62020CJ0468
ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
8 juni 2023 (
*1
)
„Prejudiciële verwijzing – Elektronischecommunicatienetwerken en -diensten – Richtlijnen 2002/19/EG, 2002/20/EG, 2002/21/EG en 2002/22/EG – Artikel 49 VWEU – Vrijheid van vestiging – Artikel 56 VWEU – Vrij verrichten van diensten – Nationale regeling die aan de nationale regelgevende instantie de bevoegdheid verleent om aan exploitanten van telefoniediensten een minimumtermijn voor de verlenging van pakketten en een minimumtermijn voor de facturering op te leggen – Bescherming van de consument – Evenredigheidsbeginsel – Beginsel van gelijke behandeling”
In zaak C‑468/20,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) bij beslissing van 9 juli 2020, ingekomen bij het Hof op 29 september 2020, in de procedure
Fastweb SpA,
Tim SpA,
Vodafone Italia SpA,
Wind Tre SpA
tegen
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
in tegenwoordigheid van:
Telecom Italia SpA,
Vodafone Italia SpA,
Associazione Movimento Consumatori,
U.Di.Con – Unione per la Difesa dei Consumatori,
Wind Tre SpA,
Assotelecomunicazioni (Asstel),
Eolo SpA,
Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons),
Associazione degli utenti per i diritti telefonici – A.U.S. TEL ONLUS,
Altroconsumo,
Federconsumatori,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: A. Arabadjiev (rapporteur), kamerpresident, P. G. Xuereb, T. von Danwitz, A. Kumin en I. Ziemele, rechters,
advocaat-generaal: N. Emiliou,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
–
Fastweb SpA, vertegenwoordigd door F. Caliento, E. Cerchi, M. Contu, M. Merola en E. Pistis, avvocati,
–
Tim SpA, vertegenwoordigd door F. Cardarelli, A. Catricalà, C. Cazzato en F. Lattanzi, avvocati,
–
Vodafone Italia SpA, vertegenwoordigd door F. Cintioli en G. Lo Pinto, avvocati,
–
Wind Tre SpA, vertegenwoordigd door A. Cassano, M. Clarich, I. Perego, G. M. Roberti en M. Serpone, avvocati,
–
Associazione Movimento Consumatori, vertegenwoordigd door P. Fiorio en R. Viriglio, avvocati,
–
Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons) en Associazione degli utenti per i diritti telefonici – A.U.S. TEL ONLUS, vertegenwoordigd door G. Giuliano en C. Rienzi, avvocati,
–
de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door P. Palmieri, avvocato dello Stato, en M. Cherubini, procuratore dello Stato,
–
de Franse regering, vertegenwoordigd door C. Mosser, E. de Moustier en N. Vincent als gemachtigden,
–
de Europese Commissie, vertegenwoordigd door G. Braun, L. Malferrari en A. Spina als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 15 december 2022,
het navolgende
Arrest
1
Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 49 en 56 VWEU, richtlijn 2002/19/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de toegang tot en interconnectie van elektronischecommunicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten (toegangsrichtlijn) (PB 2002, L 108, blz. 7), artikel 3 van richtlijn 2002/20/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 betreffende de machtiging voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten (machtigingsrichtlijn) (PB 2002, L 108, blz. 21), artikel 8, leden 2 en 4, van richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten (kaderrichtlijn) (PB 2002, L 108, blz. 33), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/140/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 (PB 2009, L 337, blz. 37) (hierna: „kaderrichtlijn”), de artikelen 20 tot en met 22 van richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronischecommunicatienetwerken en -diensten (universeledienstrichtlijn) (PB 2002, L 108, blz. 51), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/136/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 (PB 2009, L 337, blz. 11) (hierna: „universeledienstrichtlijn”), alsmede van het evenredigheidsbeginsel en het beginsel van gelijke behandeling.
2
Dit verzoek is ingediend in het kader van gedingen tussen vier exploitanten van vaste en mobiele telefonie die hun activiteiten in Italië uitoefenen, te weten Fastweb SpA, Tim SpA, Vodafone Italia SpA en Wind Tre SpA, en de Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (toezichthoudende autoriteit voor de communicatiesector, Italië; hierna: „AGCOM”) over een besluit van deze autoriteit waarbij een minimumtermijn wordt opgelegd voor de verlenging van commerciële pakketten en voor de facturering van vaste- en mobieletelefoniediensten.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3
Het gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronischecommunicatiediensten en -netwerken en bijbehorende faciliteiten en diensten dat ten tijde van de feiten van het hoofdgeding van kracht was (hierna: „gemeenschappelijk regelgevingskader”) bestaat uit de kaderrichtlijn en vier bijbehorende specifieke richtlijnen, waaronder met name de toegangsrichtlijn, de machtigingsrichtlijn en de universeledienstrichtlijn. Deze richtlijnen zijn ingetrokken door richtlijn (EU) 2018/1972 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 tot vaststelling van het Europees wetboek voor elektronische communicatie (PB 2018, L 321, blz. 36).
Toegangsrichtlijn
4
Artikel 1, lid 1, van de toegangsrichtlijn bepaalde:
„Binnen het bij [de kaderrichtlijn] vastgestelde kader harmoniseert deze richtlijn de wijze waarop de lidstaten de toegang tot en de interconnectie van elektronischecommunicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten reguleren. […]”
Machtigingsrichtlijn
5
Artikel 1, lid 2, van de machtigingsrichtlijn bepaalde:
„Deze richtlijn is van toepassing op machtigingen in verband met het aanbieden van elektronischecommunicatienetwerken en -diensten.”
Kaderrichtlijn
6
Overweging 16 van de kaderrichtlijn luidde als volgt:
„Er dient een geharmoniseerde verzameling doelstellingen en beginselen te zijn waarop de nationale regelgevende instanties hun acties baseren en aan de hand waarvan zij die, indien nodig, met de regelgevende instanties van andere lidstaten coördineren bij de uitvoering van hun taken binnen dit regelgevingskader.”
7
Artikel 1, lid 1, van deze richtlijn bepaalde:
„Bij deze richtlijn wordt een geharmoniseerd kader voor de regulering van elektronischecommunicatiediensten, elektronischecommunicatienetwerken, bijbehorende faciliteiten en bijbehorende diensten vastgesteld, evenals bepaalde aspecten van eindapparatuur om de toegang voor gebruikers met een handicap te vergemakkelijken. De richtlijn legt taken van de nationale regelgevende instanties vast alsmede een reeks procedures om de geharmoniseerde toepassing van het regelgevingskader in de gehele [Europese Unie] te waarborgen.”
8
Artikel 8 van de kaderrichtlijn bepaalde:
„1.   De lidstaten zorgen ervoor dat de nationale regelgevende instanties bij de uitvoering van de in deze richtlijn en de bijzondere richtlijnen omschreven regelgevende taken alle redelijke maatregelen treffen die gericht zijn op de verwezenlijking van de in de leden 2, 3 en 4 genoemde doelstellingen. Die maatregelen dienen in evenredigheid te zijn met die doelstellingen.
[…]
2.   De nationale regelgevende instanties bevorderen de concurrentie bij de levering van elektronischecommunicatienetwerken en -diensten en de bijbehorende faciliteiten en diensten, onder meer op de volgende wijze:
a)
zij zorgen ervoor dat de gebruikers, met inbegrip van gebruikers met een handicap, oudere gebruikers en gebruikers met speciale sociale behoeften optimaal profiteren wat betreft keuze, prijs en kwaliteit;
[…]
4.   De nationale regelgevende instanties bevorderen de belangen van de burgers van de Europese Unie, onder meer op de volgende wijze:
[…]
b)
zij waarborgen de consument een hoog niveau van bescherming bij zijn transacties met leveranciers, met name door ervoor te zorgen dat er eenvoudige en goedkope geschillenprocedures beschikbaar zijn die worden toegepast door een van de betrokken partijen onafhankelijke instantie;
[…]
d)
zij bevorderen de verstrekking van duidelijke informatie, met name door te verplichten tot transparantie ten aanzien van tarieven en de voorwaarden voor het gebruik van openbare elektronischecommunicatiediensten;
[…]
5.   Bij het nastreven van de in de leden 2, 3 en 4 bedoelde beleidsdoelstellingen passen de nationale regelgevende instanties objectieve, doorzichtige, niet-discriminerende en proportionele regelgevingsbeginselen toe, onder meer op de volgende wijze:
[…]
b) zij waarborgen dat er bij gelijke omstandigheden geen discriminatie plaatsvindt bij de behandeling van ondernemingen die elektronischecommunicatienetwerken en -diensten leveren;
[…]”
Universeledienstrichtlijn
9
Artikel 20 van de universeledienstrichtlijn luidde:
„1.   De lidstaten zorgen ervoor dat de consumenten en andere hierom verzoekende eindgebruikers die zich abonneren op diensten waarbij een aansluiting tot het openbare communicatienetwerk en/of openbare elektronischecommunicatiediensten worden aangeboden, recht hebben op een contract met een onderneming of ondernemingen die dergelijke aansluiting en/of diensten aanbieden. In het contract worden ten minste de volgende elementen in een heldere, begrijpelijke en gemakkelijk toegankelijke vorm gespecificeerd:
[…]
2.   De lidstaten zorgen ervoor dat abonnees zonder boete hun contract kunnen opzeggen wanneer zij op de hoogte worden gesteld van wijzigingen in de voorwaarden die worden voorgesteld door de onderneming die de elektronischecommunicatienetwerken en/of -diensten verstrekt. De abonnees worden tijdig en ten minste één maand vooraf naar behoren op de hoogte gesteld van dergelijke wijzigingen en worden tegelijkertijd op de hoogte gesteld van hun recht om zonder boete hun contract op te zeggen indien zij de nieuwe voorwaarden niet aanvaarden. De lidstaten zorgen ervoor dat de nationale regelgevende instanties het formaat van dergelijke kennisgevingen kunnen specificeren.”
10
Artikel 21, lid 1, van de universeledienstrichtlijn luidde:
„De lidstaten zorgen ervoor dat de nationale regelgevende instanties ondernemingen die openbare elektronischecommunicatienetwerken en/of openbare elektronischecommunicatiediensten aanbieden, kunnen verplichten transparante, vergelijkbare, toereikende en bijgewerkte informatie over de geldende prijzen en tarieven, eventuele in rekening gebrachte kosten bij beëindiging van een overeenkomst en de algemene voorwaarden bekend te maken in verband met de toegang tot en het gebruik van door hen overeenkomstig bijlage II aan de eindgebruikers en aan de consumenten aangeboden diensten. Dergelijke informatie is duidelijk en volledig en wordt bekendgemaakt in een gemakkelijk toegankelijke vorm. De nationale regelgevende instanties kunnen voorschriften vaststellen ten aanzien van de vorm waarin dergelijke informatie bekend moet worden gemaakt.”
11
Artikel 22, leden 1 en 3, van deze richtlijn bepaalde:
„1.   De lidstaten zorgen ervoor dat de nationale regelgevende instanties, na de meningen van de belanghebbenden te hebben gehoord, kunnen verlangen dat ondernemingen die openbare elektronischecommunicatienetwerken en/of ‑diensten aanbieden, ten behoeve van de eindgebruikers vergelijkbare, toereikende en actuele informatie over de kwaliteit van hun diensten bekendmaken en over de maatregelen die zijn genomen om gelijkwaardige toegang voor eindgebruikers met een handicap te waarborgen. […]
[…]
3.   Teneinde een achteruitgang van de dienstverlening en een belemmering of vertraging van het verkeer over de netwerken te voorkomen, zorgen de lidstaten ervoor dat de nationale regelgevende instanties minimumvoorschriften inzake de kwaliteit van de diensten kunnen opleggen aan de aanbieder(s) van openbare communicatienetwerken.
[…]”
Italiaans recht
12
Artikel 1, lid 1, van legge nr. 481 – Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità (wet nr. 481 houdende voorschriften voor de mededinging tussen en het toezicht op diensten van openbaar nut en tot oprichting van instanties die toezicht houden op diensten van openbaar nut; hierna: „wet nr. 481/1995”) van 14 november 1995 (GURI nr. 270, van 18 november 1995, blz. 1) bepaalt:
„De bepalingen van deze wet zijn gericht op bevordering van concurrentie en efficiëntie in de sector van de diensten van openbaar nut […], alsmede van een adequaat kwaliteitsniveau in deze diensten, onder voorwaarden van rentabiliteit en rendement, door ervoor te zorgen dat ze eenvoudig kunnen worden gebruikt en dat ze homogeen zijn verdeeld over het gehele nationale grondgebied, door een duidelijk en transparant tariefsysteem vast te stellen op basis van vooraf bepaalde criteria, door de bescherming van de belangen van gebruikers en consumenten te bevorderen, rekening houdend met de regelgeving [van de Unie] ter zake en de door de regering gegeven richtsnoeren voor het algemene beleid.
[…]”
13
Artikel 2, lid 12, onder h) en l), van deze wet bepaalt:
„Teneinde de in artikel 1 genoemde doelstellingen te bereiken heeft elke instantie tot taak:
[…]
h)
richtsnoeren vast te stellen ten aanzien van de productie en verlening van diensten door de dienstverrichtende ondernemingen, en daarbij met name de algemene kwaliteitsniveaus te bepalen voor de prestaties als geheel, alsook de specifieke kwaliteitsniveaus voor de afzonderlijke prestaties die aan de gebruiker moeten worden gegarandeerd, na de dienstverrichters en de vertegenwoordigers van de gebruikers en de consumenten te hebben gehoord, waartussen eventueel een onderscheid moet worden gemaakt naar sector en soort prestatie; deze vaststellingen sorteren de in lid 37 genoemde gevolgen;
[…]
l)
informatie bekend te maken en te verspreiden over de voorwaarden voor de uitvoering van de diensten ter waarborging van maximale transparantie, een concurrerend aanbod en de mogelijkheid voor intermediaire gebruikers of eindgebruikers om de beste keuze te maken”.
14
Artikel 1, lid 6, onder b), punt 2, van legge nr. 249 – Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo (wet nr. 249 tot oprichting van de toezichthoudende autoriteit voor de communicatiesector en houdende voorschriften voor telecommunicatie- en radio- en televisiesystemen; hierna: „wet nr. 249/1997”) van 31 juli 1997 (GURI nr. 177 van 25 augustus 1997, blz. 3) bepaalt:
„De bevoegdheden van de [AGCOM] worden omschreven als volgt:
[…]
b)
de commissie voor diensten en producten:
[…]
2)
stelt richtsnoeren vast ten aanzien van de algemene kwaliteitsniveaus van de diensten en voor de vaststelling, door elke beheerder, van een dienstoverzicht waarin de minimumstandaarden voor elk werkterrein zijn vermeld”.
15
Bij de artikelen 13, 70 en 71 van decreto legislativo n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche (wetsbesluit nr. 259 tot vaststelling van de wet elektronische communicatie; hierna: „wetsbesluit nr. 259/2003”) van 1 augustus 2003 (GURI nr. 214 van 15 september 2003, blz. 3) zijn artikel 8 van de kaderrichtlijn en de artikelen 20 en 21 van de universeledienstrichtlijn in Italiaans recht omgezet.
16
Artikel 13 van dit wetsbesluit bepaalt:
„1.   Bij de uitvoering van de in [deze] wet omschreven regelgevende taken en overeenkomstig de daarin vervatte procedures nemen het ministerie en de [AGCOM] in het kader van hun respectieve bevoegdheden alle redelijke maatregelen om de in artikel 4 en de leden 4, 5 en 6 van onderhavig artikel omschreven algemene doelstellingen te verwezenlijken.
[…]
4.   Het ministerie en de [AGCOM] bevorderen de concurrentie bij de levering van elektronischecommunicatienetwerken en -diensten en de bijbehorende faciliteiten en diensten:
a)
zij zorgen ervoor dat de gebruikers, met inbegrip van gebruikers met een handicap, oudere gebruikers en gebruikers met speciale sociale behoeften optimaal profiteren wat betreft keuze, prijs en kwaliteit;
b)
zij zorgen ervoor dat de mededinging in de sector elektronische communicatie niet wordt verstoord of beperkt, ook wat de doorgifte van inhoud betreft;
[…]
d)
zij bevorderen een efficiënt gebruik en zorgen voor een efficiënt beheer van de radiofrequenties en de nummervoorraad.
[…]
6.   Het ministerie en de [AGCOM] bevorderen, binnen hun respectieve bevoegdheden, de belangen van de burgers:
a)
zij waarborgen dat eenieder toegang heeft tot een universele dienst als omschreven in titel II, hoofdstuk IV;
b)
zij waarborgen de consument een hoog niveau van bescherming bij zijn transacties met leveranciers, met name door ervoor te zorgen dat er eenvoudige en goedkope geschillenprocedures beschikbaar zijn die worden toegepast door een van de betrokken partijen onafhankelijke instantie;
[…]
d)
zij bevorderen de verstrekking van duidelijke informatie, met name door te verplichten tot transparantie ten aanzien van tarieven en de voorwaarden voor het gebruik van openbare elektronischecommunicatiediensten;
e)
zij schenken aandacht aan de behoeften van gebruikers met een handicap, oudere gebruikers en gebruikers met speciale sociale behoeften;
[…]
g)
zij bevorderen het vermogen van de eindgebruikers om toegang te krijgen tot informatie en deze te verspreiden of om gebruik te maken van toepassingen en diensten van hun keuze.
[…]”
17
Artikel 70 van dit wetsbesluit bepaalt:
„1.   […] de consumenten en andere eindgebruikers die daarom verzoeken, hebben het recht om een contract te sluiten met een onderneming of ondernemingen die een aansluiting tot het openbare communicatienetwerk of openbare elektronischecommunicatiediensten aanbieden. In het contract worden ten minste de volgende elementen in een heldere, begrijpelijke en gemakkelijk toegankelijke vorm gespecificeerd:
a)
de naam en het adres van de onderneming;
b)
de verstrekte diensten, met name:
[…]
3)
de minimumkwaliteitsniveaus van de geboden diensten, te weten de wachttijd bij eerste aansluiting en, in voorkomend geval, andere parameters voor de kwaliteit van de dienst, zoals gedefinieerd door de [AGCOM];
[…]
2.   De [AGCOM] ziet toe op de toepassing van de maatregelen die ter uitvoering van lid 1 worden genomen en kan de in dat lid vastgestelde verplichtingen uitbreiden tot andere eindgebruikers.
[…]
4.   Indien de medecontractant de wijzigingen in de contractvoorwaarden van de ondernemingen die elektronischecommunicatienetwerken of -diensten aanbieden, niet aanvaardt, heeft hij het recht het contract zonder boete en zonder opzegkosten op te zeggen. De wijzigingen worden tijdig, dat wil zeggen ten minste 30 dagen van tevoren, aan de medecontractant meegedeeld en bevatten volledige informatie over de uitoefening van het recht om het contract op te zeggen. De [AGCOM] kan nadere bepalingen vaststellen ten aanzien van de vorm waarin deze informatie bekend moet worden gemaakt.
[…]”
18
Artikel 71 van wetsbesluit nr. 259/2003 luidt als volgt:
„1.   De [AGCOM] verplicht ondernemingen die openbare elektronischecommunicatienetwerken of openbare elektronischecommunicatiediensten aanbieden om overeenkomstig bijlage 5 transparante, vergelijkbare, toereikende en bijgewerkte informatie bekend te maken over de geldende prijzen en tarieven, eventuele kosten die bij beëindiging van de overeenkomst in rekening worden gebracht en de algemene voorwaarden voor de toegang tot en het gebruik van de diensten die zij de eindgebruikers en de consumenten aanbieden. Dergelijke informatie is duidelijk en volledig en wordt bekendgemaakt in een gemakkelijk toegankelijke vorm. De [AGCOM] kan voorschriften vaststellen ten aanzien van de vorm waarin dergelijke informatie bekend moet worden gemaakt.
[…]
2.   De [AGCOM] bevordert het verstrekken van vergelijkbare informatie om eindgebruikers en consumenten, in voorkomend geval met behulp van interactieve gidsen, in staat te stellen om zich een onafhankelijk oordeel te vormen over de kosten van een alternatief gebruikspatroon. Wanneer dergelijke faciliteiten niet kosteloos of voor een redelijke prijs op de markt beschikbaar zijn, zorgt de [AGCOM] ervoor dat zij deze zelf of via derden beschikbaar kan maken. Met het doel dergelijke interactieve gidsen of soortgelijke technieken te verkopen of beschikbaar te maken, hebben derden het recht om de informatie die wordt bekendgemaakt door de aanbieders van openbare elektronischecommunicatienetwerken of openbare elektronischecommunicatiediensten, kosteloos te gebruiken.
[…]”
Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
19
In 2016 heeft de AGCOM in Italië een openbare raadpleging in de sector van elektronischecommunicatiediensten gestart, gelet op de vaststelling dat het noodzakelijk was om rekening te houden met de ontwikkeling van de markt voor vaste en mobiele telefonie teneinde ervoor te zorgen dat de gebruikers transparante, vergelijkbare, toereikende en bijgewerkte informatie krijgen over de prijzen voor de toegang tot en het gebruik van deze diensten.
20
Bij deze raadpleging heeft de AGCOM met name gewezen op problemen in verband met de mogelijkheid voor gebruikers om gratis het resterende tegoed op te vragen in het kader van de mobiele telefonie en op problemen in verband met de termijn voor de facturering in het kader van de vaste telefonie.
21
Wat de vaste telefonie betreft, heeft de AGCOM vastgesteld dat sommige telefoonmaatschappijen de voorwaarden van hun commerciële pakketten aldus hadden gewijzigd dat voor de verlenging ervan niet langer een termijn van een maand werd gehanteerd, maar een kortere termijn van vier weken, hetgeen ertoe had geleid dat de prijzen waren gestegen en dat het voor gebruikers moeilijker werd om de pakketten van de verschillende telefoonmaatschappijen te vergelijken, aangezien pakketten met verschillende verlengingstermijnen met elkaar concurreerden, hetgeen in strijd was met de vereisten dat de financiële voorwaarden van pakketten transparant en vergelijkbaar zijn, en derhalve met het recht van de gebruiker op vrije contractkeuze. Om deze problemen aan te pakken heeft de AGCOM overwogen om voor vaste telefonie en andere daarmee verband houdende pakketten de termijn voor de facturering, waaraan de termijn voor de verlenging is gekoppeld, vast te stellen op maandbasis.
22
Wat voorts de mobiele telefonie betreft, heeft de AGCOM vastgesteld dat een groot deel van de telefoonmaatschappijen voor de verlenging van hun pakketten reeds een termijn van vier weken had vastgesteld of voornemens was dat te doen, en dat, om ervoor te zorgen dat deze pakketten konden worden vergeleken, verlenging ervan moest plaatsvinden ofwel per maand, ofwel op basis van vier weken, dan wel moest worden bepaald dat wijzigingen in de termijn voor facturering enkel zijn toegestaan op voorwaarde dat de kosten voor de gebruiker ongewijzigd blijven.
23
Na afloop van de door haar gestarte procedure van openbare raadpleging heeft de AGCOM besluit nr. 121/17/CONS vastgesteld (hierna: „besluit in kwestie”), waarin met name is bepaald dat voor vaste telefonie de verlenging van pakketten en de facturering plaatsvindt per maand of een veelvoud daarvan, en dat voor mobiele telefonie de termijn voor de verlenging en de facturering niet korter mag zijn dan vier weken. In het geval van pakketten voor zowel mobiele als vaste telefonie heeft de frequentie van de vaste telefonie volgens dit besluit voorrang. Dit besluit bepaalt eveneens dat de exploitanten van mobiele telefonie die voor de verlenging van pakketten en voor de facturering een andere dan een maandelijkse frequentie hanteren, de gebruiker daar onverwijld per sms van op de hoogte brengen wanneer het pakket is verlengd.
24
Fastweb, Tim, Vodafone Italia en Wind Tre hebben tegen dat besluit elk afzonderlijk beroep ingesteld bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië).
25
Nadat deze rechter die beroepen had verworpen, hebben verzoeksters in het hoofdgeding hoger beroep ingesteld bij de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), de verwijzende rechter, waarbij zij in wezen ten eerste hebben aangevoerd dat het besluit in kwestie geen rechtsgrondslag heeft, aangezien noch de Italiaanse rechtsorde, noch de rechtsorde van de Unie de AGCOM de bevoegdheid verleent om de termijn voor de verlenging van pakketten van telefoniediensten en de termijn voor de facturering van deze diensten te regelen. Ten tweede betogen zij dat dit besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, aangezien de doelstellingen die aan de vaststelling ervan ten grondslag liggen hadden kunnen worden bereikt met maatregelen die de vrijheid van de exploitanten van telefoniediensten minder aantasten. Ten derde maken de in het besluit in kwestie vervatte maatregelen volgens deze verzoeksters inbreuk op het beginsel van gelijke behandeling, aangezien er geen enkele reden is om de exploitanten van mobiele telefonie juridisch anders te behandelen dan de exploitanten van vaste telefonie.
26
De verwijzende rechter merkt in de eerste plaats op dat de artikelen 13, 70 en 71 van wetsbesluit nr. 259/2003, gelezen in samenhang met artikel 2, lid 12, onder h) en l), van wet nr. 481/1995 en artikel 1, lid 6, onder b), punt 2, van wet nr. 249/1997, een grondslag kunnen bieden voor de bevoegdheid van de AGCOM om, met het oog op de bescherming van de consument, de termijn voor de facturering van vaste- en mobieletelefoniediensten en die voor de verlenging van commerciële pakketten van dergelijke diensten vast te stellen, ook al voorzien deze bepalingen niet uitdrukkelijk in een dergelijke bevoegdheid.
27
Deze bevoegdheid is in overeenstemming met het gemeenschappelijke regelgevingskader, waarin de doelstellingen worden omschreven die moeten worden nagestreefd op het gebied van elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten en bijbehorende faciliteiten en diensten, en dat het aan de nationale regelgevende instanties (hierna: „NRI’s”) overlaat om te bepalen welke regulerende maatregelen zij concreet het meest geschikt achten om deze doelstellingen te bereiken.
28
Die bevoegdheid strookt namelijk met de doelstellingen van de kaderrichtlijn, die tot doel heeft de concurrentie op het gebied van de levering van elektronischecommunicatienetwerken te bevorderen, met name door er, zoals in artikel 8, lid 2, onder a), van deze richtlijn is bepaald, voor te zorgen dat de meest kwetsbare personen optimaal profiteren uit het oogpunt van keuze, prijs en kwaliteit. Bovendien biedt een dergelijke bevoegdheid de mogelijkheid om de belangen van de burgers van de Unie te bevorderen door overeenkomstig artikel 8, lid 4, onder b) en d), van die richtlijn de consument een hoog niveau van bescherming te waarborgen en de verstrekking van duidelijke informatie te bevorderen, met name door te verplichten tot transparantie ten aanzien van tarieven en voorwaarden voor het gebruik van elektronischecommunicatiediensten. Daarnaast blijkt uit de bewoordingen van deze bepalingen dat zij geen uitputtende lijst bevatten van de middelen waarmee het doel dat erin bestaat de belangen van de burgers van de Unie te bevorderen, kan worden bereikt. De bevoegdheden van de NRI’s zijn dus niet beperkt tot de uitvoering van de in die bepalingen uitdrukkelijk bedoelde maatregelen.
29
De bevoegdheid van de AGCOM om de termijn voor de facturering van vaste- en mobieletelefoniediensten en die voor de verlenging van de commerciële pakketten voor dergelijke diensten vast te stellen, is eveneens in overeenstemming met de verplichtingen van de lidstaten om er overeenkomstig artikel 20, lid 1, onder b), van de universeledienstrichtlijn voor te zorgen dat de parameters voor de kwaliteit van de dienst worden vermeld in het contract tussen de consument en de onderneming die een elektronische aansluiting of dergelijke diensten aanbiedt, en om overeenkomstig artikel 21 van dezelfde richtlijn te verzekeren dat de exploitanten van elektronischecommunicatienetwerken of -diensten ertoe worden verplicht transparante, vergelijkbare, toereikende en bijgewerkte informatie over met name de geldende prijzen en tarieven bekend te maken in een heldere, begrijpelijke en gemakkelijk toegankelijke vorm.
30
Deze bevoegdheid is ook niet in strijd met de artikelen 49 en 56 VWEU, aangezien exploitanten van vaste- en mobieletelefoniediensten door de maatregelen die de AGCOM in uitoefening van die bevoegdheid kan nemen, niet worden verplicht om voorafgaand aan hun activiteit een vergunning te verkrijgen, en zij hun vrijheid behouden om bij de uitoefening van hun activiteit de financiële aspecten van hun contractuele prestatie vast te stellen.
31
De verwijzende rechter merkt in de tweede plaats op dat het besluit in kwestie in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel. De maatregelen waarin dit besluit voorziet, stellen de gebruikers immers in staat de verschillende commerciële pakketten te vergelijken, aangezien met die maatregelen wordt voorkomen dat dergelijke pakketten de schijn wekken lagere prijzen te bevatten als gevolg van een berekening op basis van een kortere periode dan in de praktijk het geval is. Dit besluit stelt de gebruikers van vaste- en mobieletelefoniediensten ook in staat om de uitgaven voor de ontvangen dienst te controleren.
32
Volgens de verwijzende rechter zijn alternatieve maatregelen, zoals het verstrekken van interactieve gidsen of een rekentool aan de gebruikers van telefoniediensten om op basis van dezelfde temporele parameter commerciële pakketten te vergelijken, ondoeltreffend gelet op het grote aantal gebruikers in Italië dat geen smartphone heeft of geen gebruikmaakt van internet. Bovendien zou een maatregel waarbij een verplichting wordt opgelegd om een prijsprognose ook op maandelijkse basis bekend te maken, de consumentenbescherming kunnen ondermijnen, aangezien er door een dergelijke verplichting verwarring kan ontstaan over de daadwerkelijke inhoud van de contractvoorwaarden inzake de betrokken termijnen.
33
De maatregelen waarin het besluit in kwestie voorziet, maken geen buitensporige inbreuk op de rechten en belangen van de exploitanten van vaste- en mobieletelefoniediensten, aangezien zij geen afbreuk doen aan hun vrijheid om de prijs van hun diensten te bepalen en om volgens een frequentie van meer dan vier weken commerciële pakketten aan te bieden.
34
In de derde plaats is de verwijzende rechter van oordeel dat het besluit in kwestie het beginsel van gelijke behandeling eerbiedigt, aangezien de verschillende factureringstermijnen die zijn opgelegd voor vastetelefoniediensten en voor mobieletelefoniediensten voortvloeien uit de omstandigheid dat de activiteiten van deze twee sectoren niet objectief vergelijkbaar zijn wegens de verschillen in de handelspraktijken van de exploitanten van deze diensten en in de wijze van betaling van de prijs ervan, die reeds bestonden toen het besluit in kwestie werd vastgesteld. Anders dan voor mobieletelefoniediensten waarbij voor de verlenging van het commerciële pakket en voor de facturering voornamelijk een termijn van vier weken werd gehanteerd en waarvoor prepaiddiensten konden worden aangekocht, werd volgens deze rechter voor vastetelefoniediensten overwegend een termijn van een maand toegepast en werd hiervoor hoofdzakelijk na levering betaald door middel van afschrijving van de lopende rekening van de gebruiker.
35
De gebruikers van de mobiele telefoniediensten kunnen derhalve op basis van de termijn van vier weken voor de verlenging van het commerciële pakket en voor de facturering de pakketten vergelijken. Daarnaast kunnen de gebruikers van die diensten de uitgaven voor de ontvangen dienst controleren door middel van de aan hen verstrekte informatie over hun resterende tegoed alsmede over de termijn voor de verlenging van het commerciële pakket en de facturering. De controle van de uitgaven voor vastetelefoniediensten wordt bemoeilijkt doordat de betaling na de levering van deze diensten plaatsvindt, maar kan worden verzekerd wanneer een vaste contractuele termijn wordt opgelegd op basis van een maand of een veelvoud daarvan.
36
In die omstandigheden heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Verplicht de juiste uitlegging van artikel 267 VWEU de nationale rechterlijke instantie waarvan beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, er ook toe een prejudiciële vraag te stellen over de uitlegging van het [Unierecht] dat relevant is in het kader van het hoofdgeding, indien elke twijfel over de aan de betrokken Europese bepaling toe te kennen betekenis kan worden uitgesloten – rekening houdend met de aan het [Unierecht] eigen terminologie en de betekenis die aan de bewoordingen van deze bepaling kan worden toegekend, het Europese regelgevingskader waarin deze bepaling is opgenomen en de beschermingsdoelen die aan de vaststelling daarvan ten grondslag liggen, gelet op de stand van het Unierecht op het tijdstip waarop de betrokken bepaling in het kader van het nationale geding moet worden toegepast – maar vanuit subjectief oogpunt, gezien het gedrag van andere rechterlijke instanties, niet omstandig kan worden aangetoond dat de door de aangezochte rechter gegeven uitlegging identiek is aan de uitlegging die door de rechters van andere lidstaten en door het Hof zou worden gegeven indien dezelfde vraag aan hen zou worden voorgelegd?
2)
Staan de juiste uitlegging van de artikelen 49 en 56 VWEU alsmede het geharmoniseerde rechtskader dat wordt gevormd door [de toegangsrichtlijn, de machtigingsrichtlijn, de kaderrichtlijn en de universeledienstrichtlijn], en met name artikel 8, leden 2 en 4, van [de kaderrichtlijn], artikel 3 van [de machtigingsrichtlijn], en de artikelen 20, 21 en 22 van [de universeledienstrichtlijn], in de weg aan een nationale regeling als die welke voortvloeit uit de artikelen 13, 70 en 71 van wetsbesluit [nr. 259/2003], artikel 2, lid 12, onder h) en l), van wet nr. 481/1995 en artikel 1, lid 6[, onder b)], punt 2, van wet nr. 249/1997, waarbij aan de nationale regelgevende instantie op het gebied van elektronische communicatie de bevoegdheid is toegekend om: i) voor mobiele telefonie voor de verlenging van pakketten en de facturering een termijn van ten minste vier weken voor te schrijven, en daarbij exploitanten die voor de verlenging en de facturering een andere dan de maandelijkse frequentie hanteren, ertoe te verplichten de gebruiker onverwijld in te lichten door een sms te sturen wanneer het pakket is verlengd; ii) voor vaste telefonie voor de verlenging van pakketten en de facturering een frequentie voor te schrijven van een maand of een veelvoud daarvan; iii) in geval van pakketten die zowel mobiele als vaste telefonie omvatten, de frequentie voor vaste telefonie toe te passen?
3)
Staan de juiste uitlegging en toepassing van het evenredigheidsbeginsel, in combinatie met de artikelen 49 en 56 VWEU en het geharmoniseerde rechtskader dat wordt gevormd door [de toegangsrichtlijn, de machtigingsrichtlijn, de kaderrichtlijn en de universeledienstrichtlijn], en met name artikel 8, leden 2 en 4, van [de kaderrichtlijn], artikel 3 van [de machtigingsrichtlijn], en de artikelen 20, 21 en 22 van [de universeledienstrichtlijn], eraan in de weg dat de nationale regelgevende instantie op het gebied van elektronische communicatie regelgevende maatregelen vaststelt die ertoe strekken: i) voor mobiele telefonie voor de verlenging van pakketten en de facturering een termijn van ten minste vier weken voor te schrijven, en daarbij exploitanten die voor de verlenging en de facturering een andere dan de maandelijkse frequentie hanteren, ertoe te verplichten de gebruiker onverwijld in te lichten door een sms te sturen wanneer het pakket is verlengd; ii) voor vaste telefonie voor de verlenging van pakketten en de facturering een frequentie voor te schrijven van een maand of een veelvoud daarvan; iii) in geval van pakketten die zowel mobiele als vaste telefonie omvatten, de frequentie voor vaste telefonie toe te passen?
4)
Staan de juiste uitlegging en toepassing van de beginselen van non-discriminatie en gelijke behandeling, in combinatie met de artikelen 49 en 56 VWEU en het geharmoniseerde rechtskader dat wordt gevormd door [de toegangsrichtlijn, de machtigingsrichtlijn, de kaderrichtlijn en de universeledienstrichtlijn], en met name artikel 8, leden 2 en 4, van [de kaderrichtlijn], artikel 3 van [de machtigingsrichtlijn], en de artikelen 20, 21 en 22 van [de universeledienstrichtlijn], eraan in de weg dat de nationale regelgevende instantie op het gebied van elektronische communicatie regelgevende maatregelen vaststelt die ertoe strekken: i) voor mobiele telefonie voor de verlenging van pakketten en de facturering een termijn van ten minste vier weken voor te schrijven, en daarbij exploitanten die voor de verlenging en de facturering een andere dan de maandelijkse frequentie hanteren, ertoe te verplichten de gebruiker onverwijld in te lichten door een sms te sturen wanneer het pakket is verlengd; ii) voor vaste telefonie voor de verlenging van pakketten en de facturering een frequentie voor te schrijven van een maand of een veelvoud daarvan; iii) in geval van pakketten die zowel mobiele als vaste telefonie omvatten, de frequentie voor vaste telefonie toe te passen?”
37
Bij mededeling van 25 oktober 2021 heeft het Hof de verwijzende rechter een afschrift van het arrest van 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management en Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799), toegezonden, met het verzoek om aan te geven of hij, gelet op dat arrest, zijn verzoek om een prejudiciële beslissing wenste te handhaven. Bij beschikking van 23 november 2021 heeft deze rechter besloten de eerste prejudiciële vraag in te trekken en de overige vragen te handhaven.
Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing
38
De Italiaanse regering is van mening dat de prejudiciële vragen niet-ontvankelijk zijn.
39
Deze vragen zijn immers zuiver hypothetisch en abstract en vormen een verzoek om advies, dat is geformuleerd zonder dat rekening is gehouden met de specifieke kenmerken van het hoofdgeding.
40
Voorts beoogt het verzoek om een prejudiciële beslissing niet de twijfel van de verwijzende rechter over de juiste uitlegging van de op dit geding toepasselijke Unieregels weg te nemen, maar deze rechter te sterken in zijn overtuiging hoe die regels moeten worden uitgelegd.
41
In dit verband zij eraan herinnerd dat het volgens vaste rechtspraak, in het kader van de in artikel 267 VWEU geregelde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties, uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt, te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden [arrest van 7 februari 2023, Confédération paysanne e.a. (Willekeurige in-vitromutagenese), C‑688/21, EU:C:2023:75, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
42
Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een prejudiciële vraag van een nationale rechterlijke instantie wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, het vraagstuk van hypothetische aard is, of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen [arrest van 7 februari 2023, Confédération paysanne e.a. (Willekeurige in-vitromutagenese), C‑688/21, EU:C:2023:75, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
43
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt in wezen dat de tweede tot en met de vierde vraag met name voortkomen uit het betoog van verzoeksters in het hoofdgeding dat het besluit in kwestie, dat is vastgesteld overeenkomstig de toepasselijke nationale regeling en waarvan de rechtmatigheid in het hoofdgeding wordt betwist, in strijd is met het Unierecht, aangezien geen enkele Unieregel de mogelijkheid biedt om de AGCOM de bevoegdheid te verlenen om de frequentie voor de contractuele verlenging van de mobiele- en vastetelefoniediensten en de frequentie voor de facturering van deze diensten vast te stellen, en dat dit besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en het beginsel van gelijke behandeling.
44
Derhalve kan niet worden geoordeeld dat deze vragen geen verband houden met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of dat zij hypothetisch zijn.
45
Wat het feit betreft dat de verwijzende rechter in zijn beslissing van 9 juli 2020 heeft vermeld dat hij geen twijfel koestert over de uitlegging die moet worden gegeven aan de Unieregels die hij relevant acht voor de beslechting van het hoofdgeding, volstaat het eraan te herinneren dat, gesteld al dat de juiste uitlegging van deze regels zo evident is dat redelijkerwijs geen ruimte voor twijfel kan bestaan, deze omstandigheid niet kan leiden tot niet-ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing, maar de verwijzende rechter hooguit kan bevrijden van zijn verwijzingsplicht uit hoofde van artikel 267, derde alinea, VWEU [zie in die zin arrest van 7 februari 2023, Confédération paysanne e.a. (Willekeurige in-vitromutagenese), C‑688/21, EU:C:2023:75, punt 35].
46
Gelet op een en ander dient het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk te worden verklaard.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
47
Om te beginnen zij opgemerkt dat de toegangsrichtlijn en de machtigingsrichtlijn, volgens artikel 1 van die richtlijnen, voorzien in de harmonisatie van de wijze waarop de lidstaten de toegang tot en de interconnectie van elektronischecommunicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten reguleren, alsook van de regels en voorwaarden voor de machtiging van elektronischecommunicatienetwerken en -diensten. Zij zijn derhalve niet relevant voor de beslechting van het hoofdgeding, aangezien de daarin aan de orde zijnde bevoegdheden van de AGCOM duidelijk niet binnen de materiële werkingssfeer ervan vallen.
48
In die omstandigheden moet worden geoordeeld dat de verwijzende rechter met zijn tweede tot en met vierde vraag, die gezamenlijk moeten worden onderzocht, in wezen wenst te vernemen of de artikelen 49 en 56 VWEU, alsmede de kaderrichtlijn, in het bijzonder artikel 8, leden 2 en 4, daarvan, en de universeledienstrichtlijn, met name de artikelen 20 tot en met 22 daarvan, in samenhang met het evenredigheidsbeginsel en het beginsel van gelijke behandeling, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die de NRI de bevoegdheid verleent om een besluit vast te stellen waarbij de exploitanten van mobieletelefoniediensten worden verplicht om voor de verlenging van commerciële pakketten en voor de facturering een termijn van ten minste vier weken te hanteren, terwijl de exploitanten van vastetelefoniediensten en daarmee verbonden diensten worden verplicht om daarvoor een frequentie toe te passen van een maand of een veelvoud daarvan.
49
Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak nationale maatregelen die betrekking hebben op een materie die op Unieniveau uitputtend is geharmoniseerd, moeten worden getoetst aan de bepalingen van die harmonisatiemaatregel en niet aan die van het primaire recht (arrest van 17 september 2020, Hidroelectrica, C‑648/18, EU:C:2020:723, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
50
Wanneer de harmonisatie daarentegen niet uitputtend is, moeten de nationale maatregelen die uitvoering geven aan de harmonisatiemaatregelen niet alleen worden getoetst aan laatstgenoemde maatregelen, maar ook aan de relevante bepalingen van primair recht (zie in die zin arresten van 12 november 2015, Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, punt 48; 8 maart 2017, Euro Park Service, C‑14/16, EU:C:2017:177, punt 26, en 7 september 2017, Eqiom en Enka, C‑6/16, EU:C:2017:641, punt 18).
51
In dit verband blijkt uit vaste rechtspraak dat de kaderrichtlijn en de universeledienstrichtlijn niet voorzien in een volledige harmonisatie van de aspecten die de consumentenbescherming betreffen (zie in die zin arrest van 14 april 2016, Polkomtel, C‑397/14, EU:C:2016:256, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Hieruit volgt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling moet worden getoetst aan zowel deze richtlijnen als de artikelen 49 en 56 VWEU wat de aspecten betreft die door die richtlijnen niet worden geregeld (arrest van 11 december 2019, TV Play Baltic, C‑87/19, EU:C:2019:1063, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Kaderrichtlijn en universeledienstrichtlijn
52
Volgens vaste rechtspraak van het Hof dient bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet enkel rekening te worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (arrest van 17 november 2022, TOYA, C‑243/21, EU:C:2022:889, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
53
Wat artikel 8 van de kaderrichtlijn betreft, zij erop gewezen dat de lidstaten er volgens lid 1, eerste alinea, voor moeten zorgen dat de NRI’s alle redelijke maatregelen treffen die gericht zijn op de verwezenlijking van de met name in de leden 2 en 4 van dit artikel genoemde doelstellingen. Die maatregelen dienen in evenredigheid te zijn met die doelstellingen.
54
In het bijzonder bepaalt artikel 8, lid 2, onder a), van deze richtlijn dat de NRI’s de concurrentie bevorderen bij de levering van elektronischecommunicatienetwerken en -diensten en de bijbehorende faciliteiten en diensten, en ervoor zorgen dat de eindgebruikers optimaal profiteren met name wat betreft keuze en prijs (zie in die zin arrest van 20 december 2017, Polkomtel, C‑277/16, EU:C:2017:989, punt 35).
55
Voorts bevorderen de NRI’s volgens artikel 8, lid 4, onder b) en d), van die richtlijn de belangen van de burgers van de Unie onder meer door de consument een hoog niveau van bescherming bij zijn transacties met leveranciers te waarborgen en de verstrekking van duidelijke informatie te bevorderen, met name door te verplichten tot transparantie ten aanzien van tarieven en de voorwaarden voor het gebruik van openbare elektronischecommunicatiediensten.
56
Uit deze bepalingen blijkt weliswaar niet dat de NRI’s de bevoegdheid moeten hebben om de frequentie te regelen die de exploitanten van telefoniediensten hanteren voor de verlenging van de commerciële pakketten en voor de facturering, maar wijzen de bewoordingen „onder meer” of „met name” in artikel 8, leden 2 en 4, van de kaderrichtlijn er niettemin op dat de maatregelen die de NRI’s kunnen treffen om de bij deze bepalingen opgedragen taken te vervullen en om de daarin bedoelde doelstellingen na te streven, niet uitputtend zijn opgesomd.
57
Wat de doelstellingen van het gemeenschappelijk regelgevingskader betreft, zij opgemerkt dat de kaderrichtlijn volgens artikel 1, lid 1, gelezen in het licht van overweging 16 ervan, tot doel heeft een geharmoniseerd kader vast te stellen voor de regulering van elektronischecommunicatiediensten, elektronischecommunicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten en diensten. Deze richtlijn legt de taken van de NRI’s vast en voorziet in een reeks procedures om de geharmoniseerde toepassing van het gemeenschappelijk regelgevingskader in de gehele Unie te waarborgen. In de kaderrichtlijn worden aldus aan de NRI’s specifieke taken op het gebied van de regulering van elektronischecommunicatiemarkten opgedragen (arrest van 11 maart 2010, Telekomunikacja Polska, C‑522/08, EU:C:2010:135, punt 21).
58
Hieruit volgt dat deze richtlijn, die – zoals in punt 51 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht – geen volledige harmonisatie tot stand brengt, niet tot doel heeft een specifieke en uitputtende opsomming te geven van de bevoegdheden die de lidstaten aan de NRI’s kunnen toekennen om de uitvoering van deze taken en de verwezenlijking van deze doelstellingen te waarborgen.
59
In deze context heeft het Hof geoordeeld dat NRI’s bij de uitvoering van hun regulerende functies een ruime bevoegdheid hebben teneinde de noodzaak van regulering van een markt per geval te kunnen beoordelen (arresten van 15 september 2016, Koninklijke KPN e.a., C‑28/15, EU:C:2016:692, punt 36, en 19 oktober 2016, Ormaetxea Garai en Lorenzo Almendros, C‑424/15, EU:C:2016:780, punt 48).
60
In die omstandigheden draagt een nationale regeling die, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, de NRI de bevoegdheid verleent om ter bescherming van de eindgebruikers een besluit vast te stellen dat er met name voor zorgt dat de commerciële pakketten en de facturering van telefoniediensten transparanter en beter vergelijkbaar zijn, bij tot de verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 8 van de kaderrichtlijn, in het bijzonder die van lid 2, onder a), om de belangen van deze gebruikers te beschermen, en die van lid 4, onder b) en d), om de consument een hoog niveau van bescherming te waarborgen bij zijn transacties met leveranciers en om de verstrekking van duidelijke informatie te bevorderen over met name de tarieven van openbare elektronische communicatie.
61
Hieruit volgt dat de bevoegdheid om de frequentie van de verlenging van commerciële pakketten en die van de facturering van telefoniediensten te regelen, in beginsel deel kan uitmaken van de bevoegdheden waarover de NRI’s moeten beschikken om de taken te kunnen uitvoeren en de doelstellingen te kunnen verwezenlijken die de kaderrichtlijn oplegt.
62
Dit neemt niet weg dat die bevoegdheid slechts in overeenstemming met deze richtlijn wordt uitgeoefend indien de uitoefening overeenkomstig artikel 8, lid 1, eerste alinea, ervan met name evenredig is aan de aldus nagestreefde doelstellingen en het beginsel van gelijke behandeling eerbiedigt, zoals lid 5, onder b), van datzelfde artikel in wezen vereist.
63
Het staat in dit verband aan de verwijzende rechter, die bij uitsluiting bevoegd is om de feiten van het hoofdgeding te beoordelen en de nationale regelgeving uit te leggen, om uit te maken of en in hoeverre het besluit in kwestie aan deze vereisten voldoet. Wel is het Hof, dat deze rechter een nuttig antwoord dient te verschaffen, bevoegd om op basis van het dossier van het hoofdgeding en de ingediende schriftelijke opmerkingen aanwijzingen te geven die deze rechter in staat kunnen stellen uitspraak te doen (arresten van 7 september 2022, Cilevičs e.a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punten 72 en 73 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 2 februari 2023, Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland, C‑372/21, EU:C:2023:59, punt 38).
64
Wat het evenredigheidsbeginsel betreft, dat in artikel 8, lid 1, eerste alinea, van de kaderrichtlijn wordt geconcretiseerd, zij eraan herinnerd dat de eerbiediging van dit beginsel met name inhoudt dat de betrokken maatregel geschikt moet zijn om de verwezenlijking van de nagestreefde doelstellingen op coherente en systematische wijze te waarborgen en niet verder mag gaan dan nodig is om die doelstellingen te bereiken, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel (zie in die zin arresten van 20 maart 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 2 maart 2023, PrivatBank e.a., C‑78/21, EU:C:2023:137, punt 70).
65
In dit verband blijkt uit de informatie die door de verwijzende rechter is verstrekt om te beginnen dat de AGCOM de problemen die zij tijdens de openbare raadpleging voorafgaand aan het besluit in kwestie heeft vastgesteld, kan verhelpen door de bevoegdheid uit te oefenen die het Italiaanse recht haar verleent om zowel voor de verlenging van commerciële pakketten als voor de facturering van elektronischecommunicatiediensten een minimumtermijn voor te schrijven. Dankzij de vaststelling van een uniforme frequentie kunnen de eindgebruikers immers de verschillende commerciële pakketten vergelijken en volledig op de hoogte zijn van de financiële lasten die voortvloeien uit de hun aangeboden contracten, kan worden voorkomen dat die pakketten de schijn wekken lagere prijzen te bevatten als gevolg van een berekening die is gebaseerd op een kortere periode dan die welke in de praktijk wordt gehanteerd, en kunnen de uitgaven voor de ontvangen dienst worden gecontroleerd, in het bijzonder voor mobieletelefoniediensten in Italië, die grotendeels uit prepaiddiensten bestaan. De in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling blijkt derhalve geschikt om de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling te waarborgen.
66
Vervolgens verduidelijkt de verwijzende rechter zelf in wezen dat de maatregelen waarop het besluit in kwestie betrekking heeft en die zijn vastgesteld overeenkomstig de toepasselijke regeling, de minst belastende maatregelen zijn om een doeltreffende consumentenbescherming te waarborgen in het licht van de door AGCOM vastgestelde problemen. Alternatieve maatregelen, zoals het verstrekken van interactieve gidsen of een rekentool om commerciële pakketten op basis van dezelfde temporele parameter te vergelijken, zouden namelijk ondoeltreffend kunnen blijken, daar Italië een groot aantal gebruikers telt dat geen smartphone heeft of geen gebruikmaakt van het internet. Daarnaast zou een verplichting om de prijsprognose ook op maandelijkse basis bekend te maken, de consumentenbescherming kunnen ondermijnen, aangezien er door een dergelijke verplichting verwarring kan ontstaan over de daadwerkelijke inhoud van de contractvoorwaarden inzake de frequentie van de facturering.
67
Ten slotte blijken de maatregelen waarop het besluit in kwestie betrekking heeft, geen buitensporige inbreuk te maken op de rechten en belangen van de exploitanten van telefoniediensten, aangezien zij, zoals volgt uit het dossier waarover het Hof beschikt, geen afbreuk doen aan met name hun vrijheid om de prijs van hun diensten te bepalen en om met een frequentie van meer dan vier weken commerciële pakketten aan te bieden. Bijgevolg lijken deze maatregelen geen nadelen te veroorzaken die onevenredig zijn aan de nagestreefde doelstellingen.
68
Wat de eerbiediging van het beginsel van gelijke behandeling betreft, dat in artikel 8, lid 5, onder b), van de kaderrichtlijn wordt geconcretiseerd, zij opgemerkt dat dit beginsel volgens vaste rechtspraak vereist dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is (arrest van 15 september 2022, Brown/Commissie en Raad, C‑675/20 P, EU:C:2022:686, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
69
In dit verband preciseert de verwijzende rechter dat het verschil in behandeling tussen de in het hoofdgeding aan de orde zijnde mobieletelefoniediensten en vastetelefoniediensten eruit voortvloeit dat de situaties van deze twee categorieën diensten ten tijde van de vaststelling van het besluit in kwestie niet vergelijkbaar waren.
70
Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat de vergelijkbaarheid van de situaties, met het oog op de vaststelling of er sprake is van schending van het beginsel van gelijke behandeling, moet worden beoordeeld aan de hand van het voorwerp en het doel van de betrokken nationale regeling [zie in die zin arresten van 16 december 2008, Arcelor Atlantique en Lorraine e.a., C‑127/07, EU:C:2008:728, punten 25 en 26; 9 maart 2017, Milkova, C‑406/15, EU:C:2017:198, punten 56 en 57, en 26 juni 2018, MB (Geslachtsverandering en ouderdomspensioen), C‑451/16, EU:C:2018:492, punt 42].
71
Aangezien de betrokken nationale regeling in casu tot doel heeft de NRI in staat te stellen de consumentenbescherming te waarborgen door met name te zorgen voor een uniforme vergelijkingsgrondslag van de commerciële pakketten en door een betere controle van de uitgaven voor de ontvangen dienst mogelijk te maken, lijken de verschillen tussen de kenmerken van de afzonderlijke betrokken categorieën diensten – in het bijzonder de verschillen die eruit voortvloeien dat bepaalde frequenties voor de verlenging van deze pakketten en de facturering op de verschillende markten overheersen, en de in punt 34 van het onderhavige arrest genoemde verschillen in de wijze van betaling van de prijs van deze diensten – erop te wijzen dat de situaties van deze categorieën diensten niet vergelijkbaar zijn.
72
In die omstandigheden lijkt het besluit in kwestie verschillende situaties verschillend te behandelen.
73
Hieruit volgt dat, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, de AGCOM de bevoegdheden die haar bij de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling zijn verleend, bij de vaststelling van het besluit in kwestie heeft uitgeoefend op een wijze die evenredig is aan de nagestreefde doelstellingen en hierbij het beginsel van gelijke behandeling in acht heeft genomen.
74
In het kader van een minimale harmonisatie kunnen de lidstaten ter zake strengere bepalingen handhaven of vaststellen, mits die maatregelen met name het door de betrokken richtlijnen voorgeschreven resultaat niet ernstig in gevaar kunnen brengen (zie in die zin arrest van 7 juli 2016, Muladi, C‑447/15, EU:C:2016:533, punt 43).
75
Gesteld al dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling strengere bepalingen op het gebied van consumentenbescherming bevat dan de kaderrichtlijn en de universeledienstrichtlijn, dan nog moet worden opgemerkt dat deze regeling, anders dan Fastweb in haar schriftelijke opmerkingen heeft betoogd, niet kan worden geacht de mededinging tussen de exploitanten van telefoniediensten in Italië te beperken doordat zij hun mogelijkheden om de frequentie van hun commerciële pakketten aan te passen, terugschroeft. Deze exploitanten blijven namelijk vrij om met elkaar te concurreren, met name op basis van hun prijzen en de kwaliteit van de aangeboden diensten.
76
Wat voorts de artikelen 20 en 21 van de universeledienstrichtlijn betreft, moet worden geoordeeld dat deze regeling daar niet mee in strijd is. Zoals blijkt uit de respectieve bewoordingen ervan, hebben deze artikelen immers betrekking op de informatie die moet worden opgenomen in contracten waarin een aansluiting tot het openbare communicatienetwerk en/of openbare elektronischecommunicatiediensten worden aangeboden, op het recht van abonnees om hun contract in geval van wijziging op te zeggen en op de verplichtingen tot transparantie en bekendmaking van informatie die kunnen worden opgelegd aan ondernemingen die openbare elektronischecommunicatienetwerken en/of openbare elektronischecommunicatiediensten aanbieden. Die bepalingen hebben daarentegen geen betrekking op de voorwaarden voor de uitvoering van contracten voor de levering van elektronischecommunicatiediensten, waaronder de kwestie van de frequentie voor de verlenging van commerciële pakketten en de frequentie voor de facturering valt.
77
Dit geldt ook voor artikel 22 van deze richtlijn, dat ziet op informatie over de kwaliteit van de diensten ten aanzien waarvan ondernemingen die openbare elektronischecommunicatienetwerken en/of -diensten aanbieden, kunnen worden verplicht om deze bekend te maken, en op de vereisten inzake de kwaliteit van de dienstverlening die door de NRI’s kunnen worden vastgesteld.
78
Bijgevolg kan niet worden geoordeeld dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling het door de kaderrichtlijn en de universeledienstrichtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar kan brengen.
79
Uit het voorgaande volgt dat een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, in overeenstemming lijkt te zijn met die richtlijnen.
Artikelen 49 en 56 VWEU
80
De verwijzende rechter wenst tevens te vernemen of deze nationale regeling verenigbaar is met de artikelen 49 en 56 VWEU.
81
Er zij aan herinnerd dat alle maatregelen die de uitoefening van de door artikelen 49 en 56 VWEU gewaarborgde vrijheden verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken, als beperkingen van de vrijheid van vestiging en/of de vrijheid van dienstverrichting moeten worden beschouwd (arrest van 22 januari 2015, Stanley International Betting en Stanleybet Malta, C‑463/13, EU:C:2015:25, punt 45).
82
Het begrip „beperking” omvat de door een lidstaat genomen maatregelen die weliswaar zonder onderscheid toepasselijk zijn, maar niettemin de toegang tot de markt voor ondernemingen van andere lidstaten ongunstig beïnvloeden (arresten van 29 maart 2011, Commissie/Italië, C‑565/08, EU:C:2011:188, punt 46, en 14 februari 2019, Milivojević, C‑630/17, EU:C:2019:123, punt 64).
83
In het hoofdgeding staat vast dat de in het besluit in kwestie vervatte maatregelen, die zijn vastgesteld overeenkomstig de relevante nationale regeling, van toepassing zijn zonder onderscheid naar de vestigingsplaats van de exploitanten van telefoniediensten.
84
Fastweb betoogt evenwel dat deze maatregelen de vrijheid van vestiging en van dienstverrichting beperken, op grond dat Italië de enige lidstaat is waar de NRI de bevoegdheid heeft om minimumtermijnen voor de facturering vast te stellen, en een in een andere lidstaat gevestigde exploitant dus met name een ander beheer- en factureringssysteem moet invoeren om zich aan het Italiaanse regelgevingskader aan te passen, met extra administratieve kosten tot gevolg.
85
In dat verband zij eraan herinnerd dat een regeling van een lidstaat geen beperking in de zin van het VWEU vormt enkel omdat andere lidstaten minder rigoureuze of economisch gunstiger regels toepassen op vergelijkbare dienstenaanbieders die op hun grondgebied zijn gevestigd (arrest van 12 september 2013, Konstantinides, C‑475/11, EU:C:2013:542, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
86
Hieruit volgt dat, zoals de advocaat-generaal in de punten 50 en 51 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, uit het enkele feit dat de bij het besluit in kwestie ingevoerde beperkingen in andere lidstaten niet bestaan, niet kan worden afgeleid dat er sprake is van een beperking in de zin van het VWEU.
87
In casu blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt niet dat de extra administratieve kosten waarvan Fastweb gewaagt op zich marktdeelnemers uit andere lidstaten zouden kunnen afschrikken om de door de artikelen 49 en 56 VWEU gewaarborgde vrijheden uit te oefenen.
88
Gelet op een en ander moet op de tweede tot en met de vierde vraag worden geantwoord dat de artikelen 49 en 56 VWEU alsmede artikel 8, lid 1, eerste alinea, lid 2, onder a), lid 4, onder b) en d), en lid 5, onder b), van de kaderrichtlijn en de artikelen 20 tot en met 22 van de universeledienstrichtlijn, in samenhang met het evenredigheidsbeginsel en het beginsel van gelijke behandeling, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling die de NRI de bevoegdheid verleent om een besluit vast te stellen waarbij de exploitanten van mobieletelefoniediensten worden verplicht om voor de verlenging van commerciële pakketten en voor de facturering een termijn van ten minste vier weken te hanteren, terwijl de exploitanten van vastetelefoniediensten en daarmee verbonden diensten worden verplicht om daarvoor een frequentie toe te passen van een maand of een veelvoud daarvan, op voorwaarde dat de situaties van de twee betrokken categorieën diensten van elkaar verschillen, gelet op het voorwerp en het doel van deze nationale regeling.
Kosten
89
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:
De artikelen 49 en 56 VWEU alsmede artikel 8, lid 1, eerste alinea, lid 2, onder a), lid 4, onder b) en d), en lid 5, onder b), van richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten (kaderrichtlijn), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/140/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009, en de artikelen 20 tot en met 22 van richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten (universeledienstrichtlijn), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/136/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009, in samenhang met het evenredigheidsbeginsel en het beginsel van gelijke behandeling,
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling die de nationale regelgevende instantie de bevoegdheid verleent om een besluit vast te stellen waarbij de exploitanten van mobieletelefoniediensten worden verplicht om voor de verlenging van commerciële pakketten en voor de facturering een termijn van ten minste vier weken te hanteren, terwijl de exploitanten van vastetelefoniediensten en daarmee verbonden diensten worden verplicht om daarvoor een frequentie toe te passen van een maand of een veelvoud daarvan, op voorwaarde dat de situaties van de twee betrokken categorieën diensten van elkaar verschillen, gelet op het voorwerp en het doel van deze nationale regeling.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.