62002CJ0282_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑282/02,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG, ingesteld op 31 juli 2002,
Commissie van de Europese Gemeenschappen,
vertegenwoordigd door M. Shotter als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Ierland,
vertegenwoordigd door D. J. O’Hagan als gemachtigde, bijgestaan door A. M. Collins, BL, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerder,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: C. W. A. Timmermans, kamerpresident, R. Silva de Lapuerta (rapporteur), C. Gulmann, J. Makarczyk en P. Kūris, rechters,
advocaat-generaal: M. Poiares Maduro,
griffier: R. Grass,
gezien de stukken,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat Ierland, door niet alle maatregelen te nemen die nodig zijn voor de juiste omzetting en toepassing van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (PB L 129, blz. 23; hierna: „richtlijn”), de krachtens deze richtlijn, in het bijzonder de artikelen 7 en 9 ervan, alsmede het EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Toepasselijke bepalingen
2. De richtlijn heeft tot doel het aquatisch milieu van de Gemeenschap tegen verontreiniging te beschermen. Daartoe maakt zij een onderscheid tussen twee categorieën gevaarlijke stoffen die respectievelijk vallen onder lijst I en lijst II in de bijlage erbij. In lijst I zijn voor het aquatisch milieu bijzonder gevaarlijke stoffen vermeld die in hoofdzaak op basis van hun toxiciteit, persistentie en bioaccumulatie zijn gekozen. In lijst II zijn de stoffen opgesomd die een schadelijke werking op het water hebben, welke echter beperkt kan zijn tot een bepaald gebied en afhangt van de kenmerken van de ontvangende wateren en de plaats daarvan. In deze bijlage is gepreciseerd dat de stoffen in lijst I, waarvoor de in artikel 6 van deze richtlijn bedoelde grenswaarden niet zijn vastgesteld, als stoffen van lijst II moeten worden behandeld.
3. Artikel 1, lid 1, van de richtlijn bepaalt dat deze van toepassing is op oppervlaktewateren in het binnenland, territoriale zeewateren, kustwateren en grondwateren.
4. Artikel 1, lid 2, van deze richtlijn geeft een aantal definities, onder meer van de woorden „lozing” en „verontreiniging”. „Lozing” wordt in dit artikel 1, lid 2, sub d, omschreven als volgt: „iedere handeling waarbij de in lijst I of lijst II van de bijlage genoemde stoffen in de in lid 1 bedoelde wateren worden gebracht, met uitzondering van:
– lozingen van baggerspecie,
– bedrijfsmatige lozingen vanaf schepen in territoriale zeewateren,
– het storten van afvalstoffen vanaf schepen in territoriale zeewateren”.
5. „Verontreiniging” wordt in artikel 1, lid 2, sub e, van deze richtlijn omschreven als „het direct of indirect door de mens lozen van stoffen of energie in het aquatisch milieu, ten gevolge waarvan de gezondheid van de mens in gevaar kan worden gebracht, het leven en de ecosystemen in het water kunnen worden geschaad, de mogelijkheden tot recreatie kunnen worden aangetast of een ander rechtmatig gebruik van het water kan worden gehinderd”.
6. Ingevolge artikel 2 van de richtlijn dienen de lidstaten alle passende maatregelen te nemen ter beëindiging van de waterverontreiniging door de in lijst I van de bijlage bij deze richtlijn genoemde stoffen, en ter vermindering van de verontreiniging door de in lijst II van deze bijlage genoemde stoffen.
7. Artikel 7 van deze richtlijn bepaalt:
„1. Ter vermindering van de verontreiniging van de in artikel 1 bedoelde wateren door de onder lijst II vallende stoffen, stellen de lidstaten programma’s op; voor de uitvoering daarvan gebruiken zij met name de in de leden 2 en 3 vermelde middelen.
2. Voor iedere lozing die wordt verricht in de in artikel 1 bedoelde wateren en die één van de onder lijst II vallende stoffen kan bevatten, is een voorafgaande vergunning nodig, die door de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat wordt verleend en waarin de emissienormen voor de lozing worden vastgesteld. Deze worden berekend aan de hand van de kwaliteitsdoelstellingen, die overeenkomstig lid 3 worden vastgesteld.
3. De in lid 1 bedoelde programma’s bevatten kwaliteitsdoelstellingen voor het water, die worden opgesteld met inachtneming van de door de Raad aangenomen richtlijnen wanneer laatstgenoemde bestaan.
4. De programma’s kunnen eveneens specifieke voorschriften bevatten die op de samenstelling en het gebruik van stoffen of groepen van stoffen alsmede producten betrekking hebben; in de programma’s wordt rekening gehouden met de jongste technische ontwikkelingen die economisch te verwezenlijken zijn.
5. In de programma’s worden de termijnen vastgesteld voor de tenuitvoerlegging hiervan.
6. De programma’s en de resultaten van de toepassing hiervan worden in beknopte vorm aan de Commissie medegedeeld.
7. De Commissie organiseert regelmatig met de lidstaten een onderlinge vergelijking van de programma’s, teneinde zich ervan te vergewissen dat de tenuitvoerlegging hiervan voldoende geharmoniseerd is. Indien zij zulks nodig acht, dient zij hiertoe voorstellen ter zake in bij de Raad.”
8. Artikel 8, tweede zin, bepaalt dat de lidstaten elke handeling verbieden waarmee wordt beoogd de bepalingen van deze richtlijn te ontduiken of die zulks tot gevolg heeft.
9. In artikel 9 van deze richtlijn heet het dat toepassing van de krachtens deze richtlijn genomen maatregelen er in geen geval toe mag leiden dat de verontreiniging van de in de richtlijn bedoelde wateren direct of indirect toeneemt.
10. Artikel 10 van deze richtlijn bepaalt dat één of meer lidstaten, in voorkomend geval, afzonderlijk of gezamenlijk, strengere voorschriften kunnen vaststellen dan die welke bij deze richtlijn worden beoogd.
11. In de richtlijn is niet uitdrukkelijk een termijn voor de uitvoering ervan bepaald. Luidens artikel 12, lid 2, van de richtlijn „zendt de Commissie, voorzover mogelijk binnen een termijn van zevenentwintig maanden na de kennisgeving van deze richtlijn, de eerste voorstellen toe die uit hoofde van artikel 7, lid 7, worden gedaan. De Raad neemt met eenparigheid van stemmen een besluit binnen een termijn van negen maanden.”
12. Bij een brief van 3 november 1976 heeft de Commissie de lidstaten, met het oog op de uitvoering van de richtlijn, de volgende data voorgesteld: 15 september 1978 voor het vergunningenstelsel; 15 september 1981 voor de vaststelling van de programma’s ter vermindering van de verontreiniging door onder lijst II vallende stoffen, en 15 september 1986 voor de uitvoering van deze programma’s.
13. Verschillende bepalingen van richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PB L 327, blz. 1), hebben betrekking op richtlijn 76/464.
14. In artikel 22, lid 2, van richtlijn 2000/60 heet het met name:
„De volgende communautaire wetgeving wordt 13 jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn ingetrokken:
[...]
– richtlijn 76/464/EEG van de Raad [...]”
De precontentieuze procedure
15. Na een klacht heeft de Commissie Ierland op 4 februari 1991 een aanmaningsbrief gestuurd waarin zij preciseerde dat deze lidstaat voor bepaalde stoffen van lijst II van de bijlage bij de richtlijn niet de programma’s ter vermindering van de verontreiniging in beknopte vorm had meegedeeld.
16. Op 23 december 1992 heeft de Commissie Ierland een nieuwe aanmaningsbrief gestuurd waarin zij met name verklaarde dat artikel 7 van de richtlijn niet naar behoren in de Ierse wettelijke regeling was omgezet. Volgens haar stelde deze wettelijke regeling de programma’s ter vermindering van de verontreiniging niet verplicht, en voorzag zij onvoldoende in de vaststelling van kwaliteitsdoelstellingen en in een vergunningenstelsel voor riolen. De Commissie stelde verder dat bedoeld artikel 7 op verschillende specifieke punten niet naar behoren was uitgevoerd. Ierland heeft bij brief van 30 juli 1993 geantwoord.
17. Op 14 februari 1996 heeft de Commissie, na een onderzoek van verschillende klachten over Ierse zeeviskwekerijen, aan deze lidstaat een aanmaningsbrief gericht waarin zij zijn aandacht erop vestigde dat hij artikel 7 van de richtlijn op deze kwekerijen niet toepaste.
18. Bij brieven van 11 en 14 juni 1996 aan de Commissie heeft Ierland geantwoord en zijn standpunt met betrekking tot bedoeld artikel 7 nader toegelicht.
19. Op 3 oktober 1996 heeft de Commissie Ierland een aanmaning gestuurd ter aanvulling van die van 23 december 1992.
20. Op 12 juni 1997 heeft de Commissie Ierland een met redenen omkleed advies gezonden waarin zij deze verschillende procedures samenvoegde en de verschillende tekortkomingen van deze lidstaat opsomde die schending opleveren van de artikelen 7 en 9 van de richtlijn, meer bepaald het ontbreken van voorgeschreven programma’s ter vermindering van de verontreiniging en/of het niet-meedelen van deze programma’s en de resultaten van de toepassing hiervan in beknopte vorm, verzuimen met betrekking tot de verplichte uitvoeringsmethoden (namelijk de kwaliteitsdoelstellingen, de vergunningen en de emissienormen) en het feit dat het ontstaan en de toename van een veralgemeende verontreiniging van zoet water door fosfor niet is voorkomen.
21. Op 11 juni 1997, de dag voordat dit met redenen omkleed advies is verzonden, heeft Ierland de Commissie in een brief een op de afwateringsgebieden gerichte strategie ter bestrijding van de eutrofiëring van de Ierse stromen, rivieren en meren uiteengezet. Deze strategie had tot doel het in het met redenen omkleed advies vermelde probleem van de verontreiniging door fosfor te verhelpen.
22. Na een omvangrijke briefwisseling heeft de Commissie Ierland op 28 juli 2000 een aanvullend met redenen omkleed advies gezonden waarin zij constateerde dat Ierland, door niet alle maatregelen te nemen die nodig zijn voor de juiste omzetting en toepassing van de richtlijn, de krachtens deze richtlijn, in het bijzonder de artikelen 7 en 9 ervan, alsmede het EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen en Ierland verzocht de nodige maatregelen te nemen om binnen een termijn van twee maanden na kennisgeving ervan, aan dit advies te voldoen.
23. Op 2 februari 2001 heeft Ierland de Commissie, in antwoord op het met redenen omkleed advies, in kennis gesteld van de nieuwe wettelijke regeling van 30 januari 2001, met het opschrift „Regeling inzake waterkwaliteit – gevaarlijke stoffen” [Water Quality (Dangerous Substances) Regulations (S.I. nr. 12 van 2001); hierna: „Regulations van 2001”]. In deze nieuwe regeling zijn kwaliteitsdoelstellingen vastgesteld voor atrazine, dichloromethaan, tolueen, tributyltin, xyleen, arsenicum, chroom, koper, cyanide, fluoride, lood, simazin, nikkel en zink. Ierland preciseerde dat van deze nieuwe bepalingen kennis werd gegeven overeenkomstig richtlijn 2000/60.
24. Op 6 april 2001 heeft Ierland de Commissie een kopie doen toekomen van het door het Ierse Agentschap voor milieubescherming opgestelde rapport betreffende de aanwezigheid van 78 gevaarlijke stoffen in de Ierse oppervlaktewateren.
25. Op 30 juli 2001 heeft Ierland de Commissie andere maatregelen meegedeeld, zoals plaatselijke regelingen ter uitvoering van de richtlijn alsmede van richtlijn 2000/60.
26. Op 15 februari 2002 heeft Ierland de Commissie een exemplaar doen toekomen van een publicatie met betrekking tot de voortgang van de uitvoering, door de Ierse plaatselijke overheden, van de maatregelen ter vermindering van de fosforverontreiniging.
27. Daar zij met de toelichtingen van Ierland geen genoegen kon nemen, heeft de Commissie beslist, het onderhavige beroep in te stellen.
Het beroep
De omzettingstermijn van de richtlijn
28. Vooraf zij opgemerkt dat in de richtlijn niet uitdrukkelijk een termijn is gesteld voor de omzetting door de lidstaten. Alvorens het Hof zich uitspreekt over de gegrondheid van de grieven van de Commissie, moet worden uitgemaakt of de lidstaten toch een termijn in acht moesten nemen om te voldoen aan de uit deze richtlijn voortvloeiende verplichtingen.
29. Artikel 12, lid 2, van de richtlijn bepaalt dat de Commissie, voorzover mogelijk binnen een termijn van zevenentwintig maanden na de kennisgeving van deze richtlijn, de Raad de eerste voorstellen toezendt die met het oog op de onderlinge vergelijking van de door de lidstaten opgestelde programma’s uit hoofde van artikel 7, lid 7, van deze richtlijn worden gedaan.
30. Hoewel bedoeld artikel 12, lid 2, geen bindende termijn stelt – de uitdrukking „voorzover mogelijk” in de formulering ervan wijst hierop – voorziet het toch in een relatief korte periode voor de evaluatie van de eerste resultaten van de uitvoering van de richtlijn en heeft het aldus tot doel de laattijdige toepassing van de bepalingen ervan te voorkomen.
31. Verder verliest een richtlijn waarvan de omzetting onbepaald kan worden uitgesteld, elke betekenis en nuttige werking. Het doel van de richtlijn, namelijk waterverontreiniging beëindigen of verminderen, verlangt dat zij binnen een redelijke termijn wordt omgezet teneinde de nuttige werking ervan te waarborgen. Als de omzetting lang op zich laat wachten, is er immers geen controle op situaties die een toename van verontreiniging in de hand werken, hetgeen de richtlijn volstrekt onwerkzaam maakt.
32. Wat het begrip „redelijke termijn” betreft, zij eraan herinnerd dat de Commissie de lidstaten bij brief van 3 november 1976 heeft voorgesteld om uit te gaan van 15 september 1978 voor het vergunningenstelsel, 15 september 1981 voor de opstelling van de programma’s, en 15 september 1986 voor de uitvoering hiervan. Ierland heeft de voorgestelde data destijds niet betwist. Verder is de bescherming van het milieu van fundamenteel belang voor de omschrijving en uitvoering van het communautaire beleid en optreden, zodat van de nationale autoriteiten een snel antwoord mocht worden verlangd om de problemen van waterverontreiniging te verhelpen.
33. Gelet op een en ander moet de conclusie luiden dat, hoewel in de richtlijn, anders dan gebruikelijk is, geen termijn voor de omzetting ervan is bepaald, dit niet betekent dat de lidstaten de maatregelen ter uitvoering ervan mogen vaststellen binnen termijnen van hun keuze. Gelet op de noodzaak om de nuttige werking van de richtlijn te waarborgen en het feit dat het de voor de geleidelijke uitvoering van de richtlijn door de Commissie voorgestelde data destijds niet heeft betwist, was Ierland ertoe gehouden deze richtlijn binnen een redelijke termijn om te zetten.
34. Vastgesteld moet worden dat bij de inleiding van de precontentieuze procedure een redelijke termijn voor de omzetting van de richtli jn reeds was verstreken.
De eerste grief: niet-nakoming van artikel 7, lid 1, van de richtlijn
Argumenten van partijen
35. Met haar eerste grief verwijt de Commissie Ierland dat het, anders dan artikel 7, lid 1, van de richtlijn verlangt, niet voor alle onder lijst II vallende stoffen programma’s ter vermindering van de verontreiniging heeft vastgesteld.
36. Ierland voert aan dat de hem bij artikel 7, lid 1, van de richtlijn opgelegde verplichting enkel op deze stoffen betrekking heeft wanneer zij in de onder zijn jurisdictie vallende wateren worden of kunnen worden aangetroffen. Het is dus van mening dat de op hem rustende verplichting om voor alle stoffen in lijst II bij de richtlijn programma’s op te stellen aldus moet worden begrepen, dat deze verplichting door de specifieke context van deze lidstaat wordt bepaald.
37. Verder verklaart Ierland dat het voor alle in lijst II genoemde stoffen waarvoor het dat moest doen, programma’s heeft uitgevoerd. Wanneer er geen sprake is van aanzienlijke – reële of potentiële – verontreiniging dan wel lozingen die dergelijke stoffen bevatten, zo betoogt het, hoeft het voor deze stoffen de in artikel 7 van de richtlijn bedoelde programma’s niet op te stellen.
Beoordeling door het Hof
38. Vooraf zij eraan herinnerd dat volgens de rechtspraak van het Hof de krachtens artikel 7 van de richtlijn op te stellen programma’s specifieke programma’s moeten zijn. De specificiteit van de betrokken programma’s bestaat hierin, dat zij een globale en coherente benadering moeten inhouden, met het karakter van een concrete en gestructureerde planning die het hele nationale grondgebied omvat en betrekking heeft op de vermindering van de verontreiniging veroorzaakt door alle stoffen van lijst II die in de nationale context van elke lidstaat relevant zijn, gelet op de in diezelfde programma’s vastgestelde kwaliteitsdoelstellingen voor de ontvangende wateren (arrest van 21 januari 1999, Commissie/België, C‑207/97, Jurispr. blz. I‑275, punten 39 en 40). Het begrip „programma” behelst dus een aantal gecoördineerde, geïntegreerde en globale maatregelen.
39. Vanuit dit oogpunt moet worden onderzocht of de door Ierland vastgestelde nationale maatregelen aan deze criteria voldoen. Het betreft de volgende maatregelen:
– regeling van 24 juli 1998 betreffende kwaliteitsdoelstellingen voor water, wat fosfor betreft [Local Government (Water Pollution) Act 1977 (Water Quality Standards for Phosphorus) Regulations 1998; S.I. nr. 258 van 1998; hierna: „Regulations van 1998”], waarin dwingende doelstellingen met betrekking tot fosfor worden bepaald,
– de Regulations van 2001 waarin ten aanzien van veertien andere stoffen doelstellingen worden vastgesteld,
– bepaalde plaatselijke regelingen die zowel de richtlijn als de Regulations van 1998 beogen uit te voeren.
Deze maatregelen omvatten, als basis voor een programma, de vaststelling van kwaliteitsdoelstellingen voor fosfor en veertien andere stoffen.
40. Wat, in de eerste plaats, de veertien onder de Regulations van 2001 vallende stoffen betreft, deze Regulations zijn na afloop van de in het aanvullend met redenen omkleed advies gestelde termijn in werking getreden, wat de Ierse autoriteiten in hun verweerschrift erkennen. De vraag of verplichtingen niet zijn nagekomen, moet evenwel worden beoordeeld naar de situatie zoals die bestond aan het eind van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en het Hof kan met sedertdien opgetreden wijzigingen geen rekening houden (arrest van 17 september 1996, Commissie/Italië, C‑289/94, Jurispr. blz. I‑4405, punt 20). Vastgesteld moet dus worden dat Ierland, aan het eind van de hem verleende termijn, niet voor alle stoffen waarvoor de verplichting gold, programma’s ter vermindering van de verontreiniging had opgesteld.
41. Wat, in de tweede plaats, de kwalificatie betreft van de Regulations van 1998 als maatregel tot vaststelling van een programma ter vermindering van de verontreiniging door fosfor, zij opgemerkt dat niet alle oppervlaktewateren van het land daaronder vallen, daar de bij deze Regulations vastgestelde kwaliteitsdoelstellingen niet gelden voor de kanalen. In zijn verweerschrift erkent Ierland immers dat het voor de kanalen, wat fosfor betreft, geen kwaliteitsdoelstellingen heeft bepaald en dat het aldus de op hem rustende verplichting tot vaststelling van dergelijke doelstellingen voor alle oppervlaktewateren van het land, niet is nagekomen.
42. Wat de plaatselijke regelingen tot uitvoering van de richtlijn betreft, kan worden volstaan met op te merken dat, blijkens het dossier, in de mededeling van Ierland van 30 juli 2001 was vermeld dat zij uitsluitend betrekking had op met landbouwactiviteiten verband houdende regelingen die door vier plaatselijke overheden waren opgesteld. In deze mededeling meldde Ierland ook dat verschillende plaatselijke overheden bezig waren met de opstelling van nog andere ontwerp-regelingen.
43. Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat Ierland, door niet voor alle stoffen waarvoor krachtens de richtlijn deze verplichting geldt, programma’s ter vermindering van de verontreiniging te hebben opgesteld, de krachtens artikel 7, lid 1, van deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
De tweede grief: niet-nakoming van artikel 7, lid 3, van de richtlijn
Argumenten van partijen
44. Met haar tweede grief voert de Commissie aan dat Ierland, in strijd met artikel 7, lid 3, van de richtlijn, geen kwaliteitsdoelstellingen heeft vastgesteld. Deze grief bestaat uit twee onderdelen.
45. Met het eerste onderdeel verklaart de Commissie dat deze lidstaat geen kwaliteitsdoelstellingen heeft vastgesteld ten aanzien van andere stoffen dan fosfor en de veertien onder de Regulations van 2001 vallende stoffen.
46. Met het tweede onderdeel voert zij aan dat de Regulations van 1998, die de vaststelling van kwaliteitsdoelstellingen voor fosfor beogen, niet aan de vereisten van de richtlijn voldoen. De Commissie beroept zich op verschillende elementen, namelijk het feit dat niet aan alle watermassa’s van het land een kwaliteitsparameter is toegekend, het feit dat de Ierse autoriteiten zich hebben beperkt tot het verrichten van waarnemingen, hetgeen niet kan worden gelijkgesteld met het toekennen van een kwaliteitsparameter, het feit dat met die waarnemingen is gewacht tot twintig jaar na de vaststelling van de richtlijn, niet-naleving van de definitie van de term „verontreiniging” in de richtlijn, en onbetrouwbaarheid van de door Ierland voor de meren vastgestelde analysemethoden.
47. De Ierse autoriteiten betwisten de beweringen van de Commissie en beroepen zich daarbij, ten eerste, op de omvang van de vastgestelde toezichtsmaatregelen, ten tweede, de kwalificatie van de Regulations van 1998 als tussenmaatregel ter verbetering van de specifiek daarin bedoelde wateren en, ten derde, de keuzevrijheid inzake de methode voor de analyse van de kwaliteit van het water van de meren, nu de richtlijn niet het gebruik van een bepaalde analysemethode voorschrijft.
Beoordeling door het Hof
48. Vooraf zij vastgesteld dat Ierland verklaart dat het in feite de vereisten van artikel 7 van de richtlijn in acht neemt, maar in zijn verweerschrift erkent dat het, bij het verstrijken van de in het aanvullend met redenen omkleed advies gestelde termijn, niet alle door lid 3 van dit artikel vereiste maatregelen had genomen.
49. Wat het eerste onderdeel van deze tweede grief betreft, is Ierland met name van mening dat de verplichting om voor de onder lijst II van de bijlage bij de richtlijn vallende stoffen kwaliteitsdoelstellingen te bepalen, door de specifieke context van elke staat wordt beïnvloed. In zijn verweerschrift erkent het evenwel dat het enkel voor fosfor en veertien andere stoffen kwaliteitsdoelstellingen heeft vastgesteld – wat laatstgenoemde stoffen betreft, vier maanden na afloop van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn. Zoals de Commissie in haar verzoekschrift stelt, is voor een aantal stoffen uit de industriële sector echter geen enkele doelstelling bepaald.
50. Uit deze omstandigheden blijkt dat het eerste onderdeel van de tweede grief gegrond is.
51. Wat het tweede onderdeel van de tweede grief betreft, is, met betrekking, ten eerste, tot het argument van Ierland inzake de omvang van de toezichtsmaatregelen op de kwaliteit van de watermassa’s van het land, in punt 41 van het onderhavige arrest reeds vastgesteld dat de Regulations van 1998 niet op alle oppervlaktewateren van het land betrekking hebben, aangezien de kanalen niet onder de toepassing ervan vallen. Verder betreffen de waarnemingen inzake de meren slechts 65 % van de totale oppervlakte van de meren van het land, wat Ierland in dupliek erkent. Voorts heeft Ierland zich beperkt tot het louter observeren van de waterkwaliteit. Ofschoon het verrichten van waarnemingen een belangrijk onderdeel kan zijn van de vaststelling van de kwaliteitsdoelstellingen, kan het hiermee niet worden gelijkgesteld. Vanuit dit oogpunt kan het betoog van Ierland niet slagen.
52. Wat vervolgens de niet-naleving van de in de richtlijn gegeven definitie van de term „verontreiniging” betreft, wijst Ierland erop dat de Regulations van 1998 een tussenmaatregel zijn ter verbetering van de kwaliteit van de specifiek daarin bedoelde wateren en bijgevolg moeten worden beschouwd als een pragmatische inspanning om het probleem te verhelpen van de fosforverontreiniging van het zoet water van Ierland, waarbij striktere normen worden gehanteerd dan in de regelingen van andere lidstaten.
53. Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, kan het feit dat een lidstaat beweert zichzelf ambitieuzere doelstellingen te hebben gesteld dan door een richtlijn worden nagestreefd, deze lidstaat niet ontslaan van de verplichting minstens te voldoen aan de door deze richtlijn voorgeschreven verplichtingen (zie arrest van 2 mei 2002, Commissie/Frankrijk, C‑292/99, Jurispr. blz. I‑4097, punt 48).
54. Dat de Regulations van 1998 worden aangemerkt als tussentijdse maatregel, waarvan de resultaten betrekking hebben op 2007, levert geen grond op om te stellen dat zij volstaan ter uitvoering van de uit artikel 7, lid 3, van de richtlijn voortvloeiende verplichtingen, ook al zijn de Ierse autoriteiten voornemens striktere kwaliteitsdoelstellingen vast te stellen. In deze omstandigheden kan het betoog van Ierland niet slagen.
55. Wat, ten slotte, de betrouwbaarheid betreft van het systeem voor de kwaliteitsanalyse van het water van de meren, wordt met name het systeem voor bemonstering vanuit het midden van de meren ter discussie gesteld in twee studies van de Central Fisheries Board (Centrale visserijdienst) en het Environmental Protection Agency (Agentschap voor milieubescherming), welke de Commissie als bijlage bij haar verzoekschrift heeft gevoegd. Daar Ierland geen enkel bewijs heeft geleverd ter weerlegging van de in het licht van deze documenten aangevoerde argumenten, is zijn betoog ook op dit punt als ongegrond te beschouwen.
56. Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat Ierland, door niet overeenkomstig de vereisten van artikel 7, lid 3, van de richtlijn kwaliteitsdoelstellingen vast te stellen, de krachtens deze bepaling op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
De derde grief: schending van artikel 7, lid 2, van de richtlijn
Argumenten van partijen
57. De Commissie verwijt Ierland dat het niet een vergunningenstelsel overeenkomstig artikel 7, lid 2, van de richtlijn heeft ingevoerd, en verwijst daarbij, bij wege van voorbeeld, naar bepaalde verontreinigende lozingen waarvoor een dergelijke vergunning niet wordt verlangd.
58. De Commissie merkt op dat Ierland voor bepaalde lozingen die onder de verantwoordelijkheid van de plaatselijke overheden vallen, niet in een stelsel van voorafgaande vergunningen heeft voorzien.
59. Evenmin is volgens de Commissie voor lozingen door Ierse mariene infrastructuren van stoffen in lijst II in een voorafgaande vergunning voorzien.
60. Zij voert eveneens aan dat de Ierse wettelijke regeling niet waarborgt dat lozingen van fosfor door landbouwbedrijven aan een vergunning worden onderworpen, of bij ontbreken van een dergelijke vergunning, verboden zijn, terwijl het een van de belangrijkste verontreinigingsbronnen betreft.
61. Ten slotte laakt de Commissie het feit dat voor lozingen van fosfor afkomstig van besproeiing van bossen vanuit de lucht geen voorafgaande vergunning nodig is.
62. Ierland betwist deze beweringen. Wat meer bepaald de onder de verantwoordelijkheid van de plaatselijke overheden vallende lozingen van rioolwater betreft, verklaart Ierland dat bedoelde lozingen zijn onderworpen aan de regeling van 14 juni 2001 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (Urban Waste Water Treatment Regulations 2001), die richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (PB L 135, blz. 40) naar behoren uitvoert.
63. Wat de overloopbekkens voor regenwater betreft die onder de verantwoordelijkheid van de plaatselijke sanitaire overheden vallen, erkent Ierland dat het geen vergunningenstelsel heeft ingevoerd. Het is echter van mening dat het niet verplicht is om voor deze overloopbekkens een dergelijk stelsel in te voeren wegens de beoordelingsmarge die de lidstaten is verleend bij richtlijn 91/271, waarbij, naast het stelsel van voorafgaande vergunningen dat kenmerkend is voor deze richtlijn, de uitvoering van algemene regelingen is toegestaan. De voormelde regeling van 14 juni 2001 vervult in Ierland deze rol van voorafgaande algemene regeling. Voorts wordt een wet voorbereid die een voorafgaande vergunning voorschrijft voor lozingen door de plaatselijke overheden in de gevallen waarin voor de bedoelde lozingen nog geen wettelijke normen en/of een stelsel van voorafgaande vergunningen gelden.
64. Wat de mariene infrastructuren betreft, beroept Ierland zich op de wijzigingswet van 1997 inzake de visserij [Fisheries (Amendment) Act 1997], hoewel het erkent dat de bepalingen ervan enkel de lozingen afkomstig van viskwekerijen regelen. Deze bepalingen moeten volgens Ierland evenwel in samenhang worden gelezen met die van de wetten betreffende de getijdenzone, 1933 tot en met 1998 (Foreshore Acts 1933-1998), uit hoofde waarvan een vergunning van de minister nodig is voor elke activiteit in de getijdenzone.
65. Wat de verontreiniging door landbouwbedrijven betreft, is Ierland van mening dat het lekken van bepaalde verontreinigde vloeistoffen afkomstig van landbouwbedrijven niet met opzet en, in veel gevallen, toevallig gebeurt. Hoewel het erkent dat voor de plaatsen waar lozingen voorzienbaar zijn, krachtens de bepalingen van de richtlijn een voorafgaande vergunning vereist kan zijn, bestaat, in het geval van onopzettelijke of toevallige lozingen, de passende oplossing erin de verantwoordelijke personen te vragen het probleem zo goed mogelijk te verhelpen en, in voorkomend geval, geldboeten op te leggen.
66. Wat de bemesting vanuit de lucht van bossen betreft, voert Ierland aan dat voor deze activiteit altijd al een voorafgaande vergunning van de nationale regulerende autoriteit nodig is geweest en dat, sinds januari 2002, voor een dergelijke bemesting een bijzondere vergunning is vereist.
67. Ten slotte betwist Ierland het argument van de Commissie in haar verzoekschrift, dat het verbodsstelsel van artikel 3, lid 1, van de wet van 1977 op de plaatselijke overheden (watervervuiling) [Local Government (Water Pollution) Act 1977; hierna: de „Act van 1977”] geen strengere regeling is dan dat van de vergunningen. Artikel 3, lid 1, van deze wet bepaalt dat „niemand lozingen van verontreinigende stoffen in het water zal verrichten of toestaan”, en is dus, volgens Ierland, een strenger voorschrift in de zin van artikel 10 van de richtlijn.
Beoordeling door het Hof
68. Vooraf zij opgemerkt dat, zoals het Hof reeds herhaaldelijk heeft geoordeeld, uit artikel 7, lid 2, van de richtlijn meer bepaald volgt dat in de vergunningen emissienormen zijn vermeld die voor iedere toegestane lozing gelden en worden berekend aan de hand van de kwaliteitsdoelstellingen die tevoren zijn vastgelegd in een programma ter bescherming van de betrokken waterbekkens en waterlopen, in de zin van lid 1 van hetzelfde artikel (arrest van 11 juni 1998, Commissie/Griekenland, C‑232/95 en C‑233/95, Jurispr. blz. I‑3343, punt 28). Bij ontbreken van een coherent en algemeen stelsel van kwaliteitsdoelstellingen, kunnen de andere bestanddelen van een programma (vergunningen en op de doelstellingen gebaseerde emissienormen) die nodig zijn om aan de vereisten van de richtlijn te voldoen, niet worden bepaald.
69. Er zij aan herinnerd dat Ierland, zoals in de punten 43 en 56 van het onderhavige arrest is vastgesteld, met betrekking tot de vaststelling, aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, van kwaliteitsdoelstellingen, niet aan de vereisten van de richtlijn heeft voldaan.
70. Wat verder het feit betreft dat voor bepaalde lozingen onder de verantwoordelijkheid van plaatselijke overheden, zoals lozingen van rioolwater en overloopbekkens voor regenwater, niet in een vergunning is voorzien, zij opgemerkt dat de regeling van 2001 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater waarop Ierland zich ter betwisting van de niet-nakoming beroept, is vastgesteld op 14 juni 2001, anders gezegd bijna een jaar na de verzending, door de Commissie, van haar aanvullend met redenen omkleed advies. De vraag of verplichtingen niet zijn nagekomen, moet evenwel worden beoordeeld naar de situatie zoals die bestond aan het eind van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en het Hof kan met sedertdien opgetreden wijzigingen geen rekening houden (zie arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 20). Op dit punt moet dus worden vastgesteld dat Ierland zijn verplichtingen niet is nagekomen.
71. Wat het ontbreken van een vergunningenstelsel voor lozingen afkomstig van mariene infrastructuren betreft, is de grief gegrond. Om te beginnen heeft Ierland in zijn verweerschrift erkend, dat de nationale wettelijke regeling ter zake voor andere mariene infrastructuren dan viskwekerijen geen vergunning verlangt. Vervolgens heeft het niet aangetoond dat de wetten betreffende de getijdenzone, 1933 tot en met 1998, bepalingen bevatten waarbij uitdrukkelijk in de vaststelling van op kwaliteitsdoelstellingen gebaseerde emissienormen is voorzien. Deze twee niet-nakomingen vormen een schending van de uit artikel 7, lid 2, van de richtlijn voortvloeiende verplichtingen.
72. Wat het ontbreken van een vergunningenstelsel voor lozingen afkomstig van landbouwbedrijven betreft, moet de grief van de Commissie eveneens worden aanvaard. In dit verband zijn Ierland en de Commissie het erover eens dat een groot deel van de verontreinigende stoffen die in het Iers aquatisch milieu worden geloosd, van landbouwbedrijven afkomstig zijn (namelijk minstens 30 % van alle nutriënten en, meer bepaald, tot 73 % wat fosfor in binnenwateren betreft).
73. In antwoord, verder, op het argument van de Commissie, dat, in het geval van een dergelijke verontreiniging door fosfor, het noodzakelijke verband van causaliteit en voorzienbaarheid tussen de aan een persoon toe te rekenen handelingen en de watervervuiling kan worden bewezen wanneer die verontreiniging uit vaste landbouwinrichtingen voortkomt, erkent Ierland dat krachtens de bepalingen van de richtlijn voor plaatsen waar deze lozingen voorzienbaar zijn een voorafgaande vergunning vereist kan zijn.
74. Zoals zowel de Commissie als Ierland hebben erkend, kan niet worden betwist dat een vergunning, ook al kan zij niet verplicht worden gesteld voor lozingen afkomstig van landbouwbedrijven, in ieder geval wél noodzakelijk is wanneer verontreinigende lozingen voorzienbaar zijn. Nu evenwel voor geen enkele lozing afkomstig van landbouwbedrijven een vergunning nodig is, volgt daaruit dat er voor de vaste inrichtingen waarvoor de lozingen voorzienbaar zijn, niet een dergelijk vergunningenstelsel bestaat.
75. In deze omstandigheden moet de conclusie luiden dat Ierland, door verontreinigende lozingen afkomstig van vaste landbouwinrichtingen, wanneer dergelijke lozingen voorzienbaar zijn, niet afhankelijk te stellen van een vergunning, de op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
76. Wat, tot slot, het ontbreken van een vergunningsplicht voor besproeiing vanuit de lucht betreft, erkent Ierland dat slechts sinds januari 2002 – bijgevolg na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn – voor bemesting van bossen vanuit de lucht een bijzondere vergunningsprocedure geldt. Ierland wijst erop dat vóór die datum voor dit soort bemesting een voorafgaande vergunning van de nationale regulerende autoriteit was vereist. Ierland heeft echter niet aangetoond dat een dergelijke vergunning aan de vereisten van de richtlijn inzake inachtneming van de kwaliteitsdoelstellingen en emissienormen voldeed. Hieruit volgt dat de grief van de Commissie ook op dit punt gegrond is.
77. In het kader van deze derde grief moet, ten slotte, nog het betoog van Ierland worden onderzocht, dat het bij de Act van 1977 vastgestelde verbodsstelsel een „strengere maatregel” is in de zin van artikel 10 van de richtlijn.
78. Hoewel, volgens de bepalingen van de richtlijn, een verbodsstelsel in beginsel een alternatief voor een vergunningenstelsel vormt, heeft Ierland niet aangetoond dat het bij de Act van 1977 ingevoerde stelsel een doeltreffend alternatief is voor het vergunningenstelsel als bedoeld in de richtlijn.
79. Naast het verbodsstelsel van artikel 3, lid 1, van de Act van 1977 is in lid 3 van dit artikel immers bepaald dat iedere betrokkene die bewijst dat hij alle redelijke voorzorgsmaatregelen heeft genomen om de lozing van verontreinigende stoffen in het water te beletten, van verantwoordelijkheid ontslaat. Ter verzekering van de toepassing van dit stelsel zijn aan de gerechtelijke (artikel 11) en de plaatselijke overheden (artikel 12) bepaalde bevoegdheden toegekend. Op grond van laatstgenoemd artikel kunnen de plaatselijke overheden de voor een bron van verontreiniging verantwoordelijke personen gelasten specifieke maatregelen ter bestrijding van de verontreiniging te nemen. Deze Act maakt evenwel geen melding van kwaliteitsdoelstellingen of programma’s ter vermindering van de waterverontreiniging.
80. Om te beginnen bevat de Act van 1977 geen nauwkeurige bepalingen met betrekking tot verontreinigende activiteiten, die voor particulieren een duidelijk, nauwkeurig en ondubbelzinnig rechtskader vormen, zoals het Hof dat verlangt (zie in deze zin arrest van 9 februari 1994, Commissie/Italië, C‑119/92, Jurispr. blz. I‑393, punt 17). Als voorbeeld kan worden vermeld dat de Act van 1977 geen opsomming bevat van verontreinigende stoffen in de zin van lijst II van de bijlage bij de richtlijn, zodat de betrokkenen niet de werkelijke draagwijdte van dit verbod kunnen kennen.
81. Verder berust de doeltreffendheid van het stelsel grotendeels op de aanwijzingen van de plaatselijke overheden overeenkomstig artikel 12. Deze aanwijzingen worden echter door de plaatselijke overheden van geval tot geval discretionair gegeven, zonder enig verband met een kwaliteitsparameter voor water, welke in deze Act niet is opgenomen. Dit ontbreken van uniforme wettelijke criteria waarborgt niet een homogene, globale en coherente toepassing van de richtlijn. In dit verband wijst Ierland er in punt 8.3 van zijn dupliek zelf op, dat het niet aanvoert dat het stelsel van aanwijzingen in de zin van artikel 12, op één lijn te plaatsen is met een vergunningenstelsel.
82. Wat, ten slotte, het exoneratiebeding van artikel 3, lid 3, van de Act van 1977 betreft, dit artikel specificeert niet de draagwijdte en de aard van de voor een dergelijke aansprakelijkheidsbeperking te nemen maatregelen, aangezien het de beoordeling of de genomen maatregelen redelijk zijn van geval tot geval aan de plaatselijke overheden overlaat. Vanuit dit oogpunt is een dergelijk stelsel niet op één lijn te plaatsen met een stelsel waarbij alle aspecten met betrekking tot de vermindering van de verontreiniging vooraf duidelijk, nauwkeurig en ondubbelzinnig zijn omschreven.
83. Gelet op een en ander is Ierland niet de op hem rustende verplichting nagekomen tot vaststelling van een vergunningenstelsel als vereist in artikel 7, lid 2, van de richtlijn.
De vierde grief: schending van artikel 9 van de richtlijn
Argumenten van partijen
84. Met deze grief betoogt de Commissie dat, in strijd met de bepalingen van artikel 9 van de richtlijn, sinds de vaststelling van de richtlijn de verontreiniging van de onder de jurisdictie van Ierland vallende wateren is toegenomen.
85. Deze inbreuk op artikel 9 vindt haar oorsprong in de vertraging waarmee Ierland de richtlijn heeft omgezet, aan welke vertraging twee gevolgen zijn verbonden die in strijd zijn met de doelstellingen van deze bepaling. Ten eerste heeft de laattijdige uitvoering ertoe geleid dat de wettelijke regeling de kwaliteitsvermindering van het water gedoogde, wat in de richtlijn niet was voorzien. Ten tweede kan de vaststelling, als norm, van parameters op grond van studies in 1997 een vertekend beeld scheppen van het werkelijke niveau van de in 1976, ten tijde van de vaststelling van de richtlijn, bestaande verontreiniging.
86. Ierland brengt daartegen in dat aan artikel 9 van de richtlijn enkel moet worden voldaan wanneer een lidstaat krachtens deze richtlijn maatregelen heeft genomen en de toepassing van deze maatregelen tot een kwaliteitsvermindering van het water leidt. Wanneer niet ingevolge de richtlijn maatregelen zijn genomen, vindt artikel 9 ervan geen toepassing. Ierland is bijgevolg van mening dat het Hof in werkelijkheid wordt gevraagd uit te maken of de toepassing van de Regulations van 1998 rechtstreeks of indirect tot een toename van de waterverontreiniging heeft geleid, wat volgens Ierland niet het geval is.
87. Ierland betoogt verder dat de rechtspraak van het Hof waarop de Commissie zich beroept, volgens welke een richtlijn niet mag worden uitgelegd in het voordeel van de lidstaten die de bepalingen ervan niet in acht nemen, niet van toepassing is op het geval waarin in de betrokken bepalingen geen datum voor hun omzetting is vastgesteld.
Beoordeling door het Hof
88. Vooraf zij eraan herinnerd dat, volgens artikel 9 van de richtlijn, de toepassing van de krachtens deze richtlijn genomen maatregelen er in geen geval toe mag leiden dat de verontreiniging van de in artikel 1 ervan bedoelde wateren direct of indirect toeneemt. Uit de bewoordingen van deze bepaling – die uitdrukkelijk melding maakt van „krachtens deze richtlijn genomen maatregelen” – vloeit duidelijk voort dat de erin gestelde verplichting betrekking heeft op de situatie waarin de lidstaten werkelijk maatregelen ter omzetting van de richtlijn hebben vastgesteld.
89. Anders dan Ierland betoogt, volgt uit een dergelijke vaststelling echter niet dat, ingeval geen enkele omzettingsmaatregel is genomen of de richtlijn slechts gedeeltelijk is omgezet, een lidstaat maatregelen mag nemen die rechtstreeks of indirect tot een toename van de verontreiniging kunnen leiden. Hoewel een dergelijk gedrag niet rechtstreeks onder de toepassing van artikel 9 van de richtlijn valt, kan het immers onverenigbaar zijn met de bedoelde richtlijn, en meer bepaald met artikel 2 ervan, volgens hetwelk de lidstaten hoe dan ook alle passende maatregelen moeten nemen ter beëindiging of vermindering van de waterverontreiniging door de in de lijsten I en II van de bijlage erbij genoemde stoffen.
90. In casu heeft de Commissie niet rechtens genoegzaam aangetoond dat de vaststelling van de maatregelen ter omzetting van de richtlijn tot een toegenomen verontreiniging van de Ierse wateren heeft geleid. Met betrekking tot de schending van artikel 9 is de niet-nakoming dus niet vastgesteld.
91. Gelet op een en ander moet de conclusie luiden dat Ierland, door niet alle maatregelen te nemen die nodig zijn voor de juiste omzetting en toepassing van de richtlijn, de krachtens artikel 7 ervan op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen. Het beroep wordt verworpen voor het overige.
Kosten
92. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien Ierland op de wezenlijke punten in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Dictum
Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart:
1) Door niet alle maatregelen te nemen die nodig zijn voor de juiste omzetting en toepassing van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd, is Ierland de krachtens artikel 7 van deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3) Ierland wordt verwezen in de kosten.