62001CC0076_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 La presente impugnazione riguarda la sentenza con cui il Tribunale di primo grado ha respinto il ricorso proposto dai rappresentanti del Comitato delle industrie comunitarie del cotone, avendolo considerato
- irricevibile, quanto alla domanda di annullamento della presunta decisione del Consiglio recante rigetto della proposta di regolamento della Commissione che istituiva un dazio antidumping definitivo su determinate importazioni di tessuti di cotone e
- infondato, quanto alla domanda dei ricorrenti diretta al risarcimento del danno subito a causa della mancata adozione del detto regolamento (1).
2 La questione principale su cui verte il presente ricorso consiste nell'accertare se il Tribunale abbia commesso un errore di diritto, avendo respinto l'argomento secondo il quale
- il fatto che il Consiglio non avesse raggiunto la maggioranza dei voti favorevoli all'approvazione della proposta presentata dalla Commissione e
- la scadenza del termine di quindici mesi previsto per la conclusione delle inchieste antidumping dall'art. 6, n. 9, del regolamento n. 384/96 (2),
avrebbero costituito un atto impugnabile ai sensi dell'art. 173 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230 CE). Altre questioni consistono nell'accertare se il Tribunale sia ulteriormente incorso in un errore di diritto
- avendo considerato comunque irricevibile l'argomento relativo all'art. 6, n. 9, del regolamento di base e
- avendo ritenuto che il Consiglio non fosse tenuto a motivare la mancata adozione della proposta di regolamento.
Contesto normativo
3 Il regolamento n. 384/96 - regolamento di base vigente che disciplina l'imposizione di misure antidumping da parte della Comunità -, è stato adottato, inter alia, per conformare la prassi ai nuovi obblighi internazionali derivanti dal «Codice antidumping» del 1994, che è parte degli strumenti adottati nel corso dei negoziati multilaterali dell'Uruguay Round (3). Tanto il codice quanto il regolamento di base contengono disposizioni che i ricorrenti nella presente causa considerano pertinenti ai fini della tutela dei diritti dei denunzianti.
Il codice antidumping
4 L'art. 6.9 del codice anti-dumping prevede che, prima di prendere la decisione definitiva, le autorità debbano informare «tutte le parti interessate dei fatti essenziali esaminati, sui quali si baserà la loro decisione di applicare o non applicare misure definitive».
5 L'art. 9.1, dispone, inter alia: «La decisione di introdurre o meno un dazio antidumping nei casi in cui sussistano tutti i presupposti, così come la decisione di applicare un dazio antidumping pari o inferiore al margine di dumping, spetta alle autorità dell'importatore membro. E' opportuno che l'applicazione sia facoltativa nella giurisdizione di tutti i membri (...)».
6 Ai sensi dell'art. 12.2, viene data notifica pubblica di qualsiasi accertamento, preliminare o definitivo, di esito positivo o negativo. Tale notifica deve indicare in modo sufficientemente particolareggiato le risultanze e le conclusioni raggiunte su tutti i punti di fatto e di diritto ritenuti sostanziali dalle autorità inquirenti.
7 L'art. 13 riguarda l'esame giudiziario e prevede che ogni membro dell'OMC debba disporre di procedure giudiziarie o equivalenti al fine, tra l'altro, di un tempestivo esame «delle azioni amministrative riguardanti le decisioni definitive».
Il regolamento di base
8 Ai sensi del regolamento di base, la Commissione, sentito il Comitato consultivo costituito dai rappresentanti degli Stati membri, conduce inchieste sul dumping e può imporre dazi provvisori, mentre l'istituzione di dazi definitivi spetta al Consiglio.
9 L'art. 5 riguarda l'apertura del procedimento. In base al disposto di cui al n. 1, un'inchiesta viene aperta in seguito ad una denuncia presentata da una qualsiasi persona fisica o giuridica o da una qualsiasi associazione non avente personalità giuridica, che agisce per conto dell'industria comunitaria. Ai sensi della disposizione di cui al n. 9, se sono stati presentati elementi di prova sufficienti a tal fine, la Commissione inizia il procedimento entro quarantacinque giorni a decorrere dalla data di presentazione della denuncia; se gli elementi di prova sono insufficienti, il denunziante ne è informato entro lo stesso lasso di tempo.
10 L'art. 6, relativo all'inchiesta, prevede, ai nn. 5, 6 e 7, che le parti interessate vengano informate e sentite. In base al disposto di cui al n. 9, «[p]er i procedimenti avviati a norma dell'articolo 5, paragrafo 9, l'inchiesta viene conclusa, ove possibile, entro un anno. In ogni caso, essa si conclude entro quindici mesi dall'inizio (...)».
11 L'art. 9 si intitola «Chiusura del procedimento senza l'istituzione di misure; imposizione di dazi definitivi». In base al disposto di cui al n. 2, qualora non si ritengano necessarie misure di difesa il procedimento deve venire chiuso. D'altra parte, a tenore del n. 4, «Quando dalla constatazione definitiva dei fatti risulta l'esistenza definitiva di dumping o un conseguente pregiudizio e quando gli interessi della Comunitá esigono un intervento a norma dell'art. 21, il Consiglio, deliberando a maggioranza semplice su una proposta presentata dalla Commissione dopo aver sentito il Comitato consultivo, instituisce un dazio antidumping definitivo (...)».
Antefatti
12 L'8 gennaio 1996 il Comitato delle industrie del cotone e delle fibre connesse dell'Unione europea (Eurocoton) ha presentato una denuncia alla Commissione, asserendo che le importazioni di tessuti di cotone greggi originari di taluni paesi causavano un grave danno all'industria comunitaria.
13 Il 21 febbraio 1996 la Commissione ha pubblicato l'avviso di apertura di un procedimento antidumping (4). Il successivo 18 novembre essa ha adottato un regolamento che imponeva un dazio antidumping provvisorio (5) e infine, in data 21 aprile 1997, ha presentato una proposta di regolamento del Consiglio che istituiva un dazio antidumping definitivo (6).
14 Il termine di quindici mesi impartito dall'art. 6, n. 9, del regolamento di base scadeva il 21 maggio 1997. In tale data, il Consiglio ha pubblicato un comunicato stampa in cui dichiarava (7):
«In esito al procedimento scritto relativo all'istituzione di dazi antidumping definitivi sui tessuti di cotone originari di taluni paesi terzi, conclusosi il 16 maggio [1997] - in modo negativo -, la delegazione francese ha insistito nuovamente sulla necessità di adottare i provvedimenti in questione».
15 Il 23 giugno 1997 l'Eurocoton ha chiesto che gli fosse confermata la decisione del Consiglio recante rigetto della proposta della Commissione e che gli venisse inviata copia di tale documento o del verbale che lo conteneva. Il giorno seguente, veniva risposto ad Eurocoton che il Consiglio, mediante procedimento scritto conclusosi il 16 maggio 1997, aveva constatato che non era stata raggiunta la maggioranza semplice necessaria all'adozione del regolamento in oggetto.
16 Di conseguenza, il 18 luglio 1997 i ricorrenti nel presente procedimento (8) hanno proposto un ricorso dinanzi al Tribunale di primo grado, chiedendogli di volere
- annullare la decisione del Consiglio recante rigetto della proposta di regolamento relativo all'istituzione di un dazio antidumping definitivo presentata dalla Commissione;
- condannare il Consiglio a risarcire i danni che tale decisione di rigetto aveva loro cagionato.
Sentenza impugnata
La domanda di annullamento
17 Il Consiglio ha eccepito l'irricevibilità della domanda di annullamento sulla base di tre argomenti, dei quali soltanto uno - l'assenza di un atto impugnabile - è stato preso in esame dal Tribunale di primo grado nei punti 39-64 della sentenza.
18 Secondo il giudizio del Tribunale, mentre un regolamento che istituisce dazi antidumping definitivi costituisce indubbiamente un atto impugnabile, lo stesso non
può essere affermato con altrettanta certezza nel caso della mancata adozione della proposta da parte del Consiglio; l'impugnabilità va accertata caso per caso.
19 Il Trattato non impone al Consiglio un obbligo di adottare una proposta della Commissione, né il regolamento di base conferisce ai denunzianti alcun diritto a che il Consiglio adotti la proposta di cui trattasi. Poiché l'art. 1 del regolamento di base stabilisce che un dazio «può» essere imposto, e, d'altra parte, l'art. 9, n. 4, dispone che un dazio antidumping definitivo può essere istituito dal Consiglio «deliberando a maggioranza semplice su una proposta presentata dalla Commissione», risulta implicitamente da tale riferimento che la proposta della Commissione non viene adottata qualora solo una minoranza di Stati membri abbia ritenuto sussistere i presupposti necessari. E' vero che l'art. 6, n. 9, del regolamento di base ha stabilito una durata massima dell'inchiesta, ma da ciò non si può dedurre che il Consiglio sia tenuto ad accogliere una proposta della Commissione; l'introduzione di tale limite ha come unico scopo quello di evitare una durata eccessiva dei procedimenti antidumping per consentire in tal modo a tutte le parti interessate di conoscere entro un lasso di tempo ragionevole l'azione che deve essere intrapresa.
20 Neppure in forza del Codice antidumping il Consiglio avrebbe l'obbligo di adottare dazi antidumping definitivi. Tali norme si limitano a fissare le condizioni restrittive necessarie affinché una parte contraente possa istituire dazi antidumping, e incidere così sulle esportazioni di un altro Stato parte dell'accordo. Infatti, come indica l'art. 9.1, è «opportuno che l'applicazione [di dazi antidumping] sia facoltativa».
21 Il Tribunale ha poi osservato che possono essere oggetto di un ricorso di annullamento i provvedimenti destinati a produrre effetti giuridici obbligatori capaci di incidere sugli interessi di chi li impugna, modificando in misura rilevante la situazione di questi ultimi - quindi, tutte le disposizioni adottate dalle istituzioni, indipendentemente dalla loro natura e forma, che mirino a produrre effetti giuridici.
22 Nel caso specifico non era stato adottato alcun provvedimento, e la mera constatazione che non era stata raggiunta la maggioranza dei voti non costituiva di per sé un atto impugnabile.
23 In risposta all'argomento dei ricorrenti vertente sulla carenza di tutela giurisdizionale che sarebbe risultata dall'irricevibilità della domanda d'annullamento da essi proposta, il Tribunale ha ricordato che il sindacato giurisdizionale cui i ricorrenti hanno diritto deve essere adeguato alla natura dei poteri riservati in materia antidumping alle istituzioni comunitarie. Orbene, quanto all'esame della denuncia e all'eventuale azione da intraprendere successivamente, la situazione in cui si trova la Commissione non è paragonabile a quella del Consiglio. Se spetta a quest'ultimo iscrivere all'ordine del giorno delle sue riunioni ogni proposta di regolamento che impone dazi antidumping definitivi, esso non ha tuttavia l'obbligo di adottare tale proposta. Perfino nel caso in cui la mancata adozione della proposta fosse per un motivo qualsiasi illegittima, i ricorrenti conserverebbero pur sempre la possibilità di proporre ricorso per risarcimento - ciò che appunto essi avevano fatto nella fattispecie.
24 La domanda di annullamento è stata pertanto dichiarata irricevibile.
25 Ciononostante, il Tribunale ha esaminato anche l'argomento avanzato dai ricorrenti nelle loro osservazioni sull'eccezione d'irricevibilità sollevata dal Consiglio, con il quale contestavano la legittimità dell'atto negativo risultante, a loro parere, dallo scadere del termine di quindici mesi previsto dall'art. 6, n. 9, del regolamento di base. Il Tribunale ha considerato che tale argomento formasse una nuova domanda e l'ha pertanto dichiarata irricevibile, dichiarando, tuttavia, che in ogni caso, la mera scadenza del suddetto termine non poteva essere considerata una decisione del Consiglio impugnabile con un ricorso di annullamento.
La domanda di risarcimento
26 Nei punti 86-92 della sentenza impugnata, il Tribunale di primo grado ribadisce che non sussiste un obbligo del Consiglio di adottare la proposta della Commissione e che i ricorrenti non potevano vantare un diritto di ottenere dal Consiglio la detta adozione. Di conseguenza, il primo ha respinto gli argomenti dei ricorrenti secondo i quali il Consiglio non aveva preso in considerazione i fatti accertati dalla Commissione, in ciò violando il principio della tutela del legittimo affidamento e dei diritti procedurali degli interessati, ed era venuto meno all'obbligo di motivare adeguatamente la propria decisione, in quanto tali argomenti erano fondati sull'erronea premessa che i ricorrenti potessero vantare un diritto in tal senso.
27 In particolare, ciò che i ricorrenti potevano legittimamente attendersi era un esame del caso da parte del Consiglio condotto con tutta l'attenzione necessaria, e non vi erano elementi tali da far concludere che il Consiglio non aveva proceduto con la debita accuratezza; inoltre, l'obbligo di motivazione vige unicamente per i provvedimenti effettivamente adottati, mentre, nella fattispecie, nessun atto era stato approvato.
Impugnazione
28 I ricorrenti nel procedimento in esame deducono i seguenti quattro motivi di impugnazione:
il Tribunale di primo grado
(i) ha violato l'art. 230 CE ed il principio generale di coerenza, avendo considerato che non esisteva un atto impugnabile;
(ii) ha violato l'art. 19 dello statuto CE della Corte di giustizia e l'art. 44 del proprio regolamento di procedura, in quanto ha ritenuto che l'argomento relativo alla scadenza del termine di 15 mesi costituisse un nuovo motivo, dedotto per la prima volta nelle osservazioni sull'eccezione di irricevibilità;
(iii) ha violato di nuovo l'art. 230 CE, avendo considerato che la mera scadenza del termine di quindici mesi non costituiva una decisione impugnabile del Consiglio, e
(iv) ha violato gli artt. 253 e 288 CE, nonché il principio giuridico generale della coerenza del diritto, avendo giudicato infondato l'argomento secondo cui la misura impugnata era illegittima, in quanto ciò implicava che il Consiglio godeva di totale libertà di azione,
e chiedono alla Corte di annullare la sentenza impugnata, dare loro ragione nel merito e rinviare la causa al Tribunale di primo grado perché determini l'importo del risarcimento.
29 Nelle memorie, i ricorrenti deducono la maggior parte degli argomenti a sostegno del primo motivo di impugnazione, sostenendo che il terzo ed il quarto motivo dovrebbero essere necessariamente accolti qualora lo fossero il primo ed il secondo. All'udienza, il legale dei ricorrenti ha dichiarato inoltre che i suoi assistiti hanno eccepito semplicemente un errore di diritto nel quale il Tribunale sarebbe incorso avendo ritenuto che la mancata adozione della proposta della Commissione costituiva un'«assenza di decisione» giungendo alla conclusione che non sussisteva
alcun atto impugnabile ai sensi dell'art. 230 CE.
30 Merita inoltre notare come i ricorrenti non contestino l'affermazione del Tribunale secondo la quale il Consiglio non aveva alcun obbligo di adottare le proposta della Commissione, ma si limitino a sottolineare che quest'ultimo era comunque soggetto ai vincoli sostanziali e procedurali dettati dal regolamento di base.
31 Gli argomenti dedotti dalle parti sono descritti nei paragrafi successivi.
Primo motivo di impugnazione
32 I ricorrenti fanno valere un principio generale del diritto comunitario secondo cui, quando un'istituzione agisce nell'ambito di un procedimento disciplinato con un regolamento della Commissione che riconosce diritti procedurali alle parti interessate, ogni fase che chiude il procedimento senza comportare un'azione positiva costituisce un atto soggetto a controllo di legittimità ai sensi dell'art. 230 CE (9). Ciò varrebbe per la presente fattispecie, in conseguenza della decisione del Consiglio di non adottare la proposta della Commissione - la dichiarazione del mancato raggiungimento della maggioranza dei voti equivarrebbe infatti ad affermare che gli Stati membri hanno votato contro l'adozione della proposta - ovvero, per effetto della scadenza del summenzionato termine di 15 mesi.
33 Il regolamento di base deve essere interpretato in conformità del Codice antidumping, il cui art. 9.1 non traccia distinzioni fra le decisioni che impongono dazi e quelle che concludono per non imporli. In ambedue i casi dovrebbe essere possibile effettuare l'esame giudiziario previsto dall'art. 13 del suddetto codice. In varie occasioni la Corte ha esaminato provvedimenti riguardanti pratiche di dumping, inclusi i casi in cui il denunziante si riteneva insoddisfatto del dazio definitivo (10), ovvero in cui il Consiglio (11), o la Commissione, (12) avevano adottato una decisione che chiudeva espressamente il procedimento. La sussistenza di un atto impugnabile deve essere riconosciuta anche qualora il Consiglio non adotti una proposta della Commissione che abroga o riduce i dazi in conseguenza del riesame giudiziario, poiché, altrimenti, i diritti degli esportatori tutelati dal Codice antidumping non verrebbero salvaguardati (13). Ai denunzianti deve essere concessa una tutela equivalente.
34 Quando ha dichiarato che l'unico scopo dell'art. 6, n. 9, del regolamento di base è quello di evitare l'eccessiva durata dei procedimenti, il Tribunale di primo grado non poteva intendere che il Consiglio avrebbe potuto agire dopo che fossero trascorsi i 15 mesi previsti, poiché risulta chiaramente il contrario dall'art. 6, n. 9, e neppure che i denunzianti avrebbero dovuto sollecitare un intervento del Consiglio ai sensi dell'art. 232 CE, ipotesi che avrebbe portato a confliggere fra loro i termini ultimi imposti da queste due disposizioni. Pertanto, l'unico possibile significato sottinteso dal Tribunale, cioè che la scadenza del suddetto termine di 15 mesi non conferirebbe il carattere di decisione alla mancata adozione della proposta da parte del Consiglio, non tiene conto del fatto che ai sensi dell'art. 6, n. 9, del detto regolamento, tale mancata adozione, qualunque cosa significhi, è definitiva.
35 Infine, sarebbe illogico il ragionamento con cui il Tribunale ha negato che i ricorrenti fossero stati privati delle garanzie procedurali poiché potevano agire in risarcimento - se infatti è vero che il Consiglio non era obbligato ad agire, allora non sussistevano neppure diritti di risarcimento e poiché non esisteva un atto non poteva sussistere nemmeno un obbligo di motivazione. La motivazione del Tribunale risulterebbe quindi contraddittoria o non lineare, in contrasto con l'art. 230 CE e con il principio generale di coerenza del diritto.
36 Il Consiglio nega l'esistenza di un principio del diritto comunitario secondo cui la conclusione di un procedimento amministrativo condurrebbe necessariamente all'adozione di un atto impugnabile.
37 In primo luogo, l'adozione di un regolamento antidumping non soltanto comporta lo svolgimento di un procedimento amministrativo al livello della Commissione, ma implica anche la conclusione di un iter legislativo in seno al Consiglio. Questa situazione non è paragonabile a quanto avviene nel corso di altri processi decisionali, come, ad esempio, nel settore della concorrenza, quando la Commissione approva una decisione amministrativa di chiusura del procedimento. Nel caso che ci occupa, il Consiglio ha agito nell'esercizio dei suoi poteri normativi e non ha adottato alcuna decisione in quanto tale.
38 In secondo luogo, il fatto che determinate norme sul riesame siano d'applicazione laddove le istituzioni comunitarie abbiano deciso di chiudere un caso senza l'istituzione di un'inchiesta, non significa di per sé che ogni decisione con cui viene chiuso un procedimento senza l'istituzione di misure successive sia soggetta a controllo di legittimità, e in realtà, non vi è stato alcun atto nella fattispecie.
39 Quanto agli argomenti basati sull'applicazione del codice antidumping, il Consiglio sostiene, in primo luogo, che i ricorrenti non possono invocare direttamente questo documento (14).
40 In secondo luogo, il codice è inteso a stabilire i limiti entro i quali i membri dell'OMC possono legittimamente applicare dazi antidumping, prevedendo restrizioni che sono volte a tutelare gli interessi dei fabbricanti e degli esportatori i cui prodotti potrebbero venire penalizzati; l'industria comunitaria non potrebbe avvalersi di tali vincoli a proprio vantaggio.
41 In terzo luogo, il Tribunale di primo grado ha correttamente dedotto dalle parole «E' opportuno che l'applicazione sia facoltativa» che i membri dell'OMC non sono soggetti ad alcun obbligo, riguardo sia alla scelta dell'autorità competente, sia al carattere o alla struttura della decisione di applicare o di non applicare dazi. L'art. 9.1 non esclude che la competenza normativa/amministrativa in questo campo sia condivisa tra la Commissione e il Consiglio. Nell'ordinamento comunitario il carattere legislativo del processo decisionale che si svolge in seno al Consiglio, ed in particolare, l'esigenza di raggiungere la maggioranza dei voti prescritta per l'approvazione di una proposta della Commissione significa che nella fattispecie in esame non può esistere un atto impugnabile.
42 Neppure gli artt. 12.2 e 13 del codice antidumping possono validamente sostenere gli argomenti dei ricorrenti. L'art. 12.2 riguarda l'obbligo di dare notifica pubblica di qualsiasi accertamento, preliminare o definitivo, di esito positivo o negativo, mentre l'art. 13 prescrive l'esame giudiziario delle «azioni amministrative riguardanti decisioni definitive», ma nessuna delle suddette disposizioni esige che su ogni caso che si presenti venga presa una decisione definitiva.
43 Il Consiglio nega che la sentenza impugnata poggi su un ragionamento non lineare o contraddittorio per il fatto di aver ammesso la disponibilità dell'azione in risarcimento pur in assenza di un atto impugnabile. Il Tribunale ha giustamente affermato che non può sussistere un obbligo di motivazione qualora nessun atto venga adottato dal Consiglio; tuttavia, ciò non esclude la possibilità di eccepire altri vizi procedurali, come la violazione del diritto ad essere sentito, sulla cui base può essere basata un'azione per risarcimento.
Altri motivi di impugnazione
44 Con il secondo motivo di impugnazione i ricorrenti citano le loro memorie depositate nel procedimento di primo grado al fine di dimostrare che l'argomento relativo alla durata massima di 15 mesi, sviluppato nell'ambito delle osservazioni sull'eccezione di irricevibilità sollevata dal Consiglio, costituiva unicamente un'ulteriore delucidazione rispetto all'impugnazione della decisione di non adottare la proposta della Commissione, per quanto tale decisione fosse manifesta.
45 Il Consiglio nega che il Tribunale di primo grado abbia erroneamente dichiarato questo argomento irricevibile. Prima di presentare osservazioni sull'eccezione di irricevibilità nel procedimento di primo grado, i ricorrenti avevano asserito che l'atto impugnato era quello risultante dall'esito del procedimento scritto del 16 maggio 1997 - situazione e periodo di tempo diversi rispetto alla scadenza del termine di 15 mesi. L'oggetto della loro impugnazione non è stato ridefinito per il fatto che essi si sono anche genericamente riferiti a tale termine ultimo come alla decisione del Consiglio recante rigetto della proposta della Commissione; inoltre, non era affatto chiaro che l'oggetto dell'impugnazione fosse la decisione, per quanto manifesta. Pertanto, l'ulteriore argomento relativo alla scadenza del suddetto periodo di 15 mesi costituiva un nuovo motivo, introdotto tardivamente.
46 Con il terzo motivo d'impugnazione i ricorrenti sostengono che, una volta scaduto il suddetto periodo di 15 mesi, risultava chiaro che il procedimento era stato definitivamente chiuso, il che implicava necessariamente l'esistenza di una decisione impugnabile; la giurisprudenza e gli argomenti richiamati a sostegno del primo motivo sono pertanto pertinenti al riguardo. Infine, con il quarto motivo, i ricorrenti sostengono che, qualora venisse accolto il primo motivo, verrebbero a cadere i presupposti per il rigetto della domanda di risarcimento.
Sulla ricevibilità del ricorso di impugnazione
47 Prima di esaminare nel merito gli argomenti suesposti, occorre accertarne la ricevibilità, che è stata parzialmente contestata dal Consiglio.
48 Sostanzialmente, il Consiglio solleva le seguenti eccezioni:
- il primo motivo di impugnazione non è definito con sufficiente precisione e ripropone argomenti dedotti in primo grado - in contrasto con il disposto dell'art. 112, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura della Corte di giustizia e con la giurisprudenza rilevante (15);
- all'interno dello stesso motivo, l'argomento basato sull'applicazione del codice antidumping è nuovo, poiché non era stato presentato in primo grado - in contrasto, in particolare, con l'art. 113, n. 2, del regolamento di procedura della Corte di giustizia e con la giurisprudenza in materia (16); e
- il terzo motivo di impugnazione è irricevibile, in quanto non rileva ai fini dell'esito dell'impugnazione.
49 Ritengo che tali eccezioni debbano essere respinte.
50 Per quanto attiene al primo argomento, «dall'[art. 225 CE], e dagli artt. 51, primo comma, dello Statuto CE della Corte di giustizia, e 112, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura della Corte, emerge che il ricorso avverso una sentenza del Tribunale di primo grado deve indicare in modo preciso gli elementi contestati della sentenza di cui si chiede l'annullamento nonché gli argomenti di diritto dedotti a specifico sostegno di tale domanda (...). Non è conforme a tali precetti il ricorso che, senza neppure contenere un argomento specificamente diretto ad individuare l'errore di diritto che vizierebbe la sentenza impugnata, si limiti a riprodurre i motivi e gli argomenti già presentati dinanzi al Tribunale. Infatti, un ricorso di tal genere costituisce in realtà una domanda diretta ad ottenere un semplice riesame dell'atto introduttivo presentato dinanzi al Tribunale, che esula dalla competenza della Corte» (17).
51 Tuttavia, nel presente ricorso di impugnazione viene indicata chiaramente l'affermazione che viene contestata all'interno della sentenza impugnata - ossia la mancata adozione di un atto impugnabile da parte del Consiglio - ed i punti della sentenza in cui essa compare. Nel ricorso vengono inoltre dedotti argomenti di diritto nettamente individuabili a sostegno della tesi secondo cui i Tribunale di primo grado avrebbe commesso un errore di diritto sul punto in questione.
52 Tali motivi non mi sembrano la mera riproduzione dei relativi argomenti dedotti nella replica in primo grado. Comunque, il divieto di riprodurre esattamente i motivi già presentati vuole evitare che l'impugnazione costituisca soltanto un mezzo per ottenere un riesame degli argomenti specifici dedotti nell'atto introduttivo del ricorso in primo grado, ma non intende impedire al ricorrente di far valere che gli argomenti con cui aveva replicato alla controparte erano stati, a torto, disattesi dal Tribunale di primo grado.
53 Mi trovo inoltre in disaccordo con il Consiglio quando obietta che taluni argomenti dedotti dai ricorrenti sono vaghi poiché si basano su ipotetiche interpretazioni della sentenza impugnata. A me sembra che i ricorrenti stiano semplicemente suggerendo che la sentenza potrebbe, sotto determinati aspetti, ricevere diverse interpretazioni.
54 In secondo luogo, il Consiglio eccepisce l'irricevibilità del motivo in cui si fa riferimento alle disposizioni del codice antidumping in quanto i ricorrenti avrebbero modificato l'oggetto del procedimento (art. 113, n. 2, del regolamento di procedura).
55 E' vero che, in primo grado (18), è sembrato che i ricorrenti si fossero riferiti al codice antidumping unicamente allo scopo di sostenere il loro argomento principale, cioè che il Consiglio aveva rinunciato ad esercitare il proprio diritto di adottare provvedimenti diversi da quelli proposti dalla Commissione - argomento successivamente abbandonato - ma non invece al momento di confutare la tesi sostenuta dal Consiglio secondo cui la conclusione del procedimento scritto in data 16 maggio 1997 non costituiva un atto impugnabile (19), contesto nel quale il detto argomento viene invece fatto valere nell'ambito dell'impugnazione.
56 Tuttavia, dal ricorso di impugnazione (20) mi sembra emerga che i ricorrenti stavolta si riferiscono al codice antidumping come ad una normativa dalla quale il diritto comunitario sancito dal regolamento di base non può discostarsi, piuttosto che ad una fonte separata ed esterna di norme cui il diritto comunitario deve conformarsi. All'udienza, il difensore dei ricorrenti ha chiarito come i suoi assistiti si siano richiamati agli obblighi della Comunità derivanti dal suddetto codice in quanto elemento da tenere in considerazione al fine di interpretare il regolamento di base e di accertare se l'azione del Consiglio costituisse realmente un atto impugnabile. In altri termini, i ricorrenti tentano di avvalorare i loro argomenti che si fondano sull'applicazione del regolamento ponendo in rilievo come quest'ultimo non possa essere interpretato in maniera difforme dalle disposizioni del codice che erano state prese in esame in primo grado.
57 Di conseguenza, non ritengo che questa parte del motivo di impugnazione dedotto dai ricorrenti debba essere dichiarata irricevibile, sebbene, come spiegherò in seguito, non credo che essi possano trarre in realtà alcun vantaggio da tale conclusione.
58 Con l'ultima eccezione di irricevibilità il Consiglio sostiene che è irrilevante accertare se il Tribunale di primo grado abbia erroneamente respinto l'argomento secondo cui la scadenza del periodo massimo di 15 mesi equivaleva ad una decisione negativa, in quanto dedotto tardivamente: qualora venisse accolto il primo motivo di impugnazione, non occorrerebbe esaminare il terzo; qualora il primo venisse respinto, il terzo, che si basa sugli stessi argomenti, dovrebbe anch'esso essere respinto.
59 Non ravviso tuttavia alcuna ragione in base alla quale si possa validamente sostenere l'irricevibilità di questo argomento. Se il motivo di impugnazione è irrilevante rispetto all'esito della causa, non è certamente necessario prenderlo in esame e non occorre quindi deliberare sulla sua ricevibilità; se al contrario, esso è rilevante, vengono a cadere le presunte basi per eccepirne l'irricevibilità.
Nel merito
In che misura i ricorrenti possono far valere le disposizioni del codice antidumping
60 In primo luogo, ritengo opportuno accertare in che misura i ricorrenti possano validamente invocare il codice antidumping a sostegno dei loro principali motivi di impugnazione. Mi sono già espresso nel senso che i riferimenti a questo atto non sono in via di principio irricevibili ai sensi dell'art. 113, n. 2, del regolamento di procedura. Tuttavia, il Consiglio sostiene, inoltre, che i ricorrenti non possono invocare direttamente il codice; né, per sua stessa natura, lo stesso atto può essere fatto valere dall'industria comunitaria a proprio vantaggio.
61 Riguardo al primo punto, se, è vero che le parti non possono direttamente avvalersi delle disposizioni del codice antidumping in quanto tale, nondimeno è spesso opportuno che - e perfino necessario - che il regolamento sia interpretato in conformità di tali disposizioni (21).
62 Quanto al secondo punto, tuttavia, concordo con il Consiglio. La ratio delle garanzie e delle restrizioni previste dal codice antidumping è quella di tutelare gli interessi di quei soggetti - esportatori, paesi di esportazione e importatori - i cui prodotti possono venire colpiti dai dazi antidumping. I diritti dei denunzianti che appartengono all'industria comunitaria costituiscono una questione di diritto interno.
63 E' vero che il codice antidumping prevede che tutte le parti interessate (tra le quali dobbiamo includere anche i denunzianti appartenenti all'industria comunitaria) vengano informate dei provvedimenti adottati, che l'art. 13 sull'esame giudiziario non esclude in modo esplicito i denunzianti e, infine, che tanto il regolamento di base quanto il diritto comunitario antidumping in generale devono essere interpretati in conformità del suddetto codice.
64 Tuttavia, lo scopo degli accordi multilaterali sull'applicazione di dazi antidumping nel commercio mondiale - come l'art. VI del GATT 1994 e il codice antidumping che lo attua - è quello di assicurare che i dazi siano imposti unicamente ove le circostanze lo giustifichino e non che siano imposti ogniqualvolta possano essere giustificati (22). Contrariamente alla convinzione che sottende l'argomento dei ricorrenti, esiste quindi uno squilibrio strutturale, quanto alla tutela accordata da tali strumenti, tra la posizione di coloro che lamentano di essere danneggiati da pratiche di dumping, e coloro che presumibilmente effettuano tali pratiche. Il fatto che il regolamento di base debba essere interpretato in modo tale da assicurare a questi ultimi l'applicazione di tutte le garanzie previste dal codice antidumping non arreca di conseguenza alcun vantaggio ai ricorrenti, che si trovano in una posizione completamente diversa.
65 Di conseguenza, anche qualora si accertasse che il diritto comunitario non consente ai denunzianti appartenenti all'industria comunitaria di sottoporre a esame giudiziario tutti i casi in cui una denuncia non è stata seguita dall'imposizione di un dazio, questo fatto non porrebbe il diritto comunitario in contrasto con il codice antidumping. L'argomento dedotto in proposito non merita pertanto di essere ulteriormente esaminato nell'ambito del presente ricorso di impugnazione.
Sulla ricevibilità del motivo riguardante il termine ultimo di 15 mesi
66 Poiché è stato asserito che l'atto impugnabile potrebbe essersi costituito in esito al procedimento scritto del 16 maggio 1997, ovvero alla scadenza del periodo previsto di 15 mesi, cioè il 21 maggio, o addirittura risultare da una combinazione dei due episodi summenzionati, un secondo punto da esaminare in via preliminare riguarda la questione se il Tribunale di primo grado abbia erroneamente dichiarato irricevibile l'argomento che si basava sulla scadenza del periodo massimo di 15 mesi previsto per l'inchiesta, come sostengono i ricorrenti con il secondo motivo di impugnazione.
67 Al punto 22 dell'atto introduttivo del ricorso di primo grado viene dichiarato: «Il provvedimento impugnato (...) è costituito dalla decisione del Consiglio recante rigetto della proposta della Commissione (...) la detta decisione si sarebbe ottenuta in esito alla mancata formazione della maggioranza a favore [della proposta] (...) La conclusione del procedimento scritto del 16 maggio 1997 equivarrebbe a una decisione del Consiglio di rigetto definitivo della proposta presentata dalla Commissione». Al punto 73 dello stesso ricorso si chiede in primo luogo che venga annullata la «decisione del Consiglio recante rigetto della proposta della Commissione». L'unico riferimento al summenzionato termine ultimo di 15 mesi viene addotto a sostegno della tesi, successivamente abbandonata, secondo cui il Consiglio non godeva del potere discrezionale di non adottare la proposta della Commissione.
68 Il rilievo controverso figura tuttavia nei punti 7-9 delle osservazioni presentate dai ricorrenti in replica all'eccezione di irricevibilità formulata dal Consiglio, secondo cui dalla conclusione del procedimento scritto in data 16 maggio 1997 non poteva risultare una decisione di rigetto definitivo della proposta della Commissione, in quanto il Consiglio (in teoria) avrebbe potuto adottare tale proposta in qualsiasi altro momento entro il successivo 21 maggio. I ricorrenti hanno osservato come in quel caso (che essi hanno fermamente contestato), la loro posizione giuridica «era stata indubbiamente pregiudicata dalla scadenza del termine ultimo di 15 mesi senza che fossero stati adottati i provvedimenti proposti dalla Commissione» e «il fatto che il Consiglio abbia lasciato scadere il detto termine senza adottare la proposta equivaleva ad una decisione negativa che confermava il rigetto della proposta presentata dalla Commissione».
69 Il Tribunale di primo grado ha considerato che tale argomento costituiva una nuova domanda, non figurante nell'atto introduttivo, e lo ha pertanto considerato irricevibile. Nella presente causa i ricorrenti asseriscono invece che risultava chiaramente dall'atto introduttivo che «oggetto del ricorso era la decisione, l'unica possibile, per quanto manifesta» e dichiarano di aver sollevato «il rilievo relativo alla scadenza dei 15 mesi, non come un nuovo motivo, bensì come dimostrazione del fatto che la questione non poteva rimanere aperta all'infinito e quindi in un modo o nell'altro era stata presa una decisione definitiva».
70 Trovo assai difficile
accogliere la tesi secondo cui dall'atto introduttivo risultava chiaramente che oggetto della contestazione originale era, all'occorrenza, tanto una decisione negativa adottata il 16 maggio, quanto una decisione implicita di rigetto della proposta, che risaliva al 21 maggio.
71 Tuttavia, l'asserzione contenuta nel punto 9 delle osservazioni sull'eccezione di irricevibilità potrebbe essere interpretata nel senso che la decisione di non adottare la proposta, non ancora definitiva il 16 maggio, è diventata tale per effetto dell'assenza di un'azione successiva da parte del Consiglio e della scadenza del previsto termine ultimo; i ricorrenti chiedevano in ogni caso l'annullamento di quella stessa decisione, ma ponevano in rilievo che quest'ultima, contrariamente a quanto sostenuto dal Consiglio, era già definitiva nel momento in cui essi avevano presentato la domanda di annullamento. Questo è indubbiamente il senso dell'osservazione svolta all'udienza dal legale dei ricorrenti nel presente procedimento, osservazione che io trovo convincente.
72 Di conseguenza, ritengo che il Tribunale di primo grado, al punto 64 della sentenza impugnata, a torto abbia considerato come nuova domanda - e di conseguenza abbia dichiarato irricevibile - un argomento che, nel punto 63 della stessa sentenza, esso aveva erroneamente interpretato come la contestazione della legittimità di un atto diverso da quello impugnato con la domanda di annullamento. Tale argomento può pertanto essere preso in considerazione nello stadio attuale del procedimento.
73 Possiamo adesso occuparci della questione principale su cui verte il ricorso in esame.
Sulla fondatezza della valutazione del Tribunale secondo cui non esisteva alcun atto impugnabile
Sull'esistenza di una decisione
74 In primo luogo, mi sembra chiaro che nella presente fattispecie sia stata realmente presa una decisione - per lo meno secondo il significato generale e comunemente accettato del termine. Se è vero, infatti, che a conclusione del procedimento scritto non era stata raggiunta la maggioranza a favore della proposta, ciò significa che si era svolta una votazione e che non più di sette su 15 Stati membri avevano espresso voto favorevole. L'art. 8 del regolamento di procedura del Consiglio (23), che disciplina il procedimento scritto, prevede una «votazione espressa per iscritto».
75 L'affermazione che compare al punto 58 della sentenza impugnata («il voto positivo costituisce la modalità giuridica mediante la quale l'atto è adottato, il voto negativo, per contro, traduce semplicemente la mancanza di decisione») è, a mio parere, errata. La «mancanza di decisione» dovrebbe presupporre o che il Consiglio non ha affatto preso in esame la questione, ovvero che, pur avendola esaminata, non si è formato un'opinione. Ambedue le ipotesi sono confutate dal riscontro di un «esito negativo», come indicato nel comunicato stampa (24), e dalla constatazione che non era stata raggiunta la maggioranza richiesta.
76 Inoltre, si può osservare che in un nuovo procedimento, promosso da Eurocoton immediatamente dopo l'esito negativo di quello oggetto della causa in esame, le cui singole fasi hanno dato essenzialmente gli stessi risultati (25), in un comunicato stampa (26) sulla riunione relativa a quel procedimento il Consiglio ha dichiarato: «Preso atto del mancato raggiungimento della maggioranza semplice a favore della proposta della Commissione, il Consiglio ha respinto la proposta di regolamento (...)». Tale dichiarazione sembra indicare che il Consiglio non nutriva dubbi sul fatto che, in circostanze del tutto analoghe alla fattispecie che ci occupa, verificatesi circa 18 mesi dopo, una decisione era stata assunta.
Sulla rilevanza dell'argomento riguardante la scadenza del termine ultimo di 15 mesi
77 In primo grado, il Consiglio ha sostenuto che il 16 maggio 1997 non avrebbe potuto formarsi alcuna decisione definitiva poiché sussisteva ancora la possibilità di adottare la proposta della Commissione entro la data del 21 maggio. I ricorrenti hanno replicato con l'argomento - che ho in precedenza considerato ricevibile - secondo cui, nel caso specifico, la scadenza del termine ultimo sancito dall'art. 6, n. 9, del regolamento di base equivaleva ad un atto negativo che confermava il rigetto della proposta da parte del Consiglio. Quest'ultima istituzione non ha sviluppato ulteriormente l'argomento eccepito all'inizio. All'udienza, rispondendo ad un quesito che gli aveva rivolto la Corte, il rappresentante del Consiglio ha dichiarato che, una volta scaduto il suddetto termine ultimo, l'eventuale adozione della proposta sarebbe stata illegittima ai sensi del regolamento di base, ma, in teoria, la proposta rimaneva (e tuttora rimane) pendente dinanzi al Consiglio, talché non si può dire che sia stata presa una decisione in merito.
78 A tal riguardo, mi trovo sostanzialmente d'accordo con i ricorrenti. Dal momento che il termine ultimo di 15 mesi non era ancora scaduto il 16 maggio 1997, la decisione negativa formatasi in quella data non era probabilmente definitiva, ma lo è diventata necessariamente il 21 maggio. Sebbene la scadenza del detto termine di per sé non abbia prodotto una decisione o dato luogo alla stessa, essa ha nondimeno significato che la decisione presa anteriormente non poteva più essere modificata.
Sull'impugnabilità della decisione
79 I ricorrenti deducono l'esistenza di un principio generale del diritto comunitario secondo cui, allorché un procedimento è disciplinato da regole che conferiscono diritti procedurali alle parti interessate, ogni decisione di un'istituzione che corrisponde alla conclusione del procedimento senza comportare l'istituzione di un'azione costituisce un atto impugnabile ai sensi dell'art. 230 CE.
80 Il Consiglio obietta che, ai fini del controllo di legittimità, la sua attività in quanto organo legislativo non è paragonabile a quella svolta dalla Commissione in veste di organo amministrativo, per cui non è possibile dedurre alcun principio generale dalla giurisprudenza citata dai ricorrenti, che riguarda principalmente l'operato della Commissione nell'ambito della concorrenza.
81 A mio parere, una decisione come quella controversa nel caso di specie deve, in via di principio, poter formare oggetto di ricorso.
82 Conformemente all'art. 230 CE, la Corte di giustizia esercita un controllo di legittimità sugli atti adottati dalle istituzioni comunitarie che non siano raccomandazioni o pareri, categoria nella quale, secondo il giudizio della Corte, ricadono tutti gli atti che hanno efficacia obbligatoria o producono effetti giuridici, a prescindere dalla loro natura o forma. Nella causa AETR (27) la Corte ha considerato impugnabile una deliberazione del Consiglio che stabiliva una particolare procedura per la conduzione dei negoziati, e nella causa Francia/Commissione (28) ha ammesso la possibilità di proporre un ricorso contro «l'espressione di una decisione di rifiuto della Commissione di modificare» una decisione precedente.
83 La decisione di rigetto della proposta della Commissione riguardante un regolamento che istituiva un dazio definitivo auspicato dai ricorrenti ha indubbiamente prodotto effetti giuridici (negativi) nei confronti di questi ultimi: la loro produzione interna non godeva più della protezione elargita con il dazio provvisorio, e l'unico mezzo con cui avrebbero potuto ottenere nuovamente tale protezione era presentare una nuova denuncia, come del resto hanno fatto.
84 Anche qualora si ritenesse che la mancata formazione del consenso dei legislatori circa l'adozione di un atto di indole puramente normativa sfugga al controllo di legittimità, è ormai comunemente accettato che le misure antidumping hanno natura ibrida, in quanto l'iter che porta alla loro adozione presenta molte caratteristiche proprie del procedimento amministrativo e nella maggior parte dei casi gli stessi provvedimenti riguardano individualmente taluni operatori economici che spesso (come in questo caso) sono stati coinvolti nel procedimento (29).
85 Pertanto, quando viene istituito un dazio antidumping, sebbene la conclusione del procedimento si concretizzi nell'adozione di un atto normativo vero e proprio che produce effetti giuridici di carattere sia generale sia individuale, questo atto può tuttavia essere impugnato dalle parti individualmente interessate, come nel caso degli atti amministrativi che incidono individualmente su determinati soggetti con effetti analoghi. Questa circostanza, a mio parere, depone fortemente a favore perché lo stesso trattamento venga previsto per i casi di mancata adozione di tale atto. E nell'ambito della concorrenza, come hanno osservato i ricorrenti: «un'istituzione dotata del potere di accertare una violazione e di punirla e che possa essere adita da privati con denuncia (...) adotta necessariamente un atto che produce effetti giuridici allorché decide l'archiviazione totale o parziale di tale denuncia» (30).
86 Di conseguenza, l'affermazione che compare al punto 59 della sentenza impugnata secondo cui «la situazione in cui si trova la Commissione, in particolare quanto all'esame della denuncia e al seguito da attribuire a quest'ultima, non è paragonabile a quella del Consiglio», secondo me non discende necessariamente dalla premessa legittima, contenuta nello stesso punto, in base alla quale «il sindacato giurisdizionale cui i ricorrenti hanno diritto deve essere adeguato alla natura dei poteri riservati in materia antidumping alle istituzioni della Comunità».
87 Nei limiti in cui tale affermazione ha comportato che la mancata adozione della proposta della Commissione non potesse essere sottoposta a riesame, ritengo che il Tribunale di primo grado abbia commesso un errore di diritto. Tuttavia non dissento - come neppure i ricorrenti - dal periodo formulato al termine del punto controverso, quanto al fatto che il Consiglio non aveva alcun obbligo di adottare la detta proposta.
88 Dato che il Tribunale di primo grado ha dichiarato irricevibile il ricorso di annullamento con il motivo che non esisteva un atto impugnabile, ne consegue che questa parte della sentenza impugnata deve essere annullata.
Il ricorso contro la decisione con cui il Tribunale ha respinto la domanda di risarcimento
89 Il principale motivo dedotto in primo grado dai ricorrenti a sostegno della domanda di risarcimento si basava sull'asserzione secondo cui il Consiglio non avrebbe potuto legittimamente respingere in modo definitivo la proposta della Commissione. Nell'impugnazione i ricorrenti non contestano il fatto che tale argomento sia stato disatteso con il motivo che il Consiglio non era in alcun modo obbligato ad adottare la detta proposta.
90 In subordine, i ricorrenti avevano sollevato i seguenti vizi di legittimità: (i) deliberata omissione della presa in considerazione dei fatti accertati dalla Commissione ovvero errore manifesto di valutazione di tali fatti; (ii) negazione dei diritti procedurali, nonché del principio del legittimo affidamento dei denunzianti e (iii) violazione dell'obbligo di motivazione. Il primo ed il terzo argomento sono stati ancora una volta disattesi con la motivazione che il Consiglio non aveva alcun obbligo di adottare la proposta della Commissione; quanto al secondo argomento, il Tribunale ha affermato che non vi erano elementi atti a dimostrare il diniego dei diritti procedurali o del legittimo affidamento. Neppure questa parte viene contestata nel ricorso in esame.
91 Al contrario, l'argomento vertente sul difetto di motivazione era stato respinto con il motivo che «nessuna disposizione era stata adottata dal Consiglio». Questo punto viene contestato dai ricorrenti nell'impugnazione e dalla conclusione cui sono giunto poc'anzi discende che la sentenza del Tribunale deve essere annullata anche nella parte che riguarda questo punto.
Conseguenze derivanti dall'accoglimento dell'impugnazione
92 Ai sensi dell'art. 54 dello Statuto CE della Corte di giustizia, quando l'impugnazione è accolta, la sentenza del Tribunale di primo grado viene annullata e la Corte può statuire definitivamente sulla controversia, qualora lo stato degli atti lo consenta. Nel caso in esame, a mio avviso ciò non soltanto è possibile, ma addirittura auspicabile nell'interesse dell'economia processuale.
93 Occorre dunque esaminare, in primo luogo, le altre due eccezioni di irricevibilità sollevate dal Consiglio in primo grado; in seguito, qualora tali eccezioni risultassero infondate, dovremmo procedere all'esame dei motivi di impugnazione esistenti, e quindi accertare se sussista o meno un vizio di legittimità.
Sulla ricevibilità del ricorso in primo grado
Sull'interesse a proporre un ricorso di annullamento
94 Con la seconda eccezione di irricevibilità sollevata in primo grado il Consiglio ha sostenuto che l'interesse perseguito dai ricorrenti consisteva nell'imposizione di dazi definitivi sulle importazioni in questione; tuttavia, dato che l'annullamento della decisione di non adottare la proposta della Commissione non avrebbe portato a tale imposizione - il termine di 15 mesi era scaduto e la proposta non poteva più essere legittimamente approvata - l'interesse dei ricorrenti ad agire per annullamento era di conseguenza venuto meno.
95 I ricorrenti avevano obiettato che, qualora la decisione di non adottare la proposta di regolamento fosse stata annullata, il Consiglio sarebbe stato tenuto in forza dell'art. 176 del Trattato CE (divenuto art. 233 CE) a prendere i provvedimenti necessari per dare esecuzione alla sentenza. Tale obbligo avrebbe comportato non tanto l'adozione della proposta in oggetto, quanto piuttosto la presentazione da parte della Commissione di una nuova proposta nell'ambito di un ulteriore procedimento.
96 Il Consiglio ha replicato che una decisione la cui adozione fosse avvenuta in un qualsiasi procedimento successivo sarebbe stata necessariamente basata su un periodo di riferimento diverso e quindi su una diversa situazione di fatto, e pertanto non avrebbe potuto essere vincolata alla sentenza del Tribunale emessa nella causa di cui trattasi.
97 Ritengo che l'eccezione sollevata dal Consiglio non debba essere accolta.
98 E' vero che, una volta scaduto il termine di 15 mesi, il Consiglio non poteva legittimamente prendere iniziative ulteriori riguardo alla proposta in parola, né avrebbe potuto farlo all'epoca in cui era stato presentato il ricorso di annullamento. Inoltre, come giustamente rileva il Consiglio, qualsiasi decisione posteriore avrebbe dovuto necessariamente essere adottata in un contesto diverso.
99 Tuttavia, dissento dalla tesi secondo cui i ricorrenti non avevano un interesse ad ottenere l'annullamento della decisione di non adottare la proposta.
100 E' giurisprudenza costante che «[p]er conformarsi ad una sentenza di annullamento e dare ad essa piena esecuzione, le istituzioni sono tenute a rispettare non solo il dispositivo della sentenza, ma anche la motivazione da cui quest'ultima discende e che ne costituisce il sostegno necessario, nel senso che è indispensabile per determinare il senso esatto di quanto è stato dichiarato nel dispositivo. E' infatti questa motivazione che, in primo luogo, identifica la disposizione esatta considerata come illegittima e, in secondo luogo, evidenzia le ragioni esatte dell'illegittimità accertata nel dispositivo e che le istituzioni interessate devono prendere in considerazione nel sostituire l'atto annullato» (31).
101 Il caso in esame è analogo alla causa AKZO/Commissione (32), in cui la ricorrente chiedeva l'annullamento di una decisione della Commissione di comunicare determinati documenti ad un terzo reclamante nell'ambito di un procedimento in materia di concorrenza. I documenti erano stati già trasmessi e ovviamente non si poteva tornare indietro. Ciononostante, al punto 21 della sentenza, la Corte ha affermato :
«L'interesse della ricorrente ad impugnare la decisione di cui è causa non può essere contestato argomentando che, nel caso in esame, detta decisione era già stata eseguita quando il ricorso è stato proposto. L'annullamento della decisione infatti può produrre di per sé degli effetti giuridici, evitando in particolare il ripetersi di simili comportamenti da parte della Commissione (...)».
102 Qualora, nel ricorso in esame, venisse accertato un vizio di legittimità della decisione controversa, il Consiglio dovrebbe tenere conto di tale accertamento nelle decisioni future, soprattutto nell'ambito di procedimenti avviati in seguito a denunce presentate da uno o più degli attuali ricorrenti.
Sull'argomento secondo cui la decisione controversa non riguardava individualmente i ricorrenti
103 Con l'ultima eccezione di irricevibilità sollevata in primo grado il Consiglio sostiene che la decisione controversa non riguardava individualmente alcun altro ricorrente eccetto Eurocoton.
104 In proposito, basta osservare che, a prescindere dalla legittimazione degli altri ricorrenti ad agire per annullamento, la legittimazione di Eurocoton non viene contestata e, di conseguenza, il ricorso di quest'ultima non potrebbe venire parzialmente o interamente respinto con questa motivazione, poiché non si possono separare i motivi dedotti dai diversi ricorrenti. Inoltre, per quanto riguarda la domanda di risarcimento, la legittimazione dei singoli ricorrenti non viene definita in base ai criteri indicati all'art. 230 CE secondo cui l'atto impugnato deve riguardare direttamente ed individualmente i ricorrenti. Non occorre pertanto esaminare ulteriormente questa eccezione.
Sul merito del ricorso di primo grado
La domanda di annullamento
Presupposti del controllo di legittimità: in generale
105 Ai sensi dell'art. 230 CE, secondo comma, la Corte è competente a pronunciarsi nell'ambito dell'esercizio del controllo di legittimità sui ricorsi per incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione del trattato o di qualsiasi regola di diritto relativa alla sua applicazione, ovvero per sviamento di potere.
106 In che modo tali presupposti possono operare nel caso specifico della mancata adozione di una proposta della Commissione da parte del Consiglio? In pratica, sono rare le circostanze in cui essi potrebbero essere validamente fatti valere.
107 L'incompetenza, per esempio, potrebbe essere eccepita unicamente qualora il Consiglio fosse tenuto ad adottare la proposta, poiché in tal caso quest'organo sarebbe incompetente rispetto alla non adozione del detto atto. Dato che per l'adozione delle proposte è sempre richiesta almeno la maggioranza, appare difficile configurare una fattispecie in cui il Consiglio sia incompetente a non adottare una proposta; per un principio intrinseco alla natura di questa istituzione ed al suo modus operandi nessuno Stato membro potrebbe essere obbligato a votare in un determinato modo.
108 Allo stesso modo, la non adozione potrebbe difficilmente costituire una violazione del trattato o di qualsiasi regola di diritto relativa alla sua applicazione, a meno che la regola di cui trattasi non imponga al Consiglio un obbligo di adottare la proposta.
109 Non è invece escluso che un ricorrente possa far valere che la decisione di non adottare una proposta «risulta adottat[a] allo scopo esclusivo, o quanto meno determinante, di raggiungere fini diversi da quelli dichiarati o di eludere una procedura appositamente prevista per far fronte alle circostanze del caso di specie» (33), risultando quindi viziata da sviamento di potere.
110 Appare in ogni caso possibile individuare alcune circostanze in cui la decisione di non adottare una proposta debba essere annullata per violazione delle forme sostanziali.
111 Se, ad esempio, in circostanze analoghe alla fattispecie in esame, si fosse verificato che non erano state fatte circolare dichiarazioni favorevoli alla proposta, ovvero che non era stata adempiuta una formalità prescritta dal regolamento di procedura del Consiglio, tali omissioni potrebbero costituire validi motivi sui quali fondare un ricorso di annullamento. Tra le violazioni di questo tipo si possono includere la violazione dei diritti procedurali, la negazione dei diritti di difesa, ovvero il difetto di motivazione.
Presupposti del controllo di legittimità nel ricorso in esame
112 Nel ricorso in primo grado venivano dedotti due motivi alternativi a sostegno della domanda di annullamento: o il Consiglio non era competente a respingere definitivamente la proposta, oppure la decisione con cui la proposta era stata respinta era illegittima, in quanto viziata per deliberata omissione della presa in considerazione dei fatti accertati dalla Commissione ovvero errore manifesto di valutazione di tali fatti, negazione dei diritti procedurali dei denunzianti e del principio del legittimo affidamento, e infine, difetto di motivazione.
113 Il primo motivo è stato ormai definitivamente abbandonato. Quanto al secondo, possiamo presumere che venga mantenuto soltanto l'argomento relativo al difetto di motivazione (34).
114 Quando adotta una decisione positiva su una proposta della Commissione, il Consiglio deve motivare la decisione e la motivazione (che può comunque essere modificata) deve figurare nella proposta. D'altra parte, come ha osservato il Consiglio in primo grado, in mancanza di una proposta recante le ragioni per non adottare il provvedimento, non vi era neppure la necessità di raggiungere un accordo sulle dette ragioni.
115 Ciò non significa che nel caso di mancata adozione di una proposta, come quello in esame, possa venire totalmente omessa l'esposizione della motivazione di tale decisione. Sono del parere che tutte le decisioni debbano essere accompagnate da una motivazione adeguata alle circostanze. Tuttavia è giurisprudenza consolidata che la motivazione «dev'essere adeguata alla natura dell'atto e deve fare apparire, in forma chiara e non equivoca, l'iter logico seguito dall'istituzione (...), in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere alla Corte di esercitare il proprio controllo. Tuttavia, la motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti (...)» in quanto l'adeguatezza della motivazione va accertata sulla base «(...) del suo contesto (...)» (35).
116 La motivazione che può essere eventualmente richiesta per una decisione come quella controversa sembra di ordine piuttosto limitato, tenendo presente non soltanto gli obiettivi fondamentali di informare le parti interessate e permettere alla Corte di esercitare il proprio controllo, ma anche il contesto in cui la decisione è stata presa.
117 Occorre ricordare che le istituzioni comunitarie dispongono di un potere discrezionale nella scelta dei mezzi necessari per la realizzazione della politica commerciale comune e che il controllo di legittimità è limitato alle questioni che implicano la valutazione di situazioni economiche complesse (36).
118 Nel campo dei provvedimenti antidumping, è fondamentalmente il Consiglio a godere di tale potere discrezionale. Conformemente all'attribuzione delle responsabilità operata dal regolamento di base, l'adozione della decisione definitiva spetta al Consiglio il quale, nella sua veste di organo che rappresenta i governi degli Stati membri, si trova nella posizione più indicata a prendere decisioni che comportano considerazioni di politica comunitaria. Una considerazione di politica comunitaria di primaria importanza riguarda l'interesse della Comunità, che, ai sensi dell'art. 21 del regolamento, deve essere valutato tenendo presenti «i diversi interessi nel loro complesso, compresi quelli dell'industria comunitaria, degli utenti e dei consumatori».
119 Allorché il Consiglio, nella fattispecie in esame, ha deciso di non approvare la proposta della Commissione, tra i fattori di cui questo organo ha tenuto conto possono rientrare considerazioni di politica internazionale riguardanti relazioni con i paesi terzi interessati, oppure considerazioni di politica generale in materia di commercio mondiale; o ancora, la convinzione che essere in concorrenza con importazioni a basso prezzo avrebbe spinto l'industria comunitaria verso una maggiore efficienza; o infine, la preoccupazione di evitare che le altre industrie comunitarie che utilizzano tessuti di cotone greggio come materia prima, e i consumatori dei loro prodotti, venissero privati del beneficio di poter acquistare tessuti a prezzi più competitivi. Il Consiglio potrebbe inoltre aver avuto l'impressione che l'analisi svolta dalla Commissione non dimostrasse l'esigenza di proteggere l'industria comunitaria interessata.
120 Quando viene adottato un provvedimento antidumping (o qualsiasi altro provvedimento), è chiaro che l'esposizione dei motivi che hanno determinato la sua adozione non soltanto deve giustificarne il contenuto, ma deve essere formulata in maniera tale da non creare al suo interno elementi di contraddizione o incoerenza.
121 D'altra parte, laddove la proposta di provvedimento non viene approvata, è sufficiente prendere atto che i motivi contrari all'adozione della proposta hanno prevalso sulle opinioni a favore della stessa. Il ventaglio delle ragioni possibili che hanno determinato tale decisione - e perfino la reciproca incompatibilità tra tali ragioni - è talmente ampio da rendere assai limitata la loro utilità ai fini del controllo di legittimità.
122 Quest'ultimo fattore, considerato insieme all'ampia discrezionalità di cui gode il Consiglio, mi porta a concludere che, pur ammettendo che la precisa esposizione dei motivi che hanno indotto il Consiglio a respingere una proposta di regolamento antidumping - quando viene fornita -, possa essere sottoposta al controllo della Corte, la constatazione che, nel caso in esame, tale esposizione dettagliata sia stata omessa, non inficia la legittimità della decisione. Una tale motivazione non avrebbe alcuna rilevanza ai fini del controllo di legittimità, salvo che si trattasse della dichiarazione coerente che esprime un'unica posizione, e non si potrebbe imporre alcuna condizione in tal senso.
123 Per quanto riguarda il diritto delle parti interessate ad essere informate, considerato sul piano puramente pratico, si può dubitare che la motivazione avrebbe in realtà aggiunto elementi nuovi a quelli già noti. La posizione occupata da Eurocoton, nel ruolo di federazione che rappresenta l'industria comunitaria del cotone, consente presumibilmente a questa organizzazione di conoscere gli orientamenti degli Stati membri, direttamente o attraverso le federazioni nazionali che vi aderiscono. Certamente, nella causa in esame, anche i commentatori esterni sembravano al corrente della situazione (37), e in nessuna fase del procedimento i ricorrenti hanno eccepito di non essere stati in grado di difendere la propria posizione poiché non conoscevano le ragioni che avevano determinato la mancata adozione del provvedimento; essi hanno costantemente fatto valere soltanto un obbligo formale di motivazione.
124 Sono pertanto del parere che la motivazione fornita nella fattispecie in esame - ossia la constatazione che non era stata raggiunta la maggioranza necessaria per l'adozione del regolamento - fosse adeguata tanto alla natura della decisione quanto alle circostanze.
125 Si può osservare come un simile orientamento sia stato seguito dal Tribunale di primo grado nella causa Bic e a.(38).
126 In detta causa i ricorrenti chiedevano l'annullamento di un regolamento del Consiglio (39) che aboliva dazi antidumping, adducendo che la decisione di abolire questo provvedimento non era stata sufficientemente motivata. La Commissione aveva in precedenza presentato due proposte volte a estendere l'imposizione di dazi, tuttavia «il Consiglio non [aveva] raggiunto la maggioranza richiesta per adottare il regolamento in base né alla prima né alla seconda proposta» (40). Il Consiglio aveva di conseguenza deciso di abolire il dazio originario al fine di evitare che esso rimanesse in vigore, conformemente a quanto disposto nell'art. 11, n. 2, ultimo periodo, del regolamento di base.
127 Al punto 29 della sentenza, il Tribunale di primo grado ha dichiarato che «[i]l suddetto `considerando' mostra quindi chiaramente la ragione - ossia la mancata maggioranza in seno al Consiglio - per cui le proposte della Commissione di mantenere i dazi antidumping instaurati dal regolamento iniziale non sono state seguite dal Consiglio».
128 Alla luce delle considerazioni che precedono, ritengo che il ricorso di annullamento debba essere dichiarato infondato.
Sul ricorso per risarcimento
129 Dato che l'unica eccezione di illegittimità ad essere confermata nell'ambito del ricorso per risarcimento dei danni verte sulla carenza di motivazione, neppure questo ricorso può venire accolto. In ogni caso, il difetto di motivazione di per sé non è sufficiente a fondare una domanda di risarcimento.
Sulle spese
130 L'Eurocoton ha chiesto, sia in primo grado, sia nel ricorso di impugnazione, che il Consiglio venga condannato alle spese. All'udienza tenutasi nell'ambito del presente procedimento, il legale dei ricorrenti ha chiesto che la Corte, anche qualora l'impugnazione venisse respinta, applichi l'art. 69, n. 3, del regolamento di procedura e ordini a ciascuna delle parti di sopportare le proprie spese, per il motivo che la questione sollevata è di particolare rilevanza e l'impugnazione era quindi giustificata dal proposito di fornire l'occasione di risolvere la detta questione.
131 In realtà, sono dell'opinione che l'impugnazione debba essere accolta, in quanto il Tribunale di primo grado è indubbiamente incorso in un errore di diritto su un punto importante; considero tuttavia che il ricorso debba essere respinto.
132 Di conseguenza, ritengo che i ricorrenti debbano sopportare le spese relative al procedimento T-213/97 ed il Consiglio quelle inerenti al procedimento di impugnazione.
Conclusione
133 Propongo pertanto alla Corte di giustizia
1) di annullare la sentenza del Tribunale di primo grado emessa nella causa T-213/97;
2) di dichiarare il ricorso infondato;
3) di condannare i ricorrenti nella causa T-213/97 a sopportare le spese del procedimento, e
4) di condannare il Consiglio alle spese relative al procedimento d'impugnazione.
(1) - Sentenza 29 novembre 2000, causa T-213/97, Eurocoton e a./Consiglio (Racc. pag. II-3727; in prosieguo: la «sentenza impugnata»).
(2) - Regolamento (CE) del Consiglio 22 dicembre 1995, n. 384/96, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di dumping da parte dei paesi non membri della Comunità europea (GU 1996, L 56, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento di base»), che definisce le procedure da seguire ai fini dell'imposizione di dazi antidumping da parte della Comunitá.
(3) - Negoziati multilaterali dell'Uruguay Round - Allegato 1 - Allegato 1a - Accordo relativo all'applicazione dell'articolo VI dell'accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio 1994 (OMC-GATT 1994) (GU 1994, L 336, pag. 105).
(4) - GU 1996, C 50, pag. 3.
(5) - Regolamento (CE) 18 novembre 1996, n. 2208, che impone un dazio antidumping provvisorio sulle importazioni di tessuti di cotone greggi originari della Repubblica popolare cinese, dell'Egitto, dell'India, dell'Indonesia, del Pakistan e della Turchia (GU 1996, L 295, pag. 3).
(6) - COM(97) 160 def.
(7) - Comunicato stampa 8134/97 (stampa 156) relativo alla 2007° riunione del Consiglio - Mercato interno.
(8) - Eurocoton insieme ad altre 12 imprese tessili stabilite in Germania, Francia ed Italia, che hanno appoggiato la denuncia; il tredicesimo ricorrente in primo grado, con sede in Italia, non è parte nel presente procedimento.
(9) - Vengono citate le sentenze della Corte 11 ottobre 1983, causa 210/81, Demo-Studio Schmidt (Racc. pag. 3045); 4 ottobre 1983, causa 191/82, FEDIOL (Racc. pag. 2913, punti 28-31); 28 marzo 1985, causa 293/83, CICCE (Racc. pag. 1105); ordinanza 18 giugno 1986, cause riunite 142 e 156/84, BAT e Reynolds (Racc. pag. 4487); sentenze del Tribunale di primo grado 18 settembre 1992, causa T-24/90, Automec/Commissione (Racc. pag. II-2223, punti 78-80), e 25 giugno 1998, causa T-120/96, Industrie Lilly (Racc. pag. II-2571, punto 53).
(10) - Sentenza 20 marzo 1985, causa 264/82, Timex (Racc. pag. 849).
(11) - Sentenza 11 marzo 1987, causa 121/86, Epicheiriseon e a. (Racc. pag. 3919).
(12) - Sentenza 27 novembre 1991, causa C-315/90, Gimelec e a. (Racc. pag. I-5589).
(13) - Artt. 9.3, 11.1 e 11.2 del Codice antidumping, e artt. 9, n. 4, e 11, n. 1, del regolamento di base.
(14) - Sentenza 15 dicembre 1999, cause riunite T-33/98 e T-34/98, Petrotub e Republica (Racc. pag. II-3837, punto 105). Contro queste sentenze è stato proposto un ricorso sul quale la Corte si è pronunciata con sentenza 9 gennaio 2003, causa C-76/00 P. V. oltre, nota 22.
(15) - V., ad esempio, sentenza 4 luglio 2002, causa C-352/98 P, Bergaderm e Goupil (Racc. pag. I-5291, punti 34 e 35).
(16) - V., ad esempio, sentenza 8 luglio 1999, causa C-51/92 P, Hercules Chemicals (Racc. pag. I-4235, punti 57 e 58, e giurisprudenza ivi cit.).
(17) - Sentenza Bergaderm, cit. supra, nota 16 (punti 34 e 35). Per quanto riguarda la giurisprudenza più recente, v. sentenza 19 settembre 2002, causa C-104/00 P, DKV/OAMI (punto 44).
(18) - Punti 37-39 dell'atto introduttivo.
(19) - V. punti 4-15 della replica.
(20) - Punti 28-38.
(21) - V., come esempio paragonabile alla fattispecie in esame, sentenza 7 maggio 1991, causa C-69/89, Nakajima/Consiglio (Racc. pag. I-2069, punti 26-32) e, più recentemente, causa C-76/00 P, Petrotub e Republica, cit. alla nota 15, punti 52 e segg.
(22) - V. art. VI, nn. 1, 2 e 4-7, del GATT, nonché artt. 1 e 9.1 de codice antidumping.
(23) - Nella versione vigente all'epoca dei fatti, decisione del Consiglio 6 dicembre 1993, 93/662/CEE, relativa all'adozione del suo regolamento interno (GU 1993, L 304, pag. 1).
(24) - V. supra, paragrafo 14.
(25) - V. l'avviso di apertura di un procedimento antidumping dell'11 luglio 1997 (GU 1997, C 210, pag. 12); regolamento della Commissione che istituisce un dazio antidumping provvisorio sulle importazioni di taluni tessuti di cotone greggi originari della Repubblica popolare cinese, dell'Egitto, dell'India, dell'Indonesia, del Pakistan e della Turchia (GU 1998, L 111, pag. 19) e, infine, proposta della Commissione per l'istituzione di un dazio definitivo, COM(1998) 487, modificata con COM(1998) 540.
(26) - Comunicato stampa 11602/98 (Press 322) relativo alla riunione del Consiglio (Affari generali) n. 2120, tenutasi a Lussemburgo in data 5 ottobre 1998 (traduzione libera).
(27) - Sentenza 31 marzo 1971, causa 22/70, Commissione/Consiglio (Racc. pag. 263, punti 42-55); v., inoltre, sentenza 19 marzo 1996, causa C-25/94, Commissione/Consiglio (Racc. pag. 1469, punti 25-39; v. paragrafi 43-50 delle conclusioni).
(28) - Ordinanza della Corte 21 giugno 2000, causa C-514/99 (Racc. pag. I-4705, punto 45).
(29) - V., per esempio, sentenza 7 luglio 1994, causa C-75/92, Gao Yao/Consiglio (Racc. pag. I-3141, punto 26).
(30) - Sentenze 19 ottobre 1995, causa C-19/93 P, Rendo e a./Commissione (Racc. pag. I-3319, punto 28), e 16 giugno 1994, causa C-39/93 P, SFEI e a./Commissione (Racc. pag. I-2681, punto 27, e giurisprudenza cit.).
(31) - Per un recente esempio in materia antidumping, v. sentenza 3 ottobre 2000, causa C-458/98 P, Industries de Poudres Sphériques/Consiglio (Racc. pag. I-8147, punto 81).
(32) - Sentenza 24 giugno 1986, causa 53/85, Azko/Commissione (Racc. pag. 1965).
(33) - V., per esempio, sentenza 22 novembre 2001, causa C-110/97, Paesi Bassi/Consiglio (Racc. pag. I-8763, punto 137).
(34) - V. supra, paragrafo 90.
(35) - V., per esempio, sentenze 7 febbraio 2002, causa C-328/00, Weber (Racc. pag. I-1461, punto 42); 14 marzo 2002, causa C-340/98, Italia/Consiglio (Racc. pag. I-2663), e, a proposito di una causa recente riguardante provvedimenti antidumping, 29 settembre 2000, causa T-87/98, International Potash Company (Racc. pag. II-3179, punto 65).
(36) - V., ad esempio, sentenza 19 novembre 1998, causa C-150/94, Regno Unito/Consiglio (Racc. pag. I-7235, punti 53 e 54).
(37) - V., per esempio, Francesca Gee e Olivier Cadot, Confronting EU Antidumping measures: The grey cotton case seen from Turkey (1998), INSEAD, Fontainbleau, France.
(38) - Sentenza 5 aprile 2001, causa T-82/00, Bic e a. (Racc. pag. II-1241).
(39) - Regolamento (CE) 24 gennaio 2000, n. 174, che abolisce il regolamento (CE) del Consiglio n. 3433/91 per quanto concerne l'istituzione di un dazio definitivo sulle importazioni di accendini tascabili a pietra focaia e a gas, non ricaricabili, originari del Giappone (GU 2000, L 22, pag. 16).
(40) - V. `considerando' n. 85 del regolamento n. 174/2000.