61972C0033
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS
DEL 22 MARZO 1973 (
1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
I — Oggetto della controversia e antefatti
Tra le varie voci della remunerazione dei dipendenti della Comunità, elencate nello statuto del personale, vi è la cosiddetta indennità di espatrio, che, a norma dell'art. 69 dello statuto stesso, ammonta al 16 % dello stipendio base.
Questa indennità, di cui vi siete già occupati in altre occasioni, spetta ai dipendenti in forza dell'art. 4, n. 1, dell'allegato VII dello statuto.
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La lettera a) sancisce che spetta «al funzionario che non ha e non ha mai avuto la nazionalità dello Stato sul cui territorio europeo è situata la sede di servizio e che non ha, abitualmente abitato o svolto la sua attività professionale principale sul territorio europeo di detto Stato durante il periodo di 5 anni, che scade sei mesi prima della sua entrata in servizio. Per l'applicazione della presente disposizione non si tiene conto delle situazioni risultanti da servizi effettuati per un altro Stato o per un'organizzazione internazionale».
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La lettera b) recita: «al funzionario che, avendo o avendo avuto la cittadinanza dello Stato sul cui territorio è situata la sede di servizio, ha abitato durante il periodo di dieci anni che scade al momento della sua entrata in servizio, fuori del territorio europeo di detto Stato per motivi diversi dall'esercizio di funzioni al servizio di uno Stato o di un'organizzazione internazionale».
Il diritto all'indennità di espatrio dipende — a seconda del luogo in cui il dipendente presta servizio — da due elementi: la cittadinanza, attuale o precedente, dell'interessato e il luogo in cui egli risiedeva durante un periodo determinato, prima dell'assunzione.
Vediamo ora l'ipotesi del dipendente con doppia cittadinanza.
La Gunnelia è nata a Calais il 12 agosto 1925 da padre italiano e madre francese. Essa quindi ha doppia cittadinanza in quanto:
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è cittadina francese in virtù della legge 10 agosto 1927: questa norma contempla, tra i modi di acquisto della cittadinanza, anche l'ascendenza materna, quindi è cittadino francese il figlio legittimo nato in Francia da una cittadina francese (art. 1 n. 3);
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è cittadina italiana in virtù della legge 13 giugno 1912 (art. 1), che dispone che è cittadino italiano il figlio di padre italiano, indipendentemente dal luogo di nascita. Però l'art. 7 della stessa legge concede al cittadino italiano nato e residente in uno Stato estero, dal quale sia ritenuto cittadino per nascita, la facoltà di rinunciare alla cittadinanza italiana dopo l'emancipazione o dopo il compimento della maggiore età.
In forza di questa disposizione la Gunnelia, divenuta maggiorenne, ha rinunciato alla cittadinanza italiana. Essa dichiara di aver vissuto in Italia dal 1930 al 1945, di esservi tornata nel 1949. Assunta dall'Alta Commissione Alleata per la Germania, ha lavorato per. questo ente a Roma fino al 1951. Nei dieci anni successivi essa ha continuato a risiedere a Roma, ove prestava servizio come segretaria presso l'ambasciata di Francia.
Il 1o aprile 1961 veniva assunta dalla Commissione Euratom come stenodattilografa e destinata a Bruxelles. Non erano trascorsi due anni che la Gunnelia chiedeva l'aspettativa e, il 15 novembre 1962, tornava a Roma alle dipendenze del ministero francese delle finanze.
Il 20 settembre 1965 terminata l'aspettativa, essa chiedeva di riprendere servizio presso le Comunità, ma chiedeva contemporaneamente il trasferimento da Bruxelles al Centro di ricerche d'Ispra.
Cinque anni dopo, con lettera del 30 agosto 1971 alla direzione del personale della Commissione, la Gunnelia chiedeva che le fosse versata l'indennità di espatrio come previsto dall'art. 4 dell'allegato VII dello statuto. La richiesta veniva respinta, il 9 marzo 1972, in quanto la postulante aveva avuto doppia cittadinanza fino a 21 anni, quindi la sua situazione era disciplinata dalle disposizioni del n. 1, lettera b), della stessa norma, che subordina la concessione dell'indennità di espatrio alla residenza fuori del territorio dello Stato in cui si presta servizio nei 10 anni precedenti l'assunzione da parte delle Comunità. La ricorrente aveva risieduto in Italia dal 1949 al 1961, vale a dire per 12 anni prima di passare alle dipendenze della Comunità, quindi non aveva i requisiti necessari per ottenere l'indennità.
La Gunnelia chiede l'annullamento della decisione, il riconoscimento del suo diritto a percepire l'indennità di espatrio dal 30 settembre 1965 e la condanna della Commissione a versare le somme corrispondenti.
II — Sulla ricevibilità
La convenuta non ha sollevato eccezioni d'irricevibilità «in limine litis», nella fase orale ha sollevato due eccezioni fondate sulla tardività del ricorso.
I termini d'impugnazione — secondo la vostra giurisprudenza — costituiscono un requisito di ordine pubblico (sent. 12 dicembre 1967, causa 4-67, Anne Collignon, Racc. 1967, pag. 429; sent. 14 aprile 1970, causa 24-69, Théo Nebe, Racc. 1970, pag. 145). La scadenza del termine può quindi farsi valere in qualsiasi momento e può anche venir rilevata d'ufficio (sentenza 7 luglio 1971, causa 79-70, Müllers, Racc. 1971, pag. 689).
Il mio esame verterà quindi su due punti.
Anzitutto si dovrà vedere se la questione del diritto della ricorrente all'indennità di espatrio non è stata definita con un provvedimento anteriore a quello impugnato. Vi è noto che la Gunnelia, terminato il periodo di aspettativa del 1962, ha chiesto di riprendere servizio. Alla decisione con cui la si riammetteva a prestare servizio (del 6 settembre 1965) seguiva la decisione del 5 ottobre che fissava tutte le voci della remunerazione. Copia di questa decisione era inclusa nel fascicolo personale e una seconda copia, a quanto risulta da un'annotazione in calce, era inviata all'interessata. Questo atto elenca tutti gli elementi atti a definire lo stato giuridico del dipendente: categoria, grado, scatto ed anzianità, nonché lo stipendio base e le indennità spettanti all'interessato.
Dal documento relativo alla Gunnelia risulta che alla voce indennità di espatrio corrispondeva l'annotazione «no». Quindi l'amministrazione aveva deciso di non attribuire all'interessata questa indennità fin dal 5 ottobre 1965. La Gunnelia, cui era stata trasmessa copia del documento, avrebbe dovuto adire la Corte entro i tre mesi, oppure, entro lo stesso termine, presentare alla Commissione un reclamo a norma dell'art. 90 dello. Statuto e poi impugnare debitamente una reiezione implicita o esplicita del ricorso.
È assurdo affermare che la Gunnelia era all'oscuro di tale decisione, perché dai fogli paga che riceveva mensilmente risultava in modo evidente che l'indennità d'espatrio non veniva versata. Nella domanda del 30 agosto 1971 la Gunnelia per di più lo ha ammesso. Quindi la decisione primitiva, divenuta esecutiva, non può più venir impugnata.
L'argomento mi pare fondato. L'atto con cui è stata determinata la remunerazione della ricorrente al momento della ripresa del servizio negava esplicitamente ogni diritto ad indennità di espatrio, esso costituiva un atto lesivo, notificato, che per di più è divenuto esecutivo. È pacifico che l'atto non è stato impugnato entro i termini prescritti.
Vi è poi una seconda eccezione, che mi pare altrettanto fondata. Il rappresentante della Commissione ha sottolineato che, ai sensi dell'art. 91 allora vigente, la domanda presentata dalla Gunnelia il 30 agosto 1971 per riottenere l'indennità litigiosa, si doveva ritenere respinta trascorsi due mesi dal ricevimento da parte dell'amministrazione.
In virtù dello stesso articolo, l'interessata avrebbe dovuto impugnare il silenzio-rifiuto nei due mesi successivi, ma non lo ha fatto. L'impugnazione riguarda la reiezione esplicita del 9 marzo 1972. Avete ormai ribadito che questo genere di provvedimenti ha carattere di conferma di decisioni implicite, divenute esecutive perché non impugnate tempestivamente, quindi i ricorsi contro questi provvedimenti sono irricevibili (sentenza 24 giugno 1971, causa 53-70, Vinck/Commissione, II Sezione, Racc. 1971, pag. 601). Questa giurisprudenza ha valore anche nella fattispecie: la decisione esplicita impugnata nel nostro caso è una semplice conferma della reiezione della domanda cui era già stato opposto un silenziorifiuto. Potete così limitarvi a decretare che — sotto un aspetto o sotto un altro — la domanda è tardiva.
Se però foste indotti ad esaminare anche il merito, la vostra risposta dovrebbe essere ugualmente negativa, come risulta dalle considerazioni che seguono.
III — Nel merito
Il mezzo principale della ricorrente è imperniato sull'art. 4, n. 1, lettera a), dell' allegato VII dello statuto.
Pur non contestando che fino a 21 anni essa ha avuto doppia cittadinanza (italiana e francese), l'interessata afferma che un'interpretazione rigida e letterale della disposizione sarebbe contraria allo spirito del legislatore comunitario e allo scopo ch'esso persegue. Essa afferma che i presupposti prescritti dalla norma — cioè che il dipendente non abbia e non abbia mai avuto la cittadinanza dello Stato nel quale presta servizio — hanno l'unico scopo di evitare che un dipendente possa, cambiando volontariamente la sua cittadinanza (mediante matrimonio o naturalizzazione), riuscire ad ottenere l'indennità di espatrio. Per contro, tale disposizione non potrebbe costituire ostacolo nel caso in cui l'interessato ha avuto, involontariamente o per solo effetto delle leggi interne, doppia cittadinanza.
Questo è stato il caso della ricorrente, che alla nascita è divenuta cittadina italiana in quanto figlia di padre italiano. È però altrettanto evidente che, appena possibile, essa ha optato per la cittadinanza francese, ponendo termine a questa situazione. Per interpretare la norma secondo logica, si dovrebbe annettere importanza solo alla cittadinanza effettiva o predominante.
A me pare che l'argomento non possa venir atteso: una norma comunitaria va interpretata alla luce della sua finalità e del suo spirito, tenendo conto del sistema generale della disciplina di cui essa fa parte, d'altro canto questo criterio è inutile allorché la norma da interpretare è di per sé chiara ed il senso, secondo le regole di grammatica, di sintassi e di semantica, non dà adito a dubbi. Le norme dello statuto in materia di diritto all' indennità di espatrio sono chiare ed inequivocabili.
Tra le condizioni per ottenere detta indennità, l'art. 4, n. 1, dell'allegato VII attribuisce alla cittadinanza attuale o anteriore del dipendente valore di presunzione legale di espatrio o meno.
Alla lettera a) la norma contempla l'ipotesi in cui l'interessato non ha e non ha mai avuto la cittadinanza dello Stato in cui presta servizio. In questa ipotesi, il legislatore comunitario ha sancito il principio che, nella presunzione che non sussistano, né siano mai sussistiti rapporti di cittadinanza con detto Stato, si riconosce il diritto all'indennità alla sola condizione che il dipendente non abbia risieduto, né svolto attività professionale principale sullo stesso territorio nel quinquennio terminato sei mesi prima dell'assunzione.
Nel secondo caso della lettera b) gli autori dello statuto hanno invece stabilito una relazione tra la cittadinanza, sia attuale che anteriore, dello Stato in cui si presta servizio e la residenza, cioè l'indennità spetta al dipendente che ha risieduto fuori del territorio per un periodo doppio, cioè dieci anni, prima di venir assunto.
Il criterio fondamentale del diritto all'indennità di espatrio si impernia dunque sulla residenza del dipendente prima dell'assunzione.
L'elemento della cittadinanza interviene in seguito, onde stabilire quale debba essere stata la durata della residenza fuori dallo Stato in cui si presta servizio.
D'altro canto, la cittadinanza attuale o anteriore del dipendente è considerata come un fatto determinato unicamente dalla legge nazionale vigente. Si fa astrazione da ogni modo di acquisto o di perdita della cittadinanza.
Il legislatore comunitario si è giustamente guardato dall'attribuire alle istituzioni qualsiasi potere discrezionale in merito. Mentre la nozione di residenza potrebbe venir interpretata, lo status di cittadino risulta da una pura e semplice constatazione, poiché la condizione di cittadino si acquista o si perde ex lege, automaticamente. In questa sede non è quindi possibile attribuire valore prevalente alla nozione di cittadinanza.
È indiscusso che nella fattispecie la ricorrente ha avuto duplice cittadinanza fino all'età di 21 anni: poiché alla ripresa del servizio essa è stata destinata agli uffici di Ispra, è automatico che questa situazione-può solo venir disciplinata dall'art. 4, n. 1, lettera b).
Infatti gli argomenti svolti dalla ricorrente si rivolgono contro la norma stabilita dallo statuto, considerata a sé stante, e non contro l'applicazione che ne è stata fatta o che la norma prescriveva.
È vano il tentativo di dimostrare la violazione del principio della parità di trattamento tra dipendenti. Il criterio di cittadinanza su cui si impernia la norma è lo stesso per tutti i dipendenti, sotto il profilo giuridico esso non provoca alcuna discriminazione tra il personale. La presente fattispecie non ha analogie con la situazione delle cause Bertoni Sabbatini e Bauduin Chollet (sentenze 7 giugno 1972), nelle quali avete stabilito che lo statuto non può usare un metro diverso per i dipendenti a seconda che siano maschi o femmine. Per stabilire se un dipendente è espatriato o meno ai sensi dello statuto, si deve' seguire un criterio unico, indipendentemente dal sesso.
Ammetto che il criterio per stabilire la cittadinanza adottato dall'art. 4, n. 1, può implicare, al momento dell'applicazione, conseguenze brutali e — nei casi limite — può sfociare in provvedimenti iniqui per gli interessati, ma non è compito del giudice applicare una norma chiara, ispirandosi a criteri di equità, bensì è il legislatore comunitario, che dovrebbe palliare questo rigore ancorando il diritto all'indennità di espatrio ad altri criteri, come ad esempio la distanza tra la sede di servizio e la residenza del dipendente prima dell'assunzione.
Il secondo mezzo, invocato in subordine, si fonda su una presunta violazione dell' art. 4, n. 1, lettera b).
In forza di questa disposizione, il diritto all'indennità di espatrio è subordinato, come abbiamo visto, ad una residenza fuori dal territorio dello Stato in cui si presta servizio, protrattasi per almeno dieci anni prima dell'assunzione, La ricorrente sostiene che l'espressione dovrebbe interpretarsi nel senso di «antecedenti all'entrata in servizio in una sede determinata», nel nostro caso a Ispra, cioè in Italia. La Gunnelia ha iniziato il servizio ad Ispra il 20 settembre 1965, cioè al termine dell'aspettativa. Nei dieci anni precedenti i 20 settembre 1965 — essa sottolinea — la sua residenza non è stata sempre in Italia, poiché dal 1o aprile 1961 al 15 novembre 1962 essa ha lavorato a Bruxelles e vi ha regolarmente abitato.
Però la nozione di «entrata in servizio» di cui all'art. 4, n. 1, va intesa come passaggio alle dipendenze delle Comunità. Per stabilire se vi è stato espatrio, ai sensi di detta norma, il neo-assunto deve aver risieduto fuori dal territorio in cui è ubicata la prima sede di servizio.
I successivi trasferimenti del dipendente non possono rimettere in forse un criterio stabilito una volta per tutte ed imperniato sulla residenza dell'interessato prima dell'assunzione.
Lo stesso tenore della norma esclude ogni altra interpretazione. Infatti la norma non consente di tener conto dei periodi nei quali l'interessato — nei dieci anni precedenti l'assunzione — ha risieduto fuori del territorio dello Stato in cui è situata la sua sede di lavoro per ragioni inerenti al servizio prestato per un'organizzazione internazionale. Le Comunità europee costituiscono un'organizzazione internazionale e quindi il periodo di tempo trascorso alle loro dipendenze non può aver peso per il computo del tempo necessario per maturare il diritto all'indennità.
Una pronunzia in senso diverso equivarrebbe a confondere la nozione di «assunzione» con quella di semplice «trasferimento».
La soluzione non cambia al termine di un periodo d'aspettativa. L'unico parametro su cui va commisurato il diritto all'indennità di espatrio è la residenza precedente all'assunzione.
Nella fattispecie la Gunnelia ha risieduto in Italia dal 1949 al 1961, cioè per dodici anni, prima della sua assunzione da parte delle Comunità. Allorché essa venne destinata a Bruxelles, il 1o aprile 1961, le venne assegnata l'indennità di espatrio a norma dell'art. 4, n. 1, lettera a), poiché essa né era, né era mai stata cittadina belga e mai aveva risieduto in Belgio prima dell'assunzione.
Se, dopo l'aspettativa, avesse continuato a lavorare a Bruxelles, avrebbe conservato il diritto all'indennità di espatrio, ma il trasferimento ad Ispra ha fatto sì che per effetto della cittadinanza italiana avuta in precedenza, della residenza in Italia nel decennio precedente la sua assunzione presso le Comunità, il diritto all'indennità si estinguesse. Il secondo mezzo è dunque infondato.
Concludo quindi come segue:
—
reiezione del ricorso;
—
condanna alle spese a norma dell'art. 70 del regolamento di procedura.
(
1
)	Traduzione dal francese.