel, et a sollicité la réouverture de ladite procédure orale.
En droit
Sur les conclusions tendant à l’annulation de la décision de rejet de la réclamation
27      La réclamation administrative et son rejet, explicite ou implicite, font partie intégrante d’une procédure complexe et ne constituent qu’une condition préalable à la saisine du juge. Dans ces conditions, le recours, même formellement dirigé contre le rejet de la réclamation, a pour effet de saisir le juge de l’acte faisant grief contre lequel la réclamation a été présentée (arrêt de la Cour du 17 janvier 1989, Vainker/Parlement, 293/87, points 7 et 8), sauf dans l’hypothèse où le rejet de la réclamation a une portée différente de celle de l’acte contre lequel cette réclamation a été formée (arrêt du Tribunal de première instance du 25 octobre 2006, Staboli/Commission, T‑281/04, point 26 ; arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 21 septembre 2011, Adjemian e.a./Commission, T‑325/09 P, point 32). Il a en effet été jugé à plusieurs reprises qu’une décision explicite de rejet d’une réclamation pouvait, eu égard à son contenu, ne pas avoir un caractère confirmatif de l’acte contesté par le requérant. Tel est le cas lorsque la décision de rejet de la réclamation contient un réexamen de la situation du requérant, en fonction d’éléments de droit et de fait nouveaux, ou lorsqu’elle modifie ou complète la décision initiale. Dans ces hypothèses, le rejet de la réclamation constitue un acte soumis au contrôle du juge, qui le prend en considération dans l’appréciation de la légalité de l’acte contesté (arrêts du Tribunal de première instance du 10 juin 2004, Eveillard/Commission, T‑258/01, point 31, et du 7 juin 2005, Cavallaro/Commission, T‑375/02, points 63 à 66 ; arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 9 décembre 2009, Commission/Birkhoff, T‑377/08 P, points 50 à 59 et 64), voire le considère comme un acte faisant grief se substituant à ce dernier (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 28 mai 1980, Kuhner/Commission, 33/79 et 75/79, point 9 ; arrêts du Tribunal de première instance du 12 décembre 2002, Morello/Commission, T‑338/00 et T‑376/00, point 35, et du 14 octobre 2004, Sandini/Cour de justice, T‑389/02, point 49).
28      En l’espèce, il ne ressort des pièces du dossier ni que la décision du 10 septembre 2010 rejetant la réclamation dirigée contre la décision litigieuse contiendrait un réexamen de la situation du requérant en fonction d’éléments de droit ou de fait nouveaux ni qu’elle modifierait ou compléterait la décision litigieuse. Dans ces conditions, la décision du 10 septembre 2010 étant dépourvue de contenu autonome, il convient d’analyser les conclusions tendant à son annulation comme dirigées contre la seule décision litigieuse.
Sur les conclusions tendant à ce que le requérant soit placé par la Commission en position de congé pour service national
29      Dès lors qu’il n’appartient pas au juge de l’Union d’adresser des injonctions à l’administration dans le cadre du contrôle de légalité fondé sur l’article 91 du statut (voir, par exemple, arrêt du Tribunal de première instance du 2 mars 2004, Di Marzio/Commission, T‑14/03, point 63), les conclusions susmentionnées ne peuvent qu’être rejetées comme irrecevables.
Sur les conclusions tendant à l’annulation de la décision litigieuse
30      À l’appui des conclusions susmentionnées, le requérant soulève trois moyens, tirés, pour le premier, de la violation de l’article 18 du RAA, pour le deuxième, de l’existence d’erreurs manifestes d’appréciation, pour le troisième, de la violation du principe de protection de la confiance légitime et du principe de sécurité juridique.
31      Les premier et deuxième moyens, lesquels procèdent d’une même argumentation, seront examinés ensemble.
Sur les premier et deuxième moyens, tirés de la violation de l’article 18 du RAA et de l’existence d’erreurs manifestes d’appréciation
–       Arguments des parties
32      Le requérant fait valoir que, officier d’un corps militaire et soumis à ce titre aux règles et à la discipline militaires, il aurait été contraint de déférer à l’ordre de rappel sans pouvoir s’y soustraire, sauf à risquer des sanctions pénales et disciplinaires. En témoignerait le fait que, dans une note du 15 mars 2010 adressée à l’OLAF, la Guardia di Finanza aurait précisé que l’ordre de rappel avait été adopté « par voie d’autorité » et que, dans une attestation, elle aurait confirmé qu’il avait été « muté d’autorité et non sur sa demande ». Le requérant en conclut que, astreint à accomplir une période d’instruction militaire au sens de l’article 18, premier alinéa, du RAA, ou à tout le moins rappelé sous les drapeaux au sens de cette même disposition, il aurait dû être placé en congé pour service national.
33      En défense, la Commission conclut au rejet des moyens, expliquant que le requérant, en tant que militaire de carrière, n’entre pas dans le champ d’application de l’article 18 du RAA. Elle ajoute que l’intéressé aurait pu, en démissionnant de la Guardia di Finanza, se libérer de l’obligation d’accomplir sa période de commandement territorial.
34      Le requérant rétorque qu’une démission de la Guardia di Finanza était inenvisageable, compte tenu des conséquences financières négatives d’une telle décision.
–       Appréciation du Tribunal
35      En vertu de l’article 18, premier alinéa, première phrase, du RAA, « [l]’agent temporaire incorporé dans une formation militaire pour effectuer son service légal, appelé à effectuer son service de remplacement, astreint à accomplir une période d’instruction militaire ou rappelé sous les drapeaux est placé en position de congé pour service national […] ».
36      Le requérant prétend qu’il aurait dû être placé en congé pour service national, puisqu’il aurait été astreint à accomplir une période d’instruction militaire.
37      Toutefois, le Tribunal ne saurait faire droit à une telle argumentation.
38      En effet, la situation visée à l’article 18, premier alinéa, du RAA, et dont se prévaut le requérant, ne concerne à l’évidence que celle où un agent temporaire est tenu, dans le cadre de la législation nationale sur le service militaire, d’accomplir dans l’État membre dont il est ressortissant une période limitée d’instruction militaire, par exemple en tant qu’officier de réserve. En revanche, ces dispositions ne sauraient viser la situation où un fonctionnaire national est conduit, au terme d’une période de détachement au sein des institutions européennes en vertu d’un contrat d’agent temporaire, à réintégrer son administration pour satisfaire à des obligations liées au déroulement de sa carrière, quand bien même ce fonctionnaire appartiendrait, comme en l’espèce, à un corps dont les membres sont soumis aux règles et à la discipline militaires.
39      Dans ces conditions, la période de commandement territorial de deux ans que le requérant a été appelé à effectuer et à l’accomplissement de laquelle était, en principe, subordonnée sa promotion éventuelle au grade de général ne peut être regardée, eu égard à sa nature, comme une période d’instruction militaire au sens de l’article 18, premier alinéa, du RAA.
40      Le requérant prétend que, à tout le moins, il aurait dû être regardé comme « rappelé sous les drapeaux » au sens de l’article 18, premier alinéa, du RAA. Toutefois, là encore, une telle argumentation ne saurait prospérer, le rappel sous les drapeaux renvoyant à l’hypothèse où une ou plusieurs classes d’âge sont rappelées en raison, par exemple, d’une menace de conflit armé.
41      Si le requérant prétend enfin que l’ordre de rappel revêtait un caractère impératif, et s’il ajoute qu’une démission de la Guardia di Finanza n’était pas envisageable, compte tenu notamment des conséquences financières négatives d’une telle décision, de telles circonstances, à les supposer établies, sont dépourvues de toute pertinence, dès lors que la situation de l’intéressé n’entrait pas dans le champ d’application de l’article 18, premier alinéa, du RAA.
42      Il résulte de ce qui précède que le requérant n’est pas fondé à prétendre que, par la décision litigieuse, la Commission aurait méconnu l’article 18, premier alinéa, du RAA et commis des erreurs manifestes d’appréciation.
43      Les premier et deuxième moyens doivent, par suite, être rejetés comme non fondés.
Sur le troisième moyen, tiré de la violation des principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique
–       Arguments des parties
44      Le requérant fait valoir que, par le passé, l’OLAF aurait octroyé des congés pour service national tant à lui-même qu’à d’autres officiers de la Guardia di Finanza et à des officiers de la Guardia Civil (Garde civile espagnole) rappelés par leurs autorités militaires. Ainsi, en refusant de lui accorder pareil congé, sur la base d’une interprétation de l’article 18, premier alinéa, du RAA contraire à celle qui prévalait auparavant, l’administration aurait violé les principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique.
45      La Commission conclut au rejet du moyen.
–       Appréciation du Tribunal
46      En premier lieu, il est de jurisprudence constante que le droit de réclamer la protection de la confiance légitime suppose la réunion de trois conditions. Premièrement, des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, émanant de sources autorisées et fiables, doivent avoir été fournies à l’intéressé par l’administration. Deuxièmement, ces assurances doivent être de nature à faire naître une attente légitime dans l’esprit de celui auquel elles s’adressent. Troisièmement, les assurances données doivent être conformes aux normes applicables (voir, par exemple, arrêt du Tribunal du 1er mars 2007, Neirinck/Commission, F‑84/05, point 79). En l’espèce, outre qu’il n’est ni établi ni même allégué que le requérant aurait reçu de la part de l’OLAF des assurances qu’il serait placé en congé pour service national pour effectuer sa période biennale de commandement territorial, de telles assurances, auraient-elles été données, n’auraient pas été conformes à l’article 18, premier alinéa, du RAA. Par suite, le grief tiré de la violation du principe de protection de la confiance légitime doit être écarté.
47      En second lieu, le requérant ne saurait non plus prétendre que la décision litigieuse aurait méconnu le principe de sécurité juridique au prétexte que, par le passé, l’OLAF aurait accepté de le placer, ainsi que d’autres officiers de la Guardia di Finanza et des officiers de la Guardia Civil, en congé pour service national pour leur permettre d’accomplir des périodes d’instruction militaire. En effet, le fait que la Commission ait antérieurement accordé de tels congés à des agents temporaires dont la situation n’entrait pas dans le champ d’application de l’article 18, premier alinéa, du RAA, tel qu’interprété au point 38 du présent arrêt, n’était pas de nature à fonder un quelconque droit pour le requérant à obtenir un congé pour service national pour effectuer sa période biennale de commandement territorial. Enfin, nul ne peut invoquer à son profit une illégalité commise en faveur d’autrui (voir, par exemple, arrêt du Tribunal du 21 février 2008, Skoulidi/Commission, F‑4/07, point 81).
48      Le troisième moyen doit donc être écarté.
49      Les trois moyens soulevés à l’encontre de la décision litigieuse ayant été écartés, les conclusions tendant à l’annulation de cette décision doivent être rejetées.
50      Enfin, si le requérant, postérieurement à la clôture de la procédure orale, a sollicité la réouverture de celle-ci afin que puisse être versé aux débats un document confirmant qu’il ne pouvait pas se soustraire à l’ordre de rappel, une telle demande ne saurait être accueillie. En effet, ainsi qu’il a été vu, le caractère prétendument contraignant de l’ordre de rappel était dépourvu de toute incidence sur l’application à l’intéressé des dispositions de l’article 18, premier alinéa, du RAA.
51      Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans son ensemble.
Sur les dépens
52      Aux termes de l’article 87, paragraphe 1, du règlement de procédure, sous réserve des autres dispositions du chapitre huitième du titre deuxième dudit règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En vertu du paragraphe 2 du même article, le Tribunal peut décider, lorsque l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe n’est condamnée que partiellement aux dépens, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre.
53      Il résulte des motifs du présent arrêt que le requérant est la partie qui succombe. En outre, la Commission a, dans ses conclusions, expressément conclu à ce qu’il soit condamné aux dépens. Les circonstances de l’espèce ne justifiant pas l’application des dispositions de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, il y a donc lieu de condamner le requérant à supporter, outre ses propres dépens, les dépens exposés par la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(troisième chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours de M. Di Tullio est rejeté.
2)      M. Di Tullio supporte l’ensemble des dépens.
Kreppel
Boruta
Rofes i Pujol
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 29 novembre 2011.
Le greffier
Le président
W. Hakenberg
H. Kreppel
* Langue de procédure : le français.