62024CJ0210
WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)
z dnia 5 marca 2026 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Udzielanie zamówień publicznych – Dyrektywa 2014/24/UE – Zamówienie na usługi opieki społecznej nieobejmujące miejsc noclegowych – Zamówienie o wartości poniżej progu stosowania tej dyrektywy – Artykuł 67 – Kryteria udzielenia zamówienia o charakterze społecznym – Najkorzystniejsza ekonomicznie oferta – Podwyżka wynagrodzeń pracowników wykonujących umowę wykraczająca ponad poziom wynagrodzeń przewidzianych w sektorowym układzie zbiorowym – Związek z przedmiotem zamówienia – Proporcjonalność i niedyskryminacja – Artykuł 28 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Prawo do rokowań zbiorowych
W sprawie C‑210/24
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (organ administracyjny ds. skarg w dziedzinie zamówień publicznych wspólnoty autonomicznej Kraju Basków, Hiszpania) postanowieniem z dnia 14 marca 2024 r., które wpłynęło do Trybunału w tym samym dniu, w postępowaniu:
Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia (AESTE)
przeciwko
Ayuntamiento de Ortuella,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: K. Jürimäe, prezeska izby, K. Lenaerts, prezes Trybunału, pełniący obowiązki sędziego drugiej izby, F. Schalin, M. Gavalec (sprawozdawca) i Z. Csehi, sędziowie,
rzecznik generalny: A. Biondi,
sekretarz: R. Stefanova-Kamisheva, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 9 kwietnia 2025 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu rządu hiszpańskiego – S. Núñez Silva, w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – B.-R. Killmann, L. Malferrari, E. Sanfrutos Cano oraz G. Wils, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 3 lipca 2025 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 67 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 65), dyrektywy 96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 1996 r. dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług (Dz.U. 1996, L 18, s. 1), art. 56 TFUE oraz art. 28 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”).
2
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia (AESTE) a Ayuntamiento de Ortuella (gminą Ortuella, Hiszpania) w przedmiocie zgodności z prawem kryterium udzielenia zamówienia znajdującego się w specyfikacji warunków zamówienia na usługi udzielonego przez tę gminę.
Ramy prawne
Prawo Unii
3
Motywy 89, 90, 92, 97, 98 i 114 dyrektywy 2014/24 mają następujące brzmienie:
„(89)
Pojęcie »kryteriów udzielenia zamówienia« jest kluczowe dla niniejszej dyrektywy. W związku z tym ważne jest, by odnośne przepisy zostały przedstawione w sposób jak najprostszy i przystępny. Można to osiągnąć poprzez zastosowanie jako nadrzędnej koncepcji terminu »oferty najkorzystniejszej ekonomicznie«, gdyż wszystkie zwycięskie oferty powinny być ostatecznie wybierane zgodnie z tym, co poszczególne instytucje zamawiające uznają za rozwiązanie najkorzystniejsze ekonomicznie spośród zaoferowanych […].
(90)
Zamówienia powinny być udzielane na podstawie obiektywnych kryteriów zapewniających przestrzeganie zasad przejrzystości, niedyskryminacji i równego traktowania, z myślą o zagwarantowaniu obiektywnego porównania relatywnej wartości ofert, tak aby ustalić – w warunkach efektywnej konkurencji – która z ofert jest najkorzystniejsza ekonomicznie. Należy wyraźnie określić, iż ofertę najkorzystniejszą ekonomicznie powinno się oceniać na podstawie najlepszej relacji jakości do ceny, co zawsze powinno obejmować element cenowy lub kosztowy. Należy również sprecyzować, że taką ocenę oferty najkorzystniejszej ekonomicznie można też przeprowadzić na podstawie ceny i efektywności kosztowej lub wyłącznie na podstawie efektywności kosztowej. Ponadto należy przypomnieć, że instytucje zamawiające mają swobodę ustalania odpowiednich standardów jakości przy użyciu specyfikacji technicznych lub warunków realizacji zamówienia.
Aby zachęcić do tego, by w zamówieniach publicznych większą uwagę zwracano na jakość, państwa członkowskie powinny mieć prawo – gdy uznają to za stosowne – zabronić stosowania wyłącznie ceny lub wyłącznie kosztu do celów oceny oferty najkorzystniejszej ekonomicznie bądź też ograniczyć stosowanie tych czynników.
Aby zagwarantować przestrzeganie zasady równego traktowania przy udzielaniu zamówień, instytucje zamawiające powinny być zobowiązane do zapewnienia niezbędnej przejrzystości, by umożliwić wszystkim oferentom otrzymywanie wystarczających informacji na temat kryteriów i warunków, które zostaną zastosowane przy podejmowaniu decyzji o udzieleniu zamówienia. Instytucje zamawiające powinny mieć zatem obowiązek wskazania kryteriów udzielenia zamówienia oraz względnej wagi przypisanej każdemu z nich […].
[…]
(92)
Oceniając najlepszą relację jakości do ceny, instytucje zamawiające powinny określić kryteria ekonomiczne i jakościowe dotyczące przedmiotu zamówienia, na podstawie których przeprowadzą ocenę. Kryteria te powinny zatem umożliwić ocenę porównawczą poziomu wykonania oferowanego w każdej z ofert w kontekście przedmiotu zamówienia określonego w specyfikacji technicznej. W odniesieniu do najlepszej relacji jakości do ceny w niniejszej dyrektywie przedstawiono otwarty wykaz możliwych kryteriów udzielenia zamówienia, który obejmuje aspekty środowiskowe i społeczne. Należy zachęcać instytucje zamawiające do wybierania takich kryteriów udzielenia zamówienia, które umożliwią im otrzymanie wysokiej jakości robót budowlanych, dostaw i usług, optymalnie odpowiadających ich potrzebom.
Wybrane kryteria udzielenia zamówienia nie powinny przyznawać instytucji zamawiającej nieograniczonej swobody wyboru oraz powinny zapewniać możliwość efektywnej i uczciwej konkurencji, a także powinny im towarzyszyć rozwiązania, które pozwalają na skuteczną weryfikację informacji przedstawianych przez oferentów.
Aby ustalić ofertę najkorzystniejszą ekonomicznie, decyzja o udzieleniu zamówienia nie powinna opierać się wyłącznie na kryteriach pozakosztowych. Kryteria jakościowe powinny zatem być uzupełnione kryterium kosztów, którym według uznania instytucji zamawiającej mogłyby być cena lub podejście oparte na efektywności kosztowej, na przykład rachunek kosztów cyklu życia. Kryteria udzielenia zamówienia nie powinny jednak wpływać na stosowanie przepisów krajowych określających wynagrodzenie za niektóre usługi lub ustalających ceny stałe za niektóre dostawy.
[…]
(97)
Ponadto, by lepiej uwzględniać kwestie społeczne i środowiskowe w postępowaniach o udzielanie zamówień, instytucje zamawiające powinny mieć możliwość stosowania kryteriów udzielenia zamówienia lub warunków realizacji zamówienia w odniesieniu do robót budowlanych, dostaw lub usług, które mają być zrealizowane na podstawie zamówienia publicznego, we wszystkich aspektach i na każdym etapie cyklu życia tych robót, dostaw lub usług, począwszy od wydobycia surowców przeznaczonych dla danego produktu aż po etap jego utylizacji, łącznie z czynnikami związanymi z konkretnym procesem produkcyjnym, dostarczeniem lub obrotem i jego warunkami w odniesieniu do tych robót budowlanych, dostaw lub usług, bądź też z konkretnym procesem na późniejszym etapie ich cyklu życia, nawet jeśli te czynniki nie są ich istotnym elementem […].
Warunek związku z przedmiotem zamówienia wyklucza jednak kryteria i warunki dotyczące ogólnej polityki firmy, których nie można uznać za czynnik charakteryzujący konkretny proces produkcji lub dostarczania zakupionych robót budowlanych, dostaw lub usług. Instytucje zamawiające nie powinny mieć zatem możliwości wymagania od oferentów, by prowadzili określoną politykę społecznej lub środowiskowej odpowiedzialności przedsiębiorstw.
(98)
Niezbędne jest, by kryteria udzielenia zamówienia lub warunki realizacji zamówienia dotyczące społecznych aspektów procesu produkcji miały związek z robotami budowlanymi, dostawami lub usługami, które mają być zrealizowane na podstawie zamówienia. Oprócz tego powinny one być stosowane zgodnie z dyrektywą [96/71], zgodnie z wykładnią Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, i nie powinny być dobierane ani stosowane w sposób pośrednio lub bezpośrednio dyskryminujący wykonawców z innych państw członkowskich lub z państw trzecich będących stronami [Porozumienia w sprawie zamówień rządowych Światowej Organizacji Handlu (GPA)] lub umów o wolnym handlu, których stroną jest Unia [Europejska]. Zatem wymogi dotyczące podstawowych warunków pracy regulowanych dyrektywą [96/71], takich jak minimalna stawka wynagrodzenia, powinny pozostać na poziomie ustalonym na mocy przepisów krajowych lub układów zbiorowych stosowanych zgodnie z prawem unijnym w kontekście tej dyrektywy.
[…]
(114)
Niektóre kategorie usług, a mianowicie tzw. usługi na rzecz osób, takie jak niektóre usługi społeczne, zdrowotne i edukacyjne, ze względu na swój charakter nadal mają ograniczony wymiar transgraniczny. Usługi te świadczone są w określonym kontekście, mocno zróżnicowanym w zależności od państwa członkowskiego z uwagi na różne tradycje kulturowe. Należy zatem ustanowić szczególny system udzielania zamówień publicznych na takie usługi, o wyższym progu niż próg mający zastosowanie do innych usług.
Usługi na rzecz osób o wartości poniżej tego progu nie są zwykle przedmiotem zainteresowania usługodawców z innych państw członkowskich, chyba że istnieją konkretne przesłanki wskazujące inaczej, takie jak unijne finansowanie projektów transgranicznych.
Zamówienia na usługi na rzecz osób powyżej tego progu powinny podlegać zasadzie przejrzystości w całej Unii. Ze względu na znaczenie kontekstu kulturowego oraz wrażliwy charakter tych usług państwa członkowskie powinny dysponować szeroką swobodą w zakresie organizacji wyboru usługodawców w sposób uznany przez siebie za najbardziej odpowiedni. Przepisy niniejszej dyrektywy uwzględniają ten nakaz, nakładając jedynie obowiązek przestrzegania podstawowych zasad przejrzystości i równego traktowania oraz gwarantując, że instytucje zamawiające są w stanie zastosować określone kryteria jakości przy wyborze usługodawców, takie jak kryteria określone w dobrowolnych europejskich ramach jakości dla usług społecznych, opublikowanych przez Komitet Ochrony Socjalnej […]”.
4
Artykuł 4 dyrektywy 2014/24, zatytułowany „Kwoty progowe”, ma następujące brzmienie:
„Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do zamówień, których wartość, bez podatku od wartości dodanej (VAT), oszacowano na poziomie lub powyżej następujących progów:
[…]
d)
750000 EUR w przypadku zamówień publicznych na usługi społeczne i inne szczególne usługi wymienione w załączniku XIV”.
5
Rozdział II tej dyrektywy, zatytułowany „Przepisy ogólne”, zawiera art. 18, zatytułowany „Zasady udzielania zamówień”, który stanowi w ust. 1:
„Instytucje zamawiające zapewniają równe i niedyskryminacyjne traktowanie wykonawców oraz działają w sposób przejrzysty i proporcjonalny.
Zamówień nie organizuje się w sposób mający na celu wyłączenie zamówienia z zakresu zastosowania niniejszej dyrektywy lub sztuczne zawężanie konkurencji. Uznaje się, że konkurencja została sztucznie zawężona, gdy zamówienie zostaje zorganizowane z zamiarem nieuzasadnionego działania na korzyść lub niekorzyść niektórych wykonawców”.
6
Artykuł 67 wskazanej dyrektywy, zatytułowany „Kryteria udzielenia zamówienia”, stanowi:
„1.   Bez uszczerbku dla krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych dotyczących cen określonych dostaw lub wynagradzania z tytułu określonych usług instytucje zamawiające opierają udzielanie zamówień publicznych na ofercie najkorzystniejszej ekonomicznie.
2.   Ofertę najkorzystniejszą ekonomicznie z punktu widzenia instytucji zamawiającej określa się na podstawie ceny lub kosztu, z wykorzystaniem podejścia opartego na efektywności kosztowej, takiego jak rachunek kosztów cyklu życia zgodnie z art. 68; może ona obejmować najlepszą relację jakości do ceny, którą szacuje się na podstawie kryteriów obejmujących aspekty jakościowe, środowiskowe lub społeczne związane z przedmiotem danego zamówienia publicznego. Kryteria takie mogą np. obejmować:
a)
jakość, w tym wartość techniczną, właściwości estetyczne i funkcjonalne, dostępność, projektowanie dla wszystkich użytkowników, cechy społeczne, środowiskowe i innowacyjne, handel i jego warunki;
b)
organizację, kwalifikacje i doświadczenie personelu wyznaczonego do realizacji danego zamówienia, w przypadku gdy właściwości wyznaczonego personelu mogą mieć znaczący wpływ na poziom wykonania zamówienia; lub
c)
serwis posprzedażny oraz pomoc techniczną, warunki dostawy, takie jak termin dostawy, sposób dostawy oraz czas dostawy lub okres realizacji.
Składnik kosztowy może również mieć postać stałej ceny lub kosztu stałego, na podstawie których wykonawcy konkurują wyłącznie w oparciu o kryteria jakościowe.
Państwa członkowskie mogą postanowić, że instytucje zamawiające nie mogą stosować wyłącznie ceny lub wyłącznie kosztu jako jedynego kryterium udzielenia zamówienia, lub ograniczyć ich zastosowanie do określonych kategorii instytucji zamawiających lub określonych rodzajów zamówień.
3.   Uznaje się, że kryteria udzielenia zamówienia są powiązane z przedmiotem zamówienia publicznego, jeżeli dotyczą robót budowlanych, dostaw lub usług, które mają być zrealizowane w ramach tego zamówienia, we wszystkich aspektach oraz na wszystkich etapach ich cyklu życia, co obejmuje czynniki związane z:
a)
określonym procesem produkcji, dostarczania lub wprowadzania tych robót budowlanych, dostaw lub usług na rynek; albo
b)
określonym procesem dotyczącym innego etapu cyklu życia tych robót budowlanych, dostaw lub usług,
nawet jeżeli te czynniki nie są ich istotnym elementem.
4.   Kryteria udzielenia zamówienia nie mogą skutkować przyznaniem instytucji zamawiającej nieograniczonej swobody wyboru. Zapewniają one możliwość efektywnej konkurencji i dołączone są do nich specyfikacje, które umożliwiają skuteczną weryfikację informacji przedstawianych przez oferentów, tak aby ocenić, na ile oferty spełniają kryteria udzielenia zamówienia. W razie wątpliwości instytucje zamawiające skutecznie weryfikują prawidłowość informacji i dowodów przedstawionych przez oferentów.
5.   Instytucja zamawiająca określa w dokumentach zamówienia względną wagę, jaką przypisuje każdemu z kryteriów wybranych do celów ustalenia oferty najkorzystniejszej ekonomicznie, z wyjątkiem sytuacji, gdy najkorzystniejszą ekonomicznie ofertę określa się wyłącznie na podstawie ceny.
Wagi te mogą być wyrażone za pomocą przedziału z odpowiednią rozpiętością maksymalną.
Jeżeli przypisanie wagi nie jest możliwe z obiektywnych przyczyn, instytucja zamawiająca wskazuje kryteria w kolejności od najważniejszego do najmniej ważnego”.
7
Zgodnie z art. 74 tej samej dyrektywy, zatytułowany „Udzielanie zamówień na usługi społeczne i inne szczególne usługi”, ma następujące brzmienie:
„Zamówień publicznych na usługi społeczne i inne szczególne usługi wymienione w załączniku XIV udziela się zgodnie z niniejszym rozdziałem, jeżeli wartość zamówienia jest równa kwocie progowej określonej w art. 4 lit. d) lub jest od niej wyższa”.
8
Artykuł 76 dyrektywy 2014/24, zatytułowany „Zasady udzielania zamówień”, stanowi:
„1.   Państwa członkowskie wprowadzają krajowe przepisy dotyczące udzielania zamówień objętych zakresem niniejszego rozdziału, aby zapewnić przestrzeganie przez instytucje zamawiające zasad przejrzystości i równego traktowania wykonawców. Państwa członkowskie mogą same określać przepisy proceduralne, które będą mieć zastosowanie, pod warunkiem że te przepisy umożliwią instytucjom zamawiającym uwzględnienie specyfiki przedmiotowych usług.
2.   Państwa członkowskie zapewniają instytucjom zamawiającym możliwość uwzględnienia potrzeby zapewnienia jakości, ciągłości, dostępności, przystępności, możliwości korzystania z usług i ich kompleksowości, a także uwzględnienia szczególnych potrzeb różnych kategorii użytkowników, w tym grup defaworyzowanych i słabszych grup społecznych, oraz kwestii zaangażowania i upodmiotowienia użytkowników, jak również innowacyjności. Państwa członkowskie mogą także postanowić, że wyboru usługodawcy dokonuje się na podstawie oferty o najlepszej relacji jakości do ceny, z uwzględnieniem kryteriów jakości i zrównoważonego charakteru usług społecznych”.
9
Załącznik XIV do tej dyrektywy zawiera tabelę, zatytułowaną „Usługi, o których mowa w art. 74”, i wymienia kod CPV 85312000‑9.
Prawo hiszpańskie
10
Artykuł 1 Ley 9/2017de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (ustawy 9/2017 o zamówieniach publicznych, transponującej do hiszpańskiego porządku prawnego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE i [2014/24] z dnia 26 lutego 2014 r.) z dnia 8 listopada 2017 r. (BOE nr 272 z dnia 9 listopada 2017 r., zwanej dalej „LCSP”), zatytułowany „Przedmiot i cel”, stanowi w ust. 3:
„We wszystkich zamówieniach publicznych kryteria o charakterze społecznym i środowiskowym uwzględnia się w sposób przekrojowy i obowiązkowy, o ile pozostaje to w związku z przedmiotem zamówienia, co wynika z przekonania, że ich uwzględnienie zapewnia lepszy stosunek jakości do ceny świadczenia będącego przedmiotem zamówienia, a także większą i lepszą efektywność wykorzystania funduszy publicznych. Ułatwia się również dostęp do zamówień publicznych małym i średnim przedsiębiorstwom, a także przedsiębiorstwom gospodarki społecznej”.
11
Artykuł 145 tej ustawy, zatytułowany „Wymagania i rodzaje kryteriów udzielenia zamówienia”, przewiduje:
„1.   Zamówienia udzielane są przy zastosowaniu wielu kryteriów udzielenia zamówienia na podstawie najlepszego stosunku jakości do ceny.
W przypadkach uzasadnionych w dokumentacji przetargowej zamówienia mogą być udzielane na podstawie kryteriów opartych na podejściu uwzgledniającym najlepszy stosunek kosztów do efektywności, w oparciu o cenę lub koszt, takich jak obliczenie kosztu cyklu życia zgodnie z art. 148.
2.   Najlepszy stosunek jakości do ceny ocenia się na podstawie kryteriów ekonomicznych i jakościowych.
Kryteria jakościowe wybrane przez instytucję zamawiającą w celu dokonania oceny najlepszego stosunku jakości do ceny mogą zawierać aspekty o charakterze środowiskowym lub społecznym związane z przedmiotem zamówienia zgodnie z ust. 6 niniejszego artykułu, którymi mogą być w szczególności:
1.
jakość, w tym wartość techniczna, cechy estetyczne i funkcjonalne, dostępność, projekt o charakterze uniwersalnym lub projekt dla wszystkich użytkowników, cechy o charakterze społecznym, środowiskowym i innowacyjnym oraz wprowadzanie do obrotu i jego warunki;
[…]
Aspekty zamówienia o charakterze społecznym odnoszą się między innymi do następujących celów: promowania integracji społecznej osób niepełnosprawnych, osób znajdujących się w niekorzystnej sytuacji lub członków słabszych grup społecznych wśród osób przydzielonych do realizacji zamówienia oraz, ogólnie, integracji społecznej i zawodowej osób niepełnosprawnych lub znajdujących się w sytuacji wykluczenia społecznego lub zagrożonych wykluczeniem społecznym; zlecania podwykonawstwa specjalnym ośrodkom zatrudnienia lub przedsiębiorstwom integracyjnym; wdrażania planów równości płci przy realizacji zamówienia oraz, zasadniczo, równości kobiet i mężczyzn; promowania zatrudnienia kobiet; godzenia pracy, życia osobistego i rodzinnego; poprawy warunków pracy i wynagrodzeń; stabilności zatrudnienia; zatrudniania większej liczby osób do realizacji zamówienia; szkolenia oraz ochrony w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa w miejscu pracy; stosowania kryteriów etycznych i z zakresu odpowiedzialności społecznej do świadczenia będącego przedmiotem zamówienia lub kryteriów dotyczących dostawy bądź wykorzystania podczas realizacji zamówienia produktów opartych na uczciwym handlu;
2.
organizacja, kwalifikacje i doświadczenie personelu wyznaczonego do realizacji zamówienia, o ile jakość personelu może wywierać znaczący wpływ na realizację zamówienia w najlepszy możliwy sposób.
[…]”.
12
Przepis dodatkowy czterdziesty siódmy wspomnianej ustawy, zatytułowany „Zasady mające zastosowanie do koncesji na usługi wymienione w załączniku IV oraz do zamówień na usługi o charakterze społecznym, zdrowotnym lub edukacyjnym wymienione w załączniku IV”, stanowi:
„Niezależnie od zastosowania przepisów niniejszej ustawy oraz, między innymi, przepisów dotyczących określania specyfikacji technicznych, minimalnych warunków wypłacalności, kryteriów udzielenia zamówienia i szczególnych warunków realizacji, w postępowaniach o udzielenie koncesji na usługi wymienione w załączniku IV oraz na usługi o charakterze społecznym, zdrowotnym lub edukacyjnym, również wymienione w załączniku IV, instytucje zamawiające na każdym etapie postępowania uwzględniają potrzebę zapewnienia jakości, ciągłości, dostępu, przystępności cenowej, dostępności i kompleksowości usług; szczególnych potrzeb różnych kategorii użytkowników, w tym grup znajdujących w niekorzystnej sytuacji i słabszych społecznych; zaangażowania użytkowników usług oraz innowacji w świadczeniu usług.
Podobnie, przy ustalaniu kryteriów udzielenia zamówienia, o których mowa w niniejszym przepisie dodatkowym, instytucja zamawiająca może odnieść się do takich aspektów jak: doświadczenie personelu przydzielonego do realizacji zamówienia w świadczeniu usług na rzecz sektorów znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji lub w świadczeniu usług o podobnym charakterze na warunkach określonych w art. 145; reinwestowanie uzyskanych zysków w poprawę jakości świadczonych usług; ustanowienie mechanizmów uczestnictwa użytkowników oraz zapewnienia im informacji i doradztwa”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
13
W dniu 13 czerwca 2023 r. AESTE wniosła do Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (organu administracyjnego ds. skarg w dziedzinie zamówień publicznych wspólnoty autonomicznej Kraju Basków, Hiszpania), który jest sądem odsyłającym, szczególną skargę z zakresu zamówień publicznych, skierowaną przeciwko specyfikacji warunków zamówienia na „usługi opieki domowej gminy Ortuella”, udzielonego przez tę gminę (zwanego dalej „spornym zamówieniem”).
14
Przedmiotem spornego zamówienia jest „świadczenie usługi opieki domowej w gminie Ortuella w celu realizacji usługi dla społeczności o charakterze socjalnym, w ramach której przygotowany, przeszkolony i nadzorowany personel prowadzi działania prewencyjne, edukacyjne i opiekuńcze na rzecz rodzin lub osób mających trudności z utrzymaniem lub zachowaniem dobrostanu fizycznego, społecznego lub emocjonalnego, starając się zapewnić użytkownikom możliwość dalszego życia w ich domu lub środowisku tak długo, jak to możliwe i dogodne”. Zdaniem sądu odsyłającego zamówienie to dotyczy „Usług opieki społecznej nieobejmujących miejsc noclegowych” (kod CPV 85312000‑9) w rozumieniu załącznika IV do LCSP, który odpowiada załącznikowi XIV do dyrektywy 2014/24.
15
Szacunkowa wartość tego zamówienia wynosi 166250 EUR.
16
W swojej skardze AESTE wnosi o stwierdzenie nieważności kryterium udzielenia zamówienia, które znajduje się w specyfikacji szczególnych warunków administracyjnych spornego zamówienia i które przewiduje przyznanie maksymalnej liczby 40 punktów w przypadku podwyżki wynagrodzeń proponowanej przez oferenta (zwanego dalej „spornym kryterium”). Kryterium to ma następujące brzmienie:
„Przyjmując za punkt odniesienia wynagrodzenia ustalone w porozumieniu sektorowym, bierze się pod uwagę wynagrodzenia wyższe (podwyżki wynagrodzeń), które oferent proponuje stosować wobec osób realizujących zamówienie.
Procentowy wzrost wynagrodzeń zostanie ustalony poprzez obliczenie wynagrodzenia podstawowego i premii wszystkich pracowników, którzy będą realizować zamówienie, przy zastosowaniu następującego wzoru: punkty = P × A/B.
Punkty to łączna liczba punktów przyznanych danej ofercie.
P = maksymalna liczba punktów, to jest 40 punktów.
A = najwyższy procent ze wszystkich złożonych ofert.
B = procent z ocenianej oferty.
Rozpatrywane będą oferty przewidujące procentowy wzrost wynagrodzeń osób realizujących zamówienie. Oferty, które nie będą przewidywać żadnego wzrostu wynagrodzeń, otrzymają 0 punktów.
W terminie niedłuższym niż jeden miesiąc od dnia udzielenia zamówienia, po uprzednich negocjacjach z przedstawicielami pracowników, należy określić koncepcje, zgodnie z którymi wprowadzone zostaną podwyżki wynagrodzeń. Ponadto podmiot, któremu udzielone zostanie zamówienie, dołoży starań, aby zawrzeć porozumienie regulacyjne (porozumienie zbiorowe w zakresie usług opieki domowej na terenie gminy Ortuella) dotyczące warunków pracy personelu przydzielonego do realizacji zamówienia publicznego”.
17
Sąd odsyłający wyraża wątpliwości co do zgodności tych przepisów z prawem Unii.
18
Po pierwsze, sąd ten zastanawia się, czy kryterium to pozwala na zidentyfikowanie „oferty najkorzystniejszej ekonomicznie” w rozumieniu art. 67 ust. 1 dyrektywy 2014/24. W tym względzie, podczas gdy instytucja zamawiająca twierdzi, że kryterium to ma na celu podwyższenie wynagrodzenia personelu zobowiązanego do wykonania usługi będącej przedmiotem spornego zamówienia, a tym samym poprawę stabilności i ciągłości świadczenia tej usługi, sąd ten wydaje się uważać, że związek między taką podwyżką wynagrodzeń a poprawą usług jest zbyt hipotetyczny, aby móc rozstrzygać o udzieleniu tego zamówienia.
19
Po drugie, wspomniany sąd podkreśla, że z motywu 98 dyrektywy 2014/24 wynika, iż kryteria o charakterze społecznym wybrane do celów udzielania zamówień publicznych powinny być stosowane zgodnie z dyrektywą 96/71. Tymczasem sporne kryterium może mieć charakter dyskryminujący w zakresie, w jakim zobowiązuje przedsiębiorstwo, które zamierza zwiększyć swoje szanse uzyskania spornego zamówienia, do zapłaty pracownikom zobowiązanym do realizacji tego zamówienia wyższych wynagrodzeń niż te, które otrzymywali, co mogłoby stanowić dodatkowe obciążenie ekonomiczne mogące utrudnić złożenie oferty.
20
Po trzecie, sporne kryterium mogłoby okazać się nieproporcjonalne i dyskryminujące dla podmiotów gospodarczych, które nie mają wystarczającej zdolności do wypłaty wysokich wynagrodzeń, podczas gdy wykonawcy ci mogą składać konkurencyjne oferty charakteryzujące się dobrym stosunkiem jakości do ceny ze względu na niższe koszty wynagrodzeń.
21
Po czwarte, sąd ten zastanawia się, czy sporne kryterium nie stanowi ingerencji w prawo do rokowań zbiorowych uznane w art. 28 Karty, ponieważ rokowania zbiorowe rozpoczęte po udzieleniu spornego zamówienia mogłyby prowadzić do wyłączenia pracowników odpowiedzialnych za realizację tego zamówienia z zakresu stosowania obowiązującego układu zbiorowego. Takie negocjacje mogłyby również prowadzić do powstania nierówności płacowych między pracownikami tego samego przedsiębiorstwa, którzy wykonują identyczne zadania, lecz których wynagrodzenie różniłoby się w zależności od tożsamości beneficjenta tych zadań.
22
Po piąte, sporne kryterium może również okazać się nieproporcjonalne w stosunku do zamierzonego celu, ponieważ nowy układ zbiorowy, wynegocjowany po udzieleniu spornego zamówienia, mógłby skutkować utrwaleniem podwyżki wynagrodzeń poza zakresem realizacji tego zamówienia, powodując utratę związku z przedmiotem tego zamówienia, o którym mowa w art. 67 ust. 3 dyrektywy 2014/24.
23
W tych okolicznościach Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (organ administracyjny ds. skarg w dziedzinie zamówień publicznych wspólnoty autonomicznej Kraju Basków) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„[1)]
Czy rozpatrywane kryterium udzielenia zamówienia na świadczenie usług, które:
–
uwzględnia podwyżki wynagrodzeń wykraczające poza mające zastosowanie porozumienie sektorowe, które oferent proponuje stosować wobec osób realizujących zamówienie
oraz
–
zobowiązuje wybranego oferenta do określenia, po przeprowadzeniu rokowań zbiorowych z przedstawicielami pracowników, koncepcji, zgodnie z którymi wprowadzone zostaną podwyżki wynagrodzeń oraz do podjęcia starań w celu zawarcia porozumienia zbiorowego, którego zakres zastosowania będzie obejmował personel przydzielony do realizacji zamówienia,
jest właściwe dla ustalenia oferty najkorzystniejszej ekonomicznie, jak wymaga tego art. 67 ust. 1 dyrektywy [2014/24]?
[2)]
[Czy rozpatrywane kryterium] stoi na przeszkodzie swobodzie świadczenia usług lub ogranicza wolną konkurencję w sposób sprzeczny z art. 56 TFUE oraz dyrektywami [2014/24] i [96/71]?
[3)]
[Czy rozpatrywane kryterium] narusza prawo do rokowań zbiorowych przyznane na mocy art. 28 [Karty]?”.
W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
24
Na wstępie należy zbadać kwestię, czy Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (organ administracyjny ds. skarg w dziedzinie zamówień publicznych wspólnoty autonomicznej Kraju Basków) spełnia kryteria uznania za sąd krajowy w rozumieniu art. 267 TFUE.
25
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w celu oceny, czy organ odsyłający ma status „sądu”, co jest kwestią objętą wyłącznie zakresem prawa Unii, Trybunał bierze pod uwagę wszystkie okoliczności, takie jak podstawa prawna istnienia organu, jego stały charakter, obligatoryjność jego jurysdykcji, kontradyktoryjność postępowania, stosowanie przez wspomniany organ przepisów prawa oraz jego niezależność (wyrok z dnia 20 września 2018 r., Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, pkt 21 i przytoczone tam orzecznictwo).
26
W niniejszej sprawie, po pierwsze, z postanowienia odsyłającego wynika, że Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (organ administracyjny ds. skarg w dziedzinie zamówień publicznych wspólnoty autonomicznej Kraju Basków) jest stałym i niezależnym organem, który powstał na mocy przepisu ustawowego i który podejmuje decyzje wyłącznie na podstawie kryteriów prawnych, po przeprowadzeniu postępowania kontradyktoryjnego. W szczególności w odniesieniu do niezależności tego organu w postanowieniu odsyłającym wskazano, iż organ ów – z uwagi na to, że nie podlega żadnym powiązaniom hierarchicznym i nie otrzymuje żadnych instrukcji od podmiotów trzecich – wykonuje swe funkcje obiektywnie, bezstronnie i całkowicie samodzielnie.
27
Po drugie, co się tyczy obligatoryjnego charakteru jego jurysdykcji w rozumieniu orzecznictwa Trybunału dotyczącego art. 267 TFUE, Trybunał orzekł już, że decyzje organów wspólnot autonomicznych właściwych do rozpoznawania odwołań w dziedzinie zamówień publicznych, których właściwość nie zależy od porozumienia między stronami, są dla tych stron wiążące, nawet jeśli wniesienie odwołania jest fakultatywne (zob. podobnie wyrok z dnia 20 września 2018 r., Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, pkt 23, 24 i przytoczone tam orzecznictwo).
28
Rozważań tych nie podważa orzecznictwo Trybunału wynikające z wyroku z dnia 21 stycznia 2020 r., Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17), ponieważ – jak zauważa rząd hiszpański w uwagach na piśmie – członkowie tego organu korzystają z gwarancji nieusuwalności, która jest wdrażana przez uregulowania krajowe i od której można odstąpić jedynie z przyczyn wyraźnie wymienionych w tych uregulowaniach.
29
Z powyższego wynika, że Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (organ administracyjny ds. skarg w dziedzinie zamówień publicznych wspólnoty autonomicznej Kraju Basków) spełnia kryteria uznania za sąd krajowy w rozumieniu art. 267 TFUE i że zadane Trybunałowi pytania są dopuszczalne.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
30
Na wstępie należy zauważyć, że jak wynika z pkt 14 niniejszego wyroku, przedmiotem spornego zamówienia jest świadczenie usług należących do kategorii „usług opieki społecznej nieobejmujących miejsc noclegowych” (kod CPV 85312000‑9), wymienionej w załączniku IV do LCSP, który zdaniem sądu odsyłającego odpowiada załącznikowi XIV do dyrektywy 2014/24.
31
Zgodnie z art. 4 lit. d) tej dyrektywy ma ona zastosowanie do zamówień wymienionych w tym załączniku XIV tylko wtedy, gdy wartość tych zamówień jest równa przewidzianemu w tym przepisie progowi 750000 EUR lub jest od niego wyższa.
32
W niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego wynika, że wartość spornego zamówienia szacuje się na 166250 EUR, a zatem jest ona niższa od tego progu. Jednakże zgodnie z tym postanowieniem i jak potwierdził rząd hiszpański na rozprawie, ustawodawca hiszpański zamierzał umożliwić stosowanie przepisów dyrektywy 2014/24 w sposób bezpośredni i bezwarunkowy do zamówień o wartości niższej od tego progu. W szczególności ustawodawca ten, przyjmując art. 145 LCSP w związku z czterdziestym siódmym przepisem dodatkowym tej ustawy, który transponuje art. 67 dyrektywy 2014/24, dotyczący kryteriów udzielania zamówień, postanowił rozszerzyć stosowanie tego ostatniego przepisu na zamówienia o wartości poniżej tego progu.
33
Otóż, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, jeżeli w odniesieniu do rozwiązań dotyczących sytuacji nieobjętych aktem prawa Unii ustawodawstwo krajowe dostosowuje się w sposób bezpośredni i bezwarunkowy do rozwiązań przyjętych w tym akcie, istnieje niewątpliwy interes Unii w tym, by przepisy przejęte z tego aktu były interpretowane w sposób jednolity. Pozwala to bowiem na uniknięcie przyszłych rozbieżności w wykładni i na zapewnienie identycznego traktowania tych sytuacji i sytuacji objętych zakresem stosowania tych przepisów (wyroki z dnia 18 października 1990 r., Dzodzi, C‑297/88 i C‑197/89, EU:C:1990:360, pkt 36, 37; a także z dnia 16 czerwca 2022 r., Obshtina Razlog, C‑376/21, EU:C:2022:472, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).
34
Wynika z tego, że nawet jeśli wartość spornego zamówienia jest niższa niż wartość określona w art. 4 lit. d) dyrektywy 2014/24, istnieje niewątpliwy interes w tym, aby Trybunał wypowiedział się w przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego.
35
Poprzez to pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 67 ust. 1 dyrektywy 2014/24 należy interpretować w ten sposób, że kryterium udzielenia zamówienia publicznego na usługi opieki społecznej nieobejmujące miejsc noclegowych, które uwzględnia wykraczającą poza poziom wynikający z zastosowania obowiązującego sektorowego układu zbiorowego podwyżkę wynagrodzeń, którą oferent proponuje zastosować względem personelu wykonującego zamówienie, pozwala instytucji zamawiającej na zidentyfikowanie oferty najkorzystniejszej ekonomicznie w rozumieniu tego przepisu.
36
W pierwszej kolejności – art. 67 ust. 1 dyrektywy 2014/24 w związku z jej motywem 89 przewiduje, że przy udzielaniu zamówień publicznych instytucje zamawiające opierają się głównie na kryterium oferty najkorzystniejszej ekonomicznie.
37
Zgodnie z tym art. 67 ust. 2 kryterium to ma być oceniane z punktu widzenia instytucji zamawiającej określa się na podstawie ceny lub kosztu, z wykorzystaniem podejścia opartego na efektywności kosztowej, oraz może obejmować najlepszą relację jakości do ceny, którą szacuje się na podstawie kryteriów obejmujących aspekty jakościowe, środowiskowe lub społeczne związane z przedmiotem danego zamówienia publicznego. Artykuł 67 ust. 2 w lit. a)–c), w związku z motywami 90 i 92 dyrektywy 2014/24, zawiera niewyczerpujący wykaz możliwych kryteriów udzielenia zamówienia, który obejmuje w szczególności aspekty społeczne.
38
Wynika z tego, że w braku wyczerpującego wykazu kryteriów udzielenia zamówienia art. 67 ust. 2 tej dyrektywy pozwala instytucji zamawiającej na określenie kryteriów udzielenia zamówienia obejmujących aspekty społeczne, o ile kryteria dotyczące tych aspektów są związane z przedmiotem danego zamówienia publicznego.
39
W tym względzie należy przypomnieć, że Trybunał orzekł, iż instytucje zamawiające są uprawnione do wyboru kryteriów udzielenia zamówienia opartych na względach natury społecznej, które mogą dotyczyć użytkowników lub odbiorców usług będących przedmiotem zamówienia, ale również innych osób (zob. podobnie wyrok z dnia 10 maja 2012 r., Komisja/Niderlandy, C‑368/10, EU:C:2012:284, pkt 85).
40
Należy zatem ustalić, czy kryterium udzielenia zamówienia, które – tak jak sporne kryterium – uwzględnia podwyżkę wynagrodzeń pracowników wykonujących zamówienie publiczne wykraczającą ponad poziom wynikający z zastosowania obowiązującego sektorowego układu zbiorowego, może być objęte zakresem „aspektów społecznych związanych z przedmiotem danego zamówienia publicznego”.
41
Jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 36 i 37 opinii, ponieważ kryterium udzielenia zamówienia dotyczy podwyżki wynagrodzeń, którą oferent proponuje zastosować względem osób wykonujących zamówienie, w stosunku do poziomu wynagrodzeń wynikającego z zastosowania sektorowego układu zbiorowego, należy uznać, że kryterium to dotyczy, ze względu na swój charakter, jednego z „aspektów społecznych” w rozumieniu art. 67 ust. 2 dyrektywy 2014/24, przy czym pojęcie to należy rozumieć szeroko.
42
W drugiej kolejności należy podkreślić, że aby instytucja zamawiająca mogła zidentyfikować ofertę najkorzystniejszą ekonomicznie z wykorzystaniem kryterium udzielenia zamówienia dotyczącego „aspektu społecznego”, takie kryterium musi jeszcze spełniać pozostałe warunki przewidziane w art. 67 ust. 2–5 tej dyrektywy w związku z jej motywami 90 i 92, a mianowicie w szczególności być związane z przedmiotem zamówienia i nie przyznawać instytucji zamawiającej nieograniczonej swobody wyboru.
43
W tym względzie należy zauważyć, że sąd odsyłający ma wątpliwości jedynie w odniesieniu do, po pierwsze, istnienia związku między przedmiotem zamówienia a spornym kryterium, które jest zbyt ogólne, aby umożliwić udzielenie spornego zamówienia, a po drugie, ewentualnego naruszenia zasady równego traktowania oferentów, które miałoby wynikać z zastosowania tego kryterium.
44
W tym kontekście, co się tyczy, po pierwsze, warunku dotyczącego związku między spornym kryterium a przedmiotem zamówienia, z art. 67 ust. 3 dyrektywy 2014/24 w związku z jej motywem 97 wynika, że kryteria udzielenia zamówienia uznaje się za związane z przedmiotem zamówienia publicznego, jeżeli odnoszą się one do usług, które mają być zrealizowane w ramach tego zamówienia, we wszystkich aspektach oraz na wszystkich etapach ich cyklu życia, co obejmuje czynniki związane z konkretnym procesem dostarczania tych usług, nawet jeśli te czynniki nie są ich istotnym elementem.
45
Brzmienie tego przepisu sformułowanego w sposób szeroki nie wyklucza zatem, aby w danej sytuacji instytucja zamawiająca uwzględniła, za pomocą kryterium udzielenia zamówienia dotyczącego usług opieki społecznej nieobejmujących miejsc noclegowych, podwyżkę wynagrodzeń, którą oferent proponuje zastosować względem pracowników wykonujących zamówienie, w stosunku do poziomu wynagrodzeń wynikającego z zastosowania sektorowego układu zbiorowego.
46
Z pkt 44 niniejszego wyroku wynika, że istnienie związku między spornym kryterium a przedmiotem spornego zamówienia należy zatem oceniać z uwzględnieniem specyfiki usługi będącej przedmiotem zamówienia. W niniejszej sprawie, chociaż ocena istnienia takiego związku należy do sądu odsyłającego, należy zauważyć, że zamówienie to charakteryzuje się z jednej strony wymaganym wysokim nakładem pracy, a z drugiej strony trudnościami instytucji zamawiającej w oferowaniu usług o charakterze ciągłym i wysokiej jakości osobom będącym odbiorcami tej usługi, czyli osobom znajdującym się w niekorzystnej i trudnej sytuacji.
47
Tymczasem, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 46–48 opinii, należy stwierdzić, że z jednej strony wynagrodzenie, które wybrany oferent otrzymuje z tytułu świadczenia przez niego usługi, jest w dużej mierze uzależnione od kosztów wynagrodzenia personelu wykonującego usługę, w związku z czym sporne kryterium jest związane z przedmiotem zamówienia, a z drugiej strony w przypadku zamówienia o takim charakterze nie jest nieracjonalne uznanie, że kryterium udzielenia zamówienia uwzględniające korzystniejsze wynagrodzenie personelu wykonującego zamówienie niż wynagrodzenie przewidziane w obowiązującym sektorowym układzie zbiorowym może przyczynić się do osiągnięcia tego celu poprzez poprawę jakości, dostępności i ciągłości usług dla osób będących odbiorcami tej usługi, czyli osób znajdujących się w niekorzystnej i trudnej sytuacji, ponieważ korzystniejsze wynagrodzenie mogłoby przyczynić się do utrzymania personelu wykonującego zamówienie i umożliwić zatrudnienie bardziej wykwalifikowanego personelu.
48
Ponadto wykładnia ta znajduje potwierdzenie w art. 76 ust. 2 dyrektywy 2014/24, który w odniesieniu do usług społecznych wymienionych w załączniku XIV do tej dyrektywy przewiduje, że instytucje zamawiające mogą wziąć pod uwagę potrzebę zapewnienia jakości, ciągłości, dostępności i możliwości korzystania z usług, a także szczególne potrzeby różnych kategorii użytkowników, w tym grup defaworyzowanych i słabszych grup społecznych.
49
Tym samym, uwzględniając wykraczającą poza poziom wynikający z zastosowania obowiązującego sektorowego układu zbiorowego podwyżkę wynagrodzeń, którą oferent proponuje zastosować względem personelu wykonującego zamówienie, instytucja zamawiająca może promować wyższą jakość, większą ciągłość i dostępność usług opieki społecznej nieobejmujących miejsc noclegowych będących przedmiotem spornego zamówienia.
50
Po drugie, co się tyczy wątpliwości sądu odsyłającego dotyczących ewentualnego naruszenia zasady równego traktowania oferentów, które miałoby wynikać ze stosowania spornego kryterium, ze względu na to, że stawiałoby ono w niekorzystnej sytuacji oferentów, których zdolność do wypłaty wynagrodzeń wyższych niż te przewidziane w obowiązującym sektorowym układzie zbiorowym jest mniejsza, takich jak małe i średnie przedsiębiorstwa, które mogłyby jednak składać konkurencyjne oferty ze względu na niższe koszty wynagrodzeń, należy przypomnieć, co następuje.
51
Zgodnie z art. 67 ust. 4 dyrektywy 2014/24 w związku z motywem 90 tej dyrektywy kryteria udzielenia zamówienia nie prowadzą do przyznania instytucji zamawiającej nieograniczonej swobody wyboru. Muszą one bowiem zapewnić przestrzeganie zasad przejrzystości, niedyskryminacji i równego traktowania przy udzielaniu zamówień, aby umożliwić obiektywne porównanie relatywnej wartości ofert.
52
Zgodnie z art. 18 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2014/24 instytucje zamawiające zapewniają równe i niedyskryminacyjne traktowanie wykonawców. Zasady równego traktowania i niedyskryminacji mają na celu wspieranie rozwoju zdrowej i skutecznej konkurencji między oferentami uczestniczącymi w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Zgodnie z owymi zasadami oferenci powinni znajdować się na równorzędnej pozycji zarówno w chwili przygotowywania ofert, jak i w chwili dokonywania ich oceny przez instytucję zamawiającą (zob. podobnie wyrok z dnia 13 czerwca 2024 r., BibMedia, C‑737/22, EU:C:2024:495, pkt 30). Zasady te wymagają, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w sposób odmienny, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób jednakowy, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (wyrok z dnia 6 października 2021 r., Conacee, C‑598/19, EU:C:2021:810, pkt 36).
53
Artykuł 18 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy przewiduje również, że instytucja zamawiająca nie może przyjąć kryteriów udzielenia zamówienia, które w sposób nieuzasadniony faworyzują lub dyskryminują niektórych wykonawców ze względu na ich specyficzne cechy lub stwarza sztuczne bariery dla niektórych wykonawców.
54
W niniejszej sprawie należy jednak stwierdzić, że Trybunał nie dysponuje informacjami pozwalającymi na ustalenie, czy sporne kryterium może wywołać taki skutek dyskryminujący wobec niektórych podmiotów gospodarczych, takich jak małe i średnie przedsiębiorstwa.
55
Jednakże o ile do sądu odsyłającego należy zbadanie tej kwestii, o tyle należy przypomnieć, że badanie to należy przeprowadzić w świetle dokumentacji, jaką dysponowała instytucja zamawiająca przy określaniu swych potrzeb, a także w świetle ewentualnych konsultacji z użytkownikami lub odbiorcami usługi i pracownikami wykonującymi usługę, które mogła ona wcześniej przeprowadzić, a także ewentualnych konsultacji poprzedzających zawarcie umowy, które mogła przeprowadzić, lub wszelkich innych dokumentów, które pozwalałyby na potwierdzenie istnienia skutku w postaci wykluczenia wywołanego przez takie kryterium udzielenia zamówienia.
56
W świetle powyższych rozważań odpowiedź na przedłożone Trybunałowi pierwsze pytanie prejudycjalne powinna brzmieć tak, iż art. 67 ust. 1 dyrektywy 2014/24 należy interpretować w ten sposób, że kryterium udzielenia zamówienia publicznego na usługi opieki społecznej nieobejmujące miejsc noclegowych, które uwzględnia wykraczającą poza poziom wynikający z zastosowania obowiązującego sektorowego układu zbiorowego podwyżkę wynagrodzeń, którą oferent proponuje zastosować względem personelu wykonującego zamówienie, pozwala instytucji zamawiającej na zidentyfikowanie oferty najkorzystniejszej ekonomicznie w rozumieniu tego przepisu.
W przedmiocie pytania drugiego
57
Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy dyrektywę 96/71 i art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie stosowaniu kryterium udzielenia zamówienia publicznego na usługi opieki społecznej nieobejmujące miejsc noclegowych, które uwzględnia wykraczającą poza poziom wynikający z zastosowania obowiązującego sektorowego układu zbiorowego podwyżkę wynagrodzeń, którą oferent proponuje zastosować względem pracowników wykonujących to zamówienie.
58
Rząd hiszpański i Komisja Europejska podnoszą zarzut niedopuszczalności tego pytania, powołując się na brak jakiegokolwiek elementu transgranicznego charakteryzującego spór w postępowaniu głównym, gdyż element ten jest niezbędny do dokonania wykładni zarówno art. 56 TFUE, jak i dyrektywy 96/71. Po pierwsze bowiem, żaden oferent mający siedzibę na terytorium innego państwa członkowskiego niż państwo, w którym znajduje się instytucja zamawiająca, nie uczestniczył w postępowaniu o udzielenie spornego zamówienia, po drugie, świadczenie będące przedmiotem tego zamówienia nie stanowi świadczenia usług poza granicami państwa, w ramach którego deleguje się pracowników, a po trzecie, charakter zamówienia oraz jego niska wartość nie są charakterystyczne dla zamówień o elementach transgranicznych.
59
W tym względzie należy zauważyć, że – jak wynika z pkt 14 i 15 niniejszego wyroku – sporne zamówienie jest zamówieniem na usługi opieki społecznej nieobejmujące miejsc noclegowych, którego wartość, wynosząca 166250 EUR, nie przekracza progu określonego w art. 4 lit. d) dyrektywy 2014/24. Tymczasem, jak wynika z motywu 114 tej dyrektywy, usługi tego rodzaju mają ograniczony wymiar transnarodowy, ponieważ są świadczone w szczególnych ramach, które różnią się znacznie w poszczególnych państwach członkowskich ze względu na odmienne tradycje kulturowe w takim stopniu, że zazwyczaj nie są one interesujące dla usługodawców z innych państw członkowskich, chyba że istnieją konkretne przesłanki wskazujące na coś przeciwnego, na przykład gdy Unia uczestniczy w finansowaniu projektów transgranicznych.
60
Należy przypomnieć w tym względzie, że istnienia niewątpliwego znaczenia transgranicznego nie można hipotetycznie wywodzić z pewnych okoliczności, które, rozważane abstrakcyjnie, mogą stanowić wskazówki w tym zakresie, lecz musi ono wynikać w sposób pozytywny z oceny konkretnych okoliczności danego zamówienia. Ściślej rzecz ujmując, sąd odsyłający nie może poprzestać na przedstawieniu Trybunałowi okoliczności, iż istnienia niewątpliwego znaczenia transgranicznego nie można wykluczyć, lecz przeciwnie, musi on przedstawić dane mogące wykazać jego istnienie (wyrok z dnia 6 października 2016 r., Tecnoedi Costruzioni, C‑318/15, EU:C:2016:747, pkt 22).
61
Tymczasem sąd odsyłający nie przedstawia w postanowieniu odsyłającym żadnej konkretnej wskazówki pozwalającej na wykazanie istnienia elementu transgranicznego.
62
Ponadto do sądu odsyłającego należy wskazanie Trybunałowi, zgodnie z art. 94 regulaminu postępowania przed Trybunałem, związku, jaki zawisły przed nim spór – mimo jego czysto wewnętrznego charakteru – wykazuje z postanowieniami prawa Unii gwarantującymi swobody podstawowe, który to związek czyni uzyskanie wykładni oczekiwanej w ramach odesłania prejudycjalnego niezbędnym dla rozstrzygnięcia owego sporu (wyroki z dnia 15 listopada 2016 r., Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, pkt 55; z dnia 14 lipca 2022 r., ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, pkt 47).
63
Tymczasem należy stwierdzić, że sąd odsyłający nie wyjaśnia, z jakich względów, pomimo wyłącznie wewnętrznego charakteru zawisłego przed nim sporu, należy dokonać wykładni art. 56 TFUE. W szczególności sąd ten nie wskazuje wyraźnie, że znajduje się w jednej z sytuacji, o których mowa w pkt 50–53 wyroku z dnia 15 listopada 2016 r., Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874).
64
Wynika z tego, że drugie pytanie prejudycjalne jest niedopuszczalne.
W przedmiocie pytania trzeciego
65
Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 28 Karty należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie stosowaniu kryterium udzielenia zamówienia publicznego na usługi opieki społecznej nieobejmujące miejsc noclegowych, które, po pierwsze, uwzględnia wykraczającą poza poziom wynikający z zastosowania obowiązującego sektorowego układu zbiorowego podwyżkę wynagrodzeń, którą oferent proponuje zastosować względem personelu wykonującego zamówienie, oraz po drugie, zobowiązuje tego oferenta do określenia, po przeprowadzeniu rokowań zbiorowych z przedstawicielami tego personelu, elementów wynagrodzenia, w odniesieniu do których dokonana zostanie ta podwyżka wynagrodzeń, oraz do podjęcia starań w celu zawarcia układu zbiorowego mającego zastosowanie do tego personelu.
66
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 51 ust. 1 Karty jej postanowienia mają zastosowanie do państw członkowskich wyłącznie w sytuacji, gdy stosują one prawo Unii. Pojęcie „stosowania prawa Unii” zakłada istnienie związku między aktem prawa Unii a rozpatrywanym środkiem krajowym, który wykracza poza bliskość danych dziedzin lub pośredni wpływ jednej dziedziny na drugą [wyrok z dnia 28 listopada 2024 r., PT (Ugoda między prokuratorem a sprawcą przestępstwa), C‑432/22, EU:C:2024:987, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo].
67
W tym względzie należy zauważyć, że z postanowienia odsyłającego wynika, iż LCSP, która ma zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, jest aktem ustawodawczym transponującym dyrektywę 2014/24 do prawa krajowego. Ponadto, jak stwierdzono w pkt 30–34 niniejszego wyroku, jeżeli wartość spornego zamówienia jest niższa od progu określonego w art. 4 lit. d) dyrektywy 2014/24, z art. 145 LCSP w związku z czterdziestym siódmym przepisem dodatkowym tej ustawy – i jak potwierdził rząd hiszpański na rozprawie – wynika, że w przypadku rozwiązań zastosowanych w odniesieniu do sytuacji nieobjętych tą dyrektywą ustawodawstwo krajowe w sposób bezpośredni i bezwarunkowy jest zgodne z rozwiązaniami przyjętymi w tej dyrektywie, w związku z czym, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 23 opinii, art. 28 Karty ma zastosowanie.
68
Należy przypomnieć, że na podstawie tego postanowienia Karty pracownicy i pracodawcy lub ich odpowiednie organizacje mają, zgodnie z prawem Unii oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi w szczególności prawo do negocjowania i zawierania układów zbiorowych pracy na odpowiednich poziomach.
69
W świetle dorobku prawnego Unii w tej dziedzinie, a w szczególności art. 152 akapit pierwszy TFUE, który stanowi, że Unia „uznaje i wspiera rolę partnerów społecznych na swoim poziomie, uwzględniając różnorodności systemów krajowych” oraz że „ułatwia ona dialog między nimi, szanując ich autonomię”, należy zauważyć, że art. 28 Karty zakłada autonomię tych partnerów. Autonomia ta oznacza, że na etapie negocjowania umowy przez rzeczonych partnerów, co jest ich wyłączną sprawą, mogą oni prowadzić dialog i działać swobodnie, bez przyjmowania czyichkolwiek nakazów czy wskazówek, w szczególności pochodzących od państw członkowskich lub instytucji Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 15 grudnia 2022 r., TimePartner Personalmanagement, C‑311/21, EU:C:2022:983, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo).
70
Wynika z tego, że partnerzy społeczni dysponują szerokim zakresem uznania nie tylko przy wyborze sposobu osiągnięcia jednego spośród wielu celów w dziedzinie polityki społecznej i polityki zatrudnienia, lecz również w zakresie określenia środków umożliwiających realizację tego celu (wyrok z dnia 15 grudnia 2022 r., TimePartner Personalmanagement, C‑311/21, EU:C:2022:983, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo).
71
Jeżeli prawo do negocjowania układów zbiorowych pracy wchodzi w zakres przepisów prawa Unii, musi ono w zakresie stosowania tego prawa być wykonywane w sposób z nim zgodny. O ile partnerzy społeczni korzystają zatem z szerokiego zakresu uznania w ramach negocjowania i zawierania układów zbiorowych pracy, o tyle ów zakres uznania jest ograniczony obowiązkiem zapewnienia poszanowania prawa Unii (wyrok z dnia 15 grudnia 2022 r., TimePartner Personalmanagement, C‑311/21, EU:C:2022:983, pkt 74, 75 i przytoczone tam orzecznictwo).
72
W niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego wynika, że sporne kryterium ogranicza się, po pierwsze, do wymogu, aby oferent w terminie maksymalnie jednego miesiąca od zawarcia umowy i po negocjacjach z przedstawicielami personelu określił elementy wynagrodzenia, do których ma zastosowanie podwyżka wynagrodzeń, a po drugie, nakłada na wybranego oferenta obowiązek podjęcia starań w celu zawarcia układu regulującego warunki pracy personelu przydzielonego do zamówienia.
73
Tymczasem żadna z dwóch części tego kryterium nie wydaje się naruszać autonomii partnerów społecznych w negocjowaniu układu zbiorowego.
74
Jak bowiem zauważył rzecznik generalny w pkt 70 opinii, sporne kryterium, zamiast naruszać prawo do rokowań zbiorowych wybranego oferenta będącego pracodawcą z jednej strony i przedstawicieli personelu odpowiedzialnego za wykonanie zamówienia z drugiej strony, ma raczej na celu ułatwienie dialogu między partnerami społecznymi, a tym samym wspieranie wykonywania tego prawa poprzez ograniczenie się do nałożenia na wybranego oferenta obowiązku dołożenia starań w celu zawarcia układu zbiorowego z przedstawicielami personelu przydzielonego do wykonania zamówienia, bez naruszania jego prawa do udziału w określaniu elementów podwyżki wynagrodzeń oraz warunków pracy. Wymóg wynikający z kryterium udzielenia zamówienia, zgodnie z którym wybrany oferent jest zobowiązany do negocjowania elementów podwyżki wynagrodzeń z przedstawicielami personelu przydzielonego do wykonania zamówienia publicznego, zgodnie ze zobowiązaniem sformułowanym w jego ofercie, nie może bowiem a priori zmusić tych przedstawicieli do przyjęcia wszystkich propozycji zawartych w ofercie oferenta w terminie określonym w kryterium udzielenia zamówienia, czego zweryfikowanie należy jednak do sądu odsyłającego.
75
Wreszcie co się tyczy wątpliwości sądu odsyłającego dotyczących okoliczności, że zawarcie takiego układu zbiorowego może prowadzić do wprowadzenia różnicy w wynagrodzeniu między personelem odpowiedzialnym za wykonanie spornego zamówienia a personelem zatrudnionym do realizacji innego porównywalnego zamówienia, w zakresie, w jakim temu pierwszemu przysługiwałoby korzystniejsze wynagrodzenie, należy stwierdzić, że postanowienie odsyłające nie zawiera żadnego elementu co do konkretnego wpływu spornego kryterium na wynagrodzenie personelu przedsiębiorstwa, któremu udzielono by tego zamówienia. W konsekwencji Trybunał nie jest w stanie odnieść się do tego aspektu wątpliwości sądu odsyłającego w sposób wystarczająco jasny.
76
W świetle powyższych rozważań art. 28 Karty należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie stosowaniu kryterium udzielenia zamówienia publicznego na usługi opieki społecznej nieobejmujące miejsc noclegowych, które, po pierwsze, uwzględnia wykraczającą poza poziom wynikający z zastosowania obowiązującego sektorowego układu zbiorowego podwyżkę wynagrodzeń, którą oferent proponuje zastosować względem personelu wykonującego zamówienie, oraz po drugie, zobowiązuje tego oferenta do określenia, po przeprowadzeniu rokowań zbiorowych z przedstawicielami tego personelu, elementów wynagrodzenia, w odniesieniu do których dokonana zostanie ta podwyżka wynagrodzeń, oraz do podjęcia starań w celu zawarcia układu zbiorowego mającego zastosowanie do tego personelu.
W przedmiocie kosztów
77
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
1)
Artykuł 67 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE
należy interpretować w ten sposób, że:
kryterium udzielenia zamówienia publicznego na usługi opieki społecznej nieobejmujące miejsc noclegowych, które uwzględnia wykraczającą poza poziom wynikający z zastosowania obowiązującego sektorowego układu zbiorowego podwyżkę wynagrodzeń, którą oferent proponuje zastosować względem personelu wykonującego zamówienie, pozwala instytucji zamawiającej na zidentyfikowanie oferty najkorzystniejszej ekonomicznie w rozumieniu tego przepisu.
2)
Artykuł 28 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie stosowaniu kryterium udzielenia zamówienia publicznego na usługi opieki społecznej nieobejmujące miejsc noclegowych, które, po pierwsze, uwzględnia wykraczającą poza poziom wynikający z zastosowania obowiązującego sektorowego układu zbiorowego podwyżkę wynagrodzeń, którą oferent proponuje zastosować względem personelu wykonującego zamówienie, oraz po drugie, zobowiązuje tego oferenta do określenia, po przeprowadzeniu rokowań zbiorowych z przedstawicielami tego personelu, elementów wynagrodzenia, w odniesieniu do których dokonana zostanie ta podwyżka wynagrodzeń, oraz do podjęcia starań w celu zawarcia układu zbiorowego mającego zastosowanie do tego personelu.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: hiszpański.