62006CC0518
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-Н J. MAZÁK
представено на 9 септември 2008 година (
1
)
Дело C-518/06
Комисия на Европейските общности
срещу
Италианска репу-блика
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства — Членове 43 ЕО и 49 ЕО — Директива 92/49/ЕИО — Национално законодателство, налагащо задължение за сключване на договор на застрахователните предприятия — Ограничение на свободата на установяване и на свободното предоставяне на услуги — Социална закрила на пострадалите при пътнотранспортни произшествия — Пропорционалност — Свобода на застрахователните предприятия при определяне на ставките на премиите — Принцип на надзор от държавата членка по произход“
I — Въведение
1.
В настоящото производство, образувано на основание член 226 ЕО, Комисията на Европейските общности твърди, че като налага по-специално задължение за сключване на договор на застрахователните предприятия, които имат разрешение да предлагат на територията на Италия задължителна застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, Италианската репу-блика нарушава задълженията си по членове 43 ЕО и 49 ЕО. Италианското законодателство задължава тези предприятия да предлагат задължителна застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства на всички категории застраховани лица и във всички райони на Италия. Комисията твърди също така, че като въвежда и оставя в сила законодателство, съгласно което застрахователните премии за застраховки „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за обезщетяване на трети лица трябва да бъдат изчислявани въз основа на определени параметри, и като подлага тези премии на последващ контрол, Италианската репу-блика не изпълнява задълженията си по членове 6, 9, 29 и 39 от Директива 92/49/ЕИО на Съвета от 18 юни 1992 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, свързани с прякото застраховане, различно от животозастраховането и за изменение на Директиви 73/239/EИО и 88/357/EИО (Трета директива за застраховането, различно от животозастраховане) (
2
). Посочените задължения се прилагат спрямо предприятията със седалище в Италия, както и спрямо тези, които имат седалище в друга държава членка, но извършват дейност в Италия по силата на правото на свободно установяване или на свободно предоставяне на услуги. Нарушаването на посоченото италианско законодателство може да доведе до налагане на санкции от италианския орган за надзор върху сектора на частното застраховане (Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo, наричан по-нататък „ISVAP“).
II — Правна уредба
А — Общностно законодателство
2.
Член 6 от Директива 92/49, който се намира в дял II, озаглавен „Започване на застрахователна дейност“, гласи:
„[…]
3.   Нито една разпоредба в […] директива не възпрепятства държавите членки да поддържат действащите или да въвеждат законовите, подзаконови или административни разпоредби, изискващи одобрение на учредителния договор и устава и съобщаване на всякакви други документи, необходими за нормалното упражняване на контрол.
Въпреки това, държавите членки не приемат разпоредби, изискващи предварително одобрение или системно съобщаване на общите и специални условия на полицата, ставките на премии и формите и други печатни документи, които едно предприятие възнамерява да използва в сделките си с титулярите на застрахователни полици.
Държавите членки не могат да запазват или въвеждат предварително уведомление или одобрение на предложено увеличение на ставките на премиите, освен като част от общите системи за контрол на цените.
[…]“
3.
Съгласно член 9 от Директива 92/49, който е част от дял III, озаглавен „Хармонизиране на условията, уреждащи застрахователната дейност“:
„[…]
1.   Финансовият надзор на застрахователно предприятие, включително на дейността, която то извършва или посредством клонове, или по силата на свободното предоставяне на услуги, е отговорност единствено на държавата членка по произход.
2.   Финансовият надзор включва проверка, по отношение на цялостната дейност на застрахователното предприятие, на състоянието му на платежоспособност, на формирането на техническите резерви и на активите, които ги покриват съгласно установените правила или следваните практики в държавата членка по произход в съответствие с разпоредби, приети на равнище на Общността. […]
3.   Компетентните органи на държавата членка по произход изискват от всяко застрахователно предприятие стабилни административни и счетоводни процедури и адекватен механизъм за вътрешен контрол.“
4.
Съгласно член 29 от Директива 92/49, който също е част от дял III:
„Държавите членки не приемат разпоредби, изискващи предварителното одобрение или системното уведомяване за специалните и общи условия на полицата, ставките на премиите или формите и други печатни документи, които едно застрахователно предприятие възнамерява да използва в сделките си с титулярите на полици. Те могат единствено да изискват несистемно уведомяване за тези условия на полицата и други документи за целите на проверката на съблюдаването на националните разпоредби, отнасящи се до застрахователните договори, и това изискване не може да представлява предварително условие за осъществяването на дейност от предприятие.
Държавите членки не могат да поддържат или въвеждат предварително уведомяване или одобрение за предложени увеличения на ставките на премиите, освен като част от общите системи за контрол на цените.“
5.
Съгласно член 39 от Директива 92/49, който е включен в дял IV, озаглавен „Разпоредби относно правото на установяване и свободното предоставяне на услуги“:
„[…]
2.   Държавата членка на клона или по предоставяне на услуги не приема разпоредби, изискващи предварително одобрение или системно съобщаване на общите и специални условия на полицата, ставките на премии или формите и други писмени документи, които едно предприятие възнамерява да използва в сделките си с титулярите на полици. Тя може единствено да изисква от предприятие, което възнамерява да извършва застрахователна дейност на нейна територия, по силата на правото на установяване или свободното предоставяне на услуги, да извършва несистемно уведомяване за тези условия на полицата и други документи за целите на проверката за съблюдаване на националните разпоредби, отнасящи се до застрахователните договори и това изискване не може да представлява предварително условие за предприятието да извършва дейността си.
3.   Държавата членка на клона или на предоставяне на услуги не може да поддържа или въвежда предварително уведомяване или одобрение за предложено увеличение на ставките на премиите, освен като част от общите системи за контрол на цените.“
Б — Национална правна уредба
6.
Член 11, параграф 1 от Закон № 990 от 24 декември 1969 година (публикуван в Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, бр. 2 от 3 януари 1970 г.) за задължителна застраховка „Гражданска отговорност“ при използването на моторни превозни средства и на плавателни съдове (наричан по-нататък „Закон № 990“) гласи:
„Застрахователните предприятия са длъжни, съгласно условията на полицата и ставките на премиите, одобрени или установени от министъра на промишлеността, търговията и занаятите, да приемат представените им в съответствие с този закон предложения относно задължителната застраховка.“
7.
Съгласно член 11, параграф 1 bis от Закон № 990:
„С оглед на изпълнението на задълженията, посочени в параграф 1, при определянето на ставките на премиите предприятията изчисляват отделно чистите премии и надбавките в съответствие с техническите им условия, които следва да са достатъчно широки и да обхващат поне пет предходни финансови години. Когато не разполагат с технически условия, предприятията могат да използват пазарните статистики. В случай че ISVAP установи, че е заобиколено задължението за сключване на договор в определени териториални зони или с определени категории застраховани лица, следва да се приложи имуществена санкция, съответстваща на 3% от премиите за гражданска отговорност относно вреди, причинени при използването на превозни средства, включени в последния одобрен баланс, но не по-малко от един милион евро и не повече от пет милиона евро. В случай на повторно нарушение може да бъде отнето разрешителното за извършване на дейност в сектора на застраховането за гражданска отговорност за вреди, причинени при използването на превозни средства.“
8.
Член 12 bis от Закон № 990 предвижда:
„1.   За да гарантират прозрачността и конкурентоспособността на предлаганите застрахователни услуги, както и надлежното информиране на ползвателите, предприятията, осъществяващи дейност в сектора на задължителното застраховане за гражданска отговорност за вреди, причинени при използването на моторни превозни средства и на плавателни съдове, трябва да дадат публичност на премиите и на общите и специални условия на застрахователните полици, прилагани на територията на Италианската репу-блика.
2.   Прилаганите премии, определени от всяко застрахователно предприятие, в полза на застрахованите лица, включени в категорията, която се ползва от максимален бонус през последните две години, трябва да бъдат еднакви на цялата национална територия.
3.   Посоченият в параграф 1 публичен достъп до премиите и до условията на застрахователните полици трябва да се предоставя във всеки пункт за продажба на предприятието, както и на уебсайтовете, които дават възможност на ползвателите да изчислят премиите и да се запознаят с условията на застрахователните полици за моторни превозни средства, мотоциклети, мотопеди и плавателни съдове, за които трябва да се сключи застраховка.
[…]
5.   При всяко неточно или непълно изпълнение на посочените в параграфи 1 и 3 задължения се налага административна имуществена санкция в размер от 2600 EUR до 10300 EUR. В случай на бездействие или на закъснение повече от тридесет дни санкцията се удвоява.“
9.
Съгласно член 12 quater, параграф 1 от Закон № 990:
„Застрахователните предприятия се наказват с имуществена санкция в размер от три до девет милиона италиански лири, ако откажат да изпълнят или ако заобиколят задължението за приемане на предложенията на потенциалните притежатели на полици по смисъла на член 11 относно задължителната застраховка „Гражданска отговорност“ за рисковете, произтичащи от използването на моторни превозни средства и на плавателни съдове.“
10.
Задължението за сключване на застраховка, предвидено в член 11, параграф 1 от Закон № 990, е оставено в сила съгласно член 132, параграф 1 от Декрет-закон № 209 от 7 септември 2005 г. — Кодекс за частното застраховане (публикуван в Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, бр. 239 от 13 октомври 2005 г., наричан по-нататък „Кодексът“ ), влязъл в сила на 1 януари 2006 г. Съгласно член 132, параграф 1 от Кодекса:
„Застрахователните предприятия са длъжни да приемат представените им предложения относно задължителната застраховка, съгласно условията на полицата и ставките на премиите, които са длъжни да установят предварително за всички рискове, произтичащи от използването на моторни превозни средства и на плавателни съдове, без да се засяга необходимостта от проверка на точността на данните, включени в удостоверението за оценка на риска, както и на самоличността на притежателя на полицата или на собственика на превозното средство, ако последният е друго лице.“
11.
Член 132, параграф 2 от Кодекса, който урежда изключение от общото задължение за сключване на договор, посочено в член 132, параграф 1 от Кодекса, гласи:
„Застрахователните предприятия могат да поискат разрешителното да бъде ограничено с оглед на спазването на задълженията, посочени в параграф 1, до рисковете, произтичащи от използването на съвкупност от моторни превозни средства и плавателни съдове.“
12.
Член 11, параграф 1 bis от Закон № 990 е заменен с член 35, параграф 1 и член 314, параграф 2 от Кодекса. Член 35, параграф 1 от Кодекса гласи:
„При определяне на ставките на премиите предприятията изчисляват отделно чистите премии и надбавките в съответствие с техническите им условия, които следва да са достатъчно широки и да обхващат поне пет предходни финансови години. Когато не разполагат с технически условия, предприятията могат да използват пазарните статистики.“
13.
Член 314, параграф 2 от Кодекса гласи:
„Неизпълнението или заобикалянето на посоченото в член 132, параграф 1 задължение за сключване на договор, в определени райони от страната или с определени категории притежатели на полици, се наказва с административна имуществена санкция в размер от един до пет милиона евро.“
14.
Член 12 bis от Закон № 990 е заменен с членове 131 и 313 от Кодекса. Член 131 от Кодекса гласи:
„За да гарантират прозрачността и конкурентоспособността на предлаганите застрахователни услуги, както и надлежното информиране на лицата, които следва да изпълнят задължението за застраховане на моторните превозни средства и плавателните съдове, предприятията трябва да предоставят на обществеността информационна бележка, както и общите и специални условия, прилагани на територията на Италианската репу-блика, във всеки пункт за продажба на предприятието и на уебсайтовете си.
2.   Оповестяването на ставките на премиите се извършва чрез предоставяне на конкретни оферти във всеки пункт за продажба на застрахователното предприятие и на уебсайтовете, на които е възможно да се получи същата оферта за моторните превозни средства и плавателни съдове, посочени в правилника за прилагане. […]
3.   ISVAP определя с правилник задълженията на предприятията и посредниците.“
15.
Член 313 от Кодекса гласи:
„Неизпълнението на задълженията, посочени в член 131, се наказва с административна имуществена санкция в размер от хиляда до десет хиляди евро.“
16.
Член 12 quater, параграф 1 от Закон № 990 е заменен с член 314, параграф 1 от Кодекса, който гласи:
„Отказът да се изпълни или заобикалянето на задължението да се сключи договор, посочено в член 132, параграф 1, се наказва с административна имуществена санкция в размер от 1500 EUR до 4500 EUR.“
III — Досъдебна процедура и съдебно производство
17.
С писмо от 22 март 2004 г. Комисията информира италианските власти, че според нея член 11, параграфи 1 и 1 bis, както и членове 12 bis и 12 quarter от Закон № 990, с последващите изменения, са несъвместими с членове 6, 29 и 39 от Директива 92/49. С писмо от 8 юни 2004 г. италианските власти посочват, че считат италианското законодателство относно задължителната застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, за съвместимо с общностното право, и по-специално с членове 6, 29 и 39 от Директива 92/49.
18.
На 9 юли 2004 г. Комисията изпраща официално уведомително писмо до Италианската репу-блика. Комисията посочва, че е получила от три застрахователни дружества, които действат на територията на Италия по силата на правото на свободно предоставяне на услуги и предлагат автомобилно застраховане, жалби относно прилагането от страна на ISVAP на член 11, параграф 1 bis от Закон № 990. Комисията счита, че Италианската репу-блика не е изпълнила задълженията си по членове 6, 29 и 39 от Директива 92/49, и приканва държавата членка да изрази становище в двумесечен срок. С писмо от 31 август 2004 г. Италианската репу-блика отговаря на официалното уведомително писмо на Комисията, като дава обяснение, че според нея италианското законодателство напълно съответства на общностното право.
19.
На 22 декември 2004 г. Комисията изпраща допълнително официално уведомително писмо вследствие на решението на Съда по дело CaixaBank France (
3
). Комисията по-специално приема, че задължението за сключване на договор по отношение на всички застрахователни предприятия, които имат разрешително да предлагат в Италия задължителна застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, води до ограничаване на правото на установяване, гарантирано в член 43 ЕО, и на свободното предоставяне на услуги, гарантирано в член 49 ЕО. Комисията приканва Италианската репу-блика в едномесечен срок да представи становището си.
20.
Тъй като не получава отговор на допълнителното официално уведомително писмо, на 18 октомври 2005 г. Комисията изпраща на Италианската репу-блика мотивирано становище. В него Комисията заявява, че според нея Италианската репу-блика не е изпълнила задълженията си по членове 6, 29 и 39 от Директива 92/49, както и по членове 43 ЕО и 49 ЕО. Комисията отправя покана към Италианската репу-блика да предприеме необходимите мерки, за да се съобрази с мотивираното становище в срок от два месеца от съобщаването му.
21.
На 3 ноември 2005 г. Италианската репу-блика уведомява Комисията за обнародването на кодекса в Официален вестник на Италианската репу-блика (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana). Италианската репу-блика счита, че член 132, параграф 2 от Кодекса, според който застрахователно дружество може да поиска разрешителното да бъде ограничено до рисковете, произтичащи от използването на съвкупност от моторни превозни средства и на плавателни съдове, се съобразява с възраженията на Комисията, посочени в мотивираното ѝ становище.
22.
С писмо от 30 декември 2005 г. в отговор на мотивираното становище Италианската репу-блика твърди, че италианската правна уредба е напълно съобразена с общностното право. Италианската репу-блика също така посочва, че са били спрени откритите от ISVAP производства срещу трите застрахователни дружества, предлагащи застраховки за моторни превозни средства в Италия по силата на свободното предоставяне на услуги, които са сезирали с жалби Комисията. Освен това Италианската репу-блика още веднъж обръща внимание на Комисията на член 132, параграф 2 от Кодекса.
23.
Предвид отговора на Италианската репу-блика на мотивираното становище, на 10 април 2006 г. Комисията изпраща на държавата членка допълнително мотивирано становище. Комисията посочва, че задължението за сключване на договор по член 11, параграф 1 от Закон № 990 е свързано със задължението на застрахователните дружества да определят ставките на премиите си в съответствие с техническите си условия, които следва да бъдат достатъчно широки и да обхващат поне пет финансови години. Според Комисията правната уредба относно ставките на премиите противоречи на членове 6, 29 и 39 от Директива 92/49. Освен това Комисията счита, че финансовият надзор, упражняван от ISVAP по отношение на изчисляването на ставките на премиите, е в нарушение на член 9 от Директива 92/49, според който отговорност за този надзор носи държавата членка по произход. Комисията също така счита, че задължението за сключване на договор, посочено в член 11, параграф 1 от Закон № 990, съставлява неоправдано ограничение на свободата на установяване, предвидена в член 43 ЕО, и на свободното предоставяне на услуги, предвидено в член 49 ЕО.
24.
В отговор на допълнителното мотивирано становище на Комисията, с писмо от 18 май 2006 г. Италианската репу-блика отново изтъква съвместимостта с общностното право на уреденото в италианското законодателство задължение за сключване на договор, както и на правилата относно изчисляването на ставките на премиите. Италианската репу-блика отново обръща внимание на Комисията на разпоредбата на член 132, параграф 2 от Кодекса. Освен това тя твърди, че посочените разпоредби от италианското законодателство са оправдани по-специално по съображения от обществен интерес.
25.
Тъй като счита за недостатъчни доводите на Италианската репу-блика в отговора на допълнителното мотивирано становище, Комисията решава да предяви настоящия иск.
26.
С Определение на председателя на Съда от 21 юни 2007 г. е допуснато встъпването на Република Финландия в производството в подкрепа на исканията на Италианската репу-блика.
27.
Комисията, Италианската репу-блика и Република Финландия са представили писмени становища. Комисията и Италианската репу-блика са изложили устно становищата си в съдебното заседание, проведено на 13 май 2008 г.
IV — Искания на страните
28.
Комисията иска от Съда:
да установи, че
—
като въвежда и оставя в сила законодателство, съгласно което премиите за застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, трябва да се изчисляват въз основа на определени параметри,
—
като подлага на последващ контрол премиите за застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица,
Италианската репу-блика не изпълнява задълженията си за свободно предлагане на застрахователни продукти, установени в разпоредбите на членове 6, 29 и 39 от Директива 92/49 относно свободното определяне на ставките на застрахователните премии;
—
като упражнява контрол върху подробните правила, съгласно които застрахователните предприятия със седалище в друга държава членка, които обаче упражняват дейността си в Италия по силата на свободата на установяване или на свободното предоставяне на услуги, изчисляват своите застрахователни премии,
—
като налага санкции, в случай на нарушение на италианските разпоредби относно подробните правила за изчисляване на застрахователните премии, и на застрахователните предприятия със седалище в друга държава членка, които обаче упражняват дейността си в Италия по силата на свободата на установяване или на свободното предоставяне на услуги,
Италианската репу-блика не изпълнява задълженията си по член 9 от Директива 92/49;
—
като оставя в сила задължението за сключване на договор за застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, в тежест на всички застрахователни предприятия, включително застрахователните предприятия със седалище в друга държава членка, които обаче упражняват дейността си в Италия по силата на свободата на установяване или на свободното предоставяне на услуги,
Италианската репу-блика не изпълнява задълженията си по членове 43 и 49 от Договора за създаване на Европейската общност,
да осъди Италианската репу-блика да заплати съдебните разноските.
29.
Италианската репу-блика моли Съда да отхвърли иска.
V — Допустимост
30.
В съдебното заседание, проведено на 13 май 2008 г., Италианската репу-блика твърди, че искът по настоящото производство е недопустим. Според Италианската репу-блика Комисията „напълно е обърнала логиката на твърденията си“ срещу държавата членка. Италианската репу-блика счита, че на първо място Комисията е възразила срещу националната правна уредба относно застрахователните премии. След това Комисията изразила възражения само относно наложеното от съответното италианско законодателство задължение за застрахователните предприятия да сключват договори.
31.
Комисията намира настоящия иск за допустим.
32.
Според мен повдигнатото от представителя на Италианската репу-блика възражение относно допустимостта на иска е доста неясно. Въпреки това от изричното позоваване от страна на представителя на Италианската репу-блика на „недопустимост на иска“ в настоящото производство (
4
) следва, че тази държава членка счита досъдебната процедура, в резултат от която е предявен настоящият иск, за опорочена, тъй като в хода на досъдебната процедура и при предявяването на иска Комисията е преразгледала относителното значение на някои от възраженията си срещу италианското законодателство.
33.
Съгласно трайната съдебна практика досъдебната процедура има за цел, от една страна, да предостави възможност на засегнатата държава членка да изпълни задълженията си, произтичащи от общностното право, а от друга — пълноценно да изтъкне доводите на защитата си срещу направените от Комисията твърдения за нарушения (
5
). По този начин редовността на това производство представлява нарочна основна гаранция по Договора за ЕО за осигуряване на защитата на правата на съответната държава членка. Единствено когато тази гаранция е налице, състезателното производство пред Съда може да му даде възможност да отсъди дали държавата членка действително не е изпълнила задълженията си (
6
).
34.
Трябва да се припомни освен това, че макар мотивираното становище да трябва да съдържа последователно и подробно изложение на съображенията, довели Комисията до убеждението, че заинтересованата държава членка не е изпълнила едно от задълженията си по Договора, официалното уведомително писмо не може да бъде подчинено на толкова стриктни изисквания за точност, тъй като то по необходимост може да представлява само първоначално кратко изложение на твърденията за нарушения (
7
).
35.
В светлината на тази съдебна практика е уместно да се разгледа дали Комисията е спазила правото на защита на Италианската репу-блика по време на досъдебната процедура.
36.
Трябва да се припомни, че в допълнителното си мотивирано становище Комисията твърди, че задължението за сключване на договор, уредено в член 11, параграф 1 от Закон № 990, е свързано с наложеното на застрахователните предприятия задължение да изчисляват премиите си по особен начин, който противоречи на членове 6, 29 и 39 от Директива 92/49. Нещо повече, Комисията счита, че с упражнявания от ISVAP финансов надзор по отношение на изчисленията на премиите, се нарушава член 9 от Директива 92/49. Тя също така счита, че задължението за сключване на договор, което италианското право налага на застрахователните предприятия, представлява неоправдано ограничение на свободата на установяване, уредена в член 43 ЕО, и на свободното предоставяне на услуги, уредено в член 49 ЕО.
37.
Според мен допълнителното мотивирано становище и предявеният по настоящото производство иск се основават на едни и същи твърдения за нарушение. В действителност поредността на твърденията в предявения по настоящото производство иск е идентична с твърденията, изложени в допълнителното мотивирано становище. Нещо повече, обратно на посоченото от Италианската репу-блика (
8
), в официалното си уведомително писмо и в допълнителното официално уведомително писмо Комисията изрично е възразила срещу уредените от съответното италианско законодателство задължение на застрахователните предприятия за сключване на договор и правила относно премиите (
9
).
38.
Ето защо считам, че твърденията за нарушение на Комисията по време на досъдебната процедура са достатъчно ясни, за да дадат възможност на Италианската репу-блика да изтъкне доводите в своя защита в настоящото производство пред Съда.
39.
От съображения за изчерпателност следва да се отбележи, че представителят на Комисията в съдебното заседание приема, че направеното от Италианската репу-блика възражение за недопустимост е свързано с обстоятелството, че в своята реплика Комисията е променила реда на твърденията си за нарушение срещу Италианската репу-блика с оглед на относителното им значение съобразно направените от последната твърдения в писмената ѝ защита. Комисията също така твърди, че от прочита на писмената защита на Италианската репу-блика по настоящото дело тя стига до извода, че „тези санкции са предвидени единствено за да бъде спазвано задължението за сключване на договор“.
40.
В своята реплика Комисията в действителност потвърждава в това отношение, че предвид писмената защита на Италианската репу-блика и относителното значение, което тази държава членка придава на направените от Комисията в иска твърдения за нарушение, посочените твърдения, изведени, на първо място, от нарушение на членове 6, 29 и 39 от Директива 92/49, и на второ място, от нарушение на член 9 от същата директива, са само допълнителни спрямо основното твърдение, изведено от нарушение на членове 43 ЕО и 49 ЕО, което произтича от налаганото на застрахователните предприятия задължение за сключване на договор.
41.
Според мен репликата на Комисията и изявлението ѝ в съдебното заседание по повод относителното значение на твърденията ѝ за нарушения трябва да бъдат тълкувани в светлината на член 42, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда. Този член гласи, че в хода на производството не могат да се въвеждат нови правни основания, освен ако те не почиват върху правни или фактически обстоятелства, установени в хода на производството.
42.
Считам, че със своята реплика Комисията не въвежда нови правни основания, които да не са били включени в иска по настоящото производство. Освен това промяната на поредността с оглед на относителното значение на изложените от Комисията срещу Италианската репу-блика твърдения за нарушение, както и обстоятелството, че като основно е квалифицирано твърдението, изведено от нарушение на членове 43 ЕО и 49 ЕО вследствие задължението за сключване на договор, наложено от член 11, параграф 1 от Закон № 990, с последващите изменения, не водят според мен до въвеждане на ново правно основание по смисъла на член 42, параграф 2 от Процедурния правилник, а представляват единствено разгръщане на правното основание, което следва да бъде прието за допустимо (
10
).
43.
Поради това повдигнатото от Италианската репу-блика възражение за недопустимост следва да се отхвърли.
VI — По съществото на спора
А — Предварителна бележка
44.
Настоящият иск се основава на три твърдения за нарушения. Предвид обстоятелството, че както изглежда, и двете страни в производството определят като основно твърдението на Комисията, че Италианската репу-блика не е изпълнила задълженията си по членове 43 ЕО и 49 ЕО, на първо място ще се спра на това твърдение.
Б — Първо твърдение — нарушение на членове 43 ЕО и 49 ЕО
1. Доводи на страните
45.
Комисията счита, че задължението за сключване на договор с всички категории застраховани лица и във всички райони на Италия, което член 11, параграф 1 от Закон № 990 (
11
) налага на всички застрахователни предприятия, титуляри на разрешително за сключване на задължителна застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни преводни средства за вреди, причинени на трети лица, ограничава свободата на установяване, уредена в член 43 ЕО, и свободното предоставяне на услуги, уредено в член 49 ЕО. Член 11, параграф 1 bis, член 12 bis и член 12 quarter, параграф 1 от Закон № 990 (
12
), които предвиждат налагането на санкции от страна на ISVAP, се прилагат от този орган единствено с цел избягване на заобикалянето на задължението за сключване на договор и също така ограничават свободата на установяване, уредена в член 43 ЕО, и свободното предоставяне на услуги, уредено в член 49 ЕО.
46.
В съдебното заседание на 13 май 2008 г. Комисията заявява, че задължението за сключване на договор е възможно най-лошото ограничение, което даден законодател може да наложи на едно предприятие, тъй като с него отрича основната свобода на предприятието да избира страната, на която продава стоки или предоставя услуги. Тя счита, че има обаче и примери, като доставката на вода, газ и електроенергия, в които такова задължение за сключване на договор е оправдано.
47.
Според Комисията предвиденото в италианското законодателство задължение за сключване на договор възпира застрахователните предприятия със седалище в други държави членки да се установяват в Италия и да предлагат услуги на нейна територия, като по този начин съставлява пречка пред достъпа до италианския пазар. Вследствие на задължението за сключване на договор застрахователните предприятия не могат да вземат стратегически пазарни решения, като свободно изберат какви застрахователни услуги искат да предоставят и на какви получатели. За да спазят италианското законодателство, застрахователните предприятия трябва да понесат разходи, които са прекомерни с оглед на корпоративните им стратегии. Тези допълнителни разходи, които в действителност възпират застрахователните предприятия да навлязат на италианския пазар, са особено ограничителни за застрахователните предприятия, които предлагат в Италия автомобилни застраховки по силата на свободно предоставяне на услуги и които следователно желаят спорадично да сключват на италианския пазар ограничен брой сделки. Общностните застрахователни предприятия са лишени от възможността да развиват дейността си в Италия постепенно, което прави твърде скъп и твърде рискован достъпа им до италианския пазар на задължителни застраховки „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица. Комисията твърди също така, че застрахователните предприятия от другите държави членки са лишени от възможността да предлагат задължителни застраховки „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, в определени райони на Италия, където за тях е благоприятно да извършват такава дейност по свързани с езика или географска близост причини.
48.
В своята реплика Комисията също така твърди, че националните застрахователни предприятия могат да компенсират икономическите неудобства, произтичащи от задължението за сключване на договор с всеки, които желае такава застраховка, с възможността да предлагат на тези лица различни видове застраховки.
49.
Комисията посочва трудностите, които са срещнали три застрахователни предприятия от Франция, Белгия и Ирландия, които са предлагали в Италия задължителни застраховки „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, по силата на свободното предоставяне на услуги. Първият случай засяга френско предприятие, което осъществява дейност в областта на застраховането, различно от животозастраховането, и има клонове в четиринадесет държави членки, в които действа въз основа на уеднаквен търговски модел, като сключва търговски и промишлени застраховки и предлага автомобилно застраховане за предприятия със значителен автомобилен парк. Според ISVAP, предвид прилаганите от това предприятие ставки на премиите, считано от 2003 г. то е целяло да заобиколи задълженията си по член 11 от Закон № 990. ISVAP е поискало от предприятието редовно да му съобщава ставките на премиите си, както и да предлага тарифи за всички категории притежатели на полици, във всички географски райони, включително в такива, които не влизат по никакъв начин в стратегическите планове на предприятието. ISVAP налага на предприятието имуществена санкция в размер на един милион евро. Комисията посочва също като пример и белгийско застрахователно предприятие с клонове в тринадесет държави членки, което по силата на свободното предоставяне на услуги предлага автомобилно застраховане в рамките на други застраховки за мултинационални дружества. През 2003 г. ISVAP приема, че това предприятие заобикаля задълженията си по член 11 от Закон № 990, и по-специално че прилаганите от предприятието ставки на премиите са значително по-високи от средните за пазара, като с тях се целяло да се заобиколи задължението за сключване на застраховка. ISVAP налага на белгийското предприятие имуществена санкция в размер на един милион евро. На последно място, Комисията посочва случая на застрахователно предприятие, установено в Ирландия, което е част от мултинационална група за предоставяне на автомобили под наем. Предприятието, което има клонове в осем държави членки, е малко дружество само с десет служители, като предлага застраховки за своите дружества майки, но не възнамерява да предлага застраховки на широката общественост в която и да било от деветте държави членки, в които осъществява дейност. Независимо от това, че считано от 1997 г., дейността на предприятието в Италия се ограничава до предлагането на застрахователни услуги за моторните превозни средства на дружествата, притежавани от неговите дружества майки, ISVAP приема, че предприятието е длъжно да спазва член 11 от Закон № 990. Според Комисията спазването на изискванията на ISVAP би наложило значителни инвестиции от страна на посоченото дружество, като създаване на уебсайт, изчисляване на ставки на премиите в съответствие с инструкциите на ISVAP, актуализация на уебсайта и въвеждането на служба, която да отговаря на исканията за оферти от страна на потенциалните притежатели на полици. Нещо повече, ако предприятието трябва да предоставя на широката общественост в Италия услуги по автомобилно застраховане, това би имало пряко влияние върху задълженията му в областта на границата на платежоспособност. Предвид поставените от ISVAP тежки изисквания посоченото предприятие е прекратило дейността си в Италия и неговите дружества майки понастоящем сключват автомобилни застраховки при друг застраховател.
50.
Според Комисията посочените застрахователни предприятия са се оказали в положение, подобно на испанската банка по дело CaixaBank France (
13
). В това дело Съдът приема, че предвидената във френското законодателство забрана за начисляване на лихви по сметки на виждане съставлява сериозна пречка пред дружества от останалите държави членки, различни от Френската репу-блика, за упражняването на тяхната дейност чрез клон в тази държава членка, което засяга достъпа им до пазара.
51.
Комисията счита, че независимо от приемането на член 132, параграф 2 от Кодекса, който въвежда изключение от общото задължение за сключване на договор и който може би решава проблемите, поставени пред едно от трите застрахователни предприятия, посочени по-горе в точка 49, тази разпоредба оказва минимално влияние върху твърде широкия обхват на задължението за сключване на договор.
52.
Освен това според Комисията задължението за сключване на договор съставлява пречка, която не е нито оправдана, нито пропорционална на преследваната цел. Съгласно практиката на Съда позоваването на понятието за обществен ред предполага действителна и достатъчно сериозна заплаха, засягаща основен обществен интерес. Въпреки това, както Съдът многократно подчертава, съображенията за обществен ред, както всички останали изключения от основни принципи на Договора, трябва да бъдат тълкувани ограничително. Комисията признава, че защитата на потребителите представлява цел от обществен интерес, която може да оправдае ограничаването на основните свободи, предвидени в Договора. Тя обаче счита, че предвиденото в италианското законодателство задължение за сключване на застраховки всъщност не увеличава защитата на потребителите, тъй като пречи на появата на специализирани застрахователни предприятия, които могат по-добре да задоволят нуждите на потребителите, и води до намаляване на броя на застрахователните предприятия в Италия.
53.
Комисията също така счита, че задължението за сключване на договор, наложено от Закон № 990 и Кодекса, не е, както твърди Италианската репу-блика, подходяща мярка, която да гарантира, че увредените трети лица ще получат подходящо обезщетение. Третите увредени лица са защитени по подходящ начин с други, по-уместни мерки, установени от общностното право, за да бъде предотвратено приемането на национални инструменти, които не са съгласувани и преследват законни цели от обществен интерес, но биха могли ненужно да ограничат свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги. В това отношение съгласно член 3 от Директива 72/166/ЕИО на Съвета от 24 април 1972 година относно сближаване на законодателствата на държавите членки относно застраховката „Гражданска отговорност“ при използването на моторни превозни средства и за прилагане на задължението за сключване на такава застраховка (
14
) всяка държава членка предприема всички подходящи мерки, с които да гарантира, че гражданската отговорност във връзка с използването на превозни средства с обичайно домуване на нейна територия, е застрахована. В допълнение, съгласно Втора директива 84/5/ЕИО на Съвета от 30 декември 1983 година относно сближаването на законодателствата на държавите членки, свързани със застраховките гражданска отговорност при използването на моторни превозни средства (МПС) (
15
), всяка държава членка трябва да създаде орган, който да изплаща обезщетение, когато превозното средство, което е причинило произшествието, не е застраховано или не е идентифицирано. Освен това съгласно членове 32 и 35 от Директива 92/49 всяко застрахователно предприятие, което по силата на свободното установяване или свободното предоставяне на услуги възнамерява да предлага задължителни застраховки „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, трябва да стане член на националния гаранционен фонд на приемащата държава членка. Комисията също така счита, че задължението за сключване на договор не може да бъде оправдано, за да бъде ограничено обезщетението, заплащано от гаранционния фонд, или разходите, направени от системата за социално осигуряване във връзка с произшествия, причинени от незастраховани водачи. В това отношение Комисията изтъква, че в своята практика Съдът последователно приема, че мотиви от чисто финансов или икономически характер не могат да представляват императивни съображения, които да оправдаят ограниченията на свободата на движение, гарантирана от Договора.
54.
Комисията също така изтъква, че общото задължение за сключване на договор, наложено от италианското законодателство, е твърде ограничително, за да доведе до посочената цел да се гарантира застраховка на някои категории водачи или водачи, установени в някои райони на Италия. Тези съображения са приложими mutatis mutandis и по отношение на посочената от Италианската репу-блика цел да се защитят третите увредени лица.
55.
Комисията изтъква, че след като Италианската репу-блика изрично е посочила, че въпросните законодателни разпоредби са били приети с цел да се предотврати дискриминация спрямо младите водачи и водачите, установени в южната част от страната, е трябвало да бъде приет специален законодателен инструмент, за да бъдат разрешени проблемите на тези водачи, свързани със сключването на застраховка, отколкото да бъде наложено общо задължение за сключване на договор. Комисията също така твърди, че Италианската репу-блика не е предоставила никакви данни за мащаба на проблемите на младите водачи и водачите, установени в някои райони на Италия. Освен това според Комисията не съществува абсолютно право за свободно управляване на моторно превозно средство. Като се има предвид, че посоченото право може да бъде ограничено по съображения за обществена сигурност, например когато лицата управляват под въздействието на наркотици или алкохол, на застрахователните предприятия би трябвало също да се позволи да откажат застраховането на такива водачи.
56.
Комисията подчертава също и обстоятелството, че за да постигнат целите, посочени от Италианската репу-блика, други държави членки, като Френската репу-блика, Кралство Белгия, Кралство Испания, Кралство Нидерландия и Португалската репу-блика, са приели по-малко ограничителни режими в сравнение със задължението за сключване на договор по италианското право. Когато в някоя от тези държави е отказано сключване на задължителна застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, с даден водач, се намесва публичен орган, за бъде гарантирано, че този водач ще сключи застраховка. Италианският законодател обаче е възложил това очевидно публично задължение на частните предприятия, като им налага задължението за сключване на договор.
57.
Италианската репу-блика и Република Финландия считат, че има пряка симетрична или двустранна връзка между задължението на водачите на моторни превозни средства да сключат задължителна застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, и задължението за сключване на договор, наложено на застрахователните предприятия.
58.
Според Италианската репу-блика, макар задължителната застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, да е частна застраховка, тя има социална цел, а именно необходимостта от гарантиране на ефективно и бързо обезщетяване на третите лица, пострадали при пътнотранспортни произшествия. За да бъдат гарантирани тези цели, на 20 април 1959 г. в Страсбург е приета Европейската конвенция относно задължителната застраховка гражданска отговорност за моторни превозни средства. Като налага на застрахователните предприятия задължение за сключване на договор, Италианската репу-блика цели да защити от дискриминация водачите в качеството им на потребители и да защити пострадалите при пътнотранспортни произшествия. Задължението за сключване на договор следователно трябва да се разглежда в рамките на неговата социална функция, която е свързана със съображения от обществен ред. Според Corte costituzionale (Конституционен съд) защитата на пострадалите при пътнотранспортни произшествия е от обществен интерес, тъй като тя е едно от средствата за реализиране на изискванията за обществена солидарност, уредени в член 2 от италианската конституция. Задължението за сключване на договор, наложено както на водачите, така и на застрахователните предприятия, е свързано също така с безопасността на движението, тъй като има за цел да намали вредните последици от произшествията. Според Италианската репу-блика посочените цели не би следвало да бъдат засегнати от свободата на предприемачеството. Ако бъдат възприети доводите на Комисията, системата на задължителното застраховане „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, ще се основава единствено на пазарната логика и ще загуби социалните си функции.
59.
Италианската репу-блика изтъква, че ако на застрахователните предприятия бъде разрешено да отказват да сключат договор с нежеланите потребители, посочените водачи могат да прибягнат до съмнителни предприятия и да фалшифицират документи. Асиметрията между задължението на водачите за сключване на застраховка и задължението на застрахователните предприятия за сключване на договор би довела до увеличение на броя на незастрахованите водачи и причинените от тях произшествия, увеличение на обезщетенията, изплатени от италианския гаранционен фонд на пострадалите от пътнотранспортни произшествия, увеличение на броя на правните спорове и невъзможност за ефективно и бързо обезщетяване на пострадалите при пътнотранспортни произшествия. През 2005 г. италианският фонд е заплатил за произшествия, в които са участвали незастраховани превозни средства, обезщетения в размер на 113,4 милиона евро, което е увеличение със 17,1% спрямо 2004 г. Също през 2005 г. са ликвидирани щетите по 13771 искания за обезщетение, което е увеличение с 21,8% спрямо предходната година. Нещо повече, съответният размер във връзка с исканията за обезщетение за произшествия, в които са участвали незастраховани превозни средства, изплатени от италианския гаранционен фонд, който изплаща и обезщетенията, по-специално когато става въпрос за щети, причинени от неустановени превозни средства, се е увеличил от 7,4% за 1995 г. до 12,6% за 2000 г. и до 27,4% за 2004 г., за да достигне 30,6% през 2005 г. Според Италианската репу-блика една от причините за увеличението на тези произшествия трябва да се търси в отказа на някои от застрахователните предприятия да застраховат някои категории водачи и водачите, живеещи в Южна Италия. Освен това, що се отнася до твърдението на Комисията, посочено в точка 53 от настоящото заключение, според което Италианската репу-блика няма право да изтъква съображения от чисто финансов характер, Италианската репу-блика счита, че посочените по-горе данни относно вече значителното и нарастващо явление на заобикаляне от страна на водачите на задължението за застраховане сочат, че последиците за обществения ред и за системата на общественото осигуряване биха били особено тежки, ако се премахне наложеното на застрахователните предприятия задължение за сключване на договор.
60.
Италианската репу-блика настоятелно изтъква, че посочените правни норми не поставят националните застрахователни предприятия в привилегировано положение спрямо предприятията, които извършват дейност в Италия по силата на свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги. Тя посочва също така, че това задължение не възпрепятства застрахователните предприятия от другите държави членки да навлязат на италианския пазар. В това отношение Италианската репу-блика твърди, че почти една трета от стотината застрахователни предприятия, които предлагат на територията на Италия задължителна застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, са със седалище в други държави. Освен това задължението за сключване на договор не прави застрахователните предприятия от другите държави членки по-малко печеливши от италианските предприятия. Италианската репу-блика счита, че основните разходи на предприятията, които предлагат задължителната застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, са свързани със създаването на структура за продажби на застрахователни полици и на мрежа за ликвидиране на щети. Тези разходи не са по-големи за чуждестранните предприятия в сравнение с италианските. В съдебното заседание Италианската репу-блика заявява, че задължението за сключване на договор, наложено на застрахователните предприятия, не оказва никакво въздействие, тъй като тези предприятия могат свободно да определят цените си, с което била гарантирана свободата на предприемачество.
61.
Що се отнася до твърдението на Комисията, че задължението за сключване на договор възпрепятства предприятията, които са установени в различни от Италия държави членки, тъй като те не са в състояние да ограничат дейността си до определени райони на Италия, Италианската репу-блика счита, че Комисията не е разбрала техническите условия на задължителната застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица. Посочената застраховка може да се предлага само на широк брой застраховани. Освен това в отговор на посоченото от Комисията, според която задължението за сключване на договор пречи на възникването на специализирани застрахователни предприятия, Италианската репу-блика твърди, че не е реалистично да се очаква в Италия да се появят застрахователни предприятия, специализирани в предлагането на полици на „нежелани“ потребители.
62.
В случай че Съдът приеме, че задължението за сключване на договор ограничава свободата на установяване или свободно предоставяне на услуги, Италианската репу-блика счита, че това ограничение е уместно за постигане на целите от обществен ред, изразяващи се в защита на системата на общественото осигуряване, безопасността на движението и защитата на потребителите. Задължението за сключване на договор позволява на Италианската репу-блика да ограничи явлението „незастраховани водачи“, което се наблюдава в други държави членки, в които застрахователните предприятия нямат задължение за сключване на договор. Италианската репу-блика счита, че е доказала както съществуването, така и важността на отказите на застрахователните предприятия в Италия да сключват договори за задължителна застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица. В това отношение Италианската репу-блика посочва примери, в които от водачите са събирани напълно необосновани премии от 10000 EUR. В допълнение Италианската репу-блика изтъква непрекъснатото увеличение на обезщетенията, изплащани на пострадалите при пътнотранспортни произшествия от гаранционния фонд, и обстоятелството, че ISVAP е открила производства за заобикаляне на задължението за сключване на договор само в няколко случая на най-сериозни нарушения.
63.
Италианската репу-блика счита, че задължението за сключване на договор е съразмерно. За разлика от твърдяното от Комисията, не било нито практично, нито законосъобразно да бъде ограничено задължението до някои категории водачи или до определени географски зони в Италия, тъй като това би довело до дискриминация и би накарало предприятията да не упражняват дейността си в районите, в които задължението е приложимо. Италианската репу-блика набляга и върху обстоятелството, че задължението за сключване на договор чувствително се смекчава от член 132, параграф 2 от Кодекса. Що се отнася до алтернативните режими, въведени в други държави членки, за да се гарантира възможността на водачите да сключат задължителна застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, дори според Италианската репу-блика тези алтернативи да могат да се адаптират, за да бъдат решени някои проблеми като употребата на алкохол или наркотици, те не могат по подходящ начин да уредят проблемите, срещани в Италия, където на голяма част от населението се отказва застраховка. Освен това Италианската репу-блика твърди, че в Испания, където съществува публичен орган (el Consorcio de Compensación de Seguros), който се намесва пряко, за да бъдат застраховани превозните средства, на които е отказана застраховка, свързаното с невъзможност за водачите да сключат застраховка явление не е изчезнало, доколкото един милион превозни средства не са застраховани, или 14% от автомобилите и 54% от мотоциклетите. В допълнение, през 2004 г. в Обединеното кралство незастраховани водачи са причинили 41000 произшествия на стойност 750 милиона евро. Предвид липсата на хармонизация на общностно равнище относно прилагането на задължението на водачите да сключат задължителна застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, всяка държава членка е свободна да избере разрешение, което е най-подходящо с оглед на общественото положение в страната.
64.
Република Финландия се ограничава до това да подкрепи Италианската репу-блика по отношение на твърдението за нарушение на членове 43 ЕО и 49 ЕО. Република Финландия счита, че дори задължението за сключване на договор да ограничава свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги, това задължение е оправдано от съображения от обществен ред и защита на потребителите. Според Република Финландия задължението за сключване на договор, което италианското законодателства налага на застрахователните предприятия, има за цел да гарантира на пострадалите при пътнотранспортни произшествия бързо и ефективно обезщетяване. Тази държава членка счита, че е налице пряка връзка между задължителната застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, и системата на общественото осигуряване. В случай на произшествия, при които са причинени вреди на трети лица, застрахователните предприятия плащат по-специално разходите за болнично лечение и обезщетенията за нетрудоспособност.
65.
Република Финландия изтъква, че в решението по дело Omega (
16
) Съдът е приел, че ако забраната за използване с търговска цел на игри, в които се симулират актове на насилие срещу хора, по-специално представянето на актове на умъртвяване на човешки същества, ограничава свободното предоставяне на услуги, това ограничение е оправдано от съображения от обществен ред. На по-силно основание, необходимостта от защита на хората, ранени при пътнотранспортни произшествия, в което е смисълът на задължението на водачите да сключат задължителна застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, и на застрахователните предприятия да предлагат тази застраховка, е свързана със съображения от обществен ред, които оправдават ограничението на свободата на установяване и на свободно предоставяне на услуги. Обстоятелството, че известен брой държави членки са предпочели да не налагат такова задължение за сключване на договор на застрахователните предприятия, не означава, че посочените италиански мерки имат непропорционален характер.
2. Преценка
66.
В настоящото производство не е спорно, че член 11, параграф 1 от Закон № 990 (
17
) налага на всички застрахователни предприятия, които упражняват дейност в Италия в сектора на задължителните застраховки „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, задължението да сключат такава застраховка с всички категории застраховани, във всички райони на Италия. Посоченото задължение се прилага едновременно спрямо националните застрахователни предприятия и спрямо застрахователните предприятия, които осъществяват дейност по застраховане в Италия по силата на свободното установяване и на свободното предоставяне на услуги. Член 132, параграф 2 от Кодекса урежда изключение от задължението за сключване на такава застраховка. Съгласно тази разпоредба застрахователните предприятия могат да поискат разрешителното за предлагане на задължителна застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, да бъде ограничено до рисковете, произтичащи от използването на съвкупност от моторни превозни средства и плавателни съдове.
67.
Освен това член 11, параграф 1 bis от Закон № 990 (
18
) предвижда по същество, че за да бъде спазено задължението за сключване на задължителна застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, застрахователните предприятия трябва да изчисляват премиите си по определен начин. Освен това според същата тази разпоредба ISVAP може да наложи тежки имуществени санкции, ако установи заобикаляне на задължението за сключване на такава застраховка в определени части от територията или спрямо някои категории застраховани лица. Тези имуществени санкции могат да бъдат в размер от един до пет милиона евро. Член 12 quater, параграф 1 от Закон № 990 (
19
) предвижда също и други имуществени санкции в случай на неизпълнение на задължението за сключване на застраховка. Член 12 bis от Закон № 990 (
20
) предвижда, че застрахователните предприятия трябва да дадат публичност на премиите и условията на застрахователните полици.
68.
Следва да се отбележи, че в иска си Комисията твърди, че разпоредбите на италианското право, посочени в точки 66 и 67 от настоящото заключение, се прилагат без разлика спрямо националните застрахователни предприятия и предприятията, които сключват застраховки в Италия по силата на свободното установяване и на свободното предоставяне на услуги. В своята реплика обаче Комисията посочва, че въпросната италианска правна уредба оказва по-голямо влияние върху предприятията, предлагащи застраховки в Италия по силата на свободното установяване и свободното предоставяне на услуги (
21
). Според мен от изложените в настоящото производство доводи на Комисията не става напълно ясно дали тази институция счита, че относимото италианско законодателство се прилага еднакво както по отношение на националните застрахователни предприятия, така и спрямо тези, които предлагат застраховки по силата на свободното установяване и на свободното предоставяне на услуги, или Комисията счита, че това законодателство води до непряка дискриминация спрямо последните предприятия.
69.
Не ми се струва, че Комисията, която носи доказателствената тежест в рамките на производствата за установяване на неизпълнение на задължения, е доказала в достатъчна степен, че член 11, параграфи 1 и 1 bis, член 12 bis и член 12 quater, параграф 1 от Закон № 990, и следователно член 35, параграф 1, член 131, член 132, параграфи 1 и 2, член 313 и член 314, параграфи 1 и 2 от Кодекса водят до различно третиране на националните застрахователни предприятия и тези, които предлагат в Италия застраховки по силата на свободното установяване и на свободното предоставяне на услуги (
22
), ако действително такова е било намерението на Комисията.
70.
Свободата на установяване, предвидена в член 43 ЕО, разглеждан във връзка с член 48 ЕО, се признава както на физическите лица, граждани на държава членка, така и на юридическите лица по смисъла на последната разпоредба. Без да се засягат известни изключения и специфични условия, тя включва достъп на територията на всяка друга държава членка до всякаква дейност като самостоятелно заето лице и упражняване на тази дейност, както и създаването и ръководенето на предприятия, създаването на търговски представителства, клонове или дъщерни предприятия. Член 43 EО въвежда задължение за премахване на ограниченията на свободата на установяване. Всички мерки, с които се забранява, се възпрепятства или се прави по-непривлекателно упражняването на тази свобода, трябва да се считат за такива ограничения (
23
).
71.
Член 49 ЕО въвежда задължение за премахване на ограниченията пред свободното предоставяне на услуги. Според трайната практика на Съда свободното предоставяне на услуги изисква премахването по отношение на установените в друга държава членка доставчици на услуги не само на всяка дискриминация, основана на тяхното гражданство, но и на всяко ограничение, дори то да се прилага, без да се прави разлика между национални доставчици и доставчици от други държави членки, когато това ограничение може да доведе до забрана, затрудняване или по-слаба привлекателност на дейността на доставчик, установен в друга държава членка, в която той законно предлага аналогични услуги (
24
).
72.
След като членове 43 ЕО и 49 ЕО не допускат национални мерки, които, макар и приложими без дискриминация с оглед на гражданството, могат да затруднят или да направят по-малко привлекателно упражняването от гражданите на Общността на гарантираните от Договора основни свободи, е необходимо да се разгледа дали наложеното от италианското законодателство задължение за сключване на застраховка (
25
) потенциално затруднява или в съществена степен възпрепятства дейностите на застрахователните предприятия, които в Италия сключват задължителни застраховки „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, по силата на свободно установяване и на свободно предоставяне на услуги.
73.
Считам, че в настоящото производство Комисията е доказала в достатъчна степен, че наложените задължения по член 11, параграфи 1 и 1 bis, член 12 bis и член 12 quater, параграф 1 от Закон № 990 (
26
) във връзка с предоставянето на територията на Италия на задължителна застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, гарантират, че предприятията, които упражняват дейност на този пазар, не могат, без да се изложат на риск от имуществени санкции в голям размер, да се специализират най-общо (
27
) в предоставянето на такава застраховка на специфични категории притежатели на полици, или да концентрират усилията си в определени географски зони или езикови райони в Италия.
74.
В действителност застрахователно предприятие, което има разрешително за сключване на територията на Италия на задължителни застраховки „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, е длъжно съгласно посочената италианска правна уредба да бъде на разположение от датата на разрешителното, за да преговаря с всички потенциални клиенти и да сключва с тях задължителна застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица.
75.
Според мен Комисията също така доказва, че задължението за сключване на застраховка по италианското законодателство може да накара застрахователните предприятия да направят допълнителни финансови и логистични разходи, като по този начин излага на увеличен финансов риск предприятията, извършващи дейност в Италия. В това отношение в писмените си становища Италианската репу-блика твърди, че основните разходи, свързани с предоставянето в Италия на задължителна застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, не се понасят в по-голяма степен от предприятията, упражняващи дейността си по силата на свободата на установяване и на свободното предоставяне на услуги (
28
). Въпреки това според мен е уместно да се подчертае, че както се посочва от Комисията и не се оспорва от Италианската репу-блика, наложеното от италианското законодателство задължение за сключване на застраховка има директно влияние върху задълженията на застрахователното предприятиe във връзка с границата на платежоспособност (
29
).
76.
Нещо повече, изглежда, че задължението за сключване на застраховка се прилага независимо от възприетата от застрахователното предприятие специализация или пазарна стратегия, от финансовите или логистичните му възможности и от неговия опит на посочения пазар.
77.
Ето защо считам, че Комисията е доказала, че посочената италианска правна уредба потенциално пречи (
30
) на застрахователните предприятия, специализирани в застраховането в рамките на пазарни ниши или специализирани пазари, да навлязат на пазара на задължителната застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, в Италия (
31
). Освен това считам, че Комисията е доказала, че посочената италианска правна уредба потенциално пречи на застрахователните предприятия да навлязат на пазара на задължителните застраховки „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, в Италия, тъй като тя може да им попречи да навлязат на посочения пазар постепенно или прогресивно, или дори по случаен или спорадичен начин (
32
).
78.
Според мен положението на трите предприятия, което е посочено от Комисията в писмените ѝ становища и по никакъв начин не е оспорено от Италианската репу-блика, макар и да не е непременно показателно за пречките, които срещат всички предприятия, навлизащи на пазара на задължителните застраховки „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, доказва, че пречките, създадени от посоченото законодателство, са в състояние да придобият известен мащаб и да не бъдат само хипотетични или евентуални (
33
).
79.
Макар изключението, посочено в член 132, параграф 2 от Кодекса, да облекчава положението на някои застрахователни предприятия, и по-специално тези, които желаят разрешително, ограничено до застраховането на съвкупност от моторни превозни средства или плавателни съдове (
34
), считам, че това изключение има твърде тесен обхват. Според мен посоченото изключение не води до намаление на ограниченията, създадени от задължението за сключване на договор (
35
) и с които се сблъскват например застрахователните предприятия, специализирани в застраховането в пазарни сектори, различни от рисковете при управление на съвкупност от моторни превозни средства или плавателни съдове (
36
). В действителност застрахователните предприятия биха могли да бъдат принудени да променят чувствително съществуващия си бизнес модел (
37
), за да отговарят на посоченото италианско законодателство.
80.
Съгласно трайната съдебна практика националните мерки, ограничаващи упражняването на гарантираните от Договора основни свободи, могат да бъдат обосновани единствено ако отговарят на четири условия — да се прилагат по недискриминационен начин, да отговарят на императивни съображения от обществен интерес, да са в състояние да гарантират осъществяването на преследваната цел и да не надхвърлят необходимото за постигането ѝ (
38
).
81.
В това отношение е уместно да се припомни, че в случая Комисията не доказва, че разпоредбите на посоченото италианско законодателство имат различни последици за застрахователните предприятия, упражняващи дейността си в Италия по силата на свободата на установяване или на свободното предоставяне на услуги (
39
). Що се отнася до това дали тези разпоредби могат да отговорят на императивни съображения от обществен интерес, Италианската репу-блика твърди, че това е така на две основания. На първо място, задължението за сключване на договор гарантира на някои категории водачи, като например младите водачи или водачите, живеещи в определени райони на Италия, че ще могат да сключат задължителна застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица. На второ място, наложеното на застрахователните предприятия задължение за сключване на договор гарантира, че третите лица, пострадали от моторни превозни средства, ще бъдат обезщетени за претърпените вреди и че тези вреди няма да доведат до изчерпването на средствата на системата за обществено осигуряване. Според Италианската репу-блика и Република Финландия съществува пряка връзка между задължението на водачите да сключат задължителна застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, и задължението на застрахователните предприятия да предоставят такава застраховка.
82.
Що се отнася до първото основание, според мен защитата на потребителите може да обоснове ограничения на свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги (
40
). Както посочвам в точка 77 от настоящото заключение, изискванията, наложени на застрахователните предприятия от член 11, параграфи 1 и 1 bis, член 12 bis и член 12 quater, параграф 1 от Закон № 990 (
41
) в областта на задължителната застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, според мен са потенциална пречка по-специално пред възникването в Италия на специализирани застрахователни предприятия (
42
). Въпреки това ако отсъствието на специализирани застрахователни предприятия или намаляването на броя им в Италия може да бъде неблагоприятно за някои от потребителите в Италия (
43
), аз считам in abstracto, че необходимостта от гаранции, че потребителите на задължителна застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, няма да бъдат подложени на неоправдана дискриминация с оглед на възрастта им или населеното място, в което живеят, може да оправдае ограничения на свободата на установяване и на свободното предоставяне на услуги.
83.
Следователно Италианската репу-блика, която изтъква трудностите, с които се сблъскват някои категории водачи и живеещите в Южна Италия водачи, като основание за ограничение на свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги, носи тежестта да представи пред Съда достатъчно доказателства в подкрепа на твърденията си, че тези трудности ще продължават да съществуват или дори ще се увеличават, ако липсва задължението за сключване на договор. В това отношение Италианската репу-блика твърди, че премахването на задължението за сключване на договор, наложено на застрахователните предприятия, би имало „опустошителни“ последици, по-специално в Южна Италия (Il Mezzogiorno). Независимо от това бих изтъкнал, че освен конкретните статистики, представени от Италианската репу-блика, които показват нарастващ проблем в цяла Италия, свързан с произшествията, в които участват незастраховани моторни превозни средства въпреки съществуващото общо задължение за сключване на договор (
44
), тази държава членка почти не е представила доказателства, от които да се установи, че при отсъствието на това задължение водачите, живеещи в Южна Италия, и младите водачи ще бъдат подложени на дискриминация или на по-голяма дискриминация (
45
).
84.
Ако приемем обаче, че евентуално съществува риск от дискриминация спрямо младите водачи и водачите, живеещи в Южна Италия, в отсъствието на задължението за сключване на договор, наложено на застрахователните предприятия, е нужно да разгледаме дали предприетите от Италианската репу-блика мерки не надхвърлят това, което е обективно необходимо (
46
).
85.
Очевидно е, че задължението за сключване на договор, наложено от член 11, параграф 1 от Закон № 990 и впоследствие от член 132, параграф 1 от Кодекса, е от общ характер и се прилага независимо от категорията на засегнатите потребители или местожителството им. Следователно това задължение би изглеждало поне на пръв поглед непропорционално и прекомерно ограничително, тъй като то очевидно надхвърля необходимото за постигането на преследваната цел (
47
).
86.
Впрочем Италианската репу-блика по същество твърди, че не е възможно да се ограничи задължението за сключване на договор до определени категории потребители, тъй като това ограничение само по себе си би довело до дискриминация. Освен това според Италианската репу-блика ако задължението за сключване на договор се ограничи до определени райони в Италия, това би подтикнало застрахователните предприятия да не упражняват дейност в тези райони. Тя също така счита, че различните режими, които са въведени в други държави членки за решаване на проблемите на водачите, които не могат да сключат задължителна застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, и които са по-малко ограничителни в сравнение със задължението за сключване на договор, биха се оказали неадекватни спрямо съществуващите в Италия проблеми.
87.
Според мен съгласно практиката на Съда пропорционалният характер на мерките, приети от Италианската репу-блика, не може да бъде изключен единствено поради това че други държави членки са избрали система за защита, различна от приетата от Италианската репу-блика (
48
). Възможно е в Италианската репу-блика да преобладават специфични обстоятелства, които да се противопоставят на приемането от нейна страна на предпочетените от други държави членки режими. Въпреки това при отсъствието на каквито и да било доказателства освен недоказаните твърдения на Италианската репу-блика, не съм убеден, че за нея е невъзможно в практически или юридически план да ограничи задължението за сключване на договор (
49
) до лицата, живеещи в някои райони в Италия, или до някои категории потребители. Следователно считам, че член 11, параграфи 1 и 1 bis, член 12 bis и член 12 quater, параграф 1 от Закон № 990 (
50
) надхвърлят обективно необходимото за постигането на посочената цел за защита на някои водачи от дискриминация.
88.
Що се отнася до твърдението на Италианската репу-блика, според която задължението за сключване на договор е оправдано с оглед на защитата на третите лица, пострадали от пътнотранспортни произшествия, в които са участвали незастраховани водачи, считам, че тази цел би следвало по принцип да бъде включена в интересите, които могат да оправдаят ограничение на свободата на установяване и на свободното предоставяне на услуги (
51
).
89.
Въпреки това смятам, че Италианската репу-блика не е представила никакви доказателства в подкрепа на твърденията си за съществуване на пряка връзка между липсата на задължението на застрахователните предприятия да сключват задължителна застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, с всички потенциални потребители и увеличаването на броя на третите лица, пострадали при пътнотранспортни произшествия, в които са участвали незастраховани превозни средства. Независимо от това, че Италианската репу-блика е представила тревожни данни относно другите държави членки, в които не съществува задължение за сключване на договор, и броя на незастрахованите превозни средства и произшествията с тези превозни средства (
52
), тя по никакъв начин не доказва съществуването на пряка връзка между тези две групи данни. В действителност Италианската репу-блика представя значителни данни, които сочат подчертано увеличение на броя на исканията за обезщетения и обезщетенията, изплатени от италианския гаранционен фонд, при това в държава членка, в която на застрахователните предприятия е наложено задължение за сключване на договор (
53
). От представената пред Съда преписка по настоящото дело не може да се установи, че задължението за сключване на договор, наложено от италианското законодателство (
54
), е подходяща мярка за осъществяване на целта да бъдат защитени третите лица, пострадали от пътнотранспортни произшествия с моторни превозни средства.
90.
Ето защо предлагам на Съда да приеме за установено, че Италианската репу-блика не е изпълнила задълженията си по членове 43 ЕО и 49 ЕО.
В — Второ твърдение — нарушение на членове 6, 29 и 39 от Директива 92/49
1. Доводи на страните
91.
Комисията счита, че член 11, параграф 1 bis, член 12 bis и член 12 quater, параграф 1 от Закон № 990 (
55
) противоречат на принципа за свободно определяне на ставките на премиите. Според Комисията ако Съдът приеме, че задължението за сключване на договор, наложено с член 11, параграф 1 от Закон № 990 (
56
), е несъвместимо с общностното право, от това неизбежно следва, че член 11, параграф 1 bis от Закон № 990 нарушава членове 6, 29 и 39 от Директива 92/49. Италианската репу-блика от своя страна поддържа, че системата на последващ контрол, упражняван от ISVAP в областта на ставките на премиите, е била приета именно за да гарантира, че задължението за сключване на договор няма да бъде заобикаляно.
92.
Според Комисията наложеното на застрахователните предприятия задължение да определят ставките на премиите си „в съответствие с техническите си условия, които следва да са достатъчно широки и да обхващат поне пет предходни финансови години“, едновременно с възможността ISVAP да упражнява последващ контрол върху ставките на премиите и да налага тежки санкции, нарушава принципа на свободното определяне на ставките на премиите. Без същевременно да изисква нито предварително одобрение, нито системно уведомяване на ISVAP за ставките на премиите, италианското законодателство гарантира, че ставките на премиите отговарят на средните пазарни ставки. Това законодателство води до създаване на система за регламентирани ставки на премиите и следователно възпрепятства застрахователните предприятия да предлагат услугите си по начин, който намират за подходящ, като с това възпрепятства създаването на единния пазар на застрахователни услуги.
93.
Италианската репу-блика твърди, че италианското законодателство не изисква предварително одобрение или системно съобщаване на ставките на премиите. Според нея правилата относно равнището на ставките, уредени в Закон № 990 и в Кодекса, имат за цел само да гарантират, че застрахователните предприятия няма да заобикалят задължението за сключване на договор, като карат потребителите да заплащат прекомерно високи цени. Посочените правила съответстват на обичайните технически условия за определяне на ставките на премиите и на актюерските принципи, спазвани от застрахователните предприятия. Следователно Комисията погрешно посочва, че правилата, уредени в италианското законодателство, имат за цел да гарантират, че размерът на премиите съответства на средния за пазара. Застрахователните предприятия имат право да увеличават, дори и значително, равнището на ставките, за да се съобразят с отрицателното развитие във връзка с броя на исканията за обезщетение или за да приемат други технически мерки с цел запазване на финансовата си стабилност. ISVAP рядко предприема действия и се намесва реално единствено когато застрахователните предприятия начисляват премии с цел злоупотреба или дискриминация.
2. Преценка
94.
Директива 92/49, приета на основание член 57, параграф 2 от Договора за ЕО и член 66 от Договора за ЕО (понастоящем след изменението член 47, параграф 2 ЕО и член 55 ЕО), има за цел да завърши изграждането на вътрешния пазар в сектора на прякото застраховане, различно от животозастраховането, в два аспекта — свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги — за да улесни застрахователните предприятия, чието седалище е в Общността, при покриването на рискове в рамките на Общността (
57
). Тя има за цел да осигури свободното предлагане в Общността на застрахователни продукти в посочения сектор (
58
).
95.
Що се отнася до членове 6, 29 и 39 от Директива 92/49, Съдът приема, че общностният законодател възнамерява да гарантира принципа на свободното определяне на ставките на премиите в сектора на застраховането, различно от животозастраховането, включително и по отношение на задължителното застраховане, каквото е застраховането за гражданска отговорност при управление на моторни превозни средства. Този принцип предполага забрана на всякакви системи за предварително или системно съобщаване на ставките на премиите, които дадено застрахователно предприятие възнамерява да прилага в отношенията си с притежателите на застрахователни полици. Единственото изключение от този принцип, установено в Директива 92/49, се отнася до предварителното съобщаване или одобряване на „увеличението на ставките на премиите“ като част от „общите системи за контрол на цените“ (
59
).
96.
Страните в настоящото производство не спорят относно обстоятелството, че член 11, параграф 1 bis, член 12 bis и член 12 quater, параграф 1 от Закон № 990 (
60
) не установяват система за предварително или системно съобщаване на ставките на премиите в Италия и че ISVAP се намесва в областта на ставките впоследствие. Необходимо е обаче да се разгледа дали член 11, параграф 1 bis, член 12 bis и член 12 quater, параграф 1 от Закон № 990 (
61
) всъщност водят до противоречие с принципа за свободно определяне на ставките на премиите, прогласен в практиката на Съда.
97.
Според мен е сигурно, че съгласно член 11, параграф 1 bis от Закон № 990 (
62
) застрахователните предприятия, които имат разрешително за сключване на задължителни застраховки „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, в Италия, не са напълно свободни да определят размера на базисните ставки. В действителност отклонението от правилата относно определянето на ставките, предвидени в член 11, параграф 1 bis от Закон № 990 (
63
), може да доведе до налагане на застрахователното предприятие на имуществени санкции в размер от един до пет милиона евро (
64
).
98.
Въпреки това считам, че свободата при определяне на ставките на премиите, предвидена в Директива 92/49, не е неограничена. Застрахователните предприятия не могат безнаказано да определят ставките си (
65
). В действителност, съгласно практиката на Съда, при липса на ясно изразена воля от страна на общностния законодател в този смисъл (
66
) не може да се предполага пълно хармонизиране в областта на ставките за застраховането, различно от животозастраховането, изключващо всякакви национални мерки, които биха могли да окажат въздействие върху ставките на премиите.
99.
В настоящия случай Италианската репу-блика ясно посочва, че по-специално член 11, параграф 1 bis от Закон № 990 (
67
) е приет, за да предотврати заобикалянето на задължението за сключване на договор, предвидено в член 11, параграф 1 от Закон № 990 (
68
).
100.
Както посочих в точки 66—90 от настоящото заключение, считам, че задължението за сключване на договор, предвидено в член 11, параграф 1 от Закон № 990 (
69
), представлява неоправдано ограничение на свободата на установяване и на свободното предоставяне на услуги. Ето защо приемам, че член 11, параграф 1 bis от Закон № 990 (
70
), който е приет, за да попречи на заобикалянето на страдащото от порок задължение за сключване на договор, представлява неоправдано нарушение на принципа за свободно определяне на ставките на премиите.
101.
Ето защо предлагам на Съда да приеме за установено, че като въвежда и оставя в сила законодателство относно изчисляването на ставките на премиите с цел да предотврати заобикалянето на задължението за сключване на договор, Италианската репу-блика не изпълнява задълженията си, свързани с принципа на свободно определяне на ставките на премиите, уреден в членове 6, 29 и 39 от Директива 92/49.
Г — Трето твърдение — нарушение на член 9 от Директива 92/49
1. Доводи на страните
102.
Комисията счита, че упражняваният надзор и налаганите санкции от страна на ISVAP, на основание член 11, параграф 1 bis от Закон № 990 и по-късно по член 35, параграф 1 и член 314, параграф 2 от Кодекса, спрямо застрахователните предприятия, които осъществяват дейност в Италия по силата на свободата на установяване и на свободното предоставяне на услуги, нарушават разпределението на правомощията между държавата членка по произход и приемащата държава членка, предвидено в член 9 от Директива 92/49.
103.
Съгласно съображение 5 от Директива 92/49 принципът за надзор от страна на държавата членка по произход е една от основните цели на директивата и всякакви изключения от този принцип следва да бъдат тълкувани стриктно, както и да бъдат уредени изрично или мълчаливо от други разпоредби на Директива 92/49 или от другите директиви относно задължителната застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица. Освен това членове 11 и 40 от Директива 92/49 дават широк обхват на принципа за надзора, упражняван от държавата членка по произход. В случай че ISVAP желае да се намеси по отношение на начислените ставки от страна на предприятията със седалище в друга държава членка, ISVAP следва да уведоми за предполагаемите нередности контролния орган от държавата членка по произход и да поиска от него да предприеме необходимите мерки.
104.
Според Италианската репу-блика приетите от нея мерки с цел защита на потребителите нямат никаква връзка с финансовия надзор над застрахователните предприятия, предвиден в член 9 от Директива 92/49. Финансовият надзор на застрахователно предприятие, отговорност за който носи единствено държавата членка по произход, е свързан по-скоро с границата на платежоспособност и техническите резерви, отколкото със защитата на потребителите.
2. Преценка
105.
Директива 92/49 цели „[…] осъществяване на основната хармонизация, която е необходима и достатъчна за постигане на взаимно признаване на разрешителните и системите за разумен контрол, което позволява предоставянето на едно разрешително, валидно за цялата Общност и прилагане на принципа за надзор от страна на държавата членка по произход“ (
71
).
106.
Така достъпът до извършване на застрахователна дейност и самото извършване се подчиняват на издаването на едно-единствено разрешително от страна на компетентните органи в държавата членка по седалището на застрахователното предприятие, което позволява на предприятието да упражнява дейността си навсякъде в Общността по силата на свободата на установяване или на свободното предоставяне на услуги. Освен това държавата членка по местонахождение на клона или по предоставянето на услугите не може да изисква ново разрешително (
72
) от застрахователните предприятия, които желаят да извършват застраховане на нейна територия и са получили разрешително в държавата членка по произход (
73
). Нещо повече, вследствие на принципа за разрешително, издавано от държавата членка по произход съгласно член 9 от Директива 92/49, държавата членка по произход единствена носи отговорност за финансовия надзор на застрахователните предприятия. Финансовият надзор включва (
74
) проверка „по отношение на цялостната дейност на застрахователното предприятие, на състоянието му на платежоспособност, на формирането на техническите резерви и на активите, които ги покриват[…]“ (
75
).
107.
Според мен уредените в Директива 92/49 принципи за издаване на разрешителното „на едно гише“, както и за финансов надзор от държавата членка по произход са крайъгълният камък на упражняването на свободата за установяване и свободното предоставяне на услуги в сектора на застраховането, различно от животозастраховане.
108.
Съгласно член 11, параграф 1 bis от Закон № 990 и впоследствие член 35, параграф 1 и член 314, параграф 2 от Кодекса, на застрахователните предприятия, които имат разрешително за сключване на задължителна застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, в Италия, включително тези, които осъществяват дейност по силата на свободно установяване и на свободно предоставяне на услуги, е указано да изчисляват ставките на премиите по специфичен начин. Нещо повече, несъобразяването от страна на застрахователното предприятие с метода за изчисляване на ставките на премиите, посочен в член 11, параграф 1 bis от Закон № 990 и впоследствие в член 35, параграф 1 и член 314, параграф 2 от Кодекса, може да доведе при определени обстоятелства до налагане на тежки имуществени санкции от страна на ISVAP. Както посочих в точка 99 от настоящото заключение, член 11, параграф 1 bis от Закон № 990 и впоследствие член 35, параграф 1 и член 314, параграф 2 от Кодекса имат за единствена цел да предотвратят заобикалянето на задължението за сключване на договор.
109.
Според мен решението дали да бъде сключена застраховка с притежателите на застрахователни полици, както и определянето на ставките на премиите са същността на дейността на всяко застрахователно предприятие и са в състояние да застрашат финансовото му равновесие. Правилата, уредени в член 11, параграф 1 bis от Закон № 990 (
76
), относно изчисляването на премиите, както и правомощията на ISVAP за контрол и санкции във връзка с тях, изискват застрахователното предприятие да се отчита не само на компетентните органи, отговорни за финансовия надзор съгласно Директива 92/49 в държавата членка по произход, но също така и на ISVAP по въпроси, които засягат финансовото му равновесие.
110.
Следователно считам за основателно твърдението за нарушение на Комисията, според което член 11, параграф 1 bis от Закон № 990 (
77
), приет с цел да предотврати заобикалянето на страдащото от порок задължение за сключване на договор, нарушава член 9 от Директива 92/49.
VII — По съдебните разноски
111.
Съгласно член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане Италианската репу-блика да бъде осъдена и последната е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
112.
В приложение на член 69, параграф 4 от Процедурния правилник държавите членки, които са встъпили в делото, понасят направените от тях съдебни разноски.
VIII — Заключение
113.
Ето защо предлагам на Съда:
—
да установи, че като въвежда и оставя в сила за всички застрахователни предприятия, включително тези със седалище в друга държава членка, но които извършват дейност в Италия по силата на свободата на установяване или на свободното предоставяне на услуги, задължение да сключват задължителна застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, Италианската репу-блика не изпълнява задълженията си по членове 43 ЕО и 49 ЕО,
—
да установи, че като въвежда и оставя в сила правила за изчисляване на ставките на премиите, приети с цел да се предотврати заобикалянето на задължението за сключване на договор, в нарушение на принципа за свободно определяне на ставките на премиите, посочен в членове 6, 29 и 39 от Директива 92/49/ЕИО на Съвета от 18 юни 1992 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, свързани с прякото застраховане, различно от животозастраховането и за изменение на Директиви 73/239/ЕИО и 88/357/ЕИО (Трета директива за застраховането, различно от животозастраховане), Италианската репу-блика не изпълнява задълженията си по тази директива,
—
да установи, че като въвежда и оставя в сила подробни правила, съобразно които застрахователните предприятия със седалище в друга държава членка, но които извършват дейност в Италия по силата на свободата на установяване или на свободното предоставяне на услуги, изчисляват застрахователните си премии, и като налага санкции в случай на неизпълнение на тези подробни правила в нарушение на посочения в член 9 от Директива 92/49 принцип за осъществяване на надзор от държавата членка по произход, Италианската репу-блика не изпълнява задълженията си по тази директива,
—
да осъди Италианската репу-блика да заплати направените от нея съдебни разноски, както и разноските, направени от Комисията на Европейските общности,
—
да постанови, че Република Финландия понася направените от нея съдебни разноски.
(
1
)	Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)	ОВ L 228, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 53.
(
3
)	Решение от 5 октомври 2004 г. (С-442/02, Recueil, стр. I-8961).
(
4
)	Вж. точка 30 от настоящото заключение.
(
5
)	Вж. по-специално Решение от 10 май 2001 г. по дело Комисия/Нидерландия (С-152/98, Recueil, стр. I-3463, точка 23); Решение от 15 януари 2002 г. по дело Комисия/Италия (С-439/99, Recueil, стр. I-305, точка 10) и Решение от 27 ноември 2003 г. по дело Комисия/Финландия (С-185/00, Recueil, стр. I-14189, точка 79).
(
6
)	Вж. по-специално Решение от 5 юни 2003 г. по дело Комисия/Италия (С-145/01, Recueil, стр. I-5581, точка 17).
(
7
)	Вж. по-специално Решение от 28 март 1985 г. по дело Комисия/Италия (274/83, Recueil, стр. 1077, точка 21), Решение от 16 септември 1997 г. по дело Комисия/Италия (С-279/94, Recueil, стр. I-4743, точка 15) и Решение от 18 май 2006 г. по дело Комисия/Испания (С-221/04, Recueil, стр. I-4515, точка 36).
(
8
)	Вж. точка 30 от настоящото заключение.
(
9
)	Вж. точки 18 и 19 от настоящото заключение.
(
10
)	Решение от 19 май 1983 г. по дело Verros/Парламент (306/81, Recueil, стр. 1755, точка 9) и Решение от 15 декември 2005 г. по дело Италия/Комисия (С-66/02, Recueil, стр. I-10901, точка 86).
(
11
)	И впоследствие член 132, параграф 1 от Кодекса.
(
12
)	И впоследствие член 35, параграф 1, член 314, параграф 2, членове 131 и 313 и член 314, параграф 1 от Кодекса.
(
13
)	Решение, посочено по-горе в бележка под линия 3.
(
14
)	ОВ L 103, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 1, стр. 10.
(
15
)	ОВ L 8, стр. 17; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 1, стр. 104.
(
16
)	Решение от 14 октомври 2004 г. (С-36/02, Recueil, стр. I-9609).
(
17
)	И впоследствие член 132, параграф 1 от Кодекса.
(
18
)	И впоследствие член 35, параграф 1 и член 314, параграф 2 от Кодекса.
(
19
)	И впоследствие член 314, параграф 1 от Кодекса.
(
20
)	И впоследствие членове 131 и 313 от Кодекса.
(
21
)	Вж. точка 48 от настоящото заключение.
(
22
)	Решение от 21 октомври 2004 г. по дело Комисия/Гърция (С-288/02, Recueil, стр. I-10071, точка 35 и цитираната съдебна практика).
(
23
)	Вж. по-специално решението по дело CaixaBank France, посочено по-горе в бележка под линия 3, точки 9 и 11.
(
24
)	Вж. по-специално Решение от 29 ноември 2001 г. по дело De Coster (C-17/00, Recueil, стp. I-9445, точка 29), Решение от 8 септември 2005 г. по дело Mobistar и Belgacom Mobile (C-544/03 и C-545/03, Recueil, стр. I-7723, точка 29), Решение от 5 декември 2006 г. по дело Cipolla и др. (C-94/04 и C-202/04, Recueil, стр. I-11421, точка 56) и Решение от 11 януари 2007 г. по дело ITC (C-208/05, Сборник, стp. I-181, точка 55).
(
25
)	И свързаните с него задължения.
(
26
)	И впоследствие член 35, параграф 1, член 131, член 132, параграф 1, член 313 и член 314, параграфи 1 и 2 от Кодекса.
(
27
)	Вж. обаче член 132, параграф 2 от Кодекса.
(
28
)	Вж. точка 60 от настоящото заключение.
(
29
)	Вж. точка 49 от настоящото заключение. Съгласно съображение 3 от Директива 2002/13/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 5 март 2002 година за изменение на Директива 73/239/ЕИО на Съвета по отношение на изискванията за границите на платежоспособност на дружества, които не извършват животозастраховане (ОВ L 77, стр. 17; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 4, стр. 172) задължението за застрахователните предприятия да създават граници на платежоспособността, предназначени да амортизират ефекта от евентуални неблагоприятни икономически вариации, представлява важен елемент от системата за разумен надзор, визираща защитата на интересите на застрахованите и на титулярите на застрахователни полици.
(
30
)	Въпреки че не може да се изключи възможността застрахователните предприятия да приемат по своя инициатива мерки за намаляване на фактическите последици от посочената правна уредба, например като адресират до определени категории потенциални притежатели на полици рекламни брошури или ги изпращат в определени географски или езикови райони, тези мерки не променят факта, че предприятията следва, в съответствие с италианското законодателство, да сключат застраховка с всички поискали това притежатели на полица и да се съобразят с изискванията на италианското законодателство за спазване на задължението за сключване на договор.
(
31
)	В Решение от 25 февруари 2003 г. по дело Комисия/Италия (С-59/01, Recueil, стр. I-1759, точка 25), Съдът приема, че „[…] съгласно съображение 19 от [Директива 92/49] в рамките на вътрешния пазар е в интерес на притежателя на полица да има достъп до възможно най-широка гама от застрахователни продукти, предлагани в Общността, така че да може да избере този, който отговаря максимално на нуждите му “.
(
32
)	Бих посочил, че съгласно практиката на Съда самото разграничение между предоставяне на услуги и установяване може да се основава на това дали определена дейност се извършва трайно и продължително или само временно. Вж. в този смисъл Решение от 30 ноември 1995 г. по дело Gebhard (C-55/94, Recueil, стр. I-4165, точки 21—26).
(
33
)	Бих посочил също така, че в съдебното заседание Комисията заявява, без това да е оспорено от Италианската репу-блика, че ISVAP наскоро е наложил имуществени санкции от един до два милиона евро на германско, на италианско и на швейцарско застрахователно предприятие за неспазване на задължението за сключване на договор.
(
34
)	Бих добавил, извън останалото, че приемането от страна на Италианската репу-блика на член 132, параграф 2 от Кодекса доказва, че тя съзнава съществуването на специализация в предлагането на задължителната застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица.
(
35
)	И разпоредбите на италианското законодателство, предназначени да гарантират пълното действие на това задължение.
(
36
)	Бихме могли да си представим например положение, при което застрахователно предприятие се специализира в предлагането на задължителна застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица, на таксиметровите шофьори, действащи като самостоятелно заети лица.
(
37
)	В действителност посочената италианска правна уредба може да засегне търговските методи на предприятието.
(
38
)	Вж. Решение от 4 юли 2000 г. по дело Haim (С-424/97, Recueil, стр. I-5123, точка 57).
(
39
)	Ако нейното намерение действително е било такова; вж. точка 69 от настоящото заключение.
(
40
)	Вж. във връзка със свободното предоставяне на услуги Решение от 9 юли 1997 г. по дело De Agostini и TV-Shop (C-34/95—C-36/95, Recueil, стр. I-3843, точка 53), Решение от 6 ноември 2003 г. по дело Gambelli и др. (C-243/01, Recueil, стр. I-13031, точка 67) и Решение от 6 март 2007 г. по дело Placanica и др. (C-338/04, C-359/04 и C-360/04, Сборник, стр. I-1891, точка 46).
(
41
)	А впоследствие член 35, параграф 1, член 131, член 132, параграф 1, член 313 и член 314, параграфи 1 и 2 от Кодекса.
(
42
)	Освен специализираните в застраховането на рискове, произтичащи от управлението на съвкупност от моторни превозни средства или плавателни съдове, вж. член 132, параграф 2 от Кодекса.
(
43
)	И явно противоречи, според мен, на една от ключовите цели на Директива 92/49; вж. бележка под линия 31.
(
44
)	Вж. точка 59 от настоящото заключение.
(
45
)	Например Италианската репу-блика отбелязва, че понастоящем (при действието на задължението за сключване на договор) делът на премиите от Mezzogiorno в брутния вътрешен продукт (БВП) е по-нисък с 2% от средния национален и че 70% от премиите за вреди се отнасят единствено към задължителната застраховка „Гражданска отговорност“ за моторни превозни средства за вреди, причинени на трети лица. В допълнение, Италианската репу-блика обръща внимание на случая на водач от Неапол, на 45 години, с максимален „малус“, на който застрахователно предприятие е начислило премия от 10000 EUR; на случая на 21-годишен водач, който има свидетелство за правоуправление от две години, който е участвал в пътнотранспортно произшествие и от когото е поискана годишна премия в размер на 8000 EUR, както и на случая на водач с ново свидетелство за правоуправление, на който е поискана годишна премия от 7000 ЕUR.
(
46
)	Вж. в този смисъл Решение от 11 март 2004 г. по дело Комисия/Франция (С-496/01, Recueil, стр. I-2351, точка 68).
(
47
)	Вж. по аналогия Решение от 5 юни 2007 г. по дело Rosengren и др. (С-170/04, Сборник, стр. I-4071, точка 51).
(
48
)	Вж. в този смисъл Решение от 21 септември 1999 г. по дело Läärä и др. (С-124/97, Recueil, стр. I-6067, точка 36), Решение от 21 октомври 1999 г. по дело Zenatti (С-67/98, Recueil, стр. I-7289, точка 34) и Решение от 11 септември 2003 г. по дело Anomar и др. (С-6/01, Recueil, стр. I-8621, точка 80).
(
49
)	Всъщност бих отбелязал в това отношение, че Италианската репу-блика е въвела специални санкции, предвидени в член 11, параграф 1 bis от Закон № 990, а впоследствие в член 314, параграф 2 от Кодекса, за неизпълнение на задължението по член 11, параграф 1 от Закон № 990, а впоследствие по член 132, параграф 1 от Кодекса, за определени териториални зони в Италия или за определени категории притежатели на застрахователни полици.
(
50
)	Както и член 35, параграф 1, член 131, член 132, параграф 1, член 313 и член 314, параграфи 1 и 2 от Кодекса. Задълженията и санкциите, посочени в член 11, параграф 1, член 12 bis, 12 quater, параграф 1 от Закон № 990 и член 131, член 132, параграф 1, член 313 и член 314, параграф 1 от Кодекса, са с общ характер и се прилагат независимо от дадената териториална зона в Италия или категория на притежателя на полицата. Предвидените в член 11, параграф 1 bis от Закон № 990 и в член 314, параграф 2 от Кодекса санкции се прилагат в случай на неизпълнение на общото задължение за застраховане, посочено в член 11, параграф 1 от Закон № 990 и в член 132, параграф 1 от Кодекса, за определени териториални зони и за определени категории притежатели на застрахователни полици. Макар да изглежда, че разпоредбата относно санкциите, посочена в член 11, параграф 1 bis от Закон № 990 и впоследствие в член 314, параграф 2 от Кодекса, е съобразена с необходимостта мерките да имат пропорционален характер, считам, че тези разпоредби препращат и са неразривно свързани с общото задължение за сключване на договор, въведено съответно с член 11, параграф 1 от Закон № 990 и с член 132, параграф 1 от Кодекса. Следователно считам, че изводът, че поради задължението за сключване на договор, предвидено в член 11, параграф 1 от Закон № 990 и в член 132, параграф 1 от Кодекса, Италианската репу-блика не е изпълнила задълженията си по членове 43 ЕО и 49 ЕО, налага непременно да се направи същия извод и по отношение на член 11, параграф 1 bis от Закон № 990 и на член 314, параграф 2 от Кодекса.
(
51
)	Впрочем този пункт не е оспорен от Комисията.
(
52
)	Вж. точка 63 от настоящото заключение.
(
53
)	Вж. точка 59 от настоящото заключение.
(
54
)	И разпоредбите, приети за да се гарантира пълното му действие.
(
55
)	И впоследствие член 35, параграф 1, член 131, член 313 и член 314, параграфи 1 и 2 от Кодекса.
(
56
)	И впоследствие член 132, параграф 1 от Кодекса.
(
57
)	Вж. съображение 1 от Директива 92/49.
(
58
)	Решение от 25 февруари 2003 г. по дело Комисия/Италия, посочено по-горе в бележка под линия 31, точка 26.
(
59
)	Вж. по-специално Решение от 7 септември 2004 г. по дело Комисия/Франция (С-347/02, Recueil, стр. I-7557, точка 22).
(
60
)	И впоследствие член 35, параграф 1, член 131, член 313 и член 314, параграфи 1 и 2 от Кодекса.
(
61
)	И впоследствие член 35, параграф 1, член 131, член 313 и член 314, параграфи 1 и 2 от Кодекса.
(
62
)	И впоследствие член 35, параграф 1 и член 314, параграф 2 от Кодекса.
(
63
)	И впоследствие член 35, параграф 1 и член 314, параграф 2 от Кодекса.
(
64
)	Съгласно член 11, параграф 1 bis от Закон № 990 „[в] случай на повторно нарушение може да бъде отнето разрешителното за извършване на дейност в сектора на застраховането за гражданска отговорност за вреди, причинени при използването на превозни средства“. Както изглежда, тази разпоредба не е възпроизведена в Кодекса.
(
65
)	Според мен установяването на хищнически цени и практиките на определяне на ставки на премии с цел измама или злоупотреба не са защитени от членове 6, 29 и 39 от Директива 92/49.
(
66
)	Вж. Решение от 7 септември 2004 г. по дело Комисия/Франция, посочено по-горе в бележка под линия 59, точка 25.
(
67
)	И впоследствие член 35, параграф 1 и член 314, параграф 2 от Кодекса.
(
68
)	И впоследствие член 132, параграф 1 от Кодекса.
(
69
)	И впоследствие член 132, параграф 1 от Кодекса.
(
70
)	И впоследствие член 35, параграф 1 и член 314, параграф 2 от Кодекса
(
71
)	Вж. съображение 5 от Директивата.
(
72
)	Вж. съображение 6 от Директивата.
(
73
)	Съгласно член 1, буква в) от Директива 92/49, „държава членка по произход означава държавата членка, в която се намира [седалището] на застрахователното предприятие, покриващо риска“.
(
74
)	Но според мен не се ограничава до това.
(
75
)	Вж. член 9 от Директива 92/49.
(
76
)	И впоследствие член 35, параграф 1 и член 314, параграф 2 от Кодекса.
(
77
)	И впоследствие член 35, параграф 1 и член 314, параграф 2 от Кодекса.