62018TO0281
ORDINANZA DEL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
6 maggio 2019 (
*1
)
«Ricorso di annullamento – Unione economica e monetaria – Unione bancaria – Meccanismo di risoluzione unica degli enti creditizi e di talune imprese di investimento (MRU) – Procedura di risoluzione applicabile in caso di dissesto o rischio di dissesto di un’entità – Società madre e controllata – Dichiarazione da parte della BCE di una situazione di dissesto o rischio di dissesto – Regolamento (UE) n. 806/2014 – Atti preparatori – Atti non impugnabili – Irricevibilità»
Nella causa T‑281/18,
ABLV Bank AS, con sede in Riga (Lettonia), rappresentata da O. Behrends, M. Kirchner e L. Feddern, avvocati,
ricorrente,
contro
Banca centrale europea (BCE), rappresentata da G. Marafioti e E. Koupepidou, in qualità di agenti, assistite da J. Rodríguez Cárcamo, avvocato,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda fondata sull’articolo 263 TFUE e diretta all’annullamento delle decisioni della BCE del 23 febbraio 2018 con le quali quest’ultima ha dichiarato che la ricorrente e la sua controllata, ABLV Bank Luxembourg SA, presentavano un dissesto o rischio di dissesto ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 806/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 luglio 2014, che fissa norme e una procedura uniformi per la risoluzione degli enti creditizi e di talune imprese di investimento nel quadro del meccanismo di risoluzione unico e del Fondo di risoluzione unico e che modifica il regolamento (UE) no 1093/2010 (GU 2014, L 225, pag. 1),
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione),
composto da A.M. Collins, presidente, R. Barents e J. Passer (relatore), giudici,
cancelliere: E. Coulon
ha emesso la seguente
Ordinanza
Fatti
1
La ricorrente, ABLV Bank AS, è un ente creditizio stabilito in Lettonia e la società madre del gruppo ABLV. La ABLV Bank Luxembourg SA (in prosieguo: la «ABLV Luxembourg») è un ente creditizio stabilito in Lussemburgo, che costituisce una delle filiazioni del gruppo ABLV, di cui la ricorrente è azionista unico.
2
La ricorrente è qualificata come «entità significativa» ed è di conseguenza soggetta alla vigilanza della Banca centrale europea (BCE) nell’ambito del meccanismo di vigilanza unico (MVU) introdotto dal regolamento (UE) n. 1024/2013 del Consiglio, del 15 ottobre 2013, che attribuisce alla BCE compiti specifici in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi (GU 2013, L 287, pag. 63).
3
Il 22 febbraio 2018, la BCE ha comunicato al Consiglio di risoluzione unico (CRU) il suo progetto di valutazione relativa alla situazione di dissesto o rischio di dissesto per quanto riguarda la ricorrente e l’ABLV Luxembourg, allo scopo di consultare quest’ultima al riguardo conformemente all’articolo 18, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento (UE) n. 806/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 luglio 2014, che fissa norme e una procedura uniformi per la risoluzione degli enti creditizi e di talune imprese di investimento nel quadro del meccanismo di risoluzione unico e del Fondo di risoluzione unico, e che modifica il regolamento (UE) no 1093/2010 (GU 2014, L 225, pag. 1).
4
Il 23 febbraio 2018, la BCE ha concluso che la situazione della ricorrente e dell’ABLV Luxembourg si considerava di dissesto o rischio di dissesto ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento n. 806/2014. La valutazione della ricorrente e quella dell’ABLV Luxembourg sono state comunicate al CRU in pari data. Esse costituiscono rispettivamente il primo e il secondo atto impugnati (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti impugnati»).
5
Taluni azionisti della ricorrente, diretti e indiretti, hanno proposto un ricorso contro tali atti, iscritto a ruolo col numero T‑283/18.
6
Il 23 febbraio 2018, il CRU ha emanato due decisioni (SRB/EES/2018/09 e SRB/EES/2018/10) per quanto riguarda rispettivamente la ricorrente e l’ABLV Luxembourg, nelle quali esso ha condiviso le valutazioni di dissesto o rischio di dissesto ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 806/2014, ma ha considerato che, tenuto conto delle caratteristiche particolari della ricorrente e dell’ABLV Luxembourg nonché della loro situazione finanziaria ed economica, un provvedimento di risoluzione nei loro confronti non era necessario nell’interesse pubblico.
7
Lo stesso giorno, le dette decisioni del CRU sono state notificate ai loro rispettivi destinatari, le autorità di risoluzione nazionali (ARN) di Lettonia e del Lussemburgo, la Finanšu un kapitāla tirgus komisija (Commissione dei mercati finanziari e dei capitali, Lettonia; in prosieguo: la «CMFC») e la Commission de surveillance du secteur financier (Commissione di vigilanza sul settore finanziario – CSSF, Lussemburgo).
8
Il 26 febbraio 2018, gli azionisti della ricorrente hanno avviato un procedimento che permettesse a quest’ultima di portare a termine la propria liquidazione e hanno sottoposto alla CMFC la domanda di approvazione del suo piano di liquidazione volontaria.
9
L’11 luglio 2018, la BCE ha adottato una decisione di revoca dell’autorizzazione della ricorrente, a seguito della proposta della CMFC.
Procedimento e conclusioni delle parti
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Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 3 maggio 2018, la ricorrente ha proposto il presente ricorso di annullamento.
11
Con separata istanza depositata nella cancelleria del Tribunale il 1o agosto 2018, la BCE ha sollevato un’eccezione di irricevibilità.
12
Il 18 settembre 2018, la ricorrente ha trasmesso le sue osservazioni sull’eccezione di irricevibilità.
13
La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
–
respingere l’eccezione di irricevibilità;
–
dichiarare la ricevibilità del ricorso;
–
annullare gli atti impugnati;
–
condannare la BCE alle spese.
14
La BCE conclude che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso in quanto irricevibile;
–
condannare la ricorrente alla totalità delle spese.
In diritto
15
Ai sensi dell’articolo 130, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, il convenuto può chiedere al Tribunale di statuire sull’irricevibilità senza avviare la discussione nel merito. In applicazione dell’articolo 130, paragrafo 6, del suddetto regolamento, il Tribunale può decidere di aprire la fase orale del procedimento sull’eccezione di irricevibilità.
16
Nel caso di specie, poiché la BCE ha chiesto che si statuisca sull’irricevibilità, il Tribunale, ritenendosi sufficientemente edotto dagli atti del fascicolo, decide di pronunciarsi su tale domanda senza proseguire il procedimento.
17
La BCE solleva due eccezioni di irricevibilità del ricorso. Nell’ambito della prima eccezione di irricevibilità, essa considera che gli atti impugnati sono provvedimenti preparatori che presentano una valutazione dei fatti senza efficacia vincolante, che tali atti non sono comunicati all’istituto interessato ma al CRU, che essi non sono impugnabili con ricorso di annullamento, ma che costituiscono il fondamento dell’adozione, da parte del CRU, di un programma di risoluzione o di una decisione che accerti che una risoluzione non è nell’interesse pubblico. La qualificazione delle valutazioni di dissesto o rischio di dissesto da parte della ricorrente come decisioni sarebbe erronea, in quanto la BCE non avrebbe alcun potere decisionale nel quadro previsto per l’adozione di un programma di risoluzione. Una valutazione di dissesto o rischio di dissesto sarebbe una condizione necessaria per l’adozione di un programma di risoluzione. Tuttavia, un programma di risoluzione non sarebbe una conseguenza necessaria di una valutazione di dissesto o rischio di dissesto.
18
La BCE ricorda altresì che il regolamento n. 806/2014 non prevede la possibilità di proporre un ricorso di annullamento contro una valutazione di dissesto o rischio di dissesto. Per contro, l’articolo 86, paragrafo 2, del detto regolamento dispone espressamente che le decisioni del CRU possono formare oggetto di un siffatto ricorso.
19
Inoltre, la BCE sostiene che, poiché la ricorrente ha contestato le decisioni del CRU proponendo il ricorso di annullamento iscritto a ruolo col numero T‑280/18, i pretesi vizi di diritto che inficiano le valutazioni di dissesto o rischio di dissesto possono quindi essere fatti valere in tale ricorso contro le decisioni del CRU, il che potrebbe garantire una tutela giurisdizionale sufficiente alla ricorrente. Al riguardo, la BCE afferma di avere intenzione di intervenire nella causa iscritta a ruolo col numero T‑280/18 a sostegno delle conclusioni del CRU per difendere la legittimità delle valutazioni di dissesto o rischio di dissesto.
20
Nell’ambito della seconda eccezione di irricevibilità, la BCE sostiene che la ricorrente non è direttamente interessata dalle valutazioni di dissesto o rischio di dissesto, in quanto, da un lato, tali valutazioni non hanno direttamente prodotto effetti sulla sua situazione giuridica e, dall’altro, esse lasciavano ampia libertà d’azione alle autorità incaricate della loro attuazione.
21
Tenuto conto del procedimento dinanzi ai giudici lussemburghesi, la BCE rileva, in particolare, che la ricorrente poteva farvi valere che la valutazione di dissesto o rischio di dissesto era illegittima e sollecitare una tutela giurisdizionale al riguardo, data la possibilità di chiedere ai giudici nazionali di proporre alla Corte una questione pregiudiziale. Tuttavia, la ricorrente non avrebbe presentato alcun argomento del genere al tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Tribunale circoscrizionale di Lussemburgo, Lussemburgo), ma essa avrebbe sostenuto che la valutazione di dissesto o rischio di dissesto non produceva effetti giuridici vincolanti nei confronti di tale giudice, in quanto essa era una mera valutazione fattuale.
22
Inoltre, la BCE considera che l’interesse ad agire asserito dalla ricorrente nell’ambito del suo ricorso dimostra che quest’ultimo è privo di fondamento.
23
In risposta alla prima eccezione di irricevibilità della BCE, la ricorrente adduce numerosi argomenti per sostenere che gli atti impugnati hanno modificato la sua situazione giuridica. In primo luogo, tali atti costituirebbero accertamenti formali di inadempimento agli obblighi regolamentari, che debbono poter formare oggetto di sindacato giurisdizionale. In secondo luogo, gli atti impugnati costituirebbero valutazioni formali negative di ciascuna delle banche che debbono poter formare oggetto di sindacato giurisdizionale. In terzo luogo, gli atti impugnati esporrebbero le banche a provvedimenti di risoluzione che non potrebbero essere adottati in loro assenza. Il carattere vincolante di tali valutazioni per il CRU, che la BCE sembra riconoscere secondo la ricorrente, significherebbe che ciascuna delle banche non può evitare l’adozione di provvedimenti di risoluzione nei suoi confronti in quanto non sarebbe in situazione di dissesto o rischio di dissesto, e ciò anche ove il CRU condivida tale parere. In quarto luogo, gli atti impugnati avrebbero portato ad un trasferimento massiccio di responsabilità al CRU, il che avrebbe modificato la situazione giuridica dell’istituzione interessata. In quinto luogo, gli atti impugnati avrebbero portato ad una modifica dello status giuridico delle banche che deve poter formare oggetto di sindacato giurisdizionale. Infine, in sesto luogo, già solo con la loro pubblicazione gli atti impugnati avrebbero di fatto portato alla chiusura delle banche pregiudicando quindi i diritti di ciascuna delle banche e dei loro azionisti.
24
Inoltre, la ricorrente afferma che una dichiarazione di dissesto o rischio di dissesto è funzionalmente equivalente ad una revoca di autorizzazione e deve quindi parimenti poter formare oggetto di sindacato giurisdizionale.
25
Peraltro, la ricorrente sostiene che la formulazione letterale degli atti impugnati in quanto dichiarazione annunciata pubblicamente non corrisponde all’affermazione della BCE secondo la quale la valutazione del dissesto o rischio di dissesto non era che una mera comunicazione di elementi fattuali, in quanto tale valutazione è stata annunciata pubblicamente come estremamente tecnica e giuridica.
26
La ricorrente considera che gli atti impugnati sono vincolanti e costituiscono valutazioni definitive. A sostegno di tale posizione, essa cita in particolare un estratto degli atti impugnati, quali pubblicati sul sito Internet della BCE, secondo il quale «[a] seguito della valutazione di dissesto o rischio di dissesto, la BCE ha debitamente informato il Consiglio di risoluzione unico (CRU), il quale ha constatato che non si imponeva nessun provvedimento di risoluzione, in quanto non era nell’interesse pubblico per tali banche» e, «[d]i conseguenza, si procederà alla liquidazione di tali banche secondo le leggi, rispettivamente, della Lettonia e del Lussemburgo». Con tali dichiarazioni, la BCE risolverebbe definitivamente la questione del dissesto o rischio di dissesto.
27
Permettere un sindacato giurisdizionale di una valutazione di dissesto o rischio di dissesto unicamente nell’ambito di decisioni del CRU urterebbe, secondo la ricorrente, contro il diritto ad un ricorso effettivo, in particolare nei casi in cui la valutazione della BCE non sia seguita da una decisione del CRU. Inoltre, ciascuna istituzione dell’Unione europea dovrebbe essere responsabile dei propri atti.
28
Quanto alla seconda eccezione di irricevibilità sollevata dalla BCE, la ricorrente considera che essa si basa su una premessa erronea.
29
In via preliminare, occorre ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, sono impugnabili da una persona fisica o giuridica, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, soltanto i provvedimenti che producono effetti giuridici obbligatori idonei ad incidere sugli interessi di chi li impugna, modificandone in misura rilevante la situazione giuridica (sentenza dell’11 novembre 1981, IBM/Commissione, 60/81, EU:C:1981:264, punto 9; ordinanze del 30 aprile 2003, Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke/Commissione, T‑167/01, EU:T:2003:121, punto 46, e del 31 gennaio 2006, Schneider Electric/Commissione, T‑48/03, EU:T:2006:34, punto 44).
30
Quando si tratta di atti la cui elaborazione ha luogo in più fasi di un procedimento interno, in via di principio costituiscono atti impugnabili solamente quei provvedimenti che stabiliscono in modo definitivo la posizione dell’istituzione, al termine di tale procedimento, ad esclusione dei provvedimenti provvisori destinati a preparare la decisione finale (sentenze dell’11 novembre 1981, IBM/Commissione, 60/81, EU:C:1981:264, punto 10, e del 27 giugno 1995, Guérin automobiles/Commissione, T‑186/94, EU:T:1995:114, punto 39) e la cui illegittimità potrebbe validamente venir impugnata con un ricorso avverso la stessa (ordinanza del 31 gennaio 2006, Schneider Electric/Commissione, T‑48/03, EU:T:2006:34, punto 45).
31
La situazione sarebbe differente solamente se gli atti o le decisioni adottati nel corso della fase preparatoria costituissero essi stessi il momento conclusivo di un procedimento speciale, distinto da quello attraverso il quale l’istituzione perviene ad adottare la decisione nel merito (sentenza dell’11 novembre 1981, IBM/Commissione, 60/81, EU:C:1981:264, punto 11, e ordinanza del 9 giugno 2004, Camós Grau/Commissione, T‑96/03, EU:T:2004:172, punto 30).
32
D’altronde, un atto intermedio non è impugnabile se si stabilisce che i suoi vizi potranno essere fatti valere nel ricorso diretto contro la decisione finale, di cui esso costituisce un atto di elaborazione. In simili circostanze, il ricorso proposto avverso la decisione che conclude il procedimento assicurerà una tutela giurisdizionale sufficiente (sentenza del 13 ottobre 2011, Deutsche Post e Germania/Commissione, C‑463/10 P e C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punto 53; v. altresì, in questo senso, sentenze dell’11 novembre 1981, IBM/Commissione, 60/81, EU:C:1981:264, punto 12, e del 24 giugno 1986, AKZO Chemie e AKZO Chemie UK/Commissione, 53/85, EU:C:1986:256, punto 19).
33
Nella fattispecie, si deve verificare, mirando alla sostanza degli atti, se gli atti impugnati costituiscano, come sostiene la BCE, una comunicazione al CRU alla base dell’adozione, da parte di quest’ultimo, di un programma di risoluzione o di una decisione che accerti che una risoluzione non è nell’interesse pubblico, ma che non modifica la situazione giuridica della ricorrente in quanto tale.
34
Gli atti impugnati contengono una valutazione di dissesto o rischio di dissesto espressa dalla BCE. Quest’ultima non ha alcun potere decisionale nell’ambito previsto per l’adozione di un programma di risoluzione. Infatti, in forza del considerando 26 del regolamento n. 806/2014, benché la BCE e il CRU debbano poter valutare se un ente creditizio sia in situazione di dissesto o rischio di dissesto, spetta esclusivamente al CRU valutare le condizioni richieste per una risoluzione e adottare un programma di risoluzione ove ritenga che tutte le condizioni siano soddisfatte. Inoltre, discende esplicitamente dall’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento n. 806/2014 che spetta al CRU valutare se le tre condizioni previste da tale disposizione siano soddisfatte. Certo, la BCE dispone della competenza a comunicare una valutazione riguardante la prima condizione, e cioè il dissesto o rischio di dissesto, ma si tratta appunto solo di una valutazione, che non vincola in nessun modo il CRU.
35
È pacifico che le valutazioni del dissesto o rischio di dissesto della ricorrente e dell’ABLV Luxembourg sono state espresse dalla BCE previa consultazione del CRU.
36
Pertanto, gli atti impugnati devono essere considerati come provvedimenti preparatori nel procedimento diretto a permettere al CRU di adottare una decisione circa la risoluzione degli istituti bancari in questione e non possono quindi formare oggetto di ricorso di annullamento.
37
Inoltre, si deve constatare che la ricorrente ha anche proposto un ricorso contro le decisioni adottate dal CRU in seguito alla comunicazione da parte della BCE degli atti impugnati, sulla base dell’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento n. 806/2014, ricorso iscritto a ruolo col numero T‑280/18.
38
Pertanto, e contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, gli atti contestati non sono atti impugnabili ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
39
Questa conclusione non è rimessa in discussione dagli argomenti sollevati dalla ricorrente.
40
In primo luogo, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, gli atti impugnati non sono assolutamente decisioni formali quanto agli inadempimenti ai suoi obblighi regolamentari e a quelli della sua filiazione, ma valutazioni espresse dalla BCE quanto al dissesto o rischio di dissesto di tali istituti.
41
In secondo luogo, l’argomento secondo il quale una valutazione formale negativa deve poter formare oggetto di sindacato giurisdizionale è inconferente alla luce degli elementi menzionati al precedente punto 37.
42
In terzo luogo, è errato ritenere che gli atti impugnati espongano le banche a provvedimenti di risoluzione che non potrebbero essere adottati in loro assenza. Infatti, la decisione di adottare siffatti provvedimenti spetta interamente al CRU, come è stato ricordato al precedente punto 34.
43
In quarto luogo, l’argomento secondo il quale gli atti impugnati avrebbero portato ad un trasferimento massiccio di responsabilità al CRU è privo di ogni rilevanza.
44
In quinto luogo, per quanto riguarda la pretesa necessità di permettere un sindacato giurisdizionale della modifica dello status giuridico delle banche attraverso gli atti impugnati, occorre rilevare, da un lato, che lo status giuridico delle banche non è stato modificato dagli atti impugnati e, dall’altro, che tale argomento è in ogni caso inconferente alla luce degli elementi menzionati al precedente punto 37.
45
Infine, in risposta al sesto argomento della ricorrente, basta constatare che gli atti impugnati non hanno formato oggetto di pubblicazione, ma che la BCE ha pubblicato due comunicati che non costituiscono in nessun modo gli atti impugnati. Tale argomento è pertanto inconferente.
46
Quanto alla pretesa equivalenza funzionale tra una valutazione di dissesto o rischio di dissesto e una revoca di autorizzazione fatta valere dalla ricorrente, occorre rilevare che, se è vero che una siffatta valutazione può fondarsi sulla considerazione del fatto che i requisiti per il prosieguo dell’autorizzazione non sono più soddisfatti ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 4, lettera a), del regolamento n. 806/2014, tali due atti non sono assolutamente equivalenti. Al riguardo, basta constatare che le condizioni per la revoca dell’autorizzazione elencate all’articolo 18 della direttiva 2013/36/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, sull’accesso all’attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e sulle imprese di investimento, che modifica la direttiva 2002/87/CE e abroga le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE (GU 2013, L 176, pag. 338), differiscono palesemente dalle considerazioni sottese alla valutazione di dissesto o rischio di dissesto, quali enunciate all’articolo 18, paragrafo 4, del regolamento n. 806/2014.
47
Per quanto riguarda la pretesa differenza di formulazione tra la pubblicazione sul sito Internet della BCE e gli atti impugnati, si deve ricordare che, per determinare se un atto costituisca una decisione, occorre verificare se, in considerazione della sostanza di tale atto e dell’intento dell’istituzione che lo ha adottato, quest’ultima abbia definitivamente fissato, con l’atto in esame, in esito alla fase preliminare di esame, la sua posizione in ordine alla misura denunciata (v., per analogia, sentenza del 17 luglio 2008, Athinaïki Techniki/Commissione, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, punto 46). Nella fattispecie, per le ragioni indicate ai precedenti punti da 32 a 36, risulta dalla sostanza degli atti impugnati che non si tratta affatto di decisioni, ma di provvedimenti preparatori.
48
La constatazione del fatto che tali valutazioni del dissesto o rischio di dissesto costituiscono una semplice valutazione fattuale che non produce effetti giuridici è stata del resto ammessa dalla stessa ricorrente. Infatti, nella sentenza del tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Tribunale circoscrizionale di Lussemburgo) del 9 marzo 2018 si afferma esplicitamente che «le parti sono concordi nell’asserire che le valutazioni e gli accertamenti operati dalla BCE e dal CRU nell’ambito del Regolamento non si impongono al giudice investito della presente domanda».
49
Alla luce di tutti questi elementi si deve concludere che gli atti impugnati sono atti preparatori che non modificano la situazione giuridica della ricorrente. Infatti, essi presentano una valutazione dei fatti da parte della BCE, quanto alla questione del dissesto o rischio di dissesto della ricorrente e della sua filiazione, che non è assolutamente vincolante, ma costituisce il fondamento dell’adozione, da parte del CRU, di programmi di risoluzione o di decisioni che accertino che una risoluzione non è nell’interesse pubblico.
50
Alla luce di tutto quanto precede, il ricorso nel suo complesso va respinto in quanto irricevibile, senza che sia necessario esaminare la seconda eccezione di irricevibilità fatta valere dalla BCE.
Sulle spese
51
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la BCE ne ha fatto domanda, la ricorrente, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
così provvede:
1)
Il ricorso è respinto in quanto irricevibile.
2)
L’ABLV Bank AS è condannata a sopportare le proprie spese nonché quelle della Banca centrale europea (BCE).
Lussemburgo, 6 maggio 2019
Il cancelliere
E. Coulon
Il presidente
A.M. Collins
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.