62019TO0526(01)
ОПРЕДЕЛЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (осми състав)
20 май 2020 година (
*1
)
„Жалба за отмяна — Енергетика — Вътрешен пазар на природен газ — Директива (ЕС) 2019/692 — Прилагане на Директива 2009/73/ЕО за преносни газопроводи до и от трети държави — Липса на пряко засягане — Недопустимост — Представяне на незаконно получени документи“
По дело T‑526/19
Nord Stream 2 AG, установено в Цуг (Швейцария), за което се явяват L. Van den Hende, J. Penz-Evren, avocats, и M. Schonberg, solicitor-advocate,
жалбоподател,
срещу
Европейски парламент, за който се явяват L. Visaggio, J. Etienne и I. McDowell, в качеството на представители,
и
Съвет на Европейския съюз, за който се явяват A. Lo Monaco, S. Boelaert и K. Pavlaki, в качеството на представители,
ответници,
с предмет искане на основание член 263 ДФЕС за отмяна на Директива (ЕС) 2019/692 на Европейския парламент и на Съвета от 17 април 2019 година за изменение на Директива 2009/73/ЕО относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ (ОВ L 117, 2019 г., стр. 1),
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав),
състоящ се от: J. Svenningsen (докладчик), председател, R. Barents и C. Mac Eochaidh, съдии,
секретар: E. Coulon,
постанови настоящото
Определение
Обстоятелствата по спора
1
Директива 2003/55/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и отменяне на Директива 98/30/ЕО (ОВ L 176, 2003 г., стр. 57; Специално издание на български език, 2007 г., глава 12, том 2, стр. 80) е отменена и заменена с Директива 2009/73/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година (ОВ L 211, 2009 г., стр. 94).
2
Директива 2009/73 има за цел да установи общи правила за преноса, разпределението, доставката и съхранението на природен газ, за да се позволява достъп до пазара и да се насърчава лоялна и недискриминационна конкуренция. В това отношение тази директива предвижда по-специално задължение за отделяне на газопреносните системи и операторите на газопреносни системи, както и въвеждане на система за недискриминационен достъп на трети държави до газопреносните и газоразпределителните системи въз основа на публикувани тарифи.
3
Съгласно член 36 от Директива 2009/73 голяма нова газова инфраструктура, а именно междусистемни газопроводи, съоръжения за втечнен природен газ и съоръжения за съхранение, при искане и при определени условия може да бъде освободена за определен период от време от някои от задълженията, предвидени в тази директива. За да се ползва това освобождаване, трябва по-конкретно да се докаже, че инвестицията ще засили конкуренцията при доставката на газ и ще увеличи сигурността на доставките, както и че нивото на риска, свързан с инвестицията, е такова, че инвестицията не би била направена, ако не се предостави дерогация.
4
Жалбоподателят, Nord Stream 2 AG, е дружество по швейцарското право, чийто единствен акционер е руското публично акционерно дружество Газпром. То отговаря за проектирането, изграждането и експлоатацията на газопровода „Северен поток 2“, 50 % от чието финансиране в размер на 9,5 милиарда евро е осигурено от дружествата ENGIE SA (Франция), OMV AG (Австрия), Royal Dutch Shell plc (Нидерландия и Обединеното кралство), Uniper SE (Германия) и Wintershall Dea GmbH (Германия). Подобно на газопровода „Северен поток“ (понастоящем известен като „Северен поток 1“), който представлява система от два преносни газопровода, чието изграждане е завършено през 2012 г., като се предвижда експлоатация в продължение на 50 години, газопроводът „Северен поток 2“, който също представлява система от два преносни газопровода, ще осигурява преноса на газ между Виборг (Русия) и Лубмин (Германия), близо до Грайфсвалд (Германия), с което общият капацитет за пренос на двата газопровода „Северен поток 1“ и „Северен поток 2“ ще достигне 55 милиарда кубически метра на година. С пристигането му на германска територия пренасяният през „Северен поток 1“ газ се прехвърля в наземните газопроводи NEL и OPAL, за които се прилагат, под контрола на германския регулаторен орган, задълженията, предвидени в Директива 2009/73, докато пренасяният през „Северен поток 2“ газ се транспортира през наземния газопровод ENEL и през новопостроения наземен газопровод EUGAL, и двата също регламентирани в Германия съгласно Директива 2009/73.
5
През януари 2017 г. започват работите по покриването с бетон на тръбите за газопровода „Северен поток 2“, чиято окончателна доставка е трябвало да се извърши през септември 2018 г.
6
На 17 април 2019 г., въз основа на предложение COM(2017) 660 окончателен на Европейската комисия от 8 ноември 2017 г., Европейският парламент и Съветът на Европейския съюз приемат Директива (ЕС) 2019/692 за изменение на Директива 2009/73 относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ (ОВ L 117, 2019 г., стр. 1, наричана по-нататък„обжалваната директива“), която влиза в сила на двадесетия ден след публикуването ѝ, тоест на 23 май 2019 г. На тази дата съгласно предоставените от жалбоподателя сведения 95 % от работите по покриването с бетон на тръбите на газопровода „Северен поток 2“ са завършени, докато съответно 610 км и 432 км от двете газопреносни тръби на газопровода са били положени на дъното в териториалните води и/или в изключителната икономическа зона (ИИЗ) на Германия, Финландия, Русия и Швеция. Към момента на подаване на настоящата жалба обаче жалбоподателят е трябвало все още да получи разрешение от датските органи относно трасето за двете газопроводни тръби на газопровода „Северен поток 2“. Това разрешение обаче e било издадено на 30 октомври 2019 г.
7
Съгласно съображение 3 от обжалваната директива целта ѝ е да се преодолеят препятствията пред завършването на вътрешния пазар на природен газ, дължащи се на факта, че до този момент пазарните правила на Европейския съюз не се прилагат за преносни газопроводи до и от трети държави.
8
В това отношение член 2, точка 17 от Директива 2009/73, изменена с обжалваната директива, предвижда, че понятието „междусистемен газопровод“ обхваща не само „[всеки] преносен газопровод, който пресича или следва границата между държави членки за целите на свързването на националните газопреносни системи на тези държави членки“, но вече и „[всеки] преносен газопровод между държава членка и трета държава до територията на държавата членка или до нейните териториални води“.
9
Съгласно член 49а, параграф 1 от Директива 2009/73 обаче, добавен с обжалваната директива, „[п]о отношение на преносни газопроводи между държава членка и трета държава, завършени преди 23 май 2019 г., държавата членка, в която е разположена първата точка на свързване на преносния газопровод с мрежата на [тази] държава членка, може да вземе решение за дерогация от [някои разпоредби на Директива 2009/73] за участъците от преносния газопровод, разположени на нейна територия и в нейните териториални води, по обективни причини, като например осигуряване на възможност за възстановяване на направени инвестиции или от съображения, свързани със сигурността на доставките, при условие че дерогацията няма да е във вреда на конкуренцията или на ефективното функциониране на вътрешния пазар на природен газ, или на сигурността на доставките в Съюза“. Член 49а, параграф 1 предвижда още, от една страна, че срокът на подобни дерогации е „ограничен до 20 години и основан на обективна обосновка, като дерогацията може да бъде подновена, ако това е обосновано, и може да бъде обвързана с условия, които спомагат за изпълнението на горепосочените условия“, и от друга страна, че „[д]ерогацията не се прилага за преносни газопроводи между държава членка и трета държава, от която се изисква да транспонира [изменената Директива 2009/73] съгласно споразумение, сключено със Съюза“.
10
Освен това обжалваната директива изменя член 36 от Директива 2009/73, като предвижда в параграф 1, буква д) от този член, че освобождаването, предоставено по тази разпоредба за нова съществуваща инфраструктура, не трябва по-специално да засяга „сигурността на доставките на природен газ в Съюза“.
11
Що се отнася до транспонирането на измененията, направени с обжалваната директива в Директива 2009/73, член 2 от обжалваната директива предвижда, че с изключение на държавите членки, които нямат географски граници и преносни газопроводи с трети държави, както и Кипър и Малта поради географското си положение, „[д]ържавите членки въвеждат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с [тази] директива, до 24 февруари 2020 г., без да се засягат дерогациите съгласно член 49а от Директива 2009/73“.
Производство и искания на страните
12
С настоящата жалба, подадена в секретариата на Общия съд на 26 юли 2019 г., жалбоподателят моли Общия съд:
–
да отмени изцяло обжалваната директива,
–
да осъди Парламента и Съвета да заплатят съдебните разноски.
13
С отделна молба, заведена също в секретариата на Общия съд на 26 юли 2019 г., жалбоподателят иска настоящото дело да бъде разгледано с предимство в съответствие с член 67, параграф 2 от Процедурния правилник на Общия съд, която молба е временно отхвърлена с решение от 5 август 2019 г. на Общия съд (първи състав).
14
С писмо от 4 септември 2019 г. на основание член 66 от Процедурния правилник жалбоподателят подава искане до Общия съд някои данни, съдържащи се в жалбата, да бъдат разглеждани като поверителни по отношение на обществеността.
15
С молби, подадени в секретариата на Общия съд от Република Полша на 2 октомври 2019 г., от Комисията на 15 октомври 2019 г., от Република Литва и от Република Естония на 30 октомври 2019 г. и от Република Латвия на 6 ноември 2019 г., същите правят искане за встъпване в подкрепа на Парламента и на Съвета, съгласно член 143 от Процедурния правилник.
16
С отделен акт, подаден в секретариата на Общия съд на 10 октомври 2019 г., Парламентът повдига възражение за недопустимост на основание член 130, параграф 1 от Процедурния правилник, в което моли Общия съд:
–
като главно искане,
–
да отхвърли жалбата като недопустима,
–
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски,
–
при условията на евентуалност, в случай че Общият съд отхвърли възражението за недопустимост или реши да се произнесе по възражението за недопустимост с решението по същество, да определи на Парламента и на Съвета нов срок за представяне на съответните писмени защити.
17
С отделен акт, подаден в секретариата на Общия съд на 11 октомври 2019 г. на основание член 130, параграф 2 от Процедурния правилник (наричан по-нататък „искане за решаване на процесуален въпрос“), Съветът иска от Общия съд:
–
да разпореди някои документи (наричани по-нататък „спорните документи“) да не бъдат включени в съдебната преписка или, що се отнася до представените от жалбоподателя документи, същите да бъдат извадени от преписката, в случая [поверително] (
1
) (наричан по-нататък „първият спорен документ“), [поверително] (наричан по-нататък „вторият спорен документ“) и [поверително] (наричан по-нататък „третият спорен документ“),
–
да не взема предвид всички пасажи от жалбата и от приложенията към нея, препращащи към тези документи на Съвета, които са с ниво на класификация за сигурност „Restreint UE/EU limited“, описват съдържанието им или на които се прави позоваване.
18
В искането за решаване на процесуален въпрос Съветът посочва, че са постъпили няколко заявления за достъп до документи, с които разполага, подадени на основание на Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76). Тези заявления се отнасят до документи относно преговорите за споразумение между Съюза и трета държава, в случая [поверително], и до законодателната процедура по приемане на обжалваната директива. В това отношение той уточнява, че към момента на подаване на искането за решаване на процесуален въпрос не е предоставил достъп до нито един от тези документи и че към момента на подаване на настоящата жалба никакво възражение във връзка с отказа по тези заявления да се предостави достъп до документи не е било направено пред Общия съд съгласно член 263 ДФЕС. Освен това той прилага към искането за решаване на процесуален въпрос документите, изготвени към 11 октомври 2019 г. във връзка с тези заявления.
19
С отделен акт, подаден в секретариата на Общия съд на 14 октомври 2019 г., Съветът повдига възражение за недопустимост на основание член 130, параграф 1 от Процедурния правилник, в което моли Общия съд:
–
да отхвърли жалбата като недопустима,
–
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
20
На 4 ноември 2019 г. жалбоподателят представя становището си по искането за решаване на процесуален въпрос, в което моли Общия съд да отхвърли направеното от Съвета искане за изваждане на документи от преписката, да остави в нея всички препратки, съдържащи се в представените на Общия съд документи, и да допусне по делото документ, в случая първия спорен документ, като включен в преписката по делото.
21
На 29 ноември 2019 г. жалбоподателят представя становището си по възраженията за недопустимост, повдигнати от Парламента и от Съвета, в което по същество моли Общия съд:
–
като главно искане,
–
да се произнесе по възраженията за недопустимост с решението по същество,
–
да определи нов срок за представяне на писмени защити, по-кратък от предвидения в член 81 от Процедурния правилник, за да се избегне допълнително забавяне при разглеждането на делото,
–
да не се произнася по съдебните разноски,
–
при условията на евентуалност,
–
да отхвърли възраженията за недопустимост като неоснователни,
–
да осъди Парламента и Съвета да заплатят съдебните разноски.
22
С отделна молба, също подадена в секретариата на Общия съд на 29 ноември 2019 г., на основание член 88 от Процедурния правилник жалбоподателят отправя искане до Общия съд за извършване на процесуално-организационно действие или евентуално за предприемане на действие по събиране на доказателства с цел да се разпореди на „ответниците“ да представят някои документи, държани от Съвета (наричано по-нататък „искането за извършване на процесуално-организационно действие“). Във връзка с това искане жалбоподателят разкрива — което до този момент не е било известно на Съвета — че заявленията, които са били подадени до Съвета на 10 и 13 май 2019 г. съгласно Регламент № 1049/2001 и които са посочени от Съвета в искането за решаване на процесуален въпрос, са действия, извършени от един от неговите служители, гражданин на Съюза (наричани по-нататък „заявленията от служителя на жалбоподателя“). С тези заявления служителят е поискал достъп до всички държани от Съвета документи, в които се съдържат становищата на държавите членки относно предложението на Комисията, довело до приемането на обжалваната директива, както и до няколко други конкретно посочени работни документи. В първия си отговор от 5 юни 2019 г. Съветът отказва да предостави достъп до тези документи. След като на 23 юни 2019 г. служителят на жалбоподателя отправя потвърждение на заявлението, с което иска Съветът да преразгледа позицията си, с решение от 8 ноември 2019 г., от една страна, Съветът предоставя пълен достъп до 23 от поисканите документи, както и частичен достъп до други 25 от поисканите документи и от друга страна, отказва достъп до два от поисканите документи.
23
На 6 декември 2019 г. на основание член 66 от Процедурния правилник жалбоподателят подава искане някои от данните във възраженията за недопустимост на Парламента и на Съвета да бъдат разглеждани като поверителни по отношение на обществеността.
24
На 19 декември 2019 г. жалбоподателят представя становище относно хода на производството след продължаването от Общия съд по искане на Съвета на предоставения на Парламента и на Съвета срок за представяне на писмените им становища по искането за извършване на процесуално-организационно действие. Общият съд решава да приложи към преписката този документ, който не е предвиден в Процедурния правилник.
25
На 17 януари 2020 г. Парламентът и Съветът представят становища по искането за извършване на процесуално-организационно действие.
26
На 27 януари 2020 г. жалбоподателят представя допълнително становище, което не е предвидено в Процедурния правилник и което Общият съд решава да приложи към преписката.
27
На 5 февруари 2020 г. в рамките на процесуално-организационно действие Общият съд кани главните страни да представят становищата си относно начина, по който, що се отнася до искането за решаване на процесуален въпрос, трябва да се вземе предвид решение от 31 януари 2020 г., Словения/Хърватия (C‑457/18, EU:C:2020:65). Главните страни изпълняват тази мярка в определения срок.
28
С решение от 4 април 2020 г. председателят на Общия съд решава с оглед на особените обстоятелства по настоящото дело то да се разгледа с предимство в съответствие с член 67, параграф 2 от Процедурния правилник.
29
На 6 април 2020 г. Съветът отправя искане за представяне на нови доказателства, състоящи се от решение на Европейския омбудсман от 27 март 2020 г., с което последният, произнасяйки се по жалба от 27 август 2019 г. относно отказа на Съвета да предостави достъп до документи, отнасящи се до газопровода „Северен поток 2“, оставя без разглеждане жалбата, като приема, че този отказ не представлява лошо администриране, тъй като е обоснован от защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения на Съюза по смисъла на член 4, параграф 1, буква а) от Регламент № 1049/2001. Жалбоподателят и Парламентът са поканени да представят становищата си по искането за представяне на нови доказателства в двуседмичен срок, което те изпълняват, и с оглед на тези становища Общият съд решава да допусне искането за представяне на нови доказателства и да го приложи към преписката.
От правна страна
По процесуалния въпрос, повдигнат от Съвета
30
По силата на член 130, параграфи 2 и 7 от Процедурния правилник, когато една от страните поиска с отделна молба от Общия съд да се произнесе по искане в хода на производството, Общият съд се произнася по молбата в най-кратък срок, при необходимост, след като е започнал устната фаза на производството.
31
В случая Общият съд счита, че делото е достатъчно изяснено от доказателствата по преписката, по-специално от становищата на другите главни страни по искането за решаване на процесуален въпрос и от отговорите на страните на поставения от Общия съд на 5 февруари 2020 г. въпрос, поради което решава да се произнесе с настоящото определение по искането за решаване на процесуален въпрос, без да е необходимо да започва устната фаза на производството.
32
В искането за решаване на процесуален въпрос Съветът, подкрепян по същество от Парламента в отговора му на въпроса на Общия съд от 5 февруари 2020 г., изтъква, че спорните документи са и винаги са били, включително към момента на подаване на искането, документи с ниво на класификация за сигурност „Restreint UE/EU Restricted“ по смисъла на член 2, параграф 2, буква г) от Решение 2013/488/ЕС на Съвета от 23 септември 2013 година относно правилата за сигурност за защита на класифицирана информация на ЕС (ОВ L 274, 2013 г., стр. 1), а именно „информация и материали, неразрешеното разкриване на които би се отразило неблагоприятно на интересите на [Съюза] или на една или повече от държавите членки“.
33
Освен това, що се отнася по-специално до втория и третия спорен документ, но също така и до първия спорен документ, Съветът посочва, че ако на жалбоподателя бъде разрешено да ги представи в подкрепа на жалбата си, това би означавало да се заобиколят процедурите, предвидени в Регламент № 1049/2001, като се има предвид, че що се отнася до тези документи, в отговор на заявленията на служителя на жалбоподателя Съветът е отказал частично или изцяло достъп до тези документи и че впоследствие тези решения не са били оспорени пред Общия съд на основание член 263 ДФЕС. Обстоятелството, че без разрешение от Съвета документи, чието съдържание е изтекло и било публикувано в интернет сайта на печатен орган или с други средства, и че след това определени лица, макар да са знаели, че документите са обозначени с ниво на класификация за сигурност „Restreint UE/EU Restricted“, са написали статии и становища, разкриващи съдържанието на посочените документи, също не давало право на жалбоподателя да ги използва или да се позовава на тях в настоящото производство.
34
По-специално Съветът изтъква, че причинената на институциите на Съюза вреда вследствие на неразрешеното представяне и използване на спорните документи значително надхвърля вредата, причинена от авторите, които цитират или използват тези документи в научни публикации или статии от пресата. Всъщност подобно използване в съдебния контекст на настоящото дело не само би обезсмислило защитата, която нивото на класификация за сигурност „Restreint UE/EU Restricted“ предоставя, но освен това би могло да насърчи жалбоподателя да използва тези документи в други съдебни производства или пред други съдилища или органи, по-специално в контекста на арбитражното производство, започнато на 26 септември 2019 г. от жалбоподателя срещу Европейския съюз съгласно разпоредбите на Договора за Енергийната харта, предмет на Решение 98/181/ЕО, ЕОВС, Евратом на Съвета и на Комисията от 23 септември 1997 година за сключването от Европейските общности на Договора за Енергийната харта и на Протокола за Енергийната харта относно енергийната ефективност и свързаните екологични аспекти (ОВ L 69, 1998 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 12, том 1, стр. 253).
35
В становището си по искането за решаване на процесуален въпрос жалбоподателят изтъква, че искането на Съвета от 11 октомври 2019 г. трябва да се отхвърли изцяло.
36
В това отношение жалбоподателят поддържа, че спорните документи безспорно са от значение за доказване на активната му процесуална легитимация да иска отмяна на обжалваната директива, по-специално обстоятелството, че тази директива го засяга „конкретно“, както и за обосноваване на основанията по същество, по-специално нарушение на принципите на равно третиране и на правна сигурност, както и злоупотреба с власт на съзаконодателя. Освен това, що се отнася до обстоятелството, че тези документи са с ниво на класификация за сигурност „Restreint UE/EU Restricted“, той счита, че тази класификация е вътрешна за Съвета и не налага никакво задължение на трети лица, каквото лице е жалбоподателят, и че във всички случаи тази защита се погасява de facto, когато, както в конкретния случай, тъй като Съветът не е взел мерки за предотвратяване на разпространението на документи, обозначени с такова ниво на класификация за сигурност, или за да следи за спазването на правилата извън него, тези документи са станали обществено достъпни — в случая в интернет — и са обстойно цитирани в няколко публикувани статии.
37
Освен това трябвало да се отхвърли доводът на Съвета, че Общият съд следва да откаже на една от страните да представи документ, ако достъпът до този документ е предмет на административно производство или на висящо съдебно производство. Всъщност Регламент № 1049/2001 не бил пряко приложим към правомощията за упражняване на контрол от страна на съдилищата на Съюза. Освен това поради сроковете за получаване на решение на Съвета на основание на Регламент № 1049/2001 и за постановяване на последващо решение на Общия съд на основание член 263 ДФЕС относно законосъобразността на такова решение на Съвета, с което се отказва достъп до документ, потвърждаването на позицията на Съвета би направило практически невъзможно представянето пред съдилищата на Съюза на документ, който институция на Съюза отказва да оповести преди приключването на съдебното производство по главното дело, в рамките на което този документ е релевантен и полезен като доказателство. При условията на евентуалност жалбоподателят твърди, че мотивите за отказ, които изтъква Съветът по отношение на заявленията на служителя на жалбоподателя и които излага повторно по настоящото дело, не са достатъчно подробни и че във всички случаи твърдените вредни последици от оповестяването на съдържанието на първия спорен документ вече били предизвикани от публични изявления на Комисията.
Предварителни съображения
38
В самото начало, първо, следва да се констатира, че в конкретния случай е безспорно, че жалбоподателят не е отправил предварително искане до Съвета и/или до Комисията да му бъде разрешено да представи пред Общия съд спорните документи, чиито автори и/или адресати са тези институции; второ, Общият съд следва да се произнесе по искането за решаване на процесуален въпрос, без да се засяга искането на жалбоподателя от 29 ноември 2019 г. за извършване на процесуално-организационно действие, което ще бъде разгледано впоследствие; трето, следва да се отбележи, че към момента на подаване на искането за решаване на процесуален въпрос и на този етап от разглеждането на процесуалния въпрос, повдигнат в това искане, Общият съд не е разпоредил посочените спорни документи да бъдат представени по делото в главното производство, и четвърто, следва да се констатира, че нито Съветът, нито Парламентът или Комисията са оповестили частично или изцяло тези документи, по своя инициатива или в отговор на заявление за публичен достъп до документи на институциите, подадено на основание на Регламент № 1049/2001.
39
По-нататък се налага констатацията, че макар разпоредбите на Регламент № 1049/2001 да не са приложими в настоящото производство, жалбоподателят обаче е представил спорните в случая документи без разрешение от техните автори и/или адресати. Така тези разпоредби имат определена указателна стойност с оглед претеглянето на интересите, което е необходимо за произнасянето по искането за решаване на процесуален въпрос във връзка с изваждането на посочените документи от преписката (вж. в този смисъл определение от 14 май 2019 г., Унгария/Парламент, C‑650/18, непубликувано, EU:C:2019:438, т. 9, 12 и 13 и решение от 31 януари 2020 г., Словения/Хърватия, C‑457/18, EU:C:2020:65, т. 67).
40
В това отношение най-напред член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 предвижда, че „[и]нституциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на […] съдебните процедури и правни становища, […] освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ“. Допускането на възможността за представяне на вътрешни документи, представляващи правно становище, в рамките на спор пред Общия съд, без посоченото представяне да е било разрешено от съответната институция или да е по разпореждане на тази юрисдикция, противоречи на обществения интерес, който трябва да бъде взет предвид съгласно тази разпоредба, която предвижда, че институциите могат да се ползват от предоставените при пълна независимост становища на тяхната правна служба (вж. определение от 14 май 2019 г., Унгария/Парламент, C‑650/18, непубликувано, EU:C:2019:438, т. 8 и цитираната съдебна практика и решение от 31 януари 2020 г., Словения/Хърватия, C‑457/18, EU:C:2020:65, т. 66).
41
Тези съображения важат mutatis mutandis за интересите, защитени с член 4, параграф 1, буква а) от Регламент № 1049/2001. Тази разпоредба предвижда твърде общи критерии, с оглед на които е задължително да се отказва публичен достъп — както е видно от формулировката на тази разпоредба — когато оповестяването на съответния документ „засяга“ защитата на „обществения интерес“, по-специално по отношение на „обществената сигурност“ или „международните отношения“, а не само — както е било предложено в хода на законодателната процедура по приемането на регламента — когато действително е констатирано „значително“ засягане на тази защита (решения от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, т. 36—38 и от 7 февруари 2018 г., Access Info Europe/Комисия, T‑851/16, EU:T:2018:69, т. 39).
42
В този смисъл допускането на възможността за представяне на вътрешни документи, попадащи в приложното поле на тази разпоредба, в рамките на спор пред Общия съд, без посоченото представяне да е било разрешено от съответната институция или да е по разпореждане на тази юрисдикция, противоречи на обществения интерес от защитата на „обществения интерес“, по-специално по отношение на „обществената сигурност“ или „международните отношения“ (вж. в този смисъл решение от 31 януари 2020 г., Словения/Хърватия, C‑457/18, EU:C:2020:65, т. 66).
43
Освен това самото обстоятелство, че жалбоподателят се позовава на някои от спорните документи в спор пред Общия съд срещу страна, различна от институцията, от която изхождат тези документи, в случая институцията — адресат на документите, не се отразява на защитата на обществения интерес на институциите, защитен с член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001, и следователно не обезсмисля претеглянето на интересите, необходимо с оглед произнасянето по искането за изключване на тези документи от преписката по делото (вж. решение от 31 януари 2020 г., Словения/Хърватия, C‑457/18, EU:C:2020:65, т. 69 и цитираната съдебна практика).
44
Накрая, обстоятелството, изтъкнато от жалбоподателя, че той е имал достъп до спорните документи чрез уебсайт, посочен в становище в доктрината, или е узнал за съдържанието им от представените от авторите на становища в доктрината данни, не може да постави под въпрос изложените по-горе съображения (вж. в този смисъл решение от 31 януари 2020 г., Словения/Хърватия, C‑457/18, EU:C:2020:65, т. 72 и цитираната съдебна практика).
45
Именно с оглед на тези съображения следва да се разгледат исканията на Съвета, формулирани в искането за решаване на процесуален въпрос.
По исканията Общият съд да извади спорните документи от съдебната преписка
46
Искането на Съвета се отнася до три документа, които трябва да бъдат разгледани последователно, като се вземе предвид фактът, потвърден от жалбоподателя, че що се отнася до първите два спорни документа, те са били посочени в заявленията на служителя на жалбоподателя, по които са приети решенията на Съвета за отказ, според жалбоподателя, в разрез с Регламент № 1049/2001.
– По първия спорен документ
47
Що се отнася до първия спорен документ, Съветът подчертава, че съдържащото се в него правно становище не е било публично оповестено, тъй като неразрешеното му разпространяване щяло да създаде опасност от засягане на доброто функциониране на институцията. Въпреки че този текст не бил приложен към жалбата, жалбоподателят цитирал и анализирал съдържанието на този документ, като се позовавал на становища от автори, които не само описват съдържанието на този текст, но и предоставят хипервръзки към уебсайта на печатен орган, предоставящ достъп до това правно становище.
48
В това отношение се налага констатацията, че жалбоподателят първоначално не е приложил към жалбата първия спорен документ. Същевременно, макар на 11 октомври 2019 г. Съветът да е отправил искане посоченият документ да не бъде включен в преписката, жалбоподателят си е позволил да представи този документ като приложение към становището си по искането за решаване на процесуален въпрос.
49
В този смисъл, макар че що се отнася до първия спорен документ искането за решаване на процесуален въпрос не можело първоначално да се отнася до изваждане на този документ от съдебната преписка, а най-много трябвало да се разглежда като искане, с което от Общия съд се иска в по-нататъшния ход на производството да не допуска по делото този документ, нито да изиска представянето му, трябва обаче да се констатира, че след като впоследствие жалбоподателят е представил този документ, а в становището си от 17 януари 2020 г. Съветът твърди, че представянето на този документ е недопустимо, сега Общият съд следва да се произнесе по допустимостта на въпросния документ.
50
В това отношение първият спорен документ, както е видно от заглавието му, представлява становище на правната служба на Съвета, адресирано до постоянните представители на държавите — членки на Съюза, в тази институция. Той е озаглавен „[поверително]“. Следователно този документ безспорно съдържа правно становище по смисъла на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001.
51
По-нататък, като се позовава на правно становище, изхождащо от правната служба на един от ответниците, което съдържа правна преценка на относимите правни въпроси с оглед на предмета на жалбата, и го представя в рамките на настоящото производство, жалбоподателят възнамерява да използва това становище срещу ответниците в настоящото производство. Да се разреши обаче запазването на правното становище в преписката по делото, при положение че оповестяването му не е било разрешено от Съвета, който е отхвърлил заявленията на служителя на жалбоподателя, би означавало да се позволи на жалбоподателя да заобиколи процедурата за искане на достъп до такъв документ, въведена с Регламент № 1049/2001 (вж. в този смисъл определение от 14 май 2019 г., Унгария/Парламент, C‑650/18, непубликувано, EU:C:2019:438, т. 14 и решение от 31 януари 2020 г., Словения/Хърватия, C‑457/18, EU:C:2020:65, т. 68).
52
В случая съществува предвидим риск, който изобщо не е хипотетичен, Съветът и в по-малка степен Парламентът да приемат, че поради неразрешеното представяне на първия спорен документ в настоящото производство са принудени да вземат публично отношение по правно становище, което очевидно е било предназначено за вътрешно ползване от институция на Съюза. Тази перспектива обаче неизбежно би довела до отрицателни последици за интереса на институциите, в частност на Съвета, да изискват правни становища и да получават открити, обективни и пълни становища (вж. в този смисъл решение от 31 януари 2020 г., Словения/Хърватия, C‑457/18, EU:C:2020:65, т. 70; вж. също по аналогия решение от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 42 и определение от 14 май 2019 г., Унгария/Парламент, C‑650/18, непубликувано, EU:C:2019:438, т. 16).
53
Следователно в искането за решаване на процесуален въпрос Съветът правилно се позовава на защитата на правните становища, предвидена в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001. В това отношение, противно на твърденията на жалбоподателя, предвид доказателствената и документална функция на приложенията (вж. в този смисъл определение от 8 ноември 2007 г., Белгия/Комисия, C‑242/07 P, EU:C:2007:672, т. 41) Съветът е можел да подкрепи с доказателства твърденията си в искането за решаване на процесуален въпрос, като представи като приложение към становището си по искането за извършване на процесуално-организационно действие решението за отказ да предостави достъп до първия спорен документ на физическо лице, което в хода на производството се оказва, че е лицето, наето от жалбоподателя, което е действало в негов интерес.
54
Що се отнася до съществуването на по-висш обществен интерес, който да обосновава запазването на първия спорен документ в преписката по настоящото дело, освен факта, че противно на твърденията на жалбоподателя, съдържащото се в този документ правно становище не се отнася до законодателна процедура, за която се налага по-голяма прозрачност (вж. в този смисъл решение от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 46, 47, 67 и 68), тъй като на този етап то се отнася само до [поверително], следва да се посочи, че за жалбоподателя интересът от това запазване се състои във възможността му да се позове на това правно становище в подкрепа на жалбата си и на становището си по повдигнатите от Парламента и от Съвета възражения за недопустимост. При това положение представянето на посоченото правно становище изглежда продиктувано от собствените интереси на жалбоподателя да подкрепи своите доводи, свързани с допустимостта и основателността на жалбата, а не от някакъв по-висш обществен интерес (вж. в този смисъл определение от 14 май 2019 г., Унгария/Парламент, C‑650/18, непубликувано, EU:C:2019:438, т. 18 и решение от 31 януари 2020 г., Словения/Хърватия, C‑457/18, EU:C:2020:65, т. 71).
55
Освен това изтъкнатото от жалбоподателя обстоятелство, че той е имал достъп до спорните документи чрез уебсайт, посочен в становище в доктрината, или е узнал за съдържанието им от представените от автори на становища в доктрината данни, или че други институции като Парламента или Комисията са се позовали в изявления или в документи, публикувани в уебсайтовете им и препращащи към първия спорен документ, евентуално разкривайки отчасти заключенията, до които се достига в правното становище, съдържащо се в този документ, не може да постави под въпрос изложените по-горе съображения относно интереса на Съвета, а не интереса на тези други институции, да запази правомощието си да изисква от правната си служба правни становища и да получава открити, обективни и пълни становища (вж. в този смисъл решение от 31 януари 2020 г., Словения/Хърватия, C‑457/18, EU:C:2020:65, т. 72 и цитираната съдебна практика).
56
Що се отнася до упреците на жалбоподателя относно невъзможността на Съвета да се справи с изтичането на първия спорен документ извън рамките на институцията и до неговата инертност да следи за спазването на поверителността, която е възнамерявал да придаде на документа посредством нивото на класификация за сигурност „Restreint UE /EU Restricted“, Общият съд счита, че макар Съветът действително да е можел да предприеме действия с цел по-специално премахването на този документ от резултатите при търсене в интернет, това не променя факта, че от липсата на инициатива или липсата на успех от страна на Съвета в това отношение не може да се направи извод, че той е разрешил имплицитно оповестяването на посочения документ по смисъла на Регламент № 1049/2001.
– По втория спорен документ
57
Що се отнася до втория спорен документ, както е видно от заглавието му, той представлява препоръки на Комисията до Съвета във връзка с приемането на решение относно международни преговори с трета държава, отнасящи се конкретно до [поверително].
58
В това отношение в искането за решаване на процесуален въпрос Съветът изтъква, че към онзи момент вторият спорен документ все още е бил в процес на разглеждане от тази институция. Този документ не бил публично оповестен, включително след подадени на основание Регламент № 1049/2001 заявления за достъп до документи, тъй като подобно оповестяване щяло да засегне защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения и щяло да накърни процеса на вземане на решения от Съвета, по-специално като доведе до отслабване на позицията на Съвета и на Европейския съюз в съдебни производства, включително в арбитражни производства по смисъла на член 4, параграфи 1 и 2 от този регламент.
59
По отношение на втория спорен документ жалбоподателят счита също, че Общият съд трябва да се ограничи до доказателствата, изложени от Съвета в искането за решаване на процесуален въпрос, без да може да се основе на мотивите за отказ на достъп до този документ, посочени в решението на Съвета, с което се отказва такъв достъп на физическо лице, което решение жалбоподателят е приложил към становището си. При условията на евентуалност, що се отнася до твърдението на Съвета, изложено в решението за отказ, че оповестяването на втория спорен документ би засегнало международните отношения на Съюза, разкривайки [поверително], макар да отбелязва, че за първи път подобен документ не е публично оповестяван, жалбоподателят счита, че от момента, в който Съветът е допуснал документ или информация да изтекат извън рамките на институцията, Съветът не може да се позовава на такива мотиви, нито да твърди, че оповестяването на този документ щяло да повлияе отрицателно на обсъжданията във връзка с тази преписка и [поверително]. Във всеки случай позоваването на твърдяно отслабване на позицията на Европейския съюз в арбитражното производство, започнато от жалбоподателя срещу него, също не е достатъчно основание, за да се обоснове изключването на втория спорен документ от преписката. Всъщност това производство е различно от настоящото съдебно производство. Според жалбоподателя обаче в посоченото арбитражно производство не са приложими нито Регламент № 1049/2001, нито Процедурният правилник на Общия съд, също както и решението на Общия съд по искането за решаване на процесуален въпрос в конкретния случай няма да се ползва с изпълнителна сила в това арбитражното производство.
60
В това отношение следва да се припомни, че принципът за стриктно тълкуване на изключенията по член 4 от Регламент № 1049/2001, както е установен в съдебната практика (решения от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, т. 63, от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 36 и от 17 октомври 2013 г., Съвет/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, т. 30), не е пречка, когато става дума за изключенията във връзка с обществения интерес по параграф 1, буква а) от този член, съответната институция да разполага с широка свобода на преценка, за да определи дали публичното оповестяване на даден документ би засегнало защитените с тази разпоредба интереси (решения от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, т. 64 и от 7 февруари 2018 г., Access Info Europe/Комисия, T‑851/16, EU:T:2018:69, т. 40).
61
Всъщност Съдът е постановил, че следва да се приеме, че особено чувствителният и съществен характер на тези интереси, съчетан със задължителния характер на отказа на достъп, който институцията следва да издаде съгласно посочената разпоредба, когато публичното оповестяване на определен документ би засегнало тези интереси, придава комплексен и деликатен характер на решението, което институцията трябва да вземе, като изисква особена предпазливост, и че затова в случая това решение предполага свобода на преценка (решение от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, т. 35). Това намира потвърждение във факта, че изключенията по член 4, параграф 1 от Регламент № 1049/2001 са формулирани императивно, доколкото институциите са длъжни да откажат достъп до документите, попадащи в приложното поле на тези задължителни изключения, когато е доказано наличието на визираните с тези изключения обстоятелства, без да е необходимо защитата на обществения интерес да се претегля спрямо по-висш общ интерес от оповестяването им (вж. решения от 7 февруари 2018 г., Access Info Europe/Комисия, T‑851/16, EU:T:2018:69, т. 38 и цитираната съдебна практика и от 7 февруари 2018 г., Access Info Europe/Комисия, T‑852/16, EU:T:2018:71, т. 38 и цитираната съдебна практика).
62
В това отношение по същество вече е постановено, че оповестяването на данни, имащи връзка с целите, с които Съюзът и държавите членки са приели дадени решения, особено когато имат отношение към конкретното съдържание на подготвяно споразумение или към стратегическите цели на Съюза в преговорите, вреди на климата на доверие в преговорите, които са в ход към момента на приемането на решението да се откаже достъп до съдържащите тези данни документи (решение от 7 февруари 2018 г., Access Info Europe/Комисия, T‑852/16, EU:T:2018:71, т. 44; вж. също в този смисъл решение от 4 май 2012 г., In’t Veld/Съвет, T‑529/09, EU:T:2012:215, т. 35, 36 и 39).
63
С оглед на гореизложените съображения и на съдържанието на втория спорен документ се налага констатацията, че Съветът правилно е счел, че оповестяването на този документ би засегнало конкретно и действително защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения по смисъла на член 4, параграф 1 от Регламент № 1049/2001, в случая в отношенията между Европейския съюз и [поверително], което само по себе си обосновава изключването на този документ от преписката, без да е необходимо защитата на обществения интерес да се претегля спрямо по-висш общ интерес или да се разглеждат другите два мотива, изтъкнати от Съвета по отношение възможността на жалбоподателя да представи втория спорен документ, а именно мотивите относно защитата на съдебните процедури и вътрешния процес на вземане на решения на Съвета по смисъла съответно на член 4, параграф 2, второ тире и параграф 3 от Регламент № 1049/2001.
64
Освен това следва припомни, че този извод не може да бъде поставен под въпрос от вече изложените и отхвърлени в точки 55 и 56 по-горе доводи.
– По третия спорен документ
65
По отношение на третия спорен документ жалбоподателят изтъква, че не се позовава на него в жалбата и че всъщност оплакването на Съвета трябва да се разбира като отнасящо се до становище в доктрината, представено като приложение A. 19. Доколкото обаче доводите на жалбоподателя произтичат само от изложеното в жалбата, а не от приложението към нея, към което не е направено препращане в жалбата, искането на Съвета относно третия спорен документ било безпредметно.
66
В това отношение се налага констатацията, че действително, макар вторият и третият спорен документ, посочени от Съвета в искането за решаване на процесуален въпрос, да са с дата 12 юни 2017 г., а третият е приложен към втория, оказва се обаче, че жалбоподателят не е представил третия спорен документ сам по себе си. Следователно няма основание за произнасяне по главното искане за изваждане на посочения документ от преписката.
67
Що се отнася до искането на Съвета, изглежда предявено при условията на евентуалност, Общият съд да разпореди третият спорен документ „да не бъд[е] включе[н]“ в преписката, явно това искане има за цел да изрази предварително позицията на тази институция, в случай че Общият съд реши да предприеме процесуално-организационно действие, в рамките на което ще изиска Съветът да представи посочения документ. Подобно искане обаче не е показателно за наличието на отклонение от обичайния ход на производството, поради което липсва основание за произнасяне и по това искане.
68
От всички изложени по-горе съображения следва, че първият спорен документ, представен като приложение O. 20 към становището на жалбоподателя по искането за решаване на процесуален въпрос, и вторият спорен документ, представен като приложение A. 14 към жалбата, следва да се изключат от преписката, тъй като са представени без разрешение от съответната институция, в качеството ѝ на техен автор или адресат, и без на този етап Общият съд да разпорежда представянето им.
По искането Общият съд да не взема предвид някои пасажи от жалбата и от приложенията към нея
69
Що се отнася до съответното искане на Съвета Общият съд да не взема предвид пасажите от жалбата, които се отнасят до спорните документи, и по-специално точки 50—53, точка 112, буква a), подточка iii), точка 139 и точка 158, буква г), жалбоподателят счита, че това искане трябва да се отхвърли. Всъщност той отбелязва, че в тези точки и с изключение на последната точка, в която не се съдържа никакво изрично позоваване на първия спорен документ, той само обяснявал, че в основата на обжалваната директива е правният анализ, съдържащ се в първия спорен документ. Това било обяснено обаче в параграф 2 от предложението за директива, което е публичен документ. Освен това твърдението на Съвета, изглежда, по-скоро се отнасяло до твърдяната възможност на жалбоподателя да се позове на публикуван от Парламента документ, озаглавен „Common Rules for Gas Pipelines entering the EU Internal Market“ (Общи правила за газопроводите, които навлизат на вътрешния пазар на Съюза), въпреки че поради публичния характер на този документ жалбоподателят можел да се позове на него, както и на разкритата в него информация. Извън това Общият съд не може да лиши жалбоподателя от възможността да се позове на становища в доктрината, макар самите те да се основават или да препращат изцяло или отчасти към поверителни документи или да разкриват пряко или непряко съдържанието на такива документи.
70
В това отношение, след изваждането на първия и втория спорен документ от преписката, трябва следователно да се приеме, че твърденията на жалбоподателя в жалбата, отнасящи се до посочените документи, вече не са подкрепени с доказателства, потвърждаващи тяхното съдържание и достоверност. Що се отнася до представените от жалбоподателя становища в доктрината, които се отнасят до първите два спорни документа или разкриват откъси от тях, от една страна, тези публикации не са били обявени сами по себе си за незаконосъобразни от административен или съдебен орган и от друга страна, след като доказателствената сила на публикации и други становища в доктрината по принцип е ограничена, следва a fortiori да се приеме, че тези, които са представени в конкретния случай, макар и да не следва да бъдат извадени от преписката, имат още по-малко доказателствена сила, когато жалбоподателят не е представил по законен начин изходните документи, чието съдържание се твърди, че разкриват.
71
При тези обстоятелства следва да се уважи искането за решаване на процесуален въпрос Общият съд да не взема предвид някои пасажи от жалбата и от приложенията към нея само по отношение на тези от тях, в които са възпроизведени откъси от първия и втория спорен документ (вж. в този смисъл определения от 30 април 2010 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, T‑18/10 R, непубликувано, EU:T:2010:172, т. 23 и от 21 февруари 2013 г., Besselink/Съвет, T‑331/11, непубликувано, EU:T:2013:91, т. 16). Това искане следва да се отхвърли в останалата му част.
72
С оглед на всички изложени по-горе съображения Общият съд следва да се произнесе по искането за решаване на процесуален въпрос, както следва:
–
документите, представени от жалбоподателя като приложения A. 14 и O. 20, се изваждат от преписката и не следва повече да се вземат предвид пасажите от жалбата и от приложенията към нея, в които са възпроизведени откъси от тези документи,
–
липсва основание за произнасяне по третия спорен документ,
–
искането за решаване на процесуален въпрос се отхвърля в останалата му част.
По възраженията за недопустимост на Парламента и на Съвета
73
В подкрепа на възраженията си за недопустимост Парламентът и Съветът поддържат, че жалбоподателят няма активна процесуална легитимация да иска отмяната на обжалваната директива, тъй като не е нито пряко, нито лично засегнат от посочената директива. Вследствие на това настоящата жалба е недопустима.
74
От своя страна жалбоподателят поддържа, че има активна процесуална легитимация да иска отмяна на обжалваната директива.
75
В това отношение съгласно член 130 от Процедурния правилник, когато с отделна писмена молба ответникът или ответниците искат от Общия съд да се произнесе по недопустимостта или липсата на компетентност, без да разглежда спора по същество, Общият съд се произнася по молбата в най-кратък срок, при необходимост, след като е започнал устната фаза на производството.
76
В случая Общият съд счита, че делото е достатъчно изяснено от доказателствата по преписката, и решава да се произнесе с определение по повдигнатите от Парламента и от Съвета възражения за недопустимост, без да е необходимо да започва устната фаза на производството.
Предварителни съображения
77
Съгласно член 263, четвърта алинея ДФЕС „[в]сяко физическо или юридическо лице може да заведе иск, съгласно условията, предвидени в първа и втора алинея, срещу решенията, които са адресирани до него [първа хипотеза] или които го засягат пряко и лично [втора хипотеза], както и срещу подзаконови актове, които го засягат пряко и които не включват мерки за изпълнение [трета хипотеза]“.
78
В това отношение, макар член 263, четвърта алинея ДФЕС да не урежда изрично допустимостта на подадените от физически или юридически лица жалби за отмяна на директива, от съдебната практика обаче следва, че само това обстоятелство не е достатъчно, за да бъдат обявени такива жалби за недопустими. Всъщност институциите на Съюза не могат да изключат предоставената от тази разпоредба на Договора на физическите или юридическите лица съдебна защита само чрез избора на формата на съответния акт (вж. по аналогия определение от 10 септември 2002 г., Japan Tobacco и JT International/Парламент и Съвет, T‑223/01, EU:T:2002:205, т. 28 и цитираната съдебна практика).
79
При това положение по силата на член 288, трета алинея ДФЕС адресати на директивите са държавите членки. Така съгласно член 263, четвърта алинея ДФЕС физически или юридически лица, каквото лице е жалбоподателят, могат да подадат жалба за отмяна на директива, каквато е обжалваната директива, само при условие че директивата ги засяга пряко или лично (по смисъла на „втората хипотеза“) или представлява подзаконов акт, който ги засяга пряко и който не включва мерки за изпълнение (по смисъла на „третата хипотеза“) (вж. в този смисъл решения от 25 октомври 2010 г., Microban International и Microban (Europe)/Комисия, T‑262/10, EU:T:2011:623, т. 19, от 6 септември 2013 г., Sepro Europe/Комисия, T‑483/11, непубликувано, EU:T:2013:407, т. 29 и определение от 7 юли 2014 г., Wepa Lille/Комисия, T‑231/13, непубликувано, EU:T:2014:640, т. 20).
80
Що се отнася до понятието „подзаконов акт“ по смисъла на „третата хипотеза“ по член 263, четвърта алинея ДФЕС, то трябва да се разбира в смисъл, че се отнася за актове с общо приложение, с изключение на законодателните актове. Всъщност по отношение на законодателните актове авторите на Договора от Лисабон са поискали да запазят ограничителен подход, що се отнася до възможността на частноправните субекти да искат отмяната им, като ги задължават да докажат, че са „пряко и лично засегнати“ от тези законодателни актове (вж. в този смисъл решение от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 59 и 60 и Секретариат на Европейския конвент, Заключителен доклад на Дискусионната група за Съда на Европейския съюз от 25 март 2003 г., CONV 636/03, т. 22 и придружително писмо на президиума на Европейския конвент от 12 май 2003 г., CONV 734/03, стр. 20).
81
В това отношение разграничаването между законодателен и подзаконов акт съгласно Договора за функционирането на ЕС почива на критерия за процедурата — законодателна или не — довела до неговото приемане (вж. определение от 7 януари 2015 г., Freitas/Парламент и Съвет, T‑185/14, непубликувано, EU:T:2015:14, т. 26 и цитираната съдебна практика). Всъщност съгласно член 289 ДФЕС правните актове, приети по законодателна процедура, представляват законодателни актове, както и в специфичните случаи, предвидени в Договорите, някои актове, приети по инициатива на група държави членки или на Парламента, по препоръка на Европейската централна банка (ЕЦБ) или по искане на Съда на Европейския съюз или на Европейската инвестиционна банка (ЕИБ).
82
В конкретния случай е безспорно, че обжалваната директива е приета на основание член 194, параграф 2 ДФЕС и съгласно обикновената законодателна процедура, описана в член 294 ДФЕС. Следователно посочената директива представлява законодателен акт по смисъла на Договора за функционирането на ЕС.
83
При това положение, независимо от факта че поради естеството си на директива обжалваната директива предвижда някои държави членки, до която е адресирана, да приемат мерки за транспониране, което само по себе си изключва възможността тя да може по принцип да се счита за акт, който не включва „мерки за изпълнение“, условието, свързано с активната процесуална легитимация на жалбоподателя да обжалва тази директива, не може да се основава на „третата хипотеза“ по член 263, четвърта алинея ДФЕС, тъй като обжалваният акт, а именно обжалваната директива, не представлява „подзаконов акт“ по смисъла на тази разпоредба.
84
По отношение на „втората хипотеза“ по член 263, четвърта алинея ДФЕС следва да се припомни, че при определени обстоятелства дори законодателен акт, който се прилага за всички заинтересовани икономически оператори, може да засяга пряко и лично някои от тях по смисъла на тази разпоредба (вж. в този смисъл решения от 17 януари 1985 г., Piraiki-Patraiki и др./Комисия, 11/82, EU:C:1985:18, т. 11—32 и от 27 юни 2000 г., Salamander и др./Парламент и Съвет, T‑172/98 и T‑175/98—T‑177/98, EU:T:2000:168, т. 30).
85
Така в настоящия случай следва да се провери дали с оглед на условията, определени в член 263, четвърта алинея ДФЕС по отношение на „втората хипотеза“, жалбоподателят е доказал, че пряко и лично е засегнат от обжалваната директива, като се има предвид, че понятието за пряко и лично засягане, съдържащо се в тази разпоредба, съответства на понятието в член 230, четвърта алинея ЕО, което авторите на Договора от Лисабон не са имали намерението да променят (вж. в този смисъл решение от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 70 и 71).
По прякото засягане на жалбоподателя
86
Парламентът счита, че жалбоподателят не е пряко засегнат от обжалваната директива, тъй като тя е законодателен акт с общо приложение, който се прилага абстрактно към обективно определени положения. Освен това тя не поражда последици за правното положение на жалбоподателя преди държавите членки, адресати на обжалваната директива, да приложат законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с директивата, или евентуално преди изтичането на срока за транспониране.
87
По-специално Парламентът счита, че предвид възможността на държавите членки да дерогират задълженията, предвидени в Директива 2009/73, изменена с обжалваната директива, и възможността националните регулаторни органи да считат такива дерогации за обосновани и да определят задълженията, с които тези дерогации трябва да бъдат обвързани, следва да се приеме, по подобие на постановеното от Общия съд в решение от 27 юни 2000 г., Salamander и др./Парламент и Съвет (T‑172/98 и T‑175/98—T‑177/98, EU:T:2000:168, т. 67—70), че обжалваната директива предоставя на държавите членки право на преценка, което изключвало възможността жалбоподателят да е пряко засегнат от Директивата.
88
Освен това Парламентът отбелязва, че във всеки случай към момента на подаване на настоящата жалба все още не е било взето решението за трасето, по което е трябвало да мине двойният преносен газопровод „Северен поток 2“ в ИИЗ на Дания, покрай остров Борнхолм. Това потвърждавало, че за да докаже, че е пряко засегнат, жалбоподателят се позовава на потенциални и бъдещи последици от обжалваната директива върху неговия — също бъдещ — статут. Пряко засягане обаче трябвало да е налице към момента на подаване на жалбата, каквото във всички случаи не било налице в конкретния случай.
89
Съветът поддържа, че жалбоподателят не е пряко засегнат от обжалваната директива по смисъла на „втората хипотеза“ по член 263, четвърта алинея ДФЕС, която следва да се тълкува стриктно, както подчертава Съдът в решение от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 59).
90
В това отношение Съветът счита, че сама по себе си обжалваната директива не може да засегне правното положение на жалбоподателя преди и независимо от приемането на национални мерки за транспонирането ѝ. По-специално с оглед на текста и съдържанието на обжалваната директива на жалбоподателя не било пряко наложено никакво задължение, като се има предвид, че евентуални задължения за отделяне, достъп на трети държави и регулирани тарифи можело да произтича само от националните мерки за транспониране на тази директива. Впрочем жалбоподателят признал това фактическо положение в разменена кореспонденция, предхождаща започнатото от него арбитражно производство срещу Европейския съюз на основание Енергийната харта, тъй като посочил, че „[к]огато [обжалваната] директива влезе в сила и се транспонира в германското право, за участъка от „Северен поток 2“, който попада в географския обхват на директивата (т.е. участъка на германска територия и в германските териториални води), по принцип ще се прилагат разпоредбите на Директива [2009/73, изменена с обжалваната директива], по-специално относно отделянето, достъпа на трети държави и тарифните регулации“.
91
Що се отнася до мерките за транспониране на обжалваната директива, държавите членки разполагали с широко право на преценка относно начините, по които да приложат тази директива, що се отнася по-специално, първо, до избора между три модела за отделяне (модел на пълно отделяне на собствеността, модел на независим системен оператор и модел на независим системен оператор на газопреносна система), на второ място, възможността да предоставят дерогации и освобождавания от задълженията, предвидени в Директива 2009/73, изменена с обжалваната директива, и трето, възможността за образуване на процедура за даване на разрешение за сключване или изменение на споразумения с трети държави, за да се гарантира, че тези международни споразумения са в съответствие с правото на Съюза. Що се отнася по-специално до дерогациите и освобождаванията, които може да се предоставят, националните регулаторни органи разполагали със свобода на действие при приемането на тези решения, но и при определянето на благоприятни условия за конкуренцията, за ефективното функциониране на вътрешния пазар или за сигурността на доставките, с които можели да обвързват такива дерогации и освобождавания.
92
Освен това обжалваната директива изисквала националните регулаторни органи да приемат допълнителни мерки за изпълнение, например що се отнася до определянето, методите за изчисление и одобрението на тарифите, по отношение на които те разполагали със свобода на преценка.
93
Във всеки случай Съветът отбелязва, че дори да се предположи, за целите на надлежното доказване, че държавите членки не разполагат със свобода на действие при приемането на националните мерки за транспониране на обжалваната директива, при всички положения правното положение на жалбоподателя не било пряко засегнато, тъй като обжалваната директива пораждала правно действие спрямо оператор, като жалбоподателя, само посредством актовете, приети от националните органи.
94
Съветът също така счита, че доказването от жалбоподателя, че е пряко засегнат от обжалваната директива, се основава на грешното предположение, че той нямал никаква възможност да получи дерогация по новия член 49а от Директива 2009/73, въведен с обжалваната директива, или дори по член 36 от тази директива. От една страна обаче, противно на мнението на жалбоподателя, обжалваната директива не задължавала националните регулаторни органи да изискват исканията за освобождаване или дерогация да бъдат подавани, преди да бъде взето инвестиционно решение или преди да бъде започнато изграждането на съответната газова инфраструктура. От друга страна, решението дали да се предостави такова освобождаване или дерогация, се вземало от националните регулаторни органи, които действат въз основа на правната уредба за транспониране на обжалваната директива. В това отношение тези органи разполагали освен това с възможност да обвържат тези дерогации или освобождавания с условия, които следвало да определят.
95
Накрая, Съветът припомня, че във всички случаи евентуални последици от обжалваната директива върху икономическото положение на жалбоподателя не могат да се считат за доказателство, че тази директива засяга пряко правното му положение.
96
В жалбата и в становището си по възраженията за недопустимост, повдигнати от Парламента и от Съвета, жалбоподателят поддържа, че е пряко засегнат от обжалваната директива. Според него независимо от твърдяната възможност да получи дерогация от германския регулаторен орган по член 49а, добавен с обжалваната директива в Директива 2009/73, или дори освобождаване по член 36 от тази директива, който във всички случаи може да се прилага само за „нова инфраструктура“, какъвто не бил случаят на „Северен поток 2“, изискванията, предвидени в тази директива, още отсега били приложими за него. Същото се отнасяло и за задълженията за отделяне на газопреносни системи и оператори на газопреносни системи, предвидени в член 9 от Директива 2009/73, за задължението за предоставяне на достъп на трети държави до неговия газопровод, предвидено в член 32 от тази директива, и за задълженията относно тарифите, предвидени в член 41, параграфи 1 и 6 от същата директива, както и в съответната германска правна уредба за транспониране.
97
Тези нови задължения щели да доведат до съществени промени в случая на жалбоподателя, тъй като, за да се съобрази с тях, той ще трябва да продаде изцяло газопровода „Северен поток 2“ на трета държава или да промени изцяло организационната си и корпоративна структура, което щяло да наруши съществено основите на финансирането на тази инфраструктура, в което освен това участват европейски предприятия.
98
Според жалбоподателя обжалваната директива не предоставя на Федерална република Германия — държавата членка, в чиито териториални води се намира съответният участък от газопровода „Северен поток 2“ — никаква реална свобода на преценка при прилагането на тази директива, тъй като правилата относно отделянето, достъпа на трети държави и тарифните регулации са приложими към жалбоподателя, без каквато и да е възможност той да получи дерогация от съответните разпоредби на Директива 2009/73 съгласно новия член 49а от тази директива, въведен с обжалваната директива.
99
Всеки от предвидените в обжалваната директива варианти за отделяне пораждал обаче значителни последици върху положението на жалбоподателя, засягайки изцяло структурата на собствеността и корпоративната му структура. В този смисъл, „[т]ъй като Германия е длъжна да изисква жалбоподателят да се съобрази с поне един от тези три варианта, тази държава членка няма да има възможност да действа или да бездейства“ съгласно формулировката, възприета от Общия съд в точка 53 от определение от 22 юни 2006 г., Sahlstedt и др./Комисия (T‑150/05, EU:T:2006:172), и така „[з]асягането на правното положение на [жалбоподателя] се дължи на изискването да се достигне до този резултат“ съгласно формулировката, възприета от Съда в точка 63 от решение от 13 март 2008 г., Комисия/Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2008:159).
100
Във всички случаи не можело да се отрече, че дружество в положение като това на жалбоподателя, искащо да се съобрази с изискванията на обжалваната директива, за да има готовност за експлоатацията на газопровод като „Северен поток 2“ към момента на изтичане на срока, предоставен на държавите членки за транспониране на посочената директива, а именно 24 февруари 2020 г., трябвало незабавно да започне необходимите промени, което доказвало, че тази директива има правни последици върху положението на жалбоподателя.
101
Освен това, що се отнася до възможността жалбоподателят да получи дерогация от германския регулаторен орган по новия член 49а от Директива 2009/73, добавен към нея с обжалваната директива, което според Парламента и Съвета на практика би могло да отстрани всички правни последици от обжалваната директива върху неговото положение, жалбоподателят счита, че всяко подадено от него искане за получаване на такава дерогация ще бъде обречено на неуспех. Всъщност такава дерогация можела да се предостави само ако съответната газова инфраструктура е „завършен[а] преди 23 май 2019 г.“, какъвто не е случаят на „Северен поток 2“. Всъщност по същество истинският въпрос е за обхвата на това условие, ограничаващо приложното поле ratione materiae на член 49а, а това обосновавало решението на Общия съд да разгледа възраженията за недопустимост с решението по същество и да определи срок за представяне на писмените защити на Парламента и на Съвета.
102
В това отношение следва да се припомни, че съгласно установената съдебна практика предвиденото във „втората хипотеза“ на член 263, четвърта алинея ДФЕС условие дадено физическо или юридическо лице да е пряко засегнато от акта на Съюза — предмет на обжалване, изисква кумулативно наличие на два критерия, а именно този акт, от една страна, пряко да поражда последици за правното положение на жалбоподателя и от друга страна, да не оставя никакво право на преценка на своите адресати, на които е възложено изпълнението му, тъй като това изпълнение е напълно автоматично и произтича единствено от правната уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ Великобритания (определение от 19 юни 2008 г., US Steel Košice/Комисия, C‑6/08 P, непубликувано, EU:C:2008:356, т. 60 и решение от 6 ноември 2018 г., Scuola Elementare Maria Montessori/Комисия, Комисия/Scuola Elementare Maria Montessori и Комисия/Ferracci, C‑622/16 P—C‑624/16 P, EU:C:2018:873, т. 42).
103
Това обикновено е така, когато възможността адресатите да не се съобразят с оспорения акт на Съюза, е чисто теоретична, тъй като желанието им да почерпят последици в съответствие с него, не буди никакво съмнение (вж. определение от 19 юни 2008 г., US Steel Košice/Комисия, C‑6/08 P, непубликувано, EU:C:2008:356, т. 61 и цитираната съдебна практика и решение от 4 декември 2019 г., Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Комисия, C‑342/18 P, непубликувано, EU:C:2019:1043, т. 39 и цитираната съдебна практика).
104
В конкретния случай следва да се констатира, че по принцип от влизането в сила на обжалваната директива операторите на газопроводи, какъвто е и жалбоподателят, вече потенциално може да се окажат длъжни да се съобразяват с предвидените в Директива 2009/73 задължения и с националните разпоредби за транспониране на тази директива, изменена с обжалваната директива, по отношение на част от преносните газопроводи, в случая за частта, която се намира между държава членка и трета държава до територията на държавите членки, или за частта в териториалните води на държавата членка.
105
Що се отнася обаче до конкретните задължения, които съгласно разпоредбите на изменената Директива 2009/73 вече ще се отнасят за частта от преносните газопроводи на някои оператори, като жалбоподателят, както и до начина, по който тези задължения ще бъдат конкретно определени, те зависят от националните мерки за транспониране, които държавата членка, в чиито териториални води е разположена тази част от преносния газопровод, ще приеме или е приела съгласно член 2 от обжалваната директива във връзка с член 288, трета алинея ДФЕС най-късно до 24 февруари 2020 г.
106
Всъщност една директива не може сама по себе си да поражда задължения за частноправен субект и следователно не е възможно националните органи да се позовават на самата директива срещу операторите при липсата на предварително приети от тези органи мерки за транспониране на директивата (решение от 26 февруари 1986 г., Marshall, 152/84, EU:C:1986:84, т. 48 и определение от 7 юли 2014 г., Group’Hygiène/Комисия, T‑202/13, EU:T:2014:664, т. 33; вж. също в този смисъл решение от 14 юли 1994 г., Faccini Dori, C‑91/92, EU:C:1994:292, т. 20 и 25).
107
Поради това, независимо дали са достатъчно ясни и точни, разпоредбите на обжалваната директива не може да бъдат пряк или непосредствен източник на задължения в тежест на жалбоподателя и на това основание да засегнат пряко правното му положение по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС преди и независимо от приемането на национални мерки за транспониране (вж. в този смисъл решение от 27 юни 2000 г., Salamander и др./Парламент и Съвет, T‑172/98 и T‑175/98—T‑177/98, EU:T:2000:168, т. 54 и определение от 7 юли 2014 г., Group’Hygiène/Комисия, T‑202/13, EU:T:2014:664, т. 33). По-специално, след като Федерална република Германия не е приела мерки за транспониране на обжалваната директива, германският регулаторен орган не може да изисква жалбоподателят да се съобразява с новите приложими към неговия случай задължения, предвидени в тази директива.
108
В това отношение обстоятелството, че понастоящем дейността на жалбоподателя се урежда отчасти от правото на Съюза, в случая от изменената Директива 2009/73, във всички случаи е само резултат от избора му да развива и да продължи да осъществява дейността си на територията на Съюза, в случая в териториалните води на една от държавите — членки на Съюза (вж. в този смисъл решение от 21 декември 2011 г., Air Transport Association of America и др., C‑366/10, EU:C:2011:864, т. 127 и 128). От момента на влизането ѝ в сила обаче обжалваната директива сама по себе си не поражда преки и конкретни последици за правното положение на оператори, като жалбоподателя, и при всички случаи не преди да е изтекъл срокът за транспониране, предвиден в член 2, параграф 1 от Директивата.
109
Впрочем, ако се приеме гледната точка на жалбоподателя, че правното му положение е пряко засегнато от влизането в сила на обжалваната директива, тъй като експлоатацията на неговата система от два газопровода „Северен поток 2“ преди това не попадала в материалния обхват на Директива 2009/73, би означавало да се приеме, че всеки път, когато Съюзът приема нова законодателна уредба в дадена област, като налага на оператори задължения, каквито преди това те не са имали, дори когато е приета под формата на директива и съгласно обикновената законодателна процедура, тази законодателна уредба непременно ще засяга пряко операторите по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС. Подобен подход обаче би се оказал в разрез със самия текст на член 288, трета алинея ДФЕС, съгласно който „[д]иректив[ите са актове, които] обвързва[т] по отношение на постигането на даден резултат от държавите членки, до които [са] адресиран[и], като оставя[т] на националните власти свобода при избора на формата и средствата за постигане на този резултат“, и следователно би влязъл в противоречие с факта, че националните мерки за транспониране на директивите по принцип засягат правното положение на операторите.
110
Така в конкретния случай едва посредством националните мерки за транспониране на обжалваната директива, които държавите членки, в случая на жалбоподателя — Федерална република Германия, ще приемат или са приели, операторите, като жалбоподателя, ще са или ще бъдат обвързани — при предвидените от тези държави членки условия — със задълженията по Директива 2009/73, изменена с обжалваната директива (вж. в този смисъл определения от 10 септември 2002 г., Japan Tobacco и JT International/Парламент и Съвет, T‑223/01, EU:T:2002:205, т. 47 и от 7 юли 2014 г., Group’Hygiène/Комисия, T‑202/13, EU:T:2014:664, т. 33 и 36).
111
В тази връзка, от една страна, към момента на подаване на настоящата жалба Федерална република Германия не е приела такива мерки за транспониране. От друга страна и при всички случаи, противно на поддържаното от жалбоподателя, налага се констатацията, че що се отнася до националните мерки за транспониране, които държавите членки е трябвало да приемат до 24 февруари 2020 г. и които да направят задълженията по Директива 2009/73, изменена с обжалваната директива, обвързващи за операторите, тези държави членки разполагат с право на преценка при прилагането на разпоредбите на тази директива.
112
Всъщност, от една страна, що се отнася до задълженията, предвидени в член 9 от изменената Директива 2009/73, съгласно новата първа алинея от параграф 8 и съгласно параграф 9 от член 9, добавени с обжалваната директива, държавите членки може да решат да не прилагат задължението за отделяне на газопреносните системи и операторите на газопреносни системи, предвидено в същия член 9, параграф 1. По-конкретно те „може“ да вземат такова решение за частта от газопреносната система, свързваща държава членка с трета държава, между границата на тази държава членка и първата точка на свързване с мрежата на държавата членка, от една страна, когато на 23 май 2019 г. газопреносната система е принадлежала на вертикално интегрирано предприятие и от друга страна, когато на 23 май 2019 г. газопреносната система е принадлежала на вертикално интегрирано предприятие и има механизми, които осигуряват по-надеждно независимостта на оператора на газопреносната система, отколкото разпоредбите на глава IV от Директива 2009/73.
113
Впрочем жалбоподателят признава тази възможност, като подчертава, че „[в]ярно е също така, че по отношение на отделянето на собствеността Директива [2009/73, изменена с обжалваната директива,] позволява на държавите членки да въвеждат алтернативи на пълното отделяне, а именно модела на независим системен оператор […] и модела на независим системен оператор на газопреносна система“. Също така следва да се констатира, че съгласно член 14, параграф 1 от Директива 2009/73, добавен с обжалваната директива, държавите членки може да решат да не прилагат член 9, параграф 1 и да определят независим системен оператор по предложение на собственика на съответната газопреносна система и с одобрението на Комисията.
114
От друга страна, съгласно измененията, въведени с обжалваната директива в Директива 2009/73, и по-конкретно тези, които се отнасят до член 36 и до добавянето на член 49а, националните органи може да решат да предоставят за „голяма нова газова инфраструктура“ и за „преносни газопроводи между държав[и] членк[и] и трет[и] държав[и], завършени преди 23 май 2019 г.“, освобождавания или дерогации от някои членове на изменената Директива 2009/73, в случая по отношение на член 36 — освобождавания от членове 9, 32, 33, 34 и от член 41, параграфи 6, 8 и 10, а що се отнася до 49а — дерогации от членове 9, 10, 11, 32 и от член 41, параграфи 6, 8 и 10.
115
В това отношение държавите членки следва да приемат национални мерки, позволяващи на съответните оператори да подават искане за ползване от тези дерогации, като определят точно условията за получаване на тези дерогации с оглед на общите критерии, предвидени в член 49а от изменената Директива 2009/73, и да установят реда за процедурата, позволяваща на националните регулаторни органи да вземат решение по такива искания в сроковете, предвидени в обжалваната директива. Освен това за целите на прилагането на тези условия националните регулаторни органи разполагат с широко право на преценка относно предоставянето на такива дерогации и евентуалните специални условия, с които може да се обвържат тези дерогации (вж. по аналогия решение от 4 декември 2019 г., Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Комисия, C‑342/18 P, непубликувано, EU:C:2019:1043, т. 48—53).
116
От изложеното по-горе следва, че жалбоподателят не е пряко засегнат от разпоредбите на обжалваната директива.
117
Накрая, жалбоподателят не може да се позовава на разрешението, възприето от Съда в решение от 13 март 2008 г., Комисия/Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2008:159). Всъщност това дело се отнася до решение на Комисията, адресирано до държавите членки без Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия, с което Комисията е одобрила мерките, взети от тази държава — към онзи момент — член на Съюза, вследствие на което на националните телевизионни оператори са били наложени известни ограничения, когато възнамерявали да излъчват обозначените събития, за които жалбоподателят в първоинстанционното производство е придобил изключителни права. В този смисъл правното и фактическото положение по това дело по никакъв начин не са сходни с положението в настоящия случай, който се отнася само до директива и който освен това не е нетипичен случай.
118
От всички изложени по-горе съображения следва, че жалбоподателят не е пряко засегнат от обжалваната директива. Като се има предвид обаче, че условията, предвидени във „втората хипотеза“ в член 263, четвърта алинея ДФЕС, са кумулативни, тази констатация предполага, че жалбоподателят не разполага с активна процесуална легитимация да иска отмяна на обжалваната директива въз основа на втората хипотеза (вж. в този смисъл решение от 4 декември 2019 г., Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Комисия, C‑342/18 P, непубликувано, EU:C:2019:1043, т. 37 и цитираната съдебна практика).
119
Следва да се добави, че противно на поддържаното от жалбоподателя, обстоятелството, че Парламентът и Съветът са приели обжалвания акт под формата на директива или са решили дерогация по новия член 49а от изменената Директива 2009/73 да се предоставя само за газопроводи, „завършени преди 23 май 2019 г.“, не може да ограничи правото му на ефективна съдебна защита съгласно член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз.
120
Всъщност в членове 263 и 277, от една страна, и член 267, от друга, Договорът за функционирането на ЕС е установил завършена система от способи за защита и процедури, чиято цел е да осигурят контрола за законосъобразност на актовете на Съюза, поверявайки го на съдилищата на Съюза (решения от 23 април 1986 г., Les Verts/Парламент, 294/83, EU:C:1986:166, т. 23, от 25 юли 2002 г., Unión de Pequeños Agricultores/Съвет, C‑50/00 P, EU:C:2002:462, т. 40 и от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 92).
121
Така физическите или юридическите лица, каквото лице е жалбоподателят, които поради посочените в член 263, четвърта алинея ДФЕС условия за допустимост не могат да обжалват пряко актовете на Съюза с общо приложение, са защитени срещу прилагането спрямо тях на такива актове (решение от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 93).
122
Всъщност в случая на жалбоподателя той е можел да подаде до германския регулаторен орган искане за дерогация по член 49а, дори искане за освобождаване по член 36 от изменената Директива 2009/73, и евентуално да оспори решението на този орган пред германска юрисдикция, като се позове на невалидността на обжалваната директива, с което да даде повод на съответната юрисдикция да се обърне към Съда, на основание член 267 ДФЕС, с преюдициални въпроси относно валидността на обжалваната директива (вж. в този смисъл решения от 16 май 2019 г., Pebagua/Комисия, C‑204/18 P, непубликувано, EU:C:2019:425, т. 67 и 68 и от 4 декември 2019 г., Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Комисия, C‑342/18 P, непубликувано, EU:C:2019:1043, т. 63 и цитираната съдебна практика).
123
В това отношение, противно на поддържаното от жалбоподателя, няма основание подобно преюдициално запитване да се обяви за недопустимо, поради съображението че жалбоподателят „несъмнено е бил процесуално легитимиран“ да иска отмяна на обжалваната директива на основание член 263 ДФЕС по смисъла на съдебната практика, водеща началото си от решение от 9 март 1994 г., TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90) и неотдавна разяснена в решение от 25 юли 2018 г., Georgsmarienhütte и др. (C‑135/16, EU:C:2018:582, т. 43). Обратно, отхвърлянето на разглежданата тук жалба като недопустима потвърждава, че жалбоподателят не разполага с активна процесуална легитимация по член 263 ДФЕС.
124
Следователно жалбата трябва да се отхвърли като недопустима, тъй като жалбоподателят не може да обоснове процесуалната си легитимация да иска отмяна на обжалваната директива с нито една от хипотезите по член 263, четвърта алинея ДФЕС.
По искането за процесуално-организационно действие
125
В искането си за извършване на процесуално-организационно действие жалбоподателят посочва, че многобройни пасажи в 25‑те документа, до които Съветът е предоставил само частичен достъп в отговор на заявленията на служителя на жалбоподателя, са били заличени. Така той имал основания да счита, че заличените пасажи са много важни за решението по настоящата жалба, щом като съдържали вероятно информация, доказваща, че обжалваната директива, приета от законодателя на Съюза, се отнася конкретно до него. Като доказателство за това той посочва факта, че е получил, очевидно чрез друг източник, пълния текст на два от 25‑те документа, пълен достъп до които е бил отказан. Тези два документа, съдържащи становището на Федерална република Германия по предложението за директива, обаче показвали, че обжалваната директива се отнася конкретно до жалбоподателя.
126
В този смисъл жалбоподателят иска Общият съд да разпореди на Съвета да представи пълния текст на 25‑те документа, от които е предоставен само частичен достъп на неговия служител, и двата документа, които Съветът е отказал да му предостави, като същевременно уточнява, че във въпросните текстове могат да бъдат евентуално заличени пасажи относно становище, дадено от правната служба на Съвета, или относно лични данни.
127
В становището си по искането за извършване на процесуално-организационно действие Съветът, подкрепян по същество от Парламента, иска главно Общият съд да отхвърли това искане поради явната ирелевантност на документите, до които е поискан достъп, за процесуалната легитимация на жалбоподателя. Освен това той подчертава, че в контекста на настоящото производство Общият съд не може да осъществява контрол, макар и непряко, относно законосъобразността на приетите от Съвета решения на основание на Регламент № 1049/2001 във връзка със заявленията на служител на жалбоподателя, а напротив, Общият съд би трябвало да отхвърли опита на жалбоподателя да инициира неправомерна процедура за изискване на документи (document discovery) и — когато не е подадена жалба за отмяна по член 263 ДФЕС — да заобиколи стабилността на решенията, с които на неговия служител се отказва достъп. Освен това Съветът иска във всички случаи Общият съд да разпореди да бъдат извадени от преписката документите, представени като приложения M. 26 и M. 30 към искането за извършване на процесуално-организационно действие, тъй като са били получени по незаконен начин от жалбоподателя и следователно са незаконно представени и приложени към жалбата му.
128
Като подчертава, че Съдът е сезиран със сходна проблематика по делото, по което е постановено решение от 28 март 2017 г., Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), в което жалбоподателят се е опитал да използва процедурата по Регламент № 1049/2001, за да получи достъп до документи на институция с цел да подкрепи твърденията си в качеството си на частноправен субект в производство по иск срещу Европейския съюз, по същество Съветът изразява опасения, че в случая жалбоподателят само се опитва да получи от Общия съд легитимиране на притежанието от жалбоподателя на документи, разкриващи информация за вътрешните обсъждания и предварителните позиции на държавите членки относно обжалваната директива, с оглед на последващото им използване в арбитражното производство, започнато срещу Европейския съюз, макар на основание Регламент № 1049/2001 Съветът да е отказал достъп до пълния текст на тези документи.
129
В това отношение се налага констатацията, че документите, за които се отнася искането за извършване на процесуално-организационно действие, може да докажат — от гледна точка на жалбоподателя — че обжалваната директива го засяга лично. Доколкото обаче липсата на пряко засягане на правното положение на жалбоподателя, както се установява по-горе, е достатъчно основание, за да се приеме, че той няма процесуална легитимация да иска отмяна на обжалваната директива, настоящата жалба следва да се отхвърли като недопустима, без да е необходимо произнасяне по искането за извършване на процесуално-организационно действие.
130
Що се отнася до искането на Съвета двата документа, представени от жалбоподателя като приложения M. 26 и M. 30, да бъдат извадени от преписката, следва да се подчертае, че противно на твърденията на жалбоподателя в писмото му от 27 януари 2020 г., в което той по свое собствено желание е изразил становище по това допълнително искане на Съвета, такова искане за решаване на процесуален въпрос не е задължително да се подава с отделна молба съгласно член 130, параграф 2 от Процедурния правилник и освен това може да се подаде на всеки етап от производството. Следователно искането на Съвета, изложено в становището му по искането за извършване на процесуално-организационно действие, е допустимо.
131
В това отношение следва да се подчертае, че двата спорни документа съдържат становища на Федерална република Германия в контекста на законодателната процедура, завършила с приемането на обжалваната директива.
132
В писмото си от 27 януари 2020 г. жалбоподателят оспорва незаконното притежаване на посочените документи. От една страна, той подчертава, че тези документи не са били обозначени с гриф за сигурност „Restreint UE/EU Restricted“, а само се посочвало, че са предназначени за вътрешно ползване на общност на адресати, и че отговорността за обработката и за последващото разпространяване на тези документи е единствено на членовете на тази общност. От друга страна, жалбоподателят посочва, че „[щ]ом такъв член на общността е сподели[л] с [него] документ, [би било] много трудно да се установи как това може да доведе до неспазване на закона от [негова страна]“.
133
В това отношение следва да се констатира, че в писмото си от 27 януари 2020 г. жалбоподателят не е посочил кой от постоянните представители на държавите — членки на Съюза, от общността на адресатите на двата въпросни документа е разрешил тези документи да бъдат предоставени на разположение на жалбоподателя. Той не се е позовал и на съгласието на постоянния представител на Федерална република Германия като автор на посочените документи. Освен това не изглежда, че по смисъла на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 (вж. относно тази възможност решение от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, т. 85—89) тази държава членка е дала мълчаливо или изрично съгласието си посочените становища да бъдат изпратени на жалбоподателя преди или след като Съветът частично е отхвърлил заявленията на служителя на жалбоподателя.
134
При тези обстоятелства се налага констатацията, че жалбоподателят не е доказал, че пълният текст на становищата на Федерална република Германия в рамките на процедурата по приемане на обжалваната директива е бил получен по законен начин.
135
Следователно трябва да се уважи искането на Съвета документите, представени от жалбоподателя като приложения M. 26 и M. 30, да се извадят от преписката, като във всеки случай се има предвид, от една страна, че тези документи не може да докажат прякото засягане на жалбоподателя по смисъла на втората хипотеза в член 263, четвърта алинея ДФЕС, поради което не е необходимо Общият съд да изиска Съветът да представи тези документи, за да се произнесе по възраженията за недопустимост, и от друга страна, че оповестяването на съдържанието на тези документи, включително в настоящото производство, може да засегне конкретно и действително защитата на обществения интерес във връзка с международните отношения на Европейския съюз по смисъла на член 4, параграф 1 от Регламент № 1049/2001, по-специално като отслаби позицията на Европейския съюз в арбитражното производство, започнато от жалбоподателя срещу него, включително и защото предприемането от Общия съд на предложеното от жалбоподателя процесуално-организационно действие има за цел да легитимира притежанието от жалбоподателя на пълния текст на тези документи.
По молбите за встъпване
136
Съгласно член 144, параграф 3 от Процедурния правилник, когато ответникът подаде възражение за недопустимост или за липса на компетентност по член 130, параграф 1, произнасянето по молбата за встъпване е възможно само след отхвърляне на възражението или след отлагане на произнасянето по него за решението по същество. От друга страна, съгласно член 142, параграф 2 от същия правилник предметът на встъпването отпада, по-специално когато жалбата е обявена за недопустима.
137
Като се има предвид обаче, че в случая възраженията за недопустимост са уважени и следователно настоящото определение слага край на производството, липсва основание за произнасяне по молбите за встъпване на Република Естония, Република Латвия, Република Литва, Република Полша и Комисията.
По съдебните разноски
138
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Парламентът и Съветът са направили искане в този смисъл, жалбоподателят трябва да бъде осъден да заплати съдебните разноски.
139
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник държавите членки и институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. От друга страна, съгласно член 144, параграф 10 от този правилник, когато производството по делото между главните страни бъде прекратено преди произнасянето по молба за встъпване, молителят и главните страни понасят направените от всеки от тях съдебни разноски във връзка с молбата за встъпване. Следователно жалбоподателят, Парламентът и Съветът, както и Република Естония, Република Латвия, Република Литва, Република Полша и Комисията трябва да понесат направените от тях съдебни разноски във връзка с молбите за встъпване.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав)
определи:
1)
Документите, представени от Nord Stream 2 AG като приложения A. 14 и O. 20, се изваждат от преписката по делото, а пасажите от жалбата и приложенията към нея, в които са възпроизведени откъси от тези документи, не следва да се вземат предвид.
2)
Отхвърля искането на Съвета на Европейския съюз за решаване на процесуален въпрос в останалата му част.
3)
Документите, представени от Nord Stream 2 като приложения M. 26 и M. 30, се изваждат от преписката по делото.
4)
Отхвърля жалбата като недопустима.
5)
Няма основание за произнасяне по молбите за встъпване на Република Естония, Република Латвия, Република Литва, Република Полша и Европейската комисия.
6)
Осъжда Nord Stream 2 да понесе съдебните разноски на Европейския парламент и на Съвета, с изключение на свързаните с молбите за встъпване.
7)
Nord Stream 2, Парламентът и Съветът, както и Република Естония, Република Латвия, Република Литва, Република Полша и Комисията понасят направените от тях съдебни разноски, свързани с молбите за встъпване.
Съставено в Люксембург на 20 май 2020 година.
Секретар
E. Coulon
Председател
S. Svenningsen
(
*1
)	Език на производството: английски.
(
1
)	Заличени поверителни данни.