62009TJ0099_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Tenor
Parteien
In den verbundenen Rechtssachen T-99/09 und T-308/09
Italienische Republik,
vertreten durch P. Gentili und in der Rechtssache T-99/09 zudem durch G. Palmieri, avvocati dello Stato,
Klägerin,
gegen
Europäische Kommission,
vertreten durch D. Recchia und A. Steiblytė als Bevollmächtigte,
Beklagte,
wegen Nichtigerklärung der in den Schreiben der Kommission vom 22. Dezember 2008, vom 2. und 6. Februar 2009 (Nrn. 012480, 000841 und 001059 – Rechtssache T-99/09) und vom 20. Mai 2009 (Nr. 004263 – Rechtssache T-308/99) enthaltenen Entscheidungen, mit denen die Anträge der italienischen Behörden auf Zwischenzahlungen zur Erstattung der nach dem 29. Juni 2007 für die Maßnahme 1.7 des operationellen Programms „Kampanien“ getätigten Ausgaben gemäß Art. 32 Abs. 3 Buchst. f der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds (ABl. L 161, S. 1) für unzulässig erklärt wurden,
erlässt
DAS GERICHT (Erste Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten J. Azizi (Berichterstatter) sowie der Richter F. Dehousse und S. Frimodt Nielsen,
Kanzler: J. Palacio González, Hauptverwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 12. September 2012
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
Vorgeschichte des Rechtsstreits
Verfahren zur Genehmigung der Unterstützung des operationellen Programms „Kampanien“
1. Mit dem Beschluss C(2000) 2347 vom 8. August 2000 genehmigte die Kommission der Europäischen Gemeinschaften im Rahmen der Unterstützung der Strukturinterventionen der Gemeinschaften in den unter das Ziel 1 fallenden Regionen in Italien das operationelle Programm „Kampanien“ (im Folgenden: OP Kampanien). Art. 5 dieses Beschlusses legt als Anfangstermin der Zuschussfähigkeit für die Ausgaben den 5. Oktober 1999 und als Endtermin den 31. Dezember 2008 fest. Der Beschluss wurde in der Folge mehrfach geändert.
2. Mit Schreiben vom 20. März 2001 übermittelte der Präsident der Region Kampanien der Kommission einen „endgültigen Nachtrag zur Programmplanung“.
3. Am 23. Mai 2006 erließ die Kommission den Beschluss C(2006) 2165 zur Änderung des Beschlusses C(2000) 2347, dem eine geänderte Fassung des OP Kampanien mit einer Beschreibung von dessen Maßnahme 1.7 (im Folgenden: Maßnahme 1.7) beigefügt war.
4. Am 22. April 2008 übermittelten die italienischen Behörden der Kommission eine geänderte Fassung des Nachtrags zur Programmplanung mit einer geänderten Beschreibung der Maßnahme 1.7, die die Kommission mit Schreiben vom 30. Mai 2008 genehmigte.
5. Schließlich änderte die Kommission den Beschluss C(2000) 2347 durch ihren Beschluss C(2009) 1112 endg. vom 18. Februar 2009, mit dem der Zeitraum für die Zuschussfähigkeit der Ausgaben bis zum 30. Juni 2009 verlängert wurde.
6. In der der Kommission am 22. April 2008 übermittelten Fassung des OP Kampanien wurden u. a. die Interventionen, die die Maßnahme 1.7 betrafen, wie folgt beschrieben:
„a) Bau hochwertiger Kompostierungsanlagen und Anlage ökologischer Inseln
…
b) Interventionen betreffend die Anlage von Deponien zur Beseitigung von Restmüll nach der getrennten Sammlung unter Beachtung der Sicherheitsvorschriften und im Einklang mit den Bestimmungen des Decreto legislativo Nr. 36/03 und die Fertigstellung und/oder umweltgerechte Sanierung genehmigter und inaktiver Deponien, wobei besonders auf deren Anpassung an die Vorschriften des Decreto legislativo Nr. 36/03 zu achten ist
Im Rahmen dieser Aktion werden finanziert: Interventionen für die Anlage von Deponien zur Beseitigung von Restmüll nach der getrennten Sammlung, unter Beachtung der Sicherheitsvorschriften und im Einklang mit den Bestimmungen des Decreto legislativo Nr. 36/03, in der bereichsspezifischen Planung vorgesehene Interventionen für die Fertigstellung und/oder umweltgerechte Sanierung genehmigter und inaktiver Deponien, wobei unter Beachtung der Prioritäten des Abfallbewirtschaftungsplans den bereits bestehenden Deponien der Vorzug zu geben ist, und Interventionen umweltbezogener Umqualifizierung von Gebieten mittels Lagerung bestimmter Arten von Restmüll im Boden … Die Deponien sind als ausschließlich im Dienst des integrierten Abfallbewirtschaftungssystems stehend anzusehen.
…
c) Einrichtung optimaler Bezirke und Erstellung entsprechender Bewirtschaftungs- und Entsorgungspläne (technische Unterstützung bei der Erstellung von Plänen und Programmen, Anschaffung technischer Ausrüstung und Unterstützung bei der Überwachung der Systeme und der Entwicklung der Kenntnisse des Sektors, Fortbildungsseminare für die Beschäftigten, Kommunikations- und Informationsmaßnahmen)
…
d) Unterstützung der Gemeinden, die sich zum Zweck der Verwaltung des Systems der getrennten Sammlung der Siedlungsabfälle zusammengeschlossen haben
Diese Aktion wird ermöglichen: die Finanzierung der Anschaffung, durch die beteiligten Gemeinden und – mit vor dem 31. Dezember 2004 eingegangenen rechtlich verbindlichen Verpflichtungen – durch den [bevollmächtigten Kommissar] in der Form und nach den Modalitäten gemäß dem Decreto legislativo Nr. 267/2000, der technischen Ausrüstung, die für die getrennte Sammlung von Siedlungsabfall und vergleichbarem Abfall und für die Ausstattung entsprechender Sammelzonen und -punkte erforderlich ist (Sammelcontainer, Komposttonnen, Mülltonnen, Fahrzeuge für die Sammlung usw.), zur Sicherstellung einer effizienten Zusammenarbeit zwischen den lokalen Behörden in demselben optimalen Bezirk, in den durch die geltenden Rechtsvorschriften vorgesehenen Formen und Bedingungen.
…
e) System zur Unterstützung von Unternehmen bei der Anpassung von Anlagen zur stofflichen Verwertung von Abfällen (Entsorgung von Inertabfällen, von Kraftfahrzeugen, von langlebigen Gütern, von sperrigen Gütern, hochwertige Kompostierung, Rückgewinnung von Kunststoffen) auf der Grundlage öffentlicher Strategien zur Durchführung der Aktivitäten der Verwertung und zur Verbesserung der Qualitätsstandards
…
f) auf regionaler Ebene Tätigkeit der Koordination, der Logistik und der Unterstützung von Unternehmen, die aus besonderen Produktivkategorien stammende Abfälle sammeln und verwerten
Mit der Aktion werden die Aktivitäten zur Unterstützung der Unternehmen gefördert, die besondere Kategorien von Abfällen produzieren und sonst keine Skalenvorteile hätten, die es ihnen ermöglichen oder erleichtern könnten, diese Abfälle zu verwerten, statt sich ihrer einfach zu entledigen.
…
Die Aktion umfasst auch die Einrichtung eines Beobachtungsregisters mit einer Funktion der Überwachung der Qualität und Quantität der Abfälle, in Koordination mit den durch die Maßnahme 1.1 kofinanzierten Interventionen, wie in der Machbarkeitsstudie, auf die in der DGR (Entscheidung der Giunta Regionale) Nr. 1508 vom 12. April 2002 Bezug genommen wird, und ihren etwaigen Änderungen und Erweiterungen vorgesehen, sowie Aktionen der Sensibilisierung und der Werbung für die getrennte Sammlung, die stoffliche Verwertung und das Recycling. Die Aktion umfasst die Durchführung von Kampagnen zur Sensibilisierung für die getrennte Sammlung, die stoffliche Verwertung und das Recycling. Mit diesen Kampagnen soll auch der Prozess der Durchführung der Regionalpläne erleichtert werden.
…
g) Systeme zur Unterstützung von Unternehmen beim Bau von Anlagen für die Wiedergewinnung von Stoffen aus Abfällen aus besonderen Produktionskategorien und beim Bau von Anlagen der energetischen Verwertung für Abfälle, die sonst nicht verwertbar wären
Ziel dieser Aktion ist die Förderung der Entwicklung industrieller Aktivitäten nach der getrennten Sammlung zur wirtschaftlichen Verwertung der ausgewählten Teile.
Diese Aktion sieht die Finanzierung des Baus von Anlagen vor, die für die in den Art. 31 und 33 des Decreto legislativo Nr. 22/97 genannten Aktivitäten der Verwertung von Abfällen bestimmt sind. Insbesondere werden finanziert: die Aktivitäten der Verwertung im Sinne von Anhang 1 Unteranhang 1 des Decreto ministeriale (Ministerialdekret) vom 5. Februar 1998, mit Ausnahme der Kategorien 14 (verwertbare Abfälle aus Siedlungsabfall und vergleichbarem ungefährlichen Sondermüll für die Gewinnung von [Brennstoffen aus hochwertigen Abfällen]), 16 (kompostierbare Abfälle) und 17 (Abfälle, die durch die Verfahren der Pyrolyse und der Vergasung verwertet werden können), und von Anhang 1 Unteranhang 1 des Decreto ministeriale Nr. 161 vom 12. Juni 2002.
…“
7. Die zur Verbesserung und Förderung des Systems der Sammlung und Beseitigung von Abfällen im Einklang mit der Maßnahme 1.7 durchgeführten und bestimmten Interventionen führten zu Ausgaben in Höhe von 93 268 731,59 Euro, wovon 50 % – also 46 634 365,80 Euro – von den Strukturfonds kofinanziert wurden.
Vertragsverletzungsverfahren gegen die Italienische Republik
8. Im Rahmen eines unter dem Aktenzeichen 2007/2195 gegen die Republik Italien eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahrens übersandte die Kommission den italienischen Behörden am 29. Juni 2007 ein Mahnschreiben, in dem sie ihnen vorwarf, dadurch gegen die Art. 4 und 5 der Richtlinie 2006/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. April 2006 über Abfälle (ABl. L 114, S. 9) verstoßen zu haben, dass sie für die Region Kampanien nicht alle erforderlichen Maßnahmen getroffen hätten, um zu gewährleisten, dass die Abfälle beseitigt würden, ohne die menschliche Gesundheit zu gefährden und ohne die Umwelt zu schädigen, und insbesondere dadurch, dass sie kein integriertes und angemessenes Netz von Beseitigungsanlagen errichtet hätten.
9. Am 23. Oktober 2007 übersandte die Kommission den italienischen Behörden ein ergänzendes Mahnschreiben vom 17. Oktober 2007, mit dem sie die Beschwerdepunkte, die Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens waren, erweiterte. Mit dieser Erweiterung der Beschwerdepunkte rügte sie die mangelnde Effizienz des Abfallbewirtschaftungsplans für die Region Kampanien, der 1997 zur Verwirklichung der Ziele gemäß den Art. 3, 4, 5 und 7 der Richtlinie 2006/12 erlassen worden war.
10. Nachdem am 28. Dezember 2007 ein neuer Abfallbewirtschaftungsplan für die Region Kampanien verabschiedet worden war, gab die Kommission am 1. Februar 2008 eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, die sich nur auf die gerügten Verstöße gegen die Art. 4 und 5 der Richtlinie 2006/72 bezog.
11. Mit Klageschrift, die am 4. Juli 2008 unter dem Aktenzeichen C-297/08 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofs eingetragen wurde, erhob die Kommission eine Klage gemäß Art. 226 EG auf Feststellung, dass die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 4 und 5 der Richtlinie 2006/12 verstoßen habe, dass sie für die Region Kampanien nicht alle Maßnahmen ergriffen habe, die erforderlich seien, um zu gewährleisten, dass die Abfälle verwertet und beseitigt würden, ohne die menschliche Gesundheit zu gefährden und ohne die Umwelt zu schädigen, und insbesondere dadurch, dass sie kein angemessenes und integriertes Netz von Beseitigungsanlagen errichtet habe.
12. Mit Urteil vom 4. März 2010, Kommission/Italien (C-297/08, Slg. 2010, I-1749), gab der Gerichtshof dieser Klage statt und stellte die Vertragsverletzung der Italienischen Republik wie von der Kommission beantragt fest.
Auswirkungen des Vertragsverletzungsverfahrens auf die Durchführung des OP Kampanien
13. Mit Schreiben Nr. 002477 vom 31. März 2008 teilte die Kommission den italienischen Behörden mit, welche Konsequenzen sie aus dem in Randnr. 8 des vorliegenden Urteils genannten Vertragsverletzungsverfahren 2007/2195 für die Finanzierung der Maßnahme 1.7 im Rahmen der Durchführung des OP Kampanien zu ziehen beabsichtige. Wegen der Einleitung dieses Verfahrens und in Anbetracht des Inhalts der mit Gründen versehenen Stellungnahme sah sich die Kommission außerstande, gemäß Art. 32 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds (ABl. L 161, S. 1) weiter „die Zwischenzahlungen betreffend die Erstattungen der Ausgaben, die sich auf die Maßnahme 1.7 der OP Kampanien beziehen, zu leisten“. Denn „die Maßnahme 1.7 des OP Kampanien … hat das ‚Regionale System der Abfallbewirtschaftung und -beseitigung‘ zum Gegenstand, auf das sich das Vertragsverletzungsverfahren bezieht, in dem die Ineffizienz bei der Errichtung eines angemessenen und integrierten Netzes von Beseitigungsanlagen festgestellt worden ist“. Es habe sich herausgestellt, dass „die Abfallbewirtschaftung … insgesamt unzulänglich ist im Hinblick auf die Notwendigkeit, die ordnungsgemäße Sammlung und Beseitigung der Abfälle zu gewährleisten, und mithin auch die Verwaltung der in der Maßnahme 1.7 vorgesehenen Aktionen wie der Aktionen im Zusammenhang mit den Anlagen zur Lagerung, Verarbeitung und Beseitigung von Abfällen und den Anlagen zur Verwertung der trockenen und feuchten Fraktionen, der Fertigstellung der Deponien, über die getrennte Sammlung hinaus …, sowie der bereichsspezifischen Pläne und Programme“. Sie zog daraus im Wesentlichen den Schluss, dass alle Auszahlungsanträge, die Ausgaben für die Maßnahme 1.7 beträfen und gestellt worden seien, nachdem die Region Kampanien gegen ihre Verpflichtungen aus der am 17. Mai 2006 in Kraft getretenen Richtlinie 2006/12 verstoßen habe, unzulässig seien. Sie forderte die italienischen Behörden daher auf, bei künftigen Auszahlungsanträgen alle Ausgaben, die nach dem 17. Mai 2006 für die Maßnahme 1.7 getätigt worden seien, abzuziehen, es sei denn, die Italienische Republik erlasse die erforderlichen Bestimmungen, um „der Situation“ abzuhelfen.
14. Mit Schreiben Nr. 0012819 vom 9. Juni 2008 traten die italienischen Behörden der von der Kommission in ihrem Schreiben vom 31. März 2008 vorgenommenen Beurteilung entgegen. Sie führten aus, für die Unzulässigerklärung der Auszahlungsanträge im Zusammenhang mit der Maßnahme 1.7 gebe es keine Rechtsgrundlage. Die Voraussetzungen von Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1260/1999 seien im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Die Kommission habe „keine spezielle gemeinschaftsrechtswidrige Operation bezeichnet, sondern lediglich völlig allgemein die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens im Rahmen der Abfallbewirtschaftung beantragt, ohne dass daraus ersichtlich wäre, wie die Durchführung der Maßnahme 1.7 auf der Grundlage des OP Kampanien zu einem solchen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht beitragen könnte“. Die Position der Kommission liefe somit darauf hinaus, die Italienische Republik „antizipiert und automatisch“ mit Sanktionen zu belegen, noch bevor das Vertragsverletzungsverfahren unter voller Beachtung der Verteidigungsrechte und des Grundsatzes des kontradiktorischen Verfahrens abgeschlossen sei. Im Übrigen sei die Beurteilung der Kommission insofern widersprüchlich, als die auf der Grundlage der Maßnahme 1.7 finanzierten Interventionen gerade dazu dienen sollten, die Probleme im Zusammenhang mit der Sammlung und Beseitigung der Abfälle in Kampanien zu lösen, und als eine Aussetzung ihrer Finanzierung die Überwindung der aktuellen Krise nur verzögern könne. Die italienischen Behörden forderten die Kommission deshalb auf, ihre in ihrem Schreiben vom 31. März 2008 geäußerte Position zu überdenken.
15. Mit Schreiben vom 20. Oktober 2008 mit dem Betreff „Strategische umweltbezogene Bewertung des Abfallbewirtschaftungsplans der Region Kampanien“ teilte die Kommission den italienischen Behörden ihre Bedenken hinsichtlich des Abfallbewirtschaftungsplans für die Region Kampanien in der Fassung vom 28. Dezember 2007 mit. Sie forderte die italienischen Behörden im Wesentlichen auf, diesen Plan im Hinblick auf die jüngst erlassenen Rechtsvorschriften zu aktualisieren und eine Studie der strategischen Auswirkungen zu erstellen. Hinsichtlich der Aktualisierung des betreffenden Plans verlangte die Kommission die Einbeziehung von Maßnahmen zur Ermöglichung der Einrichtung einer normalen und nachhaltigen Abfallbewirtschaftung, die die aktuelle Notbewirtschaftung ersetzen könne. Schließlich wies die Kommission nochmals darauf hin, dass Auszahlungsanträge für die Zwischenzahlungen, die sich auf die Maßnahme 1.7 bezögen, wegen des laufenden Vertragsverletzungsverfahrens 2007/2195 nicht mehr zulässig seien.
16. Mit Schreiben Nr. 012480 vom 22. Dezember 2008 mit dem Betreff „ROP Kampanien 2000-2006 (CCI Nr. 1999 IT 16 1 PO 007) – Auswirkungen des Vertragsverletzungsverfahrens 2007/2195 auf die Abfallbewirtschaftung in Kampanien“ antwortete die Kommission auf das Schreiben der italienischen Behörden vom 9. Juni 2008, wobei sie an ihrer in ihrem Schreiben vom 31. März 2008 geäußerten Auffassung festhielt. Art. 32 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1260/1999 sei im vorliegenden Fall die einschlägige Rechtsgrundlage; die Zulässigkeit der Zwischenzahlungen sei nämlich an mehrere Bedingungen geknüpft, u. a. daran, „dass … [k]ein Beschluss der Kommission über die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Artikel 226 [EG] vorliegt“. Im Übrigen stelle das Vertragsverletzungsverfahren 2007/2195 das gesamte System der Abfallbewirtschaftung in Kampanien im Hinblick auf die Art. 4 und 5 der Richtlinie 2006/12 in Frage. Die Kommission wies auch erneut auf ihre im Schreiben vom 20. Oktober 2008 geäußerten Bedenken und Vorbehalte hin. Sie folgerte daraus, es fehle an „ausreichenden Garantien für die ordnungsgemäße Durchführung der im Rahmen der Maßnahme 1.7 vom EFRE kofinanzierten Operationen, die, wie sich bereits aus dem Wortlaut der Maßnahme ergibt, das gesamte regionale System der Abfallbewirtschaftung und -beseitigung betreffen, um dessen Effizienz und Angemessenheit es in dem Vertragsverletzungsverfahren geht“, das hier in Rede stehe. Schließlich stellte die Kommission klar, dass sie die Ausgaben in Bezug auf die Maßnahme 1.7 ab dem 29. Juni 2007 und nicht ab dem 17. Mai 2006 für nicht zuschussfähig erachte.
17. Mit Schreiben Nr. 000841 vom 2. Februar 2009 mit dem Betreff „Zahlung anderer als des beantragten Betrags durch die Kommission“ erklärte die Kommission einen Auszahlungsantrag der italienischen Behörden vom 18. November 2008 unter Verweis auf ihre Schreiben vom 31. März und vom 22. Dezember 2008 für unzulässig, soweit darin Ausgaben in Höhe von 12 700 931,62 Euro enthalten seien, die im Rahmen der Maßnahme 1.7 nach dem 17. Mai 2006 getätigt worden seien; sie begründete dies damit, dass die betreffenden Aktionen mit dem Vertragsverletzungsverfahren 2007/2195 in Zusammenhang stünden. Sie habe der Italienischen Republik die Entscheidung über die Einleitung dieses Vertragsverletzungsverfahrens aber erst am 29. Juni 2007 übermittelt. Wie in ihrem Schreiben vom 22. Dezember 2008 ausgeführt, sei der Zeitpunkt, ab dem sie die Ausgaben im Rahmen der Maßnahme 1.7 als nicht zuschussfähig erachte, daher der 29. Juni 2007 und nicht der 17. Mai 2006. Schließlich sollten die italienischen Behörden, falls sich daraus ein „positiver Saldo gegenüber dem Betrag von 12 700 931,62 Euro“ ergebe, dies im Rahmen des nächsten Auszahlungsantrags berücksichtigen.
18. Am 14. Januar 2009 stellten die italienischen Behörden einen neuen Auszahlungsantrag in Höhe u. a. von 18 544 968,76 Euro für Ausgaben im Rahmen der Maßnahme 1.7.
19. Mit Schreiben Nr. 001059 vom 6. Februar 2009 mit dem Betreff „Aussetzung des Auszahlungsantrags und Auskunftsersuchen im Hinblick auf die Finanzkorrekturen gemäß Art. 39 der Verordnung Nr. 1260/1999“ wies die Kommission nochmals darauf hin, dass der Zeitpunkt, ab dem sie die im Rahmen der Maßnahme 1.7 getätigten Ausgaben als nicht zuschussfähig ansehe, wie oben in den Randnrn. 16 und 17 dargelegt der 29. Juni 2007 und nicht der 17. Mai 2006 sei. Falls sich daraus eine „Änderung in Bezug auf den Betrag von 18 544 968,76 Euro“ ergebe, sollten die italienischen Behörden den betreffenden Auszahlungsantrag berichtigen.
20. Mit dem an die italienischen Behörden gerichteten Schreiben Nr. 004263 vom 20. Mai 2009 mit dem Betreff „Zahlung anderer als des beantragten Betrags durch die Kommission“ bekräftigte die Kommission unter Verweis auf ihre Schreiben vom 31. März und vom 22. Dezember 2008, dass der Betrag von 18 544 968,76 Euro, der sich auf die nach dem 17. Mai 2006 im Rahmen der Maßnahme 1.7 getätigten Ausgaben für das regionale System der Abfallbewirtschaftung und -beseitigung beziehe, nicht zuschussfähig sei. In Erwartung des Ausgangs der beim Gericht anhängigen Rechtssache T-99/09 habe sie diesen Betrag vom vorliegenden Auszahlungsantrag abgezogen. Jedoch sei – wie bereits im Schreiben vom 6. Februar 2009 ausgeführt – der Zeitpunkt, ab dem sie die im Rahmen der Maßnahme 1.7 getätigten Ausgaben für nicht zuschussfähig erachte, der 29. Juni 2007 und nicht der 17. Mai 2006. Falls sich daraus eine „Änderung im Hinblick auf den Betrag von 18 544 968,76 Euro“ ergebe, sollten die italienischen Stellen dies im nächsten Auszahlungsantrag für die Zwischenzahlungen angeben.
21. Die Schreiben der Kommission vom 22. Dezember 2008, vom 2. und 6. Februar 2009 und vom 20. Mai 2009 (siehe oben, Randnrn. 16 bis 20) werden im Folgenden zusammen als „angefochtene Rechtsakte“ bezeichnet.
Verfahren und Anträge der Parteien
22. Mit Klageschrift, die am 4. März 2009 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Italienische Republik gegen die in den Schreiben vom 22. Dezember 2008 und vom 2. und 6. Februar 2009 enthaltenen Entscheidungen die unter dem Aktenzeichen T-99/09 in das Register eingetragene Klage erhoben.
23. Mit Klageschrift, die am 30. Juni 2009 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Italienische Republik gegen die im Schreiben vom 20. Mai 2009 enthaltene Entscheidung die unter dem Aktenzeichen T-308/09 in das Register eingetragene Klage erhoben.
24. Mit Schriftsatz, der am 25. August 2009 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Kommission gemäß Art. 77 Buchst. d der Verfahrensordnung des Gerichts die Aussetzung des Verfahrens in der Rechtssache T-308/09 bis zu der das Verfahren beendenden Entscheidung des Gerichts in der Rechtssache T-99/09 beantragt, in der die meisten der geltend gemachten Klagegründe den in der Rechtssache T-308/09 geltend gemachten entsprächen. Die Kommission hat hilfsweise beantragt, die Rechtssachen T-99/09 und T-308/09 gemäß Art. 50 § 1 der Verfahrensordnung zu gemeinsamem mündlichen Verfahren zu verbinden.
25. Mit Schriftsatz, der am 17. September 2009 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Italienische Republik einer Aussetzung des Verfahrens widersprochen, sich aber mit der Verbindung beider Rechtssachen zu gemeinsamem mündlichen Verfahren einverstanden erklärt.
26. Gemäß ihren Klageanträgen in den Rechtssachen T-99/09 und T-308/09 beantragt die Italienische Republik, die angefochtenen Rechtsakte für nichtig zu erklären.
27. Gemäß ihren Klageanträgen in den Rechtssachen T-99/09 und T-308/09 beantragt die Kommission,
– die Klagen abzuweisen;
– der Italienischen Republik die Kosten aufzuerlegen.
28. Das Gericht (Erste Kammer) hat auf Bericht des Berichterstatters beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen.
29. Da ein Mitglied der Kammer an der weiteren Mitwirkung am Verfahren gehindert war, hat der Präsident des Gerichts gemäß Art. 32 § 3 der Verfahrensordnung einen anderen Richter bestimmt, durch den die Kammer ergänzt wird.
30. Im Rahmen prozessleitender Maßnahmen nach Art. 64 der Verfahrensordnung hat das Gericht die Parteien aufgefordert, bestimmte Dokumente vorzulegen und schriftlich auf Fragen zu antworten. Die Parteien haben diesen prozessleitenden Maßnahmen fristgerecht Folge geleistet.
31. In der Sitzung vom 12. September 2012 haben die Parteien mündlich verhandelt und mündliche Fragen des Gerichts beantwortet. In dieser Sitzung hat der Präsident nach Anhörung der Parteien die Verbindung der Rechtssachen T-99/09 und T-308/09 zu gemeinsamer Entscheidung beschlossen, was im Sitzungsprotokoll festgehalten worden ist.
Rechtliche Würdigung
Zusammenfassung der in den Rechtssachen T-99/09 und T-308/09 geltend gemachten Klagegründe
32. Mit ihrem ersten, in den Rechtssachen T-99/09 und T-308/09 geltend gemachten Klagegrund rügt die Italienische Republik einen Verstoß der Kommission gegen Art. 32. Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f der Verordnung Nr. 1260/1999. Mit ihrem zweiten, in den Rechtssachen T-99/09 und T-308/09 geltend gemachten Klagegrund rügt die Italienische Republik einen Verstoß der Kommission gegen Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f und Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1260/1999 und eine Verfälschung von Tatsachen. Mit ihrem dritten, in den Rechtssachen T-99/09 und T-308/09 geltend gemachten Klagegrund rügt die Italienische Republik einen Verstoß gegen Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f und Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1260/1999 und einen Befugnismissbrauch. Mit ihrem vierten, in den Rechtssachen T-99/09 und T-308/09 geltend gemachten Klagegrund rügt die Italienische Republik einen Verstoß gegen Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f und Unterabs. 2 sowie gegen Art. 39 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 1260/1999, einen Verstoß gegen den Grundsatz des kontradiktorischen Verfahrens und einen Befugnismissbrauch. Mit ihrem fünften, in den Rechtssachen T-99/09 und T-308/09 geltend gemachten Klagegrund rügt die Italienische Republik einen Begründungsmangel gemäß Art. 253 EG. Mit ihrem sechsten, in der Rechtssache T-308/09 geltend gemachten Klagegrund rügt die Italienische Republik, die Kommission habe gegen die Art. 32 und 39 der Verordnung Nr. 1260/1999 verstoßen. Mit ihrem siebten, in der Rechtssache T-308/09 geltend gemachten Klagegrund rügt die Italienische Republik einen Verstoß gegen Art. 230 EG.
33. Da sich die ersten vier Klagegründe insofern weitgehend decken, als mit ihnen gerügt wird, dass die Kommission gegen Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f der Verordnung Nr. 1260/1999 verstoßen habe, ist diese Rüge als Erstes zu prüfen.
Zum gerügten Verstoß gegen Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f zweite Alternative der Verordnung Nr. 1260/1999
Vorbemerkungen
34. Im Rahmen des ersten Klagegrundes rügt die Italienische Republik, die Kommission habe gegen Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f der Verordnung Nr. 1260/1999 verstoßen, auf den sie sich in den angefochtenen Rechtsakten gestützt habe. Nach dieser Bestimmung könne ein Auszahlungsantrag nur in zwei Fällen für unzulässig erklärt werden, u. a. dann, wenn die Kommission beschlossen habe, „hinsichtlich der Maßnahme(n), auf die sich der Antrag bezieht“ ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten (im Folgenden: zweite Alternative). Der spezifische Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens müsse also genau mit dem des Auszahlungsantrags übereinstimmen. Nach den Definitionen der Begriffe „Maßnahme“ und „Operation“ in Art. 9 Buchst. j und k der Verordnung Nr. 1260/1999 erfolge ein Vertragsverletzungsverfahren „hinsichtlich“ einer „Maßnahme“, wenn der von der Kommission beanstandete Verstoß gegen das Unionsrecht gerade darin bestehen solle, dass eine bestimmte Maßnahme in einer Weise erlassen worden sei, die für unionsrechtswidrig erachtet werde, oder dass eine solche Maßnahme durch Operationen umgesetzt worden sei, die nicht mit ihr oder dem Unionsrecht im Einklang stünden. Bei korrekter Anwendung von Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f der Verordnung Nr. 1260/1999, mit dem verhindert werden solle, dass die Strukturfonds zur Finanzierung von Aktionen beitrügen, die unter Verstoß gegen das Unionsrecht durchgeführt würden, müssten also zunächst die Maßnahmen und Operationen bestimmt werden, auf die sich der Auszahlungsantrag beziehe, und dann müsse geprüft werden, ob die Kommission hinsichtlich ihrer Durchführung ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet habe. Im vorliegenden Fall sei die Kommission aber umgekehrt vorgegangen.
35. In den angefochtenen Rechtsakten habe die Kommission entgegen den oben dargelegten Anforderungen dem Erfordernis eines besonderen Verhältnisses oder sogar der Identität zwischen dem Gegenstand des Auszahlungsantrags und der gerügten Vertragsverletzung nicht Rechnung getragen. Diese Beurteilung werde dadurch bestätigt, dass in diesen Rechtsakten allgemein auf den Gegenstand der mit Gründen versehenen Stellungnahme, nämlich das „gesamte System der Abfallbewirtschaftung“, und auf den Gegenstand der Auszahlungsanträge, nämlich „vom EFRE … kofinanzierte Operationen, die … einen Bezug zum gesamten regionalen System der Abfallbewirtschaftung und -beseitigung aufweisen“, abgestellt werde. Die beantragten Zwischenzahlungen dienten aber gerade dazu, die getrennte Sammlung und die Verwertung der Abfälle zu verbessern; diese Phasen unterschieden sich hinsichtlich ihres Gegenstands und ihrer Funktion erheblich von der allgemeinen Beseitigung nicht getrennter Abfälle in Deponien, die Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens sei.
36. Im Rahmen des zweiten Klagegrundes macht die Italienische Republik geltend, Gegenstand des unter dem Aktenzeichen C-297/08 in das Register eingetragenen Verfahrens sei im Wesentlichen eine Vertragsverletzung im Zusammenhang mit dem Abfallbeseitigungsnetz gewesen. In den Randnrn. 86, 87 und 90 ihrer Klageschrift habe die Kommission nämlich die Situation bei der endgültigen Beseitigung der Abfälle, die nicht auf andere Weise verwertet oder recycelt werden könnten, mit der Begründung beanstandet, dass die erforderlichen Strukturen (Verbrennungsanlagen, Deponien) zur Durchführung dieser Phase des „Zweigs“ der Abfallentsorgung gemäß der Richtlinie 2006/12 fehlten. Hingegen hätten andere Phasen dieses „Zweigs“ und andere Modalitäten der Abfallbewirtschaftung als die endgültige Beseitigung, wie die verschiedenen Modalitäten der Verwertung der Abfälle im Anschluss an deren Trennung im Rahmen einer getrennten Sammlung und die Organisation dieser Sammlung, mit dem spezifischen Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens ganz offensichtlich nichts zu tun gehabt, wie aus den Randnrn. 48 und 49 der genannten Klageschrift hervorgehe. In Anbetracht der Annahme eines neuen Abfallbewirtschaftungsplans für die Region Kampanien am 28. Dezember 2007 habe es die Kommission nämlich nicht für angezeigt gehalten, die insoweit erhobenen Beschwerdepunkte aufrechtzuerhalten. Die Maßnahme 1.7 und die von ihr umfassten Operationen in Gestalt von Vorhaben bezögen sich aber gerade auf die Phase der Verwertung der Abfälle und die der ihr vorgeschalteten getrennten Sammlung. Insbesondere nehme das Schreiben vom 22. Dezember 2008 zu Unrecht auf die mit Gründen versehene Stellungnahme vom 1. Februar 2008 Bezug und werfe der Italienischen Republik vor, dadurch gegen die Richtlinie 2006/12 verstoßen zu haben, „dass sie kein angemessenes und integriertes Netz von Beseitigungsanlagen errichtet und keinen angemessenen und effizienten Abfallbewirtschaftungsplan zur Erreichung der in den Artikeln 4 und 5 der Richtlinie genannten Ziele aufgestellt“ habe; die Kommission habe den Beschwerdepunkt des Fehlens eines allgemeinen Abfallbewirtschaftungsplans nämlich von sich aus fallen lassen und sich darauf beschränkt, die Unzulänglichkeit der Anlagen zur endgültigen Beseitigung zu beanstanden.
37. In der Erwiderung bestreitet die Italienische Republik, dass der Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens und der Gegenstand der Auszahlungsanträge objektiv übereinstimmten; dies komme allenfalls hinsichtlich der Verwertung in Frage, nicht aber hinsichtlich der getrennten Sammlung der Abfälle, die Hauptgegenstand der Maßnahme 1.7 sei. Die angefochtenen Rechtsakte seien daher jedenfalls insofern „exzessiv“, als die auf diese Maßnahme gestützten Auszahlungsanträge in vollem Umfang für unzulässig erklärt würden. Insoweit macht die Italienische Republik hilfsweise einen neuen Klagegrund geltend, nämlich einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Es sei ganz offensichtlich unverhältnismäßig, die Zahlungen für eine Maßnahme, die die getrennte Sammlung, die Kompostierung und die Verwertung der Abfälle betreffe, in vollem Umfang für nicht zuschussfähig zu erklären, weil ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet worden sei, das sich, wenn überhaupt, allein auf die Verwertung beziehe, und dies ganz am Rande. Insbesondere betreffe das Vertragsverletzungsverfahren in Wirklichkeit nicht einmal die Verwertung der Abfälle, da diese nur in den „Schlussfolgerungen“ der mit Gründen versehenen Stellungnahme und den Anträgen der Vertragsverletzungsklage gemäß Art. 226 EG genannt worden sei. In der Begründung der mit Gründen versehenen Stellungnahme und der Klage sei von dieser Verwertung dagegen keine Rede, und es sei evident, dass Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens allein die Beseitigung nicht getrennter Abfälle in allgemeinen Deponien sei. Die Verwertung sei zwar ursprünglich als Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens genannt gewesen, dann aber von der Kommission selbst endgültig davon ausgeschlossen worden.
38. Im Rahmen ihres dritten Klagegrundes macht die Italienische Republik im Wesentlichen geltend, dass die Kommission im Schreiben vom 22. Dezember 2008 versucht habe, ihre Beschwerdepunkte zu ergänzen und ihr Argument, dass zwischen dem Gegenstand der Vertragsverletzungsklage und dem der Auszahlungsanträge ein Zusammenhang bestehe, zu stärken; dabei habe sie sich auf „Bedenken“ bezogen, die im Schreiben vom 20. Oktober 2008 hinsichtlich des Abfallbewirtschaftungsplans der Region Kampanien vom 28. Dezember 2007 geäußert worden seien, und u. a. ausgeführt, dass mangels eines angemessenen regionalen Abfallbewirtschaftungsplans keine ausreichenden Garantien für die ordnungsgemäße Durchführung der vom EFRE im Rahmen der Maßnahme 1.7 kofinanzierten Operationen bestünden. Keine dieser Beanstandungen des Abfallbewirtschaftungsplans der Region Kampanien vom 28. Dezember 2007 sei aber Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens gewesen, das auf der am 1. März 2008 bestehenden Situation beruht habe, während die in Rede stehenden Rechtsvorschriften am 23. Mai 2008 erlassen worden seien. Vielmehr habe der Erlass des genannten Plans die Kommission dazu veranlasst, in ihrer Vertragsverletzungsklage jegliche Rügen hinsichtlich der Abfallbewirtschaftungsplanung zurückzunehmen, insbesondere was die getrennte Sammlung, das Recycling und die Verwertung angehe. Daher sei die Kommission nicht befugt gewesen, die Auszahlungsanträge aus den angeführten Gründen auf der Grundlage von Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f und Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1260/1999 für unzulässig zu erklären; diese Gründe hätten nämlich nicht zur Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens geführt.
39. Im Rahmen des vierten Klagegrundes macht die Italienische Republik im Wesentlichen geltend, die Unzulässigerklärung der Auszahlungsanträge mit der Begründung, es fehle an „ausreichenden Garantien für die ordnungsgemäße Durchführung der im Rahmen der Maßnahme 1.7 vom EFRE kofinanzierten Operationen“, laufe Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f zweite Alternative der Verordnung Nr. 1260/1999 zuwider und hätte allenfalls auf die erste Alternative dieser Bestimmung gestützt werden können, d. h. auf die Aussetzung der Zahlungen gemäß Art. 39 Abs. 2 der Verordnung. Im vorliegenden Fall habe die Kommission das in Art. 39 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1260/1999 vorgesehene kontradiktorische Verfahren umgangen, um zu einem Ergebnis zu gelangen, das einer Aussetzung im Sinne von Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f erste Alternative der Verordnung gleichkomme. Dadurch habe sie nicht nur – zum Nachteil der Italienischen Republik, die keine Gelegenheit gehabt habe, zu den Gründen der Aussetzung Stellung zu nehmen und eine Einigung zu erreichen, die es ermöglicht hätte, sie ganz oder teilweise auszuräumen – gegen die genannten Bestimmungen und gegen den Grundsatz des kontradiktorischen Verfahrens verstoßen, sondern auch das in Art. 39 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1260/1999 vorgesehene Verfahren umgangen, in dem sie verpflichtet gewesen wäre, innerhalb von drei Monaten eine mit Gründen versehene endgültige Entscheidung zu erlassen, da die Aussetzung der Zahlungen sonst von Rechts wegen aufgehoben worden wäre.
40. Die Kommission tritt dem Vorbringen der Italienischen Republik zu all diesen Klagegründen entgegen.
41. Das Gericht stellt fest, dass die genannten Klagegründe in erster Linie auf der Prämisse beruhen, dass die Kommission im vorliegenden Fall die Tatbestandsmerkmale von Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f zweite Alternative der Verordnung Nr. 1260/1999 verkannt habe. Daher ist zum einen zu prüfen, ob die angefochtenen Rechtsakte auf einer korrekten Auslegung dieser Merkmale beruhen, und zum anderen, ob die Kommission sie im vorliegenden Fall richtig angewandt hat.
Zur Tragweite der Tatbestandsmerkmale von Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f zweite Alternative der Verordnung Nr. 1260/1999
42. Zur Prüfung der Begründetheit der von der Italienischen Republik im Rahmen der Klagegründe eins bis vier geltend gemachten Rügen ist Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f zweite Alternative der Verordnung Nr. 1260/1999 im Einklang mit einer in ständiger Rechtsprechung anerkannten Methode anhand seines Wortlauts, systematisch, teleologisch und historisch auszulegen (vgl. entsprechend Urteile des Gerichts vom 20. November 2002, Lagardère und Canal+/Kommission, T-251/00, Slg. 2002, II-4825, Randnrn. 72 bis 83, und vom 6. Oktober 2005, Sumitomo Chemical und Sumika Fine Chemicals/Kommission, T-22/02 und T-23/02, Slg. 2005, II-4065, Randnrn. 41 bis 60). In der in Rede stehenden Bestimmung heißt es u. a.:
„Die Zwischenzahlungen der Kommission dienen der Erstattung der im Rahmen der Fonds tatsächlich getätigten und von der Zahlstelle bescheinigten Ausgaben. Diese Zahlungen werden auf der Ebene der einzelnen Interventionen getätigt und auf der Ebene der in dem Finanzierungsplan für die Ergänzung zur Programmplanung enthaltenen Maßnahmen berechnet. Sie sind an die Bedingung geknüpft, dass
…
f) weder eine Aussetzung gemäß Artikel 39 Absatz 2 Unterabsatz 1 noch ein Beschluss der Kommission über die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Artikel 226 [EG] hinsichtlich der Maßnahme(n), auf die sich der Antrag bezieht, vorliegt.
Der Mitgliedstaat und die Zahlstelle werden von der Kommission unverzüglich unterrichtet, wenn eine dieser Bedingungen nicht erfüllt ist und dem Antrag auf Zahlung deshalb nicht stattgegeben werden kann; sie ergreifen die erforderlichen Schritte, um Abhilfe zu schaffen.“
43. Demnach ist die Kommission aufgrund von Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1260/1999 befugt, Zwischenzahlungen zur Erstattung der im Rahmen der Fonds getätigten Ausg aben zu leisten, die die dort genannten positiven und negativen Bedingungen der Zuschussfähigkeit erfüllen. Nach Satz 2 der genannten Bestimmung werden diese Zahlungen „auf der Ebene der einzelnen Interventionen getätigt und auf der Ebene der in dem Finanzierungsplan für die Ergänzung zur Programmplanung enthaltenen Maßnahmen berechnet“. Außerdem sieht Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f zweite Alternative dieser Verordnung als negative Bedingung der Zuschussfähigkeit vor, dass „[k]ein Beschluss der Kommission über die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Artikel 226 [EG] hinsichtlich der Maßnahme(n), auf die sich der Antrag [auf Erstattung/Zahlung] bezieht, vorliegt“.
44. Zum rechtlichen Zusammenhang, in dem diese Bestimmungen stehen, ist festzustellen, dass die Tragweite des Begriffs „Maßnahme“ durch die Legaldefinition in Art. 9 Buchst. j der Verordnung Nr. 1260/1999 verdeutlicht wird, nach der unter einer solchen Maßnahme „das Mittel für die mehrjährige Umsetzung eines Schwerpunkts, das die Finanzierung einer Operation ermöglicht“, zu verstehen ist. Der Begriff „Operation“ wird seinerseits in Art. 9 Buchst. k definiert als „alle von den Endbegünstigten der Interventionen durchgeführten Vorhaben und Aktionen“. Schließlich umfasst der in Art. 9 Buchst. e definierte Begriff „Intervention“ „die [verschiedenen] Interventionsformen der Fonds“.
45. Folglich hat der Begriff „Maßnahme“ eine allgemeine Tragweite, anknüpfend an eine durch einen „Schwerpunkt“ definierte strategische Priorität, zu dessen mehrjähriger Umsetzung die Maßnahme das Mittel darstellt, das die Finanzierung der „Operationen“ ermöglicht. Da von einer solchen „Maßnahme“ mehrere „Operationen“ erfasst werden können, ist der Begriff „Maßnahme“ weiter als der Begriff „Operation“, unter den wiederum Vorhaben oder Aktionen fallen, die in den Genuss einer Intervention der Fonds kommen können. Dieses Verständnis der Tragweite des Begriffs „Maßnahme“ entspricht demjenigen, das dem Inhalt der Maßnahme 1.7 beizumessen ist, die ebenfalls mehrere Operationen oder Interventionen umfasst, mit denen im Rahmen der Einrichtung eines Abfallbewirtschaftungssystems in Kampanien bestimmte Ziele oder Unterziele erreicht werden sollen (siehe u. a. die obige Randnr. 6).
46. Die Feststellung der Unzulässigkeit eines Auszahlungsantrags setzt infolgedessen nach Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f zweite Alternative der Verordnung Nr. 1260/1999 voraus, dass der Gegenstand des von der Kommission eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahrens mit dem der „Maßnahme(n)“ – und nicht der „Operationen“ –, „auf die sich [dieser] Antrag bezieht“, verglichen wird. Somit kann dem Vorbringen der Italienischen Republik, zu vergleichen sei der Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens, oder sogar der einzelnen in dessen Rahmen geltend gemachten Beschwerdepunkte, mit den „Operationen“, auf die sich die für unzulässig erklärten Auszahlungsanträge bezögen, nicht gefolgt werden. Desgleichen geht ihr Vorbringen ins Leere, in Anbetracht der Legaldefinition des Begriffs „Maßnahme“ hätte die Kommission im Rahmen eines solchen Vergleichs zwingend die konkreten „Operationen“, die die in Rede stehende „Maßnahme“ umfasst habe, ermitteln und in ihre Beurteilung einbeziehen müssen. Die bloße Tatsache, dass sich ein Auszahlungsantrag auf mehrere konkrete Operationen beziehen kann, die im Rahmen einer (mehrjährigen) Maßnahme, im vorliegenden Fall der Maßnahme 1.7, umgesetzt worden sind, erlaubt es nämlich nicht, den klaren und genauen Wortlaut von Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f zweite Alternative der Verordnung Nr. 1260/1999 contra legem
dahin auszulegen, dass es erforderlich wäre, einen solchen Vergleich im Hinblick auf den Gegenstand jeder der verschiedenen Operationen als solche durchzuführen statt im Hinblick auf die in Rede stehende(n) „Maßnahme(n)“. Schließlich lässt sich der Wendung „hinsichtlich der Maßnahme …, auf die sich der Antrag [auf Auszahlung] bezieht“, dem alle anderen Sprachfassungen dieser Bestimmung entsprechen, entgegen dem Vorbringen der Italienischen Republik auch nicht das Erfordernis eines speziellen Verhältnisses oder einer vollständigen Übereinstimmung entnehmen, sondern allenfalls ein schlichter Zusammenhang mit der oder den Maßnahmen oder eine allgemeine Bezugnahme auf sie.
47. In systematischer Hinsicht wird die vorstehende Beurteilung im Übrigen sowohl durch Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Satz 2 als auch durch Art. 18 Abs. 2 Buchst. b und c der Verordnung Nr. 1260/1999 bestätigt. Nach Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Satz 2 dieser Verordnung werden die Zwischenzahlungen – die aufgrund eines konkreten Erstattungsantrags erfolgen müssen – „auf der Ebene der in dem Finanzierungsplan für die Ergänzung zur Programmplanung enthaltenen Maßnahmen berechnet“ und nicht auf der Ebene der „Operationen“, die zu diesen Maßnahmen zählen. Diese Auslegung steht im Einklang mit dem Grundsatz, dass der in Art. 18 Abs. 2 Buchst. c der Verordnung erwähnte indikative Finanzierungsplan, der sich auf die „Schwerpunkte“ bezieht, auf der Beschreibung der in Rede stehenden Maßnahmen beruhen muss, während für „Operationen“ kein solches Erfordernis gilt. In Art. 18 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 1260/1999 heißt es nämlich: „Jedes operationelle Programm umfasst … eine zusammenfassende Beschreibung der für die Umsetzung der Schwerpunkte geplanten Maßnahmen …“ Wenn der Gesetzgeber keine nähere Präzisierung der Tragweite der genannten „Maßnahmen“ verlangt hat, die allein nach Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f zweite Alternative der Verordnung Nr. 1260/1999 mit dem Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens zu vergleichen sind, fehlt ein solches Präzisierungserfordernis folglich erst recht in Bezug auf die verschiedenen „Operationen“, die eine solche „Maßnahme“ umfasst. Schließlich ist Art. 31 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1260/1999 nicht geeignet, diese Beurteilung in Frage zu stellen, da die Bindung der Gemeinschaftsmittel nicht an den Begriff der „Operation“ geknüpft ist, sondern an den der „Intervention“, wie auch aus Art. 31 Abs. 2 Unterabs. 1 dieser Verordnung hervorgeht.
48. In diesem Zusammenhang ist Art. 86 Abs. 1 Buchst. d der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 11. Juli 2006 mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der Verordnung Nr. 1260/1999 (ABl. L 210, S. 25) unerheblich. Diese neue Bestimmung, die Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f der Verordnung Nr. 1260/1999 ersetzt, gilt nicht rückwirkend und ist deshalb weder im vorliegenden Fall anwendbar noch für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits relevant. Die darin aufgestellte negative Bedingung der Zuschussfähigkeit, wonach „[d]ie Kommission … Zwischenzahlungen nur [leistet], wenn … [h]insichtlich der Vorhaben, auf die sich die im Auszahlungsantrag aufgeführten Ausgaben beziehen, … keine mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission wegen Vertragsverstoßes gemäß Artikel 226 [EG] [vorliegt]“, kann also keinen Einfluss auf die Auslegung der vorangegangenen Bestimmung haben. Im Übrigen ist ergänzend festzustellen, dass diese neue Bestimmung zum einen, ohne dass die Kommission dies in ihrem ursprünglichen Vorschlag vom 14. Juli 2004 (KOM[2004] 492 endgültig) begründet hätte, eine in der früheren Bestimmung nicht vorgesehene Präzisierung enthält, die in der letztlich erlassenen Verordnung beibehalten wurde, und dass zum anderen in der Verordnung Nr. 1083/2006 der Begriff „Maßnahme“ vollständig aufgegeben wurde; in Art. 2 dieser Verordnung werden lediglich die Begriffe „Prioritätsachse“ („eine der strategischen Prioritäten in einem operationellen Programm, die ein Bündel miteinander verbundener Vorhaben mit messbaren spezifischen Zielen umfasst“) und „Vorhaben“ („ein Projekt oder ein Bündel von Projekten, … um die Ziele der zugehörigen Prioritätsachse zu erreichen“) sowie das Verhältnis zwischen diesen beiden Begriffen definiert. In diesem neuen Rechtsrahmen ersetzt der Begriff „Vorhaben“ also sowohl den Begriff „Maßnahme“ als auch den Begriff „Operation“ im Sinne der früheren Verordnung Nr. 1260/1999 und ist unmittelbar an den Begriff „Prioritätsachse“ geknüpft. Die Italienische Republik kann mithin aus der Verordnung Nr. 1083/2006 zur Stützung ihrer Hauptthese des Erfordernisses einer Übereinstimmung zwischen dem Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens und der Operationen, auf die sich die für unzulässig erklärten Auszahlungsanträge beziehen, nichts herleiten.
49. Daher ist das Vorbringen der Italienischen Republik zum Bestehen eines speziellen Zusammenhangs zwischen dem Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens und dem der Operation, auf die sich der Auszahlungsantrag bezieht, zurückzuweisen. Erst recht kann sie mit ihrem Vorbringen keinen Erfolg haben, Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f zweite Alternative der Verordnung Nr. 1260/1999 verlange eine vollständige Übereinstimmung oder Identität zwischen den Operationen – seien es Vorhaben oder Aktionen –, die Gegenstand der für unzulässig erklärten Auszahlungsanträge seien, und den von der Kommission im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens 2007/2195 geltend gemachten Beschwerdepunkten. Gleichwohl muss die Kommission einen hinreichend unmittelbaren Zusammenhang zwischen der in Rede stehenden „Maßnahme“, im vorliegenden Fall der Maßnahme 1.7, und dem Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens 2007/2195 nachweisen; die Relevanz dieses Erfordernisses haben die Parteien in der mündlichen Verhandlung letztlich anerkannt.
50. Diese Erwägungen entsprechen dem Zweck der einschlägigen Bestimmungen der Verordnung Nr. 1260/1999. Zwar soll, wie die Italienische Republik vorträgt, mit Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f zweite Alternative der Verordnung Nr. 1260/1999 verhindert werden, dass die Strukturfonds gegen das Unionsrecht verstoßende Operationen der Mitgliedstaaten finanzieren; daraus folgt aber nicht, dass das damit einhergehende Risiko eines nicht hinnehmbaren Verlusts von Gemeinschaftsmitteln speziell der Rechtswidrigkeit oder der rechtswidrigen Durchführung bestimmter Operationen (Vorhaben oder Aktionen), auf die sich der Auszahlungsantrag bezieht, zuzurechnen sein müsste oder dass die Kommission nachweisen müsste, dass dieses Risiko gerade und unmittelbar aus solchen rechtswidrigen Operationen resultiert, die im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens beanstandet werden. Eine solch enge Auslegung würde nämlich die praktische Wirksamkeit der in Rede stehenden Bestimmungen schmälern, die der Kommission, wenn sie sich mit einem mutmaßlichen Verstoß des Empfängermitgliedstaats gegen das Unionsrecht konfrontiert sieht, der einen hinreichend unmittelbaren Bezug zu der Maßnahme aufweist, die Gegenstand der beabsichtigten Zahlung ist, eine – rein vorläufige – Befugnis verleihen, Zahlungen aufgrund finanzieller Verpflichtungen, die die Strukturfonds im Rahmen eines operationellen Programms eingegangen sind, auszusetzen, bis das Vorliegen des Verstoßes durch ein Urteil des Gerichtshofs endgültig bejaht oder verneint wurde.
51. Entgegen dem Vorbringen der Italienischen Republik wird diese Beurteilung auch nicht durch Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f erste Alternative der Verordnung Nr. 1260/1999 in Frage gestellt, der in analoger Weise die Möglichkeit einer Aussetzung der Zwischenzahlungen durch die Kommission vorsieht, und zwar im Wege des Aussetzungsverfahrens gemäß Art. 39 Abs. 2 dieser Verordnung, also außerhalb des Rahmens eines Vertragsverletzungsverfahrens. Abgesehen davon, dass auch die letztgenannte Bestimmung nicht auf den Begriff „Operation“ abstellt, sieht Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f erste Alternative der Verordnung Nr. 1260/1999 wie dessen zweite Alternative vor, dass das Fehlen einer „Aussetzung“ die „Maßnahme(n), auf die sich der Antrag [auf Auszahlung] bezieht“, betreffen muss. Daher gilt auch für diese erste Alternative die oben in den Randnrn. 43 ff. herausgearbeitete Auslegung, und sie ist gerade kein Beleg dafür, dass ein spezieller Zusammenhang mit bestimmten „Operationen“ bestehen müsste. Schließlich geht aus dem Wortlaut beider Alternativen von Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f der Verordnung Nr. 1260/1999 klar hervor, dass es ausreicht, wenn die Kommission ihre vorläufige Weigerung, eine Zwischenzahlung vorzunehmen, auf eine dieser Alternativen stützt.
52. Zur Entstehungsgeschichte von Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f der Verordnung Nr. 1260/1999 ist festzustellen, dass der Vorschlag der Kommission für Rechtsvorschriften mit allgemeinen Bestimmungen zu den Strukturfonds (ABl. 1998, C 176, S. 1) einen Art. 31 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f mit zwei Alternativen enthielt, von denen die zweite dahin ging, dass „eine Entscheidung der Kommission, ein Vertragsverletzungsverfahren im Sinne des Artikels 169 des Vertrages einzuleiten, hinsichtlich der betroffenen Intervention und Maßnahme nicht vorlieg[t]“. Dass später im Lauf des Entscheidungsprozesses die Bezugnahme auf den konkreteren Begriff „Intervention“ wegfiel, zeigt im Umkehrschluss, dass sich der Gesetzgeber letztlich damit begnügte, das Vorliegen eines hinreichend unmittelbaren Zusammenhangs zwischen dem Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens und der oder den von dem in Rede stehenden Auszahlungsantrag „betroffenen Maßnahme(n)“ zu verlangen, wobei die vorgeschlagenen Legaldefinitionen denen entsprachen, die letztlich in Art. 9 der Verordnung Nr. 1260/1999 aufgenommen wurden.
53. Somit geht aus dem Wortlaut, dem rechtlichen Zusammenhang, dem Ziel und der Entstehungsgeschichte der einschlägigen Bestimmungen eindeutig hervor, dass es als Rechtfertigung dafür, dass Zwischenzahlungen im Hinblick auf ein laufendes Vertragsverletzungsverfahren für unzulässig erklärt werden, ausreicht, wenn die Kommission nachweist, dass zwischen dem Gegenstand dieses Verfahrens und der „Maßnahme“, zu der die „Operationen“ gehören, auf die sich die betreffenden Auszahlungsanträge beziehen, ein hinreichend unmittelbarer Zusammenhang besteht.
54. Folglich war die Kommission zum einen befugt, die angefochtenen Rechtsakte auf Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f zweite Alternative der Verordnung Nr. 1260/1999 zu stützen, und zum anderen war sie angesichts der ihr damit eingeräumten Befugnis, vorläufig die Zwischenzahlungen zu verweigern, nicht verpflichtet, das in Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f erste Alternative in Verbindung mit Art. 39 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 1260/1999 vorgesehene Verfahren durchzuführen. Der Kommission kann mithin nicht vorgeworfen werden, dieses Verfahren umgangen zu haben.
55. Somit ist zu prüfen, ob die Kommission im vorliegenden Fall die Existenz eines hinreichend unmittelbaren Zusammenhangs zwischen dem Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens 2007/2195 und dem Gegenstand der Maßnahme 1.7, auf die sich die für unzulässig erklärten Auszahlungsanträge bezogen, richtig beurteilt hat.
Zur Anwendung von Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f zweite Alternative der Verordnung Nr. 1260/1999 im konkreten Fall
56. Erstens ist im vorliegenden Fall unstreitig, dass die Kommission den italienischen Behörden im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens 2007/2195 am 29. Juni 2007 ein Mahnschreiben und am 1. Februar 2008 eine mit Gründen versehene Stellungnahme übersandte, in denen sie ihnen vorwarf, dadurch gegen die Art. 4 und 5 der Richtlinie 2006/12 verstoßen zu haben, dass sie für die Region Kampanien nicht alle erforderlichen Maßnahmen getroffen hätten, um zu gewährleisten, dass die Abfälle verwertet und beseitigt werden, ohne die menschliche Gesundheit zu gefährden und ohne die Umwelt zu schädigen, und insbesondere dadurch, dass sie kein integriertes und angemessenes Netz von Beseitigungsanlagen errichtet hätten, woraufhin sie am 4. Juli 2008 beim Gerichtshof eine Vertragsverletzungsklage erhob (siehe oben, Randnrn. 8 bis 11, und Urteil Kommission/Italien, oben in Randnr. 12 angeführt, Randnrn. 20 ff.).
57. Die Italienische Republik bestreitet nicht, dass im vorliegenden Fall das Tatbestandsmerkmal des Vorliegens eines „Beschluss[es] der Kommission über die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Artikel 226 [EG]“ im Sinne von Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f zweite Alternative der Verordnung Nr. 1260/1999 erfüllt war, noch im Übrigen die Maßgeblichkeit des Datums des 29. Juni 2007, ab dem die Kommission die in Rede stehenden Auszahlungsanträge für unzulässig erklärte; dies ist im Sitzungsprotokoll festgehalten worden. Jedenfalls ist, da die angefochtenen Rechtsakte alle nach Erhebung der Vertragsverletzungsklage erlassen worden sind, nicht zu prüfen, welche der oben in Randnr. 56 angeführten Maßnahmen einen „Beschluss der Kommission“ im Sinne der genannten Bestimmung darstellt.
58. Zweitens geht zu dem gerügten Verstoß gegen die Art. 4 und 5 der Richtlinie 2006/12, der Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens 2007/2195 war, sowohl aus dem Urteil Kommission/Italien (oben in Randnr. 12 angeführt, insbesondere Randnrn. 35, 36, 41, 76, 100 und 113 sowie Nr. 1 des Tenors) als auch aus der Klageschrift der Kommission im Vertragsverletzungsverfahren (Randnr. 58 vierter und fünfter Gedankenstrich und Randnrn. 82, 84, 86, 87 und 102) klar hervor, dass dieses Verfahren das gesamte System der Abfallbewirtschaftung und -beseitigung in der Region Kampanien betraf, einschließlich zum einen des Wiedereinsatzes oder der Verwertung und zum anderen der mangelnden Effizienz der getrennten Sammlung, die nach dem Vorbringen der Italienischen Republik nicht Gegenstand des Verfahrens gewesen sein soll (siehe oben, Randnrn. 36 und 37). Speziell zum Verstoß gegen Art. 4 der Richtlinie 2006/12 hat der Gerichtshof in Randnr. 76 des Urteils Kommission/Italien (oben in Randnr. 12 angeführt) ausdrücklich festgestellt, dass die Lage durch den, gemessen am nationalen und gemeinschaftsweiten Durchschnitt, geringen Anteil an getrennter Sammlung der Abfälle in der Region Kampanien nur noch verschärft wurde, und daraus in Randnr. 78 des Urteils u. a. gefolgert, dass die in dieser Region bestehenden und betriebsbereiten Anlagen den dort tatsächlich bestehenden Abfallbeseitigungsbedarf bei Weitem nicht decken konnten. Daraus folgt, dass entgegen dem Vorbringen der Italienischen Republik auch die Unzulänglichkeit der getrennten Sammlung als Gesichtspunkt, der die Mängel des Systems der Abfallbewirtschaftung als Ganzes verschärfte, im Vorfeld durchaus Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens 2007/2195 war. Außerdem hat der Gerichtshof in Nr. 1 des Tenors des Urteils Kommission/Italien (oben in Randnr. 12 angeführt) im Einklang mit dem ersten Klageantrag der Kommission ausdrücklich festgestellt, dass die Italienische Republik u. a. dadurch gegen ihre Verpflichtungen verstoßen hatte, dass sie für die Region Kampanien nicht alle Maßnahmen ergriffen hatte, die erforderlich waren, um zu gewährleisten, dass die Abfälle verwertet und beseitigt werden, ohne die menschliche Gesundheit zu gefährden und ohne die Umwelt zu schädigen. Die Italienische Republik macht also zu Unrecht geltend, dass der Wiedereinsatz oder die Verwertung und die getrennte Sammlung nicht Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens 2007/2195 gewesen seien und dass zwischen dessen Gegenstand und dem Gegenstand der für unzulässig erklärten Auszahlungsanträge kein hinreichend unmittelbarer Zusammenhang bestanden habe. Insoweit hat sie in der Erwiderung selbst eingeräumt, dass sich der Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens und der Gegenstand der Anträge auf vorläufige Zahlung zumindest hinsichtlich des Wiedereinsatzes oder der Verwertung überschnitten, weshalb sie hilfsweise einen neuen Klagegrund geltend gemacht hat, mit dem ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gerügt wird (siehe oben, Randnr. 37, und unten, Randnr. 63).
59. Drittens ist festzustellen, dass die nach der Maßnahme 1.7 vorgesehenen Interventionen, wie sie in der Beschreibung der Maßnahme in der geänderten Fassung des OP Kampanien aufgeführt sind, neben einer Reihe von Interventionen zur Unterstützung des Wiedereinsatzes oder der Verwertung der Abfälle im Anschluss an die getrennte Sammlung (Abs. 5 Buchst. e bis f der Beschreibung der Maßnahme 1.7) auch Interventionen betreffend Hilfen für die Einrichtung eines Systems der getrennten Sammlung von Siedlungsabfällen (Abs. 5 Buchst. d der Beschreibung der Maßnahme 1.7) und die Anlage von Deponien für die Beseitigung der Abfälle im Anschluss an die getrennte Sammlung (Abs. 5 Buchst. b der Beschreibung der Maßnahme 1.7) umfassten. Wie aber bereits oben in Randnr. 56 ausgeführt, bezog sich das Vertragsverletzungsverfahren 2007/2195 ausdrücklich auf Verstöße, die sowohl den Wiedereinsatz oder die Verwertung als auch die fehlende Effizienz der getrennten Sammlung betrafen. Daher wirft die Italienische Republik der Kommission zu Unrecht vor, dass zwischen dem Gegenstand der Maßnahme 1.7 – und somit der für unzulässig erklärten Auszahlungsanträge – und dem des Vertragsverletzungsverfahrens kein hinreichend unmittelbarer Zusammenhang bestanden habe. Außerdem ist es der Italienischen Republik zwar nicht gelungen, hinreichend darzulegen, ob und inwieweit zwischen den Operationen, auf die sich diese Auszahlungsanträge bezogen, und den in Abs. 5 Buchst. b bis g der Beschreibung der Maßnahme 1.7 vorgesehenen Interventionen ein spezieller Zusammenhang bestand, doch hat sie eingeräumt, dass der Zweck der beantragten Zwischenzahlungen gerade darin bestanden habe, u. a. die getrennte Sammlung gemäß Abs. 5 Buchst. d der Beschreibung der Maßnahme 1.7 zu verbessern.
60. Somit kann die Italienische Republik nicht geltend machen, dass die Operationen, auf die sich die für unzulässig erklärten Auszahlungsanträge bezogen, weder speziell Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens 2007/2195 gewesen seien noch als solche gegen die Art. 4 und 5 der Richtlinie 2006/12 verstoßen hätten und dass die angefochtenen Rechtsakte das Ziel der Finanzierung der Maßnahme 1.7 zu beeinträchtigen drohten, weil mit den beantragten Zahlungen die ihr vorgeworfene Vertragsverletzung gerade abgestellt werden sollte. Wie oben in den Randnrn. 43 bis 54 ausgeführt, genügt es nach Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f zweite Alternative der Verordnung Nr. 1260/1999 nämlich, dass die Kommission einen hinreichend unmittelbaren Zusammenhang zwischen dem Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens und dem Gegenstand der für unzulässig erklärten Auszahlungsanträge beweist, was sie im vorliegenden Fall getan hat, indem sie im Wesentlichen festgestellt hat, dass mit den Aktionen oder Operationen, auf die sich diese Auszahlungsanträge bezögen, bestimmte der durch die Maßnahme 1.7 vorgesehenen Ziele oder Unterziele verwirklicht werden sollten und dass die Durchführung dieser Maßnahme Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens 2007/2195 gewesen sei. Insbesondere braucht die Kommission insoweit nicht nachzuweisen, dass die Finanzierung der unter die Maßnahme 1.7 fallenden Operationen, auf die sich die genannten Auszahlungsanträge bezogen, tatsächlich den Unionshaushalt zu schädigen drohten (siehe oben, Randnr. 50).
Ergebnis in Bezug auf die ersten vier Klagegründe
61. Nach alledem ist der erste Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen.
62. Zum zweiten und zum dritten Klagegrund, mit denen ein Verstoß gegen Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f und Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1260/1999, eine Verfälschung der Tatsachen und ein Befugnismissbrauch gerügt werden, genügt die Feststellung, dass die Italienische Republik nach den Ausführungen in den obigen Randnrn. 56 bis 60 nicht bewiesen hat, dass die Kommission die Tatsachen nicht richtig ausgelegt oder gar verfälscht oder das in der genannten Bestimmung vorgesehene Verfahren zu einem anderen als dem durch seine einschlägigen, insbesondere den in Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f zweite Alternative der Verordnung Nr. 1260/1999 genannten Kriterien vorgesehenen Zweck eingesetzt hätte. Insoweit geht die Rüge der Italienischen Republik, die Kommission habe bei der den angefochtenen Rechtsakten zugrunde liegenden Beurteilung zu Unrecht das Fehlen eines allgemeinen Abfallbewirtschaftungsplans einbezogen (siehe oben, Randnr. 38), ins Leere. Dieses Fehlen ist von der Kommission übrigens eingeräumt worden, die geltend macht, dass es darauf für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits nicht ankomme. Diese Rüge kann nämlich nicht den von der Kommission erbrachten Beweis für das Vorhandensein eines hinreichend unmittelbaren Zusammenhangs zwischen dem Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens 2007/2195 und dem Gegenstand der für unzulässig erklärten Auszahlungsanträge in Frage stellen, der für sich genommen die Anwendung von Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f und Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1260/1999 rechtfertigt. Daher kann der Kommission nicht vorgeworfen werden, im vorliegenden Fall versucht zu haben, ein Ergebnis zu erreichen, dass sie nur hätte erreichen können, wenn sie entweder das Vertragsverletzungsverfahren oder das Aussetzungsverfahren gemäß Art. 39 Abs. 2 und 3 der Verordnung durchgeführt hätte.
63. Außerdem kann in diesem Zusammenhang, wie die Kommission zu Recht geltend macht, der Italienischen Republik nicht gestattet werden, in der Erwiderung einen neuen Klagegrund geltend zu machen, mit dem ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gerügt wird (siehe oben, Randnr. 37), da die Voraussetzungen der Ausnahme in Art. 48 § 2 Abs. 1 der Verfahrensordnung im vorliegenden Fall eindeutig nicht erfüllt sind. Die Italienische Republik macht nämlich keine erhebliche n rechtlichen oder tatsächlichen Gründe geltend, die erst während des Verfahrens zutage getreten wären, da alle Gründe, auf die die Kommission ihre Verteidigung gestützt hat, bereits im Verwaltungsverfahren vorlagen und ihr bekannt waren. Entgegen dem Vorbringen der Italienischen Republik in der mündlichen Verhandlung kann insoweit allein die Art und Weise, in der die Kommission diese tatsächlichen und rechtlichen Gründe im Rahmen ihrer Klagebeantwortung dargestellt hat, keine Ausnahme von der genannten Bestimmung rechtfertigen, so dass dieser neue Klagegrund als unzulässig zurückzuweisen ist (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofs vom 14. Oktober 1999, Atlanta/Europäische Gemeinschaft, C-104/97 P, Slg. 1999, I-6983, Randnr. 29).
64. Folglich sind auch der zweite und der dritte Klagegrund sowie der neue, hilfsweise geltend gemachte Klagegrund, mit dem ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gerügt wird, zurückzuweisen.
65. Was den vierten Klagegrund angeht, mit dem ein Verstoß gegen Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f und Unterabs. 2 und Art. 39 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 1260/1999, ein Verstoß gegen den Grundsatz des kontradiktorischen Verfahrens und ein Befugnismissbrauch gerügt werden, geht aus den Erwägungen in den obigen Randnrn. 43 bis 60 hervor, dass die erste dieser Bestimmungen eine geeignete Rechtsgrundlage für den Erlass der angefochtenen Rechtsakte darstellte. Deshalb kann die Italienische Republik der Kommission nicht vorwerfen, das Aussetzungsverfahren in Art. 39 Abs. 2 und 3 dieser Verordnung umgangen oder ihre Verteidigungsrechte in Bezug auf die streitigen Gründe für die Unzulässigkeit der Anträge auf Zwischenzahlungen verletzt zu haben, die zunächst im Schreiben vom 31. März 2008 angeführt und dann in den angefochtenen Rechtsakten wiederholt wurden. Wie die Kommission geltend macht, ergibt sich aus diesem Schreiben in Verbindung mit den angefochtenen Rechtsakten, dass bestimmte Bedenken und Vorbehalte im Zusammenhang mit dem Abfallbewirtschaftungsplan für die Region Kampanien vom 28. Dezember 2007, die im Schreiben vom 20. Oktober 2008 geäußert und im Schreiben vom 22. Dezember 2008 kurz wiederholt wurden, anders als die streitigen Unzulässigkeitsgründe weder im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens 2007/2195 noch im Rahmen des Verfahrens zur Durchführung des OP Kampanien, das zum Erlass der angefochtenen Rechtsakte geführt hat, förmlich beanstandet worden sind. Somit kann nicht davon ausgegangen werden, dass die angefochtenen Rechtsakte, soweit sie diese Bedenken und Vorbehalte zum Ausdruck bringen, mit einer Verletzung der Verteidigungsrechte der Italienischen Republik oder einem anderen ihre Rechtmäßigkeit beeinträchtigenden formalen oder materiellen Fehler behaftet sind.
66. Der vierte Klagegrund ist daher ebenfalls zurückzuweisen.
Zum fünften Klagegrund: Mangel der Begründung im Sinne von Art. 253 EG
67. Im Rahmen des vorliegenden Klagegrundes macht die Italienische Republik im Wesentlichen geltend, dass das Schreiben vom 22. Dezember 2008 mit einem Begründungsmangel behaftet sei, der wesentliche tatsächliche Punkte betreffe; die Kommission sei nämlich nicht in adäquater Weise auf die Äußerungen der italienischen Stellen in ihrem Schreiben vom 9. Juni 2008 eingegangen. So sei im Schreiben vom 22. Dezember 2008 nicht berücksichtigt worden, dass die mit der Maßnahme 1.7 verbundenen Projekte zur Lösung des Problems der Abfallbeseitigung beigetragen hätten und in Zukunft hätten beitragen können, da es sich um Projekte zur Ausweitung der getrennten Sammlung und der stofflichen und energetischen Verwertung der so verarbeiteten Abfälle gehandelt habe. Dieser Aspekt sei aber ein wesentliches Element des Zusammenhangs, ja der vollständigen Übereinstimmung zwischen dem Gegenstand und den Zielen des Vertragsverletzungsverfahrens und dem Gegenstand und den Zielen der unter die Maßnahme 1.7 fallenden Vorhaben gewesen. Außerdem hätte die Kommission, da die Ziele und Vorhaben der Maßnahme 1.7 detailliert im OP Kampanien definiert worden seien, ihre Entscheidung insoweit auf eine adäquate Prüfung stützen und erläutern müssen, warum sie der Auffassung sei, dass die Situation, die zur Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens geführt habe, die effiziente Durchführung dieser Maßnahme behindert habe.
68. Nach Auffassung der Kommission ist dieser Klagegrund zurückzuweisen.
69. Einleitend ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission mit ihrem Schreiben vom 31. März 2008, das im Rahmen der vorliegenden Klagen nicht angefochten wird, die italienischen Behörden von den Konsequenzen unterrichtete, die sie aus dem Vertragsverletzungsverfahren 2007/2195 für die Finanzierung der Maßnahme 1.7 im Rahmen der Durchführung des OP Kampanien zu ziehen beabsichtigte (siehe oben, Randnr. 13). In diesem Schreiben führte die Kommission aus, sie sei außerstande, gemäß Art. 32 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1260/1999 weiter „die Zwischenzahlungen betreffend die Erstattungen der Ausgaben, die sich auf die Maßnahme 1.7 der OP Kampanien beziehen, zu leisten“, die „das ‚Regionale System der Abfallbewirtschaftung und -beseitigung‘ zum Gegenstand [hat], auf das sich das [fragliche] Vertragsverletzungsverfahren bezieht“. Insoweit fügt die Kommission hinzu, dass „die Abfallbewirtschaftung … insgesamt unzulänglich ist im Hinblick auf die Notwendigkeit, die ordnungsgemäße Sammlung und Beseitigung der Abfälle zu gewährleisten, und mithin auch die Verwaltung der in der Maßnahme 1.7 vorgesehenen Aktionen wie der Aktionen im Zusammenhang mit den Anlagen zur Lagerung, Verarbeitung und Beseitigung von Abfällen und den Anlagen zur Verwertung der trockenen und feuchten Fraktionen, der Fertigstellung der Deponien, über die getrennte Sammlung hinaus …, sowie der bereichsspezifischen Pläne und Programme“. Sie zog daraus im Wesentlichen den Schluss, dass alle Auszahlungsanträge, die Ausgaben für die Maßnahme 1.7 beträfen und gestellt worden seien, nachdem die Region Kampanien gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 2006/12 verstoßen habe, unzulässig seien.
70. Die Kommission hat in allen angefochtenen Rechtsakten auf diese Begründung (siehe oben, Randnrn. 13 bis 21) verwiesen, so dass sie bei der Kontrolle der Rechtmäßigkeit der genannten Rechtsakte als Bestandteil ihrer Begründung anzusehen ist; dies haben die Parteien in der mündlichen Verhandlung anerkannt, wie im Sitzungsprotokoll festgehalten worden ist. Außerdem hat die Kommission in ihrem Schreiben vom 22. Dezember 2008 ausgeführt, dass das Vertragsverletzungsverfahren 2007/2195 das gesamte System der Abfallbewirtschaftung in Kampanien hinsichtlich der Art. 4 und 5 der Richtlinie 2006/12 in Frage stelle, und daraus gefolgert, es fehle an „ausreichenden Garantien für die ordnungsgemäße Durchführung der im Rahmen der Maßnahme 1.7 vom EFRE kofinanzierten Operationen, die, wie sich bereits aus dem Wortlaut der Maßnahme ergibt, das gesamte regionale System der Abfallbewirtschaftung und -beseitigung betreffen, um dessen Effizienz und Angemessenheit es in dem Vertragsverletzungsverfahren geht“, das hier in Rede stehe.
71. Nach ständiger Rechtsprechung hat die Pflicht zur Begründung von Einzelentscheidungen den Zweck, den Betroffenen ausreichend zu unterrichten, damit er erkennen kann, ob die Entscheidung begründet oder eventuell mit einem Mangel behaftet ist, der sie anfechtbar macht, und dem Unionsrichter die Prüfung ihrer Rechtmäßigkeit zu ermöglichen. Der Umfang der Begründungspflicht hängt von der Art des Rechtsakts und den Umständen ab, unter denen er erlassen wurde. Da eine Entscheidung der Kommission, die im Rahmen der Durchführung des EFRE erlassen worden ist und die vorläufige Unzulässigkeit von Anträgen auf Zwischenzahlungen betrifft, sowohl für den beantragenden Mitgliedstaat als auch für die Endbegünstigten solcher Zahlungen negative finanzielle Folgen hat, müssen aus der Begründung dieser Entscheidung die Gründe, die die Feststellung der Unzulässigkeit rechtfertigen, klar hervorgehen (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichts vom 13. Juli 2011, Griechenland/Kommission, T-81/09, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 41; vgl. in diesem Sinne entsprechend Urteil des Gerichts vom 17. September 2003, Stadtsportverband Neuss/Kommission, T-137/01, Slg. 2003, II-3103, Randnrn. 52 bis 54). In der Begründung brauchen aber nicht alle tatsächlich und rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung eines Rechtsakts den Erfordernissen des Art. 253 EG genügt, nicht nur anhand seines Wortlauts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet (Urteil des Gerichtshofs vom 2. Dezember 2009, Kommission/Irland u. a., C-89/08 P, Slg. 2009, I-11245, Randnr. 77).
72. Da die Begründung der angefochtenen Rechtsakte die im Schreiben vom 31. März 2008 enthaltenen Gründe einschließt, genügt die Feststellung, dass in Anbetracht dieser Begründung und der Darlegung aller erheblichen Umstände, die die Anwendung von Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. f der Verordnung Nr. 1260/1999 rechtfertigen, nicht nur die Italienische Republik die materielle Rechtmäßigkeit der angefochtenen Rechtsakte sachgerecht anfechten konnte, sondern auch das Gericht voll und ganz in der Lage ist, seine Kontrolle auszuüben (siehe oben, Randnrn. 42 bis 66). Im Übrigen war die Kommission nach der oben in Randnr. 71 angeführten Rechtsprechung nicht verpflichtet, in den angefochtenen Rechtsakten ausdrücklich auf alle Argumente einzugehen, die die Italienische Republik in ihrem Schreiben vom 9. Juni 2008 vorgebracht hatte, solange in diesen Rechtsakten die wesentlichen Gesichtspunkte zu ihrer Stützung hinreichend dargelegt wurden. Zum Kontext des Erlasses der angefochtenen Rechtsakte ist darauf hinzuweisen, dass die italienischen Behörden als Adressaten des Vertragsverletzungsverfahrens 2007/2195 den Gegenstand der Beanstandung durch die Kommission kannten und somit in der Lage waren, den Gegenstand der Maßnahme 1.7 mit dem der für unzulässig erklärten Auszahlungsanträge und dem der Feststellungen der Unzulässigkeit in den angefochtenen Rechtsakten zu vergleichen, so dass eine detailliertere als die in diesen Rechtsakten enthaltene Begründung nicht erforderlich war. Die bloße Tatsache, dass die Italienische Republik fälschlich bestimmte Gesichtspunkte, wie die geltend gemachte völlige Übereinstimmung zwischen dem Gegenstand der für unzulässig erklärten Auszahlungsanträge und dem Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens (siehe oben, Randnrn. 42 bis 54), als wesentlich erachtet haben mag – was zur Würdigung in der Sache gehört –, ist nicht geeignet, den Umfang der formalen Begründungspflicht der Kommission zu ändern.
73. Der fünfte Klagegrund ist daher zurückzuweisen.
Zum sechsten und zum siebten Klagegrund, die in der Rechtssache T-308/09 geltend gemacht werden und mit denen ein Verstoß gegen die Art. 32 und 39 der Verordnung Nr. 1260/1999 bzw. ein Verstoß gegen Art. 230 EG gerügt wird
74. Im Rahmen des sechsten Klagegrundes macht die Italienische Republik geltend, der von der Kommission im Schreiben vom 20. Mai 2009 wegen der Rechtshängigkeit der Rechtssache T-99/09 gegen den in Rede stehenden Auszahlungsantrag geltend gemachte weitere Unzulässigkeitsgrund verstoße gegen die Art. 32 und 39 der Verordnung Nr. 1260/1999, in denen die Fälle abschließend aufgezählt würden, in denen die Kommission befugt sei, eine Zwischenzahlung auszusetzen und den Auszahlungsantrag für unzulässig zu erklären. Die Existenz einer auf Art. 230 EG gestützten Klage gegen bereits von der Kommission erlassene vergleichbare Maßnahmen werde dort aber nicht genannt.
75. Im Rahmen des siebten Klagegrundes trägt die Italienische Republik vor, soweit die Kommission die Zwischenzahlung ablehne, weil eine Klage gemäß Art. 230 EG anhängig sei, sei das Schreiben vom 20. Mai 2009 außerdem mit einer Verletzung dieser Bestimmung behaftet, weil sie eine Ausprägung des Grundrechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz durch den Unionsrichter darstelle. Wegen des Risikos, dass die Zwischenzahlungen bis zur Entscheidung über die Klage ausgesetzt würden, halte die Vorgehensweise der Kommission die Mitgliedstaaten davon ab, Klagen gegen Entscheidungen zu erheben, mit denen Auszahlungsanträge abgelehnt worden seien, und sei daher eine nicht hinnehmbare Beschränkung der Ausübung ihres Anspruchs auf gerichtlichen Rechtsschutz.
76. Die Kommission beantragt, diese Klagegründe zurückzuweisen.
77. Zum sechsten Klagegrund, mit dem ein Verstoß gegen die Art. 32 und 39 der Verordnung Nr. 1260/1999 gerügt wird, genügt der Hinweis, dass dieser Klagegrund auf einer unzutreffenden Auslegung des in der Rechtssache T-308/09 angefochtenen Schreibens vom 20. Mai 2009 beruht, in dem dieselben Unzulässigkeitsgründe angeführt werden wie in den Schreiben vom 31. März und vom 22. Dezember 2008. Wie die Kommission ausführt, ist der Verweis auf die Rechtshängigkeit in der konnexen Rechtssache T-99/09 nämlich nur eine Beschreibung der rechtlichen Lage in diesem Stadium des Verfahrens und kann nicht als ein weiterer, in den Art. 32 und 39 der Verordnung Nr. 1260/1999 nicht vorgesehener Unzulässigkeitsgrund aufgefasst werden. Mit dem genannten Schreiben hat die Kommission die Italienische Republik lediglich darauf hingewiesen, dass der Ausgang des Verfahrens in der Rechtssache T-99/09, dessen Gegenstand die Rechtmäßigkeit derselben Unzulässigkeitsgründe sei, zwangsläufig geeignet sei, den Ausgang des Verfahrens in der Rechtssache T-308/09 zu präjudizieren, und dass die Kommission die in Rede stehenden Anträge auf Zwischenzahlungen bis zur endgültigen Entscheidung des Unionsrichters über diese Frage weiterhin als unzulässig ansehen werde.
78. Ebenso genügt zum siebten Klagegrund, mit dem ein Verstoß gegen Art. 230 EG geltend gemacht wird, die Feststellung, dass sich die Kommission nicht auf Art. 230 EG berufen hat, um einen weiteren Unzulässigkeitsgrund gemäß den Art. 32 und 39 der Verordnung Nr. 1260/1999 geltend zu machen oder die Italienische Republik davon abzuhalten, eine Klage zu erheben, sondern einzig und allein, um der Existenz des konnexen Verfahrens T-99/09 und der Tatsache Rechnung zu tragen, dass sein Ausgang den Ausgang der Rechtssache T-308/09 zu präjudizieren vermochte.
79. Somit sind der sechste und der siebte Klagegrund als offensichtlich unbegründet zurückzuweisen.
80. Nach alledem sind die vorliegenden Klagen in vollem Umfang abzuweisen.
Kosten
81. Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
82. Da die Italienische Republik mit allen ihren Klagegründen unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Kommission ihre eigenen Kosten sowie die Kosten der Kommission aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Erste Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klagen werden abgewiesen.
2. Die Italienische Republik trägt ihre eigenen Kosten und die Kosten der Europäischen Kommission.