62015CC0444
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
MME JULIANE KOKOTT
présentées le 8 septembre 2016 (
1
)
Affaire C‑444/15
Associazione Italia Nostra Onlus
contre
Comune di Venezia e.a.
[demande de décision préjudicielle formée par le Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (tribunal administratif régional pour la Vénétie, Italie)]
«Environnement — Incidences sur l’environnement de certains plans et programmes — Niveau élevé de protection de l’environnement visé à l’article 191 TFUE et à l’article 37 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne — Nécessité d’une évaluation environnementale en vertu de la directive 2001/42/CE lorsqu’une évaluation des incidences est requise en vertu de la directive 92/43/CEE — Interprétation de la notion de “petites zones au niveau local”»
I – Introduction
1.
Le présent renvoi préjudiciel a pour objet de préciser le champ d’application de la directive 2001/42/CE relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (
2
). Il donne également à la Cour l’occasion de se prononcer à nouveau, après un certain temps, sur le niveau de protection élevé qu’ambitionne la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement.
2.
Le litige dans l’affaire au principal porte sur un projet de construction dans la lagune de Venise (Italie). Si une évaluation des incidences de ce projet a bien été réalisée en vertu de la directive 92/43/CEE (
3
), l’administration italienne a cependant décidé, dans le cadre d’un examen préalable, qu’une évaluation stratégique des incidences sur l’environnement en vertu de la directive ESIE n’était pas nécessaire, estimant que seule une petite zone au niveau local serait concernée et que le projet ne serait pas susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement. La directive ESIE prévoit dans un tel cas qu’il ne faut pas réaliser d’évaluation stratégique des incidences sur l’environnement.
3.
La juridiction de renvoi se demande d’abord si cette exception à l’obligation de réaliser une évaluation stratégique des incidences sur l’environnement est conforme au niveau élevé de protection de l’environnement requis par le droit de l’Union, ce qui soulève des questions intéressantes notamment, sur le contrôle juridictionnel de cet objectif de la politique de l’Union concernée.
4.
À titre subsidiaire, la juridiction de renvoi sollicite une interprétation des conditions auxquelles la directive ESIE dispense certains plans et programmes d’une évaluation stratégique complète des incidences sur l’environnement, alors que lesdits plans et programmes requièrent une évaluation en vertu de la directive « habitats ». Il s’agit ici avant tout de savoir ce que l’on entend par « petite zone au niveau local ».
II – Le cadre juridique
A –
Le droit de l’Union
1. Le droit primaire
5.
L’article 191, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (
4
) pose les principes de la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement :
« La politique de l’Union dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de l’Union. Elle est fondée sur les principes de précaution et d’action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement et sur le principe du pollueur-payeur. »
6.
L’article 3, paragraphe 3, deuxième phrase, du traité sur l’Union européenne (
5
) vise un objectif similaire dans la protection de l’environnement :
« [L’Union] œuvre pour le développement durable de l’Europe fondé sur une croissance économique équilibrée et sur la stabilité des prix, une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein emploi et au progrès social, et un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement. »
7.
L’article 37 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (
6
) prévoit également à l’égard de la politique de l’environnement :
« Un niveau élevé de protection de l’environnement et l’amélioration de sa qualité doivent être intégrés dans les politiques de l’Union et assurés conformément au principe du développement durable. »
2. La directive « habitats »
8.
L’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » prévoit une évaluation des incidences de certains plans et projets sur les sites européens protégés :
« Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d’affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans et projets, fait l’objet d’une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des conclusions de l’évaluation des incidences sur le site et sous réserve des dispositions du paragraphe 4, les autorités nationales compétentes ne marquent leur accord sur ce plan ou projet qu’après s’être assurées qu’il ne portera pas atteinte à l’intégrité du site concerné et après avoir pris, le cas échéant, l’avis du public. »
3. La directive ESIE
9.
Le considérant 10 de la directive ESIE se réfère à la relation qu’entretient cette dernière avec la directive « habitats » :
« L’ensemble des plans et des programmes […] pour lesquels une évaluation a été estimée nécessaire conformément à la directive [“habitats”] sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement et devraient, en règle générale, être soumis à une évaluation environnementale systématique ; lorsqu’ils définissent l’utilisation de zones limitées au niveau local ou sont des modifications mineures des plans ou des programmes susmentionnés, ils devraient uniquement être évalués lorsque les États membres établissent qu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement. »
10.
Conformément à son article 1er, la directive ESIE a pour objet d’assurer que (certains) plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement soient soumis à une évaluation environnementale durant leur élaboration et avant leur adoption. Elle fixe les exigences minimales relatives à l’élaboration du rapport, la réalisation de consultations, la prise en compte des résultats de l’évaluation environnementale ainsi que la communication de la décision prise après évaluation.
11.
Dans l’esprit de son considérant 10, la directive ESIE définit en son article 3 le champ d’application de l’évaluation environnementale stratégique :
« 1.
Une évaluation environnementale est effectuée, conformément aux articles 4 à 9, pour les plans et programmes visés aux paragraphes 2, 3 et 4 susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
2.
Sous réserve du paragraphe 3, une évaluation environnementale est effectuée pour tous les plans et programmes :
[…]
b)
pour lesquels, étant donné les incidences qu’ils sont susceptibles d’avoir sur des sites, une évaluation est requise en vertu des articles 6 et 7 de la directive 92/43/CEE.
3.
Les plans et programmes visés au paragraphe 2 qui déterminent l’utilisation de petites zones au niveau local […] ne sont obligatoirement soumis à une évaluation environnementale que lorsque les États membres établissent qu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
[…]
5.
Les États membres déterminent si les plans ou programmes visés aux paragraphes 3 et 4 sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, soit en procédant à un examen au cas par cas, soit en déterminant des types de plans et programmes ou en combinant ces deux approches. À cette fin, les États membres tiennent compte, en tout état de cause, des critères pertinents fixés à l’annexe II, afin de faire en sorte que les plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement soient couverts par la présente directive.
[…] »
12.
L’annexe II énumère les critères permettant de déterminer l’ampleur probable des incidences visées à l’article 3, paragraphe 5, de la directive ESIE.
B –
Le droit italien
13.
La République italienne a transposé la directive ESIE dans son ordre juridique interne par le decreto legislativo no 152 (décret législatif no 152), du 3 avril 2006. La réglementation nationale reflète le texte de la directive ; elle ne comporte en particulier pas davantage de définition de la notion de « petites zones au niveau local ». La jurisprudence nationale a défini des seuils à cet égard, sur la base de la superficie du projet, à savoir 40 ha en principe pour les projets de développement de zones urbaines, mais dix ha pour les projets s’inscrivant à l’intérieur de zones urbaines existantes.
III – Le litige au principal et la demande de décision préjudicielle
14.
La procédure au principal porte sur un projet de construction dans la lagune de Venise, sur la pointe sud, dénommée Ca’ Roman, de l’île Pellestrina. La Società Ca’ Roman Srl projette de construire 42 bâtiments au total sur une superficie de trois ha. Dans le voisinage immédiat se trouvent des sites faisant partie du réseau écologique Natura 2000, qui sont protégés pour avoir été désignés comme zone de protection spéciale pour la conservation des oiseaux sauvages au sens de la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 novembre 2009, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO 2010, L 20, p. 7) ou en tant que site d’importance communautaire pour la protection des habitats naturels ainsi que de la flore et de la faune sauvages au sens de la directive « habitats ».
15.
Une évaluation de l’incidence de ce plan réalisée conformément aux dispositions nationales de transposition de la directive « habitats » a été favorable, tout en imposant cependant de nombreuses prescriptions pour protéger les sites européens concernés.
16.
L’organe administratif compétent a en outre examiné si une procédure d’évaluation environnementale stratégique devait être réalisée au titre des dispositions nationales répondant à la directive ESIE. Il en a conclu qu’elle n’était pas nécessaire. Le projet de construction concernait certes des zones de protection spéciale et des sites d’importance communautaire et devait, de ce fait, être soumis à une évaluation des incidences au titre de la directive « habitats ». Selon les principes dégagés par la jurisprudence italienne, le projet ne s’étendrait toutefois que sur des « petites zones au niveau local ». Les projets dans de telles zones ne requerraient pas d’évaluation stratégique des incidences sur l’environnement lorsque les plans n’ont pas d’incidence notable sur l’environnement. L’on peut déduire des indications fournies par la juridiction de renvoi que les organes compétents ont considéré que les plans n’étaient pas de cette nature.
17.
L’organisation de protection de l’environnement Associazione Italia Nostra Onlus (ci-après « Italia Nostra ») s’est opposée à cette approche en introduisant un recours devant le Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (tribunal administratif régional pour la Vénétie, Italie). Celui-ci a alors saisi la Cour des questions préjudicielles suivantes sur le fondement de l’article 267, troisième alinéa, TFUE :
« 1)
L’article 3, paragraphe 3, de la directive 2001/42/CE, dans la partie faisant référence également à la disposition figurant au paragraphe 2, sous b), du même article, est-il valable, eu égard à la réglementation en matière d’environnement figurant dans le TFUE ainsi que dans la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, en ce qu’il soustrait à une évaluation stratégique des incidences sur l’environnement systématique les plans et programmes dont il a été estimé qu’ils devaient nécessairement être soumis à une évaluation des incidences, au sens des articles 6 et 7 de la directive 92/43/CEE ?
2)
En cas de constatation de la légalité de la disposition précitée : Les paragraphes 2 et 3 de l’article 3 de la directive 2001/42/CE, lus en combinaison avec le considérant 10 de la même directive, aux termes duquel “l’ensemble des plans et des programmes pour lesquels une évaluation a été estimée nécessaire conformément à la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement et devraient, en règle générale, être soumis à une évaluation environnementale systématique”, doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils font obstacle à une réglementation telle que la réglementation nationale qui, pour définir la notion de “petites zones au niveau local” figurant à l’article 3, paragraphe 3, de la directive 2001/42/CE, se réfère à des critères purement quantitatifs ?
3)
En cas de réponse négative à la deuxième question : Les paragraphes 2 et 3 de l’article 3 de la directive 2001/42/CE, lus en combinaison avec le considérant 10 de la même directive, aux termes duquel “l’ensemble des plans et des programmes pour lesquels une évaluation a été estimée nécessaire conformément à la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement et devraient, en règle générale, être soumis à une évaluation environnementale systématique”, doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils font obstacle à une réglementation telle que la réglementation nationale, qui soustrait à une évaluation stratégique des incidences sur l’environnement automatique et obligatoire l’ensemble des projets de développement de zones urbaines, nouvelles ou en extension, dont la superficie concernée n’excède pas 40 ha ou les projets de réhabilitation ou de développement de zones urbaines, à l’intérieur de zones urbaines existantes, dont la superficie concernée n’excède pas dix ha, même si, en raison de possibles incidences sur les sites, il a déjà été estimé qu’ils devaient nécessairement être soumis à une évaluation des incidences, au sens des articles 6 et 7 de la directive 92/43/CEE ? »
18.
La Commission européenne, le Conseil de l’Union européenne, le Parlement européen, la Comune di Venezia (ville de Venise, Italie), la République italienne, la Società Ca’ Roman et Italia Nostra ont déposé des observations écrites sur ce renvoi préjudiciel. Aucune audience de plaidoiries n’a été demandée et la Cour a décidé de ne pas en tenir.
IV – En droit
19.
Tout d’abord, nous nous pencherons succinctement sur la recevabilité du renvoi préjudiciel (voir ci-après, sous A) avant de pouvoir aborder la question de la validité de l’article 3, paragraphe 3, de la directive ESIE (voir ci-après, sous B). Enfin, nous examinerons les questions d’interprétation (voir ci-après, sous C).
A –
Recevabilité du renvoi préjudiciel
20.
La ville de Venise et la Società Ca’ Roman considèrent que le renvoi préjudiciel est irrecevable. Elles estiment que la réponse aux questions posées ne serait pas pertinente pour l’issue du litige dans la mesure où la zone concernée par le projet se situerait hors des sites protégés par la directive « habitats » en sorte qu’il n’était pas nécessaire de réaliser une évaluation au titre des articles 6 et 7 de cette directive. Le paragraphe 2, sous b), et le paragraphe 3 de l’article 3 de la directive ESIE ne seraient donc d’emblée pas applicables au litige.
21.
Il convient cependant d’indiquer à cet égard que, selon une jurisprudence constante de la Cour, les questions relatives à l’interprétation du droit de l’Union posées par le juge national dans le cadre réglementaire et factuel qu’il définit sous sa responsabilité, et dont il n’appartient pas à la Cour de vérifier l’exactitude, bénéficient d’une présomption de pertinence. Le refus de la Cour de statuer sur une demande formée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée du droit de l’Union n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (
7
).
22.
Ces conditions ne sont pas remplies. Il semble notamment plausible que le projet en cause requière une évaluation des incidences en vertu de la directive « habitats » ainsi que la juridiction de renvoi l’expose, bien qu’il ne touche directement qu’une zone située en dehors du site protégé, car même les projets qui se situent en dehors des sites protégés peuvent affecter ces derniers. Par ailleurs, l’interprétation du droit primaire et de la directive ESIE présente un rapport avec l’objet du litige au principal, le problème n’est pas de nature hypothétique et la juridiction de renvoi a fourni tous les éléments nécessaires pour répondre de façon utile aux questions posées. Le renvoi préjudiciel est donc recevable.
B –
Sur la première question
23.
Par sa première question, la juridiction de renvoi souhaite essentiellement savoir s’il est conforme au niveau élevé de protection de l’environnement visé dans le droit primaire de l’Union et la Charte que tous les plans donnant lieu à une évaluation des incidences en vertu des articles 6 et 7 de la directive « habitats » ne soient pas per se obligatoirement soumis à une évaluation stratégique des incidences sur l’environnement en vertu de la directive ESIE.
1. Le contrôle du niveau élevé de protection requis par le droit de l’Union
24.
L’article 191, paragraphe 2, TFUE oblige le législateur de l’Union à viser un niveau élevé de protection dans l’élaboration de la politique environnementale en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de l’Union européenne. Cet objectif figure également à l’article 37 de la Charte et à l’article 3, paragraphe 3, deuxième phrase, TUE.
25.
Ces dispositions ne peuvent pas être interprétées et examinées séparément. À travers elles s’exprime le principe uniforme d’un niveau élevé de protection de l’environnement (
8
), lequel revêt une signification particulière en raison de son ancrage multiple dans le droit de l’Union.
26.
C’est dans les arrêts Safety Hi-Tech (
9
) et Bettati (
10
), qui portaient sur l’interdiction d’utiliser des substances nuisibles à la couche d’ozone, que la Cour a précisé le critère à l’aune duquel devait être examinée la conformité d’un acte législatif de l’Union au niveau de protection de l’environnement requis par l’article 191, paragraphe 2, TFUE.
27.
Dans ces arrêts, la Cour a déterminé que l’article 191 TFUE prévoit une série d’objectifs, de principes et de critères que le législateur communautaire doit respecter dans la mise en œuvre de la politique de l’environnement. Puisque, ce faisant, le législateur doit mettre en balance certains des objectifs et des principes évoqués, et que l’application des critères est complexe, le contrôle judiciaire doit nécessairement se limiter au point de savoir si une erreur d’appréciation manifeste a été commise quant à ces conditions (
11
).
28.
Pour ce qui est de l’objectif de la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement, défini à l’article 191, paragraphe 2, TFUE, qui est de viser un niveau de protection élevé, la Cour a déterminé par la suite, à juste titre, que le respect d’un tel niveau de protection ne requérait pas nécessairement qu’il soit techniquement le plus élevé possible (
12
). Cela résulte déjà du libellé de la disposition (niveau de protection uniquement « élevé »), mais également du fait que l’article 193 TFUE permet aux États membres de maintenir ou d’établir des mesures de protection encore plus vigoureuses.
29.
C’est sans doute en considérant qu’un niveau ne pouvait être « élevé » que par rapport à un autre que la Cour a, dans le passé, examiné, à l’égard du respect d’un niveau élevé de protection de l’environnement, dans quelle mesure les actes de l’Union allaient au-delà de ce qu’imposaient ses engagements internationaux dans le domaine de l’environnement (
13
).
30.
On pourrait également déterminer en l’espèce un niveau de protection qui aille au-delà de ce qu’imposent à l’Union ses engagements internationaux. En effet, les dispositions pertinentes, à savoir le protocole de Kiev relatif à l’évaluation stratégique environnementale (
14
) à la convention de la CEE-ONU sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière signée à Espoo en 1991 (
15
), ne contient aucune règle spécifique pour des projets qui requièrent un examen particulier en raison de la protection de la nature.
31.
Un tel élément de comparaison externe ne constitue toutefois qu’un critère partiellement adéquat. Cette approche devrait logiquement s’appuyer sur un éventail plus large d’éléments de comparaison et déterminer si ces engagements internationaux instaurent, pour leur part, un niveau élevé, moyen ou faible, de protection de l’environnement.
32.
En particulier, l’objectif de l’article 191, paragraphe 2, TFUE ne se limite pas à vouloir simplement dépasser des points de référence externes. Il exige au contraire de tendre constamment vers une protection accrue et meilleure de l’environnement, même s’il ne devait exister aucun niveau de protection plus élevé au monde. Un niveau de protection ne saurait, en tout état de cause, être élevé si l’on peut atteindre, sans difficulté aucune, un niveau encore plus élevé, ce qui ne saurait, bien entendu, être confondu avec l’exigence d’atteindre en toutes circonstances le niveau de protection le plus élevé possible techniquement.
33.
Il en résulte qu’en élaborant le droit de l’environnement, le législateur de l’Union est tenu d’améliorer la protection de l’environnement au moins là où cela peut être fait, à des coûts raisonnables et quand aucun intérêt légitime ne s’y oppose.
34.
Lu en combinaison avec les considérations figurant au point 27 des présentes conclusions, notamment la diversité des objectifs que doit poursuivre, à juste titre, le législateur de l’Union lorsqu’il conçoit la protection de l’environnement, le principe du niveau élevé de protection figurant à l’article 191, paragraphe 2, TFUE est donc manifestement méconnu lorsqu’il n’existe aucun intérêt légitime qui s’opposerait à un niveau de protection plus élevé ; « s’opposer » inclut en l’occurrence, conformément au principe général de proportionnalité applicable en droit de l’Union, le cas dans lequel le poids de tels intérêts serait sans aucune proportion avec l’éventuelle amélioration du niveau de protection.
35.
Nous examinerons ci-après, tout d’abord, si le niveau de protection prévu par la directive ESIE et, notamment, le champ d’application délimité par son article 3, paragraphe 1, répondent à cette exigence (voir ci-après, sous 2), avant de nous pencher sur la question de savoir s’il est acceptable que des plans et des programmes pour lesquels une évaluation est requise en vertu de la directive « habitats » soient exceptionnellement dispensés d’une évaluation stratégique des incidences sur l’environnement dans les conditions prévues par la directive ESIE (voir ci-après, sous 3).
2. Sur le niveau de protection prévu par la directive ESIE en général
36.
En ce qui concerne la directive ESIE, il convient tout d’abord de constater que c’est non pas au moyen de règles de fond relatives aux plans et aux programmes qu’elle entend protéger l’environnement, mais au moyen d’exigences relatives à la procédure mise en place par les États membres pour rechercher, déterminer et évaluer les incidences sur l’environnement (
16
).
37.
L’article 191, paragraphe 2, TFUE autorise l’adoption de mesures visant uniquement certains aspects définis de l’environnement, pour autant que ces mesures contribuent à la préservation, à la protection et à l’amélioration de la qualité de celui-ci (
17
). On rangera également parmi ces aspects définis de l’environnement les réglementations qui ne posent que des exigences procédurales afin de contribuer à la protection de l’environnement par le contrôle public.
38.
Ces exigences procédurales ne peuvent évidemment renforcer la protection de l’environnement que pour autant que les plans et les programmes aient effectivement des incidences sur l’environnement. C’est en ce sens que l’article 3, paragraphe 1, de la directive ESIE détermine son champ d’application et, ainsi, le niveau de protection : il dispose que (seuls) les plans et les programmes qui sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement sont obligatoirement soumis à une évaluation environnementale stratégique.
39.
Eu égard au principe du niveau élevé de protection, il ne semble pas non plus interdit d’exiger que les incidences qu’un plan ou qu’un programme est susceptible d’avoir sur l’environnement aient une certaine importance. Il est légitime de faire l’économie de l’évaluation stratégique des incidences sur l’environnement de plans et de programmes qui ne pourraient avoir que des incidences négligeables sur l’environnement. Cet intérêt légitime n’est pas non plus manifestement disproportionné par rapport à la faible amélioration de la protection de l’environnement qu’apporterait une évaluation stratégique des incidences sur l’environnement de plans et de programmes insusceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
3. Sur l’article 3, paragraphe 3, de la directive ESIE en particulier
40.
Cet intérêt légitime étant posé, il est aisé de vérifier si le niveau de protection préconisé par l’article 191, paragraphe 2, TFUE n’est pas atteint du fait que les plans et les programmes soumis à une évaluation en vertu de la directive « habitats » doivent être dispensés d’une évaluation stratégique des incidences sur l’environnement dans les conditions énoncées à l’article 3, paragraphe 3, de la directive ESIE, c’est-à-dire lorsqu’ils ne font que déterminer l’utilisation de petites zones au niveau local et ne sont pas susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
41.
Il convient à cet égard de constater tout d’abord que l’article 3, paragraphe 3, de la directive ESIE laisse intact le niveau de protection arrêté à l’article 3, paragraphe 1. En effet, aux termes de cette disposition aussi, les plans et les programmes soumis à une évaluation en vertu de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats », mais qui déterminent l’utilisation de petites zones au niveau local, sont obligatoirement soumis à une évaluation de leurs incidences sur l’environnement lorsque les États membres établissent qu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
42.
L’on ne saurait, notamment, accorder aucune importance particulière au fait qu’il est précisé, à l’article 3, paragraphe 3, de la directive ESIE, que les « États membres [doivent] établ[ir] » que ces plans et ces programmes ont de telles incidences, dans la mesure où cette précision ne fait qu’exprimer ce qui est inhérent à la nature de la directive, à savoir que ce sont les États membres qui l’appliquent au cas d’espèce. La prétendue marge d’appréciation dont disposent les États membres est, en tout état de cause, limitée par leur obligation de soumettre à une évaluation environnementale les plans susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement en raison de leurs caractéristiques, de leurs incidences et des zones susceptibles d’être touchées (
18
). Pour déterminer si des plans sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, les États membres doivent, en vertu de l’article 3, paragraphe 5, de la directive ESIE, respecter les critères de l’annexe II à ladite directive (
19
).
43.
C’est là que réside la différence avec la jurisprudence citée dans le renvoi préjudiciel, qui condamne une transposition qui avait été faite de dispositions similaires de la directive 2011/92/UE (
20
) en ce qu’elle reposait exclusivement sur des seuils ou sur la situation de projets d’urbanisation à l’écart des aires bâties (
21
). La réglementation en cause dans ces affaires ne prévoyait en effet pas de vérifier si les projets non couverts étaient tout de même susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
44.
Le Conseil souligne par ailleurs à juste titre que le niveau de protection prévu par la directive « habitats » n’est pas non plus remis en cause par cette disposition. Les obligations découlant de l’article 6, paragraphes 3 et 4, de la directive « habitats » ne sont pas affectées par l’article 3, paragraphe 3, de la directive ESIE.
45.
Dans la mesure où l’article 3, paragraphe 3, de la directive ESIE n’abaisse pas le niveau de protection fixé à l’article 3, paragraphe 1, il n’y a aucune raison, au vu de la conclusion tirée ci-dessus, sous 2, de douter du respect du niveau élevé de protection de l’environnement requis par l’article 191, paragraphe 2, TFUE.
46.
Italia Nostra fait valoir par ailleurs, en substance, que le niveau de protection exigé ne serait pas respecté du fait que des plans et des programmes pour lesquels une évaluation des incidences est requise en vertu de la directive « habitats » puissent échapper à une évaluation stratégique des incidences sur l’environnement en raison de l’article 3, paragraphe 3, de la directive ESIE.
47.
Il est vrai que cela peut sembler contradictoire à première vue, car le risque d’incidences notables sur une zone européenne de protection, qui conditionne l’obligation de réaliser une évaluation en vertu de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats », correspond en règle générale au risque d’incidences notables au sens de l’article 3, paragraphe 3, de la directive ESIE (
22
).
48.
Il était donc logique de prévoir à l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la directive ESIE une présomption irréfragable selon laquelle les plans et les programmes obligatoirement soumis à une évaluation des incidences en vertu de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » requièrent également une évaluation environnementale en vertu de la directive ESIE.
49.
On peut néanmoins concevoir des cas de figure dans lesquels de derniers doutes raisonnables quant à l’absence d’incidence d’une mesure peuvent être très facilement écartés grâce à une évaluation restreinte réalisée au titre de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats », de telle sorte qu’après cette évaluation spécifique, il ne subsiste aucun doute appelant l’évaluation environnementale prévue par la directive ESIE. Dans ce cas, il est justifié de renoncer à l’évaluation environnementale complète conçue par la directive ESIE. En effet, même avec cette restriction, les plans et les programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement doivent toujours être soumis à une évaluation environnementale, comme l’exige l’article 3, paragraphe 1, de la directive ESIE. Pour les raisons évoquées au point 39 des présentes conclusions, l’article 3, paragraphe 3, garantit par conséquent le niveau de protection requis par l’article 191, paragraphe 2, TFUE.
50.
Il ne nous appartient pas, pas plus que, selon la demande de décision préjudicielle, à la juridiction nationale, de décider en l’espèce si des incidences notables ont été écartées à juste titre, puisqu’aucun grief n’a apparemment été émis sur ce plan. Les nombreuses contraintes liées à la préservation des zones européennes de protection concernées qui ont pesé sur le projet font toutefois douter que l’on ait pu écarter le risque des incidences notables au sens de l’article 3, paragraphe 3, de la directive ESIE grâce à l’évaluation prévue à l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats ». C’est dans le même sens que vont les prescriptions dont le projet a fait l’objet dans le cadre de l’examen préalable visant à vérifier la nécessité d’une évaluation environnementale au sens de la directive ESIE.
51.
Il convient donc de répondre à la première question de la juridiction de renvoi que son examen n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l’article 3, paragraphe 3, de la directive ESIE.
C –
Sur les deuxième et troisième questions
52.
Les deuxième et troisième questions portent sur l’interprétation de l’article 3, paragraphe 3, de la directive ESIE, à savoir la disposition dont la conformité de principe au droit primaire faisait l’objet de la première question (
23
). Il s’agit de clarifier la signification de l’énoncé aux termes duquel les plans et les programmes pour lesquels une évaluation est requise en vertu de la directive « habitats », mais qui ne « déterminent [que] l’utilisation de petites zones au niveau local », ne sont pas obligatoirement soumis à une évaluation environnementale lorsque les États membres établissent qu’ils ne sont pas susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
53.
Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi souhaite savoir, en substance, s’il est permis de se référer uniquement à la superficie du projet pour apprécier si un plan ou un programme détermine l’utilisation de petites zones au niveau local. Le cas échéant, la juridiction de renvoi demande, par sa troisième question, si le seuil retenu en Italie pour la superficie (40 et 10 ha respectivement) est conforme à la directive. Ces deux questions peuvent être traitées ensemble.
54.
À cet égard, il convient de relever qu’un plan ou un programme doit remplir deux conditions pour être qualifié de « mesure qui détermine l’utilisation d’une petite zone au niveau local » : l’utilisation d’une petite zone, d’une part, et la détermination au niveau local, d’autre part. Nous aborderons ci-après, tout d’abord, le second critère, celui du niveau local.
1. La détermination au niveau local
55.
La notion de « niveau local » apparaît encore dans un autre passage de la directive ESIE, à savoir à l’article 2, sous a), premier tiret, qui définit ou qualifie les plans et les programmes qui relèvent du champ d’application de la directive. Les termes « niveau local », tout comme « niveau régional et national », y sont employés pour désigner les autorités de planification ou d’homologation éventuellement compétentes.
56.
Certes, rien dans l’article 3, paragraphe 3, de la directive ESIE n’indique explicitement que les termes « niveau local » y visent également un niveau administratif. Néanmoins l’énoncé au reste similaire et l’économie des deux dispositions suggèrent qu’à l’article 3, paragraphe 3, les termes revêtent la même signification qu’à l’article 2, sous a), premier tiret, de la directive. Pour qu’un plan ou un programme soit qualifié de « mesure qui détermine l’utilisation d’une petite zone au niveau local », il faut qu’il relève de la compétence d’une autorité de planification ou d’homologation locale, par opposition aux autorités régionales ou nationales.
57.
Cela donne déjà la réponse à la deuxième question de la juridiction de renvoi : une réglementation qui se réfère uniquement à la superficie pour définir les plans et les programmes qui « déterminent l’utilisation de petites zones au niveau local » n’est pas conforme à l’article 3, paragraphe 3, de la directive ESIE. La mesure en cause dans le litige au principal ayant été adoptée, aux termes de la décision de renvoi, par la ville de Venise, il n’est cependant pas à exclure qu’il s’agisse d’une mesure au niveau local.
2. L’utilisation d’une petite zone
58.
Si la compétence de l’autorité locale est établie, il convient alors d’examiner, en application de l’article 3, paragraphe 3, de la directive ESIE, si le plan détermine uniquement l’utilisation d’une petite zone.
59.
Eu égard à la deuxième question de la juridiction de renvoi, il convient de constater tout d’abord à cet égard que le critère visant la taille de la zone ne peut être que la superficie de la zone concernée directement par le plan, indépendamment des incidences du projet sur l’environnement. Le sens premier du terme « zone » le suggère à lui seul. Une approche systématique fait également apparaître que l’article 3, paragraphe 3, se réfère uniquement à la zone dont le plan détermine l’utilisation : l’énoncé retenu ici est plus étroit que dans d’autres passages de la directive visant toutes les zones (susceptibles d’être) touchées par le projet ou ses incidences (
24
). Cela milite également en faveur de l’idée que la superficie de la zone concernée directement par le plan soit le seul critère pertinent.
60.
Des considérations téléologiques ne s’opposent pas non plus, c’est le moins que l’on puisse dire, à l’approche proposée qui se fonde exclusivement sur la superficie. La disposition spécifique qui prévoit que les plans et les programmes déterminant l’utilisation de petites zones ne sont soumis à une évaluation environnementale stratégique que sous réserve d’un examen préalable visant à vérifier l’éventualité d’incidences notables n’a pas pour objet principal de garantir le niveau de protection de l’environnement le plus élevé possible. Si tel était d’ailleurs le seul objet de cette disposition, l’article 3, paragraphe 3, qui déroge à l’article 3, paragraphe 2, sous b), eût été superflu. L’on aurait alors soumis à une évaluation stratégique additionnelle tous les plans et les programmes pour lesquels une évaluation est requise en vertu de la directive « habitats », et l’on aurait ainsi sans doute garanti qu’un niveau de protection légèrement plus élevé soit atteint.
61.
Aménager une exception, au profit d’un examen préalable, au caractère automatique d’une évaluation environnementale stratégique à la suite d’une évaluation des incidences réalisée en vertu de la directive « habitats » a en revanche pour premier objet d’éviter des coûts inutiles et d’accélérer la procédure. Retenir la superficie en tant que critère permettant de distinguer les plans qui sont obligatoirement soumis à une évaluation de ceux qui font tout d’abord l’objet d’un examen préalable est propre à atteindre cet objectif : même s’il existe sans aucun doute des plans et des programmes de dimension réduite qui ont des incidences notables sur l’environnement (
25
) (et pour lesquels s’impose alors également une évaluation stratégique conformément à l’article 3, paragraphe 3), l’on peut, d’un côté, systématiquement supposer que des travaux de grande envergure ont en tout cas des incidences sur l’environnement plus importantes que des plans comparables mais de moindre envergure, en sorte qu’il serait souvent inutile de réaliser un examen préalable pour des travaux de grande envergure. D’un autre côté, puisque le calcul de la superficie ne représente pas un coût significatif supplémentaire, il est propre à réduire les coûts de manière effective sans pour autant compromettre la réalisation de l’objectif général de la directive qui consiste à mettre en place une procédure de contrôle à un stade précoce pour les actes juridiques susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement (
26
).
62.
La question consécutive qui se pose est alors de savoir jusqu’à quelle superficie les zones doivent être considérées comme « petites ».
63.
Il convient de constater à cet égard, tout d’abord, que le législateur de l’Union n’a pas voulu fixer de seuil spécifique. Les États membres disposent donc d’une marge d’appréciation pour fixer de tels seuils. Leur marge n’est réduite que par la limite supérieure de ce qui peut encore être qualifié spontanément de « petite » zone.
64.
Il convient en outre de garder à l’esprit qu’une zone ne peut être qualifiée de « petite » que par rapport à une taille de référence.
65.
À notre avis, trois zones peuvent en principe être envisagées comme taille de référence : l’ensemble du territoire de l’Union, ce qui permettrait de déterminer une « petite » superficie concrète, valable pour tous les États membres ; la superficie de chacun des États membres et la superficie qui relève de la compétence du niveau administratif local considéré.
66.
Dans la mesure où le critère de l’utilisation de petites zones doit être rempli en sus de celui de la détermination au niveau local, réduisant d’autant ce dernier, il convient de retenir comme taille de référence le ressort territorial de l’administration locale considérée. Ce qui apparaît être petit à l’échelle d’un État membre et encore plus petit à l’échelle de l’Union serait en effet, en règle générale, plus grand que le ressort territorial d’un niveau administratif local.
67.
Il en résulte certes qu’une zone sera petite en fonction de la répartition des compétences et du découpage entre les niveaux locaux, d’une part, et régionaux, d’autre part, dans les États membres. Cela découle toutefois inévitablement, sinon délibérément, de l’absence d’harmonisation ou de concrétisation à l’article 3, paragraphe 3, de la directive ESIE et de la référence au niveau local.
68.
Dans ce contexte, une superficie inférieure à 5 % du ressort territorial du niveau administratif local considéré semble être une valeur indicative de ce qui peut encore être qualifié spontanément de « petite » zone. Cette valeur indicative ne saurait toutefois, en règle générale, être atteinte dans des collectivités territoriales locales particulièrement étendues.
V – Conclusion
69.
Nous proposons par conséquent à la Cour de justice de répondre comme suit à la demande de décision préjudicielle :
1)
L’examen de la première question n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l’article 3, paragraphe 3, de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement.
2)
L’application de l’article 3, paragraphe 3, de la directive 2001/42 suppose, en sus de l’utilisation d’une petite zone, que le plan ou le programme relève de la compétence d’une autorité locale. Cette disposition s’oppose donc à une réglementation qui s’appuie uniquement sur la superficie de la zone concernée par le plan pour savoir si un plan ou un programme détermine l’utilisation d’une petite zone au niveau local.
3)
Un plan ou un programme ne détermine plus l’utilisation d’une petite zone conformément à l’article 3, paragraphe 3, de la directive 2001/42, lorsque la zone concernée dépasse la valeur indicative de 5 % du ressort territorial du niveau administratif local considéré.
(
1
)	Langue originale : l’allemand.
(
2
)	Directive du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 (JO 2001, L 197, p. 30, ci-après la « directive ESIE », ESIE pour évaluation stratégique des incidences sur l’environnement).
(
3
)	Directive du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO 1992, L 206, p. 7, ci-après la « directive “habitats” »).
(
4
)	JO 2012, C 326, p. 47.
(
5
)	JO 2008, C 115, p. 13.
(
6
)	JO 2012, C 326, p. 391, ci-après la « Charte ».
(
7
)	Arrêt du 7 avril 2016, KA Finanz (C‑483/14, EU:C:2016:205, point 41 et jurisprudence citée).
(
8
)	Voir, au sujet de l’article 37 de la Charte, également explications relatives à la Charte (JO 2007, C 303, p. 17).
(
9
)	Arrêt du 14 juillet 1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352).
(
10
)	Arrêt du 14 juillet 1998, Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353).
(
11
)	Voir arrêts du 14 juillet 1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, points 36 et 37) ; du 14 juillet 1998, Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, points 34 et 35), ainsi que du 15 décembre 2005, Grèce/Commission (C‑86/03, EU:C:2005:769, point 88).
(
12
)	Voir arrêts du 14 juillet 1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, point 49), et du 14 juillet 1998, Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, point 47).
(
13
)	Voir arrêts du 14 juillet 1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, point 48), et du 14 juillet 1998, Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, point 46).
(
14
)	JO 2008, L 308, p. 35, adopté par la décision 2008/871/CE du Conseil, du 20 octobre 2008, concernant l’approbation, au nom de la Communauté européenne, du protocole relatif à l’évaluation stratégique environnementale à la convention de la CEE-ONU sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière signée à Espoo en 1991 (JO 2008, L 308, p. 33).
(
15
)	JO 1992, C 104, p. 7. Après la proposition de décision du Conseil concernant l’approbation, au nom de la Communauté européenne, des premier et deuxième amendements à la convention d’Espoo de la CEE-ONU sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière [COM(2007) 470 final], la Communauté a approuvé cette convention le 27 juin 1997 par une décision du Conseil qui n’a pas été publiée, apparemment datée du 15 octobre 1996 [voir proposition pour la première décision du Conseil (JO 1992, C 104, p. 5)].
(
16
)	Voir, en ce sens, considérant 9 de la directive ESIE ainsi qu’arrêt du 14 mars 2013, Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, point 46), relatif à la directive ESIE.
(
17
)	Voir arrêt du 14 juillet 1998, Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, point 43).
(
18
)	Arrêts du 22 septembre 2011, Valčiukienė e.a. (C‑295/10, EU:C:2011:608, point 46), ainsi que du 10 septembre 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, points 46 et 47). Voir également arrêt du 18 avril 2013, L (C‑463/11, EU:C:2013:247, point 38).
(
19
)	Voir arrêt du 18 avril 2013, L (C‑463/11, EU:C:2013:247, points 31, 33, 39 et 41).
(
20
)	Directive du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO 2011, L 26, p. 1), modifiée en dernier lieu par la directive 2014/52/UE du Parlement européen et du Conseil, du 16 avril 2014 (JO 2014, L 124, p. 1, ci-après la « directive EIE », EIE pour évaluation des incidences sur l’environnement).
(
21
)	Le renvoi préjudiciel mentionne les arrêts du 21 septembre 1999, Commission/Irlande (C‑392/96, EU:C:1999:431, points 64 à 67), et du 16 mars 2006, Commission/Espagne (C‑332/04, EU:C:2006:180, points 77 à 81).
(
22
)	Voir nos conclusions dans l’affaire Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:491, point 78) et la jurisprudence relative à la directive EIE ainsi qu’au considérant 10 de la directive ESIE qui y est citée.
(
23
)	Voir ci-dessus, sous B.
(
24
)	Voir article 3, paragraphe 2, sous b), annexe I, sous c) et d), ainsi qu’annexe II, point 2, de la directive ESIE.
(
25
)	Voir arrêt du 21 septembre 1999, Commission/Irlande (C‑392/96, EU:C:1999:431, points 66 et suiv.), portant sur la directive EIE.
(
26
)	Voir arrêt du 22 mars 2012, Inter-Environnement Bruxelles e.a. (C‑567/10, EU:C:2012:159, point 30).