61983C0013
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. CARL OTTO LENZ
presentadas el 7 de febrero de 1985 (
*1
)
índice
A. Hechos
B. Definición de postura
I. Sobre la admisibilidad del recurso basado en el artículo 175 del Tratado CEE
1. ¿Puede perseguirse un objetivo político mediante el recurso?
2. Sobre los requisitos de admisibilidad contemplados en el párrafo primero del artículo 175 del Tratado CEE
2.1. El derecho del demandante a ejercitar la acción
2.1.1. Argumentos de las partes
2.1.2. Valoración jurídica
2.1.2.1. Los términos
2.1.2.2. Jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el artículo 37 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia
2.1.2.3. Comparación con el artículo 173 del Tratado CEE
2.1.2.4. ¿Intervención en la atribución de competencias entre las Instituciones previstas por el Tratado?
2.1.2.5. ¿Invasión de la competencia legislativa del Consejo?
2.1.2.6. ¿Invasión de la competencia de la Comisión?
2.2. ¿Es necesario tener un interés específico en la protección jurisdiccional en el sentido del párrafo tercero del artículo 175?
2.3. Elemento constitutivo del hecho de pronunciarse
2.3.1. Argumentos de las partes
2.3.2. Valoración jurídica
2.3.2.1. Interpretación de la pretensión formulada en el recurso
— Los términos de la pretensión
— Restricción y concreción
— Concreción del «marco»
— Enfoque sistemático o método pragmático
— Contenido mínimo
— La pretensión formulada en el punto
— La pretensión tal como se configura al concluir la fase oral del procedimiento
2.3.2.2. Cuestiones relacionadas con la naturaleza jurídica del acto de «pronunciarse»
2.3.2.3. Pertinencia de los motivos subjetivos a efectos de la declaración de la omisión
3. Sobre los requisitos de admisibilidad contemplados en el párrafo segundo del artículo 175 del Tratado CEE
3.1. El escrito de requerimiento para que se actúe
3.2. La definición de posición
3.2.1. Argumentos de las partes
3.2.2. Valoración jurídica
3.2.2.1. Los términos
3.2.2.2. La función de protección jurisdiccional
3.2.2.3. El plazo de dos meses
3.2.2.4. Una definición de posición que no responde al escrito de requerimiento para actuar
3.2.2.5. ¿Puede considerarse como definición de posición una respuesta dilatoria?
3.2.2.6. Jurisprudencia del Tribunal de Justicia
4. Resumen
II. Sobre la pretensión subsidiaria del demandante
1. La legitimación activa en el artículo 173 del Tratado CEE
2. Naturaleza jurídica de los actos impugnables con arreglo al artículo 173 del Tratado CEE
III. Sobre la procedencia del recurso
1. La obligación jurídica de establecer una política común de transportes
1.1. Argumentos de las partes
1.2. Valoración jurídica
1.2.1. Las disposiciones del Tratado
— Letra e) del artículo 3 del Tratado CEE
— Artículo 74 del Tratado CEE
— Artículo 75 del Tratado CEE
1.2.2. Examen sistemático
1.2.3. ¿Se aplica la obligación de establecer una política común de transportes también a la navegación marítima y aérea de conformidad con el artículo 84 del Tratado CEE?
1.2.4. Conclusión parcial
1.2.5. Sobre el contenido de la obligación general
1.2.6. ¿Es la obligación lo suficientemente concreta?
1.2.7. Inexistencia de plazo
1.2.7.1. Inexistencia de plazo en lo relativo a la letra c) del apartado 1 del artículo 75 del Tratado CEE
1.2.7.2. Inexistencia de plazos en lo relativo al artículo 84 del Tratado CEE
1.2.8. Plazos impuestos en razón del riesgo de una integración equivocada y conclusión
2. La obligación de dictar disposiciones en virtud de las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75 del Tratado CEE
2.1. Argumentos de las partes
2.2. Valoración jurídica
2.2.1. Los términos del apartado 1 y del apartado 2 del artículo 75 del Tratado CEE
2.2.2. El plazo del apartado 2 del artículo 75 del Tratado CEE
2.2.3. El procedimiento de decisión previsto en el artículo 75
2.2.4. La referencia que el artículo 76 del Tratado CEE hace al apartado 1 del artículo
2.2.5. Conclusión parcial
2.2.6. ¿Es la obligación jurídica lo suficientemente concreta?
2.2.6.1. Concreción
— Por el Tratado
— Por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
2.2.6.2. Concreción
— Por el Consejo
2.2.6.3. Concreción
— Teniendo en cuenta los elementos reconocidos de la política de transportes
2.3. Conclusión
3. ¿Se justifica por razones especiales la omisión del Consejo?
3.1. Dificultades objetivas de carácter político y económico
3.1.1. ¿Contiene el apartado 1 del artículo 75 del Tratado CEE una cláusula de salvaguardia?
3.1.2. Comparación con las disposiciones que regulan la política agrícola común
3.1.3. Las doctrinas del Derecho administrativo
3.2. Comparación con el artículo 169 del Tratado
3.2.1. Problemas estructurales en la formación de la voluntad en el seno del Consejo
3.2.2. Comparación con las disposiciones relativas a la política económica y monetaria
3.2.3. ¿Puede la inexistencia de mayoría justificar la omisión?
3.3. Exposición del Gobierno neerlandés sobre la aplicabilidad directa
3.3.1. Argumentos de las partes
3.3.2. Valoración jurídica
4. La imputación de que el Consejo, violando lo dispuesto en el Tratado, se abstuvo de adoptar disposiciones en el ámbito de la política común de transportes a que se refieren las propuestas de la Comisión, en particular
4.1. Las propuestas que no se basan en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo
4.2. Las propuestas restantes
4.2.1. Las propuestas presentadas durante el período transitorio
4.2.2. Las propuestas presentadas con posterioridad a la expiración del período transitorio
4.2.2.1. Las propuestas presentadas por primera vez en determinados sectores
4.2.2.2. Las propuestas destinadas a modificar o a completar actos existentes
IV. Costas
V. Consideración adicional
C. Propuesta
Señor Presidente,
Señores Jueces,
En el caso de autos, el Tribunal de Justicia tiene que pronunciarse por primera vez sobre un recurso mediante el que una Institución de la Comunidad pide que se declare una omisión contraria al Tratado de otra Institución.
A.
El 16 de septiembre de 1982, el Parlamento Europeo decidió interponer, con arreglo al artículo 175 del Tratado CEE, un recurso contra el Consejo de las Comunidades Europeas por omisión en materia de política común de transportes. Mediante escrito de 21 de septiembre de 1982, sobre cuyo contenido volveré más adelante, el Presidente del Parlamento, con arreglo al párrafo segundo del artículo 175, requirió al Consejo para que actuase en la referida materia. El Presidente del Consejo contestó a dicho escrito el 22 de noviembre de 1982.
El Parlamento Europeo no consideró dicha respuesta como una definición de posición en el sentido del párrafo segundo del artículo 175. Por esa razón, el 22 de enero de 1983 interpuso contra el Consejo de las Comunidades Europeas un recurso por omisión en materia de política de transportes, solicitando que, en aplicación del artículo 175 del Tratado, el Tribunal de Justicia declarase:
1)
Que el Consejo de las Comunidades Europeas había violado el Tratado constitutivo de la CEE, especialmente en la letra e) del artículo 3, y en los artículos 61, 74, 75 y 84, al haberse abstenido de establecer una política común en materia de transportes y, más concretamente, de fijar con carácter obligatorio el marco de dicha política.
2)
Que el Consejo de las Comunidades Europeas, violando lo dispuesto en el Tratado, se había abstenido de pronunciarse sobre las 16 propuestas iniciales y las 14 propuestas particulares de la Comisión de las Comunidades Europeas que siguieron, propuestas que están todas enunciadas en las pretensiones de la demanda.
Con carácter subsidiario, el Parlamento solicitó que, de conformidad con el artículo 173 del Tratado, se anulase la respuesta negativa del Consejo de 22 de noviembre de 1982.
El Consejo de las Comunidades Europeas solicitó que se declarase la inadmisibilidad del recurso y, con carácter subsidiario, que se le declarase improcedente.
B.
Estas pretensiones me sugieren las siguientes observaciones.
I. Sobre la admisibilidad del recurso basado en el artículo 175 del Tratado
En opinión del demandado, debe declararse la inadmisibilidad del recurso porque el litigio se inserta en el marco del tenso debate político existente a este respecto entre el Consejo y el Parlamento, debate en el que, por consiguiente, el Tribunal de Justicia se vería envuelto. El demandado invoca, por otra parte, el hecho de que el párrafo primero del artículo 175 no faculta al Parlamento para interponer un recurso por omisión y de que no se cumplen los requisitos particulares de admisibilidad del párrafo segundo del artículo 175.
1. ¿ Puede perseguirse un objetivo político mediante el recurso?
No incumbe al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre la cuestión de si un recurso persigue objetivos políticos. Con arreglo a las normas de procedimiento, ante el Tribunal de Justicia se plantea un litigio que versa sobre una cuestión de Derecho, a saber, la amplitud de las obligaciones que incumben a una Institución comunitaria. El referido litigio debe resolverse basándose en las disposiciones pertinentes en el caso de autos, es decir, en las disposiciones del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea de 25 de marzo de 1957. La acción se ejercita en interés de la Comunidad y de su ordenamiento jurídico, que determina la amplitud de los derechos y obligaciones de las partes en el litigio.
Por lo demás, creo que en su comparecencia ante el Tribunal de Justicia las dos partes evitaron dar la impresión de que el litigio planteado no era de naturaleza jurídica.
2. Sobre los requisitos de admisibilidad contemplados en el párrafo primero del artículo 175 del Tratado
2.1. El derecho del demandante a ejercitar la acción
El párrafo primero del artículo 175 dispone lo siguiente:
«En caso de que, en violación del presente Tratado, el Consejo o la Comisión se abstuvieren de pronunciarse, los Estados miembros y las demás Instituciones de la Comunidad podrán recurrir al Tribunal de Justicia con objeto de que declare dicha violación.»
2.1.1. Argumentos de las partes
Según el demandado, de los términos de dicha disposición se desprende a priori que el Parlamento, en tanto que una de las «demás instituciones», está facultado para interponer un recurso por omisión. No obstante, una interpretación literal de la referida disposición no disipa todas las dudas que pueden existir a este respecto, en la medida en que resulta manifiesto que no puede admitirse que el Tribunal de Justicia, otra de las Instituciones creadas por el Tratado, interponga un recurso contra otra Institución. Ajuicio del demandado, pues, conviene interpretar el párrafo primero del artículo 175 del Tratado según el método de la interpretación sistemática. Según el demandado, de una interpretación de este tipo resulta que la legitimación activa del Parlamento para interponer un recurso por omisión tan sólo puede derivarse de una atribución explícita de competencia. Para fundamentar esta afirmación, el demandado expone que según el artículo 173 del Tratado, que forma un todo coherente con el artículo 175, la facultad de interponer recurso se circunscribe explícitamente al Consejo y a la Comisión. Por otra parte, el demandado suscita objeciones de principio contra la admisibilidad del presente recurso, basándose en que el reconocimiento de una legitimación activa podría ampliar las competencias que el Tratado atribuye al Parlamento y conferirle posibilidades de control que no estaban previstas. El Consejo teme, en particular, que una sentencia que estimase el recurso tendría como efecto atribuir al Parlamento una competencia legislativa no prevista por el Tratado y abrir la vía para ulteriores acciones.
2.1.2. Valoración jurídica
El demandante y la Comisión, Institución que a instancia del Parlamento interviene en su apoyo en el litigio, mantienen que en virtud de los claros términos del párrafo primero del artículo 175 el Parlamento tiene legitimación activa para interponer un recurso por omisión. Hay que compartir este punto de vista.
2.1.2.1.
A tenor del párrafo primero del artículo 175, «los Estados miembros y las demás instituciones de la Comunidad podrán recurrir al Tribunal de Justicia (interponer un recurso contra el Consejo o la Comisión) [...]». En virtud del artículo 4 y de las disposiciones del Capítulo I del Título I de la Quinta Parte del Tratado, el Parlamento forma parte de las Instituciones de la Comunidad y es mencionado en primer lugar.
La circunstancia de que el Tribunal de Justicia no esté incluido entre las Instituciones que pueden interponer recurso con arreglo al artículo 175 del Tratado es consecuencia de su misión, que tiene por objeto conceder protección jurisdiccional pero no solicitarla; en cualquier caso, dicha circunstancia no puede tener incidencia alguna en la facultad del Parlamento para ejercitar la acción. Teniendo en cuenta la claridad de estos términos, de conformidad con las normas de interpretación admitidas, en principio no cabe una interpretación divergente ni ningún otro resultado.
2.1.2.2.
En particular, para restringir la legitimación activa reconocida explícitamente por el Tratado no se puede invocar el principio que se ha convenido en llamar de las «competencias atribuidas», principio enunciado en el apartado (
1
) del artículo 4 del Tratado y en virtud del cual cada Institución tan sólo podrá actuar dentro de los límites de las competencias atribuidas por el Tratado. El Tribunal de Justicia ha confirmado explícitamente este punto de vista en las sentencias Roquette/Consejo 1 y Maize-na/Consejo. (
2
) Entre otras cosas, el Tribunal declaró lo siguiente: «El párrafo primero de dicho artículo (37) prevé la misma facultad de intervención para todas las Instituciones de la Comunidad. No se puede restringir para una de ellas el ejercicio de dicha facultad sin menoscabar su posición institucional, querida por el Tratado y, en particular, por el apartado 1 del artículo 4.» En esos asuntos, el Consejo también abogó en favor de una interpretación restrictiva de las disposiciones de referencia. No obstante, el Tribunal de Justicia confirmó su reiterada jurisprudencia según la cual las disposiciones relativas a la protección jurisdiccional no pueden interpretarse de manera restrictiva porque los términos del párrafo primero del artículo 37 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas no contienen ningún indicio en ese sentido. La solución admitida por el Tribunal de Justicia para los procedimientos de intervención debe hacerse extensible al recurso por omisión. Privar al Parlamento de una legitimación activa reconocida explícitamente equivaldría, en efecto, a menoscabar su posición institucional querida por el Tratado y, en particular, por el apartado 1 de su artículo 4.
2.1.2.3.
A mi juicio, esta afirmación no puede quedar desvirtuada por el texto del párrafo primero del artículo 173, en virtud del cual únicamente están legitimados para interponer recurso de anulación los Estados miembros, el Consejo y la Comisión, pero no así el Parlamento. Los recursos de anulación y los recursos por omisión se distinguen desde el punto de vista de los requisitos para su interposición y de sus consecuencias jurídicas. Por lo tanto, el hecho de que el Parlamento no esté legitimado para interponer un recurso de anulación no permite que se le excluya de la facultad de interponer un recurso por omisión, máxime si ello se hace en contra de los términos del Tratado.
Semejante solución no puede basarse tampoco en la sentencia recaída en el asunto Chevalley, (
3
) que cita el Consejo. En este asunto, que se fundamentaba en el artículo 175 y, con carácter subsidiario, en el artículo 173, el Tribunal de Justicia había de pronunciarse, entre otras cuestiones, sobre la naturaleza jurídica de una medida jurídicamente no obligatoria solicitada por un particular. El Tribunal de Justicia declaró que un acto no obligatorio no podía ser objeto ni de un recurso por omisión con arreglo al párrafo tercero del artículo 175, ni de un recurso de anulación con arreglo al artículo 173. Es verdad que el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 173 y el artículo 175 condicionan la admisibilidad de ambos recursos a requisitos similares, pero únicamente lo hizo en lo relativo a la naturaleza jurídica de la medida solicitada.
Las dos clases de recurso se distinguen, sin embargo, en que el recurso de anulación del artículo 173 tiene por objeto la anulación de los actos del Consejo y de la Comisión. En cambio, el recurso por omisión tiene como finalidad el que se declare que dichas Instituciones comunitarias se han abstenido ilegalmente de pronunciarse. Su razón de ser se basa en el hecho de que a menudo el Tratado impone al Consejo y a la Comisión obligaciones de actuar cuyo incumplimiento constituye una infracción del Derecho comunitario en el mismo concepto que la adopción de un acto ilegal. El que el Parlamento carezca de legitimación activa para interponer el recurso de anulación se explica, entre otras razones, por el hecho de que, mediante el ejercicio de sus competencias, está llamado a influir en «los actos del Consejo y de la Comisión». Ahora bien, esta posibilidad no existe cuando, con violación del Tratado, dichas Instituciones comunitarias se abstienen de actuar. En aras del funcionamiento de la Comunidad, por consiguiente, resulta totalmente útil atribuir al Parlamento asimismo la competencia para interponer recurso por omisión precisamente contra el Consejo y la Comisión, puesto que los restantes titulares de dicha facultad no están necesariamente interesados siempre en interponer tal recurso, sobre todo cuando la omisión que haya de declararse pueda imputarse a su propia acción u omisión.
Si el Parlamento -contrariamente a los términos del Tratado- no dispusiese de la facultad de interponer el recurso, ello supondría excluir precisamente a la Institución que, habida cuenta de su independencia con respecto al Consejo, está en mejores condiciones para demandarle ante el Tribunal de Justicia por causa de omisión. Semejante interpretación chocaría, además, con los objetivos del Tratado. En efecto, el Tratado tiene como objetivo «el establecimiento de un mercado común» (artículo 2 del Tratado). Ahora bien, tal objetivo puede alcanzarse mediante la acción legislativa del Consejo, pero no mediante su inacción. Debido precisamente a los riesgos, acertadamente subrayados por el Consejo, que para la acción de las Instituciones presenta la eventualidad de un recurso de anulación, la omisión de esas mismas Instituciones debe dar lugar asimismo a una sanción jurídica. Si únicamente fuese impugnable la acción del Consejo (con arreglo al artículo 173), pero no la inacción, esta última presentaría menos riesgos para las Instituciones. Lo cual incitaría casi siempre a la inacción y, por ende, obstaculizaría la realización de los objetivos del Tratado. Una interpretación que conduzca a este resultado no puede obedecer a la ratio del Tratado.
2.1.2.4.
La referida facultad de recurso resulta también, en definitiva, compatible con el reparto de competencias entre las diferentes Instituciones previsto por el Tratado. El recurso por omisión da lugar a un control, no político sino jurídico, que ejerce el Tribunal de Justicia sobre el Consejo. A tenor del artículo 137 del Tratado, el Parlamento ejercerá las competencias de deliberación y de control que le atribuye el Tratado. La facultad del Parlamento para interponer el recurso por omisión que regula el artículo 175 del Tratado no obedece, pues, a un error de redacción, sino que constituye, por el contrario, la expresión de sus competencias de control. Evita una laguna en el sistema de protección jurisdiccional de la Comunidad y obedece, por ende, a la ratio del Tratado.
2.1.2.5.
Por otra parte, no acierto a ver de qué manera un recurso por omisión interpuesto por el Parlamento puede suponer una invasión de la competencia legislativa del Consejo. La sentencia que estime el recurso puede limitarse a declarar una violación del Tratado. A tenor del párrafo primero del artículo 176, la Institución cuya abstención haya sido declarada contraria al Tratado estará obligada «a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia». Por consiguiente, si la abstención contraria al Tratado consiste en el hecho de no haber adoptado determinados actos legislativos, el Consejo estará obligado a promulgar los actos adecuados en el marco de las competencias que le atribuye el Tratado y de las obligaciones que le impone. Ni el Parlamento ni el Tribunal de Justicia sustituyen al Consejo en este cometido. Si semejante argumento fuese exacto, tendría también por consecuencia, como acertadamente subraya la Comisión, el que habría que declarar asimismo la inadmisibilidad de los recursos por omisión legislativa interpuestos contra el Consejo. Y como el Consejo asume esencialmente tareas legislativas, el recurso por omisión contra el Consejo previsto en el párrafo primero del artículo 175 quedaría privado de eficacia práctica.
2.1.2.6.
Del mismo modo, tampoco veo muy bien por qué la facultad del Parlamento para interponer recurso invadiría la competencia que el párrafo segundo del artículo 149 atribuye a la Comisión para modificar su propuesta inicial en tanto el Consejo no se haya pronunciado. El demandado tampoco ha motivado en mayor medida esta objeción.
2.2. ¿Es necesario tener un interés específico en la protección jurisdiccional?
Contrariamente al punto de vista defendido por el Consejo, la facultad del Parlamento para interponer recurso no depende de la prueba de tener un interés específico en la protección jurisdiccional.
Una comparación entre el párrafo primero y el párrafo tercero del artículo 175 muestra claramente que, a diferencia del recurso interpuesto por una persona física, el recurso por omisión que interponen los Estados miembros y las Instituciones de la Comunidad no está supeditado al referido requisito. En el caso del recurso interpuesto por el Parlamento, se trata asimismo, a semejanza de los recursos de las demás Instituciones o de otros Estados miembros, de un recurso previsto exclusivamente en aras de la observancia y el desarrollo del Derecho, y que, por lo tanto, no está supeditado a la prueba de un interés en la protección jurisdiccional (véase asimismo, a este respecto, el asunto 167/73, (
4
) relativo al interés de la Comisión en ejercitar la acción en el marco del artículo 169 del Tratado).
Por otra parte, el demandado considera que el demandante no puede justificar ningún interés en ejercitar la acción porque se trata esencialmente de una Institución política que, a diferencia de la Comisión, no tiene como misión controlar la observancia de los Tratados. Ahora bien, esta argumentación se ve contradicha, por lo menos en el ámbito del artículo 175, por el hecho de que los Estados miembros y el Consejo, que constituyen asimismo Instituciones políticas, pueden interponer recursos para que el Tribunal de Justicia declare la omisión de la Comisión.
2.3.
El párrafo primero del artículo 175 del Tratado contiene también otro requisito de admisibilidad, a saber, que el demandante debe alegar de un modo pertinente que el Consejo o la Comisión, en violación del Tratado, se abstuvieron «de pronunciarse». La cuestión de si se está efectivamente en este caso se considerará en el marco del examen de la procedencia del recurso.
2.3.1. Argumentos de las partes
El demandado plantea la cuestión de si el término «pronunciarse» que utiliza el Tratado puede interpretarse de manera que englobe asimismo el establecimiento de una política común en materia de transportes o la fijación obligatoria del marco de una política de ese tipo. El demandado duda mucho que el instrumento del recurso por omisión permita comprobar el no establecimiento de un sistema complejo de normas jurídicas que forman un todo, como sucede con la política de transportes (ferrocarril, transportes por carretera, navegación fluvial, medidas de infraestructura, precios, condiciones de transporte, libre establecimiento, servicios, problemas sociales, cuestiones de competencia, etc.). En opinión del Consejo, tanto los términos del párrafo primero del artículo 175 como el procedimiento previo que prevé el párrafo segundo del artículo 175 incitan a pensar que el recurso por omisión está destinado exclusivamente a los casos en que incumbe a una Institución la obligación jurídica de adoptar un acto determinado, pero no a aquellos en los que se trata de crear un sistema de regulaciones mediante un complejo proceso legislativo.
Por otra parte, el demandado estima que el primer motivo del demandante, según el cual el Consejo se abstuvo de establecer una política común en materia de transportes y, en particular, de fijar un marco obligatorio para dicha política, debe ser desestimado por el mero hecho de que no se define con precisión el acto solicitado. La abstención de pronunciarse, y, por lo tanto, también el recurso, debe referirse a la obligación de adoptar uno o varios actos definidos de un modo concreto. De la misma manera en que un recurso de anulación con arreglo al artículo 173 no puede dirigirse contra una política común en cuanto tal, el recurso por omisión no puede tener por objeto la política común de transportes en su generalidad, sino que debe dirigirse a los actos concretos que articulen dicha política.
En cuanto al segundo motivo del Parlamento, según el cual el Consejo se había abstenido, en violación del Tratado, de pronunciarse sobre determinadas propuestas de la Comisión, el demandado arguye que, habida cuenta de la facultad de apreciación que le atribuye el Tratado, no puede estar obligado a aceptar las propuestas concretas que menciona el Parlamento.
2.3.2. Valoración jurídica
La apreciación de la referida argumentación requiere, en primer lugar, un examen más en profundidad del objeto del recurso tal como se configura al concluir la fase oral del procedimiento.
2.3.2.1.
La pretensión formulada en el recurso suscita la impresión de que el demandante desea que se declare que el Consejo se abstuvo de establecer una política común de transportes y, en particular, de fijar un marco obligatorio para dicha política. El Consejo tiene razón cuando alega que, al no designar concretamente las medidas solicitadas, la referida pretensión debería ser considerada inadmisible en la medida en que el establecimiento de una política común de transportes se exige de una manera general. Teniendo en cuenta que, sin mayores explicaciones, el concepto de política común de transportes no puede definirse con claridad, difícilmente resultará posible, y en esto hay que dar la razón al Consejo, determinar con certitud, en el marco de un procedimiento con arreglo al artículo 175, en qué momento las medidas adoptadas por el Consejo han sido concretadas hasta el extremo de que puedan ser consideradas en su conjunto como una política común de transportes. Contra la admisibilidad de la referida pretensión milita asimismo el párrafo primero del artículo 176, a cuyo tenor la Institución cuya abstención haya sido declarada contraria al Tratado estará obligada a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia. Si se dictase una sentencia estimando una pretensión de este tipo, su único resultado sería declarar el incumplimiento de una obligación jurídica insuficientemente concretada. De semejante sentencia no podría deducirse qué medidas concretas está obligado a adoptar el Consejo.
Procedería declarar la inadmisibilidad de una pretensión de este tipo aunque fuese completada por una definición general de la política de transportes. Según el Parlamento, la política común de transportes que contempla el Tratado se refiere a un sistema coherente de actos obligatorios que regulen, en el ámbito de la Comunidad, la orientación y la planificación de las medidas necesarias para lograr un dominio del espacio que facilite la movilidad de las personas, de las mercancías y de la información. La finalidad de este sistema de actos obligatorios sería la de crear, en materia de transportes y para la totalidad del territorio de la Comunidad, condiciones similares a las de un mercado interior.
La referida definición de la política común de transportes dificultaría el que el Tribunal de Justicia pudiese declarar si el Consejo había cumplido o no una obligación que le incumbe. Por otra parte, de una sentencia que estimase el recurso, el Consejo no podría deducir de una manera clara y unívoca cuál es la concreta actividad que se le exige.
Por consiguiente, si nos basamos en el texto de la pretensión que figura en el punto 1.1, procedería declarar la inadmisibilidad de dicha pretensión.
Habida cuenta de la importancia del litigio, sin embargo, no me parece adecuado que se declare la inadmisibilidad de la pretensión del demandante debido a su formulación imprecisa, en la medida en que la voluntad del demandante perseguía un objetivo admisible y en que dicha voluntad se expresó de una manera suficientemente clara en sus declaraciones. El principio de Derecho romano «Scire leges non est verba eorum tenere, sed vim ac potestatem» (Celsus, Libro Digestorum 1,3, 17) debe aplicarse también aquí.
Por otra parte, el demandante tenía que tomar en consideración el hecho de que el Consejo demandado dispone de una amplia facultad de apreciación para establecer la política común de transportes. Así pues, tenía que evitar formulaciones que supusiesen el riesgo de imponer al Consejo decisiones legislativas determinadas. Por lo tanto, el demandante, en su argumentación, tenía que esforzarse en evitar tanto el escollo de la imprecisión como el de incidir en la facultad de apreciación del Consejo.
Por lo demás, a lo largo del procedimiento el demandante restringió y concretó efectivamente las pretensiones de su recurso. Ya de sus escritos se deduce claramente que el Parlamento desea obtener mediante su recurso que el Tribunal de Justicia declare que el Consejo ha incumplido la obligación de establecer una política común de transportes que le incumbe en virtud del Tratado, al abstenerse de fijar con carácter obligatorio el marco de dicha política y al no haberse pronunciado sobre las propuestas concretas presentadas por la Comisión. Según el demandante, los dos objetivos del recurso no deben disociarse, sino que uno debe condicionar al otro en el sentido de que, por una parte, el marco de una política común de transportes debe ser estructurado mediante actos particulares, y de que, por otra parte, la adopción de medidas particulares únicamente tendrá sentido si se desarrolla un concepto que haga posible la realización de los objetivos en materia de transporte.
Por otra parte, el Parlamento precisó que, para no invadir la facultad de apreciación legislativa del Consejo, su recurso no pretende que el Tribunal de Justicia declare que el Consejo se abstuvo de adoptar medidas de un contenido definido con precisión. En cambio, el Parlamento critica el hecho de que el Consejo no haya ejercido o, en cualquier caso, de que no haya ejercido en grado suficiente su facultad de apreciación en materia de política de transportes, y que, de ese modo, haya incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado. Por esta razón, a diferencia del escrito de 21 de septiembre de 1982, en el que requería al Consejo «[...] a fijar el marco de una política común de transportes [...] basándose en la comunicación de la Comisión de 24 de octubre de 1973», el demandante circunscribió las pretensiones del recurso a la imputación general de que el Consejo omitió fijar con carácter obligatorio el marco de una política común en materia de transportes.
El referido marco tampoco había de crearse uno actu. Podía consistir asimismo en un conjunto de medidas específicas que podían adoptarse por etapas.
De este modo, el demandante estima que un proceso de preparación y de adecuación en tres niveles, que había previsto la fijación de los objetivos o de los principios de una política común de transportes, los instrumentos para realizar dichos objetivos o principios, así como la adopción de decisiones de aplicación, habría sido adecuado para realizar la política de transportes. Según el Parlamento, el Consejo habría podido desarrollar un concepto global adecuado, basándose en particular en las comunicaciones y memorándums sometidos por la Comisión durante los años 1973, 1977 y 1980 [véanse la Comunicación de la Comisión al Consejo relativa al desarrollo de la política común de transportes, de 25 de octubre de 1973, Bulletin des Communautés européennes, anexo 16/73; la Comunicación de la Comisión al Consejo relativa a un programa de trabajo hasta 1980 y a los proyectos de resolución del Consejo sobre las prioridades y el calendario de las decisiones que había de adoptar el Consejo hasta 1980, Bulletin des Communautés européennes, II-1977; el proyecto de resolución del Consejo relativo a las prioridades y al calendario de las decisiones que en materia de transportes había de adoptar el Consejo hasta finales de 1983 (DO 1980, C 294, p. 6)].
Por otra parte, el demandante ha admitido que el Tratado permite que las Instituciones comunitarias elijan entre un enfoque sistemático y un método más bien pragmático para el establecimiento progresivo de una política común de transportes, con tal que las medidas particulares destinadas a realizar dicha política no se apliquen de una manera totalmente incoherente y sin tener en cuenta una concepción global. En lo relativo a los ferrocarriles, los transportes por carretera y la navegación interior, así como en lo que respecta a la navegación aérea y a la navegación marítima, resultan necesarias medidas particulares en lo que atañe a la armonización técnica de los vehículos, la regulación del acceso al mercado en el sector de los transportes internacionales y en el de los transportes interiores, la armonización técnica de las redes de transporte y la eliminación de las lagunas y de los cuellos de botella, así como la armonización de las disposiciones sociales aplicables en el sector de los transportes.
Por último, el demandante precisa sus pretensiones en el sentido de que el recurso se limita a pedir que se declare que el Consejo, violando lo dispuesto en el Tratado, se abstuvo de realizar el contenido mínimo de una política común de transportes que exige el Tratado. Por lo que se refiere a este contenido mínimo, el demandante comprobó, de acuerdo con la Comisión, que el conjunto de las propuestas presentadas por la Comisión suponía el mínimo de lo que el Tratado exige con carácter obligatorio para realizar una política común de transportes en la situación concreta que se discute.
A continuación, el demandante subrayó que las disposiciones que deben adoptarse con arreglo a las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75, a saber, las normas comunes aplicables a los transportes internacionales y al cabotaje, constituyen a su juicio elementos esenciales de una política común de transportes. Tales disposiciones se completarán con «cualquier otra disposición oportuna», como exige al Consejo la letra c) del apartado 1 del artículo 75, así como con las normas previstas en el apartado 2 del artículo 84 del Tratado en lo relativo a la navegación marítima y aérea. Según el demandante, este conjunto de disposiciones necesarias tiene por objeto la liberalizáción de los intercambios económicos y el establecimiento de una economía de libre competencia en el seno de la Comunidad. Así pues, el demandante considera que, para probar la inexistencia de una política común de transportes, basta con acreditar que el demandado no ha adoptado las disposiciones contempladas en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75, lo que debía haber hecho durante el período transitorio. Al no haberse pronunciado sobre las propuestas de la Comisión basadas en esas disposiciones, el Consejo se abstuvo de realizar los elementos esenciales de una política común de transportes.
Es preciso observar, a este respecto, que el demandante no mantiene que el Consejo habría debido aceptar las propuestas basadas en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75; se limita a reprochar al demandado el haberse abstenido de pronunciarse sobre dichas propuestas, lo cual significa que habría podido tanto aceptar como rechazar las propuestas de referencia, o bien pedir que se le presentasen nuevas propuestas. En definitiva, lo que se imputa al Consejo es exclusivamente el no haber articulado los elementos de una política común de transportes tal como se expresan en las propuestas presentadas por la Comisión con arreglo a las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75.
En resumen, conviene retener que, mediante su recurso, tal como se configura al concluir la fase oral del procedimiento, el Parlamento solicita al Tribunal de Justicia que declare que, violando lo dispuesto en el Tratado, el Consejo se abstuvo de establecer una política común de transportes, fundamentalmente al no haber adoptado ninguna disposición aplicable en las materias a que se refieren las propuestas presentadas por la Comisión con arreglo a las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75 del Tratado.
Esta pretensión, que atañe al contenido mínimo concreto de una política común de transportes, evita la contradicción que a primera vista supone el doble objeto de la pretensión formulada inicialmente, contradicción que podría ponerse de manifiesto en el hecho de que, por una parte, el marco deseado no se concreta suficientemente debido a la facultad de apreciación que se reconoce al Consejo en materia legislativa, mientras que, por otra parte, se pide al Tribunal de Justicia que declare que el Consejo ha incumplido sus obligaciones al haberse abstenido de pronunciarse sobre ciertas propuestas detalladas de la Comisión. Esta última pretensión limita la pretensión inicial, la concreta y le confiere una sólida base jurídica.
Teniendo en cuenta que el demandante no reprocha en modo alguno al Consejo el no haber aceptado las propuestas de la Comisión mencionadas en la demanda, sino que se limita a exponer que el Consejo se abstuvo de pronunciarse sobre ellas y que, por consiguiente, violó el Tratado al no utilizar las competencias atribuidas, tampoco puede admitirse el argumento consistente en que el demandante invade la competencia legislativa del Consejo.
2.3.2.2.
Habida cuenta de la referida pretensión, tal como la misma se configura al término de la fase oral, ya no es necesario examinar en detalle la otra cuestión planteada por el demandado y que consiste en determinar si el recurso por omisión permite impugnar la mera abstención ilegal de «pronunciarse». Así pues, bastará con señalar que esa interpretación restrictiva de la palabra «pronunciarse» se opone, en particular, a las versiones inglesa, francesa e italiana («fail to act», «s'abstient de statuer», «si astengano dal pronunciarsi»), versiones que muestran que cualquier abstención puede ser objeto de recurso por omisión en la medida en que exista la correspondiente obligación de actuar. Esta interpretación se ve confirmada por el párrafo segundo del artículo 175, en el que la actividad prescrita se describe con las palabras «tätig werden», «act», «agir», «agire», «handelen», «handle», «να ενεργήσει»
Por lo demás, el principio de la recta administración de la justicia obliga a admitir la posibilidad de solicitar, mediante el recurso por omisión, no sólo que se declare una abstención de pronunciarse sobre una medida sino también sobre un conjunto de medidas (prescritas).
2.3.2.3.
Por otra parte, el demandado mantiene que el demandante no sólo está obligado a alegar formalmente que la Institución a la que se requiere para que actúe no ha alcanzado ciertos objetivos del Tratado, sino también a afirmar que el demandado se abstuvo deliberada y voluntariamente de actuar con objeto de impedir la realización de los objetivos fijados por el Tratado.
Ahora bien, como acertadamente subrayan el demandante y la parte coadyuvante que interviene en apoyo de sus pretensiones, de la citada disposición del Tratado no puede deducirse ese requisito de admisibilidad, que tiene en cuenta los motivos subjetivos de la abstención. La cuestión de determinar en qué condiciones se está ante una omisión contraria al Tratado debe ser examinada simultáneamente con el examen de la procedencia del recurso por omisión. A efectos de la admisibilidad de dicho recurso debe bastar, por el contrario, con la mera alegación formal de que el Consejo ha incumplido objetivamente una obligación de actuar.
3. Sobre los requisitos de admisibilidad contemplados en el párrafo segundo del artículo 175 del Tratado
3.1.
A tenor del párrafo segundo del artículo 175, el recurso por omisión solamente será admisible «si la institución de que se trate hubiera sido requerida previamente para que actúe».
En primer lugar, el demandado niega que el demandante le haya requerido válidamente para que actúe, como exige dicha disposición. De conformidad con su punto de vista según el cual el Parlamento no dispone de la facultad de interponer el recurso por omisión, al principio el Consejo pretendió que se considerase el escrito del Presidente del Parlamento de 21 de septiembre de 1982 como una mera contribución al diálogo político entre el Consejo y el Parlamento.
Como acertadamente observa el demandante, el demandado no puede privar de eficacia al requerimiento previo al Consejo que el Tratado prescribe, negándose a reconocer su carácter de requerimiento en el sentido del párrafo segundo del artículo 175. El sentido y la finalidad de este requisito de admisibilidad consisten en hacer posible que la Institución afectada tome conciencia del hecho de que su comportamiento es considerado por potenciales demandantes como una omisión contraria al Tratado. De este modo, debe darse a la Institución la posibilidad de evitar un recurso por omisión mediante una adecuada definición de posición. A efectos de la admisibilidad de dicho recurso, basta con que se haya requerido al Consejo para que actúe y con que al mismo tiempo se le haya advertido de la eventual interposición de un recurso en caso de omisión. Ahora bien, el referido escrito, en los puntos 2 y 3, hace clara referencia al párrafo segundo del artículo 175 del Tratado y anuncia el recurso por omisión.
En opinión del demandado, debe declararse la inadmisibilidad del recurso «en la medida en que el escrito (de requerimiento para que se actúe) pide en términos generales el establecimiento de una política común de transportes, y en la medida en que, absteniéndose de toda referencia concreta, hace objeto de su requerimiento a las decisiones que contemplan la letra e) del artículo 3 y los artículos 61, 74, 75 y 84 del Tratado».
En realidad, sin embargo, el escrito expresa de manera clara y unívoca qué actividad se requiere del Consejo. Contrariamente a la objeción del Consejo según la cual el escrito no se refiere con suficiente detalle a las decisiones que han de adoptarse, en dicho escrito de requerimiento se definen con la suficiente precisión todas las medidas que se reclaman. En el punto 8, se requiere al Consejo para que fije el marco de una política común de transportes; en el punto 13, se le insta a que adopte sin dilación las decisiones que, con arreglo al apartado 1 del artículo 75, habrían debido ya ser adoptadas durante el período transitorio. En el punto 12, se le requiere para que, de conformidad con la letra c) del apartado 1 del artículo 75, establezca cualquier disposición oportuna para alcanzar los objetivos del Tratado en el marco de una política común de transportes. En los puntos 21 y siguientes, se requiere al Consejo para que, con arreglo al apartado 2 del artículo 84, adopte las disposiciones adecuadas para la navegación marítima y aérea. Por último, en el punto 18 el escrito contiene un requerimiento al Consejo para que se pronuncie sobre una serie de propuestas de la Comisión, entre las que figuran las propuestas mencionadas en la demanda y sobre las que el Parlamento ya había emitido su dictamen.
El escrito de requerimiento enviado por el demandante debe ser analizado asimismo a la luz del dilema que supone evitar tanto las formulaciones demasiado estrictas como las demasiado amplias.
Se ha acreditado, pues, que el citado escrito contiene un requerimiento suficientemente claro y válido con arreglo al artículo 175 del Tratado. Debe observarse, además, que dicho requerimiento es más amplio que la pretensión formulada en el recurso. Lo mismo que en el caso de los artículos 169 y 170, el sentido y la finalidad del procedimiento previo al recurso por omisión consisten en fijar los límites del objeto del recurso. Teniendo en cuenta que en el caso de autos la pretensión formulada en el recurso es más limitada que la contenida en el escrito de requerimiento para actuar, también en este aspecto debe declararse la admisibilidad del recurso.
3.2.
Por otra parte, sólo ha lugar a admitir el recurso por omisión si, transcurrido un plazo de dos meses a partir del momento en que se le requiera para que actúe, la Institución de que se trate no hubiere «definido su posición».
3.2.1. Los argumentos de las partes
Para el supuesto de que el Tribunal de Justicia considere válido el requerimiento del demandante para que actúe, el Consejo alega que su escrito de respuesta de 22 de noviembre de 1982 reúne los requisitos de una «definición de posición». Por esa razón, añade, debe declararse la inadmisibilidad del recurso. Según el Consejo, de lo dispuesto en el artículo 35 del Tratado CECA (que supedita la admisibilidad del recurso por omisión al hecho de que, a la expiración de un plazo de dos meses, la Alta Autoridad no haya tomado una decisión ni formulado una recomendación, ni, por lo tanto, haya adoptado ningún acto obligatorio) en relación con lo que dispone el párrafo primero del artículo 175 del Tratado CEE (a cuyo tenor se supedita la admisibilidad del recurso al hecho de que la Institución se haya abstenido de pronunciarse), se deduce que una definición de posición en el sentido del artículo 175 no equivale necesariamente a la adopción de un acto formal o de una decisión.
En opinión del Consejo, el recurso por omisión tiene exclusivamente por objeto evitar la inactividad de la Institución de que se trate, pero no obligarla a adoptar un acto específico con un contenido determinado. De conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, será preciso, pues, examinar en cada caso concreto si una definición de posición basta para desvirtuar el motivo de omisión, lo que implicará la inadmisibilidad del recurso. En los supuestos en que el Tratado atribuye a la Institución facultades discrecionales para actuar —añade el Consejo—, una respuesta de la Institución de que se trate que ponga de manifiesto las razones por las que aún no se ha pronunciado y la manera de actuar que tenga proyectada, o las razones por las que no considera apropiado ejercitar su competencia, bastará para acreditar que no existe omisión en el sentido del artículo 175. Según el Consejo, estos requisitos se cumplen en el caso de autos. Teniendo en cuenta que el Consejo dispone de amplias facultades discrecionales para realizar la política de transportes y que manifestó claramente al Parlamento que se estaba dedicando, en el marco de las posibilidades existentes, a resolver los problemas en cuestión, procede considerar el escrito de respuesta en su conjunto como una definición de posición suficiente en el sentido del artículo 175.
El plazo relativamente corto de dos meses, en el que es prácticamente imposible tomar una decisión de carácter legislativo, muestra asimismo, según el Consejo, que una definición de posición que contenga una decisión que no sea ni positiva ni negativa puede dar lugar a la inadmisibilidad del recurso.
El demandante y la parte coadyuvante que interviene en apoyo de sus pretensiones comparten el punto de vista del demandado según el cual una definición de posición positiva, es decir, una respuesta que exprese de un modo definitivo el compromiso de la Institución a la que se requiere para que actúe de llevar a cabo la acción que se le pide, implica la inadmisibilidad del recurso. En cambio, tienen puntos de vista divergentes sobre los efectos jurídicos de una definición de posición negativa, es decir, de una negativa a actuar. El demandante mantiene que semejante definición de posición no implica la inadmisibilidad del recurso porque la omisión subsiste. La Comisión estima, en cambio, que el hecho de pronunciarse en un sentido no deseado o una definición de posición negativa, en el sentido de una negativa definitiva de la Institución a pronunciarse de la manera como se la requiere, tiene el resultado de poner fin a la abstención. No obstante, las dos partes en el litigio están de acuerdo en sostener que las respuestas de una Institución que no acojan favorablemente el requerimiento para que se actúe, o que no constituyan la adopción y la comunicación de una decisión sobre el fondo no conforme con dicho requerimiento, no podrán ser consideradas, por razones de protección jurisdiccional, como una«definición de posición» en el sentido del párrafo segundo del artículo 175 del Tratado.
3.2.2. Valoración jurídica
Lo mismo que la Comisión, considero que debe adoptarse una «decisión sobre el fondo». A este respecto, el demandado señala acertadamente que una definición de posición no tiene por qué ser equiparada necesariamente a la adopción de un acto formal.
3.2.2.1.
Del texto en todas las versiones lingüísticas de la segunda frase del párrafo segundo del artículo 175 se desprende claramente, sin embargo, que el recurso solamente será inadmisible cuando la Institución requerida haya manifestado clara y definitivamente su voluntad de llevar a cabo la acción deseada o de no llevarla a cabo («pris position», «definido su posición», «preso posizione», «defined its position», «Standpunkt bepaald», «taget stilling», «ν λάβει Θέση»).
3.2.2.2.
La misma conclusión puede también extraerse de la función de protección jurisdiccional del recurso por omisión. Si una respuesta de la que no se desprende si, cuándo y de qué manera la Institución a la que se requiere para que actúe tiene pensado poner fin a la violación del Tratado alegada, pero que tampoco puede ser considerada ni impugnada como un acto en el sentido del artículo 173, fuese considerada como una definición de posición que implique la inadmisibilidad del recurso por omisión, este recurso quedaría privado de eficacia.
3.2.2.3.
Tampoco me convence mucho el argumento del demandado según el cual, habida cuenta de la composición del Consejo que determina el Tratado y de la estructura del proceso de decisión que de ello se deriva, normalmente no será posible concluir la elaboración de las decisiones en el plazo de dos meses. Se habría cumplido la exigencia de una definición de posición si el demandado, que había recibido las propuestas de la Comisión desde hacía ya cierto tiempo, hubiese indicado de una manera suficientemente clara si tenía la intención de pronunciarse sobre las propuestas y cuándo tenía la intención de hacerlo.
3.2.2.4.
En el caso de autos no procede pronunciarse sobre la cuestión de determinar si la respuesta negativa mediante la que la Institución a la que se requiere para que actúe se niega de hecho a actuar, respuesta en cuanto tal susceptible de ser recurrida con arreglo al artículo 173 del Tratado, puede ser considerada asimismo como una definición de posición en el sentido del párrafo segundo del artículo 175.
También puedo dejar pendiente la cuestión de si una respuesta que anuncia claramente la adopción de una decisión distinta a la que se reclama debe ser considerada como una definición de posición en el sentido ya citado.
En efecto, el demandado ni se ha negado a actuar en el sentido que reclama el demandante ni ha indicado de un modo concreto y claro si tenía la intención de ejercitar la facultad de apreciación que tiene atribuida y, en caso afirmativo, de qué manera. En lugar de eso, su escrito contiene, entre otros extremos, los siguientes:
—
un «análisis de la acción llevada a cabo», «sin manifestarse [...] sobre los aspectos jurisdiccionales»;
—
la declaración de que «el Consejo es consciente de que [...] (la política común de transportes) exige acciones ulteriores»;
—
la afirmación de la «firme voluntad de realizar nuevos progresos substanciales en la articulación de dicha política»;
—
la intención de examinar en su próxima sesión «una serie de expedientes que revisten importancia para la política común de transportes».
La nota finaliza con la siguiente frase:
«A pesar de las numerosas dificultades surgidas, el Consejo está decidido a acelerar activamente el examen de las propuestas que todavía no han sido adoptadas, así como el de las nuevas propuestas que la Comisión le someta.» (subrayado por el autor).
Según el demandado, esta respuesta suya al escrito del demandante debe «ser considerada como una contribución al diálogo político entre el Consejo y el Parlamento»; no obstante, dicho escrito no puede ser considerado ni como una negativa a actuar en el sentido de una definición de posición negativa ni como una decisión de actuar en el sentido de una definición de posición positiva.
Lo mismo sucede con las observaciones del Consejo sobre las propuestas de la Comisión mencionadas en la demanda, observaciones que se limitan a reflejar la fase de desarrollo del examen de las propuestas y que, por consiguiente, no contienen ninguna definición de posición definitiva.
Lo mismo sucede con la propuesta mencionada en el no 15 de la demanda y en relación con la cual el Consejo señaló que se había convenido no pronunciarse formalmente sobre ella, habida cuenta de que el Consejo manifestó su acuerdo de principio sobre las medidas propuestas por la Comisión. En la fase oral, el Consejo explicó esa respuesta en el sentido de que no dio una acogida favorable a la referida propuesta de la Comisión, sino que se limitó a tomar nota de la intención de la Comisión de recabar determinadas informaciones. Esta declaración ambivalente tampoco permite comprobar claramente si el Consejo tenía o no la intención de actuar en el sector al que se refería la propuesta. Hasta el momento de la vista oral, la Comisión consideraba que su propuesta continuaba pendiente ante el Consejo. Unicamente con ocasión de las preguntas formuladas en la vista, el demandado declaró que dicha respuesta suponía rechazar la propuesta. Por consiguiente, no existía ninguna definición de posición válida, al menos en la fecha de interposición del recurso.
3.2.2.5.
Así pues, conviene hacer constar que la respuesta del Consejo no indica ninguna posición definitiva en lo relativo a la cuestión de si el Consejo tenía la intención de actuar en un momento determinado en los sectores a los que el Parlamento se había referido en su escrito de requerimiento para actuar, y, en caso afirmativo, de cómo se proponía hacerlo. Semejante respuesta, que equivale a una decisión dilatoria, no constituye un acto en el sentido del párrafo primero del artículo 173 y, por ende, tampoco puede ser objeto de un recurso de anulación al amparo del artículo 173. El hecho de considerar a la referida decisión dilatoria como una definición de posición en el sentido del párrafo segundo del artículo 175 privaría de toda eficacia concreta al recurso por omisión y daría lugar, en definitiva, a una denegación de justicia.
3.2.2.6.
De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no puede deducirse, como pretende el demandado, una interpretación contraria de los textos. Todos los asuntos que el demandado cita, asuntos que se basaban en el artículo 175 y cuya inadmisibilidad declaró el Tribunal de Justicia, habían sido interpuestos por personas físicas o jurídicas al amparo del párrafo tercero de dicho artículo. A tenor de este párrafo, también pueden interponer recurso las referidas personas, con tal que cumplan un requisito de admisibilidad suplementario, consistente en que una de las Instituciones de la Comunidad no les haya dirigido un acto distinto de una recomendación o de un dictamen. En todos los asuntos mencionados por el Consejo (Lütticke/Comisión, (
5
) N o r d ge t r e i d e /C o m i s i ó n, (
6
) GEMA/Comisión, (
7
) Deutscher Komponis-tenverband/Comisión, (
8
)) así como en los asuntos adicionales que analiza el demandante, el recurso fue desestimado, debido a que no había habido abstención porque la Institución a la que se había requerido para que actuase se había pronunciado sobre la pretensión del demandante (Lütticke/Comisión, (
9
) GEMA/Comisión, (
10
) Deutscher Komponistenverband/Comisión (
11
)), o a que no se había demostrado la existencia de una obligación de actuar, o a que los demandantes no estaban legitimados para recurrir al amparo del párrafo tercero del artículo 175 del Tratado porque solicitaban que se declarase que se había infringido el Tratado al no haberse adoptado un acto que, en realidad, no había obligación de dirigirles (Nordgetreide). (
12
) Como acertadamente afirma el demandante, en ninguno de los referidos asuntos era necesario examinar en detalle la respuesta de la institución demandada para determinar si se trataba de una «definición de posición».
Ahora bien, como ya expuse anteriormente, el caso presente se distingue fundamentalmente de las referidas situaciones de hecho, puesto que el Parlamento puede basar su recurso en el párrafo primero del artículo 175 del Tratado, sin que le resulte necesario, para fundamentar su legitimación activa, probar que se encuentra directa e individualmente afectado. Por otra parte, y como ya demostré también anteriormente, el Parlamento afirmó de un modo concluyente que en el ejercicio de su facultad de apreciación incumbía al Consejo una obligación de actuar y que la no utilización de dicha facultad de apreciación constituía una violación del Tratado.
4. Resumen
Las principales excepciones de inadmisibilidad que el demandado propone contra el recurso consisten:
1
) en negar la legitimación del Parlamento Europeo;
2)
en su interpretación del concepto de «pronunciarse», que figura en el párrafo primero del artículo 175, según la cual la actividad legislativa está excluida del ámbito de aplicación de dicha disposición, y
3)
en su interpretación del concepto de «definición de posición», que figura en el párrafo segundo del artículo 175, según la cual la explicación de los motivos de la omisión se considera suficiente para excluir el recurso por omisión.
De estas excepciones, tan sólo la primera se dirige contra la legitimación del Parlamento para interponer recurso en tanto que Institución, mientras que las demás pueden dirigirse asimismo contra otros sujetos legitimados para interponer el recurso, tales como la Comisión o los Estados miembros. A semejanza del primer motivo, se oponen al control jurisdiccional de la omisión del Consejo en materia legislativa, y, si fuesen estimadas, harían imposible el referido control. Ahora bien, ni los términos ni los objetivos del Tratado confirman este resultado. Por lo tanto, no puedo proponer a este Tribunal de Justicia que falle en ese sentido.
Por consiguiente, y habida cuenta de que es preciso partir de la base de que el recurso cumple todos los requisitos de admisibilidad que figuran en los párrafos primero y segundo del artículo 175, deberá declararse la admisibilidad del recurso por omisión interpuesto por el Parlamento.
II. Sobre la pretensión subsidiaria del demandante
Con carácter subsidiario, el Parlamento sostiene que, en el supuesto de que se considere que no ha lugar a admitir el recurso con arreglo al artículo 175 del Tratado, deberá declararse su admisibilidad en virtud del artículo 173.
Habida cuenta de las consideraciones precedentes, no es preciso examinar esta pretensión. Con carácter accesorio y de una manera muy sucinta, me limitaré a observar a este respecto que, al igual que el Consejo, creo que no ha lugar a admitir semejante recurso, y ello por dos razones.
1.
A diferencia de los términos del artículo 175, el artículo 173 circunscribe expresamente a los Estados miembros, al Consejo y a la Comisión la legitimación para interponer recurso. Puesto que la pretensión del Parlamento puede ser estimada favorablemente basándose en el artículo 175, no procede ampliar, en contradicción con los términos del artículo 173, el círculo de los sujetos legitimados para interponer ese recurso.
2.
A tenor del párrafo primero del artículo 173, solamente habrá lugar a admitir el recurso de anulación si se interpone contra actos de las Instituciones destinados a producir efectos jurídicos. Como ya expuse anteriormente, una decisión dilatoria del Consejo, que no contiene disposición obligatoria alguna, no reviste semejante carácter.
III. Sobre la procedencia del recurso
El recurso resultará procedente si se declara que «en violación del presente Tratado, el Consejo [...] (se abstuvo) de pronunciarse». Así pues, únicamente podrá declararse la omisión si del Tratado se deriva una obligación de actuar suficientemente concreta que el Consejo no haya cumplido.
1. La obligación jurídica de establecer una política común de transportes
1.1. Argumentos de las partes
Todas las partes en el litigio están de acuerdo en que no existe una política común de transportes en el sentido de la letra e) del artículo 3, y el artículo 74, es decir, en el sentido de un sistema de disposiciones coherente y desprovisto de contradicciones internas que tenga como finalidad crear en materia de transportes y en el ámbito de toda la Comunidad condiciones similares a las de un mercado interior. Sus puntos de vista difieren únicamente sobre la cuestión de si la referida situación de hecho, que el demandado, según sus propios términos, no niega sino que deplora, es imputable a una omisión del Consejo contraria al Tratado.
A partir de los términos de la primera pretensión del recurso tal como estaba formulada inicialmente, todas las partes en el litigio dedicaron amplias argumentaciones a la cuestión de si el Tratado imponía al Consejo una obligación lo suficientemente concreta de establecer una política común de transportes y de si la acción llevada a cabo hasta el momento por el Consejo permitía comprobar, en relación con dicha obligación, una omisión contraria al Tratado. Según la pretensión tal como se precisó durante el procedimiento y que está destinada únicamente a que se declare que el demandado se abstuvo, violando con ello el Tratado, de establecer una política común de transportes en la medida en que no adoptó las normas comunes durante el período transitorio tal como prevén las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75 en lo relativo a los transportes internacionales y al cabotaje, en principio no procede examinar el problema general de determinar si existe un derecho a que se establezca una política común en materia de transportes y, en particular, a que se fije el marco de dicha política.
No obstante, creo que es útil dedicar con carácter previo algunas observaciones a la cuestión general de determinar en qué medida el Tratado impone una obligación, concretada en grado suficiente y susceptible de un recurso judicial, de establecer una política común de transportes, obligación que haga posible que se declare una omisión contraria al Tratado. En mi opinión, no cabe discutir (y, si lo he entendido bien, tampoco lo discute el Consejo) el que el establecimiento de una política común en materia de transportes constituye una de las misiones de la Comunidad. Por otra parte, me parece indiscutible el que la adopción de las normas comunes adecuadas incumbe en principio, según el Tratado, a todas las Instituciones de la Comunidad y, por lo tanto, también al Consejo. Lo anterior se desprende ya de la letra e) del artículo 3 del Tratado, en cuyos términos, a los fines enunciados en el artículo 2, la acción de la Comunidad llevará consigo, en las condiciones y según el ritmo previstos en el Tratado, «el establecimiento de una política común en el sector de los transportes». Las partes en el litigio también parecen estar básicamente de acuerdo en que la concreta obligación del demandado de establecer la referida política no sólo puede deducirse de dicha disposición sino eventualmente, como lo indican en sus escritos, de todas las disposiciones del Tratado que se refieren al transporte.
Los puntos de vista de las partes tan sólo difieren sobre la cuestión de si el conjunto de las referidas disposiciones contiene una obligación jurídica lo suficientemente concreta de establecer una política común de transportes, obligación que haga posible que se declare una omisión del Consejo contraria al Tratado.
El demandante y la parte coadyuvante que interviene en apoyo de sus pretensiones mantienen que la obligación jurídica de establecer una política común de transportes se deriva tanto de los términos de las disposiciones pertinentes como de la finalidad y de la sistemática del Tratado. Los términos que figuran en la letra e) del artículo 3, en relación con las restantes disposiciones pertinentes del Tratado, principalmente los artículos 61, 74, 75 y el apartado 2 del artículo 84, abogan con claridad en favor de la existencia de una obligación jurídica general de establecer, en materia de transportes, una política común que abarque los cinco tipos de transporte que menciona el artículo 84, a saber, los transportes por ferrocarril, carretera o vías navegables, así como la navegación marítima y aérea.
En opinión del demandante, la obligación de fijar un marco obligatorio se desprende en particular del artículo 74 del Tratado que, según él, presupone lógicamente esa orientación general, a fin de evitar una acción de la Comunidad carente de coordinación o contradictoria. Con arreglo al apartado 7 del artículo 8, las bases de la política común habrían debido sentarse con anterioridad a la expiración del período transitorio.
La Comisión mantiene, por el contrario, que el Tratado no prevé ninguna obligación jurídica de establecer, con anterioridad a la expiración del período transitorio, un marco para la política común de transportes. No obstante, la Comisión se adhiere a la tesis del demandante según la cual las Instituciones competentes de la Comunidad tenían que cumplir, con arreglo a Derecho, la obligación general de establecer la referida política dentro de un plazo adecuado. Ahora bien, aunque la letra c) del apartado 1 del artículo 75, a diferencia de las medidas basadas en las letras a) y b), no prevé explícitamente el plazo para la adopción de cualquier otra disposición oportuna, este plazo ya ha transcurrido desde entonces. El hecho de que el propio Tratado tan sólo contenga normas particulares para los transportes por ferrocarril, carretera o vías navegables, mientras que, en virtud del apartado 2 del artículo 84, se haya dejado enteramente a la discrecionalidad del Consejo el establecimiento y el plazo de establecimiento de un régimen adecuado para la navegación marítima y aérea, como complemento a las normas generales del Tratado, podría justificar, a juicio de la Comisión, que el plazo para el establecimiento de los elementos esenciales de dicha política común fuese mayor que el que resulta aplicable a los restantes modos de transporte. Sin embargo, añade la Comisión, varios elementos de hecho, entre los que cabe citar la circunstancia de que desde la entrada en vigor del Tratado han transcurrido más de veinticinco años, la de que algunos de los nuevos Estados miembros tan sólo pueden beneficiarse del comercio intracomunitário gracias a la navegación marítima y la de que entre los Estados miembros se encuentran verdaderas potencias marítimas, así como la comprobación de la importancia que ha adquirido la navegación aérea, permiten llegar a la conclusión de que desde entonces ha expirado el período dentro del cual habría sido necesario adoptar determinadas disposiciones en materia de navegación marítima y aérea.
Por su parte, al término de su análisis de las disposiciones pertinentes, el demandado llega en cambio a la conclusión de que el Tratado no le impone ninguna obligación jurídica de fijar un marco obligatorio para una política común de transportes. En su opinión, el Tratado no impone, en lo relativo a establecer una política común de transportes, ninguna obligación jurídica que esté definida clara y concretamente en cuanto a su contenido o a su plazo y que haría posible que se declarase una violación del Tratado. Según el demandado, en efecto, las disposiciones relativas a los transportes se limitan a indicar la vía que conviene seguir, pero no establecen ni el contenido del objetivo que ha de alcanzarse ni la fecha en que dicho objetivo ha de realizarse. En mayor medida aun, si cabe, que en materia de política agrícola común, la adopción de normativas comunitarias en materia de transportes supone una apreciación de hechos económicos complejos que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, justifican una amplia facultad de apreciación y que, por ende, no permiten que se declare una omisión contraria al Tratado. A este respecto, el Consejo mantiene que no actuaría ilegalmente ni se excedería de sus competencias si renunciase a adoptar una decisión dentro del plazo previsto a causa de dificultades que puedan probarse. Lo mismo puede afirmarse en lo relativo a lo dispuesto en la letra c) del apartado 1 del artículo 75 y en el apartado 2 del artículo 84, que atribuyen explícitamente al Consejo una amplia facultad de apreciación.
1.2. Valoración jurídica
La argumentación anterior requiere que se hagan las siguientes observaciones. Al igual que el demandante y la Comisión, considero que de la letra e) del artículo 3, en relación con las disposiciones del Título IV del Tratado, que regula los transportes, se deduce la obligación del Consejo de establecer una política común de transportes.
1.2.1.
Ya del texto de la letra e) del artículo 3, en cuyos términos la acción de la Comunidad «llevará consigo» (a este respecto, la versión inglesa, «shall include», resulta particularmente clara) el establecimiento de una política común en el sector de los transportes, se deduce que dicha disposición no se limita a contener un programa general jurídicamente no obligatorio, sino que, como ha señalado este Tribunal de Justicia en el asunto 6/72, (
13
) el artículo 3 «considera que alcanzar los objetivos que enuncia resulta indispensable para el cumplimiento de las misiones atribuidas a la Comunidad». En el asunto Charmasson, (
14
) por otra parte, el Tribunal de Justicia confirmó, en relación con la política agrícola contemplada en la letra d) del artículo 3, que la inexistencia de dicha política «resulta contraria al carácter imperativo de lo dispuesto en la letra d) del artículo 3 del Tratado». Por último, en la sentencia Schumalla (
15
) el Tribunal de Justicia declaró que la armonización de ciertas disposiciones nacionales que tienen incidencia sobre la competencia en el ámbito de los transportes por ferrocarril, carretera o vías navegables «se incluye entre los objetivos de la Comunidad, definidos en el artículo 3 del Tratado». En esta misma sentencia, el Tribunal de Justicia afirmó a continuación que la referida armonización implica la adopción de normas comunes y «constituye un elemento esencial de la política común de transportes, cuyo establecimiento obedece al carácter imperativo de lo dispuesto en la letra e) del artículo 3 del Tratado y que se incluye entre los fundamentos de la Comunidad» (p. 2317).
No obstante, es preciso dar la razón al demandado en que, como lo demuestra la formulación del artículo 3 («[...] en las condiciones y según el ritmo previstos en el presente Tratado») y como lo ha afirmado el Tribunal de Justicia en la sentencia Casati, (
16
) el contenido de la referida obligación debe determinarse de conformidad con las disposiciones particulares relativas a los transportes contenidas en el Título IV del Tratado.
A tenor del artículo 74, los Estados miembros perseguirán los objetivos del presente Tratado, en la materia regulada por el presente Título, en el marco de una política común de transportes. Como acertadamente subrayan el demandante y la parte coadyuvante que interviene en apoyo de sus pretensiones, esta disposición supone lógicamente la existencia y, por ende, la necesidad de la articulación de una política común de transportes que permita que los Estados miembros, por su parte, actúen en el marco de dicha política. Esto lo confirmó el Tribunal de Justicia, principalmente en el asunto Trinon, (
17
) al afirmar que con arreglo al artículo 75 incumbe al demandado adoptar, en el marco de la política común de transportes a que se refiere el artículo 74, las normas comunes mencionadas en la letra a) del apartado 1 del artículo 75. El hecho de que esta obligación no se limite exclusivamente a las disposiciones mencionadas en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75 viene confirmado, entre otras, por la sentencia Schumalla, (
18
) en la que el Tribunal de Justicia afirmó que, según la letra c) del apartado 1 del artículo 75 del Tratado, «[...] para la aplicación del artículo 74 y teniendo en cuenta las peculiaridades del sector de transportes, el Consejo establecerá, además de las normas y condiciones a que se refieren las letras a) y b), «cualquier otra disposición oportuna» (p. 2318).
Por último, la referida obligación puede encontrar una confirmación indirecta en el apartado 1 del artículo 61 del Tratado, según el cual «la libre prestación de servicios, en materia de transportes, se regirá por las disposiciones del Título relativo a los transportes». Esta remisión resultaría incomprensible si el demandado tuviese la libertad de decidir si está o no dispuesto a realizar la libre prestación de servicios en el sector, tan importante económicamente, de los transportes.
1.2.2.
Como acertadamente señalan el demandante y la Comisión, el hecho de que el Tratado imponga una obligación jurídica de establecer una política común de transportes se desprende asimismo de un análisis del sistema del Tratado y de los objetivos que persigue.
La política común de transportes es una de las dos políticas sectoriales expresamente previstas por el Tratado que deben contribuir a la realización de los objetivos fundamentales enunciados en el artículo 2 del Tratado. La razón determinante por la que esta política se consagró de un modo explícito en el Tratado reside manifiestamente en la importancia económica del sector de los transportes, sector que está íntimamente vinculado a la creación de un mercado común y, en particular, a la realización de la libre circulación de mercancías. La interdependencia entre los objetivos del Tratado enunciados en el artículo 2 y la política de transportes se manifiesta en particular en el artículo 74, que hace referencia a los objetivos del Tratado. La misma observación resulta aplicable al apartado 3 del artículo 75, en cuya virtud el Consejo, cuando adopta determinados principios del régimen de transportes, debe tener en cuenta la necesidad de una adaptación al desarrollo económico que resulte del establecimiento del mercado común. En su Decisión 65/271/CEE, de 13 de mayo de 1965 (DO 1965, 88, p. 1500; EE 07/01, p. 91), el Consejo admitió dicha necesidad tanto en el último considerando como en la segunda frase del artículo 15.
La inserción en el Tratado de las disposiciones relativas a los transportes obedece manifiestamente también al hecho de que el sector del transporte se caracteriza, lo mismo que el sector agrícola, por un elevado grado de intervenciones públicas, tales como las regulaciones del mercado, las subvenciones públicas y los bienes de dominio público. No se puede hacer frente a esta particularidad tan sólo con medidas de liberalizáción, sino que el referido sector ha de ser objeto además de organización adecuada, sobre todo para evitar distorsiones en la competencia. Ahora bien, resultaría contrario a los referidos objetivos del Tratado confiar totalmente a la libre apreciación del Consejo el establecimiento de la política común de transportes, incluso si se hace abstracción de las obligaciones particulares derivadas del artículo 75.
1.2.3.
Comparto también la opinión del demandante y de la Comisión según la cual la obligación de establecer una política común de transportes no sólo abarca a los transportes por ferrocarril, carretera o vías navegables, sino que, en principio, ha de aplicarse también a la navegación marítima y aérea. El apartado 1 del artículo 84 prevé que las disposiciones del Título IV se aplicarán a los transportes por ferrocarril, carretera o vías navegables. Con arreglo al apartado 2, el Consejo, por unanimidad, podrá decidir si, en qué medida y de acuerdo con qué procedimiento podrán adoptarse disposiciones apropiadas para la navegación marítima y aérea. Del texto de esta disposición podría deducirse, a primera vista, que el demandado no tiene obligación alguna de adoptar disposiciones para la navegación marítima y aérea, y que, a este respecto, goza de plena libertad para decidir si, en qué medida y de acuerdo con qué procedimiento habrán de adoptarse disposiciones apropiadas para esos modos de transporte. Sin embargo, contra semejante interpretación se puede aducir el hecho de que las consideraciones anteriormente deducidas del sistema del Tratado se aplican de análoga manera al sector de la navegación marítima y aérea. Como de manera convincente ha demostrado la Comisión, esos dos modos de transporte revisten una importancia económica considerable, sobre todo después de la ampliación de la Comunidad, y también ellos están relacionados íntimamente con los restantes sectores de actividad de la Comunidad.
Esta relación movió, por último, al Tribunal de Justicia a declarar, en el asunto 167/73, (
19
) que el apartado 2 del artículo 84 no excluía la aplicación de las disposiciones del Tratado a los modos de transporte mencionados en dicha disposición. Según la referida sentencia, la finalidad de esta disposición consiste únicamente en precisar que las disposiciones específicas del Título relativo a los transportes no se aplican de pleno derecho a la navegación marítima y aérea. El Tribunal de Justicia concluyó declarando que si bien es verdad que a esos modos de transporte no se les aplican, hasta que el Consejo decida lo contrario, las normas del Título IV relativas a la política común de transportes, no es menos cierto que siguen estando sometidos, al igual que los demás modos de transporte, a las normas generales del Tratado, y concretamente a la letra e) de su artículo 3.
Lo anterior quiere decir que la obligación general de establecer una política común de transportes, que el Tratado impone al Consejo, se extiende asimismo a la navegación marítima y aérea, y que tan sólo se reconoce al demandado facultad de apreciación para decidir si, y en qué medida, desea establecer excepciones a las disposiciones del Título IV en lo relativo a esos dos modos de transporte.
El Tribunal de Justicia precisó asimismo que la aplicación de las disposiciones relativas a la libre circulación de los trabajadores en el sector de los transportes no constituía para los Estados miembros una mera facultad, sino una obligación. Con este telón de fondo, apenas si sería comprensible que el Consejo gozase de plena libertad para decidir si debe o no garantizarse la libre prestación de servicios en el sector de la navegación marítima y aérea.
1.2.4.
Resumiendo es preciso hacer constar, pues, que el Tratado impone a las Instituciones (artículo 4) la obligación de establecer una política común de transportes cuyo contenido debe determinarse teniendo en cuenta todas las disposiciones del Tratado, principalmente las contenidas en el Título relativo a los transportes, así como el sistema del Tratado.
1.2.5.
Por lo que se refiere al contenido de esa obligación general, el Parlamento mantuvo inicialmente la tesis según la cual el Tratado exige que los objetivos y los principios de la política común de transportes se definan en forma de un marco que constituya la base indispensable para adoptar las medidas de ejecución. No obstante, como ya expuse en el momento del examen de la admisibilidad del recurso, el Parlamento, acertadamente a mi parecer, abandonó esta tesis en el transcurso del procedimiento. Por muy deseable que pueda ser el referido marco, a diferencia de las disposiciones relativas a la libertad de establecimiento (apartado 1 del artículo 54), a la libre prestación de servicios (apartado 1 del artículo 63) y a la agricultura (artículo 43), entre las normas relativas a los transportes no se encuentra ninguna disposición que prevea la fijación del referido marco, ni siquiera un procedimiento en varias etapas. Como también subrayan el Consejo y la Comisión, el artículo 74, en el que se habla del «marco de una política común de transportes», debe ser interpretado únicamente en el sentido de que los Estados miembros están obligados a llevar a cabo la realización de los objetivos del Tratado en el marco de una política común de transportes, es decir, a contribuir a articular una política común de transportes, y a no perseguir aisladamente objetivos nacionales, que pueden ser divergentes. Teniendo en cuenta que en el ámbito de la política de transportes no se ha fijado semejante marco, de ello se deduce, a contrario, que el Tratado confiere a las Instituciones comunitarias libertad para decidir si dan prioridad a un método sistemático integrado por un procedimiento en varias etapas o a un enfoque pragmático que suponga el establecimiento gradual de la política común de transportes, con tal que el resultado sea compatible con la exigencia del Tratado relativa al establecimiento de una política coherente que contribuya a la realización de los objetivos fundamentales del Tratado y suponga el cumplimiento de las obligaciones particulares contenidas en las normas relativas a los transportes.
1.2.6.
Por lo que se refiere al contenido de la referida obligación de establecer una política común de transportes, comparto el punto de vista del demandado según el cual dicha obligación jurídica no es lo suficientemente concreta como para constituir un criterio que permita al Tribunal de Justicia declarar una omisión contraria al Tratado. En primer lugar, este punto de vista se basa en el hecho de que, a diferencia de las disposiciones del Título II, que tienen por objeto la agricultura, las disposiciones del Título IV no detallan los objetivos que deben alcanzarse (artículo 39), no prevén el establecimiento por etapas de dicha política (artículos 40 y 43) y no indican de un modo suficientemente determinado ni prescriben los medios que han de permitir alcanzar tal resultado (artículos 40 y 41). La complejidad de la materia, fundamentalmente debido a la diferente organización de la política de transportes en los diversos Estados miembros, y su indiscutible conexión con otras políticas explican por qué los autores del Tratado, al parecer de un modo deliberado, no concretaron en mayor medida el contenido de la obligación de establecer una política común de transportes, y por qué dichos autores, como también admite el demandante, formularon esta parte del Tratado como un «pactum de contrahendo». Aunque de los términos, del sistema y de los objetivos del Tratado puedan deducirse ciertos elementos de una concreción, como estiman el demandante y la Comisión, es indiscutible que el Consejo dispone en este ámbito de una facultad de apreciación muy amplia. Lo anterior lo pone de relieve el hecho de que para el establecimiento de la referida política el Tratado no prevea ningún acto determinado —si se hace abstracción del artículo 75—, ni tampoco disposiciones explicativas referentes a los plazos. Por consiguiente, el demandado dispone, con arreglo al artículo 145 del Tratado, de una facultad de decisión para la consecución de dichos fines, sin estar sujeto al procedimiento de decisión que regula el artículo 149 del Tratado en relación con el ejercicio del derecho de iniciativa de la Comisión. De lo anterior se deduce que, si bien los numerosos memorándums y comunicaciones elaborados por la Comisión y el demandante, que indiscutiblemente contienen modelos para una concepción general pero que no fueron presentados en concepto de propuestas vinculantes para una decisión obligatoria, pueden ser considerados como un intento de concretar la obligación general de establecer una política de transportes, no vinculan al demandado. Lo mismo puede decirse de las múltiples tentativas de definición de una política común de transportes que llevaron a cabo el demandante y la parte coadyuvante que intervienen en apoyo de sus pretensiones, las cuales, por lo demás, se circunscriben a describir de una manera general los diversos objetivos de la referida política.
1.2.7.
También impide que se declare una omisión contraria al Tratado en el establecimiento de la referida política el hecho de que el Tratado no haya fijado plazos. No resulta pertinente a este respecto el apartado 7 del artículo 8 del Tratado, que dispone que, salvo las excepciones o los supuestos de inaplicación previstos en el presente Tratado, la expiración del período transitorio constituirá la fecha límite para la entrada en vigor del conjunto de normas previstas y la aplicación de las medidas necesarias para el establecimiento del mercado común. En efecto, el apartado 2 del artículo 75 tan sólo dispone explícitamente que se adoptarán durante el período transitorio las disposiciones previstas en las letras a) y b) del apartado 1, disposiciones que deben considerarse como elementos esenciales de una política común de transportes. De ello se deduce, a contrario, que la adopción de las restantes medidas que forman parte de la política común de transportes no está, en principio, sujeta explícitamente a plazo alguno. Sin embargo, habida cuenta de la interdependencia entre el desarrollo de una política común de transportes y el funcionamiento del mercado común, es preciso compartir la opinión del demandante y de la Comisión consistente en que el plazo para establecer la referida política no puede depender en su integridad de la libre apreciación del demandado.
1.2.7.1.
En principio, es preciso llegar a la misma conclusión en lo relativo a la obligación de adoptar «cualquier otra disposición oportuna», obligación enunciada en la letra c) del apartado 1 del artículo 75. Aunque esta disposición es más concreta que la obligación general, prevista en el Tratado, de establecer una política común de transportes, atribuye al Consejo un amplio margen de apreciación en lo relativo a las medidas de ejecución que deben adoptarse. Por otra parte, a diferencia de las disposiciones de las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75, esta obligación no esta sujeta al plazo de tener que ser cumplida antes de la expiración del período transitorio.
1.2.7.2.
Por último, las precedentes consideraciones resultan aplicables a fortiori a la obligación de adoptar disposiciones con base en el apartado 2 del artículo 84. Teniendo en cuenta que esta disposición atribuye íntegramente al Consejo la tarea de establecer un régimen adecuado para la navegación marítima y aérea como complemento de las reglas generales del Tratado, para la adopción de los elementos esenciales de una política común en lo relativo a estos modos de transporte parece aconsejable un plazo más largo que el previsto para los modos de transporte contemplados en el Título IV.
1.2.8.
Al examinar la cuestión relativa a qué plazo debe considerarse adecuado para que nazca la obligación de actuar del demandado, es preciso tener en cuenta, por una parte, el hecho de que la organización de la política común de transportes debe inscribirse en el marco de un proceso de evolución constante debido a las continuas modificaciones del contexto económico, técnico y social. Por otra parte, y dentro de dicho marco, es preciso tener en cuenta el hecho de que las necesidades del mercado común pueden variar en función del proceso dinámico de integración. Así pues, la determinación del plazo adecuado depende, entre otras cosas, por un lado de la apreciación de las necesidades del mercado común y, por otro lado, de una evaluación de la necesidad de adoptar las referidas medidas de ejecución y de los riesgos que ello implica. Teniendo en cuenta que el demandado dispone de una amplia facultad de apreciación, tanto en lo relativo a determinar el contenido de las medidas que han de adoptarse como en lo relativo a fijar la fecha de su entrada en vigor, no creo que conste con la suficiente certeza que el Consejo haya rebasado su facultad de apreciación y haya violado de este modo el Tratado.
2. La obligación de dictar disposiciones en virtud de las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75
Una vez finalizadas estas reflexiones generales sobre la obligación derivada del Tratado de establecer una política común de transportes, procede examinar las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75, que constituyen, según la pretensión del demandante tal como se configura al concluir la fase oral, el verdadero aspecto decisivo del recurso por incumplimiento.
2.1. Argumentos de las partes
Como ya he señalado, el demandante alega que el Consejo no ha establecido el contenido mínimo de una política común de transportes que exigen las referidas disposiciones. Según el demandante, las decisiones adoptadas hasta la fecha con base en tales disposiciones tienen un carácter más bien esporádico y no reflejan una concepción coherente de una política de transportes. Con infracción de la inequívoca y clara obligación de las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75, el Consejo omitió pronunciarse sobre las propuestas de la Comisión basadas en dichas disposiciones, habiéndosele sometido parte de estas propuestas hace muchos años. Como consecuencia de ello, añade el demandante, la política común de transportes adolece de importantes lagunas, sobre todo en el ámbito de la armonización social, fiscal y técnica, armonización que resulta necesaria para establecer un verdadero mercado común de los transportes, así como en el ámbito de la indispensable infraestructura de los transportes. La facultad de apreciación que las referidas disposiciones confieren al Consejo se circunscribe a determinar el contenido de las medidas que han de adoptarse y a fijar la fecha de su entrada en vigor, dentro del plazo previsto en el apartado 2 del artículo 75. Si, contrariamente a la obligación derivada de la citada disposición, el Consejo no ha hecho uso alguno de la facultad de apreciación que se le atribuye, habrá incurrido en desviación de poder. Tanto en opinión del demandante como de la parte que interviene en apoyo de sus pretensiones, las dificultades surgidas en la búsqueda de una solución a cuestiones complejas no pueden invocarse para justificar el hecho de que el demandado se haya abstenido de adoptar las disposiciones necesarias dentro de los plazos establecidos por el Tratado y conforme a los mecanismos de decisión puestos a su disposición.
El demandado comparte en principio el punto de vista del demandante y de la parte que interviene en apoyo de sus pretensiones, punto de vista según el cual el apartado 1 del artículo 75 concreta la obligación jurídica de actuar prevista por la letra e) del artículo 3, y el artículo 74. Por lo demás, admite que no se adoptaron todas las «disposiciones posibles o necesarias» basándose en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75. Por otra parte, en el transcurso del procedimiento el demandado se manifestó varias veces sobre sus esfuerzos para completar, de conformidad con los objetivos del Tratado, las normativas ya adoptadas con objeto de realizar un mercado común de los transportes en el que, en la medida de lo posible, se desarrollase el libre juego de la competencia en interés de las empresas de transporte. En opinión del demandado, sin embargo, la obligación de actuar derivada del apartado 1 del artículo 75 tiene un contenido tan poco preciso y confiere al Consejo un margen de apreciación tan amplio que no puede constituir objeto de un recurso destinado a que se declare una omisión contraria al Tratado. Según el demandado, en su interpretación más amplia la disposición que se discute no contiene sino condiciones-marco para decisiones, atribuyendo a este respecto al Consejo una amplia facultad de decisión.
Para fundamentar esta tesis, el demandado mantiene esencialmente que, a tenor del apartado 1 del artículo 75, tan sólo estaba obligado a adoptar las disposiciones necesarias «teniendo en cuenta las peculiaridades del sector de transportes». Lo anterior no sólo le atribuyó un margen de apreciación especialmente amplio, sino que le impuso asimismo la obligación de tener en cuenta las circunstancias específicas de los transportes, fundamentalmente las condiciones estructurales. Ahora bien, como pusieron de manifiesto las negociaciones relativas al Tratado, la política de los diversos Estados miembros en materia de transportes se organiza de manera muy diversa, esencialmente en función de circunstancias geográficas, económicas y políticas muy diferentes. Por otra parte, añade el demandado, es preciso tener en cuenta el hecho de que, debido a la naturaleza de los servicios que prestan, las empresas de transportes son particularmente sensibles a las medidas que modifican brutalmente la situación del mercado. A lo anterior hay que añadir que las empresas de transportes que compiten entre sí presentan diferencias considerables desde el punto de vista de su tamaño y de su eficiencia, debido a lo diversificado de las estructuras de los sistemas nacionales de transportes. No sólo se organiza de una manera diferente la relación entre los ferrocarriles subvencionados por el Estado y las empresas de transporte por carretera, sino que la eficiencia de las empresas de transportes por carretera se ha desarrollado de diferente manera en los diversos Estados miembros, debido, entre otras cosas, a las diferencias de las políticas ferroviarias. Según el demandado, una liberalización de los transportes por carretera entre los Estados miembros debe tener en cuenta esta situación de partida y sólo puede llevarse a cabo progresivamente y dentro de determinado plazo, debido a la importancia de las inversiones y a las repercusiones sobre la política general en el ámbito de la economía y del empleo. Por otra parte, la liberalización de los transportes transfronterizos por carretera requiere, especialmente a efectos de la igualdad en las condiciones de competencia entre las empresas de transportes de los diversos Estados miembros, que se haya llevado a cabo una armonización en lo relativo a la participación de las empresas de transportes en los costes de las infraestructuras. En lo que atañe a los ferrocarriles, continúa el demandado, el Consejo debe tener en cuenta asimismo el hecho de que en casi todos los Estados miembros son deficitarios y dependen de subvenciones otorgadas con fondos públicos que debieran concederse en interés de la economía en su conjunto.
Por último, concluye el demandado, la política común de transportes no puede realizarse sin tener en cuenta sus repercusiones sobre otros objetivos políticos y económicos. En su comunicación del mes de octubre de 1973, la Comisión reconoció expresamente la interdependencia entre el sector de los transportes y otros sectores económicos, especialmente la política en materia regional, social, del medio ambiente y de la energía.
Habida cuenta de esta situación de partida, el Consejo estima que no se podían tener expectativas razonables de que, durante los primeros años de existencia de la Comunidad, fuese posible realizar una armonización de las estructuras nacionales de transportes que hubiese permitido una liberalización de los transportes fronterizos y la libertad de establecimiento de las empresas de transportes. No se puede, pues, suponer que los autores de dicho Tratado hayan tenido la intención de imponer categóricamente la obligación de adoptar durante el período transitorio las disposiciones contempladas en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75. Así pues, concluye el Consejo, dicho plazo no puede tener mayor consideración que un plazo indicativo en materia de organización.
Si, como no hay más remedio que reconocer, los progresos alcanzados en la realización de una política común de transportes parecen a primera vista insuficientes cerca de catorce años después de la expiración del período transitorio, ello obedece, en opinión del demandado, a las conexiones de los problemas, y no a su falta de voluntad de realizar progresos. En cualquier caso, no se puede afirmar que la facultad de apreciación sobre la oportunidad o la inoportunidad de una decisión se haya ejercido de un modo indebido por haberse abstenido hasta ahora de pronunciarse, de conformidad con la obligación basada en el artículo 75, sobre las propuestas que se discuten, cuando ello es debido a las peculiaridades del sector de transportes. En cambio, añade el Consejo, es preciso reconocerle una amplia facultad de apreciación que le permita decidir en función de las prioridades existentes o aplazar su decisión hasta que se reúnan las condiciones necesarias. En este contexto, el demandado refuta la afirmación del demandante según la cual evitó adoptar decisiones en aras de la unanimidad siendo así que hubiese sido posible una decisión por mayoría cualificada. En su opinión, el demandante pasa por alto el hecho de que, por una parte, el apartado 3 del artículo 75 prevé que, no obstante el procedimiento previsto en el apartado 1, las disposiciones relativas a los principios del régimen de transportes cuya aplicación pueda afectar gravemente al nivel de vida y empleo en algunas regiones, así como a la explotación del material de transporte, serán adoptadas por el Consejo, por unanimidad. Por otra parte, la unanimidad resulta necesaria en todos los supuestos en que el Consejo pretenda desviarse de las propuestas de la Comisión y la Comisión no haya modificado sus propuestas en función del resultado de las negociaciones llevadas a cabo en el seno del Consejo. De una manera general, no puede pasarse por alto, al objeto de apreciar su comportamiento, el hecho de que, según dispone el Tratado, el Consejo está integrado por los representantes de los Estados miembros, los cuales, por su parte, son responsables ante sus Parlamentos respectivos. De este modo, añade el demandado, el Tratado quiere sencillamente que la actitud de cada Gobierno pueda expresarse legítimamente en el seno del Consejo. Por esta razón, el Consejo debe tener también en cuenta los desacuerdos existentes entre los diversos Estados miembros, así como examinar muy atentamente si no hay objeciones que obstaculicen, o incluso que conviertan en imposible, la ejecución de las referidas medidas adoptadas por mayoría cualificada. El Consejo es la Institución en cuyo seno deben concillarse los diferentes puntos de vista y las diversas necesidades. El propio Consejo no puede imponer tales acuerdos, aunque sí limitarse a esforzarse en alcanzarlos, lo que no puede hacerse por la vía de adoptar decisiones, pasando de este modo por encima de los diversos Gobiernos. Es esta la razón por la que el catálogo de condiciones del apartado 1 del artículo 75 pretende garantizar que el Consejo, en tanto que órgano legislativo, únicamente pueda crear obligaciones con arreglo a las cuales los Estados miembros puedan garantizar las obligaciones que se les impongan. Ante este estado de cosas, concluye el demandado, no resulta pertinente la referencia del demandante, y de la parte que interviene en apoyo de sus pretensiones, a las presuntas obligaciones que el artículo 5 del Tratado, que sólo se aplica a los Estados miembros, impone al demandado. Si el demandante pretende criticar los resultados de los trabajos realizados en el ámbito de los transportes, tal crítica no debiera dirigirse al demandado sino a los Gobiernos de los Estados miembros.
De las anteriores reflexiones el demandado concluye que no ha ejercido abusivamente la facultad de apreciación que le fue atribuida. En su opinión, por lo demás, el Tribunal de Justicia únicamente podría declarar una omisión contraria al Tratado si la inacción no pudiese justificarse desde ningún punto de vista razonable.
2.2. Valoración jurídica
2.2.1.
Con respecto a esta argumentación del demandado, antes de nada es preciso observar que ya el texto del apartado 1 del artículo 75 desvirtúa de una manera lo suficientemente clara la tesis del demandado según la cual dicha disposición no establece ninguna obligación de actuar limitada en el tiempo, sino que contiene únicamente un programa general cuya ejecución, desde el punto de vista del contenido y de los plazos, corresponde exclusivamente a la facultad de apreciación del Consejo. A este respecto, la referida disposición atribuye al Consejo una misión clara, en la medida en que dispone que, para la aplicación del artículo 74, y teniendo en cuenta las peculiaridades del sector de transportes, el Consejo, por unanimidad hasta el final de la segunda etapa y por mayoría cualificada después, establecerá, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Comité Económico y Social y al Parlamento Europeo, las disposiciones enunciadas en las letras a), b) y c) («wird der Rat aufstellen», «festlegen», «bzw. erlassen», «the Council shall [...] lay down», «il Consiglio [...] stabilisce», «stelt de Raad vast», «fastsætter Rådet», «το Συμβούλιο [...] Θεσπίςει»).
2.2.2.
Mediante el plazo fijado en el apartado 2, en virtud del cual las disposiciones previstas en las letras a) y b) del apartado anterior se adoptarán durante el período transitorio («erlassen werden», «shall be laid down», «sono stabilite», «worden vastgesteld», «fastsættes», «Θεσπίςονται»), el Tratado pone de manifiesto, por ùltimo, que existe una obligación jurídica de actuar con un contenido definido. En cualquier caso, el texto de dicha disposición no facilita ningún indicio que permita considerar, como pretende el Consejo, que no se trata de un calendario fijado con claridad, sino de una mera disposición en materia de organización.
Por lo demás, semejante interpretación ha de hacer frente a la idea de que si el Consejo dispusiese de facultades discrecionales para decidir el momento de su acción con independencia del referido plazo, ese plazo claramente determinado se vería privado de su sentido y de su finalidad. A este respecto, resulta útil hacer referencia a la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto Defrenne, (
20
) en la que el Tribunal de Justicia confirmó explícitamente que ni siquiera las resoluciones de los Estados miembros u otros actos de las Instituciones pueden modificar válidamente un plazo establecido en el Tratado. Si bien en algunas sentencias, como por ejemplo en la recaída en el asunto Kind, (
21
) el Tribunal de Justicia admitió la legalidad de un Reglamento que establecía tardíamente una organización común de mercados y, en un primer momento, tan sólo con carácter provisional, sin declarar contra el Consejo una omisión contraria al Tratado, de ello no puede deducirse que el Consejo disponga de la facultad de vulnerar por omisión las disposiciones obligatorias del Tratado.
2.2.3.
Además de un calendario concreto, el artículo 75 prevé un determinado procedimiento de decisión, que es también característico de otras materias en las que existe una obligación de actuar del Consejo. La facultad de iniciativa de la Comisión, las facultades consultivas del Comité Económico y Social y del Parlamento, así como el procedimiento de votación concretamente definido, quedarían privados de sentido si el Consejo gozase de libertad plena para decidir si, y, en su caso, cuándo y con qué mayoría, está dispuesto a ejercer la facultad de apreciación que se le atribuye.
El hecho de que las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75 imponen al Consejo la obligación de ejercer su facultad de apreciación dentro del plazo previsto lo corrobora asimismo la posibilidad que el Tratado ofrece al Consejo de adoptar las disposiciones oportunas por mayoría cualificada después del final de la segunda etapa. La adopción de decisiones por unanimidad que, con sujeción a ciertas condiciones, prevé el apartado 3 del artículo 75, se configura tan sólo como una «excepción» («in Abweichung», «by way of derogation», «in deroga», «in afwijking», «under hensyntagen», «κατά παρέψψλιση») al refendo principio, es decir, que únicamente se admite con carácter excepcional. Ahora bien, teniendo en cuenta que según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia las excepciones han de ser objeto por regla general de interpretación estricta, corresponderá al Consejo demostrar en cada caso particular que se dan las referidas condiciones.
2.2.4.
También el artículo 76 confirma el punto de vista según el cual el apartado 1 del artículo 75 contiene obligaciones cuyo incumplimiento puede ser objeto de recurso. A tenor de este artículo, hasta la adopción de las disposiciones a que se refiere el apartado 1 del artículo 75, ningún Estado miembro podrá hacer que las diferentes disposiciones que regulen esta materia a la entrada en vigor del presente Tratado produzcan efectos que «desfavorezcan a los transportistas de los demás Estados miembros con respecto a los transportistas nacionales». Una disposición de este tipo únicamente tiene sentido si su cumplimiento puede ser exigido ante los Tribunales.
Tan sólo puede exigirse ante los Tribunales el cumplimiento de disposiciones lo suficientemente precisas. El criterio de la obligación derivada del artículo 76 reside en el apartado 1 del artículo 75. De ello se deduce que los autores del Tratado consideraron también el apartado 1 del artículo 75 lo suficientemente preciso como para que su cumplimiento pudiese ser exigido ante los Tribunales.
2.2.5.
Así pues, es preciso hacer constar, en definitiva, que el plazo para pronunciarse previsto en el Tratado, el procedimiento de votación y la obligación de «stand-still» del artículo 76 prueban que el artículo 75 no se limita a enunciar un programa general, sino que impone al Consejo la obligación de ejercer, con anterioridad a la expiración del período transitorio, la facultad de apreciación que se le atribuye. Pasada esta fecha, habrá incurrido en mora en el cumplimiento de sus obligaciones.
El Consejo está facultado para establecer por mayoría cualificada las decisiones que debe adoptar, con arreglo al apartado 2 del artículo 75, durante el período transitorio. Como acertadamente ha subrayado la Comisión, lo anterior es válido, a fortiori, para el supuesto de que el referido plazo haya expirado.
Incluso debería decirse que, si el Consejo ha incurrido en mora, tiene la obligación de utilizar el menor rigor del procedimiento de decisión por mayoría cualificada para poner fin lo antes posible a la situación de omisión ilegal y restablecer una situación regular.
2.2.6.
Por otro lado, comparto la tesis del demandante y de la parte coadyuvante que interviene en apoyo de sus pretensiones, según la cual la obligación de actuar del Consejo, contenida en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75, es lo suficientemente concreta, también en cuanto a su contenido, como para permitir que el Tribunal de Justicia declare una omisión contraria al Tratado. Lo anterior es especialmente válido con respecto a la obligación, enunciada en la letra b) del apartado 1 del artículo 75, de establecer durante el período transitorio, en el marco del procedimiento previsto en dicho artículo, «las condiciones con arreglo a las cuales los transportistas no residentes podrán prestar servicios de transportes en un Estado miembro». Resulta de esta disposición que los transportistas no residentes en un Estado miembro deberán poder prestar servicios de transportes en dicho Estado miembro y que, con este fin, el Consejo deberá establecer cuantas condiciones resulten necesarias, disponiendo a este respecto de facultad de apreciación tan sólo en lo relativo a determinar de manera detallada dichas condiciones.
El alcance de la obligación de actuar derivada de la letra a) del apartado 1 del artículo 75 está delimitado de un modo algo menos concreto. A tenor de esta disposición, el Consejo deberá establecer las «normas comunes aplicables a los transportes internacionales efectuados desde el territorio de un Estado miembro o con destino al mismo o a través del territorio de uno o varios Estados miembros». Aunque esta disposición reviste un carácter menos concreto que la obligación enunciada en la letra b), no tiene como efecto atribuir al Consejo un margen de apreciación ilimitado en cuanto a la ordenación de estas normas comunes.
2.2.6.1.
A este respecto, comparto el punto de vista del demandante y de la parte coadyuvante que interviene en apoyo de sus pretensiones, según el cual ya del propio Tratado resulta un contenido mínimo lo suficientemente preciso de la referida obligación. Al igual que la concreción de la obligación general del Consejo de establecer una política común de transportes, la concreción de ese contenido mínimo debe basarse también aquí en los objetivos generales del Tratado. Esto ya lo confirmó explícitamente el Tribunal de Justicia en el asunto 167/73. (
22
) Entre otras cosas, el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 74, para cuya aplicación el Consejo debe adoptar las medidas contempladas en el artículo 75, menciona los objetivos del Tratado y, de este modo, remite a los artículos 2 y 3, a cuya realización contribuyen en primer lugar las disposiciones fundamentales aplicables al conjunto de la actividad económica. Tal como subraya el Tribunal de Justicia, por consiguiente, las disposiciones relativas a la política común de transportes, «no sólo no excluyen esas normas fundamentales, sino que tienen por objeto aplicarlas y completarlas mediante acciones comunes». Así pues, en la medida en que esos objetivos pueden alcanzarse gracias a las citadas normas generales, éstas deben también ser aplicadas. De ello se deduce que la política común de transportes tiene un contenido más amplio que la mera libre prestación de servicios.
En este sentido, en el asunto 12/82 (
23
) el Tribunal de Justicia declaró que la aplicación de los artículos 74 y 75 consiste en «la liberalización de los intercambios económicos y el establecimiento de una economía de libre competencia dentro de la Comunidad». Por otra parte, del preámbulo del Tratado y de la concepción de una política común de transportes el Tribunal de Justicia dedujo que la Comisión tenía asimismo como misión garantizar el equilibrio de los intercambios y la lealtad de la competencia, y que, para alcanzar estos objetivos, el Consejo podía imponer obligaciones y limitaciones a las empresas de transportes de la Comunidad.
Como ya expuse antes, el establecimiento de una política común de transportes debe ir acompañada de la realización de la libertad de prestación de servicios. En el artículo 61 se habla de libre prestación de servicios. Por consiguiente, excluir del principio de la libertad de prestación de servicios tan sólo al sector económico de los transportes no puede ser el sentido y la finalidad del referido artículo. Según ha afirmado el Tribunal de Justicia en la sentencia dictada en el asunto 167/73, (
24
) la ratio de dicha disposición reside sencillamente en la idea de que, «como los transportes se materializan principalmente en prestaciones de servicios, se consideró necesario someterlos en esta materia a un régimen particular, habida cuenta de este sector de actividad». Por consiguiente, la libertad de prestación de servicios debe realizarse también en los sectores a que se refieren las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75. Tal como lo subrayó el Tribunal de Justicia en el asunto Schumalla, (
25
) dicha libertad constituye un elemento fundamental de la política común de transportes.
2.2.6.2.
Por último, el propio Consejo concretó la obligación de actuar derivada del apartado 1 del artículo 75, haciéndolo mediante la Decisión 65/271, relativa a la armonización de determinadas disposiciones que inciden en la competencia en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable, Decisión basada en los artículos 75 y 99 del Tratado y destinada a los Estados miembros. En los considerandos de esta Decisión, que con arreglo al apartado 4 del artículo 189 es obligatoria para los Estados miembros, se dice lo siguiente:
«Considerando que uno de los objetivos de la política común de transportes debe ser la eliminación de las desigualdades que puedan falsear sustancialmente las condiciones de competencia en los transportes; que es necesario, por consiguiente, adoptar medidas de armonización o de aproximación en relación con determinadas disposiciones legales, reglamentarias o administrativas específicas de los transportes; que a nivel comunitario dichas medidas deberán afectar, según los casos, tanto a las relaciones entre los modos de transporte como, dentro de un mismo modo de transporte, a las relaciones entre las empresas de los diferentes Estados miembros.»
Por esta razón, la Decisión impone a los Estados miembros la obligación de adoptar, dentro de los plazos que la propia Decisión fija y que son todos anteriores a la expiración del período transitorio, medidas encaminadas:
«—
en lo que se refiere a la fiscalidad, a la supresión de las dobles imposiciones que gravan a los vehículos automóviles, a la uniformización de los regímenes de franquicia del carburante contenido en los depósitos de los vehículos, a la uniformización de las bases de cálculo del impuesto sobre los vehículos, a la adaptación de los regímenes de impuestos específicos aplicables al transporte de mercancías por cuenta propia y por cuenta ajena, y al sometimiento de las prestaciones de transporte a un futuro sistema común de impuesto sobre el volumen de negocios;
—
en lo que se refiere a la intervención de los Estados en los transportes, a la reducción, en la medida de lo posible, de las obligaciones de servicio público, a una compensación equitativa de las cargas derivadas de las que se mantengan y de las que correspondan a reducciones arancelarias basadas en motivos sociales, a la normalización de las cuentas de las empresas de ferrocarriles, a la realización de la autonomía financiera de dichas empresas y a la definición del régimen de ayudas aplicables a los transportes, teniendo en cuenta los aspectos específicos de este sector;
—
en lo que se refiere a los regímenes sociales, a la aproximación progresiva de disposiciones específicas relativas a las condiciones de trabajo aplicables en el sector de los transportes, a la unificación de las disposiciones relativas a la composición de las tripulaciones, a la armonización de las disposiciones relativas a los tiempos de trabajo y de descanso, así como a la armonización de los regímenes de horas suplementarias y al abastecimiento de una libreta para el control individual del cumplimiento de las disposiciones en materia de tiempos de trabajo».
En su artículo 14, la Decisión prevé asimismo que las disposiciones necesarias para la aplicación de dicha Decisión (con excepción de las disposiciones que allí se mencionan) serán adoptadas por el Consejo, con base en los artículos 75 y 99 del Tratado, a más tardar seis meses antes de la fecha en que dichas disposiciones deberán entrar en vigor. Todos estos plazos eran anteriores a la expiración del período transitorio.
Es cierto que los plazos previstos en la referida disposición expiraron hace mucho tiempo, pero ello no significa que hayan perdido su carácter imperativo. Lo único que demuestran es que, desde su expiración, el Consejo se halla incurso en mora.
Por lo demás, el Consejo no puede negar la concreción de la obligación de actuar que le incumbe en virtud de la letra a) del apartado 1 del artículo 75, concreción que él mismo llevó a cabo en su Decisión al considerar que dicha obligación ni era indeterminada ni menoscababa su poder de apreciación.
2.2.6.3.
Si he comprendido bien, el Consejo tampoco niega seriamente el hecho de que las medidas relativas a la armonización técnica, a la aplicación de una política uniforme en materia de precios y de capacidades, así como a la observación de los mercados y al establecimiento de una infraestructura de transportes, medidas todas ellas evocadas en diversas ocasiones tanto en los memorándums y comunicaciones de la Comisión como en las resoluciones del Parlamento, y que se concretaron en las propuestas de la Comisión contenidas en el escrito de requerimiento para actuar del Parlamento de 21 de septiembre de 1982, formen parte de los elementos necesarios para la política de transportes que debe establecerse con arreglo al apartado 1 del artículo 75.
2.3.
También como conclusión provisional se puede hacer constar que la obligación de actuar que incumbe al Consejo en virtud de las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75 está definida de una manera lo suficientemente clara tanto en lo relativo a los plazos como desde el punto de vista de su contenido. Con posterioridad a la expiración del período transitorio, por consiguiente, la facultad de apreciación del Consejo no es tan amplia como para permitirle decidir si está o no dispuesto a actuar en las materias de que se trata. Tan sólo dispone de margen de apreciación en lo relativo a la ordenación de las diversas normativas. Así pues, si el Consejo no ha decidido en las materias a las que se refieren las propuestas de la Comisión basadas en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75, no habrá cumplido su obligación de actuar, habiendo permanecido inactivo con violación del Tratado. También deberá hacerse constar semejante omisión contraria al Tratado cuando las propuestas de la Comisión se hayan presentado con posterioridad a la expiración del período transitorio, puesto que, como ya he demostrado, la obligación de decidir del Consejo subsiste en las materias de que se trata.
3. ¿Se justifica por razones especiales la omisión del Consejo?
Por último, no queda sino examinar la cuestión de si la obligación de actuar del Consejo, que existe por sí misma, puede matizarse en consideración al hecho de que el Consejo, «teniendo en cuenta las peculiaridades del sector de los transportes», debe establecer las normas y las condiciones a que se refieren las letras a) y b), o si existen otras circunstancias pertinentes que puedan excluir la condena del demandado por una omisión contraria al Tratado.
3.1.
El Consejo atribuye la inexistencia de los actos obligatorios a las dificultades objetivas derivadas, en particular, de la divergencia de las concepciones nacionales que existen en materia de política de transportes, de la interdependencia entre los diferentes sectores de transportes específicos, así como de las repercusiones de la política común de transportes en otros objetivos políticos y económicos. En opinión del Consejo, su responsabilidad global exige, en función del elemento constitutivo «teniendo en cuenta las peculiaridades del sector de transportes», que en el ejercicio de su facultad de apreciación tenga en cuenta dichas dificultades.
Ninguna de las partes en el litigio niega que el Consejo debe ejercer su facultad de apreciación teniendo en cuenta las peculiaridades del sector de transportes ni, por lo tanto, que dicho elemento constitutivo implica un margen de apreciación particularmente amplio. Pero en el caso de autos se plantea la cuestión de si el referido margen de apreciación llega hasta poder justificar la inactividad del Consejo posterior a la expiración del período transitorio cuando existen propuestas concretas de la Comisión basadas en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75.
3.1.1.
Ahora bien, la referida interpretación, que pretende ver en el citado elemento constitutivo una especie de cláusula de salvaguardia, choca de entrada con el hecho de que, como acertadamente subraya el demandante, en el sistema del Tratado no se encuentra, al margen de las medidas de salvaguardia explícitamente autorizadas, ninguna cláusula protectora que pueda justificar una inactividad en lo que atañe a las obligaciones que establece el Tratado. Para los supuestos en que el Derecho comunitario origine dificultades en determinados sectores económicos o tenga como efecto eventuales perjuicios en un sector económico, el Tratado prevé medidas de salvaguardia particulares o generales. De este modo, como excepción a las normas básicas, el apartado 3 del artículo 75 autoriza al Consejo en tales supuestos a decidir por unanimidad. Por otra parte, como excepción a las normas del Tratado y durante el período transitorio, el artículo 226 autoriza a los Estados miembros a adoptar medidas de salvaguardia. El artículo 135 del Acta de adhesión de 1972 y el artículo 130 del Acta de adhesión de Grecia autorizan una actuación análoga. Si se hubiese temido que la adhesión de nuevos Estados miembros supondría graves peligros u obstáculos para el establecimiento de la política común de transportes, lo indicado habría sido modificar las correspondientes Actas de adhesión o prever en las mismas disposiciones transitorias. Al no haberse procedido de esta manera, la obligación del Consejo de atenerse a las normas del Tratado existente subsiste a este respecto en toda su plenitud, tal como se consagra en el artículo 2 del Acta relativa a las condiciones de adhesión y a las adaptaciones de los Tratados de 1972 (DO 1972, L 73, p. 154) y (DO 1979, L 252).
3.1.2.
La tesis del Consejo, según la cual las peculiaridades del sector de los transportes pueden justificar la inactividad, también puede ser refutada, como subraya la Comisión, haciendo referencia a las correspondientes disposiciones relativas a la aplicación de la política agrícola común. El apartado 1 del artículo 39 del Tratado enuncia los objetivos de dicha política. Teniendo en cuenta que estos objetivos compiten unos con otros, una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia subraya que, en el ámbito legislativo, el Consejo dispone de una amplia facultad de apreciación en lo que respecta a la obligación de establecer organizaciones comunes de mercados para todos los productos agrícolas.
A semejanza del artículo 75, el artículo 39 prevé que, en la elaboración de la política agrícola común, se deberán tener en cuenta, entre otras cosas, las características especiales de la actividad agrícola, que resultan de la estructura social de la agricultura y de las desigualdades estructurales y naturales entre las distintas regiones agrícolas, así como el hecho de que, en los Estados miembros, la agricultura constituye un sector estrechamente vinculado al conjunto de la economía. Sin embargo, se admite unánimemente que, a pesar de dicha disposición, existía una obligación de establecer organizaciones comunes de mercados durante el período transitorio, es decir, durante un periodo de tiempo muy preciso. La existencia de la referida obligación se reconoce, por ejemplo, en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al sector agrícola y, en particular, a la política común en el sector de la pesca, en asuntos en los que el Tribunal de Justicia hubo de pronunciarse sobre los efectos de una inactividad del Consejo contraria al Tratado (véanse los asuntos 231/78; (
26
) 232/78 ; (
27
) 804/7 9, (
28
) y 269 /80 (
29
)). La referida jurisprudencia muestra de qué modo la abstención del Consejo de actuar de conformidad con las obligaciones que le incumben da lugar a una obligación de cooperación por parte de los Estados miembros. No obstante, esa obligación de cooperación supone que el Consejo habría debido actuar durante el periodo transitorio o dentro del plazo previsto en el artículo 102 del Acta de adhesión, pero que no lo hizo, incumpliendo de este modo dicha obligación.
3.1.3.
A este respecto, tampoco resulta pertinente la referencia del Consejo a ciertas doctrinas del Derecho administrativo francés e italiano, según las cuales la autoridad que debe cumplir una obligación de un contenido determinado no incurre en omisión contraria a Derecho cuando a dicho cumplimiento se oponen circunstancias concretas de carácter técnico o político. Como acertadamente señalan tanto el demandante como la parte coadyuvante que interviene en apoyo de sus pretensiones, el caso de autos no versa sobre un litigio de Derecho administrativo, sino sobre una controversia de Derecho constitucional. El Parlamento, en tanto que Institución, interpone contra el Consejo, que es otra Institución, un recurso destinado a que se declare una omisión contraria al Tratado. Por consiguiente, a lo más que se puede llegar es a hacer una comparación con los ordenamientos jurídicos de aquellos Estados miembros en los que un Tribunal constitucional es competente para conocer de tales litigios, como sucede en la República Federal de Alemania y en Italia. No obstante, el demandado no ha negado el hecho de que ni el Tribunal Constitucional alemán ni el Tribunal Constitucional italiano han admitido que un órgano jurisdiccional pueda invocar válidamente tales dificultades paraj ustificar su inactividad en lo que atañe a una misión claramente definida por la Constitución.
La tesis del demandado, según la cual, a pesar de la obligación de actuar sujeta a plazo, él no está obligado a actuar dentro del plazo establecido si «se abstiene de decidir debido a dificultades surgidas (que) pueda justifican», equivale a una modificación tácita del Tratado por inactividad del Consejo. El Consejo no dispone de semejante facultad. En opinión del Consejo, las dificultades perfectamente conocidas que existen en el ámbito de la política de transportes le eximen del cumplimiento de los plazos. Yo me inclino más bien a pensar que las referidas dificultades, de las que los autores del Tratado eran plenamente conscientes, les incitaron a fijar los plazos a fin de hacer más difícil un aplazamiento sine die de las decisiones necesarias.
3.2.
Como acertadamente subrayan el demandante y la parte coadyuvante que interviene en apoyo de sus pretensiones, si el Tribunal de Justicia admitiese el argumento de las «dificultades insuperables», aplicaría dos pesos y dos medidas a los Estados miembros y a la Comunidad. En una jurisprudencia reiterada, el Tribunal de Justicia viene declarando que, en lo relativo a una obligación de actuar claramente definida por el Derecho comunitario, los Estados miembros no pueden invocar dificultades políticas o económicas para justificar una omisión contraria al Tratado. Lo anterior ha de aplicarse asimismo al Consejo cuando el Derecho comunitario le impone una obligación de actuar claramente definida.
3.2.1.
De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a las omisiones de los Estados miembros contrarias al Tratado se deduce que el problema estructural de la formación de la voluntad invocado por el Consejo tampoco le exime de su deber de cumplir las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado. A este respecto, el Consejo no debe ser considerado como una reunión de Gobiernos cuya misión consista en esperar a que la aplicación de cada decisión sea garantizada por los Estados miembros.
El Consejo, por el contrario, tiene el deber de actuar, es decir, de velar por la armonización de la política económica de los Estados miembros. Dispone al efecto de un poder de decisión (artículo 145). El Consejo, por una parte, es una Institución comunitaria (apartado 1 del artículo 4), y, por otra parte, está compuesto por los representantes de los Estados miembros (primera frase del párrafo primero del artículo 146). Por lo tanto, el Derecho coloca a los miembros del Consejo en una situación de tensión, en la medida en que, por una parte, son miembros de una Institución comunitaria, y, por otra, representantes de los Estados miembros, es decir, de su Estado de origen respectivo. Pero no me parece admisible suprimir de derecho esta relación de tensión, de modo que se ponga el acento en una de las funciones y se pase por alto la otra, definiendo al Consejo tan sólo como una Institución comunitaria o, por el contrario, tan sólo como «la reunión de los Gobiernos de los Estados miembros» lo que ya resulta inexacto si se tienen en cuenta las facultades de participación de la Comisión en el seno del Consejo. En cualquier caso, el Consejo no ha cumplido la obligación que, como Institución comunitaria, le incumbe en la aplicación de las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75.
La argumentación del Consejo parece basarse en la idea de que «los representantes de los Estados miembros» no están en condiciones de desempeñar su función comunitaria debido a los intereses divergentes de sus países de origen.
Contra esta idea cabe aducir que, con arreglo al artículo 5, los Estados miembros (y, por consiguiente, sus órganos, es decir, también los Gobiernos) deben adoptar un comportamiento favorable a la Comunidad. Por lo tanto, los miembros del Consejo también están obligados, en tanto que «representantes de los Estados miembros», a adoptar un comportamiento favorable a la Comunidad. A este respecto, en la sentencia AETR (
30
) el Tribunal de Justicia afirmó que, en cuanto atañe al establecimiento de la política común de transportes, los Estados miembros están obligados a llevar a cabo una acción solidaria en defensa de los intereses de la Comunidad (en el caso de autos, en el ámbito de las relaciones exteriores). A fortiori este principio reviste importancia en las relaciones internas de la Comunidad.
Resulta asimismo contradictorio el que el Consejo, por una parte, tema que el recurso dé lugar a una invasión de la competencia política y, en particular, de la competencia legislativa de que dispone en tanto que Institución comunitaria, y que, por otra parte, se niegue a asumir su responsabilidad por el insuficiente cumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado en el ámbito de la política de transportes y pretenda invocar, para justificarse, las dificultades políticas y económicas de los Estados miembros.
Por lo demás, en el asunto 166/78 (
31
) el Tribunal de Justicia distinguió claramente entre los derechos y obligaciones de los Estados miembros y los derechos y obligaciones del Consejo en tanto que Institución comunitaria. El Tribunal de Justicia confirmó explícitamente el derecho de un Estado miembro a solicitar que se declare la ilegalidad de un Reglamento del Consejo mediante un recurso de anulación con arreglo al párrafo primero del artículo 173, incluso en el supuesto de que el Estado miembro interesado haya aprobado en el seno del Consejo el Reglamento de que se trate. Así como los derechos de los Estados miembros no están condicionados por la posición que el Consejo en su conjunto adopte en tanto que Institución comunitaria, tampoco el Consejo puede invocar las circunstancias internas de los Estados miembros para justificarse o excusarse por el incumplimiento de las obligaciones que le incumben en su condición de Institución comunitaria.
3.2.2.
Por último, el apartado 1 del artículo 75, en cuya virtud el Consejo viene obligado a adoptar las medidas previstas en el mismo, se distingue de un modo fundamental de las disposiciones del Tratado relativas a la política económica común y a la política monetaria. Estas últimas disposiciones se dirigen en primer lugar a los Estados miembros, a quienes se insta al respecto para que coordinen sus políticas económicas. En cambio, el Consejo como Institución comunitaria tan sólo dispone en esta materia de un poder de decisión muy limitado, a diferencia de lo que sucede en el sector de los transportes.
Como acertadamente ha subrayado el demandante, no puede admitirse que del establecimiento de una política económica y monetaria común se extraigan deducciones válidas en lo relativo al establecimiento de una política común de transportes.
3.2.3.
Ahora bien, si se tiene en cuenta que el Consejo en tanto que Institución comunitaria ha incumplido una obligación que le incumbe en virtud del Tratado, a efectos de la apreciación que ha de efectuarse aquí importa poco, en definitiva, si existían o no las mayorías requeridas para decidir, cuestión ésta sobre la que existe desacuerdo entre las partes del litigio. Lo único importante es determinar si el Consejo ha actuado, lo que indiscutiblemente no ha sucedido. Del mismo modo que, en el marco del recurso por incumplimiento con arreglo al artículo 169, los Estados miembros no pueden invocar válidamente las dificultades de formación de la voluntad surgidas en el ámbito interno, el Consejo tampoco puede, en el marco del artículo 175 (que tiene como objeto la mera declaración de una omisión contraria al Tratado), invocar las dificultades de carácter interno en la formación de la voluntad para justificarse o excusarse por su insuficiente cumplimiento de las obligaciones del Tratado.
3.3.
Por último, procede examinar la cuestión planteada por el Gobierno neerlandés, que ha intervenido en apoyo de las pretensiones del Consejo, cuestión relativa a determinar si la aplicación directa en el sector de los transportes de las disposiciones del Tratado relativas a la libre prestación de servicios no habrá eximido al Consejo de la obligación de adoptar la serie de medidas a que se refiere la demanda.
3.3.1. Argumentos de las partes
El Gobierno neerlandés mantiene fundamentalmente que aunque el Consejo no haya adoptado, con arreglo al artículo 61 y a las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75, normas comunes para establecer la libre prestación de servicios en el sector de los transportes, las disposiciones de los artículos 59 y siguientes relativas a la libre prestación de servicios resultan asimismo aplicables a dicho sector al término del período transitorio. En su opinión, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la aplicabilidad de las disposiciones del Tratado se desprende que la obligación de adoptar normas detalladas de ejecución no excluye el efecto directo de las referidas disposiciones cuando durante el período transitorio no se hayan adoptado normas comunes. En apoyo de esta interpretación, el Gobierno neerlandés invoca, como argumento político y jurídico, el hecho de que cualquier interpretación diferente de la referida disposición sería menos favorable para un desarrollo armonioso del mercado común, y que el resultado de invocar las peculiaridades del sector de los transportes no puede llegar a convertir en imposible la libre circulación de las mercancías como consecuencia de la inexistencia de una política común de transportes. Si se admitiese esta interpretación, no se podría imputar al Consejo no haber adoptado las decisiones dentro del plazo.
A juicio de la Comisión, las disposiciones relativas a la libre prestación de servicios no deben considerarse todavía como directamente aplicables al final del período transitorio. A este respecto, la Comisión se basa fundamentalmente en el apartado 1 del artículo 61, que en lo relativo a la regulación de la libre prestación de servicios remite sin límite en el tiempo a las disposiciones del Título relativo a los transportes, así como en el hecho de que, según ella, las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75 atribuyen al Consejo una facultad de apreciación considerable, cuyos únicos límites son los objetivos del Tratado. En su opinión, sin embargo, no se puede excluir que, en caso de que el Consejo persista en abstenerse de cumplir una obligación de actuar, el Tribunal de Justicia colme la laguna producida por la omisión del Consejo, declarando que las disposiciones relativas a la libre prestación de servicios también son aplicables al sector de los transportes.
3.3.2. Valoración jurídica
En mi opinión, puede dejarse de lado en el caso de autos la cuestión de si las disposiciones relativas a la libre prestación de servicios deben ser consideradas directamente aplicables también en el sector de los transportes con posterioridad a la expiración del período transitorio o, en su caso, a la expiración de un plazo adecuado. Si hubiese que pronunciarse sobre ella, la aplicabilidad directa de las disposiciones relativas a la libre prestación de servicios podría en efecto, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, dar lugar como máximo a que los particulares puedan invocar tales disposiciones ante los Tribunales. Ahora bien, en el asunto 102/79 (
32
) el Tribunal de Justicia declaró, con respecto a la aplicabilidad directa de las Directivas, que esa garantía mínima derivada del carácter imperativo de la obligación impuesta a los Estados miembros por efecto de las Directivas, con arreglo al párrafo tercero del artículo 189, no puede servir como justificación para que un Estado miembro se exima de adoptar a su debido tiempo las medidas de aplicación adecuadas con respecto a cada Directiva. No puede ser de otra manera en el supuesto de que el Consejo, en tanto que Institución comunitaria, se haya abstenido de actuar, incumpliendo la obligación que le incumbe en virtud del Tratado. Asimismo, en el caso de autos, la garantía mínima que permite a los agentes económicos invocar en su caso ante los órganos jurisdiccionales nacionales las disposiciones relativas a la libre prestación de servicios no puede eximir al Consejo de las obligaciones que le incumben en virtud de las letras a) y b) del apartado I del artículo 75 del Tratado, obligaciones que, como ya expuse, son lo suficientemente concretas.
4.
El motivo según el cual el Consejo, violando lo dispuesto en el Tratado, se abstuvo de adoptar las disposiciones adecuadas en materia de política común de transportes a las que se hacía referencia en las propuestas de la Comisión suscita por mi parte las siguientes observaciones.
4.1.
Teniendo en cuenta que a la vista de los razonamientos anteriores es preciso partir de la idea de que una omisión del demandado contraria al Tratado tan sólo puede ser declarada con la suficiente seguridad en lo relativo a las obligaciones derivadas de las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75, en mi opinión deben desestimarse por improcedentes los restantes motivos de omisión que no se basan en dicha disposición. Las propuestas de la Comisión mencionadas en los apartados 13 y 14 de la demanda, que tienen por objeto un Reglamento (CEE) del Consejo relativo a un sistema de observación de los mercados de transportes de mercancías entre los Estados miembros por ferrocarril, por carretera y por vía navegable, (
33
) así como un Reglamento del Consejo relativo a la ayuda a los proyectos de interés comunitario en materia de infraestructura de transportes, (
34
) se basan exclusivamente, según las propias indicaciones de la Comisión, en la letra c) del apartado 1 del artículo 75. A este respecto, por consiguiente, no se puede hacer constar con la suficiente seguridad que el demandado, violando lo dispuesto en el Tratado, se haya abstenido de adoptar las oportunas disposiciones en estas materias.
La propuesta mencionada en el apartado 15, cuyo objeto es una Decisión del Consejo relativa al acopio de información sobre las actividades de los transportistas por carretera que participan en el tráfico de mercancías con determinados países terceros, (
35
) no se basa tampoco en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75, sino en el artículo 213 del Tratado CEE. Respondiendo a las preguntas del Tribunal de Justicia, el Consejo declaró explícitamente en la vista que había rechazado dicha propuesta. La Comisión expuso que hasta ese momento había partido de la idea de que la propuesta seguía estando pendiente ante el Consejo, pero que aceptaba ahora la declaración de este último. El demandante declaró que estaba dispuesto a «considerar acreditado» el rechazo de la propuesta por el Consejo. Lo cual plantea la cuestión de determinar si esta declaración puede interpretarse en el sentido de que el recurso ya no se dirige a la omisión del Consejo en lo relativo a dicha propuesta. En mi opinión, sin embargo, la referida cuestión requiere una respuesta negativa, puesto que lo mismo el desistimiento que una declaración según la cual el recurso se ha quedado sin objeto no pueden llevarse a cabo sino mediante una declaración de voluntad claramente expresada. Así pues, es preciso considerar que el recurso se refiere asimismo a la referida propuesta, lo que tiene como consecuencia que a este respecto también deba ser desestimado por improcedente.
4.2.
Las once propuestas restantes en materia de transportes, que tienen por objeto una armonización social, una armonización fiscal, una armonización técnica, una armonización de las intervenciones de los poderes públicos, y que deben establecer una política común en materia de capacidades, se caracterizan por el hecho de que se basan todas asimismo en la letra a) del apartado 1 del artículo 75. Tres propuestas se presentaron durante el período transitorio.
4.2.1.
La propuesta más antigua, presentada en su versión original al Consejo el 7 de septiembre de 1962, figura en el apartado 4 y se basa en las letras a) y c). Se trata de la propuesta de la Directiva relativa al peso y dimensiones de los vehículos de transporte por carretera así como de determinadas condiciones técnicas complementarias (
36
) (modificada por última vez el 21 de junio de 1971). El 29 de noviembre de 1967 se sometió al Consejo la propuesta, mencionada en el apartado 12, de un Reglamento relativo al acceso al mercado del transporte de mercancías por vía fluvial (
37
) (modificado por última vez el 28 de abril de 1969), que se basa en las letras a), b) y c) del apartado 1 del artículo 75. Durante este mismo periodo transitorio previsto por el Tratado, el 17 de julio de 1968 se sometió al Consejo la propuesta, mencionada en el apartado 2, de una Directiva sobre la ordenación de los sistemas nacionales de imposición de los vehículos de transporte por carretera. (
38
) El hecho de que esta propuesta, que se basa en las letras a) y c) del apartado 1 del artículo 75 y en el artículo 99, únicamente hubiera podido adoptarse por unanimidad no puede justificar, como ya he señalado, la omisión del Consejo, el cual, en la decisión de 13 de mayo de 1965, reconoció explícitamente su obligación de adoptar las disposiciones oportunas durante el período transitorio.
4.2.2.
Las ocho propuestas restantes mencionadas en el escrito de demanda no fueron sometidas al Consejo sino después de la expiración del período transitorio. Se trata, por una parte, de propuestas presentadas por primera vez en un sector determinado de la política de transportes y, por otra parte, de propuestas destinadas a modificar o a completar actos ya existentes.
4.2.2.1.
La propuesta mencionada en el apartado 1, relativa a un Reglamento del Consejo destinado a la armonización de determinadas disposiciones en materia social en el sector del transporte de mercancías por vías navegables, (
39
) y que está basada en las letras a) y c) del apartado 1 del artículo 75, fue sometida al Consejo en su versión original el 17 de septiembre de 1975. En la citada Decisión de 1965, el Consejo reconoció su obligación de actuar en esa materia. La propuesta del Reglamento relativo a la adaptación de la capacidad para el transporte de mercancías por carretera por cuenta ajena entre los Estados miembros, (
40
) mencionada en el apartado 7 y que se basa exclusivamente en la letra a) del apartado 1 del artículo 75, está pendiente ante el Consejo desde el 5 de octubre de 1978. La propuesta de Directiva relativa al transporte de mercancías por carretera entre los Estados miembros, (
41
) mencionada en el apartado 8 y basada también en la letra a) del apartado 1 del artículo 75, fue sometida a la decisión del Consejo el 1 de febrero de 1979.
4.2.2.2.
Las cinco propuestas restantes están destinadas a modificar o a completar actos ya existentes. Las propuestas mencionadas en los apartados 5 y 6 tienen por objeto armonizar las intervenciones de los Estados y se basan en las letras a) y c) del apartado 1 del artículo 75, así como en el artículo 94. Se trata de dos propuestas relativas a un Reglamento del Consejo que completa y modifica el Reglamento (CEE) no 1191/69 del Consejo, de 26 de junio de 1969, relativo a la acción de los Estados miembros en materia de obligaciones inherentes al concepto de servicio público en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable, (
42
) que fueron sometidas al Consejo el 18 de noviembre de 1972, así como de la propuesta relativa a un Reglamento del Consejo que modifica el Reglamento (CEE) no 1192/69, relativo a las normas comunes para la normalización de las cuentas de las empresas ferroviarias, (
43
) propuesta sometida al Consejo el 7 de diciembre de 1977. Las propuestas mencionadas en los apartados 9 a 11 se basan exclusivamente en la letra a) del apartado 1 del artículo 75 y se refieren a otras medidas de liberalización en el sector del transporte de mercancías por carretera entre los Estados miembros. Desde el 18 de septiembre de 1980 está pendiente ante el Consejo la propuesta de Directiva para modificar la Primera Directiva del Consejo de 23 de julio de 1962 relativa al establecimiento de determinadas normas comunes para los transportes de mercancías por carretera entre los Estados miembros, así como la Directiva 65/269/CEE. (
44
) Tanto la Propuesta de Directiva para modificar la primera Directiva 65/269, relativa a la uniformización de determinadas normas sobre las autorizaciones para los transportes de mercancías por carretera entre los Estados miembros, (
45
) como la Propuesta de Reglamento para modificar el Reglamento (CEE) no 3164/76 del Consejo, de 16 de diciembre de 1976, relativo al contingente comunitario para los transportes de mercancías por carretera efectuados entre los Estados miembros, (
46
) fueron sometidas a la Decisión del Consejo el 15 de diciembre de 1980.
Teniendo en cuenta que el grupo de propuestas examinadas en último lugar tiene por objeto fundamentalmente la modificación de disposiciones ya existentes, no se puede reprochar al demandado el haber permanecido inactivo, puesto que ya ha adoptado varios actos, como se deduce de las denominaciones de las propuestas. Tan sólo se plantea la cuestión de determinar si seguía teniendo obligación de actuar una vez adoptados dichos actos. Esta cuestión requiere una respuesta afirmativa. Como ya he señalado, la obligación de establecer normas comunes, contenida en la letra a) del apartado 1 del artículo 75, subsiste incluso después de la expiración del plazo previsto en el apartado 2 del artículo 75. De lo anterior se deduce que las normas ya adoptadas por el Consejo deben adaptarse, en su caso, a las exigencias de la política común de transportes. Por consiguiente, el demandado tenía la obligación de pronunciarse, dentro de un plazo adecuado, sobre las propuestas de la Comisión destinadas a modificar o a completar la normativa existente. El Consejo habría podido aceptar, rechazar o modificar tales propuestas, decidiendo por unanimidad de conformidad con el artículo 149 del Tratado. Pero en ningún caso puede eludir la obligación de actuar que le incumbe en virtud del Tratado absteniéndose de ejercer su poder de apreciación o absteniéndose por completo de decidir sobre las propuestas que le haya sometido la Comisión.
En este contexto, a lo sumo puede plantearse la cuestión de si la declaración de una omisión del Consejo contraria al Tratado resulta obstaculizada por la presentación tardía de las propuestas de modificación, que datan del año 1980. No obstante, comparto el punto de vista del demandante y de la parte coadyuvante que interviene en apoyo de sus pretensiones, según el cual también a este respecto es preciso declarar una omisión del Consejo contraria al Tratado.
A este respecto, conviene observar que las referidas propuestas no abordan una nueva materia, sino que sencillamente se trata de adaptar o de desarrollar el Derecho existente desde hace varios años. El demandado no ha negado tampoco haber tenido conocimiento de las dificultades surgidas en la aplicación de dicho Derecho. No existen indicios que muevan a pensar que la Comisión haya tardado de un modo exagerado en presentar propuestas de modificación. Si el demandado hubiese pensado de modo distinto, siempre habría tenido la posibilidad de pedir en tiempo útil a la Comisión, con arreglo al artículo 152 del Tratado, «que proceda a efectuar todos los estudios que él considere oportunos para la consecución de los objetivos comunes y que le someta las propuestas pertinentes».
Por consiguiente, el período transcurrido desde la fecha de las referidas propuestas también debe considerarse como un plazo suficiente y adecuado, en cuyo transcurso el demandado habría debido pronunciarse sobre las propuestas de modificación que, basándose en la letra a) del apartado 1 del artículo 75, la Comisión presentó en aras de la liberalización del transporte de mercancías por carretera.
IV.
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así se hubiere solicitado. En virtud del apartado 3 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal podrá imponer el pago de las costas parcialmente o en su totalidad, cuando sean desestimadas respectivamente una o varias de las pretensiones de las partes, como sucede en el caso de autos. Por consiguiente, cada parte cargará con las costas causadas a su instancia en este proceso.
V.
He examinado asimismo la cuestión de si era oportuno o útil continuar la fase oral del procedimiento a fin de profundizar en ciertas cuestiones o para pedir la realización de un dictamen pericial, como ha solicitado el demandado. Tengo el convencimiento, sin embargo, de que el desarrollo de las fases escrita y oral constituye base suficiente para decidir.
C.
Para concluir, propongo al Tribunal de Justicia que:
I)
Declare la admisibilidad del recurso.
II)
Declare:
1)
Que el demandado ha violado el Tratado al haberse abstenido de establecer una política común en materia de transportes, en la medida en que se abstuvo de adoptar las disposiciones necesarias con arreglo a las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75:
a)
Relativas a la armonización de determinadas disposiciones en materia social en el sector del transporte por vías navegables.
b)
Relativas a la ordenación de los sistemas nacionales de imposición sobre los vehículos de transporte por carretera.
c)
Relativas al peso y dimensiones de los vehículos de transporte por carretera así como a determinadas condiciones técnicas complementarias.
d)
Relativas al transporte de mercancías por carretera entre los Estados miembros.
e)
Relativas al acceso al mercado del transporte de mercancías por vías navegables.
2)
Que, violando lo dispuesto en el Tratado, el demandado se abstuvo de pronunciarse sobre las siguientes propuestas de la Comisión, basadas en la letra a) del apartado 1 del artículo 75 y destinadas a modificar o a completar determinados actos:
a)
Propuestas para completar y modificar el Reglamento (CEE) no 1191/69, relativo a la acción de los Estados miembros en materia de obligaciones inherentes a la noción de servicio público en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable.
b)
Propuestas relativas a un Reglamento para modificar el Reglamento (CEE) no 1192/69, relativo a las normas comunes para la normalización de la contabilidad de las empresas ferroviarias.
c)
Propuesta de Directiva para modificar la Primera Directiva del Consejo, de 23 de julio de 1962, relativa al establecimiento de determinadas normas comunes para los transportes de mercancías por carretera entre los Estados miembros, así como la Directiva 65/269/CEE del Consejo.
d)
Propuesta de una Directiva del Consejo para modificar la Directiva 65/269/CEE, relativa a la uniformización de determinadas normas sobre las autorizaciones para los transportes de mercancías por carretera entre los Estados miembros.
e)
Propuesta de un Reglamento (CEE) del Consejo para modificar el Reglamento (CEE) no 3165/76 del Consejo, de 16 de diciembre de 1976, relativo al contingente comunitario para los transportes de mercancías por carretera efectuados entre Estados miembros.
III)
Desestime el recurso en todo lo demás.
IV)
Imponga a las partes el pago de sus costas respectivas.
(
*1
)	Lengua original: alemán.
(
1
)	Sentencia de 29 de octubre de 1980, Roquette/Consejo (138/79_↔ Rec. p. 3333).
(
2
)	Sentencia de 29 de octubre de 1980, Maizena/Consejo (139/79_↔ Rec. p. 3393).
(
3
)	Sentencia de 18 de noviembre de 1970, Chevalley/Comisión( 15/70_↔ Rec. p. 975).
(
4
)	Sentencia de 4 de abril de 1974, Comisión/Francia (167/73_↔ Rec. pp. 359 y ss., especialmente p. 369).
(
5
)	Sentencia de 1 de marzo de 1966, Lütticke/Comisión (48/65_↔ Rec. p. 27).
(
6
)	Sentencia de 8 de marzo de 1972, Nordgetreide/Comisión (42/71, Rec. p. 105).
(
7
)	Sentencia de 18 de octubre de 1979, Gema/Comisión (125/78_↔ Rec. p. 3173).
(
8
)	Sentencia de 13 de julio de 1971, Deutscher Komponistenverband/Comisión (8/71, Rec. p. 705).
(
9
)	Véase la sentencia citada en la nota 5 supra.
(
10
)	Véase la sentencia citada en la nota 7 supra.
(
11
)	Véase la sentencia citada en la nota 8 supra.
(
12
)	Véase la sentencia citada en la nota 6 supra.
(
13
)	Sentencia de 21 de febrero de 1973, Europemballage Corporation y Continental Can Company/Comisión (6/72_↔ Rec. p. 215).
(
14
)	Sentencia de 10 de diciembre de 1974, Charmasson (48/74_↔ Rec. p. 1383).
(
15
)	Sentencia de 28 de noviembre de 1978, Schumalla (97/78_↔ Rec. p. 2311).
(
16
)	Sentencia de 11 de noviembre de 1981, Casati (203/80_↔ Rec. p. 2595).
(
17
)	Sentencia de 30 de noviembre de 1982, Trinon (12/82_↔ Rec. p. 4089).
(
18
)	Véase la sentencia citada en la nota 15 supra.
(
19
)	Véase la sentencia citada en la nota 4 supra.
(
20
)	Sentencia de 8 de abril de 1976, Defrenne (43/75_↔ Rec. p. 455).
(
21
)	Sentencia de 15 de septiembre de 1982, Kind/CEE (106/81_↔ Rec. p. 2885).
(
22
)	Véase la sentencia citada en la nota 4 supra.
(
23
)	Véase la sentencia citada en la nota 17 supra.
(
24
)	Véase la sentencia citada en la nota 4 supra.
(
25
)	Véase la sentencia citada en la nota 15 supra.
(
26
)	Sentencia de 29 de marzo de 1979, Comisión/Reino Unido (231/78_↔ Rec. p. 1447).
(
27
)	Sentencia de 25 de septiembre de 1979, Comisión/Francia (232/78_↔ Rec. p. 2729).
(
28
)	Sentencia de 5 de mayo de 1981, Comisión/Reino Unido (804/79_↔ Rec. p. 1045).
(
29
)	Sentencia de 16 de diciembre de 1981, Tymen (269/80_↔ Rec. p. 3079).
(
30
)	Sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo (22/70_↔ Rec. p. 263).
(
31
)	Sentencia de 12 de julio de 1979, Italia/Consejo (166/78_↔ Rec. p. 2575).
(
32
)	Sentencia de 6 de mayo de 1980, Comisión/Bélgica (102/79_↔ Rec. p. 1473).
(
33
)	DO 1975, C 1, p. 44.
(
34
)	DO 1976, C 207, p. 9.
(
35
)	DO 1982, C 36, p. 8.
(
36
)	Documento COM (62), p. 244, última propuesta de modificación de 21 de junio de 1971; DO C 90, p. 25.
(
37
)	DO 1968, C 95, p. 1.
(
38
)	Ibidem, p. 41.
(
39
)	DO 1975, C 259, p. 2, modificado por última vez el 17 de julio de 1979, DO C 206, p. 3.
(
40
)	DO 1978, C 247, p. 6.
(
41
)	DO 1979, C 41, p. 10, modificado por última vez el 26 de mayo de 1983, DO C 155, p. 4.
(
42
)	Documento COM (72) 1516 de 7.12.1972 y DO 1981, C 268, p. 11.
(
43
)	DO 1977, C 307, p. 5.
(
44
)	DO 1980, C 253, p. 6
(
45
)	DO 1980, C 350, p. 19.
(
46
)	Ibide m, p. 18.