62010CJ0484
DOMSTOLENS DOM (femte avdelningen)
den 1 mars 2012 (
*1
)
”Fri rörlighet för varor — Kvantitativa restriktioner och åtgärder med motsvarande verkan — Direktiv 89/106/EEG — Byggprodukter — Icke-harmoniserade bestämmelser — Kvalitetsmärken — Krav avseende certifieringsorganen”
I mål C-484/10,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tribunal Supremo (Spanien) genom beslut av den 14 september 2010, som inkom till domstolen den 7 oktober 2010, i målet
Asociación para la Calidad de los Forjados (Ascafor), och
Asociación de Importadores y Distribuidores de Acero para la Construcción (Asidac)
mot
Administración del Estado,
Calidad Siderúrgica SL,
Colegio de Ingenieros Técnicos Industriales,
Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR),
Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos,
Asociación de Investigación de las Industrias de la Construcción (Aidico) Instituto Tecnológico de la Construcción,
Asociación Nacional Española de Fabricantes de Hormigón Preparado (Anefhop),
Ferrovial Agromán SA,
Agrupación de Fabricantes de Cemento de España (Oficemen), och
Asociación de Aceros Corrugados Reglamentarios y su Tecnología y Calidad (Acerteq),
meddelar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden M. Safjan samt domarna E. Levits (referent) och J.-J. Kasel,
generaladvokat: Y. Bot,
justitiesekreterare: förste handläggaren M. Ferreira,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 5 oktober 2011,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
—
Asociación para la Calidad de los Forjados (Ascafor) och Asociación de Importadores y Distribuidores de Acero para la Construcción (Asidac), genom A. Vázquez Guillén, procurador, biträdd av J.M. Sala Arquer, abogado,
—
Calidad Siderúrgica SL, genom M. del Valle Gili Ruiz, procuradora, biträdd av C.L. Rubio Soler, abogado,
—
Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR), genom L. Cazorla González-Serrano, abogado,
—
Asociación de Investigación de las Industrias de la Construcción (Aidico) Instituto Tecnológico de la Construcción, genom C. Tejada Marcelino, procuradora, biträdd av A. Albert Mora, abogado,
—
Asociación Nacional Española de Fabricantes de Hormigón Preparado (Anefhop), genom C. Hidalgo Senén och E. Hidalgo Martínez, procuradores,
—
Asociación de Aceros Corrugados Reglamentarios y su Tecnología y Calidad (Acerteq), genom R. Martínez Solís, abogada,
—
Spaniens regering, genom S. Centeno Huerta och B. Plaza Cruz, båda i egenskap av ombud,
—
Nederländernas regering, genom C.M. Wissels, i egenskap av ombud,
—
Europeiska kommissionen, genom L. Banciella och G. Zavvos samt genom A. Alcover San Pedro, samtliga i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 34 FEUF och 36 FEUF.
2
Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan Asociación para la Calidad de los Forjados (Ascafor) och Asociación de Importadores y Distribuidores de Acero para la Construcción (Asidac) samt å andra sidan Administración del Estado, Calidad Siderúrgica SL, Colegio de Ingenieros Técnicos Industriales, Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR), Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, Asociación de Investigación de las Industrias de la Construcción (Aidico) Instituto Tecnológico de la Construcción, Asociación Nacional Española de Fabricantes de Hormigón Preparado (Anefhop), Ferrovial Agromán SA, Agrupación de Fabricantes de Cemento de España (Oficemen) och Asociación de Aceros Corrugados Reglamentarios y su Tecnología y Calidad (Acerteq), angående en talan om ogiltigförklaring av kungligt dekret 1247/2008 av den 18 juli 2008 om godkännande av föreskrifterna om konstruktionsbetong (EHE-08) (BOE nr 203 av den 22 augusti 2008, s. 35176).
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätten
3
Enligt artikel 1.1 i rådets direktiv 89/106/EEG av den 21 december 1988 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om byggprodukter (EGT L 40, 1989, s. 12), i dess lydelse enligt rådets direktiv 93/68/EEG av den 22 juli 1993 (EGT L 220, s. 1; svensk specialutgåva, område 13, volym 24, s. 197) (nedan kallat direktiv 89/106), gäller direktivet ”byggprodukter”.
4
I artikel 6.2 i direktivet anges följande:
”Intill dess att de europeiska tekniska specifikationer som avses i kapitel II och III anger annat, skall medlemsstaterna dock tillåta att produkter som inte omfattas av artikel 4.2 släpps ut på marknaden inom deras territorier om produkterna uppfyller nationella bestämmelser som överensstämmer med fördraget …”
5
Av artikel 16 i direktivet framgår följande:
”1.   När tekniska specifikationer, definierade i artikel 4, saknas för en bestämd produkt skall den mottagande medlemsstaten, på begäran i varje enskilt fall, anse att produkten överensstämmer med gällande nationella bestämmelser, om den har godkänts vid provning och kontroll som utförts av godkänt organ i den tillverkande medlemsstaten enligt de metoder som gäller i den mottagande medlemsstaten eller som erkänns av denna medlemsstat som likvärdiga.
2.   Den tillverkande medlemsstaten skall till den mottagande medlemsstaten, enligt vars bestämmelser provningarna och kontrollerna skall utföras, lämna uppgift om det organ som avses bli godkänt för detta ändamål. Den mottagande medlemsstaten och den tillverkande medlemsstaten skall förse varandra med all nödvändig information. När detta utbyte av information är avslutat, godkänner den tillverkande medlemsstaten det organ som utsetts. Om en medlemsstat har betänkligheter skall dessa dokumenteras och kommissionen informeras.
3.   Medlemsstaterna skall se till att de utsedda organen förser varandra med all nödvändig hjälp.
4.   När en medlemsstat konstaterar att ett godkänt organ inte utför provningar och kontroll på ett riktigt sätt i överensstämmelse med de nationella bestämmelserna, skall den underrätta den medlemsstat där organet godkänts. Denna medlemsstat skall inom rimlig tid informera den anmälande medlemsstaten om vilka åtgärder som vidtagits. Om den anmälande medlemsstaten inte anser att dessa åtgärder är tillräckliga, kan den förbjuda att produkten i fråga släpps ut på marknaden och används eller föreskriva särskilda villkor för produkten. Den skall informera den andra medlemsstaten och kommissionen om detta.”
6
I artikel 17 i direktivet föreskrivs följande:
”Mottagande medlemsstater skall tillmäta rapporter och bestyrkanden av överensstämmelse, vilka utfärdats i den tillverkande medlemsstaten enligt den procedur som avses i artikel 16, samma värde som den tillmäter sina egna motsvarande nationella dokument.”
7
I kapitel VII i direktiv 89/106, som har rubriken ”Godkända organ”, finns artikel 18, i vilken följande anges i punkt 2:
”Certifieringsorgan, kontrollorgan och provningslaboratorier skall uppfylla de kriterier som fastställts i bilaga 4.”
8
I bilaga 4 till direktiv 89/106 anges de minimikrav som certifieringsorganen, kontrollorganen och provningslaboratorierna ska uppfylla för att godkännas i den mening som avses i direktivet.
Nationell rätt
9
De spanska föreskrifterna om konstruktionsbetong (nedan kallade EHE-08), som godkänts genom kungligt dekret 1247/2008, innehåller de tekniska specifikationer som betongrelaterade produkter ska uppfylla för att användas inom byggsektorn i Spanien.
10
Dessa föreskrifter innehåller även detaljregler för den kontroll av de tekniska specifikationerna som ska utföras.
11
Såvitt avser armeringsstål anges, i artikel 87 i EHE-08, två möjligheter för att visa att produkterna överensstämmer med kraven i de tekniska specifikationerna.
12
För det första utgör den omständigheten att armeringsstålet är försett med ett kvalitetsmärke, som har erkänts officiellt enligt bilaga 19 till nämnda föreskrifter, bevis på att stålet överensstämmer med de standarder som gäller för kvalitet och säkerhet.
13
Om ett erkänt kvalitetsmärke saknas kan, för det andra, överensstämmelsen med nämnda specifikationer fastställas genom provningar och kontroller när varje parti armeringsstål tas emot.
14
Vad beträffar armeringsstål som kommer från en annan medlemsstat än Spanien, anges i artikel 4.1 i EHE-08 följande:
”Inom tillämpningsområdet för dessa föreskrifter får sådana byggprodukter användas som tillverkas eller saluförs lagligt i Europeiska unionens medlemsstater …, under förutsättning att produkterna uppfyller bestämmelserna i dessa stater och beträffande säkerhet och användningsområde uppnår en nivå som motsvarar den som krävs enligt dessa föreskrifter.
Denna grad av likvärdighet ska godkännas i enlighet med bestämmelserna i artikel 4.2 eller, i förekommande fall, i artikel 16 i direktiv 89/106/EEG …
…
De kvalitetsmärken av frivillig karaktär som underlättar iakttagandet av kraven i dessa föreskrifter kan erkännas av de myndigheter som har behörighet inom byggsektorn i alla medlemsstater i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och hänvisa till byggnadsprojektet, produkterna, metoderna för byggandet eller till de miljömässiga kriterier som har beaktats.”
15
I artikel 81 i EHE-08, som har rubriken ”Garantinivåer och kvalitetsmärken”, anges följande:
”För att produkterna och utförandeprocesserna ska anses uppfylla de grundläggande krav som anges i dessa föreskrifter, krävs att de uppfyller ett antal specifikationer med tillräckligt hög garantinivå.
Produkterna och processerna [i de tillverkande staterna] får på frivillig väg hålla en högre garantinivå än den lägsta nivå som krävs, genom att system införs (exempelvis kvalitetsmärken) som med hjälp av revisioner, kontroller och provningar visar att … kvalitetssystem[en] och tillverkningskontroller[na] uppfyller kraven för beviljande av sådana märken.
För tillämpning av dessa föreskrifter får dessa ytterligare garantinivåer, som är högre än de lägsta nivåer som fastställs, styrkas på något av följande sätt:
a)
Genom innehav av ett kvalitetsmärke som har erkänts officiellt i enlighet med vad som anges i bilaga 19 till dessa föreskrifter.
b)
I fall av produkter som tillverkas vid byggnadsverket eller processer som genomförs där, genom ett motsvarande godkänt och övervakat system under ansvar av den arbetsledning som utsetts, som säkerställer uppfyllelse av garantier som motsvarar dem som krävs enligt bilaga 19 beträffande kvalitetsmärken som har erkänts officiellt.
Enligt dessa föreskrifter får vid mottagande särskild hänsyn tas beträffande sådana produkter och processer som håller en högre garantinivå genom något av de två förfaranden som beskrivs i föregående stycke.
Vid kontroll av mottagande får garantier förknippade med innehav av ett märke beaktas, under förutsättning att det uppfyller vissa krav. Såväl beträffande utförandeprocesser som beträffande produkter som inte kräver CE-märkning enligt direktiv 89/106/EEG, får enligt dessa föreskrifter särskild hänsyn tas vid deras mottagande, om de är försedda med ett kvalitetsmärke av frivillig karaktär som har erkänts officiellt av ett ledningsorgan med behörighet inom området för offentliga bygg- eller anläggningsarbeten och som hör under en myndighet i någon av Europeiska unionens medlemsstater eller någon av de stater som har undertecknat avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.
Vad som sägs i föregående stycke ska även tillämpas på byggprodukter som tillverkas eller saluförs lagligt i en stat som har ingått tullsamarbetsavtal med Europeiska unionen, om dessa produkter enligt avtalet ska behandlas på samma sätt som produkter som tillverkas eller saluförs i en medlemsstat i Europeiska unionen. I sådana fall ska graden av likvärdighet fastställas genom tillämpning av de förfaranden som föreskrivs i nämnda direktiv.
För överensstämmelse med de grundläggande kraven i dessa föreskrifter, ska kvalitetsmärkena uppfylla villkoren i bilaga 19
…”
16
Bilaga 19 till EHE-08, som har rubriken ”Garantinivåer och krav för officiellt erkännande av kvalitetsmärken”, innehåller bland annat bestämmelser om certifieringsorganens organisation och funktionssätt och den behöriga myndighetens befogenheter i förhållande till dessa.
17
I artikel 1 i bilaga 19 föreskrivs följande:
”Enligt dessa föreskrifter får den arbetsledning som utsetts ta särskilda hänsyn för vissa produkter och processer som på frivillig väg och i enlighet med artikel 81 håller högre garantinivåer än de lägsta nivåer som krävs enligt gällande bestämmelser.
Vanligtvis styrks dessa högre garantinivåer genom innehav av ett kvalitetsmärke som har erkänts officiellt av en behörig myndighet inom byggsektorn i någon av Europeiska unionens medlemsstater, någon av de stater som har undertecknat avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller någon av de stater som har ingått avtal med Europeiska unionen om inrättande av en tullunion, varvid graden av likvärdighet ska fastställas genom tillämpning av de förfaranden som föreskrivs i direktiv 89/106/EEG.”
18
Av artikel 2 i bilaga 19 till EHE-08 framgår följande:
”… Beträffande produkter eller processer som CE-märkningen inte gäller för, ska den garantinivå föreskrivas som följer av innehållet i dessa föreskrifter.
Dessutom får tillverkare av produkter, processansvariga och byggföretag frivilligt välja att inneha ett kvalitetsmärke som visar en högre garantinivå än den lägsta nivå som fastställs i dessa föreskrifter. Beträffande produkter som är försedda med CE-märkning ska dessa kvalitetsmärken tillföra mervärden rörande egenskaper som inte omfattas av CE-märkningen.
Eftersom det handlar om frivilliga initiativ kan kriterierna för beviljande av kvalitetsmärken variera mellan olika förfaranden. I denna bilaga anges därför villkoren för att det ska kunna fastställas att kvalitetsmärken medför en högre garantinivå än den lägsta föreskrivna nivån och att de därmed kan erkännas officiellt av behöriga myndigheter.”
19
Artikel 3 i bilagan har följande lydelse:
”Den behöriga myndighet som svarar för det officiella erkännandet av märket ska kontrollera att villkoren för officiellt erkännande i denna bilaga är uppfyllda samt se till att de upprätthålls. För att uppnå detta mål får myndigheten, med iakttagande av erforderlig konfidentiell behandling, granska all verksamhet som den finner relevant för erkännandet av märket.
…”
20
I artikel 4 i bilaga 19 till EHE-08 anges följande:
”För att ett märke ska erkännas officiellt ska följande villkor vara uppfyllda:
—
Märket ska vara av frivillig karaktär och utfärdat av ett certifieringsorgan som uppfyller villkoren i denna bilaga.
—
Märket ska överensstämma med dessa föreskrifter, vilket uttryckligen ska anges i bestämmelserna om dess tillämpning.
—
Märket ska utfärdas på grundval av bestämmelser om dess tillämpning i vilka märkets särskilda garantier, förfarande för beviljande, funktionsregler, tekniska krav och regler för beslut om märket ska anges.
—
Bestämmelserna om märkets tillämpning ska vara allmänt tillgängliga, tydligt formulerade och innehålla information som är otvetydig såväl för certifieringsorganets kunder som för övriga berörda parter.
—
Bestämmelserna om märkets tillämpning ska även innehålla bestämmelser om särskilda förfaranden såväl för anläggningar som inte ingår i byggnadsverket som för anläggningar som ingår i det eller för processer som genomförs vid byggnadsverket.
—
Det ska säkerställas att märket beviljas på ett självständigt och opartiskt vis, vilket bland annat innebär att personer som bedriver rådgivnings- eller konsultverksamhet med anknytning till ett aktuellt ärende inte får medverka i beslut i ärendet.
—
Det ska anges i bestämmelserna om märkets tillämpning hur de certifierade produkter ska behandlas som uppvisar icke-överensstämmande provningsresultat vid tillverkningskontrollen, för att säkerställa att lämpliga korrigerande åtgärder omedelbart vidtas och att kunderna vid behov informeras. I bestämmelserna ska det även anges hur lång tid som får förflyta mellan det att den bristande överensstämmelsen konstateras och det att de korrigerande åtgärderna vidtas.
—
Det ska fastställas minimikrav som de laboratorier som arbetar med certifieringen ska uppfylla.
—
Som krav för att märket ska beviljas ska det finnas uppgifter om tillverkningskontroll för en period av minst sex månader beträffande produkter eller processer som utvecklats vid anläggningar som inte ingår i byggnadsverket. Beträffande anläggningar som ingår i byggnadsverket ska det i tillämpningsföreskrifterna finnas kriterier för att säkerställa samma nivå för tillverkningsinformation och garanti för användaren.
—
Beträffande produkter eller processer som inte omfattas av denna bilaga men av dessa föreskrifter, ska ytterligare garantier beträffande andra egenskaper än de föreskrivna tillhandahållas om de kan bidra till att kraven i dessa föreskrifter uppfylls.”
Bakgrunden till målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
21
Medlemmarna i Ascafor är företag vilkas huvudsakliga verksamhet består i att tillverka och saluföra stål för armering av betong i Spanien, och medlemmarna i Asidac är företag som importerar stål för byggsektorn.
22
Dessa sammanslutningar anser att EHE-08, och i synnerhet artikel 81 i och bilaga 19 till dessa föreskrifter, begränsar deras möjligheter att importera armeringsstål från andra medlemsstater än Konungariket Spanien.
23
Den hänskjutande domstolen har preciserat att det, för att armeringsstål ska kunna användas inom byggsektorn i Spanien, krävs att stålet överensstämmer med ett antal tekniska specifikationer.
24
För att visa att dessa krav är uppfyllda ges i EHE-08 två möjligheter. Antingen kan armeringsstålets överensstämmelse med de tekniska specifikationerna fastställas genom provningar och kontroller när varje parti av denna produkt tas emot eller så kan armeringsstålet vara försett med ett officiellt erkänt kvalitetsmärke som visar att tillverkaren redan vid tillverkningen har underordnat sig kraven enligt nämnda föreskrifter.
25
Den hänskjutande domstolen har understrukit att provningarna och kontrollerna av överensstämmelse, i det första fallet, är mer kostsamma och får bäras av slutanvändaren av stålet och inte av tillverkaren, vilket däremot är fallet vid förfarandet för överensstämmelse genom förvärv av ett officiellt erkänt kvalitetsmärke.
26
Den hänskjutande domstolen har av detta dragit slutsatsen att användarna av armeringsstål ges incitament att använda sig av certifierade produkter, det vill säga produkter som omfattas av ett officiellt erkänt kvalitetsmärke, för att undvika de bekymmer och kostnader som en kontroll av överensstämmelse vid mottagandet av varje parti armeringsstål är förenad med. Följaktligen ges även tillverkare i andra medlemsstater än Konungariket Spanien incitament att saluföra sina produkter på den spanska marknaden med hjälp av ett kvalitetsmärke som har erkänts officiellt av de spanska myndigheterna.
27
Den hänskjutande domstolen har i detta hänseende, med hänvisning till förfarandet för erkännande av kvalitetsmärken från andra medlemsstater än Konungariket Spanien, såsom det framgår av artikel 81 i EHE-08, jämförd med bilaga 19 till nämnda föreskrifter, uttryckt osäkerhet i frågan huruvida de angivna villkor som certifieringsorganen i dessa medlemsstater ska uppfylla, för att de kvalitetsintyg som de utfärdar ska erkännas officiellt i Spanien, är förenliga med artiklarna 34 och 36 FEUF.
28
Mot denna bakgrund beslutade Tribunal Supremo att vilandeförklara målet och att ställa följande fråga till domstolen:
”Kan de uttömmande bestämmelserna i bilaga 19 till kungligt dekret 1247/[2008] av den 18 juli 2008, jämförda med artikel 81 i dekretet, för officiellt erkännande av kvalitetsmärken anses orimliga och oproportionerliga i förhållande till det eftersträvade målet, och kan de anses innebära en omotiverad begränsning som försvårar erkännande av intygens likvärdighet och ett hinder för eller en begränsning av saluföringen av de importerade produkterna, i strid med artiklarna [34 FEUF] och 36 [FEUF]?”
Prövning av tolkningsfrågan
Upptagande till sakprövning
29
Calidad Siderúrgica SL, Asociación de Investigación de las Industrias de la Construcción (Aidico) Instituto Tecnológico de la Construcción och Asociación de Aceros Corrugados Reglamentarios y su Tecnología y Calidad (Acerteq) har gjort gällande att tolkningsfrågan inte kan tas upp till sakprövning.
30
För det första har den hänskjutande domstolen i själva verket begärt att EU-domstolen ska avgöra målet i sak genom att tolka den nationella rätten. Domstolen bör följaktligen förklara att den saknar behörighet.
31
För det andra är frågan avfattad i hypotetiska och fiktiva ordalag. Den hänskjutande domstolen har nämligen inte angett vilka av de föreskrivna kraven i den nationella lagstiftning som målet rör som skulle vara oproportionerliga i förhållande till det mål som eftersträvas med lagstiftningen.
32
Domstolen erinrar först om att förfarandet enligt artikel 267 FEUF grundar sig på en tydlig funktionsfördelning mellan de nationella domstolarna och EU-domstolen. Det ankommer uteslutande på den nationella domstol vid vilken tvisten anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i varje enskilt mål bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av unionsrätten (se dom av den 5 oktober 2006 i de förenade målen C-290/05 och C-333/05, Nádasdi och Németh, REG 2006, s. I-10115, punkt 28, och av den 16 december 2008 i mål C-213/07, Michaniki, REG 2008, s. I-9999, punkt 32).
33
Det ankommer dock inte på domstolen att i målet om förhandsavgörande ta ställning till huruvida nationella rättsregler är förenliga med unionsrätten eller tolka nationella lagar eller andra författningar (se, bland annat, dom av den 9 september 2003 i mål C-151/02, Jaeger, REG 2003, s. I-8389, punkt 43, och av den 31 januari 2008 i mål C-380/05, Centro Europa 7, REG 2008, s. I-349, punkt 49; beslut av den 17 september 2009 i de förenade målen C-404/08 och C-409/08, Investitionsbank Sachsen-Anhalt, punkt 25, och av den 13 januari 2010 i de förenade målen C-292/09 och C-293/09, Calestani och Lunardi, punkt 15).
34
Domstolen har emellertid vid upprepade tillfällen uttalat att den är behörig att tillhandahålla den nationella domstolen alla sådana uppgifter om unionsrättens tolkning som gör det möjligt för den nationella domstolen att pröva en sådan fråga om förenlighet för att döma i det mål som anhängiggjorts vid den (se, bland annat, dom av den 15 december 1993 i mål C-292/92, Hünermund m.fl., REG 1993, s. I-6787, punkt 8, svensk specialutgåva, volym 14, s. I-467, domen i det ovannämnda målet Centro Europa 7, punkt 50, samt beslutet i de ovannämnda förenade målen Calestani och Lunardi, punkt 16).
35
I förevarande fall avser tolkningsfrågan uttryckligen tolkningen av artiklarna 34 FEUF och 36 FEUF. Den hänskjutande domstolen har närmare bestämt uttryckt osäkerhet i frågan huruvida den omtvistade nationella lagstiftningen är förenlig med de nämnda artiklarna i EUF-fördraget.
36
Den hänskjutande domstolen har visserligen inte angett vilka av de föreskrivna kraven i den omtvistade nationella lagstiftningen som, i förhållande till certifieringsorganen, skulle kunna gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas. Den hänskjutande domstolens osäkerhet rör emellertid de föreskrivna kravens uttömmande karaktär och inte ett bestämt krav.
37
Det är följaktligen just i detta avseende som den hänskjutande domstolen ska ges ett användbart svar.
Prövning i sak
Inledande anmärkningar
38
Det ska inledningsvis erinras om att direktiv 89/106 huvudsakligen har till syfte att undanröja handelshinder genom att skapa villkor som gör det möjligt att fritt saluföra byggprodukter inom unionen. För det syftet fastställs i direktivet de väsentliga krav som ska uppfyllas med avseende på byggprodukterna och som genomförs genom harmoniserade standarder och nationella standarder för införlivande, genom europeiska tekniska godkännanden och genom nationella tekniska specifikationer som har erkänts på unionsnivå (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 mars 2008 i mål C-227/06, kommissionen mot Belgien, punkt 31).
39
Stål för armering av betong är en ”byggprodukt” i den mening som avses i direktiv 89/106, som varken omfattas av en harmoniserad standard, ett europeiskt tekniskt godkännande eller en nationell teknisk specifikation som har erkänts på unionsnivå i den mening som avses i artikel 4.2 i direktivet.
40
Såvitt avser en byggprodukt som inte omfattas av artikel 4.2 i direktiv 89/106 föreskrivs i artikel 6.2 i direktivet att medlemsstaterna, intill dess att de europeiska tekniska specifikationerna anger annat, ska tillåta att produkten släpps ut på marknaden inom deras territorier om produkten uppfyller nationella bestämmelser som överensstämmer med fördraget (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien, punkt 33).
41
Såsom framgår av beslutet om hänskjutande finns det, enligt den spanska lagstiftningen, två möjligheter att visa att stål för armering av betong överensstämmer med spanska standarder för industriell säkerhet och kvalitet. Detta kan således ske antingen genom provningar och kontroller när stålpartierna tas emot på byggplatsen eller genom att det företes ett kvalitetsmärke på grundval av vilket det presumeras att ståltillverkaren uppfyller högre tekniska specifikationer.
42
Sökandena i det nationella målet har bekräftat den bedömning som gjorts av den hänskjutande domstolen och understrukit att det första alternativet medför kostnader för kontroll. Den spanska regeringen har framhållit att dessa kontroller har ökat och att kostnaderna för dem bärs av slutanvändarna.
43
Under dessa omständigheter tillmäts det andra alternativet för att visa armeringsstålets överensstämmelse en alldeles särskild vikt i Spanien, eftersom slutanvändarna ges ekonomiska incitament att använda sig av armeringsstål som har certifierats genom ett kvalitetsmärke.
44
Det noteras i detta hänseende att det i artikel 81 i EHE-08 fastställs ett förfarande för erkännande av kvalitetsmärken som beviljats av organ i andra medlemsstater än Spanien för armeringsstål som tillverkats i någon av dessa andra medlemsstater. I denna artikel föreskrivs särskilt att ett kvalitetsmärke som har utfärdats av en medlemsstat ska uppfylla villkoren i bilaga 19 till nämnda föreskrifter för att kunna erkännas officiellt.
45
I denna bilaga anges dels de materiella villkor som armeringsstål ska uppfylla, dels de processuella och formella krav som är hänförliga till utfärdandet av ett kvalitetsmärke.
46
I synnerhet innehåller artikel 4 i bilaga 19 till EHE-08 de krav som certifieringsorgan från andra medlemsstater än Konungariket Spanien ska uppfylla för att de kvalitetsmärken som de utfärdar ska kunna erkännas officiellt i Spanien.
47
Det ska i detta sammanhang erinras om att enligt artikel 16.1 i direktiv 89/106, som gäller för byggprodukter för vilka de tekniska specifikationerna inte har harmoniserats, ska den mottagande medlemsstaten anse att produkten överensstämmer med gällande nationella bestämmelser, om den har godkänts vid provning och kontroll som utförts av godkänt organ i den tillverkande medlemsstaten enligt de metoder som gäller i den mottagande medlemsstaten eller som erkänns av denna medlemsstat som likvärdiga.
48
I bilaga 4 till detta direktiv fastställs de nödvändiga minimikrav som certifieringsorganen, kontrollorganen och provningslaboratorierna ska uppfylla för att godkännas.
49
Domstolen konstaterar att de krav som gäller för certifieringsorganen enligt artikel 4 i bilaga 19 till EHE-08 går utöver dessa minimikrav.
50
En medlemsstat kan endast tillämpa nationella bestämmelser som överensstämmer med de skyldigheter som följer av fördraget, däribland principen om fri rörlighet för varor som anges i artiklarna 34 FEUF och 36 FEUF, på det förhållandet att en byggprodukt, som inte omfattas av harmoniserade tekniska specifikationer eller tekniska specifikationer som erkänts på unionsnivå, släpps ut på marknaden inom denna medlemsstat (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien, punkt 34).
51
Det ska följaktligen prövas huruvida, såsom sökandena i det nationella målet har hävdat, en uttömmande tillämpning av nämnda krav på certifieringsorgan från en annan medlemsstat än Konungariket Spanien kan anses utgöra ett hinder för den fria rörligheten för varor.
Huruvida det föreligger ett hinder för den fria rörligheten för varor
52
Enligt fast rättspraxis ska alla handelsregler antagna av medlemsstaterna som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan hindra handeln inom unionen anses utgöra åtgärder med verkan motsvarande kvantitativa restriktioner i den mening som avses i artikel 34 FEUF (se, bland annat, dom av den 11 juli 1974 i mål 8/74, Dassonville, REG 1974, s. 837, punkt 5, svensk specialutgåva, volym 2, s. 343, och av den 2 december 2010 i mål C-108/09, Ker-Optika, REU 2010, s. I-12213, punkt 47).
53
Det framgår också av fast rättspraxis att artikel 34 FEUF återspeglar skyldigheten att iaktta icke-diskrimineringsprincipen och principen om ömsesidigt erkännande av varor som lagligen tillverkas och saluförs i andra medlemsstater samt skyldigheten att garantera unionsvaror fritt tillträde till de nationella marknaderna (se dom av den 10 februari 2009 i mål C-110/05, kommissionen mot Italien, REG 2009, s. I-519, punkt 34, samt domen i det ovannämnda målet Ker-Optika, punkt 48).
54
I förevarande fall ska, enligt artikel 4 i bilaga 19 till EHE-08, organ från andra medlemsstater än Konungariket Spanien som utfärdar kvalitetsintyg för armeringsstål uppfylla alla de villkor som där föreskrivs för att nämnda intyg ska kunna erkännas officiellt i Spanien.
55
Den omständigheten att samtliga dessa krav ställs upp kan leda till avslag på en ansökan om erkännande av kvalitetsintyg som har utfärdats i en annan medlemsstat än Konungariket Spanien, om det utfärdande organet inte uppfyller kraven. Detta gäller i ännu högre grad eftersom det i artikel 4 i bilaga 19 till EHE-08 fastställs villkor som går utöver de nödvändiga minimistandarder som föreskrivs i bilaga 4 till direktiv 89/106, vilka ska uppfyllas av de godkända organen i den mening som avses i direktivet.
56
De omtvistade kraven kan följaktligen begränsa tillträdet till den spanska marknaden för armeringsstål som har framställts och certifierats i en annan medlemsstat än Konungariket Spanien, eftersom de inte nödvändigtvis har uppfyllts av certifieringsorganet i den tillverkande medlemsstaten.
57
Eftersom näringsidkare som är etablerade i Konungariket Spanien avhålls från att importera armeringsstål som har tillverkats i en annan medlemsstat, och trots att kraven enligt artikel 4 i bilaga 19 till EHE-08 gäller för såväl certifieringsorgan som hör till andra medlemsstater som spanska certifieringsorgan, ska den nationella lagstiftning som målet rör anses utgöra en åtgärd med verkan motsvarande en kvantitativ importrestriktion i den mening som avses i artikel 34 FEUF.
Huruvida hindret för den fria rörligheten för varor är motiverat
58
Ett hinder för den fria rörligheten för varor kan vara motiverat av ett av de skäl av allmänintresse som räknas upp i artikel 36 FEUF eller av tvingande krav. I båda dessa fall måste den nationella åtgärden vara ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås, och den får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (se domen i det ovannämnda målet Ker-Optika, punkt 57).
59
I förevarande fall har den spanska regeringen understrukit att den omtvistade nationella lagstiftningen är motiverad av målet att skydda människors hälsa och liv, eftersom den är ämnad att garantera säkerheten för dem som använder anläggningar och byggnader.
60
I detta hänseende gäller att det, i avsaknad av bestämmelser om harmonisering, ankommer på medlemsstaterna att fastställa på vilken nivå de vill säkerställa skyddet för människors hälsa och liv samt behovet av att kontrollera de aktuella produkterna vid deras användning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 juni 1996 i mål C-293/94, Brandsma, REG 1996, s. I-3159, punkt 11, och av den 10 november 2005 i mål C-432/03, kommissionen mot Portugal, REG 2005, s. I-9665, punkt 44).
61
I detta sammanhang bör de skillnader noteras som kunnat konstateras vid förhandlingen mellan, å ena sidan, den uppfattning om systemet för kvalitetsmärken som försvarats muntligen av vissa av de berörda parterna och, å andra sidan, själva lydelsen av de aktuella nationella bestämmelserna samt de skriftliga yttranden som avgetts av vissa av dessa parter.
62
I artikel 2 i bilaga 19 till EHE-08 anges således följande: ”Dessutom får tillverkare av produkter, processansvariga och byggföretag frivilligt välja att inneha ett kvalitetsmärke som visar en högre garantinivå än den lägsta nivå som fastställs i dessa föreskrifter. … I denna bilaga anges därför villkoren för att det ska kunna fastställas att kvalitetsmärken medför en högre garantinivå än den lägsta föreskrivna nivån och att de därmed kan erkännas officiellt av behöriga myndigheter.” Den spanska regeringen och Acerteq har i sina skriftliga yttranden gjort gällande att de kvalitetsmärken som har erkänts officiellt gör det möjligt att visa att den certifierade produkten håller en garantinivå som är högre eller mycket högre än den som krävs enligt EHE-08.
63
Om den nationella domstolen följde denna uppfattning om systemet för kvalitetsmärken i Spanien, skulle följden bli att de kvalitetsmärken som har erkänts officiellt i Spanien skulle vara ämnade att visa att den certifierade produkten uppfyller krav som går utöver de minimistandarder som fastställts i EHE-08 för att garantera den industriella säkerheten.
64
Vid sådana förhållanden finner domstolen att de krav som enligt bilaga 19 till EHE-08 ska iakttas av de organ som utfärdar kvalitetsmärken och som gäller för de förfaranden som ska följas beträffande det officiella erkännandet av sådana märken i Spanien går utöver vad som är nödvändigt för att visa att armeringsstålet överensstämmer med de minimistandarder som är avsedda att säkerställa skyddet för människors hälsa och liv. Ett sådant mål kan följaktligen inte motivera det hinder för den fria rörligheten för varor som följer av den omtvistade nationella lagstiftningen.
65
Vid förhandlingen hävdade vissa berörda parter tvärtom att det spanska systemet för kvalitetsmärken kan skapa en presumtion för att den certifierade produkten överensstämmer med de minimistandarder som har införts genom EHE-08.
66
Det ankommer på den hänskjutande domstolen att bestämma vilken av dessa två tolkningar av den nationella rätten som är relevant. För det fall den väljer den tolkning som försvarades av parterna vid förhandlingen inför EU-domstolen, ska det göras åtskillnad mellan å ena sidan de kvalitetsintyg som utfärdats i andra medlemsstater än Konungariket Spanien av godkända organ i den mening som avses i direktiv 89/106 och å andra sidan de kvalitetsintyg som utfärdats av andra enheter.
67
En medlemsstat skulle i det senare fallet, med hänsyn till målet att garantera människors hälsa och liv, vara i sin fulla rätt att försäkra sig om att det organ som har utfärdat ett kvalitetsintyg uppfyller krav som är hänförliga till dess kontrollverksamhet, såsom de krav som fastställs i bilaga 19 till EHE-08.
68
Vad beträffar de kvalitetsintyg som utfärdats i andra medlemsstater än Konungariket Spanien av godkända organ i den mening som avses i direktiv 89/106, har domstolen tidigare slagit fast att mekanismerna för erkännande av dessa intygs likvärdighet kräver att det nationella organ som ska pröva en ansökan om erkännande intar en aktiv hållning. Det åligger för övrigt även det organ som utfärdar ett sådant intyg att i förekommande fall inta en sådan aktiv hållning, och det ankommer på medlemsstaterna att försäkra sig om att de behöriga godkända organen samarbetar med varandra, i syfte att underlätta de förfaranden som ska följas för att få tillträde till den nationella marknaden i importmedlemsstaten (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Portugal, punkt 47).
69
I artikel 16.2 och 16.3 i direktiv 89/106 framhålls för övrigt vikten av ett sådant samarbete.
70
Vid sådana förhållanden och med hänsyn till nyss nämnda samarbete och till den princip om ömsesidigt erkännande som det har erinrats om i punkt 53 i denna dom, finner domstolen att vissa krav som fastställs i artikel 4 i bilaga 19 till EHE-08 kan gå utöver vad som är nödvändigt för att säkerställa iakttagandet av de minimistandarder som fastställts i EHE-08 och som är ämnade att säkerställa skyddet för människors hälsa och liv. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida så är fallet i det mål som är anhängigt där.
71
Den fråga som har ställts ska följaktligen besvaras enligt följande. Artiklarna 34 FEUF och 36 FEUF ska tolkas på så sätt att de krav som fastställs i artikel 81 i EHE-08, jämförd med bilaga 19 till dessa föreskrifter, för att intyg om kvalitetsnivån för stål för armering av betong som har utfärdats av en annan medlemsstat än Konungariket Spanien ska kunna erkännas officiellt utgör hinder för den fria rörligheten för varor. Ett sådant hinder kan vara motiverat av målet att skydda människors hälsa och liv, förutsatt att de föreskrivna kraven inte går längre än de minimistandarder som krävs för användning av stål för armering av betong i Spanien. Om så är fallet, ankommer det på den hänskjutande domstolen att fastställa – för det fall den enhet som utfärdar det kvalitetsintyg som måste erkännas officiellt i Spanien har ställning av godkänt organ i den mening som avses i direktiv 89/106 – vilket av dessa krav som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet att skydda människors hälsa och liv.
Rättegångskostnader
72
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:
Artiklarna 34 FEUF och 36 FEUF ska tolkas på så sätt att de krav som fastställs i artikel 81 i föreskrifterna om byggnadsbetong (EHE-08) som godkänts genom kungligt dekret 1247/2008 av den 18 juli 2008, jämförd med bilaga 19 till nämnda föreskrifter, för att intyg om kvalitetsnivån för stål för armering av betong som har utfärdats av en annan medlemsstat än Konungariket Spanien ska kunna erkännas officiellt utgör hinder för den fria rörligheten för varor. Ett sådant hinder kan vara motiverat av målet att skydda människors hälsa och liv, förutsatt att de föreskrivna kraven inte går längre än de minimistandarder som krävs för användning av stål för armering av betong i Spanien. Om så är fallet, ankommer det på den hänskjutande domstolen att fastställa – för det fall den enhet som utfärdar det kvalitetsintyg som måste erkännas officiellt i Spanien har ställning av godkänt organ i den mening som avses i rådets direktiv 89/106/EEG av den 21 december 1988 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om byggprodukter, i dess lydelse enligt rådets direktiv 93/68/EEG av den 22 juli 1993 – vilket av dessa krav som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet att skydda människors hälsa och liv.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: spanska.