61989CC0304_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. afdelingsformand,
De herrer dommere,
1. Sagsoegeren, det portugisiske selskab Estabelecimentos Isidoro M. Oliveira (herefter benaevnt "Oliveira"), har under denne sag nedlagt paastand om annullation af to beslutninger, som Kommissionen vedtog den 27. juni 1989, og hvorved udgifter paa 63 450 244 ESC og 23 713 486 ESC vedroerende gennemfoerelsen af Den Europaeiske Socialfonds projekt nr. 870708/P1, hhv. nr. 870708/P3, ikke fandtes tilskudsberettigede.
2. Denne paastand - der paa flere punkter svarer til den, som Interhotel har nedlagt i sag C-291/89 - vedroerer ogsaa tilskud fra Den Europaeiske Socialfond, som er oprettet i henhold til EOEF-Traktatens artikel 123. For saa vidt angaar fondens opgaver og fremgangsmaaden for opnaaelse af tilskud fra denne, henviser jeg til mine bemaerkninger i naevnte sag vedroerende de vaesentligste bestemmelser i Raadets afgoerelse 83/516/EOEF af 17. oktober 1983 og i Raadets forordning (EOEF) nr. 2950/83 af samme dato om gennemfoerelse af denne afgoerelse (herefter benaevnt "forordningen") (1).
3. Jeg skal foerst gennemgaa behandlingen af sagsoegerens ansoegninger.
4. Oliveira rettede henvendelse til Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (Departementet for Anliggender vedroerende Den Europaeiske Socialfond, herefter benaevnt "DAFSE") i Lissabon, der er fondens kontaktled. DAFSE indgav paa Den Portugisiske Republiks vegne og for sagsoegeren to ansoegninger om tilskud fra fonden for regnskabsaaret 1987. Den ene ansoegning vedroerte uddannelse af personer under 25 aar, den anden uddannelse af personer over 25 aar (herefter benaevnt "unge", hhv. "voksne"). Projektet for unge blev godkendt ved Kommissionens beslutning af 30. april 1987 (2) med en mindre nedsaettelse, der vedroerte en begraensning af antallet af deltagere. Projektet for voksne blev kun godkendt delvis, idet en del af udgifterne blev afslaaet (3). Oliveira blev orienteret om de bevilgede beloeb (4).
5. DAFSE meddelte herefter ved cirkulaereskrivelse af 8. juni 1987 alle de beroerte virksomheder (5), at Kommissionen ville nedsaette varigheden af den praktiske uddannelse for personer under 25 aar, saaledes at denne ikke oversteg varigheden af den teoretiske uddannelse.
6. Oliveira rettede sig ikke efter bestemmelserne i cirkulaereskrivelsen, idet selskabet har anfoert, at kurserne allerede var paabegyndt ved modtagelsen af skrivelsen. Kommissionen fandt imidlertid ved behandlingen af anmodningen om udbetaling af saldobeloeb, at en vaesentlig del af udgifterne vedroerende uddannelsen af unge ikke var tilskudsberettigede, idet bestemmelsen om, at den teoretiske og praktiske uddannelse skal have samme omfang, ikke var overholdt, hvortil kom, at visse enhedsomkostninger var "uforklarligt hoeje". For saa vidt angaar projektet vedroerende uddannelse af voksne, hvor cirkulaereskrivelsen ikke fandt anvendelse, anfoerte Kommissionen, at en del af udgifterne ikke var tilskudsberettiget, idet enhedsomkostningerne ligeledes var uforklarligt hoeje.
7. Sagsoegeren har til stoette for sin paastand fremfoert fire anbringender, nemlig at der foreligger tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter, at almindelige retsgrundsaetninger er tilsidesat, at selskabets velerhvervede rettigheder er blevet kraenket, og at de anfaegtede beslutninger ikke er tilstraekkeligt begrundet.
8. Oliveira har med hensyn til det foerste anbringende anfoert, at de anfaegtede beslutninger er i strid med forordningens artikel 6, stk. 1, der bestemmer, at "Saafremt tilskuddet fra fonden ikke anvendes paa de i godkendelsesbeslutningen fastsatte betingelser, kan Kommissionen suspendere, nedsaette eller lade tilskuddet bortfalde efter at have givet den paagaeldende medlemsstat lejlighed til at fremkomme med sine bemaerkninger" (6).
9. Denne regel medfoerer ifoelge sagsoegeren, at Kommissionen er forpligtet til at hoere medlemsstaten, inden der traeffes en beslutning, saaledes at Kommissionen kan foretage en tilbundsgaaende undersoegelse af sagen (7). Kommissionen har hertil anfoert, at bestemmelsen ikke indeholder saerlige formforskrifter for hoeringen af medlemsstaten, men at den alene giver denne lejlighed til at fremkomme med sine indvendinger. Saafremt Kommissionen helt eller delvis naegter at udbetale saldobeloeb, kan de nationale myndigheder for deres vedkommende naegte at meddele beslutningen til virksomheden, og der finder herefter en forhandling sted med Den Europaeiske Socialfond. Beslutningen bliver foerst herefter endelig, naar den meddeles til den ansvarlige (8). Kommissionen har tilfoejet, at de portugisiske myndigheder i dette tilfaelde accepterede at meddele beslutningen til den ansvarlige og at anmode om tilbagebetaling af det for meget udbetalte beloeb.
10. Det er min opfattelse, at der - som anfoert af generaladvokat G. Tesauro i hans forslag til afgoerelse i Funoc-sagen (9) - efter forordningens artikel 6, stk. 1, ikke kraeves en "formel hoeringsprocedure". Endvidere har Domstolen i denne sag (10) fastslaaet, at naar de nationale myndigheder goer indsigelser mod en beslutning om nedsaettelse eller bortfald af tilskud, og Kommissionen derefter traeffer en anden beslutning, maa en brevveksling mellem medlemsstaten og Kommissionen, der gaar forud for sidstnaevnte beslutning, betragtes som bemaerkninger i henhold til forordningens artikel 6, stk. 1.
11. Jeg skal imidlertid fremhaeve, at Domstolen i Funoc-dommen fastslog, at proceduren i artikel 6, stk. 1, var iagttaget, fordi brevvekslingen mellem Kommissionen og de nationale myndigheder fandt sted, foer Kommissionen vedtog den nedsaettelsesbeslutning, som blev anfaegtet. Domstolen var derimod ikke blevet forelagt et spoergsmaal om lovligheden af den foerste nedsaettelsesbeslutning, der var meddelt de nationale myndigheder, idet denne akt blev erstattet af en mere gunstig nedsaettelsesbeslutning, der blev anfaegtet, og hvis lovlighed Domstolen efterproevede. Domstolen skulle saaledes ikke tage stilling til lovligheden af Kommissionens fremgangsmaade, som dens repraesentant betegnede som saedvanlig i retsmoedet, og som gaar ud paa, at beslutninger fremsendes til medlemsstaten med henblik paa, at denne kan meddele beslutningen til vedkommende, men medlemsstaten opfordres ikke til at fremkomme med sine bemaerkninger inden.
12. Det vil ikke kunne undgaa at medfoere visse praktiske vanskeligheder, saafremt det af Kommissionen forfaegtede synspunkt accepteres. Hvis man forestiller sig, at en beslutning om nedsaettelse er blevet meddelt virksomheden, og medlemsstaten herefter fremsaetter sine bemaerkninger over for Kommissionen, kan den paagaeldende virksomhed - naar den orienteres om, at de nationale myndigheder har gjort indsigelser mod den foerste beslutning - vaere fristet til at afvente Kommissionens endelige beslutning, foer den anlaegger annullationssoegsmaal. Hvis den anden beslutning imidlertid er identisk med den foerste, vil et annullationssoegsmaal til proevelse af den anden beslutning imidlertid blive afvist i henhold til Domstolens praksis, hvoraf fremgaar, at
"et annullationssoegsmaal til proevelse af en afgoerelse, der blot bekraefter en tidligere afgoerelse, som ikke er blevet anfaegtet inden for fristerne, skal afvises" (11).
Kommissionens synspunkt er endvidere vanskeligt foreneligt med Domstolens praksis, hvorefter en stillingtagen, som en faellesskabsinstitution paatager sig at gennemgaa paa ny, ikke kan anses for en afgoerelse (12).
13. Kommissionen anser saaledes de nationale myndigheders tavshed som en bekraeftelse fra deres side, mens disse modtager Kommissionens afgoerelse som en beslutning, der skal meddeles, og ikke som et udkast eller en foreloebig beslutning. Hertil kommer, at myndighederne ikke udtrykkeligt er blevet opfordret til at fremkomme med deres eventuelle bemaerkninger.
14. Den fremgangsmaade, som Kommissionen foelger, og som dens repraesentant i retsmoedet har indroemmet beror paa en "mere end udvidende fortolkning af bestemmelsen", er efter min opfattelse i strid med saavel ordlyden af som aanden i forordningens artikel 6, stk. 1. Jeg minder om, at det fremgaar af bestemmelsen, at "Kommissionen [kan] suspendere, nedsaette eller lade tilskuddet bortfalde efter at have givet den paagaeldende medlemsstat lejlighed til at fremkomme med sine bemaerkninger" (13). Der maa derfor vaere tale om en hoering, der gaar forud for beslutningen om nedsaettelse eller bortfald. Bestemmelsen indeholder ikke yderligere forpligtelser. Den paalaegger saaledes ikke Kommissionen at rette sig efter medlemsstatens udtalelse eller at udsaette sin stillingtagen paa ubestemt tid, mens den afventer de nationale myndigheders bemaerkninger. Det vil saaledes vaere i overenstemmelse med forordningens artikel 6, stk. 1, saafremt Kommissionen giver medlemsstaten en frist med henblik paa, at sagsbehandlingen kan afsluttes paa forsvarlig maade.
15. Kommissionens repraesentant har i retsmoedet anfoert, at hvis Den Europaeiske Socialfond skal "tage kontakt med alle medlemsstater, foer den traeffer en beslutning", vil det medfoere en "fuldstaendig lammelse" af dens tjenestegrene. Paa min forespoergsel om, hvorvidt Kommissionen i mange tilfaelde lader tilskuddet bortfalde eller nedsaetter dette, oplyste repraesentanten, at der var tale om 5-6 tilfaelde i Portugal, der er blandt de stoerste modtagere af tilskud fra Den Europaeiske Socialfond (14). Det statistiske argument er saaledes ikke begrundet, idet Kommissionen kun er forpligtet til at hoere medlemsstaten ved nedsaettelse, suspension eller bortfald af tilskud.
16. Efter at jeg saaledes har konstateret, at forpligtelsen efter forordningens artikel 6, stk. 1, er blevet kraenket, skal jeg tage stilling til, om denne overtraedelse er en vaesentlig formel mangel, jf. Traktatens artikel 173, stk. 1.
17. Som Domstolen har fastslaaet i dom af 15. marts 1984, EISS,
"opstaar [i forbindelse med tilskud fra Den Europaeiske Socialfond] finansielle forbindelser paa den ene side mellem Kommissionen og den paagaeldende medlemsstat og paa den anden side mellem denne medlemsstat og den institution, der modtager stoetten" (15).
Medlemsstaten er ikke blot et mellemled med selvstaendige forpligtelser, men ogsaa en myndighed, der under hele sagsbehandlingen indtager en central placering paa grund af omfanget af dens forpligtelser og ansvar. Det er i denne forbindelse tilstraekkeligt at henvise til nogle bestemmelser i forordningen. I henhold til artikel 5, stk. 4, "attesterer medlemsstaten den faktiske og regnskabsmaessige rigtighed af de i udbetalingsanmodningerne indeholdte oplysninger" (16). Ifoelge artikel 6, stk. 2, skal de "udbetalte beloeb, som ikke er blevet anvendt paa de i godkendelsesbeslutningen fastsatte betingelser, ... tilbagebetales", og det tilfoejes, at den "paagaeldende medlemsstat er subsidiaert ansvarlig for tilbagebetalingen af beloeb, som med urette er udbetalt i forbindelse med foranstaltninger, der er omfattet af den i artikel 2, stk. 2, i afgoerelse 83/516/EOEF omhandlede garanti" (16) . Det fremgaar af denne bestemmelse, at de "paagaeldende medlemsstater garanterer en forsvarlig gennemfoerelse af foranstaltningerne", medmindre der er tale om visse former for tilskud, der ikke er relevante i denne sag.
18. Forpligtelsen til at hoere medlemsstaten i artikel 6, stk. 1, ved suspension, nedsaettelse eller bortfald af tilskud faar paa denne baggrund en anden betydning. Det er ikke noedvendigt yderligere at understrege vigtigheden af medlemsstatens udtalelse, naar henses til medlemsstatens placering og ansvar.
19. Da Kommissionen har tilsidesat artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2950/83, der indeholder formforskrifter, som er vaesentlige for gyldigheden af Kommissionens beslutninger om at suspendere, nedsaette eller lade tilskud fra Den Europaeiske Socialfond bortfalde, foreslaar jeg, at Domstolen giver sagsoegeren medhold i det foerste anbringende og saaledes annullerer de omhandlede beslutninger.
20. Jeg skal herefter alene subsidiaert undersoege de tre andre anbringender.
21. Jeg vil foerst undersoege det fjerde anbringende om utilstraekkelig begrundelse af Kommissionens beslutninger, idet dette anbringende ogsaa vedroerer en vaesentlig formel mangel.
22. Sagsoegeren har navnlig anfoert (17), at udtrykket "uforklarligt hoeje omkostninger", som Kommissionen har anvendt i de endelige beslutninger om nedsaettelse af tilskuddet, er uhaandgribeligt, mens den begrundelse, som Kommissionen i henhold til artikel 190 skal give, ifoelge Domstolens praksis
"klart og utvetydigt [maa] angive de grunde, som retsakten er baseret paa" (18).
Endvidere har sagsoegeren i replikken anfoert (19), at visse begrundelser, der ikke er naevnt i de anfaegtede beslutninger, foerst er fremkommet i svarskriftet.
23. Kommissionen har heroverfor anfoert (20), at udgiftsbeloeb, der ikke er anset for tilskudsberettigede, klart er naevnt i de anfaegtede beslutninger, hvori ogsaa naevnes, hvorledes beloebene fremkommer ved henvisning til punkterne i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb, saaledes at det ved en sammenligning mellem de beloeb, der var angivet i skemaet til ansoegning om tilskud, og beloebene i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb praecist fremgaar, hvorledes de ikke-tilskudsberettigede udgiftsbeloeb fremkommer. Kommissionen har indroemmet, at dens begrundelse "ikke udmaerker sig ved at vaere saerlig uddybende" (21), men har anfoert, at den maa ses i den rette sammenhaeng. Kommissionen har i denne forbindelse henvist til Domstolens praksis, hvorefter
"forpligtelsen til at begrunde den individuelle beslutning ... har til formaal at goere det muligt for Domstolen at efterproeve beslutningens lovlighed samt at give den beroerte virksomhed de oplysninger, ved hjaelp af hvilke det kan fastslaas, om der er grundlag for beslutningen, eller om der muligt foreligger en saadan fejl, at den kan anfaegtes. Omfanget af begrundelsespligten afhaenger af arten af den paagaeldende retsakt og den sammenhaeng, hvori den er vedtaget" (22).
24. Selv om forpligtelsen til at begrunde retsakter ifoelge Domstolens praksis (23) har et bestemt formaal, afhaenger dens omfang af en raekke forhold: ordlyd, retsregler, beslutningens sammenhaeng. Da disse forhold er de samme, som jeg har omtalt i forbindelse med beslutningen om at nedsaette tilskuddet til Interhotel, henviser jeg til mine bemaerkninger i punkt 12-19 i det forslag, jeg i dag har fremsat i sag C-291/89.
25. Paa grundlag af beslutningernes naermere omstaendigheder maa det undersoeges, om den beroerte virksomhed med den givne begrundelse kan faa kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, saaledes at den kan varetage sine interesser, og Domstolen kan udoeve sin proevelsesret.
26. Kommissionen har i beslutningen vedroerende uddannelse af unge naevnt to begrundelser: Bestemmelsen om, at den teoretiske og praktiske uddannelse skal have samme omfang, var ikke overholdt, og enhedsomkostningerne var uforklarligt hoeje.
27. For saa vidt angaar den foerste begrundelse, fremgaar det af anmodningen om udbetaling af saldobeloeb (24), at sagsoegeren ikke har overholdt Kommissionens krav med hensyn til omfanget af den praktiske uddannelse, som fremgaar af cirkulaereskrivelse nr. 10/DAFSE/87, idet omfanget af den praktiske uddannelse - bortset fra uddannelsen af marketingspecialister - i alle tilfaelde vaesentligt har oversteget omfanget af den teoretiske uddannelse. Det er derfor muligt at fordele disse overskridelser paa forskellige udgifter, uden at man dog noejagtigt kan fastslaa, hvilke beloeb der af denne grund er blevet afslaaet, idet der ikke er en angivelse af den procentvise reduktion og af, hvilke poster der er beroert heraf. Det fremgaar saaledes af svarskriftet (25), at der er foretaget en reduktion paa 36% af beloebet i posten "loen eller godtgoerelse til deltagerne" og af beloebene i posterne "loenudgifter og andre personaleudgifter", "ikke-varige forbrugsgoder", "andre leverancer og tjenesteydelser" og "forbrug af raavarer". Det er herefter ikke noedvendigt med yderligere praeciseringer, idet de paagaeldende med denne begrundelse kan "faa kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning" i overensstemmelse med Domstolens praksis (26).
28. Hvad angaar begrundelsen vedroerende uddannelsen af unge og voksne, der gaar ud paa, at der er tale om uforklarligt eller unormalt hoeje enhedsomkostninger (27), er jeg enig i, at denne begrundelse er meget generel. Sagsoegeren udleder heraf, at Kommissionen mener, at der foreligger overskridelser i forhold til den oprindelige ansoegning, hvilket fremgaar af selskabets forsoeg paa at forklare forskellene i et bilag til staevningen. Det fremgaar af svarskriftet, at Kommissionen har villet skride ind over for disse overskridelser, men at den ogsaa har villet paapege over for sagsoegeren, at selskabet har medtaget de samme udgifter under forskellige poster, og at selskabet ikke har dokumenteret visse udgifters rigtighed og ikke har ladet reduktionen af uddannelsens varighed slaa igennem paa de ansoegte beloeb. Omfatter dette klagepunkt alle de forskellige begrundelser for at nedsaette de tilskudsberettigede udgiftsbeloeb? Selv om det var at foretraekke, at hver enkelt begrundelse var blevet naevnt udtrykkeligt, mener jeg, at de alle angaar samme overordnede begrundelse. Det medfoerer saaledes uberettigede omkostninger, at de samme udgifter er medtaget flere gange, og at der ikke er foretaget en reduktion af uddannelsens varighed (punkt 14.6 i skemaet til anmodning om udbetaling af saldobeloeb). Det kan ligeledes udledes af den anvendte begrundelse, at der mangler dokumentation for visse udgifter, hvilket har medfoert, at Kommissionen har foretaget vaesentlige nedsaettelser, navnlig i punkt 14.3 vedroerende uddannelsen af unge. Dette saa meget mere som de nationale myndigheder havde advaret sagsoegeren paa dette punkt og ifoelge deres egne oplysninger havde gennemfoert en undersoegelse med henblik paa "at goere anmodningerne om udbetaling af saldobeloeb mere klare og bringe udgifter og omkostninger i overensstemmelse med, hvad der kan anses for rimeligt" (28).
29. Da den anvendte begrundelse efter min opfattelse daekker de forskellige begrundelser, som fremgaar ved en sammenligning af ansoegningerne, mener jeg ikke, at Kommissionen har tilsidesat sin begrundelsespligt, og det fjerde anbringende maa derfor forkastes.
30. Sagsoegeren har som det tredje anbringende gjort gaeldende, at selskabets velerhvervede rettigheder er blevet kraenket. De endelige beslutninger tager ifoelge selskabet (29) ikke hensyn til de tidligere godkendte enhedsomkostninger. Kommissionen har derimod anfoert (30), at nedsaettelsen af tilskuddet skyldes, at de godkendte beloeb er overskredet, at der er medtaget ikke-godkendte udgifter, og at nogle udgifter ikke er korrekt dokumenteret eller medtaget flere gange.
31. Som jeg har anfoert i mit forslag til afgoerelse i sag C-291/89 (Interhotel), er Kommissionens ramme ved gennemgangen af en anmodning om udbetaling af saldobeloeb den oprindelige godkendelsesbeslutning. Det er derfor berettiget, at Kommissionen har afslaaet udgifter, der ikke var godkendt, og udgifter, som var steget.
32. Det fremgaar saaledes af oplysningerne vedroerende uddannelsen af unge, at posterne "loen til personale, der ikke underviser" (31), "lokaleomkostninger og leje" (32) og "uddannelse af laerere" (33) er steget vaesentligt. For saa vidt angaar udgifterne til skatter og afgifter (34), er disse ikke medtaget i den oprindelige ansoegning. Hertil kommer, at Kommissionen afslog at yde tilskud til beloebet, da det blev medtaget i den endelige anmodning, idet der i henhold til portugisisk lovgivning ikke skal svares stempelafgift ved denne form for uddannelse. Det kan paa tilsvarende maade konstateres med hensyn til uddannelse af voksne, at posten "ansaettelse af laerere" (35) foerst er medtaget i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb. Endvidere var udgiften vedroerende personale, der var beskaeftiget med forberedelse af kurserne (36), ikke godkendt af Kommissionen, hvilket sagsoegeren ikke har bestridt. Kommissionen har derfor kunnet foretage de noedvendige rettelser (37) uden derved at kraenke sagsoegerens velerhvervede rettigheder.
33. I mit forslag til afgoerelse i Interhotel-sagen (38) har jeg anfoert, at det endvidere er vaesentligt, at Kommissionen har et skoen ved den endelige gennemgang af ansoegningen om tilskud, der sker paa grundlag af den detaljerede redegoerelse for indholdet og resultaterne af den paagaeldende foranstaltning, saaledes at Kommissionen kan kontrollere, at udgifterne er afholdt og var noedvendige. Domstolen har anerkendt som "ubestrideligt", at
"det foerst er muligt at beregne det noejagtige beloeb for de udgifter, der kan ydes tilskud til, naar [Kommissionen] har modtaget en detaljeret rapport vedroerende de paagaeldende projekter, efter at de er foert ud i livet",
og at Kommissionen
"derfor har et vist skoen med hensyn til, hvorledes ESF bedst kan administreres" (39).
Jeg har imidlertid ogsaa anfoert (40), at Kommissionen ikke i sidste ende kan afslaa at yde tilskud til godkendte udgifter, som den var i stand til at vurdere noedvendigheden af fra begyndelsen, naar udgifterne ikke overstiger de beloeb, der er godkendt i godkendelsesbeslutningen, og de er tilstraekkeligt dokumenteret.
34. Nogle af udgifterne er ifoelge Kommissionen slet ikke dokumenteret i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb. For saa vidt angaar uddannelsen af unge, drejer det sig om udgifterne under "diverse" i posten "undervisningsmateriale" (41), "personaleudgifter" (36), "udgifter vedroerende saerlige opgaver" (42), "generelle administrationsomkostninger" (43), og Oliveira har vedroerende disse anfoert (44), at der i dets arkiv findes dokumentation, der er til raadighed. Dette argument er ikke tilstraekkeligt. Kommissionen maa saaledes kunne forvente, at den ansvarlige fremsender dokumentation for udgifterne sammen med anmodningen om udbetaling af saldobeloeb. Det er paa samme maade af underordnet betydning, at dokumentationen fremlaegges sammen med replikken. Det er saaledes ikke Domstolens opgave at traede i stedet for Faellesskabets administration, men derimod at undersoege, om administrationen - da den traf sin beslutning - kunne lade en del af tilskuddet bortfalde. Da Kommissionen paa det relevante tidspunkt ikke havde dokumentation for disse udgifter, var den berettiget til at afslaa at yde tilskud til Oliveira vedroerende disse fire poster.
35. Endvidere bemaerker jeg, at visse udgifter, der kan virke uklare i den endelige anmodning, foerst er forklaret i replikken. Det er tilfaeldet, for saa vidt angaar posten "rejseudgifter" (45), som ifoelge sagsoegeren (46) omfatter udgifter til personer, der ikke faar daekket opholdsudgifter, og posten vedroerer ikke andre personer. Hertil bemaerkes, at Kommissionen ikke havde kendskab til denne sondring, da den tog stilling til anmodningerne om udbetaling af saldobeloeb, og den var derfor berettiget til at afslaa denne udgift.
36. Der kan konstateres de samme fejl i den endelige anmodning vedroerende uddannelsen af voksne. Visse udgifter, som f.eks. udgifterne vedroerende saerlige opgaver (47), er ikke dokumenteret. Andre udgifter, som f.eks. udgifterne vedroerende "rekruttering og udvaelgelse af deltagere" (48), kunne i mangel af en tilstraekkelig forklaring fra sagsoegeren i ansoegningen om udbetaling af saldobeloeb vildlede Kommissionen (49), saaledes at den var noedt til at afslaa at yde tilskud til disse udgifter. Kommissionen var derfor ogsaa berettiget til at afslaa at yde tilskud til de naevnte udgifter uden derved at kraenke sagsoegerens velerhvervede rettigheder.
37. Kommissionen har imidlertid ogsaa afslaaet et beloeb paa 19 237 214 ESC i posten "gennemfoerelse og administration af kurser" (50) vedroerende uddannelse af voksne, idet den har anvendt de samme enhedsomkostninger som ved uddannelsen af unge (51). Kommissionen har saaledes beregnet et gennemsnit paa grundlag af de samlede, ikke-specificerede udgifter i posten "gennemfoerelse og administration af kurser" vedroerende uddannelsen af unge, idet dette beloeb er sat i forhold til antallet af uddannelsestimer, saaledes at der fremkommer et samlet beloeb paa i alt 14 296 853 ESC for den tilsvarende post vedroerende uddannelsen af voksne (52). Kommissionen har herved undladt at foretage en noejagtig undersoegelse af udgifterne i denne post, saaledes som de var angivet i den oprindelige og endelige ansoegning.
38. Denne fremgangsmaade er i hoej grad kritisabel. Den oprindelige ansoegning indeholdt i den form, hvori den blev godkendt af Kommissionen, under denne post saerlige udgifter baade vedroerende uddannelsen af voksne og uddannelsen af unge. Paa grundlag af godkendelsesbeslutningen burde Kommissionen - for ikke at kraenke sagsoegerens velerhvervede rettigheder - post for post have undersoegt, om de godkendte beloeb ikke var overskredet, og om udgifterne var tilstraekkeligt dokumenteret. Kommissionen kunne ikke generelt lade de nedsaettelser, der var foretaget vedroerende uddannelsen af unge, finde anvendelse paa uddannelsen af voksne uden at undersoege, om der i posterne vedroerende denne uddannelse var de samme udeladelser og mangler som ved den anden uddannelse.
39. En noeje gennemgang af ansoegningerne vedroerende uddannelsen af voksne viser i oevrigt, at den af Kommissionen anvendte metode foerer til vaesentligt forskellige resultater.
40. For det foerste kan det alene under posten "laerere" konstateres, at Oliveira har lavet en regnefejl i oversigtsskemaet (53) i den endelige anmodning. Det fremgaar saaledes, at omkostningerne pr. time ikke svarer til dem, der fremgaar af de detaljerede opstillinger i anmodningen (54). Denne fejl har ogsaa medfoert en overskridelse vedroerende andre personaleudgifter (55). Jeg mener heller ikke, at den nedsaettelse, der er en foelge af regnefejlen, burde have oversteget 2 339 856 ESC (56).
41. For det andet mener jeg, at flere af udgifterne under denne post kunne vaere anset for ikke-tilskudsberettigede paa samme maade som ved uddannelsen af unge. Kommissionen kunne saaledes have afslaaet at yde tilskud til et beloeb paa 4 424 345,60 ESC (57) svarende til overskridelsen af det godkendte beloeb for udgifter vedroerende personale, der ikke underviser, samt 1 260 938,40 ESC for de hertil svarende andre personaleudgifter. Rejseudgifterne (58) kunne, for saa vidt angaar et beloeb paa 422 311,10 ESC, vaere anset for udokumenteret (59) paa samme maade som udgifterne vedroerende "saerlige opgaver" (60), der androg 4 015 267 ESC. Tilsvarende kunne et beloeb vedroerende "leje og lokaleomkostninger" (61) vaere anset for at gaa ud over beloebet i den oprindelige ansoegning (62). Kommissionen var derfor berettiget til at afslaa den konstaterede overskridelse paa 561 598 ESC. Kommissionen kunne ligeledes afslaa at yde tilskud til udgiften under posten "skatter og afgifter" (63) paa 239 705 ESC, idet denne udgift ikke var medtaget i den oprindelige ansoegning, og endvidere skal der ifoelge portugisisk lovgivning ikke svares stempelafgift for en saadan uddannelsesforanstaltning. Endelig kunne Kommissionen med rette have fastslaaet, at de generelle administrationsomkostninger (64), der androg 512 033 ESC, ikke var dokumenteret.
42. Efter at jeg saaledes har gennemgaaet hver post i dette punkt, mener jeg, at Kommissionen kunne afslaa at yde tilskud til udgifter for et samlet beloeb paa 13 776 054 ESC. Jeg mener derimod ikke, at Kommissionen var berettiget til at gennemfoere en generel nedsaettelse ved en fremgangsmaade, som ikke egner sig til denne type ansoegninger, og som medfoerte, at Kommissionen afslog et beloeb paa 19 237 214 ESC, hvilket beloeb er for hoejt. Kommissionen har saaledes kraenket sagsoegerens velerhvervede rettigheder, idet den har fradraget 5 461 160 ESC (65) for meget i punktet "gennemfoerelse og administration af kurser".
43. Hertil kommer, at Kommissionen vedroerende saavel uddannelsen af unge som uddannelsen af voksne fandt, at udgifterne vedroerende udarbejdelse og oversaettelse af laereboeger (66) var medtaget i omkostningerne vedroerende forberedelse af kurserne, mangfoldiggoerelse og saerlige opgaver (67), og den afslog derfor at yde tilskud til disse udgifter i ansoegningen vedroerende uddannelsen af unge og til udgifterne vedroerende undervisningsmateriale i sagen vedroerende uddannelsen af voksne. Jeg har to indvendinger mod disse afslag. For det foerste mener jeg ikke, at det kan haevdes, at der er sket en sammenblanding med udgifterne vedroerende saerlige opgaver, der blev afslaaet som foelge af manglende dokumentation (68). For det andet forstaar jeg ikke, paa hvilken maade der skulle vaere sket en sammenblanding af udgifterne vedroerende udarbejdelse og oversaettelse af laereboeger med udgifterne til mangfoldiggoerelse. Allerede i den oprindelige ansoegning (69) sondres der mellem undervisningsmateriale og mangfoldiggoerelse af laereboeger. Jeg mener saaledes, at udgifterne vedroerende udarbejdelse og oversaettelse af laereboeger var medtaget under posten "undervisningsmateriale" og var udskilt fra udgifterne vedroerende mangfoldiggoerelse af laereboeger. Kommissionen burde saaledes have fastslaaet, at Oliveira i sine endelige anmodninger holdt posterne "udarbejdelse og oversaettelse af laereboeger" og "omkostningerne vedroerende forberedelse af kurserne" adskilt under posten "undervisningsmateriale" uden at overskride det oprindeligt godkendte beloeb (70). Jeg mener derfor, at Kommissionen med den anvendte fremgangsmaade har kraenket sagsoegerens velerhvervede rettigheder paa dette punkt.
44. Kommissionen har - ud over disse afslag, der skyldes overskridelse af de godkendte beloeb, utilstraekkelig dokumentation og en mindre klar fremstilling af visse udgifter - ikke villet godkende andre udgifter, som den ikke fandt noedvendige af hensyn til en hensigtsmaessig gennemfoerelse af foranstaltningerne. Det fremgaar saaledes af sagen vedroerende uddannelse af unge, at udgifterne vedroerende "administration og budgetkontrol" og "saerlige opgaver" (71) under punktet "gennemfoerelse og administration af kurser" er afslaaet med denne begrundelse, idet Kommissionen var af den opfattelse (72), at "der til foranstaltningerne var knyttet et passende sekretariat og et saerligt laererpersonale". Kommissionen har oplyst, at den har konstateret mange bilag under posten "saerlige opgaver" for maskinskrivningsopgaver, der skulle vaere udfoert af sekretariatet. Kommissionen var derfor berettiget til at afslaa at yde tilskud til denne udgift, idet den vidste, hvad posten "saerlige opgaver" omfattede, saa meget mere som udgiften ikke var medtaget udtrykkeligt i den oprindelige ansoegning.
45. Hvad derimod angaar posten "administration og budgetkontrol", havde Oliveira i den oprindelige ansoegning (73) ansoegt om tilskud til foelgende punkter: "administration og oekonomisk kontrol af projektet, udarbejdelse af budgetter, rundgangs- og klassificeringssystem, arkivering af dokumenter vedroerende uddannelsesforanstaltningen, udarbejdelse af maanedsbalancer ...". Disse oplysninger var tilstraekkelige, og Kommissionen burde i givet fald ved gennemgangen af den oprindelige ansoegning have taget stilling til, om sekretariatet kunne have udfoert disse opgaver, saaledes at det dertil svarende beloeb ikke skulle vaere godkendt. Da beloebet imidlertid er godkendt (74), kunne virksomheden gaa ud fra, at den havde erhvervet ret til dette. Jeg mener derfor, at det var i strid med sagsoegerens velerhvervede rettigheder, at et beloeb paa 1 900 080 ESC under posten "administration og budgetkontrol" blev afslaaet.
46. Kommissionen har endvidere afslaaet visse udgifter paa grund af nedsaettelsen af uddannelsens varighed. Der maa her sondres mellem de to projekter. For saa vidt angaar uddannelsen af unge, vil dette spoergsmaal blive behandlet i punkt 48 ff. ved behandlingen af det fjerde anbringende, der specielt vedroerer dette problem. Med hensyn til uddannelsen af voksne har Kommissionen anfoert, at Oliveira har angivet (75) en reduktion paa 63,74% i deltagerantallet i forhold til den oprindelige ansoegning. I anmodningen om udbetaling af saldobeloeb (76) er der anfoert et deltagerantal paa 95, mens der i den oprindelige ansoegning (77) var anfoert 262. Kommisionen har derfor kunnet reducere det beloeb, der blev godkendt i den oprindelige ansoegning, vedroerende uddannelsen af laerere (78) med ca. 50%, idet denne uddannelse herefter ikke i fuld udstraekning var paakraevet. Kommissionen har ligeledes nedsat beloebet vedroerende normale afskrivninger (79), idet der kun er taget hensyn til uddannelsens faktiske varighed, saaledes som denne er angivet i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb (80). Disse nedsaettelser er efter min opfattelse rimelige.
47. Jeg mener saaledes, at der maa gives delvis medhold i anbringendet om kraenkelse af velerhvervede rettigheder, dels for saa vidt Kommissionen i sagen vedroerende uddannelse af unge afslog at yde tilskud til udgifterne vedroerende udarbejdelse og oversaettelse af laereboeger samt administration og budgetkontrol, der androg 2 247 308, hhv. 1 900 080 ESC, dels for saa vidt den i sagen vedroerende uddannelse af voksne afslog at yde tilskud til udgifterne vedroerende undervisningsmateriale med hensyn til et beloeb paa 1 637 612 ESC samt i punktet "gennemfoerelse og administration af kurser" udgifter for et beloeb paa 5 461 160 ESC.
48. Oliveira har endelig som det andet anbringende gjort gaeldende, at almindelige retsgrundsaetninger er tilsidesat, navnlig retssikkerhedsprincippet, forbuddet mod, at forvaltningsakter tillaegges tilbagevirkende kraft, beskyttelsen af velerhvervede rettigheder og den berettigede forventning, idet der i de anfaegtede beslutninger "a posteriori anvendes en regel om, at den teoretiske og praktiske uddannelse skal have samme omfang" (81), og denne regel fremgaar ikke af godkendelsesbeslutningen. Selskabet har ligeledes anfoert (82), at dette krav foerst er fremsat ved den endelige opgoerelse, efter at alle udgifterne var afholdt. Selskabet har anerkendt (83), at det har modtaget cirkulaereskrivelsen af 8. juni 1987 den 25. juni 1987, dvs. seks dage efter uddannelsesforanstaltningernes paabegyndelse, men har anfoert, at det paa dette tidspunkt ikke antog (84), at reglen gjaldt for selskabet.
49. Kommissionen har anfoert (85), at kravet om, at den teoretiske og praktiske uddannelse skal have samme omfang, ganske vist er fastsat efter godkendelsen af ansoegningen om tilskud, men at det er meddelt ved en cirkulaereskrivelse fra DAFSE "paa et tidspunkt, hvor det var muligt at aendre den praktiske uddannelses varighed, saaledes som de ansvarlige for de andre foranstaltninger i oevrigt gjorde". Kommissionen har tilfoejet, at den kunne tiltraede sagsoegerens synspunkt, hvis kravet foerst var fremsat efter afslutningen af uddannelsesforanstaltningerne. Endelig har Kommissionen anfoert (86), at cirkulaereskrivelsens indhold var tilstraekkelig tydeligt.
50. Indledningsvis skal jeg praecisere, at kravet kun vedroerer uddannelsen af unge, som det klart fremgaar af DAFSE' s cirkulaereskrivelse (87). Reglen har medfoert, at Kommissionen ved gennemgangen af Oliveira' s endelige anmodning har foretaget betydelige nedsaettelser (88). Betydningen af disse nedsaettelser er ikke bestridt, og det er derfor vaesentligt at fastslaa, om Olveira var berettiget til ikke at tage hensyn til de krav, der blev fremsat i cirkulaereskrivelsen, og kun at stoette sig paa godkendelsesbeslutningen.
51. For det foerste bemaerker jeg, at sagsoegeren ikke med rimelighed kunne antage, at cirkulaereskrivelsen ikke vedroerte selskabet. Selskabet har saaledes faaet kendskab til skrivelsen ved, at denne er fremsendt til det, og ikke ved en tilfaeldig offentliggoerelse. Med det ordvalg, der er anvendt i skrivelsen, kunne denne naeppe misforstaas. Det fremgaar saaledes af DAFSE' s cirkulaereskrivelse, at "tilskudsmodtagerne skal rette sig efter" Kommissionens nye praksis, der er gengivet i cirkulaereskrivelsen.
52. Det synes dernaest ikke at vaere bestridt, at sagsoegeren kunne foretage en tilpasning af den praktiske uddannelses varighed paa et tidspunkt, hvor uddannelsen netop var begyndt. Da uddannelsen af unge strakte sig over 22 uger (89), burde det vaere - som Oliveira' s repraesentant ogsaa bekraeftede i retsmoedet - muligt for selskabet at foretage den paabudte aendring to uger efter uddannelsens start.
53. Da cirkulaereskrivelsens ordlyd endvidere var tilstraekkelig bestemt til, at Oliveira burde efterkomme denne i tide, mener jeg ikke, at de paaberaabte almindelige retsgrundsaetninger er tilsidesat ved de anfaegtede beslutninger. Anbringendet kan derfor ikke tiltraedes.
54. Paa grundlag af disse bemaerkninger foreslaar jeg foelgende afgoerelse:
1) Principalt:
- Kommissionens beslutninger af 27. juni 1989 vedroerende Den Europaeiske Socialfonds projekt nr. 870708/P1 og nr. 870708/P3 annulleres.
- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
2) Subsidiaert:
- Kommissionens beslutning af 27. juni 1989 vedroerende fondens projekt nr. 870708/P1 annulleres delvis, for saa vidt Kommissionen herved afslog at yde tilskud til udgifter til udarbejdelse og oversaettelse af laereboeger samt administration og budgetkontrol paa 2 247 308, hhv. 1 900 080 ESC.
- Kommissionens beslutning af 27. juni 1989 vedroerende fondens projekt nr. 870708/P3 annulleres delvis, for saa vidt Kommissionen herved afslog at yde tilskud til udgifter til undervisningsmateriale samt til gennemfoerelse og administration af kurserne paa 1 637 612, hhv. 5 461 160 ESC.
- Hver part baerer sine omkostninger.
(*) Originalsprog: fransk.
(1) Punkt 2 og 3 i mit forslag af d.d. i sag C-291/89, Sml. I, s. 2264.
(2) Bilag IV til svarskriftet.
(3) Samme sted.
(4) Dokument nr. 1 og 2 i bilag II til staevningen.
(5) Bilag V til svarskriftet og bilag I til replikken.
(6) Fremhaevet af Oliveira i punkt 12 i staevningen.
(7) Replikken, punkt 6-8.
(8) Svarskriftet, punkt 19 og 20.
(9) C-200/89, punkt 6.
(10) Dom af 11.10.1990 (sag C-200/89, Funoc mod Kommissionen, Sml. I, s. 3669, praemis 17).
(11) Jf. senest vedroerende Den Europaeiske Socialfond kendelse af 21.11.1990 (sag C-12/90, Infortec mod Kommissionen, Sml. I, s. 4265, grund 10).
(12) Dom af 26.5.1982 (sag 44/81, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 1855, praemis 8-12).
(13) Min fremhaevelse.
(14) Jf. Revisionsrettens aarsberetning for regnskabsaaret 1989 med en sammenligning over fem aar (EFT C 313 af 12.12.1990, s. 142).
(15) Sag 310/81, Sml. s. 1341, praemis 15.
(16) Mine fremhaevelser.
(17) Staevning, punkt 19.
(18) Dom af 9.7.1969 (sag 1/69, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 67).
(19) Punkt 17.
(20) Svarskriftet, s. 12 i den franske oversaettelse.
(21) Duplikken, punkt 11.
(22) Dom af 7.4.1987 (sag 32/86, SISMA mod Kommissionen, Sml. s. 1645, praemis 8), mine fremhaevelser.
(23) Jf. bl.a. dom af 25.10.1984 (sag 185/83, Rijksuniversiteit, Groningen, mod Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen, Sml. s. 3623, praemis 38).
(24) Bilag III til svarskriftet, s. 2, separat nr. 2.
(25) S. 3-5 i den franske oversaettelse.
(26) Sag 185/83, naevnt ovenfor i note 23.
(27) I de fransksprogede dokumenter anvendes biordene "inexplicablement" og "anormalement" begge som oversaettelse af det portugisiske ord "injustificadamente", der er benyttet i de originale beslutninger om afslag paa udbetaling af saldobeloeb (staevningens s. 43-45).
(28) Bilag II til staevningen, dokument nr. 3.
(29) Staevningen, punkt 15.
(30) Svarskriftet, punkt 7.
(31) Punkt 14.3.1, litra b), c) og d) i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb, bilag III til svarskriftet, sammenholdt med punkt 15.3 i den oprindelige ansoegning, bilag II til svarskriftet.
(32) Punkt 14.3.9 i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb, sammenholdt med den tilsvarende post under punkt 15.3 i den oprindelige ansoegning.
(33) Punkt 14.5 i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb, sammenholdt med punkt 15.5 i den oprindelige ansoegning.
(34) Punkt 14.3.13 i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb, jf. punkt 15.3 i den oprindelige ansoegning.
(35) Punkt 14.2.4 i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb, jf. punkt 15.2 i den oprindelige ansoegning.
(36) Punkt 14.2.6 i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb.
(37) Jf. svarskriftet, punkt 8.
(38) Jf. navnlig punkt 35-36.
(39) Dom af 1.10.1987 (sag 84/85, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 3765, praemis 23).
(40) Punkt 41.
(41) Punkt 14.2.1 i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb.
(42) Punkt 14.2.7 i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb.
(43) Punkt 14.3.14 i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb.
(44) Bilag 6 til replikken, s. 13.
(45) Punkt 14.3.5 i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb.
(46) Bilag 6 til replikken, s. 14.
(47) Punkt 14.2.7 i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb; jf. svarskriftet, punkt 9, og duplikken, punkt 5, litra e), sammenholdt med bilag 6 til replikken, s. 18.
(48) Punkt 14.2.3.
(49) Duplikken, punkt 5, litra d), sammenholdt med bilag 6 til replikken, s. 18.
(50) Punkt 14.3 i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb.
(51) Svarskriftet, punkt 9, og duplikken, punkt 3.
(52) Bilag II til svarskriftet, s. 2, separat nr. 4.
(53) Bilag III til svarskriftet, s. 2, separat nr. 7 i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb.
(54) Man burde vaere kommet frem til et samlet beloeb paa 4 161 464,15 ESC vedroerende intern uddannelse og ikke 5 982 363,69 ESC. Fejlen andrager saaledes 1 820 899,54 ESC.
(55) Punkt 14.3.2 i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb, s. 2, separat nr. 9 i bilag III til svarskriftet. Naar der tages hensyn til stoerrelsen af andre personaleudgifter (28,5% af loenudgiften), er der paa dette punkt tale om en overskridelse paa 518 956,36 ESC.
(56) 1 820 899,54 + 518 956,36 ESC.
(57) I godkendelsesbeslutningen er anfoert det beloeb, der fremgaar af punkt 15.3 i den oprindelige ansoegning under posten "sekretariat og direktion", 1 920 000 ESC (80 000 x 2 x 12). Det beloeb, der endeligt blev ansoegt om, androg 6 344 345,60 ESC, saaledes at overskridelsen andrager 4 424 345,60 ESC.
(58) Punkt 14.3.5 i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb.
(59) Jf. punkt 35 i naervaerende forslag vedroerende uddannelsen af unge.
(60) Punkt 14.3.8 i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb; jf. punkt 44 i naervaerende forslag vedroerende uddannelsen af unge.
(61) Punkt 14.3.9 i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb.
(62) 30 000 x 10 (uger) x 110% (andre omkostninger) = 3 300 000.
(63) Punkt 14.3.13 i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb; jf. punkt 32 i naervaerende forslag vedroerende uddannelsen af unge.
(64) Punkt 14.3.14 i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb; jf. punkt 34 i naervaerende forslag vedroerende uddannelsen af unge.
(65) 19 237 214 - 13 776 054.
(66) Punkt 14.2.1 i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb.
(67) Bilag I til svarskriftet, s. 1 vedroerende uddannelsen af unge; jf. ogsaa samme sted vedroerende uddannelsen af voksne.
(68) Punkt 34-36 i naervaerende forslag.
(69) Punkt 15.2 i de oprindelige ansoegninger.
(70) Paa 8 100 000 ESC.
(71) Punkt 14.3.7 og 14.3.8 i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb.
(72) Duplikken, punkt 5.
(73) Punkt 15.3 i den oprindelige ansoegning.
(74) Bilag IV til svarskriftet.
(75) Svarskriftet, bilag III, s. 2, separat nr. 2.
(76) Svarskriftet, bilag III, s. 2, separat nr. 1.
(77) Svarskriftet, bilag II, s. 5.
(78) Punkt 14.5 i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb, svarskriftet, punkt 9.
(79) Punkt 14.6 i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb.
(80) Anmodningen om udbetaling af saldobeloeb, s. 2, separat nr. 1; svarskriftet, s. 7 i den franske oversaettelse, og duplikken, punkt 5, litra f).
(81) Staevningen, punkt 14.
(82) Replikken, punkt 23.
(83) Replikken, punkt 25.
(84) Replikken, punkt 24 og 26.
(85) Duplikken, punkt 22.
(86) Replikken, punkt 16.
(87) Replikken, bilag I.
(88) Nedsaettelse paa 36% i punkt 14.1, 14.3.1, 14.3.10, 14.3.11, 14.3.12 og 14.6 i anmodningen om udbetaling af saldobeloeb.
(89) Anmodningen om udbetaling af saldobeloeb, s. 2, separat nr. 1.