WYROK SĄDU (szósta izba)
z dnia 21 grudnia 2021 r.(*)
Pomoc państwa – Infrastruktura lotniskowa – Finansowanie publiczne przyznane przez gminy Gdynia i Kosakowo na rzecz utworzenia portu lotniczego Gdynia-Kosakowo – Decyzja uznająca pomoc za niezgodną z rynkiem wewnętrznym i nakazująca jej odzyskanie – Korzyść – Zasada podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej – Wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi – Naruszenie konkurencji – Odzyskanie pomocy – Obowiązek uzasadnienia
W sprawie T‑209/15
Gmina Kosakowo (Polska), którą reprezentował M. Leśny, radca prawny,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentowali S. Noë, K. Herrmann i A. Stobiecka-Kuik, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot przedstawione na podstawie art. 263 TFUE żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji (UE) 2015/1586 z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie środka SA.35388 (13/C) (ex 13/NN i ex 12/N) – Polska – Utworzenie portu lotniczego Gdynia-Kosakowo (Dz.U. 2015, L 250, s. 165),
SĄD (szósta izba),
w składzie: A. Marcoulli (sprawozdawczyni), prezes, S. Frimodt Nielsen i J. Schwarcz, sędziowie,
sekretarz: R. Ūkelytė, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 12 maja 2021 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1        W lipcu 2007 r. Gmina Miasto Gdynia (zwana dalej „gminą Gdynia”), oraz skarżąca, Gmina Kosakowo, zawiązały spółkę Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. (zwaną dalej „spółką PLGK”), która należy w 100% do tych dwóch polskich gmin, w celu zaadaptowania na potrzeby lotnictwa cywilnego lotniska wojskowego Gdynia-Oksywie, położonego na terenie gminy Kosakowo na Pomorzu, w północnej części Polski. Nowy cywilny port lotniczy, którym zarządzanie powierzono spółce PLGK, miał stać się drugim pod względem wielkości portem lotniczym na Pomorzu i miał obsługiwać głównie ruch lotnictwa ogólnego, linie niskokosztowe oraz loty czarterowe.
2        W dniu 7 września 2012 r. Rzeczpospolita Polska zgłosiła Komisji Europejskiej środek w postaci finansowania przedsięwzięcia przekształcenia lotniska wojskowego Gdynia-Oksywie (zwany dalej „spornym środkiem”).
3        W dniach 7 listopada 2012 r. i 6 lutego 2013 r. Komisja zażądała od władz polskich przedstawienia dodatkowych informacji na temat spornego środka. Informacje te zostały przekazane Komisji w dniach 7 grudnia 2012 r. i 15 marca 2013 r.
4        W dniu 15 maja 2013 r. Komisja poinformowała władze polskie, że zamierza przenieść akta dotyczące spornego środka do rejestru niezgłoszonych środków pomocy, ponieważ przeważająca część zgłoszonego finansowania została już nieodwołalnie przyznana.
5        Decyzją C(2013) 4045 final z dnia 2 lipca 2013 r. w sprawie środka SA.35388 (2013/C) (ex 2013/NN i ex 2012/N) – Polska – Utworzenie portu lotniczego Gdynia-Kosakowo (Dz.U. 2013, C 243, s. 25) Komisja wszczęła, na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE, formalne postępowanie wyjaśniające w sprawie spornego środka i wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag. Komisja nie otrzymała żadnych uwag od tych stron.
6        W dniu 30 października 2013 r. Komisja zwróciła się do władz polskich o udzielenie dodatkowych informacji. Informacje te zostały jej przekazane w dniach w dniach 4 i 15 listopada 2013 r. W dniach 3 grudnia 2013 r. i 2 stycznia 2014 r. władze polskie przekazały dalsze informacje.
7        Ponadto w trakcie postępowania władze polskie przekazały Komisji analizę dotyczącą spełnienia kryterium prywatnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej (zwanego dalej „kryterium prywatnego inwestora”), sporządzoną przez spółkę konsultingową i noszącą datę 16 lipca 2010 r. (zwaną dalej „analizą z 2010 r.”). Analiza z 2010 r. została uaktualniona w dniu 13 maja 2011 r. (dalej: „analiza z 2011 r.”) i w dniu 13 lipca 2012 r. (dalej: „analiza z 2012 r.”).
8        W dniu 11 lutego 2014 r. Komisja wydała decyzję 2014/883/UE w sprawie środka SA.35388 (13/C) (ex 13/NN i ex 12/N) – Polska – Utworzenie portu lotniczego Gdynia-Kosakowo (Dz.U. 2014, L 357, s. 51), w której stwierdziła, że sporny środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE w szczególności dlatego, że dzięki niemu spółka PLGK uzyskała korzyść ekonomiczną, której nie uzyskałaby w normalnych warunkach rynkowych. W decyzji tej Komisja nakazała władzom polskim odzyskanie pomocy państwa wypłaconej spółce PLGK.
9        Odpowiednio w dniach 8 i 9 kwietnia 2014 r. gmina Gdynia wraz ze spółką PLGK oraz skarżąca wniosły do Sądu skargi zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji 2014/883 (sprawy T‑215/14 i T‑217/14). W odrębnych pismach, złożonych w tym samym dniu, podmioty te wniosły również o zawieszenie wykonania wskazanej decyzji (sprawy T‑215/14 R i T‑217/14 R).
10      W dniu 20 sierpnia 2014 r. prezes Sądu oddalił wnioski w przedmiocie środka tymczasowego (postanowienia z dnia 20 sierpnia 2014 r.: Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo/Komisja, T‑215/14 R, niepublikowane, EU:T:2014:733, i Gmina Kosakowo/Komisja, T‑217/14 R, niepublikowane, EU:T:2014:734).
11      W dniu 26 lutego 2015 r., w ramach jednego aktu, Komisja cofnęła decyzję 2014/883 i zastąpiła ją decyzją (UE) 2015/1586 w sprawie środka SA.35388 (13/C) (ex 13/NN i ex 12/N) – Polska – Utworzenie portu lotniczego Gdynia-Kosakowo (Dz.U. 2015, L 250, s. 165, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).
12      Co się tyczy cofnięcia decyzji 2014/883, Komisja wskazała, że w toku postępowania przed Sądem okazało się, iż pomoc państwa, która w decyzji 2014/883 została uznana za niezgodną z rynkiem wewnętrznym w decyzji 2014/883, obejmuje określone inwestycje, które – w świetle decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego dotyczącego spornego środka (zob. pkt 5 powyżej) – nie stanowią pomocy państwa, ponieważ wchodzą w zakres realizacji zadań leżących w interesie publicznym. Na tej podstawie Komisja postanowiła, że należy uchylić decyzję 2014/883 i zastąpić ją zaskarżoną decyzją.
13      Sentencja zaskarżonej decyzji ma następujące brzmienie:
„Artykuł 1
Cofa się [decyzję 2014/883].
Artykuł 2
1.      Zastrzyki kapitałowe na rzecz [spółki PLGK] [dokonane] w okresie od dnia 28 sierpnia 2007 r. do dnia 17 czerwca 2013 r. stanowią pomoc państwa, która została wprowadzona w życie przez [Rzeczpospolitą Polską] w sposób niezgodny z prawem, z naruszeniem art. 108 ust. 3 [TFUE] i która jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym, z wyjątkiem części przedmiotowych zastrzyków kapitałowych, która została wydana na inwestycje konieczne do prowadzenia działań, które zgodnie z decyzją [o wszczęciu postępowania] muszą zostać uznane za działania wchodzące w zakres misji publicznej.
2.      Zastrzyki kapitałowe, które [Rzeczpospolita] Polska planuje wdrożyć na rzecz [spółki PLGK] po dniu 17 czerwca 2013 r. w celu przekształcenia lotniska wojskowego Gdynia-Kosakowo w port lotnictwa cywilnego, stanowią pomoc państwa, która jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym. Pomoc państwa nie może zatem zostać wdrożona.
Artykuł 3
1.      [Rzeczpospolita] Polska odzyskuje od beneficjenta pomoc, o której mowa w art. 2 ust. 1.
2.      Do kwot podlegających zwrotowi dolicza się odsetki za cały okres, począwszy od dnia, w którym pomoc została przekazana do dyspozycji beneficjenta, do dnia ich faktycznego odzyskania. Odsetki nalicza się narastająco zgodnie z przepisami rozdziału V rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004.
3.      [Rzeczpospolita] Polska anuluje wszystkie dotychczas niezrealizowane wypłaty pomocy, o której mowa w art. 2 ust. 2, ze skutkiem od daty notyfikacji niniejszej decyzji.
Artykuł 4
1.      Odzyskanie pomocy, o której mowa w art. 2 ust. 1, oraz odsetek, o których mowa w art. 3 ust. 2, odbywa się w sposób bezzwłoczny i skuteczny.
2.      [Rzeczpospolita] Polska zapewnia wykonanie niniejszej decyzji w terminie czterech miesięcy od daty jej notyfikacji.
Artykuł 5
1.      W terminie dwóch miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji [Rzeczpospolita] Polska przekazuje Komisji następujące informacje:
a)      łączną kwotę (kwota główna i odsetki od zwracanej pomocy) do odzyskania od beneficjenta;
b)      szczegółowy opis środków już podjętych oraz środków planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji;
c)      dokumenty potwierdzające, że beneficjentowi nakazano zwrot pomocy.
2.      Do momentu całkowitego odzyskania pomocy, o której mowa w art. 2 ust. 1, oraz odsetek, o których mowa w art. 3 ust. 2, [Rzeczpospolita] Polska na bieżąco informuje Komisję o kolejnych środkach podejmowanych na szczeblu krajowym w celu wykonania niniejszej decyzji. Na wniosek Komisji [Rzeczpospolita] Polska bezzwłocznie przedstawia informacje o środkach już podjętych oraz środkach planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji. [Rzeczpospolita] Polska dostarcza również szczegółowe informacje o kwotach pomocy oraz odsetek już odzyskanych od beneficjenta.
Artykuł 6
Niniejsza decyzja skierowana jest do Rzeczypospolitej Polskiej”.
14      W dniu 30 listopada 2015 r. Sąd wydał postanowienia, w których stwierdził, że postępowania w przedmiocie skarg wniesionych w sprawach T‑215/14 i T‑217/14 należy umorzyć (postanowienia z dnia 30 listopada 2015 r.: Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo/Komisja, T‑215/14, niepublikowane, EU:T:2015:965, i Gmina Kosakowo/Komisja, T‑217/14, niepublikowane, EU:T:2015:968).
Postępowanie i żądania stron
15      Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 23 kwietnia 2015 r. skarżąca wniosła skargę w niniejszym postępowaniu.
16      W dniu 17 lipca 2015 r. Komisja złożyła odpowiedź na skargę.
17      Strony złożyły replikę i duplikę odpowiednio w dniach 25 września i 11 grudnia 2015 r.
18      Decyzją z dnia 15 kwietnia 2016 r. sprawa została przydzielona nowemu sędziemu sprawozdawcy.
19      Ze względu na zmianę składu izb Sądu sędzia sprawozdawczyni została przydzielona do siódmej izby, której w rezultacie, decyzją z dnia 6 października 2016 r., przydzielono niniejszą sprawę.
20      Decyzją z dnia 30 maja 2017 r. prezes siódmej izby Sądu zawiesiła postępowanie do czasu uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie T‑263/15, Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo/Komisja.
21      Ze względu na zmianę składu izb Sądu sędzia sprawozdawczyni została przydzielona do szóstej izby, której w rezultacie, decyzją z dnia 16 października 2019 r., przydzielono niniejszą sprawę.
22      W związku z wydaniem wyroku z dnia 11 marca 2020 r., Komisja/Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192), którym Trybunał uchylił wyrok z dnia 17 listopada 2017 r., Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo/Komisja (T‑263/15, EU:T:2017:820), w odpowiedzi na wezwanie Sądu Komisja i skarżąca przedstawiły, odpowiednio w dniach 11 i 14 maja 2020 r., uwagi na piśmie w przedmiocie wniosków, jakie należy wyciągnąć z tego wyroku dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu.
23      Skarżąca wnosi do Sądu o:
–        stwierdzenie nieważności art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1–3 oraz art. 4 ust. 1 i 2 zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności tej decyzji w całości;
–        obciążenie Komisji kosztami postępowania.
24      Komisja wnosi do Sądu o:
–        oddalenie skargi;
–        obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
25      Skargę przedstawiono jako obejmującą dziewięć zarzutów, które skarżąca dzieli w istocie na zarzuty do treści decyzji i zarzuty oparte na „przepisach postępowania”. W replice skarżąca podnosi dalsze cztery zarzuty. W ocenie Sądu zarzuty te należy pogrupować w następujący sposób:
26      W ramach zarzutu pierwszego dotyczącego popełnionych przez Komisję błędów w ustaleniach faktycznych, zarzutu drugiego dotyczącego naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE, zarzutu czwartego dotyczącego naruszenia art. 108 ust. 2 akapit pierwszy TFUE oraz zarzutu piątego dotyczącego naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE w związku z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (Dz.U. 1999, L 83, s. 1), skarżąca utrzymuje zasadniczo, że Komisja niesłusznie uznała sporny środek za pomoc państwa. Argumenty przedstawione na poparcie zarzutów pierwszego i drugiego repliki, dotyczących odpowiednio błędu w ustaleniach faktycznych oraz naruszenia art. 107 ust. 1 w związku z art. 108 ust. 2 i 3 TFUE, odnoszą się do wyżej wymienionych zarzutów skargi.
27      Zarzut trzeci dotyczy zasadniczo naruszenia art. 107 ust. 3 lit. a) i c) TFUE oraz naruszenia zasady równego traktowania ze względu na to, że Komisja uznała, iż sporny środek jest niezgodny z rynkiem wewnętrznym. Zarzut ósmy również dotyczy naruszenia zasady równego traktowania.
28      Zarzut szósty dotyczy niewystarczającego charakteru uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
29      Zarzut siódmy jest oparty na naruszeniu zasady dobrej administracji.
30      Zarzut dziewiąty, który dotyczy obowiązku odzyskania pomocy, jest oparty na naruszeniu zasady pewności prawa.
31      W replice skarżąca podnosi zarzut dziesiąty, oparty na naruszeniu zasady proporcjonalności (trzeci zarzut repliki), a także zarzut jedenasty, oparty na naruszeniu zasady lojalnej współpracy (czwarty zarzut repliki).
W przedmiocie zarzutów pierwszego, drugiego, czwartego i piątego, dotyczących zasadniczo błędnej kwalifikacji spornego środka jako pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE
32      W zarzucie pierwszym, dotyczącym błędów w ustaleniach faktycznych popełnionych przez Komisję, skarżąca przypomina, że jej udział w spornym środku polegał, po pierwsze, na wniesieniu wkładu pieniężnego w kwocie 100 000 PLN (złotych polskich) w momencie powstania spółki PLGK, a po drugie, na wkładach niepieniężnych, które miały być wnoszone w latach 2011–2040 w drodze przekształcenia części rocznych opłat z tytułu dzierżawy gruntów, do których uiszczania zobowiązana jest spółka PLGK, w udziały tej spółki. Zdaniem skarżącej wykorzystanie analizy z 2010 r. w celu zastosowania kryterium prywatnego inwestora, pomimo istotnych zmian wprowadzonych do projektu inwestycyjnego w 2011 r., doprowadziło do tego, że Komisja dokonała niepełnych i obarczonych poważnym błędem ustaleń faktycznych. Komisja nie dokonała bowiem rozróżnienia między wkładami kapitałowymi wniesionymi przez gminę Gdynia a przekształceniem części jej wierzytelności z tytułu dzierżawy gruntów. Ponieważ analiza z 2010 r. dotyczyła wyłącznie dokapitalizowania spółki PLGK przez gminę Gdynia, Komisja nie zastosowała kryterium prywatnego inwestora do inwestycji skarżącej przeprowadzonych w okresie od 16 lipca 2010 r. (tj. dnia sporządzenia analizy z 2010 r.) do 17 czerwca 2013 r. W celu dokonania oceny tych inwestycji, niesłusznie zakwalifikowanych jako wkłady kapitałowe, Komisja powinna była zastosować kryterium prywatnego inwestora do postanowień umowy dzierżawy zawartej ze spółką PLGK w dniu 11 marca 2011 r.
33      W replice skarżąca rozszerza zarzut pierwszy, oparty na popełnionych przez Komisję błędach w zakresie ustaleń faktycznych, o kwestię pominięcia motywów determinujących jej decyzję inwestycyjną w związku ze spornym środkiem.
34      W pierwszej kolejności umowa dzierżawy zawarta ze spółką PLGK oraz umowa wspólników były elementami skierowanego do Komisji przez Rzeczpospolitą Polską zgłoszenia przedsięwzięcia. Podobnie Komisja błędnie zastosowała kryterium prywatnego inwestora w świetle analizy z 2010 r. przeprowadzonej zgodnie z metodą dostępnych przepływów pieniężnych i nieobejmującej przekształcenia wierzytelności z tytułu czynszu dzierżawnego, uznając za nieistotny fakt, że wkłady na rzecz spółki PLGK zostały wniesione przez strony umowy wspólników z różnych powodów. Skarżąca podnosi również, że inwestując w projekt, zamierzała czerpać, po pierwsze, korzyści gospodarcze z nieruchomości, którą sama uzyskała nieodpłatnie, w szczególności w postaci czynszu dzierżawnego, po drugie, dochody wynikające z jej udziału w kapitale spółki PLGK, a po trzecie, pożytki będące efektem rozwoju gospodarczego regionu. Wynika z tego również, że Komisja bezzasadnie utrzymuje, iż zakwestionowanie przez skarżącą znaczenia analizy z 2010 r. dla zastosowania kryterium prywatnego inwestora pozwala sądzić, że jej decyzja o uczestnictwie w spornym projekcie nie była oparta na żadnej analizie przyszłej rentowności portu lotniczego Gdynia-Kosakowo.
35      W drugiej kolejności skarżąca powołuje się na niespójność działań Komisji, która, analizując zmiany mające miejsce po sporządzeniu analizy z 2010 r., nie uwzględniła okoliczności rozwiązania umowy wspólników, która to okoliczność czyni bezpodstawnymi założenia dotyczące przyszłego przekształcenia części czynszu dzierżawnego w udziały w spółce.
36      W trzeciej kolejności skarżąca podnosi, że Komisja nie wyjaśniła powodów, dla których podała w wątpliwość stopy wzrostu wartości końcowej projektu na poziomie 2,5% i 4%. Skarżąca zwraca również uwagę na wadliwość poczynionych przez Komisję ustaleń dotyczących rynku usług lotniczych aglomeracji trójmiejskiej (Polska) i perspektyw jego rozwoju. Wskazuje ona ponadto, że sporny środek ma solidne podstawy w uregulowaniach regionalnych i strategii regionalnej oraz że Komisja nie wzięła pod uwagę warunków funkcjonowania portu lotniczego Gdynia-Kosakowo i portu lotniczego w Gdańsku.
37      Zarzut drugi, dotyczący naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE, składa się z trzech części. W ramach części pierwszej skarżąca podnosi, że umowa dzierżawy miała zasadnicze znaczenie dla analizy procesu inwestycyjnego, a postanowienia tej umowy były dla niej bardzo korzystne. I tak czynsz dzierżawny odpowiadał wartościom rynkowym, a ponieważ skarżąca nie poniosła nakładów na wytworzenie mienia oddanego w dzierżawę, pozostająca jej część czynszu dzierżawnego nieprzeznaczona do przekształcenia w udziały w kapitale zakładowym spółki PLGK, pozwoliła na uzyskanie znacznych wpływów budżetowych. Przekształcenie części czynszu dzierżawnego w udziały w kapitale zakładowym spółki PLGK nie narusza zatem postanowień art. 107 ust. 1 TFUE.
38      W ramach drugiej części zarzutu skarżąca utrzymuje w pierwszej kolejności, że Komisja bezpodstawnie odrzuciła warianty realizacji inwestycji określone w analizach z 2011 r. i z 2012 r. Tymczasem w analizie z 2010 r. nie wzięto pod uwagę uczestnictwa skarżącej w kapitale spółki PLGK w postaci wkładów niepieniężnych polegających na przekształceniu w udziały należności czynszowych. Ponadto analizy z 2011 r. i 2012 r. uwzględniały istotne zmiany projektu, które powinny były zostać ocenione niezależnie. Skarżąca wskazuje w tym względzie na niespójne podejście Komisji, która z jednej strony uważa, że jedynie analiza z 2010 r. jest wiarygodna, a z drugiej strony powołuje się na analizy z 2011 r. i z 2012 r. W drugiej kolejności skarżąca twierdzi, że Komisja błędnie oceniła analizę z 2010 r. Wnioski Komisji opierają się na bliskości portu lotniczego w Gdańsku, tabeli stosowanych tam opłat i prognozach ruchu pasażerskiego. Tymczasem warunki funkcjonowania obu portów lotniczych są odmienne. W szczególności, jako że port lotniczy w Gdańsku ponosi wyższe koszty operacyjne i inwestycyjne, powoływanie się na tabelę opłat obowiązującą w tym porcie lotniczym ma charakter powierzchowny. Ponadto Komisja nie wyjaśniła, jakiego rodzaju testy wrażliwości przeprowadziła ani o jakiego rodzaju modyfikacjach wartości bieżącej netto jest mowa w zaskarżonej decyzji. Komisja ograniczyła się w istocie do zakwestionowania analizy z 2010 r., nie dokonując niezależnej i wiarygodnej oceny kryterium prywatnego inwestora. Chroni ona w rzeczywistości pozycję dominującą portu lotniczego w Gdańsku.
39      W ramach trzeciej części zarzutu skarżąca utrzymuje, że Komisja nie uwzględniła upadłości spółki PLGK ani zmiany warunków finansowania tej spółki w następstwie rozwiązania umowy wspólników, ani też skutków tych zdarzeń dla oceny wpływu spornego środka na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi.
40      W zarzucie czwartym, dotyczącym naruszenia art. 108 ust. 2 akapit pierwszy TFUE, skarżąca wskazuje, że „przyznane Komisji prawo do oceny projektu pod względem zgodności z rynkiem wewnętrznym uzależnione jest od prawidłowości przeprowadzonej procedury, w której następuje wydanie decyzji i od której uzależnione jest dokonanie właściwych ustaleń faktycznych uzasadniających przyjętą kwalifikację prawną”. W tym względzie skarżąca podnosi w pierwszej kolejności, że Komisja nie wzięła pod uwagę faktu, iż budowa przedmiotowego portu lotniczego wpisuje się w realizację krajowej polityki rewitalizacji obszarów powojskowych. W drugiej kolejności skarżąca podnosi, że Komisja przekroczyła swe kompetencje, uznając przekształcenie wierzytelności za niezgodną z rynkiem wewnętrznym pomoc państwa, podczas gdy operacja ta stanowiła wykonanie uprawnienia właściciela wierzytelności z tytułu czynszu do przekształcenia tej wierzytelności w udziały w spółce. Przekształcenie wierzytelności stanowi zatem formę rozliczenia zobowiązania wcześniej powstałego. Postępując w ten sposób, Komisja naruszyła autonomię proceduralną państw członkowskich, skoro w przepisach prawa polskiego wyraźnie odróżnia się czynność prawną przekształcenia wierzytelności od czynności prawnej wniesienia wkładu na poczet kapitału zakładowego. W trzeciej kolejności skarżąca podnosi, że Komisja popełniła błąd, nie stosując kryterium prywatnego inwestora do postanowień umowy dzierżawy zawartej ze spółką PLGK i do przekształcenia w udziały w kapitale zakładowym części wierzytelności z tytułu czynszu dzierżawnego. W replice dodaje ona, że skutki każdej transakcji powinny były zostać ocenione oddzielenie w świetle ich warunków i motywów inwestycyjnych każdego ze wspólników. W czwartej i ostatniej kolejności skarżąca podnosi, że Komisja nie przeprowadziła prawidłowej analizy polskiego rynku transportu lotniczego i skali rozpatrywanego projektu, co spowodowało wadliwość zarówno jej wniosków dotyczących wpływu spornego środka na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi, jak i analizy przeprowadzonej przez nią w świetle kryterium prywatnego inwestora. Komisja ograniczyła się zasadniczo do uwzględnienia danych dotyczących opłat lotniskowych i nadwyżki przepustowości portu lotniczego w Gdańsku, nie przeprowadzając własnej analizy kryterium prywatnego inwestora.
41      Zarzut piąty dotyczy naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE w związku z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999. Skarżąca podnosi w istocie, że Komisja nie zakwestionowała przestrzegania przez państwo członkowskie obowiązków proceduralnych ciążących na nim na podstawie art. 5 ust. 1 wskazanego rozporządzenia. Instytucja ta nie wykorzystała jednak dostarczonych jej informacji w celu opracowania własnej analizy kryterium prywatnego inwestora, lecz jedynie w celu skrytykowania założeń przyjętych w analizie z 2010 r., a pomocniczo także w analizach z 2011 r. i z 2012 r. W szczególności, po pierwsze, skarżąca zarzuca Komisji, że nie uwzględniła szczegółowych warunków jej inwestycji w spółkę PLGK, a tym samym nie dokonała analizy kryterium prywatnego inwestora ani w odniesieniu do postanowień umowy dzierżawy z dnia 11 marca 2011 r., ani też decyzji skarżącej o wniesieniu wkładu niepieniężnego w wysokości części kwoty czynszu dzierżawnego. Po drugie, skarżąca utrzymuje, że Komisja nie uwzględniła warunków leżących u podstaw realizacji projektu, który wpisywał się w szczególności w ramy polityki krajowej i lokalnej oraz był realizowany w kontekście dynamicznego rozwoju rynku transportu lotniczego w Polsce, a w szczególności na Pomorzu.
42      Komisja kwestionuje te argumenty i podnosi, że zarzuty i argumenty przedstawione w replice są w większości spóźnione, a zatem niedopuszczalne.
43      Argumentacja przedstawiona przez skarżącą na poparcie zarzutów pierwszego, drugiego, czwartego i piątego składa się zasadniczo z trzech części. Dwie pierwsze części dotyczą zastosowania kryterium prywatnego inwestora i opierają się, po pierwsze, na błędnej ocenie jej udziału w finansowaniu spornego środka, a po drugie, na nieuwzględnieniu analiz z 2011 r. i z 2012 r. oraz na błędach popełnionych przez Komisję przy ocenie analizy z 2010 r. W  części trzeciej skarżąca kwestionuje wniosek Komisji, że finansowanie spornego środka zakłóca konkurencję lub grozi jej zakłóceniem i wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
44      Na wstępie należy zaznaczyć, że na poparcie tych trzech części argumentacji skarżąca powołuje się na naruszenie art. 108 ust. 2 TFUE, który stanowi, że „[j]eśli Komisja stwierdzi, po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag, że pomoc przyznana przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych nie jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu artykułu
107, lub że pomoc ta jest nadużywana, decyduje o zniesieniu lub zmianie tej pomocy przez dane państwo w terminie, który ona określa”. Skarżąca ogranicza się jednak do twierdzenia, że błędy popełnione przez Komisję przy ocenie istnienia pomocy państwa wypełniają znamiona naruszenia tego artykułu, nie podnosząc, a tym bardziej nie wykazując, że Komisja uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi wezwania zainteresowanych stron do przedstawienia uwag na etapie badania, o którym mowa w art. 108 ust. 2 TFUE. W związku z tym zastrzeżenie dotyczące naruszenia tego artykułu należy oddalić.
45      Ponadto w replice skarżąca podnosi również naruszenie art. 108 ust. 3 TFUE, który stanowi:
„Komisja jest informowana, w czasie odpowiednim do przedstawienia swych uwag, o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy. Jeśli uznaje ona, że plan nie jest zgodny z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu artykułu
107, wszczyna bezzwłocznie procedurę przewidzianą w ustępie 2. Dane państwo członkowskie nie może wprowadzać w życie projektowanych środków, dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej”.
46      Jednakże skarżąca nie przedstawia żadnego argumentu, który pozwalałby wykazać, w jaki sposób naruszono to postanowienie, które nakłada obowiązki na państwa członkowskie. Zastrzeżenie dotyczące naruszenia art. 108 ust. 3 TFUE należy zatem oddalić.
47      Skarżąca powołuje się ponadto na naruszenie art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, w myśl którego:
„W przypadku gdy Komisja uznaje, że informacje dostarczone przez zainteresowane państwo członkowskie w odniesieniu do środka będącego przedmiotem zgłoszenia na podstawie art. 2 nie są kompletne, może wystąpić z wnioskiem o udzielenie wszelkich koniecznych informacji dodatkowych. W przypadku gdy państwo członkowskie udzieli odpowiedzi na taki wniosek, Komisja informuje państwo członkowskie o otrzymaniu odpowiedzi”.
48      Na poparcie swego zastrzeżenia skarżąca wskazuje, że władze polskie dostarczyły Komisji wszystkich niezbędnych informacji, a jeżeli tak nie było, to Komisja mogła, a nawet powinna była, na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, zażądać dodatkowych informacji. Tymczasem Komisja nie wykorzystała tych informacji. Ponieważ tego rodzaju argumentacja nie pozwala na wykazanie zarzucanego naruszenia, zastrzeżenie to należy oddalić.
49      W świetle tych wyjaśnień należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uznanie danego środka za „pomoc państwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE wymaga spełnienia wszystkich czterech następujących warunków. Po pierwsze, musi to być interwencja państwa lub przy użyciu zasobów państwowych. Po drugie, interwencja ta musi być w stanie wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Po trzecie, musi ona przyznawać beneficjentowi selektywną korzyść. Po czwarte, musi zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem (zob. wyrok z dnia 6 marca 2018 r., Komisja/FIH Holding i FIH Erhvervsbank, C‑579/16 P, EU:C:2018:159, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
50      Należy również przypomnieć, że pojęcie pomocy państwa określone w traktacie FUE ma charakter prawny i powinno być interpretowane na podstawie obiektywnych elementów. Z tego powodu sąd Unii powinien co do zasady, uwzględniając zarówno konkretne okoliczności zawisłej przed nimi sprawy, jak i techniczny lub złożony charakter ocen przeprowadzonych przez Komisję, przeprowadzić kompleksową kontrolę w odniesieniu do kwestii, czy dany środek wchodzi w zakres stosowania art. 107 ust. 1 TFUE. Orzeczono jednak, że kontrola sądowa w odniesieniu do kwestii, czy dany środek wchodzi w zakres stosowania art. 107 ust. 1 TFUE, jest ograniczona, jeżeli oceny przeprowadzone przez Komisję mają techniczny lub złożony charakter (zob. wyrok z dnia 30 listopada 2016 r., Komisja/Francja i Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, pkt 87, 88 i przytoczone tam orzecznictwo).
51      W tym względzie, kiedy Komisja musi zastosować kryterium prywatnego inwestora w celu sprawdzenia, czy dany środek wchodzi w zakres stosowania art. 107 ust. 1 TFUE, posłużenie się tym kryterium wiąże się z zasady z dokonaniem przez tę instytucję złożonej oceny ekonomicznej (zob. wyroki: z dnia 30 listopada 2016 r., Komisja/Francja i Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, pkt 89 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 20 września 2017 r., Komisja/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo). W ramach kontroli, jaką sprawują sądy Unii nad dokonywanymi przez Komisję złożonymi ocenami ekonomicznymi w dziedzinie pomocy państwa, sąd Unii nie może zastąpić oceny ekonomicznej dokonanej przez Komisję swoją własną oceną (zob. wyrok z dnia 10 grudnia 2020 r., Comune di Milano/Komisja, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, pkt 100 i przytoczone tam orzecznictwo).
52      Należy przypomnieć, że za pomoc państwa uznaje się środki, które niezależnie od ich formy, mogą uprzywilejowywać przedsiębiorstwa w bezpośredni lub pośredni sposób lub które należy uznać za korzyść gospodarczą, jakiej przedsiębiorstwo będące beneficjentem nie uzyskałoby w normalnych warunkach rynkowych (wyrok z dnia 6 marca 2018 r., Komisja/FIH Holding i FIH Erhvervsbank, C‑579/16 P, EU:C:2018:159, pkt 44).
53      Mając zatem na uwadze cel art. 107 ust. 1 TFUE, jakim jest zapewnienie niezakłóconej konkurencji, w tym między przedsiębiorstwami publicznymi a przedsiębiorstwami prywatnymi, pojęcie „pomocy” w rozumieniu tego postanowienia nie może obejmować środka przyznanego przedsiębiorstwu przy użyciu zasobów państwowych, w sytuacji gdy przedsiębiorstwo to mogłoby uzyskać taką samą korzyść w okolicznościach, które odpowiadają normalnym warunkom rynkowym, przy czym oceny warunków, w których tego rodzaju korzyść została przyznana, dokonuje się, co do zasady, z zastosowaniem zasady podmiotu prywatnego (zob. wyrok z dnia 10 grudnia 2020 r., Comune di Milano/Komisja, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, pkt 103 i przytoczone tam orzecznictwo). Ciężar dowodu, czy przesłanki zastosowania rzeczonej zasady zostały spełnione, spoczywa zatem na Komisji (zob. wyrok z dnia 26 marca 2020 r., Larko/Komisja, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo).
54      W tym kontekście należy przypomnieć, że Komisja nie może twierdzić, iż przedsiębiorstwo odniosło korzyść stanowiącą pomoc państwa, przyjmując za podstawę tego twierdzenia po prostu negatywne domniemanie, oparte na braku informacji pozwalających na dojście do przeciwnego wniosku, gdy brak jest innych informacji umożliwiających stwierdzenie odniesienia takiej korzyści. Tak więc w wypadku gdy Komisja stosuje zasadę podmiotu prywatnego, jest ona zobowiązana co najmniej do zapewnienia, że informacje, którymi dysponuje, nawet jeśli w danym wypadku są one niepełne i fragmentaryczne, stanowią wystarczającą podstawę dla stwierdzenia, że przedsiębiorstwo odniosło korzyść stanowiącą pomoc państwa (wyrok z dnia 7 maja 2020 r., BTB Holding Investments i Duferco Participations Holding/Komisja, C‑148/19 P, EU:C:2020:354, pkt 48, 49).
55      W związku z tym w sytuacji, w której okazuje się, że kryterium prywatnego inwestora może mieć zastosowanie, na Komisji spoczywa obowiązek zwrócenia się do danego państwa członkowskiego o dostarczenie jej wszelkich istotnych informacji, które umożliwią jej sprawdzenie, czy przesłanki zastosowania tego kryterium są spełnione (zob. wyrok z dnia 10 grudnia 2020 r., Comune di Milano/Komisja, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, pkt 104 i przytoczone tam orzecznictwo).
56      Zastosowanie kryterium prywatnego inwestora ma na celu ustalenie, czy korzyść gospodarcza przyznana w jakiejkolwiek formie przedsiębiorstwu przy użyciu zasobów państwowych może z powodu swoich skutków zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem i wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi. W konsekwencji należy sprawdzić nie to, czy inwestor prywatny postąpiłby dokładnie w taki sam sposób jak inwestor publiczny, lecz czy zainwestowałby on na podobnych warunkach kwotę równą kwocie zainwestowanej przez inwestora publicznego (zob. wyrok z dnia 10 grudnia 2020 r., Comune di Milano/Komisja, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, pkt 105 i przytoczone tam orzecznictwo).
57      W celu dokonania oceny, czy to samo działanie zostałoby podjęte w normalnych warunkach rynkowych przez prywatnego inwestora znajdującego się w sytuacji możliwie podobnej do sytuacji państwa, należy uwzględnić jedynie korzyści i zobowiązania związane z sytuacją tego państwa jako akcjonariusza, z pominięciem korzyści i zobowiązań, które wiążą się z jego statusem jako podmiotu władzy publicznej. Jeżeli państwo członkowskie powołuje się w trakcie postępowania administracyjnego na kryterium prywatnego inwestora, to w razie wątpliwości musi ono jednoznacznie wykazać na podstawie obiektywnych i weryfikowalnych elementów, że wprowadzone w życie działanie zostało podjęte w ramach jego działalności jako akcjonariusza (zob. wyrok z dnia 10 grudnia 2020 r., Comune di Milano/Komisja, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, pkt 106 i przytoczone tam orzecznictwo).
58      Owe dowody muszą jasno wskazywać na to, że dane państwo członkowskie przed przyznaniem korzyści gospodarczej lub równocześnie
z jej przyznaniem wydało decyzję o dokonaniu inwestycji w kontrolowane przedsiębiorstwo publiczne za pomocą środka rzeczywiście wprowadzonego w życie. W związku z powyższym mogą być wymagane między innymi elementy, które wskazują na to, że wspomniana decyzja jest oparta na szacunkach gospodarczych porównywalnych z tymi, jakie w okolicznościach niniejszego przypadku rozsądny inwestor prywatny znajdujący się w sytuacji możliwie podobnej do sytuacji wspomnianego państwa kazałby przeprowadzić przed przystąpieniem do inwestycji, o której mowa powyżej, by ustalić przyszłą opłacalność takiej inwestycji (zob. wyrok z dnia 10 grudnia 2020 r., Comune di Milano/Komisja, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, pkt 107 i przytoczone tam orzecznictwo).
59      Argumentację skarżącej należy zbadać w świetle przypomnianych powyżej zasad.
W przedmiocie części pierwszej, opartej zasadniczo na błędnej ocenie udziału skarżącej w finansowaniu spornego środka
60      W ramach swej argumentacji skarżąca podnosi zasadniczo, że Komisja powinna była zastosować kryterium prywatnego inwestora, wprowadzając rozróżnienie, po pierwsze, pomiędzy finansowaniem dokonanym przez gminę Gdynia i finansowaniem zapewnionym przez nią samą, a po drugie, pomiędzy wkładem kapitałowym i wkładem niepieniężnym, które skarżąca wniosła do spółki PLGK. Komisja nie wzięła pod uwagę wszystkich powodów, które ostatecznie doprowadziły skarżącą do podjęcia własnej decyzji inwestycyjnej. Skarżąca zarzuca również Komisji, że nie uwzględniła wszystkich okoliczności faktycznych, które zaistniały do dnia wydania zaskarżonej decyzji.
61      Na wstępie należy zauważyć, że sporny środek miał być finansowany za pomocą wkładów wnoszonych przez gminę Gdynia i skarżącą. W latach 2007–2019 gmina Gdynia miała przekazać wkład finansowy w wysokości 142,48 mln PLN (około 35,62 mln EUR). Udział skarżącej polegał, po pierwsze, na wkładzie pieniężnym w wysokości 100 000 PLN (około 25 000 EUR) wniesionym w momencie powstania spółki PLGK, a po drugie, w latach 2011–2040, na wkładach niepieniężnych o wartości 64,9 mln PLN (około 16,2 mln EUR), polegających na przekształceniu części rocznego czynszu należnego jej od spółki PLGK z tytułu dzierżawy gruntów w udziały tej spółki (motyw 32 zaskarżonej decyzji). Co się tyczy dzierżawy tych gruntów, należy wyjaśnić, że w dniu 9 września 2010 r. skarżąca zawarła z wojewodą pomorskim, reprezentującym polski Skarb Państwa, umowę użyczenia na okres 30 lat (do dnia 9 września 2040 r.) gruntu, na którym położone jest lotnisko wojskowe i który mógł zostać przeznaczony wyłącznie do celów utworzenia nowego cywilnego portu lotniczego. W dniu 11 marca 2011 r. zawarła ona ze spółką PLGK umowę dzierżawy wskazanych gruntów mającą obowiązywać do dnia 9 września 2040 r.
62      W pierwszej kolejności skarżąca utrzymuje, że Komisja błędnie zakwalifikowała wkłady niepieniężne jako wkład na poczet kapitału zakładowego spółki PLGK. Podnosi ona w szczególności, że w prawie polskim odróżnia się czynność prawną przekształcenia wierzytelności od czynności prawnej wniesienia wkładu na poczet kapitału zakładowego.
63      Skarżąca nie kwestionuje jednak okoliczności, że rezygnując z pobierania części czynszu dzierżawnego należnego jej od spółki PLGK, z uwagi na przekształcenie tej wierzytelności w udziały, wnosiła ona „wkłady niepieniężne” na poczet kapitału zakładowego tej spółki, które przekładały się na podwyższenie tego kapitału. Okoliczność, że przekształcenie wierzytelności stanowi prawidłowy sposób uregulowania istniejącego wcześniej zobowiązania, jest w tym względzie bez znaczenia.
64      Podobnie skarżąca nie kwestionuje zawartego w motywie 110 zaskarżonej decyzji wniosku, że korzyść, jaką przyznała ona spółce PLGK, pochodzi z zasobów państwowych. W tym względzie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, środki przyjęte przez jednostkę samorządu terytorialnego, a nie przez władze centralne, mogą stanowić pomoc, jeśli spełniają przesłanki określone w art. 107 ust. 1 TFUE (wyroki: z dnia 14 października 1987 r., Niemcy/Komisja, 248/84, EU:C:1987:437, pkt 17; z dnia 6 września 2006 r., Portugalia/Komisja, C‑88/03, EU:C:2006:511, pkt 55). Należy również przypomnieć, że zastosowanie kryterium prywatnego inwestora prywatne ma na celu ustalenie, czy korzyść gospodarcza przyznana przedsiębiorstwu przy użyciu zasobów państwowych może z powodu swoich skutków zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem i wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi, przy czym bez znaczenia jest to, jaką postać ma owa korzyść (zob. podobnie wyrok z dnia 5 czerwca 2012 r., Komisja/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, pkt 89). Tak więc Sąd uznał już, że podwyższenie kapitału dokonane w drodze zrzeczenia się wierzytelności może być przedmiotem analizy w świetle kryterium prywatnego inwestora w celu ustalenia, czy owo podwyższenie kapitału stanowiło pomoc państwa (zob. podobnie, w odniesieniu do zrzeczenia się wierzytelności podatkowej, wyrok z dnia 15 grudnia 2009 r., EDF/Komisja, T‑156/04, EU:T:2009:505, pkt 246–251). Tak jest w niniejszym przypadku, ponieważ źródłem wkładów niepieniężnych wniesionych przez skarżącą na rzecz spółki PLGK są dochody z tytułu dzierżawy, których skarżąca się zrzekła.
65      W związku z tym, bez konieczności badania, w jaki sposób na gruncie prawa polskiego kwalifikuje się przekształcenie wierzytelności w udziały, Komisja słusznie zakwalifikowała wkłady niepieniężne jako wkłady na poczet kapitału zakładowego spółki PLGK i zbadała, czy mogą one stanowić pomoc państwa.
66      W drugiej kolejności skarżąca zasadniczo zarzuca Komisji, że nie wzięła ona pod uwagę wszystkich danych, na podstawie których skarżąca podjęła
decyzję inwestycyjną.
67      Po pierwsze, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ze względu na to, że interwencje państwa przybierają różne formy i powinny być analizowane na podstawie ich skutków, nie można wykluczyć, iż szereg kolejnych interwencji państwa będzie należało uznać dla celów zastosowania art. 107 ust. 1 TFUE za jedną interwencję. Może tak być w szczególności, w przypadku gdy kolejne interwencje mają, zwłaszcza w świetle ich chronologii, ich celu i sytuacji przedsiębiorstwa w chwili dokonania tych interwencji, tak ścisłe wzajemne związki, że niemożliwe jest ich rozdzielenie (zob. wyroki: z dnia 4 czerwca 2015 r., Komisja/MOL, C‑15/14 P, EU:C:2015:362, pkt 97 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 26 marca 2020 r., Larko/Komisja, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
68      W niniejszej sprawie inwestycja skarżącej nie była niezależna, lecz stanowiła, wspólnie z udziałem gminy Gdynia, udział w inwestycjach koniecznych do realizacji projektu przekształcenia lotniska wojskowego Gdynia-Oksywie w cywilny port lotniczy. Realizacja tego projektu wiązała się z wnoszeniem wkładów kapitałowych w latach 2007–2019, a także z wnoszeniem wkładów niepieniężnych w latach 2011–2040, które to zobowiązania zostały sformalizowane w szczególności w ramach umowy wspólników zawartej w dniu 11 marca 2011 r. przez gminę Gdynia i skarżącą. Wynika z tego, że zarówno wkłady kapitałowe wniesione przez skarżącą w chwili utworzenia spółki PLGK i przez gminę Gdynia, jak i wkłady niepieniężne polegające na przekształceniu w udziały w spółce PLGK części przysługującej skarżącej od tej spółki wierzytelności z tytułu czynszu dzierżawnego, stanowią część tego samego procesu inwestycyjnego zmierzającego do utworzenia cywilnego portu lotniczego. Wszystkie te wkłady miały na celu pokrycie zarówno kosztów inwestycji związanych z oddaniem do użytku cywilnego portu lotniczego, jak i kosztów operacyjnych związanych z jego funkcjonowaniem do roku 2019. Pismo władz polskich z dnia 7 września 2012 r. dotyczące zgłoszenia rzeczonego projektu Komisji odnosi się zresztą do całości finansowania przez skarżącą i gminę Gdynia, przy czym nie wyodrębniono w nim większej liczby środków pomocy, w zależności od źródła czy formy tego finansowania.
69      Wynika z tego, że wkłady wniesione przez skarżącą i gminę Gdynia na rzecz spółki PLGK były tak ściśle powiązane, że dla celów stosowania art. 107 ust. 1 TFUE nie można było ich rozdzielić w zależności od tego, czy pochodziły one od gminy Gdynia, czy od skarżącej.
70      Po drugie, skarżąca podnosi, że analiza z 2010 r. nie miała znaczenia dla zastosowania kryterium prywatnego inwestora do inwestycji, które zrealizowała ona w okresie od 16 lipca 2010 r. (to jest dnia sporządzenia tej analizy) do 17 czerwca 2013 r., ponieważ analiza ta dotyczyła wyłącznie wkładów pieniężnych gminy Gdynia i nie uwzględniała wkładów na poczet kapitału spółki PLGK dokonanych przez skarżącą w drodze przekształcenia części jej wierzytelności z tytułu dzierżawy.
71      Chociaż analiza z 2010 r. dotyczyła, co prawda, finansowania przedsięwzięcia przez gminę Gdynia, a tym samym miała na celu zbadanie, czy wkłady pieniężne zostały wniesione przez tę gminę na normalnych warunkach rynkowych, to jednak w analizie tej zbadano potencjał rozwoju portu lotniczego Gdynia-Kosakowo, w szczególności w świetle rozwoju ruchu lotniczego w Polsce i roli lotnictwa ogólnego w tym porcie lotniczym. W analizie tej określono stopę zwrotu rozpatrywanego przedsięwzięcia w świetle prognoz przychodów, jak też kosztów inwestycji i kosztów operacyjnych w latach 2010–2040. Analiza dotyczyła zatem rentowności inwestycji koniecznych do uruchomienia portu lotniczego Gdynia-Kosakowo i rozpoczęcia jego eksploatacji. W związku z tym okoliczność, że nie przewidywała ona wniesienia przez skarżącą wkładów wynikających z przekształcenia wierzytelności w udziały w spółce PLGK, nie może pozbawić jej znaczenia dla zastosowania kryterium prywatnego inwestora do całości finansowania spornego środka.
72      Ponadto należy zauważyć, że w analizach z 2011 r. i z 2012 r. część czynszu przekształconego w udziały w spółce PLGK również nie została uwzględniona w analizie kryterium prywatnego inwestora, ponieważ nie generowała ona przepływów pieniężnych ani po stronie spółki PLGK, ani po stronie gmin będących jej wspólnikami. W przedstawionym Komisji przez Rzeczpospolitą Polską zgłoszeniu spornego środka państwo to uzasadniło ten brak uwzględnienia chęcią uproszczenia prezentacji.
73      Po trzecie, skarżąca zarzuca Komisji, że nie zastosowała kryterium prywatnego inwestora w świetle umowy dzierżawy, którą zawarła ona ze spółką PLGK, a w szczególności, że nie wzięła pod uwagę znacznych wpływów budżetowych, których uzyskanie umożliwiła jej ta umowa z uwagi na fakt, że grunt został jej udostępniony nieodpłatnie.
74      Na wstępie, ponieważ skarżąca podnosi w tym względzie, że dopuszczono się błędów w zakresie ustaleń faktycznych, należy zaznaczyć, że w zaskarżonej decyzji Komisja uwzględniła okoliczność zawarcia umowy użyczenia z polskim Skarbem Państwa oraz umowy dzierżawy ze spółką PLGK, a także postanowienia tych umów, przy czym skarżąca nie wskazała żadnego błędu merytorycznego, który miałaby popełnić Komisja w odniesieniu do treści tych postanowień.
75      Następnie należy przypomnieć, że kryterium prywatnego inwestora ma na celu ustalenie, czy sporny środek skutkuje przyznaniem będącemu jego beneficjentem przedsiębiorstwu korzyści, której nie mogłoby ono uzyskać w normalnych warunkach rynkowych (zob. pkt 52 powyżej). W tym wypadku sporny środek polega na wniesieniu wkładów na poczet kapitału zakładowego spółki PLGK przez gminę Gdynia i przez skarżącą, przy czym, jeśli chodzi o tę ostatnią, wkład ten polegał zasadniczo na przekształceniu w udziały części czynszu dzierżawnego należnego jej od tej spółki w latach 2010–2040, które to przekształcenie jest równoznaczne ze zrzeczeniem się wierzytelności, a tym samym ma swe źródło w zasobach państwowych (zob. pkt 64 powyżej). Środek ten służy realizacji jednolitego projektu (zob. pkt 68 powyżej). Tak więc kryterium prywatnego inwestora powinno być stosowane w odniesieniu do całości korzyści przyznanej spółce PLGK, a jego zastosowanie polega na ustaleniu, czy inwestor prywatny wniósłby w podobnych warunkach wkłady w takiej samej wysokości jak wkłady wniesione wspólnie przez skarżącą i gminę Gdynia, w świetle perspektyw rentowności projektu przekształcenia lotniska wojskowego w cywilny port lotniczy.
76      Wynika z tego, że ponieważ korzyść przyznana spółce PLGK nie polega na przyznaniu jej czynszu dzierżawnego po cenie niższej od ceny rynkowej, lecz na finansowaniu poprzez wnoszenie wkładów na poczet kapitału zakładowego tej spółki, okoliczność, że czynsz ten został ustalony na podstawie rynkowych cen dzierżawy nieruchomości stosowanych na terytorium skarżącej, nie ma żadnego wpływu na wynik zastosowania kryterium prywatnego inwestora.
77      Podobnie okoliczność, że wkłady na poczet kapitału zakładowego polegające na przekształceniu części wierzytelności z tytułu dzierżawy nie mają i nie miały wpływu na budżet skarżącej, ponieważ wskazane grunty zostały jej udostępnione nieodpłatnie przez polski Skarb Państwa, jest bez znaczenia dla zastosowania kryterium prywatnego inwestora.
78      Ponadto w zakresie, w jakim skarżąca zarzuca Komisji, że w swej analizie kryterium prywatnego inwestora nie wzięła pod uwagę znaczących dochodów, jakie miała ona czerpać z umowy dzierżawy, należy przypomnieć, że zgodnie z umową wspólników skarżąca zobowiązała się do przekształcenia w udziały części czynszu dzierżawnego należnego od spółki PLGK w latach 2011–2040 w wysokości 64,9 mln PLN (czyli około 16,2 mln EUR). Kwota ta stanowi dwie trzecie rocznego czynszu należnego od tej spółki. Jeśli chodzi o pozostałą jedną trzecią czynszu, to zgodnie z § 4 ust. 4 umowy użyczenia jej część miała być przekazywana na zasilenie polskiego Funduszu Modernizacji Sił Zbrojnych. Pozostałą jej część miała zachowywać skarżąca i przeznaczać ją zasadniczo – jak wynika z wyjaśnień przedstawionych przez skarżącą na rozprawie – na pokrycie straty finansowej poniesionej przez skarżącą w związku z obniżeniem wpływów z podatków lokalnych uiszczanych przez armię przed utworzeniem cywilnego portu lotniczego.
79      Ostatnia trzecia część czynszu, nieprzekształcona w udziały w spółce i przeznaczona na cele określone w pkt 78 powyżej, wynika ze statusu skarżącej jako beneficjenta umowy użyczenia i wydzierżawiającego, a nie z jej statusu wspólnika. Choć zawarcie umów użyczenia i dzierżawy oraz decyzja o zainwestowaniu w spółkę PLGK poprzez przekształcenie części wierzytelności z tytułu należnego skarżącej czynszu dzierżawnego wpisują się bowiem w ten sam kontekst wdrożenia spornego środka, to jednak są to odrębne transakcje (zob. analogicznie wyrok z dnia 9 lipca 2008 r., Alitalia/Komisja, T‑301/01, EU:T:2008:262, pkt 368). Należy również przypomnieć, że żadne z postanowień umowy użyczenia ani umowy dzierżawy nie zobowiązywało skarżącej do przekształcenia wskazanej części wierzytelności z tytułu czynszu dzierżawnego w udziały w spółce PLGK, jako że zobowiązanie to zostało przewidziane w umowie wspólników.
80      W związku z tym, ponieważ uzyskiwanie domniemanych przychodów ze stosunku dzierżawy nie było związane z posiadaniem przez skarżącą statusu wspólnika rzeczonej spółki, nie musiało ono co do zasady być brane pod uwagę w ramach analizy kryterium prywatnego inwestora. Ponadto te domniemane przychody nie zostały w żaden sposób przywołane w przekazanych przez władze polskie analizach dotyczących spełnienia kryterium prywatnego inwestora.
81      W każdym razie, jak stwierdzono w pkt 78 powyżej, skarżąca zachowała jedynie część czynszu nieprzekształconego w udziały w spółce, która zasadniczo miała zostać przeznaczona na pokrycie straty związanej z obniżeniem wpływów z podatków lokalnych uiszczanych przez armię przed utworzeniem cywilnego portu lotniczego. W tym kontekście skarżąca nie wykazała istnienia znaczących wpływów czerpanych z umowy dzierżawy.
82      Wynika z tego, że skarżąca nie ma podstaw, by twierdzić, iż Komisja błędnie nie zastosowała kryterium prywatnego
inwestora w świetle umowy dzierżawy.
83      Po czwarte, w zakresie, w jakim skarżąca utrzymuje, że sporny środek przysporzył jej korzyści związane z rozwojem gospodarczym regionu, należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 57 powyżej korzyści te nie powinny być brane pod uwagę przy stosowaniu kryterium prywatnego inwestora, ponieważ są one związane z posiadaniem przez skarżącą statusu podmiotu władzy publicznej.
84      Po piąte, skarżąca podniosła na rozprawie, że postanawiając uczestniczyć w projekcie przekształcenia lotniska wojskowego Gdynia-Oksywie w cywilny port lotniczy, działała ona jako dobry zarządca, kierując się własnymi interesami. Tym samym skarżąca ocenia jedynie swój udział w spornym projekcie w świetle wpływu na jej sytuację ekonomiczną i finansową wszystkich umów, których zawarcie było wymagane do skonkretyzowania tego udziału. Tymczasem z powodów przedstawionych w pkt 67–83 powyżej taka ocena nie ma w żadnym razie znaczenia dla zastosowania kryterium prywatnego inwestora.
85      Z całości powyższych rozważań wynika, iż skarżąca bezzasadnie podnosi, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem ze względu na to, iż Komisja nie uwzględniła wszystkich danych, którymi skarżąca kierowała się przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnej.
86      W trzeciej kolejności skarżąca zarzuca Komisji, że nie uwzględniła okoliczności faktycznych, które zaistniały do dnia wydania zaskarżonej decyzji, a w szczególności rozwiązania umowy wspólników, która to okoliczność czyni bezpodstawnymi założenia dotyczące przyszłego przekształcenia części czynszu dzierżawnego w udziały w spółce.
87      W tym względzie, o ile zgodność z prawem decyzji w sprawie pomocy państwa powinna być oceniana na podstawie informacji, którymi Komisja mogła dysponować w momencie wydania tej decyzji (zob. wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Hiszpania/Komisja, C‑81/16 P, EU:C:2017:1003, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo), o tyle do celów zastosowania kryterium prywatnego inwestora istotne są jedynie elementy dostępne w momencie wydania decyzji o przeprowadzeniu inwestycji oraz rozwój wydarzeń przewidywalny w tymże momencie (zob. wyrok z dnia 10 grudnia 2020 r., Comune di Milano/Komisja, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, pkt 112 i przytoczone tam orzecznictwo). Komisja postąpiła zatem słusznie, nie uwzględniając w swej analizie istnienia korzyści gospodarczej rozwiązania umowy wspólników i upadłości spółki PLGK – które to zdarzenia miały miejsce po podjęciu przez skarżącą decyzji o zainwestowaniu w sporny środek – a w konsekwencji nie uwzględniając skutków tych zdarzeń.
88      Ze względów przedstawionych powyżej należy oddalić pierwszą część argumentacji przedstawionej na poparcie zarzutów pierwszego, drugiego, czwartego i piątego.
W przedmiocie części drugiej, opartej zasadniczo na nieuwzględnieniu analiz z 2011 r. i z 2012 r. do celów zastosowania kryterium prywatnego inwestora oraz na błędach popełnionych przy ocenie analizy z 2010 r.
89      Część druga składa się w istocie z dwóch zastrzeżeń opartych, po pierwsze, na twierdzeniu, że Komisja błędnie przeprowadziła swą ocenę wyłącznie na podstawie analizy z 2010 r., nie uwzględniając przy tym analiz z 2011 r. i z 2012 r., a po drugie, na błędach, jakie instytucja ta miała popełnić w ramach tej oceny.
90      Co się tyczy zastrzeżenia pierwszego, w pkt 71 powyżej stwierdzono już, że okoliczność, iż analiza z 2010 r. nie przewidywała podwyższeń kapitału zakładowego w związku z przekształceniem w udziały w spółce PLGK części przysługującej skarżącej wierzytelności z tytułu czynszu dzierżawnego, nie może pozbawić znaczenia tego dokumentu dla zastosowania kryterium prywatnego inwestora.
91      Ponadto z motywów 121 i 129 zaskarżonej decyzji wynika, że Komisja uznała, iż „najbardziej istotną” lub „najwłaściwszą” analizą na potrzeby ustalenia, czy gmina Gdynia i skarżąca działały jak inwestor prywatny, była analiza z 2010 r.
92      Komisja oparła swój wniosek na okoliczności, że kilka istotnych decyzji związanych ze spornym środkiem zostało wydanych przez gminę Gdynia i skarżącą po uzyskaniu analizy z 2010 r.
(z dnia 16 lipca 2010 r.), lecz przed uzyskaniem analiz z 2011 r.
(z dnia 13 maja 2011 r.) i z 2012 r.
(z dnia 13 lipca 2012 r.). Otóż pierwszą istotną decyzją była decyzja dotycząca podwyższenia kapitału spółki PLGK, przyjęta w dniu 29 lipca 2010 r. Następnie, po pierwsze, w dniu 9 września 2010 r. między gminą Kosakowo a wojewodą pomorskim reprezentującym polski Skarb Państwa została zawarta, na okres 30 lat (czyli do dnia 9 września 2040 r.), umowa użyczenia gruntów, na których położone jest lotnisko wojskowe, zgodnie z którą grunty te mogły zostać wykorzystane jedynie w celu utworzenia nowego cywilnego portu lotniczego. Po drugie, w dniu 7 marca 2011 r. zawarto umowę operacyjną z wojskowym użytkownikiem portu lotniczego. Po trzecie, w dniu 11 marca 2011 r. zawarto umowę wspólników przewidującą nowe wkłady kapitałowe do 2040 r.,
oraz umowę przewidującą oddanie w dzierżawę przez gminę Kosakowo spółce PLGK wskazanych wyżej gruntów do dnia 9 września 2040 r. W odniesieniu do umowy wspólników, Komisja stwierdziła, że gmina Gdynia zobowiązała się do wniesienia do spółki [PLGK] w latach 2011–2013 łącznej kwoty 59 048 000 PLN (złotych polskich) (czyli około 14 800 000 EUR) oraz że gmina Kosakowo zobowiązała się do wniesienia w latach 2011–2040, wkładu niepieniężnego w formie przekształcenia części swej rocznej wierzytelności czynszowej w udziały w spółce PLGK. Umowa ta przewidywała zastosowanie kar umownych w przypadku niewypełnienia przyjętych zobowiązań.
93      W motywie 124 zaskarżonej decyzji Komisja wskazała również, że same polskie władze potwierdziły, iż wkłady kapitałowe wniesione na podstawie decyzji przyjętej w dniu 29 lipca 2010 r. opierały się na ocenie ekonomicznej projektu zawartej w analizie z 2010 r.
94      Komisja stwierdziła ponadto, że w 2012 r. roczne wydatki kapitałowe były wyższe i że ponad połowa tych wydatków została poniesiona przed przekazaniem analizy z 2012 r.
95      Komisja podniosła wreszcie, że analizy z 2011 r. i z 2012 r. wskazują, iż wspólnicy podążali za zmianami na rynku i dostosowywali do nich zakres projektu, jakkolwiek skala zmian była względna, ponieważ szacunki inwestycyjne przedstawione w analizie z 2010 r. i w analizie z 2012 r. były bardzo podobne.
96      Niemniej jednak w motywach 160–183 zaskarżonej decyzji, zawartych w części zatytułowanej „Zastosowanie testu prywatnego inwestora na podstawie analizy TPI 2011 i analizy TPI 2012”, Komisja uwzględniła również analizy z 2011 r. i z 2012 r.
97      Komisja zbadała zatem, czy uwzględnienie analizy z 2011 r. mogło mieć wpływ na ocenę kryterium prywatnego inwestora, którą instytucja ta przeprowadziła na podstawie analizy z 2010 r. W motywie 169 zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, że kryterium prywatnego inwestora nie zostało spełnione nawet w świetle analizy z 2011 r., która opierała się na nierealistycznych założeniach dotyczących ruchu lotniczego i opłat lotniskowych.
98      Ponadto, stwierdzając w motywie 183 zaskarżonej decyzji, że analiza z 2012 r. nie była właściwa do dokonania oceny, czy sporny środek spełnia kryterium prywatnego inwestora, Komisja zbadała zawarte w tej analizie dane. W szczególności w motywie 178 zaskarżonej decyzji Komisja wskazała, że ocena dotycząca ruchu pasażerskiego i związanych z nim przychodów, przeprowadzona w ramach analiz z 2010 r. i z 2011 r., zachowuje moc również w świetle oceny zawartej w analizie z 2012 r.
99      Wynika z tego, że zastrzeżenie oparte na twierdzeniu, iż Komisja powinna była uwzględnić również analizy z 2011 r. i z 2012 r., jest samo w sobie bezskuteczne. Według Komisji wniosek dotyczący kryterium prywatnego inwestora nie byłby bowiem inny w świetle analiz z 2011 r. i z 2012 r.
100    W każdym wypadku zastrzeżenie podniesione przez skarżącą jest bezzasadne.
101    Należy bowiem przypomnieć, że do celów zastosowania kryterium prywatnego inwestora istotne są bowiem jedynie elementy dostępne w momencie wydania decyzji o przeprowadzeniu inwestycji oraz rozwój wydarzeń przewidywalny w tymże momencie (zob. pkt 87 powyżej).
102    W niniejszym przypadku z akt sprawy wynika, że jeszcze przed sporządzeniem analiz z 2011 r. i z 2012 r. gmina Gdynia i skarżąca podjęły zobowiązania dotyczące przekształcenia lotniska wojskowego Gdynia-Oksywie w cywilny port lotniczy. Zobowiązania te zostały podjęte w ramach umów wymienionych w pkt 92 powyżej, a w szczególności w ramach umowy wspólników podpisanej w dniu 11 marca 2011 r. Skarżąca nie kwestionuje faktu, że zobowiązania określone w umowie wspólników były wiążące. Ponadto wkłady kapitałowe były wnoszone już przed sporządzeniem analiz z 2011 r. i z 2012 r. Z powyższego wynika, że decyzja o zainwestowaniu w przekształcenie wspomnianego lotniska w cywilny port lotniczy została podjęta przed sporządzeniem tych analiz.
103    Prawdą jest, jak podnosi skarżąca, że założenia przyjęte w ramach analizy z 2010 r. zostały dostosowane w celu uwzględnienia zmian dotyczących sytuacji gospodarczej i ich wpływu na prognozy ruchu pasażerskiego, co znalazło odzwierciedlenie w skali inwestycji. Jednakże, po pierwsze, okoliczność tego rodzaju nie może podważyć faktu, że jeszcze przed sporządzeniem analiz z 2011 r. i z 2012 r. podjęto decyzję o zainwestowaniu w operację przekształcenia lotniska wojskowego w cywilny port lotniczy oraz zaciągnięto w tym względzie wiążące zobowiązania. Po drugie, bezsporne jest to, że w następstwie analizy z 2012 r. pierwotny projekt zmienił się jedynie nieznacznie.
104    Wynika z tego, że skarżąca nie ma podstaw, by twierdzić, iż opierając się na analizie z 2010 r., Komisja w sposób niewłaściwy wyznaczyła okres, w trakcie którego podjęto decyzję o zastosowaniu spornego środka.
105    W związku z tym zastrzeżenie pierwsze należy oddalić.
106    Zastrzeżenie drugie opiera się na domniemanych błędach, jakich miała dopuścić się Komisja w związku z oceną analizy z 2010 r.
107    W tym względzie należy przypomnieć, że w ramach stosowania kryterium prywatnego inwestora zadaniem Komisji jest zbadanie, czy prywatny inwestor zainwestowałby na podobnych warunkach kwotę równą kwocie zainwestowanej przez inwestora publicznego i że na instytucji tej spoczywa ciężar udowodnienia, że przesłanki zastosowania tej zasady nie zostały spełnione (zob. pkt 53 i 56 powyżej).
108    W niniejszej sprawie wniosek Komisji dotyczący kryterium prywatnego inwestora opiera się zasadniczo na trzech istotnych ustaleniach zawartych w motywach 131–159 zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, port lotniczy Gdynia-Kosakowo jest położony w odległości około 25 km od portu lotniczego w Gdańsku, który dysponuje niewykorzystaną przepustowością i którego rozbudowa jest już zaplanowana. Działalność obu portów lotniczych nie ma charakteru komplementarnego, ponieważ każdy nastawia się głównie na obsługę lotów czarterowych i przewoźników niskokosztowych. Po drugie, opłaty przewidziane w projekcie inwestycyjnym nie są konkurencyjne, ponieważ są one wyższe od opłat obowiązujących w porcie lotniczym w Gdańsku, jak też od opłat stosowanych w dwóch innych portach lotniczych oddalonych o 196 i 296 km. Biorąc pod uwagę konkurencję, której będzie musiał sprostać port lotniczy Gdynia-Kosakowo, prognozy dotyczące ruchu przedstawione w analizie z 2010 r. opierają się na nierealistycznych założeniach, o czym świadczy znaczne zmniejszenie prognoz ruchu przedstawionych w analizie z 2012 r. Po trzecie, przez cały okres realizacji projektu (czyli do 2040 r.) skumulowane zdyskontowane przepływy pieniężne będą ujemne. Projekt stanie się rentowny dopiero pod koniec planowanej inwestycji (czyli w 2040 r.), biorąc pod uwagę w szczególności jego wartość końcową. Wartość ta nie jest jednak wiarygodna; bardzo prawdopodobnie jest ona zawyżona, ponieważ po zakończeniu projektu infrastruktura powinna powrócić do państwa, biorąc pod uwagę umowę zawartą między polskim Skarbem Państwa a skarżącą. Infrastruktura wybudowana na dzierżawionych gruntach nie należy ani do skarżącej, ani do spółki PLGK. Komisja zwraca również uwagę, że w ramach analizy z 2010 r. nie przeprowadzono testu wrażliwości. Tymczasem, jeśli założy się pewien spadek rocznych przychodów związanych z opłatami (który mógłby wynikać ze spadku ruchu lub spadku poziomu opłat), to ostatecznie projekt może okazać się nierentowny, pomimo wysokiej wartości końcowej, która w świetle umowy zawartej z polskim Skarbem Państwa jest zresztą elementem niepewnym. Wreszcie, wartość końcową projektu obliczono na podstawie założenia, że po roku 2040 roczna stopa wzrostu przepływów pieniężnych pozostanie na tym samym poziomie i będzie stała. Tymczasem przyjęta stopa wzrostu zakłada, że po roku 2040 port lotniczy w dalszym ciągu będzie się rozwijał. Ponadto również w tym względzie nie przeprowadzono żadnego testu wrażliwości. W tym kontekście zdaniem Komisji prywatny inwestor nie zdecydowałby się na dokonanie inwestycji, o których mowa w niniejszej sprawie.
109    W pierwszej kolejności skarżąca powołuje się na ramy prawne, w których przyjęto sporny środek, a w szczególności na ustawę z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2008 r., nr 144, poz. 901), która umożliwiła przekształcanie dawnych polskich lotnisk wojskowych w cywilne porty lotnicze. Powołuje się ona również na list intencyjny podpisany w dniu 29 kwietnia 2005 r. przez różne władze krajowe i regionalne, a także przez przedstawicieli portu lotniczego w Gdańsku, oraz na różne uchwały przyjęte przez organy władzy lokalnej województwa pomorskiego w latach 2007–2013 i odnoszące się do rozwoju regionalnego w dziedzinie transportu. Należy jednak zaznaczyć – jak uczyniła to Komisja – że żaden z tych dokumentów nie nakłada na skarżącą obowiązku zainwestowania w sporny środek. Skarżąca wskazuje zresztą, że działała w charakterze inwestora, i nie podważa znaczenia zastosowania kryterium prywatnego inwestora dla oceny istnienia pomocy państwa.
110    W drugiej kolejności z uzasadnienia zaskarżonej decyzji przedstawionego w pkt 108 powyżej wynika, że argument, według którego Komisja oparła swą analizę wyłącznie na nadwyżce przepustowości portu lotniczego w Gdańsku, jak również na tabelach opłat obu portów lotniczych, nie znajduje oparcia w faktach.
111    W trzeciej kolejności skarżąca utrzymuje, że port lotniczy Gdynia-Kosakowo i pot lotniczy w Gdańsku nie będą ze sobą konkurowały, ponieważ oferta tego pierwszego może uzupełnić ofertę tego drugiego. Jednakże skarżąca nie wyjaśnia, w jaki sposób różnica w wielkości tych portów lotniczych, ich przepustowość w zakresie ruchu pasażerskiego oraz koszty funkcjonowania i koszty inwestycyjne mogą podważyć stwierdzenie Komisji dotyczące sytuacji konkurencyjnej obu portów lotniczych, a także wynikającej z niej trudności przyciągnięcia przez port lotniczy Gdynia-Kosakowo ruchu lotniczego przy zastosowaniu opłat wyższych od opłat obowiązujących w porcie lotniczym w Gdańsku. W tym względzie, po pierwsze, wbrew temu, co twierdzi skarżąca, stwierdzenie to nie opiera się wyłącznie na odległości dzielącej oba wskazane porty lotnicze, lecz wynika również z faktu, że mają one funkcjonować według tego samego modelu biznesowego, jako że ich działalność jest skoncentrowana głównie na obsłudze przewoźników niskokosztowych i lotów czarterowych. Po drugie, Komisja przedstawiła to stwierdzenie w celu dokonania oceny, czy prognozy ruchu pasażerskiego w porcie lotniczym Gdynia-Kosakowo są realistyczne. W tym kontekście przywołana przez skarżącą okoliczność, że ten port lotniczy nie stanowi zagrożenia dla działalności portu lotniczego w Gdańsku, nie ma wpływu na zastosowanie kryterium prywatnego inwestora.
112    W czwartej kolejności skarżąca zarzuca Komisji, że nie uwzględniła dynamiki wzrostu ruchu lotniczego w Polsce, w szczególności w województwie pomorskim, a zwłaszcza w regionie Trójmiasta (Polska), które tworzą trzy główne miasta: Gdańsk, Sopot (Polska) i Gdynia, ani okoliczności, że port lotniczy Gdynia-Kosakowo jest położony w obszarze jednej z największych aglomeracji miejskich, w której rejonie występują trzy porty morskie.
113    Za pomocą takiego argumentu nie można jednak wykazać błędu w ustaleniach faktycznych ani oczywistego błędu w ocenie Komisji. Perspektywa dynamicznego wzrostu ruchu lotniczego została bowiem uwzględniona przez Komisję, a skarżąca nie kwestionuje prognoz ruchu, które leżą u podstaw zaskarżonej decyzji, w szczególności zaś zaktualizowanej prognozy, że do 2030 r. liczba pasażerów korzystających z przewozów lotniczych na Pomorzu wzrośnie do 9 mln w skali roku.
114    Ponadto twierdzenie, że port lotniczy w Gdańsku nie będzie w stanie zaspokoić potrzeb wszystkich mieszkańców regionu, w szczególności ze względu na ograniczone możliwości jego rozbudowy, w tym na potrzeby usług przewozu towarów, nie jest niczym poparte. Skarżąca nie przedstawia bowiem żadnego dowodu, który pozwalałby podważyć ustalenia Komisji, w świetle których, po pierwsze, przepustowość portu lotniczego w Gdańsku wynosi 5 mln pasażerów rocznie, podczas gdy rzeczywisty ruch w 2010 r. wyniósł 2,2 mln pasażerów, po drugie, przepustowość tego portu lotniczego miała wzrosnąć do 7 mln pasażerów do 2015 r., a zatem do 2020 r. miała być wykorzystywana jedynie w 50–60%, i po trzecie, nawet przy założeniu dynamicznego wzrostu natężenia ruchu pasażerskiego ten port lotniczy będzie w stanie wchłonąć cały prognozowany ruch lotniczy w regionie co najmniej do 2030 r. (zob. motywy 137–139 zaskarżonej decyzji). W szczególności w zakresie, w jakim skarżąca utrzymuje, że u podstaw tego drugiego stwierdzenia leżą arbitralne założenia, należy zauważyć, iż opiera się ono na informacjach przekazanych przez władze polskie w toku postępowania administracyjnego – w szczególności na planie generalnym portu lotniczego w Gdańsku – które to informacje nie zostały zakwestionowane przez skarżącą. Co się tyczy twierdzenia, niepopartego zresztą dowodami, zgodnie z którym port lotniczy Gdynia-Kosakowo, w przeciwieństwie do portu lotniczego w Gdańsku, może rozwijać usługi w zakresie przewozu towarów, należy przypomnieć, że zgodnie z analizą z 2010 r. źródłem zasadniczej części dochodów portu lotniczego Gdynia-Kosakowo ma być obsługa ruchu pasażerskiego.
115    Wreszcie, nawet jeśli skarżąca zamierza powołać się na okoliczność, że budowa portu lotniczego Gdynia-Kosakowo przyczyni się do rozwoju gospodarczego regionu, to należy przypomnieć, iż – jak wspomniano w pkt 57 powyżej – tego rodzaju korzyści nie powinny być brane pod uwagę przy stosowaniu kryterium prywatnego inwestora, ponieważ są one związane ze statusem skarżącej jako podmiotu władzy publicznej.
116    W piątej kolejności, powołując się na brak „własnego testu”, skarżąca zarzuca Komisji, że ograniczyła się ona do zakwestionowania założeń przyjętych w analizie z 2010 r. i nie przeprowadziła nowego badania ani nie określiła wartości, jakie należało przyjąć.
117    Tymczasem zastosowanie kryterium prywatnego inwestora nie może pociągać za sobą obowiązku skorygowania przez Komisję przyjętych przez władze polskie założeń, w szczególności poprzez określenie nowych długoterminowych stóp wzrostu przedsiębiorstwa, nowych prognoz ruchu czy też konkurencyjnych opłat lotniskowych. Komisja prawidłowo uzasadniła, że przesłanki zastosowania tej zasady nie zostały spełnione, wykazując nierealistyczny i niewiarygodny charakter przyjętych w tym kontekście założeń.
118    Ponadto w zakresie, w jakim skarżąca utrzymuje, że Komisja nie wyjaśniła powodów, dla których kwestionuje ona przyjętą długoterminową stopę wzrostu, należy zaznaczyć, że Komisja uzasadniła powody, dla których wątpi w realistyczny charakter długoterminowej stopy wzrostu przyjętej w analizie z 2010 r. I tak z zaskarżonej decyzji, a w szczególności z motywów 153–155, dotyczących kryterium prywatnego inwestora w świetle analizy z 2010 r., wynika, że Komisja uznała, iż stopa wzrostu przyjęta w długim okresie (czyli po 2040 r.) oznacza, że port lotniczy będzie się w dalszym ciągu rozwijał, a jednocześnie wartość końcową obliczono na moment oczekiwanego osiągnięcia dojrzałości przez przedsiębiorstwo. W tym kontekście Komisja wyjaśniła, że stopa wzrostu dojrzałych przedsiębiorstw powinna być niższa od średniej stopy wzrostu całej gospodarki. Komisja podniosła również, że władze polskie nie wskazały, na jakiej podstawie przyjęły wspomnianą stopę wzrostu w bardzo długim okresie. Komisja wskazała także, że z uwagi na długość okresu objętego prognozami i odległą datę obliczonej wartości końcowej rozważny inwestor przeprowadziłby testy wrażliwości, co w tym wypadku nie miało miejsca. Wreszcie Komisja podkreśliła różnice, jakie istniały w odniesieniu do okresu przyjętego do obliczenia wartości końcowej projektu (a zatem stadium dojrzałości działalności gospodarczej) między analizą z 2010 r. (gdzie przewidywaną datą jest 2040 r.) i analizą z 2012 r. (gdzie przewidywaną datą jest 2030 r.).
119    Jeśli chodzi o niższą długoterminową stopę wzrostu, którą przyjęto w analizie z 2012 r., to nie była ona przedmiotem konkretnego badania Komisji ze względu na to, że – jak wskazano w zaskarżonej decyzji – to analiza z 2010 r. była najbardziej miarodajna dla ustalenia, czy gmina Gdynia i skarżąca działały jak inwestor prywatny.
120    Z motywu 148 zaskarżonej decyzji wynika wreszcie, że Komisja stwierdziła, iż nie przeprowadzono testu wrażliwości ani nie wzięto pod uwagę żadnych scenariuszy alternatywnych. W tym kontekście Komisja przeprowadziła szereg testów w celu wykazania wrażliwości wartości bieżącej netto na spadek natężenia ruchu lub obniżenie wysokości opłat i podatków. Skarżąca nie ma zatem podstaw, by twierdzić, że Komisja nie wyjaśniła, jaki charakter miały przeprowadzone testy wrażliwości.
121    Zastrzeżenie drugie, a w konsekwencji drugą część argumentacji przedstawionej na poparcie zarzutów pierwszego, drugiego, czwartego i piątego, należy zatem oddalić.
W przedmiocie części trzeciej, opartej zasadniczo na błędzie w analizie zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową
122    Skarżąca kwestionuje wniosek Komisji, zgodnie z którym finansowanie spornego środka zakłóca konkurencję lub grozi jej zakłóceniem i wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi, powołując się na upadłość spółki PLGK i rozwiązanie umowy wspólników, które to zdarzenia świadczą o tym, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji spółka PLGK nie stwarzała żadnego zagrożenia zakłócenia konkurencji.
123    W tym względzie, o ile z orzecznictwa przytoczonego w pkt 87 powyżej wynika, że zgodność z prawem decyzji w sprawie pomocy państwa powinna być oceniana na podstawie informacji, którymi Komisja mogła dysponować w dniu wydania tej decyzji, o tyle skarżąca błędnie interpretuje to orzecznictwo jako oznaczające, że wpływ spornego środka na wymianę handlową między państwami członkowskimi i na konkurencję należy oceniać w świetle skutków, jakie wywierał on w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Uwzględnienie argumentacji skarżącej oznaczałoby, że Komisja powinna zbadać konkretne skutki pomocy na dzień, w którym wypowiedziała się w przedmiocie tej pomocy. Tymczasem, zgodnie z równie utrwalonym orzecznictwem zadaniem Komisji nie jest wykazywanie faktycznego wpływu pomocy na wymianę handlową między państwami członkowskimi i rzeczywistego zakłócenia konkurencji, lecz jedynie zbadanie, czy pomoc może mieć wpływ na tę wymianę handlową i zakłócać konkurencję (zob. wyrok z dnia 26 października 2016 r., Orange/Komisja, C‑211/15 P, EU:C:2016:798, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo).
124    Ponadto skarżąca wskazuje, że rozwiązanie umowy wspólników, które nastąpiło w dniu 28 kwietnia 2014 r., jest środkiem przyjętym w wykonaniu decyzji 2014/883. Wskazuje ona również, że postępowanie upadłościowe wobec spółki PLGK, o którym mowa w motywie 11 zaskarżonej decyzji, oraz zapisanie wierzytelności skarżącej po stronie pasywów tej spółki są konsekwencjami decyzji 2014/883. Decyzja ta została jednak cofnięta i zastąpiona zaskarżoną decyzją. Argumentacja skarżącej sprowadza się zatem do czerpania korzyści ze skutków decyzji 2014/883 uznającej sporny środek za pomoc państwa niezgodną z rynkiem wewnętrznym w celu poparcia twierdzenia, że środek ten nie stanowi pomocy państwa.
125    Z powyższego wynika, że część trzecią argumentacji należy oddalić jako bezzasadną, w związku z czym oddalić należy zarzuty pierwszy, drugi, czwarty i piąty.
W przedmiocie zarzutów trzeciego i ósmego, dotyczących naruszenia art. 107 ust. 3 lit. a) i c) TFUE oraz zasady równego traktowania
126    W ramach zarzutu trzeciego skarżąca utrzymuje, że sporny środek odpowiada krajowym i lokalnym interesom i potrzebom gospodarczym. Podnosi ona, że poziom rozwoju infrastruktury w Polsce jest bardzo niski i że inwestowanie w budowę infrastruktury obsługującej transport lotniczy o charakterze cywilnym jest i będzie konieczne. Sąd Unii uznał, że ocena systemów pomocy powinna być zróżnicowana w zależności od warunków funkcjonowania rynku w poszczególnych państwach członkowskich. Skarżąca powołuje się również na opinię Komitetu Regionów z dnia 15 kwietnia 2014 r. (Dz.U. 2014, C 114, s. 11) w zakresie, w jakim dotyczy ona w szczególności małych portów lotniczych o znaczeniu regionalnym, i utrzymuje, że Komisja popełniła błąd polegający na tym, że przeanalizowała pomoc tylko według reguł zwrotu kapitału prywatnego inwestora, nie uwzględniając elementów/motywów/aspektów dotyczących potrzeb lokalnych i regionalnych, co jednak uczyniła we wcześniejszych decyzjach, wydanych w latach 2007–2009 i dotyczących polskiego rynku przewozów lotniczych. W szczególności według skarżącej port lotniczy Gdynia-Kosakowo miał odpowiadać potrzebom mieszkańców całej centralnej części wybrzeża Morza Bałtyckiego, w tym również mieszkańców krajów skandynawskich, oraz zaradzić sytuacjom, w których lądowanie samolotów w porcie lotniczym w Gdańsku nie jest możliwe ze względu na złe warunki atmosferyczne. Skarżąca podkreśla również, że Pomorze jest regionem, w którym produkt krajowy brutto na mieszkańca jest nienormalnie niski. Zgodnie z wytycznymi w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007–2013 (Dz.U. 2006, C 54, s. 13, zwanymi dalej „wytycznymi w sprawie krajowej pomocy regionalnej”) można zezwolić na pomoc inwestycyjną mającą na celu wspieranie rozwoju gospodarczego tych regionów. Wreszcie port lotniczy w Gdańsku jest nadal trzecim polskim portem lotniczym pod względem liczby obsługiwanych pasażerów. Potencjał rozwoju Pomorza, a w szczególności Trójmiasta uzasadnia istnienie dwóch portów lotniczych obsługujących ruch pasażerski, jak jest w wypadku innych dużych aglomeracji miejskich, w tym także polskich. Port lotniczy w Gdańsku w dłuższym okresie nie będzie w stanie zaspokoić potrzeb wszystkich mieszkańców.
127    W ramach zarzutu ósmego skarżąca podnosi, że w decyzjach wydanych w latach 2007–2009 Komisja zatwierdziła pomoc mającą na celu tworzenie portów lotniczych lub rozbudowę lotnisk wojskowych w Polsce. W przypadku niektórych zgłoszonych środków pomocy założenia inwestycyjne i warunki realizacji były podobne do sytuacji portu lotniczego Gdynia-Kosakowo. Motywy, którymi kierowała się Komisja, powinny być niezmienne, tym bardziej że rozpatrywany projekt wpisywał się w ramy norm krajowych i lokalnych dotyczących adaptacji lotnisk wojskowych do celów cywilnych, uwzględnionych już przez Komisję we wcześniejszej decyzji.
128    Komisja podnosi, że zarzuty te są bezzasadne.
129    Na wstępie należy przypomnieć, że art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE stanowi, iż pomoc przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski, lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia, jak również regionów, o których mowa w art. 349 TFUE, z uwzględnieniem ich sytuacji strukturalnej, gospodarczej i społecznej, może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym. W myśl art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE to samo tyczy się pomocy przeznaczonej na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile pomoc ta nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem. Jeśli chodzi o odstępstwa od ogólnej zasady niezgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym, postanowienia te należy interpretować ściśle (zob. podobnie wyrok z dnia 14 października 2010 r., Nuova Agricast i Cofra/Komisja, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, pkt 74 i przytoczone tam orzecznictwo).
130    Ocena zgodności środków pomocy z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE należy do wyłącznych kompetencji Komisji, działającej pod kontrolą sądów Unii (zob. wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisja, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, pkt 79 i przytoczone tam orzecznictwo).
131    W tym względzie Komisji przysługuje szeroki zakres uznania, z czym wiąże się dokonywanie złożonych ocen ekonomicznych i społecznych (zob. wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisja, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, pkt 80 i przytoczone tam orzecznictwo).
132    Przy wykonywaniu uprawnień dyskrecjonalnych Komisja może wydawać wytyczne w celu ustalania kryteriów, na podstawie których zamierza ona oceniać zgodność z rynkiem wewnętrznym środków pomocy planowanych przez państwa członkowskie (zob. wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisja, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo).
133    Przyjmując takie normy postępowania i ogłaszając poprzez publikację, że będzie ona je stosować od tej pory do przypadków w nich przewidzianych, Komisja sama wyznacza sobie granice wspomnianego uznania i zasadniczo nie może odejść od tych norm bez narażania się w danym przypadku na sankcję za naruszenie ogólnych zasad prawa, takich jak zasada równego traktowania (zob. wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisja, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo).
134    W niniejszej sprawie Komisja wskazała w zaskarżonej decyzji, że zgodność spornej pomocy z rynkiem wewnętrznym może zostać oceniona na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Wyjaśniła ona również, że stosuje wytyczne wspólnotowe dotyczące finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych (Dz.U. 2005, C 312, s. 1, zwane dalej „wytycznymi z 2005 r.”) w odniesieniu do pomocy inwestycyjnej oraz wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych (Dz.U. 2014, C 99, s. 3, zwane dalej „wytycznymi z 2014 r.”) w odniesieniu do pomocy operacyjnej (motywy 193–202 zaskarżonej decyzji).
135    Ponadto w odniesieniu do pomocy inwestycyjnej Komisja zbadała, czy spełnia ona przesłanki określone w pkt 61 wytycznych z 2005 r. Instytucja ta uznała, że rozpatrywana inwestycja nie odpowiada jasno sprecyzowanemu celowi związanemu z ogólnym interesem gospodarczym, ponieważ nie przyczynia się ona do rozwoju regionu i prowadzi do zwykłego powielenia infrastruktury w tym regionie: nie jest ona konieczna i proporcjonalna do ustalonego celu; port lotniczy Gdynia-Kosakowo nie oferuje zadowalających perspektyw użytkowania w średnim okresie; sporna pomoc wpływa na wymianę handlową w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii (motywy 206–239 zaskarżonej decyzji). Ponadto Komisja wskazała, że w braku takiego jasno sprecyzowanego celu związanego z ogólnym interesem gospodarczym, pomoc nie może zostać uznana za niezbędną i współmierną do tego celu (motywy 240–242 zaskarżonej decyzji). Komisja doszła na tej podstawie do wniosku, że pomoc inwestycyjna nie spełnia wymogów określonych w wytycznych z 2005 r. i nie może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym (motyw 243 zaskarżonej decyzji).
136    Ponadto, co się tyczy pomocy operacyjnej, Komisja przypomniała, iż w decyzji 2014/883 uznała ona, że przyznanie pomocy operacyjnej celem zapewnienia realizacji projektu inwestycyjnego, w którym wykorzystuje się pomoc na inwestycje niezgodną z rynkiem wewnętrznym, jest ze swej natury niezgodne z rynkiem wewnętrznym oraz że ten sformułowany zgodnie z wytycznymi z 2005 r. wniosek zachowuje znaczenie także na gruncie wytycznych z 2014 r. i jest wystarczający do stwierdzenia niezgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym. Komisja uznała ponadto, że sporna pomoc nie spełnia pierwszej przesłanki przewidzianej w wytycznych z 2014 r., a mianowicie nie przyczynia się do realizacji wyraźnie określonego celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania, ponieważ sporna pomoc operacyjna miała na celu zapewnienie funkcjonowania portu lotniczego wybudowanego dzięki pomocy inwestycyjnej niezgodnej z rynkiem wewnętrznym. Komisja wskazała wreszcie, że doszłaby do takiego samego wniosku, nawet gdyby pomoc operacyjna została oceniona w świetle przywołanych przez polskie władze zasad pomocy regionalnej (motywy 244–254 zaskarżonej decyzji).
137    Skarżąca kwestionuje ogólny wniosek Komisji co do zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym, nieoparty na rozróżnieniu między pomocą inwestycyjną a pomocą operacyjną. Zasadniczo jej argumenty koncentrują się wokół sześciu zagadnień.
138    Po pierwsze, skarżąca podnosi, że sporny środek był uzasadniony względami dotyczącymi potrzeb lokalnych i regionalnych w zakresie transportu lotniczego. Oczekiwany w Polsce silny wzrost ruchu lotniczego związany z niskim poziomem wyposażenia państwa w infrastrukturę lotniczą świadczy o konieczności poczynienia inwestycji w tym zakresie. Ściślej rzecz ujmując, skarżąca powołuje się na potrzeby w zakresie transportu nie tylko mieszkańców Pomorza, ale także mieszkańców centralnej części wybrzeża Morza Bałtyckiego i krajów skandynawskich. Podnosi ona także, że założenia dotyczące ruchu przyjęte w analizach z 2010 r., z 2011 r. i z 2012 r. różnią się tylko o 6% od rzeczywistego poziomu usług w zakresie cywilnych przewozów lotniczych w 2014 r.
139    Należy przypomnieć, że wniosek dotyczący niezgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym oparty jest w szczególności na okoliczności, że port lotniczy Gdynia-Kosakowo położony jest w odległości jedynie około 25 km od portu lotniczego w Gdańsku, którego przepustowość wynosiła 5 mln pasażerów rocznie, podczas gdy rzeczywisty ruch w 2013 r. był na poziomie poniżej 3 mln pasażerów. Ponadto do 2015 r. przepustowość tego portu lotniczego miała wzrosnąć do 7 mln pasażerów, a zgodnie z informacjami przekazanymi przez władze polskie plan generalny rzeczonego portu lotniczego przewiduje realizację inwestycji mających na celu zwiększenie tej przepustowości do ponad 10 mln pasażerów, jeżeli będzie to uzasadnione rozwojem ruchu. Komisja stwierdziła, że port lotniczy w Gdańsku będzie zatem w stanie, nawet bez tych dodatkowych inwestycji, wchłonąć cały prognozowany ruch w regionie co najmniej do roku 2025. Wskazała ona również, że aktualna przepustowość drogi startowej portu lotniczego w Gdańsku jest daleka od nasycenia, ponieważ średni poziom jej wykorzystania wynosi około 10%.
140    Komisja uwzględniła zatem wzrost ruchu lotniczego i należy przypomnieć, że skarżąca nie kwestionuje wspomnianej w zaskarżonej decyzji zaktualizowanej prognozy, zgodnie z którą do 2030 r. roczna liczba pasażerów korzystających z przewozów lotniczych na Pomorzu wzrośnie do 9 mln, przy czym w prognozie tej naturalnie wzięto pod uwagę dynamiczny wzrost ruchu lotniczego w Polsce. Tak więc region ten dysponował zlokalizowanym w niewielkiej odległości od planowanego nowego cywilnego portu lotniczego funkcjonującym już portem lotniczym, który jest w stanie wchłonąć dodatkowy ruch co najmniej do 2025 r., a nawet do 2030 r., gdyby doszło do realizacji inwestycji zaplanowanych w odniesieniu do portu lotniczego w Gdańsku.
141    Po drugie, skarżąca powołuje się na lokalizację portu lotniczego Gdynia-Kosakowo i jego lokalny mikroklimat, który umożliwiałby przyjmowanie samolotów w sytuacjach, gdy lądowanie w porcie lotniczym w Gdańsku byłoby niemożliwe ze względu na złe warunki pogodowe.
142    W tym względzie należy zaznaczyć, że w motywie 218 zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, iż stworzenie nowego portu lotniczego, który miałby służyć jako zapasowy, awaryjny port lotniczy względem portu lotniczego w Gdańsku, nie może uzasadniać skali przedmiotowych inwestycji. Nawet gdyby uznać, że położenie portu lotniczego Gdynia-Kosakowo rzeczywiście cechują korzystne parametry meteorologiczne, która to teza wynika z dokumentów, których wiarygodność Komisja kwestionuje, wniosek tej instytucji dotyczący niedostatecznego interesu związanego z zapewnieniem bezpieczeństwa nie wydaje się obarczony oczywistym błędem w ocenie, skoro skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu co do skali podnoszonych problemów związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa czy przekierowywaniem lotów z portu lotniczego w Gdańsku.
143    Po trzecie, skarżąca powołuje się na decyzje wydane przez władze krajowe i lokalne, które świadczą o konieczności utworzenia portu lotniczego Gdynia-Kosakowo jako czynności ważnej dla rozwoju tego regionu. Skarżąca powołuje się na list intencyjny podpisany w dniu 29 kwietnia 2005 r. przez różne władze krajowe i regionalne oraz przez przedstawicieli portu lotniczego w Gdańsku, jak również na różne uchwały podjęte przez władze województwa pomorskiego w latach 2007–2013.
144    W tym względzie należy zauważyć, że list intencyjny z dnia 29 kwietnia 2005 r. dotyczący utworzenia nowego portu lotniczego na Pomorzu na bazie obiektów infrastrukturalnych lotniska wojskowego Gdynia-Oksywie, który wyznacza datę rozpoczęcia projektu przekształcania tego lotniska (zob. motyw 21 zaskarżonej decyzji), wyraża jedynie wolę jego autorów wprowadzenia lotnictwa cywilnego na teren tego lotniska wojskowego. Ponadto, chociaż skarżąca powołuje się na kilka uchwał przyjętych przez władze województwa pomorskiego, to ogranicza się ona do stwierdzenia, że władze te stwierdziły w nich konieczność utworzenia cywilnego portu lotniczego na bazie lotniska wojskowego Gdynia-Oksywie, bez dalszych uściśleń.
145    Elementy tego rodzaju nie wystarczają do wykazania, na czym miałby polegać oczywisty błąd w ocenie odnoszący się do uznania przez Komisję, ze względów przypomnianych w pkt 135 i 136 powyżej, że sporny środek nie jest zgodny z rynkiem wewnętrznym. W szczególności skarżąca nie wyjaśnia, w jaki sposób wspomniane elementy mogą podważyć argumenty, na których Komisja oparła się w celu stwierdzenia, że pomoc inwestycyjna nie spełnia warunków, o których mowa w pkt 61 wytycznych z 2005 r., a w szczególności że nie odpowiada ona jasno sprecyzowanemu celowi związanemu z ogólnym interesem gospodarczym, jako że sporny środek nie przyczynia się do rozwoju regionu i prowadzi do zwykłego powielenia infrastruktury.
146    Po czwarte, skarżąca przedstawia ogólne rozważania dotyczące konieczności oceny zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym w świetle sytuacji gospodarczej istniejącej w momencie przyznania pomocy, znaczenia małych regionalnych portów lotniczych dla równowagi transportu lotniczego w Unii, przywołanej w szczególności w opinii Komitetu Regionów z dnia 15 kwietnia 2014 r., oraz istnienia dużych aglomeracji miejskich, które są obsługiwane przez co najmniej dwa porty lotnicze.
147    Rozważania te zostały jednak sformułowane w sposób ogólny i niezależnie od uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności od okoliczności, że z jednej strony port lotniczy Gdynia-Kosakowo położony jest w odległości jedynie około 25 km od portu lotniczego w Gdańsku, który jest łatwo dostępny dla mieszkańców Trójmiasta, a z drugiej strony, że port lotniczy w Gdańsku jest w stanie wchłonąć dodatkowy ruch lotniczy przynajmniej do 2025 r., a nawet do 2030 r., i że w związku z tym utworzenie portu lotniczego Gdynia-Kosakowo doprowadziłoby po prostu do powielenia infrastruktury w regionie. W szczególności skarżąca nie może ograniczyć się do wskazania, że we wspomnianej opinii Komitetu Regionów uznano znaczenie małych regionalnych portów lotniczych. Znaczenie to jest bowiem uzasadnione w szczególności okolicznością, że takie porty lotnicze mogą poprawić dostępność niektórych regionów i zmniejszyć przeciążenie dużych węzłów lotniskowych, a skarżąca nie wykazała, że sytuacja taka miałaby miejsce w wypadku portu lotniczego Gdynia-Kosakowo.
148    Ogólne rozważania, na które powołuje się skarżąca, nie wystarczają zatem do podważenia przypomnianych w pkt 135 i 136 powyżej argumentów uzasadniających wniosek Komisji co do niezgodności spornego środka z rynkiem wewnętrznym.
149    Po piąte, skarżąca podnosi, że całe województwo pomorskie spełnia określone w art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE kryterium regionu, w którym poziom życia jest nienormalnie niski, i że w związku z tym pomoc inwestycyjna mogła zostać zatwierdzona na podstawie wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej.
150    W
tym względzie należy przypomnieć, że Komisja oceniła zgodność pomocy inwestycyjnej z rynkiem wewnętrznym w świetle wytycznych z 2005 r. Tymczasem w pkt 27 tych wytycznych zamieszczono odesłanie do wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej wyłącznie w odniesieniu do pomocy operacyjnej. Skarżąca powołuje się zatem na te wytyczne, nie wykazując, w jaki sposób należałoby je zastosować w niniejszej sprawie w odniesieniu do badania zgodności z rynkiem wewnętrznym pomocy inwestycyjnej.
151    Po szóste, skarżąca powołuje się na pięć wcześniejszych decyzji, w których Komisja uznała konieczność rozwoju w Polsce infrastruktury na potrzeby transportu lotniczego, przyznając tym samym, że pomoc przeznaczona na tworzenie nowych portów lotniczych i rozbudowę portów istniejących jest zgodna z rynkiem wewnętrznym. Skarżąca wyciągnęła z tego w szczególności wniosek, że doszło do naruszenia zasady równego traktowania.
152    Ogólna zasada równego traktowania, należąca do zasad ogólnych prawa Unii, wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (zob. wyroki: z dnia 26 października 2006 r., Koninklijke Coöperatie Cosun, C‑248/04, EU:C:2006:666, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 8 kwietnia 2014 r., ABN Amro Group/Komisja, T‑319/11, EU:T:2014:186, pkt 110 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto ciężar dowodu na okoliczność porównywalnego charakteru sytuacji spoczywa na osobie, która się na tę okoliczność powołuje (zob. podobnie wyrok z dnia 8 kwietnia 2014 r., ABN Amro Group/Komisja, T‑319/11, EU:T:2014:186, pkt 114).
153    Stosowanie tej zasady musi jednak pozostawać w zgodzie z przestrzeganiem zasady legalności. Wynika z tego, że strona skarżąca nie może powoływać się na wcześniejszą praktykę decyzyjną Komisji – nawet gdyby wykazała, że taka praktyka rzeczywiście miała miejsce – jeśli byłaby ona sprzeczna z prawidłową wykładnią postanowień traktatu (zob. podobnie wyroki: z dnia 30 września 2003 r., Freistaat Sachsen i in./Komisja, C‑57/00 P i C‑61/00 P, EU:C:2003:510, pkt 52, 53; z dnia 12 września 2013 r., Niemcy/Komisja, T‑347/09, niepublikowany, EU:T:2013:418, pkt 51).
154    Na wstępie należy zauważyć, że w odniesieniu do trzech z pięciu przywołanych decyzji skarżąca ogranicza się do wymienienia tych decyzji, nie wykazując, w jaki sposób miałyby one dotyczyć sytuacji porównywalnych z sytuacją w niniejszej sprawie.
155    Jeśli chodzi o dwie pozostałe decyzje, a mianowicie decyzję N 196/08 z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącą pomocy na inwestycje w portach lotniczych w ramach regionalnych programów operacyjnych oraz decyzję N 741/06 i N 743/06 z dnia 4 kwietnia 2007 r. dotyczącą, po pierwsze, pomocy na budowę infrastruktury i zakup urządzeń dla portu lotniczego w Łodzi, a po drugie, wsparcia dla tego portu lotniczego, skarżąca nie umożliwiła Sądowi dokonania oceny, czy szczególne okoliczności wzięte pod uwagę w każdej z nich były porównywalne z tymi, które zaistniały w niniejszej sprawie, wobec czego, z zastrzeżeniem zasady legalności, należało przyjąć identyczne rozwiązanie.
156    Co więcej, jeśli chodzi o decyzję N 196/08, która dotyczyła w szczególności wskazanych przez skarżącą portów lotniczych w Zegrzu Pomorskim i w Olsztynie-Szymanach, Komisja utrzymuje, że sytuacje nie są porównywalne. Instytucja ta wskazuje, co nie zostało w tym zakresie zakwestionowane, że niektóre porty lotnicze, których dotyczył rzeczony system pomocy, znajdowały się w regionach, gdzie sieć transportu lotniczego była bardzo słabo rozwinięta. Ponadto w odniesieniu do portu lotniczego Warszawa-Modlin sama skarżąca wskazuje, że zgodnie z decyzją N 196/08 jego budowa mogła zmniejszyć natężenie ruchu w międzynarodowym porcie lotniczym im. F. Chopina w Warszawie. Te różne elementy wystarczają do odróżnienia sytuacji tych portów lotniczych od sytuacji portu lotniczego Gdynia-Kosakowo.
157    W odniesieniu do decyzji N 741/06 i N 743/06 wystarczy zauważyć – podobnie jak czyni to skarżąca – że port lotniczy w Łodzi jest oddalony o 140 km od portu lotniczego im. F. Chopina w Warszawie, co odróżnia jego sytuację od sytuacji portu lotniczego Gdynia-Kosakowo.
158    Wynika z tego, że zastrzeżenie dotyczące naruszenia zasady równości należy oddalić jako bezzasadne.
159    Zarzuty trzeci i ósmy należy zatem oddalić jako bezzasadne.
Wprzedmiocie zarzutu szóstego, dotyczącego naruszenia art. 296 akapit drugi TFUE
160    Skarżąca utrzymuje, że Komisja zastosowała szereg nieuzasadnionych domniemań, z których wywiodła ona istotne konsekwencje prawne. I tak, po pierwsze, Komisja przyjęła domniemanie, że decyzja prywatnego inwestora o budowie cywilnego portu lotniczego na bazie lotniska wojskowego była pozbawiona uzasadnienia gospodarczego, ponieważ jego odległość od sąsiedniego portu lotniczego wynosi około 25 kilometrów. Po drugie, argumentacja Komisji opiera się na założeniu, że istotne zmiany wprowadzone w analizach z 2011 r. i z 2012 r. były jedynie potwierdzeniem wcześniejszej decyzji o zainwestowaniu w spółkę PLGK. Po trzecie, Komisja zakwestionowała analizę z 2010 r. na podstawie niezwykle nieprecyzyjnych ustaleń, powołując się na niejasne pojęcia, a tym samym utrudniając kontrolę zaskarżonej decyzji. W szczególności Komisja wskazała, że bieżąca wartość netto stałaby się wartością ujemną przy drobnych i realistycznych modyfikacjach przyjętych założeń, jednakże nie przedstawiła szczegółowych wyjaśnień w tym względzie.
161    Komisja kwestionuje te argumenty.
162    Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno być dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała kwestionowany akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a sądowi Unii dokonać jej kontroli. Nie wymaga się, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne elementy faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 TFUE, winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę (zob. wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Komisja/Hiszpania i in., C‑128/16 P, EU:C:2018:591, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo).
163    Po pierwsze, obowiązek uzasadnienia przewidziany w art. 296 TFUE stanowi istotny wymóg proceduralny, który należy odróżnić od kwestii zasadności uzasadnienia, wchodzącej w zakres zgodności z prawem spornego aktu. Wynika z tego, że zastrzeżenia i argumenty przedstawione na poparcie zarzutu szóstego, dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia, są bezskuteczne w zakresie, w jakim zmierzają do zakwestionowania zasadności zaskarżonej decyzji (zob. podobnie wyrok z dnia 30 listopada 2016 r., Komisja/Francja i Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, pkt 79 i przytoczone tam orzecznictwo).
164    Po drugie, skarżąca utrzymuje, że Komisja nie uzasadniła w wystarczający sposób swojego wniosku, zgodnie z którym sporny środek powinien zostać zakwalifikowany jako pomoc państwa, ponieważ nie spełnia on kryterium prywatnego inwestora.
165    Tymczasem należy stwierdzić, że uzasadnienie przypomniane w pkt 108 powyżej pozwala skarżącej na zapoznanie się z argumentami, na których oparła się Komisja, aby uznać, że sporny środek skutkuje przysporzeniem korzyści spółce PLGK, oraz umożliwia Sądowi uzyskanie informacji wystarczających do przeprowadzenia kontroli w ramach niniejszego postępowania. W szczególności w zakresie, w jakim skarżąca utrzymuje, że zaskarżona decyzja opiera się na nieuzasadnionym domniemaniu, że rozpatrywane przekształcenie lotniska położonego w odległości mniejszej niż 25 kilometrów od sąsiedniego portu lotniczego nie jest racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia, należy stwierdzić, że u podstaw tego twierdzenia leży błędna interpretacja zaskarżonej decyzji. Komisja nie ograniczyła się bowiem do stwierdzenia, że port lotniczy Gdynia-Kosakowo i port lotniczy w Gdańsku dzieli niewielka odległość, lecz wzięła pod uwagę wszystkie okoliczności przypomniane w pkt 108 powyżej.
166    Ponadto skarżąca nie ma podstaw, by twierdzić, że Komisja niewystarczająco uzasadniła powody, dla których uznała, iż analiza z 2010 r. była „najbardziej istotna” lub „najwłaściwsza” na potrzeby ustalenia, czy gmina Gdynia i skarżąca działały jak inwestor prywatny. Uzasadnienie przedstawione przez Komisję w zaskarżonej decyzji i przypomniane w pkt 92–95 powyżej w jasny sposób ukazuje przyjęty w tym względzie tok rozumowania.
167    Wreszcie w zakresie, w jakim skarżąca twierdzi, że posłużono się nadzwyczaj niejasnymi pojęciami i nie przedstawiono jakiegokolwiek wyjaśnienia w odniesieniu do dokonanych obliczeń, ponownie należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji w wystarczającym stopniu przedstawiono powody, które skłoniły Komisję do uznania, iż analiza z 2010 r. opiera się na zbyt optymistycznych prognozach, i do przeprowadzenia badań w celu wykazania wrażliwości bieżącej wartości netto projektu na spadek ruchu lub zmniejszenie wysokości należności i opłat.
168    W związku z tym zarzut szósty należy oddalić.
Wprzedmiocie zarzutu siódmego, dotyczącego naruszenia zasady dobrej administracji
169    Skarżąca utrzymuje, że Komisja pominęła istotne okoliczności faktyczne istniejące w chwili wydania zaskarżonej decyzji. W szczególności, po pierwsze, pominęła ona fakt postawienia spółki PLGK w stan upadłości likwidacyjnej oraz zakres środków przyjętych przez skarżącą ze względu na ciążący na niej obowiązek wykonania decyzji 2014/883, który wykluczał jakiekolwiek zagrożenie zakłóceniem konkurencji. Po drugie, Komisja nie uwzględniła informacji publicznych odnoszących się do wyników działalności polskich portów lotniczych w latach 2010–2014, które skarżąca z pewnością przedstawiłaby w razie potrzeby. Komisja nie zebrała zatem wymaganych informacji w sposób staranny i bezstronny. Zdaniem skarżącej założenia dotyczące wzrostu polskiego rynku transportu lotniczego przyjęte w analizach z 2010 r., 2011 r. i 2012 r. były realistyczne, w przeciwieństwie do danych przyjętych przez Komisję do celów testów wrażliwości. Ponadto polski rynek transportu lotniczego funkcjonuje jeszcze w warunkach innych niż te, w których funkcjonują rynki państw, które przystąpiły do Unii wcześniej. Okoliczności tej Komisja nie uwzględniła, przyjmując reguły oceny projektu jednolite dla wszystkich podmiotów działających na europejskim rynku usług lotniczych.
170    Komisja utrzymuje, że argumenty skarżącej są bezzasadne.
171    Należy uznać, że w ramach swej argumentacji skarżąca utrzymuje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 41 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, który stanowi, że każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje Unii.
172    Co się tyczy badania przeprowadzanego przez Komisję w dziedzinie pomocy państwa, należy przypomnieć, że Komisja jest zobowiązana do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie kwestionowanych środków w sposób staranny i bezstronny, tak aby w chwili wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej istnienie pomocy oraz – w odpowiednim przypadku – jej niezgodność z rynkiem wewnętrznym lub jej bezprawny charakter dysponowała możliwie najbardziej kompletnymi i wiarygodnymi informacjami (zob. wyrok z dnia 7 maja 2020 r., BTB Holding Investments i Duferco Participations Holding/Komisja, C‑148/19 P, EU:C:2020:354, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
173    Na wstępie podczas rozprawy skarżąca po raz pierwszy powołała się na naruszenie swego domniemanego prawa do obrony, podnosząc, że zastrzeżenie to wiąże się z zarzutem opartym na naruszeniu zasady dobrej administracji. Zastrzeżenie tego rodzaju jest jednak niedopuszczalne w świetle art. 84 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem, jako że jest to zastrzeżenie nowe. W każdym razie jest ono bezzasadne, ponieważ skarżąca, która nie jest adresatem zaskarżonej decyzji, nie może powoływać się na prawo do obrony.
174    W niniejszej sprawie, ze względów przedstawionych w pkt 123 i 124 powyżej, skarżąca bezzasadnie utrzymuje, że w celu dokonania oceny wpływu spornego środka na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi Komisja powinna była uwzględnić okoliczność postawienia w stan upadłości likwidacyjnej oraz środki przyjęte w wykonaniu decyzji 2014/883.
175    Ponadto, chociaż skarżąca utrzymuje, że Komisja nie uwzględniła wszystkich istotnych danych dotyczących polskiego rynku transportu lotniczego, to jednak należy stwierdzić, iż nie poparła ona swego twierdzenia żadnymi dowodami. Tymczasem z zaskarżonej decyzji, a w szczególności z jej motywów 139, 210 i 212 wynika, że na potrzeby analizy kryterium prywatnego inwestora Komisja uwzględniła perspektywy rozwoju ruchu pasażerskiego w porcie lotniczym w Gdańsku i na Pomorzu, zaś skarżąca nie kwestionuje znaczenia uwzględnionych w tym kontekście danych.
176    W związku z tym, ponieważ skarżąca nie wykazała, że naruszenie zasady dobrej administracji rzeczywiście miało miejsce, zarzut siódmy należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu dziewiątego, dotyczącego naruszenia zasady pewności prawa
177    Skarżąca podnosi, że wbrew sentencji decyzji 2014/883 Komisja nie określiła w zaskarżonej decyzji kwoty pomocy, jaką każdy ze wspólników spółki PLGK jest zobowiązany odzyskać, mimo że ich wkłady były zróżnicowane. Z zaskarżonej decyzji nie wynika także sposób obliczania odsetek. Ponadto skarżąca nie dysponuje żadną wskazówką co do tego, w jakiej części pomoc przyznana przez każdego ze wspólników spółki PLGK miałaby zostać powiązana z inwestycjami koniecznymi do wykonywania działań uznanych za działania wchodzące w zakres misji publicznej. Dodaje ona, że błąd w zakresie kwalifikacji przyjętych przez nią środków finansowania siłą rzeczy wpływa na zgodność z prawem art. 2 i 3 zaskarżonej decyzji.
178    Komisja utrzymuje, że zarzut ten jest bezzasadny.
179    Należy przypomnieć, że zasada pewności prawa, która należy do zasad ogólnych prawa Unii wymaga, aby przepisy prawne były jasne, precyzyjne i przewidywalne co do ich skutków, tak aby zainteresowane podmioty miały orientację w stanie prawnym i stosunkach prawnych wynikających z porządku prawnego Unii (zob. wyrok z dnia 8 grudnia 2011 r., France Télécom/Komisja, C‑81/10 P, EU:C:2011:811, pkt 100 i przytoczone tam orzecznictwo).
180    Skarżąca utrzymuje w istocie, że zaskarżona decyzja, w zakresie, w jakim nie umożliwia jej określenia kwoty pomocy, jaką powinna odzyskać, prowadzi do wystąpienia stanu braku pewności prawa.
181    W tym względzie należy zaznaczyć, że adresatem zaskarżonej decyzji jest Rzeczpospolita Polska, która – z uwagi na to, że posiada ten status – jest zobowiązana do odzyskania spornej pomocy. Skarżąca nie ma zatem podstaw, by twierdzić, że obowiązek odzyskania pomocy spoczywa na niej.
182    Ponadto, jako że skarżąca podnosi, iż sentencja zaskarżonej decyzji nie zawiera wskazówek umożliwiających obliczenie kwoty podlegającej odzyskaniu, należy przypomnieć, że żaden przepis prawa Unii nie wymaga, aby Komisja, nakazując zwrot pomocy uznanej za niezgodną z rynkiem wewnętrznym, określała dokładną kwotę pomocy, która ma zostać zwrócona. Wystarczy w tym względzie, by decyzja Komisji zawierała wskazówki pozwalające adresatowi na samodzielne ustalenie tej kwoty bez nadmiernych trudności (zob. wyrok z dnia 6 maja 2015 r., Komisja/Niemcy, C‑674/13, niepublikowany, EU:C:2015:302, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
183    W niniejszej sprawie, po pierwsze, z informacji przedstawionych przez Komisję przed Sądem, których skarżąca nie zakwestionowała, wynika, że Rzeczpospolita Polska nie wskazała na trudności, które dotyczyłyby procedury odzyskania spornej pomocy.
184    Po drugie, prawdą jest, że w sentencji zaskarżonej decyzji nie określono przekazanych spółce PLGK kwot, które powinny zostać odzyskane, w przeciwieństwie do decyzji 2014/883, w której wskazano kwoty przeznaczone na sfinansowanie działań wchodzących w zakres misji publicznej, a zatem nieuznane za pomoc państwa. Jednakże w zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że pomoc podlegająca odzyskaniu obejmuje wkłady kapitałowe wniesione w okresie od 28 sierpnia 2007 r. do 17 czerwca 2013 r.
(art. 2 ust. 1 zaskarżonej decyzji) i zamieszczono tabelę (tabela 3, motyw 57 zaskarżonej decyzji) pozwalającą określić kwoty, które zostały wniesione na poczet kapitału zakładowego spółki PLGK przez każdego wspólnika, oraz daty tych wkładów we wskazanym okresie. Daty te wyznaczają rozpoczęcie naliczania odsetek powiększających kwoty podlegające odzyskaniu według stopy określonej w art. 3 ust. 2 zaskarżonej decyzji. Decyzja ta zawiera ponadto dokonaną na podstawie danych dostarczonych przez władze polskie ocenę inwestycji wchodzących w zakres misji publicznej, które nie są przedmiotem żądania odzyskania pomocy (motywy 107, 108 zaskarżonej decyzji).
185    Po trzecie, w zakresie, w jakim badany zarzut dotyczy rzekomo błędnej kwalifikacji wkładów na poczet kapitału zakładowego spółki PLGK wniesionych w drodze przekształcenia części przysługującej skarżącej wierzytelności z tytułu czynszu dzierżawnego, wystarczy przypomnieć, że argumentacja przedstawiona w tym względzie została oddalona z powodów przedstawionych w pkt 61–85.
186    Wynika z tego, że skarżąca bezzasadnie utrzymuje, iż zaskarżona decyzja nie zawiera informacji koniecznych do prawidłowego określenia podlegającej odzyskaniu kwoty pomocy powiększonej o odsetki.
187    Ponieważ skarżąca nie wykazała, że Komisja naruszyła zasadę pewności prawa, zarzut dziewiąty należy oddalić jako bezzasadny.
Wprzedmiocie zarzutu dziesiątego, przedstawionego w replice i dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności
188    Skarżąca utrzymuje w istocie, że naruszona została zasada proporcjonalności wyrażona w art. 5 ust. 1 i 4 TUE. Zarzuca ona Komisji, że wydała zaskarżoną decyzję w momencie, w którym nie była ona konieczna do zapewnienia ochrony rynku wewnętrznego, ponieważ skarżąca zrezygnowała z pierwotnego projektu inwestycyjnego. Twierdzi ona również, że skutki spornego środka dla rynku wewnętrznego są nieznaczne.
189    Komisja utrzymuje, że zarzut ten jest nowy, a zatem niedopuszczalny, oraz że w każdym razie skarżąca powołała się na niewłaściwy traktat.
190    Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada proporcjonalności wymaga, by akty instytucji Unii nie wykraczały poza granice tego, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów przyświecających danemu uregulowaniu, przy czym, jeśli jest możliwy wybór spośród wielu odpowiednich środków, należy wybrać ten najmniej uciążliwy, zaś
wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów [wyroki: z dnia 17 maja 1984 r., Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, pkt 25; z dnia 30 kwietnia 2019 r., Włochy/Rada (Kwota połowowa włócznika śródziemnomorskiego), C‑611/17, EU:C:2019:332, pkt 55]. Zasada ta została przypomniana w art. 5 ust. 4 TUE oraz w art. 1 Protokołu nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, załączonego do traktatu UE i do traktatu FUE. Jako ogólna zasada prawa Unii, zasada proporcjonalności jest kryterium zgodności z prawem wszelkich działań instytucji Unii, włącznie z decyzjami Komisji działającej w charakterze organu ochrony konkurencji (zob. wyrok z dnia 8 kwietnia 2014 r., ABN Amro Group/Komisja, T‑319/11, EU:T:2014:186, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo).
191    Zarzut dziesiąty jest oparty na dwóch zastrzeżeniach. Zastrzeżenie pierwsze pokrywa się z zastrzeżeniem podniesionym na poparcie części trzeciej zarzutów pierwszego, drugiego, czwartego i piątego, opartej w istocie na błędzie w analizie zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową. Jego podstawą jest twierdzenie, że w celu dokonania oceny wpływu spornego środka na wymianę handlową między państwami członkowskimi i na konkurencję Komisja powinna była wziąć pod uwagę, w dniu wydania zaskarżonej decyzji, rozwiązanie umowy wspólników i upadłość spółki PLGK. Zastrzeżenie to zostało jednak oddalone z powodów przedstawionych w pkt 123 i 124 powyżej.
192    Zastrzeżenie drugie dotyczy okoliczności, że port lotniczy Gdynia-Kosakowo był małym regionalnym portem lotniczym należącym, według wytycznych z 2005 r., do kategorii D i że w związku z tym jego wpływ na rynek lotniczy był znikomy. Zastrzeżenie to jest niedopuszczalne w świetle art. 84 § 1 regulaminu postępowania, ponieważ jest to zastrzeżenie nowe, podniesione po raz pierwszy na etapie repliki.
193    W każdym wypadku jest ono bezzasadne.
194    Ani stosunkowo nieduża wielkość pomocy, ani stosunkowo mały rozmiar przedsiębiorstwa będącego beneficjentem nie wykluczają bowiem a priori możliwości wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi (zob. wyrok z dnia 14 stycznia 2015 r., Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo). Jak podnosi skarżąca, w pkt 39 wytycznych z 2005 r. faktycznie wskazano, że „[f]inansowanie przyznane na rzecz małych regionalnych portów lotniczych (kategoria D) niesie ze sobą mniejsze ryzyko zakłócenia konkurencji lub wywarcia na wymianę wpływu sprzecznego ze wspólnym interesem”. Jednakże w pkt 40 tych wytycznych dodano natychmiast, że „[p]oza tymi bardzo ogólnymi uwagami, niemożliwe jest ustalenie metodologii dostosowanej do wszystkich możliwych sytuacji, zwłaszcza jeśli chodzi o porty lotnicze kategorii C i D” oraz że w tym kontekście „wszelkie środki, które mogłyby stanowić pomoc państwa na rzecz portu lotniczego, powinny być zgłaszane, aby można było zbadać ich wpływ na konkurencję i wymianę między państwami członkowskimi lub [w stosownym wypadku] stwierdzić ich zgodność”. Tak więc wytyczne z 2005 r. przewidują zindywidualizowane badanie pomocy przyznanej małym portom lotniczym. Nie można zatem wykluczyć na tej podstawie, że taka pomoc może mieć wpływ na konkurencję lub wymianę handlową między państwami członkowskimi.
195    Wynika z tego, że zarzut dziesiąty należy w każdym wypadku oddalić.
Wprzedmiocie zarzutu jedenastego, podniesionego w replice i opartego na naruszeniu zasady lojalnej współpracy
196    Skarżąca podnosi, że Komisja naruszyła zasadę lojalnej współpracy ze względu na niezgodne z prawem zastosowanie z mocą wsteczną wytycznych z 2014 r. do pomocy operacyjnej, podczas gdy uważa się, że najważniejsze decyzje dotyczące całości spornego środka zostały podjęte w 2010 r. Ponadto skarżąca twierdzi, że Komisja nie określiła kwoty pomocy w sposób, który pozwalałby na prawidłowe wykonanie decyzji.
197    Komisja utrzymuje, że zastrzeżenie dotyczące zastosowania z mocą wsteczną wytycznych z 2014 r. jest niedopuszczalne, a w każdym razie bezskuteczne, oraz że zastrzeżenie dotyczące niewystarczającego określenia kwoty pomocy podlegającej odzyskaniu jest bezzasadne.
198    Jeśli chodzi o zastrzeżenie pierwsze, dotyczące niezgodnego z prawem zastosowania z mocą wsteczną wytycznych z 2014 r. do pomocy operacyjnej, należy stwierdzić, że jest ono niedopuszczalne na mocy art. 84 § 1 regulaminu postępowania, ponieważ jest to zastrzeżenie nowe, podniesione po raz pierwszy na etapie repliki.
199    Zastrzeżenie to jest także bezskuteczne.
200    Z zaskarżonej decyzji, interpretowanej w świetle pkt 140–142 i 148 wyroku z dnia 11 marca 2020 r., Komisja/Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192), wynika bowiem, że wniosek w przedmiocie niezgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym opiera się na dwóch podstawach prawnych, a mianowicie, po pierwsze, na niezgodności z tym rynkiem pomocy inwestycyjnej, a po drugie, na fakcie, że pomoc operacyjna nie spełnia pierwszego warunku przewidzianego w pkt 79 wytycznych z 2014 r. Pierwsza podstawa, nierozerwalnie związana z logiką postanowień traktatu dotyczących pomocy państwa, jest autonomiczna i niezależna od stosowania wytycznych z 2014 r., została wskazana już w decyzji 2014/883 i jest wystarczająca do stwierdzenia niezgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym. Ponieważ skarżąca nie wykazała, że Komisja popełniła błąd, uznając, iż pomoc inwestycyjna nie jest zgodna z rynkiem wewnętrznym, pierwsza podstawa wystarcza do uzasadnienia wniosku Komisji co do niezgodności z tym rynkiem pomocy operacyjnej.
201    Co się tyczy zastrzeżenia drugiego, opiera się ono na argumentacji pokrywającej się zasadniczo z argumentacją przedstawioną na poparcie zarzutu dziewiątego, który został oddalony ze względów przedstawionych szczegółowo w pkt 179–185 powyżej. Te same względy uzasadniają oddalenie zastrzeżenia drugiego.
202    Wynika z tego, że zarzut jedenasty w każdym wypadku należy oddalić.
203    Z całości powyższych rozważań wynika, że skargę należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
204    Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Komisji – obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów
SĄD (szósta izba)
orzeka, co następuje:
1)      Skarga zostaje oddalona.
2)      Gmina Kosakowo zostaje obciążona, poza własnymi kosztami, kosztami poniesionymi przez Komisję Europejską.
Marcoulli
Frimodt Nielsen
Schwarcz
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 21 grudnia 2021 r.
Sekretarz
Prezes
E. Coulon
M. van der Woude
*      Język postępowania: polski.