62000CJ0113_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-113/00,
Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door S. Ortiz Vaamonde als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoeker,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door D. Triantafyllou als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
betreffende een verzoek om nietigverklaring van beschikking 2000/237/EG van de Commissie van 22 december 1999 betreffende de door Spanje ten uitvoer gelegde steunregeling ten gunste van de voor industriële verwerking bestemde tuinbouwproducten in Extremadura voor het verkoopseizoen 1997/1998 (PB 2000, L 75, blz. 54),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: P. Jann, kamerpresident, D. A. O. Edward, A. La Pergola, M. Wathelet en C. W. A. Timmermans (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs,
griffier: R. Grass,
gezien het rapport van de rechter-rapporteur,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 24 januari 2002,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 27 maart 2000, heeft het Koninkrijk Spanje krachtens artikel 230, eerste alinea, EG verzocht om nietigverklaring van beschikking 2000/237/EG van de Commissie van 22 december 1999 betreffende de door Spanje ten uitvoer gelegde steunregeling ten gunste van de voor industriële verwerking bestemde tuinbouwproducten in Extremadura voor het verkoopseizoen 1997/1998 (PB 2000 L 75, blz. 54; hierna: bestreden beschikking").
Toepasselijke bepalingen
2 Artikel 87, lid 1, EG luidt:
Behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt."
3 Artikel 87, lid 3, sub a en c, EG preciseert:
Als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd:
a) steunmaatregelen ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst,
[...]
c) steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad."
4 Artikel 88, lid 2, eerste alinea, EG bepaalt:
Indien de Commissie, na de belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, vaststelt dat een steunmaatregel door een staat of met staatsmiddelen bekostigd, volgens artikel 87 niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt of dat van deze steunmaatregel misbruik wordt gemaakt, bepaalt zij dat de betrokken staat die steunmaatregel moet opheffen of wijzigen binnen de door haar vast te stellen termijn."
5 Ten slotte bepaalt artikel 88, lid 3, EG:
De Commissie wordt van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken. Indien zij meent dat zulk een voornemen volgens artikel 87 onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, vangt zij onverwijld de in het vorige lid bedoelde procedure aan. De betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid."
De feiten en de bestreden beschikking
6 Nadat de Consejería de Agricultura y Comercio (departement landbouw en handel) van de Junta de Extremadura (gewestregering Extremadura) op 8 juli 1998 een besluit had goedgekeurd waarbij, voor het verkoopseizoen 1997/1998, een steunregeling ten gunste van de voor industriële verwerking bestemde tuinbouwproducten werd vastgesteld (Diario Oficial de Extremadura nr. 84 van 23 juli 1998, blz. 5807; hierna: besluit van 1998"), heeft de Commissie, die geen aanmelding van deze regeling overeenkomstig artikel 93, lid 3, EG-Verdrag (thans artikel 88, lid 3, EG) had ontvangen, de Spaanse autoriteiten bij brief verzocht het bestaan en de tenuitvoerlegging van dergelijke steun te bevestigen.
7 Bij brief van 26 februari 1999 heeft de permanente vertegenwoordiging van Spanje bij de Europese Unie de Commissie de gevraagde inlichtingen verstrekt. Uit deze brief en de bijlagen erbij bleek meer in het bijzonder dat het besluit van 1998 de tenuitvoerlegging beoogde, voor het verkoopseizoen 1997/1998, van decreet 84/1993 van de Junta de Extremadura van 6 juli 1993 waarbij in het algemeen een steunregeling voor de voor industriële verwerking bestemde tuinbouwproducten werd vastgesteld (Diario Oficial de Extremadura nr. 82 van 13 juli 1993, blz. 2071). Dienaangaande bepaalde het besluit van 1998 de tuinbouwproducten waarvoor de steun bestemd was, het premiebedrag en de subsidieerbare maximumhoeveelheid.
8 Wat met name de voor steun in aanmerking komende producten betreft, noemde het besluit van 1998 ten eerste paprika's voor de bereiding van poeder, met of zonder oorsprongsbenaming, ten tweede paprika's en augurken voor industriële verwerking en, ten derde, kool, uien, broccoli, bloemkool, spinazie, prei, bonen en aardappelen ervoor bestemd om te worden gedroogd en/of te worden ingevroren.
9 Wat het steunbedrag voor de voor steun in aanmerking komende producten betreft, voorzag het besluit van 1998 in een steunbedrag van 5 ESP per kilogram voor paprika's voor de bereiding van poeder met als oorsprongsbenaming Pimentón de la Vera" en voor augurken voor industriële verwerking, en in een steunbedrag van 1,5 ESP per kilogram voor de overige producten die aan de verwerkende industrie worden geleverd.
10 De maximumhoeveelheid waarvoor steun kon worden verleend, bedroeg 9 500 ton paprika's voor de bereiding van poeder met als oorsprongsbenaming Pimentón de la Vera", 4 000 ton paprika's voor de bereiding van poeder zonder oorsprongsbenaming of bestemd voor industriële verwerking, 250 ton augurken bestemd voor industriële verwerking, en 15 000 ton voor elk van de overige producten.
11 In het besluit van 1998 werd er bovendien aan herinnerd dat, overeenkomstig de beginselen van decreet 84/1993, de bij het besluit vastgestelde steun bestemd was voor de telers van voor industriële verwerking bestemde tuinbouwproducten in Extremadura, die gehomologeerde contracten hadden gesloten met bedrijven die tijdens het verkoopseizoen 1997/1998 de tuinbouwproductie van deze regio verwerkten. Deze bedrijven moesten ingeschreven zijn in het handelsregister voor de landbouw. Voorts werd gepreciseerd dat de steun per landbouwer in geen geval meer mocht bedragen dan 500 000 ESP.
12 Van mening dat, gelet op deze inlichtingen, kon worden betwijfeld of deze steunregeling verenigbaar was met de regels van het EG-Verdrag, en met name met de artikelen 28 EG, 29 EG en 87 EG, heeft de Commissie bij brief van 14 juni 1999 het Koninkrijk Spanje in kennis gesteld van haar besluit de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden. Zij heeft deze lidstaat en de overige belanghebbenden dus uitgenodigd binnen een termijn van één maand te rekenen, respectievelijk, vanaf de ontvangst van de brief van 14 juni 1999 en de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, hun eventuele opmerkingen over genoemde regeling kenbaar te maken.
13 Van de overige belanghebbenden heeft slechts één beroepsvereniging, de Europese Vereniging van de aardappelverwerkende industrie, gevolg gegeven aan de uitnodiging van de Commissie. Bij brief van 6 september 1999 deelde zij mee dat zij zich in wezen aansloot bij de aanbeveling van de Commissie aan de Spaanse regering om de steun voor aardappelen te schrappen, aangezien de steunverlening door de lidstaten in deze sector tot een distorsie van de mededinging op de interne markt zou kunnen leiden.
14 Het Koninkrijk Spanje deelde zijn opmerkingen mee bij brief van 19 juli 1999.
15 Enerzijds betoogde het dat de oprichting en de instandhouding van de agrovoedingsindustrie via een contractuele band tussen productie en verwerking een zo laag mogelijke prijs en de levering van hoogwaardige grondstoffen garandeerden, en bovendien bijdroegen tot het behoud van de productie in de regio en de landvlucht tegengingen.
16 Anderzijds stelde het dat de teelt van najaars- en wintertuinbouwgewassen op de geïrrigeerde gronden in Extremadura een zeer belangrijk maatschappelijk-economisch alternatief was voor de ontwikkeling van de plattelandsgebieden, aangezien zij, door het bestaan van gegarandeerde maximumhoeveelheden die de productie- en afzetmogelijkheden doeltreffend beperkt hebben, het behoud van het evenwicht tussen de voor verkoop op de markt voor verse groenten bestemde producten en de voor verwerking bestemde producten verzekerde.
17 Onder deze omstandigheden was het Koninkrijk Spanje van mening dat de in het besluit van 1998 voorziene steun de marktdeelnemers niet had bevoordeeld en binnen de perken bleef van de vastgestelde structurele doelstelling. Zodra deze doelstelling bereikt was, werd de steunregeling opgeschort, en er bestaan geen plannen om haar opnieuw toe te passen.
18 Deze uitleg heeft de Commissie niet overtuigd. In de bestreden beschikking overwoog zij namelijk dat de in het besluit van 1998 bedoelde steun niet overeenkomstig artikel 88, lid 3, EG was aangemeld, en dus onrechtmatig was toegekend, en bovendien onverenigbaar was met de gemeenschappelijke markt, met uitzondering van de steun voor aardappelen, die een product van bijlage I van het EG-Verdrag betreft dat niet onder een gemeenschappelijke marktordening valt.
19 Dienaangaande oordeelde de Commissie in de punten 19 tot en met 23 van de bestreden beschikking, dat, wegens de aanzienlijke omvang van de handel in groenten tussen Spanje en de overige lidstaten, de betrokken steun de handel tussen de lidstaten in dit soort producten ongunstig kon beïnvloeden, aangezien dit steeds het geval is wanneer marktdeelnemers in een bepaalde lidstaat, vergeleken met die in de overige lidstaten, door steun worden bevoordeeld. De Commissie merkte met name op dat de maatregelen in kwestie een rechtstreeks effect hadden op de productiekosten van de bedrijven die zich bezighouden met de teelt en verwerkingen van groenten en fruit in Spanje en hun daardoor een economisch voordeel opleverden ten opzichte van de bedrijven in andere lidstaten die geen vergelijkbare steun ontvingen. Op grond daarvan concludeerde zij dat de betrokken steunregeling binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, EG, viel.
20 Anderzijds overwoog de Commissie in de punten 26 tot en met 37 van de bestreden beschikking dat de betrokken steunregeling voor geen enkele van de bij artikel 87, lid 3, EG bedoelde afwijkingen in aanmerking kwam. Dienaangaande voerde zij drie verschillende argumenten aan.
21 In de punten 27, 31 en 32 van de bestreden beschikking overwoog de Commissie dat de betrokken steun niet was bedoeld als regionale steun voor nieuwe investeringen of voor het creëren van nieuwe arbeidsplaatsen, noch als steun ter compensatie van nadelen op infrastructuurgebied voor alle bedrijven van de regio, maar wel als steun voor de bedrijfsvoering in de landbouwsector, die als zodanig onverenigbaar was met de gemeenschappelijke markt, ten eerste omdat een dergelijke steun geen enkel duurzaam effect heeft op de ontwikkeling van de betrokken sector, aangezien het onmiddellijke effect ervan met de maatregel zelf verdwijnt, en ten tweede omdat dergelijke steun als rechtstreeks gevolg heeft dat de productie- en afzetmogelijkheden waarover de betrokken marktdeelnemers voor deze producten beschikken, gunstiger zijn dan die voor de marktdeelnemers in eigen land én in de overige lidstaten die geen vergelijkbare steun ontvangen.
22 In punt 33 van de bestreden beschikking herinnerde de Commissie er vervolgens aan, dat de in het besluit van 1998 voorziene steun - behalve die voor aardappelen - producten betrof die onder een gemeenschappelijke marktordening vallen, en dat de bevoegdheid van de lidstaten om in de werking van een dergelijke ordening tussen te komen duidelijk begrensd is, aangezien de gemeenschappelijke marktordeningen moeten worden beschouwd als volledige en uitputtende regelingen die elke bevoegdheid van de lidstaten uitsluiten om maatregelen te nemen die ervan afwijken of er afbreuk aan doen.
23 Ten slotte stelde de Commissie, in de punten 34 en 35 van de considerans van de bestreden beschikking, dat de betrokken steunregeling een beperking van het vrije verkeer van goederen tussen de lidstaten inhield omdat de telers in Extremadura voor deze steun slechts in aanmerking kwamen indien zij hun producten verkochten aan bedrijven in de regio. Deze verplichting hield volgens de Commissie in strijd met artikel 29 EG een beperking in van de uitvoer van deze producten naar de overige lidstaten.
24 Onder deze omstandigheden besliste de Commissie dat het Koninkrijk Spanje de betrokken steunregeling moest intrekken en alle nodige maatregelen moest nemen om de onwettig toegekende steun van de begunstigden terug te vorderen.
Het beroep
25 Het Koninkrijk Spanje voert drie middelen aan tot staving van zijn beroep tot nietigverklaring van de bestreden beschikking. Het eerste middel is ontleend aan schending van de artikelen 87, lid 1, EG en 253 EG, het tweede aan schending van de artikelen 87, lid 3, sub a, EG en 253 EG, en het derde aan schending van artikel 87, lid 3, sub c, EG.
Het eerste middel
26 Met zijn eerste middel, dat uit twee onderdelen bestaat, stelt de Spaanse regering primair dat de bestreden beschikking de artikelen 87, lid 1, EG en 253 EG schendt.
Eerste middel, eerste onderdeel: geen invloed op het handelsverkeer tussen de staten
27 Met het eerste onderdeel van het eerste middel, betoogt de Spaanse regering dat de betrokken steunregeling het handelsverkeer tussen lidstaten niet ongunstig beïnvloedt, ten eerste omdat het totale steunbedrag, dat bovendien verdeeld wordt over talrijke landbouwers, gering is, ten tweede omdat de betrokken steun de landbouwers slechts indirect ten goede komt aangezien het besluit van 1998 niet zozeer tot doel heeft de teelt van tuinbouwproducten aan te moedigen, maar veeleer beoogt de stabiliteit van de betrekkingen tussen producenten en verwerkers te garanderen, en ten derde omdat, behalve het Koninkrijk Spanje zelf, geen enkele staat, onderneming of beroepsvereniging tijdens de procedure die de Commissie heeft ingeleid tegen de in de bestreden beschikking bedoelde steun, over die steun opmerkingen heeft gemaakt.
28 Dienaangaande stelt de Spaanse regering dat het gemiddelde steunbedrag per landbouwer in casu schommelt rond de 120 000 ESP, hetgeen aanzienlijk lager is dan de bedragen die in de communautaire de minimis-clausules worden genoemd, en met name het bedrag waarvan is uitgegaan in mededeling 94/C 368/05 van de Commissie, genaamd Communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden", die is gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen van 23 december 1994 (PB C 368, blz. 12; hierna: kaderregeling betreffende ondernemingen in moeilijkheden").
29 Wat de in casu overeenkomstig artikel 88, lid 2, EG gemaakte opmerkingen betreft, meent de Spaanse regering dat er geen rekening moet worden gehouden met deze van de Europese Vereniging van de aardappelverwerkende industrie, aangezien zij betrekking hebben op een product - de aardappel - dat hoe dan ook buiten de werkingssfeer van de bestreden beschikking valt. De verwijzing in punt 15 van deze beschikking naar de opmerkingen van deze vereniging, en de vermelding in punt 7 van deze beschikking dat het Koninkrijk Spanje niet op deze opmerkingen heeft gereageerd, hebben volgens de Spaanse regering uitsluitend tot doel de indruk te wekken dat er derden zijn die nadeel ondervinden van de betrokken steunregeling, hetgeen helemaal niet het geval is.
30 Wat in de eerste plaats het argument betreft dat de Spaanse regering ontleent aan de omstandigheid dat het totale bedrag van de steun in kwestie gering is en over talrijke landbouwers wordt verdeeld, zodat deze elk een steunbedrag ontvangen dat zowel op nationaal als op communautair niveau weinig voorstelt, zij herinnerd aan de vaste rechtspraak van het Hof volgens welke de betrekkelijk geringe omvang van een steun of de betrekkelijk geringe omvang van de begunstigde onderneming niet bij voorbaat de mogelijkheid uitsluit, dat het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig wordt beïnvloed (zie met name arresten van 21 maart 1990, België/Commissie, Tubemeuse", C-142/87, Jurispr. blz. I-959, punt 43; 14 september 1994, Spanje/Commissie, C-278/92-C-280/92, Jurispr. blz. I-4103, punt 42, en 7 maart 2002, Italië/Commissie, C-310/99, Jurispr. blz. I-2289, punt 86). Andere elementen kunnen immers beslissend zijn voor de beoordeling van het effect van een steunmaatregel op de handelsbetrekkingen, met name het cumulatieve karakter van de steun en de omstandigheid dat de begunstigde ondernemingen werkzaam zijn in een sector met een bijzonder intense mededinging.
31 Vastgesteld moet worden dat de sector groenten en fruit in deze laatste categorie thuishoort, en dat er in deze sector een intense mededinging bestaat tussen de producenten van de lidstaten wier producten tussen lidstaten worden verhandeld. De Spaanse producenten nemen volop deel aan deze mededinging en voeren aanzienlijke hoeveelheden groenten uit naar andere lidstaten.
32 Bovendien zij herinnerd aan verordening (EG) nr. 2200/96 van de Raad van 28 oktober 1996 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector groenten en fruit (PB L 297, blz. 1), die met name blijkens de derde overweging ervan tot doel heeft een referentiekader te scheppen waardoor het handelsverkeer eerlijker verloopt en de markt doorzichtiger wordt, en aldus de mededinging in deze sector beoogt te regelen.
33 Onder dergelijke omstandigheden kunnen zelfs geringe steunbedragen het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden.
34 Het is weliswaar mogelijk, zoals de Commissie zelf met name in haar kaderregeling betreffende ondernemingen in moeilijkheden en in haar mededeling 96/C 68/06 inzake de minimis-steun, bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen van 6 maart 1996 (PB C 68, blz. 9; hierna: mededeling inzake de minimis-steun"), die gold ten tijde van de feiten van de onderhavige zaak, heeft erkend, dat bepaalde zeer geringe steunbedragen geen merkbare invloed op het handelsverkeer en op de mededinging tussen de lidstaten hebben, zodat zij niet vooraf bij de Commissie behoeven te worden aangemeld.
35 Uit punt 2.3 van de kaderregeling betreffende ondernemingen in moeilijkheden en uit de vierde alinea van de mededeling inzake de minimis-steun blijkt echter dat de de minimis-regel niet geldt voor sectoren waarvoor bijzondere communautaire regels inzake staatssteun gelden, met name de sectoren landbouw en visserij. De Spaanse regering kan er zich dus in het onderhavige geval niet op beroepen.
36 Op grond van al deze overwegingen moet het argument van de Spaanse regering, dat de betrokken steun te verwaarlozen is, dus worden afgewezen.
37 In de tweede plaats kan ook het argument van de Spaanse regering dat de betrokken steun de landbouwers slechts indirect ten goede komt, niet worden aanvaard, aangezien deze steun in ieder geval tot een verlaging van de productiekosten leidt voor de producenten in Extremadura die hun groenten voor verwerking leveren aan de plaatselijke bedrijven, en dus het handelsverkeer in dit soort producten ongunstig kan beïnvloeden.
38 Wat ten slotte het argument van de Spaanse regering betreft, dat er geen opmerkingen van derden zijn geweest betreffende de steun die onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt is verklaard, moet worden vastgesteld dat deze omstandigheid niet kan afdoen aan de geldigheid van de bestreden beschikking.
39 Weliswaar moet de Commissie ingevolge artikel 88, lid 2, EG de belanghebbenden vragen of zij opmerkingen hebben alvorens zij haar beschikking vaststelt, maar dit belet niet, zoals de Spaanse regering in haar repliek overigens zelf heeft erkend, dat deze instelling, wanneer geen opmerkingen zijn ingediend, kan besluiten dat een steunmaatregel onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Die omstandigheid sluit immers op zich niet uit dat deze steunmaatregel het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kan beïnvloeden.
40 Op grond van voorgaande overwegingen, moet het eerste onderdeel van het eerste middel dus in zijn geheel worden afgewezen.
Eerste middel, tweede onderdeel: ontoereikende motivering omtrent de vaststelling dat de steun het handelsverkeer tussen de staten heeft beïnvloed
41 Met het tweede onderdeel van het eerste middel betoogt de Spaanse regering in wezen dat, zelfs gesteld dat de betrokken steun het handelsverkeer tussen lidstaten beïnvloedt, de bestreden beschikking in ieder geval niet de vereiste minimale motivering op dit punt bevat. Volgens de Spaanse regering heeft de Commissie ten bewijze dat de steun het handelsverkeer heeft beïnvloed slechts één argument aangevoerd, met name in punt 21 van de bestreden beschikking, waarin zij de cijfers geeft betreffende de totale groentenproductie in Spanje en de handel in dit soort producten tussen Spanje en de overige lidstaten in 1998. Een dergelijke motivering is ontoereikend, met name omdat de Commissie niet naar behoren heeft gepreciseerd welke markt door de betrokken steun zou zijn beïnvloed.
42 De Spaanse regering merkt eerst op dat de cijfers van de Commissie in het algemeen betrekking hebben op bladgroenten, verse groenten daaronder begrepen, terwijl de onwettig bevonden steun slechts negen groenten betreft, die bovendien voor industriële verwerking bestemd zijn.
43 Vervolgens betoogt zij dat de Commissie in de bestreden beschikking niet heeft vermeld wat het aandeel van de productie in Extremadura is in de nationale en in de communautaire markt.
44 Ten slotte wijst zij erop dat de Commissie geen verband heeft gelegd tussen het volume van de Spaanse groentenimport en -export in 1998, en de maximumhoeveelheden die voor de betrokken steun in aanmerking konden komen.
45 Volgens de Spaanse regering hebben deze lacunes tot gevolg dat de cijfers die de Commissie heeft gebruikt ter rechtvaardiging van de toepassing van artikel 87, lid 1, EG in het onderhavige geval, onjuist zijn.
46 De Spaanse regering stelt dienaangaande dat een loutere verwijzing naar het feit dat een lidstaat voor steun in aanmerking komende producten in- en uitvoert, alleszins niet volstaat als bewijs van een ongunstige beïnvloeding van de handel tussen lidstaten. In casu is deze motivering des te meer ontoereikend aangezien het slechts om indirecte steun aan landbouwers gaat: in casu was het besluit van 1998 niet zozeer bedoeld om de teelt van tuinbouwproducten aan te moedigen, maar veeleer om de stabiliteit van de betrekkingen tussen producenten en verwerkers te verzekeren door de bevoorrading van de verwerkende industrie te garanderen.
47 In dit verband zij er om te beginnen aan herinnerd, dat de motiveringsplicht van artikel 253 EG een wezenlijk vormvoorschrift is dat moet worden onderscheiden van de vraag van de juistheid van de motivering, die de materiële wettigheid van de omstreden handeling betreft. Gelet hierop moet de door artikel 253 EG verlangde motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen (zie in het bijzonder arrest van 22 maart 2001, Frankrijk/Commissie, C-17/99, Jurispr. blz. I-2481, punt 35, en arrest Italië/Commissie, reeds aangehaald, punt 48).
48 Of aan dit vereiste is voldaan, moet bovendien worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving, en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens, feitelijk of rechtens, in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de eisen van artikel 253 EG voldoet, niet alleen moet worden gelet op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie reeds aangehaalde arresten Frankrijk/Commissie, punt 36, en Italië/Commissie, punt 48).
49 Vanuit het oogpunt van deze rechtspraak, blijkt niet dat de Commissie in casu zou hebben verzaakt aan haar verplichting om de vaststelling, in de bestreden beschikking, dat de betrokken steun het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloedt, toereikend te motiveren.
50 Om te beginnen geeft de Commissie in punt 21 van de bestreden beschikking het cijfermateriaal weer met betrekking tot de totale groentenproductie in Spanje en het volume van de handel in dit soort producten tussen Spanje en andere lidstaten in 1998. Uit deze gegevens blijkt duidelijk dat een aanzienlijk deel van de Spaanse tuinbouwproducten naar de overige lidstaten is uitgevoerd. De Commissie heeft weliswaar geen gedetailleerde cijfers gegeven met betrekking tot de uitvoer van die producten waarvoor de betrokken steunregeling geldt, maar zij heeft wél gepreciseerd dat deze regeling moet worden gezien in de algemene context van een intense handel in tuinbouwproducten tussen lidstaten.
51 Vervolgens vermeldt de Commissie in punt 22 van de beschikking het rechtstreekse en onmiddellijke effect van de betrokken steunmaatregelen op de productiekosten van de bedrijven die in Spanje groenten en fruit produceren en verwerken en het economische voordeel dat zij voor die bedrijven opleveren ten opzichte van de bedrijven in andere lidstaten die geen vergelijkbare steun kunnen ontvangen.
52 Bovendien verwijst de Commissie in het tweede visum en in punt 19 van de bestreden beschikking uitdrukkelijk naar verordening nr. 2200/96, waarbij een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector groenten en fruit is ingesteld. De Spaanse regering moest dus weten dat de beoordeling door de Commissie van de betrokken steunregeling, en dus ook haar vaststelling dat het handelsverkeer tussen lidstaten door die steunregeling ongunstig werd beïnvloed, noodzakelijkerwijze was te zien in de context van het stelsel van de gemeenschappelijke marktordeningen.
53 Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de regeling van verordening nr. 2200/96, die een geheel van eenvormige regels omvat met betrekking tot de productie, de afzet en de mededinging tussen de betrokken marktdeelnemers, zowel het handelsverkeer in de sector groenten en fruit bevordert als de ontwikkeling en het behoud van een daadwerkelijke mededinging op communautair niveau beoogt.
54 Ten slotte zij eraan herinnerd, dat de Commissie weliswaar in de considerans van haar beschikking ten minste de omstandigheden moet aanduiden waaronder de steun werd verleend, wanneer daarmee kan worden aangetoond dat de steun het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kan beïnvloeden (arrest van 14 oktober 1987, Duitsland/Commissie, 248/84, Jurispr. blz. 4013, punt 18), maar dat zij de werkelijke invloed van de reeds verleende steun niet hoeft aan te tonen. Anders zouden de lidstaten die steun verlenen zonder zich te houden aan de aanmeldingsplicht van artikel 88, lid 3, EG worden bevoordeeld ten opzichte van lidstaten die hun steunvoornemens wél aanmelden (zie in die zin met name arrest van 14 februari 1990, Frankrijk/Commissie, Boussac", C-301/87, Jurispr. blz. I-307, punt 33).
55 Bijgevolg moet ook het tweede onderdeel van het eerste middel worden afgewezen.
56 Het eerste middel van de Spaanse regering kan dus niet slagen.
Het tweede en het derde middel
57 Met haar tweede middel, dat eveneens uit twee onderdelen bestaat, betoogt de Spaanse regering dat de bestreden beschikking de artikelen 87, lid 3, sub a, EG en 253 EG schendt.
58 Enerzijds stelt zij dat de Commissie eraan voorbij is gegaan dat voor de betrokken steun de afwijking van artikel 87, lid 3, sub a, EG kon gelden, aangezien hij precies tot doel had de economische ontwikkeling te bevorderen van een streek - Extremadura - met een abnormaal lage levensstandaard en een ernstig gebrek aan werkgelegenheid. Volgens de Spaanse regering volstonden deze omstandigheden voor de Commissie om genoemde steun verenigbaar met het Verdrag te verklaren, aangezien in dit geval, anders dan in dat van de afwijking van artikel 87, lid 3, sub c, EG, niet vereist is dat de steun de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig verandert dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
59 Anderzijds verwijt de Spaanse regering de Commissie dat zij de krachtens artikel 253 EG op haar rustende motiveringsplicht niet is nagekomen, doordat zij haar weigering de betrokken steun op grond van artikel 87, lid 3, sub a, EG goed te keuren, niet met redenen heeft omkleed, hoewel deze steun blijkens het decreet 84/1993 en het besluit van 1998 een duidelijk sociaal doel had.
60 Met haar derde - subsidiaire - middel voert de Spaanse regering schending aan van artikel 87, lid 3, sub c, EG, nu de Commissie geen rekening heeft gehouden met het feit dat, indien artikel 87, lid 3, sub a, EG niet van toepassing was, voor de betrokken steun in ieder geval de afwijking van artikel 87, lid 3, sub c, EG kon gelden.
61 Aangezien de Commissie voor haar weigering om de afwijkingen van, respectievelijk, artikel 87, lid 3, sub a, EG, en artikel 87, lid 3, sub c, EG op de betrokken steun toe te passen, dezelfde redenen heeft aangehaald, moeten het tweede en het derde middel van de Spaanse regering tezamen worden onderzocht.
62 Wat, ten eerste, het argument van de Spaanse regering betreft dat de Commissie is voorbijgegaan aan de sociale doelstellingen van de betrokken steunregeling, en haar weigering om de afwijking van artikel 87, lid 3, sub a, EG toe te passen niet heeft gemotiveerd, kan worden volstaan met de vaststelling dat de Commissie, in de punten 26 tot en met 37 van de bestreden beschikking, in bijzonderheden heeft uiteengezet waarom die regeling niet voor de afwijkingen van artikel 87, lid 3, sub a, EG en artikel 87, lid 3, sub c, EG in aanmerking kwam.
63 Het tweede onderdeel van het tweede middel moet dus worden afgewezen.
64 Wat in de tweede plaats de argumenten van de Spaanse regering betreft, dat de afwijking van artikel 87, lid 3, sub a, EG of, in ieder geval, deze van artikel 87, lid 3, sub c, EG op de betrokken steunregeling kon worden toegepast, zij er om te beginnen aan herinnerd dat het Hof reeds meermaals heeft geoordeeld dat voor een regionaal steunprogramma onder bepaalde omstandigheden een van de bij artikel 87, lid 3, sub a en c, EG toegestane afwijkingen kan gelden.
65 Het Hof heeft dienaangaande gepreciseerd dat uit het gebruik van de begrippen abnormaal" en ernstig" in artikel 87, lid 3, sub a, blijkt dat deze afwijking enkel streken betreft waar de economische situatie, vergeleken met die van de gehele Gemeenschap, bijzonder ongunstig is. Daarentegen is de afwijking sub c van dezelfde bepaling ruimer, doordat zij de ontwikkeling van bepaalde streken mogelijk maakt die niet het nationale gemiddelde halen, doch zonder dat aan de sub a geformuleerde economische voorwaarden moet zijn voldaan, mits door bedoelde steun de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt [...] niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad" (zie met name arrest Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, punt 19; arrest van 14 januari 1997, Spanje/Commissie, C-169/95, Jurispr. blz. I-135, punt 15, en arrest Italië/Commissie, reeds aangehaald, punt 77).
66 Omgekeerd betekent het feit dat laatstgenoemde voorwaarde in de afwijking sub a ontbreekt, dat er meer ruimte is voor steun aan ondernemingen die zijn gevestigd in streken die inderdaad voldoen aan de criteria van de sub a bedoelde afwijking (zie arrest van 14 januari 1997, Spanje/Commissie, reeds aangehaald, punt 16).
67 Het verschil in formulering tussen artikel 87, lid 3, sub a, EG en artikel 87, lid 3, sub c, EG betekent echter niet, dat de Commissie bij de toepassing van eerstgenoemde bepaling op geen enkele manier rekening moet houden met het gemeenschappelijk belang en zich ertoe moet beperken de regionale specificiteit van de onderzochte maatregelen na te gaan zonder hun invloed op de betrokken markt of markten in de gehele Gemeenschap te beoordelen. In een dergelijk geval moet de Commissie immers niet alleen nagaan dat deze maatregelen inderdaad bijdragen tot de economische ontwikkeling van de betrokken streken, maar moet zij tevens het effect van deze steun op het handelsverkeer tussen de lidstaten beoordelen, en met name onderzoeken welke gevolgen zij op communautair niveau voor de betrokken sectoren kunnen hebben. Zoals het Hof reeds heeft opgemerkt, verleent artikel 87, lid 3, EG de Commissie een discretionaire bevoegdheid, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale factoren impliceert die dient te geschieden in een communautair kader (zie met name arresten van 17 september 1980, Philip Morris/Commissie, 730/79, Jurispr. blz. 2671, punt 24; 24 februari 1987, Deufil/Commissie, 310/85, Jurispr. blz. 901, punt 18, en 14 januari 1997, Spanje/Commissie, reeds aangehaald, punt 18).
68 In casu blijkt niet dat de Commissie, waar zij heeft verklaard dat de betrokken steunregeling onder geen enkele van de bij artikel 87, leden 2 en 3, EG toegestane afwijkingen viel, de grenzen van deze discretionaire bevoegdheid zou hebben overschreden.
69 Zo heeft de Commissie, waar zij eerst heeft overwogen dat de betrokken steun niet was bedoeld als regionale steun voor het totstandbrengen van nieuwe investeringen of voor het scheppen van nieuwe arbeidsplaatsen, noch als steun ter compensatie van nadelen op infrastructuurgebied voor alle bedrijven van de regio, maar als steun voor de bedrijfsvoering in de landbouwsector, deze steun niet verkeerd gekwalificeerd. Het staat immers vast dat de steun werd toegekend op basis van de hoeveelheden tuinbouwproducten die aan de verwerkende industrie in Extremadura werden geleverd, en de landbouwers in deze streek in de gelegenheid stelde kosten te ontlopen die zij in het kader van hun gewone bedrijfsvoering normaliter zouden moeten dragen.
70 Aangezien de Spaanse regering geenszins heeft bewezen dat de betrokken steun door zijn aard daadwerkelijk en op duurzame wijze kon bijdragen tot de economische ontwikkeling van Extremadura, heeft de Commissie de grenzen van haar discretionaire bevoegdheid niet overschreden waar zij de betrokken steun om die reden onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft verklaard. Dienaangaande zij opgemerkt dat het Hof, in een zaak betreffende een steunregeling voor de Italiaanse wijnbouwsector, reeds heeft geoordeeld dat de Commissie had aangetoond dat de steun in kwestie, waaraan geen specifieke voorwaarden waren verbonden en die uitsluitend naar gelang van de gebruikte hoeveelheden werd verleend, als een vorm van steun voor de bedrijfsvoering moest worden beschouwd en aldus de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, zodanig veranderde dat het gemeenschappelijk belang erdoor werd geschaad (arrest van 6 november 1990, Italië/Commissie, C-86/89, Jurispr. blz. I-3891, punt 18).
71 Deze zienswijze vindt overigens steun in mededeling 2000/C 28/02 van de Commissie, genaamd Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector", die is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen van 1 februari 2000 (PB C 28, blz. 2). Deze richtsnoeren waren weliswaar nog niet van kracht toen de betrokken steun werd verleend, maar zij bevestigen duidelijk dat steun voor de bedrijfsvoering in de landbouwsector in beginsel verboden is. In dit verband is er in punt 3.5 van de richtsnoeren uitdrukkelijk aan herinnerd dat steunmaatregelen slechts als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd wanneer zij een stimulerend element inhouden of een tegenprestatie van de begunstigde vergen, en dat, tenzij communautaire voorschriften of genoemde richtsnoeren uitdrukkelijk in uitzonderingen voorzien, eenzijdige staatssteun die louter bedoeld is om de financiële situatie van producenten te verbeteren maar op geen enkele wijze tot de ontwikkeling van de sector bijdraagt, en vooral steun die uitsluitend op grond van prijzen, hoeveelheden, productie-eenheden of eenheden van de productiemiddelen wordt toegekend, wordt beschouwd als met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steun voor de bedrijfsvoering.
72 Waar zij er vervolgens in de bestreden beschikking aan heeft herinnerd dat de in het besluit van 1998 voorziene steun - behalve die voor aardappelen - producten betrof waarvoor een gemeenschappelijke marktordening geldt, heeft de Commissie duidelijk gepreciseerd binnen welk kader deze steun moet worden gezien en welke de grenzen zijn van de bevoegdheid van de lidstaten om steun te verlenen.
73 Het is immers vaste rechtspraak dat de lidstaten, wanneer de Gemeenschap krachtens artikel 34 EG een regeling voor de totstandbrenging van een gemeenschappelijke marktordening in een bepaalde sector heeft vastgesteld, zich dienen te onthouden van elke maatregel die daarvan afwijkt of er inbreuk op maakt (zie met name in die zin arresten van 29 november 1978, Pigs Marketing Board, 83/78, Jurispr. blz. 2347, punt 56, en 26 juni 1979, McCarren, 177/78, Jurispr. blz. 2161, punt 14).
74 Zoals in punt 32 van het onderhavige arrest is opgemerkt, heeft de Raad op 28 oktober 1996 verordening nr. 2200/96 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector groenten en fruit vastgesteld. Aangezien genoemde verordening een omvattende regeling behelst waarin reeds financiële steunmaatregelen voor de betrokken sector zijn opgenomen, mag een lidstaat niet eenzijdig aan de productie gekoppelde steun verlenen, zelfs indien die steun alleen zou gelden voor enkele bepaalde producten die voor industriële verwerking bestemd zijn, en zelfs indien een maximumbedrag zou worden vastgesteld. Volgens vaste rechtspraak staat het immers aan de Gemeenschap om een oplossing te zoeken voor problemen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, indien zij, zoals in casu, voor een bepaalde sector een gemeenschappelijke marktordening tot stand heeft gebracht (zie in die zin met name arresten van 14 juli 1988, Zoni, 90/86, Jurispr. blz. 4285, punt 26, en 6 november 1990, Italië/Commissie, reeds aangehaald, punt 19).
75 Ten slotte blijkt de Commissie evenmin een vergissing te hebben begaan waar zij vaststelde dat de betrokken steunregeling het vrije verkeer van goederen daadwerkelijk beperkte en, meer in het bijzonder, in strijd was met artikel 29 EG.
76 Weliswaar staat het de landbouwers in Extremadura vrij hun tuinbouwproducten aan verwerkende bedrijven in andere landen of streken te verkopen of ze met het oog op consumptie als verse groenten af te zetten - net zoals het de landbouwers in andere streken in de Gemeenschap vrij staat hun producten aan de verwerkende bedrijven in Extremadura te verkopen -, maar dit neemt niet weg dat het besluit van 1998 in die omstandigheden niet in steunverlening voorziet.
77 De betrokken steunregeling omvat dus een financiële stimulans om de tuinbouwproducten uit Extremadura aan plaatselijke verwerkende bedrijven te verkopen. Bijgevolg moet zij als een door het Verdrag verboden maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve uitvoerbeperking worden beschouwd (zie in die zin, betreffende kwantitatieve invoerbeperkingen, arrest van 24 november 1982, Commissie/Ierland, 249/81, Jurispr. blz. 4005, punten 20-30).
78 Gelet op voorgaande overwegingen, moet worden vastgesteld dat de Commissie, waar zij overwoog dat de betrokken steunregeling niet onder een van de bij artikel 87, leden 2 en 3, EG toegestane afwijkingen kon vallen, de grenzen van haar discretionaire bevoegdheid niet heeft overschreden. Het is immers vaste rechtspraak, dat staatssteun die wegens enkele van haar modaliteiten andere verdragsbepalingen schendt, door de Commissie niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden verklaard (zie met name arresten van 20 maart 1990, Du Pont de Nemours Italiana, C-21/88, Jurispr. blz. I-889, punt 20; 19 september 2000, Duitsland/Commissie, C-156/98, Jurispr. blz. I-6857, punt 78, en 3 mei 2001, Portugal/Commissie, C-204/97, Jurispr. blz. I-3175, punt 41).
79 Bijgevolg kunnen het tweede en het derde middel van de Spaanse regering niet slagen.
80 Aangezien het Koninkrijk Spanje met betrekking tot al zijn middelen in het ongelijk is gesteld, moet het beroep worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
81 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien dit is gevorderd. Aangezien de Commissie zulks heeft gevorderd en het Koninkrijk Spanje met betrekking tot al zijn middelen in het ongelijk is gesteld, dient het in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst het Koninkrijk Spanje in de kosten.