62023CC0228
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
25 päivänä huhtikuuta 2024 (
1
)
Asia C‑228/23
Association AFAÏA
vastaan
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO),
jossa asian käsittelyyn osallistuu
Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation
(Ennakkoratkaisupyyntö – Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Ranska))
Ennakkoratkaisupyyntö – Maatalous – Luonnonmukainen tuotanto – Asetus (EU) 2018/848 – Lannoitteiden, maanparannusaineiden ja ravinteiden käyttö luonnonmukaisessa tuotannossa – Täytäntöönpanoasetus (EU) 2021/1165 – Liite II – Teollisen eläinten kasvatuksen ja ilman yhteyttä maahan harjoitettavan eläinten kasvatuksen käsitteet – Perusteet, joilla täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2021/1165 liitteessä II tarkoitettu eläinten kasvatus voidaan luokitella teolliseksi
1.
Nyt käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä unionin tuomioistuinta pyydetään tulkitsemaan teollisen eläinten kasvatuksen (
2
) käsitettä, joka sisältyy asetukseen (EU) 2018/848 (
3
) ja täytäntöönpanoasetukseen (EU) 2021/1165 (
4
).
2.
Alkuperäisen riita-asian taustalla on luonnonmukaisen tuotannon lisääntyminen, (
5
) johon kiinnitetään huomiota myös unionin lainsäädännössä. Yksi luonnonmukaiseen tuotantoon liittyvistä ongelmista on siihen käytettävien maa-alueiden lannoitus, (
6
) jota koskevia menettelyjä unionin lainsäätäjä ei ole vielä säännellyt riittävän tarkasti.
3.
Asetuksessa 2018/848 ja täytäntöönpanoasetuksessa 2021/1165 sallitaan poikkeuksellisesti ja tietyin edellytyksin tavanomaisesta eläinten kasvatuksesta (
7
) peräisin olevan muun kuin luonnonmukaisen lannan (
8
) käyttö luonnonmukaisessa maataloudessa. Tärkein rajoitus, joka niiden säännöksissä asetetaan tämäntyyppisen lannan käytölle, on se, että se ei ole peräisin teollisesta eläinten kasvatuksesta. Ennakkoratkaisupyynnöllä pyritään nimenomaisesti määrittämään viimeksi mainitun ilmaisun merkitys.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt: unionin oikeus
A
Asetus 2018/848
4.
Asetuksen 4 artiklassa (”Tavoitteet”) säädetään seuraavaa:
”Luonnonmukaisen tuotannon yleiset tavoitteet ovat seuraavat: – – b) maaperän pitkän aikavälin viljavuuden säilyttäminen; – – d) myrkyttömän ympäristön merkittävä edistäminen; e) eläinten hyvinvointia koskevien korkeiden vaatimusten edistäminen ja erityisesti eläinten lajikohtaisten käyttäytymistarpeiden täyttäminen – –”.
5.
Asetuksen 5 artiklassa (”Yleiset periaatteet”) säädetään seuraavaa:
”Luonnonmukainen tuotanto on kestävä tuotantojärjestelmä, joka perustuu seuraaviin periaatteisiin:
a)
luonnon järjestelmien ja kiertokulun huomioon ottaminen sekä maaperän, veden ja ilman tilan ylläpitäminen ja vahvistaminen, kasvien ja eläinten terveyden sekä näiden välisen tasapainon ylläpitäminen ja vahvistaminen;
– –
d)
sellaisten laadukkaiden elintarvikkeiden ynnä muiden maatalous- ja vesiviljelytuotteiden laajan valikoiman tuottaminen, jotka vastaavat kuluttajien kysyntää hyödykkeistä, joiden valmistusmenetelmät eivät ole haitallisia ympäristölle, ihmisten terveydelle, kasvien terveydelle eivätkä eläinten terveydelle ja hyvinvoinnille;
– –
g)
ulkopuolisten tuotantopanosten käytön rajoittaminen; jos ulkopuolisia tuotantopanoksia tarvitaan tai jos f alakohdassa tarkoitettuja soveltuvia hallintakäytäntöjä ja ‑menetelmiä ei ole, ulkopuoliset tuotantopanokset on rajoitettava
i)
luonnonmukaisesta tuotannosta peräisin oleviin tuotantopanoksiin; kasvien lisäysaineiston osalta on annettava etusija luonnonmukaisen maatalouden erityistarpeita ja ‑tavoitteita varten valituille lajikkeille;
ii)
luonnonaineksiin tai luonnollisesti johdettuihin aineksiin;
iii)
heikosti liukeneviin kivennäislannoitteisiin;
– –
j)
eläinten hyvinvoinnin korkean vaatimustason noudattaminen lajikohtaisia tarpeita vastaavalla tavalla.”
6.
Asetuksen 9 artiklan (”Yleiset tuotantosäännöt”) 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäljempänä olevissa 24 ja 25 artiklassa sekä liitteessä II tarkoitettuihin tarkoituksiin ja käyttöön saa käyttää luonnonmukaisessa tuotannossa ainoastaan mainittujen säännösten nojalla sallittuja tuotteita ja aineita edellyttäen, että niiden käyttö muuhun kuin luonnonmukaiseen tuotantoon on sallittu myös asiaankuuluvien unionin lainsäädännön säännösten ja tapauksen mukaan unionin lainsäädäntöön perustuvien kansallisten säännösten mukaisesti.
– –”.
7.
Asetuksen 12 artiklan (”Kasvituotantoa koskevat säännöt”) 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kasveja tai kasvituotteita tuottavien toimijoiden on noudatettava erityisesti liitteessä II olevassa I osassa esitettyjä yksityiskohtaisia sääntöjä.”
8.
Asetuksen 14 artiklan (”Kotieläintuotantoa koskevat säännöt”) 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kotieläintuotantoa harjoittavien toimijoiden on noudatettava erityisesti liitteessä II olevassa II osassa sekä tämän artiklan 3 kohdassa tarkoitetuissa mahdollisissa täytäntöönpanosäädöksissä vahvistettuja yksityiskohtaisia tuotantosääntöjä.”
9.
Asetuksen 24 artiklassa (”Luonnonmukaisessa tuotannossa käytettävien tuotteiden ja aineiden salliminen”) säädetään seuraavaa:
”1.   Komissio voi sallia eräiden tuotteiden ja aineiden käytön luonnonmukaisessa tuotannossa, ja se sisällyttää kaikki tällaiset sallitut tuotteet ja aineet luetteloihin käytettäväksi rajoitetusti seuraaviin tarkoituksiin:
– –
b)
lannoitteina, maanparannusaineina ja ravinteina;
– –
3.   Kun kyseessä on 1 kohdassa tarkoitettujen tuotteiden ja aineiden käytön salliminen luonnonmukaisessa tuotannossa, sovelletaan II luvussa vahvistettuja periaatteita ja seuraavia kriteereitä, jotka arvioidaan kokonaisuutena:
– –
d)
kun kyseessä ovat 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetut tuotteet, niiden käyttö on olennaista maaperän viljavuuden parantamiseksi tai ylläpitämiseksi tai viljelykasvien erityisten ravinnetarpeiden täyttämiseksi tai erityisiin maanparannukseen liittyviin tarkoituksiin;
– –”.
10.
Liitteessä II olevassa I osassa (”Kasvintuotannon säännöt”) säädetään seuraavaa:
”Luonnonmukaiseen kasvintuotantoon sovelletaan 9–12 artiklassa säädettyjen tuotantosääntöjen lisäksi tässä osassa vahvistettuja sääntöjä.
1. Yleiset vaatimukset
– –
1.9 Maaperän hoito ja lannoitus
– –
1.9.2 Maaperän hedelmällisyyttä ja biologista aktiivisuutta on pidettävä yllä ja parannettava
– –
c)
kaikissa tapauksissa levittämällä luonnonmukaisesta tuotannosta peräisin olevaa karjanlantaa tai orgaanista ainesta, molemmat mieluiten kompostoitua.
1.9.3
Jos kasvien ravinnetarpeita ei saada tyydytettyä 1.9.1 ja 1.9.2 kohdassa säädetyillä toimenpiteillä, voidaan käyttää ainoastaan sellaisia lannoitteita ja maanparannusaineita, joiden käyttö luonnonmukaisessa tuotannossa on sallittu 24 artiklan nojalla, ja ainoastaan siinä määrin kuin on tarpeen.
– –”.
11.
Liitteessä II olevassa II osassa (”Kotieläintuotannon säännöt”) säädetään seuraavaa:
”Luonnonmukaiseen kotieläintuotantoon sovelletaan 9, 10, 11 ja 14 artiklassa säädettyjen tuotantosääntöjen lisäksi tässä osassa vahvistettuja sääntöjä.
1. Yleiset vaatimukset
1.1
Lukuun ottamatta mehiläishoitoa, jos viljelijällä, joka aikoo tuottaa luonnonmukaisia kotieläimiä, ei ole maatalousmaata hallinnassaan eikä hän ole tehnyt kirjallista yhteistyösopimusta jonkun viljelijän kanssa luonnonmukaisten tuotantoyksiköiden tai siirtymävaiheen tuotantoyksiköiden käytöstä kyseisiä kotieläimiä varten, kotieläintuotanto ilman yhteyttä maahan on kielletty.
– –
1.4.2.1
– – Luonnonmukaisesti kasvatetut eläimet on pidettävä luonnonmukaisella laitumella – –
1.6.3
Rakennusten eläintiheydessä on otettava huomioon eläinten mukavuus, hyvinvointi ja erityistarpeet, jotka ovat riippuvaisia erityisesti eläinten lajista, rodusta ja iästä. – –
– –
1.6.8
Kotieläinlajien kasvatuksessa ei saa käyttää häkkejä, laatikoita tai päällekkäin olevia karsinoita.
– –”.
B
Täytäntöönpanoasetus 2021/1165
12.
Asetuksen 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Asetuksen (EU) 2018/848 24 artiklan 1 kohdan b alakohdan soveltamiseksi ainoastaan tämän asetuksen liitteessä II lueteltuja tuotteita ja aineita voidaan käyttää luonnonmukaisessa tuotannossa lannoitteina, maanparannusaineina ja ravinteina kasvien ravinnetarpeisiin, – – edellyttäen, että ne ovat asiaankuuluvien unionin lainsäädännön säännösten mukaisia – –”.
13.
Asetuksen liitteessä II säädetään seuraavaa:
”Tässä liitteessä lueteltuja lannoitteita, maanparannusaineita ja ravinteita – – saa käyttää luonnonmukaisessa tuotannossa edellyttäen, että ne ovat seuraavien vaatimusten mukaisia:
–
lannoitevalmisteita koskeva unionin ja kansallinen lainsäädäntö, erityisesti tapauksen mukaan asetus (EY) N:o 2003/2003 ja asetus (EU) 2019/1009, ja
– –
Lannoitteita, maanparannusaineita ja ravinteita saa käyttää ainoastaan mainittujen unionin ja kansallisen säädösten eritelmien ja käyttörajoitusten mukaisesti. Luonnonmukaista tuotantoa koskevat tiukemmat käytön edellytykset täsmennetään taulukoiden oikeanpuoleisessa sarakkeessa.
Nimi Yhdistelmätuotteet tai tuotteet, jotka sisältävät yksinomaan jäljempänä olevassa luettelossa mainittuja aineita
Kuvaus, erityisedellytykset ja ‑rajoitukset
Lanta
eläinten ulosteiden ja kasviaineen (kuivikkeet ja rehuaineet) sekoituksesta koostuva tuote
teollisesta eläinten kasvatuksesta tulevat tuotteet ovat kiellettyjä
Kuivattu lanta ja siipikarjan dehydratoitu lanta
teollisesta eläinten kasvatuksesta tulevat tuotteet ovat kiellettyjä
Eläinten kiinteän ulosteen komposti, mukaan lukien siipikarjan lanta ja kompostoitu lanta
teollisesta eläinten kasvatuksesta tulevat tuotteet ovat kiellettyjä
Eläinten nestemäinen uloste
käyttö valvotun fermentoinnin ja/tai asianmukaisen laimennuksen jälkeen
teollisesta eläinten kasvatuksesta tulevat tuotteet ovat kiellettyjä
– –”.
II Tosiseikat, pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
14.
Institut national de l’origine et de la qualité (tuotteiden alkuperää ja laatua valvova kansallinen laitos, Ranska; jäljempänä INAO) on toimivaltaisen ministeriön alaisuudessa toimiva julkinen elin, jonka tehtävänä on panna täytäntöön kyseisen jäsenvaltion maataloustuotteiden ja maatalouselintarvikkeiden laadun ja alkuperän määrittämiseksi käytettäviä virallisia merkkejä koskevat toimintaperiaatteet.
15.
INAO muutti vuonna 2020 unionin lainsäädäntöä koskevaa tulkintaohjettaan (
9
), erityisesti tulkitakseen asetuksen (EY) N:o 889/2008 (
10
) liitteessä I säädettyä kieltoa käyttää luonnonmukaiseen tuotantoon käytetyillä maatalousmailla ”teollisesta eläinten kasvatuksesta saatavia” eläinperäisiä lannoitteita ja maanparannusaineita.
16.
Tulkintaohjeen mukaan lantaa, joka on peräisin ”kokonaan rako- tai ritiläpohjaisissa järjestelmissä kasvatetuista eläimistä, joiden määrä ylittää direktiivin 2011/92/EU liitteessä I määritellyt raja-arvot,” ja lantaa, joka on peräisin ”häkeissä kasvatetuista eläimistä, joiden määrä ylittää” samat raja-arvot, ei voida käyttää.
17.
AFAÏA-järjestö (
11
) vaati ohjeen kyseisen osan kumoamista, mutta INAO hylkäsi sen vaatimuksen 4.2.2020.
18.
AFAÏA vaati Conseil d’État’ta (ylin hallintotuomioistuin, Ranska) kumoamaan INAO:n 4.2.2020 tekemän päätöksen. (
12
) AFAÏAn mukaan INAO:lla ei ollut toimivaltaa toteuttaa asetuksia (EY) N:o 834/2007 (
13
) ja N:o 889/2008 täydentäviä toimenpiteitä, ja tulkintaohjeessa jätettiin huomiotta näiden asetusten merkitys ja ulottuvuus. Kyseinen riita-asia on nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön taustalla.
19.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan sen on sovellettava säännöstöä, joka oli voimassa sen antaessa tuomionsa, eli asetusta 2018/848 ja täytäntöönpanoasetusta 2021/1165. Näiden kahden asetuksen voimaantulon jälkeen INAO päivitti tulkintaohjeen, mutta ei muuttanut sen sisältöä teollisen eläinten kasvatuksen määritelmän osalta. (
14
)
20.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo seuraavaa:
–
Eri kieliversioiden välillä on teollisen eläinten kasvatuksen käsitettä koskevia eroja, (
15
) eikä tätä käsitettä määritellä täytäntöönpanoasetuksessa 2021/1165, asetuksessa 2018/848 eikä aikaisemmissa luonnonmukaista maataloutta koskevissa oikeussäännöissä.
–
Tätä käsitettä tulkitaan eri tavoin eri jäsenvaltioissa: osa niistä samaistaa sen edelleenkin ilman yhteyttä maahan harjoitettavan (eläinten) kasvatuksen käsitteeseen, kun taas osa niistä pitää näitä eri käsitteinä, ja teollisen eläinten kasvatuksen käsite määritellään viittaamalla teknisiin vaatimuksiin ja eläinten määrää koskeviin raja-arvoihin tai eläinten ravintoa koskeviin vaatimuksiin.
21.
Tässä yhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
[Onko asetuksen 2021/1165 liitettä II] tulkittava siten, että siinä käytetyn teollisen eläinten kasvatuksen käsitteen on katsottava merkitsevän samaa kuin käsitteen eläinten kasvatus ilman yhteyttä maahan?
2)
Jos teollinen eläinten kasvatus ja eläinten kasvatus ilman yhteyttä maahan ovat eri käsitteitä, mitkä kriteerit on otettava huomioon, kun ratkaistaan, onko eläinten kasvatusta pidettävä asetuksen 2021/1165 liitteessä II tarkoitetulla tavalla teollisena?”
III Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
22.
Ennakkoratkaisupyyntö kirjattiin saapuneeksi unionin tuomioistuimeen 12.4.2023.
23.
Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet AFAÏA, Ranskan ja Suomen hallitukset sekä Euroopan komissio.
24.
AFAÏA, Ranskan hallitus ja komissio osallistuivat 21.2.2024 pidettyyn istuntoon.
IV Asian arviointi
A
Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys: teollisen eläinten kasvatuksen ja ilman yhteyttä maahan harjoitettavan (eläinten) kasvatuksen välinen ero
25.
Täytäntöönpanoasetuksen 2021/1165 liitteessä II olevan ensimmäisen kohdan mukaan ”tässä liitteessä lueteltuja lannoitteita, maanparannusaineita ja ravinteita saa käyttää luonnonmukaisessa tuotannossa edellyttäen, että ne ovat seuraavien vaatimusten mukaisia:
–
lannoitevalmisteita koskeva unionin ja kansallinen lainsäädäntö, erityisesti tapauksen mukaan asetus (EY) N:o 2003/2003 ja asetus (EU) 2019/1009, ja
–
eläimistä saatavia sivutuotteita koskeva unionin lainsäädäntö, erityisesti asetus (EY) N:o 1069/2009 ja asetus (EU) N:o 142/2011, erityisesti liitteet V ja XI.”
26.
Edellä mainitussa liitteessä II olevassa kolmannessa kohdassa täsmennetään, että lannoitteita, maanparannusaineita ja ravinteita ”saa käyttää ainoastaan mainittujen unionin ja kansallisten säädösten eritelmien ja käyttörajoitusten mukaisesti”. Liitteessä olevassa taulukossa esitetään luonnonmukaista tuotantoa koskevia edellytyksiä.
27.
Taulukon mukaan ”teollisesta eläinten kasvatuksesta tulevat tuotteet ovat kiellettyjä” luonnonmukaisessa tuotannossa seuraavien tuotteiden osalta: lanta (
16
), kuivattu lanta ja siipikarjan dehydratoitu lanta, eläinten kiinteän ulosteen komposti, mukaan lukien siipikarjan lanta ja kompostoitu lanta ja eläinten nestemäinen uloste. (
17
)
28.
Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa, täytäntöönpanoasetuksessa 2021/1165, asetuksessa 2018/848 tai missään muussakaan unionin oikeuden säännöksessä tai määräyksessä ei esitetä teollisen eläinten kasvatuksen määritelmää.
29.
Täytäntöönpanoasetuksen 2021/1165 eri kieliversioissa ei myöskään käytetä yhdenmukaisesti ilmausta ”teollinen eläinten kasvatus”, vaan joissakin niistä puhutaan sen sijaan (eläinten) kasvatuksesta ilman yhteyttä maahan. (
18
)
30.
Nämä seikat ovat johtaneet epäyhtenäisiin käytäntöihin: joissakin jäsenvaltioissa teollinen eläinten kasvatus rinnastetaan eläinten kasvatukseen ilman yhteyttä maahan ja joissakin teollinen eläinten kasvatus määritellään viittaamalla erilaisiin teknisiin vaatimuksiin, eläinten määrää koskeviin raja-arvoihin ja eläinten ravintoa koskeviin vaatimuksiin.
31.
Nämä erot vääristävät kilpailua sisämarkkinoilla ja vaikuttavat kielteisesti asianomaisiin talouden toimijoihin sekä lannoitteiden, maanparannusaineiden ja ravinteiden toimittajiin.
32.
Täytäntöönpanoasetuksessa 2021/1165 ei myöskään viitata jäsenvaltioiden kansalliseen oikeuteen sen määrittelemiseksi, mitä teollisella eläinten kasvatuksella tarkoitetaan. Tästä seuraa, että unionin tuomioistuimen on tulkittava tätä ilmaisua itsenäisesti ja yhtenäisesti (
19
) tavanomaisia tulkintaperusteita soveltaen. (
20
)
1. Sanamuodon mukainen tulkinta
33.
Täytäntöönpanoasetuksen 2021/1165 liitteessä II olevassa kolmannessa kohdassa ei viitata mitenkään ilmaisun ”teollinen eläinten kasvatus” merkitykseen eikä siihen, vastaako se ilmaisun ”(eläinten) kasvatus ilman yhteyttä maahan” merkitystä vai poikkeaako se siitä. Näin ei tehdä myöskään asetuksessa 2018/848.
34.
Sanamuodon mukaisen tulkintaperusteen soveltaminen on erityisen vaikeaa silloin, kun – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – täytäntöönpanoasetuksen 2021/1165 liitteessä II olevan kolmannen kohdan kieliversioiden välillä on huomattavia eroja.
35.
Näitä versioita vertailtaessa käy selvästi ilmi, että 21:ssä niistä puhutaan eläinten kasvatuksesta, tuotannosta tai hyödyntämisestä, joka määritellään teolliseksi (
21
), voimaperäiseksi (
22
) tai laajamittaiseksi. (
23
) Näiden ilmaisujen voidaan katsoa vastaavan toisiaan, ja kuten jo totesin, olen päättänyt käyttää ilmausta ”teollinen eläinten kasvatus”. Sitä vastoin tanskan-, hollannin- ja portugalinkielisissä versioissa käytetään ilman yhteyttä maahan harjoitettavan (eläinten) kasvatuksen käsitettä. (
24
)
36.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan eri kieliversioita on tulkittava yhtenäisesti. (
25
) Mikään kieliversio ei ole etusijalla muihin nähden. (
26
)
37.
Tavanomaisen merkityksen mukaan eläinten kasvatustoiminta on teollista silloin, kun eläimiä pidetään yleensä sisätiloissa keinotekoisesti luoduissa ja valvotuissa olosuhteissa. Eläimiä kasvatetaan teollisuudelle ominaisilla menetelmillä, joiden tarkoituksena on tuotannon maksimointi mahdollisimman lyhyessä ajassa.
38.
Teollinen eläinten kasvatus edellyttää tavallisesti merkittäviä investointeja, eläinten ravinnon täydentämistä ravitsemuksellisesti ja antibioottien ennaltaehkäisevää käyttöä sekä korkeaa tuottavuutta, mutta se voi johtaa merkittävään ympäristön pilaantumiseen. Eläinten hyvinvoinnin erityinen suojelu ei välttämättä kuulu sen ensisijaisiin tavoitteisiin. (
27
)
39.
Myöskään ilman yhteyttä maahan harjoitettavan eläinten kasvatuksen käsitettä ei ole määritelty täytäntöönpanoasetuksessa 2021/1165 eikä missään muussakaan unionin oikeuden säännöksessä tai määräyksessä. Se mainitaan asetuksen 2018/848 liitteessä II olevan II osan 1.1 kohdassa, jonka mukaan ”kotieläintuotanto ilman yhteyttä maahan” on kielletty tietyissä olosuhteissa. (
28
)
40.
Eläinten kasvatus ilman yhteyttä maahan vastaa siis keinotekoisissa aitauksissa tapahtuvaa eläinten kasvatusta, jossa ravinto ei ole peräisin tilan maa-alueilta ja jossa lanta käsitellään tilan ulkopuolella. (
29
)
41.
Sanamuodon mukaisesti tarkasteltuna teollinen kasvatus kattaa eläinten kasvatuksen ilman yhteyttä maahan, mutta kyse on laajemmasta käsitteestä. On myös sellaisia kotieläintiloja, jotka ominaispiirteidensä perusteella luokitellaan teollisiksi mutta joilla on maa-alueita. (
30
)
42.
Sananmukaisen tulkinnan perusteella on siis katsottava, että lannoitteet, maanparannusaineet ja ravinteet, joiden käyttö luonnonmukaisessa maataloudessa kielletään täytäntöönpanoasetuksen 2021/1165 liitteessä II, ovat niitä, jperäisin sekä eläinten teollisesta kasvatuksesta että niiden kasvatuksesta ilman yhteyttä maahan. Eläinten kasvatus ilman yhteyttä maahan on tietyllä tapaa teollisen eläinten kasvatuksen äärimmäisin mutta ei ainoa muoto.
2. Historiallinen ja systemaattinen tulkinta
43.
Täytäntöönpanoasetuksen 2021/1165 kieliversioiden väliset erot olivat olemassa jo nykyistä edeltäneessä järjestelmässä (asetus N:o 834/2007 ja asetus N:o 889/2008).
44.
Asetuksen N:o 834/2007 12 artiklan 1 kohdan d alakohdassa sallittiin sekä komission hyväksymien että luonnonmukaisesti tuotettujen lannoitteiden ja maanparannusaineiden käyttö. Komissio hyväksyi asetuksen N:o 889/2008 liitteessä I samojen tuotteiden käytön, lukuun ottamatta tuotteita, jotka ovat peräisin teollisesta eläinten kasvatuksesta (useimmat kieliversiot) tai kasvatuksesta ilman yhteyttä maahan (vain muutamat kieliversiot), mutta ei määritellyt näitä käsitteitä.
45.
Aiemmassa asetuksessa (ETY) N:o 2092/91 (
31
), joka kumottiin asetuksella N:o 834/2007, säädettiin seuraavaa:
–
käytetään ”yksinomaan – – asetuksen (ETY) N:o 2328/91– –,[ (
32
)] 6 artiklan [5] kohdassa tarkoitetusta laajaperäisestä karjankasvatuksesta [tulevaa]” lantaa ja kuivattua lantaa ja siipikarjan dehydratoitua lantaa. Näitä tuotteita ei siis voitu käyttää lannoitteina luonnonmukaisessa maataloudessa, jos ne olivat peräisin teollisesta eläinten kasvatuksesta.
–
”Eläinten kiinteän ulosteen [kompostin], mukaan lukien siipikarjan [lannan] ja [kompostoidun lannan]” ja ”eläinten [nestemäisen ulosteen]” käyttö ei ollut sallittua, jos se oli peräisin teollisesta eläinten kasvatuksesta (”teollisesta eläinten kasvatuksesta tulevat” tai joissakin kieliversioissa ”kasvatuksesta ilman yhteyttä maahan” tulevat tuotteet ovat kiellettyjä).
46.
Lainsäädännön kehitys osoittaa selvästi, että unionin lainsäädännössä käytettiin lähinnä teollisen eläinten kasvatuksen käsitettä ennen täytäntöönpanoasetusta 2021/1165. Se osoittaa vastaavasti, että kasvatus ilman yhteyttä maahan kuuluu laajemman teollisen eläinten kasvatuksen käsitteen piiriin.
3. Teleologinen tulkinta
47.
Luonnonmukaista tuotantoa koskevassa unionin säännöstössä pyritään useisiin tavoitteisiin, joista nyt käsiteltävän asian kannalta voidaan erityisesti mainita eläinten hyvinvoinnin suojelu ja kuluttajien luottamuksen säilyttäminen luonnonmukaisiksi merkittyjä tuotteita kohtaan.
48.
Asetuksen 2018/848 johdanto-osan ensimmäisen (
33
) ja toisen (
34
) perustelukappaleen sekä asetuksen 4 artiklan tulkinnan mukaan näiden perustelukappaleiden ja säännösten tavoitteena on eläinten hyvinvoinnin suojelu SEUT 13 artiklan mukaisesti. Sen mukaan unioni ja jäsenvaltiot ”ottavat eläinten, jotka ovat tuntevia olentoja, hyvinvoinnin vaatimukset täysimääräisesti huomioon” laatiessaan ja pannessaan täytäntöön politiikkojaan. (
35
)
49.
Unionin tuomioistuin on todennut, että ”unionin lainsäätäjä, joka on tuonut useaan otteeseen esiin tahtonsa varmistaa eläinten hyvinvointia koskevan korkean vaatimustason noudattaminen luonnonmukaisessa maataloudessa, on halunnut korostaa sitä, että tälle maatalouden tuotantomuodolle on ominaista eläinten hyvinvointia koskevien tehostettujen vaatimusten noudattaminen kaikissa tuotantopaikoissa ja ‑vaiheissa, joissa on mahdollista parantaa tätä hyvinvointia entisestään”. (
36
)
50.
Eläinten hyvinvoinnin turvaaminen luonnonmukaisessa tuotannossa puoltaa teollisesta eläinten kasvatuksesta peräisin olevan lannan käytön rajoittamista. Sitä vastoin laajaperäinen karjankasvatus on yhteensopivaa eläinten hyvinvoinnin korkean tason kanssa, vaikka se ei olisikaan luonnonmukaista.
51.
Asetuksen 2018/848 johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa todetaan, että luonnonmukaista tuotantoa koskevalla lainsäädäntökehyksellä pyritään muun muassa ”säilyttämään kuluttajien luottamus luonnonmukaisiksi merkittyjä tuotteita kohtaan”.
52.
Kuluttajien luonnonmukaisesti tuotettuja tuotteita koskevien perusteltujen odotusten täyttyminen taataan paremmin, jos luonnonmukaisen maatalouden tuotantopanokset ovat peräisin luonnonmukaisista lähteistä (tai silloin, kun ne eivät riitä, jos käytetään muita kuin luonnonmukaisia tuotantopanoksia, jotka komissio on nimenomaisesti sallinut, jotta epäpuhtauksia voidaan torjua mahdollisimman paljon). Lannoitteiden osalta teollisesta eläinten kasvatuksesta peräisin olevat lannoitteet ovat kiellettyjä saman logiikan mukaisesti.
53.
Näiden kahden tavoitteen vaikutus ilmauksen ”teollinen eläinten kasvatus” tulkintaan vastaa sanamuodon mukaisten ja historiallisten tulkintaperusteiden soveltamisen vaikutusta. Tämä tulkinta on lisäksi yhdenmukainen asetuksen 2018/848 liitteessä II olevan I osan 1.9.2 kohdan c alakohdan ja 1.9.3 kohdan kanssa, joissa säädetään pääsääntönä luonnonmukaisesta tuotannosta peräisin olevan karjanlannan tai orgaanisen aineksen ensisijaisesta käytöstä luonnonmukaisessa maataloudessa.
54.
Asetuksen 2018/848 24 artiklan 4 kohdan d alakohtaa voidaan soveltaa vain poikkeuksellisesti, jos maaperän viljavuutta ei voida parantaa tai viljelykasvien ravinnetarpeita tyydyttää luonnonmukaisesta tuotannosta peräisin olevalla karjanlannalla tai orgaanisella aineksella. Siinä sallitaan sellaisten komission nimenomaisesti hyväksymien (muiden kuin luonnonmukaisten) lannoitteiden, maanparannusaineiden ja ravinteiden käyttö (ainoastaan siinä määrin kuin on tarpeen), jotka eivät ole peräisin teollisesta eläinten kasvatuksesta, täytäntöönpanoasetuksen 2021/1165 liitteessä II olevan kolmannen kohdan mukaisesti.
55.
Tätä poikkeusta pääsäännöstä on tulkittava suppeasti luonnonmukaista maataloutta koskevan lainsäädännön tavoitteiden mukaisesti. (
37
)
56.
Jos sitä vastoin kielto, joka koskee käyttöä luonnonmukaisessa maataloudessa, rajoitettaisiin koskemaan ainoastaan ilman yhteyttä maahan harjoitettavasta eläinten kasvatuksesta peräisin olevaa lantaa, asetettaisiin etusijalle täytäntöönpanoasetuksen 2021/1165 liitteessä II olevassa kolmannessa kohdassa säädetyn rajoituksen kohtuuttoman suppea tulkinta.
57.
Istunnossa AFAÏA puolsi juuri tätä laajaa tulkintaa ja totesi, että näin varmistetaan lannan saatavuus jatkuvasti lisääntyvää luonnonmukaista maataloutta varten ja vältetään käyttämästä kemiallisia lannoitteita, jotka ovat pitkällä aikavälillä haitallisempia ympäristölle ja maaperän viljavuudelle. Ranskan hallituksen istunnossa esittämien tietojen mukaan tällainen tulkinta ei kuitenkaan tällä hetkellä ole tarpeen lannan riittävän saatavuuden varmistamiseksi luonnonmukaisessa maataloudessa. (
38
)
58.
Toistan, että eläinten hyvinvoinnin suojelua ja kuluttajien luonnonmukaisesti tuotettuja tuotteita koskevia perusteltuja odotuksia koskevat tavoitteet saavutetaan paremmin, kun otetaan huomioon, että tavanomaisesta eläinten kasvatuksesta peräisin oleva lanta (jota voidaan käyttää luonnonmukaisessa maataloudessa) on muuta kuin teollisesta eläinten kasvatuksesta peräisin olevaa lantaa. Teollisen eläinten kasvatuksen käsite kattaa luonnollisesti ilman yhteyttä maahan harjoitettavan eläinten kasvatuksen, mutta myös muut tuotantotavat, kuten riittämättömillä ja rajoitetuilla maa-alueilla harjoitetun kasvatuksen.
59.
Kaiken kaikkiaan katson, että täytäntöönpanoasetuksen 2021/1165 liitteessä II olevan kolmannen kohdan oikean tulkinnan perusteella voidaan todeta, että ilman yhteyttä maahan harjoitettavan (eläinten) kasvatuksen käsite on suppeampi eikä vastaa teollisen eläinten kasvatuksen käsitettä. Viimeksi mainittu käsite kattaa ensiksi mainitun, joten ilman yhteyttä maahan harjoitettavan kasvatuksen lisäksi teollisesta eläinten kasvatuksesta peräisin olevat lannoitteet, maanparannusaineet ja ravinteet on kielletty luonnonmukaisessa tuotannossa.
B
Toinen ennakkoratkaisukysymys
60.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää toisen kysymyksensä siinä tapauksessa, että teollinen eläinten kasvatus ja eläinten kasvatus ilman yhteyttä maahan ovat eri käsitteitä (mistä olen samaa mieltä). Tällä kysymyksellä se tiedustelee, mitkä perusteet on otettava huomioon ratkaistaessa, määritelläänkö eläinten kasvatus asetuksen 2021/1165 liitteessä II tarkoitetuksi teolliseksi kasvatukseksi.
61.
Kuten olen jo korostanut, unionin lainsäätäjä ei ole määritellyt, mitä se tarkoittaa teollisella eläinten kasvatuksella täytäntöönpanoasetusta 2021/1165 sovellettaessa. Sääntelyn tästä puutteesta huolimatta unionin tuomioistuin voi antaa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle ohjeita kyseisen käsitteen tulkitsemiseksi ilman, että se omisi itselleen lainsäädäntötehtäviä. (
39
)
62.
Sekä komissio että sen koolle kutsuma asiantuntijaryhmä ovat julkaisemissaan teksteissä selkeyttäneet asiaa jossain määrin.
1. Komission vuonna 1995 laatima opas
63.
Komission vuonna 1995 laatimissa asetuksen N:o 2092/91 soveltamisohjeissa (
40
) selitettiin, että unionin lainsäädännössä kielletään eläinten teollista kasvatusta harjoittavien tilojen lannan käyttö näillä tiloilla sovellettujen voimaperäisten kasvatusmenetelmien ja lannan haitallisten jäämien vuoksi. (
41
)
64.
Oppaan mukaan teolliselle eläinten kasvatukselle ei ollut unionin oikeudessa vakioitua määritelmää, ja jäsenvaltioiden oli määriteltävä tämän käsitteen soveltamisala. Komissio ehdotti kuitenkin, että siihen sisällytettäisiin tilat, joissa yhdistyvät seuraavat ominaispiirteet:
–
yhtäältä rakennelma, joka estää eläimiä kääntymästä 360 astetta tai jossa eläimiä pidetään pääasiallisesti pimeässä tai jossa ei ole makuualuetta, mukaan lukien siipikarjan tai muiden eläinten häkkikasvatusjärjestelmät sekä broilerkasvattamot, joissa eläinten paino ylittää 25 kilogrammaa neliömetriä kohden
–
toisaalta sellaisen kasvituotantoon tarkoitetun maatalousmaan puute, joka mahdollistaisi lannan käytön.
2. Asiantuntijaryhmän vuonna 2021 laatima muistio
65.
Vuonna 2021 komissio kutsui koolle asiantuntijaryhmän määrittelemään muun muassa perusteet tiettyä alkuperää olevien lannoitteiden käytön rajoittamiselle, mikä edellyttää teollisen eläinten kasvatuksen ulottuvuuden täsmentämistä. Asiantuntijaryhmän julkaisemassa muistiossa (
42
) todetaan, että se ei kyennyt esittämään täsmällistä määritelmää mutta että tätä käsitettä voitiin soveltaa tiettyjen sellaisten seikkojen ja perusteiden avulla, jotka osoittavat, onko kyseessä eläinten teollinen kasvatus vai ei.
66.
EGTOP 2021 ‑ryhmän muistiossa mainitaan seuraavat perusteet, jotka osoittavat kyseessä olevan eläinten teollinen kasvatus: eläinten kasvattaminen häkeissä (siipikarja, kanit jne.), järjestelmät, jotka estävät eläimiä liikkumasta ja kääntymästä 360 astetta, eläinten kasvatusjärjestelmät ilman yhteyttä maahan, turkistuotantoon tarkoitetut eläimet, tiettyä raja-arvoa suurempi eläintiheys ruokintaan tarkoitetuissa rakenteissa (ruokinta- ja juottopaikat), eläinten hyvinvointiin liittyvät edellytykset (eläinten pitoon käytetyt rakennelmat, kiinteä lattia, valaistus, jne.), maatilat, joilta tai joille kuljetusmatkat ovat pitkiä, antibioottien ennaltaehkäisevä käyttö, muuntogeenisiä organismeja sisältävän rehun käyttö.
67.
EGTOP 2021 ‑ryhmän muistiossa luetellaan seuraavat arviointiperusteet sille, että tavanomaista eläinten kasvatusta harjoittavan tilan kasvatusta ei pidetä teollisena: vapaa laidunnus, laatujärjestelmien (kuten Label Rouge, Compassion in World Farming ja kansalliset laatujärjestelmät) tai tilamyyntijärjestelmien ja alueellisten sertifiointijärjestelmien (suojattu alkuperänimitys, suojattu maantieteellinen merkintä) noudattaminen, antibioottien käytön rajoittaminen samalla tavoin kuin luonnonmukaisessa eläinten kasvatuksessa, maan orgaanisen aineksen lisääminen käyttämällä kasviperäisiä kuivikeaineksia, eläintiheyden rajoittaminen ruokinta- ja juottopaikoilla, eläinten hyvinvointia koskevan unionin lainsäädännön noudattaminen, paikallista alkuperää olevien raaka-aineiden käyttö.
3. Muut asiakirjat ja unionin tuomioistuimen vastauksessa käytetty lähestymistapa
68.
Edellä käsiteltyjen asiakirjojen lisäksi unioni on antanut säännöksiä, jotka koskevat teollista eläinten kasvatusta. Tämä koskee direktiivin 2011/92/EU (
43
) 4 artiklaa, jonka mukaan liitteessä I mainituille hankkeille, joihin kuuluvat (17 kohta) tietyt tehokasvatukseen tarkoitetut ”kanalat ja sikalat”, on tehtävä ympäristövaikutusten arviointi. (
44
)
69.
Kuten istunnossa todettiin, näitä direktiivin 2011/92 säännöksiä sovelletaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyihin, mutta niitä voidaan käyttää (summittaisina) ohjeina sen määrittämisessä, harjoitetaanko kyseessä olevilla tiloilla teollista kasvatusta. (
45
)
70.
Näiden taustatietojen perusteella unionin tuomioistuin voi antaa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle tiettyjä suuntaa antavia ohjeita siitä, millaista eläinten lantaa luonnonmukaisessa maataloudessa on sallittua käyttää sillä perusteella, ettei se ole peräisin teollista kasvatusta harjoittavalta tilalta.
71.
Lanta voi olla peräisin kolmentyyppisiltä tiloilta: a) luonnonmukaista eläinten kasvatusta harjoittavat, b) tavanomaista laajaperäistä tai muuta kuin teollista kasvatusta harjoittavat ja c) teollista kasvatusta harjoittavat tilat.
a) Luonnonmukaisesta eläinten kasvatuksesta peräisin oleva lanta
72.
Asetuksessa 2018/848 säädetään, että luonnonmukaisessa maataloudessa on käytettävä mieluiten luonnonmukaisesta eläinten kasvatuksesta peräisin olevaa lantaa ja muita lannoitteita (liitteessä II olevan I osan 1.9.2 kohdan c alakohta).
73.
Tällainen lanta ja lannoitteet eivät saa olla peräisin teollisesta eläinten kasvatuksesta, jota ei voida luokitella luonnonmukaiseksi eläinten kasvatukseksi asetuksen 2018/848 ja sen täytäntöönpanosäännösten mukaisesti.
b) Tavanomaisesta laajaperäisestä tai muusta kuin teollisesta eläintenkasvatuksesta peräisin oleva lanta
74.
Kuten olen edempänä jo selittänyt, komissio voi asetuksen 2018/848 24 artiklan 1 kohdan nojalla poikkeuksellisesti sallia eräiden tuotteiden tai aineiden, kuten lannoitteiden, maanparannusaineiden ja ravinteiden, käytön luonnonmukaisessa tuotannossa rajoitettujen luetteloiden järjestelmän avulla.
75.
Nämä tuotteet ja aineet luetellaan täytäntöönpanoasetuksen 2021/1165 liitteessä II. Kyseisen liitteen kolmannessa kohdassa täsmennetään, että näitä tuotteita ja aineita ”saa käyttää ainoastaan mainittujen unionin ja kansallisen säädösten eritelmien ja käyttörajoitusten mukaisesti”. Siinä säädetään lisärajoituksena se, ettei luonnonmukaisessa maataloudessa voida käyttää teollisesta eläinten kasvatuksesta peräisin olevaa lantaa.
76.
Kyseisessä luettelossa sallitaan kuitenkin tavanomaisesta, muusta kuin teollisesta eläinten kasvatuksesta (joka ei ole luonnonmukaista) peräisin olevien lannoitteiden ja lannan käyttö luonnonmukaisessa kasvintuotannossa.
77.
Ei ole epäilystä siitä, että tavanomainen laajaperäinen eläinten kasvatus kuuluu tavanomaisen muun kuin teollisen eläinten kasvatuksen piiriin, joten siitä saatavaa lantaa voidaan käyttää täytäntöönpanoasetuksen 2021/1165 liitteen II mukaisesti.
78.
Laajaperäisen eläinten kasvatuksen merkityksen määrittelemiseksi on hyödyllistä soveltaa komission vuonna 1995 laatimaa opasta, jossa viitataan nautaeläinten osalta asetuksen N:o 2328/91 6 artiklan 5 kohtaan, (
46
) sekä arviointiperusteita, jotka komissio mainitsee muiden eläintyyppien osalta, unionin eri asetusten mukaan.
79.
Perinteisen muun kuin teollisen karjankasvatuksen käsitteeseen sovellettavien perusteiden selvittäminen on monimutkaisempaa. Tämä käsite päätellään käänteisesti teollisen eläinten kasvatuksen käsitteestä ottaen huomioon se, että kaikki teollinen eläinten kasvatus on tavanomaista, koska se ei täytä luonnonmukaiselle eläinten kasvatukselle asetettuja vaatimuksia.
c) Teollisesta eläinten kasvatuksesta peräisin oleva lanta
80.
Toistan, että asetuksen 2021/1165 liitteessä II kielletään teollisesta eläinten kasvatuksesta peräisin olevan lannan käyttö luonnonmukaisessa kasvintuotannossa. Tulkittaessa ilmausta ”teollinen eläinten kasvatus” komission vuonna 1995 laatiman oppaan ja EGTOP 2021 ‑ryhmän muistion valossa, merkitystä on seuraavilla laadullisilla perusteilla, joiden luettelo ei ole tyhjentävä:
–
Eläinten kasvatusjärjestelmä. Kasvatus häkeissä, laatikoissa tai päällekkäin olevissa karsinoissa on teollisen kasvatuksen (
47
) ominaispiirre, ja vapaa laidunnus osoittaa lähtökohtaisesti sen, että kyse ei ole teollisesta eläinten kasvatuksesta.
–
Eläinten liikkumismahdollisuudet. Toinen teolliselle eläinten kasvatukselle ominainen tekijä on sellaisten järjestelmien käyttö, joilla estetään eläinten liikkuminen 360 astetta. Teollisessa kasvatuksessa ei luonnollisesti käytetä laiduntamista eikä siirtolaiduntamista, jotka ovat laajaperäiselle eläinten kasvatukselle ja luonnonmukaiselle tuotannolle ominaisia käytäntöjä.
–
Maa-alueiden käytettävyys eläintilalla. Jos maatilan alueen lisäksi ei ole käytettävissä muita maa-alueita, kyseessä on eläinten kasvatus ilman yhteyttä maahan, joka on luonteeltaan teollista, koska eläinten rehu tuodaan tilan ulkopuolelta eikä niiden lantaa voida levittää turvallisesti niin, ettei siitä aiheudu riskiä maaperälle. Jotta maahan yhteydessä oleva eläinten kasvatus ei olisi teollista, maata on oltava käytettävissä tietty vähimmäispinta-ala eläintä kohden. On loogista, että eläintiheys eri lajeilla vaihtelee, ja sen avulla on taattava mahdollisuus saada osa rehusta eläinten käyttöön ja käyttää osa niiden lannasta lannoitteena.
–
Eläintuotannon käytännöt ja eläinten kasvatusalueita koskevat edellytykset. Merkitystä on eläintä kohti käytettävissä olevilla juoma- ja ruokintapaikoilla ja eläinten hyvinvointiin liittyvillä edellytyksillä (esimerkiksi eläinten pitoon käytetyt rakennelmat, kiinteä lattia, valaistus). Rako- tai ritiläpohjaisten järjestelmien käyttö kiinteiden lattioiden sijasta on osoitus teollisesta kasvatuksesta, samoin kuin se, ettei eläimillä ole lepopaikkana kuivaa maata ja kasviperäisiä kuivikkeita. (
48
)
–
Eläinten ravinnon tyyppi. Tilan ulkopuolelta peräisin oleva ravinto, jossa käytetään rehua, on ominaista teolliselle eläinten kasvatukselle, samoin kuin se, että nurmi- tai laidunrehua ei ole saatavilla.
–
Ennaltaehkäisyjärjestelmät. Tiettyihin eläinlääkkeisiin perustuvan ennaltaehkäisevän hoidon yleinen käyttö on osoitus teollisesta kasvatuksesta, jossa eläimiä kasvatetaan tiheästi ja epidemioiden riski on suurempi.
–
Myös joko kasvun tai tuotannon edistämiseen tarkoitettujen aineiden, hormonien tai vastaavien aineiden käyttö lisääntymisen säätelemiseksi on yleistä. (
49
)
81.
Toisin kuin Ranskan hallitus esittää, tilan pinta-alasta erotettu eläinten määrää koskeva määrällinen peruste ei mielestäni sellaisenaan sovellu teollisen eläinten kasvatuksen määrittelemiseen. Eläinten määrä voi viitata teolliseen eläinten kasvatukseen, mutta se ei ole erikseen ja edellä mainituista laadullisista arviointiperusteista riippumatta sovellettava peruste.
82.
On totta, että direktiivin 2011/92 liitteessä I olevassa 17 kohdassa säädetään eläinten lukumäärää koskevat raja-arvot kanojen ja sikojen voimaperäistä kasvatusta harjoittavien tilojen ympäristövaikutusten arviointia varten. Eläinten kasvatusta harjoittavan tilan suuri koko ei kuitenkaan välttämättä tarkoita, että kyse on teollisesta kasvatuksesta, vaikka tila tarvitseekin runsaasti maa-alueita, jotta kasvatus ei olisi luonteeltaan teollista. (
50
) Eläinten kasvatusta harjoittavalla suurella tilalla voi joka tapauksessa olla suuri vaikutus ympäristöön, ja siksi direktiivissä 2011/92 edellytetään sen ympäristövaikutusten arviointia, mikä ei koske pieniä tiloja, vaikka ne harjoittaisivatkin voimaperäistä kasvatusta.
V Ratkaisuehdotus
83.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Conseil d’État’lle seuraavasti:
Tiettyjen luonnonmukaisessa tuotannossa käytettävien tuotteiden ja aineiden sallimisesta ja niiden luetteloiden laatimisesta 15.7.2021 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2021/1165 liitteessä II olevaa kolmatta kohtaa
on tulkittava siten, että
–
ilman yhteyttä maahan harjoitettavan (eläinten) kasvatuksen käsite on suppeampi eikä vastaa teollisen eläinten kasvatuksen käsitettä, joka kattaa ensiksi mainitun käsitteen. Luonnonmukaisessa kasvituotannossa ei voida käyttää teollisesta eläinten kasvatuksesta peräisin olevia lannoitteita, maanparannusaineita ja ravinteita eikä sitä suuremmalla syyllä sellaisia lannoitteita, maanparannusaineita ja ravinteita, jotka ovat peräisin (eläinten) kasvatuksesta ilman yhteyttä maahan.
–
eläinten kasvatus voidaan luokitella täytäntöönpanoasetuksen 2021/1165 liitteessä II olevassa kolmannessa kohdassa tarkoitetuksi teolliseksi kasvatukseksi muun muassa seuraavin laadullisin perustein: eläinten kasvatusjärjestelmä, niiden liikkumismahdollisuudet, maa-alueiden käytettävyys eläintilalla ja eläintiheys näillä alueilla, eläintuotannon käytännöt ja eläinten kasvatusalueita koskevat edellytykset, eläinten ravinnon tyyppi, ennaltaehkäisyjärjestelmät ja kemikaalien käyttö kasvun edistämiseen tai lisääntymisen säätelyyn.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: espanja.
(
2
)	Täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2021/1165 espanjankielisessä versiossa käytetään ilmaisua ”voimaperäinen eläinten kasvatus”, mutta useimmissa kieliversioissa puhutaan ”teollisesta eläinten kasvatuksesta”. Käytän ratkaisuehdotuksessani viimeksi mainittua ilmausta ja katson, että nämä kaksi käsitettä ovat samansisältöiset kyseisen asetuksen yhteydessä.
(
3
)	Luonnonmukaisesta tuotannosta ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnöistä ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 834/2007 kumoamisesta 30.5.2018 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2018, L 150, s. 1).
(
4
)	Tiettyjen luonnonmukaisessa tuotannossa käytettävien tuotteiden ja aineiden sallimisesta ja niiden luetteloiden laatimisesta 15.7.2021 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EUVL 2021, L 253, s. 13).
(
5
)	Luonnonmukaisesti viljellyn unionin maatalousmaan osuus lisääntyi yli 50 prosenttia vuosina 2012–2020. Vuonna 2020 unionin maatalousmaasta 9,1 prosenttia oli luonnonmukaisesti viljeltyä, ja komissio esitti vuonna 2021 mainitun osuuden nostamista 25 prosenttiin vuoden 2021 ja vuoden 2030 välisenä aikana. Lisäksi luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden vähittäiskauppa unionissa kaksinkertaistui vuosina 2015–2020. Ks. Euroopan komission tammikuussa 2023 julkaisema luonnonmukaista maataloutta koskeva markkinaraportti, joka on saatavana osoitteessa https://agriculture.ec.europa.eu/news/organic-farming-eu-decade-growth-2023-01-18_en.
(
6
)	Luonnonmukaista maataloutta harjoittavat tilat tarvitsevat maaperän lannoittamiseen eloperäistä ainesta. Perinteisesti tähän tarkoitukseen käytettiin lantaa kemiallisten lannoitteiden yleistymiseen saakka, mutta ne eivät ole sallittuja luonnonmukaisessa maataloudessa, jossa käytetään edelleen lähinnä lantaa.
(
7
)	Luonnonmukaisilla eläintiloilla harjoitetaan enimmäkseen laajaperäistä tuotantoa, ja sen seurauksena lanta jää suureksi osaksi maahan eikä sen kerääminen ole mahdollista, lukuun ottamatta eläinsuojiin kertyvää lantaa. Luonnonmukaista lantaa on näin ollen rajallisesti saatavilla, eikä siitä pystytä tuottamaan riittävästi lannoitteita luonnonmukaisen maatalouden tarpeisiin.
(
8
)	Tavanomaisella kotieläintuotannolla tarkoitetaan muuta kuin luonnonmukaista eläinten kasvatusta, joka ei siis täytä asetuksen 2018/848 liitteessä II säädettyjä edellytyksiä.
(
9
)	Guide de lecture pour l’application des règlements (CE) no 834/2007 – – et (CE) no 889/2008 (Tulkintaohje asetusten N:o 834/2007 ja N:o 889/2008 soveltamista varten). Saatavana osoitteessa://www.inao.gouv.fr/content/download/1352/13877/version/18/file/GUIDE-de-LECTURE-RCE-BIO%202020-01.pdf.
(
10
)	Luonnonmukaisesta tuotannosta ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 834/2007 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä luonnonmukaisen tuotannon, merkintöjen ja valvonnan osalta 5.9.2008 annettu komission asetus (EUVL 2008, L 250, s. 1).
(
11
)	Kyseessä on toimialajärjestö, jonka tarkoituksena on luonnonmukaisesti tuotettujen lannoitteiden tuottajien yhteisten intressien puolustaminen.
(
12
)	AFAÏA vaati lisäksi INAO:ta muuttamaan tulkintaohjetta kuukauden kuluessa Conseil d’État’n ratkaisun tiedoksi antamisesta ja toteuttamaan tiedotustoimenpiteitä sen selventämiseksi, että karjanlannan määritelmän uutta tulkintaa ei enää sovelleta eikä se ole voimassa.
(
13
)	Luonnonmukaisesta tuotannosta ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnöistä sekä asetuksen (ETY) N:o 2092/91 kumoamisesta 28.6.2007 annettu neuvoston asetus (EUVL 2007, L 189, s. 1).
(
14
)	Ennakkoratkaisupyynnön 3 kohdasta ilmenee, että INAO julkaisi internetsivuillaan uuden tulkintaohjeen, jota on sovellettu 1.1.2022 alkaen ja jonka 192 kohdassa toistetaan samanlaisena teollisen eläinten kasvatuksen käsitettä koskeva aiempi tulkinta.
(
15
)	Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa, että käsitettä käytetään useimmissa täytäntöönpanoasetuksen 2021/1165 kieliversioissa, erityisesti sen englanninkielisessä versiossa, mutta että muun muassa tanskan-, hollannin- ja portugalinkielisissä versioissa käytetään ilman yhteyttä maahan harjoitettavan kasvatuksen käsitettä.
(
16
)	Taulukon mukaan kyseessä on ”eläinten ulosteiden ja kasviaineen (kuivikkeet ja rehuaineet) sekoituksesta koostuva tuote”.
(
17
)	Nestemäisten ulosteiden ”käyttö valvotun fermentoinnin ja/tai asianmukaisen laimennuksen jälkeen” on sallittua, mutta teollisesta eläinten kasvatuksesta tulevat tuotteet ovat kuitenkin kiellettyjä.
(
18
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteet 21–24.
(
19
)	Kuten unionin oikeuden yhtenäinen soveltaminen ja yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät, unionin oikeuden säännöksen, johon ei sisälly nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen sen merkityksen ja ulottuvuuden määrittelemiseksi, sanamuotoa on tavallisesti tulkittava koko unionissa itsenäisesti ja yhtenäisesti. Tuomio 23.4.2020, Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI (C‑507/18, EU:C:2020:289, 31 kohta); tuomio 2.6.2022, HK/Danmark ja HK/Privat (C‑587/20, EU:C:2022:419, 25 kohta) ja tuomio 30.3.2023, Hauptpersonalrat der Lehrerinnen und Lehrer (C‑34/21, EU:C:2023:270, 40 kohta).
(
20
)	Tämä tarkoittaa, että sitä tulkitaan sen tavanomaisen merkityksen mukaan, joka sillä on yleiskielessä, ottaen samalla huomioon se asiayhteys, jossa sitä käytetään, ja sen säännöstön tavoitteet, johon se kuuluu. Tuomio 23.4.2020, Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI (C‑507/18, EU:C:2020:289, 32 kohta); tuomio 2.6.2022, HK/Danmark ja HK/Privat (C‑587/20, EU:C:2022:419, 26 kohta); tuomio 30.3.2023, Hauptpersonalrat der Lehrerinnen und Lehrer (C‑34/21, EU:C:2023:270, 41 kohta) ja tuomio 8.6.2023, UFC – Que choisir ja CLVC(C‑407/21, EU:C:2023:449, 24 kohta).
(
21
)	Ilmaisua ”teollinen eläinten kasvatus” käytetään ranskan- (”provenance d’élévage industriel interdite”), englannin- (”factory farming origin forbidden”), italian- (”proibito se proveniente da allevamenti industriali”), romanian- (”proveniența din ferme industriale este interzisă”), saksan- (”Erzeugnis darf nicht aus industrieller Tierhaltung stammen”), puolan- (”Zakazane są produkty pochodzące z chowu przemysłowego”) ja liettuankielisessä (”medžiagos, gautos pramoninės žemdirbystės būdu, draudžiamos”) versiossa.
(
22
)	Bulgarian- (”забранен е произходът от интензивни животновъдни стопанства”), espanjan- (”prohibida la procedencia de ganaderías intensivas”) ja kreikankielisessä (”η προέλευση από εντατικοποιημένη εκτροφή απαγορεύεται”) versiossa puhutaan voimaperäisestä eläinten kasvatuksesta.
(
23
)	Tšekinkielisessä versiossa (”Nesmí pocházet z velkochovu”) viitataan laajamittaiseen eläinten kasvatukseen.
(
24
)	Tanskan- (”ikke fra jordløst husdyrbrug”), hollannin- (”Het product mag niet afkomstig zijn van niet-grondgebonden veehouderij”) ja portugalinkielisessä (”Proibidos os produtos provenientes das explorações pecuárias ’sem terra’”) versiossa mainitaan eläinten kasvatus ilman yhteyttä maahan.
(
25
)	Tuomio 6.10.2021, Consorzio Italian Management ja Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799, 43 kohta).
(
26
)	Tuomio 27.3.1990, Cricket St Thomas (C‑372/88, EU:C:1990:140, 18 kohta) ja tuomio 26.1.2021, Hessischer Rundfunk (C‑422/19 ja C‑423/19, EU:C:2021:63, 65 kohta).
(
27
)	Esimerkkinä teollisesta eläinten kasvatuksesta voidaan mainita niin kutsutut suurmaatilat (teollisuusmaatilat), joille on ominaista se, että suuri määrä eläimiä on keskitetty tilalle, jolla ei ole riittävää maapinta-alaa niiden ravinnon tuottamiseen eikä niiden lantaa pystytä levittämään alueelle turvallisesti.
(
28
)	Toisin sanoen jos viljelijällä, joka aikoo tuottaa luonnonmukaisia kotieläimiä, ei ole maatalousmaata hallinnassaan eikä hän ole tehnyt kirjallista yhteistyösopimusta jonkun viljelijän kanssa luonnonmukaisten tuotantoyksiköiden käytöstä kyseisiä kotieläimiä varten.
(
29
)	Toistan, että sikojen tai kanojen kasvatukseen tarkoitetut suurmaatilat ovat esimerkki tällaisesta eläinten kasvatuksesta, joka on sekä voimaperäistä että ilman yhteyttä maahan.
(
30
)	Kun eläintiheys hehtaaria kohti on erittäin korkea, rehua tuodaan ulkopuolelta ja se voi olla geneettisesti muunnettua, eikä eläinten lantaa pystytä levittämään maa-alueelle turvallisesti.
(
31
)	Maataloustuotteiden luonnonmukaisesta tuotantotavasta ja siihen viittaavista merkinnöistä maataloustuotteissa ja elintarvikkeissa 24.6.1991 annettu neuvoston asetus (EYVL 1991, L 198, s. 1).
(
32
)	Maatalouden rakenteiden tehokkuuden parantamisesta 15.7.1991 annettu neuvoston asetus (EYVL 1991, L 218, s. 1). Asetuksen 6 artiklan 5 kohdan mukaan naudanlihantuotantoon myönnettävä investointituki, lukuun ottamatta ympäristönsuojeluun liittyvää tukea, ”rajoitetaan kotieläinyrityksiin, joissa lihakarjan eläintiheys on suunnitelman toteuttamisen jälkeen enintään kolme nautayksikköä (NY) nautakarjatuotannon kokonaisrehualaa kohti – –”.
(
33
)
(
34
)
(
35
)	Ks. tuomio 29.5.2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen ym. (C‑426/16, EU:C:2018:335, 63 ja 64 kohta) ja tuomio 17.12.2020, Centraal Israëlitisch Consistorie van België ym. (C‑336/19, EU:C:2020:1031, 41 ja 42 kohta).
(
36
)	Tuomio 26.2.2019, Œuvre d’assistance aux bêtes d’abattoirs (C‑497/17, EU:C:2019:137, 38 kohta).
(
37
)	Tuomio 29.4.2021, Natumi (C‑815/19, EU:C:2021:336, 70 ja 71 kohta): ”– – asetus N:o 2018/848 ja mainittu luonnos täytäntöönpanoasetukseksi, sen liitteet mukaan luettuina, – – kertovat – – kehityksestä luonnonmukaisten elintarvikkeiden alalla siihen suuntaan, että muiden kuin luonnonmukaisten aineiden lisäämistä luonnonmukaisiin elintarvikkeisiin rajoitetaan”.
(
38
)	Näiden tietojen mukaan 75 prosenttia sikaeläinten ja 40 prosenttia lintujen lannasta on peräisin muilta kuin teollista kasvatusta harjoittavilta tavanomaisilta maatiloilta.
(
39
)	On selvää, ettei unionin tuomioistuin ole asianmukainen toimielin säätelemään sitä, mitä teollisella eläinten kasvatuksella tarkoitetaan, koska ei ole olemassa vaikutustutkimuksia, joiden perusteella voitaisiin selvittää eri vaihtoehtojen seuraukset, eikä sillä ole tämän alan asiantuntemusta. Komissio totesi istunnossa, että tämän käsitteen täsmentämiseen tarkoitettua lainsäädäntöä laaditaan parhaillaan.
(
40
)	Guidelines for the use of livestock excrements in organic farming (asetuksen (ETY) N:o 2092/91 liitteessä II oleva A osa) (Ohjeet eläinten lannan käytöstä luonnonmukaisessa maataloudessa) (EN/06/95/56840500)).
(
41
)	Oppaassa todettiin päinvastoin, että unionin lainsäädännössä sallitaan rajoituksetta laajaperäisestä eläinten kasvatuksesta peräisin olevan lannan käyttö sen vuoksi, että siihen liittyy vähäinen haitallisten jäämien riski, koskaravinnon lähteenä käytetään nurmi- ja laidunrehua ja käytetään jotakin lannan talteenottotapaa (lähtökohtaisesti olkien ja lannan sekoittamista keskenään tilan rakennuksissa), joka edistää jonkin verran eloperäisen aineksen hajoamista.
(
42
)	Luonnonmukaista tuotantoa koskevaa teknistä neuvontaa antava asiantuntijaryhmä (Expert Group for Technical Advice on Organic Production, EGTOP), Factory Farming (the use of fertilisers from conventional animal husbandry in organic plant and algae production). Loppuraportti, toukokuu 2021, saatavana osoitteessa https://agriculture.ec.europa.eu/system/files/2021-12/egtop-report-on-factory-farming_en_0.pdf . Jäljempänä EGTOP 2021 ‑ryhmän muistio.
(
43
)	Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 13.12.2011 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2012, L 26, s. 1).
(
44
)	Niillä tarkoitetaan sellaisia tiloja, joissa kasvatetaan yli a) 85000 kananpoikaa tai 60000 kanaa, b) 3000 sikaa (paino yli 30 kg), tai c) 900 emakkoa.
(
45
)	Ks. kuitenkin tämän ratkaisuehdotuksen 82 kohta ja alaviite 50.
(
46
)	Kyseisen kohdan mukaan naudanlihantuotantoon myönnettävä investointituki, lukuun ottamatta ympäristönsuojeluun liittyvää tukea, rajoitetaan kotieläinyrityksiin, joissa lihakarjan eläintiheys on suunnitelman toteuttamisen jälkeen enintään kolme nautayksikköä (NY) nautakarjatuotannon kokonaisrehualaa (vuonna 1994 suurin sallittu eläintiheys oli 3 NY/ha ja vuonna 1995 2,5 NY/ha) kohti. Asetuksen N:o 2328/91 liitteessä I on saman asetuksen 6 artiklan 5 kohdassa ja 19 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettu taulukko nautojen, hevoseläinten, lampaiden ja vuohien lukumäärien muuntamiseksi kotieläinyksiköiksi (KY): sonnit, lehmät ja muut yli 2-vuotiaat nautaeläimet, yli 6-kuukautiset hevoseläimet 1,0 KY, nautaeläimet 6 kuukaudesta kahteen vuoteen 0,6 KY, lampaat 0,15 KY ja vuohet 0,15 KY.
(
47
)	Asetuksen 2018/848 liitteessä II olevassa 1.6.8 kohdassa säädetään, että luonnonmukaisessa eläinten kasvatuksessa ”ei saa käyttää häkkejä, laatikoita tai päällekkäin olevia karsinoita”.
(
48
)	Muistutan, että INAO:n tulkintaohjeen mukaan lantaa, joka on peräisin ”kokonaan rako- tai ritiläpohjaisissa järjestelmissä kasvatetuista eläimistä, joiden määrä ylittää direktiivin 2011/92/EU liitteessä I määritellyt raja-arvot”, ja ”lantaa, joka on peräisin ”häkeissä kasvatetuista eläimistä, joiden määrä ylittää” samat raja-arvot, ei voida käyttää.
(
49
)	Asetuksen 2018/848 liitteessä II olevissa 1.5.1.3 ja 1.5.1.4 kohdassa kielletään näiden tuotteiden käyttö luonnonmukaisessa kasvatuksessa.
(
50
)	Kuten AFAÏA totesi istunnossa, sikatila ei harjoita teollista kasvatusta sen vuoksi, että sillä on esimerkiksi yli 900 emakkopaikkaa, eikä se lakkaa harjoittamasta sitä sen vuoksi, että sillä on 899 emakkopaikkaa, kuten direktiivin 2011/92 liitteessä I olevien raja-arvojen soveltamisesta ilmenee. Suuri sikatila, jossa kasvatetaan yli 900 iberianemakkoa laajalla laidunmaalla Extremadurassa (Espanja) tai Alentejossa (Portugali), ei harjoita teollista eläinten kasvatusta. Sitä vastoin 800 emakon kasvattaminen sikalassa ilman yhteyttä maahan, voi olla teollista kasvatusta, vaikka se ei edellytäkään ympäristövaikutusten arviointia.