62020CC0161
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MACIEJ SZPUNAR
esitatud 25. novembril 2021 (
1
)
Kohtuasi C‑161/20
Euroopa Komisjon
versus
Euroopa Liidu Nõukogu
Tühistamishagi – Alaliste esindajate komitee (Coreper) otsus – Otsus, millega kiidetakse heaks liikmesriikide ja komisjoni nimel nõukogu eesistujariigi poolt avalduse esitamine Rahvusvahelisele Mereorganisatsioonile seoses elutsüklit käsitlevate suuniste kehtestamisega selleks, et prognoosida kestlikest alternatiivkütustest (allikast paagini) tekkivaid kasvuhoonegaaside heitkoguseid – Euroopa Liidu ainupädevus, jagatud pädevus või täiendav pädevus – Komisjoni institutsioonilised õigused ELL artikli 17 lõike 1 alusel
I. Sissejuhatus
1.
Käesolev kohtuasi puudutab kahte eri teemat. Esimene on seotud rahvusvahelises organisatsioonis, milles Euroopa Liit ei ole liige ega vaatleja, tegutseva Euroopa Liidu välisesinduse tegevuse põhimõtete ja korraga. Teine on seotud sellega, mis laadi on liidu ainu‑ või jagatud välispädevus arutelus tulevase õigusakti üle, mis käsitleb teataval määral liidu õigusega hõlmatud valdkonda.
2.
Esimese teema keskmes on küsimus, kas ELL artikli 17 lõige 1, niivõrd kui selles on ette nähtud komisjoni õigus esindada Euroopa Liitu välissuhetes, on kohaldatav olukordadele, kus liit ei saa teostada oma välispädevust muul viisil kui liikmesriikide vahendusel.
3.
Teise teema keskse aspekti saab kokku võtta küsimusega, kas niisuguse rahvusvahelise organisatsiooni tulevane õigusakt, mille laad, sisu ja tegevusulatus tuleb alles kindlaks määrata, võib tõenäoliselt mõjutada Euroopa Liidu ühiseeskirju või muuta nende reguleerimisala ELTL artikli 3 lõike 2 lõpuosa tähenduses.
4.
Vastused nendele küsimustele määravad selle, kas otsus esitada Rahvusvahelise Mereorganisatsiooni (edaspidi „IMO“) komiteele liikmesriikide ja Euroopa Komisjoni (mitte aga Euroopa Liidu) nimel ettepanek seoses meretranspordi ja keskkonnakaitsega on õiguspärane.
II. Õiguslik raamistik
A. Rahvusvaheline õigus
5.
IMO asutati konventsiooniga Valitsustevahelise Nõuandva Merendusorganisatsiooni kohta, (
2
) mis võeti vastu ÜRO merekonverentsil Genfis 6. märtsil 1948 ja jõustus 1958. aastal (edaspidi „IMO asutamiskonventsioon“).
6.
IMO asutamiskonventsiooni artikli 1 punkti a kohaselt on üks IMO eesmärke „ergutada ja hõlbustada selliste normide üleüldist kehtestamist, mis tagavad […] laevade põhjustatava merereostuse vältimise ja kontrollimise parimal võimalikul tasemel“.
7.
IMO asutamiskonventsiooni artiklis 2 on sätestatud, et oma eesmärkide saavutamiseks on IMO‑l muu hulgas järgmised ülesanded:
„a)
[…] arutada […] ning anda […] soovitusi […];
b)
korraldada konventsioonide, lepingute või muude kohaste juriidiliste dokumentide koostamist ning soovitada neid valitsustele ja valitsusvahelistele organisatsioonidele […]“.
8.
IMO asutamiskonventsioonis ei ole ette nähtud piirkondlike (majandus)integratsiooniorganisatsioonide ühinemist selle konventsiooniga. Selle artikli 4 kohaselt võivad IMO liikmeks saada ainult riigid. Seega ei saa Euroopa Liit erinevalt kõikidest oma liikmesriikidest, kes on IMO liikmed, ise IMO asutamiskonventsiooniga ühineda ega IMO liikmeks saada.
9.
Siiski on IMO asutamiskonventsiooni artikli 25 punktis a sätestatud:
„Nõukogu võib […] sõlmida lepinguid ja kokkuleppeid organisatsiooni suhete kohta teiste organisatsioonidega. Assamblee peab niisugused lepingud ja kokkulepped kinnitama.“
10.
IMO asutamiskonventsiooni artiklis 66 on ette nähtud:
„Oma pädevusse kuuluvates küsimustes võib [IMO] teha koostööd ka teiste valitsusvaheliste organisatsioonidega, kes ei ole Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni spetsialiseeritud asutused, kuid kelle huvid ja tegevus on kooskõlas [IMO] eesmärkidega.“
11.
Selles kontekstis sõlmis Euroopa Komisjon 28. juunil 1974 IMOga koostöökokkuleppe (
3
) (edaspidi „1974. aasta koostöökokkulepe“) tollase EMÜ asutamislepingu artikli 229 alusel. See kokkulepe hõlmab komisjoni õigust osaleda IMO, sealhulgas tema komiteede töös vaatlejana. Komisjonil ei ole IMOs hääleõigust.
12.
IMO peamised organid on assamblee, nõukogu, viis komiteed ja sekretariaat. (
4
) Üks nendest komiteedest on merekeskkonna kaitse komitee (edaspidi „MEPC“). MEPC koosneb kõikidest IMO liikmetest. (
5
) IMO asutamiskonventsiooni artikli 38 kohaselt „[tegeleb] merekeskkonna kaitse komitee […] selliste [IMO] pädevusse kuuluvate küsimustega, mis on seotud laevade põhjustatava merereostuse vältimise ja kontrollimisega“.
13.
MEPC töökorra artiklis 5 on ette nähtud:
„[…]
3 Peasekretär kutsub järgmisi organisatsioone saatma enda esindajateks vaatlejad igale komitee istungile, kus on päevakorras neid otseselt puudutavad küsimused:
.1
teised valitsustevahelised organisatsioonid, kellega on sõlmitud leping või erikokkulepe; ja
.2
valitsusvälised rahvusvahelised organisatsioonid, kellega IMO on sõlminud suhted vastavalt eeskirjadele, mis reguleerivad nõupidamist selliste organisatsioonidega.
4 Esimehe kutsel ja asjaomase komitee nõusolekul võivad need vaatlejad osaleda neid otseselt puudutavate küsimuste arutamises ilma hääleõiguseta.“
14.
Üks olulisi IMO konventsioone on Londonis 2. novembril 1973. aastal alla kirjutatud rahvusvaheline laevade põhjustatava merereostuse vältimise konventsioon, mida on täiendatud 17. veebruari 1978. aasta protokolliga (edaspidi „MARPOL 73/78“), milles on nähtud ette eeskirjad võitluseks merekeskkonna reostuse vastu. Kõik liikmesriigid on selle konventsiooni osalised, Euroopa Liit aga mitte. Londonis 26. septembril 1997 alla kirjutatud protokolliga, millega MARPOL 73/78 muudeti, (edaspidi „1997. aasta protokoll“) täiendati seda konventsiooni VI lisaga „Laevade põhjustatava õhusaaste vältimise reeglid“.
15.
Vastavalt 1997. aasta protokolliga tehtud muudatustest tulenevale MARPOL 73/78 redaktsioonile (edaspidi „MARPOL 73/78/97“) võttis IMO mitu meedet eesmärgiga vähendada rahvusvahelises laevanduses tekkivaid kasvuhoonegaaside heitkoguseid (inglise keeles emissions of greenhouse gases (GHG)). MEPC ise asutas istungitevahelisel ajal tegutseva laevadest tekkivate kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise töörühma (inglise keeles Intersessional Working Group on Reduction of GHG Emissions from Ships; edaspidi „ISWG-GHG“), kes esitab MEPC‑le aruandeid tema istungite ajal.
B. Liidu õigus
16.
ELL artikli 17 lõike 1 kuuendas lauses on sätestatud:
„Komisjon tagab liidu esindamise välissuhetes, välja arvatud ühine välis- ja julgeolekupoliitika ning muud aluslepingutes ettenähtud juhud.“
17.
ELTL artikli 3 lõikes 2 on sätestatud:
„Liidu ainupädevusse kuulub […] rahvusvahelise lepingu sõlmimine, kui […] [seda] on vaja selleks, et võimaldada liidul teostada oma sisemist pädevust, või kui selle sõlmimine võib mõjutada ühiseeskirju või muuta nende reguleerimisala.“
18.
Määrus (EL) 2015/757 (
6
) (edaspidi „määrus 2015/757“) jõustus 1. juulil 2015.
19.
Määruse 2015/757 artiklis 1 „Reguleerimisese“ on ette nähtud:
„Käesolevas määruses sätestatakse liikmesriikide jurisdiktsiooni alla kuuluvatesse sadamatesse saabuvatelt, seal viibivatelt või sealt väljuvatelt laevadelt pärit süsinikdioksiidi (CO2) heitkoguste ja muu asjakohase teabe täpse seire, aruandluse ja kontrolli eeskirjad eesmärgiga edendada meretranspordist pärit CO2 heitkoguste kulutõhusat vähendamist.“
20.
Sama määruse artikli 4 lõigetes 1–3 on sätestatud:
„1.   Kooskõlas artiklitega 8–12 koguvad ettevõtjad kõigi neile kuuluvate laevade kohta aruandeperioodi jooksul asjakohaseid näitajaid ning esitavad sellekohase aruande. Ettevõtjad viivad kõnealuse seire ja aruandluse läbi kõikides liikmesriigi jurisdiktsiooni all olevates sadamates ning liikmesriigi jurisdiktsiooni all olevas sadamas lõppenud või sealt alanud kõikide reiside kohta.
2.   Seire ja aruandlus peavad olema täielikud ning hõlmama kütuste põletamise tagajärjel nii laeva merel kui ka kai ääres viibimise ajal tekkinud CO2 heitkoguseid. Ettevõtjad rakendavad sobivaid meetmeid, et vältida andmelünkade tekkimist aruandeperioodil.
3.   Seire ja aruandlus peavad olema järjepidevad ja ajas võrreldavad. Selleks kasutavad ettevõtjad samu seiremeetodeid ja andmekogumeid, mille muudatused on tõendaja poolt hinnatud.“
21.
Selle määruse artikli 5 „CO2 heitkoguste seiremeetodid ja muu asjakohane teave“ lõikes 1 on sätestatud:
„Artikli 4 lõigete 1, 2 ja 3 kohaldamisel teevad ettevõtjad kõigi neile kuuluvate laevade kohta kindlaks CO2 heitkogused vastavalt ühele I lisas esitatud meetodile […]“.
22.
Selle määruse I lisa A osas on nähtud CO2 heitkoguste arvutamiseks ette valem „kütusekulu × heitekoefitsient“ ning see osa sisaldab tabelit, milles on loetletud seitsme mittealternatiivse kütuse heitekoefitsientide vaikeväärtused. Sellele tabelile järgneb säte, milles on ette nähtud, et biokütuste, alternatiivsete mittefossiilsete kütuste ja muude kütuste suhtes, mille jaoks ei ole vaikeväärtusi määratud, kohaldatakse sobivaid heitekoefitsiente.
23.
Direktiivi 2014/94/EL (
7
) artiklis 1 „Reguleerimisese“ on sätestatud:
„Käesoleva direktiiviga kehtestatakse ühine meetmete raamistik alternatiivkütuste taristu kasutuselevõtuks liidus, et vähendada transpordisüsteemi sõltuvust naftast ja leevendada transpordi keskkonnamõju. Käesolevas direktiivis on sätestatud alternatiivkütuste taristu, sealhulgas elektrisõidukite laadimispunktide ning maagaasi- (veeldatud ja surumaagaas) ja vesinikutanklate rajamise miinimumnõuded, mida tuleb rakendada liikmesriikide riiklike poliitikaraamistike selliste laadimispunktide ja tanklate ühiste tehniliste kirjelduste ning kasutaja teavitamise nõuete kaudu.“
24.
Direktiivi (EL) 2018/2001 (
8
) artiklis 1 „Reguleerimisese“ on sätestatud:
„Käesoleva direktiiviga kehtestatakse ühine raamistik taastuvatest energiaallikatest toodetud energia kasutamise edendamiseks. Sellega kehtestatakse liidu siduv eesmärk seoses taastuvatest energiaallikatest toodetud energia üldise osakaaluga liidu summaarses energia lõpptarbimises 2030. aastal. Selles sätestatakse ka õigusnormid, mis käsitlevad taastuvatest energiaallikatest toodetud elektrienergia rahalist toetamist, oma tarbeks toodetud taastuvelektri tarbimist, taastuvatest energiaallikatest toodetud energia kasutamist kütte- ja jahutussektoris ning transpordisektoris, liikmesriikide vahelist piirkondlikku koostööd ja liikmesriikide koostööd kolmandate riikidega, päritolutagatisi, haldusmenetlusi ning teavitamist ja koolitust. Sellega kehtestatakse ka biokütuste, vedelate biokütuste ja biomasskütuste jaoks säästlikkuse ja kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise kriteeriumid.“
25.
Direktiivi 2018/2001 artiklis 29 on sätestatud üksikasjalikud eeskirjad biokütuste, vedelate biokütuste ja biomasskütuste säästlikkuse ja kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise kriteeriumide kohta.
III. Vaidluse taust
26.
MEPC võttis 13. aprillil 2018 vastu „IMO esialgse strateegia laevadest tekkivate kasvuhoonegaaside heidete vähendamiseks“ (edaspidi „esialgne strateegia“). (
9
) Kavandatud lühiajaliste meetmete hulgas seoses laevadest tekkivate kasvuhoonegaaside heidete vähendamisega on esialgses strateegias loetletud kindlate olelusringi kasvuhoonegaaside/CO2‑mahukuse suuniste koostamine kõikide kütuseliikide jaoks, et valmistada ette rakendusprogrammi vähese süsinikdioksiidiheitega või süsinikdioksiidiheitevabade alternatiivkütuste tõhusaks kasutuselevõtmiseks. (
10
)
27.
Olelusringi osas hinnatakse kasvuhoonegaaside heiteid alates kütuse tootmisest kuni laevani („allikast pardani“, inglise keeles Well-to-Wake (edaspidi „WtW“)); alates kütuse esmasest tootmisest kuni vedamiseni laeva paagis („allikast paagini“, inglise keeles Well-to-Tank (edaspidi „WtT“), mida on nimetatud ka eelnevate etappide heideteks) ning alates laeva kütusepaagist kuni heitgaaside tekkimiseni („paagist pardani“, inglise keeles Tank-to-Propeller (edaspidi „TtP“) või Tank-to-Wake, mida on nimetatud ka järgnevate etappide heideteks). (
11
)
28.
Aastal 2019 kiitis MEPC oma 74. istungil heaks ISWG-GHG kuuenda koosoleku (edaspidi „ISWG‑GHG 6“) volitused. Muu hulgas tehti ISWG-GHG 6‑le ülesandeks täiendavalt kaaluda konkreetseid ettepanekuid, et julgustada vähese süsinikdioksiidiheitega või süsinikdioksiidiheitevabade alternatiivkütuste kasutuselevõtmist, sealhulgas töötada välja olelusringi kasvuhoonegaaside/CO2‑mahukuse suunised kõikide asjasse puutuvate kütuseliikide jaoks ja vajaduse korral stimuleerimiskavad.
29.
Sellega seoses toetas ISWG‑GHG 6 pärast 2019. aasta novembris toimunud koosolekul peetud arutelusid spetsiaalse töösuuna loomist eesmärgiga töötada välja olelusringi kasvuhoonegaaside/CO2‑mahukuse suunised kõikide asjasse puutuvate kütuseliikide jaoks. Lepiti kokku, et rahvusvahelise laevanduse prioriteediks tuleb seada alternatiivkütuste TtP heitekoefitsientide väljatöötamine ja see töö peaks hõlmama ka terminoloogia ja finantsarvestusega seotud küsimusi. ISWG‑GHG 6 märkis siiski, et on oluline olla teadlik eelnevate etappide heitkogustest (WtT), sest „need on asjakohased alternatiivkütuste kestlikkuse hindamisel“. Lõpuks kutsus ta „huvitatud liikmesriike ja rahvusvahelisi organisatsioone tegema koostööd ja pakkuma välja eelnõusid seoses olelusringi kasvuhoonegaaside/CO2‑mahukuse suunistega kõikide asjasse puutuvate kütuseliikide jaoks“. (
12
)
30.
Vastuseks sellele kutsele koostas komisjon ISWG‑GHG seitsmenda koosoleku jaoks esialgse ettepaneku (edaspidi „esialgne ettepanek“), mille pealkirjas oli märgitud, et selle on esitanud „Euroopa Komisjon Euroopa Liidu nimel“. Esialgses ettepanekus pakuti välja olelusringi suuniste kehtestamine WtT kasvuhoonegaaside heitkoguste prognoosimiseks. Selles pakuti, et suunistes tuginetakse jätkuvalt TtP heitkogustele kui esmasele näitajale, kuid tuleks määrata kindlaks metoodika selle näitaja korrigeerimiseks, et võtta arvesse WtW heiteid. Märgiti, et selles metoodikas võiks kasutada korrigeerimisväärtusi, mida rakendatakse TtP heitkoguste olemasolevate vaikeväärtuste suhtes.
31.
Esialgne ettepanek esitati nõukogule komisjoni talituste töödokumendi SWD(2019) 456 (edaspidi „töödokument“) (
13
) lisas. Töödokumendi kohaselt esitati lisatud ettepanek eesmärgiga kujundada Euroopa Liidu seisukoht. See ei pidanud siiski olema ELTL artikli 218 lõikes 9 ette nähtud ametlik seisukoht. (
14
) Komisjon märkis, et akt, mis lõpuks palutakse MEPC‑l vastu võtta, on õiguslike tagajärgedega akt, mis saab määravalt mõjutada asjakohaste liidu õigusaktide, nimelt määruse 2015/757 ning direktiivide 2018/2001 ja 2014/94 sisu. (
15
) Viimati nimetatud põhjusel kuulub esialgne ettepanek Euroopa Liidu ainupädevusse. Samuti väitis ta, et liidu ainuvälispädevusse kuuluvates küsimustes ettepanekute või teabedokumentide esitamine IMO‑le kujutab endast välisesindamise akte ja seetõttu peaks seda tegema komisjon või liidu delegatsioon ELL artikli 17 lõike 1 ja ELTL artikli 221 kohaselt. (
16
)
32.
Esialgse ettepaneku vaatas läbi nõukogu merenduse töörühm. Ta lükkas tagasi selle, mis oli pakutud esmalt välja korrigeerimisväärtuste kasutamise kohta, ja soovitas kasutada selle asemel konkreetseid WtT väärtusi. Need WtT väärtused kombineeritult olemasolevate TtP heitkoguste vaikeväärtustega pidid kajastama kasutusel olevate kütuste tulemuslikkust. Peale selle ei nõustunud merenduse töörühm komisjoni väidetega liidu pädevuse laadi kohta ettepanekuga hõlmatud valdkonnas. Töörühm leidis, et see ettepanek kuulub liidu ainupädevusse vaid niivõrd, kui selle ese on töödokumendis viidatud õigusaktide kohaldamisalas. Sel määral, mil nimetatud ettepanekus käsitletud küsimused ei olnud suures osas nende õigusaktidega hõlmatud, oldi seisukohal, et ettepaneku esitavad liikmesriigid jagatud pädevuse alusel ning seda ei tohiks pidada liidu jagatud pädevuse teostamiseks. Selle tulemusel asusid liikmesriigid seisukohale, et nimetatud ettepaneku peaksid esitama liikmesriigid ja komisjon.
33.
Seepärast muudeti komisjoni esialgset ettepanekut nii, et eespool kirjeldatud järeldused selles kajastuksid. Esiteks asendati korrigeerimisväärtuste kasutamisega seotud osad ettepanekutega, mis puudutasid WtT väärtuste kasutamist. Teiseks muudeti ettepaneku pealkirja nii, et see sisaldas sõnastust: „[…] mille on esitanud Austria, [teised liidu liikmesriigid tähestiku järjekorras loetletult] ning Euroopa Komisjon“ (Euroopa Liitu ei olnud mainitud). Alaliste Esindajate Komiteel (edaspidi „Coreper“) paluti esialgse ettepaneku tekst muudetud redaktsioonis (edaspidi „vaidlusalune ettepanek“) heaks kiita, et nõukogu eesistujariik saaks selle IMO‑le üle anda. (
17
)
34.
Coreper kiitis 5. veebruaril 2020 heaks vaidlusaluse ettepaneku esitamise IMO‑le (edaspidi „vaidlusalune otsus“). Kooskõlas nõukogu praktikaga IMOt puudutavates küsimustes ametlikku otsust ei tehtud.
35.
Komisjon väljendas 5. veebruari 2020. aasta koosoleku protokolli kantud avalduses oma vastuseisu vaidlusalusele otsusele. Ta märkis sisuliselt, et Euroopa Liidul on vaidlusaluse ettepaneku suhtes ainupädevus ja seega saab üksnes liit selle ettepaneku esitada. Ettepaneku näol on tegu välisesindamise aktiga ja sellepärast peaks selle tegema komisjon liidu nimel. Komisjoni sõnul ei olnud menetluslikud argumendid selle kohta, miks ta ei peaks IMO‑le liidu nimel ettepanekuid esitama, veenvad. Puudusid tõendid selle kohta, et IMO kui ÜRO eriasutus selle ettepaneku tagasi lükkaks.
36.
Horvaatia Vabariik, kes on asjasse puutuval ajal nõukogu eesistujariik, saatis 7. veebruaril 2020 vaidlusaluse ettepaneku e‑kirjaga ISWG‑GHG‑le. Selle e‑kirja peamine tekst oli järgmine: „Horvaatia, kes on praegu Euroopa Liidu eesistujariik, edastab manusesse lisatud ettepaneku kaasesitajate (Austria, teised Euroopa Liidu liikmesriigid ja Euroopa Komisjon) nimel […]“.
IV. Poolte nõuded
37.
Komisjon palub Euroopa Kohtul:
–
tühistada Coreperi 5. veebruari 2020. aasta aktis sisalduv nõukogu otsus, millega on kiidetud heaks Rahvusvahelisele Mereorganisatsioonile (IMO) ettepaneku esitamine seoses olelusringi suuniste kehtestamisega kestlike alternatiivkütuste WtT kasvuhoonegaaside heitkoguste prognoosimiseks, et nõukogu eesistujariik esitaks selle liikmesriikide ja komisjoni nimel IMO‑le;
–
säilitada otsuse tagajärjed;
–
mõista kohtukulud välja nõukogult.
38.
Nõukogu palub Euroopa Kohtul:
–
jätta hagi tervikuna rahuldamata;
–
mõista kohtukulud välja komisjonilt.
39.
Belgia Kuningriigil, Tšehhi Vabariigil, Taani Kuningriigil, Saksamaa Liitvabariigil, Kreeka Vabariigil, Prantsuse Vabariigil, Madalmaade Kuningriigil, Soome Vabariigil ja Rootsi Kuningriigil lubati astuda menetlusse nõukogu nõuete toetuseks.
40.
Kohtuistungil, mis peeti 7. septembril 2021, osalesid kõik eespool nimetatud menetlusosalised peale Saksamaa Liitvabariigi ja Rootsi Kuningriigi.
V. Analüüs
41.
Komisjon tugineb oma hagi toetuseks kahele väitele. Esimese väite kohaselt on rikutud ELTL artikli 3 lõikest 2 tulenevat Euroopa Liidu ainupädevust vaidlusaluses ettepanekus käsitletud valdkonnas, mis on komisjoni arvates suures osas hõlmatud liidusisestele olukordadele kohaldatavate ühiseeskirjadega. Teise väite kohaselt on rikutud komisjoni institutsioonilisi õigusi, mis tulenevad ELL artikli 17 lõikest 1, kuna ainult sellel institutsioonil on õigus tegutseda Euroopa Liidu nimel ja tagada liidu esindamine välissuhetes.
42.
Analüüsin kõigepealt hagi vastuvõetavust, seejärel sisu.
A. Hagi vastuvõetavus
43.
Hagi vastuvõetavust ei ole vaidlustanud nõukogu ega teised menetlusse astunud liikmesriigid peale Kreeka, kes sisuliselt väidab, et Euroopa Kohus ei ole pädev otsustama, kas liidul on IMOs osalise staatus.
44.
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on vaidlustatav akt ELTL artikli 263 tähenduses selle laadist ja vormist olenemata iga liidu institutsiooni, organi või asutuse otsus, mille eesmärk on tekitada õiguslikke tagajärgi. (
18
)
45.
Samuti on Euroopa Kohus märkinud, et Coreperi akti suhtes peab olema võimalik teostada õiguspärasuse kontrolli, kui selle akti eesmärk ongi tekitada õiguslikke tagajärgi ja see akt väljub seega ettevalmistamise ja ülesannete täitmise raamidest. (
19
)
46.
Vaidlusaluse otsusega on kindlaks määratud Euroopa Liidu seisukoht niisuguses liidu pädevusse kuuluvas küsimuses nagu meretransport ja merekeskkonna kaitse. Selle esitamine IMO‑le tähendab liikmesriikide ja komisjoni kohustust toetada seda seisukohta IMO komitees kooskõlas lojaalse koostöö kohustusega. Seega on vaidlusaluse otsuse eesmärk selles mõttes tekitada õiguslikke tagajärgi. Sellisena kujutab see endast ELTL artikli 263 tähenduses vaidlustatavat akti. Seepärast järeldan, et vaidlusaluse otsuse peale esitatud tühistamishagi on vastuvõetav ja Euroopa Kohus on ELTL artikli 263 alusel pädev kontrollima selle otsuse õiguspärasust.
B. Sisu
47.
Vaidlusalust otsust vaidlustades tugineb komisjon kahele väitele: esimene puudutab liidu pädevust vaidlusaluses ettepanekus käsitletud valdkonnas, teine aga liidu välisesindamise eeskirju.
48.
On oluline tähele panna, et komisjon on vaidlustanud vaidlusaluse otsuse esiteks selles osas, milles on nimetatud liidu liikmesriike ja komisjoni (mitte aga Euroopa Liitu) vaidlusaluse ettepaneku autoriteks (kaasesitajateks), ning teiseks selles osas, milles on tehtud nõukogu eesistujariigile, s.o Horvaatia Vabariigile, ülesandeks edastada vaidlusalune ettepanek IMO‑le. Vaidlusaluse otsuse sisu aga ei ole vaidlustatud (välja arvatud selle pealkiri selles osas, milles on viidatud kaasesitajatele). Komisjon peab selle otsuse sisu kohtuasja lahendamise suhtes asjakohaseks, kuna selle ese kuulub Euroopa Liidu ainupädevusse.
49.
Sellega seoses väidab nõukogu, et IMO liikmesust ja IMOs osalemist reguleerivate eeskirjade kohaselt ei saa esitada sellele organisatsioonile avaldust „Euroopa Liidu nimel“, olenemata sellest, kas see kuulub liidu ainupädevusse. Kooskõlas selle väitega on mõned menetlusse astunud liikmesriigid seadnud küsimärgi alla esimese väite asjakohasuse: nad väidavad, et IMO eeskirjadest tulenev Euroopa Liidu välisesindamise kord eeldas vaidlusaluse otsuse vastuvõtmist.
50.
Neid argumente ei saa niisama lihtsalt tagasi lükata. Euroopa Liidu pädevuse laad – olgu tegu ainu‑ või jagatud pädevusega – ei saa olla käesoleva kohtuasja lahendamisel oluline, kui on põhjust arvata, et seda avaldust ei oleks niikuinii saanud esitada Euroopa Liit. Seepärast analüüsin kõigepealt teist ja siis esimest väidet.
1.
Teine väide
51.
Teises väites märgib komisjon, et vaidlusalune otsus rikub tema institutsioonilisi õigusi, mis tulenevad ELL artikli 17 lõikest 1.
a)
Poolte argumendid
52.
Komisjon on esitanud argumendi, et tal on vaidlusaluse ettepaneku suhtes ELL artikli 17 lõike 1 kohaselt Euroopa Liidu välisesindamise pädevus. 1974. aasta koostöökokkulepe koostoimes ÜRO Peaassamblee resolutsiooniga 65/276 (
20
) ei takistanud selliste ettepanekute esitamist Euroopa Liidu nimel. Peale selle (
21
) teatasid nõukogu ja komisjon 27. novembri 2009. aasta verbaalnoodis IMO‑le, et alates 1. detsembrist 2009 teostab Euroopa Liit kõiki Euroopa Ühenduse õigusi ja võtab endale kõik Euroopa Ühenduse kohustused, sealhulgas staatuse nimetatud organisatsioonis. Lõpuks adresseeris ISWG‑GHG 6 oma kutse kõikidele „huvitatud liikmesriikidele ja rahvusvahelistele organisatsioonidele“ ning arutelu teemat arvesse võttes on Euroopa Liit „huvitatud rahvusvaheline organisatsioon“. Sellepärast tegi komisjon ettepaneku esitada vaidlusalune ettepanek nii, et selle esitab „Euroopa Komisjon Euroopa Liidu nimel“. Vaidlusaluses ettepanekus aga määrati, et ettepaneku teeb eesistujariik „liikmesriikide ja komisjoni nimel“ ning see ei sisalda ühtegi viidet sellele, et liikmesriigid tegutsevad Euroopa Liidu huvides. Niivõrd kui vaidlusalust ettepanekut tuleb käsitada nii, et see on esitatud liidu nimel, takistas vaidlusalune ettepanek komisjoni tagamast Euroopa Liidu esindamist välissuhetes, rikkudes ELL artikli 17 lõiget 1.
53.
Samuti väidab komisjon, et aluslepingutega komisjonile antud liidu esindamise monopol tähendab seda, et nõukogu roteeruv eesistujariik ei saa kunagi õiguspäraselt liitu esindada ega teostada liidu välispädevust. Kuna nõukogu otsusel, mis vaidlusaluse ettepaneku kontekstis takistab komisjoni Euroopa Liitu esindamast, ei ole õiguslikku alust, rikub vaidlusalune otsus ELL artikli 17 lõiget 1.
54.
Nõukogu, keda toetavad menetlusse astunud liikmesriigid, väidab, et IMO eeskirjade kohaselt ei ole Euroopa Liidul võimalik samme astuda, sest Euroopa Liit ei ole IMO liige ega IMOs vaatleja. Ainult komisjonil on selles organisatsioonis 1974. aasta koostöökokkuleppest tulenevalt vaatleja staatus. ÜRO Peaassamblee resolutsioon 65/276 ega 27. novembri 2009. aasta verbaalnoot ei saa selles osas midagi muuta. Euroopa Liit ei saa pelgalt Lissaboni lepingu jõustumisest tulenevalt teostada Euroopa Ühenduse õigusi või võtta tema kohustusi IMOs, sest ühendusel endal ei olnud IMOs mingeid õigusi ega kohustusi. Seega, kuigi komisjon võib vaatlejana esitada MPEC‑le omaenda nimel dokumente, nagu aruanded, uuringud jms, ei saa ta esitada IMO‑le dokumente „Euroopa Liidu nimel“, sest liit ei ole IMO liige ega IMOs vaatleja. Sel põhjusel lükkas IMO 2005. aastal tagasi Madalmaade poolt Euroopa ühenduste nimel esitatud avalduse. Nõukogu arvates ei tulene kõnealuse kutse tekstist, et selle ettepaneku oleks saanud esitada liidu nimel, sest liit ei ole vaatleja staatusega organisatsioon ja seega ei ole tal õigust MEPC töös osaleda.
55.
Samuti tuleneb nõukogu sõnul Euroopa Kohtu praktikast, et kui Euroopa Liit ei ole rahvusvahelise organisatsiooni liige, on liikmesriikide pädevuses saata ühiselt tegutsedes sellele organisatsioonile liidu huvides avaldusi, sealhulgas liidu ainupädevusse kuuluvates valdkondades. Liikmesriigid tegutsevad enda nimel. Samuti, kuna komisjonil ei ole IMOs, sealhulgas MEPCs, hääleõigust, saavad juhul, kui MEPC‑l palutakse vastu võtta akt, liidu pädevusse kuuluvates küsimustes hääletamisel liidu huvides osaleda vaid liikmesriigid ühiselt.
56.
Nõukogu, keda toetavad menetlusse astunud liikmesriigid, märgib, et ükski aluslepingute säte ei takista liikmesriike määramast teatavaid ülesandeid, mis on seotud nende endi esindamisega välissuhetes, nii, nagu nad vajalikuks peavad. Liikmesriikidel on vabadus otsustada igal korral eraldi, kuidas nad soovivad korraldada enda esindamist välissuhetes. Väljakujunenud tava kohaselt palutakse selliseid ülesandeid täita eesistujariigil.
b)
Hinnang
1) Sissejuhatavad märkused
57.
Näib, et pärast 1648. aasta Vestfaali rahulepingu sõlmimist välja töötatud traditsioonilisi riigikeskseid välisesindamise kontseptsioone kohaldatakse ka praegu. (
22
) Sellest tuleneb näiteks suletud hoiak rahvusvaheliste organisatsioonide liikmesuse suhtes teistes rahvusvahelistes organisatsioonides. Tõsi küll, nüüdseks on kindlalt välja kujunenud, et põhimõtteliselt on selline liikmesus võimalik. Ent sellegipoolest on rahvusvahelised organisatsioonid harva teiste organisatsioonide liikmed. (
23
)
58.
On olemas erinevaid rahvusvahelise organisatsiooni töös osalemise vorme. Selgelt tehakse vahet liikmete ja mitteliikmete, nende seas vaatlejate osalemisel. (
24
)
59.
Rahvusvahelise organisatsiooni liikmesus teises rahvusvahelises organisatsioonis oleneb viimati nimetatud organisatsiooni eeskirjadest, mida sisaldab tema asutamisleping, (
25
) eriti aga sellest, kas sinna on hõlmatud nn REIO või RIO klausel. (
26
)
60.
Üldiselt ollakse seisukohal, et rahvusvahelisel organisatsioonil on lihtsam saada teises rahvusvahelises organisatsioonis vaatlejaks kui liikmeks. (
27
) Sellega seoses tuleb toonitada, et ei ole ühtset „vaatleja“ staatust kui sellist. Selle termini täpne tähendus võib erineda organisatsiooniti või isegi eri vaatlejate vahel ühes ja samas organisatsioonis. (
28
) Põhimõtteliselt ei ole vaatlejad oma õiguste poolest täieõiguslikud. Tavaliselt ei saa nad hääletada ega levitada dokumente ametlike dokumentidena ilma eriloata; ettepanekute esitamiseks võib neil olla vaja täisliikme toetust. (
29
) Nende osalemine võib piirduda ka vaid ametlike kohtumistega ning nende ametlikud sõnavõtud võivad olla võimalikud ka vaid pärast seda, kui ametlikud osalejad on oma sõnavõtud lõpetanud. (
30
)
61.
Kui rahvusvahelise organisatsiooni asutamislepingus puudub R(E)IO klausel, ei ole Euroopa Liidul võimalik selle organisatsiooni aruteludes liikmena osaleda. Ilma sellekohase eriotsuse või ‑kokkuleppeta ei saa Euroopa Liit sellises organisatsioonis isegi vaatlejana tegutseda. Niisugustes olukordades ei saa tema pädevust teostada aluslepingutes ette nähtud viisil.
62.
Rahvusvahelise organisatsiooni liikmesuse ja selles osalemise vorme käsitlevate eeskirjade, sealhulgas liikmeks kvalifitseerumist käsitlevate eeskirjade tõlgendamine on põhimõtteliselt asjaomase rahvusvahelise organisatsiooni pädevuses. Euroopa Kohus ei ole pädev tõlgendama neid asjaomasele organisatsioonile siduvalt. (
31
)
63.
Ideaalis tuleks rahvusvahelises õiguses arvesse võtta Euroopa Liidu kui riigiülese organisatsiooni olemust ja tema välispädevuse teostamise eeskirju. Kui seda ei ole tehtud, peab Euroopa Liit leidma kõige asjakohasemad vahendid, mis võimaldavad tal tagada aluslepingutes ette nähtud välispädevuse korrakohase kasutamise.
64.
Eespool viidatud kaalutlustest tekib teatav lahknevus ühest küljest aluslepingutes ette nähtud Euroopa Liidu välistegevuse korra ja teisest küljest rahvusvahelisel tasandil tegutsemist võimaldava korra vahel. Euroopa Kohus on sellest lahknevusest täiesti teadlik, nagu nähtub ka tema praktikast. Esiteks tuleb selle kohtupraktika kohaselt juhul, kui liit otsustab oma pädevust teostada, teha seda rahvusvahelist õigust järgides. (
32
) Teiseks, kui rahvusvahelisel tasandil kohaldatavad eeskirjad ei võimalda liidul tegutseda tema enda nimel, saab ta teostada oma välispädevust liikmesriikide vahendusel, kes tegutsevad solidaarselt ühenduse huvides. (
33
) Kolmandaks peavad liikmesriigid rahvusvahelisel tasandil tegutsedes tegema seda kooskõlas liidu välisesindamist reguleerivate konstitutsiooniliste normidega, nimelt nendega, mis käsitlevad lojaalset koostööd, järjepidevust ja ühtsust. (
34
)
65.
Selle kohtupraktika kohaselt nähakse nõukogu poolt ELTL artikli 218 lõike 9 alusel vastu võetud otsustes, mis käsitlevad liidu seisukohta rahvusvahelistes organisatsioonides, mille liige ta ei ole ega saa olla, ette, et seda seisukohta väljendavad liikmesriigid liidu huvides solidaarselt tegutsedes. (
35
)
66.
Käesolev kohtuasi puudutab Euroopa Liidu huvides tegutsemist IMOs. Selles organisatsioonis on liikmesus ette nähtud üksnes riikidele ja Euroopa Liit ei saa saada selle liikmeks. IMO konventsioonis on ette nähtud võimalus teha teiste organisatsioonidega koostööd nii, et nad on vaatlejad. IMO eripära seisneb selles, et 1974. aasta koostöökokkuleppe kohaselt on selles organisatsioonis vaatleja staatus komisjonil, mitte Euroopa Liidul.
67.
Sellega seoses on käesolevas kohtuasjas põhiküsimus selles, kas Euroopa Liidu huvides peaks IMOs tegutsema liit, komisjon või liikmesriigid ning kas vastus sellele küsimusele oleneb sellest, milline on liidu pädevus asjaomases valdkonnas.
2) Vaidlusalune otsus: sisu ja põhjused
68.
Sisuliselt on vaidlusaluses otsuses ette nähtud, et vaidlusalune ettepanek esitatakse IMO‑le liikmesriikide ja komisjoni avaldusena ning et selle edastab IMO‑le nõukogu eesistujariik.
69.
Vaidlusalune otsus võeti vastu mitteametlikult, vastavalt tavale, mida institutsioonid aktsepteerivad. (
36
) Selle tagajärjel ei nähtu selle otsuse põhjused otseselt otsusest endast kui sellisest, vaid neid saab kõigest tuletada selle vastuvõtmisega seotud asjaoludest, mis kajastuvad ettevalmistavates dokumentides ja Coreperi koosoleku protokollis. (
37
)
70.
Sellega seoses nähtub Coreperile adresseeritud nõukogu dokumendist, et vaidlusalune otsus võeti vastu tulenevalt järeldusest, et ettepaneku esitamine kuulub liidu ainupädevusse ainult niivõrd, kui selle ese on töödokumendis viidatud õigusaktide kohaldamisalas. Ülejäänud osas mõisteti, et ettepaneku peavad esitama liikmesriigid jagatud pädevuse alusel. Samuti saab komisjoni avaldusest, mis on kantud Coreperi koosoleku protokolli, järeldada, et liikmesriigid tõstsid esile argumendi, et asjakohaste IMO eeskirjade kohaselt ei ole võimalik liidu nimel IMO‑le ettepanekuid esitada.
71.
Selles osas, mis puudutab nõukogu eesistujariigile delegeerimise ulatust, tuleb tähele panna, et vaidlusaluse otsuse kohaselt delegeeriti vaid puhttehniline tegu, mis seisnes vaidlusaluse ettepaneku IMO‑le edastamises. Tegelikkuses seisnes see tegu saateks e‑kirja koostamises, vaidlusaluse ettepaneku lisamises selle manusesse ja – nagu pooled ise on väljendunud – „[saatmis]nupu klõpsamises“. Muu hulgas ei delegeeritud eesistujariiki sugugi seda ettepanekut MEPCs või ISWG-GHG‑l esindama ega kaitsma. Vaidlusalune otsus ei piiranud kuidagi komisjoni kui IMOs tegutseva vaatleja õigust seda ettepanekut toetada ja kaitsta.
3) Liidu poolt IMO‑le esitatud ettepaneku vastuvõetavus
72.
Esmalt on vaja lahendada küsimus, mis puudutab liidu staatust IMOs seoses vaidlusaluse ettepanekuga. Ühest küljest ei vaidle menetlusosalised selle üle, et liit ei ole IMO liige ja tal ei ole selles organisatsioonis vaatleja staatust. (
38
) Teisest küljest väidab komisjon, et selles osas, mis puudutab vaidlusalust ettepanekut, oli liidul õigus tegutseda IMOs omaenda nimel. Selles aspektis peab komisjon asjakohaseks kahte asjaolu: liidu staatust ÜRO süsteemis pärast Lissaboni lepingu jõustumist ja IMO ISWG‑GHG 6 kutse teksti.
73.
Tõsi küll, IMO aktide tõlgendamine ei kuulu liidu õiguse tõlgendusalasse. Siiski tuleb Euroopa Kohtul vaidlusaluse otsuse õiguspärasust kontrollides sellise tõlgendamisega tegelda.
74.
Pärast komisjoniga sõlmitud 1974. aasta koostöökokkulepet on IMO alati olnud seisukohal, et komisjonil (kuid mitte Euroopa Ühendusel ega hiljem Euroopa Liidul) on selles organisatsioonis vaatleja staatus. (
39
) Selle tagajärg praktikas oli niisugune, et 2005. aastal Madalmaade Kuningriigi poolt Euroopa Ühenduse nimel IMO‑le tema kutse peale (
40
) esitatud avaldus lükati tagasi. Menetlusosaliste märgitust nähtub, et IMO põhjendas niisugust otsust sellega, et Euroopa Ühendus ei ole IMO liikmesriik ja tal ei ole selles organisatsioonis vaatleja staatust.
75.
Mulle näib, et Lissaboni leping, ÜRO Peaassamblee resolutsioon 65/276 ega verbaalnoot ei saanud selles aspektis midagi muuta. On tõsi, et Lissaboni lepingus nähti ette liidu õigusvõime ja see, et ta on Euroopa Ühenduse õigusjärglane. Seda ja liidu esindamise eeskirju tunnustati ÜRO Peaassamblee resolutsioonis 65/276 ning käsitleti ka verbaalnoodis. Ent poolte vahel ei ole vaidlust selles, et ÜRO Peaassamblee resolutsioon 65/276 kui selline ei ole kohaldatav ÜRO eriasutustele, nende seas IMO‑le. Pealegi ei puutu Euroopa Ühenduse asendumine Euroopa Liiduga asjasse, sest vaatleja staatus IMOs ei olnud mitte Euroopa Ühendusel, vaid Euroopa Komisjonil. Lõpuks ei oleks verbaalnoot kui liidu nimel esitatud ühepoolne avaldus saanud ise muuta liidu staatust IMOs.
76.
Seetõttu tuleb järeldada, et liidul ei ole IMOs liikme ega ka vaatleja staatust. Ainult komisjonil on selles organisatsioonis vaatleja staatus. (
41
)
77.
Selles osas, mis puudutab ISWG‑GHG 6 kutset, on tõsi, et ISWG‑GHG 6 poolt olelusringi kasvuhoonegaase käsitlevate suuniste kohta ettepanekuid esitama kutsutud osalejate ring ei piirdunud sugugi kõnealuse organisatsiooni liikmetega, vaid hõlmas ka rahvusvahelisi organisatsioone. Komisjon näib sellest järeldavat, et tegu oli avatud kutsega, mis oli adresseeritud mis tahes rahvusvahelistele organisatsioonidele, kes on huvitatud ettepaneku esitamisest. Nõukogu ja menetlusse astunud liikmesriigid selle kutse seesuguse tõlgendamisega ei nõustu.
78.
Ei tohiks olla kahtlust, et ISWG‑GHG 6 kutse oli adresseeritud IMO töös osalevatele rahvusvahelistele organisatsioonidele. Seda kutset sisaldas ISWG‑GHG sisedokument, mis viitab algusest peale sellele, et selle adressaadid olid niisugused, kellel oli selles IMO töörühmas teatav staatus. Samuti kutsuti adressaate esitama keerulises tehnilises küsimuses esialgseid ettepanekuid, mis oleksid edasiste arutelude lähtepunkt. ISWG‑GHG töö/tegevuse käigus said oma ettepanekuid tutvustada, arutada, selgitada ja kaitsta vaid IMO tegevuses osalevad rahvusvahelised organisatsioonid. Seetõttu tuleb asuda seisukohale, et kõnealuse kutse adressaadid olid vaid need osalised, kellel oli IMOs MEPC liikme või vaatleja staatus ja kes said esitada oma avaldused nii, et neid ei ohustanud tagasilükkamine.
79.
Seepärast ei ole põhjust arvata, et kõnealuse kutse tekst andis liidule konkreetse aluse vaidlusaluse ettepaneku esitamiseks.
4) ELL artikli 17 lõike 1 kuuenda lause kohaldamisala
80.
Komisjon väidab, et vaidlusalune otsus rikub tema õigusi, mis tulenevad ELL artikli 17 lõikest 1, kuna selles artiklis on sätestatud, et komisjon tagab liidu esindamise välissuhetes, välja arvatud ühine välis‑ ja julgeolekupoliitika ning muud aluslepingutes ette nähtud juhud.
81.
Seega on sisuline küsimus selles, kas eespool nimetatud sätte kohaldamisala piirdub olukordadega, kus liit tegutseb enda nimel, või hõlmab ka olukordi, kus liit, kui tal ei ole võimalik oma välispädevust enda nimel teostada, teostab seda liikmesriikide vahendusel.
82.
Tundub, et Euroopa Kohtu praktika, mis käsitleb liidu pädevuse teostamist liikmesriikide vahendusel, (
42
) ei ole pärast Lissaboni lepingu jõustumist aegunud. (
43
) Kui sellistele olukordadele oleks kohaldatav ELL artikli 17 lõike 1 kuues lause, peaks liidu huvides ühiselt tegutsevaid liikmesriike esindama komisjon. See komisjoni õigus ei tulene aluslepingutest.
83.
ELL artikli 17 lõike 1 kuuenda lause ainus loogiline tõlgendus on niisugune, et see säte on kohaldatav olukordadele, kus liit võib rahvusvahelise õiguse subjektina tegutseda enda nimel. See tõlgendus on kooskõlas ühise arusaamaga mõistest „esindamine“ seoses küsimusega, kellel on õigus tegutseda rahvusvahelise õiguse subjekti nimel, (
44
) eriti eesmärgiga võtta enda nimel kohustusi teiste subjektide suhtes. (
45
)
84.
Seega, kui liikmesriigid tegutsevad ühiselt liidu huvides, kuna liidul endal ei ole rahvusvahelise õiguse normide tõttu võimalik oma välispädevust teostada, ei tegutse nad liidu esindajatena, vaid enda nimel liidu ühise huvi haldajana. (
46
) Selle tulemusel muutuvad nemad (ja mitte liit) sõlmitud lepingutest tulenevate õiguste ja kohustuste subjektiks. (
47
) Olen niisiis seisukohal, et ELL artikli 17 lõike 1 kuues lause, niivõrd kui selles on nähtud ette komisjoni õigus esindada liitu välissuhetes, ei ole kohaldatav olukordadele, kus liit ei tegutse enda nimel. (
48
)
85.
Kui liikmesriigid tegutsevad üheskoos liidu ühise huvi haldajatena, kuna liidu enda tegutsemine on takistatud, on neil vabadus otsustada, kas nad tegutsevad individuaalselt või annavad teatavad ülesanded, mida üks neist peab nende nimel täitma. Seesugune „volituse alusel tegutsemine“ on võimalik rahvusvahelise tavaõiguse normi kohaselt. (
49
) Ei ole põhjust arvata, et see norm ei ole kohaldatav liikmesriikide ja liidu vahelistele suhetele, kui liikmesriigid tegutsevad enda nimel, kuid liidu huvides. Minu arvates ei ole ELL artikli 17 lõike 1 kuues lause sellega vastuolus.
5) Viide liidu huvides tegutsemise kohta
86.
Komisjon väidab, et kõnealuses otsuses on õigusvastaselt jäetud viitamata, et liikmesriigid tegutsevad liidu huvides.
87.
Kuna nõukogu ei teinud ametlikku otsust, millesse oleks saanud sellise viite hõlmata, käsitan seda argumenti nii, et see puudutab vaidlusaluse ettepaneku pealkirja.
88.
Minu arvates tuleneb lojaalse koostöö põhimõttest, et alati kui liikmesriigid tegutsevad ühiselt liidu huvides liidu ühise huvi haldajatena, peaksid nad sellest teatama ka välispartneritele. Nad lähtuvad oma tegevuses kohustustest, mis tulenevad sellest, et nad on Euroopa Liidu liikmed, ja niisugusena ei ole see tegevus täiesti autonoomne. See asjaolu ei ole välispartnerite jaoks tähtsusetu. Üldine heas usus tegutsemise põhimõte eeldab, et nendele partneritele antakse sellest teada.
89.
Siiski oleneb asjakohane vorm, milles väljendada seda, et liikmesriigid tegutsevad liidu huvides, asjaoludest. Muu hulgas ei tohiks seda teha niisuguses vormis, millest võiks tekkida kahtlusi selles, kes on meetmete võtja. Ühest küljest kaldun seega nõustuma komisjoniga, et puudusid asjaolud, mis oleksid takistanud IMO MEPC‑le teatamast, et kõnealune meede võetakse liidu huvides. Teisest küljest ei tähenda see tingimata, et ettepaneku pealkiri pidanuks sisaldama sõnu „Euroopa Liidu nimel“, iseäranis kuna IMO on varem käsitanud niisugust viidet kui IMOs meetme võtja isiku tähistamist, mis viis liidu (tollal Euroopa Ühenduse) nimel tehtud avalduse tagasilükkamiseni.
90.
Minu arvates ei olnud käesoleval juhul kahtlust, et kaasesitajad tegutsevad liidu huvides. See nähtub vaidlusaluse ettepaneku esitajate – kes on liidu liikmesriigid ja tegutsevad koos komisjoniga – nimetamisest. Komisjoni nimetamisest nähtus selgelt, et tegevusse on kaasatud Euroopa Liit. See nähtub ka vaidlusaluse ettepaneku saatmiseks kasutatud e‑kirja tekstist. Autor märkis, et e‑kirja saadab liikmesriik, kes on Euroopa Liidu nõukogus eesistuja. (
50
) Samuti viitas ta ettepaneku kaasesitajatele kui Euroopa Liidu liikmesriikidele. Selles kontekstis oli selge, et vaidlusalune ettepanek on liidu huvides võetav meede.
6) Kokkuvõtvad märkused
91.
Kuna eespool kirjeldatud analüüsi arvesse võttes ei ole põhjust arvata, et liit kuulus nende osaliste hulka, kellel oli õigus esitada IMO‑le vaidlusalune ettepanek, järeldan, et ELL artikli 17 lõike 1 kuues lause, milles on ette nähtud liidu esindamine komisjoni poolt, ei olnud kohaldatav.
92.
Seega pidi liidu tegevus seoses vaidlusaluse ettepanekuga rahvusvahelise õiguse kohaselt piirduma liikmesriikide ühise tegutsemisega liidu huvides. Erandlikult, tänu erikutsele, mis oli adresseeritud (IMO MEPC töös osalevatele) rahvusvahelistele organisatsioonidele, oli liikmesriikide kõrval õigus tegutseda ka Euroopa Komisjonil.
93.
Selles kontekstis ei saanud liidu liikmesriikide ja Euroopa Komisjoni nimetamine vaidlusaluse ettepaneku kaasesitajateks viia selleni, et rikuti ELL artikli 17 lõike 1 kuuendas lauses komisjonile ette nähtud õigust liitu esindada. Komisjoni lisamine vaidlusaluse ettepaneku kaasesitajaks oli kooskõlas komisjoni ettepanekuga, mida sisaldasid töödokument ja esialgne ettepanek, kuna see oli võimalik IMO eeskirjade kohaselt, nagu IMO ise on neid seni tõlgendanud. Komisjoni lisamine väljendas asjaolu, et meede võetakse liidu huvides.
94.
Käesoleva ettepaneku punktis 85 kirjeldatud põhjustel ei rikutud ELL artikli 17 lõike 1 kuuendat lauset ka sellega, et nõukogu eesistujariigile tehti ülesandeks esitada vaidlusalune ettepanek IMO‑le. See delegeerimine hoopis toonitas asjaolu, et liikmesriigid tegutsevad Euroopa Liidu liikmetena.
95.
Seepärast olen seisukohal, et vaidlusalune otsus ei rikkunud ELL artikli 17 lõike 1 kuuendat lauset, kuna viimati nimetatud säte ei olnud vaidlusaluse ettepaneku suhtes kohaldatav.
c)
Järeldus seoses teise väitega
96.
Teine väide tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata, sest vaidlusalune otsus ei riku ELL artikli 17 lõiget 1.
2.
Esimene väide
97.
Teist väidet käsitleva analüüsi tulemus, millele jõudsin, muudab esimese väite analüüsimise tarbetuks. Liidu pädevuse laadist olenemata on põhjust asuda seisukohale, et IMO õiguse kohaselt liidu huvides esitatud avaldused on vastuvõetavad vaid siis, kui neid esitavad liikmesriigid (IMO liikmetena) ja komisjon (kui vaatleja IMOs (
51
)). Niisiis ei mõjuta see, mis laadi on liidu pädevus vaidlusaluse ettepanekuga hõlmatud valdkonnas, vaidlusaluse otsuse õiguspärasust. Isegi kui see oleks ainupädevus, ei oleks saanud vaidlusalust ettepanekut esitada Euroopa Liidu ettepanekuna.
98.
Sellegipoolest analüüsin esimest väidet juhuks, kui Euroopa Kohus ei jaga minu seisukohta teise väite osas.
99.
Esimese väite kohaselt on rikutud ELTL artikli 3 lõiget 2 ja liidu ainupädevust. See väide koosneb sisuliselt – kuigi seda väidet ei ole hagiavalduses nii esitatud – kahest osast: esimene osa käsitleb viimast (kolmandat) ELTL artikli 3 lõikes 2 silmas peetud olukorda, teine osa aga on seotud nimetatud artiklis viidatud teise olukorraga.
a)
Esimese väite esimene osa
1) Menetlusosaliste argumendid
100.
Esimese väite kohaselt on rikutud ELTL artikli 3 lõike 2 lõpuosa. Komisjoni sõnul mõjutab tulevane akt, mille IMO vastu võtab, ühiseeskirju või muudab nende reguleerimisala, mis tähendab, et liidul on selle suhtes ainupädevus. Muu hulgas kuulub meretranspordist tulenevate kasvuhoonegaaside heitkoguste prognoosimise metoodika, mis on vaidlusaluses ettepanekus välja pakutud, valdkonda, mis on suures osas liidu ühiseeskirjade kohaldamisalas. Seoses sellega tugineb komisjon määrusele 2015/757 ning direktiividele 2014/94 ja 2018/2001. Samuti väidab ta, et vaidlusalune ettepanek võib mõjutada neid ühiseeskirju, kui pidada silmas nende arvatavat edaspidist kujunemist.
101.
Nõukogu, keda toetavad menetlusse astunud liikmesriigid, väidab, et komisjon ei ole tõendanud, et vaidlusalune ettepanek võib mõjutada liidu ühiseeskirju või muuta nende reguleerimisala ELTL artikli 3 lõike 2 tähenduses. Pelgalt sellest, et nimetatud ettepanekul võib olla samalaadne lõppeesmärk nagu eespool nimetatud liidu õigusaktides sisalduvatel eeskirjadel, ei piisa, et pidada seda suuresti nende eeskirjadega hõlmatud valdkonda käsitlevaks või niisuguseks, mis võib neid eeskirju mõjutada ELTL artikli 3 lõike 2 tähenduses. Nõukogu sõnul puudub komisjoni töödokumendis, mis sisaldab vaidlusaluse ettepaneku eelnõud, analüüs liidu eeskirjade prognoositava tulevase arengu ning laadi ja sisu ning rahvusvahelise akti sätete kohta.
102.
Sellega seoses väidab Belgia Kuningriik, et vaidlusaluse ettepaneku ainus eesmärk on määrata kindlaks peamised kontseptsioonid ja põhimõtted enne, kui asutakse välja töötama suuniste eelnõud. Seetõttu ei ole praeguses olukorras olemas isegi suuniste eelnõud, rääkimata liidu ühiseeskirjade mõjutamise ohust.
103.
Saksamaa Liitvabariik märgib, et ELTL artikli 3 lõige 2 ei ole põhimõtteliselt kohaldatav mittesiduvate suuniste väljatöötamise ettepanekute esitamise suhtes. Selles osas ei puuduta käesolev juhtum meetmeid, mis on rahvusvahelise õiguse kohaselt siduvad ja võivad õigustada ELTL artikli 3 lõike 2 kohaldamisala laiendamist, sest MEPC/ISWG‑GHG ei tegutse käesoleval juhul õigustloovas pädevuses. Käesolevas asjas vaidluse all olev ettepanek kujutab endast esialgu panust arutellu.
104.
Määruse 2015/757 kohta väidab komisjon, et sellega on kehtestatud laevadelt pärit süsinikdioksiidi (CO2) heidete täpse seire, aruandluse ja kontrolli eeskirjad, et aidata kaasa meretranspordist tekkivate CO2 heidete kulutõhusale vähendamisele. See põhineb laeva tegelikul kütusekulul, mis korrutatakse heitekoefitsiendiga, mis kajastab asjaomase kütuse põlemist. Vaidlusaluses ettepanekus välja pakutud WtT heidete arvutamise metoodika kuuluks määruse 2015/757 kohaldamisalas olevasse valdkonda. Kui IMO selle ettepaneku vastu võtab, kaasneks sellega igal juhul nimetatud määruse I lisa A jaos loetletud heitekoefitsientide muutmine.
105.
Sellega seoses väidavad nõukogu ja enamik menetlusse astunud liikmesriike sisuliselt, et ei saa eeldada, et tulevastes suunistes kehtestatakse uus ja üldine heidete seire, aruandluse ja kontrolli metoodika, kuna nende suuniste sisu ja ese ei ole seni kindlad. Selles aspektis ei viita vaidlusalune ettepanek uue seire‑, aruandlus‑ ja kontrollimetoodika väljatöötamisele. Muu hulgas ei eelda see IMO ega liidu seire‑, aruandlus‑ ja kontrollieeskirjade muutmist. Vaidlusalune ettepanek viitab pelgalt WtT kasvuhoonegaaside heitkoguste prognoosimisele, et võimaldada laevaoperaatoritel määrata kindlaks alternatiivkütuste mõju, võrrelda niisuguste kütuste WtW tulemuslikkust ja stimuleerida nende kütuste kasutuselevõttu. Samuti on selle reguleerimisala laiem kui määrusel 2015/757, mis on kohaldatav üksnes laevadelt pärit süsinikdioksiidi heitkoguste suhtes ja milles on ette nähtud vaid mittealternatiivsete kütuste heitkoguste vaikeväärtused. See reguleerimissüsteem põhineb TtP lähenemisviisil ja selles ei ole võetud arvesse WtT heiteid. Selleks et kajastuksid ka WtW heited, soovitas komisjon välja töötada konkreetsed korrigeerimisväärtused, mida rakendataks TtP heitkoguste vaikeväärtuste suhtes. Coreper aga võttis vastu teistsuguse lähenemisviisi, tehes ettepaneku töötada välja konkreetsed WtT väärtused, mis lisatakse TtP väärtustele. Seepärast ei ole vaja määrust 2015/757 muuta.
106.
Komisjon oma repliigis väidab, et WtT ja TtP heited on seotud vaidlusaluses ettepanekus välja pakutud metoodikaga. Ei ole kuigi oluline, kas üldisel heitkoguste arvutamisel arvutatakse WtT heited TtP heidetest eraldi või rakendatakse algusest peale kombineeritud arvutuskäiku. Vastupidi nõukogu argumendile on määrus 2015/757 kohaldatav olenemata kütuse liigist, olgugi et selles määruses ei ole ette nähtud alternatiivkütuste heitkoguste vaikeväärtusi, mis tuleb ette näha selle määruse rakendamise käigus. Samuti väidab komisjon, et kasvuhoonegaase käsitlevas ettepanekus välja pakutud metoodikat võib käsitada kui praegu kohaldatava süsteemi prognoositavat laiendamist süsinikdioksiidilt teistegi kasvuhoonegaaside heitkogustele.
107.
Direktiivi 2014/94 kohta väidab komisjon, et väljapakutud IMO akt võib mõjutada mõiste „alternatiivkütused“ määratlust, mis on sätestatud selle direktiivi artikli 2 punktis 1. On tõenäoline, et järjepidevuse huvides tuleb seda määratlust võimalike IMO eeskirjadega kohandada, ja see avaldab tõenäoliselt horisontaalselt mõju alternatiivkütuste kasutamist edendavate liidu ühiseeskirjade reguleerimisalale.
108.
Nõukogu ja mõne menetlusse astunud liikmesriigi väitel ei ole alust arvata, et mõiste „alternatiivkütused“ määratlust, mida sisaldab direktiiv 2014/94, oleks vaja kohandada vastavalt suunistele, mida IMO vaidlusaluse ettepaneku põhjal vastu võtab. Belgia Kuningriik väidab, et direktiivil 2014/94 ei ole selle ettepaneku sisuga üldse mingit seost. Prantsuse Vabariik on esitanud argumendi, et vaidlusalune ettepanek ei sisalda mõiste „alternatiivkütused“ määratlust. Prantsuse Vabariik ja Saksamaa Liitvabariik väidavad sisuliselt, et komisjon ei ole selgitanud, miks oleks mõiste „alternatiivkütused“ määratlust direktiivi 2014/94 artikli 2 lõikes 1 vaja muuta.
109.
Komisjon väidab oma repliigis, et piisab sellest, et kasvuhoonegaaside heidete kohta esitatud ettepanekus on pakutud välja eeskirjad, mis suures osas kattuvad liidu ühiseeskirjadega.
110.
Selles osas, mis puudutab direktiivi 2018/2001, osutab komisjon selle direktiivi artiklile 29, milles on sätestatud üksikasjalikud eeskirjad säästlikkuse ja kasvuhoonegaaside heitkoguste kohta seoses biokütuste, vedelate biokütuste ja biomasskütustega. Ta on nõus, et need määratlused on ette nähtud eelkõige muudel eesmärkidel, nagu liikmesriikide taastuvenergiaalaste kohustuste täitmise mõõtmine. Ta väidab siiski, et tõenäoliselt võib tulevane IMO akt ka neid mõjutada.
111.
Nõukogu, keda toetavad menetlusse astunud liikmesriigid, on seisukohal, et kuigi direktiivi 2018/2001 ja vaidlusaluse ettepaneku lõppeesmärgid on sarnased – edendada taastuvenergia vormide tootmist ja kasutamist muu hulgas eesmärgiga vähendada kasvuhoonegaaside heitkoguseid –, on selle direktiivi artiklis 29 sätestatud kriteeriumid ette nähtud muudel eesmärkidel kui need, mida taotletakse vaidlusaluse ettepanekuga. Vaidlustatud ettepaneku eesmärk on võimaldada laevaoperaatoritel täpselt kindlaks teha ja võrrelda eri alternatiivkütuste üldist mõju kasvuhoonegaaside heitkogustele ja nende kütuste tulemuslikkust. Saksamaa Liitvabariik märgib, et kuna suuniste eelnõu ja direktiivi 2018/2001 normatiivne sisu ei ole omavahel korrelatsioonis, ei saa tekkida küsimustki, nagu oleks see reguleerimisvaldkond suures osas liidu õigusnormidega hõlmatud.
2) Hinnang
i) Sissejuhatus
112.
ELTL artikli 3 lõike 2 lõpuosas on nähtud ette liidu ainuvälispädevus sõlmida rahvusvaheline leping, kui selle sõlmimine võib mõjutada ühiseeskirju või muuta nende reguleerimisala. Euroopa Kohtu praktika kohaselt on see artikkel kohaldatav mitte ainult rahvusvahelise lepingu sõlmimisele, vaid ka varem, see tähendab sellise lepingu üle peetavate läbirääkimiste ajal, ja hiljem, kui mõni nimetatud lepingu alusel loodud organ peab vastu võtma selle lepingu rakendusmeetmeid. (
52
)
113.
ELTL artikli 3 lõike 2 lõpuosas on kodifitseeritud liidu kaudset välispädevust käsitleva kohtupraktika peamine suund, mis sai alguse kohtuotsusest komisjon vs. nõukogu (
53
) ja mida on üldiselt nimetatud AETRi doktriiniks.
114.
AETRi doktriin on aja jooksul edasi arenenud ja näib, et see areng ei ole veel lõpule jõudnud. Nimetada seda „isegi kõige teravama juristimõistuse jaoks üheks kõige keerukamalt mõistetavaks doktriiniks liidu õiguses“ (
54
) võib olla mõnevõrra liialdatud, kuid kindlasti väärib see tiitlit „kohtunike loodud keerukas doktriin, mida ei ole võimalik ühe või kahe reaga täiuslikult kodifitseerida“. (
55
)
115.
Lühikokkuvõtte selle doktriini hetkeseisust võib leida mitmes viimaste aastate kohtuotsuses ja arvamuses. Euroopa Kohtu enda sõnul, kuna liidul on üksnes selline pädevus, mis on talle antud, peab pädevus, eriti kui see on ainupädevus, rajanema kavandatava rahvusvahelise lepingu ja kehtiva liidu õiguse vahelise suhte igakülgsest ja konkreetsest analüüsist tulenevatel järeldustel. Analüüsimisel tuleb arvesse võtta nii liidu õigusnormide kui ka kavandatava lepingu sätetega hõlmatud valdkonda, nende prognoositavaid arengusuundi ning nende normide ja sätete olemust ja sisu, selleks et kontrollida, kas kõnealune leping võib kahjustada liidu õigusnormide ühetaolist ja järjepidevat kohaldamist ning nendega kehtestatud süsteemi nõuetekohast toimimist. (
56
)
116.
Eespool pakutud kokkuvõttes viidatud eri elementide kaal ja omavaheline suhe on vaieldavad. Need lisati AETRi doktriini järk-järgult, aastate jooksul, pärast hilisemaid Euroopa Kohtu otsuseid ja arvamusi. On võimalik eristada kahte niisuguste elementide kategooriat. Esimese kategooria elemendid määravad kindlaks objektid, mida tuleb analüüsis käsitleda (liidu eeskirjad ja rahvusvaheline kohustus). Teise kategooria elemendid on seotud nende objektide omavahelise suhtega.
117.
Sõlmküsimus seisneb suhtes, mida puudutavad teise rühma elemendid. (
57
) Kui rahvusvahelisel kohustusel ei ole liidu õigusele üldse mingeid tagajärgi (kui võtta arvesse selle prognoositavat tulevast arengut), ei ole see, kui need kaks reeglistikku käsitlevad üht ja sama valdkonda, ELTL artikli 3 lõike 2 kohaldamisel oluline.
118.
See tuleneb mitte ainult ELTL artikli 3 lõike 2 sõnastusest, vaid ka eespool viidatud Euroopa Kohtu praktikast. Selles on märgitud, et see analüüs tuleb läbi viia täielikult, et teha kindlaks, kas kõnealune rahvusvaheline kohustus võib riivata liidu eeskirjade ühetaolist ja järjepidevat kohaldamist ning nende eeskirjadega loodud süsteemi nõuetekohast toimimist, või teise võimalusena, kas kõnealused rahvusvahelised kohustused, ilma et need oleksid tingimata vastuolus nende eeskirjadega, võivad mõjutada nende eeskirjade mõtet, reguleerimisala või tõhusust. (
58
) Seega on selleks, et kõnealune tingimus oleks täidetud, vaja rahvusvahelise kohustuse konkreetset mõju liidu õigusele.
119.
Esimese kategooria elemente analüüsides tuleb pidada silmas tingimust, et vaja on konkreetset mõju liidu õigusnormidele. Nende elementide kohta on Euroopa Kohus muu hulgas märkinud, et on olemas oht, et liikmesriikide võetud rahvusvahelised kohustused võivad mõjutada liidu ühiseeskirju või muuta nende reguleerimisala, kui need kohustused kuuluvad kõnealuste eeskirjade kohaldamisalasse. (
59
) Samuti on Euroopa Kohus märkinud, et niisuguse ohu tuvastamine ei eelda, et rahvusvaheliste kohustuste ja liidu õigusnormidega hõlmatud valdkonnad täielikult kattuksid. (
60
) Eriti võivad niisugused rahvusvahelised kohustused mõjutada või muuta liidu eeskirjade reguleerimisala siis, kui need kohustused kuuluvad valdkonda, mis on juba suures osas selliste eeskirjadega hõlmatud. (
61
) Kõikidel nendel juhtudel aga on järeldus, et kahe eeskirjade süsteemi reguleerimisalad omavahel kattuvad, alles esimene samm. Selleks, et kõnealune tingimus oleks täidetud, peab rahvusvahelisel kohustusel olema mingisugune tagajärg liidu eeskirjade tähendusele, reguleerimisalale või tõhususele.
120.
Samuti tuleb tähele panna, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on asjaomase poole ülesanne esitada tõendid selle kohta, et liidu välispädevus, millele ta kavatseb tugineda, on ainupädevus. (
62
)
121.
Eespool kirjeldatud kaalutlusi arvesse võttes analüüsin esiteks kavandatava rahvusvahelise kohustuse kohaldamisala, laadi ja sisu; teiseks võrdlen seda nende liidu õigusnormide kohaldamisalaga, millele komisjon on tuginenud, ja kolmandaks analüüsin selle rahvusvahelise kohustuse mõju kõnealustele liidu õigusnormidele. (
63
)
ii) Rahvusvaheline kohustus: kohaldamisala, laad ja sisu
122.
Lepingu sõlmimisel või isegi läbirääkimisel ei ole tulevase rahvusvahelise kohustuse kohaldamisala, laadi ja sisu kindlaksmääramine põhimõtteliselt keeruline. Käesolev juhtum aga puudutab tulevast akti, mille kohaldamisala, laadi ja sisu on keeruline kindlaks määrata ja ette arvata. Põhjus on selles, et töö tulevase aktiga on alles algusjärgus, kus on veel tegemata otsused seoses ideedega meetmete kohta, mida võtta laevakütustest tekkivate kasvuhoonegaaside heidete probleemi lahendamiseks olelusringi perspektiivis ning mida praegu alles otsitakse ja arutatakse.
123.
Seepärast on esimene samm määrata kindlaks tulevase rahvusvahelise kohustuse kohaldamisala, laad ja sisu, mida tuleb arvesse võtta ELTL artikli 3 lõike 2 alusel läbi viidavas analüüsis. Konkreetsemalt, kas need tuleks kindlaks määrata ISWG‑GHG 6 kutse teksti või vaidlusaluse ettepaneku põhjal?
124.
Komisjon ja nõukogu olid kohtuistungil nõus, et arvesse tuleb võtta vaidlusaluse ettepaneku sisu, mitte kutse ulatust. Olen selle seisukohaga põhimõtteliselt nõus. Tõsi küll, ka ISWG‑GHG 6 kutse on asjakohane, sest selles on seatud teatavad (olgugi et avarad) piirid seoses tulevase akti kohaldamisala, laadi ja sisuga. Siiski on vaidlusalune ettepanek ainus teabeallikas selle kohta, kuidas liit seda akti ette kujutab. See esialgne kontseptsioon võimaldab ennustada tulevase akti kuju ja saab seega olla parem analüüsiobjekt kui avatud ja ebamäärane kutse esitada ettepanekuid. Samuti lubab see arvata, et on olemas teatav tõenäosus, et liidu esitatud ettepanek võetakse vastu. (
64
)
125.
Seega tuleb vaidlusalust ettepanekut arvesse võttes tõdeda, et tulevane rahvusvaheline kohustus, mida tuleb ELTL artikli 3 lõiget 2 kohaldades analüüsimisel arvesse võtta, on tulevane akt, mis kujutab endast suuniseid, millega püütakse lahendada laevakütustest tekkivate kasvuhoonegaaside heitkoguste probleemi olelusringi perspektiivis alternatiivkütuste WtT väärtuste sisseseadmise kaudu. Need WtT väärtused kajastavad eelnevate etappide kasvuhoonegaaside heitkoguseid, samas kui teadaolevad TtP heitkoguste väärtused omakorda kajastavad kasvuhoonegaaside heitkoguseid järgnevates etappides.
126.
Vaidlusaluse ettepaneku ja IMO dokumentide, (
65
) sealhulgas ISWG‑GHG 6 kutse teksti põhjal ei ole praeguses staadiumis võimalik kindlaks teha, kas tulevased suunised on siduvad. (
66
) Muu hulgas ei ole vaidlusaluses ettepanekus välja pakutud ühtegi siduvate IMO aktide muudatust. (
67
)
iii) Võimalike mõjualuste liidu eeskirjade kohaldamisala
127.
Komisjon viitab kolmele liidu õigusallikale, mida kõnesolev tulevane rahvusvaheline akt võib mõjutada, nimelt määrusele 2015/757 ning direktiividele 2014/94 ja 2018/2001.
128.
Kahe eespool nimetatud direktiivi osas olen täielikult nõus nõukogu ja mõne menetlusse astuja väljendatud ja jagatud seisukohaga. Samuti ei ole põhjust arvata, et viidatud direktiivide kohaldamisalad selle rahvusvahelise akti omaga olulisel viisil kattuksid. Sellest, et eri aktidel on üks ja sama lõppeesmärk aidata kaasa kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamisele ja võidelda kliimamuutuse vastu, ei piisa iseenesest, et teha kindlaks, et nende sätted ELTL artikli 3 lõike 2 seisukohast olulisel viisil kattuvad. Sama lõppeesmärgi, näiteks keskkonnakaitse või konkreetsemalt kliimamuutuse vastu võitlemine või ka kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamine, võib saavutada eri aktidega, mille sätted ei pruugi tingimata üksteist mõjutada. Muu hulgas ei ole vaja määratleda eri aktides kasutatud samu mõisteid ühtemoodi, kuna nende määratlus võib tuleneda akti kontekstist, ülesehitusest ja kohaldamisalast. Tõsi küll, mõningate horisontaalsete määratluste vastuvõtmine ei ole välistatud, kuid see ei ole kõige ilmsem lahendus.
129.
Sellega seoses ei ole vaja mõiste „alternatiivkütused“ määratlust, mis on sätestatud direktiivi 2014/94 artikli 2 lõikes 1, pärast tulevase rahvusvahelise akti vastuvõtmist tingimata muuta. Komisjoni väited, et tõenäoliselt on vaja seda määratlust järjepidevuse huvides IMO eeskirjadega kohandada ja on tõenäoline, et see avaldab horisontaalselt mõju alternatiivkütuste kasutamise edendamiseks ette nähtud liidu ühiseeskirjade kohaldamisalale, on praegu puhtoletuslikud. Ainuüksi sellest, et mõlemad aktid viitavad ühele ja samale mõistele, ei piisa väitmaks, et need teineteisega kattuvad, kui kummalgi aktil on erinev eesmärk. Direktiivis 2014/94 on kasutatud terminit „alternatiivkütused“ selleks, et määrata kindlaks selles direktiivis alternatiivkütuste taristu kasutuselevõtu meetmeid käsitlevate eeskirjade kohaldamisala. Alternatiivkütuste suhtes kohaldatavate WtT väärtuste piiritlemine ei tähenda, et sel eesmärgil ei saa mõistet „alternatiivkütused“ teisiti määratleda.
130.
Direktiivi 2018/2001 osas tunnistab komisjon ise, et selle direktiivi artiklis 29 sätestatud määratlused on ette nähtud eelkõige muudel eesmärkidel, nagu liikmesriikide taastuvenergiaalaste kohustuste täitmise mõõtmine. On võimatu esitada argumente, mis võimaldaksid prognoosida, et meretranspordis kasutatavate eri kütuste suhtes WtT väärtuste kehtestamine võib eespool viidatud määratlusi mõjutada.
131.
Minu arvates ei ole komisjon põhjendanud oma väiteid kummagi eespool viidatud direktiivi kohta veenvate argumentidega.
132.
Määrusega 2015/757 on aga olukord hoopis teistsugune. Selles aspektis jagan komisjoni seisukohta, et selle määrusega hõlmatud valdkonnad on tihedalt seotud nendega, mida hõlmab tulevane rahvusvaheline akt.
133.
Määruse 2015/757 loogika on selge. Selle määruse esimesest põhjendusest nähtub, et määruse eesmärk on aidata kaasa heitkoguste vähendamisele. Nii on see ka tulevaste suunistega, nagu nähtub vaidlusalusest ettepanekust.
134.
Nii määrus kui ka nimetatud suunised käsitlevad sama sektorit – meretransporti – ja sama tegevust, s.o kütuste ostmist ja kasutamist.
135.
Mõlema eesmärk on anda teavet kasvuhoonegaaside heitkoguste kohta, mis on seotud konkreetsete kütuste kasutamisega. (
68
) Vahe on selles, et TtP heitkogused on otseselt seotud kütuse põletamisega laeva pardal – s.o merendussektori tegeliku tegevusega –, WtT heitkogused aga on seotud sellele tegevusele eelneva tegevusega ja nende allikas ei ole merendussektori tegevus kui selline. Siiski on nende kahe vahel olemas kaudne seos selles mõttes, et merendussektori nõudlus kütuste järele tingib kütuste tootmist ja WtT heiteid.
136.
Lõpuks tuleneb selge seos määruse 2015/757 ja vaidlusaluses ettepanekus silmas peetud tulevase rahvusvahelise akti kohaldamisala vahel vaidlusaluse ettepaneku tekstist. Väljapakutud WtT väärtused on mõeldud kasutamiseks mitte eraldi, vaid koos eelnevate etappide heitkoguste teadaolevate väärtustega (nagu need on rakendatud kõnealuse määrusega).
137.
Kahe akti vahel on aga ka erinevusi.
138.
Esiteks on määrus 2015/757 seotud üksnes CO2 heidetega, samas kui WtT väärtused on mõeldud hõlmama kõiki kasvuhoonegaaside liike. Selles aspektis tuleb tähele panna, et CO2 on kasvuhoonegaas, mille osakaal on kõikide kasvuhoonegaaside heidete seas suurim. (
69
) Kui liit peaks kavandama niisuguse rahvusvahelise lepingu sõlmimist, milles nähakse meretranspordist tekkivate heitkoguste vähendamiseks ette teiste kasvuhoonegaaside heitkoguste arvutamine, oleks võimatu väita, et see akt ei kuulu suures osas liidu õigusega hõlmatud valdkonda. (
70
)
139.
Teiseks, kuigi praegu on määruse 2015/757 I lisas määratletud heitekoefitsiendid kehtestatud üksnes fossiilkütuste suhtes, nähtub samast lisast selgelt, et selle määruse kohaldamisala ei piirdu vaid sellega. (
71
)
140.
Kolmandaks ei tähenda tulevaste suuniste eesmärk julgustada alternatiivkütuste kasutuselevõttu seda, nagu ei hõlmaks see fossiilkütuseid, mida määrus 2015/757 eeskätt käsitleb. (
72
) Näib, et alternatiivkütuste kasutamisest tekkivat kasu saab näha vaid siis, kui on võimalik võrrelda üht ja sama teavet (WtT heitkogused) kõikide kütuste kohta.
141.
Neljandaks on tõsi, et määrus 2015/757 põhineb TtP lähenemisviisil, mis põhimõtteliselt tähendab, et see puudutab laeva pardal kütuse põlemisest tekkivaid kasvuhoonegaaside heitkoguseid (järgnevad etapid). Seevastu vaidlusaluses ettepanekus on ette nähtud kehtestada WtT väärtused, mis kajastavad kasvuhoonegaaside heitkoguseid tooraine saamise ajal ning kütuse tootmist ja turustamist (eelnevad etapid). Ent ka siis, kui võtta arvesse vaidlusalust ettepanekut, tuleb kombineerida need WtT väärtused TtP heitkoguste väärtustega. Õigupoolest on need mõeldud asendama saadaval olevat teavet kasvuhoonegaaside heitkoguste kohta järgnevatel etappidel. See on loogiline, sest nende ettepanekute eesmärk oli lahendada kasvuhoonegaaside heidete probleemi olelusringi perspektiivis, mitte ainult järgnevatel etappidel. Sel põhjusel näib mulle, et WtT väärtustest eraldi ei oleks kuigi palju kasu. Muu hulgas ei tule neid kasutada lihtsalt tegelike järgnevate etappide heitkoguste arvutamiseks heitkoguste kogusumma arvutamise käigus. (
73
) Need on mõeldud andma teavet neile, kes järgnevatel etappidel heidete eest vastutavad. Alles TtP heidete väärtustega kombineeritult annavad WtT väärtused teavet ühe või teise kütuse kasutamisest tekkivate kasvuhoonegaaside heidete kohta olelusringi perspektiivis.
142.
Eespool kirjeldatud põhjustel ei pea ma nende kahe akti kohaldamisalade vahelisi erinevusi käesoleva analüüsi seisukohalt asjakohaseks. Vastupidi, olen seisukohal, et tulevane rahvusvaheline õigusakt vaidlusaluses ettepanekus ette nähtud kujul puudutab liidu õigusega, suures osas määrusega 2015/757 reguleeritud valdkonda.
iv) Tulevase rahvusvahelise akti mõju liidu eeskirjadele
143.
Kui võtta arvesse järeldusi, millele olen eespool jõudnud, on sõlmküsimus selles, kas komisjon on tõendanud, et tulevane rahvusvaheline akt avaldab tulevikus liidu eeskirjadele konkreetset mõju.
144.
Pakun välja eitava vastuse sellele küsimusele.
145.
Kõigepealt ei ole selles aspektis põhjust järeldada, et tulevane rahvusvaheline akt on prognoositavas tulevikus siduv. Tuleb järeldada, et käesoleval ajal on see akt mõeldud niisuguseks, mis ei ole siduv ja mille eesmärk on ainult stimuleerida laevandussektoris teatavat käitumist, andes teavet alternatiivkütuste eelnevate etappide kasvuhoonegaaside heitkoguste kohta. (
74
)
146.
On tõsi, et WtT väärtuste kasutamine sellist teavet andva näitajana oleks tihedalt seotud määruses 2015/757 rakendatud väärtuste kasutamisega. See aga ei tähenda, et nende kasutuselevõtmine IMO poolt eelnevate etappide kasvuhoonegaaside heitkoguste kajastamise eesmärgil mõjutaks selle määrusega sisse seatud süsteemi. Ei ole erilist põhjust arvata, et seda määrust tuleb kuidagi muuta. Määrus 2015/757 võib jääda praegusel kujul kohaldatavaks meretranspordist tekkivate tegelike kasvuhoonegaaside heitkoguste seire ja aruandluse suhtes järgnevatel etappidel, isegi kui võetakse vastu IMO tulevased suunised. See, et rahvusvahelise organisatsiooni mittesiduvas aktis võidakse kasutada samu koefitsiente, nagu on rakendatud selle määrusega, et anda teavet kasvuhoonegaaside heitkoguste kohta olelusringi perspektiivis, ei mõjutaks liidu ühiseeskirju ega muudaks nende reguleerimisala ELTL artikli 3 lõike 2 tähenduses.
147.
Sellega seoses tuleb märkida, et vaidlusalusest ettepanekust ega IMO dokumentidest ei paista nähtuvat, et tulevase akti eesmärk on asendada praegu juba sisse seatud seire‑ ja aruandlussüsteemid. Näib, et viimati nimetatud süsteeme ja suuniseid peetakse kaheks eraldi instrumendiks, mis on teineteisest täiesti sõltumatud. Vähemalt ei ole IMO MEPC tööd olelusringi suunistega IMO dokumentides tutvustatud kui esimest sammu määrusega 2015/757 ette nähtud süsteemile vastava IMO süsteemi, s.o IMO andmekogumissüsteemi (IMO Data Collection System; edaspidi „IMO DCS“) (
75
) muudatuste vastuvõtmise suunas. Suunised, millel ei ole IMO DCSile niisugust mõju, võimaldavad eeldada, et need ei vii ka selle määruse muutmiseni.
148.
Käesolev kohtuasi eristub kohtuasjast Saksamaa vs. nõukogu, (
76
) ent siiski meenutab seda. Nimetatud kohtuasjas leidis Euroopa Kohus, et Rahvusvahelise Viinamarja‑ ja Veiniorganisatsiooni (OIV) soovitustel, mis ei ole siduvad, on ELTL artikli 218 lõike 9 tähenduses õiguslik toime seetõttu, et need on inkorporeeritud liidu õigusesse teatavate liidu õiguse sätetega, milles on see toime sõnaselgelt ette nähtud. (
77
) Olgugi et see kohtuasi ei puudutanud ELTL artikli 3 lõiget 2, näib Euroopa Kohtu järeldus tähendavat, et niisuguste soovituste muutmist võib pidada selle artikli tähenduses liidu eeskirju mõjutavaks.
149.
Seda kohtupraktikat ei saa käesolevasse kohtuasja üle kanda. Liidu õiguses ei ole sätteid, mis sisaldaksid viidet IMO suunistele, milles on ette nähtud WtT väärtuste sisseseadmine eesmärgiga hinnata kasvuhoonegaaside heitkoguseid eelnevates etappides, ega muudele suunistele, mis käsitleksid mingit muud liiki olelusringi kasvuhoonegaase/süsiniku intensiivsust. Ei ole ka IMO sätteid, mis niisugustele suunistele viitaksid.
150.
Tõsi küll, samuti on vaja võtta arvesse kõnealuste liidu eeskirjade arengusuundi, niivõrd kui need on hindamise ajal prognoositavad. (
78
)
151.
Selles aspektis ei ole käesoleva ettepaneku kirjutamise ajal põhjust arvata, et tulevased IMO suunised kujutavad endast siduvat akti ja et nende vastuvõtmine eeldab tulevikus IMO DCSi muutmist. Samuti ei ole põhjust järeldada, et prognoositavas tulevikus võtab liit vastu akti, mis vastab tulevastele IMO suunistele.
152.
Komisjon näib väitvat, et tulevikus kohandab liit kindlasti oma õigusaktid tulevaste IMO suunistega. Sellega seoses tugineb komisjon eesseisvatele määruse 2015/757 muudatustele, mis tulenevad IMO DCSi sisseseadmisest. (
79
) Ent selle kohta on nimetatud määruse artikli 22 lõikes 3 sõnaselgelt sätestatud selliste muudatuste tegemise kohustus. (
80
) Selle määruse kooskõlastamine IMO DCSiga tuleneb seega konkreetsest liidu õiguse sättest. Sellist sätet, mis puudutaks kõnealuseid suuniseid, ei ole. Kuna on ilmne, et tulevased suunised IMO DCSi ei mõjuta, (
81
) ei ole ka põhjust arvata, et kohustus muuta määrust 2015/757 kooskõlas IMO DCSiga tähendab kohustust muuta liidu õigusakte kooskõlas tulevaste suunistega.
153.
Ei ole sugugi võimatu, et rahvusvahelise organisatsiooni vastu võetud akt saab liidu seadusandjale inspiratsiooniallikaks. Ent minu arvates ei piisa pelgalt võimalusest, et niisugusest aktist saadakse inspiratsiooni, tuvastamaks, et prognoositavas tulevikus võetakse vastu ka vastavad autonoomsed liidu eeskirjad.
154.
Eespool kirjeldatud kaalutlustel ei ole minu arvates põhjust järeldada, et tulevane rahvusvaheline akt, nagu seda praegu kavandatakse, saab riivata liidu eeskirjade ühetaolist ja järjepidevat kohaldamist ning nendega loodud süsteemi nõuetekohast toimimist. Samamoodi ei saa järeldada, et see rahvusvaheline akt võib mõjutada liidu eeskirjade mõtet, reguleerimisala ja tõhusust.
b)
Esimese väite teine osa
1) Poolte argumendid
155.
Komisjon väidab, et võttes arvesse meretranspordi ülemaailmsust ja võitlust kliimamuutuse vastu, on liidul vaja IMOs tegutseda, et tal oleks võimalik teostada oma sisemist pädevust.
156.
Nõukogu, keda toetavad menetlusse astunud liikmesriigid, väidab, et komisjon ei ole tõendanud, et sellist meedet on õiguslikus perspektiivis vaja selleks, et liit saaks teostada oma sisemist pädevust.
157.
Komisjon oma repliigis sellele väitele ei vastanud. (
82
)
2) Hinnang
158.
ELTL artikli 3 lõike 2 teises osas on nähtud ette liidu välispädevus rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks, kui seda on vaja selleks, et liit saaks teostada oma sisemist pädevust.
159.
ELTL artikli 3 lõike 2 teises osas on kodifitseeritud Euroopa Kohtu praktika, mis on saanud alguse arvamusest 1/76. (
83
) Euroopa Kohtu sõnul tekib see liidu ainuvälispädevuse alus olukorras, kus sisemist pädevust saab tõhusalt teostada üksnes samal ajal välispädevusega, (
84
) ning seega on rahvusvahelise lepingu sõlmimine vajalik selliste asutamislepingu eesmärkide saavutamiseks, mida ei ole võimalik saavutada autonoomsete eeskirjade kehtestamisega. (
85
)
160.
Olen seisukohal, et komisjon ei ole hagiavalduses esitanud vajalikke tõendeid selle kohta, et liidul on ainuvälispädevus. Kõigest ühest viitest meretranspordi ülemaailmsusele ja võitlusele kliimamuutuse vastu ei piisa. Euroopa Kohus tõlgendab tingimust, mille kohaselt on vaja aluslepingu eesmärkide saavutamiseks sõlmida rahvusvaheline leping, kitsalt. (
86
) Liidu pädevusse kuuluva küsimuse globaalne mõõde üksi ei tähenda iseenesest, et aluslepingu eesmärke ei ole võimalik saavutada ilma rahvusvahelise lepinguta.
161.
Eriti on see nii mittesiduva akti korral, mille eesmärk on anda teavet, mis tõenäoliselt stimuleerib teatavat käitumist laevandussektoris. Komisjon ei ole tõendanud, et niisugust akti vastu võtmata ei saa aluslepingu eesmärke saavutada autonoomsete reeglite vastuvõtmise kaudu.
162.
Seetõttu olen seisukohal, et ka esimese väite teine osa tuleb tagasi lükata.
c)
Järeldus esimese väite kohta
163.
Kõikidel eespool kirjeldatud kaalutlustel, mis puudutavad esimese väite mõlemat osa, olen seisukohal, et ka see väide tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
164.
Selles kontekstis tuleb juhul, kui Euroopa Kohus ei nõustu minu analüüsiga teise väite kohta, kuid jagab minu seisukohta esimese väite kohta, hagi siiski rahuldamata jätta. Isegi kui liit saab tegutseda liidu jagatud pädevuse valdkonnas üksinda, (
87
) kujutab see, et komisjonil on IMOs võrreldes liikmesriikidega nõrgem positsioon, endast argumenti selle poolt, et liikmesriigid osaleksid liidu välispädevuse teostamisel. (
88
)
VI. Kohtukulud
165.
Minu arvates on komisjon kohtuvaidluse kaotanud. Nõukogu on oma nõuetes palunud mõista kohtukulud välja komisjonilt. Kodukorra artikli 138 lõike 1 kohaselt on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kodukorra artikli 140 lõikes 1 on ette nähtud, et menetlusse astunud liikmesriigid ja institutsioonid kannavad oma kohtukulud ise.
VII. Ettepanek
166.
Kõikidel eespool kirjeldatud kaalutlustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
–
jätta hagi rahuldamata;
–
jätta Euroopa Komisjoni kohtukulud tema enda kanda ja mõista temalt välja Euroopa Liidu Nõukogu kohtukulud;
–
jätta Belgia Kuningriigi, Tšehhi Vabariigi, Taani Kuningriigi, Saksamaa Liitvabariigi, Kreeka Vabariigi, Prantsuse Vabariigi, Madalmaade Kuningriigi, Soome Vabariigi ja Rootsi Kuningriigi kohtukulud nende endi kanda.
(
1
)	Algkeel: inglise
(
2
)	1982. aastal muudeti selle konventsiooni nimetus „Rahvusvahelise Mereorganisatsiooni asutamiskonventsiooniks“.
(
3
)	Valitsustevahelise Nõuandva Merendusorganisatsiooni ja Euroopa Ühenduste Komisjoni vaheline koostöökokkulepe (inglise keeles Arrangement for Cooperation and Collaboration between the Inter-Governmental Maritime Consultative Organisation and the Commission of the European Communities).
(
4
)	IMO asutamiskonventsiooni artikkel 11.
(
5
)	IMO asutamiskonventsiooni artikkel 37.
(
6
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2015. aasta määrus, mis käsitleb meretranspordist pärit süsinikdioksiidi heitkoguste seiret, aruandlust ja kontrolli ning millega muudetakse direktiivi 2009/16/EÜ (ELT 2015, L 123, lk 55).
(
7
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. oktoobri 2014. aasta direktiiv alternatiivkütuste taristu kasutuselevõtu kohta (ELT 2014, L 307, lk 1).
(
8
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2018. aasta direktiiv taastuvatest energiaallikatest toodetud energia kasutamise edendamise kohta (ELT 2018, L 328, lk 82).
(
9
)	Resolutsioon MEPC.304(72).
(
10
)	Esialgse strateegia punkt 4.7.11.
(
11
)	IMO selgitus tema ametlikul veebisaidil (https://www.imo.org/en/MediaCentre/Pages/WhatsNew-1603.aspx). Laiemas kontekstis käsitletakse olelusringi hindamisel keskkonnaga seotud aspekte ja võimalikku keskkonnamõju (näiteks ressursside kasutamist ja heidete tagajärgi keskkonnale) toote kogu olelusringi jooksul alates tooraine hankimisest kuni tootmise, kasutamise, kasutuselt kõrvaldamise, ringlussevõtu ja lõpliku kõrvaldamiseni (st n‑ö hällist hauani) (vt ISO standardi 14040:2006 „Keskkonnajuhtimine. Olelusringi hindamine. Põhimõtted ja raamistik“ sissejuhatus; standard on inglise keeles saadaval https://www.iso.org/obp/ui/#iso:std:iso:14040:ed-2:v1:en). Hiljem on olelusringi hindamine hõlmatud mitmesse põhimõttesse/määrusesse, peamiselt nendesse, mis on seotud transpordikütuste kasvuhoonegaaside heitemahukuse vähendamisega. Kuigi olelusringi hindamise valdkond on kiirelt laienenud, esineb endiselt palju metoodilisi ja rakendamisega seotud probleeme (Rajagopal, D., Vanderghem, C., MacLean, H. L., „Life Cycle Assessment for Economists“, Annual Review of Resource Economics, 2017, 9. kd, lk 361–381, https://doi.org/10.1146/annurev-resource-100815-095513, lk 362 ja 363).
(
12
)	Istungitevahelisel ajal tegutseva laevadest tekkivate kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise töörühma kuuenda, 15. novembri 2019. aasta koosoleku (ISWG‑GHG 6) aruanne, MEPC 75/7/2, punkt 49.1‑3.
(
13
)	Komisjoni talituste töödokument „Liidu ettepanek istungitevahelisel ajal tegutseva laevadest tekkivate kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise IMO töörühma seitsmendale koosolekule, mis peetakse 23.–27. märtsini 2020 Londonis ja millel käsitletakse olelusringi suuniste kehtestamist, et prognoosida jätkusuutlike alternatiivkütuste heidet paakidesse, et stimuleerida kestlike alternatiivkütuste kasutuselevõttu ülemaailmsel tasandil“ (SWD(2019) 456 (final), 20. detsember 2019).
(
14
)	Liidu ametlik positsioon vastavalt ELTL artikli 218 lõikele 9 pidi võetama siis, kui vaja (SWD(2019) 456 (final), lk 2 ja 3 ning joonealune märkus 8).
(
15
)	SWD(2019) 456 (final), lk 2 ja 3 ning joonealune märkus 8.
(
16
)	SWD(2019) 456 (final), lk 2 ning joonealune märkus 1.
(
17
)	Nõukogu dokument 5606/20.
(
18
)	28. aprilli 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (C‑28/12, EU:C:2015:282, punkt 14) ja 20. novembri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (Antarktika merekaitsealad) (C‑626/15 ja C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 59).
(
19
)	20. novembri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (Antarktika merekaitsealad) (C‑626/15 ja C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 61).
(
20
)	Nagu on selgitanud komisjon, on ÜRO Peaassamblee 3. mai 2011. aasta resolutsiooni 65/276 (edaspidi „ÜRO Peaassamblee resolutsioon 65/276“) lisades ette nähtud üksikasjad seoses Euroopa Liidu esindajate vaatlejastaatuses osalemisega Peaassamblee ning tema komiteede ja töörühmade istungjärkudel ja töös, Peaassamblee egiidi all korraldatud rahvusvahelistel kohtumistel ja konverentsidel ning ÜRO konverentsidel.
(
21
)	See argument on tõstatatud esimest korda repliigis.
(
22
)	Droesse, G., Membership in International Organizations: Paradigms of Membership Structures, Legal Implications of Membership and the Concept of International Organization, Haag, T.M.C. Asser Press, 2020, lk 1–2, 11–12.
(
23
)	Vt laiemalt eespool viidatud Droesse, G., lk 151 ja 152. Euroopa Liit, kelle liikmesus teistes organisatsioonides ei ole haruldane, on reeglit kinnitav erand.
(
24
)	Mõned autorid on eristanud liikmestaatuses osalejaid (sh täieõiguslikud liikmed, assotsieerunud liikmed, toetajaliikmed ja osalised liikmed) ning liikmestaatuseta osalejaid (sh vaatlejad), märkides siiski, et toetajaliikmete seisund on lähedal vaatlejate omale. Vt Schermers, H. G., Blokker, N. M., International Institutional Law: Unity within Diversity, 5. täiendatud trükk, Leiden, Brill Nijhoff, 2011, lk 63 ja 150.
(
25
)	Vt täpsemalt Klabbers, J., An Introduction to International Institutional Law, 2. trükk, Cambridge, Cambridge University Press, 2009, lk 94–99.
(
26
)	Piirkondliku majandusintegratsiooni organisatsiooni (Regional Economic Integration Organisation) või piirkondliku integratsiooni organisatsiooni (Regional Integration Organisation) klausel (edaspidi „R(E)IO klausel“).
(
27
)	Olgugi et – nagu on väljendunud J. Klabbers – „[ühe või teise] organisatsiooni liikmed ei tervita vaatlejaid alati soojalt“ (eespool viidatud Klabbers, J., lk 101).
(
28
)	Eespool viidatud Klabbers, J., lk 100.
(
29
)	Eespool viidatud Klabbers, J., lk 101.
(
30
)	Wessel, R. A., Odermatt, J, (toim), Research Handbook on the European Union and International Organizations, Cheltenham, Gloucestershire, Edward Elgar Publishing, 2019, lk 16.
(
31
)	Vt selle kohta 19. märtsi 1993. aasta arvamus 2/91 (ILO konventsioon nr 170) (EU:C:1993:106, punkt 4). Selleks et niisugune pädevus saaks eksisteerida, on vaja spetsiaalset õiguslikku alust rahvusvahelises lepingus.
(
32
)	Vt muu hulgas 20. novembri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (Antarktika merekaitsealad) (C‑626/15 ja C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 127 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
33
)	Vt selle kohta 19. märtsi 1993. aasta arvamus 2/91 (ILO konventsioon nr 170) (EU:C:1993:106, punkt 5); 12. veebruari 2009. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (C‑45/07, EU:C:2009:81, punkt 31); 7. oktoobri 2014. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. nõukogu (C‑399/12, EU:C:2014:2258, punkt 52) ja 14. oktoobri 2014. aasta arvamus 1/13 (kolmandate riikide ühinemine Haagi konventsiooniga) (EU:C:2014:2303, punkt 44).
(
34
)	Kohtupraktikast ülevaate saamiseks vt Wouters, J., Hoffmeister, F., De Beere, G., Ramopoulos, T., The Law of EU External Relations. Cases, Materials, and Commentary on the EU as an International Legal Actor, kolmas trükk, Oxford University Press, Oxford, lk 24, 25, 139 ja 166. Vt samuti Van Elsuwege, P., „The Duty of Sincere Cooperation and its Implications for Autonomous Member State Action in the Field of External Relations“ – Varju, M. (toim), Between Compliance and Particularism. Member State Interests and European Union Law, Springer, Cham, lk 283–297.
(
35
)	Seoses IMOga vt nt nõukogu 13. mai 2013. aasta otsus 2013/268/EL Euroopa Liidu nimel Rahvusvahelises Mereorganisatsioonis (IMO) võetava seisukoha kohta seoses teatavate koodeksite vastuvõtmisega ning teatavatesse konventsioonidesse ja protokollidesse sellega seotud muudatuste tegemisega (ELT 2013, L 155, lk 3), artikli 4 lõige 1.
(
36
)	Komisjon ise märkis töödokumendis, et ELTL artikli 218 lõike 9 kohane ametlik otsus võetakse vastu hilisemas etapis. Nagu märkis kohtujurist Sharpston oma ettepanekus kohtuasjas nõukogu vs. komisjon (C‑660/13, EU:C:2015:787, punkt 107): „erinevalt liidu sisemeetmetest ei piirdu liidu välistegevuses kasutatavad meetmed nendega, mis on ise ning mille vorm ja mõju ning võtmise kord on aluslepingutes sõnaselgelt ette nähtud“. Nõukogule esialgset ettepanekut esitades oleks komisjon saanud põhjendatult eeldada, et kõnealuse meetme jaoks ei ole vaja ELTL artikli 218 lõike 9 kohast ametlikku otsust.
(
37
)	Vt analoogia alusel 20. novembri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (Antarktika merekaitsealad) (C‑626/15 ja C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 65).
(
38
)	Kohtuistungil ei olnud komisjon nõus mõningate õiguslikus arvamuses väljendatud seisukohtadega, mille kohaselt on IMOs vaatleja staatus liidul, mitte komisjonil.
(
39
)	Kõikides IMO dokumentides, millele menetlusosalised on viidanud, samuti IMO veebisaidil on selles organisatsioonis tegutsevate vaatlejate hulgas loetletud Euroopa Komisjon (mitte Euroopa Liit) (https://www.imo.org/en/OurWork/ERO/Pages/IGOsWithObserverStatus.aspx).
(
40
)	Komisjon väidab, et 2005. aastal ei esitatud avaldust IMO kutsele vastates. Liikmesriigid aga tegid kindlaks konkreetse, 28. juuni 2004. aasta dokumendi, milles IMO sellise kutse esitas, ja viitasid sellele. Seepärast eeldan, et tookordne avaldus esitati IMO kutsele vastates.
(
41
)	Miski ei takista liidul ega liikmesriikidel astuda asjakohaseid samme selle olukorra muutmiseks. Muu hulgas saaksid institutsioonid ja liikmesriigid algatada 1974. aasta koostöökokkuleppe muutmise või esitada ettepaneku sõlmida IMOga uus kokkulepe, mille eesmärk on muuta liidu staatust selles organisatsioonis.
(
42
)	Vt käesoleva ettepaneku 33. joonealune märkus.
(
43
)	Vt selle kohta nt 14. oktoobri 2014. aasta arvamus 1/13 (kolmandate riikide ühinemine Haagi konventsiooniga) (EU:C:2014:2303, punkt 44).
(
44
)	Vt laiemalt eespool viidatud Schermers, H. G., Blokker, N. M., lk 190; eespool viidatud Droesse, G., lk 84–86, ja eespool viidatud Klabbers, J., lk 107 ja 108.
(
45
)	Nagu riikide esindamisel rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni artikli 7 tähenduses.
(
46
)	Õiguslikus arvamuses on kõnealuse olukorra kohta kasutatud seda terminit, mida Euroopa Kohus on kasutanud 5. mai 1981. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Ühendkuningriik (804/79, EU:C:1981:93, punkt 30), vt nt Cremona, M., „Member States as Trustees of the Union Interests: Participating in International Agreements on Behalf of the European Union“ – Arnull, A., Barnard, C., Dougan, M., Spaventa, E. (toim), A Constitutional Order of States?: Essays in EU Law in Honour of Alan Dashwood, London, Hart Publishing, 2011, lk 435–458.
(
47
)	Euroopa Kohus on tunnistanud liikmesriikide sõlmitud lepinguid ühendusele siduvaks vaid erandlikes olukordades (vt üksikasjalikumalt eespool viidatud Cremona, M., lk 447). MARPOL 73/78 suhtes aga on Euroopa Kohus sellise tagajärje välistanud (vt selle kohta 3. juuni 2008. aasta kohtuotsus The International Association of Independent Tanker Owners jt, C‑308/06, EU:C:2008:312, punkt 50).
(
48
)	Samuti on õiguslikus arvamuses argumenteeritud, et kõnealune olukord, kus liikmesriigid tegutsevad liidu asemel, on „aluslepingutes ette nähtud erand“, millele on viidatud ELL artikli 17 lõikes 1. Vt nt Martenczuk, B., „EUV Art. 17“ – Grabitz, E., Hilf, M., Nettesheim, M. (toim), Das Recht der Europäischen Union, München, C.H. Beck, 2021, punkt 45. Olgu sellega, kuidas on, kuid järeldus ELL artikli 17 lõike 1 kohaldamatuse kohta jääb samaks.
(
49
)	Vt laiemalt eespool viidatud Droesse, G., lk 85 ja 86. Kohtuistungil ei seadnud komisjon vaidluse alla võimalust, et ülesanne delegeeritakse selliselt liikmesriigile, kuid ainult juhul, kui IMO on liidu nimel esitatud avalduse enne tagasi lükanud.
(
50
)	Pärast Lissaboni lepingu jõustumist ei ole aluslepingutes ette nähtud nõukogu eesistujariigi pädevust liidu rahvusvahelise esindamise valdkonnas. Seega ei ole aluslepingutes õiguslikku alust niisuguseks tegevuseks. See ei tähenda, et kui liikmesriigid tegutsevad enda nimel, ei saa nad määrata üht endi seast kõigi nimel tegutsema.
(
51
)	Sel määral, mil vaatlejal on lubatud tegutseda.
(
52
)	20. novembri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (Antarktika merekaitsealad) (C‑626/15 ja C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 112).
(
53
)	31. märtsi 1971. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (22/70, EU:C:1971:32).
(
54
)	Chamon, M., „Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine“, Common Market Law Review, 55(4), 2018, lk 1102.
(
55
)	Sealsamas, lk 1140.
(
56
)	Vt selle kohta 14. oktoobri 2014. aasta arvamus 1/13 (kolmandate riikide ühinemine Haagi konventsiooniga) (EU:C:2014:2303, punkt 74); 26. novembri 2014. aasta kohtuotsus Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, punkt 33) ja 14. veebruari 2017. aasta arvamus 3/15 (Marrakechi leping avaldatud teostele juurdepääsu kohta) (EU:C:2017:114, punkt 108).
(
57
)	Vt samuti Rosas, A., „EU External Relations: Exclusive Competence Revisited“, Fordham International Law Journal, 38(4), 2015, lk 1086.
(
58
)	Vt selle kohta 4. septembri 2014. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punkt 102); 14. oktoobri 2014. aasta arvamus 1/13 (kolmandate riikide ühinemine Haagi konventsiooniga) (EU:C:2014:2303, punkt 85) ja 20. novembri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (Antarktika merekaitsealad) (C‑626/15 ja C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 114).
(
59
)	14. oktoobri 2014. aasta arvamus 1/13 (kolmandate riikide ühinemine Haagi konventsiooniga) (EU:C:2014:2303, punkt 71); 26. novembri 2014. aasta kohtuotsus Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, punkt 29) ja 14. veebruari 2017. aasta arvamus 3/15 (Marrakechi leping avaldatud teostele juurdepääsu kohta) (EU:C:2017:114, punkt 105).
(
60
)	14. oktoobri 2014. aasta arvamus 1/13 (kolmandate riikide ühinemine Haagi konventsiooniga) (EU:C:2014:2303, punkt 72); 26. novembri 2014. aasta kohtuotsus Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, punkt 30) ja 14. veebruari 2017. aasta arvamus 3/15 (Marrakechi leping avaldatud teostele juurdepääsu kohta) (EU:C:2017:114, punkt 106).
(
61
)	Vt selle kohta 14. oktoobri 2014. aasta arvamus 1/13 (kolmandate riikide ühinemine Haagi konventsiooniga) (EU:C:2014:2303, punkt 73); 26. novembri 2014. aasta kohtuotsus Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, punkt 31) ja 14. veebruari 2017. aasta arvamus 3/15 (Marrakechi leping avaldatud teostele juurdepääsu kohta) (EU:C:2017:114, punkt 107).
(
62
)	Vt selle kohta 4. septembri 2014. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punkt 75) ja 20. novembri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (Antarktika merekaitsealad) (C‑626/15 ja C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 115).
(
63
)	Kooskõlas sellega, mille pakkus välja kohtujurist Sharpston oma ettepanekus kohtuasjas komisjon vs. nõukogu (C‑114/12, EU:C:2014:224, punkt 89).
(
64
)	Tulevane akt võib tulla väga teistsugune. Näiteks pakkusid Austraalia, Jaapan, Norra, Korea Vabariik ja Rahvusvaheline Laevanduskoda oma ühisavalduses eelnevate etappide heitkoguste kajastamiseks välja kütuse olelusringi märgistuse sisseseadmise viitega kütuse liikidele (IMO ISWG dokument ISWG‑GHG 7/5/8).
(
65
)	Vt esialgne strateegia, punkt 4.7.11, ja ISWG‑GHG 6 volitused, mis kiideti heaks MEPC 74. istungil, punkt 7.48.4.
(
66
)	Mõnele IMO komiteede koostatud suunisele on viidatud IMO konventsioonides ja need on seega siduvad. Vt nt MARPOL 73/78/97 I lisa reegli 9 lõike 7 punkt g või I lisa reegli 13 F osa lõige 5. Samuti on suuniseid, mis ei ole samal viisil ühegi siduva aktiga seotud.
(
67
)	IMO dokumentides ei olnud ka ette nähtud otseseid ettepanekuid IMO aktide muutmiseks.
(
68
)	Nagu on märgitud määruse 2015/757 põhjenduses 10, „[aitab a]valikkuse juurdepääs heitkoguste andmetele […] kõrvaldada turutõkkeid, mis takistavad paljude kuludele negatiivse mõjuga meetmete võtmist, mis vähendaksid meretranspordist pärit kasvuhoonegaaside heitkoguseid“.
(
69
)	Ja meretransporti puudutavas osas tuleneb IMO 2020. aasta neljandast kasvuhoonegaaside uuringust, et samal ajal kui laevandusest pärit kasvuhoonegaaside heitkoguste kogusumma oli 2018. aastal 1076 miljonit tonni, moodustasid sellest 1056 miljonit tonni CO2 heitkogused. Vt Fourth IMO Greenhouse Gas Study 2020, London, IMO, 2021, lk 1, veebis aadressil https://www.imo.org/en/OurWork/Environment/Pages/Fourth-IMO-Greenhouse-Gas-Study-2020.aspx.
(
70
)	Vt samuti määruse 2015/757 põhjendus 20, kus on selgitatud selle määruse kohaldamisala piiramist: „Laevaomanike ja operaatorite halduskoormuse täiendavaks vähendamiseks tuleks seire-eeskirjades keskenduda CO2‑le, kuna see on kõige olulisem meretranspordil tekkiv kasvuhoonegaas.“
(
71
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 22.
(
72
)	Vaidlusalune ettepanek jätab selle küsimuse lahtiseks, kuid näib viitavat sellele, et WtT väärtusi ei kasutata fossiilkütuste suhtes.
(
73
)	Valitsustevaheline kliimamuutuste rühm (IPCC) on oma metoodikas, mis on mõeldud riikidele kasutamiseks kasvuhoonegaaside inventuuriandmete prognoosimisel, et esitada aruandeid vastavalt ÜRO kliimamuutuste raamkonventsioonile, ette näinud eraldi aruandluse rahvusvahelise transpordiga tegelevates laevades kasutatavast kütusest tuleneva heite ja kütuse tootmisest tuleneva heite kohta. Kütuste tootmise ja turustamise etapis (eelnevad etapid) tekkivat kasvuhoonegaaside heidet tuleks arvesse võtta juba teise sektori arvutustes. Kütuste kasvuhoonegaaside heite WtT eriväärtused (mis on välja pakutud vaidlusaluses ettepanekus) ei ole niisiis mõeldud selleks, et anda teavet eelnevates etappides tekkinud heidete kohta üldiselt, vaid selleks, et anda teavet eelnevates etappides tekkinud heidete kohta laevandussektori ettevõtjatele, kellel on seire‑ ja aruandluskohustus järgnevates etappides. IPCC metoodika kohta vt 2006 IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories https://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2006gl/ja 2019 Refinement to the 2006 IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories https://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2019rf/index.html.
(
74
)	Olen täiesti teadlik sellest, et sõna „stimuleerimine“ võib olla eksitav, kuna see võib viidata teist laadi meetmetele. Need võivad seisneda teabe andmises teadlikkuse tõstmise eesmärgil, seega mõjutades isikute otsuseid, ent ka piirangute või lisakohustuste kehtestamises juhul, kui teatavaid nõudeid ei täideta. Tulevane rahvusvaheline kohustus, nagu see on vaidlusaluse ettepanekuga ette nähtud, ei võimalda asuda seisukohale, et prognoositavas tulevikus tuleb võtta konkreetsed meetmed, mis ulatuvad teadlikkuse tõstmisest kaugemale. Komisjon ise on oma hagiavalduses väitnud, et selle akti eesmärk on anda teavet, mis stimuleeriks kestlike alternatiivkütuste kasutuselevõttu.
(
75
)	IMO DCS seati sisse pärast 28. oktoobri 2016. aasta määruse MEPC.278(70) vastuvõtmist (see määrus jõustus 1. märtsil 2018), millega muudeti MARPOL 73/78/97 VI lisa, lisades sellesse uue reegli 22A „Laevakütuse tarbimise andmete kogumine ja aruandlus“. Seega on IMO DCSil õiguslik alus siduvas rahvusvahelises konventsioonis.
(
76
)	7. oktoobri 2014. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. nõukogu (C‑399/12, EU:C:2014:2258).
(
77
)	7. oktoobri 2014. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. nõukogu (C‑399/12, EU:C:2014:2258, punktid 57–64).
(
78
)	26. novembri 2014. aasta kohtuotsus Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, punkt 61).
(
79
)	Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega muudetakse määrust (EL) 2015/757, et võtta asjakohaselt arvesse laevade kütusekulu käsitlevat üleilmset andmekogumissüsteemi, COM/2019/38.
(
80
)	Määruse 2015/757 artikli 22 lõikes 3 on sätestatud: „Kui saavutatakse rahvusvaheline kokkulepe kasvuhoonegaaside heitkoguste seire, aruandluse ja kontrolli ülemaailmse süsteemi suhtes või kokkulepe võtta ülemaailmseid meetmeid meretranspordist pärit kasvuhoonegaaside heite vähendamiseks, vaatab komisjon käesoleva määruse läbi ning teeb vajaduse korral ettepanekud selle muutmiseks, et tagada kooskõla asjaomase rahvusvahelise kokkuleppega.“
(
81
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 147.
(
82
)	Ainult oma suulistes seisukohtades on komisjon Euroopa Kohtu küsimustele vastates viidanud ELTL artikli 191 lõikele 1, ELL artiklile 21 ning meretranspordi globaalsele olemusele. Komisjon väitis, et täieliku efektiivsuse saavutamiseks peab iga meresektoris kliimamuutuse vastu võetav meede olema ülemaailmne ja et liidu eesmärke ei ole võimalik täielikult saavutada, kui rahvusvahelisel tasandil meetmeid ei võeta.
(
83
)	26. aprilli 1977. aasta arvamus 1/76 (leping, millega luuakse Euroopa siseveelaevade seiskamisfond) (EU:C:1977:63, punktid 3 ja 4). Seda kohtupraktikat täiendati hilisemate arvamuste ja kohtuotsustega, iseäranis 15. novembri 1994. aasta arvamuses 1/94 (WTO asutamislepingule lisatud lepingud) ja nn avatud taeva kohtuotsustes, näiteks 5. novembri 2002. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Taani (C‑467/98, EU:C:2002:625, punkt 56).
(
84
)	Vt selle kohta 26. aprilli 1977. aasta arvamus 1/76 (leping, millega luuakse Euroopa siseveelaevade seiskamisfond) (EU:C:1977:63, punktid 4 ja 7) ning 15. novembri 1994. aasta arvamus 1/94 (WTO asutamislepingule lisatud lepingud) (EU:C:1994:384, punkt 85).
(
85
)	Vt eelkõige 5. novembri 2002. aasta kohtuotsus komisjon vs. Taani (C‑467/98, EU:C:2002:625, punkt 57) ja 7. veebruari 2006. aasta arvamus 1/03 (uus Lugano konventsioon) (EU:C:2006:81, punkt 115).
(
86
)	Vt selle kohta 5. novembri 2002. aasta kohtuotsus komisjon vs. Taani (C‑467/98, EU:C:2002:625, punktid 57–62).
(
87
)	Vt selle kohta 5. detsembri 2017. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. nõukogu (C‑600/14, EU:C:2017:935, punkt 68).
(
88
)	Vt analoogia alusel 20. novembri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (Antarktika merekaitsealad) (C‑626/15 ja C‑659/16, EU:C:2018:925, punktid 130–133).