Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ANDREA BIONDI
presentadas el 26 de marzo de 2026 (1)
Asunto C‑117/25
Canal Sea Services SRL,
Maritime Pilot SRL,
Asociația Piloților Maritimi din România Euxin Pilot,
Black Sea Pilots SRL,
Asociația Piloților Maritimi Trident,
Black Waters SA,
Asociația Piloților Maritimi Independenți Tomis
contra
Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor,
Compania Națională Administrația Porturilor Maritime SA,
con intervención de:
RJ,
NC,
FR
[Petición de decisión prejudicial planteada por la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Tribunal Supremo, Rumanía)]
« Procedimiento prejudicial — Reglamento (UE) 2017/352 — Servicios de practicaje obligatorio de los buques marítimos y fluviales — Normativa nacional que limita la prestación de los servicios de practicaje obligatorio únicamente a las entidades públicas — Exclusión de los operadores económicos privados previamente autorizados a prestar dichos servicios — Concepto de “ayuda estatal” »
I.      Introducción
1.        La presente petición de decisión prejudicial, planteada por la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Tribunal Supremo, Rumanía), se inscribe en una corriente jurisprudencial ya muy trazada que ha llevado al Tribunal de Justicia a pronunciarse, en numerosas ocasiones, sobre la conformidad con el Derecho de la Unión de normativas nacionales que regulan el funcionamiento de las infraestructuras portuarias o de las actividades que se desarrollan en ellas. (2) En el presente asunto, se solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre las condiciones en las que el servicio de practicaje, que consiste en guiar a los buques en el momento de su llegada a un puerto y en el momento de su salida de él, ha sido encomendado de manera exclusiva a las administraciones portuarias. Estas condiciones suscitan algunas dudas relativas, en particular, a la cuestión de la articulación entre el Derecho primario de la Unión y el Reglamento (UE) 2017/352 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de febrero de 2017, por el que se crea un marco para la prestación de servicios portuarios y se adoptan normas comunes sobre la transparencia financiera de los puertos (3) y, más en general, a la cuestión de la naturaleza económica o de prerrogativa de poder público de dicho servicio.
2.        Así pues, en Rumanía, la Ordonanță guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor și a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparținând domeniului public, precum și desfășurarea activităților de transport naval în porturi și pe căile navigabile interioare (Decreto del Gobierno n.º 22/1999, relativo a la gestión de los puertos y de las vías navegables, a la utilización de las infraestructuras marítimas de dominio público, así como al ejercicio de las actividades de transporte marítimo en puertos y en vías navegables interiores), (4) de 29 de enero de 1999, define el servicio de practicaje como un servicio de seguridad que se efectúa bajo el control del Estado, a través del Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor (Ministerio de Transportes, Infraestructuras y Comunicaciones; en lo sucesivo, «Ministerio»), y que se presta a todos los usuarios, de manera permanente, no discriminatoria, uniforme y continua en igualdad de condiciones en materia de calidad, duración y precio. (5) Corresponde al Ministerio determinar los puertos, las vías navegables interiores, las zonas, las partes de dichas zonas y las categorías de buques para las que el servicio de practicaje es obligatorio. (6) Del artículo 50 de dicho
Decreto (7) se desprende que el servicio de practicaje puede organizarse de tres formas, a saber, mediante el cuerpo de prácticos de la administración, mediante operadores económicos especializados, autorizados en virtud de un contrato celebrado de manera no discriminatoria con la administración y, por último, mediante la concesión del servicio de practicaje por parte de la administración a operadores económicos especializados autorizados.
3.        Tras haber encomendado, en un primer momento, el servicio de practicaje a operadores económicos especializados, como Canal Sea Services SRL, Black Waters SA, Black Sea Pilots SRL y Maritime Pilot SRL,
de la segunda forma antes mencionada, y posteriormente al cuerpo de prácticos del ente autónomo
«Administrația Fluvială a Dunării de Jos»
Galați (en lo sucesivo, «AFDJ Galați») en algunos de esos puertos, finalmente el Ministerio adoptó, el 19 de mayo de 2020, la Ordinul nr. 991 pentru stabilirea porturilor și a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime și fluviomaritime este obligatoriu și a modului de derulare a acestui serviciu (Orden del Ministerio de Transportes, Infraestructuras y Comunicaciones n.º 991/2020, por la que se determinan los puertos y las vías navegables interiores en los que el servicio de practicaje de los buques marítimos y marítimo-fluviales es obligatorio y se establece la forma de prestación de dicho servicio) (en lo sucesivo, «Orden n.º 991/2020»), mediante la que definió nuevas formas para la organización del servicio de practicaje obligatorio de los buques marítimos y marítimo-fluviales.
4.        Así pues, los artículos 1, 2 y 3 de la Orden n.º 991/2020 hicieron obligatorio, a partir del 1 de enero de 2021, el servicio de practicaje de los buques marítimos y marítimo-fluviales en determinados puertos (Constanza, Brăila, Galați, Tulcea y Sulina), así como en determinadas circunstancias. En la actualidad, este servicio se presta exclusivamente a través de los cuerpos de prácticos de las entidades públicas, que tienen el estatuto de empresa pública o de ente autónomo y que son la AFDJ Galați, la empresa nacional «Administrația Porturilor Maritime» SA Constanța (en lo sucesivo, «APM») y la empresa nacional «Administrația Canalelor Navigabile» SA, cada una de ellas en los puertos o zonas de su competencia.
5.        Al considerar que la Orden n.º 991/2020 vulneraba el Derecho de la competencia e infringía el artículo
107 TFUE y el Reglamento 2017/352 en la medida en que, en su opinión, crea un monopolio legal en el ámbito de los servicios de practicaje obligatorio de los buques marítimos y marítimo-fluviales, cierra un mercado competitivo, suprime las actividades relacionadas con el practicaje marítimo y vulnera los derechos e intereses de los prácticos, Canal Sea Services y los demás operadores económicos afectados, las asociaciones profesionales de prácticos marítimos y tres prácticos en nombre propio interpusieron un recurso de anulación contra la Orden n.º 991/2020 ante la Curtea de Apel Constanța (Tribunal Superior de Constanza, Rumanía).
6.        El 22 de diciembre de 2021, la Curtea de Apel Constanța (Tribunal Superior de Constanza) desestimó dicho recurso. De este modo, declaró que el servicio público de practicaje había quedado exento de la aplicación de las normas en materia de competencia por el Reglamento 2017/352, con el fin de que los prácticos quedaran al margen de cualquier lógica comercial y de que se preservara su integridad para garantizar la consecución de los objetivos perseguidos en materia de seguridad, de protección y de preservación del medio ambiente. Además, dicho órgano jurisdiccional consideró que, de forma totalmente legal, la Orden n.º 991/2020 pudo limitar el derecho de las partes demandantes ante él a prestar los servicios de practicaje, puesto que el Consejo de la Competencia rumano había constatado, en particular, una infracción del artículo 101 TFUE por parte de Canal Sea Services,
de Black Sea Pilots y de
Maritime Pilot, debido a una coordinación del comportamiento competitivo que había restringido la competencia en el mercado de los servicios de practicaje. (8)
7.        Los operadores económicos en cuestión, las asociaciones profesionales y los prácticos interpusieron un recurso de casación ante el órgano jurisdiccional remitente, que solicitó un dictamen de la Comisión Europea (9) sobre la base del Reglamento (UE) n.º 2015/1589. (10) La Comisión consideró, en esencia, que la Orden controvertida había concedido a la administración portuaria un derecho exclusivo a prestar servicios de practicaje en determinadas zonas o en determinados puertos; esta medida se había concedido con cargo a recursos estatales, era imputable al Estado, confería una ventaja selectiva a los beneficiarios y podía afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros; correspondía al órgano jurisdiccional nacional determinar si la actividad de prestación de servicios de practicaje constituía una actividad económica y si falseaba la competencia.
8.        Así pues, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si los servicios de practicaje en cuestión pueden calificarse de «actividad económica» y, en su caso, si es conforme con el Derecho de la Unión la transferencia de dicho servicio, mediante la Orden n.º 991/2020, a entidades públicas. En particular, se pregunta si la prestación de este servicio puede quedar excluida de las normas en materia de competencia en virtud del Reglamento 2017/352 o si sus formas de organización, tal como se establecen en la Orden controvertida en el litigio principal, pueden constituir un monopolio estatal prohibido por el artículo
107 TFUE y que podría dar lugar a una vulneración de la libertad de establecimiento o de la libre prestación de servicios.
9.        En estas circunstancias, la Înalta Curte de Casaţie (Tribunal Supremo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia, mediante resolución recibida en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de febrero de 2025, la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Deben interpretarse el artículo 107 TFUE, apartado 1, y el Reglamento [2017/352] en el sentido de que una medida adoptada por un Estado miembro en virtud de la cual los servicios obligatorios de practicaje portuario se prestan exclusivamente por determinadas entidades de titularidad estatal, aunque anteriormente dichos servicios también se hubieran prestado por otras empresas privadas (que no eran de titularidad estatal), establece un monopolio legal conforme con Derecho de la Unión Europea, constituyendo una forma permitida de excepción al mercado competitivo o, por el contrario, constituye una ayuda de Estado incompatible con el mercado interior que puede excluir la competencia en el mercado y para el mercado?»
10.      Han presentado observaciones escritas Canal Sea Services, APM, los Gobiernos rumano, belga, francés e italiano y la Comisión.
II.    Apreciación
11.      Según reiterada jurisprudencia, la calificación de una medida nacional como «ayuda de Estado», a efectos del artículo 107 TFUE, apartado 1, exige que concurran todos los requisitos siguientes. En primer lugar, debe tratarse de una intervención del Estado o mediante fondos estatales. En segundo lugar, la intervención debe poder afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros. En tercer lugar, la medida debe conferir una ventaja selectiva a su beneficiario. En cuarto lugar, debe falsear o amenazar falsear la competencia. (11)
12.      En el marco del litigio principal, el órgano jurisdiccional remitente solo pregunta al Tribunal de Justicia, por una parte, si las administraciones portuarias a las que se ha encomendado el servicio de practicaje ejercen o no una actividad económica y, por lo tanto, si pueden calificarse de «empresa» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, y, por otra parte, si la Orden n.º 991/2020, que concedió el derecho exclusivo a prestar el servicio de practicaje a las administraciones portuarias, ha dado lugar a una distorsión de la competencia. (12)
13.      En mi opinión, responder a la cuestión planteada al Tribunal de Justicia precisará tener en cuenta un contexto mucho más amplio que la mera cuestión de si la medida nacional controvertida en el litigio principal debe calificarse o no de «ayuda estatal». En el presente asunto, nos encontramos ante una decisión de un Estado miembro en la que se afirma que el mercado y las fuerzas económicas no han sido capaces de prestar un servicio eficaz y seguro, por lo que necesariamente le correspondía intervenir para prestar directamente ese servicio. Dicho de otro modo, ha de examinarse una decisión de renacionalizar un servicio y crear un monopolio legal. Si bien no hay nada de malo en ello, sigue siendo preciso que una decisión tan invasiva sea plenamente conforme con los principios fundamentales del Derecho económico de la Unión. (13)
14.      Por consiguiente, para garantizar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente, habrá que remitirse no solo al artículo
107 TFUE, sino también potencialmente al artículo
106 TFUE.
15.      Teniendo en cuenta estas consideraciones, propongo seguir el siguiente razonamiento. Dado que la cuestión prejudicial menciona tanto el Reglamento 2017/352 como el artículo
107 TFUE y el examen de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia pone de manifiesto una serie de confusiones en cuanto a la articulación entre dicho Reglamento y esta disposición de Derecho primario, procede aclarar tales confusiones inmediatamente. A continuación, habrá que demostrar que las administraciones portuarias a las que se ha concedido el derecho exclusivo a prestar el servicio de practicaje pueden considerarse empresas, lo que requerirá determinar la naturaleza, económica o no, de dicha actividad. Una vez que haya llegado a la conclusión de que tales administraciones tienen naturaleza económica y de que pueden calificarse de «empresas», aún será preciso examinar las condiciones en las que dicha actividad ha sido encomendada, de manera exclusiva, a las autoridades portuarias de que se trata y, en particular, apreciar si tales condiciones han dado lugar a una distorsión de la competencia, requisito necesario para la calificación de «ayuda estatal», en el sentido del artículo
107 TFUE, apartado 1.
A.      Sobre la articulación entre el Reglamento 2017/352 y el artículo 107 TFUE
1.      Estado del debate ante el órgano jurisdiccional nacional
16.      De la petición de decisión prejudicial se desprende que el servicio de practicaje estaba abierto a la competencia antes de la adopción del Reglamento 2017/352.
17.      Las partes en el litigio principal entablaron un debate sobre la cuestión de los efectos producidos por la entrada en vigor de dicho Reglamento. Las demandantes en el litigio principal parecen haber centrado su argumentación y su petición de remisión prejudicial en el artículo
107 TFUE. El Reglamento 2017/352 fue invocado por el demandado en el litigio principal, el cual se opuso a la remisión prejudicial al Tribunal de Justicia. Sostuvo que el artículo
107 TFUE es inaplicable precisamente por el hecho de que este Reglamento eximía al servicio de practicaje de la aplicación de las normas en materia de competencia. Esta es también la interpretación adoptada por el tribunal superior, que conoció del asunto con carácter previo al órgano jurisdiccional remitente y que se pronunció en primera instancia sobre la legalidad de la Orden n.º 991/2020. El Reglamento 2017/352 también apareció en el razonamiento de la Comisión, tal como figura en el dictamen de la Comisión, tanto en la fase de análisis de la naturaleza de la actividad como en el examen del monopolio legal resultante de la normativa rumana.
18.      Por su parte, el órgano jurisdiccional remitente indica que pretende determinar, por una parte, si la prestación del servicio de practicaje está excluida de las normas en materia de competencia en virtud del Reglamento 2017/352 y, por otra parte, si, con arreglo a dicho Reglamento, la adopción de una medida de transferencia del servicio de practicaje a entidades administradas por el Estado puede constituir un monopolio estatal que puede excluir la competencia en el mercado y para el mercado o una ayuda incompatible con el Derecho de la Unión.
2.      Reglamento limitado al establecimiento de un marco para la prestación de servicios portuarios marítimos
19.      El Reglamento 2017/352 es un acto que pertenece al ámbito de la política de transporte de la Unión Europea. (14) Establece un marco para la prestación de servicios portuarios y normas comunes sobre transparencia financiera y sobre las tarifas por servicios portuarios y las tasas por infraestructuras portuarias. (15) Se inscribe en la continuidad de la Comunicación de la Comisión titulada «Acta del Mercado Único II — Juntos por un nuevo crecimiento», en la que la Comisión subrayó que el atractivo del transporte marítimo dependía de la disponibilidad, eficiencia y fiabilidad de los servicios portuarios. (16) Un mayor acceso al mercado de los servicios portuarios debía mejorar la calidad y la eficiencia del servicio prestado, crear un clima más favorable para la inversión en los puertos y fomentar el transporte marítimo. (17) Únicamente pretende aplicarse a los puertos marítimos de la red transeuropea de transporte. (18)
20.      Por otra parte, el establecimiento de un marco claro debe contribuir a «garantizar que la estrategia comercial y los planes de inversión propios del puerto […] cumplan plenamente las normas en materia de competencia. En especial, la transparencia de las relaciones financieras permite un control justo y efectivo de las ayudas estatales y, por lo tanto, impide las distorsiones del mercado». (19) También se precisa que el Reglamento 2017/352 «no impone un modelo específico de gestión de los puertos marítimos y no afecta en modo alguno a la competencia de los Estados miembros para prestar, de conformidad con el Derecho de la Unión, servicios no económicos de interés general» (20) y «se entiende sin perjuicio del derecho de los Estados miembros de imponer obligaciones de servicio público relacionadas con servicios portuarios». (21) Las autoridades competentes deben poder «conced[er] una compensación por las actividades efectuadas en cumplimiento de las obligaciones de servicio público, siempre que dicha compensación se ajuste a las normas aplicables a las ayudas estatales». (22)
21.      El practicaje forma parte de las categorías de servicios que están comprendidas en el ámbito de aplicación del Reglamento 2017/352. (23) Este Reglamento ofrece una definición de practicaje, que debe entenderse como «el servicio de guía de un buque por parte de un práctico o de una estación de practicaje para permitir la entrada o la salida seguras del buque en la vía de acceso navegable del puerto o la navegación segura dentro de él». (24) No obstante, dado que el legislador de la Unión pretendía «evitar posibles conflictos de intereses entre esas funciones de interés público y las consideraciones comerciales», (25) el capítulo II del Reglamento 2017/352 no se aplica, en principio, al practicaje, si bien los Estados miembros siguen siendo libres para decidir lo contrario, siempre que informen de ello debidamente a la Comisión. (26)
22.      De esta exclusión de principio se desprende que las disposiciones relativas a la organización de los servicios portuarios, a los requisitos mínimos para la prestación de servicios portuarios, al procedimiento para garantizar el cumplimiento de los requisitos mínimos, a las limitaciones del número de prestadores de servicios portuarios, a las obligaciones de servicio público, al operador interno y al mantenimiento de los derechos de los trabajadores no son aplicables al servicio de practicaje. (27)
23.      La exclusión prevista en el artículo 10 del Reglamento 2017/352 solo se aplica a las disposiciones del capítulo II de dicho Reglamento. Por lo tanto, las disposiciones relativas a la transparencia financiera y a la autonomía contenidas en el capítulo III se aplican al servicio de practicaje. Lo mismo sucede con las disposiciones generales y finales del capítulo IV. (28)
24.      Pueden extraerse tres series de enseñanzas de estas consideraciones.
25.      En primer lugar, la afirmación del demandado en el litigio principal ante el órgano jurisdiccional remitente, que también se basa en las apreciaciones del tribunal superior que se pronunció en primera instancia sobre la legalidad de la Orden n.º 991/2020, según la cual el Reglamento 2017/352 eximió el servicio de practicaje de la aplicación de las normas en materia de competencia, en general, y del artículo
107 TFUE en particular, es manifiestamente errónea desde el punto de vista jurídico.
26.      En segundo lugar, el Reglamento no impone ningún modelo en cuanto a las condiciones en las que se presta el servicio de practicaje. Como ha señalado la Comisión, el Reglamento 2017/352 no ha tenido por efecto consagrar el carácter de prerrogativa de poder público de dicho servicio. La cuestión de si la actividad transferida por la Orden n.º 991/2020 a las tres administraciones portuarias es de naturaleza económica debe resolverse sobre la base del Derecho primario de la Unión.
27.      En tercer lugar y en aras de la exhaustividad, nada en los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia permite afirmar que Rumanía haya hecho uso de la libertad conferida a los Estados miembros por el artículo 10, apartado 2, del Reglamento 2017/352 para
optar por someter el servicio de practicaje a las disposiciones del capítulo II de dicho Reglamento. En sus observaciones escritas, el Gobierno rumano se limitó a indicar que había «tenido en cuenta» el Reglamento 2017/352 en el momento de la adopción de la Orden n.º 991/2020. De las observaciones escritas de la Comisión tampoco se desprende que haya sido destinataria de una notificación en virtud de dicha disposición. Por lo tanto, en su caso y para el resto del análisis, procede considerar que el capítulo II del Reglamento 2017/352 no se aplica al servicio de practicaje en Rumanía.
28.      He de recordar que tal conclusión se entiende, en cualquier caso, sin perjuicio de la obligación de los Estados miembros de organizar la prestación de ese servicio de conformidad con las normas, en particular las relativas a las ayudas estatales, como ha recordado en varias ocasiones el legislador de la Unión en el Reglamento 2017/352. (29)
B.      Sobre la condición de «empresas» de las administraciones portuarias y sobre la naturaleza del servicio de practicaje
29.      De reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, entre otras condiciones, el artículo 107 TFUE, apartado 1, presupone, a efectos de la calificación de «ayuda estatal», la existencia de una ventaja otorgada a una empresa. Por una parte, se entiende por «empresa», a efectos de la aplicación de las disposiciones del Derecho de la Unión en materia de competencia, cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia del estatuto jurídico de dicha entidad y de su modo de financiación. (30) Por otra parte, constituye una actividad económica cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado. (31) Por lo tanto, la condición de «empresa» depende de la naturaleza de la actividad en cuestión. (32)
30.      Para determinar la condición de «empresa» de las administraciones portuarias, el enfoque analítico seguido por el Tribunal de Justicia se divide en cuatro fases. La naturaleza de la actividad se examinará en el marco del examen de la segunda fase.
1.      Ausencia de influencia del carácter público o privado de la entidad en cuestión
31.      En primer lugar, procede recordar que el carácter público o privado de la entidad que ejerce la actividad de que se trate, tal como lo define el Derecho nacional, no puede afectar a la cuestión de si dicha entidad reviste o no la condición de «empresa», ni tampoco su modo de financiación. (33) En efecto, el propio Estado o una entidad estatal puede actuar como empresa. Además, un sujeto de Derecho, y especialmente un organismo público, puede considerarse una empresa solo por lo que respecta a una parte de sus actividades, cuando las actividades correspondientes a esa parte deban calificarse de «económicas». (34)
32.      Por lo tanto, procede declarar que la naturaleza pública de las administraciones portuarias a las que la Orden n.º 991/2020 confirió el derecho exclusivo a prestar el servicio de practicaje en las zonas definidas para cada una de ellas no impide, en sí misma, el reconocimiento de su condición de «empresas» a efectos del artículo
107 TFUE, apartado 1.
2.      Sobre la falta de vinculación del servicio de practicaje con el ejercicio de prerrogativas de poder público
33.      En segundo lugar, he de recordar que no tienen carácter económico, que justifique la aplicación de las normas sobre competencia del Tratado FUE, las actividades que se vinculan al ejercicio de prerrogativas de poder público, en particular cuando la explotación de una infraestructura está vinculada indisociablemente al ejercicio de funciones propias de la misión pública atribuida a la entidad que la explota y esta última actúa en el ejercicio de prerrogativas de poder público. (35) No obstante, el hecho de que una entidad disponga de prerrogativas de poder público para el ejercicio de una parte de sus actividades no impide calificarla de empresa, (36) siempre que las actividades conexas a tales prerrogativas sean disociables de aquellas de carácter económico. (37)
34.      Se han calificado como «actividades económicas» servicios que, sin corresponder al ejercicio de prerrogativas del poder público, se prestan en interés público y sin ánimo de lucro. (38)
35.      Además, el carácter económico de una actividad no queda desvirtuado por el mero hecho de que, por consideraciones de interés público, un Estado miembro decida sustraer dicha actividad del juego de la competencia, creando un monopolio legal en beneficio de una entidad a la que se han confiado derechos exclusivos. (39)
36.      Debo añadir que, puesto que la constatación del ejercicio de prerrogativas de poder público da lugar a la inaplicabilidad de las disposiciones del Derecho de la Unión en materia de competencia, por una parte, las actividades comprendidas en tales prerrogativas deben concebirse de manera restrictiva y, por otra parte, la calificación de una actividad como de naturaleza económica se entiende sin perjuicio de la posibilidad de que responda a una misión de interés general, sujeta por ello a obligaciones específicas de servicio público a través de un servicio de interés económico general.
37.      Para determinar la naturaleza de una actividad, la jurisprudencia exige examinar su naturaleza, las normas que la regulan y su objeto. (40)
38.      Como ya he tenido ocasión de recordar en otro contexto, los puertos deben considerarse «empresas» siempre que realicen de forma efectiva una o más actividades económicas. El Tribunal de Justicia y el Tribunal General ya han declarado que, en determinadas circunstancias, la gestión comercial y la construcción de una infraestructura, incluidas las portuarias, constituyen una actividad económica a efectos de la aplicación de las normas de competencia.
(41)
39.      En esencia, la tesis del Gobierno rumano consiste en sostener que el practicaje es una actividad indisociablemente vinculada al ejercicio de prerrogativas de poder público, cuyo objetivo no es maximizar el beneficio sino garantizar unas normas de prestación de servicios para la seguridad de la navegación, la protección de las infraestructuras portuarias y la preservación del medio ambiente. Dicho Gobierno destaca, en particular, los riesgos para la seguridad de la navegación que, en su opinión, se derivaron de la práctica anterior a la Orden n.º 991/2020. (42)
40.      Esta tesis suscita dos series de comentarios.
41.      En primer lugar, las posibles deficiencias pasadas del mercado no pueden ser determinantes en lo que respecta a la propia calificación de la naturaleza de la actividad.
42.      A continuación, por su naturaleza, las normas que lo regulan y su objeto, el servicio de practicaje no me parece indisociable del control o de la seguridad del tráfico que, a su vez, forman parte de las funciones esenciales del Estado ejercidas a través de las autoridades portuarias.
43.      Por lo que respecta a su naturaleza, de los autos se desprende que el servicio de practicaje encomendado a las administraciones portuarias consiste en asistir, de manera obligatoria y a cambio de un pago, a los buques marítimos en su entrada y salida de los puertos o entre los puestos de atraque de un mismo puerto o cuando se encuentren en las vías navegables interiores para garantizar su desplazamiento en condiciones de seguridad tanto para ellos mismos como para los demás usuarios de la infraestructura portuaria. Estos servicios son prestados por prácticos que deben ser transportados por barco hasta el buque al que se va a prestar asistencia. Estos prácticos, que son excelentes conocedores de las particularidades propias de cada zona portuaria en la que se han especializado, proceden a guiar desde el interior del buque de que se trate, dando instrucciones al capitán.
44.      He de señalar que esta actividad, tal y como la acabo de describir, no implica el ejercicio de ningún poder normativo ni de ninguna facultad de policía administrativa, (43) que siguen correspondiendo al monopolio del Estado, a través del Ministerio.
45.      Por lo que respecta a las normas que regulan el servicio de practicaje, ha de observarse que el servicio de practicaje se define como un servicio de seguridad que debe prestarse de manera permanente, no discriminatoria, uniforme y continua en igualdad de condiciones en materia de calidad, duración y precio. (44) Estas condiciones de prestación no bastan para que la actividad de practicaje escape a la calificación de «actividad económica». Por otra parte, cabe señalar que, según el Derecho rumano, se prevén tres modalidades de prestación del servicio, (45) quedando siempre abierta la posibilidad de encomendar el servicio de practicaje a operadores económicos privados. El propio órgano jurisdiccional remitente ha descrito el servicio de practicaje, tal y como estaba organizado antes de la adopción de la Orden n.º 991/2020, como un servicio abierto a la competencia. En mi opinión, este es un indicio particularmente convincente del carácter económico de dicha actividad. (46)
46.      Por último, en lo que atañe al objeto del servicio de practicaje, es evidente que está relacionado con la búsqueda de una navegación segura en el puerto. Sin embargo, el aspecto de la seguridad no es el único que debe tenerse en cuenta. El practicaje contribuye también a mantener unas condiciones óptimas de circulación en el momento de la entrada o salida del puerto. De este modo, el practicaje contribuye a la fluidez de la navegación y, por lo tanto, a la competitividad y al atractivo de la zona portuaria. (47) Pues bien, es preciso recordar que los puertos a los que se refiere la Orden n.º 991/2020 son todos puertos marítimos de la red transeuropea de transporte, que tienen, por lo tanto, una importancia fundamental en los intercambios intracomunitarios. (48) La actividad de practicaje parece lejos de carecer de cualquier connotación económica.
47.      En estas circunstancias considero, al igual que la Comisión, (49) que debe establecerse una distinción entre, por una parte, las actividades de control y de seguridad del tráfico marítimo que, consideradas de forma aislada y estricta, forman parte de las prerrogativas de poder público que escapan a la aplicación de las normas del Derecho de la competencia de la Unión, y, por otra parte, la prestación de un servicio que debe respetar las normas de seguridad del tráfico marítimo o que contribuyen a la seguridad de la circulación. Dicho de otro modo, si bien la definición de las normas de seguridad entra en el ámbito, en esencia, de prerrogativas de poder público, toda actividad posterior sujeta a dichas normas o consistente en la aplicación de dichas normas no está comprendida en esas prerrogativas.
48.      En estas circunstancias, el servicio de practicaje debe considerarse una actividad económica.
3.      Sobre la identificación de una actividad concreta
49.      En tercer lugar, la calificación de «actividad económica» siempre debe estar vinculada a una actividad concreta (50) y debe examinarse cada una de las diferentes actividades ejercidas por una misma entidad determinada. (51)
50.      Esta condición no plantea dificultades en el contexto del litigio principal. (52)
4.      Sobre la oferta de bienes o servicios en un mercado determinado
51.      En cuarto y último lugar, una actividad económica consiste en ofrecer bienes o servicios en un mercado determinado. (53) Constituyen servicios que pueden ser calificados de «actividades económicas» las prestaciones realizadas normalmente a cambio de una remuneración, que se considera la contrapartida económica de la prestación en cuestión, (54) entendiéndose que una actividad no puede, en principio, considerarse económica si no prevé, al menos a largo plazo, unos ingresos que permitan generar un beneficio o, al menos, cubrir los costes. (55)
52.      A este respecto, procede destacar lo siguiente.
53.      Sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional remitente lleve a cabo comprobaciones posteriores, la normativa rumana parece prever que los servicios de practicaje se prestarán a cambio de un pago. (56) Es cierto que las tarifas aplicadas por las administraciones portuarias de que se trate deben ser aprobadas por el Consejo nacional de vigilancia en el ámbito naval. (57) No son fijadas por la Ley. (58) Las administraciones afectadas conservan un margen de maniobra para fijar los precios. APM los describe como no discriminatorios y transparentes. Estas características son similares a las de las tarifas aplicadas en el marco de los servicios de interés económico general, que son actividades económicas y, como tales, están sujetas, en principio, al Derecho en materia de ayudas de Estado. (59)
54.      Las administraciones portuarias a las que se ha encomendado el servicio de practicaje parecen estar inscritas en el Registro Mercantil nacional como empresas con ánimo de lucro. (60) Dicho esto, de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia no se desprende de manera inequívoca que las administraciones portuarias a las que se refiere la Orden n.º 991/2020 persigan, al prestar el servicio de practicaje, un fin propiamente lucrativo. En cualquier caso, procede recordar que el hecho de que la oferta de productos y servicios se haga sin dicho ánimo no obsta para que la entidad que efectúa tales operaciones en el mercado deba ser considerada una empresa cuando dicha oferta compita con las de otros operadores con ánimo de lucro. (61)
55.      Pues bien, las condiciones en las que el servicio de practicaje estaba organizado antes de la entrada en vigor de la Orden n.º 991/2020 abogan muy claramente en favor de la constatación de la existencia de operadores de ese tipo, algunos de los cuales son, por lo demás, partes directamente interesadas en el litigio principal. El propio órgano jurisdiccional remitente afirma que el servicio de practicaje estaba abierto a la competencia en virtud de contratos de prestación de servicios celebrados de manera no discriminatoria entre los operadores privados y las administraciones portuarias (62) después de que estos operadores hubieran sido autorizados a prestar el servicio en cuestión por el Ministerio. (63) Además, si el Consejo Nacional de la Competencia llegó a la conclusión de que existía un cártel entre los operadores económicos que participan en el mercado de los servicios de practicaje, (64) es precisamente porque, contrariamente a lo que sostienen el Gobierno rumano y APM, existía un mercado para esos servicios, ocupado por competidores de las administraciones portuarias con ánimo de lucro.
56.      Por lo tanto, en mi opinión, no cabe duda de que el servicio de practicaje consiste efectivamente en la oferta de un servicio en un mercado en competencia con otros operadores económicos.
5.      Conclusión provisional
57.      En consecuencia, de las consideraciones anteriores se desprende que la actividad del servicio de practicaje debe calificarse de «económica». Por lo tanto, las administraciones portuarias a las que se ha encomendado de forma exclusiva este servicio son empresas en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
C.      Sobre la distorsión de la competencia
58.      Suponiendo que el servicio de practicaje se considere, en Derecho rumano, un servicio público, extremo que corresponderá determinar al órgano jurisdiccional remitente, (65) debo señalar que un monopolio legal confiado a una empresa pública encargada de dicho servicio público no conlleva necesariamente una distorsión de la competencia y una ventaja concedida al titular de la explotación de una infraestructura sujeta a un monopolio legal puede, en determinadas circunstancias, no falsear la competencia. Deben cumplirse las siguientes condiciones acumulativas: i) el servicio está sujeto a un monopolio legal establecido de conformidad con el Derecho de la Unión; ii) el monopolio legal excluye no solo la competencia en el mercado, sino también para el mercado; iii) el servicio no compite con otros servicios, y iv) cuando el prestador de servicios ejerza actividades en otro mercado abierto a la competencia, deben excluirse las subvenciones cruzadas. (66)
59.      Existe un monopolio legal cuando un servicio determinado está reservado por ley o por medidas regulatorias a un proveedor exclusivo, con una clara prohibición de que cualquier otro operador preste dicho servicio. La decisión de cerrar un mercado debe ser adoptada por las autoridades o entidades públicas competentes de conformidad con el Derecho de la Unión.
60.      De los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende que el Estado actuó a través del Ministerio, que adoptó la Orden n.º 991/2020, que constituye efectivamente una medida regulatoria. Aunque el OG n.º 22/1999 sigue en vigor y previendo las tres modalidades admisibles de prestación del servicio de practicaje, (67) es preciso señalar que dicha Orden tuvo por efecto prohibir a los operadores privados ejercer su actividad. A cada una de las tres administraciones portuarias se le ha concedido el derecho exclusivo de prestar el servicio de practicaje en las zonas que son de su competencia. El propio Gobierno rumano admite el restablecimiento de un monopolio legal mediante la adopción de la Orden n.º 991/2020. (68)
61.      Queda por determinar si dicho monopolio legal se ha establecido de conformidad con el Derecho de la Unión.
62.      A este respecto, procede recordar que el capítulo II del Reglamento 2017/352 no se aplica al servicio de practicaje. La Comisión deduce de ello que el artículo 56 TFUE no es aplicable en el presente asunto. Su tesis se explica, sin duda, por el hecho de que los servicios pertenecientes al ámbito de los transportes están excluidos del ámbito de aplicación de esta disposición, que solo puede aplicarse a dichos servicios si se ha adoptado un acto de la Unión sobre la base de las disposiciones relativas a los transportes y
ese acto ha hecho aplicable la citada disposición a tales servicios, (69) lo que no sería el caso del Reglamento 2017/352.
63.      Dicho esto, aunque el Reglamento 2017/352, adoptado sobre la base del artículo 100 TFUE, lo menciona, no estoy convencido de que el servicio de practicaje se considere, en sí mismo, un servicio de transporte de mercancías o de personas. (70) Por lo tanto, podría contemplarse un análisis con arreglo al artículo 56 TFUE. Por su parte, la aplicabilidad del artículo 49 TFUE no plantea ningún problema. (71)
64.      En cualquier caso, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que una normativa nacional que somete el ejercicio de una actividad económica a un régimen de exclusividad a favor de un único operador, público o privado, constituye una restricción tanto de la libertad de establecimiento como de la libre prestación de servicios, debiendo apreciarse respecto de ella si puede estar justificada por una razón imperiosa de interés general y, en su caso, si es adecuada para conseguir el objetivo que se persigue y no va más allá de lo necesario para conseguirlo. (72)
65.      Además, los servicios prestados tienen claramente, en sí mismos, un carácter transfronterizo (73) debido a la «naturaleza internacional» del mercado en cuestión. (74) La relación entre la situación que constituye el núcleo del litigio principal y las libertades fundamentales mencionadas se desprende naturalmente del hecho de que cada uno de los puertos afectados pertenece a la red portuaria transeuropea establecida por el Reglamento n.º 1315/2013, red que concentra «la inmensa mayoría del tráfico marítimo de la Unión». (75) Por lo tanto, podemos concluir con seguridad que los beneficiarios del servicio de practicaje no son exclusivamente rumanos. (76) Por último, el litigio principal reviste claramente carácter transfronterizo, habida cuenta del lugar de ejecución del servicio de practicaje y de su importancia económica. (77) La afirmación de APM según la cual ningún operador privado de otro Estado miembro está interesado en la prestación de servicios de practicaje en Rumanía (78) parece carecer de pertinencia.
66.      Para justificar toda vulneración de una libertad fundamental, el Gobierno rumano invoca consideraciones basadas en la seguridad del tráfico marítimo. (79) Este motivo justificativo debe estimarse, puesto que de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el objetivo de garantizar la seguridad en las aguas portuarias constituye una razón imperiosa de interés general. (80)
67.      Queda por determinar si la restricción a la libre prestación de servicios y a la libertad de establecimiento, que acabo de caracterizar, es, no obstante, adecuada para conseguir el objetivo que se persigue y no va más allá de lo necesario para alcanzarlo.
68.      Para comprobar si una restricción cumple el requisito de proporcionalidad, es el Estado miembro que invoca un objetivo que puede legitimar una restricción a una libertad fundamental o a un derecho fundamental quien debe proporcionar al órgano jurisdiccional nacional todos los datos que le permitan comprobar que la medida en cuestión cumple las exigencias del principio de proporcionalidad. (81) No obstante, el Tribunal de Justicia es competente para proporcionar indicaciones al órgano jurisdiccional remitente basadas en los autos que obran en su poder para que este pueda dictar resolución. (82)
69.      La Orden n.º 991/2020 debe ser adecuada para alcanzar el objetivo legítimo invocado,
a la vez que necesaria y proporcionada a tal fin.
70.      De los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende que, al adoptar la Orden n.º 991/2020, las autoridades rumanas pretendieron esencialmente responder a las deficiencias derivadas de las anteriores modalidades de organización del servicio de practicaje, que habían provocado un aumento de los incidentes de navegación, un aumento del riesgo para la seguridad debido a la confusión entre el servicio de practicaje y el de remolque, un aumento de los costes, una exposición de los prácticos a la presión comercial y discontinuidades en la prestación de dicho servicio. Por lo tanto, según esta lógica, una seguridad optimizada en las aguas portuarias debía pasar necesariamente por una eliminación de la competencia en el mercado del practicaje.
71.      Importa señalar que, si bien la mejora de la seguridad parecía exigir, según el Gobierno rumano, una exclusión de los actores responsables del deterioro de la situación, el Ministerio no consideró problemático conferir derechos exclusivos a la administración portuaria APM, respecto de la cual, sin embargo, el Consejo de la Competencia había llegado a la conclusión de que había infringido la Ley de Competencia y el artículo
102 TFUE (83) y, por lo tanto, reconocido de forma incidental la responsabilidad de esta en el deterioro de la situación de seguridad. La idea de una correlación entre la mejora de la situación en materia de seguridad y la atribución de un derecho exclusivo a las administraciones portuarias se ve, cuando menos, debilitada por tal constatación. (84)
72.      Ante un mercado abierto, pero deficiente, las autoridades rumanas tenían a su disposición una amplia gama de medidas, menos restrictivas, que optar por la radicalidad de cerrar el mercado mediante la concesión de derechos exclusivos. Como ha señalado la Comisión, la primera de estas medidas consistía en la aplicación de sanciones eficaces, como las decididas por el Consejo de la Competencia. Estas autoridades también podían intervenir desde un punto de vista normativo para organizar y regular la profesión de práctico, con el fin de garantizar que los prácticos pudieran actuar con total independencia. (85) Además, habida cuenta de la calificación de las administraciones portuarias como empresas, habría que comprobar la alegación según la cual los prácticos responsables del servicio de practicaje, por el hecho de formar parte de la administración portuaria,
escapan a cualquier presión comercial.
73.      Por consiguiente, sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional remitente compruebe posteriormente este extremo, tengo serias dudas de que el monopolio legal establecido en beneficio de las administraciones portuarias resulte proporcionado al objetivo de seguridad en las aguas portuarias invocado. Debe constatarse una restricción injustificada de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios. Dado que el monopolio legal no parece conforme con el Derecho de la Unión, no es necesario continuar con el análisis de las demás condiciones mencionadas en el punto 57 de las presentes conclusiones.
74.      No obstante, procede señalar lo siguiente al órgano jurisdiccional remitente.
75.      Aun en el supuesto de que se demostrara la existencia de una distorsión de la competencia sería posible constatar que las medidas establecidas por la Orden n.º 991/2020 escapan a la calificación de «ayuda de Estado» en el supuesto de que se cumplieran los cuatro requisitos definidos por la jurisprudencia Altmark, (86) extremo que corresponderá comprobar al órgano jurisdiccional remitente, en su caso con la ayuda del Tribunal de Justicia mediante una nueva remisión prejudicial.
III. Conclusión
76.      A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial planteada por la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Tribunal Supremo, Rumanía) del siguiente modo:
«El artículo 107 TFUE, apartado 1, debe interpretarse en el sentido de que
una entidad pública a la que un Estado miembro ha conferido el derecho exclusivo a prestar servicios de practicaje en el puerto de su competencia debe considerarse que ejerce una actividad económica y, por lo tanto, que es una empresa.
Para apreciar la posible existencia de una ayuda estatal, corresponderá al órgano jurisdiccional remitente comprobar que se cumplen los demás requisitos cuya concurrencia es necesaria a tal efecto y, en particular, el relativo a la distorsión de la competencia. En este contexto, ese órgano jurisdiccional deberá asegurarse de que se cumple el requisito según el cual un monopolio debe haberse establecido de conformidad con el Derecho de la Unión. Corresponderá a dicho órgano jurisdiccional examinar, a la luz de la libre prestación de servicios y de la libertad de establecimiento, en particular, la concesión de derechos exclusivos por parte de la Orden controvertida en el litigio principal y asegurarse de que no crea una restricción injustificada.
1      Lengua original: francés.
2      Véanse, por ejemplo, las sentencias de 17 de mayo de 1994, Corsica Ferries (C‑18/93, EU:C:1994:195); de 20 de febrero de 2001, Analir y otros (C‑205/99, EU:C:2001:107); de 30 de septiembre de 2003, Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española (C‑405/01, EU:C:2003:515); de 10 de junio de 2010, Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C‑140/09, EU:C:2010:335); de 17 de marzo de 2011, Naftiliaki Etaireia Thasou y Amaltheia I Naftiki Etaireia (C‑128/10 y C‑129/10, EU:C:2011:163); de 20 de noviembre de 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902), y de 22 de enero de 2026, Vlaams Gewest (C‑413/24, EU:C:2026:30).
3      DO 2017, L 57, p. 1, en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2020/697 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de mayo de 2020 (DO 2020, L 165, p. 7) (en lo sucesivo, «Reglamento 2017/352»).
4      Publicado de nuevo en el Monitorul Oficial al României, parte I, n.º 511, de 22 de julio de 2010 (en lo sucesivo, «OG n.º 22/1999»).
5      Véanse los artículos 47 y 48 del OG n.º 22/1999.
6      Véase el artículo 49 del OG n.º 22/1999.
7      Esta disposición tiene el siguiente tenor:
«(1)      El practicaje de buques marítimos y marítimo-fluviales en los puertos donde dicho servicio es obligatorio será prestado por las administraciones portuarias:
a)      mediante el cuerpo de prácticos de la administración;
b)      mediante operadores económicos especializados, autorizados de conformidad con el artículo 19, apartado 2, en virtud de un contrato celebrado de manera no discriminatoria entre la administración y los operadores económicos en cuestión;
c)      mediante la concesión del servicio de practicaje, de acuerdo con la ley, por parte de la administración a operadores económicos especializados autorizados de conformidad con el artículo 19, apartado 2.
[…]
(4)      Las administraciones harán pública la lista de los operadores económicos autorizados con los que hayan celebrado contratos de practicaje, las tarifas aplicadas y las facilidades concedidas por estos.
(5)      Los operadores económicos a que se refiere el apartado 1 abonarán una tasa fijada por la administración por la utilización de la infraestructura portuaria.
(6)      Las formas de ejercicio del servicio de practicaje de los buques marítimos se aprobarán mediante orden del Ministro de Transportes.»
8      Decisión del Consejo de la Competencia n.º 51/2016 de 10 de agosto de 2016 (disponible en https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2017/02/decizia_51.pdf) (en lo sucesivo, «Decisión del Consejo de la Competencia»). Véanse, en particular, los artículos 1 y 2 de dicha Decisión.
9      Véase el dictamen de la Comisión Europea sj.c (2024) 4262312, de 31 de mayo de 2024, en el asunto n.º 458/36/2020, Canal Sea Services/Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor (en lo sucesivo, «dictamen de la Comisión»).
10      Reglamento del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 [TFUE] (DO 2015, L 248, p. 9). Véase el artículo 29 de dicho Reglamento.
11      Véase, entre una abundante jurisprudencia, la sentencia de 20 de noviembre de 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902), apartado 19 y jurisprudencia citada.
12      He de recordar que, si bien la Comisión es la única competente para apreciar la compatibilidad de una ayuda con el mercado interior, bajo el control de los órganos jurisdiccionales de la Unión, ello se entiende sin perjuicio de la posibilidad de que un órgano jurisdiccional nacional plantee una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia sobre la interpretación del concepto de «ayuda» (véase la sentencia de 3 de marzo de 2021, Poste Italiane y Agenzia delle entrate — Riscossione, C‑434/19 y C‑435/19, EU:C:2021:162, apartado 33).
13      Véase la sentencia de 23 de abril de 1991, Höfner y Elser (C‑41/90, EU:C:1991:161).
14      De conformidad con lo que indica su base jurídica, que es el artículo 100 TFUE, apartado 2.
15      Véase el artículo 1, apartado 1, del Reglamento 2017/352.
16      Véase la Comunicación de la Comisión COM(2012) 573 final, de 3 de octubre de 2012, citada en el considerando 3 del Reglamento 2017/352.
17      Véase el considerando 4 del Reglamento 2017/352.
18      Véase el artículo 1, apartado 4, del Reglamento 2017/352. Estos puertos se enumeran en el anexo II del Reglamento (UE) n.º 1315/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre las orientaciones de la Unión para el desarrollo de la Red Transeuropea de Transporte, y por el que se deroga la Decisión n.º 661/2010/UE (DO 2013, L 348, p. 1). De la entrada dedicada a Rumanía en el cuadro contenido en la lista 2 de dicho anexo se desprende que en él figuran todos los puertos a los que se refiere la Orden n.º 991/2020.
19      Considerando 6 del Reglamento 2017/352. El subrayado es mío.
20      Considerando 10 del Reglamento 2017/352. Véase también el considerando 24 de dicho Reglamento.
21      Considerando 23 del Reglamento 2017/352.
22      Considerando 32 del Reglamento 2017/352. El subrayado es mío. También se desprende de dicho considerando que, en aquellos casos en que las obligaciones de servicio público se consideren servicios de interés económico general, deben cumplirse las disposiciones de la Decisión 2012/21/UE de la Comisión, de 20 de diciembre de 2011, relativa a la aplicación de las disposiciones del artículo 106, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas estatales en forma de compensación por servicio público concedidas a algunas empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general (DO 2012, L 7, p. 3) y del Reglamento (UE) n.º 360/2012 de la Comisión, de 25 de abril de 2012, relativo a la aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas de minimis concedidas a empresas que prestan servicios de interés económico general (DO 2012, L 114, p. 8), así como la Comunicación de la Comisión titulada «Marco de la Unión Europea sobre ayudas estatales en forma de compensación por servicio público» (DO 2012, C 8, p. 15). En términos más generales, en el Preámbulo del Reglamento 2017/352 se hacen numerosas referencias a las normas en materia de competencia, a la competencia efectiva, al mercado competitivo, a las condiciones de competencia equitativas y a las distorsiones en el mercado, así como a las ayudas estatales: véanse, en particular, los considerandos 34, 40 a 46 y 55 de dicho Reglamento.
23      Véase el artículo 1, apartado 2, del Reglamento 2017/352.
24      Artículo 2, punto 8, del Reglamento 2017/352. Solo los servicios de practicaje que se llevan a cabo en alta mar no parecen estar comprendidos en el ámbito de aplicación de dicho Reglamento: véase el considerando 8 del mencionado Reglamento.
25      Considerando 39 del Reglamento 2017/352.
26      Véase el artículo 10 del Reglamento 2017/352.
27      Véanse, respectivamente, los artículos 3 a 9 del Reglamento 2017/352, a los que se añade el artículo 21 de dicho Reglamento, como se desprende del artículo 10, apartado 1, del mencionado Reglamento, que se refiere a las disposiciones transitorias.
28      Excepto el artículo 21 del Reglamento 2017/352: véase la nota 24 de las presentes conclusiones.
29      Sobre la falta de incidencia del Reglamento 2017/352 en las apreciaciones realizadas por la Comisión sobre la base de los artículos 107 TFUE y 108 TFUE, véase la sentencia de 30 de abril de 2019, UPF/Comisión (T‑747/17, EU:T:2019:271), apartado 140.
30      Véase la sentencia de 23 de abril de 1991, Höfner y Elser (C‑41/90, EU:C:1991:161), apartado 21.
31      Véase la sentencia de 20 de noviembre de 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902), apartado 21.
32      Véase la sentencia de 11 de junio de 2020, Comisión y República Eslovaca/Dôvera zdravotná poist’ovňa (C‑262/18 P y C‑271/18 P, EU:C:2020:450), apartado 29.
33      Véanse las sentencias de 10 de enero de 2006, Cassa di Risparmio di Firenze y otros (C‑222/04, EU:C:2006:8), apartado 107, y de 20 de noviembre de 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902), apartado 23 y jurisprudencia citada.
34      Véase la sentencia de 20 de noviembre de 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902), apartado 23 y jurisprudencia citada. Véanse también las sentencias de 12 de julio de 2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449), apartados 37 y 38); de 7 de noviembre de 2019, Aanbestedingskalender y otros/Comisión (C‑687/17 P, EU:C:2019:932), apartados 18 y 19, y de 24 de marzo de 2022, GVN/Comisión (C‑666/20 P, EU:C:2022:225), apartado 71.
35      Véase la sentencia de 20 de noviembre de 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902), apartado 25 y jurisprudencia citada.
36      Véase la sentencia de 24 de octubre de 2002, Aéroports de Paris/Comisión (C‑82/01 P, EU:C:2002:617), apartado 74.
37      Véase la sentencia de 24 de octubre de 2002, Aéroports de Paris/Comisión (C‑82/01 P, EU:C:2002:617), apartado 77. En el mismo sentido, véanse las sentencias de 12 de julio de 2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449), apartados 35 a 38, y de 18 de enero de 2024, Lietuvos notarų rūmai y otros (C‑128/21, EU:C:2024:49), apartado 62.
38      Véase la sentencia de 6 de septiembre de 2011, Scattolon (C‑108/10, EU:C:2011:542), apartado 44.
39      Véase la sentencia de 10 de julio de 2025, INTERZERO y otros (C‑254/23, EU:C:2025:569), apartado 56.
40      Véase la sentencia de 10 de julio de 2025, INTERZERO y otros (C‑254/23, EU:C:2025:569), apartado 49 y jurisprudencia citada.
41      Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:415), punto 10 y jurisprudencia citada. Véanse, sobre las actividades económicas que pueden ejercer los puertos, tal como se ilustran en la práctica decisoria de la Comisión, las sentencias de 30 de abril de 2019, UPF/Comisión (T‑747/17, EU:T:2019:271), apartado 53, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Comisión (T‑754/17, EU:T:2019:270), apartado 65 y de 20 de septiembre de 2019, Port autonome du Centre et de l’Ouest y otros/Comisión (T‑673/17, EU:T:2019:643), apartado 63. Véase también, sobre la naturaleza económica de la concesión de acceso a los puertos y de la adjudicación de concesiones de zonas de dominio público y de muelles, la sentencia de 20 de diciembre de 2023, Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale y otros/Comisión (T‑166/21, EU:T:2023:862), apartados 81 y 82.
Por el contrario, el Tribunal de Justicia ha declarado que la vigilancia anticontaminación efectuada en un puerto petrolero constituye una misión de interés general que forma parte de las funciones esenciales del Estado en materia de protección del medio ambiente en el dominio marítimo y, por lo tanto, no tiene un carácter económico (véase la sentencia de 18 de marzo de 1997, Diego Calì & Figli, C‑343/95, EU:C:1997:160, apartados 22 y 23 y jurisprudencia citada). También ha considerado que las actividades relativas al control y a la policía del espacio aéreo son prerrogativas típicas del poder público (véase la sentencia de 19 de enero de 1994, SAT Fluggesellschaft, C‑364/92, EU:C:1994:7, apartado 30. Véase también la sentencia de 19 de diciembre de 2012, Mitteldeutsche Flughafen y Flughafen Leipzig-Halle/Comisión, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, apartado 42). También recientemente, el Tribunal de Justicia ha recordado que actividades como el control y la seguridad del tráfico fluvial o funciones de policía de la navegación deben considerarse indisociablemente vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público (véase la sentencia de 20 de noviembre de 2025, Stockholms Hamn, C‑401/24, EU:C:2025:902, apartado 26. Véanse también mis conclusiones presentadas en dicho asunto Stockholms Hamn, C‑401/24, EU:C:2025:415, punto 18).
42      El Gobierno rumano alega, en términos generales, discontinuidades y riesgos para la seguridad de la navegación que se produjeron durante el período en que el servicio de pilotaje estaba a cargo de los operadores autorizados (véase el punto 43 de las observaciones escritas de dicho Gobierno).
43      Véase, por analogía, la sentencia de 25 de enero de 2018, BSCA/Comisión (T‑818/14, EU:T:2018:33), apartados 100 a 102.
44      Véase el artículo 48 del OG n.º 22/1999.
45      Véase el artículo 50 del OG n.º 22/1999, citado en el punto 2 de las presentes conclusiones.
46      Por otra parte, al aplicar las normas en materia de competencia al servicio de practicaje, el Tribunal de Justicia reconoció, tan implícita como necesariamente, la naturaleza económica de tal actividad: véase la sentencia de 17 de mayo de 1994, Corsica Ferries (C‑18/93, EU:C:1994:195), apartados 38 y ss. Lo mismo ha hecho el legislador de la Unión, al no excluir el carácter económico del practicaje en el Reglamento 2017/352 (véase, a este respecto, el punto 36 del dictamen de la Comisión).
47      Véase, por analogía, la sentencia de 25 de enero de 2018, BSCA/Comisión (T‑818/14, EU:T:2018:33), apartado 103.
48      Véase, en particular, el considerando 2 del Reglamento n.º 1315/2013.
49      Véase, en particular, el punto 30 del dictamen de la Comisión.
50      Véase la sentencia de 20 de noviembre de 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902), apartado 27 y jurisprudencia citada.
51      Véase la sentencia de 27 de junio de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496), apartado 44.
52      Debo señalar que las demás actividades de las administraciones portuarias no se detallan en los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia.
53      Véase la sentencia de 20 de noviembre de 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902), apartado 29.
54      Véase la sentencia de 20 de noviembre de 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902), apartado 30.
55      Véase la sentencia de 20 de noviembre de 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902), apartado 32.
56      Según el artículo 48 del OG n.º 22/1999 mencionado por la Comisión en el apartado 41 de sus observaciones escritas.
57      Del apartado 52 de las observaciones escritas del Gobierno rumano se desprende que el Consejo de vigilancia en el ámbito naval aprueba las normas que justifican las tarifas aplicadas por las administraciones para la prestación de servicios de seguridad, en los que parecen estar comprendidos, por lo tanto, los servicios de practicaje, así como el desglose de dichas tarifas por partidas de gastos. Este Consejo también se encarga de verificar su proporcionalidad con respecto al coste del servicio prestado. Sin embargo, de estos elementos no se desprende que las administraciones portuarias a las que se refiere la Orden n.º 991/2020 carezcan de todo control sobre la fijación de las tarifas aplicadas al servicio de practicaje.
58      En presencia de una actividad no económica, el cobro de una remuneración determinada por la ley puede considerarse indisociable de esta actividad y resultar no susceptible de modificar la naturaleza de la actividad en cuestión: véase la sentencia de 12 de julio de 2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449), apartado 42. Esta circunstancia tampoco basta, por sí sola, para que la actividad de que se trata escape a la calificación de actividad económica (véase la sentencia de 12 de julio de 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, apartado 49).
59      Véase, en el mismo sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2019, Port autonome du Centre et de l’Ouest y otros/Comisión (T‑673/17, EU:T:2019:643), apartado 82.
60      Véase el apartado 45 de las observaciones escritas de Canal Sea Services.
61      Véase la sentencia de 27 de junio de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496), apartado 46.
62      Véase la página 3 de la petición de decisión prejudicial.
63      Véase el apartado 5 de las observaciones escritas de la Comisión.
64      Véase la Decisión del Consejo de la Competencia, mencionada en la nota 8 de las presentes conclusiones.
65      El Gobierno rumano califica el servicio de «interés público» (véase el apartado 24 de sus observaciones).
66      Véase, en este sentido, la sentencia de 6 de octubre de 2021, Scandlines Danmark y Scandlines Deutschland/Comisión (C‑174/19 P y C‑175/19 P, EU:C:2021:801), apartado 130 y jurisprudencia citada. Véase también el punto 188 de la Comunicación de la Comisión relativa al concepto de «ayuda estatal» conforme a lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (DO 2016, C 262, p. 1).
67      Véase el punto 44 de las presentes conclusiones.
68      Véase el apartado 40 de las observaciones escritas del Gobierno rumano.
69      Véase la sentencia de 4 de octubre de 2024, Lituania y otros/Parlamento y Consejo (Paquete de movilidad) (C‑541/20 a C‑555/20, EU:C:2024:818), apartados 352 a 356.
70      Dudo de que los prestadores de servicios de practicaje puedan considerarse realmente «transportistas». Pues bien, la libre prestación de servicios en el ámbito de los transportes se define como un derecho de los transportistas a la libre prestación de servicios de transporte [véase la sentencia de 4 de octubre de 2024, Lituania y otros/Parlamento y Consejo (Paquete de movilidad), C‑541/20 a C‑555/20, EU:C:2024:818, apartado 358].
71      Toda vez que, en cualquier caso, la libertad de establecimiento se aplique directamente a los transportes: véase la sentencia de 4 de octubre de 2024, Lituania y otros/Parlamento y Consejo (Paquete de movilidad) (C‑541/20 a C‑555/20, EU:C:2024:818), apartado 361. Véanse, sobre la libertad de establecimiento con carácter más general, los apartados 362 y ss. de dicha sentencia.
72      Véase la sentencia de 23 de febrero de 2016, Comisión/Hungría (C‑179/14, EU:C:2016:108), apartados 164 y 165. Véase también la sentencia de 10 de julio de 2025, INTERZERO y otros (C‑254/23, EU:C:2025:569), apartado 117.
73      En efecto, la jurisprudencia reciente del Tribunal de Justicia ha subrayado que las disposiciones relativas a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios no se aplican, en principio, a una situación en la que todos los elementos están confinados en un único Estado miembro (véase la sentencia de 2 de marzo de 2023, Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, apartado 48).
74      Parafraseando los términos utilizados en la sentencia de 8 de marzo de 2001, Gourmet International Products (C‑405/98, EU:C:2001:135), apartado 39.
75      Véase el considerando 7 del Reglamento 2017/352. Dentro de esta red, los puertos rumanos tienen una importancia comercial fundamental. El puerto de Constanza, que es el mayor puerto del mar Negro, es un centro de operaciones estratégico.
76      Véase, por analogía, la sentencia de 1 de octubre de 2015, Trijber y Harmsen (C‑340/14 y C‑341/14, EU:C:2015:641), apartado 41.
77      Véanse, por analogía, las sentencias de 17 de julio de 2008, ASM Brescia (C‑347/06, EU:C:2008:416), apartado 62, y de 21 de marzo de 2019, Unareti (C‑702/17, EU:C:2019:233), apartados 28 y 30.
78      Véase el apartado 12 de las observaciones escritas de APM.
79      Véase el apartado 42 de las observaciones escritas del Gobierno rumano.
80      Véase la sentencia de 22 de enero de 2026, Vlaams Gewest (C‑413/24, EU:C:2026:30), apartado 30 y jurisprudencia citada.
81      Véase la sentencia de 10 de julio de 2025, INTERZERO y otros (C‑254/23, EU:C:2025:569), apartado 101 y jurisprudencia citada.
82      Véase la sentencia de 10 de julio de 2025, INTERZERO y otros (C‑254/23, EU:C:2025:569), apartado 124 y jurisprudencia citada.
83      Véanse los artículos 3 y 7 de la Decisión del Consejo de la Competencia.
84      Ha de señalarse asimismo que la Decisión del Consejo de la Competencia concluyó que se habían infringido una serie de normas relativas al servicio de remolque. Con el fin de garantizar la coherencia de la respuesta dada por las autoridades rumanas, sería interesante determinar si también se decidió el cierre del mercado del remolque.
85      A tenor del artículo 11 de la Decisión del Consejo de la Competencia, este último recomendaba, además, una aclaración del marco legislativo para los servicios de practicaje y remolque.
86      Sentencia de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), confirmada en numerosas ocasiones por el Tribunal de Justicia y, por última vez en la fecha de redacción de las presentes conclusiones, en la sentencia de 20 de noviembre de 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902), apartados 41 y 42. El examen de si hay que calificar la medida en cuestión de «ayuda de Estado», en el sentido del artículo 107 TFUE —que puede implicar el control de la observancia de los requisitos establecidos por la jurisprudencia resultante de dicha sentencia—, se efectúa en un momento anterior al examen de una medida de ayuda al amparo del artículo 106 TFUE, apartado 2, cuestión que es previa a la eventual verificación de si una ayuda incompatible con el mercado interior es, no obstante, necesaria para el cumplimiento de la misión confiada al beneficiario de la medida de que se trate, en el sentido del artículo 106 TFUE, apartado 2 (véase la sentencia de 3 de marzo de 2021, Poste Italiane y Agenzia delle entrate — Riscossione, C‑434/19 y C‑435/19, EU:C:2021:162, apartado 35 y jurisprudencia citada).