62007CC0378
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 4. decembra 2008 (
1
)
Združene zadeve od C-378/07 do C-380/07
Kiriaki Angelidaki in drugi
proti
Organismos Nomarchiakis Autodioikisis Rethymnis in Dimos Geropotamou
„Direktiva 1999/70/ES — Določbi 5 in 8 okvirnega sporazuma o delu za določen čas — Pogodbe o zaposlitvi za določen čas v javnem sektorju — Prva ali edina pogodba — Veriženje pogodb — Ustrezni pravni ukrep — Znižanje splošne ravni varstva delavcev — Ukrepi za preprečevanje zlorab — Sankcije — Absolutna prepoved spremembe pogodb o zaposlitvi za določen čas v pogodbe za nedoločen čas v javnem sektorju — Posledica nepravilnega prenosa direktive — Skladna razlaga“
I – Uvod
1.
Sodišče je še enkrat vključeno v oster spor, ki se nanaša na zaščito delavcev, zaposlenih za določen čas, v grški javni upravi. Tokrat je v središču vprašanje, ki je bilo v doslej razsojenih primerih Adeneler (
2
) in Vassilakis (
3
) obravnavano zgolj na kratko: ali se z določbami o zaposlitvi za določen čas, ki v Grčiji veljajo za javni sektor, krši prepoved poslabšanja, določena v pravu Skupnosti? Razlaga te prepovedi, h kateri je Sodišče tu pozvano, bi bila lahko pomembna tudi za številne druge države, ne le za Grčijo.
2.
Predvsem se preučuje grška določba, v skladu s katero v javnem sektorju ni dovoljeno spreminjati delovnih razmerij za določen čas v delovna razmerja za nedoločen čas; ta določba je zdaj zapisana celo v grški ustavi. Predložitveno sodišče in nekatere stranke v postopku vendarle menijo, da je bila prejšnja grška ureditev za delavce, zaposlene za določen čas, veliko ugodnejša od trenutno veljavne; zato dvomijo o skladnosti nove ureditve z zahtevami prava Skupnosti, zlasti s prepovedjo poslabšanja.
3.
Pri odgovoru v zvezi s tremi predloženimi predlogi za sprejetje predhodne odločbe ima določeno vlogo tudi večkrat kritizirana sodba Mangold (
4
). Že na tem mestu pa vnaprej predpostavljam, da v obravnavanem primeru ne gre za sporne dele sodbe v zvezi s prepovedjo diskriminacije zaradi starosti, zlasti ne za dogmatično izpeljavo te prepovedi in učinke te prepovedi na spore med posamezniki.
II – Pravni okvir
A – Pravo Skupnosti
4.
Pravni okvir Skupnosti je v tem primeru Direktiva Sveta 1999/70/ES z dne 28. junija 1999 o okvirnem sporazumu o delu za določen čas, sklenjenem med ETUC, UNICE in CEEP (
5
) (v nadaljevanju: Direktiva 1999/70). S to direktivo se izvaja okvirni sporazum o delu za določen čas (v nadaljevanju tudi: okvirni sporazum), ki so ga 18. marca 1999 sklenile tri splošne medpanožne organizacije (ETUC, UNICE in CEEP) in ki je priloga k tej direktivi.
5.
Okvirni sporazum o delu za določen čas prispeva k doseganju boljšega ravnotežja med prožnostjo delovnega časa in varnostjo delavcev. (
6
) V okvirnem sporazumu je po eni strani upoštevano, „da pogodbe za nedoločen čas so in bodo splošna oblika delovnega razmerja med delodajalci in delavci“ (
7
). Po drugi strani pa se v okvirnem sporazumu priznava, da so pogodbe o zaposlitvi za določen čas „značilnost zaposlovanja v nekaterih sektorjih, poklicih in dejavnostih, kar morebiti ustreza delodajalcem in tudi delavcem“ (
8
). Poleg tega je v okvirnem sporazumu upoštevana splošna ugotovitev, da „je uporaba pogodb o zaposlitvi za določen čas, ki temeljijo na objektivnih razlogih, način preprečevanja zlorab“ (
9
).
6.
Določba 1 okvirnega sporazuma določa namen okvirnega sporazuma, kot sledi:
„Namen okvirnega sporazuma je:
a)
izboljšati kakovost dela za določen čas z zagotavljanjem uporabe načela nediskriminacije;
b)
vzpostaviti okvir za preprečevanje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas.“
7.
Glede področja uporabe okvirnega sporazuma je v določbi 2(1) tega sporazuma določeno:
„Ta sporazum se uporablja za delavce, zaposlene za določen čas, ki so sklenili pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje, kakor ju opredeljujejo zakoni, kolektivne pogodbe ali običaji v vsaki državi članici.“
8.
Kot je razvidno iz opredelitve v določbi 3(1) okvirnega sporazuma, izraz „delavec, zaposlen za določen čas“ v tem sporazumu pomeni
„osebo, ki ima pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje, sklenjeno neposredno med delodajalcem in delavcem, in pri katerem je konec pogodbe o zaposlitvi ali delovnega razmerja določen z objektivnimi pogoji, kakršni so potek določenega datuma, dokončanje določene naloge ali nastop posebnega dogodka“.
9.
Določba 5 okvirnega sporazuma se nanaša na ukrepe za preprečevanje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas:
„1.
Za preprečevanje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, države članice po posvetovanju s socialnimi partnerji skladno z nacionalno zakonodajo, kolektivnimi pogodbami ali običaji in/ali socialni partnerji, kadar ni ustreznih pravnih ukrepov, ki bi preprečevali zlorabo, uvedejo enega ali več naslednjih ukrepov tako, da upoštevajo potrebe posameznih sektorjev in/ali kategorij delavcev:
a)
objektivne razloge, ki upravičujejo obnovitev takšnih pogodb ali razmerij;
b)
najdaljše skupno trajanje zaporednih pogodb ali razmerij za določen čas;
c)
število obnovitev takšnih pogodb ali razmerij.
2.
Države članice po posvetovanju s socialnimi partnerji in/ali socialni partnerji po potrebi določijo, pod kakšnimi pogoji se pogodbe o zaposlitvi ali delovna razmerja:
a)
štejejo za ‚zaporedna‘,
b)
štejejo za pogodbe ali razmerja za nedoločen čas.“
10.
Nazadnje določba 8 okvirnega sporazuma pod naslovom „Določbe o izvajanju“ določa naslednje:
„1.
Države članice in/ali socialni partnerji lahko ohranijo ali sprejmejo določbe, ki so za delavce ugodnejše od zapisanih v tem sporazumu.
[…]
3.
Izvajanje določb tega sporazuma ni veljavna podlaga za zniževanje splošne ravni zaščite delavcev na področju, na katero se nanaša ta sporazum.
[…]“
11.
Direktiva 1999/70 omogoča državam članicam, da opredelijo izraze, uporabljene v okvirnem sporazumu, ki niso natančno določeni, skladno z nacionalno zakonodajo in/ali običaji, če te opredelitve spoštujejo vsebino okvirnega sporazuma. (
10
) Tako naj bi se upoštevali stanje v vsaki državi članici in razmere v posameznih sektorjih in poklicih, s sezonskimi dejavnostmi vred. (
11
)
12.
Na podlagi člena 2(1) Direktive 1999/70 so države članice zavezane, da „sprejmejo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, najpozneje do 10. julija 2001“ ali zagotovijo, da najpozneje do omenjenega datuma „delodajalci in delojemalci po dogovoru uvedejo potrebne ukrepe“. V skladu s členom 2(2) te direktive imajo države članice na voljo, če je to potrebno ter po posvetovanju z delodajalci in delojemalci, največ eno leto za upoštevanje posebnih težav ali za izvajanje kolektivne pogodbe. Grčiji je bilo odobreno tako podaljšanje roka za eno leto, in sicer do 10. julija 2002. (
12
)
B – Nacionalno pravo
13.
V zvezi z grškim pravom je po eni strani treba opozoriti na predsedniške dekrete, sprejete posebej za prenos Direktive 1999/70, po drugi strani pa na člen 103 grške ustave in na različne določbe zakonov št. 2190/1994, št. 3250/2004 (
13
) in št. 2112/1920.
1. Predsedniški dekreti, sprejeti za prenos Direktive 1999/70
14.
Predsedniški dekret št. 81/2003 (
14
), ki je začel veljati 2. aprila 2003, vsebuje „določbe o delavcih, ki imajo pogodbo o zaposlitvi za določen čas“ in se je prvotno v skladu s členom 2(1) tega dekreta uporabljal „za delavce, ki imajo pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje za določen čas“. S poznejšim predsedniškim dekretom št. 180/2004 (
15
), ki je začel veljati 23. avgusta 2004, pa se je področje uporabe zadevnega predpisa omejilo na delovna razmerja v zasebnem sektorju. (
16
)
15.
S predsedniškim dekretom št. 164/2004 (
17
), ki je začel veljati 19. julija 2004, so bile končno sprejete posebne določbe o delavcih, zaposlenih na podlagi pogodb za določen čas v javnem sektorju. V členu 2(1) tega dekreta je določeno njegovo področje uporabe:
„Določbe tega dekreta se uporabljajo za javni sektor […] in za osebje občinskih in mestnih podjetij, zaposleno na podlagi pogodbe o zaposlitvi ali delovnega razmerja za določen čas ali na podlagi pogodbe o delu ali vsake druge oblike pogodbe ali delovnega razmerja, ki prikriva vez podrejenosti.“
16.
V zvezi z dopustnostjo zaporednih pogodb v javnem sektorju vsebuje člen 5 predsedniškega dekreta št. 164/2004 zlasti naslednje določbe:
„1.   Prepovedane so zaporedne pogodbe, ki se sklenejo in izvajajo med istim delodajalcem in istim delavcem v enaki ali podobni poklicni stroki in pod enakimi ali podobnimi delovnimi pogoji v časovnih presledkih, krajših od treh mesecev.
2.   Izjemoma je sklepanje teh pogodb dovoljeno, kadar ga upravičuje objektiven razlog. Objektiven razlog obstaja, kadar so pogodbe, ki sledijo prvotni pogodbi, sklenjene zaradi istovrstnih posebnih potreb, ki so neposredno in takoj povezane z obliko, vrsto/značilnostmi ali dejavnostjo podjetja.
[…]
4.   V nobenem primeru ne smejo biti sklenjene več kot tri zaporedne pogodbe, razen v primerih, določenih z odstavkom 2 naslednjega člena.“
17.
Poleg tega člen 6 predsedniškega dekreta št. 164/2004 vsebuje določbe o najdaljšem trajanju pogodb:
„1.   Skupno trajanje zaposlitve na podlagi pogodb, ki se zaporedno sklenejo in izvajajo med istim delodajalcem in istim delavcem v enaki ali podobni poklicni stroki in pod enakimi ali podobnimi delovnimi pogoji, ne sme preseči 24 mesecev, neodvisno od tega, ali se pogodbe sklenejo na podlagi predhodnega člena ali na podlagi drugih določb veljavnega pravnega reda.
2.   Skupno trajanje zaposlitve, ki presega 24 mesecev, je dopustno samo pri posebnih skupinah delavcev glede na naravo in vrsto dela, ki sta predvideni v veljavnem pravnem redu, zlasti pri vodstvenem osebju, delavcih, zaposlenih na podlagi konkretnega raziskovalnega programa ali katerega koli subvencioniranega ali financiranega programa, in delavcih, zaposlenih za izvedbo projekta, povezanega z izpolnitvijo obveznosti, ki izhajajo iz pogodb z mednarodnimi organizacijami.“
18.
V zvezi s posledicami kršitev je v členu 7 predsedniškega dekreta št. 164/2004 določeno:
„1.   Pogodba, sklenjena ob kršitvi določb členov 5 in 6 tega dekreta, je nična.
2.   Če je bila nična pogodba izpolnjena v celoti ali delno, se delavcu izplačajo denarni zneski, do katerih je upravičen na podlagi pogodbe; za morebiti že plačane zneske ni mogoče zahtevati vračila. Za obdobje, v katerem se je nična pogodba o zaposlitvi izvajala, sme delavec zahtevati nadomestilo, do katerega ima pravico ustrezni delavec s pogodbo za nedoločen čas ob prenehanju pogodbe. Pri več ničnih pogodbah se kot obdobje za izračun nadomestila upošteva skupno trajanje zaposlitve na podlagi ničnih pogodb. Denarni zneski, ki jih delodajalec izplača delavcu, se zaračunajo odgovorni osebi.
3.   Kdor krši določbe členov 5 in 6 tega dekreta, se kaznuje z odvzemom prostosti […] Če je bilo kaznivo dejanje storjeno iz malomarnosti, se odgovorna oseba kaznuje z zaporom do enega leta. Taka kršitev obenem pomeni tudi hud disciplinski prekršek.“
19.
V skladu s prehodnimi določbami člena 11 predsedniškega dekreta št. 164/2004 med drugim velja:
„1.   Zaporedne pogodbe v smislu člena 5(1) preidejo v pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas, če so bile sklenjene, preden je začel veljati ta dekret, in se ob začetku veljavnosti tega dekreta še uporabljajo, ter če so kumulativno izpolnjeni naslednji pogoji:
a)
skupno trajanje zaporednih pogodb pred začetkom veljave tega dekreta je najmanj 24 mesecev, neodvisno od števila obnovitev, oziroma je po sklenitvi prvotne pogodbe v smislu člena 5(1) [tega dekreta] prišlo do najmanj 3 obnovitev, pri čemer je skupno trajanje zaposlitve v 24 mesecih po prvotni pogodbi najmanj 18 mesecev;
b)
celotna zaposlitev pod (a) je bila izvedena pri istemu nosilcu, z enakimi ali podobnimi funkcijami in pod enakimi ali podobnimi pogoji kot prvotna pogodba o zaposlitvi […];
c)
predmet pogodbe so dejavnosti, ki se neposredno in takoj nanašajo na stalne in trajne potrebe zadevnega nosilca, kot so določene z javnim interesom, za katerega je zadolžen ta nosilec;
d)
celotna zaposlitev v smislu zgornjega besedila je bila zaposlitev za polni ali krajši delovni čas, opravljene naloge pa so bile enake ali podobne kot naloge, ki jih je določala prvotna pogodba […]
2.   Za ugotovitev obstoja pogojev, predvidenih v prejšnjem odstavku, mora delavec v prekluzivnem roku dveh mesecev po začetku veljave tega dekreta pri zadevnem nosilcu vložiti zahtevo in v njej navesti podrobne podatke, iz katerih izhaja obstoj navedenih pogojev. Pristojni organ za obrazloženo odločbo o tem, ali so pogoji v skladu s prejšnjim odstavkom v posameznem primeru izpolnjeni, je konkretni svet za zaposlovanje ali temu enakovreden organ, če tak organ ne obstaja, pa upravni svet ali upravni organ konkretne pravne osebe ali organ, ki je po veljavnem pravnem redu temu enakovreden. Pri občinskih podjetjih je za to vsekakor pristojen občinski svet konkretnega organa za lokalno samoupravo, potem ko o tem obvesti upravni svet ali upravni organ podjetja. Zgoraj navedeni pristojni organ dalje odloča tudi o tem, ali pogodbe o delu ali druge oblike pogodb ali delovnih razmerij prikrivajo vez podrejenosti. Pristojni organ v skladu s prejšnjimi določbami sprejme odločbo najpozneje pet mesecev po začetku veljave tega dekreta.
3.   Pozitivne ali negativne odločbe pristojnih organov, izdane v skladu z odstavkom 2, je treba nemudoma posredovati Anotato Symvoulio Epilogis Prosopikou (A. S. E. P.; vrhovni svet za zaposlovanje), ta pa sprejme odločitev v treh mesecih po prejemu zadevnih odločb.
4.   Določbe tega člena veljajo za delavce v javnem sektorju […] in za delavce v občinskih podjetjih […]
5.   Določbe odstavka 1 tega člena veljajo tudi za pogodbe, ki so prenehale veljati v treh mesecih pred začetkom veljave tega dekreta. Te pogodbe štejejo za zaporedne pogodbe, ki so veljale do začetka veljave tega dekreta. Pogoj iz odstavka 1(a) tega člena mora biti izpolnjen na dan prenehanja pogodbe.
[…]“
2. Druge določbe z učinki na zaposlitev za določen čas
a) Določbe grške ustave
20.
V členu 103(2) grške ustave je določeno:
„Uradniki smejo biti imenovani samo na zakonsko predvideno delovno mesto. Izjeme je dovoljeno predvideti s posebnim zakonom za zadovoljevanje nepredvidenih in nujnih potreb z osebjem, ki se zaposli za določen čas na podlagi zasebnopravnega razmerja.“
21.
V členu 103(8) grške ustave, ki je začel veljati 7. aprila 2001, je določeno:
„Zakon določa pogoje in časovni okvir zasebnopravnih delovnih razmerij pri državnih službah in v javnem sektorju v širšem smislu, kakor se ta v posameznem primeru določi, da bi se zasedlo delovno mesto, ki ni predvideno z določbo odstavka 3, prvi stavek, ali zadovoljile začasne oziroma nepredvidene in nujne potrebe v skladu z odstavkom 2, drugi stavek. Poleg tega zakon določa naloge, ki jih osebje, navedeno v prejšnjem stavku, lahko izpolni. Za osebje, ki spada v stavek 1, je stalna zaposlitev prepovedana, prav tako tudi sprememba njegovih pogodb v pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas. Prepovedi iz tega odstavka veljajo tudi za delavce, zaposlene na podlagi pogodbe o delu.“
b) Zakoni št. 2190/1994, št. 2527/1997 in št. 3250/2004
22.
Iz člena 21 zakona št. 2190/1994 (
18
) izhaja, da javne službe in pravne osebe javnega prava v Grčiji lahko zaposlujejo osebje na podlagi pogodbe o zaposlitvi zasebnega prava za določen čas, da bi zadovoljile sezonske potrebe ali druge periodične ali začasne potrebe. Trajanje zaposlitve tega osebja ne sme preseči 8 mesecev v celotnem obdobju 12 mesecev. Kadar se osebje v skladu z veljavnimi določbami zaposli začasno zaradi nujnih potreb, odsotnosti osebja ali prostih delovnih mest, trajanje zaposlitve ne sme preseči štirih mesecev za isto osebo. Podaljšanje pogodbe o zaposlitvi ali sklenitev nove pogodbe o zaposlitvi v istem letu ter prehod v pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas so nični.
23.
V skladu s členom 1 zakona št. 3250/2004 smejo država, lokalni organi na prvi in drugi ravni ter pravne osebe javnega prava zaposlovati na podlagi zasebnopravnih pogodb o zaposlitvi za določen čas in za krajši delovni čas, da bi zadovoljili potrebe, ki se nanašajo na opravljanje storitev socialnega značaja, namenjene državljanom. Namen takega zaposlovanja je izključno reševanje potreb po dodatnih storitvah, ponujenih državljanom, na kadrovski načrt služb posameznega nosilca pa v ničemer ne vpliva. Trajanje pogodb ne sme preseči 18 mesecev. Novo pogodbo z istim zaposlenim je dovoljeno skleniti šele štiri mesece po prenehanju prejšnje pogodbe. Osebe, zaposlene na podlagi take pogodbe, ne smejo delati več kot 20 ur na teden.
24.
Pri sklenitvi pogodbe o delu s strani služb in pravnih oseb javnega sektorja v skladu s členom 6(1) zakona št. 2527/1997 je med drugim predpostavljeno, da projekt ne spada med običajne naloge uslužbencev zadevnega nosilca in da ga ti uslužbenci ne morejo izvesti. Pogodba o delu, s katero se pokrivajo stalne in trajne potrebe, je v celoti nična.
c) Zakon št. 2112/1920
25.
Po navedbah predložitvenega sodišča se za delovna razmerja za določen čas nadalje lahko uporablja zakon št. 2112/1920 (
19
), in sicer tudi v zvezi z zaposlenimi v javnem sektorju. (
20
) V členu 8(3) tega zakona (
21
) je določeno:
„Določbe tega zakona veljajo tudi za pogodbe o zaposlitvi za določen čas, če omejitev trajanja pogodbe ni upravičena z vrsto pogodbe, temveč je to namerna zloraba določb tega zakona glede obvezne odpovedi pogodbe o zaposlitvi.“
26.
Kot navaja predložitveno sodišče s sklicevanjem na grško sodno prakso, iz člena 8(3) zakona št. 2112/1920 izhaja, da se pogodba o zaposlitvi za določen čas šteje za pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas, če ne obstaja objektiven razlog za omejitev trajanja pogodbe. To naj bi veljalo tudi za eno samo pogodbo o zaposlitvi za določen čas, torej ni potrebno veriženje delovnih razmerij za določen čas.
27.
V preostalem predložitveno sodišče opozarja, da naj bi grško sodišče Areios Pagos (
22
) določbo iz člena 8(3) zakona št. 2112/1920 štelo za ustrezen pravni ukrep v smislu določbe 5(1) okvirnega sporazuma, in sicer neodvisno od tega, ali so to pogodbe o zaposlitvi za določen čas v zasebnem ali javnem sektorju; člen 103(8) grške ustave naj temu ne bi nasprotoval. (
23
)
28.
Kot izhaja iz spisa, pa je Areios Pagos pozneje spremenilo svojo sodno prakso in presodilo, da pogodb o zaposlitvi za določen čas v javnem sektorju glede na prepoved iz člena 103(8) grške ustave ni mogoče spremeniti v delovna razmerja za nedoločen čas, čeprav bi se z njimi pokrivale stalne in trajne potrebe. (
24
)
III – Dejansko stanje in postopek v glavni stvari
29.
Tožeče stranke v postopku v glavni stvari v zadevi C-378/07 so v letu 2005 na otoku Kreta s toženim lokalnim organom, Normarchiaki Aftodioikisi Rethymnis (
25
), sklenile pogodbe o zaposlitvi zasebnega prava. Vsaka od teh pogodb je bila omejena na 18 mesecev, po izteku pogodbenega obdobja pa nobena pogodba ni bila podaljšana ali obnovljena. (
26
)
30.
Nasprotno pa so bile tožeča stranka v postopku v glavni stvari v zadevi C-379/07 in tožeči stranki v postopku v glavni stvari v zadevi C-380/07 v delovnem razmerju s toženim lokalnim organom, Dimos Geropotamou (
27
) na otoku Kreta, in sicer trikrat zaporedoma. Ta delovna razmerja so temeljila na pogodbah za določen čas, ki so bile opisane delno kot pogodbe o delu, delno pa kot pogodbe o zaposlitvi za določen čas. Kot izhaja iz spisa, so se pogodbe nanašale na obdobje od decembra 2003 do decembra 2006; v enem primeru je po poteku pogodbe za določen čas neposredno sledila nova pogodba za določen čas, v drugih primerih pa je med posameznimi pogodbami vmesno obdobje trajalo od enega do največ 28 dni. (
28
)
31.
Pred Monomeles Protodikeio Rethymnis (
29
) (v nadaljevanju tudi: predložitveno sodišče) tožeče stranke vseh treh postopkov v glavni stvari navajajo, da naj bi se s temi delovnimi razmerji dejansko pokrivale stalne in trajne potrebe in da naj bi bila oblikovana kot pogodbe o zaposlitvi za določen čas oziroma kot pogodbe o delu le zaradi zlorabe delovnopravnih določb. (
30
) Med drugim se sklicujejo na člen 8(3) zakona št. 2112/1920, ki bi ga bilo treba razlagati in uporabiti v skladu z Direktivo 1999/70; njihove pogodbe bi bilo zato treba šteti za pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas. To naj ne bi bilo v nasprotju niti s členom 103(8) grške ustave, kajti prepoved spreminjanja delovnih razmerij za določen čas v delovna razmerja za nedoločen čas, ki velja za javni sektor, naj bi se nanašala samo na tiste pogodbe, s katerimi se dejansko pokrivajo začasne, nepredvidene ali nujne potrebe delodajalca javnega prava.
32.
Temu ustrezno tožeče stranke v vseh treh postopkih v glavni stvari predlagajo sodno ugotovitev, da so z zadevnim toženim lokalnim organom v delovnem razmerju na podlagi pogodb o zaposlitvi za nedoločen čas in da morajo biti še naprej zaposlene pri njem.
IV – Predlogi za sprejetje predhodne odločbe in postopek pred Sodiščem
A – Zadeva C-378/07
33.
V zadevi C-378/07 je predložitveno sodišče s sklepom z dne 19. julija 2007 odločilo, da prekine odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predloži ta vprašanja:
1.
Ali je treba določbi 5 in 8(1) in (3) okvirnega sporazuma o delu za določen čas, ki je sestavni del Direktive 1999/70/ES, razlagati tako, da pravo Skupnosti prepoveduje (zaradi izvajanja navedenega okvirnega sporazuma), da država članica sprejme ukrepe, če:
a)
je pred začetkom veljavnosti Direktive 1999/70 v nacionalnem pravnem redu že obstajal ustrezen pravni ukrep v smislu določbe 5(1) okvirnega sporazuma in
b)
sprejeti ukrepi za izvajanje okvirnega sporazuma povzročijo v nacionalnem pravnem redu zniževanje splošne ravni zaščite delavcev, ki so zaposleni za določen čas?
2.
V primeru pritrdilnega odgovora na prvo vprašanje,
ali je zniževanje zagotovljene zaščite delavcev, zaposlenih za določen čas, povezano z izvajanjem okvirnega sporazuma in navedene direktive, če ne obstaja več zaporednih pogodb, ampak samo ena pogodba o zaposlitvi za določen čas, katere resnični namen je dejansko zaposlitev delavca za zadovoljitev „stalnih in trajnih“ in ne začasnih, izjemnih ali nujnih potreb? Ali je zato tako zniževanje nedopustno ali dopustno glede na pravo Skupnosti?
3.
V primeru pritrdilnega odgovora na prvo vprašanje,
če je pred začetkom veljavnosti Direktive 1999/70 obstajal ustrezen ukrep v smislu določbe 5(1) okvirnega sporazuma, kot je določba člena 8(3) zakona št. 2112/1920, ki je upoštevna v postopku v glavni stvari, ali pomeni sprejetje pravnega ukrepa – kot je v tem primeru določba člena 11 predsedniškega dekreta št. 164/2004, ki je upoštevna v postopku v glavni stvari – zaradi izvajanja okvirnega sporazuma nedopustno zniževanje splošne ravni zaščite delavcev, ki so zaposleni za določen čas, v nacionalnem pravnem redu v smislu določbe 8(1) in (3) okvirnega sporazuma:
a)
če se navedeni pravni ukrep za izvajanje okvirnega sporazuma uporablja zgolj v primeru veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, pri čemer so izključeni delavci, ki so sklenili samo eno pogodbo (in ne več zaporednih pogodb) za določen čas za zadovoljitev „stalnih in trajnih“ potreb delodajalca, medtem ko je prej obstoječi ustrezni pravni ukrep zajemal vse primere pogodb o zaposlitvi za določen čas, skupaj s tistimi, ko je delavec sklenil le eno pogodbo za določen čas, katere dejanski namen je bil s storitvami delavca zadovoljiti potrebe, ki niso začasne, izjemne in nujne, ampak v resnici „stalne in trajne“?
b)
če navedeni pravni ukrep za izvajanje okvirnega sporazuma kot pravni učinek, katerega namen je zaščita delavcev, ki so zaposleni za določen čas, in preprečevanje zlorab v smislu okvirnega sporazuma o delu za določen čas, določa, da se pogodbe o zaposlitvi za določen čas spremenijo ex nunc v pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas, medtem ko je prej obstoječi ustrezni pravni ukrep določal, da se pogodbe o zaposlitvi za določen čas opredelijo kot pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas za nazaj (ex tunc)?
4.
V primeru pritrdilnega odgovora na prvo vprašanje,
če je že pred začetkom veljavnosti Direktive 1999/70 v nacionalnem pravnem redu obstajal ustrezen pravni ukrep v smislu določbe 5(1) okvirnega sporazuma o delu za določen čas, ki je sestavni del te direktive, kot v tem primeru upoštevna določba člena 8(3) zakona št. 2112/1920, ali, prvič, izbira grškega zakonodajalca, da pri prenosu zgoraj omenjene direktive v grški pravni red izključi iz varstva zgoraj navedenega predsedniškega dekreta št. 164/2004 primere zlorab, v katerih je delavec sklenil samo eno pogodbo o zaposlitvi za določen čas, katere namen pa je dejansko vseeno bil ta, da se s storitvami delavca zadovoljijo „trajne in stalne“ in ne začasne, izjemne in nujne potrebe, ter, drugič, da grški zakonodajalec ni sprejel ustreznega ukrepa, ki bi se nanašal natanko na tak primer ter bi imel pravne učinke, ki bi ščitili delavce v takšnih primerih zlorab in bi tudi presegli zgolj zaščito v primeru zaposlitve na podlagi nične pogodbe, ki jo na splošno določa splošno grško delovno pravo (ne glede na to, ali obstaja zloraba v smislu okvirnega sporazuma), v skladu s katerim lahko delavec zahteva izplačilo svojih plač in nadomestilo za odpustitev, ne glede na to, ali je bila pogodba veljavna ali ne, pomeni nedopustno zniževanje splošne ravni zaščite delavcev, ki so zaposleni za določen čas, v nacionalnem pravnem redu v smislu določbe 8(1) in (3) okvirnega sporazuma, če:
a)
je obveznost delodajalca izplačati plačo in odpravnino predvidena v nacionalnem pravu za vse vrste delovnih razmerij in ni namenjena posebej temu, da bi se preprečila zloraba v smislu okvirnega sporazuma, in
b)
je pravni učinek izvajanja prej obstoječega ustreznega pravnega ukrepa to, da se že ena pogodba o zaposlitvi za določen čas šteje za pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas?
5.
V primeru pritrdilnega odgovora na prejšnja vprašanja,
ali bi moralo nacionalno sodišče pri razlagi svojega nacionalnega prava v skladu z Direktivo 1999/70 namesto določb pravnega ukrepa, ki z njo niso združljive in ki so bile sprejete zaradi izvajanja okvirnega sporazuma, vendar pa povzročijo v nacionalnem pravu zniževanje splošne ravni zaščite delavcev, ki so zaposleni za določen čas – kot so določbe predsedniškega dekreta št. 164/2004, v katerih so molče in posredno, vendar jasno izključeni iz njihovega varstva primeri zlorab, v katerih je delavec sklenil samo eno pogodbo o zaposlitvi za določen čas, katere namen pa je dejansko vseeno bil ta, da se s storitvami delavca zadovoljijo „trajne in stalne“ in ne začasne, izjemne in nujne potrebe – uporabiti določbe ustreznega nacionalnega pravnega ukrepa, ki je veljal pred začetkom veljavnosti te direktive, kot je določba člena 8(3) zakona št. 2112/1920?
6.
Če nacionalno sodišče presodi, da se za določen spor glede zaposlitve za določen čas načeloma uporabi določba (v tem primeru člen 8(3) zakona št. 2112/1920), ki pomeni ustrezen pravni ukrep v smislu določbe 5(1) okvirnega sporazuma, ki je sestavni del Direktive 1999/70, in na podlagi katere ugotovitev, da je bila sklenjena pogodba za določen čas, čeprav ena sama, ne da bi to bilo utemeljeno z objektivnim razlogom v zvezi z naravo, vrsto ali značilnostmi dela, ki se bo opravljalo, privede do tega, da se ta pogodba šteje za pogodbo za nedoločen čas,
a)
ali sta v skladu s pravom Skupnosti razlaga in uporaba nacionalnega prava s strani nacionalnega sodišča, v skladu s katerima pomeni dejstvo, da se je pravni predpis, ki ureja zaposlitev na podlagi pogodb o zaposlitvi za določen čas, da bi se zadovoljile sezonske, ponavljajoče se, začasne, izjemne ali dodatne socialne potrebe (v tem primeru določbe zakona št. 3250/2004), uporabil kot pravna podlaga za sklenitev teh pogodb, v vsakem primeru objektivni razlog, ki utemeljuje sklenitev pogodb za določen čas, čeprav so te potrebe dejansko stalne in trajne?
b)
ali pravo Skupnosti nasprotuje razlagi in uporabi nacionalnega prava s strani nacionalnega sodišča, v skladu s katerima je treba določbo, ki prepoveduje spremembo pogodb o zaposlitvi za določen čas, ki so bile sklenjene v javnem sektorju, v pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas, razlagati tako, da je sprememba pogodbe ali razmerja za določen čas v pogodbo za nedoločen čas v javnem sektorju popolnoma prepovedana, čeprav je bila ta pogodba sklenjena za določen čas z zlorabo, to pomeni če so krite potrebe dejansko stalne in trajne, in da v takem primeru nacionalno sodišče ne more več preučiti dejanske narave spornega delovnega razmerja, da bi ga lahko pravilno pravno opredelilo kot pogodbo za nedoločen čas? Ali pa je treba zgoraj navedeno prepoved omejiti samo na pogodbe za določen čas, ki so bile dejansko sklenjene za zadovoljitev začasnih, nepredvidenih, nujnih, izjemnih ali podobnih potreb, z izjemo pogodb, ki so bile sklenjene za zadovoljitev potreb, ki so dejansko stalne in trajne?
B – Zadeva C-379/07
34.
V zadevi C-379/07 je predložitveno sodišče s sklepom z dne 20. julija 2007 odločilo, da prekine odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predloži ta vprašanja:
1.
Ali je treba določbi 5 in 8(1) in (3) okvirnega sporazuma o delu za določen čas, ki je sestavni del Direktive 1999/70/ES, razlagati tako, da pravo Skupnosti prepoveduje (zaradi izvajanja navedenega okvirnega sporazuma), da država članica sprejme ukrepe, če:
a)
je pred začetkom veljavnosti te direktive v nacionalnem pravnem redu že obstajal ustrezen pravni ukrep v smislu določbe 5(1) okvirnega sporazuma in
b)
sprejeti ukrepi za izvajanje okvirnega sporazuma povzročijo v nacionalnem pravnem redu zniževanje splošne ravni zaščite delavcev, ki so zaposleni za določen čas?
2.
V primeru pritrdilnega odgovora na prvo vprašanje,
če je v nacionalnem pravnem redu pred začetkom veljavnosti Direktive 1999/70 obstajal ustrezen pravni ukrep v smislu določbe 5(1) okvirnega sporazuma, kot je določba člena 8(3) zakona št. 2112/1920, ki je upoštevna v postopku v glavni stvari, ali pomeni sprejetje pravnega ukrepa – kot je v tem primeru določba člena 11 predsedniškega dekreta št. 164/2004, ki je upoštevna v postopku v glavni stvari – zaradi izvajanja okvirnega sporazuma nesprejemljivo zniževanje splošne ravni zaščite delavcev, ki so zaposleni za določen čas, v nacionalnem pravnem redu v smislu določbe 8(1) in (3) okvirnega sporazuma,
a)
če je navedeni pravni ukrep za izvajanje okvirnega sporazuma sprejet po izteku roka za prenos Direktive 1999/70, vendar se uporablja rationae temporis samo za pogodbe o zaposlitvi in delovna razmerja za določen čas, ki so veljali pred začetkom veljavnosti ukrepa ali ki so prenehali veljati v določenem obdobju pred začetkom veljavnosti ukrepa, vendar po končnem datumu za prenos te direktive, medtem ko uporaba prej obstoječega ustreznega pravnega ukrepa ni časovno omejena in se uporablja za vse pogodbe o zaposlitvi za določen čas, ki so bile sklenjene, so veljale ali prenehale veljati ob začetku veljavnosti Direktive 1999/70 in ob izteku roka za njen prenos;
b)
če se navedeni pravni ukrep za izvajanje okvirnega sporazuma uporablja samo za pogodbe o zaposlitvi ali delovna razmerja za določen čas, ki morajo, da bi se šteli za zaporedne v smislu tega ukrepa, kumulativno: (i) biti ločeni z vmesnimi obdobji, ki ne presegajo treh mesecev in (ii) v celoti trajati najmanj 24 mesecev pred začetkom veljavnosti navedenega ukrepa, neodvisno od števila podaljšanj, oziroma na podlagi teh podaljšanj trajati najmanj 18 mesecev v 24 mesecih pod pogojem, da je prišlo do treh podaljšanj, poleg začetne pogodbe, medtem ko prej obstoječi ustrezni pravni ukrep ni postavljal takšnih pogojev, temveč se je uporabljal za vse (zaporedne) pogodbe o zaposlitvi za določen čas, neodvisno od najkrajšega trajanja zaposlitve in najmanjšega števila podaljšanj;
c)
če navedeni pravni ukrep za izvajanje okvirnega sporazuma kot pravni učinek, katerega namen je zaščita delavcev, ki so zaposleni za določen čas, in preprečevanje zlorab v smislu okvirnega sporazuma o delu za določen čas, določa, da se pogodbe o zaposlitvi za določen čas spremenijo ex nunc v pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas, medtem ko prej obstoječi ustrezni pravni ukrep določa, da se pogodbe o zaposlitvi za določen čas opredelijo kot pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas za nazaj (ex tunc)?
3.
V primeru pritrdilnega odgovora na prvo vprašanje,
če je v nacionalnem pravnem redu pred začetkom veljavnosti Direktive 1999/70 obstajal ustrezen ukrep v smislu določbe 5(1) okvirnega sporazuma o delu za določen čas, ki je sestavni del te direktive, kot je člen 8(3) zakona št. 2112/1920, ki je upošteven v postopku v glavni stvari, ali pomeni sprejetje pravnega ukrepa zaradi izvajanja okvirnega sporazuma, kot je člen 7 predsedniškega dekreta št. 164/2004, ki je upošteven v postopku v glavni stvari, ki določa kot edino varstvo pred zlorabo delavcev, ki so zaposleni za določen čas, obveznost delodajalca, da v primeru zlorabe pri zaposlitvi zaradi zaporednih pogodb za določen čas izplača plače in odpravnino, nedopustno zniževanje splošne ravni zaščite delavcev, ki so zaposleni za določen čas, v nacionalnem pravnem redu v smislu določbe 8(1) in (3) okvirnega sporazuma ob upoštevanju,
a)
da je obveznost delodajalca izplačati plačo in odpravnino predvidena v nacionalnem pravu za vse vrste delovnih razmerij in ni namenjena posebej temu, da bi se preprečila zloraba v smislu okvirnega sporazuma, in
b)
da je pravni učinek izvajanja prej obstoječega ustreznega pravnega ukrepa to, da se zaporedne pogodbe o zaposlitvi za določen čas štejejo za pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas?
4.
V primeru pritrdilnega odgovora na prejšnja vprašanja,
ali bi moralo nacionalno sodišče pri razlagi svojega nacionalnega prava v skladu z Direktivo 1999/70 namesto določb pravnega ukrepa, ki z njo niso združljive in ki so bile sprejete zaradi izvajanja okvirnega sporazuma, vendar pa povzročijo v nacionalnem pravu zniževanje splošne ravni zaščite delavcev, ki so zaposleni za določen čas, kot sta člena 7 in 11 predsedniškega dekreta št. 164/2004, uporabiti določbe ustreznega nacionalnega pravnega ukrepa, ki je veljal pred začetkom veljavnosti te direktive, kot je člen 8(3) zakona št. 2112/1920?
5.
Če nacionalno sodišče presodi, da se za določen spor glede zaposlitve za določen čas načeloma uporabi določba (v tem primeru člen 8(3) zakona št. 2112/1920), ki pomeni ustrezen pravni ukrep v smislu določbe 5(1) okvirnega sporazuma, ki je sestavni del Direktive 1999/70, in na podlagi katere ugotovitev, da so bile pogodbe sklenjene za določen čas, ne da bi to bilo utemeljeno z objektivnim razlogom v zvezi z naravo, vrsto ali značilnostmi dela, ki se bo opravljalo, privede do tega, da se ta pogodba šteje za pogodbo za nedoločen čas,
a)
ali sta v skladu s pravom Skupnosti razlaga in uporaba nacionalnega prava s strani nacionalnega sodišča, v skladu s katerima pomeni dejstvo, da se je pravni predpis, ki ureja zaposlitev na podlagi pogodb o zaposlitvi za določen čas, da bi se zadovoljile sezonske, ponavljajoče se, začasne ali izjemne potrebe, uporabil kot pravna podlaga za sklenitev teh pogodb, v vsakem primeru objektivni razlog, ki utemeljuje sklenitev pogodb za določen čas, čeprav so te potrebe dejansko stalne in trajne?
b)
ali pravo Skupnosti nasprotuje razlagi in uporabi nacionalnega prava s strani nacionalnega sodišča, v skladu s katerima je treba določbo, ki prepoveduje spremembo pogodb o zaposlitvi za določen čas, ki so bile sklenjene v javnem sektorju, v pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas, razlagati tako, da je sprememba pogodbe ali razmerja za določen čas v pogodbo za nedoločen čas v javnem sektorju popolnoma prepovedana, čeprav je bila ta pogodba sklenjena za določen čas z zlorabo, to pomeni če so krite potrebe dejansko „stalne in trajne“, in da v takem primeru nacionalno sodišče ne more več preučiti dejanske narave spornega delovnega razmerja, da bi ga lahko pravilno pravno opredelilo kot pogodbo za nedoločen čas? Ali pa je treba zgoraj navedeno prepoved omejiti samo na pogodbe za določen čas, ki so bile dejansko sklenjene za zadovoljitev začasnih, nepredvidenih, nujnih, izjemnih ali podobnih potreb, z izjemo pogodb, ki so bile sklenjene za zadovoljitev potreb, ki so dejansko „stalne in trajne“?
C – Zadeva C-380/07
35.
V zadevi C-380/07 je predložitveno sodišče s sklepom z dne 23. julija 2007 odločilo, da prekine odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predloži ista vprašanja kot v zadevi C-379/07. (
31
)
D – Postopek pred Sodiščem
36.
Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 12. novembra 2007 združil zadeve C-378/07, C-379/07 in C-380/07 za namene pisnega in ustnega postopka ter sprejetja skupne odločbe.
37.
Tožeče stranke iz treh postopkov v glavni stvari, grška vlada in Komisija Evropskih skupnosti so pred Sodiščem podale pisna in ustna stališča. Tožene stranke iz treh postopkov v glavni stvari in italijanska vlada so predložile pisna stališča.
V – Dopustnost predlogov za sprejetje predhodne odločbe
38.
V pisnih stališčih nekaterih strank v postopku so izraženi dvomi o dopustnosti vprašanj za predhodno odločanje.
A – Splošna diskusija o grškem pravu
39.
Ostra diskusija glede uporabe in razlage nekaterih določb grškega nacionalnega prava, zlasti člena 8(3) zakona št. 2112/1920, je spodbudila grško vlado, da je podvomila o dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe.
40.
S temi dvomi se ne strinjam. Prikaz nacionalnega pravnega okvira v predložitvenih sklepih je dovolj jasen, da Sodišče lahko sprejme ustrezno odločitev. Sodišče sme pri odgovoru na predlog za sprejetje predhodne odločbe upoštevati samo te navedbe predložitvenega sodišča glede nacionalnega prava, kajti nima pravice, da bi odločalo o tem, kako je treba razlagati nacionalne določbe oziroma ali jih predložitveno sodišče pravilno razlaga. (
32
) Okoliščina, da stališča različnih strank v postopku niso skladna s pravnim stališčem predložitvenega sodišča, tako ne vpliva na dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe.
B – Neobstoj več pogodb o zaposlitvi za določen čas v zadevi C-378/07
41.
Grška vlada in Komisija v zvezi s tem opozarjata, da gre v zadevi C-378/07 zgolj za enkratno delovno razmerje za določen čas, medtem ko se okvirni sporazum nanaša na zlorabo, ki izhaja iz veriženja delovnih razmerij za določen čas. Zato obe dvomita o tem, ali bi bil odgovor na vprašanja za predhodno odločanje, postavljena v zadevi C-378/07, ali vsaj na nekatera od njih, ustrezen.
42.
Tudi ti dvomi so neutemeljeni. Ne sme se namreč spregledati, da so vprašanja za predhodno odločanje v zadevi C-378/07 prav tako kot vprašanja za predhodno odločanje v obeh drugih zadevah postavljena z vidika prepovedi poslabšanja (odločba 8(3) okvirnega sporazuma). Niti iz okvirnega sporazuma niti iz dosedanje sodne prakse Sodišča ni mogoče nedvomno razbrati, da naj bi tudi ta prepoved poslabšanja veljala le za zaščito delavcev z vidika večkratnih delovnih razmerij za določen čas. V teh okoliščinah pa ni očitno, da bi bila vprašanja za predhodno odločanje v zadevi C-378/07 nepomembna za odločitev o sporu o glavni stvari. V takem primeru je Sodišče dolžno odgovoriti na zastavljena vprašanja v zvezi z razlago prava Skupnosti. (
33
)
C – Neuporabljivost grške prehodne določbe (člen 11 predsedniškega dekreta št. 164/2004) v zadevah C-379/07 in C-380/07
43.
Nazadnje je za italijansko vlado drugo vprašanje za predhodno odločanje v zadevah C-379/07 in C-380/07 hipotetično in zato nedopustno. V utemeljitev navaja, da naj bi možnosti spreminjanja pogodb o zaposlitvi za določen čas v pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas, ki je bila uvedena s prehodno določbo člena 11 predsedniškega dekreta št. 164/2004, dejansko ne bilo mogoče uporabiti v postopkih v glavni stvari.
44.
Tudi to stališče me ne prepriča. Zdi se, da tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari v zadevah C-379/07 in C-380/07 dejansko ne spadajo na področje uporabe prehodne določbe člena 11 predsedniškega dekreta št. 164/2004. Vendarle je drugo vprašanje predložitvenega sodišča v teh dveh zadevah usmerjeno prav v razjasnitev, ali je bilo upravičeno izključiti delavce, kot so tožeče stranke, s področja uporabe zadevne prehodne določbe. Treba je razjasniti, ali morajo na podlagi prava Skupnosti tudi te tožeče stranke imeti korist od prehodne določbe, tako da se njihove pogodbe o zaposlitvi za določen čas lahko spremenijo v pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas.
D – Vmesni predlog
45.
Iz navedenega izhaja, da so ti trije predlogi za sprejetje predhodne odločbe v celoti dopustni.
VI – Vsebinska presoja vprašanj za predhodno odločanje
46.
Predložitveno sodišče z dolgimi in okorno oblikovanimi vprašanji v glavnem želi izvedeti, ali je nacionalna ureditev, kot je grška, skladna z okvirnim sporazumom o delu za določen čas. Predvsem želi Monomeles Protodikeio Rethymnis izvedeti, ali se s predsedniškim dekretom št. 164/2004, ki glede javnega sektorja odstopa od prejšnje nacionalne ureditve, zlasti glede možnosti spreminjanja oziroma opredelitve pogodb o zaposlitvi za določen čas v pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas, ki je bila uvedena s členom 8(3) zakona št. 2112/1920, krši prepoved poslabšanja na podlagi določbe 8(3) okvirnega sporazuma.
47.
Pri tem predlog za sprejetje predhodne odločbe temelji na predpostavki, da je člen 8(3) zakona št. 2112/1920 na dan prenosa Direktive 1999/70 še veljal, da se je dejansko uporabljal v zasebnem in javnem sektorju (
34
) ter da je bilo na njegovi podlagi spreminjanje – oziroma opredelitev – pogodb o zaposlitvi za določen čas v pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas mogoče. Vse to je za udeležene stranke v tem postopku zelo sporno. Kot pa je že bilo omenjeno, je za Sodišče v zvezi z nacionalnim pravom odločilno to, kar navede predložitveno sodišče. (
35
) Temu ustrezno v predlogu odgovora na različna vprašanja za predhodno odločanje izhajam iz tega, da so domneve Monomeles Protodikeio Rethymnis v zvezi z veljavnostjo in normativno vsebino člena 8(3) zakona št. 2112/1920 ustrezne.
48.
Zaradi poenostavitve predlagam, naj se na vprašanja za predhodno odločanje ne odgovori v vrstnem redu, ki ga je izbralo nacionalno sodišče, temveč naj se vprašanja razvrstijo po temah in združijo. Najprej obravnavam tista vprašanja, katerih predmeta sta na splošno obseg prepovedi poslabšanja in pomen pojma „ustrezni pravni ukrepi“ (v zvezi s tem glej oddelek A spodaj), v nadaljevanju se posvečam vprašanjem glede skladnosti ureditve, kot je grška, z okvirnim sporazumom (glej oddelek B spodaj), nato pa se osredotočam na posledice morebitne kršitve okvirnega sporazuma (glej oddelek C spodaj).
A – Vprašanja za predhodno odločanje v zvezi z obsegom prepovedi poslabšanja in pomenom pojma „ustrezni pravni ukrepi“
49.
Na obseg prepovedi poslabšanja in pomen pojma „ustrezni pravni ukrepi“ se nanašajo prvo in drugo vprašanje v zadevi C-378/07 ter prvo vprašanje v zadevah C-379/07 in C-380/07, in ta vprašanja se bodo v nadaljevanju preučila skupaj.
1. Diskrecija pri prenosu, ki ostane državam članicam, če obstaja „ustrezni pravni ukrep“
50.
V skladu z določbo 5(1) okvirnega sporazuma so države članice zavezane k uvedbi nekaterih ukrepov za preprečevanje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, „kadar ni ustreznih pravnih ukrepov, ki bi preprečevali zlorabo“.
51.
V zvezi s tem želi predložitveno sodišče v glavnem izvedeti, kakšna diskrecija ostane državi članici pri prenosu Direktive 1999/70, če njeno nacionalno pravo že vsebuje „ustrezne pravne ukrepe“. V ozadju tega vprašanja je domneva nacionalnega sodišča, da naj bi se člen 8(3) zakona št. 2112/1920 štel za tak ustrezen pravni ukrep – sporna domneva, na kateri pa v bistvu temelji celotni predlog za sprejetje predhodne odločbe.
a) Pojem ustreznega pravnega ukrepa
52.
V okvirnem sporazumu ni opredeljen pojem ustreznega pravnega ukrepa. Načeloma je torej to lahko vsaka določba nacionalnega prava. Iz cilja okvirnega sporazuma, da se preprečijo zlorabe, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, izhaja zgolj to, da naj bi bila to določba, ki učinkovito prispeva k preprečevanju zlorab. (
36
)
53.
Da bi se neka določba notranjega prava lahko štela za ustrezen pravni ukrep, ni nujno, da se sprejme prav zaradi preprečevanja zlorab, niti da se njeno področje uporabe nanaša zgolj na veriženje pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas. Zadostuje namreč, da področje uporabe in normativna vsebina določbe vsaj lahko prispevata k učinkovitemu preprečevanju zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas.
54.
Sama okoliščina, da neka določba, kot je člen 8(3) zakona št. 2112/1920, ne ločuje med enkratnim in večkratnim delovnim razmerjem za določen čas, temveč se očitno lahko uporabi že ob prvi omejitvi trajanja, torej ne nasprotuje temu, da bi se zadevna določba opredelila kot ustrezen pravni ukrep v smislu določbe 5(1) okvirnega sporazuma. Kot je bilo navedeno, je odločilno le to, ali določba na podlagi področja uporabe in normativne vsebine prispeva k učinkovitemu preprečevanju zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas.
55.
Podrobna presoja navedenega je v pristojnosti nacionalnega sodišča. Pri tem se bo moralo predložitveno sodišče ukvarjati z zelo nasprotujočimi si ocenami, kot so bile podane v postopku pred Sodiščem: medtem ko tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari izhajajo iz tega, da ima možnost spreminjanja oziroma opredelitve pogodb o zaposlitvi za določen čas v pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas odvračilen učinek, pa grška vlada ugovarja, da v javnem sektorju ni takega učinka, in navaja, da naj bi finančno breme morebitnega spreminjanja pogodb o zaposlitvi v tem sektorju bremenilo javnost, tako da – drugače kot v zasebnem sektorju – posamezni delodajalec tega bremena ne občuti.
b) Diskrecija pri prenosu, ki ostane državam članicam
56.
Celo ob obstoju ustreznih pravnih ukrepov za preprečevanje zlorab države članice pri prenosu zadevne direktive ne izgubijo diskrecije v celoti. Določbe 5(1) okvirnega sporazuma pa ni dovoljeno razlagati tako, da naj bi se nacionalno delovno pravo zamrznilo v dosedanji obliki in se ne bi več smelo spreminjati. Ta določba namreč le določa, da državam članicam v okviru prenosa Direktive 1999/70 ni treba sprejeti novih ukrepov za preprečevanje zlorab, če že veljavno nacionalno pravo omogoča učinkovito preprečevanje zlorab. Ali države članice sprejmejo enega ali več ukrepov v smislu določbe 5(1) okvirnega sporazuma ali pa uporabijo veljavne ustrezne pravne ukrepe, pa je torej v diskreciji držav članic. (
37
)
57.
Temu primerno lahko države članice še naprej svobodno sprejemajo ukrepe na področju zaposlitve za določen čas, če so ti skladni z vsemi določbami prava Skupnosti. Dopustna je celo obširna nova ureditev nacionalnega prava glede zaposlitve za določen čas, če po eni strani omogoča učinkovito preprečevanje zlorab (določba 1(b) v povezavi z določbo 5(1) okvirnega sporazuma), po drugi strani pa ne krši prepovedi poslabšanja (določba 8(3) okvirnega sporazuma) (
38
) in preostalih določb prava Skupnosti. (
39
)
c) Vmesni predlog
58.
Če povzamem, je torej treba ugotoviti:
Čeprav nacionalno pravo že vsebuje ustrezne pravne ukrepe za preprečevanje zlorab v smislu določbe 5(1) okvirnega sporazuma o delu za določen čas iz priloge k Direktivi 1999/70, lahko države članice svobodno sprejemajo ukrepe na področju zaposlitve za določen čas, če so te skladne z vsemi zahtevami prava Skupnosti.
2. Prepoved poslabšanja
59.
V skladu z določbo 8(3) okvirnega sporazuma izvajanje določb tega sporazuma ni veljavna podlaga za zniževanje splošne ravni zaščite delavcev na področju, na katero se nanaša ta sporazum. Ta prepoved se običajno označuje kot prepoved poslabšanja. (
40
)
a) Stvarno področje uporabe prepovedi poslabšanja
60.
Predložitveno sodišče želi še posebno z drugim vprašanjem v zadevi C-378/07 predvsem izvedeti, ali prepoved poslabšanja velja samo za zaščito delavcev v primeru zlorabe, do katere pride pri večkratni omejitvi trajanja delovnih razmerij, ali pa jo je mogoče uporabiti tudi v zvezi z morebitnim zniževanjem ravni zaščite delavcev v primeru zlorabe, do katere pride pri enkratni oziroma prvi omejitvi trajanja delovnega razmerja. V ozadju tega vprašanja je okoliščina, da se zdi, da enkratna oziroma prva časovna omejitev pogodb o zaposlitvi ne spada na področje varstva predsedniškega dekreta št. 164/2004.
61.
Prepoved poslabšanja prepoveduje zniževanje splošne ravni zaščite delavcev na področju, na katero se nanaša okvirni sporazum in ki je določeno v določbi 2 okvirnega sporazuma. V skladu z določbo 2(1) okvirnega sporazuma se področje uporabe tega sporazuma nanaša na delavce, zaposlene za določen čas, ki so sklenili pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje, kakor ju opredeljujejo zakoni, kolektivne pogodbe ali običaji v vsaki državi članici. Taka omejitev področja uporabe, da bi okvirni sporazum veljal samo za delavce z zaporednimi delovnimi razmerji za določen čas, pa ni nakazana niti v določbi 2(1) niti v določbi 2(2). Taka omejitev prav tako ne izhaja iz opredelitve pojma „delavec, zaposlen za določen čas“ v določbi 3(1) okvirnega sporazuma.
62.
Posebno določba 5(1) okvirnega sporazuma (v povezavi z določbo 1(b)) se omejuje na zahtevo, naj države članice sprejmejo konkretne ukrepe za preprečevanje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas. (
41
) To pa nikakor ne pomeni, da se tudi vse druge določbe okvirnega sporazuma, zlasti prepoved poslabšanja iz določbe 8(3), nanašajo samo na zaporedne pogodbe o zaposlitvi ali delovna razmerja za določen čas. To postane jasno, če si ogledamo opredelitev stvarnega in osebnega področja uporabe okvirnega sporazuma v določbi 2(1) in določbi 3(1).
63.
Področje uporabe okvirnega sporazuma na splošno, zlasti pa področje uporabe prepovedi poslabšanja, se ne sme ozko razlagati. (
42
) Okvirni sporazum naj bi namreč prispeval k doseganju boljšega ravnotežja med prožnostjo delovnega časa in varnostjo delavcev. (
43
) V tem se izražajo temeljni cilji socialne politike Skupnosti, kot so zlasti določeni v členu 136(1) ES, predvsem izboljšanje življenjskih razmer in delovnih pogojev ter omogočanje ustrezne socialne zaščite. Isti cilji so poudarjeni že v preambuli Pogodbe EU (
44
) in Pogodbe ES (
45
), prav tako v Listini Skupnosti o temeljnih socialnih pravicah delavcev (
46
) in v Evropski socialni listini (
47
). Ti cilji govorijo v prid čim širšemu razumevanju načel in prepovedi, določenih v okvirnem sporazumu.
64.
V teh okoliščinah se prepoved poslabšanja uporabi tudi takrat, kadar se neka država članica odloči, da bo svoj dosedanji in ugodnejši sistem zaščite delavcev nadomestila z minimalno zaščito, predpisano z okvirnim sporazumom. Vsako zniževanje splošne ravni zaščite delavcev, ki velja v neki državi članici, v zvezi z zaposlitvijo za določen čas mora namreč potekati ob upoštevanju določb, ki izhajajo iz člena 8(3) okvirnega sporazuma.
65.
Če torej nacionalno pravo neke države članice ne ščiti delavcev samo v primeru zlorabe, do katere pride zaradi večkratne in pa tudi enkratne ali prve omejitve trajanja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij, zajema prepoved poslabšanja v skladu z določbo 8(3) okvirnega sporazuma tudi to zaščito. (
48
)
66.
Zaradi celostnosti želim dodati, da se določba 8(3) okvirnega sporazuma nikakor ne uporablja samo za znižanje zaščite delavcev, ki je določena z „ustreznimi pravnimi ukrepi“ v smislu določbe 5(1) okvirnega sporazuma. Sicer se zdi, da predložitveno sodišče in nekatere stranke v postopku nakazujejo na tako medsebojno odvisnost, toda niti besedilo niti cilj in sobesedilo določbe 8(3) ne kažejo na tako omejitev zadevnega stvarnega področja uporabe. Prepoved poslabšanja se nasprotno nanaša na celotno zaščito, ki je v nacionalnem pravu predvidena za zaposlene za določen čas, ne glede na to, ali je ta zaščita širša ali ožja od standarda, ki se zahteva z ustreznim pravnim ukrepom za preprečevanje zlorab v skladu z določbo 5(1).
b) Obseg prepovedi poslabšanja
67.
V nasprotju s širokim stvarnim področjem uporabe določbe 8(3) okvirnega sporazuma, kot sem ga pravkar opisala, (
49
) pa je normativna vsebina relativno skromna. Prepoved poslabšanja namreč po vsebini določa samo to, da izvajanje določb okvirnega sporazuma ni veljavna podlaga za zniževanje splošne ravni zaščite delavcev. Iz tega izhaja dvoje.
68.
Prvič, znižanje zaščite delavcev, ki so zaposleni po pogodbi o zaposlitvi za določen čas, v okvirnem sporazumu samo po sebi ni prepovedano; tako znižanje je celo dopustno, če ni povezano s prenosom tega okvirnega sporazuma. (
50
) S tem pri prepovedi poslabšanja iz določbe 8(3) ne gre za „stand-still“ klavzulo, ki bi popolnoma prepovedovala zniževanje ravni zaščite, ki je obstajala v nacionalnem pravu ob prenosu Direktive 1999/70. Države članice in socialni partnerji smejo še naprej sprejemati samostojne odločitve v zvezi z zakonodajo ali kolektivnimi pogodbami na področju prava glede zaposlitve za določen čas; take odločitve pa je treba sprejemati pregledno in neodvisno od izvajanja okvirnega sporazuma, prav tako pa seveda ne smejo povzročiti kršitve drugih določb prava Skupnosti, zlasti ne znižanja minimalne zaščite, za katero se prizadeva v okvirnem sporazumu. (
51
)
69.
Drugič, prepoved poslabšanja iz določbe 8(3) okvirnega sporazuma se nanaša samo na znižanje splošne ravni zaščite delavcev glede na zaposlitev za določen čas. Odprava ali oslabitev posebnega ukrepa za zaščito delavcev torej ni v nasprotju s prepovedjo poslabšanja, razen če bi se raven zaščite za zaposlene za določen čas zato skupno znižala. Ni izključeno, da je neki ukrep, s katerim se znižuje zaščita delavcev, v primerjavi s splošno ravnjo zaščite nepomemben ali povezan z drugimi ukrepi, ki izboljšujejo zaščito delavcev in s katerimi se izravna, tako da se splošna raven zaščite skupno ne zniža.
70.
Če to prenesemo na primer, kot je obravnavani, je treba opozoriti na naslednje.
71.
Tega, ali je črtanje člena 8(3) zakona št. 2112/1920 za javni sektor, ki ga je poudarilo nacionalno sodišče, učinkovalo že pred prenosom Direktive 1999/70 ali šele ob zadevnem prenosu, ni mogoče nedvomno razjasniti na podlagi tu razpoložljivih podatkov o nacionalnem pravnem okviru. Vendar je jasno, da je že zakon št. 2190/1994 za javni sektor v Grčiji določil prepoved, da bi se pogodbe o zaposlitvi za določen čas spremenile v pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas. (
52
) Ta okoliščina kaže na to, da je bil temeljni kamen za črtanje člena 8(3) zakona št. 2112/1920 za javni sektor vendarle postavljen že veliko pred začetkom veljavnosti Direktive 1999/70, ta ukinitev pa je zato temeljila na samostojni odločitvi grškega zakonodajalca, ki ni bila povezana s prenosom Direktive 1999/70.
72.
Vsekakor pa se s črtanjem člena 8(3) zakona št. 2112/1920 krši prepoved poslabšanja le, če je črtanje tako pomembno, da povzroči znižanje splošne ravni zaščite delavcev glede zaposlitve za določen čas. Presoja navedenega je naloga predložitvenega sodišča. Pri tem se mora nacionalno sodišče ukvarjati tudi z vprašanjem, ali se je z drugimi ukrepi, s katerimi se izboljšuje zaščita delavcev, izravnal učinek črtanja člena 8(3) zakona št. 2112/1920. (
53
)
73.
V zvezi s tem je okoliščina, da je do nekaterih sprememb grškega prava, spornih po mnenju udeleženih strank, zlasti vključitve novega člena 103(8) grške ustave, prišlo pred iztekom roka za prenos Direktive 1999/70, brez pomena. (
54
) Države članice sicer ne smejo resno ogroziti uresničitve ciljev direktive pred iztekom njenega roka za prenos, (
55
) toda iz te splošne prepovedi onemogočanja ciljev direktive ni mogoče razbrati nobenih širših zahtev kot le posebne določbe, vsebovane v samem okvirnem sporazumu, zlasti prepovedi poslabšanja.
c) Vmesni predlog
74.
Torej je treba ugotoviti:
Področje uporabe prepovedi poslabšanja v skladu z določbo 8(3) okvirnega sporazuma o delu za določen čas ni omejeno na zaščito delavcev pred zlorabami, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas. Nacionalna določba, s katero se le odpravi ali oslabi poseben ukrep za zaščito delavcev, ne spada na področje uporabe prepovedi iz določbe 8(3) okvirnega sporazuma o delu za določen čas, razen če bi se splošna raven zaščite delavcev, zaposlenih za določen čas, zato skupno znižala.
B – Vprašanja za predhodno odločanje glede skladnosti ureditve, kot je grška, z okvirnim sporazumom
75.
Vprašanja za predhodno odločanje, ki se bodo preučila v nadaljevanju (tretje, četrto in šesto vprašanje v zadevi C-378/07 ter drugo, tretje in peto vprašanje v zadevah C-379/07 in C-380/07), so usmerjena konkretno v skladnost ureditve, kot je grški predsedniški dekret št. 164/2004, z okvirnim sporazumom.
1. Prepoved poslabšanja glede na sankcije pri zlorabi omejitve trajanja delovnih razmerij
76.
Predložitveno sodišče želi s tretjim in četrtim vprašanjem v zadevi C-378/07 ter z drugim in tretjim vprašanjem v zadevah C-379/07 in C-380/07 predvsem izvedeti, ali se z neko spremembo prava, kot je v Grčiji uvedena sprememba za javni sektor, krši prepoved poslabšanja v skladu z določbo 8(3) okvirnega sporazuma. S tem predložitveno sodišče meri na primerjavo ravni zaščite delavcev na področju uporabe dekreta št. 164/2004 in ravni zaščite na področju uporabe člena 8(3) zakona št. 2112/1920.
77.
Nazadnje gre za vprašanje, ali je grški zakonodajalec kršil prepoved poslabšanja, ko je za javni sektor ukinil prvotno možnost opredeliti pogodbe o zaposlitvi za določen čas kot pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas z učinkom ex tunc oziroma je to možnost – za obstoječe pogodbe – dopuščal samo še pod zelo omejenimi pogoji in samo še z učinkom ex nunc (členi od 5 do 7 in 11 predsedniškega dekreta št. 164/2004). Dalje se zlasti v zadevi C-378/07 odpira vprašanje, ali je prepoved poslabšanja lahko omejevala grškega zakonodajalca pri tem, da bi enkratno oziroma prvo omejitev trajanja pogodb o zaposlitvi v celoti izključil s področja varstva predsedniškega dekreta št. 164/2004.
78.
Glede teh vprašanj Sodišče ne more podati svojega stališča v vlogi najvišje in zadnje instance, ker je za rešitev teh vprašanj potrebna razlaga nacionalnega prava, za katero je pristojno izključno nacionalno sodišče. (
56
) Vendar lahko Sodišče predložitvenemu sodišču poda vse koristne napotke za razlago in uporabo skupnostne prepovedi poslabšanja in drugih določb okvirnega sporazuma. (
57
)
79.
Najprej je treba poudariti, da se sporne spremembe v grškem pravu na podlagi predsedniškega dekreta št. 164/2004 nanašajo zgolj na poseben ukrep za zaščito delavcev, zaposlenih za določen čas, namreč možnost spreminjanja oziroma opredelitve pogodb o zaposlitvi za določen čas v pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas.
80.
O poslabšanju v smislu določbe 8(3) okvirnega sporazuma pa je, kot je bilo že navedeno, (
58
) mogoče govoriti le, če neka sprememba ustreznih določb povzroči znižanje splošne ravni zaščite delavcev glede zaposlitve za določen čas. V nasprotju z navedenim odprava ali oslabitev posebnega ukrepa za zaščito delavcev ni v nasprotju s prepovedjo poslabšanja, razen če bi se raven zaščite delavcev zato skupno znižala.
81.
Priznati je treba tudi, da se s predsedniškim dekretom št. 164/2004 v javnem sektorju zelo omejuje možnost spreminjanja pogodb o zaposlitvi za določen čas v pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas oziroma se ta možnost v prihodnje celo povsem ukinja. Poleg tega, kot ocenjuje nacionalno sodišče, odslej za primere zlorab ne obstajajo več sankcije, enakovredne spreminjanju pogodb. Po mnenju predložitvenega sodišča je predvsem vselej, neodvisno od morebitne zlorabe, predpisano izplačilo plače in odpravnine (člen 7 predsedniškega dekreta št. 164/2004), to izplačilo pa ne pomeni posebne sankcije za zlorabe. Dalje tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari v zvezi s tem dodatno opozarjajo na to, da niti sodni niti disciplinski postopek zoper osebo, odgovorno za zlorabe, v Grčiji skoraj nima praktičnega pomena.
82.
V takem položaju je mogoče sklepati, da nacionalno pravo od začetka veljavnosti predsedniškega dekreta št. 164/2004 vsebuje manj učinkovite sankcije za zlorabe zaposlitev za določen čas na področju javne uprave, kot jih je vsebovala prejšnja pravna ureditev, kot jo je navedlo predložitveno sodišče.
83.
Kljub temu to ne pomeni nujno znižanja splošne ravni zaščite delavcev, ki je predmet določbe 8(3) okvirnega sporazuma glede zaposlitve za določen čas.
84.
Po eni strani se namreč reforma, ki je posledica predsedniškega dekreta št. 164/2004, ne nanaša na splošno na delavce v Grčiji, zaposlene za določen čas, ampak samo na zelo posebno skupino teh delavcev, zlasti na zaposlene za določen čas v grškem javnem sektorju. Kar zadeva izključitev enkratne oziroma prve omejitve trajanja pogodb o zaposlitvi s področja varstva predsedniškega dekreta št. 164/2004, zlasti v zadevi C-378/07, se ta ukrep nanaša zgolj na delno področje zaposlitev za določen čas v javnem sektorju. Že to nasprotuje domnevi o znižanju splošne ravni zaščite delavcev pri zaposlitvi za določen čas.
85.
Po drugi strani pa se lahko oslabitev nacionalnega prava na strani sankcij izravna z novimi preventivnimi ukrepi v smislu določbe 5(1) okvirnega sporazuma. Predsedniški dekret št. 164/2004 tako s členoma 5 in 6 uvaja različne ukrepe za preprečevanje zlorab zaposlitev za določen čas v javnem sektorju: zahtevo po objektivnem razlogu, določbe o najdaljšem trajanju zaporednih pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas in določbe o dopustnem številu obnovitev takšnih pogodb ali razmerij.
86.
Pri taki novi ureditvi pride do izraza zasuk poudarka od sankcije za zlorabe k preventivi pred zlorabami, ta premik pa ne vodi nujno k znižanju splošne ravni zaščite delavcev v smislu določbe 8(3) okvirnega sporazuma. Vendarle so tudi evropski socialni partnerji v okvirnem sporazumu določili, da je težišče na preprečevanju zlorab, in sicer glede zaporednih pogodb o zaposlitvi in delovnih razmerij za določen čas. To nenazadnje izhaja iz določbe 1(b), v kateri gre za vzpostavitev okvira, s katerim se preprečujejo zlorabe, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi in delovnih razmerij za določen čas.
87.
Tudi v določbi 5 okvirnega sporazuma je jasno določeno, da se je z vidika prava Skupnosti treba osredotočiti na preprečevanje zlorab: na podlagi določbe 5(1) so države članice zavezane, da sprejmejo vsaj enega od tam določenih ukrepov za preprečevanje zlorab, če še nimajo na voljo ustreznih pravnih ukrepov. Vendar konkretne sankcije za zlorabe niso obvezujoče. Celo sankcija, izrecno navedena v določbi 5(2), točka b, okvirnega sporazuma, glede spreminjanja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas v pogodbe o zaposlitvi ali delovna razmerja za nedoločen čas je zaradi uvodnega dodatka „po potrebi“ v diskreciji držav članic: nacionalno pravo torej lahko predvidi tako sankcijo, prav tako pa lahko uporabi tudi druge sankcije, vselej ob predpostavki, da obstajajo na splošno učinkoviti ukrepi za preprečevanje in po potrebi sankcioniranje zlorab. (
59
)
88.
V teh okoliščinah menim, da v primeru, kot je obravnavani, ni mogoče domnevati, da se splošna raven zaščite za zaposlene za določen čas v smislu določbe 8(3) okvirnega sporazuma nujno zniža.
89.
Vsaka posamezna sprememba zaščite delavcev pri zaposlitvi za določen čas mora biti skladna s preostalimi določbami okvirnega sporazuma in preostalimi določbami prava Skupnosti, ne glede na to, ali je skladna s prepovedjo poslabšanja. Čeprav predsedniški dekret št. 164/2004 ni povzročil znižanja splošne ravni zaščite delavcev, zaposlenih za določen čas, v smislu določbe 8(3) okvirnega sporazuma, pa oslabitev sankcij, ki je posledica tega predsedniškega dekreta, za zlorabe zaposlitve za določen čas nikakor ne sme privesti do tega, da bi se minimalni standard, ki ga pravo Skupnosti določa za zaščito zaposlenih za določen čas, znižal.
90.
Čeprav je v okvirnem sporazumu v določbi 5, kot je bilo pravkar opisano, poudarek na preprečevanju zlorab, so države članice še vedno dolžne predvideti ustrezne sankcije za primer dejanskih zlorab. (
60
) Pri tem so sicer države članice oziroma socialni partnerji dolžni opredeliti in urediti zadevne sankcije, (
61
) toda treba je zagotoviti, da so kršitve prava Skupnosti sankcionirane na podlagi materialnih in procesnih pravil, ki so enaka tistim, ki se uporabijo za kršitve nacionalnega prava podobnih vrst in teže, ob tem pa morajo kazni pridobiti učinkovit, sorazmeren in odvračilen učinek. (
62
)
91.
Kadar torej pride do zlorabe, mora obstajati možnost, da se uporabi ukrep, ki učinkovito in enakovredno zagotavlja zaščito delavcev, da bi se tako ustrezno kaznovala ta zloraba in odpravile posledice kršitve prava Skupnosti. (
63
) Iz okvirnega sporazuma, zlasti določbe 5(2), točka b, je glede tega mogoče razbrati le to, da je spreminjanje pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas v pogodbe o zaposlitvi ali delovna razmerja za nedoločen čas ena od mogočih sankcij; (
64
) to pa ne izključuje drugih vrst sankcij.
92.
Pri presoji učinkovitosti sankcij, kot so bile s členom 7 predsedniškega dekreta št. 164/2004 uvedene posebej za grško javno upravo, mora predložitveno sodišče med drugim preučiti tudi, ali so zadevni delavci motivirani, da bi pravice, ki so jim bile podeljene, tudi dejansko uveljavljali in izvajali. Tako bi delavci v primeru zlorabe delovnih razmerij za določen čas lahko bili zavedeni v skušnjavo, da bi tako zlorabo vseeno dopuščali, in sicer v upanju, da bodo tudi v prihodnje zaposleni v javnem sektorju in bodo imeli tako zagotovljeno socialno varnost. Nekateri delavci lahko iz strahu, da jim v prihodnje ne bodo več ponujene pogodbe o zaposlitvi, pa čeprav le za določen čas, opustijo namero, da bi uveljavljali svoje pravice do odpravnine oziroma da bi prijavili osebe, odgovorne za zlorabo, z namenom uveljavljanja disciplinske ali kazenske odgovornosti.
93.
Če torej povzamem:
Odprava ali oslabitev neke sankcije za zlorabo pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas glede posebne kategorije zaposlenih za določen čas ni v nasprotju z določbo 8(3) okvirnega sporazuma o delu za določen čas, če se izravna s hkratno okrepitvijo ukrepov za preprečevanje zlorab. Kljub temu pa so države članice dolžne uvesti oziroma ohraniti učinkovite, sorazmerne in odvračilne sankcije za primere zlorab.
2. Pojem objektivnega razloga v smislu določbe 5(1), točka a, okvirnega sporazuma
94.
Predložitveno sodišče želi s šestim vprašanjem, točka a), v zadevi C-378/07 ter s petim vprašanjem, točka a), v zadevah C-379/07 in C-380/07 informacijo o razlagi pojma objektivnega razloga v smislu določbe 5(1), točka a, okvirnega sporazuma. Nacionalno sodišče želi v bistvu izvedeti, ali zgolj okoliščina, da je bil pravni predpis uporabljen kot podlaga za časovno omejitev delovnega razmerja, lahko pomeni objektiven razlog v smislu okvirnega sporazuma, čeprav zahteve tega pravnega predpisa niso bile izpolnjene.
95.
To vprašanje na prvi pogled sproži problem, ki je bil obravnavan že v sodbi Adeneler. V omenjeni zadevi je Sodišče razsodilo, da nacionalni predpis, ki bi se omejil na to, da bi na splošno in abstraktno z zakonsko ali podzakonsko normo dovolil veriženje pogodb o zaposlitvi za določen čas, ni zadostna utemeljitev za to vrsto zaposlitve. Poleg tega je treba z nacionalno ureditvijo zagotoviti, da bo veriženje pogodb o zaposlitvi za določen čas upravičeno s konkretnimi dejavniki, ki so povezani predvsem z zadevno dejavnostjo in pogoji njenega izvajanja. (
65
)
96.
Dejansko pa v obravnavanem primeru nacionalnemu sodišču sploh ne gre za to, da bi bila pravna podlaga za časovno omejitev tu spornih delovnih razmerij preveč splošna in preveč nedoločna. Sodišče namreč izhaja iz tega, da zakonske zahteve, vsekakor podrobne, za omejitev trajanja pogodbe v tem primeru preprosto niso bile izpolnjene. Tako naj bi omejitve trajanja pogodbe temeljile na določbah, ki so dopuščale „zadovoljitev sezonskih, ponavljajočih se, začasnih, izjemnih ali dodatnih socialnih potreb“ (
66
), medtem ko so bile to dejansko „stalne in trajne potrebe“.
97.
V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da je samo nacionalno sodišče pristojno za razlago nacionalnega prava in njegovo uporabo v posameznem primeru. (
67
) Naloga Sodišča pa je podati ustrezne informacije v zvezi z določbami prava Skupnosti, (
68
) v obravnavanem primeru zlasti v zvezi z določbami okvirnega sporazuma.
98.
V skladu z okvirnim sporazumom za omejitev trajanja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij ni nujno potreben objektiven razlog. Okvirni sporazum izhaja iz tega, da je zaposlitev za določen čas izjema (
69
) in da je uporaba pogodb o zaposlitvi za določen čas, ki temeljijo na objektivnih razlogih, način preprečevanja zlorab. (
70
) Nazadnje pa je po okvirnem sporazumu to, katere od treh ukrepov, navedenih v določbi 5(1), od (a) do (c), želijo države članice sprejeti, (
71
) v njihovi diskreciji ob predpostavki, da so sprejeti ukrepi zavezujoči in omogočajo učinkovito preprečevanje zlorab. (
72
)
99.
Zato se državi članici ni treba nujno odločiti za prvega od treh ukrepov, ki so na izbiro v določbi 5(1) okvirnega sporazuma – to je zahteva po objektivnih razlogih. Nič ji ne preprečuje, da namesto objektivnih razlogov določi le najdaljše skupno trajanje zaporednih delovnih razmerij za določen čas ali največje število obnovitev delovnih razmerij za določen čas, da na ta način prepreči zlorabe. (
73
)
100.
A fortiori, države članice na podlagi okvirnega sporazuma niso dolžne določiti zahteve po objektivnem razlogu že za prvo ali enkratno omejitev trajanja delovnih razmerij ali pogodb o zaposlitvi. V določbi 5(1), točka a, okvirnega sporazuma je namreč obravnavana zgolj opredelitev objektivnih razlogov, ki upravičujejo obnovitev pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas; povedano drugače, to so primeri večkratne omejitve trajanja delovnih razmerij.
101.
Če pa država članica sprejme ukrep, naveden v določbi 5(1), točka a, okvirnega sporazuma, in opredeli objektivne razloge, ki lahko oziroma morajo upravičiti – vsekakor tudi – obnovitev pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, je v skladu s členom 249(3) ES zavezana, da svojo diskrecijo izvršuje v skladu s cilji Direktive 1999/70 in priloženim okvirnim sporazumom. (
74
)
102.
Opredelitev takih objektivnih razlogov se mora na podlagi sodne prakse nanašati na določene in konkretne okoliščine, ki označujejo določeno dejavnost in ki so posledično take, da v tem posebnem okviru upravičujejo veriženje pogodb o zaposlitvi za določen čas. Take okoliščine so lahko zlasti posledica posebnega značaja nalog, za izvedbo katerih so bile sklenjene te pogodbe, in z njimi neločljivo povezanih značilnosti, ali pa, odvisno od primera, posledica zasledovanja legitimnega cilja socialne politike države članice. (
75
)
103.
Nacionalne določbe zakona št. 2190/1994, zakona št. 2527/1997 in zakona št. 3250/2004, ki jih je navedlo predložitveno sodišče, konkretno določajo – s podobnimi formulacijami – razloge, zaradi katerih se smejo sklepati delovna razmerja za določen čas. Kot je že bilo omenjeno, sta to zadovoljitev sezonskih ali začasnih potreb (člen 21(1) zakona št. 2190/1994) oziroma reševanje potreb po dodatni oskrbi državljanov (člen 1 zakona št. 3250/2004), ne pa zadovoljitev stalnih in trajnih potreb (člen 6(1) zakona št. 2527/1997).
104.
Po navedbah predložitvenega sodišča iz navedenih določb oziroma na splošno iz grške sodne prakse v bistvu izhaja, da je v javni upravi sklepanje pogodb o zaposlitvi za določen čas dopustno samo za zadovoljitev začasnih potreb, ne pa za zadovoljitev stalnih in trajnih potreb.
105.
Zgolj začasne potrebe delodajalca nedvomno lahko pomenijo objektivni razlog v smislu določbe 5(1), točka a, okvirnega sporazuma, ki načeloma lahko utemelji omejitev trajanja delovnih razmerij. To je še posebno očitno pri sezonskem delu in izvajanju nekaterih časovno in stvarno omejenih projektov, kadar je zaradi njih delodajalec najbolj obremenjen in z njimi ni povezano trajno povečanje obsega dela.
106.
Če se začasne potrebe delodajalca v tem smislu opredelijo z zakonskimi določbami kot objektivni razlog za časovne omejitve, morajo vsi nacionalni organi – skupaj z upravo in sodišči – na svojem področju pristojnosti zagotoviti uporabo prav teh zakonskih predpisov, ki so v skladu z direktivo, zato da bi ti učinkovito vodili do preprečevanja zlorab. (
76
)
107.
Bilo bi v nasprotju s ciljem preprečevanja zlorab, na katerem temelji določba 5(1), točka a, okvirnega sporazuma, če bi se navedeni zakonski predpisi v praksi obrnili v svoje nasprotje in bi se uporabljali kot podlaga za omejitev trajanja delovnih razmerij celo takrat, kadar dejansko ne gre za zadovoljitev začasnih, temveč stalnih in trajnih potreb delodajalca.
108.
Če povzamem, velja:
Če država članica v predpisih nacionalnega prava opredeli objektivne razloge v smislu določbe 5(1), točka a, okvirnega sporazuma o delu za določen čas, morajo nacionalni organi v vsakem posameznem primeru na svojem področju pristojnosti zagotoviti uporabo teh določb v skladu z direktivo, tako da je mogoče učinkovito preprečevati zlorabe, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas.
3. Prepoved spreminjanja delovnih razmerij za določen čas v delovna razmerja za nedoločen čas v grški javni upravi
109.
Predložitveno sodišče želi s šestim vprašanjem, točka b), v zadevi C-378/07 ter s petim vprašanjem, točka b), v zadevah C-379/07 in C-380/07 predvsem izvedeti, ali je popolna prepoved spreminjanja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas v pogodbe o zaposlitvi ali delovna razmerja za nedoločen čas, ki velja za javni sektor, skladna s pravom Skupnosti.
110.
V ozadju tega vprašanja je ustrezna prepoved, ki jo je grški zakonodajalec uvedel za javni sektor, in sicer, prvič, v členu 21 zakona št. 2190/1994 in, drugič, v na novo vključenem členu 103(8) grške ustave.
111.
S to prepovedjo – vsekakor v njeni zakonski različici v členu 21 zakona št. 2190/1994 – se je Sodišče ukvarjalo že v sodbi Adeneler. Takrat je Sodišče razsodilo, da okvirni sporazum nasprotuje uporabi nacionalnih predpisov, ki v primeru zlorabe samo v javnem sektorju absolutno prepovedujejo, da bi se zaporedne pogodbe o zaposlitvi za določen čas spremenile v pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas. (
77
)
112.
Navedena ugotovitev v sodbi Adeneler pa izrecno velja samo „v takih okoliščinah, kot so v postopku v glavni stvari“, ki jih je v glavnem mogoče povzeti, kot sledi:
—
šlo je za zaporedne pogodbe o zaposlitvi za določen čas, ki so imele dejansko namen pokriti „stalne in trajne potrebe“ delodajalca in ki jih je treba šteti za zlorabe. (
78
)
—
Te pogodbe o zaposlitvi so se nanašale na obdobje od maja 2001 do septembra 2003 (
79
) in so torej prenehale še pred začetkom veljavnosti predsedniškega dekreta št. 164/2004.
—
Na podlagi informacij, ki so bile Sodišču na voljo v zadevnem obdobju, nacionalno pravo v javnem sektorju – vsaj do začetka veljavnosti predsedniškega dekreta št. 164/2004 – ni vsebovalo drugega učinkovitega ukrepa za preprečevanje ali, odvisno od pomena, kaznovanje zlorabe zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas. (
80
)
113.
Glede na te posebne okoliščine ne smemo na podlagi sodbe Adeneler prenagljeno sklepati, da prepoved spreminjanja delovnih razmerij za določen čas v delovna razmerja za nedoločen čas, ki velja za javni sektor v Grčiji, še danes krši okvirni sporazum. Predložitveno sodišče seveda tudi v obravnavanem primeru izhaja iz tega, da je bila omejitev trajanja pogodb o zaposlitvi tožečih strank iz postopkov v glavni stvari zlorabljena, ker je šlo dejansko za zadovoljitev stalnih in trajnih potreb. Nacionalno sodišče pa mora poleg tega temeljito preučiti, ali so tudi preostale okoliščine postopkov v glavni stvari dejansko primerljive s tistimi, na katerih je v zadevnem obdobju temeljila sodba Adeneler.
114.
Zlasti mora presoditi, ali grško pravo zdaj ne vsebuje drugih učinkovitih ukrepov za preprečevanje ali po potrebi kaznovanje zlorabe zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas. Če bi bilo namreč zdaj mogoče uporabiti druge učinkovite ukrepe za preprečevanje ali po potrebi kaznovanje zlorab, potem okvirni sporazum ne nasprotuje več prepovedi spreminjanja za javni sektor. Taki ukrepi lahko vsebujejo zavezujoče določbe, ki urejajo trajanje in podaljšanje pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas oziroma v primeru zlorabe priznavajo pravico do povrnitve škode. (
81
)
115.
V teh okoliščinah je treba znova opozoriti na predsedniški dekret št. 164/2004, ki je medtem začel veljati (
82
) in v katerem so bili, kot je že bilo omenjeno, (
83
) uvedeni različni ukrepi za preprečevanje in kaznovanje zlorab v zvezi z zaposlitvijo za določen čas v javnem sektorju: zahteva po objektivnem razlogu, določbe o najdaljšem trajanju zaporednih pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas in določbe o številu obnovitev takšnih pogodb ali razmerij, dalje zahteva po odpravnini ter morebitne kazenskopravne in disciplinske sankcije. (
84
)
116.
Iz direktive in okvirnega sporazuma ne izhaja nikakršna splošna obveznost držav članic, da predvidijo spremembo pogodb o zaposlitvi za določen čas v pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas: (
85
) določba 5(2), točka b, okvirnega sporazuma ne določa take splošne obveznosti za spremembo navedenih pogodb niti za zlorabo veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas niti za zlorabo enkratne omejitve trajanja delovnih razmerij; okvirni sporazum ne določa take obveznosti niti na drugih mestih.
117.
Okvirni sporazum prav tako ne nasprotuje temu, da bi države članice drugače obravnavale zlorabe pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, glede na to, ali so bili navedene pogodbe ali razmerja sklenjeni v zasebnem ali javnem sektorju. (
86
) Okvirni sporazum celo izrecno priznava, „da se mora podrobna uporaba ravnati po posebnih nacionalnih, sektorskih in sezonskih razmerah“ (
87
). Med te razmere lahko spadajo nekatera načela v zvezi s pravom javnih uslužbencev, kot so načelo sistemiziranih delovnih mest, model uradnika in zahteva, naj se pred sklenitvijo zaposlitve za nedoločen čas opravi natečaj; uporaba takih načel mora biti seveda skladna s preostalimi določbami prava Skupnosti. (
88
)
118.
Če povzamem, velja:
Okvirni sporazum o delu za določen čas ne nasprotuje nacionalni določbi, v skladu s katero je v javnem sektorju prepovedano spreminjanje delovnih razmerij za določen čas v delovna razmerja za nedoločen čas, razen če nacionalno pravo za zadevni sektor ne vsebuje nobenega drugega učinkovitega ukrepa za preprečevanje ali po potrebi kaznovanje zlorabe zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas.
C – Posledice morebitne kršitve okvirnega sporazuma
119.
Predložitveno sodišče želi s petim vprašanjem v zadevi C-378/07 ter četrtim vprašanjem v zadevah C-379/07 in C-380/07 izvedeti, kakšne so posledice ob morebitni kršitvi Direktive 1999/70 oziroma njej priloženega okvirnega sporazuma za rešitev spora o glavni stvari. Konkretno je namen tega vprašanja ugotoviti, ali mora nacionalno sodišče na podlagi prava Skupnosti tako rekoč „zopet uveljaviti“ določbo, ki je nekoč veljala in je domnevno ugodnejša, kot je člen 8(3) zakona št. 2112/1920, in jo upoštevati pri rešitvi spora o glavni stvari.
120.
V skladu z ustaljeno sodno prakso mora nacionalno sodišče pri uporabi nacionalnega prava to, kolikor je mogoče, razlagati v luči besedila in namena zadevne direktive, da bi se dosegla v njej določen rezultat in skladnost s členom 249(3) ES. (
89
)
121.
Ta obveznost razlage v skladu z direktivo je omejena s splošnimi pravnimi načeli, zlasti z načelom pravne varnosti in s prepovedjo retroaktivnosti; niti ne sme biti podlaga za razlago nacionalnega prava contra legem. (
90
)
122.
Ne glede na to pa načelo razlage skladne z direktivo zahteva, naj nacionalna sodišča naredijo vse v svoji pristojnosti, upoštevajoč pri tem celotno nacionalno pravo in ob uporabi ustrezne vrste razlage, da bi zagotovila polni učinek konkretne direktive in dosegla rešitev v skladu z njenim ciljem. (
91
) Povedano drugače, nacionalna sodišča so zavezana k uvedbi potrebnih ukrepov, da bodo vedno lahko zagotavljala rezultate, ki jih nalaga ta direktiva (glej člen 2(1) Direktive 1999/70), in odpravila posledice morebitne kršitve prava Skupnosti. (
92
) Za to morajo v celoti izkoristiti diskrecijsko pravico, ki jim jo priznava nacionalno pravo. (
93
)
123.
Naloga predložitvenega sodišča je preučiti, ali in v kolikšnem obsegu je nacionalno pravo, uporabljeno v obravnavanem primeru, v navedenem smislu mogoče razlagati skladno z določbami Direktive 1999/70 in njej priloženim okvirnim sporazumom. Za ugotavljanje pravnih posledic take razlage za spore o glavni stvari pa je izključno pristojno nacionalno sodišče. Nazadnje spada v njegovo pristojnost tudi presoja vprašanja, ali se lahko namesto nacionalnih določb v sporu o glavni stvari uporabi določba, kot je člen 8(3) zakona št. 2112/1920.
124.
Če cilja, navedenega v Direktivi 1999/70 in okvirnem sporazumu, ni mogoče doseči s skladno razlago, je mogoče od države članice kršiteljice v skladu s sodbo Francovich in pogoji, ki so v njej določeni, zahtevati, naj državljanom povrne škodo, ki so jo morebiti utrpeli zaradi nepravilnega prenosa Direktive 1999/70. (
94
)
125.
Le zaradi popolnosti je treba še omeniti, da neposredna uporaba določbe 5 in določbe 8(3) okvirnega sporazuma – kljub obstoju vertikalnega pravnega razmerja med delavci in njihovimi delodajalci javnega prava (
95
) – v obravnavanem primeru ne pride v poštev.
126.
Za določbo 5(1) okvirnega sporazuma je Sodišče že izrecno ugotovilo, da ne obstaja možnost neposredne uporabe. (
96
) Enake ugotovitve toliko bolj veljajo za določbo 5(2), ki je še bolj nedoločno formulirana in ki državam članicam priznava še širšo diskrecijsko pravico pri prenosu kot določba 5(1). Že besedilo določbe z uvodno formulacijo „po potrebi“ kaže na to, da države članice niso dolžne uvesti niti enega od ukrepov, navedenih v določbi 5(2), točki a in b.
127.
Tudi prepoved poslabšanja, navedena v določbi 8(3) okvirnega sporazuma, ni primerna za neposredno uporabo. Razlog za to ni toliko uporaba nedoločnih pravnih pojmov, kot je „splošna raven zaščite delavcev“ (
97
), kot pa to, da sploh ni namen te določbe, da bi posamezniku podelila iztožljive pravice zaradi obrambe njegovih interesov kot delavca. Po eni strani je to razvidno iz sistematičnega položaja prepovedi poslabšanja v določbi 8 okvirnega sporazuma, in sicer sredi poglavja „Določbe o izvajanju“, v katerem je le pojasnjena diskrecijska pravica za urejanje, ki jo imajo države članice in socialni partnerji na področju uporabe okvirnega sporazuma. Po drugi strani pa je to razvidno tudi iz same vsebine določbe 8(3) okvirnega sporazuma: določba konec koncev ne prepoveduje samega zniževanja splošne ravni zaščite delavcev, temveč pristojnim nacionalnim organom le prepoveduje, da bi morebitno poslabšanje te zaščite izvajali pod krinko izvajanja določb okvirnega sporazuma. (
98
)
128.
Če povzamem, velja:
Nacionalna sodišča so na podlagi obveznosti razlage nacionalnega prava v skladu z direktivo zavezana k uvedbi potrebnih ukrepov, da bodo vedno lahko zagotavljala rezultate, ki jih nalaga Direktiva 1999/70, in odpravila posledice morebitnih kršitev prava Skupnosti. Za to morajo sodišča v celoti izkoristiti diskrecijsko pravico, ki jim jo priznava nacionalno pravo.
VII – Predlog
129.
Ob upoštevanju zgornjih navedb Sodišču predlagam, naj na tri predloge za sprejetje predhodne odločbe, ki jih je vložilo Monomeles Protodikeio Rethymnis, odgovori tako:
1.
Čeprav nacionalno pravo že vsebuje ustrezne pravne ukrepe za preprečevanje zlorab v smislu določbe 5(1) okvirnega sporazuma o delu za določen čas iz priloge k Direktivi 1999/70/ES, lahko države članice svobodno sprejemajo določbe s področja zaposlitve za določen čas, če so te skladne z vsemi določbami prava Skupnosti.
2.
a)
Področje uporabe prepovedi poslabšanja v skladu z določbo 8(3) okvirnega sporazuma o delu za določen čas ni omejeno na zaščito delavcev pred zlorabami, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas.
b)
Nacionalna določba, s katero se le odpravi ali oslabi poseben ukrep za zaščito delavcev, ne spada na področje uporabe prepovedi iz določbe 8(3) okvirnega sporazuma o delu za določen čas, razen če bi se splošna raven zaščite delavcev, zaposlenih za določen čas, zato skupno znižala.
c)
Odprava ali oslabitev neke sankcije za zlorabe v zvezi s pogodbami o zaposlitvi ali delovnimi razmerji za določen čas glede posebne kategorije zaposlenih za določen čas ni v nasprotju z določbo 8(3) okvirnega sporazuma o delu za določen čas, če se izravna s hkratno okrepitvijo ukrepov za preprečevanje zlorab. Kljub temu pa so države članice dolžne uvesti oziroma ohraniti učinkovite, sorazmerne in odvračilne sankcije za primere zlorab.
3.
Če država članica v predpisih nacionalnega prava opredeli objektivne razloge v smislu določbe 5(1), točka a, okvirnega sporazuma o delu za določen čas, morajo nacionalni organi v vsakem posameznem primeru na svojem področju pristojnosti zagotoviti uporabo teh določb v skladu z direktivo, tako da je mogoče učinkovito preprečevati zlorabe, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas.
4.
Okvirni sporazum o delu za določen čas ne nasprotuje nacionalni določbi, v skladu s katero je v javnem sektorju prepovedano spreminjanje delovnih razmerij za določen čas v delovna razmerja za nedoločen čas, razen če nacionalno pravo za zadevni sektor ne vsebuje nobenega drugega učinkovitega ukrepa za preprečevanje ali po potrebi kaznovanje zlorabe zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas.
5.
Nacionalna sodišča so na podlagi obveznosti razlage notranjega prava v skladu z direktivo zavezana k uvedbi potrebnih ukrepov, da bodo vedno lahko zagotavljala rezultate, ki jih nalaga Direktiva 1999/70, in odpravila posledice morebitnih kršitev prava Skupnosti. Za to morajo sodišča v celoti izkoristiti diskrecijsko pravico, ki jim jo priznava nacionalno pravo.
(
1
)	Jezik izvirnika: nemščina.
(
2
)	Sodba z dne 4. julija 2006 v zadevi Adeneler in drugi (C-212/04, ZOdl., str. I-6057).
(
3
)	Sklep z dne 12. junija 2008 v zadevi Vassilakis in drugi (C-364/07, točka 49).
(
4
)	Sodba z dne 22. novembra 2005 v zadevi Mangold (C-144/04, ZOdl., str. I-9981).
(
5
)	UL L 175, str. 43.
(
6
)	Prvi odstavek preambule okvirnega sporazuma; glej tudi točki 3 in 5 splošnih ugotovitev okvirnega sporazuma.
(
7
)	Drugi odstavek preambule okvirnega sporazuma; glej tudi točko 6 splošnih ugotovitev okvirnega sporazuma.
(
8
)	Točka 8 splošnih ugotovitev okvirnega sporazuma; glej tudi drugi odstavek zadevne preambule.
(
9
)	Točka 7 splošnih ugotovitev okvirnega sporazuma.
(
10
)	Uvodna izjava 17 Direktive 1999/70.
(
11
)	Točka 10 splošnih ugotovitev okvirnega sporazuma o delu za določen čas; glej tudi tretji odstavek preambule tega okvirnega sporazuma.
(
12
)	Glej tudi sodbo Adeneler (navedeno v opombi 2, točka 12).
(
13
)	FEK A’ 124, 7.7.2004.
(
14
)	FEK A’ 77, 2.4.2003.
(
15
)	FEK A’ 160, 23.8.2004. Predsedniški dekret št. 180/2004 v skladu s členom 5(1) tega dekreta začne veljati z objavo v uradnem listu, če ni v posameznih določbah določeno drugače.
(
16
)	Glej člen 1 predsedniškega dekreta št. 180/2004.
(
17
)	FEK A’ 134, 19.4.2004. Predsedniški dekret št. 164/2004 v skladu s členom 12(1) tega dekreta začne veljati z objavo v uradnem listu, če ni v posameznih določbah določeno drugače.
(
18
)	FEK A’ 28, 3.3.1994; v zvezi s tem glej tudi sodbo Adeneler (navedeno v opombi 2, točka 19).
(
19
)	FEK B’ 11, 18.3.1920.
(
20
)	Predložitveno sodišče v zvezi s tem opozarja predvsem na zahtevo po pisni odpovedi in na obveznost plačati odpravnino.
(
21
)	Grška vlada v pojasnilo opozarja na to, da je to člen 8 zakona št. 2112/1920, kakor je bil spremenjen z zakonom št. 547/1937.
(
22
)	Vrhovno sodišče.
(
23
)	Areios Pagos, sodba št. 18/2006 z dne 22. junija 2006.
(
24
)	Areios Pagos, sodbi št. 19/2007 in št. 20/2007 z dne 11. junija 2007.
(
25
)	Upravljanje prefekture Rethimnon.
(
26
)	Po navedbah toženega lokalnega organa je ena od pogodb veljala od 3. maja 2006 do 2. novembra 2006, vse druge pogodbe pa so veljale od 20. aprila 2005 do 21. oktobra 2006.
(
27
)	Občina Geropotamos.
(
28
)	Kar zadeva tožečo stranko v zadevi C-379/07, gre za tri zaporedne pogodbe o delu, od katerih je prva veljala od 1. decembra 2003 do 30. novembra 2004, druga od 1. decembra 2004 do 30. novembra 2005, tretja pa od 5. decembra 2005 do 4. decembra 2006. Kar zadeva prvo tožečo stranko v zadevi C-380/07, gre za tri zaporedne pogodbe o delu, od katerih je prva veljala od 1. julija 2004 do 1. decembra 2004, druga od 29. decembra 2004 do 28. decembra 2005, tretja pa od 30. decembra 2005 do 29. decembra 2006. V zvezi z drugo tožečo stranko v zadevi C-380/07 gre za pogodbo o zaposlitvi za določen čas z veljavnostjo od 1. julija 2004 do 1. decembra 2004, sledili pa sta ji dve pogodbi o delu z veljavnostjo od 29. decembra 2004 do 28. decembra 2005 oziroma od 30. decembra 2005 do 29. decembra 2006. Pri pogodbah v zadevi C-380/07 je bila poleg občine Geropotamos udeležena tudi pravna oseba javnega prava „O Geropotamos“, občinsko podjetje.
(
29
)	Sodišče prve stopnje v Rethimnonu, sodnik posameznik.
(
30
)	Sporne delovnopravne določbe se nanašajo predvsem na zahtevo po pisni odpovedi in obveznost plačila odpravnine.
(
31
)	Izpisana v točki 34 teh sklepnih predlogov.
(
32
)	Sodba z dne 29. aprila 2004 v zadevi Orfanopoulos in Oliveri (C-482/01 in C-493/01, Recueil, str. I-5257, točka 42), sodba z dne 17. julija 2008 v zadevi Corporación Dermoestética (C-500/06, ZOdl., str. I-5785, točka 20), sodba z dne 2. oktobra 2008 v zadevi Heinrich Bauer Verlag (C-360/06, ZOdl., str. I-7333, točka 15) in sodba z dne 9. oktobra 2008 v zadevi Katz (C-404/07, ZOdl., str. I-7607, točka 34).
(
33
)	Ustaljena sodna praksa; glej med številnimi drugimi sodbo z dne 10. januarja 2006 v zadevi IATA in ELFAA (C-344/04, ZOdl., str. I-403, točka 24), sodbo z dne 17. aprila 2008 v zadevi Quelle (C-404/06, ZOdl., str. I-2685, točki 19 in 20) in sodbo Adeneler (navedeno v opombi 2, točke od 40 do 43).
(
34
)	Zdi se, da ni nesporno, ali je bila uporaba člena 8(3) zakona št. 2112/1920 v grškem javnem sektorju dejansko skladna z uveljavljeno prakso; v zvezi s tem glej moje sklepne predloge, predstavljene 27. oktobra 2005 v zadevi Adeneler (navedene v opombi 2, točka 81).
(
35
)	V zvezi s tem glej zgoraj točko 40 teh sklepnih predlogov in tam navedeno sodno prakso.
(
36
)	V zvezi s tem glej določbo 1(b) in določbo 5(1) okvirnega sporazuma ter sodbo Adeneler (navedeno v opombi 2, točke 65, 80, 92 in 101).
(
37
)	Sodba z dne 15. aprila 2008 v zadevi Impact (C-268/06, ZOdl., str. I-2483, točka 71).
(
38
)	V zvezi s tem glej spodnje točke od 59 do 71 teh sklepnih predlogov.
(
39
)	V spornem primeru Mangold (sodba navedena v opombi 4, točke od 55 do 78) Sodišče neke nacionalne ureditve na področju zaposlitve za določen čas ni presojalo samo glede na prepoved poslabšanja iz okvirnega sporazuma o delu za določen čas, temveč tudi glede na prepoved diskriminacije zaradi starosti.
(
40
)	V zvezi s tem glej sklepne predloge generalnega pravobranilca Tizzana, predstavljene 30. junija 2005 v zadevi Mangold (navedena v opombi 4, točka 54, z dodatnimi dokazili in pojasnili).
(
41
)	V zvezi s tem glej tudi sodbo Mangold (navedeno v opombi 4, točke od 40 do 43).
(
42
)	V tem smislu glej sodbo z dne 13. septembra 2007 v zadevi Del Cerro Alonso (C-307/05, ZOdl., str. I-7109, točka 38) in sodbo Impact (navedeno v opombi 37, točka 114), ki se nanašata na prepoved diskriminacije v določbi 4 okvirnega sporazuma.
(
43
)	Prvi odstavek preambule okvirnega sporazuma; glej tudi točki 3 in 5 splošnih ugotovitev okvirnega sporazuma.
(
44
)	V preambuli Pogodbe EU sta potrjeni zavezanost temeljnim socialnim pravicam (četrta uvodna izjava) in odločenost k spodbujanju gospodarskega in socialnega razvoja (osma uvodna izjava).
(
45
)	V preambuli Pogodbe ES je poudarjen pomen gospodarskega in socialnega napredka (druga uvodna izjava), kot temeljni cilj pa je opredeljeno nenehno izboljševanje življenjskih razmer in delovnih pogojev narodov Evrope (tretja uvodna izjava); k temu glej tudi sodbo z dne 8. aprila 1976 v zadevi Defrenne (43/75, Recueil, str. 455, točki 10 in 11).
(
46
)	Listina Skupnosti o temeljnih socialnih pravicah delavcev je bila sprejeta med zasedanjem Evropskega sveta 9. decembra 1989 v Strasbourgu in je objavljena v dokumentu Komisije COM(89) 471 z dne 2. oktobra 1989. Točka 7 te listine določa: „Dokončno oblikovanje notranjega trga mora izboljšati življenjske in delovne razmere delavcev v Evropski skupnosti. Ta proces mora biti rezultat usklajevanja teh razmer, pri čemer se ohranjajo izboljšave, zlasti v zvezi z delovnim časom in organizacijo delovnega časa ter v zvezi z oblikami zaposlovanja, ki jih ne urejajo pogodbe za nedoločen čas, kot so denimo pogodbe za določen čas, delo s krajšim delovnim časom, začasno delo in sezonsko delo.“ Točka 10, prva alinea, te listine dodaja: „V skladu z ureditvijo, ki velja v posamezni državi[_...] ima vsak delavec Evropske skupnosti pravico do ustrezne socialne zaščite […]“
(
47
)	Evropsko socialno listino so države članice Sveta Evrope podpisale v Torinu 18. oktobra 1961. V I. delu, točki 2 in 4, te listine je poudarjena pravica vseh delavcev do pravičnih pogojev dela in do pravičnega plačila, pri čemer je treba to pravico šteti za zastavljen cilj (glej III. del, člen 20(1)(a) te listine).
(
48
)	V primeru Mangold je Sodišče prepoved poslabšanja že razlagalo glede na primer, ki se je nanašal na prvo omejitev trajanja delovnega razmerja (sodba navedena v opombi 4, točke od 50 do 54).
(
49
)	Točke od 60 do 65 teh sklepnih predlogov.
(
50
)	Sodba Mangold (navedena v opombi 4, točka 52).
(
51
)	K vsemu temu glej sklepne predloge generalnega pravobranilca Tizzana v zadevi Mangold (navedena v opombi 4, točke 61, 62, 63, 65 in 70).
(
52
)	V zvezi s tem glej sodbo Adeneler (navedeno v opombi 2, zlasti točki 19 in 99).
(
53
)	V zvezi s tem podrobno glej točke od 76 do 93 teh sklepnih predlogov.
(
54
)	To okoliščino poudarjajo predložitveno sodišče in nekatere stranke v postopku; glej tudi sklep Vassilakis in drugi (naveden v opombi 2, točka 29).
(
55
)	Sodba z dne 18. decembra 1997 v zadevi Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, Recueil, str. I-7411) in sodba Adeneler (navedena v opombi 2, točka 121).
(
56
)	V zvezi s tem glej zgoraj, točko 40 teh sklepnih predlogov in tam navedeno sodno prakso.
(
57
)	Glej med številnimi drugimi sodbo z dne 11. marca 2008 v zadevi Jager (C-420/06, ZOdl., str. I-1315, točka 46) in sodbo z dne 10. julija 2008 v zadevi Feryn (C-54/07, ZOdl., str. I-5187, točka 19).
(
58
)	Glej zgoraj, točko 69 teh sklepnih predlogov.
(
59
)	V tem smislu glej sodbo Adeneler (navedeno v opombi 2, točki 102 in 105); glej tudi moje sklepne predloge v tej zadevi, točko 73.
(
60
)	Sodba Adeneler (navedena v opombi 2, točka 94) ter sodbi z dne 7. septembra 2006 v zadevah Marrosu in Sardino (C-53/04, ZOdl., str. I-7213, točka 51) ter Vassallo (C-180/04, ZOdl., str. I-7251, točka 36).
(
61
)	Uvodna izjava 17 Direktive 1999/70 in točka 10 splošnih ugotovitev okvirnega sporazuma.
(
62
)	Ustaljena sodna praksa od sodbe z dne 21. septembra 1989 v zadevi Komisija proti Grčiji (68/88, Recueil, str. 2965, točki 23 in 24); v zadnjem času: sodba z dne 3. maja 2005 v zadevi Berlusconi in drugi (C-387/02, C-391/02 in C-403/02, ZOdl., str. I-3565, točka 65) ter – zlasti glede okvirnega sporazuma o delu za določen čas – sodba Adeneler (navedena v opombi 2, točka 94), sodba Marrosu in Sardino (navedena v opombi 60, točka 51) ter sodba Vassallo (navedena v opombi 60, točka 36).
(
63
)	Sodba Adeneler (navedena v opombi 2, točka 102), sodba Marrosu in Sardino (navedena v opombi 60, točka 53) ter sodba Vassallo (navedena v opombi 60, točka 38).
(
64
)	V zvezi s tem glej dodatno navedbe v točkah od 109 do 118 teh sklepnih predlogov.
(
65
)	Sodba Adeneler (navedena v opombi 2, glej navedbe k drugemu vprašanju, predvsem točke od 71 do 75).
(
66
)	Predložitveno sodišče se izrecno sklicuje na zakon št. 3250/2004; podobno izhaja iz zakona št. 2190/1994 in zakona št. 2527/1997 (v zvezi s tem glej zgornje točke od 22 do 24 teh sklepnih predlogov).
(
67
)	Sodba z dne 19. januarja 2006 v zadevi Bouanich (C-265/04, ZOdl., str. I-923, točka 51) in sodba z dne 11. septembra 2008 v zadevi Eckelkamp in drugi (C-11/07, ZOdl., str. I-6845, točka 32).
(
68
)	V zvezi s tem glej sodno prakso, navedeno v opombi 57.
(
69
)	Glej točki 6 in 7 splošnih ugotovitev okvirnega sporazuma ter drugi odstavek zadevne preambule; v istem smislu glej tudi sodbo Adeneler (navedeno v opombi 2, točka 62).
(
70
)	Glej točko 7 splošnih ugotovitev okvirnega sporazuma. Na tem mestu je treba opozoriti na to, da je v nemški jezikovni različici okvirnega sporazuma terminologija neenotna; tako točka 7 splošnih ugotovitev govori o „objektivnih razlogih“, določba 5(1)(a) pa o „stvarnih razlogih“. Če pa pogledamo druge jezikovne različice, lahko ugotovimo, da je to posebna težava nemške različice in da ne gre za vsebinsko razliko.
(
71
)	Poleg tega lahko države članice uporabijo svoje obstoječe ustrezne pravne ukrepe za preprečevanje zlorab; glej sodbo Impact (navedena v opombi 37, točka 71).
(
72
)	Sodbi Adeneler (navedena v opombi 2, točka 101, glej tudi točke 65, 80 in 92) in Impact (navedena v opombi 37, točka 70).
(
73
)	Glej moje sklepne predloge, predstavljene 9. januarja 2008 v zadevi Impact (navedena v opombi 37, točka 112).
(
74
)	Sodba Adeneler (navedena v opombi 2, točka 68).
(
75
)	Sodba Adeneler (navedena v opombi 2, točki 69 in 70).
(
76
)	V zvezi z zahtevo po učinkovitem (dejanskem) preprečevanju zlorab glej sodbo Adeneler (navedeno v opombi 2, točka 101 ter točke 65, 80 in 92) in sodbo Impact (navedeno v opombi 37, točka 70).
(
77
)	Sodba Adeneler (navedena v opombi 2, točka 105).
(
78
)	Sodba Adeneler (navedena v opombi 2, točki 99 in 105).
(
79
)	Sodba Adeneler (navedena v opombi 2, točka 24).
(
80
)	Sodba Adeneler (navedena v opombi 2, točki 100 in 105); glej tudi sodbo Marrosu in Sardino (točka 49) ter sodbo Vassallo (točka 34), ki sta navedeni v opombi 60.
(
81
)	Sodba Marrosu in Sardino (točka 55) ter sodba Vassallo (točka 40), ki sta navedeni v opombi 60.
(
82
)	Z dodatkom „vsaj do začetka veljavnosti predsedniškega dekreta št. 164/2004“ Sodišče v sodbi Adeneler (navedeni v opombi 2, točka 100) nakazuje na to, da se presoja nacionalne pravne ureditve po začetku veljavnosti tega predsedniškega dekreta lahko spremeni.
(
83
)	Glej zgornjo točko 85 teh sklepnih predlogov.
(
84
)	Glede presoje učinkovitosti sankcij velja to, kar je bilo navedeno zgoraj, v točki 92 teh sklepnih predlogov.
(
85
)	Sodba Adeneler (navedena v opombi 2, točka 91) ter sodba Marrosu in Sardino (navedena v opombi 60, točka 47).
(
86
)	Sodba Marrosu in Sardino (točka 48) ter sodba Vassallo (točka 33), ki sta navedeni v opombi 60.
(
87
)	Tretji odstavek preambule okvirnega sporazuma; glej tudi točko 10 splošnih ugotovitev v preambuli.
(
88
)	K vsemu temu glej moje sklepne predloge v zadevi Adeneler (navedene v opombi 2, točke od 84 do 86) in sklepne predloge generalnega pravobranilca Poiaresa Madura, predstavljene 20. septembra 2005 v zadevah Marrosu, Sardino in Vasallo (ZOdl., str. I-7215, točki 42 in 43).
(
89
)	Glej med številnimi drugimi sodbo z dne 10. aprila 1984 v zadevi von Colson in Kamann (14/83, Recueil, str. 1891, točka 26), sodbo z dne 5. oktobra 2004 v zadevi Pfeiffer in drugi (od C-397/01 do C-403/01, ZOdl., str. I-8835, točka 113), sodbo Adeneler (navedeno v opombi 2, točka 108) in sodbo Impact (navedeno v opombi 37, točka 98).
(
90
)	Sodba z dne 16. junija 2005 v zadevi Pupino (C-105/03, ZOdl., str. I-5285, točki 44 in 47), sodba Adeneler (navedena v opombi 2, točka 110) in sodba Impact (navedena v opombi 37, točka 100).
(
91
)	Sodba Pfeiffer (navedena v opombi 89, točke 115, 116, 118 in 119), sodba Adeneler (navedena v opombi 2, točka 111) in sodba Impact (navedena v opombi 37, točka 101); podobno že sodba z dne 13. novembra 1990 v zadevi Marleasing (C-106/89, Recueil, str. I-4135, točka 8), v kateri Sodišče poudarja, da mora nacionalno sodišče podati „razlago kar najbolj ob upoštevanju besedila in namena direktive“.
(
92
)	Sodba Adeneler (navedena v opombi 2, točka 102), sodba Marrosu in Sardino (navedena v opombi 60, točka 53) in sodba Vassallo (navedena v opombi 60, točka 38).
(
93
)	Sodba von Colson in Kamann (navedena v opombi 89, točka 28); glej tudi sodbo z dne 4. februarja 1988 v zadevi Murphy in drugi (157/86, Recueil, str. 673, točka 11) in sodbo z dne 11. januarja 2007 v zadevi ITC (C-208/05, ZOdl., str. I-181, točka 68).
(
94
)	Sodba z dne 19. novembra 1991 v zadevi Francovich in drugi (C-6/90 in C-9/90, Recueil, str. I-5357, točke od 30 do 46) ter poznejša ustaljena sodna praksa, glej tudi sodbo Adeneler (navedeno v opombi 2, točka 112) in sodbo z dne 19. aprila 2007 v zadevi Farrell (C-356/05, ZOdl., str. I-3067, točka 43).
(
95
)	Neposredno veljavne določbe direktiv se lahko uporabijo tudi zoper državo, ki nastopa kot delodajalec; glej med številnimi drugimi sodbo z dne 26. februarja 1986 v zadevi Marshall (152/84, Recueil, str. 723, točka 49) in sodbo z dne 20. marca 2003 v zadevi Kutz-Bauer (C-187/00, Recueil, str. I-2741, točki 31 in 71).
(
96
)	Sodba Impact (navedena v opombi 37, točke od 69 do 80).
(
97
)	Neposredna uporaba določbe prava Skupnosti je dovoljena tudi takrat, kadar določba vsebuje nedoločne pravne pojme; v zvezi s tem glej moje sklepne predloge v zadevi Impact (navedene v opombi 37, točka 98, z dodatnimi dokazili).
(
98
)	Sodba Mangold (navedena v opombi 4, točka 52); poleg tega glej točko 67 teh sklepnih predlogov.