62016CC0005
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PAOLO MENGOZZI
prednesené 30. novembra 2017 (
1
)
Vec C‑5/16
Poľská republika
proti
Európskemu parlamentu,
Rade Európskej únie
„Žaloba o neplatnosť – Rozhodnutie (EÚ) 2015/1814 – Určenie právneho základu – Zohľadnenie účinkov aktu – Článok 192 ods. 1 ZFEÚ – Článok 192 ods. 2 písm. c) ZFEÚ – Pojem ‚významné ovplyvnenie‘ možnosti voľby členského štátu pri výbere medzi rôznymi energetickými zdrojmi – Pojem ‚významné ovplyvnenie‘ celkovej štruktúry zásobovania energiou členského štátu – Zásada lojálnej spolupráce – Článok 15 ZEÚ – Právomoci Európskej rady – Zásady právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery – Zásada proporcionality – Analýza dosahu“
Úvod
1.
Vo svojej žalobe Poľská republika navrhuje, aby Súdny dvor zrušil rozhodnutie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2015/1814 zo 6. októbra 2015 o zriadení a prevádzke trhovej stabilizačnej rezervy systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Únii a o zmene smernice 2003/87/ES (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“) (
2
).
2.
Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2003/87/ES z 13. októbra 2003 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v spoločenstve a ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 96/61/ES, (
3
) bola prijatá na základe článku 175 ods. 1 ES s cieľom prispieť k splneniu medzinárodných záväzkov znížiť účinnejším spôsobom antropogénne emisie skleníkových plynov v Únii a v jej členských štátoch. Neskôr bola významne zmenená smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2009/29/ES z 23. apríla 2009 (
4
).
3.
Systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov („ETS“) funguje od 1. januára 2005 a pokrýva 45 % emisných kvót skleníkových plynov Únie. Smernica 2003/87 pôvodne rozlišovala medzi troma obdobiami obchodovania s kvótami: 2005 až 2007, 2008 až 2012 a 2013 až 2020. Aj keď smernica 2003/87 poukazuje na skutočnosť, že Únia sa zaviazala dosiahnuť od roku 2008 do roku 2012 zníženie emisií skleníkových plynov o 8 % v porovnaní s úrovňou emisií v roku 1990, (
5
) v smernici 2009/29 sa konštatuje záväzok Európskej rady znížiť do roku 2020 celkové množstvo emisií skleníkových plynov produkovaných v Únii „aspoň o 20 % v porovnaní s úrovňami z roku 1990, a o 30 % v prípade, ak sa k podobných zníženiam emisií skleníkových plynov zaviažu aj ďalšie vyspelé krajiny“. (
6
)
4.
Napriek niekoľkým rozhodnutiam, ktoré mali za cieľ doplniť pravidlá fungovania ETS alebo ich zmeniť, (
7
) stav trhu s uhlíkom vzbudzuje naďalej obavy, keďže na trhu je k dispozícii veľké množstvo prebytkových kvót, čo spôsobuje výraznú nerovnováhu medzi ponukou a dopytom. Táto situácia, ktorá by v prípade nečinnosti normotvorcu Únie pretrvávala, tak ako to vyplýva zo správy Komisie adresovanej Európskemu parlamentu a Rade o stave európskeho trhu s uhlíkom (ďalej len „správa Komisie z roku 2012“), (
8
) priviedla normotvorcu k odhodlaniu konať a prijať napadnuté rozhodnutie.
Právny rámec
5.
Napadnuté rozhodnutie bolo prijaté 6. októbra 2015 na základe článku 192 ods. 1 ZFEÚ. Jeho prvý článok je vyhradený trhovej stabilizačnej rezerve (ďalej len „TSR“), ktorú má toto rozhodnutie zaviesť. Znie takto:
„1.   V roku 2018 sa zriadi [TSR] a umiestňovanie kvót do rezervy sa začne 1. januára 2019.
2.   Množstvo 900 miliónov kvót odpočítané z aukčných objemov počas obdobia 2014 – 2016, ako sa stanovuje v nariadení (EÚ) č. 176/2014 podľa článku 10 ods. 4 smernice [2003/87], sa nepripočíta k objemom, ktoré sa majú obchodovať formou aukcie v rokoch 2019 a 2020, ale umiestni sa namiesto toho do rezervy.
3.   Kvóty nepridelené zariadeniam podľa článku 10a ods. 7 smernice [2003/87] a kvóty nepridelené zariadeniam z dôvodu uplatňovania článku 10a ods. 19 a 20 uvedenej smernice sa umiestnia do rezervy v roku 2020. Komisia preskúma smernicu [2003/87] vo vzťahu k týmto neprideleným kvótam a v prípade potreby predloží návrh Európskemu parlamentu a Rade.
…
5.   V každom roku sa množstvo kvót, ktoré sa rovná 12 % celkového množstva kvót v obehu… odpočíta z objemu kvót, ktoré sa majú obchodovať formou aukcie členskými štátmi podľa článku 10 ods. 2 smernice [2003/87], a umiestni sa do rezervy počas obdobia 12 mesiacov počínajúc 1. septembra príslušného roku, pokiaľ by množstvo kvót, ktoré sa má umiestniť do rezervy, nebolo menšie ako 100 miliónov. …
6.   Ak je v ktoromkoľvek roku celkové množstvo kvót v obehu menšie ako 400 miliónov, z rezervy sa uvoľní 100 miliónov kvót a pripočíta sa k objemu kvót, ktoré sa majú obchodovať formou aukcie členskými štátmi podľa článku 10 ods. 2 smernice [2003/87]. V prípade, že sa v rezerve nachádza menej ako 100 miliónov kvót, uvoľnia sa z rezervy podľa tohto odseku všetky kvóty.
…“
Návrhy účastníkov konania a konanie pred Súdnym dvorom
6.
Poľská republika navrhuje, aby Súdny dvor zrušil napadnuté rozhodnutie a uložil Európskemu parlamentu a Rade Európskej únie povinnosť nahradiť trovy konania.
7.
Parlament a Rada navrhujú, aby Súdny dvor zamietol žalobu a uložil Poľskej republike povinnosť nahradiť trovy konania.
8.
Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko (
9
), Španielske kráľovstvo, Francúzska republika, ako aj Európska komisia vstúpili 1. júna 2016 do konania ako vedľajší účastníci na podporu návrhov Parlamentu a Rady. V rovnaký deň do konania vstúpilo Švédske kráľovstvo na podporu návrhov Rady.
9.
Prednesy Poľskej republiky, Parlamentu, Rady, ako aj Španielskeho kráľovstva, Francúzskej republiky a Komisie boli vypočuté počas pojednávania pred Súdnym dvorom 11. júla 2017.
O žalobe
10.
Poľská republika uviedla päť žalobných dôvodov týkajúcich sa zrušenia napadnutého rozhodnutia. Prvý žalobný dôvod je založený na porušení článku 192 ods. 2 písm. c) ZFEÚ, keďže napadnuté rozhodnutie bolo prijaté podľa riadneho legislatívneho postupu, hoci významne ovplyvňovalo možnosť voľby členského štátu pri výbere medzi rôznymi energetickými zdrojmi a celkovú štruktúru jeho zásobovania energiou. Druhý žalobný dôvod je založený na porušení zásady lojálnej spolupráce a na porušení právomocí Rady, ktoré sú definované v článku 15 ZEÚ, keďže boli prijaté opatrenia, ktoré sú v rozpore so závermi Európskej rady z 23. a 24. októbra 2014. Tretí žalobný dôvod je založený na porušení zásady právnej istoty a zásady ochrany legitímnej dôvery z dôvodu prijatia opatrení, ktoré zasahujú do systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov počas obchodovateľného obdobia. Štvrtý žalobný dôvod je založený na porušení zásady proporcionality z dôvodu prijatia opatrení, ktoré v porovnaní s medzinárodnými záväzkami Únie a v porovnaní s tým, čo stanovuje smernica 2003/87, smerujú k splneniu vyšších cieľov zameraných na zníženie emisií. Piaty žalobný dôvod je založený na porušení povinnosti riadne analyzovať dosah napadnutého rozhodnutia na jednotlivé členské štáty a na porušení povinnosti predložiť dostatočné zhodnotenie dosahu vykonania tohto rozhodnutia na trh s emisnými kvótami.
Analýza
O prvom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 192 ods. 2 písm. c) ZFEÚ
Argumentácia účastníkov konania
11.
Poľská republika v podstate pripomína znenie článku 192 ods. 2 písm. c) ZFEÚ a vyvodzuje z neho, že napadnuté rozhodnutie malo byť prijaté na tomto základe, a teda, že sa malo postupovať podľa mimoriadneho legislatívneho postupu. Uvedené ustanovenie uvádza, že právne akty, ktoré majú pre členské štáty rozhodujúci význam, prijíma Rada jednomyseľne, z čoho pre tieto štáty vyplýva právo veta, o ktoré bola Poľská republika ukrátená. Žalobkyňa tvrdí, že napadnuté rozhodnutie významne ovplyvnilo jednak jej možnosť voľby pri výbere medzi rôznymi energetickými zdrojmi a jednak celkovú štruktúru jej zásobovania energiou. Pripomína, že v zmysle judikatúry Súdneho dvora týkajúcej sa určenia právneho základu a podľa znenia článku 192 ods. 2 písm. c) ZFEÚ by sa pri zisťovaní, či je právny základ napadnutého rozhodnutia správny, mal skúmať jeho účinok. Žalobkyňa tvrdí, že na účely vymedzenia významného ovplyvnenia, čo je výraz, ktorý Zmluva nespresňuje, je potrebné zohľadniť celkový energetický kontext členského štátu. Poľská republika uvádza, že je v zvýšenej miere závislá od fosílnych palív, že 83 % jej elektrickej energie pochádza z čierneho a hnedého uhlia a že má významné ložiská čierneho uhlia, čo jej do budúcna zaručuje jednak výrobu pri nízkych nákladoch, a teda jej hospodársku konkurencieschopnosť, a jednak energiu pre jej občanov. Poľská republika vychádza z predpokladu, že cena kvót priamo ovplyvňuje výber výrobnej technológie pre budúce investície, a preto tvrdí, že táto cena má vplyv na vývoj jej štruktúry výroby elektrickej energie. Poľská republika predpokladá, že do roku 2035 sa vybuduje viac plynových elektrární, hoci v prípade neexistencie trhovej stabilizačnej rezervy by investície smerovali do vysokoproduktívnych uhoľných elektrární. Vytvorenie uvedenej rezervy teda významne ovplyvní dopyt po palivách a prinesie so sebou zvýšené využívanie zemného plynu, ktorý bude potrebné dovážať, čo bude mať vplyv na energetickú bezpečnosť žalobkyne. Komisia sama pripustila, že zvýšenie ceny kvót má za cieľ zmeniť používané palivo a odradiť od investovania do uhoľných elektrární. (
10
)
12.
Žalovaní, ktorých podporujú vedľajší účastníci konania, v podstate formulovali nasledujúce stanovisko. Ustálená judikatúra Súdneho dvora sa v súvislosti s určením právneho základu zameriava na cieľ a obsah aktu, a v prípade, že má takýto akt dvojaký cieľ, jeho právny základ by mal odrážať len jeho hlavnú časť. Judikatúra Súdneho dvora nikdy nepotvrdila povinnosť zohľadniť účinky aktu, čo by podľa Španielskeho kráľovstva spôsobilo ťažkosti, pretože právny základ by sa mohol riadne analyzovať až vtedy, keď akt nadobudne účinnosť. Žalovaní a vedľajší účastníci konania vychádzajú z návrhov, ktoré vo veci Komisia/Lotyšsko (
11
) predniesla generálna advokátka Kokott. Poukazujú tiež na to, že článok 192 ods. 2 ZFEÚ je koncipovaný ako derogačné ustanovenie, a preto by mal byť tento posledný uvedený článok vykladaný reštriktívne. Príliš časté používanie mimoriadneho legislatívneho postupu by sťažovalo uskutočňovanie cieľov Únie v oblasti životného prostredia. Okrem toho uvedené subjekty vyvodzujú zo znenia napadnutého rozhodnutia, že by sa na účely určenia sledovaných cieľov malo vykladať spolu so smernicou 2003/87, keďže ide o to, aby TSR napravila štrukturálnu nerovnováhu ETS. Z technologického hľadiska je ETS sám osebe neutrálny a neexistencia priameho dosahu na energetický mix členských štátov sa odráža v právnych základoch smerníc 2003/87 a 2009/29, ktoré napokon ani nikdy neboli spochybnené. V rovnakom zmysle zavedenie TSR udržiava neutralitu ETS a nemá nijaký významný vplyv na voľbu členských štátov. Dlhodobý účinok TSR spočíva len vo vyrovnaní nestability cien kvót, a nie v snahe o systematické zvýšenie týchto cien. Posúdenie vplyvu napokon na tento cieľ stabilizácie cien poukazuje z dlhodobého hľadiska. Uvedený stabilizačný účinok okrem toho zaručuje dvojsmerná logika spočívajúca v tom, že TSR môže pôsobiť proti neplánovanému poklesu objemu disponibilných kvót, a tiež proti neprimeranému nárastu tejto disponibility. Zvýšenie ceny v každom prípade ponecháva členským štátom a prevádzkovateľom možnosť voľby. Ak by TSR mala mať vplyv na energetický mix členských štátov, mal by takýto vplyv len sekundárnu povahu. TSR nevplýva na voľbu členských štátov medzi rôznymi energetickými zdrojmi, ani nemení ich zdroj zásobovania. TSR ani nestanovuje členským štátom individuálne ciele zníženia. Podľa žalovaných a vedľajších účastníkov konania sú účinky TSR, na ktoré poukazuje Poľská republika, len špekuláciami alebo dohadmi, keďže predpovedať v tejto oblasti budúcnosť je veľmi zložité. Konštatovania Poľskej republiky týkajúce sa účinkov TSR sú trocha skreslené, keďže po prvé vykresľujú ich iba v prípade zvýšenia cien, hoci ide o mechanizmus, ktorý môže fungovať aj v prípade zníženia cien kvót, a po druhé nezohľadňujú skutočnosť, že pôsobnosť ETS presahuje energetický sektor, pričom výrobné náklady v každom prípade ovplyvňujú viaceré faktory, a nie len cena kvót.
13.
Poľská republika odpovedá, že hoci nespochybňuje právny základ smernice 2003/87, neznamená to, že článok 192 ods. 1 ZFEÚ je vhodným právnym základom napadnutého rozhodnutia, keďže uvedené rozhodnutie musí byť predmetom samostatného preskúmania, ktoré je nezávislé od smernice, aby bolo možné určiť jeho správny právny základ, pričom predchádzajúca legislatívna prax nemá pri preskúmaní právneho základu aktu veľký význam. Žalobkyňa poukazuje na to, že Súdny dvor v každom prípade právny základ smernice 2009/29 nepreskúmal. Žalobkyňa nespochybňuje judikatúru, na ktorú poukazujú žalovaní a vedľajší účastníci konania, pričom tvrdí, že Súdny dvor už účinky aktu preskúmal pri posúdení jeho právneho základu, (
12
) a to práve preto, lebo zistenie účinkov je objektívnym prvkom, ktorý možno zohľadniť. Žalobkyňa okrem toho opakuje svoju argumentáciu o posúdení vplyvu, ktorá podľa nej skutočne potvrdzuje dosah TSR na energetický mix. Viaceré ďalšie analýzy alebo vedecké publikácie dospeli tiež k záveru, že cena kvót sa vzhľadom na zavedenie TSR zvýši. Keďže existujú rozdiely pri výklade posúdenia vplyvu, Poľská republika poukazuje na „Analýzu vplyvu mechanizmu trhovej stabilizačnej rezervy na vytvorenie energetického mixu Poľska“, ktorú vypracovalo Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarzadzania Emisjami (Národné centrum pre nastavenie a správu emisií, Poľsko) (ďalej len „analýza KOBiZE“), (
13
) a v ktorej sa zistilo, že energetický mix Poľskej republiky je výrazne ovplyvnený vykonaním napadnutého rozhodnutia. Žalobkyňa pripomína, že časť emisií zo spaľovania v rámci všetkých emisií krajiny údajne dosiahla úroveň 83,8 % v roku 2014, pričom z toho vyvodzuje, že aj keby bola pôsobnosť ETS širšia, TSR by toto odvetvie aj tak významne ovplyvňovala.
14.
Poľská republika vedľajším účastníkom odpovedá v tom zmysle, že rozdielu medzi článkom 192 ods. 2 ZFEÚ a článkom 194 ZFEÚ je potrebné pripísať význam, keďže prvé z týchto ustanovení spadá do politiky Únie týkajúcej sa životného prostredia a druhé do jej energetickej politiky. Žalobkyňa pripomína, že Komisia sama vo svojom posúdení vplyvu pripustila, že zmena zamerania členských štátov na obnoviteľné energie je cieľom, ktorý TSR sleduje. Žalobkyňa tiež tvrdí, že smernica 2003/87 vylučuje odvetvie elektrickej energie zo systému bezodplatného prideľovania. Keďže existuje povinnosť kúpy, dosah zvýšenia ceny bude väčší práve v tomto odvetví, ktorého subjekty budú nútené hľadať iné zdroje a zmenia tak energetický mix. Poľská republika tak vyvracia tvrdenie založené na neutralite TSR z pohľadu štruktúry uvedeného mixu. Napokon žalobkyňa v rozpore s analýzou KOBiZE reaguje na prednesenú kritiku tvrdením, že účinky sa analyzujú do roku 2030, že modelovací nástroj nemožno kritizovať a že obmedzenie štúdie na územie Poľska je objektívne odôvodnené.
15.
Žalovaní berú v štádiu dupliky na vedomie, že žalobkyňa nespochybňuje klasickú judikatúru týkajúcu sa určenia právneho základu a tvrdia, že ak bolo možné preskúmať účinky aktu, dalo sa to len v rámci analýzy cieľa a obsahu tohto aktu, avšak nie v rámci osobitnej a samostatnej analýzy. Pokiaľ ide o TSR, jej účinok nemení mieru pôvodnej ambície ETS, ale je vo vzťahu k tomuto systému len doplnkovým aktom, ktorý doň presne zapadá. Žalovaní tiež spochybňujú relevantnosť a závery analýzy KOBiZE, lebo bola vytvorená po prijatí napadnutého rozhodnutia, ďalej preto, lebo sa týka čiastočnej analýzy krátkodobých účinkov, ktoré údajne vyplývali z TSR, a to len v Poľsku, a napokon preto, lebo spočíva na nesprávnej premise a používa sa v nej chybná metodológia. Subsidiárne žalovaní pochybujú o významnej povahe ovplyvnenia celkovej štruktúry zásobovania energiou u žalobkyne, tak ako si to vyžaduje článok 192 ods. 2 písm. c) ZFEÚ.
Analýza
– O určení uplatniteľného testu
16.
Z ustálenej judikatúry Súdneho dvora, ktorú účastníci konania nespochybňujú, vyplýva, že v rámci systému právomocí Únie „musí byť voľba právneho základu aktu založená na objektívnych skutočnostiach, ktoré možno podrobiť súdnemu preskúmaniu. Medzi tieto skutočnosti patrí predovšetkým cieľ a obsah aktu. … Ak preskúmanie aktu preukáže, že sleduje dvojaký cieľ alebo že obsahuje dve zložky, a ak jeden z týchto cieľov alebo jednu z týchto zložiek možno označiť za hlavný cieľ alebo hlavnú zložku, zatiaľ čo druhá je iba doplňujúcim cieľom alebo doplňujúcou zložkou, musí byť akt založený na jedinom právnom základe, a to na tom, ktorý si vyžaduje hlavný alebo prevažujúci cieľ alebo zložka“. (
14
)
17.
Aj keď Súdny dvor uvádza cieľ a obsah aktu ako prvky, ktoré majú „predovšetkým“ usmerňovať posúdenie právneho základu, pričom uvedené slovo je časticou, z ktorej zrejme vyplýva, že možno uplatniť aj iné kritériá, je nutné konštatovať, že sa vždy pridržiaval práve spomenutých dvoch kritérií. Okrem toho účinky aktu sa nevyhnutne a úplne neprekrývajú s posúdením cieľa, ktorý tento akt sleduje. Napokon, ako správne pripomenulo najmä Španielske kráľovstvo, ak by malo byť súčasťou testu, ktorý má súd Únie vykonať s cieľom posúdenia vhodnosti právneho základu, aj posúdenie očakávaných výsledkov tohto aktu, bolo by to to isté, ako keby sa od normotvorcu Únie vyžadovali veštecké schopnosti. Práve preto sa pri tejto analýze budem pridržiavať preskúmania cieľa a obsahu napadnutého rozhodnutia, aby som zistil, či uvedený normotvorca mohol legitímne vychádzať z článku 192 ods. 1 ZFEÚ. (
15
)
– O cieli a obsahu napadnutého rozhodnutia
18.
Na úvod chcem spresniť, že rovnako ako Poľská republika sa domnievam, že analýza právneho základu napadnutého rozhodnutia sa musí aj napriek zjavnému prepojeniu vykonávať oddelene od analýzy právneho základu smernice 2003/87 alebo smernice 2009/29, ktorá ju zmenila, takže v súvislosti s prejednávaným sporom nemožno vyvodiť nijaký definitívny záver z prípadnej pasivity žalobkyne vo vzťahu k uvedeným smerniciam.
19.
Pokiaľ ide o cieľ napadnutého rozhodnutia, je zjavne úzko prepojený s cieľom smernice 2003/87, v súvislosti s ktorou už Súdny dvor konštatoval, že „pokiaľ je konečným cieľom [ETS] ochrana životného prostredia znížením emisií skleníkových plynov, tento systém sám osebe emisie neznižuje, ale podporuje a zvýhodňuje vyhľadávanie najnižších nákladov, aby sa dosiahlo zníženie uvedených emisií na stanovenú hranicu… Výhoda pre životné prostredie závisí od prísnosti, s akou je určené celkové množstvo pridelených kvót, čo predstavuje celkový limit emisií povolených uvedeným systémom. Z toho tiež vyplýva, že ekonomická logika [ETS] spočíva v tom, že cena zníženia emisií skleníkových plynov potrebného na dosiahnutie vopred určeného environmentálneho výsledku bude čo najnižšia. Najmä umožnením predaja povolených kvót sa tento systém snaží podnietiť každého účastníka systému vypúšťať nižšie množstvo skleníkových plynov ako kvóty, ktoré mu boli pôvodne pridelené, aby mohol postúpiť nadbytok inému účastníkovi, ktorý vyprodukoval vyššie množstvo emisií ako udelené kvóty. Riadne fungovanie [ETS] vyžaduje, aby zo strany účastníkov tohto systému existoval dopyt po kvótach a ich ponuka, čo znamená, že možnosť zníženia emisií súvisiacich s pokrytými činnosťami sa môže meniť, a to aj podstatným spôsobom. Okrem toho… čím väčší bude dosah systému, tým viac budú náklady na zosúladenie vynaložené jednotlivými podnikmi kolísať a tým väčšia bude aj možnosť celkového zníženia.“ (
16
)
20.
Z judikatúry tiež vyplýva, že „ak je hlavným cieľom [smernice 2003/87] podstatné zníženie emisií skleníkových plynov“, tento cieľ sa musí dosiahnuť pri dodržaní súboru čiastkových cieľov, akými sú najmä „zachovanie hospodárskeho rozvoja a zamestnanosti, ako aj zachovanie integrity vnútorného trhu a podmienok hospodárskej súťaže“. (
17
)
21.
Napadnuté rozhodnutie v preambule pripomína cieľ smernice 2003/87, ktorým je „podporiť zníženie emisií skleníkových plynov nákladovo efektívnym a hospodársky účinným spôsobom“. (
18
)
22.
V zmysle záverov Európskej rady z 23. a 24. októbra 2014 v časti nazvanej Rámec politík v oblasti klímy a energetiky na obdobie do roku 2030 (
19
) a so zámerom uskutočniť záväzný cieľ spočívajúci v znížení emisií skleníkových plynov v Únii aspoň o 40 % do roku 2030 v porovnaní s úrovňou v roku 1990, Európska rada apelovala na to, aby sa ETS zefektívnil prostredníctvom jeho reformy, na základe ktorej by bol doplnený o „nástroj na stabilizáciu trhu“. (
20
) Správa Komisie z roku 2012 nepriniesla veľmi povzbudivé zhodnotenie fungovania ETS, pretože v tomto systéme sa nachádzalo 955 miliónov prebytkových kvót. (
21
) Zvýšená ponuka kvót sa okrem iného stretla s nízkym dopytom, čo malo za následok pokles ich cien. V súvislosti so zavedením tretej fázy ETS zo správy z roku 2012 vyplynulo, že prebytok môže potenciálne výrazne presahovať 1,5 miliardy kvót. Od roku 2014 ide o „štrukturálny prebytok“ (
22
) vo výške dvoch miliárd kvót počas plánovanej tretej fázy. Priveľký počet kvót, ktoré sú k dispozícii, a ich nízka cena zjavne ohrozovali motivačný účinok, ktorý malo zavedenie funkčného ETS vyvolať. Napadnuté rozhodnutie bolo prijaté práve s cieľom reagovať na „štrukturálnu nerovnováhu“, (
23
) ktorá bola od roku 2012 zistená. Základný, hoci nie jediný cieľ, ktorý toto rozhodnutie sleduje, je „odstrániť štrukturálne nerovnováhy medzi ponukou a dopytom“, ako to pripomína jeho odôvodnenie 8.
23.
Pokiaľ ide o obsah napadnutého rozhodnutia, vyplýva z neho len, že TSR funguje ako prostriedok na umiestňovanie kvót od 1. januára 2019, (
24
) ako to ilustruje najmä skutočnosť, že 900 miliónov kvót odpočítaných z aukčných objemov počas obdobia rokov 2014 až 2016 sa nepripočíta k objemom, ktoré sa majú obchodovať formou aukcie v rokoch 2019 a 2020, ale umiestni sa namiesto toho do rezervy. (
25
) Cieľ spočívajúci v prvom rade v znížení chronického prebytku, ktorý je pre ETS typický, sa má dosiahnuť aj tým, že v každom roku sa množstvo kvót, ktoré sa rovná 12 % celkového množstva kvót v obehu, umiestni do rezervy, pričom uvedených 12 % sa odpočíta z celkového objemu kvót, ktoré sa majú obchodovať formou aukcie. (
26
) V prvom roku prevádzky TSR sa do rezervy v období medzi 1. januárom a 1. septembrom príslušného roku umiestnia kvóty vo výške 8 % celkového množstva kvót v obehu. (
27
) Stabilizujúci účinok TSR zabezpečuje skutočnosť, že napadnuté rozhodnutie okrem možnosti umiestniť kvóty do rezervy upravuje aj možnosť aktivovania rezervy v prípade nedostatku kvót na trhu. Článok 1 ods. 6 napadnutého rozhodnutia v tomto zmysle stanovuje, že ak je množstvo kvót v obehu menšie ako istá hranica, ktorá je 400 miliónov, kvóty z rezervy možno uvoľniť na trh. Napokon článok 3 napadnutého rozhodnutia ukladá Komisii povinnosť monitorovať zavedenie TSR a jej prípadné účinky na konkurencieschopnosť, ako aj pravidelne opätovne preskúmať fungovanie rezervy.
– Záver o právnom základe napadnutého rozhodnutia
24.
Z cieľa, ako aj z obsahu napadnutého rozhodnutia vyplýva, že bolo prijaté ako prostriedok, ktorým sa má reagovať na rôzne hrozby zabraňujúce tomu, aby ETS „vysielal potrebný investičný signál na nákladovo efektívne znižovanie emisií CO2 a aby bol hnacou silou nízkouhlíkovej inovácie prispievajúcej k hospodárskemu rastu a tvorbe pracovných miest“. (
28
) TSR má stabilizovať trh, pričom sú stanovené mechanizmy na boj proti prebytku i nedostatku kvót. Napadnuté rozhodnutie v nijakej svojej časti priamo neodkazuje na akýkoľvek spôsob určovania ceny kvót. Keďže TSR nie je nič viac a nič menej ako doplnok alebo úprava ETS a nemení pôvodný zámer tohto systému, normotvorca Únie oprávnene zvolil ako právny základ svojho aktu článok 192 ods. 1 ZFEÚ. Inak povedané, napadnuté rozhodnutie iba zapadá do línie, ktorá bola pôvodne vymedzená smernicou 2003/87, a má za cieľ podporiť zníženie emisií skleníkových plynov nákladovo efektívnym a hospodársky účinným spôsobom, a teda udržiavať, chrániť a zlepšovať tak životné prostredie. (
29
)
25.
Článok 192 ods. 2 písm. c) ZFEÚ stanovuje, že na prijatie „opatrení významne ovplyvňujúcich možnosť voľby členského štátu pri výbere medzi rôznymi energetickými zdrojmi a celkovú štruktúru zásobovania energiou“ je potrebné využiť mimoriadny legislatívny postup. Ako som však práve uviedol, v napadnutom rozhodnutí, ani v cieli, ktorý sleduje, nič nepoukazuje na to, že normotvorca Únie prijatím napadnutého rozhodnutia zamýšľal vyvolať významnú zmenu celkovej štruktúry zásobovania energiou žalobkyne alebo priamo ovplyvniť jej možnosť voľby pri výbere medzi rôznymi energetickými zdrojmi. Článok 192 ods. 2 písm. c) musí byť ako derogačné ustanovenie vykladaný reštriktívne, a to tým viac, že účinná environmentálna politika v súčasnosti nemôže prehliadať otázky energetiky. Pripájam sa pritom k obavám vyjadreným žalovanými a vedľajšími účastníkmi konania, podľa ktorých výklad článku 192 ods. 2 písm. c) ZFEÚ, ktorý navrhuje žalobkyňa, a závery, ktoré z tohto výkladu vyvodzuje pri skúmaní právneho základu napadnutého rozhodnutia, by spôsobili, že uznaním veta členských štátov v prípadoch, keď má Únia prijať opatrenia, ktorými ich len vyzýva k racionalizácii ich nakladania s CO2, by sa zablokovala akákoľvek legislatívna iniciatíva. Takýto výklad by odsúdil ETS na neúspech, keďže by normotvorcovi Únie zabránil upraviť štrukturálne nedostatky. Okrem toho, aj keď pripomínam, že zavedenie TSR nemá za cieľ určovať ceny kvót, ale len zabezpečiť účinnosť ETS, rozhodnutie hospodárskeho subjektu pre konkrétny zdroj energie alebo výrobnú technológiu nemôže závisieť len od tejto ceny, ktorá sama osebe nedefinuje výrobné náklady, ktoré vyplývajú z množstva faktorov. Voľba technológie zostáva vždy v rukách hospodárskych subjektov, a to aj po zavedení TSR, a neurčuje ju Únia. Napokon sa viac nechcem venovať úvahám o záveroch vyplývajúcich z analýzy KOBiZE, pretože bola vypracovaná až po prijatí napadnutého rozhodnutia.
26.
Vzhľadom na všetky predchádzajúce dôvody treba prvý žalobný dôvod zamietnuť ako nedôvodný.
O druhom žalobnom dôvode založenom na porušení právomocí Európskej rady definovaných v článku 15 ZEÚ a na porušení povinnosti lojálnej spolupráce
Argumentácia účastníkov konania
27.
Poľská republika v podstate tvrdí, že závery Európskej rady z 23. a 24. októbra 2014 (
30
) stanovili rok 2021 ako dátum zavedenia TSR. Posunutím tohto dátumu na rok 2019 Parlament a Rada porušili právomoci Európskej rady, tak ako sú definované v článku 15 ZEÚ, a nerešpektovali zásadu lojálnej spolupráce.
28.
Pokiaľ ide o údajné porušenie právomocí Európskej rady, žalobkyňa pripomína zásadu rozdelenia právomocí, na ktorej spočíva inštitucionálne fungovanie Únie, ako aj obsah článku 15 ZEÚ a vyvodzuje z nich, že Európska rada vo vyššie uvedených záveroch jasne formulovala politickú vôľu určiť ako začiatok fungovania TSR rok 2021. Rozhodnutie zaviesť TSR v roku 2019 prinieslo podnikom fungujúcim v odvetví, ktoré je charakteristické vysokými emisiami CO2, neodôvodnenú záťaž: pritom stanovením roku 2021 ako dátumu zavedenia TSR mala Európska rada v úmysle práve ochranu trhových subjektov. Nerešpektovanie tohto úmyslu predstavuje porušenie právomocí Európskej rady definovať politické smerovanie pri zavádzaní novej právnej úpravy Únie v oblasti znižovania emisií skleníkových plynov. Táto zmena dátumu zavedenia TSR tiež porušuje zásadu lojálnej spolupráce, pretože napadnuté rozhodnutie obsahuje podstatný prvok, ktorý je pritom v rozpore so závermi Európskej rady. Parlament a Rada nekonali v dobrej viere, pokiaľ ide o výslovné stanovisko vyjadrené niektorými členskými štátmi, čo poukazuje na rozpor napadnutého rozhodnutia a všetkých predtým uzavretých dohôd. (
31
)
29.
Žalovaní a vedľajší účastníci konania v zásade spochybňujú výklad žalobkyne týkajúci sa záverov Európskej rady. Podľa nich Európska rada v nijakom prípade neprijala stanovisko týkajúce sa dátumu zavedenia TSR, keďže odkaz na rok 2021 sa týka niečoho iného. Preto neexistuje rozpor medzi závermi a napadnutým rozhodnutím. Aj keby bolo možné dospieť k záveru, že Európska rada vo svojich záveroch odkazovala na návrh Komisie, ktorá v čase prijatia uvedených záverov plánovala určiť ako dátum zavedenia TSR rok 2021, žalovaní a vedľajší účastníci konania tvrdia, že uznať Európskej rade možnosť zmraziť takýmto spôsobom právny akt a pripraviť tak Parlament a Radu o ich výsady v rámci legislatívneho procesu by znamenalo prekročenie právomocí Európskej rady. Vzhľadom na právnu povahu záverov Európskej rady žalobný dôvod, založený na neexistencii súladu medzi právnym aktom a uvedenými závermi, nemožno prijať.
Analýza
30.
Bod 2.3 záverov Európskej rady z 23. a 24. októbra obsahuje nasledujúce tvrdenie: „hlavným európskym nástrojom na dosiahnutie tohto cieľa [Únie] bude dobre fungujúci zreformovaný [ETS] s nástrojom na stabilizáciu trhu v súlade s návrhom Komisie; ročný koeficient zníženia stropu maximálnych povolených emisií sa od [roku] 2021 zmení z 1,74 % na 2,2 %“.
31.
Zo znenia tohto bodu 2.3 vyplýva, že výslovný odkaz v ňom na rok 2021 neodkazuje na dátum zavedenia nástroja, ktorý má stabilizovať trh, ale na dátum zmeny ročného koeficientu zníženia. Európska rada teda nestanovila dátum nadobudnutia účinnosti TSR.
32.
Žalobkyňa však stavia svoje tvrdenie na skutočnosti, že Európska rada uviedla, že ETS má sprevádzať nástroj, ktorý má stabilizovať trh „v súlade s návrhom Komisie“. (
32
) V čase, keď sa Európska rada takto vyjadrila, pritom uvedený návrh stanovoval, že TSR nadobudne účinnosť v roku 2021. (
33
)
33.
V tejto súvislosti len pripomeniem, že článok 15 ods. 1 ZEÚ definuje úlohu Európskej rady tak, že „dáva Únii potrebné podnety na jej rozvoj a určuje jej všeobecné politické smerovanie a priority. Nevykonáva legislatívnu funkciu“. (
34
) Vykladať odkaz na návrh Komisie ako príkaz Európskej rady zaviesť TSR až od roku 2021 by tak na jednej strane mohlo viesť k tomu, že Parlament a Rada by boli zredukované na orgány, ktoré len registrujú závery Európskej rady, a na druhej strane k tomu, že Európskej rade by bola priznaná právomoc priamo zasahovať do legislatívnej sféry. Nemožno preto dospieť k záveru, že uvedeným odkazom Európska rada vyjadrila politickú vôľu, ktorá neskôr nadobudla normatívnu povahu, zmraziť návrh Komisie v stave, v ktorom sa nachádzal v roku 2014, a ukrátiť tak Parlament a Radu o ich výsady v rámci legislatívneho procesu. To isté platí v súvislosti s vyhlásením niektorých členských štátov, uvedeným Poľskou republikou, ktoré nemôže ani predstavovať stanovisko Európskej rady k dátumu zavedenia TSR, ani zaväzovať legislatívnu moc.
34.
Napokon je to skôr postoj žalobkyne, ktorý priamo naráža na článok 15 ods. 1 ZEÚ, ako aj zásadu rozdelenia právomocí zakotvenú v článku 13 ods. 2 ZEÚ a proti Parlamentu a Rade nemožno uplatniť nijakú výhradu založenú na porušení lojálnej spolupráce. Druhý žalobný dôvod preto nemožno prijať a je potrebné ho zamietnuť ako nedôvodný.
O treťom žalobnom dôvode založenom na porušení zásad právnej istoty a legitímnej dôvery
Argumentácia účastníkov konania
35.
Poľská republika v podstate tvrdí, že prijatie napadnutého rozhodnutia, ktoré stanovuje zavedenie TSR počas obchodovateľného obdobia vymedzeného v smernici 2003/87, narušilo predvídateľnosť ETS. Legitímna dôvera podnikov tak bola narušená z dôvodu drastického obmedzenia kvót, ku ktorému došlo v priebehu obchodovateľného obdobia. Žalobkyňa pripomenula klasickú judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery a následne uviedla, že umiestnenie prebytku kvót do TSR by s výhľadom do roku 2019 ovplyvnilo hospodársku činnosť hospodárskych subjektov, predstavuje neočakávanú zmenu podmienok výkonu tejto činnosti počas obchodovateľného obdobia, a preto je v rozpore s dvoma zásadami, ktoré boli pripomenuté vyššie. Aj keď žalobkyňa pripúšťa, že uvedené zásady nie sú absolútne a môžu sa na ne vzťahovať obmedzenia, domnieva sa, že podmienky takéhoto obmedzenia neboli v tomto prípade splnené. Legitímna dôvera hospodárskych subjektov je okrem iného založená na nariadení č. 176/2014. Aj keď návrh Komisie z januára 2014 týkajúci sa vytvorenia TSR predpokladal, že TSR začne fungovať v roku 2021, nariadenie č. 176/2014, ktoré bolo prijaté o mesiac neskôr, uvádzalo, že objem kvót, ktorý bol pôvodne znížený na obdobie 2014 až 2016, sa má v rokoch 2019 až 2020 zvýšiť. (
35
) Opatrný a obozretný subjekt preto nemohol predpokladať prijatie rozhodnutia, ktoré zabráni uvedeniu 900 miliónov kvót do obehu v období, v ktorom sa na základe nariadenia č. 176/2014 práve zvýšil objem kvót. Nadobudnutie účinnosti TSR od roku 2019 by napokon znamenalo zvýšenie nákladov, a teda aj finančnej záťaže. V takom kontexte býva Súdny dvor osobitne ostražitý, pokiaľ ide o dodržiavanie zásad právnej istoty a legitímnej dôvery. Žalobkyňa v rámci repliky tvrdí, že stanovenie obchodovateľných období v smernici 2003/87 nesleduje len administratívny cieľ, ale predovšetkým umožňuje podnikom, aby si vytvorili svoje stratégie práve podľa počtu kvót, ktoré sú pre dotknuté obdobie k dispozícii. Napokon Poľská republika dodáva, že napadnuté rozhodnutie neprinieslo zmenu článku 10 ods. 2 piateho pododseku nariadenia č. 1031/2010, ktoré bolo zmenené nariadením č. 176/2014 (ďalej len „nariadenie č. 1031/2010“), takže právo Únie stanovuje tak umiestnenie kvót do TSR od roku 2019, v zmysle znenia napadnutého rozhodnutia, ako aj obchodovanie zmrazených kvót formou aukcie v rokoch 2019 až 2020, v zmysle znenia nariadenia č. 1031/2010. Okrem toho, že takýto rozpor odhaľuje skutočný zámer normotvorcu Únie určiť dátum začiatku fungovania TSR na rok 2021, porušuje aj zásadu právnej istoty.
36.
Žalovaní a vedľajší účastníci konania v podstate tvrdia, že Poľská republika reálne nespochybňuje jasnosť a predvídateľnosť pravidiel stanovených napadnutým rozhodnutím, takže tretí žalobný dôvod možno vykladať tak, že sa hlavne týka údajného porušenia legitímnej dôvery. V podstate pripomínajú, že Súdny dvor uznal, že normotvorca má v technicky zložitých oblastiach širokú mieru voľnej úvahy. Okrem toho odmietajú tvrdenie, podľa ktorého obchodovateľné obdobia definované v smernici 2003/87 sú obdobiami, v ktorých normotvorca Únie nemôže vykonať nijakú zmenu na základe ustanovení uvedenej smernice, ktoré umožňujú upraviť pravidlá fungovania ETS v prípade potreby aj v priebehu obchodovateľného obdobia. Takéto obdobie má napokon len administratívnu povahu. Okrem toho správa Komisie z roku 2012, ako aj opatrenia prijaté práve v snahe udržať dobré fungovanie ETS, boli pre podnikateľov ukazovateľmi, ktoré im dávali najavo, že ETS nefunguje dobre, takže mohli logicky očakávať jeho zmenu s cieľom dosiahnuť efektívnosť tohto systému. Nijaké legitímne očakávania nemožno vyvodzovať z nariadenia č. 176/2014, ktoré je v každom prípade len vykonávacím opatrením, ktoré nezaväzuje samotnú legislatívnu moc. V rovnakom zmysle nemôže byť základom legitímnej dôvery ani návrh Komisie, ktorý predpokladal začiatok fungovania TSR v roku 2021, jednak preto, že ho sprevádzalo posúdenie vplyvu, ktoré rátalo s viacerými možnosťami, a jednak preto, že išlo len o prípravný akt, ktorý sa musel nevyhnutne v priebehu legislatívneho procesu vyvíjať. Žalovaní a vedľajší účastníci konania ešte zdôrazňujú dvojsmernú povahu TSR a uvádzajú, že umiestnenie kvót do rezervy neznamená ich zrušenie, takže z napadnutého rozhodnutia nevyplývajú dramatické dôsledky, aké opísala žalobkyňa, pokiaľ ide o počet disponibilných kvót. ETS okrem toho nikdy hospodárskym subjektom nezaručoval cenu kvót, pretože je len kvantitatívnym nástrojom, ktorý sčasti spočíva na zásade obchodovania formou aukcie. Napokon žalovaní a vedľajší účastníci konania spochybňujú závery žalobkyne týkajúce sa prípadného konfliktu medzi napadnutým rozhodnutím a nariadením č. 1031/2010, keďže napadnuté rozhodnutie je legislatívnym aktom, ktorý bol prijatý po uvedenom nariadení.
Analýza
37.
Z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že zásada právnej istoty si predovšetkým vyžaduje, aby boli právne pravidlá jasné, presné a predvídateľné, pokiaľ ide o ich účinky, najmä keď môžu mať nepriaznivé dôsledky pre jednotlivcov a podniky. (
36
) Táto zásada však neznamená, že nemôžu existovať legislatívne zmeny. (
37
)
38.
Zo spisu vyplýva, že Poľská republika nespochybňuje skutočnosť, že pravidlá stanovené v napadnutom rozhodnutí sú jasné a presné. Pokiaľ ide o ich predvídateľnosť, v súlade so žalovanými a vedľajšími účastníkmi konania chcem poukázať na to, že uvedené rozhodnutie bolo prijaté 6. októbra 2015, pričom z neho vyplývalo, že rezerva sa vytvorí v roku 2018 a fungovať, teda prijímať kvóty, má od 1. januára 2019. (
38
) Za týchto okolností nemožno konštatovať nijaké porušenie zásady právnej istoty.
39.
Pokiaľ ide o legitímnu dôveru, Súdny dvor rozhodol, že túto zásadu, ktorá je súčasťou právneho poriadku Únie a je dôsledkom zásady právnej istoty, možno uplatniť proti právnej úprave Únie len v rozsahu, v akom uvedená právna úprava sama predtým vytvorila situáciu, ktorá by mohla legitímnu dôveru vyvolať. Táto zásada sa vzťahuje na každý hospodársky subjekt, u ktorého vzbudila inštitúcia Únie odôvodnené očakávania, pričom sa jej nikto nemôže dovolávať v prípade, že mu správny orgán neposkytol presné záruky. Okrem toho, ak mohol opatrný a obozretný hospodársky subjekt predvídať prijatie opatrenia Únie, ktoré môže ovplyvniť jeho záujmy, nemôže sa po jeho prijatí odvolávať na uvedenú zásadu. Ďalej, aj keď zásada ochrany legitímnej dôvery patrí medzi základné zásady Únie, hospodárske subjekty nemôžu legitímne očakávať, že bude zachovaný existujúci stav, ktorý môže byť zmenený v rámci voľnej úvahy inštitúcií Únie. (
39
) Inak povedané, uvedené hospodárske subjekty sa nemôžu spoliehať na to, že nedôjde k nijakým legislatívnym zmenám. (
40
)
40.
Súdny dvor tiež rozhodol, že „[ETS] zavedený smernicou 2003/87 je novým a zložitým systémom“. (
41
) Normotvorca Únie uplatnil prijatím smernice 2003/87 širokú mieru voľnej úvahy, ktorá sa mu zvyčajne priznáva, keď jeho konanie predpokladá rozhodnutia politického, ekonomického alebo sociálneho charakteru a keď má vytvoriť zložitý systém, pričom v tomto prípade sa môže rozhodnúť, že bude postupovať po etapách a podľa získanej skúsenosti. (
42
) Súdny dvor pripomenul, že normotvorca je v tomto kontexte povinný pristúpiť k revízii zavedených opatrení v primeraných intervaloch. (
43
) Zjavne tak otvoril cestu k úprave fungovania ETS v prípade, že je to potrebné, keďže legislatívnu právomoc Únie možno riadne vykonávať len vtedy, ak sa pravidelne vyhodnocuje efektívnosť zložitého a nového systému, ktorý bol zavedený smernicou 2003/87.
41.
Výhrada založená na porušení zásady ochrany legitímnej dôvery sa musí preskúmať práve s ohľadom na tieto spresnenia vyplývajúce z judikatúry.
42.
Žalobkyňa v tejto súvislosti na jednej strane tvrdí, že zásady regulujúce fungovanie ETS nemožno v priebehu obchodovateľného obdobia meniť, a zmena, ktorá bola zavedená spolu s prijatím napadnutého rozhodnutia, má za následok porušenie legitímnej dôvery, ktorú hospodárske subjekty vložili do smernice 2003/87 zmenenej smernicou 2009/29. Ak by sa aj žalobkyňa mohla dovolávať legitímnej dôvery v prospech hospodárskych subjektov, ktorých sa napadnuté rozhodnutie týka, je nutné konštatovať, že smernica 2003/87 nestanovuje také obmedzenie, na aké sa žalobkyňa odvoláva. Naopak, v oblasti, ktorá je taká premenlivá a nepredvídateľná, si bol normotvorca Únie veľmi dobre vedomý, že pravidlá fungovania tohto nového a zložitého systému je potrebné revidovať. Odôvodnenie 22 smernice 2003/87 práve v tomto zmysle stanovuje, že táto posledná uvedená smernica by sa mala „revidovať s prihliadnutím na ďalší vývoj v tomto kontexte a malo by sa prihliadať na skúsenosti s jej vykonávaním“. Článok 10 ods. 5 smernice 2003/87, zmenený smernicou 2009/29, zveruje monitorovanie fungovania trhu s uhlíkom v Únii Komisii. Článok 29 tej istej zmenenej smernice výslovne poukazuje na hypotézu nefungovania trhu, ktoré Komisia konštatuje v rámci správy predloženej Parlamentu a Rade, pričom táto správa môže podľa okolností obsahovať aj návrhy na zlepšenie fungovania trhu. Ani pri prijímaní smernice 2003/87, ani pri prijímaní smernice 2009/29, ktorá ju zmenila, tak nebola poskytnutá záruka, že fungovanie ETS v podobe, v akej bolo pôvodne opísané, bude vytesané do kameňa alebo že sa bude môcť meniť až na konci obdobia, ako to zrejme potvrdzuje aj článok 9 smernice 2003/87 zmenenej smernicou 2009/29, v zmysle ktorého sa každoročné lineárne znižovanie kvót začína „od polovice obdobia rokov 2008 až 2012“. (
44
)
43.
Na druhej strane Poľská republika uvádza tvrdenie, podľa ktorého legitímna dôvera subjektov na trhu s uhlíkom sa zakladá na nariadení č. 176/2014, ako aj na návrhu Komisie, (
45
) v zmysle ktorého mala TSR začať fungovať až v roku 2021. Návrh Komisie predstavuje prípravný akt, ktorý už zo svojej podstaty nie je konečný a nemôže vyvolávať odôvodnené očakávania, ani poskytovať presné záruky v zmysle judikatúry pripomenutej v bode 39 vyššie. Pokiaľ ide o nariadenie č. 176/2014, okrem toho, že je výborným príkladom zmeny ETS v priebehu obdobia, (
46
) a hoci skutočne uvádza, že v období od roku 2019 do roku 2020 sa objem kvót, ktoré majú byť obchodované formou aukcií, zvýši o 300 miliónov v roku 2019, a následne o 600 miliónov v roku 2020, je potrebné pripomenúť, že bolo prijaté v rámci výkonnej právomoci, ktorú má Komisia v tejto oblasti, a nemožno ho vykladať ako záruku, že nijaký ďalší legislatívny zásah nespôsobí, že jeho obsah sa stane obsolentným.
44.
Analýzu tretieho žalobného dôvodu ukončím niekoľkými všeobecnými úvahami. Keďže ETS je kvantitatívny nástroj, nevyplýva z neho nárok dotknutých hospodárskych subjektov nadobudnúť alebo predať kvóty za určitú cenu. Počet kvót, ktoré sú k dispozícii počas obchodovateľného obdobia, sa okrem toho musí odlišovať od počtu kvót, ktoré sú v tomto období k dispozícii jednému nadobúdateľovi, pričom tento počet bude závisieť od mnohých okolností. Nepopieram skutočnosť, že zmena objemu kvót môže mať dosah na stratégie, ktoré si vytvoria ich „spotrebitelia“, tieto stratégie sa však neurčujú na základe jediného údaja, ktorým je „objem“. V každom prípade pripomínam, že TSR je hlavne nástrojom, ktorý umožňuje umiestniť kvóty do rezervy, a nie ich zrušiť. Tvrdenie, že v tomto prípade došlo k porušeniu zásady legitímnej dôvery, by znamenalo, ako tvrdí Komisia, potvrdenie práva na udržanie chronickej nerovnováhy, ktorá bola pre ETS charakteristická, a to v kontexte, v ktorom bola všeobecne známa, a dotknuté hospodárske subjekty o nej museli vedieť vzhľadom na aktivitu v tejto oblasti, (
47
) ale tiež vzhľadom na to, že práve oni z uvedenej nerovnováhy mali do istej miery prospech.
45.
Preto sa domnievam, že tretí žalobný dôvod sa musí zamietnuť ako nedôvodný.
O štvrtom žalobnom dôvode založenom na porušení zásady proporcionality a o piatom žalobnom dôvode založenom na porušení povinnosti riadne analyzovať dosah napadnutého rozhodnutia.
Argumentácia účastníkov konania
– O štvrtom žalobnom dôvode
46.
V rámci štvrtého žalobného dôvodu Poľská republika v podstate vytýka napadnutému rozhodnutiu, že porušilo zásadu proporcionality, lebo vyžaduje splnenie vyšších cieľov týkajúcich sa zníženia emisií, ako sú ciele vyplývajúce tak z medzinárodných záväzkov Únie, ako aj zo smernice 2003/87. Podľa žalobkyne, ak napadnuté rozhodnutie smeruje k udržaniu súdržnosti a dobrého fungovania ETS, je to v záujme dosiahnutia vlastných cieľov tohto systému. Zavedenie TSR za podmienok, ktoré sú definované v napadnutom rozhodnutí, sa však nejaví ako opatrenie, ktoré je nevyhnutné na dosiahnutie zníženia emisií o 20 % do roku 2020, ktoré vyplýva najmä zo zmeny prijatej v Dohe a zo smernice 2003/87, zmenenej smernicou 2009/29. Záťaž subjektov je v porovnaní so sledovaným cieľom neprimerane vysoká, takže napadnuté rozhodnutie nespĺňa kritérium nevyhnutnosti a porušuje zásadu proporcionality. Počet kvót v obehu v súvislosti s druhým záväzným obdobím Kjótskeho protokolu, teda obdobím od roku 2013 do roku 2020, bolo stanovené podľa cieľa zníženia, ktorý sa mal dosiahnuť, takže zníženie počtu kvót vyplývajúce z napadnutého rozhodnutia, ktoré preto z tohto pohľadu nebolo neutrálne, vyžaduje od hospodárskych subjektov dodatočné úsilie, ktoré nie je nevyhnutné na to, aby bol vytýčený cieľ splnený. Fakt, že TSR umožňuje vrátiť na trh kvóty, ktoré sú prechodne umiestnené v rezerve, nemôže zakryť to, že je nepravdepodobné, že takéto vrátenie na trh sa uskutoční do roku 2020. Okrem toho skutočnosť, že normotvorca mohol zvoliť aj prísnejší systém, nevyhnutne neznamená, že napadnuté rozhodnutie je v súlade so zásadou proporcionality.
47.
Žalovaní a vedľajší účastníci konania v podstate tvrdia, že rešpektovanie zásady proporcionality sa nemá posudzovať z hľadiska cieľa, ktorý opísala žalobkyňa. Tento cieľ nemožno zredukovať len na zníženie kvót o 20 % do roku 2020. Naopak, z ustanovení napadnutého rozhodnutia v spojení s ustanoveniami smernice 2003/87 a smernice 2009/29 vyplýva, že pôvodný cieľ spočíva v zabezpečení riadneho fungovania ETS bez časového ohraničenia. Skutočne sledovaným cieľom je preto zabezpečiť dobré fungovanie ETS v dlhodobom horizonte. Okrem toho napĺňanie tohto cieľa sa uskutočňuje prostredníctvom napadnutého rozhodnutia prijatého v kontexte všeobecne známej nefunkčnosti ETS, v ktorom bolo viac ako 2 miliardy prebytkových kvót. Normotvorca Únie sa rozhodol, že neprijme prísnejšie opatrenia, akými by bolo zrušenie kvót alebo zavedenie TSR pred rokom 2019. Žalobkyňa nepreukázala, že hospodárske subjekty na trhu s uhlíkom by po umiestnení kvót do TSR museli čeliť neprimerane vysokým cenám. Voľba, ku ktorej normotvorca Únie dospel a premietol ju do napadnutého rozhodnutia, tak spadá do širokej miery voľnej úvahy, ktorá sa mu zvyčajne priznáva v oblastiach vyžadujúcich si komplexné hodnotenie a nepresahuje rámec toho, čo je na uskutočnenie sledovaného cieľa nevyhnutné.
– O piatom žalobnom dôvode
48.
Poľská republika v rámci piateho žalobného dôvodu v podstate vytýka Komisii, ktorá rozhodnutie navrhla, ako aj žalovaným inštitúciám, ktoré napadnuté rozhodnutie prijali, že správne nevykonali posúdenie vplyvu. Posúdenie, ktoré je prílohou návrhu Komisie, sa subjektívnym spôsobom sústredí na pozitívne aspekty uvedeného návrhu a skrýva aspekty spojené s poklesom konkurencieschopnosti, zvýšením výrobných nákladov, zvýšením cien ústredného kúrenia, elektrickej energie, a tiež spotrebných nákladov, ako aj s poklesom zamestnanosti v sektoroch, ktoré využívajú neobnoviteľnú energiu. Komisia a/alebo žalované inštitúcie tiež mali preskúmať konkrétne dôsledky takého návrhu pre každý členský štát, a tiež dosah návrhu na trh s kvótami. Mali predložiť konkrétnu a vyčíslenú analýzu, ktorá sa týka najmä vývoja zvyšovania cien kvót, cien elektriny a energie. Napokon nijaká z uvedených inštitúcií neanalyzovala dosah skoršieho zavedenia TSR od roku 2019, ani dosah limitných hodnôt, ktoré boli napokon prijaté. Konečné znenie napadnutého rozhodnutia nebolo predmetom nijakej verejnej debaty. Takýto prístup inštitúcií je v rozpore s medziinštitucionálnou dohodou „O lepšej tvorbe práva“, (
48
) ako aj s usmerneniami o lepšej právnej regulácii. (
49
) Žalobkyňa v rámci svojej repliky vytýka Parlamentu a Rade, že svoju legislatívnu činnosť dostatočne nezverejňovali a v priebehu legislatívneho procesu neviedli otvorenú verejnú debatu.
49.
Žalovaní a vedľajší účastníci konania v podstate tvrdia, že argumentáciu žalobkyne v rámci tohto piateho žalobného dôvodu je potrebné skúmať v nadväznosti na analýzu týkajúcu sa zásady proporcionality. Zákonnosť aktu nie je podmienená nijakou formálnou požiadavkou spočívajúcou vo vypracovaní posúdenia vplyvu. Od normotvorcu sa požaduje len to, aby mohol preukázať, že pri svojom konaní poznal všetky základné údaje, ktoré sú na prijatie rozhodnutia nevyhnutné, pričom súdne preskúmanie je aj tu obmedzené len na prípad zjavne nesprávneho posúdenia. Žalovaní a vedľajší účastníci konania tvrdia, že posúdenie vplyvu nebolo jediným zdrojom informácií, ktorý mal normotvorca Únie počas prijímania napadnutého rozhodnutia k dispozícii, pričom rôzne skutočnosti, ktoré neboli podľa žalobkyne predmetom posúdenia (konkrétne skoršie zavedenie TSR v porovnaní s dátumom, ktorý Komisia navrhla, a stanovenie hraničných hodnôt), v skutočnosti boli prediskutované a prekonzultované, v niektorých prípadoch aj verejne. Napokon v súlade s judikatúrou nemožno normotvorcovi Únie vytýkať, že nezohľadnil konkrétnu situáciu členského štátu.
Analýza
50.
Povinnosť vypracovať analýzu dosahu nie je dôvod, na základe ktorého by bolo možné posúdiť zákonnosť právneho aktu. V tejto súvislosti spočíva jediná požiadavka v tom, že inštitúcie uvedú okolnosti, ktoré zohľadnili a od ktorých závisí legitímny výkon ich voľnej úvahy, pričom normotvorca musel mať možnosť posúdiť všetky relevantné skutočnosti a okolnosti situácie, ktorú mal tento akt upravovať. (
50
) Súdny dvor vo svojej analýze proporcionality pravidelne zahŕňa výhrady formulované v súvislosti s neexistenciou, nedostatočnosťou alebo nesúladom posúdenia vplyvu a nadväzuje tak svojím spôsobom na preskúmanie proporcionality. Navrhujem, aby sa tento prístup zvolil aj v tejto veci, a preto sa venujem posledným dvom dôvodom tejto žaloby spoločne.
51.
Pokiaľ ide o piaty žalobný dôvod, Poľská republika vytýka jednak Komisii, že vyhotovila subjektívne a neúplné posúdenie vplyvu a jednak Parlamentu a Rade, že neanalyzovali dôsledky pripravovaných opatrení, ktoré sa odlišovali od návrhov, ktorých dosah Komisia posúdila.
52.
Na úvod chcem poukázať na to, že Súdny dvor už rozhodol, že posúdenie vplyvu, ktoré sprevádza návrh legislatívneho aktu, „nezaväzuje Parlament ani Radu… V dôsledku toho normotvorca Únie môže voľne prijať iné opatrenia než opatrenia, ktoré boli predmetom tejto analýzy vplyvu. Samotná skutočnosť, že bolo zvolené odlišné opatrenie a prípadne viac obmedzujúce než opatrenia zamýšľané Komisiou v [jej] analýze vplyvu… nemôže preukazovať, že toto opatrenie zjavne prekročilo hranice toho, čo bolo potrebné na dosiahnutie sledovaného cieľa“. (
51
) Okrem toho je potrebné, aby inštitúcie v priebehu legislatívneho procesu zohľadnili dostupné vedecké údaje, ako aj názory zainteresovaných kruhov. (
52
)
53.
Nemožno teda vyžadovať, aby posúdenie vplyvu preskúmalo vyčerpávajúcim spôsobom všetky dosahy navrhovaného aktu. V každom prípade z posúdenia vplyvu, ktorý kritizuje žalobkyňa, vyplýva, že zohľadnilo jednak prípadný vplyv rôznych možností nachádzajúcich sa v návrhu na určenie cien kvót na konkurencieschopnosť Únie a na ceny, ktorým budú čeliť odvetia náročné na energiu, a jednak predpokladané sociálne dôsledky. (
53
) Vzhľadom na judikatúru Súdneho dvora sa domnievam, že toto posúdenie vplyvu umožnilo normotvorcovi Únie vziať na vedomie podstatné výzvy, ktoré prináša každá z plánovaných možností.
54.
Okrem toho z dokumentov v spise vyplýva, že nad rámec správy Komisie z roku 2012 a posúdenia vplyvu z januára 2014 zorganizovala Komisia 25. júna 2014 stretnutie znalcov, na ktorom viaceré delegácie pôsobiace v rámci Rady predniesli svoje vlastné hodnotenia dosahov rôznych možností, ktoré Komisia predstavila vo svojom posúdení vplyvu na zasadnutiach skupiny Životné prostredie, (
54
) okrem toho sa 8. septembra 2014 konala diskusia medzi určitými hospodárskymi subjektmi a vnútroštátnymi znalcami, a napokon Parlament zorganizoval seminár, ktorý sa konal 5. novembra 2014. Väčšina týchto stretnutí bola zhrnutá v syntéze, ktorá bola k dispozícii na internete alebo v oznámení, ktoré bolo zverejnené. Zo skutočností, ktoré má k dispozícii Súdny dvor, tiež vyplýva, že otázky týkajúce sa určenia hraničných hodnôt alebo dátumu začiatku fungovania TSR boli predmetom diskusie. Preto sa domnievam, že inštitúcie, ktoré napadnuté rozhodnutie pripravili a prijali, dostatočne preukázali, že uvedené rozhodnutie bolo prijaté v rámci účinného využitia ich voľnej úvahy, čo predpokladá zohľadnenie všetkých relevantných skutočností a okolností situácie, ktorú mal tento akt upravovať. (
55
) V tejto súvislosti chcem napokon poukázať na to, že Parlamentu, Rade alebo Komisii nemožno vytýkať, že nezohľadnili údajne osobitnú situáciu žalobkyne vo vzťahu k trhu s uhlíkom. Súdny dvor už totiž odmietol podobné tvrdenie z dôvodu, že sporný akt „má dopad vo všetkých členských štátoch a predpokladá zabezpečenie rovnováhy medzi rozdielnymi existujúcimi záujmami s ohľadom na ciele sledované [týmto aktom]. Preto hľadanie takejto rovnováhy, ktorá nezohľadňuje len osobitnú situáciu jedného členského štátu, ale všetkých štátov Únie, nemôže byť považované za v rozpore so zásadou proporcionality“. (
56
)
55.
Pokiaľ ide o výhradu týkajúcu sa porušenia zásady proporcionality, je potrebné pripomenúť, že táto zásada „ktorá tvorí súčasť všeobecných zásad práva Únie, vyžaduje, aby prostriedky, ktoré zavádza ustanovenie práva Únie, boli vhodné na dosiahnutie legitímnych cieľov sledovaných dotknutou právnou úpravou a nešli nad rámec toho, čo je na ich dosiahnutie nevyhnutné“. (
57
) Súdny dvor tiež spresnil, že „čo sa týka súdneho preskúmania týchto podmienok, normotvorcovi Únie treba priznať širokú mieru voľnej úvahy v oblasti, v ktorej sa predpokladá prijatie politických, hospodárskych a sociálnych rozhodnutí z jeho strany a v rámci ktorej sa vyžaduje, aby vykonal komplexné hodnotenie. Súdny dvor takto v rámci súdneho preskúmania výkonu takejto právomoci nemôže svojím posúdením nahradiť posúdenie normotvorcu Únie. Nanajvýš môže jeho normatívnu voľbu preskúmať, pokiaľ sa ukáže zjavne nesprávna alebo pokiaľ sú ťažkosti, ktoré z nej vyplývajú pre určité hospodárske subjekty, neúmerné výhodám, ktoré inak prináša“. (
58
) Ďalej uznal, že „zriadenie systému na evidenciu a obchodovanie s emisnými kvótami ekvivalentu oxidu uhličitého na úrovni Únie predstavuje normatívnu voľbu odrážajúcu politické smerovanie v kontexte naliehavosti čeliť vážnym obavám o životné prostredie… Táto normatívna voľba je navyše založená na veľmi zložitých ekonomických a technických úvahách…, o ktorých sa vo veľkej miere diskutuje. S cieľom prispieť k realizácii záväzkov Európskej únie a jej členských štátov na základe Kjótskeho protokolu teda normotvorca Únie musel posúdiť a zvážiť budúce a neisté účinky svojho zásahu“. (
59
) Ako som pripomenul vyššie, (
60
) Súdny dvor už mal príležitosť konštatovať zložitosť ETS.
56.
Domnievam sa preto, že neprimeranosť napadnutého rozhodnutia by si vyžadovala zásah Súdneho dvora len v prípade, že by bolo jasné, že normotvorca Únie sa dopustil chyby. O takýto prípad však nejde. Keď identifikujem skutočne sledovaný cieľ, čo sa už napokon do veľkej miery stalo pri analýze prvého žalobného dôvodu, budem konštatovať, že napadnuté rozhodnutie je opatrením, ktoré je prispôsobené uskutočneniu tohto cieľa a neprekračuje rámec toho, čo je nevyhnutné, pričom dotknuté hospodárske subjekty nevystavuje ťažkostiam, ktoré sú neúmerné výhodám, ktoré inak uvedené rozhodnutia prináša.
57.
Pokiaľ ide o sledovaný cieľ, žalobkyňa svoju argumentáciu postavila na nesprávnej analýze. Tvrdenie, že napadnuté rozhodnutie nemá iný cieľ, ako zabezpečiť, aby Únia dosiahla ciele spočívajúce v znížení emisií a stanovené v medzinárodných záväzkoch, a najmä ciele stanovené s výhľadom do roku 2020, je totiž mimoriadne zužujúce. Únia nikdy neskrývala svoj zámer ísť nad rámec stanovených medzinárodných záväzkov, čo je zámer, ktorý je okrem iného jasne vyjadrený v smernici 2009/29. (
61
) Cieľ, ktorý sleduje normotvorca a je identifikovaný v momente zistenia právneho základu dotknutého aktu, sa v každom prípade nemôže líšiť od cieľa, na základe ktorého sa má uskutočniť preskúmanie dodržania zásady proporcionality. Preto chcem pripomenúť (
62
), že podľa môjho názoru bolo napadnuté rozhodnutie koncipované ako prostriedok stabilizácie trhu s uhlíkom, ktorý je všeobecne známy svojimi prebytkami kvót, a ako nástroj, ktorý má reagovať na rôzne ohrozenia brániace ETS v tom, aby dlhodobo a efektívne fungoval. (
63
)
58.
Vzhľadom na tento cieľ a údaje, ktoré mali inštitúcie k dispozícii v čase ich rozhodovania, nevidím v prejednávanej veci nijaké zjavne nesprávne posúdenie, ktoré by ako jediné mohlo byť predmetom kritiky.
59.
Správa Komisie z roku 2012 (
64
) jasne ukázala štrukturálnu nerovnováhu, ktorá ovplyvňuje ETS a z ktorej vyplýva nevyhnutnosť legislatívneho zásahu s cieľom obnovenia dobrého fungovania tohto systému. Ako som už vysvetlil, tento legislatívny zásah vytvoril rezervu, do ktorej sú dočasne umiestnené prebytočné kvóty, kým trh s kvótami opäť nenadobudne rovnováhu. V prípade, že by táto rovnováha nebola ohrozená prebytkom kvót, ale ich nadbytkom, z rezervy sa uvoľnia kvóty, ktoré v nej boli dočasne umiestnené. Takýto mechanizmus je plne prispôsobený sledovanému cieľu, ktorým je zmiernenie nestálosti trhu s kvótami. Okrem toho je potrebné poukázať na to, že stiahnutie kvót je len dočasné a TSR začne fungovať až v roku 2019. Normotvorca tak ponechal hospodárskym subjektom viac ako tri roky na prípravu.
60.
Legislatívna voľba, ku ktorej dospel normotvorca, sa preto nezdá byť zjavne nesprávna. Okrem toho Poľská republika nepreukázala, že ťažkosti, ktoré z nej vyplývajú pre určité hospodárske subjekty, sú neúmerné výhodám, ktoré inak prináša, tak ako to vyplýva z vyššie pripomenutej judikatúry, (
65
) po prvé z dôvodu neexistencie priameho prepojenia medzi TSR a určením ceny kvót a po druhé z dôvodu, že prvoradým cieľom – a to je potrebné pripomenúť – je stabilizácia cien kvót.
61.
Z uvedených dôvodov je potrebné zamietnuť štvrtý a piaty žalobný dôvod ako nedôvodné.
Záver analýzy
62.
Keďže som dospel k záveru, že je potrebné zamietnuť všetky žalobné dôvody, ktoré predniesla žalobkyňa, navrhujem Súdnemu dvoru, aby žalobu zamietol v celom rozsahu.
O trovách
63.
Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Parlament a Rada navrhli zaviazať Poľskú republiku na náhradu trov konania a Poľská republika nemala vo veci úspech, je opodstatnené uložiť jej povinnosť nahradiť trov konania týchto dvoch inštitúcií.
64.
Okrem toho podľa článku 140 ods. 1 rokovacieho poriadku Dánske kráľovstvo, Španielske kráľovstvo, Francúzska republika, Švédske kráľovstvo a Komisia znášajú ako vedľajší účastníci konania vlastné trovy konania.
Návrh
65.
Vzhľadom na všetky uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:
1.
Žaloba sa zamieta.
2.
Poľská republika je povinná nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Európskemu parlamentu a Rade Európskej únie.
3.
Dánske kráľovstvo, Španielske kráľovstvo, Francúzska republika, Švédske kráľovstvo a Európska komisia znášajú vlastné trovy konania.
(
1
)	Jazyk prednesu: francúzština.
(
2
)	Ú. v. EÚ L 264, 2015, s. 1.
(
3
)	Ú. v. EÚ L 275, 2003, s. 32; Mim. vyd. 15/007, s. 631. Ak neuvediem inak, budem mať pri každej zmienke o smernici 2003/87 v týchto návrhoch na mysli jej pôvodné nenovelizované znenie.
(
4
)	Ú. v. EÚ L 140, 2009, s. 63.
(
5
)	Pozri najmä odôvodnenie 2 smernice 2003/87.
(
6
)	Odôvodnenie 3 smernice 2009/29.
(
7
)	Pozri nariadenie Komisie (EÚ) č. 1031/2010 z 12. novembra 2010 o harmonograme, správe a iných aspektoch obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov formou aukcie podľa smernice Európskeho parlamentu a Rady 2003/87 (Ú. v. EÚ L 302, 2010, s. 1), rozhodnutie Európskeho parlamentu a Rady č. 377/2013/EÚ z 24. apríla 2013 o dočasnej výnimke zo smernice 2003/87 (Ú. v. EÚ L 113, 2013, s. 1), ako aj nariadenie Komisie (EÚ) č. 176/2014 z 25. februára 2014, ktorým sa mení nariadenie č. 1031/2010 najmä s cieľom určiť množstvo emisných kvót skleníkových plynov určených na obchodovanie formou aukcií v rokoch 2013 – 2020 (Ú. v. EÚ L 56, 2014, s. 11).
(
8
)	COM(2012) 652 final zo 14. novembra 2012.
(
9
)	Spolková republika Nemecko napokon nepredložila vyjadrenie vedľajšieho účastníka konania, ani sa nezúčastnila ústnej časti tohto konania.
(
10
)	Žalobkyňa odkazuje najmä na pracovný dokument útvarov Komisie „Posúdenie vplyvu v súvislosti s návrhom rozhodnutia Európskeho parlamentu a Rady o zriadení a prevádzke trhovej stabilizačnej rezervy systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Únii a o zmene smernice 2003/87/ES“ (ďalej len „posúdenie vplyvu“) (SWD/2014/017 final, s. 53).
(
11
)	Rozsudok z 3. októbra 2013, Komisia/Lotyšsko (C‑267/11 P, EU:C:2013:624, bod 58).
(
12
)	Žalobkyňa tu odkazuje na rozsudky z 23. februára 1999, Parlament/Rada (C‑42/97, EU:C:1999:81), a z 12. decembra 2002, Komisia/Rada (C‑281/01, EU:C:2002:761), ako aj na návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott vo veci Komisia/Lotyšsko (C‑267/11 P, EU:C:2013:46).
(
13
)	Pozri prílohu C1 repliky Poľskej republiky.
(
14
)	V rámci rozsiahlej judikatúry pozri rozsudky z 30. januára 2001, Španielsko/Rada (C‑36/98, EU:C:2001:64, body 58 a 59); zo 6. septembra 2012, Parlament/Rada (C‑490/10, EU:C:2012:525, body 44 a 45), ako aj z 11. júna 2014, Komisia/Rada (C‑377/12, EU:C:2014:1903, bod 34).
(
15
)	Návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott vo veci Komisia/Lotyšsko (C‑267/11 P, EU:C:2013:46), a najmä ich bod 58, na ktorý poukazujú účastníci konania, nie je podľa mňa ničím iným ako analýzou cieľa a obsahu aktu. V tomto bode sa totiž v súvislosti s právnym základom smernice 2003/87 len uvádza, že „Komisia... nemôže vykladať alebo uplatniť smernicu 2003/87 takým spôsobom, ktorým [hlavne] významne ovplyvní možnosť voľby členského štátu pri výbere medzi rôznymi energetickými zdrojmi a celkovú štruktúru zásobovania energiou. Jej právny základ naopak nie je spochybnený, ak sa vplyv smernice, aj keď významný, týka iba vedľajšej zložky alebo cieľa, teda ak by šlo určitým spôsobom o vedľajší efekt smernice“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).
(
16
)	Rozsudok zo 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a i. (C‑127/07, EU:C:2008:728, body 31 až 33). Pozri tiež rozsudok zo 17.októbra 2013, Billerud Karlsborg a Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, bod 26).
(
17
)	Pozri rozsudok z 22. júna 2016, DK Recycling und Roheisen/Komisia (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, bod 49 a citovanú judikatúru).
(
18
)	Odôvodnenie 1 napadnutého rozhodnutia.
(
19
)	EUCO/69/14 z 24. decembra 2014.
(
20
)	Bod 2.3 záverov Európskej rady, pripomenutých v odôvodnení 2 napadnutého rozhodnutia.
(
21
)	Pozri s. 5 správy Komisie z roku 2012.
(
22
)	Pozri s. 6 správy Komisie z roku 2012.
(
23
)	Pozri stranu 7 správy Komisie z roku 2012.
(
24
)	Článok 1 ods. 1 napadnutého rozhodnutia.
(
25
)	Článok 1 ods. 2 napadnutého rozhodnutia.
(
26
)	Článok 1 ods. 5 napadnutého rozhodnutia.
(
27
)	Pozri aj článok 1 ods. 5 napadnutého rozhodnutia.
(
28
)	Odôvodnenie 4 napadnutého rozhodnutia.
(
29
)	Podľa článku 191 ods. 1 prvej zarážky ZFEÚ.
(
30
)	Pozri poznámku pod čiarou 19 vyššie.
(
31
)	Žalobkyňa tu odkazuje na vyhlásenie, ktoré formulovala ona sama spolu s Bulharskou republikou, Chorvátskou republikou, Maďarskom a Rumunskom na zasadaní Rady pre „životné prostredie“18. septembra 2015.
(
32
)	Pozri bod 2.3 návrhov Európskej rady z 23. a 24. októbra 2014.
(
33
)	Pozri návrh rozhodnutia Európskeho parlamentu a Rady o zriadení a prevádzke TSR pre [ETS] skleníkových plynov v Únii a o zmene smernice 2003/87 [COM(2014)20 final z 22. januára 2014].
(
34
)	Nanajvýš môže zasiahnuť s cieľom odblokovať legislatívny proces: pozri najmä článok 48, článok 82 ods. 3, článok 86 ods. 1 a článok 87 ods. 3 ZFEÚ.
(
35
)	Pozri článok 1 nariadenia č. 176/2014.
(
36
)	V rámci rozsiahlej judikatúry pozri rozsudok z 11. júna 2015, Berlington Hungary a i. (C‑98/14, EU:C:2015:386, bod 77 a citovanú judikatúru).
(
37
)	Pozri rozsudok z 11. júna 2015, Berlington Hungary a i. (C‑98/14, EU:C:2015:386, bod 79).
(
38
)	Pozri článok 1 napadnutého rozhodnutia.
(
39
)	V rámci rozsiahlej judikatúry pozri rozsudok z 15. júla 2004, Di Lenardo a Dilexport (C‑37/02 a C‑38/02, EU:C:2004:443, bod 70), a uznesenie zo 4. júla 2013, Menidzherski biznes reshenia (C‑572/11, neuverejnené, EU:C:2013:456, bod 29).
(
40
)	Rozsudok z 11. júna 2015, Berlington Hungary a i. (C‑98/14, EU:C:2015:386, bod 78 a citovaná judikatúra).
(
41
)	Rozsudok zo 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a i. (C‑127/07, EU:C:2008:728, bod 60). V súvislosti so zložitosťou tejto oblasti, pozri aj rozsudok zo 17.októbra 2013, Billerud Karlsborg a Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, bod 36).
(
42
)	Pozri rozsudok zo 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a i. (C‑127/07, EU:C:2008:728, bod 57).
(
43
)	Pozri rozsudok zo 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a i. (C‑127/07, EU:C:2008:728, bod 62).
(
44
)	Je tiež potrebné poukázať na to, že lineárny koeficient je sám predmetom zmeny: pozri článok 9 smernice 2003/87, zmenenej smernicou 2009/29.
(
45
)	Pozri poznámku pod čiarou 33 vyššie.
(
46
)	Názov nariadenia č. 176/2014 odkazuje na obdobie rokov 2013 až 2020, pričom samotný text nariadenia ďalej uvádza obdobie rokov 2014 až 2020 (pozri odôvodnenie 3 nariadenia č. 176/2014), a následne obdobie rokov 2014 až 2016 (pozri článok 1 nariadenia č. 176/2014). Ak je relevantným obdobím, ktoré sa má zohľadniť, obdobie rokov 2013 až 2020, je nutné konštatovať, že nariadenie č. 176/2014, ktoré nadobudlo účinnosť bezodkladne (pozri odôvodnenie 7 a článok 2 nariadenia č. 176/2014), do tohto obdobia vstúpilo, aby zmenilo jeho pravidlá fungovania.
(
47
)	Myslím tým najmä správu Komisie z roku 2012, rôzne zmeny smernice 2003/87, ktoré prijal samotný normotvorca, ako aj konkrétnejšie zásahy Komisie v rámci jej výkonnej právomoci.
(
48
)	Ú. v. EÚ C 321, 2003, s. 1. Žalobkyňa tiež uvádza medziinštitucionálnu dohodu týkajúcu sa analýzy dosahu právnych úprav [Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov: Lepšia právna regulácia v záujme lepších výsledkov – program EÚ, COM(2015) 215 final].
(
49
)	Pracovný dokument Komisie „Better Regulation Guidelines“ [SWD(2015) 111 final z 19. mája 2015].
(
50
)	Pozri rozsudok zo 7. septembra 2006, Španielsko/Rada (C‑310/04, EU:C:2006:521, bod 122).
(
51
)	Rozsudok zo 4. mája 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, bod 65 a citovaná judikatúra).
(
52
)	Rozsudok zo 4. mája 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, bod 66).
(
53
)	Pozri body 7.2, 7.4, 7.4.1, 7.4.2 a 7.5 posúdenia vplyvu.
(
54
)	Analýza, ktorú vyhotovilo britské zastúpenie bola zverejnená.
(
55
)	Pozri analogicky rozsudok zo 7. septembra 2006, Španielsko/Rada (C‑310/04, EU:C:2006:521, bod 122).
(
56
)	Rozsudok z 18. júna 2015, Estónsko/Parlament a Rada (C‑508/13, EU:C:2015:403, bod 39).
(
57
)	Rozsudok zo 17. októbra 2013, Billerud Karlsborg a Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, bod 34 a citovaná judikatúra).
(
58
)	Rozsudok zo 17. októbra 2013, Billerud Karlsborg a Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, bod 35 a citovaná judikatúra).
(
59
)	Rozsudok zo 17. októbra 2013, Billerud Karlsborg a Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, bod 36).
(
60
)	Pozri bod 40 vyššie.
(
61
)	Pozri najmä odôvodnenia 4 až 6 smernice 2009/29. Ciele zníženia stanovené na medzinárodnej úrovni Európska rada nepovažuje za neprekonateľné: pozri jej závery z 23. a 24. októbra 2014, ktoré boli citované v bode 22 vyššie.
(
62
)	Pozri bod 19 a nasl. vyššie.
(
63
)	Pozri znova odôvodnenie 5 napadnutého rozhodnutia.
(
64
)	Pozri bod 22 vyššie.
(
65
)	Pozri bod 55 vyššie.