61990C0056
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
CARL OTTO LENZ
fremsat den 16. december 1992 (
*1
)
Hr. præsident,
De herrer dommere,
A — Indledning
1.
For nogen tid siden, mere præcist den 2. marts 1990, indledte Kommissionen en traktatbrudssag mod Det Forenede Kongerige for dets tilsidesættelse af de forpligtelser, som er indeholdt i direktiv 76/160/EØF (
1
) om kvaliteten af badevand. Vandet i badeområdet ved Blackpool og det til Formby og Southport tilstødende badeområde opfyldte ikke de i direktivet indeholdte kvalitetskrav, hvilket udgør en tilsidesættelse af direktivets artikel 4.
2.
Under den mundtlige forhandling i oktober 1992 antog man stadig, at badevandet i badeområderne ved Blackpool, Southport og i et vist omfang ved Ainsdale ikke var i overensstemmelse med de i direktivet fastsatte værdier. Påstanden vedrørende badevandskvaliteten ved Formby var allerede blevet frafaldet under sagen.
3.
Der har i nogen tid været planlagt anlægsarbejder med henblik på al forbedre vandkvaliteten, men disse er endnu ikke blevet udført, skønt den mundtlige forhandling er blevet udsat to gange. Kommissionen fastholder følgelig sit søgsmål og påstår, at Det Forenede Kongerige dømmes for ikke at have overholdt de i direktivets artikel 3 fastsatte grænseværdier.
4.
Hvad nærmere angår sagens faktiske omstændigheder, retsforhandlingernes forløb samt parternes påstande og argumenter henvises til retsmøderapporten.
Β — Stillingtagen
1. Formaliteten
5.
Det Forenede Kongerige har fremsat flere formalitetsindsigelser, men adskiller ikke de hermed forbundne anbringender fra dets argumentation vedrørende søgsmålets realitet. Argumenterne vedrørende sagens antagelse til realitetsbehandling på den ene side og vedrørende søgsmålets realitet på den anden side overlapper i en sådan grad hinanden, at behandlingen af formaliteten vanskeligt kan udskilles fra behandlingen af realiteten.
6.
Det Forenede Kongerige har fremsat formalitetsindsigelser, som hovedsagelig støttes på Kommissionens adfærd under den administrative fase. Kommissionen har ikke taget stilling til de kriterier, som blev formuleret og meddelt i 1979, angående identificeringen af badevand i direktivets forstand, hvilket er ensbetydende med en godkendelse af disse kriterier. Kommissionen burde derfor ikke have indledt en traktatbrudssag uden først at have taget stilling til kriterierne. Det forhold, at Kommissionen først afstod fra at præcisere sin holdning, udgør en selvstændig tilsidesættelse af den i EØF-traktatens artikel 5 indeholdte pligt til loyalt samarbejde, som må medføre sagens afvisning. Endelig har Det Forenede Kongerige under den i den begrundede meddelelse anførte to-måneders periode ikke kunnet træffe andre praktisk mulige foranstaltninger, end dem, der allerede på dette tidspunkt var truffet.
7.
For så vidt Det Forenede Kongeriges argumenter til støtte for dets formalitetsindsigelser er baseret på dets anbringender vedrørende sagens realitet, vedrører Kommissionens modargumenter også sagens materielle problemer.
8.
Kommissionens argumenter vedrørende sagens formalitet går kort sagt ud på, at det ikke havde været muligt at fastslå, at Det Forenede Kongerige i 1979 tillagde udformningen af kriterier til identificering af badevand retsvirkninger, som kunne påvirke direktivets såvel materielle som tidsmæssige anvendelse. Kommissionen havde således ingen anledning til at indlede en sag herom. Selv om Kommissionen med urette skulle have forholdt sig passivt, kan dette ikke begrunde Det Forenede Kongeriges traktatbrud. Ydermere har Kommissionen en skønsmæssig beføjelse til at beslutte, om en trakatbrudssag skal indledes.
9.
Hvad angår sidstnævnte indsigelse er Kommissionens opfattelse, hvorefter indledningen af en traktatbrudssag hører under dens skønsbeføjelse, korrekt. På dette område er der ingen pligt til indgriben, som kan retshåndhæves. Det drejer sig snarere om en forpligtelse til at handle.
10.
På den anden side handler Kommissionen ikke i et juridisk tomrum, hvorfor Kommissionens frihed inden for rammerne af den i EØF-traktatens artikel 169 indeholdte procedure støder på nogle retlige grænser. En sådan grænse kan f.eks. være traktatbrud, som er blevet afsluttet (
2
).
11.
Dette er imidlertid ikke tilfældet i denne sag. Det er fastslået, at selv på tidspunktet for retsmødet den 27. oktober 1992 opfyldte det omhandlede badevand endnu ikke de i direktiv 76/160/EØF indeholdte kvalitetsnormer. Parterne er uenige om, hvorvidt der i denne situation foreligger et traktatbrud, eller om der, under de foreliggende omstændigheder, ikke er tale om et traktatbrud. Dette er imidlertid et klassisk eksempel på prøvelse af realiteten i en traktatbrudssag. I det omfang Kommissionen har grund til at betragte visse faktiske omstændigheder eller en given retlig situation som værende i strid med fællesskabsretten, har den mulighed for at indlede en traktatbrudssag.
12.
Man kan imidlertid stille det spørgsmål, om Kommissionen ved dens tidligere adfærd har fortabt retten til at anlægge en sag ved at foranledige en medlemsstat til at tro, at denne handlede i overensstemmelse med dens fællesskabsretlige forpligtelser, for så senere at ændre sit standpunkt på et tidspunkt, hvor medlemsstaten ikke var i stand til at opfylde dens forpligtelser i rette tid.
13.
Det Forenede Kongerige finder, at en sådan berettiget forventning følger af, at Kommissionen ikke har fremsat indsigelser mod de kriterier, som det meddelte Kommissionen i 1979 angående identificeringen af badevand.
14.
Jeg skal først fremhæve, at i 1979 var den i direktivets artikel 4, stk. 1, fastsatte frist til opfyldelsen af de i direktivet fastsatte mål endnu ikke udløbet. Selv bevilling af undtagelser i medfør af direktivets artikel 4, stk. 3, var mulig indtil slutningen af 1981. Det Forenede Kongerige var tilsyneladende ikke uvidende herom, idet det i punkt 2 i det anfægtede cirkulære præciserede:
»2.
...’bathing waters’ must be monitored at regular intervals and where they do not comply with the Directive's quality requirements, they must be brought up to them by December 1985. This time-limit may only be extended in individual cases if, by December 1981, the UK Government has notified the EEC Commission of its intention to allow more time, and justified its decision on the basis of a management plan for the waters concerned ...« (
3
).
15.
Formålet med det pågældende cirkulære er at opfordre de kompetente myndigheder til at identificere badeområder i henhold til direktivet, med henblik på at sikre, at der føres tilsyn hermed. For så vidt angår den konkrete angivelse af bestemte badeområder, har cirkulæret stadig en foreløbig karakter:
»Decisions on whether a particular stretch of water falls under the second EEC definition will need to be based on the degree of use by bathers actually entering the water. The water authority and district council concerned should discuss whether a particular stretch of water is one where ’bathing is traditionally practised by a large number of bathers’, bearing in mind the guidelines and Appendix A. Water authorities should send DOE as soon as possible a list of those waters which it has agreed fall within the scope of the Directive. Any points of disagreement between the Water Authority and the District Council should be referred to DOE or the Welsh Office as indicated in paragraph 6 above« (
4
).
16.
De i bilag A refererede retningslinjer giver på ingen måde indtryk af en fastsat definition:
»4.
... The method of assessment of the degree of use is for water authorities to decide on, but some guidance as to the numbers of bathers which the Department and the Welsh Office would expect on a beach which attracted ’large numbers’ is given in paragraph 6 below« (
5
).
17.
Det bestemmes i punkt 6:
»6.
The Departement and the Welsh Office would not expect a stretch of water to be classified as ’bathing water’ for the purposes of the Directive unless it had been assessed that at some time during the bathing season there were at least 500 people in the water (regardless of the length of the stretch of the water in question). Any stretch where the number of bathers has been assessed as more than 1500 per mile will be classified as bathing water. Where the number of bathers is assessed as being between 750 and 1500 per mile water authorities and district councils should discuss whether the water in question is sufficiently well used to be classified as bathing water under the terms of the Directive« (
6
).
18.
Faktisk er det først her, at der nævnes konkrete tal. Intet tyder på, at disse ikke var rimelige, da der på grund af den brede formulering ikke var grund til at antage, at de var absolutte udelukkelseskriterier.
19.
Det forhold at Kommissionen ikke har bestridt de kriterier, som var blevet fremlagt med henblik på at identificere badevand i henhold til direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), andet led, kan ikke afskære Kommissionen fra på et væsentligt senere tidspunkt, hvor de forventede resultater af anvendelsen af retningslinierne ikke var blevet opnået, at forfølge en mangelfuld gennemførelse af direktivet, der især skyldes en tøvende adfærd i forbindelse med identificeringen af badevand. Som Kommissionen ligeledes ubestridt har bemærket, burde det omtalte vand ifølge disse kriterier være blevet betegnet som badevand i henhold til direktivet.
20.
Der har ikke foreligget nogen berettiget forventning, som kunne være til hinder for, at Kommissionen indledte en sag om mangelfuld gennemførelse af direktivet. Når henses til datoen og indholdet af de fremsendte cirkulærer, var Kommissionen berettiget til at forholde sig afventende.
21.
Det Forenede Kongerige finder, at det forhold, at Kommissionen ikke af egen drift greb ind over for kriterierne, må anses som en selvstændig overtrædelse af den i EØF-traktatens artikel 5 indeholdte pligt til loyalt samarbejde. For det første pålægger artikel 5 ikke Kommissionen nogen forpligtelser. Kommissionens forpligtelser følger af andre bestemmelser i traktaten. For det andet har Kommissionen i sit søgsmål ikke anset kriterierne i sig selv som problematiske. Ifølge Kommissionen ville en korrekt anvendelse af disse kriterier have medført, at det omtalte badevand ville have henhørt under direktivets anvendelsesområde. Kommissionen behøvede ikke at anfægte kriterierne for at kunne begrunde sine klagepunkter. Det Forenede Kongerige har til dets forsvar derimod tillagt kriterierne en væsentlig betydning.
22.
Selv om Kommissionen havde fundet en anden retlig vurdering af kriterierne end den af Det Forenede Kongerige fremførte nødvendig, behøvede den ikke at indlede en procedure forud for sagsanlægget med henblik på at informere medlemsstaten herom. Formålet med traktatbrudssagens administrative fase er derimod at eliminere meningsforskelle, fortolkningskonflikter og andre lignende uenigheder for at finde frem til en mindelig ordning.
23.
Det standpunkt, som Kommissionen har antaget vedrørende de omtalte kriterier forud for indledningen af traktatbrudssagen, kan således ikke medføre, at sagen afvises.
24.
Endelig har Det Forenede Kongerige gjort gældende, at det ikke havde været muligt at træffe praktisk mulige foranstaltninger inden for den i den begrundede udtalelse fastsatte frist på to måneder. Det Forenede Kongerige er af den opfattelse, at det var fysisk umuligt at træffe foranstaltninger, som kunne berigtige situationen. Uden at tage stilling til om foranstaltninger kunne have været truffet, og i så fald hvilke, ville det under alle omstændigheder have været muligt at forbyde badning i det forurenede vand. Det forhold, at Det Forenede Kongerige i et internt cirkulære har udelukket denne mulighed, er uden betydning for denne medlemsstats forpligtelser i henhold til fællesskabsretten. I denne sag ville det ligeledes have været muligt at stille midler til rådighed med henblik på at fremme de nødvendige anlægsarbejder. Uanset hvilken løsning der blev foretrukket, er der under ingen omstændigheder tale om en objektiv umulighed.
25.
Kommissionen har fremhævet, at medlemsstaten indrømmes en frist på to måneder til at forberede sit forsvar. Såfremt berigtigelse af situationen kræver længere frister, enten fordi der skal træffes lovmæssige foranstaltninger, eller fordi miljøet skal undergå fysiske forandringer, forbyder formålet med en procedure forud for sagsanlægget, at disse omstændigheder kan medføre, at sagen afvises. Hvis dette var tilfældet, ville en medlemsstat, som havde været skyld i væsentlige forsinkelser i udførelsen af vigtige anlægsarbejder, ikke kunne retsforfølges inden for rammerne af en traktatbrudssag, hvilket ville være i strid med selve formålet med denne procedure.
26.
Jeg skal tillige nævne, at Kommissionen langt fra har været formalistisk i anvendelsen af fristen på to måneder. De begrundede udtalelser blev fremsat i februar 1988. Sagen blev anlagt i marts 1990 og den mundtlige forhandling blev udsat to gange med Kommissionens samtykke, sidste gang i sommeren 1992, hvor den blev udsat til oktober 1992.
27.
Følgelig mener jeg, at sagen kan antages til realitetsbehandling.
2. Sagens realitet
a) De forpligtelser, som påhviler medlemsstaterne i henhold til direktivet
28.
Inden jeg behandler spørgsmålet om, hvorvidt Det Forenede Kongerige har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 76/160/EØF, finder jeg det hensigtsmæssigt at give en generel definition af de af direktivet pålagte forpligtelser. Direktivet pålægger forskellige typer forpligtelser. Det pålægger først og fremmest, at der sættes de nødvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet. Medlemsstaterne skal opfylde denne forpligtelse inden for en frist på to år efter direktivets meddelelse (
7
), hvilken frist i Det Forenede Kongerige, efter at direktivet var blevet meddelt den 31. december 1975, udløb den 31. december 1977.
29.
Foruden forpligtelsen til at vedtage lovmæssige foranstaltninger pålægger direktivet en forpligtelse til at opfylde visse grænseværdier vedrørende badevandskvaliteten. Medlemsstaterne har her fået en væsentlig længere frist, nemlig en frist på ti år, til at sikre overensstemmelsen med disse normer (
8
). Denne usædvanlig lange frist til gennemførelsen af et direktiv viser, at det allerede ved direktivets udstedelse blev forventet, at der kunne opstå eventuelle vanskeligheder med hensyn til at overholde grænseværdierne.
30.
Ud over fristen på ti år er der ligeledes mulighed for, i ganske særlige tilfælde, at anmode om en længere periode med henblik på at kunne opfylde de fastsatte normer. Dog skal der i sådanne tilfælde følges en særlig procedure. I medfør af direktivets artikel 4, stk. 3, skal begrundelserne for en sådan undtagelse, der bygger på en plan for administrationen af vandet, meddeles Kommissionen senest seks år efter meddelelsen af direktivet.
31.
Denne bestemmelse tvinger medlemsstaterne til i løbet af de første seks år, at bestemme i hvilke tilfælde opfyldelsen af kvalitetsnormer kan støde på vanskeligheder, og at udarbejde planer for udbedring af disse. Myndighederne skal have et overblik over situationen fire år før udløbet af den i direktivets artikel 4, stk. 1, indeholdte frist.
b) Identificeringen af badevandet som udgangspunkt for fristberegningen
32.
Ifølge det af Det Forenede Kongerige fremsatte synspunkt vedrørende forståelsen af direktivet, løber fristen på ti år til at sikre overensstemmelsen med grænseværdierne fra det tidspunkt, hvor det pågældende vand er blevet identificeret som badevand i henhold til direktivet. Hvad angår det omtvistede badevand betyder dette, at det efter identificeringen i 1987 først skal overholde de i direktivet fastsatte kvalitetsniveauer fra 1997.
33.
Der er flere argumenter, som taler mod denne fortolkning. For det første fremgår det klart af direktivets artikel 4, stk. 1, at fristen på ti år skal regnes fra meddelelsen af direktivet. Meddelelsen af et direktiv kan imidlertid henføres til et bestemt tidspunkt, i denne sag den 31. december 1975, som ikke kan fraviges.
34.
For det andet er der ikke i direktivet tale om, at en identificering af badevand kan have en retsstiftende virkning for direktivets anvendelse. Såfremt identificeringen af vand som badevand i henhold til direktivet kunne udløse anvendelsen af bestemmelserne, skulle denne mulighed i hvert fald fremgå af selve direktivet. Direktivet tillader imidlertid ikke en sådan fortolkning. Eftersom direktivet foreskriver en eksakt tidsplan for opnåelsen af dets mål, vil en fortolkning, som medfører, at flere badevandsområder midlertidigt falder uden for direktivets anvendelsesområde, være i strid med direktivet. I mangel af angivelser herom kan det ikke antages, at en medlemsstat selv kan beslutte, på hvilket badevand i direktivets forstand normerne skal anvendes.
c) Karakteren af kriterierne for identificering af vandet
35.
På den anden side kan der i praksis let opstå problemer, navnlig når myndighederne skal beslutte, om bestemte badeområder rent faktisk kan betegnes som badevand i henhold til direktivet, således at de i direktivet indeholdte normer er bindende og de foreskrevne procedurer, der skal sikre overholdelsen heraf, skal følges. Ikke alt badevand, i hvilket der lejlighedsvis bades, betegnes nødvendigvis som badevand i henhold til direktivet. Derimod forstås der i artikel 1, stk. 2, litra a) ved badevand:
»... rindende eller stillestående ferskvand elle havvand, der
—
af de kompetente myndigheder i hver stat udtrykkeligt er godkendt til badning, eller
—
i hvilket badning ikke er forbudt, og som sædvanlig anvendes til dette formål af et stort antal badende
...«
36.
Muligheden for en udtrykkelig tilladelse spiller kun en sekundær rolle i Det Forenede Kongerige. Derimod giver fortolkningen af »et stort antal« badende anledning til tvivl. For at sikre en ensartet anvendelse af direktivet i hele medlemsstaten, for ikke at sige i hele Fællesskabet, er det ikke blot muligt, men også hensigtsmæssigt at hjælpe myndighederne ved at give dem regler vedrørende gennemførelsen. Det er i denne forstand, Det Forenede Kongeriges identificering af badevand skal forstås. I øvrigt fremhæver cirkulæret, der foreskriver identificeringen af badevand, selv denne fortolkning. Heri er nævnt bestemte tidspunkter for gennemførelsen af direktivet og opnåelsen af direktivets mål. Ydermere fastsættes der kriterier, som udtrykkeligt tjener til at sikre anvendelsen af artikel 1, stk. 2, litra a), andet led.
37.
I denne sammenhæng er det endvidere hensigtsmæssigt at udarbejde kriterier, såfremt disse kan konkretisere den i direktivet indeholdte abstrakte definition af badevand. Direktivets materielle anvendelsesområde kan imidlertid ikke ændres af disse kriterier. Ellers ville det i sidste ende være op til medlemsstaten at bestemme, om de i direktivet indeholdte normer skulle finde anvendelse på bestemte badeområder eller ej. En opstilling af kriterier, som indsnævrer eller udvider direktivets anvendelsesområde, udgør ikke en korrekt gennemførelse af direktivet.
38.
Jeg skal fastslå, at Det Forenede Kongerige hverken ved at anvende restriktive kriterier eller ved at ændre den i direktivet fastsatte tidsplan kunne bringe visse badevandsområder uden for direktivets materielle eller tidsmæssige anvendelse.
39.
Det må lægges til grund, at det omtvistede badevand udgør badevand i henhold til direktivet. Kommissionen har på dette punkt ubestridt gjort gældende, at selv under anvendelse af de oprindelige kriterier fra 1979 burde strandene være blevet betegnet som badeområder. Ydermere identificerede Det Forenede Kongerige selv i 1987 formelt det omtvistede badevand, hvilket blev meddelt Kommissionen ved skrivelse af 2. februar 1988. I det omfang Det Forenede Kongerige til sit forsvar har gjort gældende, at der i mellemtiden er blevet udarbejdet nye kriterier, som først nu har gjort det muligt at identificere badevand, må det indvendes, at, som allerede anført, direktivets materielle anvendelsesområde ikke kan påvirkes af en ændring af gennemførelsesbestemmelserne. Det Forenede Kongeriges argumentation taler snarere imod de oprindelige kriteriers rigtighed, hvilket jeg dog ikke her skal tage stilling til. Jeg skal alene konstatere, at det omtvistede badevand fra begyndelsen hørte under direktivets anvendelsesområde, hvilket betyder, at det fra slutningen af 1985 burde have været i overensstemmelse med direktivets kvalitetsnormer, for så vidt som der ikke forelå en undtagelse.
d) Direktivets undtagelsesmuligheder
40.
Selve direktivet indeholder følgende undtagelsesmuligheder: først skal jeg anføre ovennævnte artikel 4, stk. 3, som tillader en undtagelse fra den frist på ti år, der er fastsat i direktivets artikel 4, stk. 1.
41.
Ud over artikel 4, stk. 3, indeholder artikel 5, stk. 2, og artikel 8 ligeledes undtagelser. Artikel 5, stk. 2, tager hensyn til vanskeligheder ved en overholdelse af værdierne i tilfælde af naturkatastrofer. Det bestemmes heri:
»Overskridelser af de i artikel 3 omhandlede værdier, som skyldes oversvømmelser, andre naturkatastrofer eller usædvanlige meteorologiske forhold, tages ikke i betragtning ved opgørelse af de i stk. 1 omhandlede procentsatser.«
42.
Artikel 8 tillader undtagelser i tilfælde af usædvanlige meteorologiske, geografiske eller fysiske forhold.
43.
I denne sag finder ingen af undtagelsesbestemmelserne anvendelse, navnlig ikke artikel 4, stk. 3, da en undtagelse hverken var meddelt eller begrundet i rette tid. Det Forenede Kongerige er imidlertid af den opfattelse, at samtlige betingelser i artikel 4, stk. 3, i det væsentligste var opfyldt. En manglende meddelelse til Kommissionen udgør kun en simpel procedurefejl, som ikke kan medføre afvisning af en undtagelse for de pågældende strande. Det Forenede Kongeriges argumentation vedrørende retten til en forlængelse af fristen er imidlertid selvmodsigende, idet det hævdes, at en ansøgning ikke var mulig i rette tid, eftersom planerne endnu ikke var fastlagt. De materielle betingelser for en undtagelse var følgelig ikke opfyldt.
44.
Jeg skal i den videre gennemgang lægge til grund, til fordel for Det Forenede Kongerige, at samtlige materielle betingelser var opfyldt, hvorved det spørgsmål opstår, om en procedurefejl, i form af en manglende meddelelse, udelukker retten til en undtagelse.
45.
I artikel 4, stk. 3, bestemmes:
»Medlemsstaterne kan i ganske særlige tilfælde tillade undtagelser fra den frist på ti år, der er fastsat i stk. 1. Begrundelserne for en sådan undtagelse, der bygger på en plan for administrationen af vandet inden for det pågældende område, skal snarest muligt og senest seks år efter meddelelsen af dette direktiv meddeles Kommissionen. Kommissionen foretager en grundig gennemgang af begrundelserne og fremsætter i givet fald egnede forslag herom for Rådet«.
46.
Det fremgår heraf, at en undtagelse først og fremmest udtrykkelig skal være tilladt. Meddelelsen til Kommissionen er udtrykt som en pligt (»skal«). Fastsættelsen af bindende frister taler ligeledes for, at meddelelsen er obligatorisk. Endelig skal Kommissionen i givet fald være sat i stand til at fremsætte egnede forslag for Rådet. Selv om Kommissionen ikke er forpligtet til at træffe konkrete foranstaltninger, må den have tilstrækkelige oplysninger til at undersøge situationen i lyset af alle væsentlige forhold og drage sin konklusion heraf.
47.
Såfremt det var muligt at give tilladelser i medfør af artikel 4, stk. 3, uden hensyntagen til ethvert formkrav, ville det simpelt hen føre til en ukontrolleret forsinkelse i anvendelsen af direktivet. Det er min opfattelse, at man også må kræve, at de kompetente myndigheder overholder formkravene. Disse myndigheder bør som udgangspunkt oplyses om de procedureregler, der skal følges. I denne sag må det kunne lægges til grund, at disse faktisk var informeret, hvilket fremgår af cirkulæret af 1979 (
9
). Den 1. december 1981 modtog Kommissionen i øvrigt meddelelse om flere undtagelser, som imidlertid ikke omfattede det omtvistede badevand. På denne baggrund kan det efter min opfattelse ikke antages, at undtagelsen var blevet givet stiltiende. Den formelle meddelelse om anlægsprojekter i Blackpool indeholdt i skrivelse af 23. juni 1986, som angav, at arbejdet skulle påbegyndes i 1990, kan ikke begrunde en forlængelse af fristen i medfør af artikel 4, stk. 3, idet den var indgivet for sent.
48.
Det Forenede Kongerige har subsidiært gjort gældende, at en medlemsstat, som nægtes en forlængelse af en frist udelukkende på grund af en for sen meddelelse, med urette behandles som en medlemsstat, der uden begrundelse ikke i rette tid opfylder sine forpligtelser i henhold til direktivet. Efter min opfattelse må hertil indvendes, at en objektiv tilsidesættelse af forpligtelserne medfører, at den pågældende adfærd er ulovlig, uanset om den vedrører formelle eller materielle forhold.
e) Umuligheden af at efterkomme de pålagte forpligtelser
49.
Det Forenede Kongerige har endelig gjort gældende, at man efter direktivet ikke kan kræve det umulige. Det krævede saneringsarbejde kunne objektivt set ikke have været udført inden for fristerne. Forpligtelser, der kræver fysiske ændringer af miljøet, kan ikke være absolutte. En medlemsstat kan udelukkende forpligtes til at tage alle praktisk mulige foranstaltninger. Særlig inden for miljøområdet bør retlige forpligtelser ikke fortolkes som forpligtelser til at nå et bestemt resultat, eftersom en medlemsstat i så fald ville blive ansvarlig for tredjemands handlinger og adfærd, over hvilke den ikke har nogen indflydelse. Medlemsstaten kan ikke være garant for et bestemt resultat.
50.
Det Forenede Kongeriges argumentation kræver en stillingtagen til den retlige karakter af de i direktivet indeholdte forpligtelser. Forpligtelsen til at træffe de nødvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser for at efterkomme direktivet inden for en frist på to år skaber ingen problemer. En medlemsstat er altid ansvarlig for gennemførelsen af de nødvendige lovmæssige foranstaltninger og kan i givet fald ikke, for at undgå at opfylde de i henhold til fællesskabsretten pålagte forpligtelser inden for fristerne, påberåbe sig interne vanskeligheder i lovgivningsprocessen.
51.
Anderledes forholder det sig i de tilfælde, hvor miljøet skal undergå fysiske ændringer med henblik på opfyldelsen af bestemte mål. Følgelig opstår spørgsmålet, om de i medfør af direktivets artikel 3 fastsatte værdier ubetinget skal overholdes inden for den i artikel 4, stk. 1, indeholdte frist på ti år, idet medlemsstaten ellers gør sig skyldig i traktatbrud. Formuleringen af denne forpligtelse er ubetinget:
»Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at badevandskvaliteten inden ti år efter meddelelsen af dette direktiv bringes i overensstemmelse med de grænseværdier, der fastsættes i medfør af artikel 3«.
52.
Der er herved taget hensyn til, at der ved opfyldelsen af målene kan opstå vanskeligheder, ved for det første, at fristen på ti år til at opfylde målene er af usædvanlig lang varighed. For det andet er der, som allerede nævnt, mulighed for at forlænge fristen. Endelig er der i artikel 5, stk. 2, og artikel 8 taget hensyn til den mulige virkning af naturkatastrofer, usædvanlige vejrbetingelser, usædvanlige meteorologiske eller geografiske forhold eller særlige naturlige fænomener på opfyldelsen af parametrene.
53.
Ifølge Det Forenede Kongerige kan det af undtagelsesordningen udledes, at forpligtelserne til at opfylde parametrene ikke er absolutte. Undtagelserne gives for at sikre den nødvendige fleksibilitet i anvendelsen af bestemmelserne. Det Forenede Kongerige finder, at dette system indicerer, at direktivets forpligtelser ligeledes skal anvendes fleksibelt. Man kan ikke kræve det umulige.
54.
Efter min opfattelse må undtagelsesmulighederne fortolkes stik modsat. Direktiv 76/160/EØF er opbygget på samme måde som direktiv 80/778/EØF om kvaliteten af drikkevand (
10
). Med hensyn til dette direktiv har jeg udtalt (
11
), at undtagelserne skal fortolkes snævert. Domstolen har i to domme (
12
) fulgt denne fortolkning. Jeg mener, at fællesskabslovgiveren i direktiv 76/160/EØF har valgt den samme struktur for så vidt angår de retlige forpligtelser. I denne sag skal undtagelserne således også fortolkes snævert. Dette indebærer, at medlemsstaterne er pålagt en forpligtelse til at opnå et bestemt resultat, hvortil der kun kan gives undtagelse, såfremt det sker inden for de udtrykkeligt tilladte undtagelser.
55.
Efter min opfattelse er der intet til hinder for, at en medlemsstat skal være garant over for Fællesskabet hvad angår opfyldelsen af bestemte mål. Vedrørende ansvarligheden for tredjemands adfærd, råder medlemsstaten over midler, som gør det muligt, at pålægge denne en bestemt adfærd, f.eks. lovmæssige foranstaltninger.
56.
Ydermere kan rensningen af det omtvistede badevand ikke betragtes som en materiel umulig opgave. Eftersom det krævede arbejde først blev påbegyndt efter udløbet af fristen på ti år, var det ikke længere muligt at opfylde forpligtelserne inden for de fastsatte frister. Imidlertid hører den forsinkede start på arbejdet utvivlsomt under medlemsstatens ansvarsområde. Det er imidlertid usikkert, om det ikke trods arbejdets omfang, havde været muligt at påbegynde arbejdet på et tidligere tidspunkt. Faktisk forekommer det problematisk at have undersøgelsesfaser i flere år, før der træffes konkrete foranstaltninger. Medlemsstaten havde under alle omstændigheder mulighed for at ansøge om en forlænget frist i medfør af artikel 4, stk. 3. Dette ville dog have medført, at den pågældende medlemsstats kompetente myndigheder inden for en periode på seks år skulle fremkomme med en beslutning vedrørende hvor og i givet fald hvilke slags saneringsarbejder, der var nødvendig. Dette er efter min opfattelse heller ikke en urimelig forpligtelse.
57.
Følgelig er jeg af den opfattelse, at Det Forenede Kongeriges argumentation ikke kan begrunde den betydelige forsinkelse på mindst ti år — og alene såfremt det planlagte arbejde påbegyndes straks — regnet fra udløbet af den i direktivet fastsatte tiårs frist til at opfylde de i fællesskabsretten foreskrevne parametre. Den betydelige forsinkelse af opfyldelsen af disse forpligtelser i henhold til fællesskabsretten udgør ligeledes en tilsidesættelse af EØF-traktatens artikel 5 og 189.
58.
Følgelig bør Det Forenede Kongerige som påstået tilpligtes at afholde sagens omkostninger.
C — Forslag til afgørelse
59.
Jeg foreslår herefter Domstolen at træffe følgende afgørelse:
1)
Det Forenede Kongerige har ved ikke at have truffet de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at badevandskvaliteten i badeområderne ved Blackpool og ved Southport blev bragt i overensstemmelse med de grænseværdier, der er fastsat i medfør af artikel 3 i Rådets direktiv 76/160/EØF af 8. december 1975 om kvaliteten af badevand, tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 4 og EØF-traktatens artikel 5 og 189.
2)
Det Forenede Kongerige betaler sagens omkostninger.
(
*1
) – Originalsprog: tysk
(
1
) – Rådets direktiv af 8.12.1975, EFT L 31 af 5.2.1976, s. 1.
(
2
) – Jf. mit forslag til afgørelse af 2.2.1992 i sag C-362/90, dom af 31.3.1992, Sml. I, s. 2353, på s. 2359.
(
3
) – Jf. det til bilag 2 til svarskriftet vedlagte cirkulære.
(
4
) – Jf. bilag 2 til svarskriftet.
(
5
) – Tillæg 2 til bilag 2 til svarskriftet.
(
6
) – Jf. tillæg 2 til bilag 2 til svarskriftet.
(
7
) – Jf. direktivets artikel 12.
(
8
) – Jf. direktivets artikel 4, stk. 1.
(
9
) – Bilag 2 til svarskriftet.
(
10
) – Rådets direktiv af 15.7.1980, EFT L 229 af 30.8.1980. s. 11.
(
11
) – Jf. mit forslag til afgorclsc af 14.12.1989 i sag C-42/89, Kommissionen mod Belgien, dom af 5.7.1990, Sml. I, s. 2821, pä s. 2828, og af 21.1.1992 i sag C-377/89, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, dom af 25.11.1992, Sml. I, s. 6103, på. 6125.
(
12
) – Dom af 5.7.1990, sag C-42/89, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 2821, og af 25.11.1992, sag C-337/89, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 6103, jf. oven for.