62014CC0398
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
P. CRUZ VILLALÓN
представено на 22 септември 2015 година (
1
)
Дело C‑398/14
Европейска комисиясрещу
Португалска република
(Иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен от Комисията срещу Португалската република)
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Директива 91/271/ЕИО — Градски отпадъчни води — Пречистване — Релевантен момент за изпълнение на задължението, предвидено в член 4, параграф 1 от Директива 91/271/ЕИО — Приложение I, точка Г от Директива 91/271/ЕИО — Процедура за наблюдение на качеството на пречистените води“
1.
С предявения в настоящото производство иск Комисията твърди, че Португалската република не е изпълнила задълженията си, по член 4 от Директива 91/271/ЕИО (
2
), по-конкретно, тъй като за да се изпълнят изискванията на посочената разпоредба, не е достатъчно само изграждането на пречиствателни станции, а е необходимо и прилагането в достатъчна степен на предвидените в точка Г от приложение I към тази директива видове контрол. Така освен няколкото изолирани случая, по които се е произнесъл, на Съда се предоставя възможност да анализира изрично проблематиката за връзката на член 4 от Директивата с посочената точка Г от приложение I към нея.
2.
В хода на досъдебното производство, а и в представените пред Съда писмени становища както Комисията, така и Португалската република съсредоточават обсъждането върху идентифицирането на конкретните агломерации, които не са спазили защитавания от Комисията критерий за изпълнение на член 4 от Директива 91/271.
3.
Въпреки това Съдът приканва страните на основание член 61, параграф 1 от Процедурния правилник да изложат по време на съдебното заседание становищата си относно условията за изпълнение на цитираната разпоредба; по-конкретно, дали трябва да се вземе предвид моментът на въвеждане в експлоатация на инсталацията или — в изпълнение на точка Г от приложение I към Директивата, където е посочено изискването държавите членки да следят за приложението на метод за наблюдение на качеството на заустените води — това наблюдение трябва да се осъществява в рамките на една година, считано от започване на работа на инсталацията, като въпросът, който се поставя, е този за възможната връзка между посочената точка Г и член 4, параграфи 1 и 3 от Директива 91/271.
I – Правна уредба
А– Право на Съюза
4.
Първо, трето, четвърто и осмо съображение от Директива 91/271 имат следното съдържание:
„Като има предвид, че резолюцията на Съвета от 28 юни 1988 г. (
3
) за защита на Северно море и другите води в Общността призовава Комисията да представи предложения относно необходимите мерки на общностно равнище в областта на пречистването на градските отпадъчни води;
[…]
като има предвид, че за да се избегнат вредните последици за околната среда поради заустването на недостатъчно пречистени градски отпадъчни води, по принцип е необходимо същите води да се подложат на вторично пречистване;
като има предвид, че е необходимо да се изисква по-строго пречистване в чувствителните зони, докато първично пречистване може да се приеме за подходящо в по-слабо чувствителните зони;
[…]
като има предвид, че е необходимо да се наблюдават пречиствателните станции, водите в приемниците и заустването на утайки, за да се направи така, че околната среда да бъде предпазена от отрицателните въздействия на заустването на отпадъчните води;
[…]“.
5.
Член 1 от Директива 91/271 предвижда следното:
„Настоящата директива се отнася за събирането, пречистването и заустването на градски отпадъчни води, както и пречистването и заустването на отпадъчни води, произхождащи от някои промишлени отрасли.
Настоящата директива има за цел опазване на околната среда от вредните последици, причинени от заустването на споменатите по-горе отпадъчни води“.
6.
Съгласно член 2 от посочената директива, „по смисъла на настоящата директива:
1)
„градски отпадъчни води“ са битовите отпадъчни води или смес от битови отпадъчни води и промишлени отпадъчни води и/или дъждовни води;
[…]
5)
„канализационна система“ е система от канали, която събира и отвежда градските отпадъчни води;
6)
„еквивалент жители (ЕЖ)“ са биоразградими органични вещества, за които биохимичната потребност от кислород за пет дни (БПК5) е 60 грама дневно;
[…]
8)
„вторично пречистване“ е пречистването на градските отпадъчни води чрез метод, който поначало включва биологична обработка с вторично утаяване, или чрез друг метод, който позволява да се спазват условията в таблица 1 от приложение I;
[…]“.
7.
Съгласно член 3, параграф 1 от Директива 91/271:
„Държавите членки следят за това, всички агломерации да бъдат съоръжени с канализационни системи за градски отпадъчни води:
—
най-късно до 31 декември 2000 г. за тези, чийто еквивалент жители (ЕЖ) е над 15000 и
—
най-късно до 31 декември 2005 г. за тези, чийто ЕЖ е между 2000 и 15000.
[…]“.
8.
Член 4 от същата директива предвижда следното:
„1.   Държавите членки следят за това, градските отпадъчни води, които влизат в канализационните системи, преди заустването им да бъдат подложени на вторично пречистване или на друга равностойна обработка при следните условия и ред:
—
най-късно до 31 декември 2000 г. за всички зауствания, произлизащи от агломерации с ЕЖ над 15000,
—
най-късно до 31 декември 2005 г. за всички зауствания, произлизащи от агломерации с ЕЖ между 10000 и 15000,
—
най-късно до 31 декември 2005 г. за зауствания в сладки води и устия, произлизащи от агломерации с ЕЖ между 2000 и 10000.
[…]
3.   Заустванията от пречиствателните станции за градски отпадъчни води, посочени в параграфи 1 и 2, отговарят на изискванията на приложение I, точка Б. […]
4.   Притокът, изразен в ЕЖ, се изчислява на базата на максималното средно седмично количество органични вещества, постъпващо в пречиствателната станция през годината, с изключение на необичайните ситуации, като предизвиканите от силни дъждове“.
9.
В съответствие с член 15, параграф 1 от Директива 91/271:
„Компетентните органи или съответните институции наблюдават:
—
заустванията от пречиствателните станции за градски отпадъчни води, за да проверят съответствието им с изискванията на приложение I, точка Б, съгласно процедурите за контрол, определени в приложение I, точка Г,
[…]“.
10.
Приложение I към Директива 91/271, озаглавено „Изисквания за градските отпадъчни води“, включва следните четири точки: А. Канализационни системи; Б. Зауствания, произхождащи от пречиствателните станции за градски отпадъчни води, във водите в приемниците; В. Промишлени отпадъчни води; Г. Референтни методи за контрол и оценка на резултатите.
11.
Съгласно точка Б от приложение I:
„1.
Пречиствателните станции за отпадъчни води са проектирани и изменени така, че да позволяват вземането на представителни проби от постъпващите отпадъчни води и от изпусканите пречистени води преди заустването им във водите в приемниците.
2.
Изливаните от пречиствателните станции градски отпадъчни води, пречистени съгласно членове 4 и 5 от настоящата директива, отговарят на изискванията в таблица 1.
[…]“.
12.
Точка Г от приложение I към Директивата предвижда:
„1.
Държавите членки следят за прилагането на методи на наблюдение, съответстващи най-малко на описаните по-долу изисквания.
Методи, различни от предвидените в точки 2, 3 и 4, могат да бъдат използвани, при условие че може да се докаже, че те позволяват да се получат равностойни резултати.
Държавите членки представят на Комисията всички релевантни информации, отнасящи се до прилаганите методи. В случай че Комисията счете, че изложените в точки 2, 3 и 4 условия не са изпълнени, тя предлага на Съвета подходящо предложение.
2.
Пробите се вземат на период от 24 часа, пропорционално на дебита или на равни интервали от време, на определен пункт при изхода и, в случай на нужда, при входа на пречиствателната станция, за да се провери дали са спазени изискванията на настоящата директива относно заустването на отпадъчни води.
Прилагат се международно признати лабораторни практики за предотвратяване на промяната в състоянието на пробите между момента на вземането и момента на анализа.
3.
Минималният брой проби за вземане на редовни интервали през цялата година се определя в зависимост от размерите на пречиствателната станция:
— ЕЖ между 2000 и 9999: 12 проби през първата година.
4 проби през следващите години, ако може да се докаже, че водите отговарят на разпоредбите на настоящата директива през първата година; в случай че една от 4-те проби не отговаря на нормите, следващата година се вземат 12 проби.
— ЕЖ между 10000 и 49999: 12 проби.
— ЕЖ 50000 или повече: 24 проби.
[…]“.
13.
Таблица 1 в приложение I към Директива 91/271 съдържа „Изисквания относно заустването от пречиствателни станции за градски отпадъчни води, предмет на разпоредбите на членове 4 и 5 от настоящата директива […]“.
Б– Национално право
14.
Директива 91/271 е транспонирана в португалското право с Декрет-закон № 152/97 от 19 юни 1997 г. (
4
).
15.
Член 5, параграф 2 от Декрет-закон № 152/97 определя сроковете, в които посочените в член 4 от него органи трябва да приемат необходимите методи за вторично пречистване на наличните или прогнозни към датата на влизането му в сила отпадъчни води. По-конкретно, определеният срок е до 31 декември 2005 г. за агломерации с ЕЖ по-голям от 10000 и по-малък или равен на 15000, както и за агломерации с ЕЖ по-голям от 2000 и по-малък или равен на 10000 в случаите на зауствания в сладки води или устия.
16.
Съгласно член 14 от Декрет-закон № 152/97 неспазването на предвиденото в член 15, параграф 2 съставлява нарушение, което се наказва с глоба.
II – Досъдебното производство
17.
Досъдебното производство, предхождащо настоящия иск, започва през 2009 г. и има за предмет възможното неизпълнение от страна на Португалската република на задълженията ѝ по членове 3, 4 и 10 от Директива 91/271 по отношение на 186 агломерации.
18.
В хода на досъдебното производство Португалската република е изпълнила частично изискванията на Комисията, в резултат на което предявеният от последната иск е сведен до неизпълнението на член 4 от Директива 91/271 по отношение на 52 агломерации.
III – Искът на Комисията и производството пред Съда
19.
В исковата си молба Комисията твърди, че за да е налице изпълнение на посочената разпоредба, не е достатъчно да бъдат изградени пречиствателни станции (задължение, наложено с член 3 от Директива 91/271), а е необходимо тези станции да функционират и то по такъв начин, че пречистените води да отговарят на изискванията, предвидени в приложение I към тази директива.
20.
Според нея, за да се установи дали пречистените води отговарят на изискванията на приложение I, е необходимо през първата година същите да бъдат обект на процедурите за контрол, предвидени в точка Г от посоченото приложение.
21.
В своята писмена защита португалското правителство не оспорва тези твърдения, а съсредоточава защитата си върху обстоятелството, че засегнатите агломерации в действителност са 26, както и че необходимите за изпълнение на задължението дейности са на много напреднал етап.
22.
Както вече бе посочено, Съдът е поискал от страните да изложат становищата си относно условията за изпълнение на член 4 от Директива 91/271, приканвайки ги да изразят становище по конкретния въпрос дали е достатъчно въвеждането на пречиствателната станция в експлоатация или освен това е необходимо — съгласно приложение I, точка Г от Директивата, което изисква държавите членки да следят за прилагането на метод за наблюдение на качеството на заустванията — това наблюдение да е осъществявано успешно в рамките на първата година на функциониране.
23.
По време на съдебното заседание Комисията поддържа, че доколкото целта на Директива 91/271 е да гарантира не просто изграждането на пречиствателни станции, а качеството на пречистените води, изграждането на дадена пречиствателна станция само по себе си не е достатъчно, а е необходимо и нейното правилно функциониране. Според Комисията правилното функциониране на пречиствателната станция може да се установи единствено посредством предвидените в буква Г от приложение I към Директива 91/271 наблюдения, за което е нужно вземането на определен минимален брой проби годишно в зависимост от размера на пречиствателната станция, особено през първата година след въвеждането ѝ в експлоатация.
24.
Португалската република от своя страна счита, че релевантният момент за целите на изпълнение на член 4 от Директивата е датата на въвеждане на пречиствателната станция в експлоатация и по-конкретно моментът, в който с въвеждането в експлоатация се осъществи първият контрол на качеството на заустванията.
IV – Анализ
А– Предварителни бележки
25.
Както е известно, фактът, че дадена държава членка не оспорва твърдяното от Комисията неизпълнение, не е пречка за Съда да извърши преценка дали последната е дала правилно тълкуване на разпоредбите от правото на Съюза, послужили като основание за предявения от нея иск. Както се посочва в решение Комисия/Швеция, „в рамките на иск за неизпълнение на задължения Съдът е този, който установява дали твърдяното неизпълнение е налице, дори засегнатата държава да не оспорва неизпълнението“ (
5
).
26.
В настоящия случай Португалската република първоначално, в писменото си становище, оспорва извода на Комисията относно неизпълнението на член 4 от Директива 91/271 по отношение на няколко агломерации, но без да поставя под въпрос тълкуването на посочената разпоредба, на което Комисията се основава, за да приеме, че Португалската република не е изпълнила едно от задълженията си, произтичащи от Договорите (член 258 ДФЕС).
27.
Тъй като независимо от възприетата от Португалската република защитна стратегия „Съдът е този, който установява дали твърдяното неизпълнение е налице“, страните са приканени, както бе посочено, да изложат становищата си относно тълкуването на член 4 от Директива 91/271 във връзка с буква Г от приложение I към същата директива. Въз основа на това, вече в хода на съдебното заседание, Португалската република оспорва даденото от Комисията тълкуване на посочената разпоредба, като поддържа, че неизпълнение е налице само тогава, когато пречиствателната станция не е въведена в експлоатация на посочената в тази разпоредба дата, независимо от изтичането на времето, необходимо за осъществяване на процедурите за контрол, предвидени в точка Г от приложение I.
28.
Ето защо е необходимо да се определи дали тълкуването на член 4 от Директива 91/271 от Комисията е законосъобразно, тъй като в крайна сметка от това трябва да зависи дали е налице неизпълнението, посочено в иска по настоящото производство.
Б– Практиката на Съда относно връзката между член 4 и буква Г от приложение I към Директива 91/271
29.
Член 4, параграф 1 от Директива 91/271 предвижда, че „[д]ържавите членки следят за това, градските отпадъчни води, които влизат в канализационните системи, преди заустването им да бъдат подложени на вторично пречистване или на друга равностойна обработка“. Това задължение трябва да бъде изпълнено в зависимост от вида на агломерацията до 31 декември 2000 г. или до 31 декември 2005 г.
30.
От друга страна и съгласно параграф 3 на същия член 4, „[з]аустванията от пречиствателните станции за градски отпадъчни води, посочени в параграфи 1 и 2, отговарят на съответните изисквания на приложение I, точка Б […]“.
31.
Параграф 1 на точка Б от приложение I предвижда на свой ред, че „[п]речиствателните станции за отпадъчни води са проектирани и изменени така, че да позволяват вземането на представителни проби от постъпващите отпадъчни води и от изпусканите пречистени води преди заустването им във водите в приемниците“, а съгласно параграф 2 „[и]зливаните от пречиствателните станции градски отпадъчни води, пречистени съгласно членове 4 и 5 от настоящата директива, отговарят на изискванията в таблица 1“.
32.
В член 4 от Директива 91/271 обаче не се споменава буква Г от същото приложение I, където в параграф 1 се предвижда, че „[д]ържавите членки следят за прилагането на методи на наблюдение, съответстващи най-малко на описаните по-долу изисквания“. Наред с това, в параграф 2 на същата точка Г е предвидено задължението за вземане на проби „на период от 24 часа, пропорционално на дебита или на равни интервали от време, на определен пункт при изхода и, в случай на нужда, при входа на пречиствателната станция, за да се провери дали са спазени изискванията на настоящата директива относно заустването на отпадъчни води“. Освен това в параграф 3 са установени „минималният брой проби […] през цялата година […] в зависимост от размерите на пречиствателната станция“, както и задължението същите да бъдат вземани „на редовни интервали през цялата година“.
33.
Съдът вече е имал възможност да се произнесе относно евентуалната връзка между член 4 и точка Г от приложение I към Директива 91/271. Така по дело Комисия/Италия (
6
) Съдът приема наличието на твърдяната от Комисията връзка между член 4 и точка Г от приложение I към Директива 91/271, като постановява, че изпълнението на член 4 от Директивата зависи от спазването на процедурата по вземане на проби, установена в точка Г от приложение I към Директива 91/271.
34.
По дело Комисия/Белгия (
7
) белгийското правителство поддържа, че не е необходимо да се спазва процедурата по точка Г от приложение I към Директива 91/271, ако първите проби след въвеждането на пречиствателната станция в експлоатация отговарят на изискванията за качество, установени в таблица 1 от същото приложение I. Според Комисията това становище е отхвърлено от Съда при решаването на делото по същество. В действителност обаче по това дело Съдът не е разполагал с възможност да се произнесе конкретно по този въпрос, тъй като в случая от определящо значение е било признанието на белгийското правителство, че двете разглеждани агломерации дори не са имали пречиствателни станции (
8
), поради което не може да се прецени дали с това второ решение е потвърден възприетият критерий, въз основа на който е решено делото Комисия/Италия (
9
).
35.
Поради това би могло да се каже, че на практика Съдът само веднъж е имал възможността да се произнесе относно връзката между член 4 и буква Г от приложение I към Директива 91/271, при това изключително с оглед на конкретните обстоятелства. Това обяснява защо Съдът е поискал от страните да изразят становище по този въпрос.
В– По тълкуването на член 4 в системата на Директива 91/271
36.
На пръв поглед от анализа на Директива 91/271 в нейната цялост се установява, че връзката между член 4 и точка Г от приложение I предполага противоречие с член 3 от същата директива.
37.
Всъщност, ако за да е налице изпълнение на член 4, трябва да се спази процедурата, предвидена в точка Г от приложение I, то тогава пречиствателните станции би следвало да са били въведени в експлоатация една година преди датата, определена в член 3 за пречистване на отпадъчните води, тъй като процедурата по точка Г, така както твърди Комисията, трябва да се осъществява в продължение на една година.
38.
Определените в член 3 от Директивата дати за съоръжаване на всички агломерации с канализационни системи обаче са същите като предвидените в член 4, параграф 1 за пречистване съобразно изискванията на параграф 3 от същата разпоредба. Да се приеме предлаганото от Комисията тълкуване на член 4 — възприето от Съда по дело Комисия/Италия (
10
) — неизбежно би довело до лишаване от действие на член 3.
39.
Според мен буквалното тълкуване на членове 3 и 4 от Директива 91/271 позволява да се избегне посоченото противоречие и да се предостави решение, което да бъде в съответствие със системата на Директивата.
40.
В това отношение следва на първо място да се отбележи, че точка Г от приложение I изобщо не се споменава в член 4. Въпросното приложение се споменава изрично само в параграф 3 на разпоредбата, където се предвижда, че „[з]аустванията […] посочени в параграфи 1 и 2, отговарят на изискванията на приложение I, точка Б“. Тези изисквания се отнасят до качеството на заустванията.
41.
Точка Г от приложение I от своя страна се отнася за „[р]еферентни методи за контрол и оценка на резултатите“, т.е. за процедурите, които трябва да се спазват, за да се гарантира, че заустванията отговарят впоследствие на установените с Директивата изисквания за качество.
42.
Тези „референтни методи за контрол и оценка на резултатите“ трябва да се прилагат след въвеждането на инсталациите в експлоатация, тоест за неопределен срок. Всъщност член 15, параграф 1 от Директива 91/271 предвижда, че компетентните органи наблюдават заустванията, „за да проверят съответствието им с изискванията на приложение I, точка Б, съгласно процедурите за контрол, определени в приложение I, точка Г“ (
11
).
43.
Поради това изглежда ясно, че точка Г от приложение I се отнася до постоянно задължение, имащо за цел да гарантира, че заустванията в течение на времето отговарят на изискванията за качество, които са били приложими от момента на въвеждане в експлоатация на пречиствателната станция. Становището, че дадена инсталация може да започне да функционира по смисъла на член 4 от Директива 91/271 само ако заустванията ѝ отговарят на определени изисквания за качество в продължение на една година — каквато позиция Комисията защитава, като твърди, че член 4 е изпълнен само ако е спазена процедурата, предвидена в приложение I, точка Г — не ми се струва убедително.
44.
Фактът, че — както Комисията посочва в хода на съдебното заседание — практиката би могла да покаже, че не са редки случаите на пречиствателни станции, които започват да функционират при условия, които не позволяват да се констатира съответствието с нивата на качество, изискуеми от Директива 91/271, не може да оправдае практиката, съгласно която пречиствателните станции, изградени в сроковете по член 3 от Директивата, се считат за въведени в експлоатация само ако бъде установено, че изследваните в продължение на една година проби в съответствие с процедурата, установена в приложение I, точка Г, отговарят на изискванията, определени в точка Б от същото приложение. Пред тази възможност правилното решение би било по-скоро да се провери още в началото дали инсталацията отговаря на необходимите за въвеждането ѝ в експлоатация изисквания или с други думи — дали към този момент изпълнява изискванията на точка Б от приложение I. За установяването на това обстоятелство не е необходимо да се изпълнява процедурата за вземане на проби, предвидена в точка Г от приложение I, чиято цел, както вече бе посочено, е да гарантира, че качеството на пречистените води винаги съответства на качеството, което е следвало да се осигури от момента на първоначалното въвеждане на пречиствателната станция в експлоатация.
Г– По приложимостта на предложеното тълкуване на член 4 от Директива 91/271 към обстоятелствата на конкретния случай
45.
В съответствие с изложеното, искът на Комисията може да бъде уважен само по отношение на тези агломерации, които не са били съоръжени с действаща канализационна система към датата, установена в член 4 от Директива 91/271, и в съответствие с изискванията, предвидени в точка Б от приложение I към същата директива. Обратно, искът трябва да бъде отхвърлен по отношение на агломерациите, които към тази дата са разполагали с действаща в съответствие с изискванията на точка Б от приложение I канализационна система, без да е необходимо да са преминати успешно процедурите за контрол, предвидени в точка Г от същото приложение за първата година на функциониране.
V – По съдебните разноски
46.
На основание член 138, параграф 1 от Процедурния правилник предлагам на Съда да постанови всяка от страните да понесе направените от нея съдебни разноски.
VI – Заключение
47.
С оглед на изложените съображения предлагам на Съда да постанови следното решение:
„1.
Португалската република не е изпълнила задълженията си, произтичащи от член 4 от Директива 91/271/ЕИО, по отношение на тези агломерации, които не са били съоръжени с функционираща канализационна система към установената в посочената разпоредба дата и в съответствие с изискванията, определени в точка Б от приложение I към същата директива.
2.
Отхвърля иска по отношение на агломерациите, които към тази дата са разполагали с функционираща канализационна система в съответствие с изискванията на точка Б от приложение I, без да е необходимо да са преминати успешно процедурите за контрол, предвидени в точка Г от същото приложение за първата година на функциониране.
3.
Всяка от страните понася направените от нея съдебни разноски“.
(
1
)   Език на оригиналния текст: испански.
(
2
)   Директива 91/271/ЕИО на Съвета от 21 май 1991 година за пречистването на градските отпадъчни води (ОВ L 135, стр. 40; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 43), наричана по-нататък „Директива 91/271“.
(
3
)   ОВ C 209, стр. 3.
(
4
)   Португалски Държавен вестник, серия I‑А, № 139, стр. 2959.
(
5
)   Решение C‑438/07, EU:C:2009:613, т. 53.
(
6
)   C‑565/10, EU:C:2012:476, т. 37—39.
(
7
)   C‑395/13, EU:C:2014:2347.
(
8
)   C‑395/13, EU:C:2014:2347, т. 48.
(
9
)   C‑565/10, EU:C:2012:476.
(
10
)   C‑565/10, EU:C:2012:476, т. 37—39.
(
11
)   Курсивът е мой.