61979C0804
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL
VAN 12 FEBRUARI 1981 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
Na de zaken 141/78 (Frankrijk t. Verenigd Koninkrijk, arrest van 4 oktober 1979, Jurispr. 1979, blz. 2923) en 32/79 (Commissie t. Verenigd Koninkrijk, arrest van 10 juli 1980, Jurispr. 1980, blz. 2403) heeft het Hof thans voor de derde maal kennis te nemen van een geschil waarin het Verenigd Koninkrijk wordt verweten in strijd met zijn verplichtingen krachtens het EEG-Verdrag te hebben gehandeld door op het gebied van de zeevisserij eenzijdige maatregelen vast te stellen.
Aangezien de relevante bepalingen van het gemeenschapsrecht, waarop het communautaire visserijbeleid is gebaseerd, uitvoerig zijn besproken in zowel de genoemde zaken als in de gevoegde zaken 3, 4 en 6/76 (Kramer e. a., arrest van 14 juli 1976, Jurispr. 1976, blz. 1279) alsmede in zaak 61/77 (Commissie t. Ierland, arrest van 16 februari 1978, Jurispr. 1978, blz. 417), kan ik deze bekend veronderstellen en voor de details verwijzen naar het daarin vervatte feitenrelaas.
Voor wat de aan de onderhavige zaak ten gronde liggende rechtssituatie betreft, onderscheidt de onderhavige zaak zich van de vroegere doordat, zoals het Hof voor recht heeft verklaard in zijn arrest in de zaken 185-204/78 (strafzaak tegen Fa. J. van Dam en Zonen e. a., arrest van 3 juli 1979, Jurispr. 1979, blz. 2345) de periode bedoeld in artikel 102 van de Akte van 22 januari 1979 betreffende de toetredingsvoorwaarden en de aanpassing der Verdragen (hierna: Toetredingsakte), op 31 december 1978 is verstreken.
Aangezien de Raad, zoals bekend, er niet in was geslaagd vóór die datum de voorwaarden voor de uitoefening van de visserij vast te stellen, teneinde de bescherming van de visbanken en het behoud van de biologische rijkdom van de zee te waarborgen, heeft hij op 19 december 1978, „gebaseerd op de Verdragen, betreffende een tijdelijke regeling voor de visserijactiviteiten in onder de soevereiniteit of de jurisdictie van de Lid-Staten vallende wateren, in afwachting van de vaststelling van definitieve communautaire maatregelen”, interimmaatregelen getroffen die van 1 januari tot 31 maart 1979 van kracht waren. Na afloop van dit tijdvak werden overeenkomstige, in de grond gelijkluidende overgangsmaatregelen getroffen bij de besluiten van de Raad van 9 april 1979 (nr. 79/383, PB L 93 van 1979, blz. 40), 25 juni 1979 (nr. 79/590, PB L 161 van 1979, blz. 46) en 29 oktober 1979 (nr. 79/905, PB L 277 van 1979, blz. 10).
De voor de onderhavige zaak relevante, op 25 juni 1979 vastgestelde overgangsmaatregelen luiden als volgt:
„De Raad is voornemens zo vroeg mogelijk in 1979 overeenstemming te bereiken over communautaire maatregelen voor de instandhouding en het beheer van de visbestanden en aanverwante aangelegenheden. In afwachting van zijn besluit ter zake en gelet op artikel 102 van de Toetredingsakte alsmede op de noodzaak de biologische rijkdommen te beschermen en passende betrekkingen met derde landen op visserijgebied te handhaven, heeft de Raad op 19 december 1978 en 9 april 1979 interimmaatregelen getroffen die respectievelijk van 1 januari 1979 tot en met 31 maart 1979 en van 1 april tot en met 30 juni 1979 van kracht zijn geweest. In aansluiting daarop aanvaardt de Raad de volgende interimmaatregelen die van toepassing zijn vanaf 1 juli 1979 tot het tijdstip waarop de Raad definitief overeenstemming heeft bereikt en uiterlijk tot en met 31 oktober 1979.
1.
De Lid-Staten oefenen hun visserijactiviteit zodanig uit dat de vangsten van hun schepen tijdens de interimperiode rekening houden met de TAC's (totale toegestane vangsten) die aan de Raad zijn voorgesteld in de mededelingen van de Commissie van 23 november 1978 en van 16 februari 1979 en met het gedeelte van de TAC's dat ter beschikking is gesteld van derde landen in het kader van overeenkomsten en regelingen die door de Gemeenschap met deze landen zijn gesloten. De in de interimperiode gevangen hoeveelheden zullen in mindering worden gebracht op de hoeveelheden voor 1979 die uiteindelijk door de Raad zullen worden vastgesteld.
2.
Wat de technische maatregelen voor instandhouding van en toezicht op de visbestanden betreft, passen de Lid-Staten dezelfde maatregelen toe als die welke zij op 3 november 1976 toepasten, alsook andere maatregelen die zijn getroffen in overeenstemming met de procedures en criteria van bijlage VI van de Resolutie van de Raad van 3 november 1976.”
Na de vaststelling van dit besluit had de regering van het Verenigd Koninkrijk bij brief van 21 maart 1979 aan de Commissie meegedeeld, dat zij bij gebreke van communautaire maatregelen voornemens was per 1 juni van dat jaar verschillende nationale maatregelen op het gebied van de zeevisserij te treffen. De belangrijkste elementen van die maatregelen waren: vergroting van de maaswijdte van de netten voor de vangst van witvis en langoestines in bepaalde zeegebieden, en vaststelling van een minimum aanvoermaat voor bepaalde vissoorten en langoestines en van een maximumpercentage aan bijvangsten voor de langoestinevisserij.
Na een omvangrijke briefwisseling en herhaald overleg stelde de regering van het Verenigd Koninkrijk tenslotte op 19 juni 1979 de Commissie officieel in het bezit van vijf ontwerpverordeningen voor maatregelen op het gebied van de zeevisserij, die in weerwil van de bezwaren van de Commissie op 1 juli 1979 in werking dienden te treden. Het betrof de volgende verordeningen, voor de inhoud waarvan ik verder naar het Rapport ter terechtzitting wil verwijzen:
1.
de „Fishing Nets (North East Atlantic) (Variation) Order 1979, SI nr. 744”.
2.
de „Immature Fish Order 1979, SI nr. 741”,
3.
de „Immature Nephrops Order 1979, SI nr. 742”,
4.
de „Nephrops Tails (Restriction on Landing) Order 1979, SI nr. 743”, alsmede
5.
de „Sea Fish (Minimum Size) Order (Northern Ireland) 1979”, die werd vervangen door de op 29 juni 1979 aan de Commissie meegedeelde „Sea Fish (Minimum Size) (Amendment) Order (Northern Ireland) 1979, Statutory Rules of Northern Ireland, nr. 235”.
Bovendien werd de Commissie officieel op de hoogte gesteld van de moeilijkheden die het gevolg waren van de vergunningenregeling en andere maatregelen voor de haringvangst in de wateren rondom het eiland Man en in het noorden van de Ierse Zee. Deze maatregelen zijn gebaseerd op de „Herring (Irish Sea) Licensing Order 1977, SI nr. 1388”, en de „Herring (Isle of Man) Licensing Order 1977, SI nr. 1389”, die reeds in zaak 32/79 aan de orde zijn geweest.
Na een nieuwe briefwisseling en verschillende besprekingen leidde de Commissie bij brief van 6 juli 1979 tegen het Verenigd Koninkrijk de in artikel 169 EEG-Verdrag voorziene procedure in. Zij stelde vast dat het Verenigd Koninkrijk in strijd met zijn verplichtingen krachtens het EEG-Verdrag had gehandeld, door zonder toestemming van de Commissie en zonder raadpleging van en samenwerking met de Commissie de genoemde visserijmaatregelen te treffen, die overigens ook inhoudelijk niet met het gemeenschapsrecht te verenigen waren. Dit verwijt werd door de Britse regering bij brief van 31 juli 1979 van de hand gewezen. Vervolgens bracht de Commissie op 3 augustus 1979 een met redenen omkleed advies uit als bedoeld in artikel 169, eerste alinea, EEG-Verdrag, waarin de Britse regering werd verzocht binnen 45 dagen de noodzakelijke stappen te ondernemen om een eind te maken aan de beschreven inbreuken op het gemeenschapsrecht. Tegelijkertijd behield de Commissie zich het recht voor, op korte termijn een definitief standpunt te bepalen met betrekking tot de regeling van de haringvangst in de wateren rondom het eiland Man en in het noorden van de Ierse Zee. Te dezer zake werd na verdere onderhandelingen een tweede met redenen omkleed advies uitgebracht op 2 oktober 1979; de Britse regering werd hierin uitgenodigd ‚e niet met het gemeenschapsrecht te verenigen beperking van de haringvangst in de wateren rondom het eiland Man en in het noorden van de Ierse Zee op te heffen.
Toen het Verenigd Koninkrijk geen gevolg gaf aan deze twee adviezen, richtte de Commissie zich op 13 november 1979 krachtens artikel 169, tweede alinea, EEG-Verdrag tot het Hof van Justitie met het verzoek, vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk door de invoering, respectievelijk toepassing van de beschreven maatregelen in 1979 in strijd had gehandeld met zijn verplichtingen krachtens het EEG-Verdrag en de resolutie van Den Haag. Verder verzocht zij, het Verenigd Koninkrijk in de kosten van de procedure te verwijzen.
Ten aanzien van dit beroep, waarin de Franse Republiek en Ierland aan de zijde van de Commissie hebben geïntervenieerd, zou ik het volgende willen opmerken.
I —
Volgens de Commissie en de intervenienten heeft het Verenigd Koninkrijk in meerdere opzichten ín strijd met zijn verdragsverplichtingen gehandeld.
1.
De Commissie is in eerste instantie van mening dat sedert het einde van de in artikel 102 Toetredingsakte bedoelde overgangsperiode — dus per 1 januari 1979 — het Verenigd Koninkrijk niet meer bevoegd was, autonoom nationale instandhoudingsmaatregelen op het gebied van de zeevisserij vast te stellen voor de onder zijn jurisdictie vallende wateren, en dat dergelijke maatregelen bijgevolg enkel met voorafgaande toestemming van de gemeenschapsinstellingen hadden mogen worden getroffen. Aangenomen zelfs dat na het verstrijken van genoemde periode de Lid-Staten bevoegd waren gebleven passende instandhoudingsmaatregelen vast te stellen, omdat de Gemeenschap van haar bevoegdheid geen gebruik had gemaakt, had de Britse regeling deze bevoegdheid slechts kunnen uitoefenen in de geest van artikel 5 EEG-Verdrag, dus in nauwe samenwerking met en met machtiging van de gemeenschapsinstellingen. Indien het Hof van Justitie zich niet bij deze overwegingen mocht aansluiten, zou de Commissie bovendien vastgesteld willen zien dat de door het Verenigd Koninkrijk getroffen maatregelen ook voor wat de daartoe gevolgde procedure betreft en, zij het in mindere mate, inhoudelijk niet stroken met de eisen van het gemeenschapsrecht.
2.
Volgens de regering van de Franse Republiek zijn de Lid-Staten na het verstrijken van genoemde overgangsperiode in geen geval meer bevoegd, unilaterale instandhoudingsmaatregelen op het gebied van de zeevisserij vast te stellen. Mocht het Hof van Justitie zich niet bij deze rechtsopvatting aansluiten, dan ware althans vast te stellen dat de Britse maatregelen inzake de vergroting van de maaswijdte van de netten voor de langoestinevisšerij voorbarig, onnodig, buitensporig en discriminerend waren.
3.
De Ierse regering merkt op, dat de gewraakte maatregelen niet in overeenstemming met de uit de resolutie van Den Haag voortvloeiende verplichtingen van de Lid-Staten zijn vastgesteld, en dat de visserijmaatregelen in de wateren rondom het eiland Man en in het noorden van de Ierse Zee discriminerend worden toegepast, in het bijzonder ten opzichte van Ierland.
4.
Daartegenover is de Britse regering in wezen de mening toegedaan, dat zolang de Gemeenschap van haar bevoegdheid geen gebruik heeft gemaakt, de Lid-Staten ook na de in artikel 102 Toetredingsakte bepaalde overgangsperiode bevoegd zijn gebleven nationale maatregelen op het gebied van de zeevisserij vast te stellen, en dat dergelijke maatregelen derhalve niet de goedkeuring van de Commissie behoeven. Bovendien zijn de gewraakte maatregelen vastgesteld in overeenstemming met de desbetreffende bepalingen van het gemeenschapsrecht.
II —
Gezien deze vertogen is het wel duidelijk dat wij in de eerste plaats dienen na te gaan of, en zo ja onder welke voorwaarden, het Verenigd Koninkrijk ook na het verstrijken van de in artikel 102 Toetredingsakte bedoelde overgangsperiode bevoegd was de betrokken maatregelen te treffen.
1.
Bij het onderzoek van deze vraag kan men er niet omheen dat, zoals ook de Commissie en de Franse regering terecht opmerken, uit de rechtspraak van het Hof van Justitie tot nu toe met betrekking tot een communautair visserijbeleid duidelijk kan worden afgeleid dat na het verstrijken van de overgangsperiode van artikel 102 Toetredingsakte in beginsel de Gemeenschap bij uitsluiting bevoegd is tot het vaststellen van instandhoudingsmaatregelen op het gebied van de zeevisserij. Aan deze constatering doet met name de omstandigheid niet af, dat de feiten die tot die rechtspraak hebben geleid, zich afspeelden in een tijdvak waarin bedoelde overgangsperiode nog niet was verstreken.
Zo heeft het Hof steeds beklemtoond, dat het communautaire visserijbeleid is gebaseerd op artikel 3, sub d, en de artikelen 38 e.v. inzake de landbouw, met inbegrip van bijlage II bij het Verdrag, waarin de visserij bij het communautaire landbouwbeleid wordt ondergebracht. In de genoemde arresten, in het bijzonder in de zaken-Kramer (3, 4 en 6/76), Frankrijk t. Verenigd Koninkrijk (141/78) en Commissie t. Verenigd Koninkrijk (32/79), heeft het Hof bovendien verklaard dat krachtens zowel uit het EEG-Verdrag als uit de Toetredingsakte voortvloeiende verplichtingen de Gemeenschap bevoegd is instandhoudingsmaatregelen in te voeren op het gebied van de visserij in de onder de jurisdictie van de Lid-Staten vallende wateren.
Dat het vaststellen van instandhoudingsmaatregelen tot de bevoegdheden van de Gemeenschap behoort, is volgens die rechtspraak, in het bijzonder de arresten Kramer (3, 4 en 6/76) en Van Dam (185-204/78), na de toetreding van de nieuwe Lid-Staten uitdrukkelijk bevestigd in artikel 102 Toetredingsakte. Dat het bij dit voorschrift niet om een bevoegdheid verlenende bepaling gaat, — daarover zijn kennelijk alle partijen het eens — blijkt ook duidelijk uit het meest recente arrest (zaak 32/79, Commissie/Verenigd Koninkrijk), waarin het Hof verklaarde dat „artikel 102 Toetredingsakte erkent dat de bescherming van de visbanken en het behoud van de biologische rijkdommen van de zee een onderdeel vormt van dit beleid, door de Raad op te dragen binnen een bepaalde termijn op voorstel van de Commissie de daarvoor geëigende maatregelen vast te stellen.” Dit artikel heeft ten doel „na de aanzienlijke vergroting van het maritieme gebied tengevolge van de uitbreiding van de Gemeenschap, een nieuwe overgangsperiode te doen aanvangen, tijdens welke de Raad de noodzakelijke instandhoudingsmaatregelen moet vaststellen.” Volgens het arrest-Kramer diende genoemd artikel een globale oplossing van het probleem van de bescherming van de visbanken en het behoud van de biologische rijkdommen mogelijk te maken, met medewerking van de nieuwe Lid-Staten, die door hun geografische ligging groot belang hebben bij de visserij.
Voortbouwend op de hier aangehaalde overwegingen heeft het Hof vervolgens herhaaldelijk beklemtoond dat, voor zover de Gemeenschap van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt, de door haar getroffen regelingen alle afwijkende bepalingen der Lid-Staten terzijde stellen; daarentegen mogen de Lid-Staten, zolang de overgangsperiode van artikel 102 Toetredingsakte niet is verstreken en de Gemeenschap geen volledig gebruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid ter zake, „op nationaal niveau de geëigende instandhoudingsmaatregelen nemen, onverminderd evenwel de ingevolge het Verdrag, met name artikel 5, op hen rustende verplichting tot samenwerking” (zie arrest van 10 juli 1980, zaak 32/79, r.o. 10).
De aldus omschreven concurrerende bevoegdheid van de Gemeenschap en de Lid-Staten terzake van de vaststelling van instandhoudingsmaatregelen op het gebied van de visserij, zou slechts bestaan gedurende de overgangsperiode van artikel 102 Toetredingsakte. Ook dít volgt duidelijk uit het arrest in de zaak-Kramer, waarin het Hof er uitdrukkelijk op wees dat deze bevoegdheid van de Lid-Staten slechts van transitoire aard is, en wel omdat zij uiterlijk vanaf het zesde jaar na toetreding vervalt. Ook in de zaak-Van Dam (185-204/78), waarin de verenigbaarheid van nationale instandhoudingsmaatregelen met het gemeenschapsrecht in het hoofdgeding aan de orde was gesteld, heeft het Hof op grond van deze overwegingen voor recht verklaard, dat de Lid-Staten in bet betrokken tijdvak bevoegd waren maatregelen te nemen als in de door de -verwijzende rechter genoemde nationale voorschriften waren vervat.
Deze voorbeelden tonen aan, dat artikel 102 Toetredingsakte niet enkel — zoals de Britse regering meent — ten doel heeft de Raad te verplichten handelend op te treden, doch daarenboven ook beoogt na het verstrijken van de overgangsperiode definitief een einde te maken aan de onder de beschreven voorwaarden voorlopig aan de Lid-Staten gelaten bevoegdheid.
Dat de bevoegdheid van de Lid-Staten slechts uitzonderlijkerwijs tot uiterlijk 31 december 1978 was toegekend, blijkt overigens ook uit het besluit van de Raad van 3 november 1976, beter bekend als „bijlage VI bij de resolutie van Den Haag”, vastgesteld op voorstel van de Commissie in verband met de moeilijkheden die de invoering van een gemeenschappelijk beleid tot instandhouding van de visbestanden binnen de voorgeschreven periode beletten. In dat besluit heeft de Raad, na erop te hebben gewezen dat de Lid-Staten in afwachting van de invoering van communautaire maatregelen in principe geen unilaterale instandhoudingsmaatregelen nemen, „verklaard” — aldus het arrest van het Hof in zaak 61/77 (Commissie t. Ierland) — dat „indien communautaire maatregelen niet tijdig zouden zijn genomen, de Lid-Staten maatregelen van tijdelijke aard konden vaststellen.”
2.
Een verdere vraag is nu, of het volstrekt uitgesloten was dat de Lid-Staten na 31 december 1978 instandhoudingsmaatregelen konden nemen, nadat de Raad bij gebreke ven eenstemmigheid de hem in artikel 102 Toetredingsakte opgelegde verplichting niet was nagekomen.
Terecht ervan uitgaande dat de werking van bijlage VI bij de resolutie van Den Haag beperkt was tot de overgangsperiode, heeft de Raad voor het eerst op 19 december 1978 een op 1 januari 1979 in werking getreden en nadien herhaaldelijk vernieuwd besluit genomen, waarin sub 2 wordt bepaald dat „wat de technische maatregelen voor instandhouding van en toezicht op de visbestanden betreft, ... de Lid-Staten dezelfde maatregelen (toepassen) als die welke zij op 3 november 1976 toepasten, alsook andere maatregelen die zijn getroffen in overeenstemming met de procedures en criteria van bijlage VI van de resolutie van de Raad van 3 november 1976.”
Van de uitlegging van deze bepalingen hangt het af of het Verenigd Koninkrijk al dan niet binnen zijn bevoegdheid is gebleven, toen het na het verstrijken van de overgangsperiode van artikel 102 Toetredingsakte de litigieuze maatregelen vaststelde.
De Britse regering, die uit artikel 102 Toetredingsakte enkel een verplichting van de Raad wil afleiden om iets te ondernemen op het gebied van de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee, gaat ervan uit, dat na het verstrijken van de in deze bepaling genoemde periode de bevoegdheid van de Lid-Staten ter zake van instandhoudingsmaatregelen op dit gebied in stand is gebleven. Bijgevolg zouden de genoemde interimbesluiten van de Raad enkel zijn te beschouwen als een verwijzing naar bijlage VI bij de resolutie van Den Haag en het besluit van de Raad van 31 januari 1978. Zolang de Raad niet had gehandeld, zouden de Lid-Staten derhalve ook na het verstrijken van de in artikel 102 Toetredingsakte genoemde periode bevoegd zijn gebleven unilaterale maatregelen voor de instandhouding van het visbestand te nemen, en hadden zij daarbij enkel de in die besluiten genoemde criteria in acht te nemen. Voor wat het formele recht betreft, moesten de Lid-Staten dan ook enkel trachten de goedkeuring van de Commissi, te verkrijgen, die voortdurend moest worden geraadpleegd.
Tegen deze opvatting valt echter reeds in te brengen dat de strekking van artikel 102 Toetredingsakte, zoals gezegd, daarin bestond dat de Lid-Staten uitsluitend gedurende een nauwkeurig afgebakende overgangsperiode een bevoegdheid werd gelaten om maatregelen op het gebied van de visserij te nemen. Zoals de Commissie en de Franse regering terecht opmerken, hebben de Lid-Staten in elk geval na het verstrijken van die overgangsperiode hun autonome bevoegdheid om dergelijke maatregelen te nemen, verloren, onverschillig of de Gemeenschap na die periode al dan niet van haar bevoegdheid gebruik heeft gemaakt.
Op grond van deze overwegingen komt de Franse regering, die weigert in de interimbesluiten een teruggave van gemeenschapsbevoegdheden aan de Lid-Staten te zien, tot de conclusie dat die besluiten uitsluitend ten doel konden hebben de vóór het verstrijken van de overgangsperiode genomen instandhoudingsmaatregelen te consolideren teneinde een rechtsvacuüm te voorkomen. Volgens de Franse regering volgt dit uit de uitdrukkelijk vermelde verplichting van de Lid-Staten, na 1 januari 1979 nog enkel die maatregelen toe te passen welke op 3 november 1976 — de datum waarop bijlage VI bij de resolutie van Den Haag werd vastgesteld — van kracht waren of in overeenstemming met deze bijlage waren getroffen. Bij de laatste maatregelen zouden slechts vóór 31 december 1978 getroffen maatregelen bedoeld kunnen zijn, aangezien enerzijds de bepaling uitdrukkelijk spreekt van „getroffen”, dus in het verleden liggende maatregelen, en anderzijds bijlage VI bij het verstrijken van de overgangsperiode iedere werking heeft verloren.
Bij de beoordeling van dit betoog moet mijns inziens de Franse regering in zoverre gelijk worden gegeven, dat in de onderhavige besluiten geen volledige teruggave van communautaire bevoegdheden aan de Lid-Staten dient te worden gezien, in dier voege dat deze laatste daardoor weer een autonome bevoegdheid op het gebied van het visserijbeleid zouden hebben verkregen. In beginsel valt ter zake op te merken dat, zoals het Hof van Justitie in het arrest van 14 december 1971 (zaak 7/71, Commissie t. Frankrijk, Jurispr. 1971, blz. 1003) heeft overwogen, de uit de beperking van de bevoegdheid van de Lid-Staten of de overdracht van bevoegdheden aan de Gemeenschap voortvloeiende bevoegdheden, slechts op grond van een uitdrukkelijke verdragsbepaling weer kunnen worden ingetrokken en tot de uitsluitende bevoegdheid van de Lid-Staten kunnen terugkeren.
Bovendien moet elke uitzondering op een fundamenteel beginsel van de gemeenschappelijke markt duidelijk zijn voorzien — aldus het Hof van Justitie in zijn arrest van 20 april 1978 (gevoegde zaken 80 en 81/77, Commissionnaires Réunis, Jurispr. 1978, blz. 927). Terecht merkt de Franse regering op, dat de onderhavige overgangsbesluiten moeilijk aan deze voorwaarde kunnen voldoen.
Voor zover men in de onderhavige besluiten echter slechts een gedeeltelijke teruggave van bevoegdheden zou willen zien en een dergelijke overdracht in beginsel geoorloofd zou achten, moet, gelijk het Hof van Justitie herhaaldelijk heeft beslist — zie de gevoegde zaken 80 en 81/77, Commissionnaires Réunis, Jurispr. 1978, blz. 927; de arresten van 3 februari 1977 (zaak 52/76, Benedetti, Jurispr. 1977, blz. 163), 22 januari 1976 (zaak 60/75, Russo, Jurispr. 1976, blz. 45) en 26 februari 1976 (zaak 65/75, Tasca, Jurispr, 1976, blz. 291) —, tenminste zijn gewaarborgd dat geen inbreuk wordt gemaakt op de beginselen van het Verdrag. Eén van de eerste beginselen is echter dat de Commissie in de sector landbouw en in het bijzonder in de sector visserij, na afloop van de in artikel 102 Toetredingsakte vastgestelde overgangsperiode wordt betrokken bij het communautaire wetgevingsproces. Daaruit volgt, dat indien men de Raad een gedeeltelijke delegatiebevoegdheid wil toekennen, deze laatste de Commissie niet zal mogen beroven van haar recht, aan het wetgevingsproces mee te werken. Een dergelijke medewerking — ter waarborging van de inachtneming van het communautair belang — zou echter slechts verzekerd zijn wanneer de herdelegatie op voorstel van de Commissie had plaatsgevonden, hetgeen zoals bekend niet het geval was, of wanneer de Commissie bij het wetgevingsproces van de Lid-Staten was betrokken.
Aangezien de Commissie tegenover de Lid-Staten echter geen recht van initiatief heeft, zou haar effectieve medewerking slechts kunnen worden gewaarborgd via het vereiste van toestemming. Voor zover men in de onderhavige interimbesluiten een gedeeltelijke overdracht van bevoegdheden wilde zien, zouden zij enkel dan niet in strijd zijn met het gemeenschapsrecht, wanneer de handelingsbevoegdheid van de Lid-Staten via uitlegging afhankelijk zou worden gemaakt van de toestemming van de Commissie.
Ofschoon dus om bovengenoemde redenen in de betrokken interimbesluiten geen bevoegdheidsoverdracht kan worden gelezen, betekent dit nog niet, zoals de Commissie terecht beklemtoont en anders dan de Franse regering meent, dat de Lid-Staten na het verstrijken van de overgangsperiode in het geheel niet meer bevoegd waren nieuwe instandhoudingsmaatregelen op het gebied van de visserij te treffen.
Het moge juist zijn dat ook de door de Franse regering voorgestelde oplossing — van een loutere consolidatie van de tijdens de overgangsperiode getroffen maatregelen — na het verstrijken van die periode niet tot een rechtsvacuüm leidt, doch deze constructie heeft in haar algemeenheid als nadeel, dat zij een statische toestand consolideert en zolang de Raad niets onderneemt, geen aanpassing van de getroffen maatregelen toelaat aan wat de feitelijke situatie vereist.
Daarnaast lijkt de opvatting dat de onderhavige besluiten enkel de tijdens de overgangsperiode getroffen maatregelen wilden consolideren, ook om andere redenen niet dwingend. Zo behoeft met name de grammaticale uitlegging van de zinsnede „maatregelen die zijn getroffen” niet zonder meer tot de conclusie te voeren dat het daarbij om maatregelen uit het verleden moet gaan. Al even weinig overtuigend is het argument dat bijlage VI bij de resolutie van Den Haag uiterlijk op 31 december 1978 elke werking verloren had, zodat de interimbesluiten dus enkel betrekking konden hebben op de vóór deze datum getroffen maatregelen. Er is immers enkel sprake van „in overeenstemming met de procedures en criteria van bijlage VI” getroffen maatregelen.
Tegen de opvatting dat, wanneer na het verstrijken van de overgangsperiode de Gemeenschap niet optreedt, ook de Lid-Staten niets mogen ondernemen op het gebied van de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee, en dat de interimbesluiten er enkel toe dienden om de vóór 31 december 1978 getroffen maatregelen te consolideren, pleit ook de rechtspraak van het Hof tot nu toe. Zo werd reeds in de zaak-Van Dam (185-204/78) met betrekking tot tijdens de overgangsperiode genomen nationale beschermende maatregelen vastgesteld, dat de Lid-Staten, teneinde een rechtsvacuüm te voorkomen, „in het jaar 1978 gerechtigd en gehouden waren, elk voor hun eigen rechtsgebied, iedere met het gemeenschapsrecht verenigbare maatregel te nemen ter bescherming van de biologische rijkdommen van de zee ...” Dat een dergelijk rechtsvacuüm moet worden voorkomen wanneer de eigenlijk bevoegde Gemeenschap niet in staat is nadere beschermende maatregelen te nemen, blijkt duidelijk in zaak 32/79 (Commissie t. Verenigd Koninkrijk), waarvan de casuspositie in zoverre overeenkwam met die van de vorige. In dit geval had de Raad ten aanzien van de maritieme gebieden waarop het beroep betrekking had, reeds in 1977 gebruik gemaakt van zijn bevoegdheden en kon hij enkel niet tot een beslissing komen omtrent de verlenging van deze maatregelen voor de rest van de overgangsperiode. In zijn arrest wees het Hof erop, dat dit niet betekende dat de Gemeenschap haar bevoegdheid terzake had verloren en de Lid-Staten een discretionaire bevoegdheid hadden teruggekregen. Uitgaande van de in beginsel bestaande communautaire bevoegdheid, die louter om de genoemde redenen niet kon worden uitgeoefend, besliste het Hof dat „in die situatie de Lid-Staten de noodzakelijke instandhoudingsmaatregelen (dienden) vast te stellen voor de maritieme zones onder hun jurisdictie, zulks in bet gemeenschappelijk belang en met inachtneming van zowel de materiële als de formele bepalingen van het gemeenschapsrecht ...” Volgens genoemd arrest kan een dergelijke uit het communautaire belang voortvloeiende verplichting van de Lid-Staten om zelf de noodzakelijk gebleken instandhoudingsmaatregelen vast te stellen wanneer dat op communautair niveau niet tijdig mogelijk is, worden afgeleid uit alle tot 31 december 1978 van kracht zijnde besluiten, de daarmee nagestreefde doelen en de algemene verplichtingen ex artikel 5 EEG-Verdrag. In dit verband wordt ook uitdrukkelijk bijlage VI bij de resolutie van Den Haag genoemd, die — gelijk het Hof heeft beklemtoond in zaak 141/78 (Frankrijk t. Verenigd Koninkrijk) — „op het bijzondere gebied waarvoor zij geldt, een toepassing vormt van de verplichting tot samenwerking die de Lid-Staten ingevolge artikel 5 EEG-Verdrag op zich hebben genomen”. De betekenis van deze in het communautair belang uit artikel 5 EEG-Verdrag voortvloeiende verplichtingen tot samenwerking wordt in hetzelfde arrest belicht waar het Hof verklaart dat „deze verplichtingen ... heel in het bijzonder (moeten) worden nagekomen ín een situatie waarin het wegens de uiteenlopende belangen waarvoor nog geen oplossing is gevonden, onmogelijk blijkt een gemeenschappelijk beleid tot stand te brengen, en op een gebied als dat van de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee, waar waardevolle resultaten enkel kunnen worden bereikt dank zij de samenwerking van alle Lid-Staten”.
Het spreekt vanzelf dat, zoals ik in mijn conclusie van 21 mei 1980 in zaak 32/79 (Commissie t. Verenigd Koninkrijk) met verdere verwijzing naar de rechtspraak nader heb uiteengezet, een dergelijke, uit artikel 5 EEG-Verdrag voortvloeiende verplichting van de Lid-Staten ook voor de tijd na 31 december 1978 moet gelden, aangezien de Raad nog steeds niet in staat is de passende instandhoudingsmaatregelen vast te stellen.
Terwijl het tijdens de overgangsperiode, toen zowel de Gemeenschap als de Lid-Staten een concurrerende bevoegdheid hadden voor het vaststellen van instandhoudingsmaatregelen voldoende was dat de betrokken Lid-Staat vooraf de goedkeuring van de Commissie trachtte te verkrijgen — dit blijkt uit bijlage VI bij de resolutie van Den Haag —, is de rechtstoestand na de overgangsperiode in zoverre anders, dat de Gemeenschap gelijk wij zagen thans bij uitsluiting bevoegd is dergelijke maatregelen vast te stellen. Uit deze uitsluitende bevoegdheid lijkt mij echter noodzakelijkerwijs te volgen, dat de behartiging van het communautaire belang enkel is gewaarborgd wanneer de door de Lid-Staten als zaakwaarnemer van de Gemeenschap te treffen maatregelen nog slechts met toestemming van de Gemeenschap worden vastgesteld. Dit zou overigens ook kunnen verklaren waarom in de interimbesluiten, die evenals bijlage VI bij de resolutie van Den Haag uitsluitend een toepassing vormen van de verplichtingen tot samenwerking, die de Lid-Staten bij hun toetreding tot de Gemeenschap krachtens artikel 5 EEG-Verdrag op zich hebben genomen, enkel wordt gesproken van maatregelen die zijn getroffen in overeenstemming met de procedures en criteria van bijlage VI bij de resolutie van de Raad.
3.
Tenslotte rijst de vraag, welke gemeenschapsinstelling de door de Lid-Staten vastgestelde maatregelen moet goedkeuren.
Dienaangaande stelt de Britse regering dat dit in elk geval niet de Commissie kan zijn, aangezien deze anders de facto een recht van veto zou krijgen ten aanzien van maatregelen die de Lid-Staten op grond van interimbesluiten mogen nemen. Overigens zou artikel 155 EEG-Verdrag ook niet aldus kunnen worden uitgelegd, dat de Commissie een Lid-Staat kan toestaan een maatregel te treffen ten aanzien waarvan die Lid-Staat, naar men aanneemt, niet bevoegd is.
Ten aanzien van dit betoog kan echter allereerst in algemene zin worden gesteld, dat in gevallen waarin de Lid-Staten wegens de besluiteloosheid van de Raad verplicht zijn als zaakwaarnemer voor de Gemeenschap op te treden, moeilijk kan worden verlangd dat de Raad deze maatregelen goedkeurt. Dit zou namelijk ofwel betekenen dat wanneer in de Raad geen eenstemmigheid voor de goedkeuring kan worden bereikt, de instandhoudingsmaatregelen niet tot stand zouden kunnen komen, ofwel, wanneer de Raad de maatregelen goedkeurt, hij buiten de Commissie om de facto bevoegdheden aan de Lid-Staten heeft gedelegeerd; zulks is, zoals ik hierboven heb aangetoond, niet geoorloofd.
In plaats daarvan hebben we gezien dat het bij de uit artikel 5 EEG-Verdrag voortvloeiende verplichting tot samenwerking van de Lid-Staten om een echte verdragsverplichting gaat, en dat de genoemde interimbesluiten van de Raad daarvan enkel een toepassing zijn. Daaruit volgt reeds dat ingevolge artikel 155 EEG-Verdrag — volgens hetwelk de Commissie onder meer heeft toe te zien op de toepassing van de bepalingen van dit Verdrag alsmede van de voorzieningen welke de instellingen krachtens dit Verdrag treffen, en zulks teneinde de werking en de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt te verzekeren — de Commissie bij de vaststelling van de onderhavige maatregelen als hoedster van het communautaire belang bij deze wetgevingsprocedure had moeten worden betrokken.
Voor de juistheid van deze stelling pleit bovendien enerzijds bijlage VI bij de resolutie van Den Haag, volgens welke de Lid-Staten die voornemens zijn unilaterale maatregelen tot instandhouding van de visbestanden in te voeren, moeten trachten de goedkeuring van de Commissie te verkrijgen, en anderzijds de inmiddels vastgestelde verordening nr. 2527/80 van de Raad van 30 september 1980 houdende technische maatregelen voor de instandhouding van de visbestanden (PB L 258 van 1980, blz. 1). In de tweede overweging van deze verordening wordt verklaard dat „aan de Lid-Staten machtiging moet worden verleend om voor bepaalde strikt lokale bestanden in bepaalde gevallen specifieke instandhoudingsmaatregelen vast te stellen onder toezicht van de Gemeenschap”. Dienovereenkomstig bepaalt artikel 18, leden 1 en 2, van deze verordening:
„1.   In het geval van strikt lokale bestanden die slechts voor de vissers van één enkele Lid-Staat van belang zijn, kan de betrokken Lid-Staat maatregelen nemen voor de instandhouding en het beheer van deze niet onder de communautaire voorschriften vallende bestanden, op voorwaarde dat deze maatregelen niet met de communautaire voorschriften in strijd zijn.
Voordat deze maatregelen worden vastgesteld, dient de betrokken Lid-Staat de instemming van de Commissie te verkrijgen dat deze bestanden alleen van belang zijn voor die Lid-Staat en voldoen aan de voorwaarden van lid 1.
2.   De andere Lid-Staten en de Commissie dienen van deze maatregelen in kennis te worden gesteld”.
In de vierde overweging van de verordening wordt verder voorzien dat bij een ernstige bedreiging van de instand te houden bestanden aan de Lid-Staten machtiging moet worden verleend passende voorlopige maatregelen te nemen. Artikel 19 van de verordening bepaalt dan ook:
„1.   Indien de instandhouding van visbestanden onmiddellijk optreden vereist, kan de Commissie in afwijking van het bepaalde in deze verordening alle nodige maatregelen vaststellen volgens de procedure van artikel 31, lid 2, en artikel 32 van verordening (EEG) nr. 100/76 van de Raad. Daartoe mogen ook maatregelen worden getroffen die niet uitdrukkelijk in deze verordening zijn genoemd.
2.   Wanneer de instandhouding van bepaalde soorten of visgronden ernstig worden bedreigd en elk uitstel een moeilijk te herstellen nadeel met zich zou brengen, kan de kuststaat voor de wateren die onder zijn jurisdictie vallen, adequate niet-discriminerende instandhoudingsmaatregelen treffen.
...
4.   Binnen tien kalenderdagen na de ontvangst van deze kennisgeving, bevestigt, annuleert, of wijzigt de Commissie de maatregelen. Het besluit van de Commissie wordt onmiddellijk ter kennis van de Lid-Staten gebracht”.
Voor deze conclusie pleit voorts het arrest van het Hof van 15 december 1976 (zaak 41/76, Donckerwolcke, Jurispr. 1976, blz. 1921). In deze prejudiciële procedure had de Cour d'Appel te Douai onder meer gevraagd, of bepaalde nationale maatregelen inzake het toezicht op de oorsprong van goederen die zich in het vrije verkeer van de Lid-Staten bevonden, na het verstrijken van de voor de totstandbrenging van een gemeenschappelijke handelspolitiek voorziene overgangsperiode in overeenstemming met het Verdrag zijn, wanneer de betrokken Lid-Staat niet overeenkomstig artikel 115, eerste alinea, tweede volzin EEG-Verdrag machtiging heeft gekregen om van de bepalingen betreffende het intracommunautaire vrije verkeer af te wijken. Tussen die en de onderhavige zaak valt in zoverre een parallel te trekken, dat op het tijdstip waarop de betrokken toezichthoudende maatregelen waren getroffen, de bevoegdheid inzake de handelspolitiek door artikel 113, lid 1, EEG-Verdrag volledig aan de Gemeenschap was overgedragen, doch de gemeenschappelijke handelspolitiek, zoals het Hof van Justitie vaststelde, aan het einde van de overgangsperiode slechts onvolkomen verwezenlijkt was.
Ten aanzien van deze in zoverre parallele situatie heeft het Hof in genoemd arrest erop gewezen dat „... nationale handelspolitieke maatregelen na afloop van de overgangsperiode in feite slechts toelaatbaar zijn wanneer de Gemeenschap daartoe een bijzondere machtiging heeft verleend”. Om dezelfde redenen moet dit a fortiori ook voor de maatregelen op det gebied van het visserijbeleid gelden.
Ter afronding wil ik nog opmerken dat de door de Lid-Staten getroffen instandhoudingsmaatregelen op het gebied van de zeevisserij door de Commissie niet alleen uitdrukkelijk, maar ook stilzwijgend kunnen worden goedgekeurd. Dat ook met een stilzwijgende goedkeuring kan worden volstaan, kan reeds worden afgeleid uit de interimbesluiten, waarin sprake is van maatregelen die zijn getroffen in overeenstemming „met de procedures en criteria van bijlage VI” van de resolutie van Den Haag. Doch met betrekking tot de procedures bepaalt deze resolutie enkel dat de Commissie in alle stadia daarvan moet worden geraadpleegd, dat wil zeggen dat de Lid-Staten met het oog op de coördinatie van de nationale maatregelen nauw met de Commissie moeten samenwerken, in het bijzonder in verband met de nog ontbrekende uitwerking van een gemeenschappelijk beleid en de betrekkingen met derde landen. Indien een dergelijke raadpleging plaatsvindt en de Commissie zich niet uitdrukkelijk tegen de invoering van de maatregelen verzet, kan daarin een stilzwijgende goedkeuring worden gezien, zonder dat het belang van de Gemeenschap is geschaad.
Uit de omstandigheid dat de Commissie in andere gevallen maatregelen van andere Lid-Staten niet altijd vóór hun inwerkingtreding uitdrukkelijk heeft goedgekeurd, kan niet worden geconcludeerd — zoals de Britse regering meent — dat een dergelijke goedkeuring niet nodig is.
Ten aanzien van het verdere verweer van de Britse regering wil ik nog opmerken dat zelfs wanneer in andere gevallen dergelijke maatregelen wel zonder enige goedkeuring van de Commissie mochten zijn vastgesteld, daaruit niet het recht kan worden afgeleid evenzo te handelen.
Aangezien vaststaat dat alle aan het begin genoemde maatregelen tot instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee zijn vastgesteld zonder enige voorafgaande goedkeuring door de Commissie, dient te worden geconstateerd dat het Verenigd Koninkrijk, door deze maatregelen te nemen, in strijd met zijn verplichtingen uit het EEG-Verdrag heeft gehandeld.
4.
Dit geldt in het bijzonder ook met betrekking tot de ín verband met de „Herring (Irish Sea) Licensing Order 1977” en de „Herring (Isle of Man) Licensing Order 1977” getroffen maatregelen voor de visserij in de Ierse Zee en de wateren rondom het eiland Man. Zoals bekend uit zaak 32/79 (Commissie t. Verenigd Koninkrijk), voeren die twee verordeningen een verbod op de haringvangst in de betrokken zeegebieden in. Dit verbod geldt niet voor vissers met een vergunning, die voor de Ierse Zee wordt afgegeven door de Britse regering en voor de wateren rondom het eiland Man door de Board of Agriculture and Fisheries van dit eiland. Geen van beide verordeningen, die ook in 1979 nog van kracht waren, bevatte nadere gegevens over de voorwaarden waaronder de vergunningen werden verdeeld en over de daaraan verbonden rechten en plichten. Zij laten de afgifte van de vergunningen en de draagwijdte ervan dus volledig ter discretie van de bevoegde autoriteiten. Ten aanzien van de in de toenmalige procedure aangevoerde bezwaren van de Commissie, dat zij en de betrokken Lid-Staten in 1977 noch in 1978 behoorlijk in kennis waren gesteld van de werkelijke draagwijdte van de regeling inzake de beperking en het beheer van de visserij, zoals voortvloeiende uit de toepassing van dat vergunningenstelsel, heeft het Hof van Justitie in zijn arrest van 10 juli 1980 onder meer vastgesteld dat het Verenigd Koninkrijk de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen door in 1977 krachtens deze verordeningen een stelsel van visserijvergunningen toe te passen, waarover geen behoorlijke raadpleging had plaatsgevonden, en waarbij de wijze van toepassing volledig ter discretie van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk werd gelaten, zonder dat de gemeenschapsinstellingen, de andere Lid-Staten en de belanghebbenden zekerheid konden verkrijgen over de wijze waarop het stelsel in werkelijkheid werd toegepast. Voorts werd een verdragsinbreuk gezien in het feit dat deze onzekerheid ten nadele van de vissers van andere Lid-Staten ook in 1978 was blijven bestaan.
Met betrekking tot de vraag of de gemeenschapsbepalingen inzake de totstandbrenging van een gemeenschappelijk visserijbeleid ook van toepassing waren op de wateren binnen de 12-mijlszone rondom het eiland Man, achtte het Hof het in genoemd arrest niet nodig, in te gaan op de staatsrechtelijke positie van het eiland Man en op de relatie van dit gebied tot de Gemeenschap. Het volstond met de vaststelling dat uit de bewoordingen van de „Herring (Isle of Man) Licensing Order 1977” blijkt, dat zij krachtens de wetgeving van het Verenigd Koninkrijk was vastgesteld, zodat het Verenigd Koninkrijk tegenover de Gemeenschap voor die maatregelen verantwoordelijk was.
Daaruit volgt dat ook voor de toepassing van genoemde verordeningen na de overgangsperiode van artikel 102 Toetredingsakte en van de op deze verordeningen gebaseerde afspraken tussen de regering van het Verenigd Koninkrijk en die van het eiland Man over de voorwaarden voor de haringvangst in de betrokken wateren in 1979, de voorafgaande goedkeuring van de Commissie nodig was, en deze is, gelijk onweersproken vaststaat, niet verleend.
III —
Daar hiermee, naar het mij voorkomt, zonder enige twijfel is komen vast te staan dat het Verenigd Koninkrijk bij het vaststellen van genoemde instandhoudingsmaatregelen en bij de toepassing ervan zijn bevoegdheden heeft overschreden — en dit is het geval, onverschillig of men het door mij ingenomen standpunt of de door de Franse regering voorgestelde oplossing aanhangt —, behoeft dus niet meer te worden ingegaan op de overige door de Commissie en de andere partijen voorgedragen formele en materiële bezwaren. Zulks te meer, omdat de Commissie uitdrukkelijk heeft verzekerd, dat zij bij de vaststelling dat het Verenigd Koninkrijk daartoe niet bevoegd was, deze bezwaren niet meer onderzocht wil zien.
IV —
Mitsdien geef ik in overweging, vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk in strijd met zijn verplichtingen ingevolge het EEG-Verdrag heeft gehandeld, door in 1979 zonder toestemming van de Commissie de „Fishing Nets (North East Atlantic) (Variation) Order 1979”, de „Immature Sea Fish Order 1979”, de „Immature Nephrops Order 1979”, de „Nephrops Tails (Restriction on Landing) Order 1979”, alsmede de „Sea Fish (Minimum Size) Order (Northern Ireland) 1979” vast te stellen en toe te passen alsmede, op basis van de „Herring (Irish Sea) Licensing Order 1979, SI 1979, nr. 1388” en de „Herring (Isle of Man) Licensing Order 1979, SI 1979, nr. 1389” voor de haringvangst in de wateren van de Ierse Zee en rondom het eiland Man een vergunningenstelsel of algemene voorwaarden in te voeren.
Zo het beroep van de Commissie slaagt, ware het Verenigd Koninkrijk voorts te verwijzen in de kosten, met inbegrip van de kosten van intervenienten.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.