Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
LAILA MEDINA
2 päivänä maaliskuuta 2023(1)
Asia C‑723/21
Stadt Frankfurt (Oder) ja
FWA Frankfurter Wasser- und Abwassergesellschaft mbH
v.
Landesamt für Bergbau, Geologie und Rohstoffe,
muuna osapuolena:
Lausitz Energie Bergbau AG
(Verwaltungsgericht Cottbusin (Cottbusin hallinto-oikeus, Saksa) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
(Ennakkoratkaisupyyntö – Tutkittavaksi ottaminen – Ympäristö – Euroopan unionin vesipolitiikka – Direktiivi 2006/60/EY – Oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa ympäristöasioissa – Hanketta koskeva lupamenettely –7 artikla – Kielto huonontaa veden laatua – Tekojärven rakentamishanke – Sulfaatti – Jäsenvaltioiden velvoite olla hyväksymättä hanketta, josta voi aiheutua juomaveden tuottamisessa käytettävän veden laadun huononemista)
1.        Nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö antaa unionin tuomioistuimelle mahdollisuuden tulkita ensimmäistä kertaa direktiivin 2000/60/EY (vesipolitiikan puitteista annettu direktiivi, jäljempänä vesipuitedirektiivi)(2) 7 artiklan 3 kohtaa. Stadt Frankfurt (Oder) (Frankfurtin kaupunki) (Oder)) ja FWA Frankfurter Wasser- und Abwassergesellschaft mbH, Frankfurt (Oder) (jäljempänä FWA) ovat nostaneet pääasiassa kyseessä olevan kanteen Landesamt für Bergbau, Geologie und Rohstoffenin (osavaltion kaivostoiminnasta, geologiasta ja raaka-aineista vastaava virasto; jäljempänä virasto), Cottbus, Saksa,
pääjohtajaa vastaan.
Kanne koskee viraston päätöstä,(3) jolla hyväksyttiin Lausitz Energie Bergbau AG:n (pääasian väliintulija; jäljempänä Lausitz), Cottbus, suunnitelma rakentaa Saksan suurin tekojärvi (joka kattaa 1 900 hehtaarin eli noin 2 660 jalkapallokentän suuruisen alan).
I       Pääasian oikeusriidan tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset
2.        Frankfurtin kaupunki (Oder) vastaa juomaveden toimittamisesta noin 57 000 asukkaalleen. Tätä lakisääteistä tehtävää täyttäessään se käyttää FWA:n palveluja. FWA vastaa vesilaitoksen toiminnasta sille kansallisen vesilainsäädännön mukaisesti annetun luvan perusteella.
3.        Vesilaitos tuottaa juomavettä pohjavedestä ja Spree-joen vedestä joen osalla, joka sijaitsee vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitetun suojavyöhykkeen ulkopuolella.
4.        Spree-joen vedessä on korkea sulfaattipitoisuus. Sulfaatti on peräisin Spree-joen vedenmuodostumisalueella sijaitsevista suljetuista avolouhoksista. Sulfaattia muodostuu, kun pyriittikivi, joka on sen esiin kaivamiseen saakka ollut varastoituneena maaperässä anaerobisissa olosuhteissa, hapettuu. Vesijohtoverkkoon johdettavan juomaveden on oltava sulfaatin osalta tietyn raja-arvon mukaista;
toistaiseksi vesilaitos on juuri ja juuri noudattanut tätä vaatimusta.
5.        Kyseessä olevan avolouhoksen toiminnan päätyttyä Lausitz täyttää ruskohiilen louhinnan seurauksena syntyneen kuilun vedellä. Vedellä täyttämisen seurauksena syntyvässä järvessä on ylivuotoputki. Ylivuotoputken kautta poistuva vesi virtaa Spree-jokeen, ja tämän veden sulfaattipitoisuus on huomattavasti korkeampi kuin Spree-joessa jo olevan veden. Frankfurtin kaupunki (Oder) ja FWA pelkäävät, että Spree-joen sulfaattipitoisuus, joka juomaveden tuottamisen kannalta on jo kriittisellä tasolla, ylittyy tämän tulovirtauksen vuoksi siten, että niiden on tämän vuoksi lopetettava juomaveden tuottaminen kyseisessä vedenottopisteessä tai tarkistettava sitä teknisestä näkökulmasta perinpohjin.
6.        Virasto antoi suunnitelman hyväksymispäätöksellä luvan järven sekä ylivuotoputken rakentamiselle sen jälkeen, kun se oli asiantuntijalausunnon perusteella todennut, ettei Spree-joen vesien laatu huonone vesipuitedirektiivin 4 artiklassa tarkoitetulla tavalla. Tämän direktiivin 7 artiklan mukaista arviointia sulfaattipitoisuuden vaikutuksista vedenottopaikalla tai tarvittaessa vesilaitoksessa ei tehty. Frankfurtin kaupunki (Oder) ja FWA ovat nostaneet pääasiassa kyseessä olevan kanteen tästä suunnitelman hyväksymispäätöksestä.
7.        Tässä tilanteessa Verwaltungsgericht Cottbus (Cottbusin hallinto-oikeus) päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
a.      Onko [vesipuitedirektiivin] 7 artiklan 3 kohtaa tulkittava siten, että kaikilla siihen yleisöön kuuluvilla, jota hanke koskee suoraan, on oikeus vedota tuomioistuimessa seuraavien velvollisuuksien noudattamatta jättämiseen:
(a)      juomaveden tuottamisessa käytettävien vesimuodostumien laadun huononemisen välttäminen
(b)      juomaveden tuottamisessa vaadittavan puhdistuskäsittelyn tason laskeminen
pohjaveden huonontamiskiellon yhteydessä kolmansien tahojen suojelun perusteella (ks. [tuomio 28.5.2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, 132 kohta ja sitä seuraavat kohdat; jäljempänä tuomio Land Nordrhein-Westfalen’)] ja [tuomio 3.10.2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland ym. (C‑197/18, EU:C:2019:824, 40 ja
42 kohta)]?
b.      Jos kysymykseen a) vastataan kieltävästi:
Onko kantajilla, joille on annettu tehtäväksi juomaveden tuottaminen ja puhdistuskäsittely, joka tapauksessa oikeus nostaa kanne, jossa vedotaan vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisten kieltojen ja vaatimusten rikkomiseen?
2)       Sisältääkö vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohta myös [tämän direktiivin] 7 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitettujen suojavyöhykkeiden ulkopuolisten vesimuodostumien osalta paitsi velvollisuuksia pidemmän aikavälin suunnitteluun hoitosuunnitelmissa ja toimenpideohjelmissa myös [sen] 4 artiklan kaltaisen velvoitteen olla hyväksymättä erityisiä hankkeita huonontamiskiellon rikkomisen perusteella (ks. [tuomio Land Nordrhein-Westfalen, 75 kohta])?
3)      Koska vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa – toisin kuin [sen] 4 artiklassa tarkoitetussa liitteessä V – ei vahvisteta omia muuttujia huonontamiskiellon arviointia varten:
a.      Millä edellytyksillä voidaan olettaa, että vesimuodostuma on huonontunut ja näin ollen myös juomaveden tuottamisessa vaadittavan puhdistuskäsittelyn tasoa on nostettu?
b.      Voisiko puhdistuskäsittelyn tason nostamiselle ja näin ollen vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaiselle huonontamiskiellolle merkityksellinen vertailuarvo löytyä [direktiivin 98/83/EY(4) (jäljempänä juomavesidirektiivi)] liitteessä I olevista raja-arvoista, kuten
[viimeksi mainitun direktiivin] 7 artiklan 2 kohdan viimeisestä virkkeestä voitaisiin päätellä?
c.      Jos kysymykseen b) vastataan myöntävästi:
Voiko kyse olla vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisen huonontamiskiellon rikkomisesta, jos ainoa merkittävä arvo ei ole [juomavesidirektiivin] liitteessä I olevan A tai B osan mukainen raja-arvo vaan liitteessä I olevan C osan mukainen osoitinmuuttuja?
4)      Milloin on oletettava, että vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan ja
juomavesilainsäädännön mukaista
huonontamiskieltoa rikotaan (ks. vesipuitedirektiivin 4 artiklan mukaisen huonontamiskiellon kriteerien osalta [tuomio Land Nordrhein-Westfalen, 119 kohta] ja aiemmin [tuomio 1.7.2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, 52 kohta; jäljempänä tuomio Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland)]?
a.      Riittääkö rikkomisolettaman perusteeksi mikä tahansa huonontuminen
vai
b.      onko oltava todennäköistä, että sulfaatin osoitinmuuttujaa 250 mg/l ei noudateta
vai
c.      onko oltava olemassa uhka [juomavesidirektiivin] 8 artiklan 6 kohdassa tarkoitetuista korjaavista toimenpiteistä, jotka lisäävät juomaveden tuottamiseen liittyvän puhdistuskäsittelyn tarvetta?
5)      Sisältyykö vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohtaan aineellisen arviointiperusteen lisäksi myös viranomaisten suorittamaa lupamenettelyä koskevia sääntöjä, eli voidaanko [tämän direktiivin] 4 artiklaa koskevaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä soveltaa [sen] 7
artiklan 3 kohdan mukaisen tarkastelun laajuuteen (ks. tuomio Land Nordrhein-Westfalen – toinen ennakkoratkaisukysymys)?
6)      Onko hankkeen toteuttajan tilattava asiantuntijaselvitys vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitetusta mahdollisesta huononemisesta heti, kun hankkeella todennäköisesti rikotaan [tämän direktiivin] 7 artiklan 3 kohdan säännöksiä?
7)      Onko tässä yhteydessä oletettava myös, että selvityksen on oltava tehty ajankohtana, jolloin vesilain mukainen päätös tehdään, eikä myöhemmin oikeudenkäynnin aikana tehdyllä selvityksellä voida näin ollen korjata vesilainsäädännön perusteella annetun luvan lainvastaisuutta (ks. [tuomio Land Nordrhein-Westfalen, 76 ja 80 kohta niitä seuraavat kohdat])?
8)      Voidaanko luvan myöntämiseen liittyvässä intressien vertailussa katsoa, että vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädetyt vaatimukset ja kiellot ovat vähemmän painavia kuin hankkeen tavoite, esimerkiksi jos puhdistuskäsittelyn tarve on vähäinen tai hankkeen tarkoitus on erityisen tärkeän?
9)      Sovelletaanko vesipuitedirektiivin 4 artiklan 7 kohtaa sen 7 artiklan 3 kohdan yhteydessä?
10)      Mitä sellaisia vesipuitedirektiivin 4 artiklaa pidemmälle meneviä velvoitteita voidaan johtaa [sen] 7 artiklan 2 kohdasta, jotka on otettava huomioon hanketta koskevassa lupamenettelyssä?”
II     Menettely unionin tuomioistuimessa
8.        Frankfurtin kaupunki (Oder), FWA, virasto, Lausitz ja Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia.
III  Asian tarkastelu
A       Tutkittavaksi ottaminen
9.        Nähdäkseni on niin, että jos FWA:n raakaveden ottamiseen käyttämä vesimuodostuma ei olisi vesipuitedirektiivin 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu vesimuodostuma, tämän direktiivin 7 artiklan 3 kohtaa ei sovellettaisi pääasiassa.
10.      Virasto tosin väittää unionin tuomioistuimessa, että Spree-joen pintavesimuodostuma, jonka tunnistenumero on DERW_DEBB582_1743, ei ole vesipuitedirektiivin 7 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan kuuluva vesimuodostuma. Pohjavesimuodostumaa ”Ala-Spree 1” (tunnistenumero DEGB_DEBB_HAV_US_3-1) varten on perustettu vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan toisen virkkeen mukainen suojavyöhyke, joka on määritetty tämän direktiivin 7 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
11.      Vesipuitedirektiivin 7 artiklan 1 ja 3 kohdan soveltamista nyt käsiteltävässä asiassa voidaan mielestäni perustella ainakin kahdella argumentilla.
12.      Ensiksikin on olemassa
”Ala-Spree 1” -niminen pohjavesimuodostuma, johon Spree-joen vesi päätyy. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämistä tosiseikoista ilmenee, että kyseessä oleva hanke vaikuttaa (tai vaikuttaisi) tähän vesimuodostumaan, minkä johdosta vesipuitedirektiiviä voidaan soveltaa.
13.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen lähtökohtana tämän ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä on se, että Spree-joen asiassa merkityksellinen osa on vesipuitedirektiivin 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu vesimuodostuma. Lisäksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on 1.6.2021 antamassaan turvaamistoimimääräyksessä (jäljempänä 1.6.2021 annettu määräys) todennut selvästi, että
”kyseessä oleva Spree-joen osa kuuluu [tämän säännöksen] soveltamisalaan”. FWA:lla oli kansallisen vesilainsäädännön mukaan lupa ottaa
Spree-joesta pintavettä juomaveden tuottamista varten
(suodattamisprosessin välityksellä).
14.      Toiseksi virasto väittää, että vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohtaa sovelletaan ainoastaan vesimuodostumiin, jotka on ”yksilöity” tämän direktiivin 7 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisesti.
Spree-joen pintavesimuodostumaa
(DERW_DEBB582_1743) ei ole tällä perusteella yksilöity, eikä se tämän vuoksi ole vesipuitedirektiivin 7 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan kuuluva vesimuodostuma.
Tätä vesimuodostumaa ei ole myöskään
osoitettu kyseisen direktiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
15.      Pitää paikkansa, etteivät toimivaltaiset viranomaiset ole osoittaneet tai yksilöineet tätä vesimuodostumaan vesipuitedirektiivin 6 ja 7 artiklan mukaisesti huolimatta siitä, että sitä käytetään juomaveden tuottamisessa, mikä saattaa olla osoitus siitä, ettei Saksa ole noudattanut sille tämän direktiivin 6 artiklan 1 ja 3 kohdan mukaan kuuluvaa rekisterin ajan tasalla pitämistä koskevaa
velvoitetta eikä 7 artiklan mukaista velvoitetta.
16.      Vesipuitedirektiivin johdanto-osan 37 perustelukappaleessa, jossa selitetään sen 7 artiklaa, selvennetään
kuitenkin, että ”jäsenvaltioiden olisi nimettävä juomavedenottoon käytettävät vedet ja huolehdittava siitä, että [juomavesidirektiiviä] noudatetaan”.
17.      En silti pidä mahdollisena soveltaa vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohtaa suoraan nyt kyseessä olevan kaltaisiin vesimuodostumiin, joita ei ole yksilöity, koska näiden artiklojen mukainen asianomaisten vesimuodostumien
yksilöimistä ja rekisterin ylläpitoa koskeva järjestelmä menettäisi tällöin merkityksensä. Ongelmana on myös tämän direktiivin 6 artiklan 2 kohdan ja 7 artiklan 1 kohdan mukaisesti rajattavien suojelualueiden tarkkoja rajoja koskeva epäselvyys.
18.      Koska 7 artiklan 1 kohtaa ei sovelleta suoraan – se edellyttää täytäntöönpanotoimenpiteitä
–, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on ratkaista, miten Saksan lainsäädännön mukaan voidaan toimia näiden vesimuodostumien suojelun varmistamiseksi (esimerkiksi määräämällä toimivaltainen viranomainen toteuttamaan asianmukaisia täytäntöönpanotoimenpiteitä ja yksilöimään kyseessä olevat vesimuodostumat vesipuitedirektiivin 7 artiklan 1 kohdan mukaisesti).
19.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tässä yhteydessä säilytettävä vesipuitedirektiivin tehokas vaikutus.
20.      On muistettava, että vesipuitedirektiivin 7 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltiolle asetetaan pakottava velvoite yksilöidä tietyn tyyppiset vesimuodostumat, joita olisi tämän direktiivin 7 artiklan 2 ja 3 kohdan perusteella suojeltava. Jäsenvaltioiden ei pitäisi voida poistaa juomaveden tuottamiseen tarkoitetuilta vesimuodostumilta suojelua siten, että ne yksinkertaisesti päättävät olla yksilöimättä (tai eivät yksilöi asianmukaisesti) niitä (vesipuitedirektiivin 7 artiklan 1 kohta), samalla kun nämä jäsenvaltiot kansallisen vesilainsäädännön nojalla silti hyväksyvät sen, että samoista vesimuodostumista tuotetaan juomavettä sekoittamalla niitä asianmukaisesti yksilöityihin vesimuodostumiin (kuten nyt käsiteltävässä asiassa). On ilmeistä, että tämä veisi vesipuitedirektiiviltä ja erityisesti sen 7 artiklalta sen tehokkaan vaikutuksen.
21.      Pitää paikkansa, ettei pohjavettä näytä olevan suojeltu
pääasiassa. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, etteivät jäsenvaltiot olisi velvolliset suojelemaan myös juomaveden tuottamisessa käytettävää pintavettä. Vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan sanamuodossa ei ole mitään, mikä viittaisi siihen, että olisi tehtävä ero sen mukaan, onko vedenotto suoraa vai epäsuoraa (suodattamalla tapahtuvaa), eikä tämä seuraa myöskään sen hengestä tai tarkoituksesta.
22.      Edellä esitetystä seuraa, että ennakkoratkaisukysymykset voidaan ottaa tutkittavaksi.
B       Asiakysymys
1.     Ensimmäinen kysymys
23.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään lähinnä, onko vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohtaa tulkittava siten, että kaikilla siihen yleisöön kuuluvilla, joita hanke koskee suoraan (ensimmäinen vaihtoehto), tai joka tapauksessa henkilöillä, joille on annettu tehtäväksi juomaveden tuottaminen ja puhdistuskäsittely (toinen vaihtoehto), on oikeus nostaa kanne, jossa vedotaan tämän säännöksen mukaisten vaatimusten noudattamatta jättämiseen – mukaan lukien vaatimuksen, jolla pyritään välttämään juomaveden tuottamiseen tarkoitettujen vesimuodostumien laadun huononemista, ja vaatimuksen, jolla pyritään
juomaveden tuottamisessa vaadittavan puhdistuskäsittelyn tason laskuun.
24.      Riittää, kun huomautetaan, ettei unionin tuomioistuimen tarvitse nyt käsiteltävässä asiassa ottaa kantaa ensimmäiseen vaihtoehtoon, koska pääasian kantajat eivät ole yleisöön kuuluvia vaan sitä vastoin oikeushenkilöitä, joille on annettu lailla tehtäväksi juomaveden tuottaminen ja pudistuskäsittely.
25.      Unionin tuomioistuin on lausunut, että ”unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan olisi SEUT 288 artiklassa direktiiveille tunnustetun sitovan vaikutuksen vastaista, että henkilöillä, joita asia koskee, ei lähtökohtaisesti olisi mahdollisuutta vedota direktiivissä säädettyihin velvoitteisiin” ja että ”ainakin luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden, joita ympäristöä koskevan direktiivin säännösten rikkominen koskee suoraan, on voitava vaatia – tarvittaessa saattamalla asia tuomioistuimen käsiteltäväksi – toimivaltaisia viranomaisia noudattamaan vastaavia velvoitteita”.(5)
26.      Sen selvittämiseksi, koskeeko vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädettyjen velvollisuuksien noudattamatta jättäminen suoraan pääasian kantajia, on otettava huomioon kyseisen direktiivin tarkoitus ja sen kyseessä olevan säännöksen sisältö.(6)
27.      Vesipuitedirektiivin tarkoituksen on, kuten sen 1 artiklasta ilmenee, suojella vesimuodostumia, mukaan lukien niitä, joita käytetään juomaveden tuottamisessa.
28.      Vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa jäsenvaltioille asetetaan tiettyjä juomaveden tuottamisessa käytettävien vesien
suojelua koskevia velvoitteita.
29.      Oikeushenkilö, jolla on lupa ottaa ja käyttää pohjavettä (tai pintavettä) juomaveden tuottamisessa, käyttää tällaista pohjavettä (tai pintavettä) oikeutetusti. Pohjaveden (tai pintaveden) laadun parantamiseen ja sen huononemisen estämiseen liittyvien velvoitteiden noudattamatta jättäminen koskee siten suoraan tätä henkilöä, sillä tämä noudattamatta jättäminen on omiaan rajoittamaan tälle henkilölle kuuluvaa oikeutta haittaamalla tämän veden oikeutettua käyttöä.(7)
30.      Kansallisen lainsäädännön mukaan Frankfurtin kaupunki (Oder) vastaa juomaveden toimittamisesta asukkailleen. Tämän vuoksi
sen etujen mukaista
on selvästi se, että se voi suorittaa tätä tehtävää ilman aiheetonta haittaa – ja vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan rikkominen merkitsee tällaista haittaa – ja erityisesti ehkäistä niiden vesimuodostumien laadun huonontumista, joita tämä kaupunki käyttää juomaveden tuottamiseen. Muutoin se ei kykenisi täyttämään velvollisuuttaan toimittaa asukkailleen asianmukaista laatua olevaa juomavettä.
31.      Tämän direktiivin 7 artiklan 3 kohdassa asetetaan myös tiettyjä tavoitteita juomaveden tuottamisessa vaadittavan puhdistuskäsittelyn osalta.
32.      Frankfurtin kaupungin (Oder) ja FWA:n kaltaisten oikeushenkilöiden etujen mukaista on, että
juomaveden tuottamisen yhteydessä ylläpidetään matalaa puhdistuskäsittelyn tasoa. Ne molemmat ovat oikeudellisessa vastuussa juomavesidirektiivin mukaisen veden saannista.
33.      Puhdistuskäsittely on tarpeen ihmisten terveyden suojelemiseksi, ja puhdistamista koskevista vaatimuksista säädetään juomavesidirektiivissä, johon vesipuitedirektiivin 7 artiklan 2 kohdassa nimenomaisesti viitataan. Juomavesidirektiivissä säädetään monimutkaisesta mekanismista, jolla konkretisoidaan sitä, mitä tällaisella puhdistamisella on saatava aikaan.
34.      Kuten tässä ratkaisuehdotuksessa myöhemmin totean, vesipuitedirektiivin 7 artiklan noudattaminen on tiiviissä yhteydessä juomavesidirektiivin noudattamiseen. Jos jäsenvaltio rikkoo vedenmuodostumisalueen osalta
vesipuitedirektiivin 7 artiklaa, tästä aiheutuu kielteisiä vaikutuksia vedentoimittajan
mahdollisuuteen noudattaa juomavesidirektiiviä.(8)
35.      Frankfurtin kaupungilla (Oder) ja FWA:lla on siten oltava mahdollisuus vaatia toimivaltaista viranomaista, joka on vastuussa sellaisen hankkeen hyväksymisestä, josta voi mahdollisesti aiheutua juomavesidirektiivissä vaadittavaan juomaveden puhdistustasoon kohdistuvia haitallisia vaikutuksia, noudattamaan vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisia velvoitteita ja tarvittaessa nostaa kanne toimivaltaisessa tuomioistuimessa.
36.      Edellä esitetystä seuraa, että vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohtaa, kun sitä luetaan SEU 19 artiklan 1 kohdan (jossa määrätään, että ”jäsenvaltiot säätävät tarvittavista muutoksenhakukeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla”) valossa, on tulkittava siten, että oikeushenkilöillä, joille kansallisen lainsäädännön mukaan on annettu tehtäväksi juomaveden tuottaminen ja puhdistuskäsittely, tai henkilöillä, joille on uskottu tällainen tuottaminen ja puhdistuskäsittely, on oikeus vaatia toimivaltaista viranomaista, joka on vastuussa sellaisen hankkeen hyväksymisestä, josta
voi
aiheutua juomavesidirektiivissä vaadittavaan juomaveden puhdistustasoon kohdistuvia haitallisia vaikutuksia, noudattamaan vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisia velvoitteita. Jos on tarpeen, tällaiset oikeushenkilöt voivat tätä varten nostaa kanteen toimivaltaisessa tuomioistuimessa.
2.     Toinen kysymys
37.       Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa selvittää, sisältyykö vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohtaan myös tämän säännöksen toisessa virkkeessä tarkoitettuihin suojavyöhykkeisiin kuulumattomien vesimuodostumien osalta vesipuitedirektiivin 4 artikla mukaisen velvoitteen kaltainen erillinen velvoite, jonka mukaan yksittäisten hankkeiden hyväksymisestä on kieltäydyttävä, jos niillä rikotaan huonontamiskieltoa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee kysymyksessään erityisesti tuomion Land Nordrhein-Westfalen 75 kohdan.
38.      Tarkastelen ensimmäisessä osassa vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan ensimmäistä virkettä ja esitän juomaveden tuottamisessa käytettävien vesimuodostumien suojelemiseen liittyvät yleiset näkökohdat. Arvioin toisessa osassa sitä, onko tämän säännöksen toisella virkkeellä, jossa jäsenvaltioiden sallitaan perustaa suojavyöhykkeitä, mitään merkitystä
nyt käsiteltävässä asiassa.
a)     Ensimmäinen osa – vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan ensimmäinen virke
39.      Tuomion Land Nordrhein-Westfalen 75 kohdassa todetaan seuraavaa: ”Kun hankkeesta voi aiheutua veteen kohdistuvia haittavaikutuksia, sitä ei voida hyväksyä, elleivät [vesipuitedirektiivin] 4 artiklan 7 kohdan a–d alakohdassa mainitut edellytykset täyty. Hankkeen hyväksymisen osalta toimivaltaisten kansallisten viranomaisten velvollisuutena on varmistaa, että kyseiset edellytykset täyttyvät ennen kyseisen luvan myöntämistä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta mahdollista tuomioistuinvalvontaa.”
40.      Vaikka tämä oikeuskäytäntö koskee vesipuitedirektiivin 4 artiklaa, vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan tulkinnan on mielestäni oltava sopusoinnussa tämän oikeuskäytännön kanssa. Näin on erityisesti siksi, että 4 artiklan tapaan 7 artiklan 3 kohdassa säädetään tietyistä jäsenvaltioille kuuluvista velvoitteista
– mutta erona on kuitenkin se, että ensin mainitussa säännöksessä säädetään yleisistä vesiensuojelua koskevista velvoitteista, kun taas jälkimmäisessä säännöksessä säädetään juomaveden tuottamisessa käytettäviä vesimuodostumia koskevista erityisvelvoitteista.
41.      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös.(9)
1)     Vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan sanamuoto
42.      Tämän säännöksen sanamuodosta ilmenee, että siinä unionin lainsäätäjä
on asettanut jäsenvaltioille velvollisuuden saavuttaa tiettyjä tuloksia.(10)
i)     Ilmauksen ”on huolehdittava” merkitys
43.      Tuomiossa Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (31–33 kohta) unionin tuomioistuin päättelee vesipuitedirektiivin 4 artiklan mukaisten velvoitteiden olevan sitovia sen perusteella, että säännöksen sanamuoto viittaa sitovuuteen, ja merkityksellisiä, kun kyse on yksittäisten hankkeiden hyväksymisestä säädetyn vesiensuojelujärjestelmän piirissä.
44.      Unionin tuomioistuin selittää näissä tuomion kohdissa, että sanat ”on pantava täytäntöön” ja johdantolause ”toimenpideohjelmia käytäntöön saatettaessa” tukevat sitä, että kyseinen säännös on luonteeltaan sitova ja että toimivaltaisten viranomaisten on noudatettava sitä, kun ne hyväksyvät yksittäisiä hankkeita.
45.      Se, että tämän direktiivin 7 artiklan 3 kohdassa – vastaavasti kuin vesipuitedirektiivin 4 artiklassa – säädetään, että ”jäsenvaltioiden on huolehdittava – – vesimuodostumien riittävästä suojelusta”, merkitsee
sitä, että velvoite on luonteeltaan sitova ja että se on merkityksellinen, kun kyse on yksittäisten hankkeiden hyväksymisestä. Sanoilla ”on huolehdittava – – riittävästä suojelusta” asetetaan jäsenvaltioille velvoite toimia tällä tavoin, mikä merkitsee sitä, että niiden on ymmärrettävä tiettyä hanketta koskeva hyväksymismenettely täytäntöönpanotoimenpiteeksi riittävästä suojelusta huolehtimiseksi (edellä mainitun tuomion 32 kohta).
46.      Sillä, että vesipuitedirektiivin 4 artiklassa ja 7 artiklan 3 kohdassa käytetään tässä yhteydessä hieman toisistaan poikkeavia sanamuotoja (”jäsenvaltioiden on pantava täytäntöön tarvittavat toimenpiteet, jotta ehkäistään kaikkien pintavesimuodostumien tilan huononeminen,” ja toisaalta ”jäsenvaltioiden on huolehdittava
yksilöityjen vesimuodostumien riittävästä suojelusta niiden laadun huononemisen välttämiseksi, jotta juomaveden tuottamisessa vaadittavan puhdistuskäsittelyn tasoa voidaan laskea”), ei ole tässä arvioinnissa merkitystä. On selvää, että sanamuoto ”on huolehdittava” merkitsee sitä, että jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet vesipuitedirektiivin erityistavoitteiden saavuttamiseksi. Tämä tulkinta vahvistuu edelleen, kun tutkimme
tämän
sanamuodon useita muita kieliversioita (esimerkiksi saksan-, ranskan-, italian-, espanjan- ja latviankielistä versiota).
ii)  ”Riittävän suojelun” merkitys
47.      Se, että yllä olevia käsitteitä käytetään vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa, osoittaa sen, että unionin lainsäätäjä on valinnut ”ennalta ehkäisevän lähestymistavan” vastakohtana
”käsittelyyn (jälkipuhdistukseen) perustuvalle lähestymistavalle”, jota sovellettiin aiemmin. Toisin sanoen pääpaino ei enää ole
pilaantuneen raakaveden juomakelpoiseksi saattamisen edellyttämässä käsittelyssä
vaan pikemminkin käyttöveden lähteiden suojelussa.
48.      Kuten vesipuitedirektiivin johdanto-osan 11 perustelukappaleessa todetaan: ”[Unionin] ympäristöpolitiikan on määrä edistää ympäristön laadun säilyttämistä, suojelua
ja parantamista sekä luonnonvarojen harkittua ja järkevää käyttöä, ja sen on määrä perustua ennalta varautumisen periaatteeseen sekä periaatteisiin, joiden mukaan olisi ryhdyttävä ennaltaehkäiseviin toimiin
– – ”
(kursivointi tässä).
49.      Ennalta ehkäisemisen periaatteen valossa tulkittuna 7 artiklan 3 kohdan käsitteellä ”riittävä suojelu” tarkoitetaan sitä, että toimivaltaisen viranomaisen on ennen yksittäisen hankkeen hyväksymistä
arvioitava ensin, aiheutuuko
kyseisestä hankkeesta juomaveden tuottamisessa käytettävien vesimuodostumien laatuun kohdistuvia haitallisia vaikutuksia.
iii)  ”Yksilöityjen vesimuodostumien” merkitys
50.      Tämän 7 artiklan 3 kohdan sanamuodossa ilmaistaan, että kyseisen artiklan mukaiset suojelutoimenpiteet koskevat ainoastaan vesimuodostumia, jotka ovat olleet yksilöintimenettelyn kohteena. Silti 7 artiklan 3 kohtaan ei sisälly rajausta, joka perustuisi siihen, miten vesi näihin muodostumiin
ohjautuu, eli tapahtuuko se luonnollisesti vai ihmistoiminnan vaikutuksesta johtuen (kuten pääasiassa). Suojelusta on siten huolehdittava yksilöidyissä vesimuodostumissa olevien vesien osalta.
iv)  Ilmaisun ”niiden laadun huononemisen välttämiseksi jotta – – puhdistuskäsittelyn tasoa voidaan laskea” merkitys
51.      Tästä lauseesta ilmenee, että niiden
toimien tavoite, joita jäsenvaltioiden on toteutettava, on laskea juomaveden tuottamisessa vaadittavan puhdistuskäsittelyn tasoa ja että keino tämän tavoitteen saavuttamiseksi on jäsenvaltioiden velvoite vähintäänkin välttää vesimuodostumien laadun huononemista.
52.      Komission ohjeasiakirja nro16(11) tukee vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdasta tekemääni tulkintaa. Tässä ohjeasiakirjassa, joka sisältää komission, kaikkien jäsenvaltioiden ja muiden sidosryhmien edustajien yksimielisesti hyväksymän parhaita käytäntöjä koskevan kannan, vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohtaa selitetään seuraavasti: ”Pohjavesimuodostuman laadun huononemisen välttäminen ei käytännössä itsessään johda
välttämättä juomaveden tuottamisessa mahdollisesti vaadittavan puhdistuskäsittelyn tason laskemiseen. Jotta käsittelyä voitaisiin vähentää, laadun olisi parannuttava. On kuitenkin selvää, että pyrkimyksenä on vähintäänkin välttää pohjaveden laadun huononemista. Parhaassa tapauksessa suojelun pitäisi riittää, jotta puhdistuskäsittelyä voitaisiin ajan myötä vähentää.”
53.      Lähteen (juomaveden tuottamisessa käytettävät pohja- ja pintavesimuodostumat) ja tuotteen (väestölle jaeltava juomavesi) välinen kiinteä yhteys, joka ilmenee virkkeestä ”jotta juomaveden tuottamisessa vaadittavan puhdistuskäsittelyn tasoa voidaan laskea”, osoittaa sen, että jäsenvaltioiden juomavesihuollon on oltava sopusoinnussa juomavesidirektiivin ja siinä säädettyjen vedenlaatua koskevien kriteerien kanssa.
54.      Tästä seuraa, että vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan sanamuodossa,
kun sitä luetaan yhdessä puhdistuskäsittelyn tason laskemista koskevan vaatimuksen kanssa, mainittu ”huononemisen välttäminen”
tarkoittaa sitä, että tämän säännöksen mukaisella huonontamiskiellolla pyritään välttämään tilannetta, jossa juomavesidirektiivissä asetettuja vedenlaatua koskevia kriteereitä ei noudateta.
v)     ”Juomaveden tuottamisen” merkitys
55.      Tällä ilmauksella tehdään selväksi, että kyse on ainoastaan juomaveden tuottamisessa käytettävistä vesimuodostumista, ja samalla siinä säädetään vesipuitedirektiivin ja juomavesidirektiivin välisestä tarvittavasta yhteydestä.
56.      Siten 7 artiklan 3 kohdan sanamuoto merkitsee sitä, että jäsenvaltioilla on velvollisuus estää sellaisten hankkeiden täytäntöönpano, joiden vuoksi juomaveden tuottamisessa käytettävien yksilöityjen vesimuodostumien puhdistuskäsittelyn tasoa olisi nostettava, kun hankkeesta voi aiheutua juomavesidirektiivissä
asetettujen vedenlaatua koskevien kriteerien noudattamiseen kohdistuvia haitallisia vaikutuksia, jos puhdistuskäsittelyä ei lisätä.
2)     Vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan asiayhteys
i)     Vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan sekä sen 1 ja 4 artiklan välinen yhteys
57.      Tästä 7 artiklan 3 kohdasta tekemäni tulkinnan vahvistaa
tämän artiklan asiayhteyden analysointi. Ensiksikin 7 artiklan merkitys voidaan päätellä tämän artiklan ja vesipuitedirektiivin muiden säännösten, erityisesti sen 1 ja 4 artiklan, välisistä yhteyksistä.
58.      Ensinnäkin oikeuskirjallisuudessa (esimerkiksi Faßbenderin tyhjentävässä analyysissä vesipuitedirektiivistä(12)) on huomautettu tästä läheisestä yhteydestä ja siitä, että 7 artiklassa on kyse vesipuitedirektiivin 4 artiklan mukaisten tavoitteiden käyttöperusteisesta asiallisesta tiukentamisesta. Juomaveden tuottamisessa on kyse veden erityiskäytöstä, jonka
vesipuitedirektiivin 4 artikla yleissäännöksenä kattaa, ja siksi on tarpeen ottaa huomioon juomavettä koskevia erityisvaatimuksia.
59.      Unionin tuomioistuimen suuren jaoston tuomiossa
Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland esittämien vesipuitedirektiivin 4 artiklan yleistä rakennetta koskevien lausumien on
tässä yhteydessä
ohjattava myös direktiivin 7 artiklan 3 kohdan tulkintaa, jota nyt käsiteltävässä asiassa tarvitaan.
60.      Tätä voidaan perustella sillä, että
vesipuitedirektiivi on suunniteltu järjestelmällisesti puitedirektiiviksi, jolla sovitetaan yhteen kaikkien vesimuodostumien, muun muassa juomaveden tuottamisessa käytettävien vesimuodostumisen, suojelua.(13)
61.      Lisäksi viimeksi mainittu suojelu, josta säädetään vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä virkkeessä, on erottamaton osa vesipuitedirektiivin 1 artiklan mukaista vesimuodostumien yleistä suojelua, jota tavoitellaan myös tämän direktiivin 4 artiklalla.(14) Vesipuitedirektiivin 1 ja 4 artiklalla käyttöön otettu vesien yleinen suojelujärjestelmä, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut, vahvistaa siten näkemyksen siitä, että tämän direktiivin 7 artiklan 3 kohta on luonteeltaan suojelua edellyttävä ja pakottava.
ii)  Yksilöityjen vesimuodostumien merkitys
62.      Tämän käsitteen merkityksen ymmärtämiseksi on tarpeen tarkastella seuraavia kahta seikkaa vesipuitedirektiivissä: (i) 7 artiklan 1 kohdan mukaiset erityiset kriteerit ja (ii) 6 artiklan, luettuna yhdessä 7 artiklan kanssa, mukainen velvollisuus laatia yksilöityjen vesimuodostumien rekisteri. Jäsenvaltioille annetaan vesipuitedirektiivissä tehtäväksi toteuttaa erityisiä täytäntöönpanotoimenpiteitä, jotta suojelualueiden asianmukainen määrittäminen voidaan varmistaa. Lopuksi 7 artiklan 3 kohdan sanamuodossa, kun sitä luetaan yhdessä 7 artiklan 1 kohdan kanssa, selvennetään, että jäsenvaltioilla on velvollisuus noudattaa 7 artiklan 1 kohtaa ja yksilöidä asianmukaisesti kaikki asianomaiset vesimuodostumat, jotta kaikkia suojelua vaativia vesimuodostumia (erityisesti niitä, joita käytetään juomaveden tuottamisessa) voidaan suojella.
iii)  Juomavesidirektiivin merkitys määriteltäessä vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaista veden laatua
63.      Tarkastelen seuraavaksi juomavesidirektiivin vaikutusta näkemykseen siitä, mitä hyvänlaatuisella juomavedellä, josta 7 artiklan 3 kohdalla pyritään huolehtimaan, tarkoitetaan. Vesipuitedirektiivin 7 artiklan 2 kohdassa säädetään, että ”jäsenvaltioiden on huolehdittava, että kaikissa 1 kohdan mukaisesti yksilöidyissä vesimuodostumissa saavutetaan 4 artiklan mukaiset tavoitteet ja – – että niistä asianmukaisella vedenkäsittelyllä ja [unionin] lainsäädännön mukaisesti saatava vesi täyttää myös [juomavesidirektiivin]
– – vaatimukset”
(kursivointi tässä).
64.      Vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohta ja sen raakaveden suojelemista koskeva tavoite
yhdistetään tämän direktiivin 7 artiklan 2 kohdassa selvästi juomavesidirektiivissä (hyvälaatuisen juomaveden varmistamiseksi) asetettuihin voimassa
oleviin strandardeihin ja menettelyihin.
Juomavedelle juomavesidirektiivissä asetetut standardit vaikuttavat siten suoraan vedenmuodostumisalueen käyttöön, koska siinä määritellään veden laadun vähimmäistaso, joka vedenkäsittelyssä ja erityisesti puhdistamisessa on varmistettava.
Tämä osoittaa sen, että vedenmuodostumisalueen käytön, jolla vesipuitedirektiivin 7 artiklan mukaiset tavoitteet pyritään saavuttamaan, uskottavuus on erottamattomassa yhteydessä juomavedelle
juomavesidirektiivissä asetettuihin standardeihin.(15)
65.      Ei siten ole epäilystäkään läheisestä yhteydestä, joka vallitsee ”äitidirektiivin” (vesipuitedirektiivi, joka on yleistä vesivarojen hallintajärjestelmää koskeva puitedirektiivi) ja ”tytärdirektiivin” (juomavesidirektiivi, joka on erityisesti juomavettä koskeva direktiivi ja joka on kyseisen järjestelmän erottamaton osa) välillä. Paitsi, että tätä läheistä liittymää käyttäen vesipuitedirektiivin 7 artiklassa viitataan juomavesidirektiivin juomaveden suojelua koskeviin säännöksiin, siinä asetetaan myös puhdistamisen minimointia koskeva lisäedellytys. Tämän 7 artiklan 3 kohdan sanamuodossa selvennetään, että kyseisen säännöksen mukaisesta suojelusta on huolehdittava siten, että juomadirektiivissä vaadittu juomaveden laatu saavutetaan ja juomaveden tuottamiseksi tarvittavan puhdistuskäsittelyn tasoa ajan myötä lasketaan.
iv)  Osoitinmuuttujien rooli veden laadun huononemisen tunnistamisessa
66.      Seuraavaksi on tarpeen selventää keinoja, joiden avulla veden laadun huononeminen voidaan havaita. Jotta vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisen vaatimuksen, jonka mukaan pyritään välttämään huononemista, merkitys voidaan nyt käsiteltävässä asiassa ymmärtää, on tarpeen tutkia juomavesidirektiivin liitteessä I olevaa C osaa. Olen komission kanssa samaa mieltä siitä, että C osassa asetettu sulfaatin osoitinmuuttuja 250 mg/l on merkityksellinen, kun sulfaatin kaltaisen pilaavan aineen esiintymistä halutaan rajoittaa ja määrittää, onko kyse vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitetusta huononemisesta. Tämä osoitinmuuttuja on otettava juomaveden tuottamisen yhteydessä huomioon.
67.      Tästä seuraa, että vesipuitedirektiivin ja juomavesidirektiivin välinen yhteys on myös yksi tekijöistä, joilla veden laadun huononeminen voidaan tunnistaa, ja että yhteys on hyödyllinen, kun määritellään, miten tämä osoitinmuuttuja voi vaikuttaa yksittäisiä hankkeita koskevaan
lupamenettelyyn; otan tähän kantaa myöhemmin tässä ratkaisuehdotuksessa.
v)     Ennalta varautumisen periaate ja korjaavat toimenpiteet
68.      Juomavesidirektiivin liitteen I lisäksi sen 8 artiklassa säädetään juomaveden suojelusta huolehtimista koskevan velvollisuuden ymmärtämisen kannalta tärkeästä näkökohdasta. Tässä artiklassa, jonka otsikko on ”Korjaavat toimenpiteet ja käytön rajoittaminen”, säädetään siitä, etteivät jäsenvaltiot noudata tämän direktiivin 5 artiklassa asetettuja muuttujien arvoja, aiheutuvista seurauksista. Juomavesidirektiivin 8 artiklan 6 kohdassa säädetään keskeisesti seuraavaa: ”Siinä tapauksessa, että – – vesi ei täytä liitteessä I olevassa C osassa esitettyjä muuttujien arvoja tai selityksiä, jäsenvaltioiden on tarkasteltava, liittyykö poikkeamaan riski ihmisten terveydelle. Niiden on toteutettava korjaavat toimenpiteet veden laadun parantamiseksi, jos se on tarpeen ihmisten terveyden suojelemiseksi.”
69.      Kuten aiemmin mainitsin, vesipuitedirektiivin johdanto-osan 11 perustelukappaleessa viitataan EY:n perustamissopimuksen 174 artiklaan (nyttemmin SEUT 191 artikla), jossa vaaditaan, että
unionin ympäristöpolitiikka – juomavesihuolto mukaan lukien –
perustuu ennalta varautumisen periaatteelle sekä periaatteelle, jonka mukaan ennalta ehkäiseviin toimiin olisi ryhdyttävä. Kuten tässä ratkaisuehdotuksessa myöhemmin selitän, sulfaattipitoisen juomaveden mahdollista vaikutusta ihmisten terveyteen ei ole vielä tutkittu perusteellisesti. Tarve varmistaa vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan, kun sitä luetaan yhdessä ennalta varautumisen ja ennalta ehkäisemisen periaatteiden kanssa, mukainen
tarpeellinen suojelu
merkitsee siten sitä, että jäsenvaltioiden on arvioitava tilannetta ja toimittava ennen kuin hanke, josta mahdollisesti aiheutuu ympäristöön kohdistuvia haitallisia vaikutuksia, hyväksytään. Olemassa on näin ollen ex ante velvollisuus arvioida pääasiassa kyseessä olevan kaltaisia yksittäisiä hankkeita sellaisen tilanteen välttämiseksi, jossa on ryhdyttävä
korjaaviin toimenpiteisiin.
3)     Vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan tavoite
70.      Edellä olevaa tulkintaa 7 artiklan 3 kohdasta tukee merkitys, joka unionin primaarioikeudessa annetaan luonnonsuojelulle. Euroopan unioni velvoitetaan SEUT 191 artiklan 2 kohdassa varmistamaan suojelun korkea taso, joka edellyttää muun muassa ympäristöpolitiikkaa, joka perustuu ennalta varautumisen periaatteelle sekä periaatteelle, jonka mukaan ennalta ehkäiseviin toimiin olisi ryhdyttävä. Lisäksi Euroopan unionin perusoikeuskirjan 37 artiklassa vaaditaan, että ympäristönsuojelun korkea taso ja ympäristön laadun parantaminen on sisällytettävä unionin politiikkoihin.(16)
71.      Tämän ohella vesipuitedirektiiviin mukaan eräs veden hyvänlaatuisesta tilasta huolehtimiseen liittyvistä
tavoitteista on väestön juomaveden hankinnan turvaaminen (vesipuitedirektiivin johdanto-osan 24 perustelukappale).
72.      Kuten tämän ratkaisuehdotuksen  53 kohdassa erityisesti totesin, lähteen (juomaveden ottamiseen käytettävät pohja- ja pintavesimuodostumat) ja tuotteen (väestölle jaettava juomavesi) välillä on yhteys, joka heijastuu 7 artiklan 3 kohdan hengestä ja tarkoituksesta. Näin ollen lähteen korkeatasoinen suojelu on välttämätöntä, jotta hyvänlaatuista juomavettä voidaan tuottaa kestävällä tavalla.
73.      Unionin tuomioistuin perusti tulkintansa tuomiossa Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (34–43 kohta) myös vesipuitedirektiivin tavoitteeseen: ”[Vesipuitedirektiivissä] vahvistetaan yhteiset periaatteet ja yleiset toimintapuitteet vesien suojelemiseksi – –. Jäsenvaltioiden on kehitettävä myöhemmin siinä säädettyjä yhteisiä periaatteita ja yleisiä toimintapuitteita toteuttamalla erityisiä toimenpiteitä tässä direktiivissä säädetyissä määräajoissa.”
74.      Erityisesti vesipuitedirektiivin 1 artiklassa todetaan, että direktiivin tarkoituksena on osaltaan turvata ”hyvänlaatuisen pinta- ja pohjaveden riittävä saanti kestävää, tasapainoista ja oikeudenmukaista veden käyttöä varten”.
75.      Unionin tuomioistuimen edellä mainitut tuomiossa Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland esittämät toteamukset ovat suoraan merkitykselliset tämän direktiivin 7 artiklan 3 kohdan teleologisen tulkinnan kannalta.
Tätä säännöstä on näet tulkittava myös vesipuitedirektiivin yleisten tavoitteiden valossa, joihin kuuluu ”kestävän, käytettävissä olevien vesivarojen pitkän ajan suojeluun perustuvan vedenkäytön” edistäminen (1 artiklan ensimmäisen alakohdan b alakohta), ja jäsenvaltioiden on pantava tämä tavoite käytäntöön, kun ne antavat lupia yksittäisille hankkeille.
76.      Myös vesipuitedirektiivin 4 artiklassa asetetut ympäristötavoitteet ovat asian kannalta merkitykselliset, sillä tämän direktiivin 7 artiklan 2 kohdan mukaan sen 4 artiklassa pintavesimuodostumille asetettuja tavoitteita sovelletaan myös 7 artiklan kattamiin vesimuodostumiin.
77.      Edellä esitetystä seuraa, että juomaveden tuottamisessa tarvittavan veden kestävän käyttämisen ja veden hyvän laadun säilymisen varmistamiseksi on välttämätöntä välttää tämän veden pilaantumista ja toimia ennalta ehkäisevällä tavalla. Toisin sanoen on tarpeen arvioida ex ante yksittäisiä hankkeita, joista voi aiheutua juomaveden tuottamisessa käytettävän veden laatuun kohdistuvia haitallisia vaikutuksia ja jotka voivat siten edellyttää puhdistuskäsittelyn tason nostamista – eikä sen laskemista, kuten vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa vaaditaan.
4)     Vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohtaa koskevat valmisteluasiakirjat
78.      Edellä esitetty tulkinta ja 7 artiklan 3 kohdan
tärkeys vesipuitedirektiivin yleisessä rakenteessa tulee vahvistetuksi myös, kun tarkastellaan tämän säännöksen valmisteluhistoriaa.
79.      Siitä ilmenee, että vesipuitedirektiiviin sisältyi lainsäädäntömenettelyn alkuvaiheessa pelkästään sen nykyiset 7 artiklan 1 ja 2 kohta.
80.      Nykyinen 7 artiklan 3 kohta lisättiin siihen myöhempänä ajankohtana Euroopan unionin neuvoston ja Euroopan parlamentin välisen kuulemismenettelyn aikana.(17) Unionin lainsäätäjän pyrkimyksenä oli näin toimiessaan tehdä 7 artiklan säännöksistä tiukempia ja selventää, että vesienhoitoa
koskevan uuden lähestymistavan mukaan etusija annettiin raakaveden suojelemiselle ex ante eikä puhdistuskäsittelyn tason nostamiselle ex post.
b)     Toinen osa – vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan toinen virke
81.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee toisessa kysymyksessään myös 7 artiklan 3 kohdan toisen virkkeen, jonka mukaan ”jäsenvaltiot voivat perustaa suojavyöhykkeitä [vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä virkkeessä mainittuja] vesimuodostumia varten”. Katson komission tavoin kuitenkin, ettei tällä mahdollisuudella ole vaikutusta 7 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä virkkeessä asetettuihin velvoitteisiin, koska näitä velvoitteita sovelletaan myös tällaisten suojavyöhykkeiden ulkopuolella.
82.      Vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan sanamuoto on selkeä. Suojavyöhykkeiden perustaminen on mahdollista, mutta sillä ei ole mitään vaikutusta pääasiassa kyseessä olevan kaltaiseen tapaukseen. Tällaisten vyöhykkeiden perustaminen kyseessä olevan pohjaveden suojelemiseksi on vain yksi toimenpide muiden joukossa. Tämä käy selvästi ilmi virkkeestä, jonka mukaan ”jäsenvaltioiden on huolehdittava
– – riittävästä suojelusta” ja jota seuraa toinen virke, jonka mukaan ”jäsenvaltiot voivat perustaa suojavyöhykkeitä kyseisiä vesimuodostumia varten.”
83.      Kuten ohjeasiakirjassa nro 16 selitetään, ”7 artiklan 3 kohdan toisen virkkeen mukaan jäsenvaltiot voivat harkintansa mukaan perustaa suojavyöhykkeitä, joissa
voidaan keskittyä riittävään suojeluun.
Useissa jäsenvaltioissa nämä ovat alueita, jotka yleisesti ymmärretään
’juomaveden suoja-alueiksi’
– –
Tavoitteena on estää ihmistoiminnan vaikutuksesta aiheutuvasta paineesta vieraan aineen osalta johtuvaa huononemista, joka voisi vaatia lisäkäsittelyä, jotta juomavettä koskevia standardeja voidaan noudattaa” (s. 13, kursivointi tässä).
84.      Edellä olevan tulkinnan mukainen yleinen suojeluvelvollisuus koskee siten kaikkia 7 artiklan 1 kohdan mukaisesti yksilöityjä vesimuodostumia, mutta suojavyöhykkeen perustaminen on vain valinnainen lisätoimenpide, jolla yleistä suojelua täydennetään, jos jäsenvaltio pitää sitä tarpeellisena.(18)
c)     Toista kysymystä koskeva ratkaisuehdotus
85.      Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohta on erottamaton osa vesipuitedirektiivin 4 artiklalla käyttöön otettua vesiensuojelujärjestelmää. Siihen sisältyy veden laadun huonontamiskielto siltä osin kuin luvan antaminen yksittäiselle hankkeelle, joka voi johtaa tällaiseen huononemiseen, estää jäsenvaltiota noudattamasta velvollisuutta laskea juomaveden tuottamisessa vaadittavan puhdistuskäsittelyn tasoa. Tarvittaviin suojelutoimenpiteisiin sisältyy jäsenvaltioita sitova velvollisuus arvioida ex ante yksittäiset hankkeet, joista voi aiheutua juomaveden tuottamisessa käytettävien yksilöityjen vesimuodostumien laatuun kohdistuvia haitallisia vaikutuksia – riippumatta siitä, millaista vettä tällaiset muodostumat sisältävät. Tavoitteena on (1) toimia ennalta ehkäisevästi ja välttää veden laadun huononemista; (2) laskea juomaveden tuottamiseksi tarvittavan puhdistuskäsittelyn tasoa ajan myötä osana vesivarojen kestävän käytön varmistamista koskevaa tavoitetta ja (3) estää se, että on tarpeen ottaa käyttöön juomavesidirektiivissä vaadittuja korjaavia toimenpiteitä. Tämä velvollisuus on voimassa riippumatta siitä, sijaitseeko kyseinen vesimuodostuma vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitettujen suojavyöhykkeiden sisä- vai ulkopuolella.
3.     Kolmas ja neljäs kysymys
a)     Mitä vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisen huonontamiskiellon rikkomiseen sisältyy?
86.      Katson, että nämä kysymykset on käsiteltävä yhdessä, koska ne molemmat koskevat kriteereitä, joiden perusteella vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisen huonontamiskiellon rikkomista arvioidaan. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa selvittää lähinnä, missä tilanteessa on kyse tämän säännöksen mukaisen huonontamiskiellon rikkomista. Se tiedustelee erityisesti, onko mikä tahansa huononeminen riittävää, jotta kyse olisi rikkomisesta, vai onko juomavesidirektiivin liitteessä I olevassa C osassa sulfaatin osalta mainitun osoitinmuuttujan 250 mg/l ylityttävä vai onko oltava olemassa uhka tämän direktiivin 8 artiklan 6 kohdan mukaisista korjaavista toimenpiteistä (toimenpide, joka lisää juomaveden tuottamisessa tarvittavaa puhdistuskäsittelyä).
87.      Kuten edellä totesin, jäsenvaltiot velvoitetaan vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa välttämään juomaveden tuottamisessa käytettävien vesimuodostumien huononemista, jotta vaadittavan puhdistuskäsittelyn tasoa voidaan laskea.
88.      Unionin tuomioistuin on jo lausunut huononemisen käsitteen osalta vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdasta, jossa on kyse pintavesimuodostuman tilan huononemisen käsitteestä, että se on ”luonteeltaan yleinen käsite”, joka on määritettävä ottamalla huomioon sen sanamuoto, asiayhteys ja kyseessä olevilla säännöksillä tavoitellut päämäärät.(19) Samaa lähestymistapaa voidaan soveltaa, kun analysoidaan juomaveden tuottamisessa käytettävän veden laadun huononemista.
89.      Ensiksikin vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan sanamuotoon sisältyy kaksi seikkaa, jotka ovat merkitykselliset
määritettäessä
huononemisen käsitettä. Ensimmäinen seikka on se, että tässä artiklassa viitataan veden laatuun
viittaamatta veden tilaan tai jonkin muuhun edellytykseen.
Toinen seikka on se, että säännös koskee erityisesti juomaveden laatua, joten se on rajattu koskemaan vain juomaveden tuottamiseen käytettäviä vesimuodostumia. Tämän artiklan sanamuoto antaa siten ymmärtää, että ”huononeminen” käsittää minkä tahansa toiminnan, josta aiheutuu
erityisesti juomaveden tuottamisessa käytettäviin vesimuodostumiin kohdistuvaa haitallista vaikutusta.
90.      Toiseksi esitän vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan asiayhteydestä
seuraavat huomautukset.
91.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, voivatko juomavesidirektiivin liitteessä I esitetyt mikobiologiset ja kemialliset muuttujat sekä osoitinmuuttujat toimia vertailukohtana, kun kyse on vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaisesta veden laadun huonontamiskiellosta.
92.      Mielestäni vastauksen tähän kysymykseen on oltava myöntävä.
93.      Näin on joka tapauksessa silloin, kun kyse on sulfaateista. Kuten jatkossa esitän, osoitinmuuttuja toimii vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan osalta merkityksellisenä vertailukohtana, jos kyse on riskistä ihmisten terveydelle.
94.      Kolmanneksi myös vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan tavoitteen näkökulmasta katsottuna tätä säännöstä on tulkittava kyseisen direktiivin yleisten tavoitteiden perusteella, joihin kuuluu ”kestävän, käytettävissä olevien vesivarojen pitkän ajan suojeluun perustuvan vedenkäytön” edistäminen
(vesipuitedirektiivin 1 artiklan 1 kohdan b alakohta). Tällaisten vesivarojen kestävään käyttöön juomaveden tuottamisessa
liittyy välttämättä vähintäänkin näiden varojen pilaantumisen välttäminen, jotta tavoite laskea puhdistuskäsittelyn tasoa voidaan saavuttaa.
95.      Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 76 kohdassa huomautin, myös vesipuitedirektiivin 4 artiklassa asetetut ympäristötavoitteet ovat asian kannalta merkitykselliset, sillä tämän direktiivin 7 artiklan 2 kohdan mukaan sen 4 artiklassa pintavesimuodostumille asetettuja tavoitteita sovelletaan myös 7 artiklan kattamiin vesimuodostumiin. Kuten edellä selvitin, vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukainen veden laadun huonontamiskielto liittyy läheisesti puhdistuskäsittelyyn. Puhdistuskäsittely puolestaan liittyy kyseessä olevaan pilaavaan aineeseen, ja siksi veden laadun huonontamiskiellon arviointi on väistämättä riippuvainen pilaavan aineen luonteesta. Nyt käsiteltävässä asiassa on kyse sulfaatista, jota koskevaa muuttujan arvoa seurataan, joten asiassa merkitykselliset oikeudelliset seuraukset ilmenevät juomavesidirektiiviin 8 artiklan 6 kohdasta.
96.      Koska vaikuttaa yhtäältä siltä, että
sulfaatin vaikutusta juomaveden tuotannossa pidetään juomavesidirektiivissä suhteellisesti vähemmän haitallisena (liitteessä I olevan C osan huomautus 1, jossa todetaan tältä osin vain, että ”vesi ei saa olla syövyttävää”), sulfaattia ei pidä käsitellä yhtä tiukasti kuin esimerkiksi kyseisen liitteen A ja B osassa mainittuja pilaavia aineita.
97.      Toisaalta
on pidettävä mielessä myös, että uusimmassa tieteellisessä kirjallisuudessa väitetään, että sulfaatti voi tosiasiassa vaikuttaa vesimuodostuman tilaan ja että se voi olla haitallisempaa ihmisten terveydelle kuin tähän mennessä on
oletettu.(20)
98.      Oikeudellisen tarkastelun perusteella olen komission kanssa samaa mieltä siitä, että juomavesidirektiivin liitteessä I olevassa C osassa oleva sulfaatin osoitinmuuttuja 250 mg/l on merkityksellinen määritettäessä sitä, onko pääasiassa kyse vesipuitedirektiiviin 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitetusta laadun huononemisesta. Pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen juomaveden tuottamisen yhteydessä on otettava huomioon tämä osoitinmuuttuja.
99.      Vaikka pelkkä osoitinmuuttujan ylittyminen ei automaattisesti johda tällaiseen huononemiseen, on kuitenkin niin, että osoitinmuuttuja on asian kannalta merkityksellinen, koska se toimii vertailuarvona. Jäsenvaltiot velvoitetaan juomavesidirektiivin 7 artiklan 1 kohdassa seuraamaan juomaveden laatua erityisesti sen 5 artiklassa asetettujen osoitinmuuttujien perusteella. Kuten tämän direktiivin 5 artiklan 2 kohdan toisessa virkkeessä säädetään, liitteessä I olevassa C osassa esitetyille muuttujille vahvistetaan tässä yhteydessä arvot ”ainoastaan seurantatarkoituksiin ja 8 artiklan mukaisten velvoitteiden noudattamista varten” (kursivointi tässä).
100. Kyseisen direktiivin johdanto-osan 11 perustelukappaleesta seuraa, että sulfaatille vahvistettu ohjeellinen arvo ei ole ”suoraan terveyteen vaikuttava muuttuja”. Jos se ylitetään, jäsenvaltiot eivät ole välttämättä velvolliset toteuttamaan korjaavia toimienpiteitä veden laadun parantamiseksi, toisin kuin liitteessä I olevassa A ja B osassa asetettujen osoitinmuuttujien osalta
on säädetty. Juomavesidirektiivin 8 artiklan 6 kohdan mukaan niiden on ensin tarkasteltava, ”liittyykö poikkeamaan riski ihmisten terveydelle”, ja niiden on toteutettava korjaavia toimenpiteitä vain, ”jos se on tarpeen ihmisten terveyden suojelemiseksi”.
101. Jos sulfaatille vahvistetun osoitinmuuttujan tason ylittymiseen liittyy kuitenkin riski ihmisten terveydelle ja jos asianomainen jäsenvaltio ei toteuteta tarvittavia korjaavia toimenpiteitä veden laadun parantamiseksi, katson
komission tavoin, että näin rikotaan paitsi juomavesidirektiivin 8 artiklan 6 kohtaa myös vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaista velvoitetta välttää kyseessä olevien vesimuodostumien laadun huononemista ja laskea juomaveden tuottamisessa vaadittavan puhdistuskäsittelyn tasoa.
102. Tästä seuraa, että vesipuitedirektiivi 7 artiklan 3 kohdan mukaista veden laadun huononemista tapahtuu, jos hankkeella voidaan ylittää juomavesidirektiivin mukaisesti vahvistetut muuttujat. Jos kyse on juomavesidirektiivin liitteessä I olevassa C osassa mainitusta pilaavasta aineesta, huononemista ei voida vahvistaa
yksinomaan sulfaatin kaltaiselle pilaavalle aineelle vahvistetun tason tällaisen ylittymisen johdosta. Jotta tällaisessa tapauksessa voidaan osoittaa kyseen olevan vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisesta veden laadun huononemisesta, siihen on liityttävä riski ihmisten terveydelle, ja tällaisen riskin välttämiseksi on oltava tarve mukauttaa puhdistusprosessia.
103. Seuraavaksi tutkin, onko 7 artiklan 3 kohtaa tulkittava siten, että siinä asetetaan velvoite arvioida ex ante pääasiassa kyseessä olevan kaltaisia yksittäisiä hankkeita
huolimatta siitä, että
sulfaattitasoa koskee vain seurantavelvollisuus (juomavesidirektiivin liitteessä I oleva C osa), mikä voisi olla merkki siitä, että yksittäisen hankkeen vaikutusta sulfaattitasoon koskeva arvio voitaisiin tehdä myös seurannan yhteydessä
ex post.
b)     Suunnitelman hyväksymispäätöksen tutkiminen
104. Tieteellistä kirjallisuutta ja nyt esillä olevaa suunnitelman hyväksymispäätöstä tarkastellessa
käy selväksi, että sen suhteen, millaista vaikutusta sulfaattipitoisella juomavedellä on ihmisten terveyteen, on merkittävää epävarmuutta. Näin ollen vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa, kun sitä luetaan yhdessä ennalta varautumisen ja ennalta ehkäisemisen periaatteiden kanssa, vaaditaan, että tämän säännöksen mukainen asianmukainen arviointi tehdään ennen hyväksymispäätöksen tekemistä.
105. Virasto toteaa suunnitelman hyväksymispäätöksessä (s. 174), että kyseessä olevan hankkeen seurauksena on odotettavissa sulfaattipitoisuuden lievää nousua (ks. myös tämän päätöksen s. 46, 1.3.3.13 kohta, mistä ilmenee viraston havainneen
riskit: “ekologisen tilan tai alajuoksulla olevien pintavesien, joiden on ensisijaisesti saavutettava ekologinen kelvollisuus, potentiaalin mahdollisen huononemisen välttämiseksi järven sulfaattipäästöistä on huolehdittava siten, että valvontapisteessä 1 päästettävän veden osalta (ylivuotoputkirakenne) noudatetaan pitkällä aikavälillä ylempää päästöarvoa 620 mg/l”). Tästä huolimatta lupamenettelyssä yksinkertaisesti laiminlyötiin sen tarkastaminen, oliko kyseessä oleva hanke (ylivuotoputki Cottbuser Ostseesta mukaan lukien) yhteensopiva vesipuitedirektiivin ja sen 7 artiklan säännösten kanssa. Tarkastukset, jotka tosiasiassa tehtiin, liittyivät yksinomaan vesipuitedirektiivin 4 artiklaan. Virasto myöntää itsekin, ettei sulfaatin aiheuttamaa todellista pilaantumista vielä ole tutkittu, kun se toteaa suunnitelman hyväksymispäätöksessä (s. 175), että ”laimentumisen tai alenemisen tosiasiallinen aste Briesenin vesilaitokselle tultaessa on
määritettävä erityisesti”.
Siltä osin kuin virasto arvioi, että ”hanke ei ole esteenä juomaveden saannin turvaamiselle” (suunnitelman hyväksymispäätös, s. 175), olen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että tekninen tutkinta ei tältä osin ole ollut riittävää.(21)
106. Suunnitelman hyväksymispäätöstä tutkittaessa asiakirjasta ilmenee, ettei kyseisen hankkeen vaikutusta sulfaattitasoon ole analysoitu yksityiskohtaisesti. Analysoimatta on jätetty erityisesti keskinäinen riippuvuus, joka vallitsee
tulvien yhteydessä
kohoavan pohjaveden pitoisuuden ja
sulfaatin odotettavissa olevan,
hajakuormituksesta johtuvan
Spree-jokeen kulkeutumisen välillä (ks. hyväksymispäätös s. 173). Sulfaattipitoisuuden odotetaan kohoavan pohjavesimuodostumassa (s. 171 ja 174), kun taas lisäaltistusta pitkällä aikavälillä
ei odoteta (s. 172). Hyväksymispäätöksessä itsessään todetaan nimenomaisesti, että ”on erityisesti määritettävä, missä määrin Spree-joen veden sulfaattipitoisuus tosiasiallisesti laimenee/alenee Briesenin vesilaitokselle tultaessa” (s. 175). Hyväksymispäätöksessä todetaan myöhemmin, että ”hankkeesta aiheutuvaa sulfaatin lisääntymistä pohjavesimuodostumassa ei kyetä käytännössä
ilmaisemaan määrällisesti”.
c)     Sulfaatista aiheutuvaa pilaantumisvaaraa koskeva tieteellinen kirjallisuus
107. Kattavassa tutkimuksessa, joka koskee
sulfaatista aiheutuvaa makean veden ekosysteemien pilaantumista,(22) on todettu, että ”tutkitusta kirjallisuudesta ilmenee selvästi, että [sulfaatista aiheutuvasta] pilaantumisesta voi seurata toksisia vaikutuksia vesikasveille ja eläimille, mukaan lukien muun muassa kaloille, selkärangattomille ja sammakkoeläimille, ja sillä saattaa olla myös ihmisten terveyteen kohdistuvaa
kielteistä vaikutusta”. Kirjoittajat toteavat seuraavaa: ”Toimia vesimuodostumien sulfaattipitoisuuden alentamiseksi tarvitaan kipeästi – –. Haluamme tutkimuksellamme kiinnittää huomiota tähän ongelmaan, tuoda esiin
sulfaatista johtuvan pilaantumisen alentamisen nykytilan ja osoittaa samalla tietämyksessä yhä olevia monia puutteita.” (23)
108. Samassa tutkimuksessa käsitellään juuri pääasiassa kyseessä olevaa sulfaatista aiheutuvan pilaantumisen ongelmaa (sulfaatista johtuva pilaantuminen ja Spree-joki) seuraavasti: “Erityisesti juomavedestä saatavan kohonneen [sulfaatti]tason suorista terveysvaikutuksista ei tiedetä paljoakaan” ja ”[sulfaatti]tasojen jatkuva nousu makean veden ekosysteemeissä on seurausta ihmisten laajasta toiminnasta – –, millä vaarannetaan sekä ekosysteemin toiminta että juomavesivarat.”
Erityisesti ”havainnollisina esimerkkeinä vesiekosysteemeistä, joissa
esiintyy runsaasti [happamia kaivosvuotoja],
tutkimuksissa mainitaan – – Spree-joki, [(24)] – –, ja on epätodennäköistä, että alajuoksun [sulfaatti]pitoisuudet palaavat ’luonnolliselle’ tasolle muutamassa vuodessa tai edes vuosikymmenessä kaivostoiminnan päätyttyä.
Esimerkiksi
[sulfaatti]pitoisuudet Spree-joessa – – ovat nousseet viime vuosikymmenten aikana ruskohiilen avolouhosten sulkemisesta
ja tähän liittyneestä pohjaveden tason palautumisesta johtuen. Tämän vuoksi Spree-jokisysteemin alajuoksulla olevissa järvissä on kirjattu kohonneita [sulfaatti]pitoisuuksia, jotka usein ylittävät juomaveden osalta [sulfaatille] asetetun rajan, joka Saksassa on 250 mg L-1, – –
mikä on erittäin ongelmallista, koska näitä vesimuodostumia käytetään juomaveden lähteenä – –
tyypillisesti ottamalla pohjavettä hiekkasuodatusta käyttäen. Koska ruskohiilen kaivaminen energiatuotantoa varten on päättymässä monissa maissa, lienee kohtuullista olettaa, että [sulfaatin] valumat tällaisilta alueilta ovat ympäristöongelma jatkossakin”.(25)
d)     Muuttujan arvojen käyttämistä koskeva ratkaisuehdotus
109. Koska ennalta varautumisen ja ennalta ehkäisemisen periaatteilla on ympäristöoikeudessa yhä kasvava merkitys, tapauksessa, jossa kyse on pilaavasta aineesta, jonka osalta on epäselvää, voiko siitä aiheutua ihmisten terveyteen kohdistuvia haitallisia vaikutuksia, vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohtaa on tulkittavalla tavalla, joka ei salli odottamista siihen saakka, että pilaantumista on jo tapahtunut. Vaikka sulfaatille vahvistetun kaltainen muuttujan arvo on siten ensisijaisesti tarkoitettu seurantatarkoituksiin, katson, että se on myös pätevä indikaattori, kun kyse on ennaltaehkäisevästä arvioinnista, joka liittyy vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisen riskin veden laadun huononemisesta osoittamiseen.
4.     Viides, kuudes ja seitsemäs kysymys
110. Nämä kysymykset on käsiteltävä yhdessä siltä osin kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee niillä lähinnä, onko toimivaltainen viranomainen vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan perusteella velvollinen tekemään tai tilaamaan asiantuntijaselvityksen hankkeessa kyseessä olevan vesimuodostuman laadun mahdollisesta huononemisesta ennen kuin hankkeelle annetaan lupa
vai
– jos näin ei ole – voidaanko tällainen selvitys tehdä ex post oikeudenkäynnin aikana
(vesilainsäädännön perusteella annetun luvan lainvastaisuuden korjaamiseksi).
111. Kuten edellä selvitin, vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa, kun sitä luetaan ennalta varautumisen ja ennalta ehkäisemisen periaatteiden valossa, vaaditaan välttämään tilanteita, joissa korjaavia toimenpiteitä on tarpeen toteuttaa. Kuten katsauksesta tieteelliseen kirjallisuuteen edellä ilmeni, se, että sulfaatista ja juomaveden tuottamisessa käytettävään veteen aiheutuvaa vaaraa
ja siihen kohdistuvia haitallisia vaikutuksia ei ole vielä riittävästi arvioitu ja todettu, vahvistaa yhdessä ennalta varautumisen ja ennalta ehkäisemisen periaatteiden kanssa tulkintani, jonka mukaan vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa vaaditaan pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen yksittäisen hankkeen arvioimista ex ante.
112. Vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan merkityksestä aiemmin tekemästäni analyysistä ilmenee, että tähän ex ante -arviointiin on sisällyttävä kaksi päälinjaa. Ensin olisi tarkasteltava siitä, jos puhdistuskäsittelyyn ei tehtäisi muutoksia, aiheutuvaa vaikutusta
ihmisten terveyteen, mukaan lukien sitä, mitä korjaavia toimenpiteitä
juomavesidirektiivin mukaisesti osoitetun yhteyden perusteella
tarvittaisiin. Toiseksi olisi arvioitava vaikutusta puhdistuskäsittelyn tasoon: jos hanke hyväksytään ja toteutetaan, onko saman laatutason vettä mahdollista tuottaa edelleen käytössä olevilla menetelmillä?
113. Tässä yhteydessä saattaa olla hyödyllistä esitellä
joitakin sen kaltaisia ex ante -toimenpiteitä, joita toimivaltaiset viranomaiset voivat toteuttaa täyttääkseen 7 artiklan 3 kohdan mukaiset velvoitteensa.
114. Näitä toimenpiteitä ovat (i) vesipuitedirektiivin 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen vesimuodostumien yksilöiminen; (ii) juomaveden tuottamisessa käytettävien vesimuodostuminen seuranta ja (iii) yksittäisten hankkeiden arvioiminen sen osoittamiseksi, voivatko ne johtaa siihen, että vesimuodostumien laatu huononee tasolle, joka
estää jäsenvaltiota täyttämästä velvollisuutensa laskea juomaveden tuottamisessa vaadittavan puhdistuskäsittelyn tasoa.
115. Siltä osin, millaisia toimenpiteitä vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti on toteutettava, huomauttaisin tässä, että uudelleen laaditun juomavesidirektiivin (direktiivi (EU) 2020/2184(26)), joka oli saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä viimeistään 12.1.2023, 8 artiklassa jäsenvaltiot velvoitetaan ”toteutetaan ihmisten käyttöön tarkoitetun veden vedenottopisteiden vedenmuodostumisalueiden riskinarviointi ja riskienhallinta”.
116. Katson
siksi, että sekä tämän uuden säännöksen (jossa viitataan kahdessa kohdassa nimenomaisesti vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohtaan) että myös vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteitä, joka koskevat paitsi omassa lasissa olevaa vettä myös vesimuodostumia, joista juomaveden tuottamiseen käytettävä vesi otetaan ja käsitellään.
117. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä selvennetään, että ”toimivaltaisten viranomaisten on hanketta koskevan lupamenettelyn aikana ja siis ennen päätöksentekoa tarkastettava [vesipuitedirektiivin] 4 artiklan nojalla, voiko kyseisestä hankkeesta aiheutua veteen kohdistuvia haittavaikutuksia, jotka olisivat ristiriidassa pinta- ja pohjavesimuodostumien tilan huononemisen ehkäisemistä ja parantamista koskevien velvollisuuksien kanssa.
Tämä säännös on siis esteenä sille, että tällainen tarkastus suoritetaan vasta kyseisen ajankohdan jälkeen”.(27)
118.  Kun otetaan huomioon tämä oikeuskäytäntö ja se, että vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohta on olennainen osa sen 4 artiklassa
säädettyä vesien suojelua, vaikutusta juomaveden tuottamisessa käytettäviin vesimuodostumiin – mikä on suoraan ihmisten terveyteen liittyvä kysymys – on tällöin välttämättä
arvioitava
ennen kuin hankkeelle annetaan lupa.
119. Edellä olevat huomautukset vahvistavat aiemman analyysini, jonka mukaan vesipuitedirektiiviin 7 artiklan 3 kohtaa, kun sitä luetaan yhdessä ennalta varautumisen ja ennalta ehkäisemisen periaatteiden kanssa, on tulkittava siten, että välttämättömiin suojelutoimenpiteisiin sisältyy jäsenvaltioille kuuluva sitova velvollisuus arvioida ex ante yksittäiset hankkeet, joista voi aiheutua juomaveden tuottamisessa käytettävien yksilöityjen vesimuodostumien laatuun kohdistuvia haitallisia vaikutuksia.
120. Toimivaltainen viranomainen velvoitetaan siten vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa olemaan
ennen vesipuitedirektiivin 7 artiklan ja juomavesidirektiivin mukaisen arvioinnin tekemistä hyväksymättä hanketta, jos hankkeesta voi aiheutua kyseessä olevan vesimuodostuman laadun huonontumista siten, että juomaveden tuottamisessa tarvittavan puhdistuskäsittelyn tasoa on nostettava.
Tällainen arviointi on toisin sanoen pakollinen menettelyn vaihe, joka on suoritettava ennen kuin tällaista hanketta voidaan tarkastella mahdollista hyväksymistä silmällä pitäen.
121. Ennakkoratkaisupyynnöstä, unionin tuomioistuimen käytettävissä olevista asiakirjoista ja asianosaisten istunnossa esittämistä huomautuksista ilmenee selvästi, ettei pääasiassa ole tehty lainkaan tällaista arviointia. Ainoa
arviointi, joka oli tehty, oli näet vesipuitedirektiivin 4 artiklaan liittynyt arviointi.
122. Kuten Frankfurtin kaupunki (Oder) ja FWA ovat huomauttaneet, hanketta on pääasiassa arvioitu vesipuitedirektiivin 4 artiklan mukaisen yleisen huonontamiskiellon kannalta. Tällä arvioinnilla ei selvästikään täytetä tämän direktiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisia vaatimuksia, joilla pyritään ”[välttämään] [veden] laadun huononemista” ja laskemaan ”juomaveden tuottamisessa vaadittavan puhdistuskäsittelyn tasoa”. Näiden vaatimusten huomiotta jättämisellä lupamenettelyn yhteydessä
saattaa olla vaikutusta ihmisten terveyden suojelemisen varmistamiseen ja tämän lupamenettelyn lopputulokseen, mistä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on nyt lausuttava.
123. Tästä seuraa, että
vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan perusteella
toimivaltainen viranomainen on suunnitelmaa koskevassa lupamenettelyssä velvollinen tarkastamaan
– ja näin ennen varsinaisen hyväksymispäätöksen tekemistä –, voiko kyseessä olevasta hankkeesta aiheutua tässä artiklassa säädetyn velvoitteen täyttämiseen kohdistuvia haitallisia vaikutuksia. Tämä säännös on esteenä sille, että tällainen tarkastaminen tapahtuu vasta hyväksymisen jälkeen.
5.      Kahdeksas ja yhdeksäs kysymys
124. Näitä kysymyksiä on tarkasteltava yhdessä.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, voiko olla niin, että juomavettä koskevaa
vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaista huonontamiskieltoa voidaan intressien vertailussa pitää vähemmän painavana kuin hankkeella tavoiteltua päämäärää (esimerkiksi jos sen edellyttämä puhdistuskättelyn taso on matala tai jos hanke on erityisen merkittävä), vai sovelletaanko tämän direktiivin 4 artiklan 7 kohtaa sen 7 artiklan 3 kohdan yhteydessä.
125. Ensiksikin tämän ratkaisuehdotuksen 51 kohdasta ilmenee, että toimien, joita jäsenvaltioiden on vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti toteutettava, tavoitteena on juomaveden tuottamisessa vaadittavan
veden puhdistuskäsittelyn tason laskeminen ja että keino tämän tavoitteen saavuttamiseksi on velvoite, jonka mukaan on
vähintäänkin vältettävä
vesimuodostumien laadun huononemista.
126. Toiseksi veden laadun huonontamiskiellolla, jota tämän säännöksen mukaisesti sovelletaan yksittäisten hankkeiden hyväksymisen yhteydessä, pyritään turvaamaan tämä tavoite.
127. Kolmanneksi, kuten jäljempänä selitän, jotkut yksittäiset hankkeet voidaan kuitenkin hyväksyä edellyttäen, että ne täyttävät tietyt edellytykset joko vesipuitedirektiivin 4 artiklan 7 kohdan mukaisesti tai suhteellisuusperiaatteen soveltamisen perusteella.
128. Tuomiossa Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (44- 47 kohta) unionin tuomioistuin tukeutuu vesipuitedirektiivin 4 artiklaa tulkitessaan tämän direktiivin 4 artiklan 7 kohdassa säädettyyn poikkeusten järjestelmään.
129. Vesipuitedirektiivin 4 artiklan 7 kohdan sanamuoto on tärkeä, koska siitä ilmenee, että sitä sovelletaan laajemmin kuin vain 4 artiklan yhteydessä, sillä sen johdantolauseessa säädetään selvästi ja yleisesti, että jäsenvaltioiden ”ei katsota rikkovan tätä direktiiviä” (kursivointi tässä), kun sen mukaiset vaatimukset täyttyvä. Siinä ei siis säädetä, että jäsenvaltioiden ei katsota rikkovan
tätä artiklaa.
130. Lisäksi se, että vesipuitedirektiivin 7 artiklassa viitataan sen 4 artiklaan, osoittaa, että nämä säännökset ovat yhteydessä toisiinsa ja että vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan ja 7 artiklan 3 kohdan mukaiset velvoitteet liittyvät tiiviisti toisiinsa.
131. Vaikka komissio väittää, että 4 artiklan 7 kohtaa sovelletaan varauksetta 7 artiklan 3 kohdan yhteydessä, 4 artiklan 7 kohdan alussa olevasta kahdesta luetelmakohdasta ilmenee selvästi, että sitä sovelletaan vain toimenpiteisiin, joilla voi olla vaikutusta vesimuodostumien tilaan.
132. Siksi vesipuitedirektiivin 4 artiklan 7 kohtaa on tulkittava siten, että sitä sovelletaan sellaisia yksittäisiä hankkeita koskevissa lupamenettelyissä, joilla on vaikutusta tämän direktiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisiin velvoitteisiin, mutta ainoastaan, jos nämä hankkeet voivat vaikuttaa vesimuodostumien tilaan. Tässä 4 artiklan 7 kohdassa, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut, tarjotaan jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille tällaisessa tilanteessa
ohjeistusta siitä, millaisiin toimiin niiden on lupamenettelyssä ryhdyttävä.
133. Joissakin tapaukissa vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti kielletty laadun huononeminen ei ehkä vaikuta vesimuodostumien tilaan. Katson tällaisten hankkeiden osalta, joista voi aiheutua 7 artiklan 3 kohdan mukaisiin velvoitteisiin (mutta ei vesimuodostumien tilaan) kohdistuvia haitallisia vaikutuksia, että näitä hankkeita koskevassa lupamenettelyssä olisi sovellettava 4 artiklan 7 kohdan sijaan suhteellisuusperiaatetta.
134. Vesipuitedirektiivin 4 artiklasta yksityiskohtaisesti ilmenevä vesipuitedirektiivin yleinen rakenne osoittaa unionin lainsäätäjän katsoneen, että jäsenvaltiolle tällä direktiivillä asetetuista velvollisuuksista saadaan tietyin edellytyksin poiketa. Tähän 7 artiklaan itsessään ei kuitenkaan sisälly mitään viittausta poikkeuksen mahdollisuuteen. Jos 7 artiklan 3 kohtaa tulkittaisiin siten, että siihen sisältyisi ehdoton velvollisuus kieltää veden laadun huononeminen, aiheutuisi siitä käsittääkseni ylitsepääsemättömiä vaikeuksia jäsenvaltioille, kun ne pyrkivät varmistamaan vesivarojensa kitkattoman hoidon lyhyellä aikavälillä. Tällaisissa tilanteissa vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaista huonontamiskieltoa on yksittäistä hanketta koskevan lupamenettelyn yhteydessä tulkittava suhteellisuusperiaatteen valossa ja intressejä punnitsemalla ottaen erityisesti huomioon päämäärän, jota kyseisellä hankkeella tavoitellaan. Se, että vesipuitedirektiivin johdanto-osan 32 perustelukappaleessa selvennetään, että poikkeuksien soveltaminen saattaa olla mahdollista ”erittäin tärkeän yleisen edun vuoksi”, puhuu tämän tulkinnan puolesta.
135. Toimivaltaisella viranomaisella on siten sellaista yksittäistä hanketta koskevan lupamenettelyn yhteydessä, josta voi aiheutua 7 artiklan
3 kohdan mukaisiin velvoitteisiin kohdistuvia haitallisia vaikutuksia, velvollisuus arvioida tarvetta kieltää tällainen hanke, jos kyseinen viranomainen on osoittanut, että kyseessä olevasta hankkeesta voi aiheutua veden laadun huononemista ja että sillä sen vuoksi estetään jäsenvaltiota noudattamasta velvollisuutta laskea
juomaveden tuottamisessa vaadittavan puhdistuskäsittelyn tasoa. “Tarpeellisuus”-elementin merkitys ilmenee tässä yhteydessä 7 artiklan 3 kohdan sanamuodosta. Tässä artiklassa itsesään säädetään selkeästi, että jäsenvaltioiden on huolehdittava ”yksilöityjen vesimuodostumien riittävästä suojelusta niiden laadun huononemisen välttämiseksi, jotta juomaveden tuottamisessa vaadittavan puhdistuskäsittelyn tasoa voidaan laskea”.
136. Tällä tarpeellisuusvaatimuksella,(28) kun sitä tarkastellaan suhteellisuusperiaatteen valossa, edellytetään, että jäsenvaltioiden vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan tavoitteiden turvaamiseksi toteuttamilla toimenpiteillä ei ylitetä niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista pääasiassa kyseessä olevalla säännöstöllä tavoiteltujen legitiimien päämäärien saavuttamiseksi ja tähän soveltuvaa, eli silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden.(29)
137. Tästä seuraa, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on suhteellisuusperiaatetta soveltaessaan tarkastettava, onko yksittäisen hankkeen hyväksymisen yhteydessä suoritettu intressien vertailua.
Tällaisen vertailun perusteella olisi voitava osoittaa, voidaanko vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaista veden laadun huonontamiskieltoa pitää vähemmän painavana kuin päämäärää, jota hankkeella tavoitellaan. Tämä punninta olisi kuitenkin mahdollista vain lyhyellä aikavälillä (edellyttäen, että 7 artiklan 3 kohtaa noudatetaan taas pitkällä aikavälillä) ja erityisesti, jos seuraavat edellytykset täyttyvät: (i) kyseisen puhdistuskäsittelyn tarve on vähäinen ja vähenee ajan myötä; (ii) hanke on erityisen tärkeä ja
erittäin tärkeä yleinen etu edellyttää sitä; (iii) on ryhdytty kaikkiin tarpeellisiin toimiin, jotta 7 artiklan 3 kohdan mukaisiin velvoitteisiin kohdistuvaa haitallista vaikutusta voidaan ajan kuluessa lievittää, ja (iv) hankkeesta ei aiheudu jäsenvaltioille vakavia vaikeuksia juomavesidirektiivin mukaisen juomaveden varmistamisessa.
6.     Kymmenes kysymys
138. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, mitä sellaisia velvoitteita vesipuitedirektiivin 7 artiklan 2 kohdasta voidaan sen 4 artiklan mukaisten velvoitteiden lisäksi
johtaa, jotka on otettava huomioon hanketta koskevassa lupamenettelyssä.
139. Vesipuitedirektiivin 4 artiklan mukaan jäsenvaltioilla on velvollisuus evätä lupa tietyltä hankkeelta, jos se voi aiheuttaa pintavesimuodostuman tilan huononemisen tai jos se vaarantaa pintavesien hyvän tilan taikka pintavesien hyvän ekologisen potentiaalin ja hyvän kemiallisen tilan saavuttamisen kyseisessä direktiivissä säädettynä ajankohtana(30) (ellei poikkeusta sovelleta). Sama koskee pohjavesimuodostumia.
140. Tästä seuraa, että 4 artiklaa sovelletaan vesimuodostumien suojelemiseen sellaisinaan.
141. Vesipuitedirektiivin 7 artiklan 2 kohdassa mennään tätä velvoitetta pidemmälle.
142. Vesipuitedirektiivin 7 artiklan 2 kohdan mukaan ”jäsenvaltioiden on huolehdittava, että kaikissa 1 kohdan mukaisesti yksilöidyissä vesimuodostumissa saavutetaan 4 artiklan mukaiset tavoitteet ja että ne täyttävät tämän direktiivin vaatimukset sekä pintavesimuodostumien osalta 16 artiklan mukaiset yhteisön ympäristönlaatunormit ja että niistä asianmukaisella vedenkäsittelyllä ja yhteisön lainsäädännön mukaisesti saatava vesi täyttää myös [juomavesidirektiivin] vaatimukset”.
143. Tässä säännöksessä selvennetään siten, että ihmisten käyttöön otettavan ja käsiteltävän veden on lopulta täytettävä
juomavesidirektiivin vaatimukset eli veden on oltava ihmisten käyttöön soveltuvaa.
144. Katson komission tavoin, että tämä vaatimus menee –vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan tavoin
– pidemmälle kuin vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdassa tai 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan i alakohdassa asetetut vaatimukset. Toisin sanoen vesipuitedirektiivin 7 artiklan 2 kohdassa lisätään tämän direktiivin 4 artiklaan uusi ulottuvuus (ja säädetään 4 artiklan mukaiseen suojeluun nähden laajemmasta suojelusta), joka kohdistuu erityisesti ihmisten terveyteen ja perustuu juomavesidirektiiviin. Kyse ei siten ole vain velvollisuudesta suojella vesimuodostumaa 4 artiklan mukaisesti siten kuin tässä artiklassa yksityiskohtaisesti säädetään, vaan myös velvollisuudesta käsitellä kyseistä vesimuodostumaa 7 artiklan 2 kohdan mukaisesti juomavesidirektiivin vaatimusten täyttämiseksi.
145. Toisin kuin Lausitz väittää, vesipuitedirektiivin 7 artiklan 2 kohta ei siten ole ainoastaan toteava, ja tämän vuoksi suunnitelmaa koskevan lupamenettelyn yhteydessä on otettava huomioon
myös vesipuitedirektiivin 7 artiklan 2 kohta sen tarkastamiseksi, voiko asianomaisen hankkeen toteuttamisen seurauksilla olla vaikutusta
käsittelyjärjestelmään, jota sovelletaan vesimuodostumaan juomavesidirektiivin tavoitteiden saavuttamiseksi.
146. Ohjeasiakirjassa nro 16 selitetään vesipuitedirektiivin 7 artiklan 2 kohdan osalta seuraavaa: ”4 artiklan tavoitteet (eli tila, ehkäiseminen tai rajoittaminen, muutossuunnan kääntäminen ja muut suojeltavaa aluetta koskevat tavoitteet) on saavutettava itsenäisesti [7 artiklan 2 kohdan] tavoitteesta riippumatta,
ja [juomavesidirektiivin] vaatimusten on täytyttävä. Tähän sisältyy yleinen vaatimus varmistaa, ettei vedessä ole vaaraa ihmisten terveydelle mahdollisesti
muodostavia saasteita, ja vaatimus siitä, että juomavesidirektiivin virallisia standardeja noudatetaan kuluttajille suunnatuissa jakelupisteessä
(vesihana).”
147. Mielestäni vesipuitedirektiivin 7 artiklan 2 kohdassa lisätään vesipuitedirektiivin mukaiseen intressien vertailuun uusi näkökohta, jonka mukaan hanke voidaan hyväksyä vain, jos sen toteuttamisesta ei aiheudu asianomaisen alueen asukkaille (vesihanasta) toimitettavaan veteen kohdistuvia haitallisia vaikutuksia. Katson tämän tarkoittavan sitä, että hanke voidaan hyväksyä vain, jos siihen tarvittaessa sisältyy riittävä
valikoima toimenpiteitä sen varmistamiseksi, ettei juomavesidirektiivin noudattamiseen kohdistu haitallisia vaikutuksia.
148.  Edellä esitetystä seuraa, että vesipuitedirektiivin 7 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että tämän direktiivin 7 artiklan 3 kohdan tavoin tähän säännökseen sisältyy velvoitteita, jotka menevät pidemmälle kuin saman direktiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdassa ja 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan i alakohdassa mainitut velvoitteet ja jotka on otettava huomion hanketta koskevan lupamenettelyn yhteydessä. Hanke voidaan erityisesti hyväksyä vain, jos siihen sisältyy riittävä valikoima toimenpiteitä sen varmistamiseksi, ettei juomavesidirektiivin noudattamiseen kohdistu haitallisia vaikutuksia.
IV     Ratkaisuehdotus
149. Ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Verwaltungsgericht Cottbusin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Ensimmäinen kysymys
Yhteisön vesipolitiikan puitteista 23.10.2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/60/EY
7 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, että oikeushenkilöillä, joille kansallisen lainsäädännön mukaan on annettu tehtäväksi juomaveden tuottaminen ja puhdistuskäsittely, tai henkilöillä, joille on uskottu tällainen tuottaminen ja puhdistuskäsittely, on oikeus vaatia toimivaltaista viranomaista, joka on vastuussa sellaisen hankkeen hyväksymisestä, josta voi aiheutua ihmisten käyttöön tarkoitetun veden laadusta 3.11.1998 annetussa neuvoston direktiivissä 1998/83/EY
vaadittavaan juomaveden puhdistustasoon kohdistuvia haitallisia vaikutuksia, noudattamaan direktiivin 2000/60 7 artiklan 3 kohdan mukaisia velvoitteita.
Jos on tarpeen, tällaiset oikeushenkilöt voivat tätä varten nostaa kanteen toimivaltaisessa tuomioistuimessa.
Toinen kysymys
Direktiivin 2000/60 7 artiklan 3 kohtaan sisältyy veden laadun huonontamiskielto siltä osin kuin luvan antaminen yksittäiselle hankkeelle, joka voi johtaa tällaiseen huononemiseen, estää jäsenvaltiota noudattamasta velvollisuutta laskea juomaveden tuottamisessa vaadittavan puhdistuskäsittelyn tasoa. Tarvittaviin suojelutoimenpiteisiin sisältyy jäsenvaltioita sitova velvollisuus arvioida ex ante yksittäiset hankkeet, joista voi aiheutua juomaveden tuottamisessa käytettävien yksilöityjen vesimuodostumien laatuun kohdistuvia haitallisia vaikutuksia – riippumatta siitä, millaista vettä tällaiset muodostumat sisältävät. Tämä velvollisuus on voimassa riippumatta siitä, onko kyseinen vesimuodostuma direktiivin 2000/60 7 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitettujen suojavyöhykkeiden sisä- vai ulkopuolella.
Kolmas ja neljäs kysymys
Direktiivin 2000/60 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua veden laadun huononemista tapahtuu, jos hankkeella voidaan ylittää direktiivin 98/83 mukaisesti vahvistetut muuttujat. Jos kyse on kuitenkin direktiivin 98/83 liitteessä I olevassa C osassa mainitusta pilaavasta aineesta, huononemista ei voida vahvistaa yksinomaan sulfaatin kaltaiselle pilaavalle aineelle vahvistetun tason ylittymisen johdosta. Jotta tällaisessa tapauksessa voidaan osoittaa kyseen olevan direktiivin 2000/60 7 artiklan 3 kohdan mukaisesta veden laadun huononemisesta, siihen on liityttävä riski ihmisten terveydelle, ja tällaisen riskin välttämiseksi on oltava tarve mukauttaa puhdistusprosessia.
Jos
kyse on pilaavasta aineesta, jonka osalta on epäselvää, voiko siitä aiheutua ihmisten terveyteen kohdistuvia haitallisia vaikutuksia, sulfaatille vahvistetun kaltainen muuttujan arvo voi toimia indikaattorina, kun kyse on ennaltaehkäisevästä arvioinnista, joka liittyy direktiivin 2000/60 7 artiklan 3 kohdan mukaisen riskin veden laadun huononemisesta osoittamiseen.
Viides, kuudes ja seitsemäs kysymys
Direktiivin 2000/60 7 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, että
toimivaltainen viranomainen on suunnitelmaa koskevassa lupamenettelyssä velvollinen tarkastamaan – ja näin ennen varsinaisen hyväksymispäätöksen tekemistä –, voiko kyseessä olevasta hankkeesta aiheutua tässä artiklassa säädetyn velvoitteen täyttämiseen kohdistuvia haitallisia vaikutuksia. Kyseinen 7 artiklan 3 kohta on esteenä sille, että tällainen tarkastaminen tapahtuu vasta luvan antamisen jälkeen.
Kahdeksas ja yhdeksäs kysymys
Direktiivin 2000/60 7 artiklan 3 kohdan mukaisen arvioinnin saatuaan toimivaltainen viranomainen on velvollinen suorittamaan intressien vertailua tämän direktiivin 4 artiklan 7 artiklan mukaisen testin muodossa voidakseen päättää, onko hanke hyväksyttävä vai ei, edellyttäen, että kyse on vesimuodostumien, joihin hanke vaikuttaa, tilaa koskevasta tilanteesta.
Muiden sellaisten hankkeiden osalta, jotka vaikuttavat direktiivin 2000/60 7 artiklan 3 kohdan mukaisiin velvoitteisiin mutta jotka eivät vaikuta vesimuodostumien tilaan, toimivaltaisen viranomaisen on suoritettava tällainen intressien vertailu suhteellisuusperiaatteen valossa osoittaakseen, voidaanko 7 artiklan 3 kohdan mukaista veden laadun huonontamiskieltoa pitää vähemmän painavana kuin päämäärää, jota hankkeella tavoitellaan. Tämä on mahdollista vain lyhyellä aikavälillä – edellyttäen, että 7 artiklan 3 kohtaa noudatetaan taas pitkällä aikavälillä – ja jos seuraavat edellytykset täyttyvät: (i) kyseessä olevan puhdistuskäsittelyn tarve on vähäinen ja vähenee ajan myötä; (ii) hanke on erityisen tärkeä ja erittäin tärkeä yleinen etu edellyttää sitä; (iii) on ryhdytty kaikkiin tarpeellisiin toimiin, jotta 7 artiklan 3 kohdan mukaisiin velvoitteisiin kohdistuvaa haitallista vaikutusta voidaan ajan kuluessa lievittää, ja (iv) hankkeesta ei aiheudu jäsenvaltioille vakavia vaikeuksia direktiivin 98/83 mukaisen juomaveden varmistamisessa.
Kymmenes kysymys
Direktiivin 2000/60 7 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että tämän direktiivin 7 artiklan 3 kohdan tavoin tähän säännökseen sisältyy velvoitteita, jotka menevät pidemmälle kuin kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdassa ja 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan i alakohdassa mainitut velvoitteet ja jotka on otettava huomion hanketta koskevan lupamenettelyn yhteydessä. Hanke voidaan erityisesti hyväksyä vain, jos siihen sisältyy riittävä
valikoima toimenpiteitä sen varmistamiseksi, ettei direktiivin 98/83 noudattamiseen kohdistu haitallisia vaikutuksia.
1      Alkuperäinen kieli: englanti.
2      Yhteisön vesipolitiikan puitteista 23.10.2000 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2000, L 327, s. 1).
3      Ks: https://lbgr.brandenburg.de/sixcms/media.php/9/PFB_Endfassung%20schwarz%20gez.pdf.
4      Ihmisten käyttöön tarkoitetun veden laadusta 3.11.1998 annettu neuvoston direktiivi (EYVL 1998, L 330, s. 32).
5      Tuomio Land Nordrhein-Westfalen, 121 ja 123 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
6      Ks. vastaavasti tuomio Land Nordrhein-Westfalen, 125 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
7      Ks. analogisesti tuomio 3.10.2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland ym.
(C‑197/18, EU:C:2019:824, 40 ja 42 kohta).
8      Tämä selkeä yhteys on osoitettu kirjallisuudessa. Ks. esim. Dolan, T., Water Framework Directive Article 7, the Drinking Water Directive and European Pesticide Regulation: Impacts on Diffuse Pesticide Pollution, Potable Water Decision Making and Catchment Management Strategy, Cranfield University, 2013.
9      Ks. tuomio 3.10.2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland ym. (C‑197/18, EU:C:2019:824, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
10      Ks. tuomio 30.11.2006, komissio v Luxemburg
(C‑32/05, EU:C:2006:749, 75 kohta).
11      Vesipolitiikan puitedirektiivin yhteinen täytäntöönpanostrategia
(2000/60/EY) - Pohjavettä koskeva ohjeet juomaveden suojelualueilla: https://circabc.europa.eu/sd/a/aef48d98-7715-4828-a7ee-df82a6df4afb/Guidance%20No%2016%20-%20Groundwater%20in%20DWPAs.pdf
12      Faßbender, K., Gemeinschaftsrechtliche Anforderungen an die normative Umsetzung der neuen EG-Wasserrahmenrichtlinie (unionin oikeuden mukaiset vaatimukset EY:n uuden vesipuitedirektiivin normatiiviselle täytäntöönpanolle), Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, Vol. 3/2001, s. 245 ja sitä seuraavat sivut.
13      Ks. tältä osin tuomio Land Nordrhein-Westfalen,
70 kohta, jossa unionin tuomioistuin tukeutui erityisesti siihen, että vesipuitedirektiivin mukaiset tavoitteet pintavedelle ja pohjavedelle olivat samankaltaiset.
14      Ks. myös määräys 1.6.2021, 11 kohta.
15      Ks. Dolan, T., op. cit., s. 108.
16      Ks. myös julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus EIB v. ClientEarth ja komissio v. EIB (C‑212/21 P ja C‑223/21 P, EU:C:2022:1003, 110 kohta).
17      Rumm, P., von Keitz, S., and Schmalholz, M., (toim.), Handbuch der EU-Wasserrahmenrichtlinie
[Vesipuitedirektiivin käsikirja], 2006, Erich Schmidt Verlag, Berliini, 2006, s. 432.
18      Ks. myös komission ohjeasiakirja nro 18, ”Ohjeet pohjaveden tilan ja muutossuunnan arvioimiseen”, jakso 4.4.6 Testi: Vesipuitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan vaatimusten täyttäminen – juomaveden suoja-alueet:
https://circabc.europa.eu/sd/a/ff303ad4-8783-43d3-989a-55b65ca03afc/Guidance_document_N%C2%B018.pdf.
19      Tuomio Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, 45 ja 61 kohta.
20      Zak, D., Hupfer, M., Cabezas, A., Jurasinski, G., Audet, J., Kleeberg, A., McInnes, R., Munch Kristiansen, S., Jes Petersen, R., Liu, H. ja Goldhammer, T., Sulphate in freshwater ecosystems: A review of sources, biogeochemical cycles, ecotoxicological effects and bioremediation, Earth-Science Reviews, Vol. 212, 103446, 2021. Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 107 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
21      Ks. määräys 1.6.2021, 13 kohta.
22      Zak, D., ym., op. cit.
23      Ks.https://www.leibniz-gemeinschaft.de/en/about-us/whats-new/news/forschungsnachrichten-single/newsdetails/sulphate-in-water-bodies.
24      Ks. Grünewald, U., Water resources management in river catchments influenced by lignite mining, Ecological Engeneering, Vol. 17, 2001, s. 143–152, ja Graupner, B.J., Koch, C. ja Prommer, H., Prediction of diffuse sulfate emissions from a former mining district and associated groundwater discharges to surface waters, Journal of Hydrology, Vol. 513, 2014, s. 169–178. https://doi.org/10.1016/j.jhydrol.2014.03.045.
25      Zak, D., ym., op. cit., s. 2, 7 ja 13 (kursivointi tässä).
26      Ihmisten käyttöön tarkoitetun veden laadusta 16.12.2020 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (uudelleenlaadittu) (EUVL 2020, L 435, s. 1).
27      Tuomio Land Nordrhein-Westfalen, 76 kohta (kursivointi tässä). Ks. myös julkisasiamies Hoganin ratkaisuehdotus Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2019:957, 45 kohta), jossa mainitaan ennalta varautumisen periaate. Lisäisin vielä, että myös ennalta ehkäisemisen periaatteen mainitseminen on tässä yhteydessä merkityksellistä. Vesipuitedirektiivin johdanto-osan 11 perustelukappaleessa onkin viitattu molempiin periaatteisiin.
28      Ks. analogisesti tuomio 7.7.2022, PH (Muuntogeenisten organismien viljelyn alueellinen kielto) (C‑24/21, EU:C:2022:526, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
29      Tuomio 28.5.2020, ECO-WIND Construction (C‑727/17, EU:C:2020:393, 81 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
30      Tuomio Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, tuomiolauselman 1 kohta.