Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATA GENERALE
TAMARA ĆAPETA
presentate il 12 febbraio 2026 (1)
Causa C-225/24
Parlamento europeo
contro
Commissione europea
« Ricorso di annullamento — Decisione di esecuzione C(2023)9014 della Commission del 13 dicembre 2023 — Regolamento (UE) 2021/1060 — Articoli 9, paragrafo 1, e 15 — Allegato 3 — Condizione abilitante orizzontale “effettiva applicazione e attuazione della Carta dei diritti fondamentali” — Riforme legislative in materia di carenze in termini di indipendenza della magistratura in Ungheria »
I.      Introduzione
1.        A partire dal quadro finanziario pluriennale (in prosieguo: il «QFP») per il periodo 2021‑2027, la condizionalità dello Stato di diritto è diventata parte integrante di tutti gli strumenti finanziari attraverso i quali il bilancio dell’Unione viene gestito ed erogato.
2.        La presente causa verte sull’applicazione di una siffatta condizionalità, nella misura in cui essa riguarda l’indipendenza della magistratura, nell’ambito delle norme finanziarie disciplinate dal regolamento sulle disposizioni comuni (in prosieguo: l’«RDC») (2).
3.        La Corte è chiamata a pronunciarsi su un ricorso presentato dal Parlamento europeo volto ad ottenere l’annullamento della decisione della Commissione C(2023) 9014
(in prosieguo: la «decisione impugnata») (3), con la quale quest’ultima istituzione ha revocato, nel dicembre 2023, la sospensione dell’erogazione dei fondi disciplinati dall’RDC a favore di una serie di programmi di cui era stato approvato il finanziamento in Ungheria.
4.        La causa solleva nuove questioni relative al potere discrezionale di cui dispone la Commissione e ai suoi obblighi quando essa valuta
se un determinato Stato membro abbia adempiuto le specifiche condizioni concordate per l’erogazione di fondi – questioni che possono essere rilevanti anche per altri quadri finanziari.
II.    Contesto
A.      Condizionalità nell’ambito dei diversi strumenti finanziari dell’Unione
5.        Prima di illustrare ed esaminare i motivi dedotti dal Parlamento nel presente ricorso, al fine di comprendere meglio il contesto della causa è necessario presentare brevemente il rapporto tra i diversi strumenti finanziari che stabiliscono l’indipendenza della magistratura come condizione per erogazioni dal bilancio dell’Unione a favore l’Ungheria (4).
6.        Come ho già osservato nell’introduzione, i pagamenti a titolo del bilancio dell’Unione, concordati nell’ambito del QFP per il periodo 2021‑2027, erano subordinati al rispetto dello Stato di diritto da parte dello Stato membro beneficiario. Ciò è stabilito come regola generale dal regolamento sulla condizionalità (5), che «stabilisce le norme necessarie per la protezione del bilancio dell’Unione in caso di violazioni dei principi dello Stato di diritto negli Stati membri» (6).
7.        Insito nella condizionalità dello Stato di diritto è l’obbligo imposto agli Stati membri di garantire una magistratura funzionante e indipendente, al fine di assicurare che i fondi dell’Unione siano utilizzati per gli scopi previsti, salvaguardando così gli interessi finanziari dell’Unione europea (7).
8.        Tale obbligo di garantire una magistratura indipendente è stato incluso, in una forma o nell’altra, in quadri finanziari più specifici. Nell’RDC, oggetto della presente causa, tale condizione è inserita tra le condizioni abilitanti orizzontali con la denominazione «effettiva applicazione e attuazione della Carta dei diritti fondamentali» (in prosieguo: la «condizione relativa alla Carta») (8).
9.        In un quadro finanziario diverso, ossia il regolamento sul dispositivo per la ripresa e la resilienza (in prosieguo: il
«regolamento RRF») (9), le condizioni per l’esborso dei pagamenti a titolo di tale dispositivo sono denominate «traguardi» e «obiettivi» (10). Le condizioni orizzontali senza le quali non può essere disposto alcun pagamento nell’ambito di detto quadro finanziario sono denominate comunemente «super traguardi».
10.      I regolamenti RDC e RRF contengono norme finanziarie che disciplinano i diversi fondi utilizzati per assegnare le dotazioni di bilancio dell’Unione. L’RDC raggruppa le norme relative alla maggior parte dei fondi «tradizionali» dell’Unione utilizzati per finanziare le diverse politiche dell’Unione, compresa la politica di coesione dell’Unione. L’RRF è stato istituito ai sensi dell’articolo 175, terzo comma, TFUE, che consente il finanziamento di azioni al di fuori dei fondi, ed è il principale programma di spesa dello strumento NextGenerationEU (11).
11.      Per quanto riguarda l’Ungheria, nell’ambito dell’RRF sono state concordate una serie di condizioni e misure specifiche al fine di realizzare una magistratura indipendente (12). Dei 27 «super traguardi» ivi enunciati, senza il cui raggiungimento l’Ungheria non può ricevere alcun pagamento nel quadro dell’RRF, quattro riguardano l’indipendenza della magistratura (13). Tali traguardi sono identici (ad eccezione dell’obbligo di consultazione delle parti interessate) ai requisiti adottati ai sensi dell’RDC nel quadro della condizione relativa alla Carta per l’Ungheria (14).
12.      Ad oggi, non sono stati ancora effettuati pagamenti all’Ungheria nell’ambito del regolamento RRF, in quanto la Commissione ha concluso che le riforme necessarie richieste dai super traguardi non erano state attuate (15). Tale sospensione non è stata ancora revocata (16).
13.      Infine, è stata applicata nei confronti dell’Ungheria anche la condizionalità dello Stato di diritto ai sensi del regolamento sulla condizionalità. La sospensione dei pagamenti o altri provvedimenti previsti da tale regolamento sono subordinati alle misure che possono essere adottate per la protezione del bilancio ai sensi di diverse normative, tra cui l’RDC e il regolamento RRF (17).
14.      A norma del regolamento sulla condizionalità, il 12 dicembre 2022 il Consiglio ha adottato una decisione (18) che istituisce misure volte a proteggere il bilancio dell’Unione da violazioni dei principi dello Stato di diritto in Ungheria. La Commissione ha proposto (19) tali misure a causa di irregolarità, carenze e debolezze gravi, sistemiche, diffuse e interconnesse nelle procedure di appalto pubblico in Ungheria, nonché di limitazioni riguardanti il perseguimento della corruzione in tale Stato membro (20). Con detta decisione, il Consiglio ha sospeso il 55% degli impegni di bilancio (21) per tre programmi della politica di coesione (22) per il periodo 2021‑2027 (23).
15.      Mentre la suddetta sospensione disposta ai sensi del regolamento sulla condizionalità non è stata ancora revocata, la sospensione dei pagamenti per gli stessi tre programmi ai sensi dell’RDC è stata revocata con la decisione impugnata del 13 dicembre 2023.
16.      Nella medesima data, sulla base dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento sulla condizionalità, e senza una notifica scritta da parte dell’Ungheria che chiedesse la revoca delle misure, la Commissione ha adottato di propria iniziativa una decisione di riesame della situazione in Ungheria (24). La Commissione ha constatato che l’Ungheria non aveva posto rimedio alla situazione che ha portato all’adozione delle misure di bilancio a norma del regolamento sulla condizionalità. Di conseguenza, non ha proposto al Consiglio di revocare o adeguare le misure previste da tale regolamento (25).
B.      Fasi che hanno portato alla decisione impugnata
1.      Procedura ai sensi dell’RDC e decisioni di approvazione
17.      Ai sensi dell’RDC, i programmi di finanziamento proposti dagli Stati membri sono approvati dalla Commissione (26).
18.      Il bilancio dell’Unione, in virtù di tale quadro finanziario, è assegnato in base al principio della gestione concorrente secondo le modalità stabilite all’articolo 63 del regolamento finanziario (27). Nell’esecuzione del bilancio, gli Stati membri e la Commissione devono garantire il rispetto dei principi orizzontali, compresi il rispetto dei diritti fondamentali e la conformità alla Carta, come prescritto dall’articolo 9, paragrafo 1, dell’RDC.
19.      Ai sensi dell’articolo 10 dell’RDC, ciascuno Stato membro deve preparare un accordo di partenariato che espone l’orientamento strategico per la programmazione e le modalità per un impiego efficace ed efficiente dei fondi di cui all’RDC. Ai sensi dell’articolo 12 dell’RDC, tali accordi di partenariato devono poi essere valutati dalla Commissione quanto alla loro conformità all’RDC e alle norme specifiche dei fondi.
20.      Ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 2, dell’RDC, in fase di elaborazione degli accordi di partenariato gli Stati membri devono valutare autonomamente se sono soddisfatte le condizioni abilitanti collegate all’obiettivo specifico selezionato. Quando uno Stato membro considera che una condizione abilitante è soddisfatta, esso informa la Commissione la quale, ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 4, dell’RDC effettua una valutazione non appena possibile e non oltre tre mesi dal ricevimento di tali informazioni e informa lo Stato membro se concorda con la sua valutazione. Una condizione abilitante è soddisfatta «se sono soddisfatti tutti i criteri correlati» (28), il che rappresenta un requisito che vincola sia lo Stato membro che la Commissione nella valutazione del rispetto delle condizioni abilitanti.
21.      L’allegato III dell’RDC contiene condizioni abilitanti orizzontali che, ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, dello stesso, sono applicabili a tutti gli obiettivi specifici. Tali condizioni devono essere soddisfatte prima di qualsiasi pagamento a titolo dei fondi. Una delle condizioni abilitanti orizzontali stabilite nell’allegato III dell’RDC è la condizione relativa alla Carta, in base alla quale gli Stati membri beneficiari sono tenuti, tra l’altro, a predisporre «modalità per garantire la conformità dei programmi sostenuti dai Fondi e della loro attuazione alle pertinenti disposizioni della Carta».
22.      Il 22 luglio 2022, al momento di presentare la domanda di finanziamento a titolo dei fondi disciplinati dall’RDC, l’Ungheria ha ritenuto che tutte le condizioni abilitanti orizzontali fossero soddisfatte, compresa la condizione relativa alla Carta (29).
23.      Il 22 dicembre 2022 la Commissione ha adottato le decisioni di approvazione di dieci programmi operativi finanziati a titolo dei fondi RDC in Ungheria per il periodo dal 2021 al 2027 (30).
24.      Tuttavia, nel valutare tali programmi, la Commissione ha individuato quattro carenze principali nell’ambito della condizione relativa alla Carta in Ungheria, che riguardavano i) l’indipendenza della magistratura, ii) la libertà accademica, iii) la cosiddetta «legge sulla protezione dei minori» e iv) il diritto di asilo.
25.      Per quanto riguarda la condizione relativa alla Carta con riferimento alle carenze relative all’indipendenza della magistratura in Ungheria, i considerando delle decisioni di approvazione riconoscono che «sono state ripetutamente espresse preoccupazioni nell’ambito del semestre europeo e del meccanismo di tutela dello Stato di diritto per quanto riguarda l’indipendenza della magistratura in Ungheria» (31). Detti considerando descrivono poi più dettagliatamente tali preoccupazioni e fanno riferimento alle procedure concordate nel quadro del regolamento RRF, nell’ambito delle quali l’Ungheria ha accettato di intraprendere talune riforme per conseguire l’indipendenza della magistratura.
26.      La Commissione ha quindi approvato tutti i dieci programmi e ha fissato l’importo del sostegno finanziario e i tassi di cofinanziamento (32), ma ha sospeso l’erogazione di tali pagamenti fino a quando l’Ungheria non avrà soddisfatto la condizione relativa alla Carta.
27.      Le condizioni abilitanti orizzontali sono affrontate in modo analogo all’articolo 3 di ciascuna decisione di approvazione. In particolare, l’articolo 3, paragrafo 2, di tali decisioni delinea le condizioni dettagliate che l’Ungheria deve soddisfare per ovviare al mancato rispetto della condizione relativa alla Carta per quanto riguarda le carenze in materia di indipendenza della magistratura. La suddetta disposizione recita:
«Per quanto riguarda la condizione abilitante orizzontale “3. Effettiva applicazione e attuazione della Carta dei diritti fondamentali previste”, si applica quanto segue:
Con riferimento alle carenze in materia di indipendenza della magistratura, la condizione abilitante sarà soddisfatta una volta che l’Ungheria avrà introdotto le seguenti modifiche e che queste ultime saranno state applicate:
a)      modifiche legislative che rafforzino il ruolo e i poteri del Consiglio nazionale della magistratura (in prosieguo: il «CNM») al fine di controbilanciare efficacemente i poteri del presidente dell’Ufficio nazionale per la magistratura [UNM], come stabilito al paragrafo 3;
b)      modifiche legislative che riformino le norme relative all’elezione del presidente della Kúria [Corte suprema ungherese; in prosieguo: la «Kúria»], modifiche legislative e altre modifiche alle norme relative al sistema di assegnazione delle cause della Kúria e norme legislative che modifichino le norme relative al funzionamento della Kúria, come indicato al paragrafo 4;
c)      modifiche legislative che riformino:
i)      gli articoli 666 e seguenti del codice di procedura penale ungherese, al fine di eliminare la possibilità per la Kúria di controllare la legittimità della decisione di un giudice di sottoporre una questione pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea;
ii)      l’articolo 490 del codice di procedura penale ungherese relativo alla sospensione del procedimento, al fine di eliminare qualsiasi ostacolo che impedisca a un giudice di presentare una domanda di pronuncia pregiudiziale conformemente all’articolo 267 TFUE;
d)      modifiche legislative che eliminino la possibilità, introdotta nel 2019 con la modifica dell’articolo 27 della legge CLI del 2011, per le autorità pubbliche di impugnare le decisioni giudiziarie definitive dinanzi alla Corte costituzionale» (33).
28.      L’articolo 3, paragrafi 3 e 4, delle decisioni di approvazione precisa poi cosa ci si aspetta esattamente dall’Ungheria in relazione alle riforme elencate al suo articolo 3, paragrafo 2, lettere a) e b) (34).
29.      Infine, l’articolo 3, paragrafo 5, delle decisioni di approvazione stabilisce che «una volta che l’Ungheria avrà informato la Commissione che le misure volte a porre rimedio alle carenze in materia di indipendenza della magistratura di cui ai paragrafi 2, 3 e 4 sono state adottate e sono applicate, sarà effettuata una nuova valutazione» (35).
2.      Eventi anteriori alla decisione impugnata
30.      Il 18 luglio 2023 l’Ungheria ha informato la Commissione di ritenere che le riforme intraprese soddisfacessero la condizione relativa alla Carta.
31.      In particolare, il 3 maggio 2023 l’Országgyűlés (Assemblea nazionale, Ungheria) ha adottato la legge sulla riforma giudiziaria (Legge X del 2023)» (36), entrata in vigore il 1º giugno 2023. Tale legge ha modificato una serie di altri atti legislativi relativi all’organizzazione e al funzionamento del sistema giudiziario ungherese, tra cui la legge sul personale giudiziario (Legge LXVIII del 1997) (37), la legge sulla Corte costituzionale (Legge CLI del 2011) (38), la legge sull’organizzazione degli organi giudiziari (Legge CLXI del 2011) (39),
la legge sullo status dei giudici (Legge CLXII del 2011) (40), e la legge sulla procedura penale (Legge XC del 2017) (41).
32.      La Commissione ha ritenuto che le informazioni ricevute non le consentissero di valutare pienamente se la condizione relativa alla Carta in materia di indipendenza della magistratura fosse stata soddisfatta e ha quindi chiesto ulteriori informazioni all’Ungheria il 26 settembre 2023 e nuovamente il 1º novembre 2023. L’Ungheria ha risposto a tali richieste nel dicembre dello stesso anno.
33.      In risposta ad alcuni problemi residui nel sistema ungherese di organizzazione della magistratura, segnalati dalla Commissione, l’Ungheria ha adottato ulteriori misure legislative. Il 7
dicembre 2023, ha adottato il decreto 18/2023 (42), che ha introdotto modifiche alle norme di amministrazione dei tribunali relative al sistema di assegnazione delle cause. Tale decreto è entrato in vigore il 61º giorno successivo alla sua pubblicazione, ovvero il 6 febbraio 2024.
34.      Il 13 dicembre 2023 l’Ungheria ha adottato l’articolo 35 della legge di modifica delle leggi sull’università (Legge LXXXV del 2023) (43), che modifica il paragrafo 490, comma 1, della legge sulla procedura penale (Legge XC del 2017) al fine di eliminare una limitazione alle norme applicabili nei procedimenti penali in materia di rinvii pregiudiziali. L’articolo 35 è entrato in vigore il 61º giorno successivo alla sua pubblicazione, ovvero il 13 febbraio 2024.
35.      Nel suo ricorso, il Parlamento fa riferimento ad altre due modifiche legislative, che hanno preceduto la decisione impugnata e che ritiene rilevanti ai fini della presente causa.
36.      In effetti, l’articolo 3 della legge di modifica delle leggi sull’università (Legge LXXXV del 2023) ha inserito un nuovo articolo 16/A nella legge sulla Corte costituzionale (Legge CLI del 2011) che attribuisce all’Alkotmánybíróság (Corte costituzionale, Ungheria) un nuovo potere di fornire un parere alla Corte di giustizia, nell’ambito di un procedimento pregiudiziale, su questioni di sovranità nazionale.
37.      Infine, il 12 dicembre 2023, l’Ungheria ha adottato la legge sulla protezione della sovranità nazionale (Legge LXXXVIII del 2023) (44).
3.      Decisione impugnata (45)
38.      Il 13 dicembre 2023 la Commissione ha adottato la decisione impugnata, con cui ha concluso che l’Ungheria ha soddisfatto la condizione relativa alla Carta in materia di indipendenza della magistratura. Essa ha quindi revocato la sospensione dell’erogazione dei fondi per i programmi relativi esclusivamente a tale parte della condizione relativa alla Carta. Su tale base, l’Ungheria è stata ammessa a ricevere circa EUR 10,2 miliardi da diversi fondi dell’Unione disciplinati dall’RDC.
39.      L’articolo 1 della decisione impugnata stabilisce che la Commissione ha approvato la lettera allegata a tale decisione contenente la sua (ri)valutazione della condizione relativa alla Carta sulla base dell’articolo 15, paragrafo 4, dell’RDC per quanto riguarda le carenze in materia di indipendenza della magistratura in Ungheria.
40.      Tale lettera di valutazione, dopo aver menzionato i 10 programmi interessati, riproduce l’elenco delle modifiche elencate nelle decisioni di approvazione che dovevano essere attuate dall’Ungheria e sulla base delle quali la Commissione avrebbe esaminato la condizione relativa alla Carta in materia di indipendenza della magistratura.
41.      La lettera di valutazione fornisce inoltre la cronologia degli scambi formali che hanno avuto luogo tra la Commissione e l’Ungheria (46).
42.      La lettera di valutazione afferma poi, senza fornire ulteriori dettagli, che la Commissione, ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 4, dell’RDC, ha effettuato una valutazione delle informazioni che le sono state trasmesse, sulla base delle quali ha ritenuto che in Ungheria fosse stata soddisfatta la condizione relativa alla Carta in materia di indipendenza della magistratura. Per tale motivo, le spese sostenute dall’Ungheria in relazione a determinati programmi – per i quali la condizione relativa alla Carta era stata inizialmente considerata non soddisfatta a causa di carenze in materia di indipendenza della magistratura – potevano essere rimborsate all’Ungheria (47).
43.      Inoltre, tale lettera di valutazione ribadisce che la Commissione non ha approvato l’erogazione di fondi per diversi programmi nell’ambito dell’RDC a causa delle persistenti carenze in Ungheria con riferimento alle libertà accademiche, alla legge ungherese sulla protezione dei minori e al diritto di asilo (48).
44.      La decisione impugnata, indirizzata all’Ungheria, non è stata pubblicata.
45.      Con un comunicato stampa pubblicato il 13 dicembre 2023, la medesima data della decisione impugnata, la Commissione ha informato il pubblico della suddetta decisione con cui ha sbloccato i fondi per una serie di programmi nell’ambito dell’RDC. Nello stesso comunicato stampa, la Commissione ha altresì informato il pubblico della sua ulteriore decisione, anch’essa recante la medesima data, di mantenere la sospensione degli impegni di bilancio ai sensi del regolamento sulla condizionalità (49).
III. Conclusioni delle parti
46.      Con ricorso proposto il 25 marzo 2024, il Parlamento europeo ha chiesto alla Corte d’annullare la decisione impugnata e di condannare la Commissione alle spese.
47.      La Commissione ha chiesto alla Corte di respingere il ricorso e di condannare il Parlamento europeo alle spese.
IV.    Procedimento dinanzi alla Corte
48.      Il 26 luglio 2024 il Presidente della Corte ha ammesso l’Ungheria ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.
49.      Il 14 ottobre 2025 si è tenuta un’udienza, nel corso della quale il Parlamento, la Commissione e il governo ungherese hanno svolto difese orali.
V.      Analisi
50.      A sostegno del suo ricorso di annullamento della decisione impugnata, il Parlamento europeo deduce tre motivi, il primo dei quali è suddiviso in sei capi. Con tali motivi, il Parlamento sostiene che la Commissione (i) ha violato gli articoli 9, paragrafo 1, e 15 dell’RDC e l’allegato III dello stesso, ed è incorsa in un errore manifesto di valutazione; (ii) ha violato l’obbligo di motivazione ad essa incombente; e (iii) ha abusato del suo potere.
51.      Prima di procedere all’analisi di ciascuno di questi capi, esaminerò alcune questioni preliminari rilevanti per determinare come la Corte debba procedere nel controllo giurisdizionale nella presente causa.
A.      Questioni preliminari
52.      Il Parlamento e la Commissione controvertono sul livello di controllo adeguato che la Corte dovrebbe applicare in sede di valutazione della decisione della Commissione sul rispetto della condizione abilitante relativa all’indipendenza della magistratura ai sensi dell’RDC.
53.      Il Parlamento ritiene che tale valutazione richieda un esame rigoroso da parte della Corte. Al contrario, la Commissione è dell’avviso che il sindacato giurisdizionale della Corte debba limitarsi a verificare se la Commissione sia incorsa in un errore manifesto di valutazione (50).
54.      In linea di principio, l’intensità del sindacato giurisdizionale esercitato dalla Corte dipenderà dal grado di deferenza che la Corte dovrebbe usare nei confronti dell’istituzione dell’Unione in relazione alla decisione oggetto di controllo. Ciò dipenderà a sua volta dal fatto che la normativa applicabile lasci o meno, e in quale misura, all’istituzione un margine di discrezionalità nell’adozione di tale decisione. In linea di principio, quanto più ampio è il margine di discrezionalità lasciato all’istituzione, tanto meno invasivo dovrà essere il controllo della Corte, che dovrà limitarsi a esaminare i limiti di tale discrezionalità.
55.      A tale riguardo, sembra che si possano distinguere due fasi diverse in relazione al criterio dello Stato di diritto nell’ambito della condizionalità di bilancio.
56.      Nella prima fase, le istituzioni dell’Unione (la sola Commissione ai sensi dell’RDC e il Consiglio su proposta della Commissione ai sensi dell’RRF e dei regolamenti sulla condizionalità) fissano i requisiti specifici che un determinato Stato membro deve soddisfare – al fine di garantire il pagamento a carico del bilancio – per tutelare gli interessi finanziari dell’Unione europea.
57.      In tale fase, come è pacifico tra le parti del presente procedimento, la Commissione gode di un potere discrezionale per valutare la situazione in uno Stato membro e decidere quali condizioni sono necessarie e sufficienti per salvaguardare gli interessi di bilancio dell’Unione. Tale potere discrezionale è, in primo luogo, limitato dallo scopo della condizionalità dello Stato di diritto nel contesto di bilancio, che è quello di garantire il corretto utilizzo dei fondi dell’Unione (51). In seguito, nel contesto dell’RDC tale discrezionalità è orientata dall’articolo 9, paragrafo 1, di detto regolamento, che impone tanto agli Stati membri che alla Commissione di garantire il rispetto dei diritti fondamentali e la conformità alla Carta nell’attuazione dei fondi, nonché dall’articolo 15 e dall’allegato III dell’RDC, che elenca le condizioni orizzontali abilitanti, tra cui la condizione relativa alla Carta. Tali disposizioni impongono alla Commissione di garantire il rispetto della Carta, ma non specificano i mezzi precisi per farlo.
58.      Pertanto, la Commissione gode di un certo potere discrezionale nel fissare ciò che è necessario per garantire il soddisfacimento della condizione relativa alla Carta in un determinato Stato membro e può, nei limiti del proprio potere discrezionale, imporre
i requisiti specifici che tale Stato deve soddisfare prima che sia consentito il pagamento a carico del bilancio.
59.      Con riferimento ai dieci programmi proposti dall’Ungheria, la Commissione ha esercitato tale potere discrezionale nell’adottare le decisioni di approvazione. Come sottolineato dalla Commissione in udienza, tali decisioni non sono state contestate. Pertanto, il modo in cui la Commissione ha esercitato il proprio potere discrezionale nell’adottare tali decisioni e nel fissare requisiti concreti per l’Ungheria ai sensi della condizione relativa alla Carta non è oggetto di discussione nel caso di specie.
60.      La causa in esame richiede un sindacato giurisdizionale sulla decisione adottata dalla Commissione nella seconda fase.
61.      Nella seconda fase, dopo che lo Stato membro tenuto ad adottare misure per conformarsi alla condizione relativa alla Carta ha informato la Commissione dell’adozione di tali misure, la Commissione deve, ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 4, dell’RDC, valutare se le condizioni concordate siano state soddisfatte.
62.      In tale fase, la Commissione non dispone, in linea di principio, di un potere discrezionale. L’articolo 15, paragrafo 2, dell’RDC prevede che una condizione abilitante è soddisfatta se sono soddisfatti tutti i criteri correlati, il che, a mio avviso, include i requisiti specifici della condizione relativa alla Carta stabiliti per un determinato Stato membro nelle decisioni di approvazione.
63.      In altre parole, una volta che la Commissione ha stabilito i criteri specifici nelle decisioni di approvazione, può decidere di autorizzare il pagamento solo se tutti i suddetti requisiti sono soddisfatti.
64.      Ciò significa che il sindacato giurisdizionale esercitato dalla Corte deve concentrarsi sulla correttezza della valutazione della Commissione relativa al rispetto di ciascun requisito da parte di uno Stato membro. Si tratta di una valutazione fattuale che, nel caso di specie, richiede un’analisi delle riforme ungheresi. Parte delle censure sollevate dal Parlamento (ad esempio quella relativa alla nuova normativa sul sistema a punti per l’elezione dei giudici, o quella relativa alle nuove norme sull’elezione del presidente della Kúria) richiedono tale controllo dell’adeguatezza delle riforme ungheresi. Dato che la Commissione non dispone di alcun potere discrezionale al riguardo, la semplice constatazione di un errore di valutazione dovrebbe comportare l’annullamento di una decisione. In altre parole, per garantire gli interessi finanziari dell’Unione europea, la Corte deve accertarsi che non vi siano errori di valutazione e non solo che non vi siano errori manifesti di valutazione delle modifiche attuate dall'Ungheria.
65.      Detto questo, molte delle contestazioni sollevate dal Parlamento nella presente causa non sono di tale natura. Detta istituzione non contesta, almeno nella maggior parte delle sue argomentazioni, le conclusioni di fatto della Commissione, anche se descrive i propri motivi di ricorso in termini di «valutazione errata» (52). Ad esempio è pacifico tra le parti che determinate disposizioni legislative ungheresi fossero in vigore al momento dell’adozione della decisione impugnata. La controversia all’origine delle pretese del Parlamento riguarda piuttosto, in sostanza, la questione se la Commissione avesse un certo margine di manovra per sbloccare i fondi anche se i requisiti imposti non erano stati soddisfatti in ogni dettaglio.
66.      A mio avviso, la risposta a tale questione può essere trovata solo se considerata alla luce dello scopo dell'imposizione della condizione relativa alla Carta, che è quello di garantire la salvaguardia degli interessi finanziari dell'Unione europea. A tale riguardo, quando adotta una decisione di revoca della sospensione dei pagamenti, la Commissione dovrebbe disporre di un certo margine di manovra nel decidere se sussista ancora un rischio per gli interessi finanziari dell'Unione europea, anche se alcuni dei requisiti concreti non sono (ancora) soddisfatti, o almeno non lo sono completamente. Allo stesso modo, la Commissione deve anche prendere in considerazione qualsiasi altro sviluppo rilevante – sia esso legislativo o pratico, nello Stato membro oggetto di esame – e avere il potere di rifiutare lo sblocco dei fondi sulla base del fatto che tali sviluppi riducono o compromettono le riforme concrete intraprese nell'ambito della condizione relativa alla Carta. Tale discrezionalità deve essere a disposizione della Commissione al fine di tenere conto di situazioni particolari che non possono essere previste.
67.      Tuttavia, la Corte deve poter esercitare il proprio controllo giurisdizionale tenendo conto degli «adeguamenti alla realtà» operati dalla Commissione. A tal fine, se la Commissione, nella sua decisione di revoca della sospensione del pagamento, si discosta da una delle condizioni concrete stabilite dalle
condizioni relative alla Carta, deve motivare perché ha comunque ritenuto che ciascun requisito fosse sostanzialmente soddisfatto, in modo da non compromettere gli interessi finanziari dell'Unione europea.
68.      Tale spiegazione da parte della Commissione è dovuta al momento dell'adozione di una decisione, poiché senza di essa sarebbe difficile valutare se sia anzitutto necessario procedere a un controllo giurisdizionale. Anche se tale decisione è formalmente indirizzata esclusivamente allo Stato membro interessato, dietro di essa vi sono interessi pubblici più ampi, vale a dire l'erogazione di denaro pubblico. Per questo motivo, e in particolare nei casi in cui l’erogazione dei fondi sia stata precedentemente sospesa, la Commissione è tenuta a fornire una spiegazione non solo all'Ungheria, ma anche ai cittadini dell'Unione in generale. Ciò costituisce altresì un argomento a favore della richiesta di pubblicazione di tale decisione (53).
69.      Tenuto conto di ciò, nella fattispecie, la Corte deve valutare se la Commissione abbia effettivamente deciso di sbloccare i fondi nonostante i requisiti concreti previsti dalla condizione relativa alla Carta per l'Ungheria non fossero stati soddisfatti e se la sua giustificazione per discostarsi da alcuni di tali requisiti sia sufficiente per consentire alla Corte di concludere che non sussiste più alcun rischio per gli interessi finanziari dell'Unione europea.
70.      I principali argomenti addotti dal Parlamento nel suo primo motivo sono che: i) la Commissione non ha effettuato una valutazione approfondita delle riforme legislative in Ungheria che essa stessa aveva richiesto nelle decisioni di approvazione; ii) non tutte le riforme erano ancora state attuate al momento dell’adozione da parte della Commissione della decisione impugnata; e iii) la Commissione non ha tenuto conto di altri sviluppi rilevanti non affrontati nelle decisioni di approvazione. Il principale argomento addotto dal Parlamento nel suo secondo motivo è che nella decisione impugnata mancava la motivazione richiesta.
71.      Propongo che la Corte si attenga ai seguenti principi nel valutare tali argomentazioni.
72.      In primo luogo, mi sembra evidente che la Commissione è vincolata dai requisiti che essa stessa ha stabilito per l’Ungheria nelle decisioni di approvazione. Come affermato dalla Commissione, ciascuno dei requisiti specifici, concepiti per rispondere a una o a molteplici carenze individuate, deve avere un nesso diretto con la gestione e l’attuazione dei fondi. Pertanto, si deve presumere che, senza il rispetto di tali requisiti, permarrebbe il rischio per gli interessi finanziari dell’Unione. A tal riguardo, l’Ungheria deve attuare tutte le riforme indicate in tali decisioni e la Commissione non può, in linea di principio, sbloccare i pagamenti prima di tale momento.
73.      In secondo luogo, come osservato in precedenza, potrebbe risultare eccessivamente rigido esigere che le riforme siano attuate nei minimi dettagli, poiché la Commissione deve essere in grado di adeguare la propria valutazione a ciascuna situazione specifica. Tuttavia, se la Commissione conclude che l’Ungheria ha, in generale, soddisfatto i requisiti di indipendenza della magistratura in modo tale da consentire l’erogazione dei fondi, deve spiegare in che modo il mancato soddisfacimento di determinate condizioni non comporti un rischio per gli interessi finanziari dell’Unione.
74.      In terzo luogo, qualora la Commissione abbia chiesto a uno Stato membro di adottare concrete modifiche legislative, come ha fatto nelle decisioni di approvazione (54), in linea di principio non dovrebbe adottare una decisione di revoca della sospensione prima che la normativa prescritta sia almeno entrata in vigore. Allo stesso modo, se il requisito riguarda l’attuazione pratica della normativa, la Commissione deve valutare e giudicare positivamente l’effettiva attuazione della normativa prima di adottare una decisione di revoca della sospensione del pagamento. Se, al contrario, la Commissione ritiene che la semplice proposta o adozione di un atto legislativo soddisfi già i requisiti imposti prima della sua entrata in vigore e/o applicazione, dovrebbe spiegare in che modo ciò sia possibile.
75.      In quarto luogo, in linea di principio, la Commissione non può imporre requisiti aggiuntivi che non erano inclusi nelle decisioni di approvazione come ulteriori condizioni per l’erogazione dei fondi. Tuttavia, se nel periodo compreso tra l’adozione delle decisioni di approvazione e il momento dell’adozione della decisione di revoca della sospensione del pagamento hanno luogo nuovi sviluppi giuridici (legislazione, giurisprudenza o simili), la Commissione deve tenerne conto, a condizione che tali sviluppi siano tali da influenzare lo scopo delle riforme prescritte nelle decisioni di approvazione. Ignorare tali sviluppi sarebbe contrario allo scopo della condizionalità dello Stato di diritto. Sarebbe inoltre in contrasto con l’articolo 15, paragrafo 6, dell’RDC, che obbliga gli Stati membri a garantire che le condizioni abilitanti continuino a essere soddisfatte e rispettate durante l’intero periodo di programmazione.
76.      Alla luce di quanto sopra, passo ad esaminare ciascuna delle censure dedotte dal Parlamento nell’ordine in cui tale istituzione le ha presentate nel ricorso dinanzi alla Corte.
B.      Primo motivo: asserita violazione degli articoli 9, paragrafo 1, e 15 dell’RDC e dell’allegato III di detto atto, nonché errori manifesti di valutazione
77.      Il primo motivo del Parlamento è articolato in sei capi, con cui si sostiene che: 1) non tutte le modifiche erano in vigore alla data della decisione impugnata; 2) la valutazione delle riforme relative al CNM era errata; 3) la valutazione delle riforme relative all’indipendenza della Kúria (Corte suprema) era errata; 4) la valutazione delle riforme relative alle nomine giudiziarie era errata; 5) la valutazione delle riforme relative ai rinvii pregiudiziali era errata; e 6) la Commissione non ha tenuto conto di tutti gli elementi rilevanti ai fini della valutazione.
1.      Primo capo del primo motivo: non tutte le modifiche erano in vigore alla data della decisione impugnata
a)      Questioni principali e argomenti delle parti
78.      L’articolo 3, paragrafo 2, delle decisioni di approvazione prevede che la condizione relativa alla Carta sarà considerata soddisfatta una volta che l’Ungheria avrà «introdotto le modifiche ivi elencate e tali modifiche saranno applicate».
79.      Il Parlamento sostiene che la Commissione è incorsa in un errore nell’adottare la decisione impugnata prima che diventassero applicabili il decreto 18/2023 sul sistema di assegnazione delle cause della Kúria (Corte suprema) – che stabilisce norme dettagliate in materia di registrazione e definisce l’obbligo per detto giudice di pubblicare aggiornamenti settimanali sul proprio sito web – e l’articolo 35 della legge di modifica delle leggi sull’università (Legge LXXXV del 2023) – che ha eliminato dal paragrafo 490, primo comma del codice di procedura penale le parole «applicabile nella procedura penale», considerate dalla Commissione un ostacolo alla presentazione di rinvii pregiudiziali alla Corte di giustizia. Entrambe le leggi sono entrate in vigore 61 giorni dopo la pubblicazione, ossia rispettivamente il 6 e il 13 febbraio 2024.
80.      La Commissione sostiene che, ai sensi della legge sulla riforma giudiziaria (Legge X del 2023), «pressoché tutte» le modifiche richieste dalle decisioni di approvazione sono entrate in vigore e sono state applicate a partire dal 1º giugno 2023. Due modifiche non ancora entrate in vigore al momento dell’adozione della decisione impugnata costituiscono, secondo la Commissione, semplici chiarimenti supplementari di misure già in vigore. Il governo ungherese, intervenuto a sostegno della Commissione, afferma che le due modifiche cui fa riferimento il Parlamento sono state apportate per garantire l’adozione delle norme dettagliate supplementari che sono state elaborate e proposte sulla base di una valutazione esaustiva della Commissione.
81.      Inoltre, la Commissione ritiene di non poter richiedere ulteriori chiarimenti, come previsto dall’articolo 15, paragrafo 4, dell’RDC, poiché ciò sarebbe possibile solo in caso di valutazione negativa. Essa aggiunge di aver chiesto chiarimenti in due precedenti occasioni, cosa che aveva già causato un differimento della sua decisione di un tempo molto più lungo dei tre mesi previsti da tale disposizione.
b)      Analisi
82.      L’articolo 15, paragrafo 4, dell’RDC impone alla Commissione di effettuare, «[n]on appena possibile e non oltre tre mesi», una valutazione e informare lo Stato membro interessato se concorda con la sua autovalutazione circa il soddisfacimento della condizione relativa alla Carta. Tuttavia, quando la Commissione non dispone di informazioni sufficienti per giungere a una decisione positiva o negativa, nulla le impedisce di chiedere ulteriori informazioni, come ha effettivamente fatto in due precedenti occasioni nel presente procedimento (v. paragrafo 32 delle presenti conclusioni).
83.      I commi 2, 3 e 4 dell’articolo 15, paragrafo 4, dell’RDC disciplinano solo la procedura da seguire in caso di valutazione negativa da parte della Commissione. Tuttavia, tale disposizione, e più in generale l’RDC, nulla dice circa la possibilità per la Commissione di chiedere ulteriori chiarimenti.
84.      A mio avviso, è nell’interesse dello Stato membro di cui trattasi, così come nell’interesse di uno svolgimento efficace e rapido della procedura, che la Commissione abbia la possibilità di chiedere ulteriori chiarimenti prima di giungere a una decisione positiva o negativa. Se la Commissione non dispone di informazioni sufficienti, non può adottare una decisione positiva e, pertanto, nell’interesse della corretta esecuzione del bilancio dell’Unione, può solo adottare una decisione negativa. In un siffatto scenario, l’intera procedura dovrebbe essere nuovamente avviata, concedendo alla Commissione altri tre mesi per giungere a una decisione dopo che lo Stato membro coinvolto l’ha informata di avere attuato le riforme richieste.
85.      In tal senso, quindi, la richiesta di chiarimenti non prolunga necessariamente il periodo a discapito dello Stato membro, ma permette piuttosto alla Commissione di raggiungere una decisione positiva più rapidamente. Per questo motivo, e contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, la sospensione della procedura in attesa dei chiarimenti o dell’entrata in vigore della nuova legislazione non viola il diritto di uno Stato membro di ricevere una valutazione motivata non appena possibile.
86.      Ciò significa che, ai sensi dell’RDC, alla Commissione non era stato impedito né di chiedere ulteriori chiarimenti, né di attendere l’entrata in vigore delle riforme di cui trattasi prima di adottare la decisione positiva.
87.      Alla luce di ciò, va ricordato che il decreto 18/2023 e l’articolo 35 della legge di modifica delle leggi sull’università (legge LXXXV del 2023) sono entrambi entrati in vigore nel febbraio 2024. La circostanza che la Commissione abbia insistito sull'aggiunta di tali modifiche alla legislazione riflette il fatto che la Commissione considerava tali modifiche non semplicemente “aggiuntive”, ma piuttosto necessarie, e quindi parte integrante degli aspetti “da applicare” prima dell'adozione di qualsiasi valutazione positiva.
88.      Poiché essi non erano ancora stati applicati, come previsto dalle decisioni di approvazione, la Commissione ha violato i propri obblighi adottando prematuramente la decisione impugnata, senza fornire alcuna giustificazione per tale decisione.
89.      Pertanto, suggerisco alla Corte di dichiarare fondato il primo capo del primo motivo.
2.      Secondo capo del primo motivo: valutazione errata delle riforme relative al CNM
a)      Questioni principali e argomenti delle parti
90.      Nelle decisioni di approvazione, la Commissione ha constatato che l’istituzione dell’UNM – che amministra gli organi giurisdizionali ed è diretto da un presidente dotato di ampi poteri amministrativi – determina un evidente rischio di decisioni arbitrarie riguardanti la carriera dei giudici, compresi i trasferimenti e la destituzione dal collegio di giudici preposto alle cause amministrative (55). A causa di tale rischio, l’articolo 3, paragrafo 3, delle decisioni di approvazione prescrive modifiche legislative che dotino il CNM di poteri rafforzati affinché possa esercitare efficacemente la sua funzione costituzionale di vigilanza sull’UNM. In particolare, l’articolo 3, paragrafo 3, quinto comma, lettera b), delle decisioni di approvazione prescrive che il CNM sia dotato di piena capacità giuridica e autonomia di bilancio. L’articolo 3, paragrafo 3, quinto comma, lettera d), delle stesse prescrive all’Ungheria di modificare le norme che disciplinano l’elezione dei giudici al CNM, mentre l’articolo 3, paragrafo 3, terzo comma, lettera a), richiede che il CNM abbia la facoltà di formulare pareri vincolanti sui regolamenti relativi al sistema a punti per la valutazione delle candidature a posizioni giudiziarie.
91.      Per soddisfare tali requisiti, l’Ungheria ha adottato l’articolo 45 della legge sulla riforma giudiziaria (Legge X del 2023), con il quale ha rafforzato l’indipendenza amministrativa e finanziaria del CNM (56). Tuttavia, tale modifica prevedeva che, per un periodo di nove mesi a decorrere dalla sua entrata in vigore, i compiti di bilancio del CNM sarebbero stati provvisoriamente svolti dall’UNM (in prosieguo: il «periodo di incubazione»). Tale periodo è terminato il 1º marzo 2024, dopo l’adozione della decisione impugnata.
92.      Il Parlamento ritiene che la valutazione della Commissione in merito a queste tre riforme sia errata. Per quanto riguarda la capacità giuridica e l’autonomia finanziaria del CNM, ritiene che la decisione impugnata fosse prematura. Per quanto riguarda le nuove norme elettorali per i membri del CNM, la cui entrata in vigore era prevista solo nel gennaio 2024, il Parlamento ritiene analogamente che la Commissione non potesse adottare la decisione impugnata prima dell’entrata in vigore di tali norme. Per quanto riguarda il parere vincolante sul sistema a punti, il Parlamento ritiene che l’atto non implichi la sostituzione del sistema a punti esistente entro un termine specifico, il che significa che il sistema attuale potrebbe essere mantenuto a tempo indeterminato.
93.      La Commissione, sostenuta dall’Ungheria, afferma che la legge sulla riforma giudiziaria (Legge X del 2023), entrata in vigore prima dell’adozione della decisione contestata, ha introdotto le riforme necessarie, incentrate sulla concessione di poteri estesi al CNM rispetto all’UNM. Il periodo di incubazione di nove mesi riguardava solo questioni gestionali e organizzative, che non impedivano al CNM di esercitare i suoi nuovi poteri sull’UNM. I requisiti relativi all’elezione dei membri del CNM erano solo marginali e, in ogni caso, la Commissione non aveva motivo di ritenere che la capacità e l’indipendenza del CNM impedissero ad esso di esercitare le debite funzioni di controllo sull’UNM. Infine, la Commissione non ritiene che il fatto di non aver richiesto la modifica del sistema a punti entro un termine specifico costituisca una violazione con riferimento alla condizione relativa alla Carta, motivo per cui non lo ha qualificato come requisito nelle decisioni di approvazione.
b)      Analisi
94.      Le prime due censure del Parlamento vertono sul carattere prematuro della decisione impugnata. In linea con la mia proposta formulata in relazione al primo capo del primo motivo, e in assenza di qualsiasi motivazione nella decisione impugnata che spieghi perché la Commissione non abbia atteso l’entrata in vigore o l’attuazione di tali riforme, ritengo che la Corte dovrebbe statuire che la Commissione, ha applicato la legge in modo errato.
95.      Per quanto riguarda il parere vincolante sulla regolamentazione del sistema a punti, concordo con la Commissione sul fatto che le decisioni di approvazione non richiedevano una riforma immediata di tale sistema, ma semplicemente che al CNM fosse conferito il potere di esprimere pareri vincolanti in relazione a qualsiasi riforma dello stesso. Dato che tale aspetto delle decisioni di approvazione non è stato contestato dopo l’adozione di dette decisioni, propongo alla Corte di respingere questa parte del secondo capo del primo motivo del Parlamento.
96.      Sulla base di quanto sopra esposto, suggerisco alla Corte di accogliere parzialmente il secondo capo del primo motivo in quanto fondato.
3.      Terzo capo del primo motivo: valutazione errata delle riforme relative all’indipendenza della Kúria (Corte suprema)
a)      Questioni principali e argomenti delle parti
97.      Nelle decisioni di approvazione, la Commissione ha ritenuto che l’indipendenza dei giudici fosse stata particolarmente compromessa a causa degli ampi poteri discrezionali attribuiti al presidente della Kúria per quanto riguarda sia la nomina dei giudici a funzioni direttive sia l’assegnazione delle cause (57). Su tale base, l’articolo 3, paragrafo 4, delle decisioni di approvazione richiedeva una serie di modifiche alle norme relative all’elezione del presidente della Kúria (58) e al sistema di assegnazione delle cause di tale corte (59).
98.      Per quanto riguarda l’elezione del presidente della Kúria, il Parlamento sostiene che la Commissione non ha valutato adeguatamente, prima di adottare la decisione impugnata, la possibilità che l’attuale presidente della Kúria possa rimanere in carica a tempo indeterminato per decisione di una minoranza di un terzo della Országgyűlés (Assemblea nazionale; in prosieguo: l’«Assemblea nazionale)» (60).
99.      Per quanto riguarda il sistema di assegnazione delle cause, il Parlamento solleva quattro obiezioni. In primo luogo, non vi era una completa automatizzazione dell’assegnazione delle cause alle sezioni senza intervento umano ai sensi dell’articolo 18 della legge sulla riforma giudiziaria (Legge X del 2023) (61), procedura che non era stata attuata prima dell’adozione della decisione impugnata. Inoltre, nell’ottobre 2023, la Commissione ha chiesto all’Ungheria di fornire una conferma scritta da parte di un perito forense indipendente o di un altro professionista equivalente che alle cause depositate elettronicamente il numero di causa viene attribuito senza l’intervento umano. Tale relazione peritale non era stata fornita al momento della decisione impugnata. In secondo luogo, il Parlamento sostiene che il sistema manca di trasparenza perché le relazioni pubblicate ogni settimana dalla Kúria sul proprio sito web contengono dati incompleti e che essa non prevede di pubblicare i motivi della riassegnazione delle cause a un’altra sezione. Nei casi in cui è stata applicata un’eccezione, l’unica motivazione pubblicata era l’indicazione della disposizione giuridica applicata nella causa. Il Parlamento sostiene inoltre che, quando le cause vengono riassegnate a motivo del carico di lavoro, non vi è alcun modo per verificare se la sezione originaria fosse effettivamente sovraccarica. Inoltre, il sistema di assegnazione delle cause dovrebbe, in caso di deroga, registrare la decisione nel fascicolo di causa e metterla a disposizione delle parti. Tuttavia, il Parlamento osserva che non è chiaro se tali registrazioni vengano realmente effettuate o, nel caso in cui lo siano, se contengano dettagli sufficienti per consentire alle parti di valutare se la deroga sia conforme alle norme generali. In terzo luogo, a partire dal 1º gennaio 2024, le norme sull’assegnazione delle cause hanno consentito l’istituzione di nuove sezioni competenti a trattare le cause relative alle elezioni nel contesto delle elezioni parlamentari e comunali del 2024 (62). Il Parlamento afferma che non è disponibile alcuna informazione sulla composizione di tali sezioni. In quarto luogo, il Parlamento sostiene che, nelle decisioni di approvazione, la Commissione ha ignorato il fatto che potrebbero esservi problemi con il sistema di gestione delle cause nei tribunali di grado inferiore, come illustrato nella relazione sullo Stato di diritto del 2023 (63).
100. La Commissione, con il sostegno dell’Ungheria, afferma che le decisioni di approvazione non contengono l’obbligo di sostituire anticipatamente il presidente della Kúria e che, in ogni caso, il suo mandato avrà termine nel 2028. Per quanto riguarda il sistema di assegnazione delle cause, la Commissione sostiene che l’Ungheria ha attuato tutti i requisiti stabiliti nelle decisioni di approvazione e che l’assenza di qualsiasi intervento umano non era un requisito per l’assegnazione delle cause. Tali decisioni prescrivevano invece solo che l’attribuzione del numero alle cause depositate elettronicamente fosse effettuata senza intervento umano. Inoltre, i file di registro settimanali pubblicati sul sito web di tale corte verificano che alle cause depositate elettronicamente venga attribuito un numero di causa in base alla sequenza di arrivo e che esse vengano assegnate alle sezioni seguendo lo stesso ordine. Per giunta, quando viene concessa una deroga specifica, alle parti vengono fornite informazioni sui rispettivi motivi della deroga. Per quanto riguarda la deroga relativa al carico di lavoro, la Commissione afferma che le decisioni di approvazione richiedevano la disponibilità di dati oggettivi, requisito al quale si è provveduto poiché al CNM è stato conferito il potere di emettere pareri vincolanti sulle schede tecniche e sui metodi di valutazione del carico di lavoro dei giudici. Inoltre, la Commissione afferma che, al momento dell’adozione della decisione impugnata, non poteva essere a conoscenza della possibilità di istituire nuove sezioni nel sistema di assegnazione delle cause, sorta solo a partire dal 1º gennaio 2024. Infine, la Commissione riconosce che sono necessari taluni miglioramenti nei tribunali di grado inferiore, ma non ha incluso tale requisito nelle decisioni di approvazione in quanto ha ritenuto sufficiente concentrarsi sul corretto funzionamento della Kuria, che è l’elemento più importante per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea nel contesto dei programmi di cui trattasi.
b)      Analisi
101. Ai sensi dell’articolo 36, paragrafo 1, della legge sulla riforma giudiziaria (Legge X del 2023) (64), l’Ungheria ha adottato le modifiche richieste dalla Commissione nelle sue decisioni di approvazione. Tali modifiche non hanno comportato la destituzione del presidente della Kúria in carica, che la Commissione non può, in ogni caso, esigere, in quanto ciò sarebbe in contrasto con il principio di inamovibilità ai sensi del diritto dell’Unione (65). A mio avviso, il fatto che il presidente possa rimanere in carica a tempo indeterminato, a condizione che la maggioranza necessaria all’Assemblea nazionale non sia raggiunta ai fini della nomina di un nuovo presidente, è indebitamente ipotetico e non consente di concludere che la Commissione è incorsa in un errore di valutazione – stabilendo che la nuova legislazione soddisfaceva i requisiti previsti dalla condizione relativa alla Carta – che giustificherebbe l’annullamento della decisione impugnata. Ciò è tanto più vero in quanto le decisioni di approvazione non richiedevano la modifica del sistema di elezione del presidente della Kúria da parte dell’Assemblea nazionale.
102. Ritengo pertanto che la Corte debba respingere tale argomento del Parlamento.
103. Per quanto riguarda l’automatizzazione dell’assegnazione delle cause, con l’introduzione dell’articolo 18 della legge sulla riforma giudiziaria (Legge X del 2023) (66), l’Ungheria ha adottato il requisito della Commissione stabilito nelle decisioni di approvazione. Tuttavia, prima dell’adozione della decisione impugnata, l’Ungheria non ha fornito una relazione di periti indipendenti che certificasse che alle cause depositate elettronicamente il numero di causa è attribuito effettivamente senza intervento umano, condizione su cui la Commissione aveva insistito. Nella decisione impugnata, la Commissione non ha fornito alcuna spiegazione quanto alle ragioni per le quali ha rinunciato a tale requisito (67).
104. Ritengo pertanto che la Corte debba accogliere la censura proposta dal Parlamento in quanto fondata.
105. Per quanto riguarda la trasparenza del sistema di assegnazione delle cause, l’Ungheria ha completato le riforme della legge sulla riforma giudiziaria (Legge X del 2023) adottando il decreto 18/2023, che non era ancora stato attuato al momento dell’adozione della decisione impugnata da parte della Commissione (come già osservato riguardo al primo capo del primo motivo). Pertanto, la Commissione non avrebbe potuto ragionevolmente concludere che i requisiti stabiliti nelle decisioni di approvazione fossero stati soddisfatti.
106. Inoltre, il Parlamento sostiene che le nuove norme relative al sistema di assegnazione delle cause sono diventate applicabili a partire dal 1º gennaio 2024, sostituendo quelle del dicembre 2023, e che esse prevedono l’istituzione di nuove sezioni per esaminare le cause relative alle elezioni nel contesto delle elezioni parlamentari e comunali. La Commissione sostiene di non avere avuto conoscenza di tali modifiche, ma dalla corrispondenza intercorsa con l’Ungheria risulta che la Commissione ne era stata informata: essa era anche consapevole che il nuovo sistema di assegnazione delle cause sarebbero entrato in vigore solo con la successiva modifica del sistema di assegnazione delle cause della Kúria, che avrebbe dovuto entrare in vigore dopo l’adozione della decisione impugnata. Pertanto, sussistono indizi oggettivi che la Commissione fosse a conoscenza del fatto che il sistema di assegnazione sarebbe stato diverso da quello da essa richiesto, ma si è comunque affrettata a dare una valutazione positiva senza confermare l’applicazione di un sistema adeguato o, quanto meno, senza indicare perché tale deroga fosse accettabile.
107. Per questo motivo, propongo alla Corte di accogliere tali due censure del Parlamento.
108. Infine, atteso che la Commissione non ha incluso alcun requisito relativo alla gestione delle cause nei tribunali di grado inferiore, l’Ungheria non era tenuta a introdurre tali riforme ai sensi dell’RDC.
109. Tale censura del Parlamento dovrebbe pertanto essere respinta.
110. Sulla base di quanto sopra esposto, suggerisco alla Corte di accogliere parzialmente il terzo capo del primo motivo in quanto fondato.
4.      Quarto capo del primo motivo: valutazione errata delle riforme relative alle nomine giudiziarie
a)      Questioni principali e argomenti delle parti
111. L’articolo 3, paragrafo 4, delle decisioni di approvazione impone, tra l’altro, all’Ungheria di eliminare la possibilità che i membri della Alkotmánybíróság (Corte costituzionale) siano nominati alla Kúria senza seguire la normale procedura di candidatura.
112. Il Parlamento addebita alla Commissione di non aver richiesto all’Ungheria di eliminare la possibilità per i membri della Alkotmánybíróság (Corte costituzionale), che prestavano servizio presso tale corte prima delle riforme giudiziarie introdotte dall’articolo 59 della legge sulla riforma giudiziaria (Legge X del 2023), di proseguire la loro carriera come giudici ordinari nelle corti d’appello di loro scelta. Allo stesso tempo, i membri della Alkotmánybíróság (Corte costituzionale)
nominati dopo l’entrata in vigore della legge sulla riforma giudiziaria (Legge X del 2023) non possono essere trasferiti alle corti d’appello, mentre quelli che già prestavano servizio presso tale corte prima dell’adozione della legge possono essere trasferiti.
113. La Commissione, sostenuta dall’Ungheria, afferma che la sua valutazione si è concentrata sul processo di nomina dei giudici della Kúria e non sui membri Alkotmánybíróság (Corte costituzionale). Essa sostiene inoltre che la possibilità per i membri di quest’ultima senza precedente esperienza giudiziaria di proseguire la carriera presso le corti d’appello, senza dover superare la procedura ordinaria di nomina giudiziaria, non è di natura tale da compromettere l’indipendenza della magistratura in Ungheria.
b)      Analisi
114. Ritengo che l’Ungheria abbia attuato solo parzialmente la riforma richiesta dalla Commissione, poiché le nuove norme si applicano solo ai futuri membri della Alkotmánybíróság (Corte costituzionale), ma non a coloro che già prestano servizio presso tale corte. Pertanto, la Commissione avrebbe dovuto garantire che l’Ungheria attuasse pienamente i requisiti che aveva stabilito per tale Stato membro nelle decisioni di approvazione, che a mio avviso erano concepiti per applicarsi in uguale misura a tutti i membri in carica di tale corte prima e dopo l’entrata in vigore della disposizione pertinente della legge sulla riforma giudiziaria (Legge X del 2023).
115. Di conseguenza, ritengo che la Commissione non abbia applicato tale requisito imposto all’Ungheria, ragion per cui propongo alla Corte di accogliere il quarto capo del primo motivo in quanto fondato.
5.      Quinto capo del primo motivo: valutazione errata delle riforme relative ai rinvii pregiudiziali
a)      Questioni principali e argomenti delle parti
116. L’articolo 3, paragrafo 2, lettera c), delle decisioni di approvazione impone all’Ungheria [ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera c), punto i)] di modificare gli articoli 666 e seguenti del codice di procedura penale al fine di eliminare la possibilità per la Kúria di controllare la legittimità della decisione di un giudice di grado inferiore di sottoporre una questione pregiudiziale alla Corte di giustizia, e [ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera c), punto ii)], di modificare l’articolo 490 di tale codice relativo alla sospensione del procedimento, al fine di eliminare qualsiasi ostacolo che impedisca a un giudice di presentare un rinvio pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 TFUE.
117. Il Parlamento sostiene che le riforme introdotte dagli articoli 63 (68) e 64 (69) della legge sulla riforma giudiziaria (Legge X del 2023) non invalidano espressamente la decisione della Kúria Bt.III.838/2019/11 avente valore di precedente, che la Corte di giustizia ha ritenuto contraria al diritto dell’Unione (70) e che potrebbe avere un effetto dissuasivo sui giudici che intendono presentare rinvii pregiudiziali alla Corte di giustizia. A sostegno di tale argomento, il Parlamento invoca l’articolo 3 della legge di modifica delle leggi sull’università (Legge LXXXV del 2023), che ha introdotto la possibilità per la Alkotmánybíróság (Corte costituzionale)
di fornire un parere alla Corte di giustizia, nell’ambito di un procedimento pregiudiziale, su questioni quali l’identità nazionale, la sicurezza e la sovranità. Secondo il Parlamento, se letta congiuntamente alla legge sulla protezione della sovranità nazionale (Legge LXXXVIII del 2023), adottata nella stessa sessione dell’Assemblea nazionale, tale modifica potrebbe essere interpretata come un segnale ai giudici ordinari che le questioni relative a tali materie devono essere decise dalla Alkotmánybíróság (Corte costituzionale), il che potrebbe avere un effetto dissuasivo sui giudici che intendono presentare rinvii pregiudiziali su questioni correlate. Inoltre, il Parlamento sostiene che le parti della riforma volte a rimuovere gli ostacoli alla presentazione di rinvii pregiudiziali – in particolare la parte relativa alla soppressione della dicitura «applicabili ai procedimenti penali» dall’articolo 490, paragrafo 1, del codice di procedura penale – non erano ancora applicabili alla data di adozione della decisione impugnata, poiché sono state introdotte solo dall’articolo 35 della legge di modifica delle leggi sull’università (Legge LXXXV del 2023), entrata in vigore nel 2024.
118. La Commissione, sostenuta dall’Ungheria, ritiene che le modifiche legislative, entrate in vigore il 1º giugno 2023 con l’adozione degli articoli 63 e 64 della legge sulla riforma giudiziaria (Legge X del 2023), avessero già eliminato ogni dubbio in merito ai rinvii pregiudiziali a cui fa riferimento il ricorrente. La Commissione ritiene inoltre che, sulla base sia di tali riforme legislative sia della sentenza della Corte di giustizia nella causa IS (Illegittimità della decisione di rinvio), non si possa sostenere che la decisione Bt.III.838/2019/11 della Kúria continui ancora ad esercitare un effetto dissuasivo sui giudici. A tal fine, per garantire che non sussistessero dubbi ragionevoli, l’Ungheria ha adottato l’articolo 35 della legge di modifica delle leggi sull’università (Legge LXXXV del 2023), con cui ha eliminato dall’articolo 490, paragrafo 1, del codice di procedura penale la dicitura «applicabili nella procedura penale». Sebbene tale modifica specifica sia entrata in vigore dopo la decisione impugnata, la Commissione ritiene che i principali ostacoli ai rinvii pregiudiziali introdotti dalla decisione precedente della Kúria siano già stati eliminati dagli articoli 63 e 64 della legge sulla riforma giudiziaria (Legge X del 2023), che il Parlamento non ha contestato. Per quanto riguarda la soppressione tardiva, da parte dell’articolo 35 della legge di modifica delle leggi sull’università (Legge LXXXV del 2023), della formulazione eventualmente ingannevole del codice di procedura penale, la Commissione spiega che già dalla relazione illustrativa di tale codice emergeva la possibilità di sottoporre alla Corte qualsiasi questione (71). Infine, la Commissione sostiene che il Parlamento non ha dimostrato in che modo ai giudici nazionali sarebbe impedito di adire la Corte in via pregiudiziale a causa della modifica legislativa che consente alla Alkotmánybíróság (Corte costituzionale) di fornire un parere interpretativo alla Corte di giustizia.
b)      Analisi
119. A mio avviso, l’articolo 63 della legge sulla riforma giudiziaria (Legge X del 2023) non ha eliminato completamente gli ostacoli relativi ai rinvii pregiudiziali, motivo per cui l’Ungheria ha successivamente adottato l’articolo 35 della legge di modifica delle leggi sull’università (Legge LXXXV del 2023), con cui ha soppresso la dicitura «applicabili ai procedimenti penali». Pertanto, il Parlamento ha giustamente dichiarato che la necessaria riforma legislativa non era ancora stata attuata al momento dell’adozione della decisione impugnata. La spiegazione della Commissione, secondo cui le sue principali preoccupazioni in materia di pronunce pregiudiziali erano già state affrontate attraverso altre riforme intraprese dall’Ungheria e secondo cui l’adozione dell’articolo 35 – che non era ancora entrato in vigore al momento dell’adozione della decisione impugnata da parte della Commissione – costituiva semplicemente un’ulteriore correzione della formulazione potenzialmente fuorviante del codice di procedura penale, potrebbe, in linea di principio, essere accettata. Tuttavia, nella decisione impugnata, la Commissione non ha fornito alcuna motivazione sul perché non abbia atteso l’entrata in vigore della legge di modifica delle leggi sull’università (Legge LXXXV del 2023)
prima di adottare la decisione impugnata.
120. Per questo motivo, ritengo che la censura del Parlamento sia fondata.
121. Inoltre, adottando l’articolo 3 della legge di modifica delle leggi sull’università (Legge LXXXV del 2023), l’Ungheria ha stabilito la possibilità per la Alkotmánybíróság (Corte costituzionale) di emettere un parere su questioni di sovranità nazionale quando tali questioni sorgono nel contesto di un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. La Commissione era a conoscenza di tale modifica, entrata in vigore il 14 dicembre 2023, ovvero il giorno successivo all’adozione della decisione impugnata. La finalità e le modalità di applicazione della nuova prerogativa della Corte costituzionale a pronunciarsi su questioni relative alla sovranità nazionale non erano oggettivamente chiare quando la decisione impugnata è stata adottata, né lo sono ora. Alla luce di ciò, come affermato dal Parlamento, tale disposizione potrebbe effettivamente avere un effetto dissuasivo sui giudici nazionali e scoraggiarli dal ricorrere alla Corte di giustizia in via pregiudiziale quando ritengono tale rinvio necessario per risolvere controversie che riguardano l’applicazione del diritto dell’Unione.
122. Pertanto, la Commissione non avrebbe potuto formulare una valutazione positiva della riforma legislativa dell’Ungheria senza accertare l’effetto reale di tale nuova norma.
123. Sulla base di quanto sopra esposto, suggerisco alla Corte di accogliere il quinto capo del primo motivo in quanto fondato.
6.      Sesto capo del primo motivo: nella valutazione della Commissione non sono stati presi in considerazione elementi rilevanti
a)      Questioni principali e argomenti delle parti
124. Il Parlamento sostiene che la Commissione ha limitato la propria valutazione al solo elenco di condizioni stabilite nelle decisioni di approvazione, senza considerare altri sviluppi significativi verificatisi tra l’adozione delle decisioni di approvazione e la decisione impugnata. In particolare, il Parlamento afferma che non vi è alcuna prova che la Commissione abbia preso in considerazione la legge sulla protezione della sovranità nazionale (Legge LXXXVIII del 2023) dell’Ungheria (72), che a suo avviso lede le prerogative costituzionali delle istituzioni statali, compresi i tribunali, creando un ufficio per la protezione della sovranità nazionale (“l’Ufficio”) (73) con ampi poteri di indagine su qualsiasi attività ritenuta contraria alla sovranità nazionale. L’articolo 8, paragrafo 2, di tale legge classifica le indagini dell’Ufficio come non amministrative, con la conseguenza che esse non possono essere impugnate dinanzi a un tribunale amministrativo. Inoltre le sue conclusioni o relazioni non sono soggette ad alcun controllo giurisdizionale. Di conseguenza, il Parlamento sostiene che, prima di emettere la sua valutazione positiva, la Commissione avrebbe dovuto ottenere garanzie. Inoltre, il Parlamento sostiene che la valutazione della Commissione non ha tenuto conto delle preoccupazioni sollevate nel quadro del semestre europeo e del meccanismo dello Stato di diritto 2023, che sono successivi alle decisioni di approvazione. Infine, il Parlamento sostiene altresì che tale valutazione ha ignorato anche il fatto che le riforme giudiziarie sono state intraprese senza un’adeguata consultazione delle parti interessate.
125. La Commissione, con il sostegno dell’Ungheria, asserisce che le questioni sollevate dal Parlamento non sono rilevanti in quanto non portano alla conclusione che le modifiche adottate non forniscano le garanzie necessarie per assicurare il rispetto della Carta nell’attuazione dei fondi dell’Unione. Inoltre, la Commissione afferma che il Parlamento non ha dimostrato che la legge sulla protezione della sovranità nazionale (Legge LXXXVIII del 2023)
abbia alcun nesso con l’indipendenza della magistratura in Ungheria. Inoltre, secondo la Commissione, il Parlamento non ha individuato le nuove carenze sollevate nel quadro del semestre europeo e del meccanismo dello Stato di diritto 2023, né ha spiegato in che modo esse possano essere considerate sistemiche e sufficientemente gravi da concludere che la condizione relativa alla Carta non sia stata soddisfatta. Infine, per la Commissione, il fatto che le riforme giudiziarie siano state intraprese senza adeguate consultazioni delle parti interessate non può giustificare giuridicamente una valutazione di mancato soddisfacimento della condizione relativa alla Carta.
126. Il governo ungherese sostiene nel suo intervento che le decisioni di approvazione non richiedevano consultazioni delle parti interessate, motivo per cui l’Ungheria non ha fornito alcuna prova di tali consultazioni nella sua autovalutazione. Ciononostante, il progetto di legge sulla riforma giudiziaria (Legge X del 2023) è stato sottoposto a consultazione sociale tra il 18 gennaio e il 3 febbraio 2023 e l’Ungheria ha notificato alla Commissione i pareri scritti ricevuti e ha svolto consultazioni orali con i rappresentanti di organizzazioni, comprese quelle della società civile.
b)      Analisi
127. La Commissione era a conoscenza, nel 2023, dell’adozione della legge sulla protezione della sovranità nazionale (Legge LXXXVIII del 2023), come confermato in udienza (74). Tuttavia, la Commissione sostiene di non aver avuto alcuna prova, al momento dell’adozione della decisione impugnata, per ritenere che tale legge fosse in grado di compromettere l’efficacia dei meccanismi volti a garantire il rispetto della Carta in Ungheria. La decisione impugnata non fornisce alcuna prova del fatto che la Commissione abbia tenuto conto di tale legge, né spiega come sia giunta alla conclusione che tali sviluppi legislativi non compromettono o vanificano gli obiettivi delle riforme intraprese dall’Ungheria a seguito delle decisioni di approvazione.
128. A mio avviso, la Commissione era tenuta, quanto meno, a chiedere spiegazioni all’Ungheria per accertarsi delle possibili conseguenze di tale legge. Come già affermato in precedenza (v. paragrafo 75 delle presenti conclusioni), la Commissione non può ignorare gli sviluppi che potrebbero influenzare gli obiettivi delle riforme che ha imposto nelle decisioni di approvazione. Pertanto, anche se non possono essere prescritte nuove condizioni, la Commissione doveva assicurarsi che l’Ungheria non avesse introdotto altre leggi che potessero attenuare gli effetti delle riforme intraprese per soddisfare le condizioni stabilite nelle decisioni di approvazione.
129. Propongo pertanto alla Corte di accogliere questa censura addotta dal Parlamento.
130. Per quanto riguarda l’affermazione del Parlamento secondo cui la valutazione della Commissione avrebbe trascurato le questioni sollevate nell’ambito del semestre europeo e del meccanismo dello Stato di diritto 2023, condivido il parere della Commissione secondo cui il Parlamento non ha individuato con precisione quali punti sarebbero stati trascurati (le obiezioni sollevate con riferimento al meccanismo di assegnazione delle cause nei tribunali di grado inferiore sono già state discusse al paragrafo 97 delle presenti conclusioni).
131. Per quanto riguarda le consultazioni delle parti interessate, è vero che la Commissione non ha incluso tale requisito nelle decisioni di approvazione (75). Allo stesso tempo, nel suo intervento l’Ungheria afferma di aver proceduto alla consultazione delle parti interessate per quanto riguarda la legge sulla riforma giudiziaria (Legge X del 2023) conformemente al PNRR. Né la Commissione né il Parlamento hanno contestato tale affermazione.
132. Sulla base di quanto sopra esposto, suggerisco alla Corte di accogliere parzialmente il sesto capo del primo motivo esclusivamente per quanto riguarda la legge sulla protezione della sovranità nazionale (Legge LXXXVIII del 2023).
C.      Secondo motivo: violazione da parte della Commissione dell’obbligo di motivazione
1.      Questioni principali e argomenti delle parti
133. Con il secondo motivo, il Parlamento sostiene che la Commissione ha violato l’obbligo di motivazione, sancito dall’articolo 296 TFUE, in quanto la decisione impugnata si limita a elencare le modifiche adottate dall’Ungheria senza fornire spiegazioni sostanziali che consentano al lettore di comprendere le ragioni alla base della sua valutazione positiva. Inoltre, il Parlamento sostiene che l’uso responsabile del bilancio dell’Unione si basa sul principio della fiducia reciproca tra gli Stati membri, principio che viene compromesso quando la Commissione sblocca i fondi senza fornire una motivazione adeguata che rassicuri le altre istituzioni dell’Unione, gli Stati membri e i cittadini dell’Unione.
134. La Commissione, sostenuta dall’Ungheria, afferma che il Parlamento non ha applicato il criterio giuridico adeguato e non ha tenuto debitamente conto della giurisprudenza in materia di obbligo di motivazione. Secondo tale giurisprudenza, l’obbligo di motivazione deve essere valutato in funzione delle circostanze specifiche di ciascun singolo caso in quanto la motivazione deve far apparire in forma chiara e non equivoca i motivi dell’adozione della decisione o dell’atto di cui trattasi (76). Tuttavia, qualora l’interessato sia stato strettamente coinvolto nel procedimento di elaborazione di tale decisione e conosca quindi l’iter logico seguito dall’istituzione da cui essa promana, la portata dell’obbligo di motivazione è sensibilmente ridotta (77). A tal riguardo, la Commissione spiega che la decisione impugnata costituisce la sua risposta all’Ungheria per quanto riguarda le giustificazioni relative alle riforme legislative introdotte sulla base delle decisioni di approvazione. Pertanto, quando una decisione è preceduta da un ampio dialogo con la persona che ne è giuridicamente interessata, è sufficiente che tale decisione esponga i principali elementi di fatto e di diritto rilevanti ai fini di una valutazione positiva. Inoltre, solo quando non concorda con la valutazione dello Stato membro circa la conformità alle condizioni di abilitazione delle misure da esso adottate, la Commissione è tenuta a esporre la propria valutazione conformemente all’articolo 15, paragrafo 4, seconda frase, dell’RDC.
2.      Analisi
135. Quale tipo di motivazione è tenuta a fornire la Commissione in una decisione con cui revoca la sospensione del pagamento dal bilancio per la quale aveva precedentemente imposto determinate condizioni e a chi deve essere rivolta tale decisione?
136. Una delle funzioni dell’obbligo di motivazione di cui all’articolo 296 TFUE è quella di consentire il controllo giurisdizionale. Nella giurisprudenza consolidata della Corte è stato chiarito che «(...) la motivazione prescritta dall’articolo 296, secondo comma, TFUE deve essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e deve fare apparire in modo chiaro e non equivoco l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al giudice competente di esercitare il proprio controllo» (78).
137. Ne consegue che, oltre a consentire alla Corte di esercitare il controllo, la motivazione deve altresì consentire ai potenziali ricorrenti di decidere se adire la Corte.
138. La Commissione basa la sua difesa esclusivamente sul fatto che l’Ungheria dispone di una motivazione sufficiente per comprendere la decisione. Tuttavia, la motivazione dovrebbe, pur senza la necessità di entrare nei dettagli, soddisfare anche gli interessi che altri soggetti potrebbero detenere in tale decisione seppur essi non ne siano destinatari. Ciò vale in particolare nel caso di specie per quanto riguarda la giustificazione del motivo per cui i requisiti non ancora soddisfatti non hanno impedito alla Commissione di decidere di sbloccare i fondi del bilancio dell’Unione.
139. La decisione impugnata si è limitata a elencare i requisiti imposti dalle decisioni di approvazione e le riforme ungheresi adottate per soddisfarli, senza menzionare né i requisiti non soddisfatti al momento dell’adozione della decisione, né gli sviluppi intervenuti nel frattempo. La Commissione, pertanto, non ha affatto spiegato perché i requisiti non soddisfatti non fossero più considerati un ostacolo allo sblocco dei fondi del bilancio dell’Unione. Pertanto, tale parte della motivazione non solo era insufficiente per consentire di contestarne l’accettabilità sostanziale, ma era di fatto inesistente e pertanto violava l’articolo 296 TFUE.
140. Alla luce di ciò, ritengo che quella parte della motivazione richiesta della Commissione non sia stata affatto fornita nella decisione impugnata e propongo alla Corte di accogliere il secondo motivo del Parlamento.
D.      Terzo motivo: asserito sviamento di potere da parte della Commissione
1.      Questioni principali e argomenti delle parti
141. Il Parlamento sostiene che, sebbene non abbia potuto esaminare la corrispondenza tra la Commissione e l’Ungheria dall’11 al 13 dicembre 2023, gli indizi disponibili dimostrano che la Commissione ha abusato dei propri poteri quando ha valutato positivamente la condizione relativa alla Carta. Il Parlamento sostiene che tale valutazione favorevole è stata concessa in cambio della decisione del primo ministro ungherese di lasciare la sala, consentendo così ai restanti membri del Consiglio europeo di decidere in merito all’avvio dei negoziati di adesione con l’Ucraina, il 14 e 15 dicembre 2023. Le prove a sostegno includono la ripetuta messa in relazione, da parte del primo ministro, dei finanziamenti all’Ucraina con il blocco dei fondi dell’Unione per l’Ungheria, i post sui social media che lo mostrano mentre esce durante la votazione, le dichiarazioni di un membro della Commissione, la decisione redatta esclusivamente in inglese e il pagamento all’Ungheria il 27 dicembre 2023, che non è un giorno lavorativo per la Commissione. Infine, il Parlamento sostiene che la Commissione non aveva l’obbligo di presentare la sua valutazione entro tale data e che la decisione impugnata non spiega perché non abbia atteso che le riforme richieste diventassero applicabili.
142. La Commissione, con il sostegno dell’Ungheria, sostiene che il Parlamento non ha dimostrato che la decisione impugnata si discosta dagli obiettivi che giustificano le attribuzioni della Commissione. Essa sostiene inoltre di aver dovuto rispettare un termine di tre mesi a decorrere dal 18 luglio 2023, che è stato sospeso due volte e ripreso solo dopo che l’Ungheria ha presentato chiarimenti; di conseguenza, il termine è giunto a scadenza prima della fine dell’anno. Il fatto che la decisione sia stata adottata 10 giorni lavorativi prima di tale termine non indica, secondo la Commissione, una procedura condotta frettolosamente, poiché il dossier era stato esaminato per quasi cinque mesi, il che va ben oltre il termine di tre mesi e supera l’ambito di applicazione dell’articolo 15, paragrafo 4, dell’RDC, che richiede che una posizione sia presa «non appena possibile e non oltre tre mesi» dal ricevimento dell’autovalutazione dello Stato membro. Di conseguenza, la Commissione sostiene di aver rispettato l’articolo 15, paragrafo 4, dell’RDC. Infine, la decisione interna che autorizza un direttore generale a inviare la lettera è stata adottata con procedura scritta, redatta esclusivamente in inglese conformemente all’autorizzazione del presidente della Commissione ai sensi del regolamento interno della Commissione, e la lettera allegata è stata successivamente tradotta in ungherese.
2.      Analisi
143. Nella sua giurisprudenza, la Corte ha costantemente affermato che «(...) un atto è viziato da sviamento di potere solo se, in base ad indizi oggettivi, pertinenti e concordanti, risulti essere stato adottato allo scopo esclusivo, o quanto meno determinante, di raggiungere fini diversi da quelli dichiarati o di eludere una procedura appositamente prevista dal Trattato per far fronte alle circostanze del caso di specie» (79).
144. La circostanza che i fondi siano stati sbloccati quando tutti i requisiti concreti non erano stati ancora soddisfatti – e quindi prematuramente – potrebbe indurre una persona ragionevole ad interrogarsi sulle reali motivazioni che sottendono la decisione impugnata. Tuttavia, ipotesi o «indizi», come li definisce il Parlamento,
che i fondi dell’Unione siano stati in realtà erogati all’Ungheria in cambio di favori politici
si basano principalmente su post sui social media, interviste e articoli di giornale. A mio avviso, tali elementi sono insufficienti a dimostrare che la Commissione ha adottato la decisione impugnata con l’esclusivo o primario scopo di conseguire un obiettivo diverso da quello di accertare che l’Ungheria avesse attuato le riforme legislative richieste in materia di indipendenza della magistratura, condizione indispensabile per poter beneficiare dell’erogazione dei fondi RDC.
145. Pertanto, considerando che la Corte sottopone le denunce di abuso di potere a requisiti rigorosi sotto il profilo probatorio (80), suggerisco alla Corte di respingere il terzo motivo in quanto infondato.
VI.    Sulle spese
146. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte di giustizia, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
147. Poiché il Parlamento europeo ne ha fatto domanda, la Commissione, rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese sostenute dal Parlamento europeo.
148. Conformemente all’articolo 140, paragrafo 1, di detto regolamento, l’Ungheria, in quanto interveniente, deve farsi carico delle proprie spese.
VII. Conclusione
149. Alla luce delle precedenti considerazioni, suggerisco che la Corte di giustizia voglia:
–        annullare la decisione C(2023) 9014 della Commissione, del 13 dicembre 2023, sull’approvazione e la firma della valutazione della Commissione, in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 4, del regolamento (UE) 2021/1060, relativa alla questione delle carenze in termini di indipendenza della magistratura in Ungheria, che considera che la condizione abilitante orizzontale «3. effettiva applicazione e attuazione della Carta dei diritti fondamentali» è soddisfatta;
–        condannare la Commissione europea a farsi carico, oltre che delle proprie spese, di quelle sostenute dal Parlamento europeo;
–        condannare l’Ungheria a farsi carico delle proprie spese.
1      Lingua originale: l’inglese.
2      Regolamento (UE) 2021/1060 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 giugno 2021, recante le disposizioni comuni applicabili al Fondo europeo di sviluppo regionale, al Fondo sociale europeo Plus, al Fondo di coesione, al Fondo per una transizione giusta, al Fondo europeo per gli affari marittimi, la pesca e l’acquacoltura, e le regole finanziarie applicabili a tali fondi e al Fondo Asilo, migrazione e integrazione, al Fondo Sicurezza interna e allo Strumento di sostegno finanziario per la gestione delle frontiere e la politica dei visti (GU 2021, L 231, pag. 159).
3      Decisione della Commissione, del 13 dicembre 2023, sull’approvazione e la firma della valutazione della Commissione, in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 4, del regolamento (UE) 2021/1060, relativa alla questione delle carenze in termini di indipendenza della magistratura in Ungheria, che considera che la condizione abilitante orizzontale «3. effettiva applicazione e attuazione della Carta dei diritti fondamentali» è soddisfatta, Bruxelles, 13 dicembre 2023, non pubblicata.
4      Per una chiara panoramica e spiegazione dei diversi strumenti di finanziamento dell’Unione, v. de Witte, B., «Integration through Funding? The Union’s Finances as Policy Instrument», in: Weber, R., (a cura di), The Financial Constitution of European Integration: Follow the Money?, Hart Publishing, Oxford, 2023, pagg. da 221 a 236.
5      Regolamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2020, relativo a un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione (GU 2020, L 433I, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento sulla condizionalità»).
6      V. articolo 1 del regolamento sulla condizionalità.
7      V., a tale proposito, articolo 4, paragrafo 2, lettera d), e considerando 8, 9 e 10 del regolamento sulla condizionalità. V. altresì sentenze del 16 febbraio 2022, Ungheria / Parlamento e Consiglio (C‑156/21, EU:C:2022:97), e del 16 febbraio 2022, Polonia / Parlamento e Consiglio (C‑157/21, EU:C:2022:98).
8      V. articolo 15 e allegato III dell’RDC. La parte pertinente della condizione relativa alla Carta riportata nell’allegato III recita: «Sono in atto efficaci meccanismi volti a garantire la conformità alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, tra cui: 1. modalità per garantire la conformità dei programmi sostenuti dai Fondi e della loro attuazione alle pertinenti disposizioni della Carta».
9      Regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 febbraio 2021, che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza (GU 2021, L 57, pag. 17).
10      V. paragrafo 4 dell’articolo 2
del regolamento RRF.
11      NextGenerationEU è un programma finanziario temporaneo – avviato in risposta all’impatto economico della pandemia di COVID‑19 – del valore di EUR 750 miliardi, per il cui finanziamento l’Unione europea ha raccolto fondi sui mercati finanziari. Tuttavia, anche se presentato come una risposta di emergenza alla pandemia di COVID‑19, NextGenerationEU è, in realtà, un piano che promuove la trasformazione strutturale delle economie degli Stati membri, con particolare attenzione alla transizione verde e digitale. V. van Middelaar, L., «Investment Politics, A New Capacity to Project Union Action into the Future?», in Weber, R., (a cura di), The Financial Constitution of European Integration: Follow the Money?, Hart Publishing, Oxford, 2023, pagg. da 237 a 257, in particolare pag. 251.
12      La procedura prevista dal regolamento RRF prescrive che uno Stato membro prepari innanzitutto un piano nazionale di ripresa e resilienza (in prosieguo: il «PNRR»), che risponda alle «pertinenti sfide e priorità specifiche per paese» individuate nel contesto del semestre europeo e di altri meccanismi (v. articoli 17
e 18 del regolamento RRF). La Commissione esamina quindi il piano, in stretta collaborazione con lo Stato membro interessato, i traguardi e gli obiettivi e propone il PNRR concordato per l’approvazione da parte del Consiglio (v. articoli
19 e 20 del regolamento RRF). La Commissione ha presentato la proposta relativa all’Ungheria il 30 novembre 2022 e il Consiglio, il 5 dicembre 2022, ha approvato il PNRR ungherese, che conteneva 111 traguardi e obiettivi. V. decisione di esecuzione del Consiglio relativa all’approvazione della valutazione del piano per la ripresa e la resilienza dell’Ungheria, 15447/22, adottata il 5 dicembre 2022 (in prosieguo: la «decisione di esecuzione del Consiglio relativa al PNRR dell’Ungheria»), disponibile in lingua inglese all’indirizzo https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15447‑2022‑INIT/en/pdf. Il 7 dicembre 2023 il Consiglio, su proposta della Commissione, ha adottato modifiche a tale decisione di esecuzione al fine di includere una richiesta di finanziamento supplementare nell’ambito del piano REPowerEU, istituito nel frattempo (disponibile in lingua inglese all’indirizzo: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15964-2023-REV-1/en/pdf).
13      V. «super traguardi» da 213 a 216 nell’allegato della decisione di esecuzione del Consiglio relativa al PNRR dell’Ungheria.
14      Come spiegherò più dettagliatamente in seguito (v. paragrafi da 16 a 28 delle presenti conclusioni), ai sensi dell’RDC tali requisiti sono stati inseriti nelle decisioni di approvazione (v. nota 31 delle presenti conclusioni), con cui la Commissione, il 22 dicembre 2022, ha approvato 10 programmi proposti dall’Ungheria e ha contemporaneamente sospeso il pagamento fino al soddisfacimento delle condizioni abilitanti.
15      V. comunicato stampa della Commissione disponibile all’indirizzo https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/ip_22_7273.
16      In udienza la Commissione ha spiegato che l’Ungheria non ha richiesto alcun pagamento a carico dell’RRF, nonostante il fatto che la richiesta di pagamento sia un requisito preliminare per qualsiasi erogazione nell’ambito di tale strumento.
17      La Commissione spiega che essa ricorre alle misure previste dal regolamento solo quando tali misure sono più efficaci. V., a tale proposito, Comunicazione della Commissione, Orientamenti sull’applicazione del regolamento (UE, Euratom) 2020/2092 relativo a un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione, [2022/C 132/02, pag. 12], disponibile all’indirizzo https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022XC0318(02).
18      V. decisione di esecuzione (UE) 2022/2506 del Consiglio, del 15 dicembre 2022, relativa a misure di protezione del bilancio dell’Unione da violazioni dei principi dello Stato di diritto in Ungheria (GU 2022, L 325, pag. 94).
19      V. proposta di decisione di esecuzione del Consiglio relativa a misure di protezione del bilancio dell’Unione da violazioni dei principi dello Stato di diritto in Ungheria, (COM/2022/485/final), disponibile all’indirizzo https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=celex:52022PC0485. La prima notifica della Commissione ai sensi del regolamento sulla condizionalità è stata inviata all’Ungheria il 27 aprile 2022 e ha segnato l’avvio del processo di valutazione nei confronti dell’Ungheria.
20      V. considerando 11 e 12 della decisione di esecuzione (UE) 2022/2506.
21      L’importo di tale sospensione ammontava a circa EUR 6,3 miliardi.
22      Tali programmi sono: il programma operativo per l’ambiente e l’efficienza energetica Plus, il programma operativo per i trasporti integrati Plus e il programma operativo per lo sviluppo del territorio e degli insediamenti Plus. Essi sono finanziati attraverso i fondi contemplati dall’RDC.
23      Con la stessa decisione il Consiglio ha vietato alla Commissione di assumere nuovi impegni giuridici di finanziamento da parte dell’Unione nei confronti di trust di interesse pubblico ed enti da essi partecipati, attuati in regime di gestione diretta o indiretta. In Ungheria tali trust di interesse pubblico controllano 21 istituzioni pubbliche ungheresi. I consigli di amministrazione degli stessi dispongono del potere di definire la strategia, il bilancio, la politica delle risorse umane, la struttura organizzativa e le istituzioni, e possono selezionare i dirigenti, come quelli che ricoprono posizioni accademiche e amministrative apicali.
24      V. decisione della Commissione, del 13 dicembre 2023, relativa al riesame, su iniziativa della Commissione, del soddisfacimento delle condizioni di cui all’articolo 4 del regolamento (UE, Euratom) 2020/2092 a seguito della decisione di esecuzione (UE) 2022/2506 del Consiglio, del 15 dicembre 2022, relativa all’Ungheria (C(2023) 8999), disponibile in inglese all’indirizzo https://commission.europa.eu/system/files/2023-12/C_2023_8999_1_EN_ACT.pdf
25      È opportuno sottolineare che nel contempo l’Ungheria ha notificato alla Commissione le modifiche apportate sulle fondazioni di interesse pubblico per la gestione del patrimonio che svolgono funzioni pubbliche e ha chiesto alla Commissione di proporre al Consiglio di adeguare o revocare le misure previste dal regolamento sulla condizionalità, ma solo per quanto riguarda i trust di interesse pubblico. A seguito della decisione della Commissione in cui le riforme in questione erano qualificate come insufficienti, il 26 febbraio 2025 l’Ungheria ha presentato un ricorso volto ad annullare tale decisione, attualmente pendente dinanzi al Tribunale nella causa T‑138/25, Ungheria/Commissione.
26      V. articoli da 21 a 23 dell’RDC.
27      Al momento della decisione impugnata era applicabile il regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 luglio 2018, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione, che modifica i regolamenti (UE) n. 1296/2013, (UE) n. 1301/2013, (UE) n. 1303/2013, (UE) n. 1304/2013, (UE) n. 1309/2013, (UE) n. 1316/2013, (UE) n. 223/2014, (UE) n. 283/2014 e la decisione n. 541/2014/UE e abroga il regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 (GU 2018, L 193, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento finanziario»).
28      V. seconda frase dell’articolo 15, paragrafo 2, dell’RDC (il corsivo è mio).
29      Tale autovalutazione è stata riportata in relazione a tutti i dieci programmi richiesti. V., ad esempio, considerando 5 del «programma operativo per l’ambiente e l’efficienza energetica Plus»
per il sostegno del Fondo europeo di sviluppo regionale, del Fondo di coesione e del Fondo per una transizione giusta nell'ambito dell'obiettivo «Investimenti per la crescita e l’occupazione» in Ungheria.
30      Tali decisioni sono le seguenti: decisione C(2022) 10004 che approva il programma operativo “per l’ambiente e l’efficienza energetica Plus”, per il sostegno del Fondo europeo di sviluppo regionale, del Fondo di coesione e del Fondo per una transizione giusta nell'ambito dell'obiettivo “Investimenti per la crescita e l'occupazione” in Ungheria; decisione C(2022) 10007 che approva il programma operativo “per il rinnovamento digitale Plus”, per il sostegno del Fondo europeo di sviluppo regionale e del Fondo sociale europeo Plus nell'ambito dell'obiettivo “Investimenti per l'occupazione e la crescita” in Ungheria;
decisione C(2022) 10008 che approva il programma operativo “per lo sviluppo territoriale e degli insediamenti Plus”, per il sostegno del Fondo europeo di sviluppo regionale e del Fondo sociale europeo Plus nell'ambito dell'obiettivo “Investimenti per l'occupazione e la crescita” in Ungheria;
decisione C(2022) 10009, che approva il programma operativo “per lo sviluppo economico e l’innovazione Plus”, per il sostegno del Fondo europeo di sviluppo regionale e del Fondo sociale europeo Plus nell'ambito dell'obiettivo Investimenti per la crescita e l'occupazione in Ungheria;
decisione C(2022) 10010 che approva il programma operativo per lo sviluppo delle risorse umane Plus, per il sostegno del Fondo europeo di sviluppo regionale e del Fondo sociale europeo Plus nell'ambito dell'obiettivo “Investimenti per l'occupazione e la crescita” in Ungheria;
decisione C(2022) 10011 che approva il programma operativo per lo “sviluppo integrato dei trasporti Plus”, per il sostegno del Fondo europeo di sviluppo regionale e del Fondo di coesione nell'ambito dell'obiettivo “Investimenti per la crescita e l'occupazione” in Ungheria; decisione C(2022) 10018 che approva il
programma ungherese per la pesca Plus (HFP Plus), per il sostegno del Fondo europeo per gli affari marittimi, la pesca e l'acquacoltura in Ungheria;
decisione C(2022) 10019 che approva il
programma di sostegno a carico del fondo per la sicurezza interna 2021-2027, decisione C(2022) 10020 che approva il programma di supporto a carico dello strumento di sostegno finanziario per la gestione delle frontiere e la politica dei visti 2021-2027, e decisione C(2022) 10022 che approva il programma di sostegno a carico del fondo asilo, migrazione e integrazione 2021-2027 (in prosieguo: le «decisioni di approvazione»).
31      V., ad esempio, considerando 8 della decisione di esecuzione della Commissione che approva il «programma operativo per l’ambiente e l’efficienza energetica Plus».
32      V. articoli 1 e 2 di ciascuna delle decisioni di approvazione.
33      L’articolo 3, paragrafo 2, è identico in tutte le dieci decisioni di approvazione. Il corsivo è mio.
34      Tornerò su tali requisiti specifici, che non sarebbero stati soddisfatti, in sede di valutazione di capi specifici
del primo motivo del Parlamento (v. sezione V, sottosezione B delle presenti conclusioni).
35      Il corsivo è mio.
36      Egyes igazságügyi tárgyú törvényeknek a magyar helyreállítási és ellenállóképességi tervhez kapcsolódó módosításáról szóló 2023. évi X. törvény [(Legge X del 2023 che modifica alcune leggi in materia giudiziaria in relazione al piano di ripresa e resilienza per l'Ungheria; “legge sulle riforme giudiziarie (Legge X del 2023)”].
37      Az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. Törvény [Legge LXVIII del 1997 sul rapporto di servizio del personale giudiziario; “la legge relativa al personale giudiziario (Legge LXVIII del 1997)”].
38      Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. Törvény [Legge CLI del 2011 sulla Corte costituzionale; “la legge sulla Corte costituzionale (Legge CLI del 2011)”].
39      A bíróságok szervezetésről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény [Legge CLXI del 2011 sull'organizzazione e l'amministrazione dei tribunali; “legge sull'organizzazione dei tribunali (Legge CLXI del 2011)”].
40      A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény [Legge CLXII del 2011 sullo status e la retribuzione dei giudici; “la legge relativa allo status dei giudici (Legge CLXII del 2011)”].
41      A büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény [Legge XC del 2017 sulla procedura penale; “la legge sulla procedura penale (Legge XC del 2017)”].
42      18/2023. (XII. 7.) IM rendelet a bírósági ügyvitel szabályairól szóló 14/2002. (VIII. 1) (Decreto 18/2023 del Ministro della Giustizia del 7 dicembre 2023 recante modifica del decreto sulla gestione dei casi giudiziari; “il Decreto 18/2023”).
43      Az egyetemek és a kutatóintézetek, valamint a gazdaság összekapcsoltságának erősítéséhez szükséges egyes törvények, továbbá egyes felnőttképzési és kulturális tárgyú törvények módosításáról szóló 2023. évi LXXXV. törvény [Legge LXXXV del 2023 che modifica alcune leggi necessarie per rafforzare l’interconnessione tra università, istituti di ricerca ed economia, nonché alcune leggi in materia di istruzione degli adulti e cultura; “la legge che modifica le leggi sull'università (Legge LXXXV del 2023)]”.
44      A nemzeti szuverenitás védelméről szóló 2023. évi LXXXVIII. törvény [Legge LXXXVIII del 2023 sulla protezione della sovranità nazionale; “la legge sulla protezione della sovranità nazionale (Legge LXXXVIII del 2023)”].
45      Nelle presenti conclusioni, utilizzo l’espressione «decisione impugnata» per indicare sia la decisione stessa sia la lettera di valutazione che accompagna tale decisione.
46      Così, il 18 luglio 2023, l’Ungheria ha informato per la prima volta la Commissione della sua autovalutazione positiva in merito al soddisfacimento della condizione relativa alla Carta in materia di indipendenza della magistratura. Poiché la Commissione non era in grado di stabilire se le modifiche legislative introdotte dall’Ungheria soddisfacessero tutte le condizioni specificate nelle decisioni di approvazione, il 26 settembre 2023 la Commissione ha chiesto chiarimenti all’Ungheria. Il 19 ottobre 2023, l’Ungheria ha risposto fornendo ulteriori spiegazioni. Il 1º novembre 2023, la Commissione ha presentato una richiesta di ulteriori chiarimenti, alla quale l’Ungheria ha risposto con lettere datate 11, 12 e 13 dicembre 2023.
47      Tra detti programma figurano: il programma di sostegno del Fondo per la sicurezza interna, come stabilito nella decisione di esecuzione C(2022)10019 della Commissione; il programma di supporto a carico dello strumento di sostegno finanziario alla gestione delle frontiere e alla politica dei visti, come stabilito nella decisione di esecuzione C(2022)10020 della Commissione; il «Programma operativo per lo sviluppo del territorio e degli insediamenti Plus», di cui alla decisione di esecuzione C(2022)10008 della Commissione; il «Programma operativo per lo sviluppo del trasporto integrato Plus», di cui alla decisione di esecuzione C(2022)10011 della Commissione; il «Programma operativo per l’ambiente e l’efficienza energetica Plus», come stabilito nella decisione di esecuzione C(2022)10004 della Commissione; e il «Programma ungherese per la pesca Plus», come stabilito nella decisione di esecuzione C(2022)10018 della Commissione.
48      Nella fattispecie: il programma di sostegno del fondo asilo, migrazione e integrazione, come stabilito nella decisione di esecuzione C(2022)10022; il «Programma operativo per lo sviluppo delle risorse umane Plus», di cui alla decisione di esecuzione C(2022)10010, come rettificata dalla decisione di esecuzione (2023)1483 dell’8 marzo 2023; il «Programma operativo per l’innovazione digitale Plus», come definito nella decisione di esecuzione C(2022)10007; e il «Programma operativo per lo sviluppo economico e l’innovazione Plus», come definito nella decisione di esecuzione C(2022)10009.
49      V. comunicato stampa della Commissione, La Commissione ritiene che la riforma giudiziaria dell’Ungheria abbia colmato le lacune in materia di indipendenza della magistratura, ma mantiene le misure di condizionalità di bilancio, 13 dicembre 2023, disponibile in lingua inglese all’indirizzo: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/document/print/en/ip_23_6465/IP_23_6465_EN.pdf.
50      Sebbene il Parlamento abbia definito gli errori della Commissione come manifesti, durante l’udienza ha spiegato che intendeva semplicemente suggerire che gli errori erano evidenti, e non già indicare che si trattava del criterio che la Corte avrebbe dovuto utilizzare nel valutare la legittimità della decisione.
51      Come spiegato dalla Corte in due «sentenze sulla condizionalità», i requisiti dello Stato di diritto nell’ambito della condizionalità di bilancio consentono alle istituzioni dell’Unione di procedere a un esame di situazioni negli Stati membri solo nei limiti in cui esse siano rilevanti per la sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o per la tutela dei suoi interessi finanziari. V. sentenze del 16 febbraio 2022, Ungheria/Parlamento e Consiglio (C‑156/21, EU:C:2022:97, punti 144 e 145), e 16 febbraio 2022, Polonia/Parlamento e Consiglio (C‑157/21, EU:C:2022:98, punti 162 e 163).
52      Sebbene tale formulazione possa non riflettere correttamente la sostanza di tutti i motivi addotti dal Parlamento, manterrò tale terminologia al fine di preservare il collegamento con ciascuna parte del primo motivo addotto dal Parlamento. Tuttavia, la censura relativa alla «valutazione errata» contenuta nel secondo, terzo, quarto e quinto
capo del primo motivo del Parlamento deve, in relazione ad alcune delle censure, essere interpretata non come riferita all’erronea determinazione dei fatti, bensì come riferita all’errata applicazione del diritto.
53      Non posso fare a meno di osservare che il caso in esame ha rivelato che molte fasi relative all'uso dei fondi dell'UE e all'attuazione di diverse forme di condizionalità a tale riguardo non sono sufficientemente trasparenti. Ciò è in contrasto con il principio di democrazia in quanto rende difficile per i cittadini dell'Unione comprendere come e perché molte delle decisioni di bilancio vengono prese.
54      V., ad esempio, articolo 3 della decisione di esecuzione C(2022)10004 della Commissione che approva il programma «Programma operativo per l’ambiente e l’efficienza energetica Plus».
55      V. considerando 9 delle decisioni di approvazione.
56      Modificando il sottotitolo 63 della legge sull’organizzazione degli organi giudiziari (Legge CLXI del 2011).
57      V. considerando 10 e 11 delle decisioni di approvazione.
58      In particolare, i candidati a tale carica devono avere almeno cinque anni di esperienza come giudici, non possono essere rieletti e il CNM deve esprimere un parere vincolante sull’idoneità del candidato a tale carica.
59      In particolare, il numero di causa deve essere attribuito senza intervento umano, le cause devono essere assegnate alle sezioni secondo criteri prestabiliti e oggettivi, la composizione del collegio giudicante deve essere determinata secondo un algoritmo prestabilito, le parti in causa devono poter verificare sulla base del fascicolo se le norme relative all’assegnazione delle cause sono state debitamente applicate e il consiglio dei giudici della Kúria e il Kollegium (dipartimenti di giudici) devono poter esprimere un parere vincolante sul sistema di assegnazione delle cause.
60      Come sottolineato nel documento della Commissione “Relazione sullo Stato di diritto 2023 - Capitolo sulla situazione dello Stato di diritto in Ungheria, 2023, pag. 7” (“la relazione sullo Stato di diritto del 2023”) (in inglese) «una minoranza di blocco in Parlamento può impedire l’elezione di un nuovo presidente, mantenendo così il presidente in carica per un periodo di tempo indeterminato».
61      Che modifica l’articolo 10, paragrafo 4, lettera c), della legge sull’organizzazione degli organi giudiziari (Legge CLXI del 2011).
62      La disposizione VI.4 del sistema di assegnazione delle cause prevede che il capo del dipartimento amministrativo possa, con un provvedimento speciale, assegnare le cause relative alle elezioni alle sezioni composte da tre membri
VIII, IX, X e XI, se più di 15 casi elettorali vengono sottoposti alla Kúria entro un periodo di tre giorni di calendario. Le quattro sezioni VIII, IX, X e XI sono sezioni nuove, istituite appositamente per le controversie elettorali e che non svolgono altre funzioni, motivo per cui vengono definite sezioni «fantasma». Senza tali modifiche, le controversie elettorali sarebbero decise dalle sezioni a tre membri esistenti.
63      V. Relazione sullo Stato di diritto 2023, pag. 6.
64      Che modifica l’articolo 114, paragrafo 1, della legge sull’organizzazione degli organi giudiziari (Legge CLXI del 2011).
65      V. sentenze del 5 novembre 2019, Commissione/Polonia (Indipendenza dei tribunali ordinari) (C‑192/18, EU:C:2019:924, punto 115) e del 7 maggio 2024, NADA e a. (C‑115/22, EU:C:2024:384, punti 43 e 44).
66      Che modifica l’articolo 10, paragrafo 4, della legge sull’organizzazione degli organi giudiziari (Legge
CLXI del 2011). Esso prevede che «i numeri attribuiti alle cause ricevute per via elettronica sono attribuiti mediante un processo automatizzato, senza intervento umano».
67      Nella sua lettera alla Commissione dell’11 dicembre 2023, l’Ungheria ha specificato che, sulla base di un suggerimento formulato dalla Commissione durante le riunioni bilaterali tenutesi il 2 novembre 2023, l’Ungheria si è impegnata a fornire alla Commissione entro il 30 giugno 2024 una relazione di audit indipendente.
68      L’articolo 63, paragrafo 1, della legge sulla riforma giudiziaria (Legge X del 2023) prevede che «un giudice può avviare, d’ufficio o su istanza di parte, un procedimento pregiudiziale dinanzi alla Corte di giustizia (...) conformemente alle norme dei Trattati sui quali si fonda l’Unione europea, qualora lo ritenga necessario in relazione a qualsiasi atto giuridico o normativo dell’Unione europea applicabile al procedimento penale».
69      L’articolo 64 della legge sulla riforma giudiziaria (Legge X del 2023) prevede che «non è possibile presentare ricorso avverso un’ordinanza emessa ai sensi dell’articolo 490».
70      V. sentenza del 23 novembre 2021, IS (Illegittimità della decisione di rinvio) (C‑564/19, EU:C:2021: 101).
71      La relazione esplicativa dell’articolo 63 della legge sulla riforma giudiziaria (Legge X del 2023)
così recita: «(…) non può essere presa alcuna decisione volta a riesaminare la legittimità di una decisione di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea» e «che il diritto dei giudici ungheresi di sottoporre alla Corte (…) questioni pregiudiziali ai sensi dei trattati dell’Unione europea non è limitato da strumenti nazionali».
72      Tale legge è stata adottata il 12 dicembre 2023 durante la stessa sessione del Parlamento in cui è stato adottato l’articolo 35 della legge che modifica le leggi sull’università (Legge LXXXV del 2023).
73      Szuverenitásvédelmi Hivatal (Ufficio per la protezione della sovranità nazionale).
74      Va inoltre tenuto presente che la Commissione ha avviato una procedura di infrazione contro la legge sulla sovranità dinanzi alla Corte di giustizia. V. la causa pendente C‑829/24, Commissione/Ungheria. V. anche le conclusioni dell’avvocato generale
Kokott nella causa C-829/24, Commissione/Ungheria, lette nella stessa data delle presenti conclusioni.
75      Tali consultazioni erano tuttavia richieste da quattro traguardi formulati in modo identico nell’ambito dell’RRF.
76      La Commissione ha richiamato le sentenze del 29 settembre 2011, Elf Aquitaine/Commissione (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punti da 146 a 148 e giurisprudenza citata), e dell’11 luglio 2013, Ziegler/Commissione (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, punti 114 e 115).
77      La Commissione ha richiamato le sentenze dell’11 dicembre 1980, Acciaierie e Ferriere Lucchini/Commissione (1252/79, EU:C:1980:288, punto 14); del 14 gennaio 1981, Germania/Commissione (819/79, EU:C:1981:2, punti da 19 a 21); del 14 novembre 1989, Italia/Commissione (14/88, EU:C:1989:421, punto 11); del 2 aprile 1998, Commissione/Sytraval e Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punto 63); del 22 marzo 2001, Francia/Commissione (C‑17/99, EU:C:2001:178, punto 35); del 10 settembre 2015, Fliesen‑Zentrum Deutschland GmbH (C‑687/13, EU:C:2015:573, punti 75 e 76); del 27 settembre 2012, Applied Microengineering/Commissione, T‑387/09, EU:T:2012:501, punto 67).
78      V., tra le altre, sentenza dell’11 luglio 2013, Ziegler/Commissione (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, punto 115 e giurisprudenza citata) o del 23 gennaio 2025, Neos/Ryanair e Commissione (C‑490/23 P, EU:C:2025:32, punto 34 e giurisprudenza citata) (il corsivo è mio).
79      V. sentenza dell’8 dicembre 2020, Ungheria/Parlamento
e Consiglio (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punto 82 e giurisprudenza citata).
80      V. Lenaerts, K., Gutman, K., Nowak, J., T., EU Procedural Law, Oxford University Press, 2023, punti da 7.191 a 7.194.