Predbežné znenie
NÁVRHY
GENERÁLNEHO
ADVOKÁTA
ANDREA
BIONDI
prednesené
11. septembra
2025(1)
Spojené veci C‑448/24 a C‑449/24
British American Tobacco Belgium NV,
Nicoventures Holdings Ltd (C‑448/24)
DSE International BV (C‑449/24)
proti
Belgische Staat
[návrh
na
začatie
prejudiciálneho
konania,
ktorý
podala
Raad
van
State
(Štátna
rada,
Belgicko)]
„ Návrh
na
začatie
prejudiciálneho
konania – Raad
van
State
(Štátna
rada,
Belgicko) – Výklad
článku 7
ods. 6 a článku 20
ods. 3 písm. c)
smernice
Európskeho
parlamentu a Rady
2014/40 z 3. apríla
2014 o aproximácii
zákonov,
iných
právnych
predpisov a správnych
opatrení
členských
štátov
týkajúcich
sa
výroby,
prezentácie a predaja
tabakových a súvisiacich
výrobkov a o zrušení
smernice
2001/37/ES – Výroba,
prezentácia a predaj
tabakových
výrobkov – Zákaz
uvádzania
tabakových
výrobkov
obsahujúcich
určité
prídavné
látky
na
trh – Prídavné
látky,
ktoré
uľahčujú
inhaláciu
alebo
vstrebávanie
nikotínu – Uplatniteľnosť
zákazu
na
elektronické
cigarety “
I.      Úvod
1.        Návrh
na
začatie
prejudiciálneho
konania v prejednávanej
veci
nastoľuje
jedinú
otázku
týkajúcu
sa
regulácie
elektronických
cigariet a konkrétnej
kategórie
prídavných
látok
podľa
smernice
2014/40(2).
Otázka
položená
vnútroštátnym
súdom
sa
konkrétne
týka
toho,
či
sú
členské
štáty
podľa
článku 20
ods. 3
uvedenej
smernice
povinné
zabezpečiť,
aby
tekutina
obsahujúca
nikotín v elektronických
cigaretách
neobsahovala
prídavné
látky,
ktoré
uľahčujú
jeho vstrebávanie
alebo
inhaláciu,
ako je uvedené v článku 7
ods. 6
smernice.
2.        Vyššie
uvedená
otázka
poskytuje
príležitosť
zaoberať
sa
výkladom
relevantných
ustanovení s ohľadom
na
vedecké
dôkazy o negatívnych
účinkoch
elektronických
cigariet,
ktoré
sa
objavili v posledných
rokoch.
3.        V rámci
svojej analýzy
venujem
najprv
niekoľko
pripomienok
výkladu
dvoch
uvedených
ustanovení a následne
sa
zameriam
na
negatívne
účinky
elektronických
cigariet
na
ľudské
zdravie.
Tento
postup
mi
umožní
poukázať
na
skutočnosť,
že
výkladová
línia v prípade
smernice
2014/40
sa
nebude
viac
(správnejšie,
nielen)
odvíjať
od zásady
predbežnej
opatrnosti,
ale
skôr
od regulácie
oblasti
tabakových a súvisiacich
výrobkov,
čiže
od primeranosti
rozhodnutí
normotvorcu
Únie.
II.    Právny rámec
A.      Právo Únie
4.        V odôvodneniach
18,
39,
41
smernice
2014/40
sa
uvádza:
„18.      Určité
prídavné
látky
sa
používajú
na
vytvorenie
dojmu,
že
tabakové
výrobky
majú
zdravotné
prínosy,
predstavujú
znížené
zdravotné
riziká
alebo
zvyšujú
duševnú
bdelosť a fyzický
výkon.
Tieto
prídavné
látky,
ako
aj
prídavné
látky,
ktoré
majú
[karcinogénne,
mutagenické
alebo
reprotoxické,
KMR]
vlastnosti v nezhorenej
podobe,
by
sa
mali
zakázať s cieľom
zabezpečiť
jednotné
pravidlá v rámci
celej
Únie a vysokú
úroveň
ochrany
ľudského
zdravia.
Zakázať
by
sa
mali
aj
prídavné
látky,
ktoré
zvyšujú
návykovosť a toxicitu.
…
39.      V súlade s touto
smernicou
by
sa
malo
povoliť
uviesť
na
trh
len
elektronické
cigarety,
ktoré
uvoľňujú
dávky
nikotínu
na
rovnomerných
úrovniach.
Uvoľňovanie
dávok
nikotínu
na
rovnomerných
úrovniach v rámci
obvyklých
podmienok
používania
je
nevyhnutné z hľadiska
ochrany
zdravia,
bezpečnosti a kvality
vrátane
zabránenia
riziku
náhodnej
spotreby
vysokých
dávok.
…
41.      Vzhľadom
na
to,
že
nikotín
je
toxická
látka, a berúc
do
úvahy
potenciálne
zdravotné a bezpečnostné
riziká
vrátane
rizík
pre
osoby,
ktorým
daný
výrobok
nie
je
určený,
by
sa
tekutiny
obsahujúce
nikotín
mali
uvádzať
na
trh
len v elektronických
cigaretách
alebo
plniacich
fľaštičkách,
ktoré
spĺňajú
určité
bezpečnostné a kvalitatívne
požiadavky.
…“
5.        V článku 1
smernice
2014/40,
ktorý
má
názov
„Predmet“,
sa
stanovuje:
„Cieľom
tejto
smernice
je
aproximovať
zákony,
iné
právne
predpisy a správne
opatrenia
členských
štátov
týkajúce
sa:…
f)      uvádzania
na
trh a označovania
určitých
výrobkov
súvisiacich s tabakovými
výrobkami,
najmä
elektronických
cigariet…,
aby
sa
uľahčilo
hladké
fungovanie
vnútorného
trhu s tabakovými a súvisiacimi
výrobkami,
pričom
by
sa
malo
vychádzať z vysokej
úrovne
ochrany
ľudského
zdravia,
najmä
pokiaľ
ide o mladých
ľudí, a aby
boli
splnené
záväzky
Únie
vyplývajúce z Rámcového
dohovoru
Svetovej
zdravotníckej
organizácie o kontrole
tabaku
(ďalej
len
‚RDKT‘).“
6.        V článku 7
uvedenej
smernice,
ktorý
má
názov
„Regulácia
zložiek“,
ods. 6 písm. d)
sa
stanovuje:
„Členské
štáty
zakazujú
uvádzať
na
trh
tabakové
výrobky
obsahujúce
tieto
prídavné
látky:…
…
d)      v prípade
tabakových
výrobkov
na
fajčenie
prídavné
látky,
ktoré
uľahčujú
inhaláciu a vstrebávanie
nikotínu
[alebo
vstrebávanie
nikotínu – neoficiálny
preklad].“
7.        V článku 20
uvedenej
smernice,
nazvanom
„Elektronické
cigarety“,
sa v ods. 1
stanovuje:
„Členské
štáty
zabezpečia,
aby
sa
elektronické
cigarety a plniace
fľaštičky
uvádzali
na
trh
len
vtedy,
keď
sú v súlade s touto
smernicou a všetkými
ostatnými
príslušnými
právnymi
predpismi
Únie.“
8.        V článku 20
ods. 3 písm. c)
sa
stanovuje:
„Členské
štáty
zabezpečia:…
c)
aby
tekutina
obsahujúca
nikotín
neobsahovala
prídavné
látky
uvedené v článku 7 ods. 6.“
B.      Belgické právo
9.        V článku 4,
ktorý
má
názov
„Zloženie a technické
normy“,
ods. 4
bode 5
koninklijk
besluit
van
28
oktober
2016
betreffende
het
fabriceren
en
het
in
de
handel
brengen
van
elektronische
sigaretten
(kráľovský
dekrét z 28. októbra
2016 o výrobe a predaji
elektronických
cigariet,
ďalej
len
„kráľovský
dekrét z 28. októbra
2016“) v znení
článku 3
koninklijk
besluit
van
7
november
2022
tot
wijziging
van
het
koninklijk
besluit
van
28
oktober
2016
betreffende
het
fabriceren
en
het
in
handel
brengen
van
elektronische
sigaretten
(kráľovský
dekrét
zo 7. novembra
2022,
ktorým
sa
mení
kráľovský
dekrét z 28. októbra
2016 o výrobe a uvádzaní
elektronických
cigariet
na
trh(3),
ďalej
len
„kráľovský
dekrét
zo
7. novembra
2022“)
sa
stanovuje:
„Tekutina
obsahujúca
nikotín
neobsahuje
tieto
prídavné
látky:…
…
5.      Prídavné
látky,
ktoré
uľahčujú
inhaláciu
alebo
vstrebávanie
nikotínu.“
III. Konanie vo veci samej a prejudiciálna otázka
10.      Kráľovským
dekrétom z 28. októbra
2016 o výrobe a uvádzaní
elektronických
cigariet
na
trh
sa
do
vnútroštátneho
práva
prebrala
právna
úprava
elektronických
cigariet
podľa
smernice
2014/40.
11.      Dňa
6. júla
2021
Belgische Staat
(Belgicko)
oznámilo v súlade
so
smernicou
2015/1535(4) Európskej
komisii
legislatívny
návrh,
ktorým
sa
mení
článok 4
kráľovského
dekrétu z 28. októbra
2016 a ktorý pôvodne predpokladal zavedenie
štyroch
skupín
prídavných
látok
zakázaných
pre
elektronické
cigarety.
12.      Dňa
7. novembra
2022
však
Belgische Staat
(Belgicko)
prijalo
kráľovský
dekrét,
ktorým
sa v rámci
zmeny
článku 4
kráľovského
dekrétu
z roku 2016 zavádza,
na
rozdiel
od
pôvodného
zámeru,
piata
kategória
zakázaných
prídavných
látok, a to
látok
súvisiacich s inhaláciou
alebo
vstrebávaním
nikotínu.
13.      Dňa
13. marca 2023
podali
spoločnosti
British
American
Tobacco
(ďalej
len
„BAT“),
Nicoventures
Holdings
Ltd
(ďalej
len
„NH“) a DSE
International
BV
(ďalej
len
„DSE“)
(ďalej
spolu
aj
„žalobkyne v konaniach
vo
veci
samej“)
na
Raad van State
(Štátna
rada,
Belgicko)
dve
žaloby o neplatnosť
kráľovského
dekrétu
zo
7. novembra
2022, a to
na základe
dvoch
žalobných
dôvodov,
pričom v rámci
prejudiciálneho
konania
je
relevantný
len
druhý
dôvod(5).
14.      Druhým
žalobným
dôvodom
žalobkyne
konkrétne
poukazujú
na
to,
že
článok 3
kráľovského
dekrétu
zo
7. novembra
2022
„prekračuje
rozsah
pôsobnosti
právnej
úpravy
týkajúcej
sa
elektronických
cigariet a je v rozpore
so
smernicou
2014/40“.
Žalobkyne
zastávajú
najmä
názor,
že
článok 7
ods. 6 písm. d)
sa
týka
výlučne
kategórie
„tabakových
výrobkov
na
fajčenie“,
ktorá
nezahŕňa
elektronické
cigarety,
keďže
vzhľadom
na
to,
že
tieto
výrobky
neobsahujú
tabak,
nespôsobujú
horenie.
15.      Na
podporu
svojho
tvrdenia
žalobkyne
uvádzajú,
že s ohľadom
na
vymedzenia
pojmov
„tabakové
výrobky
na
fajčenie“ a „elektronická
cigareta“,
uvedené v článku 2
bode 9 a 16
smernice,
sa
rozsah
pôsobnosti
článku 7
ods. 6 písm. d)
tejto
smernice
obmedzuje
len
na
„tabakové
výrobky
na
fajčenie“,
pričom jednoznačne
vylučuje
elektronické
cigarety.
16.      Žalobkyne
sa
tiež
domnievajú,
že
článok 3
kráľovského
dekrétu z roku
2022
stanovuje
obmedzenie
odporujúce
článku 24
smernice
2014/40,
keďže
členské
štáty
podľa
tohto
článku
nesmú v súvislosti s otázkami
harmonizovanými
uvedenou
smernicou
zakázať
ani
obmedziť
uvádzanie
tabakových
alebo
súvisiacich
výrobkov
na
trh.
17.      Vzhľadom
na
pochybnosti
týkajúce
sa
odkazu
na
článok 7
ods. 6
smernice
2014/40,
ktorý
sa
nachádza v článku 20
ods. 3 písm. c)
tejto
smernice,
Raad van State
(Štátna
rada)
rozhodla
prerušiť
dve
konania
vo
veci
samej a položiť
Súdnemu
dvoru
túto
prejudiciálnu
otázku:
„Má
sa
článok 20
ods. 3 písm. c) v spojení s článkom 7
ods. 6
smernice
2014/401
vykladať v tom
zmysle,
že v súvislosti s uvádzaním
elektronických
cigariet a plniacich
fľaštičiek
na
trh
tento
článok
ukladá
členským
štátom
povinnosť
zakázať,
aby
tekutiny
obsahujúce
nikotín
obsahovali
prídavné
látky,
ktoré
uľahčujú
jeho inhaláciu
alebo
vstrebávanie,
ako
sa
stanovuje v článku 7
ods. 6 písm. d)
smernice,
aj
keď
pri
elektronickej
cigarete
nedochádza k spaľovaniu
ani
nevzniká
dym?“
18.      Žalobkyne v konaniach
vo
veci
samej,
ako
aj
vlády
Belgicka, Česka, Nemecka, Francúzska,
Rakúska a Portugalska, a tiež
Komisia
predložili
písomné
pripomienky.
IV.    Analýza
19.      Vnútroštátny
súd
žiada
svojou
prejudiciálnou
otázkou v podstate o rozhodnutie,
či
sa
má
článok 20
ods. 3 písm. c) v spojení s článkom 7
ods. 6
smernice 2014/40
vykladať v tom
zmysle,
že
na
trh
sa
nesmú
uvádzať
elektronické
cigarety a plniace
fľaštičky, v ktorých
je
tekutina
obsahujúca
nikotín,
ktorá
zahŕňa
prídavné
látky
uľahčujúce
jeho inhaláciu
alebo
vstrebávanie.
Belgické
právne
predpisy,
ktoré
sa
konkrétne
týkajú
elektronických
cigariet,
výslovne
stanovujú,
že
tekutina
obsahujúca
nikotín
nesmie
obsahovať
prídavné
látky,
ktoré
uľahčujú
jeho inhaláciu
alebo
vstrebávanie.
20.      Z dôvodov,
ktoré
uvediem
nižšie,
sa
domnievam,
že
na
otázku
položenú
vnútroštátnym
súdom
treba
odpovedať
kladne.
21.      Uplynulo už 25 rokov od
historického
rozsudku z 5. októbra
2000,
Nemecko/Parlament a Rada, v ktorom
Súdny
dvor
konštatoval,
že,
aj
keď
je
ochrana
ľudského
zdravia
pri
rozhodovaní
určujúca,
normotvorca
[Únie]
môže
ako z právneho
základu
vychádzať z ustanovení
týkajúcich
sa
vytvorenia
vnútorného
trhu,
ak
skutočným
cieľom
prijímaného
aktu
je
zlepšiť
podmienky
pre
vytvorenie a fungovanie
vnútorného
trhu.(6) Súdny
dvor
ďalej
vysvetlil,
že
Zmluva
síce
vylučuje
harmonizáciu
zákonov a iných
právnych
predpisov
členských
štátov
zameraných
na
ochranu a zlepšenie
ľudského
zdravia,
neznamená
to
však,
že
harmonizačné
opatrenia
prijaté
na
základe
iných
ustanovení
Zmluvy, v tomto
prípade
článku 114 ZFEÚ,
nemôžu
mať
dopad
na
ochranu
ľudského
zdravia.(7)
22.      Súdny
dvor
opakovane
zdôraznil,
že
harmonizačné
opatrenia
prijímané
Európskou
úniou v oblasti
tabakových a súvisiacich
výrobkov
sledujú
„dvojaký
cieľ“
spočívajúci:
a)
v uľahčení
hladkého
fungovania
vnútorného
trhu
týchto
výrobkov,
b)
pričom
by
sa
malo
vychádzať z vysokej
úrovne
ochrany
ľudského
zdravia,
najmä
pokiaľ
ide o mladých
ľudí.(8)
23.      Vzájomnú
závislosť
medzi
týmito
dvoma
cieľmi
možno
dosiahnuť
len
na
úrovni
Únie, a to s cieľom
predísť
vzniku
rozdielov
vo
vnútroštátnych
právnych
predpisoch v tejto
konkrétnej
oblasti a tým
aj
prekážkam
voľného
pohybu a narušeniu
hospodárskej
súťaže.(9)
24.      Rovnako,
vzhľadom
na
prvoradé
postavenie,
ktoré
má
ochrana
ľudského
zdravia v rámci
práva
Únie,(10) je
úlohou
normotvorcu
Únie,
aby
do
svojich
regulačných
rozhodnutí
začlenil
jednak
možné
hospodárske
dôsledky,
ktoré
by
mohli
vzniknúť
pre
podniky
povinné
dodržiavať
povinnosti a zákazy
vyplývajúce z harmonizačných
opatrení,
jednak
potrebu
zabezpečiť
vysokú
úroveň
ochrany
zdravia.
Ako pripomenul Súdny dvor, uspokojenie tejto potreby „môže
odôvodniť
aj
značne
negatívne
hospodárske
dôsledky“(11).
25.      Vzhľadom
na
uvedené
je
nesporné,
že
aj
predmetná
smernica
sleduje
„dvojaký
cieľ“,
ktorý
je
predmetom
preskúmania
vyššie,
ako
sa
uvádza v článku 1
tejto
smernice. Článok 1 stanovuje aproximáciu právnych predpisov členských štátov so zámerom uľahčiť hladké fungovanie vnútorného trhu s tabakovými a súvisiacimi výrobkami a zaručiť vysokú úroveň ochrany ľudského zdravia, ako aj splniť záväzky Únie vyplývajúce z rámcového dohovoru [Svetovej zdravotníckej organizácie („WHO“) o kontrole tabaku].
26.      Analýza
konkrétnych
ustanovení, o ktorých
výklad
žiada
vnútroštátny
súd,
vedie k rovnakému
záveru.
27.      Podľa
ustálenej
judikatúry
treba
na
účely
výkladu
ustanovenia
práva
Únie
zohľadniť
nielen
jeho
znenie,
ale
aj
jeho
kontext,
do
ktorého
je
zasadené, a ciele
sledované
právnou
úpravou,
ktorej
je
súčasťou.(12)
28.      Pokiaľ
ide o gramatický
výklad, v prvom
rade
je
podľa
mňa
potrebné
pripomenúť,
že
smernica
sa
týka v podstate
dvoch
druhov
výrobkov.
Na
jednej
strane
ide o „tabakové
výrobky“
uvedené v hlave
II
smernice,
ktoré
sa
ďalej
delia
na
„tabakové
výrobky
na
fajčenie“
(t. j. výrobky
spôsobujúce
proces
spaľovania) a „bezdymové
tabakové
výrobky“
(ako
napríklad
žuvací
tabak,
šnupavý
tabak a tabak
na
vnútorné
použitie).(13) Na
druhej
strane
sa
smernica
týka
„elektronických
cigariet a bylinných
výrobkov
na
fajčenie“
uvedených v hlave
III
smernice.
29.      Článok 7
je
súčasťou
kapitoly I
hlavy
II s názvom
„Tabakové
výrobky“.
Ustanovenia
tejto
hlavy
sa
preto
vzťahujú
len
na
tabakové
výrobky.
Ustanovenie
článku 7
ods. 6 písm. d)
sa
teda
konkrétne
vzťahuje
na
tabakové
výrobky
na
fajčenie,
keďže
zámerom
normotvorcu
Únie
bolo
zakázať
prídavné
látky
uľahčujúce
inhaláciu
alebo
vstrebávanie
nikotínu
vo
vzťahu
ku
konkrétnej
kategórii
tabakových
výrobkov,
ako
sú
tabakové
výrobky
na
fajčenie. Z uvedeného
vyplýva,
že
vzhľadom
na
umiestnenie
článku 7 v rámci
smernice
odsek
6
tohto
článku
nemohol
výslovne
odkazovať
aj
na
elektronické
cigarety.
30.      Inými
slovami,
všeobecné
tvrdenie,
že
na
to,
aby
sa
článok 7
ods. 6
vzťahoval
na
elektronické
cigarety,
mal a mohol
na
ne
výslovne
odkazovať,
by
znamenalo
neprihliadať
na
štruktúru
samotnej
smernice.
31.      V článku 20,
ktorý
je
súčasťou
hlavy
III s názvom
„Elektronické
cigarety a bylinné
výrobky
na
fajčenie“,
ods. 3 písm. c)
sa
stanovuje
„aby
tekutina
obsahujúca
nikotín
neobsahovala
prídavné
látky
uvedené v článku 7
ods. 6“,
pričom
dané
ustanovenie
nijako
nerozlišuje,
či
ide o tabakové
výrobky
na
fajčenie.
Zámerom
normotvorcu
bolo
preto
odkázať
na
všetky
prídavné
látky
uvedené v článku 7
ods. 6,
vrátane
látok
uľahčujúcich
inhaláciu
alebo
vstrebávanie
nikotínu.
32.      Gramatický
výklad
by
preto
mohol
postačovať
na
záver,
že
podľa
článku 20
ods. 3 v spojení s článkom 7
ods. 6
sú
členské
štáty
povinné
zabezpečiť,
aby
elektronické
cigarety a plniace
fľaštičky
neobsahovali
prídavné
látky,
ktoré
uľahčujú
inhaláciu
alebo
vstrebávanie
nikotínu.
33.      Som
si
však
vedomý
toho,
že –
ako
zdôraznili
niektorí
účastníci
konania –
stále
môžu
existovať
pochybnosti
týkajúce
sa
výkladu.
Pochybnosti,
ktoré
možno
podľa
môjho
názoru
úplne
prekonať
prostredníctvom
teleologického
výkladu.
Uvedené
platí
najmä s ohľadom
na
jeden z cieľov(14) smernice,
ktorým
je
zabezpečiť
vysokú
úroveň
ochrany
ľudského
zdravia,
keďže
vedecké
dôkazy
preukázali,
že
škodlivosť
elektronických
cigariet
je
kvalitatívne
porovnateľná
so
škodlivosťou
tradičných
cigariet.
34.      Ako
sa
uvádza v odôvodnení
7
smernice
2014/40,
„legislatívne
opatrenie
na
úrovni
Únie
je
tiež
potrebné
na
vykonanie
Rámcového
dohovoru
WHO o kontrole
tabaku
(ďalej
len
‚RDKT‘) z mája
2003,
ktorého
ustanoveniami
sú
Únia a jej
členské
štáty
viazané.
…“.
35.      V rámci
vedeckej
komunity
viacero
štúdií
zdôraznilo,
že
elektronické
cigarety
majú
negatívne
účinky
na
ľudské
zdravie.
Tieto
účinky
sú
spôsobené
najmä
typom
látok
vznikajúcich
pri
používaní
elektronickej
cigarety a nikotínom
obsiahnutým v samotnej
cigaretovej
tekutine.
Negatívne
účinky
elektronických
cigariet
na
ľudské
zdravie
možno
považovať
za
porovnateľné s účinkami
spôsobenými
tradičnými
cigaretami.
36.      V stanovisku
vedeckého
výboru
(„SCHEER“)
pre
Európsku
komisiu
zo 16. apríla
2021
sa
totiž
uvádza,
že
vstrebávanie
nikotínu
prostredníctvom
týchto
zariadení
môže
byť
porovnateľné
so
vstrebávaním v prípade
tradičných
cigariet.(15) Tento
výbor
napríklad
poukazuje
na
to,
že v závislosti
od
dĺžky
používania a „potiahnutí“
môžu
hladiny
nikotínu v sére
z elektronických
cigariet
dosiahnuť
hladiny
z tradičnej
cigarety.(16)
37.      Odborné
správy
zverejnené
WHO
tiež
potvrdzujú
negatívne
účinky
elektronických
cigariet
na
ľudské
zdravie. Z tohto
dôvodu
WHO
vyzvala
strany
dohovoru,
aby
prijali
politiky
na
prevenciu a zníženie
závislosti
od
nikotínu,
pričom
tieto
politiky
by
mali
byť
súčasťou
širšieho
programu
boja
proti
fajčeniu.(17)
38.      Existencia
rizika
pre
verejné
zdravie
je v tejto
konkrétnej
oblasti, kde sú súčasné vedecké poznatky jasné, reálna a dostatočne
preukázaná.(18)
39.      Napokon
môže
byť
vhodné
pripomenúť,
že
zásada
predbežnej
opatrnosti,
t. j. parameter
používaný
Súdnym
dvorom
pri
hodnotení
vedeckých
údajov a možných
rizík
pre
zdravie, v skutočnosti
zahŕňa
dve
fázy: a) identifikáciu
potenciálne
nepriaznivých
zdravotných
následkov
dotknutých
látok
alebo
potravín a celkové
posúdenie
zdravotného
rizika
na
základe
najspoľahlivejších
dostupných
vedeckých
údajov a najnovších
výsledkov
medzinárodného
výskumu; a b)
len
ak
sa
ukáže,
že
je
nemožné s istotou
určiť
existenciu
alebo
rozsah
uvádzaného
rizika z dôvodu
nedostatočných,
nepresvedčivých
alebo
nepresných
výsledkov
vykonaných
štúdií,
ale
pravdepodobnosť
skutočného
poškodenia
zdravia
pretrváva
za
predpokladu,
že
by
sa
riziko
zmenilo
na
skutočnosť,
tak zásada
predchádzania
škodám
odôvodňuje
prijatie
obmedzujúcich
opatrení
pod
podmienkou,
že
budú
nediskriminačné a objektívne.(19)
40.      Na
účely
postupu
podľa
výkladovej
línie,
ktorá
sa
navrhla z hľadiska
ochrany
zdravia,
sa v prípade
predmetnej
smernice nezdá,
že
by
(ešte)
existovali
dôvody
predbežnej
opatrnosti,
ale
existujú už len
regulačné
dôvody.
41.      Možno
preto
usúdiť,
že
na základe súčasných vedeckých poznatkov a z nevyhnutného hľadiska ochrany ľudského zdravia elektronické
cigarety
nemožno
považovať
za
bezpečné
pre
ľudské
zdravie; vstrebávanie
nikotínu,
ktoré
spôsobujú,
sa
výrazne
nelíši
od
vstrebávania v prípade
tradičných
cigariet.
42.      Ak
prekročíme
rámec
logiky
zásady
predbežnej
opatrnosti, treba sa zamerať na posúdenie
primeranosti
rozhodnutí
normotvorcu,
pretože
práve o proporcionalitu v tomto
prípade
ide. Podľa
článku 114 ZFEÚ
normotvorca
Únie
má
pri
vykonávaní
harmonizácie
určitú
mieru
voľnej
úvahy a je
oprávnený
zasiahnuť
prijatím
opatrení,
ktoré
považuje
za
vhodné, v súlade s odsekom
3
uvedeného
článku(20),
ako
aj v súlade
so
zásadami
uvedenými v ZFEÚ a vyplývajúcimi z judikatúry.(21)
43.      Žalobkyne v konaniach
vo
veci
samej
uvádzajú,
že
elektronické
cigarety
nemôžu
podliehať
rovnakému
režimu
ako
tabakové
výrobky,
pretože
pri
elektronických
cigaretách
nedochádza k spaľovaniu
ani nevzniká
dym.
Tvrdia,
že
harmonizáciu
je
potrebné
vykladať
práve
týmto
spôsobom,
t. j. že
vzhľadom
na
odlišné
objektívne
vlastnosti
týchto
dvoch
výrobkov
treba
elektronické
cigarety
regulovať
oddelene
od
tabakových
výrobkov.
Tento
argument
nie
je
presvedčivý:
je
síce
pravda,
že v predchádzajúcich
rozhodnutiach
Súdny
dvor
výslovne
uznal,
že
„[elektronické
cigarety]
sa
odlišujú
od
[tabakových
výrobkov]
svojimi
objektívnymi
vlastnosťami,
ako
aj
ich
novotou
na
dotknutom
trhu,
čo
odôvodňuje
uplatňovanie
osobitnej
právnej
úpravy
vo
vzťahu k nim“(22).
44.      Skutočnosť,
že
elektronické
cigarety
môžu
podliehať
osobitnej
regulácii
však
zároveň
nie
je
dôvodom
na
to,
aby
takáto
regulácia
mohla
vybočovať
zo
základného
cieľa
chrániť
ľudské
zdravie,
ktorý
sa
normotvorca
smernicou
usiluje
dosiahnuť.(23)
45.      Tvrdenie,
že
harmonizácia
by
sa
mala
realizovať
zachovaním
odlišnej
právnej
úpravy
dvoch
druhov
dotknutých
výrobkov – elektronických
cigariet a tabakových
výrobkov –,
by z rovnakého
dôvodu
podľa
môjho
názoru
znamenalo
zohľadniť
len
jeden z cieľov
smernice,
t. j. zabezpečiť
hladké
fungovanie
vnútorného
trhu,
čím
sa
opomenie
ďalší
cieľ
spočívajúci
vo
vysokej
úrovni
ochrany
ľudského
zdravia.
Ako
sa
však
uvádza v bode 24
vyššie,
práve
týmto
cieľom
sa
riadi
výklad
ustanovení,
ako
sú
ustanovenia
dotknuté v prejednávanej
veci.
46.      V tejto
súvislosti
sa
obávam,
že
ak
by
sa
zákaz
prídavných
látok,
ktoré
uľahčujú
inhaláciu
alebo
vstrebávanie
nikotínu,
nepovažoval
za
uplatniteľný
na
elektronické
cigarety,
zvýšilo
by
sa
riziko
nepriaznivých
účinkov
na
zdravie
spotrebiteľov,
najmä
mladých
ľudí,
ktorí
predstavujú
najpočetnejšiu
skupinu
pre
daný
typ
výrobku.(24)
47.      Navyše
ak
by
normotvorca
Únie
výslovne
stanovil,
že
predmetný
zákaz
prídavných
látok
sa
nevzťahuje
na
elektronické
cigarety,
malo
by
to v jasnom
rozpore s logikou,
ktorá
je
základom
odôvodnenia
43
smernice,
za
následok,
že
elektronické
cigarety
by
sa
stali
prostriedkom
vedúcim k závislosti
od
nikotínu.(25)
48.      Išlo
by
preto o riziko,
ktoré
by
normotvorca
Únie
nemohol
podstúpiť vzhľadom
na
zásady
predbežnej
opatrnosti
(predtým) a proporcionality
(teraz),
a to najmä vzhľadom na súčasné vedecké poznatky. Okrem toho je normotvorca Únie na základe
zásady
predbežnej
opatrnosti
už teraz plne oprávnený prijať ochranné opatrenia bez nutnosti čakať na to, či sa preukážu existencia a závažnosť týchto rizík, ak
pretrváva
neistota
týkajúca
sa
existencie
alebo
rozsahu
rizík
pre
ľudské
zdravie.(26)
49.      Túto
skutočnosť
zjavne
potvrdzuje
odôvodnenie
41
smernice,
podľa
ktorého
nikotín
„je
toxická
látka“,
ktorá
predstavuje
„potenciálne
zdravotné…
riziká
vrátane
rizík
pre
osoby,
ktorým
daný
výrobok
nie
je
určený“, z čoho
vyplýva,
že
tekutiny
obsahujúce
nikotín – čiže
tekutiny
používané v elektronických
cigaretách – „by
sa…
mali
uvádzať
na
trh
len v elektronických
cigaretách
alebo
plniacich
fľaštičkách,
ktoré
spĺňajú
určité
bezpečnostné a kvalitatívne
požiadavky“.
50.      Tvrdiť,
že
predmetný
zákaz
sa
nevzťahuje
aj
na
elektronické
cigarety,
by
pritom znamenalo
nedbať
na
varovanie
WHO v tejto
oblasti.
Na
šiestom
zasadnutí
Konferencie
zmluvných
strán
rámcového
dohovoru,
ktorá
sa
konala
18. októbra
2014,
sa
totiž
stranám
dohovoru
odporučilo
zakázať
alebo
regulovať
aj
používanie
elektronických
cigariet, a to
„vzhľadom
na
vysokú
úroveň
ochrany
ľudského
zdravia“.(27) WHO
okrem toho nedávno, v technickej
poznámke z roku
2023,
po
tom,
čo
zdôraznila,
že
podľa
vedeckých
štúdií
nie
sú
elektronické
cigarety
účinné
pri
odvykaní
od
fajčenia,
vyzvala
zmluvné
strany,
aby
konali s cieľom
znížiť
riziká
vyplývajúce z používania
elektronických
cigariet, a to s osobitným
zameraním
na
mladých
ľudí.(28)
51.      Možno
preto
dospieť k záveru,
že s ohľadom
na
zásady
predbežnej
opatrnosti a proporcionality
nemožno
na
rozdiel
od
tvrdení
žalobkýň v príslušných
konaniach
konštatovať,
že
obmedzenie,
aké
zaviedlo
Belgische Staat (Belgicko),
je
doplnením právnej
úpravy,
ktorú
už
stanovuje
smernica
2014/40, v dôsledku
čoho
nie
je v rozpore s článkom 24
ods. 1
smernice
2014/40 s názvom
„Voľný
pohyb“.
52.      Z tohto
dôvodu
sa
domnievam,
že
článok 3
kráľovského
dekrétu
Belgische Staat (Belgicko) zo
7. novembra
2022,
podľa
ktorého
tekutina
obsahujúca
nikotín
nesmie
obsahovať
prídavné
látky
uľahčujúce
jeho inhaláciu
alebo
vstrebávanie,
nie
je v rozpore
so
smernicou
2014/40
ako
celkom.
53.      Z uvedeného
vyplýva,
že
uplatňovanie
zákazu
prídavných
látok
uľahčujúcich
inhaláciu
alebo
vstrebávanie
nikotínu
aj
na
elektronické
cigarety
treba
podľa
môjho
názoru
považovať
za
opatrenie,
ktoré
je v súlade s príslušnými
ustanoveniami
ZFEÚ a Charty
zamerané
na
sledovanie
cieľa
zabezpečiť
vysokú
úroveň
ochrany
ľudského
zdravia(29).
V.      Návrh
54.      S ohľadom
na
vyššie
uvedené
úvahy
navrhujem,
aby
Súdny
dvor
odpovedal
na
návrh
na
začatie
prejudiciálneho
konania,
ktorý
podala
Raad van State
(Štátna
rada),
takto:
Článok 20
ods. 3 písm. c) v spojení s článkom 7
ods. 6
smernice
Európskeho
parlamentu a Rady
2014/40/EÚ z 3. apríla
2014 o aproximácii
zákonov,
iných
právnych
predpisov a správnych
opatrení
členských
štátov
týkajúcich
sa
výroby,
prezentácie a predaja
tabakových a súvisiacich
výrobkov a o zrušení
smernice
2001/37/ES
sa
má
vykladať v tom
zmysle,
že
členské
štáty
sú
povinné
zabezpečiť,
aby
tekutina
obsahujúca
nikotín
neobsahovala
prídavné
látky,
ktoré
uľahčujú
jeho inhaláciu
alebo
vstrebávanie,
tak
ako
sa
stanovuje v článku 7
ods. 6 písm. d), a to
napriek
tomu,
že
pri
elektronickej
cigarete
nedochádza k spaľovaniu
ani
nevzniká
dym.
1      Jazyk prednesu: taliančina.
2      Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/40/EÚ z 3. apríla 2014 o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov týkajúcich sa výroby, prezentácie a predaja tabakových a súvisiacich výrobkov a o zrušení smernice 2001/37/ES (Ú. v. EÚ L 127, 2014, s. 1).
3      Belgisch Staatsblad, 11. január 2023, s. 5873.
4      Smernica Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2015/1535 z 9. septembra 2015, ktorou sa stanovuje postup pri poskytovaní informácií v oblasti technických predpisov a pravidiel vzťahujúcich sa na služby informačnej spoločnosti (kodifikované znenie) (Ú. v. EÚ L 241, 2015, s. 1). V súlade s touto smernicou sú členské štáty na základe zásady lojálnej spolupráce povinné oznámiť Komisii svoje legislatívne návrhy v oblasti technických predpisov pred ich prijatím.
5      Vzhľadom na to, že vnútroštátny súd dospel k záveru, že o prvom žalobnom dôvode možno rozhodnúť subsidiárne k druhému, pozastavil preskúmanie prvého dôvodu bez položenia akejkoľvek prejudiciálnej otázky v danej veci. Pre úplnosť dodávam, že v rámci žalobného dôvodu uvedeného v konaniach vo veci samej účastníci konania uvádzajú, že Belgicko riadne neoznámilo návrh kráľovského dekrétu Európskej komisii, čo malo za následok porušenie procesných požiadaviek podľa smernice 2015/1535.
6      Rozsudok z 5. októbra 2000, Nemecko/Parlament a Rada (C‑376/98, EU:C:2000:544, bod 88).
7      Rozsudok z 5. októbra 2000, Nemecko/Parlament a Rada (C‑376/98, EU:C:2000:544, body 77 a 78). Pozri ostatný rozsudok z 26. júna 2025, PJ Carroll a Nicoventures Trading (C‑759/23, EU:C:2025:477, bod 40 a citovaná judikatúra).
8      Pozri v tomto zmysle rozsudky z 10. decembra 2002, British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, bod 124), a zo 4. mája 2016, Poľsko/Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2016:323, bod 80).
9      Pozri v tomto zmysle rozsudky z 10. decembra 2002, British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, body 64 a 179), a zo 4. mája 2016, Poľsko/Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2016:323, body 117 a 118).
10      V súlade s článkom 35 druhou vetou Charty základných práv, ako aj s článkami 9, 114 ods. 3 a 168 ods. 1 ZFEÚ sa má pri vymedzovaní a uskutočňovaní všetkých politík a činností Únie – čiže vrátane vykonávania harmonizácie – zabezpečiť vysoká úroveň ochrany ľudského zdravia, pozri ostatný rozsudok z 22. júna 2023, Komisia/Maďarsko (C‑823/21, EU:C:2023:504, bod 55).
11      Pozri okrem iného rozsudok z 22. novembra 2018, Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938, bod 54).
12      Pozri ostatný rozsudok z 9. januára 2025, Holding Communal (C‑627/23, EU:C:2025:9, bod 28 a citovaná judikatúra).
13      Pozri v tejto súvislosti článok 2 body 4), 5), 9) a 13), ako aj článok 19 ods. 4 smernice 2014/40.
14      Pozri rozsudok zo 4. mája 2016, Poľsko/Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2016:323, bod 80), v ktorom Súdny dvor výslovne konštatoval „dvojaký cieľ, ktorý spočíva v uľahčení riadneho fungovania vnútorného trhu tabakových a súvisiacich výrobkov, pričom by sa malo vychádzať z vysokej úrovne ochrany ľudského zdravia, najmä pokiaľ ide o mladých ľudí“. Pozri tiež rozsudky zo 4. mája 2016, Philip Morris Brands a i. (C‑547/14, EU:C:2016:325, bod 220); z 22. februára 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd a i. (C‑160/20, EU:C:2022:101, bod 32), a z 15. mája 2025, Bundesminister für Gesundheit (C‑717/23, EU:C:2025:351, bod 49). Pozri ostatný rozsudok z 26. júna 2025, PJ Carroll a Nicoventures Trading (C‑759/23, EU:C:2025:477, bod 54 a 55).
15      Scientific Committee on Health, Environmental and Emerging Risks, European Commission, Opinion on electronic cigarettes, 16. apríla 2021, s. 6.
16      Tamže, s. 8. Okrem toho so zreteľom na vedecké dôkazy o negatívnych účinkoch spôsobených takzvanými „novo vzniknutými“ výrobkami, ako sú elektronické cigarety [pozri odsek 2 odporúčania Rady o prostredí bez dymu a aerosólov, ktorým sa nahrádza odporúčanie Rady 2009/C 296/02 (právny základ navrhnutý Komisiou: článok 168 ods. 6 ZFEÚ) – Prijatie (Správa ST 15059 2024 INIT) Generálneho sekretariátu Rady Európskej únie (zo 14. novembra 2024)], prijala Rada Európskej únie „odporúčanie Rady z 3. decembra 2024 o prostredí bez dymu a aerosólov, ktorým sa nahrádza odporúčanie Rady 2009/C 296/02“ (Ú. v. EÚ C, C/2024/7425). Rozsah pôsobnosti tohto odporúčania, prijatého 3. decembra 2024, sa na rozdiel od predchádzajúceho zrušeného odporúčania rozšíril aj na elektronické cigarety.
17      WHO: Technical Note on Call to action on electronic cigarettes, december 2023, s. 5. Okrem iného v rozsudku zo 4. mája 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, bod 51), Súdny dvor pri skúmaní platnosti článku 20 smernice 2014/40 zohľadnil aj správu WHO z 1. septembra 2014 s názvom „Elektronické inhalátory nikotínu“ [Electronic nicotine delivery systems: Report by WHO, (FCTC/COP/6/10 Rev.1), dostupný na: https://iris.who.int/handle/10665/147110]. Pozri analogicky rozsudok z 9. septembra 2003, Monsanto Agricoltura Italia a i. (C‑236/01, EU:C:2003:431, bod 79).
18      Pozri analogicky rozsudky z 2. decembra 2004, Komisia/Holandsko (C‑41/02, EU:C:2004:762, bod 49); z 9. septembra 2003, Monsanto Agricoltura Italia a i. (C‑236/01, EU:C:2003:431, bod 109), a z 28. januára 2010, Komisia/Francúzsko (C‑333/08, EU:C:2010:44, bod 87).
19      Pozri analogicky rozsudok z 19. januára 2017, Queisser Pharma (C‑282/15, EU:C:2017:26, body 56 a 57).
20      Odsek 3 článku 114 ZFEÚ stanovuje: „Komisia vo svojich návrhoch podľa odseku 1, ktoré sa týkajú zdravia, bezpečnosti, ochrany životného prostredia a ochrany spotrebiteľa, berie za základ vysokú úroveň takejto ochrany, prihliadajúc najmä na vývoj vychádzajúci z nových vedeckých poznatkov. V rámci svojich príslušných právomocí sa tento cieľ usiluje dosiahnuť aj Európsky parlament a Rada“. Pozri tiež ostatný rozsudok z 26. júna 2025, PJ Carroll a Nicoventures Trading (C‑759/23, EU:C:2025:477, bod 41 a citovaná judikatúra).
21      Pozri v tomto zmysle rozsudky zo 4. mája 2016, Philip Morris Brands a i. (C‑547/14, EU:C:2016:325, body 62 a 63), a z 22. júna 2017, E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, bod 49).
22      Pozri rozsudok zo 4. mája 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, bod 62). V bode 63 Súdny dvor následne konštatoval, že porovnanie medzi pravidlami vzťahujúcimi sa na tabakové výrobky a pravidlami zameranými na elektronické cigarety a plniace fľaštičky je vzhľadom na rozdiel medzi týmito dvoma kategóriami výrobkov irelevantné.
23      V tomto ohľade súhlasím s pripomienkami Komisie k tejto otázke. Predpokladať, že prídavné látky uľahčujúce inhaláciu alebo vstrebávanie nikotínu možno vzhľadom na to, že elektronické cigarety uvoľňujú paru, vylúčiť zo zoznamu zakázaných prídavných látok uvedených v smernici v súlade s článkom 20 ods. 3 písm. c) v spojení s článkom 7 ods. 6, by bolo podľa tvrdenia Komisie nezlučiteľné s cieľom zabezpečiť vysokú úroveň ochrany ľudského zdravia.
24      Podľa stanoviska vedeckého výboru SCHEER pre Európsku komisiu, na ktoré sa odkazuje v poznámke pod čiarou 16 vyššie, sa počet mladých ľudí používajúcich elektronické cigarety v Únii výrazne zvýšil, a to zo 7,2 % v roku 2012 na 14,6 % v roku 2017 (s. 17). Navyše podľa nedávnej spoločnej štúdie Organizácie pre hospodársku spoluprácu a rozvoj a Európskej komisie s názvom „Health at a Glance: Europe 2024: State of Health in the EU Cycle“ (OECD Publishing, 2024, Paríž) je používanie elektronických cigariet v európskych krajinách „výrazne vyššie medzi mladými ľuďmi“ (s. 118).
25      V odôvodnení 43 smernice 2014/40 normotvorca Únie konštatuje, že „z elektronických cigariet sa môže stať prostriedok vedúci k vzniku závislosti od nikotínu a napokon k tradičnej spotrebe tabaku, keďže napodobňujú a normalizujú akt fajčenia“.
26      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. apríla 2014, Acino/Komisia (C‑269/13 P, EU:C:2014:255, bod 57 a citovaná judikatúra).
27      Pozri rozhodnutie „Electronic nicotine delivery systems and electronic non‑nicotine delivery systems“ Konferencie zmluvných strán Rámcového dohovoru WHO o kontrole tabaku, prijaté pri príležitosti jej šiesteho zasadnutia v Moskve 18. októbra 2014, FCTC/COP/6(9) (bod 3 rozhodnutia), dostupné na: https://iris.who.int/handle/10665/145116.
28      Pozri WHO: Technical Note on Call to action on electronic cigarettes, december 2023, kde sa konkrétne na strane 3 uvádza, že „young people in many countries are increasingly taking up the use of e‑cigarettes and this trend has been reported to be of great public health concern by several countries“ [V mnohých krajinách sa používanie elektronických cigariet medzi mladými ľuďmi zvyšuje a tento trend bol viacerými krajinami označený za dôvod na veľké obavy v oblasti verejného zdravia (voľný preklad)].
29      Uvedeného v poznámke pod čiarou 10 vyššie.