62008B0481
BESCHLUSS DES GERICHTS (Fünfte Kammer)
8. Februar 2010 (
*1
)
In der Rechtssache T-481/08
Alisei mit Sitz in Rom (Italien), Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte F. Sciaudone, R. Sciaudone, S. Gobbato, R. Rio und A. Neri,
Kläger,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch P. van Nuffel und L. Prete als Bevollmächtigte,
Beklagte,
wegen Nichtigerklärung der nach Ansicht der Klägerin im Schreiben der Kommission vom 19. August 2008 enthaltenen Entscheidung über die Rückerstattung eines Teils der Vorschüsse, die der Klägerin im Rahmen bestimmter, durch den Gemeinschaftshaushalt oder den Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) finanzierter Projekte der Entwicklungszusammenarbeit und der humanitären Hilfe gezahlt wurden, und wegen Ersatz des Schadens, der der Klägerin aufgrund des Verhaltens der Kommission entstanden sein soll,
erlässt
DAS GERICHT (Fünfte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten M. Vilaras (Berichterstatter) sowie der Richter M. Prek und V. M. Ciucă,
Kanzler: E. Coulon,
folgenden
Beschluss
Rechtlicher und vertraglicher Rahmen
Verträge zwischen Alisei und der Kommission
1
Die Klägerin, Alisei, ist eine Vereinigung ohne Erwerbszweck italienischen Rechts, die durch Rechtsakt vom 20. Januar 1998 als Folge der Verschmelzung der beiden Vereinigungen ohne Erwerbszweck italienischen Rechts Cidis und Nuova Frontiera entstanden ist. Sie schloss in der Zeit vom bis zum mit der Kommission der Europäischen Gemeinschaften 22 Verträge über Finanzhilfen im Sinne des Titels VI („Finanzhilfen“) des Ersten Teils sowie des Titels IV („Maßnahmen im Außenbereich“) des Zweiten Teils der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 248, S. 1, im Folgenden: Haushaltsordnung).
2
Die allgemeinen Vertragsbedingungen enthalten für 17 [ALI 08, ALI 41, ALI 44, ALI 46, ALI 03, ALI 04, ALI 06, ALI 07, ALI 17, ALI 18, ALI 19, ALI 25, ALI 39, ALI 42, ALI 45, ALI 47 und ALI 48] dieser 22 Verträge folgende Klausel „Jeder Rechtsstreit zwischen der Kommission und [der Klägerin] über die Durchführung des […] Vertrags, der nicht einvernehmlich von den Parteien beigelegt werden kann, ist den Brüsseler Gerichten zu unterbreiten.“
3
In den allgemeinen Vertragsbedingungen für fünf dieser 22 Verträge werden die Brüsseler Gerichte für die Entscheidung über etwaige Rechtsstreitigkeiten im Rahmen der Durchführung der Verträge für zuständig erklärt, sofern die Parteien ihre Meinungsverschiedenheit nicht mittels eines Versuchs der gütlichen Einigung und/oder eines Schlichtungsverfahrens beilegen konnten.
4
Darüber hinaus räumen die allgemeinen Vertragsbedingungen in allen 22 Verträgen insbesondere den zuständigen Dienststellen der Kommission die Möglichkeit ein, die Verwendung der gewährten Finanzhilfe zu überprüfen und zu kontrollieren.
Vom EEF finanzierte Verträge zwischen Alisei und Drittländern
5
Der Europäische Entwicklungsfonds (EEF) wurde zur Finanzierung der Zusammenarbeit der Europäischen Gemeinschaft mit den Staaten Afrikas, der Karibik und des Pazifischen Raums (AKP) errichtet, zunächst mittels eines Anhangs des EWG-Vertrags und später durch interne Abkommen zwischen den im Rat vereinigten Mitgliedstaaten. Bis heute gab es zehn aufeinanderfolgende EEF, wobei die Dauer der internen Abkommen über diese EEF der Dauer der verschiedenen Abkommen entsprach, mit denen die Europäische Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten diese spezielle Partnerschaft mit den AKP-Staaten errichteten. Die für die EEF bereitgestellten Gelder wurden nicht in den Gesamthaushalt der Europäischen Gemeinschaften eingesetzt, so dass ihre Verwaltung bei jedem EEF spezifischen Finanzregelungen unterlag.
6
Die Errichtung des 6., des 7., des 8. und des 9. EEF wurde durch das am 8. Dezember 1984 in Lomé unterzeichnete Dritte AKP-EWG-Abkommen (ABl. 1986, L 86, S. 3, im Folgenden: Drittes Lomé-Abkommen), das am in Lomé unterzeichnete Vierte AKP-EWG-Abkommen (ABl. 1991, L 229, S. 3, im Folgenden: Viertes Lomé-Abkommen), das am in Mauritius unterzeichnete Abkommen zur Änderung des Vierten Lomé-Abkommens (ABl. 1998, L 156, S. 3, im Folgenden: Mauritius-Abkommen) und das am in Cotonou unterzeichnete Partnerschaftsabkommen zwischen den Mitgliedern der Gruppe der AKP-Staaten einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits (ABl. L 317, S. 3, im Folgenden: Cotonou-Abkommen) vorgesehen.
7
Diese Abkommen sehen vor, dass, soweit nichts anderes bestimmt ist, für jedes durch eine Finanzhilfe des EEF finanzierte Projekt oder Programm ein Finanzierungsabkommen zwischen der Kommission und dem oder den betreffenden AKP-Staaten geschlossen wird. Dieses Abkommen regelt insbesondere die finanzielle Beteiligung des EEF sowie die Finanzierungsmodalitäten und -bedingungen (vgl. Art. 222 Abs. 1 des Dritten Lomé-Abkommens, Art. 291 Abs. 1 und 2 des Vierten Lomé-Abkommens vor der Änderung durch das Mauritius-Abkommen und Art. 17 Abs. 1 und 2 des Anhangs IV [„Durchführungs- und Verwaltungsverfahren“] des Cotonou-Abkommens).
8
Darüber hinaus wird durch diese Abkommen die Funktion des Hauptanweisungsbefugten des EEF geschaffen. Dieser wird von der Kommission bestellt. Ihm obliegt die Verwaltung der Mittel des EEF (vgl. Art. 226 Abs. 1 des Dritten Lomé-Abkommens, Art. 311 Abs. 1 des Vierten Lomé-Abkommens vor der Änderung durch das Mauritius-Abkommen und Art. 34 Abs. 1 des Anhangs des Cotonou-Abkommens).
9
Die Finanzierung der vier oben genannten EEF war Gegenstand von vier internen Abkommen zwischen den im Rat vereinigten Mitgliedstaaten, und zwar des Internen Abkommens 86/126/EWG über die Finanzierung und Verwaltung der Hilfe der Gemeinschaft (ABl. 1986, L 86, S. 210), des Beschlusses 91/482/EWG des Rates vom 25. Juli 1991 über die Assoziation der überseeischen Länder und Gebiete mit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (ABl. L 263, S. 1), des Internen Abkommens zwischen den im Rat vereinigten Vertretern der Mitgliedstaaten über die Finanzierung und Verwaltung der Hilfen der Gemeinschaft im Rahmen des zweiten Finanzprotokolls des Vierten AKP-EG-Abkommens (ABl. 1998, L 156, S. 108) und des Internen Abkommens 2000/770/EG zwischen den im Rat vereinigten Vertretern der Mitgliedstaaten über die Finanzierung und Verwaltung der Hilfe der Gemeinschaft im Rahmen des Finanzprotokolls zum Cotonou-Abkommen und über die Bereitstellung von Finanzhilfe für die überseeischen Länder und Gebiete, auf die der vierte Teil des EG-Vertrags Anwendung findet (ABl. L 317, S. 355).
10
Die Anwendungsbestimmungen dieser vier internen Abkommen sind jeweils Gegenstand von Finanzregelungen, und zwar der Finanzregelung 86/548/EWG vom 11. November 1986 für den 6. EEF (ABl. L 325, S. 42), der Finanzregelung 91/491/EWG vom für die Zusammenarbeit bei der Entwicklungsfinanzierung im Rahmen des Vierten Lomé-Abkommens (ABl. L 266, S. 1), der Finanzregelung 98/430/EG vom für die Zusammenarbeit bei der Entwicklungsfinanzierung im Rahmen des Vierten AKP–EG-Abkommens (ABl. L 191, S. 53) und der Finanzregelung vom für den 9. EEF (ABl. L 83, S. 1).
11
Diese vier Finanzregelungen sehen vor, dass die Kommission die Verwaltung des EEF in eigener Verantwortung durchführt und insbesondere den Hauptanweisungsbefugten sowie dessen Rechnungsprüfer benennt (vgl. Art. 10 Abs. 1 und Art. 11 und 13 der Finanzregelung 86/548, Art. 9 Abs. 1 und Art. 11 und 13 der Finanzregelung 91/491, Art. 13 Abs. 1 und Art. 15 Abs. 1 des Titels II [„Bewirtschaftung der finanziell von der Kommission verwalteten EEF-Mittel“] der Finanzregelung 98/430 sowie Art. 1 Abs. 2 und Art. 18 und 27 der Finanzregelung vom 27. März 2003 für den 9. EEF). In den ersten drei in Randnr. 10 genannten Finanzregelungen wird zudem die Funktion des Finanzkontrolleurs geschaffen. Dagegen sieht Art. 133 Abs. 2 der Finanzregelung vom für den 9. EEF vor, dass die vor dem Inkrafttreten des Cotonou-Abkommens am vorgenommenen Mittelbindungen im Rahmen der vorangegangenen EEF weiterhin gemäß den für diese EEF geltenden Vorschriften abgewickelt werden, mit Ausnahme insbesondere der Funktion des Finanzkontrolleurs, auf die die Bestimmungen dieser Finanzregelung Anwendung finden. Sie sieht die Funktion des Finanzkontrolleurs nicht vor.
12
Die auf den 6., den 7. und den 8. EEF anwendbaren Finanzregelungen 86/548, 91/491 und 98/430 stellen den Grundsatz auf, dass der Hauptanweisungsbefugte für jede dem EEF im Rahmen der Verwendung der EEF-Mittel zustehende unbedingte, bestimmte und fällige Forderung eine Einziehungsanweisung auszustellen hat. Der Hauptanweisungsbefugte kann jedoch auf die Einziehung einer Forderung verzichten. Eine Einziehungsanweisung wird vom Rechnungsführer in ein Verzeichnis eingetragen; der Rechnungsführer ist für ihre Ausführung verantwortlich und hat dafür zu sorgen, dass die jeweilige Forderung zu dem in der Anweisung vorgesehenen Zeitpunkt eingezogen wird. Der Rechnungsführer unterrichtet den Hauptanweisungsbefugten, wenn die Forderungen nicht innerhalb der vorgesehenen Fristen eingezogen werden, und leitet gegebenenfalls das Beitreibungsverfahren ein (vgl. Art. 15 und 16 der Finanzregelung 86/548, Art. 15 Abs. 2 und Art. 16 der Finanzregelung 91/491, Art. 18 Abs. 2 und Art. 19 der Finanzregelung 98/430).
13
Die Finanzregelung vom 27. März 2003 für den 9. EEF enthält in ihren Art. 45 bis 47 entsprechende Bestimmungen. Jedoch wurden für Einziehungen zusätzliche Klarstellungen vorgenommen. Erstens bestimmt Art. 45 Abs. 1 der Finanzregelung, dass der Hauptanweisungsbefugte des EEF neben einer Einziehungsanordnung „eine an den Schuldner gerichtete Belastungsanzeige“ zu erstellen hat. Zweitens legt Art. 46 Abs. 2 der Finanzregelung fest, dass der Rechnungsführer des EEF im Fall des Ausbleibens der tatsächlichen Einziehung einer Forderung „unverzüglich das Beitreibungsverfahren mit allen ihm zur Verfügung stehenden rechtlichen Mitteln ein[leitet], einschließlich einer eventuellen Verrechnung. Falls sich dies als unmöglich erweist, nimmt der Rechnungsführer die Zwangsbeitreibung des Titels gemäß Artikel 44 Absatz 2 oder auf der Grundlage eines auf dem Rechtsweg erlangten Titels vor.“ Drittens sieht Art. 44 Abs. 2 der Finanzregelung vor, dass „die Kommission eine Forderung gegenüber anderen Schuldnern als Staaten durch eine Entscheidung formalisieren [kann], die unter denselben Bedingungen wie in Artikel 256 des [EG-]Vertrags vollstreckbar ist“.
14
Die Klägerin schloss im Zeitraum vom 24. April 2002 bis zum zehn vom EEF finanzierte Dienstleistungsverträge. Sie schloss sechs vom 6. EEF finanzierte Verträge mit der Kommission, die anstelle der Demokratischen Republik Kongo handelte, einen vom 7. EEF finanzierten Vertrag mit der Republik Angola, einen vom 8. EEF finanzierten Vertrag mit der Republik Äquatorialguinea und zwei vom 9. EEF finanzierte Verträge mit der Gabunischen Republik bzw. der Demokratischen Republik von São Tomé und Príncipe.
15
Alle diese Verträge unterliegen den Bestimmungen der im Anhang IV des Beschlusses Nr. 3/90 des AKP-EWG-Ministerrats vom 29. März 1990 betreffend die Genehmigung und Anwendung der Allgemeinen Vorschriften, der Allgemeinen Bedingungen sowie der Schlichtungs- und Schiedsordnung für vom EEF finanzierte Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträge (ABl. L 382, S. 1) aufgeführten Allgemeinen Bedingungen für vom EEF finanzierte Dienstleistungsaufträge in der durch den Vertrag ergänzten oder geänderten Fassung.
16
Bei Streitigkeiten, die den Vertrag betreffen, sieht Art. 45.2 der Allgemeinen Bedingungen („Regelung von Streitigkeiten“) vor, dass ein Verfahren für die gütliche Regelung von Streitigkeiten festzulegen ist. Für den Fall des Scheiterns dieses Verfahrens können die Parteien gemäß Art. 45.3 der Allgemeinen Bedingungen die Schlichtung durch einen Dritten innerhalb einer vorgegebenen Frist vereinbaren. In Art. 45.5 der Allgemeinen Bedingungen heißt es weiter: „Kommt es innerhalb der vorgesehenen Fristen nicht zu einer gütlichen Regelung oder zu einer Regelung im Wege der Schlichtung, so wird die Streitigkeit … im Falle eines staatenübergreifenden Auftrags wie folgt geregelt: … bei Einvernehmen der Vertragsparteien, gemäß den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften des Staates des Auftraggebers oder seinen internationalen Gepflogenheiten oder … durch einen Schiedsspruch nach den gemäß dem Abkommen genehmigten Verfahrensregeln.“
17
Der Wortlaut von Art. 45.5 wurde durch die fraglichen zehn Verträge weder ergänzt noch verändert. Außerdem wurde in keinem Vertrag eine Regelung von Streitigkeiten gemäß den Rechtsvorschriften oder Gepflogenheiten des betreffenden Staates vereinbart, so dass Streitigkeiten zwischen den Vertragsparteien durch einen Schiedsspruch zu regeln sind. Die in Art. 45.5 erwähnten Schiedsverfahrensregeln sind im Anhang V des Beschlusses Nr. 3/90 enthalten.
18
Außerdem schloss die Klägerin je einen durch den 8. bzw. 9. EEF finanzierten Vertrag mit der Republik Kongo und der Republik Elfenbeinküste. Art. 13 der auf diese Verträge anwendbaren allgemeinen Bedingungen sieht ein gütliches Streitbeilegungsverfahren zwischen den Vertragsparteien vor, sowie die Möglichkeit, den Streit in gegenseitigem Einvernehmen der Kommission vorzulegen. Sollten diese Verfahren fehlschlagen, kann nach Art. 13 jede Vertragspartei den Streit bei den Gerichten des Staates der den Auftrag vergebenden Verwaltung anhängig machen.
Vorgeschichte des Rechtsstreits
19
Am 27. August 2004 eröffnete das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) eine Untersuchung gegen die Klägerin, wovon diese am unterrichtet wurde. In diesem Zusammenhang führte das OLAF in der Zeit vom bis zum eine Reihe von Überprüfungen in den Räumlichkeiten der Klägerin in Mailand durch. In dieser Zeit führten auch Angestellte einer externen Wirtschaftsprüfungsgesellschaft eine Prüfung in diesen Räumlichkeiten der Klägerin durch.
20
Mit Schreiben vom 6. März 2006 übersandte das OLAF der Klägerin seinen Untersuchungs- und Prüfungsbericht zur Stellungnahme, der in der Folge der vom bis durchgeführten Überprüfungen erstellt wurde, sowie den Berichtsentwurf der externen Wirtschaftsprüfungsgesellschaft. Außerdem übersandte das OLAF eine Abschrift dieses Briefes an das Amt für Zusammenarbeit der Kommission (EuropeAid). Die Klägerin nahm am zu dem Bericht Stellung.
21
Mit Schreiben vom 3. Mai 2006 unterrichtete EuropeAid die Klägerin, dass die Feststellungen der oben genannten Berichte an der Erstattungsfähigkeit der von der Klägerin im Rahmen verschiedener Projekte geltend gemachten Kosten zweifeln ließen. Daher beabsichtige EuropeAid, eine Rechnungsprüfung durchzuführen und in der Zwischenzeit alle Zahlungen an die Klägerin aufgrund laufender Verträge und der von EuropeAid verantworteten Arbeitsprogramme einzustellen.
22
Nach einer Besprechung zwischen Vertretern der Kommission und der Klägerin am 16. Mai 2006 erneuerte EuropeAid mit Schreiben vom gegenüber der Klägerin seine Absicht, eine Rechnungsprüfung zur Feststellung der Erstattungsfähigkeit der von der Klägerin geltend gemachten Kosten durchzuführen. Mit Schreiben vom teilte EuropeAid der Klägerin den Namen des mit der Rechnungsprüfung betrauten externen Wirtschaftsprüfers mit und unterrichtete sie darüber, welche Projekte Gegenstand der Rechnungsprüfung sein sollten.
23
Die Rechnungsprüfung begann mit einer Vorbereitungsphase in den Räumlichkeiten der Klägerin vom 12. bis zum . Diese Vorbereitungsphase der Rechnungsprüfung zielte darauf ab, die für die Untersuchung notwendigen Unterlagen zu identifizieren und aufzufinden. Ab dem wurden Untersuchungen vor Ort durchgeführt. Am fand eine vorläufige Schlussbesprechung zwischen dem externen Prüfer und der Klägerin in Anwesenheit von Vertretern der Kommission statt. Am fand ebenfalls in Anwesenheit von Vertretern der Kommission eine weitere Besprechung zwischen dem externen Prüfer und der Klägerin statt. Diese Besprechung beendete die Untersuchung vor Ort.
24
Mit Schreiben vom 18. Januar, , und erhob die Klägerin bestimmte Beanstandungen zu dem mit der Rechnungsprüfung betrauten externen Prüfer sowie zur Art und Weise der Durchführung dieser Rechnungsprüfung. EuropeAid antwortete auf die ersten drei Schreiben mit Schreiben vom, und .
25
Mit Schreiben vom 20. Juli 2007 übermittelte die Kommission der Klägerin eine konsolidierte Entwurfsfassung des mit ihren eigenen Bemerkungen versehenen Prüfberichts zur Stellungnahme. Sie gab der Klägerin auch Gelegenheit zur Stellungnahme bezüglich der Rückforderung eines Betrags von 6433424,80 Euro und unterrichtete sie von der Absicht der Kommission, ein streitiges Verfahren wegen schwerer beruflicher Verfehlung und schwerer Vertragsverletzung gemäß Art. 93, 96 und 114 der Haushaltsordnung einzuleiten und sie während eines Zeitraums von zwei Jahren von allen von der Gemeinschaft finanzierten Ausschreibungs- und Subventionsverfahren auszuschließen. Die Kommission räumte der Klägerin eine Frist zur Stellungnahme von einem Monat ein.
26
Auf dieses Schreiben der Kommission folgte ein Schriftverkehr der Parteien, bestehend aus fünf Schreiben der Klägerin an EuropeAid mit Datum vom 20. und und vom, vom und vom sowie aus drei Schreiben von EuropeAid an die Klägerin mit Datum vom und und vom .
27
Mit Schreiben vom 19. August 2008 übersandte die Kommission der Klägerin den endgültigen Prüfbericht, den der externe Prüfer am der Kommission übermittelt hatte. Sie beantwortete auch die Schreiben der Klägerin vom und vom und kündigte der Klägerin die Eröffnung eines Wiedereinziehungsverfahrens über einen Betrag von insgesamt 4750121 Euro wegen unrechtmäßig erlangter Mittel im Zusammenhang mit den fraglichen 34 Verträgen an, wobei der Zeitpunkt der Verfahrenseröffnung zu einem späteren Zeitpunkt durch den zuständigen Anweisungsbefugten mitgeteilt werde.
Verfahren und Anträge der Parteien
28
Mit am 5. November 2008 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangener Klageschrift hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben, mit der sie beantragt,
—
die im Schreiben vom 19. August 2008 enthaltene Entscheidung für nichtig zu erklären;
—
die Kommission zum Ersatz des ihr entstandenen Schadens zu verurteilen;
—
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
29
Mit besonderem Schriftsatz, der am 19. Januar 2009 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Kommission gemäß Art. 114 der Verfahrensordnung des Gerichts eine Einrede der Unzulässigkeit erhoben. Sie beantragt,
—
die Klage als unzulässig abzuweisen;
—
der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
30
Am 4. März 2009 hat sich die Klägerin zur Einrede der Unzulässigkeit geäußert. In ihrer Stellungnahme beantragt sie,
—
die Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen;
—
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
31
Im Rahmen prozessleitender Maßnahmen nach Art. 64 der Verfahrensordnung hat das Gericht die Kommission zur Vorlage bestimmter Dokumente aufgefordert. Die Kommission ist dieser Aufforderung fristgerecht nachgekommen.
32
Mit besonderem Schriftsatz, der am 2. Juli 2009 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin den Erlass „prozessleitender Maßnahmen“ beantragt, um einerseits die Kommission zur Vorlage des vollständigen Vertrags mit dem externen Prüfer, der die oben erwähnte Rechnungsprüfung (siehe oben, Randnrn. 21 und 22) durchführen sollte, aufzufordern und andererseits den Generaldirektor von EuropeAid sowie einen Angestellten des externen Prüfers, der mit der Durchführung der Rechnungsprüfung betraut war, als Zeugen zu vernehmen.
33
Die Kommission hat am 17. Juli 2009 zu diesem Antrag Stellung genommen. Sie macht geltend, dass der Antrag der Klägerin in Wirklichkeit auf den Erlass gerichtlicher Anordnungen abziele und als unzulässig oder hilfsweise als unbegründet zurückzuweisen sei.
34
Mit besonderem Schriftsatz, der am 30. September 2009 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin beantragt, die Kommission im Wege des Erlasses einer prozessleitenden Maßnahme aufzufordern, näher darzulegen, ob der externe Prüfer eine Rechnungsprüfung gemäß „internationalen Rechnungslegungsstandards“ oder ein „vereinbartes Prüfverfahren“ gemäß den „internationalen Standards für prüfungsnahe Dienstleistungen 4400 — Aufträge zur Durchführung vereinbarter Prüfungshandlungen in Bezug auf finanzielle Informationen“ durchgeführt habe, das in dem zwischen dem Prüfer und der Kommission geschlossenen Vertrag nicht vorgesehen sei.
35
Mit besonderem Schriftsatz, der am 1. Dezember 2009 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin den zwischen der Kommission und dem externen Prüfer geschlossenen Vertrag vorgelegt und zwei neue Klagegründe geltend gemacht.
Rechtliche Würdigung
36
Nach Art. 114 § 1 der Verfahrensordnung kann das Gericht auf Antrag einer Partei vorab über die Unzulässigkeit entscheiden. Gemäß Art. 114 § 3 wird über den Antrag mündlich verhandelt, sofern das Gericht nichts anderes bestimmt. Nach Art. 111 der Verfahrensordnung kann das Gericht über eine Klage, der offensichtlich jede rechtliche Grundlage fehlt, ohne Fortsetzung des Verfahrens durch Beschluss entscheiden, der mit Gründen zu versehen ist.
37
Im vorliegenden Fall ist das Gericht in der Lage, auf der Grundlage des Akteninhalts ohne mündliche Verhandlung zu entscheiden.
Zum Antrag auf Nichtigerklärung
Vorbringen der Parteien
38
Die Kommission vertritt die Auffassung, dass das Schreiben vom 19. August 2008 in den vertraglichen Rahmen falle, wie er durch die in diesem Schreiben erwähnten Bestimmungen der verschiedenen Verträge festgelegt werde. Die Vertragsbedingungen in den zwischen der Klägerin und der Kommission geschlossenen Verträgen enthielten aber keine Schiedsklausel, die die Zuständigkeit des Gerichts zur Entscheidung im vorliegenden Fall begründete, sondern legten die Zuständigkeiten der Brüsseler Gerichte für jede Streitigkeit aus diesen Verträgen fest. Was die anderen in dem Schreiben erwähnten Verträge, die zwischen der Klägerin und einer Reihe von Drittstaaten geschlossen und vom EEF finanziert worden seien, angehe, so müssten gemäß den entsprechenden Vertragsbedingungen Streitigkeiten aus diesen Verträgen „in Überstimmung mit der nationalen Gesetzgebung des auftragserteilenden Staats“ beigelegt werden. Das Gericht sei daher für Streitigkeiten aus allen diesen Verträgen unzuständig. Im Übrigen sei das Schreiben vom im Rahmen der vertraglichen Beziehungen der Parteien erstellt worden und könne somit kein geeigneter Gegenstand einer Nichtigkeitsklage vor dem Gericht sein.
39
Die Kommission führt weiter aus, dass es sich bei dem Schreiben vom 19. August 2008 schon aufgrund seines Wortlauts nicht um einen Akt mit rechtlicher Bindungswirkung gehandelt habe, sondern allenfalls um eine Vorbereitungshandlung, die nicht mit einer Nichtigkeitsklage angefochten werden könne.
40
Die Klägerin räumt ein, dass das Gericht für eine Entscheidung über Streitigkeiten aus den 34 Verträgen, auf die das Schreiben vom 19. August 2008 Bezug nehme, unzuständig sei. Sie macht gleichwohl geltend, dass die Behauptung der Kommission, wonach das betreffende Schreiben rein vertraglicher Natur und daher kein geeigneter Gegenstand einer Nichtigkeitsklage vor dem Gericht sei, auf einem unzutreffenden und unvollständigen Verständnis dieses Schreibens sowie auf einer Verkennung des Gegenstands und des Inhalts der Nichtigkeitsklage beruht.
41
Nach Ansicht der Klägerin hat die Kommission im Schreiben vom 19. August 2008 nicht nur ihre Auffassung zur Einstellung der Zahlungen und zu den behaupteten Unregelmäßigkeiten der Rechnungsprüfung bekräftigt und die Eröffnung eines Wiedereinziehungsverfahrens angekündigt. Die Kommission habe ihr auch den endgültigen Prüfbericht übermittelt und mitgeteilt, dass sie diesen Bericht als zuverlässige und geeignete technische Grundlage ansehe, um in dieser Angelegenheit Schlussfolgerungen zu ziehen. Durch die Annahme des endgültigen Berichts mit dem Schreiben vom habe die Kommission mit anderen Worten die Schlussfolgerungen des externen Prüfers gebilligt.
42
Genau auf diesen besonderen Gesichtspunkt des Schreibens vom 19. August 2008 beziehe sich der Antrag auf Nichtigerklärung, mit dem die Klägerin die Entscheidung der Kommission angreife, die im Rahmen ihrer Verwaltungsbefugnis ergangen sei, das einem externen Prüfer übertragene Rechnungsprüfungsverfahren für beendet zu erklären und dessen Schlussfolgerungen in ihrer Gesamtheit zu billigen.
43
Die in der Klageschrift angeführten Verletzungen bestimmter Rechte der Klägerin und bestimmter Rechtsgrundsätze seien im Übrigen auf die Annahme und Billigung des fraglichen Berichts als einem der Verwaltung zurechenbaren Akt bewusster und hoheitlicher Ausübung öffentlicher Gewalt und nicht auf etwaige vertragliche Beziehungen zwischen der Kommission und der Klägerin zurückzuführen. Die Beschwerden seien somit nicht auf die Verletzungen bestimmter Vertragsbeziehungen, sondern auf die Verletzung allgemeiner Rechtsgrundsätze gerichtet.
44
Die Rechtsprechung zur Unzulässigkeit einer Nichtigkeitsklage, die gegen einen mit einem Vertrag zusammenhängenden Rechtsakt erhoben werde, finde auf den vorliegenden Fall keine Anwendung. Zum einen handele es sich bei dem Schreiben vom 19. August 2008, wie auch die Kommission einräume, weder um eine Rückzahlungsanordnung noch um eine Belastungsanzeige. Zum anderen habe die Kommission das einem externen Prüfer übertragene Prüfverfahren in eben diesem Schreiben für beendet und ordnungsgemäß angesehen und dessen Schlussfolgerungen gebilligt. Das Schreiben könne daher losgelöst von dem damit zusammenhängenden vertraglichen Rahmen betrachtet werden, zumal es auch Verträge betroffen habe, die mit einer bestimmten Anzahl von Drittstaaten geschlossen und ausschließlich durch den EEF finanziert worden seien.
45
Ferner habe die Kommission, da sie das einem externen Prüfer übertragene Prüfverfahren im Schreiben vom 19. August 2008 für endgültig beendet erklärt habe, gleichzeitig dieses Prüfverfahren für rechtmäßig erklärt und die Schlussfolgerungen des externen Prüfers durch Annahme des endgültigen Berichts gebilligt, was mit einer Änderung der Rechtsstellung der Klägerin verbunden gewesen sei. Ihre Stellung habe sich nämlich von der einer „Gläubigerin einer Reihe noch zu erhaltender Zahlungen“ zu der einer „zumindest potenziellen Schuldnerin bereits geleisteter und gegenwärtig rechnungsmäßig bestrittener Zahlungen“ gewandelt. Außerdem sei sie aufgrund des Schreibens nach dem in der Rechnungslegung geltenden Vorsichtsprinzip verpflichtet gewesen, eine Forderung in Höhe von mehr als 2 Mio. Euro aus ihrer Bilanz zu nehmen und stattdessen eine unvorhergesehene Verbindlichkeit in Höhe von 4,7 Mio. Euro einzustellen.
46
Auch wenn das Schreiben vom 19. August 2008 insofern als vorbereitende Maßnahme angesehen werden könnte, als die Kommission auf die Beschwerden der Klägerin geantwortet und die Eröffnung eines Wiedereinziehungsverfahrens angekündigt habe, sei der Abschnitt des Schreibens zur Beendigung des Prüfverfahrens und zur Annahme des Abschlussberichts endgültiger Natur gewesen und könne im Sinne des auf den vorliegenden Fall entsprechend anwendbaren Urteils des Gerichtshofs vom, Geotronics/Kommission (C-395/95 P, Slg. 1997, I-2271, Randnrn. 12 bis 15), losgelöst vom vertraglichen Zusammenhang betrachtet werden, so dass dieses Schreiben Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein könne. Diese Auslegung werde auch durch die von der Kommission in Beantwortung einer Beschwerde der Klägerin beim Europäischen Bürgerbeauftragten eingereichte Stellungnahme gestützt.
Würdigung durch das Gericht
47
Im Rahmen einer Nichtigkeitsklage überprüft der Richter die Rechtmäßigkeit der von den Organen erlassenen Maßnahmen, die darauf gerichtet sind, verbindliche Rechtwirkungen gegenüber Dritten durch eine qualifizierte Änderung ihrer Rechtsstellung zu erzeugen (Beschluss des Gerichts vom 10. April 2008, Imelios/Kommission, T-97/07, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 21; vgl. in diesem Sinne auch die Urteile des Gerichtshofs vom, IBM/Kommission, 60/81, Slg. 1981, 2639, Randnr. 9, und vom, Reynolds Tobacco u.a./Kommission, C-131/03 P, Slg. 2006, I-7795, Randnr. 54).
48
Im Fall von Handlungen oder Entscheidungen, die in mehreren Phasen zustande kommen, insbesondere nach Durchführung eines internen Verfahrens, liegt eine anfechtbare Handlung grundsätzlich nur bei Maßnahmen vor, die den Standpunkt des Organs zum Abschluss dieses Verfahrens endgültig festlegen, nicht aber bei Zwischenmaßnahmen, die die abschließende Entscheidung vorbereiten sollen (Urteil IBM/Kommission, oben in Randnr. 47 angeführt, Randnr. 10, und Urteil des Gerichts vom 7. März 2002, Satellimages TV5/Kommission, T-95/99, Slg. 2002, II-1425, Randnr. 32).
49
Anders verhielte es sich nur, wenn Entscheidungen oder Handlungen im Rahmen des vorbereitenden Verfahrens selbst ein besonderes Verfahren endgültig abschlössen, das sich von demjenigen unterscheidet, das dem Organ die Entscheidung in der Sache ermöglichen soll (Urteil IBM/Kommission, oben in Randnr. 47 angeführt, Randnr. 11, und Beschluss des Gerichts vom 9. Juni 2004, Camós Grau/Kommission, T-96/03, Slg. ÖD 2004, I-A-157 und II-707, Randnr. 30).
50
Die Handlungen der Organe, die sich in einen rein vertraglichen Rahmen einfügen und von diesem untrennbar sind, gehören im Übrigen aufgrund ihrer Natur nicht zu den Rechtsakten, deren Nichtigerklärung durch das Gericht beantragt werden kann (Beschlüsse des Gerichts vom 10. Mai 2004, Musée Grévin/Kommission, T-314/03 und T-378/03, Slg. 2004, II-1421, Randnr. 64, und Imelios/Kommission, oben in Randnr. 47 angeführt, Randnr. 22).
51
Im vorliegenden Fall ist zu prüfen, ob das Schreiben vom 19. August 2008 einen Rechtsakt darstellt, der Gegenstand einer Nichtigkeitsklage vor dem Gericht sein kann. Nach Ansicht der Klägerin ist dies der Fall, da dieses Schreiben zum einen eine Entscheidung enthalte, mit der ein von der Kommission einem externen Prüfer übertragenes Rechnungsprüfungsverfahren beendet worden sei, und mit ihm zum anderen der von diesem Prüfer angefertigte Prüfbericht angenommen werde.
52
Erstens ist hinsichtlich der oben in Randnr. 1 erwähnten 22 Verträge darauf hinzuweisen, dass die Kommission zur Wahrung ihrer Rechte aus diesen Verträgen und zur Gewährleistung der ordnungsmäßigen Erfüllung der entsprechenden vertraglichen Pflichten der Klägerin Überprüfungen und Kontrollen durchführen kann, die ihr notwendig und angemessen erscheinen. Zudem sehen die betreffenden vertraglichen Bestimmungen solche Überprüfungen und Kontrollen ausdrücklich vor (siehe oben, Randnr. 4).
53
In diesem Zusammenhang kann die Kommission einen externen Prüfer beauftragen, für ihre Rechnung eine Prüfung durchzuführen und ihr die Prüfergebnisse in Form eines Berichts mitzuteilen. Wenn der Kommission die Ergebnisse dieses Berichts zutreffend und gerechtfertigt erscheinen, kann sie sich ferner hierauf berufen, wenn sie ihre Rechte, die sie aus den fraglichen Verträgen herleitet, vor den zuständigen Stellen geltend macht.
54
Was die 22 fraglichen Verträge angeht, fällt die durch den externen, von der Kommission ausgewählten Prüfer durchgeführte Prüfung folglich in den Bereich der Ausübung ihrer Rechte aus diesen Verträgen und fügt sich daher in den von ihnen vorgegebenen vertraglichen Rahmen ein.
55
Somit kann das Schreiben vom 19. August 2008, obgleich es ein Prüfverfahren in Bezug auf die 22 oben erwähnten Verträge abschließt und die Prüfergebnisse des externen Prüfers durch Annahme des endgültigen Berichts billigt, entgegen der Auffassung der Klägerin nicht von dem durch diese Verträge geschaffenen vertraglichen Rahmen getrennt werden und kann daher nicht als Rechtsakt angesehen werden, der Gegenstand einer Nichtigkeitsklage vor dem Gericht sein kann. Der Antrag auf Nichtigerklärung der nach Ansicht der Klägerin in diesem Schreiben enthaltenen Entscheidung ist somit unzulässig, soweit er diese 22 Verträge betrifft.
56
Dieser Antrag kann auch nicht dahin gehend umgedeutet werden, dass mit ihm eine Verletzung der Pflichten aus den oben erwähnten 22 Verträgen durch die Kommission gerügt wird und dass er somit aufgrund einer die Zuständigkeit des Gerichts begründenden Schiedsklausel gestellt wurde. Es ist nämlich Sache der klagenden Partei, die Rechtsgrundlage ihrer Klage zu wählen, und nicht Sache des Richters, selbst die am ehesten geeignete rechtliche Grundlage zu ermitteln (Urteil des Gerichtshofs vom 15. März 2005, Spanien/Eurojust, C-160/03, Slg. 2005, I-2077, Randnr. 35; Beschlüsse des Gerichts vom, Evropaïki Dynamiki/Kommission, T-205/05, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 38, und Imelios/Kommission, oben in Randnr. 47 angeführt, Randnr. 19).
57
Selbst wenn der Antrag auf Nichtigerklärung in Bezug auf den Teil des Schreibens vom 19. August 2008, der sich auf die fraglichen 22 Verträge bezieht, in dieser Weise umgedeutet werden könnte, wäre er unzulässig, da das Gericht für eine Entscheidung offensichtlich unzuständig ist.
58
Das Gericht ist nämlich für die Entscheidung im ersten Rechtszug über Vertragsrechtsstreitigkeiten, die von natürlichen oder juristischen Personen bei ihm anhängig gemacht werden, nur aufgrund einer Schiedsklausel zuständig. Gibt es eine solche Klausel nicht, würde es seine Zuständigkeit über die Rechtsstreitigkeiten hinaus ausdehnen, deren Entscheidung ihm abschließend vorbehalten ist (Beschluss des Gerichts vom 3. Oktober 1997, Mutual Aid Administration Services/Kommission, T-186/96, Slg 1997, II-1633, Randnr. 47).
59
Die oben in Randnr. 1 erwähnten 22 Verträge enthalten jedoch keine Schiedsklausel, mit der das Gericht in diesem Rechtsstreit für zuständig erklärt wird, sondern bestimmen, dass für Rechtsstreitigkeiten aus diesen Verträgen die Brüsseler Gerichte zuständig sind.
60
Zweitens ist, soweit das Schreiben vom 19. August 2008 die oben in den Randnrn. 14 und 18 angeführten 12 Verträge betrifft, die zwischen der Klägerin und bestimmten AKP-Staaten geschlossen und aus dem EEF finanziert wurden, darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe mit Hilfe von Finanzmitteln des EEF die Vertreter der Kommission nur tätig werden — sei es zur Erteilung oder Verweigerung der Zustimmung oder zur Erteilung oder Verweigerung von Sichtvermerken —, um festzustellen, ob die Voraussetzungen für die Finanzierung vorliegen, und ihr Tätigwerden keine Beeinträchtigung des Grundsatzes bezweckt oder bewirken darf, dass die fraglichen Aufträge nationale Aufträge bleiben, für deren Vorbereitung, Aushandlung und Abschluss die Empfängerstaaten ausschließlich zuständig sind (Urteile des Gerichtshofs vom, STS/Kommission, 126/83, Slg. 1984, 2769, Randnr. 16, und vom, CMC u. a./Kommission, 118/83, Slg. 1985, 2325, Randnr. 28).
61
Die Unternehmen, die für die fraglichen Aufträge ein Angebot einreichen oder denen diese Aufträge erteilt werden, unterhalten Rechtsbeziehungen nämlich nur mit dem für den Auftrag verantwortlichen Empfängerstaat, und die Handlungen der Vertreter der Kommission können nicht bewirken, dass diesen Unternehmen gegenüber eine Entscheidung der Kommission an die Stelle der Entscheidung des AKP-Staats tritt, der für die Vergabe und Unterzeichnung dieses Auftrags ausschließlich zuständig ist (Urteile des Gerichtshofs STS/Kommission, oben in Randnr. 60 angeführt, Randnr. 18, vom 14. Januar 1993, Italsolar/Kommission, C-257/90, Slg. 1993, I-9, Randnr. 22, und vom, Forafrique Burkinabe/Kommission, C-182/91, Slg. 1993, I-2161, Randnr. 23).
62
Diese Erwägungen gelten nicht nur für die oben in Randnr. 14 erwähnten Dienstleistungsverträge, die aufgrund eines von dem betreffenden AKP-Staat durchgeführten nationalen Ausschreibungsverfahrens geschlossen wurden, sondern lassen sich im Wege der Analogie auch auf die oben in Randnr. 18 erwähnten, von einem AKP-Staat geschlossenen Finanzierungsverträge übertragen.
63
Dennoch reichen diese Erwägungen für sich genommen nicht aus, auf die Unzulässigkeit einer Nichtigkeitsklage gegen eine von der Kommission in Ausübung eigener Befugnisse vorgenommene Handlung zu schließen, die ein von dieser Handlung erfasster Einzelner erhebt und an den diese Handlung förmlich gerichtet ist, auch wenn sie sich in den Rahmen eines Verfahrens vertraglicher Art einfügt (vgl. in diesem Sinne Urteil Geotronics/Kommission, oben in Randnr. 46 angeführt, Randnrn. 13 und 14).
64
Um über die Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage zu entscheiden, soweit sie die 12 zwischen der Klägerin und den verschiedenen AKP-Staaten geschlossenen Verträge betrifft, ist daher zu prüfen, ob dieses Schreiben, das förmlich an die Klägerin gerichtet ist, der Sache nach eine Entscheidung der Kommission enthält, die diese in Ausübung ihrer eigenen Befugnisse erlassen hat und die Gegenstand einer Nichtigkeitsklage vor dem Gericht sein könnte.
65
Die Klägerin räumt selbst ein, dass das Schreiben vom 19. August 2008, soweit ihr die Kommission darin die baldige Zustellung einer Belastungsanzeige ankündigt, ihr gegenüber keine Handlung mit verbindlichen Rechtswirkungen darstellt. Sie vertritt gleichwohl die Ansicht, dass sich die Kommission in diesem Schreiben nicht darauf beschränkt habe, zu den Beschwerden der Klägerin in Bezug auf die von einem externen Prüfer auf Ersuchen der Kommission durchgeführte Rechnungsprüfung Stellung zu nehmen, sondern eine förmliche Entscheidung getroffen habe, mit der die Rechnungsprüfung als Verwaltungsverfahren beendet und die Schlussfolgerungen des externen Prüfers durch Annahme des Abschlussberichts gebilligt worden seien. Diese Entscheidung könne Gegenstand einer Nichtigkeitsklage vor dem Gericht sein.
66
Hierzu ist festzustellen, dass ein Prüfverfahren, das im Rahmen vom EEF finanzierter Verträge durchgeführt wird, notwendigerweise die Überprüfung der Ordnungsgemäßheit der bei der Ausführung dieser Verträge durchgeführten finanziellen Transaktionen zum Gegenstand hat. In diesem Zusammenhang können Unregelmäßigkeiten festgestellt werden, die zu einer Verpflichtung zur Rückzahlung bestimmter Beträge an den EEF führen.
67
Die dem EEF zustehenden Forderungen, die gegebenenfalls in der Folge einer von der Kommission selbst oder in ihrem Auftrag durchgeführten Rechnungsprüfung festgestellt werden, haben ihren Ursprung jedoch nicht in der Rechnungsprüfung selbst, sondern in der Verletzung der Pflichten aus einem vom EEF finanzierten Vertrag durch eine Vertragspartei. Der Prüfbericht stellt nämlich nur etwaige bereits bestehende Unregelmäßigkeiten sowie die sich daraus ergebenden Forderungen fest. Er verändert daher in keiner Weise die Rechtslage des Schuldners dieser Forderungen. Dieser Schuldner hat zudem die Möglichkeit, im Rahmen eines Rechtsstreits über die fraglichen Forderungen die Feststellungen und Schlussfolgerungen des Prüfberichts beim zuständigen Gericht anzufechten.
68
Das von der Klägerin angeführte Argument, die Annahme des Abschlussberichts habe sie dazu verpflichtet, ihre Bilanz durch Ausbuchung einer Forderung und Einbuchung einer unvorhergesehenen Schuld zu ändern, kann nicht zu einer anderen Beurteilung führen, weil sich, wie bereits dargelegt, aus dem Prüfbericht keine Verpflichtung der Klägerin ergibt, ihre Buchführung, die allein in ihrer Verantwortung liegt, zu ändern.
69
Zudem ist zu beachten, dass die Kommission kraft der Abkommen, mit denen die verschiedenen EEF errichtet wurden, sowie durch die jeweiligen Finanzregelungen damit beauftragt ist, die Verwaltung dieser EEF sicherzustellen. In diesem Zusammenhang ist sie nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet, sich vor jeder Auszahlung von Gemeinschaftsmitteln zu vergewissern, dass die Voraussetzungen hierfür tatsächlich erfüllt sind, und sie muss sich zu diesem Zweck insbesondere die für eine wirtschaftliche Verwaltung der Mittel des EEF notwendigen Informationen beschaffen (Urteil des Gerichts vom 11. Juli 1996, International Procurement Services/Kommission, T-175/94, Slg. 1996, II-729, Randnr. 45; vgl. in diesem Sinne auch Urteil CMC u. a./Kommission, oben in Randnr. 60 angeführt, Randnrn. 44 und 47).
70
Wie bereits oben in den Randnrn. 12 und 13 ausgeführt, muss der von der Kommission benannte Hauptanweisungsbefugte des EEF eine Einziehungsanweisung für jede unbedingte, bestimmte und fällige Forderung gegen den EEF ausstellen. Diese Anweisung ist an den ebenfalls von der Kommission benannten Rechnungsführer gerichtet. Der Rechnungsführer hat für den Einzug der Forderungen des EEF zu sorgen, unterrichtet den Hauptanweisungsbefugten des EEF, wenn die Einziehung nicht innerhalb der in der Einziehungsanweisung vorgesehenen Frist erfolgt ist, und leitet das Beitreibungsverfahren ein. Die Finanzregelung vom 27. März 2003 für den 9. EEF sieht außerdem vor, dass auf die Einziehungsanweisung eine an den Schuldner gerichtete Belastungsanzeige folgt.
71
Die Feststellung einer dem EEF zustehenden Forderung in einem Prüfbericht über die vom EEF finanzierten Verträge kann somit zum Erlass einer entsprechenden Einziehungsanweisung sowie gegebenenfalls zu einer an den Schuldner gerichteten Belastungsanzeige führen.
72
Bei einer Belastungsanzeige handelt es sich jedoch, wie das Gericht bereits festgestellt hat, um eine einfache Information, die dem Schuldner einer Forderung aus einem vom 9. EEF finanzierten Vertrag erteilt wird, bei dem die Kommission keine Vertragspartei ist. Sollte der Schuldner den beanspruchten Betrag nicht begleichen, kann die Kommission entweder auf die Einziehung der Forderung verzichten oder eine Verrechnung vornehmen oder die Zwangsvollstreckung betreiben, die mittels einer vollstreckbaren Entscheidung oder einem auf dem Rechtsweg erlangten Titel erfolgen kann. Die Belastungsanzeige ist mithin nicht vollstreckbar, sondern lediglich eine vorbereitende Handlung, die dem Erlass einer Entscheidung der Kommission darüber vorausgeht, ob sie das Einziehungsverfahren, sei es auf dem Rechtsweg oder durch Erlass einer vollstreckbaren Entscheidung, fortsetzt. Infolgedessen ist die Belastungsanzeige keine Maßnahme, die den Standpunkt der Kommission endgültig festlegt, erzeugt keine verbindlichen Rechtswirkungen, die geeignet sind, die Interessen des Schuldners zu beeinträchtigen, und kann deshalb nicht Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichts vom 17. April 2008, Cestas/Kommission, T-260/04, Slg. 2008, II-701, Randnrn. 75 und 76).
73
Diese Schlussfolgerung gilt auch für eine Einziehungsanweisung, wie sie in allen Finanzregelungen der vier einschlägigen EEF vorgesehen ist. Abgesehen davon, dass eine solche Anweisung gar nicht an den Schuldner, sondern ausschließlich an den Rechnungsführer gerichtet und damit interner Natur ist, enthält sie nur die Verpflichtung für den Rechnungsführer, mangels Begleichung der betreffenden Forderung das Einziehungsverfahren auf den verschiedenen oben beschriebenen Wegen einzuleiten.
74
Somit ist keineswegs gewiss, dass ein Prüfbericht, mit dem dem EEF zustehende Forderungen festgestellt werden, zu einem Rechtsakt führen wird, der verbindliche Rechtswirkungen erzeugt, die geeignet sind, die Interessen des Schuldners zu beeinträchtigen. Dies ist offensichtlich nicht der Fall, wenn die Kommission beschließt, auf die Einziehung der Forderung zu verzichten. Gleiches gilt für den Fall, dass die Kommission beschließt, ein Einziehungsverfahren auf dem Rechtsweg einzuleiten, da dann unmittelbar Klage vor den zuständigen Gerichten erhoben wird. Im letztgenannten Fall hat der Schuldner, wie bereits dargelegt, die Möglichkeit, die Schlussfolgerungen der Rechnungsprüfung im Rahmen dieses Verfahrens anzufechten.
75
Selbst wenn ein Prüfbericht über vom EEF finanzierte Verträge zu einem späteren Rechtsakt führen sollte, der verbindliche Rechtswirkungen gegenüber einer Vertragspartei erzeugt, würde ein solcher Prüfbericht nur eine diesen späteren Rechtsakt vorbereitende Handlung darstellen, und nur dieser Rechtsakt würde den Betroffenen beschweren. Eine Entscheidung der Kommission, mit der die Rechnungsprüfung abgeschlossen wird und die Schlussfolgerungen des externen Prüfers durch Annahme des Abschlussberichts gebilligt werden, kann daher nach der oben in den Randnrn. 47 und 48 angeführten Rechtsprechung nicht Gegenstand einer Nichtigkeitsklage vor dem Gericht sein.
76
Die Klägerin spricht insoweit zu Unrecht von einem administrativen Rechnungsprüfungsverfahren. Keine der oben in Randnr. 11 angeführten Finanzregelungen enthält Bestimmungen zu Rechnungsprüfungen von durch den EEF finanzierten Verträgen. Dies bedeutet zwar nicht, dass der Kommission die Vornahme solcher Prüfungen, sei es mit eigenen Mitteln oder durch Beauftragung eines externen Prüfers, untersagt wäre, doch kann in einem solchen Fall von einem eigenständigen und gesonderten Rechnungsprüfungsverfahren, das durch eine den Prüfbericht genehmigende Entscheidung abgeschlossen würde, keine Rede sein. Die oben in Randnr. 49 angeführte Rechtsprechung ist daher für den vorliegenden Fall nicht relevant.
77
Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass der Antrag auf Nichtigerklärung der nach Ansicht der Klägerin in dem Schreiben vom 19. August 2008 enthaltenen Entscheidung auch insoweit unzulässig ist, als er die 12 zwischen der Klägerin und den verschiedenen AKP-Staaten geschlossenen und durch den EEF finanzierten Verträge betrifft, und daher insgesamt zurückzuweisen ist.
78
Drittens wird die Schlussfolgerung, dass der Antrag auf Nichtigerklärung der nach Ansicht der Klägerin im Schreiben vom 19. August 2008 enthaltenen Entscheidung sowohl hinsichtlich der oben in Randnr. 1 erwähnten 22 Verträge als auch hinsichtlich der oben in den Randnrn. 14 und 18 erwähnten 12 Verträge unzulässig ist, nicht durch die Argumentation der Klägerin in ihrem am eingereichten Schriftsatz (siehe oben, Randnr. 35) in Frage gestellt.
79
Die Klägerin macht im Kern geltend, dass die Kommission, obwohl der zwischen ihr und dem externen Prüfer geschlossene und dem Schriftsatz als Anhang beigefügte Vertrag vorgesehen habe, dass der Prüfer eine „Rechnungsprüfung“ gemäß „internationalen Rechnungslegungsstandards“ vorzunehmen habe, in der Folge und ohne förmliche Vertragsänderung damit einverstanden gewesen sei, dass der Prüfer die Überprüfung im Wege eines „vereinbarten Prüfverfahrens“ durchführe. Die Klägerin sieht dadurch die Begründetheit der in der Klageschrift enthaltenen Klagegründe bestätigt und führt zwei neue Klagegründe an, die auf einer Verletzung der „Verpflichtung zur Unparteilichkeit des Verwaltungshandelns“ und auf einer Befugnisüberschreitung oder einem Befugnismissbrauch beruhen.
80
Selbst für den Fall, dass dieses Vorbringen zulässig und begründet sein sollte, wird damit in keiner Weise dargetan, dass das Schreiben vom 19. August 2008 eine Entscheidung enthält, die Gegenstand einer Nichtigkeitsklage vor dem Gericht sein kann. Es könnte allenfalls belegen, dass die von dem externen Prüfer auf Ersuchen der Kommission durchgeführte Rechnungsprüfung nicht ordnungsgemäß erfolgte. Diese Rechnungsprüfung fügt sich jedoch, wie bereits dargelegt, in einen vertraglichen Rahmen ein, von dem sie nicht getrennt werden kann.
Zum Antrag auf Schadensersatz
Vorbringen der Parteien
81
Nach Ansicht der Kommission betrifft das schädigende Verhalten, das ihr die Klägerin im Rahmen ihres Antrags auf Schadensersatz vorwerfe, den Umstand, dass die Kommission ihren Verpflichtungen aus den verschiedenen von ihr geschlossenen Finanzierungsverträgen nicht ordnungsgemäß oder überhaupt nicht nachgekommen sei, als sie bestimmte Zahlungen ausgesetzt habe. Die Abschnitte der Klageschrift, die sich auf das angeblich unrechtmäßige Handeln der Kommission, auf das Bestehen eines Kausalzusammenhangs zwischen diesem Handeln und dem angeblich von der Klägerin erlittenen Schaden sowie auf den Schadensumfang bezögen, bestätigten diese Schlussfolgerung.
82
Für die Beantwortung der Frage, ob das ihr von der Klägerin vorgeworfene Verhalten rechtswidrig gewesen sei, müssten daher ihre Rechte und Pflichten aus den fraglichen Verträgen geprüft werden. Das Gericht sei für eine solche Prüfung jedoch mangels einer Schiedsklausel, mit der ihm die Zuständigkeit für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits übertragen werde, unzuständig. Die Klägerin begehre somit durch ihren Antrag auf Schadensersatz eine Rechtsfolge, die sie nur durch Erhebung einer Klage auf vertraglichen Schadensersatz vor dem zuständigen Gericht erreichen könne. Der Antrag auf Schadensersatz sei daher offensichtlich unzulässig.
83
Die Klägerin beruft sich in ihrer Klage zur Begründung ihres Antrags auf Schadensersatz darauf, dass die Kommission sie nicht rechtzeitig über ihre im November 2005 getroffene Entscheidung unterrichtet habe, jede Zahlung an sie einzustellen, und dass die Kommission sich geweigert habe, ihr diesen Vorgang näher zu erläutern und sich mit ihren Vertretern zu treffen. Dieses Verhalten habe sich über mehrere Monate hingezogen, bis die Kommission die Klägerin im Mai 2006 schriftlich von ihrer Entscheidung unterrichtet habe. Es sei aus den zur Begründung der Nichtigkeitsklage angeführten Gründen rechtswidrig und stelle zudem eine Verletzung der Grundsätze der ordnungsgemäßen Verwaltung und der Transparenz durch die Kommission dar.
84
Was den Kausalzusammenhang zwischen dem der Kommission vorgeworfenen Verhalten und dem von der Klägerin geltend gemachten Schaden sowie den Schadensumfang angehe, habe sie in Unkenntnis der Entscheidung der Kommission, die Zahlungen an sie einzustellen, mehrere Projekte weiter durchgeführt, ohne ihre Arbeitsweise und ihre Ausgabenprogramme umzustellen; dadurch habe sie neue „Schulden“ gemacht, und zwar sowohl aufgrund der Durchführung anderer Projekte, an denen sie beteiligt gewesen sei, als auch aufgrund ihrer Beteiligung an mehreren Rechtsstreitigkeiten. Sie habe auch einen „sehr schwerwiegenden“ immateriellen Schaden erlitten. Im Übrigen beruft sich die Klägerin auf die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft für nicht schuldhaftes Verhalten.
85
In ihrer Stellungnahme zur Einrede der Unzulässigkeit macht die Klägerin geltend, dass die Argumentation der Kommission bezüglich der Unzulässigkeit des Antrags auf Schadensersatz auf einer Verfälschung des Inhalts ihrer Klageschrift beruhe. Bei Betrachtung des gesamten Abschnitts der Klageschrift, der dem Antrag auf Schadensersatz gewidmet sei, zeige sich, dass die Klägerin den Ersatz des Schadens verlange, der ihr entstanden sei, weil die Kommission sie nicht rechtzeitig über ihre Entscheidung unterrichtet habe, jede Zahlung zugunsten der Klägerin einzustellen. Der Antrag auf Schadensersatz beruhe daher auf einer Verletzung der Grundsätze der Transparenz und des guten Verwaltungshandelns durch die Kommission sowie auf den anderen in dem Antrag auf Nichtigerklärung angeführten Rechtswidrigkeitsgründen.
86
Sowohl der Umstand, dass sie zum Ersatz ihres materiellen Schadens Beträge beanspruche, die sich eindeutig von den Zahlungen unterschieden, die sie aufgrund der Verträge beanspruchen könnte, als auch die Tatsache, dass sie den Ersatz ihres immateriellen Schadens begehre, bestätigten, dass der Antrag auf Schadensersatz außervertraglicher Natur und somit zulässig sei.
Würdigung durch das Gericht
87
Erstens ist festzustellen, dass nach ständiger Rechtsprechung die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft im Sinne von Art. 288 Abs. 2 EG für das rechtswidrige Verhalten ihrer Organe von mehreren Voraussetzungen abhängt, nämlich der Rechtswidrigkeit des den Organen vorgeworfenen Verhaltens, dem tatsächlichen Vorliegen eines Schadens und dem Bestehen eines Kausalzusammenhangs zwischen diesem Verhalten und dem geltend gemachten Schaden (Urteil des Gerichtshofs vom 29. September 1982, Oleifici Mediterranei/EWG, 26/81, Slg. 1982, 3057, Randnr. 16; Urteile des Gerichts International Procurement Services/Kommission, oben in Randnr. 69 angeführt, Randnr. 44, und vom, Oleifici Italiani/Kommission, T-267/94, Slg. 1997, II-1239, Randnr. 20).
88
Zweitens ergibt sich aus ständiger Rechtsprechung, dass die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft für rechtmäßiges Handeln nur ausgelöst werden kann, wenn drei Voraussetzungen nebeneinander erfüllt sind, nämlich das tatsächliche Vorliegen des behaupteten Schadens, ein ursächlicher Zusammenhang zwischen diesem Schaden und dem den Gemeinschaftsorganen zur Last gelegten Handeln sowie die Qualifikation des behaupteten Schadens als außergewöhnlicher und besonderer Schaden (Urteil des Gerichtshofs vom 15. Juni 2000, Dorsch Consult/Rat und Kommission, C-237/98 P, Slg. 2000, I-4549, Randnrn. 19 und 53, und Beschluss des Gerichtshofs vom, Galileo International Technology u. a./Kommission, C-325/06 P, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 76).
89
Drittens schließlich muss die Klageschrift nach Art. 21 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union, der gemäß ihrem Art. 53 Abs. 1 auf das Verfahren vor dem Gericht anwendbar ist, und Art. 44 § 1 Buchst. c der Verfahrensordnung den Streitgegenstand und eine kurze Darstellung der Klagegründe enthalten. Diese Angaben müssen hinreichend klar und genau sein, damit der Beklagte seine Verteidigung vorbereiten und das Gericht, gegebenenfalls auch ohne weitere Informationen, über die Klage entscheiden kann. Um die Rechtssicherheit und eine ordnungsgemäße Rechtspflege zu gewährleisten, ist es für die Zulässigkeit einer Klage daher erforderlich, dass sich die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Umstände, auf die sich die Klage stützt, zumindest in gedrängter Form, aber zusammenhängend und verständlich unmittelbar aus der Klageschrift ergeben (Beschlüsse des Gerichts vom 28. April 1993, De Hoe/Kommission, T-85/92, Slg. 1993, II-523, Randnr. 20, und vom, Asia Motor France u. a./Kommission, T-154/98, Slg. 1999, II-1703, Randnr. 49, sowie Urteil des Gerichts vom, Ismeri Europa/Rechnungshof, T-277/97, Slg. 1999, II-1825, Randnrn. 28 und 29).
90
Bei einem Antrag auf Ersatz des Schadens, der durch die Einstellung der Zahlungen an die Klägerin durch die Kommission entstanden sein soll, muss die Klägerin, um den oben genannten Anforderungen nachzukommen, in ihrer Klageschrift die tatsächlichen und rechtlichen Umstände näher ausführen, aus denen sich die behauptete Verpflichtung der Kommission ergeben soll, Zahlungen an die Klägerin zu leisten oder sie zumindest rechtzeitig von der Entscheidung über die Einstellung der Zahlungen zu unterrichten.
91
Solche näheren Ausführungen sollen dem Gericht vor allem die Prüfung ermöglichen, ob die Klage in der Sache die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft — sei es aufgrund rechtswidrigen oder rechtmäßigen Verhaltens — oder ihre vertragliche Haftung betrifft, wobei das Gericht im letztgenannten Fall, wie sich aus der oben in Randnr. 58 angeführten Rechtsprechung ergibt, nur dann für eine Entscheidung über die Klage zuständig wäre, wenn die fraglichen Verträge eine Schiedsklausel enthielten, die das Gericht für die Entscheidung von Rechtsstreitigkeiten im Zusammenhang mit ihrer Durchführung für zuständig erklärte.
92
Es ist jedoch festzustellen, dass sich die Klägerin in ihrer Klageschrift zwar auf eine Einstellung jeder Zahlung zu ihren Gunsten beruft, die die Kommission schon im November 2005 beschlossen habe, aber an keiner Stelle näher ausführt, welche Zahlungen sie ohne diese Einstellung hätte beanspruchen können, und erst recht nicht, ob diese Zahlungen ihre Rechtfertigung in den zwischen ihr und der Kommission geschlossenen Verträgen finden würden oder sich unmittelbar aus — im Übrigen in der Klageschrift nicht genannten — anwendbaren Bestimmungen ergäben. Hieraus folgt, dass die Klageschrift hinsichtlich des Antrags auf Schadensersatz nicht den Mindestanforderungen von Art. 44 Abs. 1 Buchst. c der Verfahrensordnung genügt.
93
Diese Schlussfolgerung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass sich die Klägerin in der Klageschrift ausschließlich auf die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft sowie auf eine Verletzung der Grundsätze guten Verwaltungshandelns und der Transparenz durch die Kommission stützt.
94
Im Rahmen eines Rechtsstreits vertraglicher Natur kann nämlich die bloße Bezugnahme auf Rechtsnormen, die sich nicht aus einem Vertrag ergeben, sondern denen die Parteien unterworfen sind, nicht dazu führen, dass sich der vertragliche Charakter des Rechtsstreits ändert und die Partei, die sich auf diese Normen beruft, damit dem zuständigen Gericht entzogen wird. Andernfalls wäre die Natur des Rechtstreits und folglich die Zuständigkeit des Gerichts nach Maßgabe der von den Parteien angeführten Vorschriften Änderungen unterworfen, was den Regeln über die sachliche Zuständigkeit der verschiedenen Gerichtszweige zuwiderliefe (Urteil des Gerichtshofs vom 20. Mai 2009, Guigard/Kommission, C-214/08 P, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 43).
95
Im Übrigen unterliegen die Organe gegenüber den vom Verwaltungshandeln Betroffenen den Verpflichtungen aus dem allgemeinen Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung ausschließlich im Rahmen der Ausübung ihrer Verwaltungsaufgaben. Ist die Beziehung zwischen der Kommission und dem Kläger eindeutig vertraglicher Natur, kann der Kläger der Kommission nur die Verletzung vertraglicher Bestimmungen oder die Verletzung des auf den Vertrag anwendbaren Rechts vorwerfen (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichts vom 3. Juni 2009, Kommission/Burie Onderzoek en advies, T-179/06, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 118).
96
Nach alledem durfte sich die Klägerin nicht darauf beschränken, in ihrer Klageschrift die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft sowie eine Verletzung der Grundsätze der ordnungsgemäßen Verwaltung und der Transparenz durch die Kommission anzuführen; sie musste genauer darlegen, gegen welche vertragliche oder außervertragliche Verpflichtung die Kommission verstoßen haben soll, als sie beschloss, jede Zahlung an die Klägerin einzustellen, und es während eines langen Zeitraums unterließ, die Klägerin davon zu unterrichten.
97
Nach alledem ist der Antrag auf Schadensersatz unzulässig und daher zurückzuweisen.
98
Diese Schlussfolgerung wird auch nicht durch die Argumentation der Klägerin in ihrem am 1. Dezember 2009 eingereichten Schriftsatz (siehe oben, Randnr. 35) in Frage gestellt. Diese Argumentation hat keine Relevanz für den Antrag auf Schadensersatz, weil sie die von einem externen Prüfer auf Ersuchen der Kommission durchgeführte Rechnungsprüfung betrifft und sich somit auf einen Zeitraum nach dem vom Schadensersatzbegehren betroffenen Zeitraum bezieht. Denn wie die Klägerin selbst angegeben hat, soll das von ihr gerügte fehlerhafte Verhalten der Kommission mit der Zusendung des Schreibens von EuropeAid vom, mit dem sie von der Einstellung jeder Zahlung zu ihren Gunsten informiert wurde, beendet worden sein. Die Rechnungsprüfung begann jedoch erst am (siehe oben, Randnrn. 21 und 23).
99
Auch wenn die Klage dahin gehend auszulegen sein sollte, dass die Zahlungen, die von der nach dem Vortrag der Klägerin im November 2005 beschlossenen Einstellung betroffen waren, auf die oben genannten 34 Verträge, die von der von der Kommission angeordneten Rechnungsprüfung umfasst waren, zurückzuführen seien, so ist jedenfalls zum einen festzustellen, dass hinsichtlich der 22 oben in Randnr. 1 erwähnten, zwischen der Kommission und der Klägerin geschlossenen Verträge eine Verletzung der vertraglichen Pflichten durch die Kommission deren vertragliche Haftung auslösen würde und Anlass für einen vertragsrechtlichen Streit wäre, der mangels einer die Zuständigkeit des Gerichts für die Entscheidung dieses Rechtsstreits begründenden Schiedsklausel nicht in seine Zuständigkeit fällt.
100
Was zum anderen die 12 in den Randnrn. 14 und 18 erwähnten, zwischen der Klägerin und bestimmten AKP-Staaten geschlossenen und durch den EEF finanzierten Verträge angeht, so trifft es zu, dass die oben in den Randnrn. 60 und 62 angestellten Erwägungen nicht den Rechtsschutz beeinträchtigen können, der jedem Betroffenen gegenüber der Kommission im Rahmen der durch die Art. 235 EG und 288 Abs. 2 EG eröffneten Verfahren zusteht (Urteil des Gerichtshofs vom 19. September 1985, Murri/Kommission, 33/82, Slg. 1985, 2759, Randnr. 35).
101
Jedoch ist für den Fall, dass eine Vertragsstreitigkeit zwischen einem AKP-Staat und seinem Vertragspartner im Rahmen eines durch den EEF finanzierten Vertrags nicht vorab, gütlich oder durch Rückgriff auf die in dem Vertrag vorgesehenen Verfahren wie z. B. ein Schiedsverfahren beigelegt worden ist, entschieden worden, dass die andere Vertragspartei nicht nachweisen kann, dass das Verhalten der Kommission in Bezug auf diesen Rechtsstreit ihr einen anderen Schaden zugefügt hat als den, dessen Ersatz sie auf dem geeigneten Rechtsweg gegenüber dem AKP-Staat geltend zu machen hat. In einem solchen Fall muss eine von dieser Partei gegen die Kommission auf der Grundlage von Art. 235 EG und Art. 288 Abs. 2 EG eingereichte Schadensersatzklage abgewiesen werden, weil dem Kläger der Nachweis eines Kausalzusammenhangs zwischen dem der Kommission zur Last gelegten Verhalten und dem behaupteten Schaden nicht gelingt (vgl. in diesem Sinne Urteile Murri/Kommission, oben in Randnr. 100 angeführt, Randnrn. 36 bis 39, und International Procurement Services/Kommission, oben in Randnr. 69 angeführt, Randnrn. 58 bis 61).
102
Eben dies ist der Fall bei den oben erwähnten 12 Verträgen, die zwischen der Klägerin und verschiedenen AKP-Staaten geschlossen wurden. Nach dem Vorbringen der Klägerin selbst ist nämlich der mit ihrer Klage geltend gemachte Schaden auf die Einstellung der Zahlungen zu ihren Gunsten zurückzuführen, zu deren Leistung sich die AKP-Staaten durch den Abschluss dieser Verträge verpflichtet hatten, sofern alle hierfür vorgesehenen Bedingungen vorlagen.
103
Die Klägerin musste aber den Ersatz eines etwaigen Schadens, der durch die Verletzung der Pflichten aus den fraglichen Verträgen durch die betreffenden AKP-Staaten entstanden sein soll, auf dem geeigneten Rechtsweg gegenüber diesen Staaten geltend machen, und sie muss dies nach wie vor tun, wenn sie ihre Forderung für berechtigt hält. Infolgedessen ist der Schadensersatzantrag, wenn er so zu verstehen sein sollte, dass er auf den Ersatz des der Klägerin nach ihrem Vortrag durch die Einstellung der in den 12 fraglichen Verträgen vorgesehenen Zahlungen entstandenen Schadens gerichtet ist, zurückzuweisen, weil er offensichtlich jeder Rechtsgrundlage entbehrt.
104
Nach alledem ist auch der Antrag auf Schadensersatz zurückzuweisen, und infolgedessen ist die gesamte Klage abzuweisen. Unter diesen Umständen ist es nicht erforderlich, die von der Klägerin mit ihren Anträgen vom 2. Juli und vom (siehe oben, Randnrn. 32 und 34) begehrten Maßnahmen zu erlassen, deren genaue rechtliche Einordnung als prozessleitende Maßnahmen oder als gerichtliche Anordnungen dahinstehen kann. Der Klägerin zufolge zielen diese Maßnahmen nämlich darauf ab, die Natur der Anweisungen näher zu bestimmen, die die Kommission dem mit der Durchführung der Rechnungsprüfung betrauten externen Prüfer erteilt hat, was für die Entscheidung des Rechtsstreits unerheblich ist.
Kosten
105
Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klägerin unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Fünfte Kammer)
beschlossen:
1.
Die Klage wird abgewiesen.
2.
Alisei trägt die Kosten.
Luxemburg, den 8. Februar 2010
Der Kanzler
E. Coulon
Der Präsident
M. Vilaras
(
*1
)	Verfahrenssprache: Italienisch.