62010CJ0627
ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
11 juli 2013 (
*1
)
„Niet-nakoming — Vervoer — Richtlijn 91/440/EEG — Ontwikkeling van spoorwegen in de Gemeenschap — Richtlijn 2001/14/EG — Toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit — Artikel 6, lid 3, en bijlage II van richtlijn 91/440 — Artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 — Infrastructuurbeheerder — Betrokkenheid bij opstelling van dienstregeling — Beheer van spoorwegverkeer — Artikel 6, leden 2 tot en met 5, van richtlijn 2001/14 — Ontbreken van stimulansen voor infrastructuurbeheerders om kosten van verschaffing van infrastructuur evenals hoogte van toegangsrechten te verminderen — Artikelen 7, lid 3, en 8, lid 1, van richtlijn 2001/14 — Rechtstreeks uit exploitatie van dienst voortvloeiende kosten — Artikel 11 van richtlijn 2001/14 — Prestatieregeling”
In zaak C-627/10,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 29 december 2010,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door H. Støvlbæk, D. Kukovec en M. Žebre als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Republiek Slovenië, vertegenwoordigd door N. Pintar Gosenca, A. Vran en J. Kampoš als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door:
Tsjechische Republiek, vertegenwoordigd door M. Smolek en T. Müller als gemachtigden,
Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door S. Centeno Huerta als gemachtigde,
interveniënten,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: A. Tizzano, kamerpresident, A. Borg Barthet (rapporteur), E. Levits, J.-J. Kasel en M. Berger, rechters,
advocaat-generaal: N. Jääskinen,
griffier: A. Impellizzeri, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 20 september 2012,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 13 december 2012,
het navolgende
Arrest
1
Met haar verzoekschrift verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat de Republiek Slovenië, door niet de maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn om zich te voegen naar:
—
artikel 6, lid 3, en bijlage II van richtlijn 91/440/EEG van de Raad van 29 juli 1991 betreffende de ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap (PB L 237, blz. 25, met rectificatie in PB L 299, blz. 50), zoals gewijzigd bij richtlijn 2004/51/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 (PB L 164, blz. 164, met rectificatie in PB L 220, blz. 58; hierna: „richtlijn 91/440”), en artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur (PB L 75, blz. 29), zoals gewijzigd bij richtlijn 2004/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 (PB L 164, blz. 44; hierna: „richtlijn 2001/14”);
—
de artikelen 6, leden 2 tot en met 5, 7, lid 3, 8, lid 1, en 11 van richtlijn 2001/14, en
—
artikel 30, lid 1, van richtlijn 2001/14,
de krachtens bovengenoemde bepalingen op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 91/440
2
Artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 luidt:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de in bijlage II vermelde [essentiële] taken die voor billijke en niet-discriminerende toegang tot de infrastructuur bepalend zijn, worden toevertrouwd aan instanties of ondernemingen die zelf geen spoorvervoersdiensten verlenen. Aangetoond moet worden dat deze doelstelling is bereikt, ongeacht de organisatiestructuur.
De lidstaten kunnen de spoorwegondernemingen of elke andere instantie evenwel belasten met de inning van de gebruiksrechten en de verantwoordelijkheid voor het beheer van de spoorweginfrastructuur zoals investeringen, onderhoud en financiering.”
3
Bijlage II bij richtlijn 91/440 bevat de „[l]ijst van essentiële taken als bedoeld in artikel 6, lid 3:
—
voorbereiding en besluitvorming inzake het verlenen van vergunningen aan spoorwegondernemingen, waaronder het verlenen van afzonderlijke vergunningen;
—
besluitvorming inzake infrastructuurcapaciteitstoewijzing, waaronder zowel de omschrijving als de beoordeling van de beschikbaarheid en de infrastructuurcapaciteitstoewijzing voor afzonderlijke spoorwegtrajecten;
—
besluitvorming inzake de heffingen voor het gebruik van de infrastructuur;
—
toezicht op de naleving van de verplichting tot verlening van bepaalde openbare diensten.”
Richtlijn 2001/14
4
Artikel 6, leden 2 tot en met 5, van richtlijn 2001/14 bevatte de volgende bepalingen:
„2.   Infrastructuurbeheerders moeten met inachtneming van de veiligheid en van de handhaving en verbetering van de kwaliteit van de infrastructuurdienst worden aangemoedigd om de kosten van de verschaffing van infrastructuur alsmede de hoogte van toegangsrechten te verminderen.
3.   De lidstaten dragen er zorg voor dat aan het bepaalde in lid 2 uitvoering wordt gegeven met een overeenkomst van ten minste drie jaar tussen de bevoegde autoriteit en de infrastructuurbeheerder, waarin de overheidsfinanciering wordt geregeld, dan wel door het vaststellen van regelgevende maatregelen met de nodige bevoegdheden.
4.   Indien er een overeenkomst bestaat, worden de bepalingen ervan en de structuur van de betalingen om de infrastructuurbeheerder te financieren, vooraf voor de gehele duur van de overeenkomst overeengekomen.
5.   Er wordt een methode voor de toerekening van de kosten opgesteld. De lidstaten kunnen verlangen dat deze methode vooraf wordt goedgekeurd. De methode moet op gezette tijden worden aangepast aan de beste internationale praktijk.”
5
Artikel 7, lid 3, van deze richtlijn bepaalde:
„Onverminderd de leden 4 en 5 en artikel 8 wordt voor het minimumtoegangspakket en de toegang via het spoor tot voorzieningen een heffing vastgesteld die gelijk is aan de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien.”
6
Artikel 8, lid 1, van richtlijn 2001/14 luidde:
„Om de volledige dekking van de door de infrastructuurbeheerder gemaakte kosten te verkrijgen, kan een lidstaat, zo de markt dit aankan, extra heffingen toepassen op basis van efficiënte, transparante en niet-discriminerende beginselen, waarbij een optimale concurrentiepositie, met name van het internationale goederenvervoer per spoor, wordt gewaarborgd. De heffingsregeling moet productiviteitsstijgingen die de spoorwegondernemingen hebben verwezenlijkt, respecteren.
Het niveau van de heffingen mag echter niet uitsluiten dat van de infrastructuren gebruik wordt gemaakt door marktsegmenten die op zijn minst de rechtstreeks uit de exploitatie van de spoorvervoersdiensten voortvloeiende kosten kunnen dekken, plus een rendement dat de markt kan verdragen.”
7
Artikel 11, lid 1, van deze richtlijn bepaalde het volgende:
„Heffingsregelingen voor infrastructuur dienen via een prestatieregeling spoorwegondernemingen en de infrastructuurbeheerder ertoe aan te zetten om verstoringen zo gering mogelijk te houden en de prestatie van het spoorwegnet te verbeteren. Dit kan boetes inhouden voor handelingen die de exploitatie van het net verstoren, compensatie voor ondernemingen die onder verstoringen te lijden hebben, en premies ter beloning van prestaties die de ramingen overtreffen.”
8
Artikel 14, leden 1 en 2, van de Zesde richtlijn luidde als volgt:
„1.   De lidstaten kunnen voor de toewijzing van infrastructuurcapaciteit een kader creëren, waarbij de onafhankelijkheid van de beheerder, bedoeld in artikel 4 van richtlijn 91/440/EEG, geëerbiedigd moet worden. Er worden specifieke regels voor de capaciteitstoewijzing opgesteld. De infrastructuurbeheerder zorgt voor de afwikkeling van de capaciteitstoewijzingsprocedures. Hij draagt er met name zorg voor dat de infrastructuurcapaciteit op een billijke, niet-discriminerende wijze en overeenkomstig het gemeenschapsrecht wordt toegewezen.
2.   Indien de infrastructuurbeheerder in juridisch of organisatorisch opzicht, of wat de besluitvorming betreft, niet onafhankelijk is van een spoorwegonderneming, worden de in lid 1 bedoelde en in dit hoofdstuk omschreven taken uitgeoefend door een toewijzende instantie die in juridisch en organisatorisch opzicht en wat de besluitvorming betreft, onafhankelijk is van een spoorwegonderneming.”
Sloveens recht
Wet betreffende het spoorwegvervoer
9
Artikel 21 van de wet betreffende het spoorwegvervoer (Zakon o železniškem prometu) van 26 april 2007 (Uradni list RS, nr. 44/2007), in de in casu toepasselijke versie (Uradni list RS, nr. 58/2009; hierna: „wet spoorwegvervoer”), bepaalt het volgende:
„1.   Ter uitoefening van de in dit artikel bedoelde functies richt de regering een agentschap voor het spoorwegvervoer [hierna: ‚spoorwegagentschap’] op.
[...]
3.   Het [spoorweg]agentschap vervult zijn functies zodanig dat een niet-discriminerende toegang tot het spoorwegnet wordt gewaarborgd, hieronder begrepen:
—
de infrastructuurcapaciteitstoewijzing;
[...]
—
de vaststelling van een dienstregeling voor het spoorwegnet.”
10
Artikel 11 van deze wet bepaalt:
„1.   Het onderhoud van de openbare spoorweginfrastructuur en het beheer van het van deze infrastructuur gebruikmakende spoorwegvervoer vormen verplichtingen uit hoofde van openbare dienstverlening.
2.   De beheerder voldoet aan de in het vorige lid bedoelde openbaredienstverplichtingen overeenkomstig de openbare-dienstenovereenkomst.
[...]
4.   De regeling van het vervoer over de openbare spoorweginfrastructuur omvat in hoofdzaak:
—
het beheer van het treinverkeer;
—
de vaststelling en de toepassing van de dienstregeling;
[...]”
Het decreet van 10 april 2008
11
Artikel 9 van het decreet betreffende de infrastructuurcapaciteitstoewijzing en de heffing van rechten voor het gebruik van de openbare spoorweginfrastructuur (uredba o dodeljevanju vlakovnih poti in uporabnini na javni železniški infrastrukturi) van 10 april 2008 (Uradni list RS, nr. 38/08; hierna: „decreet van 10 april 2008”) bepaalt het volgende:
„1.   Het [spoorweg]agentschap, de beheerder en de gegadigde nemen bij de aanleg en de toewijzing van de infrastructuurcapaciteit de navolgende termijnen en uitgangspunten in acht:
[...]
—
de beheerder werkt uiterlijk vijf maanden voor de invoering van de nieuwe dienstregeling en treintijden een voorstel hiervoor uit en legt dit voor aan het [spoorweg]agentschap;
—
bij de totstandkoming van dit voorstel raadpleegt de beheerder de betrokken partijen en eenieder die zijn mening wil geven over de gevolgen die de dienstregeling kan hebben voor hun mogelijkheden om gedurende de geldigheidsduur van de dienstregeling treindiensten te leveren;
—
het [spoorweg]agentschap laat het voorstel voor een nieuwe dienstregeling toekomen aan de gegadigden die om een infrastructuurcapaciteitstoewijzing hebben verzocht en aan eenieder die zijn mening wil geven over de gevolgen die de dienstregeling kan hebben voor hun mogelijkheden om gedurende de geldigheidsduur van de dienstregeling treindiensten te leveren, en verleent hun een termijn van ten minste een maand om eventuele opmerkingen in te dienen.”
12
Artikel 20, leden 2 en 5, van het decreet van 10 april 2008 bevat de volgende bepalingen:
„2.   Infrastructuurbeheerders moeten met inachtneming van de veiligheid en van de handhaving en verbetering van de kwaliteit van de infrastructuurdienst worden aangemoedigd om de kosten van de verschaffing van infrastructuur alsmede de hoogte van toegangsrechten te verminderen. Hiertoe wordt in de tussen het [spoorweg]agentschap en de beheerder gesloten driejarenovereenkomst bepaald dat een deel van de baten die afkomstig zijn uit andere commerciële activiteiten van de beheerder in de zin van het vorige lid niet in aanmerking wordt genomen bij de berekening van de heffingen, maar ter aanmoediging aan de beheerder wordt gelaten.
[...]5.   Bij de berekening van de heffingen wordt tevens rekening gehouden met alle gegevens inzake het stelsel van tarieven, alsmede met toereikende informatie ter zake van de prijzen van de in de artikelen 23 en 24 bedoelde diensten, indien deze slechts door een enkele leverancier worden aangeboden. De berekeningswijze van de heffingen neemt niet alleen de informatie ter zake van het geldende stelsel van tarieven in aanmerking, maar ook de aanwijzingen met betrekking tot mogelijke wijzigingen in de heffingen voor de drie volgende jaren. Ook moeten bij deze berekening maatregelen in aanmerking worden genomen die spoorwegondernemingen ertoe aanzetten om verstoringen zo gering mogelijk te houden en de exploitatie van de infrastructuur te verbeteren.
Dit kan boetes inhouden voor handelingen die de exploitatie van het net verstoren, compensatie voor spoorwegondernemingen die onder verstoringen te lijden hebben, en premies ter beloning van prestaties die de ramingen overtreffen.”
13
Artikel 21 van voormeld decreet luidt:
„1.   Het [spoorweg]agentschap neemt de wettelijke criteria voor de vaststelling van de hoogte van de heffingen in acht.
2.   Voor de beoordeling van de in het vorige lid bedoelde criteria houdt het [spoorweg]agentschap rekening met de exploitatiekosten van bepaalde typen treinen, die in het bijzonder blijken uit de kosten van het spooronderhoud, de met het treinverkeer verbonden infrastructuur en het beheer van het spoorwegverkeer.
3.   Het [spoorweg]agentschap verzekert zich ervan dat alle spoorwegondernemingen die op een vergelijkbaar deel van de markt gelijkwaardige diensten leveren aan objectief gelijkwaardige en niet-discriminerende heffingen worden onderworpen.”
III – Precontentieuze procedure
14
De Commissie heeft op 10 mei 2007 de Republiek Slovenië een vragenlijst toegezonden teneinde te verifiëren of deze lidstaat in zijn interne rechtsorde op de juiste wijze uitvoering had gegeven aan de richtlijnen 2001/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 tot wijziging van richtlijn 91/440 (PB L 75, blz. 1), 2001/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 tot wijziging van richtlijn 95/18/EG van de Raad betreffende de verlening van vergunningen aan spoorwegondernemingen (PB L 75, blz. 26), en 2001/14 (hierna samen: „eerste spoorwegpakket”). De Sloveense autoriteiten hebben daarop op 11 juli 2007 geantwoord.
15
Bij brief van 21 november 2007 heeft de Commissie verzocht om aanvullende informatie, waarop de Republiek Slovenië heeft geantwoord bij schrijven van 16 januari 2008.
16
Op 26 juni 2008 heeft de Commissie de Republiek Slovenië op basis van de door deze lidstaat verstrekte inlichtingen aangemaand zich naar de bepalingen van de richtlijnen van het eerste spoorwegpakket te voegen. De voornaamste onregelmatigheden waarop de aandacht werd gevestigd, betroffen het gebrek aan onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder, de tarifering van de toegang tot de spoorweginfrastructuur en de toezichthoudende instantie voor de spoorwegen.
17
De Republiek Slovenië heeft bij brief van 22 augustus 2008 op deze aanmaning van de Commissie geantwoord. Bij brieven van 16 maart en 8 juli 2009 heeft deze lidstaat de Commissie aanvullende inlichtingen verschaft.
18
Op 9 oktober 2009 heeft de Commissie de Republiek Slovenië een met redenen omkleed advies doen toekomen. Daarin verweet zij deze lidstaat de richtlijnen van het eerste spoorwegpakket niet in zijn rechtsorde te hebben omgezet en nodigde zij deze laatste uit de maatregelen te treffen die noodzakelijk waren om zich binnen twee maanden na ontvangst van het advies daarnaar te voegen.
19
Bij brief van 8 december 2009 deelde de Republiek Slovenië mee kennis te hebben genomen van de haar in het met redenen omkleed advies verweten tekortkomingen en gaf zij te kennen deze te willen verhelpen.
20
In haar antwoord op het met redenen omkleed advies van 8 maart 2010 herhaalde de Republiek Slovenië alle overwegingen uit haar schrijven van 8 december 2009, met de verklaring dat de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die de verweten niet-nakoming moesten opheffen, niet lang meer op zich zouden laten wachten.
21
Daarop heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
Procedure voor het Hof
22
Bij beschikking van de president van het Hof van 14 juni 2011 zijn de Tsjechische Republiek en het Koninkrijk Spanje toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Republiek Slovenië.
23
Bij op 1 februari 2012 ter griffie van het Hof neergelegde akte heeft de Commissie het Hof meegedeeld dat zij, naar aanleiding van een schrijven van 10 februari 2011 waarin de Republiek Slovenië haar in kennis had gesteld van de maatregel waarbij in de interne rechtsorde uitvoering werd gegeven aan de krachtens artikel 30, lid 1, van richtlijn 2001/14 op deze lidstaat rustende verplichtingen, afstand deed van haar beroep voor zover het betrekking had op schending van deze bepaling.
Het beroep
Eerste grief, betreffende de onafhankelijkheid van de eenheid die de in bijlage II bij richtlijn 91/440 vermelde essentiële taken verricht
Argumenten van partijen
24
De Commissie betoogt dat de Republiek Slovenië de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 6, lid 3, en bijlage II van richtlijn 91/440 en artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14, aangezien de beheerder van de infrastructuur, die zelf spoorvervoerdiensten levert, enerzijds, betrokken is bij de vaststelling van de dienstregeling en, anderzijds, het treinverkeer regelt en, bijgevolg, deelneemt aan de besluitvorming met betrekking tot de toewijzing van de spoorwegtrajecten of infrastructuurcapaciteit.
25
De Commissie betoogt dienaangaande dat, hoewel artikel 21 van de wet spoorwegvervoer de taken inzake de infrastructuurcapaciteitstoewijzing toevertrouwt aan het spoorwegagentschap, de beheerder van de infrastructuur, te weten de Sloveense Spoorwegen, betrokken is bij de besluitvorming ter zake van de toewijzing van de spoorwegtrajecten dan wel de toewijzing van de infrastructuurcapaciteit voor zover krachtens artikel 11, lid 4, van die wet de vaststelling en de toepassing van de dienstregeling onder zijn bevoegdheid vallen.
26
De Commissie wijst er voorts op dat de Sloveense Spoorwegen onverminderd betrokken zijn bij de opstelling van de dienstregeling, aangezien artikel 9 van het decreet van 10 april 2008 bepaalt dat de beheerder van de infrastructuur een voorstel voor een nieuwe dienstregeling opstelt en dienaangaande de betrokken partijen raadpleegt, alvorens dit voorstel voor te leggen aan het spoorwegagentschap, dat het voorstel voor een nieuwe dienstregeling toezendt aan de gegadigden en vervolgens zijn definitieve toewijzingsbeslissing neemt.
27
De Commissie betoogt bovendien dat de infrastructuurbeheerder ook belast is met de regeling van het treinverkeer, aangezien artikel 11, lid 4, van de wet spoorwegvervoer bepaalt dat het beheer van het treinverkeer valt onder het beheer van het spoorvervoer op de openbare spoorweginfrastructuur.
28
Volgens de Republiek Slovenië zijn de beweringen van de Commissie ongegrond. Zij betoogt in het bijzonder dat artikel 3 van de wet tot wijziging van de wet spoorwegvervoer (Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o železniškem prometu) van 16 december 2010 (Uradni list RS, nr. 106/2010; hierna: „wet van 16 december 2010”) aan de beheerder van de infrastructuur alle bevoegdheden ter zake van de opstelling van de dienstregeling voor het spoorwegnet heeft ontnomen en dat deze bevoegdheden volledig zijn overgedragen aan het spoorwegagentschap.
29
De Republiek Slovenië betoogt verder dat het beheer van het treinverkeer niet is opgenomen onder de in bijlage II bij richtlijn 91/440 opgesomde „essentiële taken”. De dienstregeling wordt vastgesteld door het spoorwegagentschap, aangezien de beheerder van de infrastructuur als beheerder van het spoorverkeer slechts toegang heeft tot het daadwerkelijke toezicht op de trajecten en, zodoende, enkel de beschikking krijgt over gegevens die de andere spoorwegondernemingen door raadpleging van de dienstregeling ook kunnen vergaren.
Beoordeling door het Hof
30
Met het eerste onderdeel van haar eerste grief voert de Commissie aan dat de Republiek Slovenië niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 juncto bijlage II bij deze richtlijn en artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14, voor zover de infrastructuurbeheerder, die mede spoorwegvervoerdiensten verricht, deelneemt aan de opstelling van de dienstregeling en daarmee aan de toewijzing van treinpaden en infrastructuurcapaciteit.
31
In dit verband moet allereerst worden opgemerkt dat de wet van 16 december 2010, die, aldus de Republiek Slovenië, de infrastructuurbeheerder iedere bevoegdheid tot opstelling van de dienstregeling heeft ontnomen en die bevoegdheid volledig bij het spoorwegagentschap heeft gelegd, is vastgesteld na ommekomst van de termijn die de Commissie in haar met redenen omkleed advies van 9 oktober 2009 aan deze lidstaat had gesteld voor het treffen van de maatregelen om zich naar dit advies te voegen.
32
Volgens vaste rechtspraak moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn, en kan het Hof geen rekening houden met sindsdien opgetreden wijzigingen (zie onder meer arrest van 5 mei 2011, Commissie/Duitsland, C-206/10, Jurispr. blz. I-3573, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
33
Met de wet van 16 december 2010 kan dan ook geen rekening worden gehouden in het kader van het onderzoek door het Hof van de gegrondheid van het onderhavige beroep wegens niet-nakoming.
34
Vervolgens zij eraan herinnerd dat richtlijn 91/440 de liberalisering van het spoorwegvervoer heeft ingeleid door een billijke en niet-discriminerende toegang van de spoorwegondernemingen tot de infrastructuur voorop te stellen. Om die toegang te waarborgen is in artikel 6, lid 3, eerste alinea, van deze richtlijn het beginsel neergelegd dat de met de – in bijlage II bij deze richtlijn opgesomde – essentiële taken belaste instantie onafhankelijk is (arrest van 28 februari 2013, Commissie/Hongarije, C-473/10, punt 44).
35
Ingevolge die bijlage II wordt onder meer als een essentiële taak in de zin van voormeld artikel 6, lid 3, beschouwd de besluitvorming inzake infrastructuurcapaciteitstoewijzing, waaronder zowel de omschrijving als de beoordeling van de beschikbaarheid. Een spoorwegonderneming kan dus niet worden belast met de omschrijving en de beoordeling van de beschikbaarheid voor de besluitvorming inzake capaciteitstoewijzing.
36
In casu verleent artikel 9 van het decreet van 10 april 2008 de infrastructuurbeheerder, dat wil zeggen de Sloveense Spoorwegen, de bevoegdheid om het ontwerp van de nieuwe dienstregeling op te stellen. Uit deze bepaling blijkt bovendien dat de infrastructuurbeheerder bij de opstelling van dat ontwerp advies dient in te winnen bij de betrokken partijen en bij allen die opmerkingen kenbaar wensen te maken over de invloed die de dienstregeling zou kunnen hebben op hun capaciteit om spoorwegdiensten te verrichten gedurende de periode waarin de dienstregeling geldig is.
37
Uiteraard handelen de Sloveense Spoorwegen onder toezicht van het spoorwegagentschap, dat als enige bevoegd is de dienstregeling vast te stellen en infrastructuurcapaciteit toe te wijzen. Gelet evenwel op de formulering van bijlage II bij richtlijn 91/440, die de „omschrijving [en] de beoordeling van de beschikbaarheid” uitdrukkelijk opneemt onder de essentiële taken, kunnen aan een spoorwegonderneming niet alle voorbereidende werkzaamheden voor onder de essentiële taken vallende besluitvorming worden toevertrouwd.
38
Tot slot volgt uit artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 dat indien de infrastructuurbeheerder in juridisch of organisatorisch opzicht niet onafhankelijk is van een spoorwegonderneming, hetgeen in Slovenië het geval is, de toewijzing van infrastructuurcapaciteit moet worden uitgevoerd door een toewijzende instantie die in juridisch en organisatorisch opzicht en wat de besluitvorming betreft, onafhankelijk is van enige vervoersonderneming.
39
Zoals de Commissie terecht opmerkt, zijn de Sloveense Spoorwegen onverminderd betrokken bij de opstelling van de dienstregeling en dus bij de taak van de toewijzing van spoorwegtrajecten of de toewijzing van infrastructuurcapaciteit.
40
Uit het voorgaande volgt dat het eerste onderdeel van de eerste grief van de Commissie gegrond moet worden geacht.
41
Met het tweede onderdeel van haar eerste grief verwijt de Commissie de Republiek Slovenië dat zij niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 juncto bijlage II bij deze richtlijn en artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14, voor zover de infrastructuurbeheerder in artikel 11, lid 4, van de wet spoorwegvervoer met de regulering van het treinverkeer wordt belast.
42
In repliek heeft de Commissie bovendien verklaard dat in geval van verkeersverstoringen de infrastructuurbeheerder opnieuw treinpaden moet toewijzen. Zij heeft in dit verband verwezen naar het programma voor het spoorwegnet van de Republiek Slovenië voor 2011, waarin is vastgelegd dat de infrastructuurbeheerder „indien nodig of wanneer de infrastructuur tijdelijk buiten gebruik is, het gebruik van de toegewezen spoorwegtrajecten kan tegenhouden zolang als nodig is om de infrastructuur te herstellen”. Volgens dat programma is de beheerder bovendien gerechtigd „in geval van buitengewone omstandigheden die verstoringen van de toegewezen spoorwegtrajecten met zich meebrengen, tijdens de voorafgaande beraadslaging met de vervoerder de infrastructuurcapaciteit zodanig aan te passen dat de oorspronkelijk vastgestelde aansluitingen zoveel mogelijk zijn gegarandeerd”.
43
In dit verband moet allereerst in herinnering worden gebracht dat het verkeersbeheer niet kan worden beschouwd als een essentiële taak die aan een onafhankelijke instantie moet worden toevertrouwd (arrest Commissie/Hongarije, reeds aangehaald, punt 55). Zoals volgt uit artikel 6, lid 3, tweede alinea, van richtlijn 91/440, kan de verantwoordelijkheid voor het beheer van de spoorweginfrastructuur, met uitzondering van de essentiële taken, aan spoorwegondernemingen worden toevertrouwd. Het beheer van het spoorwegverkeer kan dus worden opgedragen aan een infrastructuurbeheerder die tevens spoorwegonderneming is, zoals dat het geval is in Slovenië.
44
Aangaande, in de tweede plaats, het argument van de Commissie dat in Slovenië de infrastructuurbeheerder belast is met de nieuwe toekenning van trajecten in geval van verkeersstoringen, zij eraan herinnerd dat een partij het voorwerp van het geschil niet kan wijzigen in de loop van het geding en dat de gegrondheid van het beroep uitsluitend moet worden onderzocht tegen de achtergrond van de conclusies die in het inleidend verzoekschrift zijn voorgedragen (arrest van 11 november 2010, Commissie/Portugal, C-543/08, Jurispr. blz. I-11241, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
45
Tevens zij eraan herinnerd dat de Commissie ingevolge artikel 21, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 120, sub c, van het Reglement voor de procesvoering in elk krachtens artikel 258 VWEU ingediend verzoekschrift de exacte grieven dient aan te geven waarover zij een uitspraak van het Hof verlangt (zie arrest van 30 september 2010, Commissie/België, C-132/09, Jurispr. blz. I-8695, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
46
Deze conclusies moeten op ondubbelzinnige wijze zijn geformuleerd, teneinde te vermijden dat het Hof ultra petita beslist of nalaat op een van de grieven te beslissen (arrest Commissie/België, reeds aangehaald, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
47
In casu zij opgemerkt dat de Commissie in het inleidend verzoekschrift te kennen had gegeven dat het beheer van het treinverkeer moest worden toevertrouwd aan een instantie die niet zelf treinvervoerdiensten verricht, zonder daarbij echter – zoals zij in repliek heeft gedaan – de nieuwe toewijzing van treinpaden in geval van verkeersstoringen te vermelden.
48
Bijgevolg moet worden geconstateerd dat de Commissie het voorwerp van het inleidend verzoekschrift heeft verruimd voor zover zij doelt op de nieuwe toewijzing van treinpaden in geval van verkeersverstoringen.
49
Het tweede onderdeel van de eerste grief van de Commissie is dan ook niet-ontvankelijk voor zover het op die redenering berust.
50
Gelet op het voorgaande moet het eerste onderdeel van de eerste grief van de Commissie gegrond worden verklaard en het tweede onderdeel van die grief ten dele ongegrond en ten dele niet-ontvankelijk.
Tweede en derde grief, ontleend aan respectievelijk het ontbreken van stimulansen voor de beheerder om de kosten van de verschaffing van infrastructuur alsook de hoogte van de toegangsrechten te verminderen, alsook het ontbreken van een prestatieregeling
Argumenten van partijen
51
De Commissie betoogt dat de Republiek Slovenië de krachtens artikel 6, leden 2 tot en met 5, van richtlijn 2001/14 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, omdat zij heeft verzuimd te zorgen voor een mechanisme dat de infrastructuurbeheerders ertoe aanzet de kosten van de verschaffing van infrastructuur alsook de hoogte van toegangsrechten te verminderen.
52
Zij geeft voorts te kennen dat die lidstaat de krachtens artikel 11 van richtlijn 2001/14 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door na te laten een prestatieregeling vast te stellen om spoorwegondernemingen en de infrastructuurbeheerder ertoe aan te zetten verstoringen zo gering mogelijk te houden en de exploitatie van de infrastructuur te verbeteren.
53
De Republiek Slovenië betoogt aangaande de grief betreffende artikel 6, leden 2 tot en met 5, van richtlijn 2001/14 dat artikel 10 van de wet van 16 december 2010 bepaalt dat de infrastructuurbeheerder wordt gestimuleerd om, met inachtneming van de vereisten op het gebied van veiligheid alsook behoud en verbetering van de kwaliteit van de infrastructuurdiensten, de kosten van de beschikbaarstelling van infrastructuur en het niveau van de toegangsrechten te verlagen.
54
Deze lidstaat voegt hieraan toe dat door de herstructurering van de Sloveense Spoorwegen, waarbij die onderneming wordt omgezet in drie dochterondernemingen voor respectievelijk passagiersvervoer, vrachtvervoer en de verrichting van de taken van infrastructuurbeheerder, de beheerder van de spoorweginfrastructuur over een veel grotere commerciële autonomie zal beschikken, zodat aan de voorwaarden om de doeltreffendheid van de stimuleringsmaatregelen te waarborgen zal zijn voldaan.
55
Aangaande de grief dat artikel 11 van richtlijn 2001/14 gebrekkig is uitgevoerd merkt de Republiek Slovenië op dat bij de wet van 16 december 2010 aan artikel 15 quinquies van de wet spoorwegvervoer twee nieuwe leden zijn toegevoegd die een rechtsgrondslag bieden voor de vaststelling van een voorschrift op grond waarvan de latere prestatieregeling zal kunnen worden vastgesteld.
Beoordeling door het Hof
56
Volgens vaste rechtspraak van het Hof, zoals in herinnering gebracht in punt 32 van het onderhavige arrest, moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en kan het Hof geen rekening houden met sedertdien opgetreden wijzigingen.
57
In casu moet worden geconstateerd dat de door de Republiek Slovenië aangevoerde argumenten uitsluitend zijn ontleend aan wijzigingen die in de nationale wetgeving zijn aangebracht na ommekomst van de termijn die was vastgesteld in het met redenen omkleed advies dat de Commissie die lidstaat op 9 oktober 2009 heeft gestuurd.
58
In die omstandigheden moet worden geconstateerd dat de tweede en de derde grief die de Commissie ter ondersteuning van haar beroep aanvoert gegrond zijn.
De vierde grief, ontleend aan de berekening van de rechten voor het minimumtoegangspakket
Argumenten van partijen
59
De Commissie voert aan dat de Republiek Slovenië de krachtens artikel 7, lid 3, van richtlijn 2001/14 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, aangezien zij niet heeft voorzien in een berekeningsmethode voor de rechten voor het minimumtoegangspakket en voor de toegang via het spoor tot voorzieningen, die gebaseerd is op de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien.
60
De Commissie verwijt de Republiek Slovenië tevens dat zij de krachtens artikel 8, lid 1, van richtlijn 2001/14 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door in haar wetgeving niet te voorzien in een regeling op basis waarvan kan worden nagegaan of elk van de marktsegmenten daadwerkelijk extra heffingen aankan ter volledige dekking van de kosten die voor de beheerder van de infrastructuur ontstaan.
61
De Republiek Slovenië merkt op dat bij de wet van 16 december 2010 aan artikel 15 quinquies, lid 3, van de wet spoorwegvervoer een bepaling is toegevoegd krachtens welke het bedrag van de rechten voor het minimumtoegangspakket en de toegang tot de vervoersinfrastructuur gelijk is aan de rechtstreeks uit de exploitatie van de spoorwegdiensten voortvloeiende kosten.
62
Deze lidstaat voegt daaraan toe dat ingevolge het decreet inzake de infrastructuurcapaciteitstoewijzing en de rechten voor het gebruik van de openbare spoorweginfrastructuur (uredba o dodeljevanju vlakovnih poti in uporabnini na javni železniški infrastrukturi) van 24 december 2009 (Uradni list RS, nr. 113/09), het bedrag van de rechten wordt bepaald op basis van de exploitatiekosten van een bepaald type trein, zoals die onder meer blijken uit de kosten van onderhoud van de rails en die in verband met het treinverkeer en het verkeersbeheer.
63
Tot slot merkt de Republiek Slovenië op dat bedoeld decreet momenteel wordt gewijzigd en dat het de bedoeling is om hierin een bepaling op te nemen ter zake van de wijze waarop kan worden nagegaan of elk van de marktsegmenten daadwerkelijk extra heffingen aankan ter volledige dekking van de kosten die voor de beheerder ontstaan.
Beoordeling door het Hof
64
Volgens de in punt 32 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte vaste rechtspraak van het Hof moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld naar de situatie waarin de betrokken lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn en kan het Hof met sedertdien opgetreden wijzigingen geen rekening houden.
65
In casu roept de Republiek Slovenië tot staving van haar betoog wettelijke en bestuursrechtelijke wijzigingen in die dateren van na ommekomst van de termijn die de Commissie deze lidstaat in het op 9 oktober 2009 uitgebrachte met redenen omkleed advies had gesteld, zodat dat betoog niet kan worden aanvaard.
66
Voor het overige bepaalt artikel 7, lid 3, van richtlijn 2001/14 dat, onverminderd de leden 4 en 5 van dit artikel en artikel 8 van deze richtlijn, voor het minimumtoegangspakket en de toegang via het spoor tot voorzieningen een heffing wordt vastgesteld die gelijk is aan de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien.
67
Op dit punt moet artikel 21, lid 2, van het decreet van 10 april 2008, voor zover het bepaalt dat het bedrag van de rechten wordt berekend op basis van de kosten die uit de exploitatie van de spoorwegdienst voortvloeien, worden geacht te voldoen aan de vereisten van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2001/14.
68
Het wordt echter niet betwist dat artikel 15 van de wet spoorwegvervoer vóór de inwerkingtreding van de wet van 16 december 2010 bepaalde dat bij de berekening van de rechten voor toegang tot de infrastructuur rekening moest worden gehouden met de „rechten voor de vervoersinfrastructuur in andere subcategorieën, meer in het bijzonder het wegvervoer”. Een dergelijk criterium hangt klaarblijkelijk niet rechtstreeks samen met de exploitatie van de spoorwegdienst.
69
Het eerste onderdeel van de vierde grief van de Commissie, ontleend aan schending van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2001/14, is dus gegrond.
70
Wat tot slot het tweede onderdeel van de vierde grief betreft, ontleend aan schending van artikel 8, lid 1, van richtlijn 2001/14, zij in herinnering gebracht dat de lidstaten op grond van deze bepaling, zo de markt dit aankan, extra heffingen mogen toepassen om de volledige dekking van de door de infrastructuurbeheerder gemaakte kosten te verkrijgen. Daarentegen zijn de lidstaten op grond van die bepaling niet gehouden, in hun nationale wetgeving voor te schrijven op welke wijze de infrastructuurbeheerder moet bepalen of de marktsegmenten de eventuele kostenverhogingen kunnen dragen en in welke omstandigheden hij dat moet doen (arrest van 28 februari 2013, Commissie/Duitsland, C-556/10, punt 89).
71
In casu staat vast dat bij het verstrijken van de termijn die de Commissie de Republiek Slovenië had gesteld in haar met redenen omkleed advies van 9 oktober 2009, in het Sloveense recht niet was voorgeschreven dat, om de volledige dekking van de door de infrastructuurbeheerder gemaakte kosten te verkrijgen, moest worden nagegaan dat elk der marktsegmenten die extra heffingen inderdaad aankon.
72
Bijgevolg moet het tweede onderdeel van de vierde grief van de Commissie, ontleend aan schending van artikel 8, lid 1, van richtlijn 2001/14, eveneens gegrond worden geacht.
73
Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat de Republiek Slovenië, door niet de maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn om zich te voegen naar:
—
artikel 6, lid 3, en bijlage II van richtlijn 91/440 en artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14, en
—
de artikelen 6, leden 2 tot en met 5, 7, lid 3, 8, lid 1, en 11 van richtlijn 2001/14,
niet heeft voldaan aan de krachtens die bepalingen op haar rustende verplichtingen, en moet het beroep van de Commissie worden verworpen voor het overige.
Kosten
74
Krachtens artikel 138, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering draagt elke partij haar eigen kosten, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Aangezien de Commissie en de Republiek Slovenië elk op een of meer punten in het ongelijk zijn gesteld, moet worden beslist dat zij hun eigen kosten zullen dragen.
75
Ingevolge artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, dat bepaalt dat de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen hun eigen kosten dragen, zullen de Tsjechische Republiek en het Koninkrijk Spanje hun eigen kosten dragen.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart:
1)
Door niet de maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn om zich te voegen naar:
—
artikel 6, lid 3, en bijlage II van richtlijn 91/440/EEG van de Raad van 29 juli 1991 betreffende de ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap, zoals gewijzigd bij richtlijn 2004/51/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004, en artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur, zoals gewijzigd bij richtlijn 2004/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004, en
—
de artikelen 6, leden 2 tot en met 5, 7, lid 3, 8, lid 1, en 11 van richtlijn 2001/14, zoals gewijzigd bij richtlijn 2004/49,
is de Republiek Slovenië de krachtens die bepalingen op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2)
Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3)
De Europese Commissie, de Republiek Slovenië, de Tsjechische Republiek en het Koninkrijk Spanje zullen hun eigen kosten dragen.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Sloveens.