62022TJ0494
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção Alargada)
11 de setembro de 2024 (
*1
)
«Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas tomadas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia — Congelamento de fundos — Lista das pessoas, entidades e organismos aos quais se aplica o congelamento de fundos e recursos económicos — Inscrição e manutenção do nome da recorrente nas listas — Dever de fundamentação — Erro de apreciação — Conceito de “apoio material ou financeiro ao Governo da Federação da Rússia” — Liberdade de empresa — Direito de propriedade — Proporcionalidade»
No processo T‑494/22,
NKO AO National Settlement Depository (NSD), com sede em Moscovo (Rússia), representada por N. Tuominen, M. Krestiyanova, J.‑P. Fierens e C. Gieskes, advogados,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por M. Bishop, na qualidade de agente, assistido por B. Maingain, advogado,
recorrido,
apoiado por
Comissão Europeia, representada por J.‑F. Brakeland, G. von Rintelen, L. Mantl e M. Carpus Carcea, na qualidade de agentes,
interveniente,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção Alargada),
composto por: D. Spielmann, presidente, M. Brkan (relatora), I. Gâlea, T. Tóth e S. L. Kalėda, juízes,
secretário: I. Kurme, administradora,
vistos os autos, nomeadamente
–
a petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 12 de agosto de 2022,
–
os Despachos de 31 de março de 2023, NSD/Conselho (T‑494/22, não publicado, EU:T:2023:196), e de 31 de março de 2023, NSD/Conselho (T‑494/22, não publicado, EU:T:2023:197), que indeferiram o pedido de intervenção de A. Lipatov e o da Maritime Bank JSC,
–
o articulado de adaptação apresentado pela recorrente na Secretaria do Tribunal Geral em 25 de abril de 2023,
–
o articulado de adaptação apresentado pela recorrente na Secretaria do Tribunal Geral em 24 de novembro de 2023,
após a audiência de 23 de janeiro de 2024,
profere o presente
Acórdão
1
Com o seu recurso baseado no artigo 263.o TFUE, a recorrente, NKO AO National Settlement Depository (NSD), pede a anulação, em primeiro lugar, da Decisão (PESC) 2022/883 do Conselho, de 3 de junho de 2022, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2022, L 153, p. 92), e do Regulamento de Execução (UE) 2022/878 do Conselho, de 3 de junho de 2022, que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2022, L 153, p. 15, a seguir, conjuntamente considerados, «atos iniciais»), em segundo lugar, da Decisão (PESC) 2023/572 do Conselho, de 13 de março de 2023, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 75 I, p. 134), e do Regulamento de Execução (UE) 2023/571 do Conselho, de 13 de março de 2023, que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 75 I, p. 1, a seguir, conjuntamente considerados, «atos de manutenção de março de 2023»), e, em terceiro lugar, da Decisão (PESC) 2023/1767 do Conselho, de 13 de setembro de 2023, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 226, p. 104), e do Regulamento de Execução (UE) 2023/1765 do Conselho, de 13 de setembro de 2023, que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 226, p. 3, a seguir «atos de manutenção de setembro de 2023»), na medida em que todos estes atos (a seguir «atos impugnados») inscrevem e mantêm o seu nome nas listas anexas aos referidos atos.
I. Antecedentes do litígio
2
A recorrente é uma sociedade de direito russo que é depositária autorizada que presta serviços de arquivo e de conservação de títulos enquanto central de valores e que também presta serviços financeiros, nomeadamente enquanto instituição de crédito não bancária que dispõe de uma licença que lhe confere o direito de prestar serviços de regularização bancária.
3
O presente processo inscreve‑se no contexto das medidas restritivas decididas pela União Europeia no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia.
4
Em 17 de março de 2014, o Conselho da União Europeia adotou, com base no artigo 29.o TUE, a Decisão 2014/145/PESC, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2014, L 78, p. 16).
5
No mesmo dia, o Conselho adotou, com base no artigo 215.o TFUE, o Regulamento (UE) n.o 269/2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2014, L 78, p. 6).
6
Em 25 de fevereiro de 2022, tendo em conta a gravidade da situação na Ucrânia, o Conselho adotou, por um lado, a Decisão (PESC) 2022/329, que altera a Decisão 2014/145 (JO 2022, L 50, p. 1), e, por outro, o Regulamento (UE) 2022/330, que altera o Regulamento n.o 269/2014 (JO 2022, L 51, p. 1), a fim de, nomeadamente, retificar os critérios pelos quais as medidas restritivas em causa podiam visar pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos.
7
O artigo 2.o, n.os 1 e 2, da Decisão 2014/145 conforme alterada (a seguir «Decisão 2014/145 alterada»), prevê que:
«1.   São congelados todos os fundos e recursos económicos pertencentes, na posse, à disposição ou sob controlo:
[…]
f)
Das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que prestem apoio material ou financeiro ou que obtenham benefícios do Governo da Federação da Rússia, que é responsável pela anexação da Crimeia e pela desestabilização da Ucrânia […]
2.   É proibido colocar, direta ou indiretamente, fundos ou recursos económicos à disposição das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos enumerados no anexo, ou disponibilizá‑los em seu proveito.»
8
As modalidades deste congelamento de fundos são definidas nos números seguintes do artigo 2.o da Decisão 2014/145 alterada.
9
O Regulamento n.o 269/2014, na sua versão alterada pelo Regulamento 2022/330 (a seguir «Regulamento n.o 269/2014 alterado»), impõe a adoção de medidas de congelamento de fundos e define as modalidades desse congelamento em termos idênticos, em substância, aos da Decisão 2014/145 alterada. Com efeito, o artigo 3.o, n.o 1, alíneas a) a g), deste regulamento reproduz no essencial o artigo 2.o, n.o 1, alíneas a) a g), da referida decisão.
10
Em 3 de junho de 2022, tendo em conta a prossecução pela Federação da Rússia da sua guerra de agressão contra a Ucrânia, o Conselho adotou os atos iniciais através dos quais acrescentou o nome da recorrente nas listas das pessoas, das entidades e dos organismos objeto de medidas restritivas que constam do anexo da Decisão 2014/145 alterada e do anexo I do Regulamento n.o 269/2014 alterado (a seguir «listas controvertidas»).
11
Os motivos da inscrição do nome da recorrente nas listas controvertidas são os seguintes:
«A [recorrente] é uma instituição financeira não bancária russa e a central de valores mobiliários da Rússia. É o maior depositário na Rússia, em termos de valor de mercado, de títulos de capital e de dívida detidos em custódia e o único que tem acesso ao sistema financeiro internacional.
[A recorrente é] reconhecida pelo Governo e pelo Banco Central da Rússia como uma instituição financeira russa de importância sistémica. Desempenha um papel essencial no funcionamento do sistema financeiro russo e na sua ligação ao sistema financeiro internacional, viabilizando assim, direta e indiretamente, as atividades, as políticas e os recursos do Governo Russo.
[A recorrente é] propriedade quase exclusiva da Moscow Exchange, cuja missão consiste em proporcionar um acesso exaustivo aos mercados financeiros russos. Por sua vez, a Moscow Exchange, devido à sua função e aos seus acionistas, é em grande medida controlada pelo Governo Russo. A [recorrente] é portanto uma das entidades ou organismos que prestam apoio material ou financeiro ao Governo da Federação da Rússia, que é responsável pela anexação da Crimeia e pela desestabilização da Ucrânia.»
12
O Conselho publicou no Jornal Oficial da União Europeia de 3 de junho de 2022 (JO 2022, C 219 I, p. 1), um aviso à atenção das pessoas, entidades e organismos sujeitos às medidas restritivas previstas nos atos iniciais. Esse aviso indicava, nomeadamente, que as pessoas em causa podiam apresentar um requerimento ao Conselho, acompanhado de documentação justificativa, para que fosse reapreciada a decisão de as inscrever nas listas controvertidas.
13
Por carta de 4 de agosto de 2022, a recorrente pediu ao Conselho para apresentar a fundamentação e os elementos de prova que justificavam a sua inscrição nas listas controvertidas.
14
Em 10 de agosto de 2022, o Conselho comunicou à recorrente o processo WK 7236/2022/EXT 1 (a seguir «primeiro processo de provas»), no qual tinha baseado a sua decisão.
II. Factos posteriores à interposição do recurso
15
Em 14 de setembro de 2022, o Conselho adotou a Decisão (PESC) 2022/1530, que altera a Decisão 2014/145 (JO 2022, L 239 p. 149), e o Regulamento de Execução (UE) 2022/1529, que dá execução ao Regulamento n.o 269/2014 (JO 2022, L 239, p. 1). Resulta da Decisão 2022/1530 que a Decisão 2014/145 é aplicável até 15 de março de 2023 e que as medidas restritivas individuais aplicáveis à recorrente são portanto prolongadas, sendo o seu nome mantido nas listas controvertidas pelos mesmos motivos que os expostos no n.o 11, supra.
16
Por carta de 22 de dezembro de 2022, o Conselho informou a recorrente de que tencionava manter as medidas restritivas tomadas em relação a esta, comunicou‑lhe o processo WK 17708/2022 INIT (a seguir «segundo processo de provas») e convidou‑a a apresentar‑lhe as suas observações até 12 de janeiro de 2023 o mais tardar.
17
Em 13 de março de 2023, o Conselho adotou os atos de manutenção de março de 2023. Resulta da Decisão 2023/572 que a Decisão 2014/145 é aplicável até 15 de setembro de 2023 e que as medidas restritivas individuais aplicáveis à recorrente são portanto prolongadas, sendo o seu nome mantido nas listas controvertidas pelos mesmos motivos que os expostos no n.o 11, supra.
18
Por carta de 14 de março de 2023, o Conselho informou a recorrente da sua decisão de manter a inscrição desta nas listas controvertidas e convidou‑a a comunicar‑lhe as suas observações o mais tardar em 1 de junho de 2023.
19
Por carta de 10 de julho de 2023, o Conselho informou a recorrente de que tencionava manter as medidas restritivas adotadas a respeito desta, comunicou‑lhe o processo WK 7807/2023 REV2 (a seguir «terceiro processo de provas») e convidou‑a a apresentar‑lhe as suas observações até 25 de julho de 2023 o mais tardar.
20
Em 13 de setembro de 2023, o Conselho adotou os atos de manutenção de setembro de 2023. Resulta da Decisão 2023/1767 que a Decisão 2014/145 é aplicável até 15 de março de 2024 e que as medidas restritivas individuais aplicáveis à recorrente são portanto prolongadas, sendo o seu nome mantido nas listas controvertidas pelos mesmos motivos que os expostos no n.o 11, supra.
III. Pedidos das partes
21
A recorrente conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:
–
anular os atos impugnados;
–
condenar o Conselho nas despesas.
22
O Conselho, apoiado pela Comissão Europeia, conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:
–
negar provimento ao recurso de anulação;
–
condenar a recorrente nas despesas.
IV. Questão de direito
23
Antes de examinar a procedência dos fundamentos invocados pela recorrente, há que examinar a admissibilidade do recurso na parte em que visa o Regulamento de Execução 2023/1765.
A.
Quanto à admissibilidade do recurso na parte em que visa o Regulamento de Execução 2023/1765
24
Nas suas observações sobre o segundo articulado de adaptação da petição, a Comissão sustenta que este é manifestamente inadmissível no que se refere à anulação do Regulamento de Execução 2023/1765, uma vez que não preenche as condições do artigo 86.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral. Segundo a Comissão, o referido regulamento de execução não substitui nem altera os atos impugnados no que concerne à recorrente.
25
A recorrente sustenta que o segundo articulado de adaptação dos pedidos é admissível, uma vez que tem por objeto, no que lhe concerne, a anulação do Regulamento de Execução 2023/1765.
26
A este respeito, importa recordar que o artigo 86.o, n.o 1, do Regulamento de Processo dispõe que, quando um ato cuja anulação é pedida é substituído ou alterado por outro com o mesmo objeto, o recorrente pode, antes do encerramento da fase oral do processo ou antes da decisão do Tribunal Geral de decidir sem fase oral, adaptar a petição para ter em conta este elemento novo.
27
A apreciação da admissibilidade do recurso interposto do Regulamento de Execução 2023/1765 deve ser efetuada à luz da obrigação do Conselho de proceder a uma reapreciação periódica da lista que figura no anexo I do Regulamento n.o 269/2014, em conformidade com o artigo 14.o, n.o 4, deste mesmo regulamento. A este respeito, impõe‑se salientar que os regulamentos de execução adotados na sequência de reapreciações, incluindo o Regulamento de Execução 2023/1765, referem apenas as alterações e as supressões introduzidas nas listas controvertidas na sequência dessa reapreciação, pelo que, por força destes regulamentos de execução, as inscrições que não foram alteradas ou suprimidas são prorrogadas (v., por analogia, Acórdão de 28 de abril de 2021, Sharif/Conselho, T‑540/19, não publicado, EU:T:2021:220, n.o 48).
28
Segundo a jurisprudência, mesmo no caso em que a pessoa em causa não é mencionada por um ato subsequente que altera a lista na qual o seu nome foi inscrito e mesmo que esse ato subsequente não altere os motivos pelos quais o nome dessa pessoa foi inicialmente inscrito, esse ato deve ser entendido no sentido de que constitui uma manifestação da vontade do Conselho de manter o nome da pessoa em causa na referida lista, com a consequência da manutenção do congelamento dos seus fundos, dado que o Conselho tem a obrigação de proceder a uma análise dessa lista a intervalos regulares (v. Acórdão de 8 de julho de 2020, Neda Industrial Group/Conselho, T‑490/18, não publicado, EU:T:2020:318, n.o 52 e jurisprudência referida).
29
Além disso, em conformidade com o artigo 14.o, n.o 3, do Regulamento n.o 269/2014, quando forem apresentadas observações ou novos elementos de prova substanciais, o Conselho deve proceder à reapreciação da sua decisão de inscrever uma pessoa nas listas controvertidas. No presente caso, por carta de 15 de setembro de 2023, o Conselho indicou à recorrente que, na sequência do seu pedido de 25 de julho de 2023 no sentido de a sua inscrição nas listas controvertidas fosse reapreciada, tinha decidido manter as medidas restritivas tomadas a respeito da mesma através da adoção da Decisão 2023/1767 e do Regulamento n.o 269/2014, conforme alterado pelo Regulamento de Execução 2023/1765. Por conseguinte, impõe‑se considerar que tanto a Decisão 2023/1767 como o Regulamento de Execução 2023/1765 resultam de uma reapreciação da situação da recorrente.
30
De resto, embora seja verdade que os motivos de inscrição da recorrente nas listas controvertidas não foram alterados nos atos de manutenção de setembro de 2023, há, contudo, que observar que estes se baseiam em provas suplementares apresentadas pelo Conselho no terceiro processo de provas.
31
Tendo em conta o exposto, há que concluir que o presente recurso é admissível no que se refere à obtenção da anulação do Regulamento de Execução 2023/1765 na parte em que concerne à recorrente.
B.
Quanto ao mérito
32
A recorrente invoca quatro fundamentos de recurso, relativos, o primeiro, à violação do dever de fundamentação, o segundo, a um erro manifesto de apreciação, o terceiro, a uma violação desproporcionada dos direitos fundamentais e, o quarto, à insuficiência dos elementos de prova.
1. Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação
33
A recorrente sustenta que a fundamentação dos atos impugnados não é conforme com as exigências estabelecidas pela jurisprudência relativa ao artigo 296.o TFUE. Em seu entender, o Conselho limitou‑se a reformular o critério de inscrição com base no qual o seu nome tinha sido inscrito nas listas controvertidas. Além disso, considera que os atos impugnados não contêm elementos precisos e concretos, não indicam o momento nem as circunstâncias da ajuda prestada ao Governo Russo para viabilizar as respetivas atividades, as políticas e os recursos deste último e não mencionam operações específicas. Acresce que, segundo a recorrente, a alegação de que esta está indiretamente sob o controlo do Governo Russo é incorreta.
34
Por outro lado, a recorrente acusa o Conselho de não ter exposto as razões pelas quais as medidas restritivas adotadas a seu respeito implicam um congelamento dos ativos dos seus clientes.
35
O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta esta argumentação.
36
Impõe‑se recordar que o dever de fundamentar um ato lesivo, que constitui o corolário do princípio do respeito dos direitos de defesa, tem por objetivo, por um lado, fornecer ao interessado uma indicação suficiente para saber se o ato é fundado ou se enferma eventualmente de um vício que permita impugnar a sua validade perante o juiz da União e, por outro, permitir a este último exercer a sua fiscalização da legalidade desse ato (Acórdão de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, n.o 49).
37
A fundamentação exigida pelo artigo 296.o TFUE deve ser adaptada à natureza do ato em causa e ao contexto em que foi adotado. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo desse ato, da natureza dos motivos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas a quem o ato diga respeito possam ter em obter explicações. Não se exige, nomeadamente, que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, nem que responda de forma detalhada às considerações formuladas pelo interessado ao ser consultado antes da adoção do mesmo ato, uma vez que o caráter suficiente de uma fundamentação deve ser apreciado tendo em conta não só o seu teor mas também o seu contexto e o conjunto das regras jurídicas que regulam a matéria em causa. Por conseguinte, um ato lesivo está suficientemente fundamentado quando tiver sido praticado num contexto que é do conhecimento do interessado, que lhe permita compreender o alcance da medida tomada a seu respeito (Acórdão de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, n.os 53 e 54; v. também Acórdão de 22 de abril de 2021, Conselho/PKK, C‑46/19 P, EU:C:2021:316, n.o 48 e jurisprudência referida).
38
Deste modo, o grau de precisão da fundamentação do ato deve ser proporcionado às possibilidades materiais e às condições técnicas ou de prazo nas quais este deve ser adotado (v. Acórdão de 27 de julho de 2022, RT France/Conselho, T‑125/22, EU:T:2022:483, n.o 104 e jurisprudência referida).
39
Além disso, a jurisprudência especificou que a fundamentação de um ato do Conselho que impõe uma medida restritiva não devia apenas identificar a base jurídica dessa medida, mas também as razões específicas e concretas pelas quais o Conselho considerava, no exercício do seu poder discricionário de apreciação, que o interessado devia ser objeto dessa medida (v. Acórdão de 27 de julho de 2022, RT France/Conselho, T‑125/22, EU:T:2022:483, n.o 105 e jurisprudência referida).
40
No caso em apreço, tanto os atos iniciais como os atos de manutenção de março de 2023 e de setembro de 2023 precisam o contexto, no âmbito dos respetivos considerandos, e os fundamentos jurídicos com base nos quais foram adotados. Em especial, resulta dos preâmbulos dos atos impugnados que a gravidade da situação na Ucrânia e a prossecução de ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência desse país justificam a inscrição das pessoas designadas nas listas controvertidas e a sua manutenção nas referidas listas.
41
Além disso, o enunciado das circunstâncias factuais, conforme recordado no n.o 11, supra, constitui uma fundamentação suficientemente clara e precisa para permitir que a recorrente compreenda as razões pelas quais o seu nome foi inscrito, e depois mantido, nas listas controvertidas e o Tribunal exerça a sua fiscalização. Contrariamente ao que alega a recorrente, resulta dos atos impugnados que estes não se limitam a uma reformulação do critério de inscrição previsto no artigo 2.o, n.o 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada. Mais especificamente, os motivos de inscrição precisam que a recorrente é o maior depositário de títulos na Rússia, dispõe de acesso ao sistema financeiro internacional e é reconhecida como sendo uma instituição financeira de importância sistémica que desempenha um papel essencial no funcionamento do sistema financeiro russo, pelo que viabiliza, direta ou indiretamente, as atividades, as políticas e os recursos do Governo Russo. Por outro lado, os fundamentos de inscrição também mencionam o facto de a recorrente estar sob o controlo do Governo Russo.
42
Além disso, uma vez que não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, nem que responda de forma detalhada às considerações formuladas pelo interessado ao ser consultado antes da adoção do ato, o argumento segundo o qual os atos impugnados não identificam o momento nem as circunstâncias da ajuda prestada ao governo e não mencionam operações específicas não pode ser acolhido.
43
No que concerne ao argumento de que o enunciado dos motivos de inscrição está errado na parte em que se refere ao facto de a recorrente estar indiretamente sob o controlo do Governo Russo, cumpre recordar que o dever de fundamentar um ato constitui uma formalidade essencial que deve ser distinguida da questão do mérito dos fundamentos, uma vez que este tem que ver com a legalidade material do ato controvertido. Com efeito, a fundamentação de um ato consiste em exprimir formalmente os fundamentos em que esse ato assenta. Se esses fundamentos contiverem erros, estes viciam a legalidade material do referido ato, mas não a sua fundamentação, que pode ser suficiente ainda que contenha fundamentos errados (Acórdãos de 5 de novembro de 2014, Mayaleh/Conselho, T‑307/12 e T‑408/13, EU:T:2014:926, n.o 96, e de 22 de junho de 2022, Haswani/Conselho, T‑479/21, não publicado, EU:T:2022:383, n.o 57). Daqui resulta que o argumento da recorrente deve ser afastado.
44
Relativamente ao argumento da recorrente de que o Conselho não expôs as razões pelas quais as medidas restritivas em causa implicavam um congelamento dos ativos dos seus clientes e que este deveria ter identificado todos os que, de entre estes últimos, eram afetados pelas referidas medidas, bem como verificar se cada um deles preenchia individualmente as condições previstas pelos critérios de inscrição, impõe‑se salientar que, como alega o Conselho, o dever de fundamentação não implica o dever de expor todas as consequências da adoção do ato impugnado para outras pessoas nem obriga o Conselho a identificar todas as pessoas suscetíveis de ser indiretamente afetadas pelas medidas restritivas que visavam a recorrente.
45
Por conseguinte, o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
2. Quanto ao segundo e quarto fundamentos, relativos a um erro manifesto de apreciação e à insuficiência dos elementos de prova
46
Impõe‑se salientar que a argumentação em apoio do quarto fundamento se limita, em substância, a alegar que os motivos de inscrição não são demonstrados por elementos de prova suficientes. Uma vez que o exame do erro de apreciação implica a verificação do caráter suficiente da base factual do Conselho, impõe‑se examinar o quarto fundamento em conjugação com o segundo fundamento, o qual é relativo a um erro manifesto de apreciação.
47
O segundo fundamento articula‑se em três partes, relativas, a primeira, a um erro manifesto de apreciação na parte em que se conclui que a recorrente é uma instituição importante para o sistema financeiro russo que viabiliza as atividades, as políticas e os recursos do Governo Russo, a segunda, a um erro manifesto de apreciação na parte em que se afirma que a recorrente está sob o controlo do referido Governo e, a terceira, a um erro manifesto de apreciação porquanto o Conselho não demonstrou a existência de uma ligação suficiente entre a recorrente e o Governo Russo.
a) Considerações preliminares
48
Em primeiro lugar, impõe‑se salientar que se deve considerar que o segundo fundamento suscitado pela recorrente é relativo a um erro de apreciação e não a um erro manifesto de apreciação. Com efeito, embora seja verdade que o Conselho dispõe de um certo poder de apreciação para determinar caso a caso se os critérios jurídicos em que se baseiam as medidas restritivas em causa estão preenchidos, não é menos verdade que os órgãos jurisdicionais da União devem assegurar uma fiscalização, em princípio integral, da legalidade de todos os atos da União (v. Acórdão de 15 de novembro de 2023, OT/Conselho, T‑193/22, EU:T:2023:716, n.o 121 e jurisprudência referida).
49
A efetividade da fiscalização jurisdicional garantida pelo artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») exige, nomeadamente, que o juiz da União se assegure de que a decisão pela qual foram adotadas ou mantidas medidas restritivas, que reveste um alcance individual para a pessoa ou entidade em causa, assenta numa base factual suficientemente sólida. Isso implica uma verificação dos factos alegados na exposição de motivos em que se baseia a referida decisão, de modo que a fiscalização jurisdicional não se limite à apreciação da probabilidade abstrata dos motivos invocados, antes tendo por objeto a questão de saber se esses motivos, ou pelo menos um deles, considerado suficiente, por si só, para servir de base a esta mesma decisão, estão alicerçados (v., neste sentido, Acórdãos de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.o 119, e de 26 de outubro de 2022, Ovsyannikov/Conselho, T‑714/20, não publicado, EU:T:2022:674, n.o 62).
50
Tal apreciação deve ser feita analisando os elementos de prova e a informação não de maneira isolada, mas no contexto em que se inserem. Com efeito, o Conselho respeita o ónus da prova que lhe incumbe se apresentar ao juiz da União um conjunto de indícios suficientemente concretos, precisos e concordantes que permitam estabelecer a existência de uma ligação suficiente entre a pessoa ou a entidade sujeita a uma medida de congelamento dos seus fundos e o regime ou, em geral, as situações combatidas (v. Acórdão de 20 de julho de 2017, Badica e Kardiam/Conselho, T‑619/15, EU:T:2017:532, n.o 99 e jurisprudência referida; Acórdão de 26 de outubro de 2022, Ovsyannikov/Conselho, T‑714/20, não publicado, EU:T:2022:674, n.os 63 e 66).
51
É à autoridade competente da União que incumbe, em caso de contestação, demonstrar a procedência dos fundamentos invocados contra a pessoa ou entidade em causa, e não a esta última apresentar a prova negativa de que os referidos fundamentos não procedem. Para este efeito, não é exigível que o Conselho apresente ao juiz da União todas as informações e elementos de prova inerentes aos motivos alegados no ato cuja anulação é pedida. As informações ou os elementos de prova devem alicerçar os motivos invocados contra a pessoa ou entidade em causa (Acórdãos de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.os 121 e 122, e de 28 de novembro de 2013, Conselho/Fulmen e Mahmoudian, C‑280/12 P, EU:C:2013:775, n.os 66 e 67; v. também Acórdão de 1 de junho de 2022, Prigozhin/Conselho, T‑723/20, não publicado, EU:T:2022:317, n.o 73 e jurisprudência referida).
52
Nesta hipótese, o juiz da União deve verificar a exatidão material dos factos alegados tendo em conta estas informações ou elementos e apreciar a força probatória destes últimos em função das circunstâncias do caso concreto e à luz das eventuais observações apresentadas, nomeadamente, pela pessoa ou a entidade em causa a respeito dos mesmos (v., neste sentido, Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.o 124).
53
No que respeita, mais especificamente, ao controlo da legalidade exercida sobre os atos de manutenção do nome da pessoa em causa nas listas controvertidas, importa recordar que as medidas restritivas têm natureza cautelar e, por definição, provisória, cuja validade está sempre subordinada à perpetuação das circunstâncias de facto e de direito que presidiram à sua aprovação, bem como à necessidade da sua manutenção tendo em vista a realização do objetivo que lhes está associado. Deste modo, compete ao Conselho, aquando da reapreciação periódica dessas medidas, proceder a uma apreciação atualizada da situação e elaborar um balanço da incidência dessas medidas, com vista a determinar se as mesmas permitiram alcançar os objetivos visados pela inscrição inicial dos nomes das pessoas e das entidades em causa nas listas controvertidas ou se continua a ser possível chegar à mesma conclusão no que respeita às referidas pessoas e entidades (v. Acórdão de 27 de abril de 2022, Ilunga Luyoyo/Conselho, T‑108/21, EU:T:2022:253, n.o 55 e jurisprudência referida; Acórdão de 26 de outubro de 2022, Ovsyannikov/Conselho, T‑714/20, não publicado, EU:T:2022:674, n.o 67).
54
Daqui resulta que, para justificar a manutenção do nome de uma pessoa numa lista das pessoas e das entidades objeto de medidas restritivas, o Conselho não está proibido de se basear nos mesmos elementos de prova que justificaram a inscrição inicial, a reinscrição ou a manutenção precedente do nome dessa pessoa na referida lista, desde que, por um lado, os motivos de inscrição não se tenham alterado e, por outro, o contexto não tenha evoluído de tal forma que esses elementos de prova se tenham tornado obsoletos (v., neste sentido, Acórdão de 23 de setembro de 2020, Kaddour/Conselho, T‑510/18, EU:T:2020:436, n.o 99). A este título, a evolução do contexto inclui a tomada em consideração, por um lado, da situação do país em relação ao qual o sistema de medidas restritivas foi estabelecido, bem como da situação particular da pessoa em causa (Acórdão de 26 de outubro de 2022, Ovsyannikov/Conselho, T‑714/20, não publicado, EU:T:2022:674, n.o 78; v. também, neste sentido, Acórdão de 23 de setembro de 2020, Kaddour/Conselho, T‑510/18, EU:T:2020:436, n.o 101), e, por outro, todas as circunstâncias pertinentes e, nomeadamente, a concretização dos objetivos visados pelas medidas restritivas (Acórdão de 27 de abril de 2022, Ilunga Luyoyo/Conselho, T‑108/21, EU:T:2022:253, n.o 56; v., também, neste sentido e por analogia, Acórdão de 12 de fevereiro de 2020, Amisi Kumba/Conselho, T‑163/18, EU:T:2020:57, n.os 82 a 84 e jurisprudência referida).
55
Em segundo lugar, há que salientar que o nome da recorrente foi inscrito nas listas controvertidas com base no critério previsto no artigo 2.o, n.o 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada, a qual visa, nomeadamente, as pessoas coletivas, entidades ou organismos que prestem apoio material ou financeiro ao Governo da Federação da Rússia (a seguir «critério do apoio material ou financeiro ao Governo»).
56
O objetivo prosseguido pelas medidas restritivas é exercer a máxima pressão sobre as autoridades russas, para que cessem as suas ações e políticas que desestabilizam a Ucrânia e a agressão militar a este país (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 27 de julho de 2022, RT France/Conselho, T‑125/22, EU:T:2022:483, n.o 163 e jurisprudência referida), especialmente ao aumentar o custo das ações da Federação da Rússia que visam comprometer a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (v., neste sentido, Acórdão de 13 de setembro de 2018, Rosneft e o./Conselho, T‑715/14, não publicado, EU:T:2018:544, n.o 157).
57
Importa especificar que o critério do apoio material ou financeiro ao Governo não exige que as pessoas ou entidades em causa prestem um apoio direta ou indiretamente relacionado com a anexação da Crimeia ou com a desestabilização da Ucrânia. Com efeito, o apoio material ou financeiro na aceção deste critério deve ser entendido como qualquer apoio que seja suscetível, pela sua importância quantitativa ou qualitativa, de fornecer ao referido governo recursos ou facilidades de ordem material ou financeira que lhe permitam prosseguir as suas ações de desestabilização da Ucrânia (v., por analogia, Acórdão de 7 de abril de 2016, Central Bank of Iran/Conselho, C‑266/15 P, EU:C:2016:208, n.o 44).
58
É à luz destes princípios que cumpre verificar se o Conselho cometeu um erro de apreciação ao decidir inscrever, e em seguida manter, o nome da recorrente nas listas controvertidas com base no critério do apoio material ou financeiro ao Governo.
b) Quanto aos elementos que constam dos processos de provas do Conselho
59
No caso em apreço, para justificar a inscrição e a manutenção do nome da recorrente nas listas controvertidas, o Conselho apresentou três processos de provas.
60
Para justificar a inscrição inicial da recorrente nas listas controvertidas, o Conselho apresentou o primeiro processo de provas com elementos de informação acessíveis ao público, a saber, ligações para sítios Internet, capturas de ecrã e artigos de informação. Trata‑se, nomeadamente, dos seguintes elementos:
–
uma captura de ecrã de uma página de apresentação da recorrente que consta do seu sítio Internet, consultada em 29 de abril de 2022 (documento n.o 1);
–
uma captura de ecrã de outra página de apresentação da recorrente que consta do seu sítio Internet, consultada em 12 de maio de 2022 (documento n.o 2);
–
um excerto de uma nota técnica sob a epígrafe «Programa de avaliação do setor financeiro da Federação da Rússia, infraestrutura financeira», publicada em julho de 2016, disponível no sítio Internet «worldbank.org», consultado em 12 de maio de 2022 (documento n.o 7);
–
um excerto de um relatório sobre os desempenhos financeiros da recorrente no segundo trimestre de 2021, publicado em 2 de setembro de 2021 no sítio Internet da Associação dos depositários centrais de títulos euro‑asiáticos, consultado em 12 de maio de 2022 (documento n.o 8);
–
um artigo intitulado «Rússia pagou cupões de sete emissões de obrigações de OFZ — Ministério das Finanças», publicado em 31 de março de 2022 no sítio Internet de informação «reuters.com», consultado em 2 de maio de 2022 (documento n.o 11).
61
Para justificar a manutenção da inscrição da recorrente nas listas controvertidas ao abrigo dos atos de manutenção de março de 2023, o Conselho baseou‑se igualmente nos elementos de prova fornecidos no segundo processo de provas que contêm elementos de informação publicamente acessíveis, a saber, hiperligações para sítios Internet, capturas de ecrã e artigos de informação. Trata‑se, nomeadamente, dos seguintes elementos:
–
um excerto do relatório anual da Bolsa de Moscovo (a seguir «MOEX») relativo ao ano de 2021, publicado em 4 de março de 2022, disponível no sítio Internet desta empresa, consultado em 22 de novembro de 2022 (documento n.o 2);
–
um comunicado de imprensa relativo à notação financeira da recorrente, publicado no sítio Internet desta última em 15 de novembro de 2022, consultado em 22 de novembro de 2022 (documento n.o 3);
–
um artigo intitulado «Ministério das Finanças transferiu 4,9 mil milhões de rublos para a NSD para pagar o cupão das euro‑obrigações Rússia 2042», publicado em 5 de outubro de 2022 no sítio Internet de informação «interfax.ru», consultado em 25 de novembro de 2022 (documento n.o 5);
–
um artigo intitulado «Ministério das Finanças pagou cupões em rublos para duas emissões de euro‑obrigações», publicado em 16 de setembro de 2022 no sítio Internet de informação «ria.ru», consultado em 17 de novembro de 2022 (documento n.o 8);
–
um artigo intitulado «Ministério das Finanças pagou em rublos o cupão das euro‑obrigações com vencimento em 2035», publicado em 29 de setembro de 2022 no sítio Internet de informação «ria.ru», consultado em 17 de novembro de 2022 (documento n.o 9);
–
uma captura de ecrã de uma publicação que consta do sítio Internet oficial do ministro das Finanças russo, relacionada com o sucesso do pagamento de cupões de euro‑obrigações, consultada em 25 de novembro de 2022 (documento n.o 10).
62
No presente caso, tendo os motivos de inscrição e de manutenção da recorrente nas listas controvertidas permanecido inalterados, não há que fazer uma distinção entre, por um lado, os atos iniciais e, por outro, os atos de manutenção de março de 2023 e de setembro de 2023, uma vez que a verificação das informações contidas na exposição de motivos e nos elementos de prova, que constam dos processos de prova, tem por objeto, em substância, as mesmas circunstâncias factuais.
c) Quanto aos elementos de prova anexos aos articulados do Conselho
63
Na audiência, a recorrente sustentou que os elementos de prova apresentados pelo Conselho, anexos à contestação e à tréplica, deviam ser declarados inadmissíveis.
64
Em primeiro lugar, no que respeita aos elementos de prova anexos à tréplica, a recorrente alega que estas foram apresentadas tardiamente em violação do artigo 85.o, n.o 1, do Regulamento de Processo.
65
A este respeito, importa recordar que o artigo 85.o, n.o 1, do Regulamento de Processo dispõe que as provas e os oferecimentos de prova são apresentados na primeira troca de articulados. O n.o 2 deste artigo acrescenta que as partes principais podem ainda, em apoio da sua argumentação, apresentar ou oferecer provas na réplica e na tréplica, desde que o atraso na apresentação desses elementos seja justificado.
66
Além disso, o artigo 85.o, n.o 2, do Regulamento de Processo deve ser lido à luz do artigo 92.o, n.o 7, do referido regulamento, que prevê expressamente que a admissão da contraprova e da ampliação das provas depende de decisão do Tribunal. Por conseguinte, como resulta de jurisprudência constante, a contraprova e a ampliação da prova oferecida na sequência de uma contraprova da parte contrária não são abrangidas pela norma de preclusão prevista no artigo 85.o, n.o 2, deste regulamento (Acórdãos de 18 de setembro de 2017, Uganda Commercial Impex/Conselho, T‑107/15 e T‑347/15, não publicado, EU:T:2017:628, n.o 72, e de 13 de setembro de 2023, ITD e Danske Fragtmænd/Comissão, T‑525/20, EU:T:2023:542, n.o 78).
67
No presente caso, resulta da tréplica que os anexos D.1 a D.6 do referido articulado constituem provas relativas à importância dos depositários centrais de títulos (a seguir «DCT») e à recorrente no bom funcionamento do sistema financeiro. Importa salientar que estas provas foram apresentadas pelo Conselho para responder aos argumentos da recorrente na réplica destinados a contestar a fiabilidade dos elementos fornecidos na contestação.
68
O anexo D.7 da tréplica, relativo aos sistemas de pagamento de importância sistémica, foi apresentado pelo Conselho para responder ao argumento da réplica através do qual a recorrente contesta ter favorecido o Governo Russo na sua qualidade de operador de um sistema de pagamento de importância sistémica.
69
Os anexos D.8 e D.9 da tréplica, relativos ao Banco Central da Federação da Rússia, visam responder aos argumentos da réplica segundo os quais esta instituição financeira é independente das autoridades federais russas. O anexo D.10 da tréplica, relativo ao banco russo Sberbank, foi apresentado para responder à argumentação da réplica que refere a independência dessa instituição financeira em relação ao Governo Russo. Os anexos D.11 e D.12 da tréplica, relativos à VEB.RF, visam responder à argumentação da réplica na qual se alega que esta instituição financeira gere os seus ativos de forma independente.
70
Assim, impõe‑se considerar que os anexos da tréplica, ao terem por objetivo refutar os argumentos ou os elementos de prova apresentados pela recorrente na réplica, constituem contraprova na aceção do artigo 92.o, n.o 7, do Regulamento de Processo.
71
Por conseguinte, os anexos à tréplica são admissíveis.
72
Em segundo lugar, a recorrente sustenta que o Tribunal Geral não pode tomar em consideração as provas anexas à contestação e à tréplica pelo facto de estas não constarem do primeiro processo de provas.
73
Segundo jurisprudência constante, a legalidade de um ato da União deve ser apreciada em função dos elementos de facto e de direito existentes na data da adoção do ato (Acórdãos de 3 de setembro de 2015, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Comissão, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, n.o 22, e de 8 de março de 2023, Prigozhina/Conselho, T‑212/22, não publicado, EU:T:2023:104, n.o 80).
74
Impõe‑se também recordar que a fiscalização da legalidade substantiva que incumbe ao Tribunal Geral deve ser efetuada, no que respeita, em particular, ao contencioso das medidas restritivas, à luz não só dos elementos que constam das exposições de motivos dos atos controvertidos mas também dos que o Conselho fornece, em caso de contestação, ao Tribunal Geral para demonstrar a justeza dos factos alegados nessas exposições (Acórdão de 22 de abril de 2021, Conselho/PKK, C‑46/19 P, EU:C:2021:316, n.o 64).
75
É certo que, como salienta a recorrente, no processo que deu origem ao Acórdão de 1 de junho de 2022, Prigozhin/Conselho (T‑723/20, não publicado, EU:T:2022:317), o Tribunal Geral declarou que o Conselho devia dispor dos elementos para demonstrar a justeza dos factos alegados na exposição de motivos no momento da adoção dos atos controvertidos (n.o 52 desse acórdão). Todavia, ao fazê‑lo, o Tribunal Geral não pretendeu excluir qualquer possibilidade de tomar em consideração, na sua fiscalização da legalidade dos atos impugnados, provas adicionais que não constavam do processo de prova e que são apresentadas para confirmar a justeza dos factos alegados nos motivos de inscrição, uma vez que, por um lado, essas provas corroboram elementos de que o Conselho dispunha e, por outro, as referidas provas dizem respeito a factos anteriores à adoção dos atos em causa.
76
No presente caso, quanto aos anexos B.1 a B.6 da contestação, a saber, os elementos de natureza biográfica relativos a certos membros do conselho de administração da MOEX, impõe‑se salientar que vários elementos se referem a personalidades que não eram membros do conselho de administração em exercício no momento da adoção dos atos iniciais. Por conseguinte, as provas apresentadas nos anexos B.1 a B.6 da contestação não podem ser tidas em conta para verificar o mérito dos atos iniciais.
77
No que respeita aos anexos da tréplica, como resulta dos n.os 67 a 69, supra, estes foram apresentados pelo Conselho não para fundamentar a justeza dos factos alegados nos motivos de inscrição, mas para responder aos argumentos invocados pela recorrente na sua réplica. Uma vez que não se trata de provas apresentadas para demonstrar a justeza dos factos expostos nos motivos de inscrição, os princípios enunciados nos n.os 73 a 75, supra, não são aplicáveis. Assim, no caso em apreço, as provas apresentadas na tréplica podem ser tidas em conta pelo Tribunal Geral para fiscalizar a procedência das alegações da recorrente.
d) Quanto à primeira parte do segundo fundamento, relativa ao facto de a recorrente não viabilizar os recursos do Governo Russo
78
A recorrente sustenta que a afirmação de que é a única depositária de títulos na Rússia com acesso ao sistema financeiro internacional é errada, visto que outros depositários na Rússia detêm contas de títulos junto das DCT internacionais.
79
A recorrente indica que, enquanto DCT na aceção do direito russo, constitui uma parte da cadeia internacional de operações sobre títulos e participa na exploração, na conservação, na regularização e nos pagamentos relativos a diversos títulos. Sustenta que a maior parte das suas atividades enquanto DCT se destina aos atores privados do mercado e não ao Governo Russo. No que diz respeito às obrigações emitidas pelo Ministério das Finanças, alega que é apenas uma das muitas instituições financeiras que participam nas emissões de obrigações. Além disso, a recorrente precisa que, enquanto DCT, atua unicamente por conta e por ordem de clientes e que não coloca os seus próprios ativos nas suas contas abertas nas DCT estrangeiras, que só são detidas por ela a título fiduciário por conta dos seus clientes. A recorrente sustenta igualmente que, enquanto DCT, as suas relações com entidades ligadas ao Governo Russo são relações comerciais de plena concorrência que não se distinguem das relações com os seus outros clientes dos setores público e privado. Por conseguinte, contesta que as suas relações com as entidades ligadas ao Governo Russo sejam consideradas um apoio material ou financeiro ao referido governo. Por outro lado, nas suas observações sobre o articulado de intervenção da Comissão, a recorrente alega que o Ministério russo das Finanças pode emitir obrigações sem recorrer aos seus serviços.
80
Além disso, a recorrente contesta a importância do sistema de pagamento que explora e, em todo o caso, considera que o Conselho não provou que o facto de explorar um sistema de pagamento de importância nacional e sistémica implicava viabilizar as atividades, as políticas e os recursos do Governo Russo. A este respeito, a recorrente sustenta que, na sua qualidade de gestora de um sistema de pagamento, as suas relações com as entidades ligadas ao Governo Russo se realizam em condições de plena concorrência, pelo que a prestação de serviços nessa qualidade não equivale a um apoio material ou financeiro ao referido governo. Por outro lado, a recorrente salienta que o objetivo de comprometer o funcionamento da economia russa não foi alcançado, uma vez que existem muitos outros sistemas de pagamento importantes capazes de desempenhar as mesmas funções.
81
O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta esta argumentação.
82
Em primeiro lugar, cumpre verificar se o Conselho cometeu um erro de apreciação ao considerar que a recorrente era uma instituição financeira de importância sistémica que desempenha um papel essencial no funcionamento do sistema financeiro russo.
83
A este respeito, segundo o documento n.o 1 do primeiro processo de provas, a recorrente é considerada «uma componente essencial da infraestrutura financeira russa». Resulta do documento n.o 2 desse mesmo processo que o Banco Central da Federação da Rússia considera que a recorrente constitui «uma infraestrutura de mercado financeiro de importância sistémica: um depositário central de valores mobiliários de importância sistémica, um depositário de regularização, um parâmetro de referência comercial e um registo das transações financeiras». Além disso, no documento n.o 2 do primeiro processo de provas, especifica‑se que o sistema de pagamento explorado pela recorrente tem importância sistémica e nacional. Este elemento de prova refere igualmente a ligação da recorrente ao sistema financeiro internacional, dado que é apresentada como possuindo contas de títulos junto de outras DCT e das DCT internacionais em oito países, contas em bancos depositários estrangeiros e contas de correspondentes junto de grandes bancos estrangeiros e russos. Além disso, segundo o documento n.o 2 do primeiro processo de provas, em 2020, o valor dos ativos, cujos títulos eram conservados pela recorrente, tinha atingido 63,6 biliões de rublos (ou seja, cerca de 636 mil milhões de euros).
84
Importa salientar que o documento n.o 7 do primeiro processo de provas refere igualmente a ligação da recorrente com o sistema financeiro internacional e o documento n.o 8 desse processo confirma a importância dos ativos, cujos títulos são conservados pela recorrente, que tinham atingido, no segundo trimestre de 2020, um montante de 69,5 biliões de rublos (ou seja, cerca de 695 mil milhões de euros).
85
Assim, há que observar que o Conselho dispunha, desde a adoção dos atos iniciais, de uma base factual suficiente para considerar que a recorrente era uma instituição financeira importante para o sistema financeiro russo com ligações com o sistema financeiro internacional.
86
Por outro lado, o documento n.o 3 do segundo processo de provas confirma, na fase da adoção dos atos de manutenção de março de 2023 e de setembro de 2023, a importância da recorrente para o sistema financeiro russo, dado que é descrita como tendo uma «importância crucial» enquanto DCT e como tendo um «papel excecional no mercado russo dos serviços financeiros para assegurar o bom funcionamento da infraestrutura do mercado».
87
Os argumentos da recorrente não são suscetíveis de pôr em causa esta conclusão.
88
Em primeiro lugar, a recorrente contesta a importância das DCT no sistema financeiro e as suas ligações com os governos. Ora, resulta dos esclarecimentos prestados pelo Conselho nos seus articulados e pela Comissão na audiência que as DCT são consideradas entidades de importância sistémica que são essenciais designadamente para a execução eficaz da política monetária, a credibilidade de um programa de gestão da dívida pública, a gestão das garantias, bem como a segurança e a eficiência dos mercados de títulos. As alegações da recorrente são refutadas não apenas pelos documentos de trabalho do Fundo Monetário Internacional (anexo D.1 da tréplica) mas também pelas informações provenientes do Bundesbank (Banco Federal da Alemanha) (anexo D.3 da tréplica) ou do Banka Slovenije (Banco Central da Eslovénia) (anexo D.4 da tréplica). Não se pode deixar de observar que a recorrente não apresentou nenhum elemento suscetível de pôr em causa a fiabilidade destas informações.
89
Em segundo lugar, quanto à argumentação da recorrente destinada a contestar a importância do sistema de pagamento que explora, impõe‑se salientar que esta última não apresentou nenhum elemento de prova que permita sustentar a sua afirmação de que, em substância, o seu sistema de pagamento foi reconhecido como sendo de importância sistémica unicamente pelo facto de tratar operações de pagamento efetuadas no âmbito de um comércio organizado. Com efeito, como salienta acertadamente o Conselho, o artigo 22.o, n.o 1, da Lei Federal Russa n.o 161‑FZ, de 27 de junho de 2011, fornecida pela recorrente, relativa ao sistema de pagamento nacional, enuncia os critérios para designar um sistema de pagamento de importância sistémica, mas não indica que a recorrente seja designada como tal com base no critério relativo ao processamento de operações efetuadas no âmbito do comércio organizado. Além disso, contrariamente ao que alega a recorrente, o seu sistema de pagamento não foi considerado de importância nacional pelo simples facto de as infraestruturas informáticas que utilizava estarem situadas na Rússia. É certo que, segundo o artigo 22.o, n.o 13, da referida lei, lido em conjugação com a nota do Banco Central da Federação da Rússia, de 25 de julho de 2014, relativa aos requisitos em matéria de tecnologias da informação utilizados pelos operadores que exploram serviços de pagamento para efeitos do reconhecimento como sistema de pagamento de importância nacional, junta aos autos pela recorrente, um dos critérios para ser reconhecido como estabelecimento de importância nacional é a exigência de que as infraestruturas informáticas devem estar situadas na Rússia. Todavia, esta disposição exige igualmente que se preencha outro critério relativo à demonstração de que a Federação da Rússia, o Banco Central da Federação da Rússia ou cidadãos da Federação da Rússia controlam direta ou indiretamente o operador do sistema de pagamento e os operadores de serviços da infraestrutura de pagamento. Em todo o caso, não se pode deixar de observar que nem a Lei Federal Russa n.o 161‑FZ, de 27 de junho de 2011, relativa ao sistema de pagamento nacional nem a nota do Banco Central da Federação da Rússia acima referidas são suscetíveis de pôr em causa a importância do sistema de pagamento explorado pela recorrente ou o facto de se tratar de uma instituição financeira de importância sistémica na Rússia. De resto, impõe‑se salientar que resulta do anexo C.6 da réplica que o sistema de pagamento da recorrente é nomeadamente utilizado pelo Banco Central da Federação da Rússia no âmbito do refinanciamento das instituições de crédito ou das operações de «open market» que permitem fornecer ou gerir a liquidez no mercado. Por conseguinte, a recorrente não pode alegar que o sistema de pagamento que explora é sem importância, uma vez que é utilizado, nomeadamente, para a execução da política monetária russa.
90
Quanto ao argumento da recorrente de que o objetivo de comprometer o funcionamento da economia russa não foi alcançado, nomeadamente devido ao facto de existirem 54 outros sistemas de pagamento capazes de desempenhar as mesmas funções que ela explora, impõe‑se salientar que esta última não apresenta nenhum elemento de prova da existência desses outros sistemas de pagamento nem nenhum elemento que permita considerar que se trata de sistemas de pagamento de importância sistémica. Por outro lado, o alegado facto de as medidas restritivas não terem alcançado o seu objetivo não é suscetível de pôr em causa a conclusão de que a recorrente explora um sistema de pagamento de importância sistémica. Com efeito, tal facto não tem nenhuma relação com a importância sistémica do referido sistema de pagamento.
91
Em terceiro lugar, a recorrente não contesta ter ligações com o sistema financeiro internacional, mas sustenta que outros depositários de títulos russos também têm acesso ao sistema financeiro internacional. Salienta particularmente que duas outras instituições financeiras detêm contas de títulos diretamente junto da Euroclear. Por conseguinte, sustenta que o Conselho cometeu um erro de apreciação ao declarar nos motivos de inscrição que a recorrente constituía o único depositário russo a ter acesso ao sistema financeiro internacional. A este respeito, cumpre salientar que a inscrição da recorrente nas listas controvertidas é justificada pelo seu papel no funcionamento do sistema financeiro russo, particularmente enquanto depositária central de títulos, e devido à sua conexão com o sistema financeiro internacional. Por conseguinte, mesmo admitindo que o Conselho tenha cometido um erro ao declarar que a recorrente era o único depositário de títulos na Rússia a ter uma ligação com o sistema financeiro internacional, esse erro não pode, por si só, ser suscetível de afetar a legalidade dos atos impugnados. Com efeito, a circunstância de poder haver outros depositários de títulos com acesso ao sistema financeiro internacional não infirma a conclusão de que a recorrente era o único depositário central na Rússia e que desempenhava um papel essencial no funcionamento do sistema financeiro russo.
92
Resulta das considerações precedentes que a recorrente não demonstrou que o Conselho tinha cometido um erro de apreciação ao concluir que a recorrente era uma instituição financeira de importância sistémica que desempenhava um papel essencial no funcionamento do sistema financeiro russo.
93
Em segundo lugar, impõe‑se verificar se, tendo em conta o papel importante da recorrente no sistema financeiro russo, o Conselho concluiu erradamente que a mesma viabilizava, direta ou indiretamente, as atividades, as políticas e os recursos do Governo Russo.
94
Em primeiro lugar, resulta do documento n.o 2 do primeiro processo de provas que, em 2020, as obrigações emitidas pelo Ministério russo das Finanças representavam uma parte de 22 % da totalidade dos ativos conservados pela recorrente, o que correspondia assim a um montante de cerca de 12,72 biliões de rublos (ou seja, cerca de 127,2 mil milhões de euros). Segundo o documento n.o 8 do mesmo processo de provas, no segundo trimestre de 2021, o valor do saldo das obrigações federais conservadas pela recorrente tinha aumentado para atingir 15,2 biliões de rublos (isto é, cerca de 152 mil milhões de euros). Além disso, esta última assegura a gestão das obrigações federais dado que, como resulta do documento n.o 11 do primeiro processo de provas, recebe pagamentos do Ministério russo das Finanças a fim de assegurar o pagamento dos juros aos credores das obrigações federais.
95
Assim, no que respeita aos atos iniciais, com o primeiro processo de provas, o Conselho dispunha de uma base factual suficiente para declarar que, pelos serviços que oferecia ao Governo Russo enquanto DCT no âmbito da emissão, conservação e gestão das obrigações federais, a recorrente lhe viabilizava as atividades, as políticas e os recursos.
96
Esta conclusão é confirmada na fase da adoção dos atos de manutenção de março de 2023 e de setembro de 2023. Com efeito, resulta do documento n.o 2 do segundo processo de provas que, no final de 2021, o valor do saldo das obrigações federais conservadas pela recorrente tinha atingido 15,5 biliões de rublos (ou seja, cerca de 155 mil milhões de euros). Além disso, o segundo processo de prova contém documentos que indicam montantes de vários milhares de milhões de rublos transferidos para a recorrente pelo Ministério russo das Finanças a fim de pagar os cupões de determinadas obrigações, particularmente das euro‑obrigações «Russia‑2042» (documento n.o 5), e das euro‑obrigações com vencimento em 2023 e 2043 (documento n.o 8), em 2035 (documento n.o 9), bem como em 2027 e em 2032 (documento n.o 10).
97
Os argumentos apresentados pela recorrente não põem em causa esta conclusão.
98
Antes de mais, contrariamente ao que alega a recorrente, o facto de não adquirir as obrigações emitidas pelo Ministério russo das Finanças por sua própria conta, mas atuar unicamente por conta e por ordem de clientes, não põe em causa a conclusão de que, através dos serviços financeiros que oferece enquanto DCT ao Governo Russo no âmbito das suas emissões de obrigações, contribui, como acertadamente sustentam o Conselho e a Comissão, para a credibilidade do programa de gestão da dívida pública. Assim, pelo seu papel de intermediário financeiro no âmbito da conservação e da gestão das obrigações federais, a recorrente viabiliza os recursos financeiros do Governo Russo. Neste sentido, impõe‑se recordar que, segundo o documento n.o 2 do primeiro processo de provas e o documento n.o 2 do segundo processo de provas, a recorrente conserva e gere um montante quantitativamente importante de obrigações federais, cuja integridade e pagamento dos cupões aos credores assegura por conta do Governo Russo.
99
De seguida, embora seja verdade que, no âmbito das emissões de obrigações do Ministério russo das Finanças, a recorrente participa nas referidas emissões juntamente com outras instituições financeiras e escritórios de advogados internacionais, cumpre, todavia, ter em conta o papel crucial dos serviços que presta no âmbito da gestão da dívida pública da Federação da Rússia. Com efeito, o acompanhamento e a conservação das obrigações federais, bem como o envolvimento da recorrente no pagamento dos juros aos credores, contribuem, como foi salientado no n.o 98, supra, para a credibilidade do programa de gestão da dívida pública, o que a distingue das outras instituições financeiras envolvidas nas emissões das obrigações federais. A este respeito, no que concerne ao argumento de que o Ministério russo das Finanças pode emitir obrigações recorrendo aos serviços de outros depositários de títulos russos ou de depositários de títulos estrangeiros, não se pode deixar de observar que o mesmo não é sustentado por nenhum elemento de prova. Em todo o caso, tal argumento não pode ser acolhido. Mesmo admitindo que o Governo Russo possa recorrer a outros operadores, este simples facto não é suscetível de pôr em causa a importância adquirida pela recorrente no âmbito da emissão e da gestão das obrigações federais, uma vez que conservava nos seus registos obrigações federais num montante de vários biliões de rublos, a saber, 15,5 biliões de rublos (ou seja, cerca de 155 mil milhões de euros), no final de 2021. Além disso, resulta do documento n.o 2 do primeiro processo de provas que, em 2020, o Governo Russo tinha recorrido aos serviços da recorrente para a emissão de obrigações federais no montante de 4,7 biliões de rublos (ou seja, cerca de 47 mil milhões de euros). Segundo o documento n.o 2 do segundo processo de provas, entre 2020 e 2021, o montante total das obrigações federais conservadas pela recorrente aumentou 13,3 %. Ora, tais elementos são suscetíveis de confirmar a importância dos serviços oferecidos pela recorrente ao Governo Russo no âmbito do seu programa de emissão de títulos de dívida pública. Por outro lado, a circunstância de a recorrente, enquanto DCT, também ter prestado serviços a empresas privadas não pode pôr em causa o facto de os serviços prestados ao referido Governo no âmbito da gestão da dívida pública viabilizarem os recursos a este último.
100
Por último, no que respeita à argumentação segundo a qual as relações da recorrente com as entidades ligadas ao Governo Russo constituem relações comerciais de plena concorrência comparáveis às relações com os seus clientes privados, impõe‑se salientar que, por si só, esse facto não pode pôr em causa a importância dos serviços oferecidos pela recorrente no âmbito da emissão, conservação e gestão das obrigações federais, uma vez que este facto não tem relação com a importância dos referidos serviços. De resto, segundo o documento n.o 11 do primeiro processo de provas, no mês de março de 2022, a recorrente informou os investidores de que, em conformidade com uma injunção do Banco Central da Federação da Rússia, os detentores estrangeiros de obrigações federais já não estavam autorizados a receber o pagamento dos cupões as referidas obrigações. Por conseguinte, pelo facto de a recorrente dever dar cumprimento à injunção do Banco Central, aquando da adoção dos atos iniciais, o Conselho podia validamente considerar que a recorrente já não operava em condições normais de exploração comercial. Impõe‑se salientar que a recorrente não contesta este facto, uma vez que, nas suas observações sobre o articulado de intervenção da Comissão, confirmou que, em 28 de fevereiro de 2022, o Banco Central da Federação da Rússia tinha dirigido aos depositários de títulos uma injunção vinculativa pedindo‑lhes que suspendessem temporariamente as operações destinadas a debitar os títulos de emitentes russos nas contas de títulos de detentores designados estrangeiros ou de titulares estrangeiros. Daqui resulta que, a partir da execução, pela recorrente, da injunção do Banco Central da Federação da Rússia de 28 de fevereiro de 2022, esta já não tinha fundamento para sustentar que as suas relações com as entidades ligadas ao Governo Russo eram relações de plena concorrência comparáveis às relações com os seus clientes privados.
101
Em segundo lugar, impõe‑se salientar que, segundo o documento n.o 8 do primeiro processo de provas, o Tesouro Federal russo utilizou o sistema de gestão de garantias da recorrente para a colocação de liquidez em operações de recompra num montante que atingiu 40,8 biliões de rublos (ou seja, cerca de 408 mil milhões de euros) em 2021. Este facto é corroborado pelo documento n.o 2 do segundo processo de provas no âmbito da adoção dos atos de manutenção de março de 2023. Em resposta a uma medida de organização do processo, a recorrente confirmou que o Tesouro Federal russo utilizava o seu sistema de gestão das garantias. Na sua resposta, a recorrente formulou uma reserva no sentido de alegar que os documentos apresentados pelo Conselho não eram fiáveis. Ora, basta salientar que o documento n.o 2 do segundo processo de provas é um relatório da MOEX, a saber, a sociedade que detém mais de 99 % das participações sociais da recorrente, pelo que esta última não pode alegar que as informações que contém não são fiáveis. Além disso, no que respeita à indicação de que o Tesouro Federal russo utiliza o sistema de gestão de garantias da recorrente em condições de plena concorrência comparáveis às aplicadas aos clientes privados, pelas mesmas razões que as expostas no n.o 100, supra, a recorrente não pode invocar esse facto para contestar a importância dos serviços que presta ao Governo Russo. Assim, tendo em conta o montante da liquidez colocada pelo Tesouro Federal russo através do recurso ao sistema de gestão de garantias da recorrente, o Conselho podia considerar, sem cometer um erro de apreciação, que esta última viabilizava os recursos do Governo Russo.
102
Em terceiro lugar, resulta igualmente do documento n.o 8 do primeiro processo de provas e do documento n.o 2 do segundo processo de provas que o Banco Central da Federação da Rússia utilizou o sistema de gestão das garantias da recorrente para transações que atingiram um montante de 2,3 biliões de rublos (ou seja, cerca de 23 mil milhões de euros) em 2021. Além disso, no documento n.o 8 do primeiro processo de provas, as operações de recompra do Banco Central da Federação da Rússia que implicam o recurso a serviços financeiros prestados pela recorrente são descritas como operações destinadas a apoiar a economia nacional.
103
De resto, como resulta do n.o 89, supra, o Banco Central da Federação da Rússia também utiliza o sistema de pagamento da recorrente para realizar operações de política monetária.
104
Ora, impõe‑se observar, à semelhança do que a Comissão indicou em resposta a uma questão do Tribunal Geral, que a gestão da liquidez é uma componente importante da política monetária com incidência no desempenho da economia russa e, portanto, indiretamente nos rendimentos da Federação da Rússia. Daqui resulta que se podia validamente considerar que os serviços prestados pela recorrente ao Banco Central da Federação da Rússia viabilizavam indiretamente os recursos do Governo Russo.
105
Em quarto lugar, como alega acertadamente o Conselho, tendo em conta o papel importante da recorrente para o sistema financeiro russo, que reforça a eficácia dos mercados financeiros, esta contribui para atrair os investimentos na Rússia, favorecendo assim o crescimento económico, e, consequentemente, contribui para viabilizar, direta ou indiretamente, os seus recursos.
106
Tendo em conta as considerações precedentes, há que salientar que o Conselho não cometeu um erro de apreciação ao declarar que a recorrente viabilizava as atividades, as políticas e os recursos do Governo Russo. Tendo em conta a importância dos serviços financeiros prestados pela recorrente, tanto ao referido Governo como ao Banco Central da Federação da Rússia, e a sua contribuição mais geral para o bom funcionamento do sistema financeiro russo, há que concluir que o Conselho podia validamente considerar que a recorrente fornecia um apoio material ou financeiro importante, de um ponto de vista quantitativo e qualitativo, viabilizando os recursos financeiros do Governo da Federação da Rússia com o objetivo de prosseguir as ações deste de desestabilização da Ucrânia.
107
Por conseguinte, a primeira parte do segundo fundamento deve ser julgada improcedente.
e) Quanto à segunda parte do segundo fundamento, relativa ao facto de a recorrente não estar sob o controlo do Governo Russo
108
A recorrente contesta a conclusão de que é controlada pelo Governo Russo. Sustenta que a MOEX e ela própria são entidades jurídicas distintas e que o Conselho não demonstrou que ela era controlada pela MOEX. Além disso, a recorrente alega que o referido governo não está em condições de exercer um controlo, nem de direito nem de facto, sobre a MOEX.
109
O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta esta argumentação.
110
Impõe‑se salientar que o critério do apoio material ou financeiro ao Governo, previsto no artigo 2.o, n.o 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada, não necessita de estabelecer o exercício de um controlo pelo referido governo sobre a pessoa, entidade ou organismo que lhe presta apoio.
111
Assim, uma vez que resulta da análise da primeira parte que o Conselho dispunha de uma base factual suficiente e não cometeu um erro de apreciação ao declarar que a recorrente prestava apoio material ou financeiro ao Governo da Federação da Rússia, a conclusão de que esta última era controlada pelo referido Governo constitui um elemento de contexto suplementar que não pode ter um caráter determinante para justificar a sua inscrição nas listas controvertidas.
112
Daqui resulta que os argumentos da recorrente destinados a contestar a justeza desta conclusão devem ser afastados por serem inoperantes.
113
Por conseguinte, a segunda parte do segundo fundamento deve ser julgada improcedente.
f) Quanto à terceira parte do segundo fundamento, relativa à inexistência de ligação suficiente entre a recorrente e o Governo Russo
114
A recorrente alega, em substância, que os atos impugnados não demonstram em que é que as medidas restritivas de que é objeto são tomadas contra a Federação da Rússia.
115
O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta esta argumentação.
116
A este respeito, impõe‑se salientar que a recorrente foi inscrita nas listas controvertidas com base no critério do apoio material ou financeiro ao Governo previsto no artigo 2.o, n.o 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada. Ora, resulta da análise da primeira parte do presente fundamento que o Conselho dispunha de um conjunto de indícios suficientemente concretos, precisos e concordantes para justificar a inscrição da recorrente nas referidas listas com base nesse critério. Daqui resulta que o Conselho estabeleceu uma ligação suficiente entre a recorrente e a Federação da Rússia, não sendo necessária a demonstração da existência de uma ligação suplementar em relação à recorrente que vá além do apoio material ou financeiro previsto pelo critério de inscrição que lhe foi aplicado.
117
Deste modo, a terceira parte do segundo fundamento deve ser julgada improcedente.
118
Por conseguinte, há que julgar improcedente na íntegra o segundo fundamento e, tendo em conta as considerações que constam dos n.os 46 e 47, supra, o quarto fundamento.
3. Quanto ao terceiro fundamento, relativo a uma violação desproporcionada dos direitos fundamentais
119
A recorrente alega que os atos impugnados violam a sua liberdade de empresa e o seu direito de propriedade garantidos pelos artigos 16.o e 17.o da Carta. Considera que os atos impugnados a impedem de exercer livremente uma atividade económica e de cumprir as suas obrigações para com os seus clientes, o que viola a sua liberdade de empresa e o seu direito de propriedade.
120
Além disso, a recorrente entende que os atos impugnados não respeitam o conteúdo essencial dos seus direitos garantidos nos artigos 16.o e 17.o da Carta. Considera igualmente que as medidas em causa não são adequadas nem necessárias para alcançar os objetivos prosseguidos pelo Conselho. A recorrente também sustenta que o Conselho não demonstrou que as medidas restritivas em causa eram o meio menos restritivo para alcançar o objetivo prosseguido nem que não poderiam ter sido adotadas medidas menos restritivas.
121
Além disso, segundo a recorrente, não existe uma ligação suficiente entre as medidas restritivas em causa e os objetivos prosseguidos e não se pode admitir que as sociedades não controladas pelo Estado possam ser visadas por tais medidas pelo simples facto de exercerem as suas atividades num setor económico importante.
122
A recorrente também alega que as medidas adotadas a seu respeito violam os direitos fundamentais dos seus clientes que não podem dispor dos seus títulos, que ela detém a título fiduciário nas suas contas congeladas junto de depositários de títulos estabelecidos na União.
123
O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta esta argumentação.
124
Impõe‑se recordar que a liberdade de empresa e o direito de propriedade estão consagrados, respetivamente, no artigo 16.o e no artigo 17.o da Carta.
125
Impõe‑se igualmente recordar que os direitos fundamentais invocados pela recorrente não são prerrogativas absolutas e que o seu exercício pode ser objeto de restrições justificadas pelos objetivos de interesse geral prosseguidos pela União, na condição de que estas correspondam efetivamente a objetivos de interesse geral e não constituam, à luz da finalidade prosseguida, uma intervenção desmedida e intolerável que atente contra a própria substância dos direitos assim garantidos (Acórdãos de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.o 148, e de 25 de junho de 2020, VTB Bank/Conselho, C‑729/18 P, não publicado, EU:C:2020:499, n.o 80).
126
Para ser conforme com o direito da União, uma violação dos direitos fundamentais em causa deve ser prevista por lei, respeitar o conteúdo essencial dos referidos direitos, corresponder a um objetivo de interesse geral, reconhecido como tal pela União, e não ser desproporcionada (v. Acórdão de 27 de julho de 2022, RT France/Conselho, T‑125/22, EU:T:2022:483, n.o 222 e jurisprudência referida).
127
É à luz destas considerações que cumpre determinar se os atos impugnados constituem uma violação desproporcionada da liberdade de empresa e do direito de propriedade.
128
Em primeiro lugar, cumpre apreciar a argumentação através da qual a recorrente alega que as medidas restritivas adotadas a seu respeito conduziram ao congelamento dos fundos ou dos recursos económicos pertencentes aos seus clientes no montante de cerca de 1,479 mil milhões de euros, pelo que as referidas medidas violam o direito de propriedade dos referidos clientes.
129
A este respeito, impõe‑se salientar que a recorrente não pode invocar um direito de propriedade de que não é titular em apoio do seu recurso de anulação (v., neste sentido, Acórdão de 22 de junho de 2022, Anglo Austrian AAB e Belegging‑MaatschappijFar‑East/BCE, T‑797/19, pendente de recurso, EU:T:2022:389, n.o 285). Com efeito, segundo a jurisprudência, a violação de um direito subjetivo só pode, em princípio, ser invocada pela pessoa cujo direito foi alegadamente violado, e não por terceiros (v., por analogia, Acórdão de 19 de setembro de 2019, Zhejiang Jndia Pipeline Industry/Comissão, T‑228/17, EU:T:2019:619, n.o 36 e jurisprudência referida). No presente caso, como reconheceu a recorrente na audiência, os seus clientes dispõem de vias de recurso nos órgãos jurisdicionais nacionais, nos quais podem, nomeadamente, invocar uma violação do seu direito de propriedade consagrado no artigo 17.o da Carta.
130
Além disso, no que respeita ao argumento da recorrente segundo o qual a derrogação, que estava prevista no artigo 2.o, n.o 15, da Decisão 2014/145 alterada e no artigo 6.o‑B, n.o 5, do Regulamento n.o 269/2014 alterado, não permitiu que os seus clientes obtivessem o descongelamento dos seus fundos ou dos seus recursos económicos devido à inação das autoridades nacionais ou a condições demasiado restritivas impostas pelas referidas autoridades, impõe‑se salientar que, com este argumento, a recorrente não contesta, na realidade, a legalidade da referida derrogação adotada pelo Conselho, mas a legalidade das medidas adotadas pelas autoridades nacionais no âmbito da execução desta disposição.
131
Ora, impõe‑se recordar que, segundo jurisprudência constante, no âmbito de um recurso de anulação ao abrigo do artigo 263.o TFUE, o Tribunal Geral não é competente para exercer uma fiscalização da legalidade das decisões adotadas pelas autoridades nacionais ou de sentenças proferidas pelos órgãos jurisdicionais nacionais (v., neste sentido, Despachos de 5 de outubro de 1983, Chatzidakis Nevas/Caisse des juristes à Athènes, 142/83, EU:C:1983:267, n.o 4, e de 24 de agosto de 2010, Grúas Abril Asistencia/Comissão, T‑386/09, não publicado, EU:T:2010:331, n.o 28). Com efeito, segundo jurisprudência assente, cabe apenas aos órgãos jurisdicionais nacionais competentes fiscalizar a validade das medidas nacionais de execução dos atos da União (v., neste sentido, Acórdãos de 11 de julho de 1996, Branco/Comissão, T‑271/94, EU:T:1996:103, n.o 53, e de 14 de abril de 2016, Ben Ali/Conselho, T‑200/14, não publicado, EU:T:2016:216, n.o 268).
132
Além disso, há que recordar que, ao decidir sobre um pedido de desbloqueamento de fundos congelados em conformidade com as derrogações previstas na Decisão 2014/145 alterada e no Regulamento n.o 269/2014 alterado, a autoridade nacional competente aplica o direito da União. Daqui resulta que, no exercício do seu poder de apreciação, está obrigada a respeitar a Carta, em conformidade com o artigo 51.o, n.o 1, desta (v., neste sentido, Acórdãos de 12 de junho de 2014, Peftiev, C‑314/13, EU:C:2014:1645, n.o 24, e de 14 de abril de 2016, Ben Ali/Conselho, T‑200/14, não publicado, EU:T:2016:216, n.o 266).
133
Daqui resulta que, para os clientes da recorrente que não são visados por nenhuma medida restritiva e cujos fundos ou recursos económicos são congelados devido às medidas restritivas adotadas a respeito da recorrente, no âmbito do exame de um pedido de desbloqueamento dos referidos fundos ou dos referidos recursos económicos, incumbe às autoridades nacionais assegurar‑se de que a ingerência no direito de propriedade desses clientes respeita as condições previstas no artigo 52.o da Carta.
134
Em segundo lugar, cumpre salientar que a liberdade de empresa da recorrente, tal como o seu direito de propriedade relativo aos fundos próprios ou aos recursos económicos que lhe pertencem depositados junto de instituições financeiras estabelecidas na União, são restringidos pelas medidas restritivas que lhe são aplicadas. Por conseguinte, cumpre verificar se estão reunidas as condições para justificar uma ingerência nos seus direitos fundamentais, recordadas no n.o 126, supra.
135
Em primeiro lugar, impõe‑se constatar que as medidas restritivas em causa estão previstas por lei, uma vez que estão enunciadas em atos que têm, designadamente, um alcance geral e dispõem de uma base jurídica clara no direito da União, a saber, respetivamente, o artigo 29.o TUE e o artigo 215.o TFUE.
136
Em segundo lugar, cumpre recordar que as medidas restritivas adotadas têm por efeito congelar os fundos próprios ou os recursos económicos pertencentes à recorrente a título cautelar. Além disso, os atos impugnados aplicam‑se por seis meses e são objeto de reapreciação permanente, como previsto no artigo 6.o da Decisão 2014/145. Uma vez que as referidas medidas são temporárias e reversíveis, há que considerar que não violam o conteúdo essencial da liberdade de empresa e do direito de propriedade da recorrente. Não se pode deixar de observar que a recorrente não desenvolveu nenhuma argumentação fundamentada suscetível de pôr em causa esta conclusão.
137
Em terceiro lugar, as medidas restritivas em causa correspondem a um objetivo de interesse geral, reconhecido como tal pela União, suscetível de justificar consequências negativas, mesmo consideráveis, para certos operadores (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.o 150). Com efeito, estas visam exercer pressão sobre as autoridades russas para que estas ponham termo às suas ações e às suas políticas de desestabilização da Ucrânia. A este respeito, em fevereiro de 2022, o Conselho pretendeu enfraquecer estrategicamente a economia russa, por um lado, proibindo nomeadamente o financiamento da Federação da Rússia, do seu Governo e do seu Banco Central e, por outro, aplicando tais medidas, designadamente no domínio das finanças, da defesa e da energia. Além disso, resulta do considerando 11 da Decisão 2022/329 que o Conselho considerou que, tendo em conta a gravidade da situação na Ucrânia, os critérios de designação deviam ser alterados. Por conseguinte, afigura‑se que a União procura reduzir as receitas do Estado Russo e pressionar o Governo Russo, para diminuir a sua capacidade de financiar as suas ações que comprometem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia e de lhes pôr termo com vista à preservação da estabilidade europeia e mundial. Ora, trata‑se de um objetivo que faz parte dos prosseguidos no âmbito da política externa e de segurança comum e referidos no artigo 21.o, n.o 2, alíneas b) e c), TUE, como a preservação da paz, a prevenção de conflitos e o reforço da segurança internacional.
138
Em quarto lugar, há que verificar se a limitação da liberdade de empresa e do direito de propriedade da recorrente, relativo aos fundos próprios ou aos recursos económicos que lhe pertencem, é proporcionada ao objetivo prosseguido pelas medidas restritivas.
139
Antes de mais, quanto ao caráter adequado das medidas restritivas que visam a recorrente, importa salientar que, à luz de objetivos de interesse geral tão fundamentais para a comunidade internacional como a manutenção da paz e da segurança internacional, estas medidas não podem, enquanto tais, ser consideradas inadequadas (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 2 de dezembro de 2020, Kalai/Conselho, T‑178/19, não publicado, EU:T:2020:580, n.o 171 e jurisprudência referida, e de 3 de fevereiro de 2021, Boshab/Conselho, T‑111/19, não publicado, EU:T:2021:54, n.o 150 e jurisprudência referida). No presente caso, a recorrente não pode alegar que as medidas restritivas adotadas a seu respeito são inadequadas devido a ligações insuficientes com o objetivo prosseguido pelos atos impugnados visto que foi inscrita nas listas controvertidas pelo facto de exercer as suas atividades num setor importante da economia russa. Com efeito, uma vez que o objetivo dos atos impugnados consiste em reduzir as receitas do Estado Russo e em pressionar o Governo Russo, a fim de diminuir a capacidade de este último financiar as suas ações que comprometem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia, a estratégia que consiste em visar os operadores económicos que, à semelhança da recorrente, dão apoio material ou financeiro ao Governo Russo, responde de forma coerente ao referido objetivo e não pode, por conseguinte, ser considerada inadequada à luz do objetivo prosseguido (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.o 147).
140
De seguida, no que respeita ao caráter necessário das medidas restritivas, embora a recorrente alegue que medidas alternativas menos restritivas teriam permitido alcançar os objetivos prosseguidos, não se pode deixar de observar que não invoca nenhuma medida alternativa menos restritiva nem demonstra que o Conselho podia prever a adoção de medidas menos restritivas tão adequadas como as previstas pelos atos impugnados. Ora, como salienta o Conselho, já foi declarado que medidas alternativas e menos restritivas, como um sistema de autorização prévia ou uma obrigação de justificação a posteriori da utilização dos fundos pagos, não permitiam atingir com a mesma eficácia o objetivo prosseguido, nomeadamente tendo em conta a possibilidade de contornar as restrições impostas (Acórdãos de 30 de novembro de 2016, Rotenberg/Conselho, T‑720/14, EU:T:2016:689, n.o 182, e de 1 de junho de 2022, Prigozhin/Conselho, T‑723/20, não publicado, EU:T:2022:317, n.o 136).
141
Por último, a ponderação dos interesses em jogo demonstra que os inconvenientes das medidas restritivas para a recorrente não são desproporcionados, dada a importância primordial da manutenção da paz e da segurança internacional.
142
Com efeito, como salientaram o Conselho e a Comissão, os efeitos das medidas restritivas limitam‑se ao território da União, pelo que, quando muito, apenas dizem respeito a uma parte dos fundos próprios ou dos recursos económicos pertencentes à recorrente e não impedem esta última de exercer as suas atividades no país em que está estabelecida ou noutros países terceiros.
143
Há igualmente que observar que, embora seja verdade que as medidas restritivas impedem a recorrente de utilizar os fundos ou os recursos económicos que lhe pertencem, não a privam, todavia, do direito de receber, em conformidade com o artigo 2.o, n.o 6, alínea a), da Decisão 2014/145 e com o artigo 7.o, n.o 2, alínea a), do Regulamento n.o 269/2014, os juros ou outros rendimentos a título dessas contas congeladas em que são depositados os referidos fundos e recursos, desde que todos esses juros e outros rendimentos sejam igualmente congelados.
144
Além disso, os atos impugnados preveem derrogações que permitem às autoridades nacionais autorizar o desbloqueamento de certos fundos ou de certos recursos económicos. Com efeito, o artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento n.o 269/2014 prevê a possibilidade de autorizar a utilização de fundos ou de recursos económicos congelados para fazer face às necessidades essenciais das pessoas coletivas, das entidades ou dos organismos inscritos nas listas controvertidas, para o reembolso de despesas efetuadas com serviços jurídicos, para pagamento de despesas ou comissões ligadas à guarda ou à gestão corrente dos fundos ou dos recursos congelados, bem como para cobrir despesas extraordinárias.
145
Além disso, o artigo 2.o, n.o 5, da Decisão 2014/145 e o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 269/2014 preveem a possibilidade de desbloquear determinados fundos próprios ou determinados recursos económicos congelados pertencentes à recorrente para lhe permitir efetuar um pagamento devido a título de um contrato ou de um acordo celebrado antes da data da sua inscrição nas listas controvertidas.
146
Daqui resulta que a ingerência na liberdade de empresa e no direito de propriedade da recorrente não pode ser considerada desproporcionada.
147
Os outros argumentos da recorrente não são suscetíveis de pôr esta conclusão em causa.
148
Em primeiro lugar, no que respeita ao argumento relativo, em substância, ao facto de a violação da liberdade de empresa da recorrente ser ainda mais importante devido à alegada impossibilidade de cumprir as suas obrigações contratuais para com os seus clientes pelo facto de as derrogações não lhe terem permitido restituir aos seus clientes os seus títulos que ela detinha nas suas contas congeladas, cumpre examinar sucessivamente a derrogação prevista no artigo 2.o, n.o 5, da Decisão 2014/145 e no artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 269/2014, bem como a prevista no artigo 2.o, n.o 19, da Decisão 2014/145 alterada e no artigo 6.o‑B, n.o 5, do Regulamento n.o 269/2014 alterado.
149
Por um lado, impõe‑se salientar que, segundo a derrogação prevista no artigo 2.o, n.o 5, da Decisão 2014/145, que era aplicável no momento da adoção dos atos iniciais, o congelamento de fundos ou de recursos económicos de uma pessoa, de uma entidade ou de um organismo não impede que essa pessoa, essa entidade ou esse organismo efetue um pagamento devido por força de um contrato celebrado antes da data da inclusão dessa pessoa, dessa entidade ou desse organismo na lista constante do anexo dessa decisão, desde que o Estado‑Membro em causa tenha determinado que o pagamento não era recebido, direta ou indiretamente, por nenhuma das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos inscritos na referida lista.
150
Assim, em conformidade com o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 269/2014, as autoridades nacionais podem autorizar o desbloqueamento de determinados fundos ou determinados recursos económicos congelados de uma pessoa, de uma entidade ou de um organismo, desde que determinem que, como resulta da alínea a) desta disposição, esses fundos ou recursos económicos serão utilizados por essa pessoa, essa entidade ou esse organismo e que, como resulta da alínea b) desta mesma disposição, o pagamento a efetuar não é contrário à proibição, prevista no artigo 2.o, n.o 2, do referido regulamento, de colocar, direta ou indiretamente, fundos ou recursos económicos à disposição de pessoas, de entidades ou de organismos inscritos nas listas controvertidas ou a pessoas, a entidades ou a organismos a elas associadas.
151
Há que salientar que o conceito de «fundos» é objeto de uma definição ampla no artigo 1.o, alínea g), do Regulamento n.o 269/2014, uma vez que visa todos os «ativos financeiros e benefícios económicos de qualquer tipo». O mesmo se aplica ao conceito de «recursos económicos», definido no artigo 1.o, alínea d), do mesmo regulamento, que abrange «ativos de qualquer tipo, corpóreos ou incorpóreos, móveis ou imóveis, que não sejam fundos mas que possam ser utilizados na obtenção de fundos, bens ou serviços». Uma vez que os fundos ou recursos económicos podem ser desbloqueados para permitir que uma pessoa, uma entidade ou um organismo efetue um «pagamento» ao abrigo de um contrato ou de um acordo celebrado com um terceiro antes da inscrição nas listas controvertidas, o conceito de «pagamento» deve necessariamente ser objeto de uma interpretação ampla e não pode ser limitado apenas aos pagamentos sob a forma de transferência de uma quantia de dinheiro. Com efeito, como salientou a Comissão na audiência, uma interpretação restritiva do conceito de «pagamento» seria contraditória com a possibilidade de desbloquear fundos ou recursos económicos amplamente definidos para realizar um pagamento.
152
Daqui resulta que, no momento da adoção dos atos iniciais, a derrogação prevista no artigo 2.o, n.o 5, da Decisão 2014/145 e no artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 269/2014 permitia que as autoridades nacionais autorizassem o desbloqueamento de fundos ou de recursos económicos da recorrente para lhe permitir realizar um pagamento sob a forma de restituição dos títulos dos seus clientes que detinha nas suas contas congeladas junto de depositários de títulos estabelecidos na União.
153
Contrariamente ao que sustentam o Conselho e a Comissão, no âmbito das operações a realizar pela recorrente a fim de colocar os títulos pertencentes aos seus clientes à disposição destes últimos, em aplicação da derrogação mencionada no n.o 152, supra, o artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento n.o 269/2014 não se opõe ao pagamento, pelos referidos clientes, de comissões ou despesas à recorrente para que esta efetue as referidas operações. Com efeito, a possibilidade de a recorrente receber um pagamento em contrapartida de um serviço prestado no âmbito da execução de um contrato ou de um acordo celebrado antes da sua inscrição nas listas controvertidas está expressamente prevista no artigo 7.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 269/2014, desde que estes pagamentos efetuados pelos clientes sejam congelados em conformidade com o artigo 2.o, n.o 1, do referido regulamento.
154
É certo que o artigo 6.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 269/2014 prevê que o pagamento a efetuar pela recorrente não é contrário ao artigo 2.o, n.o 2, do mesmo regulamento, ou seja, a proibição de colocar, direta ou indiretamente, fundos ou recursos económicos à disposição das pessoas, das entidades ou dos organismos inscritos na lista constante do respetivo anexo I ou das pessoas, das entidades ou dos organismos a elas associados. Todavia, esta proibição não visa os pagamentos que podem ser realizados, pelos clientes da recorrente, a esta última em contrapartida do serviço prestado para a restituição dos seus títulos em execução de um contrato ou de um acordo celebrado antes da sua inscrição na referida lista. Destina‑se a proibir a recorrente de efetuar um pagamento, neste caso a restituição de um título, a uma pessoa visada por medidas restritivas. Com efeito, como resulta do artigo 2.o, n.o 5, da Decisão 2014/145, à luz da qual o artigo 6.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 269/2014 deve ser interpretado (v., neste sentido, Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.o 141), a condição prevista nesta disposição do Regulamento n.o 269/2014 visa a obrigação de as autoridades nacionais se certificarem de que o pagamento efetuado pela recorrente não é recebido, direta ou indiretamente, por nenhuma das pessoas, entidades ou organismos inscritos nas listas controvertidas.
155
No que respeita à argumentação relativa à inação das autoridades nacionais na sequência dos pedidos da recorrente destinados a recorrer à derrogação prevista no artigo 2.o, n.o 5, da Decisão 2014/145 e no artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 269/2014, esta não pode ser acolhida. Com efeito, como foi recordado no n.o 131, supra, no âmbito do recurso de anulação ao abrigo do artigo 263.o TFUE, o Tribunal Geral não é competente para examinar a legalidade dos atos adotados pelas autoridades nacionais no âmbito da aplicação do direito da União.
156
Por outro lado, há que salientar que, antes da adoção dos atos de manutenção de março de 2023, com a adoção da Decisão (PESC) 2022/1907 do Conselho, de 6 de outubro de 2022, que altera a Decisão 2014/145 (JO 2022, L 259 I, p. 98), e do Regulamento (UE) 2022/1905 do Conselho, de 6 de outubro de 2022, que altera o Regulamento n.o 269/2014 (JO 2022, L 259 I, p. 76), foi introduzida uma derrogação, respetivamente, no artigo 2.o, n.o 19, da Decisão 2014/145 alterada e no artigo 6.o‑B, n.o 5, do Regulamento n.o 269/2014 alterado, a fim de autorizar o desbloqueamento de fundos ou de recursos económicos congelados pertencentes à recorrente ou a disponibilização de fundos ou de recursos económicos a esta para pôr termo, até 7 de janeiro de 2023, a operações, contratos ou outros acordos com ela celebrados ou que a envolvam de outra forma.
157
Na audiência, o Conselho indicou que a derrogação mencionada no n.o 156, supra, tinha sido introduzida a fim de ultrapassar as dificuldades encontradas na aplicação da derrogação prevista no artigo 2.o, n.o 5, da Decisão 2014/145 e no artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 269/2014 para as operações destinadas a permitir à recorrente restituir aos seus clientes os seus títulos que detinha nas suas contas congeladas junto de depositários de títulos estabelecidos na União.
158
Resulta da redação da derrogação prevista no artigo 2.o, n.o 19, da Decisão 2014/145 alterada e no artigo 6.o‑B, n.o 5, do Regulamento n.o 269/2014 alterado que esta especifica as condições em que as autoridades nacionais podem autorizar o desbloqueamento de fundos ou de recursos económicos da recorrente para permitir que os seus clientes fossem restituídos dos seus títulos conservados nas contas congeladas desta última. A este respeito, impõe‑se salientar que a recorrente não contesta a legalidade dessa derrogação, mas a legalidade das medidas adotadas pelas autoridades nacionais no âmbito da sua execução. Ora, como foi recordado no n.o 131, supra, no âmbito de um recurso de anulação ao abrigo do artigo 263.o TFUE, o Tribunal Geral não é competente para conhecer da legalidade dos atos adotados pelas autoridades nacionais para assegurar a aplicação do direito da União.
159
Além disso, impõe‑se salientar que, com a adoção da Decisão (PESC) 2023/1218 do Conselho, de 23 de junho de 2023, que altera a Decisão 2014/145 (JO 2023, L 159 I, p. 526), e do Regulamento (UE) 2023/1215 do Conselho, de 23 de junho de 2023, que altera o Regulamento n.o 269/2014 (JO 2023, L 159 I, p. 330), foi introduzida uma derrogação adicional, respetivamente, no artigo 2.o, n.o 25, da Decisão 2014/145 alterada e no artigo 6.o‑B, n.o 5‑A, do Regulamento n.o 269/2014 alterado. Em conformidade com o artigo 2.o, n.o 25, da Decisão 2014/145 alterada, as autoridades nacionais podiam, sob reserva do cumprimento de determinadas condições, autorizar a conversão, até 24 de dezembro de 2023, por nacionais ou residentes de um Estado‑Membro ou por uma entidade estabelecida na União, de recibos de depositário com valores mobiliários russos subjacentes detidos junto da recorrente, para efeitos da venda do valor mobiliário subjacente e da disponibilização de fundos ligados à conversão do recibo de depositário e à venda do valor mobiliário subjacente direta ou indiretamente à recorrente.
160
Resulta das considerações precedentes que, tanto no que respeita tanto aos atos iniciais como aos atos de manutenção de março de 2023 e de setembro de 2023, a recorrente não tem bases para alegar uma possível violação suplementar da sua liberdade de empresa pelo facto de as derrogações previstas pela Decisão 2014/145 e pelo Regulamento n.o 269/2014 não lhe terem permitido restituir os títulos dos seus clientes, que detinha nas suas contas congeladas junto dos depositários estabelecidos na União.
161
Em segundo lugar, a recorrente não pode alegar que a aplicação das medidas restritivas adotadas a seu respeito é desproporcionada pelo facto de ela não ter cometido nenhuma infração. Com efeito, importa recordar que as medidas restritivas constituem medidas preventivas direcionadas, que visam, nomeadamente, em conformidade com o artigo 21.o, n.o 2, alínea c), TUE, preservar a paz, prevenir conflitos e reforçar a segurança internacional. Além disso, as disposições da Decisão 2014/145 não se destinam a punir nem a impedir a reiteração de qualquer comportamento. Estas medidas têm por único objetivo preservar os ativos detidos pelas pessoas, entidades e organismos a que se refere o artigo 2.o, n.o 1, da referida decisão, em conformidade com os objetivos mencionados no artigo 21.o, n.o 2, alínea c), TUE. (v., por analogia, Acórdão de 15 de fevereiro de 2023, Belaeronavigatsia/Conselho, T‑536/21, EU:T:2023:66, n.os 34 e 35).
162
Terceiro, admitindo que a recorrente pretende alegar que, com a adoção dos atos impugnados, o Conselho usurpou as competências da União no domínio da política comercial comum, impõe‑se recordar que, para alcançar os objetivos mencionados no artigo 21.o, n.o 2, alínea c), TUE, o Conselho é competente, com fundamento nas disposições dos Tratados relativas à política externa e de segurança comum, nomeadamente o artigo 29.o TUE e o artigo 215.o, n.o 2, TFUE, para adotar medidas restritivas relativamente a pessoas singulares ou coletivas, a grupos ou a entidades não estatais. Além disso, as competências da União no âmbito da política externa e de segurança comum e ao abrigo de outras disposições do Tratado FUE, como as que se enquadram na política comercial comum, não se excluem mutuamente, antes se completando, cada uma com o seu próprio âmbito de aplicação e que visa alcançar objetivos diferentes (v., por analogia, Acórdão de 27 de julho de 2022, RT France/Conselho, T‑125/22, EU:T:2022:483, n.o 61). Ora, no caso em apreço, os objetivos prosseguidos pelos atos impugnados não dizem respeito à política comercial comum, mas à política externa e de segurança comum. Deste modo, a recorrente não pode sustentar que o Conselho usurpou a competência da União em matéria de política comercial comum ao ter adotado medidas restritivas a seu respeito.
163
Por conseguinte, há que julgar improcedente o terceiro fundamento.
164
Decorre de todas as considerações precedentes que deve ser negado provimento ao recurso na íntegra.
V. Quanto às despesas
165
Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la a suportar as suas próprias despesas, bem como as efetuadas pelo Conselho, em conformidade com o pedido deste último.
166
Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas. No caso em apreço, a Comissão suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção Alargada)
decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
A NKO AO National Settlement Depository (NSD) suportará as suas próprias despesas, bem como as despesas efetuadas pelo Conselho da União Europeia.
3)
A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas.
Spielmann
Brkan
Gâlea
Tóth
Kalėda
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 11 de setembro de 2024.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.