62019TJ0275
RETTENS DOM (Fjerde Udvidede Afdeling)
7. december 2022 (
*1
)
»Økonomisk og monetær politik – tilsyn med kreditinstitutter – ECB’s beføjelser – undersøgelsesbeføjelser – inspektion på stedet – artikel 12 i forordning (EU) nr. 1024/2013 – ECB’s afgørelse om at gennemføre en inspektion i et mindre signifikant kreditinstituts forretningslokaler – annullationssøgsmål – retsakt, der kan gøres til genstand for søgsmål – formaliteten – ECB’s kompetence – begrundelsespligt – forhold, der kan begrunde en inspektion – procesreglementets artikel 106 – anmodning om afholdelse af et retsmøde uden begrundelse«
I sag T-275/19,
PNB Banka AS, Riga (Letland), ved advokat O. Behrends,
sagsøger,
mod
Den Europæiske Centralbank (ECB) ved C. Hernández Saseta, F. Bonnard og V. Hümpfner, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af
Europa-Kommissionen ved D. Triantafyllou, A. Nijenhuis og A. Steiblytė, som befuldmægtigede,
intervenient
har
RETTEN (Fjerde Udvidede Afdeling),
sammensat under rådslagningen af afdelingsformanden, S. Gervasoni (refererende dommer), og dommerne L. Madise, P. Nihoul, R. Frendo og J. Martín y Pérez de Nanclares,
justitssekretær: E. Coulon,
på grundlag af den skriftlige forhandling
afsagt følgende
Dom
1
Med sit søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF har sagsøgeren, PNB Banka AS, nedlagt påstand om annullation af Den Europæiske Centralbanks (ECB) afgørelse, meddelt ved skrivelse af 14. februar 2019, om at foretage en inspektion på stedet af selskabets forretningslokaler.
I. Den retlige ramme
2
Rådets forordning (EU) nr. 1024/2013 af 15. oktober 2013 om overdragelse af specifikke opgaver til Den Europæiske Centralbank i forbindelse med politikker vedrørende tilsyn med kreditinstitutter (EUT 2013, L 287, s. 63) indeholder et kapitel III med overskriften »ECB’s beføjelser«. Afdeling 1 i dette kapitel, der har overskriften »Undersøgelsesbeføjelser«, indeholder artikel 12 med overskriften »Kontrol på stedet«, der har følgende ordlyd:
»1.   Med henblik på at udføre de opgaver, som overdrages til den i henhold til denne forordning, og med forbehold af andre betingelser, der er fastsat i den relevante EU-ret, kan ECB i overensstemmelse med artikel 13 og med forbehold af forudgående meddelelse til den berørte kompetente nationale myndighed foretage alle nødvendige kontroller på stedet af de forretningslokaler, der tilhører de i artikel 10, stk. 1, omhandlede juridiske personer, og enhver anden virksomhed, der indgår i tilsynet på konsolideret grundlag, hvis ECB er den konsoliderende tilsynsmyndighed i overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, litra g). ECB kan, i det omfang det er nødvendigt for at udføre kontrollerne korrekt og effektivt, foretage kontroller på stedet uden forudgående varsel til de berørte juridiske personer.
2.   Embedsmænd fra ECB og andre personer bemyndiget af ECB til at foretage kontrol på stedet kan betræde forretningslokaler og fast ejendom, som tilhører de juridiske personer, der er genstand for en afgørelse om undersøgelse vedtaget af ECB, og har alle de beføjelser, der er beskrevet i artikel 11, stk. 1.
3.   De juridiske personer, der er omhandlet i artikel 10, stk. 1, er genstand for kontrol på stedet på baggrund af en afgørelse truffet af ECB.
4.   Embedsmænd og andre ledsagende personer, der er bemyndiget eller udpeget af den kompetente nationale myndighed i den medlemsstat, hvor kontrollen skal gennemføres, bistår under overvågning af og i koordinering med ECB aktivt embedsmændene fra ECB og andre personer, der er bemyndiget af ECB. De har i den forbindelse de beføjelser, der er fastsat i stk. 2. Embedsmænd fra den pågældende deltagende medlemsstats kompetente nationale myndighed har også ret til at deltage i kontroller på stedet.
5.   Fastslår embedsmænd fra ECB og andre ledsagende personer, der er bemyndiget eller udpeget af ECB, at en person modsætter sig en undersøgelse, der er påbudt i henhold til denne artikel, yder den kompetente nationale myndighed i den pågældende deltagende medlemsstat dem den nødvendige bistand i overensstemmelse med national lovgivning. I det for kontrollen nødvendige omfang omfatter denne bistand også forsegling af alle forretningslokaler samt bøger eller forretningspapirer. Hvis den berørte kompetente nationale myndighed ikke har denne beføjelse, anvender den sine beføjelser til at anmode andre nationale myndigheder om den nødvendige bistand.«
3
Forordningens artikel 13 med overskriften »Dommerkendelse« foreskriver:
»1.   Kræver en kontrol på stedet som omhandlet i artikel 12, stk. 1 og 2, eller den i artikel 12, stk. 5, omhandlede bistand i henhold til national lovgivning en dommerkendelse, anmodes der om en sådan kendelse.
2.   Anmodes der om en dommerkendelse som omhandlet i stk. 1 i denne artikel, kontrollerer den nationale domstol ægtheden af ECB’s afgørelse og sikrer, at de påtænkte tvangsindgreb hverken er vilkårlige eller urimelige i forhold til undersøgelsens formål. Når den nationale domstol kontrollerer tvangsindgrebenes proportionalitet, kan den anmode ECB om nærmere forklaringer, navnlig vedrørende grundene til ECB’s mistanke om, at en overtrædelse af de retsakter, der er omhandlet i artikel 4, stk. 3, første afsnit, har fundet sted, samt alvoren af den mistænkte overtrædelse og karakteren af deltagelsen af den person, der er genstand for tvangsindgrebene. Den nationale domstol skal dog ikke prøve, om kontrollen er nødvendig som sådan, eller kræve at få forelagt oplysninger i ECB’s sagsakter. Lovligheden af ECB’s afgørelse kan kun indklages for [Den Europæiske Unions Domstols].«
4
ECB’s forordning (EU) nr. 468/2014 af 16. april 2014 om fastlæggelse af en ramme for samarbejde inden for Den Fælles Tilsynsmekanisme mellem [ECB] og de kompetente nationale myndigheder og med de udpegede nationale myndigheder (EUT 2014, L 141, s. 1) indeholder en del XI med overskriften »Adgang til oplysninger, indberetninger, undersøgelser og inspektion på stedet«, hvis afsnit 5, som indeholder artikel 143-146, vedrører inspektion på stedet. Artikel 143 med overskriften »ECB-afgørelse om at foretage inspektion på stedet i henhold til artikel 12 [i forordning nr. 1024/2013]« bestemmer i stk. 2:
»Uden at berøre artikel 142 og i henhold til artikel 12, stk. 3, [i forordning nr. 1024/2013] foretages inspektioner på stedet på baggrund af en ECB-afgørelse, som mindst skal præcisere følgende:
a)
genstand og formål med inspektionen på stedet, og
b)
oplysning om, at hvis den juridiske person, som er genstand for inspektionen på stedet, lægger hindringer i vejen for inspektionen, vil det blive betragtet som en overtrædelse af en ECB-afgørelse som omhandlet i artikel 18, stk. 7, [i forordning nr. 1024/2013] uden at det berører den nationale ret som fastlagt i artikel 11, stk. 2 [i forordning nr. 1024/2013].«
5
Artikel 145 i forordning nr. 468/2014 med overskriften »Procedure og meddelelse om inspektion på stedet« foreskriver:
»1.   ECB underretter den juridiske person, der er genstand for inspektionen på stedet, om den i artikel 143, stk. 2, omhandlede ECB-afgørelse og om identiteten på medlemmerne af teamet der udfører inspektion på stedet, mindst fem arbejdsdage før inspektionen på stedet påbegyndes. Den underretter de kompetente nationale myndigheder i den medlemsstat, hvor inspektionen på stedet skal gennemføres, mindst en uge før den juridiske person, der er genstand for inspektionen på stedet, underrettes om den pågældende inspektion.
2.   ECB kan, i det omfang det er nødvendigt for at udføre en inspektion korrekt og effektivt, foretage inspektion på stedet uden forudgående at varsle enheden under tilsyn. Den kompetente nationale myndighed skal underrettes så hurtigt som muligt, før en sådan inspektion på stedet påbegyndes.«
II. Sagens baggrund
6
Sagsøgeren var på tidspunktet for den anfægtede afgørelse et mindre signifikant kreditinstitut som omhandlet i artikel 6, stk. 4, i forordning nr. 1024/2013 (herefter »et mindre signifikant kreditinstitut«), der er etableret i Letland. Selskabet var derfor underlagt det direkte tilsyn af Finanšu un kapitāla tirgus komisija (kommissionen for finans- og kapitalmarkederne, Letland, herefter »finanskommissionen«).
7
Sagsøgerens forretningsmodel var en universalbankmodel, og selskabet udøvede en væsentlig del af sin aktivitet med ikke-bosiddende personer. Selskabets væsentligste risikoeksponering vedrørte modparter i Rusland, Ukraine eller andre lande i Fællesskabet af Uafhængige Stater.
8
På tidspunktet for sagens anlæg var CR hovedaktionær i sagsøgeren.
9
I februar 2016 pålagde finanskommissionen sagsøgeren yderligere hensættelser til tab på lån samt aktivitetsbegrænsninger. Finanskommissionen anmodede ligeledes sagsøgeren om dels at afhjælpe overtrædelserne af grænserne for store eksponeringer, dels at styrke selskabets egenkapital og regelmæssigt fremsende en likviditetsrapport.
10
Den 25. august 2017 gav sagsøgeren, CR og andre medlemmer af sidstnævntes familie, som er aktionærer i sagsøgeren, ifølge sagsøgeren »underretning« til Republikken Letland om et sagsanlæg med henblik på beskyttelse af deres investeringer. De gjorde gældende, at de tilsynskrav, som finanskommissionen havde pålagt sagsøgeren, var ubegrundede og urimelige.
11
I løbet af august 2017 indgav CR ifølge sagsøgeren en klage til Det Forenede Kongeriges myndigheder, der vedrørte korruptionshandlinger, som A, chef for Latvijas Banka (Letlands centralbank), skulle have gjort sig skyldig i. Den påtalte korruption bestod i sidstnævntes forsøg på gennem den indflydelse, som han havde over finanskommissionen, at opnå bestikkelse fra CR.
12
Den 31. august 2017 meddelte finanskommissionen sagsøgeren en afgørelse, hvorved selskabet blev pålagt yderligere hensættelser til tab på lån, efter at finanskommissionen som følge af en inspektion på stedet havde konstateret en fortsat tilsidesættelse af grænserne for store eksponeringer.
13
I løbet af september 2017 blev sagsøgeren klassificeret som »mindre signifikant institut i krise« som omhandlet i rammen for krisehåndteringssamarbejde for mindre signifikante enheder, hvilket medførte, at sagsøgeren blev undergivet særligt tilsyn af en krisestyringsgruppe bestående af finanskommissionen og ECB.
14
Den 12. december 2017 anlagde sagsøgeren samt CR og andre medlemmer af sidstnævntes familie, der er aktionærer i sagsøgeren, en voldgiftssag mod Republikken Letland ved Det Internationale Center for Bilæggelse af Investeringstvister (ICSID) på grundlag af traktaten af 24. januar 1994 om fremme og beskyttelse af investeringer mellem Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland og Republikken Letland (herefter »voldgiftssagen«). De gjorde gældende, at sagsøgeren siden slutningen af 2015 havde været genstand for et urimeligt og vilkårligt tilsyn fra finanskommissionens side, hvilket gav sig udslag i forhøjelser af den lovpligtige kapital og aktivitetsbegrænsninger. De anførte, at dette urimelige og vilkårlige tilsyn skyldtes den indflydelse, som A udøvede over finanskommissionen med henblik på at opnå bestikkelse fra sagsøgeren og CR.
15
I løbet af december 2017 indberettede CR ifølge sagsøgeren de ovenfor i præmis 11 omhandlede korruptionshandlinger til de lettiske myndigheder
16
Den 17. februar 2018 blev A anholdt efter, at Korupcijas novēršanas un apkarošanas birojs (kontoret for forebyggelse og bekæmpelse af korruption, Letland, herefter »KNAB«) den 15. februar 2018 havde iværksat en indledende strafferetlig efterforskning mod ham. Denne efterforskning vedrørte beskyldninger om korruption i forbindelse med en tilsynsprocedure mod en anden lettisk bank end sagsøgeren. Ved afgørelse af 19. februar 2018 pålagde KNAB i forbindelse med A’s løsladelse A en række sikkerhedsforanstaltninger, herunder et forbud mod at udføre sit hverv som chef for Letlands centralbank.
17
Den 28. juni 2018 blev A tiltalt af den for den i præmis 16 ovenfor omhandlede sag ansvarlige anklagemyndighed. Anklageskriftet, der blev udfyldt den 24. maj 2019, indeholdt tre anklagepunkter. Det første anklagepunkt vedrørte en accept i 2010 af et tilbud om bestikkelse, som formanden for tilsynsrådet for en anden lettisk bank end sagsøgeren havde afgivet, og selve bestikkelsen, til gengæld for hvilken A havde ydet rådgivning med henblik på at gøre det muligt for denne bank at unddrage sig finanskommissionens tilsyn og havde afholdt sig fra at deltage i de møder i finanskommissionen, hvorunder spørgsmålene om tilsyn med den nævnte bank var blevet drøftet. Den anden anklage vedrørte dels dennes accept efter den 23. august 2012 af et tilbud om bestikkelse fra næstformanden for bestyrelsen i samme bank til gengæld for A’s rådgivning med henblik på at opnå ophævelsen af aktivitetsbegrænsninger, som finanskommissionen havde pålagt, og for at forebygge andre begrænsninger, dels A’s accept af betalingen af halvdelen af denne bestikkelse. Den tredje anklage vedrørte hvidvaskning af penge med henblik på at skjule oprindelsen, overførslen og ejerskabet af de midler, der var blevet udbetalt til A, svarende til den i det andet anklagepunkt omhandlede bestikkelse.
18
Ved skrivelser af 5. juli og 12. september 2018 meddelte sagsøgeren og CR formanden for ECB’s tilsynsråd, at den korruptionsefterforskning, der er omhandlet i præmis 11 ovenfor, var igangværende. De anførte, at A efter sin anholdelse i februar 2018 havde afgivet fjendtlige og fejlagtige offentlige erklæringer, idet han hævdede, at CR’s erhvervelse af sagsøgeren var svigagtig. Sagsøgeren og CR anførte, at finanskommissionens tilsynskrav over for sagsøgeren var urimelige og diskriminerende. De anmodede ECB om at gribe ind ved at foretage en undersøgelse og træffe passende foranstaltninger, såsom passende ændringer af det personale, der var ansvarligt for tilsynet med sagsøgeren. De skrev ved denne lejlighed: »En af de underliggende tanker bag [Den Fælles Tilsynsmekanisme (SSM)] var, at et mere objektivt og upartisk tilsyn kunne føres af ECB frem for af lokale tilsynsmyndigheder. [Sagsøgeren] og [CR] ser frem til at samarbejde med ECB med henblik herpå« (skrivelse af 5.7.2018, s. 13).
19
Den 30. september 2018 udstedte ICSID foreløbige foranstaltninger, der anbefalede Republikken Letland at afholde sig fra at træffe foranstaltninger med henblik på at tilbagekalde sagsøgerens tilladelse, idet ICSID henviste til en påstået manglende overholdelse af et af de lovbestemte krav, der var genstand for den endelige frist som fastsat i finanskommissionens afgørelse af 27. februar 2018 (herefter »ICSID’s anbefaling«).
20
Den 8. oktober 2018 meddelte formanden for ECB’s tilsynsråd sagsøgeren og CR som svar på deres skrivelser af 5. juli og 12. september 2018, at ECB i forbindelse med sin opgave med overvågning af driften af SSM delte finanskommissionens opfattelse, hvorefter sagsøgerens situation med hensyn til egenkapital nødvendiggjorde et særligt tilsyn. Tilsynsrådet anførte, at sagsøgeren havde fået gentagne forlængelser af fristerne for at vedtage foranstaltninger på området for egenkapital, og at sagsøgeren på trods af, at problemerne i denne henseende fortsat bestod, ikke havde været genstand for andre strenge tilsynsforanstaltninger fra finanskommissionens side end anmodninger om forøgelse af egenkapitalen, foranstaltninger til inddrivelse og yderligere hensættelser. Tilsynsrådet fandt, at sagsøgeren i flere år havde overskredet grænsen for store eksponeringer i forhold til tredjemand og gentagne gange fået forlænget fristen til at afhjælpe disse. Tilsynsrådet fandt, at det ikke havde noget grundlag for at antage, at de tilsynsforanstaltninger, som sagsøgeren var blevet underlagt, var urimelige eller uforholdsmæssige. Det fastslog afslutningsvis, at det havde til hensigt at udføre sin tilsynsopgave ved at have særligt fokus på de foranstaltninger, som sagsøgeren havde iværksat for at afhjælpe tilsidesættelsen af tilsynskravene.
21
Den 21. december 2018 anmodede finanskommissionen ECB om at overtage det direkte tilsyn med sagsøgeren.
22
Den 10. januar 2019 godkendte Tilsynsrådet udkastet til afgørelse om at foretage en inspektion på stedet i sagsøgerens forretningslokaler. Udkastet blev forelagt Styrelsesrådet til vedtagelse inden for rammerne af proceduren om ikke-indsigelse. Da Styrelsesrådet ikke gjorde indsigelse, blev udkastet til afgørelse anset for vedtaget den 21. januar 2019 (herefter »udkastet til afgørelse, der anses for vedtaget af Styrelsesrådet« eller »den anfægtede afgørelse«).
23
I udkastet til afgørelse, der anses for vedtaget af Styrelsesrådet, anføres det for det første for så vidt angår begrundelsen for inspektionen, at der i løbet af de foregående år var konstateret flere mangler og tilsidesættelser af de gældende bestemmelser, og at der ikke var truffet passende foranstaltninger. I første række havde sagsøgeren siden 2016 tilsidesat de begrænsninger for store eksponeringer, der er fastsat i artikel 395 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 af 26. juni 2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af forordning (EU) nr. 648/2012 (EUT 2013, L 176, s. 1). I anden række havde sagsøgeren siden februar 2018 tilsidesat de grænser for transaktioner med forretningsmæssigt forbundne parter, der er fastsat i den lettiske lovgivning, på grund af eksponeringer mod selskabets hovedaktionær. I tredje række havde finanskommissionen siden 2012 været nødt til at træffe gentagne foranstaltninger over for sagsøgeren for så vidt angår forebyggelsen af hvidvask af penge. På trods af en bøde, som finanskommissionen pålagde i juli 2017, fortsatte sagsøgeren med at tilsidesætte kravene med hensyn til forebyggelse af hvidvask og bekæmpelse af finansiering af terrorisme. Endelig og i fjerde række viste udviklingen i kapitalprocenten for de sidste tre år, at sagsøgeren flere gange havde været tæt på en tilsidesættelse af minimumskapitalkravene i henhold til søjle nr. 1 på koncernniveau. Siden 2018 havde sagsøgeren regelmæssigt tilsidesat egenkapitalkravene i henhold til søjle nr. 2. I 2015 afgav revisor ikke nogen meningstilkendegivelse, der indeholdt spørgsmål om værdiansættelse af aktiver, mens den nyligt udpegede revisor afgav meningstilkendegivelser med forbehold i 2016 og 2017, hvori der også blev anført spørgsmål om værdiansættelse af aktiver.
24
For det andet nævnes det i udkastet til afgørelse, der anses for vedtaget af Styrelsesrådet, at ICSID’s anbefaling forhindrer finanskommissionen i at gennemføre alle tilsynsforanstaltninger over for sagsøgeren. Det anføres, at ECB efter anmodning fra finanskommissionen forbereder overtagelsen af det direkte tilsyn med sagsøgeren. Det påpeges, at en inspektion på stedet vil gøre det muligt for ECB at foretage sin egen analyse af sagsøgerens situation, og præciseres, at denne inspektion på stedet er mulig uafhængigt af ECB’s overtagelse af det direkte tilsyn. Det anføres, at ECB sideløbende med overtagelsen af det direkte tilsyn således vil være i stand til at træffe de tilsynsforanstaltninger, der er nødvendige for at sikre, at sagsøgeren overholder tilsynskravene.
25
For så vidt angår inspektionens omfang og tidsplanen herfor fremgår det af udkastet til afgørelse, der anses for vedtaget af Styrelsesrådet, at det forventes, at ECB skulle gennemføre en inspektion på stedet med det formål at foretage en grundig undersøgelse af sagsøgerens risici, risikostyring og ledelse, for bl.a. at vurdere sagsøgerens procedurer og systemer samt kvaliteten af selskabets forvaltning. Det anføres, at denne inspektion på stedet primært ville fokusere på kreditrisikoen.
26
Det fremgår ligeledes af udkastet til afgørelse, der anses for vedtaget af Styrelsesrådet, at der på grundlag af resultaterne af inspektionen på stedet og de seneste tilsynsundersøgelser fra finanskommissionens side ville blive udarbejdet en handlingsplan med en tilstrækkeligt stram tidsfrist. Det præciseres heri, at i det tilfælde, hvor de uregelmæssigheder, der identificeredes under inspektionen på stedet, var så alvorlige og vedvarende, at ingen tilsynsforanstaltning kan sikre overholdelsen af reglerne inden for en rimelig frist, ville ECB indlede proceduren for tilbagekaldelse af tilladelsen.
27
Udkastet til afgørelse, der anses for vedtaget af Styrelsesrådet, indeholder ligeledes et bilag med overskriften »Overblik over [sagsøgerens] seneste tilsynshistorik som meddelt ECB«.
28
Ved skrivelse af 14. februar 2019 meddelte generaldirektøren for Generaldirektoratet for Mikrotilsyn III (herefter »generaldirektøren«) sagsøgeren, at der i henhold til artikel 6, stk. 5, litra d), i forordning nr. 1024/2013, sammenholdt med forordningens artikel 12 og artikel 143-146 i forordning nr. 468/2014, og ifølge Tilsynsrådets afgørelse af 10. januar 2019 ville blive gennemført en inspektion på stedet inden for koncernen med det formål at undersøge kreditrisikoen. Det præciseredes i skrivelsen, at omfanget af denne inspektion om nødvendigt kunne udvides i løbet af undersøgelsen, og at missionschefen i dette tilfælde ville give sagsøgeren underretning herom på ECB’s vegne.
29
I nævnte skrivelse af 14. februar 2019 nævnte generaldirektøren, at inspektionen på stedet var planlagt til marts 2019, og præciserede navnet på missionschefen for inspektionen. Generaldirektøren anførte, at missionschefen på vegne af ECB ville informere sagsøgeren om identiteten af medlemmerne af teamet, der udfører inspektion, og ville kontakte sagsøgeren i de følgende dage med henblik på at organisere et første møde.
30
I nævnte skrivelse af 14. februar 2019 anmodede generaldirektøren sagsøgeren om at sikre sig, at de pågældende enheder ville blive informeret om indholdet af denne skrivelse og om enhver eventuel senere ændring. Generaldirektøren anmodede sagsøgeren om at samarbejde fuldt ud i forbindelse med inspektionen og mindede sagsøgeren om, at i henhold til artikel 143, stk. 2, litra b), i forordning nr. 468/2014 vil enhver hindring, som den juridiske person, som er genstand for inspektionen på stedet, lægger i vejen for denne, blive betragtet som en overtrædelse af en ECB-afgørelse som omhandlet i artikel 18, stk. 7, i forordning nr. 1024/2013, uden at det berører den nationale ret som fastlagt i nævnte forordnings artikel 11, stk. 2.
31
Ved dom af 26. februar 2019, Rimšēvičs og ECB mod Letland (C-202/18 og C-238/18, EU:C:2019:139), annullerede Domstolen KNAB’s afgørelse af 19. februar 2018, for så vidt som den forbød A at udføre sit hverv som chef for Letlands centralbank. Domstolen fandt, at Republikken Letland ikke havde godtgjort, at afskedigelsen af A som chef for Letlands centralbank var baseret på tilstrækkelige holdepunkter for, at han havde begået en alvorlig forseelse som omhandlet i artikel 14.2, stk. 2, i protokol nr. 4 om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og ECB.
32
Ved skrivelse af 1. marts 2019 meddelte ECB sagsøgeren, at den havde truffet afgørelse om at klassificere sagsøgeren som en signifikant enhed, der var underlagt ECB’s direkte tilsyn, i henhold til bestemmelserne i artikel 6, stk. 5, litra b), i forordning nr. 1024/2013 og artikel 39, stk. 5, i forordning nr. 468/2014. Denne afgørelse fik virkning fra den 4. april 2019.
33
Den 5. marts 2019 mødtes missionschefen for inspektionen med sagsøgerens direktion under et første møde, det såkaldte »indledende møde«. Missionschefen præsenterede ved hjælp af et dokument med overskriften »kreditrisiko og styring«, der blev overgivet til sagsøgeren, missionens omfang, dvs. klassificering og hensættelser, registrering af inventar (solgte beslaglagte aktiver), værdiansættelse af garantier og midler (aktiver, der besiddes med henblik på salg), oplysningernes kvalitet og forvaltning samt forretningsmodellen. Missionschefen præsenterede medlemmerne af teamet, der udfører inspektionen, for hver del af inspektionen. Missionschefen præciserede den dokumentation, som sagsøgeren anmodedes om, bl.a. sagsmapper vedrørende lån og den generelle dokumentation, og præsenterede metoden for udveksling af oplysninger ved hjælp af en sikker platform. Missionschefen oplyste, hvilke møder der skulle planlægges vedrørende emnerne for inspektionen på stedet. Denne præciserede tilrettelæggelsen af inspektionen på stedet, herunder det team, der udfører inspektionens beføjelser (adgang til forretningslokaler, anmodning om oplysninger eller dokumenter inden for inspektionens område, skrivebeskyttet adgang til alle relevante informationssystemer, interview med alle personer, udveksling af oplysninger med revisorer) og tidsplanen for inspektionen. Denne tidsplan nævnte generaldirektørens skrivelse af 14. februar 2019, en første anmodning om oplysninger af 26. februar 2019, det indledende møde, arbejde på stedet fra den 11. marts til den 10. maj 2019, fremsendelsen af et udkast til rapport den 12. juli 2019, et »afgangsmøde« den 19. juli 2019, en endelig rapport, et »afsluttende møde« og endelig en opfølgning på sagsøgerens handlingsplan.
34
Inspektionen påbegyndtes den 11. marts 2019.
35
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 24. april 2019 har sagsøgeren, CR og CT anlagt nærværende sag.
III. De faktiske omstændigheder efter anlæggelsen af søgsmålet
36
Den 14. maj 2019 pålagde finanskommissionen sagsøgeren en bøde på 4260 EUR for overtrædelse af bestemmelserne i Kredītiestāžu likums (lov om kreditinstitutter, Latvijas Vēstnesis, 1995, nr. 163) om deponering og offentliggørelse af årsregnskaber og konsoliderede årsregnskaber sammen med en autoriseret revisors rapport.
37
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 14. maj 2019 (sag T-301/19) har sagsøgeren, CR og CT nedlagt påstand om annullation af ECB’s afgørelse, de blev meddelt ved skrivelse af 1. marts 2019, om at klassificere sagsøgeren som en signifikant enhed under ECB’s direkte tilsyn (jf. præmis 32 ovenfor).
38
Den 12. august 2019 blev inspektionen på stedet i sagsøgerens lokaler afsluttet.
39
Den 15. august 2019 fastslog ECB, at sagsøgeren måtte anses for at være nødlidende eller forventeligt nødlidende som omhandlet i artikel 18, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 806/2014 af 15. juli 2014 om ensartede regler og en ensartet procedure for afvikling af kreditinstitutter og visse investeringsselskaber inden for rammerne af en fælles afviklingsmekanisme og en fælles afviklingsfond og om ændring af forordning (EU) nr. 1093/2010 (EUT 2014, L 225, s. 1). Samme dag besluttede Den Fælles Afviklingsinstans (SRB) ikke at vedtage en afviklingsordning som omhandlet i denne forordnings artikel 18, stk. 1, over for sagsøgeren.
40
Den 22. august 2019 indgav finanskommissionen en begæring til Rīgas pilsētas Vidzemes priekšpilsētas tiesa (byretten i Riga, retskreds Vidzeme, Letland) om at erklære sagsøgeren insolvent.
41
Den 12. september 2019 erklærede Rīgas pilsētas Vidzemes priekšpilsētas tiesa (byretten i Riga, retskreds Vidzeme) sagsøgeren insolvent. Byretten udnævnte en kurator med ansvar for insolvensbehandlingen (herefter »kurator«) og overførte alle sagsøgerens og dennes bestyrelses beføjelser til denne. Byretten forkastede sagsøgerens bestyrelses anmodning om at opretholde bestyrelsens rettigheder til at repræsentere sagsøgeren i forbindelse med søgsmålet til prøvelse af ECB’s vurdering af 15. august 2019, hvori det blev fastslået, at sagsøgeren var nødlidende eller forventeligt nødlidende, til prøvelse af SRB’s afgørelse af samme dag om ikke at vedtage en afviklingsordning over for sagsøgeren samt til prøvelse af finanskommissionens afgørelse om at indlede insolvensbehandling. Byretten tilføjede, at dette ikke udelukkede muligheden for, at sagsøgerens bestyrelse kunne indgive en særskilt anmodning til kurator for så vidt angår repræsentationsrettighederne i forbindelse med specifikke opgaver.
42
Ligeledes den 12. september 2019 anmodede finanskommissionen ECB om at tilbagekalde sagsøgerens tilladelse.
43
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 25. oktober 2019 (sag T-732/19) har sagsøgeren samt andre aktionærer eller potentielle aktionærer i sagsøgeren anlagt sag med påstand om annullation af SRB’s afgørelse af 15. august 2019 om ikke at vedtage en afviklingsordning i forhold til sagsøgeren.
44
Den 21. december 2019 ophørte A som chef for Letlands centralbank.
45
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 29. januar 2020 (sag T-50/20) har sagsøgeren nedlagt påstand om annullation af ECB’s afgørelse af 19. november 2019 om afslag på at pålægge kurator at give den advokat, der er bemyndiget af sagsøgerens bestyrelse, adgang til selskabets forretningslokaler, de oplysninger, som det ligger inde med, samt dets personale og ressourcer.
46
Den 17. februar 2020 foretog ECB inddragelse af sagsøgerens tilladelse. Inddragelsen fik virkning dagen efter.
47
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 27. april 2020 (sag T-230/20) har sagsøgeren anlagt sag til prøvelse af denne afgørelse.
IV. Retsforhandlinger og parternes påstande
48
Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 15. juli 2019 har Europa-Kommissionen anmodet om tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for ECB’s påstande. Ved afgørelse af 28. august 2019 har formanden for Rettens Fjerde Afdeling tilladt Kommissionen at intervenere.
49
Den 16. juli 2019 har ECB indgivet svarskrift til Rettens Justitskontor.
50
Den 10. september 2019 har Kommissionen indgivet interventionsindlæg til Rettens Justitskontor.
51
Den 19. december 2019 har Retten (Fjerde Afdeling) som led i en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse anmodet ECB om at fremlægge udkastet til afgørelse, der anses for vedtaget af Styrelsesrådet.
52
Den 10. januar 2020 har ECB fremlagt en fuldstændig, fortrolig udgave af det ønskede dokument, der var stilet til Retten (bilag D.1), samt en ikke-fortrolig udgave af dette dokument. Den 29. januar 2020 har formanden for Fjerde Afdeling besluttet ikke at lade den fortrolige udgave af det nævnte dokument indgå i sagens akter.
53
Den 28. april 2020 har formanden for Fjerde Afdeling besluttet at udsætte sagen i henhold til artikel 69, litra b), i Rettens procesreglement indtil afsigelsen af Rettens afgørelse i sag T-50/20. Ved kendelse af 12. marts 2021, PNB Banka mod ECB (T-50/20, EU:T:2021:141), traf Retten afgørelse i denne sag, og behandlingen af den foreliggende sag er blevet genoptaget på denne dato.
54
Den 28. april 2021 og derefter den 28. juni 2021 har sagsøgeren, CR og CT anmodet om udsættelse af sagen, indtil Domstolen har truffet afgørelse i sag C-321/21 P vedrørende appellen til prøvelse af kendelse af 12. marts 2021, PNB Banka mod ECB (T-50/20, EU:T:2021:141). Den 20. maj 2021 og derefter den 6. august 2021 har formanden for Fjerde Afdeling efter høring af ECB besluttet ikke at udsætte sagen.
55
Ved skrivelse af 8. juli 2021 har sagsøgerens repræsentant meddelt Retten, at vedkommende ikke længere repræsenterer CR og CT. Ved kendelse af 21. december 2021 har Retten (Fjerde Afdeling) på grundlag af procesreglementets artikel 131, stk. 2, besluttet, at det var ufornødent at træffe afgørelse i nærværende sag, for så vidt som den var anlagt af CR og CT.
56
Fristen for indlevering af replikken er blevet fastsat til senest den 30. september 2021. Sagsøgeren har ikke indgivet replik inden for den fastsatte frist.
57
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
ECB’s afgørelse »af 14. februar 2019« om at gennemføre en inspektion på stedet i sagsøgerens forretningslokaler og af de selskaber, der tilhører koncernen, annulleres.
–
ECB tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
58
ECB har, støttet af Kommissionen, nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
V. Retlige bemærkninger
A.
Spørgsmålet, om den repræsentant, der har anlagt søgsmålet på sagsøgerens vegne, har fuldmagt
59
I henhold til procesreglementets artikel 51, stk. 3, skal advokaterne, når den part, de repræsenterer, er en privat juridisk person, til Justitskontoret indlevere en fuldmagt udstedt af denne private juridiske person.
60
En fuldmagt udstedt af formanden for sagsøgerens bestyrelse den 5. marts 2019 findes i sagens akter (bilag A.2).
61
Sagsøgeren har gjort gældende, at kurator nægtede at give den advokat, som sagsøgeren havde udpeget til at repræsentere sig, adgang til selskabets dokumenter, forretningslokaler, personale og ressourcer. Sagsøgeren har inden for rammerne af sit svar af 13. marts 2020 på et spørgsmål fra Retten fremlagt en skrivelse fra kurator af 16. september 2019, hvoraf det fremgår, at selskabets advokat for det første skulle »forelægge kurator en skriftlig rapport om status for aftalen [om levering af juridiske tjenesteydelser], hvori der i detaljer oplyses om de instrukser, som [advokaten har modtaget fra sagsøgeren], om de opgaver, som [advokaten] har udført, og om der rent faktisk er tale om et igangværende arbejde«, for det andet »underrette kurator med hensyn til betalinger […]«, for det tredje »afholde sig fra enhver aktivitet på [sagsøgerens] vegne uden forud herfor at have konsulteret kurator, og navnlig ophøre med at yde debitérbare tjenesteydelser til [sagsøgeren]«.
62
Til trods for den nævnte skrivelse fra kurator af 16. september 2019 fremgår det ikke af sagsakterne – og hverken sagsøgeren eller ECB har gjort gældende – at kurator tilbagekaldte den fuldmagt, som var udstedt af formanden for sagsøgerens bestyrelse den 5. marts 2019. Den nævnte skrivelse nævner ikke en sådan tilbagekaldelse, selv om den anfører, at den af bestyrelsesformanden udpegede advokat skal afholde sig fra enhver form for aktivitet på sagsøgerens vegne uden forud herfor at have konsulteret kurator.
63
Retten fastslår følgelig, at sagsøgeren har indleveret en fuldmagt, der giver selskabets advokat ret til at anlægge sag i henhold til procesreglementets artikel 51, stk. 3.
B.
Anmodningerne om udsættelse af sagen fremsat den 28. april 2021 og derefter den 28. juni 2021
64
Den 28. april 2021 og derefter den 28. juni 2021 anmodede sagsøgeren om udsættelse af sagen. Til støtte for sine anmodninger om udsættelse har sagsøgeren gjort gældende, at sagsøgeren på trods af dommen i sagen af 5. november 2019, ECB m.fl. mod Trasta Komercbanka m.fl. (C-663/17 P, C-665/17 P og C-669/17 P, EU:C:2019:923), havde behov for at få adgang til selskabets forretningslokaler, sagsakter og økonomiske ressourcer, og at kurator ikke samarbejdede med henblik på at sikre sagsøgerens effektive repræsentation.
65
Selv om Retten ikke er forpligtet til at angive grundene til, at den beslutter at udsætte en sag i henhold til procesreglementets artikel 69, litra c) eller d), finder den det undtagelsesvis hensigtsmæssigt at bemærke følgende.
66
Beslutningen om at udsætte en sag i henhold til procesreglementets artikel 69, litra c) eller d), henhører under Rettens skøn (jf. i denne retning kendelse af 20.10.2011, DTL mod KHIM, C-67/11 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2011:683, præmis 32 og 33, af 15.10.2012, Internationaler Hilfsfonds mod Kommissionen, C-554/11 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:629, præmis 37, og af 17.1.2018, Josel mod EUIPO, C-536/17 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2018:14, præmis 5).
67
I den foreliggende sag blev sagen udsat den 28. april 2020, indtil Retten traf afgørelse i sag T-50/20, hvorved sagsøgeren havde nedlagt påstand om annullation af ECB’s afgørelse af 19. november 2019 om afslag på at pålægge kurator at give den advokat, der var bemyndiget af sagsøgerens bestyrelse, adgang til sagsøgerens forretningslokaler, og til de oplysninger, som selskabet var i besiddelse af, samt til dets personale og ressourcer.
68
Ved kendelse af 12. marts 2021, PNB Banka mod ECB (T-50/20, EU:T:2021:141 1), forkastede Retten sagsøgerens søgsmål. Retten fandt navnlig, at det var åbenlyst, at ECB ikke havde beføjelse til at efterkomme sagsøgerens bestyrelses anmodning om at give kurator pålæg om at give den advokat, som denne bestyrelse havde bemyndiget, adgang til sagsøgerens forretningslokaler, oplysninger, personale og ressourcer (præmis 73). Retten fastslog også, at afgørelser truffet af de nationale myndigheder i forbindelse med en konkursbehandling, såsom den konkursbehandling, som sagsøgeren er genstand for, vedrørende eventuelle anmodninger om adgang til det pågældende kreditinstituts dokumenter, forretningslokaler, personale eller ressourcer som udgangspunkt er underlagt de nationale domstoles prøvelse, der i givet fald kan forelægge præjudicielle spørgsmål for Domstolen i medfør af artikel 267 TEUF, hvis der måtte opstå tvivl om fortolkningen eller anvendelsen af EU-retten (præmis 72).
69
Det skal ligeledes fastslås, at sagsøgeren, på trods af bl.a. udsættelsen af sagen fra den 28. april 2020 til den 12. marts 2021, hverken har godtgjort eller endog hævdet, herunder i sin anmodning om udsættelse af sagen af 28. juni 2021, at have indledt en retssag mod kurator, som sagsøgeren imidlertid for Retten har beskyldt for at have forment den af selskabets bestyrelse bemyndigede advokat adgang til selskabets forretningslokaler, oplysninger, personale og ressourcer siden slutningen af 2019.
70
Efter at have fremlagt udvekslinger af skrivelser og e-mails med kurator, som fandt sted den 12. og den 16. september 2019 samt i løbet af november 2019, har sagsøgeren i sin anmodning om udsættelse af sagen, der blev indleveret til Rettens Justitskontor den 28. april 2021, begrænset sig til at gøre gældende, at selskabet »forstærkede sine bestræbelser« i forhold til kurator og de lettiske domstole, uden at præcisere den nærmere karakter af disse bestræbelser.
71
Det fremgår desuden ikke af afgørelsen af 12. september 2019 fra Rīgas pilsētas Vidzemes priekšpilsētas tiesa (byretten i Riga, retskreds Vidzeme), der er nævnt i præmis 41 ovenfor, at sagsøgeren skulle være forhindret i at indbringe en eventuel tvist med kurator for de lettiske domstole. Ikke alene nævner denne afgørelse, at det ikke er udelukket, at sagsøgerens bestyrelse har mulighed for at indgive en særskilt anmodning til kurator for så vidt angår repræsentationsrettigheder i forbindelse med specifikke opgaver, men dommen i sagen af 5. november 2019, ECB m.fl. mod Trasta Komercbanka m.fl. (C-663/17 P, C-665/17 P og C-669/17 P, EU:C:2019:923), som sagsøgeren har påberåbt sig med henblik på at gøre gældende, at kurator ikke samarbejder på tilfredsstillende vis i forbindelse med at sikre sagsøgerens effektive repræsentation, blev afsagt efter byrettens afgørelse, således at sagsøgeren a priori kan påberåbe sig den nævnte dom som et nyt element for den nationale domstol.
72
Retten finder derfor, at der ikke er grund til på ny at udsætte sagen.
C.
Den mundtlige forhandling
73
Procesreglementets artikel 106 har følgende ordlyd:
»1.   Retsforhandlingernes mundtlige del for Retten omfatter et retsmøde, der afholdes enten af Rettens egen drift eller efter anmodning fra en hovedpart.
2.   En hovedparts anmodning om afholdelse af retsmøde skal indeholde grundene til, at parten ønsker at udtale sig mundtligt. […]
3.   Foreligger der ikke nogen anmodning som omhandlet i stk. 2, kan Retten, hvis den finder, at sagen er tilstrækkeligt oplyst ved sagsakterne, beslutte at træffe afgørelse i sagen, uden at retsforhandlingerne omfatter en mundtlig del. […]«
74
Det fremgår således af procesreglementets artikel 106, at såfremt der ikke foreligger nogen anmodning om afholdelse af retsmøde med angivelse af grundene til, at en hovedpart ønsker at udtale sig mundtligt, kan Retten, hvis den finder, at sagen er tilstrækkeligt oplyst, træffe afgørelse i sagen, uden at retsforhandlingerne omfatter en mundtlig del.
75
Begrundelsen til udkastet til procesreglementet af 14. marts 2014, der er tilgængelig for offentligheden på Den Europæiske Unions Domstols websted, bekræfter i øvrigt, at navnlig henset til kravene om god retspleje og procesøkonomi »ønsker Retten at få mulighed for at afstå fra at afholde retsmøde, hvis den vurderer, at et sådant møde ikke er nødvendigt, for så vidt som en af hovedparterne ikke anmoder herom og angiver grundene til, at den pågældende ønsker at fremsætte sine bemærkninger mundtligt«.
76
Det fremgår af punkt 142 i de praktiske gennemførelsesbestemmelser til procesreglementet (herefter »gennemførelsesbestemmelserne«), at den hovedpart, som ønsker at udtale sig mundtligt i et retsmøde, inden for en frist på tre uger efter, at det er forkyndt for parterne, at retsforhandlingernes skriftlige del er afsluttet, skal fremsætte en begrundet anmodning herom. Det præciseres heri, at denne begrundelse skal være støttet på en konkret vurdering af nytten for den pågældende part af, at der afholdes et sådant retsmøde, og angive de elementer i sagsakterne »eller« i argumentationen, som parten finder det nødvendigt at udbygge »eller« imødegå mere udførligt i et retsmøde. Det anføres heri, at det med henblik på en bedre ledelse af forhandlingerne i retsmødet er »ønskværdigt«, at begrundelsen ikke fremstår af generel karakter, idet den f.eks. begrænser sig til at henvise til sagens vigtighed. Punkt 143 i gennemførelsesbestemmelserne foreskriver, at såfremt der ikke foreligger nogen begrundet anmodning indgivet af en hovedpart inden for den fastsatte frist, kan Retten beslutte at træffe afgørelse i sagen, uden at retsforhandlingerne omfatter en mundtlig del.
77
Det følger således af procesreglementets artikel 106 og af gennemførelsesbestemmelsernes punkt 142 og 143, at når der ikke foreligger nogen anmodning om afholdelse af retsmøde, eller der foreligger en anmodning om afholdelse af retsmøde uden begrundelse, kan Retten beslutte at træffe afgørelse, uden at retsforhandlingerne omfatter en mundtlig del, hvis den finder, at sagen er tilstrækkeligt oplyst ved sagsakterne.
78
I den foreliggende sag har sagsøgeren ved skrivelse af 29. november 2021 udtalt følgende om afholdelse af retsmøde:
»1. Jeg bekræfter, at [sagsøgeren] af de grunde, som jeg har forklaret i detaljer, på nuværende tidspunkt ikke har nogen effektiv repræsentation. Med det eneste formål at overholde den gældende frist anmoder jeg hermed om afholdelse af retsmøde. Det er imidlertid nødvendigt først at genoprette repræsentation af [sagsøgeren].
2. Det er ikke muligt at forberede eller deltage i et retsmøde under de aktuelle omstændigheder.«
79
Det fremgår af den nævnte skrivelse af 29. november 2021, at sagsøgerens anmodning om afholdelse af et retsmøde er uden begrundelse. Denne anmodning indeholder nemlig ingen begrundelse for, at sagsøgeren ønsker at udtale sig mundtligt.
80
Rettens Justitskontor har endvidere i skrivelse af 25. oktober 2021, hvori hovedparterne blev underrettet om afslutningen af retsforhandlingernes skriftlige del, henvist til bestemmelserne i procesreglementets artikel 106, stk. 2, og i gennemførelsesbestemmelsernes punkt 142 og henledt hovedparternes opmærksomhed på den omstændighed, at begrundelsen i forbindelse med sundhedskrisen skulle opfylde kravene i det nævnte punkt i gennemførelsesbestemmelserne.
81
Sagsøgeren har ganske vist i sin anmodning om afholdelse af retsmøde gjort gældende, at selskabet anså sig for at mangle en effektiv repræsentation.
82
Selv hvis det antages, at sagsøgeren herved forsøger implicit at retfærdiggøre den manglende begrundelse for sin anmodning om afholdelse af retsmøde, hvilket imidlertid ikke fremgår af den nævnte anmodning, skal det fastslås, at sagsøgerens argumentation vedrørende en manglende effektiv repræsentation ikke kan begrunde, at denne anmodning savner begrundelse. Navnlig forhindrede den omstændighed, at sagsøgeren manglede en effektiv repræsentation, således som sagsøgeren har anført, på ingen måde sagsøgeren i at fremføre udførlige oplysninger til støtte for en anmodning om afholdelse af retsmøde.
83
Eftersom sagsøgeren ikke har fremført den mindste begrundelse i sin anmodning om afholdelse af retsmøde og derudover på trods af, at forpligtelsen til at begrunde anmodningen udtrykkeligt var blevet nævnt over for sagsøgeren af Rettens Justitskontor, må det fastslås, at den nævnte anmodning om afholdelse af retsmøde ikke overholder procesreglementets artikel 106, stk. 2.
84
På denne baggrund har Retten, idet den finder, at sagen er tilstrækkeligt oplyst ved sagsakterne, besluttet at træffe afgørelse i sagen, uden at retsforhandlingerne omfatter en mundtlig del i henhold til procesreglementets artikel 106, stk. 3.
D.
Søgsmålets genstand
85
Sagsøgeren har i stævningen nedlagt påstand om annullation af ECB’s afgørelse »af 14. februar 2019« om at gennemføre en inspektion på stedet i sagsøgerens forretningslokaler og selskaber i sagsøgerens koncern. Sagsøgeren har anført, at generaldirektørens skrivelse af 14. februar 2019 henviser til Tilsynsrådets afgørelse af 10. januar 2019, men at sidstnævnte afgørelse ikke er blevet meddelt sagsøgeren. Sagsøgeren har præciseret, at selskabet har nedlagt påstand om annullation af afgørelsen om at foretage en inspektionen på stedet, som ECB meddelte sagsøgeren ved skrivelse af 14. februar 2019, »uanset datoen for den interne vedtagelse af denne afgørelse inden for ECB«.
86
Det fremgår af nævnte skrivelse af 14. februar 2019, af svarskriftet og af ECB’s svar på foranstaltningen med henblik på sagens tilrettelæggelse af 19. december 2019, at udkastet til afgørelse om at foretage en inspektion på stedet i sagsøgerens forretningslokaler, som blev godkendt af Tilsynsrådet den 10. januar 2019, blev anset for vedtaget af Styrelsesrådet den 21. januar 2019 inden for rammerne af den i artikel 26, stk. 8, i forordning nr. 1024/2013 omhandlede procedure om ikke-indsigelse.
87
Det bemærkes, at udkastet til afgørelse, der anses for vedtaget af Styrelsesrådet den 21. januar 2019, og hvis væsentligste begrundelse er nævnt i præmis 23-27 ovenfor, formelt udgør afgørelsen om at gennemføre en inspektion på stedet i sagsøgerens forretningslokaler, som Styrelsesrådet godkendte, idet det præciseres, at sagsøgeren først fik aktindsigt i dette dokument i en version, hvor visse oplysninger var udeladt, efter at Retten den 19. december 2019 traf foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse.
88
Afgørelsen om at foretage en inspektion på stedet blev – under hensyn til de krav om fortrolighed, der påhviler Styrelsesrådets forhandlinger – meddelt sagsøgeren ved generaldirektørens skrivelse af 14. februar 2019 til sagsøgeren i dens væsentligste indhold, som er sammenfattet i præmis 28-30 ovenfor.
89
Søgsmålet skal derfor anses for at rumme en påstand om annullation af ECB’s afgørelse af 21. januar 2019 om at foretage en inspektion på stedet, som i dens væsentlige indhold blev meddelt ved skrivelse af 14. februar 2019.
E.
Kommissionens formalitetsindsigelse om, at en afgørelse om inspektion på stedet ikke ændrer retsstillingen for den person, der er genstand for undersøgelsen
90
Kommissionen har gjort gældende, at de inspektioner, der foretages inden for rammerne af tilsynet med kreditinstitutter, udgør et middel, hvormed en kompetent myndighed sikrer et fortsat tilsyn, dvs. indsamler faktuelle oplysninger, på grundlag af hvilke den derefter eventuelt træffer foranstaltninger i kraft af en afgørelse, som med sikkerhed vil være en retsakt, der har retsvirkninger for den inspicerede person. Inspektionsforanstaltningen afslutter ikke nogen procedure og fastslår ikke, hvilken holdning der skal indtages af den myndighed, der har ansvar for undersøgelsen. Der er tale om et trin i en procedure, som eventuelt omfatter flere faser, og som kan anfægtes ved et søgsmål til prøvelse af den endelige afgørelse. Selve afgørelsen om inspektionen ændrer endnu ikke som sådan retsstillingen for den person, der er genstand for undersøgelsen. Følgelig må søgsmålet afvises.
91
Sagsøgeren har derimod gjort gældende, at den anfægtede afgørelse udgør en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF
92
Hvad angår Kommissionens kompetence til at fremsætte nævnte formalitetsindsigelse bemærkes, at ifølge procesreglementets artikel 142, stk. 1, kan intervention kun ske med henblik på helt eller delvist at støtte en af hovedparternes påstande. Ifølge procesreglementets artikel 142, stk. 3, skal intervenienten desuden indtræde i sagen, som den foreligger ved den pågældendes intervention.
93
Det følger af disse bestemmelser, at en part, der har fået tilladelse til at intervenere i en sag til støtte for sagsøgte, ikke kan påstå sagen afvist, når dette ikke er gjort gældende i sagsøgtes påstande (jf. i denne retning dom af 1.7.2008, Chronopost og La Poste mod UFEX m.fl., C-341/06 P og C-342/06 P, EU:C:2008:375, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis).
94
Det følger heraf, at Kommissionen ikke kan fremsætte denne formalitetsindsigelse, hvorfor Retten ikke er forpligtet til udtrykkeligt at tage stilling til dens materielle indhold.
95
Da Retten imidlertid i henhold til procesreglementets artikel 129 til enhver tid af egen drift, efter at have hørt hovedparterne, kan efterprøve, hvorvidt sagen skal afvises, fordi ufravigelige procesforudsætninger ikke er opfyldt, skal der af retsplejehensyn foretages en undersøgelse af denne formalitetsindsigelse vedrørende ufravigelige procesforudsætninger (jf. i denne retning dom af 24.3.1993, CIRFS m.fl. mod Kommissionen, C-313/90, EU:C:1993:111, præmis 23, og af 19.9.2018, HH Ferries m.fl. mod Kommissionen, T-68/15, EU:T:2018:563, præmis 41 (ikke trykt i Sml.)).
96
Når et annullationssøgsmål til prøvelse af en retsakt, der er vedtaget af en af institutionerne, er anlagt af en fysisk eller juridisk person, kan annullationssøgsmålet kun anlægges til prøvelse af en retsakt, hvis dennes retligt bindende virkninger kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af dennes retsstilling (dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, præmis 9, og af 13.10.2011, Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen, C-463/10 P og C-475/10 P, EU:C:2011:656, præmis 37).
97
Det følger ikke af nogen bestemmelse eller noget princip, at enhver inspektion i en virksomheds forretningslokaler, uanset dens art, skal være genstand for en administrativ afgørelse, der kan gøres til genstand for domstolsprøvelse, og så meget desto mindre en tilladelse fra en juridisk myndighed.
98
Når de rettigheder, der sikres på grundlag af artikel 7 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), der vedrører privat- og familielivet, nemlig for et selskabs vedkommende kan fortolkes således, at de omfatter retten til respekt for dets vedtægtsmæssige hjemsted, agentur eller forretningslokaler (jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolens dom af 16.4.2002, Société Colas Est m.fl. mod Frankrig, CE:ECHR:2002:0416JUD003797197, præmis 41), kan almene hensyn, såsom sikkerhed, sundhed, beskyttelse af arbejdstagernes eller offentlighedens grundlæggende rettigheder i dette selskabs forretningslokaler, den offentlige økonomiske orden eller korrekt anvendelse af offentlige midler, begrunde gennemførelsen af de af lovgiver fastsatte inspektioner. Lovgiver råder i denne henseende over en skønsmargen, der er større, når en foranstaltning er møntet på juridiske personer og ikke privatpersoner (jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolens dom af 2.10.2014, Delta Pekárny a.s. mod Den Tjekkiske Republik, CE:ECHR:2014:1002JUD000009711, præmis 82).
99
Når lovgiver bestemmer, at forvaltningen gennemfører inspektioner i en virksomheds forretningslokaler, tilkommer det lovgiver, under hensyntagen til bl.a. det formål, der forfølges, og de pågældende aktiviteter og lokalers art, at fastlægge de beføjelser, der er tillagt de medarbejdere, der er ansvarlige for inspektionen, og de dertil knyttede garantier, herunder navnlig retslige garantier, således at et eventuelt indgreb i et selskabs ret til respekt for dets forretningslokaler, der er forårsaget af inspektionen, er nødvendigt og forholdsmæssigt.
100
Selv om visse inspektioner, såsom de kontrolundersøgelser på konkurrenceområdet, der er fastsat i artikel 20, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i [artikel 101 TEUF og 102 TEUF] (EFT 2003, L 1, s. 1), kræver vedtagelse af en afgørelse, der kan gøres til genstand for domstolsprøvelse, forholder det sig anderledes med andre former for inspektioner, navnlig når myndighederne ikke har beføjelse til at tvangsfuldbyrde inspektionen, selv i det tilfælde, hvor inspektionen er obligatorisk, eller virksomheden kan gøres til genstand for administrative eller strafferetlige sanktioner, hvis den modsætter sig inspektionen.
101
Eksempelvis kræver de i artikel 20, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 omhandlede kontrolundersøgelser på konkurrenceområdet, kontroller på stedet som er omhandlet i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 809/2014 af 17. juli 2014 om gennemførelsesbestemmelser til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 for så vidt angår det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne og krydsoverensstemmelse (EUT 2014, L 227, s. 69) og kontroller foretaget i medlemsstaterne i henhold til artikel 12 i Den Internationale Arbejdsorganisations konvention nr. 81 af 11. juli 1947 om arbejdstilsyn ikke vedtagelsen af en administrative afgørelse, der kan prøves ved domstolene.
102
I det foreliggende tilfælde besluttede EU-lovgiver imidlertid med vedtagelsen af artikel 12, stk. 3, i forordning nr. 1024/2013, således som det står denne lovgiver frit for, at inspektioner af de i denne forordnings artikel 10, stk. 1, omhandlede juridiske personer, navnlig kreditinstitutter med hjemsted i de deltagende medlemsstater, skulle foretages af ECB på grundlag af en afgørelse.
103
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at en afgørelse i henhold til artikel 288 TEUF er bindende i alle enkeltheder.
104
Ved at bestemme, at en juridisk person skal undergives den i artikel 12 i forordning nr. 1024/2013 omhandlede inspektion på grundlag af en afgørelse, har EU-lovgiver således tillagt den retsakt, der fastsætter denne inspektion, bindende retsvirkninger.
105
I øvrigt angiver artikel 143, stk. 2, i forordning nr. 468/2014 de oplysninger, som en afgørelse om inspektion som minimum skal indeholde, dvs. inspektionen på stedets genstand og formål samt oplysning om, at hvis den juridiske person, som er genstand for inspektionen på stedet, lægger hindringer i vejen for inspektionen, vil det blive betragtet som en overtrædelse af en ECB-afgørelse i EU-rettens forstand, uden at det berører den nationale ret. Denne forordnings artikel 145, stk. 1, præciserer, at den person, der er genstand for inspektionen på stedet, underrettes om denne afgørelse.
106
Under disse omstændigheder har en afgørelse om inspektion på stedet, der er vedtaget på grundlag af artikel 12 i forordning nr. 1024/2013, bindende retsvirkninger for det kreditinstitut, som har fået underretning herom, ved at undergive sidstnævnte en inspektion, hvis genstand og formål fastlægges i afgørelsen.
107
Det skal ganske vist bemærkes, at til forskel fra bestemmelserne i artikel 21 i forordning nr. 1/2003 vedrørende »[k]ontrolundersøgelse af andre lokaler«, der er fastsat med henblik på gennemførelse af konkurrencereglerne, bestemmer artikel 12 i forordning nr. 1024/2013, at kontroller på stedet finder sted i de berørte »[juridiske personers] forretningslokaler« og ikke i »andre lokaler, grunde eller transportmidler, herunder private hjem tilhørende de pågældende virksomheders eller virksomhedssammenslutningers direktører, ledere og andre medarbejdere«. Ud fra dette synspunkt kan inspektioner på stedet af kreditinstitutter ikke krænke retten til respekt for privatlivets fred på samme måde som kontrolundersøgelser af andre lokaler, der er fastsat med henblik på gennemførelse af konkurrencereglerne.
108
Selv om en afgørelse truffet af ECB på grundlag af artikel 12 i forordning nr. 1024/2013 har bindende retsvirkninger for det kreditinstitut, som har fået underretning herom, er muligheden for at anvende tvangsforanstaltninger for at gennemføre denne afgørelse ganske vist, således som det er fastsat i denne forordnings artikel 13, betinget af en dommerkendelse fra en national domstol.
109
Det skal ganske vist bemærkes, at til forskel fra artikel 20, stk. 4, i forordning nr. 1/2003 nævner artikel 12 i forordning nr. 1024/2013 ikke muligheden for at anlægge sag ved Unionens retsinstanser til prøvelse af en ECB-afgørelse om inspektion på stedet. Alene bestemmelserne i denne forordnings artikel 13 om dommerkendelse fra en national domstol fastsætter, at prøvelsen af lovligheden af ECB’s afgørelse om inspektion kun kan indklages for Den Europæiske Unions Domstol.
110
Det følger imidlertid nødvendigvis af bestemmelserne i artikel 13 i forordning nr. 1024/2013, at – i det mindste, når ECB anmoder om en dommerkendelse efter at have truffet en afgørelse om inspektion på stedet –sidstnævnte afgørelse kan indbringes for Retten.
111
Eftersom EU-lovgiver i modsætning til den bestemmelse, der er fastsat i artikel 20, stk. 3 og 4, i forordning nr. 1/2003, har besluttet at tillægge alle de retsakter, der gør det muligt for ECB at foretage inspektioner på stedet i kreditinstitutter, karakter af afgørelser, skal der i forhold til ordningen for domstolsprøvelse af disse retsakter i øvrigt ikke sondres imellem dem, alt efter om ECB fremsætter en anmodning om dommerkendelse eller ej. For det første er muligheden for at anlægge sag ved Retten til prøvelse af en retsakt udstedt af en institution nemlig ikke betinget af, at lovgivningen udtrykkeligt nævner dette. For det andet ville en anden løsning kunne krænke retssikkerhedsprincippet, eftersom muligheden for at anlægge sag ved Retten til prøvelse af en ECB-afgørelse om inspektion på stedet i så fald ville afhænge af denne institutions beslutning om efter vedtagelsen af denne afgørelse at anmode om en dommerkendelse fra en national domstol, som fastsat i artikel 13 i forordning nr. 1024/2013.
112
Som Kommissionen har mindet om, udgør mellemkommende foranstaltninger, der har til formål at forberede den endelige afgørelse, ganske vist principielt ikke retsakter, som kan være genstand for et annullationssøgsmål (jf. i denne retning dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, præmis 10).
113
Imidlertid er sådanne mellemkommende foranstaltninger først og fremmest retsakter, som udtrykker institutionens foreløbige opfattelse (jf. dom af 13.10.2011, Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen, C-463/10 P og C-475/10 P, EU:C:2011:656, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis), hvilket ikke er tilfældet for ECB’s afgørelser om inspektion.
114
Et annullationssøgsmål til prøvelse af den afgørelse, hvorved ECB beslutter at foretage en inspektion på stedet i et kreditinstituts forretningslokaler, indebærer i øvrigt ikke en risiko for sammenblanding af de forskellige administrative og retslige faser. Et sådant søgsmål bør således ikke foranledige Retten til at tage stilling til, om der foreligger en overtrædelse af reglerne om tilsyn fra den berørte virksomheds side (jf. i denne retning dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, præmis 20).
115
Idet det bemærkes, at lovgiver inden for rammerne af sin skønsbeføjelse har besluttet at kvalificere retsakter vedtaget på grundlag af artikel 12 i forordning nr. 1024/2013 som afgørelser uafhængigt af, om der foreligger en dommerkendelse fra en national domstol, og at nævne Den Europæiske Unions Domstols legalitetskontrol i denne forordnings artikel 13, kan afgørelser om inspektion på stedet ikke anses for mellemkommende foranstaltninger, der ikke kan gøres til genstand for domstolsprøvelse.
116
Det følger af det ovenstående, at en afgørelse om inspektion på stedet, der er vedtaget på grundlag af artikel 12 i forordning nr. 1024/2013, såsom den anfægtede afgørelse, kan berøre interesserne hos den juridiske person, som har fået underretning herom, gennem en væsentlig ændring af dennes retsstilling, således at den kan være genstand for et af denne person anlagt annullationssøgsmål for Retten på grundlag af artikel 263 TEUF, hvilket hovedparterne i øvrigt ikke har bestridt.
117
Sagen kan derfor antages til realitetsbehandling.
F.
Realiteten
118
Sagsøgeren har fremsat ti anbringender i forbindelse med nærværende sag: det første anbringende om ECB’s manglende kompetence til at vedtage den anfægtede afgørelse, det andet anbringende om tilsidesættelse af artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 1024/2013, for så vidt som den anfægtede afgørelse ikke var nødvendig i denne bestemmelses forstand, det tredje anbringende om tilsidesættelse af den samme bestemmelse, for så vidt som ECB ikke behørigt udøvede sin skønsbeføjelse, det fjerde anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, det femte anbringende om tilsidesættelse af sagsøgerens ret til at blive hørt, det sjette anbringende om tilsidesættelse af ECB’s forpligtelse til omhyggeligt og upartisk at undersøge alle relevante aspekter af den konkrete sag, det syvende anbringende om manglende begrundelse, det ottende anbringende om tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet, det niende anbringende om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, det tiende anbringende om tilsidesættelse af artikel 19 i og 75. betragtning til forordning nr. 1024/2013 samt om magtfordrejning.
119
Anbringenderne om den anfægtede afgørelses formelle lovlighed skal undersøges før anbringenderne vedrørende spørgsmålet om realiteten med hensyn til afgørelsen.
1. Det første anbringende om ECB’s manglende kompetence
120
Sagsøgeren har gjort gældende, at ECB på det tidspunkt, hvor den anfægtede afgørelse blev truffet, ikke var den kompetente tilsynsmyndighed. Ifølge artikel 12 i forordning nr. 1024/2013 kan ECB kun foretage inspektioner på stedet hos signifikante kreditinstitutter. I henhold til denne forordnings artikel 6, stk. 5, vil et mindre signifikant kreditinstitut være undergivet den kompetente nationale myndigheds direkte tilsyn, medmindre ECB træffer afgørelse om at overtage det direkte tilsyn ved at anse kreditinstituttet for signifikant.
121
ECB har, støttet af Kommissionen, bestridt denne argumentation.
122
Det fremgår af ordlyden af artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1024/2013, at ECB har enekompetence til at udføre de opgaver, der er omhandlet i denne bestemmelse, i forbindelse med »alle« de kreditinstitutter, der er etableret i de deltagende medlemsstater, uden at der sondres mellem signifikante og mindre signifikante institutter (jf. i denne retning dom af 8.5.2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg mod ECB, C-450/17 P, EU:C:2019:372, præmis 37 og 38).
123
I medfør af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1024/2013 udfører ECB sine opgaver inden for SSM, som omfatter ECB og de kompetente nationale myndigheder, og sikrer denne mekanismes effektive og konsekvente virkemåde (dom af 8.5.2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg mod ECB, C-450/17 P, EU:C:2019:372, præmis 39).
124
De kompetente nationale myndigheder bistår ECB i opfyldelsen af de opgaver, som denne er betroet ved forordning nr. 1024/2013, gennem en decentraliseret udførelse af visse af disse opgaver med hensyn til mindre signifikante kreditinstitutter (dom af 8.5.2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg mod ECB, C-450/17 P, EU:C:2019:372, præmis 41).
125
Artikel 6, stk. 5, litra d), i forordning nr. 1024/2013 bestemmer, at for så vidt angår de kreditinstitutter, der er omhandlet i denne artikels stk. 4, dvs. mindre signifikante kreditinstitutter, kan ECB til enhver tid gøre brug af de undersøgelsesbeføjelser, der er omhandlet i denne forordnings artikel 10-13, nemlig at rette anmodninger om oplysninger, foretage generelle undersøgelser og foretage inspektioner på stedet.
126
Den omstændighed, at de kompetente nationale myndigheder i henhold til bestemmelserne i artikel 6, stk. 6, første afsnit, i forordning nr. 1024/2013 på decentral vis og under ECB’s kontrol gennemfører visse opgaver, der er defineret i denne forordnings artikel 4, stk. 1, med hensyn til mindre signifikante kreditinstitutter, berører ikke den kompetence, som ECB har til at udøve sine undersøgelsesbeføjelser i forhold til disse institutter, eftersom disse bestemmelser ifølge deres ordlyd gælder »med forbehold« af stk. 5 i nævnte forordnings artikel 6, hvis relevante bestemmelser nævnes i punkt 125 ovenfor. Tilsvarende følger det af nævnte artikel 6, stk. 6, andet afsnit, at de beføjelser, som de kompetente nationale myndigheder har til i overensstemmelse med national lovgivning at foretage inspektioner på stedet i de nævnte institutter, ligeledes gælder »uden at dette berører« den pågældende forordnings artikel 10-13 vedrørende ECB’s undersøgelsesbeføjelser.
127
ECB’s kompetence til at foretage inspektioner på stedet i mindre signifikante kreditinstitutter understøttes af artikel 12 i forordning nr. 1024/2013. Denne artikel bestemmer nemlig, at ECB kan foretage inspektioner på stedet hos de juridiske personer, der er omhandlet i denne forordnings artikel 10, stk. 1, hvis litra a) nævner kreditinstitutter, der er etableret i de deltagende medlemsstater, uden at sondre mellem signifikante og mindre signifikante kreditinstitutter.
128
Den af sagsøgeren påberåbte omstændighed, at artikel 12 i forordning nr. 1024/2013 bestemmer, at ECB kan foretage inspektion på stedet i enhver anden virksomhed, der indgår i tilsynet på konsolideret grundlag, hvis ECB er den konsoliderende tilsynsmyndighed i overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, litra g), ændrer ikke denne konklusion, eftersom nævnte artikel 12 blot føjer andre enheder, hos hvilke ECB kan foretage inspektion på stedet, til de juridiske personer, der er omfattet af forordningens artikel 10, stk. 1.
129
Artikel 6, stk. 5, litra d), i forordning nr. 1024/2013, for så vidt som den giver ECB beføjelse til at foretage inspektion på stedet i et mindre signifikant kreditinstitut, er ligeledes i overensstemmelse med 16. betragtning til denne forordning, hvorefter ECB bør være i stand til at udføre tilsynsopgaver i forbindelse med »alle« kreditinstitutter, og med 47. betragtning til forordningen, hvorefter ECB for at kunne varetage sine opgaver på en effektiv måde bør kunne foretage kontrol på stedet, »hvis det er relevant«, i samarbejde med de kompetente nationale myndigheder.
130
Det følger derfor af de ovenfor nævnte bestemmelser i forordning nr. 1024/2013, at ECB har kompetence til over for et mindre kreditinstitut at udøve de undersøgelsesbeføjelser, der er fastsat i forordningens artikel 10-13, herunder beføjelsen til at foretage inspektion på stedet.
131
ECB’s mulighed for at foretage inspektioner på stedet i mindre signifikante kreditinstitutter er desuden udtrykkeligt nævnt i artikel 138, andet punktum, i forordning nr. 468/2014.
132
ECB’s kompetence til at foretage inspektioner på stedet i mindre signifikante kreditinstitutter afkræftes i øvrigt ikke af visse af denne institutions publikationer, såsom den vejledning om banktilsyn, der blev offentliggjort i løbet af november 2014, vejledningen om inspektioner på stedet og undersøgelser af interne modeller offentliggjort i september 2018 eller den offentlige høring, som ECB foretog forud for vedtagelsen af sidstnævnte vejledning. I denne henseende er det tilstrækkeligt at bemærke, at disse publikationer, der ikke er bindende, således som det i øvrigt fremgår af hver af dem, ikke på nogen måde kan begrænse de beføjelser, som EU-lovgiver har tillagt ECB. Desuden udelukker ingen af disse publikationer ECB’s mulighed for at foretage inspektioner på stedet i mindre signifikante kreditinstitutter. Tværtimod henvises der i vejledningen om banktilsyn og dokumentet med overskriften »Overvågning af mindre signifikante enheder inden for SSM«, der blev offentliggjort i november 2017 (s. 3 og 10), til denne mulighed.
133
Sagsøgerens øvrige argumenter må forkastes.
134
For det første kan sagsøgeren ikke med henblik på at godtgøre, at ECB’s kompetence til at foretage inspektioner på stedet i mindre signifikante kreditinstitutter udgør en »anomali« i SSM, gøre gældende, at ECB ikke kan pålægge de berørte enheder forpligtelser med henblik på at afhjælpe de mangler, der blev opdaget under inspektionerne.
135
Den kompetence, som EU-lovgiver har tillagt ECB til at foretage inspektioner på stedet i mindre signifikante kreditinstitutter, hænger nemlig sammen med oprettelsen af SSM, der består af ECB og de kompetente nationale myndigheder, og med den kontrol, som ECB udøver med de kompetente nationale myndigheders gennemførelse i forhold til mindre signifikante kreditinstitutter af visse opgaver, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1024/2013, som henhører under ECB’s enekompetence, men som på grundlag af forordningens artikel 6 kan gennemføres decentralt (jf. i denne retning dom af 8.5.2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg mod ECB, C-450/17 P, EU:C:2019:372, præmis 49).
136
I henhold til bestemmelserne i artikel 6, stk. 5, i forordning nr. 1024/2013 har ECB desuden, ud over muligheden for på ethvert tidspunkt at anmode om oplysninger, gennemføre generelle undersøgelser eller foretage inspektioner på stedet i mindre signifikante kreditinstitutter, flere beføjelser vedrørende tilsyn med disse kreditinstitutter, såsom beføjelsen til på ad hoc-grundlag eller kontinuerligt at anmode de kompetente nationale myndigheder om oplysninger vedrørende gennemførelsen af de opgaver, som de varetager eller, når det er nødvendigt for at sikre konsekvent anvendelse af høje tilsynsstandarder, beføjelsen til enhver tid at beslutte selv at udøve alle relevante beføjelser direkte for så vidt angår et eller flere mindre signifikante kreditinstitutter. Denne forordnings artikel 6, stk. 6, bestemmer i øvrigt, at selv om de kompetente nationale myndigheder i overensstemmelse med national lovgivning har beføjelser til at indhente oplysninger fra kreditinstitutter og foretage inspektion på stedet i mindre signifikante kreditinstitutter, orienterer de ECB om de foranstaltninger, der er truffet, og koordinerer »nøje« disse foranstaltninger med ECB.
137
For det andet er sagsøgerens påstand om, at ECB var klar over, at den ikke havde kompetence til at vedtage den anfægtede afgørelse, og »til dels af denne grund« ved en afgørelse, der blev meddelt ved skrivelse af 1. marts 2019, besluttede at klassificere sagsøgeren som en signifikant enhed, ugrundet. Der er nemlig ingen bestemmelser eller principper, der forbyder ECB at foretage en inspektion i en mindre signifikant enheds forretningslokaler og samtidigt eller senere klassificere sidstnævnte som signifikant enhed. Sagsøgerens anbringende om, at ECB var klar over, at den ikke havde kompetence, modsiges i øvrigt af den anfægtede afgørelse, hvori det nævnes to gange, at ECB har kompetence til at vedtage en afgørelse om inspektion i forhold til et mindre signifikant kreditinstitut (jf. s. 1 og 4 i denne afgørelse).
138
Det første anbringende skal således forkastes som ugrundet.
2. Det syvende anbringende om manglende begrundelse
139
Sagsøgeren har gjort gældende, at ECB har tilsidesat sin begrundelsespligt, eftersom skrivelsen af 14. februar 2019 på ingen måde angiver grundene til, at ECB traf afgørelse om at gennemføre en inspektion på stedet.
140
ECB har gjort gældende, at anbringendet skal forkastes.
141
Den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296 TEUF, skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt retsakten, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret (jf. dom af 8.5.2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg mod ECB, C-450/17 P, EU:C:2019:372, præmis 85 og deri nævnte retspraksis).
142
Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver samtlige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en retsakts begrundelse opfylder kravene efter artikel 296 TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden af retsakten, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. dom af 8.5.2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg mod ECB, C-450/17 P, EU:C:2019:372, præmis 87 og den deri nævnte retspraksis).
143
Den forpligtelse til at begrunde EU-institutionernes retsakter, der følger af artikel 296 TEUF, udgør en væsentlig formforskrift, som skal adskilles fra spørgsmålet om, hvorvidt begrundelsens materielle indhold, der henhører under spørgsmålet om lovligheden af den anfægtede retsakt (jf. dom af 10.7.2008, Bertelsmann og Sony Corporation of America mod Impala, C-413/06 P, EU:C:2008:392, præmis 181 og den deri nævnte retspraksis).
144
Hvad angår afgørelser om inspektion vedtaget i henhold til artikel 12 i forordning nr. 2014/2013 bestemmer artikel 143, stk. 2, i forordning nr. 468/2014:
»Uden at berøre artikel 142[, i forordning nr. 468/2014] og i henhold til artikel 12, stk. 3, [i forordning nr. 1024/2013] foretages inspektioner på stedet på baggrund af en ECB-afgørelse, som mindst skal præcisere følgende:
a)
genstand og formål med inspektionen på stedet, og
b)
oplysning om, at hvis den juridiske person, som er genstand for inspektionen på stedet, lægger hindringer i vejen for inspektionen, vil det blive betragtet som en overtrædelse af en ECB-afgørelse som omhandlet i artikel 18, stk. 7, [i forordning nr. 1024/2013] uden at det berører den nationale ret som fastlagt i artikel 11, stk. 2[, i forordning nr. 1024/2013].«
145
I den foreliggende sag fremgår det af skrivelsen af 14. februar 2019, hvorved den anfægtede afgørelse blev meddelt sagsøgeren, at der ville blive gennemført en inspektion i henhold til artikel 12 i forordning nr. 1024/2013 og artikel 143-146 i forordning nr. 468/2014 i overensstemmelse med Tilsynsrådets afgørelse af 10. januar 2019. Det nævnes i skrivelsen, at formålet med denne inspektion er kreditrisikoen, og det præciseres, at den vedrører sagsøgeren og selskaberne i dennes koncern. Det anføres, at denne inspektion forventes at finde sted i marts 2019, og at missionschefen for inspektionen ville kontakte sagsøgeren for at organisere et første møde.
146
Det må fastslås, at for så vidt som nævnte skrivelse af 14. februar 2019 angiver, at formålet for inspektionen på stedet er kreditrisikoen, nævner den – ganske vist summarisk, men dog tilstrækkeligt klart – i overensstemmelse med artikel 143, stk. 2, litra a), i forordning nr. 468/2014 både inspektionens genstand, nemlig kreditrisikoen, og formålet hermed, nemlig ECB’s analyse af denne risiko. I denne forbindelse var ECB ikke forpligtet til i denne skrivelse at nævne en mistanke om en overtrædelse, hvilket sagsøgeren i øvrigt ikke har gjort gældende (jf. præmis 188 og 226 nedenfor).
147
Begrebet kreditrisiko er et grundlæggende begreb inden for bankvirksomheden, som ikke er tvetydigt, og som i det væsentlige svarer til risikoen for, at en låntager ikke tilbagebetaler sit lån. Begrebet nævnes i artikel i forordning nr. 575/2013, i artikel 79 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36/EU af 26. juni 2013 om adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og om tilsyn med kreditinstitutter og investeringsselskaber, om ændring af direktiv 2002/87/EF og om ophævelse af direktiv 2006/48/EF og 2006/49/EF (EUT 2013, L 176, s. 338) og er i øvrigt genstanden for det 17. princip i de hovedprincipper for effektivt banktilsyn, der blev udarbejdet af Baselkomitéen for Banktilsyn og offentliggjort i september 2012 (herefter »hovedprincipperne for effektivt banktilsyn«), som ikke er bindende, men som ifølge deres egen ordlyd udgør »de facto-minimumsstandarden for regulering og tilsyn med banker og banksystemer«.
148
Det skal ligeledes fremhæves, at missionschefen for inspektionen under det møde, der blev afholdt den 5. marts 2019, dvs. flere dage før inspektionens begyndelse, fremkom med præciseringer vedrørende den omhandlede inspektion ved hjælp af et dokument, der blev udleveret til sagsøgeren. I dokumentet præciseredes navnlig missionens omfang med overskriften »kreditrisiko og styring«, idet det nærmere angav, hvad inspektionen ville omfatte for så vidt angår klassificering og hensættelser, registrering af inventar (solgte beslaglagte aktiver), værdiansættelse af garantier og midler (aktiver, der besiddes med henblik på salg), oplysningernes kvalitet og forvaltning samt forretningsmodellen (s. 2 i dokumentet).
149
Den anfægtede afgørelse blev desuden truffet i en sammenhæng, som sagsøgeren var bekendt med. Sagsøgeren var i regelmæssig kontakt med finanskommissionen, som i flere år nøje havde fulgt de risici, som sagsøgeren var eksponeret for på kreditområdet, og som i forhold til sagsøgeren, som anført i præmis 9 og 12 ovenfor, havde vedtaget afgørelser om tilsyn vedrørende bl.a. disse risici i 2016 og 2017. Sagsøgeren var i direkte kontakt med ECB, eftersom sagsøgeren den 5. juli og den 12. september 2018 havde skrevet til ECB for at anmode denne om at gribe ind i tilsynet med sagsøgeren, og eftersom formanden for ECB’s tilsynsråd ved skrivelse af 8. oktober 2018 havde svaret sagsøgeren, at ECB var enig i finanskommissionens opfattelse, hvorefter sagsøgerens situation nødvendiggjorde et særligt tilsyn. Sagsøgeren var bekendt med alle aspekter af voldgiftssagen, som selskabet selv havde indledt. Endelig blev sagsøgeren underrettet om proceduren med henblik på ECB’s overtagelse af det direkte tilsyn med sagsøgeren, idet udkastet til afgørelse herom blev fremsendt til sagsøgeren ved ECB’s skrivelse af 11. februar 2019.
150
Selv om sagsøgeren på tidspunktet for dennes sagsanlæg ikke rådede over udkastet til afgørelse, der anses for vedtaget af Styrelsesrådet, og som var fortroligt i henhold til artikel 10, stk. 4, i protokol nr. 4 om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og ECB (jf. i denne retning dom af 19.12.2019, ECB mod Espírito Santo Financial (Portugal), C-442/18 P, EU:C:2019:1117, præmis 43-46), havde sagsøgeren tilstrækkeligt kendskab til den anfægtede afgørelses begrundelse til at kunne vurdere, om den var korrekt.
151
Det bemærkes endvidere, at sagsøgeren har modtaget en ikke-fortrolig version af udkastet til afgørelse, der anses for vedtaget af Styrelsesrådet, som følge af en af Retten truffet foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse. Dette udkast, hvis væsentligste begrundelser er gengivet i præmis 23-27 ovenfor, henviser til sagsøgerens seneste tilsynshistorik og nævner, at mangler og tilsidesættelser af de gældende bestemmelser, som den detaljeret redegør for, blev identificeret i løbet af de foregående år og ikke har været genstand for passende foranstaltninger fra sagsøgerens side. Det anføres i udkastet, at ICSID’s anbefaling forhindrer finanskommissionen i at gennemføre alle tilsynsforanstaltninger over for sagsøgeren, at ECB forbereder sig på overtagelsen af det direkte tilsyn med sagsøgeren, og at en inspektion på stedet vil gøre det muligt for ECB at foretage sin egen analyse af sagsøgerens situation. Det tilføjes, at ECB sideløbende med den planlagte overtagelse af det direkte tilsyn således vil være i stand til at træffe de tilsynsforanstaltninger, der er nødvendige for at sikre, at sagsøgeren overholder tilsynskravene.
152
Den nævnte meddelelse gjorde det således muligt for sagsøgeren at få præciseret begrundelsen for den anfægtede afgørelse, som selskabet fik lejlighed til at fremsætte bemærkninger til i replikken.
153
Følgelig skal det syvende anbringende forkastes som ugrundet.
3. Det femte anbringende om tilsidesættelse af sagsøgerens ret til at blive hørt
154
Sagsøgeren har gjort gældende, at ECB tilsidesatte sagsøgerens ret til at blive hørt ved ikke at give sagsøgeren lejlighed til at udtale sig om den påtænkte inspektion på stedet, inden ECB vedtog den anfægtede afgørelse.
155
ECB har, støttet af Kommissionen, bestridt denne argumentation.
156
Det bemærkes indledningsvis, at sagsøgeren til støtte for anbringendet om tilsidesættelse af retten til at blive hørt blot summarisk har anført, at selskabet ikke fik mulighed for at udtale sig om den påtænkte inspektion på stedet inden vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
157
I henhold til chartrets artikel 41, stk. 2, omfatter retten til god forvaltning retten for enhver til at blive hørt, inden der træffes en individuel foranstaltning over for ham eller hende, som måtte berøre vedkommende negativt.
158
I den foreliggende sag er der ingen bestemmelse i forordning nr. 1024/2013 eller i forordning nr. 468/2014, der fastsætter, at der forud for en afgørelse om inspektion af et kreditinstitut er mulighed for, at kreditinstituttet kan blive hørt. Denne omstændighed kan imidlertid ikke i sig selv fritage ECB fra dens forpligtelse til at høre den enhed, som er adressat for en afgørelse om inspektion, inden denne vedtages. Retten til at blive hørt, som er en grundlæggende rettighed, der er sikret ved chartret, gælder nemlig for ECB, uden at dette udtrykkeligt fremgår af nogen anden tekst.
159
Selv om artikel 22 i forordning nr. 1024/2013 med overskriften »Retfærdig procedure for vedtagelse af tilsynsafgørelser« bestemmer i stk. 1, at ECB giver de personer, der er genstand for tilsynsafgørelser, mulighed for at blive hørt i overensstemmelse med nævnte forordnings artikel 4 og afdeling 2 i kapitel III med overskriften »Særlige tilsynsbeføjelser«, omfatter artikel 22 imidlertid ikke foranstaltninger, der vedtages i overensstemmelse med bestemmelserne i nævnte kapitels afdeling 1 med overskriften »Undersøgelsesbeføjelser«.
160
Endvidere bestemmer artikel 145 i forordning nr. 468/2014 med overskriften »Procedure og meddelelse om inspektion på stedet« i stk. 1, første punktum, at ECB underretter den juridiske person, der er genstand for inspektionen på stedet, om ECB-afgørelsen og om identiteten på medlemmerne af teamet, der udfører inspektion på stedet, mindst fem arbejdsdage før inspektionen på stedet påbegyndes, men nævner ikke, at den berørte person har ret til at blive hørt.
161
Navnlig bestemmer artikel 31 i forordning nr. 468/2014 med overskriften »Retten til at blive hørt« udtrykkeligt i stk. 1, sidste punktum, at afdeling 1 i kapitel III i forordning nr. 1024/2013 ikke er underlagt bestemmelserne i nævnte artikel.
162
Følgelig fastslås det i den gældende lovgivning, at juridiske personer, der er genstand for en af de undersøgelsesforanstaltninger, der er omhandlet i afdeling 1 i kapitel III i forordning nr. 1024/2013, herunder inspektion på stedet, ikke har ret til at blive hørt forud for vedtagelsen af den nævnte foranstaltning.
163
Idet den fastslår, at de berørte personer ikke høres inden en undersøgelsesforanstaltning, er denne lovgivning i overensstemmelse med en sådan foranstaltnings karakter, der alene har til formål at indsamle oplysninger (jf. i denne retning og analogt dom af 26.6.1980, National Panasonic mod Kommissionen, 136/79, EU:C:1980:169, præmis 21, og generaladvokat Wahls forslag til afgørelse Italmobiliare mod Kommissionen, C-268/14 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2015:697, punkt 119).
164
Det følger desuden af artikel 22, stk. 1, i forordning nr. 1024/2013, at de afgørelser, hvorved ECB i givet fald beslutter at indføre tilsynsforanstaltninger på baggrund af oplysninger indsamlet under en inspektion, skal gøres til genstand for en procedure, der omfatter retten for de berørte personer til at blive hørt.
165
Det skal i øvrigt bemærkes, at den omstændighed, at en inspektion løber over flere måneder og indebærer kontroller på stedet og høring af den pågældende virksomhed, hvis udtalelser tilføres sagen, kan gøre det muligt at fastslå, at den berørte virksomhed er blevet hørt under inspektionen med fuldt kendskab til de faktiske omstændigheder (jf. i denne retning dom af 18.12.2008, Sopropé, C-349/07, EU:C:2008:746, præmis 45 og 46).
166
Retten konstaterer, at der i den foreliggende sag ifølge den præsentation, som missionschefen for inspektionen foretog den 5. marts 2019, skulle planlægges flere møder mellem medlemmerne af teamet, der udfører inspektionen, og de ansvarlige inden for sagsøgeren vedrørende relevante emner (jf. s. 5 i denne præsentation). Det fremgår ligeledes af denne præsentation, at det var planlagt, at der skulle fremsendes et udkast til inspektionsrapport og holdes et »afgangs«-møde før fremsendelsen af den endelige rapport og afholdelsen af det »afsluttende« møde.
167
Det følger af det ovenstående, at en afgørelse fra ECB om at foretage en inspektion på stedet i et kreditinstitut i henhold til artikel 12 i forordning nr. 1024/2013 ikke er underlagt en betingelse om den berørte enheds ret til at blive hørt inden vedtagelsen af den nævnte afgørelse.
168
Det er efter afgørelsen om at foretage en inspektion på stedet og inden en eventuel vedtagelse af en afgørelse i henhold til artikel 4 og afdeling 2 i kapitel III i forordning nr. 1024/2013, at ECB er forpligtet til at give de berørte personer mulighed for at blive hørt.
169
For fuldstændighedens skyld bemærkes, at selv hvis det antages, at ECB var forpligtet til at høre sagsøgeren forud for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, medfører en tilsidesættelse af retten til forsvar, herunder navnlig retten til at blive hørt, kun, at den afgørelse, der er truffet i slutningen af en administrativ procedure, annulleres, hvis det må antages, at proceduren kunne føre til et andet resultat, såfremt den pågældende fejl ikke havde foreligget (jf. dom af 4.4.2019, OZ mod EIB, C-558/17 P, EU:C:2019:289, præmis 76 og den deri nævnte retspraksis).
170
I det foreliggende tilfælde fremgår det imidlertid ikke af sagsakterne, at proceduren kunne have ført til et andet resultat, hvis sagsøgeren var blevet hørt inden vedtagelsen af den anfægtede afgørelse. Retten bemærker i denne forbindelse, at sagsøgeren ikke har hævdet dette, og at den anfægtede afgørelse blev truffet i en sammenhæng, som denne er bekendt med, således som anført i præmis 149 ovenfor.
171
Det femte anbringende må således forkastes.
4. Det andet anbringende om tilsidesættelse af artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 1024/2013, for så vidt som den anfægtede afgørelse ikke var nødvendig som omhandlet i denne bestemmelse, og det fjerde anbringende vedrørende tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
172
Inden for rammerne af det andet anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at en inspektion på stedet i henhold til artikel 12 i forordning nr. 1024/2013 skal være nødvendig. Den inspektion, som sagsøgeren blev underkastet, udgjorde imidlertid en gengældelsesforanstaltning, hvorved ECB viste, at den ikke tolererer nogen kritik. I skrivelsen af 14. februar 2019 definerede ECB ikke klart omfanget af og formålet med inspektionen på stedet. Den forklarede ikke, hvorfor en inspektion på stedet var nødvendig for at analysere kreditrisikoen. Denne risiko har imidlertid været genstand for en grundig overvågning fra finanskommissionens side i adskillige år. Alle sagsøgerens beslutninger med hensyn til lån blev fulgt af finanskommissionen, og alle beslutninger vedrørende beløb på over 50000 EUR blev forelagt finanskommissionen til godkendelse. Der har længe ikke været foretaget nogen ændringer i sagsøgerens låneportefølje uden finanskommissionens godkendelse.
173
Inden for rammerne af det fjerde anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at den anfægtede afgørelse tilsidesætter proportionalitetsprincippet. ECB burde have anvendt det mindst indgribende middel til at nå det forfulgte mål. Sagsøgeren var altid indstillet på at give ECB og finanskommissionen alle nødvendige oplysninger. Det er ikke godtgjort, at en inspektion på stedet, navnlig foretaget af ECB, ikke kunne være undgået ved hjælp af andre passende undersøgelsesforanstaltninger. ECB’s inspektioner på stedet er mere indgribende end dem, der foretages af de kompetente nationale myndigheder, navnlig fordi de foretages af ansatte, som ikke taler det pågældende lands sprog. Dette gælder navnlig for Letland, hvis sprog ikke tales i vidt omfang uden for landets grænser. Endvidere var tidspunkterne for inspektionen udtryk for misbrug, eftersom sagsøgeren på tidspunktet for inspektionen var ved at gennemføre sin årlige revision med en tredjepartsvirksomhed, og idet ECB nægtede at udsætte inspektionen med en måned. Sagsøgeren var ikke i stand til afslutte sin årlige revision rettidigt, og finanskommissionen pålagde af denne grund sagsøgeren en bøde.
174
ECB har, støttet af Kommissionen, bestridt denne argumentation.
175
Henset til forbindelsen mellem det andet og det fjerde anbringende skal disse to anbringender undersøges samlet.
176
I henhold til artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 1024/2013 kan ECB foretage alle nødvendige kontroller på stedet af de forretningslokaler, der tilhører kreditinstitutter under tilsyn, herunder kreditinstitutter, der er etableret i de deltagende medlemsstater.
177
Betegnelsen »nødvendig« i artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 1024/2013 er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, som kræver, at EU-institutionernes retsakter skal være egnede til at nå de legitime mål, der forfølges med den omhandlede lovgivning, og ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse mål, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst indgribende foranstaltning vælges, og de forvoldte ulemper må ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (dom af 22.1.2013, Sky Österreich, C-283/11, EU:C:2013:28, præmis 50, og af 6.9.2017, Slovakiet og Ungarn mod Rådet, C-643/15 og C-647/15, EU:C:2017:631, præmis 206).
178
Prøvelsen af en foranstaltnings forholdsmæssighed skal ske under overholdelse af den skønsmargen, som måtte være indrømmet Unionens institutioner i forbindelse med dens vedtagelse (jf. dom af 8.5.2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg mod ECB, C-450/17 P, EU:C:2019:372, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis). ECB råder imidlertid over et vidt skøn, når denne som i den foreliggende sag vedtager en retsakt vedrørende tilsyn med et kreditinstitut (jf. i denne retning 8.5.2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg mod ECB, C-450/17 P, EU:C:2019:372, præmis 86).
179
I henhold til den retspraksis, der er nævnt i præmis 177 ovenfor, skal nødvendigheden og forholdsmæssigheden af en inspektion på stedet vurderes i forhold til de formål, der forfølges med lovgivningen.
180
I denne henseende bemærkes, at formålet med tilsynet med kreditinstitutter er at garantere disse kreditinstitutters sikkerhed og soliditet, stabiliteten af det finansielle system og beskyttelsen af indskydere (jf. 30. og 65. betragtning til forordning nr. 1024/2013).
181
Kreditinstitutternes korrekte styring af kreditrisikoen udgør et af hovedformålene med tilsynet, således som det fremgår af artikel 1 i forordning nr. 575/2013, artikel 79 i direktiv 2013/36 og i øvrigt af princip 17 i hovedprincipperne for effektivt banktilsyn.
182
Det skal i øvrigt bemærkes, at hvert kreditinstitut er underlagt »løbende« tilsyn fra de kompetente myndigheders side (jf. 37. betragtning til forordning nr. 1024/2013, tredje betragtning til direktiv 2013/36 og 25. betragtning til forordning nr. 575/2013).
183
De kompetente myndigheder har i henhold til artikel 14-16 i forordning nr. 1024/2013 og artikel 104 i direktiv 2013/36 beføjelser til at fratage et kreditinstitut den tilladelse, der er nødvendige for at udøve dets aktiviteter, modsætte sig erhvervelsen af en kapitalandel i dette kreditinstitut og pålægge tilsynsforanstaltninger, herunder forbedring af kreditinstituttets styring, forbedring af dets egenkapital og likviditet, begrænsning af den økonomiske aktivitet, opgivelse af aktiviteter eller afsættelse af medlemmer af ledelsesorganet.
184
De kompetente myndigheder har ligeledes i henhold til artikel 9-13 i forordning nr. 1024/2013 og artikel 65, stk. 3, i direktiv 2013/36 undersøgelsesbeføjelser, der gør det muligt for dem at kræve alle de oplysninger, der er nødvendige for, at de kan udføre deres opgaver, herunder oplysninger, der skal afgives med regelmæssige mellemrum og i særlige formater til tilsynsformål og dertil knyttede statistiske formål, at gennemføre undersøgelser og at foretage inspektioner på stedet. Det fremgår af 47. betragtning til forordning nr. 1024/2013, at ECB bør kunne kræve at få alle nødvendige oplysninger og foretage undersøgelser og kontrol på stedet »for at kunne varetage sine opgaver på en effektiv måde«.
185
De kompetente myndigheder foretager i overensstemmelse med artikel 97 og 99 i direktiv 2013/36 en tilsynskontrol og vurdering. Under hensyntagen til proportionalitetsprincippet fastlægger de hyppigheden og omfanget af kontrollen og vurderingen, under hensyn til størrelsen, den systemiske betydning, arten, omfanget og kompleksiteten af det pågældende instituts virksomhed. Kontrollen og vurderingen skal foretages mindst én gang om året for de institutter, der er omfattet af tilsynsprogrammet. Dette program, som omfatter en plan for inspektion på stedet, omfatter de kreditinstitutter, for hvilke resultaterne af stresstests eller resultatet af tilsynskontrol- og vurderingsprocessen viser betydelige risici for den aktuelle finansielle soliditet eller overtrædelser af kravene i de relevante bestemmelser, institutter, der udgør en systemisk risiko for det finansielle system, og ethvert andet institut, for hvilke de kompetente myndigheder skønner det nødvendigt. De kompetente myndigheder kan, hvis det er hensigtsmæssigt i henhold til artikel 97, iværksætte foranstaltninger såsom en forøgelse af antallet eller hyppigheden af kontrolbesøg i instituttet eller permanent tilstedeværelse af den kompetente myndighed i instituttet.
186
Princip 9 og 10 i hovedprincipperne for effektivt banktilsyn bestemmer i øvrigt, at tilsynsmyndigheden skal anvende sine midler i forhold til bankens risikoprofil og systemiske betydning. De anfører, at denne myndighed skal anvende en metode, der på en hensigtsmæssig måde kombinerer kontrol på stedet og dokumentkontrol. Dels skal tilsynsmyndigheden analysere de tilsynsresultater og statistiske erklæringer, som bankerne har fremlagt. Dels skal tilsynsmyndigheden efterprøve de rapporter, som bankerne har fremlagt, efter anmodning og med regelmæssige mellemrum og i fuld uafhængighed, ved at foretage kontrol på stedet eller ved hjælp af eksterne revisorer. Tilsynsmyndigheden skal regelmæssig have kontakt med bestyrelsen, eksterne bestyrelsesmedlemmer, ledelsen og de overordnede. Den skal mødes regelmæssigt med ledelsen og bestyrelsen. Den kan gøre brug af uafhængige tredjeparter, men kan ikke uddelegere sit tilsynsmæssige ansvar til tredjemand.
187
Det følger af de betragtninger, bestemmelser og principper, der er nævnt i præmis 182-186 ovenfor, at kreditinstitutterne er underlagt »løbende« tilsyn, som bygger på en kombination af dokumentkontroller, der foretages på grundlag af oplysninger, der regelmæssigt meddeles de kompetente myndigheder, og kontrol på stedet, som gør det muligt at kontrollere de indberettede oplysninger. Dokumentkontrol kan i princippet ikke træde i stedet for inspektioner på stedet, som bl.a. gør det muligt for den kompetente myndighed uafhængigt at kontrollere de oplysninger, som disse virksomheder har indberettet.
188
Det skal præciseres, at til forskel fra de kontroller, som Kommissionen foretager på grundlag af artikel 20, stk. 4, i forordning nr. 1/2003, og som har til formål at afsløre overtrædelser af artikel 101 TEUF og 102 TEUF, har de inspektioner på stedet, som ECB foretager, til formål inden for rammerne af et løbende tilsyn kombineret med dokumentkontrol og kontrol på stedet at kontrollere, at kreditinstitutterne sikrer en sund styring og dækning af deres risici, og at de indberettede oplysninger er pålidelige, således at gennemførelsen af disse inspektioner ikke er betinget af, at der foreligger mistanke om en overtrædelse. Dette har sagsøgeren i øvrigt ikke gjort gældende.
189
Konklusionen i præmis 188 ovenfor modsiges ikke af ordlyden af artikel 13, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 1024/2013, hvorefter den nationale domstol, når den kontrollerer tvangsindgrebenes proportionalitet, kan anmode ECB om nærmere forklaringer, navnlig vedrørende grundene til ECB’s mistanke om, at en overtrædelse af de retsakter, der er omhandlet i forordningens artikel 4, stk. 3, første afsnit, har fundet sted, samt alvoren af den mistænkte overtrædelse og karakteren af deltagelsen af den person, der er genstand for tvangsindgrebene.
190
Artikel 13, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 1024/2013 vedrører nemlig ikke nødvendigheden af en inspektion på stedet, men kontrollen af, om de påtænkte tvangsindgreb er forholdsmæssige, navnlig når det konstateres, at en person modsætter sig en inspektion.
191
Endelig følger det af de bestemmelser, betragtninger og principper, der er nævnt i præmis 182-186 ovenfor, at hyppigheden og omfanget af inspektioner på stedet fastsættes under hensyn til proportionalitetsprincippet.
192
I den foreliggende sag fremgår det for det første af den anfægtede afgørelse, at finanskommissionen identificerede mangler og tilsidesættelser af gældende bestemmelser i årene forud for inspektionen, og at sagsøgeren ikke traf passende foranstaltninger til at afhjælpe de tilsynsmæssige bekymringer, der fulgte af disse konstateringer.
193
Det skal i denne henseende fastslås, at sagsøgeren til støtte for det andet og det fjerde anbringende ikke har fremsat noget argument med henblik på at bestride, at der rent faktisk foreligger mangler og tilsidesættelser af de gældende bestemmelser, der er nævnt i den anfægtede afgørelse. Sagsøgeren har navnlig ikke hævdet, at selskabet for de nationale domstole anfægtede de afgørelser fra finanskommissionen, der blev truffet i løbet af februar 2016 og august 2017, og har ikke redegjort for udfaldet af eventuelle retssager. Sagsøgeren har ikke bestridt konstateringen i den anfægtede afgørelse af, at selskabet ikke har truffet passende foranstaltninger til at afhjælpe de pågældende tilsynsmæssige bekymringer.
194
For det andet kan sagsøgerens argument om, at selskabet var indstillet på at videregive alle nødvendige oplysninger til ECB, ikke tiltrædes, eftersom en sådan videregivelse ikke svarede til ECB’s mulighed for på stedet at kontrollere de videregivne oplysningers integritet og pålidelighed og for at afholde møder om forskellige emner med sagsøgerens repræsentanter.
195
For det tredje rejser den omstændighed, at den kreditrisiko, som sagsøgeren var eksponeret for, i mange år var blevet fulgt nøje af finanskommissionen, hvilket navnlig indebar, at alle sagsøgerens beslutninger vedrørende beløb på over 50000 EUR blev forelagt finanskommissionen til godkendelse, ikke tvivl om nødvendigheden af en inspektion på stedet. Denne opfølgning bekræfter finanskommissionens opmærksomhed på kreditrisikoen og modsiger ikke begrundelsen for den anfægtede afgørelse, hvorefter sagsøgeren ikke traf passende foranstaltninger for at afhjælpe de allerede identificerede mangler og tilsidesættelser af gældende bestemmelser.
196
For det fjerde kan sagsøgeren ikke med føje gøre gældende, at den anfægtede afgørelse udgør gengældelsesforanstaltninger mod sagsøgeren. I denne henseende udgør de erklæringer, som et medlem af ECB’s administrative klagenævn fremsatte under en konference den 21. november 2017, hvorefter den kompetente myndighed i tilfælde af, at et kreditinstitut indleder en formel procedure, kan reagere ved at intensivere sit tilsyn, ikke tilstrækkeligt bevis for, at den anfægtede afgørelse er en gengældelsesforanstaltning, eftersom disse kortfattede erklæringer blev fremsat »som en personlig holdning«, ikke nødvendigvis indebærer, at der er tale om gengældelsesforanstaltninger, og ikke er dokumenteret.
197
For det femte skal argumentet om, at ECB i generaldirektørens skrivelse af 14. februar 2019 ikke klart redegjorde for omfanget af og formålet med inspektionen på stedet og ikke forklarede, hvorfor en inspektionen var nødvendig for at analysere kreditrisikoen, forkastes. Spørgsmålet om, hvorvidt den nævnte skrivelse af 14. februar 2019 er tilstrækkeligt begrundet, er nemlig allerede blevet undersøgt i præmis 145-150 ovenfor og vedrører under alle omstændigheder en formalitet med hensyn til underretningen, jf. artikel 145 i forordning nr. 468/2014, som skal adskilles fra spørgsmålet om, hvorvidt den anfægtede afgørelse er velbegrundet, idet dette spørgsmål henhører under den materielle lovlighed af den anfægtede retsakt i overensstemmelse med den i præmis 143 ovenfor nævnte retspraksis.
198
For det sjette skal sagsøgerens argument om, at ECB’s inspektioner var mere indgribende end de kompetente nationale myndigheders, forkastes, fordi det savner grundlag i de faktiske omstændigheder.
199
I første række er de inspektioner, som ECB foretager, og de inspektioner, der gennemføres af de kompetente nationale myndigheder, således som ECB har gjort gældende, baseret på de samme standarder. Sagsøgeren har i øvrigt ikke bestridt dette. I anden række kan den omstændighed, at de ansatte, som foretog inspektionerne, anvendte engelsk, således som ECB ligeledes har gjort gældende, ikke i den foreliggende sag anses for en væsentlig begrænsning, eftersom sagsøgerens repræsentanter ikke var forpligtet til at kommunikere på dette sprog med de ansatte i teamet, og idet sagsøgeren desuden efterfølgende valgte engelsk som det eneste kommunikationssprog med ECB.
200
Den omstændighed, at ECB’s inspektioner er mere indgribende end de kompetente nationale myndigheders inspektioner, kan under alle omstændigheder ikke godtgøre, at de er uforholdsmæssige.
201
Endelig er det for det syvende ikke godtgjort, at tidsplanen for inspektionen var udtryk for misbrug. Retten bemærker i denne forbindelse, at inspektionen begyndte mere end tre uger efter modtagelsen af skrivelsen af 14. februar 2019, og at der forud for inspektionen blev afholdt et indledende møde, der omfattede præciseringer vedrørende inspektionens forløb, hvilket gjorde det muligt for sagsøgeren at træffe organisatoriske foranstaltninger, inden inspektionen påbegyndtes. Den omstændighed, at sagsøgeren foretog den årlige revision af sine regnskaber under inspektionen, godtgør ikke, at denne tidsplan var udtryk for misbrug. I første række ville et krav om, at ECB skulle udsætte en inspektion alene med den begrundelse, at kreditinstituttet skulle foretage den årlige revision af sine regnskaber, risikere at skade formålet om finansiel stabilitet, mens artikel 6, stk. 5, i forordning nr. 1024/2013 tværtimod fastsætter, at ECB »til enhver tid« kan udøve sin beføjelse til at foretage en inspektion på stedet. I anden række er det ikke godtgjort, at inspektionen forhindrede sagsøgeren i at afslutte revisionen af sine regnskaber rettidigt. Det skal i denne henseende først fastslås, at det tilkommer kreditinstitutterne at træffe de nødvendige foranstaltninger for at overholde de lovbestemte frister for indsendelse af deres reviderede regnskaber, dernæst, at sagsøgeren – ifølge finanskommissionens afgørelse af 14. maj 2019 om at pålægge sagsøgeren en sanktion – allerede havde anmeldt forsinkelser i afgivelsen af sine regnskaber i 2017, og endelig, at sagsøgerens forsinkelse med afgivelsen af sine reviderede årsregnskaber i givet fald også kan forklares med, at revisionsholdet ikke stillede med tilstrækkelige midler.
202
Under disse omstændigheder kunne ECB under udøvelsen af sin vide skønsbeføjelse med rette antage, at gennemførelsen af en inspektion på stedet i sagsøgerens forretningslokaler var nødvendig som omhandlet i artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 1024/2013 for at foretage en undersøgelse af den kreditrisiko, som sagsøgeren var eksponeret for, og mere generelt for at sikre dette kreditinstituts soliditet, det finansielle systems stabilitet og beskyttelsen af indskyderne. Det er i øvrigt ikke godtgjort, at ECB kunne have anvendt en mindre indgribende foranstaltning end den inspektion på stedet, som den foretog, eller at de ulemper, som denne inspektionsforanstaltning forårsagede, var uforholdsmæssige i forhold til det forfulgte mål.
203
Det følger af det ovenstående, at det andet og det fjerde anbringende skal forkastes som ugrundede.
5. Det tredje anbringende om tilsidesættelse af artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 1024/2013, for så vidt som ECB ikke behørigt udøvede sin skønsbeføjelse, og det sjette anbringende om tilsidesættelse af ECB’s forpligtelse til omhyggeligt og upartisk at undersøge alle relevante aspekter af den konkrete sag
204
Inden for rammerne af det tredje anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at ECB ikke tog hensyn til den skønsmæssige karakter af en afgørelse om at gennemføre en inspektion på stedet. Det er ikke godtgjort, at ECB udøvede sin skønsbeføjelse med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt en inspektion på stedet var hensigtsmæssig. Fraværet af enhver »relevant« betragtning fremgår af den meget usædvanlige karakter af en ECB-afgørelse om at foretage en inspektion på stedet hos et mindre signifikant kreditinstitut.
205
Sagsøgeren har inden for rammerne af det sjette anbringende gjort gældende, at ECB i henhold til retspraksis tilsidesatte sin forpligtelse til omhyggeligt og upartisk at undersøge alle de »relevante« aspekter af den konkrete sag. ECB tog ikke hensyn til den store mængde relevante oplysninger, som finanskommissionen rådede over vedrørende enhver eventuel kreditrisiko.
206
ECB har, støttet af Kommissionen, gjort gældende, at det tredje og det sjette anbringende skal forkastes.
207
Det skal indledningsvis bemærkes, at det tredje anbringende skal anses for at vedrøre en retlig fejl, for så vidt som ECB angiveligt ikke gjorde brug af sin skønsbeføjelse til at afgøre, om en inspektion på stedet var passende, således som det kræves i henhold til artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 1024/2013, hvilket navnlig fremgår af den omstændighed, at generaldirektørens skrivelse af 14. februar 2019 ikke nævner nogen »relevant« omstændighed.
208
Med det sjette anbringende har sagsøgeren på ny fremsat et anbringende om en retlig fejl, for så vidt som den anfægtede afgørelse er behæftet med en mangel på omhyggelig og upartisk undersøgelse af de »relevante« aspekter af den foreliggende sag.
209
Disse to anbringender skal undersøges samtidigt, eftersom de begge tilsigter at kritisere ECB for at have begået en retlig fejl ved ikke at undersøge eller ikke at bedømme de relevante forhold i den foreliggende sag.
210
Det skal i denne forbindelse fremhæves, at når en sagsøger fremsætter anbringender om retlige fejl af denne karakter, påhviler det vedkommende at fremføre beviser, der gør det muligt at fastslå, at der foreligger en sådan fejl.
211
Til støtte for disse anbringender har sagsøgeren imidlertid summarisk gjort gældende, at generaldirektørens skrivelse af 14. februar 2019 ikke indeholder »relevante hensyn«. Sagsøgeren har fremhævet, at ECB’s inspektion på stedet er usædvanlig i et mindre signifikant kreditinstitut, og at ECB ikke tog hensyn til de mange oplysninger, som finanskommissionen rådede over med hensyn til den kreditrisiko, som sagsøgeren var eksponeret for.
212
Det fremgår imidlertid af udkastet til afgørelse, der anses for vedtaget af Styrelsesrådet, og navnlig af bilaget hertil, at ECB tog hensyn til de oplysninger, som finanskommissionen rådede over vedrørende den kreditrisiko, som sagsøgeren var eksponeret for. Det fremgår ligeledes, at ECB tog den omstændighed i betragtning, at sagsøgeren var et mindre signifikant kreditinstitut, idet den to gange fastslog, at dette ikke var til hinder for gennemførelsen af en inspektion på stedet, som anført i præmis 137 ovenfor. Det fremgår endelig heraf, at ECB foretog en behørig vurdering af, om en inspektion på stedet var passende, og konkluderede, at dette var tilfældet, navnlig henset til de mangler og tilsidesættelser af gældende bestemmelser, der var blevet konstateret i de foregående år, og til den omstændighed, at sagsøgeren ikke havde truffet passende foranstaltninger for at afhjælpe disse.
213
Det følger af det ovenstående og af svaret på det andet og det fjerde anbringende, at sagsøgeren ikke med føje kan gøre gældende, at ECB ikke undersøgte de relevante omstændigheder omkring sagsøgerens situation eller ikke vurderede, om en inspektion på stedet var nødvendig under hensyntagen til de nævnte omstændigheder.
214
Det tredje og det sjette anbringende skal derfor forkastes som ugrundede.
6. Det ottende anbringende vedrørende en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet
215
Sagsøgeren har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse tilsidesætter princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet, idet dens omfang og formål ikke er klare. Eftersom generaldirektørens skrivelse af 14. februar 2019 alene nævner kreditrisikoen, var sagsøgeren ikke i stand til at få kendskab til omfanget af dens bindende virkning og til at vide, i hvilket omfang den manglende overholdelse af en anmodning fra de for inspektionen ansvarlige ansatte kunne anses for at udgøre en hindring. Skrivelsen angiver sågar, at omfanget af inspektionen kunne udvides uden begrænsninger under dens forløb. Vejledningen om banktilsyn understreger imidlertid, at en inspektion på stedet skal have et på forhånd fastsat omfang. De spørgsmål, som de ansatte, der var ansvarlige for inspektionen, stillede, omfattede adskillige områder, som var uden relevans for kreditvurderingen. Visse spørgsmål stemte ikke overens med et identificerbart tilsynsformål, men hørte snarere til en grundig undersøgelse på området for bekæmpelse af hvidvask af penge, hvilket er et område, hvor ECB ikke er den kompetente myndighed, selv ikke i forhold til signifikante kreditinstitutter. Selv i forbindelse med en undersøgelse på området for bekæmpelse af hvidvask var den anmodning, der blev henvendt til sagsøgeren om at fremlægge oplysninger om alle indgående og udgående betalinger for alle selskabets kunder i løbet af de sidste to år, i øvrigt urimelig.
216
ECB har, støttet af Kommissionen, bestridt denne argumentation.
217
Retssikkerhedsprincippet kræver navnlig, at retsreglerne skal være klare, præcise og forudsigelige i deres retsvirkninger, især når de kan have bebyrdende virkninger for personer og virksomheder (dom af 30.4.2019, Italien mod Rådet (Kvote for sværdfisk i Middelhavet), C-611/17, EU:C:2019:332, præmis 111, og den deri nævnte retspraksis).
218
Sammenhængende med retssikkerhedsprincippet omfatter retten til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning enhver borger, hos hvem Unionens administration har givet anledning til begrundede forhåbninger. Præcise og ubetingede oplysninger, der er overensstemmende, og som stammer fra autoriserede og pålidelige kilder, er forsikringer, der kan give sådanne forhåbninger, uanset den form, hvorunder de meddeles. Ingen kan derimod påberåbe sig tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, såfremt administrationen ikke har afgivet præcise løfter (dom af 30.4.2019, Italien mod Rådet (Kvote for sværdfisk i Middelhavet), C-611/17, EU:C:2019:332, præmis 112).
219
Det anføres i den anfægtede afgørelse, at formålet med inspektionen er en grundig undersøgelse af sagsøgerens risici, risikostyring og ledelse, for bl.a. at vurdere sagsøgerens procedurer og systemer samt kvaliteten af selskabets forvaltning, og at inspektionen hovedsageligt fokuserer på kreditrisikoen.
220
Den omstændighed, at generaldirektørens skrivelse af 14. februar 2019 angav, at formålet med inspektion på stedet var kreditrisikoen, er ikke i strid med retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
221
Kreditrisikoen er nemlig, som anført i præmis 147 ovenfor, et grundlæggende begreb inden for bankvirksomhed, der omfatter aktørerne i denne sektor. Inspektionens omfang blev i øvrigt nærmere beskrevet under mødet den 5. marts 2019, flere dage før inspektionens begyndelse. Således som det er blevet anført i præmis 33 ovenfor, præciserede missionschefen ved hjælp af et dokument med overskriften »kreditrisiko og styring«, der blev overgivet til sagsøgeren, missionens omfang, dvs. klassificering og hensættelser, registrering af inventar (solgte beslaglagte aktiver), værdiansættelse af garantier og midler (aktiver, der besiddes med henblik på salg), oplysningernes kvalitet og forvaltning samt forretningsmodellen.
222
Under disse omstændigheder kan sagsøgeren ikke med føje gøre gældende, at den nævnte skrivelse af 14. februar 2019, for så vidt som den nævnte kreditrisikoen, ikke var klar, og at sagsøgeren følgelig ikke kunne vide, i hvilket omfang den manglende efterkommelse af en anmodning fra de ansatte, der var ansvarlige for inspektionen, kunne anses for hindring af inspektionen.
223
I øvrigt tilsidesætter den omstændighed, at generaldirektørens skrivelse af 14. februar 2019 nævnte, at inspektionens omfang kunne udvides under inspektionen, og at sagsøgeren i så fald ville blive underrettet herom af missionschefen på ECB’s vegne, ikke retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
224
Det fremgik nemlig af nævnte skrivelse af 14. februar 2019, at en sådan udvidelse af inspektionens omfang ville give anledning til, at sagsøgeren fik forudgående underretning herom. Det fremgår således af denne skrivelse, at inspektionens genstand i mangel af en sådan oplysning var begrænset til kreditrisikoen.
225
Hvad angår sagsøgerens argument om, at det i punkt 69 i vejledningen om banktilsyn nævnes, at inspektioner på stedet skal have et på forhånd defineret omfang, må det fastslås, at dette var tilfældet med den omhandlede inspektion, eftersom den var koncentreret om en specifik risiko.
226
Ifølge punkt 73 i vejledningen om banktilsyn kan inspektioner på stedet være »generelle«, dvs. dække en bred vifte af risici og aktiviteter med henblik på at give et samlet billede af kreditinstituttet, »målrettede«, dvs. fokusere på en særlig del af kreditinstituttets virksomhed, et specifikt problem eller en specifik risiko, eller »tematiske«, dvs. koncentrere sig om et bestemt spørgsmål (f.eks. et aktivitetsområde eller en type af transaktioner) i en gruppe af ensartede kreditinstitutter. Det præciseres i vejledningen, at fælles tilsynshold, som omfatter ECB’s ansatte og ansatte fra de kompetente nationale myndigheder, kan anmode om en tematisk undersøgelse af kontrollen med en særlig risiko eller af styringsprocessen i alle kreditinstitutterne. Det nævnes, at tematiske undersøgelser også kan iværksættes på grundlag af makroprudentielle og sektorspecifikke analyser, der identificerer trusler mod den finansielle stabilitet som følge af svækkelsen af økonomiske sektorer eller spredningen af risikobetonede former for praksis i banksektoren.
227
Klagepunktet, der er baseret på anbringendet om, at de for inspektionen ansvarlige ansatte under inspektionen anmodede om fremsendelse af oplysninger, der ikke vedrørte kreditrisikoen, skal forkastes som irrelevant.
228
Betingelserne for gennemførelsen af en afgørelse om inspektion i henhold til artikel 12 i forordning nr.1024/2013 kan som sådanne nemlig ikke berøre lovligheden af denne afgørelse, eftersom de vedrører omstændigheder, der er indtruffet efter den nævnte afgørelse (jf. i denne retning dom af 28.1.2021, Qualcomm og Qualcomm Europe mod Kommissionen, C-466/19 P, EU:C:2021:76, præmis 82 og den deri nævnte retspraksis). Lovligheden af en afgørelse af denne art kan således ikke afhænge af den måde, hvorpå de ansatte, der har ansvaret for inspektionen, sikrer gennemførelsen heraf.
229
Det skal præciseres, at den berørte enhed i det tilfælde, hvor de ansatte, der er ansvarlige for inspektionen, anmoder om videregivelse af oplysninger, der går ud over inspektionens genstand, har ret til at nægte at udlevere sådanne oplysninger, medmindre ECB ved hjælp af tvangsforanstaltninger foretager tvangsfuldbyrdelse af den pågældende afgørelse.
230
Hvis det antages, at ECB i henhold til artikel 18, stk. 7, i forordning nr. 1024/2013 beslutter at vedtage en afgørelse om sanktioner over for en juridisk person for at hindre gennemførelsen af en inspektion, kan denne afgørelse indbringes for Retten. I forbindelse med et sådant søgsmål kan den berørte juridiske person, hvis denne finder det begrundet, gøre gældende, at de for inspektionen ansvarlige ansatte har anmodet om oplysninger, der går ud over inspektionens genstand.
231
Den berørte enhed kan ligeledes, uden at modsætte sig en anmodning om oplysninger i forbindelse med en inspektion, gøre indsigelse mod denne videregivelse og anmode ECB om ikke at anvende de omhandlede oplysninger med den begrundelse, at de ikke er omfattet af inspektionens genstand. ECB’s afslag på at imødekomme den pågældende juridiske persons berettigede anmodninger kan indebære, at ECB ifalder ansvar, og at de retsakter, som ECB vedtager efterfølgende, i givet fald behæftes med uregelmæssigheder.
232
Sagsøgeren har under alle omstændigheder til støtte for sit argument om, at de for inspektionen ansvarlige ansatte anmodede om fremsendelse af oplysninger, der ikke vedrørte kreditrisikoen, i første omgang henvist generelt til bilag A.12, som indeholder de anmodninger om oplysninger, der blev sendt skriftligt til sagsøgeren af de for inspektionen ansvarlige ansatte i marts og april 2019. Ved blot at gøre gældende, at dette bilag på ca. ti sider indeholder eksempler på spørgsmål, der ikke har nogen forbindelse med kreditrisikoen, uden at identificere de omhandlede spørgsmål og uden at angive grundene til, at disse spørgsmål er uden relevans for analysen af kreditrisikoen, sætter sagsøgeren ikke Retten i stand til at vurdere rigtigheden af sit argument (jf. i denne retning dom af 13.6.2013, Versalis mod Kommissionen, C-511/11 P, EU:C:2013:386, præmis 115).
233
Selv om sagsøgeren konkret for det andet har gjort gældende, at ECB anmodede selskabet om at fremlægge oplysninger om bankkundernes indgående og udgående betalinger i løbet af de sidste to år, hvilket faktisk fremgår af bilag A.12, har sagsøgeren ikke angivet at have fremsat indsigelse mod denne skriftlige anmodning fra de for inspektionen ansvarlige ansatte. Selv hvis det ikke desto mindre antages, at den nævnte anmodning gik ud over inspektionens omfang, eller at den var uforholdsmæssig, henset til mængden af oplysninger, der blev anmodet om, kan den ikke godtgøre, at selve den anfægtede afgørelse, som er utvetydig, tilsidesætter princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet.
234
Det ottende anbringende må således forkastes.
7. Det niende anbringende vedrørende tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling
235
Sagsøgeren har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse tilsidesætter ligebehandlingsprincippet. Inspektioner på stedet hos et mindre signifikant kreditinstitut er meget sjældne, og ECB forklarede ikke, hvorfor den i det foreliggende tilfælde traf denne usædvanlige foranstaltning. Der skal ligeledes tages hensyn til den omstændighed, at ECB undlod at besvare de spørgsmål, som sagsøgeren havde rejst i sine skrivelser af 5. juli og 12. september 2018 vedrørende problemerne med korruption og de fjendtlige kommentarer, som de lettiske ansvarlige havde fremsat offentligt. ECB har ikke godtgjort, at den har foretaget en undersøgelse i denne henseende, og har ikke anerkendt, at A’s offentlige trusler var upassende. Dommen i sagen af 26. februar 2019, Rimšēvičs og ECB mod Letland (C-202/18 og C-238/18, EU:C:2019:139), løste ikke problemet, eftersom Domstolen annullerede de foranstaltninger, som Republikken Letland havde truffet over for A, fordi Republikken Letland ikke rettidigt havde fremlagt beviser for korruption. Den anfægtede afgørelse blev således vedtaget, selv om vægtige beviser underbyggede klagepunkterne om korruption og ulovlig adfærd, og ECB nægtede at undersøge og afhjælpe denne situation. Sagsøgeren har heraf udledt, at den usædvanlige behandling, som selskabet har været genstand for, i mangel af enhver begrundelse skal fortolkes som en diskriminerende handling, idet det præciseres, at A i mellemtiden er blevet genansat som chef for Letlands centralbank.
236
ECB har bestridt sagsøgerens argumentation.
237
Det generelle ligebehandlingsprincip, der er et almindeligt princip i EU-retten, fastsætter, at ensartede situationer ikke må behandles forskelligt, og at forskellige situationer ikke må behandles ens, medmindre forskelsbehandlingen er objektivt begrundet (jf. dom af 6.6.2019, P.M. m.fl., C-264/18, EU:C:2019:472, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).
238
En tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet på grund af en forskellig behandling forudsætter, at de pågældende situationer er ensartet vurderet, henset til alle de omstændigheder, som kendetegner dem (dom af 16.12.2008, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., C-127/07, EU:C:2008:728, præmis 25).
239
I første række har sagsøgeren ikke angivet, hvilke kreditinstitutter der befandt sig i en situation, der kunne sammenlignes med sagsøgerens, og som ikke har været genstand for en behandling af samme art.
240
Selv om det i anden række antages, at sagsøgeren har påberåbt sig forskelsbehandling i forhold til mindre signifikante kreditinstitutter, som ikke har været genstand for en inspektion foretaget af ECB selv, skal det bemærkes, at ECB ikke alene har beføjelse til at foretage inspektioner i mindre signifikante kreditinstitutter, men at den faktisk har foretaget inspektioner i andre institutter end sagsøgeren, således som ECB har gjort gældende, og som sagsøgeren i øvrigt har anerkendt.
241
Selv om det fremgår af sagsakterne, at de inspektioner, som ECB selv har foretaget i mindre signifikante kreditinstitutter, faktisk er langt mindre hyppige end de inspektioner, som ECB foretager i institutter, der anses for signifikante, skal det fastslås, at grundlaget for den anfægtede afgørelse, og navnlig begrundelsen, hvorefter ICSID’s anbefaling forhindrer finanskommissionen i at gennemføre alle tilsynsforanstaltninger over for sagsøgeren, kan forklare, hvorfor sagsøgerens situation var speciel, og derfor ikke kan sammenlignes med de andre mindre signifikante kreditinstitutters situation, der ikke har været genstand for en inspektion på stedet foretaget af ECB, og følgelig, hvorfor ECB i den foreliggende sag besluttede selv at foretage en sådan inspektion.
242
Selv om det antages, at sagsøgeren har påberåbt sig en diskriminerende adfærd i forhold til kreditinstitutter, hvis hovedaktionær i modsætning til sagsøgeren ikke har indberettet korruption, skal det fastslås, at det fremgår af begrundelsen for den anfægtede afgørelse, at denne ikke er baseret på en sådan indberetning.
243
Det skal endvidere for det første fastslås, dels at den strafferetlige efterforskning, der gav anledning til tiltalen mod A, ikke vedrører sagsøgeren, men en tredje lettisk bank, dels at sagsøgeren, for så vidt angår de af CR indberettede korruptionshandlinger, uden yderligere præciseringer har anført, at efterforskningen er igangværende.
244
Selv om sagsøgeren er af den opfattelse, at ECB var forpligtet til at foretage en undersøgelse for så vidt angår de korruptionshandlinger, som CR har indberettet, er det for det andet med rette, at ECB har gjort gældende, at ECB ikke selv har kompetence til at foretage en undersøgelse af sådanne forhold, og at den i denne henseende samarbejder med de kompetente nationale myndigheder.
245
Selv hvis det antages, at ECB begik en fejl ved ikke at foretage en undersøgelse af de korruptionshandlinger, som CR indberettede, eller af de udtalelser, som A har fremsat i forhold til sagsøgeren, er det desuden ikke godtgjort, at denne fejl kunne medføre, at den anfægtede afgørelse, som ikke tager stilling til hensigtsmæssigheden af at gennemføre en sådan undersøgelse, men om muligheden for at foretage en inspektion på stedet, er ulovlig.
246
I tredje række må det konstateres, at den anfægtede afgørelse synes delvist at imødekomme sagsøgerens anmodninger, der er redegjort for i dennes skrivelser af 5. juli og 12. september 2018, og som er omtalt i præmis 18 ovenfor, eftersom denne afgørelse bevirkede, at ECB i højere grad greb ind i tilsynet med sagsøgeren.
247
Da den anfægtede afgørelse følgelig ikke er i strid med ligebehandlingsprincippet, skal det niende anbringende forkastes som ugrundet.
8. Det tiende anbringende om tilsidesættelse af artikel 19 i og 75. betragtning til forordning nr. 1024/2013 samt om magtfordrejning
248
Sagsøgeren har gjort gældende, at ECB har tilsidesat artikel 19 i og 75. betragtning til forordning nr. 1024/2013, som kræver, at ECB opfylder sine forpligtelser uafhængigt af enhver politisk indflydelse. ECB’s afgørelser bør ikke påvirkes af andre end tilsynsmæssige hensyn.
249
Sagsøgeren har anført, at den anfægtede afgørelse udgør en gengældelsesforanstaltning for, at sagsøgeren og dennes aktionærer har indberettet et medlem af ECB’s styrelsesråds ulovlige adfærd. Dette fremgår af den afgørelse, hvorved ECB besluttede at overtage det direkte tilsyn med sagsøgeren, og hvis eneste begrundelse var sagsøgerens indledning af voldgiftssagen, dvs. den lovlige udøvelse af et retsmiddel. Dette fremgår ligeledes af generaldirektørens skrivelse af 14. februar 2019, som ikke indeholdt nogen begrundelse for den usædvanlige afgørelse om at foretage en inspektionen på stedet i et mindre signifikant kreditinstitut.
250
Sagsøgeren har gjort gældende, at der skal tages hensyn til ECB’s manglende svar på selskabets forsøg på at indlede en dialog om korruptionsproblemer, den uretfærdige behandling af sagsøgeren og de fjendtlige og uhensigtsmæssige kommentarer, som blev fremsat offentligt af de lettiske ansvarlige, bl.a. den af A fremsatte trussel om inddragelse af tilladelsen. Disse korruptionsproblemer anerkendes i vidt omfang, herunder af de lettiske myndigheder, Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD) og Amerikas Forenede Stater. I løbet af februar 2018 førte de nævnte korruptionsproblemer til, at A blev tilbageholdt, og til sikkerhedsforanstaltninger, som i praksis forhindrede A i at udføre sit hverv som chef for Letlands centralbank og medlem af ECB’s styrelsesråd. ECB’s eneste reaktion var at anlægge sag ved Domstolen (sag C-238/18) med henblik på at forsvare sin uafhængighed mod et indgreb, som Republikken Letland angiveligt havde gjort sig skyldig i. ECB foretog sig intet for at undersøge og afhjælpe de omhandlede problemer med henblik på at genoprette tilliden til lovgivningsprocessen. Som svar på ECB’s søgsmål bekræftede Republikken Letland, at der forelå beviser for den korruption, som A havde begået, men fremlagde ikke disse beviser. Sagsøgeren er af den opfattelse, at det i den foreliggende sag påhviler ECB og ikke sagsøgeren at bevise, at tilsynet gennemføres på lovlig vis.
251
Sagsøgeren har heraf udledt, at ECB i den foreliggende sag ikke har undersøgt alvorlige problemer vedrørende tilsynets kvalitet, men vedtog en usædvanlig afgørelse om at foretage en inspektion på stedet i et mindre signifikant kreditinstitut uden at angive den mindste begrundelse herfor. Dette bør fortolkes som udtryk for det budskab, at kritik af reguleringsmyndighederne fører til alvorlige gengældelsesforanstaltninger.
252
Sagsøgeren har anmodet om, at Retten pålægger ECB og Republikken Letland at fremlægge al relevant korrespondance mellem ECB og finanskommissionen, således at den anfægtede afgørelses egentlige begrundelse kan fastlægges.
253
ECB har bestridt denne argumentation.
254
Det fremgår af artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 1024/2013, at ECB og de kompetente nationale myndigheder, der handler inden for rammerne af den fælles tilsynsmekanisme, handler uafhængigt, når de udfører de opgaver, som de overdrages ved denne forordning, i hvilken forbindelse tilsynsrådets og styringsudvalgets medlemmer handler uafhængigt og objektivt og udelukkende i hele EU’s interesse og må ikke søge eller modtage instrukser fra EU-institutioner eller ‑organer, medlemsstaternes regeringer eller noget andet offentligt eller privat organ.
255
Det anføres i 75. betragtning til forordningen, at med henblik på at udføre sine tilsynsopgaver effektivt bør ECB udføre de tilsynsopgaver, den overdrages, i fuld uafhængighed navnlig fri fra ubehørig politisk indflydelse og af påvirkning fra erhvervslivet, som ville få konsekvenser for den operationelle uafhængighed.
256
En retsakt er kun udtryk for magtfordrejning, såfremt det på grundlag af objektive, relevante og samstemmende indicier fremgår, at den udelukkende eller dog i det mindste overvejende er truffet for at forfølge andre formål end dem, med henblik på hvilke den omhandlede kompetence er tillagt, eller for at omgå en fremgangsmåde, der særligt er fastsat ved EUF-traktaten for at imødegå konkret foreliggende vanskeligheder (dom af 14.12.2004, Swedish Match, C-210/03, EU:C:2004:802, præmis 75, og af 8.12.2020, Ungarn mod Parlamentet og Rådet, C-620/18, EU:C:2020:1001, præmis 82).
257
For det første har sagsøgeren for at forsøge at godtgøre, at den anfægtede afgørelse udgør en gengældelsesforanstaltning, der blev truffet, fordi sagsøgeren og dennes aktionærer indberettede et medlem af ECB’s styrelsesråds ulovlige adfærd, påberåbt sig begrundelsen for ECB’s afgørelse, meddelt ved skrivelse af 1. marts 2019, hvorved sagsøgeren blev klassificeret som et signifikant kreditinstitut under ECB’s direkte tilsyn.
258
Selv hvis det antages, at ECB’s afgørelse er behæftet med en ulovlighed, vil den imidlertid ikke have nogen indvirkning på lovligheden af den anfægtede afgørelse, som ikke er støttet på den afgørelse, som sagsøgeren har påberåbt sig.
259
I modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, blev ECB’s afgørelse om at overtage det direkte tilsyn med sagsøgeren desuden ikke vedtaget med den begrundelse, at sagsøgeren indledte voldgiftssagen. I denne afgørelse støttede ECB sig således ikke på indledningen af denne voldgiftssag som sådan, men i det væsentlige på den begrundelse, at finanskommissionen efter ICSID’s anbefaling i forbindelse med denne sag selv anså sig for fuldstændig frataget muligheden for at udøve et tilsyn på højt niveau med sagsøgeren og havde anmodet ECB om at overtage tilsynet med sagsøgeren.
260
Sagsøgeren kan således ikke med føje gøre gældende, at ECB’s afgørelse om at overtage det direkte tilsyn med sagsøgeren er baseret på en lovlig udøvelse af et retsmiddel, nemlig indledningen af voldgiftssagen, og under alle omstændigheder heller ikke, at dens begrundelse vidner om ECB’s ønske om at vedtage gengældelsesforanstaltninger mod sagsøgeren for at have indledt en sådan voldgiftssag.
261
For det andet angiver den anfægtede afgørelse grundene til, at ECB besluttede at gennemføre en inspektion på stedet i sagsøgerens forretningslokaler.
262
Det fremgår imidlertid af disse grunde, at den anfægtede afgørelse blev vedtaget med et formål, der var i overensstemmelse med tilsynsreglerne. For så vidt som den anfægtede afgørelse er baseret på mangler og tilsidesættelser vedrørende tilsynskrav, der er identificeret i de foregående år, er den således i overensstemmelse med målet om finansiel stabilitet. For så vidt som ECB tog hensyn til den omstændighed, at ICSID’s anbefaling forhindrede finanskommissionen i at gennemføre alle tilsynsforanstaltninger over for sagsøgeren og besluttede selv at foretage en inspektion på stedet i sagsøgerens forretningslokaler, forfulgte den ikke et formål, der lå uden for dens tilsynsopgave, men nøjedes med under hensyntagen til denne anbefaling at gennemføre en form for tilsyn, der udtrykkeligt er fastsat i artikel 6, stk. 5, litra d), i forordning nr. 1024/2013.
263
Det fremgår endvidere af besvarelsen af det andet og det fjerde anbringende, at ECB ikke overskred grænserne for sit skøn ved at finde, at gennemførelsen af en inspektion på stedet var nødvendig som omhandlet i artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 1024/2013 og i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, hvilket udgør et yderligere element til støtte for konstateringen af, at ECB ikke har behæftet sin afgørelse med magtfordrejning.
264
For det tredje og af de samme grunde som dem, der er anført i præmis 243-245 ovenfor, er sagsøgerens argument om, at ECB ikke indledte nogen undersøgelse af de korruptionsforhold, som CR havde indberettet, eller de udtalelser, som A fremkom med efter sin anholdelse, ikke et bevis, der kan godtgøre, at ECB ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelse havde til formål at træffe gengældelsesforanstaltninger over for sagsøgeren i forbindelse med påtalen af disse korruptionshandlinger.
265
Hvad for det fjerde angår den angiveligt urimelige behandling inden for reglerne i tilknytning til korruptionshandlingerne, har sagsøgeren ikke præcist angivet, hvilke administrative retsakter der ifølge sagsøgeren er ulovlige, og under alle omstændigheder heller ikke, hvorledes ulovligheden af disse retsakter, såfremt den anses for godtgjort, kan medføre, at selve den anfægtede afgørelse er ulovlig.
266
For det femte bemærkes, at selv om sagsøgeren har gjort gældende, at A var medlem af ECB’s styrelsesråd, blev den anfægtede afgørelse vedtaget den 21. januar 2019, selv om de sikkerhedsforanstaltninger, som KNAB vedtog den 19. februar 2018, ifølge sagsøgeren i praksis forhindrede A i at udøve sine funktioner som medlem af ECB’s styrelsesråd og at sidde i dette organ.
267
Henset til betragtningerne i præmis 257-266 ovenfor er der endelig ikke anledning til at efterkomme sagsøgerens anmodning om, at Retten pålægger ECB og Republikken Letland at fremlægge »al relevant korrespondance mellem ECB og finanskommissionen, således at den anfægtede afgørelses egentlige begrundelse kan fastlægges«.
268
Retten råder nemlig over oplysninger, der gør det muligt for den at afgøre den foreliggende tvist, og finder bl.a., at begrundelsen for den anfægtede afgørelse fremgår af afgørelsen.
269
Det fremgår således ikke af sagsakterne, at den anfægtede afgørelse blev vedtaget i strid med artikel 19 i forordning nr. 1024/2013. Det fremgår heller ikke på grundlag af en række objektive, relevante og samstemmende indicier, at den anfægtede afgørelse blev vedtaget med det formål at træffe gengældelsesforanstaltninger over for sagsøgeren for så vidt angår påtalen af A’s påståede ulovlige adfærd, og at den af denne grund er behæftet med magtfordrejning.
270
Det tiende anbringende skal derfor forkastes som ugrundet.
271
Det følger af alt det foregående, at ECB skal frifindes.
VI. Sagsomkostninger
272
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgeren har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale de af ECB afholdte omkostninger i overensstemmelse med dennes påstand herom.
273
Kommissionen bærer sine egne omkostninger i henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Fjerde Udvidede Afdeling)
1)
Den Europæiske Centralbank (ECB) frifindes.
2)
PNB Banka AS bærer sine egne omkostninger og betaler de af ECB afholdte omkostninger.
3)
Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger.
Gervasoni
Madise
Nihoul
Frendo
Martín y Pérez de Nanclares
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 7. december 2022.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.