62023CJ0679_RES
(Asunto C‑679/23 P)
WSyWTyWYyWZeYAeYB
contra
Agencia Europea de la Guardia de FronterasyCostas
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 18 de diciembre de 2025
«Recurso de casación — Política común en materia de asilo e inmigración — Reglamento (UE) 2016/1624 — Gestión europea integrada de las fronteras exteriores de la Unión Europea — Guardia Europea de Fronteras y Costas — Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex) — Obligaciones que incumben a Frontex en materia de protección de los derechos fundamentales — Operación conjunta de retorno coordinada por Frontex — Responsabilidad extracontractual de Frontex — Relación de causalidad entre el incumplimiento de esas obligaciones y el perjuicio sufrido»
Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de asilo — Gestión europea integrada de las fronteras exteriores de la Unión Europea — Reglamento (UE) 2016/1624 — Obligaciones impuestas a la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex) en el marco de la coordinación de las operaciones conjuntas de retorno — Alcance — Comprobación de la existencia de decisiones de retorno ejecutivas individuales que atañan a las personas incluidas en una operación de retorno
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 51, ap. 1; Reglamento (UE) 2016/1624 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 2, puntos 12 y 14, 3, 16, aps. 2 y 3, 22, aps. 1 y 3, letra b), 27, aps. 1 y 2, 28, ap. 1, y 34, aps. 1 y 2; Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 6, ap. 1, y 12, ap. 1]
(véanse los apartados 95 a 103)
Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Relación de causalidad — Perjuicio sufrido como consecuencia del incumplimiento por parte de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex) de las obligaciones impuestas en virtud del Reglamento (UE) 2016/1624 — Relación de causalidad entre el incumplimiento de esas obligaciones y el perjuicio sufrido — Criterios de apreciación
[Reglamento (UE) 2016/1624 del Parlamento Europeo y del Consejo]
(véanse los apartados 110 a 112 y 149 a 153)
Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de asilo — Gestión europea integrada de las fronteras exteriores de la Unión Europea — Reglamento (UE) 2016/1624 — Obligaciones impuestas a la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex) en el marco de la coordinación de las operaciones conjuntas de retorno — Obligaciones en materia de protección de los derechos fundamentales — Alcance
[Reglamento (UE) 2016/1624 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 16, 20, ap. 1, 21, ap. 2, 28, ap. 1, y 29, ap. 4; Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 8, ap. 6]
(véanse los apartados 130 a 133)
Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Relación de causalidad — Perjuicio sufrido como consecuencia del incumplimiento por parte de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex) de las obligaciones impuestas en virtud del Reglamento (UE) 2016/1624 — Ruptura de la relación de causalidad directa resultante de la propia decisión del demandante — Apreciación in concreto — Criterios
(Art. 340 TFUE, párr. 2)
(véanse los apartados 148 a 161)
Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Relación de causalidad — Perjuicio constituido por los gastos correspondientes al procedimiento administrativo previo ante el agente de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex) — Gastos que son consecuencia de la libre elección del demandante — Relación de causalidad entre el perjuicio y el comportamiento del personal de Frontex — Criterios de apreciación — Características del procedimiento de que se trate
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47, párr. 2; Reglamento (UE) 2016/1624 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 50 y art. 72]
(véanse los apartados 168 a 173)
Resumen
Mediante su sentencia, el Tribunal de Justicia, constituido en gran sala, estima parcialmente el recurso de casación interpuesto por WS y otros (en lo sucesivo, «recurrentes») contra la sentencia del Tribunal General en el asunto WS y otros/Frontex, (
1
) mediante la cual este desestimó su recurso por el que solicitaban la reparación de los daños que alegan haber sufrido como consecuencia del incumplimiento por parte de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (en lo sucesivo, «Frontex») de las obligaciones que le incumben en virtud, en particular, del Reglamento 2016/1624. (
2
) En esta ocasión, el Tribunal de Justicia aporta precisiones sobre las obligaciones que dicho Reglamento impone a Frontex en el marco de la coordinación de operaciones conjuntas de retorno, así como sobre las consecuencias, para la responsabilidad extracontractual de dicha Agencia, del incumplimiento de esas obligaciones y de las posibles vulneraciones de derechos humanos que se deriven de tales operaciones de retorno.
Los recurrentes son una familia de seis nacionales sirios, de etnia kurda, que llegaron a la isla de Milos (Grecia) el 9 de octubre de 2016 con un grupo de refugiados. El 20 de octubre, tras una operación conjunta de retorno llevada a cabo por la República Helénica y coordinada por Frontex, fueron trasladados a un centro de acogida temporal en Turquía. En noviembre de 2016, las autoridades turcas les entregaron documentos de protección temporal y un permiso de viaje temporal. Después de instalarse en Saruj (Turquía), los recurrentes se trasladaron a Irak para establecerse en Erbil porque temían que las autoridades turcas los devolvieran a Siria.
En 2017, los recurrente presentaron una primera denuncia ante el agente de derechos fundamentales de Frontex, alegando que habían sido devueltos de Grecia a Turquía como consecuencia de la operación de retorno llevada a cabo por Frontex y, posteriormente, en 2018, una segunda denuncia relativa a la tramitación de la primera. Declaradas admisibles, estas denuncias fueron transmitidas a las autoridades policiales griegas. En 2019, el agente informó a los recurrentes de que dichas autoridades habían concluido la investigación interna relativa a la primera denuncia, les transmitió su informe final sobre las denuncias y dio por concluido el procedimiento de tramitación de las mismas.
El 20 de septiembre de 2021, los recurrentes interpusieron ante el Tribunal General un recurso de indemnización por los daños materiales y morales que consideraban haber sufrido como consecuencia de supuestos comportamientos ilegales cometidos por Frontex antes, durante y después de la operación conjunta de retorno.
En la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró, para empezar, que determinados documentos presentados por los recurrentes eran inadmisibles porque se habían presentado de forma extemporánea sin aportar una justificación. En cuanto al fondo, tras señalar que los requisitos para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión (
3
) son acumulativos, decidió examinar en primer lugar el requisito relativo a la existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento reprochado a Frontex y los daños alegados. Así, consideró que los gastos en que incurrieron los recurrentes para desplazarse a Grecia no podían derivarse directamente del comportamiento reprochado a Frontex, ya que eran anteriores a la operación de retorno controvertida. A continuación, estimó que Frontex tenía como única misión, en el marco de la operación de retorno controvertida, prestar apoyo técnico y operativo a los Estados miembros, y no examinar el fundamento de las decisiones de retorno de las personas incluidas en dicha operación, ya que esas decisiones y las relativas a la concesión de protección internacional son fruto de una apreciación que es competencia exclusiva de los Estados miembros. Por último, tras examinar las alegaciones relativas a los daños materiales y morales supuestamente sufridos durante la operación de retorno controvertida y con posterioridad a esta, el Tribunal General declaró que los recurrentes no habían aportado la prueba de la existencia de una relación de causalidad suficientemente directa entre los hechos imputados a Frontex y los daños alegados y, en consecuencia, desestimó el recurso de indemnización en su totalidad.
En apoyo del recurso de casación interpuesto contra la referida sentencia, los recurrentes alegan, en particular, que el Tribunal General consideró erróneamente, por una parte, que Frontex no tenía la obligación de asegurarse de la existencia de una decisión de retorno escrita y, por otra parte, que no existía relación de causalidad entre los comportamientos reprochados a Frontex y los daños alegados y que dicha relación se había roto por sus propias «decisiones».
Apreciación del Tribunal de Justicia
Para empezar, por lo que respecta a las obligaciones específicas impuestas a Frontex por el Reglamento 2016/1624, el Tribunal de Justicia observa que esta Agencia asume, en virtud de dicho Reglamento, un conjunto de obligaciones destinadas a garantizar el respeto de los derechos fundamentales en el marco de las operaciones de retorno que coordina. Estas obligaciones se derivan, por una parte, de la obligación general de la Guardia Europea de Fronteras y Costas, de la que Frontex es un componente, de garantizar la protección de los derechos fundamentales en la ejecución de las tareas de dicha Guardia en virtud del citado Reglamento y, por otra parte, de la obligación de Frontex de controlar de manera eficaz el respeto de los derechos fundamentales en todas sus actividades.
Por consiguiente, según el Tribunal de Justicia, el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al considerar que Frontex no tenía ninguna obligación de comprobar la existencia de decisiones de retorno ejecutivas individuales adoptadas respecto de las personas objeto de una operación conjunta de retorno coordinada por dicha Agencia, debido a que su misión consiste únicamente en prestar apoyo técnico y operativo a los Estados miembros, sin poder examinar el fundamento de esas decisiones de retorno. El Tribunal de Justicia precisa a este respecto que la comprobación de la existencia de tales decisiones es ajena a cualquier examen de su fundamento y, por tanto, no invade la competencia exclusiva de que disponen los Estados miembros en la materia en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/115. Así pues, Frontex está obligada a comprobar la existencia de decisiones de retorno ejecutivas individuales, que, con arreglo al artículo 12, apartado 1, de la Directiva 2008/115, deben dictarse por escrito, para todas las personas que un Estado miembro pretenda incluir en tales operaciones, con el fin de garantizar el respeto de las exigencias derivadas del Reglamento 2016/1624 y de los derechos fundamentales de las personas afectadas, en particular el principio de no devolución.
En estas circunstancias, y a la luz del principio de cooperación leal, (
4
) también adolece de un error de Derecho la apreciación del Tribunal General según la cual debe descartarse toda relación de causalidad entre el comportamiento reprochado a Frontex y los daños alegados por los recurrentes, debido a que dicha Agencia no tiene ninguna obligación en cuanto a la comprobación de la existencia de una decisión de retorno para todas las personas incluidas en una operación conjunta de retorno coordinada por tal Agencia.
No obstante, contrariamente a lo que sostienen los recurrentes, el hecho de que Frontex tenga una obligación de comprobación a este respecto no significa que exista necesariamente una relación de causalidad entre un eventual incumplimiento de dicha obligación y la totalidad o parte de los daños alegados por los recurrentes. Es cierto que la existencia de esa relación de causalidad debe examinarse teniendo en cuenta esta obligación de comprobación, así como las demás obligaciones impuestas a Frontex para garantizar el respeto de las exigencias del Reglamento 2016/1624 y de los derechos fundamentales de las personas afectadas. Sin embargo, este examen debe efectuarse teniendo en cuenta todos los hechos pertinentes (
5
) y las apreciaciones jurídicas necesarias.
A continuación, por lo que respecta a la responsabilidad derivada de eventuales vulneraciones de derechos fundamentales cometidas durante un vuelo de retorno, el Tribunal de Justicia declara que el Tribunal General incurrió en error al considerar que tales vulneraciones son responsabilidad exclusiva del Estado miembro de acogida, con exclusión de toda responsabilidad de Frontex. En efecto, habida cuenta de las obligaciones que incumben a Frontex en virtud del Reglamento 2016/1624, no puede excluirse a priori que un incumplimiento de estas obligaciones por parte de sus servicios o agentes, en el marco de una operación determinada, haya podido contribuir a que se produzcan vulneraciones de derechos fundamentales durante un vuelo de retorno en perjuicio de las personas expulsadas. Carece de relevancia a este respecto que, de conformidad con la Directiva 2008/115 (
6
) y como se recuerda el Reglamento 2016/1624, (
7
) el control de los retornos forzosos incumba a los Estados miembros. En efecto, en virtud de este último Reglamento, la asistencia prestada por Frontex o la coordinación u organización que lleva a cabo para las operaciones conjuntas de retorno deben hacerse de conformidad con dicha Directiva, y Frontex asume obligaciones de control complementarias a las de los Estados miembros.
Además, en la medida en que agentes de Frontex participan o pueden participar en tales operaciones, en calidad de agentes de coordinación o de expertos desplegados en el marco de dichas operaciones, no puede excluirse a priori que las acciones u omisiones ilícitas de esos agentes puedan tener una relación causal con la comisión de tales infracciones.
Por último, basándose en su jurisprudencia relativa al carácter directo de la relación de causalidad entre el comportamiento reprochado y el perjuicio alegado, necesaria para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión, el Tribunal de Justicia subraya que el Tribunal General no incurrió en error de Derecho, por una parte, al considerar que el hecho de que el comportamiento reprochado constituyera una condición necesaria para que se produjera un daño, que no se habría producido de no haber existido dicho comportamiento, no basta para establecer una relación de causalidad y, por otra parte, al examinar, en el caso de autos, la posibilidad de que la relación de causalidad entre el comportamiento imputado a Frontex y los daños de que se trata se haya roto por determinados actos de los recurrentes.
No obstante, el Tribunal de Justicia precisa que ese examen debe efectuarse necesariamente in concreto, tomando en consideración todas las circunstancias pertinentes que caracterizan la situación de la persona perjudicada. Por lo que respecta, en particular, a miembros de una familia que han huido de su país de origen para solicitar protección internacional y que se enfrentan a circunstancias excepcionales y riesgos imprevisibles, debe tenerse en cuenta que los solicitantes de asilo pueden ser especialmente vulnerables debido a su migración y a las experiencias traumáticas que han podido vivir, vulnerabilidad que puede afectar a su capacidad de juicio. En esa situación excepcional, la relación de causalidad entre el comportamiento reprochado y el perjuicio alegado puede subsistir, incluso si la parte perjudicada ha tomado una decisión entre dicho comportamiento y perjuicio. Esta decisión puede considerarse razonable habida cuenta del conjunto de circunstancias que caracterizaron esa situación.
En consecuencia, el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al declarar que las decisiones de los recurrentes, relativas a su instalación temporal en Turquía, a su fuga a Irak y a su instalación en este último país, habían roto toda relación de causalidad suficientemente directa entre el comportamiento reprochado a Frontex y los daños alegados, sin llevar a cabo una apreciación in concreto del carácter razonable de esas decisiones a la luz del conjunto de circunstancias que caracterizaron el contexto en el que se tomaron dichas decisiones.
En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia decide anular parcialmente la sentencia recurrida (
8
) y, al no poder resolver sobre el fondo, dado que el Tribunal General no se pronunció sobre la mayor parte de los motivos de los recurrentes, devuelve el asunto a este último.
(
1
)	Sentencia de 6 de septiembre de 2023, WS y otros/Frontex (T‑600/21, EU:T:2023:492; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»).
(
2
)	Reglamento (UE) 2016/1624 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de septiembre de 2016, sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas, por el que se modifica el Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo y por el que se derogan el Reglamento (CE) n.o 863/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, el Reglamento (CE) n.o 2007/2004 del Consejo y la Decisión 2005/267/CE del Consejo (DO 2016, L 251, p. 1).
(
3
)	Conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión, en virtud del artículo 340 TFUE, párrafo segundo, es necesario que concurran un conjunto de requisitos, a saber, la existencia de una infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares, la realidad del daño y la existencia de una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al autor del acto y el daño sufrido por los perjudicados. En el supuesto de que no se cumpla uno de tales requisitos, deberá desestimarse el recurso en su totalidad, sin que sea necesario examinar los demás requisitos de la responsabilidad extracontractual de la Unión, y el juez de la Unión no está obligado a examinar estos requisitos en un orden determinado.
(
4
)	Enunciado en el artículo 4 TUE, apartado 3, y recordado en el artículo 9 del Reglamento 2016/1624.
(
5
)	Cuya constatación incumbe al Tribunal General.
(
6
)	De conformidad, en este caso, con el artículo 8, apartado 6, de la Directiva 2008/115.
(
7
)	Recordatorio que figura en su artículo 29, apartado 4.
(
8
)	Se anula la sentencia recurrida salvo en la medida en que, por una parte, descarta por inadmisibles determinados documentos presentados por los recurrentes y, por otra parte, declara que no existe relación de causalidad entre el comportamiento reprochado a Frontex y los daños alegados por los recurrentes en relación con los gastos efectuados para desplazarse a Grecia.