61981J0044
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
de 26 de mayo de 1982 (
*1
)
Enel asunto 44/81,
República Federal de Alemania y Bundesanstalt für Arbeit, Nuremberg, representadas por el Sr. M. Seidel, Ministerialrat del Bundesministerium für Wirtschaft, Bonn, y por el Sr. J. Sedemund, en calidad de Agente y como mandatario ad litem, que designan como domicilio en Luxemburgo el despacho del canciller de la Embajada de la República Federal de Alemania, 3, boulevard Royal,
partes demandantes,
e
Irlanda, representada por el Sr. L.J. Dockery, Chief State Solicitor, en calidad de Agente, asistido por el Sr. E.P. Fitzsimons, Senior Counsel, y por el Sr. J. O'Reilly, Barrister-at-Law, que elige como domicilio en Luxemburgo la Embajada de Irlanda, 28, route d'Arlon,
parte coadyuvante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. J. Amphoux, Consejero Jurídico de la Comisión, asistido por el Sr. M. Hilf, miembro del Servicio Jurídico de la Comisión, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. O. Montalto, miembro de su Servicio Jurídico, edificio Jean Monnet, Kirchberg,
parte demandada,
que tiene por objeto:
—
en primer lugar, con carácter principal, la condena a la Comisión al pago de 16.928.855,52 DM al Bundesanstalt für Arbeit y, con carácter subsidiario, la anulación de la Decisión de la Comisión, de 10 de diciembre de 1980, por la que se deniega el pago de los saldos adeudados en virtud de la Decisión de la Comisión de 23 de diciembre de 1977;
—
en segundo lugar, la anulación de la Comunicación de la Comisión de 16 de diciembre de 1980, relativa a la aplicación del artículo 4 de la Decisión 78/706/CEE de la Comisión, de 27 de julio de 1978, relativa a determinadas modalidades administrativas del funcionamiento del Fondo Social Europeo (DO L 238, p. 20);
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: J. Mertens de Wilmars, Presidente; G. Bosco, A. Touffait y O. Due, Presidentes de Sala; P. Pescatore, Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, T. Koopmans, U. Everling, A. Chloros y F. Grėvisse, Jueces;
Abogado General: Sr. P. VerLoren van Themaat;
Secretario: Sr. P. Heim;
dicta la siguiente
Sentencia
(No se transcriben los antecedentes de hecho.)
Fundamentos de Derecho
1
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 20 de febrero de 1981, el Gobierno de la República Federal de Alemania y el Bundesanstalt für Arbeit interpusieron un recurso que tiene por objeto, en primer lugar, con carácter principal, la condena a la Comisión al pago de la cantidad de 16.928.855,52 DM adeudada en virtud de la Decisión de la Comisión de 23 de diciembre de 1977, por la que se aprueban cuatro ayudas del Fondo Social para acciones realizadas por el Bundesanstalt für Arbeit y, con carácter subsidiario, con arreglo al párrafo primero del artículo 173 del Tratado CEE, la anulación de una Decisión de la Comisión, de 10 de diciembre de 1980, por la que se deniega el pago de dicha cantidad.
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La segunda pretensión, formulada por el Gobierno de la República Federal de Alemania en virtud del párrafo primero del artículo 173 del Tratado CEE, tiene por objeto la anulación de la Comunicación de la Comisión de fecha 16 de diciembre de 1980, relativa a la aplicación del artículo 4 de la Decisión 78/706/CEE de la Comisión, de 27 de julio de 1978, relativa a determinadas modalidades administrativas del funcionamiento del Fondo Social Europeo (DO L 238, p. 20).
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Mediante este recurso, en sustancia, las demandantes impugnan la denegación de la Comisión de tramitar las solicitudes de pago de los saldos de las ayudas del Fondo social aprobadas, por haberse presentado dichas solicitudes fuera del plazo de 18 meses previsto en el apartado 1 del artículo 4 de la Decisión 78/706 de la Comisión.
I. En cuanto a la primera pretensión
1. En cuanto a la demanda sobre reclamación de cantidad
4
Lás demandantes sostienen que, en una situación como la suya en la que les ha sido concedida una ayuda por Decisión de la Comisión, el impago de dicha ayuda por esta Institución les da derecho a presentar una demanda sobre reclamación de cantidad. A su juicio, una demanda de este tipo es la única que les brinda la protección jurídica efectiva que el artículo 164 del Tratado les garantiza. Por lo demás, según las demandantes, la desestimación de dicha demanda tendría el efecto de que las demandas sobre reclamación de cantidad basadas en un acto unilateral adoptado por la Comisión en favor del demandante recibirían un trato diferente del que se dispensa a las peticiones del mismo tipo con una base contractual o delictual, que si serían admisibles con arreglo al artículo 215 del Tratado. Semejante diferencia de planteamiento no está justificada cuando se trata de garantizar el pago de cantidades que adeuda la Comunidad.
5
Según la Comisión, una demanda sobre reclamación de cantidad como la presentada por las demandantes es ajena al sistema de recursos del Tratado, por lo que procede su inadmisión. Máxime porque las demandantes no se encuentran desprovistas de toda protección jurídica efectiva, la cual queda suficientemente garantizada por la posibilidad que se les brinda de presentar un recurso por omisión contra la Comisión, según el procedimiento del artículo 175 del Tratado.
6
Es cierto que, en la materia objeto de examen, el Tratado no prevé que el justiciable en favor del cual una Institución se haya comprometido unilateralmente desde el punto de vista económico tenga derecho a formular una demanda sobre reclamación de cantidad ante el Tribunal de Justicia en contra de la Institución de que se trate. Sin embargo ello no significa que el justiciable no disponga de recurso alguno cuando esta Institución se niega a cumplir sus compromisos. En efecto, en la medida en que, al negarse a pagar, la Institución revisa su compromiso anterior o niega la existencia de tal compromiso, adopta un acto que, considerados sus efectos jurídicos, es susceptible de recurso de anulación en el sentido del artículo 173 del Tratado. Si con este recurso se logra la anulación de la denegación de pago, al demandante le será confirmado su derecho y, a tenor del artículo 176 del Tratado, corresponderá a la Institución de que se trate efectuar el pago ilegalmente denegado. Si, por otra parte, la Institución deja de contestar una solicitud de pago de cantidad puede obtenerse idéntico resultado con arreglo al artículo 175.
7
De ello se deduce que si bien el Tratado CEE no prevé un recurso como el presentado por las demandantes, ello no puede considerarse una laguna que deba colmarse con el fin de garantizar al justiciable una protección efectiva de sus derechos. Por lo tanto, procede declarar la inadmisibilidad de la demanda sobre reclamación de cantidad presentada por las demandantes.
2. En cuanto a la petición subsidiaria de anulación del escrito de la Comisión de 10 de diciembre de 1980 por el que se deniegan los pagos solicitados
a) Sobre su admisibilidad
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Por las razones ya indicadas al examinar la petición principal, la denegación de pago es un acto susceptible de recurso de anulación en virtud del artículo 173 del Tratado. No obstante, la Comisión sostiene que tampoco procede admitir esta parte del recurso por dirigirse contra un escrito, en este caso el de 10 de diciembre de 1980, que únicamente confirma una decisión adoptada definitivamente y notificada a las demandantes en julio de 1980.
9
De esta forma la Comisión se refiere a las cartas que el Director General de Empleo y Asuntos Sociales dirigió al Bundesministerium für Arbeit los días 11 y 15 de julio de 1980 y en las que se decía que no era posible acoger las solicitudes de pago ya que no habían sido presentadas dentro de los plazos previstos en el apartado 1 del artículo 4 de la Decisión 78/706 de la Comisión.
10
Antes de determinar la naturaleza exacta de los escritos de la Comisión de julio y diciembre de 1980, es preciso situarlos en su contexto recordando cronológicamente los acontecimientos que se desarrollaron de julio a diciembre de este año.
11
Mediante escrito de 4 de agosto de 1980, el Bundesministerium für Arbeit contestó las citadas comunicaciones de 11 y 15 de julio de 1980, impugnando la postura de la Comisión, tanto en el plano jurídico como en el de los hechos y solicitando la posibilidad de explicar su punto de vista. La Comisión aceptó formalmente esta petición en su escrito de 5 de septiembre de 1980 y el 29 de septiembre de 1980 tuvo lugar una reunión entre el Director responsable de la gestión del Fondo Social y un funcionario alemán, comprometiéndose el Director de la Comisión a reconsiderar el punto de vista de las autoridades federales y a dar parte de ello al Vicepresidente de la Comisión. El punto de vista de las autoridades federales se expuso además en dos escritos, uno de 6 de octubre de 1980, suscrito por el Secretario de Estado en el Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung, y otro de 4 de diciembre de 1980, suscrito por el Presidente del Bundesanstalt für Arbeit, ambos dirigidos directamente al Vicepresidente de la Comisión. A tenor de este intercambio de puntos de vista, el Vicepresidente de la Comisión informó al Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung, mediante escrito de 10 de diciembre de 1980, objeto del presente recurso, de que no veía posibilidad alguna de requerir a la Dirección responsable del Fondo Social para que revocara su Decisión de julio de 1980 ya que había transcurrido el plazo previsto en el artículo 4 de la Decisión 78/706.
12
De las circunstancias descritas anteriormente se deduce que únicamente en el escrito de 10 de diciembre de 1980 determinó la Comisión, de manera inequívoca y definitiva, su postura respecto a la solicitud de pago que le había sido presentada. En consecuencia, debe considerarse este escrito no como la confirmación de un acto anterior, sino como el acto por el cual la Comisión, de un modo que permite identificar su naturaleza, comunicó su Decisión definitiva relativa a los pagos solicitados. Por lo tanto, procede admitir el recurso de anulación contra dicho escrito presentado dentro del plazo legal.
b) Sobre el fondo
13
Las demandantes niegan que el artículo 4 de la Decisión 78/706 de la Comisión pueda interpretarse en el sentido de que establece un plazo de caducidad. Sostienen además que, si éste fuera el caso, la Comisión, al dotar de dicho efecto jurídico al plazo que estableció, habría sobrepasado la competencia de ejecución que le reconocen el artículo 124 del Tratado y el artículo 13 del Reglamento (CEE) no 2396/71 del Consejo, de 8 de noviembre de 1971 (DO L 249, p. 54), ya que tal competencia corresponde exclusivamente al Consejo en virtud del artículo 127 del Tratado.
14
Las facultades de la Comisión en materia de fijación de plazos y sanciones derivadas de su incumplimiento deben apreciarse teniendo en cuenta las competencias que el Tratado y las disposiciones adoptadas para su aplicación reservan al Consejo y a la Comisión, así como las exigencias de una buena administración.
15
En relación con el Fondo Social Europeo, el artículo 124 del Tratado prevé expresamente que la administración del Fondo corresponderá a la Comisión. Teniendo en cuenta esta disposición, en el artículo 11 del Reglamento no 2396/71, de 8 de noviembre de 1971, por el que se aplica la Decisión del Consejo de 1 de febrero de 1971 relativo a la reforma del Fondo Social Europeo (DO L 249, p. 54), el Consejo previo expresamente que corresponderá a la Comisión velar por el control de la utilización de los fondos atribuidos por el Fondo Social. En el artículo 13 del mismo Reglamento el Consejo previo, asimismo, que la Comisión será la encargada de adoptar las medidas necesarias para la ejecución de las normas establecidas por dicho Reglamento. El deber de gestión y de control que de esta forma se imponen a la Comisión y las exigencias de una sana administración de las finanzas de la Comunidad implican necesariamente que la liquidación de las cuentas del Fondo Social debe tener lugar dentro de plazos razonables y que la Comisión tiene la facultad de fijarlos, dotándolos de las sanciones que garantizan su observancia. Tomando en consideración la importancia de estos plazos para una buena gestión del Fondo Social, no puede descartarse que las sanciones previstas lleguen incluso hasta la pérdida del derecho de cobro mediante la fijación de un plazo de caducidad.
16
No obstante, el principio de seguridad jurídica exige que una disposición que establezca un plazo de caducidad, muy especialmente cuando puede llegar a impedir que un Estado miembro cobre una ayuda económica cuya solicitud hubiera sido aprobada y en relación con la cual haya ya incurrido en considerables gastos, sea fijado de forma clara y precisa con el fin de que los Estados miembros puedan apreciar con total conocimiento de causa la importancia que para ellos tiene la observancia de dicho plazo. Ni el tenor literal del párrafo primero del artículo 4 de la Decisión 78/706 de la Comisión ni el contexto en el que se inserta esta disposición justifican que se considere dicho plazo como un plazo de caducidad.
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A este respecto debe señalarse que no se da ninguna precisión ni en la disposición controvertida ni en el considerando de la Decisión relativo a esta disposición sobre la existencia y naturaleza de sanciones que llevaría aparejadas el transcurso del plazo. Esta falta de precisión en lo que atañe a las consecuencias del transcurso del plazo del artículo 4 contrasta con la mención expresa y precisa del artículo 2 de la misma Decisión sobre los efectos reconocidos a otro plazo, especialmente en materia de solicitud de ayuda, cuyo transcurso tiene como consecuencia que «se considerará que se desiste de la solicitud de ayuda». Este contraste entre la precisión del artículo 2 y la imprecisión del artículo 4 es significativa, máxime cuando el plazo de caducidad del artículo 2 tiene consecuencias mucho menos graves para los Estados miembros ya que simplemente hace que se considere inexistente la solicitud de aprobación en un momento en que se supone que el Estado miembro interesado todavía no ha efectuado gasto alguno.
18
De ello resulta que no puede interpretarse el artículo 4 de la Decisión 78/706 en el sentido de que establece un plazo cuya inobservancia lleva consigo la pérdida para el Estado interesado del derecho a percibir el saldo de las ayudas aprobadas. Por lo tanto, procede anular la Decisión de la Comisión de 10 de diciembre de 1980 denegatoria del pago de las ayudas del Fondo Social Europeo por un importe de 16.928.855,52 DM en la medida en que se basa en el hecho de que se presentaron las solicitudes tras la expiración del plazo fijado en el artículo 4 de la Decisión 78/706 de la Comisión.
II. En cuanto a la pretensión de que se anule la comunicación de 16 de diciembre de 1980
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Mediante esta pretensión, el Gobierno de la República Federal de Alemania, en realidad, pretende obtener indirectamente la anulación por el Tribunal de Justicia del artículo 4 de la Decisión 78/706 de la Comisión que establece un plazo de caducidad. Como con motivo del examen del recurso de anulación contra el escrito de 10 de diciembre de 1980 ha resultado que esta disposición no establecía un plazo de caducidad, el presente motivo ha quedado desprovisto de contenido y, por lo tanto, no procede pronunciarse sobre el mismo.
Costas
20
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así se hubiere solicitado. Dado que ni las partes demandantes ni la parte coadyuvante solicitaron dicha condena procede compensar las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1)
Anular la Decisión de la Comisión de 10 de diciembre de 1980 por la que se deniega a la República Federal de Alemania el pago de los saldos de las ayudas del Fondo Social por importe de 16.928.855,52 DM.
2)
Desestimar el recurso en todo lo demás.
3)
Cada parte cargará con sus propias costas.
Mertens de Wilmars
Bosco
Toufait
Due
Pescatore
Mackenzie Stuart
O'Keeffe
Koopmans
Everling
Chloros
Grevisse
Pronunciada en audiencia Pública en Luxemburgo, a 26 de mayo de 1982.
El Secretario
P. Heim
El Presidente
J. Mertens de Wilmars
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.