62009CJ0343_RO
Părţi
Motivele
Dizpozitiv
Părţi
În cauza C‑343/09,
având ca obiect o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată în temeiul articolului 234 CE de High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Regatul Unit), prin decizia din 2 iulie 2009, primită de Curte la 26 august 2009, în procedura
Afton Chemical Limited
împotriva
Secretary of State for Transport,
CURTEA (Camera a patra),
compusă din domnul J.‑C. Bonichot, președinte de cameră, doamna C. Toader, domnii K. Schiemann, P. Kūris (raportor) și L. Bay Larsen, judecători,
avocat general: doamna J. Kokott,
grefier: doamna L. Hewlett, administrator principal,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 15 aprilie 2010,
luând în considerare observațiile prezentate:
– pentru Afton Chemical Limited, de doamna J. Stratford și de domnul R. Blakeley, barristers, precum și de domnul J. Flynn, QC, mandatați de domnul M. Lohn, solicitor;
– pentru guvernul german, de domnii M. Lumma și J.Möller, în calitate de agenți;
– pentru Consiliul Uniunii Europene, de domnul M. Moore și de doamna M. Simm, în calitate de agenți;
– pentru Parlamentul European, de doamnele I. Anagnostopoulou și R. Kaškina, în calitate de agenți;
– pentru Comisia Europeană, de doamna A. Alcover San Pedro, precum și de domnii E. White și D. Kukovec, în calitate de agenți,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 6 mai 2010,
pronunță prezenta
Hotărâre
Motivele
1. Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare privește validitatea articolului 1 alineatul (8) din Directiva 2009/30/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009 de modificare a Directivei 98/70/CE în ceea ce privește specificațiile pentru benzine și motorine, de introducere a unui mecanism de monitorizare și reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră și de modificare a Directivei 1999/32/CE a Consiliului în ceea ce privește specificațiile pentru carburanții folosiți de navele de navigație interioară și de abrogare a Directivei 93/12/CEE (JO L 140, p. 88), în măsura în care introduce un nou articol 8a alineatele (2) și (4)-(6) în Directiva 98/70/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 octombrie 1998 privind calitatea benzinei și a motorinei și de modificare a Directivei 93/12/CEE a Consiliului (JO L 350, p. 58, Ediție specială, 13/vol. 26, p. 3).
2. Această cerere a fost formulată în cadrul unei proceduri inițiate la 2 iulie 2009 de Afton Chemical Limited (denumită în continuare „Afton”) în vederea autorizării introducerii unei acțiuni având ca obiect controlul legalității („judicial review”) a „intenției și/sau obligației” guvernului Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord de a transpune Directiva 2009/30.
Cadrul juridic
3. Considerentul (35) al Directivei 2009/30 prevede:
„Utilizarea unor aditivi metalici specifici și, în special, utilizarea metil‑ciclopentadienil tricarbonil‑manganului [denumit în continuare „MMT”] ar putea prezenta un risc crescut pentru sănătatea umană și ar putea cauza daune motoarelor vehiculelor și echipamentului de control al emisiilor. Numeroși producători de vehicule recomandă să nu fie utilizat un carburant care conține aditivi metalici, utilizarea unui astfel de carburant putând invalida garanția asociată vehiculului. Este necesară, prin urmare, examinarea constantă a efectelor utilizării aditivului metalic MMT în carburanți, prin consultarea tuturor părților interesate relevante. Până la o reexaminare ulterioară, este necesară luarea de măsuri în vederea limitării gravității oricărei daune care se poate produce. Este necesar, prin urmare, să se stabilească o limită superioară pentru utilizarea MMT în carburant, pe baza cunoștințelor științifice disponibile în prezent. Această limită ar trebui să fie revizuită și mărită numai în cazul în care se poate demonstra că utilizarea unei doze mai ridicate nu produce efecte negative. Pentru a evita situațiile în care consumatorii invalidează, în necunoștință de cauză, garanția asociată vehiculului, este, de asemenea, necesar să se solicite etichetarea oricărui carburant care conține aditivi metalici.”
4. Articolul 1 alineatul (8) din Directiva 2009/30 introduce în Directiva 98/70 un articol 8a redactat astfel:
„Aditivi metalici
(1) Comisia realizează o evaluare a riscurilor pentru sănătate și mediu datorate utilizării aditivilor metalici în carburanți și elaborează, în acest scop, o metodologie de testare. Comisia prezintă concluziile sale Parlamentului European și Consiliului până la 31 decembrie 2012.
(2) Până la elaborarea metodei de testare menționate la alineatul (1), prezența aditivului metalic metil‑ciclopentadienil tricarbonil‑mangan (MMT) în carburanți este limitată la 6 mg mangan pe litru începând cu 1 ianuarie 2011. Limita este de 2 mg mangan pe litru începând cu 1 ianuarie 2014.
(3) Limita pentru conținutul de MMT al carburantului specificată la alineatul (2) se revizuiește pe baza rezultatelor evaluării realizate cu ajutorul metodologiei de testare menționate la alineatul (1). Ea poate fi redusă la zero dacă evaluarea riscurilor justifică acest lucru. Limita nu poate fi mărită decât dacă evaluarea riscurilor justifică acest lucru. O astfel de măsură, destinată să modifice elemente neesențiale ale prezentei directive, se adoptă în conformitate cu procedura de reglementare cu control menționată la articolul 11 alineatul (4).
(4) Statele membre se asigură că o etichetă privind conținutul de aditivi metalici din carburanți este afișată în toate punctele în care un carburant cu aditivi metalici este pus la dispoziția consumatorilor.
(5) Pe etichetă se menționează următorul text: «Conține aditivi metalici».
(6) Eticheta este atașată în locul în care sunt afișate informațiile privind tipul de carburant, într‑o poziție vizibilă. Mărimea și caracterele etichetei trebuie să fie vizibile și ușor lizibile.”
Procedura principală și întrebările preliminare
5. Afton este o societate cu sediul în Regatul Unit și face parte din grupul Afton Chemical, care produce și comercializează MMT pentru utilizare în întreaga lume.
6. Din explicațiile furnizate de High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) reiese că MMT este un aditiv metalic pentru carburanți, pe bază de mangan, care servește la creșterea cifrei octanice în carburanții fără plumb și/sau la protejarea supapelor vehiculelor care funcționează cu benzină care conține înlocuitori de plumb.
7. În opinia Afton, introducerea articolului 8a alineatele (2) și (4)-(6) în Directiva 98/70 prin Directiva 2009/30 este nelegală. Anterior adoptării acestei din urmă directive, nu exista nicio limită sau restricție privind utilizarea MMT, nici vreo obligație de etichetare cu privire la aditivi metalici și, în special, la MMT.
8. Afton a sesizat instanța de trimitere cu o cerere de autorizare a introducerii unei acțiuni având ca obiect controlul legalității („judicial review”) a „intenției și/sau obligației” guvernului Regatului Unit de a transpune Directiva 2009/30.
9. High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) a autorizat cererea și a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„În legătură cu dispozițiile privind aditivii metalici prevăzute în Directiva 2009/30/CE […]:
1) În ceea ce privește partea din articolul 1 alineatul (8) care introduce în Directiva 98/70 un nou articol 8a alineatul (2), care limitează utilizarea în carburanți a [MMT] la 6 mg de mangan pe litru începând cu 1 ianuarie 2011 și la 2 mg de mangan pe litru începând cu 1 ianuarie 2014, impunerea unor astfel de limite este:
a) nelegală întrucât este întemeiată pe o eroare vădită de apreciere;
b) nelegală întrucât încalcă cerințele principiului precauției;
c) nelegală întrucât nu respectă principiul proporționalității;
d) nelegală întrucât este contrară principiului egalității de tratament;
e) nelegală întrucât este contrară principiului securității juridice?
2) În ceea ce privește partea din articolul 1 alineatul (8) prin care se introduce în Directiva 98/70 un nou articol 8a alineatele (4)-(6), prin care se impune etichetarea tuturor carburanților care conțin aditivi metalici cu mențiunea «Conține aditivi metalici», impunerea unei astfel de obligații de etichetare este:
a) nelegală întrucât este întemeiată pe o eroare vădită de apreciere;
b) nelegală întrucât nu respectă principiul proporționalității?”
Cu privire la admisibilitatea trimiterii preliminare
10. Parlamentul European și Comisia susțin că cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare este inadmisibilă.
11. Această inadmisibilitate rezultă, în opinia acestora, din faptul că, pe de o parte, nu există niciun litigiu între părți, întrucât Secretary of State for Transport a adoptat o poziție neutră în ceea ce privește temeinicia acțiunii și, pe de altă parte, singurul scop al procedurii în fața instanței de trimitere este obținerea anulării articolului 1 alineatul (8) din Directiva 2009/30.
12. Comisia arată că Afton îndeplinește probabil condițiile pentru a formula o acțiune directă în fața instanței comunitare în temeiul articolului 230 CE.
13. În primul rând, trebuie amintit că, în cazul în care o chestiune referitoare la validitatea unui act adoptat de instituțiile Uniunii Europene se invocă în fața unei instanțe dintr‑un stat membru, instanța respectivă este cea care trebuie să aprecieze dacă o decizie în această privință îi este necesară pentru a pronunța o hotărâre și, prin urmare, să solicite Curții să se pronunțe cu privire la această chestiune. În consecință, dacă întrebările adresate de instanța națională privesc validitatea unei norme de drept comunitar, Curtea este, în principiu, obligată să se pronunțe [Hotărârea din 10 decembrie 2002, British American Tobacco (Investments) și Imperial Tobacco, C‑491/01, Rec., p. I‑11453, punctul 34, precum și Hotărârea din 3 iunie 2008, Intertanko și alții, C‑308/06, Rep., p. I‑4057, punctul 31].
14. Curtea nu poate refuza să se pronunțe asupra unei întrebări preliminare adresate de o instanță națională decât în cazul în care este evident că interpretarea sau aprecierea validității unei norme comunitare, solicitată de instanța națională, nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul acțiunii principale ori atunci când problema este de natură ipotetică [Hotărârea British American Tobacco (Investments) și Imperial Tobacco, citată anterior, punctul 35, precum și Hotărârea Intertanko și alții, citată anterior, punctul 32].
15. În acțiunea principală, din decizia de trimitere reiese că Afton a introdus la High Court o acțiune având ca obiect controlul legalității „intenției și/sau obligației” guvernului Regatului Unit de a transpune Directiva 2009/30, chiar în condițiile în care, la data introducerii acestei acțiuni, nu expirase încă termenul prevăzut pentru transpunerea directivei respective și nu fusese adoptată nicio măsură națională de transpunere. Pe de altă parte, simplul fapt că Secretary of State for Transport și‑a manifestat intenția de a transpune Directiva 2009/30 este suficient pentru a considera că există un dezacord între Afton și Secretary of State for Transport [a se vedea în acest sens Hotărârea British American Tobacco (Investments) și Imperial Tobacco, citată anterior, punctul 36].
16. În plus, nu se contestă în fața Curții faptul că întrebările adresate sunt pertinente pentru soluționarea acțiunii principale, întrucât adoptarea măsurilor naționale de transpunere a unei directive în ordinea juridică a Regatului Unit poate fi supusă condiției ca această directivă să fie validă (Hotărârea Intertanko și alții, citată anterior, punctul 34).
17. Prin urmare, nu este evident că aprecierea validității Directivei 2009/30, solicitată de instanța de trimitere, nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul acțiunii principale ori privește o problemă de natură ipotetică.
18. În ceea ce privește, în al doilea rând, aspectul dacă admiterea admisibilității trimiterii preliminare având ca obiect aprecierea validității într‑o situație precum cea din acțiunea principală ar putea constitui un mijloc pentru eludarea dispozițiilor articolului 230 CE, trebuie să se sublinieze că, în sistemul complet de căi de atac și de proceduri stabilit de Tratatul CE pentru a asigura controlul legalității actelor instituțiilor, persoanele fizice sau juridice care nu pot, având în vedere condițiile de admisibilitate prevăzute la al patrulea paragraf al dispoziției menționate, să atace direct acte comunitare cu aplicabilitate generală au posibilitatea, după caz, să invoce nevaliditatea unor astfel de acte fie pe cale incidentală, în temeiul articolului 241 CE, în fața instanței comunitare, fie în fața instanțelor naționale și să le determine pe acestea, care nu sunt competente să constate ele însele nevaliditatea actelor respective, să solicite Curții să se pronunțe în acest sens pe calea întrebărilor preliminare [a se vedea Hotărârea British American Tobacco (Investments) și Imperial Tobacco, citată anterior, punctul 39].
19. Prin urmare, trebuie stabilit dacă o acțiune în anulare formulată de Afton în temeiul articolului 230 al patrulea paragraf CE împotriva dispozițiilor în litigiu ar fi fost fără îndoială admisibilă pentru motivul că dispozițiile respective ar privi‑o în mod direct și individual (a se vedea în acest sens Hotărârea din 12 decembrie 1996, Accrington Beef și alții, C‑241/95, Rec., p. I‑6699, punctul 15, precum și Hotărârea din 2 iulie 2009, Bavaria și Bavaria Italia, C‑343/07, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 40).
20. În această privință, trebuie subliniat că Afton nu poate fi considerată ca fiind indubitabil „vizată individual” în sensul articolului 230 al patrulea paragraf CE de dispozițiile în litigiu (a se vedea Hotărârea Bavaria și Bavaria Italia, citată anterior, punctul 41).
21. Astfel, dintr‑o jurisprudență constantă rezultă că, pentru a se putea considera că anumiți operatori economici sunt vizați individual de actul a cărui anulare o solicită, tr ebuie ca poziția juridică a acestora să fie afectată, din cauza unei situații de fapt care îi caracterizează în raport cu orice altă persoană și îi individualizează într‑un mod analog cu destinatarul (a se vedea Hotărârea din 15 iulie 1963, Plaumann/Comisia, 25/62, Rec., p. 197 şi 223, și Hotărârea din 18 mai 1994, Codorniu/Consiliul, C‑309/89, Rec., p. I‑1853, punctul 20).
22. În acțiunea principală, este important să se constate că dispozițiile Directivei 2009/30 a căror nevaliditate se solicită a fi constatată privesc ansamblul producătorilor de MMT.
23. Astfel, articolul 1 alineatul (8) din Directiva 2009/30 nu privește în mod specific societatea Afton și nu se referă la aceasta decât în calitatea sa obiectivă de producător de MMT la fel ca pe orice alt operator economic care se află în prezent sau potențial într‑o situație identică.
24. Pe de altă parte, trebuie de asemenea amintit că posibilitatea de a determina cu mai mare sau mai mică precizie numărul sau chiar identitatea subiectelor de drept cărora li se aplică o măsură nu implică faptul că aceste subiecte trebuie considerate ca fiind vizate în mod individual prin această măsură, atât timp cât este cert, precum în acțiunea principală, că această aplicare se realizează în baza unei situații obiective de drept sau de fapt definite în actul în cauză (a se vedea în special Hotărârea din 22 noiembrie 2001, Antillean Rice Mills/Consiliul, C‑451/98, Rec., p. I‑8949, punctul 52, precum și Ordonanța din 8 aprilie 2008, Saint‑Gobain Glass Deutschland/Comisia, C‑503/07 P, Rep., p. I‑2217, punctul 70).
25. Trebuie, așadar, constatat că o acțiune în anulare introdusă de Afton în temeiul articolului 230 CE împotriva dispozițiilor în litigiu nu era în mod incontestabil admisibilă. Prin urmare, aceasta este îndreptățită să invoce, în cadrul acțiunii formulate în temeiul dreptului național, nevaliditatea acestor dispoziții, chiar dacă nu a introdus o acțiune în anulare împotriva respectivelor dispoziții în fața instanței comunitare în termenul prevăzut la articolul 230 CE (a se vedea Hotărârea Bavaria și Bavaria Italia, citată anterior, punctul 46).
26. Din ansamblul considerațiilor care precedă rezultă că întrebările adresate de instanța de trimitere sunt admisibile.
Cu privire la întrebările preliminare
Cu privire la prima întrebare
27. Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 1 alineatul (8) din Directiva 2009/30, care introduce articolul 8a alineatul (2) în Directiva 98/70, este nevalid în măsura în care limitează utilizarea de MMT în carburanți începând cu 1 ianuarie 2011.
Cu privire la existența unei erori vădite de apreciere
28. Cu titlu introductiv, trebuie să se sublinieze că, într‑un cadru tehnic complex cu caracter evolutiv precum cel din acțiunea principală, legiuitorul Uniunii dispune de o largă putere de apreciere, în special în ceea ce privește aprecierea unor elemente de fapt de ordin științific și tehnic deosebit de complexe pentru a determina natura și întinderea măsurilor pe care le adoptă, în timp ce controlul instanței comunitare trebuie să se limiteze la a examina dacă exercitarea unei astfel de competențe nu este afectată de o eroare vădită sau de un abuz de putere ori dacă legiuitorul nu a depășit în mod vădit limitele puterii sale de apreciere. Astfel, într‑un asemenea context, instanța comunitară nu poate să substituie prin aprecierea sa cu privire la elementele de fapt de ordin științific și tehnic pe cea a legiuitorului care este cel căruia tratatul i‑a încredințat această sarcină [a se vedea în acest sens Hotărârea din 15 octombrie 2009, Enviro Tech (Europe), C‑425/08, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 47 și jurisprudența citată].
29. Afton susține că limitele pentru conținutul de MMT au fost impuse în urma unei erori vădite de apreciere a situației de fapt de către Consiliu și de către Parlamentul European. În sprijinul acestei afirmații, Afton observă că impunerea acestor limite nu este susținută de concluzia Comisiei exprimată sub forma studiului de impact anexat la propunerea de directivă și că limitele menționate sunt impracticabile și arbitrare.
30. În această privință, este necesar, în primul rând, să se sublinieze că studiul de impact realizat de Comisie, anexat la propunerea sa de directivă și care nu avea în vedere nici interzicerea aditivilor metalici, nici stabilirea de valori‑limită ale conținutului de MMT în carburanți, nu era obligatoriu nici pentru Consiliu, nici pentru Parlamentul European, care, în cadrul procedurii legislative de codecizie definite la articolul 251 CE, aveau dreptul să aducă modificări propunerii menționate.
31. În al doilea rând, potrivit articolului 95 alineatul (3) CE, Comisia pornește de la premisa asigurării unui nivel ridicat de protecție, ținând seama în special de orice evoluție nouă, întemeiată pe fapte științifice. În cadrul atribuțiilor ce le revin, Parlamentul European și Consiliul depun eforturi, de asemenea, pentru realizarea acestui obiectiv.
32. Pe de altă parte, articolul 174 alineatul (1) CE prevede că politica Uniunii în domeniul mediului contribuie la urmărirea unui anumit număr de obiective, printre care ocrotirea sănătății persoanelor. Alineatul (3) al articolului menționat prevede că, în elaborarea politicii sale în domeniul mediului, Uniunea ține seama de datele științifice și tehnice disponibile. Această obligație este valabilă în special pentru procedura desfășurată în temeiul articolului 95 alineatul (3) CE, pentru care este necesară luarea în considerare a datelor noi (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 noiembrie 2008, Țările de Jos/Comisia, C‑405/07 P, Rep., p. I‑8301, punctul 61).
33. Cu toate acestea, trebuie precizat că puterea largă de apreciere de care dispune legiuitorul Uniunii și care presupune un control jurisdicțional limitat al modului în care este exercitată nu se aplică exclusiv în ceea ce privește natura și sfera de aplicare a dispozițiilor care trebuie adoptate, ci și, într‑o anumită măsură, în ceea ce privește constatarea datelor de bază (a se vedea în special Hotărârea din 25 octombrie 2001, Italia/Consiliul, C‑120/99, Rec., p. I‑7997, punctul 44, și Hotărârea din 7 septembrie 2006, Spania/Consiliul, C‑310/04, Rec., p. I‑7285, punctul 121).
34. Totuși, un astfel de control jurisdicțional, chiar dacă are o aplicabilitate limitată, necesită ca instituțiile comunitare, autoare ale actului, să fie în măsură să demonstreze în fața Curții că actul a fost adoptat prin exercitarea efectivă a puterii lor de apreciere, care presupune că au fost luate în considerare toate elementele și circumstanțele pertinente ale situației pe care acest act o reglementează (Hotărârea Spania/Consiliul, citată anterior, punctul 122).
35. În acțiunea principală, din lectura proiectului de raport întocmit de Comisia pentru mediu, sănătate publică și siguranță alimentară a Parlamentului European din 19 iulie 2007 rezultă că aceasta preconiza interzicerea utilizării MMT în carburanți începând cu 1 ianuarie 2010 pentru motivul că folosirea acestui aditiv și a altor aditivi metalici este foarte dăunătoare pentru mediu, fără a preciza bazele științifice ale acestui aviz.
36. Cu toate acestea, în cadrul procedurii în fața Curții, Parlamentul European a precizat că respectiva comisie a organizat nu numai „ateliere generale” cu privire la revizuirea Directivei 2003/17/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 3 martie 2003 de modificare a Directivei 98/70/CE privind calitatea benzinelor și a motorinelor (JO L 76, p. 10, Ediție specială, 13/vol. 39, p. 144), ci și un „atelier specific” cu privire la MMT la 3 aprilie 2008, în cursul căruia Afton, printre alții, a fost ascultată. Această comisie parlamentară a luat de asemenea în considerare diverse studii care puneau la îndoială inocuitatea MMT, printre care raportul „Sierra research” din 29 august 2008, realizat în Canada de Canadian Vehicle Manufacturers’ Association and Association of International Automobile Manufacturers of Canada, care, în orice caz, în calitate de studiu intervenit ulterior, nu putea să fie luat în considerare de Comisie la publicarea studiului de impact.
37. Consiliul susține că a luat în considerare, în cursul procedurii legislative, studiile realizate începând cu anul 2004 de International Council on Clean Transportation (ICCT) (Consiliul internațional pentru transporturi curate), care ar demonstra că utilizarea de MMT dăunează sănătății umane și bunei funcționări a sistemelor de control al emisiilor, precum și declarația așa‑numită „de la Brescia” privind prevenirea neurotoxicității metalelor din 17 și 18 iunie 2006, care recomandă, printre altele, încetarea adăugării de compuși organici pe bază de mangan în carburanți.
38. Este adevărat că, la 29 decembrie 2008, Afton a adresat Consiliului, Parlamentului European și Comisiei, în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76), o cerere prin care solicita să îi fie comunicate documentele științifice și probele care au fost luate în considerare în cadrul deciziei de stabilire a limitei pentru conținutul de MMT în carburanți și că niciun document comunicat nu privea informații științifice referitoare la riscurile legate de utilizarea MMT.
39. Cu toate acestea, trebuie să se observe că, în afara faptului că Consiliul nu deține în mod necesar documentele științifice utilizate de statele membre în cadrul reuniunilor, toate documentele menționate mai sus fac parte din domeniul public și sunt, așadar, accesibile oricărei persoane sau întreprinderi interesate de acest subiect.
40. Prin urmare, nu se poate susține că aceste documente științifice nu au fost luate în considerare în cursul procedurii legislative.
41. Din ceea ce precedă rezultă că, în cursul procesului legislativ, Parlamentul European, Consiliul și Comisia au luat în considerare datele științifice disponibile, inclusiv pe cele care au apărut în cursul acestei proceduri, pentru a‑și exercita efectiv puterea de apreciere.
42. Având în vedere documentele științifice care privesc atât efectele MMT asupra sănătății umane și asupra mediului, cât și efectele sale asupra vehiculelor, Parlamentul European și Consiliul nu au săvârșit nicio eroare vădită de apreciere atunci când au decis să stabilească o limită pentru conținutul de MMT în carburanți. În consecință, articolul 1 alineatul (8) din Directiva 2009/30, în măsura în care introduce articolul 8a alineatul (2) în Directiva 98/70, nu este nevalid.
Cu privire la nerespectarea principiilor proporționalității și al precauției
43. Afton susține că limitele pentru conținutul de MMT au fost adoptate cu încălcarea principiului proporționalității, întrucât niciun element nu poate justifica o limitare atât de strictă a utilizării de MMT încât să constituie în fapt o interdicție a folosirii acestuia în benzina fără plumb începând cu anul 2014 și în benzina de substituție a benzinei cu plumb începând cu anul 2011.
44. În plus, Afton încearcă să demonstreze că nu există niciun element de probă care să justifice adoptarea unei legislații care are drept obiect aplicarea principiului precauției în materie de MMT, întrucât nu a fost realizată nicio examinare a efectelor MMT asupra sănătății și nicio evaluare științifică a riscurilor care privesc impactul negativ al MMT asupra tehnologiilor de reducere a poluării și asupra mediului. În plus, principiul precauției ar fi invocat în mod eronat ca justificare.
45. Potrivit unei jurisprudențe constante, trebuie amintit că principiul proporționalității, care se numără printre principiile generale ale dreptului comunitar, impune ca actele instituțiilor comunitare să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru realizarea obiectivelor legitime urmărite de reglementarea în cauză, fiind stabilit că, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare și că inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate (Hotărârea din 12 iulie 2001, Jippes și alții, C‑189/01, Rec., p. I‑5689, punctul 81, Hotărârea din 7 iulie 2009, S.P.C.M. și alții, C‑558/07, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 41, precum și Hotărârea din 9 martie 2010, ERG și alții, C‑379/08 și C‑380/08, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 86, precum și jurisprudența citată).
46. În ceea ce privește controlul jurisdicțional al condițiilor menționate la punctul anterior, trebuie să se recunoască legiuitorului Uniunii o putere largă de apreciere într‑un domeniu care implică luarea de către acesta a unor decizii de natură politică, economică și socială și în care trebuie să efectueze aprecieri complexe. Numai caracterul vădit inadecvat al unei măsuri adoptate în acest domeniu în raport cu obiectivul pe care instituțiile competente urmăresc să îl atingă poate afecta legalitatea unei astfel de măsuri (Hotărârea S.P.C.M. și alții, citată anterior, punctul 42, precum și jurisprudența citată).
47. În speță, trebuie examinat dacă stabilirea de limite pentru conținutul de mangan, precum cele prevăzute la articolul 8a alineatul (2) din Directiva 98/70, constituie un mijloc proporțional pentru atingerea obiectivelor acestei directive.
48. Potrivit considerentului (35) al Directivei 2009/30, obiectivele limitelor stabilite pentru MMT se întemeiază pe faptul că utilizarea acestei substanțe prezintă riscuri pentru sănătatea umană și cauzează daune motoarelor vehiculelor și echipamentului de control al emisiilor. Acesta prevede o etichetare a tuturor carburanților, stabilind astfel o obligație de informare a consumatorilor.
49. Obiectivele de protecție a sănătății, a mediului și a consumatorilor sunt prevăzute la articolul 95 alineatul (3) CE, legiuitorul pornind, în privința acestora, de la premisa asigurării unui nivel ridicat de protecție, ținând seama în special de orice evoluție nouă, întemeiată pe fapte științifice, precum și la articolul 174 alineatele (1) și (2) CE, care prevede că politica Uniunii în domeniul mediului se întemeiază, printre altele, pe principiul precauției.
50. Stabilirea unei limite pentru prezența de MMT în carburanți care permite reducerea în aceeași măsură a cantităților din această substanță care pot să cauzeze daune sănătății nu este vădit neadecvată pentru atingerea obiectivelor de protecție a sănătății și a mediului urmărite de legiuitorul Uniunii. Rămâne totuși să se verifice că acesta nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea acestor obiective.
51. În speță, trebuie desigur să se sublinieze că proiectul de directivă a Comisiei nu prevedea nici o interdicție și nici o limitare a MMT în carburant. În schimb, Comisia pentru mediu, sănătate publică și siguranță alimentară a Parlamentului European dorea o interdicție totală a MMT. În această privință, în ceea ce privește Directiva 2003/17, trebuie să se constate că, la momentul adoptării Directivei 2009/30, stadiul cunoștințelor științifice nu permitea sau permitea cu greu elaborarea unei metodologii de testare.
52. În plus, articolul 8a alineatul (1) din Directiva 98/70 prevede elaborarea unei metodologii de testare și prezentarea unor concluzii în fața Parlamentului European și a Consiliului înainte de 31 decembrie 2012.
53. Limita pentru conținutul de MMT în carburanți a fost stabilită astfel în așteptarea elaborării metodologiei de testare respective. Aceasta are, așadar, un caracter temporar și poate fi modificată potrivit rezultatelor evoluției care vor fi observate.
54. În sfârșit, dispoziția în litigiu se înscrie în cadrul mai global al Directivei 2009/30, care are drept obiect să definească specificațiile minime pentru carburanți în scopul protecției sănătății și a mediului în contextul reducerii emisiilor de gaze cu efect de seră.
55. În consecință, având în vedere riscurile pentru sănătate și daunele cauzate motoarelor vehiculelor, precum și dificultățile de elaborare a metodologiei de testare, o măsură restrictivă precum limitarea prezenței de MMT în carburanți nu depășește ceea ce este necesar pentru îndeplinirea obiectivelor Directivei 2009/30.
56. În plus, este important să se verifice dacă, prin exercitarea puterii sale de apreciere, legiuitorul Uniunii a încercat să asigure un anumit echilibru între, pe de o parte, protecția sănătății, a mediului și a consumatorilor și, pe de altă parte, interesele economice ale operatorilor, în urmărirea obiectivului care îi este conferit de tratat de a asigura un nivel ridicat de protecție a sănătății și a mediului.
57. În prealabil, trebuie amintit că studiul de impact al Comisiei nu era obligatoriu nici pentru Parlamentul European, nici pentru Consiliu.
58. În această privință, din documentele științifice și din dezbaterile părților rezultă că, la momentul adoptării Directivei 2009/30, MMT nu făcuse obiectul unei evaluări științifice cu privire la efectele sale asupra sănătății întreprinse de un organism public sau de o entitate independentă. Or, în ceea ce privește studiile furnizate de profesioniștii din domeniu, trebuie să se constate că există diferențe foarte mari între concluziile formulate în această privință în studiile realizate de industria de automobile și cele conținute în studiile realizate de producătorii de MMT.
59. Rezultă că legiuitorul Uniunii s‑a confruntat cu îndoieli serioase, în lipsa unor date științifice fiabile și suficiente, cu privire la caracterul inofensiv al MMT asupra sănătății și mediului.
60. O aplicare corectă a principiului precauției presupune, în primul rând, identificarea consecințelor potențial negative pentru sănătate ale utilizării de MMT propuse și, în al doilea rând, o evaluare completă a riscului pentru sănătate, întemeiată pe cele mai fiabile date științifice disponibile și pe cele mai recente rezultate ale cercetării internaționale (a se vedea Hotărârea din 28 ianuarie 2010, Comisia/Franța, C‑333/08, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 92 și jurisprudența citată).
61. Atunci când se dovedește imposibilă determinarea cu certitudine a existenței sau a întinderii riscului invocat din cauza naturii insuficiente, neconcludente sau imprecise a rezultatelor studiilor efectuate, dar persistă probabilitatea unui prejudiciu real pentru sănătatea publică în ipoteza realizării riscului, principiul precauției justifică adoptarea unor măsuri restrictive, cu condiția ca acestea să fie nediscriminatorii și obiective (a se vedea Hotărârea Comisia/Franța, citată anterior, punctul 93 și jurisprudența citată).
62. În aceste împrejurări, trebuie admis că legiuitorul Uniunii putea lua, în temeiul principiului precauției, măsuri de protecție fără a trebui să aștepte demonstrarea pe deplin a caracterului real și grav al acestor riscuri (a se vedea Hotărârea Comisia/Franța, citată anterior, punctul 91).
63. Într‑o situație precum cea din acțiunea principală, limita conținutului de MMT în carburanți nu este discriminatorie, întrucât se aplică în întreaga Uniune și tuturor producătorilor și importatorilor de MMT.
64. În plus, legiuitorul Uniunii a putut, în mod întemeiat, să considere că modul adecvat de conciliere a nivelului ridicat de protecție a sănătății și a mediului cu interesele economice ale producătorilor de MMT consta în limitarea conținutului de MMT în carburanți în mod degresiv, prevăzând totodată posibilitatea, la articolul 8a alineatul (3) din Directiva 98/70, de a revizui aceste limite întemeindu‑se pe rezultatele evaluării.
65. În sfârșit, Afton contestă nivelul limitelor considerând că acesta nu este întemeiat pe nicio bază științifică, că determină anumite inconveniente în raport cu vehiculele vechi și că legiuitorul Uniunii nu a procedat la examinarea acestor incoveniente. Afton adaugă că aceste limite reprezintă o interzicere în fapt a utilizării de MMT.
66. Totodată, din moment ce există incertitudini cu privire la daunele care pot fi cauzate de MMT, nu pot exista informații mai precise care să permită să se definească nivelul limitei conținutului de MMT în carburanți care ar putea preveni în mod adecvat respectivele daune.
67. În plus, Afton a comercializat în Uniune, în câteva țări, mai puțin de 0,5 % din vânzările mondiale totale de MMT în 2008. În același timp, alte state membre, precum Republica Federală Germania, au interzis prezența de MMT în carburanți.
68. Prin urmare, având în vedere incertitudinile privind atât daunele cauzate de utilizarea de MMT, cât și riscurile provocate pentru utilizatorii de MMT, stabilirea limitelor conținutului de MMT în carburanți nu rezultă a fi vădit disproporționată în raport cu interesele economice ale producătorilor de MMT, în vederea asigurării unui nivel ridicat de protecție a sănătății și a mediului.
69. Din considerațiile care precedă rezultă că articolul 1 alineatul (8) din Directiva 2009/30, în măsura în care introduce articolul 8a alineatul (2) din Directiva 98/70, nu este nevalid din cauza încălcării principiului precauției și a principiului proporționalității.
Cu privire la nerespectarea principiului egalității de tratament
70. Afton susține că nu se justifică stabilirea de limite pentru MMT fără a se aduce restricții utilizării altor aditivi metalici, inclusiv celor care conțin mangan.
71. Potrivit acesteia, MMT are o funcție similară celei a altor aditivi metalici și nu determină riscuri suplimentare pentru sănătate și pentru mediu. Aceasta citează ciclopentadienil mangan tricarbonilul (CMT), pentru care reglementarea în cauză nu prevede o limită de utilizare.
72. Instituțiile care au intervenit în fața Curții susțin, în esență, că ceilalți aditivi bazați pe mangan nu sunt utilizați sau importați în Uniune.
73. Parlamentul European precizează că MMT face obiectul unor studii și unor analize de risc de multă vreme și că este utilizat de mult timp ca aditiv metalic în carburanți, în timp ce, în ceea ce privește ceilalți aditivi, nu există niciun studiu.
74. Potrivit unei jurisprudențe constante, principiul egalității de tratament sau al nediscriminării impune ca situații comparabile să nu fie tratate în mod diferit și ca situații diferite să nu fie tratate în același mod, cu excepția cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv (Hotărârea S.P.C.M. și alții, citată anterior, punctul 74 și jurisprudența citată).
75. În această privință, este suficient să se constate că Afton nu a contrazis afirmația potrivit căreia ceilalți aditivi metalici bazați pe mangan, printre care CMT, nu erau nici utilizați, nici importați în Uniune.
76. Din aceasta rezultă că MMT nu se află într‑o situație comparabilă cu cea a celorlalți aditivi metalici pe bază de mangan, iar legiuitorul Uniunii nu era, așadar, obligat să definească limite pentru aditivii menționați.
77. În consecință, întrucât nu s‑a constatat nicio încălcare a principiului egalității de tratament, articolul 1 alineatul (8) din Directiva 2009/30, în măsura în care introduce articolul 8a alineatul (2) în Directiva 98/70, nu este nevalid din cauza încălcării acestui principiu.
Cu privire la nerespectarea principiului securității juridice
78. Afton susține că noul articol 8a alineatul (2) din Directiva 98/70 nu este suficient de precis în ceea ce privește legătura care ar trebui să existe între limita conținutului de MMT în carburanți și elaborarea metodologiei de testare.
79. Potrivit unei jurisprudențe constante, principiul general al securității juridice, care constituie un principiu fundamental al dreptului comunitar, impune în special ca o reglementare să fie clară și exactă, pentru ca justițiabilii să își poată cunoaște fără ambiguitate drepturile și obligațiile și să ia decizii în consecință (a se vedea Hotărârea din 14 aprilie 2005, Belgia/Comisia, C‑110/03, Rec., p. I‑2801, punctul 30, Hotărârea din 10 ianuarie 2006, IATA și ELFAA, C‑344/04, Rec., p. I‑403, punctul 68, precum și Hotărârea Intertanko și alții, citată anterior, punctul 69).
80. Spre deosebire de ceea ce susține Afton, aprecierea legăturii dintre limita conținutului de MMT în carburanți și elaborarea metodologiei de testare nu poate privi numai articolul 8a alineatul (2) din Directiva 98/70.
81. Articolul 8a alineatul (3) prima teză din Directiva 98/70 prevede în mod expres că „[l]imita pentru conținutul de MMT al carburantului specificată la alineatul (2) se revizuiește pe baza rezultatelor evaluării realizate cu ajutorul metodologiei de testare menționate la alineatul (1)”.
82. Așadar, din redactarea articolului 8a alineatul (2) din Directiva 98/70 nu rezultă nicio ambiguitate cu privire la legătura dintre limita conținutului de MMT în carburanți și elaborarea metodologiei de testare.
83. Prin urmare, nu poate fi constatată nicio încălcare a principiului securității juridice și, în consecință, articolul 1 alineatul (8) din Directiva 2009/30, în măsura în care introduce articolul 8a alineatul (2) în Directiva 98/70, nu este nevalid din cauza încălcării acestui principiu.
84. Din tot ceea ce precedă, reiese că examinarea primei întrebări nu a evidențiat niciun element de natură să afecteze validitatea articolului 1 alineatul (8) din Directiva 2009/30, în măsura în care introduce articolul 8a alineatul (2) în Directiva 98/70.
Cu privire la a doua întrebare
85. Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 1 alineatul (8) din Directiva 2009/30, care introduce articolul 8a alineatele (4)-(6) în Directiva 98/70, este nevalid întrucât impune o etichetare a carburanților care conțin aditivi metalici.
86. Afton susține că obligația de etichetare a fost impusă în urma unei erori vădite de apreciere și că este disproporționată întrucât echivalează cu o interdicție în fapt a utilizării MMT și a celorlalți aditivi metalici.
87. Potrivit considerentului (35) al Directivei 2009/30, utilizarea unor aditivi metalici specifici și, în special, utilizarea MMT ar putea prezenta un risc crescut pentru sănătatea umană și ar putea cauza daune motoarelor vehiculelor și echipamentului de control al emisiilor. După ce a făcut trimitere la recomandările producătorilor de vehicule, legiuitorul Uniunii, în ultima teză a considerentului menționat, a încercat să evite invalidarea de către consumatori, în necunoștință de cauză, a garanției asociate vehiculului.
88. Prin urmare, astfel cum a subliniat avocatul general la punctul 123 din concluzii, obligația de etichetare are drept scop protecția consumatorilor care, conform articolului 153 CE, este un obiectiv al Uniunii. Acesta din urmă trebuie atins prin promovarea dreptului consumatorilor la informare.
89. Aplicarea, în mod vizibil, a unei etichete pe care se menționează textul cu formularea „Conține aditivi metalici” este un mijloc adecvat pentru urmărirea acestui obiectiv.
90. Spre deosebire de ceea ce susține Afton, caracterul concis al mesajului și lipsa unei referiri la garanția producătorilor îndeplinesc obiectivul menționat mai sus.
91. Astfel, pentru ca un consumator să poată preveni riscurile atât pentru sănătatea sa, cât și pentru vehiculul său, acesta trebuie să fie informat cu privire la prezența unor astfel de aditivi în carburant.
92. Pe de altă parte, obiectivul protecției consumatorilor nu poate fi atins numai prin definirea limitelor prevăzute la articolul 8a alineatul (2) din Directiva 98/70 care au drept scop să atingă nivelul ridicat de protecție a sănătății și a mediului impus de tratat și care nu privesc decât MMT.
93. În plus, Afton arată că, în practică, obligația de etichetare echivalează cu o interdicție a folosirii aditivilor metalici în carburanți.
94. În această privință, trebuie să se sublinieze în orice caz, pe de o parte, că etichetarea nu este impusă decât pentru vânzarea de carburanți care conțin aditivi metalici, iar nu pentru vânzarea de MMT în calitate de aditiv și, pe de altă parte, că aceasta nu este de natură să îngreuneze în mod considerabil sarcina producătorilor și a distribuitorilor de carburanți, ținând seama de volumul redus de carburanți care conțin astfel de aditivi, în speță mai puțin de 0,1 % din volumul vânzărilor de carburanți realizate în Uniune.
95. Rezultă că legiuitorul Uniunii a reținut fără a săvârși o eroare vădită de apreciere obligația de etichetare prevăzută la articolul 8a alineatele (4)-(6) din Directiva 98/70, care nu constituie o obligație vădit neadecvată pentru atingerea obiectivului de protecție a consumatorilor prevăzut de Directiva 2009/30.
96. Din considerațiile care precedă reiese că examinarea celei de a doua întrebări nu a evidențiat niciun element de natură să afecteze validitatea articolului 1 alineatul (8) din Directiva 2009/30, care introduce articolul 8a alineatele (4)-(6) în Directiva 98/70.
97. Din tot ceea ce precedă reiese că examinarea întrebărilor nu a evidențiat niciun element de natură să afecteze validitatea articolului 1 alineatul (8) din Directiva 2009/30, în măsura în care introduce un nou articol 8a alineatele (2) și (4)-(6) în Directiva 98/70.
Cu privire la cheltuielile de judecată
98. Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Dizpozitiv
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declară:
Examinarea întrebărilor nu a evidențiat niciun element de natură să afecteze validitatea articolului 1 alineatul (8) din Directiva 2009/30/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009 de modificare a Directivei 98/70/CE în ceea ce privește specificațiile pentru benzine și motorine, de introducere a unui mecanism de monitorizare și reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră și de modificare a Directivei 1999/32/CE a Consiliului în ceea ce privește specificațiile pentru carburanții folosiți de navele de navigație interioară și de abrogare a Directivei 93/12/CEE, în măsura în care introduce un nou articol 8a alineatele (2) și (4)-(6) în Directiva 98/70/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 octombrie 1998 privind calitatea benzinei și a motorinei și de modificare a Directivei 93/12/CEE a Consiliului.