62014CC0591
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
PAOLO MENGOZZI
presentate il 30 marzo 2017 (
1
)
Causa C‑591/14
Commissione europea
contro
Regno del Belgio
«Inadempimento di uno Stato – Inosservanza di una decisione della Commissione relativa ad un aiuto di Stato – Decisione 2011/678/UE – Aiuto di Stato a favore del finanziamento di indagini relative alle encefalopatie spongiformi trasmissibili (TSE) nei bovini – Mancato recupero degli aiuti concessi – Mezzi difensivi – Difficoltà nell’individuazione dei beneficiari degli aiuti»
Introduzione
1.
La presente causa ha ad oggetto un ricorso, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, avverso il Regno del Belgio, con il quale la Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che il Regno del Belgio, non avendo adottato, nei termini prescritti, tutti i provvedimenti necessari al fine di recuperare presso i beneficiari gli aiuti di Stato dichiarati illegittimi e incompatibili con il mercato interno dall’articolo l, paragrafi 3 e 4, della decisione 2011/678/UE della Commissione, del 27 luglio 2011, relativa all’aiuto di Stato a favore del finanziamento di indagini relative alle encefalopatie spongiformi trasmissibili (TSE) nei bovini cui il Belgio ha dato esecuzione [aiuto di Stato C 44/08 (ex NN 45/04)] (in prosieguo: la «decisione controversa») (
2
), e non avendo informato la Commissione, nel termine impartito, dei provvedimenti adottati per conformarsi a tale decisione, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’articolo 288, quarto comma, TFUE e degli articoli da 2 a 4 di detta decisione.
Fatti
Il finanziamento dei test relativi alle encefalopatie spongiformi trasmissibili (TSE) nei bovini in Belgio
2.
Risulta dal fascicolo che, fra il 2001 e il 2006, il Regno del Belgio si è accollato in tutto o in parte i costi dei test relativi alle TSE nei bovini (in prosieguo: i «test BSE»), obbligatori a partire dal 1o gennaio 2001.
3.
Nel periodo tra il 1o gennaio 2001 e il 31 dicembre 2001, tali costi sono stati finanziati da una sovvenzione diretta dell’Erario (Belgio).
4.
Dal 1o gennaio 2002 al 30 giugno 2004, i test BSE sono stati prefinanziati dal Bureau d’intervention et de restitution belge [Ufficio belga per l’intervento e le restituzioni (BIRB)], un istituto federale dotato di personalità giuridica.
5.
Dal 1o luglio 2004 al 30 novembre 2004, tali test sono stati prefinanziati dall’Agence fédérale pour la sécurité de la chaîne alimentaire [Agenzia federale per la sicurezza della catena alimentare (AFSCA, Belgio)], istituto pubblico dotato di personalità giuridica.
6.
Fra il 1o dicembre 2004 e il 31 dicembre 2005, i test BSE sono stati finanziati sulla base delle disposizioni del regio decreto del 15 ottobre 2004 riguardante il finanziamento di indagini relative alle encefalopatie spongiformi trasmissibili negli animali (in prosieguo: il «regio decreto del 15 ottobre 2004») (
3
) e della legge del 9 dicembre 2004 relativa al finanziamento dell’AFSCA (in prosieguo: la «legge del 9 dicembre 2004») (
4
). Il regio decreto del 15 ottobre 2004 prevedeva che l’AFSCA percepisse un diritto, il cui importo era fissato a EUR 10,70 per ogni bovino presentato al macello e da sottoporre a un test BSE rapido, e che tale diritto gravasse sul gestore del macello (
5
). Si evince dal fascicolo che, durante tale periodo, i test BSE sono stati finanziati, in parte, tramite i diritti percepiti sulla base del regio decreto del 15 ottobre 2004 e, in parte, dall’AFSCA sulle proprie riserve e sull’anticipo recuperabile messole a disposizione dall’Erario (
6
).
7.
La modalità di finanziamento dei test BSE è stata nuovamente modificata dall’entrata in vigore di due regi decreti adottati il 10 novembre 2005, l’uno che stabiliva i contributi di cui all’articolo 4 della legge del 9 dicembre 2004 (
7
) e l’altro relativo alle retribuzioni di cui all’articolo 5 di questa stessa legge (in prosieguo: i «regi decreti del 10 novembre 2005») (
8
). Il primo di tali decreti, il quale ha abrogato il regio decreto del 15 ottobre 2004, stabilisce il versamento di un contributo annuale da parte degli operatori all’AFSCA, per settore di attività e per sede di stabilimento. Vengono segnatamente presi in considerazione sette settori di attività (agrofornitura, produzione primaria, trasformazione, commercio all’ingrosso, commercio al dettaglio, HoReCa, trasporto) (
9
). Il secondo regio decreto prevede il pagamento di una retribuzione per i servizi forniti dall’AFSCA che possono essere imputati ad un operatore determinato, fra cui, segnatamente, le prestazioni «per il prelievo di campioni e le analisi imposte per legge» (
10
). I regi decreti del 10 novembre 2005 sono entrati in vigore il 31 dicembre 2005.
8.
Il finanziamento dei test BSE in Belgio ha dato luogo a diversi interventi della Commissione sulla base delle norme del Trattato in materia di aiuti di Stato.
9.
Così, con una decisione del 13 febbraio 2002 (
11
), la Commissione ha approvato l’aiuto concesso per il periodo compreso fra il 1o gennaio e il 30 giugno 2002 (in prosieguo: la «decisione del 2002»).
10.
Nel 2005, essa, in forza dell’articolo 15, lettera d), del regolamento (CE) n. 1/2004 (
12
), ha esentato regimi di aiuti intitolati «prefinanziamento dei test TSE», attuato il 1o gennaio 2003, e «finanziamento dei test TSE», attuato il 15 ottobre 2004 (
13
). Il primo regime prevedeva un aiuto di un’intensità massima di EUR 40, il secondo di EUR 33,38 per test.
11.
Sempre nel 2005, la Commissione ha approvato, sulla base dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), CE e fino a concorrenza di un importo di EUR 33,38 per test, l’aiuto finanziato tramite contributi imposti sull’insieme della catena alimentare, previsto nell’ambito della riforma del sistema di finanziamento dell’AFSCA attuata dai regi decreti del 10 novembre 2005 (in prosieguo: la «decisione del 2005») (
14
). Nella stessa decisione, la Commissione ha considerato che né il finanziamento dell’AFSCA mediante le retribuzioni per servizi resi a determinati operatori, né il finanziamento dei «controlli casuali globali» tramite il sistema di contributi gravante sull’insieme della catena alimentare costituivano aiuti di Stato (
15
).
Decisione controversa
12.
A seguito dei reclami ricevuti nel 2004, la Commissione ha inviato al Regno del Belgio una richiesta di informazioni concernente le misure di finanziamento dei test BSE. Le autorità belghe hanno risposto a questa richiesta il 6 febbraio e il 14 maggio 2004.
13.
Con lettera del 23 gennaio 2004, il Regno del Belgio ha notificato alla Commissione una misura di aiuto destinata a coprire i costi delle indagini delle TSE negli animali (
16
). Tramite tale misura, si mirava ad effettuare un prefinanziamento dei costi dei test BSE, il cui importo avrebbe dovuto essere rimborsato successivamente mediante tributi parafiscali. Stando alle spiegazioni fornite alla Commissione dal Regno del Belgio, tale sistema era già stato applicato per i test effettuati nel 2002 e nel 2003 (
17
). Essendo emerso che alla misura notificata era già stata data esecuzione, essa è stata iscritta nel registro degli aiuti non notificati con il numero NN 45/04.
14.
Il 16 settembre 2004, le autorità belghe hanno segnalato un nuovo progetto di regio decreto (divenuto il regio decreto del 15 ottobre 2004), che fissava un sistema di retribuzione di EUR 10,70 per ogni bovino portato al macello.
15.
Nel prosieguo del procedimento, le autorità belghe hanno spiegato che intendevano introdurre, tramite il nuovo meccanismo di finanziamento dell’AFSCA, un sistema di recupero solidaristico delle spese legate ai test BSE su un periodo di quindici anni, e che avrebbero dovuto contribuire a tale sistema tutti gli operatori attivi che avevano detenuto bovini durante il periodo controverso (
18
).
16.
Con lettera del 26 novembre 2008, la Commissione ha informato il Regno del Belgio della propria decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE (
19
).
17.
Al punto 31 della decisione controversa, la Commissione ha precisato che essa riguardava «solo gli aiuti per il finanziamento dei test BSE nel periodo 2001-2006 e il relativo sistema di finanziamento, dato che gli aiuti per i test BSE di questo periodo [erano] stati prefinanziati e che il prefinanziamento [era] oggetto di un rimborso scaglionato su più anni».
18.
Ai punti 32 e 33 della decisione controversa, la Commissione ha rammentato la «differenza terminologica» fra «retribuzioni», le quali designano, nella specie, i 10,70 euro prelevati dal Regno del Belgio a partire dal 1o dicembre 2004, e «contributi», ossia i prelievi percepiti dall’AFSCA e gravanti sulle aziende situate sul territorio belga e divisi in sette settori. Nella sezione della decisione controversa dedicata alla valutazione delle misure in questione, la Commissione ha rilevato, anzitutto, che il finanziamento dei test BSE mediante contributi e altre risorse statali conferiva un vantaggio, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, agli «agricoltori, macelli e altre entità che lavorano, maneggiano, vendono o commercializzano prodotti derivanti dai bovini sottoposti ai test BSE obbligatori ai sensi della legislazione applicabile» e comportava, pertanto, la concessione di aiuti (
20
). Al punto 100 della decisione controversa, la Commissione ha constatato che tali aiuti erano illegali in quanto non erano stati notificati_.
19.
Essa ha poi valutato la compatibilità degli aiuti sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE. A tal fine, essa ha distinto due periodi, «[i]n base all’applicabilità delle diverse disposizioni giuridiche» (
21
).
20.
Gli aiuti concessi nel corso del primo periodo, compreso fra il 1o gennaio 2001 e il 31 dicembre 2002, sono stati valutati e dichiarati compatibili sulla base del punto 11.4 degli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo (
22
).
21.
Gli aiuti concessi nel corso del secondo periodo, compreso fra il 1o gennaio 2003 e il 31 dicembre 2005, sono per contro stati esaminati sulla base dei punti 21 e seguenti degli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato per i test TSE, i capi morti e i rifiuti dei macelli (in prosieguo: gli «orientamenti TSE») (
23
). Nell’ambito di tale esame, la Commissione ha constatato che l’importo massimo di EUR 40 per test, previsto al punto 24 di tali orientamenti, era stato superato tra il 1o gennaio 2003 e il 30 giugno 2004 (
24
).
22.
Essa ha pertanto concluso, al punto 125 della decisione controversa, che gli aiuti concessi per il finanziamento dei test BSE «superiori all’importo di 40 EUR per test nel periodo compreso tra il 1o gennaio 2003 e il 30 giugno 2004, il cui totale ammonta a 6619810,74 EUR, sono incompatibili con il mercato interno».
23.
Ai punti da 126 a 129 della decisione controversa, la Commissione ha esaminato il sistema di recupero di tali aiuti mediante contributi prelevati per il finanziamento dell’AFSCA, proposto dal Regno del Belgio, e ha concluso che tale sistema non era conforme ai requisiti in materia di recupero, quali risultavano dalla giurisprudenza della Corte e dall’articolo 14 del regolamento (CE) n. 659/1999 (
25
).
24.
L’articolo 1, paragrafi 3 e 4, della decisione controversa, così recita:
«3.   Il finanziamento dei test BSE con fondi statali per il periodo compreso tra il 1o gennaio 2003 e il 30 giugno 2004 costituisce un aiuto compatibile con il mercato interno a favore di agricoltori, macelli e altre entità che lavorano, maneggiano, vendono o commercializzano prodotti derivanti da bovini e sottoposti al test BSE obbligatorio per importi inferiori a 40 EUR per test. Gli aiuti oltre l’importo massimo di 40 EUR per test sono incompatibili con il mercato interno e devono essere recuperati, ad eccezione di quelli concessi per progetti specifici che al momento della concessione rispettavano tutte le condizioni stabilite dal regolamento de minimis applicabile.
4.   Il Belgio ha illegalmente dato esecuzione all’aiuto per il finanziamento dei test BSE in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, (…) TFUE durante il periodo compreso tra il 1o gennaio 2001 e il 30 giugno 2004».
25.
Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, della decisione controversa, «[il Regno del] Belgio adotta ogni provvedimento necessario a recuperare presso i beneficiari gli aiuti illegali e incompatibili ai sensi dell’articolo 1, paragrafi 3 e 4». Il paragrafo 4 di questo stesso articolo precisa che «[l]e somme vengono recuperate senza ritardi, conformemente alle procedure previste dal diritto nazionale, a condizione che consentano l’esecuzione immediata ed effettiva della presente decisione».
26.
Secondo l’articolo 3, primo e secondo comma, della decisione controversa, «[i]l recupero dell’aiuto (…) è immediato ed effettivo» e «[il Regno del] Belgio garantisce l’attuazione [di tale] decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica».
27.
L’articolo 4, paragrafo 1, lettere da a) a d), della decisione controversa stabilisce che, entro due mesi dalla sua notifica, il Regno del Belgio deve fornire alla Commissione un elenco dei beneficiari che ai sensi dell’articolo 1, paragrafi 3 e 4, di tale decisione, hanno ottenuto aiuti nonché l’ammontare complessivo degli aiuti che ciascuno di essi ha ottenuto, l’importo totale (capitale e interessi) da recuperare presso i beneficiari, la descrizione dettagliata delle misure già adottate e programmate per conformarsi a detta decisione, nonché i documenti che comprovino che ai beneficiari è stato ordinato di rimborsare gli aiuti. I paragrafi 2 e 3 dello stesso articolo 4 dispongono che «[il Regno del] Belgio informa la Commissione dei progressi compiuti a seguito delle misure nazionali adottate per attuare la presente decisione fino al completamento del recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1, [paragrafo 3], e che «[t]rascorso il periodo di due mesi di cui al paragrafo 1, su richiesta della Commissione, [il Regno del] Belgio presenta una relazione sulle misure già adottate e programmate per conformarsi alla presente decisione. La relazione precisa inoltre in dettaglio gli importi degli aiuti e degli interessi già recuperati presso i beneficiari».
28.
La decisione controversa è stata impugnata dal Regno del Belgio dinanzi al Tribunale dell’Unione europea, il quale ha respinto il ricorso (
26
). L’impugnazione proposta dal Regno del Belgio avverso tale sentenza è stata a sua volta respinta dalla Corte (
27
).
Lo scambio di corrispondenza fra il Regno del Belgio e la Commissione successivamente all’adozione della decisione controversa
29.
Il 27 settembre 2011, il Regno del Belgio ha fatto pervenire per lettera alla Commissione la sua risposta relativa alla decisione controversa.
30.
In primo luogo, esso ha ricordato il proprio punto di vista, secondo il quale il finanziamento pubblico dei test BSE non da luogo ad aiuti di Stato.
31.
In secondo luogo, esso ha indicato che era in corso un’indagine delle autorità belghe garanti della concorrenza in relazione ad eventuali intese illegali sui prezzi fra laboratori nell’ambito dei test BSE, e che i risultati di tale indagine avrebbero inciso sul calcolo degli aiuti da restituire.
32.
In terzo luogo, il Regno del Belgio ha asserito che l’articolo 2 della decisione controversa, nella misura in cui imponeva il recupero degli aiuti in questione, fosse ineseguibile nella prassi. A tal riguardo, esso ha comunicato alla Commissione la propria impossibilità di stabilire un nesso oggettivo fra l’animale sottoposto a test e i diversi beneficiari in tutte le fasi del processo di produzione e di vendita del prodotto finale.
33.
In quarto luogo, esso ha fatto valere che la regola de minimis era applicabile «agli importi medi in questione». Per illustrare tale aspetto, esso ha affermato, anzitutto, che i beneficiari designati nella decisione controversa potevano essere suddivisi in sei categorie (allevatori, venditori di animali vivi, macelli, produzione e trasformazione di prodotti, commercio all’ingrosso e vendita al dettaglio), e che il totale dell’aiuto oggetto di recupero poteva essere diviso in parti uguali fra queste sei categorie, il che dava luogo ad un importo di EUR 1103301,79 per categoria. Esso ha poi diviso tale importo per il numero di operatori in ciascuna categoria, arrivando ad un importo medio per operatore inferiore al limite de minimis applicabile alla categoria.
34.
Infine, esso ha menzionato la propria impossibilità di fornire le informazioni previste dall’articolo 4 della decisione controversa.
35.
In risposta alle obiezioni sollevate dal Regno del Belgio, la Commissione, con telefax del 18 luglio 2012, ha precisato che «il beneficiario diretto dell’aiuto è l’operatore soggetto all’obbligo di effettuare il test BSE, e al quale il macello fattura una retribuzione per costi dei test BSE». Essa ne ha desunto che occorreva verificare, nel corso del periodo interessato, «se i beneficiari a titolo individuale del servizio di test BSE effettuato sui loro bovini [avevano] beneficiato di un aiuto incompatibile (vale dire superiore a EUR 40) eccedente il de minimis». A tal riguardo, la Commissione ha indicato, a titolo illustrativo, un metodo di calcolo consistente nel dividere l’importo de minimis per l’importo eccedente l’importo di EUR 40 di aiuto compatibile, al fine di ottenere il numero di test per operatore al di là del quale l’aiuto eccederebbe la soglia minima.
36.
Con lettera trasmessa alla Commissione il 29 agosto 2012, il Regno del Belgio, dopo aver ribadito la propria posizione quanto all’inesistenza, nella specie, di aiuti di Stato, ed aver segnalato che l’indagine delle autorità garanti della concorrenza era ancora in corso, ha indicato alla Commissione che il metodo da essa proposto nel suo telefax del 18 luglio 2012 era applicabile unicamente ai beneficiari appartenenti ad uno solo dei settori menzionati nella decisione controversa, e che, per contro, non era stata data nessuna indicazione per gli altri settori.
37.
Con telefax del 19 ottobre 2012, la Commissione ha ricordato al Regno del Belgio che quest’ultimo era tenuto ad eseguire la decisione controversa in maniera immediata ed effettiva, sottolineando che le difficoltà di quantificazione dell’aiuto addotte da tale Stato membro non costituivano un’impossibilità assoluta di esecuzione. Essa ha parimenti ingiunto al Regno del Belgio di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto e per fornire le informazioni concernenti l’importo del medesimo entro il 1o dicembre 2012, pena la considerazione della possibilità di adire la Corte in conformità all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.
38.
Il 30 novembre 2012, il Regno del Belgio ha fatto pervenire alla Commissione la sua risposta al telefax del 19 ottobre 2012. In tale risposta, esso ha sottolineato, anzitutto, che non era possibile recuperare in maniera effettiva l’aiuto in questione fintantoché l’indagine delle autorità garanti della concorrenza era in corso. Esso ha poi insistito sul metodo di calcolo già proposto nella sua risposta del 27 settembre 2011, consistente nel dividere l’importo totale dell’aiuto fra i sei settori designati nella decisione controversa, e ha concluso che, alla luce dell’importo relativamente esiguo da recuperare e del numero elevato di operatori interessati, «è praticamente escluso che le soglie minime siano superate». Infine, il Regno del Belgio ha chiesto alla Commissione un rinvio dell’esecuzione della decisione, alla luce, segnatamente, dell’impatto economico e della distorsione della concorrenza limitati della causa, nonché del procedimento di ricorso avverso la decisione controversa pendente dinanzi al Tribunale.
39.
Il 14 marzo 2013, la Commissione, reputando che fosse utile analizzare più dettagliatamente il metodo proposto dal Regno del Belgio, ha sollecitato quest’ultimo a comunicarle dati precisi per quanto riguarda, segnatamente, il numero di animali sottoposti a test, quello delle strutture nelle quali gli animali erano stati macellati, la ripartizione degli aiuti fra i sei settori in questione, nonché l’importo dell’aiuto de minimis già concesso nel periodo interessato, su un piano nazionale.
40.
Con lettera comunicata alla Commissione il 17 aprile 2013, il Regno del Belgio ha fatto valere, in risposta alla richiesta della Commissione, anzitutto, che i limiti nazionali in materia di aiuto de minimis per la produzione primaria erano lungi dall’essere raggiunti, dal momento che, fra il 2004 e il 2006, su EUR 22077000 autorizzati, era ancora possibile versare EUR 18737738. In relazione alle categorie di beneficiari di cui alla decisione controversa diverse dalla produzione primaria, esso ha osservato che il limite de minimis era in ogni caso molto più elevato, ossia pari a EUR 200000 per tre anni per operatore invece che a EUR 3000. Il Regno del Belgio ha poi indicato che l’importo medio del superamento dei 40 euro per test autorizzati, nella specie EUR 12,34, ripartito fra i sei settori interessati (EUR 2,06 per settore) e applicato al numero medio di bovini macellati ogni anno, nella specie 380738 animali, era idoneo a dimostrare che, indipendentemente dall’ipotesi presa in considerazione, la soglia minima non era raggiunta, nei limiti in cui detta soglia poteva essere superata solo in relazione alle aziende che avevano macellato più di 1458 animali nel corso di uno stesso anno. Infine, il Regno del Belgio ha sottolineato che l’ultimo collegamento registrato fra un animale sottoposto a test e un impianto di allevamento non implica necessariamente che tale impianto sia anche il beneficiario dell’aiuto, dal momento che, nel corso degli otto giorni precedenti la macellazione, l’animale può cambiare proprietario senza che ciò debba essere registrato nelle banche dati.
41.
Con lettera del 16 ottobre 2013, la Commissione ha chiesto al Regno del Belgio di fornire, entro il 15 novembre 2014, un elenco completo dei beneficiari individuali della regola de minimis, l’elenco completo dei beneficiari dell’aiuto, nonché prove sufficienti del fatto che erano stati inviati loro ordini di recupero, ricordando che era presa in considerazione la possibilità di adire la Corte. Essa ha parimenti precisato che i suoi servizi non condividevano il punto di vista secondo il quale l’importo totale dell’aiuto da recuperare potrebbe essere proporzionalmente ripartito fra i sei settori interessati, e che, «[i]n assenza di dati precisi, sembrerebbe che siano i produttori della produzione agricola primaria ad avere principalmente beneficiato del regime di aiuti». Inoltre, la Commissione ha ricordato alle autorità belghe che la formula di calcolo da esse proposta ai fini dell’applicazione dell’aiuto de minimis non era conforme al requisito secondo il quale l’applicazione delle condizioni dell’aiuto de minimis deve essere dimostrata a livello di ciascun beneficiario individuale. La Commissione ha infine proposto un metodo di calcolo alternativo, secondo il quale, per quanto attiene al 2003, tutte le mandrie che contavano almeno 97 animali macellati sarebbero rimaste al di sotto del limite de minimis. Essa ha pertanto invitato il Regno del Belgio a recensire le mandrie nelle quali sarebbero stati macellati più di 97 animali nel 2003 e ad applicare lo stesso calcolo per il 2004.
42.
Il 13 novembre 2013, il Regno del Belgio ha risposto che il metodo di calcolo suggerito dalla Commissione nella sua lettera del 16 ottobre 2013 era contrario alla decisione controversa, la quale precisava che la misura di aiuto addotta aveva arrecato beneficio non solo agli agricoltori, ma anche ad altri operatori attivi nei diversi settori della catena alimentare dei prodotti provenienti da bovini. Ritenendo al contempo che la ripartizione dell’importo dell’aiuto fra questi diversi settori restasse l’unica opzione logica alla luce del testo di detta decisione, le autorità belghe, in uno spirito di cooperazione, hanno proposto alla Commissione di «determinare anzitutto in maniera chiara e corretta i principi applicabili» prima di procedere, con le risorse limitate a sua disposizione, ad un esercizio potenzialmente molto gravoso di individuazione dell’importo dell’aiuto che ciascun beneficiario avrebbe ricevuto. Infine, il Regno del Belgio ha informato la Commissione del fatto che l’autorità belga garante della concorrenza aveva chiuso l’indagine su una possibile intesa fra laboratori in relazione al prezzo dei test BSE, e che la decisione adottata da tale autorità non incideva sul procedimento di recupero degli aiuti.
Procedimento dinanzi alla Corte
43.
Con atto depositato presso la cancelleria della Corte il 19 dicembre 2014, la Commissione ha presentato il ricorso per inadempimento oggetto della presente causa. All’udienza che ha avuto luogo l’8 dicembre 2016, le parti hanno svolto le loro difese orali.
Sul ricorso
Argomenti delle parti
44.
La Commissione espone che, benché le autorità belghe fossero tenute a recuperare l’aiuto in questione nei quattro mesi successivi alla data di notifica della decisione controversa, ossia entro il 28 novembre 2011, a tale data, non solo il recupero non aveva avuto luogo e ai beneficiari non era stato inviato alcun ordine di recupero, ma non era stato redatto né l’elenco di questi ultimi né quello degli importi dovuti da ciascuno di essi.
45.
Nella specie, il Regno del Belgio non si troverebbe di fronte ad un’impossibilità assoluta di recupero dell’aiuto in questione, unico mezzo di difesa che può essere fatto valere da uno Stato membro nell’ambito di un ricorso fondato sull’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.
46.
Infatti, da un lato, la Commissione fa valere che, contrariamente a quanto addotto dal Regno del Belgio, la decisione controversa precisa l’identità dei beneficiari e la natura del loro vantaggio; essi sono gli agricoltori, i macelli e le altre entità che lavorano, maneggiano, vendono o commercializzano prodotti derivanti dai bovini e sottoposti al test BSE obbligatorio, in quanto le misure di aiuti in questione riducono i costi gravanti su di essi. Sarebbe dunque necessario, in ciascun caso, stabilire quale di questi operatori avrebbe dovuto sopportare i costi dei test. A seconda del caso, tale operatore potrà essere l’agricoltore, il macello, l’entità che ha lavorato o maneggiato l’animale, oppure quella che ha venduto o commercializzato i prodotti derivanti da bovini. Dall’altro lato, essa fa valere di avere suggerito, per tutta la durata degli scambi di corrispondenza con il Regno del Belgio, metodi pratici di attuazione della decisione controversa, i quali non presentavano difficoltà insormontabili.
47.
Per quanto attiene alla pretesa del Regno del Belgio di avvalersi dei regolamenti de minimis, la Commissione osserva che, per farlo, le autorità belghe avrebbero anzitutto dovuto individuare i beneficiari individuali dell’aiuto, stabilirne l’importo, verificare quali altri aiuti de minimis tali beneficiari avevano ricevuto nel corso dello stesso periodo di tre anni, assicurarsi che il cumulo di tali aiuti non superasse l’importo massimo autorizzato da detti regolamenti, e accertare che tutti gli altri requisiti da essi fissati fossero stati soddisfatti. Orbene, le autorità belghe non avrebbero compiuto nessuno di tali passi. Inoltre, l’affermazione del Regno del Belgio, secondo la quale le soglie minime non sarebbero superate, poggia in toto su una valutazione dell’aiuto ricevuto da ciascun operatore sulla base di una media fra settori e fra operatori all’interno di ciascun settore, e dunque su una duplice finzione. Poiché una siffatta modalità di valutazione non può essere ammessa, tale affermazione deve essere respinta.
48.
Il Regno del Belgio fa valere tre argomenti difensivi.
49.
In primo luogo, esso contesta la qualificazione come aiuto di Stato del finanziamento dei test BSE. Poiché i costi relativi a tali test risultano da un obbligo legale imposto ai fini della tutela della sanità pubblica, essi non potrebbero essere considerati un onere normalmente gravante sul bilancio di un’impresa.
50.
In secondo luogo, e in subordine, il Regno del Belgio sostiene che gli aiuti in questione soddisfano tutti i requisiti di applicazione dei regolamenti de minimis. Più specificamente, per quanto riguarda i beneficiari che non sono operatori attivi nella produzione primaria di prodotti agricoli, gli aiuti rientrerebbero nell’ambito di applicazione dell’articolo 1 del regolamento (CE) n. 1998/2006 della Commissione, del 15 dicembre 2006, relativo all’applicazione degli articoli [107 e 108 TFUE] agli aiuti d’importanza minore («de minimis») (
28
). Per quanto riguarda, per contro, i beneficiari che sono produttori agricoli, gli aiuti sarebbero soggetti al regolamento (CE) n. 1860/2004 della Commissione, del 6 ottobre 2004, relativo all’applicazione degli articoli [107 e 108 TFUE] agli aiuti de minimis nei settori dell’agricoltura e della pesca (
29
).
51.
Il Regno del Belgio fa valere che l’importo dell’aiuto per ciascun beneficiario individuale non supera la soglia minima, essendo pari a EUR 3000 per gli agricoltori e a EUR 200000 per i beneficiari attivi negli altri settori. A tal riguardo, esso rimanda al metodo di calcolo illustrato nella sua lettera del 26 settembre 2011 e ripreso nelle sue lettere del 30 novembre 2012 e del 15 aprile 2013. Secondo tale metodo, fondato su una «ripartizione proporzionata dell’importo totale dell’aiuto» fra sei settori di attività, gli importi medi dell’aiuto per ciascuna impresa sarebbero, per ciascun settore, talmente al di sotto della soglia minima applicabile «che esiste una certezza sufficiente che nessun beneficiario individuale superi [tale] soglia», senza che occorra precisare «il vantaggio ipotetico eventuale per impresa per ciascun settore». Tale approccio sarebbe «pertinente e ragionevole», alla luce, segnatamente, del fatto che, «avuto riguardo alla realtà economica (…), il costo dei test BSE dovrebbe essere trasferito su tutti i settori interessati».
52.
Secondo il Regno del Belgio, la Commissione avrebbe adottato, per tutta la durata degli scambi di corrispondenza con le autorità belghe, posizioni incoerenti e contraddittorie, oltre che incompatibili con la decisione controversa. Da un lato, nella sua lettera del 14 marzo 2013, essa avrebbe considerato «meritevole di analisi dettagliata» il metodo di calcolo proposto dal Regno del Belgio, per poi respingerlo, senza giustificazione, nella sua lettera del 16 ottobre 2013. Dall’altro, nelle sue risposte al Tribunale nella causa sfociata nella sentenza del 25 marzo 2015, Belgio/Commissione (T‑538/11, EU:T:2015:188), essa avrebbe riconosciuto che l’intera catena alimentare aveva tratto vantaggio dall’aiuto in questione, e aveva indicato come beneficiari diretti del medesimo i macelli, mentre, nella sua lettera del 16 ottobre 2013, essa avrebbe ritenuto che fossero gli agricoltori ad avere beneficiato principalmente dell’aiuto. Si evincerebbe parimenti da talune prese di posizione della Commissione che essa ritiene decisivo il criterio della proprietà dell’animale, mentre tale criterio non compare nella decisione controversa. A tal riguardo, il Regno del Belgio fa valere che la decisione controversa non consente di concludere nel senso che vi sarebbe soltanto un beneficiario per animale sottoposto a test e che, ad esempio, un ristorante o una macelleria potrebbero essere qualificati come beneficiari solo nella misura in cui essi erano proprietari degli animali sottoposti a test al momento della macellazione. Inoltre, un siffatto criterio sarebbe fondato unicamente sul fatto che i macelli ripercuotono «spesso» spontaneamente i costi legati ai test BSE sul proprietario dell’animale sottoposto a test. Orbene, da un lato, il carattere spontaneo di tale ripercussione non consente di concludere che essa avrebbe luogo in tutti i casi e, dall’altro, se si dovesse prendere in considerazione la ripercussione dei costi nel corso delle diverse fasi di fabbricazione e di commercializzazione dei prodotti risultanti dalla carne bovina, al fine di individuare chi abbia effettivamente beneficiato dell’aiuto, si arriverebbe fino al consumatore finale, il quale, in quanto tale, non può essere beneficiario di un aiuto.
53.
In terzo luogo, e in ulteriore subordine, il Regno del Belgio sostiene di aver cooperato in maniera leale e costruttiva con la Commissione, malgrado i problemi oggettivi incontrati al fine di individuare i beneficiari individuali dell’aiuto e calcolare gli importi di cui ciascuno di essi avrebbe beneficiato. Per contro la Commissione, non fornendo orientamenti chiari ai fini del recupero degli aiuti in questione, avrebbe agito in maniera sleale.
54.
A titolo di conclusione, il Regno del Belgio fa valere che o si aderisce alla decisione controversa, secondo la quale gli aiuti in questione hanno favorito tutti gli operatori attivi nei diversi settori della catena alimentare dei prodotti derivanti da bovini, con la conseguenza che gli importi per beneficiario sono semplicemente impossibili da calcolare, o si condivide la posizione espressa dalla Commissione nella sua lettera del 16 ottobre 2013, secondo la quale gli aiuti devono essere recuperati presso i soli agricoltori, nel qual caso la decisione controversa deve essere considerata «inficiata da vizi particolarmente gravi ed evidenti, al punto da potersi considerare un atto inesistente», ai sensi della giurisprudenza della Corte (
30
).
Analisi
55.
In via preliminare, occorre rilevare che il Regno del Belgio non contesta il fatto che i finanziamenti qualificati come aiuti in conformità all’articolo 1, paragrafi 3 e 4, della decisione controversa non sono stati oggetto di alcuna misura di recupero, né la mancata comunicazione alla Commissione nei termini prescritti delle informazioni di cui all’articolo 4 di tale decisione.
56.
Per contro, esso deduce un triplice ordine di argomenti al fine di confutare l’inadempimento contestatogli. Tali argomenti sono relativi ad una qualificazione inesatta del finanziamento dei test BSE quali aiuti di Stato; ad un’applicazione, nella specie, delle regole de minimis, e ad un’impossibilità di esecuzione della decisione controversa.
Sugli argomenti relativi ad una qualificazione inesatta del finanziamento dei test BSE come aiuti di Stato
57.
In via principale, il Regno del Belgio contesta la qualificazione come aiuto del finanziamento dei test BSE accolta nella decisione controversa.
58.
A tal riguardo, ricordo che, secondo una giurisprudenza ben consolidata, uno Stato membro non può invocare l’illegittimità di una decisione come argomento difensivo avverso un ricorso per inadempimento basato sull’omessa esecuzione di tale decisione (
31
). È infatti nell’ambito di un distinto procedimento, vale a dire quello del ricorso di annullamento previsto dall’articolo 263 TFUE, che va effettuata ogni contestazione della legittimità di un siffatto atto di diritto dell’Unione (
32
).
59.
Nella specie, come menzionato al paragrafo 43 delle presenti conclusioni, il ricorso di annullamento proposto dal Regno del Belgio avverso la decisione controversa è stato respinto da una sentenza del Tribunale, e l’impugnazione di tale sentenza dinanzi alla Corte è stata parimenti respinta. Occorre rilevare, in via accessoria, che, nei due procedimenti, il Regno del Belgio ha dedotto, contro la qualificazione come aiuto del finanziamento dei test BSE effettuata dalla decisione controversa, gli stessi argomenti elaborati nell’ambito del suo controricorso nella presente causa. Tali argomenti sono pertanto già stati esaminati e respinti sia dal Tribunale sia dalla Corte.
60.
La sola eccezione alla regola enunciata al paragrafo 58 delle presenti conclusioni riguarda l’ipotesi in cui la decisione della quale viene contestata l’omessa esecuzione debba essere considerata inesistente (
33
). Come illustrato al paragrafo 54 delle presenti conclusioni, nel suo controricorso, il Regno del Belgio ha sollevato una censura concernente l’inesistenza della decisione controversa. Tuttavia, come dimostrerò nel prosieguo della mia analisi, tale censura non può essere accolta.
61.
Ne consegue che il Regno del Belgio non può validamente opporre alla domanda di accertamento dell’inadempimento presentata dalla Commissione argomenti relativi ad una qualificazione inesatta delle misure in questione come aiuti di Stato.
Sugli argomenti relativi ad un’applicazione delle regole de minimis
62.
In secondo luogo, e in subordine, il Regno del Belgio fa valere che vi è una «certezza ragionevole» che le soglie minime non sono state superate nel caso degli aiuti in questione.
63.
Come è stato illustrato ai paragrafi 29 e 50 delle presenti conclusioni, il metodo di calcolo seguito dal Regno del Belgio per pervenire a tale conclusione consiste nel ripartire proporzionalmente l’importo totale degli aiuti in questione in sei settori, individuati nelle sue lettere alla Commissione del 26 settembre 2011, del 30 novembre 2012 e del 17 aprile 2013 (
34
), e corrispondenti, in sostanza, alle categorie di beneficiari menzionate nella decisione controversa. Il Regno del Belgio sostiene, in sostanza, che tale metodo di calcolo sia l’unico compatibile con la decisione controversa.
64.
Per le ragioni che esporrò di seguito, non sono dello stesso parere. Detto metodo mi sembra contravvenire, al contrario, sia alla lettera sia al senso di tale decisione.
65.
La qualificazione come aiuto del finanziamento statale dei test BSE accolta nella decisione controversa poggia sull’idea che un siffatto finanziamento abbia come effetto di alleviare l’onere che grava normalmente sul bilancio di una determinata impresa, conferendole un vantaggio selettivo (
35
). In tal senso, si evince chiaramente dai punti 90, 92 e 93 della decisione controversa e dall’economia generale della stessa che, benché la cerchia dei beneficiari potenziali dell’aiuto collegato a detto finanziamento includa i diversi operatori della catena alimentare dei prodotti derivanti dai bovini sottoposti ai test BSE, il beneficiario reale dell’aiuto è un’impresa individuale, sulla quale grava l’obbligo di fare effettuare detto test e di accollarsene direttamente o indirettamente i costi (
36
). Ciò è, peraltro, logico. Poiché i costi dei test BSE vengono generati nella fase della macellazione, è in tale fase che l’aiuto è concesso e deve, pertanto, essere recuperato.
66.
Occorre sottolineare che la decisione controversa segue, a tal riguardo, un orientamento costante della Commissione già ravvisabile, oltre che nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale (
37
), nella decisione del 2005.
67.
In quest’ultima decisione, la Commissione distingue, segnatamente, fra finanziamento dei «controlli casuali globali», i quali «non possono essere fatturati ad un’impresa individuale, in quanto sono intesi ad assicurare la sorveglianza della totalità della catena alimentare», da un lato, e finanziamento dei «costi dei controlli obbligatori relativi alla produzione o alla commercializzazione dei prodotti», dall’altro. Mentre il primo «non conferisce un vantaggio economico specifico a favore degli operatori», il secondo da luogo ad un vantaggio selettivo a favore delle imprese interessate (
38
). La Commissione conclude pertanto, ai punti 74 e 75 di detta decisione, che il finanziamento di una parte dei costi dei test BSE mediante contributi obbligatori, previsto dal Regno del Belgio nel progetto di regio decreto notificato, «allevia gli oneri gravanti normalmente sul bilancio di un’impresa» accordandole un vantaggio selettivo ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE (
39
).
68.
La Commissione aveva già espresso lo stesso punto di vista nella decisione del 2002 (
40
). In tale decisione, la misura notificata è stata qualificata come aiuto «in quanto essa procura ai beneficiari un vantaggio economico (…) che si traduce segnatamente nel venir meno del pagamento, da parte dei proprietari di animali vivi che devono essere controllati, di una parte dei costi dei test obbligatori, i quali vengono sostenuti in base ai bovini assoggettati all’imposta che non devono essere controllati» (
41
). Gli agricoltori sono stati considerati beneficiari dell’aiuto.
69.
Vanno nella stessa direzione anche gli orientamenti TSE. Il punto 25 degli stessi prevede che «il contributo statale alle spese relative ai test TSE dev’essere versato all’operatore presso il quale devono essere prelevati i campioni per i test» e «deve trovare riscontro nei prezzi proporzionalmente inferiori addebitati dall’operatore in questione». In altri termini, l’aiuto viene versato, in linea di principio, al macello (
42
), ed è obbligatoriamente trasferito, da parte dello stesso, sull’operatore a vantaggio del quale il test è stato effettuato (
43
). Occorre sottolineare che tale operatore non viene identificato come l’agricoltore, diversamente da quanto avveniva per il punto 11.4 degli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo, applicabile agli aiuti intesi a finanziare i test BSE fino al 31 dicembre 2002 (
44
). Anche se è evidente che il più delle volte si verificherà un’ipotesi del genere, il criterio enunciato all’articolo 25 degli orientamenti TSE consente di tenere conto anche delle situazioni in cui detto operatore è non un agricoltore, bensì un’impresa che opera in altre fasi della filiera bovina o il macello stesso, il quale agisce non per conto di un cliente bensì per proprio conto.
70.
Risulta dunque dalle ragioni sottese alla qualificazione come aiuto del finanziamento pubblico dei test BSE accolta nella decisione controversa che il beneficiario dell’aiuto è, come indicato chiaramente dalla Commissione nella sua lettera del 18 luglio 2012, l’impresa che avrebbe dovuto pagare il prezzo del test se i costi dello stesso non fossero stati assunti dallo Stato e non, come sostenuto erroneamente dal Regno del Belgio, tutte le imprese coinvolte nei processi di fabbricazione, di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti derivanti dall’animale sottoposto a test.
71.
È vero che la decisione controversa indica come beneficiari dell’aiuto gli «agricoltori, macelli e altre entità che lavorano, maneggiano, vendono o commercializzano prodotti derivanti dai bovini sottoposti ai test BSE obbligatori». Tuttavia, come ho già sottolineato al paragrafo 65 delle presenti conclusioni, risulta chiaramente da tale decisione che è solo nella misura in cui essa era responsabile dell’esecuzione del test BSE ed era tenuta a sostenerne i costi che si può ritenere che un’impresa operante in una di queste diverse fasi della filiera bovina abbia fruito di un vantaggio ai sensi dell’articolo 107 TFUE, sotto forma di una riduzione degli oneri e sia pertanto la beneficiaria reale dell’aiuto in questione.
72.
Ciò comporta due conseguenze ai fini dell’esecuzione della decisione controversa. La prima è che, contrariamente a quanto sostenuto dal Regno del Belgio nella sua lettera del 27 settembre 2011, non è affatto necessario, al fine di individuare i beneficiari degli aiuti in questione, stabilire un collegamento oggettivo fra ciascun animale sottoposto a test e tutti gli operatori che intervengono dal momento della sua macellazione fino alla vendita del prodotto finale. L’argomento difensivo che il Regno del Belgio trae dall’impossibilità di effettuare una siffatta operazione non può dunque essere accolto.
73.
La seconda, e più fondamentale, conseguenza, è che un metodo di «globalizzazione del recupero», consistente nella ripartizione dell’importo totale dell’aiuto fra i diversi settori della filiera bovina e, all’interno di ciascun settore, fra tutti gli operatori del medesimo, non può soddisfare i requisiti di una corretta esecuzione della decisione controversa, nella misura in cui essa non assicura il recupero dell’aiuto presso l’impresa che ne ha effettivamente beneficiato.
74.
Un siffatto metodo è contrario non solo alla logica sottesa alla qualificazione come aiuto del finanziamento dei test BSE accolta nella decisione controversa, ma anche alla lettera stessa di questa decisione.
75.
Infatti, ai punti da 126 a 129 della stessa, la Commissione ha respinto il metodo di recupero dell’aiuto mediante contributi prelevati per il finanziamento dell’AFSCA, proposto dal Regno del Belgio, qualificandolo come «[non] conforme ai requisiti in materia di recupero in caso di aiuto illegale e incompatibile». Contrariamente a quanto vuol far intendere il Regno del Belgio, esiste un’analogia chiara fra il metodo respinto nella decisione controversa e quello proposto da tale Stato membro nella sua corrispondenza con la Commissione. Infatti, nei due casi, il risultato è che gli aiuti vengono recuperati non in modo individuale, presso i suoi beneficiari reali, ma in modo «globalizzato», presso tutti gli operatori della filiera bovina.
76.
Per conformarsi alla decisione controversa e ai principi in materia di recupero degli aiuti incompatibili con il mercato interno, il Regno del Belgio è dunque tenuto a procedere ad un recupero individuale degli aiuti in questione presso i loro beneficiari reali. Ciò è peraltro conforme al principio, secondo il quale il recupero di un aiuto è diretto a eliminare la distorsione di concorrenza provocata dal vantaggio concorrenziale di cui il beneficiario di tale aiuto ha goduto sul mercato rispetto ai suoi concorrenti, ripristinando così la situazione anteriore al versamento di detto aiuto (
45
).
77.
Trattandosi, nella specie, di un regime di aiuti, è del tutto possibile che, in un caso individuale, l’importo concesso sulla base di tale regime sfugga al divieto previsto all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, a causa del fatto che esso rientra nelle regole de minimis. Tuttavia, le autorità belghe possono pervenire ad una siffatta conclusione solo dopo aver determinato l’importo dell’aiuto di cui l’impresa in questione ha beneficiato e dopo aver verificato se tutte le condizioni previste dalla normativa de minimis applicabile siano soddisfatte nel caso di detta impresa. Inoltre, tali autorità sono tenute a mettere a disposizione della Commissione tutti gli elementi idonei a giustificare, in ogni singolo caso, il ricorso alla regola de minimis (
46
).
78.
La mera affermazione che «esiste una certezza ragionevole che nessun beneficiario individuale supera la soglia minima» non può pertanto bastare, a maggior ragione nelle circostanze del caso di specie, in cui tale affermazione si basa sull’applicazione di un metodo di calcolo che, come si è dimostrato, è contrario alla ratio e alla lettera della decisione controversa, nonché ai principi in materia di recupero degli aiuti.
79.
Di conseguenza, l’argomento fatto valere dal Regno del Belgio, relativo ad un’applicazione delle regole de minimis, deve, a mio avviso, essere respinto.
Sugli argomenti concernenti l’impossibilità di esecuzione della decisione controversa
80.
In terzo luogo, e in ulteriore subordine, il Regno del Belgio solleva una serie di argomenti intesi a far valere un’impossibilità di esecuzione della decisione controversa, a causa, da un lato, dell’assenza di chiarezza della stessa, nonché del carattere contraddittorio delle indicazioni fornite dalla Commissione e, dall’altro, di difficoltà di ordine pratico. Il Regno del Belgio fa parimenti valere di aver cooperato in maniera leale con la Commissione.
81.
Tutti questi argomenti devono, a mio avviso, essere respinti in toto.
82.
Anzitutto, il Regno del Belgio disponeva, contrariamente a quanto asserito, di indicazioni sufficientemente chiare sul modo di esecuzione della decisione controversa, e segnatamente su quali fossero gli operatori presso i quali gli aiuti dovevano essere recuperati.
83.
Come ho già avuto l’occasione di rilevare ai paragrafi da 65 a 75 delle presenti conclusioni, tali indicazioni non solo figuravano in modo chiaro nella decisione controversa e sono state successivamente precisate dalla Commissione nel suo scambio di corrispondenza con il Regno del Belgio, ma risultavano anche da precedenti decisioni della Commissione concernenti il regime belga di finanziamento dei test BSE, nonché dalla normativa applicabile.
84.
Pertanto, non solo la decisione controversa e le successive spiegazioni della Commissione indicavano distintamente come beneficiario degli aiuti in questione, per ciascun animale sottoposto a test, l’operatore soggetto all’obbligo di far effettuare il test e al quale avrebbero dovuto essere fatturati i costi del medesimo, ma ciò risultava parimenti in maniera altrettanto chiara dagli orientamenti TSE, dalla decisione del 2002, da quella del 2005, nonché dalla decisione di avvio del procedimento di indagine formale. Aggiungo che diversi passi della decisione controversa mostrano che il Regno del Belgio aveva perfettamente compreso la tesi della Commissione, secondo la quale i costi dei test BSE dovevano essere messi a carico di operatori individuali, il più delle volte degli agricoltori, e che l’importo degli aiuti in questione avrebbe dovuto essere recuperato presso tali operatori (
47
).
85.
Tutte queste indicazioni univoche sono state ignorate dal Regno del Belgio. Nella sua corrispondenza con la Commissione e, successivamente, nelle sue memorie dinanzi alla Corte, quest’ultimo si è limitato a ribadire la propria tesi secondo la quale, «alla luce della realtà economica» nonché del fatto che «l’epidemia BSE è stata un problema che ha pregiudicato la catena alimentare nella sua interezza», «i costi dei test BSE [dovrebbero] essere trasferiti in tutti i settori interessati» e sostenuti in parti uguali da tutti gli operatori della filiera bovina (
48
).
86.
Orbene, tale tesi – lungi dall’essere compatibile con la decisione controversa, come sostenuto dal Regno del Belgio – non solo si pone in contrasto con la medesima, ma finisce per rimettere in discussione, in maniera più fondamentale, la qualificazione stessa come aiuto del finanziamento dei test BSE nei termini in cui è stata accolta in tale decisione. Essa è peraltro stata esplicitamente respinta sia dal Tribunale nella sentenza del 25 marzo 2015, Belgio/Commissione (T‑538/11, EU:T:2015:188), sia, su impugnazione, dalla Corte, nella sentenza del 30 giugno 2016, Belgio/Commissione (C‑270/15 P, EU:C:2016:489), le quali hanno confermato entrambe la natura di «onere che grava sul bilancio di un’impresa» dei costi connessi ai test BSE (
49
).
87.
Per quanto riguarda, poi, gli argomenti relativi ad un’asserita impossibilità di esecuzione della decisione controversa a causa di insormontabili difficoltà di ordine pratico, rilevo che l’individuazione dei beneficiari individuali degli aiuti in questione e la determinazione dell’importo di tali aiuti per ciascuno di essi non sono, contrariamente a quanto sostenuto dal Regno del Belgio, eccessivamente complicate.
88.
In primo luogo, come ho già menzionato al paragrafo 72 delle presenti conclusioni, l’argomento relativo all’impossibilità di individuare un nesso oggettivo fra ciascun animale sottoposto a test e tutti gli operatori interessati, dalla macellazione fino alla vendita del prodotto finale, deve essere respinto in quanto totalmente irrilevante, poiché la decisione controversa non impone una siffatta operazione.
89.
In secondo luogo, rilevo che, all’epoca dell’adozione della decisione controversa, il Regno del Belgio aveva istituito da diversi anni un sistema di retribuzioni per servizio reso, versate all’AFSCA dal macello, ma a carico dell’operatore per conto del quale il test BSE veniva effettuato (
50
). L’individuazione di tale operatore non è pertanto una novità per le autorità belghe.
90.
In terzo luogo, la mera circostanza – parimenti invocata dal Regno del Belgio a sostegno dell’asserita impossibilità di individuare il beneficiario reale dell’aiuto in questione – che i costi del test BSE possano essere trasferiti, a seconda delle condizioni di mercato, sugli operatori a valle e fino al consumatore finale, non consente di ritenere che sia quest’ultimo, nel caso in cui lo Stato si faccia carico di detti costi, e non l’operatore esentato, in tutto o in parte, dal loro pagamento, ad essere beneficiario della misura di aiuto (
51
).
91.
In quarto luogo, il Regno del Belgio non può far valere il fatto che l’individuazione dei beneficiari reali dell’aiuto potrebbe risultare eccessivamente lunga ed onerosa per i servizi interessati, alla luce, segnatamente, delle risorse limitate di cui essi dispongono, nonché della circostanza che una parte degli operatori interessati non è più attiva sul mercato. Secondo giurisprudenza costante, infatti, mere difficoltà pratiche, le quali non comportino un’impossibilità assoluta di esecuzione della decisione interessata, non sono sufficienti a giustificarne la mancata esecuzione.
92.
In quinto luogo, mi sembra che non possa essere invocato per giustificare un’impossibilità di esecuzione della decisione controversa neanche l’argomento del Regno del Belgio secondo il quale le autorità competenti, anche ammesso che debbano fondarsi sul criterio della proprietà dell’animale sottoposto a test per identificare i beneficiari dell’aiuto, non sarebbero in grado di individuare i casi in cui un passaggio di proprietà è avvenuto nelle otto ore precedenti la macellazione, in quanto un siffatto passaggio di proprietà non era soggetto ad un obbligo di registrazione. Infatti, da un lato, l’eventualità alla quale si riferisce il Regno del Belgio sembra riguardare unicamente un numero limitato di casi e, dall’altro, l’operatore erroneamente individuato come proprietario dell’animale avrebbe in ogni caso la possibilità di opporsi all’ordine di recupero fornendo la prova del passaggio di proprietà. Per contro, deduco da tale argomento che, fatti salvi i casi summenzionati, l’individuazione del proprietario dell’animale sottoposto a test non pone grandi problemi per le autorità belghe. Orbene, come riconosciuto dalla Commissione, la proprietà dell’animale al momento della macellazione potrebbe costituire un criterio rilevante al fine di individuare l’operatore per conto del quale il test è stato effettuato e che doveva sostenerne i costi.
93.
Si evince da tutte le considerazioni che precedono che la decisione controversa non è né ineseguibile ovvero inesistente a causa del suo carattere asseritamente «nebuloso» o contraddittorio, né impossibile da eseguire a causa di ostacoli di ordine pratico.
94.
Per quanto riguarda, infine, l’argomento del Regno di Belgio relativo ad una leale cooperazione da parte del medesimo con la Commissione, anche ammesso che sia sufficiente, di per sé, a giustificare un’assenza totale di esecuzione della decisione controversa, esso deve, a mio avviso, essere parimenti respinto alla luce delle suesposte considerazioni.
95.
Per contro, contrariamente a quanto suggerito dal Regno del Belgio, ritengo che alla Commissione non possa essere imputata una mancanza di cooperazione, in quanto essa ha chiarito la sua posizione per quanto riguarda le modalità pratiche di esecuzione della decisione controversa fin dal suo telefax del 18 luglio 2012, mostrandosi al contempo disposta a prendere in considerazione le difficoltà invocate dal Regno del Belgio e pronta ad esaminare le proposte alternative presentate da quest’ultimo.
Sull’inadempimento
96.
È pacifico che, alla data della proposizione del presente ricorso, più di tre anni dopo l’adozione della decisione controversa, il Regno del Belgio non aveva adottato le misure necessarie per recuperare gli aiuti illegittimi e incompatibili, previsti all’articolo 1, paragrafi 3 e 4, di tale decisione. A tale data, non solo non era stato emesso alcun ordine di recupero dalle autorità belghe, ma queste ultime non avevano ancora proceduto all’identificazione dei beneficiari individuali degli aiuti né al calcolo degli importi percepiti da ciascuno di essi. Il Regno del Belgio non aveva neanche trasmesso alla Commissione, come l’obbligava l’articolo 4 della decisione controversa, le informazioni elencate al paragrafo 1, lettere da a) a d), di tale articolo.
97.
Secondo una costante giurisprudenza, il solo mezzo di difesa che uno Stato membro può opporre al ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE è quello dell’impossibilità assoluta di dare correttamente esecuzione alla decisione in questione (
52
).
98.
Orbene, si evince dall’insieme delle suesposte considerazioni che il Regno del Belgio ha omesso di dimostrare una siffatta impossibilità di esecuzione della decisione controversa.
99.
A tal riguardo, occorre ricordare che la Corte ha precisato che la condizione dell’impossibilità assoluta di esecuzione non è soddisfatta quando lo Stato membro convenuto si limita a comunicare alla Commissione le difficoltà giuridiche, politiche o pratiche che l’esecuzione della decisione in questione presenta, senza intraprendere alcuna vera iniziativa presso le imprese interessate al fine di recuperare l’aiuto e senza proporre alla Commissione modalità di esecuzione alternative di tale decisione che avrebbero consentito di superare tali difficoltà (
53
).
100.
Nella specie, anche se il Regno del Belgio ha proposto un metodo alternativo alla Commissione al fine di eseguire la decisione controversa, resta il fatto che tale metodo portava a negare la natura individuale degli aiuti in questione, ed è stato correttamente respinto dalla Commissione. Per il resto, il Regno del Belgio si limita a giustificare l’omesso recupero degli aiuti in questione adducendo difficoltà di ordine pratico presentate dall’esecuzione della decisione controversa, e che, come ho dimostrato supra, non erano tali da rendere impossibile la sua esecuzione.
Conclusione
101.
Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di:
–
dichiarare che il Regno del Belgio, non avendo adottato, nei termini prescritti, tutti i provvedimenti necessari a recuperare presso i beneficiari gli aiuti di Stato dichiarati illegittimi e incompatibili con il mercato interno dall’articolo l, paragrafi 3 e 4, della decisione 2011/678/UE della Commissione, del 27 luglio 2011, relativa all’aiuto di Stato a favore del finanziamento di indagini relative alle encefalopatie spongiformi trasmissibili (TSE) nei bovini cui il [Regno del] Belgio ha dato esecuzione [aiuto di Stato C 44/08 (ex NN 45/04)], e non avendo informato la Commissione europea, nel termine impartito, dei provvedimenti adottati per conformarsi a tale decisione, non ha ottemperato agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’articolo 288, quarto comma, TFUE e degli articoli da 2 a 4 di detta decisione, e di
–
condannare il Regno del Belgio alle spese.
(
1
)	Lingua originale: il francese
(
2
)	GU 2011, L 274, pag. 36.
(
3
)	Moniteur belge dell’8 novembre 2004, pag. 75290.
(
4
)	Moniteur belge del 17 gennaio 2005.
(
5
)	V. articolo 2 del regio decreto del 15 ottobre 2004.
(
6
)	V. punto 55 della decisione controversa, che riprende le osservazioni del Regno del Belgio sulla cronologia del finanziamento dei test BSE; v., parimenti, punti 83 e segg. della stessa.
(
7
)	Moniteur belge del 21 novembre 2005.
(
8
)	Moniteur belge del 21 novembre 2005.
(
9
)	V. articoli da 3 a 11.
(
10
)	V. articolo 2, punto 9. L’allegato II di tale decreto fissa gli importi delle retribuzioni per i test BSE.
(
11
)	Aiuto di Stato N 21/2002 – Belgio – Copertura dei costi dei test obbligatori BSE [C(2002) 447 final].
(
12
)	Regolamento della Commissione del 23 dicembre 2003, relativo all’applicazione degli articoli [107 e 108 TFUE] agli aiuti di Stato a favore delle piccole e medie imprese attive nel settore della produzione, trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli (GU 2004, L 1, pag. 1). L’articolo 15 di tale regolamento riguarda specificamente il «sostegno al settore zootecnico».
(
13
)	Registrati rispettivamente con i numeri XA 53/04 e XA 54/0 (GU 2005, C 105, pag. 5).
(
14
)	Decisione C(2005)4203 del 9 novembre 2005 relativa agli aiuti di Stato N 9/05 e N 10/05 concernente il finanziamento dell’AFSCA. Tale decisione è accessibile sul sito Internet della Commissione al seguente indirizzo: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/197533/197533_517261_5_2.pdf.
(
15
)	V. punto 107 della decisione.
(
16
)	Tale misura è stata inizialmente iscritta nel registro degli aiuti notificati, con il numero N 54/04.
(
17
)	V. la decisione interessata, punti da 18 a 20.
(
18
)	V. la decisione controversa, punto 29.
(
19
)	Tale decisione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (GU 2009, C 11, pag. 8).
(
20
)	V. punto 99 della decisione controversa. Nello stesso punto, la Commissione ha constatato, per contro, che il finanziamento dei test BSE mediante retribuzioni non conteneva elementi di un aiuto, dato che esse erano destinate a coprire i costi di prestazioni fornite a prezzi di mercato.
(
21
)	V. punto 112.
(
22
)	GU 2000, C 232, 2000, pag. 17 (versione rettificata). V. punti da 113 a 117 della decisione controversa. In conformità al punto 11.4 di detti orientamenti agricoli, l’aiuto che finanziava i test BSE obbligatori poteva coprire fino al 100% dei costi ammissibili.
(
23
)	GU 2002, C 324, pag. 2.
(
24
)	V. punto 121 della decisione controversa. In questo stesso punto, la Commissione ha rilevato che, dal 1o luglio 2004, il costo totale dei test BSE era inferiore a 40 EUR. Per quanto riguarda gli aiuti concessi successivamente al 1o gennaio 2006, la Commissione rimanda alla decisione del 2005 (v. punto 124).
(
25
)	Regolamento del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [108 TFUE] (GU 1999, L 83, pag. 1).
(
26
)	Sentenza del 25 marzo 2015, Belgio/Commissione (T‑538/11, EU:T:2015:188).
(
27
)	Sentenza del 30 giugno 2016, Belgio/Commissione (C‑270/15 P, EU:C:2016:489).
(
28
)	GU 2006, L 379, pag. 5.
(
29
)	GU 2004, L 325, pag. 4.
(
30
)	Sentenze del 27 giugno 2000, Commissione/Portogallo (C‑404/97, EU:C:2000:345, punto 35), e del 22 marzo 2001, Commissione/Francia (C‑261/99, EU:C:2001:179, punto 19).
(
31
)	V., segnatamente, sentenze del 12 febbraio 2015, Commissione/Francia (C‑37/14, non pubblicata, EU:C:2015:90, punto 77), e del 10 ottobre 2013, Commissione/Italia (C‑353/12, non pubblicata, EU:C:2013:651, punto 43).
(
32
)	V. sentenza del 14 febbraio 2008, Commissione/Grecia (C‑419/06, non pubblicata, EU:C:2008:89, punto 52).
(
33
)	V., segnatamente, sentenze del 10 ottobre 2013, Commissione/Italia (C‑353/12, non pubblicata, EU:C:2013:651, punto 43); del 27 giugno 2000, Commissione/Portogallo (C‑404/97, EU:C:2000:345, punto 35), e del 22 marzo 2001, Commissione/Francia (C‑261/99, EU:C:2001:179, punto 19).
(
34
)	Rilevo, in via incidentale, che non sussiste una rigorosa concordanza fra le categorie di operatori elencate in ciascuna di tali lettere.
(
35
)	V., segnatamente, punto 90 della decisione controversa.
(
36
)	A mio avviso, deve parimenti essere letto in tal senso il punto 50 della sentenza del 30 giugno 2016, Belgio/Commissione (C‑270/15 P, EU:C:2016:489), ove la Corte ha affermato che, «[n]el caso di specie (…) il finanziamento dei test diagnostici per la BSE da parte del Regno del Belgio [è] vantaggioso per tutti gli operatori del settore bovino che sopportano i relativi costi» (il corsivo è mio).
(
37
)	V. punti da 56 a 59 di tale decisione.
(
38
)	V. punti da 70 a 75 della decisione del 2005.
(
39
)	Ricordo che, nella decisione del 2005, la misura di aiuto esaminata è stata considerata compatibile con gli orientamenti TSE nella misura in cui essa soddisfaceva i requisiti sanciti da tali orientamenti e, segnatamente, quello del massimale autorizzato di EUR 40 per test (v. punti da 93 a 96 e 107).
(
40
)	Citata alla nota 11 delle presenti conclusioni.
(
41
)	V. pag. 2 della decisione.
(
42
)	I campioni per i test vengono normalmente prelevati sul luogo della macellazione.
(
43
)	Il rispetto, da parte del Regno del Belgio, dei requisiti enunciati in detto punto 25 degli orientamenti TSE è peraltro stato verificato dalla Commissione nella decisione controversa prima di autorizzare il finanziamento in questione fino al massimale di EUR 40 per test (v. punti 122 e 123).
(
44
)	V. punto 24 degli orientamenti TSE.
(
45
)	V., inter alia, sentenza del 17 novembre 2011, Commissione/Italia (C‑496/09, EU:C:2011:740, punto 61).
(
46
)	V., in tal senso, sentenza del 12 febbraio 2015, Commissione/Francia (C‑37/14, non pubblicata, EU:C:2015:90, punti da 70 a 73).
(
47
)	V., segnatamente, punti 38, 68 e 71 della decisione controversa.
(
48
)	Tali affermazioni figurano al punto 11 della controreplica, ma affermazioni simili sono ravvisabili in tutto lo scambio di corrispondenza con la Commissione, nonché nelle memorie del Regno del Belgio dinanzi al Tribunale e dinanzi alla Corte relative ai procedimenti concernenti il ricorso di annullamento della decisione controversa e l’impugnazione avverso la sentenza che rigetta tale ricorso.
(
49
)	V., segnatamente, punti 77 e da 83 a 96 della sentenza del Tribunale, nonché punti 35 e 36 della sentenza della Corte.
(
50
)	V. punti 32, da 39 a 44, 61 e 68 della decisione controversa.
(
51
)	V., in tal senso, pur se in un contesto diverso, sentenza del 21 dicembre 2016, Commissione/Aer Lingus e Ryanair Designated Activity (C‑164/15 P e C‑165/15 P, EU:C:2016:990), in cui alcune compagnie aeree invocavano la ripercussione sui loro clienti del vantaggio risultante da un aiuto sotto forma di sgravio fiscale di cui esse avevano beneficiato per opporsi al suo recupero.
(
52
)	V., segnatamente, sentenze del 12 dicembre 2013, Commissione/Italia (C‑411/12, non pubblicata, EU:C:2013:832, punto 36), nonché dell’11 settembre 2014, Commissione/Germania (C‑527/12, EU:C:2014:2193, punto 48 e la giurisprudenza ivi citata).
(
53
)	V. sentenza del 12 dicembre 2013, Commissione/Italia (C‑411/12, non pubblicata, EU:C:2013:832, punto 37 e la giurisprudenza ivi citata).