null
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
TAMARY ĆAPETA
přednesené dne 13. listopadu 2025(1)
Věc C‑438/24
Erakond Eestimaa Rohelised
vedlejší účastníci řízení:
Vabariigi Valimiskomisjon,
Riigikogu,
Õiguskantsler,
Justiitsminister
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Riigikohus (Nejvyšší soud, Estonsko)]
„ Řízení o předběžné otázce – Evropské volby – Akt o volbě členů Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách, jenž je připojen k rozhodnutí Rady 76/787/ESUO, EHS, Euratom – Volby poslanců Evropského parlamentu – Povinnost zaplatit volební kauci – Vyloučení některých kandidátů z kandidatury ve volbách z důvodu nezaplacení kauce – Částka kauce rovnající se pětinásobku minimální měsíční mzdy – Listina základních práv Evropské unie – Článek 17 odst. 1 a čl. 39 odst. 2 – Přiměřenost uvedené kauce“
I.      Úvod
1.        „Dokaž to skutky, nikoliv jen slovy“ je běžným rčením pro zjištění něčích skutečných úmyslů. Do jaké míry však lze požadavek na složení kauce použít pro posouzení vážnosti kandidatury určité osoby ve volbách do Evropského parlamentu?
2.        Tato otázka vyvstala v rámci řízení o ústavní stížnosti, v němž politická strana Erakond Eestimaa Rohelised (Estonská strana zelených, Estonsko) napadla u Riigikohus (Nejvyšší soud, Estonsko), který je předkládajícím soudem v projednávané věci, ústavnost ustanovení estonského volebního zákona, jež ukládá povinnost složit stanovenou částku kauce všem kandidátům, kteří chtějí kandidovat ve volbách do Evropského parlamentu.
3.        Konkrétně § 29 odst. 5 Euroopa Parlamendi valimise seadus (zákon o volbách do Evropského parlamentu; dále jen „EPVS“) ukládá politické straně nebo nezávislému kandidátovi povinnost zaplatit pětinásobek stanovené minimální měsíční mzdy za každou osobu navrženou k registraci, což v případě úplné kandidátní listiny strany činí pětačtyřicetinásobek stanovené minimální měsíční mzdy.
II.    Skutkové okolnosti v původním řízení, předběžná otázka a řízení před Soudním dvorem
4.        Dne 20. dubna 2024 předala Estonská strana zelených, tj. žalobkyně v původním řízení, Vabariigi Valimiskomisjon (Národní volební komise, Estonsko; dále jen „volební komise“) seznam devíti kandidátů pro volby do Evropského parlamentu konané dne 9.  června 2024.
5.        Volební komise registrovala rozhodnutím č. 103 ze dne 29. dubna 2024 dva z devíti kandidátů Strany zelených, ale rozhodnutím č. 102 přijatým téhož dne odmítla registraci dalších sedmi kandidátů této strany z důvodu, že strana nepředložila kopii platebního příkazu potvrzujícího složení kauce za zbývajících sedm osob podle § 29 odst. 5 EPVS(2).
6.        Dne 2. května 2024 podala žalobkyně žalobu proti rozhodnutí č. 102 k Riigikohus (Nejvyšší soud), v níž se domáhala, aby uvedený soud: (i) prohlásil, že § 29 odst. 5 EPVS je v rozporu s ústavou; (ii) zrušil rozhodnutí č. 102 a (iii) uložil volební komisi povinnost zařadit všechny kandidáty navržené žalobkyní na kandidátní listinu pro volby do Evropského parlamentu. Volební komise setrvala na svém postoji a navrhla, aby byla žaloba zamítnuta.
7.        Usnesením ze dne 6. května 2024 Riigikohus (Nejvyšší soud) rozhodl, že je třeba přezkoumat ústavnost § 29 odst. 5 EPVS, a uvedl, že věc si může vyžadovat rovněž posouzení slučitelnost tohoto ustanovení s unijním právem. Uvedený soud rozhodl o přistoupení Riigikogu (estonský parlament), Õiguskantsler (veřejný ochránce práv, Estonsko), Justiitsminister (ministr spravedlnosti, Estonsko), ministra zastupujícího vládu a volební komise jako vedlejších účastníků do řízení a vyzval všechny dotčené účastníky řízení, aby tomuto soudu předložili svá vyjádření.
8.        V odůvodnění své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce předkládající soud zdůrazňuje okolnost, že Soudní dvůr na základě čl. 223 odst. 1 SFEU a článku 8 aktu o volbách(3) rozhodl, že členské státy mají v zásadě i nadále pravomoc upravit volební postup pro evropské volby(4).
9.        Dále má předkládající soud za to, že povinnost složit kauci ve volbách do Evropského parlamentu není sama o sobě neslučitelná s unijním právem, neboť sleduje legitimní cíl spočívající v odrazení od lehkovážných kandidatur, což snižuje počet tzv. propadlých hlasů a zajišťuje přiměřené využití veřejných prostředků.
10.      Předkládající soud nicméně uznává, že požadavek složení kauce nemůže být natolik nadměrný, aby představoval nepřekonatelnou překážku kandidatury, neboť takové omezení by bylo nepřiměřené a mohlo by ohrozit vznik dostatečně reprezentativní politické síly nebo porušit zásadu plurality(5).
11.      S ohledem na tyto úvahy má Riigikohus (Nejvyšší soud) určité pochybnosti o přiměřenosti požadavku na složení kauce podle § 29 EPVS, a zamýšlí se tedy nad jeho slučitelností s unijním právem.
12.      Za těchto okolností se Riigikohus (Nejvyšší soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Musí být čl. 17 odst. 1 první věta a čl. 39 odst. 2 Listiny základních práv Evropské unie [(dále jen ‚Listina‘)] ve spojení s jejím čl. 52 odst. 1 vykládány v tom smyslu, že brání povinnosti složit za účast ve volbách do Evropského parlamentu kauci ve výši pětinásobku stanovené minimální měsíční mzdy za každou osobu přihlášenou k registraci a čtyřiceti pěti násobku stanovené minimální měsíční mzdy za kompletní kandidátskou listinu strany?“
13.      Zároveň Riigikohus (Nejvyšší soud) usnesením ze dne 14. května 2024 pozastavil platnost rozhodnutí č. 102 až do nabytí právní moci rozsudku, kterým se řízení končí, a volební komisi uložil, aby opětovně rozhodla o povolení registrace zbývajících sedmi kandidátů Strany zelených.
14.      Volební komise zaregistrovala rozhodnutím č. 105 ze dne 14. května 2024 sedm kandidátů, jejichž registraci původně zamítla, což jim umožnilo kandidovat ve volbách do Evropského parlamentu konaných dne 9. června 2024.
15.      V těchto volbách získala kandidátní listina Strany zelených 0,62 % všech odevzdaných hlasů, a nezískala tak v Evropském parlamentu žádný mandát(6).
16.      Písemná vyjádření předložily Soudnímu dvoru estonská a nizozemská vláda, jakož i Evropská komise a Evropský parlament.
17.      Dne 3. července 2025 se konalo jednání, na němž estonská, řecká a nizozemská vláda, jakož i Komise a Parlament přednesly ústní vyjádření.
III. Analýza
18.      Orgán, který zahájil činnost v roce 1952 jako Společné shromáždění Evropského společenství uhlí a oceli, byl brzy přejmenován na Evropské parlamentní shromáždění a nakonec v roce 1962 změnil název na „Evropský parlament“. Původně byli poslanci Evropského parlamentu (dále jen „poslanci EP“) jmenováni národními parlamenty jednotlivých členských států. To se změnilo po přijetí aktu o volbách v roce 1976, který při dodržení zásady všeobecného volebního práva přiznal každému občanovi Unie právo zvolit si svého zástupce v Evropském parlamentu. První přímé volby se konaly v červnu roku 1979 a od té doby význam Parlamentu jakožto orgánu zastupujícího občany Unie roste.
19.      Dnes je Parlament spolu s Radou Evropské unie hlavním legislativním orgánem Unie, který zajišťuje, aby byla v Evropské unii dodržována zásada zastupitelské demokracie zakotvená v článku 10 Smlouvy o EU.
20.      Akt o volbách nestanoví jednotný postup pro volbu poslanců EP(7). Tento akt pouze stanoví, že v každém členském státě jsou poslanci EP voleni podle zásad poměrného zastoupení – na základě kandidátních listin nebo jednotlivých převoditelných hlasů, přičemž každý členský stát je oprávněn zavést kandidátní listiny s přednostními hlasy(8).
21.      Článek 8 aktu o volbách stanoví, že je na členských státech, aby upravily volební postup a stanovily podmínky pro volby do Evropského parlamentu, pokud se tyto vnitrostátní předpisy celkově nedotknou poměrného charakteru volebního systému.
22.      Přijetím takové právní úpravy členské státy plní své povinnosti podle čl. 14 odst. 3 SEU a čl. 1 odst. 3 aktu o volbách zajistit volbu poslanců EP na pětileté funkční období v přímých a všeobecných volbách svobodným a tajným hlasováním(9).
23.      Vnitrostátní právní předpisy upravující právo být volen ve volbách do Evropského parlamentu musí proto být chápány jako předpisy provádějící unijní právo, což znamená, že se na tyto předpisy vztahuje Listina v souladu s jejím čl. 51 odst. 1.
24.      Z tohoto hlediska je třeba otázku předkládajícího soudu, která se týká článku 39 Listiny ve spojení s jejím čl. 52 odst. 1, chápat tak, že jejím cílem je zjistit, zda dotčená vnitrostátní právní úprava, jež ukládá kandidátům, kteří chtějí kandidovat ve volbách do Evropského parlamentu, povinnost složit kauci, nezasahuje nepřiměřeně do práva občanů Unie kandidovat ve volbách do Evropského parlamentu (A). Část otázky týkající se čl. 17 odst. 1 Listiny – který chrání právo na vlastnictví – je zapotřebí řešit samostatně (B).
A.      K porušení článku 39 Listiny vykládaného ve spojení s jejím čl. 52 odst. 1
25.      Předkládající soud se v rámci části předběžné otázky táže, zda musí být článek 39 Listiny ve spojení s jejím čl. 52 odst. 1 vykládán v tom smyslu, že brání ustanovení estonské právní úpravy, které jako podmínku kandidatury ve volbách do Evropského parlamentu ukládá zaplacení nezanedbatelné peněžní částky, jíž lze vrátit pouze za určitých podmínek. Podstatou této otázky je, zda omezení práva kandidovat ve volbách uložené takovou právní úpravou může být odůvodněno tím, že je přiměřené k dosažení cíle, jímž je vyloučit lehkovážné kandidatury a přispět k reprezentativnějšímu volenému orgánu.
26.      Žalobkyně v původním řízení tvrdí, že povinnost složit kauci stanovená v § 29 odst. 5 EPVS je nepřiměřená, a proto zasahuje do práva kandidátů být volen.
27.      Evropský parlament má za to, že stanovení ekonomické podmínky pro kandidaturu je samo o sobě principiálně v rozporu se zásadou všeobecných voleb.
28.      Na rozdíl od těchto postojů a s určitými odchylkami jsou vlády, které předložily vyjádření před Soudním dvorem, jakož i Komise toho názoru, že výše kauce požadované vnitrostátní právní úpravou dotčenou v původním řízení není nepřiměřená.
1.      K omezení práva být volen do Evropského parlamentu
29.      Článek 39 Listiny chrání právo každého občana Unie volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu, přičemž uznává, že tato práva mají status základních práv.
30.      Právo být volen ve volbách do Evropského parlamentu lze chápat jako vyjádření požadavku na volbu poslanců EP ve všeobecných volbách, který je stanoven v čl. 14 odst. 3 SEU a zopakován v čl. 39 odst. 2 Listiny(10). Kromě toho mohou občané Unie vykonávat tato práva v členském státě, v němž mají bydliště, a nikoli nutně v členském státě, jehož jsou státními příslušníky, avšak tato skutečnost není předmětem projednávané věci(11).
31.      Zúčastnění nezpochybňují, že právo být volen ve volbách do Evropského parlamentu je omezeno vnitrostátní právní úpravou, která jako podmínku pro výkon práva být volen v těchto volbách stanoví takový požadavek platby, jako je požadavek dotčený v projednávané věci. Otázka, která vyvstala v projednávané věci, tedy zní, zda takové omezení může být odůvodněné.
32.      Podle čl. 52 odst. 1 Listiny mohou být práva omezena, pokud je toto omezení stanoveno zákonem a respektuje podstatu dotčených práv. Aby bylo takové omezení přijatelné, musí pravidla omezující práva sledovat cíle obecného zájmu, které Unie uznává za legitimní, a musí být ve vztahu k těmto cílům přiměřená(12).
33.      V projednávané věci je zřejmé, že dotčené omezení bylo zavedeno právním předpisem: EPVS.
34.      Kromě toho je nesporné, že toto omezení respektuje podstatu práva být volen ve volbách, jelikož nezpochybňuje toto právo jako takové.
35.      Zbývá podrobněji posoudit, zda jsou cíle veřejného zájmu uvedené pro účely odůvodnění dotčeného omezení legitimní z hlediska unijního práva (2) a zda jsou pravidla tak, jak jsou koncipována, vhodná (3) a nezbytná (4) k dosažení cílů, které sledují.
2.      K legitimnímu cíli obecného zájmu
36.      Pro účely posouzení, zda je omezení práva zaručeného unijním právem – v projednávané věci se jedná o právo být volen ve volbách do Evropského parlamentu – odůvodněné, je třeba nejprve posoudit, zda jsou cíle vymezené vnitrostátním právem, které toto omezení sleduje, legitimní z hlediska unijního právního řádu.
37.      Jak uvedl předkládající soud a estonská vláda potvrdila na jednání, účelem povinnosti zaplatit kauci je odradit od lehkovážné kandidatury a posílit povědomí kandidátů o odpovědnosti. Odrazení od lehkovážné kandidatury snižuje počet propadlých hlasů ve volbách a posiluje korelaci mezi výsledky voleb a skutečnou vůlí voličů. Tím je zajištěno právo voličů na účinné zastoupení, resp. reprezentativnost zastupitelského orgánu. Podružným cílem je i zabránit nepřiměřenému využívání veřejných prostředků, jako jsou například náklady, které vznikají státu při provádění voleb, náklady na prezentaci debat ve veřejných médiích atd.(13).
38.      Z diskusí při jednání vyplynulo, že lze rozeznat dva různé legitimní cíle v závislosti na tom, jak je chápán pojem „lehkovážný kandidát“.
39.      Zaprvé lze pojem „lehkovážný kandidát“ chápat jakožto označení osob, které nemají skutečný úmysl být zvoleny do Evropského parlamentu. Volby do Evropského parlamentu slouží k tomu, aby byly zvoleny osoby, které budou svědomitě reprezentovat vůli voličů při výkonu funkce poslance EP a při rozhodování o politikách Unie. Proto kandidáti, kteří hodlají kandidovat ve volbách do tohoto orgánu z jiných důvodů, jako je snaha o sebepropagaci nebo sledování čistě národních či obchodních zájmů, nejsou „seriózními“ kandidáty.
40.      Je-li pojem „lehkovážný kandidát“ chápán jako označení těch kandidátů, kteří nemají vážné úmysly, pak by odrazování takových kandidátů od účasti ve volbách do Evropského parlamentu mělo být uznáno jako legitimní cíl na unijní úrovni. Vyloučení takových kandidátů z kandidatury ve volbách zároveň zajišťuje, že veřejné prostředky potřebné na pokrytí nákladů na konání voleb nebudou zneužívány(14).
41.      Zadruhé lze pojem „lehkovážný kandidát“ chápat jako označení kandidáta, který od počátku nemá šanci získat dostatečný počet hlasů pro zvolení do Evropského parlamentu.
42.      Nizozemská vláda při vysvětlování důvodů svého vlastního systému kaucí použila pojem lehkovážný nebo neseriózní v souvislosti s kandidáty, kteří nemají reálnou šanci být zvoleni. Hlasy odevzdané pro takové kandidáty jsou považovány za „propadlé hlasy“, neboť nepřispívají ke zvolení člena zastupitelského orgánu. Uvedená vláda má tedy za to, že systém vylučující takové kandidáty předem vede ke zvolení orgánu, který více odráží vůli voličů(15).
43.      Ve volebních systémech s poměrným zastoupením na základě jednotlivých převoditelných hlasů se totiž hlasy odevzdané ve prospěch kandidátů, kteří nezískali dostatečnou většinu pro získání mandátu v parlamentu (tzv. propadlé hlasy), rozdělují mezi ostatní kandidáty, kteří jsou pak zvoleni do parlamentu(16).
44.      I když tyto hlasy nejsou z pozice voličů nutně „propadlé“, neboť jimi vyjádřili své politické preference a tyto hlasy tudíž přispívají k poznání politické atmosféry ve společnosti, mohou přesto být považovány za problematické z hlediska vytvoření reprezentativnějšího voleného orgánu.
45.      Nepovažuji za příliš přesvědčivé, že snížení počtu „propadlých hlasů“ prostřednictvím vyřazení kandidátů před volbami nutně přispívá k reprezentativnějším volebním výsledkům, neboť voliči, kteří nemohli hlasovat pro „své“ kandidáty, ale měli možnost hlasovat pouze pro ty, kteří mohli kandidovat ve volbách, nejsou skutečně zastoupeni zvolenými poslanci. Buď volí kandidáta, kterého považují za „druhého nejlepšího“, nebo, jak tomu často bývá, hlasují proti „nejhorší variantě“.
46.      Nicméně vzhledem k tomu, že v praxi nelze dosáhnout zcela reprezentativního voleného orgánu, je snaha o snížení počtu „propadlých hlasů“ obecně přijímána při organizaci voleb jako legitimní cíl.
47.      Takový cíl uznal za legitimní i Evropský soud pro lidská práva (ESLP)(17).
48.      Fungování Evropské unie je podle článku 10 SEU založeno na koncepci zastupitelské demokracie. Zajištění toho, aby Evropský parlament skutečně v nejvyšší možné míře zastupoval občany Unie, je proto v souladu s jednou ze základních hodnot Unie: demokracií – jak je vyjádřena v článku 2 SEU(18).
49.      Cíl spočívající ve snížení počtu „propadlých hlasů“ tím, že budou kandidáti, kteří nemají dostatečnou podporu veřejnosti, odrazeni od účasti ve volbách za účelem dosažení reprezentativnějšího orgánu, by tedy mohl být v Unii uznán za legitimní cíl(19).
50.      Dále je třeba posoudit vhodnost a nezbytnost požadavku platby – která je vrácena pouze v případě, že kandidát dosáhne hranice 5 % všech odevzdaných hlasů. Nezbytnost požadavku musí být posouzena s ohledem na každý ze dvou zjištěných legitimních cílů: a) odrazení neseriózních kandidátů a b) zajištění reprezentativnějšího voleného orgánu snížením počtu propadlých hlasů.
3.      Vhodnost
a)      K vhodnosti požadavku na složení kauce pro dosažení cíle odradit neseriózní kandidáty
51.      Je požadavek platby, jež se nevrací v případě, že se pro kandidátní listinu nepodaří získat 5 % všech odevzdaných hlasů, vhodnou metodou pro vyloučení kandidátů, kteří při kandidatuře ve volbách do Evropského parlamentu nemají skutečně vážné úmysly (tj. neseriózní kandidáti)?
52.      Podle mého názoru nikoli.
53.      I když jsem si vědoma skutečnosti, že peníze často vedou k dosažení určitého výsledku, nedomnívám se, že požadování platby může být vhodným opatřením k zajištění vážnosti kandidatury v politických volbách. Takové kritérium selektuje kandidáty podle jejich osobního majetku nebo majetku jejich podporující strany či organizace, a nikoliv na základě serióznosti jejich kandidatury.
54.      Takový požadavek platby, jaký stanoví estonská právní úprava, nevyhnutelně zvýhodňuje movité kandidáty a etablované politické strany; noví kandidáti a nově vznikající politická hnutí jsou obzvláště znevýhodněni, neboť musí nést jak náklady na kampaň, tak i riziko ztráty zaplacené částky. Tato finanční bariéra brání tomu, aby se prosadili seriózní kandidáti ze skromných poměrů, a omezuje rozvoj různých politických přesvědčení, čímž vede k tomu, že oblast politiky zůstává vychýlená ve prospěch zavedených skupin. Naopak mohovitému, ale oportunistickému kandidátovi tato povinnost platby v kandidatuře ve volbách bránit nebude.
55.      Praxe ukázala, že peníze nebrání tzv. „papírovým kandidátům“ kandidovat ve volbách: jak podotýká předkládající soud, v předchozích volbách do Evropského parlamentu v Estonsku existovali nezávislí kandidáti, kteří navzdory uhrazení kauce obdrželi pouze 48 nebo 55 hlasů(20).
56.      Požadavek platby tedy není vhodným opatřením pro vyloučení neseriózních kandidátů. Spíše vylučuje kandidáty na základě majetkových poměrů.
57.      Vzhledem k tomu, že dotčená estonská právní úprava podle mého názoru neobstála v testu vhodnosti ve vztahu k cíli odradit neseriózní kandidáty, není třeba posuzovat její nezbytnost.
b)      Ke vhodnosti požadavku na složení kauce pro dosažení cíle snížit počet „propadlých hlasů“
58.      I kdyby požadavek platby nebyl vhodným opatřením pro vyloučení neseriózních kandidátů, přesto takový požadavek odradí některé, byť ne všechny, „lehkovážné“ kandidáty od kandidatury ve volbách, zejména ty, kteří nevěří ve svou šanci získat mandát. Mohl by tedy vést ke snížení počtu „propadlých hlasů“.
59.      Lze připustit, že schopnost shromáždit finanční prostředky na zaplacení kauce může být vnímána jako důkaz určité úrovně podpory veřejnosti, zvláště ve spojení s nízkou, ale smysluplnou hranicí pro jejich vrácení.
60.      Vzhledem k tomu, že peníze jsou v naší společnosti často využívány jako pragmatický nástroj k ověření odhodlání určité osoby, kandidát, který není schopen shromáždit finanční prostředky na přiměřenou kauci z jakéhokoli zdroje (od politické strany, nezávislých dárců, platforem nevládních organizací atd.), tím vykazuje nedostatky v oblastech týkajících se základních organizačních schopností, sítě kontaktů nebo odhodlání, jež jsou potřebné pro vedení seriózní kampaně, což z něj činí pravděpodobný zdroj „propadlých hlasů“, a nejedná se tudíž pouze o nedostatečné finanční zázemí jako takové.
61.      Z tohoto hlediska by vyloučení kandidátů, kteří nejsou schopni shromáždit finanční prostředky na kauci, mohlo být nástrojem ke snížení počtu těch kandidátů, kteří pravděpodobně nezískají dostatečný počet hlasů.
62.      Domnívám se tedy, že požadavek platby by mohl být považován za vhodné opatření k dosažení cíle snížit počet „propadlých hlasů“, a tedy dosažení reprezentativnějšího voleného orgánu.
63.      Dále je třeba posoudit, zda je taková peněžitá kauce, jakou ukládá dotčená estonská právní úprava, skutečně nezbytná k dosažení tohoto cíle.
4.      K nezbytnosti požadavku na složení kauce
64.      Benátská komise ve svém Kodexu osvědčených postupů ve volebních záležitostech neshledala kauci za nepřijatelný prostředek ke snížení počtu propadlých hlasů.Zdůraznila však, že „musí být možné ji vrátit v případě, že kandidát nebo strana překročí určitý práh; požadovaná částka a práh by neměly být nepřiměřené“(21).
65.      Příliš vysoká kauce nebo prahová hodnota pro její vrácení by mohly vést k vyloučení kandidátů z okrajových skupin, nových politických hnutí nebo osob s nízkými příjmy, kteří mohou představovat skutečně důležité a nereprezentované politické požadavky a dosáhnout úctyhodného počtu hlasů, přestože nemají šanci získat mandát. Vyloučením těchto nedostatečně zastoupených hlasů je výsledkem systému, že tyto hlasy se v hlasování nikdy nezapočítají ani neprojeví.
66.      Stejně tak i přes nezpochybnitelný význam politických stran pro demokratickou účast(22) může příliš přísný požadavek na složení kauce zabránit vzniku nových stran. To by bylo v rozporu se základní zásadou politického pluralismu zaručenou unijním právem.
67.      Stát ukládající povinnost složit kauci tedy musí, jak uvádí ESLP, nalézt přiměřenou, byť křehkou, rovnováhu(23).
68.      Je tudíž možné dospět k závěru, že na příliš vysokou částku a příliš vysoký práh lze nahlížet tak, že nejsou nezbytné pro zajištění reprezentativnosti.
a)      Stanoví estonská právní úprava příliš vysokou částku a příliš vysoký práh?
69.      Výše kauce, kterou estonský zákon dotčený v původním řízení požaduje pro kandidaturu ve volbách do Evropského parlamentu, je podle všeho poměrně zatěžující.
70.      Zaprvé podle předkládacího rozhodnutí činila v době podání žaloby dotčená požadovaná platba 215 % průměrné estonské hrubé měsíční mzdy a představovala 3_17násobek mediánové měsíční mzdy na kandidáta.
71.      Taková výše požadované platby je z hlediska majetkových poměrů průměrné osoby zatěžující.
72.      Zadruhé, i když existuje pouze malá část členských států, které jako podmínku pro kandidaturu ve volbách do Evropského parlamentu požadují platbu(24), může relativní částka požadovaná v těchto státech sloužit jako srovnávací kritérium pro posouzení nezbytnosti částky požadované dotčenou estonskou právní úpravou.
73.      Pro účely tohoto porovnání provedu srovnávací analýzu požadavku na složení kauce uloženého Estonskem a požadavku uloženého Nizozemskem, tedy členským státem, který předložil vyjádření před Soudním dvorem a který rovněž zavedl požadavek platby. Nizozemská vláda na jednání potvrdila, že povinnost složit kauci pro účely voleb do Evropského parlamentu podle nizozemského práva sleduje tytéž legitimní cíle jako § 29 EPVS, a sice odradit lehkovážné kandidáty, předcházet zneužití veřejných prostředků a zabránit propadnutí hlasů(25).
74.      Povinnost složit kauci za úplnou listinu kandidátů účastnících se voleb do Evropského parlamentu v Nizozemsku je stanovena v článku H 12 Kieswet (nizozemský volební zákon)(26), který vyžaduje složení kauce ve výši 11 250 EUR za každou kandidátní listinu bez ohledu na počet kandidátů uvedených na této listině. Nejvyšší počet kandidátů na jedné kandidátní listině pro volby do Evropského parlamentu v Nizozemsku se v současné době pohybuje mezi 50 až 80(27), což odpovídá přibližně 225 eur za jednoho kandidáta zařazeného na úplné kandidátní listině – je to tedy podstatně méně než 4 100 eur požadovaných za každého kandidáta uvedeného na úplné kandidátní listině podle § 29 EPVS.
75.      I kdyby byl tedy nejvyšší počet kandidátů na jedné kandidátní listině v Nizozemsku tentýž jako v Estonsku, tj. devět kandidátů, celková výše kauce na úplné kandidátní listině by stále činila pouze 1 250 eur za jednoho kandidáta, což je téměř 3_5krát méně, než je kauce dotčená ve věci v původním řízení.
76.      Zatřetí Õiguskantsler (veřejný ochránce práv) provedl před předkládajícím soudem srovnání požadavku platby ve vztahu k nejnižšímu počtu členů politické strany v Estonsku. S ohledem na nejnižší počet členů politické strany (tj. 500 členů) by to v případě úplné kandidátní listiny znamenalo, že každý člen politické strany by musel zaplatit 73,80 eura.
77.      Jak uvádí předkládající soud, v tomto ohledu požadavek platby pro kandidaturu ve volbách není jediným výdajem, který musí strany nebo jejich kandidáti nést, a celý jejich roční rozpočet nemůže být vyčerpán pro účely kandidatury v jedněch volbách.
78.      Konečně platí, že i když existují značné rozdíly ve způsobu konání národních a evropských voleb(28), je třeba poznamenat, že požadavek platby týkající se kandidátů, kteří chtějí kandidovat ve volbách do Evropského parlamentu v Estonsku, je pětkrát přísnější než v případě kandidátů, kteří chtějí kandidovat ve volbách do estonského parlamentu.
79.      Nezbytnost estonského pravidla by měla být posouzena také z hlediska prahu pro vrácení zaplacené částky, a to i v případě, že nebude získán žádný mandát.
80.      V tomto ohledu existuje mezi národními a evropskými volbami rozdíl. V případě evropských voleb je práh pro vrácení složené kauce ze státního rozpočtu stanoven na 5 % z celkového počtu hlasů odevzdaných na celostátní úrovni. Naproti tomu při národních volbách má na příspěvek ze státního rozpočtu pro politické strany nárok strana, která v Riigikogu (estonský parlament) získá alespoň 2 % hlasů(29). Přísně vzato neexistují žádné podmínky pro vrácení počáteční platby v národních volbách.
81.      Není zjevné, že by tak vysoký práh pro vrácení nákladů spojených s účastí ve volbách byl odůvodněn jako nezbytný k odrazení kandidátů, kteří nejsou přesvědčeni o tom, že by měli šanci získat mandát.
82.      V souhrnu a s výhradou úplného posouzení předkládajícím soudem mám za to, že požadavek platby dotčený ve věci v původním řízení, která činí pětinásobek minimální měsíční mzdy, spolu s pětiprocentní hranicí pro vrácení takové platby překračuje meze toho, co je nezbytné ke snížení počtu „propadlých hlasů“.
b)      K méně omezujícím alternativám
83.      Dalším důvodem ve prospěch závěru, že dotčené estonské pravidlo není nezbytné pro odrazení kandidátů s nedostatečnou podporou veřejnosti, je argument, že mohou existovat i jiné způsoby, jimiž lze dosáhnout téhož cíle, a sice zabránit lehkovážným kandidátům v kandidatuře, které jsou ale méně omezující ve vztahu k právu kandidovat ve volbách.
84.      Žalobkyně v původním řízení na podporu svého tvrzení, že povinnost složit kauci představuje nepřiměřené omezení práva být volen, navrhla několik méně omezujících alternativ pro účely zabránění lehkovážným kandidaturám. Tyto alternativy zahrnují možnost podmíněného osvobození od složení kauce nebo nahrazení finanční zátěže nepeněžitými požadavky, jako je předložení jasného politického programu nebo poskytnutí podpůrných podpisů k prokázání podpory občanů.
85.      Všechny tyto alternativy mají také svá úskalí. Například, jak uvedla estonská vláda, sběr podpisů je pro stát z organizačního a finančního hlediska náročný a stejně tak je obtížně splnitelným požadavkem pro některé potenciální kandidáty. Zároveň s výhradou otázek týkajících se kybernetické bezpečnosti je v dnešní době možné sběr podpisů a jejich ověřování provádět elektronicky.
86.      Vzhledem k tomu, že Evropská unie nepřijala právní předpisy upravující jednotný postup pro volby do Evropského parlamentu ve všech členských státech, a s ohledem na rozdíly v politické kultuře a další okolnosti v členských státech, je podle mého názoru třeba přiznat vládám široký prostor pro uvážení, pokud jde o zvažování výhod a nevýhod různých opatření a rozhodování o nejvhodnějším řešení v konkrétních podmínkách daného státu.
87.      Nicméně takovou volbu nelze ponechat zcela bez soudní kontroly. Je na vnitrostátním soudu, aby posoudil, zda vláda může poskytnout rozumné vysvětlení, proč byla jiná opatření nebo kombinace různých opatření vyloučena jako vhodná opatření k dosažení téhož cíle.
88.      Celkově vzato jsem toho názoru, že s výhradou konečného posouzení předkládajícím soudem představuje požadovaná platba dotčená ve věci v původním řízení závažné omezení práva být volen, pokud jde jak o její výši, tak i z hlediska prahu pro její vrácení, jestliže existují možné alternativy, které lze s uvedeným požadavkem platby kombinovat nebo které jej mohou zcela nahradit.
89.      Proto mám i v případě, že Soudní dvůr shledá dotčenou estonskou právní úpravu za vhodnou ke snížení počtu propadlých hlasů, a tudíž k zajištění lepší reprezentativnosti v Evropském parlamentu, přesto vážné pochybnosti, s výhradou konečného rozhodnutí předkládajícího soudu, zda jsou dotčená opatření nezbytná k dosažení tohoto cíle.
B.      K porušení práva na vlastnictví
90.      Předkládající soud rovněž položil otázku, zda je dotčená právní úprava v souladu s čl. 17 odst. 1 Listiny.
91.      Mám za to, že dotčený požadavek platby nepředstavuje omezení vlastnického práva, a proto není nutné posuzovat přiměřenost tohoto omezení.
92.      Jsem si vědoma skutečnosti, že ESLP uznal možné porušení článku 1 dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod v obdobných věcech, ale ty se týkaly odlišných okolností, které nejsou zcela srovnatelné s okolnostmi věci v původním řízení(30). ESLP považoval požadavek platby za kandidaturu ve volbách, o který se jednalo v uvedené věci, za kauci, která nebyla vrácena jednomu z účastníků předmětného řízení.
93.      Požadovaná platba v projednávané věci podle mého názoru nepředstavuje kauci (přestože je to výraz použitý pro její popis), ačkoliv za určitých okolností kandidáti mají nárok na vrácení zaplacené částky (nebo její části).
94.      Na rozdíl od kauce v případě nájemní smlouvy, která je uschovávána jakožto majetek nájemce s reálnými zárukami pro její vrácení, vnitrostátní právní úprava dotčená v původním řízení stanoví další podmínky, z čehož plyne, že vrácení kauce není ve skutečnosti zaručeno. Namísto toho funguje kauce jako podmíněná platba, která zakládá spíše osobní pohledávku na její vrácení v budoucnosti než trvalý a oprávněný majetkový nárok na konkrétní finanční prostředky. Právní nárok na vrácení finančních prostředků je tedy pouze potenciální pohledávkou a není mu automaticky přiznána základní ochrana vyhrazená vlastnictví.
95.      Z tohoto důvodu a jak tvrdí nizozemská vláda, mám za to, že článek 17 Listiny není v projednávané věci relevantní.
IV.    Závěry
96.      S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžnou otázku položenou Riigikohus (Nejvyšší soud, Estonsko) následovně:
„Článek 39 Listiny základních práv Evropské unie ve spojení s jejím čl. 52 odst. 1
musí být vykládán v tom smyslu, že uložení požadavku platby pro účely účasti ve volbách do Evropského parlamentu, jehož cílem je vyloučit lehkovážné (neseriózní) kandidatury, nelze považovat za opatření vhodné k dosažení tohoto cíle.
Požadavek platby lze považovat za vhodné opatření k dosažení cíle spočívajícího ve snížení počtu ‚propadlých hlasů‘, a tedy dosažení reprezentativnějšího voleného orgánu.
Výše takové kauce a práh pro její vrácení však nesmí být příliš zatěžující, a bránit tak vzniku nových politických stran a myšlenkových směrů. Je na předkládajícím soudu, aby posoudil, zda výše požadované platby a práh pro její vrácení stanovené vnitrostátní právní úpravou dosáhly přijatelné rovnováhy.“
1      Původní jazyk: angličtina.
2      Nepředložení kopie platebního příkazu, který potvrzuje složení kauce, volební komisi je důvodem pro odmítnutí registrace kandidáta podle § 31 odst. 3 EPVS. Předkládající soud uvádí, že dotčená vnitrostátní právní úprava nestanoví možnost zprostit kandidáta povinnosti složit kauci.
3      Akt o volbě členů Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách, jenž je připojen k rozhodnutí Rady 76/787/ESUO, EHS, Euratom ze dne 20. září 1976 (Úř. věst. 1976, L 278, s. 1), který byl naposledy pozměněn rozhodnutím Rady (EU, Euratom) 2018/994 ze dne 13. července 2018 (Úř. věst. 2018, L 178, s. 1; dále jen „akt o volbách“).
4      Dovolává se rozsudku ze dne 19. prosince 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, dále jen „Junqueras Vies“, EU:C:2019:1115, bod 69).
5      Předkládající soud v této souvislosti cituje rozhodnutí ESLP ze dne 28. března 2006, Suchověckij v. Ukrajina (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, body 72 a 73).
6      https://ep2024.valimised.ee/et/detailed-voting-result (poslední nahlížení dne 11. listopadu 2025).
7      Taková možnost nicméně existuje na základě článku 223 SFEU.
8      Článek 1 aktu o volbách.
9      V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. října 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, bod 33).
10      V tomto ohledu viz rozsudek ve věci Junqueras Vies, bod 86.
11      V tomto ohledu viz čl. 22 odst. 1 SFEU a čl. 39 odst. 1 Listiny. Viz rozsudek ze dne 19. listopadu 2024, Komise v. Česká republika (Volitelnost a členství v politické straně) (C‑808/21, EU:C:2024:962, bod 123), který stanoví, že „cílem článku 22 SFEU je [...] přiznat občanům Unie, kteří mají bydliště v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, právo účastnit se demokratického volebního procesu v tomto členském státě. [...] toto právo se vztahuje na účast v tomto procesu prostřednictvím práva volit a být volen na evropské a místní úrovni“. Pro obdobný závěr viz rozsudek z téhož dne Komise v. Polsko (Volitelnost a členství v politické straně) (C‑814/21, EU:C:2024:963, bod 121).
12      V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. října 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, body 46 až 48).
13      Viz bod 39 shrnutí předkládacího rozhodnutí v anglickém jazyce a bod 57 předkládacího rozhodnutí ve francouzské jazykové verzi.
14      Jak uvedla estonská vláda během jednání a jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, estonské právo vyžaduje, aby každému kandidátovi kandidujícímu ve volbách byly poskytnuty stejné možnosti vyjádřit se. Provozovatelé veřejnoprávního vysílání jsou proto povinni zajistit, aby všechny strany a nezávislí kandidáti kandidující ve volbách do Evropského parlamentu měli stejné možnosti náležitě a bezplatně vysvětlit své postoje.
15      V tomto ohledu viz body 18 a 19 písemného vyjádření nizozemské vlády.
16      To platí i pro poměrné volební systémy, které podobně jako estonský systém používají k rozdělování „propadlých hlasů“ D‘Hondtovu metodu.
17      Viz rozhodnutí ESLP ze dne 28. března 2006, Suchověckij v. Ukrajina, CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, body 61 a 62.
18      V tomto ohledu viz rozsudky ze dne 19. listopadu 2024, Komise v. Česká republika (Volitelnost a členství v politické straně (C‑808/21, EU:C:2024:962, body 114 až 116), a z téhož dne, Komise v. Polsko (Volitelnost a členství v politické straně) (C‑814/21, EU:C:2024:963, body 112 až 114). Viz také rozsudek ve věci Junqueras Vies, bod 63 a citovaná judikatura.
19      Zabránit vzniku „propadlých hlasů“ na základě posouzení, že určité volební programy nemají reálnou šanci získat dostatečný počet hlasů, se mi však zdá problematické. Omezení práva kandidáta kandidovat ve volbách na základě politického programu, který je z takového důvodu považován za „lehkovážný“, může vést k zavádění svévolných hodnotových soudů o politických prohlášeních stran. Jak uvádí Evropský parlament ve svém písemném vyjádření, pravomoc posuzovat kvality programu politické strany mají v konečném důsledku voliči.
20      Bod 22 anglické jazykové verze shrnutí předkládacího rozhodnutí.
21      V tomto smyslu viz Rada Evropy: Benátská komise, „Kodex osvědčených postupů ve volebních záležitostech“, bod 1.3. odst. vi., k dispozici na internetové adrese: https://www.venice.coe.int/images/SITE%20IMAGES/Publications/Code_conduite_PREMS%20026115 %20GBR.pdf.
22      K významu politických stran pro evropskou demokracii viz rozsudky ze dne 19. listopadu 2024, Komise v. Česká republika (Volitelnost a členství v politické straně) (C‑808/21, EU:C:2024:962), a z téhož dne, Komise v. Polsko (Volitelnost a členství v politické straně) (C‑814/21, EU:C:2024:963).
23      Viz ESLP ze dne 28. března 2006, Suchověckij v. Ukrajina, CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, bod 67. V uvedené věci ESLP potvrdil, že systém volebních kaucí přijatý v rozhodné době ukrajinskými politickými institucemi byl přijatelným kompromisem mezi těmito protichůdnými zájmy.
24      Evropský parlament, Politický odbor C: Občanská práva a Ústavní záležitosti, a Lehmann. W., The European Elections: EU legislation, national provisions and civic participation – Study for the AFCO Committee, revidované vydání, 2014, s. 17, k dispozici na internetové adrese: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/493047/IPOL-AFCO_ET(2014)493047_EN.pdf; Centre virtuel de la connaissance sur l’Europe, „The electoral system“, k dispozici na internetové adrese: https://www.cvce.eu/en/education/unit-content/-/unit/d5906df5-4f83-4603-85f7-0cabc24b9fe1/b1415258-4e3a-499a-9620-61a51b013ab6.
25      Nizozemská vláda na jednání uvedla, že počet „propadlých hlasů“ v průběhu posledních parlamentních voleb představoval pouze 2 % z celkového počtu odevzdaných hlasů.
26      Toto ustanovení stanoví, že „v případě voleb do dolní komory Generálních stavů se hradí státu kauce ve výši [11 250] EUR […] za každou skupinu kandidátních listin“. Článek Y 2 téhož zákona potvrzuje, že „[č]lenové Evropského parlamentu jsou […] voleni v souladu s ustanoveními uvedenými v oddíle II týkajícím se volby členů druhé komory Generálních stavů“. Anglické znění tohoto textu je k dispozici na této internetové adrese: https://english.kiesraad.nl/publications/publications/2019/4/english-version-electoral-act/english-version-electoral-act.
27      https://www.kiesraad.nl/verkiezingen/europees-parlement/kandidaatstelling/kandidaten.
28      Estonská vláda vysvětlila, že vyšší požadavek platby pro kandidaturu ve volbách do Evropského parlamentu je odůvodněna kratší kandidátní listinou a nižším počtem mandátů přidělovaných v těchto volbách.
29      To vyplývá z § 127
Erakonnaseadus (zákon o politických stranách), jak bylo uvedeno v předkládacím rozhodnutí a potvrzeno na jednání estonskou vládou.
30       Viz například ESLP, rozhodnutí ze dne 11. ledna 2007, Ruská konzervativní strana podnikatelů a další v. Rusko (CE:ECHR:2007:0111JUD005506600, body 94 až 97).