61982C0090
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
G. FEDERICO MANCINI
DEL 27 APRILE 1983
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
La causa a cui si riferiscono queste conclusioni nasce da un ricorso che la Commissione ha promosso ai sensi dell'articolo 169 Trattato di Roma. Esso mira a far constatare che la Repubblica francese ha violato gli obblighi derivantile dalla direttiva del Consiglio 72/464, 19 dicembre 1972, «relativa alle imposte diverse dall'imposta sulla cifra d'affari che gravano sul consumo dei tabacchi manifatturati» (GU L 303, p. 1) e dal Trattato CEE. L'inadempimento consisterebbe nella fissazione del prezzo di vendita al minuto di alcune categorie di tabacchi manifatturati nazionali ed importati a un livello diverso da quello che i fabbricanti e gli importatori liberamente determinano.
2.
Descrivo anzitutto la disciplina vigente in Francia. A stregua dell'articolo 37 Trattato CEE e dell'impegno assunto dal Consiglio comunitario con risoluzione 21 aprile 1970, la legge 76-448 del 24 maggio 1976 e il relativo decreto d'attuazione 76-1324 del 31 dicembre 1976 (Journal officiel de la République française, 1976, p. 3083 e 1977, p. 189) hanno riordinato il monopolio dei tabacchi manifatturati.
In concreto, sono stati soppressi i diritti di esclusiva relativi all'importazione e al commercio all'ingrosso dei tabacchi provenienti dagli Stati membri della Comunità (articolo 2, 1° comma); restano invece soggetti a regime di monopolio l'importazione e il commercio all'ingrosso dei tabacchi provenienti dagli Stati terzi (articolo 2, 2° comma), nonché la fabbricazione e la vendita al minuto dei tabacchi manifatturati (articolo 3). Le operazioni attinenti alla messa in commercio dei tabacchi originari dagli Stati terzi e la fabbricazione dei tabacchi nazionali sono conferite alla «Société d'exploitation industrielle des tabacs et des allumettes» (SEITA), mentre il monopolio della vendita è affidato all'amministrazione delle finanze che lo esercita per il tramite dei dettaglianti (articolo 5). Il prezzo che questi praticano è unico su tutto il territorio della Francia continentale (articolo 6) ed è fissato con decreto del ministro dell'economia e delle finanze (articolo 10 del decreto d'attuazione).
Infine, come risulta da un comunicato del relativo ministero (Bulletin officiel des services et des prix, 27. 1. 1977), i fornitori possono introdurre tre volte l'anno (e cioè all'inizio di gennaio, aprile ed ottobre) nuovi prodotti sul mercato, fornendo all'Amministrazione gli elementi giustificativi del prezzo che vorrebbero veder applicato. Per i prodotti che sono già in commercio, invece, essi possono chiedere, con le stesse modalità ma in ogni momento, l'applicazione di un nuovo prezzo di vendita al minuto. E a stregua di queste norme che sono stati via via emanati i decreti ministeriali di fissazione del prezzo.
3.
Poche parole sui fatti che hanno preceduto il ricorso. Fin dal 26 ottobre 1978, la Commissione comunicò al Governo francese che, a suo parere, l'indicato sistema di fissazione dei prezzi è contrario alla direttiva 72/464 e in particolare al suo articolo 5, n. 1. Con lettera di preavviso del 7 giugno 1979, essa iniziò la procedura di cui all'articolo 169 del Trattato. Non convinta dagli argomenti delle autorità francesi, per cui il detto sistema è pienamente conforme al diritto comunitario, emise poi il parere motivato il 31 ottobre 1980 e adì la nostra Corte con ricorso depositato il 16 marzo 1982.
4.
Il conflitto ravvisato dalla Commissione può riassumersi in questi termini: la direttiva 72/464 prescrive che il prezzo massimo di vendita al minuto dei tabacchi manifatturati sia liberamente determinato dai fabbricanti e dagli importatori; al contrario, le autorità francesi possono, da un canto, fissarlo in misura diversa e, dall'altro, modificare il prezzo dei tabacchi nazionali anche dopo aver omologato quello che indicarono i produttori. E ciò non è tutto. Le norme da cui esse traggono i detti poteri costituiscono misure d'effetto equivalente a una restrizione quantitativa e sono comunque suscettibili di provocare discriminazioni fra prodotti nazionali e prodotti importati. Trasgrediti, perciò, ne risultano anche gli articoli 30 e 37, n. 1, del Trattato.
Ma procediamo con ordine. Ad avviso della ricorrente, l'armonizzazione delle strutture fiscali perseguita dalla direttiva 72/464 ha di mira due obiettivi: far sì che ogni Stato membro adotti imposte di consumo identiche per ogni categoria di tabacchi e ottenere che i prezzi al consumo siano fissati in misura tale da riflettere equamente il prezzo di cessione e le differenze fra i costi di produzione e di commercializzazione. Abilitando il ministro dell'economia a intervenire nel processo di formazione dei prezzi e scostandosi dalla regola della neutralità fiscale, il regime francese frustra questi obiettivi. Né argomenti a suo favore possono desumersi dall'articolo 5, n. 1, della direttiva secondo cui «i fabbricanti e gli importatori determinano liberamente i prezzi massimi di vendita al minuto di ciascuno dei loro prodotti», ma «tale disposizione non può ... pregiudicare l'applicazione delle legislazioni nazionali relative al controllo dei livelli dei prezzi o al rispetto dei prezzi imposti».
Al di là delle apparenze, afferma infatti la Commissione, questa norma non presenta antinomie. Come voi stessi avete lasciato intendere nella sentenza 16 novembre 1977, causa 13/77, INNO/ATAB (Race. 1977, p. 2115), le sue due parti si integrano in un quadro che privilegia la libertà dei fabbricanti e degli importatori. Tenuto conto del contesto in cui è inserita — avete detto — «la seconda frase dell'articolo 5, n. 1, non può venire interpretata nel senso che [vieti] agli Stati membri di emanare o di mantenere in vigore una norma di legge che imponga, per la vendita al consumo di tabacchi manifatturati ..., un prezzo ... corrispondente a quello indicato sulla fascetta fiscale»; ma — avete aggiunto e si tratta di una riserva cruciale — «sempre che tale prezzo sia stato liberamente fissato dal produttore o dall'importatore» (punto 64 della motivazione). Nello stesso senso, del resto, milita una dichiarazione interpretativa che figura nel verbale della sessione del Consiglio in cui la direttiva fu adottata. Il suo oggetto è la nozione di prezzo imposto: e di essa si dice che va riferita ai prezzi fissati dai fabbricanti o dagli importatori ed eventualmente omologati dagli Stati.
Tutt'altra è la posizione del Governo francese. A suo parere, la direttiva riconosce agli Stati il diritto di disciplinare i prezzi per scopi di politica economica e di controllo fiscale; la libertà degli operatori non è dunque un prins e può essere circoscritta dalle misure nazionali emanate nell'esercizio di quel diritto. In particolare, l'articolo 5 va letto alla luce del disposto che lo precede secondo cui «le sigarette nazionali e le sigarette importate sono soggette, in ciascuno degli Stati membri, ad un'imposta di consumo proporzionale calcolata sul prezzo massimo di vendita al minuto, compresi i dazi doganali, nonché ad un'imposta di consumo specifica calcolata per unità di prodotto». Decisivo è il calcolo dell'imposta sulla base del prezzo di vendita: esso postula infatti che quest'ultimo sia conosciuto in anticipo e che, per motivi di tecnica fiscale, sia fisso.
Il Governo francese contesta altresì il richiamo che la Commissione fa alla sentenza INNO/ATAB e alla dichiarazione interpretativa sul prezzo imposto. Esso osserva che nella causa 13/77 la Corte fu adita in via pregiudiziale per stabilire se uno Stato membro possa imporre ai rivenditori il prezzo dei tabacchi fissato dagli operatori. La specie era dunque diversa da quella attuale in cui a dover essere interpretata non è la prima, ma la seconda frase dell'articolo 5, n. 1. Quanto poi alla dichiarazione interpretativa, il Governo convenuto rileva che il Consiglio ne chiarì l'autentico significato intervenendo in causa INNO/ATAB. Il legislatore comunitario — esso precisò — ha voluto riservare gli ordinamenti nazionali in materia di prezzi imposti, siano fissati direttamente da un'autorità pubblica o siano determinati dagli importatori o dai produttori ed eventualmente omologati dallo Stato. Il sistema così concepito — aggiunse il Consiglio — permette agli Stati membri di scegliere se percepire le tasse sul consumo dei tabacchi manifatturati a partire da un prezzo massimo o a partire da un prezzo fisso di vendita al dettaglio.
5.
Gli argomenti prodotti dalla Commissione sulla portata degli obblighi che la direttiva 72/464 impone agli Stati membri non appaiono persuasivi. Checché essa dica, infatti, il disposto dell'articolo 5, n. 1, è redatto in modo infelice e fors'anche contraddittorio, come spesso accade quando sul legislatore premono interessi eterogenei od opposti (e che tali fossero quelli della Commissione e del Consiglio l' iter della direttiva dimostra al di là di ogni dubbio). Non per questo, tuttavia, è lecito conferire alla norma un effetto utile dando maggior peso ad una sua frase o svalutandone un'altra. In casi del genere, c'è un solo metodo corretto: un'interpretazione sistematica che faccia perno sulle finalità della legge (qui la direttiva) di cui la norma fa parte e non trascuri il sistema generale (qui la disciplina comunitaria delle misure statali sui prezzi) a cui la legge si richiama.
Ora, per quanto riguarda gli scopi della direttiva, è difficile contestare la validità dei rilievi formulati dal Governo francese. Come sappiamo, essa si propone di armonizzare la struttura delle imposte gravanti sul consumo dei tabacchi mani-fatturati e in particolare di neutralizzare gli effetti delle tasse sulla concorrenza; ebbene, poiché a fungere da base di calcolo dell'imposta è il prezzo massimo di vendita al minuto, mi sembra ovvio che la sua determinazione obbedisca soprattutto a esigenze di tecnica impositiva. Si dirà che un legislatore come quello comunitario non poteva non attribuire un ruolo di primo piano alle forze del mercato e cioè agli operatori interessati. Giusto. Ma quel legislatore non poteva neppure dimenticare che il tabacco è un prodotto squisitamente «fiscale»: da qui la riserva introdotta nella seconda metà dell'articolo 5, n. 1, e da qui la necessità, se la riserva ha da essere effettiva, che essa consenta allo Stato di controllare l'evoluzione dei prezzi con manovre di politica economica e di controllo fiscale. Supponiamo, come pretende la Commissione, che il disposto in esame abiliti gli Stati unicamente ad omologare il prezzo proposto dagli operatori: quella riserva produrrebbe solo rilevazioni statistiche, utili agli scienziati assai più che agli uomini di governo.
Ma c'è un secondo argomento che m'induce ad escludere l'intangibilità del prezzo di vendita determinato dagli operatori. Lo si desume dai requisiti che la Corte pone perché le misure nazionali di disciplina dei prezzi siano conformi al diritto comunitario. Così, nella sentenza Galli e in molti giudizi successivi, essa ha deciso che «gli Stati membri rimangono ... liberi — senza pregiudizio di altre norme del Trattato — di emanare i provvedimenti che ritengano necessari in materia di formazione dei prezzi nelle fasi del commercio al minuto e del consumo, purché non mettano in pericolo gli obiettivi od il funzionamento dell'organizzazione comune di mercato» (sentenza 23. 1. 1975, causa 31/74, Racc. 1975, p. 47, punto 34 della motivazione; v. anche sentenze 26. 2. 1976, Tasca, causa 65/75 e Sadam, cause 88 a 90/75, Race. 1976, p. 291 e 323; 29. 6. 1978, Dechmann, causa 154/77, Racc. 1978, p. 1573; 12. 7. 1979, Grosoli, causa 223/78, Racc. 1979, p. 2621; 18. 10. 1979, Buys, causa 5/79, Race. 1979, p. 3203). Come si vede, lo spazio che la Corte riconosce al potere statale d'intervento sui prezzi è ampio. E se lo è là dove esiste un'organizzazione comune di mercato, che riduce in misura incisiva la competenza degli Stati, a maggior ragione dovrà esserlo in un settore come il nostro, che ha conosciuto un'assai meno forte compressione di quella competenza.
La stessa Commissione, d'altronde, ammette la legittimità dell'intervento statale sui prezzi purché la sua natura sia abbastanza generale da farlo ritenere finalizzato a obiettivi di largo respiro come la lotta all'inflazione; e il regime francese dei tabacchi manifatturati non la persuade appunto perché è contenuto in un provvedimento specifico. A me, tuttavia, questa assenta proporzionalità tra dimensione dei fini e dimensione dei mezzi sembra teoricamente insostenibile e priva di riscontri concreti. Niente vieta in definitiva che un provvedimento riguardi il più angusto comparto dell'economia e, allo stesso tempo, sia inscritto nella più ambiziosa delle politiche economiche. Nel caso in esame, il Governo convenuto ha, mi pare, efficacemente dimostrato che la fissazione del prezzo dei tabacchi non è operata ad arbitrio. Di regola, l'amministrazione accetta la cifra proposta dagli operatori: quando se ne allontana elevandola o riducendola o quando ne rinvia l'applicazione, 1° fa proprio per i grandi motivi — controllo delle tensioni inflazionistiche, ecc. — che la Commissione considera atti a giustificare l'intervento.
6.
Come ho detto citando la sentenza Galli, le misure statali in materia di prezzi sono legittime purché le loro conseguenze non importino violazione di altre norme del Trattato. La Commissione ritiene che la disciplina di cui ci stiamo occupando abbia proprio di queste conseguenze e che tra le norme da esse violate sia in primo luogo l'articolo 30. La fissazione autoritatīva del prezzo sarebbe suscettibile di svantaggiare i prodotti importati e costituirebbe pertanto misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa.
Ma anche sotto questo profilo non mi pare che la ricorrente colga nel segno. Ricordo che la Corte ha più volte precisato la portata dell'articolo 30 con riguardo alle discipline nazionali dei prezzi stabilendo un criterio di massima: il prezzo determinato d'autorità integra gli estremi di una misura di effetto equivalente ogniqualvolta il suo livello renda lo smercio dei prodotti importati impossibile o più difficile rispetto a quello dei prodotti nazionali. Trattandosi di prezzo massimo, ciò accadrà soprattutto quando la sua misura sia tanto bassa da far sì che gli operatori intenzionati a importare il prodotto nello Stato membro possano provvedervi «solo in perdita» (cfr. le già citate sentenze Tasca, punto 13 della motivazione, e Sadam, punto 15 della motivazione). Trattandosi di prezzo minimo, si avrà violazione dell'articolo 30 quando i prodotti importati «non possano essere smerciati con profitto nelle condizioni stabilite» o «il vantaggio concorrenziale risultante da costi di produzione inferiori» venga neutralizzato (sentenza 24. 1. 1978, Van Tiggele, causa 82/77, Race. 1978, p. 25, punto 14 della motivazione).
Ebbene, nel nostro caso nessuna di queste ipotesi sembra aver corso. Alla Commissione un certo numero di produttori comunitari ha notificato doglianze nei confronti del regime francese; ma da esse non risulta in alcun modo che tale regime abbia reso impossibile o più difficile lo smercio dei tabacchi importati obbligando gli importatori a operare in perdita o senza profitto, azzerando il vantaggio concorrenziale o comunque falsando la concorrenza fra prodotti identici.
7.
C'è un'altra norma del Trattato con cui, secondo la Commissione, il regime francese sarebbe in contrasto. Si tratta dell'articolo 37. Ricordo che tale, disposto pretende non l'abolizione, ma il riordinamento dei monopoli nazionali e lo vuole tale da escludere, per quanto riguarda le condizioni di approvvigionamento e di smercio, qualsiasi discriminazione tra i cittadini degli Stati membri.
La Commissione richiama un brano della vostra sentenza Hansen in cui si rileva che «l'articolo 37 continua ad applicarsi tutte le volte che, anche dopo il riordinamento prescritto dal Trattato, l'esercizio da parte di un monopolio pubblico dei suoi diritti di esclusiva comporti una discriminazione o una restrizione vietata da tale articolo» (13. 3. 1979, causa 91/78, Race. 1979, p. 935, punto 8 della motivazione). Ora, nel sistema francese ricorre proprio una situazione del genere: determinando il prezzo di vendita, le autorità violano il principio della parità di condizioni tra gli operatori e ostacolano l'importazione di tabacchi dagli altri Stati membri.
Il Governo convenuto contesta questa tesi. L'articolo 37, esso afferma, è ormai fuori giuoco perché, dopo il riordinamento del monopolio e soprattutto dopo la legge finanziaria del 29 dicembre 1978 (articolo 25 e decreto d'attuazione 80-262 del 3. 4. 1980), l'importazione e la commercializzazione dei tabacchi all'ingrosso sono state interamente liberalizzate. Non è vero, in ogni caso, che la fissazione autoritatīva dei prezzi di vendita al minuto comporti discriminazioni fondate sulla nazionalità. La disciplina è infatti identica per i tabacchi nazionali e per quelli importati.
Ancora una volta sono d'accordo col Governo francese o quanto meno col suo secondo rilievo. La ricorrente non è riuscita a provare il suo assunto e cioè l'attitudine del regime dei prezzi vigente in Francia a ostacolare l'importazione di tabacchi dagli altri Stati membri o a vulnerare l'eguaglianza di opportunità garantita a tutti gli operatori comunitari. Risulta anzi — e si tratta di un argomento decisivo — che sia avvenuto esattamente il contrario. Nel periodo 1977-1982, lungi dal subire contrazioni per effetto degli interventi delle autorità, il consumo dei tabacchi provenienti dal resto dell'area comunitaria è cresciuto fino a toccare il 35 % del totale.
8.
Per tutte le ragioni fin qui esposte ritengo che il regime francese di fissazione del prezzo di vendita al minuto dei tabacchi manifatturati nazionali ed importati non sia contrario né alle regole del Trattato CEE né alla direttiva del Consiglio 72/464 del 19 dicembre 1972, relativa alle imposte diverse dall'imposta sulla cifra d'affari che gravano sul consumo dei tabacchi manifatturati. Propongo pertanto alla Corte di respingere il ricorso della Commissione depositato il 16 marzo 1982 e inteso a far constatare che il Governo francese ha mancato ad obblighi comunitari. Propongo altresì che le spese di causa siano messe a carico della parte soccombente.