62004TJ0016_BG
Страни по делото
Основания за решението
Диспозитив
Страни по делото
По дело T‑16/04
Arcelor SA,
установено в Люксембург (Люксембург), представлявано първоначално от адв. W. Deselaers, адв. B. Meyring и адв. B. Schmitt-Rady, avocats, впоследствие от адв. Deselaers и адв. Meyring, avocats,
жалбоподател,
срещу
Европейски парламент,
представляван първоначално от г‑н K. Bradley и г‑н M. Moore, впоследствие от г‑н L. Visaggio и г‑жа I. Anagnostopoulou, в качеството на представители,
и
Съвет на Европейския съюз, представляван първоначално от г‑н B. Hoff-Nielsen и г‑н M. Bishop, впоследствие от г‑жа E. Karlsson и г‑жа A. Westerhof Löfflerova, впоследствие от г‑жа Westerhof Löfflerova и г‑жа K. Michoel, в качеството на представители,
ответници,
подпомагани от
Европейска комисия,
за която се явява г‑н U. Wölker, в качеството на представител,
встъпила страна,
с предмет, от една страна, искане за частична отмяна на Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (OВ L 275, стp. 32, Специално издание на български език 2007 г., глава 15, том 10, стр. 78), и от друга страна, искане за поправяне на вредата, претърпяна от жалбоподателя в резултат на приемането на посочената директива
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав),
състоящ се от: г‑н J. Azizi (докладчик), председател, г‑жа E. Cremona и г‑н S. Frimodt Nielsen, съдии,
секретар: г‑жа K. Pocheć, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 15 април 2008 г.,
постанови настоящото
Решение
Основания за решението
Правна уредба
I – Разпоредбите на Договора за ЕО
1. Член 174 ЕО гласи по-конкретно следното:
„1. Политиката на Общността в областта на околната среда допринася за осъществяването на следните цели:
– опазване, защита и подобряване на качеството на околната среда;
– защита на здравето на хората;
– разумно и рационално използване на природните ресурси;
– насърчаване на международно равнище на мерки за справяне с регионални или световни проблеми на околната среда, и по-специално борбата с изменението на климата.
2. Политиката на Общността в областта на околната среда има за цел постигането на високо равнище на защита, като взема предвид различното състояние на регионите в рамките на Общността. Тя се основава на принципите на предпазните мерки и превантивните действия, на принципа на приоритетното отстраняване още при източника на замърсяване на околната среда и на принципа „замърсителят плаща“.
[…]
3. При разработването на своята политика в областта на околната среда, Общността отчита:
– наличните научни и технически данни;
– природните условия в различните области на Общността,
– потенциалните ползи и разходите при действие бездействие;
– икономическото и социалното развитие на Общността като цяло и балансираното развитие на нейните региони.
[…]“
2. Член 175, параграф 1 ЕО, предвижда:
„1. Съветът, като действа в съответствие с процедурата, посочена в член 251 [EО] и след консултация с Икономическия и социален комитет и с Комитета на регионите, приема решения относно действията, които Общността трябва да предприеме, за да постигне целите, посочени в член 174 [EО].“
II – Обжалваната директива
3. Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (OВ L 275, стр. 32; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 78, наричана по-нататък „обжалваната директива“), в сила от 25 октомври 2003 г., установява схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Европейската общност (наричана по-нататък „схема за търговия с квоти“), за да се стимулира намаляването на емисии на парникови газове, и по-специално на въглероден диоксид (наричан по-нататък „CO 2 “) по икономичен и икономически ефективен начин (член 1 от обжалваната директива). Тя се основава върху задълженията, произтичащи за Общността от Рамковата конвенция на Организацията на обединените нации за изменението на климата и от Протокола от Киото. Последният е одобрен с Решение 2002/358/ЕО на Съвета от 25 април 2002 година за одобрение от името на Европейската общност на Протокола от Киото към Рамковата конвенция на Организацията на обединените нации за промените на климата и съвместното изпълнение на ангажиментите, произтичащи от нея (OВ L 130, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 27, стр. 220). Протоколът от Киото влиза в сила на 16 февруари 2005 г.
4. Общността и нейните държави членки се задължават да намалят съвкупните си антропогенни емисии от парниковите газове, изброени в приложение А към Протокола от Киото, с 8 % в сравнение със стойностите от 1990 г. за периода от 2008 г. до 2012 г. (съображение 4 от Директива 2003/87). За постигането на тази цел те се договарят да изпълнят съвместно задълженията си относно намаляването на емисиите в съответствие с член 4 от Протокола от Киото съгласно споразумение, наречено „за разпределяне на тежестите“, като таблицата към него за приноса на всяка държава членка се съдържа в приложение ІІ към Решение 2002/358.
5. Протоколът от Киото предвижда три механизма за предоставяне на възможност на страните по него да постигнат своите цели за намаляване на емисиите на парникови газове, а именно, първо, международен обмен на квоти за емисии, второ, съвместно създаване на проекти за намаляване и трето, механизъм за „чисто“ развитие, като двата последни механизма се наричат също „механизми за гъвкавост“. Докато съвместното създаване на проекти за намаляване има за цел да ограничи емисиите на парникови газове в страните по Протокола от Киото, механизмът за „чисто“ развитие се отнася до проекти за намаляване на емисиите, които да бъдат прилагани в развиващите се страни, които не са се присъединили към целите на Протокола от Киото.
6. За нуждите на осъществяването в Общността на предвидените в Протокола от Киото и в Решение 2002/358 цели, обжалваната директива разпорежда, че в рамките на схемата за търговия с квоти операторите, използващи посочените в приложение І към нея инсталации, трябва да покрият своите емисии на парникови газове с квоти, които са им разпределени в съответствие с националните разпределителни планове (наричани по-нататък „НРП“). Ако оператор успее да намали своите емисии, той може да продаде излишните квоти на други оператори. Обратно, ако инсталацията на оператор надвиши определените емисии, той може да закупи необходимите квоти от друг оператор, който разполага с излишък от квоти.
7. По силата на приложение І към обжалваната директива в нейното приложно поле влизат именно някои горивни инсталации, предназначени за производството на енергия, както и за производството и преработката на черните метали, като „[и]нсталации [те] за производство на чугун или стомана (първично или вторично стапяне), включително непрекъснато леене с капацитет, превишаващ 2, 5 тона на час“.
8. Обжалваната директива предвижда първа фаза — от 2005 г. до 2007 г. (наричана по-нататък „първи период на разпределение“), която предхожда първия период на задълженията, предвиден с Протокола от Киото, а след това и втора фаза, от 2008 г. до 2012 г. (наричана по-нататък „втори период на разпределение“), съответстващ на посочения първи период на задълженията (член 11 от обжалваната директива). През първия период на разпределение обжалваната директива се прилага само по отношение на един парников газ от изброените в приложение ІІ, а именно CO 2
и единствено по отношение на емисиите от посочените в приложение І дейности (член 2 от обжалваната директива), между които производството и преработката на черни метали.
9. От една страна, схемата за търговия с квоти по-конкретно се основава на изискването за предварително издаване на разрешително за отделянето на парникови газове (членове 4—8 от обжалваната директива), а от друга — на разпределянето на квоти, които дават право на оператора да изпуска определено количество от тези газове, със задължението за него да връща ежегодно определен брой квоти, равняващи се на общото количество емисии, изпуснати от неговата инсталация (член 12, параграф 3 от обжалваната директива).
10. Така всяка инсталация, посочена в приложение І към обжалваната директива, трябва да има разрешително, издадено от компетентния национален орган. Съгласно член 4 от обжалваната директива „[д]ържавите членки следва да се погрижат след 1 януари 2005 г. в никоя инсталация да не се извършва никаква дейност, включена в приложение I, в резултат от която да се отделят указаните във връзка с тази дейност емисии, освен ако нейният оператор не притежава разрешително, издадено от компетентен орган в съответствие с членове 5 и 6, или ако инсталацията не е временно изключена от схемата на Общността съгласно член 27“ от посочената директива.
11. Освен това член 6, параграф 2 от обжалваната директива предвижда:
„Разрешителните за емисии на парникови газове съдържат следните елементи
[…]
в) изискванията за мониторинг, в които са указани методиката и честотата на наблюдение;
г) изискванията за докладване;
д) задължение за връщане на квоти, равни на общото количество емисии от инсталацията за всяка календарна година, проверено и потвърдено в съответствие с член 15 [от обжалваната директива], в рамките на четири месеца след приключване на дадената година.“
12. Условията и процедурите, в съответствие с които националните компетентни органи разпределят квоти на операторите на инсталации въз основа на НРП, са предвидени в членове 9—11 от обжалваната директива.
13. Член 9, параграф 1, първа алинея от обжалваната директива гласи:
„За всеки период, упоменат в член 11, параграфи 1 и 2 [от обжалваната директива], всяка държава членка разработва [НРП], в който се посочва общото количество на квотите, които тя възнамерява да разпредели за този период, и как предлага да ги разпредели. [НРП] трябва да се основава на обективни и прозрачни критерии, включително тези, включени в приложение III, като се отчетат надлежно коментарите на обществеността. Най-късно до 31 декември 2003 г. Комисията, без да накърнява Договора [ЕО], разработва указания за прилагане на критериите, включени в списъка в приложение III.“
14. Комисията на Европейските общности е издала един първи вариант на посочените по-горе указания в рамките на нейното съобщение COM (2003) 830 окончателен от 7 януари 2004 г. за указанията, предназначени да подпомогнат държавите членки при прилагането на критериите, посочени в приложение III към обжалваната директива, както и условията, при които е налице непреодолима сила. Със съобщение COM (2005) 703 окончателен от 22 декември 2005 г. Комисията издава допълнителни указания относно НПР през втория период на разпределение (наричани по-нататък „допълнителни указания на Комисията“).
15. Съгласно член 9, параграф 1, втора алинея от обжалваната директива:
„[НРП] за периода, упоменат в член 11, параграф 1 [от обжалваната директива], се публикува и за него се уведомяват Комисията и другите държави членки най-късно до 31 март 2004 г. [НРП] за следващите периоди се публикува и за него се уведомяват Комисията и другите държави членки най-малко 18 месеца преди началото на съответния период.“
16. Съгласно член 9, параграф 3 от обжалваната директива:
„В срок от три месеца след уведомяването за [НПР] от страна на държава членка съгласно параграф 1 Комисията може да отхвърли този [НПР] или някой аспект от него въз основа на това, че е несъвместим с критериите, изброени в приложение III или в член 10 [от обжалваната директива]. Ако предложените изменения се приемат от Комисията, държавата членка взима решение единствено по член 11, параграф 1 или 2 [от обжалваната директива]. Всяко решение за отхвърляне от Комисията се мотивира.“
17. По смисъла на член 10 от обжалваната директива държавите членки следва да разпределят безплатно най-малко 95 % от квотите за първия период на разпределение и най-малко 90 % от квотите за втория период на разпределение.
18. Член 11 от обжалваната директива относно разпределението и издаването на квоти гласи:
„1. За тригодишния период, започващ на 1 януари 2005 г., всяка държава членка взима решение за общото количество квоти, които ще разпредели за този период, и за отпускането на тези квоти на оператора на всяка инсталация. Това решение се взима най-малко три месеца преди началото на периода и се основава на нейния [НРП], изготвен съгласно член 9 и в съответствие с член 10 [от обжалваната директива], като се отчитат бележките на обществеността.
2. За петгодишния период, започващ на 1 януари 2008 г., и за всеки следващ петгодишен период всяка държава членка взима решение за общото количество квоти, които ще разпредели за този период, и полага началото на процес на отпускане на тези квоти на оператора на всяка инсталация. Това решение се взима най-малко 12 месеца преди началото на съответния период и се основава на [НРП] на държавата членка, изготвен съгласно член 9 и в съответствие с член 10 [от обжалваната директива], като се отчитат бележките на обществеността.
3. Решенията, взети съгласно параграф 1 или 2, трябва да отговарят на изискванията на Договора, и по-конкретно на членове 87 и 88 от него. Когато взимат решение за разпределение, държавите членки отчитат необходимостта от предоставяне на достъп до квоти на нови участници.
[…]“
19. Приложение III към обжалваната директива изброява единадесет критерия, приложими спрямо НРП.
20. Критерий № 1 от приложение ІІІ към обжалваната директива гласи:
„Общото количество на квотите, които следва да се разпределят за съответния период, трябва да съответства на задължението на държавата членка за ограничаване на нейните емисии съгласно Решение 2002/358/[…] и Протокола от Киото, като се вземе предвид, от една страна, делът на общото количество емисии, които тези квоти представляват, в сравнение с емисиите от източници, които не влизат в приложното поле на настоящата директива, и от друга страна — националните енергийни политики, и трябва да е в съответствие с националната програма във връзка с изменението на климата. Общото количество на квотите, които следва да се разпределят, не бива да превишава количеството, което вероятно ще е необходимо за стриктното прилагане на критериите от настоящото приложение. Преди 2008 г. количеството следва да съответства на етапа от пътя към изпълнението или преизпълнението на плановия показател за всяка държава членка съгласно Решение 2002/358/[…] и Протокола от Киото.“
21. Критерий № 3 от приложение ІІІ към обжалваната директива предвижда:
„Количествата на квотите, които следва да се разпределят, трябва да съответстват на потенциала, включително технологичния потенциал на дейностите, обхванати от настоящата схема за намаляване на емисиите [за търговия с квоти]. Държавите членки могат да извършат разпределението на своите квоти въз основа на средното количество емисии на парникови газове на един продукт от всяка дейност и на постижимия напредък във всяка дейност.“
22. Съгласно критерий № 6 от приложение ІІІ към обжалваната директива „[НРП] трябва да съдържа информация за начина, по който новите участници ще бъдат включени в схемата [за търговия с квоти] в съответната държава членка“.
23. Съгласно критерий № 7 от приложение ІІІ към обжалваната директива „в [НРП] могат да се предвидят действия [за намаляване на емисиите] на ранен етап, който трябва да съдържа информация за начина, по който се отчитат действията на ранен етап“. Съгласно същия критерий „[п]араметри, извлечени от справочни документи относно най-добрите налични технологии, могат да се прилагат от държавите членки при изготвянето на техните [НРП], като в тези параметри може да се съдържа елемент за отчитане на действията [за намаляване на емисиите] на ранен етап“.
24. Член 12, параграф 1 от обжалваната директива предвижда възможността квотите да бъдат прехвърляни между физически или юридически лица в рамките на Общността, или на физически или юридически лица в трети страни, ако има сключено споразумение между тези страни и Общността, в съответствие с член 25 от обжалваната директива и тези квоти са били взаимно признати от компетентния орган на всяка държава членка. По силата на член 12, параграф 3 от обжалваната директива всяка година преди 1 май операторът на всяка инсталация трябва да върне на компетентния орган определен брой квоти, равняващи се на общото количество емисии, изпуснати от тази инсталация през предходната календарна година, за да бъдат те отменени впоследствие.
25. Член 13, параграф 1 от обжалваната директива предвижда, че квотите са валидни само за емисии, отделени през периода, за който са издадени.
26. Съгласно член 16, параграф 2 от обжалваната директива държавите членки трябва да осигурят да се публикуват имената на операторите, които нарушават изискванията за връщане на достатъчно квоти съгласно член 12, параграф 3 от обжалваната директива. Съгласно член 16, параграфи 3 и 4 от обжалваната директива от всеки оператор, който не е върнал достатъчно квоти за покриване на своите емисии през предходната година, трябва да се търси отговорност чрез определяне на санкция за извънредно количество емисии в размер на 40 eur
през първия период на разпределение и в размер на 100 eur
през следващите периоди за всеки извънреден тон еквивалент на въглероден диоксид, отделен от тази инсталация, за който операторът не е върнал квоти. Освен това заплащането на наложената глоба за извънредните емисии не освобождава оператора от задължението да върне количество квоти, равняващо се на цялото количество на неговите емисии.
27. Съгласно член 24 от обжалваната директива при наличие на одобрение от страна на Комисията, дадено по реда на процедурата, указана в член 23, параграф 2 от посочената директива, във връзка с Решение 1999/468/EО на Съвета от 28 юни 1999 година за установяване на условията и реда за упражняване на изпълнителните правомощия, предоставени на Комисията (ОВ L 184, стp. 23, Специално издание на български език 2007 г., глава 1, том 2, стр. 159), държавите членки могат да осъществяват търговия с емисионни квоти във връзка с допълнителни дейности, инсталации и парникови газове, като вземат предвид всички приложими критерии, по-конкретно последиците за вътрешния пазар, потенциалните деформации в конкуренцията, екологосъобразния интегритет на схемата за търговия с квоти и надеждността на планираната система за мониторинг и докладване.
28. Член 27 от обжалваната директива предвижда, че държавите членки могат също да подадат заявление в Комисията за временно изключване на инсталации от схемата за търговия с квоти, заявление на което Комисията може да отговори с решение. Освен това в съответствие с член 28 от обжалваната директива, със съгласие на Комисията, държавите членки могат да позволят на операторите, които са направили искане в този смисъл, да образуват пул от техните инсталации, с които се извършва една и съща дейност. На последно място, съгласно член 29 от обжалваната директива държавите членки могат да отправят молба до Комисията за издаване на допълнителни квоти за определени инсталации в случай на непреодолима сила.
29. Член 30 от обжалваната директива, озаглавен „Преглед и по-нататъшно развитие“, предвижда:
„[…]
2. Въз основа на опита от прилагането на настоящата директива и постигнатия напредък в мониторинга на емисиите на парникови газове и в светлината на събитията, развиващи се в международен план, Комисията изготвя доклад за прилагането на настоящата директива, като разглежда следните въпроси:
а) как и дали трябва да бъде изменено и допълнено приложение I, за да включи други подходящи сектори, сред които: секторите на химикалите, алуминия и транспорта, дейности и емисии на други парникови газове, изброени в приложение II, с оглед на по-нататъшното повишаване на икономическата ефективност на схемата [за търговия с квоти];
[…]“
Факти и процедура
30. Жалбоподателят Arcelor SA възниква в резултат на сливане през 2001 г. между ARBED, Aceralia и Usinor. След сливането му с Mittal през 2006 г. се нарича Arcelor Mittal и става най-големият производител на стомана в света. Въпреки това в момента на подаване на настоящата жалба с обем на производство от 44 милиона тона годишно, от които повече от 90 % са произведени в Европейския съюз, жалбоподателят представлява по-малко от 5 % от световното производство на стомана. Той притежава 17 установени в Съюза инсталации за производство на необработен чугун, които се намират във Франция (Fos-sur-Mer, Florange и Дюнкерк), в Белгия (Лиеж и Гент), в Испания (Gijón-Avilés) и в Германия (Бремен и Eisenhüttenstadt).
31. На 15 януари 2004 г. жалбоподателят подава настоящата жалба в секретариата на Първоинстанционния съд.
32. В жалбата си жалбоподателят иска от Първоинстанционния съд:
– да отмени член 4, параграф 6, буква е), член 9, член 12, параграф 3, член 16, параграфи 2—4 във връзка с член 2 от обжалваната директива, приложение І и критерий № 1 от приложение ІІІ към нея в частта, в която тези разпоредби (наричани по-нататък „спорните разпоредби“) се прилагат по отношение на инсталации за производство на необработен чугун или на стомана, включващо непрекъснато леене с капацитет, надвишаващ 2,5 тона на час,
– да приеме, че Европейският парламент и Съветът на Европейския съюз са длъжни да поправят претърпените поради приемане на спорните разпоредби вреди,
– да осъди Парламента и Съвета да заплатят съдебните разноски.
33. В репликата жалбоподателят иска освен това при условията на евентуалност Първоинстанционният съд да отмени изцяло обжалваната директива.
34. С отделни актове, заведени в секретариата на Първоинстанционния съд на 1 и на 6 април 2004 г., Парламентът и Съветът правят съответно възражение за недопустимост на основание член 114 от Процедурния правилник на Първоинстанционния съд. Жалбоподателят представя становището си по тези възражения на 25 юни 2004 г.
35. В съответствие с член 115, параграф 1 от Процедурния правилник с депозирана в секретариата на Първоинстанционния съд на 5 май 2004 г. молба Комисията прави искане за встъпване в настоящото производство в подкрепа на Парламента и на Съвета. С определение от 24 юни 2004 г. председателят на трети състав на Първоинстанционния съд допуска това встъпване. В съответствие с член 116, параграф 4 от Процедурния правилник на 2 септември 2004 г. Комисията представя писменото си становище при встъпване, което се ограничава до въпроса за допустимостта.
36. Парламентът и Съветът във възраженията си за недопустимост и Комисията в писменото си становище при встъпване относно допустимостта искат от Първоинстанционния съд:
– да отхвърли жалбата като недопустима,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
37. С определение на Първоинстанционния съд от 26 септември 2005 г. възраженията за недопустимост са съединени със спора по същество и Първоинстанционният съд не се произнася по въпроса за съдебните разноски.
38. Съветът в писмената си защита, Парламентът в дупликата си и Комисията в становището си при встъпване по съществото на спора искат освен това при условията на евентуалност Първоинстанционният съд да отхвърли жалбата като неоснователна.
39. По доклад на съдията докладчик Първоинстанционният съд (трети състав) решава да започне устната фаза на производството и в рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 64 от Процедурния правилник, кани Парламента, Съвета и Комисията преди заседанието да отговорят на писмени въпроси. Парламентът, Съветът и Комисията отговарят на тези въпроси в определения срок.
40. Устните състезания и отговорите на страните на устно поставените от Първоинстанционния съд въпроси са изслушани в съдебното заседание от 15 април 2008 г.
41. В съдебното заседание след изслушването на страните, председателят на трети състав на Първоинстанционния съд разпорежда спиране на производството въз основа на член 77, буква а) от Процедурния правилник във връзка с член 54, трета алинея от Статута на Съда, докато Съдът постанови решението си по дело C‑127/07, което е отразено в протокола от съдебното заседание.
42. Тъй като на 16 декември 2008 г. Съдът постановява Решение по дело Arcelor Atlantique et Lorraine и др. (C‑127/07, Сборник, стр. I‑9895), страните са поканени да представят становищата си относно евентуалните последици на това решение в рамките на настоящото производство. След като страните представят становищата си в определения срок, устната фаза на производството приключва.
43. След влизането в сила на Договора от Лисабон на 1 декември 2009 г. Общият съд решава да възобнови устната фаза на производството и кани страните да се произнесат относно възможните последици, които може да има това обстоятелство, и по-конкретно влизането в сила на член 263, четвърта алинея от Договора за функционирането на ЕС, за настоящото производство. След като страните представят становищата си, устната фаза на производството приключва.
От правна страна
I – По допустимостта на искането за отмяна
А – Доводи на страните
1. Доводи на Парламента, на Съвета и на Комисията
44. Парламентът и Съветът, подкрепяни от Комисията, считат че искането, с което се цели частична отмяна на обжалваната директива, е недопустимо.
45. Според Парламента и Съвета обжалваната директива представлява „истинска директива“ по смисъла на член 249, трета алинея ЕО, т.е. акт с общо приложение, който трябва да бъде транспониран от държавите членки в националното право и който се прилага абстрактно спрямо обективно определени положения. Член 230, четвърта алинея ЕО обаче не предвиждал възможност за преки искове срещу такава директива от частноправни субекти.
46. Парламентът и Съветът, подкрепяни от Комисията, смятат освен това, че жалбоподателят не е нито пряко, нито лично засегнат от спорните разпоредби, по смисъла на член 230, четвърта алинея ЕО.
47. Що се отнася до критерия за пряко засягане, Парламентът и Съветът изтъкват по същество, че за разлика от регламент една „истинска директива“ нe може да произведе преки правнозадължителни последици за правното положение на частноправен субект, нито да му наложи правни задължения, преди да бъдат приети на национално или на общностно равнище мерки, целящи привеждането ѝ в действие или преди да е изтекъл срокът за транспониране. Следователно такава директива сама по себе си не можела да засяга пряко този частноправен субект по смисъла на член 230, четвърта алинея ЕО. Така например спорните разпоредби, които се отнасят по-конкретно до издаването на разрешително за емисии, задълженията в областта на мониторинга и докладването, изготвянето на НРП, както и до разпределението и издаването на квоти за емисии, не вменяват никакво задължение на жалбоподателя и не променят правното му положение, докато не бъдат транспонирани с национални норми.
48. Наред с това Парламентът и Съветът, подкрепяни от Комисията, смятат, че обжалваната директива оставя много широко право на преценка на държавите членки по отношение на нейното прилагане чрез национални мерки за транспониране, по-конкретно що се отнася до изготвянето на НРП в съответствие с член 9 от нея, до определянето на минималния процент квоти, които да бъдат разпределени безплатно въз основа на член 10 от нея, до определянето по силата на член 11 от нея на общото количество квоти за въпросния период на разпределяне и тяхното разпределяне на операторите на инсталации в съответствие с критериите в приложение ІІІ към нея.
49. Съветът, подкрепян от Комисията, оспорва становището, според което обжалваната директива лишавала жалбоподателя от възможността да се ползва от разрешителните за емисии, получени на основание Директива 96/61/ЕО на Съвета от 24 септември 1996 година за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването (ОВ L 257, стp. 26, Специално издание на български език 2007 г. глава 15, том 3, стр. 183). Директива 96/61 била само инструмент за координация, създаващ обща рамка за секторните законодателни текстове и определящ именно общите задължения на операторите и условията за издаване на разрешителни (съображение 9 от Директива 96/61). Тя обаче не разпределяла права на емисии и не представлявала непосредствено правно основание за разпределянето на такива. По-конкретно в самата Директива 96/61 не бил определен никакъв максимален размер на емисии (член 18 от Директива 96/61).
50. Въз основа на всичко изложено по-горе Парламентът и Съветът заключават, че жалбоподателят не е пряко засегнат от спорните разпоредби.
51. Що се отнася до критерия за личното засягане, Съветът отбелязва, че оспорваната директива се прилага общо и абстрактно по отношение на всички оператори, упражняващи дейностите, посочени в приложение І от посочената директива и по отношение на всички отделящи CO 2 големи инсталации, като тук се включват инсталациите за производство на чугун или стомана. Жалбоподателят обаче не бил доказал, че положението му е различно от това на други производители на чугун или на стомана. Съветът добавя, че съгласно критерий № 6 от приложение ІІІ и член 11, параграф 3 от обжалваната директива, държавите членки са длъжни да улеснят достъпа до квотите за новите участници. Освен това от 1 май 2004 г. обжалваната директива била приложима спрямо производителите на чугун или на стомана, установени в десетте присъединили се на тази дата към Съюза държави членки, чиито дейности също са обхванати от приложение І към посочената директива.
52. Парламентът и Съветът считат, че нито член 175, параграф 1 ЕО като правно основание на действията на Общността в областта на околната среда, нито член 174 ЕО задължават общностния законодател при приемането на мерки с общо приложение да се съобразява с конкретното положение на някои оператори. Такова задължение не произтичало и от никоя друга правна норма от по-висок ранг като принципите на пропорционалност и на равно третиране или основните права. Според Парламента и Съвета въз основа на това не могло да се направи извод за правото на частноправен субект да сезира общностния съд, за да не се изпразнят от съдържание предвидените в член 230, четвърта алинея ЕО изисквания. Във всички случаи жалбоподателят не могъл да установи, че спорните разпоредби са имали „драматични последици“ за неговото конкретно положение до такава степен, че те да могат да се считат за противоречащи на споменатите норми на правото от по-висок ранг.
53. В това отношение Съветът оспорва доводите на жалбоподателя, изведени от неговото според твърденията му особено сериозно засягане в качеството му на по-голям производител на стомана в Европа, чието положение било уникално поради протичащото в момента негово преструктуриране, ограничения марж на печалбата му и вече осъществените значителни намаления на емисиите на CO 2 . Не било достатъчно някои оператори да бъдат икономически засегнати от даден акт в по-голяма степен от техните конкуренти, за да бъдат засегнати лично от този акт. Според Съвета жалбоподателят е засегнат от самото си обективно положение на производител на чугун или на стомана по същия начин като който и да е друг намиращ се в същото положение оператор. Освен това обстоятелството, че акт с общо приложение може да има различни конкретни последици за различните правни субекти, по отношение на които се прилага, не е от естество да отличи жалбоподателя от всички останали засегнати оператори, след като прилагането на този акт, както това на обжалваната директива, се осъществява по силата на обективно определено положение.
54. Колкото до твърдението на жалбоподателя, според което обжалваната директива е пречка за преструктурирането на неговата група, тъй като не позволява трансгранично прехвърляне на квоти, свързани с производствения капацитет на установените в различни държави членки инсталации, Съветът възразява, че жалбоподателят не е обяснил причините, поради които той бил единственият засегнат оператор, при положение че самият той посочва примера на протичащото в момента преструктуриране на дружеството Corus. При всяко положение евентуалната възможност да се използват разпределените на закрити инсталации квоти зависело в голяма степен от преценката на държавите членки. Така почти от половината от тях позволили прехвърлянето на квоти от закрита инсталация към друга заместваща инсталация, макар в няколко случая тези прехвърляния да били възможни само в рамките на една и съща държава членка. Съветът, подкрепен от Комисията, изтъква освен това, че при упражняването на своето право на преценка всички държави членки са избрали въз основа на член 11, параграф 3 и на критерий № 6 от приложение ІІІ към обжалваната директива, да отпуснат безплатно на новите участници квоти от резервата. Освен това, дори да се предположи, че жалбоподателят не е в състояние да прехвърли квотите, разпределени на инсталации, които трябва да бъдат закрити, към други инсталации от неговата група, той могъл все пак да претендира за безплатното разпределяне на квоти при разширяване на мощностите на тези други инсталации, като се има предвид, че понятието „нов участник“, по смисъла на член 3, буква з) от обжалваната директива, обхващало разширяването на съществуваща инсталация. Накрая, що се отнася до евентуални мерки за намаляване на емисиите, приети на ранен етап, Съветът припомня, че съгласно критерий № 7 от приложение ІІІ към обжалваната директива, НРП може да държи сметка за такива мерки и че в това отношение държавите членки разполагат с известна свобода на действие.
55. Според Парламента и Съвета жалбоподателят не е установил, че от гледна точка на обжалваната директива той се намирал в положение, аналогично на това на жалбоподателите по делата, по които били постановени Решение на Съда от 17 януари 1985 г. по дело Piraiki-Patraiki и др./Комисия (11/82, Recueil, стp. 207), Решение на Съда от 26 юни 1990 г. по дело Sofrimport/Комисия (C‑152/88, Recueil, стp. I‑2477, точка 28) и Решение на Съда от 18 мой 1994 г. по дело Codorníu/Съвет (C‑309/89, Recueil, стp. I‑1853), както и по делата, по които са постановени Решение на Първоинстанционния съд от 14 септември 1995 г. по дело Antillean Rice Mills и др./Комисия (T‑480/93 и T‑483/93, Recueil, стp. II‑2305, точка 67) и Решение на Първоинстанционния съд от 17 юни 1998 г. по дело UEAPME/Съвет (T‑135/96, Recueil, стp. II‑2335). Що се отнася до довода, изведен от дългосрочните договори за доставка на газ, които жалбоподателят бил сключил с електроцентрали преди приемането на обжалваната директива, Съветът смята, че в случая не били изпълнени двете възприети в посочените по-горе решения кумулативни условия за определяне съществуването на лично засягане по смисъла на член 230, четвърта алинея ЕО, а именно, от една страна, да съществува правна норма от по-висок ранг, задължаваща общностните институции да отчитат особеното положение на жалбоподателя в сравнение с това на всяко друго засегнато лице, и от друга страна, обжалваният акт да е пречка, изцяло или отчасти, за изпълнението на съответните договори. Самият жалбоподател твърдял, че газът, предмет на тези договори, бил доставян както на неговите собствени електроцентрали, така и на трети централи. При това положение той могъл да се ползва от квотите, разпределени на централите, принадлежащи на неговата група или да ги прехвърли между различните си производствени инсталации. Всъщност според Съвета съгласно член 92 от указанията на Комисията (вж. точка 14 по-горе), когато остатъчен газ, получен от производствен процес в дадена инсталация, се използва от друга инсталация като гориво, държавата членка е тази, която решава по какъв начин да разпредели квотите между тези две инсталации. Държавата членка би могла да избере да разпредели квоти на оператора на инсталацията, прехвърлящ остатъчните газове, а именно в настоящия случай на производител на чугун или на стомана, дори ако емисиите в резултат на изгарянето на тези газове не са породени от инсталацията за производство на стомана като такава, а от електроцентралата. При тези условия ж албоподателят не бил доказал, че обжалваната директива му пречи да изпълни въпросните договори за доставка на газ. При всяко положение самият факт, че има опасност обжалваната директива чрез националните мерки за транспониране да направи изпълнението на тези договори по-трудно, не позволявал да се установи, че жалбоподателят е лично засегнат.
56. Парламентът и Съветът, подкрепяни от Комисията, отбелязват, че жалбоподателят не е доказал и това, че спада към затворена категория оператори. Като се има предвид, че обжалваната директива представлява мярка с общо приложение, която се прилага по отношение на всички оператори, извършващи дейностите, описани в приложение І, жалбоподателят бил визиран единствено в обективното му качество на производител на чугун и на стомана на същото основание както всеки друг оператор в същото положение. Ето защо евентуалното съществуване в момента на приемането на обжалваната директива само на петнадесет производители на чугун и на стомана не било достатъчно, за да индивидуализира жалбоподателя. Според Парламента дори фактът, че в момента на приемане на обжалваната директива жалбоподателят спада към „затворена и определяема група“ или че икономически е засегнат в по-голяма степен от конкурентите си, няма за последица да го индивидуализира като адресат.
57. Съветът оспорва, че поради особеното си положение жалбоподателят може да се превърне в „нетен купувач на квоти“. В това отношение той припомня първо, че през първия период на разпределение държавите членки следва да разпределят безплатно най-малко 95 % от предвидените в НРП квоти, срещу най-малко 90 % през втория период на разпределение. Второ, по силата на член 12, параграфи 1 и 2 от обжалваната директива квотите могли да се прехвърлят без ограничения както в рамките на една и съща група предприятия, така и на други лица, намиращи се или в Общността, или в трети страни. Трето, броят на разпределяните квоти първоначално щял да бъде определен от всяка държава членка по нейна преценка, като бъдат взети предвид поредица от фактори и критерии (вж. точка 48 и сл. по-горе). Накрая, механизмите за гъвкавост от Протокола от Киото (вж. точка 5 по-горе) предоставяли на производителите на чугун или на стомана възможността да трансформират получените благодарение на съответните проекти емисионни кредити в квоти, използваеми в рамките на схемата за търговия с квоти. Следователно жалбоподателят могъл да получи безплатно квоти за всички свои емисии.
58. Съветът, подкрепян от Комисията, основавайки се на изследвания, оспорва становището, според което поради липсата на техническа възможност за металургичната промишленост да намали още повече емисиите на CO 2
производителите на чугун или на стомана са в „уникално положение на затваряне“. В това отношение Съветът изтъква по същество, че съществуват технически възможности за намаляване на такива емисии в металургичния сектор както в краткосрочен, така и в дългосрочен план, че Общността предоставя значителна финансова подкрепа за изследванията в тази насока и че схемата за търговия с квоти дава на производителите на чугун или на стомана икономически стимули да намалят още повече своите емисии на CO 2 .
59. Колкото до твърдението на жалбоподателя, според което производителите на чугун или на стомана не били в състояние да прехвърлят върху клиентите си последиците от евентуалното увеличение на производствените разходи в резултат на необходимостта от купуване на емисионни квоти, Съветът, подкрепян от Комисията, сочи, че евентуалната необходимост за даден производител да купува квоти ще зависи от началното количество квоти, което му е разпределено въз основа на НРП и от неговите усилия за намаляване на емисиите. Самият жалбоподател се позовавал на процеса на преструктуриране на своята група и на намаляването на броя на своите доменни пещи от настоящия момент до 2012 г., което трябвало вероятно само по себе си да намали емисиите. Това щяло да бъде така, особено когато в съответствие с известието на жалбоподателя до обществеността доменните му пещи щели да бъдат заменени с електродъгови пещи, чиито емисии на CO 2 на тон произведена стомана са по-малки. Дори да се приеме, че жалбоподателят трябва да купува допълнителни квоти, последиците от свързаните с тях разходи можело поне отчасти да бъдат прехвърлени върху потребителите поради значително покачване на цените в сектора на стоманата, който бил в подем.
60. Въз основа на всичко изложено по-горе Парламентът и Съветът, подкрепяни от Комисията, правят извода, че жалбоподателят не е лично засегнат от обжалваната директива и че поради това искането за отмяна трябва да бъде обявено за недопустимо.
61. Освен това Парламентът, подкрепян от Комисията, прави възражение за недопустимост на искането за отмяна, тъй като спорните разпоредби не можело да бъдат отделени от останалата част от обжалваната директива, без тя да бъде изпразнена от съдържание. Действително според Парламента, ако се премахнели например задълженията относно разрешителното за емисии на парникови газове (членове 4 и 6) и относно НРП (член 9), в резултат на това би се получил акт, чиято същност би била изцяло „обърната наопаки“.
62. Във връзка с това Парламентът оспорва твърдението на жалбоподателя, според което схемата за търговия с квоти оставала „по същество незасегната“, ако се изключели производителите на чугун или на стомана от нейното приложно поле, тъй като този аспект нямал никаква връзка с въпроса дали отмяната на спорните разпоредби би имала за резултат да промени същността на оставащата част от обжалваната директива. Освен това според Парламента и Съвета не можел да бъде успешен закъснелият опит на жалбоподателя във фазата на репликата и следователно в противоречие с изискванията на член 48, параграф 2 от Процедурния правилник, да промени исканията си в смисъл, че жалбата му от този момент нататък следвало да се тълкува „като включваща искане за пълна отмяна на [обжалваната] директива, ако частичната отмяна не била възможна“. Този подход би довел до разширяване, а не до намаляване на първоначалното искане на жалбоподателя, с което се целяла „частична отмяна“ на обжалваната директива. Жалбоподателят обаче не посочвал нови правни и фактически обстоятелства, установени в хода на производството, по смисъла на член 48, параграф 2 от Процедурния правилник, които биха могли да обосноват въвеждането на ново правно основание.
63. Поради това Парламентът и Съветът считат, че и по тази причина искането за отмяна би трябвало да се приеме за недопустимо.
64. В становищата си относно последиците, които може да има влизането в сила на член 263, четвърта алинея от ДФЕС, подкрепяни от Комисията, Парламентът и Съветът изтъкват, че това обстоятелство не може да промени тази преценка, тъй като посоченият член не се прилага по отношение на настоящото производство и тъй като обжалваната директива не е подзаконов акт по смисъла на тази разпоредба.
2. Доводи на жалбоподателя
65. В самото начало жалбоподателят изтъква, че според установената съдебна практика по член 230, четвърта алинея ЕО самият факт, че оспорваната мярка е директива, не е достатъчен, за да се приеме за недопустима жалба за отмяна. При това положение жалба с искане за отмяна на някои разпоредби от дадена директива била допустима, ако жалбоподателят е пряко и лично засегнат от тези разпоредби.
66. Що се отнася до критерия за пряко засягане, жалбоподателят поддържа, че дори ако в съответствие с член 249, трета алинея ЕО дадена директива изисква акт за транспонирането ѝ от страна на държавите членки, за да произведе преки последици за правното положение на икономическите оператори, това изискване не е достатъчно само по себе си, за да се заключи, че той не е пряко засегнат по смисъла на член 230, четвърта алинея ЕО. Ако това било така, директивите никога не биха могли да се оспорват от такъв оператор, което било несъвместимо със съдебната практика, както и с правото на ефективна съдебна защита. Когато дадена общностна мярка, включително директива, не оставя на държавите членки никакво право на преценка относно задължението, което трябва да бъде наложено на жалбоподателя, т.е. когато привеждането ѝ в действие е изцяло автоматично, такъв жалбоподател ще бъде пряко засегнат. Действително институциите не могли само чрез избора на формата на приетия акт да лишат жалбоподателя от предвидената в член 230, четвърта алинея ЕО съдебна защита.
67. В настоящия случай спорните разпоредби не оставяли на държавите членки никакво право на преценка относно задълженията, които следвало да наложат на жалбоподателя.
68. В това отношение жалбоподателят отбелязва, първо, че съгласно член 4 от обжалваната директива държавите членки трябва да се погрижат след 1 януари 2005 г. производителите на чугун или на стомана да не използват инсталациите си без разрешително за емисии. Държавите членки нямали никакво право на преценка в това отношение. Член 27, параграф 1 от обжалваната директива въвеждал само възможност за временно изключване на някои инсталации от схемата за търговия с квоти до 31 декември 2007 г., в резултат на което задължението за разрешително би произвело действие най-късно на 1 януари 2008 г. По същия начин предвидената в член 27, параграф 2 от обжалваната директива възможност за държавите членки за предоставяне на временно изключване между 2005 г. и 2007 г. не им предоставяла никакво право на преценка и била лишена от практически интерес поради ограничителните ѝ условия.
69. Второ, доводът, изведен от правото на преценка, с което разполагат държавите членки относно изготвянето на НРП, бил неотносим, при положение че обжалваната директива прави ясно разграничение между разрешителното (член 4) и квотите (член 9). Задължението за разрешаване на емисии на CO 2
само по себе си имало последици за правното положение на жалбоподателя, доколкото отменяло отчасти разрешителните за експлоатация и правото на емисии на CO 2,
издадени на основание Директива 96/61, които той притежавал по-рано за своите производствени инсталации. Действително по смисъла на член 6, параграф 2 от обжалваната директива това разрешение било поставено в зависимост от допълнителни условия във връзка с мониторинг и докладване, както и от задължението за връщане на необходимите квоти за покриване на емисиите на CO 2
на съответната инсталация по време на всяка календарна година. Според жалбоподателя държавите членки нямали никаква свобода на преценка относно задълженията, които трябва да му бъдат наложени в това отношение.
70. Трето, по силата на член 9 от обжалваната директива във връзка с критерий № 1 от приложение ІІІ към нея общото количество на разпределените квоти за съответния период на разпределение трябвало, от една страна, да бъде съвместимо със задължението на държавата членка да ограничи емисиите си в съответствие с Решение 2002/358 и с Протокола от Киото, и от друга страна, да не надвишава количеството, необходимо за точното прилагане на критериите от приложение ІІІ към обжалваната директива. От това следвало, че когато държавите членки определят общото количество квоти за разпределяне, те трябва да спазват без никакво право на преценка един „абсолютен таван на квоти“. Това тълкуване се потвърждавало от точка 10 от допълнителните указания на Комисията относно критерий № 3 от приложение ІІІ към обжалваната директива (вж.точка 14 по-горе).
71. Четвърто, накрая, по силата на член 12, параграф 3 и на член 16 от обжалваната директива държавите членки трябвало, без да имат право на преценка в това отношение, от една страна, да наложат на всеки оператор задължението да върне най-късно до 30 април на всяка година количество квоти, равняващо се на общото количество емисии през предходната календарна година, и от друга страна, да му наложат санкции в случай на неспазване на това задължение.
72. Въз основа на това жалбоподателят прави извода, че спорните разпоредби не оставят на държавите членки никакво право на преценка относно задълженията, които да му бъдат наложени, и че следователно тези разпоредби го засягат пряко по смисъла на член 230, четвърта алинея ЕО.
73. Жалбоподателят смята също, че е лично засегнат от спорните разпоредби. От една страна, общностният законодател бил длъжен да отчете сериозните последици, които произтичали от тях за конкретното положение на жалбоподателя, и от друга страна, той бил част от затворена категория, състояща се от ограничен брой производители на чугун или на стомана, засегнати от посочените разпоредби.
74. На първо място, според жалбоподателя задължението за общностния законодател да отчита последиците от акта, който възнамерява да приеме, за положението на някои частноправни субекти, може да ги индивидуализира (Решение по дело Piraiki-Patraiki и др./Комисия, точка 55 по-горе, точка 19, Решение по дело Sofrimport/Комисия, точка 55 по-горе, точка 11 и Решение по дело Codorníu/Съвет, точка 55 по-горе, точка 20), като това задължение могло да произтича или от конкретна разпоредба от Договора за ЕО (Решение по дело Antillean Rice Mills и др./Комисия, точка 55 по-горе, точка 67), или от всяка друга правна норма от по-висок ранг (Решение по дело UEAPME/Съвет, точка 55 по-горе, точка 90), като принципа на пропорционалност, принципа на равно третиране и основните права.
75. В това отношение жалбоподателят поддържа по същество, че за да не наруши принципите на пропорционалност и на равно третиране, както и неговото право на собственост и неговата свобода да упражнява стопанска дейност, общностният законодател е трябвало да вземе предвид много сериозните последици на обжалваната директива за неговото конкретно положение. Така, като пропуснал да включи, противно на първоначалните предложения на Парламента и на Комисията, други сектори в приложение І към обжалваната директива, по-конкретно конкурентните сектори на цветните метали и на химическите продукти, общностният законодател нарушил принципите на равно третиране и на поддържане на ненарушена конкуренция. Той нарушил също и правото на собственост, свободата на установяване и свободата на упражняване на стопанска дейност на жалбоподателя, както и принципа на пропорционалност, като пренебрегнал техническата и икономическа невъзможност за производителите на чугун или на стомана да намалят допълнително емисиите на СО 2 . Постъпвайки по този начин, общностния т законодател наложил несъразмерна тежест на жалбоподателя, която излагала на опасност неговото съществуване, доколкото той неизбежно щял да стане „нетен купувач на квоти“, без възможност да прехвърли върху клиентите си свързаните с това разходи. Освен това спорните разпоредби били несъразмерни, тъй като те не били придружени от мерки, които поне да облекчават техните вредни последици за жалбоподателя, като механизъм за контрол на цените на квотите или възможността за тяхното трансгранично прехвърляне в рамките на една и съща група предприятия. При липсата на такава възможност за прехвърляне, която засягала сериозно усилията за преструктуриране на жалбоподателя и неговата конкурентоспособност, обжалваната директива нарушавала също и правото на собственост на жалбоподателя и неговата свобода на установяване. Жалбоподателят уточнява, че недопустимото ограничаване на неговата свобода на установяване, което е последица от липсата в обжалваната директива на норма, допускаща трансграничното прехвърляне на емисионни квоти между различните инсталации на същата група предприятия, не могло да се омаловажи чрез довода, според който едно разширяване на производствените мощности на дадена инсталация може да се ползва от правилата за разпределяне за „новите участници“, тъй като ползването на тази възможност било оставено на преценката на съответната приемаща държава членка.
76. На второ място, жалбоподателят поддържа, че той спада към особено засегната от обжалваната директива затворена категория предприятия. В Съюза от петнадесет държави членки само петнадесет предприятия или групи предприятия експлоатирали инсталации за производство на чугун или на стомана, а именно жалбоподателят, Сorus, ThyssenKrupp, HKM, Riva, Lucchini, SSAB, Voest Alpine, Salzgitter, Duferco, Rauttaruukki, Fundia, Saint-Gobain, DHS и Neue Maxhütte, към които след 1 май 2004 г. се присъединили петима производители на чугун или на стомана от новите десет държави членки, а именно Ispat Polska, Czech Steel Company, Moravia Steel, Dunaferr Dunai и US Steel Košice. Разширяването на Съюза не могло обаче само по себе си да отнеме на тази група качеството на затворена категория по смисъла на съдебната практика, като се има предвид, че разширяването било предвидено в член 2 от Акта относно условията на присъединяването на Чешката република, Република Естония, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения и Словашката република и промените в учредителните договори на Европейския съюз (ОВ L 236, 2003 г., стр. 33) преди влизането в сила на обжалваната директива. Освен това влизането на пазара на нови участници чрез въвеждането на нови дейности, използващи доменни пещи, не било икономически жизнеспособна възможност и при това положение фактически било изключено. Действително след влизането в сила на обжалваната директива и с оглед на намаляването на броя на доменните пещи в Съюза от 1975 г. нов участник би могъл да се установи на пазара само чрез придобиване на съществуваща мощност.
77. Според жалбоподателя „уникално положение на затваряне“ на тази група производители, което ги отличавало от всяко друго лице, било последица от факта, че в обозримо бъдеще по технически причини, за разлика от положението на други засегнати стопански сектори, като например на сектора на цимента, на електроенергията, на хартията и на стъклото, производителите на чугун или на стомана не били в състояние да намалят значително емисиите на СО 2
в съответствие с целите на обжалваната директива. В резултат от това принадлежащите към тази група производители в действителност не могли да избират между намаляване на емисиите и покупка на допълнителни квоти, така че те задължително щели да станат „нетни купувачи на квоти“. В процеса на производство на стомана отделянето на СО 2 било неизбежно поради използването на въглищата като суровина, а не като гориво. Така не съществувало икономически рентабилно заместващо разрешение, за да се намалят емисиите на СО 2, например чрез използването на друго гориво като например на природен газ. Усъвършенстването на технологията на доменните пещи от гледна точка на енергийна ефективност достигнало теоретичните си предели, като продължавало да води до отделянето на два тона СО 2 на произведен тон стомана. Допълнително намаляване на емисиите било възможно само чрез технически прогрес, чието развитие щяло да отнеме най-малко от 20 до 30 години. За сметка на това не било възможно да се намали производството, тъй като по технически причини доменните пещи трябвало да функционират на нива, близки до пълната им мощност.
78. Жалбоподателят отбелязва, като се основава на изследвания, че през следващите около двадесет и пет години операторите на доменни пещи ще трябва да продължат да използват съществуващите технологии, чийто марж за развитие е много ограничен, като всеки опит за заменяне до момента се е провалял поради технически и/или икономически причини. Той добавя, че противно на това, което твърди Съветът, намаляването на емисиите, което той е осъществил до 2002 г., не е резултат на техническо усъвършенстване, а се дължи главно на затварянето на пет доменни пещи, на увеличаването на мощностите на други инсталации, както и на заместването на рудата от Лотарингия с бразилска руда като суровина, даваща по-добър добив на енергия. Също така целта на жалбоподателя за намаляване за периода от 2008 г. до 2012 г. трябвало да се постигне именно чрез затваряне на инсталации, съчетано с прехвърляне на производството към инсталации в други държави членки.
79. Жалбоподателят изтъква освен това, че секторът на стоманата е единственият от обхванатите от приложение І към обжалваната директива четири сектора, който трябва да се справя с конкуренцията на други, необхванати от обжалваната директива сектори, а именно цветните метали и пластмасите. Това много неблагоприятно конкурентно положение на производителите на чугун или на стомана било допълнително утежнено, от една страна, от едно „много концентрирано“ търсене, а именно това на автомобилната промишленост, и от друга страна, от засилена конкуренция от страна на непосочените в обжалваната директива сектори и от производителите на стомана от трети страни като Съединените американски щати, необвързани от задълженията, произтичащи от Протокола от Киото, и представляващи 65 % от световното производство. Така европейските производители на стомана не били в състояние да прехвърлят върху клиентите си предизвиканото от необходимостта от купуване на квоти на СО 2
повишаване на производствените разходи, което засягало допълнително тяхната и без това ниска рентабилност. В това отношение конкурентното положение в другите посочени в приложение І към обжалваната директива сектори било различно. Например с оглед на оценката на едно съществено повишаване на цените на електроенергията доставчиците на енергия имали възможност да прехвърлят върху своите клиенти всяко евентуално увеличаване на своите производствени разходи и да подобрят чувствително рентабилността си.
80. Жалбоподателят уточнява, че обратно, дори неотдавнашното повишаване на цената на стоманата няма да му даде възможност да прехвърли върху клиентите си финансовата тежест, наложена от увеличаването на производствените разходи в резултат на необходимостта от закупуване на емисионни квоти. Това увеличаване на цените било само резултат от растящата цена на суровините и на транспорта в световен мащаб. В световен мащаб обаче европейските производители на чугун или на стомана били изправени пред силна конкуренция от страна на производителите от трети страни, които или като Съединените американски щати, Австралийския съюз и Република Турция не са ратифицирали Протокола от Киото, или като Република Индия, Китайската народна република и Федеративна република Бразилия са ратифицирали Протокола от Киото, но не са длъжни на първо време да намаляват емисиите си на СО 2 (приложение В към Протокола от Киото), или имат само задължението въз основа на Протокола от Киото да поддържат сегашното ниво на емисиите, каквото е положението на Руската федерация и на Украйна. При това положение европейските производители на чугун или на стомана били единствените, които понасяли допълнителни производствени разходи, дължащи се на прилагането на Протокола от Киото, като същевременно били изложени на все по-силен конкурентен натиск от вноса на стомана от трети страни, чието значение зависело от нивото на цените на европейския пазар. Жалбоподателят добавя, че с оглед на сегашната цена от 26 eur
на емисионна квота за тон отделен СО 2
производството на един тон стомана, което води до отделянето на около два тона СО 2, води до допълнителен разход от 52 eur, докато общата цена за превоз на един тон стомана не надвишава обикновено 20 eur. Жалбоподателят добавя, че за разлика от производителите на чугун или на стомана, за доставчиците на енергия, по-конкретно тези, установени в Германия и в Обединеното кралство, се предполага, че включват в цените на електроенергията стойността на получените безплатно емисионни квоти, за да извлекат от това извънредни печалби.
81. От изложеното по-горе жалбоподателят прави извода, че установените в Съюза производители на чугун или на стомана се намират в „уникално положение на затваряне“, което ги отличава от всяко друго лице. Това положение се утежнявало от факта, че обжалваната директива не предвижда нито таван, нито механизъм за контрол на цените на емисионните квоти. Според неотдавнашни изследвания по този начин производителите на чугун или на стомана се оказвали изправени пред цена на квота, даваща възможност за отделяне на СО 2
между 20 eur
и 60 eur и повече, докато дори цена от 20 eur
унищожавала брутната печалба в отрасъла на стоманата.
82. На трето място, жалбоподателят смята, че тъй като е най-големият и производител на чугун и на стомана в Европа — с производство от 40 милиона тона стомана, следван от ТhyssenKrupp (17 милиона) и Corus (16 милиона) — той е особено тежко засегнат от обжалваната директива. Чрез използването на своята много напреднала технология на доменните пещи жалбоподателят вече бил намалил емисиите си на парникови газове, включително на СО 2, в много по-голямо съотношение от това от 8 %, посочено в Протокола от Киото, а именно с 19 % в абсолютни стойности и с 24 % в относителни стойности (на тон произведена стомана) след 1990 г. и по споменатите в точки 77 и 78 технически причини не можел да продължи да намалява значително емисиите на СО 2 . Освен това през 2002 г. жалбоподателят получил от експлоатацията на своите доменни пещи брутна печалба от 16 eur
и нетна печалба от 4 eur
на тон отделен СО 2 . От това следвало, че дори на най-ниската цена според сегашните оценки от около 20 eur за емисионна квота, което отговаря на допълнителен разход от 40 eur
на тон стомана, производството щяло да бъде в такава степен нерентабилно за жалбоподателя, че нямало да бъде възможно той да продължи да експлоатира инсталациите си в Европа.
83. На четвърто място, жалбоподателят бил единственият европейски производител на чугун и на стомана, изправен пред създаден от обжалваната директива особен проблем поради протичащото преструктуриране в рамките на неговата група, което цели да подобри конкурентоспособността му. Това преструктуриране, започнало с концентрацията през 2001 г. (вж. точка 30 по-горе), т.е. преди приемането на обжалваната директива, целяло закриването на инсталации или намаляване на по-малко рентабилните производствени мощности в една държава членка и съответно увеличаване на производствените мощности в по-рентабилните инсталации, установени в други държави членки. Това положение било характерно за жалбоподателя и го отличавало от всички други производители на чугун или на стомана, чиито инсталации се намират в една-единствена държава членка. Единственото изключение бил Corus с инсталации, намиращи се в Обединеното кралство и в Нидерландия, но което вече било оптимизирало производството си. Обжалваната директива обаче засягала сериозно това преструктуриране, като не задължавала държавите членки да позволят трансгранично прехвърляне на квотите от инсталация, която трябва да бъде закрита, на други инсталации, намиращи се в други държави членки. Така белгийското и германското правителство вече били дали да се разбере, че в случай на закриване жалбоподателят щял да загуби квотите си за инсталациите, намиращи се във Валония (Белгия) и в Бремен (Германия), така че той нямало да бъде в състояние да прехвърли тези квоти на инсталациите си, намиращи се в Испания или във Франция, където бил предвидил съответно увеличаване на производствените мощности. Също така германският НРП и член 10, параграф 1, първо изречение от германския законопроект за разпределяне на квоти през първия период на разпределение предвиждали отмяната на квотите в случай на закриване на инсталация, освен ако операторът пусне в действие нова инсталация в Германия (а не в друга държава членка). В същия смисъл френският НРП предвиждал, че операторите могат да запазват квотите за една закрита инсталация само ако дейността се прехвърля към друга, намираща се на френска територия инсталация. По този начин жалбоподателят бил принуден да действа срещу своята цел за преструктуриране и подобряване на конкурентоспособността си. Той трябвало да закупи допълнителни емисионни квоти, за да покрие производствените мощности, за които първоначално се предвиждало да бъдат закрити и прехвърлени към установени в други държави членки инсталации и да продължи да експлоатира по-малко рентабилни инсталации с единствената цел да не изгуби вече разпределените квоти.
84. Жалбоподателят добавя, че той е и единственият оператор от всички посочени в приложение І към обжалваната директива сектори, който е изправен пред проблема за трансграничното прехвърляне на производствените мощности между инсталации, намиращи се в различни държави членки. Този проблем не засягал секторите на цимента, стъклото, енергията и хартията, чиито инсталации били, за разлика от инсталациите за производство на стомана, установени или в близост до клиентите, или в зони, предлагащи суровини в достатъчно количество. Следователно за производителите от тези сектори закриването на една инсталация в една държава членка и прехвърлянето на производството в друга държава членка не било вероятна възможност.
85. Все пак от гледна точка на свободата на установяване нямало никакво оправдание да се остави на дискрецията на държавите членки въпросът за степента, в която е възможно трансгранично прехвърляне на производствени мощности. Това важало още повече, като се има предвид че съществуват значителни икономически и политически стимули за държавите членки да не позволяват такова прехвърляне на производствени мощности, включително това на свързаните с тях емисионни квоти. От една страна, от гледна точка на първоначално предоставилата тези квоти държава членка нямало никакъв интерес такова прехвърляне да се улеснява и да се понася загуба на нейна територия както на съответните производствени мощности и на свързаните с тях работни места, така и на вече разпределените квоти. От друга страна, държавата членка, към която било насочено такова прехвърляне, особено когато тази държава е малка по големина, нямала непременно интерес да разпределя безплатно квоти на новия участник, като се има предвид опасността тя да превиши националния таван на квоти и следователно да наруши задълженията си за намаляване, произтичащи от Решение 2002/358 и от Протокола от Киото. Както се установявало от точка 5 от приложение 4 към допълнителните указания на Комисията (вж. точка 14 по-горе), това нежелание се потвърждавало от факта, че повечето държави членки не позволявали трансграничното прехвърляне на квоти. В указанията си самата Комисия привличала вниманието върху тази проблематика, подчертавайки, че през първия период на разпределение държавите членки приели множество правила относно резервите за новите участници, закриванията и прехвърлянията, което допринесло за голямата сложност и липса на прозрачност на вътрешния пазар и което можело да доведе до нарушения на конкуренцията. От това тя стигнала до извода, че е необходимо да предвиди установяването на общностна резерва, както и хармонизация на административните норми, приложими спрямо новите участници, закриванията и трансграничните прехвърляния в рамките на вътрешния пазар (приложение 7 към допълнителните указания на Комисията). Жалбоподателят посочва също едно изследване, според което в схемата за търговия с квоти с оглед на интереса на държавите членки да запазят данъците и работните места, свързани с намиращите се на тяхна територия инсталации, понастоящем за тях било рационално или да оттеглят квотите за закритите инсталации, или да поставят поне запазването на тези квоти в зависимост от откриването на нова инсталация на тяхна територия, за да избегнат напускането на страната от оператора. От това обаче могло да се получи административно регулирана икономически неефикасна и политически нежелателна конкуренция между държавите членки, за да задържат и да привлекат инвестициите. По тези причини това изследване правело извод за необходимостта от хармонизация на общностно равнище на нормите, позволяващи на инсталациите да запазят квотите си дори в случай на закриване. Следователно според жалбоподателя полезният ефект от свободата на установяване би могъл да се запази само чрез намесата на самия общностен законодател.
86. На пето място, жалбоподателят смята, че е особено засегнат от обжалваната директива поради дългосрочните договори, свързващи го отдавна с електроцентрали, които отчасти не принадлежат на неговата група, които договори имали за предмет доставката за доменните пещи на газ, съдържащ въглероден монооксид, СО 2 и азот, за нуждите на производството на електроенергия. Жалбоподателят си задава въпроса дали от гледна точка на член 3, букви б) и д) от обжалваната директива спорните емисионни квоти трябва да бъдат разпределени на него или на електроцентралата. В случай че тези квоти се полагали на електроцентралата, положението на жалбоподателя щяло да бъде още по-сериозно, след като той трябвало, когато са налице условията за това, да придобие необходимите квоти на пазара на търговията с квоти или в случай на преустановяване на доставките на електроцентралата да гори своите газове от доменни пещи, без да разполага със съответния брой квоти. В резултат от това би се получило сериозно неизгодно конкурентно положение за жалбоподателя спрямо конкурентите му, използващи собствените си електроцентрали.
87. Накрая, на шесто място, жалбоподателят отбелязва, че поради обстоятелството, че е особено засегнат от спорните разпоредби, той бил тясно свързан със законодателния процес, по-специално по време на различните срещи с представители на Комисията, на Парламента и на Съвета. При тези срещи на първо време известен брой направени от жалбоподателя възражения били взети предвид, но накрая били отхвърлени без никакви мотиви.
88. С оглед на изложеното по-горе жалбоподателят заключава, че е установил съществуването на съвкупност от елементи, които са му присъщи и които го отличават от всички останали лица, за да може неговото искане за отмяна да бъде допустимо на основание член 230, четвърта алинея ЕО.
89. Що се отнася до направеното от Парламента възражение за недопустимост относно искането за частична отмяна на обжалваната директива, жалбоподателят подчертава, че той не иска пълната отмяна на спорните разпоредби, а само да бъде премахнато тяхното прилагане по отношение на инсталациите за производство на необработен чугун и на стомана. Следователно това искане не предполагало никаква промяна на схемата за търговия с квоти за другите сектори, обхванати от приложение І към обжалваната директива. Действително приложното поле на обжалваната директива би могло или да бъде разширено по отношение на други сектори, както това вече било предложено за сектора на цветните метали и на химическите продукти, или да бъде ограничено, без това да засяга функционирането и самата същност на схемата за търговия с квоти. Така исканата частична отмяна би имала за единствена последица премахването на частта — отделна и ясно определена — на приложение І към обжалваната директива, която се отнася до инсталациите за производство на необработен чугун или на стомана.
90. Според жалбоподателя, дори да се приеме, че спорните разпоредби не могат да бъдат отделени от обжалваната директива в нейната цялост, искането за отмяна въпреки това е допустимо. Всъщност ако частичната отмяна се окажела невъзможна, трябвало това искане да се тълкува като искане за отмяната на обжалваната директива в нейната цялост. Тази преценка следвала от необходимостта да се тълкуват исканията от гледна точка на техния контекст и на преследваните от жалбата цели, с която се иска преустановяването на нарушението на основните права на жалбоподателя. В случай че Първоинстанционният съд не приемел защитавания в точка 89 по-горе подход, жалбоподателят иска при условията на евентуалност пълната отмяна на обжалваната директива, което било възможно и след внасянето на жалбата.
91. Въз основа на всичко изложено по-горе жалбоподателят прави извода, че искането за отмяна е допустимо.
92. В становището относно изводите, които следва да се направят от влизането в сила на член 263, четвърта алинея от ДФЕС, жалбоподателят твърди по същество, от една страна, че тази разпоредба е приложима спрямо настоящото производство, и от друга страна, че с оглед на съдържанието си представлява подзаконов акт по смисъла на тази разпоредба, тъй като оспорваните разпоредби не оставят никаква свобода на преценка на държавите членки относно своето привеждане в действие, като по този начин освобождават жалбоподателя от необходимостта да докаже личното си засягане от споменатата директива.
Б – Съображения на Общия съд
93. Съгласно член 230, четвърта алинея ЕО всяко физическо или юридическо лице може да обжалва решенията, които са адресирани до него, или решение, което въпреки формата си на регламент или решение, адресирано до друго лице, го засяга „пряко и лично“.
94. От постоянната съдебна практика се установява, че само обстоятелството, че тази разпоредба от Договора не признава изрично допустимостта на подадена от частноправен субект жалба за отмяна на директива по смисъла на член 249, трета алинея ЕО, не е достатъчно, за да бъде обявена такава жалба за недопустима. Действително общностните институции не биха могли да изключат предоставената от Договора на частноправните субекти съдебна защита само чрез избора на формата на съответния акт, дори ако той има формата на директива (Определение на Първоинстанционния съд от 10 септември 2002 г. по дело Japan Tobacco и JT International/Парламент и Съвет, T‑223/01, Recueil, стp. II‑3259, точка 28, Определение от 30 април 2003 г. по дело Villiger Söhne/Съвет, T‑154/02, Recueil, стp. II‑1921, точка 39, Определение от 6 септември 2004 г. по дело SNF/Комисия, T‑213/02, Recueil, стp. II‑3047, точка 54 и Определение от 25 април 2006 г. по дело Kreuzer Medien/Парламент и Съвет, T‑310/03, непубликувано в Recueil, точки 40 и 41). Освен това самият факт, че спорните разпоредби са част от акт с общо приложение, който представлява истинска директива, а не решение по смисъла на член 249, четвърта алинея ЕО, прието под формата на директива, сам по себе си също не е достатъчен, за да бъде изключена възможността тези разпоредби да могат да засегнат пряко и лично частноправен субект (вж. в този смисъл Определение по дело Japan Tobacco и JT International/Парламент и Съвет, посочено по-горе, точка 30 и Определение от 6 май 2003 г., по дело Vannieuwenhuyze-Morin/ Парламент и Съвет, T‑321/02, Recueil, стp. II‑1997, точка 21).
95. В настоящия случай трябва да се приеме, че обжалваната директива, както по формата си, така и по съдържанието си, е акт с общо приложение, който се прилага по отношение на обективно определени положения и който произвежда правни последици спрямо категории лица, посочени общо и абстрактно, а именно всички оператори на инсталации, извършващи дейността, посочена в приложение І към обжалваната директива, включително тази за производството на чугун или на стомана, към които спада жалбоподателят.
96. Въпреки това не е изключено при определени обстоятелства разпоредбите на такъв акт с общо приложение да могат да засягат пряко и лично някои от тях (вж. в този смисъл Решение на Съда от 16 май 1991 г. по дело Extramet Industrie/Съвет, C‑358/89, Recueil, стp. I‑2501, точка 13, Решение по дело Codorníu/Conseil, точка 55 по-горе, точка 19 и Решение от 25 юли 2002 г. по дело Unión de Pequeños Agricultores/Съвет, C‑50/00 P, Recueil, стp. I‑6677, точка 36).
97. Впрочем, видно от постоянната съдебна практика, условието дадено физическо или юридическо лице да е пряко засегнато от акта — предмет на обжалване, по смисъла на член 230, четвърта алинея ЕО изисква този акт пряко да поражда последици за правното положение на частноправните субекти и да не оставя никакво право на преценка на своите адресати, на които е възложено изпълнението ѝ, тъй като това изпълнение е с чисто автоматичен характер и произтича единствено от общностната правна уредба, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер (Решение на Съда от 29 юни 2004 г. по дело Front national/Парламент, C‑486/01 P, Recueil, стр. I‑6289, точка 34 и Решение от 22 март 2007 г. по дело Regione Siciliana/Комисия, С‑15/06 Р, Сборник, точка 31).
98. Общият съд счита, че е уместно да изследва като главен предмет на делото дали жалбоподателят е лично засегнат от спорните разпоредби. Само като субсидиарен предмет на спора Общият съд ще разгледа също, ако са налице условията за това, дали жалбоподателят е пряко засегнат от тези разпоредби.
99. Както се приема в постоянната съдебна практика, физическо или юридическо лице, различно от адресата на даден акт, може да твърди, че е лично засегнато по смисъла на член 230, четвърта алинея ЕО, само ако въпросният акт се отнася до него поради присъщи на лицето качества или поради фактическо положение, което го разграничава от всички останали лица и поради това го индивидуализира по начин, аналогичен на този, по който се индивидуализира адресатът на акта (Решение на Съда от 15 юли 1963 г. по дело Plaumann/Комисия, 25/62, Recueil, стр. 197, 223, Решение по дело Unión de Pequeños Agricultores/Съвет, точка 93 по-горе, точка 36 и Решение от 1 април 2004 г. по дело Комисия/Jégo-Quéré, C‑263/02 P, Recueil, стр. I‑3425, точка 45).
100. С оглед на изложените по-горе съображения следва да се провери дали задълженията, произтичащи евентуално от спорните разпоредби, могат да индивидуализират жалбоподателя като адресат. В това отношение е уместно да се напомни, че жалбоподателят иска, първо, отмяната на член 4 от обжалваната директива, въвеждащ необходимостта от притежаване на разрешително за емисии, второ, на член 6, параграф 2, буква е) и на член 12, параграф 3 от нея, предвиждащи задължението за връщане на квотите, равняващи се на общото количество емисии, изпуснати от тази инсталация през изтеклата календарна година, трето, на член 9 от нея във връзка с критерий № 1 от приложение ІІІ към нея относно разработването на НРП и задължението, което се твърди, че имат държавите членки да разпределят на операторите на инсталации максимално количество емисионни квоти, и четвърто, на член 16, параграфи 2—4 от нея относно санкциите в случай на неспазване на задължението за връщане, доколкото по силата на член 2 от обжалваната директива във връзка с приложение І към нея, всички тези разпоредби са приложими спрямо производителите на чугун или на стомана.
101. В подкрепа на твърдението си за лично засягане от спорните разпоредби, на първо място жалбоподателят по същество излага, че общностният законодател бил длъжен въз основа на няколко правни норми по-висок ранг, включително и на неговите основни права, да се съобразява с конкретното положение на установените във вътрешния пазар производители на чугун или на стомана, и конкретно с неговото положение (Решение по дело Piraiki-Patraiki и др./Комисия, точка 55 по-горе, точка 19, Решение по дело Sofrimport/Комисия, точка 55 по-горе, точка 11 и Решение по дело UEAPME/Съвет, точка 55 по-горе, точка 90).
102. В това отношение следва да се отбележи, че не съществува никаква изрична и конкретна разпоредба, било от по-висок ранг, било от вторичното право, която да е задължавала общностния законодател в процеса на приемане на обжалваната директива да обърне особено внимание на положението на производителите на чугун или на стомана, и дори на това на жалбоподателя, в сравнение с това на операторите от другите, посочени в приложение І от посочената директива, промишлени сектори (вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд от 17 януари 2002 г. по дело Rica Foods/Комисия, T‑47/00, Recueil, стp. II‑113, точки 41 и 42, вж. също Определение на Първоинстанционния съд от 6 май 2003 г. по дело DOW AgroSciences/Парламент и Съвет, T‑45/02, Recueil, стp. II‑1973, точка 47, Определение от 25 май 2004 г. по дело Schmoldt и др./Комисия, T‑264/03, Recueil, стp. II‑1515, точка 117 и Определение от 16 февруари 2005 г. по дело Fost Plus/Комисия, T‑142/03, Recueil, стp. II‑589, точки 61—65). Така именно член 174 EО и член 175, параграф 1 EО като правни основания за регулаторната дейност на Общността по въпросите на околната среда не предвиждат такова задължение. Впрочем, като се изключи позоваването на неговите основни права и на някои общи принципи на правото, които го защитават, жалбоподателят не сочи никаква конкретна правна норма от по-висок ранг, която да се отнася конкретно до него или поне да се отнася до производителите на чугун и на стомана, която да може да създаде такова задължение в негова полза.
103. Макар да е вярно обаче, че при приемането на акт с общо приложение общностните институции са длъжни да спазват правните норми от по-висок ранг, включително основните права, твърдението, че такъв акт нарушава тези норми или тези права, не е достатъчно само по себе си, за да се приеме за допустима жалбата на частноправен субект, без да се изпразнят от съдържание изискванията на член 230, четвърта алинея ЕО, след като това твърдяно нарушение не може да го индивидуализира по начин, аналогичен на този, по който са индивидуализирани адресатите (вж. що се отнася до правото на собственост, Определение на Първоинстанционния съд от 28 ноември 2005 г. по дело EEB и др./Комисия, T‑94/04, Recueil, стp. II‑4919, точки 53—55; вж. също в този смисъл Определение на Първоинстанционния съд от 29 юни 2006 г. по дело Nürburgring/Парламент и Съвет, T‑311/03, непубликувано в Recueil, точки 65 и 66). В този контекст жалбоподателят не би могъл успешно да се позовава на Решение по дело Codorníu (точка 55 по-горе, точки 20—22), по което допустимостта на жалбата срещу оспорвания регламент произтичала от самия индивидуализиращ характер, в светлината на оспорваните разпоредби, на спорното наименование, въз основа на което жалбоподателят от много отдавна бил един ственият притежател на право на търговска марка.
104. Във всеки случай жалбоподателят не доказа, че спорните разпоредби, по-конкретно задължението за разрешително за емисии на основание на член 4 от обжалваната директива, задължението за връщане на основание на член 12, параграф 3 от нея във връзка с член 6, параграф 2, буква д), както и предвидените в член 16, параграфи 2—4 от посочената директива санкции, засягат неговите основни права и му причиняват сериозна вреда, което да може да го индивидуализира като адресат спрямо всички останали оператори, до които се отнасят тези разпоредби (вж. в този смисъл Определение по дело Nürburgring/Парламент и Съвет, точка 103 по-горе, точка 66). Действително тези разпоредби се прилагат общо и абстрактно по отношение на всички посочени в приложение І към обжалваната директива оператори и по отношение на обективно определени положения. Следователно те могат да засегнат правното положение на всички тези оператори по един и същ начин.
105. Поради това доводите на жалбоподателя, изведени от задължението на общностния законодател да спазва някои общи принципи на правото и основните права, не дават основание да се заключи, че жалбоподателят е лично засегнат от спорните разпоредби и при това положение не е необходимо да се изследва дали в това отношение тези разпоредби го засягат пряко.
106. На второ място, що се отнася до довода на жалбоподателя, според който той бил част от затворена категория оператори, особено засегната от спорните разпоредби, от една страна, следва да се припомни, че възможността в момента на приемането на оспорваната мярка да се определи с по-голяма или с по-малка точност колко или дори кои са правните субекти, по отношение на които се прилага дадена мярка, не предполага по никакъв начин, че същите трябва да бъдат разглеждани като лично засегнати от тази мярка, ако е безспорно, че това прилагане се осъществява по силата на обективно правно или фактическо положение, определено от въпросния акт (вж. в този смисъл Определение на Съда от 8 април 2008 г. по дело Saint-Gobain Glass Deutschland/Комисия, C‑503/07 P, Сборник. стp. I‑2217, точка 70 и цитираната съдебна практика). От друга страна, не е достатъчно някои оператори да бъдат икономически повече засегнати от други от акт с общо приложение, за да бъдат индивидуализирани спрямо тези други оператори, при положение че съответният акт се прилага на основание на обективно определено положение (вж. в този смисъл Определение на Съда от 18 декември 1997 г. по дело Sveriges Betodlares и Henrikson/Комисия, C‑409/96 P, Recueil, стp. I‑7531, точка 37, Определение на Първоинстанционния съд по дело Fels-Werke и др./Комисия, посочено по-горе, точка 60 и цитираната съдебна практика и Определение на Първоинстанционния съд от 10 май 2004 г. по дело Bundesverband der Nahrungsmittel- und Speiseresteverwertung и Kloh/Парламент и Съвет, T‑391/02, Recueil, стp. II‑1447, точка 53 и цитираната съдебна практика).
107. Трябва да се отбележи обаче, че жалбоподателят е засегнат от спорните разпоредби главно от гледна точка на неговото обективно качество, от една страна, на оператор на инсталации, отделящи емисии парникови газове, и от друга страна, на производител на чугун и на стомана, на същото основание като всеки друг оператор или производител на чугун или на стомана, чиято дейност е посочена в приложение І към обжалваната директива. При това положение, дори ако към момента на влизане в сила на обжалваната директива жалбоподателят е бил част от група само от петнадесет производители на чугун или на стомана, действащи във вътрешния пазар, това единствено обстоятелство не е достатъчно, за да го индивидуализира по начин, аналогичен на този, по който би бил индивидуализиран спрямо всички други оператори, осъществяващи дейности по смисъла на приложение І към обжалваната директива, включително производителите на чугун или на стомана от същата тази група.
108. Освен това, дори да се приеме, че производителите на чугун или на стомана представляват особено засегната група оператори, всички те могат да понесат същите правни и фактически последици като жалбоподателя поради обективно определено положение, а именно включването на тяхната дейност в приложение І към обжалваната директива. По този начин твърдяната техническа и икономическа невъзможност за тези производители, за разлика от операторите от други промишлени сектори, да намалят допълнително своите емисии парникови газове и да прехвърлят върху клиентите си допълнителните разходи, понесени при покупката на емисионни квоти, засяга сектора на производството на чугун или на стомана като цяло и по един и същ начин. Наред с това в резултат от създаването на схемата за търговия с квоти всички тези производители се оказват изложени по един и същ начин на развитието на пазара на търговията с квоти и на пазара на съответните продукти, включително на конкуренцията от страна на други промишлени сектори или на производители на чугун или на стомана от трети страни.
109. В този контекст следва да се отхвърли също и становището на жалбоподателя, според което установените във вътрешния пазар производители на чугун или на стомана представляват затворен кръг оператори, чийто състав повече не може да се променя. В това отношение Парламентът и Съветът правилно се позовават на увеличаването на броя на попадащите в приложното поле на обжалваната директива производители на чугун или на стомана в резултат на разширяването на Съюза след 2004 г., както и на възможността други европейски държави, които също имат металургичен сектор, да се присъединят към него в бъдеще. Впрочем жалбоподателят не доказва, че към момента на влизането в сила на обжалваната директива посочените производители на чугун или на стомана са имали особени характеристики, годни да ги разграничат от всеки друг производител или нов участник, например по това, че те са притежавали специфични, по-рано придобити права (вж. в този смисъл Решение на Съда от 13 март 2008 г. по дело Комисия/Infront WM, C‑125/06 P, Recueil, стp. I‑1451, точки 71—77). Действително, дори да се предположи, че тези производители са разполагали с права на емисии, разпределени на основание на Директива 96/61 (вж. точка 48 по-горе), от тези твърдени права, съвсем не специфични и дори присъщи само на жалбоподателя, са щели да се ползват по един и същи начин всички оператори, упражняващи посочените в приложение І към обжалваната директива дейности. Накрая, фактът, че според жалбоподателя влизане на съответния пазар е възможно само чрез придобиването на вече установен там производител, не изключва сам по себе си възможността този производител или придобиващият го нов участник да се промени, и по този начин да се промени съставът на групата на съответните производители.
110. От това следва, че правните последици от спорните разпоредби, а именно задълженията за разрешителни за емисиите и за връщане на квотите, санкциите в случай на нарушаване на тези задължения, както и твърдяното ограничаване на квотите въз основа на член 9 от обжалваната директива, засягат стопанската дейност и правното положение на посочените в приложение І към обжалваната директива оператори, включително тези от сектора на производството на чугун или на стомана, по един и същ начин и поради обективно определено положение. Ето защо тези разпоредби не са в състояние да разграничат фактическото и правното положение на жалбоподателя от това на другите оператори и следователно да го индивидуализират по аналогичен начин като този, по който би бил индивидуализиран един адресат на директивата, така че не е необходимо да се изследва дали те го засягат пряко.
111. На трето място, що се отнася до доводът, изведен от големите мащаби на жалбоподателя, от годишния обем на неговото производство и от неговата индивидуална икономическа и/или технологична невъзможност да намали допълнително емисиите си СО 2, следва да се отбележи, че жалбоподателят не обяснява причините, поради които конкурентните производители на чугун или на стомана не срещали проблеми при приспособяването и аналогични трудности, съответстващи на тяхната големина, на обема на тяхното производство и на техните усилия за намаляване на емисиите. Действително оператор с по-малки мащаби и с производство на чугун или на стомана, по-малко от това на жалбоподателя, задължително ще разполага с по-малко количество квоти, така че пропорционално неговите икономически и/или технологични трудности за намаляване на емисиите му би трябвало да бъдат сравними с тези на жалбоподателя. Съгласно приложение І към обжалваната директива обаче задълженията, произтичащи от спорните разпоредби, се прилагат по един и същ и общ за всички начин по отношение на всички оператори на инсталации, чието производство надвишава посочения там праг, без да се прави разграничение според тяхната големина. Освен това обхватът на тези задължения е функция единствено от количеството емисии парникови газове, което до доказване на противното се смята, че може да нараства с големината и с производствения капацитет на съответната инсталация, така че всички заинтересовани оператори се намират в сходно положение (вж. в този смисъл Решение по дело Arcelor Atlantique et Lorraine и др., точка 42 по-горе, точка 34). При това положение жалбоподателят не може с основание да се позовава на лично засягане, което би могло да го индивидуализира като адресат, така че няма нужда да се изследва дали в това отношение той е пряко засегнат.
112. На четвърто място, жалбоподателят не представи достатъчно доказателства, че неговото твърдяно „уникално положение на затваряне“, по-конкретно поради преструктурирането на неговата група, може да го индивидуализира спрямо всеки друг оператор. Всъщност, дори ако се приеме, че той е единственият започнал такова преструктуриране, установен в общия пазар производител на чугун и на стомана, липсата на други производители, спадащи към други обхванати от приложение І към обжалваната директива сектори, които да търпят аналогични последици в резултат на прилагането на посочената директива, поради това че те или са пристъпили към подобни действия, или са се отказали от тях, не е установена. В това отношение твърденията на жалбоподателя, че предприятията от другите посочени в приложение І към обжалваната директива сектори не могли да понасят същите трудности като него, са много неопределени и хипотетични, за да изключат подобно засягане на други производители като тези от енергийния сектор, които след неговата либерализация на общностно равнище са били подложени на значително трансгранично преструктуриране.
113. Във всеки случай жалбоподателят не доказва, че неговото засягане поради това твърдяно „уникално положение на затваряне“ се дължи конкретно на правните последици от спорните разпоредби като такива, изразяващи се в прякото му засягане. Според твърденията на самия жалбоподател това положение по същество е последица, първо, от твърдения недостиг на безплатно разпределяни от държавните органи емисионни квоти, което го превръщало в „нетен купувач на квоти“, второ, от евентуалното покачване и/или високото ниво на цената на наличните квоти на пазара за търговия с квоти, и трето, от невъзможността за него да прехвърли в рамките на вътрешния пазар квотите, разпределени на инсталации, които трябва да бъдат закрити, на други инсталации, чиито производствени мощности той предвижда да увеличи.
114. Също така, дори да се предположи, че твърдяното преструктуриране е особена характеристика на жалбоподателя, трябва да се приеме, че твърдяното „уникално положение на затваряне“, произтичащо от посочените в точка 109 по-горе аспекти, не се дължи нито на задължението за разрешително за емисии на основание член 4 от обжалваната директива, нито на задължението за връщане на основание на член 12, параграф 3 от нея във връзка с член 6, параграф 2, буква д) от нея, нито на предвидените в член 16, параграфи 2—4 от посочената директива санкции, а това положение представлява, ако то бъде доказано, следствие от прилагането от държавите членки на техните НРП и на съответните законодателства. Съгласно член 9, параграф 1 и член 11, параграф 1 от обжалваната директива обаче държавите членки разполагат с голяма свобода на преценка, както относно разпределянето на количествата квоти за различните промишлени отрасли, така и относно издаването на разрешителни и отнемането на квоти от индивидуалните оператори, включително в случай на закриване на инсталация (вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд от 7 ноември 2007 г. по дело Германия/Комисия, T‑374/04, Сборник, стp. II‑4431, точки 102—106).
115. Действително член 4 от обжалваната директива само възлага на всеки отделящ парникови газове оператор задължение за получаване на разрешително за емисии, без все пак да уточнява условията и правилата за разпределяне, даже за отмяна на емисионни квоти, така както са предвидени от някои държави членки, за които жалбоподателят твърди, че са в основата на неговите трудности при преструктурирането. Тези логически разсъждения се прилагат по аналогия по отношение на задължението за връщане, предвидено в член 12, параграф 3 от обжалваната директива, във връзка с член 6, параграф 2, буква д) от нея и по отношение на предвидените в член 16, параграфи 2—4 от посочената директива санкции, като жалбоподателят не обяснява причините, поради които смята, че тези разпоредби имат някаква връзка със споменатите трудности. При тези обстоятелства не може да се приеме, че претърпяната от жалбоподателя евентуална вреда поради увеличаването на разходите за придобиване на квоти и/или евентуална, дори и съществена и по-тежка отколкото за други оператори загуба на квоти в резултат на закриването на една от неговите инсталации и на отмяната от държавните органи на полагаемите ѝ се квоти, се дължи на произтичащите от тези разпоредби задължения, за да бъде обосновано неговото пряко засягане по смисъла на член 230, четвърта алинея ЕО.
116. Накрая, доколкото жалбоподателят оспорва също член 9 от обжалваната директива във връзка с критерий № 1 от приложение ІІІ към нея с мотива, че той предвиждал налагане на държавите членки на „абсолютен таван на квотите“, достатъчно е да се отбележи, че дори този последен довод да се приеме за основателен, такъв таван не би имал за последица прякото засягане на жалбоподателя по смисъла на член 230, четвърта алинея ЕО, след като той не позволява да се определи, дори и приблизително, броят на квотите, които трябва да бъдат разпределени от държавните органи на различните промишлени сектори, а още по-малко на индивидуалните оператори. Тази констатация се потвърждава от обстоятелството, че в хода на производството жалбоподателят не е в състояние да уточни или да предвиди от гледна точка на обжалваната директива и на Решение 2002/358 нито количеството квоти, което държавите членки ще му разпределят безплатно, нито обхвата на евентуалната тежест, която той ще трябва да понесе, в случай че тези квоти не са достатъчни.
117. Следователно жалбоподателят не установява, че е пряко и лично засегнат от спорните разпоредби поради твърдяното негово „уникално положение на заключване“ в резултат по-конкретно на трансграничното преструктуриране на неговата група.
118. На пето място, що се отнася до дългосрочните договори за доставка на газ, които жалбоподателят твърди, че е сключил с няколко електроцентрали преди влизането в сила на обжалваната директива, те също не могат да го индивидуализират от гледна точка на спорните разпоредби. Всъщност тези разпоредби уреждат общо и абстрактно задълженията на операторите, подчинени на схемата за търговия с квоти, без все пак да уточняват условията и правилата за разпределянето или за отмяната на емисионните квоти о т държавите членки (вж. точки 109—113 по-горе). От това при всички положения следва, че евентуалното засягане на изпълнението на тези договори за доставка на газ може да бъде последица само от националните норми, регламентиращи разпределянето на квотите, така че в това отношение жалбоподателят също няма основание да поддържа, че е пряко засегнат. Впрочем, както изтъква Съветът, самият жалбоподател твърди, че тези договори за доставка на газ се отнасят поне отчасти до електроцентрали, принадлежащи на неговата собствена група предприятия. Така, доколкото дейността на тези електроцентрали попада в приложното поле на приложение І към обжалваната директива, поради това че надвишава посочения там обем на производство, въз основа на НРП и на приложимите национални разпоредби, жалбоподателят задължително ще разполага с емисионни квоти за нуждите на изгарянето на въпросния газ. Накрая, независимо от факта, че производството на енергия по принцип представлява дейност, обхваната от приложение І към обжалваната директива, жалбоподателят нито уточнява в каква степен тези договори за доставка на газ го обвързват с електроцентрали, собственост на трети лица, нито посочва дали последните могат да получат емисионни квоти за своя собствена сметка, или имат нужда от тях поради включването им в това приложение, нито обяснява при какви условия евентуален недостиг на квоти за тях може да засегне изпълнението на посочените договори. При тези обстоятелства следва да се заключи, че жалбоподателят не доказва, че поради твърдяното засягане на изпълнението на разглежданите дългосрочни договори за доставка на газ е пряко и лично засегнат от спорните разпоредби.
119. На шесто място, що се отнася до много бегло развития довод на жалбоподателя, че той е участвал в процеса по вземане на решения, довел до приемането на обжалваната директива, следва да се припомни, че обстоятелството, че едно лице участва по един или друг начин в процеса, който води до приемането на общностен акт, може да индивидуализира това лице, що се отнася до въпросния акт, само когато приложимата общностна правна уредба му дава някои процедурни гаранции. Освен при наличието на изрична разпоредба в обратен смисъл обаче, нито процесът по изготвяне на актовете с общо приложение, нито тези актове сами по себе си, изискват по силата на общите принципи на общностното право като правото на изслушване, участието на засегнатите лица, тъй като се предполага, че техните интереси са представлявани от политическите инстанции, призвани да приемат тези актове. Следователно при липсата на изрично гарантирани процесуални права би било в противоречие с буквата и с духа на член 230 ЕО да се позволи на всеки частноправен субект, само защото е участвал при изготвянето на даден подзаконов акт, да подава впоследствие жалба срещу този акт (вж. в този смисъл Определение на Първоинстанционния съд от 14 декември 2005 г. по дело Arizona Chemical и др./Комисия, T‑369/03, Recueil, стp. II‑5839, точки 72 и 73 и цитираната съдебна практика).
120. В настоящия случай следва да се приеме, от една страна, че процедурата по изготвянето и приемането на обжалваната директива по силата на член 175, параграф 1 ЕО и на член 251 ЕО, представлява процес на взимане на решения, който предполага съвместното участие на Съвета и на Парламента като общностен законодател и води до приемането на мярка с общо приложение, без да е предвидено каквото и да е участие от страна на операторите в този контекст, и от друга страна, че жалбоподателят нито изтъква, нито доказва, че има процесуални права от естество да обосноват неговия правен интерес по смисъла на цитираната по-горе в точка 119 съдебна практика.
121. От това следва, че твърдяното участие на жалбоподателя в процеса на взимане на решения, довел до приемането на обжалваната директива, не може да го индивидуализира по смисъла на член 230, четвърта алинея ЕО, без да е необходимо да се изследва неговото пряко засягане в това отношение.
122. От всички изложени по-горе съображения следва, че жалбоподателят не е нито лично, нито пряко засегнат от спорните разпоредби по смисъла на член 230, четвърта алинея ЕО и че неговото искане за отмяна трябва да се приеме за недопустимо, без да е необходимо да се изследва дали спорните разпоредби могат или не могат да бъдат отделени от обжалваната директива в нейната цялост.
123. Впрочем член 263, четвърта алинея ДФЕС не налага промяна на това разрешение. Действително, както беше припомнено по-горе в точка 114, държавите членки разполагат с голяма свобода на преценка при прилагане на оспорваната директива. При това положение, противно на това, което твърди жалбоподателят, тази директива във всеки случай не може да се разглежда като подзаконов акт, който не включва мерки за изпълнение по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС.
II – По допустимостта на искането за поправяне на вредите
А – Доводи на страните
124.
Парламентът и Съветът, подкрепяни от Комисията, изтъкват, че искането за поправяне на вреди също е недопустимо.
125. Искането на жалбоподателя не отговаряло на изискванията на член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник, тъй като, от една страна, твърдяната вреда не е нито неизбежна, нито сигурна, нито достатъчно определена, и от друга страна, не съществува пряка причинно-следствена връзка между обжалваната директива и тази вреда. Парламентът добавя, че жалбоподателят не е изпълнил задължението си да докаже, че изборът на общностния законодател нарушава сериозно и явно посочените правни норми от по-висок ранг като принципа на равно третиране. Така той не доказал, че секторите на химията и на алуминия заемат същия сегмент от пазара като сектора на чугуна и на стоманата и че тези отрасли изпускат толкова значителни преки емисии на CO 2, че трябвало направо да бъдат включени в обжалваната директива.
126. Що се отнася до съществуването на вреда, Съветът изтъква, че обжалваната директива, независимо че вече била в сила, на етапа на подаване на жалбата все още не е имала каквито и да е преки последици за икономическата дейност на жалбоподателя и че евентуални бъдещи последици не могат да се разглеждат като неизбежни. Освен това жалбоподателят не доказал съществуването на сигурна вреда, тъй като по няколко причини това било невъзможно на този етап. В това отношение Парламентът и Съветът поддържат по-конкретно, че твърдяното положение на жалбоподателя на „нетен купувач на квоти“ било само хипотетично, а не задължителна и сигурна пряка последица от обжалваната директива.
127. Според Съвета въпросът дали жалбоподателят ще се превърне в „нетен купувач на квоти“ зависи от серия неизвестни и в случая неустановени фактори като общото количество първоначално разпределени от националните органи квоти в съответствие с НРП и разходите за намаляване на емисиите спрямо цената на квотите на пазара за търговия с квоти. На свой ред общото количество разпределени квоти зависело от няколко фактора като възложената на държавата членка задача за намаление на емисиите, нейните евентуални намерения да купи на световния пазар предвидени в Протокола от Киото единици емисии, както и нейното решение относно правилата за разпределяне на необходимото намаление на емисиите между различните промишлени сектори. Съветът изтъква освен това, че когато разпределените квоти се окажат недостатъчни, отражението на обжалваната директива ще зависи с оглед на цената на съответната инвестиция от избора на оператора между покупката на допълнителни квоти за покриване на емисиите на СО 2, от една страна, и взимането на мерки за намаляване на емисиите, от друга страна.
128. Липсата на сигурна вреда се потвърждавала от факта, че обжалваната директива предвижда изрично в критерии № 3 и № 7 от приложение ІІІ към нея, че количествата на квотите трябва да съответстват на потенциала, включително и на технологичния потенциал на дейностите на операторите, и че в НРП могат да се отчетат предприети на ранен етап действия като намаляването на емисиите на СО 2, което жалбоподателят твърди, че е осъществил след 1990 г. Съветът напомня освен това, че жалбоподателят може да осъществи трансгранично прехвърляне на неизползваните квоти между инсталациите вътре в неговата група, като тази възможност формира самата основа на схемата за търговия с квоти.
129. Парламентът и Съветът, подкрепяни от Комисията отбелязват, че жалбоподателят не е успял да докаже, че ще трябва да понесе допълнителни разходи, свързани с прилагането на обжалваната директива, като разходите за персонала, натоварен с мониторинга на емисиите на СО 2 и с изготвянето на доклади, след като тези задължения са наложени още въз основа на Директива 96/61. Съветът изтъква, че твърденията на жалбоподателя относно разходите, свързани с наемането на допълнителен персонал и със загубата на бъдещи печалби, са много неопределени и неточни, за да могат да бъдат доказателство за бъдеща вреда. Не били сигурни и зависели от неизвестни и независещи от обжалваната директива фактори също и евентуалните загуби на пазарни дялове или на печалби, например от развитието на цените на чугуна и на стоманата и тези на конкурентните продукти.
130. Според Парламента и Съвета, подкрепяни от Комисията, жалбоподателят не доказал също и съществуването на причинно- следствена връзка между обжалваната директива и твърдяната бъдеща вреда, която щяла да му бъде причинена. С оглед на оставената на държавите членки свобода на преценка обжалваната директива като такава не могла да причини пряко каквато и да е вреда на жалбоподателя, тъй като тази вреда би могло да бъде последица само от националните мерки за транспониране и особено от разпределянето на емисионните квоти.
131. Жалбоподателят счита, че искането му за поправяне на вредите отговаря на изискванията на член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник и че при това положение то е допустимо.
Б – Съображения на Общия съд
132. Следва да се припомни, че съгласно член 21, първа алинея във връзка с член 53, първа алинея от Статута на Съда и съгласно член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник на Общия съд всяка искова молба или жалба трябва да посочва предмета на спора и да съдържа кратко изложение на изложените правни основания. Това посочване трябва да бъде достатъчно ясно и точно, за да позволи на ответната страна да подготви своята защита, а на Общия съд — да се произнесе по иска или жалбата, ако е необходимо, без да разполага с други данни. С оглед на гарантиране на правната сигурност и на доброто правораздаване, за да са допустими искът или жалбата, е необходимо съществените правни и фактически обстоятелства, на които те се основават, да следват поне обобщено, но по логичен и разбираем начин от текста на самата искова молба или жалба. По-конкретно, за да бъдат изпълнени тези изисквания, искова молба или жалба, целяща поправяне на вреди, за които се твърди, че са причинени от общностна институция, трябва да съдържа данни, които позволяват да се определят действията на институцията, на които ищецът или жалбоподателят се позовава срещу нея, причините, поради които той счита, че съществува причинно-следствена връзка между тези действия, и вредата, която твърди, че е понесъл, както и характерът и размерът на тази вреда (Решение на Първоинстанционния съд от 3 февруари 2005 г. по дело Chiquita Brands и др./Комисия, T‑19/01, Recueil, стp. II‑315, точки 64 и 65, Решение от 10 май 2006 г. по дело Galileo International Technology и др./Комисия, T‑279/03, Recueil, стp. II‑1291, точки 36 и 37, Решение от 13 декември 2006 г. по дело Abad Pérez и др./Съвет и Комисия, T‑304/01, Recueil, стp. II‑4857, точка 44 и Решение по дело É.R. и др./Съвет и Комисия, T‑138/03, Recueil, стp. II‑4923, точка 34, Определение на Първоинстанционния съд от 27 май 2004 г. по дело Andolfi/Комисия, T‑379/02, непубликувано в Recueil, точки 41 и 42).
133. Общият съд счита, че жалбата отговаря на тези изисквания за форма и следва да бъдат отхвърлени доводите на Парламента и на Съвета в тази насока, по-голямата част от които се отнасят до преценката на основателността, а не на допустимостта на искането за поправяне на вредите. Действително в жалбата жалбоподателят представя достатъчно данни, позволяващи да се определят действията на общностния законодател, причините, поради които той счита, че съществува причинно-следствена връзка между тези действия, и вредата, която твърди, че е понесъл, както и характерът и размерът на тази вреда, като тези данни всъщност са позволили на Парламента и на Съвета да се защитят успешно в това отношение, като представят доводи, целящи в действителност да докажат, че искането за поправяне на вреди не е основателно.
134. Що се отнася до действията на Парламента и на Съвета, за които се твърди, че са неправомерни, следва да се посочи, че жалбоподателят излага в съответствие с признатите от съдебната практика изисквания (Решение от 4 юли 2000 г. по дело Bergaderm и Goupil/Комисия, C‑352/98, Recueil, стр. I‑5291, точка 39 и сл. и Решение от 12 юли 2005 г. по дело Комисия/CEVA и Pfizer, C‑198/03 P, Recueil, стp. I‑6357, точка 61 и сл.) подробни доводи, целящи да докажат достатъчно сериозно нарушение на няколко норми и даже на правни норми от по-висок ранг, чийто предмет е установяването на права за частноправните субекти, като принципа на равно третиране и свободата на установяване.
135. Що се отнася до вредата, следва да се отбележи, първо, че с оглед на обстоятелствата към момента на внасяне на жалбата тази вреда задължително е трябвало да има характер на бъдеща вреда, поради факта че обжалваната директива все още е била в процес на транспониране в националния правен ред на държавите членки и те само били започнали да подготвят своите НРП и своите законодателства относно първия период на разпределение. Освен това с оглед на голямата свобода на преценка на държавите членки относно привеждането в действие на схемата за търговия с квоти на техните територии въз основа на техните НРП (вж. точка 113 по-горе) жалбоподателят не е могъл да уточни точния размер на тази бъдеща щета при подаването на жалбата си. При тези конкретни обстоятелства, на които се позовава жалбоподателят, не е необходимо обаче в жалбата като условие за нейната допустимост да се уточнява точният размер на щетата, а още по-малко да се дава цифрово изражение на размера на търсеното обезщетение, тъй като това при всички положения е възможно до фазата на репликата, при условие че жалбоподателят се позовава на такива обстоятелства и посочва елементите, които позволяват да се уточнят естеството и размерът на щетата, тъй като при това положение ответникът е в състояние да организира защитата си (вж. в този смисъл Определение на Първоинстанционния съд по дело Andolfi/Комисия, точка 132 по-горе, точки 48 и 49 и цитираната съдебна практика и Определение от 22 юли 2005 г. по дело Polyelectrolyte Producers Group/Съвет и Комисия T‑376/04, Recueil, с тp. II‑3007, точка 55).
136. Следва по-нататък да се отбележи, че за да спази условията по член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник, жалбоподателят посочва достатъчно елементи, определящи неговата бъдеща вреда, между които нейното естество, нейния размер и нейните различни съставни части. Действително в жалбата си жалбоподателят, първо, се позовава на вредата, настъпила в резултат на допълнителните разходи, породени от използването на персонал, който да упражнява дейностите по мониторинга и докладването на основание на членове 14 и 15 от обжалваната директива. Освен това в становището си по възраженията за недопустимост жалбоподателят посочва конкретна оценка в цифрово изражение на своите допълнителни разходи. Второ, жалбоподателят изтъква както материална, така и морална вреда, настъпила в резултат на загубата на пазарни дялове и на увреждането на доброто му име във връзка с проблемите на околната среда, предизвикани от пропускането в приложното поле на обжалваната директива да бъдат включени конкурентните отрасли на цветните метали и на химическите продукти. Трето, жалбоподателят посочва, като се основава на оценки в цифрово изражение (вж. точки 80 и 81 по-горе), настъпването на вреда поради неговото положение на „нетен купувач на квоти“ и предвидимото покачване на цените на тези квоти, което било в състояние да унищожи брутния марж на печалбата му. Четвърто, жалбоподателят иска поправяне на пропуснатите ползи в резултат на невъзможността за него да осъществи стратегията си за трансгранично преструктуриране. От това следва, че минималните изисквания относно определянето на вредата в настоящия случай са спазени.
137. Накрая, що се отнася до причинно-следствената връзка между неправомерното поведение и щетата, жалбоподателят изтъква с достатъчно точност съгласно логиката на неговите доводи, че държавата членка не разполагала със свобода на преценка относно транспонирането в националното право на спорните разпоредби и на произтичащите от тях задължения за операторите и че следователно за всяка понесена от него евентуална вреда ще бъде отговорен общностният законодател. В това отношение не могат да бъдат възприети доводите на Парламента, на Съвета и на Комисията, според които жалбоподателят трябвало да „установи“ или „докаже“ такава причинно-следствена връзка, за да бъде искането му допустимо, тъй като такава преценка спада към изследването на основателността на посоченото искане, а не на неговата допустимост.
138. С оглед на всички изложени по-горе съображения следва да се отхвърлят възраженията за недопустимост на Парламента и на Съвета, доколкото те се отнасят до искането за поправяне на щетите.
III – По основателността на искането за поправяне на вредите
А – Относно условията, ангажиращи извъндоговорната отговорност на Общността
139. От постоянната съдебна практика следва, че ангажирането на извъндоговорната отговорност на Общността за неправомерно поведение на нейните органи по смисъла на член 288, втора алинея ЕО, е подчинено на кумулирането на съвкупност от условия, а именно неправомерност на поведението, в което се упрекват институциите, наличие на вреда и наличие на причинно-следствена връзка между твърдяното поведение и претендираната вреда (вж. Решение на Съда от 9 ноември 2006 г. по дело Agraz и др./Комисия, C‑243/05 P, Recueil, стp. I‑10833, точка 26 и цитираната съдебна практика, Решение на Първоинстанционния съд от 16 ноември 2006 г. по дело Masdar (UK)/Комсия, T‑333/03, Recueil, стp. II‑4377, точка 59, Решение по дело Abad Pérez и др./Съвет и Комисия, точка 132 по-горе, точка 97, Решение по дело É.R. и др./Съвет и Комисия, точка 132 по-горе, точка 99 и Решение от 12 септември 2007 г. по дело Nikolaou/Комисия, T‑259/03, непубликувано в Сборника, точка 37).
140. Като се има предвид кумулативният характер на тези условия, жалбата трябва да се отхвърли изцяло, когато само едно от тези условия не е спазено (вж. в този смисъл Решение по дело Abad Pérez и др./Съвет и Комисия точка 132 по-горе, точка 99 и Решение по дело É.R. и др./Съвет и Комисия, точка 132 по-горе, точка 101 и цитираната съдебна практика).
141. Що се отнася до първото от тези условия, изисква се да бъде установено достатъчно сериозно нарушение на правна норма, която има за предмет предоставяне на права на частноправните субекти (Решение по дело Bergaderm и Goupil/Комисия, точка 134 по-горе, точка 42). Колкото до изискването, според което нарушението трябва да бъде достатъчно сериозно, решаващият критерий, който позволява да се смята, че то е спазено, е критерият за явното и сериозно нарушение от страна на съответната общностна институция на наложените на нейното право на преценка предели. Само когато тази институция има значително ограничено право на преценка и дори да няма такова, самото нарушение на общностното право може да бъде достатъчно, за да се установи съществуването на достатъчно сериозно нарушение. (Решение на Съда от 10 декември 2002 г. по дело Комисия/Camar и Tico, C‑312/00 P, Recueil, стp. I‑11355, точка 54, Решение на Първоинстанционния съд от 12 юли 2001 г. по дело Comafrica и Dole Fresh Fruit Europe/Комисия, T‑198/95, T‑171/96, T‑230/97, T‑174/98 и T‑225/99, Recueil, стp. II‑1975, точка 134 и Решение по дело Abad Pérez и др./Съвет и Комисия, точка 132 по-горе, точка 98 и Решение по дело É.R.и др./Съвет и Комисия, точка 132 по-горе, точка 100).
142. Като начало следва да се прецени основателността на посочените от жалбоподателя правни основания за неправомерност в светлината на изложените по-горе в точка 141 критерии.
143. В това отношение в контекста на настоящия случай следва да се уточни, че евентуално достатъчно сериозно нарушение на съответните правни норми трябва да се основава на явно и грубо пренебрегване на пределите на широкото право на преценка, с което общностният законодател разполага при упражняването на правомощията си по въпросите на околната среда на основание членове 174 ЕО и 175 ЕО (вж. в този смисъл и по аналогия, от една страна, Решение на Първоинстанционния съд от 1 декември 1999 г. по дело Boehringer/Съвет и Комисия, T‑125/96 и T‑152/96, Recueil, стp. II‑3427, точка 74, Решение от 10 февруари 2004 г. по дело Afrikanische Frucht-Compagnie/Съвет и Комисия, T‑64/01 и T‑65/01, Recueil, стp. II‑521, точка 101 и цитираната съдебна практика, и от друга страна, Решение на Първоинстанционния съд от 11 септември 2002 г. по дело Pfizer Animal Health/Съвет, T‑13/99, Recueil, стp. II‑3305, точка 166, Решение от 26 ноември 2002 г. по дело Artegodan/Комисия, T‑74/00, T‑76/00, T‑83/00—T‑85/00, T‑132/00, T‑137/00 и T‑141/00, Recueil, стp. II‑4945, точка 201). Действително упражняването на тези дискреционни правомощия предполага, от една страна, необходимостта за общностния законодател да предвиди и оцени екологични, научни, технически и икономически развития с комплексен и несигурен характер, и от друга страна, съпоставяне и избор от страна на законодателя между различните цели, принципи и интереси, посочени в член 174 ЕО (вж. в този смисъл Решение на Съда от 14 юли 1998 г. по дело Safety Hi-Tech, C‑284/95, Recueil, стp. I‑4301, точки 36 и 37; Решение от 15 декември 2005 г. по дело Гърция/Комисия, C‑86/03, Recueil, стp. I‑10979, точка 88 и Решение по дело Arcelor Atlantique et Lorraine и др., точка 42 по-горе, точки 57—59, вж. също по аналогия Решение по дело Chiquita Brands и др./Комисия, точка 132 по-горе, точка 228). В обжалваната директива това се проявява в установяването на поредица от частично противоречиви цели и подцели (вж. в този смисъл Решение по дело Arcelor Atlantique et Lorraine и др., точка 42 по-горе, точки 28—33 и Решение по дело Германия/Комисия точка 114 по-горе, точки 121—125 и 136—139).
144. Ето защо следва да се провери дали твърдяното нарушение на правните норми, на което се позовава жалбоподателят, се изразява в явно и сериозно нарушаване на пределите на широкото право на преценка, с което е разполагал общностният законодател при приемането на обжалваната директива.
145. С оглед на това, че доводите на жалбоподателя в подкрепа на двете първи правни основания за неправомерност съвпадат в голяма степен, те следва да бъдат разгледани заедно.
Б – По съществуването на достатъчно сериозно нарушение на правото на собственост, на свободата на упражняване на стопанска дейност и на принципа на пропорционалност
1. Доводи на страните
146. Жалбоподателят поддържа, че спорните разпоредби нарушават правото му на собственост и свободата му да упражнява стопанска дейност, които представляват гарантирани от общностния правен ред основни права, както това е потвърдено в членове 16 и 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз, прогласена на 7 декември 2000 г. в Ница (ОВ С 364, стр. 1). Действително задължителни мерки, поставящи „ползването на собствеността“ в зависимост от определени условия, можели да ограничат упражняването на правото на собственост и когато тези мерки лишават частноправен субект от упражняването на това право, те засягали самата същност на това право.
147. Жалбоподателят счита, че като го задължават да използва инсталациите си при икономически нежизнеспособни условия, спорните разпоредби засягат несъразмерно същността на неговото право на собственост и на свободата му да упражнява стопанска дейност. От една страна, тези разпоредби имали за последица, че жалбоподателят щял да стане „нетен купувач на квоти“ (вж. точки 75 и 77 по-горе), като се има предвид, че въпреки положените в миналото усилия, за разлика от операторите от други сектори, за него било технически невъзможно в близко бъдеще да намали допълнително емисиите си на СО 2
(вж. точки 77 и 78 по-горе). От друга страна, с оглед на особените условия на конкуренция в металургичния сектор (вж. точка 79 по-горе) жалбоподателят вече не бил в състояние да прехвърли върху клиентите си финансовата тежест от увеличението на производствените си разходи (вж. точка 80 по-горе). Поради това той щял да произвежда на загуба и трябвало да продължи да експлоатира нерентабилни и неефикасни инсталации във вътрешния пазар или да ги затвори и да ги прехвърли в страни, които не въвеждат задължение за намаляване на емисиите по силата на Протокола от Киото.
148. В репликата си жалбоподателят уточнява, че обжалваната директива води до нарушаване на конкуренцията по три причини. Първо, докато на общностната промишленост били наложени увеличаващи производствените разходи задължения за намаляване на емисиите на СО 2, производствените разходи в третите страни оставали непроменени, даже намалявали благодарение на проекти, вписващи се в рамките на предвидения в Протокола от Киото механизъм за „чисто“ развитие (вж. точка 5 по-горе). Второ, в рамките на вътрешния пазар нарастването на производствените разходи варирало поради различията между националните цели за намаляване на емисиите и между националните политики за разпределяне на квоти. Трето, само производството на някои продукти, между които стоманата, било посочено в схемата за търговия с квоти. Според жалбоподателя обаче всички продукти трябвало да бъдат посочени по един и същ начин, пропорционално на отделеното количество СО 2
и с оглед както на процеса на производство, така и на жизнения цикъл на съответния продукт.
149. Жалбоподателят счита, че обжалваната директива не е годна да мотивира операторите на инсталации да намалят емисиите си. От една страна, тя не насърчавала техническите нововъведения, тъй като предвижда, че новите инсталации получават квоти в зависимост от техните реални нужди, което мотивирало производителите да продължават да експлоатират нерентабилни инсталации. От друга страна, обжалваната директива не възнаграждавала намаляването на емисиите, включително осъществените в миналото в европейския металургичен сектор значителни усилия за намаляване. Напротив, закриването на неефективна инсталация водело до загубата на разпределени квоти, при положение че тези квоти не можело да бъдат прехвърлени на установени в друга държава членка инсталации (вж. точки 83—85 по-горе). По този начин производителите на чугун или на стомана били разубеждавани да намалят емисиите си или да прехвърлят производството си към по-ефективни и следователно по-благоприятни за околната среда инсталации. С оглед на това сериозно нарушение на неговото право на собственост, на свободата му да упражнява стопанска дейност и на свободата му на установяване жалбоподателят се съмнява в това, че целта на обжалваната директива за намаляване на емисиите парникови газове и за опазване на околната среда може да бъде осъществена. Що се отнася до металургичния сектор, поради непрекъснатата експлоатация на неефективни инсталации и поради прехвърлянето на производството на стомана в трети страни, било вероятно като цяло да не може да бъде осъществено никакво намаляване на емисиите.
150. Според жалбоподателя от тези съображения, доказващи нарушаването на неговото право на собственост, на неговата свобода да упражнява стопанска дейност и на неговата свобода на установяване следвало, че спорните разпоредби нарушават също и принципа на пропорционалност. По силата на този принцип законосъобразността на общностните актове и мерки била поставена в зависимост от условието тези актове и мерки да бъдат подходящи и необходими за постигането на законно преследваните от съответната правна уредба цели. Член 5, трета алинея ЕО изисквал също правните актове на Общността да не надхвърлят необходимото за постигане на целите на Договора ЕО. Освен това, когато съществувал избор между няколко подходящи мерки, трябвало да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а налаганите от нея задължения не трябвало да са несъразмерни с тези цели. Включването на инсталациите за производство на необработен чугун или на стомана в приложение І към обжалваната директива обаче от самото начало било негодно да допринесе за осъществяване на целите на обжалваната директива за намаляване на емисиите и за опазване на околната среда и спорните разпоредби налагали тежко и несъразмерно задължение на жалбоподателя, поставяйки в опасност самото му съществуване. (вж. точки 147—149 по-горе).
151. Парламентът и Съветът оспорват, че обжалваната директива засяга непропорционално правото на собственост и свободата на упражняване на стопанска дейност на жалбоподателя. Дори да се приеме, че произтичащите от нея задължения за жалбоподателя представляват ограничения в това отношение, те не можело да бъдат определени като несъразмерно и непоносимо засягане на неговите права от гледна точка на преследваните от обжалваната директива и от схемата за търговия с квоти цели от общ интерес, а именно опазването на околната среда.
152. При това положение първото и второто правно основание трябвало да се отхвърлят като неоснователни.
2. Съображения на Общия съд
153. Следва да се отбележи като начало, че ако правото на собственост и свободното упражняване на стопанска дейност са част от общите принципи на общностното право, тези принципи все пак не представляват абсолютни прерогативи, а за тях трябва да се държи сметка с оглед на функцията им в обществото. Ето защо на упражняването на правото на собственост и на свободата на упражняване на професионална дейност могат да бъдат налагани ограничения, при условие че тези ограничения действително отговарят на преследвани от Общността цели от общ интерес и от гледна точка на целения резултат не представляват несъразмерна и непоносима намеса, която би засегнала самата същност на така гарантираните права (вж. в този смисъл Решение на Съда от 30 юни 2005 г. по дело Alessandrini и др./Комисия, C‑295/03 P, Recueil, стp. I‑5673, точка 86 и цитираната съдебна практика, Решение по дело Chiquita Brands и др./Комисия, точка 132 по-горе, точка 220).
154. По-конкретно, що се отнася до твърдяното нарушение на правото на собственост, следва да се отбележи, че освен твърде общото твърдение, че спорните разпоредби имат за последица, че жалбоподателят няма да бъде в състояние да експлоатира рентабилно своите намиращи се във вътрешния пазар инсталации за производство на стомана, жалбоподателят не уточнява в каква степен правото му на собственост върху някои материални или нематериални блага, част от неговите средства за производство, е реално нарушено, дори изпразнено от съдържание поради прилагането или транспонирането в националното право на споменатите разпоредби. Жалбоподателят не посочва също и кои от тези инсталации за производство са били особено засегнати от спорните разпоредби и по какви причини е налице такова засягане с оглед на индивидуалното положение на всяка от неговите инсталации на територията на тяхното установяване и в светлината на съответния НРП. В това отношение жалбоподателят се ограничава да изтъкне неопределено, че той не би могъл да закрие някои неефективни и нерентабилни инсталации, за да не загуби разпределените им емисионни квоти, без обаче да обяснява в каква степен тази липса на ефективност и на рентабилност и икономическите трудности, които произтичат от това, се дължат конкретно на прилагането на спорните разпоредби като такива. Според собствените му твърдения обаче тези икономически трудности съществували много преди операцията за концентрация през 2001 г. (вж. точка 30 по-горе) и били една от икономическите причини за тази концентрация.
155. Освен това, що се отнася до твърдяното нарушение на правото на собственост и на свободата на упражняване на стопанска дейност в тяхната цялост, жалбоподателят не успява да обясни по правдоподобен начин и с подкрепа на конкретни доказателства нито в писмените си изложения, нито в съдебното заседание, с какво и в каква степен поради прилагането на обжалваната директива той могъл да се превърне в „нетен купувач на квоти“ емисии, чиято цена не можел да прехвърли върху клиентите си. Действително жалбоподателят изтъква, че по време на първия период на разпределение, който приключил през 2007 г., той трябвало да закупи допълнителни емисионни квоти поради евентуален недостиг на квоти в една от неговите установени във вътрешния пазар производствени инсталации. Обратно, в съдебното заседание, в отговор на въпрос на Първоинстанционния съд, жалбоподателят признава, че през 2006 г. е продал излишни квоти на пазара за търговия с емисии и от това е реализирал печалба от 101 милиона евро, което е отразено в протокола от съдебното заседание. При това положение се оказва изключено спорните разпоредби в тяхната съвкупност да пораждат задължително негативни финансови последици, засягащи правото на собственост на жалбоподателя и неговата свобода да упражнява стопанска дейност.
156. Следва освен това да се отбележи, че в искането си за обезщетение жалбоподателят не твърди, че някои от неговите производствени инсталации във вътрешния пазар са понесли загуби поради прилагането на спорните разпоредби и той пропуска да представи точни цифрови данни за развитието на рентабилността на своите инсталации, след като схемата за търговия с квоти започва да действа. Жалбоподателят не дава уточнения също, от една страна, относно начина, по който всяка от тези инсталации се е приспособила към различните цели за намаляване на емисиите в съответните държави членки, някои от които като Кралство Испания дори имат възможността да увеличават емисиите в съответствие с Решение 2002/358 и с плана за разпределяне на задълженията, и от друга страна, относно това дали контингентът емисионни квоти, за който е могъл да претендира за тези инсталации въз основа на различните НРП, е бил достатъчен или не. Накрая, дори да се предположи, че различните НРП и националните цели за намаляване могат да засегнат правата на жалбоподателя, той нито посочва, нито доказва, че това засягане се дължи на спорните разпоредби като такива, а не на вътрешното законодателство, което държавите членки са приели при упражняване на своето право на преценка при транспонирането на обжалваната директива на основание член 249, трета алинея ЕО.
157. Що се отнася до довода на жалбоподателя, че по технически и икономически причини производителите на стомана са неспособни да намалят допълнително емисиите си на СО 2, достатъчно е да се отбележи, че критерий № 3 от приложение ІІІ към обжалваната директива задължава държавите членки при определянето на количеството емисионни квоти, които следва да се разпределят, да отчитат потенциала, включително технологичния потенциал за намаляване на емисиите, отделени от дейностите, обхванати от схемата за търговия с квоти (вж. в този смисъл заключението на генералния адвокат г‑н Poiares Maduro, във връзка с Решение по дело Arcelor Atlantique et Lorraine и др., точка 42 по-горе, точка 57). От това следва, че при разпределянето на квотите на различните промишлени сектори, както и на операторите на инсталации от тези сектори, държавите членки трябва да взимат предвид потенциала за намаляване на всички тези сектори и оператори, включително този на металургичния сектор и на производителите на чугун или на стомана. Впрочем според критерий № 7 от приложение ІІІ към обжалваната директива „[в] [НРП] може да се съдържа елемент за отчитане на действията [за намаляване на емисиите] на ранен етап“, така че държавите членки имат най-малко възможност да отчетат вече осъществените усилия за намаляване в съответния отрасъл и от съответните оператори. Следователно спорните разпоредби не могат да бъдат причината за евентуалната липса на достатъчно отчитане на този капацитет за намаляване от държавата членка в рамките на законодателството за прилагане на обжалваната директива.
158. При тези обстоятелства изглежда изключено спорните разпоредби да засягат правото на собственост на жалбоподателя и свободата му да упражнява професионална дейност, дори това твърдяно нарушение да може да му причини вреда. Ето защо следва да се заключи, че жалбоподателят не доказва достатъчно сериозно нарушение, нито несъразмерно ограничаване на тези права от спорните разпоредби, нито че това твърдяно нарушение може да бъде причина за вреда, която той да е понесъл.
159. Освен това, доколкото жалбоподателят се позовава на нарушение на принципа на пропорционалност като самостоятелно правно основание за незаконосъобразност, от вече изложените в точки 150—154 по-горе съображения се установява, че той не доказва съществуването на тежкото и несъразмерно бреме, което твърди, че е понесъл. Без да е необходимо да се изследва основателността на твърденията относно различните нарушения във функционирането на схемата за търговия с квоти, трябва да се отхвърли като явно неоснователен и основният довод на жалбоподателя, че участието на производителите на стомана като установените най-големи промишлени производители на емисии СО 2
било негодно или неподходящо да допринесе за главната цел на обжалваната директива, която е опазването на околната среда чрез намаляване на емисиите парникови газове. Накрая, във всеки случай жалбоподателят не доказва, че схемата за търговия с квоти като такава е явно неподходяща за постигане на целта за намаляване на емисиите СО 2
и че общностният законодател по този начин явно и сериозно е нарушил пределите на своето широко право на преценка.
160. При това положение следва да се отхвърлят като неоснователни правните основания за неправомерност, изведени от достатъчно сериозно нарушение на правото на собственост и на свободата на упражняване на стопанска дейност и на принципа на пропорционалност.
В – По съществуването на достатъчно сериозно нарушение на принципа на равно третиране
1. Доводи на страните
161. Жалбоподателят поддържа, че спорните разпоредби нарушават принципа на равно третиране.
162. От една страна, конкурентните сектори на цветните метали и на химическите продукти били изключени от приложното поле на обжалваната директива без никакво обективно основание, макар те да отделяли сравними, дори по-големи от тези на металургичния сектор, емисии СО 2.
В това отношение жалбоподателят оспорва, че включването в схемата за търговия с квоти на сектора на химическите продукти с голям брой инсталации води до значително административно утежняване. Необходимостта от допълнително административно усилие не могла сама по себе си да оправдае сериозно нарушение на конкуренцията като съществуващото в конкретния случай. Освен това трябвало в съответствие с първоначалното предложение да се включат поне големите инсталации за производство на основни химически продукти със съществени емисии. Що се отнася до изключването на отрасъла на цветните метали като алуминия (съображение 15 от обжалваната директива), Парламентът и Съветът дори не предложили оправдание за това различно третиране. Накрая, на тези конкурентни сектори не била наложена никаква друга мярка, за да се намалят споменатите по-горе нарушения на конкуренцията. От друга страна, третирането по един и същи начин, без обективно оправдание, на металургичния сектор и на другите, обхванати от приложение І към обжалваната директива сектори, нарушавало принципа на равно третиране, щом като тези сектори били в различни положения. Действително „положението на уникално затваряне“ на производителите на чугун или на стомана (вж. точка 76 и сл. по-горе) ги разграничавало от тези от другите сектори и ги поставяло в положение на „естествен губещ“ между всички участници в схемата за търговия с квоти.
163. В репликата жалбоподателят уточнява, че секторите на цветните метали и на химическите продукти са сравними с металургичния сектор и че съществуват, както практиката на Комисията по въпросите на концентрациите потвърждава това, конкурентни отношения между тези различни сектори. Така големите автомобилостроители замествали все повече стоманата с алуминия за „външните части“ като мотора, капака на мотора и вратите. Освен това на пазара на безалкохолните напитки стоманените кутии били все повече замествани с алуминиеви кутии и с пластмасови бутилки. Освен това самият факт, че общото количество емисии на СО 2
на металургичния сектор било по-високо от това на секторите на алуминия и на пластмасата не бил достатъчен сам по себе си, за да се разграничат тези сектори, като се има предвид, че други сектори с много по-ниско ниво на емисии от това на химическите продукти, а именно секторът на стъклото, на керамичните изделия и на строителните материали, както и секторът на хартията и на печатните произведения, били също посочени в приложение І към обжалваната директива. Всъщност Парламентът предложил в обжалваната директива да се включат „инсталациите за производство и преработка на алуминия“ и „химическата промишленост“ поради сравнимостта на тези сектори. Накрая, фактът, че секторът на алуминия е косвено засегнат от обжалваната директива поради увеличаването на цената на електроенергията, не бил достатъчен, за да го разграничи от сектора на стоманата, който понасял същите последици от това увеличение.
164. Според жалбоподателя в този контекст не може да се прави позоваване на член 24 от обжалваната директива. Едностранното включване по силата на тази разпоредба в схемата за търговия с квоти на други дейности и инсталации било само една възможност, а не задължение за държавите членки и подлежало на одобрението на Комисията в зависимост от различни критерии. Във всеки случай евентуално несигурно включване от държавите членки на сектори, конкурентни на металургичния сектор, било възможно едва от 2008 г. и при това положение то не би могло да отстрани нарушение на принципа на равно третиране през първия период на разпределение. Накрая, липсвало обективно обосноваване на това неравно третиране, като се има предвид, че спорните разпоредби не били нито необходими, нито пропорционални спрямо преследваната цел за опазване на околната среда.
165. В съдебното заседание и в писменото си становище относно изводите, които следва да се направят от Решение по дело Arcelor Atlantique et Lorraine и др. (точка 42 по-горе), жалбоподателят повтаря и допълва доводите си относно нарушението на принципа на равно третиране.
166. Парламентът, Съветът и Комисията искат настоящото правно основание да се отхвърли, доколкото Съдът се бил произнесъл окончателно в този смисъл в Решение по дело Arcelor Atlantique et Lorraine и др. (точка 42 по-горе)
2. Съображения на Общия съд
167. В самото начало следва да се припомни, че настоящото правно основание за неправомерност, изведено от достатъчно сериозно нарушение на принципа на равно третиране, се подразделя на две части, а именно, от една страна, твърдяно неравно третиране на сходни положения, и от друга страна, твърдяно еднакво третиране на различни положения.
168. Що се отнася до първата част, следва да се направи препращане към точки 25 и сл. от Решение по дело Arcelor Atlantique et Lorraine и др. (точка 42 по-горе), в които Съдът се произнася, както следва:
„По диференцираното третиране на сходни положения
25 Нарушението на принципа на равно третиране поради диференцирано третиране предполага, че разглежданите положения са сходни по отношение на всички характеризиращи ги елементи.
26 Елементите, които характеризират различните положения, и в този смисъл сходния им характер, трябва по-специално да бъдат определени и преценени в светлината на предмета и целта на общностния акт, който установява разглежданото различие. Освен това трябва да бъдат взети предвид принципите и целите в област та, към която се отнася разглежданият акт (вж. в този смисъл Решение [на Съда] от 27 октомври 1971 г. по дело Rheinmühlen Düsseldorf, 6/71, Recueil, стр. 823, точка 14; Решение от 19 октомври 1977 г. по дело Ruckdeschel и др., 117/76 и 16/77, Recueil, стр. 1753, точка 8; Решение от 5 октомври 1994 г. по дело Германия/Съвет, C‑280/93, Recueil, стр. I‑4973, точка 74, както и Решение от 10 март 1998 г. по дело T. Port, C‑364/95 и C‑365/95, Recueil, стр. I‑1023, точка 83).
27 В дадения случай действителността на [обжалваната] [д]иректива трябва да се преценява що се отнася до включването на стоманодобивния сектор в приложното ѝ поле и до изключването от него на химическия сектор и на сектора за цветни метали, към които […] спадат съответно секторите на пластмасата и на алуминия.
28 Съгласно член 1 от [обжалваната] [д]иректива същата има за цел да установи схема за търговия с квоти […]. Видно от точки 4.2 и 4.3 от Зелената книга [от 8 март 2000 г. относно създаването в Европейския съюз на схема за търговия с квоти за емисии парникови газове], с тази директива Общността възнамерява да въведе такава схема на ниво предприятия и следователно визира икономическите дейности.
29 Съгласно съображение 5 от [обжалваната] [д]иректива същата има за цел да допринесе за изпълнението на ангажиментите на Общността и на нейните държави членки съгласно Протокола от Киото, който е насочен към намаляване на емисиите на парникови газове в атмосферата на равнище, което предотвратява опасна антропогенна намеса в климатичната система и чиято крайна цел е опазването на околната среда.
30 Политиката на Общността в областта на околната среда, към която спада разглежданият в главното производство законодателен акт и която поставя опазването на околната среда сред основните си цели, според член 174, параграф 2 ЕО е насочена към постигане на високо равнище на защита и се основава на принципа на предпазните мерки, на принципа на превантивните действия и на принципа „замърсителят плаща“ (вж. Решение [на Съда] от 5 май 1998 г. по дело National Farmers’ Union и др., C‑157/96, Recueil, стр. I‑2211, точка 64, както и Решение от 1 април 2008 г. по дело Парламент/Комисия, C‑14/06 и C‑295/06, [Сборник, стр. І‑1649], точка 75 и цитираната съдебна практика).
[…]
34 Поради това по отношение на предмета на [обжалваната] [д]иректива следва, че с оглед на целите ѝ, посочени в точка 29 от настоящото решение, както и на принципите, на които се основава политиката на Общността в областта на околната среда, различните източници на емисии на парникови газове, спадащи към дадена икономическа дейност, по принцип се намират в сходно положение, като се има предвид, че всяка емисия на парников газ може да допринесе за опасна намеса в климатичната система и че всеки сектор на икономиката, който отделя такива газове, може да спомогне за функционирането на схемата за търговия с квоти.
35 Освен това следва да се подчертае, от една страна, че съгласно съображение 25 от [обжалваната] [д]иректива политиките и мерките трябва да се прилагат във всички икономически отрасли на Европейския съюз, за да доведат до значително редуциране на емисиите, а от друга страна, че член 30 от [обжалваната] [д]иректива предвижда да бъде направен преглед с оглед включването в приложното ѝ поле на други сектори.
36 Следователно, както отбелязва генералният адвокат в точка 43 от заключението си, евентуалното съществуване на отношение на конкуренция между въпросните сектори не може да представлява решаващ критерий за сравнимостта им с оглед на [обжалваната] [д]иректива […].
37 За преценката на сравнимостта на тези сектори няма съществено значение и количеството CO 2, което всеки от тях отделя, като се имат предвид по-специално целите на [обжалваната д]иректива и на функционирането на схемата за търговия с квоти, описани в точки 31—33 от настоящото решение.
38 Поради това за целите на разглеждането на действителността на [обжалваната] [д]иректива в светлината на принципа на равно третиране стоманодобивният, химическият и секторът за цветни метали се намират в сходно положение, като са третирани по различен начин.
По по-неблагоприятното положение вследствие диференцирано третиране на сходни положения
39 [… З]а да може да се твърди, че общностният законодател е нарушил принципа на равно третиране, той трябва да е третирал по различен начин сходни положения, с което да е поставил някои лица в по-неблагоприятно положение по отношение на други (вж. Решение [на Съда] от 13 юли 1962 г. по дело Klöckner-Werke и Hoesch/Върховен орган, 17/61 и 20/61, Recueil, стр. 615, 652, Решение от 15 януари 1985 г. по дело Finsider/Комисия, 250/83, Recueil, стр. 131, точка 8, както и Решение от 22 май 2003 г. по дело Connect Austria, C‑462/99, Recueil, стр. I‑5197, точка 115).
[…]
42 Подчиняването на някои сектори […] на […] схема[та] за търговия с квоти за съответните оператори предполага, от една страна, задължение за притежаване на разрешително за емисии на парникови газове, и от друга страна, задължение за връщане на квоти, равни на общото количество емисии от инсталацията за определен период под заплаха от имуществени санкции. Ако емисиите на дадена инсталация надвишат количествата, определени за съответния оператор в рамките на националния разпределителен план, същият е длъжен да си набави допълнителни квоти, като прибегне към схемата за търговия с квоти.
43 В замяна на това подобни правни задължения, целящи намаляване на емисиите на парникови газове, не съществуват на общностно равнище за операторите на инсталации, които не са включени в приложение I към [обжалваната] [д]иректива. Следователно включването на дадена икономическа дейност в приложното поле на [обжалваната] [д]иректива създава за съответните оператори по-неблагоприятно положение по отношение на тези, които извършват невключени в същото приложение дейности.
44 Дори да се предположи […], че подчиняването на такава схема не води непременно и систематично до неблагоприятни икономически последици, наличието на по-неблагоприятно положение не може да бъде отречено единствено по това съображение, като се има предвид, че по-неблагоприятното положение, което трябва да бъде взето предвид с оглед принципа на равно третиране, може също да е от такова естество, че посредством разлика в третирането да влияе върху правното положение на съответното лице.
45 Освен това […] по-неблагоприятното положение, в което са поставени операторите на инсталации от сектори, подчинени на [обжалваната] [д]иректива, не може да се компенсира чрез национални мерки, които не са определени от общностното право.
По обосноваването на разликата в третирането
46 При все това принципът на равно третиране не е нарушен, ако разликата в третирането, от една страна, на стоманодобивния сектор, и от друга страна, на химическия сектор и на сектора за цветни метали, е обоснована.
47 Разликата в третирането е обоснована, когато се основава на обективен и разумен критерий, т.е. когато е свързана с допустима от закона цел на разглежданото законодателство и когато е съразмерна на целта на съответното третиране (вж. в този смисъл Решение [на Съда] от 5 юли 1977 г. по дело Bela-Mühle Bergmann, 114/76, Recueil, стр. 1211, точка 7, Решение от 15 юли 1982 г. по дело Edeka Zentrale, 245/81, Recueil, стр. 2745, точки 11 и 13, Решение от 10 март 1998 г. по дело Германия/Съвет, C‑122/95, Recueil, стр. I‑973, точки 68 и 71, както и Решение от 23 март 2006 г. по дело Unitymark и North Sea Fishermen’s Organisation, C‑535/03, Recueil, стр. I‑2689, точки 53, 63, 68 и 71).
48 Като се има предвид, че става въпрос за общностен законодателен акт, общностният законодател следва да докаже съществуването на обективните критерии, изтъкнати като обосновка, и да предостави на Съда необходимите елементи, въз основа на които последният да провери дали посочените критерии са налице (вж. в този смисъл Решение [на Съда] от 19 октомври 1977 г. по дело Moulins и Huileries de Pont-à-Mousson и Providence agricole de la Champagne, 124/76 и 20/77, Recueil, стр. 1795, точка 22, както и Решение от 10 март 1998 г. по дело Германия/Съвет, посочено по-горе, точка 71).
[…]
57 Съдът е признал широко право на преценка на общностния законодател при упражняване на предоставените му правомощия, когато действията му предполагат избор от политическо, икономическо и социално естество и когато е призван да извършва комплексни преценки и оценки (вж. Решение от 10 януари 2006 г. по дело IATA и ELFAA, C‑344/04, Recueil, стр. I‑403, точка 80). Освен това, когато е призван да преустрои или да създаде сложна схема, той може да прибегне към поетапен подход (вж. в този смисъл Решение [на Съда] от 29 февруари 1984 г. по дело Rewe-Zentrale, 37/83, Recueil, стр. 1229, точка 20, Решение от 18 април 1991 г. по дело Assurances du crédit/Съвет и Комисия, C‑63/89, Recueil, стр. I‑1799, точка 11, както и Решение от 13 май 1997 г. по дело Германия/Парламент и Съвет, C‑233/94, Recueil, стр. I‑2405, точка 43) и да действа по-специално в зависимост от придобития опит.
58 Дори при наличието на такова право обаче общностният законодател е длъжен да основе избора си на критерии, които са обективни и са подходящи с оглед на целта, преследвана от разглежданото законодателство (вж. в този смисъл Решение [на Съда] от 15 септември 1982 г. по дело Kind/ЕИО, 106/81, Recueil, стр. 2885, точки 22 и 23, както и Решение по дело Sermide, посочено по-горе, точка 28), като вземе предвид всички фактически обстоятелства, както и наличните технически и научни данни към момента на приемане на въпросния акт (вж. в този смисъл Решение [на Съда] от 14 юли 1998 г. по дело Safety Hi-Tech, C‑284/95, Recueil, стр. I‑4301, точка 51).
59 При упражняване на правото си на преценка освен основната цел за опазване на околната среда общностният законодател трябва напълно да отчита и наличните интереси (вж. по отношение на мерките в областта на селското стопанство Решение [на Съда] от 10 март 2005 г. по дело Tempelman и van Schaijk, C‑96/03 и C‑97/03, Recueil, стр. I‑1895, точка 48, както и Решение от 12 януари 2006 г. по дело Agrarproduktion Staebelow, C‑504/04, Recueil, стр. I‑679, точка 37). При разглеждането на ограниченията, свързани с различните възможни мерки, следва да се приеме, че дори значението на преследваните цели да е от такова естество, че да обосновава негативни икономически последици, които дори са съществени за някои оператори (вж. в този смисъл Решение [на Съда] от 13 ноември 1990 г. по дело Fedesa и др., C‑331/88, Recueil, стр. I‑4023, точки 15—17, както и Решение от 15 декември 2005 г. по дело Гърция/Комисия, C‑86/03, Recueil, стр. I‑10979, точка 96), то упражняването на правото на преценка на общностния законодател не може да води до резултати, които са очевидно по-неуместни от резултатите от други, също подходящи за тези цели, мерки.
60 В дадения случай е сигурно, от една страна, че въведената с [обжалваната] [д]иректива схема за търговия с квоти е нова и сложна схема, чието въвеждане и функциониране биха могли да се объркат поради включване на твърде голям брой участници, и от друга страна, че първоначалното ограничаване на приложното поле на [обжалваната] [д]иректива се диктува от целта да се постигне оптимален брой участници, необходим за установяването на тази схема.
61 Предвид обстоятелството, че споменатата схема е нова и сложна, първоначалното ограничаване на приложното поле на [обжалваната] [д]иректива и възприетият поетапен подход — основан по-специално на опита, придобит по време на първата фаза на прилагането ѝ с цел да не се обърка нейното въвеждане, се вписват в правото на преценка, с което общностният законодател разполага.
62 В това отношение следва да се посочи, че дори да може легитимно да се основе на такъв поетапен подход за въвеждането на схемата за търговия с квоти, общностният законодател е длъжен, по-специално с оглед на целите на [обжалваната] [д]иректива и на общностната политика в областта на околната среда, да извърши преглед на установените мерки, в частност по отношение на секторите, за които се прилага [обжалваната] [д]иректива, на разумни интервали, както впрочем е предвидено в член 30 от същата директива.
63 […] обаче […] свободата на преценка, с която разполага общностният законодател по отношение на поетапния подход, не може предвид принципа на равно третиране да го освободи от задължението при определяне на секторите, които първоначално счита за подходящи за включване в приложното поле на [обжалваната] [д]иректива, да използва обективни критерии, основани на техническите и научни данни, налични към момента на приемането на същата.
64 На първо място, по отношение на химическия сектор, от материалите, свързани с историята на създаването на [обжалваната] [д]иректива е видно, че той включва изключително голям брой инсталации, а именно от порядъка на 34 000, не само по отношение на емисиите, които те предизвикват, но и по отношение на броя на понастоящем включените в приложното поле на [обжалваната] [д]иректива инсталации, който е от порядъка на 10 000.
65 Следователно включването на този сектор в приложното поле на [обжалваната] [д]иректива би утежнило управлението на административната тежест на схемата за търговия с квоти по такъв начин, че не може да се изключи вероятността поради посоченото включване при прилагането на схемата функционирането ѝ да се обърка. Освен това общностният законодател е могъл да приеме, че предимствата от изключването на целия сектор в началото на прилагането на схемата за търговия с квоти надделяват над предимствата от включването му за постигането на целта на [обжалваната] [д]иректива. Оттук следва, че общностният законодател надлежно е доказал, че се е основал на обективни критерии за изключването на целия химически сектор от приложното поле на [обжалваната] [д]иректива в първата фаза от прилагането на схемата за търговия с квоти.
66 Изложената преценка не може да бъде оборена от довода, съгласно който включването в приложното поле на [обжалваната] [д]иректива на предприятията от посочения сектор, отделящи CO 2
в количество над определен праг, не би създало проблеми в административен план.
[…]
69 С оглед на гореизложеното и предвид поетапния подход, на който се основава [обжалваната] [д]иректива, в първата фаза на прилагането на схемата за търговия с квоти, диференцираното третиране на химическия сектор по отношение на стоманодобивния сектор може да се счита за обосновано.
70 На второ място, по отношение на сектора за цветни метали […] при изготвянето и приемането на [обжалваната] [д]иректива, […] директните емисии от този сектор през 1990 г. възлизат на 16,2 милиона тона CO 2, докато стоманодобивният сектор отделя 174,8 милиона тона.
71 Предвид намерението да отграничи приложното поле на [обжалваната] [д]иректива по такъв начин, че да не внесе смущения в административното реализиране на схемата за търговия с квоти в началната ѝ фаза чрез включването на твърде голям брой участници, общностният законодател не е бил длъжен да използва за постигането на преследваната цел единствено способа, изразяващ се във въвеждането на праг на емисиите за всеки сектор на икономиката, който отделя CO 2 . В този смисъл при обстоятелства като тези, които ръководят приемането на [обжалваната] [д]иректива, той с право е можел при въвеждането на схемата да ограничи приложното ѝ поле посредством секторен подход, без да превишава границите на правото на преценка, с което разполага.
72 Разликата между съответните два сектора в нивото на директните емисии е толкова значителна, че диференцираното третиране на тези сектори през първата фаза на прилагане на схемата за търговия с квоти и предвид поетапния подход, на който се основава [обжалваната] [д]иректива, може да се приеме като обоснована, без да се налага необходимостта общностният законодател да взима предвид индиректните емисии, които могат да бъдат определени за различните сектори.
73 Поради това следва да се посочи, че общностният законодател не е нарушил принципа на равно третиране с диференцираното третиране на сходни положения, изключвайки от приложното поле на [обжалваната] [д]иректива химическия сектор и сектора за цветни метали.“
169. Тъй като мот ивите към цитираното по-горе решение на Съда дават изчерпателен отговор на първата част от настоящото правно основание за незаконосъобразност, изведено от липсата на оправдание за нееднаквото третиране между металургичния сектор и секторите на цветните метали и на химическите продукти, следва тази част да се отхвърли като неоснователна.
170. Що се отнася до втората част, изведена от липсата на оправдание за еднаквото третиране на металургичния сектор и другите посочени в приложение І към обжалваната директива сектори, при положение че за разлика от другите сектори металургичният сектор бил „естествен губещ“ като намиращ се в „положение на уникално затваряне“, достатъчно е да се отбележи, че от гледна точка на общата цел за опазване на околната среда чрез намаляване на емисиите парникови газове и на принципа „замърсителят плаща“, всички тези сектори са в сходно положение (вж. в този смисъл и по аналогия Решение по дело Arcelor Atlantique et Lorraine и др., точка 42 по-горе, точки 29—38). Освен това от точки 112—116 по-горе се установява, че жалбоподателят не доказва, че металургичният сектор се е намирал в особено положение, което го различава от всички други обхванати от приложение І към обжалваната директива сектори (вж. също в този смисъл заключение на генералния адвокат г‑н Poares Maduro по дело Arcelor Atlantique et Lorraine и др., точка 157 по-горе, точка 57).
171. Следователно правното основание за неправомерност, изведено от достатъчно сериозно нарушение на принципа на равно третиране, трябва да се отхвърли в неговата цялост като неоснователно.
Г – По наличието на достатъчно сериозно нарушение на свободата на установяване
1. Доводи на страните
172. Жалбоподателят поддържа, че спорните разпоредби засягат сериозно неговата свобода на установяване по смисъла на член 43, първа алинея ЕО.
173. Забраната за ограничаване на свободата на установяване не се прилагала само по отношение на държавните мерки, а като правен принцип обвързвала също и Общността. Действително членове 39 ЕОи 43 ЕО целели прилагането на основния принцип, закрепен в член 3, параграф 1, буква в) ЕО, по силата на който за целите, изложени в член 2 ЕО, действията на Общността включват премахването на пречките пред свободното движение на хора и на услуги между държавите членки. Освен това общностните институции също били длъжни да зачитат свободата в търговията, основен принцип на общия пазар, от който произтича свободата на установяване. Според жалбоподателя член 43 гарантира, че предприятията могат свободно, с оглед на икономически критерии, да избират мястото на тяхното производство на територията на общия пазар. Въз основа на тази основна свобода било забранено също създаването на препятствия в държавата членка по произход, целящи да попречат на делокализацията на предприятията в друга държава членка, за да не бъдат изпразнени от съдържание гарантираните с член 43 ЕО основни права.
174. Спорните разпоредби обаче нарушавали правото на жалбоподателя да прехвърли производството си от една по-малко рентабилна инсталация в една държава членка към по-рентабилна инсталация в друга държава членка, тъй като не гарантирали съвпадащо по време прехвърляне на квотите, разпределени на производствената мощност, която трябвало да бъде закрита и прехвърлена (вж. точка 149 и сл. по-горе). Така, без да е налице обективно оправдание в това отношение, жалбоподателят трябвало да продължи да експлоатира по-малко рентабилни производствени мощности с единствената цел да не изгуби тези квоти. Това ограничаване на неговата свобода на установяване било несъразмерно с оглед на това, че обжалваната директива била неподходяща за постигането на преследваната цел за опазване на околната среда (вж. точка 149 по-горе) и с оглед на основното значение на упражняването на свободата на установяване за реализирането на вътрешния пазар.
175. Парламентът и Съветът искат това правно основание да се отхвърли.
2. Съображения на Общия съд
176. С настоящото правно основание жалбоподателят по същество цели да изтъкне, че в светлината на свободата на установяване по смисъла на член 43 ЕО във връзка с член 3, параграф 1, буква в) ЕО широкото право на преценка на общностния законодател на основание членове 174 ЕО и 175 ЕО (вж. точка 143 по-горе) е ограничено до такава степен, че той не е могъл правомерно да се откаже да уреди сам в рамките на обжалваната директива, която е приета по силата на член 175, параграф 1 ЕО, проблематиката на свободното трансгранично прехвърляне на емисионни квоти в рамките на една група предприятия, и вместо това да остави на държавите членки широки възможности за избор при транспонирането на посочената директива, което да доведе до приемането на разминаващи се национални норми, които биха могли да издигнат незаконни пречки пред свободата на установяване.
177. В това отношение следва да се отбележи, че от установената съдебна практика следва, че общностните институции също както държавите членки трябва да зачитат основните свободи като свободата на установяване, които служат за достигане на основните цели на Общността, по-конкретно тази за установяване на вътрешния пазар, прогласена в член 3, параграф 1, буква в) ЕО (вж. в този смисъл Решение на Съда от 29 февруари 1984 г. по дело Rewe-Zentrale, 37/83, Recueil, стp. 1229, точка 18).
178. От това общо задължение обаче не следва, че общностният законодател трябва да регулира съответната материя по такъв начин, че общностното законодателство, по-конкретно когато то приема формата на директива по смисъла на член 249, трета алинея ЕО, да дава изчерпателно и окончателно разрешение на някои повдигнати проблеми в светлината на осъществяването на вътрешния пазар или че то трябва да осъществява пълна хармонизация на националните законодателства, за да премахне всяка мислима пречка за търговията в Общността. Когато общностният законодател е призван да реструктурира или да създава комплексна схема като схемата за търговия с квоти, той може да използва поетапен подход (вж. в този смисъл Решение по дело Arcelor Atlantique et Lorraine и др., точка 42 по-горе, точка 57) и да осъществи само постепенна хармонизация на съответните национални законодателства, като се има предвид, че прилагането на такива мерки обикновено е трудно, тъй като то предполага изготвянето от страна на компетентните общностни институции, въз основа на различни и сложни национални разпоредби, на общи норми, съобразени с определените в Договора за ЕО цели и по отношение на които има съгласие на квалифицирано мнозинство на членовете на Съвета (вж. в този смисъл Решение на Съда по дело Rewe-Zentrale, точка 177 по-горе, точка 20; Решение от 18 април 1991 г. по дело Assurances du crédit/Съвет и Комисия, C‑63/89, Recueil, стp. I‑1799, точка 11, Решение от 13 май 1997 г. по дело Германия/Парламент и Съвет, C‑233/94, Recueil, стp. I‑2405, точка 43, Решение от 17 юни 1999 г. по дело Socridis, C‑166/98, Recueil, стp. I‑3791, точка 26 и Решение от 13 юли 2006 г. по дело Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) и Sadja, C‑221/05, Recueil, стp. I‑6869, точка 26). Същото важи и за общностната правна уредба относно опазването на околната среда по силата на членове 174 ЕО и 175 ЕО.
179. Следва освен това да се припомни, от една страна, че по силата на член 249, трета алинея ЕО директивата обвързва всяка държава членка адресат само относно резултата, който трябва да бъде постигнат, като оставя на националните органи правомощия относно формата и средствата, което логически предполага необходима свобода на преценка на тази държава за определяне на мерките за транспониране (вж. в този смисъл Решение на Съда от 29 януари 2008 г. по дело Promusicae, C‑275/06, Сборник, стp. I‑271, точка 67), и от друга страна, че съображение 30 от обжалваната директива се позовава на прогласения в член 5, втора алинея ЕО принцип на субсидиарността. По силата на този принцип в областите, които не са от нейната изключителна компетентност, Общността предприема действия само ако и доколкото целите на предлаганото действие не могат да бъдат достатъчно добре постигнати от държавите членки и поради обхвата или последиците на предлаганото действие могат да бъдат по-успешно осъществени от Общността. От членове 174 ЕО—176 ЕО следва обаче, че в областта на опазването на околната среда правомощията на Общността и на държавите членки са споделени. При това положение общностната правна уредба в тази област не предвижда пълна хармонизация и член 176 ЕО предвижда възможността за държавите членки да приемат засилени мерки за опазване на околната среда, тъй като те са подчинени единствено на условието да бъдат съвместими с Договора за ЕО и да бъдат съобщени на Комисията (вж. в този смисъл Решение на Съда от 14 април 2005 г. по дело Deponiezweckverband Eiterköpfe, C‑6/03, Recueil, стp. I‑2753, точка 27 и цитираната съдебна практика).
180. В съответствие с тези принципи обжалваната директива не предвижда пълна хармонизация на общностно равнище на условията, които са в основата на установяването и функционирането на схемата за търговия с квоти. Действително, при условие че бъдат спазени разпоредбите на Договора за ЕО, държавите членки имат широка свобода на преценка относно прилагането на тази схема, по-конкретно в рамките на изработването на НРП, и на техните самостоятелни решения за разпределяне на емисионни квоти на основание член 9, параграф 1 и на член 11, параграф 1 от обжалваната директива (Решение по дело Германия/Комисия, точка 114 по-горе, точки 102—106). Следователно самият факт, че общностният законодател е оставил открит конкретен въпрос, попадащ в приложното поле на обжалваната директива и на една основна свобода, по начин, по който държавите членки да бъдат тези, които трябва да уредят този въпрос, упражнявайки правото си на преценка, разбира се, в съответствие с по-висшите норми на общностното право, не може сам по себе си да обоснове квалифицирането на този пропуск като противоречащ на разпоредбите на Договора за ЕО (вж. в този смисъл заключението на генералния адвокат Jacobs по повод Решение на Съда от 9 октомври 2001 г. по дело Нидерландия/Парламент и Съвет (C‑377/98, Recueil, стp. I‑7079, І‑7084) (точки 87 и 88). Това важи в още по-голяма степен с оглед на обстоятелството, че държавите членки по силата на задължението си за лоялно сътрудничество на основание член 10 ЕО следва да гарантират ефективността на директивите (вж. в този смисъл Решение на Съда от 8 септември 2005 г. по дело Yonemoto, C‑40/04, Recueil, стp. I‑7755, точка 58), което предполага също, че те трябва да тълкуват вътрешното право в светлината на целите и на принципите, които са в основата на съответната директива (вж. относно принципа на тълкуване в светлината на дадена директива Решение на Съда от 5 юли 2007 г. по дело Kofoed, C‑321/05, Сборник, стp. I‑5795, точка 45).
181. Освен това както общностният законодател, когато приема директива, така и държавите членки, когато транспонират посочената директива в националното право, са длъжни да следят за спазването на общите принципи на общностното право. Така според трайно установената съдебна практика изискванията, произтичащи от защитата на признатите в общностния правен ред основни принципи, между които са основните права, обвързват и държавите членки, когато въвеждат общностните разпоредби, и следователно те са длъжни, доколкото е възможно, да прилагат тези разпоредби по начин, който не противоречи на посочените изисквания (вж. Решение на Съда от 27 юни 2006 г. по дело Парламент/Съвет, C‑540/03, Recueil, стp. I‑5769, точка 105 и цитираната съдебна практика, вж. също в този смисъл Решение на Съда от 6 ноември 2003 г. по дело Lindqvist, C‑101/01, Recueil, стp. I‑12971, точки 84—87).
182. Общият съд смята, че тези принципи се прилагат по аналогия по отношение на основните свободи в Договора за ЕО. Действително обжалваната директива, и по-конкретно член 9, параграф 1 от нея и член 11, параграф 1 от нея оставят на държавите членки свобода на преценка, като тя по принцип е достатъчно голяма, за да даде възможност те да приложат правилата на съответната директива в смисъл, който съответства на изискванията, произтичащи от защитата на основните права и на основните свободи от Договора за ЕО. Освен това, тъй като прилагането на обжалваната директива подлежи на контрола на националните юрисдикции, тези юрисдикции следва да отправят до Съда преюдициално запитване при посочените в член 234 ЕО условия, в случай че срещнат трудности във връзка с тълкуването или с действителността на тази директива (вж. в този смисъл и по аналогия Решение по дело Парламент/Съвет, точка 181 по-горе, точки 104 и 106).
183. Следователно институциите и юрисдикциите на държавите членки са длъжни не само да тълкуват националното си право по начин, който съответства на обжалваната директива, но и да не допускат да се основават на тълкуване на същата, което би влязло в конфликт с основните права, защитавани от общностния правен ред, с останалите основни принципи на общностното право или с основните свободи в Договора за ЕО като свободата на установяване (вж. в този смисъл и по аналогия Решение на Съда по дело Lindqvist, точка 181 по-горе, точка 87, Решение от 26 юни 2007 г. по дело Ordre des barreaux francophones et germanophone и др., C‑305/05, Сборник, стp. I‑5305, точка 28 и Решение по дело Promusicae, точка 179 по-горе, точка 68).
184. От всички изложени по-горе съображения следва, че общностният законодател не може да бъде упрекван за това, че не е дал изчерпателно и окончателно разрешение в рамките на една директива на проблематика, попадаща в приложното поле на свободата на установяване, след като тази директива оставя на държавите членки свобода на преценка, която им позволява да зачитат изцяло разпоредбите на Договора за ЕО и общите принципи на общностното право.
185. В настоящия случай Общият съд счита, че е уместно с оглед на изложените по-горе съображения да изследва дали обжалваната директива може да бъде тълкувана и транспонирана от държавите членки в съответствие със свободата на установяване по смисъла на член 43 ЕО (вж. в този смисъл Решение на Съда от 20 май 2003 г. по дело Österreichischer Rundfunk и др., C‑465/00, C‑138/01 и C‑139/01, Recueil, стp. I‑4989, точки 68 и 91 и Решение от 29 април 2004 г. по дело Orfanopoulos, C‑482/01 и C‑493/01, Recueil, стp. I‑5257, точки 109 и 110).
186. Както изтъква жалбоподателят, обжалваната директива не съдържа конкретна норма, предоставяща на операторите на инсталации, подчинени на схемата за търговия с квоти, възможността да прехвърлят количествата квоти, разпределени на дадена инсталация, след нейното закриване на друга инсталация, намираща се в друга държава членка и принадлежаща на същата група от предприятия.
187. От член 12, параграф 1 във връзка с член 3, букви а) и ж) от обжалваната директива обаче следва, че „[д]ържавите членки осигуряват възможност за прехвърляне на квоти между физически и юридически] лица в рамките на Общността“. Освен това чле н 12, параграф 2 от обжалваната директива изисква „[д]ържавите членки [да] осигуряват квотите, издадени от компетентен орган в друга държава членка, да се признават с цел изпълнение на задълженията на оператора [за връщане на неизползвани квоти] съгласно параграф 3“ от същия член. От това следва, от една страна, че в съответствие с посочената в съображение 5 от обжалваната директива, което обявява създаването на „ефикасен европейски пазар за търговия с квоти за емисии на парникови газове“, създаденият с обжалваната директива пазар има общностни измерения, и от друга страна, че този пазар се основава на принципа на свободно трансгранично прехвърляне на емисионни квоти между физически и юридически лица.
188. Действително при липсата на свободно трансгранично прехвърляне на емисионни квоти по смисъла на член 12, параграфи 2 и 3 във връзка с член 3, буква а) от обжалваната директива, постигането на ефективност и добри резултати от схемата за търговия с квоти по смисъла на член 1 от обжалваната директива би се оказало много затруднено. Именно по тази причина член 12, параграф 2 от обжалваната директива налага на държавите членки общото задължение да „осигурят“ постигането на ефективност на тази свобода в рамките на съответното национално законодателство. Обратно, трябва да се приеме, че обжалваната директива не предвижда ограничения относно трансграничното прехвърляне на квоти между юридически лица от една и съща група предприятия, независимо от тяхното стопанско и/или уставно седалище във вътрешния пазар. В светлината на посочените по-горе разпоредби от обжалваната директива при това положение не би могло да се заключи, че тя съдържа неправомерно ограничаване на основните свободи от Договора за ЕО, включително свободата на установяване, или че тя подтиква държавите членки да не зачитат тези свободи.
189. Напротив, както посочва самият жалбоподател в писмените си изложения, произходът на повдигнатата от него проблематика е в частично различаващите се законодателства, приети от държавите членки с оглед транспонирането на обжалваната директива, без да може причината за този подход да се търси в някоя от нейните разпоредби, дори в спорните разпоредби. В това отношение следва да се припомни, че държавите членки са длъжни в рамките на оставената им от член 249, трета алинея ЕО свобода да подбират най-подходящите форми и средства за осигуряване на полезния ефект на директивите (Решение по дело Yonemoto, точка 180 по-горе, точка 58) и да прилагат националното право по начин, съответстващ на тези директиви и на основните свободи от Договора за ЕО като свободата на установяване (вж. в този смисъл и по аналогия Решение по дело Lindqvist, точка 181 по-горе, точка 87 и Решение по дело Promusicae, точка 179 по-горе, точка 68).
190. При това положение, без да е необходимо произнасяне по въпроса дали съответните национални законодателства, които са в основата на липсата на възможност за жалбоподателя да прехвърли свободно количества квоти между своите намиращи се в различни държави членки инсталации, са съобразени или не със свободата на установяване, на основание член 43 ЕО следва да се направи изводът, че причината за такова ограничение на тази свобода не може да се търси в обжалваната директива с единствения мотив, че тя не забранява изрично такава практика на държавите членки. В още по-малка степен общностният законодател може да се счита отговорен за явно и тежко нарушение в това отношение на пределите на своето право на преценка на основание член 174 ЕО във връзка с член 43 ЕО.
191. При тези условия не следва да се разглежда основателността на изтъкнатите от страните доводи относно евентуалната възможност за жалбоподателя да се ползва от националните норми, предвиждащи за всеки нов участник безплатен достъп до резервни квоти. Действително ако член 11, параграф 3 във връзка с критерий № 6 от приложение ІІІ към обжалваната директива изисква държавите членки да отчитат необходимостта от предоставяне на достъп до квоти на нови участници, създаването на такава резерва не е предвидено в обжалваната директива. Така общностният законодател не може да бъде обвиняван и за евентуалната недостатъчност на този достъп за компенсирането на загубите на квоти, свързани със закриването на инсталация.
192. Ето защо следва да се отхвърли като неоснователно правното основание за неправомерност, изведено от достатъчно сериозно нарушение на свободата на установяване.
Д – По съществуването на достатъчно сериозно нарушение на принципа на правна сигурност
1. Доводи на страните
193. Жалбоподателят поддържа, че спорните разпоредби нарушават принципа на правна сигурност. Общностното законодателство, включително директивите, трябва да бъде сигурно, ясно и точно, а неговото прилагане предвидимо за правните субекти, за да могат да се запознаят по недвусмислен начин със своите права и задължения и да действат съобразно с тях. Тези изисквания се налагат с особена строгост, когато става дума за правна уредба, която може да породи финансови последици.
194. Според жалбоподателя спорните разпоредби нарушават принципа на правна сигурност по две причини. От една страна, при липсата на предвидена в обжалваната директива горна граница или механизъм за контрол на цените на квотите жалбоподателят като „нетен купувач на квоти“ поради своята неспособност да намали емисиите на СО 2
бил принуден да купува квоти на „изцяло непредвидими цени“, определяни между 20 eur
и 60 eur
за квота (вж. точка 80 и сл. по-горе). От друга страна, обжалваната директива не съдържала разпоредба, която да гарантира прехвърлянето на квоти, първоначално предоставени на инсталация, която трябва да бъде закрита, на инсталация на същата група, намираща се в друга държава членка. Било изцяло в интерес на държавите членки да отнемат квотите, предоставени на инсталации, които трябва да бъдат закрити, като се вземе предвид, че тези закривания им позволявали да намалят допълнително емисиите си СО 2, за да постигнат целите си за намаляване на основание Решение 2002/358. Следващата от това правна несигурност пречела на жалбоподателя да планира действията си в дългосрочен план и да напредва в стратегията си за преструктуриране, състояща се в прехвърлянето на производството към най-рентабилните инсталации. Като се има предвид, че тази стратегия на намаляване била причината за съществуването на операцията по концентрация от 2001 г. (вж. точка 30 по-горе), обжалваната директива нарушавала също и принципа на защита на оправданите правни очаквания. В репликата си жалбоподателят уточнява, че всякакво дългосрочно планиране на инвестициите му и на стопанските му проекти е станало невъзможно именно поради измененията, на които ще бъдат подложени целите и мерките за намаляване на емисиите на различните държави членки. Тази несигурност се потвърждавала от същественото увеличение на цените на квотите СО 2 . Така между февруари 2005 г. и март 2006 г. цената на квотите СО 2 се увеличила с около 6 eur,
като достигнала повече от 26 eur. Освен това бъдещото разпределяне на емисионни квоти, по-конкретно за втория период на разпределяне и следващите го периоди, не могло да се предвиди.
195. Парламентът и Съветът искат това правно основание да се отхвърли.
2. Съображения на Общия съд
196. С настоящото правно основание жалбоподателят по същество излага, че спорните разпоредби не са достатъчно ясни и точни, доколкото те водят до значителни финансови последици за него, които биха го поставили в положение да не може да планира стопанските си решения. В това отношение общностният законодател трябвало да предвиди, от една страна, пределна стойност или механизъм за контрол на цените на емисионните квоти, и от друга страна, конкретна норма, гарантираща трансграничното прехвърляне на квоти между различните инсталации на една и съща група предприятия.
197. Доколкото жалбоподателят преповтаря в рамките на втората част доводите си относно твърдяното нарушение на свободата на установяване, от изложените по-горе в точки 176—192 съображения следва, че тези доводи не могат да бъдат възприети и по отношение на твърдяното достатъчно сериозно нарушение на принципа на правна сигурност. Ето защо, втората част от настоящото правно основание трябва да се отхвърли като неоснователна.
198. Що се отнася до първата част от настоящото правно основание, следва да се припомни, първо, съдебната практика, според която принципът на правна сигурност изисква по-конкретно правните норми да бъдат ясни, точни и предвидими, що се отнася до техните последици, особено когато могат да имат неблагоприятни последици за физическите лица и за предприятията (вж. в този смисъл Решение на Съда от 7 юни 2005 г. по дело VEMW и др., C‑17/03, Recueil, стp. I‑4983, точка 80 и цитираната съдебна практика).
199. В това отношение следва да се отбележи, че обжалваната директива не съдържа никаква разпоредба, регламентираща обхвата на финансовите последици, които могат да произтекат както от евентуалния недостиг на емисионни квоти, разпределени на една инсталация, така и от цената на тези квоти, като тази цена се определя изключително от механизмите на пазара, възникнал в резултат на установяването на схемата за търговия с квоти, която съгласно член 1 от обжалваната директива цели да „стимулира намаляването на емисиите на парникови газове по икономичен и икономически ефективен начин“. С оглед на съображенията в точки 178—184 по-горе общностният законодател не е бил длъжен да приема конкретни разпоредби в тази насока и да ограничава по този начин свободата на преценка на държавите членки относно транспонирането на обжалваната директива.
200. Обратно, общностна уредба на цената на квотите би могла да осуети главната цел на обжалваната директива, а именно, намаляването на емисиите парникови газове чрез ефикасна схема за търговия с квоти, в рамките на която цената на емисиите и на реализираните с цел тяхното намаляване инвестиции, се определя основно от пазарните механизми (съображение 5 от обжалваната директива). От това следва, че в случай на недостиг на квоти мотивирането на операторите да намалят или не своите емисии парникови газове е функция от комплексно икономическо решение, взето именно, от една страна, с оглед на цените на наличните емисионни квоти на пазара на търговията с квоти, и от друга страна, с оглед на разходите за евентуални мерки за намаляване на емисиите, които могат да имат за цел или да се намали производството, или да се инвестира в по-ефикасни средства за производство от гледна точка на енергийна ефективност (съображение 20 от обжалваната директива; вж. също в този смисъл Решение по дело Германия/Комисия, точка 114 по-горе, точка 132 и сл.).
201. В такава схема увеличаването на стойността на емисиите, а оттам и на цената на квотите, което зависи от редица икономически параметри, не може да бъде предварително регламентирано от общностния законодател под страх от намаляване, дори унищожаване на икономическите стимули, които формират основата на нейното функциониране и от намаляване по този начин на ефективността на схемата за търговия с квоти. Освен това установяването на такава схема, включително нейните икономически предпоставки, за нуждите на изпълнението на произтичащите от Протокола от Киото задължения, спада към широката свобода на преценка, с която разполага общностният законодател на основание член 174 ЕО (вж. точка 143 по-горе), и представлява само по себе си негов законен и подходящ избор, чиято основателност като такъв не е била оспорена от жалбоподателя.
202. Впрочем именно на основата на този законен избор общностният законодател е основал схемата за търговия с квоти на предпоставката, че в съответствие с член 9, параграф 1 и на член 11, параграф 1 от обжалваната директива държавите членки са тези, които трябва да определят въз основа на техните НРП и при упражняване на свободата на преценка, която им е оставена в това отношение, общото количество квоти за разпределение и индивидуалното издаване на тези квоти на намиращите се на тяхната територия инсталации (вж. в този смисъл Решение по дело Германия/Комисия, точка 114 по-горе, точки 102—106). Нещо повече, това решение подлежи само на ограничен предварителен контрол от страна на Комисията на основание член 9, параграф 3 от обжалваната директива, от гледна точка именно на критериите, посочени в приложение ІІІ към нея (Определение на Първоинстанционния съд от 30 април 2007 г. по дело EnBW Energie Baden-Württemberg/Комисия, T‑387/04, Сборник, стp. II‑1195, точка 104 и сл). При това положение различията между целите и мерките за намаляване на емисиите на различните държави членки, които са резултат на техните задължения по силата на Протокола от Киото, така както са отразени в плана за разпределяне на задълженията, предвиден в Решение 2002/358, а следователно и несигурността относно обема на общото количество и на индивидуалните количества квоти за разпределяне на различните промишлени сектори и на операторите, на основание на различните НРП, не се дължат на спорните разпоредби като такива.
203. Накрая, жалбоподателят не оспорва по конкретен начин яснотата и точността на другите спорни разпоредби, за да докаже, че той не е бил в състояние да установи недвусмислено произтичащите от тях свои права и задължения. Действително необходимостта от притежаване на разрешително за емисии на основание член 4 от обжалваната директива, задължението за връщане по смисъла на член 6, параграф 2, буква д) от нея във връзка с член 12, параграф 3, както и предвидените в член 16, параграфи 2—4 от посочената директива санкции, представляват достатъчно ясни, точни и предвидими разпоредби от гледна точка на техните последици, чийто действителен обхват зависи само от количеството на безплатните квоти, поставени на разположение на операторите или от цената на наличните квоти на пазара за търговия с тях. Що се отнася до този последен аспект обаче, следва да се припомни, че липсата на предвидимост на развитието на пазара на търговията с квоти представлява вътрешноприсъщ и неразделен елемент от икономическия механизъм, характеризиращ схемата за търговия с квоти, която е подчинена на класическите правила на предлагането и на търсенето, характеризиращи свободния и конкурентен пазар в съответствие с прогласените в член 1 във връзка със съображение 7 от обжалваната директива, както и в член 2 и в член 3, параграф 1, букви в) и ж) ЕО принципи. При това положение този аспект не може да се определи като противоречащ на принципа на правна сигурност, без да се засегнат самите икономически основи на схемата за търговия с квоти, така както са установени в обжалваната директива и в съответствие с разпоредбите на Договора за ЕО.
204. При тези условия липсата на конкретна норма в обжалваната директива, която да установява горна граница или механизъм за контрол на цената на квотите, не може да се определи като явно и сериозно нарушение на пределите на дискреционните правомощия на общностния законодател.
205. Следователно настоящото правно основание следва да се отхвърли като неоснователно.
206. От всички изложени по-горе съображения следва, че жалбоподателят не доказва, че като е приел обжалваната директива, общностният законодател е допуснал правонарушение, дори достатъчно сериозно нарушение на правна норма, имаща за предмет да му предостави права. От това следва, че искането за обезщетение трябва да се отхвърли, без да е необходимо произнасяне по другите условия, основаващи извъндоговорната отговорност на Общността, нито по повдигнатото от Съвета възражение за недопустимост относно някои приложения към репликата.
По съдебните разноски
207. По смисъла на член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като жалбоподателят е загубил делото, той следва да бъде осъден да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на Парламента и на Съвета.
208. Съгласно член 87, параграф 4, първа алинея от Процедурния правилник институциите, които са встъпили в делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Поради това Комисията, която е встъпила по делото в подкрепа на Парламента и на Съвета, понася собствените си съдебни разноски.
Диспозитив
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Осъжда Arcelor SA да понесе собствените си съдебни разноски и да заплати съдебните разноски на Европейския парламент и на Съвета на Европейския съюз.
3) Европейската комисия понася собствените си съдебни разноски.