62022TJ0528_RES
Zaak T‑528/22
Belaruskali AAT
tegen
Raad van de Europese Unie
Arrest van het Gerecht (Vierde kamer – uitgebreid) van 18 september 2024
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen die zijn genomen met het oog op de situatie in Belarus en in het licht van de betrokkenheid van Belarus bij de Russische agressie tegen Oekraïne – Bevriezing van tegoeden – Lijst van personen, entiteiten en lichamen waarvan de tegoeden en economische middelen zijn bevroren – Plaatsing van de naam van de verzoeker op de lijst – Steun aan het regime – Financiële steun – Overheidsonderneming – Profijt trekken van het regime – Onderdrukking van het maatschappelijk middenveld – Beoordelingsfout”
Gerechtelijke procedure – Termijn voor overlegging van de bewijzen – Artikel 85, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht – Overlegging van bewijzen vóór de sluiting van de mondelinge behandeling – Toelaatbaarheid – Voorwaarden – Gerechtvaardigde tardieve overlegging – Geen rechtvaardiging
(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 85, lid 3)
(zie punten 29, 30)
Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beperkende maatregelen ten aanzien van Belarus – Bevriezing van de tegoeden van bepaalde personen en entiteiten wegens de situatie in Belarus – Besluit dat is genomen in een door de belanghebbende gekende context zodat deze de draagwijdte van de hem betreffende maatregel kan begrijpen – Toelaatbaarheid van een beknopte motivering – Niet-nakoming – Geen
[Art. 296 VWEU; besluit 2012/642/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/881 en (GBVB) 2023/421, bijlage; verordeningen nr. 765/2006, 2022/876 en 2023/419 van de Raad, bijlage]
(zie punten 36‑43, 209, 210)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen ten aanzien van Belarus – Natuurlijke of rechtspersonen, entiteiten of lichamen die van het regime van Loekasjenko profiteren of het steunen – Belangrijke bron van inkomsten en buitenlandse valuta voor dat regime – Begrip – Beoordeling van de feiten en verificatie van het bewijsmateriaal
[Besluit 2012/642/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/881 en (GBVB) 2023/421, bijlage; verordeningen nr. 765/2006, 2022/876 en 2023/419 van de Raad, bijlage]
(zie punten 42, 79‑83)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen ten aanzien van bepaalde personen en entiteiten wegens de situatie in Belarus – Besluit tot bevriezing van tegoeden – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid – Omvang – Bepaling van algemene strekking die betrekking heeft op een individuele beperkende maatregel – Daaronder begrepen via de exceptie van onwettigheid
[Art. 29 VEU; art. 275, tweede alinea, en art. 277 VWEU; besluit 2012/642/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/881 en (GBVB) 2023/421, art. 4, lid 1, b); verordeningen van de Raad nr. 765/2006, art. 2, lid 5, 2022/876 en 2023/419]
(zie punten 47, 48)
Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen ten aanzien van Belarus – Bevriezing van de tegoeden van bepaalde personen en entiteiten wegens de situatie in Belarus – Omvang van het toezicht – Beperkt toezicht voor de algemene regels – Criteria voor vaststelling van de beperkende maatregelen – Profijt trekken van het regime van Loekasjenko of het steunen – Draagwijdte – Eerbiediging van het rechtszekerheidsbeginsel dat vereist dat de gevolgen van rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn
[Art. 29 VEU; art. 215, lid 2, VWEU; besluit 2012/642/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/881 en (GBVB) 2023/421, art. 4, lid 1, b); verordeningen van de Raad nr. 765/2006, art. 2, lid 5, 2022/876 en 2023/419]
(zie punten 49, 51‑53, 62, 63, 65)
Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen ten aanzien van Belarus – Bevriezing van de tegoeden van bepaalde personen en entiteiten wegens de situatie in Belarus – Omvang van het toezicht – Bewijs van de gegrondheid van de maatregel – Verplichting voor de bevoegde autoriteit van de Unie om in geval van betwisting de gegrondheid van de tegen de betrokken personen of entiteiten aangevoerde redenen aan te tonen – Opneming op de lijsten op basis van een geheel van nauwkeurige, concrete en onderling overeenstemmende aanwijzingen
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; besluit 2012/642/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/881 en (GBVB) 2023/421, bijlage; verordeningen nr. 765/2006, 2022/876 en 2023/419 van de Raad, bijlage]
(zie punten 69‑71)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen ten aanzien van Belarus – Criteria voor vaststelling van de beperkende maatregelen – Natuurlijke of rechtspersonen, entiteiten of lichamen die van het regime van Loekasjenko profiteren of het steunen – Begrip – Beoordelingsfout – Geen
[Besluit 2012/642/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/881 en (GBVB) 2023/421, bijlage; verordeningen nr. 765/2006, 2022/876 en 2023/419 van de Raad, bijlage]
(zie punten 87‑92, 100‑104)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen ten aanzien van Belarus – Criteria voor vaststelling van de beperkende maatregelen – Personen, entiteiten of lichamen die verantwoordelijk zijn voor ernstige mensenrechtenschendingen, de onderdrukking van het maatschappelijk middenveld of de democratische oppositie, of die de democratie of de rechtsstaat ondermijnen – Begrip – Beoordelingsfout – Geen
[Besluit 2012/642/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/881 en (GBVB) 2023/421, bijlage; verordeningen nr. 765/2006, 2022/876 en 2023/419 van de Raad, bijlage]
(zie punten 115, 118‑124)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen ten aanzien van Belarus – Bevriezing van de tegoeden van bepaalde personen en entiteiten wegens de situatie in Belarus – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid – Evenredigheidsbeginsel – Geschiktheid van de beperkende maatregelen – Beperkende maatregelen die een legitieme doelstelling van gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid nastreven
[Besluit 2012/642/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/881 en (GBVB) 2023/421, bijlage; verordeningen nr. 765/2006, 2022/876 en 2023/419 van de Raad, bijlage]
(zie punten 163‑168, 179‑183)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen ten aanzien van Belarus – Bevriezing van de tegoeden van bepaalde personen en entiteiten wegens de situatie in Belarus – Geen vaststelling door de Raad van maatregelen houdende bevriezing van de tegoeden jegens andere personen die zich in een vergelijkbare situatie bevinden – Schending van het gelijkheidsbeginsel – Geen
[Besluit 2012/642/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/881 en (GBVB) 2023/421, bijlage; verordeningen nr. 765/2006, 2022/876 en 2023/419 van de Raad, bijlage]
(zie punt 197)
Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen ten aanzien van Belarus – Bevriezing van de tegoeden van bepaalde personen en entiteiten wegens de situatie in Belarus – Omvang van het toezicht – Bewijs van de gegrondheid van de maatregel – Verplichting voor de bevoegde autoriteit van de Unie om in geval van betwisting de gegrondheid van de tegen de betrokken personen of entiteiten aangevoerde redenen aan te tonen – Omvang van de beoordelingsbevoegdheid van die bevoegde autoriteit – Relevantie van de bewijzen die in het kader van een eerdere plaatsing op een lijst zijn overgelegd bij ontbreken van wijziging van de redenen, van veranderingen betreffende de situatie van verzoeker of van ontwikkelingen met betrekking tot de context in Belarus
[Besluit 2012/642/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/881 en (GBVB) 2023/421, bijlage; verordeningen nr. 765/2006, 2022/876 en 2023/419 van de Raad, bijlage]
(zie punten 216, 224‑227)
Samenvatting
Bij zijn arrest verwerpt het Gerecht het beroep van Belaruskali AAT tot nietigverklaring van de handelingen waarbij de Raad van de Europese Unie in 2022 (
1
) de naam van die onderneming heeft geplaatst op de lijst van personen en entiteiten op wie beperkende maatregelen van toepassing zijn wegens de situatie in Belarus, en die naam vervolgens in 2023 (
2
) op die lijst heeft gehandhaafd. Het verduidelijkt de rechtspraak inzake de toetsing van de rechtmatigheid en de evenredigheid van individuele beperkende maatregelen.
Dit arrest houdt verband met een reeks beperkende maatregelen die sinds 2004 door de Europese Unie zijn vastgesteld in het licht van de situatie in Belarus wat de democratie, de rechtsstaat en de mensenrechten betreft, en van de betrokkenheid van Belarus bij de Russische agressie tegen Oekraïne. De tegoeden en economische middelen van verzoekster, de enige producent van kalimeststoffen in Belarus en een van de grootste producenten ervan ter wereld, zijn bevroren op grond dat zij profijt trok van het regime van president Loekasjenko en het steunde (
3
), alsook verantwoordelijk was voor de onderdrukking van het maatschappelijk middenveld (
4
).
Beoordeling door het Gerecht
Wat het middel ontleend aan een beoordelingsfout betreft, is het Gerecht in de eerste plaats van oordeel dat de Raad geen fout heeft gemaakt door zich bij de vaststelling van de oorspronkelijke handelingen op het standpunt te stellen dat verzoekster het regime steunde en ervan profiteerde in de zin van artikel 4, lid 1, onder b), van besluit 2012/642.
De Raad heeft immers geen fout gemaakt door te oordelen dat verzoekster een staatsbedrijf en een van de grootste potasproducenten ter wereld was, instond voor 20 % van de wereldwijde potasuitvoer en als zodanig een belangrijke bron van inkomsten en buitenlandse valuta voor het Loekasjenko-regime was.
In dit verband merkt het Gerecht met name op dat verzoeksters volledige kapitaal in handen is van de Republiek Belarus, dat haar algemeen directeur is benoemd door president Loekasjenko en dat verzoekster in 2019 een nettowinst van meer dan 4,797 miljard Belarussische roebel (BYN) (ongeveer 1,8 miljard EUR) heeft behaald. Bovendien keert zij dividenden uit aan de staat, die haar enige aandeelhouder is, en heeft zij naast belastingen verplichte bijdragen betaald aan het speciaal staatsbegrotingsfonds voor nationale ontwikkeling, hetgeen volstaat om aan te tonen dat er financiële steun is verstrekt.
Het Gerecht merkt tevens op dat de Belarussische economie onder het Loekasjenko-regime wordt gekenmerkt door de zeggenschap die het regime uitoefent over zowel de publieke als de particuliere sector, en door een systeem dat loyaliteit aan het regime beloont. Derhalve kon de Raad op basis van dat bewijsmateriaal en het monopolie dat verzoekster als staatsbedrijf uitoefende op een uit het oogpunt van de gehele Belarussische economie zo belangrijke markt als die van de kalimeststoffen tot de slotsom komen dat verzoekster profijt trok van het Loekasjenko-regime.
In de tweede plaats is het Gerecht van oordeel dat de Raad geen fout heeft gemaakt door zich bij de vaststelling van de oorspronkelijke handelingen op het standpunt te stellen dat de intimidatie en het ontslag van verzoeksters werknemers die aan de stakingen en vreedzame demonstraties na de presidentsverkiezingen van augustus 2020 hadden deelgenomen, volstonden voor de vaststelling dat verzoekster het maatschappelijk middenveld in Belarus onderdrukte en het Loekasjenko-regime steunde in de zin van artikel 4, lid 1, onder b), van besluit 2012/642.
Wat ten eerste de intimidatie van verzoeksters werknemers betreft, wijst het Gerecht erop dat de omvang van de ontslagen in verband met de deelname van die werknemers aan een vreedzame staking logischerwijs een klimaat van angst onder hen teweeggebracht. In die zin heeft verzoekster het ontslag gebruikt als instrument om haar werknemers ervan te weerhouden aan enige vorm van protest deel te nemen.
Daarnaast heeft de deelname aan de staking geleid tot talrijke gevallen van geweld en arrestaties van verzoeksters werknemers door de overheidsinstanties. Gelet op verzoeksters nauwe banden met het Loekasjenko-regime kan er geen twijfel over bestaan dat zij gezamenlijk betrokken waren bij die repressie.
Bovendien past de verklaring van president Loekasjenko dat de demonstranten door mijnwerkers uit Oekraïne zouden kunnen worden vervangen, in een dynamiek van dreigementen en intimidatie door de overheidsinstanties. Zij geeft immers blijk van minachting van president Loekasjenko ten aanzien van het stakingsrecht en de bekommernissen van verzoeksters werknemers.
Wat ten tweede het ontslag van de werknemers na het uitbreken van de staking betreft, wijst het Gerecht erop dat de strikte toepassing van de Belarussische wetgeving geen rechtvaardigingsgrond kan vormen voor elke vorm van repressie jegens werknemers die hun politieke overtuiging uiten. In de veronderstelling dat een bepaalde maatregel, louter op grond dat hij voldoet aan de nationale wetgeving, plaatsing op de betrokken lijsten zou uitsluiten, zouden de plaatsingscriteria immers zinledig worden omdat daardoor de ruime beoordelingsmarge van de Raad ter zake teniet zou worden gedaan.
Daarnaast getuigen die maatregelen duidelijk van een bewuste wil om de werknemers te bestraffen voor hun deelname aan activiteiten waarmee zij uiting gaven aan hun verzet tegen president Loekasjenko.
Wat het middel ontleend aan strijdigheid van de oorspronkelijke handelingen met het legaliteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel betreft, stelt het Gerecht allereerst vast dat de aanpak van de Raad die erin bestaat de maatregelen te richten tegen personen, entiteiten en lichamen waarvan de handelingen of activiteiten bijdragen tot de onderdrukking van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie, een logische manier is om het met de oorspronkelijke handelingen nagestreefde doel te verwezenlijken. (
5
) In het licht daarvan kan die aanpak in ieder geval niet als onrechtmatig worden beschouwd.
Wat vervolgens de geschiktheid van de oorspronkelijke handelingen betreft, verwerpt het Gerecht verzoeksters argument dat zij haar hebben verhinderd om nog potas uit te voeren. Noch de oorspronkelijke handelingen, noch de sectorale beperkende maatregelen verbieden immers de uitvoer van potas uit Belarus naar derde landen.
Bovendien stelt verzoekster ten onrechte dat de oorspronkelijke handelingen, die na de sectorale beperkende maatregelen zijn vastgesteld en die bestaan in het bevriezen van haar tegoeden, de uitvoer of de overdracht van potas binnen de Unie hebben verhinderd. (
6
)
Voorts stelt het Gerecht vast dat verzoekster niet aantoont dat de oorspronkelijke handelingen haar vrijheid van ondernemerschap op onevenredige wijze hebben aangetast, de Belarussische maatschappij onevenredige schade hebben toegebracht of de wereldwijde voedselzekerheid in gevaar hebben gebracht. In dat verband wijst het Gerecht erop dat het door verzoekster aangevoerde bewijsmateriaal geen betrekking heeft op de oorspronkelijke handelingen, waarbij de bevriezing van tegoeden werd opgelegd, maar hoofdzakelijk verband houdt met de handel in meststoffen, waaronder kalimeststoffen, op de wereldmarkt. Bovendien verwijzen die documenten weliswaar naar de wereldwijde voedselcrisis, maar hebben zij geen betrekking op de gevolgen van de oorspronkelijke handelingen voor die wereldwijde voedselcrisis.
Ten slotte verwerpt het Gerecht verzoeksters argument dat de Raad minder beperkende alternatieve maatregelen had kunnen vaststellen om de gevolgen van de plaatsing op de betrokken lijsten te verzachten. Zij heeft namelijk voorgesteld om voorwaarden vast te stellen waaronder de nationale autoriteiten van de lidstaten aan personen en marktdeelnemers van de Unie vergunningen kunnen verlenen om met betrekking tot de invoer, aankoop, of overdracht van kalimeststoffen en de daarmee verband houdende financiële diensten transacties met haar te kunnen aangaan en daarnaast om voor de levering van die meststoffen aan de Unie quota vast te stellen.
In werkelijkheid ziet dit betoog echter niet op de oorspronkelijke handelingen van individuele strekking, maar op de sectorale beperkende maatregelen van algemene strekking.
Bovendien toont dit betoog ten eerste niet aan dat verzoekster helemaal geen producten kan uitvoeren. Het is namelijk niet uitgesloten dat zij haar producten kan vervoeren naar havens van andere landen buiten de Unie.
Ten tweede houden de voorgestelde alternatieve maatregelen verband met manieren om kalimeststoffen naar de Unie uit te voeren, zodat daarmee de nagestreefde doelstellingen niet doeltreffend kunnen worden verwezenlijkt.
(
1
)	Uitvoeringsbesluit (GBVB) 2022/881 van de Raad van 3 juni 2022 tot uitvoering van besluit 2012/642/GBVB betreffende beperkende maatregelen met het oog op de situatie in Belarus en in het licht van de betrokkenheid van Belarus bij de Russische agressie tegen Oekraïne (PB 2022, L 153, blz. 77) en uitvoeringsverordening (EU) 2022/876 van de Raad van 3 juni 2022 tot uitvoering van artikel 8 bis, lid 1, van verordening (EG) nr. 765/2006 betreffende beperkende maatregelen met het oog op de situatie in Belarus en de betrokkenheid van Belarus bij de Russische agressie tegen Oekraïne (PB 2022, L 153, blz. 1).
(
2
)	Besluit (GBVB) 2023/421 van de Raad van 24 februari 2023 tot wijziging van besluit 2012/642/GBVB betreffende beperkende maatregelen met het oog op de situatie in Belarus en in het licht van de betrokkenheid van Belarus bij de Russische agressie tegen Oekraïne (PB 2023, L 61, blz. 41) en uitvoeringsverordening (EU) 2023/419 van de Raad van 24 februari 2023 tot uitvoering van artikel 8 bis van verordening (EG) nr. 765/2006 betreffende beperkende maatregelen met het oog op de situatie in Belarus en de betrokkenheid van Belarus bij de Russische agressie tegen Oekraïne (PB 2023, L 61, blz. 20).
(
3
)	Zie artikel 4, lid 1, onder b), van besluit 2012/642/GBVB van de Raad van 15 oktober 2012 betreffende beperkende maatregelen tegen Belarus (PB 2012, L 285, blz. 1) en artikel 2, leden 1 en 5, van verordening nr. 765/2006, zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 1014/2012 van de Raad van 6 november 2012 (PB 2012, L 307, blz. 1).
(
4
)	Zie artikel 4, lid 1, onder a), van besluit 2012/642 en artikel 2, lid 4, van verordening nr. 765/2006.
(
5
)	Uit overweging 6 van besluit 2012/642 volgt dat het doel met betrekking tot personen en entiteiten die baat hebben bij het Loekasjenko-regime of dat regime steunen is om maatregelen te treffen tegen alle personen of entiteiten die steun verlenen aan het regime, met name, doch niet uitsluitend, personen en entiteiten die het regime financieel of materieel steunen.
(
6
)	Artikel 2 octies van besluit 2012/642 en artikel 1 octies van verordening 765/2006, die zijn opgenomen bij besluit (GBVB) 2021/1031 van de Raad van 24 juni 2021 tot wijziging van besluit 2012/642/GBVB betreffende beperkende maatregelen met het oog op de situatie in Belarus (PB 2021, L 224 I, blz. 15) en verordening (EU) 2021/1030 van de Raad van 24 juni 2021 tot wijziging van verordening (EG) nr. 765/2006 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Belarus (PB 2021, L 224 I, blz. 1), bepalen uitdrukkelijk dat de aankoop, invoer of overdracht van potasproducten uit Belarus is verboden.