62012TJ0296_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto T‑296/12,
The Health Food Manufacturers’ Association, con domicilio social en East Molesey (Reino Unido),
Quest Vitamins Ltd, con domicilio social en Birmingham (Reino Unido),
Natures Aid Ltd, con domicilio social en Kirkham (Reino Unido),
Natuur‑ & gezondheidsProducten Nederland, con domicilio social en Ermelo (Países Bajos),
New Care Supplements B V, con domicilio social en Oisterwijk (Países Bajos),
representadas por los Sres. B. Kelly y G. Castle, Solicitors, y el Sr. P. Bogaert, abogado,
partes demandantes,
apoyadas por
FederSalus, con domicilio social en Roma (Italia),
Medestea biotech SpA, con domicilio social en Turín (Italia),
y
Naturando Srl, con domicilio social en Osio Sotto (Italia),
representadas por los Sres. E. Valenti y D. Letizia, abogados,
partes coadyuvantes,
contra
Comisión Europea, representada por el Sr. L. Flynn y la Sra. S. Grünheid, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
República Francesa, representada inicialmente por los Sres. D. Colas y S. Menez, y posteriormente el Sr. Colas y la Sra. S. Ghiandoni, en calidad de agentes,
por
Parlamento Europeo, representado por los Sres. J. Rodrigues y L. Visaggio, en calidad de agentes,
por
Consejo de la Unión Europea, representado por la Sra. I. Šulce y el Sr. M. Moore, en calidad de agentes,
y por
Bureau européen des unions de consommateurs (BEUC), con domicilio social en Bruselas (Bélgica), representado por M e  S. Pappas, abogado,
partes coadyuvantes,
que tiene por objeto una demanda de anulación del Reglamento (UE) nº 432/2012 de la Comisión, de 16 de mayo de 2012, por el que se establece una lista de declaraciones autorizadas de propiedades saludables de los alimentos distintas de las relativas a la reducción del riesgo de enfermedad y al desarrollo y la salud de los niños (DO L 136, p. 1), así como de la presunta decisión de la Comisión que establece una lista de las declaraciones sobre propiedades saludables denominadas «en suspenso»,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava),
integrado por la Sra. M. Kancheva (Ponente), en funciones de Presidente, y los Sres. C. Wetter y E. Bieliūnas, Jueces;
Secretario: Sra. S. Spyropoulos, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 22 de octubre de 2014;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
Antecedentes del litigio
1. Las demandantes, The Health Food Manufacturers’ Association, Quest Vitamins Ltd, Natures Aid Ltd, Natuur‑ & gezondheidsProducten Nederland y New Care Supplements B V, están domiciliadas en el Reino Unido y en los Países Bajos y son, por una parte, empresas que producen y comercializan complementos alimenticios y alimentos dietéticos en el mercado europeo y, por otra parte, asociaciones empresariales que representan los intereses de empresas que ejercen esa clase de actividad. Estas últimas se sirven usualmente de declaraciones de propiedades saludables en el etiquetado de sus productos y en la publicidad de éstos.
2. A raíz de la adopción del Reglamento (CE) nº 1924/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, relativo a las declaraciones nutricionales y de propiedades saludables en los alimentos (DO L 404, p. 9), las demandantes presentaron declaraciones de propiedades saludables a las autoridades de sus Estados miembros respectivos a los efectos del procedimiento de autorización previsto en el artículo 13, apartados 1 a 3, de este Reglamento. La Comisión de las Comunidades Europeas recibió a continuación unas 44 000 declaraciones de propiedades saludables por parte de los Estados miembros en virtud del artículo 13, apartado 2, de dicho Reglamento. Basándose en esas declaraciones de propiedades saludables, la Comisión elaboró una lista consolidada destinada a evitar duplicaciones y repeticiones y un sistema de codificación, publicado en Internet, para garantizar, según manifiesta, un tratamiento coherente de las listas nacionales y la identificación de esas declaraciones mediante el uso de números «ID».
3. El 24 de julio de 2008 la Comisión presentó formalmente a la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA) una solicitud de dictamen científico conforme al artículo 13, apartado 3, del Reglamento nº 1924/2006 (en lo sucesivo, «solicitud de dictamen científico»). En esa ocasión la Comisión transmitió a la EFSA una primera parte de la lista consolidada. Las partes restantes de esa lista fueron comunicadas en noviembre y diciembre de 2008 previa consulta con los Estados miembros, y posteriormente, mediante un apéndice, en marzo de 2010, llevando el número final de declaraciones de propiedades saludables por examinar a 4 637.
4. Entre octubre de 2009 y julio de 2011 la EFSA realizó la evaluación científica de las declaraciones de propiedades saludables comunicadas por la Comisión.
5. El 16 de mayo de 2012, en virtud del artículo 13, apartado 3, del Reglamento nº 1924/2006, la Comisión adoptó el Reglamento (UE) nº 432/2012 por el que se establece una lista de declaraciones autorizadas de propiedades saludables de los alimentos distintas de las relativas a la reducción del riesgo de enfermedad y al desarrollo y la salud de los niños (DO L 136, p. 1). En este Reglamento autorizó una lista parcial de 222 declaraciones de propiedades saludables, correspondiente a 497 entradas inscritas en la lista consolidada, sobre las cuales la EFSA había llegado en sustancia a la conclusión de que los datos presentados permitían apreciar una relación causa‑efecto entre una categoría de alimentos, un alimento o uno de sus constituyentes, y el efecto declarado (en lo sucesivo, «lista de las declaraciones autorizadas»). Esas declaraciones, así como otras que se habían denegado, también fueron inscritas en el registro de la Unión de declaraciones nutricionales y de propiedades saludables relativas a los alimentos, establecido por la Comisión conforme al artículo 20, apartado 2, letras c) y d), del Reglamento nº 1924/2006. Por otro lado, la Comisión decidió que el Reglamento nº 432/2012 se aplicaría seis meses después de la fecha de su entrada en vigor, esto es, a partir del 14 de diciembre de 2012, para que los explotadores de empresas alimentarias pudieran adaptarse a sus disposiciones, en particular la prohibición, prevista en el artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº 1924/2006, de las declaraciones de propiedades saludables cuya evaluación por parte de la EFSA o cuyo examen por parte de la Comisión había finalizado.
6. El mismo día la Comisión estableció una lista de más de 2 000 declaraciones cuya evaluación por la EFSA no había finalizado o sobre las que la Comisión aún no se había pronunciado, y la publicó en su sitio Internet (en lo sucesivo, «lista de las declaraciones en suspenso»). Según la Comisión, esas declaraciones de propiedades saludables, referidas en particular a los efectos de sustancias vegetales o a base de plantas, conocidas como «sustancias botánicas», permanecían en suspenso y por tanto podían seguir utilizándose conforme al régimen transitorio previsto en el artículo 28, apartados 5 y 6, del Reglamento nº 1924/2006.
Procedimiento y pretensiones de las partes
7. Por demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 2 de julio de 2012 las demandantes interpusieron el presente recurso.
8. En escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 25 de septiembre de 2012 la República Checa solicitó que se admitiera su intervención en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
9. En escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 26 de septiembre de 2012 el Consejo de la Unión Europea solicitó que se admitiera su intervención en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
10. En escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 28 de septiembre de 2012 el Bureau européen des unions de consommateurs (BEUC) solicitó que se admitiera su intervención en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
11. En escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 28 de septiembre de 2012 FederSalus, Medestea biotech SpA y Naturando Srl solicitaron que se admitiera su intervención en apoyo de las pretensiones de las demandantes.
12. En escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 2 de octubre de 2012 el Parlamento Europeo solicitó que se admitiera su intervención en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
13. En escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 3 de octubre de 2012 la República Francesa solicitó que se admitiera su intervención en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
14. Por escritos presentados en la Secretaría del Tribunal el 24 de octubre de 2012 las demandantes solicitaron, conforme al artículo 116, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, que ciertos datos confidenciales se excluyeran del traslado de los anexos de la demanda a las partes coadyuvantes en el supuesto de que se admitiera su intervención en el litigio. A los efectos de ese traslado las demandantes presentaron una versión no confidencial del documento correspondiente.
15. Por autos de 16 de enero de 2013 el Presidente de la Sala Primera del Tribunal admitió las demandas de intervención de la República Checa, del Consejo, del Parlamento, de la República Francesa y del BEUC en apoyo de las pretensiones de la Comisión, y la de FederSalus, de Medestea biotech y de Naturando en apoyo de las pretensiones de las demandantes. Por otra parte, el Presidente de la Sala Primera del Tribunal reservó la decisión sobre el fundamento de la solicitud de tratamiento confidencial y limitó provisionalmente a una versión no confidencial el traslado de los escritos procesales a esas partes, en espera de eventuales observaciones sobre la solicitud de tratamiento confidencial.
16. Por escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 7 de febrero de 2013 el BEUC manifestó objeciones a la solicitud de tratamiento confidencial formulada por las demandantes.
17. Por escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 3 de abril de 2013 la República Checa informó al Tribunal que desistía de su intervención en apoyo de la Comisión.
18. Por auto 5 de julio de 2013 se hizo constar en el Registro que la República Checa había desistido de su intervención.
19. Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Octava, a la que se atribuyó por consiguiente el presente asunto.
20. Por impedimento del Presidente de la Sala Octava para participar en la vista y la deliberación, el Presidente del Tribunal designó, según el orden establecido en el artículo 6 del Reglamento de Procedimiento, a un primer juez para sustituirlo y, con arreglo al artículo 32, apartado 3, del mismo Reglamento, a un segundo juez para completar la Sala.
21. El 22 de abril de 2014 las demandantes presentaron en la Secretaría del Tribunal, en concepto de nueva proposición de prueba en apoyo de sus argumentos, un boletín del Ministerio de Salud del Reino Unido de 16 de abril de 2014.
22. Por decisión del Presidente de la Sala Octava del Tribunal de 5 de mayo de 2014 se unió ese boletín a los autos y se fijó un plazo para que las otras partes pudieran manifestarse al respecto. Éstas presentaron sus observaciones en el plazo fijado.
23. Por auto de 4 de septiembre de 2014 el Presidente de la Sala Octava del Tribunal accedió a la solicitud de tratamiento confidencial de las demandantes y reservó las costas.
24. Previo informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Octava) decidió abrir la fase oral y en concepto de diligencias de ordenación del procedimiento, previstas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento, instó a las demandantes a presentar la lista de las declaraciones de propiedades saludables que les concernían y a indicar de manera precisa el estado de esas declaraciones, a saber, si habían sido autorizadas, denegadas o dejadas en suspenso a raíz de la adopción del Reglamento nº 432/2012. El Tribunal instó además a las partes a manifestar si el Reglamento nº 432/2012 constituía en su opinión un acto reglamentario que afectaba directamente a las demandantes y no incluía medidas de ejecución, en el sentido del tercer supuesto previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, Las partes dieron cumplimiento a lo instado dentro de los plazos fijados.
25. En la vista de 22 de octubre de 2014 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas del Tribunal.
26. Las demandantes, apoyadas por FederSalus, Medestea biotech y Naturando, solicitan al Tribunal que:
– Anule el Reglamento nº 432/2012.
– Anule la decisión de la Comisión que aprobó la lista de las declaraciones en suspenso.
– Condene en costas a la Comisión.
27. La Comisión, apoyada por el Consejo, el Parlamento, la República Francesa y el BEUC, solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a las demandantes.
Fundamentos de Derecho
28. Conviene observar previamente que, aunque las demandantes solicitan al Tribunal con su primera pretensión que anule el Reglamento nº 432/2012, de la demanda resulta que esa pretensión de anulación se sustenta en parte en la ilegalidad del acto en el que se basaba ese Reglamento. Siendo así, hay que considerar que la demanda también insta, en apoyo de la anulación, a título incidental y con fundamento en el artículo 277 TFUE, que se declare la inaplicabilidad del Reglamento nº 1924/2006. Además, las demandantes pretenden la anulación de la decisión presunta de la Comisión por la que se aprobó la lista de las declaraciones en suspenso. Es oportuno apreciar esas tres pretensiones por separado.
1. Sobre la pretensión de anulación del Reglamento nº 432/2012
Sobre la admisibilidad
29. Sin aducir formalmente una excepción de inadmisibilidad en virtud del el artículo 114 del Reglamento de Procedimiento, la Comisión, apoyada por el Consejo, el Parlamento, la República Francesa y el BEUC, afirma que la pretensión de anulación del Reglamento nº 432/2012 es inadmisible. En particular alega que, incluso si se considerase el Reglamento nº 432/2012 como un acto reglamentario que no incluye medidas de ejecución en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, las demandantes no han demostrado que ese Reglamento les afecte directamente.
30. Las demandantes rebaten los argumentos de la Comisión sobre la admisibilidad del recurso. Mantienen, en primer lugar, que el Reglamento nº 432/2012 es un acto reglamentario que no incluye medidas de ejecución en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Alegan, en segundo lugar, que conforme a la jurisprudencia ese Reglamento les afecta directamente porque produce efectos directos en su situación jurídica y no deja ningún margen de apreciación a los destinatarios encargados de su aplicación.
31. A tenor del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, toda persona física o jurídica podrá interponer recurso, en las condiciones previstas en los párrafos primero y segundo, contra los actos de los que sea destinataria o que la afecten directa e individualmente y contra los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución.
32. En el presente caso, consta que el Reglamento nº 432/2012 no se dirige a las demandantes, las cuales, en consecuencia, no son las destinatarias de ese acto. Así pues, en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, las demandantes únicamente pueden interponer un recurso de anulación contra dicho acto si éste constituye un acto reglamentario que las afecta directamente y no incluye medidas de ejecución, o bien si ese acto las afecta directa e individualmente.
33. Por tanto, en primer lugar, se ha de comprobar si el Reglamento nº 432/2012 constituye un acto reglamentario en el sentido del tercer supuesto previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
34. Según la jurisprudencia, el concepto de «acto reglamentario» debe entenderse referido a los actos de alcance general, con la excepción de los actos legislativos (sentencia de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, Rec, EU:C:2013:625, apartado 60).
35. En el presente caso el Reglamento nº 432/2012 tiene como base jurídica el artículo 13, apartado 3, del Reglamento nº 1924/2006, que confiere a la Comisión el mandato de adoptar, de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 25, apartado 3, del mismo Reglamento, una lista de declaraciones autorizadas de propiedades saludables de los alimentos distintas de las relativas a la reducción del riesgo de enfermedad y al desarrollo y la salud de los niños. El artículo 25, apartado 3, del Reglamento nº 1924/2006 remite a su vez al artículo 5 bis
de la Decisión 1999/468/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (DO L 184, p. 23), que está reservado a la adopción de medidas cuyo objeto es modificar elementos no esenciales de un acto de base adoptado según el procedimiento de codecisión. De ello se deduce que el Reglamento nº 432/2012 fue adoptado por la Comisión en ejercicio de competencias de ejecución en el marco del procedimiento de reglamentación con control, y que, por tanto, no constituye un acto legislativo en el sentido de la jurisprudencia nacida de la sentencia Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, citada en el apartado 34 supra (EU:C:2013:625).
36. Por otro lado, toda vez que el Reglamento nº 432/2012, puesto en relación con el artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 1924/2006, se aplica a todos los explotadores de empresas alimentarias que utilizan declaraciones de propiedades saludables de los alimentos distintas de las relativas a la reducción del riesgo de enfermedad y al desarrollo y la salud de los niños, debe apreciarse que tiene alcance general ya que se aplica a situaciones determinadas objetivamente y produce efectos jurídicos frente a una categoría de personas consideradas de manera general y abstracta [véase en ese sentido la sentencia de 25 de octubre de 2011, Microban International y Microban (Europe)/Comisión, T‑262/10, Rec, EU:T:2011:623, apartado 23].
37. De ello se sigue que el Reglamento nº 432/2012 es un acto reglamentario en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
38. En segundo lugar, se ha juzgado que la condición de afectación directa exige, en primer término, que la medida impugnada produzca efectos directos en la situación jurídica del demandante y, en segundo término, que no deje ninguna facultad de apreciación a los destinatarios de dicha medida encargados de su aplicación, por tener ésta un carácter puramente automático y derivar únicamente de la normativa impugnada sin aplicación de otras normas intermedias (sentencias de 5 de mayo de 1998, Dreyfus/Comisión, C‑386/96 P, Rec, EU:C:1998:193, apartado 43, y de 10 de septiembre de 2009, Comisión/Ente per le Ville Vesuviane y Ente per le Ville Vesuviane/Comisión, C‑445/07 P y C‑455/07 P, Rec. EU:C:2009:529, apartado 45).
39. En el presente asunto, hay que observar ante todo que los efectos derivados del Reglamento nº 432/2012 consisten, por un lado, en autorizar, en virtud de su artículo 1, un total de 222 declaraciones de propiedades saludables de los alimentos distintas de las relativas a la reducción del riesgo de enfermedad y al desarrollo y la salud de los niños. Además, como se expone en los considerandos duodécimo y decimotercero del Reglamento nº 432/2012, este último tiene como efecto, en virtud de su aplicación combinada con el artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº 1924/2006, la prohibición de diversas declaraciones de la misma naturaleza, cuya evaluación y examen por la EFSA y por la Comisión, respectivamente, conforme al artículo 13, apartado 3, del mismo Reglamento, finalizaron concluyendo en sustancia que carecían de fundamento científico o bien que no cumplían otros requisitos generales o específicos previstos por ese Reglamento.
40. De ello se sigue que, puesto que las demandantes impugnan la legalidad del Reglamento nº 432/2012, les corresponde identificar las declaraciones objeto de ese Reglamento que lesionan su situación jurídica, para demostrar que éste les afecta directamente en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Más en particular, como sea que las declaraciones de propiedades saludables autorizadas no son objeto de su recurso, según se deduce en sustancia de sus escritos, porque su anulación carecería de interés alguno para las demandantes, éstas están obligadas a demostrar que, al tiempo de interponer el recurso ante el Tribunal, utilizaban en las comunicaciones de carácter comercial sobre sus productos declaraciones prohibidas como consecuencia de la adopción del Reglamento nº 432/2012.
41. En este asunto, en respuesta a la solicitud formulada en concepto de diligencia de ordenación del procedimiento, las demandantes, en particular la segunda, tercera y quinta demandantes, como productores de alimentos, presentaron al Tribunal la lista de las declaraciones de propiedades saludables que les conciernen, indicando con precisión el estado de éstas, en particular si habían sido denegadas a raíz de la adopción del Reglamento nº 432/2012. Además, aportaron una declaración firmada por sus respectivos directores que confirma que esas declaraciones se utilizaban en la fecha de la interposición del recurso, el 2 de julio de 2014. Dado que esos documentos acreditan que las demandantes utilizaban en la comercialización de sus productos declaraciones de propiedades saludables denegadas por el Reglamento nº 432/2012, es preciso constatar que éste puede producir sus efectos en su situación jurídica.
42. Por otro lado, debe desestimarse la alegación por la Comisión, expuesta tanto en sus respuestas a las diligencias de ordenación del procedimiento como en la vista, de que los documentos presentados por las demandantes carecen de fuerza probatoria En ese sentido es oportuno recordar que conforme a reiterada jurisprudencia la actuación del Tribunal de Justicia y del Tribunal General se rige por el principio de libre apreciación de la prueba, y que el único criterio de apreciación del valor de las pruebas aportadas reside en su credibilidad. Además, para apreciar el valor probatorio de un documento es necesario comprobar la verosimilitud de la información que en él se contiene, y tener en cuenta, en especial, el origen del documento, las circunstancias de su elaboración, así como su destinatario, y preguntarse si, según su contenido, parece razonable y fiable (véase en ese sentido la sentencia de 27 de septiembre de 2012, Shell Petroleum y otros/Comisión, T‑343/06, Rec, EU:T:2012:478, apartado 161 y jurisprudencia citada). Pues bien, en este asunto, en primer término, los documentos presentados por las demandantes son declaraciones firmadas por sus directores, a los que se presume capaces de ofrecer indicaciones precisas sobre las informaciones pedidas, en segundo término, se han aportado a solicitud expresa del Tribunal, y, finalmente, se han presentado a través del abogado que representa a las demandantes en su acción, quien, como colaborador de la justicia y a causa de las obligaciones deontológicas a su cargo, está obligado a asegurarse de la veracidad y autenticidad de esos documentos. En esas circunstancias, el Tribunal aprecia que la credibilidad de esos documentos está suficientemente sustentada. Además, si bien la Comisión impugna globalmente la veracidad de esas declaraciones, no expone ningún indicio que sugiera que sean falsas informaciones específicas contenidas en la lista comunicada por las demandantes en el contexto de las diligencias de ordenación del procedimiento.
43. Por lo demás, en lo que atañe a la primera y cuarta demandantes, que, según la Comisión, como asociaciones de productores de complementos alimenticios, carecen de legitimación activa en este litigio, basta observar que, dado que las demandantes han interpuesto un mismo y único recurso cuya admisibilidad respecto a la segunda, tercera y quinta demandantes se ha acreditado, por razones de economía procesal no ha lugar a examinar la admisibilidad del recurso en relación con la primera y cuarta demandantes (véase en ese sentido la sentencia de 29 de noviembre de 2012, Thesing y Bloomberg Finance/BCE, T‑590/10, EU:T:2012:635, apartado 19 y jurisprudencia citada).
44. Finalmente, es preciso constatar que el Reglamento nº 432/2012 no deja ninguna facultad de apreciación a sus destinatarios, en el sentido de la jurisprudencia citada en el anterior apartado 38, ya que la autorización prevista por ese Reglamento tiene con plena evidencia carácter puramente automático y deriva únicamente de la normativa impugnada sin aplicación de otras reglas intermedias Basta señalar en ese sentido que a tenor del artículo 2 del Reglamento nº 432/2012 éste es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro.
45. De ello resulta que se debe considerar a las demandantes directamente afectadas por el Reglamento nº 432/2012.
46. En tercer lugar, acerca de la cuestión de si el Reglamento nº 432/2012 incluye o no medidas de ejecución, en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, es preciso recordar que, según la jurisprudencia, el concepto de «actos reglamentarios [...] que no incluyan medidas de ejecución», debe interpretarse teniendo en cuenta el objetivo de esta disposición, que, como se deduce de sus trabajos preparatorios, consiste en evitar que un particular se vea obligado a infringir el Derecho para tener acceso al juez (sentencia de 19 de diciembre de 2013, Telefónica/Comisión, C‑274/12 P, Rec, EU:C:2013:852, apartado 27).
47. Para determinar si un acto reglamentario incluye medidas de ejecución, es preciso considerar la posición de la persona que invoca el derecho de recurso en virtud del tercer supuesto previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Así pues, la cuestión de si el acto de que se trata comprende medidas de ejecución que afecten a otros justiciables no es pertinente (sentencia Telefónica/Comisión, citada en el apartado 46 supra, EU:C:2013:852, apartado 30).
48. Para verificar si el acto impugnado incluye medidas de ejecución, se ha de atender exclusivamente al objeto del recurso y, en el supuesto de que un demandante solicite sólo la anulación parcial de un acto, únicamente deben tomarse en consideración, en su caso, las medidas de ejecución que incluya esa parte del acto (sentencia Telefónica/Comisión, citada en el apartado 46 supra, EU:C:2013:852, apartado 31).
49. En el presente asunto, basta observar que el Reglamento nº 432/2012 se aplica, por definición, de manera automática a las demandantes y que su aplicación no requiere ninguna clase de medidas por parte de las autoridades públicas nacionales o europeas.
50. De ello resulta que el Reglamento nº 432/2012 no incluye medidas de ejecución en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
51. Por consiguiente, dado que el Reglamento nº 432/2012 es un acto reglamentario que afecta directamente a las demandantes y no incluye medidas de ejecución en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, la causa de inadmisión aducida por la Comisión debe desestimarse sin que haya lugar a apreciar la posible afectación individual de las demandantes.
Sobre el fondo
52. En apoyo de su pretensión de anulación del Reglamento nº 432/2012, las demandantes arguyen dos motivos. El primero se refiere a la falta de base legal y a la infracción de los principios de seguridad jurídica, de buena administración y de no discriminación al tomar la decisión de dividir el procedimiento de autorización de las declaraciones de propiedades saludables en varias etapas. El segundo atañe a la vulneración de los principios de buena administración y de seguridad jurídica y al incumplimiento del deber de colaboración con las autoridades alimentarias nacionales y de la obligación de motivación con ocasión de la no inclusión de numerosas declaraciones de propiedades saludables en la lista de las declaraciones autorizadas.
Sobre el primer motivo, fundado en la falta de base legal y en la infracción de los principios de seguridad jurídica, de buena administración y de no discriminación al tomar la decisión de dividir el procedimiento de autorización de las declaraciones de propiedades saludables en varias etapas
53. El primer motivo comprende dos partes.
– Sobre la primera parte, fundada en la falta de base legal y en la infracción del principio de seguridad jurídica
54. En la primera parte del primer motivo las demandantes formulan tres alegaciones.
55. La primera de ellas se basa en que la medida prevista por el Reglamento nº 432/2012, consistente en dividir el procedimiento de autorización de las declaraciones de propiedades saludables en varias etapas, carece de base legal ya que el artículo 13 del Reglamento nº 1924/2006 sólo prevé la adopción de una única lista definitiva de autorización para todas las declaraciones de propiedades saludables a las que se refieren sus apartados 1 a 3, de modo que no permite elaborar esa lista de forma parcial y gradual, como hizo la Comisión. Las demandantes señalan además que la Comisión no respetó el plazo previsto por el Reglamento nº 1924/2006 para la adopción de la lista de las declaraciones autorizadas.
56. La segunda alegación se basa en que el artículo 28, apartados 5 y 6, del Reglamento nº 1924/2006 no atribuye a la Comisión la competencia necesaria para establecer medidas transitorias suplementarias para las declaraciones que haya decidido dejar en suspenso.
57. La tercera alegación se funda en la vulneración del principio de seguridad jurídica, porque no es posible identificar con claridad y precisión las declaraciones que, según la Comisión, permanecen en suspenso, en relación especialmente con las declaraciones que han sido denegadas.
58. La Comisión, apoyada por la República Francesa y el BEUC, refuta los argumentos de las demandantes, que según ella descansan en una interpretación errónea de las disposiciones consideradas. Añade que la decisión de dividir el procedimiento de autorización en varias etapas está justificada por las circunstancias propias del caso.
59. En primer término, acerca de la primera alegación, fundada en la supuesta falta de base legal que permitiera la división del procedimiento de autorización de las declaraciones de propiedades saludables en varias etapas, hay que observar previamente que el legislador de la Unión confió a la Comisión, mediante el artículo 13 del Reglamento nº 1924/2006, la tarea de adoptar en la Unión una lista armonizada de las declaraciones de propiedades saludables autorizadas distintas de las relativas a la reducción del riesgo de enfermedad y al desarrollo y la salud de los niños. En particular, según ese artículo la lista debía incluir las declaraciones de propiedades saludables que, además de pertenecer a una de las tres categorías enumeradas en su apartado 1, se basaran en pruebas científicas generalmente aceptadas y fueran bien comprendidas por el consumidor medio. Por otro lado, del artículo 13, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 1924/2006 se deduce en sustancia que la lista de las declaraciones autorizadas debía ser adoptada por la Comisión, conforme al procedimiento previsto en el artículo 25, apartado 3, del mismo Reglamento, después de la remisión por los Estados miembros de las listas de declaraciones de propiedades saludables utilizadas en sus respectivos mercados y de la consulta de la EFSA, a más tardar el 31 de enero de 2010.
60. Pues bien, hay que constatar que el texto del artículo 13 del Reglamento nº 1924/2006 no precisa si la lista de las declaraciones autorizadas debía ser adoptada en un único acto, como mantienen las demandantes, o si podía ser adoptada en varias etapas, permitiendo así a la Comisión aplazar la autorización de las declaraciones de propiedades saludables cuya evaluación ante la EFSA o ante la propia Comisión no hubiera finalizado. Se debe examinar por tanto si la Comisión cometió un error al estimar que esa disposición le permitía elaborar gradualmente la lista de las declaraciones autorizadas.
61. El Tribunal recuerda que, según reiterada jurisprudencia, para la interpretación de una disposición de Derecho de la Unión procede tener en cuenta no sólo el tenor de ésta, sino también su contexto y los objetivos que pretende alcanzar la normativa de que forma parte (véase la sentencia de 7 de junio de 2005, VEMW y otros, C‑17/03, Rec. EU:C:2005:362, apartado 41 y jurisprudencia citada).
62. Cuando las interpretaciones literal e histórica de un Reglamento, y en especial de una de sus disposiciones, no permiten apreciar su alcance exacto, se debe interpretar la normativa en cuestión basándose tanto en su finalidad como en su sistema general [véase la sentencia de 10 de octubre de 2012, Gem‑Year y Jinn‑Well Auto‑Parts (Zhejiang)/Consejo, T‑172/09, EU:T:2012:532, apartado 106 y jurisprudencia citada].
63. Por otro lado, la parte dispositiva de un acto no puede disociarse de su motivación, por lo que, en caso necesario, debe interpretarse teniendo en cuenta los motivos que han llevado a su adopción (véase la sentencia de 11 de septiembre de 2014, Gold East Paper y Gold Huasheng Paper/Conseil, T‑443/11, Rec, EU:T:2014:774, apartado 118 y jurisprudencia citada).
64. En el presente asunto hay que observar que, según resulta de su primer y segundo considerandos y de su artículo 1, el Reglamento nº 1924/2006 tiene como objetivo eliminar los obstáculos a los intercambios en la Unión derivados de las diferencias en las disposiciones nacionales sobre la comunicación comercial de las declaraciones utilizadas en el etiquetado y la publicidad de los alimentos, a la vez que garantizar un elevado nivel de protección de los consumidores facilitando que éstos elijan productos comercializados seguros y con un etiquetado adecuado. Más específicamente, el decimocuarto considerando del mismo Reglamento manifiesta que es necesario garantizar que está demostrado que las sustancias objeto de una declaración tienen un efecto nutricional o fisiológico beneficioso. El vigesimotercer considerando del Reglamento nº 1924/2006 señala además que las declaraciones de propiedades saludables solamente deben autorizarse para su uso en la Unión después de una evaluación científica del nivel más elevado posible, que debe realizar la EFSA.
65. Pues bien, a la luz de los objetivos mencionados en el anterior apartado 64 se debe interpretar, en primer término, el artículo 13, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1924/2006 en el sentido de que sólo establece una obligación de resultado a cargo de la Comisión, consistente en adoptar, previa consulta a la EFSA, la lista de las declaraciones autorizadas, basada en las listas nacionales presentadas por los Estados miembros. En efecto, nada en el texto de ese artículo o de los considerandos del Reglamento nº 1924/2006 sugiere que el legislador de la Unión se propusiera privar a la Comisión de la facultad de actuar de forma gradual para elaborar la referida lista, y en particular de completarla a medida que la EFSA llevara a cabo las evaluaciones técnicas y la propia Comisión comprobara las condiciones establecidas por ese Reglamento. Por el contrario, dado que el artículo 13, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1924/2006 no precisa las modalidades según las que la Comisión debe cumplir su misión, esa disposición atribuye a la libre apreciación de ésta la definición del proceso que debe llevar a adoptar la lista de las declaraciones autorizadas, respetando los principios fijados por el Reglamento nº 1924/2006 y el Derecho de la Unión. En ese sentido, conviene recordar que según reiterada jurisprudencia, habida cuenta de las complejas valoraciones técnicas que la Comisión debe efectuar, es preciso reconocerle una amplia facultad de apreciación para que pueda cumplir eficazmente el objetivo que se le ha asignado (véanse en ese sentido las sentencias de 9 de septiembre de 2008, Bayer CropScience y otros/Comisión, T‑75/06, Rec, EU:T:2008:317, apartados 81 y 82, y de 19 de enero de 2012, Xeda International y Pace International/Comisión, T‑71/10, EU:T:2012:18, apartado 69).
66. En segundo término, como expone la República Francesa, la precedente interpretación se corrobora también por el hecho de que, según resulta del artículo 13, apartados 4 y 5, del Reglamento nº 1924/2006, el, legislador previó la posibilidad de modificación de la lista de las declaraciones autorizadas, basada en pruebas científicas generalmente aceptadas o bien en pruebas científicas recientemente obtenidas. Por tanto, se debe considerar que el legislador no se opuso a que esa lista se completara de forma gradual y por consiguiente tuviera carácter progresivo, atendiendo a los datos científicos disponibles.
67. Finalmente, como sea que las demandantes alegan que el vigesimosexto considerando del Reglamento nº 1924/2006 hace referencia a «una» lista de declaraciones de propiedades saludables autorizadas, y el artículo 28, apartado 5, del mismo Reglamento también hace referencia a «la» lista de declaraciones de propiedades saludables autorizadas, hay que apreciar que esa circunstancia carece de incidencia en la posibilidad de adoptar esa lista de forma gradual. En efecto, es preciso observar, al igual que hace la Comisión, que el criterio fundado en la elaboración de la lista de las declaraciones autorizadas en varias etapas no conduce a adoptar diferentes listas, como afirman las demandantes, sino a la adopción de una lista única gradualmente completada.
68. De ello se deduce que el texto del Reglamento nº 1924/2006, en particular de su artículo 13, apartados 1 a 3, no puede interpretarse en el sentido de que prohíba que la Comisión adopte en varias etapas la lista de las declaraciones autorizadas.
69. En consecuencia, debe concluirse que la Comisión no cometió un error al estimar que la disposición referida le permitía elaborar gradualmente la lista de las declaraciones autorizadas.
70. No pueden desvirtuar la conclusión precedente los otros argumentos expuestos por las demandantes como parte de esa primera alegación.
71. En primer lugar, aun siendo cierto, como observan las demandantes, que a tenor del artículo 13, apartado 3, del Reglamento nº 1924/2006 la Comisión estaba obligada a adoptar la lista completa de declaraciones autorizadas a más tardar el 31 de enero de 2010 y que esa lista fue adoptada sólo parcialmente por el Reglamento nº 432/2012 el 16 de mayo de 2012, es preciso recordar la jurisprudencia según la cual, a falta de una disposición que establezca expresa o implícitamente las consecuencias del incumplimiento de los plazos de procedimiento, como el del presente asunto, tal incumplimiento sólo puede dar lugar a la anulación total o parcial del acto cuyo proceso de adopción comprende el referido plazo si se acredita que, de no haberse producido esa irregularidad, dicho acto habría podido tener un contenido distinto (véase la sentencia de 30 de abril de 2014, Hagenmeyer y Hahn/Comisión, T‑17/12, Rec, EU:T:2014:234, apartado 160 y jurisprudencia citada).
72. Aparte de la constatación del incumplimiento por la Comisión del plazo antes referido, las demandantes no exponen dentro de la presente alegación ningún argumento que permita apreciar que el Reglamento nº 432/2012 habría tenido un contenido diferente si se hubiera adoptado antes del 31 de enero de 2010. Por consiguiente, el Reglamento nº 432/2012 no puede ser anulado por la sola razón de que se adoptó después del plazo establecido en el artículo 13, apartado 3, del Reglamento nº 1924/2006.
73. En segundo lugar, si se debiera entender que la alegación de las demandantes pretende que se aprecie que, en cualquier caso, la decisión de dividir el procedimiento de autorización no estaba justificada, se ha de recordar de entrada que, atendiendo a la amplia facultad de apreciación reconocida a la Comisión en virtud de la jurisprudencia citada en el anterior apartado 65, el control por el juez de la Unión del fundamento de las apreciaciones realizadas por la Comisión en un ámbito complejo se limita a examinar si, al ejercer sus competencias, las instituciones de la Unión incurrieron en un error manifiesto o una desviación de poder o también si rebasaron manifiestamente los límites de su facultad de apreciación [sentencias de 9 de septiembre de 2003, Monsanto Agricoltura Italia y otros, C‑236/01, Rec, EU:C:2003:431, apartado 135, y de 15 de octubre de 2009, Enviro Tech (Europe), C‑425/08, Rec, EU:C:2009:635, apartado 47].
74. Ahora bien, en el presente asunto es preciso constatar que la Comisión podía estimar válidamente que la decisión de dividir el procedimiento de autorización de las declaraciones de propiedades saludables y de aplazar la evaluación de algunas de ellas era necesaria para realizar mejor los diferentes objetivos del Reglamento nº 1924/2006, dadas las dificultades específicas surgidas durante ese procedimiento, y aun cuando ello representara un cambio en la orientación inicial, como mantienen las demandantes.
75. En efecto, debe señalarse que diversas circunstancias, en especial el número, superior a 44 000, de declaraciones de propiedades saludables contenidas en las listas nacionales remitidas por los Estados miembros en virtud del artículo 13, apartado 2, del Reglamento nº 1924/2006, la falta de informaciones precisas por parte de algunos de esos Estados al remitirlas y la necesidad de establecer una lista consolidada y un sistema de codificación para asegurar la identificación de las declaraciones que se debían examinar, forzaron a la Comisión a aplicar un criterio alternativo, destinado a preservar en especial el equilibrio entre los objetivos de clarificación del mercado y de protección del consumidor. En ese sentido hay que observar, al igual que hace la Comisión, que una decisión consistente en esperar a la terminación de la evaluación de todas las declaraciones de propiedades saludables enviadas por los Estados miembros antes de elaborar la lista de las declaraciones autorizadas habría retrasado aún más la realización de los objetivos del Reglamento nº 1924/2006.
76. Además, en lo concerniente al argumento de las demandantes de que no era necesario actuar con urgencia, en particular atendiendo a las disposiciones generales previstas en materia de etiquetado, especialmente por la Directiva 2000/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de marzo de 2000, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios (DO L 109, p. 29), se debe señalar que esa Directiva sólo tiene por objeto prohibir de manera general el uso de informaciones que induzcan a error al comprador o atribuyan virtudes medicinales a los productos alimenticios. En cambio, según resulta del tercer considerando del Reglamento nº 1924/2006, éste, y como consecuencia el Reglamento nº 432/2012, pretende complementar los principios generales de la Directiva 2000/13 y establecer disposiciones específicas relativas al uso de las declaraciones nutricionales y de propiedades saludables en alimentos que vayan a suministrarse como tales a los consumidores.
77. De ello se sigue que no cabe apreciar ningún error manifiesto de apreciación por parte de la Comisión en la decisión de dividir el procedimiento de autorización de las declaraciones de propiedades saludables en varias etapas.
78. Por consiguiente, debe desestimarse la primera alegación.
79. En segundo término, en lo que atañe a la segunda alegación basada en la infracción de las medidas transitorias previstas por el artículo 28, apartados 5 y 6, del Reglamento nº 1924/2006, hay que observar de entrada que, como resulta de los considerandos décimo y undécimo del Reglamento nº 432/2012, la Comisión expuso efectivamente que las declaraciones que permanecían en suspenso, en especial a causa de la falta de evaluación científica por la EFSA o bien porque la Comisión no podía decidir aún sobre su inclusión en la lista debido a otros factores lícitos, podían seguir utilizándose conforme a las medidas transitorias previstas en los artículos antes mencionados.
80. En ese sentido, es oportuno observar que el Tribunal de Justicia precisó en su sentencia de 10 de abril de 2014, Ehrmann (C‑609/12, Rec, EU:C:2014:252), que el artículo 28 del Reglamento nº 1924/2006 prevé una serie de medidas transitorias que, como explica el trigesimoquinto considerando de dicho Reglamento, tienen por objeto permitir a los explotadores de empresas alimentarias adaptarse a los requisitos del referido Reglamento. Por lo que respecta a las declaraciones de propiedades saludables, esas medidas transitorias están previstas en el artículo 28, apartados 5 y 6, del mismo Reglamento (sentencia Ehrmann, antes citada, EU:C:2014:252, apartado 31).
81. De esa forma, con arreglo al artículo 28, apartado 5, del Reglamento nº 1924/2006, a partir de la fecha de entrada en vigor de éste y hasta la adopción de la lista mencionada en su artículo 13, apartado 3, podrán realizarse las declaraciones de propiedades saludables a las que se refiere el artículo 13, apartado 1, letra a), bajo la responsabilidad de los explotadores de empresas alimentarias, siempre y cuando se ajusten a lo establecido en el mismo Reglamento y a las disposiciones nacionales existentes que se les apliquen, y sin perjuicio de la adopción de las medidas de salvaguardia previstas en el artículo 24 del referido Reglamento. Por tanto, del texto del artículo 28, apartado 5, del Reglamento nº 1924/2006 resulta que un explotador de una empresa alimentaria puede, bajo su responsabilidad y en las condiciones establecidas, utilizar declaraciones de propiedades saludables durante el período comprendido entre la entrada en vigor del propio Reglamento y la adopción de la lista mencionada en el artículo 13 de éste (sentencia Ehrmann, citada en el apartado 80 supra, EU:C:2014:252, apartados 32 y 33).
82. Por otro lado, las declaraciones de propiedades saludables previstas en el artículo 13, apartado 1, letras b) y c), del Reglamento nº 1924/2006 son objeto de la medida transitoria establecida en el artículo 28, apartado 6, del mismo Reglamento. Esa disposición se refiere a declaraciones de propiedades saludables que se hubiesen utilizado de conformidad con las disposiciones nacionales antes de la entrada en vigor del Reglamento nº 1924/2006, es decir, antes del 19 de enero de 2007 (véase en ese sentido la sentencia Ehrmann, citada en el apartado 80 supra, EU:C:2014:252, apartados 34 y 35) y permite que sigan utilizándose en su caso durante un período de seis meses a partir de la adopción de una decisión conforme a los procedimientos previstos en esa disposición.
83. Del texto del artículo 28, apartados 5 y 6, del Reglamento nº 1924/2006 resulta que la aplicación de las medidas transitorias está prevista para las declaraciones de propiedades saludables que se encuentren en curso de evaluación y acerca de las cuales no se haya adoptado ninguna decisión por la Comisión. Siendo así y con independencia de su clasificación dentro de las tres categorías previstas en el artículo 13, apartado 1, de ese Reglamento, nada impide que las declaraciones que permanecen en suspenso en espera de su evaluación por la EFSA o de su examen por la Comisión puedan beneficiarse de las medidas transitorias previstas por ese Reglamento.
84. De ello se sigue que, en contra de lo alegado por las demandantes, la Comisión no estableció medidas transitorias suplementarias no previstas por el artículo 28, apartados 5 y 6, del Reglamento nº 1924/2006, ni tampoco infringió ese artículo al precisar que las declaraciones de propiedades saludables que permanecían en suspenso podían seguir utilizándose.
85. Por consiguiente, se ha de desestimar la segunda alegación.
86. En tercer término, en cuanto a la tercera alegación, basada en la vulneración del principio de seguridad jurídica, se ha de recordar previamente que reiterada jurisprudencia exige que las normas de Derecho sean claras y precisas y que sus consecuencias sean previsibles (véase la sentencia de 15 de septiembre de 2005, Irlanda/Comisión, C‑199/03, Rec, EU:C:2005:548, apartado 69 y jurisprudencia citada).
87. En este asunto, toda vez que las demandantes afirman que las declaraciones que permanecen en suspenso no pueden ser fácilmente identificadas por los operadores del mercado, que por tanto no saben cuáles de ellas aún pueden ser utilizadas conforme al artículo 28, apartados 5 y 6, del Reglamento nº 1924/2006, en relación especialmente con las que han sido denegadas, es preciso constatar que los considerandos cuarto y undécimo del Reglamento nº 432/2012 remiten a los respectivos sitios Internet de la EFSA y de la Comisión, en los que se ponen a disposición del público la lista consolidada que recoge todos los códigos ID de las declaraciones de propiedades saludables remitidas por los Estados miembros conforme al artículo 13, apartado 2, del Reglamento nº 1924/2006, y la lista que enumera los códigos ID de las declaraciones de propiedades saludables que permanecen en suspenso, así como la lista de los códigos ID de las declaraciones de propiedades saludables denegadas. En ese contexto, se debe apreciar que la identificación de las declaraciones de propiedades saludables en curso de evaluación y que permanecen en suspenso se deduce de la consulta de la lista consolidada a la luz de los códigos ID proporcionados por la Comisión. Aunque habría sido deseable que la Comisión elaborara una lista de las declaraciones en suspenso así como de las declaraciones denegadas con un formato similar al de la lista de las declaraciones autorizadas, anexa al Reglamento nº 432/2012, para facilitar a las partes interesadas la tarea de identificación, el hecho de que en este caso la Comisión haya actuado de manera diferente no basta para sustentar la alegación de las demandantes basada en la falta de claridad en ese aspecto.
88. Además, las demandantes han presentado al Tribunal, como nueva proposición de prueba en apoyo de su argumento de que la lista de las declaraciones en suspenso carece de claridad, un boletín del Ministerio de Salud del Reino Unido de 16 de abril de 2014, que pone de relieve que al parecer las autoridades de ese Estado miembro han considerado que la búsqueda en la lista de las declaraciones en suspenso era una «tarea difícil».
89. No obstante, basta señalar en ese sentido que el hecho de que las autoridades del Reino Unido estimen que la búsqueda de las declaraciones de propiedades saludables en suspenso presenta cierta dificultad no es suficiente por sí solo para reprochar falta de precisión o de claridad a la Comisión, dado que, como resulta del anterior apartado 87, las declaraciones en suspenso pueden hallarse consultando los documentos puestos a disposición del público por la Comisión y por la EFSA. Por otro lado, aunque el boletín del Ministerio de Salud del Reino Unido de 16 de abril de 2014 orienta también a los lectores a un cuadro de las declaraciones en suspenso elaborado por ese Ministerio que presenta una versión más simple de la lista de las referidas declaraciones, la decisión de las autoridades nacionales de ofrecer un instrumento de ayuda a los productores de alimentos no puede considerarse reveladora de un vicio en el Reglamento nº 432/2012 que pueda causar su anulación, sino antes bien como un medio de ayuda que esas autoridades han decidido establecer de propia iniciativa en ejercicio de sus competencias. Por último, es preciso constatar, como hace la Comisión, que el argumento de las demandantes con apoyo en ese boletín de que la falta de claridad de la lista de las declaraciones en suspenso se puede deducir también de la falta de precisiones sobre la lengua en la que pueden utilizarse esas declaraciones no fue alegado por las demandantes en su escritos sino al presentar su nueva proposición de prueba, por lo que debe inadmitirse por ser tardío.
90. De ello resulta que las demandantes no han logrado demostrar la vulneración del principio de seguridad jurídica por parte de la Comisión en lo que concierne a la identificación de las declaraciones en suspenso.
91. En consecuencia, debe desestimarse la tercera alegación.
92. Por lo antes expuesto se ha de desestimar la primera parte del primer motivo.
– Sobre la segunda parte fundada en la infracción de los principios de buena administración y de no discriminación
93. Dentro de la segunda parte del primer motivo las demandantes formulan dos alegaciones.
94. La primera de ellas se basa en que la decisión de dividir el procedimiento de autorización en varias etapas infringe el principio de buena administración reconocido por el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. En particular las demandantes reprochan a la Comisión no haber informado y consultado a las diferentes partes interesadas en esa decisión, y no haberla motivado suficientemente.
95. La segunda se apoya en la vulneración del principio de igualdad de trato por el hecho de que durante el período transitorio concedido a las declaraciones de propiedades saludables que permanecen en suspenso algunos operadores del sector alimentario podrán proseguir la discusiones con los Estados miembros y disponer por tanto de mayores posibilidades de obtener la autorización de las declaracione s que les conciernen.
96. La Comisión, apoyada por la República Francesa y el BEUC, refuta los argumentos de las demandantes.
97. En lo que se refiere a la alegación basada en la infracción del principio de buena administración conviene recordar que, a tenor del artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta de los Derechos Fundamentales, el derecho a una buena administración incluye en especial el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que la afecte desfavorablemente.
98. En ese sentido el Tribunal de Justicia ha precisado que el derecho a una buena administración derivado de esa disposición no comprende los procesos de elaboración de los actos de alcance general (sentencia de 17 de marzo de 2011, AJD Tuna, C‑221/09, Rec, EU:C:2011:153, apartado 49). En efecto, el derecho a ser oído en un procedimiento administrativo que afecta a una persona determinada no puede transponerse a un procedimiento que conduce a la adopción de medidas generales (véase en ese sentido y por analogía la sentencia de 11 de diciembre de 1996, Atlanta y otros/CE, T‑521/93, Rec, EU:T:1996:184, apartados 70 y 71, confirmada en casación por la sentencia de 14 de octubre de 1999, Atlanta/Comunidad Europea, C‑104/97 P, Rec, EU:C:1999:498, apartados 31 a 40).
99. En el presente asunto basta indicar que el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales no se puede aplicar, puesto que el Tribunal ha apreciado en el anterior apartado 36 que el Reglamento nº 432/2012 es un acto de alcance general.
100. Por otro lado, en cualquier caso hay que señalar que el artículo 13, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1924/2006, como base jurídica para la adopción del Reglamento nº 432/2012, no prevé que la Comisión esté obligada a consultar a los productores del sector y las otras partes interesadas en el procedimiento de adopción de la lista de las declaraciones autorizadas. En efecto, del artículo 13, apartado 2, de ese Reglamento resulta que sólo los Estados miembros estaban facultados para presentar a la Comisión las listas nacionales de declaraciones de propiedades saludables a partir de las que se elabora la lista de las declaraciones autorizadas. Siendo así, las demandantes no pueden alegar la infracción por la Comisión de derecho alguno, con fundamento en el artículo 13, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1924/2006, a ser consultadas acerca de la decisión de elaborar la lista de las declaraciones autorizadas en varias etapas.
101. En segundo término, en cuanto a que la argumentación de las demandantes deba entenderse en el sentido de que denuncia una falta de transparencia por parte de la Comisión, es preciso observar que los hechos de este asunto no fundamentan ese reproche.
102. En efecto, en primer lugar, por comunicado de prensa publicado el 14 de julio de 2009, la Comisión informó a las partes interesadas, incluidos los productores del sector alimentario, de que, a causa especialmente de las dificultades y circunstancias descritas en el anterior apartado 75, se proponía elaborar la lista de las declaraciones autorizadas de forma gradual. En segundo lugar, en respuesta a un correo en el que algunas asociaciones de fabricantes de productos dietéticos y botánicos en la Unión, de las que forman parte las demandantes, solicitaban una reconsideración de ese criterio, la Comisión reiteró en un escrito de 11 de noviembre de 2009 su intención de elaborar progresivamente la lista de las declaraciones autorizadas. En tercer lugar, el 27 de septiembre de 2010 y el 28 de julio de 2011 la Comisión anunció en dos comunicados de prensa la revisión del proceso de adopción de la lista de las declaraciones autorizadas conforme al artículo 13, apartado 3, del Reglamento nº 1924/2006, a la vez que explicaba que las declaraciones de propiedades saludables relacionadas con sustancias distintas de las denominadas «botánicas» se tratarían en un primer momento mientras que las referidas a las sustancias botánicas se examinarían en un segundo momento.
103. De ello resulta que la decisión de elaborar la lista de las declaraciones autorizadas en varias etapas fue tomada por la Comisión con transparencia, en especial en relación con los productores del sector.
104. Por último, acerca del reproche por las demandantes del incumplimiento de la obligación de motivación hay que recordar que a tenor del artículo 296 TFUE, párrafo segundo, los actos jurídicos de las instituciones de la Unión deberán estar motivados.
105. Según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 296 TFUE, párrafo segundo, debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE, párrafo segundo, debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto (véase en ese sentido la sentencia de 5 de marzo de 2009, Francia/Consejo, C‑479/07, EU:C:2009:131, apartado 49 y jurisprudencia citada).
106. En el presente asunto, el Tribunal observa en primer término, que del comunicado de prensa publicado el 27 de septiembre de 2010, mencionado en el anterior apartado 102, resulta que la Comisión explicó que había instado a la EFSA a suspender provisionalmente la evaluación de las declaraciones de propiedades saludables de las sustancias botánicas y a centrarse en cambio en la de todas las otras declaraciones en el sentido del artículo 13, apartado 1, del Reglamento nº 1924/2006 para poder concluir el examen de éstas a la mayor brevedad. La Comisión también manifestó que se proponía acelerar así el procedimiento de elaboración de la lista de las declaraciones autorizadas, teniendo a la vez la posibilidad de examinar y apreciar con cuidado las singularidades de las declaraciones relacionadas con sustancias botánicas, y en especial las tensiones potenciales entre el Reglamento nº 1924/2006 y la Directiva 2004/24/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 31 de marzo de 2004 por la que se modifica, en lo que se refiere a los medicamentos tradicionales a base de plantas, la Directiva 2001/83/CE por la que se establece un código comunitario sobre medicamentos para uso humano (DO L 136, p. 85).
107. En segundo término, en el décimo considerando del Reglamento nº 432/2012 la Comisión reafirmó que en el curso del procedimiento de autorización previsto por el artículo 13, apartado 3, del Reglamento nº 1924/2006 la EFSA no había concluido aún la evaluación científica de una serie de declaraciones sometidas a evaluación referidas a los efectos de determinadas sustancias vegetales o a base de plantas. Además, según ese mismo considerando había una serie de declaraciones de propiedades saludables de las que la Comisión necesitaba una evaluación más exhaustiva antes de resolver sobre su incorporación a la lista de declaraciones autorizadas, o bien no podía decidir aún sobre su inclusión en la lista, aunque ya habían sido evaluadas, debido a otros factores lícitos.
108. En tercer término, en el undécimo considerando del Reglamento nº 432/2012 la Comisión manifestó, como ya se ha expuesto en los anteriores apartados 79 a 84, que las declaraciones de propiedades saludables que permanecían en suspenso podían seguir utilizándose, de conformidad con el artículo 28, apartados 5 y 6, del Reglamento nº 1924/2006, y que, por tanto, seguía aplicándose a las declaraciones en espera de evaluación el régimen transitorio previsto en ese Reglamento.
109. De ello se sigue que la Comisión expuso con claridad el razonamiento seguido para su decisión de elaborar la lista de las declaraciones autorizadas por etapas, permitiendo así que los interesados conocieran las razones que sustentaban esa decisión y las consecuencias que derivaban de ella.
110. Por otro lado, acerca del reproche de las demandantes a la Comisión por no haber precisado con mayor detalle las razones para la decisión de aplazar la evaluación de las declaraciones en suspenso, en particular las relativas a las sustancias botánicas, basta recordar que el alcance de la obligación de motivación depende de la naturaleza del acto considerado Cuando se trata de un acto de aplicación general, como el Reglamento nº 432/2012, la motivación puede limitarse a indicar la situación global que ha dado lugar a su adopción y los objetivos generales que se propone alcanzar. En ese sentido el Tribunal de Justicia ha precisado reiteradamente que, si el acto impugnado pone de manifiesto la parte esencial del fin perseguido por la institución, es excesivo pretender la motivación específica de cada una de las decisiones técnicas adoptadas (sentencias de 22 de noviembre de 2001, Países Bajos/Consejo, C‑301/97, Rec, EU:C:2001:621, apartado 188, y de 21 de julio de 2011, Etimine, C‑15/10, Rec, EU:C:2011:504, apartado 115).
111. La Comisión cumplió por tanto la obligación de motivación que le incumbía en virtud del artículo 296 TFUE, párrafo segundo.
112. Debe desestimarse en consecuencia la primera alegación.
113. En segundo lugar, en lo referente a la alegación basada en la vulneración del principio de igualdad de trato, es preciso recordar que según reiterada jurisprudencia dicho principio exige que no se traten de manera diferente situaciones que son comparables y que situaciones diferentes no sean tratadas de manera idéntica, salvo que este trato esté justificado objetivamente (véase la sentencia de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, C‑127/07, Rec, EU:C:2008:728, apartado 23 y jurisprudencia citada).
114. Las demandantes afirman en sustancia que, durante el período transitorio aplicable a las declaraciones en suspenso, algunos operadores del sector alimentario podrán mantener discusiones complementarias con los Estados miembros y la Comisión y disponer por tanto de mayores posibilidades de obtener su autorización.
115. Sin embargo, ese argumento no puede prosperar. En efecto, además de su carácter general, consiste, en sustancia, en afirmar que la Comisión podría dar un trato privilegiado a los operadores interesados en las declaraciones en suspenso.
116. Pues bien, ante todo las demandantes no explican de qué modo los productores interesados en las declaraciones en suspenso podrían beneficiarse de una decisión más favorable de la Comisión gracias a la intervención de los Estados miembros.
117. Por otra parte, como se expone en el anterior apartado 100, la Comisión no está obligada a consultar a los productores del sector o las otras partes interesadas en el procedimiento de adopción de la lista de las declaraciones autorizadas, por lo que no puede verificarse en ningún caso un trato privilegiado por parte de ella.
118. Por consiguiente, se ha de desestimar la segunda alegación.
119. Por cuanto se ha expuesto debe desestimarse la segunda parte del primer motivo y éste en su totalidad.
Sobre el segundo motivo, basado en la vulneración de los principios de buena administración y de seguridad jurídica y el incumplimiento del deber de colaboración con las autoridades alimentarias nacionales y de la obligación de motivación con ocasión de la no inclusión de numerosas declaraciones de propiedades saludables en la lista de las declaraciones autorizadas
120. El segundo motivo se divide en tres partes.
– Sobre la primera parte fundada en la aplicación de criterios erróneos para la elaboración de la lista de las declaraciones autorizadas
121. En su primera parte las demandantes aducen dos alegaciones.
122. La primera se apoya en que la solicitud de dictamen científico presentada a la EFSA por la Comisión para la evaluación de las declaraciones de propiedades saludables previstas por el artículo 13, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1924/2006 era inadecuada por su excesiva exigencia. En especial, las demandantes mantienen que el artículo 13, apartado 3, de ese Reglamento no exigía por parte de la EFSA dictámenes científicos exhaustivos y concluyentes sino una simple valoración. Destacan además que esa disposición requería un tipo diferente de evaluación, en particular en relación con los procedimientos específicos y más exigentes para la aprobación de las declaraciones de propiedades saludables en virtud del artículo 13, apartado 5, y del artículo 14 del mismo Reglamento.
123. La segunda alegación se basa en que, suponiendo incluso que el examen realizado en virtud del artículo 13, apartado 1, del Reglamento nº 1924/2006 pudiera ser un examen completo sustentado en pruebas científicas generalmente aceptadas, los criterios aplicados a las pruebas científicas por la Comisión y por la EFSA eran erróneos.
124. La Comisión, apoyada por la República Francesa y el BEUC, refuta los argumentos de las demandantes.
125. En lo referente a la primera alegación es oportuno observar previamente que, como alega la República Francesa, la argumentación de las demandantes trata de demostrar que el grado de justificación científica requerido para la autorización de las declaraciones de propiedades saludables en virtud del artículo 13, apartado 1, del Reglamento nº 1924/2006 habría debido ser menos exigente que el enunciado por la Comisión en la solicitud de dictamen científico, y en particular menos riguroso que el aplicable a la autorización de las declaraciones de propiedades saludables previstas en el artículo 13, apartado 5, y en el artículo 14 del mismo Reglamento.
126. En ese sentido el Tribunal observa, en primer término, que, según el decimoséptimo considerando del Reglamento nº 1924/2006, el fundamento científico debe ser el aspecto principal a tener en cuenta para el uso de declaraciones nutricionales y de propiedades saludables, y que los explotadores de empresas alimentarias deben justificarlas. Una declaración debe estar fundamentada científicamente mediante la toma en consideración de la totalidad de los datos científicos disponibles y la ponderación de las pruebas. Por otro lado, el vigesimotercer considerando del mismo Reglamento expone que las declaraciones de propiedades saludables solamente deben autorizarse para su uso en la Unión después de efectuar una evaluación científica del nivel más elevado posible. A fin de garantizar una evaluación científica armonizada de estas declaraciones, ésta debe realizarla la EFSA.
127. Además, el artículo 5 del Reglamento nº 1924/2006, titulado «Condiciones generales», prevé en esencia que solamente se autorizará el uso de declaraciones de propiedades saludables en la Unión si, entre otras condiciones, se ha demostrado mediante pruebas científicas generalmente aceptadas, en primer término, que la sustancia a que hace referencia la declaración posee el efecto benéfico manifestado, en segundo término, que la referida sustancia está contenida en el producto final en una cantidad que produzca el efecto benéfico declarado, o no está presente en él, y, en tercer término, que la cantidad del producto que cabe razonablemente esperar que se consuma proporciona una cantidad significativa de la referida sustancia que produzca el efecto declarado.
128. Por último, a tenor del artículo 6 del Reglamento nº 1924/2006, titulado «Fundamento científico de las declaraciones», las declaraciones de propiedades saludables deben basarse y fundamentarse en pruebas científicas generalmente aceptadas. Por otro lado, el explotador de una empresa alimentaria que efectúe una declaración de propiedades saludables debe justificar el uso de esa declaración.
129. De la lectura conjunta de las disposiciones antes mencionadas se deduce que el Reglamento nº 1924/2006 exige que sólo puedan ser utilizadas en la Unión las declaraciones de propiedades saludables científicamente sustentadas, y que éstas sólo puedan ser autorizadas tras una evaluación científica armonizada por parte de la EFSA que responda a las exigencias más elevadas. Esa consideración es aplicable también, en contra de lo alegado por las demandantes, al procedimiento de autorización previsto por el artículo 13, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1924/2006, en el que la Comisión no puede solicitar a la EFSA una evaluación científica menos exigente que la de las declaraciones comprendidas en el artículo 13, apartado 5, de ese Reglamento o en su artículo 14. Al igual que la Comisión, es preciso constatar en ese sentido que ninguna de las disposiciones antes citadas establece condiciones diferentes acerca de la evaluación científica de las declaraciones de propiedades saludables que se debe realizar, en función de la disposición que les sea aplicable.
130. Por otra parte, conforme a la jurisprudencia, la realización de una evaluación científica de los riesgos tan exhaustiva como sea posible, basada en un asesoramiento científico fundado en los principios de excelencia, independencia y transparencia, constituye una garantía de procedimiento importante para asegurar la objetividad científica de las medidas y evitar la adopción de medidas arbitrarias (véanse en ese sentido las sentencias de 11 de septiembre de 2002, Pfizer Animal Health/Consejo, T‑13/99, Rec, EU:T:2002:209, apartado 172, y de 9 de septiembre de 2011, Francia/Comisión, T‑257/07, Rec, EU:T:2011:444, apartado 89).
131. Por último, hay que desestimar el argumento de las demandantes de que el artículo 13, apartado 1, del Reglamento nº 1924/2006 debería ser interpretado en el sentido de que prevé la aplicación de una presunción general a favor de las declaraciones de propiedades saludables existentes en el mercado, que se deberían considerar sustentadas en pruebas científicas generalmente aceptadas En efecto, se debe apreciar que, según manifiesta la República Francesa, la aplicación de una presunción general en los términos expuestos por las demandantes sería contraria al artículo 6 del Reglamento nº 1924/2006, que descansa en la constatación, recordada en el decimocuarto considerando del mismo Reglamento, de que una amplia variedad de declaraciones presentes en el mercado no estaba justificada científicamente.
132. De ello se sigue que la Comisión no infringió el artículo 13 del Reglamento nº 1924/2006 al definir la solicitud de dictamen científico dirigida a la EFSA para la evaluación de las declaraciones de propiedades saludables.
133. Por consiguiente, debe desestimarse la primera alegación.
134. Con su segunda alegación las demandantes afirman en sustancia que los criterios de evaluación aplicados por la Comisión y la EFSA a las pruebas científicas, según resultan en particular de la solicitud de dictamen científico, eran erróneos.
135. De esa manera, alegan, en primer lugar, que la exigencia de que el efecto benéfico de la ingestión de los productos alimenticios objeto de declaraciones de propiedades saludables tiene que ser «significativo» va más lejos que el criterio general establecido por el artículo 5 del Reglamento nº 1924/2006, según el cual basta «un» efecto fisiológico benéfico.
136. En ese sentido, es preciso apreciar, como señalan las demandantes, que si bien la Comisión determinó en la solicitud de dictamen que el efecto benéfico tenía que ser de carácter significativo, definió sin embargo esa exigencia como dirigida a demostrar satisfactoriamente que ese efecto afectaba de manera benéfica a funciones identificadas en el cuerpo, para ser pertinente para la salud. Pues bien, esa exigencia constituye una condición que cabe deducir del artículo 5, apartado 1, letras b) y d), del Reglamento nº 1924/2006. En efecto, como se ha recordado en el anterior apartado 127, esa disposición establece como condiciones para la autorización de las declaraciones de propiedades saludables que la sustancia a la que se refiere la declaración esté presente, o no lo esté, en una cantidad significativa para producir el efecto declarado, y que la cantidad del producto que razonablemente se pueda consumir proporcione una cantidad significativa que produzca ese efecto. La exigencia del efecto benéfico significativo, mencionada en la solicitud de dictamen científico, sirve por tanto como garantía para que los consumidores no sean inducidos a error en la compra de los productos alimenticios acerca de los que se declara que contienen sustancias que producen tal efecto. Siendo así, no se puede considerar que la solicitud de dictamen científico vaya más lejos que las condiciones generales de utilización previstas por el Reglamento nº 1924/2006.
137. Las demandantes critican, en segundo lugar, la solicitud de dictamen científico presentada por la Comisión a la EFSA por haber sobrestimado la función del nexo de causa a efecto.
138. No puede acogerse sin embargo esa crítica. La obligación de demostrar la existencia de un nexo de causa a efecto entre el alimento objeto de la declaración y el efecto declarado nace del mismo Reglamento nº 1924/2006. Basta observar que en el artículo 2, apartado 2, punto 5), del Reglamento nº 1924/2006 una declaración de propiedades saludables se define como cualquier declaración que afirme, sugiera o dé a entender que existe una relación entre una categoría de alimentos, un alimento o uno de sus constituyentes, y la salud. Por tanto, se ha de constatar que era necesario comprobar la existencia de un nexo de causa a efecto entre el alimento y las funciones específicas enunciadas para apreciar si una declaración de propiedades saludables se justificaba conforme a ese Reglamento.
139. En tercer lugar, las demandantes mantienen que el mandato atribuye una excesiva importancia a la caracterización de los productos alimenticios.
140. Ahora bien, como afirma la Comisión, la caracterización del alimento objeto de la declaración es un componente esencial de la evaluación. En ese sentido hay que apreciar que la EFSA sólo puede determinar si es pertinente la justificación científica de la declaración a la luz de la caracterización precisa del alimento o de uno de sus componentes. Siendo así, la caracterización del alimento objeto de la declaración garantiza que ésta sólo se utilizará para alimentos cuya influencia en una función específica del organismo esté demostrada.
141. En cuarto lugar, las demandantes afirman que la condición enunciada en el artículo 13, apartado 1, letra c), inciso ii), del Reglamento nº 1924/2006, según la cual las declaraciones de propiedades saludables «sean bien comprendidas por el consumidor medio», no fue comprobada correctamente por la Comisión, ya que ésta autorizó declaraciones redactadas en un lenguaje científico complejo. No obstante, en ese sentido basta observar que esa crítica se refiere únicamente a la lista de las declaraciones autorizadas, que no forma parte del objeto de su pretensión de anulación del Reglamento nº 432/2012, como las demandantes han manifestado en varias ocasiones en sus escritos. Siendo así, debe desestimarse su argumento por ineficaz.
142. De ello resulta que las demandantes no han logrado demostrar que fueran erróneos los criterios de evaluación aplicados por la Comisión y la EFSA en la evaluación de las declaraciones de propiedades saludables.
143. Por cuanto antecede deben desestimarse la segunda alegación de las demandantes y la primera parte del segundo motivo.
– Sobre la segunda parte basada en la infracción de los principios de buena administración y de seguridad jurídica
144. Dentro de su segunda parte las demandantes exponen dos alegaciones.
145. La primera se funda en que el examen de las declaraciones de propiedades saludables por la EFSA vulneró el principio de seguridad jurídica ya que los criterios que se iban a aplicar en ese examen no fueron especificados detalladamente en unas directrices al tiempo de la elaboración de las listas nacionales de declaraciones de propiedades saludables en virtud del artículo 13, apartado 2, del Reglamento nº 1924/2006, sino cuando el procedimiento de evaluación ya había comenzado y, además, la EFSA emitió dictámenes científicos incoherentes y contradictorios.
146. La segunda se basa en la vulneración del principio de buena administración porque el procedimiento de evaluación no garantizaba que todos los datos aportados por las partes interesadas fueran examinados por la EFSA y, además, los dictámenes de la EFSA se hicieron públicos sin que las partes interesadas pudieran formular observaciones.
147. La Comisión, apoyada por la República Francesa y el BEUC, refuta los argumentos de las demandantes.
148. En primer término, acerca de la alegación basada en la infracción del principio de seguridad jurídica y en particular el argumento de las demandantes de que el procedimiento de autorización en cuestión no era apropiado ya que faltaban disposiciones específicas sobre la evaluación científica realizada por la EFSA, se ha de señala, de entrada, que el capítulo II del Reglamento (CE) nº 178/2002, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la EFSA y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria (DO L 31, p. 1) regula con detalle el método de trabajo y el funcionamiento de la EFSA.
149. Seguidamente hay que observar que, en contra de lo argüido por las demandantes, ni el Reglamento nº 1924/2006 ni el Reglamento nº 178/2002 establecen obligación alguna de que, antes de comenzar el procedimiento de evaluación previsto en el artículo 13, apartado 3, del Reglamento nº 1924/2006, la Comisión o la EFSA enunciaran directrices científicas específicas acerca de la forma en la que la EFSA proyectaba evaluar las solicitudes de autorización de declaraciones. La circunstancia de que, como manifiestan las demandantes, la EFSA formuló posteriormente tales directrices, el 11 de noviembre de 2009 y el 25 de marzo de 2011, a la luz de la experiencia adquirida en las primeras evaluaciones realizadas, no puede acreditar una vulneración de la seguridad jurídica. Muy al contrario, como afirma la Comisión, se debe apreciar que la adopción de esas directrices contribuye a reforzar esa seguridad en beneficio de las partes interesadas.
150. Por último, es preciso apreciar que los hechos del presente asunto no sustentan la alegación con la que las demandantes reprochan a la Comisión no haber precisado al tiempo de la elaboración de las listas nacionales de declaraciones de propiedades saludables que éstas estarían sujetas al mismo grado de exigencia de prueba científica que las declaraciones previstas por el artículo 13, apartado 5, y el artículo 14 del Reglamento nº 1924/2006, según resulta de las directrices enunciadas posteriormente por la EFSA.
151. En efecto, al igual que la Comisión, se debe señalar que la cuestión de la prueba científica de las declaraciones a las que se refieren los artículos 13 y 14 del Reglamento nº 1924/2006 fue abordada en un documento emitido por la Comisión el 14 de diciembre de 2007, accesible en su sitio Internet, titulado «Guidance on the implementation of regulation nº 1924/2006 on nutrition and health claims made on foods — Conclusions of the standing committee on the food chain and animal health» (Orientaciones sobre la aplicación del Reglamento nº 1924/2006 relativo a las declaraciones nutricionales y de propiedades saludables en los alimentos — Conclusiones del comité permanente sobre la cadena alimentaria y la salud animal). En particular, del punto III.2.3 de ese documento, titulado «Incidencia de la clasificación en el artículo 13 o en el artículo 14», resulta expresamente que la clasificación de las declaraciones dentro de esas disposiciones no tenía incidencia alguna en el grado de justificación científica exigida para su autorización.
152. De ello se sigue que las demandantes no han conseguido demostrar que el procedimiento ante la EFSA vulnerase el principio de seguridad jurídica en lo que atañe a los criterios de evaluación científica.
153. Debe desestimarse por tanto la primera alegación.
154. En segundo término, en relación con la alegación basada en la infracción del principio de buena administración, el cual remite al derecho a ser oído, hay que recordar que, conforme al artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta de los Derechos Fundamentales y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia citada en el anterior apartado 98, ese principio no es aplicable cuando se adoptan actos de alcance general.
155. En el presente asunto basta señalar de nuevo que, toda vez que el Tribunal ha apreciado en el anterior apartado 36 que el Reglamento nº 432/2012 es una medida de alcance general, el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales no puede aplicarse.
156. Por cuanto precede se debe desestimar la segunda alegación de las demandantes y la segunda parte del segundo motivo.
– Sobre la tercera parte fundada en el incumplimiento del deber de colaboración con las autoridades nacionales y de la obligación de motivación
157. En su tercera parte las demandantes mantienen que el deber de colaboración con las autoridades alimentarias nacionales, según se deriva del artículo 30, apartado 4, del Reglamento nº 178/2002, fue infringido ya que la EFSA no llevó a cabo un análisis detallado de los exámenes previamente realizados por organismos nacionales sobre las declaraciones de propiedades saludables contenidas en las listas elaboradas en virtud del artículo 13, apartado 2, del Reglamento nº 1924/2006. Por otro lado, alegan que, aun suponiendo que se mantuvieran discusiones con las autoridades nacionales, tampoco se cumplió la obligación de motivación en este caso porque el contenido y el alcance de esas discusiones no se recogieron en los considerandos del Reglamento nº 432/2012.
158. La Comisión, apoyada por la República Francesa, rebate los argumentos de las demandantes.
159. Se debe señalar previamente que el artículo 30, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 178/2002, titulado «Dictámenes científicos discrepantes», dispone en sustancia que la EFSA velará para descubrir con prontitud toda posible fuente de discrepancia entre sus dictámenes científicos y los emitidos por otros organismos que lleven a cabo funciones similares. Por otro lado, el apartado 4 del mismo artículo precisa que cuando se haya observado una discrepancia sustantiva en cuestiones científicas y el organismo interesado es el de un Estado miembro, la EFSA y el organismo nacional estarán obligados a cooperar con el fin de resolver la discrepancia, o bien de elaborar un documento conjunto que aclare las cuestiones científicas controvertidas y señale los problemas que plantean los datos. Este documento se hará público.
160. Pues bien, del sistema establecido por el Reglamento nº 178/2002, en especial su artículo 30, se deduce que, en lo que concierne a las normas reguladoras del procedimiento de elaboración de dictámenes científicos, ese Reglamento constituye una regulación supletoria del Reglamento nº 1924/2006, cuya aplicación está excluida cuando una normativa de la Unión, como ese último Reglamento, contiene disposiciones específicas para la autorización de las declaraciones de propiedades saludables (véase por analogía la sentencia de 9 de junio de 2005, HLH Warenvertrieb y Orthica, C‑211/03, C‑299/03 y C‑316/03 a C‑318/03, Rec, EU:C:2005:370, apartados 38 y 39).
161. En el presente asunto, como sea que el artículo 13, apartado 3, del Reglamento nº 1924/2006 prevé expresamente que la EFSA está facultada para realizar la evaluación científica armonizada de las listas de declaraciones presentadas por los Estados miembros conforme al artículo 13, apartado 2, del mismo Reglamento, se ha de considerar, al igual que lo hacen la Comisión y la República Francesa, que el artículo 30, apartado 4, del Reglamento nº 178/2002 no es aplicable, por lo que la EFSA no estaba obligada a emprender discusiones con las autoridades nacionales ni a hacer públicos los documentos relacionados con esas discusiones en el contexto de las evaluaciones realizadas.
162. Por otro lado, en lo que atañe al argumento de las demandantes de que la existencia de divergencias entre la EFSA y las agencias alimentarias nacionales acerca de algunas declaraciones de propiedades saludables es evidente a la luz de los dictámenes enumerados en los anexos de su demanda, basta recordar que conforme a reiterada jurisprudencia, a fin de garantizar la seguridad jurídica y una buena administración de la justicia, es necesario para que pueda acordarse la admisión de un recurso que los elementos esenciales de hecho y de Derecho en los que éste se basa resulten, al menos de forma sumaria, pero de modo coherente y comprensible, del propio texto de la demanda. A este respecto, si bien cabe apoyar y completar el cuerpo de la demanda, en relación con puntos específicos, mediante remisiones a extractos de documentos adjuntos, una remisión global a otros escritos, incluso adjuntados a la demanda, no puede paliar la falta de elementos esenciales de la argumentación jurídica, que debe figurar en la demanda (véase en ese sentido la sentencia de 14 de diciembre de 2005, General Electric/Comisión, T‑210/01, Rec, EU:T:2005:456, apartado 592). Por tanto, debe declararse inadmisible ese argumento.
163. De ello resulta que ni el artículo 30, apartado 4, del Reglamento nº 178/2002 ni la obligación de motivación fueron infringidos en la evaluación de las declaraciones de propiedades saludables presentadas a la EFSA.
164. Por cuanto precede debe desestimarse la tercera parte del segundo motivo y éste en su totalidad.
165. Por consiguiente, se ha de desestimar el recurso de anulación del Reglamento nº 432/2012.
2. Sobre la pretensión de declaración de la inaplicabilidad del Reglamento nº 1924/2006
Sobre la admisibilidad
166. La Comisión y el Consejo alegan que la pretensión incidental de las demandantes para que se declare la inaplicabilidad del Reglamento nº 1924/2006 en virtud del artículo 277 TFUE es inadmisible porque el propio recurso principal de anulación del Reglamento nº 432/2012 no es admisible. Por otro lado, ponen de relieve que en cualquier caso el alcance de una excepción de ilegalidad debe limitarse a lo indispensable para la solución de litigio, conforme a reiterada jurisprudencia.
167. Las demandantes refutan esos argumentos.
168. A tenor del artículo 277 TFUE, aunque haya expirado el plazo previsto en el párrafo sexto del artículo 263, cualquiera de las partes de un litigio en el que se cuestione un acto de alcance general adoptado por una institución, órgano u organismo de la Unión podrá recurrir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea alegando la inaplicabilidad de dicho acto por los motivos previstos en el párrafo segundo del artículo 263.
169. Según reiterada jurisprudencia, la facultad reconocida por el artículo 277 TFUE de invocar la ilegalidad de un acto de alcance general no constituye un derecho de acción autónomo y sólo puede ejercerse a título incidental, por lo que la inadmisibilidad de la acción principal origina la de la excepción de ilegalidad (véase en ese sentido el auto de 17 de junio de 2008, Dow AgroSciences/EFSA, T‑397/06, EU:T:2008:208, apartado 63 y jurisprudencia citada).
170. Una excepción de ilegalidad planteada de manera incidental al amparo del artículo 277 TFUE, con ocasión de la impugnación de la legalidad de otro acto mediante la pretensión principal, sólo es admisible cuando exista una conexión entre el acto impugnado y la norma cuya supuesta ilegalidad se alega. Pues bien, como el artículo 277 TFUE no tiene por objeto permitir que una parte impugne la aplicabilidad de cualquier acto de carácter general en apoyo de cualquier tipo de recurso, el alcance de una excepción de ilegalidad debe limitarse a lo que sea indispensable para la solución del litigio. De ello resulta que el acto general cuya ilegalidad se invoca debe ser aplicable, directa o indirectamente, al asunto objeto del recurso (véase en ese sentido la sentencia de 20 de noviembre de 2007, Ianniello/Comisión, T‑308/04, RecFP, EU:T:2007:347, apartado 33 y jurisprudencia citada).
171. En este asunto el Tribunal observa, en primer término, que, toda vez que el recurso de las demandantes tiene por objeto principal el Reglamento nº 432/2012, y a título incidental el Reglamento nº 1924/2006, la admisibilidad de la pretensión fundada en el artículo 277 TFUE depende de la admisibilidad del recurso de anulación del Reglamento nº 432/2012, según resulta de la jurisprudencia citada en el anterior apartado 169. Atendiendo a la conclusión expuesta en el anterior apartado 51 sobre la admisibilidad de la pretensión de anulación del Reglamento nº 432/2012, se debe declarar admisible la excepción de ilegalidad.
172. En segundo término, dado que el Reglamento nº 1924/2006, en especial su artículo 13, apartado 3, constituye la base sobre la que se adoptó el Reglamento nº 432/2012, se puede apreciar un nexo lo bastante estrecho entre ambos actos en el sentido de la jurisprudencia citada en el anterior apartado 170. En ese sentido hay que estimar que la existencia de ese nexo se puede deducir en especial de la constatación de que el acto impugnado a título principal se sustenta esencialmente en una disposición del acto cuya legalidad se impugna por vía de excepción (véanse en ese sentido las sentencias de 25 de octubre de 2006, Carius/Comisión, T‑173/04, RecFP, EU:T:2006:333, apartado 46, e Ianniello/Comisión, citada en el apartado 170 supra, EU:T:2007:347, apartado 33; véase en ese sentido y por analogía, la sentencia de 4 de marzo de 1998, De Abreu/Tribunal de Justicia, T‑146/96, RecFP, EU:T:1998:50, apartados 25 y 29).
173. De ello se sigue que deben desestimarse los argumentos de la Comisión y del Consejo en apoyo de la declaración de inadmisibilidad de la excepción de ilegalidad del Reglamento nº 1924/2006 argüida por las demandantes.
174. Por otra parte, se ha de observar que las demandantes se limitan a impugnar la legalidad del artículo 13, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1924/2006, y de los períodos transitorios establecidos en el artículo 28, apartados 5 y 6, del mismo Reglamento. Siendo así, a la luz de la jurisprudencia citada en el anterior apartado 170, sólo esas disposiciones pueden ser objeto de una excepción de ilegalidad en virtud del artículo 277 TFUE. El Tribunal limitará a ellas su examen de esta pretensión.
Sobre el fondo
175. Las demandantes aducen dos motivos en apoyo de la pretensión de inaplicabilidad del Reglamento nº 1924/2006, fundados en la vulneración del derecho a ser oído y en el principio de seguridad jurídica.
Sobre el primer motivo en apoyo de la pretensión de inaplicabilidad del Reglamento nº 1924/2006, basado en la vulneración del derecho a ser oído
176. Las demandantes alegan que el artículo 13, apartado 3, del Reglamento nº 1924/2006 vulnera su derecho a ser oídas reconocido en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales. Mantienen en particular que, al igual que el artículo 13, apartado 5, y el artículo 14 del Reglamento nº 1924/2006, el procedimiento de autorización de las declaraciones de propiedades saludables previstas por el artículo 13, apartado 3, del mismo Reglamento habría debido permitir que los explotadores de empresas alimentarias presentaran observaciones a la EFSA acerca de las declaraciones que les conciernen. Las demandantes citan la sentencia de 17 de septiembre de 1998, Primex Produkte Import‑Export y otros/Comisión (T‑50/96, Rec, EU:T:1998:223, apartados 58 a 61), que establece en sustancia que las partes directamente afectadas por una medida pública deben tener la oportunidad de ser oídas, aun cuando no exista ninguna normativa específica en ese sentido.
177. La Comisión, apoyada por el Consejo, el BEUC, el Parlamento y la República Francesa, refuta esos argumentos.
178. Ante todo, en lo que atañe al argumento basado en la vulneración del derecho a una buena administración basta recordar que, según resulta del anterior apartado 97, el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta de los Derechos Fundamentales comprende en especial el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en su contra una medida individual que la afecte desfavorablemente. Pues bien, en este asunto, toda vez que el artículo 13, apartado 3, del Reglamento nº 1924/2006 lleva a la adopción de una medida de alcance general, como se ha expuesto en el anterior apartado 36, no cabe acoger los argumentos encaminados a que se aprecie una vulneración del derecho a ser oído reconocido por esa disposición de la Carta de los Derechos Fundamentales.
179. Por otra parte, en cuanto al argumento de las demandantes basado en que el artículo 13, apartado 5, y el artículo 14 del Reglamento nº 1924/2006 prevén un procedimiento en el que los explotadores del sector son debidamente oídos, se ha de señalar, al igual que el Parlamento y el Consejo, que el procedimiento de autorización previsto por esos dos artículos es diferente del regulado por el artículo 13, apartado 3, del Reglamento nº 1924/2006, ya que aquél se inicia a solicitud de los particulares, que pueden por tanto formular observaciones sobre los dictámenes de la EFSA y obtener una decisión individual. En cambio, el artículo 13, apartados 1 y 3, del Reglamento nº 1924/2006 sólo regula un procedimiento de autorización iniciado por los Estados miembros, sin estar previsto por tanto un derecho a ser oído a favor de los particulares.
180. Además, acerca de la sentencia Primex Produkte Import‑Export y otros/Comisión, citada en el apartado 176 supra
(EU:T:1998:223), invocada por las demandantes, es preciso señalar que, a diferencia del presente asunto, esa sentencia guardaba relación con medidas administrativas individuales adoptadas en el ámbito de los derechos de importación de carne de vacuno. En efecto, únicamente en ese contexto el Tribunal juzgó, como recuerdan las demandantes, que el respeto del derecho de defensa en todo procedimiento incoado contra una persona y que pueda terminar en un acto que le sea lesivo constituye un principio fundamental del Derecho de la Unión que debe garantizarse aun cuando no exista ninguna normativa reguladora del procedimiento (sentencia Primex Produkte Import‑Export y otros/Comisión, citada en el apartado 176 supra, EU:T:1998:223, apartado 59). Ahora bien, dado que el Reglamento nº 432/2012 es un acto de alcance general, el razonamiento y las conclusiones de esa sentencia carecen de pertinencia en el presente asunto.
181. En cualquier caso, aun suponiendo que las soluciones establecidas en esa sentencia del Tribunal invocada por las demandantes pudieran ser transpuestas al presente asunto, hay que observar que, según reconocen las demandantes en su demanda, la adopción del Reglamento nº 432/2012 fue precedida por una fase de consulta pública durante la que las partes interesadas, incluidas las demandantes, tuvieron la oportunidad de exponer sus observaciones. Debe considerarse por tanto que el procedimiento seguido por la Comisión se ajusta a las conclusiones del Tribunal en la sentencia Primex Produkte Import‑Export y otros/Comisión, citada en el apartado 176 supra
(EU:T:1998:223). Además, como manifiesta el Parlamento, en el procedimiento de adopción del Reglamento previsto en el artículo 25 del Reglamento nº 1924/2006 los explotadores de empresas alimentarias dispusieron de la oportunidad de dar a conocer su punto de vista en los contactos regulares que mantuvieron la Comisión, el Parlamento y el Consejo y las autoridades de los Estados miembros con los operadores interesados.
182. De ello resulta que las demandantes no pueden alegar eficazmente que el Reglamento nº 1924/2006, en especial su artículos 13, apartado 3, infringe el derecho a una buena administración y en especial el derecho a ser oído.
183. Por cuanto precede debe desestimarse el primer motivo en apoyo de la pretensión de inaplicabilidad del Reglamento nº 1924/2006.
Sobre el segundo motivo en apoyo de la pretensión de inaplicabilidad del Reglamento nº 1924/2006, fundado en la vulneración del principio de seguridad jurídica
184. El segundo motivo de las demandantes en apoyo de la pretensión de inaplicabilidad del Reglamento nº 1924/2006 comprende dos alegaciones.
185. Con la primera las demandantes arguyen que el Reglamento nº 1924/2006 vulnera el principio de seguridad jurídica porque su artículo 28 no prevé períodos transitorios razonables para ajustarse a sus disposiciones. Critican en sustancia la obligación después de la entrada en vigor del Reglamento nº 432/2012 de retirar de la cadena de distribución los productos alimenticios que se habían comercializado lícitamente antes del año 2012.
186. En la segunda las demandantes mantienen que no se definía con claridad el alcance del examen requerido para autorizar las declaraciones de propiedades saludables en virtud del artículo 13, apartado 3, del Reglamento nº 1924/2006.
187. La Comisión, apoyada el Consejo, el BEUC, el Parlamento y la República Francesa, refuta ambas alegaciones.
188. Conviene recordar previamente que, según la jurisprudencia citada en el anterior apartado 86, el principio de seguridad jurídica exige que las normas de Derecho sean claras y precisas y que sus consecuencias sean previsibles.
189. Acerca de la alegación basada en la duración irrazonablemente corta del período transitorio previsto en el Reglamento nº 1924/2006, en particular para ajustarse al Reglamento nº 432/2012, es preciso apreciar que las demandantes reprochan al Consejo y al Parlamento haber previsto períodos transitorios de adaptación muy cortos pero sólo exponen en ese sentido afirmaciones vagas y no manifiestan en ningún momento en sus escritos que esos períodos transitorios hayan creado una incertidumbre en su ánimo a causa de su posible falta de claridad.
190. En cualquier caso, en lo concerniente al argumento de que los complementos alimenticios o los alimentos dietéticos, que tienen un largo período de conservación de dos a tres años, habrían debido disponer de un período transitorio más largo, parecen no obstante suficientes los seis meses concedidos por el Reglamento nº 432/2012 para adaptar su etiquetado y su publicidad, sin haber precisado siquiera las demandantes cuál sería a su parecer la duración razonable que la Comisión habría debido establecer en ese Reglamento. En ese sentido hay que recordar que el Reglamento nº 432/2012 no tenía la finalidad de prohibir la comercialización misma de los productos de las demandantes sino sólo la de retirar las declaraciones de propiedades saludables expuestas en su etiquetado que no se ajustaban al Reglamento nº 1924/2006.
191. De ello se deduce que el Reglamento nº 1924/2006 no vulnera el principio de seguridad jurídica en relación con los períodos transitorios previstos en su artículo 28.
192. Por tanto, no cabe acoger la primera alegación.
193. En segundo lugar, en lo referente a la alegación basada en la falta de claridad del Reglamento nº 1924/2006, debe observarse que el marco jurídico aplicable a las declaraciones de propiedades saludables en virtud de ese Reglamento era claro y sus consecuencias eran previsibles para los operadores del sector alimentario, de modo que no cabe apreciar ninguna infracción del principio de seguridad jurídica en el sentido de la jurisprudencia. En efecto, la lectura conjunta de los artículos 10, apartado 1, y 13 del Reglamento nº 1924/2006 permitía comprender que las declaraciones de propiedades saludables estaban prohibidas a no ser que se ajustaran a los requisitos generales y específicos que ese Reglamento establecía y se autorizaran conforme al mismo Reglamento. Por otra parte, el artículo 28, apartados 5 y 6, del Reglamento nº 1924/2006, sobre las medidas transitorias, permitía utilizar declaraciones de propiedades saludables hasta que se adoptara la lista de las declaraciones autorizadas, como se expone en los anteriores apartados 80 a 83.
194. Las demandantes mantienen además que el procedimiento de consulta de la EFSA no se detallaba en el Reglamento nº 1924/2006 y en especial que no se especificaban los criterios científicos que esa autoridad debía aplicar en su evaluación de las declaraciones de propiedades saludables.
195. No obstante, es preciso apreciar que los criterios de evaluación científica que se debían aplicar en virtud del Reglamento nº 1924/2006 no suscitaban duda alguna a la luz de las disposiciones de éste. En efecto, ante todo, como ya se señalado en los anteriores apartados 135 y 138, el artículo 2, apartado 2, punto 5), del Reglamento nº 1924/2006 precisa que para apreciar si una declaración de propiedades saludables se justifica es necesario comprobar la existencia de un nexo de causa a efecto entre el alimento considerado y las funciones específicas referidas. Además, el artículo 5 del Reglamento nº 1924/2006 prevé como condiciones para la autorización de las declaraciones de propiedades saludables que la sustancia a la que se refiere la declaración esté presente, o no, en una cantidad significativa para producir el efecto declarado, y que la cantidad del producto que razonablemente se pueda consumir proporcione una cantidad significativa que produzca ese efecto. Por último, conforme al artículo 6 del Reglamento nº 1924/2006, entendido a la luz de los considerandos decimoséptimo y vigesimotercero del mismo Reglamento, citados en el anterior apartado 126, las declaraciones de propiedades saludables debían basarse y fundamentarse en pruebas científicas generalmente aceptadas.
196. De ello se sigue que debe desestimarse el argumento de las demandantes referido a la falta de una disposición más detallada acerca de la aplicación por la EFSA de los criterios previstos en el artículo 13, apartado 1, del Reglamento nº 1924/2006 cuando ésta es consultada en el contexto del procedimiento previsto en el artículo 13, apartado 3, del mismo Reglamento.
197. Por consiguiente, la segunda alegación de las demandantes no puede ser acogida.
198. Por cuanto antecede debe desestimarse el segundo motivo en apoyo de la pretensión de inaplicabilidad del Reglamento nº 1924/2006 y ésta en su totalidad.
3. Sobre la pretensión de anulación de la lista de las declaraciones en suspenso
199. La Comisión, apoyada por la República Francesa y el BEUC, afirma que la pretensión de anulación de la lista que recoge las declaraciones en suspenso es inadmisible. En efecto, mantiene que esa lista no puede ser objeto de un recurso en el sentido del artículo 263 TFUE ya que sólo es un acto intermedio que no incluye ningún contenido reglamentario ni decisorio y no puede por tanto modificar la situación jurídica de las demandantes. Po otro lado, la Comisión alega que, a la vista de la demanda, no es posible identificar las alegaciones aducidas por las demandantes en apoyo del fondo de su pretensión.
200. Las demandantes refutan la causa de inadmisión argüida por la Comisión. Consideran en sustancia que la lista de las declaraciones en suspenso constituye un acto impugnable porque, entre otros efectos jurídicos, somete las declaraciones en suspenso a las medidas transitorias previstas en el artículo 28 del Reglamento nº 1924/2006. Las demandantes alegan sobre el fondo que la lista de las declaraciones en suspenso es ilegal y debe ser anulada «dado que [su] creación […] carece de base jurídica e infringe los principios de seguridad jurídica, de buena administración y de no discriminación», y «por los mismos motivos identificados en el capítulo V de la […] demanda».
201. Según reiterada jurisprudencia, sólo constituyen actos que pueden ser objeto de un recurso de anulación, con arreglo al artículo 263 TFUE, las medidas que producen efectos jurídicos obligatorios que pueden afectar a los intereses del demandante, modificando de forma manifiesta la situación jurídica de éste (sentencias de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, Rec, EU:C:1981:264, apartado 9 ; de 31 de marzo de 1998, France y otros/Comisión, C‑68/94 y C‑30/95, Rec, EU:C:1998:148, apartado 62, y de 4 de marzo de 1999, Assicurazioni Generali y Unicredito/Comisión, T‑87/96, Rec, EU:T:1999:37, apartado 37). Para determinar si un acto o una decisión produce tales efectos, hay que atender a su sustancia (auto de 13 de junio de 1991, Sunzest/Comisión, C‑50/90, Rec, EU:C:1991:253, apartado 12, y sentencia Francia y otros/Comisión, antes citada, EU:C:1998:148, apartado 63).
202. Además, también según reiterada jurisprudencia, cuando se trata de actos o de decisiones cuya elaboración se efectúa en varias fases, sólo constituyen, en principio, actos impugnables las medidas que fijan definitivamente la postura de la institución al finalizar el procedimiento, con exclusión de las medidas intermedias cuyo objetivo es preparar la decisión definitiva (sentencia de 18 de diciembre de 1992, Cimenteries CBR y otros/Comisión, T‑10/92 a T‑12/92 y T‑15/92, Rec, EU:T:1992:123, apartado 28).
203. En el presente asunto es preciso apreciar que la lista de las declaraciones en suspenso no constituye un acto impugnable. En efecto, la adopción de esa lista, cuyo único objeto es enumerar las declaraciones de propiedades saludables que aún están en curso de evaluación y sobre las que la Comisión no se ha pronunciado definitivamente, sólo es un acto intermedio cuyo objetivo es preparar la inclusión o no inclusión de cada una de esas declaraciones en la lista de las declaraciones autorizadas, que sigue siendo la decisión final.
204. Por otro lado, dado que, como ponen de relieve las demandantes, la Comisión manifestó que las declaraciones en suspenso seguían sujetas a las medidas transitorias previstas en el artículo 28, apartados 5 y 6, del Reglamento nº 1924/2006, es preciso constatar que esa manifestación carece de carácter decisorio alguno y se limita a recordar las consecuencias que derivan del Reglamento mismo para las declaraciones en curso de evaluación.
205. De ello se sigue que debe declararse inadmisible la pretensión de anulación de la lista de las declaraciones en suspenso.
206. Por añadidura, incluso suponiendo que la lista de las declaraciones en suspenso pudiera ser considerada un acto impugnable, en el sentido alegado por las demandantes, hay que recordar que, según reiterada jurisprudencia, un recurso de anulación sólo es admisible si el demandante tiene un interés en la anulación del acto impugnado. El interés del demandante en la acción supone que la anulación del acto impugnado pueda tener, por sí misma, consecuencias jurídicas, que de esa forma el recurso pueda, por su resultado, procurar un beneficio al recurrente y que éste acredite un interés existente y actual en la anulación de ese acto (véase la sentencia de 19 de junio de 2009, Socratec/Comisión, T‑269/03, EU:T:2009:211, apartado 36 y jurisprudencia citada).
207. Según la jurisprudencia, corresponde al demandante aportar la prueba de su interés en la acción. Si el interés que alega un demandante se refiere a una situación jurídica futura, debe demostrar que el perjuicio para dicha situación se manifiesta ya como cierto. Por tanto, un demandante no puede invocar situaciones futuras e inciertas para acreditar su interés en solicitar la anulación del acto impugnado (véase la sentencia Hagenmeyer y Hahn/Comisión, citada en el apartado 71 supra, EU:T:2014:234, apartado 39 y jurisprudencia citada).
208. En el presente asunto el Tribunal observa que, como se indica en los considerandos décimo y undécimo del Reglamento nº 432/2012, las declaraciones que permanecen en suspenso siguen beneficiándose del régimen jurídico que les era aplicable antes de la adopción del Reglamento nº 432/2012. Por consiguiente, las empresas interesadas en esas declaraciones pueden seguir utilizándolas en sus actividades de comercialización de productos alimenticios conforme al artículo 28, apartados 5 y 6, del Reglamento nº 1924/2006. Siendo así, ningún beneficio podría derivar de la anulación de la lista de declaraciones en suspenso. Por otra parte, se ha de señalar que las demandantes, interrogadas sobre ello por el Tribunal en la vista, no lograron acreditar tal beneficio.
209. En cualquier caso, también es oportuno recordar que, según reiterada jurisprudencia, en virtud del artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento, para que una pretensión de anulación sea admisible la demanda debe contener una exposición sumaria de los motivos invocados y esta indicación debe ser suficientemente clara y precisa para permitir que la parte demandada prepare su defensa y que el Tribunal resuelva el recurso, en su caso, sin apoyarse en otras informaciones. Por esa razón, la demanda debe concretar en qué consiste el motivo en el que se apoya el recurso, de forma que su simple mención abstracta no cumple los requisitos exigidos por el Reglamento de Procedimiento (véase en ese sentido la sentencia de 27 de septiembre de 2012, Nynäs Petroleum y Nynas Belgium/Comisión, T‑347/06, Rec, EU:T:2012:480, apartado 107).
210. En este asunto es preciso apreciar que la argumentación aducida en apoyo de la pretensión de anulación, que se limita a manifestar que la lista de las declaraciones en suspenso es ilegal y debe ser anulada porque su elaboración carece de base legal y vulnera los principios de seguridad jurídica, de buena administración y de no discriminación, y a remitir, por otra parte, a los motivos expuestos en el capítulo V de la demanda, es manifiestamente insuficiente para permitir identificar de forma precisa las críticas que las demandantes aducen frente a la Comisión en cuanto autora de esa lista.
211. Por consiguiente, deben declararse inadmisibles las pretensiones de las demandantes para la anulación de la lista de las declaraciones en suspenso.
212. Por las consideraciones anteriores debe desestimarse el recurso en su totalidad.
Costas
213. A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimado el recurso, se debe condenar a las demandantes a soportar sus propias costas y las de la Comisión.
214. Según el artículo 87, apartado 4, del mismo Reglamento, los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas, y el Tribunal también podrá ordenar que las otras partes coadyuvantes soporten sus propias costas. En el presente asunto la República Francesa, el Consejo, el Parlamento, el BEUC, FederSalus, Medestea biotech y Naturando cargarán con sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) The Health Food Manufacturers’ Association, Quest Vitamins Ltd, Natures Aid Ltd, Natuur‑ & gezondheidsProducten Nederland y New Care Supplements B V cargarán con su propias costas y con las de la Comisión Europea.
3) La República Francesa, el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea, el Bureau européen des unions de consommateurs (BEUC), FederSalus, Medestea biotech SpA y Naturando Srl cargarán con su propias costas.