62022CJ0106_RES
Zaak C‑106/22
Xella Magyarország Építőanyagipari Kft.
tegen
Innovációs és Technológiai Miniszter
(verzoek van de Fővárosi Törvényszék om een prejudiciële beslissing)
Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 13 juli 2023
„Prejudiciële verwijzing – Vrij verkeer van kapitaal – Vrijheid van vestiging – Verordening (EU) 2019/452 – Wettelijke regeling van een lidstaat tot vaststelling van een mechanisme voor de screening van buitenlandse investeringen in ingezeten ondernemingen die als ‚strategisch’ worden aangemerkt – Besluit op grond van deze wettelijke regeling, waarbij de verwerving door een ingezeten vennootschap van alle aandelen van een andere ingezeten vennootschap wordt verboden – Verworven onderneming die als ‚strategisch’ wordt aangemerkt omdat haar hoofdactiviteit bestaat in de winning van bepaalde basisgrondstoffen zoals grind, zand en klei – Verwervende onderneming die wordt geacht een ‚buitenlandse investeerder’ te zijn omdat zij deel uitmaakt van een groep ondernemingen waarvan de topholding in een derde land is gevestigd – Afbreuk of gevaar voor afbreuk aan een nationaal belang, de openbare veiligheid of de openbare orde van de lidstaat – Doelstelling om voor de bouwsector, met name op regionaal niveau, de voorzieningszekerheid van basisgrondstoffen te waarborgen”
Gemeenschappelijke handelspolitiek – Screening van buitenlandse directe investeringen in de Unie – Verordening 2019/452 – Werkingssfeer – Investeringen van ondernemingen uit een lidstaat waarop een onderneming uit een derde land een beslissende invloed uitoefent – Daarvan uitgesloten
(Verordening 2019/452 van het Europees Parlement en de Raad)
(zie punten 32‑34)
Vrijheid van vestiging – Vennootschap die naar het recht van een lidstaat is opgericht en aldaar haar statutaire of werkelijke zetel heeft – Vaststelling van de binding aan de rechtsorde van een lidstaat – Plaats van de statutaire zetel, het hoofdbestuur of de hoofdvestiging van vennootschappen – Vaststelling van het recht van de vennootschap om zich op de vrijheid van vestiging te beroepen – Criteria – Plaats van de statutaire zetel en binding aan de rechtsorde – Nationaliteit van de aandeelhouders – Geen invloed
(Art. 54 VWEU)
(zie punten 45‑49)
Prejudiciële vragen – Bevoegdheid van het Hof – Grenzen – Vraag gerezen in een geding dat is beperkt tot één lidstaat – Verwervende vennootschap en verworven vennootschap die in dezelfde lidstaat zijn gevestigd – Verwervende vennootschap die deel uitmaakt van een groep van vennootschappen die onder andere in verschillende lidstaten zijn gevestigd – Bevoegdheid op grond van de grensoverschrijdende eigendomsstructuur van de in de Unie ingezeten verwervende vennootschap
(Art. 54 VWEU)
(zie punten 50‑52, 56)
Vrijheid van vestiging – Vennootschappen – Screening van buitenlandse directe investeringen in de Unie – Ingezeten ondernemingen die strategisch worden geacht – Belang om de levering van basisgrondstoffen te verzekeren – Verwerving door een ingezeten vennootschap van alle aandelen van een andere ingezeten vennootschap – Verworven vennootschap die strategisch wordt geacht gezien haar hoofdactiviteit, die betrekking heeft op de levering van basisgrondstoffen – Verwervende onderneming die als buitenlandse investeerder wordt beschouwd op grond van haar deelneming in een groep ondernemingen waarvan de topholding in een derde land is gevestigd – Verwerving die wordt verboden omdat zij mogelijkerwijs afbreuk doet aan het belang om de levering te waarborgen – Ontoelaatbaarheid
(Art. 49‑54 VWEU)
(zie punten 58, 60, 61, 64‑68, 74 en dictum)
Samenvatting
Janes és Társa is een vennootschap naar Hongaars recht met als hoofdactiviteit de winning van grind, zand en klei in haar steengroeve te Lázi (gewest Győr-Moson-Sopron, district Pannonhalma, Hongarije).
Uit hoofde van deze activiteit wordt Janes és Társa gekwalificeerd als „strategische onderneming” in de zin van een wet tot vaststelling van een mechanisme voor de screening van buitenlandse investeringen. Haar aandeel op de Hongaarse markt voor de productie van de betrokken grondstoffen zou 0,52 % bedragen.
Xella Magyarország is een andere vennootschap naar Hongaars recht, die deel uitmaakt van een groep vennootschappen waarvan de topholding op Bermuda is gevestigd en die uiteindelijk in handen is van een Iers staatsburger. Zij is actief op de Hongaarse markt voor bouwmaterialen en haar hoofdactiviteit bestaat in de vervaardiging van betonnen bouwelementen. Zij neemt ongeveer 90 % van de jaarlijkse productie van Janes és Társa af, om die grondstoffen in haar fabriek nabij de steengroeve te verwerken tot kalkzandsteen.
In oktober 2020 heeft Xella Magyarország een koopovereenkomst gesloten ter verwerving van alle aandelen van Janes és Társa en de bevoegde minister verzocht kennis te nemen van de betrokken transactie of te bevestigen dat deze formaliteit vanwege haar eigendomsstructuur niet noodzakelijk was. Bij een besluit van juli 2021 heeft die minister de uitvoering van de aangemelde rechtshandeling verboden en Xella Magyarország als „buitenlandse investeerder” aangemerkt omdat zij indirect in handen is van LSF10 XL Investments, een op Bermuda geregistreerde vennootschap.
Voorts stelde de bevoegde minister dat de veiligheid en voorspelbaarheid van de winning en de levering van grondstoffen van strategisch belang zijn, in het bijzonder gelet op de ernstige verstoringen van de mondiale toeleveringsketens als gevolg van de COVID-19-pandemie. Volgens die minister werd de productie van aggregaten voor de bouwsector, zoals zand, grind en gebroken steen, reeds gedomineerd door Hongaarse producenten met buitenlands kapitaal. De veronderstelling dat Janes és Társa indirect in handen zou komen van een op Bermuda geregistreerde vennootschap, hield dan ook op langere termijn een risico in voor de voorzieningszekerheid van grondstoffen als die in de onderhavige zaak, hetgeen afbreuk zou kunnen doen aan het „nationale belang” in ruime zin.
In zijn arrest komt het Hof tot de slotsom dat de bepalingen van het VWEU inzake de vrijheid van vestiging in de weg staan aan het betrokken mechanisme voor de screening van buitenlandse investeringen. Met dit mechanisme kan namelijk worden verboden dat de eigendom van een strategisch geachte ingezeten vennootschap wordt verworven door een andere ingezeten vennootschap die deel uitmaakt van een groep van in meerdere lidstaten gevestigde vennootschappen, waarin een onderneming uit een derde land een beslissende invloed heeft. Derhalve verwerpt het Hof het argument van de Hongaarse regering dat een dergelijke verwerving afbreuk doet of dreigt te doen aan het nationale belang om voor de bouwsector, met name op lokaal niveau, de voorzieningszekerheid van basisgrondstoffen te waarborgen.
Beoordeling door het Hof
In de eerste plaats stelt het Hof vast dat een nationale wettelijke regeling op grond waarvan de autoriteiten van een lidstaat een Unievennootschap om redenen van veiligheid of openbare orde kunnen verbieden om een deelneming in een ingezeten „strategische” vennootschap te verwerven die haar in staat stelt een zekere invloed uit te oefenen op het bestuur van en de zeggenschap over laatstgenoemde vennootschap, kennelijk een beperking vormt van de vrijheid van vestiging van die Unievennootschap, die in het onderhavige geval bijzonder ernstig is.
In de tweede plaats onderzoekt het Hof of deze beperking kan worden gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang. In dit verband herinnert het Hof eraan dat volgens zijn rechtspraak een dergelijke rechtvaardiging veronderstelt dat de beperking geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken.
In de onderhavige zaak kan het aan de orde zijnde specifieke belang om voor de bouwsector de voorzieningszekerheid en ‑continuïteit te waarborgen voor bepaalde basisgrondstoffen, onder artikel 52, lid 1, VWEU vallen. Volgens deze bepaling kan een beperking van de vrijheid van vestiging namelijk worden gerechtvaardigd om redenen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid.
Uit de rechtspraak volgt echter dat de lidstaten weliswaar vrij blijven om de eisen van openbare orde en openbare veiligheid op hun nationale behoeften af te stemmen, maar die eisen slechts kunnen worden aangevoerd in geval van een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.
Wat specifiek de doelstelling betreft om voor de bouwsector, met name op lokaal niveau, de voorzieningszekerheid met betrekking tot bepaalde basisgrondstoffen te waarborgen, stelt het Hof vast dat die doelstelling geen reden van openbare veiligheid kan vormen en derhalve in voorkomend geval de in het hoofdgeding aan de orde zijnde belemmering van de vrijheid van vestiging, die in casu bijzonder ernstig is, niet kan rechtvaardigen. Een dergelijke doelstelling kan namelijk niet worden beschouwd als een „fundamenteel belang van de samenleving” in de zin van de rechtspraak van het Hof.
Overigens ziet het er niet naar uit dat de verwerving die verboden is bij het besluit dat in het hoofdgeding aan de orde is, daadwerkelijk een „werkelijke en voldoende ernstige bedreiging” in de zin van de rechtspraak van het Hof vormt. Om te beginnen werd namelijk reeds vóór die verwerving ongeveer 90 % van de productie van de betrokken basisgrondstoffen uit de steengroeve van de verworven vennootschap afgenomen door de verwervende vennootschap, en de overige 10 % werd afgenomen door lokale bouwbedrijven. Voorts is het algemeen bekend dat de marktwaarde van deze basisgrondstoffen, wegens hun aard, vooral ten opzichte van de kosten voor het vervoer ervan relatief laag is. Bijgevolg lijkt het gevaar dat een aanzienlijk deel van de productie van die grondstoffen wordt uitgevoerd, weinig waarschijnlijk of in de praktijk zelfs uitgesloten.