62023TJ0126_RES
T‑126/23. sz. ügy
VC
kontra
Európai Munkahelyi Biztonsági és Egészségvédelmi Ügynökség
A Törvényszék ítélete (kibővített negyedik tanács), 2024. október 2.
„Közbeszerzési szerződések – Költségvetési rendelet – Az Unió általános költségvetéséből és az EFA‑ból finanszírozott közbeszerzési szerződések és vissza nem térítendő támogatások odaítélési eljárásaiból való kétéves kizárás – A kizárás közzététele – A korai felismerési és kizárási rendszer adatbázisába való felvétel – Súlyos szakmai kötelezettségszegés – Nemzeti versenyhatóság határozata – Nemzeti bíróság általi felfüggesztés – Indokolási kötelezettség – Hatékony bírói jogvédelemhez való jog – Korrekciós intézkedések – Korlátlan felülvizsgálati jogkör – Nyilvánvaló értékelési hiba – Értékelési hiba – Arányosság”
Az Európai Unió közbeszerzései – Közbeszerzési eljárás – Valamely gazdasági szereplőt a közbeszerzési eljárásból és vissza nem térítendő támogatásokból „súlyos szakmai kötelességszegés miatt” kizáró határozat – Jogerős ítélet vagy jogerős közigazgatási határozat hiánya – Az ajánlattevő magatartásának előzetes jogi minősítése alapján történő kizárás – Közigazgatási határozat alapján való előzetes minősítés – E határozatnak a nemzeti bíróság általi felfüggesztése – A felfüggesztő határozatnak az Unió illetékes hatóságára kifejtett hatásai – Hiány – A hatékony bírói jogvédelemhez való jog tiszteletben tartása
(EUSZ 4. cikk, (3) bekezdés, és EUSZ 19. cikk, (1) bekezdés, második albekezdés; EUMSZ 325. cikk; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 47. cikk; a 2015/1929 rendelettel módosított 966/2012 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 106. cikk, (1), (2) és (7) bekezdés, valamint a 2018/1046 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 136. cikk, (1), (2) és (6) bekezdés)
(lásd: 24–28., 37., 38., 42–44. pont)
Az Európai Unió közbeszerzései – Közbeszerzési eljárás – Valamely gazdasági szereplőt a közbeszerzési eljárásból és vissza nem térítendő támogatásokból „súlyos szakmai kötelességszegés miatt” kizáró határozat – Bírósági felülvizsgálat – Korlátlan felülvizsgálati jogkör – Terjedelem – A szigorúan a szankció meghatározására szorítkozó korlátozás – A gazdasági szereplő által elfogadott korrekciós intézkedések – Kizártság
(EUMSZ 261. és EUMSZ 263. cikk; a 2015/1929 rendelettel módosított 966/2012 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 106. cikk, (7) bekezdés, c) pont, és a 2018/1046 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 136. cikk, (6) bekezdés, a) pont, és 143. cikk, (9) bekezdés)
(lásd: 54–56. pont)
Megsemmisítés iránti kereset – A jogszerűség vizsgálata – Szempontok – Valamely gazdasági szereplőt a közbeszerzési eljárásból és vissza nem térítendő támogatásokból „súlyos szakmai kötelességszegés miatt” kizáró határozat – Figyelembe veendő elemek – A megtámadott határozatot megelőzően keletkezett bizonyítékok – A uniós hatóságok előtti közigazgatási eljárásban elő nem terjesztett bizonyítékok – Kizártság
(EUMSZ 261. és EUMSZ 263. cikk; a 2015/1929 rendelettel módosított 966/2012 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 106. cikk, (7) bekezdés, c) pont, és a 2018/1046 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 136. cikk, (6) bekezdés, a) pont, és 143. cikk, (9) bekezdés)
(lásd: 58–60., 62., 64., 65. pont)
Az Európai Unió költségvetése – Költségvetési rendelet – A Bizottság által kiszabható közigazgatási szankciók – Valamely gazdasági szereplőt a közbeszerzési eljárásból és vissza nem térítendő támogatásokból „súlyos szakmai kötelességszegés miatt” kizáró határozat – Bírósági felülvizsgálat – Korlátlan felülvizsgálati jogkör – Az arányosság elvének tiszteletben tartása a gazdasági szereplőre kiszabott szankció meghatározása során
(A 2015/1929 tanácsi rendelettel módosított 966/2012 tanácsi rendelet, 106. cikk, (3) bekezdés, 108. cikk, (11) bekezdés, első albekezdés, és a 2018/1046 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 143. cikk, (9) bekezdés)
(lásd: 122., 125–128., 149., 150., 160. pont)
Összefoglalás
A kibővített tanácsban eljáró Törvényszék elutasítja a felperes, VC által az őt súlyos szakmai kötelességszegés miatt az Európai Unió közbeszerzési eljárásaiban való részvételből kétéves időtartamra kizáró határozat megsemmisítése iránt benyújtott keresetet. (
1
) Ítéletében egyrészt a Törvényszék első alkalommal határoz a kizárás alapjául szolgáló közigazgatási határozatot felfüggesztő nemzeti bírósági határozat joghatásairól. Másrészt első ízben pontosítja az ajánlattevő által elfogadott korrekciós intézkedések elégséges jellegének értékelésére vonatkozó korlátlan felülvizsgálati jogkörének kereteit, valamint annak szükségességét, hogy a kizárási szankciót pénzügyi szankcióval váltsa fel.
A felperes ajánlatot nyújtott be az Európai Munkahelyi Biztonsági és Egészségvédelmi Ügynökség (EU‑OSHA) által az információtechnológiai, kommunikációs és internetszolgáltatások nyújtására vonatkozóan közzétett ajánlati felhívás egyik tételére. Az EU‑OSHA, miután tudomást szerzett a Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (nemzeti piac‑ és versenyfelügyeleti bizottság, Spanyolország; a továbbiakban: CNMC) azon határozatáról, amely megállapította, hogy a felperes versenyjogi jogsértésben vett részt (a továbbiakban: a CNMC határozata), a költségvetési rendeletnek (
2
) megfelelően összehívott testületet a felperes kizárására vagy pénzügyi szankciójára vonatkozó ajánlás megtételére kérte.
Az Audiencia Nacional (kiemelt ügyek országos bírósága) elrendelte a CNMC határozata végrehajtásának felfüggesztését (a továbbiakban: felfüggesztést elrendelő nemzeti határozat). Ugyanakkor a felperes magatartásának előzetes jogi minősítését követően (
3
) a fent említett testület a felperes kizárását javasolta az EU‑OSHA‑nak, mivel úgy ítélte meg, hogy magatartását „súlyos szakmai kötelességszegésnek” kell tekinteni. Az EU‑OSHA követte ezt az ajánlást, és elfogadta a megtámadott határozatot.
A Törvényszék álláspontja
Elsősorban a Törvényszék tisztázza a felfüggesztést elrendelő nemzeti határozat joghatásainak terjedelmét.
Először is, a Törvényszék emlékeztet arra, hogy a pénzügyi rendeletből (
4
) az következik, hogy valamely szervezetet ki lehet zárni a közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásaiban való részvételből jogerős ítélet vagy jogerős közigazgatási határozat hiányában a magatartásának az Unió illetékes hatósága által – többek között valamely nemzeti versenyhatóság határozataiban megállapított tényekre vagy megállapításokra tekintettel – végzett előzetes jogi minősítése alapján. Ebből következik, hogy a szóban forgó jogellenes magatartást megállapító jogerős ítélet vagy határozat hiánya nem jelenti akadályát annak, hogy az Unió illetékes hatósága kizárási intézkedést fogadjon el.
A Törvényszék ebből az uniós jogalkotó arra irányuló szándékára következtet, hogy lehetővé tegye az Unió illetékes hatósága számára, hogy – nem csak valamely bíróság ítélethozatalát követően – maga értékelje azokat a cselekményeket, amelyeket az érintett gazdasági szereplő követett el.
Így a jelen ügyben jogerős határozat hiányában az EU‑OSHA feladata volt, hogy a CNMC határozata alapján maga értékelje a felperes magatartását, de a tényállás többi releváns körülményét is, különösen e határozat felfüggesztését.
A Törvényszék a jelen ügyben megállapítja, hogy az EU‑OSHA ténylegesen figyelembe vette a CNMC határozatának felfüggesztését, és helyesen vélte úgy, hogy a CNMC határozatának felfüggesztése nem képezi akadályát annak, hogy e határozat megállapításait figyelembe vegyék a felperes súlyos szakmai kötelezettségszegének bizonyítása és kizárási intézkedés elfogadása céljából.
Mindenekelőtt ugyanis a felperesnek felrótt tények nem puszta feltételezéseken vagy vélelmeken alapulnak, hanem azokat a CNMC által folytatott vizsgálatból származó bizonyítékok alapján állapították meg.
Továbbá a felfüggesztést elrendelő nemzeti határozatból semmilyen állásfoglalás nem következik a CNMC határozatának megalapozottságára vonatkozóan. A Törvényszék pontosítja, hogy a nemzeti bíróság, amely a felfüggesztő határozatát kizárólag a kiszabott bírságnak és a szerződéskötési tilalomnak a felperes tevékenységeinek folytatására vonatkozó következményeivel kapcsolatos megfontolásokra alapítja, egyáltalán nem kérdőjelezi meg, és nem is vonja kétségbe a CNMC határozatában foglalt, a versenyjog felperes általi megsértésére vonatkozó megállapításokat és megfontolásokat. Mindenesetre az a körülmény, hogy – amint azt a felperes állítja – a nemzeti bíróság azáltal, hogy ideiglenes intézkedést hozott, hallgatólagosan, de szükségszerűen elismerte állításainak megalapozottságát, nem elegendő ahhoz, hogy megkérdőjelezze a CNMC határozatában foglalt megállapításokat és megfontolásokat.
Végül nincs jelentősége annak, hogy a felfüggesztést elrendelő nemzeti határozat a CNMC határozatával kiszabott bírság megfizetése mellett felfüggeszti az e határozat által a felperes vonatkozásában előírt azon tilalmat is, hogy Spanyolországban szerződéseket kössön. a CNMC határozata felfüggesztésének indokai ugyanis nem kérdőjelezik meg azon tények valóságtartalmát, amelyekre a megtámadott határozat támaszkodott a felperes kizárásának kimondásakor. A felfüggesztést elrendelő nemzeti határozat továbbá semmilyen információt nem tartalmaz a korrekciós intézkedések felperes általi elfogadását és a felfüggesztésnek az ilyen intézkedések elfogadásával való igazolását illetően.
Másodszor, ami a hatékony bírói jogvédelem elvének a kizáró határozat elfogadása általi állítólagos megsértését illeti, a Törvényszék emlékeztet azon ítélkezési gyakorlatára, amely szerint az olyan szabályozás, amely teljes mértékben figyelmen kívül hagyja a közigazgatási vagy bírósági jogorvoslat benyújtásának a közbeszerzési eljárásban való részvétel lehetőségére gyakorolt joghatásait, sértheti az érdekeltek alapvető jogait. Márpedig, amint az a fentiekben kifejtésre került, a jelen ügyben nem állapítható meg, hogy a felfüggesztést elrendelő nemzeti határozatot figyelmen kívül hagyták, és a felperes bírói jogvédelme sérelmet szenvedett.
Ezenkívül azon jogosultság gyakorlása, hogy valamely személyt vagy szervezetet, a jelen esetben a felperest, a magatartásának előzetes jogi minősítése alapján kizárjanak az uniós közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásaiból, nem sérti az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikkét. A megtámadott határozat uniós bíróság előtti vitatására irányuló jogorvoslati lehetőség fennállása ugyanis éppen a felperes bírói jogvédelmének biztosítását teszi lehetővé.
A Törvényszék úgy ítéli meg, hogy a felfüggesztést elrendelő nemzeti határozatnak tehát nem lehet ugyanolyan joghatást tulajdonítani, mint amilyet a jogerős határozatoknak vagy ítéleteknek tulajdonítanak. Ha pusztán az a körülmény, hogy felfüggesztő hatályú jogorvoslatot nyújtanak be azon nemzeti határozattal szemben, amely a kizárás vagy e határozat felfüggesztésének alapjául szolgálhat, megbénítaná az uniós hatóságok kizárásra vonatkozó hatáskörét, ez megfosztaná az ilyen hatáskört a hatékony érvényesülésétől.
Végül a Törvényszék hozzáteszi, hogy abban az esetben, ha a felfüggesztést elrendelő nemzeti határozatot a CNMC határozatát megsemmisítő jogerős ítélet követi, a költségvetési rendelet (
5
) előírja, hogy az engedélyezésre jogosult tisztviselőnek haladéktalanul meg kell szüntetnie a kizárást, ezáltal teljes mértékben érvényre juttatva a nemzeti bírósági határozatot, és ezzel egyidejűleg biztosítva a felperes bírói jogvédelmét, amely a jelen esetben az uniós hatóságot kötő nemzeti bírósági határozathoz kapcsolódik.
Másodsorban, a Törvényszék pontosítja a hatáskörének jellegét és a felperes által elfogadott korrekciós intézkedések feletti felülvizsgálatának mértékét.
Először is, miután emlékeztet arra, hogy korlátlan felülvizsgálati jogkörrel rendelkezik a kizáró határozat felülvizsgálatát illetően, (
6
) a Törvényszék úgy ítéli meg, hogy e felülvizsgálati jogkör szigorúan a szankció meghatározására korlátozódik, kizárva az e szankció alapjául szolgáló magatartás tényállási elemeinek bármilyen módosítását.
Márpedig a jelen ügyben a Törvényszék úgy ítéli meg, hogy a korrekciós intézkedések vizsgálata a szankciót igazoló magatartás értékelésének körébe tartozik. A korrekciós intézkedésekre vonatkozó elvégzendő értékelés annak ellenőrzését jelenti, hogy a jelen ügyben a nemzeti hatóság által megállapított jogsértésből levont súlyos szakmai kötelezettségszegés továbbra is fennáll‑e, és hogy az ismételten előfordulhat‑e. E tekintetben nincs jelentősége annak, hogy a korrekciós intézkedésekre általában a nemzeti hatóság által megállapított jogsértés felmerülését követően kerül sor. A Törvényszék ebből azt a következtetést vonja le, hogy a felperes által elfogadott korrekciós intézkedésekre vonatkozó jogalap vizsgálata tekintetében nem gyakorolhatja korlátlan felülvizsgálati jogkörét. Így az EU‑OSHA értékelését nem helyettesítheti a szóban forgó korrekciós intézkedésekre vonatkozó saját értékelésével, és az említett értékelés jogszerűségének felülvizsgálatára kell szorítkoznia.
Másodsorban, egyrészt az uniós bíróság azon vizsgálatát illetően, hogy valamely intézmény aktusa nyilvánvaló mérlegelési hibában szenved‑e, a Törvényszék pontosítja, hogy annak megállapításához, hogy valamely intézmény az összetett tények értékelésekor nyilvánvaló hibát követett‑e el, a felperes által előterjesztett bizonyítékoknak elegendőknek kell lenniük ahhoz, hogy kétségbe vonják az ezen aktusban megállapított tények értékelésének megalapozottságát. A helytállóság e vizsgálatának fenntartása mellett a Törvényszéknek nem feladata, hogy e határozat kibocsátójának az összetett tényekre vonatkozó értékelését a sajátjával helyettesítse. Mivel ugyanis az intézmények mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek annak megítélésében, hogy valamely magatartás súlyos szakmai kötelezettségszegésnek minősíthető‑e, és mivel a korrekciós intézkedések értékelése szerves részét képezi az ilyen magatartás értékelésének, mérlegelési jogkört kell biztosítani számukra a korrekciós intézkedések értékelése tekintetében is.
Másrészt a Törvényszék pontosítja azokat a tényezőket, amelyeket figyelembe lehet venni a felperes által elfogadott korrekciós intézkedésekre vonatkozóan az EU‑OSHA által végzett értékelés jogszerűségének felülvizsgálata során. Annak előírásával, hogy valamely személy vagy szervezet nem zárható ki, ha a személy vagy szervezet a megbízhatóságának igazolásához elegendő mértékű korrekciós intézkedéseket hajtott végre, (
7
) a költségvetési rendelet a szóban forgó személyt vagy szervezetet kötelezi annak bizonyítására, hogy az elfogadott korrekciós intézkedések alkalmasak arra, hogy megakadályozzák e személy vagy szervezet kizárását. A Törvényszék ebből azt a következtetést vonja le, hogy nem fogadható el – hacsak nem kerül sor az e rendelkezések által előírt bizonyítási teher érvényesülésétől való megfosztására –, hogy az érintett gazdasági szereplő a kizárási eljárás során nem közölt bizonyítékokat terjesszen elő a Törvényszék előtt. A Törvényszék a jelen eljárásban az EU‑OSHA elé nem terjesztett korrekciós intézkedésekről még kevésbé dönthet.
Ezenkívül sértené a megfelelő igazságszolgáltatást és az intézményi egyensúlyt, ha a Törvényszék olyan új korrekciós intézkedésekről vagy új bizonyítékokról határozna, amelyeket adott esetben egyidejűleg az engedélyezésre jogosult tisztviselő elé terjesztettek, és amelyek azt eredményezhetik, hogy az utóbbi az eljárás során felülvizsgálja a megtámadott határozatot. Következésképpen a Törvényszék úgy ítéli meg, hogy csak azon bizonyítékoknak a figyelembevételére kerülhet sor, amelyeket a megtámadott határozat elfogadása előtt közöltek az EU‑OSHA‑val.
Harmadsorban a Törvényszék a kizárási szankció arányosságának vizsgálata keretében megjegyzi, hogy a felperes által elfogadott korrekciós intézkedéseket az EU‑OSHA enyhítő körülményként vette figyelembe a kizárás időtartamának korlátozása érdekében. A jelen ügyben tehát a felperes által elfogadott korrekciós intézkedések elemzéséről annyiban van szó, amennyiben azok nem a jogsértő magatartás, hanem a szankció meghatározásában játszanak szerepet, ami ennélfogva indokolja, hogy a Törvényszék a korlátlan felülvizsgálati jogkörét gyakorolja.
E hatáskör gyakorlása érdekében a Törvényszék tehát jogosult figyelembe venni az első alkalommal a jelen eljárás keretében közölt olyan bizonyítékokat, amelyeket előzetesen nem közöltek az EU‑OSHA‑val, feltéve azonban, hogy tiszteletben tartják a Törvényszék eljárási szabályzatában meghatározott elfogadhatósági szabályokat.
Utolsósorban a Törvényszék a kizárás alternatívájának tekintett pénzügyi szankció alkalmazására vonatkozó értékelés hiányáról határoz.
A Törvényszék egyrészt a költségvetési rendelet rendelkezéseiből (
8
) azt a következtetést vonja le, hogy az EU‑OSHA a jelen ügyben nem volt köteles megvizsgálni a kizárási szankciót pénzügyi szankcióval felváltó esetet.
Másrészt, ami a Törvényszékhez intézett arra irányuló kérelmet illeti, hogy korlátlan felülvizsgálati jogköre keretében ő maga végezze el ezt a helyettesítést, a Törvényszék e kérelmet mint megalapozatlant elutasítja. A felperes ugyanis nem fejti ki azokat az okokat, amelyek miatt a kizárási szankciót a jelen ügyben pénzügyi szankcióval kellene felváltani. Ezenkívül a felperes érveinek vizsgálatából mindenesetre az következik, hogy a jelen ügyben kiszabott ezen kizárási szankció megfelelő, és ezért azt nem lehet pénzügyi szankcióval felváltani.
(
1
)	Az Európai Munkahelyi Biztonsági és Egészségvédelmi Ügynökség 2023. január 13‑i határozata (a továbbiakban: megtámadott határozat).
(
2
)	Az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról, az 1296/2013/EU, az 1301/2013/EU, az 1303/2013/EU, az 1304/2013/EU, az 1309/2013/EU, az 1316/2013/EU, a 223/2014/EU és a 283/2014/EU rendelet és az 541/2014/EU határozat módosításáról, valamint a 966/2012/EU, Euratom rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2018. július 18‑i (EU, Euratom) 2018/1046 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2018. L 193., 1. o.; a továbbiakban: költségvetési rendelet) 143. cikke.
(
3
)	Lásd a megtámadott rendelet 136. cikkének (2) bekezdését.
(
4
)	A 2015. október 28‑i (EU, Euratom) 2015/1929 európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2015. L 286., 1. o.) módosított, az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról és az 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2012. október 25‑i 966/2012/EU, Euratom európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2012. L 298., 1. o.; a továbbiakban: korábbi költségvetési rendelet) 106. cikke és a költségvetési rendelet 136. cikke.
(
5
)	A költségvetési rendelet 136. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdése.
(
6
)	A költségvetési rendelet 143. cikkének (9) bekezdése.
(
7
)	A korábbi költségvetési rendelet 106. cikke (7) bekezdésének c) pontja és a költségvetési rendelet 136. cikke (6) bekezdésének a) pontja.
(
8
)	A korábbi költségvetési rendelet 106. cikke (13) bekezdésének a) pontja.