62015CC0557
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ELEANOR SHARPSTON
przedstawiona w dniu 26 lipca 2017 r. (
1
)
Sprawa C‑557/15
Komisja Europejska
przeciwko
Republice Malty
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Ochrona dzikiego ptactwa – Dyrektywa 2009/147/WE – Odstępstwo, które zezwala na chwytanie niektórych gatunków ptaków śpiewających
1.
W niniejszym postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja twierdzi, że ustawodawstwo maltańskie, które zezwala na chwytanie siedmiu gatunków dzikich łuszczaków (
2
), narusza dyrektywę 2009/147/WE (zwaną dalej „dyrektywą ptasią”) (
3
) oraz że odpowiednie przepisy krajowe nie mieszczą się w zakresie odstępstwa w art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, który zezwala na chwytanie niektórych gatunków w określonych przypadkach. Zgodnie z życzeniem Trybunału w niniejszej opinii ograniczę się do badania wykładni warunku, zgodnie z którym „nie ma innego zadowalającego rozwiązania”, oraz wyrażenia „racjonalne wykorzystywanie” w art. 9 ust. 1 lit. c), który podnosi nową kwestię prawną.
Dyrektywa ptasia
2.
Zgodnie z motywami 3–5, 7 i 12:
„(3)
Liczebność populacji wielu gatunków dzikiego ptactwa, występujących naturalnie na europejskim terytorium państw członkowskich, zmniejsza się w niektórych przypadkach w bardzo szybkim tempie, co stanowi poważne zagrożenie dla ochrony środowiska naturalnego, w szczególności dla jego równowagi biologicznej.
(4)
Gatunki dzikiego ptactwa występujące naturalnie na europejskim terytorium państw członkowskich to głównie gatunki wędrowne. Gatunki te stanowią wspólne dziedzictwo, a skuteczna ochrona ptactwa jest zwykle transgranicznym problemem dotyczącym środowiska, który wymaga wspólnej odpowiedzialności.
(5)
Ochrona gatunków dzikiego ptactwa, występujących naturalnie na europejskim terytorium państw członkowskich, jest konieczna do osiągnięcia celów [Unii] w zakresie poprawy warunków życia i zrównoważonego rozwoju.
[…]
(7)
Ochrona ma na celu długoterminowe gospodarowanie i ochronę zasobów naturalnych, będącymi integralną częścią dziedzictwa narodów Europy […].
[…]
(12)
Z uwagi na znaczenie niektórych szczególnych sytuacji należy wprowadzić możliwość odstępstw na określonych warunkach oraz z zastrzeżeniem ich monitorowania przez Komisję”.
3.
Artykuł 1 przewiduje, że dyrektywa „odnosi się do ochrony wszystkich gatunków ptactwa występujących naturalnie w stanie dzikim na europejskim terytorium państw członkowskich, do którego stosuje się Traktat” oraz że „ma ona na celu ochronę tych gatunków, gospodarowanie nimi oraz ich kontrolę i ustanawia reguły ich eksploatacji”.
4.
Artykuł 2 stanowi, że „[p]aństwa członkowskie podejmują wszelkie niezbędne środki w celu zachowania populacji gatunków określonych w art. 1 na poziomie, który odpowiada w szczególności wymogom ekologicznym, naukowym i kulturowym, mając na uwadze wymogi ekonomiczne i rekreacyjne lub w celu dostosowania populacji tych gatunków do tego poziomu”.
5.
Artykuł 5 przewiduje, że:
„Bez uszczerbku dla art. 7 i 9, państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu ustanowienia powszechnego systemu ochrony dla wszystkich gatunków ptactwa, określonych w art. 1, zabraniającego w szczególności:
a)
umyślnego zabijania lub chwytania jakimikolwiek metodami;
[…]
e)
przetrzymywania ptactwa należącego do gatunków, na które polowanie i których chwytanie jest zabronione”.
6.
Artykuł 8 zabrania, w odniesieniu do polowania, chwytania lub zabijania ptactwa na mocy dyrektywy ptasiej, „wszelkich środków, sposobów lub metod wykorzystywanych do nieselektywnego lub prowadzonego na dużą skalę chwytania lub zabijania ptactwa, lub mogących spowodować lokalne zanikanie gatunków, w szczególności tych wymienionych w załączniku IV lit. a)”.
7.
Wśród zabronionych środków, sposobów lub metod, wyszczególnionych w załączniku IV lit. a) tiret czwarte, wskazano stosowanie „sieci, sid[eł], przynę[t] zatrut[ych] lub usypiając[ych]”.
8.
Artykuł 9 ust. 1 przewiduje, co następuje:
„1.   Państwa członkowskie mogą odstąpić od art. 5–8, jeśli nie ma innego zadowalającego rozwiązania, z następujących przyczyn:
a)
–
w interesie zdrowia i bezpieczeństwa publicznego,
–
w interesie bezpieczeństwa lotniczego,
–
w celu zapobiegania poważnym szkodom w odniesieniu do zbóż, inwentarza żywego, lasów, rybołówstwa i wód,
–
w celu ochrony flory i fauny;
b)
do celów badań i nauczania, repopulacji lub ponownego wprowadzania oraz dla wylęgu niezbędnego do powyższych celów;
c)
w celu zezwolenia, przy zachowaniu ściśle nadzorowanych warunków oraz na zasadach selektywnych, na chwytanie, przetrzymywanie lub inne legalne [racjonalne] wykorzystywanie niektórych ptaków w małych ilościach”.
9.
Zgodnie z art. 9 ust. 2 odstępstwo z art. 9 ust. 1 musi określać:
„a)
gatunki, do których odstępstwa mają zastosowanie;
b)
dozwolone środki, sposoby lub metody chwytania lub zabijania;
c)
warunki ryzyka oraz okoliczności czasu i miejsca, w których przypadku takie odstępstwa mogą być przyznane;
d)
organ uprawniony do stwierdzania, że wymagane warunki zostały spełnione, oraz do decydowania, jakie środki, sposoby lub metody mogą być wykorzystywane, w ramach jakich limitów i przez kogo;
e)
kontrole, jakie będą przeprowadzone”.
10.
Artykuł 9 ust. 3 wymaga od państw członkowskich przekazywania Komisji corocznych sprawozdań dotyczących stosowania art. 9 ust. 1 i 2.
11.
Artykuł 9 ust. 4 zaleca, aby Komisja, na podstawie dostępnych informacji oraz w szczególności informacji przekazanych zgodnie z art. 9 ust. 3, „[przez cały czas] zapewnia[ła], aby skutki odstępstw określonych w [art. 9 ust. 1] nie były niezgodne z niniejszą dyrektywą”. Od Komisji wymaga się podejmowania w tym celu „właściwych kroków”.
Prawo krajowe
Dekret ustawodawczy nr 253 z 2014 r.
12.
Legal notice (dekret ustawodawczy) 253 z 2014 r. (
4
) w sprawie ochrony dzikiego ptactwa jest aktem o powszechnym zastosowaniu, który określa ramy dla odstępstwa otwierającego jesienny sezon chwytania łuszczaków.
13.
Artykuł 2 ust. 2 tego dekretu definiuje „stację chwytania” jako „powierzchnię wytyczoną w ramach obszaru chwytania, zawierającą nie więcej niż dwie pary poziomych ściąganych sznurkiem siatek na ptaki w poszczególnych stacjach chwytania, gdzie powierzchnia pojedynczej siatki wynosi nie więcej niż 38 m2, na które licencji można udzielać jednemu licencjobiorcy lub większej ich liczbie, a każda para ściąganych sznurkiem siatek na ptaki jest wyraźnie zaznaczona na zatwierdzonym planie zagospodarowania”.
14.
Artykuł 3 ust. 1 przewiduje, że „chwytanie łuszczaków może odbywać się wyłącznie za pomocą tradycyjnych siatek zwanych ściąganymi sznurkiem siatkami na ptaki wyłącznie w celu przetrzymywania ich w niewoli (
5
), w tym pokazywania na targach i wystawach, do celów hodowlanych, i lub (
6
) jako żywe wabiki zgodnie z przepisami niniejszych artykułów”. W pozostałej części art. 3 wyszczególniono określone wymogi dotyczące ściąganych sznurkiem siatek na ptaki oraz wymóg obrączkowania schwytanych ptaków poprzez zastosowanie jednorazowych obrączek.
15.
Artykuł 4 stanowi:
„[…] okres jesiennego sezonu chwytania łuszczaków powinien wynosić maksymalnie siedemdziesiąt trzy (73) dni od października do grudnia tego samego roku, w odniesieniu do którego minister może postanowić o otwarciu jesiennego sezonu chwytania łuszczaków poprzez ogłoszenie w dzienniku urzędowym:
pod warunkiem że otwierając jesienny sezon chwytania łuszczaków, minister ustali, iż nie ma zadowalającego rozwiązania w rozumieniu art. 9 ust. 1 [dyrektywy ptasiej], i uwzględni utrzymanie populacji danych gatunków na zadowalającym poziomie, a także weźmie pod uwagę maksymalne progi określone w załączniku II:
a także pod warunkiem że przy ustalaniu czasu trwania jakiegokolwiek jesiennego sezonu chwytania łuszczaków minister ustali ogólny sezonowy limit odłowów dla poszczególnych gatunków łuszczaków oraz indywidualne sezonowe limity odłowów dla poszczególnych licencji, a także podejmie decyzję o ewentualnym ustaleniu indywidualnych dziennych limitów odłowów dla poszczególnych licencji dopuszczalnych w odniesieniu do danego odstępstwa zezwalającego na jesienne chwytanie łuszczaków”.
16.
Artykuł 5 określa wymóg posiadania „licencji na jesienne chwytanie łuszczaków” wydanej przez właściwy organ (jednostkę regulacyjną ds. dzikiego ptactwa) w celu podjęcia działań w zakresie chwytania siedmiu gatunków. Posiadanie licencji wymaga uzyskania koniecznego zatwierdzenia odpowiednich obszarów i stacji chwytania.
17.
Artykuł 8 reguluje egzekwowanie przepisów w sezonie chwytania łuszczaków. Przewiduje on, że służby policji będą przeprowadzać kontrole na miejscu i że zadanie to będzie wykonywać zespół przynajmniej siedmiu funkcjonariuszy na każde 1000 wydanych licencji.
18.
Załącznik I zawiera tabelę, w której wyszczególniono siedem gatunków łuszczaków objętych zakresem dekretu ustawodawczego nr 253 z 2014 r. (
7
).
19.
Załącznik II stanowi:
„Przy ustalaniu całkowitej liczby łuszczaków, które mogą zostać schwytane w jesiennym sezonie chwytania, minister określa całkowity limit odłowów na poziomie mniej niż 1% całkowitej rocznej śmiertelności populacji odniesienia dla poszczególnych gatunków na terytorium Unii Europejskiej na podstawie najnowszych dostępnych danych naukowych dotyczących odzysku obrączek.
Pod warunkiem, że maksymalny limit odłowów dla odstępstwa zezwalającego na jesienne chwytanie łuszczaków w żadnym wypadku nie przekroczy następujących wartości […]”.
20.
W zamieszczonej bezpośrednio poniżej tabeli „krajowy limit odłowów dla gatunków” określono w sposób następujący: makolągwa 12000; szczygieł 800; dzwoniec 4500; czyżyk 2350; grubodziób zwyczajny 500; zięba zwyczajna 5000; i kulczyk zwyczajny 2350.
21.
W ostatnim akapicie załącznika II wyjaśnia się, że wskazane limity maksymalne „podlegają kontroli ministra, który dokonuje ich aktualizacji poprzez publikację informacji w dzienniku urzędowym, uwzględniając status ochronny siedmiu wskazanych gatunków oraz cel w postaci utrzymania populacji gatunków na zadowalającym poziomie”.
Dekrety ustawodawcze nr 250 z 2014 r., nr 330 z 2015 r. i nr 322 z 2016 r.
22.
Dekrety ustawodawcze nr 250 z 2014 r. (
8
), nr 330 z 2015 r. (
9
) oraz nr 322 z 2016 r. (
10
) to akty przyjęte przez maltańskiego ministra ds. zrównoważonego rozwoju, środowiska i zmiany klimatu w celu wdrożenia dekretu ustawodawczego nr 253 z 2014 r., przy czym pierwszy z wymienionych przyjęto w tym samym dniu co akt, w stosunku do którego był on aktem wykonawczym. Artykuł 3 dekretu ustawodawczego nr 250 z 2014 r. określa ramy czasowe jesiennego sezonu chwytania w 2014 r., który trwał od dnia 20 października 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., włącznie z tymi datami (73 dni).
23.
W art. 5 ust. 1 tego dekretu określa się ogólny sezonowy limit odłowów dla jesiennego sezonu chwytania łuszczaków w 2014 r. (czyli „całkowitą liczbę ptaków, które mogą zostać schwytane w ramach wszystkich wydanych licencji rozpatrywanych łącznie”) w sposób dokładnie odpowiadający liczbom dla poszczególnych gatunków, jako (maksymalny) ogólny krajowy limit odłowów określony w dekrecie ustawodawczym nr 253 z 2014 r.
24.
Artykuł 5 ust. 2 dekretu ustawodawczego nr 250 z 2014 r. stanowi, że licencja na jesienny sezon chwytania w 2014 r. „określa limit odłowów w sezonie chwytania na poziomie dziesięciu (10) łuszczaków dla poszczególnych licencji na jesienny sezon chwytania lub dowolną liczbę poniżej tego progu dla ptaków potencjalnie schwytanych przed zakończeniem sezonu”.
25.
Dekrety ustawodawcze nr 330 z 2015 r. i nr 322 z 2016 r. wykonują dekret ustawodawczy nr 253 z 2014 r. w celu otwarcia jesiennego sezonu chwytania w latach, odpowiednio, 2015 i 2016. Ich struktura, ogólny krajowy limit odłowów oraz inne wprowadzone na ich mocy ustalenia były zasadniczo identyczne jak te wprowadzone w drodze dekretu ustawodawczego nr 250 z 2014 r.
Okoliczności faktyczne i postępowanie
26.
Przed przystąpieniem Malty do Unii Europejskiej w 2004 r. chwytanie łuszczaków w celu przetrzymywania ich w niewoli było działaniem głęboko zakorzenionym w tradycji tego państwa członkowskiego. W toku negocjacji akcesyjnych rząd maltański wynegocjował i uzyskał możliwość wprowadzenia przejściowego odstępstwa od przepisów dyrektywy ptasiej w związku z odławianiem łuszczaków do dnia 31 grudnia 2008 r. Od 2009 r. odławianie łuszczaków jest na Malcie zabronione. Trybunał nie dysponuje informacjami o tym, czy w rzeczywistości zaprzestano praktyk chwytania łuszczaków w tym okresie. Bezsporne jest, że Malta rozpoczęła program hodowli w niewoli o ograniczonym zakresie, jak również że Malta zakończyła realizację programu hodowli w niewoli pod koniec okresu przejściowego przewidzianego w akcie przystąpienia (
11
).
27.
Przed wyborami w marcu 2013 r. opozycyjna wówczas partia (Partit Laburista, zwana dalej „PL”) oraz Federation for Hunting and Conservation – Malta (maltańska federacja na rzecz łowiectwa i ochrony przyrody, zwana dalej „FKNK”) wydały wspólne oświadczenie, w którym zobowiązały się, że jeżeli PL dojdzie do władzy, podmioty te będą współpracować między innymi w celu zastosowania „właściwego odstępstwa” w odniesieniu do tradycyjnego chwytania łuszczaków na Malcie. Partit Laburista wygrała następnie wybory w 2013 r. W sierpniu 2013 r. FKNK przedłożyła maltańskiemu komitetowi ORNIS wniosek o zezwolenie na chwytanie łuszczaków na podstawie art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej. Następnie rząd maltański rozpoczął rozmowy z Komisją.
28.
W pierwszej połowie 2014 r. Komisja zorganizowała szereg spotkań dwustronnych z rządem maltańskim. W kwietniu 2014 r. Malta przedłożyła memorandum techniczne określające parametry planowanego odstępstwa.
29.
W dniu 16 czerwca 2014 r. Komisja przesłała rządowi maltańskiemu żądanie udzielenia informacji w ramach postępowania EU Pilot, zawierające streszczenie jej stanowiska. Komisja wyraziła pogląd, że planowane odstępstwo nie spełnia warunków określonych w art. 9 dyrektywy ptasiej. Niemniej jednak w dniu 15 lipca 2014 r. Malta przyjęła dekrety ustawodawcze nr 250 i 253 z 2014 r., zezwalające na chwytanie łuszczaków. W dniu 25 sierpnia 2014 r. rząd maltański odpowiedział na żądanie udzielenia informacji w ramach postępowania EU Pilot, twierdząc, że odstępstwo było uzasadnione w świetle art. 9 ust. 1 lit. c).
30.
W dniu 17 października 2014 r. Komisja skierowała do Malty wezwanie do usunięcia uchybienia. W dniu 14 listopada 2014 r. Malta udzieliła odpowiedzi, w której podtrzymała swoje stanowisko.
31.
W dniu 15 maja 2015 r. Malta przesłała Komisji sprawozdanie na temat wyników jesiennego sezonu chwytania ptactwa w 2014 r. Przekazane informacje utwierdziły Komisję w przekonaniu, że stosowany na Malcie system odstępstwa jest niezgodny z dyrektywą ptasią, gdyż nie spełnia warunków odstępstwa przewidzianego w art. 9. Wobec tego Malta dopuściła się naruszenia zakazów przewidzianych w art. 5 i 8. W dniu 28 maja 2015 r. Komisja wydała uzasadnioną opinię. W dniu 28 lipca 2015 r. Malta odpowiedziała i powtórzyła stanowisko określone w jej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia.
32.
W dniu 30 października 2015 r. Komisja wniosła niniejszą skargę, mającą na celu stwierdzenie, że:
–
przyjmując system odstępstwa zezwalający na chwytanie siedmiu gatunków dzikich łuszczaków (
12
), Republika Malty uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie art. 5 lit. a) i e) oraz art. 8 ust. 1 w związku z załącznikiem IV lit. a), w związku z art. 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej;
–
należy obciążyć Republikę Malty kosztami niniejszego postępowania.
33.
W dniu 15 lutego 2017 r. odbyła się rozprawa, podczas której Komisja i Malta przedstawiły swoje stanowiska ustnie.
Argumentacja stron
34.
Na poparcie swojej skargi Komisja podnosi pięć zarzutów, z których dwa są istotne dla celów niniejszej opinii. Po pierwsze, Malta nie wykazała, iż nie ma innego zadowalającego rozwiązania, zgodnie z wymogiem określonym we wstępnej części art. 9 ust. 1. Po drugie, Malta nie wykazała, iż działalność będąca przedmiotem zezwolenia stanowi „racjonalne wykorzystywanie” w rozumieniu art. 9 ust. 1 lit. c).
35.
Malta utrzymuje, że wprowadzone przez nią odstępstwo opiera się na art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej oraz że jest ono w pełni zgodne z tym przepisem.
Ocena
Uwagi wstępne
36.
Chociaż niniejsza opinia nie ma na celu dokonania analizy wszystkich pięciu zarzutów, uważam, że na wstępie należy odnotować określone bezsporne fakty dotyczące wydanego na Malcie zezwolenia na chwytanie siedmiu gatunków łuszczaków.
37.
Po pierwsze, ogólny sezonowy limit odłowów dla poszczególnych gatunków łuszczaków ustala się z góry dla jesiennego sezonu chwytania i ustalono go dokładnie na tym samym poziomie dla każdego z gatunków w latach 2014, 2015 i 2016. Wydaje się w istocie rzeczy nieprawdopodobne, aby nie było żadnej różnicy w liczbie łuszczaków z siedmiu gatunków migrujących nad terytorium Malty z roku na rok (
13
). Po drugie, zgodnie z przepisami maltańskimi ogólny sezonowy limit odłowów wynosi 27500 łuszczaków (
14
). Z uwagi na to, że udostępnianych jest 4000 licencji, a każda licencja upoważnia jej posiadacza do schwytania maksymalnie 10 łuszczaków, można wnioskować, że – jeśli chwytanie nie zostanie całkowicie wstrzymane z chwilą osiągnięcia ogólnego sezonowego limitu odłowów, a przepisy nie będą egzekwowane skutecznie – całkowita potencjalna liczba schwytanych osobników na sezon wynosić będzie około 40000 łuszczaków, a nie 27500.
38.
Po trzecie, każdy licencjobiorca może zarejestrować jedną „stację chwytania” wyposażoną w „nie więcej niż dwie pary poziomych ściąganych sznurkiem siatek na ptaki, gdzie powierzchnia pojedynczej siatki wynosi nie więcej niż 38 m2” (
15
). Tym samym całkowita powierzchnia zamontowanej siatki wydaje się wynosić 152 m2 (
16
). Jesienny sezon chwytania trwa 73 dni (
17
). Z uwagi na to, że całkowity dozwolony limit wynosi dziesięć łuszczaków na licencję, można zakładać, że całkowita powierzchnia siatki wynosząca 152 m2 jest dozwolona w celu chwytania średnio tylko jednego łuszczaka tygodniowo w trakcie 73-dniowego jesiennego sezonu chwytania.
39.
Wreszcie, chociaż wskazuje się, iż w świetle przepisów maltańskich chwytanie ptaków ma na celu wyłącznie przetrzymywanie ich w niewoli, to w przypadku Malty znamienne jest, że chwytanie dzikich łuszczaków nie jest konieczne dla utrzymania różnorodności genetycznej ptaków hodowanych w niewoli. Ze względów naukowych lepszy jest w tym celu przywóz dodatkowych łuszczaków hodowanych w niewoli (
18
). Wobec tego rząd maltański wyraźnie zrezygnował ze stosowania odstępstwa z art. 9 ust. 1 dla realizacji konkretnego, ograniczonego celu określonego w akcie przystąpienia Malty (
19
).
40.
Ustawodawstwo maltańskie wyraźnie zezwala zatem na chwytanie z wykorzystaniem ściąganych sznurkiem siatek, a następnie przetrzymywanie dzikiego ptactwa. Każdy z tych elementów jest zakazany na gruncie art. 5 lit. a) i e) oraz art. 8 ust. 1 w związku z załącznikiem IV lit. a) do dyrektywy ptasiej. Ewentualne stwierdzenie faktycznego uchybienia tym przepisom przez Maltę zależy od tego, czy ustawodawstwo tego kraju spełnia surowe warunki określone w drodze odstępstwa z art. 9 ust. 1 lit. c).
41.
Warunki te są następujące: (i) nie powinno być żadnej innej zadowalającej alternatywy dla działalności przewidzianej w ramach odstępstwa; (ii) rzeczone odstępstwo powinno zezwalać na „chwytanie, przetrzymywanie lub inne racjonalne wykorzystywanie”; (iii) działalność ta powinna odbywać się przy zachowaniu ściśle nadzorowanych warunków; (iv) na zasadach selektywnych; oraz (v) powinna dotyczyć ptaków tylko w małych ilościach.
42.
Na wstępie pragnę podnieść, iż moim zdaniem przytoczone przeze mnie wyżej okoliczności faktyczne wskazują wyraźnie, że przepisy maltańskie nie mogą wpisywać się w zakres odstępstwa przewidzianego w art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej.
Dyrektywa ptasia – zasady wykładni
43.
Jak wskazał rzecznik generalny D. Ruiz-Jarabo Colomer, dyrektywa ptasia opiera się na niepokojącej przesłance: spadku populacji szeregu gatunków dzikiego ptactwa, występujących naturalnie na europejskim terytorium państw członkowskich (
20
). Sytuacja ta stanowi „poważne zagrożenie dla ochrony środowiska naturalnego, w szczególności dla jego równowagi biologicznej” (
21
), a „ochrona gatunków dzikiego ptactwa, występujących naturalnie na europejskim terytorium państw członkowskich, jest konieczna do osiągnięcia celów [Unii] w zakresie poprawy warunków życia i zrównoważonego rozwoju” (
22
).
44.
Po wejściu w życie traktatu z Lizbony w dniu 1 grudnia 2009 r. zasada „wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska”, przewidziana w art. 3 ust. 3 TUE, stała się celem przewodnim prawa Unii. Tę samą zasadę zapisano również w art. 37 karty (
23
), która – także po wejściu w życiu traktatu z Lizbony – stanowi część prawa pierwotnego Unii i winna być uznawana za narzędzie służące wykładni prawa wtórnego (
24
).
45.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w sytuacji gdy państwo członkowskie zmierza do powołania się na odstępstwo przewidziane w prawie Unii, jego działanie mieści się w zakresie stosowania prawa Unii w rozumieniu art. 51 karty, wobec czego badanie zgodności tego działania z prawami podstawowymi musi odbywać się poprzez odniesienie do zasad ogólnych prawa Unii, jak również do praw podstawowych i zasad określonych w karcie (
25
).
46.
Dyrektywa ptasia ma na celu ochronę ptaków – a nie regulowanie kwestii polowania na nie czy odławiania ich. Tę prostą zależność należy mieć na uwadze, gdy podejmuje się próbę równoważenia ochrony środowiska – głównego celu dyrektywy – z szeregiem innych interesów przewidzianych w art. 2 dyrektywy (w szczególności tych o charakterze ekonomicznym lub rekreacyjnym).
47.
Artykuł 9 ust. 1 nie przyznaje państwom członkowskim swobody działania, jeżeli chodzi o odstępstwo. Zezwala na to, tylko gdy jest to bezwzględnie konieczne i gdy spełnienie innych celów zakładanych przez dyrektywę nie jest zagrożone (
26
). W szczególności art. 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej nie można interpretować w sposób, który czyni z niego regułę (a nie odstępstwo). Takie działanie w znacznym stopniu pozbawiłoby znaczenia mające zasadnicze znaczenie obowiązki określone w art. 1 i 2 (
27
).
48.
Wobec tego do zadania polegającego na dokonaniu wykładni dwóch kluczowych wyrażeń – „jeśli nie ma innego zadowalającego rozwiązania” oraz „chwytanie, przetrzymywanie lub inne racjonalne wykorzystywanie” – należy podejść w sposób, który najlepiej sprzyja realizacji celu ochrony (
28
).
49.
Poszczególne kategorie odstępstwa zawarte w art. 9 ust. 1 lit. a), b) i c) nie mają w moim rozumieniu służyć jako podstawa dla szeroko zakrojonej, uogólnionej praktyki, która stanowi odstępstwo od zasady ochrony. Mają one raczej na celu zezwolenie państwom członkowskim na wypełnienie konkretnych wymogów i podjęcie działań w szczególnych sytuacjach (
29
), gdy w ogólnym interesie leży, by w miejsce zwyczajnej reguły (ochrona dzikiego ptactwa) nadać priorytet określonemu innemu wymogowi o pilnym charakterze. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w brzmieniu motywu 12 wspomnianej dyrektywy.
50.
Jako odstępstwo od ogólnych zasad ochrony określonych w dyrektywie ptasiej art. 9 musi podlegać wykładni ścisłej (
30
), a państwo członkowskie chcące powołać się na ten przepis zobowiązane jest upewnić się, że przesłanki jego stosowania są spełnione (
31
). Wobec tego to Malta ma obowiązek przedstawienia niezbędnych dowodów uzasadniających powołanie się przez nią na rzeczone odstępstwo (
32
).
51.
W tym miejscu należy także przypomnieć, iż państwa członkowskie są zobowiązane do zagwarantowania, że każda interwencja dotycząca gatunków chronionych będzie podejmowana wyłącznie na podstawie decyzji zawierających precyzyjne i odpowiednie uzasadnienie, uwzględniające przyczyny, warunki i wymogi, o których mowa w art. 9 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej (
33
). Bez tych szczegółowych informacji dotyczących wszystkich istotnych parametrów odstępstwa Komisja nie byłaby w stanie „przez cały czas” monitorować i zapewniać wypełniania przez państwo członkowskie obowiązków określonych w rzeczonej dyrektywie, w myśl art. 9 ust. 4.
52.
Jak wynika z przepisów samego art. 9 (który określa szczegółowe i bardzo selektywne warunki stosowania odstępstwa), a także z ogólnej zasady proporcjonalności, planowane odstępstwo musi być proporcjonalne do potrzeb, które je uzasadniają (
34
). Wobec tego, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przewidziana w art. 9 możliwość odejścia od ograniczeń dotyczących polowania (jak również od innych ograniczeń i zakazów przewidzianych w art. 5, 6 i 8 dyrektywy ptasiej) wiąże się z obowiązkiem zapewnienia zgodności ze ścisłymi przesłankami formalnymi określonymi w art. 9 ust. 2, które mają na celu ograniczenie przypadków odstępstw do tych, które są absolutnie konieczne, i umożliwienie Komisji sprawowania nad nimi nadzoru (
35
).
53.
W tym kontekście przejdę teraz do omówienia podniesionych przez Komisję zarzutów pierwszego i trzeciego.
W przedmiocie zarzutu pierwszego: „nie ma innego zadowalającego rozwiązania”
54.
Komisja twierdzi, że rząd maltański nie wykazał, iż „nie ma innego zadowalającego rozwiązania” w rozumieniu art. 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej poza odławianiem dzikich łuszczaków, pozwalającego na rozwiązanie „problemu” lub „szczególnej sytuacji”, które w zamierzeniu ma regulować ustawodawstwo maltańskie, mianowicie kwestii pozyskiwania dzikich łuszczaków w celu przetrzymywania ich w niewoli. W szczególności Malta nie wykazała, iż hodowla w niewoli nie stanowi zadowalającego rozwiązania alternatywnego.
55.
Rząd maltański podnosi, że przeciwnie, nie było żadnego innego zadowalającego rozwiązania.
56.
Istotą niniejszego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest zasadniczy spór pomiędzy Komisją a Maltą co do rzeczywistego celu leżącego u podstaw przewidzianego w prawie maltańskim odstępstwa dotyczącego odławiania łuszczaków. O ile Komisja twierdzi, że odstępstwo zezwala na chwytanie łuszczaków wyłącznie po to, aby przetrzymywać je w niewoli i wykorzystywać do różnych celów o charakterze rekreacyjnym, o tyle rząd maltański utrzymuje, iż odstępstwo ma również umożliwić chwytanie tych ptaków jako cel sam w sobie.
57.
Trybunał wystrzega się dokonywania wykładni przepisów krajowych w kontekście odesłania prejudycjalnego (
36
). Jednakże sam charakter postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wymaga od Trybunału dokonania oceny, czy wprowadzając lub utrzymując w mocy dane przepisy prawa krajowego, państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na gruncie prawa Unii.
58.
Naturalna wykładnia przepisów maltańskich wskazuje, iż celem odstępstwa jest ten przedstawiony przez Komisję.
59.
Po pierwsze, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, uchybienie powinno być oceniane na podstawie sytuacji, w jakiej państwo członkowskie znajdowało się w chwili upływu wyznaczonego w uzasadnionej opinii terminu (
37
). Odpowiednie krajowe ramy prawne to zatem te wynikające z przepisów ustawowych i wykonawczych obowiązujących w tamtym czasie.
60.
Po drugie, w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Trybunał powinien oprzeć swoją analizę przede wszystkim na literalnej wykładni warunków określonych w przepisach krajowych (
38
). Pragnę w tym miejscu zauważyć, iż bezsporne jest, że dekret ustawodawczy nr 253 z 2014 r., który stanowi podstawę odstępstwa, wprowadzono, aby zezwalać na chwytanie łuszczaków „wyłącznie w celu przetrzymywania ich w niewoli (
39
), w tym w celu pokazywania na targach i wystawach, do celów hodowlanych, a także jako żywe wabiki zgodnie z przepisami niniejszych artykułów”.
61.
Zasadniczo ten sam opis zawarto w oficjalnym memorandum technicznym z 2014 r. przygotowanym przez maltańską jednostkę regulacyjną ds. dzikiego ptactwa; zasadniczo opis ten odpowiada także warunkom wprowadzającym zawartym w pkt 10 („Środowisko”) D („Ochrona przyrody”) załącznika XI do aktu przystąpienia (
40
). Wreszcie, znamienne jest, że FKNK (jeden z dwóch propagatorów ponownego wprowadzenia odławiania łuszczaków) (
41
) potwierdziła w swoim memorandum dotyczącym odławiania z lipca 2012 r., iż praktyka odławiania łuszczaków realizowana jest „wyłącznie w celu utrzymywania ptactwa przy życiu dla ich śpiewu, wabienia i hodowli w niewoli”. Nic w tych aktualnych dokumentach nie wskazuje zatem, że przepisy maltańskie wprowadzono w celu zezwolenia na odławianie, postrzegane jako cel sam w sobie.
62.
Po trzecie, zgodnie z istniejącym orzecznictwem Trybunał może jedynie w wyjątkowych sytuacjach wykraczać poza literalną wykładnię przepisów krajowych. Sytuacja taka ma miejsce w szczególności wówczas, gdy z orzecznictwa sądów krajowych wynika, iż wykładni przepisów krajowych należy dokonywać w określony sposób (
42
). Taka okoliczność nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie.
63.
Wyjaśnienia przedstawiane przez rząd maltański odnośnie do prawidłowej wykładni przepisów krajowych nie wydają się odpowiadać rzeczywistemu brzmieniu odpowiednich przepisów. Przeciwnie, wydają się contra legem.
64.
Dokonując analizy zarzutu pierwszego, będę opierać się więc na założeniu, że ustawodawstwo maltańskie należy rozpatrywać, biorąc pod uwagę jego brzmienie na pierwszy rzut oka – czyli jako mające na celu zezwolenie na chwytanie łuszczaków „wyłącznie w celu przetrzymywania ich w niewoli, w tym w celu pokazywania na targach i wystawach, do celów hodowlanych, a także jako żywe wabiki”. Dla pełności wywodu dokonam teraz zwięzłej analizy zarzutu pierwszego z perspektywy stanowiska prezentowanego przez rząd maltański.
W przedmiocie chwytania wyłącznie w celu przetrzymywania
65.
Z części wstępnej art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej można wysnuć wniosek, iż odstępstwo przewidziane w tym przepisie jest dozwolone, wyłącznie „jeśli nie ma innego zadowalającego rozwiązania” dla działalności wskazanej jako kwestia, do której rzeczone odstępstwo ma się odnosić (
43
). To wyrażenie w części wprowadzającej do art. 9 ust. 1 pełni funkcję strażnika ograniczającego dostęp do szczególnych przesłanek odstępstwa wyszczególnionych następnie w lit. a), b) i c).
66.
Określenie „zadowalające rozwiązanie” stanowi pojęcie prawa Unii, które należy interpretować w sposób autonomiczny. W tym względzie zgadzam się z rzecznikiem generalnym N. Fennellym, który stwierdził, iż „określenie »zadowalające« można interpretować w ten sposób, że oznacza ono rozwiązanie służące rozwikłaniu konkretnego problemu, w obliczu którego stają organy krajowe, które jednocześnie uwzględnia w najszerszym możliwym zakresie zakazy przewidziane w dyrektywie; odstępstwo może być dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy nie ma możliwości przyjęcia innego rozwiązania, które nie wiązałoby się z uchyleniem tych zakazów” (
44
).
67.
Państwo członkowskie winno rzeczywiście zbadać i ocenić, czy nie ma„innego zadowalającego rozwiązania”, pozwalającego na zajęcie się danym działaniem. W tym względzie przychylam się do stanowiska Komisji, zgodnie z którym państwo członkowskie musi w pierwszej kolejności wykazać istnienie szczególnego celu, który uzasadnia powołanie się przez nie na odstępstwo. Pragnę w tym miejscu zwrócić uwagę na użyteczną metodologię opracowaną przez Komisję w odniesieniu do odstępstw dotyczących polowania w jej (niewiążących) wytycznych dotyczących polowania (
45
) – metodologię, którą rząd maltański akceptuje, jak wskazał wyraźnie w odpowiedzi na skargę.
68.
Ponadto nie uważam, aby państwo członkowskie mogło zdefiniować problem, który chce rozwiązać, w sposób sztuczny, tak aby wykluczyć inne potencjalnie zadowalające rozwiązania. Musi ono natomiast wykazać brak takich rozwiązań alternatywnych poprzez odniesienie do obiektywnych danych podlegających monitorowaniu przez Komisję, a w rezultacie kontroli sądowej Trybunału (
46
). Wyłącznie w sytuacji, gdy uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy, z poszanowaniem celów dyrektywy ptasiej, rzeczywiście nie ma alternatywnego rozwiązania pozwalającego zrealizować słuszny cel określony przez państwo członkowskie, państwo to może powołać się na jedną z kategorii odstępstwa z art. 9 ust. 1.
69.
Zastosowanie określenia „zadowalające” implikuje, że art. 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej nie wymaga, aby rozwiązanie było idealne czy koniecznie stanowiło dokładny odpowiednik historycznego, tradycyjnego rozwiązania stosowanego w sytuacji, której rozwiązaniu ma służyć. Nowe rozwiązanie może wiązać się z pewną niedogodnością czy wymagać od zainteresowanych podmiotów dostosowania stosowanych praktyk.
70.
Przedstawione przeze mnie podejście znajduje potwierdzenie w orzecznictwie.
71.
W sprawie LRBPO i AVES (
47
) belgijska Conseil d’État zwróciła się do Trybunału z dwoma pytaniami prejudycjalnymi, które w sposób bezpośredni odnoszą się do niniejszego postępowania. Sąd ten zmierzał do ustalenia, czy można by powołać się na art. 5, 9 i 18 dyrektywy ptasiej, żeby zezwolić państwu członkowskiemu na uwzględnienie faktu, iż zakaz chwytania ptaków w celach rekreacyjnych zmuszałby licznych hodowców ptaków do zmiany ich wyposażenia i porzucenia niektórych przyzwyczajeń, gdyby państwo to uznało, iż hodowla była możliwa, lecz nie była jeszcze wykonalna na dużą skalę.
72.
Materiał przedłożony Trybunałowi w tamtej sprawie pozwalał stwierdzić, że hodowla i reprodukcja w niewoli rozpatrywanych gatunków była nie tylko naukowo i technicznie wykonalna, ale z powodzeniem realizowana już przez niektórych hodowców. W takich okolicznościach Trybunał orzekł, że „hodowla i reprodukcja w niewoli może być uważana za niestanowiącą »innego zadowalającego rozwiązania« tylko wówczas, jeżeli zostanie dowiedzione, że gdyby nie chwytanie ptaków żyjących na wolności, działalność ta nie mogłaby rozwijać się pomyślnie. W rezultacie fakt, iż hodowla i reprodukcja w niewoli gatunków, o których mowa, nie jest jeszcze możliwa na dużą skalę z powodu wyposażenia i głęboko
zakorzenionych zwyczajów hodowców ptaków, którym ponadto sprzyjały krajowe przepisy odstępujące od ogólnego planu dyrektywy, nie jest sam w sobie taki, aby podawał w wątpliwość zadowalający charakter rozwiązania alternatywnego wobec chwytania ptaków żyjących na wolności” (
48
).
73.
Z okoliczności faktycznych sprawy przedstawionych Trybunałowi wynika, że orzeczenie Trybunału w sprawie LRBPO i AVES (
49
) można transponować do niniejszego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Uważam, że wynika z tego bezdyskusyjnie, iż wnioski, jakie Trybunał przedstawił w tamtej sprawie, odnoszące się do hodowców ptaków zapełniających woliery, w równym stopniu znajdują zastosowanie do przetrzymywania siedmiu gatunków łuszczaków „w niewoli, tj. jako ptaków śpiewających, w tym w celu pokazywania na targach i wystawach, do celów hodowlanych, a także jako żywe wabiki”, zgodnie z dekretem ustawodawczym nr 253 z 2014 r. Program hodowli w niewoli stanowi rozwiązanie alternatywne (czyli alternatywny sposób pozyskiwania łuszczaków w celu przetrzymywania ich w niewoli). Rząd maltański nie może więc powoływać się na odstępstwo z art. 9 ust. 1.
74.
Przejdę teraz do krótkiego omówienia niektórych argumentów podniesionych przez rząd maltański w odpowiedzi na skargę.
75.
Na wskazany wyżej wniosek bez wpływu pozostaje argument rządu maltańskiego, zgodnie z którym rząd ten nigdy nie przyznał, iż program hodowli w niewoli opisany w załączniku XI do aktu przystąpienia stanowiłby zadowalające rozwiązanie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ani zajęcie indywidualnych stanowisk, ani wspólne deklaracje państw członkowskich nie mogą być wykorzystywane w celu interpretacji przepisu, gdy w brzmieniu danego przepisu brakuje odniesienia do treści deklaracji i stanowisk, a ponadto pozbawione są one charakteru prawnego (
50
). Właśnie taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
76.
Rząd maltański twierdzi także, że hodowla w niewoli nie jest zadowalającym rozwiązaniem alternatywnym z uwagi na to, iż szereg czynników biogeograficznych skutecznie wyklucza włączenie łuszczaków schwytanych w ich naturalnym środowisku do programu hodowli w niewoli w celu utrzymania różnorodności genetycznej, tym samym przyjmując, że maltański program hodowli w niewoli nie wymagałby już chwytania łuszczaków w ich naturalnym środowisku nawet w ograniczonym zakresie. Wobec tego, zgodnie z argumentacją rządu maltańskiego, konieczna różnorodność genetyczna w stadach hodowanych w niewoli może być zapewniona poprzez zastosowanie środków niewymagających żadnego odstępstwa od przepisów dyrektywy ptasiej.
77.
Tego stanowiska nie zmienia także powołanie się przez rząd maltański na pkt 56 wcześniejszego orzeczenia w sprawie Komisja/Malta (
51
).
W przedmiocie chwytania jako celu samego w sobie
78.
Dla porządku przejdę teraz do omówienia pokrótce zarzutu pierwszego z perspektywy rządu maltańskiego, mianowicie że odstępstwo służy także w istocie realizacji „chwytania jako celu samego w sobie” oraz że „program hodowli w niewoli […] nie zapewniał zadowalającej alternatywy wobec nieodłącznego elementu tego działania, jakim jest chwytanie w środowisku naturalnym”. Rząd maltański twierdzi, że ostatnia z wymienionych działalności stanowi głęboko zakorzeniony, tradycyjny styl życia osób prowadzących odłów łuszczaków, których pasji nie można zaspokoić poprzez pozyskiwanie łuszczaków hodowanych w niewoli.
79.
Po pierwsze, należy wskazać, iż nie zgłoszono konieczności uregulowania odstępstwa w ramach ścisłego systemu ochrony przewidzianego w dyrektywie ptasiej, aby zapewnić, by każdy łuszczak przetrzymywany w niewoli został schwytany w jego naturalnym środowisku przez tradycyjnego myśliwego z wykorzystaniem ściąganych sznurkiem siatek na ptaki. Biorąc pod uwagę względnie dużą liczbę łuszczaków konieczną dla realizacji tego założenia, rozwiązaniem alternatywnym byłoby prima facie dostarczenie większości łuszczaków wymaganych w celu przetrzymywania w niewoli z zasobów pozyskanych w ramach programu hodowli w niewoli i ograniczenie odławiania (służącego zaspokojeniu wywodzącej się z tradycji chęci chwytania łuszczaków) do znacznie mniejszej liczby ptaków. Po drugie, na podstawie utrwalonego orzecznictwa można już jasno stwierdzić, że odstępstwa z art. 9 ust. 1 nie można stosować w celu niepotrzebnego przedłużenia dozwolonego polowania (
52
).
80.
Po trzecie, w zakresie, w jakim „chwytanie jako cel sam w sobie” uznaje się za cel ustawodawstwa, rozwiązaniem alternatywnym byłby (znacznie bardziej ograniczony) program chwytania, naukowego obrączkowania i uwalniania żywych ptaków. Sam rząd maltański uznaje, że takie rozwiązanie uwzględnia element chwytania, charakterystyczny dla bliźniaczych celów ustawodawstwa, ale odrzuca je, ponieważ „chwytanie, obrączkowanie i uwalnianie” nie uwzględnia jednocześnie elementu przetrzymywania (
53
). Jak już jednak wyjaśniłam, nie pozostawia cienia wątpliwości, że element przetrzymywania można w sposób zadowalający uwzględnić poprzez program hodowli w niewoli (
54
).
81.
Po czwarte, Trybunał nie dysponuje materiałami, które sugerowałyby, że „chwytanie, obrączkowanie i uwalnianie” nie stanowiłoby zadowalającego rozwiązania alternatywnego. Obiektywnie rzecz biorąc, wydaje się zasadne sądzić, że „chwytanie, obrączkowanie i uwalnianie” o wiele bardziej ograniczonej liczby ptaków w celach ściśle naukowych umożliwiałoby osobom prowadzącym odłów kontynuowanie czerpania przyjemności z praktykowania swoich umiejętności odławiania ptaków przy jednoczesnym znacznym ograniczeniu negatywnego wpływu na ochronę ptactwa. Fakt, że osoby prowadzące odłów utraciłyby zachętę finansową, która obecnie wynika w szczególności z odsprzedaży schwytanych okazów, jest nieistotny. W uwagach na piśmie rząd maltański wyjaśnił, że obecnie wymagane jest już obrączkowanie każdego schwytanego ptaka. W tym kontekście realna wydaje się zatem możliwość nauczenia osób prowadzących odłów łuszczaków niezbędnych umiejętności w zakresie naukowego obrączkowania ptaków. Pragnę jednak podkreślić, że w moim przekonaniu układ taki nie mógłby obejmować używania tradycyjnych ściąganych sznurkiem siatek na ptaki (
55
).
82.
Kolejnym rozwiązaniem alternatywnym mogłoby być ograniczone chwytanie (z wykorzystaniem innych metod) gatunków ptaków wymienionych w załączniku II do dyrektywy ptasiej, to jest ptaków, na które można polować na warunkach określonych w art. 7 tej dyrektywy. W tym względzie zadowolę się spostrzeżeniem, że próba ustalenia, czy istnieje rozwiązanie alternatywne, musi być dokonywana w oparciu o obiektywne, wyraźne kryteria (
56
); że Trybunałowi nie przedstawiono dowodów, iż dozwolone chwytanie na ściśle nadzorowanych warunkach nie stanowi rozwiązania alternatywnego (
57
) oraz że w moim rozumieniu wyrok Komisja/Finlandia nie stanowi żadnego potwierdzenia dla stanowiska rządu maltańskiego, zgodnie z którym chwytanie musi obejmować łuszczaki (
58
).
83.
Wreszcie, nie widzę uzasadnienia dla poglądu, że jedynie rozwiązanie, które nie spotyka się ze sprzeciwem istniejącej społeczności osób zajmujących się chwytaniem, kwalifikuje się jako rozwiązanie alternatywne w rozumieniu art. 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej. Wręcz przeciwnie: z utrwalonego orzecznictwa jasno wynika, że istnienie „głęboko zakorzenionych zwyczajów” samo w sobie nie uzasadnia powołania się na odstępstwo z art. 9 ust. 1 (
59
).
84.
Podsumowując, rząd maltański nie wykazał, że nie istnieje żadne inne rozwiązanie, a zarzut pierwszy Komisji zasługuje na uwzględnienie.
W przedmiocie zarzutu trzeciego: „racjonalne wykorzystywanie”
85.
Komisja twierdzi, że maltańskie odstępstwo nie wpisuje się w zakres pojęcia „racjonalnego wykorzystywania” w rozumieniu art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej.
86.
Oxford Dictionary (
60
) definiuje „judicious” [racjonalny/rozsądny] jako „having, showing or done with good judgement or sense, careful and sensible” [„charakteryzujący się zdrowym rozsądkiem lub rozwagą, ostrożny i rozważny, wykazujący takie cechy lub dokonany z zachowaniem zdrowego rozsądku lub rozwagi”]. Langenscheidt (
61
) podaje bardzo podobną definicję terminu „vernünftig”, zastosowanego w niemieckiej wersji językowej dyrektywy ptasiej. W wielu wersjach językowych odpowiedniki terminu „use” w wyrażeniu „judicious use” mają konotację eksploatacyjną (
62
). Jednakże w wytycznych dotyczących zrównoważonego polowania Komisja (moim zdaniem słusznie) zauważa, że „ewentualna eksploatacyjna konotacja, jaką niesie z sobą określenie »wykorzystywanie«, musi zostać zrównoważona przez pojęcia odpowiedzialności, ograniczenia i dobrej oceny, zawarte w określeniu »racjonalne«” (
63
).
87.
Jasne jest także, że chociaż art. 9 ust. 1 lit. a) i b) wskazują szczególne (i, rzekłabym, oczywiste) sytuacje, w których odpowiednie będzie zastosowanie odstępstwa od, w przeciwnym razie restrykcyjnych, zakazów zabijania lub chwytania dzikiego ptactwa, art. 9 ust. 1 lit. c) sformułowano w sposób mniej nakazowy, zezwalając na „chwytanie, przetrzymywanie lub inne racjonalne wykorzystywanie”. Może pojawić się pokusa, by dążyć do rozszerzenia znaczenia tego wyrażenia i traktowania go jako wygodnej „klauzuli wyjścia”. Wydaje mi się jasne, że nie ma zasadnego powodu, by interpretować lit. c) w sposób odmienny niż przepisy zawarte w lit. a) i b), a zatem należy powstrzymać się od pokusy dokonania takiej wykładni. Zamiarem prawodawcy Unii nie mogło być dopuszczenie do sytuacji, w której każda istniejąca praktyka mogłaby być wrzucona do wygodnej kategorii „chwytania, przetrzymywania lub innego racjonalnego wykorzystywania”, ponieważ taka sytuacja podważałaby cel całej dyrektywy ptasiej.
88.
Czasem „[z]e względu na swój charakter i zakres takie [stanowiące odstępstwo] przepisy łowieckie są bowiem niezgodne z celami ochrony realizowanymi przez dyrektywę” (
64
). Wobec tego nie wszystkie działania, na które państwo członkowskie chce zezwolić, mogą siłą rzeczy wpisywać się w zakres „chwytania, przetrzymywania lub innego racjonalnego wykorzystywania”, a więc mieścić się w zakresie odstępstwa z art. 9 ust. 1 lit. c).
89.
Odniosłam się już do niektórych aspektów orzecznictwa Trybunału w przedmiocie wykładni odstępstwa z art. 9 ust. 1. W tym miejscu odpowiednie wydaje się kontynuowanie tej analizy.
90.
Po pierwsze, już w 1987 r. Trybunał wskazał, że „chwytanie i sprzedaż ptaków […] w celu ich przetrzymywania do celów wykorzystania jako żywe wabiki lub w celach rekreacyjnych na targach i jarmarkach może stanowić racjonalnego wykorzystywanie dozwolone na mocy art. 9 ust. 1 lit. c)” (
65
) (nie wyjaśniając jednak powodów ku temu). W późniejszych sprawach Trybunał podobnie bez głębszej analizy przyjmował w sposób dorozumiany (
66
) lub wyraźny, że „polowanie na dzikie ptactwo w celach rekreacyjnych w okresach, o których mowa w art. 7 ust. 4 dyrektywy” (
67
), lub chwytanie w celach rekreacyjnych, takie jak to służące zapełnianiu wolier przez hodowców oraz w celu wyeliminowania problemów wynikających z pokrewieństwa w hodowli ptaków do celów rekreacyjnych (
68
), także może stanowić racjonalne wykorzystywanie w rozumieniu art. 9 ust. 1 lit. c).
91.
Po drugie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, właściwe organy mogą zezwolić na chwytanie jedynie takiej liczby ptaków, jaka jest „obiektywnie konieczna” dla osiągnięcia zamierzonego celu, oraz istnieje nadrzędny wymóg, zgodnie z którym należy przestrzegać maksymalnego limitu „małych ilości” ptaków, do którego wyraźnie nawiązuje art. 9 ust. 1 lit. c) (
69
).
92.
Po trzecie, w dwóch sprawach dotyczących ptaków wymienionych w załączniku II Trybunał stwierdził, że odstępstwa na podstawie art. 9 dyrektywy mogą być wprowadzone tylko wtedy, gdy istnieje gwarancja, że populacja danych gatunków zostanie zachowana na zadowalającym poziomie. W innym razie polowań na ptaki w żadnym razie nie można uznać za racjonalne, a tym samym za dopuszczalne w rozumieniu motywu jedenastego dyrektywy ptasiej (
70
). Wspomniane orzecznictwo a fortiori znajduje zastosowanie w kontekście niniejszej sprawy, której przedmiotem są ptaki niewymienione w załączniku II.
93.
Po czwarte, już w 1987 r. Trybunał także wyjaśnił, że jeżeli„nie ma gwarancji, że chwytanie określonych gatunków ptaków będzie ograniczone do absolutnego minimum […] lub że środki, sposoby i metody chwytania nie mają dużej skali, nie są nieselektywne lub nie mogą powodować lokalnego zanikania gatunków”, to „istotne przesłanki” art. 9 nie są spełnione (
71
).
94.
Wreszcie, pragnę podkreślić, że wszystkie analizowane przeze mnie sprawy odnoszą się do okresów poprzedzających wejście w życie traktatu z Lizbony, w którym położono nacisk na „wysoki poziom” ochrony środowiska – co stanowi zasadę znajdującą odzwierciedlenie w art. 37 karty, mającej obecnie status aktu prawa pierwotnego. Jednakże niniejsze postępowanie wymaga rozstrzygnięcia z uwzględnieniem tego (nowego) kontekstu.
95.
Zastosowanie wspomnianego orzecznictwa do ustawodawstwa Malty prowadzi mnie do wniosku, że to ostatnie jest wyraźnie niezgodne z warunkiem „racjonalnego wykorzystywania”.
96.
Argumentując, że ogólny sezonowy limit odłowów wynoszący 27500 łuszczaków stanowi „racjonalne wykorzystywanie”, rząd maltański łączy dwa cele. W zakresie, w jakim celem jest, jak wyraźnie wskazano w ustawodawstwie, „wyłącznie” pozyskiwanie łuszczaków w celu przetrzymywania „w niewoli [to jest jako ptaki śpiewające], w tym w celu pokazywania na targach i wystawach, do celów hodowlanych, a także jako żywe wabiki”, takie wykorzystywanie może być realizowane – jak wyjaśniłam przy okazji badania zarzutu pierwszego – poprzez program hodowli w niewoli, co stanowi inne zadowalające rozwiązanie.
97.
Istnieje powszechna zgoda co do tego, że szacowana całkowita liczba łuszczaków znajdujących się już obecnie w niewoli kształtuje się mniej więcej w przedziale od 20000 do 40000. Uwzględniając naturalną śmiertelność ptaków hodowanych w niewoli, konieczne będzie stałe pozyskiwanie określonej liczby ptaków w celu zachowania tej populacji, albo poprzez odławianie, albo poprzez propagowanie realizowanego na wystarczająco dużą skalę programu hodowli w niewoli. Nie potrzeba wielkiej przenikliwości, aby zauważyć, że wraz z upływem czasu potrzeba rozwiązania problemu utrzymania pożądanej liczby ptaków hodowanych w niewoli stałaby się jeszcze bardziej paląca.
98.
Jednakże żadna z tych kwestii sama w sobie nie uzasadnia wznowienia zezwolenia na odławianie łuszczaków, w przypadku gdy propagowanie prowadzonego na dużą skalę programu hodowli w niewoli w sposób zadowalający służyłoby podtrzymaniu tradycji, której ochrona stanowi rzekomo cel realizowany przez ustawodawstwo maltańskie, polegającej na przetrzymywaniu łuszczaków w rozmaitych celach rekreacyjnych. Pomimo tego oczywistego faktu rząd maltański uznał krajowy program hodowli w niewoli wprowadzony zgodnie z aktem przystąpienia za porażkę i zakończył jego realizację od 2009 r.
99.
Ponadto wydaje się również z gruntu niewiarygodne, że konieczne jest dodawanie do tej „populacji”27500 łuszczaków rocznie w celu zastąpienia łuszczaków padłych w danym roku i zaspokojenia nowego zapotrzebowana na łuszczaki hodowane w niewoli w celach rekreacyjnych. Powyższe jest prawdą niezależnie od tego, czy dodatkowe łuszczaki pozyskuje się poprzez program hodowli w niewoli czy poprzez odławianie. Nie chciałabym w żaden sposób sugerować, jaki los spotyka te spośród schwytanych łuszczaków, które nie są w rzeczywistości wymagane dla realizacji ustalonych, wyłącznych celów określonych w ustawodawstwie zezwalającym na ich odławianie.
100.
W zakresie, w jakim celem jest chwytanie, jak również przetrzymywanie, pragnę wskazać, że nic w materiale przedłożonym Trybunałowi nie wyjaśnia powodu, dla którego za „racjonalne wykorzystywanie” – w sensie obiektywnej konieczności – należy uznać zezwolenie na chwytanie liczby osobników określonej jako ogólny sezonowy limit odłowów (27500 łuszczaków), jeżeli ustawodawstwo określa także, jako wyłączne kolejne wykorzystywanie schwytanych łuszczaków, wykorzystywanie, w przypadku którego jest bardzo wątpliwe, że faktycznie wymaga ono tak wielu łuszczaków rocznie, i dla którego istnieje ponadto inne zadowalające rozwiązanie. Na Malcie, jako państwie członkowskim chcącym powołać się na odstępstwo na podstawie art. 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej, spoczywa obowiązek zapewnienia prawidłowego stosowania tego przepisu. Podejmując się tego, rząd maltański winien mieć na uwadze, że główną zasadą jest obecnie konieczność zagwarantowania wysokiego poziomu ochrony środowiska. Uważam, że rząd ten całkowicie uchybił temu zobowiązaniu.
101.
Jest jeszcze jedna kwestia, która wymaga omówienia.
102.
Jeżeli celem jest schwytanie żywego ptaka, prawdopodobnie konieczne będzie wykorzystanie pewnego rodzaju siatki. To prawda, że art. 9 przewiduje odstępstwo od art. 8 ust. 1 dyrektywy, a tym samym od, w przeciwnym razie absolutnego, zakazu używania siatek, o którym mowa w załączniku IV lit. a) (
72
). Jednakże metoda chwytania, na którą faktycznie zezwala ustawodawstwo maltańskie, obejmuje stosowanie ściąganych sznurkiem siatek na ptaki. Siatki te opisałam we wstępnej części niniejszej opinii (
73
). Wydaje mi się, że prima facie, użycie siatki tego rodzaju to metoda chwytania, która jest zarówno stosowana na dużą skalę, jak i nieselektywna. Ponieważ łuszczaki zwykle latają w stadach, można przypuszczać, że znaczna liczba tych ptaków zostanie złapana w siatkę jednocześnie (
74
). Nawet jeżeli „nadwyżka” łuszczaków zostanie natychmiast uwolniona, jak twierdzi rząd maltański, nie wydaje mi się to wystarczającym zapewnieniem, aby uznać, że zastosowana metoda odławiania przestaje mieć „dużą skalę” czy być „nieselektywna”. Można także założyć, że przynajmniej część ptaków dozna stresu w wyniku tego doświadczenia i może nie przeżyć (
75
). W tych okolicznościach mam poważne wątpliwości, czy rząd maltański jest w stanie wykazać, że populacje siedmiu gatunków łuszczaków można utrzymać na zadowalającym poziomie, zgodnie z wymogami wynikającymi z orzecznictwa. Możliwe nawet, iż istnieje pewne ryzyko – choć moim zamiarem nie jest ocena potencjalnego rozmiaru tego ryzyka – że wykorzystywanie takich siatek przez 4000 posiadaczy licencji w sezonie łowieckim wynoszącym 73 dni może potencjalnie „spowodować lokalne zanikanie gatunków”.
103.
W materiale przedłożonym Trybunałowi przez rząd maltański nie podjęto żadnej próby odniesienia się do którejkolwiek z tych kwestii: skupiono się natomiast na fakcie, że wykorzystywanie ściąganych sznurkiem siatek na ptaki stanowi element „tradycji”. Nie o to jednak chodzi. Jeżeli wykorzystywanie ściąganych sznurkiem siatek na ptaki wywołuje taki skutek – a do rządu maltańskiego należy wykazanie, że tak nie jest – „istotne przesłanki” art. 9 nie są spełnione (zob. wyrok Komisja/Włochy (
76
)). Pragnę jedynie dodać, że z czysto językowej perspektywy trudno mi także doszukać się uzasadnienia dla twierdzenia, że wykorzystywanie metody chwytania, która jest zarówno stosowana na dużą skalę, jak i nieselektywna, może w ogóle wpisywać się w zakres pojęcia „racjonalnego wykorzystywania”.
Uwagi końcowe
104.
Na koniec chciałabym zwrócić uwagę na dwie kwestie, które nasuwają się w następstwie mojej ogólnej analizy pism procesowych przedłożonych w niniejszej sprawie i które są istotne z punktu widzenia kilku innych aspektów art. 9 ust. 1 lit. c), aby następnie przedstawić wniosek końcowy.
105.
Po pierwsze, moje poważne wątpliwości budzi wiarygodność metodologii zastosowanej przez rząd maltański w celu ustalenia populacji odniesienia w kontekście obliczania warunku „małych ilości”. Należy zauważyć, że zamiast oprzeć się na danych pochodzących z systemu systematycznego monitorowania, rząd maltański, dokonując obliczeń, powołał się na wyniki jednego badania przeprowadzonego w 2007 r. (
77
), odnoszącego się do bardzo ograniczonej próby (112) odzyskanych obrączek. W rezultacie bardzo ograniczona liczba odzyskanych na Malcie obrączek pochodzących od ptaków należących do siedmiu gatunków z innych państw członkowskich została wykorzystana w celu obliczenia, jako grupy odniesienia dla ogólnego sezonowego limitu odłowów (
78
), całkowitych populacji rozrodczych poszczególnych gatunków w tych państwach członkowskich (dochodzących w niektórych przypadkach do milionów ptaków), bez jakiegokolwiek dowodu co do tego, w jakim zakresie populacje te faktycznie migrują przez terytorium Malty. Trudno uznać to za rzetelne, naukowe podejście do oceny wpływu, jaki licencjonowanie odławiania na Malcie może mieć na te populacje w ujęciu całościowym, albo na subpopulację ptaków migrujących nad terytorium Malty; czy też pogodzić to podejście z zasadą ostrożności (
79
).
106.
Po drugie, pragnę przypomnieć, że art. 9 ust. 1 lit. c) dopuszcza możliwość, aby państwa członkowskie zezwalały na chwytanie, przetrzymywanie lub inne racjonalne wykorzystywanie „niektórych ptaków” w „małych ilościach” i „przy zachowaniu ściśle nadzorowanych warunków”. Ocena, czy spełnione są te istotne warunki uzupełniające – które stanowią o proporcjonalności odstępstwa – wykracza poza zakres niniejszej opinii. Dość powiedzieć, że mam poważne wątpliwości co do tego, czy sporne sposoby (w szczególności z uwagi na ich cechy, na które zwróciłam uwagę w pkt 38 powyżej) spełniają te dodatkowe wymogi i są proporcjonalne. W każdym razie przedstawiłam już wniosek, że zarzuty pierwszy i trzeci Komisji zasługują na uwzględnienie. Jeżeli Trybunał przychyli się do tej analizy, dokładna analiza stanu faktycznego odnośnie do proporcjonalności spornych sposobów nie będzie konieczna.
107.
Wreszcie, dużo uwagi w niniejszym postępowaniu poświęcono tradycyjnym aspektom chwytania łuszczaków i konieczności poszanowania tradycyjnych sposobów wykorzystywania. Podsumowując, mogłoby być pomocne zilustrowanie w sposób hipotetyczny, jak różnorodność kulturowa i wymogi prawa Unii mogą współistnieć, a nie znajdować się w ciągłym konflikcie.
108.
Załóżmy, że w kraju kandydującym do przystąpienia do Unii istnieje głęboko zakorzeniona, lokalna tradycja polegająca na tym, że każda młoda dziewczyna w niedzielę najbliższą dacie jej 18. urodzin powinna wziąć udział w mszy, mając na sobie naszyjnik zrobiony z piór ozdobnych określonego ptaka. Aby uzyskać wystarczającą ilość piór do stworzenia jednego naszyjnika, potrzeba sześciu ptaków. Przed przystąpieniem do Unii żadne przepisy nie zakazywały tej praktyki. Po przystąpieniu ptaki są co do zasady objęte ochroną na mocy dyrektywy ptasiej. Czy nowe państwo członkowskie może zastosować odstępstwo na podstawie art. 9 ust. 1, klasyfikując swoją tradycyjną praktykę jako „racjonalne wykorzystywanie”, aby zezwolić na utrzymywanie status quo w nieskończoność?
109.
Po pierwsze, jasne jest, że w ujęciu ogólnym istnieje inne, zadowalające rozwiązanie alternatywne. Tradycyjny naszyjnik z piór może być przekazywany przez jedną młodą dziewczynę drugiej zamiast tworzenia nowego naszyjnika dla każdej osiemnastolatki. Po drugie, naszyjniki z piór przekazywane w ten sposób mogą z czasem zużywać się i niszczyć, i będą wymagać okresowej wymiany. Skorzystanie z odstępstwa z art. 9 ust. 1 lit. c) byłoby możliwe, aby schwytać niewielką liczbę ptaków w celu wykonania zamiennego naszyjnika z piór.
110.
Sugerując, że zarzuty pierwszy i trzeci Komisji są zasadne, nie proponuję rozwiązania lekceważącego tradycję czy różnorodność kulturową w ramach Unii. W zakresie, w jakim rząd maltański zmierza do przetrzymywania śpiewających łuszczaków w niewoli, pragnieniu temu można sprostać poprzez rozwiązanie alternatywne, jakim jest program hodowli w niewoli. W zakresie, w jakim osoby prowadzące odłów ptaków na Malcie zmierzają do wykonywania i sprawdzania swoich umiejętności jako myśliwych, można zezwolić im na chwytanie małych ilości pojedynczych ptaków poprzez zastosowanie metod, które nie obejmują wykorzystywania ściąganych sznurkiem siatek na ptaki, ze ścisłym poszanowaniem dobrych praktyk ornitologicznych, a złapane w ten sposób ptaki mogą być obrączkowane, a następnie ostrożnie uwalniane z powrotem do środowiska naturalnego. Pod warunkiem że tradycje ewoluują, nie ma niemożliwego do przezwyciężenia konfliktu. Jestem jednak w pełni przekonana, że stosowane obecnie sposoby stanowią uchybienie zobowiązaniom Malty na gruncie prawa Unii.
Wnioski
111.
W świetle wszystkich powyższych rozważań jestem zdania, że zarzuty pierwszy i trzeci Komisji zasługują na uwzględnienie. Wobec tego, niezależnie od rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów drugiego, czwartego i piątego, proponuję, aby Trybunał:
1)
orzekł, że wprowadzając, w celu chwytania siedmiu gatunków łuszczaków, odstępstwo, które nie spełnia wymogów określonych w art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, Republika Malty uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie art. 5 lit. a) i e) wskazanej dyrektywy oraz jej art. 8 ust. 1 w związku z załącznikiem IV lit. a) do tej dyrektywy;
2)
obciążył Maltę kosztami postępowania.
(
1
)	Język oryginału: angielski.
(
2
)	Mianowicie: zięby zwyczajnej (Fringilla coelebs), makolągwy (Carduelis cannabina), szczygła (Carduelis carduelis), dzwońca (Carduelis chloris), grubodzioba zwyczajnego (Coccothraustes coccothraustes), kulczyka zwyczajnego (Serinus serinus) oraz czyżyka (Carduelis spinus). W niniejszej opinii będę się do nich odnosić łącznie jako do „siedmiu gatunków”.
(
3
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.U. 2010, L 20, s. 7). Dyrektywa ta kodyfikuje dyrektywę Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.U. 1979, L 103, s. 1), z późniejszymi zmianami – dyrektywę obowiązującą w chwili uzgadniania warunków przystąpienia Malty do Unii Europejskiej i gdy sformułowano tymczasowe odstępstwo zawarte w załączniku XI do aktu przystąpienia (zob. pkt 26 poniżej).
(
4
)	Legal Notice 253 of 15 July 2014 on the Conservation of Wild Birds (Framework for Allowing a Derogation Opening an Autumn Live-Capturing Season for Finches) Regulations [dekret ustawodawczy nr 253 z dnia 15 lipca 2014 r. w sprawie przepisów dotyczących ochrony dzikiego ptactwa (ramy dla zezwolenia na odstępstwo otwierające jesienny sezon chwytania łuszczaków)], z późniejszymi zmianami.
(
5
)	O ile w angielskiej wersji tego przepisu posłużono się sformułowaniem „w celu przetrzymywania ich [ptaków] w niewoli”, o tyle w wersji maltańskiej najwyraźniej użyto określenia „w celu hodowli ptaków”. W myśl art. 74 maltańskiej konstytucji, „o ile parlament nie zdecyduje inaczej, wszystkie ustawy uchwala się zarówno w języku maltańskim, jak i w języku angielskim, a w wypadku rozbieżności między wersją maltańską a wersją angielską rozstrzygające jest brzmienie wersji maltańskiej”.
(
6
)	Sic. Ten sam tekst pojawia się zarówno w wersji maltańskiej, jak i w wersji angielskiej. Prawdopodobnie prawodawca miał na myśli zwrot „i do [wykorzystywania]” bądź „lub”. Nie sądzę, aby kwestia ta miała istotne znaczenie. Dla uproszczenia w dalszej części opinii będę przytaczać ten fragment ze spójnikiem „lub”.
(
7
)	Wykaz ten odpowiada siedmiu gatunkom wymienionym w przypisie 2 powyżej.
(
8
)	Legal Notice 250 of 15 July 2014: Conservation of Wild Birds (Declaration on a Derogation for a 2014 Autumn live-capturing season for Finches) [Dekret ustawodawczy nr 250 z dnia 15 lipca 2014 r. w sprawie przepisów dotyczących ochrony dzikiego ptactwa (oświadczenie w sprawie odstępstwa dla jesiennego sezonu chwytania łuszczaków w 2014 r.)]. Niewyjaśnionym niuansem pozostaje to, w jaki sposób dekret ustawodawczy o numerze „250” mógł stanowić akt „wykonawczy” dla dekretu ustawodawczego z tego samego dnia, opatrzonego numerem „253”.
(
9
)	Legal Notice 330 of 16 October 2015: Conservation of Wild Birds (Declaration on a Derogation for a 2015 Autumn live-capturing season for Finches) [dekret ustawodawczy nr 330 z dnia 16 października 2015 r. w sprawie przepisów dotyczących ochrony dzikiego ptactwa (oświadczenie w sprawie odstępstwa dla jesiennego sezonu chwytania łuszczaków w 2015 r.)].
(
10
)	Legal Notice 322 of 7 October 2016: Conservation of Wild Birds (Declaration on a Derogation for a 2016 Autumn live-capturing season for Finches) [dekret ustawodawczy nr 322 z dnia 7 października 2016 r. w sprawie przepisów dotyczących ochrony dzikiego ptactwa (oświadczenie w sprawie odstępstwa dla jesiennego sezonu chwytania łuszczaków w 2016 r.)].
(
11
)	Punkt 10 („Środowisko”) D („Ochrona przyrody”) załącznika XI do aktu przystąpienia Malty do UE (Dz.U. 2003, L 236, s. 33) stanowi, że „w drodze odstępstwa” od art. 5 lit. a) i e), art. 8 ust. 1 oraz lit. a) załącznika IV do dyrektywy 79/409/EWG (poprzedniczki dyrektywy ptasiej) zezwala się na chwytanie siedmiu gatunków łuszczaków na Malcie w okresie przejściowym do dnia 31 grudnia 2008 r.„wyłącznie w celu przetrzymywania ich w niewoli”. Przedstawiono w nim szczegółowe uzgodnienia dotyczące wygaszania tych działań oraz wprowadzania programu hodowli w niewoli. Odławianie łuszczaków po upływie wspomnianego okresu przejściowego przewidziane było wyłącznie w odniesieniu do ograniczonej liczby dzikich gatunków, „aby zapewnić wystarczającą różnorodność gatunków hodowanych w niewoli”. „Oczek[iwano], że [liczba ta] ulegnie znacznemu zmniejszeniu w okresie realizacji środka przejściowego”.
(
12
)	Wyżej wymienionych w przypisie 2.
(
13
)	Wobec tego Komisja wskazała na przykład, że sezonowy limit odłowów dla szczygła w 2014 r. (800) znacznie przewyższał szacowaną całkowitą liczbę okazów tego gatunku migrujących nad terytorium Malty w jesiennym sezonie chwytania w 2014 r.
(
14
)	Zobacz art. 5 ust. 1 dekretu ustawodawczego nr 250 z 2014 r. oraz odpowiadające mu przepisy w kolejnych dekretach na lata 2015 i 2016.
(
15
)	Zobacz art. 2 ust. 2 dekretu ustawodawczego nr 253 z 2014 r.
(
16
)	Czyli: 38 m2 (powierzchnia jednej siatki) x 2 (ponieważ siatki stosuje się parami) x 2 (ponieważ w każdej stacji chwytania występują dwie pary siatek).
(
17
)	Zobacz art. 3 dekretu ustawodawczego nr 250 z 2014 r. oraz odpowiadające mu przepisy w kolejnych dekretach ustawodawczych na lata 2015 i 2016.
(
18
)	Rząd maltański wskazuje, że wykorzystanie przywożonych ptaków hodowanych w niewoli okazuje się znacznie bardziej wykonalne i skuteczne dla zapewnienia różnorodności genetycznej w ramach populacji łuszczaków hodowanych w niewoli, wobec czego program hodowania w niewoli nie wymagał już nawet ograniczonego chwytania dzikich łuszczaków. Taka ocena rządu maltańskiego opierała się na szeregu sprawozdań naukowych, z których wnioski cytowała, w szczególności w sprawozdaniu z 2010 r. sporządzonym przez podkomitet maltańskiego komitetu ORNIS. Komisja zgadza się z oceną rządu maltańskiego w tym względzie.
(
19
)	Zobacz pkt 26 i przypis 9 powyżej.
(
20
)	Zobacz opinia rzecznika generalnego D. Ruiza-Jaraba Colomera w sprawie Ligue pour la protection des oiseaux i in., C‑182/02, EU:C:2003:248, pkt 5.
(
21
)	Motyw 3 dyrektywy ptasiej.
(
22
)	Motyw 5.
(
23
)	Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. 2012, C 326, s. 2, zwana dalej „kartą”). Artykuł ten przewiduje obowiązek zapewnienia „wysokiego poziomu ochrony środowiska i poprawy jego jakości”, jak również zintegrowania tych celów z politykami Unii.
(
24
)	Zobacz opinia rzecznika generalnego N. Jääskinena w sprawie Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2014:2324, pkt 6.
(
25
)	Zobacz wyroki: z dnia 26 lutego 2013 r., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, pkt 21; z dnia 21 grudnia 2016 r., Tele2 Sverige i Watson i in., C‑203/15 i C‑698/15, EU:C:2016:970, pkt 74.
(
26
)	Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 10 września 2009 r., Komisja/Malta, C‑76/08, EU:C:2009:535, pkt 58.
(
27
)	Zobacz analogicznie wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Tele2 Sverige i Watson i in., C‑203/15 i C‑698/15, EU:C:2016:970, pkt 89.
(
28
)	Zobacz opinia rzecznika generalnego D. Ruiza-Jaraba Colomera w sprawie Ligue pour la protection des oiseaux i in., C‑182/02, EU:C:2003:248, pkt 26.
(
29
)	Zobacz wyroki: z dnia 8 lipca 1987 r., Komisja/Belgia, 247/85, EU:C:1987:339, pkt 7; z dnia 7 marca 1996 r., Associazione Italiana per il WWF i in., C‑118/94, EU:C:1996:86, pkt 21.
(
30
)	Zobacz wyrok z dnia 17 lutego 2011 r., The Number (UK) i Conduit Enterprises, C‑16/10, EU:C:2011:92, pkt 31.
(
31
)	Zobacz wyrok z dnia 10 września 2009 r., Komisja/Malta, C‑76/08, EU:C:2009:535, pkt 48.
(
32
)	Zobacz wyrok z dnia 16 września 1999 r., Komisja/Hiszpania, C‑414/97, EU:C:1999:417, pkt 22.
(
33
)	Zobacz wyrok z dnia 8 czerwca 2006 r., WWF Italia i in., C‑60/05, EU:C:2006:378, pkt 34.
(
34
)	Zobacz wyrok z dnia 10 września 2009 r., Komisja/Malta, C‑76/08, EU:C:2009:535, pkt 57.
(
35
)	Zobacz wyrok z dnia 7 marca 1996 r., Associazione Italiana per il WWF i in., C‑118/94, EU:C:1996:86, pkt 21.
(
36
)	Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 23 kwietnia 2009 r., Angelidaki i in., od C‑378/07 do C‑380/07, EU:C:2009:250, pkt 48.
(
37
)	Zobacz między innymi wyrok z dnia 26 kwietnia 2005 r., Komisja/Irlandia, C‑494/01, EU:C:2005:250, pkt 29.
(
38
)	Zobacz wyrok z dnia 13 grudnia 2007 r., Komisja/Irlandia, C‑418/04, EU:C:2007:780, pkt 269 i nast.
(
39
)	Ewentualnie „hodowli”, zob. przypis 5 powyżej.
(
40
)	Chociaż angielska wersja językowa dekretu nr 253 i memorandum technicznego odzwierciedla dosłownie treść pkt 10 („Środowisko”) D („Ochrona przyrody”) angielskiej wersji załącznika XI do aktu przystąpienia, to maltańska wersja dekretu nr 253 zawiera nieco inne sformułowanie (zob. przypis 5). W dalszej części opinii wykażę, że ta drobna rozbieżność nie ma wpływu na treść wyciągniętych przeze mnie wniosków.
(
41
)	Zobacz pkt 27 powyżej: drugim propagatorem była PL, która następnie wygrała wybory w 2013 r. i stanęła na czele rządu.
(
42
)	Zgodnie z tym orzecznictwem zakres krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych powinien być oceniany z uwzględnieniem wykładni tych przepisów dokonywanej przez sądy krajowe (zob. w szczególności wyrok z dnia 9 grudnia 2003 r., Komisja/Włochy, C‑129/00, EU:C:2003:656, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto w przypadku gdy wykładnia sądowa przepisów prawa krajowego, jaką można wziąć pod uwagę, wykazuje rozbieżności, przy czym jedne rozstrzygnięcia skutkują stosowaniem tych przepisów zgodnie z prawem Unii, inne zaś prowadzą do ich stosowania niezgodnie z tym prawem, należy stwierdzić, iż przepisy te są co najmniej niedostatecznie jasne, by zapewnić stosowanie zgodne z prawem Unii (zob. pkt 33).
(
43
)	Zobacz w tym względzie wyroki: z dnia 16 października 2003 r., Ligue pour la protection des oiseaux i in., C‑182/02, EU:C:2003:558, pkt 15; z dnia 9 czerwca 2005 r., Komisja/Hiszpania, C‑135/04, EU:C:2005:374, pkt 18.
(
44
)	Zobacz opinia rzecznika generalnego N. Fennelly’ego w sprawie LRBPO i AVES, C‑10/96, EU:C:1996:430, pkt 33 (wyróżnienie moje).
(
45
)	Zobacz sekcja 3, s. 41 i nast. Metodologia ta wymaga – jako warunku wstępnego dla wprowadzenia odstępstwa – wskazania konkretnego problemu, dla którego poszukiwane jest rozwiązanie. Krok ten obejmuje następujące etapy: (i) wskazanie i zdefiniowanie konkretnego problemu, dla którego poszukiwane jest rozwiązanie; (ii) wskazanie potencjalnych alternatywnych rozwiązań rzeczonego problemu; (iii) ustalenie możliwości zastosowania art. 9 dyrektywy do tego rodzaju alternatywnych rozwiązań; oraz (iv) analizę potencjalnych alternatywnych rozwiązań w świetle „kryteriów zadowalającego rozwiązania”. Wytyczne dotyczące zrównoważonego polowania są dostępne na stronie internetowej pod adresem: http://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/wildbirds/hunting/docs/hunting_guide_pl.pdf.
(
46
)	Zobacz pkt 49–52 powyżej.
(
47
)	Wyrok z dnia 12 grudnia 1996 r., C‑10/96, EU:C:1996:504.
(
48
)	Punkty 20, 21 (wyróżnienie moje).
(
49
)	Wyrok z dnia 12 grudnia 1996 r., C‑10/96, EU:C:1996:504.
(
50
)	Zobacz w tym względzie wyroki: z dnia 26 lutego 1991 r., Antonissen, C‑292/89, EU:C:1991:80, pkt 18; z dnia 13 lutego 1996 r., Bautiaa i Société française maritime, C‑197/94 i C‑252/94, EU:C:1996:47, pkt 51; z dnia 3 grudnia 1998 r., KappAhl, C‑233/97, EU:C:1998:585, pkt 23.
(
51
)	Wyrok z dnia 10 września 2009 r., C‑76/08, EU:C:2009:535. W tamtej sprawie wskazane przez Komisję rozwiązanie alternatywne oferowało tak ograniczone możliwości prowadzenia planowanej działalności (odstrzału), że Trybunał uznał, iż mogłoby ono „narusz[ać] równowag[ę] między ochroną gatunków a pewnymi zajęciami rekreacyjnymi”. W niniejszej sprawie jest jednak jasne, że przetrzymywanie ptaków może być z powodzeniem zapewnione dzięki programowi hodowli w niewoli realizowanemu na wystarczającą skalę.
(
52
)	Zobacz wyroki: z dnia 16 października 2003 r., Ligue pour la protection des oiseaux i in., C‑182/02, EU:C:2003:558, pkt 16; z dnia 9 czerwca 2005 r., Komisja/Hiszpania, C‑135/04, EU:C:2005:374, pkt 19; z dnia 10 września 2009 r., Komisja/Malta, C‑76/08, EU:C:2009:535, pkt 50.
(
53
)	Zobacz memorandum techniczne, część B, s. 3. Stanowisko rządu maltańskiego powtórzył przedstawiciel tego rządu podczas rozprawy.
(
54
)	Zobacz pkt 73 powyżej.
(
55
)	Zobacz pkt 38 powyżej; zob. także pkt 102 i przypis 72 poniżej.
(
56
)	Zobacz pkt 66–69 powyżej.
(
57
)	Należy też jednak zwrócić uwagę na fakt, iż Trybunał nie dysponuje materiałami wskazującymi, że którekolwiek z tych gatunków w istocie występują na Malcie w wystarczającej liczbie, aby czynić takie odstępstwo w zakresie polowania dopuszczalnym w świetle dyrektywy ptasiej.
(
58
)	Zobacz wyrok z dnia 15 grudnia 2005 r., C‑344/03, EU:C:2005:770, pkt 44. W tamtej sprawie Trybunał orzekł, że polowanie na ptactwo z załącznika II zastępujące polowanie na określone inne ptaki z załącznika II mogłoby prowadzić do pozbawienia art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej, przynajmniej częściowo, jego treści normatywnej. Jasne jest, że dla rozstrzygnięcia tamtej sprawy znaczenie miały jej szczególne okoliczności i nie ma ona znaczenia w obecnym kontekście.
(
59
)	Wyrok z dnia 12 grudnia 1996 r., LRBPO i AVES, C‑10/96, EU:C:1996:504, pkt 21. Mówiąc ogólniej, państwo członkowskie nie może powoływać się na sprzeciw społeczności lokalnej dla usprawiedliwienia niewypełnienia obowiązków określonych w prawie Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 4 marca 2010 r., Komisja/Włochy, C‑297/08, EU:C:2010:115, pkt 81–85).
(
60
)	Zobacz: https://en.oxforddictionaries.com/.
(
61
)	Zobacz: https://de.langenscheidt.com/.
(
62
)	Zobacz następujące wersje językowe: SK: využívanie; PL: wykorzystywania; NL: gebruik; FR: exploitation; ES: explotación; DE: Nutzung; CZ: využívání; RO: utilizări.
(
63
)	Zobacz pkt 3.5.25.
(
64
)	Zobacz wyrok z dnia 12 lipca 2007 r., Komisja/Austria, C‑507/04, EU:C:2007:427, pkt 187.
(
65
)	Zobacz wyrok z dnia 8 lipca 1987 r., Komisja/Włochy, 262/85, EU:C:1987:340, pkt 38.
(
66
)	Zobacz wyrok z dnia 7 marca 1996 r., Associazione Italiana per il WWF i in., C‑118/94, EU:C:1996:86, gdzie bez dokonywania dalszej analizy Trybunał wydaje się w sposób dorozumiany przyjmować założenie, zgodnie z którym, pod warunkiem że ustawodawstwo krajowe zdefiniowało odstępstwo w sposób wystarczająco szczegółowy, państwo członkowskie mogłoby powołać się na odstępstwo z art. 9 w celu zezwolenia na polowanie zarówno na ptactwo wymienione w załączniku II, jak i na ptactwo nieuwzględnione w tym załączniku. Trybunał orzekł w istocie, że „art. 9 […] należy interpretować w ten sposób, że upoważnia on państwa członkowskie do wprowadzenia odstępstwa od ogólnego zakazu polowania na chronione gatunki […] jedynie za pomocą środków, które w wystarczająco szczegółowy sposób odnoszą się do czynników wspomnianych w art. 9 ust. 1 i 2” (wyróżnienie moje).
(
67
)	Zobacz wyrok z dnia 16 października 2003 r., Ligue pour la protection des oiseaux i in., C‑182/02, EU:C:2003:558, pkt 10, gdzie Trybunał oparł się na połączeniu wniosków z wyroków Komisja/Belgia (zob. wyrok z dnia 8 lipca 1987 r., 247/85, EU:C:1987:339, wydany równoległe do wyroku z dnia 8 lipca 1987 r., Komisja/Włochy, 262/85; brzmienie tych dwóch wyroków nie jest identyczne, ale uzasadnienie jest w dużej mierze podobne) oraz Associazione Italiane per il WWF i in. (z dnia 7 marca 1996 r., C‑118/94, EU:C:1996:86), a także z wyroku Komisja/Włochy (z dnia 8 lipca 1987 r., 262/85, EU:C:1987:340) jako „wyraźnego” wzorca. Przyznaję, że trudno mi w pełni zrozumieć ten element wyroku.
(
68
)	Wyrok z dnia 12 grudnia 1996 r., LRBPO i AVES, C‑10/96, EU:C:1996:504, pkt 22.
(
69
)	Wyrok z dnia 12 grudnia 1996 r., LRBPO i AVES, C‑10/96, EU:C:1996:504, pkt 26.
(
70
)	Zobacz wyroki: z dnia 8 czerwca 2006 r., WWF Italia i in., C‑60/05, EU:C:2006:378, pkt 32; z dnia 10 września 2009 r., Komisja/Malta, C‑76/08, EU:C:2009:535, pkt 59.
(
71
)	Wyrok z dnia 8 lipca 1987 r., Komisja/Włochy, 262/85, EU:C:1987:340, pkt 39.
(
72
)	Załącznik IV zawiera wykaz środków, sposobów lub metod „wykorzystywanych do nieselektywnego lub prowadzonego na dużą skalę chwytania lub zabijania ptactwa, lub mogących spowodować lokalne zanikanie gatunków”.
(
73
)	Zobacz pkt 38 powyżej.
(
74
)	Zobacz w tym względzie badanie naukowe, A.F. Raine, The international impact of hunting and trapping in the Maltese islands, maj 2007 r., s. 22.
(
75
)	Badanie naukowe pokazuje, że chwytanie i niewola wywołują u ptaków pewnego rodzaju przewlekły stres oraz że w organizmach ptaków skutki tych czynników stresogennych utrzymują się nawet po szybkim uwolnieniu ptaków do ich siedliska przyrodniczego. Zobacz w tym względzie M. Dickens, D. Delehanty, L. Romero, Stress and translocation: alterations in the stress physiology of translocated birds, w: Proceedings of the Royal Society B: Biological Sciences, 276, 2009, 2051–2056; dostępne na stronie internetowej pod adresem: https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC2677253/.
(
76
)	Wyrok z dnia 8 lipca 1987 r., Komisja/Włochy, 262/85, EU:C:1987:340, pkt 39.
(
77
)	Zobacz A.F. Raine, The international impact of hunting and trapping in the Maltese islands, maj 2007 r.
(
78
)	W załączniku II do dekretu ustawodawczego nr 253 z 2014 r. zaleca się, aby minister „określił całkowity limit odłowów na poziomie mniej niż 1% całkowitej rocznej śmiertelności populacji odniesienia poszczególnych gatunków na terytorium Unii Europejskiej na podstawie najnowszych dostępnych danych naukowych dotyczących odzysku obrączek” (wyróżnienie moje, zob. pkt 27 powyżej).
(
79
)	Zgodnie z art. 191 ust. 2 TFUE polityka Unii w dziedzinie środowiska „stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony” i opiera się na zasadzie ostrożności.