Дело C‑54/21
ANTEA POLSKA S.A. и др.
срещу
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie
(Преюдициално запитване, отправено от Krajowa Izba Odwoławcza)
Решение на Съда (четвърти състав) от 17 ноември 2022 година
„Преюдициално запитване — Обществени поръчки — Директива 2014/24/ЕС — Принципи на възлагане на поръчки — Член 18 — Прозрачност — Член 21 — Поверителност — Уреждане на тези принципи в националното законодателство — Право на достъп до основното съдържание на информацията, представена от оферентите във връзка с опита и референциите им, с предложените да изпълняват поръчката лица, както и с концепцията на разработката на предвидените проекти и начина на осъществяването — Член 67 — Критерии зa възлагане нa поръчката — Критерии за качество на предлаганите строителни работи или услуги — Изискване за прецизност — Директива 89/665/ЕИО — Член 1, параграфи 1 и 3 — Право на ефективни правни средства за защита — Средство за защита при нарушение на това право поради отказ да се предостави достъп до неповерителна информация“
1.        Сближаване на законодателствата — Производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство — Директива 89/665 — Процедури за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги — Директива 2014/24 — Поверителност — Искане да бъде съобщена съдържаща се в офертата на конкурент информация — Защита на поверителността на информацията, предоставена на възлагащия орган — Обхват — Принцип на добра администрация — Мотивиране на решение за отказ да се предостави достъп до информацията — Право на ефективна съдебна защита — Полезно действие — Задължение, свързано с обявяването на възложените поръчки и с информацията за кандидати и оференти — Претегляне спрямо поверителността
(член 18, параграф 1, член 21, параграф 1, членове 50 и 55 от Директива 2014/24 на Европейския парламент и на Съвета; член 1, параграфи 1 и 3 от Директива 89/665 на Съвета)
(вж. т. 49, 50, 55—63, 65—68; т. 1 от диспозитива)
2.        Сближаване на законодателствата — Производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство — Директива 89/665 — Процедури за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги — Директива 2014/24 — Поверителност — Искане да бъде съобщена съдържаща се в офертата на конкурент информация — Защита на поверителността на информацията, предоставена на възлагащия орган — Предоставена от оферентите информация във връзка с релевантния опит и референциите им, със самоличността и професионалната квалификация или капацитет на предложените да изпълняват поръчката икономически оператори и с концепцията на разработката на проектите и начина на осъществяването — Включване — Условия
(член 18, параграф 1, член 21, параграф 1 и член 55, параграф 3 от Директива 2014/24 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 73—85; т. 2 от диспозитива)
3.        Сближаване на законодателствата — Производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство — Директива 89/665 — Задължение на държавите членки да предвидят производство по обжалване на решението на възлагащия орган да откаже достъп до считаната за поверителна информация, съдържаща се в заявлението за участие или офертата на друг икономически оператор — Достъп до производства по обжалване — Процесуални правила — Право на преценка на държавите членки — Граници — Задължение да се гарантира спазването на правото на ефективни правни средства за защита
(член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 21 от Директива 2014/24 на Европейския парламент и на Съвета; член 1, параграфи 1 и 3 от Директива 89/665 на Съвета)
(вж. т. 99 и 100)
4.        Сближаване на законодателствата — Производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство — Директива 89/665 — Процедури за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги — Директива 2014/24 — Поверителност — Решение на възлагащия орган да откаже достъп до считаната за поверителна информация, съдържаща се в заявлението за участие или офертата на друг икономически оператор — Задължение на националния съд, сезиран с жалба срещу това решение, да гарантира защитата на поверителната информация — Претегляне на правото на лицето, поискало достъп, на ефективни правни средства за защита с правото на конкурента да бъдат защитени неговата поверителна информация и търговските му тайни — Обхват — Констатация за неизпълнение от възлагащия орган на задължението за разкриване на неповерителната информация и за нарушение на правото на ефективни правни средства за защита поради неразкриването — Приемане на ново решение за възлагане на поръчката — Изключване — Условия
(член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 21 от Директива 2014/24 на Европейския парламент и на Съвета; член 1, параграфи 1 и 3 от Директива 89/665 на Съвета)
(вж. т. 101—103 и 108; т. 4 от диспозитива)
Резюме
Защитата на поверителността в областта на възлагането на обществени поръчки трябва да бъде претеглена с изискванията за прозрачност и ефективна съдебна защита
Правото на Съюза не допуска национално законодателство, което предвижда задължение за публичност на всяка информация, съобщена от оферентите, с изключение единствено на търговските тайни, тъй като такова законодателство може да попречи на възлагащия орган да не разкрива определена информация, която, макар да не е търговска тайна, не трябва да бъде достъпна
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (Държавно водно стопанство „Полски води“, Полша, наричано по-нататък „възлагащият орган“) започва процедура за възлагане на обществена поръчка за изготвяне на проекти за екологично управление на някои речни басейни в Полша.
След приключване на тази процедура един от оферентите, на когото не е възложена поръчката, подава пред запитващата юрисдикция, Krajowa Izba Odwoławcza (Национална комисия по жалбите, Полша), жалба за отмяна на решението за възлагане на поръчката на друг оферент, за ново разглеждане на офертите и за разгласяване на определена информация. Запитващата юрисдикция отправя запитване до Съда във връзка с пределите на поверителността на информацията, която оферентите представят заедно с офертите си в рамките на процедурите за възлагане на обществени поръчки.
С решението си Съдът дава уточнения относно обхвата и приложимостта на забраната за възлагащите органи да разкриват информацията, която кандидатите и оферентите им предоставят в рамките на процедурите за възлагане на такива поръчки.
Съображения на Съда
На първо място, Съдът разглежда въпроса за обхвата на задължението за поверително третиране. В това отношение той постановява, че Директива 2014/24 за обществените поръчки(1) допуска държава членка да установи режим, при който обхватът на задължението за поверително третиране е очертан въз основа на понятие за търговска тайна, което по същество съответства на понятието, фигуриращо в Директива 2016/943(2). За сметка на това тази директива не допуска такъв режим, когато той не съдържа набор от правила, позволяващи на възлагащите органи по изключение да откажат да разкрият информация, която, макар да не попада в обхвата на понятието за търговска тайна, не трябва да бъде достъпвана.
За да стигне до този извод, Съдът констатира, че защитата на поверителността, предвидена в Директива 2014/24, е по-широка от защитата само на търговските тайни. Той припомня обаче, че съгласно тази директива забраната за разкриване на информация, която при предоставянето ѝ е определена като поверителна, се прилага, освен ако не е предвидено друго в националното право, на което е подчинен възлагащият орган. Следователно всяка държава членка може да претегли поверителността по тази директива и нормите на националното право, с които се преследват други законни интереси, сред които и достъпът до информация, за да се осигури най-голяма прозрачност на процедурите за възлагане на обществени поръчки. При все това държавите членки не трябва да въвеждат режими, които не осигуряват ненарушено конкурентно начало, препятстват претеглянето на забраната за разкриване на поверителна информация с общия принцип на добра администрация, от който произтича задължението за мотивиране, за да гарантират спазването на правото на отстранените оференти на ефективни правни средства за защита, или които засягат режима на публичност във връзка с възложените поръчки, както и правилата относно информирането на кандидатите и оферентите(3).
При все това национално законодателство, предвиждащо задължение за публичност на всяка информация, съобщена на възлагащия орган от всички оференти, с изключение единствено на информацията, попадаща в обхвата на понятието за търговска тайна, може да попречи на възлагащия орган да реши да не разкрива определена информация, която не попада в обхвата на това понятие, с оглед на един от интересите или целите, признати в Директива 2014/24 и свързани с правоприлагането, обществения интерес, законните търговски интереси на даден икономически оператор и лоялната конкуренция(4).
На второ място, Съдът уточнява, че за да прецени дали ще откаже на оферент, чиято допустима оферта е била отхвърлена, достъп до информацията, която другите оференти са представили във връзка с релевантния си опит и референциите за него, със самоличността и професионалната квалификация на предложените да изпълняват поръчката лица или подизпълнителите и с концепцията на разработката на проектите, чието реализиране се предвижда в рамките на поръчката, и начина на осъществяването на последната, възлагащият орган трябва да прецени дали тази информация има икономическа стойност, която не се ограничава до съответната обществена поръчка, доколкото разкриването ѝ може да накърни законни търговски интереси или лоялната конкуренция(5). Освен това възлагащият орган може да откаже да предостави достъп до тази информация, когато разкриването ѝ би попречило на правоприлагането или би било в противоречие с обществения интерес. При все това, когато е отказан цялостен достъп до информацията, възлагащият орган трябва да предостави достъп до основното съдържание на тази информация, така че да се гарантира спазването на правото на ефективни правни средства за защита.
По-конкретно, що се отнася най-напред до релевантния опит на оферентите и до референциите, които удостоверяват този опит и капацитета им, Съдът приема, че такава информация не може да се квалифицира като поверителна в нейната цялост. Всъщност, тъй като поначало опитът не е тайна, по принцип няма как конкурентите да бъдат лишени от информацията за него. Оферентите трябва, от съображения за прозрачност и с цел да се гарантира спазването на изискванията за добра администрация и ефективна съдебна защита, да получат достъп най-малко до основното съдържание на информацията, предоставена от всеки от тях на възлагащия орган във връзка с опита им и референциите, които го удостоверяват. Принципът за такъв достъп обаче не засяга особените обстоятелства в случай на някои поръчки за чувствителни стоки или услуги, когато по изключение може да е обоснован отказът да се предостави информация, за да се гарантира спазването на забрана или изискване, установени със закон, или опазването на обществения интерес.
На следващо място, що се отнася до информацията за физическите или юридическите лица, включително подизпълнителите, за които оферентът посочва, че може да изпълни поръчката с тяхна подкрепа, Съдът прави разграничение между данните, позволяващи да се установят тези лица, и данните, които се отнасят единствено до професионалните им квалификации или капацитет.
Колкото до поименните данни, според Съда, доколкото е вероятно между оферента и неговите специалисти или подизпълнители да се породи синергия с икономическа стойност, не е изключено достъпът до тези данни да бъде отказан. Съответно възлагащият орган трябва да определи дали разкриването на тези данни за самоличността излага оферента на опасност от накърняване на защитата на поверителността(6). За тези цели той трябва да вземе предвид всички релевантни обстоятелства, включително предмета на съответната поръчка, както и интереса на оферента и посочените специалисти и подизпълнители да участват със същите договорени при условията на поверителност задължения в последващи процедури за възлагане на поръчки. При все това разгласяването на информация, предоставена на възлагащия орган, по принцип не може да бъде отказано, ако информацията, макар да е релевантна за разглежданата процедура за възлагане, няма никаква икономическа стойност в по-широкия контекст на дейностите на тези икономически оператори.
Що се отнася до непоименните данни, Съдът смята, че с оглед на значението им за възлагането на поръчката принципът на прозрачност и правото на ефективни правни средства за защита налагат основното съдържание на данни като тези за професионалните квалификации или капацитет на лицата, участващи в изпълнението на поръчката, числеността и структурата на така формирания кадрови състав или пък частта от изпълнението на поръчката, която оферентът предвижда да повери на подизпълнители, да бъде достъпно за всички оференти.
На последно място, по отношение на концепцията на проектите, чието изпълнение се предвижда в рамките на поръчката, и на описанието на начина на осъществяване на поръчката Съдът отбелязва, че възлагащият орган трябва да провери дали те са елементи или съдържат елементи, които могат да бъдат защитени с право на интелектуална собственост, по-специално от авторско право, и поради това попадат в обхвата на основанието за отказ за разкриване, свързано с правоприлагането(7). Той припомня обаче, че дори тази концепция и описание да се приемат за произведения, защитени с авторско право, тази защита е запазена само за елементите, които са собствено авторско интелектуално творение, отразяващо личността на автора.
Освен това и независимо от тази проверка, публикуването на тези концепция и описание, които имат икономическа стойност, може да наруши конкуренцията по-специално като ограничи възможността на съответния икономически оператор благодарение на същите концепция и описание да се открои в последващи процедури за възлагане на обществени поръчки. Следователно, макар да е възможно цялостният достъп до информацията за концепцията на проектите и за описанието на начина на осъществяване да трябва да бъде отказан, основното съдържание на тази част от офертите трябва все пак да бъде достъпно(8).
На трето и последно място, Съдът постановява, че когато при разглеждането на жалба срещу решение за възлагане на обществена поръчка(9) се установи, че възлагащият орган е длъжен да разкрие пред жалбоподателя информация, която неправилно е била третирана като поверителна, и че правото на ефективни правни средства за защита е било нарушено поради неразкриването на тази информация, тази констатация не трябва непременно да води до приемането на ново решение за възлагане на поръчката, стига националното процесуално право да позволява на сезираната юрисдикция да вземе в хода на производството мерки, с които да се гарантира отново спазването на правото на ефективни правни средства за защита, или да ѝ позволява да приеме, че жалбоподателят може отново да подаде жалба срещу вече приетото решение за възлагане. Срокът за подаване на такава жалба трябва да започва да тече едва от момента, в който жалбоподателят е получил достъп до цялата информация, която неправилно е била квалифицирана като поверителна.
1      Член 21, параграф 1 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (ОВ L 94, 2014 г., стр. 65).
2      Член 2, точка 1 от Директива (ЕС) 2016/943 на Европейския парламент и на Съвета от 8 юни 2016 година относно защитата на неразкрити ноу-хау и търговска информация (търговски тайни) срещу тяхното незаконно придобиване, използване и разкриване (ОВ L 157, 2016 г., стр. 1).
3      Членове 50 и 55 от Директива 2014/24.
4      Член 50, параграф 4 и член 55, параграф 3 от Директива 2014/24.
5      Член 18, параграф 1, член 21, параграф 1 и член 55 от Директива 2014/24.
6      Член 21, параграф 1 от Директива 2014/24.
7      Член 55, параграф 3 от Директива 2014/24.
8      Съгласно член 21, параграф 1 или член 55, параграф 3 от Директива 2014/24.
9      Член 1, параграфи 1 и 3 от Директива 89/665 на Съвета от 21 декември 1989 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство (ОВ L 395, 1989 г., стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 1, стр. 237).