Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL RIMVYDAS NORKUS
prezentate la 15 ianuarie 2026(1)
Cauza C‑560/24 [Besthame](i)
R.S.
împotriva
Minister for Justice
[cerere de decizie preliminară formulată de Court of Appeal (Curtea de Apel, Irlanda)]
„ Trimitere preliminară – Cetățenia Uniunii – Dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre – Directiva
2004/38/CE – Membri de familie ai cetățeanului Uniunii – Drept de ședere derivat – Naturalizare ulterioară a membrului de familie – Articolul
35 – Fraudă sau abuz de drept și/sau căsătorie de conveniență ”
I.      Introducere
1.        Problema de drept pe care o ridică prezenta trimitere preliminară este următoarea: autoritățile competente ale unui stat membru pot să investigheze și, dacă este cazul, să stabilească sau să concluzioneze că o persoană care a beneficiat în trecut de un drept de ședere derivat în calitate de membru de familie al unui cetățean al Uniunii, în temeiul Directivei 2004/38/CE(2), a săvârșit un abuz de drept sau o fraudă, chiar și atunci când această persoană a dobândit între timp cetățenia acestui stat membru și, prin urmare, șederea sa în statul membru respectiv nu se mai întemeiază pe această directivă?
2.        Această întrebare este adresată de Court of Appeal (Curtea de Apel, Irlanda) în cadrul unui litigiu între R.S. (denumit în continuare „reclamantul din litigiul principal”), un resortisant irlandez naturalizat, pe de o parte, și Minister for Justice (ministrul justiției, Irlanda, denumit în continuare „Minister for Justice”), pe de altă parte, în legătură cu constatarea, efectuată de acesta din urmă, potrivit căreia, înainte de dobândirea cetățeniei irlandeze, reclamantul din litigiul principal, la acel moment resortisant al unei țări terțe, a încheiat o căsătorie de conveniență cu un cetățean al Uniunii sau a oferit informații eronate sau înșelătoare în scopul obținerii unui permis de ședere de membru de familie al unui cetățean al Uniunii.
3.        Examinarea întrebării va determina Curtea să interpreteze, pentru a doua oară, articolul 35 din Directiva 2004/38. Deși Curtea a evocat deja abuzul de drept sau frauda printre altele în jurisprudența sa în materie de liberă circulație a persoanelor(3), prima trimitere preliminară în interpretarea acestui articol este cea care a condus la pronunțarea Hotărârii McCarthy ș.a.(4). În această hotărâre, Curtea a statuat că un stat membru nu poate condiționa dreptul de intrare al unui resortisant al unui stat terț de obținerea prealabilă a unei vize atunci când acesta este titularul unui permis de ședere de membru de familie al unui cetățean al Uniunii. Ea a precizat că articolul menționat nu admite măsuri care, urmărind un scop de prevenție generală, îi împiedică pe membrii de familie să intre fără viză pe teritoriul unui stat(5).
4.        În schimb, prezenta cauză oferă Curții ocazia de a se pronunța cu privire la interpretarea articolului
35 din Directiva 2004/38 dintr‑o perspectivă diferită. Interpretarea solicitată de instanța de trimitere nu privește un abuz de drept care trebuie stabilit ca atare, ci vocația acestei directive de a‑l stabili, precum și consecințele juridice care trebuie desprinse ca urmare a constatării existenței acestui abuz, săvârșit în trecut și stabilit în mod definitiv de autoritățile competente ale unui stat membru. Astfel, în cauza principală, instanța de trimitere a reținut existența unei căsătorii de conveniență, această calificare a căsătoriei nefiind, așadar, în discuție în această cauză.
5.        În acest context, instanța de trimitere are îndoieli cu privire la aspectul dacă articolul
35 din Directiva 2004/38 este aplicabil atunci când persoana în cauză nu mai este „destinatar”, în sensul directivei menționate, în statul membru gazdă al drepturilor conferite prin aceasta și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă dispoziția respectivă permite autorităților competente să investigheze existența unei căsătorii de conveniență și să constate existența acesteia, fără a deduce alte consecințe juridice imediate.
6.        În prezentele concluzii, vom propune printre altele Curții să considere că situația în care persoana în cauză nu mai este „destinatar”, în temeiul Directivei 2004/38, intră în domeniul de aplicare al acesteia.
II.    Cadrul juridic
A.      Dreptul Uniunii
7.        În cadrul prezentelor concluzii, vom face trimitere la considerentele (25) și (28) ale Directivei 2004/38, precum și la articolul
2 punctul 1 și punctul 2 litera (a), articolul
3 alineatul
(1), articolul
15 alineatele (1) și (3), articolul
30 alineatele (1) și (3), articolul
31 alineatele (1) și (3), articolul
35 și articolul
36 din această directivă.
B.      Dreptul irlandez
8.        Directiva 2004/38 a fost transpusă în dreptul irlandez prin European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 (S.I. No 548 of 2015) [Regulamentul din 2015 privind libera circulație a persoanelor în Comunitățile Europene (S.I. nr. 548 din 2015), în versiunea sa aplicabilă litigiului principal (denumit în continuare „Regulamentul din 2015”).
9.        Articolul
27 din Regulamentul din 2015, intitulat „Încetarea drepturilor”, prevede la alineatele (1), (2) și (4):
„(1)      Ministrul poate revoca, poate refuza să adopte sau poate refuza să acorde, după caz, oricare dintre următoarele, în cazul în care decide, în conformitate cu prezentul articol, că dreptul sau statutul respectiv, după caz, este revendicat în temeiul unei fraude sau al unui abuz de drept: […]
(b)      un permis de ședere […]
(2)      În cazul în care ministrul suspectează, din motive întemeiate, că un drept sau un statut legat de tratamentul ca membru de familie autorizat conferit prin prezentul regulament este revendicat sau a fost obținut în temeiul unei fraude sau al unui abuz de drept, ministrul are dreptul de a efectua cercetările și de a obține informațiile necesare în mod rezonabil pentru a investiga cazul.
[…]
(4)      În prezentul articol, «abuzul de drept» include o căsătorie de conveniență […]”
10.      Articolul 28 din acest regulament, intitulat „Căsătoria de conveniență”, prevede:
„(1)      Atunci când ia o decizie cu privire la orice aspect relevant pentru prezentul regulament, ministrul poate să nu ia în considerare o anumită căsătorie ca factor care influențează decizia respectivă în cazul în care acesta consideră sau stabilește că respectiva căsătorie este o căsătorie de conveniență.
(2)      În cazul în care ministrul, luând în considerare o căsătorie în scopul stabilirii oricărui aspect relevant în cadrul prezentului regulament, are motive întemeiate să considere că respectiva căsătorie este o căsătorie de conveniență, el poate trimite părților la căsătorie o notificare prin care să solicite persoanelor în cauză să furnizeze, în termenul specificat în notificarea respectivă, informații care sunt în mod rezonabil necesare, fie în scris, fie personal, pentru a convinge ministrul că respectiva căsătorie nu este o căsătorie de conveniență.”
III. Situația de fapt din litigiul principal, întrebarea preliminară și procedura în fața Curții
11.      R.S., născut într‑o
țară terță, a intrat în Irlanda în cursul anului 2002, fiind titular al unui permis de ședere pentru studenți. În cursul anului 2010, cu șaisprezece zile înainte de expirarea acestui permis de ședere, R.S., la acel moment resortisant al unei țări terțe, s‑a căsătorit cu un cetățean al Uniunii care își exercitase dreptul de circulație și de ședere în Irlanda. Ulterior, acestuia i s‑a eliberat un permis de ședere pe o perioadă de cinci ani în calitate de membru de familie al unui cetățean al Uniunii.
12.      În anul 2015, R.S. a dobândit cetățenia irlandeză. De atunci, șederea sa în Irlanda se întemeiază pe această cetățenie. În anul 2018, R.S. și soția sa au divorțat. În cursul anului 2019, o resortisantă a unei țări terțe a depus o cerere de ședere în Irlanda pentru motivul că era mama unui copil, cetățean irlandez, al cărui tată biologic era R.S. Această cerere a condus la o anchetă pentru a se stabili dacă căsătoria încheiată în anul 2010 era o căsătorie de conveniență.
13.      Printr‑o decizie din 18 decembrie 2019, Minister for Justice a „revocat” permisul de ședere eliberat în anul 2010 pentru motivul că, în susținerea cererii sale de permis de ședere, R.S. prezentase documente înșelătoare, iar căsătoria încheiată în anul 2010 fusese o căsătorie de conveniență. În urma unei cereri de reexaminare formulate de R.S., această decizie a fost confirmată printr‑o decizie din 8 septembrie 2020.
14.      La 1 februarie 2022, Minister for Justice a adoptat însă o nouă decizie în urma unei corespondențe cu avocații lui R.S. Prin această decizie, el a revocat decizia din 8 septembrie 2020, a anulat decizia din 18 decembrie 2019 și a constatat că R.S. prezentase documente sau informații false sau înșelătoare și încheiase o căsătorie de conveniență în vederea obținerii unui statut sau a unui drept pe care nu l‑ar fi putut pretinde altfel în temeiul Directivei 2004/38. Ministrul a apreciat că „orice drept sau statut conferit în temeiul [acestei] directive ca urmare a căsătoriei [menționate] se consideră retras de la bun început”.
15.      R.S. a sesizat High Court (Înalta Curte, Irlanda) cu o acțiune în anularea (certiorari) a celor trei decizii din 8 septembrie 2020, 13 februarie 2020 și 1 februarie 2022 pentru motivul că Minister for Justice a acționat ultra vires. Astfel, în calitate de cetățean irlandez, R.S. nu ar mai intra sub incidența niciunei dispoziții din Regulamentul din 2015 sau din Directiva 2004/38, care nu puteau, prin urmare, să abiliteze Minister for Justice să adopte deciziile respective. Această acțiune a fost respinsă de High Court (Înalta Curte) printr‑o hotărâre din 18 mai 2023.
16.      R.S. a sesizat atunci Court of Appeal (Curtea de Apel), instanța de trimitere.
17.      Această instanță precizează de la bun început că decizia din 1 februarie 2022 trebuie înțeleasă în sensul că nu implică revocarea sau refuzul unui drept de ședere, ci conține o „apreciere”, o „constatare” sau o „concluzie” cu privire la o situație anterioară sau la comportamentul anterior al lui R.S. Ea adaugă că decizia respectivă lasă să se înțeleagă că această apreciere sau constatare poate fi avută în vedere în contextul ulterior al unei reevaluări a statutului de cetățean irlandez al lui R.S., recunoscând totodată că orice reevaluare ulterioară ar ține seama de toate circumstanțele și de drepturile fundamentale ale acestuia. În ceea ce privește reevaluarea cetățeniei irlandeze a lui R.S., instanța menționată precizează că, în urma unor decizii recente ale Supreme Court (Curtea Supremă, Irlanda), nicio procedură constituțională nu permite în prezent efectuarea unei anchete în vederea revocării acestei cetățenii.
18.      Ținând seama de argumentele prezentate în fața sa, instanța de trimitere ridică, în primul rând, problema domeniului de aplicare al Directivei 2004/38 și în special al articolului
35 din aceasta.
19.      În acest sens, deși constată diferențele dintre împrejurările prezentei cauze și cele ale cauzei în care s‑a pronunțat Hotărârea Lounes(6), instanța de trimitere apreciază că este posibil să se deducă din această hotărâre că Directiva 2004/38 încetează să se aplice unui resortisant al unei țări terțe, membru de familie al unui cetățean al Uniunii, atunci când acest resortisant dobândește cetățenia statului membru gazdă și nu mai corespunde, ca urmare a acestui fapt, definiției noțiunii de „destinatar”, în sensul articolului
3 alineatul
(1) din această directivă. În aceste condiții, în Hotărârea Chenchooliah(7), Curtea ar fi statuat că directiva se aplica unei decizii de îndepărtare adoptate împotriva unui resortisant al unei țări terțe care a locuit în statul membru gazdă în calitate de membru de familie al unui cetățean al Uniunii, chiar dacă acest resortisant al unei țări terțe nu mai era un „destinatar”, în sensul articolului
3 alineatul
(1) din aceeași directivă.
20.      Instanța de trimitere ridică problema dacă, prin analogie, Directiva 2004/38 continuă să reglementeze situația în care autoritatea competentă a unui stat membru urmărește să stabilească dacă o persoană a obținut inițial prin abuz de drept sau fraudă beneficiul unui drept de ședere întemeiat pe această directivă, într‑un moment în care persoana respectivă nu mai este un „destinatar”, în sensul articolului
3 alineatul
(1) din directiva menționată.
21.      În al doilea rând, instanța de trimitere constată că articolul
27 alineatele (1) și (2) din Regulamentul din 2015 abilitează Minister for Justice, pe de o parte, să revoce, să refuze să adopte sau să refuze să acorde un permis de ședere solicitat pe baza unei fraude sau a unui abuz de drept și, pe de altă parte, să investigheze frauda sau abuzul suspectat. Deși revocarea nu ar putea avea efect retroactiv, ancheta ar putea viza atât cererile de permis de ședere actuale sau în curs, cât și permisele de ședere obținute în trecut. Totuși, s‑ar ridica problema dacă competența de investigare se poate exercita în mod autonom, în afara oricărei acțiuni concrete precum revocarea sau refuzul unui drept de ședere, o urmărire penală, o procedură de expulzare sau o procedură de revocare a cetățeniei irlandeze.
22.      În opinia instanței de trimitere, o astfel de competență autonomă ar putea fi cuprinsă implicit în articolul
27 alineatul
(2) din Regulamentul din 2015. Ea ar putea fi justificată având în vedere finalitatea și contextul acestui regulament în ansamblul său, inclusiv regimul cetățeniei Uniunii, care impune existența unui sistem solid de prevenire, detectare și eradicare a fraudei și a abuzului de drept. Pentru a putea efectua, dacă este cazul, o interpretare a articolului
27 alineatul
(2) din regulament conformă cu dreptul Uniunii, această instanță apreciază că este necesar să se stabilească dacă Directiva 2004/38 se aplică unui resortisant naturalizat al unui stat membru numai în măsura în care această directivă autorizează statul membru respectiv să investigheze o căsătorie de conveniență încheiată într‑un moment în care acest resortisant beneficia de un drept de ședere în statul membru menționat în temeiul directivei.
23.      În aceste împrejurări, Court of Appeal (Curtea de Apel) a hotărât, prin hotărârea din 2 iulie 2024, primită la grefa Curții la 19 august 2024, să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Directiva 2004/38 […] se aplică unei persoane care a beneficiat anterior de un drept de ședere derivat într‑un stat membru în temeiul calității sale de soț al unui resortisant al Uniunii, care își exercita drepturile conferite de tratat în statul gazdă, dar care a devenit recent cetățean al statului gazdă și nu mai beneficiază de niciun drept derivat în statul gazdă în temeiul directivei, iar aceasta în scopul exclusiv de a investiga și (dacă este cazul) de a stabili sau de a trage concluzia că persoana respectivă a comis în trecut o fraudă sau un abuz de drept și/sau a încheiat o căsătorie de conveniență în sensul articolului 35 din directivă pentru a obține un beneficiu în temeiul directivei?”
24.      R.S., Minister of Justice, guvernul irlandez, guvernul german, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise. În ședința din 15 octombrie 2025, au fost prezentate observații orale în numele lui R.S., al Irlandei, al guvernului german și al Comisiei.
IV.    Analiză
25.      Prin intermediul întrebării sale unice, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul
35 din Directiva 2004/38 trebuie interpretat în sensul că permite autorităților naționale competente să investigheze și, dacă este cazul, să stabilească sau să concluzioneze că o persoană care a beneficiat anterior de un drept derivat de liberă circulație în temeiul acestei directive a săvârșit o fraudă sau un abuz de drept atunci când șederea acestei persoane în statul membru în cauză nu se mai întemeiază pe directivă, inclusiv atunci când ea a dobândit, între timp, cetățenia acestui stat membru(8).
26.      În observațiile lor scrise și orale, părțile din litigiul principal și persoanele interesate au opinii divergente cu privire la interpretarea articolului
35 din Directiva 2004/38.
27.      În general, reclamantul din litigiul principal și guvernul german au îndoieli că această directivă are vocația de a se aplica unei persoane care a beneficiat într‑un stat membru, în calitate de resortisant al unei țări terțe, de un drept de ședere derivat în calitate de soț al unui cetățean migrant al Uniunii, atunci când această persoană a dobândit, între timp, cetățenia statului membru gazdă. Astfel, aceștia consideră în esență că o asemenea persoană nu ar mai intra sub incidența noțiunii de „destinatar”, în sensul articolului
3 alineatul
(1) din directivă, așa încât aceasta nu i‑ar mai fi aplicabilă. În special, potrivit guvernului german, stabilirea existenței unui abuz de drept sau a unei fraude ar intra sub incidența dreptului național. În consecință, ei propun să se răspundă negativ la întrebarea adresată de instanța de trimitere. Minister for Justice și guvernul irlandez, precum și Comisia susțin, în schimb, că articolul
35 din Directiva 2004/38 este aplicabil în speță. Aceștia subliniază în unanimitate, printre altele, că această dispoziție ar constitui o expresie a principiului general al interzicerii abuzului de drept. Prin urmare, ei propun să se răspundă afirmativ la întrebarea preliminară.
28.      Pentru a răspunde la întrebările instanței de trimitere, vom începe analiza noastră cu câteva considerații generale (secțiunea A). Vom continua prin a înlătura orice îndoială cu privire la vocația Directivei 2004/38 și în special a articolului
35 din aceasta de a se aplica situației în discuție în litigiul principal (secțiunea B) și vom încheia prin a examina întinderea competențelor pe care această dispoziție le conferă statelor membre (secțiunea C).
A.      Câteva considerații generale cu privire la vocația Directivei 2004/38 de a se aplica
29.      Vom aminti de la bun că din considerentele (3) și (4) ale Directivei 2004/38 reiese că aceasta din urmă urmărește să faciliteze exercitarea dreptului fundamental și individual la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre care este conferit în mod direct cetățenilor Uniunii prin articolul 21 alineatul (1) TFUE și că directiva menționată are printre altele ca obiect consolidarea dreptului menționat(9). Considerentul (5) al Directivei 2004/38 subliniază că, pentru a se putea exercita în condiții obiective de demnitate, dreptul menționat ar trebui să fie acordat și membrilor familiilor acestor cetățeni, indiferent de cetățenie(10). Însă, în conformitate cu jurisprudența constantă a Curții, această directivă nu acordă niciun drept autonom membrilor familiei unui cetățean al Uniunii care sunt resortisanți ai unui stat terț. Astfel, eventualele drepturi conferite acestor resortisanți în temeiul directivei menționate sunt derivate din cele de care beneficiază cetățeanul Uniunii în cauză ca urmare a exercitării libertății sale de circulație(11). Astfel, Curtea a amintit în repetate rânduri că, în temeiul articolului 3 alineatul (1) din Directiva 2004/38, intră în domeniul său de aplicare și sunt destinatari ai drepturilor conferite de ea cetățenii Uniunii care se deplasează sau au reședința într‑un „stat membru, altul decât cel [ai cărui resortisanți sunt]”, precum și membrii familiei lor, conform definiției de la articolul 2 punctul 2 din această directivă, care îi însoțesc sau li se alătură(12).
30.      În speță, ținând seama de faptul că, în urma căsătoriei sale în anul 2010 cu o resortisantă a unui stat membru cu reședința în Irlanda, reclamantul din litigiul principal a locuit în acest stat membru în calitate de soț al unui cetățean al Uniunii care și‑a exercitat libertatea de circulație și de ședere într‑un alt stat membru decât cel a cărui cetățenie o deține, este cert că el beneficia de un drept de ședere derivat, în temeiul Directivei 2004/38, și intra în domeniul de aplicare al acesteia. Însă, din decizia de trimitere reiese că, în anul 2015, el a dobândit cetățenia irlandeză și, ca urmare a acestui fapt, locuiește din acel moment în Irlanda în calitate de resortisant irlandez. Câțiva ani mai târziu, în anul 2018, soții au divorțat. Prin urmare, este evident că, din moment ce această directivă reglementează numai condițiile de intrare și de ședere a unui cetățean al Uniunii și a membrilor familiei sale în statul membru gazdă, reclamantul din litigiul principal nu mai corespunde definiției „destinatarului” directivei menționate, în sensul articolului
3 alineatul
(1) din aceasta(13).
31.      Rezultă că, la momentul la care a dobândit drepturile conferite prin Directiva 2004/38 și în perioada care a făcut obiectul anchetei referitoare la existența unei căsătorii de conveniență, și anume între anul 2010 și anul 2015, reclamantul din litigiul principal avea calitatea de destinatar al acestei directive(14), fiind soț al unui cetățean al Uniunii care și‑a exercitat libertatea de circulație deplasându‑se și având reședința într‑un stat membru, altul decât cel al cărui resortisant era. În schimb, ca urmare a naturalizării sale de către Irlanda în cursul anului 2015(15), regimul său juridic s‑a schimbat atât în raport cu dreptul național, cât și cu directiva, astfel încât, în aplicarea Hotărârii Lounes(16), la momentul deschiderii acestei anchete, în anul 2019, aceeași directivă nu mai avea vocația de a reglementa șederea sa în acest stat membru(17).
32.      Prin urmare, trebuie să se considere că, din moment ce reclamantul din litigiul principal nu mai este „destinatar” al drepturilor derivate de intrare și de ședere în statul membru gazdă, în sensul articolului
3 alineatul
(1) din Directiva 2004/38, această directivă nu se aplică?
33.      Considerăm că nu.
34.      Astfel cum vom demonstra în continuare, pierderea calității de destinatar, în sensul articolului
3 alineatul
(1) din Directiva 2004/38, nu presupune că această directivă nu se mai aplică atunci când, precum în speță, autoritățile naționale competente constată existența unui abuz sau a unei fraude privind normele prevăzute de aceasta săvârșite în momentul în care reclamantul din litigiul principal avea statutul de destinatar. În această privință, trebuie să se observe că Curtea a avut grijă să facă distincție între domeniul de aplicare al directivei menționate și calitatea de destinatar, în temeiul acestei dispoziții(18). Rezultă, în opinia noastră, că, deși cetățenii Uniunii și membrii familiilor lor care exercită drepturile conferite prin Directiva 2004/38 intră în domeniul de aplicare al acesteia și sunt destinatari ai acesteia, în sensul dispoziției menționate, persoanele care nu mai exercită drepturile respective, întrucât și‑au pierdut calitatea de destinatari, pot continua totuși să intre în domeniul de aplicare al directivei menționate, din moment ce, astfel cum vom demonstra în continuarea prezentelor concluzii, aceasta conține dispoziții a căror aplicare nu necesită ca persoana în cauză să aibă calitatea respectivă la momentul aplicării lor(19).
35.      Acestea fiind precizate, în rândurile care urmează ne vom concentra analiza asupra problemei dacă Directiva 2004/38, în special articolul
35 din aceasta, este aplicabilă în prezenta cauză.
B.      Cu privire la vocația articolului 35 din Directiva 2004/38 de a se aplica
36.      Pentru a stabili dacă articolul
35 din Directiva 2004/38 este aplicabil în speță, trebuie să se verifice domeniul său de aplicare ratione temporis, și anume să se examineze dacă această dispoziție se aplică atunci când persoana în cauză a avut în trecut statutul de destinatar al directivei menționate, în sensul articolului
3 alineatul
(1) din aceasta, fără a‑l mai avea în momentul în care ar trebui să se aplice această primă dispoziție.
37.      Conform unei jurisprudențe constante, pentru interpretarea unei dispoziții de drept al Uniunii, trebuie să se țină seama nu numai de formularea acesteia, ci și de contextul său și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte(20). Geneza unei dispoziții de drept al Uniunii poate, de asemenea, să dezvăluie elemente relevante pentru interpretarea acesteia(21). În acest sens, vom proceda la interpretarea literală, contextuală și teleologică a dispoziției menționate.
1.      Cu privire la interpretarea literală
38.      Trebuie amintit, de la bun început, că articolul
35 din Directiva 2004/38, intitulat „Abuzul de drept”, prevede că „statele membre pot adopta măsurile necesare pentru a refuza, anula sau retrage orice drept conferit prin [această] directivă, în caz de abuz de drept sau fraudă, precum căsătoriile de conveniență. Orice măsură de acest fel este proporțională și supusă garanțiilor procedurale prevăzute la articolele 30 și 31”.
39.      În primul rând, observăm că nimic din modul de redactare a dispoziției menționate nu permite să se considere că, prin intermediul acesteia, legiuitorul Uniunii a intenționat să limiteze în timp posibilitatea statelor membre de a lua „măsurile necesare pentru a refuza, anula sau retrage orice drept conferit prin [respectiva] directivă, în caz de abuz de drept sau fraudă”(22). Cu alte cuvinte, acest text nu precizează că un stat membru ar fi obligat să adopte numai „măsurile necesare” legate de un drept care produce în prezent efecte juridice în temeiul Directivei 2004/38. Astfel, a avea în vedere o asemenea limitare în timp ar însemna să se impună, în practică, un element suplimentar care nu este prevăzut de textul dispoziției menționate. Dimpotrivă, lipsa unei asemenea limitări în timp implică faptul că această posibilitate este înțeleasă, așadar, ca o facultate a statelor membre de a lua asemenea măsuri, indiferent dacă persoana în cauză exercită sau a exercitat un drept care a fost conferit în temeiul Directivei 2004/38.
40.      În al doilea rând, din modul de redactare a articolului
35 din Directiva 2004/38, care utilizează participiul trecut „conferit”, reiese că legiuitorul Uniunii vizează în special drepturile al căror destinatar este sau a fost persoana în cauză în temeiul acesteia(23).
41.      În al treilea rând, arătăm că utilizarea în această dispoziție a verbului „a refuza” presupune refuzul de a acorda intrarea sau șederea în statul membru gazdă persoanelor menționate la articolul 3 alineatul (1) din această directivă atunci când persoanele respective au dobândit drepturile conferite de aceasta prin abuz de drept sau fraudă, neîndeplinind, așadar, condițiile pentru a fi destinatari, în temeiul directivei menționate, ai unor astfel de drepturi(24). În consecință, ar fi vorba în acest caz despre un drept (eventual) viitor de intrare sau de ședere care nu s‑a născut încă, din moment ce persoana menționată nu îndeplinește condițiile impuse de Directiva 2004/38 pentru a avea calitatea de „destinatar”, în sensul acestei dispoziții.
42.      În al patrulea rând, remarcăm că utilizarea verbelor „a anula” și „a retrage” la articolul 35 din Directiva 2004/38 sugerează că este vorba despre anularea sau despre retragerea unui drept conferit prin aceasta, independent de faptul că acest drept și‑a epuizat sau nu efectele(25). Prin urmare, aceste două verbe pot avea un caracter retroactiv în măsura în care pot determina dispariția anumitor efecte viitoare, dar și anterioare ale unui astfel de drept(26). Utilizarea a două verbe distincte pare, în principiu, să corespundă intenției legiuitorului Uniunii de a acoperi măsurile naționale care permit anularea unui drept ex nunc (precum, printre altele, anularea unui permis de ședere) sau retragerea acestuia ex tunc(27).
43.      Prin urmare, din această interpretare reiese că alegerea legiuitorului Uniunii de a utiliza termenii „a refuza, anula sau retrage orice drept conferit prin [această] directivă” exprimă în mod clar voința de a acoperi în timp dreptul de intrare sau de ședere în cauză (viitor, actual sau trecut) atunci când acest drept este „conferit prin [directiva menționată]”, ceea ce permite să se considere că aceeași directivă este aplicabilă independent de faptul că acest drept nu mai este exercitat.
44.      În consecință, considerăm că modul de redactare a articolului
35 din Directiva 2004/38 conduce la concluzia că această dispoziție este aplicabilă unor măsuri adoptate în temeiul unui drept conferit prin aceasta într‑o perioadă în care titularul dreptului respectiv era „destinatar”, în sensul directivei menționate, independent de situația actuală a persoanei în cauză.
45.      Totuși, trebuie să se examineze dacă contextul normativ în care se înscrie articolul
35 din directiva menționată confirmă sau nu această interpretare.
2.      Cu privire la interpretarea contextuală
a)      Interpretarea internă sau sistematică
46.      În ceea ce privește contextul în care se înscrie articolul
35 din Directiva 2004/38, observăm, în primul rând, că interpretarea expusă la punctele precedente nu este infirmată de modul de redactare a considerentului (28) al acestei directive, potrivit căruia, „[p]entru a se proteja împotriva abuzurilor de drept sau a fraudelor și, în special, împotriva căsătoriilor de conveniență sau a altor forme de uniune contractate exclusiv în scopul de a beneficia de libertatea de circulație și ședere, statele membre ar trebui să aibă posibilitatea să adopte măsurile necesare”. Astfel, formularea amplă a acestui considerent, ca și aceea a articolului
35 din directivă nu enunță nicio limitare în timp referitoare la adoptarea de către statele membre a unor asemenea măsuri. În această privință, arătăm că termenii considerentului (28) se referă la „căsătoriil[e] de conveniență sau [la] alt[e] forme de uniune contractate”, sugerând, așadar, că măsurile pe care statele membre „ar trebui să aibă posibilitatea să [le] adopte”, în temeiul articolului 35, pot avea un caracter retroactiv, întrucât aceste căsătorii sau uniuni vor fi avut deja loc, în majoritatea cazurilor, la momentul la care această dispoziție va fi eventual aplicată.
47.      În al doilea rând, arătăm că articolul
1 din Directiva 2004/38, intitulat „Obiectul”, prevede la litera (a) că aceasta are ca obiect printre altele să stabilească „condițiile de exercitare a dreptului la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre de către cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora”. Prin urmare, în măsura în care articolul
35 din Directiva 2004/38 se aplică situațiilor în care condițiile de exercitare a dreptului la liberă circulație și ședere prevăzute de aceasta au fost îndeplinite doar în mod formal, astfel încât condițiile respective nu au fost respectate, acest din urmă articol intră sub incidența primei dispoziții menționate.
48.      În această privință, așa cum reiese din economia Directivei 2004/38, în special din capitolele II-IV referitoare la condițiile de exercitare a drepturilor de ședere prevăzute de aceasta, directiva menționată instituie un sistem care include evoluția situației cetățenilor Uniunii și a membrilor familiilor acestora în statul membru gazdă, precum și a drepturilor pe care le conferă acestora din momentul sosirii lor în alt stat membru decât cel a cărui cetățenie o dețin până în momentul plecării lor din statul membru respectiv(28). Astfel, acest sistem cuprinde atât diferitele etape ale exercitării libertății de circulație a unui cetățean și a membrilor familiei sale (intrare, ședere sau plecare), cât și drepturile ai căror destinatari sunt aceste persoane și care corespund fiecăreia dintre etapele respective (dreptul de intrare, dreptul de ședere, dreptul de păstrare a dreptului de ședere sau de ieșire). Așadar, dacă, la un moment dat (inclusiv, precum în speță, cel al dobândirii abuzive a dreptului în discuție), cetățeanul Uniunii și/sau membrii familiei sale nu mai îndeplinesc condițiile prevăzute de Directiva 2004/38, determinând pierderea (chiar retroactivă) a calității lor de „destinatari” în sensul articolului
3 alineatul
(1) din aceasta și, prin urmare, a dreptului lor de intrare și de ședere în statul membru gazdă, acest lucru nu înseamnă însă că nu le sunt aplicabile alte dispoziții ale directivei menționate(29).
49.      În acest context evolutiv, care este cel al noțiunii de „destinatar” în sensul articolului 3 alineatul (1) din Directiva 2004/38, considerăm că este important să se sublinieze că articolul 35 din această directivă privește un drept de circulație și de ședere care a fost exercitat pentru o anumită perioadă, de care persoana în cauză nu ar fi trebuit să beneficieze niciodată în raport cu această directivă din moment ce nu îndeplinea decât în mod artificial condițiile de exercitare cărora le este supus acest drept(30). Așa cum a subliniat Comisia, acest articol 35 se aplică unor situații juridice născute la momentul obținerii dreptului conferit prin Directiva 2004/38 pentru a putea califica aceste situații în lumina practicilor sau a faptelor care dovedesc că acest drept a fost dobândit în mod abuziv(31), chiar dacă persoana în cauză nu mai exercită dreptul menționat și nu mai are statutul de „destinatar”, în sensul articolului 3 alineatul (1) din aceasta.
50.      În al treilea și ultimul rând, adăugăm că „Dispozițiile finale”, care figurează în capitolul VII din Directiva 2004/38, din care face parte integrantă articolul 35, privesc punerea în aplicare efectivă a acestei directive în ansamblul său(32). Chiar fără să trebuiască să examinăm în mod aprofundat aceste dispoziții, observăm în special că din poziția articolelor 35 și 36 în acest capitol VII rezultă că este vorba despre dispoziții transversale referitoare la posibilitatea și, respectiv, la obligația statelor membre de a lua măsuri în cazul încălcării dispozițiilor directivei menționate(33).
51.      Desigur, spre deosebire de articolul 35, articolul 36 privește cetățenii Uniunii sau membrii familiilor acestora care, în principiu, exercită în mod legal drepturile care le‑au fost conferite prin Directiva 2004/38, dar care nu au respectat anumite formalități administrative prevăzute de aceasta(34). În plus, măsurile enunțate în aceste două dispoziții sunt de natură diferită, și anume măsuri individuale sau speciale și măsuri generale(35). Totuși, în pofida diferențelor menționate, nu vedem niciun motiv care să ne determine să considerăm că aceste două dispoziții nu se aplică în cazul în care persoana în cauză nu mai este destinatarul directivei. Dimpotrivă, așa cum am subliniat, aceste două dispoziții intră sub incidența altor dispoziții ale directivei(36). A statua altfel ar avea drept consecință faptul că nici măsurile prevăzute la articolul
35, nici sancțiunile adoptate de statele membre în conformitate cu articolul
36 nu ar putea fi aplicate împotriva unei persoane care nu mai beneficiază de drepturile conferite prin Directiva 2004/38, chiar dacă s‑ar fi săvârșit un abuz de drept sau o neîndeplinire a obligațiilor impuse de aceasta la momentul dobândirii sau exercitării acestor drepturi, ceea ce ar lipsi de conținut dispozițiile menționate.
b)      Interpretarea externă sau lucrările pregătitoare
52.      Observăm în lucrările pregătitoare ale Directivei 2004/38 că articolul 35 nu era prevăzut în propunerea inițială a Comisiei(37). Astfel, acest articol a fost adăugat de Consiliu „pentru a preciza că în caz de abuz de drept sau fraudă, statele membre pot refuza, anula sau retrage orice drept conferit prin [această] directivă”(38). Acest lucru permite să se confirme voința legiuitorului Uniunii, așa cum reiese din considerentul (28) al directivei menționate, de a permite statelor membre, „[p]entru a se proteja împotriva abuzurilor de drept sau a fraudelor și, în special, împotriva căsătoriilor de conveniență[,] să adopte măsurile necesare”, independent de situația actuală a persoanei în cauză care beneficiază sau care a beneficiat de un drept conferit prin aceasta.
53.      Acest lucru este confirmat și de orientările lipsite de forță obligatorie ale Comisiei din 2009(39) și din 2023(40), care evocă posibilitatea statelor membre de a adopta măsurile necesare, în caz de abuz sau de fraudă, în temeiul articolului
35 din Directiva 2004/38, „în orice moment”, fie pentru „refuzul de a acorda” drepturile conferite de această directivă, fie pentru „anularea sau retragerea” acestor drepturi(41).
54.      Prin urmare, interpretarea literală schițată la punctul 44 din prezentele concluzii, potrivit căreia articolul
35 din Directiva 2004/38 este aplicabil unei situații precum cea din litigiul principal, este confirmată de contextul normativ și de economia acestei directive, în care se înscrie această dispoziție.
55.      Acestea fiind precizate, instanța de trimitere ridică de asemenea problema dacă este posibil să se întemeieze, prin analogie, pe concluziile desprinse din Hotărârea Chenchooliah(42) pentru a considera că articolul
35 din Directiva 2004/38 este aplicabil unei situații precum cea în discuție în acțiunea principală. Prin urmare, acesta este aspectul pe care îl vom examina în continuare.
c)      Cu privire la concluziile care trebuie deduse din jurisprudența rezultată din Hotărârea Chenchooliah
56.      În această hotărâre, Curtea a subliniat, pe de o parte, că noțiunea de „destinatar” în sensul articolului 3 alineatul (1) din Directiva 2004/38 este o noțiune „dinamică”, întrucât calitatea de destinatar, chiar dacă a fost dobândită în trecut, poate fi pierdută ulterior dacă nu mai sunt îndeplinite condițiile prevăzute de această dispoziție(43). Pe de altă parte, Curtea a arătat că această directivă nu cuprinde numai norme care reglementează condițiile de obținere a unuia dintre diferitele tipuri de drepturi de ședere pe care le prevede, precum și condițiile impuse pentru ca beneficiul drepturilor în cauză să continue(44). Ea a adăugat că directiva prevede totodată un ansamblu de norme prin care se urmărește reglementarea situației care rezultă din pierderea beneficiului unuia dintre aceste drepturi, în special în cazul plecării cetățeanului Uniunii din statul membru gazdă(45).
57.      În acest context, într‑o primă etapă, Curtea a constatat că, în situația în care un cetățean al Uniunii se întoarce în statul membru al cărui cetățean este și nu își mai exercită, așadar, în statul membru gazdă, dreptul la liberă circulație în temeiul dreptului Uniunii, resortisantul unei țări terțe căsătorit cu respectivul cetățean al Uniunii nu mai are calitatea de „destinatar”, în sensul articolului 3 alineatul (1) din aceeași directivă, în cazul în care rămâne în statul membru gazdă și nu mai locuiește cu soțul său(46). Într‑o a doua etapă, Curtea a declarat că, deși pierderea acestei calități are drept consecință că resortisantul în cauză al unei țări terțe nu mai beneficiază de drepturile de circulație și de ședere pe teritoriul statului membru gazdă al căror titular era pentru o anumită perioadă, întrucât nu mai îndeplinește condițiile la care sunt supuse aceste drepturi, această pierdere nu implică însă că Directiva 2004/38 nu se mai aplică luării unei decizii de îndepărtare a acestui resortisant de către statul membru gazdă pentru un asemenea motiv(47).
58.      Desigur, la punctul 64 din Hotărârea Chenchooliah, Curtea a amintit, întemeindu‑se pe punctul 95 din Hotărârea Metock ș.a., că, „din momentul în care resortisantul unei țări terțe membru al familiei unui cetățean al Uniunii are, în temeiul Directivei 2004/38, dreptul de intrare și de ședere în statul membru gazdă, acesta nu poate să restrângă drepturile respective decât cu respectarea articolelor 27 și 35 din această directivă”. Totuși, la punctul 67 din această primă hotărâre, ea a considerat că concluziile desprinse din cuprinsul punctului 95 din Hotărârea Metock ș.a. nu se aplica în situația care era în discuție în litigiul principal în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Chenchooliah, în care resortisanta unei țări terțe nu mai era destinatar al directivei menționate(48).
59.      Considerăm că această indicație a Curții nu poate fi interpretată în sensul că ea a dorit să lege aplicarea articolului
35 din Directiva 2004/38 de perioada în cursul căreia persoana în cauză este „destinatar”, în sensul articolului
3 alineatul
(1) din această directivă. Astfel, înțelegem punctul respectiv mai degrabă în sensul că Curtea a distins pur și simplu situațiile care au fost la originea acestor două hotărâri, și anume faptul că, în prima situație în discuție în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Metock ș.a., resortisantul statului terț în cauză beneficia de un drept de ședere derivat (actual)(49) în statul membru gazdă, în sensul directivei, în timp ce, în a doua situație în discuție în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Chenchooliah, resortisanta statului terț în cauză pierduse acest drept derivat (trecut)(50). În consecință, în măsura în care cele două situații erau diferite, se punea totuși întrebarea dacă pierderea calității de „destinatar” în sensul articolului 3 alineatul (1) din Directiva 2004/38 implica faptul că o decizie de îndepărtare, adoptată pentru motivul esențial că acestei resortisante i se refuzase un drept de ședere derivat în temeiul Directivei 2004/38, nu intra în domeniul de aplicare al directivei, ci al dreptului național aplicabil în afara domeniului de aplicare al acesteia(51).
60.      Astfel cum tocmai am arătat mai sus, Curtea a considerat, la punctul 69 din Hotărârea Chenchooliah, că se impunea un răspuns negativ la întrebarea respectivă, disociind totodată, la punctul 79 din aceasta, calitatea de „destinatar” în sensul acestei dispoziții de vocația altor dispoziții ale Directivei 2004/38 de a se aplica, și anume, printre altele, a articolului
15 din aceasta(52).
61.      În acest context, se ridică problema dacă concluziile acestei jurisprudențe confirmă interpretarea contextuală și sistematică pe care am efectuat‑o cu privire la articolul
35.
62.      În această privință, trebuie să se arate, astfel cum a procedat Curtea la punctul 70 din Hotărârea Chenchooliah, că Directiva 2004/38 „nu cuprinde numai norme care reglementează condițiile de obținere a unuia dintre diferitele tipuri de drepturi de ședere pe care le prevede, precum și condițiile care trebuie îndeplinite pentru ca beneficiul drepturilor în cauză să poată continua”(53), ci ea prevede totodată „un ansamblu de norme prin care se urmărește reglementarea situației care rezultă din pierderea beneficiului unuia dintre aceste drepturi, în special în cazul plecării cetățeanului Uniunii din statul membru gazdă” (sublinierea noastră).
63.      Din utilizarea locuțiunii adverbiale „în special” la punctul 70 din Hotărârea Chenchooliah rezultă că „ansamblul de norme” prevăzute de Directiva 2004/38 „prin care se urmărește reglementarea situației care rezultă din pierderea beneficiului unuia dintre aceste drepturi” nu se limitează nicidecum la cazul plecării cetățeanului Uniunii și/sau a membrilor familiei sale din statul membru gazdă. Astfel, este suficient să se amintească faptul că, în contextul și în economia acestei directive, situațiile juridice născute la momentul obținerii dreptului conferit prin aceasta pot evolua până în momentul în care încetează să existe pentru alte motive decât plecarea beneficiarului directivei menționate și, printre altele, ca urmare a naturalizării persoanei în cauză de către statul membru gazdă. Aceste situații juridice pot de asemenea să înceteze să existe în lumina împrejurărilor care dovedesc că dreptul respectiv a fost dobândit în mod abuziv sau fraudulos, determinând anularea sau retragerea lor.
64.      Prin urmare, se poate susține că constatarea de către o autoritate națională a existenței unei căsătorii de conveniență ar putea determina, printre altele, „retragerea formală și retroactivă” a drepturilor derivate pe care un resortisant al unui stat terț le‑ar obține în realitate în mod abuziv sau fraudulos în temeiul Directivei 2004/38, determinând astfel „pierderea retroactivă” a beneficiului „formal” al acestor drepturi, indiferent dacă, precum în speță, acestea au fost exercitate în trecut, sunt încă exercitate sau pot fi exercitate în viitor(54).
65.      Rezultă, așadar, că este posibil să ne întemeiem, prin analogie, pe concluziile Hotărârii Chenchooliah pentru a considera că articolul
35 din Directiva 2004/38 este aplicabil unei situații precum cea în discuție în litigiul principal.
3.      Interpretarea teleologică
66.      Dorim să amintim, în primul rând, că ținând seama de obiectivul urmărit de Directiva 2004/38, și anume cel de a facilita exercitarea dreptului fundamental și individual la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pe care articolul
21 alineatul
(1) TFUE îl conferă în mod direct cetățenilor Uniunii(55), dispozițiile sale nu pot fi interpretate în mod restrictiv și nu trebuie, în niciun caz, să fie lipsite de o mare parte din conținutul și din efectul lor util. Astfel, în măsura în care articolul 35 din Directiva 2004/38 permite statelor membre să restrângă drepturile cetățenilor Uniunii și ale membrilor familiei acestora la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, dispoziția menționată face trimitere la garanțiile procedurale prevăzute de aceasta pentru a le asigura un înalt nivel de protecție(56). Prin urmare, contrar celor susținute de guvernul german, o interpretare restrictivă a dispoziției menționate ar goli de conținut aceste garanții procedurale, lipsind, așadar, de această protecție persoanele acuzate de comportament abuziv sau fraudulos, în condițiile în care garanțiile respective permit tocmai să se asigure efectivitatea acestor drepturi și, prin urmare, contribuie la realizarea obiectivului acestei directive.
67.      Astfel, a susține contrariul și a considera că articolul
35 din Directiva 2004/38 nu este aplicabil atunci când un cetățean al Uniunii și membrii familiei sale nu mai au calitatea de destinatari ai acesteia ar însemna, împotriva voinței legiuitorului Uniunii, pe de o parte, să se ignore cerința de proporționalitate în adoptarea „măsurilor necesare”, așa cum sunt prevăzute la acest articol, și, pe de altă parte, să se încalce articolele 30 și 31 din această directivă referitoare la notificarea deciziilor și la accesul la căile de atac judiciare și administrative. Dacă este cazul, nici principiul general al proporționalității din dreptul Uniunii, nici aceste din urmă două dispoziții nu s‑ar aplica persoanelor în cauză, în condițiile în care garanțiile procedurale prevăzute de dispozițiile menționate (al căror obiectiv, astfel cum tocmai am arătat, este de a proteja efectivitatea drepturilor conferite prin directivă) au fost concepute pentru a proteja persoanele în cauză tocmai în momentul în care aceste persoane pierd drepturile pentru motive de ordine publică, de siguranță publică, de sănătate publică sau pentru alte motive
și urmăresc, printre altele, să reglementeze eventualele măsuri de îndepărtare(57).
68.      În consecință, pentru a asigura efectivitatea Directivei 2004/38 și a drepturilor pe care le conferă, trebuie să fie posibil ca o persoană acuzată de comportament abuziv sau fraudulos să conteste această acuzație și să fie în măsură să se apere, dispunând de căi de atac procedurale efective, ceea ce decurge și din dreptul la protecție jurisdicțională efectivă, garantat de articolul
47 primul paragraf din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene(58).
69.      În ceea ce privește, în al doilea rând, finalitatea articolului
35 din Directiva 2004/38, trebuie să arătăm, așa cum a arătat Comisia în observațiile sale scrise, că este posibil ca un comportament care constituie un „abuz de drept” să nu se manifeste la momentul săvârșirii abuzului, ci să apară ulterior. Astfel, natura abuzivă a unei căsătorii de conveniență nu este detectată decât după ce au putut fi colectate probe cu privire la cuplul căsătorit formal(59). În consecință, o interpretare potrivit căreia aplicarea acestui articol
35 ar fi limitată la perioada în care persoana este încă destinatarul unui drept derivat conferit prin respectiva directivă ar echivala cu o excludere din domeniul de aplicare al acestei dispoziții a unei situații precum cea în discuție în litigiul principal, în care căsătoria de conveniență a trecut neobservată suficient de mult timp, lipsind, așadar, de conținut finalitatea dispoziției.
70.      În plus, trebuie amintit că această dispoziție este expresia principiului general al dreptului Uniunii privind interzicerea abuzului de drept. Prin urmare, noțiunea de „căsătorie de conveniență” trebuie interpretată în lumina acestui principiu. Vom aborda acest aspect în secțiunea următoare.
71.      Rezultă că interpretarea teleologică a Directivei 2004/38 pledează în favoarea vocației articolului
35 din aceasta de a se aplica.
C.      Cu privire la combaterea abuzului de drept în contextul articolului 35 din Directiva 2004/38
1.      Cu privire la obiecțiile invocate de guvernul german
72.      Astfel cum am menționat deja, guvernul german consideră că articolul
35 din Directiva 2004/38 nu este aplicabil în speță. În special, acesta a susținut în observațiile sale scrise că controlul a posteriori al dobândirii abuzive sau frauduloase a unui drept de ședere conferit prin directivă ar intra sub incidența dreptului național, în conformitate cu autonomia procedurală a statelor membre.
73.      Nu suntem de acord cu această abordare.
74.      În primul rând, deși este, desigur, adevărat că combaterea abuzului de drept privește atât dreptul Uniunii, cât și legislațiile naționale, nu este mai puțin adevărat că examinarea recurgerii abuzive sau frauduloase la ordinea juridică a Uniunii trebuie să se efectueze în cadrul acesteia din urmă, printre altele, astfel cum a arătat Comisia în mod întemeiat, pentru a se asigura „aplicarea uniformă” a dispozițiilor dreptului Uniunii(60). Mai precis, dorim să amintim că, conform jurisprudenței constante a Curții, Directiva 2004/38 nu privează statele membre de orice putere de control asupra intrării și a șederii pe teritoriul lor a membrilor familiei cetățenilor Uniunii. Cu toate acestea, având în vedere că membrul familiei unui cetățean al Uniunii care nu are cetățenia unui stat membru are, în temeiul Directivei 2004/38, dreptul de intrare și de ședere în statul membru gazdă, acest stat nu poate să restrângă respectivul drept decât cu respectarea articolelor 27 și 35 din această directivă(61).
75.      Rezultă că a considera, asemenea guvernului german, că controlul a posteriori al dobândirii abuzive sau frauduloase a unui drept de circulație și de ședere în temeiul Directivei 2004/38 intră sub incidența dreptului național ar însemna, pe de o parte, să se ignore momentul dobândirii inițiale a dreptului conferit prin această directivă și, prin urmare, să se încalce un element crucial, și anume cadrul juridic al Uniunii care a determinat dobândirea acestui drept. O asemenea încălcare ar fi contrară, printre altele, principiului general al securității juridice inerent ordinii juridice a Uniunii. Astfel, ar fi contrar acestui principiu să se accepte abordarea potrivit căreia dobândirea drepturilor conferite prin directivă ar respecta dreptul Uniunii, în timp ce stabilirea caracterului abuziv al unei asemenea dobândiri ar fi reglementată de dreptul național. Pe de altă parte, un asemenea demers ar echivala cu a accepta ca fiecare stat membru să poată aplica propriile criterii pentru a stabili dacă există sau nu un abuz privind drepturile conferite prin aceeași directivă și ar aduce, așadar, atingere efectului util al dreptului Uniunii. În consecință, Directiva 2004/38 trebuie să se aplice examinării recurgerii abuzive la acestea.
76.      În al doilea rând, așa cum am amintit mai sus, articolul 35 din Directiva 2004/38 concretizează principiul general de drept al Uniunii privind interzicerea abuzului de drept, care urmărește să garanteze efectivitatea combaterii practicilor abuzive(62). În acest context, deși articolul 35 din directivă nu definește noțiunea de abuz de drept, trebuie amintit că este vorba despre o noțiune autonomă de drept al Uniunii, cu privire la care Curtea a avut deja ocazia să se pronunțe. Așadar, ea a precizat că proba unei practici abuzive impune, pe de o parte, un ansamblu de circumstanțe obiective din care rezultă că, în pofida respectării formale a condițiilor prevăzute de reglementarea Uniunii, obiectivul urmărit de această reglementare nu a fost atins și, pe de altă parte, un element subiectiv care constă în intenția de a obține un avantaj rezultat din reglementarea Uniunii creând în mod artificial condițiile necesare pentru obținerea acestuia(63). Astfel, condițiile cumulative obiective și subiective ale abuzului, pe care Curtea le‑a stabilit în jurisprudența sa, permit printre altele să se distingă, iar acest lucru este important, exercitarea legitimă de exercitarea abuzivă a drepturilor conferite prin directivă(64). În cadrul acestei noțiuni și în lumina considerentului (28), căsătoriile de conveniență pot fi definite în sensul acestei directive ca fiind o căsătorie încheiată, pe de o parte, în lipsa unei relații autentice între părți, uniunea lor fiind pur artificială, și, pe de altă parte, cu unicul scop de a conferi unui soț care nu ar avea altfel acest drept, dreptul la liberă circulație și ședere conferit cetățenilor Uniunii și membrilor familiilor acestora de dreptul Uniunii(65). În schimb, trebuie să se arate că faptul că două persoane pot obține un anumit avantaj din căsătoria lor autentică, precum, printre altele, dreptul de ședere, nu înseamnă neapărat că este vorba despre o căsătorie de conveniență și că, prin urmare, există un abuz de drept(66).
77.      Acestea fiind spuse, se ridică în continuare problema întinderii competențelor de control pe care articolul 35 din Directiva 2004/38 le conferă statelor membre.
2.      Întinderea competențelor de control pe care articolul 35 le conferă statelor membre
78.      În acest stadiu al analizei noastre, răspunsul la întrebarea instanței de trimitere este, așadar, parțial clar. Astfel, articolul
35 din Directiva 2004/38 trebuie interpretat în sensul că permite statelor membre să revoce, să retragă sau să anuleze, inclusiv retroactiv, un drept de ședere conferit de această directivă atunci când acest drept a încetat deja să își producă efectele.
79.      Pe de altă parte, arătăm că drepturile conferite prin Directiva 2004/38, care au fost dobândite în mod abuziv, dar care nu au mai fost exercitate de titularul lor pentru o anumită perioadă, în speță pentru o perioadă de cel puțin cinci ani, nu numai că au putut produce efecte juridice în trecut, dar pot continua să aibă aceste efecte (în prezent și în viitor). Faptul de a considera că un drept conferit prin directivă a fost dobândit anterior în mod abuziv permite autorităților naționale, în temeiul articolului
35 din aceeași directivă, să ia măsurile necesare pentru a evita ca un abuz de drept anterior să servească drept temei pentru obținerea unor drepturi suplimentare actuale sau viitoare. Astfel, chiar dacă acest drept de ședere nu mai este exercitat, așa cum este cazul în speță, o retragere formală a dreptului menționat ar putea eventual să permită autorităților naționale să corecteze efectele juridice derivate din acesta(67).
80.      În această privință, în ceea ce privește marja de apreciere de care dispun statele membre în exercitarea acestei competențe de control, trebuie să se sublinieze că din modul de redactare a articolului
35 din Directiva 2004/38 reiese că, prin utilizarea verbului „a putea”, această dispoziție se limitează la a autoriza statele membre să ia fie anumite măsuri dintre cele menționate în cuprinsul său, fie toate aceste măsuri, și anume refuzarea, anularea sau retragerea unui drept conferit prin această directivă. În schimb, niciun termen din dispoziția respectivă nu poate fi interpretat în sensul că indică faptul că statele membre sunt obligate să ia una, mai multe sau toate măsurile evocate. Astfel, din sintagma „măsuri necesare” care figurează în aceeași dispoziție reiese că statele membre dispun de o anumită latitudine pentru a stabili măsurile care sunt indispensabile în raport cu practicile abuzive concrete care constituie abuzul denunțat. Așadar, autoritățile naționale pot constata, cu titlu individual și de la caz la caz, existența unui abuz de drept, cu condiția ca măsurile pe care le vor adopta să respecte principiul general al proporționalității (aptitudine, necesitate și proporționalitate stricto sensu) și să fie supuse garanțiilor procedurale prevăzute de directiva menționată.
81.      În aceste condiții, prin intermediul întrebării preliminare, instanța de trimitere urmărește să afle și dacă articolul
35 din Directiva 2004/38 permite autorităților naționale competente să investigheze o căsătorie de conveniență și, dacă este cazul, să o constate sau să concluzioneze în sensul existenței acesteia.
82.      În primul rând, trebuie să se arate că punerea în aplicare a „măsurilor necesare” enunțate la articolul 35 din Directiva 2004/38 implică neapărat ca statele membre să aibă competența de a investiga un abuz de drept despre care se poate bănui în mod legitim că s‑a produs la momentul dobândirii dreptului conferit prin această directivă(68). Mai precis, așa cum arată Comisia, această competență de investigare permite autorităților naționale, într‑o primă etapă, să aprecieze și să stabilească faptele și, într‑o a doua etapă, să califice eventual, în lumina acestor fapte, drept abuzive în sensul dispoziției menționate, situațiile juridice născute la momentul dobândirii acestui drept. Desigur, deși constatarea existenței unui abuz de drept nu constituie stricto sensu o măsură de refuz, de anulare sau de retragere a unui drept conferit prin directivă, această constatare constituie totuși o etapă necesară și prealabilă adoptării eventuale a oricărei măsuri prevăzute de dispoziția menționată, iar aceasta, în mod logic, chiar dacă dreptul respectiv a încetat deja să își producă efectele. Prin urmare, astfel cum susține Minister for Justice, Irlanda și Comisia, competența de investigare constituie o competență autonomă a statelor membre care poate conduce la constatarea unui abuz de drept sau a unei fraude. În consecință, aceasta ține de autonomia procedurală a statelor membre și trebuie să respecte principiile echivalenței și efectivității, precum și articolul
7 și 9 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
83.      În al doilea rând, trebuie să adăugăm, astfel cum au dezbătut părțile în ședință, că limitarea în timp a posibilității statelor membre de a adopta măsuri în temeiul articolului
35 din Directiva 2004/38 ține tot de autonomia procedurală a statelor membre(69).
84.      În al treilea rând, trebuie amintit că, în lipsa unei reglementări de către dreptul Uniunii a sancțiunilor specifice în materie de combatere a abuzului și a fraudei privind drepturile conferite prin această directivă, posibilitatea de a prevedea acest tip de sancțiuni ține de ordinea juridică internă a statelor membre, cu condiția ca aceste sancțiuni să fie eficace, nediscriminatorii și proporționale(70).
85.      Arătăm, în al patrulea și ultimul rând, că, în ședință, ca răspuns la o întrebare a Curții, Irlanda a subliniat că, pentru a obține cetățenia irlandeză prin naturalizare, o persoană trebuie să fi locuit în mod legal o anumită perioadă în Irlanda. Ea a amintit însă în ședință că procedura principală nu privește privarea de cetățenia irlandeză a reclamantului din litigiul principal.
86.      În orice caz și din motive de exhaustivitate, trebuie amintit că, astfel cum reiese dintr‑o jurisprudență constantă, dacă privarea de cetățenia irlandeză ar determina pierderea statutului de cetățean al Uniunii și a drepturilor care decurg din acesta, privarea respectivă ar trebui să respecte principiul proporționalității în ceea ce privește consecințele pe care le implică asupra situației persoanei în cauză și, dacă este cazul, a membrilor familiei sale, din perspectiva dreptului Uniunii(71).
V.      Concluzie
87.      Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară unică adresată de Court of Appeal (Curtea de Apel, Irlanda) după cum urmează:
Articolul 35 din Directiva 2004/38 a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE, astfel cum a fost modificată prin Regulamentul (UE) nr. 492/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 5 aprilie 2011,
trebuie interpretat în sensul că
permite autorităților naționale competente să investigheze și, dacă este cazul, să stabilească sau să concluzioneze că o persoană care a beneficiat anterior de un drept derivat la liberă circulație în temeiul acestei directive a săvârșit o fraudă sau un abuz de drept atunci când șederea acestei persoane în statul membru în cauză nu se mai întemeiază pe directivă, inclusiv atunci când ea a dobândit, între timp, cetățenia acestui stat membru.
1      Limba originală: franceza.
i      Numele prezentei cauze este un nume fictiv. El nu corespunde numelui real al niciuneia dintre părțile din procedură.
2      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 56, rectificări în JO 2004, L 229, p. 35, și în JO 2005, L 197, p. 34), astfel cum a fost modificată prin Regulamentul (UE) nr. 492/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 5 aprilie 2011 (JO 2011, L 141, p. 1)
(denumită în continuare „Directiva 2004/38”).
3      În această privință, a se vedea Hotărârea din 7 iulie 1992, Singh (C‑370/90, EU:C:1992:296, punctul 24), Hotărârea din 23 septembrie 2003, Akrich (C‑109/01, EU:C:2003:491, punctele 55-58), și Hotărârea din 19 octombrie 2004, Zhu și Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, punctele 34-37). În această din urmă hotărâre, Curtea se limitează la a respinge argumentația unui stat membru care se întemeia pe un pretins abuz de drept. În ceea ce privește jurisprudența în care Curtea a menționat articolul
35 din Directiva 2004/38 fără ca această dispoziție să fi fost vizată de dispozitivul hotărârii, a se vedea Hotărârea din 25 iulie 2008, Metock ș.a. (C‑127/08, denumită în continuare „Hotărârea Metock”, EU:C:2008:449, punctul 75). A se vedea de asemenea Hotărârea din 26 martie 2019, SM (Copil plasat sub kafalah algeriană) (C‑129/18, EU:C:2019:248), precum și Concluziile avocatului general Campos Sánchez‑Bordona prezentate în această cauză (punctele 112-117).
4      Hotărârea din 18 decembrie 2014, McCarthy ș.a. (C‑202/13, denumită în continuare „Hotărârea McCarthy ș.a.”, EU:C:2014:2450).
5      A se vedea Hotărârea McCarthy ș.a. (punctul 58 și dispozitivul).
6      Hotărârea din 14 noiembrie 2017, Lounes (C‑165/16, denumită în continuare „Hotărârea Lounes”, EU:C:2017:862).
7      Hotărârea din 10 septembrie 2019, Chenchooliah (C‑94/18, denumită în continuare „Hotărârea Chenchooliah”, EU:C:2019:693).
8      Chiar dacă întrebarea preliminară vizează în realitate doar pierderea calității de beneficiar al unui drept conferit prin Directiva 2004/38 ca urmare a dobândirii cetățeniei statului membru gazdă, considerăm că, în vederea stabilirii vocației articolului
35 din aceasta de a se aplica, naturalizarea persoanei în cauză este doar una dintre situațiile care implică pierderea acestei calități. Astfel, un beneficiar al directivei menționate își poate pierde statutul pentru alte motive, cum ar fi printre altele plecarea din statul membru respectiv. A se vedea punctul 63 din prezentele concluzii. Așadar, apreciem că este justificat să se adopte o abordare generală care nu se limitează strict la pierderea statutului de beneficiar prin naturalizare pentru a interpreta această dispoziție, în special pentru motive legate de buna administrare a justiției. A se vedea prin analogie Concluziile noastre prezentate în cauza JYSK (C‑117/24, EU:C:2025:372, punctul 60).
9      A se vedea în special Hotărârea Metock (punctul 82), Hotărârea din 12 martie 2014, O. și B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, punctul 35), precum și Hotărârea din 1 august 2025, Jobcenter Arbeitplus Bielefeld (C‑397/23, EU:C:2025:602, punctul 44 și jurisprudența citată).
10      A se vedea în special Hotărârile Lounes (punctul 31) și McCarthy ș.a. (punctele 31 și 33, precum și jurisprudența citată).
11      A se vedea în special Hotărârile Lounes (punctul 32) și McCarthy ș.a. (punctul 34 și jurisprudența citată).
12      A se vedea în special Hotărârea Lounes (punctul 34 și jurisprudența citată). În această privință, trebuie amintit că Curtea a statuat că, „dacă cetățenilor Uniunii nu li s‑ar permite să ducă o viață de familie normală în statul membru gazdă, exercitarea libertăților care le sunt garantate prin tratat ar fi serios împiedicată” [a se vedea Hotărârea Metock (punctul 62)].
13      A se vedea prin analogie Hotărârea Lounes (punctul 43).
14      Din cererea de decizie preliminară reiese că reclamantului din litigiul principal i s‑a eliberat, în anul 2010, un permis de ședere pentru o perioadă de cinci ani în calitate de membru de familie al unui cetățean al Uniunii. Instanța de trimitere nu indică însă dacă el a beneficiat de un drept de ședere permanentă, în temeiul articolului
16 din Directiva 2004/38.
15      R.S. a arătat în ședință că a dobândit cetățenia irlandeză la 23 aprilie 2016.
16      Amintim că speța în care s‑a pronunțat această hotărâre privea o resortisantă spaniolă care, după ce a locuit în Regatul Unit din anul 1996, a dobândit cetățenia britanică prin naturalizare în cursul anului 2009, păstrându‑și totodată cetățenia spaniolă. În anul 2014, resortisanta respectivă s‑a căsătorit cu un resortisant algerian. Acesta din urmă a formulat o cerere de permis de ședere în calitate de soț al unui cetățean al Uniunii, care a fost respinsă de Secretary of State for the Home Department (ministrul de interne, Regatul Unit) pentru motivul că depășise perioada de ședere autorizată în Regatul Unit, cu încălcarea controalelor în materie de imigrație.
17      A se vedea prin analogie Hotărârea Lounes (punctele 41 și 44). În această hotărâre, Curtea a statuat, pe de o parte, că resortisanta spaniolă, naturalizată de Regatul Unit, nu mai intra sub incidența noțiunii de „destinatar” în sensul articolului
3 alineatul
(1) din Directiva 2004/38 și, pe de altă parte, că directiva menționată nu mai avea vocația de a reglementa șederea sa în statul membru respectiv, dat fiind că aceasta era, prin natura sa, necondiționată. Prin urmare, Curtea a declarat că soțul său, resortisant al unui stat terț, nu beneficia de un drept de ședere derivat în statul membru în cauză în temeiul dispozițiilor acestei directive. A se vedea de asemenea Concluziile avocatului general Bot prezentate în cauza Lounes (C‑165/16, EU:C:2017:407).
18      Curtea a arătat la punctul 34 din Hotărârea Lounes că „reiese din modul de redactare a articolului 3 alineatul (1) din [Directiva 2004/38] că intră în domeniul său de aplicare și sunt destinatari ai drepturilor conferite de ea cetățenii Uniunii care se deplasează sau au reședința într‑un «stat membru, altul decât cel ai cărui resortisanți sunt», precum și membrii familiei lor […] care îi însoțesc sau li se alătură”. A se vedea punctul 29 din prezentele concluzii.
19      Este suficient să se arate că Directiva 2004/38 nu conține un capitol intitulat „Domeniu de aplicare”. În schimb, ea are un „capitol I”, intitulat „Dispoziții generale”, în care figurează printre altele articolul
1, intitulat „Obiectul”, și articolul
3, intitulat „Destinatarii”.
20      A se vedea Hotărârea din 17 noiembrie 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, punctul 12), și Hotărârea din 1 august 2022, Familienkasse Niedersachsen‑Bremen (C‑411/20, EU:C:2022:602, punctul 51).
21      A se vedea Hotărârea din 3 octombrie 2013, Inuit Tapiriit Kanatami ș.a./Parlamentul și Consiliul (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punctul 50), Hotărârea din 11 aprilie 2019, Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, punctul 37), precum și Hotărârea din 11 ianuarie 2024, Inditex (C‑361/22, EU:C:2024:17, punctul 43 și jurisprudența citată).
22      A se vedea în special versiunile în limbile engleză („refuse, terminate or withdraw”), germană („zu verweigern, aufzuheben oder zu widerrufen”), spaniolă („denegar, extinguir o retirar”), italiană („rifiutare, estinguere o revocare”), lituaniană („atsisakyti, nutraukti ar panaikinti”) și română („refuza, anula sau retrage”).
23      A se vedea în special versiunile în limbile engleză („any rights conferred”), germană („die durch diese Richtlinie verliehenen Rechte”), spaniolă („cualquier derecho conferido”), italiană („un diritto conferito”), lituaniană („bet kokią šia direktyva suteiktą teisę”) și română („orice drept conferit”).
24      De exemplu, refuzul de a acorda un permis de ședere sau reînnoirea acestuia. A se vedea în această privință punctul 53 din prezentele concluzii.
25      În ceea ce privește, printre altele, limba engleză, verbul „terminate” înseamnă, în general, faptul de a pune capăt unei situații care este în curs, în timp ce verbul „withdraw” poate însemna a retrage, dar și a retracta sau a revoca. În limba italiană, utilizarea verbului „estinguere” evocă de asemenea o situație care este în curs, în timp ce „revocare” sugerează retragerea unei declarații anterioare sau a unei situații stabilite, fără a fi însă necesar ca cineva să dețină ceea ce este revocat. Același lucru este valabil și pentru versiunea în limba germană, verbul „widerrufen” înseamnă „a retracta ceea ce s‑a spus sau declarat”.
26      A se vedea în această privință punctul 49 din prezentele concluzii.
27      Nu se poate exclude posibilitatea ca anumite drepturi naționale să prevadă anularea retroactivă sau să limiteze întinderea anulării la efectele care trebuie încă să fie executate. În speță, din decizia de trimitere reiese că decizia în discuție în litigiul principal privește „aprecierea”, „constatarea” sau „concluzia” trasă din situația anterioară sau din comportamentul anterior al reclamantului din litigiul principal, în special că dreptul era „retras de la bun început”. Astfel, Minister for Justice pare să revină asupra unei declarații anterioare și nu retrage un drept actual al reclamantului, ci dreptul care i‑a fost acordat în trecut și de care reclamantul din litigiul principal nu mai beneficiază în prezent. În ședință, Irlanda a explicat că o asemenea constatare echivalează cu a considera că dreptul de ședere, care a fost exercitat în practică, nu a existat niciodată din punct de vedere juridic în lumina practicilor abuzive, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere.
28      În ceea ce privește structura Directivei 2004/38, a se vedea în special capitolul II, intitulat „Dreptul de ieșire și intrare”, și capitolul III, intitulat „Dreptul de ședere” [pentru o perioadă de cel mult trei luni (articolul
6) și pentru o perioadă mai mare de trei luni (articolul
7). Acest din urmă capitol reglementează de asemenea condițiile de păstrare a dreptului de ședere, condițiile în care acest drept încetează să existe (articolele 12-14) și garanțiile procedurale (articolul
15)]. A se vedea de asemenea capitolul IV, intitulat „Dreptul de ședere permanentă” (articolele 16-21).
29      A se vedea punctele 34 și 49 din prezentele concluzii. Cu alte cuvinte, sistemul instituit prin Directiva 2004/38 acoperă „ciclul de viață complet” al exercitării libertății de circulație a unui cetățean al Uniunii și a membrilor familiei sale. A se vedea Concluziile avocatului general Szpunar prezentate în cauza Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:433, punctele 70-75).
30      A se vedea punctul 47 din prezentele concluzii. În schimb, în măsura în care acest articol
35 nu privește un drept de circulație și de ședere de care ar fi beneficiat persoana în cauză, ci care ar trebui restrâns pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică, el nu intră sub incidența articolului
1 litera (c) din această directivă. O astfel de restrângere pentru motivele evocate intră sub incidența dispozițiilor capitolului VI, intitulat „Restrângerea dreptului de intrare și dreptului de ședere pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică”.
31      Cu alte cuvinte, momentul dobândirii unui drept conferit prin Directiva 2004/38 determină în mod logic aplicarea acesteia. Vom reveni asupra importanței acestui element la punctele 75 și 82 din prezentele concluzii. În plus, în ceea ce privește dovada unei practici abuzive, a se vedea punctul 76 din prezentele concluzii.
32      Este vorba în special despre dispozițiile referitoare la informarea opiniei publice (articolul
34), la abrogările directivelor anterioare (articolul
38), la rapoartele privind aplicarea directivei (articolul
39), la modalitățile de transpunere (articolul
40), la intrarea în vigoare (articolul
41) și la destinatari (articolul
42).
33      Articolul
36 din Directiva 2004/38, intitulat „Sancțiuni”, prevede că „[s]tatele membre prevăd dispoziții privind sancțiunile aplicabile în cazul încălcării dispozițiilor de drept intern adoptate pentru aplicarea [acestei] directive
și adoptă orice măsură necesară pentru punerea lor în aplicare. Sancțiunile prevăzute sunt eficiente și proporționale.” (Sublinierea noastră). Amintim că articolul
36 din Directiva 2004/38 codifică jurisprudența constantă a Curții în materie. A se vedea în special Hotărârea din 12 decembrie 1989, Messner (C‑265/88, EU:C:1989:632, punctul 15), și Hotărârea din 30 aprilie 1998, Comisia/Germania (C‑24/97, EU:C:1998:184, punctul 14 și jurisprudența citată).
34      A se vedea articolul
5 alineatul
(5) referitor la raportarea prezenței persoanelor în cauză în statul membru gazdă într‑un termen rezonabil; articolul
8 alineatul
(2); articolul
9 alineatul
(3) și articolul
20 alineatul
(2) privind formalitățile administrative referitoare la cetățeanul Uniunii și la membrii familiei sale (obligațiile de înregistrare și de solicitare a permisului de ședere).
35      Astfel, măsurile prevăzute la articolul
36 din Directiva 2004/38 sunt de natură generală, în timp ce, așa cum a arătat deja Curtea, măsurile care pot fi adoptate de autoritățile naționale, în temeiul articolului
35 din această directivă, prin care se urmărește refuzarea, anularea sau retragerea unui drept conferit prin această directivă „trebuie să se întemeieze pe o examinare individuală a cauzei” și, prin urmare, sunt de natură specială. A se vedea Hotărârea McCarthy ș.a. (punctele 49 și 52, precum și jurisprudența citată).
36      A se vedea punctul 47 și nota de subsol 34 din prezentele concluzii.
37      Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora din 29 iunie 2001, COM(2001) 257 final (JO 2001, C 270 E, p. 150).
38      Poziția comună (CE) nr. 6/2004 a Consiliului din 5 decembrie 2003 (JO 2004, C 54 E, p. 12, în special p. 32). Sublinierea noastră.
39      Comunicarea Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind orientări pentru o mai bună transpunere și aplicare a Directivei 2004/38/CE privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora din 2 iulie 2009, COM(2009) 313 final, p. 16 (denumite în continuare „Orientările Comisiei din 2009”).
40      Comunicarea Comisiei „Orientări privind dreptul la liberă circulație pentru cetățenii Uniunii și familiile acestora” din 6 decembrie 2023, C(2023) 8500 final (JO 2023, C 1392, p. 99) (denumite în continuare „Orientările Comisiei din 2023”).
41      A se vedea Orientările Comisiei din 2009, p. 20, și Orientările Comisiei din 2023, p. 72.
42      Această hotărâre se înscria în cadrul unui litigiu între o resortisantă mauritiană, cu reședința în Irlanda, pe de o parte, și Minister for Justice and Equality (ministrul justiției și egalității, Irlanda), pe de altă parte, în legătură cu o decizie de expulzare luată în privința sa, în temeiul unei dispoziții a legislației irlandeze, ca urmare a întoarcerii soțului său, cetățean al Uniunii, în statul membru al cărui cetățean era, și anume Portugalia, unde executa o pedeapsă cu închisoarea. Decizia de expulzare era, în temeiul dreptului național, însoțită din oficiu de o interdicție de intrare pe teritoriu pentru o perioadă nedeterminată.
43      A se vedea Hotărârile Chenchooliah (punctul 62) și Lounes (punctele 38-42). Cu privire la caracterul „dinamic” sau „evolutiv” al noțiunii de „destinatar” în sensul articolului
3 alineatul
(1) din Directiva 2004/38, a se vedea Hotărârea Metock (punctele 73, 80 și 99). A se vedea de asemenea Concluziile avocatului general Szpunar prezentate în cauza Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:433, punctele 47-67 și 70).
44      A se vedea Hotărârea
Chenchooliah (punctul 70). A se vedea de asemenea punctul 48 și nota de subsol 28 din prezentele concluzii.
45      A se vedea Hotărârea Chenchooliah (punctul 70).
46      A se vedea în acest sens Hotărârea Chenchooliah (punctele 59-63).
47      A se vedea în acest sens Hotărârea Chenchooliah (punctul 79). Amintim că articolul
15 din Directiva 2004/38, intitulat „Garanții procedurale”, prevede la alineatul (1) că „[p]rocedurile prevăzute la articolele 30 și 31 se aplică prin analogie oricărei decizii ce restrânge libera circulație a unui cetățean al Uniunii și a membrilor familiei acestuia pentru alte motive decât cele de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică”. Alineatul (3) al acestui articol prevede că „[s]tatul membru gazdă nu poate însoți decizia de expulzare menționată la alineatul (1) de o interdicție de intrare pe teritoriul său”. Potrivit Curții, acest articol
15 prevede „regimul care este aplicabil atunci când un drept de ședere temporară în temeiul acestei directive încetează, în special atunci când un cetățean al Uniunii sau un membru al familiei sale care în trecut a beneficiat de un drept de ședere de cel mult trei luni sau de mai mult de trei luni în temeiul articolului 6 sau, respectiv, al articolului 7 din această directivă nu mai îndeplinește condițiile dreptului de ședere în cauză și, prin urmare, poate, în principiu, să fie îndepărtat de statul membru gazdă” (a se vedea punctul 74 din această hotărâre).
48      A se vedea nota de subsol 42 din prezentele concluzii.
49      A se vedea Hotărârea Chenchooliah (punctul 65).
50      A se vedea Hotărârea Chenchooliah (punctul 66).
51      A se vedea Hotărârea Chenchooliah (punctul 68).
52      A se vedea punctul 57 din prezentele concluzii. Astfel, așa cum au observat anumiți autori ai doctrinei, „protecția aferentă cetățeniei Uniunii este astfel prelungită: resortisanții țărilor terțe care au beneficiat de un drept de ședere derivat sunt mai protejați decât resortisanții țărilor terțe care nu au fost niciodată legați de un cetățean al Uniunii”. A se vedea Ritleng, D., „Scope and meaning of Article 15 of Directive 2004/38: Yes but no: Chenchooliah”, în Common Market Law Review, vol. 57, nr. 4, 2020, p. 1183-1200, în special p. 1195.
53      A se vedea nota de subsol 56 din prezentele concluzii.
54      În speță, această pierdere retroactivă a drepturilor conferite prin Directiva 2004/38 a avut drept consecință, astfel cum arată instanța de trimitere, faptul că aceste drepturi sunt considerate „retrase de la bun început”.
55      A se vedea în special Hotărârea Metock (punctul 82), Hotărârea din 12 martie 2014, O. și B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, punctul 35), și Hotărârea din 1 august 2025, Jobcenter Arbeitplus Bielefeld (C‑397/23, EU:C:2025:602, punctul 44 și jurisprudența citată).
56      Astfel cum reiese din considerentul (25) al Directivei 2004/38, aceste garanții procedurale urmăresc, printre altele, să asigure un înalt nivel de protecție a drepturilor cetățenilor Uniunii și a membrilor familiilor lor, în eventualitatea că acestora li se refuză dreptul de intrare sau ședere în alt stat membru.
57      A se vedea nota de subsol 47 din prezentele concluzii.
58      Amintim că articolul
31 alineatul
(3) din Directiva 2004/38 prevede că: „[c]ăile de atac permit examinarea legalității deciziei, precum și a faptelor și împrejurărilor pe care se bazează măsura propusă. Acestea asigură că decizia nu are caracter disproporționat, în special având în vedere cerințele prevăzute la articolul 28.”
59      A se vedea în special Comunicarea Comisiei către Parlamentul European și Consiliu „Sprijinirea autorităților în combaterea utilizării abuzive a dreptului la liberă circulație: Manual privind abordarea problemei presupuselor căsătorii de conveniență între cetățeni ai UE și resortisanți ai unor țări terțe în contextul legislației UE referitoare la libera circulație a cetățenilor UE” (SWD/2014/0284 final), COM(2014) 604 final,
secțiunea 4.2 (denumit în continuare „Manualul privind căsătoriile de conveniență”). A se vedea de asemenea COM(2014) 284 final, secțiunea 4.5, p. 42.
60      A se vedea prin analogie Hotărârea din 23 martie 2000, Diamantis (C‑373/97, EU:C:2000:150, punctul 34 și jurisprudența citată).
61      A se vedea jurisprudența citată la punctul 58 din prezentele concluzii.
62      Principiul general al interzicerii abuzului de drept a fost consacrat în Hotărârea din 14 decembrie 2000, Emsland‑Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, punctele 52 și 53). Curtea l‑a recunoscut în mod expres ca principiu general de drept al Uniunii în Hotărârea din 5 iulie 2007, Kofoed (C‑321/05, EU:C:2007:408, punctul 38). A se vedea mai recent Hotărârea din 10 noiembrie 2011, Foggia – SGPS (C‑126/10, EU:C:2011:718, punctul 50). A se vedea în această privință Tridimas, P.T., „The General Principles of Law: Who Needs Them?” în
Les Cahiers de Droit Européen, vol. 52, nr. 1, 2015, p. 419-441, în special p. 427.
63      A se vedea Hotărârea din 14 decembrie 2000, Emsland‑Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, punctele 52 și 53), și Hotărârea McCarthy ș.a. (punctul 54 și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea Concluziile avocatului general Szpunar prezentate în cauza McCarthy ș.a. (C‑202/13, EU:C:2014:345, punctele 108-115).
64      În special, în contextul liberei circulații a persoanelor, Curtea a amintit deja că împrejurarea că resortisantul unui stat membru a ales să dobândească o calificare profesională în alt stat membru decât cel în care locuiește în scopul de a beneficia de o legislație mai favorabilă nu permite în sine să se rețină existența unui abuz de drept. A se vedea prin analogie Hotărârea din 17 iulie 2014, Torresi (C‑58/13 și C‑59/13, EU:C:2014:2088, punctul 50), precum și Concluziile avocatului general Wahl prezentate în aceste cauze conexate (C‑58/13 și C‑59/13, EU:C:2014:265, punctele 91 și 92).
65      A se vedea considerentul (28) al Directivei 2004/38 și Orientările Comisiei din 2023, p. 72: „abuzul de drept poate lua și forma altor relații de conveniență”.
66      A se vedea prin analogie Hotărârea din 9 martie 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, punctul 27), și Hotărârea din 23 septembrie 2003, Akrich (C‑109/01, EU:C:2003:491, punctul 55). Subliniem în această privință, astfel cum a arătat Comisia, că „o căsătorie nu poate fi considerată de conveniență doar dacă prin intermediul acesteia se beneficiază de un avantaj legat de imigrare sau chiar de orice alt avantaj. Calitatea relației este irelevantă în ceea ce privește aplicarea articolului 35”. A se vedea Orientările Comisiei din 2009, p. 16. Cu privire la indiciile privind un potențial abuz care ar putea declanșa o anchetă, a se vedea Manualul privind căsătoriile de conveniență, p. 7, punctul 4.1. A se vedea de asemenea Hotărârea Curții AELS din 9 februarie 2021, Kerim (E-1/20, punctul 36), și Hotărârea Curții AELS din 23 noiembrie 2021, Q și alții (E-16/20, punctele 59-64).
67      Aceasta ar fi situația, printre altele, a alocațiilor sociale sau a avantajelor sociale care ar mai putea fi plătite sau solicitate de un cetățean al Uniunii sau de membrii familiei sale care sunt resortisanți ai unui stat terț, pe baza numărului de ani de ședere cumulați în mod nelegal. În acest caz, s‑ar putea imagina, printre altele, ca acordarea alocațiilor sociale să poată fi refuzată sau chiar ca rambursarea acestora să fie solicitată de autoritățile naționale.
68      Din Orientările Comisiei din 2009 (p.
16) și din 2023 (p.
71) reiese că Directiva 2004/38 „nu împiedică statele membre să investigheze cazurile individuale în care există suspiciuni bine întemeiate de abuz de drept. Cu toate acestea, dreptul Uniunii interzice verificările sistematice”.
69      Posibilitatea persoanei în cauză de a contesta în mod eficace o acuzație de abuz de drept sau de fraudă și de a‑și exercita în mod efectiv dreptul la apărare ar putea fi subminată atunci când autoritățile naționale nu aduc această acuzație decât după o perioadă îndelungată.
70      Cum ar fi, printre altele, anularea civilă a efectelor unei căsătorii de conveniență sau amenzile administrative.  A se vedea în această privință Orientările Comisiei din 2009, p. 16,
și din 2023, p. 71 și 72.
71      A se vedea Hotărârea din 2 martie 2010, Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104, punctele 39, 41, 42, 45, 55 și 56), și Hotărârea din 12 martie 2019, Tjebbes ș.a. (C‑221/17, EU:C:2019:189, punctele 30-32 și 40). A se vedea de asemenea Hotărârea din 18 ianuarie 2022, Wiener Landesregierung (Revocarea unei asigurări de naturalizare) (C‑118/20, EU:C:2022:34), Hotărârea din 21 octombrie 2020, Stadt Duisburg (Menținerea drepturilor dobândite după naturalizare) (C‑720/19, EU:C:2020:847), precum și Hotărârea din 5 septembrie 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Pierderea cetățeniei daneze) (C‑689/21, EU:C:2023:626).