61988J0131
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-131/88 (
*1
)
I — A directiva
1.
A Directiva 80/68/CEE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1979, relativa à protecção das águas subterrâneas contra a poluição causada por certas substâncias perigosas (JO 1980, L 20, p. 43, a seguir «directiva»; EE 15 F2 p. 162), tem por objectivo, segundo o seu artigo 1.°, impedir a poluição das águas subterrâneas por certas substâncias perigosas e reduzir ou eliminar, na medida do possível, as consequências da sua actual poluição. O seu artigo 3.° dispõe que os Estados-membros tomam as medidas necessárias para:
a)
impedir a introdução nas águas subterrâneas de um certo número de substâncias, enumeradas na lista I anexa à directiva, e
b)
limitar a introdução nas mesmas águas das substâncias enumeradas na lista II, também anexa à directiva.
2.
A directiva estabelece regras diferentes, consoante se trate de descargas directas (introdução nas águas subterrâneas de substâncias constantes das listas I ou II, sem encaminhamento no solo ou no subsolo), ou de descargas indirectas (introdução nas águas subterrâneas de substâncias constantes das listas I ou II, após encaminhamento no solo ou no subsolo) [artigo 1.°, n.° 2, alíneas b) ec)].
3.
Segundo o seu artigo 2.°, a directiva não se aplica:
«a)
...;
b)
às descargas que a autoridade competente do Estado-membro em questão verificou conterem substâncias constantes das listas I e II em quantidade e concentração tão pequenas que excluem qualquer perigo presente ou futuro de degradação da qualidade das águas subterrâneas receptoras;
c)
...».
4.
No que respeita às substâncias da lista I:
—
o artigo 4.°, n.° 1, da directiva proíbe qualquer descarga directa;
—
submete a uma investigação prévia a decisão de proibir ou de autorizar as acções de eliminação ou de depósito para eliminar essas substâncias susceptíveis de levar a uma descarga indirecta;
—
dispõe que devem ser tomadas todas as medidas adequadas a evitar qualquer descarga indirecta das referidas substâncias devida a qualquer outra acção efectuada à superfície ou no interior do solo.
5.
Nestes três casos, o artigo 4.°, n.° 2, da directiva determina uma excepção: quando uma investigação prévia revelar que as águas subterrâneas em questão são de qualquer modo impróprias para qualquer uso, a descarga pode ser autorizada em condições menos rigorosas.
6.
No que respeita às substâncias da lista II, o artigo 5.°, n.° 1, da directiva impõe aos Estados-membros que submetam a uma investigação prévia
—
qualquer autorização de descarga directa, de modo a limitar tais descargas;
—
a autorização das acções de eliminação ou de depósito para eliminação susceptíveis de levar a uma descarga indirecta.
7.
A directiva estabelece um sistema de autorizações, as quais só podem ser concedidas na sequência de investigações prévias tendentes a detectar a eventual presença nas descargas de substâncias constantes das listas I e II (artigo 4.°, n. os 2 e 3, artigo 5.°, n.° 1, e artigo 6.°). Essas investigações devem incluir um estudo das condições hidrogeológicas da zona considerada, do eventual poder depurador do solo e subsolo, dos riscos de poluição e alteração da qualidade das águas subterrâneas pela descarga e determinar se esta constitui uma solução adequada (artigo 7.°). As autorizações só podem ser concedidas após se ter verificado que o controlo das águas subterrâneas, especialmente da sua qualidade, está assegurado (artigo 8.°). E por essa razão que os artigos 9.° e 10.° da directiva fixam os elementos que devem ser mencionados nas autorizações.
8.
As autorizações só podem ser concedidas por um período limitado, e são revistas, pelo menos, de quatro em quatro anos (artigo 11.°).
9.
A directiva determina, ainda, a obrigação de as autoridades competentes dos Estados-membros fiscalizarem a observância das condições impostas pelas autorizações, assim como as incidências das descargas nas águas subterrâneas (artigo 13.°).
10.
Nos termos do artigo 21.° da directiva, estas medidas devem ser tomadas no prazo de dois anos a contar da notificação da directiva e devem ser imediatamente comunicadas à Comissão. No presente caso, o prazo de transposição da direttiva expirou em 19 de Dezembro de 1981.
II — A legislação alemã
11.
A República Federal da Alemanha invoca as seguintes medidas destinadas a proteger as águas subterrâneas:
a)
a lei sobre o regime das águas (Wasserhaushaltsgesetz de 1976, a seguir «WHG»), com as alterações de 23 de Setembro de 1986 (BGBl. 1986, I, p. 1529 e 1654);
b)
a lei sobre os resíduos (Abfallgesetz de 27 de Agosto de 1986, a seguir «AbfG», BGBl. 1986,1, p. 1410, rect. p. 1501);
c)
a lei federal sobre o processo administrativo;
d)
varias leis, decretos e instruções administrativas também adoptadas ao nível dos Länder.
III — Os factos e o processo pré-conten-cioso
12.
Por cartas de 24 de Junho de 1980 e de 25 de Novembro de 1981, a Comissão chamou a atenção da República Federal da Alemanha para as obrigações que lhe incumbiam por força da directiva e solicitou-lhe a remessa da legislação alemã relativa à transposição da mesma para a ordem jurídica interna.
13.
Por carta de 14 de Dezembro de 1981, que tinha em anexo um quadro sinóptico, a República Federal da Alemanha fez saber à Comissão que cinco «Lander» tinham transposto a directiva por via de instruções administrativas, que, em dois «Lander», a directiva era directamente aplicável segundo o disposto nas leis em vigor e que remeteria as disposições correspondentes dos outros «Lander» logo após a sua publicação.
14.
Na sua petição a Comissão alega que recebeu, por carta de 8 de Outubro de 1982, um resumo das disposições legislativas alemãs, de nível federal, relativas ao regime das águas. Considerando que lhe faltavam ainda certos textos legislativos que lhe pareciam essenciais para formar a sua opinião sobre a aplicação da directiva, a Comissão alega ter dirigido, em 22 de Maio de 1984, à República Federal da Alemanha, uma primeira carta de notificação, ao abrigo do artigo 169.° do Tratado CEE, à qual a República Federal da Alemanha deu resposta por carta de 13 de Julho de 1984, pondo a Comissão a par de uma nova série de textos de leis, decretos e circulares, com base nos quais considerava que a directiva já estava inteiramente transposta para o direito interno.
15.
Na sequência desta resposta, a Comissão, após proceder ao exame das disposições que lhe foram remetidas, considerou que a directiva não fora transposta em todos os seus elementos para o direito da República Federal da Alemanha. Por consequência, dirigiu à República Federal da Alemanha, em 6 de Maio de 1986, uma nova carta de notificação, ao abrigo do artigo 169.° do Tratado CEE, na qual fazia uma exposição detalhada da situação. Esclareceu, nomeadamente, que mesmo na sua versão alterada, de 23 de Setembro de 1986, o WHG, que é uma lei-quadro destinada a ser completada pelos Länder, não cobre totalmente as disposições da directiva, e que as medidas tomadas ao nível dos Länder não correspondem às exigências colocadas pela directiva, nem no plano da forma nem — na medida em que se trata de instruções administrativas publicadas — no plano do fundo.
16.
A República Federal da Alemanha, na sua comunicação de 26 de Setembro de 1986, fez saber à Comissão que, na sua opinião, a directiva fora inteiramente transposta pelo WHG e que as comunicações feitas pelos Länder tinham por objectivo levar ao conhecimento da administração hierarquicamente subordinada o conteúdo da directiva e de lhe transmitir, na forma de circulares administrativas interpretativas da lei, instruções obrigatórias relativas à aplicação da lei ou instruções destinadas a garantir o cumprimento das obrigações resultantes da directiva.
17.
Na sequência da resposta da República Federal da Alemanha, que a Comissão considerou não ser satisfatória, esta dirigiu-lhe, em 6 de Agosto de 1987, um parecer fundamentado no qual expõe as razões pelas quais considera que as medidas tomadas lhe não parecem conformes com a directiva e convida a República Federal da Alemanha a tomar as medidas de transposição necessárias no prazo de dois meses a contar da notificação daquele parecer.
18.
A República Federal da Alemanha respondeu à Comissão através das suas cartas de 25 de Setembro de 1987, de 23 de Novembro de 1987 e de 9 de Fevereiro de 1988. Anexou a esta última carta um projecto de circular administrativa, de acordo com o artigo 4.° da lei sobre os resíduos (AbfG), que contém as medidas de transposição necessárias no caso de descargas indirectas, bem como o quadro sinóptico das medidas de transposição ao nível dos Länder. Segundo a Comissão, a República Federal da Alemanha anunciou ainda a preparação de disposições administrativas gerais destinadas a definir de modo mais preciso as substâncias perigosas para a água, na acepção do artigo 19.°-g, n.° 5, do WHG.
19.
Na sequência desta última resposta da República Federal da Alemanha e no termo do prazo de transposição concedido, a Comissão intentou a presente acção.
IV — Tramitação processual e pedidos das partes
20.
A acção da Comissão foi registada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 6 de Maio de 1988.
21.
A fase escrita do processo teve tramitação regular. Com base no relatório preliminar do juiz-relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
22.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
—
declarar que a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem em virtude do Tratado CEE, por não ter tomado nos prazos que lhe foram concedidos todas as medidas necessárias à transposição da Directiva 80/68 do Conselho, de 17 de Dezembro de 1979, relativa à protecção das águas subterrâneas contra a poluição causada por certas substâncias perigosas;
—
condenar a República Federal da Alemanha nas despesas.
23.
A República Federal da Alemanha conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
—
negar provimento ao recurso;
—
condenar a Comissão nas despesas do processo.
V — Fundamentos e argumentos das partes
A — Generalidades
24.
A Comissão sublinha, a título liminar, que os critérios de transposição devem ser estritos e rigorosos. As respostas da República Federal da Alemanha, na fase pré-contenciosa, não fazem realçar claramente as disposições alemãs que transpõem a directiva (decretos, instruções administrativas, circulares ou disposições do WHG e da AbgG); e também não fazem realçar as disposições para as quais a República Federal da Alemanha admite a justeza das acusações da Comissão, nem as disposições que ainda são litigiosas. As disposições determinantes, segundo a Comissão, são o WHG e, acessoriamente, os direitos dos Länder, neles se compreendendo as instruções administrativas.
25.
A Comissão invoca também, a título liminar, na sua réplica, uma carta da República Federal da Alemanha, de 29 de Junho de 1988, que lhe foi dirigida no decurso da fase pré-contenciosa e na qual a República Federal da Alemanha, anunciando um projecto de instrução administrativa, reconhece, em substância, o incumprimento. Esta carta esteve, segundo a Comissão, na origem da suspensão do processo por incumprimento. A Comissão realça que isto é contraditório com o facto de a República Federal da Alemanha sustentar, na sua contestação, que a directiva foi correctamente aplicada.
26.
A República Federal da Alemanha explica que por tal carta pretendeu apenas manifestar o seu espírito de cooperação. Junta à sua tréplica um projecto de instrução administrativa, sublinhando que tal instrução não é juridicamente indispensável, mas que por ela desejava corresponder às exigências da Comissão nesta matéria. Por consequência, a Comissão não pode, segundo a República Federal da Alemanha, ver, na comunicação de adopção desta instrução, uma confissão de incumprimento.
27.
A República Federal da Alemanha considera, a título liminar, que o problema da não transposição levantado pela Comissão é sobretudo teórico, já que, na prática, não ocorreu qualquer caso contrário à directiva. A República Federal da Alemanha considera que a directiva está transposta, em parte por leis federais ou dos Länder e em parte por disposições regulamentares e administrativas. Sustenta que o critério de transposição da directiva se traduz em saber se o direito nacional assegura efectivamente, ou não, a aplicação integral de uma directiva, de modo claro e preciso, não tendo importância a natureza das disposições (federais ou dos Länder, leis, regulamentos, etc.) utilizadas para a transposição.
B — Quanto às descargas de substâncias constantes da lista I
1. Quanto à proibição das descargas directas
28.
A Comissão censura, em primeiro lugar, a República Federal da Alemanha por não ter transposto o artigo 3.°, alínea a), conjugado com o artigo 4.°, n.° 1, primeiro travessão, da directiva, segundo o qual a República Federal devia proibir qualquer descarga directa das substâncias constantes da lista I.
29.
A República Federal da Alemanha contesta a acusação da Comissão sob dois aspectos: em primeiro lugar, quanto à interpretação das disposições em causa da directiva e, em segundo lugar, quanto à interpretação da legislação alemã.
30.
A República Federal da Alemanha sustenta que nem a obrigação de proibição absoluta das descargas directas nem a obrigação de obstar à descarga indirecta de substâncias constantes da lista I têm um caracter absoluto, como a Comissão sustenta em vários pontos da sua petição, antes estando submetidas à reserva constituída pela regra de minimis do artigo 2.°, alínea b), cuja aplicação depende, em cada caso, da apreciação das autoridades competentes do Estado-membro em causa.
31.
Com efeito, aquelas obrigações devem ser interpretadas em conjugação com o artigo 2.°, alínea b), da directiva, de modo que os Estados-membros apenas devem transpor para o seu direito nacional a proibição absoluta de descargas directas na medida em que se não tratar de descargas «que a autoridade competente do Estado-membro em questão verificou conterem substâncias constantes da lista I... em quantidade e concentração tão pequenas que excluem qualquer perigo presente ou futuro de degradação da qualidade das águas subterrâneas receptoras».
32.
Em consequência, a República Federal da Alemanha sustenta que deu plena satisfação à obrigação de transpor esta proibição limitada ao adoptar os artigos 1.°, alínea a), n.° 1, 2.°, n.° 1, 3.°, n.° 1, ponto 5, e 34.° do WHG.
33.
Segundo a República Federal da Alemanha, o artigo 1.°, alínea a), n.° 1, do WHG define o princípio geral de que, já que as águas são uma das componentes do sistema ecológico, devem ser geridas de modo a servir o interesse geral, embora conciliando-o com o interesse dos particulares, e a evitar qualquer prejuízo que possa ser evitado.
34.
A República Federal da Alemanha sustenta também que, de acordo com o artigo 2.°, n.° 1, do WHG, é necessária autorização da administração para as descargas directas. Os casos em que tal autorização pode ser concedida pelas autoridades estão determinados no artigo 34.°, n.° 1, do WHG, o qual dispõe que:
«A autorização para introdução de substâncias nas águas subterrâneas só pode ser concedida se não houver perigo de poluição prejudicial das águas subterrâneas ou de qualquer outra alteração das suas propriedades.»
35.
A República Federal da Alemanha sustenta que, nos termos destes textos, são proibidas todas as descargas de substâncias (e não apenas a descarga de substâncias constantes da lista I da directiva), a menos que estejam preenchidas as condições definidas de modo estrito no artigo 34.°, n.° 1, do WHG. Segundo a República Federal da Alemanha, a única coisa que interessa é saber se, segundo as disposições do WHG, a introdução directa de substâncias constantes da lista I pode ser teoricamente autorizada num dado caso, embora tal descarga seja proibida segundo a directiva. A República Federal da Alemanha considera que isso não é possível.
36.
A República Federal da Alemanha esclarece que já chamou a atenção para o facto de a directiva determinar, no seu artigo 2.°, alínea b), uma excepção à proibição absoluta de descarga de substâncias constantes da lista I, na medida em que declara que em certos casos a directiva e, portanto, a proibição, não é de todo aplicável e, portanto, que não é mesmo necessário uma autorização administrativa, enquanto a legislação alemã contempla uma excepção à proibição de descarga directa de qualquer substância nas águas subterrâneas, mas apenas após autorização expressa das autoridades competentes, nas condições indicadas no artigo 34.°, n.° 1, do WHG. Para apreciar a questão de saber se a acusação formulada pela Comissão é justificada, importa, por consequência, segundo a República Federal da Alemanha, saber se as excepções visadas no artigo 2.°, alínea b), da directiva, e no artigo 34.°, n.° 1, se sobrepõem, como pensa a República Federal da Alemanha, ou se o artigo 34.°, n.° 1, do WHG vai, a este respeito, mais longe que o artigo 2.°, alínea b), da directiva, o que parece ser a opinião da Comissão.
37.
Segundo a República Federal da Alemanha, tem que começar por se constatar que a autoridade competente deve proceder a uma avaliação da situação nos dois casos, por um lado, para apreciar se a excepção à proibição absoluta prevista no artigo 2.°, alínea b), da directiva se pode aplicar, por outro, para apreciar se a excepção prevista no artigo 34.°, n.° 1, do WtíG se pode aplicar também.
38.
Na opinião da República Federal da Alemanha, o artigo 2.°, alínea b), da directiva impõe à autoridade competente que verifique se as substâncias são em quantidade e concentração tão pequenas que «excluam qualquer perigo presente ou futuro de degradação da qualidade das águas subterrâneas receptoras», enquanto, segundo o artigo 34.°, n.° 1, se deve verificar «se não há lugar a temer poluição prejudicial das águas subterrâneas ou qualquer outra alteração das suas propriedades». Se bem que estes dois critérios não estejam redigidos nos mesmos termos, eles têm, no entanto, segundo a República Federal da Alemanha, o mesmo significado prático.
39.
Segundo a República Federal da Alemanha, o Bundesverwaltungsgericht (a seguir «BVerwG») já decidiu, no acórdão que proferiu em 16 de Julho de 1965 (ZfW 1965, p. 113, 116), que:
«a expressão “não há lugar a temer” deve, no entanto, indicar que não existe qualquer probabilidade, mesmo mínima, o que se traduz em dizer que, segundo a experiência humana uma tal probabilidade não deve ser previsível. A lei é, pois, aqui, particularmente severa».
40.
Segundo a República Federal da Alemanha, deve, em conclusão, constatar-se que os critérios que permitem conceder uma autorização de descarga de substâncias nas águas subterrâneas, ao abrigo do artigo 34.°, n.° 1, coincidem com os critérios enunciados no artigo 2.°, alínea b), da directiva. Isto significa que, segundo a legislação alemã, uma tal autorização nunca pode ser concedida quando não estão reunidos os critérios do artigo 34.°, n.° 1, do WHG, ou do artigo 2.°, alínea b), da directiva, e que as descargas directas de substâncias nas águas subterrâneas são, pois, em princípio, proibidas.
41.
Por consequência, a legislação alemã transpõe completamente as disposições combinadas do artigo 4.°, n.° 1, e do artigo 2.°, alínea b), da directiva e é até mais severa do que a directiva, já que as disposições alemãs se não aplicam apenas às substâncias constantes da lista I, mas a todas as substâncias, e já que é sempre necessária a autorização, mesmo quando estão reunidas as condições enunciadas no artigo 2.°, alínea b), da directiva, ou no artigo 34.°, n.° 1, do WHG, o que não é exigido pela directiva.
42.
A República Federal da Alemanha poderia ter conservado esta regulamentação mais severa, ao abrigo do artigo 19.° da directiva.
43.
Sobre a interpretação da directiva, a Comissão sustenta que, do ponto de vista estrutural, o artigo 2.°, alínea b), da directiva não comporta nem restrição da proibição prevista no artigo 4.° nem regra de minimis. O artigo 4.° proíbe, nomeadamente, a descarga de substâncias constantes da lista I. O artigo 2.°, alínea b), por seu lado, respeita às descargas de outras substâncias, não tóxicas, que podem conter traços de substâncias constantes das listas I ou II, e afasta-as do campo de aplicação da directiva, na medida em que elas não produzem efeitos na qualidade das águas subterrâneas. Por consequência, quanto a tudo que possa ser qualificado como descarga de substâncias constantes da lista I, a proibição prevista no artigo 4.° é ilimitada e absoluta, mesmo quando, por motivo, por exemplo, de uma pequena quantidade, não haja lugar a temer a poluição das águas subterrâneas.
44.
A Comissão sustenta que, contrariamente ao que supõe a República Federal da Alemanha, a aplicação da proibição prevista pela directiva não necessita de qualquer controlo pelas autoridades competentes. A constatação de que é excluído «qualquer perigo presente ou futuro de degradação da qualidade das águas subterrâneas» só está prevista para a descarga de outras substâncias que possam conter traços das substâncias da lista I. Neste caso, é necessário aplicar um processo que garanta que a quantidade e a concentração não atingem proporções que impliquem a aplicação da directiva e, portanto, a proibição prescrita no artigo 4.°
45.
Sobre este ponto, a República Federal da Alemanha responde que, no artigo 2.°, alínea b), da directiva, não estão minimamente em questão «outras substâncias» ou «traços» dessas substâncias. 0 artigo 2.°, alínea b), apenas respeita à introdução de substâncias não perigosas, mas do estabelecimento de limiares de conveniência faz condição de uma proibição absoluta da introdução de substâncias constantes da lista I. Estes limiares de conveniência não estão fixados na directiva e devem, por consequência, ser apreciados e fixados pelas autoridades dos Estados-membros competentes em matéria de águas. É precisamente a isto que, no entanto, também corresponde o artigo 34.°, n.° 1, do WHG. No entanto, segundo a República Federal da Alemanha, no que respeita às substâncias constantes da lista I, esta hipótese nunca pode apresentar-se na prática, já que a introdução de tais substâncias acarreta sempre a degradação das águas subterrâneas. É esse o motivo pelo qual a autorização da introdução de substâncias constantes da lista I deve sempre ser proibida pelas autoridades.
46.
Quanto à interpretação da legislação alemã, a Comissão considera que as disposições da directiva e do WHG não são equivalentes, nem no plano da estrutura nem no que respeita ao seu conteúdo.
47.
Segundo a Comissão, o regime do WHG não cumpre a exigência da directiva, já que o WHG determina, em princípio, a possibilidade de autorização de descargas de substâncias constantes da lista I e que, portanto, é possível, pelo menos em teoria, autorizar uma descarga que, nos termos da directiva, é proibida sem reserva. Quanto à questão de saber se os critérios do artigo 34.° do WHG são utilizados na prática administrativa de modo suficientemente estrito para que tal autorização seja excluída, tal não é facilmente verificável e não tem muito a ver com a correcta transposição da directiva; na opinião da Comissão, uma disposição que, de modo geral, permite autorizar a descarga de substâncias nas águas subterrâneas desde que «não haja lugar a temer a poluição prejudicial das águas subterrâneas ou qualquer outra alteração das suas propriedades» não preenche as condições da directiva.
48.
A Comissão aprecia ainda o argumento da República Federal da Alemanha de que os critérios materiais do artigo 34.° do WHG e os do artigo 2.°, alínea b) são equivalentes. A Comissão reporta-se ao argumento da República Federal da Alemanha, a qual, baseando-se na jurisprudência do BVerwG, considera que a expressão «não há lugar a temer» é mais restrita que a noção de «risco», e que se deve mesmo excluir decididamente uma certa probabilidade, sendo certo que, como diz o BVerwG, «simples eventualidades... nunca podem, no entanto, ser inteiramente excluídas». Segundo a Comissão, é precisamente a exclusão de qualquer eventualidade que a directiva visa, quando exige, no âmbito do artigo 2.°, alínea b), a exclusão de «qualquer perigo presente ou futuro». Não basta que a degradação seja «improvável segundo a experiência humana», antes sendo necessário que qualquer eventualidade (= perigo) de degradação esteja excluída.
2. Quanto às descargas indirectas de substâncias constantes da lista I
49.
A Comissão sustenta que a República Federal da Alemanha não transpôs o artigo 4.°, n.° 1, segundo travessão, da directiva, segundo o qual o Estado-membro «submete a uma investigação prévia as acções de eliminação ou de depósito para eliminar essas substâncias, susceptíveis de levar a uma descarga indirecta».
50.
A República Federal da Alemanha começa por recordar a sua argumentação relativa ao artigo 2.°, alínea b), da directiva, e considera que tal disposição vale também para a regulamentação das descargas indirectas com vista à eliminação ou ao depósito para eliminação de tais substâncias e que, por consequência, a aplicação do artigo 4.°, n. 0 1, segundo travessão, está submetida à condição de se tratarem de quantidades e de concentrações suficientemente pequenas para excluir qualquer perigo.
51.
A República Federal da Alemanha considera seguidamente que transpôs completamente o artigo 4.°, n.° 1, segundo travessão, por meio dos artigos 3.°, n.° 1, ponto 5, n.° 2, ponto 2, 19.°-a e seguintes, 19.°-g e seguintes, e 34.°, n.° 2, do WHG, bem como por meio da legislação sobre resíduos (AbfG), e lembra ainda que em certos domínios as disposições alemãs são até mais severas do que as disposições da directiva. Analisa este ponto de vista distinguindo os casos de descarga indirecta previstos na legislação alemã, quais sejam: a) por meio de transporte por condutas, b) por meio de outras instalações, c) sem condutas nem instalações e d) por enterramento definitivo.
a) Transporte por condutas
52.
No que respeita ao transporte das substâncias por meio de instalações de transporte por condutas, a República Federal da Alemanha sustenta que os artigos 19.°-a e seguintes do WHG transpõem o artigo 4.°, n.° 1, segundo travessão, da directiva. Segundo a República Federal da Alemanha, estas disposições determinam a necessidade de autorização para a instalação e a utilização de uma instalação de transporte por condutas de substâncias perigosas. Tal autorização é recusada, segundo o artigo 19.°-b, n.° 2, do WHG, quando se temer uma poluição das águas ou qualquer outra degradação das suas propriedades que mesmo a instauração de controlo não poderia impedir ou compensar, visando estas obrigações, em especial, precauções técnicas em caso de fugas numa conduta. O critério de concessão de autorização é, segundo a República Federal da Alemanha, o critério já conhecido e determinado no artigo 34.°, n.° 1, do WHG, que coincide com o critério das excepções definidas no artigo 2.°, alínea b), da directiva. Os termos «Verhinderung», utilizado pela directiva, e «Verhütung», utilizado pelo WHG, têm um conteúdo semântico idêntico, equivalente a «impedimento».
53.
Segundo a Comissão, os artigos 19.°-a e seguintes do WHG apenas respeitam às autorizações relativas às instalações de transporte por condutas de substâncias perigosas para a água e, no melhor dos casos, apenas constituem um aspecto secundário das medidas visadas no artigo 4.°, n.° 1, segundo travessão, da directiva.
54.
A Comissão sustenta ainda que o acordo relativo à exploração das condutas só deve ser recusado quando, com base no artigo 19.°-b, n.° 2, do WHG, «se temer uma poluição das águas... insusceptível de ser prevenida ou compensada mesmo pela imposição de encargos». O critério decisivo não respeita visivelmente à «proibição» efectiva da descarga, mas apenas à prevenção, ou até à «compensação» da poluição. É um critério que permite que seja dada autorização em casos em que ela, segundo a directiva, seria rigorosamente impensável. Também sobre este ponto, a transposição é, segundo a Comissão, insuficiente.
55.
Além disso, segundo a Comissão, a definição de substâncias perigosas para a água doce, que se contém no artigo 19.°-a, n.° 2, do WHG, conjugado com o regulamento de 19 de Dezembro de 1973 relativo às substâncias perigosas para a água transportadas por instalações de transporte por condutas (BGBl. I, p. 1946), não engloba todas as substâncias enumeradas na lista I. A Comissão cita os exemplos dos compostos orgânicos de estanho, do mercúrio e dos compostos do mercúrio, que não figuram no regulamento de 19 de Dezembro de 1973.
56.
A República Federal da Alemanha sustenta que o artigo 19.°-a, n.° 2, do WHG, e o regulamento de 19 de Dezembro de 1973 sobre as substâncias perigosas para a água compreendem todas as substâncias da lista I. Os exemplos dados pela Comissão, relativos aos compostos orgânicos de estanho e ao mercúrio, não são pertinentes, pelo facto de tais substâncias não serem transportadas por condutas.
b) Utilização de outras instalações
57.
A República Federal da Alemanha sustenta que os artigos 19.°-g e seguintes transpõem o artigo 4.°, n.° 1, segundo travessão, da directiva. Estes artigos respeitam às instalações utilizadas para as acções de eliminação ou de depósito para eliminação das substâncias constantes da lista I anexa à directiva. Segundo a República Federal da Alemanha, o termo «instalação» engloba tanto as instalações fixas (reservatórios fixos, etc.) como as instalações móveis (vasilhas de depósito, etc.). O termo «depósito» significa a conservação das substâncias com vista a uma utilização posterior ou a uma reutilização, ou a uma posterior eliminação total.
58.
Todas estas instalações devem, segundo a República Federal da Alemanha, preencher as condições previstas no artigo 19.°-g do WHG e só são autorizadas se se não temer a poluição das águas subterrâneas ou qualquer outra alteração das suas propriedades, isto é, segundo a República Federal da Alemanha, quando as condições do artigo 2.°, alínea b), da directiva estiverem preenchidas. Além disso, as instalações, segundo o artigo 19.°-g, n.° 3, do WHG, devem ser concebidas, montadas, exploradas, etc, respeitando, no mínimo, as normas técnicas reconhecidas de modo geral, o que significa que se devem tomar todas as precauções técnicas necessárias, na acepção do artigo 4.°, n.° 1, segundo travessão, da directiva, para excluir, em princípio, as descargas que sejam mais importantes que as pequenas quantidades autorizadas pelo artigo 2.°, alínea b), da directiva.
59.
No que respeita à enumeração das substâncias perigosas, a República Federal da Alemanha sustenta que o artigo 19.°-g, n.° 5, inicia a enumeração das substâncias com a expressão «em especial», o que significa, segundo a República Federal da Alemanha, que se tratam de exemplos e que, em geral, estão compreendidas todas as substâncias da lista I.
60.
Na medida em que se trata de abandono relativo a substâncias que se encontram num depósito de resíduos, a República Federal da Alemanha sustenta que esta eliminação está coberta pela lei relativa aos detritos (AbfG). Para mais, os artigos 3.°, n.° 2, ponto 2, e 34.°, n.° 2, do WHG são também aplicáveis. O artigo 3.°, n.° 2, ponto 2, do WHG não exige que haja introdução intencional e efectiva nas águas subterrâneas, como sustenta a Comissão, mas já assimila a essa introdução acções susceptíveis de acarretar a poluição das águas substerrâneas. Isto tem por consequência que a introdução das substâncias num depósito de resíduos está coberta pelo artigo 34.°, n.° 2, do WHG, que dispõe que a armazenagem ou o enterramento das substâncias deve efectuar-se de tal modo que não haja lugar a temer poluição prejudicial das águas subterrâneas ou qualquer outra alteração das suas propriedades.
61.
A República Federal da Alemanha sublinha, finalmente, que o projecto de instrução administrativa que foi junto à sua contestação fornece precisões suplementares.
62.
A Comissão refuta a argumentação da República Federal da Alemanha, como segue.
63.
Começa por lembrar que a interpretação do artigo 2.°, alínea b), da directiva, feita pela República Federal da Alemanha, nãõ é correcta.
64.
A Comissão sustenta que as condições de autorização previstas no artigo 19.°-g do WHG são inoperantes, já que esse artigo cobre as autorizações das instalações destinadas ao depósito, à transformação, etc, das substâncias perigosas para a água; mas não cobre a armazenagem com vista à eliminação prevista na directiva; o termo «armazenagem», na acepção daquele artigo, significa apenas «depósito ou armazenagem com vista à reutilização», e não com vista à eliminação.
65.
Além disso, segundo a Comissão, a lista das substâncias perigosas que consta do artigo 19.°-g do WHG não cobre todas as substâncias enumeradas na lista I da directiva.
66.
Segundo a Comissão, o artigo 3.°, n.° 2, ponto 2, não corresponde à necessidade de impedir qualquer descarga indirecta, apenas visando um caso submetido à possibilidade de autorização, de acordo com o artigo 6.° do WHG.
67.
Segundo a Comissão, apenas o artigo 34.°, n.° 2, do WH G é relativo à questão visada no artigo 4.°, n.° 1, segundo travessão, da directiva, mas naquele artigo não é instituído nem um processo de inquérito prévio nem a obrigação de autorização acompanhada de condições destinadas a assegurar a protecção real das águas subterrâneas, como é exigido pelo artigo 4.°, n.° 1, segundo travessão, da directiva.
68.
No que respeita ao projecto de instrução administrativa apresentado pela República Federal da Alemanha, a Comissão começa por sublinhar que tal instrução não está ainda em vigor. A Comissão sustenta também que a instrução administrativa determina, quanto ao fundo, um regime que corresponde às exigências da directiva, mas que ela transpõe a directiva apenas «na medida em que a legislação sobre os detritos for aplicável». Ora, quando tal legislação não é aplicável, a Comissão considera que a transposição será insuficiente, mesmo após a entrada em vigor da instrução administrativa.
c) Descargas indirectas sem utilização de instalações
69.
No que respeita às disposições aplicáveis às descargas indirectas não ligadas a instalações ou a condutas, a República Federal da Alemanha sustenta que a prescrição do artigo 4.°, n.° 1, segundo travessão, está coberta pelo artigo 34.°, n. os 1 e 2, do WHG, que determinam:
«1)
A autorização para introdução de substâncias nas águas subterrâneas só pode ser concedida se não houver perigo de poluição prejudicial das águas subterrâneas ou de qualquer outra alteração das suas propriedades.
2)
As substâncias só podem ser armazenadas ou enterradas de modo a que não haja perigo de poluição prejudicial das águas subterrâneas ou de qualquer outra alteração das suas propriedades. A presente disposição aplica-se também ao transporte de líquidos e de gases por meio de instalações de transporte por condutas.»
70.
A Comissão sustenta que o artigo 34.°, n.° 2, do WHG não submete, contrariamente ao que exige a directiva através das disposições conjugadas do artigo 4.°, n.° 1, segundo travessão, e do artigo 7°, o depósito das substâncias a uma investigação prévia e a uma autorização especial e que não contém, portanto, o princípio de uma proibição efectiva das descargas indirectas.
71.
A República Federal da Alemanha responde que este ponto de vista não tem fundamento, porque as autoridades, antes de decidirem, procedem a um exame da situação, de acordo com os artigos 24.° e 26.° da lei federal sobre o processo administrativo e com as disposições correspondentes dos Länder. Este exame está de acordo com o artigo 4.°, n.° 1, segundo travessão, da directiva.
72.
A República Federal da Alemanha sustenta que uma medida tomada com vista a eliminar substâncias constantes da lista I e que possa conduzir a descargas indirectas pode constituir uma «introdução» no sentido de que o dispositivo do artigo 4.°, n.° 1, segundo travessão, da directiva também está coberto pelo artigo 3.°, n.° 1, ponto 5, do WHG, pois que, havendo «introdução», é exigida uma autorização pela lei alemã.
73.
A Comissão duvida que o termo «descarga» (Einleiten) englobe efectivamente a eliminação ou o depósito para eliminação. Esta disposição não é, portanto e segundo a Comissão, suficientemente ampla para cobrir o artigo 4.°, n.° 1, segundo travessão, da directiva.
74.
Segundo a República Federal da Alemanha, o artigo 3.°, n.° 2, ponto 2, do WHG, que dispõe que «também se considera constituírem utilizações as medidas susceptíveis de acarretar de modo permanente ou em proporção não negligenciável alterações das propriedades físicas ou biológicas da água», cobre também qualquer acção de eliminação susceptível de conduzir a uma descarga indirecta.
75.
Segundo a Comissão, o artigo 3.°, n.° 2, ponto 2, do WHG, com os critérios «de modo permanente ou em proporção não negligenciável», é muito menos estrito que a directiva, que tem por fim submeter a controlo qualquer acção de eliminação susceptível de conduzir a uma descarga indirecta.
76.
Segundo a República Federal da Alemanha, a objecção da Comissão de que as disposições do artigo 3.°, n.° 2, ponto 2, do WHG e do artigo 34.°, n.° 2, do WHG são menos severas do que as disposições da directiva, não é decisiva. Isto porque o temor de poluição (Besorgnisgrundsatz), segundo o artigo 34.°, n.° 2, do WHG, que se aplica igualmente na matéria, está em conformidade com a regra de minimis do artigo 2.°, alínea b), da directiva.
77.
O direito alemão é, assim, mesmo mais severo do que a directiva, já que não prevê a autorização de uma acção que viole o artigo 34.°, n.° 2, do WHG, com base na regra de minimis (Geringfügigkeitsregel), enquanto que, pelo contrário, ao abrigo do artigo 4.°, n.° 1, segundo travessão, da directiva, tal autorização é possível, desde que as precauções técnicas sejam respeitadas. Por consequência, segundo a República Federal da Alemanha, a acusação de falta de obrigação de autorização não pode ser acolhida, nem que seja porque os Estados-membros dispõem, ao abrigo do artigo 19.° da directiva, da faculdade de decretar disposições mais estritas a este respeito.
d) Descargas indirectas por enterramento definitivo
78.
A República Federal da Alemanha sustenta que a AbfG de 27 de Agosto de 1986 se aplica às descargas indirectas de substâncias constantes das listas I e II em matéria de armazenagem ou enterramento dos detritos.
79.
De acordo com esta lei, o enterramento dos detritos só pode ocorrer em instalações ou estabelecimentos autorizados para esse efeito — instalações de tratamento de lixo (artigo 4.°, n.° 1, da AbfG) —, que devem, elas próprias, satisfazer a uma série de condições (artigo 7° da AbfG). Segundo o artigo 4.°, n.° 5, da AbfG, as autoridades alemãs adoptam instruções administrativas relativas às exigências sobre o abandono dos detritos e fixam os procedimentos de colheita, de tratamento, de armazenagem e de enterramento. Assim, os domínios dos artigos 4.°, n.° 1, segundo travessão, e 5.°, n.° 1, segundo travessão, da directiva estão suficientemente cobertos pelas instruções administrativas determinadas em função do artigo 4.°, n.° 5, da AbfG, que suprem também as últimas lacunas que, teoricamente, ainda poderiam subsistir.
80.
A Comissão sublinha que a situação está actualmente inalterada, no sentido de que a instrução administrativa prevista para tal efeito ainda não está em vigor e que falta ainda uma transposição completa da directiva.
3. Quanto à regulamentação das outras descargas indirectas
81.
No que respeita à transposição do artigo 4.°, n.° 1, terceiro travessão, da directiva, que visa as outras descargas indirectas, a Comissão sustenta que a sua transposição é insuficiente.
82.
A República Federal da Alemanha lembra que, no que respeita ao artigo 4.°, n.° 1, terceiro travessão, da directiva, se aplica também a regra do artigo 2.°, alínea b), da directiva.
83.
A República Federal da Alemanha sustenta que, na medida em que as outras descargas indirectas não caiam no campo de aplicação das disposições dos artigos 19.°-a e seguintes, e 19.° -g e seguintes do WHG, são aplicáveis as disposições dos artigos 3.°, n.° 2, e 34.°, n.° 2, do WHG.
84.
Na medida em que as acções mencionadas no artigo 4.°, n.° 1, terceiro travessão, se efectuem em instalações de transporte por condutas ou noutras instalações, esta disposição da directiva foi transposta, segundo a República Federal da Alemanha, pelos artigos 19.°-a e seguintes e 19.° -g e seguintes do WHG, já citados, e as substâncias constantes da lista I da directiva estão cobertas pelo conceito de «substâncias perigosas para a água».
85.
Na medida em que as acções mencionadas no artigo 4.°, n.° 1, terceiro travessão, se não efectuem por meio de condutas ou de qualquer outra instalação e, portanto, se não incluam nem nos artigos 19.°-a e seguintes nem nos artigos 19.°-g e seguintes do WHG, são, segundo a República Federal da Alemanha, os artigos 2.° e 3.°, n.° 2, ponto 2, e 34.° do WHG que se aplicam. A República Federal da Alemanha lembra que o princípio do perigo (Besorgnisgrundsatz) inscrito no artigo 34.° do WHG garante uma transposição completa da directiva.
86.
Segundo a Comissão, os artigos 19.°-a e seguintes e 19.°-g e seguintes, invocados pela República Federal da Alemanha, só em parte correspondem ao artigo 4.°, n.° 1, terceiro travessão, da directiva, e a lista de substâncias perigosas para a água é incompleta.
87.
A propósito das condutas, a Comissão sublinha que a concessão de autorização prevista no artigo 19.°-b, n.° 1, e a recusa de autorização prevista no artigo 19.°-b, n.° 2, do WHG não estão regulamentadas de acordo com a directiva que, no seu artigo 4.°, n.° 1, terceiro travessão, vai mais longe, pois que impede qualquer descarga indirecta, de modo a que não haja qualquer risco de poluição.
88.
A Comissão sustenta também que a República Federal da Alemanha não tem disposições claras para os casos em que não actuam as disposições relativas às condutas.
89.
As disposições legislativas dos Länder não remedeiam, segundo a Comissão, as lacunas da legislação alemã. A Comissão cita os exemplos da regulamentação relativa às instalações, adoptada em 24 de Junho de 1986 pelo Land Schleswig-Holstein, os regulamentos adoptados pela cidade livre e hanseatica de Hamburgo (artigos 28.°, 28.°-a da Hbg WG), bem como o regulamento relativo às instalações, de 11 de Agosto de 1987, e as regulamentações comunicadas pelos Länder de Hesse, Bade-Wurtemberg, Baviera, Renânia-Palatinado e Bremen. Segundo a Comissão, estas disposições não retomam as substâncias constantes da lista I do anexo da directiva e não proíbem as descargas indirectas dessas substâncias no sentido indicado.
90.
O artigo 34.°, n.° 1, do WHG não cobre, segundo a Comissão, todas as utilizações, mas apenas a descarga de substâncias nas águas subterrâneas.
91.
Por outro lado, o artigo 3.°, n.° 2, ponto 2, do WHG não cobre, segundo a Comissão, as descargas (estas vão mencionadas à parte no artigo 3.°, n.° 1, ponto 5); aquele artigo respeita a outras acções.
92.
Quanto ao artigo 34.°, n.° 2, do WHG, a Comissão sustenta que ele apenas se refere ao depósito ou ao enterramento de substâncias e ao transporte por condutas de líquidos ou de gás. É esta a razão pela qual, mesmo que todas as outras acções visadas no artigo 4.°, n.° 1, terceiro travessão, este-. jam submetidas, enquanto actuações, à autorização prevista no artigo 2.°, n.° 1, do WHG, não deixa de ser verdade que a autorização não está subordinada a qualquer condição prévia especial.
93.
Quanto ao artigo 3.°, n.° 2, ponto 2, do WHG, para que ele pudesse atingir o objectivo do artigo 4.°, n.° 1, terceiro travessão, seria necessário que todas as actuações fossem subordinadas à condição de ser garantido que qualquer descarga de substâncias constantes da lista I fosse evitada, o que, segundo a Comissão, não está garantido, já que o artigo 3.°, n.° 2, ponto 2, do WHG apenas cobre a introdução intencional e efectiva nas águas subterrâneas.
94.
A República Federal da Alemanha responde que o artigo 3.°, n.° 2, ponto 2, do WHG não exige uma introdução intencional e efectiva nas águas subterrâneas; na realidade, essa disposição tem por efeito fazer assimilar a tal introdução as acções que podem acarretar uma poluição das águas subterrâneas. A República Federal da Alemanha considera que, na prática, não pode ocorrer qualquer caso susceptível de ter uma diferente solução consoante seja tratado pelo direito alemão ou pelas disposições da directiva.
C — Quanto à prevenção das descargas das substâncias constantes da lista II
95.
A Comissão censura à República Federal da Alemanha o não ter transposto o artigo 5.° da directiva, que obriga os Estados-membros, quanto äs substâncias constantes da lista II, a proceder a uma investigação prévia, com vista a limitar as descargas directas nas águas subterrâneas e a só conceder autorização para as descargas indirectas na condição de ser evitada qualquer poluição das águas subterrâneas.
96.
A República Federal da Alemanha sustenta que a sua legislação não estabelece qualquer diferença entre as substâncias constantes da lista I e as constantes da lista II e que, por consequência, a sua legislação é mais severa no que respeita às substâncias constantes desta última lista. No que respeita às descargas directas, os artigo 2.°, 3.°, n.° 1, ponto 5, e 34.°, n.° 1, do WHG proíbem absolutamente estas descargas, tanto das substâncias da lista I como das da lista II. No que respeita às descargas indirectas de tais substâncias, a transposição da directiva está assegurada pelo facto de as mesmas regras regerem as descargas indirectas das substâncias constantes de ambas as listas.
97.
Segundo a Comissão, as normas do artigo 5.° da directiva não estão transpostas pelos artigos 1.°, 2.°, 3.°, n.° I, ponto 5, e 34.° do WHG. A Comissão considera que, quanto às descargas directas, o princípio de perigo previsto no artigo 34.° do WHG não corresponde ao artigo 5.°, n.° 1, da directiva, o qual, sendo mais rigoroso, exige que seja assegurado o cumprimento de todas as precauções. No que respeita às descargas indirectas, a Comissão sustenta que não existe o processo de autorização especial determinado pela directiva. Mesmo a transposição através da instrução administrativa, de acordo com o artigo 4.°, n.° 5, da AbfG, não deixa de ser incompleta.
D — Quanto às disposições processuais da directiva
a) Em geral
98.
A Comissão sustenta que nem as disposições legislativas dos Länder nem as circulares ou as instruções administrativas transpõem, pelo menos suficientemente, os artigos 7.° a 11.° e 13.° da directiva, que se referem às autorizações específicas relativas às águas subterrâneas.
99.
A República Federal da Alemanha sustenta que nenhuma das acusações da Comissão relativas às disposições processuais da directiva tem fundamento, já que em caso algum é necessário introduzir na ordem jurídica nacional, como sugere a Comissão, um «regime especial» para as autorizações previstas na directiva, ou proceder a uma reprodução literal do seu texto. As disposições processuais em vigor, tanto ao nível federal como ao nível dos Länder, bem como as disposições administrativas de execução tomadas por estas últimas, são obrigatórias. A República Federal da Alemanha sustenta ainda que, no que respeita às regras processuais da directiva, são as disposições-quadro em matéria de processo administrativo que se aplicam.
100.
A Comissão sublinha que a utilização das instruções administrativas não responde às exigências da directiva e que, por força do principio do paralelismo, é necessario proceder à alteração das leis em causa: a directiva supõe, segundo a Comissão, que o legislador tome medidas que dêem um carácter juridicamente coercivo às condições impostas pela directiva. Simples indicações gerais não são suficientes para respeitar as exigências da directiva, nomeadamente pelo facto de as autoridades competentes não saberem, em cada caso concreto, se se trata, ou não, de uma das substâncias em causa. Além disso, no que respeita aos Länder de Hamburgo, de Berlim e do Sarre, a Comissão nota que não foi remetida qualquer instrução escrita com vista à transposição, enquanto as circulares do Schleswig-Holstein de 27 de de Outubro de 1981 e da Baviera de 28 de Outubro de 1981 não foram publicadas. Por consequência, falta mesmo a garantia mínima da aplicação da directiva, que é a publicação.
101.
Se bem que a República Federal da Alemanha reconheça que as disposições processuais que interessam a terceiros devem ser objecto de uma lei, ela considera que os artigos 1.°, alínea a), 3.°, 4.°, 5.°, 7.°, 8.°, 19.°-a e seguintes, 19.°-g e seguintes, 21.° e seguintes, e 34.° do WHG, bem como as disposições contidas nas leis sobre o processo administrativo ao nível federal e ao nível dos Länder, são regras essenciais. No entanto, no que se refere a saber quando, se e como se procede a tal fiscalização, ou que forma deve tomar a decisão de autorização, a República Federal da Alemanha considera que se está no campo das meras disposições de técnica administrativa, as quais, segundo o direito em vigor na República Federal da Alemanha, podem ser objecto de simples instruções administrativas.
102.
No que respeita à eficácia das instruções administrativas tomadas para a transposição da directiva, a República Federal da Alemanha considera que aqui apenas há uma regulamentação administrativa interna, sem a natureza de regra de fundo; uma vez que as disposições de fundo já foram transpostas pelas leis, é completamente suficiente, segundo a República Federal da Alemanha, informar directamente as autoridades administrativas de que elas devem respeitar a directiva. Não é, pois, necessária a publicação das instruções administrativas. A República Federal da Alemanha sustenta ainda que a directiva está transposta por meio da interpretação, em conformidade com a directiva, do artigo 34.° do WHG e das disposições processuais do WHG.
b) Quanto ao artigo 7.° da directiva
103.
A República Federal da Alemanha sustenta que o artigo 7.° da directiva relativo aos elementos que as investigações prévias devem abranger está transposto pelos artigos 24.° e 26.° da lei federal sobre o processo administrativo e por análogas disposições que existem ao nível dos Länder. Segundo tais disposições, as autoridades competentes devem proceder oficiosamente a um estudo relativo às circunstâncias específicas de cada caso e devem servir-se de todos os meios de prova necessários. Tais disposições determinam ainda que circunstâncias devem ser examinadas e que meios de prova devem ser utilizados para este efeito, em função dos critérios materiais de autorização, que são os dos artigos 1.°, alínea a), n. os 1, 4 e 5, e 34.° do WHG. Para verificar se tais criterios materiais foram cumpridos, as autoridades competentes devem, segundo a República Federal da Alemanha, apoiar-se necessariamente nas investigações previstas no artigo 7.° da directiva. Esta obrigação, é certo, não está expressamente regulamentada nas disposições que a República Federal da Alemanha menciona; mas não deixa de estar formalmente imposta às administrações por via das instruções administrativas.
104.
A Comissão sustenta que o artigo 24.° da lei sobre o processo administrativo, ao qual se referiu a República Federal da Alemanha, não esclarece claramente o conteúdo específico do estudo. Também as instruções administrativas dos Länder, como as do Land da Baviera de 29 de Setembro de 1981, não contêm qualquer disposição sobre as investigações previstas no artigo 7° da directiva. Para mais, segundo a Comissão, a República Federal da Alemanha não menciona concretamente de que instruções se trata, nem precisa se tais instruções existem em todos os Länder.
c) Quanto ao artigo 8.° da directiva
105.
Quanto à transposição do artigo 8.°, já citado (n.° 7, supra), a República Federal da Alemanha lembra que as condições em que são concedidas as autorizações resultam dos artigos 19.°-a e seguintes, 19.°-g e seguintes, e 34.° do WHG. Além disso, a República Federal da Alemanha sublinha que o artigo 4.° do WHG permite impor condições à concessão de tais autorizações; tais condições consistem, em especial, na obrigação de tomar medidas para observar ou verificar o estado das águas antes da utilização, ou as alterações e as poluições devidas à utilização (artigo 4.°, n.° 2, ponto 1, do WHG) e até na nomeação de delegados de empresa responsáveis pela fiscalização (artigo 4.°, n.° 2, ponto 2, do WHG). Tais medidas podem mesmo ser impostas a posteriori no caso de autorizações já concedidas, de acordo com os artigos 5.°, n.° 1, ponto 1, e l.°-a do WHG. Finalmente, a República Federal da Alemanha sustenta que o artigo 21.° do WHG impõe expressamente ao requerente a obrigação de tolerar as fiscalizações exercidas pelas autoridades competentes sobre as instalações, equipamentos e mecanismos com importância para a utilização das águas. Tais disposições transpõem, na opinião da República Federal da Alemanha, o artigo 8.° da directiva.
106.
Segundo a Comissão, os artigos 4.°, 5.°, 19.°-b, n.° 1, 19.°-a e 19.°-i do WHG não transpõem o artigo 8.°, já que o artigo 19.°-i do WHG não respeita a autorizações, na acepção da directiva, enquanto os outros artigos apenas determinam que as autoridades competentes só ficam habilitadas a conceder autorizações na medida em que constatem de modo positivo que a fiscalização e a qualidade das águas subterrâneas estão asseguradas. Por fim, o artigo 19.°-i do WHG incide, segundo a Comissão, apenas sobre o controlo das instalações e não sobre o controlo das águas subterrâneas. Além disso, se bem que o artigo 34.° do WHG determine, segundo a Comissão, que as autorizações podem ser acompanhadas de obrigações e que os requerentes podem ver ser-lhes imposta uma fiscalização administrativa das instalações, em parte alguma se diz que a garantia da fiscalização das águas subterrâneas é condição prévia para a concessão das autorizações de descarga. Segundo a Comissão, a existência de tal condição prévia é essencial não só para atingir o objectivo da directiva, como consta do artigo 7°, mas também no que respeita à posição jurídica dos interessados.
d) Quanto aos artigos 9.° e 10.° da directiva
107.
Segundo a República Federal da Alemanha, resulta das disposições conjugadas dos artigos 4.° e 5.°, bem como 7.° e 8.°, do WHG, segundo as quais as decisões podem ser acompanhadas de obrigações e de reservas, que as autoridades competentes da República Federal podem determinar os pontos previstos no artigo 9.° da directiva nas decisões de autorização. Além disso, o artigo 37.° da lei sobre o processo administrativo e as disposições análogas dos Länder dispõem que os actos administrativos devem, em princípio, ser precisos, o que significa, segundo a República Federal da Alemanha, que devem englobar todas as indicações que são importantes para a emissão da autorização. Segundo a legislação em vigor na República Federal da Alemanha, as autoridades administrativas competentes devem, por força das instruções administrativas, dar uma forma precisa aos actos administrativos. Isto é suficiente, na opinião da República Federal da Alemanha, para vincular a própria administração, mas, de qualquer modo, não desempenha qualquer função quanto ao cidadão, já que este não está juridicamente vinculado pela forma do acto administrativo que lhe é dirigido, mas apenas pelo seu conteúdo.
108.
Tudo se passa de igual modo quanto às obrigações que o artigo 10.° da directiva impõe, no que respeita ao conteúdo das autorizações. As condições de fundo resultam, segundo a República Federal da Alemanha, dos artigos 19.°-a e seguintes e dos artigos 19.°-g e seguintes do WHG. A isto acresce simultaneamente o facto de a decisão de autorização dever englobar indicações sobre tais condições de fundo. Isto é também garantido pelo artigo 37.° da lei sobre o processo administrativo. Além disso, as autoridades competentes da República Federal da Alemanha devem aplicar, por força das instruções administrativas dos Länder, o artigo 10.° da directiva.
109.
A Comissão sustenta que as disposições para as quais a República Federal da Alemanha remete não fazem menção das medidas de precaução a tomar, das quantidades máximas das substâncias autorizadas, etc. Sucede o mesmo quanto aos artigos 24.° da lei sobre as águas do Land da Renânia do Norte-Vestefália. Os artigos 9.° e 10.° da directiva têm a função de prescrever uma forma determinada e vinculatória de autorização. Estando o cidadão juridicamente em causa, não é suficiente que tais questões sejam reguladas por instruções administrativas.
e) Quanto ao artigo 11.° da directiva
110.
Sobre a transposição do artigo 11.° da directiva relativo aos limites de duração temporal das autorizações e à regular fiscalização destas, a República Federal da Alemanha sustenta que as acusações da Comissão não têm fundamento. Desde logo porque se, segundo o direito aplicável na República Federal da Alemanha, uma administração tem o direito de limitar no tempo a duração da validade de um acto administrativo e de fiscalizar a sua execução, pode livremente decidir fazer, ou não, uso dele, na data que escolher. Este poder de apreciação pode ser delimitado de modo juridicamente vinculativo por decretos e instruções administrativas. Na medida em que os Länder adoptaram os decretos e as instruções administrativas necessários para a transposição da directiva e, portanto, do seu artigo 11.°, eles impuseram, de modo juridicamente vinculativo, às suas administrações encarregadas da aplicação destas disposições, a limitação no tempo das autorizações em causa e a sua revisão pelo menos de quatro em quatro anos.
111.
Segundo a Comissão, o artigo 11.° da directiva não foi transposto, já que as disposições adoptadas pelos Länder apenas determinam uma vigilância, no sentido de inspecção geral, das águas; não determinam o controlo regular, tal como está previsto na directiva. Esta autorização e este controlo devem, segundo a Comissão, ser expressamente determinados. Além disso, não foi, segundo a Comissão, criado um controlo quanto à revogação e à supressão de tais autorizações. A Comissão sustenta ainda que a obrigação de limitação temporal só em casos gerais (com respeito pelo princípio da igualdade), e não nos demais casos, pode ser instaurada por directivas administrativas internas.
f) Quanto ao artigo 13.° da directiva
112.
Quanto à acusação respeitante à transposição do artigo 13.° da directiva relativo à fiscalização da observância das condições impostas pelas autorizações, bem como da incidência das descargas nas águas subterrâneas, a República Federal da Alemanha sustenta que o artigo 21.° do WHG determina a obrigação de o utilizador e o proprietário do terreno tolerarem as medidas de fiscalização exercidas pelas autoridades. Na ordem jurídica da República Federal da Alemanha, tais medidas são as únicas que têm que ser decretadas por via legislativa para a transposição do artigo 13.° da directiva. A questão de saber se, quando e como as autoridades efectuam esta fiscalização não deve ser regulamentada por via legislativa, antes podendo ser regulada no âmbito de uma medida interna ou de uma instrução administrativa. Os Länder aplicaram esta regulamentação, de modo que esta acusação é, também ela, sem fundamento.
113.
A Comissão sustenta que a República Federal da Alemanha não cita qualquer disposição especial relativa ao artigo 13.° da directiva. O artigo 21.° do WHG e as disposições correspondentes dos Länder em nada garantem, segundo a Comissão, o exercício da fiscalização imposta pelo artigo 13.° da directiva. A Comissão insiste ainda na obrigação de as autoridades nacionais exercerem uma fiscalização, e não apenas na faculdade de o fazerem. Sustenta que para transpor esta disposição é necessária uma regulamentação nacional expressa. Directivas internas, susceptíveis de serem alteradas de um dia para o outro, não correspondem à necessidade de um mínimo de segurança jurídica quanto à aplicação correcta da directiva.
C. N. Kakouris
Juiz-relator
(
*1
)	Língua do processo: alemão.