62011TJ0297
RETTENS DOM (Syvende Afdeling)
14. marts 2014 (
*1
)
»Konkurrence — administrativ procedure — afgørelse om begæring om oplysninger — spørgsmålet, om de anmodede oplysninger er nødvendige — princippet om god forvaltningsskik — begrundelsespligt — proportionalitet«
I sag T-297/11,
Buzzi Unicem SpA, Casale Montferrato (Italien), ved advokaterne C. Osti og A. Prastaro,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen, først ved B. Gencarelli, L. Malferrari og C. Hödlmayr, derefter ved L. Malferrari og C. Hödlmayr, som befuldmægtigede, bistået af advokat M. Merola,
sagsøgt,
angående en påstand om annullation af Kommissionens afgørelse K(2011) 2356 endelig af 30. marts 2011 vedrørende en procedure i henhold til artikel 18, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 (sag 39520 – Cement og lignende produkter),
har
RETTEN (Syvende Afdeling)
sammensat af præsidenten, A. Dittrich, og dommerne I. Wiszniewska-Białecka og M. Prek (refererende dommer),
justitssekretær: ekspeditionssekretær J. Palacio González,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 26. april 2013,
afsagt følgende
Dom
Sagens faktiske omstændigheder
1
I løbet af oktober 2008 gennemførte Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af artikel 20 i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i […] artikel [101 TEUF] og [102 TEUF] (EFT 2003 L 1, s. 1) flere kontrolundersøgelser i lokalerne for selskaber i cementsektoren, herunder i lokalerne hos sagsøgeren, Buzzi Unicem SpA, og i lokalerne hos Dyckerhoff AG og Cimalux SA, som er selskaber, der direkte eller indirekte kontrolleres af sagsøgeren.
2
Den 30. september 2009 fremsendte Kommissionen sagsøgeren en begæring om oplysninger, som omfattede to spørgeskemaer. Det første spørgeskema vedrørte dokumenter beslaglagt under kontrolundersøgelserne. I det andet spørgeskema, der var vedlagt som bilag til denne begæring om oplysninger, fremsendte Kommissionen sagsøgeren en første liste med 57 spørgsmål (herefter »de første spørgsmål«). Sagsøgeren blev fremsendt en anden begæring om oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 den 11. januar 2010.
3
Den 5. november 2010 meddelte Kommissionen sagsøgeren, at den havde til hensigt at vedtage en afgørelse om begæring om oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 over for virksomheden, og fremsendte den det udkast til spørgeskema, som den ville vedlægge som bilag til denne afgørelse.
4
Den 17. november 2010 fremsatte sagsøgeren sine bemærkninger til dette udkast til spørgeskema.
5
Den 6. december 2010 meddelte Kommissionen sagsøgeren, at den havde besluttet at indlede en procedure i medfør af artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 vedrørende virksomheden samt vedrørende syv andre virksomheder i cementsektoren for formodede overtrædelser af artikel 101 TEUF i form af »restriktioner for handelsstrømmene i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS), herunder restriktioner for import til EØS fra lande uden for EØS, opdeling af markeder, samordning af priser og lignende konkurrencebegrænsende praksis på markedet for cement og markederne for lignende produkter« (herefter »afgørelsen om at indlede proceduren«).
6
Den 30. marts 2011 vedtog Kommissionen afgørelse K(2011) 2356 endelig vedrørende en procedure i henhold til artikel 18, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 (sag 39520 – Cement og lignende produkter) (herefter »den anfægtede afgørelse«).
7
Kommissionen angav i den anfægtede afgørelse, at den i overensstemmelse med artikel 18 i forordning nr. 1/2003, med henblik på at udføre de opgaver, den er betroet i henhold til forordningen, i form af en anmodning eller ved beslutning kan pålægge virksomheder og virksomhedssammenslutninger at stille alle nødvendige oplysninger til rådighed (3. betragtning til den anfægtede afgørelse). Efter at have anført, at sagsøgeren var blevet oplyst om Kommissionens hensigt om at vedtage en afgørelse i overensstemmelse med artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003, og at sagsøgeren havde fremsat sine bemærkninger til et udkast til spørgeskema (4. og 5. betragtning til den anfægtede afgørelse), anmodede Kommissionen ved en afgørelse sagsøgeren såvel som selskabets datterselskaber, med hjemsted i Den Europæiske Union, og som var direkte eller indirekte kontrolleret af sagsøgeren, om at besvare spørgeskemaet i bilag I, som udgør 79 sider, og som består af 11 rækker af spørgsmål (6. betragtning til den anfægtede afgørelse).
8
Kommissionen henviste endvidere til beskrivelsen af de formodede overtrædelser, der fremgår af præmis 5 ovenfor (anden betragtning til den anfægtede afgørelse).
9
Kommissionen fandt under henvisning til arten og omfanget af de anmodede oplysninger samt grovheden af de formodede overtrædelser af konkurrencereglerne, at sagsøgeren skulle indrømmes en svarfrist på tolv uger for de første ti rækker af spørgsmål og på to uger for den ellevte række af spørgsmål vedrørende »Kontakter og møder« (ottende betragtning til den anfægtede afgørelse).
10
Den anfægtede afgørelses konklusion er affattet således:
»Artikel 1
[Sagsøgeren] og selskabets datterselskaber, der er beliggende i EU, og som direkte eller indirekte kontrolleres af [sagsøgeren,] giver de oplysninger, der er nævnt i bilag I til denne afgørelse, i den form, som kræves i henhold til bilag II og bilag III til denne afgørelse, og inden for en svarfrist på 12 uger for spørgsmål 1-10 og på 2 uger for spørgsmål 11, at regne fra forkyndelsen af denne afgørelse. Begge bilag udgør en integrerende del af denne afgørelse.
Artikel 2
[Sagsøgeren] og selskabets datterselskaber, der er beliggende i EU, og som direkte eller indirekte kontrolleres af [sagsøgeren,] er adressat for denne afgørelse […]«
Retsforhandlinger og parternes påstande
11
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 10. juni 2011 har sagsøgeren anlagt nærværende søgsmål med påstand om annullation af den anfægtede afgørelse.
12
Ved særskilt processkrift indleveret til Rettens Justitskontor samme dag har sagsøgeren begæret sagen behandlet efter den fremskyndede procedure, som er fastsat i artikel 76a i Rettens procesreglement.
13
Ved afgørelse af 14. september 2011 har Retten (Femte Afdeling) afslået begæringen.
14
På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Tredje Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling.
15
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret mundtlige spørgsmål fra Retten i retsmødet den 26. april 2013.
16
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
—
Den anfægtede afgørelse annulleres helt eller delvis.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
17
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Frifindelse.
—
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
18
Sagsøgeren har til støtte for søgsmålet fremsat fem anbringender om nærmere bestemt for det første en manglende eller utilstrækkelig begrundelse af den anfægtede afgørelse og en tilsidesættelse af retten til forsvar, for det andet, at Kommissionen har overskredet sine beføjelser og gjort sig skyldig i magtfordrejning i forbindelse med vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, samt at bevisbyrden er blevet vendt, for det tredje en tilsidesættelse af artikel 18 i forordning nr. 1/2003, for det fjerde en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og for det femte en tilsidesættelse af Kommissionens »Best practices« vedrørende fremlæggelse af økonomiske oplysninger og af princippet om god forvaltningsskik.
Det første anbringende om en manglende eller utilstrækkelig begrundelse af den anfægtede afgørelse og om tilsidesættelse af retten til forsvar
19
Sagsøgeren har principalt gjort gældende, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en begrundelsesmangel, idet den ikke indeholder nogen angivelse med hensyn til genstanden for og målet med begæringen om oplysninger, og at begrundelsen ikke fuldt ud kan erstattes med en henvisning til andre retsakter. Sagsøgeren har subsidiært anført, at selv om der kan tages hensyn til indholdet af afgørelsen om at indlede proceduren, er den anfægtede afgørelse stadig ledsaget af en utilstrækkelig begrundelse, henset til den for generelle definition af de formodede overtrædelser, som påtænkes undersøgt i henhold til afgørelsen. For så vidt angår de andre elementer ved den juridiske kontekst, som Kommissionen har henvist til, gør de det ikke muligt at komplementere den anfægtede afgørelse. Det er sagsøgerens opfattelse, at denne utilstrækkelige begrundelse forhindrer virksomheden i at bedømme nødvendigheden af de anmodede oplysninger og derfor i at udøve sin ret til forsvar.
20
Det er Kommissionens opfattelse, at den anfægtede afgørelse er tilstrækkeligt begrundet.
21
Forpligtelsen til at begrunde en individuel afgørelse har til formål at gøre det muligt for retsinstansen at udøve sin kontrol med hensyn til afgørelsens lovlighed og at give den berørte part oplysninger, der er tilstrækkelige til at afgøre, om der er grundlag for afgørelsen, eller om den muligvis er behæftet med en sådan mangel, at dens gyldighed kan anfægtes, idet det præciseres, at omfanget af begrundelsespligten afhænger af arten af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget, samt alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (Domstolens dom af 25.10.1984, sag 185/83, Interfacultair Instituut Electronenmicroscopie der Rijksuniversiteit te Groningen, Sml. s. 3623, præmis 38; Rettens dom af 15.6.2005, sag T-349/03, Corsica Ferries France mod Kommissionen, Sml. II, s. 2197, præmis 62 og 63, og af 12.7.2007, sag T-266/03, CB mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 35).
22
I henhold til fast retspraksis angives det i artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003, hvad der i hovedtræk skal indeholdes i begrundelsen for en afgørelse om begæring om oplysninger (jf. Rettens dom af 22.3.2012, forenede sager T-458/09 og T-171/10, Slovak Telekom mod Kommissionen, EU:T:2012:145, præmis 76 og 77 og den deri nævnte retspraksis).
23
Artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 bestemmer, at Kommissionen »angiver […] retsgrundlaget og formålet med begæringen, præciserer, hvilke oplysninger der kræves, og fastsætter fristen for udlevering af oplysningerne«. Artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 præciserer i øvrigt, at Kommissionen »[desuden] henviser […] til de sanktioner, der er omhandlet i artikel 23«, »henviser til eller pålægger de sanktioner, der er omhandlet i artikel 24«, og at »beslutningen endvidere indeholder oplysning om, at den kan indbringes for Domstolen«.
24
Denne afgrænsning af begrundelsespligten kan forklares med afgørelser om begæring om oplysningers karakter af undersøgelsesforanstaltning.
25
Det skal således bemærkes, at den administrative procedure i henhold til forordning nr. 1/2003, som finder sted i Kommissionen, er underinddelt i to forskellige og successive faser, som hver har sin egen indre logik, nemlig en indledende undersøgelsesfase og en kontradiktorisk fase. Den indledende undersøgelsesfase, hvor Kommissionen udnytter sine undersøgelsesbeføjelser i henhold til forordning nr. 1/2003, og som strækker sig til klagepunktsmeddelelsen, skal gøre det muligt for Kommissionen at indsamle alle de relevante oplysninger, som bekræfter eller afkræfter en overtrædelse af konkurrencereglerne, og at foretage en første stillingtagen til, hvilken kurs proceduren skal følge. Den kontradiktoriske fase, som strækker sig fra klagepunktsmeddelelsen til vedtagelsen af den endelige afgørelse, skal til gengæld gøre det muligt for Kommissionen endeligt at tage stilling til den kritiserede overtrædelse (jf. i denne retning Rettens dom af 8.7.2008, sag T-99/04, AC-Treuhand mod Kommissionen, Sml. II, s. 1501, præmis 47).
26
For det første for så vidt angår den indledende undersøgelsesfase har denne fase som starttidspunkt den dato, hvor Kommissionen under udøvelse af sin kompetence i henhold til artikel 18 og 20 i forordning nr. 1/2003 træffer foranstaltninger, der indebærer kritik for at have begået en overtrædelse og har vigtige følgevirkninger for de mistænkte virksomheders situation. For det andet er det først i begyndelsen af den administrative kontradiktoriske fase, gennem klagepunktsmeddelelsen, at den berørte virksomhed bliver underrettet om alle de væsentlige omstændigheder, som Kommissionen lægger til grund på dette trin af proceduren, og at virksomheden har ret til aktindsigt for at sikre en effektiv udøvelse af dens ret til forsvar. Følgelig er det først efter fremsendelsen af klagepunktsmeddelelsen, at den berørte virksomhed fuldt ud kan gøre retten til forsvar gældende. Såfremt de nævnte rettigheder også omfattede perioden forud for afsendelsen af klagepunktsmeddelelsen, ville det svække effektiviteten af Kommissionens undersøgelse, fordi den berørte virksomhed allerede under den indledende undersøgelsesfase ville blive i stand til at fastslå, hvilke oplysninger Kommissionen allerede havde kendskab til, og dermed hvilke oplysninger der stadig kunne holdes skjult for den (jf. i denne retning dommen i sagen AC-Treuhand mod Kommissionen, nævnt i præmis 25 ovenfor, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
27
Kommissionens undersøgelsesforanstaltninger under den indledende undersøgelsesfase, navnlig kontrolundersøgelser og begæringer om oplysninger, indebærer imidlertid i sig selv, at der foreligger en anklage om en overtrædelse, hvilket kan have vigtige følgevirkninger for de mistænkte virksomheders situation. Det er følgelig væsentligt at undgå, at retten til et forsvar undergraves uopretteligt under denne fase i den administrative procedure, eftersom de undersøgelsesforanstaltninger, der er truffet, kan være afgørende for tilvejebringelse af bevismateriale, der godtgør, at virksomheder har handlet retsstridigt på en sådan måde, at de ifalder ansvar (jf. i denne retning dom af 21.9.1989, forenede sager 46/87 og 227/88, Hoechst mod Kommissionen, Sml., s. 2859, præmis 15, og dommen i sagen AC-Treuhand mod Kommissionen, nævnt i præmis 25 ovenfor, præmis 50 og 51).
28
Det bemærkes herved, at Kommissionens pligt til at angive retsgrundlaget for og formålet med begæringen om oplysninger er et grundlæggende krav, som ikke alene har til formål at klarlægge, hvorfor de begærede oplysninger fra de pågældende virksomheder er berettigede, men også at skabe et grundlag for, at virksomheden bliver bekendt med omfanget af dens samarbejdspligt, samtidig med at dens ret til kontradiktion bevares. Heraf følger, at Kommissionen kun kan fremsætte begæring om oplysninger, som kan være til nytte ved undersøgelsen af den formodede overtrædelse, som dels er årsag til undersøgelsen, dels skal være angivet i begæringen om oplysninger (jf. i denne retning og analogt Rettens dom af 12.12.1991, sag T-39/90, SEP mod Kommissionen, Sml. II, s. 1497, præmis 25, og af 8.3.1995, sag T-34/93, Société Générale mod Kommissionen, Sml. II, s. 545, præmis 40).
29
Som generaladvokat Jacobs har fremhævet i punkt 30 i forslaget til afgørelse forud for Domstolens dom af 19. maj 1994, SEP mod Kommissionen (sag C-36/92 P, Sml. I, s. 1911, s. 1914), betyder pligten til at angive formålet med begæringen »naturligvis [at Kommissionen] skal identificere den formodede overtrædelse af konkurrencereglerne«, »[o]plysningernes fornødenhed må bedømmes i relation til det formål, der anføres i begæringen om oplysninger«, og »[f]ormålet må angives med rimelig præcision, ellers vil det være umuligt at afgøre, om oplysningerne er fornødne, og Retten vil blive forhindret i at udøve sin prøvelse«.
30
Det følger ligeledes af fast retspraksis, at Kommissionen ikke er forpligtet til at give adressaten for en sådan afgørelse vedrørende en begæring om oplysninger meddelelse om samtlige de oplysninger om de formodede overtrædelser, som den råder over, eller til at angive en nøjagtig retlig kvalificering af disse overtrædelser, men den har dog pligt til klart at angive, hvilke formodninger dens påtænkte undersøgelse angår (dommen i sagen Société Générale mod Kommissionen, nævnt i præmis 28 ovenfor, præmis 62 og 63, og dommen i sagen Slovak Telekom mod Kommissionen, nævnt i præmis 22 ovenfor, præmis 77).
31
Det påhviler imidlertid ikke Kommissionen på tidspunktet for den indledende undersøgelsesfase – ud over de formodede overtrædelser, som den påtænker at undersøge – at angive indicierne, dvs. de forhold, der leder den til hypotesen om en tilsidesættelse af artikel 101 TEUF. En sådan pligt ville gribe ind i den afvejning, som i retspraksis foretages mellem en opretholdelse af undersøgelsens effektivitet og en opretholdelse af den pågældende virksomheds ret til forsvar.
32
I den foreliggende sag angives det tydeligt i den anfægtede afgørelse, at den er vedtaget på grundlag af artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003, og at den praksis, som undersøges, kan udgøre en tilsidesættelse af artikel 101 TEUF. 10. og 11. betragtning til afgørelsen henviser udtrykkeligt til, at der kan pålægges sanktioner, og til, at afgørelsen kan indbringes for Domstolen som omhandlet i præmis 23 ovenfor.
33
Hvorvidt den anfægtede afgørelse er tilstrækkeligt begrundet, afhænger således udelukkende af, om de formodede overtrædelser, som Kommissionen påtænker at undersøge, er præciseret med tilstrækkelig tydelighed.
34
Den anfægtede afgørelses begrundelse udgøres i den forbindelse af angivelsen i anden betragtning til den anfægtede afgørelse, hvorefter »[d]e formodede overtrædelser vedrører restriktioner for handelsstrømmene i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS), herunder restriktioner for import til EØS fra lande uden for EØS, opdeling af markeder, samordning af priser og konkurrencebegrænsende praksis på markedet for cement og markederne for lignende produkter«.
35
Desuden henviser den anfægtede afgørelse udtrykkeligt til afgørelsen om at indlede proceduren som omhandlet i præmis 5 ovenfor, der indeholder supplerende oplysninger om den geografiske udstrækning af de formodede overtrædelser og om arten af de omhandlede produkter.
36
Den anfægtede afgørelses begrundelse er formuleret i meget generelle termer, som burde have været præciseret, og som herved kan kritiseres. Det må ikke desto mindre fastslås, at henvisningen til restriktioner for import til Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS), til opdeling af markeder og til samordning af priser på markedet for cement og markederne for lignende produkter, sammenholdt med afgørelsen om at indlede proceduren, har den fornødne klarhed til, at det kan konkluderes, at kravene i artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 er overholdt.
37
Det må heraf udledes, at den anfægtede afgørelse er tilstrækkeligt begrundet. Det må følgelig også konkluderes, at sagsøgeren var i stand til at bedømme nødvendigheden af de anmodede oplysninger.
38
Denne konklusion svækkes ikke af sagsøgerens argumentation, hvorefter Kommissionen ikke har præciseret den periode, som dens undersøgelse vedrører. Kommissionen er således ikke i medfør af artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 forpligtet til at give en begrundelse hvad angår dette punkt.
39
Det første anbringende skal herefter forkastes.
Det andet anbringende, hvorefter Kommissionen har overskredet sine beføjelser og gjort sig skyldig i magtfordrejning, samt hvorefter bevisbyrden er blevet vendt
40
Det er sagsøgerens opfattelse, at Kommissionen har overskredet sine beføjelser og gjort sig skyldig i magtfordrejning, idet den har vedtaget en afgørelse, der har en rent undersøgende karakter, selv om en afgørelse vedtaget på grundlag af artikel 18 i forordning nr. 1/2003 kun skal have til formål at bekræfte omstændigheder, med hensyn til hvilke Kommissionen allerede er i besiddelse af indicier. Sagsøgeren har foreholdt Kommissionen ikke at have præciseret formålet med begæringen om oplysninger. Det er endvidere sagsøgerens opfattelse, at de ændringer, som Kommissionen har foretaget af sine forskellige begæringer om oplysninger, er udtryk for, at den ikke var i besiddelse af indicier for, at der forelå en overtrædelse af konkurrenceretten, da den vedtog den anfægtede afgørelse. Den anfægtede afgørelses udforskende karakter fremgår også af Kommissionens svarskrift. Kommissionen har herved også vendt bevisbyrden, idet den har pålagt de omhandlede virksomheder at fremlægge beviser, som vil blive anvendt over for dem. Sagsøgeren har anført, at det under de foreliggende omstændigheder i givet fald tilkom Kommissionen at gennemføre en undersøgelse efter sektor i medfør af artikel 17 i forordning nr. 1/2003.
41
Retten bemærker for det første, at for så vidt som sagsøgeren med dette anbringende foreholder Kommissionen ikke at have præciseret formålet med sin begæring om oplysninger, er dette anbringende sammenfaldende med den argumentation, som er fremført i forbindelse med det første anbringende, om en manglende begrundelse og skal derfor forkastes af de grunde, som der er redegjort for i præmis 21-37 ovenfor.
42
For det andet bemærkes, at dette anbringende også i det væsentlige omfatter en kritik af den anfægtede afgørelses vilkårlige karakter med den begrundelse, at Kommissionen ikke var i besiddelse af indicier, der kunne godtgøre, at der forelå en overtrædelse af konkurrenceretten forud for afgørelsens vedtagelse.
43
Kravet om en beskyttelse mod offentlige myndigheders vilkårlige eller uforholdsmæssige indgreb i forhold af privat karakter, hvad enten der er tale om fysiske eller juridiske personer, er ganske vist et generelt EU-retligt princip (dommen i sagen Slovak Telekom mod Kommissionen, nævnt i præmis 22 ovenfor, præmis 81).
44
Det skal ligeledes fremhæves, at en afgørelse om begæring om oplysninger for at overholde dette generelle princip skal have til formål at indhente sådanne oplysninger, at den kan kontrollere rigtigheden og rækkevidden af bestemte faktiske eller retlige situationer, med hensyn til hvilke Kommissionen allerede er i besiddelse af oplysninger, der udgør tilstrækkeligt tungtvejende indicier til at begrunde en mistanke om en overtrædelse af konkurrencereglerne (jf. i denne retning og analogt Domstolens dom af 22.10.2002, sag C-94/00, Roquette Frères, Sml. I, s. 9011, præmis 54 og 55).
45
Det må imidlertid fastslås, at sagsøgeren har begrænset sig til at fremføre et vist antal generelle kritikpunkter med hensyn til Kommissionens adfærd under den administrative procedure. Under de foreliggende omstændigheder og i mangel af en udtrykkelig og begrundet anmodning fra sagsøgerens side skal Retten således ikke af egen drift undersøge, om Kommissionen var i besiddelse af tilstrækkeligt tungtvejende indicier, der kunne begrunde vedtagelsen af den anfægtede afgørelse (jf. i denne retning Domstolens dom af 14.4.2013, sag C-276/11 P, Viega mod Kommissionen, EU:C:2013:163, præmis 41-43).
46
For det tredje og som en konsekvens heraf skal kritikpunktet, hvorefter Kommissionen har begået magtfordrejning med vedtagelsen af en afgørelse på grudlag af artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 i stedet for en undersøgelse efter sektor, forkastes, idet sagsøgeren ikke har godtgjort, at Kommissionen har anvendt de beføjelser, som den har i henhold til denne bestemmelse, til et andet formål end det, der er foreskrevet i bestemmelsen.
47
Det er desuden nyttigt at fremhæve, at anvendelsen af en undersøgelse efter sektor i medfør af artikel 17 i forordning nr. 1/2003 ikke nødvendigvis er mindre bindende for sagsøgeren end en afgørelse om begæring om oplysninger vedtaget i medfør af artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003. I henhold til artikel 23, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1/2003 kan Kommissionen således pålægge en bøde, hvis der fremlægges urigtige, ufuldstændige eller forvanskede oplysninger, eller hvis sagsøgeren ikke fremlægger en oplysning inden for den fastsatte frist, efter en afgørelse truffet på grundlag af artikel 17 i forordning nr. 1/2003. Det samme gælder muligheden for at pålægge tvangsbøder i medfør af samme forordnings artikel 24, stk. 1, litra d). Kommissionen råder derfor over tilsvarende tvangsmidler inden for rammerne af procedurer efter artikel 17 og artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003.
48
Hvad for det fjerde angår kritikpunktet, hvorefter Kommissionen har pålagt sagsøgeren at fremlægge beviser, som vil blive anvendt over for virksomheden, og dermed har vendt bevisbyrden til skade for sagsøgeren, vil denne blive undersøgt sammen med den argumentation, som sagsøgeren har fremført i forbindelse med det tredje anbringende, og hvorved arten af de anmodede oplysninger anfægtes, idet denne kritik er sammenfaldende med dette anbringende.
49
Det andet anbringende skal med dette forbehold forkastes.
Det tredje anbringende og det fjerde anbringendes første led om tilsidesættelse af artikel 18 i forordning nr. 1/2003
50
Sagsøgeren har inden for rammerne af det tredje anbringende anført, at Kommissionen har tilsidesat artikel 18 i forordning nr. 1/2003, som kun tillader den at pålægge virksomheden at fremlægge oplysninger af faktuel karakter, som den er i besiddelse af, og som er nødvendige. For det første indebærer spørgsmål 1D, 5R, 5S, 5T og 5V, at der gives vurderinger og meningstilkendegivelser, og går derfor videre end en fremlæggelse af oplysninger af faktuel karakter. Det samme gælder de spørgsmål, hvorved virksomheden anmodes om at bedømme visse afstande (spørgsmål 1A, punkt Y, spørgsmål 1B, punkt AB og AC, spørgsmål 3, punkt AB og AC, og spørgsmål 4, punkt Y). For det andet anmoder Kommissionen om fremlæggelse af oplysninger, som den anerkender, at den omhandlede virksomhed ikke er eller ikke kan være i besiddelse af. For det tredje er det sagsøgerens opfattelse, at Kommissionen anmoder den om at fremlægge oplysninger, som Kommissionen selv havde kunnet fremskaffe.
51
Med det fjerde anbringendes første led har sagsøgeren anført, at den anfægtede afgørelse blev vedtaget i strid med artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 1/2003, eftersom der med afgørelsen anmodes om fremlæggelse af oplysninger, der ikke er »nødvendige« som omhandlet i disse bestemmelser.
52
Kommissionen har nedlagt påstand om, at disse to anbringender forkastes.
53
I det omfang, det tredje anbringende og det fjerde anbringendes første led begge vedrører en tilsidesættelse af artikel 18 i forordning nr. 1/2003, er det Rettens opfattelse, at de skal behandles samlet.
Arten af de anmodede oplysninger
54
Sagsøgeren har inden for rammerne af det tredje anbringende bestridt Kommissionens ret til at pålægge sagsøgeren at besvare spørgsmål, der dels går videre end en fremlæggelse af oplysninger af faktuel karakter eller dels vedrører oplysninger, som sagsøgeren ikke er i besiddelse af.
55
Det bemærkes, at i henhold til 23. betragtning til forordning nr. 1/2003 »[bør] Kommissionen […] have beføjelse til i hele [Unionen] at kræve de oplysninger forelagt, der er nødvendige for at afsløre aftaler, vedtagelser og samordnet praksis, som er forbudt efter artikel [101 TEUF], og misbrug af en dominerende stilling, som er forbudt efter traktatens artikel [102 TEUF]«. Det fremgår videre heraf, at »[n]år virksomheder efterkommer en kommissionsbeslutning, kan de ikke pålægges at vedgå en overtrædelse, men de er under alle omstændigheder forpligtet til at besvare faktuelle spørgsmål og fremlægge dokumenter, selv om disse oplysninger kan blive brugt imod dem eller imod en anden virksomhed til at fastslå, at der foreligger en overtrædelse«.
56
Eftersom der ved fremlæggelse af »oplysninger« som omhandlet i artikel 18 i forordning nr. 1/2003 ikke blot forstås fremlæggelse af dokumenter, men også en forpligtelse til at besvare spørgsmål vedrørende de nævnte dokumenter, er Kommissionen derfor ikke begrænset til blot en begæring om fremlæggelse af oplysninger, som eksisterer uafhængig af nogen foranstaltning fra den omhandlede virksomheds side. Kommissionen kan derfor tilstille en virksomhed spørgsmål, der indebærer en formalisering af de anmodede oplysninger (jf. i denne retning og analogt generaladvokat Darmons forslag til afgørelse forud for Domstolens dom af 18.10.1989, sag 374/87, Orkem mod Kommissionen, Sml. s. 3283, 3301, punkt 55).
57
Det skal imidlertid fremhæves, at udøvelsen af denne enekompetence forudsætter en overholdelse af mindst to principper. For det første kan de spørgsmål, som tilstilles en virksomhed, som anført i 23. betragtning til forordning nr. 1/2003, ikke pålægge virksomheden at vedgå en overtrædelse. For det andet må fremlæggelsen af besvarelsen af de nævnte spørgsmål ikke udgøre en uforholdsmæssig byrde i forhold til det, som undersøgelsen kræver (Rettens dom af 12.12.1991 i sagen SEP mod Kommissionen, nævnt i præmis 28 ovenfor; præmis 51, af 30.9.2003, forenede sager T-191/98, T-212/98 - T-214/98, Atlantic Container Line m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 3275, præmis 418, og dommen i sagen Slovak Telekom mod Kommissionen, nævnt i præmis 22 ovenfor, præmis 81).
58
Da den eventuelt uforholdsmæssige karakter af den byrde, som er forbundet med en besvarelse af den anfægtede afgørelse, anfægtes inden for rammerne af det fjerde anbringendes andet led, er det på dette stadie tilstrækkeligt at undersøge, om visse spørgsmål har kunnet pålægge sagsøgeren at vedgå, at virksomheden havde begået en overtrædelse.
59
Det fremgår af fast retspraksis, at Kommissionen ikke kan pålægge virksomheden at besvare spørgsmål, hvorved den tvinges til vedgå at have begået retsstridige handlinger, som det påhviler Kommissionen at føre bevis for (dommen i sagen Orkem mod Kommissionen, nævnt i præmis 56 ovenfor, præmis 34 og 35, og Rettens dom af 28.4.2010, sag T-446/05, Amann & Söhne og Cousin Filterie mod Kommissionen, Sml. II, s. 1255, præmis 325).
60
Det fremgår også af retspraksis, at en absolut ret til at nægte at udtale sig ikke kan anerkendes for en virksomhed, der er adressat for en begæring om oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003. Anerkendelsen af denne ret til at nægte at udtale sig ville således være mere vidtgående end nødvendigt for at sikre virksomhedernes ret til forsvar og ville udgøre en ubegrundet hindring for Kommissionens opfyldelse af pligten til at påse, at konkurrencereglerne overholdes inden for det indre marked. Retten til at nægte at udtale sig kan kun anerkendes i det omfang, den omhandlede virksomhed blev pålagt at besvare spørgsmål, hvorved den blev tvunget til vedgå at have begået en overtrædelse, som det påhviler Kommissionen at føre bevis for (jf. i denne retning og analogt dommen i sagen Amann & Söhne og Cousin Filterie mod Kommissionen, nævnt i præmis 59 ovenfor, præmis 326).
61
For at sikre den effektive virkning af artikel 18 i forordning nr. 1/2003 har Kommissionen derfor beføjelse til at pålægge virksomheder dels at meddele alle nødvendige oplysninger om de omstændigheder, som virksomhederne kan tænkes at være bekendt med, dels, om nødvendigt, at fremlægge de dokumenter om disse omstændigheder, som virksomhederne er i besiddelse af, selv om de vil kunne anvendes som bevis for, at der er blevet handlet i strid med konkurrencereglerne. Kommissionens oplysningsbeføjelse er ikke i strid med artikel 6, stk. 1 og 2, i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, eller Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis. Den er heller ikke i strid med artikel 47 og 48 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (jf. i denne retning og analogt dommen i sagen Amann & Söhne og Cousin Filterie mod Kommissionen, nævnt i præmis 59 ovenfor, præmis 327).
62
Pligten til at besvare spørgsmål fra Kommissionen af rent faktuel karakter samt til at efterkomme dennes begæringer om at udlevere allerede eksisterende dokumenter kan ikke antages at være i strid med det grundlæggende princip om retten til forsvar fastsat i artikel 48, stk. 2, i chartret om grundlæggende rettigheder eller princippet om retten til en retfærdig rettergang som fastsat i artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder, som inden for konkurrencerettens område giver en lignende beskyttelse som den, der sikres ved artikel 6 i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder. Der er således intet til hinder for, at adressaten for en begæring om oplysninger senere under den administrative procedure eller under en sag for EU's retsinstanser godtgør, at de faktiske omstændigheder, der omhandles i den pågældendes besvarelse eller i de fremlagte dokumenter, har en anden betydning end den, Kommissionen har lagt til grund (jf. i denne retning og analogt dommen i sagen Amann & Söhne og Cousin Filterie mod Kommissionen, nævnt i præmis 59 ovenfor, præmis 328).
63
En virksomhed har således ikke mulighed for at unddrage sig en begæring om udlevering af dokumenter med den begrundelse, at den ved at efterkomme begæringen ville være tvunget til at inkriminere sig selv (jf. i denne retning Domstolens dom af 29.6.2006, sag C-301/04 P, Kommissionen mod SGL Carbon, Sml. I, s. 5915, præmis 48). For så vidt angår besvarelserne af de spørgsmål, som Kommissionen vil kunne stille virksomheder, skal der foretages en sondring med hensyn til, om de kan kvalificeres som værende af rent faktuel karakter. Det er kun, hvis et spørgsmål ikke kan kvalificeres som værende af rent faktisk karakter, at det skal undersøges, om det indebærer en besvarelse, hvorved den pågældende virksomhed pålægges at vedgå at have begået en overtrædelse, som det påhviler Kommissionen at føre bevis for.
64
Det bemærkes for det første, at spørgsmål 5R, 5S, 5T og 5V vedrører den maksimale produktion af CEM I, den samlede anvendelse af produktionskapacitet, den samlede anvendelse af maling og den årlige produktionsvolumen og har således en rent faktuel karakter.
65
Det bemærkes for det andet, at det er Rettens opfattelse, at det samme gælder spørgsmål 1A, punkt Y, spørgsmål 1B, punkt AB, spørgsmål 1B, punkt AC, spørgsmål 3, punkt AB, spørgsmål 3, punkt AC, og spørgsmål 4, punkt Y, i det omfang, den vurdering af distancer, som skal tilbagelægges, som sagsøgeren anmodes om, har en rent faktuel karakter.
66
Hvad for det tredje angår spørgsmål 1D er det affattet som følger:
»Beskriv på baggrund af de oplysninger, som er blevet givet i besvarelserne af de forskellige spørgsmål i spørgeskemaet, den metode, som Deres virksomhed finder egnet til at beregne bruttomargenerne pr. kvartal:
1)
for de individuelle transaktioner
2)
for de transaktioner, som er opdelt efter de undergrupper, som anvendes i spørgsmålene vedrørende indenlandsk salg og eksportsalg
3)
pr. forsyningssted.«
67
Det må fastslås, at Kommissionen med dette spørgsmål pålægger sagsøgeren at tage stilling til den metode, som bør anvendes ved beregningen af bruttofortjenesterne pr. kvartal. Spørgsmålet kan derfor ikke kvalificeres som værende af rent faktuel karakter, idet sagsøgeren med spørgsmålet anmodes om at give en vurdering. Spørgsmålet adskiller sig herved fra det foregående spørgsmål 1C, som har en rent faktuel karakter, idet der herved anmodes om en fremlæggelse af »samtlige margener beregnet af virksomheden i forbindelse med dens kommercielle aktiviteter for hvert målland«.
68
Det skal således undersøges, om sagsøgeren med en besvarelse af spørgsmål 1D kan blive pålagt at vedgå at have begået en overtrædelse, som det påhviler Kommissionen at føre bevis for.
69
Indledningsvis bemærkes, at det er med urette, at Kommissionen har anført, at det var muligt for sagsøgeren ikke at give en besvarelse af dette spørgsmål med den begrundelse, at bilag II, litra a), stk. 4, til den anfægtede afgørelse vedrørende de instrukser, som skulle følges ved besvarelsen af spørgeskemaet i bilag I, giver mulighed for at besvare med angivelsen »UNK«, hvilket står for det engelske udtryk »unknown« (ubekendt).
70
Det er ganske vist korrekt, at den omstændighed, at det står en virksomhed frit for at besvare eller undlade at besvare et spørgsmål, er til hinder for, at Kommissionen anses for at pålægge virksomheden en pligt til at besvare spørgsmål, hvorved virksomheden pålægges at vedgå en overtrædelse, som det påhviler Kommissionen at føre bevis for (jf. i denne retning Rettens dom af 20.4.1999, forenede sager T-305/94 - T-307/94, T-313/94 - T-316/94, T-318/94, T-325/94, T-328/94, T-329/94 og T-335/94, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 931, præmis 455 og 456).
71
Det bemærkes imidlertid, at denne retspraksis vedrørte et spørgsmål, der var indeholdt i en begæring om oplysninger, som er en retsakt, der ikke er bindende, med hensyn til hvilken der ikke hersker nogen tvivl hvad angår virksomhedens frihed til ikke at give en besvarelse.
72
En sådan mangel på tvivl er der imidlertid ikke tale om i den foreliggende sag. For det første er spørgsmål 1D formuleret i imperativ, hvilket tyder på, at sagsøgeren skal besvare spørgsmålet. For det andet kan det ikke af en læsning af bilag II, litra a), stk. 4, til den anfægtede afgørelse udledes, at sagsøgeren klart blev givet mulighed for ikke at besvare spørgsmål 1D. Stk. 4 fremhæver således, at »det generelle princip er, at alle de oplysninger, som virksomheden er i besiddelse af, skal fremlægges«, og at det kun er »såfremt [denne] virksomhed ikke under nogen form er i besiddelse af de anmodede oplysninger, [at den] klart og systematisk skal angive de manglende oplysninger i Excel-ark ved anvendelse af forkortelsen »UNK« (ikke tilgængelig /ubekendt)«. Den omfatter således ikke situationen for en virksomhed, som ikke ønsker at besvare et spørgsmål, som den stilles.
73
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt spørgsmål 1D svarer til en tilsidesættelse af sagsøgerens ret til forsvar, skal det bemærkes, at under omstændigheder, hvor sagsøgeren også pålægges at fremlægge faktuelle oplysninger vedrørende sine fortjenstmargener, svarer den vurdering, som sagsøgeren skal give i henhold til spørgsmål 1D, til at kommentere størrelsen af virksomhedens fortjenstmargener, selv om dette kan udgøre et indicium for, at der foreligger en konkurrencebegrænsende praksis.
74
Der skal imidlertid også tages hensyn til den mulighed, som sagsøgeren har for på et senere stadie i den administrative procedure eller inden for rammerne af et søgsmål til prøvelse af Kommissionens endelige afgørelse at påberåbe sig en anden fortolkning af dens besvarelse af spørgsmål 1D end den, som Kommissionen måtte lægge til grund.
75
Der skal herved sondres mellem to typer af situationer.
76
Hvis Kommissionen for det første fastslår, at der er sket en tilsidesættelse af konkurrencereglerne, ved at basere sig på den forudsætning, at der ikke kan være nogen anden forklaring på de faktiske omstændigheder, som den har bevist, end at der foreligger en konkurrencebegrænsende adfærd, skal EU’s retsinstanser ganske vist annullere den pågældende beslutning, når de omhandlede virksomheder fremfører en argumentation, der kan sætte de af Kommissionen konstaterede faktiske omstændigheder i et andet lys og dermed gør det muligt at give en anden, sandsynlig forklaring på de faktiske omstændigheder end den, som Kommissionen har lagt til grund for sin konklusion om, at der foreligger en overtrædelse. I et sådant tilfælde kan det således ikke antages, at Kommissionen har ført bevis for, at der foreligger en overtrædelse af konkurrencereglerne (jf. Domstolens dom af 22.11.2012, sag C-89/11 P, E.ON Energie mod Kommissionen, EU:C:12:738, præmis 74 og den deri nævnte retspraksis). Spørgsmål, der uden dog at kunne kvalificeres som værende af en rent faktuel karakter, indebærer en besvarelse, som kan give anledning til en fortolkning fra Kommissionens side, der vil kunne anfægtes af den omhandlede virksomhed, efter en sådan fremgangsmåde, giver ikke virksomheden nogen ret til at undlade at give en besvarelse.
77
For det andet bemærkes, at når Kommissionen har kunnet godtgøre, at en virksomhed havde deltaget i klart konkurrencebegrænsende møder mellem virksomheder, påhviler det den omhandlede virksomhed at fremlægge en anden forklaring på indholdet af disse møder. Ligeledes bemærkes, at når Kommissionen lægger beviser til grund, som i princippet er tilstrækkelige til at godtgøre, at en overtrædelse har fundet sted, er det ikke tilstrækkeligt, at den omhandlede virksomhed påberåber sig muligheden for, at en omstændighed har fundet sted, som kan påvirke bevisværdien af nævnte beviser, for, at Kommissionen bærer bevisbyrden med hensyn til, at denne omstændighed ikke har kunnet påvirke bevisernes bevisværdi. Tværtimod, med undtagelse af de tilfælde, hvor et sådant bevis ikke kan leveres af den omhandlede virksomhed på grund af Kommissionens egen adfærd, tilkommer det den omhandlede virksomhed at føre bevis for dels, at den af denne påberåbte omstændighed foreligger, dels, at denne omstændighed rejser tvivl med hensyn til bevisværdien af de beviser, som Kommissionen lægger til grund (jf. dommen i sagen E.ON Energie mod Kommissionen, nævnt i præmis 76 ovenfor, præmis 75 og 76 og den deri nævnte retspraksis). For så vidt angår spørgsmål, som har til formål eller til følge, at Kommissionen gives sådanne beviser, råder virksomheden nødvendigvis over en ret til at nægte at udtale sig. I modsat fald ville virksomheden tvinges til at vedgå at have begået en overtrædelse, som det påhviler Kommissionen at føre bevis for som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 60 ovenfor.
78
Det må fastslås, at spørgsmål 1D ikke giver anledning til en besvarelse, der kan anses for tilstrækkelig til at påvise eksistensen af en eller flere af de formodede overtrædelser, som Kommissionen undersøger, som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 76 ovenfor. Såfremt Kommissionen over for sagsøgeren måtte påberåbe sig en vurdering på grundlag af en besvarelse af spørgsmål 1D, ville det i givet fald fortsat være muligt for sagsøgeren at påberåbe sig en anden fortolkning af virksomhedens besvarelse end den, som Kommissionen har lagt til grund.
79
Heraf følger, at Kommissionen ved at pålægge sagsøgeren at besvare spørgsmål 1D ikke har tilsidesat sagsøgerens ret til forsvar.
80
Hvad endelig angår sagsøgerens kritik om, at Kommissionen pålægger virksomheden at fremlægge oplysninger, som ikke er i dens besiddelse, bemærkes for det første, at sagsøgeren har pligt til at medvirke aktivt, hvilket indebærer, at den skal forsyne Kommissionen med alt materiale vedrørende undersøgelsens genstand (dommen i sagen Orkem mod Kommissionen, nævnt i præmis 56 ovenfor, præmis 27, og dommen i sagen Société Générale mod Kommissionen, nævnt i præmis 28 ovenfor, præmis 72), og for det andet, at Kommissionen af de grunde, der er anført i præmis 55-57 ovenfor, kan stille virksomheden spørgsmål, der indebærer en formalisering af de anmodede oplysninger.
81
Det skal under alle omstændigheder fremhæves, at selv om bilag II, litra a), stk. 4, til den anfægtede afgørelse af de grunde, der er anført i præmis 72 ovenfor, ikke omfatter den situation, at en virksomhed ikke ønsker at besvare et spørgsmål, finder bilag II, litra a), stk. 4, anvendelse på oplysninger, som sagsøgeren ikke kan være i besiddelse af.
82
Det er derfor Rettens opfattelse, at sagsøgeren med urette har kritiseret den anfægtede afgørelse for at have pålagt virksomheden at fremlægge oplysninger, som ikke var i dens besiddelse.
83
Klagepunkterne vedrørende arten af de anmodede oplysninger skal derfor forkastes.
Nødvendigheden af de anmodede oplysninger
84
Som allerede fremhævet i præmis 28 ovenfor kan Kommissionen kun fremsætte begæring om oplysninger, som kan være til nytte ved undersøgelsen af de formodede overtrædelser, som dels er årsag til undersøgelsen, dels skal være angivet i begæringen om oplysninger (dommen af 12.12.1991 i sagen SEP mod Kommissionen, nævnt i præmis 28 ovenfor, præmis 25, og dommen i sagen Société Générale mod Kommissionen, nævnt i præmis 28 ovenfor, præmis 40).
85
Det tilkommer Kommissionen i betragtning af dens vidtgående efterforsknings- og kontrolbeføjelse at vurdere, om de oplysninger, som den anmoder de berørte virksomheder om, er nødvendige (jf. i denne retning Domstolens dom af 18.5.1982, sag 155/79, AM & S Europe mod Kommissionen, Sml. s. 1575, præmis 17, og dommen i sagen Orkem mod Kommissionen, nævnt i præmis 56 ovenfor, præmis 15). For så vidt angår den kontrol, som Retten udøver med hensyn til denne bedømmelse fra Kommissionens side, bemærkes, at ifølge retspraksis skal begrebet »nødvendige oplysninger« fortolkes i lyset af formålet med, at Kommissionen er tillagt den omhandlede undersøgelsesbeføjelse. Kravet om forbindelse mellem begæringen om oplysninger og den formodede overtrædelse er således opfyldt, når begæringen på dette trin af proceduren med føje kan anses for at stå i forbindelse med den formodede overtrædelse, således at Kommissionen med rette kan formode, at dokumentet bidrager til at fastslå, at den påståede overtrædelse foreligger (dommen af 12.12.1991 i sagen SEP mod Kommissionen, nævnt i præmis 28 ovenfor, præmis 29, og dommen i sagen Slovak Telekom mod Kommissionen, nævnt i præmis 22 ovenfor, præmis 42).
86
Sagsøgeren har i det væsentlige fremsat fire klagepunkter. Sagsøgeren har inden for rammerne af det tredje anbringende anfægtet Kommissionens ret til at anmode virksomheden om at fremlægge oplysninger, som Kommissionen selv havde kunnet indhente (første klagepunkt). Sagsøgeren har inden for rammerne af det fjerde anbringendes første led bestridt nødvendigheden som omhandlet i artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 1/2003 af forpligtelsen til at meddele oplysninger, der tidligere er blevet fremlagt (andet klagepunkt) samt anvendelsen af et andet format ved anvendelsen af forskellige kriterier og variabler (tredje klagepunkt). Sagsøgeren har endvidere bestridt nødvendigheden af visse supplerende oplysninger, som Kommissionen har anmodet om i medfør af den anfægtede afgørelse (fjerde klagepunkt).
– Indsigelsen om, at visse af de anmodede oplysninger er offentlige
87
Sagsøgeren har inden for rammerne af dette klagepunkt i det væsentlige anfægtet nødvendigheden af de spørgsmål, der vedrører postkoderne for forsyningsstederne, for bestemmelsesstederne og for leveringsstedet, eller som indebærer en beregning af de distancer, som produktet har tilbagelagt, eller distancen mellem forsyningsstedet og leveringsadressen, med den begrundelse, at de anmodede oplysninger er offentligt tilgængelige.
88
Det skal imidlertid fremhæves, at selv om sådanne oplysninger efter deres art er tilgængelige for Kommissionen, udgør de et logisk supplement til oplysninger, som alene sagsøgeren er i besiddelse af. Deres eventuelle offentlige karakter er derfor ikke til hinder for, at de kan anses for nødvendige som omhandlet i artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 1/2003.
– Indsigelsen om, at Kommissionen var i besiddelse af visse af de anmodede oplysninger forud for den anfægtede afgørelse
89
Sagsøgeren har bestridt Kommissionens ret til at anmode virksomheden om oplysninger, der allerede tidligere er blevet fremlagt.
90
Følgende præciseres i sjette betragtning til den anfægtede afgørelse:
»Kommissionen har i den forbindelse ved afgørelse anmodet [sagsøgeren] om at fremlægge de oplysninger, der fremgår af spørgeskemaet i bilag I til nærværende afgørelse. Bilag I tager i det omfang, det er nødvendigt, hensyn til besvarelserne af de skrivelser, der er nævnt i [fjerde betragtning] til denne afgørelse, og de indlæg, som de virksomheder, som er genstand for en undersøgelse, har afgivet under hele undersøgelsen. [Sagsøgeren] er allerede blevet afkrævet visse oplysninger i medfør af artikel 18, stk. 2, men afkræves dem igen i bilag I med henblik på at opnå et udtømmende, sammenhængende og konsolideret svar. I bilag I anmodes desuden om supplerende oplysninger, som også er nødvendige for at kunne vurdere foreneligheden af den undersøgtes praksis med EU-konkurrencereglerne i fuldt kendskab til de faktiske omstændigheder og deres præcise økonomiske kontekst.«
91
Heraf følger, at Kommissionen i det væsentlige fremfører to begrundelser for begæringen om oplysninger: dels ønsket »om at opnå en udtømmende, sammenhængende og konsolideret besvarelse«, dels indhentelsen af supplerende oplysninger i forhold til de oplysninger, som var blevet fremlagt tidligere.
92
Hvad angår den første begrundelse, som Kommissionen har fremført, må det konstateres, at den anfægtede afgørelse reelt synes i det mindste delvis at være blevet vedtaget med henblik på bl.a. fra sagsøgeren at opnå en konsolideret udgave af de svar, som sagsøgeren tidligere har givet.
93
Det bemærkes, at genstanden for spørgsmål 1A, 1Ei)-1Eiii), 1F, 2-5, 9A, 9B og 10 i bilag I til den anfægtede afgørelse ligger tæt på genstanden for henholdsvis de oprindelige spørgsmål 8, 31, 39, 10, 18, 17, 28, det oprindelige spørgsmål 40, litra a), og b), og det oprindelige spørgsmål 7.
94
Det bemærkes endvidere, således som Kommissionen har anerkendt i retsmødet, at de ti første spørgsmål i spørgeskemaet i bilag I til den anfægtede afgørelse er identiske med spørgsmålene i bilaget til de afgørelser, som er rettet mod de syv andre virksomheder, som er omfattet af den i præmis 5 ovenfor nævnte procedure. Heraf kan alene udledes, at Kommissionen ikke foretog en individualisering af de spørgsmål, der blev rettet til hver af de omhandlede virksomheder, ud fra graden af præcision og kvaliteten af de tidligere besvarelser.
95
Det må derfor fastslås, at den anfægtede afgørelse, i det mindste delvist, har til formål at opnå en konsolideret udgave af oplysninger, der er blevet fremlagt tidligere. Dette indtryk forstærkes af den alt for præcise karakter af kravene i spørgeskemaet med hensyn til den form, under hvilken besvarelserne skal gives. Det er således unægteligt et ønske fra Kommissionens side om at opnå besvarelser i et andet format, der gør det nemmere at sammenligne oplysningerne indsamlet hos de omhandlede virksomheder.
96
Det bemærkes imidlertid, at Retten i dommen i sagen Atlantic Container Line m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 57 ovenfor (præmis 425), fremhævede, at begæringer om oplysninger, som havde til formål at indhente oplysninger om et dokument, som allerede var i Kommissionens besiddelse, ikke kunne anses for berettigede under hensyn til det, som undersøgelsen kræver.
97
Det skal endvidere fremhæves, at for at en afgørelse om begæring om oplysninger overholder proportionalitetsprincippet, er det ikke tilstrækkeligt, at de anmodede oplysninger står i forbindelse med undersøgelsens genstand. Det må også kræves, at den forpligtelse til at fremkomme med oplysninger, som pålægges en virksomhed, ikke udgør en uforholdsmæssig byrde for virksomheden i forhold til det, som undersøgelsen kræver (dommen i sagen Atlantic Container Line m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 57 ovenfor, præmis 418, og dommen i sagen Slovak Telekom mod Kommissionen, nævnt i præmis 22 ovenfor, præmis 81).
98
Det skal heraf udledes, at en afgørelse, der pålægger adressaten på ny at fremlægge oplysninger, som der tidligere er blevet anmodet om, med den begrundelse, at visse af oplysningerne efter Kommissionens opfattelse er ukorrekte, kan synes at indebære en uforholdsmæssig byrde i forhold til det, som undersøgelsen kræver, og derfor ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet eller kravet om nødvendighed. Det er således muligt for Kommissionen i et sådant tilfælde med præcision at identificere de oplysninger, som den omhandlede virksomhed efter dens opfattelse skal korrigere.
99
Ligeledes kan en stræben efter enkelthed ved behandlingen af de besvarelser, som virksomhederne giver, ikke begrunde, at de nævnte virksomheder pålægges at fremlægge oplysninger, der allerede er i Kommissionens besiddelse, i et nyt format. Selv om virksomhederne har pligt til at medvirke aktivt, hvilket indebærer, at de skal forsyne Kommissionen med alt materiale vedrørende undersøgelsens genstand (dommen i sagen Orkem mod Kommissionen, nævnt i præmis 56 ovenfor, præmis 27, og dommen i sagen Société Générale mod Kommissionen, nævnt i præmis 28 ovenfor, præmis 72), kan denne pligt til at medvirke aktivt ikke gå så vidt som til at omfatte en redigering af oplysninger, der allerede er i Kommissionens besiddelse.
100
Det skal derfor under de foreliggende omstændigheder undersøges, om Kommissionens anden begrundelse om nødvendigheden af en indhentelse af de supplerende oplysninger er berettiget.
101
Det må på baggrund af den retspraksis, der er nævnt i præmis 84 og 85 ovenfor, fastslås, at en kommissionsafgørelse, hvorved der anmodes om fremlæggelse af mere præcise oplysninger end de oplysninger, der hidtil er blevet fremlagt, skal anses for begrundet ud fra det, som undersøgelsen kræver. En indhentelse af alle relevante oplysninger, der kan bekræfte eller afkræfte eksistensen af en overtrædelse af konkurrencereglerne, kan således indebære, at Kommissionen anmoder virksomhederne om at præcisere eller detaljere visse oplysninger af faktuel karakter, som den tidligere er blevet meddelt.
102
Det skal herved bemærkes, at visse spørgsmål vedrører oplysninger, som der ikke er blevet anmodet om i henhold til de tidligere begæringer om oplysninger. Dette gælder således spørgsmålene 1B, 1C, 1G, 6A, 6B, 7, 8A-8C, 9C og 11.
103
Hvad endvidere angår spørgsmål 1A, 1Ei)-1Eiii), 1F, 2-5, 9A, 9B og 10 i bilag I til den anfægtede afgørelse må det fastslås, at de i virkeligheden indebærer en fremlæggelse af supplerende oplysninger i forhold til de oplysninger, der er blevet fremlagt i henhold til de tidligere begæringer om oplysninger, idet de er udtryk for et højere præcisionsniveau på grund af ændringen af deres anvendelsesområde eller tilføjelsen af supplerende variabler.
104
Det må derfor konkluderes, at den omstændighed, at det spørgeskema, som udgør bilag I til den anfægtede afgørelse, tilsigter at opnå enten nye oplysninger eller mere detaljerede oplysninger, kan begrunde den nødvendige karakter af de anmodede oplysninger.
105
Dette klagepunkt skal således forkastes.
– Klagepunktet, hvorefter det supplerende præcisionsniveau, som kræves med den anfægtede afgørelse, ikke er nødvendigt
106
Det er sagsøgerens opfattelse, at hvad angår de spørgsmål, hvis genstand i det væsentlige er identisk med genstanden for de tidligere begæringer om oplysninger, er det supplerende præcisionsniveau af spørgeskemaet ikke nødvendigt som omhandlet i artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 1/2003. Sagsøgeren har nærmere bestemt anfægtet nødvendigheden af at ændre den formelle præsentation af oplysningerne, ændringen af beregningskriterierne og af de anvendte definitioner samt tilføjelsen af nye variabler.
107
Som anført i præmis 101 ovenfor kan det, som undersøgelsen kræver, begrunde, at Kommissionen anmoder virksomhederne om at præcisere eller detaljere visse oplysninger af faktuel karakter, som den tidligere er blevet meddelt.
108
Der skal endvidere tages hensyn til den meget tekniske karakter af den økonomiske sektor, som undersøgelsen vedrører, idet den kan begrunde vedtagelsen af et supplerende spørgeskema, som tilsigter at justere og præcisere de oplysninger, som Kommissionen allerede er i besiddelse af.
109
Det er under disse omstændigheder Rettens opfattelse, at ændringerne i forhold til de oprindelige spørgsmål skal anses for nødvendige for undersøgelsen af de formodede overtrædelser, som er omhandlet i den anfægtede afgørelse.
– Klagepunktet, hvorefter de anmodede supplerende oplysninger ikke er nødvendige
110
Det er sagsøgerens opfattelse, at de supplerende oplysninger, som Kommissionen har anmodet om, ikke kan anses for nødvendige som omhandlet i artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 1/2003. Sagsøgeren har specifikt henvist til spørgsmål 1A, 1B, 5, til spørgsmål 5, punkt Y, og til spørgsmål 7, punkt G og H.
111
Hvad for det første angår den nødvendige karakter af medtagelsen af CEM I i løs vægt og af klinker hvad angår det indenlandske salg (spørgsmål 1A) og indenlandske køb (spørgsmål 1B) er det tilstrækkeligt at bemærke, at disse produkter udgør typer af cement, og at oplysninger vedrørende deres pris derfor efter selve deres art synes at have en forbindelse i henhold til den retspraksis, der er nævnt i præmis 84 ovenfor, til de formodede overtrædelser, der er anført i den anfægtede afgørelse.
112
Hvad for det andet angår spørgsmål 5, punkt Y, og spørgsmål 7, punkt G og H, synes sagsøgeren at anfægte nytteværdien af de anmodede oplysninger. Nærmere bestemt fratager visse omstændigheder, som Kommissionen ikke havde kendskab til ved udarbejdelsen af spørgeskemaet, oplysningerne deres troværdighed.
113
Det bemærkes, at den indledende undersøgelsesfase, som den anfægtede afgørelse er en del af, skal gøre det muligt for Kommissionen at indsamle alle de relevante oplysninger, som bekræfter eller afkræfter en overtrædelse af konkurrencereglerne, og at foretage en første stillingtagen til, hvilken kurs proceduren skal følge. Den kontradiktoriske fase, som strækker sig fra klagepunktsmeddelelsen til vedtagelsen af den endelige afgørelse, skal derimod gøre det muligt for Kommissionen endeligt at tage stilling til den kritiserede overtrædelse (jf. i denne retning dommen i sagen AC-Treuhand mod Kommissionen, nævnt i præmis 25 ovenfor, præmis 47).
114
Eftersom spørgsmål 5, spørgsmål 5, punkt Y, og spørgsmål 7, punkt G og H, således tilsigter at indhente oplysninger, der med rette kan anses for at have en forbindelse til de formodede overtrædelser, som er årsag til undersøgelsen, er kritikken om de fremlagte oplysningers manglende troværdighed uden relevans for lovligheden af begæringen om oplysninger. Det påhviler Kommissionen at vurdere, om de indsamlede oplysninger gør det muligt for den at gøre gældende, at der hvad angik sagsøgeren var tale om en eller flere af de nævnte formodede overtrædelser, idet sagsøgeren i givet fald har mulighed for at anfægte beviskraften af de anmodede oplysninger inden for rammerne af virksomhedens besvarelse af en eventuel klagepunktsmeddelelse eller til støtte for et annullationssøgsmål rettet mod den endelige afgørelse.
115
På baggrund af det ovenstående skal dette klagepunkt i det omfang, det vedrører en tilsidesættelse af artikel 18 i forordning nr. 1/2003, og dermed det tredje anbringende samt det fjerde anbringende forkastes.
Det fjerde anbringendes andet led om en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
116
Med det fjerde anbringendes andet led har sagsøgeren anfægtet forholdsmæssigheden af dels anvendelsen af en afgørelse om begæring om oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003, dels den byrde, der er forbundet med besvarelsen af spørgeskemaet.
Den angiveligt uforholdsmæssige karakter af vedtagelsen af en afgørelse om begæring om oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003
117
Sagsøgeren har gjort gældende, at vedtagelsen af en afgørelse om begæring om oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, eftersom sådanne præciseringer, selv hvis de skulle have været indhentet, kunne være blevet indhentet ved hjælp af en begæring om oplysninger.
118
Det følger af fast retspraksis, at proportionalitetsprincippet, der hører til EU-rettens almindelige grundsætninger, indebærer, at institutionernes retsakter ikke må gå videre, end hvad der er nødvendigt og passende for gennemførelsen af det lovligt tilsigtede formål, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (Domstolens dom af 12.7.2001, sag C-189/01, Jippes m.fl., Sml. I, s. 5689, præmis 81).
119
I henhold til artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 1/2003 kan Kommissionen »i form af en anmodning eller ved beslutning« anmode en virksomhed om oplysninger, uden at bestemmelsen gør vedtagelsen af en beslutning betinget af en forudgående »begæring«. På dette punkt adskiller artikel 18 i forordning nr. 1/2003 sig fra artikel 11 i Rådets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, første forordning om anvendelse af artikel [81 EF] og [82 EF] (EFT 1959-1962, s. 81), i henhold til hvis stk. 5, muligheden for ved en beslutning at anmode om oplysninger var betinget af, at virksomheden ikke havde efterkommet en forudgående begæring om oplysninger.
120
I modsætning til hvad Kommissionen synes at gøre gældende i sine indlæg, skal det fremhæves, at det valg, som Kommissionen skal foretage mellem en begæring om oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 og en afgørelse om begæring om oplysninger i henhold til samme forordnings artikel 18, stk. 3, er omfattet af kontrollen med forholdsmæssigheden. Dette fremgår nødvendigvis af selve den definition af proportionalitetsprincippet, der fremgår af præmis 118 ovenfor, idet det her anføres, at »såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges«. Det bemærkes endvidere, at der kan drages en parallel mellem det valg, som Kommissionen har i henhold til artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 1/2003, og valget mellem en kontrolundersøgelse på grundlag af en simpel fuldmagt og en kontrolundersøgelse på grundlag af en beslutning i henhold til artikel 14 i forordning nr. 17 og artikel 20 i forordning nr. 1/2003. Dette valg er imidlertid genstand for en kontrol ved EU's retsinstanser i medfør af proportionalitetsprincippet (Domstolens dom af 26.6.1980, sag 136/79, National Panasonic mod Kommissionen, Sml. s. 2033, præmis 29, og af 22.10.2002, sag C-94/00, Roquette Frères, Sml. I, s. 9011, præmis 77, samt Rettens dom af 8.3.2007, sag T-340/04, France Télécom mod Kommissionen, Sml. II, s. 573, præmis 147).
121
Når henses til den tilgang, som i henhold til retspraksis skal anvendes med hensyn til kontrollen med forholdsmæssigheden ved anvendelsen af en kontrolundersøgelse påbudt på grundlag af en afgørelse, synes en sådan kontrol hvad angår valget mellem en begæring om oplysninger og en afgørelse at afhænge af behovet for en tilstrækkelig undersøgelse, henset til de særlige forhold, som gør sig gældende i den konkrete sag (dommen i sagen National Panasonic mod Kommissionen, nævnt i præmis 120 ovenfor, præmis 29, Roquette Frères-dommen, nævnt i præmis 120 ovenfor, præmis 77, og dommen i sagen France Télécom mod Kommissionen, nævnt i præmis 120 ovenfor, præmis 147).
122
Der skal i den forbindelse tages hensyn til den omstændighed, at den anfægtede afgørelse indgår i en undersøgelse vedrørende konkurrencebegrænsende praksis, der ud over sagsøgeren involverer syv andre virksomheder i cementsektoren.
123
En afgørelse adskiller sig fra en begæring om oplysninger på det punkt, at det er muligt for Kommissionen at pålægge en bøde eller tvangsbøder, hvis der gives ufuldstændige oplysninger, eller hvis disse oplysninger ikke gives inden for den fastsatte tidsfrist, i medfør af henholdsvis artikel 23, stk. 1, litra b), og artikel 24, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1/2003.
124
Når henses til omfanget af de oplysninger, der skal indsamles og sammenholdes, synes det hverken uberettiget eller uforholdsmæssigt, at Kommissionen over for sagsøgeren direkte anvender det retlige instrument, der i videst muligt omfang sikrer den, at sagsøgeren giver et fuldstændigt svar inden for fristerne.
125
Det følger af det foregående, at Kommissionen ikke tilsidesatte proportionalitetsprincippet, da den vedtog en afgørelse om begæring om oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 med hensyn til sagsøgeren.
Den angiveligt uforholdsmæssige karakter af den byrde, der er forbundet med besvarelsen af spørgeskemaet
126
Det er sagsøgerens opfattelse, at den byrde, der er forbundet med besvarelsen af spørgeskemaet, tilsidesætter proportionalitetsprincippet. Sagsøgeren har kritiseret den omstændighed, at Kommissionen pålægger en fremlæggelse af oplysninger pr. kvartal for årtiet 2001-2010 samt den særligt store byrde, som er forbundet med forpligtelsen til på ny at fremlægge visse oplysninger i en anden form på grundlag af ændrede beregnings- og definitionskriterier og under hensyntagen til nye variabler. Det er også sagsøgerens opfattelse, at en besvarelse af de nye spørgsmål, der er indeholdt i spørgeskemaet, indebærer en uforholdsmæssig arbejdsbyrde.
127
Således som det er blevet fremhævet i præmis 97 ovenfor, må den pligt til at fremlægge oplysninger, som en virksomhed pålægges, ikke for denne udgøre en uforholdsmæssig byrde i forhold til det, som undersøgelsen kræver.
128
Det skal for det første fremhæves, at af de grunde, der er nævnt i præmis 102-104 ovenfor, kan det ikke lægges til grund, at Kommissionen har tilsidesat proportionalitetsprincippet med den begrundelse, at den har anmodet sagsøgeren om at fremlægge oplysninger, der delvist allerede tidligere er blevet meddelt Kommissionen, eftersom det spørgeskema, der udgør bilag I til den anfægtede afgørelse, har til formål at opnå enten nye oplysninger eller mere detaljerede oplysninger end de oplysninger, der tidligere er blevet fremlagt.
129
Hvad for det andet angår den eventuel uforholdsmæssige karakter af den byrde, der er forbundet med spørgeskemaets format samt med den supplerende grad af præcision af visse spørgsmål, kan det ikke benægtes, at disse forhold har indebåret en særligt stor arbejdsbyrde.
130
Det kan imidlertid ikke konkluderes, at denne byrde har en uforholdsmæssig karakter, når henses til det, som undersøgelsen kræver, navnlig med hensyn til de formodede overtrædelser, som Kommissionen påtænker at undersøge, og omstændighederne i den foreliggende sag.
131
Det bemærkes herved for det første, at den anfægtede afgørelse indgår i en procedure vedrører »restriktioner for handelsstrømmene i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS), herunder restriktioner for import til EØS fra lande uden for EØS, opdeling af markeder, samordning af priser og lignende konkurrencebegrænsende praksis på markedet for cement og markederne for lignende produkter«. Det må fastslås, at det vide anvendelsesområde samt grovheden af de formodede overtrædelser, som Kommissionen undersøger, kan begrunde, at der fremlægges et stort antal oplysninger.
132
For det andet skal der tages hensyn til den i præmis 122 allerede nævnte omstændighed, at den anfægtede afgørelse indgår i en undersøgelse vedrørende konkurrencebegrænsende praksis, der ud over sagsøgeren omfatter syv andre virksomheder i cementsektoren. Henset til omfanget af de oplysninger, der skal indhentes, synes det ikke uforholdsmæssigt, at Kommissionen pålægger, at besvarelserne gives i et format, der gør det muligt at foretage en sammenligning.
133
Af samme grunde synes det ikke uforholdsmæssigt, at Kommissionen anmoder om en fremlæggelse af oplysninger pr. kvartal over en periode på næsten ti år, hvis Kommissionen har mistanke om en overtrædelse over en længere periode. Det bemærkes endvidere, at EU's retsinstanser har anerkendt nødvendigheden af, at Kommissionen anmoder om oplysninger vedrørende en periode før overtrædelsesperioden med henblik på at klarlægge, under hvilke nærmere omstændigheder en adfærd indgik i løbet af sidstnævnte periode (dommen i sagen Slovak Telekom mod Kommissionen, nævnt i præmis 22 ovenfor, præmis 51).
134
For det tredje og af de samme grunde skal argumentet vedrørende den uforholdsmæssige karakter af den byrde, der er forbundet med de supplerende spørgsmål i spørgeskemaet, forkastes.
135
Hvad endelig for det fjerde angår den kritik, som rettes mod Kommissionen, og hvorefter den ikke har godkendt de alternative forslag til spørgsmål, som sagsøgeren har fremlagt, skal det fremhæves, at selv om Kommissionen i medfør af proportionalitetsprincippet skal anvende den mindst bebyrdende foranstaltning, gælder en sådan forpligtelse kun, hvis der består et valg mellem flere passende foranstaltninger.
136
Det må fastslås, at de af sagsøgeren formulerede forslag i virkeligheden svarede til en anmodning om delvis fritagelse for forpligtelsen til at besvare visse spørgsmål ved at tilbyde at fremlægge oplysninger vedrørende en kortere periode end den, der er blevet anmodet om, eller på grundlag af en anden beregningsmetode end den, der anvendes af Kommissionen. Henset til behovet for en tilstrækkelig undersøgelse og navnlig under hensyntagen til det store antal virksomheder, som er omfattet af proceduren nævnt i præmis 5 ovenfor, er det Rettens opfattelse, at Kommissionen med rette kunne undlade at anvende sagsøgerens forslag.
137
Det fjerde anbringende skal derfor forkastes i sin helhed.
Det femte anbringende om tilsidesættelse af Kommissionens
»Best practices
« vedrørende fremlæggelse af økonomiske oplysninger og af princippet om god forvaltningsskik
Anbringendets første led om tilsidesættelse af Kommissionens »Best practices« vedrørende fremlæggelse af økonomiske oplysninger og af princippet om god forvaltningsskik
138
Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen, når den vedtager vejledende regler, pålægger sig selv en begrænsning med hensyn til dens skøn. Sagsøgeren har heraf udledt, at i det omfang, Kommissionen i den foreliggende sag forudgående havde konsulteret de omhandlede virksomheder, således som det kræves i henhold til Kommissionens »Best practices for the Submission of Economic Evidence and Data Collection in Cases Concerning the Application of Articles 101 and 102 TFEU and in Merger Cases« (herefter »Best practices«), havde den pligt til at overholde disse »Best practices«. Dette er ikke tilfældet, eftersom Kommissionen hverken tog hensyn til sagsøgerens bemærkninger eller anmodninger om præciseringer, og idet det spørgeskema, som endelig blev vedtaget, i betydeligt omfang adskiller sig fra udkastet, idet flere af de spørgsmål, der er omfattet heraf, ikke var genstand for en forudgående konsultation.
139
Kommissionen har gjort gældende, at denne argumentation skal forkastes.
140
Det er ganske vist er korrekt, at Kommissionen, når den fastsætter vejledende regler, der skal fremkalde retsvirkninger udadtil, ikke kan fravige disse i konkrete tilfælde uden at angive grunde, som er i overensstemmelse med princippet om ligebehandling (jf. i denne retning og analogt Domstolens dom af 18.5.2006, sag C-397/03 P, Archer Daniels Midland og Archer Daniels Midland Ingredients mod Kommissionen, Sml. I, s. 4429, præmis 91).
141
Det kræves imidlertid, at den »Best practice«, som sagsøgeren har påberåbt sig, kan anses for en vejledende regel. Det bemærkes herved, at det i punkt 3.4.3 i »Best practices« fremhæves, at det kun er, hvis en konsultation findes »passende og nyttig«, at Kommissionen foretager en sådan. I det omfang, en konsultation af virksomhederne blot præsenteres som en mulighed, kan Kommissionen ikke kritiseres for ikke at have overholdt punkt 3.4.3 i »Best practices« ved i dens spørgeskema at inkludere spørgsmål, der ikke har været genstand for en forudgående konsultation, eller endnu mindre for ikke at gengive samtlige bemærkninger fremsat af de konsulterede virksomheder.
142
Anbringendets første led skal derfor forkastes.
Anbringendets andet led om Kommissionens tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik
143
Det er sagsøgerens opfattelse, at Kommissionen ikke har udvist omhu ved konstant at ændre typen af spørgsmål, de kriterier, som skal følges, og de referencelande, der er omfattet af dens forskellige begæringer om oplysninger. Dette udgør en tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik.
144
Kommissionen benægter at have tilsidesat princippet om god forvaltningsskik.
145
Det bemærkes, at det i 37. betragtning til forordning nr. 1/2003 anføres, at forordningen »overholde[r] de grundlæggende rettigheder og principper, som bl.a. Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder anerkender«, og at den »følgelig [bør] fortolkes og anvendes i overensstemmelse med disse rettigheder og principper«. Siden Lissabontraktatens ikrafttræden har chartret endvidere i medfør af artikel 6, stk. 1, første afsnit, TEU samme juridiske værdi som traktaterne.
146
Artikel 41 i chartret om grundlæggende rettigheder med overskriften »Ret til god forvaltning« bestemmer i stk. 1, at »enhver har ret til at få sin sag behandlet uvildigt, retfærdigt og inden for en rimelig frist af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer«.
147
Det følger af retspraksis om princippet om god forvaltningsskik, at der tillægges overholdelsen af de garantier, som EU-retten giver med hensyn til den administrative sagsbehandling, en endnu mere afgørende betydning, såfremt Unionens institutioner har et skøn. Disse garantier omfatter bl.a. kravet om, at den kompetente institution omhyggeligt og upartisk skal undersøge alle relevante forhold i den konkrete sag (Domstolens dom af 21.11.1991, sag C-269/90, Technische Universität München, Sml. I, s. 5469, præmis 14, og dommen i sagen Atlantic Container Line m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 57 ovenfor, præmis 404).
148
Af de grunde, der er anført i præmis 102-104 ovenfor, skal det bemærkes, at spørgeskemaet, alt imens dets genstand minder om genstanden for tidligere begæringer, adskiller sig ved graden af præcision af dets spørgsmål eller ved forekomsten af nye spørgsmål. Det bemærkes endvidere, at omfanget af Kommissionens undersøgelse og antallet af omhandlede virksomheder såvel som den tekniske karakter af det omhandlede produktmarked kan begrunde, at Kommissionen vedtager flere på hinanden efterfølgende begæringer om oplysninger, der delvist overlapper hinanden, uden at tilsidesætte princippet om god forvaltningskik.
149
På baggrund af det ovenstående skal dette anbringende forkastes, og dermed frifindes Kommissionen i det hele.
Sagens omkostninger
150
Ifølge procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgeren har tabt sagen, bør det pålægges denne at bære sine egne omkostninger og betale de af Kommissionen afholdte omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Syvende Afdeling):
1)
Europa-Kommissionen frifindes.
2)
Buzzi Unicem SpA bærer sagens omkostninger.
Dittrich
Wiszniewska-Białecka
Prek
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 14. marts 2014.
Underskrifter
Indhold
Sagens faktiske omstændigheder
Retsforhandlinger og parternes påstande
Retlige bemærkninger
Det første anbringende om en manglende eller utilstrækkelig begrundelse af den anfægtede afgørelse og om tilsidesættelse af retten til forsvar
Det andet anbringende, hvorefter Kommissionen har overskredet sine beføjelser og gjort sig skyldig i magtfordrejning, samt hvorefter bevisbyrden er blevet vendt
Det tredje anbringende og det fjerde anbringendes første led om tilsidesættelse af artikel 18 i forordning nr. 1/2003
Arten af de anmodede oplysninger
Nødvendigheden af de anmodede oplysninger
– Indsigelsen om, at visse af de anmodede oplysninger er offentlige
– Indsigelsen om, at Kommissionen var i besiddelse af visse af de anmodede oplysninger forud for den anfægtede afgørelse
– Klagepunktet, hvorefter det supplerende præcisionsniveau, som kræves med den anfægtede afgørelse, ikke er nødvendigt
– Klagepunktet, hvorefter de anmodede supplerende oplysninger ikke er nødvendige
Det fjerde anbringendes andet led om en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
Den angiveligt uforholdsmæssige karakter af vedtagelsen af en afgørelse om begæring om oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003
Den angiveligt uforholdsmæssige karakter af den byrde, der er forbundet med besvarelsen af spørgeskemaet
Det femte anbringende om tilsidesættelse af Kommissionens »Best practices« vedrørende fremlæggelse af økonomiske oplysninger og af princippet om god forvaltningsskik
Anbringendets første led om tilsidesættelse af Kommissionens »Best practices« vedrørende fremlæggelse af økonomiske oplysninger og af princippet om god forvaltningsskik
Anbringendets andet led om Kommissionens tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik
Sagens omkostninger
(
*1
) – Processprog: italiensk.