61999CJ0459_ET
Pooled
Kohtuotsuse põhistus
Resolutiivosa
Pooled
Kohtuasjas C‑459/99,
mille ese on Euroopa Kohtule EÜ artikli 234 alusel Conseil d’État’ (Belgia) esitatud eelotsusetaotlus nimetatud kohtus pooleliolevas menetluses
Mouvement contre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX)
ja
Belgia riik
selle kohta, kuidas tõlgendada nõukogu 25. veebruari 1964. aasta direktiivi 64/221/EMÜ välisriigi kodanike liikumise ja elukohaga seonduvate avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu seisukohalt õigustatud erimeetmete kooskõlastamise kohta (EÜT 1964, 56, lk 850; ELT eriväljaanne 05/01, lk 11) artikli 1 lõiget 2, artikli 3 lõiget 3 ja artikli 9 lõiget 2, nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta direktiivi 68/360/EMÜ liikmesriikide töötajate ja nende perekondade liikumis- ja elamispiirangute kaotamise kohta ühenduse piires (EÜT L 257, lk 13; ELT eriväljaanne 05/01, lk 27) artikleid 3 ja 4, nõukogu 21. mai 1973. aasta direktiivi 73/148/EMÜ liikmesriikide kodanikele seoses asutamise ja teenuste osutamisega seatavate liikumis- ja elamispiirangute kaotamise kohta ühenduse piires (EÜT L 172, lk 14; ELT eriväljaanne 05/01, lk 167) artikleid 3 ja 6 ning nõukogu 25. septembri 1995. aasta määrust (EÜ) nr 2317/95, millega määratakse kindlaks kolmandad riigid, mille kodanikel peab liikmesriikide välispiiride ületamisel olema viisa (EÜT L 234, lk 1),
EUROOPA KOHUS,
koosseisus: president G. C. Rodríguez Iglesias, kodade esimehed N. Colneric ja S. von Bahr, kohtunikud C. Gulmann, D. A. O. Edward, J.‑P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen ja J. N. Cunha Rodrigues (ettekandja),
kohtujurist: C. Stix Hackl,
kohtusekretär: vanemametnik H. A. Rühl,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
– Mouvement contre le racisme, l’antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX), esindaja: advokaat I. de Viron,
– Belgia valitsus, esindajad: advokaadid E. Matterne ja E. Derriks,
– Austria valitsus, esindaja: A. Längle,
– Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: H. Michard, C. O’Reilly ja N. Yerrell,
arvestades kohtuistungi ettekannet,
olles 29. mai 2001. aasta kohtuistungil ära kuulanud Mouvement contre le racisme, l’antisémitisme et la xénophobie ASBL‑i (MRAX), Belgia riigi ja komisjoni seisukohad,
olles 13. septembri 2001. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
Kohtuotsuse põhistus
1. Conseil d’État esitas 23. novembri 1999. aasta otsusega, mis saabus Euroopa Kohtusse 2. detsembril 1999, neli eelotsuse küsimust selle kohta, kuidas tõlgendada nõukogu 25. veebruari 1964. aasta direktiivi 64/221/EMÜ välisriigi kodanike liikumise ja elukohaga seonduvate avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu seisukohalt õigustatud erimeetmete kooskõlastamise kohta (EÜT 1964, 56, lk 850; ELT eriväljaanne 05/01, lk 11) artikli 1 lõiget 2, artikli 3 lõiget 3 ja artikli 9 lõiget 2, nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta direktiivi 68/360/EMÜ liikmesriikide töötajate ja nende perekondade liikumis- ja elamispiirangute kaotamise kohta ühenduse piires (EÜT L 257, lk 13; ELT eriväljaanne 05/01, lk 27) artikleid 3 ja 4, nõukogu 21. mai 1973. aasta direktiivi 73/148/EMÜ liikmesriikide kodanikele seoses asutamise ja teenuste osutamisega seatavate liikumis- ja elamispiirangute kaotamise kohta ühenduse piires (EÜT L 172, lk 14; ELT eriväljaanne 05/01, lk 167) artikleid 3 ja 6 ning nõukogu 25. septembri 1995. aasta määrust (EÜ) nr 2317/95, millega määratakse kindlaks kolmandad riigid, mille kodanikel peab liikmesriikide välispiiride ületamisel olema viisa (EÜT L 234, lk 1).
2. Need küsimused tõusetusid Mouvement contre le racisme, l’antisémitisme et la xénophobie ASBL (edaspidi „MRAX”) ja Belgia riigi vahelises vaidluses seoses nõudega tühistada siseministri ja justiitsministri 28. augusti 1997. aasta ringkiri, mis puudutas abiellumisavalduste väljakuulutamise menetlust ja dokumente, mis tuleb esitada Belgia Kuningriigis abiellumiseks viisa saamiseks või välisriigis sõlmitud abielu alusel perekonna taasühinemiseks viisa saamiseks ( Moniteur Belge, 1.10.1997, lk 25905; edaspidi „28. augusti 1997. aasta ringkiri”).
Õiguslik raamistik
Ühenduse õigusnormid
3. Nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määruse (EMÜ) nr 1612/68 töötajate vaba liikumise kohta ühenduse piires (EÜT L 257, lk 2; ELT eriväljaanne 05/01, lk 15) artikli 1 lõige 1 sätestab:
„Liikmesriigi igal kodanikul on sõltumata elukohast õigus asuda tööle ja töötada teise liikmesriigi territooriumil vastavalt selle riigi kodanike töötamist reguleerivatele õigus- ja haldusnormidele.”
4. Määruse nr 1612/68 artikkel 10 täpsustab:
„1. Sõltumata kodakondsusest on õigus asuda elama töötaja juurde, kes on ühe liikmesriigi kodanik ja kes töötab teise liikmesriigi territooriumil:
a) tema abikaasal ja nende järglastel, kes on alla 21aastased või ülalpeetavad;
b) töötaja ja tema abikaasa ülalpeetavatel sugulastel ülenevas liinis.
2. Liikmesriigid hõlbustavad ükskõik millise lõikes 1 nimetamata pereliikme riiki lubamist, kui ta on ülalnimetatud töötaja ülalpeetav või temaga koos elav ja samasse leibkonda kuuluv isik riigis, kust töötaja pärit on.
3. Lõigete 1 ja 2 kohaldamise eelduseks on, et töötajal on oma pere jaoks samasugune elamispind, mida peetakse piirkonnas, kus ta töötab, tavaliseks selle riigi kodanikest töötajate puhul; käesoleva sätte alusel ei tohi siiski teha vahet selle riigi kodanikest töötajate ja teistest liikmesriikidest pärit töötajate vahel.”
5. Vastavalt direktiivi 68/360 artiklile 1 kaotavad liikmesriigid kõnesoleva direktiivi kohaselt toimides määruse nr 1612/68 kohaldamisalasse kuuluvate liikmesriikide kodanike ja nende pereliikmete liikumis- ja elamispiirangud.
6. Direktiivi 68/360 artikkel 3 sätestab:
„1. Liikmesriigid lubavad artiklis 1 nimetatud isikutel oma territooriumile siseneda lihtsalt kehtiva isikutunnistuse või passi esitamisel.
2. Sissesõiduviisat ega muid samaväärseid dokumente ei või nõuda; see ei kehti pereliikmete suhtes, kes ei ole ühegi liikmesriigi kodanikud. Liikmesriigid tagavad sellistele isikutele kõik võimalused vajalike viisade saamiseks.”
7. Direktiivi 68/360 artikli 4 lõike 1 kohaselt annavad liikmesriigid õiguse oma territooriumil elamiseks artiklis 1 nimetatud isikutele, kes esitavad artikli 4 lõikes 3 loetletud dokumendid.
8. Selle direktiivi artikli 4 lõike 3 teise taande kohaselt on töötajate pereliikmete puhul nendeks dokumentideks:
„c) dokument, mille alusel nad nende territooriumile sisenesid;
d) päritoluriigi või riigi, kust nad tulid, pädevate asutuste väljastatud dokument, mis tõendab nende sugulussidemeid;
e) määruse (EMÜ) nr 1612/68 artikli 10 lõigetes 1 ja 2 nimetatud juhtudel päritoluriigi või riigi, kust nad tulid, pädevate asutuste väljastatud dokument, mis tõendab, et nad on töötaja ülalpeetavad või et nad elavad kõnealuses riigis tema juures.”
9. Direktiivi 68/360 artikkel 10 sätestab:
„Liikmesriigid võivad käesoleva direktiivi sätetest kõrvale kalduda üksnes avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides.”
10. Vastavalt direktiivi 73/148 artikli 1 lõikele 1:
„1. Liikmesriigid kaotavad käesolevas direktiivis ettenähtud korras järgmiste isikute liikumis- ja elamispiirangud:
a) liikmesriigi kodanikud, kes elavad teises liikmesriigis või soovivad teise liikmesriiki elama asuda, et tegutseda füüsilisest isikust ettevõtjana või osutada selles riigis teenuseid;
b) liikmesriikide kodanikud, kes soovivad minna teise liikmesriiki teenuse saajana;
c) sellise kodaniku abikaasa ja alla 21aastased lapsed sõltumata nende kodakondsusest;
d) sellise kodaniku ja tema abikaasa ülalpeetavad ülenejad ja alanejad sugulased sõltumata nende kodakondsusest.
11. Direktiivi 73/148 artikkel 3 kordab sisuliselt direktiivi 68/360 artiklit 3.
12. Direktiivi 73/148 artikli 4 lõige 1 sätestab:
„Iga liikmesriik annab teiste liikmesriikide kodanikele, kes asuvad tema territooriumile elama, et tegutseda seal füüsilisest isikust ettevõtjana, alalise õiguse riigis elada, kui sellise tegutsemisega seotud piirangud on asutamislepingu kohaselt kaotatud.
Elamisõiguse tõendamiseks väljastatakse dokument nimega „Euroopa ühenduste liikmesriigi kodaniku elamisluba”. Kõnealune dokument kehtib vähemalt viis aastat alates selle väljastamise kuupäevast ning on automaatselt pikendatav.
[…]”
13. Direktiivi 73/148 artikkel 6 näeb ette:
„Liikmesriik võib isikult, kes taotleb elamisluba või riigi territooriumil viibimise õigust, nõuda üksnes järgmisi dokumente:
a) isikutunnistus või pass, mille alusel ta on liikmesriigi territooriumile sisenenud;
b) tõendus selle kohta, et isik kuulub ühte artiklites 1 ja 4 nimetatud isikute kategooriatest.”
14. Direktiivi 73/148 artikkel 8 kordab sisuliselt direktiivi 68/360 artiklit 10.
15. Vastavalt direktiivi 64/221 artiklile 1:
„1. Käesolevat direktiivi kohaldatakse kõikide liikmesriigi kodanike suhtes, kes elavad mõnes teises ühenduse liikmesriigis või reisivad sinna selleks, et seal töötada või tegutseda füüsilisest isikust ettevõtjana või kasutada teenuseid.
2. Käesolevat direktiivi kohaldatakse ka abikaasa ja pereliikmete suhtes, kes kuuluvad kõnealuses valdkonnas asutamislepingu kohaselt vastuvõetud määruste ja direktiivide reguleerimisalasse.”
16. Direktiivi 64/221 artikkel 2 sätestab:
„1. Käesolev direktiiv käsitleb kõiki meetmeid, mis liikmesriigid on avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides võtnud nende territooriumile sisenemise, elamislubade väljastamise ja pikendamise ning nende territooriumilt väljasaatmise suhtes.
2. Kõnealuseid huve ei tohi rakendada majanduslikel eesmärkidel.”
17. Direktiivi 64/221 artikkel 3 täpsustab:
„1. Avaliku korra või julgeoleku huvides võetud meetmed põhinevad eranditult asjaomase isiku isiklikul käitumisel.
2. Varasemate süüdimõistvate kohtuotsustega ei saa iseenesest põhjendada selliste meetmete võtmist.
3. Vastuvõtjariiki sisenemiseks ja elamisloa saamiseks kasutatud isikutunnistuse või passi kehtivusaja lõppemine ei õigusta isiku väljasaatmist riigi territooriumilt.
4. Isikutunnistuse või passi väljastanud riik võimaldab sellise dokumendi omanikul oma territooriumile naasta ilma mingite formaalsusteta ka siis, kui dokument enam ei kehti või selle omaniku kodakondsus on vaieldav.”
18. Vastavalt direktiivi 64/221 artiklile 8:
„Asjaomasel isikul on territooriumile sisenemise, elamisloa väljastamisest või selle pikendamisest keeldumise või territooriumilt väljasaatmise kohta tehtud otsuste suhtes samad õiguskaitsevahendid, kui asjaomase riigi kodanikel on haldustoimingute suhtes.”
19. Vastavalt direktiivi 64/221 artiklile 9:
„1. Kui kohtule kaebuse esitamise õigus puudub või kui kaebust võib esitada ainult otsuse õigusliku kehtivuse kohta või kui kaebus ei peata otsuse täitmist, ei tee haldusasutus otsust elamisloa uuendamisest keeldumise või loa omaniku riigi territooriumilt väljasaatmise kohta enne vastuvõtjariigi pädeva asutuse arvamuse saamist, välja arvatud edasilükkamatutel juhtudel; sinnamaani on asjaomasel isikul kõik kõnealuse riigi õigusaktidega ettenähtud õigused kaitsele, abile ja esindamisele.
Kõnealune asutus ei või olla asutus, mis on volitatud tegema otsust elamisloa uuendamisest keeldumise või territooriumilt väljasaatmise kohta.
2. Kõik otsused esmase elamisloa väljastamisest keeldumise või asjaomase isiku territooriumilt väljasaatmise kohta enne elamisloa väljastamist edastatakse asjaomase isiku taotluse korral arutamiseks asutusele, kelle eelnev arvamus on nõutav vastavalt lõikele 1. Asjaomasel isikul on õigus esitada isiklikult selgitusi, välja arvatud juhul, kui see on vastuolus riiklike julgeolekuhuvidega.”
20. Määrus nr 2317/95 tühistati 10. juuni 1997. aasta otsusega kohtuasjas C‑392/95: parlament vs . nõukogu (EKL 1997, lk I-3213). Euroopa Kohus leidis siiski, et tühistatud määrus kehtib seni, kuni Euroopa Liidu Nõukogu on vastu võtnud uued vastavad õigusnormid.
21. Määruse 2317/95 artikli 5 kohaselt:
„Käesolevas määruses tähendab „viisa” liikmesriigi luba või otsust, mis on vajalik tema territooriumile sisenemiseks, et:
– plaanipäraselt viibida selles liikmesriigis või mitmes liikmesriigis kokku kuni kolm kuud;
– läbida selle või mitme liikmesriigi territoorium, välja arvatud lennujaamade rahvusvaheliste tsoonide läbimine ning ühe ja sama liikmesriigi eri lennujaamade vahelise transpordi kasutamine.” [mitteametlik tõlge]
22. Nõukogu võttis 12. märtsil 1999 vastu määruse (EÜ) nr 574/1999, millega määratakse kindlaks kolmandad riigid, mille kodanikel peab liikmesriikide välispiiride ületamisel olema viisa (EÜT L 72, lk 2; ELT eriväljaanne 02/09, lk 205). See määrus asendati nõukogu 15. märtsi 2001. aasta määrusega (EÜ) nr 539/2001, milles loetletakse kolmandad riigid, kelle kodanikel peab välispiiride ületamisel olema viisa, ja need kolmandad riigid, kelle kodanikud on sellest nõudest vabastatud (EÜT L 81, lk 1; ELT eriväljaanne 19/04, lk 65).
Siseriiklikud õigusnormid
23. 15. detsembri 1980. aasta seaduse välismaalaste riiki sisenemise, riigis viibimise ja sinna elama asumise ning riigist väljasaatmise kohta ( Moniteur Belge, 31.12.1980), muudetud 15. juuli 1996. aasta seadusega ( Moniteur Belge, 12.10.1996; edaspidi „15. detsembri 1980. aasta seadus”), artikli 2 esimeses lõigus on sätestatud:
„Välismaalasel on lubatud Belgia Kuningriiki siseneda, kui tal on:
[…]
2) kehtiv pass või muu reisidokument, milles on Belgia diplomaatilise või konsulaaresindaja või Belgiale siduva välispiiride ületamist puudutava rahvusvahelise lepingu osalisriigi diplomaatilise või konsulaaresindaja poolt välja antud Belgias kehtiv viisa või seda asendav luba.”
24. Sama seaduse artikli 3 esimese lõigu punkt 2 võimaldab „piirikontrolli eest vastutavatel asutustel” tagasi saata välismaalase, kes „üritab siseneda Belgia Kuningriiki ilma artiklis 2 nõutud dokumentideta”.
25. Selle seaduse artikli 7 esimese lõigu punktid 1 ja 2 võimaldavad pädeval ministril või tema poolt volitatud isikul kohustada enne määratud tähtaega riigist lahkuma välismaalase, kellel ei ole õigust ega luba viibida Belgia Kuningriigis rohkem kui kolm kuud või sinna elama asuda:
„1) kui ta viibib Belgia Kuningriigis ilma artiklis 2 nõutud dokumentideta;
2) kui ta viibib Belgia Kuningriigis artikli 6 kohaselt määratud tähtaega ületades või ei suuda tõendada, et see tähtaeg ei ole möödunud”.
26. Vastavalt 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikli 40 lõigetele 2−6:
„2. Käesoleva seaduse tähenduses on EÜ kodanikust välismaalane Euroopa ühenduste liikmesriigi kodanik, kes elab või reisib Belgia Kuningriiki ja kes:
1) tegutseb või kavatseb tegutseda seal töötaja või füüsilisest isikust ettevõtjana;
2) kasutab või kavatseb kasutada seal teenuseid;
3) kasutab või kavatseb kasutada õigust sinna elama jääda;
4) kasutab või kavatseb kasutada pärast ühenduses töötamise lõpetamist õigust seal elada;
5) peamise eesmärgina läbib või kavatseb läbida seal kutseõppe akrediteeritud õppeasutuses; või
6) ei kuulu ühtegi punktides 1−5 toodud kategooriasse.
3. Kui käesolevas seaduses ei ole sätestatud teisiti, loetakse EÜ kodanikust välismaalaseks [lõike] 2 punktide 1, 2 ja 3 tähenduses mis tahes kodakondsusega isikut, kes saabub riiki EÜ kodanikust välismaalase juurde elama asumiseks või kes elab viimasega koos ning kes on:
1) tema abikaasa;
[…]
4. Kui käesolevas seaduses ei ole sätestatud teisiti, loetakse EÜ kodanikust välismaalaseks [lõike] 2 punktide 4 ja 6 tähenduses mis tahes kodakondsusega isikut, kes saabub riiki EÜ kodanikust välismaalase juurde elama asumiseks või kes elab viimasega koos ning kes on:
1) tema abikaasa;
[…]
5. Kui käesolevas seaduses ei ole sätestatud teisiti, loetakse EÜ kodanikust välismaalaseks [lõike] 2 punkti 5 tähenduses viimase abikaasat, tema lapsi või tema abikaasa ülalpeetavaid lapsi, kes saabuvad riiki EÜ kodanikust välismaalase juurde elama asumiseks või kes elavad viimasega koos.
6. EÜ kodanikust välismaalaseks loetakse Belgia kodaniku abikaasat, kes saabub riiki oma abikaasa juurde elamiseks või kes elab temaga koos, samuti nende alla 21aastaseid või ülalpeetavaid alanejad sugulasi, ülalpeetavaid ülenejad sugulasi ning nende alanejate või ülenejate sugulaste abikaasasid, kes saabuvad riiki nende juurde elama asumiseks või elavad nendega koos.”
27. 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikkel 41 sätestab:
„EÜ kodanikust välismaalasel on õigus Belgia Kuningriiki siseneda kehtiva isikutunnistuse või kodakondsusjärgse riigi passi alusel.
Artiklis 40 sätestatud abikaasa ja tema pereliikmed, kellel ei ole Euroopa ühenduste liikmesriigi kodakondsust, peavad omama artiklis 2 nõutud dokumente.
Isik, kellel on Belgia ametiasutuste väljastatud dokument ja kes on saanud loa ühenduste liikmesriiki sisenemiseks ja seal elamiseks, võib viibida vabalt Belgia territooriumil isegi juhul, kui tema kodakondsus on vaidlustatud või kui nimetatud dokument on aegunud.”
28. 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikkel 42 näeb ette:
„EÜ kodanikust välismaalane omab elamisõigust Euroopa ühenduste määruste ja direktiividega kooskõlas kuninga poolt kehtestatud tingimustel ja ajaks.
Elamisõiguse tõendamiseks väljastatakse luba kuninga poolt kehtestatud tingimustel ja korras kooskõlas eelnimetatud määruste ja direktiividega.
Elamisloa andmise otsus tehakse nii kiiresti kui võimalik ja hiljemalt kuue kuu jooksul taotluse esitamisest.”
29. 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikkel 43 täpsustab:
„EÜ kodanikust välismaalase riiki sisenemine ja seal elamine võidakse keelata vaid avaliku korra, julgeoleku või rahvatervisega seotud põhjustel ja kooskõlas järgmiste piirangutega:
[…]
3) riigist väljasaatmist ei saa õigustada ainuüksi sellega, et Belgia territooriumile sisenemise ja seal elamise õiguse andnud dokumendi kehtivusaeg on lõppenud;
[…]”
30. Vastavalt 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikli 44 esimese lõigu punktile 1:
„Artiklis 64 ette nähtud läbivaatamise taotluse võib esitada:
1) otsuse peale, millega EÜ kodanikust välismaalasele, kes on saanud artikli 42 kohaselt elamisõiguse, keeldutakse elamisloa andmisest, ning enne sellise elamisloa andmist tehtud riigist väljasaatmise otsuse peale”.
31. Vastavalt 15. detsembri 1980. aasta seaduse artiklile 64:
„Lisaks artiklites 44 ja 44a viidatud otsustele võib järgmiste sätete kohaselt taotleda ministrilt taotleda järgmiste otsuste uuesti läbivaatamist:
1) otsus, millega vastavalt artiklile 11 keeldutakse elamisloa andmisest;
2) otsus, millega isik saadetakse tagasi päritoluriiki;
3) otsus, millega keeldutakse riiki elama asumise loa andmisest;
[…]
7) otsus, millega välismaalast kohustatakse vastavalt artiklile 22 teatavast asukohast lahkuma, sealt eemal püsima või teatavas asukohas elama;
8) otsus, millega keeldutakse elamisloa andmisest välismaalasele, kes soovib Belgias õppida”.
32. 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikkel 69 sätestab:
„Käesoleva seadusega ette nähtud õiguse andmisest keeldumise otsuse peale võib esitada tühistamishagi, mis on sätestatud 12. jaanuaril 1973 konsolideeritud Conseil d’État’d puudutavate seaduste artiklis 14.
Läbivaatamise taotluse esitamine ei takista läbivaatamise taotluse esemeks oleva otsuse peale otse tühistamishagi esitamist.
Sellisel juhul peatatakse tühistamishagi läbivaatamine, kuni minister on otsustanud taotluse vastuvõetavuse.”
33. 28. augusti 1997. aasta ringkiri on sõnastatud järgmiselt:
„Käesoleva ringkirja eesmärk on reguleerida abiellumisavalduste väljakuulutamise menetluse […] teatavaid probleeme, mis on viimasel ajal põhjustanud ebaselgust. Muu hulgas esitatakse selgitusi dokumentide kohta, mis tuleb esitada selleks, et saada viisa Belgia Kuningriigis abiellumiseks või viisa perekonna taasühinemiseks välismaal sõlmitud abielu alusel.
[…]
4. Elamisloa taotluse esitamine pärast abielu sõlmimist.
[…]
Elamise osas tuleb siiski meenutada, et Belgia Kuningriiki sisenemiseks vajalikud dokumendid tuleb esitada sellise elamisloa taotluse toetuseks, mis on esitatud 15. detsembri 1980. aasta seaduse välismaalaste riiki sisenemise, riigis viibimise ja sinna elama asumise ning riigist väljasaatmise kohta artikli 10 esimese lõigu punktide 1 või 4 või artikli 40 [lõigete] 3−6 kohaselt.
Täpsemalt tähendab see seda, et välismaalasel peab olema kehtiv kodakondsusjärgse riigi pass või muu reisidokument, milles on vajaduse korral Belgia diplomaatilise või konsulaaresindaja või Belgiale siduva välispiiride ületamist puudutava rahvusvahelise lepingu osalisriigi diplomaatilise või konsulaaresindaja poolt välja antud Belgias kehtiv viisa või seda asendav luba (15. detsembri 1980. aasta seaduse artikkel 2).
Kui välismaalane neid riiki sisenemise dokumente ei esita, tunnistatakse tema elamisloa taotlus sisuliselt vastuvõetamatuks.
[…]”
34. Siseministri 12. oktoobri 1998. aasta ringkiri Belgia Kuningriigis elamise või sinna elama asumise taotluse kohta, mis on esitatud pärast abielu sõlmimist 15. detsembri 1980. aasta seaduse välismaalaste riiki sisenemise, riigis viibimise ja sinna elama asumise ning riigist väljasaatmise kohta artiklite 10 või 40 kohaselt ( Moniteur belge, 6.11.1998, lk 36360, edaspidi „12. oktoobri 1998. aasta ringkiri”) võeti vastu, et täpsustada 28. augusti 1997. aasta ringkirja punktis 4 sätestatud reeglit. 12. oktoobri 1998. aasta ringkirja punktid 1 ja 2 sätestavad järgmist:
„1. Jätkuvalt kohaldub üldreegel, et perekonna taasühinemiseks esitatud elamise või riiki elama asumise taotlus jäetakse läbi vaatamata, kui välismaalasel puuduvad riiki sisenemiseks kehtivad dokumendid, s.o taotluse esitamise ajal kehtiv kodakondsusjärgse riigi pass või muu vastav reisidokument, milles vajaduse korral on kehtiv viisa.
2. Erandina sellest üldreeglist vaadatakse siiski läbi riiki elama asumise taotlus, mille on esitanud 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikli 40 alusel (viisakohustusega) välismaalane, kes on abielus Belgia või Euroopa Majanduspiirkonna liikmesriigi kodanikuga, kellel on üksnes kodakondsusjärgse riigi pass või muu vastav reisidokument, mis on küll kehtiv, kuid milles on lõppenud kehtivusajaga viisa, kui ta esitab koos taotlusega dokumendid, mis tõendavad selle Belgia või Euroopa Majanduspiirkonna liikmesriigi kodanikuga sugulust või hõimlust.
[…]”
Menetlus põhikohtuasjas ja eelotsuse küsimused
35. MRAX taotles 28. novembril 1997 Conseil d’État’le esitatud hagiavalduses 28. augusti 1997. aasta ringkirja tühistamist.
36. Ta väitis oma hagi toetuseks, et see ringkiri, eelkõige selle punkt 4 on vastuolus ühenduse direktiividega, mis käsitlevad ühenduse piires liikumist ja elamist.
37. Conseil d’État leidis, et kuna tema menetluses oleva asja lahendamiseks on vaja ühenduse õigust tõlgendada, otsustas ta kohtuliku arutamise peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas 15. oktoobri 1968. aasta direktiivi 68/360 artiklit 3, 21. mai 1973. aasta direktiivi 73/148 artiklit 3 ning 25. septembri 1995. aasta määrust nr 2317/95 tuleb proportsionaalsuse ja diskrimineerimiskeelu põhimõtet ning perekonnaelu austamise õigust arvestades tõlgendada nii, et liikmesriigid võivad piirilt tagasi saata ühenduse kodanikuga abielus olevad viisakohustusega välismaalased, kes üritavad liikmesriigi territooriumile siseneda ilma isikutunnistuse või viisata?
2. Kas direktiivi 68/360 artiklit 4 ja direktiivi 73/148 artiklit 6 tuleb eespool viidatud direktiivide artiklit 3 ning proportsionaalsuse ja diskrimineerimiskeelu põhimõtet ja perekonnaelu austamise õigust arvestades tõlgendada nii, et liikmesriigid võivad keelduda oma territooriumile ebaseaduslikult sisenenud ühenduse kodaniku abikaasale elamisloa andmisest ja teha tema suhtes riigist väljasaatmise otsuse?
3. Kas direktiivi 68/360 artikkel 3 ja artikli 4 lõige 3, direktiivi 73/148 artikkel 3 ja 25. veebruari 1964. aasta direktiivi 64/221 artikli 3 lõige 3 tähendavad, et liikmesriigid ei või keelduda elamisloa andmisest ega riigist välja saata ühenduse kodaniku välismaalasest abikaasat, kes on riigi territooriumile küll seaduslikult sisenenud, ent kelle viisa kehtivusaeg on elamisloa taotlemise hetkeks lõppenud?
4. Kas direktiivi 64/221 artiklit 1 ja artikli 9 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et ilma isikut tõendavate dokumentideta, viisata või lõppenud kehtivusajaga viisaga ühenduse kodaniku välismaalasest abikaasa võib pöörduda artikli 9 lõikes 1 märgitud pädeva asutuse poole, kui ta taotleb esmast elamisluba või kui tema kohta on tehtud enne elamisloa andmist riigist väljasaatmise otsus?”
Sissejuhatavad märkused
38. Belgia riik väidab, et siseriiklik seadusandja samastas Belgia kodanike abikaasad liikmesriigi kodanikega, et neid ei koheldaks teise liikmesriigi kodanike abikaasadest või pereliikmetest ebasoodsamalt. Ent sellegipoolest puudub Belgia riigi arvates Euroopa Kohtul pädevus, kui asi puudutab kolmanda riigi kodanikku, kes on Belgia kodaniku abikaasa.
39. Sellega seoses tuleb meenutada, et töötajate vaba liikumist, teenuste osutamise vabadust ja asutamisvabadust käsitlevad ühenduse õigusnormid ei ole kohaldatavad olukordades, kus puudub seos ühenduse õigusega reguleeritud olukorraga. Järelikult ei saa kõnealuseid õigusnorme kohaldada nende isikute olukorrale, kes ei ole kunagi neid vabadusi kasutanud (vt eelkõige 16. detsembri 1992. aasta otsus kohtuasjas C‑206/91: Koua Poirrez, EKL 1992, lk I‑6685, punktid 10−12, ja 11. juuli 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑60/00: Carpenter, EKL 2002, lk I‑6279, punkt 28).
40. Need seisukohad tuleb arvesse võtta, kui Euroopa Kohus vastab eelotsuse küsimustele, milles palutakse kohtul selgitada direktiivide 64/221, 68/360 ja 73/148 ning määruse nr 2317/95 mitmete sätete reguleerimisala liikmesriikide kodanike kolmandate riikide kodanikest abikaasade suhtes.
Esimene küsimus
Euroopa Kohtule esitatud märkused
41. MRAX väidab, et liikmesriigi piirilt liikmesriigi kodanikuga abielus oleva kolmanda riigi kodaniku tagasisaatmine põhjusel, et tal puudub väljasaatva liikmesriigi poolt väljastatud viisa, rikub direktiivi 68/360 artiklit 3 ja direktiivi 73/148 artiklit 3, määrust nr 2317/95 ning Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „konventsioon”) artikli 8 lõiget 2.
42. MRAX leiab muu hulgas, et liikmesriikide kodanike kolmandate riikide kodanikest abikaasade viisa saamiseks vajalike tingimuste täitmise kontroll peaks toimuma Belgias, mitte nende päritoluriigis.
43. Isikut tõendava dokumendi nõude osas väidab Belgia riik, et liikmesriikidel on kohustus nende territooriumile siseneda soovivate või seal juba viibivate elamisluba taotlevate kolmandate riikide kodanike puhul kontrollida, kas nad võivad tugineda ühenduse õigusele või mitte. Kohustus esitada liikmesriigi territooriumile sisenedes kehtiv pass on niisiis õigustatud sellega, et kolmanda riigi kodanikud peavad suutma tõendada oma isikut ja perekondlikku sidet liikmesriigi kodanikuga.
44. Viisanõude osas väidab Belgia riik, et kohustus taotleda viisat enne liikmesriigi territooriumile sisenemist annab liikmesriikidele võimaluse kontrollida, kas liikmesriigi kodaniku abikaasana nende territooriumile siseneda sooviv kolmanda riigi kodanik täidab vajalikud tingimused ja kas ta kuulub nende isikute kategooriasse, keda ei lubata riiki avaliku korra, julgeoleku ja rahvatervisega seotud põhjustel vastavalt direktiivile 64/221. Seega tuleb direktiivi 68/360 artiklit 3 ja direktiivi 73/148 artiklit 3, mis võimaldavad liikmesriikidel nõuda viisat liikmesriigi kodaniku pereliikmetest kolmanda riigi kodanikelt, tõlgendada nii, et viisa puudumise korral võivad liikmesriigid neid isikuid piirilt tagasi saata. Vastupidine tõlgendus võtaks nendelt sätetelt igasuguse kasuliku mõju.
45. Belgia riik lisab, et paljusid kolmanda riigi kodanikku puudutavaid asjaolusid saavad selgitada üksnes selle isiku päritoluriigis asuvad Belgia esindusasutused. Seega on sobiv viisa väljastada pigem kolmandas riigis, kui Belgia piiril.
46. Austria valitsus leiab, et liikmesriikide kodanike kolmandate riikide kodanikest abikaasade kohustus saada viisa ei kujuta endast diskrimineerimist, kuna nii Belgia kui ka ühenduse õigus näeb sellise kohustuse ette.
47. Kui aga lubada Belgiasse siseneda kolmandate riikide kodanikel, kes ei ole viisakohustust täitnud, rikuks see võrdse kohtlemise põhimõtet nende kolmandate riikide kodanike kahjuks, kes on viisakohustuse täitnud. Sellegipoolest leiab Austria valitsus, et isikute vaba liikumise ja proportsionaalsuse põhimõttest lähtuvalt peaks liikmesriigil olema õigus teha erandlikes olukordades, eelkõige määruse nr 574/1999 artiklis 4 toodud juhtudel üldisest viisakohustusest erandeid.
48. Komisjon rõhutab liikmesriigi kodaniku pereliikmest kolmanda riigi kodaniku erilist olukorda võrreldes teiste ühenduse välispiirile saabuvate kolmandate riikide kodanikega. Esimesena nimetatul on ühenduse õigusest tulenev õigus asuda elama liikmesriigi kodaniku juurde ühenduses.
49. Komisjon leiab, et liikmesriigi kodanikku võidakse mitte lubada teise liikmesriiki, kui ta ei suuda tõendada oma kodakondsust. Seeg a peaks sama põhimõte kehtima ka kolmandate riikide kodanikele, kes ei suuda tõendada oma perekondlikku sidet liikmesriigi kodanikuga.
50. Kui aga kolmanda riigi kodanik suudab tõendada oma perekondlikku sidet ja seega ka õigusi, mis talle ühenduse õigusest tulenevad, ei tohiks viisa puudumine neid õigusi mõjutada ega isiku piirilt tagasisaatmist mingil juhul õigustada. Selline meede kujutaks endast nende õiguste äravõtmist ja oleks ebaproportsionaalne.
51. Komisjon leiab, et kui isik tõendab oma perekondlikku sidet ühenduse võõrtöötajaga, on viisa vaid formaalsus ja selle peab liikmesriik, mille kaudu isik ühendusse siseneb, peaaegu automaatselt väljastama. Huvitatud isiku õigus ühendusse siseneda ei tulene viisast, vaid ühenduse õiguse kohaselt üksnes tema perekondlikust sidemest.
52. Komisjon lisab, et kolmanda riigi kodaniku päritoluriigis asuvate liikmesriikide konsulaatide poolt viisade väljastamine on vaid organisatsiooniline meede, mis ei tohiks takistada ühenduse õigusest tulenevate õiguste kasutamist.
Euroopa Kohtu vastus
53. Kõigepealt tuleb meenutada, et nagu tuleneb määrustest ja direktiividest, mille nõukogu on töötajate ja füüsilisest isikutest ettevõtjate vaba liikumise kohta ühenduse piires andnud, on ühenduse seadusandja tunnustanud liikmesriikide kodanike perekonnaelu kaitse tagamise tähtsust, et kõrvaldada takistused asutamislepinguga tagatud põhivabaduste kasutamisel (eespool viidatud kohtuotsus Carpenter, punkt 38).
54. Seega kohaldatakse määruse nr 1612/68 artikli 10, direktiivi 68/360 artikli 1 ja direktiivi 73/148 artikli 1 identse sõnastuse kohaselt liikmesriigi territooriumile sisenemist ja seal elamist käsitlevat ühenduse õigust ka nende sätete kohaldamisalasse kuuluvate liikmesriigi kodanike abikaasadele (8. aprilli 1976. aasta otsus kohtuasjas 48/75: Royer, EKL 1976, lk 497, punkt 13).
55. Lisaks lubavad liikmesriigid vastavalt direktiivi 68/360 artikli 3 lõikele 1 ja direktiivi 73/148 artikli 3 lõikele 1, mis on identse sõnastusega, liikmesriikide kodanikel ja nende pereliikmetel, kes on nende direktiivide kohaldamisalas, oma territooriumile siseneda lihtsalt kehtiva isikutunnistuse või passi alusel.
56. Kui liikmesriigi kodanik liigub vastavalt direktiivi 68/360 artikli 3 lõikele 2 ja direktiivi 73/148 artikli 3 lõikele 2 ühenduse piires eesmärgiga kasutada talle asutamislepinguga ja nimetatud direktiividega antud õigusi, võivad liikmesriigid siiski kehtestada sissesõiduviisa või muu samaväärse dokumendi pereliikmete suhtes, kes ei ole ühegi liikmesriigi kodanikud. Nimekiri kolmandatest riikidest, mille kodanikel peab liikmesriikide välispiiride ületamisel olema viisa, kehtestati määrusega nr 2317/95, mis asendati määrusega nr 574/1999, mis omakorda asendati määrusega nr 539/2001.
57. Kuivõrd ühenduse õigusnormid ei täpsusta meetmeid, mida liikmeriik võib võtta, kui liikmesriigi kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasa soovib ühenduse territooriumile siseneda ilma kehtiva isikutunnistuse või passita või vajaduse korral viisata, ei ole piirilt tagasisaatmine välistatud (vt direktiivi 68/360 artikli 3 lõike 1 ja direktiivi 73/148 artikli 3 lõike 1 kohta eelkõige 30. mai 1991. aasta otsus kohtuasjas C‑68/89: komisjon vs. Madalmaad, EKL 1991, lk I‑2637, punkt 11).
58. Esiteks ei ole huvitatud isikul juhul, kui tal puudub kehtiv isikutunnistus või pass, millega nende omanik saaks tõendada oma isikut ja kodakondsust (vt selle kohta eelkõige 5. märtsi 1991. aasta otsus kohtuasjas C‑376/89: Giagounidis, EKL 1991, lk I‑1069, punktid 14 ja 15), sisuliselt võimalik nõuetekohaselt oma isikut ja seega ka perekondlikke sidemeid tõendada.
59. Teiseks, olgugi et − nagu komisjon on õigesti rõhutanud − liikmesriigi kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasa õigus liikmesriikide territooriumile siseneda tuleneb ühenduse õiguse kohaselt üksnes perekondlikust sidemest, võib selle õiguse kasutamise tingimuseks vastavalt direktiivi 68/360 artikli 3 lõikele 2 ja direktiivi 73/148 artikli 3 lõikele 2 seada viisa olemasolu. Pealegi määratleb määruse nr 2317/95 artikkel 5 viisat kui liikmesriigi luba või otsust, mis on vajalik tema territooriumile sisenemiseks.
60. Sellegipoolest täpsustavad direktiivi 68/360 artikli 3 lõige 2 ja direktiivi 73/148 artikli 3 lõige 2, et „[l]iikmesriigid tagavad sellistele isikutele kõik võimalused vajalike viisade saamiseks”. See tähendab, et direktiivide 68/360 ja 73/148 eespool viidatud sätetele täieliku mõju andmiseks tuleb viisa anda võimalikult lühikese aja jooksul ja võimaluse korral kohas, kus riigi territooriumile sisenetakse.
61. Arvestades tähtsust, mille ühenduse seadusandja on omistanud perekonnaelu kaitsele (vt käesoleva otsuse punkt 53), on tagasisaatmine igal juhul ebaproportsionaalne ja seega keelatud, kui liikmesriigi kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasa suudab tõendada oma isikut ja abielusuhet ning kui ei esine asjaolusid, mis tõendavad, et ta ohustab avalikku korda, julgeolekut või rahvatervist direktiivi 68/360 artikli 10 ja direktiivi 73/148 artikli 8 tähenduses.
62. Seega tuleb esimesele eelotsuse küsimusele vastata, et direktiivi 68/360 artiklit 3 ja direktiivi 73/148 artiklit 3 ning määrust nr 2317/95 tuleb proportsionaalsuse põhimõtet arvestades tõlgendada nii, et liikmesriik ei või piirilt tagasi saata liikmesriigi kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasat, kes üritab selle liikmesriigi territooriumile siseneda ilma kehtiva isikutunnistuse või passita või vajaduse korral viisata, kui see abikaasa suudab tõendada oma isikut ja abielusuhet ja kui ei esine asjaolusid, mis tõendavad, et ta ohustab avalikku korda, julgeolekut või rahvatervist direktiivi 68/360 artikli 10 ja direktiivi 73/148 artikli 8 tähenduses.
Teine küsimus
Euroopa Kohtule esitatud märkused
63. MRAX märgib, et kolmanda riigi kodanik, kes on Belgias ebaseaduslikult viibimise ajal seal abiellunud, peab elamisloa taotlemiseks pöörduma tagasi oma päritoluriiki, et seal viisa hankida. Belgia riik on siiski mõnikord otsustanud kaalutlusõigusliku otsusega anda liikmesriikide kodanike abikaasade elamisele seaduslik alus.
64. Seega ei anna MRAX‑i arvates Belgia riigi halduspraktika õiguskindlust liikmesriikide kodanike abikaasadele ja võib näida diskrimineerivana.
65. MRAX väidab, et Euroopa Kohus ei ole kunagi võtnud seisukohta, milline karistus tuleb määrata kolmanda riigi kodanikule, kes on liikmesriigi territooriumile ebaseaduslikult sisenenud, ent on siiski leidnud, et kui liikmesriigi kodanik elab ilma nõutud dokumendita (pass) teise liikmesriigi territooriumil, ei või teda välja saata, vaid teda võib karistada kriminaalkorras üksnes trahvi määramisega (vt 14. juuli 1977. aasta otsus kohtuasjas 8/77: Sagulo jt, EKL 1977, lk 1495). MRAX soovib teada, kas liikmesriigi kodaniku suhtes võetavad meetmed tuleks üle kanda ka sellise kodaniku abikaasale ja kas liikmesriigi territooriumile sisenemise ja seal viibimise alaseid õigusrikkumisi saab karistada haldus‑ või kriminaalkorras määratud rahatrahviga, mis oleks isikute vaba liikumise põhimõtte ja eraelu austamise õigusega paremini kooskõlas.
66. Belgia riik väidab, et direktiivi 68/360 artiklit 4 ja direktiivi 73/148 artiklit 6 tuleb tõlgendada nii, et nad võimaldavad liikmesriigil keelduda elamisloa andmisest liikmesriigi kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasale, kes on selle liikmesriigi territooriumile ebaseaduslikult sisenenud, ja rakendada tema suhtes väljasaatmise meedet. Vastupidine tõlgendamine muudaks direktiivi 68/360 artikli 3 ja direktiivi 73/148 artikli 3 sisutühjaks ning võtaks neilt igasuguse kasuliku mõju.
67. Belgia riik väidab, et teises eelotsuse küsimuses ette nähtud olukorras ei saa väljasaatmise meedet pidada ebaproportsionaalseks, kui võtta arvesse erinevaid huve, s.o ühelt poolt avaliku korra nõudeid ja teiselt poolt era‑ ja perekonnaelu kaitset. Belgia riigi arvates riivataks perekonnaelu väga vähesel määral, kui kolmanda riigi kodanik saadetakse piirilt tagasi või palutakse tal riigist lahkuda: abikaasade lahusolek oleks tegelikult lühike, kui asjassepuutuv isik suudab tõendada, et ühenduse õiguse sätted on talle kohaldatavad, kuna sellisel juhul peaks ta saama viisa lühikese aja jooksul.
68. Austria valitsus väidab, et kuna nii esmased kui teisesed õigusaktid näevad ette, et liikmesriigid võivad lõpetada teise liikmesriigi kodanike õiguse nende territooriumil elada, kui elamisõiguse pikendamise tingimused ei ole täidetud või ei ole enam täidetud, peab liikmesriigil a fortiori olema õigus liikmesriigi kodaniku kolmanda riigi kodaniku pereliige välja saata (vt direktiivi 68/360 artikkel 10 ja direktiivi 73/148 artikkel 8).
69. Komisjon väidab, et kui direktiivi 68/360 artikli 4 lõike 1 kohaselt esitatud elamisloa taotlemise hetkel esitab liikmesriigi kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasa perekondliku sideme kohta tõendi, ei tohi talle elamisloa andmisest keelduda üksnes sellel põhjusel, et ta on kõnealusesse liikmesriiki ebaseaduslikult sisenenud.
70. Komisjon meenutab siinkohal, et eespool viidatud kohtuotsuses Royer leidis Euroopa Kohus, et avalikku korda ja julgeolekut ohustavaks käitumiseks ei saa pidada üksnes seda, kui liikmesriigi kodanik ei täida välismaalaste riiki sisenemise, seal liikumise ja elamisega seotud formaalseid nõudeid ning seega ei saa nimetatud asjaolu iseenesest õigustada väljasaatmise meedet või ajutist kinnipidamist selle meetme rakendamiseks. Komisjoni sõnul ei takista miski seda, et seda kohtupraktikat kohaldatakse analoogia alusel ka kolmanda riigi kodanikule, kellele laieneb ühenduse õigus perekondliku sideme tõttu ühenduse võõrtöötajaga.
71. Komisjon väidab, et vastavalt direktiivile 64/221 saab elamisloa andmisest keelduda või riigist välja saata üksnes avaliku korra, julgeoleku ja rahvatervisega seotud põhjustel ning need peavad põhinema eranditult asjaomase isiku käitumisel. Liikmesriigi territooriumile ebaseaduslikku sisenemist ei saa alati pidada avalikku korda ohustavaks, mis tekitab elamisõiguse enda suhtes vaidlusi.
72. Komisjon lisab, et 7. juuli 1976. aasta otsuses kohtuasjas 118/75: Watson ja Belmann (EKL 1976, lk 1185) selgitas Euroopa Kohus oma seisukohta karistuste kohta, mida liikmesriigid võivad kohaldada ühenduse õiguses ette nähtud teatavate formaalsete nõuete täitmata jätmise korral. Sellest kohtupraktikast juhindudes võivad liikmesriigid määrata nende territooriumile ebaseadusliku sisenemise korral selliseid proportsionaalseid karistusi nagu rahatrahv (eespool viidatud kohtuotsus Sagulo jt, punkt 6). Nende karistuste kohaldamine ei tohi siiski mõjutada elamisloa andmist.
Euroopa Kohtu vastus
73. Teise küsimusega peetakse silmas olukorda, kus liikmesriigi territooriumile on ebaseaduslikult sisenenud kolmanda riigi kodanik, kes suudab tõendada oma isikut ja abielu direktiivide 68/360 ja 73/148 kohaldamisalasse kuuluva liikmesriigi kodanikuga.
74. Euroopa Kohus on korduvalt kinnitanud (vt eelkõige 5. veebruari 1991. aasta otsus kohtuasjas C‑363/89: Roux, EKL 1991, lk I‑273, punkt 12), et liikmesriigi kodanikule elamisloa andmine ei kujuta endast õigusi andvat toimingut, vaid toimingut, millega liikmesriik tuvastab, milline on teise liikmesriigi kodaniku olukord ühenduse õigusega seoses. Sama tuleb tõdeda ka liikmesriigi kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasa kohta, kelle elamisõigus tuleneb vahetult direktiivi 68/360 artiklist 4 ja direktiivi 73/148 artiklist 4, sõltumata sellest, kas liikmesriigi pädev asutus on talle elamisloa andnud.
75. Elamisloa andmise menetluskord on töötajate ja nende pereliikmete osas sätestatud direktiivis 68/360 ning füüsilisest isikust ettevõtjate ja nende pereliikmete osas direktiivis 73/148.
76. Sellega seoses tuleneb direktiivi 68/360 artikli 4 lõikest 3 ja direktiivi 73/148 artiklist 6, et liikmesriigid võivad elamisloa andmise tingimuseks seada selle dokumendi esitamise, mille alusel huvitatud isik selle riigi territooriumile sisenes (vt eespool viidatud kohtuotsus Roux, punktid 14 ja 15).
77. Lisaks tuleb meenutada, et ühenduse õigus ei takista liikmesriikidel määrata välismaalaste järelevalvet puudutavate siseriiklike normide rikkumise eest kõnealuste sätete tõhususe tagamiseks sobivaid karistusi (vt eespool viidatud kohtuotsus Royer, punkt 42) tingimusel, et need karistused on proportsionaalsed (vt eelkõige 3. juuli 1980. aasta otsus kohtuasjas 157/79: Pieck, EKL 1980, lk 2171, punkt 19).
78. Seevastu kui elamisloa andmisest keeldumise otsus ja veelgi enam riigist väljasaatmise otsus põhineb üksnes sellel, et asjaomane isik ei ole täitnud välismaalaste järelevalvet puudutavaid seadusest tulenevaid formaalseid nõudeid, kahjustaks see ühenduse õigusega vahetult antud elamisõigust ja oleks rikkumise raskusega selgelt ebaproportsionaalne (vt analoogia alusel eespool viidatud kohtuotsus Royer, punkt 40).
79. Direktiivi 68/360 artikkel 10 ja direktiivi 73/148 artikkel 8 ei välista tõepoolest seda, et liikmesriigid saaksid nendest direktiividest avaliku korra, julgeoleku ja rahvatervisega seotud põhjustel kõrvale kalduda, samas kui direktiivi 64/221 artikli 3 lõige 1 sätestab, et avaliku korra või julgeoleku huvides võetud meetmed põhinevad eranditult asjaomase isiku käitumisel. Sellegipoolest ei saa välismaalaste riiki sisenemist, seal liikumist ja elamist puudutavate seadusest tulenevate formaalsete nõuete täitmata jätmine iseenesest olla aluseks direktiivi 64/221 artiklis 3 toodud meetmete kohaldamisele (eespool viidatud kohtuotsus Royer, punktid 47 ja 48).
80. Seega tuleb teisele eelotsuse küsimusele vastata, et direktiivi 68/360 artiklit 4 ja direktiivi 73/148 artiklit 6 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriikidel ei ole õigust keelduda elamisloa andmisest ega saata riigist välja kolmanda riigi kodanikku, kes suudab tõendada oma isikut ja abielu liikmesriigi kodanikuga, ainuüksi seetõttu, et ta sisenes kõnealuse liikmesriigi territooriumile ebaseaduslikult.
Kolmas küsimus
Euroopa Kohtule esitatud märkused
81. MRAX väidab, et direktiivi 68/360 artikkel 4 ei nõua, et dokument, mille alusel ühenduse töötaja pereliige on liikmesriiki seaduslikult sisenenud, oleks endiselt kehtiv ka siis, kui ta taotleb elamisluba. Seega ei vasta ühenduse õigusele 28. augusti 1997. aasta ringkirja punkt 4, mille kohaselt on liikmesriigi kodaniku abikaasa elamisloa taotlus vastuvõetamatu, kui see on esitatud pärast dokumendi kehtivusaja lõppemist.
82. Belgia riik leiab, et direktiivi 64/221 artikli 3 lõikest 3 tuleneb, et vastuvõtva liikmesriigi territooriumile sisenemist ja elamisloa andmist võimaldanud isikut tõendava dokumendi kehtivusaja lõppemine ei saa õigustada riigist väljasaatmist. Vastupidi, kui kehtivusaeg lõpeb enne elamisloa taotlemist, on liikmesriigil õigus see taotlus rahuldamata jätta ja liikmesriigi kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasa riigist välja saata. Seega saab direktiivi 68/360 artikli 4 lõikes 3 viidatud dokument, millega eelnimetatud abikaasa on liikmesriiki sisenenud, olla üksnes pass, milles on endiselt kehtiv viisa.
83. Austria valitsus väidab, et see, et viisa kehtivusaeg lõppeb liikmesriigis olles, õigustab elamisloa andmisest keeldumist.
84. Komisjon leiab, et kolmandale eelotsuse küsimusele tuleks vastata jaatavalt. Kui liikmesriigi kodaniku abikaasa sellise perekondliku sideme olemasolu tõendab, kohaldatakse direktiive 68/360 ja 73/148 ning liikmesriigid on kohustatud talle elamisloa andma, nagu tuleneb eespool viidatud Royer’ kohtuasjast. Komisjon järeldab sellest, et elamisloa andmisest ei saa põhimõtteliselt keelduda, kui viisa kehtivusaeg on lõppenud pärast riigi territooriumile sisenemist. Selle formaalse nõude täitmata jätmine ei sea kahtluse alla passi kehtivust elamisloa väljastamiseks. Seda arutluskäiku toetab direktiivi 64/221 artikli 3 lõige 3, mis näitab ühenduse seadusandja tahet eelistada elamisloa taotluse sisulist külge üksnes vormilistele asjaoludele.
85. Muu hulgas leiab komisjon, et asjaolu, et elamisluba ei taotletud enne viisa aegumist, ei kujuta iseenesest isiku sellist käitumist, mis ohustaks avalikku korda ja julgeolekut sel määral, et õigustaks elamisloa andmisest keeldumist või veelgi enam riigist väljasaatmist.
Euroopa Kohtu vastus
86. Kui kolmanda riigi kodanik jääb liikmesriigi territooriumile pärast tema viisa kehtivusaja lõppemist, rikub ta selle riigi õigusnorme, mis reguleerivad välismaalaste riigis elamist.
87. Euroopa Kohtu menetluse käigus viidatud direktiivi 64/221 artikli 3 lõige 3 sätestab, et sellise isikut tõendava dokumendi kehtivusaja lõppemine, mille alusel lubati liikmesriigi kodanikul või tema pereliikmel vastuvõtvasse liikmesriiki siseneda ja mis oli elamisloa saamise aluseks, ei saa õigustada isiku väljasaatmist riigi territooriumilt.
88. Kolmas eelotsuse küsimus puudutab aga liikmesriigi kodaniku viisakohustusega abikaasat, kes on riiki sisenenud seaduslikult, ent ei ole taotlenud elamisluba enne viisa kehtivusaja lõppemist.
89. Tuleb nentida, et direktiivi 68/360 artikli 4 lõige 3 ja direktiivi 73/148 artikkel 6 küll võimaldavad liikmesriikidel nõuda elamisloa väljaandmiseks dokumenti, mille alusel asjaomane isik riiki sisenes, kuid ei näe ette, et see dokument peab veel kehtiv olema. Seega ei saa kolmanda riigi kodaniku suhtes, kellel on viisakohustus, seada elamisloa väljastamise tingimuseks, et tema viisa on endiselt kehtiv. Seda enam, et − nagu Euroopa Kohus eespool viidatud kohtuotsuse Giagounidis punktides 22 ja 23 leidis – liikmesriigid peavad tunnustama direktiivi 68/360 artiklis 1 sätestatud töötajate elamisõigust oma territooriumil, kui nad esitavad kas kehtiva isikutunnistuse või passi, sõltumata dokumendist, mille alusel nad nende liikmesriikide territooriumile on sisenenud.
90. Järelikult ei või liikmesriik seada direktiivide 68/360 ja 73/148 kohaselt elamisloa andmise tingimuseks kehtiva viisa esitamist. Nagu käesoleva kohtuotsuse punktist 78 tuleneb, on üksnes viisa aegumise tõttu rakendatav riigist väljasaatmise meede välismaalaste järelevalvet puudutavate siseriiklike normide rikkumise raskusega selgelt ebaproportsionaalne.
91. Seega tuleb kolmandale eelotsuse küsimusele vastata, et direktiivi 68/360 artiklit 3 ja artikli 4 lõiget 3, direktiivi 73/148 artikleid 3 ja 6 ning direktiivi 64/221 artikli 3 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriik ei või keelduda elamisloa and misest liikmesriigi kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasale, kes on selle liikmesriigi territooriumile seaduslikult sisenenud, ega teda riigist välja saata ainuüksi seetõttu, et tema viisa kehtivusaeg on lõppenud enne elamisloa taotlemist.
Neljas küsimus
Euroopa Kohtule esitatud märkused
92. MRAX väidab, et direktiivi 64/221 artiklid 8 ja 9 on Belgia õigusesse üle võetud 15. detsembri 1980. aasta seaduse artiklitega 44 ja 64. Siiski ei anta Belgia riigi praeguse halduspraktika kohaselt liikmesriigi kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasale, kellel puudub viisa või kelle viisa kehtivusaeg on lõppenud, õigust esitada 15. detsembri 1980. aasta seaduse artiklites 44 ja 64 sätestatud taotlus otsuse läbivaatamiseks, millega talle keelduti elamisloa väljastamisest või saadeti riigist välja. Neil isikutel on vaid õigus esitada Conseil d’État’le hagi nende otsuste täitmise peatamiseks ja tühistamiseks, millest tulenevalt kontrollib Conseil d’État üksnes edasikaevatud otsuste seaduslikkust, kuid ta ei saa kontrollida, kas otsus oli antud asjaoludel ja antud olukorras kohane. Järelikult ei ole Belgia halduspraktika ühenduse õigusega kooskõlas.
93. Belgia riik leiab, et direktiivi 64/221 artiklid 8 ja 9, mis võimaldavad kolmanda riigi kodanikul pöörduda artikli 9 lõikes 1 viidatud liikmesriigi pädeva asutuse poole, kui ta taotleb esmast elamisluba või kui on otsustatud ta enne elamisloa andmist riigist välja saata, ei ole kohaldatavad juhul, kui huvitatud isik ei ole selle liikmesriigi territooriumile seaduslikult sisenenud.
94. Direktiivi 64/221 artikli 1 lõike 2 kohaldamisala laieneb vaid liikmesriigi kodaniku pereliikmetele, kes vastavad selles valdkonnas vastu võetud määruste ja direktiivide nõuetele. Liikmesriigi kodaniku abikaasa, kellel ei ole isikut tõendavat dokumenti või viisat või kelle viisa on aegunud, ei täida direktiivi 68/360 artiklite 3 ja 4 ning määruse nr 2317/95 nõudeid.
95. Austria valitsus leiab, et kui edasilükkamatud juhud välja arvata, ei saa ühenduse õigusega kaitstud isiku väljasaatmise otsust täide viia enne, kui isikul on olnud võimalus kasutada kõiki direktiivi 64/221 artiklites 8 ja 9 ette nähtud õiguskaitsevahendeid (eespool viidatud kohtuotsus Royer ja 22. mai 1980. aasta otsus kohtuasjas 131/79: Santillo, EKL 1980, lk 1585).
96. Kuivõrd Belgia õiguskorras nõutakse liikmesriigi kodaniku kolmanda riigi kodanikest pereliikmete riiki sisenemiseks ja seal elamiseks kehtiva passi või isikutunnistuse ja viisa esitamist, on siiski õiguspärane mitte anda ebaseaduslikult Belgia territooriumile sisenenud pereliikmele õigust pöörduda pädeva asutuse poole vastavalt direktiivi 64/221 artikli 9 lõikele 1.
97. Direktiivi 64/221 artikli 3 lõike 3 kohaselt peab aga pereliikmel olema võimalus kasutada selle direktiivi artiklis 9 ette nähtud õiguskaitsevahendit, kui ta on liikmesriigi territooriumile seaduslikult sisenenud, kuid tema sisenemist ja elamisloa andmist võimaldanud isikutunnistuse või passi kehtivusaeg on lõppenud. Sellisel juhul ei ole riigist väljasaatmine õigustatud.
98. Komisjon väidab, et direktiivi 64/221 artikli 1 lõige 2 kehtib liikmesriigi kodaniku kolmanda riigi kodanikest pereliikmetele isegi siis, kui neil ei ole viisat või kui selle kehtivusaeg on lõppenud. Kui perekondlik side on tuvastatud, ei ole kahtlust, et neil on õigus kasutada direktiivi 64/221 artikli 9 lõikes 2 ette nähtud õiguskaitsevahendeid.
99. Kui aga isikut tõendavad dokumendid puuduvad, peaks komisjoni arvates vastus olema sama mis esimesele küsimusele antud vastus. Ühenduse õiguse kaitse kohaldamiseks tuleb tuvastada, et isik on liikmesriigi kodaniku abikaasa.
Euroopa Kohtu vastus
100. Tuleb märkida, et direktiivi 64/221 artikli 9 lõike 2 eesmärk on kindlustada menetluslikud miinimumtagatised isikutele, kellele ei anta esmast elamisluba või kelle suhtes on enne elamisloa andmist rakendatud väljasaatmise meedet ühel artikli 9 lõikes 1 toodud kolmest juhust. Juhul kui haldusaktide peale saab kohtule kaebuse esitada ainult otsuse õigusliku kehtivuse kohta, peab pädeva asutuse sekkumine võimaldama kontrollida asjaolusid, sh kavandatud meetme sobivust õigustavaid elemente, enne kui tehakse lõplik otsus (vt selle kohta 17. juuni 1997. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑65/95 ja C‑111/95: Shingara ja Radiom, EKL 1997, lk I-3343, punktid 34 ja 37).
101. Direktiivi 64/221 artikli 9 sätteid, mis täiendavad sama direktiivi artikli 8 sätteid kohtule esitatavate kaebuste kohta ja mille eesmärk on nende õiguskaitsevahendite puudujääke leevendada (vt eelkõige 5. märtsi 1980. aasta otsus kohtuasjas 98/79: Pecastaing, EKL 1980, lk 691, punktid 15 ja 20), tuleb nende sätete isikulise kohaldamisala osas tõlgendada laialt. Kohustus võimaldada kõikide siseriiklike ametiasutuste otsuste üle kohtuliku kontrolli teostamist peetakse ühenduse õiguses üldpõhimõtteks, mis tuleneb liikmesriikide ühesugustest riigiõiguslikest tavadest ja mis on kehtestatud konventsiooni artiklites 6 ja 13 (15. oktoobri 1987. aasta otsus kohtuasjas 222/86: Heylens jt, EKL 1987, lk 4097, punkt 14; 3. detsembri 1992. aasta otsus kohtuasjas C‑97/91: Oleificio Borelli vs . komisjon, EKL 1991, lk I‑6313, punkt 14, ning 11. jaanuari 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑226/99: Siples, EKL 2001, lk I-227, punkt 17).
102. Seega, vastupidi Belgia riigi väidetule on igal liikmesriigi kodaniku välismaalasest abikaasal, kes väidetavalt vastab direktiivist 64/221 tuleneva kaitse kohaldamiseks vajalikele tingimustele, õigus kasutada selle direktiivi artiklis 9 ette nähtud menetluslikke miinimumtagatisi isegi siis, kui tal puudub isikut tõendav dokument või kui ta on viisakohustusega isikuna liikmesriigi territooriumile sisenenud ilma viisata või jäänud sinna pärast viisa kehtivusaja lõppemist.
103. Kui isik jäetakse isikut tõendava dokumendi või viisa puudumise või nendest dokumentidest ühe kehtivusaja lõppemise korral menetluslike tagatiste kasutamise õigusest ilma, kaotaksid need tagatised pealegi oma kasuliku mõju.
104. Seega tuleb neljandale eelotsuse küsimusele vastata, et direktiivi 64/221 artikli 1 lõiget 2 ja artikli 9 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi kodaniku välismaalasest abikaasal on õigus anda otsus, millega talle on keeldutud elamisloa andmisest või millega ta saadetakse riigist välja enne elamisloa otsuse tegemist, artikli 9 lõikes 1 sätestatud pädeva asutuse menetlusse ka siis, kui tal puudub isikut tõendav dokument või kui ta on viisakohustusega isikuna liikmesriigi territooriumile sisenenud viisata või jäänud sinna pärast viisa kehtivusaja lõppemist.
Kohtukulud
105. Euroopa Kohtule märkusi esitanud Austria valitsuse ja komisjoni kohtukulusid ei hüvitata. Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus.
Resolutiivosa
Esitatud põhjendustest lähtudes
EUROOPA KOHUS
vastuseks küsimustele, mille Conseil d’État talle 23. novembri 1999. aasta otsusega esitas, otsustab:
1. Nõukogu 15. oktoobri 1986. aasta direktiivi 68/360/EMÜ liikmesriikide töötajate ja nende perekondade liikumis- ja elamispiirangute kaotamise kohta ühenduse piires artiklit 3, nõukogu 21. mai 1973. aasta direktiivi 73/148/EMÜ liikmesriikide kodanikele seoses asutamise ja teenuste osutamisega seatavate liikumis- ja elamispiirangute kaotamise kohta ühenduse piires artiklit 3 ning nõukogu 25. septembri 1995. aasta määrust (EÜ) nr 2317/95, millega määratakse kindlaks kolmandad riigid, mille kodanikel peab liikmesriikide välispiiride ületamisel olema viisa, tuleb proportsionaalsuse põhimõtet arvestades tõlgendada nii, et liikmesriik ei või piirilt tagasi saata liikmesriigi kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasat, kes üritab selle liikmesriigi territooriumile siseneda ilma kehtiva isikutunnistuse või passita või vajaduse korral viisata, kui see abikaasa suudab tõendada oma isikut ja abielusuhet ning kui ei esine asjaolusid, mis tõendavad, et ta ohustab avalikku korda, julgeolekut või rahvatervist direktiivi 68/360 artikli 10 ja direktiivi 73/148 artikli 8 tähenduses.
2. Direktiivi 68/360 artiklit 4 ja direktiivi 73/148 artiklit 6 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriikidel ei ole õigust keelduda elamisloa andmisest ega saata riigist välja kolmanda riigi kodanikku, kes suudab tõendada oma isikut ja abielu liikmesriigi kodanikuga, ainuüksi seetõttu, et ta sisenes kõnealuse liikmesriigi territooriumile ebaseaduslikult.
3. Direktiivi 68/360 artiklit 3 ja artikli 4 lõiget 3, direktiivi 73/148 artikleid 3 ja 6 ning nõukogu 25. veebruari 1964. aasta direktiivi 64/221/EMÜ välisriigi kodanike liikumise ja elukohaga seonduvate avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu seisukohalt õigustatud erimeetmete kooskõlastamise kohta artikli 3 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriik ei või keelduda elamisloa andmisest liikmesriigi kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasale, kes on selle liikmesriigi territooriumile seaduslikult sisenenud, ega teda riigist välja saata ainuüksi seetõttu, et tema viisa kehtivusaeg on lõppenud enne elamisloa taotlemist.
4. Direktiivi 64/221 artikli 1 lõiget 2 ja artikli 9 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi kodaniku välismaalasest abikaasal on õigus anda artikli 9 lõikes 1 sätestatud pädeva asutuse menetlusse elamisloa andmisest keeldumise või enne elamisloa andmist tehtud riigist väljasaatmise otsus ka siis, kui tal puudub isikut tõendav dokument või kui ta on viisakohustusega isikuna liikmesriigi territooriumile sisenenud viisata või jäänud sinna pärast viisa kehtivusaja lõppemist.