61997CJ0372_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C-372/97,
Italian tasavalta, asiamiehenään I. M. Braguglia, avustajanaan avvocato dello Stato O. Fiumara, prosessiosoite Luxemburgissa,
kantajana,
vastaan
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään P. Nemitz ja P. Stancanelli, avustajinaan avvocato M. Moretto, prosessiosoite Luxemburgissa,
vastaajana,
jossa kantaja vaatii Euroopan yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan Friuli-Venezia Giulian alueen (Italia) myöntämistä tuista maanteiden tavaraliikennettä harjoittaville alueen yrityksille 30 päivänä heinäkuuta 1997 tehdyn komission päätöksen 98/182/EY (EYVL 1998, L 66, s. 18),
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (kuudes jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti V. Skouris, joka hoitaa kuudennen jaoston puheenjohtajan tehtäviä, sekä tuomarit J. N. Cunha Rodrigues, J.-P. Puissochet, R. Schintgen ja F. Macken (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: S. Alber,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies M.-F. Contet,
ottaen huomioon suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen,
kuultuaan Italian tasavallan, asiamiehenään avvocato dello Stato G. Aiello, ja komission, asiamiehenään V. Di Bucci, 20.3.2003 pidetyssä istunnossa esittämät suulliset huomautukset,
kuultuaan julkisasiamiehen
15.5.2003
esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1. Italian tasavalta on nostanut EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 230 artikla) nojalla kanteen, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 28.10.1997 ja jossa yhteisöjen tuomioistuinta vaaditaan osittain kumoamaan Friuli-Venezia Giulian alueen (Italia) myöntämistä tuista maanteiden tavaraliikennettä harjoittaville alueen yrityksille 30 päivänä heinäkuuta 1997 tehty komissio päätös 98/182/EY (EYVL 1998, L 66, s. 18; jäljempänä riidanalainen päätös).
Sovellettavat oikeussäännöt
2. EY:n perustamissopimuksen 92 artiklassa (josta on muutettuna tullut EY 87 artikla) ja EY:n perustamissopimuksen 93 artiklassa ja 94 artiklassa (joista on tullut EY 88 ja EY 89 artikla) vahvistettuja valtiontukia koskevia yleisiä määräyksiä sovelletaan liikenteen alalla, jollei muuta johdu EY:n perustamissopimuksen 77 artiklan (josta on tullut EY 73 artikla) erityismääräyksistä, joissa todetaan perustamissopimuksen mukaiseksi valtiontuki, jos se on tarpeen liikenteen yhteensovittamiseksi tai jos se on korvausta julkisten palvelujen käsitteeseen kuuluvien velvoitteiden täyttämisestä.
3. Tuen myöntämisestä rautatie‑, maantie‑ ja sisävesiliikenteeseen 4 päivänä kesäkuuta 1970 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1107/70 (EYVL L 130, s. 1), jota on viimeksi muutettu 17.3.1997 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 543/97 (EYVL L 84, s. 6; jäljempänä asetus N:o 1107/70) ja joka perustuu EY:n perustamissopimuksen 75 artiklaan (josta on muutettuna tullut EY 71 artikla) ja perustamissopimuksen 77 ja 94 artiklaan, 2 artiklassa vahvistetaan, että perustamissopimuksen 92–94 artiklaa sovelletaan kyseisellä alalla, ja lisäksi kyseisessä asetuksessa säädetään tietyistä kyseisiä tukia koskevista erityissäännöistä, siltä osin kuin tuet liittyvät nimenomaan tämän toimialan toimintaan. Asetuksessa täsmennetään, missä tapauksissa ja millä edellytyksin jäsenvaltiot voivat ryhtyä sellaisiin yhteensovittamistoimenpiteisiin tai asettaa sellaisia julkisten palvelujen käsitteeseen olennaisesti kuuluvia velvoitteita, joihin liittyy perustamissopimuksen 77 artiklassa tarkoitetun valtiontuen myöntäminen.
4. Liikenteen alan sovittamiseksi yhteen asetuksen N:o 1107/70
3 artiklan 1 kohdan d alakohdassa sallitaan tietyillä edellytyksillä tuet, joiden tarkoituksena on uudelleenjärjestelyn osana poistaa vakavia rakenteellisia ongelmia aiheuttavaa ylikapasiteettia ja siten edistää kuljetusmarkkinoiden tarpeiden tehokkaampaa tyydyttämistä. Lisäksi tämän kohdan e alakohdassa sallitaan tietyillä edellytyksillä tuet, joiden tarkoituksena on yhdistettyjen kuljetusten kehittäminen.
5. Otettaessa käyttöön yhteinen liikennepolitiikka yhteisössä vapautettiin osittain kansainvälisten maanteiden tavarakuljetusten markkinat vuonna 1969 käyttöön otetulla kiintiöjärjestelmällä, joka perustettiin yhteisön kiintiön muodostamisesta jäsenvaltioiden välistä maanteiden tavaraliikennettä varten 19 päivänä heinäkuuta 1968 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 1018/68 (EYVL L 175, s. 13). Tässä kiintiöjärjestelmässä yhteisön luvan haltijalla oli kyseisen luvan perusteella oikeus tehdä jäsenvaltioiden välisiä kuljetuksia vuoden ajan. Tämä järjestelmä pidettiin voimassa 1.1.1993 asti eli siihen päivään asti, jona kuljetustoiminta vapautettiin täysin jäsenvaltion alueelle tai sen alueelta taikka yhden tai useamman jäsenvaltion alueen kautta tapahtuvan maanteiden tavaraliikenteen yhteisön markkinoille pääsystä 26 päivänä maaliskuuta 1992 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 881/92 (EYVL L 95, s. 1).
6. Jäsenvaltion sisäisen tavaraliikenteen markkinoiden osalta edellytyksistä, joilla muut kuin jäsenvaltiosta olevat liikenteenharjoittajat voivat harjoittaa kansallista maanteiden tavaraliikennettä jäsenvaltiossa, 21 päivänä joulukuuta 1989 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 4059/89 (EYVL L 390, s. 3) säädettiin 1.7.1990 alkaen kabotaasin eli jäsenvaltioon sijoittautuneen kuljettajan toisen jäsenvaltion alueella suorittaman tavaroidenkuljetuksen siirtymäjärjestelystä ottamalla käyttöön yhteisön kabotaasikiintiö ja vapauttamalla kabotaasiliikenne asteittain. Edellytyksistä, joilla muut kuin jäsenvaltiosta olevat liikenteenharjoittajat voivat harjoittaa kansallista maanteiden tavaraliikennettä jäsenvaltiossa, 25 päivänä lokakuuta 1993 annetussa neuvoston asetuksessa N:o 3118/93 (EYVL L 279, s. 1) säädettiin tämän siirtymäjärjestelyn voimassa pitämisestä siihen saakka, kunnes kabotaasiliikenne olisi täysin vapautettu 1.7.1998 alkaen.
Asian tosiseikat
Asianomaiset tuet
7. Friuli-Venezia Giulian alue (jäljempänä alue) hyväksyi 18.5.1981 alueellisen lain nro 28 toimenpiteistä, joilla edistetään ja kehitetään Friuli-Venezia Giulian alueen liikennettä sekä toisen lukuun harjoitettavaa maanteiden tavaraliikennettä (jäljempänä laki nro 28/1981). Kyseisen lain 4, 7 ja 8 §:ssä säädetään tietyistä tukitoimista sellaisten toisen lukuun kuljetuksia suorittavien yritysten hyväksi, joiden kotipaikka on tällä alueella.
8. Lailla nro 28/1981 käyttöön otettu järjestelmä korvattiin Friuli-Venezia Giulian alueen liikenteen sekä toisen lukuun harjoitettavan maanteiden tavaraliikenteen edistämistä ja kehittämistä koskevista toimenpiteistä 7.1.1985 annetulla alueellisella lailla nro 4 (jäljempänä laki nro 4/1985). Tämän lain 4–6 §:ssä otettiin käyttöön alueellisten tukien järjestelmä, joka olennaisilta osiltaan on samanlainen kuin lailla nro 28/1981 käyttöönotettu järjestelmä.
9. Näissä laeissa säädettiin seuraavista kolmesta toimenpiteestä, joilla tuettiin toisen lukuun maantiekuljetuksia harjoittavia, Friuli-Venezia Giulian alueella kotipaikan omaavia yrityksiä:
a) vuosittain rahoitetaan korkeintaan 10 vuoden ajan enintään 60 prosenttia (yksittäiset yritykset) ja enintään 70 prosenttia (osuuskunnat ja yhtymät) ministeriön päätöksellä vahvistetusta sellaisen lainan viitekorosta, jonka tarkoituksena on (lain nro 28/1981
4 § ja lain nro 4/1985
4 §):
– yrityksen perusrakenteiden toteuttaminen (yritystoiminnassa tarvittavien tilojen, myös tavaroiden varastointiin ja käsittelyyn tarkoitettujen tilojen, rakentaminen, osto, laajentaminen, loppuun saattaminen ja modernisointi);
– yrityksen kiinteän ja irtaimen kaluston sekä sisäisessä kuljetuksessa ja maanteillä käytettävien kuljetusvälineiden osto, kehittäminen ja uusiminen;
b) rahoitetaan maanteiden tavarakuljetuksiin soveltuvien uusien ajoneuvojen, perävaunujen ja puoliperävaunujen ja niiden vaihdettavien runko-osien sekä ajoneuvojen käyttöön, kunnossapitoon ja korjaukseen sekä tavaroiden käsittelyyn tarkoitettujen oheislaitteiden, koneiden ja tarvikkeiden kolmen tai viiden vuoden pituisten leasingsopimusten kustannuksia enintään 25 prosentilla (yksittäiset yritykset) ja 30 prosentilla (osuuskunnat ja yhtymät) tavaroiden hankintahinnasta. Tätä tukea, josta säädetään lain nro 28/1981 7 §:ssä ja lain nro 4/1985 5 §:ssä, alennettiin myöhemmin annetuilla alueellisilla laeilla kaikkien tuensaajien osalta ensin 20 prosenttiin ja sen jälkeen 15 prosenttiin hankintahinnasta;
c) vuosittain rahoitetaan enintään 50 prosentilla osuuskunta‑ ja yhteenliittymämuotoisten yritysten sellaisia investointeja, jotka on tarkoitettu osuuskunnan tai yhtymän tavoitteiden saavuttamisen kannalta välttämättömien laitteiden ja tarvikkeiden rakentamiseen tai hankintaan tai edistämään sellaisia yhteisiä palveluja ja niiden kehittämistä, jotka liittyvät ajoneuvojen ja niiden oheislaitteiden ja ‑tarvikkeiden varastoimiseen, kunnossapitoon ja korjaukseen (lain nro 28/1981 8 § ja lain nro 4/1985 6 pykälä).
10. Italian viranomaisten Euroopan yhteisöjen komissiolle 18.11.1996 toimittamien tiettyjen tietojen mukaan lain nro 4/1985
4 §:n mukaisiin tukiin tarkoitettujen lainojen määrä oli vuosien 1985 ja 1995 välillä 13 000 miljoonaa Italian liiraa (6,7 miljoonaa euroa) ja hyväksyttyjä tukihakemuksia tehtiin 155. Maksettujen tukien määrä oli keskimäärin 13–26 prosenttia lainojen kustannuksista ja koroista. Vuosien 1981 ja 1985 väliselle ajalle varattu määrä oli 930 miljoonaa ITL (0,4 miljoonaa euroa), ja tuona aikana hyväksyttiin 14 hakemusta (riidanalaisen päätöksen perustelujen II kohta).
11. Lain nro 4/1985 5 §:n mukaisiin tukiin varattujen lainojen määrä oli 23 300 miljoonaa ITL (11,8 miljoonaa euroa) vuosien 1985 ja 1995 välillä, ja tuona aikana hyväksyttiin 1 691 hakemusta keskimäärin 19 prosentin suuruista rahoitusta varten. Vuonna 1993 hyväksyttiin 83 hakemusta, ja tuen määrä oli 10 prosenttia. Vuosina 1981–1985 hyväksyttiin 305 hakemusta ja tukea maksettiin 5 790 miljoonaa liiraa (2,9 miljoonaa euroa) (riidanalaisen päätöksen perustelujen II kohta).
12. Italian hallituksen komissiolle hallinnollisen menettelyn aloittamisen jälkeen toimittamien tietojen mukaan lain nro 4/1985
6 §:n perusteella myönnetyt tuet oli tarkoitettu yhdistettyjen kuljetusten alalla tehtäviin investointeihin eli intermodaalikäytössä olevien ajoneuvojen ja puoliperävaunujen vaihtokuormatilojen ja vastaavien kiinnityslaitteiden ostoihin. Näiden tietojen mukaan kyseiset tuet olivat 10–15 prosenttia myönnettyjen tukien kokonaismäärästä (riidanalaisen päätöksen perustelujen II kohdan seitsemäs alakohta ja VIII kohdan seitsemäs ja kahdeksas alakohta).
Hallinnollinen menettely ja riidanalainen päätös
13. Saatuaan tietää lain nro 4/1985 olemassaolosta komissio kehotti 29.9.1995 päivätyllä kirjeellä Italian viranomaisia toimittamaan sille kaikki lakitekstit, asiakirjat ja tiedot, jotka ovat tarpeen sen arvioimiseksi, soveltuuko tällä lailla käyttöön otettu tukijärjestelmä yhteismarkkinoille.
14. Komissio ilmoitti 14.2.1997 päivätyllä kirjeellä Italian hallitukselle päätöksestään aloittaa perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan mukainen menettely toisen lukuun maanteiden tavaraliikennettä harjoittaville yrityksille myönnettäviä tukia koskevan järjestelmän, joka otettiin käyttöön laeilla nro 28/1981 ja nro 4/1985 (EYVL C 98, s. 16), osalta. Komissio kehotti Italian viranomaisia ja kolmansia osapuolia esittämään huomautuksensa ja toimittamaan kaikki sellaiset asiakirjat ja tiedot, jotka ovat tarpeen tutkittaessa kyseisten tukien soveltuvuutta yhteismarkkinoille. Komissio vastaanotti Italian hallituksen huomautukset 3.4.1997, ja näihin huomautuksiin oli liitetty alueen lisämuistio (jäljempänä lisämuistio).
15. Komissio päätti 30.7.1997 perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn tekemällä riidanalaisen päätöksen.
16. Riidanalaisen päätöksen perustelujen VI kohdassa täsmennetään, että koska kyseessä olevan tukijärjestelmän tarkoituksena on parantaa asianomaiselle alueelle sijoittautuneiden maanteiden tavaraliikennettä toisen lukuun harjoittavien yritysten kilpailuasemaa vähentämällä niiden liiketoiminnan normaaleja kustannuksia, jotka näiden yritysten alueen ulkopuolelle sijoittautuneiden kilpailijoiden on edelleen maksettava itse, kyseiset tuet hyödyttävät näitä yrityksiä ja kyseistä yksittäistä alaa, mikä on omiaan vääristämään kilpailua.
17. Komissio tekee ensinnäkin riidanalaisen päätöksen perustelujen VII kohdan 3–11 alakohdassa eron yhtäältä maanteiden tavaraliikenteen paikallisten, alueellisten ja kansallisten markkinoiden sekä toisaalta maanteiden tavaraliikenteen kansainvälisten markkinoiden välille. Komissio muistuttaa, että ennen asetuksen N:o 4059/89 1.7.1990 tapahtunutta voimaantuloa tieliikenteen kansalliset markkinat eivät olleet avoinna yhteisön kilpailulle. Niinpä yksinomaan paikallista, alueellista tai kansallista liikennettä harjoittaville yrityksille ennen tätä päivämäärää annettu tuki ei voinut vaikuttaa yhteisön sisäiseen kauppaan eikä näin ollen merkitä perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Sen sijaan tuet, jotka on myönnetty näille yrityksille tämän päivämäärän jälkeen, ovat tässä määräyksessä tarkoitettuja valtiontukia, koska ne ovat voineet vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
18. Komissio huomauttaa riidanalaisen päätöksen perustelujen III kohdan neljännessä alakohdassa, että pääsy maanteiden kansainvälisten tavarakuljetusten markkinoille avautui yhteisön kilpailulle vuonna 1969, jolloin neuvoston asetus N:o 1018/68 tuli voimaan. Komissio päättelee tästä perustelujen VII kohdan viimeisessä alakohdassa, että laeissa nro 28/1981 ja nro 4/1985 säädetty tuki on vahvistanut maanteiden tavarakuljetuksia toisen lukuun harjoittavien asianomaisen alueen yritysten taloudellista asemaa ja näin ollen toimintamahdollisuuksia niiden kilpailijoihin nähden, ja tämä on jatkunut vuodesta 1969 kansainvälistä liikennettä harjoittavien yritysten osalta niin, että tilanne on voinut vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kyseiset tuet ovat näin ollen perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtiontukia, eikä alueen liikenteenharjoittajien kilpailun paikallisuus tai rajallisuus voi estää kyseisen määräyksen soveltamista.
19. Tutkiessaan tämän jälkeen sitä, voidaanko valtiontuiksi näin luokiteltuihin tukiin soveltaa jotain poikkeusta, komissio katsoo riidanalaisen päätöksen perustelujen VIII kohdan yhdeksännessä alakohdassa, että yhdistettyihin kuljetuksiin tarkoitetun materiaalin rahoittamiseen myönnettyyn tukeen voidaan soveltaa asetuksen N:o 1107/70
3 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädettyä poikkeusta. Muihin kyseessä oleviin tukiin ei voida soveltaa kyseisen asetuksen 3 artiklan 1 kohdan d alakohdassa säädettyä poikkeusta, koska kyse ei ole ylikapasiteetista tai toimialan uudelleenjärjestelystä.
20. Riidanalaisen päätöksen mukaan perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan a ja c alakohdassa määrättyjä poikkeuksia, jotka koskevat tukea taloudellisen kehityksen edistämiseen tietyillä alueilla, ei voida soveltaa, koska ei ole olemassa aluekehityssuunnitelmaa, joka koskisi kaikkia alueen talouden aloja, ja koska alue ei kokonaisuudessaan ole sellaista aluetta, että siihen voitaisiin soveltaa poikkeusta.
21. Perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan c alakohdassa määrätyt poikkeukset, jotka koskevat toimialakohtaisia tukia, eivät sovellu kyseisiin tukiin, koska kyseiset tuet eivät ole osa yleishyödyllistä hanketta, kuten tietyn toimialan rakennemuutossuunnitelmaa. Lisäksi uusien ajoneuvojen leasingillä tapahtuvaan hankkimiseen annettava tuki on toimintatukea (ks. riidanalaisen päätöksen perustelujen VII kohdan 13. alakohta).
22. Lopuksi riidanalaisen päätöksen perustelujen VIII kohdan viimeisessä alakohdassa täsmennetään, että niille maanteiden tavaraliikennettä harjoittaville asianomaisen alueen yrityksille, jotka ovat harjoittaneet paikallisia, alueellisia tai kansallisia kuljetuksia 1.7.1990 alkaen tai jotka ovat harjoittaneet kansainvälisiä kuljetuksia, lakien nro 28/81 ja nro 4/85 nojalla myönnetty tuki ei ole perustamissopimuksen 92 artiklassa tarkoitettua yhteismarkkinoille soveltuvaa tukea. Komissio päättelee tästä kyseisten perustelujen IX kohdassa, että koska Italian hallitus toteutti tukijärjestelmän täyttämättä ilmoitusvelvollisuutta, järjestelmää on pidettävä laittomana, ja kyseisten tukien periminen takaisin on välttämätöntä, jotta tuen myöntämistä edeltäneet tasavertaiset kilpailuedellytykset voitaisiin palauttaa.
23. Riidanalaisen päätöksen päätösosassa todetaan seuraavaa:
”1 artikla
Friuli-Venezia Giulian alueen lakien nro 28/1981 ja nro 4/ 1985 nojalla 1 päivään heinäkuuta 1990 asti myönnetyt tuet (jäljempänä ‘tuet’), joita on myönnetty ainoastaan paikallista, alueellista tai kansallista liikennettä harjoittaneille yrityksille, eivät ole perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtion tukia.
2 artikla
Muut kuin tämän päätöksen 1 artiklassa tarkoitetut tuet ovat 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja tukia ja laittomia, sillä ne on myönnetty 93 artiklan 3 kohdan vastaisesti.
3 artikla
Erityisesti yhdistettyihin kuljetuksiin soveltuvan ja ainoastaan yhdistetyissä kuljetuksissa käytettävän kaluston rahoittamiseen tarkoitetut tuet ovat perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja tukia, mutta ne soveltuvat yhteismarkkinoille asetuksen (ETY) N:o 1107/70 3 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla.
4 artikla
Sellaisille yrityksille 1 päivästä heinäkuuta 1990 alkaen myönnetyt tuet, jotka ovat harjoittaneet kansallisia kuljetuksia tai kansainvälisiä kuljetuksia, eivät sovellu yhteismarkkinoille, sillä ne eivät täytä mitään perustamissopimuksen 92 artiklan 2 ja 3 kohdassa määrättyjä poikkeuksia varten vaadittavista edellytyksistä eivätkä asetuksessa (ETY) N:o 1107/70 asetetuista edellytyksistä.
5 artikla
Italian on poistettava 4 artiklassa tarkoitettu tuki ja perittävä se takaisin. Tuki on maksettava takaisin kansallista lainsäädäntöä noudattaen ja siihen on lisättävä viivästyskorko, jonka määrä perustuu alueellisten tukijärjestelmien arvioinnissa käytettyyn viitekorkoon ja jota peritään siitä päivästä alkaen, jona tuki on myönnetty, aina tuen palauttamispäivään asti.
– –
7 artikla
Tämä päätös on osoitettu Italian tasavallalle.”
24. Riidanalaisen päätöksen tultua tekemisen jälkeen alue, joka oli keskeyttänyt kyseessä olevien tukien myöntämisen 1.1.1996 alkaen, kumosi laissa nro 4/1985 säädetyn tukijärjestelmän ja ryhtyi jo maksettujen tukien takaisinperimisen edellyttämiin toimiin.
Oikeudenkäynti
25. Paitsi Italian tasavalta, joka on nostanut nyt tarkasteltavana olevan kanteen, tietyt maanteiden tavaraliikennettä harjoittavat yritykset, jotka olivat saaneet alueelta tukia (jäljempänä tukea saaneet yritykset), ovat vaatineet Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen 2.12.1997–26.1.1998 jättämissään kannekirjelmissä, jotka on kirjattu asianumeroille T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, T‑600/97–T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98–T‑6/98 ja T‑23/98, riidanalaisen päätöksen osittaista kumoamista. Laajennetun ensimmäisen jaoston puheenjohtajan 16.6.1998 antamalla määräyksellä nämä asiat yhdistettiin kirjallista ja suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten.
26. Laajennetun neljännen jaoston puheenjohtajan 29.9.1998 antamalla määräyksellä Italian tasavalta hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan tukea saaneiden yritysten vaatimuksia.
27. Yhteisöjen tuomioistuin keskeytti 24.11.1998 antamallaan määräyksellä nyt esillä olevan asian käsittelyn siihen saakka, kunnes ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin antaisi tuomionsa edellä 25 kohdassa mainituissa yhdistetyissä asioissa.
28. Yhdistetyissä asioissa T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, T‑600/97–T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98–T‑6/98 ja T‑23/98, Alzetta ym. vastaan komissio, 15.6.2000 antamassaan tuomiossa (Kok. 2000, s. II‑2319) ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin kumosi riidanalaisen päätöksen 2 artiklan siltä osin kuin siinä todetaan yksinomaan paikallisia, alueellisia tai kansallisia kuljetuksia suorittaneille yrityksille 1.7.1990 myönnetyt tuet lainvastaisiksi sekä kyseisen päätöksen 5 artiklan siltä osin kuin siinä velvoitetaan Italian tasavalta perimään nämä tuet takaisin. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi tuen saaneiden yritysten kanteet muilta osin.
29. Yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon 3.8.2000 toimittamallaan valituskirjelmällä Italian tasavalta haki muutosta tähän ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomioon, ja asia kirjattiin asianumerolle C‑298/00 P.
Kanteen kohde
30. Italian tasavalta pyytää yhteisöjen tuomioistuinta ensisijaisesti kumoamaan riidanalaisen päätöksen 2 ja 5 artiklan ja toissijaisesti kumoamaan kyseisen päätöksen 5 artiklan siltä osin kuin siinä velvoitetaan kyseinen jäsenvaltio perimään riidanalaiset tuet korkoineen takaisin. Italian tasavalta vaatii myös, että komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
31. Kanteensa tueksi Italian tasavalta vetoaa neljään kumoamisperusteeseen, joista ensimmäinen koskee perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan rikkomista, toinen perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan c alakohdan ja asetuksen N:o 1107/70
3 artiklan 1 kohdan d alakohdan rikkomista, kolmas perustamissopimuksen 93 artiklan rikkomista ja neljäs suhteellisuusperiaatteen ja luottamuksensuojan periaatteen loukkaamista ja perusteluvelvollisuuden rikkomista.
32. Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin hylkää kanteen ja velvoittaa Italian tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Alzetta ym. vastaan komissio annetun tuomion johdosta komissio on kuitenkin hyväksynyt ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen niistä tuista, jotka 1.7.1990 alkaen on myönnetty yksinomaan paikallisia, alueellisia tai kansallisia kuljetuksia harjoittaneille yrityksille, tekemän tulkinnan ja tämän johdosta luopunut näitä tukia koskevasta puolustuksekseen esittämästään perusteesta.
33. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 92 artiklan 2 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Yhteisöjen tuomioistuin voi milloin tahansa omasta aloitteestaan tutkia, onko asia jätettävä tutkimatta ehdottoman prosessinedellytyksen puuttumisen vuoksi, tai se voi todeta asianosaisia kuultuaan, että kanteesta on tullut perusteeton ja lausunnon antaminen asiasta raukeaa; päätös tehdään tämän työjärjestyksen 91 artiklan 3 ja 4 kohdan mukaisesti.”
34. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on jo tämän tuomion 28 kohdassa todennut, edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Alzetta ym. vastaan komissio annetussa tuomiossa, joka julistettiin tämän kanteen nostamisen jälkeen, kumottiin riidanalaisen päätöksen 2 ja 5 artikla siltä osin kuin ne koskevat tukia paikallisia, alueellisia tai kansallisia maantiekuljetuksia harjoittaville yrityksille.
35. Edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Alzetta ym. vastaan komissio annetusta tuomiosta tehtyä valitusta koskeneessa oikeudenkäynnissä komissio ei ole esittänyt ainuttakaan väitettä, joka koskisi sitä, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin kumosi riidanalaisen päätöksen 2 ja 5 artiklan, siltä osin kuin tämä kumoaminen koskee tukia paikallisia, alueellisia tai kansallisia maantiekuljetuksia harjoittaville yrityksille. Tänään asiassa C‑298/00 P, Italia vastaan komissio, annetussa tuomiossa (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa) yhteisöjen tuomioistuin on hylännyt kaikki sekä Italian tasavallan että komission tästä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiosta esittämät väitteet.
36. Lisäksi on todettava, että yhteisön lainkäyttöelimen antaman kumoamistuomion ehdoton oikeusvoima (ks. mm. asia 1/54, Ranska v. korkea viranomainen, tuomio 21.12.1954, Kok. 1954, s. 7, 34; asia 2/54, Italia v. korkea viranomainen, tuomio 21.12.1954, Kok. 1954, s. 73, 104 ja asia 3/54, Assider v. korkea viranomainen, tuomio 11.2.1955, Kok. 1955, s. 123, 139) koskee sekä kyseisen tuomion tuomiolauselmaa että perusteluita, jotka ovat sen tarpeellinen tuki (ks. asia C‑310/97 P, komissio v. AssiDomän Kraft Products ym., tuomio 14.9.1999, Kok. 1999, s. I‑5363, 54 kohta).
37. Näin ollen edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Alzetta ym. vastaan komissio annetusta tuomiosta sekä kyseisestä tuomiosta tehtyyn valitukseen tänään edellä mainitussa asiassa Italia vastaan komissio annetusta tuomiosta väistämättäkin seuraa, että kanne on menettänyt kohteensa siltä osin kuin kyse on vaatimuksista, joissa vaaditaan riidanalaisen päätöksen 2 ja 5 artiklan kumoamista siltä osin kuin ne koskevat tukia paikallisia, alueellisia tai kansallisia kuljetuksia harjoittaville yrityksille.
38. Niinpä yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä on varmistaa, onko riidanalainen päätös sopusoinnussa yhteisön oikeuden niiden periaatteiden kanssa, joihin Italian tasavalta vetoaa, ainoastaan siltä osin kuin kyseisessä päätöksessä todetaan lainvastaisiksi tuet, jotka lakien nro 28/1981 ja nro 4/1985 nojalla on myönnetty kansainvälistä maantieliikennettä harjoittaville yrityksille (jäljempänä riidanalaiset tuet).
Kanne
Ensimmäinen kanneperuste
Perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan tulkintaa koskeva oikeudellinen virhe
– Asianosaisten lausumat
39. Ensimmäisen kanneperusteen ensimmäisessä osassa Italian tasavalta esittää, että siltä osin kuin kyse on perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan soveltamisesta riidanalaisiin tukiin, komissio tyytyy vetoamaan pelkästään siihen, että on mahdollista, että tällaiset tuet vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, ja että komissio ei näytä toteen kilpailun vääristymän todellisen ja konkreettisen uhan olemassaoloa.
– Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
40. Aluksi on todettava, että perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa määritellään tuiksi, joihin kyseistä kohtaa sovelletaan, valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
41. Perustamissopimuksessa määrätyt menettelytapasäännöt vaihtelevat tältä osin sen mukaan, onko kyse olemassa olevista tuista vai uusista tuista.
42. Jos komissio perustamissopimuksen 93 artiklan 1 ja 2 kohdan määräysten ja oikeusvarmuuden periaatteen nojalla olemassa olevien tukien jatkuvaa valvontaa harjoittaessaan ja vaadittuaan niitä, joita asia koskee, esittämään huomautuksensa, toteaa, että tuki ei perustamissopimuksen 92 artiklan mukaan sovellu yhteismarkkinoille taikka että tällaista tukea käytetään väärin, se tekee päätöksen siitä, että asianomaisen valtion on komission asettamassa määräajassa poistettava tuki tai muutettava sitä. Tällaisia tukia voidaan siis sääntöjenmukaisesti panna täytäntöön niin kauan kunnes komissio toteaa ne yhteismarkkinoille soveltumattomiksi (ks. asia C‑47/91, Italia v. komissio, tuomio 30.6.1992, Kok. 1992, s. I‑4145, 23 ja 25 kohta ja asia C‑387/92, Banco Exterior de España, tuomio 15.3.1994, Kok. 1994, s. I‑877, 20 kohta).
43. Uusien tukien osalta perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdassa määrätään, että komissiolle on annettava tieto tällaisen tuen myöntämistä koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Komissio tutkii tällöin tukisuunnitelman alustavasti. Jos tämän tutkinnan päätyttyä komissio katsoo, että suunnitelma ei sovellu yhteismarkkinoille, komissio aloittaa viipymättä kyseisen artiklan 2 kohdassa määrätyn kontradiktorisen menettelyn. Tällaisessa tapauksessa jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös. Uusiin tukiin kohdistuu näin ollen komission harjoittama preventiivinen valvonta, eikä uusia tukia lähtökohtaisesti voida panna täytäntöön ennen kuin komissio on todennut ne perustamissopimuksen mukaisiksi.
44. Arvioidessaan olemassa olevia tukia perustamissopimuksen 92 artiklan 1 ja 2 kohdan nojalla ja uusia tukia, joista perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan mukaisesti on ilmoitettava komissiolle ennen niiden täytäntöönpanoa, komission ei nimittäin pidä selvittää, että nämä tuet todella vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja että kilpailu tosiaankin vääristyy, vaan komission on ainoastaan tutkittava, ovatko nämä tuet omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristämään kilpailua.
45. Sama koskee tapausta, jossa uusia tukia on myönnetty ilman, että niistä olisi ensin ilmoitettu komissiolle. Jos komission sen sijaan pitäisi päätöksessään kuvailla jo myönnettyjen tukien tosiasiallista vaikutusta, tämä suosisi jäsenvaltioita, jotka maksavat tukia perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdassa määrättyä ilmoittamisvelvollisuutta noudattamatta, niiden kustannuksella, jotka ilmoittavat tuista, kun ne ovat vielä suunnitteluvaiheessa (ks. asia C‑301/87, Ranska v. komissio, ns. Boussac Saint Frères ‑tapaus, tuomio 14.2.1990, Kok. 1990, s. I‑307, Kok. Ep. X, s. 319, 32 ja 33 kohta).
46. On siis vältettävä tekemästä perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdasta Italian tasavallan ehdottamaa suppeaa tulkintaa, jonka mukaan komission velvollisuutena olisi selvittää, että riidanalaiset tuet todella ja tosiasiallisesti vaikuttavat yhteisön sisäiseen kauppaan ja kilpailuun, ja näin ollen hylättävä ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa.
Riidanalaisten tukien vaikutus yhteisön sisäiseen kauppaan ja kilpailuun
– Asianosaisten lausumat
47. Ensimmäisen kanneperusteensa toisessa osassa Italian tasavalta väittää ensinnäkin, että riidanalaisten tukien, jotka loogisesti ajatellen olisi samaistettava de minimis ‑tukiin, jotka on vapautettu ilmoittamisvelvollisuuden piiristä, erittäin vähäinen kokonaismäärä osoittaa, että kyseiset tuet eivät voi vaikuttaa yhteisön sisäiseen kauppaan ja kilpailuun.
48. Toiseksi Italian hallitus korostaa, että lähes kaikki riidanalaisten tukien saajat harjoittavat kuljetustoimintaansa asianomaisen alueen rajojen sisäpuolella. Komissio on kuitenkin jättänyt selvittämättä varsinkin sen, että tietyt yhteisön yritykset ovat kärsineet vahinkoa näiden tukien johdosta. Komissio on Italian hallituksen mukaan tyytynyt toteamaan, että 1.7.1990 lähtien alueen yritykset ovat lähtökohtaisesti kilpailleet kaikkien muiden sellaisten italialaisten tai yhteisön liikenteenharjoittajien kanssa, jotka harjoittavat kabotaasikuljetuksia Italiassa, selvittämättä edes, oliko muiden jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajilla tosiasiallinen pääsy Italian markkinoille, mikä edellyttää ainakin sitä, että yhteisön kiintiötä ei ollut käytetty loppuun. Kiintiö oli kuitenkin Italian hallituksen mukaan käytetty loppuun, joten kaikki kilpailu maanteiden kansainvälisessä tavaraliikenteessä oli mahdotonta.
49. Kolmanneksi, siltä osin kuin kyse on siitä, että tuet ovat ”korvauksenluonteisia” objektiivisesti epäedullisessa kilpailutilanteessa, Italian hallitus esittää, että maantieteellisen sijaintinsa vuoksi asianomaisen alueen oli ennen kaikkea puolustettava vaatimatonta osuuttaan kansainvälisestä liikenteestä itävaltalaisia, kroatialaisia ja slovenialaisia maantieliikenteen harjoittajia vastaan, sillä kyseiset liikenteenharjoittajat, jotka kuuluvat yhteisön ulkopuolisiin maihin – Itävallan tasavallan osalta ainakin aina vuoteen 1994 saakka –, hyötyivät sellaisista valtion toimenpiteistä ja etuasemasta, joita oli vaikea poistaa kahdenkeskisillä sopimuksilla.
50. Komissio esittää tältä osin, että maanteiden tavarakuljetusten markkinoille on tyypillistä se, että niillä toimii useita vaatimattoman kokoisia yrityksiä ja että valtion vähäisilläkin tiettyjen näiden yritysten hyväksi suorittamilla toimenpiteillä katsotaan olevan huomattavia heijastumia muihin ja niiden katsotaan vaikuttavan yhteisön sisäiseen kauppaan sekä kilpailuun. Lisäksi komissio viittaa riidanalaisen päätöksen perustelujen VII kohdan kahdeksanteen alakohtaan ja lisää, että useimmissa tapauksissa on niin, että vaikka kulkuneuvo on ostettu käytettäväksi yksinomaan paikallisiin kuljetuksiin, sitä kuitenkin voidaan käyttää kansainvälisiin kuljetuspalveluihin.
51. Komissio lisää, että äärimmäisen pieni osuus kotimaisista markkinoista tai vähäinen osallistuminen yhteisön sisäiseen kauppaan ei riitä osoittamaan, ettei tuki vaikuta yhteisön sisäiseen kauppaan ja heijastu yhteisönlaajuiseen kilpailuun. Merkitystä on komission mukaan sen sijaan sillä, että riidanalaisten tukien saajina olevat yritykset sekä muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneet yritykset, jotka eivät saa kyseisiä tukia, kykenevät tarjoamaan samoja palveluja.
– Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
52. Tältä osin on todettava, että kun jäsenvaltion myöntämä taloudellinen tuki vahvistaa yrityksen asemaa verrattuna muihin kilpaileviin yrityksiin yhteisön sisäisessä kaupassa, tuen on katsottava vaikuttavan yhteisön sisäiseen kauppaan (ks. asia 730/79, Philip Morris v. komissio, tuomio 17.9.1980, Kok. 1980, s. 2671, Kok. Ep. V, s. 313, 11 kohta ja yhdistetyt asiat C‑278/92–C‑280/92, Espanja v. komissio, tuomio 14.9.1994, Kok. 1994, s. I‑4103, 40 kohta).
53. Siltä osin kuin kyse on Italian hallituksen ensimmäisestä perustelusta, joka koskee tuen suhteellisen vähäistä merkitystä tai tuensaajana olevan yrityksen suhteellisen vaatimatonta kokoa, on palautettava mieliin, että tällaiset seikat eivät lähtökohtaisesti sulje pois sitä mahdollisuutta, että tuki vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (ks. asia C‑142/87, Belgia v. komissio, ns. Tubemeuse‑tapaus, tuomio 21.3.1990, Kok. 1990, s. I‑959, Kok. Ep. X, s. 387, 43 kohta; em. yhdistetyt asiat Espanja v. komissio, tuomion 42 kohta ja asia C‑280/00, Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg, tuomio 24.7.2003, Kok. 2003, s. I‑7747, 81 kohta).
54. Suhteellisen vähäinenkin tuki voi vaikuttaa kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, jos sillä toimialalla, jolla tuensaajayritykset toimivat, on kova kilpailu (asia 259/85, Ranska v. komissio, tuomio 11.11.1987, Kok. 1987, s. 4393, 24 kohta; asia C‑303/88, Italia v. komissio, tuomio 21.3.1991, Kok. 1991, s. I‑1433, Kok. Ep. XI, s. I‑127, 27 kohta ja asia C‑351/98, Espanja v. komissio, tuomio 26.9.2002, Kok. 2002, s. I‑8031, 63 kohta).
55. Nyt esillä olevassa tapauksessa maanteiden kansainvälisessä tavaraliikenteessä, joka on ollut avoin yhteisön kilpailulle vuodesta 1969, alueen liikenteenharjoittajien suorittamien kuljetusten osuus kaikista Italiassa suoritetuista kuljetuksista oli tonnikilometreinä laskettuna 16 prosenttia vuonna 1993. Alueen liikenteenharjoittajat kilpailevat näin ollen muiden samaa toimintaa harjoittavien italialaisten yritysten kanssa.
56. Lisäksi komissio on menetellyt perustellusti todetessaan, että riidanalaiset tuet pienensivät kyseisen alueen maanteiden tavaraliikenteen toimialalla toimivien yritysten tavanomaisia kustannuksia, mikä saattoi vääristää kilpailua (riidanalaisen päätöksen perustelujen VI kohdan viimeinen alakohta). Komissio päätteli tästä, että ”koska tuki vahvistaa yhteisön sisäiseen kauppaan osallistuvan yksittäisen alan yritysten asemaa, on todettava, että se vaikuttaa kauppaan perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla” (kyseisten perustelujen VII kohdan viimeinen alakohta).
57. Lisäksi on selvää, että kun alalla on paljon pieniä yrityksiä, tuki, joka on yksittäistapauksessa suhteellisen pienikin mutta jonka kaikki kyseisen toimialan yritykset tai erittäin suuri osa niistä voi saada, voi vaikuttaa kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (ks. vastaavasti em. asia Espanja v. komissio, tuomio 26.9.2002, 64 kohta). Tässä suhteessa Italian hallituksen komissiolle toimittamat luvut vahvistavat, että yli 80 prosenttia riidanalaisten tukien saajina olevista yrityksistä on pienyrityksiä.
58. Sitä paitsi vähämerkityksisestä tuesta 6 päivänä maaliskuuta 1996 annetussa komission tiedonannossa (EYVL C 68, s. 9), joka on korvattu pienten ja keskisuurten yritysten valtiontukia koskevista yhteisön suuntaviivoista 23 päivänä heinäkuuta 1996 annetulla komission tiedonannolla (EYVL C 213, s. 4), suljetaan liikenneala sen soveltamisalan ulkopuolelle.
59. Näiden huomioiden perusteella Italian tasavallan ensimmäisen perustelu, joka koskee riidanalaisten tukien vähäisyyttä, on hylättävä.
60. Italian tasavallan sen toisen perustelun johdosta, jossa ensinnäkin väitetään, että suurin osa kyseisen tuen saajina olevista yrityksistä harjoittaa toimintaansa yksinomaan paikallisesti, on muistutettava, että perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytyksen, jonka mukaan tuen on oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, täyttymisen kannalta ei ole merkitystä sillä, ovatko suoritetut kuljetuspalvelut paikallisia tai alueellisia, tai siitä, kuinka merkittävää kyseinen toiminta on (ks. em. asia Altmark-Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg, tuomion 82 kohta).
61. Nyt esillä olevassa tapauksessa komissio on näin ollen menetellyt perusteellisesti katsoessaan riidanalaisen päätöksen perustelujen VII kohdan kymmenennessä alakohdassa, että alueen liikenteenharjoittajien kansainvälisessä maantieliikenteessä harjoittaman kilpailun vähäisyys ei oikeuta olemaan soveltamatta perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohtaa.
62. Tämän jälkeen, kuten yhteisöjen tuomioistuin on tämän tuomion 44–46 kohdassa jo todennut, riittää, että komissio selvittää, että riidanalaiset tuet ovat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja uhkaavat vääristää kilpailua, ilman, että olisi tarpeen selvittää, että tietyt yhteisön yritykset ovat kärsineet vahinkoa näiden riidanalaisten tukien myöntämisen takia. Italian tasavallan tästä seikasta esittämä perustelu on näin ollen hylättävä.
63. Yhteisön lupien kiintiöittämisen osalta on huomautettava, että asetuksen N:o 1018/68 asian kannalta relevanttien säännösten mukaan nämä luvat, jotka annetaan liikenteenharjoittajan nimissä ja jotka koskevat vain yhtä ajoneuvoa, myönnettiin kansallisten kiintiöiden sisällä vuodeksi kansainvälistä maanteiden tavaraliikennettä varten, ja lupien voimassaoloaikana tällaisen luvan haltijoilla oli oikeus suorittaa yhdellä ajoneuvolla rajoituksetta tavarakuljetuksia valitsemiensa jäsenvaltioiden välillä.
64. Maanteiden kansainvälisen tavaraliikenteen markkinoilla 1969–1993 voimassa olleet kiintiöjärjestelmät ovat vahvistettujen kiintiöiden rajoissa tehneet näin ollen mahdolliseksi luoda toimivan kilpailun tilanne, johon riidanalaisten tukien myöntäminen on voinut vaikuttaa.
65. Vaikka oletettaisiinkin, että yhteisön kiintiö olisi käytetty loppuun, tällä perusteella ei kuitenkaan voitaisi päätellä, etteivätkö riidanalaiset tuet vaikuttaisi yhteisön sisäiseen kauppaan ja kilpailuun. Kun otetaan huomioon, että kiintiöjärjestelmissä annetaan yhteisön lupien haltijoille valinnanvapaus sen osalta, minkä jäsenvaltioiden välillä ne voivat suorittaa maanteiden kansainvälisiä tavarakuljetuksia, näiden kiintiöiden käyttämistä loppuun ei voida mitenkään päätellä sitä, miten ne on käytetty erityisesti kansainvälisiin kuljetuksiin Italiasta tai Italiaan tai varsinkaan kyseiseltä alueelta tai alueelle.
66. Koska useimmalla riidanalaisten tukien saajista toiminta on olennaisilta osin paikallista ja koska kiintiöjärjestelmien olemassaolo ei ollut omiaan poistamaan näiden tukien vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, Italian hallituksen toinen perustelu, jolla se tukee ensimmäisen kanneperusteen toista osaa, on hylättävä.
67. Kolmannessa perustelussa väitetään riidanalaisten tukien olevan korvauksenluonteisia objektiivisesti epäedullisessa kilpailutilanteessa, ja tältä osin riittää, kun palautetaan mieliin, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan se, että jäsenvaltio pyrkii yksipuolisin toimin lähentämään tietyn talouselämän sektorin kilpailuolosuhteita toisissa jäsenvaltioissa vallitseviin kilpailuolosuhteisiin, ei muuta sitä, että toimet ovat tukea (ks. yhdistetyt asiat 6/69 ja 11/69, komissio v. Ranska, tuomio 10.12.1969, Kok. 1969, s. 523, Kok. Ep. I, s. 425, 20 ja 21 kohta sekä asia C–6/97, Italia v. komissio, tuomio 19.5.1999, Kok. 1999, s. I‑2981, 21 kohta).
68. Tästä seuraa ilman, että olisi syytä pohtia, onko Italian tasavalta osoittanut, että maantiekuljetuksia suorittavien itävaltalaisten, kroatialaisten ja slovenialaisten liikenteenharjoittajien tilanne saattoi asianomaiselle alueelle sijoittautuneet maantiekuljetuksia suorittavat liikenteenharjoittajat epäedulliseen kilpailuasemaan, että tämä kolmas perustelu on hylättävä, jolloin ensimmäisen kanneperusteen toista osaa ei voida hyväksyä.
Perusteluvelvollisuus
69. Ensimmäisen kanneperusteen kolmannesta osasta, joka koskee komissiolle kuuluvaa perusteluvelvollisuutta, on huomautettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY:n perustamissopimuksen 190 artiklan (josta on tullut EY 253 artikla) mukainen perusteluvelvollisuus määräytyy kyseisen säädöksen, päätöksen tai muun toimenpiteen luonteen mukaan, ja siinä edellytetyistä perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä riidanalaisen toimenpiteen tehneen yhteisön toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt, ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden. Perusteluvelvollisuutta on arvioitava kunkin tapauksen olosuhteiden, erityisesti toimenpiteen sisällön, esitettyjen perusteluiden luonteen sekä niiden henkilöiden, joille toimenpide on osoitettu tai joita se koskee suoraan ja erikseen, selitysten saamista koskevan intressin perusteella (yhdistetyt asiat 296/82 ja 318/82, Alankomaat ja Leeuwarder Papierwarenfabriek v. komissio, tuomio 13.3.1985, Kok. 1985, s. 809, Kok. Ep. VIII, s. 107, 19 kohta).
70. Tältä osin on todettava, että perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, sillä tutkittaessa sitä, täyttävätkö säädöksen tai päätöksen perustelut perustamissopimuksen 190 artiklassa määrätyt vaatimukset, on otettava huomioon säädöksen tai päätöksen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (ks. mm. asia C‑114/00, Espanja v. komissio, tuomio 19.9.2002, Kok. 2002, s. I‑7657, 62 ja 63 kohta ja asia C‑301/96, Saksa v. komissio, tuomio 30.9.2003, 87 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
71. Erityisesti valtiontukia koskevien päätösten osalta yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin todennut, että vaikka niistä olosuhteista, joissa tuki on myönnetty, voi tietyissä tapauksissa ilmetä, että tuki saattaa vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristää tai uhata vääristää kilpailua, komission on ainakin mainittava nämä olosuhteet päätöksensä perusteluissa (ks. em. yhdistetyt asiat Alankomaat ja Leeuwarder Papierwarenfabriek v. komissio, tuomion 24 kohta; yhdistetyt asiat C‑329/93, C‑62/95 ja C‑63/95, Saksa ym. v. komissio, tuomio 24.10.1996, Kok. 1996, s. I‑5151, 52 kohta ja asia C‑409/00, Espanja v. komissio, tuomio 13.2.2003, Kok. 2003, s. I‑1487, 74 kohta).
72. Nyt esillä olevassa tapauksessa edellä esitetyistä huomioista ilmenee, että komissio on riidanalaisen päätöksen perusteluissa selvästi maininnut ne olosuhteet, joissa riidanalaiset tuet on myönnetty, ja täsmentänyt, mistä syistä tuet ovat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristämään tai uhkaamaan vääristää kilpailua. Lisäksi komissio on hylännyt Italian hallituksen hallinnollisessa menettelyssä esittämät vastaväitteet. Näin ollen ensimmäisen perusteen kolmatta osaa ei voida hyväksyä.
73. Näiden kaikkien perustelujen johdosta ensimmäinen peruste, johon Italian tasavalta on vedonnut kanteensa tueksi ja joka koskee perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan rikkomista ja riidanalaisen päätöksen perustelujen puutteellisuutta, on hylättävä.
Toinen kanneperuste
74. Toisessa kanneperusteessaan Italian tasavalta arvostelee komissiota siitä, että tämä on jättänyt huomiotta sen, että asetuksen N:o 1107/70
3 artiklan 1 kohdan d alakohdassa ja perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitetut poikkeukset voivat soveltua nyt esillä olevaan tapaukseen, ja siitä, että komissio ei ole perustellut riidanalaista päätöstä tältä osin.
Asetuksen N:o 1107/70
3 artiklan 1 kohdan d alakohta
– Asianosaisten lausumat
75. Toisen kanneperusteen ensimmäisessä osassa, joka koskee asetuksen N:o 1107/70
3 artiklan 1 kohdan d alakohtaa, Italian tasavalta väittää, että huolimatta komission toteamuksesta, jonka mukaan leasingin kautta myönnettäviä tukia on vaikea pitää yhteismarkkinoille soveltuvina, ”etenkin koska ne aiheuttavat kapasiteetin kasvua”, mikä on kyseisen säännöksen vastaista, asianomainen alue oli täsmentänyt, että tuet uuden kaluston hankkimiseen leasingin kautta oli myönnetty tilapäisesti niiden rakenteellisten vaikeuksien johdosta, jotka johtuivat teknisten ja inhimillisten voimavarojen liian tehokkaasta hyödyntämisestä, mikä vaikutti kielteisesti turvallisuuteen.
76. Komissio esittää, että kyseisen poikkeuksen soveltamatta jättäminen perustuu siihen, ettei tapauksessa täyty kaksi asetuksen N:o 1107/70
3 artiklan 1 kohdan d alakohdan soveltamisedellytystä, joita ovat se, että tukeen liittyy kyseisen toimialan uudelleenjärjestely ja että on olemassa poistettavaa ylikapasiteettia. Komission mukaan Italian viranomaiset ovat itse myöntäneet lisämuistion 2.4 kohdan ensimmäisessä ja toisessa alakohdassa, että ”[alueella] ei ole rakenteellista ylikapasiteettia maanteiden tavaraliikenteessä” eikä näin ollen tässä säännöksessä tarkoitettua toimialan uudelleenjärjestelysuunnitelmaa. Väitteestä, jonka mukaan tuet, jotka oli tarkoitettu alueen kaluston uusimiseen, olisivat olleet tarpeellisia ympäristönsuojelua ja turvallisuutta koskevista syistä, komissio toteaa, että riidanalaisen päätöksen perustelujen VIII kohdan kuudennessa alakohdassa se on täsmentänyt, että ”on vaikea pitää liikkuvan kaluston hankkimiseen leasingin kautta myönnettäviä tukia yhteismarkkinoille soveltuvina, etenkin koska ne aiheuttavat kapasiteetin kasvua, mikä olisi asetuksen (ETY) N:o 1107/70 3 artiklan 1 kohdan d alakohdan vastaista”, ja että Italian tasavalta ei ole esittänyt ainuttakaan väitettä, joka osoittaisi tältä osin tehdyksi väitetyn arviointivirheen olevan olemassa.
– Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
77. Asetuksen N:o 1107/70
3 artiklan 1 kohdan d alakohta koskee vain sellaisia tukia, jotka on myönnetty uudelleenjärjestelysuunnitelman yhteydessä vakavien rakenteellisten ongelmien aiheuttaman ylikapasiteetin poistamiseksi. Nyt esillä olevassa tapauksessa asian minkään seikan perusteella ei voida päätellä, että olisi olemassa tällaista ylikapasiteettia. Päinvastoin, riidanalaisen päätöksen perustelujen VIII kohdan kolmannesta alakohdasta ilmenee, että menettelyn alkamista koskevasta päätöksestä esittämissään huomautuksissa Italian viranomaiset korostivat, että alueella ”ei ole ylikapasiteettia tällä alalla, vaan päinvastoin ajoneuvokanta on 20 prosenttia todellista tarvetta pienempi, toisin sanoen että alueella käytössä olevia välineitä ja henkilöstöä hyödynnetään jo liian tehokkaasti”.
78. Lisäksi on todettava, että kyseisissä tukijärjestelmissä ei mitenkään viitata tarpeeseen olla lisäämättä alueen kuljetussektorin kapasiteettia, eikä niissä aseteta mitään edellytystä, jolla pyrittäisiin välttämään tällainen kapasiteetin lisäys. Niinpä toisen kanneperusteen ensimmäistä osaa ei voida hyväksyä.
Perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan c alakohta
– Asianosaisten lausumat
79. Toisen kanneperusteen toisessa osassa, joka koskee perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan c alakohdan rikkomista, Italian hallitus väittää, että päinvastoin kuin komissio, jonka mukaan kyseisessä määräyksessä tarkoitettua poikkeusta ei voida soveltaa asianomaiseen järjestelmään, koska kyse on toimenpiteistä, joihin ei liity mitään yleishyödyllistä hanketta, riidanalaiset tuet olivat Italian hallituksen mukaan keinoja, joilla piti mahdollistaa todellinen rakennemuutos, jolla oli tarkoitus parantaa palvelujen laatua. Olisi siis ollut mahdollista pitää kyseisiä tukia tässä määräyksessä tarkoitettuina tukina, jotka oli tarkoitettu edistämään tietyn toiminnan kehitystä.
80. Osoittaakseen vääräksi väitteen perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan c alakohdan rikkomisesta komissio huomauttaa, että lisämuistion 2.4 kohdan toisessa alakohdassa Italian viranomaiset eivät ole esittäneet ainuttakaan täsmällistä tietoa, joka koskisi konkreettista ja yksityiskohtaista asianomaisen toimialan rakennemuutossuunnitelmaa, vaan ne ovat pikemminkin tehneet yleisiä viittauksia tulevaan rakennemuutos‑ ja järkiperäistämisprosessiin, joka pannaan täytäntöön uudella tukia koskevalla lainsäädännöllä. Riidanalaisessa päätöksessä komissio on katsonut, että uusien ajoneuvojen hankkimiseen leasingillä annettava tuki on verrattavissa toimintatukeen tai tukeen, jolla pyritään vapauttamaan yritys menoista, joista sen olisi tavallisesti pitänyt itse vastata juoksevassa hallinnossaan tai tavanomaisessa toiminnassaan. Tällaiset tuet lähtökohtaisesti vääristävät komission mukaan kilpailuolosuhteita aloilla, joilla näitä tukia myönnetään, ilman, että ne yksinään mahdollistaisivat jonkin 92 artiklan 3 kohdassa määrätyn tavoitteen saavuttamisen, joten tällaiset tuet eivät kuulu tämän määräyksen soveltamisalaan.
– Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
81. Jäsenvaltion, joka pyytää oikeutta myöntää tukia perustamissopimuksen määräyksistä poiketen, on tehtävä yhteistyötä komission kanssa. Tämän yhteistyövelvollisuuden nojalla jäsenvaltion on muun muassa toimitettava kaikki tiedot, joiden perusteella komissio voi varmistaa, että haetun poikkeuksen edellytykset täyttyvät (ks. asia C‑364/90, Italia v. komissio, tuomio 28.4.1993, Kok. 1993, s. I‑2097, 20 kohta).
82. Taloudellisia seikkoja on perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohtaa sovellettaessa arvioitava yhteisön laajuisesti, mikä merkitsee, että komission velvollisuutena on tutkia tuen vaikutusta yhteisön sisäiseen kilpailuun ja kauppaan. Tätä tutkiessaan komission on vertailtava tuen positiivia vaikutuksia niihin negatiivisiin vaikutuksiin, joita tuella on kaupankäynnin olosuhteisiin ja vääristymättömän kilpailun säilyttämiseen (ks. em. asia Philip Morris v. komissio, tuomion 24 ja 26 kohta ja em. yhdistetyt asiat Espanja v. komissio, tuomio 14.9.1994, 51 kohta).
83. Komissiolla on perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohtaa sovellettaessa laaja harkintavalta, jonka käyttäminen edellyttää koko yhteisöä silmällä pitäen tehtävää taloudellisten ja yhteiskunnallisten kysymysten monitahoista arviointia (ks. erityisesti asia 310/85, Deufil v. komissio, tuomio 24.2.1987, Kok. 1987, s. 901, 18 kohta). Tämän harkintavallan käyttämistä koskeva tuomioistuimen suorittama valvonta kohdistuu ainoastaan siihen, että menettelyä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä on noudatettu, että ratkaisun perustana olevat tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, että asiassa ei ole tehty oikeudellista virhettä, että tosiseikkoja ei ole arvioitu ilmeisen virheellisesti ja että harkintavaltaa ei ole käytetty väärin (ks. em. asia Espanja v. komissio, tuomio 26.9.2002, 74 kohta ja em. asia Espanja v. komissio, tuomio 13.2.2003, 93 kohta).
84. Nyt esillä olevan asian asiakirja-aineistosta ilmenee, että toisin kuin Italian tasavalta väittää, alue ei ole hallinnollisen menettelyn aikana toimittanut ainuttakaan täsmällistä tietoa, joka erityisesti koskisi maanteiden tavaraliikenteen toimialan jotain konkreettista ja yksityiskohtaista rakennemuutossuunnitelmaa. Päinvastoin, lisämuistion 2.4 kohdan toisesta alakohdasta ilmenee, että mikään rakennemuutossuunnitelma ei välittömästi ollut tarpeen ja että alue tyytyi viittaamaan mahdollisiin toimenpiteisiin, joilla pyrittiin kyseisen toimialan järkiperäistämiseen turvautumalla muun muassa toimenpiteisiin, joilla oli tarkoitus edistää sulautumisia, ja kehottamalla erityisesti käyttämään yhdistettyjä kuljetuksia, ja alueen hallintoviranomaisten oli tarkoitus hyväksyä nämä toimenpiteet lähiaikoina.
85. Näin ollen komissio on perustellusti voinut harkintavaltansa rajoja ylittämättä katsoa, että se ei voinut käytettävissään olleiden tietojen perusteella todeta, että riidanalaisiin tukiin olisi liittynyt jokin yleishyödyllinen hanke, kuten esimerkiksi rakennemuutossuunnitelma.
86. Lisäksi on niin, että koska vanhojen ajoneuvojen korvaaminen merkitsee kustannuksia, joita kaikille maantieliikennettä harjoittaville yrityksille tavanomaisesti syntyy, jotta ne voivat edelleen tarjota markkinoilla palvelujaan kilpailukykyisillä ehdoilla, komissio on myös menetellyt perustellusti todetessaan riidanalaisen päätöksen perustelujen VIII kohdan 13. alakohdassa, että tällaisen ajoneuvojen korvaamisen rahoittamiseksi leasingillä annetut tuet, jotka ovat keinotekoisesti vahvistaneet tuensaajina olleiden yritysten taloudellista asemaa kilpailevien yritysten haitaksi, olivat toimintatukia, jotka eivät lähtökohtaisesti kuulu perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan. Toisen kanneperusteen toista osaa ei näin ollen voida hyväksyä.
Riidanalaisen päätöksen perustelujen puutteellisuus
87. Toisen kanneperusteen kolmas osa koskee riidanalaisen päätöksen perustelujen puutteellisuutta, ja tässä yhteydessä on syytä viitata tämän tuomion 69 ja 70 kohdassa kerrattuihin periaatteisiin. Riidanalaisen päätöksen perusteluista ilmenee tältä osin, että komissio on päätöksessä selvästi osoittanut ne syyt, joiden takia riidanalaisiin tukiin ei voitu soveltaa perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan c alakohdassa ja asetuksen N:o 1107/70
3 artiklan 1 kohdan d alakohdassa säädettyjä poikkeuksia, joten toisen kanneperusteen kolmatta osaa ei voida hyväksyä.
88. Edellä esitettyjen huomioiden perusteella Italian tasavallan kanteensa tueksi esittämä toinen kanneperuste on hylättävä.
Kolmas kanneperuste
Asianosaisten lausumat
89. Kolmannessa kanneperusteessaan Italian tasavalta esittää, että koska maanteiden tavaraliikenteen kansalliset markkinat eivät olleet avoinna yhteisön kilpailulle ja koska riidanalaisten tukien myöntäminen ei ole voinut vaikuttaa yhteisön sisäiseen kauppaan, nämä tuet on luokiteltava olemassa oleviksi tuiksi, minkä johdosta niihin ei voida soveltaa perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohtaa.
90. Italian hallitus väittää, että koska riidanalaiset tuet luokitellaan olemassa oleviksi tuiksi, komission oli sovellettava niihin perustamissopimuksen 93 artiklan 1 ja 2 kohdassa määrättyä menettelyä, mistä seuraa, että komissio voi ainoastaan velvoittaa poistamaan tällaiset tuet tai muuttamaan niitä määräämässään määräajassa. Koska komissio sen sijaan katsoi, että kyseiset tuet olivat uusia tukia, joihin sellaisenaan sovelletaan perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohtaa, ja koska se tämän johdosta totesi, että tuet olivat lainvastaisia ja samanaikaisesti yhteismarkkinoille soveltumattomia, ja koska se samalla velvoitti kuitenkin nimenomaisesti palauttamaan ne valtiolle, komissio on Italian hallituksen mukaan vakavalla tavalla rikkonut olennaisia muotomääräyksiä ja menettelytapamääräyksiä, mikä vaikuttaa riidanalaisen päätöksen pätevyyteen ainakin siltä osin kuin siinä velvoitetaan perimään riidanalaiset tuet takaisin.
91. Komissio sen sijaan esittää, että olemassa olevat tuet käsittävät yksinomaan tuet, jotka olivat olemassa ennen EY:n perustamissopimuksen voimaantuloa tai ennen kuin uudet jäsenvaltiot liittyivät yhteisöihin, ja tuet, jotka komissio on sääntöjenmukaisesti hyväksynyt nimenomaisesti tai hiljaisesti. Riidanalaiset tuet eivät kuitenkaan kuulu kumpaankaan näistä ryhmistä.
92. Ensinnäkin on komission mukaan merkitystä sillä, että tietyllä hetkellä kyseiset toimenpiteet ovat voineet näyttää tuilta, jolloin kaikki perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytykset täyttyvät.
93. Toiseksi yhteisön kilpailulta aiemmin suljettujen markkinoiden asteittainen avaaminen kiintiöjärjestelmän käyttöönoton myötä osoittaa jo pelkän luonteensa takia, että kaupankäynnille on yhteisön laajuisesti aiheutunut ainakin potentiaalista vahinkoa, mikä sellaisenaan riittää siihen, että perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa määrätty erityinen edellytys katsotaan täyttyneeksi. Se seikka, että kiintiötä sovelletaan ja että sitä voidaan käyttää jopa sen loppumiseen asti, kuten Italian tasavalta esittää, on todiste siitä, että toimivaa kilpailua on ollut. Komissio lisää, että yhteisön lupia oli vuonna 1985 jo 5 268 ja vuonna 1992 niitä oli 65 936, joista 7 770 oli annettu kyseiselle jäsenvaltiolle.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
94. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on jo tämän tuomion 5 kohdassa todennut, nyt esillä olevassa tapauksessa maanteiden kansainvälisen liikenteen sektori avattiin asetuksella N:o 1018/68 kilpailulle jo vuonna 1969 ja se on ollut täysimääräisesti liberalisoitu 1.1.1993 alkaen.
95. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut tämän tuomion 52–68 kohdassakin, riidanalaiset tuet vahvistivat toisen lukuun maanteiden tavarakuljetuksia hoitavien alueen liikenteenharjoittajien taloudellista asemaa ja täten toimintamahdollisuuksia verrattuna niiden kilpailijoihin, joten riidanalaiset tuet saattoivat tämän johdosta vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
96. Vuosina 1981 ja 1985 käyttöön otetut tuet kuuluivat näin ollen niiden käyttöönottohetkellä perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan.
97. Tästä seuraa, että niitä oli pidettävä uusina tukijärjestelminä, jotka näin ollen kuuluvat perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdassa määrätyn ilmoittamisvelvollisuuden piiriin.
98. Kolmas kanneperuste, jonka mukaan riidanalaiset tuet oli virheellisesti luokiteltu uusiksi tuiksi, on näin ollen hylättävä.
Neljäs kanneperuste
Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen
– Asianosaisten lausumat
99. Neljännen kanneperusteensa ensimmäisessä osassa Italian tasavalta esittää, että koska riidanalaisilla tuilla on ollut merkityksetön vaikutus tuensaajina olleiden yritysten tilanteeseen ja koska yhteisöllä ei näin ollen ole mitään intressiä sen suhteen, että aiempi tilanne palautetaan, riidanalaisessa päätöksessä ei noudateta suhteellisuusperiaatetta siltä osin kuin siinä velvoitetaan perimään kyseiset tuet takaisin. Lisäksi tukien takaisinmaksaminen merkitsisi tuensaajina olleille yrityksille erittäin merkittävää kustannusta, joka voi johtaa siihen, että suuri määrä näistä yrityksistä todennäköisesti häviää markkinoilta, ja aiheuttaa työllisyyttä ja sosiaalisia seikkoja koskevan vakavan kriisin, joten tukien takaisinperiminen on Italian tasavallan mukaan käytännössä mahdotonta. Riidanalaista päätöstä ei myöskään ole perusteltu tältä osin.
100. Komissio sen sijaan huomauttaa ensinnäkin, että sitä, että lainvastaisesti myönnetty valtiontuki peritään takaisin aiemman tilanteen palauttamiseksi, ei lähtökohtaisesti voida pitää suhteettomana toimenpiteenä perustamissopimuksen valtiontukia koskevien määräysten tavoitteisiin nähden. Komissio esittää tältä osin, että sillä, että markkinoilta todennäköisesti häviää lainvastaisten tukien saajina olleita yrityksiä, kun tukien takaisinperimisvelvollisuus pannaan täytäntöön, ei voida perustella sitä, että tukia ei peritä takaisin (ks. asia 52/84, komissio v. Belgia, tuomio 15.1.1986, Kok. 1986, s. 89, 14 kohta).
101. Toiseksi komissio esittää vakavaa sosiaalista kriisiä koskevan pelon osalta, että vaikka on totta, että ylitsepääsemättömät vaikeudet voivat estää jäsenvaltiota noudattamasta yhteisön oikeuden mukaisia velvoitteitaan, pelkällä tällaisten vaikeuksien uhalla ei vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan voida perustella sitä, ettei jäsenvaltio sovella yhteisön oikeutta asianmukaisesti (asia C‑280/95, komissio v. Italia, tuomio 29.1.1998, Kok. 1998, s. I‑259, 16 kohta).
102. Kolmanneksi komissio esittää, että sen ei pidä esittää täsmällisiä syitä perustellakseen sitä, miksi se on käyttänyt oikeuttaan määrätä lainvastainen tuki maksettavaksi takaisin. Komissio esittää kuitenkin, että riidanalaisessa päätöksessä esitetään selvästi, että komissio on katsonut, että riidanalaisten tukien takaisinperiminen oli välttämätöntä, jotta näiden tukien myöntämistä edeltäneet tasavertaiset kilpailuolosuhteet voitiin palauttaa.
– Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
103. Aluksi on muistutettava, että lainvastaisen tuen poistaminen siten, että tuki peritään takaisin, on johdonmukainen seuraus siitä, että tuki on todettu lainvastaiseksi. Tästä seuraa, että aikaisemman tilanteen ennalleenpalauttamiseksi suoritettua lainvastaisesti myönnetyn valtiontuen perimistä takaisin ei periaatteessa voida pitää toimenpiteenä, joka olisi väärässä suhteessa perustamissopimuksessa olevien valtiontukia koskevien määräysten tavoitteiden kanssa (ks. em. Tubemeuse-tapaus, tuomion 66 kohta ja asia C‑169/95, Espanja v. komissio, tuomio 14.1.1997, Kok. 1997, s. I‑135, 47 kohta).
104. Palauttaessaan tuen tuensaaja menettää edun, joka hänellä oli markkinoilla ollut kilpailijoihinsa verrattuna, ja tuen maksamista edeltänyt tilanne palautuu ennalleen (ks. asia C‑350/93, komissio v. Italia, tuomio 4.4.1995, Kok. 1995, s. I‑699, 22 kohta). Tuen palauttamisesta seuraa myös, että poikkeuksellisia olosuhteita lukuun ottamatta komissio ei yleensä voi käyttää väärin yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tunnustettua harkintavaltaansa määrätessään jäsenvaltion perimään takaisin lainvastaisina tukina myönnetyt määrät, sillä näin komissio ainoastaan palauttaa aiemman tilanteen (ks. asia C‑75/97, Belgia v. komissio, tuomio 17.6.1999, Kok. 1999, s. I‑3671, 66 kohta ja asia C‑310/99, Italia v. komissio, tuomio 7.3.2002, Kok. 2002, s. I‑2289, 99 kohta).
105. Koska Italian tasavalta on nyt esillä olevassa tapauksessa tyytynyt väittämään, että riidanalaisten tukien takaisinmaksaminen merkitsee tuensaajina olleille yrityksille hyvin merkittävää rasitusta, joka voi johtaa siihen, että suuri määrä näistä yrityksistä katoaa markkinoilta ja aiheuttaa näin vakavan työllisyyttä ja sosiaalisia seikkoja koskevan kriisin, riittää, kun todetaan yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti, että sisäisten vaikeuksien pelolla ei voida perustella sitä, että jäsenvaltio ei noudata yhteisön oikeuden mukaisia velvoitteitaan (ks. mm. asia C‑404/97, komissio v. Portugali, tuomio 27.6.2000, Kok. 2000, s. I‑4897, 52 kohta; em. asia Italia v. komissio, tuomio 7.3.2002, 105 kohta ja asia C‑404/00, komissio v. Espanja, tuomio 26.6.2003, Kok. 2003, s. I‑6695, 55 kohta).
106. Niinpä mistään ei ilmene, että Italian tasavalta olisi kohdannut poikkeuksellisia olosuhteita, joiden takia tukien takaisinmaksaminen olisi ollut mahdotonta, joten neljännen kanneperusteen ensimmäistä osaa ei voida hyväksyä.
Luottamuksensuojan periaatteen loukkaaminen
– Asianosaisten lausumat
107. Neljännen kanneperusteensa toisessa osassa Italian tasavalta väittää, että koska tuensaajina olleet yritykset ovat luottaneet käyttöön otettujen ja useiden vuosien ajan maksettujen tukien sääntöjenmukaisuuteen, riidanalainen päätös on ristiriidassa luottamuksensuojan periaatteen kanssa siltä osin kuin päätöksessä velvoitetaan perimään 1.7.1990 lähtien myönnetyt tuet takaisin.
108. Komissio vastaa tähän, että päinvastoin kuin Italian tasavalta väittää, silloin, kun avustukset ovat perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja tukia ja kun ne ovat lainvastaisia siltä osin kuin ne on pantu täytäntöön perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan vastaisesti, luottamuksensuojan periaatteen tapahtuneeksi väitetyllä loukkaamisella tuensaajina olleiden yritysten osalta ei ole merkitystä, koska ei ollut ainuttakaan objektiivista syytä katsoa, että 1981 ja 1985 komissiolla ei ollut mitään vastaväitteitä laeilla nro 28/1981 ja nro 4/1985 käyttöön otettuja tukia vastaan.
109. Lisäksi komissio esittää, että jos Italian viranomaisilla olisi ollut vähäisintäkään epäilystä kyseisten toimenpiteiden laadusta, ne olisivat viipymättä voineet ja niiden olisi viipymättä pitänyt ilmoittaa tukisuunnitelmista. Riidanalaisen päätöksen tekemiseen johtaneista tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevista huomioista tosiasiassa ilmenee, että vuosina 1981 ja 1985 ei ollut ainuttakaan objektiivista syytä katsoa, että komissiolla ei ollut esittää mitään vastaväitteitä näistä toimenpiteistä. Se seikka, että saatuaan tiedon lakien nro 28/1981 ja nro 4/1985 olemassaolosta ja aloitettuaan perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn komissio on tullut siihen johtopäätökseen, että yksinomaan paikallisesti, alueellisesti tai kansallisesti toimiville maantiekuljetuksia harjoittaville yrityksille 1.7.1990 asti myönnetyt tuet eivät olleet valtiontukia, ei ole voinut synnyttää tuensaajina olleissa yrityksissä eikä alueessa luottamusta 1.7.1990 jälkeen maksettujen tukien lainmukaisuuteen.
– Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
110. Luottamuksensuojan periaatteen osalta on palautettava mieliin, että Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä (EYVL 1983, C 318, s. 3) julkaisemassaan tiedonannossa komissio ilmoitti valtiontukien potentiaalisille saajille siitä, että näille lainvastaisesti myönnetyt tuet ovat epävarmoja siinä mielessä, että tuensaajat voivat joutua palauttamaan ne (ks. asia C‑5/89, komissio v. Saksa, tuomio 20.9.1990, Kok. 1990, s. I‑3437, 15 kohta ja em. asia Italia v. komissio, tuomio 7.3.2002, 102 kohta).
111. Sääntöjenvastaisen tuen saajan mahdollisuutta vedota poikkeuksellisiin olosuhteisiin, joiden perusteella se on voinut perustellusti luottaa tuen sääntöjenmukaisuuteen, ja kieltäytyä tämän johdosta tuen palauttamisesta, ei tietenkään voida sulkea pois. Jos tällaisessa tilanteessa asia saatetaan kansallisen tuomioistuimen käsiteltäväksi, kansallisen tuomioistuimen on arvioitava kyseisiä olosuhteita esitettyään tarvittaessa yhteisöjen tuomioistuimelle tulkintaa koskevia ennakkoratkaisukysymyksiä (ks. em. asia komissio v. Saksa, tuomion 16 kohta ja em. asia Italia v. komissio, tuomio 7.3.2002, 103 kohta).
112. Jäsenvaltio, jonka viranomaiset ovat myöntäneet tukea perustamissopimuksen 93 artiklassa määrättyjen menettelysääntöjen vastaisesti, ei sen sijaan voi vedota tuensaajien perusteltuun luottamukseen vapautuakseen velvollisuudestaan toteuttaa tarvittavat toimenpiteet sellaisen komission päätöksen täytäntöönpanemiseksi, jolla kyseinen jäsenvaltio velvoitetaan perimään tuki takaisin. Jos tämä olisi mahdollista, perustamissopimuksen 92 ja 93 artiklalta vietäisiin tehokas vaikutus, koska kansalliset viranomaiset voisivat tällä tavoin tukeutua omaan lainvastaiseen toimintaansa estääkseen komission perustamissopimuksen näiden määräysten nojalla tekemien päätösten tehokkuuden (ks. em. asia komissio v. Saksa, tuomion 17 kohta ja em. asia Italia v. komissio, tuomio 7.3.2002, 104 kohta).
113. Nyt esillä olevassa tapauksessa ei ole kiistetty ensinnäkään sitä, että riidanalaisen tuet on perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdassa jäsenvaltioille määrättyjen velvoitteiden vastaisesti myönnetty ilman, että niistä olisi ensin ilmoitettu.
114. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on jo tämän tuomion 54 kohdassa todennut, tuki, joka on yksittäistapauksessa suhteellisen vähäinenkin mutta jonka kaikki tai erittäin suuri osa asianomaisen toimialan yrityksistä voi saada, voi vaikuttaa kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Jollei todeta olevan olemassa poikkeuksellisia olosuhteita, joilla voidaan perustella sitä, ettei tällaista tukea makseta takaisin, sillä seikalla, että tuensaajat ovat vähämerkityksisiä liiketoimia suorittavia pienyrityksiä, ei ole merkitystä.
115. Italian tasavalta katsoo, että koska tuensaajayritykset olivat luottaneet useita vuosia sitten käyttöön otettujen ja useiden vuosien ajan maksettujen tukien sääntöjenmukaisuuteen, tämä pitkä ajanjakso oli synnyttänyt kyseisissä tuensaajissa perustellun luottamuksen siihen, että tällaiset tuet ovat sallittuja.
116. Tältä osin on huomautettava, että oikeusvarmuuden perustavanlaatuinen vaatimus estää sen, että komissio voisi viivyttää loputtomasti toimivaltuuksiensa käyttöä (ks. asia 52/69, Geigy v. komissio, tuomio 14.7.1972, Kok. 1972, s. 787, 20 ja 21 kohta sekä yhdistetyt asiat C‑74/00 P ja C‑75/00 P, Falck ja Acciaierie di Bolzano v. komissio, tuomio 24.9.2002, Kok. 2002, s. I‑7869, 140 kohta).
117. Tosin se, että komissiolla kestää jonkin aikaa päättää, että tuki on lainvastainen ja että jäsenvaltion on poistettava se ja perittävä se takaisin, voi tietyissä olosuhteissa synnyttää kyseisen tuen saajissa perustellun luottamuksen, joka estää sen, että komissio velvoittaa kyseisen jäsenvaltion määräämään tuen maksettavaksi takaisin (ks. asia 223/85, RSV v. komissio, tuomio 24.11.1987, Kok. 1987, s. 4617, 17 kohta). Asiassa RSV vastaan komissio kyseessä olleet olosuhteet olivat kuitenkin poikkeukselliset, eikä niillä ole mitään yhtymäkohtia nyt esillä olevan asian olosuhteisiin. Kyseisessä asiassa annetussa tuomiossa kyseessä ollut toimenpide koski nimittäin toimialaa, joka jo usean vuoden ajan oli saanut komission hyväksymiä valtiontukia, ja kyseisellä toimella oli tarkoitus korvata jo hyväksyttyä tukea saaneesta liiketoimesta aiheutuneita lisäkustannuksia (asia C‑334/99, Saksa v. komissio, tuomio 28.1.2003, Kok. 2003, s. I‑1139, 44 kohta).
118. Joka tapauksessa on niin, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 77 kohdassa, että kun kyse on ilmoittamatta jätetyistä valtiontuista, tällainen viive voidaan katsoa komissiosta johtuvaksi vasta siitä lähtien, kun komissio on saanut tietää yhteismarkkinoille soveltumattomien tukien olemassaolosta.
119. Nyt esillä olevassa tapauksessa on selvää, että komissio on saanut tietää riidanalaisista tuista vasta vuoden 1995 syyskuussa. Kun otetaan huomioon, että komissio ei ollut hyväksynyt näitä tukia ja että komissio ei ollut tietoinen siitä monitahoisesta tilanteesta, jossa nämä tuet oli myönnetty, oli siis tarpeen suorittaa tutkimus ennen päätöksentekoa. Näissä olosuhteissa vuoden 1995 syyskuun ja riidanalaisen päätöksen tekopäivän eli päivämäärän 30.7.1997 välillä kulunut ajanjakso on kohtuullinen. Lisäksi Italian hallitus ei ole vedonnut ainoaankaan seikkaan, joka olisi omiaan osoittamaan, että komissio olisi viivytellyt kyseistä menettelyä.
120. Siltä osin kuin riidanalaisessa päätöksessä velvoitetaan perimään riidanalaiset tuet takaisin ja kun siinä velvoitetaan maksamaan korkoja, päätöksen ei näin ollen voida katsoa loukkaavaan kyseisten tukien saajina olleiden yritysten perusteltua luottamusta, joten neljännen kanneperusteen toista osaa ei voida hyväksyä.
Riidanalaisten tukien takaisinperimistä koskevan velvollisuuden laajuus
– Asianosaisten lausumat
121. Neljännen kanneperusteensa kolmannessa osassa Italian tasavalta väittää sen päivän osalta, josta lähtien riidanalaisessa päätöksessä velvoitetaan perimään kansainvälisen liikenteen toimialalla myönnetyt tuet takaisin, että riidanalaisen päätöksen 4 artiklassa, johon viitataan kyseisen päätöksen 5 artiklassa, jossa velvoitetaan perimään perustamissopimuksen kanssa yhteensoveltumattomat tuet takaisin, yksiselitteisesti todetaan, että 1.7.1990 lähtien maksetut tuet ovat yhteismarkkinoille soveltumattomia, joten 4 artiklaa ei pidä tulkita kyseisen päätöksen perustelujen valossa.
122. Komissio sen sijaan esittää, että säädöksen säädösosa tai päätöksen päätösosa on erottamaton osa säädöksen tai päätöksen perusteluista, joten sitä tulkittaessa on otettava huomioon säädöksen antamiseen tai päätöksen tekemiseen johtaneet syyt. Nyt esillä olevassa tapauksessa perusteluissa täsmennetään komission mukaan, että päivämäärä 1.7.1990 koskee ainoastaan tukia, jotka on myönnetty paikallisia, alueellisia tai kansallisia maantiekuljetuksia hoitaville yrityksille, mutta ei kansainvälisen maatieliikenteen toimialalla toimiville yrityksille myönnettyjä tukia.
123. Komission mukaan ei myöskään ole välttämätöntä turvautua riidanalaisen päätöksen perusteluihin kyseisen päätöksen 4 artiklan virheettömän tulkinnan suorittamiseksi, vaan riittää, että tämä artikla nähdään päätösosan, josta se on osa, kokonaiskontekstissa ja että sitä luetaan sitä päätösosassa edeltävien artiklojen valossa.
– Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
124. Nyt esillä olevassa tapauksessa riidanalaisen päätöksen 4 artikla on muotoiltu epäselvästi siltä osin kuin kyse on vaatimuksesta periä riidanalaiset tuet takaisin, sillä kyseisen vaatimuksen voidaan katsoa koskevan joko kaikkia tukia, jotka tukijärjestelmän käyttöönotosta lähtien on myönnetty kansainvälisiä kuljetuksia harjoittaville yrityksille, tai ainoastaan tukia, jotka on myönnetty 1.7.1990 lähtien.
125. Tältä osin on palautettava mieliin, että hyvin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan säädöksen säädösosa ja perustelut tai päätöksen päätösosa ja perustelut ovat erottamaton osa toisistaan, joten säädöksen säädösosaa tai päätöksen päätösosaa on tarvittaessa tulkittava ottaen huomioon ne syyt, jotka ovat johtaneet säädöksen antamiseen tai päätöksen tekemiseen (ks. asia C‑355/95 P, TWD v. komissio, tuomio 15.5.1997, Kok. 1997, s. I‑2549, 21 kohta ja em. asia komissio v. Portugali, tuomion 41 kohta).
126. Riidanalaisen päätöksen perusteluista ilmenee yhtäältä, että perustelujen VII kohdan kolmannessa alakohdassa komissio on tehnyt eron yksinomaan paikallisia, alueellisia tai kansallisia kuljetuksia hoitavien yritysten ja kansainvälisiä kuljetuksia hoitavien yritysten kesken, ja toisaalta VII kohdan viidennessä–seitsemännessä alakohdassa komissio on pitänyt päivämäärää 1.7.1990 merkityksellisenä ainoastaan ensiksi mainituille yrityksille myönnettyjen avustusten osalta. Sitä paitsi VII kohdan 11. alakohdassa komissio on katsonut, että riidanalaiset tuet vahvistavat maanteiden tavarakuljetuksia toisen lukuun harjoittavien kyseisen alueen yritysten taloudellista asemaa niiden kilpailijoihin nähden, ja tämä on jatkunut 1.7.1990 lähtien paikallista, alueellista ja kansallista liikennettä harjoittavien yritysten osalta ja vuodesta 1969 kansainvälistä liikennettä harjoittavien yritysten osalta niin, että tilanne on voinut vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
127. Tästä seuraa, että kuten myös riidanalaisen päätöksen perustelujen VIII kohdan viimeisestä alakohdasta ilmenee, päätöksen 4 artiklaa on tulkittava siten, että paikallisia, alueellisia ja kansallisia kuljetuksia harjoittaville yritykselle lakien nro 28/1981 ja nro 4/1985 nojalla 1.7.1990 alkaen myönnetyt tuet sekä kansainvälisiä kuljetuksia harjoittaville yrityksille myönnetyt tuet eivät sovellu yhteismarkkinoille.
128. Tähän tulkintaan päädytään myös lukemalla riidanalaisen päätöksen päätösosaa, joka kokonaisuutena tarkastellen ei ole epäselvä. Päätösosan 2 artiklassa, kun sitä luetaan yhdessä päätösosan 1 artiklan kanssa, nimittäin todetaan tuet, jotka laeilla nro 28/1981 ja nro 4/1985 käyttöönotettujen tukijärjestelmien nojalla on myönnetty kansainvälistä liikennettä harjoittaville yrityksille, ja tuet, jotka 1.7.1990 lähtien on myönnetty paikallista, alueellista tai kansallista liikennettä harjoittaville yrityksille, lainvastaisiksi sillä perusteella, että niistä ei ollut ilmoitettu komissiolle perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdassa edellytetyllä tavalla. Kyseisen päätösosan 3 artiklassa todetaan yhteismarkkinoille soveltuviksi tuet yhdistetyille kuljetuksille, koska näihin tukiin voidaan soveltaa asetuksen N:o 1107/70
3 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädettyä poikkeusta. Päätösosan 4 artiklassa yksilöidään päätösosan 2 artiklassa tarkoitettujen lainvastaisten tukien joukosta ne tuet, jotka eivät sovellu yhteismarkkinoille sillä perusteella, että ne eivät täytä poikkeuksia varten vaadittavia edellytyksiä. Päätösosan rakenteen perusteella on siten kyse lainvastaisista tuista, joita ei ole todettu yhteismarkkinoille soveltuviksi päätösosan 3 artiklassa, eli kansainvälisen liikenteen toimialan osalta tuista, joita on myönnetty siitä asti, kun ne otettiin käyttöön laeilla nro 28/1981 ja nro 4/1985. Niinpä neljännen kanneperusteen kolmas osa ei voi menestyä.
Perusteluvelvollisuus
129. Neljännen kanneperusteen neljännessä osassa väitetään riidanalaisen päätöksen perustelujen olevan puutteellisia, ja tältä osin riittää, kun palautetaan mieliin, että yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että valtiontukiasioissa silloin, kun suunniteltu tuki on perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan määräysten vastaisesti jo maksettu, komissio, jolla on toimivalta velvoittaa kansalliset viranomaiset vaatimaan tuki palautettavaksi, ei ole velvollinen esittämään erityisiä perusteluja tämän toimivaltansa käyttämiselle (ks. em. asia Espanja v. komissio, tuomio 14.9.1994, 78 kohta ja em. asia Belgia v. komissio, tuomio 17.6.1999, 82 kohta). On kuitenkin selvää, että riidanalaisen päätöksen perustelujen VI–VIII kohdassa komissio on esittänyt ne syyt, joiden perusteella se on päättänyt vaatia riidanalaisten tukien takaisinperimistä. On siis todettava, että tässä päätöksessä ei tältä osin ole minkäänlaista perusteluvirhettä, joten neljännen kanneperusteen neljättä osaa ei voida hyväksyä.
130. Tästä seuraa, että myös neljäs kanneperuste on hylättävä.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
131. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 6 kohdassa määrätään, että jos lausunnon antaminen asiassa raukeaa, yhteisöjen tuomioistuin määrää oikeudenkäyntikuluista harkintansa mukaan. Työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
132. Nyt esillä olevassa tapauksessa Italian tasavalta oli jo tässä asiassa toimittanut kannekirjelmänsä ja vastineensa, joissa se erityisesti vaati yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan riidanalaisen päätöksen 2 ja 5 artiklan, jotka koskevat paikallista, alueellista ja kansallista maantieliikennettä harjoittaville yrityksille myönnettyjä tukia, ennen kuin kanteen tämä osa menetti kohteensa. Siltä osin kuin kanteella edelleen on kohde, Italian tasavallan kanneperusteet on hylätty. Näiden seikkojen perusteella kumpikin asianosainen on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (kuudes jaosto)
on antanut seuraavan tuomiolauselman:
1) Lausunnon antaminen kanteessa esitetyistä vaatimuksista, joissa vaaditaan kumoamaan Friuli-Venezia Giulian alueen (Italia) alueen tavaroiden maantieliikennettä harjoittaville yrityksille myöntämistä tuista 30 päivänä heinäkuuta 1997 tehdyn komission päätöksen 98/182/EY 2 ja 5 artikla siltä osin kuin niissä todetaan lainvastaisiksi tuet, joita on 1.7.1990 alkaen myönnetty yksinomaan paikallisia, alueellisia tai kansallisia kuljetuksia harjoittaville yrityksille, raukeaa.
2) Kanne hylätään muilta osin.
3) Italian tasavalta ja Euroopan yhteisöjen komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.