62013CC0004
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MELCHIORA WATHELETA
od 10. travnja 2014. (
1
)
Predmet C‑4/13
Agentur für Arbeit Krefeld – Familienkasse
protiv
Susanne Fassbender‑Firman
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bundesfinanzhof (Njemačka))
„Socijalna sigurnost — Uredba (EEZ) br. 1408/71 — Članak 76. stavak 2. — Obiteljska davanja — Pravila o ‚zabrani preklapanja' — Nepodnošenje zahtjeva za davanja u državi članici boravišta članova obitelji — Mogućnost obustave davanja“
I – Uvod
1.
Ovaj zahtjev za prethodnu odluku, koji je 2. siječnja 2013. tajništvu Suda podnio Bundesfinanzhof (Njemačka), odnosi se na tumačenje članka 76. stavka Uredbe Vijeća (EEZ) br. 1408/71 od 14. lipnja 1971. o primjeni sustava socijalne sigurnosti na zaposlene osobe, samozaposlene osobe i članove njihovih obitelji koji se kreću unutar Zajednice, u verziji izmijenjenoj i ažuriranoj Uredbom Vijeća (EZ) br. 118/97 od 2. prosinca 1996. (
2
), kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 1992/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. prosinca 2006. (
3
) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 1408/71).
2.
Zahtjev je upućen u okviru spora između Agentur für Arbeit Krefeld – Familienkasse (Agencija za zapošljavanje u Krefeldu – Fond za obiteljske naknade, u daljnjem tekstu: Familienkasse) i S. Fassbender‑Firman, radi opoziva dodjele obiteljskih doplataka počevši od srpnja 2006. i povrata obiteljskih doplataka isplaćenih od srpnja 2006. do ožujka 2007. (u daljnjem tekstu: sporno razdoblje).
3.
S. Fassbender‑Firman i njezin suprug imaju pravo na obiteljske doplatke za svojeg sina u Njemačkoj i Belgiji. Na temelju članka 76. stavka 1. Uredbe br. 1408/71, Kraljevina Belgija, država članica u kojoj članovi te obitelji imaju boravište, prvenstveno je nadležna za plaćanje njihovih obiteljskih davanja kako bi se izbjeglo neopravdano preklapanje. Međutim, tijekom spornog razdoblja, S. Fassbender‑Firman primala je obiteljske doplatke u Njemačkoj dok ih njezin suprug nije niti zatražio niti primao u Belgiji.
4.
Sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita Sud da li i, prema potrebi, pod kojim uvjetima, a s obzirom na to da zahtjev za obiteljska davanja u državi članici u kojoj članovi obitelji imaju boravište (Kraljevina Belgija) nije podnesen, nadležna institucija druge države članice (Savezna Republika Njemačka) raspolaže na temelju članka 76. stavka 2. Uredbe br. 1408/71 diskrecijskom ovlašću da obustavi davanja isplaćena u Njemačkoj do visine iznosa predviđenog belgijskim zakonodavstvom.
II – Pravni okvir
A – Propisi Unije
5.
Članak 1. točka (u) Uredbe br. 1408/71 određuje:
„i.
‚obiteljska davanja' znači sva davanja u naravi ili novcu namijenjena podmirenju obiteljskih troškova prema zakonodavstvu određenom člankom 4. stavkom 1. točkom (h), [...];
ii.
‚obiteljski doplaci' znači obročne novčane naknade koje se stječu isključivo u odnosu na broj te, ako je primjereno, dob članova obitelji.“
6.
U skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (h) Uredbe br. 1408/71, ona se primjenjuje na cjelokupno zakonodavstvo koje se odnosi na obiteljska davanja kao granu socijalne sigurnosti.
7.
Članak 73. Uredbe br. 1408/71 naslovljen „Zaposlene osobe ili samozaposlene osobe čiji članovi obitelji imaju boravište u državi članici koja nije nadležna država“, određuje:
„Zaposlena osoba ili samozaposlena osoba na koju se primjenjuje zakonodavstvo države članice ima pravo za članove svoje obitelji koji imaju boravište u drugoj državi članici na obiteljska davanja koja su predviđena zakonodavstvom prethodne države, kao da su imali boravište u toj državi, prema uvjetima odredbi Priloga VI.“
8.
Članak 76. Uredbe br. 1408/71 naslovljen „Pravila prednosti u slučaju preklapanja prava na obiteljska davanja u skladu sa zakonodavstvom nadležne države i u skladu sa zakonodavstvom države članice u kojoj članovi obitelji imaju boravište“, u svojoj verziji primjenjivoj na činjenice u glavnom postupku predviđao je:
„1.   Ako za vrijeme istog razdoblja za istog člana obitelji i zbog obavljanja zanimanja, obiteljska davanja pruža zakonodavstvo države članice na čijem državnom području članovi obitelji imaju boravište, pravo na obiteljska davanja prema zakonodavstvu druge države, ako je potrebno prema članku 73. ili 74., obustavlja se do iznosa koji određuje zakonodavstvo prve države članice.
2.   Ako zahtjev za davanja nije podnesen u državama članicama na čijem državnom području članovi obitelji imaju boravište, nadležna ustanova druge države članice može primijeniti odredbe stavka 1. kao da su davanja priznata u prvoj državi članici.“
B – Njemački nacionalni pravni okvir na snazi tijekom spornog razdoblja
9.
Članak 65. Zakona o porezu na dohodak (Einkommensteuergesetz, u daljnjem tekstu: EStG) naslovljen „Druga davanja za djecu“ određivao je:
„1.   Obiteljski doplatci ne isplaćuju se za dijete koje je korisnik jednog od sljedećih davanja ili bi bio njihov korisnik da je podnesen takav zahtjev:
1)
doplataka za uzdržavano dijete na temelju zakonskog osiguranja za slučaj nezgode ili dodataka za dijete na temelju zakonskih osiguranja za slučaj invalidnosti/starosti;
2)
davanja za dijete priznatih u inozemstvu i usporedivih s obiteljskim doplatcima ili s jednim od davanja navedenih u točki (1);
[...]“
10.
U skladu s člankom 4. Zakona o doplatcima za uzdržavanu djecu (Bundeskindergeldgesetz, u daljnjem tekstu: BKGG), naslovljenom „Druga davanja za djecu“:
„Obiteljski doplatci ne dodjeljuju se za dijete koje je korisnik jednog od sljedećih davanja ili bi bio njegov korisnik da je podnesen takav zahtjev:
1)
doplataka za uzdržavano dijete na temelju zakonskog osiguranja za slučaj nezgode ili dodataka za dijete na temelju zakonskih osiguranja za slučaj invalidnosti/starosti;
(2)
davanja za dijete priznatih izvan Njemačke i usporedivih s obiteljskim doplatcima ili s jednim od davanja navedenih u točki (1);
[...]“
III – Glavni postupak i prethodna pitanja
11.
S. Fassbender‑Firman, njemačka državljanka, i njezin suprug, belgijski državljanin, imaju sina rođenog 1995. godine. S. Fassbender‑Firman u Njemačkoj ima zaposlenje u okviru kojeg se uplaćuju doprinosi za socijalnu sigurnost. Suprug S. Fassbender‑Firman prestao je biti nezaposlen jer od studenoga 2006. radi u belgijskoj agenciji za privremeno zapošljavanje. Obitelj, koja je živjela u Njemačkoj, preselila se u Belgiju u lipnju 2006. gdje od tada prebiva. S. Fassbender‑Firman nastavila je primati obiteljske doplatke u Njemačkoj za svojeg sina pri čemu njezin suprug nije zatražio niti primao obiteljske doplatke u Belgiji.
12.
Nakon saznanja o preseljenju obitelji u Belgiju Familienkasse je obustavila dodjelu obiteljskih doplataka počevši od srpnja 2006. i zatražila povrat obiteljskih doplataka koji su isplaćeni tijekom cijelog spornog razdoblja počevši od tog datuma. Familienkasse je ocijenila da je S. Fassbender‑Firman na temelju njemačkih propisa imala pravo na obiteljske doplatke za sporno razdoblje, ali da je pravo na takve doplatke postojalo i u Belgiji. Prema tvrdnji Familienkasse, riječ je o mjesečnom iznosu od 77,05 eura za razdoblje od srpnja do rujna 2006. odnosno o 78,59 eura za razdoblje od listopada 2006. do ožujka 2007. Prema mišljenju Familienkasse, u skladu s člancima 76. do 79. Uredbe br. 1408/71, pravo na njemačke obiteljske doplatke treba obustaviti do visine iznosa belgijskih obiteljskih doplataka te ona treba isplaćivati samo razliku između pripadajućih iznosa u Njemačkoj i Belgiji. Familienkasse smatra da činjenica da nije zatraženo korištenje prava na obiteljske doplatke predviđene u Belgiji nema važnosti s obzirom na članak 76. stavak 2. Uredbe br. 1408/71 jer se tom odredbom namjerava izbjeći upravo to da se sustav nadležnosti dodijeljenih Uredbom br. 1408/71 ne zaobilazi propuštanjem osiguranika da podnese zahtjev za obiteljske doplatke.
13.
Finanzgericht (financijski sud), kojemu se obratila S. Fassbender‑Firman, ocijenio je nezakonitom odluku Familienkasse o opozivu i povratu obiteljskih doplataka. On je zaključio da Familienkasse nije iskoristila diskrecijsku ovlast koju joj daje članak 76. stavak 2. Uredbe br. 1408/71. Naime, Finanzgericht smatra (
4
) da je pravna posljedica uračunavanja nezatraženih belgijskih obiteljskih doplataka u iznos njemačkih obiteljskih doplataka na temelju članka 76. stavka 2. Uredbe br. 1408/71, suprotno od onog što je slučaj na temelju članka 76. stavka 1. te uredbe, prepuštena diskrecijskoj ovlasti Familienkasse. Drugim riječima, donošenje te odluke nije obvezno. On nadalje smatra da na temelju članka 102. prve rečenice Zakona o financijskim sudovima (Finanzgerichtsordnung), diskrecijske odluke administracije mogu biti predmet samo ograničenog sudskog nadzora.
14.
U žalbi protiv presude Finanzgerichta podnesenoj sudu koji je uputio zahtjev Familienkasse ističe da članak 76. stavak 2. Uredbe br. 1408/71 ne daje u smislu njemačkog poreznog i socijalnog prava administraciji diskrecijsku ovlast pri ocjeni pravnih posljedica koje izvodi iz činjenica. Ona tvrdi da članak 76. stavak 1. Uredbe br. 1408/71 sadrži temeljna pravila pomoću kojih je moguće riješiti probleme preklapanja prava na obiteljska davanja.
15.
Familienkasse smatra da iz navedenih pravila proizlazi za glavni postupak da se pravo na njemačke obiteljske doplatke obustavlja do visine iznosa obiteljskih doplataka koje S. Fassbender‑Firman može zahtijevati u državi svojeg boravišta. To, prema njezinu mišljenju, znači da, iako pravo na obiteljska davanja u načelu postoji, do obustave mora doći automatski.
16.
Zbog toga Familienkasse smatra da riječ „može“ koja je upotrijebljena u članku 76. stavku 2. Uredbe br. 1408/71 nije moguće tumačiti na način da administraciji daje diskrecijsku ovlast, nego jednostavno znači to da je država članica čije je davanje obustavljeno dužna priznati samo onaj dio obiteljskih davanja na koji je obvezana, čak i ako u državi članici boravišta obitelji uopće nije podnesen zahtjev za njegovu dodjelu.
17.
Nasuprot tomu, S. Fassbender‑Firman smatra, kao i Finanzgericht, da je uračunavanje obiteljskih doplataka predviđenih u inozemstvu prepušteno diskrecijskoj ovlasti Familienkasse na temelju članka 76. stavka 2. Uredbe br. 1408/71.
18.
Sud koji je uputio zahtjev mišljenja je da članak 76. stavak 2. Uredbe br. 1408/71 ima za učinak to da nadležnom tijelu otvara mogućnost da odluči hoće li primijeniti članak 76. stavak 1. te uredbe ako u državi članici boravišta članova obitelji nije podnesen zahtjev i hoće li stoga, u cijelosti ili djelomično, obustaviti ostvarivanje prava na obiteljska davanja koja mora isplatiti. Sud koji je uputio zahtjev smatra da osobito iz povijesti odredbe članka 76. stavka 2. Uredbe br. 1408/71 proizlazi da je riječ o posebnom pravilu koje se primjenjuje na specifičan slučaj u kojem nije podnesen zahtjev u državi članici boravišta obitelji. Uvrštavanjem stavka 2. u članak 76. Uredbe br. 1408/71 zakonodavac Unije je želio ciljano reagirati na prethodnu praksu Suda (
5
), prema kojoj se u slučaju nepodnošenja zahtjeva za davanje u državi članici boravišta obitelji, pravo na obiteljska davanja u državi članici zaposlenja tog radnika ne smije obustaviti.
19.
Sud koji je uputio zahtjev ističe, međutim, da prema njemačkom shvaćanju upotreba riječi „može“u tekstu zakona ili drugog propisa ne upućuje nužno na to da je administraciji dana diskrecijska ovlast. Ta se riječ upotrebljava kao jednostavan sinonim za „ovlašten(o) je“ ili „ima pravo da“. Sud koji je uputio zahtjev smatra da ako članak 76. stavak 2. Uredbe br. 1408/71 daje nadležnom tijelu ovlast da odluči hoće li primijeniti članak 76. stavak 1. te uredbe ako u državi članici boravišta članova obitelji nije podnesen zahtjev, tada je potrebno precizirati razloge na kojima to tijelo mora temeljiti svoju odluku. Dodaje da se u slučaju da članak 76. stavak 2. Uredbe br. 1408/71 daje nadležnom tijelu diskrecijsku ovlast postavlja pitanje dosega ovlasti sudskog nadzora.
20.
U tim je okolnostima Bundesfinanzhof odlučio u svrhu rješavanja ovog spora prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 76. stavak 2. Uredbe br. 1408/71 tumačiti na način da nadležno tijelo države članice zaposlenja ima slobodu odlučiti hoće li primijeniti članak 76. stavak 1. navedene uredbe ako u državi članici prebivališta članova obitelji uopće nije podnesen zahtjev za davanje?
2.
U slučaju potvrdnog odgovora Suda na prvo pitanje, prema kojim mjerilima tijelo države članice zaposlenja nadležno za obiteljska davanja može primijeniti članak 76. stavak 1. Uredbe br. 1408/71 kao da su davanja priznata u državi članici prebivališta članova obitelji?
3.
U slučaju potvrdnog odgovora Suda na prvo pitanje, u kojoj mjeri diskrecijska odluka nadležnog tijela podliježe sudskom nadzoru?“
IV – Postupak pred Sudom
21.
Helenska Republika i Europska komisija podnijele su pisana očitovanja. Sud je postavio pisano pitanje Saveznoj Republici Njemačkoj na koje je ona odgovorila u za to ostavljenom roku.
22.
Održavanje rasprave bilo je predviđeno za 5. ožujka 2014. Osim pitanja Komisiji koja je bila pozvana da na njega odgovori na toj raspravi, stranke i zainteresirane osobe bile su pozvane da se izjasne o elementima odgovora na prethodna pitanja koje je Komisija predložila u svojem pisanom očitovanju. Ta su pitanja bila postavljena u nadi da će se na raspravi iznijeti određena stajališta, osobito ako joj budu prisustvovale stranke u glavnom postupku i Savezna Republika Njemačka, koji nisu podnijeli pisana očitovanja.
23.
Međutim, s obzirom na to da je samo Komisija izrazila želju za sudjelovanjem na raspravi, potonja je otkazana, a pitanje koje joj je postavljeno radi davanja usmenog odgovora preoblikovano je u pitanje koje zahtijeva pisani odgovor, koji je Sud zaprimio 10. ožujka 2014.
V – Analiza
A – Argumentacija
1. Prvo prethodno pitanje
24.
Helenska Republika smatra da članak 76. stavak 2. Uredbe br. 1408/71 ne treba tumačiti na način da nadležno tijelo države članice zaposlenja ima slobodu odlučiti hoće li primijeniti članak 76. stavak 1. Uredbe br. 1408/71 ako u državi članici prebivališta članova obitelji uopće nije podnesen zahtjev za davanje. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, uslijed nepostojanja usklađenosti na razini Europske unije, zakonodavstvo svake države članice određuje uvjete za stjecanje prava na davanja u području socijalne sigurnosti te iznose i razdoblje za koje se stječu (
6
).
25.
Stoga Helenska Republika smatra da iako se člankom 76. stavkom 2. Uredbe br. 1408/71 zabrana preklapanja u ostvarivanju prava na obiteljske doplatke ne proteže ipso iure na situacije u kojima zahtjev uopće nije podnesen u državi članici boravišta članova obitelji, ništa u toj odredbi ne zabranjuje državi članici zaposlenja da izravno uredi pitanje, odlučujući se za jednu ili drugu zakonodavnu mogućnost.
26.
Komisija smatra da tekst Uredbe br. 1408/71 i osobito upotreba riječi „može“znače da članak 76. stavak 2. te uredbe predstavlja ovlašćujuću odredbu. Prema njezinu stajalištu, činjenica da tumačenje i primjena članka 76. Uredbe br. 1408/71 omogućavaju da se predvidi više „kriterija“ ide u prilog ovlaštenju država članica. Komisija primjećuje da je zakonodavac Unije također kako u članku 76. stavku 1. Uredbe br. 1408/71 tako i u članku 10. Uredbe Vijeća (EEZ) br. 574/72 od 21. ožujka 1972. o utvrđivanju postupka provedbe Uredbe (EEZ) br. 1408/71 o primjeni sustava socijalne sigurnosti na zaposlene osobe, samozaposlene osobe i članove njihovih obitelji koji se kreću unutar Zajednice (SL L 74, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 8., str. 3.), u verziji izmijenjenoj i ažuriranoj Uredbom Vijeća (EZ) br. 118/97, donio odredbe u vezi s obiteljskim davanjima koje dotičnim institucijama ne ostavljaju nikakvu mogućnost izbora. Upotreba riječi „može“ u članku 76. Uredbe br. 1408/71 treba a contrario nužno značiti da predviđena pravna posljedica nije automatska.
27.
Međutim, Komisija smatra da pravo pojedinaca na obiteljska davanja ne može ovisiti o diskrecijskoj ocjeni administracije, nego da ih zakonodavci država članica moraju urediti jasno i nedvosmisleno. Ona smatra da diskrecijska odluka nije naime moguća u nedostatku kriterija kojima se administracija mora voditi. Nije poželjno niti zamislivo da s aspekta obiteljske politike važno pitanje potpore obiteljima bude prepušteno diskrecijskoj ovlasti administracije.
28.
U tom pogledu, Komisija ističe da je ustaljena praksa Suda da se pojedino davanje može smatrati davanjem u sustavu socijalne sigurnosti ako se ono korisnicima priznaje mimo bilo kakve pojedinačne i diskrecijske ocjene osobnih potreba, na temelju okolnosti koje su zakonom određene, te ako se odnosi na jedan od rizika izričito navedenih u članku 4. stavku 1. Uredbe br. 1408/71. Prema stajalištu Komisije, ako se davanje mora predvidjeti u zakonodavstvu, onda isto vrijedi i za moguće smanjenje koje ne može biti prepušteno diskrecijskoj ocjeni institucije države članice.
29.
U svojem odgovoru na pisano pitanje Suda, Komisija mu je ukazala na to da ne raspolaže preciznim podacima o namjerama zakonodavca kod uvrštavanja članka 76. stavka 2. u Uredbu br. 1408/71. Prijedlog Komisije o izmjeni Uredbe br. 1408/71 (COM(88) 27 final), koju je podnijela Vijeću Europske unije 5. veljače 1988., nije sadržavao izmjenu navedenog članka 76. koju je kasnije Vijeće donijelo. Komisija pretpostavlja da je tom izmjenom Vijeće namjeravalo reagirati na ustaljenu sudsku praksu Suda, a osobito na presude Salzano (EU:C:1984:343), Ferraioli (EU:C:1986:168) i Kracht (EU:C:1990:279). Komisija nije odgovorila na pitanje Suda u vezi s tim je li zakonodavac namjeravao nadležnoj instituciji omogućiti da izravno primjenjuje članak 76. stavak 1. Uredbe br. 1408/71, zadovoljivši se naširokim ponavljanjem svojih očitovanja o drugom prethodnom pitanju. Komisija je dodala da bi obvezno pravilo prednosti koje isključuje primjenu diskrecije od slučaja do slučaju predstavljalo neproporcionalno ograničenje načela slobodnog kretanja radnika.
2. Drugo prethodno pitanje
30.
Komisija, koja je jedina podnijela očitovanje o ovom pitanju, smatra da se nadležno tijelo, prije nego što obustavi svoja plaćanja ili ih, kao u ovom slučaju, ograniči na iznos razlike između njezina višeg davanja i nižeg davanja države boravišta, mora uvjeriti da su ispunjena četiri uvjeta. Ono prvo mora obavijestiti roditelje i osobito roditelja koji je pod njegovom nadležnošću da ima pravo na obiteljska davanja u državi članici boravišta. Drugo, ono se mora uvjeriti da pravo na obiteljska davanja postoji barem načelno u državi članici boravišta. Treće, ono mora roditeljima koji su nositelji prava ostaviti rok za rješavanje potrebnih formalnosti na temelju odredbi države članice boravišta, osobito radi podnošenja odgovarajućeg zahtjeva. Četvrto, ono mora raspolagati preciznim podacima o uvjetima za priznavanje prava i njegovu iznosu u državi članici boravišta, jer bi mu u izostanku tih podataka bilo nemoguće ispravno izračunati razliku između ta dva iznosa. Samo kada se ti uvjeti ispune i samo ako unatoč tomu zahtjev i dalje nije podnesen u državi članici boravišta, nadležno tijelo može upotrijebiti ovlast iz članka 76. stavak 2. Uredbe br. 1408/71. Komisija smatra da bi u idealnom slučaju svi navedeni uvjeti trebali biti propisani zakonom nadležne države članice.
3. Treće prethodno pitanje
31.
Nitko nije podnio očitovanja o ovom pitanju.
B – Ocjena
1. Uvodna razmatranja o predmetnom zakonodavstvu
32.
Pitanja suda koji je uputio zahtjev odnose se na tumačenje članka 76. stavka 2. Uredbe br. 1408/71 (
7
) i konkretno na dvojbu daje li ta odredba nadležnom tijelu diskrecijsku ovlast da odluči hoće li primijeniti pravilo o „zabrani preklapanja“ predviđeno u članku 76. stavku 1. te uredbe ako zahtjev za davanje nije podnesen u državi članici boravišta članova obitelji.
33.
Valja istaknuti da je Uredba br. 1408/71 zamijenjena Uredbom (EZ) br. 883/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti (SL L 166, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 160.) koja se primjenjuje od 1. svibnja 2010., na koji se datum Uredba br. 1408/71 prestala primjenjivati. Međutim, s obzirom na to da činjenice u glavnom postupku prethode datumu stupanja na snagu Uredbe br. 883/2004, Uredba br. 1408/71 ostaje mjerodavna za ovaj spor ratione temporis. Također ističem da s obzirom na to da stavak 2. članka 76. Uredbe br. 1408/71 nije bio unesen u Uredbu br. 883/2004, tumačenje koje traži sud koji je uputio zahtjev bit će od vrlo ograničene koristi za budućnost.
34.
Pravila prednosti u slučaju preklapanja obiteljskih davanja trenutno su predviđena člankom 68. Uredbe br. 883/2004 čiji stavak 2. predviđa, među ostalim, da se obiteljska davanja u slučaju preklapanja prava pružaju prema zakonodavstvu koje je određeno prema pravilima prednosti, te se prava na obiteljska davanja na temelju drugog zakonodavstva ili zakonodavstava u sukobu obustavljaju do visine iznosa utvrđenog prvim zakonodavstvom, a omogućava se stjecanje dodatka u visini razlike koja po potrebi prelazi ovaj iznos. Članak 68. stavak 3. te uredbe predviđa da ako je podnesen zahtjev za obiteljska davanja nadležnoj ustanovi države članice čije je zakonodavstvo primjenjivo, ali nema prednost, ta ustanova bez odgode prosljeđuje zahtjev nadležnoj ustanovi države članice čije se zakonodavstvo primjenjuje na temelju pravila prednosti, obavješćuje osobu na koju se to odnosi i po potrebi omogućava ostvarivanje dodatka u visini razlike iz spomenutog stavka 2. Nadalje, nadležna ustanova države članice čije se zakonodavstvo primjenjuje na temelju pravila prednosti rješava zahtjev kao da je njoj podnesen te se dan kada je takav zahtjev predan prvoj ustanovi smatra danom podnošenja zahtjeva ustanovi koja ima prednost.
35.
Prije nego što se odgovori na pitanja suda koji je uputio zahtjev, mislim da je korisno podsjetiti na relevantne odredbe Uredbe br. 1408/71 koje se primjenjuju na činjenice u glavnom postupku.
2. Pregled odredbi koje se primjenjuju na ovaj predmet
36.
Na temelju članka 13. stavka 2. točke (a) Uredbe br. 1408/71, na osobu koja je kao S. Fassbender‑Firman zaposlena na državnom području jedne države članice (u ovom slučaju Savezne Republike Njemačke) primjenjuje se zakonodavstvo te države čak i ako boravi na državnom području druge države članice (
8
) (u ovom slučaju, Kraljevine Belgije). S. Fassbender‑Firman je stoga podlijegala odredbama njemačkog prava u svrhu socijalne sigurnosti. Prema članku 73. Uredbe br. 1408/71, radnik na kojeg se primjenjuje zakonodavstvo države članice ima pravo na obiteljska davanja predviđena njezinim zakonodavstvom za članove svoje obitelji koji borave na državnom području druge države članice, kao da borave na njezinu području (
9
). Iz toga slijedi da je S. Fassbender‑Firman imala pravo na njemačka obiteljska davanja za svojeg sina tijekom spornog razdoblja.
37.
Nadalje, suprug S. Fassbender‑Firman je tijekom spornog razdoblja i za isto dijete ispunjavao uvjete za dodjelu obiteljskih davanja na temelju belgijskog zakonodavstva jer je najprije primao novčanu naknadu kao nezaposlena osoba, a potom obavljao zanimanje.
38.
Članak 76. Uredbe br. 1408/71 sadrži u skladu sa svojim naslovom „pravila prednosti u slučaju preklapanja prava na obiteljska davanja u skladu sa zakonodavstvom nadležne države i u skladu sa zakonodavstvom države članice u kojoj članovi obitelji imaju boravište“. Iz teksta tog članka proizlazi da on ima za cilj riješiti pitanje preklapanja prava na obiteljska davanja koja se priznaju, s jedne strane, osobito na temelju članka 73. te uredbe i, s druge strane, na temelju nacionalnog zakonodavstva države članice u kojoj borave članovi obitelji, a koja pravo na obiteljska davanja priznaje s osnove obavljanja zanimanja (
10
).
39.
Budući da bi usporedna primjena predmetnih njemačkih i belgijskih propisa o socijalnoj sigurnosti u glavnom postupku mogla dovesti do preklapanja prava na obiteljska davanja i time na njihov prekomjeran iznos (
11
), a s obzirom na to da su S. Fassbender‑Firman i njezin suprug imali pravo na obiteljska davanja na temelju obavljanja svojih zanimanja u Njemačkoj i Belgiji, njihova prava na obiteljska davanja moraju se razmotriti s obzirom na odredbe o „zabrani preklapanja“ predviđene u članku 76. Uredbe br. 1408/71.
40.
Na temelju članka 76. stavka 1. to što u državi članici boravišta članova obitelji suprug S. Fassbender‑Firman obavlja zanimanje dovodi u načelu do obustave prava na obiteljska davanja predviđena njemačkim zakonodavstvom do iznosa obiteljskih davanja predviđenih belgijskim zakonodavstvom (
12
). Naime, Kraljevina Belgija ima prednost prilikom isplate predmetnih obiteljskih davanja, a Savezna Republika Njemačka mora prema potrebi isplatiti preostalu razliku.
41.
Međutim, valja podsjetiti da u glavnom postupku suprug S. Fassbender‑Firman nije podnio zahtjev za obiteljska davanja u Belgiji za sporno razdoblje niti je primao ta davanja. Sud nije obaviješten o razlozima tog propuštanja. Također ne znamo jesu li belgijska davanja za sporno razdoblje i dalje plativa suprugu S. Fassbender‑Firman u slučaju njegova zahtjeva odnosno je li takav zakašnjeli zahtjev zastario. Nedostatak informacija u ovom postupku je naglašen, štoviše i produbljen činjenicom da ni Familienkasse ni S. Fassbender‑Firman ni Savezna Republika Njemačka ni Kraljevina Belgija nisu podnijeli očitovanja ni izrazili želju da sudjeluju na raspravi koju je Sud predvidio. Taj nedostatak interesa stranaka u glavnom postupku i Savezne Republike Njemačke mogao bi biti povezan s vremenom nastanka činjenica u glavnom postupku koje datiraju iz 2006. i 2007., s vrlo malim predmetnim iznosima i s činjenicom da odredba čije tumačenje traži sud koji je uputio zahtjev više nije na snazi od 1. svibnja 2010. i nije preuzeta u Uredbi br. 883/2004.
3. Tumačenje članka 76. Uredbe br. 1408/71
42.
Iz ustaljene sudske prakse u vezi s primjenom članka 76. stavka 1. Uredbe br. 1408/71 proizlazi da se obiteljski doplaci duguju na temelju zakonodavstva države članice samo kada propisi te države priznaju pravo na isplatu davanja u korist člana obitelji koji radi u toj državi. Stoga je potrebno da zainteresirana osoba ispuni sve uvjete, kako formalne tako i materijalne koji su određeni zakonodavstvom navedene države članice kako bi mogla ostvarivati to pravo, a među kojima se po potrebi može nalaziti uvjet da je podnesen prethodni zahtjev radi isplate navedenih davanja (
13
).
43.
U predmetu povodom kojeg je donesena presuda Ragazzoni (134/77, EU:C:1978:88), Sud je objasnio da taj članak 76. stavak 1. predstavlja iznimku od načela određenog člankom 73. navedene uredbe i da se tom odredbom namjerava samo ograničiti mogućnost preklapanja (
14
). Obustava prava na obiteljska davanja priznatih u državi članici zaposlenja obvezna je stoga samo kada stvarno postoji preklapanje s obiteljskim davanjima u državi članici boravišta članova obitelji, što pretpostavlja da su ona bila stvarno primana i zatražena u toj državi (
15
).
44.
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da se na temelju članka 76. stavka 1. Uredbe br. 1408/71, kako ga tumači Sud, pravo Fassbender‑Firman na obiteljska davanja u Njemačkoj na temelju članka 73. te uredbe nije moralo obustaviti jer ta obiteljska davanja nisu bila primana (
16
) u Belgiji, državi članici boravišta članova obitelji, s obzirom da ondje nisu zatražena (
17
).
45.
Mijenja li taj zaključak stavak 2. članak 76. Uredbe br. 1408/71 koji je u nju uvršten Uredbom br. 3427/89?
46.
Prema tekstu te odredbe, kada zahtjev za davanja nije podnesen u državi članici na čijem području borave članovi obitelji, „nadležno tijelo“druge države članice „može“ primijeniti odredbu članka 76. stavka 1. Uredbe br. 1408/71 i stoga obustaviti prava na obiteljske doplatke priznate u toj državi članici do iznosa predviđenog zakonodavstvom države članice boravišta članova obitelji, kao da su davanja priznata u potonjoj državi članici.
47.
Suprotno argumentima koje je istaknula Familienkasse pred sudom koji je uputio zahtjev, smatram da upotreba riječi „može“ u toj odredbi jasno znači da obustava prava na obiteljska davanja priznata u državi članici zaposlenja nije obvezna. Iz toga slijedi da članak 76. stavak 2. Uredbe br. 1408/71 dopušta, ali ne nalaže takvu obustavu.
48.
Iz njegova teksta nedvosmisleno proizlazi da članak 76. stavak 2. Uredbe br. 1408/71 priznaje mogućnost takve obustave i u slučaju da ne postoji stvarno preklapanje davanja.
49.
Tom se odredbom stoga dopušta da se radniku migrantu ili njegovim ovlaštenicima uskrati pravo na obiteljska davanja koja se dodjeljuju na temelju zakonodavstva države članice, što za posljedicu ima to da primaju iznos obiteljskih davanja koji je manji od onog predviđenog zakonodavstvima kako države članice zaposlenja tako i države članice boravišta članova obitelji (
18
). Takvo odstupanje prema mojem mišljenju treba usko tumačiti što ide u prilog tomu da ne može biti obvezatno.
50.
U ovom stadiju treba ispitati tko se može koristiti tom mogućnošću i pod kojim uvjetima. Smatram da su te situacije povezane i da se moraju analizirati s obzirom na ustaljenu sudsku praksu koja određuje da se pojedino davanje u sustavu socijalne sigurnosti u smislu Uredbe br. 1408/71 mora priznati korisnicima mimo bilo kakve pojedinačne i diskrecijske ocjene njihovih osobnih potreba, na temelju okolnosti koje su zakonom određene, te se odnositi na jedan od rizika izričito navedenih u članku 4. stavku 1. Uredbe br. 1408/71 (
19
).
51.
Zahtjev da se obiteljska davanja priznaju na temelju okolnosti koje su zakonom određene podrazumijeva da su zakonom nadležne države članice, i osobito u slučaju kojim se bavimo, zakonom države članice zaposlenja uređeni ne samo uvjeti kojima je uređeno njihovo priznavanje, nego i po potrebi njihova obustava. Podsjećam u tom pogledu da članak 1. točka (j) određuje da „‚zakonodavstvo’ znači, u odnosu na svaku državu članicu, svi zakoni i drugi propisi te sve druge postojeće ili buduće provedbene mjere koje se odnose na grane i sustave socijalne sigurnosti obuhvaćene člankom 4. stav[kom] 1.“.
52.
Slijedom navedenog, članak 76. stavak 2. Uredbe br. 1408/71 predstavlja u pravu Unije ovlašćujuću odredbu, kako je to istaknuto u očitovanjima suda koji je uputio zahtjev i Komisije podnesenima u ovom predmetu. Tim se ovlaštenjem „državi članici zaposlenja“ (
20
) dopušta da u svojem zakonodavstvu predvidi obustavu obiteljskih davanja od strane nadležnog tijela ako zahtjev za ta davanja nije bio podnesen u državi članici boravišta članova obitelji. Iz toga slijedi da nadležna institucija države članice zaposlenja može primijeniti članak 76. stavak 1. Uredbe br. 1408/71 ako zahtjev za davanja uopće nije podnesen u državi članici boravišta članova obitelji samo ako zakonodavstvo države članice zaposlenja izričito i nedvosmisleno predviđa takvu mogućnost.
53.
Naime, samo odredbe takve vrste mogu osigurati minimalno informiranje javnosti. Kako je to Komisija ispravno istaknula, pravo pojedinaca na obiteljska davanja ne može ovisiti o diskrecijskoj ocjeni nadležnog tijela.
54.
Zahtjevi pravne sigurnosti i transparentnosti nameću potrebu za jasnim i točno određenim pravnim položajem radnika migranata i njihovih ovlaštenika koji im omogućava da budu upoznati ne samo s ukupnošću svojih prava nego, gdje je to primjenjivo, i s ograničenjima tih prava (
21
).
4. Predmetno nacionalno zakonodavstvo
55.
Valja ukratko razmotriti pitanje ispunjavaju li nacionalne odredbe kao što su članak 65. EStG‑a i članak 4. BKGG‑a uvjete predviđene u stavku 2. članka 76. Uredbe br. 1408/71 da bi bile ovlašćujuće.
56.
Savezna Republika Njemačka u bitnome ističe da su u predmetu povodom kojeg je donesena presuda Suda Hudzinski i Wawrzyniak (C‑611/10 i C‑612/10, EU:C:2012:339), članak 65. EStG‑a i članak 4. BKGG‑a bili protumačeni i primijenjeni sukladno pravu Unije. Obustava je ondje jasno predviđena kao i plaćanje moguće razlike između manjih inozemnih i većih nacionalnih obiteljskih doplataka. Ta država članica smatra da nadležno tijelo ne raspolaže nikakvom diskrecijskom ovlašću u tom pogledu.
57.
Pod uvjetom da to sud koji je uputio zahtjev provjeri, smatram da iz spisa dostavljenog Sudu proizlazi da odredbe kao što su članak 65. EStG‑a i članak 4. BKGG‑a ispunjavaju kriterije pravne sigurnosti i transparentnosti koje zahtijeva pravo Unije za izvršavanje ovlasti predviđene člankom 76. stavkom 2. Uredbe br. 1408/71 i osiguravaju eventualnu isplatu razlikovnog dodatka (
22
).
5. Mogući zahtjev za dopunskim uvjetima obustave
58.
Moram se vratiti na očitovanja Komisije u odnosu na uvjete koji se prema njezinu stajalištu moraju ispuniti prije obustave obiteljskih davanja na temelju članka 76. stavka 2. Uredbe br. 1408/71 (
23
).
59.
Prema mojem mišljenju, uvjeti koje je Komisija iscrpno opisala djelomično su nadahnuti tekstom članka 68. stavka 3. Uredbe br. 883/2004 (
24
) čiji je cilj osigurati ostvarivanje prava na obiteljska davanja koja duguje država članica čije se zakonodavstvo primjenjuje na temelju pravila prednosti kada je zahtjev za ta davanja podnesen nadležnom tijelu države članice koja nema prednost.
60.
Nameće se zaključak da tih preciznih uvjeta koje Komisija predlaže očito nema u tekstu članka 76. stavka 2. Uredbe br. 1408/71 i da oni ne mogu dovesti do retroaktivnog ograničavanja ovlasti predviđene tom odredbom.
61.
Zaključno sam mišljenja da nadležna institucija ne raspolaže nikakvom diskrecijskom ovlašću kod odluke hoće li obustaviti obiteljska davanja na temelju članka 76. stavka 2. Uredbe br. 1408/71. Tom se odredbom dopušta državi članici zaposlenja da u svojem zakonodavstvu predvidi obustavu obiteljskih davanja od strane nadležnog tijela ako zahtjev za ta davanja nije bio podnesen u državi članici boravišta članova obitelji. Zakonodavstvo države članice zaposlenja mora jasno ograničiti korištenje te mogućnosti. Smatram da ocjena „od slučaja do slučaja“ koju Komisija predlaže u svojem pisanom odgovoru na pitanje koje je Sud postavio (
25
) ne samo da je proturječna njezinu prethodnom pisanom očitovanju o nepostojanju diskrecijske ovlasti nadležnog tijela u tom području (
26
), nego je također suprotna samom pojmu davanja u sustavu socijalne sigurnosti u smislu Uredbe br. 1408/71 (
27
).
62.
S obzirom na prethodno izneseno, a osobito s obzirom na nepostojanje diskrecijske ovlasti nadležnog tijela u tom području smatram da ne treba odgovarati na drugo i treće prethodno pitanje suda koji je uputio zahtjev.
VI – Zaključak
63.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem da Sud odgovori Bundesfinanzhofu na sljedeći način:
Nadležno tijelo ne raspolaže nikakvom diskrecijskom ovlašću kod odluke hoće li obustaviti obiteljska davanja na temelju članka 76. stavka 2. Uredbe Vijeća (EEZ) br. 1408/71 od 14. lipnja 1971. o primjeni sustava socijalne sigurnosti na zaposlene osobe, samozaposlene osobe i članove njihovih obitelji koji se kreću unutar Zajednice, u verziji izmijenjenoj i ažuriranoj Uredbom Vijeća (EZ) br. 118/97 od 2. prosinca 1996., kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 1992/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. prosinca 2006. Tom se odredbom dopušta državi članici zaposlenja da u svojem zakonodavstvu predvidi obustavu obiteljskih davanja od strane nadležnog tijela ako zahtjev za ta davanja nije bio podnesen u državi članici boravišta članova obitelji. Zakonodavstvo države članice zaposlenja mora jasno ograničiti korištenje te mogućnosti.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	SL 1997., L 28, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 7., str. 7.)
(
3
)	SL L 392, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 1., str. 260.)
(
4
)	I suprotno stajalištu Familienkasse.
(
5
)	Presude Salzano (191/83, EU:C:1984:343); Ferraioli (153/84, EU:C:1986:168), i Kracht (C‑117/89, EU:C:1990:279).
(
6
)	Presude Klöppel (C‑507/06, EU:C:2008:110, t. 16.) i Xhymshiti (C‑247/09, EU:C:2010:698, t. 43.).
(
7
)	Ta je odredba bila uvrštena Uredbom Vijeća (EEZ) br. 3427/89 od 30. listopada 1989. o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1408/71 o primjeni sustava socijalne sigurnosti na zaposlene osobe, samozaposlene osobe i članove njihovih obitelji koji se kreću unutar Zajednice i Uredbe (EEZ) br. 574/72 (SL L 331, str. 1.) te se primjenjivala od 1. svibnja 1990. Cilj te odredbe nije bio naveden u uvodnim izjavama Uredbe br. 3427/89. Nadalje, predmetno uvrštavanje provedeno Uredbom br. 3427/89 nije bilo predviđeno u Prijedlogu Uredbe o izmjeni Uredbe br. 1408/71 i Uredbe br. 574/72 (COM(88) 27 final) koji je Komisija podnijela Vijeću 5. veljače 1988. (vidjeti t. 29. ovog mišljenja). Također ističem da cilj te odredbe ne objašnjava niti Odluka br. 147 od 10. listopada 1990. o primjeni članka 76. Uredbe (EEZ) br. 1408/71 (1991/425/EEZ) (SL 1991., L 235, str. 21.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 1., str. 29.) Administrativne komisije Europskih zajednica za socijalnu sigurnost radnika migranata kojom se osobito određuje postupak ili provedba navedenog članka u pogledu podataka koje ustanova u mjestu boravišta treba dostaviti nadležnoj ustanovi za potrebe obustave plaćanja na temelju njezina stavka 2., u pogledu usporedbe između iznosa koje su utvrdila dva predmetna zakonodavstva te u pogledu utvrđivanja diferencijalnih dodataka koje bi nadležna ustanova morala platiti.
(
8
)	Presuda Bosmann (C‑352/06, EU:C:2008:290, t. 17.).
(
9
)	Vidjeti osobito presude Dodl i Oberhollenzer (C‑543/03, EU:C:2005:364, t. 45.); Weide (C‑153/03, EU:C:2005:428, t. 20.), i Slanina (C‑363/08, EU:C:2009:732, t. 21.).
(
10
)	Presuda Schwemmer (C‑16/09, EU:C:2010:605, t. 45.).
(
11
)	Vidjeti u tom smislu presudu Dodl i Oberhollenzer (EU:C:2005:364, t. 51.). Naime, u skladu s ciljem izbjegavanja neopravdanih preklapanja davanja iz dvadeset i sedme uvodne izjave Uredbe br. 1408/71, članak 12. te uredbe naslovljen „Sprečavanje preklapanja davanja“, propisuje, među ostalim, u svojem stavku 1. da uredba „ne može omogućiti ostvarivanje kao ni očuvati pravo na nekoliko davanja iste vrste za jedno te isto razdoblje obveznog osiguranja“. S obzirom na to da se članak 12. Uredbe br. 1408/71 nalazi u njezinoj Glavi. I. koja se odnosi na opće odredbe, načela koja iz njega proizlaze primjenjuju se na pravila prednosti u slučaju preklapanja prava na obiteljska davanja predviđenih člankom 76. iste uredbe. Vidjeti također moje mišljenje u predmetu Wiering (C‑347/12, EU:C:2013:504, t. 51. i 52.).
(
12
)	U svojoj presudi Ferraioli (EU:C:1986:168), Sud je podsjetio da cilj Ugovorâ koji se sastoji od uspostavljanja slobodnog kretanja radnika utječe na tumačenje odredbi Uredbe br. 1408/71 i da se članak 76. te uredbe ne može primjenjivati tako da se nadomještanjem doplataka priznatih u jednoj državi članici doplacima priznatim u drugoj državi članici radniku uskrati korist od povoljnijih doplataka. Prema mišljenju Suda, načela kojima se Uredba br. 1408/71 nadahnjuje zahtijevaju to da radnik u slučaju da je iznos davanja koji plaća država boravišta manji od iznosa davanja koja dodjeljuje druga država dužnica zadrži pravo na viši iznos i pravo da mu se na teret socijalne ustanove potonje države isplati dodatak jednak razlici između ta dva iznosa. Valja podsjetiti da je načine primjene pravila o sprečavanju preklapanja davanja uspostavio zakonodavac Unije koji je osobito predvidio razmjenu informacija između institucija država članica boravišta i zaposlenja radi usporedbe predmetnih davanja i njihovih iznosa kako bi se moglo utvrditi mogući razlikovni dodatak. Vidjeti osobito Odluku 91/425. Vidjeti moje mišljenje u predmetu Wiering (EU:C:2013:504, t. 53. i 54. i navedenu sudsku praksu).
(
13
)	Presuda Schwemmer (EU:C:2010:605, t. 53. i navedena sudska praksa).
(
14
)	Točke 6. i 7.
(
15
)	Presuda Kracht (EU:C:1990:279, t. 11.).
(
16
)	Iako odredba govori o „predviđenim“ davanjima.
(
17
)	Ističem da je u točki 54. presude Schwemmer (EU:C:2010:605) Sud podsjetio da u presudama Ragazzoni (EU:C:1978:88), Salzano (EU:C:1984:343), Ferraioli (EU:C:1986:168) i Kracht (EU:C:1990:279), razlozi nepostojanja prethodnog zahtjeva nisu imali utjecaja na odgovore Suda u dotičnim postupcima.
(
18
)	Vidjeti po analogiji presudu Schwemmer (EU:C:2010:605, t. 58.). Naime, na temelju članka 76. stavka 2. Uredbe br. 1408/71 platiti bi se trebala samo razlika između većeg njemačkog davanja i nižeg belgijskog davanja, to jest razlikovni dodatak, unatoč činjenici da su Fassbender‑Firman i njezin suprug imali pravo na obiteljska davanja za svojeg sina u te dvije države članice.
(
19
)	Vidjeti u tom smislu presudu Lachheb (C‑177/12, EU:C:2013:689, t. 30. i navedenu sudsku praksu). Moje isticanje.
(
20
)	Presude Kracht (EU:C:1990:279, t. 10.) i Schwemmer (EU:C:2010:605, t. 56.).
(
21
)	Vidjeti po analogiji presudu Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, t. 58. i 59.).
(
22
)	Vidjeti točku 12 . ovog mišljenja. Čini se, naime, da Familienkasse smatra plaćanje razlikovnog dodatka mogućim.
(
23
)	Vidjeti t. 30. ovog mišljenja.
(
24
)	Vidjeti t. 34. ovog mišljenja.
(
25
)	Vidjeti t. 29. ovog mišljenja.
(
26
)	Vidjeti t. 27. i 53. ovog mišljenja.
(
27
)	Vidjeti t. 50. ovog mišljenja.