62004CC0239_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einleitung
1. Die Kommission wirft Portugal vor, bei einem Autobahnvorhaben zwischen Lissabon und der Algarve Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen(2) (im Folgenden: Habitatrichtlinie) verletzt zu haben. Sie trägt vor, die Autobahn hätte im Bereich des besonderen Vogelschutzgebiets „Castro Verde“ einer anderen Trasse folgen müssen.
II – Rechtlicher Rahmen
2. Nach Artikel 4 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten(3) (im Folgenden: Vogelschutzrichtlinie) weisen die Mitgliedstaaten bestimmte Flächen als besondere Schutzgebiete für Vögel (im Folgenden: BSG) aus. Auch war dort – in Absatz 4 Satz 1 – zunächst der Schutz dieser Gebiete geregelt.
3. Artikel 7 der Habitatrichtlinie hat die Regelung über den Schutz der BSG geändert:
„Was die nach Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 79/409/EWG zu besonderen Schutzgebieten erklärten oder nach Artikel 4 Absatz 2 derselben Richtlinie als solche anerkannten Gebiete anbelangt, so treten die Verpflichtungen nach Artikel 6 Absätze 2, 3 und 4 der vorliegenden Richtlinie ab dem Datum für die Anwendung der vorliegenden Richtlinie bzw. danach ab dem Datum, zu dem das betreffende Gebiet von einem Mitgliedstaat entsprechend der Richtlinie 79/409/EWG zum besonderen Schutzgebiet erklärt oder als solches anerkannt wird, an die Stelle der Pflichten, die sich aus Artikel 4 Absatz 4 Satz 1 der Richtlinie 79/409/EWG ergeben.“
4. Diese Regelung wird durch den siebten Erwägungsgrund der Habitatrichtlinie folgendermaßen erläutert:
„Alle ausgewiesenen Gebiete sind in das zusammenhängende europäische ökologische Netz einzugliedern, und zwar einschließlich der nach der Richtlinie 79/409/EWG ... derzeit oder künftig als besondere Schutzgebiete ausgewiesenen Gebiete.“
5. Die hier einschlägigen Absätze 3 und 4 von Artikel 6 der Habitatrichtlinie lauten wie folgt:
„(3) Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebietes in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die ein solches Gebiet jedoch einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten, erfordern eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen. Unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung und vorbehaltlich des Absatzes 4 stimmen die zuständigen einzelstaatlichen Behörden dem Plan bzw. Projekt nur zu, wenn sie festgestellt haben, dass das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird, und nachdem sie gegebenenfalls die Öffentlichkeit angehört haben.
(4) Ist trotz negativer Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art ein Plan oder Projekt durchzuführen und ist eine Alternativlösung nicht vorhanden, so ergreift der Mitgliedstaat alle notwendigen Ausgleichsmaßnahmen, um sicherzustellen, dass die globale Kohärenz von Natura 2000 geschützt ist. Der Mitgliedstaat unterrichtet die Kommission über die von ihm ergriffenen Ausgleichsmaßnahmen.
...“
6. Dazu besagt der 10. Erwägungsgrund der Habitatrichtlinie:
„Pläne und Projekte, die sich auf die mit der Ausweisung eines Gebietes verfolgten Erhaltungsziele wesentlich auswirken könnten, sind einer angemessenen Prüfung zu unterziehen.“
III – Sachverhalt, Vorverfahren und Anträge
7. Nach Angaben der Kommission wurde das BSG Castro Verde am 23. September 1999 ausgewiesen. Es hat eine Fläche von 79 066 Hektar. Mindestens 17 Vogelarten des Anhangs I der Vogelschutzrichtlinie sind dort regelmäßig zu finden, darunter der Rötelfalke ( Falco naumanni ), die Wiesenweihe ( Circus pygargus ), die Großtrappe ( Otis tarda ), die Zwergtrappe ( Tetrax tetrax ), der Triel ( Burhinus oedicnemus ), die Blauracke ( Coriacias garrulus ), die Kalanderlerche ( Melanocorypha calandra ) und die Kurzzehenlerche ( Calandrella brachydactyla ).
8. Das streitgegenständliche Autobahnteilstück zwischen Aljustrel im Norden und Castro Verde im Süden verläuft relativ geradlinig auf einer Strecke von etwa 9 bis 10 Kilometern im westlichen Randbereich des BSG Castro Verde. Der ganz überwiegende Teil des BSG, etwa 77 000 Hektar, befindet sich im Osten der Autobahn, ein Teilstück von etwa 1 700 Hektar westlich davon, im Wesentlichen in Form eines Geländestreifens von ein bis zwei Kilometern Breite neben der Autobahn.
9. Westlich der Autobahn innerhalb des BSG oder an seiner Grenze befinden sich fünf Ortschaften: Messejana an der nordwestlichen Ecke des Geländestreifens und Estação de Ourique an seiner südwestlichen Ecke mit dem etwa anderthalb Kilometer entfernten östlichen Nachbarort Aivados sowie in der Mitte des Streifens Conceição und etwa anderthalb Kilometer östlich Alcarias. Die Autobahn rückt etwa 700 Meter an Messejana, Alcarias und Aivados heran, die anderen beiden Orte liegen weiter westlich. Außerhalb des BSG, in etwa anderthalb Kilometer Entfernung südwestlich von Estação de Ourique beginnt eine im „Plano de Ordenamento da Albufeira do Monte da Rocha“(4) aus dem Jahr 2003 festgelegte Zone um einen Stausee herum. Das Einzugsgebiet des Stausees ist allerdings deutlich größer und wird von allen erwogenen Trassen durchquert.
10. Eine Umweltverträglichkeitsprüfung wurde seit dem Jahr 1998 vorbereitet und lag am 6. September 1999 vor. Danach hat das Vorhaben erhebliche Auswirkungen auf verschiedene im BSG vorkommende Vogelarten.
11. Trotzdem wurde das Vorhaben am 19. Januar 2000 genehmigt. Die Bauarbeiten begannen bald danach, seit dem 21. Juli 2001 befindet sich das Teilstück in Gebrauch.
12. Am 20. Oktober 2000 forderte die Kommission die portugiesische Regierung mit einem Mahnschreiben zur Stellungnahme auf. Die begründete Stellungnahme folgte am 11. April 2001.
13. Nunmehr beantragt die Kommission,
1. festzustellen, dass die Portugiesische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen in der Fassung der Richtlinie 97/62/EG vom 27. Oktober 1997 verstoßen hat, dass sie ein Autobahnprojekt durchgeführt hat, dessen Strecke durch das besondere Schutzgebiet Castro Verde führt, obwohl die Ergebnisse der Umweltverträglichkeitsprüfung negativ waren und es Alternativlösungen für die betreffende Strecke gab;
2. der Portugiesischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
14. Die Portugiesische Republik beantragt,
1. die Klage abzuweisen;
2. der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
IV – Würdigung
15. Die Kommission wirft der Portugiesischen Republik vor, Artikel 6 Absatz 4 der Habitatrichtlinie verletzt zu haben. Diese Bestimmung war erst ab dem Zeitpunkt der Ausweisung des BSG Castro Verde anwendbar, d. h. seit dem 23. September 1999. Vor der Ausweisung eines Gebietes, das ausgewiesen werden muss, gilt Artikel 4 Absatz 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie, nicht aber Artikel 6 Absätze 2 bis 4 der Habitatrichtlinie.(5)
16. Da das Genehmigungsverfahren für den fraglichen Autobahnabschnitt bereits vor der Ausweisung des BSG begann, könnte man daran zweifeln, ob die zuständigen Behörden während dieses Verfahrens von der Schutzregelung der Vogelschutzrichtlinie auf die zwar inhaltlich großzügigere,(6) aber durch die Verträglichkeitsprüfung verfahrensrechtlich weiter entwickelte Schutzregelung der Habitatrichtlinie wechseln durften. Ein Verbot des Wechsels der Schutzregelungen würde jedoch die Genehmigungsverfahren unnötig erschweren, ohne praktisch den Schutz des BSG zu fördern. Denn es stünde den zuständigen Stellen frei, das Genehmigungsverfahren nach Ausweisung des BSG neu zu beginnen und spätestens dann Artikel 6 Absätze 2 bis 4 der Habitatrichtlinie anzuwenden. In dieser Situation darauf zu bestehen, das Verfahren abzubrechen oder nach der Vogelschutzrichtlinie zu Ende zu führen, wäre ein unnötiger Formalismus.
17. Da die portugiesische Regierung sich nicht darauf beruft, das Vorhaben sei nach Artikel 4 Absatz 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie zu beurteilen, ist daher Artikel 6 Absätze 2 bis 4 der Habitatrichtlinie anzuwenden.
A – Zur Beeinträchtigung des BSG Castro Verde
18. Artikel 6 Absatz 4 der Habitatrichtlinie kommt nur zur Anwendung, wenn eine Verträglichkeitsprüfung gemäß Artikel 6 Absatz 3 negativ ausgefallen ist, d. h., wenn die zuständigen Stellen bei der Genehmigung des Vorhabens nicht sicherstellen konnten, dass das fragliche Schutzgebiet als solches nicht beeinträchtigt würde. Letzteres bestreitet die portugiesische Regierung.
19. Die portugiesische Regierung trägt zu Recht vor, dass im Vertragsverletzungsverfahren die Kommission einen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht beweisen muss.(7) Sie bestreitet, dass die Abtrennung von 2 % der Fläche des hier betroffenen BSG beweisen würde, dass das Gebiet im Sinne von Artikel 6 Absatz 3 Satz 2 der Habitatrichtlinie als solches beeinträchtigt wurde.
20. Allerdings hat Portugal mit der Ausweisung der betroffenen Flächen als Teil eines BSG anerkannt, dass in ihnen die am besten geeigneten Lebensbedingungen für die in Anhang I der Richtlinie aufgeführten Arten bestehen.(8)
21. Der Bau einer Autobahn durch solche Flächen ist grundsätzlich geeignet, sie in ihrer Eigenschaft als am besten für den Vogelschutz geeignete Gebiete zu beeinträchtigen. Die Straße bedingt direkte Flächenverluste, Störungen und Schadstoffeintrag in benachbarte Flächen. Auch erhöht sie das Risiko der Tötung von Vögeln im Verkehr. Schließlich trennt sie etwa 1 700 Hektar des BSG, d. h. etwa 2 % der Fläche, vom Rest des BSG. Dabei hängt die Bedeutung dieser Trennung von dem Verhalten und der Empfindlichkeit der betroffenen Arten ab.
22. Folglich bedarf es keiner weiteren Beweise, dass das betroffene BSG als solches beeinträchtigt wird.(9) Vielmehr obliegt es Portugal, den Nachweis zu erbringen, dass die Auswirkungen des Vorhabens das BSG als solches nicht beeinträchtigen.(10)
23. Die Habitatrichtlinie sieht vor, wie dieser Nachweis grundsätzlich zu erfolgen hat, nämlich durch die gemäß Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie gebotene Prüfung des Vorhabens auf Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen des betroffenen Gebietes. Dabei sind sämtliche Gesichtspunkte des Planes oder des Projektes, die für sich oder in Verbindung mit anderen Plänen oder Projekten die Erhaltungsziele beeinträchtigen könnten, unter Berücksichtigung der besten einschlägigen wissenschaftlichen Erkenntnisse zu ermitteln.(11) Wenn danach aus wissenschaftlicher Sicht jeder vernünftige Zweifel ausgeschlossen ist, dass das Vorhaben sich nicht nachteilig auf das BSG als solches auswirkt, kann es ohne Rückgriff auf Artikel 6 Absatz 4 der Habitatrichtlinie genehmigt werden.(12)
24. Die Kommission betont, dass die Umweltverträglichkeitsstudie(13) unter den Vogelarten des betroffenen Gebietes 17 dem Anhang I der Vogelschutzrichtlinie zuordnet, 8 den in Portugal bedrohten oder seltenen Arten(14) sowie 16 den in Europa bedrohten oder seltenen Arten(15) . Portugal wendet unter Berufung auf eine Stellungnahme des Instituto da Conservação da Natureza ein, nur 8 Arten nach Anhang I würden die betroffenen Flächen tatsächlich als Fortpflanzungsgebiete nutzen: die Großtrappe, der Rötelfalke und die Zwergtrappe als nach portugiesischem Recht prioritäre Arten sowie die Wiesenweihe, der Triel, die Blauracke, die Kurzzehenlerche und die Kalanderlerche.
25. Schon dieser Widerspruch zwischen der Studie und dem Vorbringen Portugals erweckt erhebliche Zweifel an der Qualität der Verträglichkeitsprüfung, da diese feststellen muss, welche Arten die betroffenen Flächen tatsächlich nutzen, um die Auswirkungen eines Vorhabens beurteilen zu können. Eine Lektüre der Umweltverträglichkeitsstudie bestätigt diese Zweifel.
26. Die Studie enthält nur in Ansätzen Hinweise zu den vorkommenden Arten. Insbesondere erwähnt sie einen Balzplatz der sehr störungsempfindlichen(16) Großtrappe in sechs Kilometer Entfernung, der den Schluss erlaube, dass die betroffenen Flächen zur Aufzucht von Jungvögeln genutzt werden.(17) Diese Art gilt als weltweit gefährdet (vulnerable).(18)
27. Außerdem spricht die Umweltverträglichkeitsstudie von Brutkolonien des Rötelfalken in der Nähe der Trasse. Unstreitig befindet sich eine Kolonie in einer Entfernung von 80 Metern zur Strecke (Quinta da Golipa), weitere vier liegen in einer Entfernung von 800 bis 1 000 Metern (Montes da Mosquetana, do Álamo, da Ribeira und do Pardieiro). Für diese Art geht die Umweltverträglichkeitsstudie von einer mittleren Störungsempfindlichkeit aus, aber von einer hohen Empfindlichkeit gegenüber der Fragmentierung ihrer Lebensräume.(19)
28. Konkrete Angaben zu der Bedeutung der betroffenen Flächen für andere Arten fehlen, obwohl die portugiesische Regierung im vorliegenden Verfahren weitere dort vorkommende Arten des Anhangs I benennt. Weder werden konkrete Beobachtungen dokumentiert, noch werden Aussagen darüber getroffen, wie die verschiedenen Arten die Flächen nutzen und wie sich das Projekt konkret auf diese Nutzung auswirken könnte.(20)
29. Schon wegen ihrer Mängel kann diese Studie nicht beweisen, dass das BSG Castro Verde durch den Autobahnbau als solches nicht beeinträchtigt wurde. Sie ist allerdings ein weiteres Indiz dafür, dass eine solche Beeinträchtigung zu erwarten war, da sie bereits auf Grundlage ihrer fragmentarischen Ergebnisse erhöhte negative Auswirkungen (impacto negativo elevado) feststellte.(21)
30. Im gerichtlichen Verfahren betont Portugal nunmehr, die Populationen der Großtrappe und des Rötelfalken hätten zugenommen und die Lage der Zwergtrappe werde durch weitere – von der Gemeinschaft geförderte – Maßnahmen verbessert. Für die übrigen betroffenen Arten seien negative Auswirkungen bislang nicht nachweisbar.
31. Nach Artikel 6 Absatz 3 Satz 2 der Habitatrichtlinie reicht es für eine Projektgenehmigung allerdings noch nicht aus, nachträglich zu beweisen, dass ein Vorhaben keine negativen Auswirkungen hatte. Vielmehr muss vor der Projektgenehmigung aus wissenschaftlicher Sicht jeder vernünftige Zweifel daran ausgeschlossen werden, dass das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird.(22) Der Vortrag der portugiesischen Regierung ist schon aus diesem Grund ungeeignet, die Anwendung von Artikel 6 Absatz 4 auszuschließen.
32. Darüber hinaus können die Argumente der portugiesischen Regierung auch nicht die Unschädlichkeit des Vorhabens belegen. Für viele Arten wird nur ohne weitere Angaben behauptet, Nachteile seien nicht nachgewiesen.
33. Was insbesondere die von der portugiesischen Regierung vorgetragene Zunahme der Populationen des Rötelfalkens und der Großtrappe angeht, so kann noch nicht einmal für diese Arten angenommen werden, das Autobahnprojekt habe das BSG Castro Verde als solches nicht beeinträchtigt. Ohne Kenntnis der Gründe für eine Bestandszunahme kann sie nämlich eine Beeinträchtigung des Gebietes durch das Straßenbauprojekt nicht ausschließen.(23)
34. Im vorliegenden Fall trägt Portugal selber vor, dass diese Entwicklung insbesondere auf Ausgleichsmaßnahmen sowie auf der Verwirklichung des Pflegeplans für das BSG Castro Verde beruhe, und kündigt in diesem Zusammenhang weitere Maßnahmen zur Pflege der Zwergtrappe an, die etwaige Beeinträchtigungen dieser Art ausgleichen sollen. Wenn die Bestandszuwächse aber auf Ausgleichsmaßnahmen beruhen, können sie nicht beweisen, dass das Straßenbauvorhaben unschädlich war.
35. Die Beeinträchtigung eines Gebietes ist nämlich im Rahmen von Artikel 6 der Habitatrichtlinie von den Ausgleichsmaßnahmen streng zu trennen.(24) Nach dem Regelungssystem der Habitatrichtlinie sind Beeinträchtigungen nach Möglichkeit zu vermeiden. Dies geschieht vorzugsweise, indem man jedes Schadensrisiko ausschließt oder indem man entsprechende Schadensminderungs- und Schadensvermeidungsmaßnahmen trifft.(25) Im Unterschied dazu kommen Ausgleichsmaßnahmen erst dann in Betracht, wenn Beeinträchtigungen aus überwiegenden Gründen des öffentlichen Interesses in Abwesenheit einer Alternative hingenommen werden müssen. Der Erhalt bestehender Naturgüter ist nämlich Ausgleichsmaßnahmen schon deswegen vorzuziehen, weil ihr Erfolg selten mit Sicherheit vorhergesagt werden kann.
36. Soweit die portugiesische Regierung sich überhaupt auf Maßnahmen zur Minderung von Schäden beruft, so handelt es sich im Wesentlichen um baubegleitende Maßnahmen sowie um den Erhalt von Vegetation. Damit können allerdings die anzunehmenden nachteiligen Auswirkungen durch die Existenz und die Nutzung der Straße nicht verhindert werden.
37. Die teilweise in diesem Zusammenhang genannten Beobachtungsmaßnahmen können sicherlich notwendiger Teil eines Konzeptes der Schadensminderung und des Schadensausgleichs sein. Für sich allein genommen können allerdings auch sie die Schäden nicht verhindern.
38. Folglich geht die Kommission zu Recht davon aus, dass dieses Autobahnteilstück nicht nach Artikel 6 Absatz 3 Satz 2 der Habitatrichtlinie, sondern höchstens nach Artikel 6 Absatz 4 genehmigt werden durfte.
B – Zur Abwesenheit von Alternativen
39. Nach Artikel 6 Absatz 4 der Habitatrichtlinie kann ein Vorhaben trotz negativer Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung durchgeführt werden, wenn zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art vorliegen und eine Alternativlösung nicht vorhanden ist. In diesem Fall ergreift der Mitgliedstaat alle notwendigen Ausgleichsmaßnahmen, um sicherzustellen, dass die globale Kohärenz von Natura 2000 geschützt ist.
40. Die Parteien streiten vorliegend weder darum, ob der Bau der Autobahn (insgesamt) durch zwingende Gründe geboten war noch über die notwendigen Maßnahmen zur Kohärenzsicherung. Die Kommission wirft Portugal allerdings vor, das BSG Castro Verde durch den Bau der Autobahn erheblich beeinträchtigt zu haben, obwohl Alternativen zu der gewählten Trasse vorhanden waren.
41. Die Genehmigung eines Vorhabens nach Artikel 6 Absatz 4 Satz 1 der Habitatrichtlinie ist eine Ausnahme zum allgemeinen Prinzip des Artikels 6 Absatz 3 Satz 2, dass Vorhaben nur genehmigt werden, wenn sie ein geschütztes Gebiet nicht als solches beeinträchtigen. Wie auch die Kommission vorträgt, obliegt es daher demjenigen, der sich auf diese Ausnahme beruft, nachzuweisen, dass die Anforderungen der Ausnahmeregelungen beachtet wurden.(26) Folglich muss die Kommission entgegen der Auffassung der portugiesischen Regierung keine Alternativtrasse nachweisen, sondern muss nur vernünftige Zweifel(27) daran erwecken, dass Portugal die Anforderungen von Artikel 6 Absatz 4 beachtet hat.
42. Artikel 6 Absatz 4 der Habitatrichtlinie erlaubt nur in Abwesenheit von Alternativen eine Genehmigung von Projekten. Diese Voraussetzung einer Projektgenehmigung soll verhindern, dass Schutzgebiete beeinträchtigt werden, obwohl die Ziele des Projekts auch in einer Weise erreicht werden könnten, die das Schutzgebiet weniger oder gar nicht beeinträchtigen würde.(28) Das Fehlen von Alternativlösungen entspricht insofern einem Schritt der Prüfung der Verhältnismäßigkeit, wonach, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen ist.(29)
43. Die Abwesenheit von Alternativen kann noch nicht festgestellt werden, wenn nur einige Alternativen geprüft wurden, sondern nur nachdem alle Alternativen ausgeschlossen wurden. Die Anforderungen an den Ausschluss von Alternativen steigen in dem Maß, in dem sie geeignet sind, die Ziele des Vorhabens zu verwirklichen, ohne zu offensichtlichen – ohne vernünftigen Zweifel – unverhältnismäßigen Beeinträchtigungen zu führen.
44. Unter den so in die engere Wahl kommenden Alternativen muss die Wahl nicht zwangsläufig danach getroffen werden, welche Alternative das betroffene Gebiet weniger stark beeinträchtigt.(30) Vielmehr bedarf die Auswahl einer Abwägung zwischen der Beeinträchtigung des BSG und den jeweils einschlägigen Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses.
45. Die Notwendigkeit einer Abwägung ergibt sich insbesondere aus dem Begriff des „Überwiegens“, aber auch aus dem Wort „zwingend“. Gründe des öffentlichen Interesses können nur dann zwingend gegenüber dem Gebietsschutz überwiegen, wenn ihnen ein größeres Gewicht zukommt. Auch dies findet seine Entsprechung in der Prüfung der Verhältnismäßigkeit, da danach die verursachten Nachteile in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen müssen.(31)
46. Entscheidend ist daher, ob zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses die Verwirklichung gerade dieser
Alternative verlangen oder ob ihnen auch durch eine andere – das BSG weniger beeinträchtigende – Alternative genügt werden kann.(32) Dieser Vergleich setzt voraus, dass die verschiedenen Alternativen der engeren Auswahl hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf das betroffene Gebiet und hinsichtlich der jeweils einschlägigen Gründe des öffentlichen Interesses nach vergleichbaren wissenschaftlichen Maßstäben untersucht wurden.(33)
47. Die portugiesischen Behörden haben verschiedene Alternativen geprüft und verworfen. Teilweise wären diese weiter östlich, im Inneren des BSG verlaufen, teilweise weiter westlich, so dass sie das BSG weniger stark beeinträchtigt hätten. Die Kommission beanstandet nicht die Auswahl unter diesen Alternativen, sondern die fehlende Prüfung weiterer Alternativen im Westen des BSG.
48. Die Klage der Kommission ist folglich begründet, wenn diese Alternativen im Westen des BSG geprüft werden mussten und nicht auszuschließen ist, dass eine dieser Alternativen der verwirklichten Trassenführung vorzuziehen war.
49. Portugal hält den von der Kommission vorgeschlagenen weiteren Trassenalternativen im Westen des BSG grundsätzlich entgegen, dass archäologische Fundstellen beeinträchtigt und Konflikte mit Ortschaften entlang der Straße IC1 entstehen würden. Diese Argumente überzeugen jedoch nicht. Es bleibt völlig unklar, ob die Fundstellen tatsächlich mit allen denkbaren Trassen kollidieren, welche Bedeutung ihnen zukommt und inwieweit ihr wissenschaftlicher Wert durch rechtzeitige Grabungen gesichert werden könnte. Konflikte mit Ortschaften entlang der Straße IC1 sind nicht ersichtlich, da zwischen der Westgrenze des BSG und diesen Orten ausreichend Raum für eine Autobahntrasse ist.
50. Allerdings könnten alle
Alternativen im Westen des BSG aufgrund des Engpasses von etwa anderthalb Kilometern zwischen dem Stausee und dem Ort Estação de Ourique ausgeschlossen sein. Solche Alternativen müssten entweder relativ geradlinig durch diesen Engpass geführt werden oder vor Estação de Ourique nach Osten abbiegen und in einem Bogen durch das BSG nördlich und östlich von Aivados verlaufen. Beide Varianten werfen offensichtliche Probleme auf, doch hat die portugiesische Regierung nicht dargelegt, dass sie hinreichend untersucht wurden, um entsprechende Alternativtrassen auszuschließen.
51. Eine Trasse zwischen dem Stausee und Estação de Ourique ließe das BSG unberührt, doch wären Auswirkungen auf den Stausee, d. h. insbesondere auf die Wasserversorgung, und auf die Ortschaft in Form von Lärm, Luftverschmutzung und Trennungseffekten zu erwarten. Darüber hinaus würden zwei Querungen der Straße IC1 notwendig. Nach den vorliegenden Informationen ist unklar, ob diese Probleme durch technische Maßnahmen gelöst werden können.(34)
52. Eine Trasse, die Messejana und Conceição westlich passiert, um dann nach Osten zu biegen und in einem Bogen nördlich und östlich an Aivados vorbeizuführen, wurde dagegen bereits untersucht und aufgrund ihrer Nähe zu diesen Ortschaften verworfen. Dass ähnliche Trassen mit größerem Abstand zu den Ortschaften aufgrund höherer Kosten oder verkehrstechnischer Nachteile ausgeschlossen sind, wurde bislang nicht dargelegt. Auch ist insofern nicht ersichtlich, ob technische Maßnahmen zur Minderung der Belastungen geprüft wurden, aber auch ob eine solche Streckenführung das BSG tatsächlich weniger stark belasten würde als die gebaute Trasse.
53. Folglich hat Portugal nicht hinreichend dargelegt, dass alle Alternativen geprüft wurden.
54. Die gesamte Alternativenprüfung leidet darüber hinaus unter der unzureichenden Aufklärung der Beeinträchtigungen des BSG durch das Vorhaben.(35) Weder die konkreten Schäden(36) noch Maßnahmen zur Minderung von Schäden durch den Betrieb der Autobahn(37) sind erkennbar geprüft worden. Dementsprechend fehlt auch jede Einordnung der Schäden in den Gesamtzusammenhang von Natura 2000, insbesondere hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf den Erhaltungszustand der betroffenen Arten. Unklar ist auch, ob die Erfolgsaussichten von Ausgleichsmaßnahmen zur Sicherung der Kohärenz von Natura 2000 im Voraus untersucht wurden, was für die Gewichtung der Schäden bedeutsam gewesen wäre. Daher ist es auch nicht möglich, die Beeinträchtigung des BSG in ein Verhältnis zu den Gründen des öffentlichen Interesses zu setzen, welche die portugiesische Regierung vorträgt.
55. Es ist nicht auszuschließen, dass eine sorgfältige Untersuchung aller Alternativen unter Berücksichtigung der vorgenannten Gesichtspunkte dazu geführt hätte, dass die gewählte Streckenführung den Anforderungen von Artikel 6 Absatz 4 Satz 1 der Habitatrichtlinie entspricht. Die Größe des betroffenen BSG und der offensichtliche Erfolg der Ausgleichsmaßnahmen lassen vermuten, dass die Beeinträchtigung des BSG von eher geringem Gewicht war. Auch sind die Nachteile einer das BSG vermeidenden oder geringer berührenden Streckenführung unübersehbar. Den notwendigen Nachweis, dass alle diese Gesichtspunkte ermittelt und in eine Abwägung eingebracht wurden, hat die portugiesische Regierung allerdings nicht erbracht.
56. Als Konsequenz dieses zunächst nur prozessualen Versäumnisses ist auch in der Sache festzustellen, dass die zuständigen portugiesischen Stellen nicht alle Alternativen geprüft haben.
57. Daher hat die Portugiesische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 6 Absatz 4 der Habitatrichtlinie verstoßen, dass sie ein Autobahnprojekt durchgeführt hat, dessen Strecke durch das besondere Schutzgebiet Castro Verde führt, ohne dass alle Alternativen zu dieser Streckenführung geprüft wurden.
V – Kosten
58. Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission obsiegt, sind die Kosten der Portugiesischen Republik aufzuerlegen.
VI – Ergebnis
59. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, wie folgt zu entscheiden:
1. Die Portugiesische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen in der Fassung der Richtlinie 97/62/EG vom 27. Oktober 1997 verstoßen, dass sie ein Autobahnprojekt durchgeführt hat, dessen Strecke durch das besondere Schutzgebiet Castro Verde führt, ohne dass alle Alternativen zu dieser Streckenführung geprüft wurden.
2. Die Portugiesische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.
(1) .
(2)
–	ABl. L 206, S. 7, in der Fassung der Richtlinie 97/62/EG vom 27. Oktober 1997, ABl. L 305, S. 42.
(3)
–	ABl. L 103, S. 1.
(4)  –	Beschluss des portugiesischen Ministerrates Nr. 154/2003 vom 4. September 2003, http://www.inag.pt/inag2004/port/divulga/legisla/pdf_nac/POA/RCM154_2003.pdf.
(5)  –	Urteil vom 7. Dezember 2000 in der Rechtssache C-374/98 (Kommission/Frankreich [Basses Corbières], Slg. 2000, I-10799, Randnrn. 47 und 57), vgl. dazu meine Schlussanträge vom 27. Oktober 2005 in der Rechtssache C-209/04 (Kommission/Österreich [Lauteracher Ried], noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Nrn. 46 ff.).
(6)  –	Urteil Basses Corbières (zitiert in Fußnote 5, Randnrn. 50 ff. und 56) und vorsichtiger das Urteil vom 11. Juli 1996 in der Rechtssache C-44/95 (Royal Society for the Protection of Birds [Lappel Bank], Slg. 1996, I-3805, Randnr. 37).
(7)  –	Siehe z. B. die Urteile vom 25. Mai 1982 in der Rechtssache 96/81 (Kommission/Niederlande, Slg. 1982, 1791, Randnr. 6), vom 6. November 2003 in der Rechtssache C-434/01 (Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 2003, I-13239, Randnr. 21) und vom 29. April 2004 in der Rechtssache C-194/01 (Kommission/Österreich, Slg. 2004, I-4579, Randnr. 34).
(8)  –	Vgl. das Urteil vom 28. Februar 1991 in der Rechtssache C-57/89 (Kommission/Deutschland [Leybucht], Slg. 1991, I-883, Randnr. 20).
(9)  –	Vgl. insofern die Urteile Leybucht (zitiert in Fußnote 8, Randnrn. 20 f.) und vom 2. August 1993 in der Rechtssache C-355/90 (Kommission/Spanien [Santoña-Sümpfe], Slg. 1993, I-4221, Randnr. 36), wo der Gerichtshof jeweils Flächenverluste als erhebliche Beeinträchtigungen von BSG angesehen hat.
(10)  –	Vgl. das Urteil vom 29. Januar 2004 in der Rechtssache C-209/02 (Kommission/Österreich [Golfplatz Wörschach], Slg. 2004, I-1211, Randnr. 26) sowie die Schlussanträge von Generalanwalt Léger vom 6. November 2003 (Nr. 40), wonach bei wissenschaftlich nachgewiesenen Beeinträchtigungen der Mitgliedstaat die Wirksamkeit von Schadensminderungsmaßnahmen beweisen muss.
(11)  –	Urteil vom 7. September 2004 in der Rechtssache C-127/02 (Waddenvereniging und Vogelbeschermingsvereniging [Waddenzee], Slg. 2004, I-7405, Randnrn. 53 f.).
(12)  –	Urteil Waddenzee (zitiert in Fußnote 11, Randnr. 59).
(13)  –	Band II/V, S. 63 ff. (Blätter 198 ff. der Anlagen zur Klage).
(14)  –	Bezogen auf Cabral et al., Livro Vermelho dos Vertebrados de Portugal, 1989.
(15)  –	Bezogen auf Heath and Tucker, Birds in Europe, 1994.
(16)  –	Zitiert in Fußnote 13, S. 64 (Blatt 199).
(17)  –	Zitiert in Fußnote 13, S. 68 f. (Blätter 203 f.).
(18)  –	Birdlife International (Papazoglou u. a.), Birds in the European Union – a status assessment, 2004, S. 32, http://www.birdlife.org/action/science/species/birds_in_europe/index.html, vgl. auch Kollar, H. P., Action Plan for the Great Bustard (Otis Tarda) in Europe,
http://europa.eu.int/comm/environment/nature/directive/birdactionplan/otistarda.htm.
(19)  –	Zitiert in Fußnote 13, S. 64 (Blatt 199).
(20)  –	Insbesondere enthält die Umweltverträglichkeitsstudie keine Beurteilung der einzelnen Wirkungszusammenhänge, z. B. Flächenverlust, Trennwirkung, Lärm, Luftverschmutzung oder Verkehrsrisiko. Damit entspricht sie nicht den Anforderungen der Habitatrichtlinie, vgl. das Urteil Waddenzee (zitiert in Fußnote 11, Randnr. 54). Die Kommission rügt diesen Verstoß allerdings nicht.
(21)  –	Band III/V, S. 78 (Blatt 222 der Anlage zur Klage).
(22)  –	Urteil Waddenzee (zitiert in Fußnote 11, Randnr. 59).
(23)  –	So hat der Gerichtshof im Urteil Golfplatz Wörschach (zitiert in Fußnote 10, Randnr. 27) ähnliche Argumente ohne weitere Begründung zurückgewiesen.
(24)  –	Die Trennung zwischen den Absätzen 3 und 4 des Artikels 6 der Habitatrichtlinie wurde im Urteil vom 14. April 2005 in der Rechtssache C-441/03 (Kommission/Niederlande [Konformität], Slg. 2005, I-3043, Randnrn. 26 und 28) ausdrücklich festgestellt.
(25)  –	Vgl. das Urteil Golfplatz Wörschach, Randnr. 26, und die Schlussanträge von Generalanwalt Léger, Nr. 40 (beide zitiert in Fußnote 10), sowie meine Schlussanträge vom 29. Januar 2004 in der Rechtssache C-127/02 (Waddenvereniging und Vogelbeschermingsvereniging [Waddenzee], Slg. 2004, I‑7405, Nr. 108).
(26)  –	Vgl. in diesem Sinne die Urteile vom 8. November 1979 in der Rechtssache 251/78 (Denkavit, Slg. 1979, 3369, Randnr. 24) und vom 12. Juli 1990 in der Rechtssache C-128/89 (Kommission/Italien, Slg. 1990, I-3239, Randnr. 23) zum Warenverkehr, das Urteil vom 23. Oktober 1997 in der Rechtssache C-157/94 (Kommission/Niederlande, Slg. 1997, I-5699, Randnr. 51) zu Artikel 88 Absatz 2 EG sowie die Urteile vom 28. März 1996 in der Rechtssache C-318/94 (Kommission/Deutschland, Slg. 1996, I-1949, Randnr. 13) und vom 10. April 2003 in den verbundenen Rechtssachen C-20/01 und C-28/01 (Kommission/Deutschland, Slg. 2003, I-3609, Randnr. 58) zum öffentlichen Auftragswesen. Zu Artikel 6 Absatz 4 siehe meine Schlussanträge in der Rechtssache Lauteracher Ried (zitiert in Fußnote 5, Nr. 68).
(27)  –	Im Urteil Waddenzee (zitiert in Fußnote 11, Randnr. 59) hat der Gerichtshof den Begriff des vernünftigen Zweifels bereits im Zusammenhang mit Artikel 6 Absatz 3 Satz 2 der Habitatrichtlinie verwendet.
(28)  –	Insofern irreführend das Urteil Kommission/Niederlande [Konformität] (zitiert in Fußnote 24, Randnr. 27), wonach „das Fehlen von Alternativlösungen und das Bestehen von Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses es dem Mitgliedstaat erlauben sollen, alle notwendigen Ausgleichsmaßnahmen zu ergreifen …“
(29)  –	Urteile vom 10. März 2005 in den verbundenen Rechtssachen C-96/03 und C-97/03 (Tempelman und van Schaijk, Slg. 2005, I-1895, Randnr. 47), vom 3. Juli 2003 in der Rechtssache C-220/01 (Lennox, Slg. 2003, I-7091, Randnr. 76), vom 12. Juni 2003 in der Rechtssache C-112/00 (Schmidberger, Slg. 2003, I-5659, Randnr. 79), vom 12. März 2002 in den Rechtssachen C-27/00 und C-122/00 (Omega Air u. a., Slg. 2002, I‑2569, Randnr. 62) und vom 12. Juli 2001 in der Rechtssache C-189/01 (Jippes u. a., Slg. 2001, I‑5689, Randnr. 81) sowie meine Schlussanträge Waddenzee (zitiert in Fußnote 25, Nr. 106)
(30)  –	So könnte man aber die Kommission in ihrem Leitfaden Natura 2000 – Gebietsmanagement, Die Vorgaben des Artikels 6 der Habitat-Richtlinie 92/43/EWG, Luxemburg 2000, S. 47 f., verstehen.
(31)  –	Vgl. die in Fußnote 29 zitierte Rechtsprechung.
(32)  –	Vgl. meine Schlussanträge Lauteracher Ried (zitiert in Fußnote 5, Nr. 72) und vom 9. Juni 2005 in der Rechtssache C-6/04 (Kommission/Vereinigtes Königreich [Konformität], noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Nr. 46).
(33)  –	Vgl. meine Schlussanträge vom 3. Februar 2005 in der Rechtssache C-441/03 (Kommission/Niederlande [Konformität], Slg. 2005, I-3043, Nr. 15).
(34)  –	Etwa Lärmschutz, Bau in Troglage, besondere Behandlung von Abwasser etc.
(35)  –	Vgl. meine Schlussanträge Lauteracher Ried (zitiert in Fußnote 5, Nr. 74).
(36)  –	Siehe oben, Nrn. 25 ff.
(37)  –	Zum Beispiel Querungshilfen und Zäune zur Vermeidung von Kollisionen.