62022CJ0073
PRESUDA SUDA (četvrto vijeće)
13. srpnja 2023. (
*1
)
„Žalba – Državne potpore – Smjernice za određene mjere državne potpore povezane sa sustavom trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova – Prihvatljivi gospodarski sektori – Isključenje sektora proizvodnje gnojiva i dušičnih spojeva – Tužba za poništenje – Dopuštenost – Pravo fizičkih ili pravnih osoba na podnošenje tužbe – Članak 263. četvrti stavak UFEU‑a – Uvjet u skladu s kojim se akt mora izravno odnositi na tužitelja”
U spojenim predmetima C‑73/22 P i C‑77/22 P,
povodom dviju žalbi na temelju članka 56. Statuta Suda Europske unije, podnesenih 3. i 4. veljače 2022.,
Grupa Azoty S. A., sa sjedištem u Tarnówu (Poljska),
Azomureș SA, sa sjedištem u Târgu Mureş (Rumunjska),
Lipasmata Kavalas LTD Ypokatastima Allodapis, sa sjedištem u Palaio Fáliro (Grčka),
koje zastupaju D. Haverbeke, L. Ruessmann i P. Sellar, avocats,
žalitelji u predmetu C‑73/22 P,
a druga stranka u postupku je:
Europska komisija, koju su zastupali A. Bouchagiar, G. Braga da Cruz i J. Ringborg, a zatim A. Bouchagiar i J. Ringborg, u svojstvu agenata,
tuženik u prvostupanjskom postupku,
i
Advansa Manufacturing GmbH, sa sjedištem u Hammu (Njemačka),
Beaulieu International Group NV, sa sjedištem u Waregemu (Belgija),
Brilen SA, sa sjedištem u Zaragozi (Španjolska),
Cordenka GmbH & Co. KG, sa sjedištem u Erlenbachu na Majni (Njemačka),
Dolan GmbH, sa sjedištem u Kelheimu (Njemačka),
Enka International GmbH & Co. KG, sa sjedištem u Wuppertalu (Njemačka),
Glanzstoff Longlaville SAS, sa sjedištem u Longlavillu (Francuska),
Infinited Fiber Company Oy, sa sjedištem u Espoou (Finska),
Kelheim Fibres GmbH, sa sjedištem u Kelheimu,
Nurel SA, sa sjedištem u Zaragozi,
PHP Fibers GmbH, sa sjedištem u Erlenbachu na Majni,
Teijin Aramid BV, sa sjedištem u Arnhemu (Nizozemska),
Thrace Nonwovens & Geosynthetics monoprosopi AVEE mi yfanton yfasmaton kai geosynthetikon proïonton S. A., sa sjedištem u Magikóu (Grčka),
Trevira GmbH, sa sjedištem u Bobingenu (Njemačka),
koje zastupaju D. Haverbeke, L. Ruessmann i P. Sellar, avocats,
žalitelji u predmetu C‑77/22 P,
a druge stranke u postupku su:
Dralon GmbH, sa sjedištem u Dormagenu (Njemačka),
tužitelj u prvostupanjskom postupku,
Europska komisija, koju su zastupali A. Bouchagiar, G. Braga da Cruz i J. Ringborg, a zatim A. Bouchagiar i J. Ringborg, u svojstvu agenata,
tuženik u prvostupanjskom postupku,
SUD (četvrto vijeće),
u sastavu: C. Lycourgos (izvjestitelj), predsjednik vijeća, L. S. Rossi, J.-C. Bonichot, S. Rodin i O. Spineanu‑Matei, suci,
nezavisni odvjetnik: P. Pikamäe,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 2. ožujka 2023.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojim žalbama Grupa Azoty S. A., Azomureș SA i Lipasmata Kavalas LTD Ypokatastima Allodapis (C‑73/22 P) te Advansa Manufacturing GmbH, Beaulieu International Group NV, Brilen SA, Cordenka GmbH & Co. KG, Dolan GmbH, Enka International GmbH & Co. KG, Glanzstoff Longlaville SAS, Infinited Fiber Company Oy, Kelheim Fibres GmbH, Nurel SA, PHP Fibers GmbH, Teijin Aramid BV, Thrace Nonwovens & Geosynthetics monoprosopi AVEE mi yfanton yfasmaton kai geosynthetikon proïonton S. A. i Trevira GmbH (C‑77/22 P), zahtijevaju da se, u pogledu prvonavedenih žalitelja, ukine rješenje Općeg suda Europske unije od 29. studenoga 2021., Grupa Azoty i dr./Komisija (T‑726/20), a u pogledu drugonavedenih, rješenje Općeg suda Europske unije od 29. studenoga 2021., Advansa Manufacturing i dr./Komisija (T‑741/20) (u daljnjem tekstu zajedno: pobijana rješenja), kojima je Opći sud odbacio kao nedopuštene njihove tužbe za djelomično poništenje Komunikacije Komisije pod naslovom „Smjernice za određene mjere državne potpore povezane sa sustavom trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova nakon 2021.”, objavljene u Službenom listu Europske unije od 25. rujna 2020. (SL 2020., C 317, str. 5., u daljnjem tekstu: sporne smjernice).
Pravni okvir
Direktiva 2003/87/EZ
2
Direktivom 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. listopada 2003. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Unije i o izmjeni Direktive Vijeća 96/61/EZ (SL 2003., L 275, str. 32.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 9., str. 28.), kako je izmijenjena Direktivom (EU) 2018/410 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. ožujka 2018. (SL 2018., L 76, str. 3. i ispravak SL 2023, L 125, str. 62.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2003/87) uspostavljen je sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Unije (u daljnjem tekstu: sustav trgovanja emisijama).
3
Članak 10.a stavak 6. Direktive 2003/87 glasi:
„Države članice trebale bi donijeti financijske mjere […] u korist sektora ili podsektora koji su izloženi stvarnom riziku od izmještanja emisija ugljika zbog znatnih neizravnih troškova stvarno nastalih zbog troškova emisija stakleničkih plinova ugrađenih u cijene električne energije, uz uvjet da su takve financijske mjere u skladu s pravilima o državnim potporama, osobito u smislu da se njima ne uzrokuju neopravdana narušavanja tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu. […]”
4
Članak 10.b stavak 1. te direktive propisuje:
„Sektori i podsektori u odnosu na koje produkt nastao množenjem intenziteta njihove trgovine s trećim zemljama, definiranog kao omjer ukupne vrijednosti izvoza u treće zemlje plus vrijednost uvoza iz trećih zemalja i ukupne veličine tržišta za Europski gospodarski prostor (godišnji promet plus ukupni uvoz iz trećih zemalja), s njihovim intenzitetom emisija, mjerenim u kgCO2, podijeljeno s njihovom bruto dodanom vrijednošću (u eurima), premašuje 0,2 smatraju se izloženima riziku od izmještanja emisija ugljika. […]”.
5
Člankom 10.b stavcima 2. i 3. navedene direktive predviđaju se uvjeti pod kojima se sektori i podsektori koji ne premašuju taj prag također mogu smatrati izloženima riziku od izmještanja emisija ugljika i uključenima u skupinu iz stavka 1. te odredbe.
Sporne smjernice
6
U točki 7. spornih smjernica Komisija navodi da u njima „utvrđuje uvjete pod kojima se mjere potpore u okviru [sustava trgovanja emisijama Unije] mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) [UFEU‑a].”
7
Točka 9. tih smjernica glasi:
„Načela utvrđena u ovim Smjernicama primjenjuju se samo na posebne mjere potpore utvrđene u članku 10.a stavku 6. i članku 10.b Direktive [2003/87].”
8
U skladu s točkama 19. do 21. navedenih smjernica:
„19. Potpore za neizravne troškove emisija smatrat će se spojivima s unutarnjim tržištem u smislu članka 107. stavka 3. točke (c) [UFEU‑a] ako su ispunjeni uvjeti navedeni u nastavku.
20. Cilj te vrste potpore jest spriječiti znatan rizik od istjecanja [izmještanja emisija] ugljika, koji posebno proizlazi iz troškova emisijskih jedinica Europske unije ugrađenih u cijene električne energije koje snosi korisnik ako njegovi konkurenti iz trećih zemalja u svojim cijenama električne energije ne snose slične troškove i ako korisnik te troškove ne može prenijeti na cijene proizvoda, a da pritom ne izgubi znatan tržišni udio. U nedostatku obvezujućeg međunarodnog sporazuma o smanjenju emisija stakleničkih plinova, suzbijanje rizika od [izmještanja emisija] ugljika pružanjem pomoći korisnicima radi smanjenja njihove izloženosti tom riziku služi cilju zaštite okoliša jer se potporom nastoji izbjeći povećanje globalnih emisija stakleničkih plinova uzrokovano premještanjem proizvodnje izvan Unije.
21. Kako bi se ograničio rizik od narušavanja tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu, potpore se moraju ograničiti na sektore koji su izloženi stvarnom riziku od [izmještanja emisija] ugljika zbog znatnih neizravnih troškova stvarno nastalih zbog troškova emisija stakleničkih plinova ugrađenih u cijene električne energije. Za potrebe ovih Smjernica smatra se da stvarni rizik od [izmještanja emisija] ugljika postoji samo ako korisnik posluje u nekom od sektora navedenih u Prilogu I.”
9
Taj Prilog I. čini popis 14 sektora za koje se smatra da su izloženi stvarnom riziku od [izmještanja emisija] ugljika zbog neizravnih troškova emisija.
10
U točki 64. spornih smjernica predviđeno je da se njima od 1. siječnja 2021. zamjenjuju Smjernice za određene mjere državne potpore povezane sa sustavom trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova nakon 2012. objavljene 5. lipnja 2012. (SL 2012., C 158, str. 4.). U točkama 65. i 66. spornih smjernica Komisija predviđa da će od 1. siječnja 2021. do 31. prosinca 2030. načela navedena u tim smjernicama primjenjivati na sve prijavljene mjere potpore za koje bude pozvana donijeti odluku nakon 1. siječnja 2021., čak i ako su mjere prijavljene prije tog datuma.
Okolnosti spora
11
Tužitelji su poduzetnici koji djeluju u sektoru proizvodnje gnojiva i dušičnih spojeva.
12
Taj se sektor ne nalazi na popisu iz Priloga I. spornim smjernicama, naslovljenom „Sektori koji se smatraju izloženima stvarnom riziku od [izmještanja emisija] ugljika zbog neizravnih troškova emisija”, iako je on bio uvršten na popis iz Priloga II. smjernicama objavljenima 5. lipnja 2012., naslovljen „Sektori i podsektori koji se smatraju ex ante izloženima znatnom riziku od izmještanja emisija ugljika zbog neizravnih troškova emisija”, a koji se primjenjivao do 31. prosinca 2020.
Postupci pred Općim sudom i pobijana rješenja
13
Tužbama podnesenima tajništvu Općeg suda 15. i 16. prosinca 2020. žalitelji su, na temelju članka 263. UFEU‑a, pokrenuli postupke za poništenje Priloga I. spornim smjernicama.
14
Zasebnim aktima podnesenima tajništvu Općeg suda 1. i 12. ožujka 2021., Komisija je istaknula prigovor nedopuštenosti u skladu s člankom 130. stavkom 1. Poslovnika Općeg suda.
15
Opći sud je pobijanim rješenjima tužbe proglasio nedopuštenima uz obrazloženje da se sporne smjernice, koje nisu upućene žaliteljima, na njih ne odnose izravno, u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, s obzirom na to da te smjernice ne proizvode izravne učinke na pravni položaj žalitelja.
16
Opći je sud u prilog toj ocjeni, u točkama 39. do 43. pobijanih rješenja, među ostalim naveo da, iako se u spornim smjernicama smatra da stvarni rizik od izmještanja emisija ugljika postoji samo kada korisnik potpore obavlja djelatnosti u nekom od sektora navedenih u Prilogu I. tim smjernicama, to ne isključuje činjenicu da države članice Komisiji mogu prijaviti mjere potpore u korist poduzetnika koji djeluju u sektorima koji nisu navedeni u tom prilogu te pokušati dokazati da je potpora namijenjena tim poduzetnicima, unatoč tomu što ne ispunjava jedan od kriterija utvrđenih u navedenim smjernicama, u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (c) UFEU‑a. Iako priznaje da je u takvom slučaju vrlo vjerojatno da bi Komisija, na temelju Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. [UFEU‑a] (SL 2015., L 248, str. 9.) donijela odluku kojom se utvrđuje da je predviđena potpora nespojiva s unutarnjim tržištem, Opći je sud naveo da bi samo ta odluka mogla imati izravne pravne učinke u odnosu na poduzetnike koji su trebali primiti potporu.
17
Osim toga, Opći sud je u točki 38. pobijanih rješenja naveo da u slučaju u kojem država članica ne donese nijednu mjeru potpore iz područja primjene spornih smjernica, Komisija neće donijeti nikakvu odluku na temelju Uredbe 2015/1589. Prema tome, te smjernice ni u tom slučaju ne bi izravno proizvodile učinke na pravni položaj žaliteljâ.
Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom
18
Svojim žalbama žalitelji od Suda zahtijevaju da:
–
ukine pobijana rješenja;
–
proglasi tužbe dopuštenima;
–
podredno, ukine pobijana rješenja samo zbog toga što je Opći sud odluku o dopuštenosti trebao odgoditi do meritornog ispitivanja tužbi;
–
vrati predmete Općem sudu radi meritornog ispitivanja;
–
naloži Komisiji snošenje troškova ovog postupka i
–
odredi da će o troškovima postupka pred Općim sudom naknadno odlučiti taj sud kada provede meritorno ispitivanje.
19
Komisija od Suda zahtijeva da:
–
odbije žalbe, i
–
naloži žaliteljima snošenje troškova;
–
podredno, ako ukine pobijana rješenja, sâm odluči o tužbama na način da ih odbaci kao nedopuštene i naloži žaliteljima snošenje troškova.
20
Odlukom predsjednika Suda od 16. rujna 2022. predmeti C‑73/22 P i C‑77/22 P spojeni su u svrhu usmenog dijela postupka i donošenja presude.
Zahtjev za ponovno otvaranje usmenog dijela postupka
21
Aktom podnesenim tajništvu Suda 21. travnja 2023., žalitelji u predmetu C‑73/22 P zatražili su da se naloži ponovno otvaranje usmenog dijela postupka.
22
U prilog tom zahtjevu ti žalitelji ističu da pitanje odnose li se sporne smjernice na njih izravno, u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, nije bilo ispitano na odgovarajući način u mišljenju nezavisnog odvjetnika te da nije bilo sveobuhvatno raspravljeno pred Sudom.
23
Diskusija o tom pitanju mora se, prema mišljenju navedenih žalitelja, nastaviti u okviru rasprave i voditi u pogledu sadržaja, prirode, ciljeva i pravnog učinka pobijanog akta, kao i prava na djelotvornu sudsku zaštitu. Analiza iz mišljenja ne vodi računa o tim elementima na odgovarajući način.
24
U tom pogledu valja istaknuti da, u skladu s člankom 83. svojeg Poslovnika Sud može u svakom trenutku, nakon što sasluša nezavisnog odvjetnika, odrediti ponovno otvaranje usmenog dijela postupka, osobito ako smatra da stvar nije dovoljno razjašnjena ili ako stranka iznese, nakon zatvaranja tog dijela postupka, novu činjenicu koja je takve prirode da je od odlučujućeg utjecaja na odluku Suda ili pak ako je u predmetu potrebno odlučiti na temelju argumenta o kojem se među strankama još nije raspravljalo.
25
U ovom slučaju, kada je riječ, s jedne strane, o očitovanjima žaliteljâ u vezi s mišljenjem nezavisnog odvjetnika, valja podsjetiti na to da Statut Suda Europske unije i Poslovnik Suda ne predviđaju mogućnost da stranke podnose očitovanja na mišljenje nezavisnog odvjetnika. Na temelju članka 252. drugog stavka UFEU‑a, dužnost je nezavisnog odvjetnika da, djelujući posve nepristrano i neovisno, javno iznosi obrazložena mišljenja o predmetima u kojima se zahtijeva njegovo sudjelovanje. Sud nije vezan ni mišljenjem nezavisnog odvjetnika ni obrazloženjem koje je dovelo do tog mišljenja. Stoga neslaganje jedne od stranaka s mišljenjem nezavisnog odvjetnika, bez obzira na pitanja koja je ondje razmatrao, ne može samo za sebe biti opravdan razlog za ponovno otvaranje usmenog dijela postupka (presuda od 31. siječnja 2023., Puig Gordi i dr., C‑158/21, EU:C:2023:57, t. 37. i 38. i navedena sudska praksa).
26
Kad je riječ, s druge strane, o raspravi između stranaka, Sud smatra, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da po završetku pisanog dijela postupka koji se pred njim održao raspolaže svim elementima potrebnima za donošenje odluke, s obzirom na to da se o argumentima sadržanima u zahtjevu za ponovno otvaranje usmenog dijela postupka, uostalom, uvelike raspravljalo u okviru tog pisanog dijela postupka.
27
U tom pogledu valja podsjetiti na to da pravo na saslušanje ne nameće apsolutnu obvezu održavanja rasprave u svim postupcima. To osobito vrijedi ako se u predmetu ne otvaraju činjenična ili pravna pitanja koja nije moguće odgovarajuće riješiti na temelju spisa i pisanih očitovanja stranaka (presuda od 21. prosinca 2021., Euro Box Promotion i dr., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19, EU:C:2021:1034, t. 123. i navedena sudska praksa). Člankom 76. stavkom 2. Poslovnika Suda predviđa se upravo da Sud može odlučiti ne održati raspravu ako procijeni, na temelju podnesaka ili očitovanja podnesenih tijekom pisanog dijela postupka, da raspolaže dovoljnim informacijama za donošenje odluke.
28
S obzirom na navedeno, zahtjev za ponovno otvaranje usmenog dijela postupka ne može se prihvatiti.
O žalbama
29
U prilog svojim žalbama žalitelji, primarno, ističu dva istovjetna žalbena razloga, od kojih se prvi temelji na nedovoljnom obrazloženju, a drugi na pogrešci koja se tiče prava u primjeni uvjeta prema kojem se akt mora izravno odnositi na fizičku ili pravnu osobu koja podnosi tužbu za poništenje protiv akta koji joj nije upućen. Kao podredan žalbeni razlog, koji je također istovjetan u oba predmeta, ističu da je Opći sud trebao spojiti ispitivanje Komisijina prigovora nedopuštenosti s ispitivanjem merituma tužbi.
Prvi žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
30
U okviru prvog dijela svojeg prvog žalbenog razloga žalitelji ističu da Opći sud nije utvrdio činjenice i da nije odgovorio na argumente koji su pred njim istaknuti.
31
U tom pogledu žalitelji ističu da su pred Općim sudom iznijeli da, za razliku od drugih smjernica, sporne smjernice nisu samo indikativne, nego stvaraju pravne obveze za države članice. Time što je u Prilogu I. spornim smjernicama utvrdila iscrpan popis sektora kojima treba dodijeliti potpore iz članka 10.a stavka 6. Direktive 2003/87, Komisija je državama članicama uskratila mogućnost da na temelju te odredbe dodijele državnu potporu spojivu s unutarnjim tržištem sektoru koji u tom prilogu nije naveden. Iz toga slijedi da je navedeni prilog za države članice obvezujući.
32
Međutim, unatoč iznošenju te argumentacije, Opći sud nije donio nikakvo činjenično utvrđenje o sadržaju, prirodi ili kontekstu spornih smjernica. Taj je propust doveo do nedovoljnog obrazloženja, za razliku od onog danog, među ostalim, u presudi Suda od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr. (C‑526/14, EU:C:2016:570) i rješenju Općeg suda od 23. studenog 2015., EREF/Komisija (T‑694/14, EU:T:2015:915). U tim dvama sudskim odlukama, koje se odnose na komunikaciju u pogledu sektora bankarstva i na smjernice u području zaštite okoliša, sud Unije temeljio je svoju ocjenu na detaljnoj analizi predmetnih akata.
33
U okviru drugog dijela prvog žalbenog razloga žalitelji tvrde da Opći sud nije dovoljno obrazložio svoju ocjenu iz točke 38. pobijanih rješenja, prema kojoj, čak i u slučaju da država članica ne donese nikakvu mjeru potpore obuhvaćenu spornim smjernicama, nije ispunjen uvjet prema kojem se akt mora izravno odnositi na fizičku ili pravnu osobu koja podnosi tužbu protiv akta koji joj nije upućen.
34
Oni napominju da do tog slučaja može doći jer članak 10.a stavak 6. Direktive 2003/87 ne obvezuje države članice da donesu mjere potpore. Stoga je važno shvatiti zbog kojih razloga Opći sud smatra da se sporne smjernice ne mogu izravno odnositi na žalitelje ako države članice nisu donijele mjere potpore. Međutim, ocjena Općeg suda, kojom se utvrđuje da se samo Komisijina odluka na temelju Uredbe 2015/1589 može izravno odnositi na žalitelje, nije dovoljno obrazložena.
35
Prema Komisijinu mišljenju, taj prvi žalbeni razlog treba odbiti.
Ocjena Suda
36
Kad je riječ o obvezi obrazlaganja koju Opći sud ima na temelju članka 36. i članka 53. prvog stavka Statuta Suda Europske unije, prema ustaljenoj sudskoj praksi, odluka Općeg suda mora jasno i nedvosmisleno odražavati njegove zaključke, na način koji zainteresiranim osobama omogućuje da se upoznaju s razlozima donošenja odluke, a Sudu da provede svoju ovlast nadzora (vidjeti osobito presude od 13. siječnja 2022., Njemačka i dr./Komisija, C‑177/19 P do C‑179/19 P, EU:C:2022:10, t. 37., i od 9. ožujka 2023., Les Mousquetaires i ITM Entreprises/Komisija, C‑682/20 P, EU:C:2023:170, t. 40.).
37
U pobijanim rješenjima Opći sud je najprije u odjeljku posvećenom okolnostima spora opisao sadržaj i kontekst spornih smjernica, a zatim je u okviru prvog dijela svoje ocjene podsjetio na sudsku praksu o uvjetima kojima se uređuje dopuštenost tužbi koje su fizičke ili pravne osobe podnijele protiv akata koji nisu njima upućeni.
38
Zatim je u točki 34. tih rješenja naveo da popis gospodarskih sektora iz Priloga I. spornim smjernicama načelno obvezuje Komisiju da u području primjene tih smjernica smatra spojivima s unutarnjim tržištem samo državne potpore koje su dodijeljene u korist sektora koji se nalaze na tom popisu.
39
S obzirom na te elemente, Opći je sud u točkama 36. do 43. pobijanih rješenja analizirao različite situacije koje se mogu dogoditi kad je riječ o potporama na koje se odnose sporne smjernice, čije se dodjeljivanje potiče u članku 10.a stavku 6. Direktive 2003/87. Točke 36. i 37. tih rješenja odnose se na situacije u kojima država članica odluči dodijeliti te potpore, dok se točka 38. odnosi na situaciju u kojoj država članica odluči da ih neće dodijeliti. Točke 39. do 43. navedenih rješenja odnose se na slučaj u kojem država članica namjerava dodijeliti takve potpore sektoru koji nije naveden u Prilogu I. spornim smjernicama i prijaviti te potpore Komisiji na temelju primarnog prava Unije, odnosno članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a.
40
U okviru te analize Opći je sud detaljno iznio svoje zaključke kojima se nedvosmisleno objašnjava odbijanje argumentacije žaliteljâ. Naime, oni su tvrdili da sporne smjernice obvezuju države članice, sprječavaju ih da dodijele potpore u korist sektora koji nisu navedeni u Prilogu I. tim smjernicama i da na taj način izravno proizvode učinke na pravni položaj poduzetnika koji djeluju u tim sektorima.
41
Kad je riječ konkretno o slučaju koji ističu žalitelji, u kojem država članica odluči ne donijeti nijednu mjeru potpore iz područja primjene spornih smjernica, Opći sud je u točki 38. tih rješenja jasno iznio svoju ocjenu prema kojoj u takvoj situaciji te smjernice ne mogu utjecati na pravni položaj žaliteljâ s obzirom na to da bez potpore Komisija neće trebati primijeniti navedene smjernice.
42
Osim toga, Opći sud je u točkama 39. do 43. pobijanih rješenja, čiji je sadržaj sažet u točki 16. ove presude, detaljno naveo da države članice mogu prijaviti Komisiji mjere potpore u korist gospodarskog sektora koji bi, iako nije naveden u tom prilogu, zbog iznimnih okolnosti mogao biti izložen stvarnoj opasnosti od izmještanja emisija ugljika i biti prihvatljiv za dodjelu potpore na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a.
43
Prema tome, suprotno onomu što se tvrdi u okviru prvog dijela prvog žalbenog razloga, Opći sud je analizirao prigovore nedopuštenosti s obzirom na sadržaj i kontekst spornih smjernica te je u točkama 36. do 43. pobijanih rješenja odgovorio na argumentaciju žalitelja i tako jasno izložio obrazloženje svoje odluke. Točka 38. tih rješenja, koja je posebno kritizirana u okviru drugog dijela prvog žalbenog razloga, dio je rasuđivanja Općeg suda i bez poteškoća omogućuje razumijevanje razloga zbog kojih je on smatrao da Prilog I. spornim smjernicama ne proizvodi izravne učinke na pravni položaj žaliteljâ ako se nijedna potpora iz tih smjernica ne dodijeli.
44
Iz toga slijedi da nijedan od dvaju dijelova prvog žalbenog razloga nije osnovan. Stoga taj žalbeni razlog treba odbiti.
Drugi žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
45
U okviru svojeg drugog žalbenog razloga žalitelji ističu da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je smatrao da se sporne smjernice ne odnose na njih izravno.
46
Napominju da, kako bi se utvrdili pravni učinci koje proizvodi akt Unije, valja osobito uzeti u obzir predmet i sadržaj tog akta kao i kontekst u kojem je taj akt donesen. Međutim, pobijana rješenja ne temelje se na takvom konkretnom ispitivanju, nego na općenitijem rasuđivanju prilikom kojeg je počinjeno više pogrešaka.
47
Kao prvo, Opći je sud pošao od pogrešne pretpostavke da, sa stajališta članka 263. UFEU‑a, sve smjernice Komisije treba jednako kvalificirati. U tom pogledu, žalitelji navode da su pobijana rješenja u skladu s presudom Suda od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr. (C‑526/14, EU:C:2016:570), i rješenjem Općeg suda od 23. studenoga 2015., EREF/Komisija (T‑694/14, EU:T:2015:915), dok se te sudske odluke odnose na akte koji, za razliku od smjernica, državama članicama ostavljaju marginu prosudbe.
48
Slijedeći takav pristup, Opći je sud zanemario činjenicu da su sporne smjernice upućene državama članicama i da im ne ostavljaju nikakvu marginu prosudbe kad je riječ o gospodarskim sektorima koji ispunjavaju uvjete za potpore koje se mogu dodijeliti na temelju članka 10.a stavka 6. Direktive 2003/87.
49
S obzirom na to da državama članicama nije ostavljena margina prosudbe, Opći sud je, prema mišljenju žaliteljâ, trebao slijediti rasuđivanje iz presude od 5. svibnja 1998., Dreyfus/Komisija (C‑386/96 P, EU:C:1998:193), u čijoj se točki 44. navodi da se može smatrati da se akt Unije koji nije upućen pojedincu na njega izravno odnosi ako je mogućnost da adresati navedenog akta ne postupaju u skladu s tim aktom isključivo teoretska.
50
Opći sud je pogriješio kada je uzeo u obzir mogućnosti države članice da Komisiji prijavi mjere potpore u korist poduzetnika koji obavljaju djelatnosti u sektorima koji nisu navedeni u Prilogu I. spornim smjernicama i da pokuša dokazati da su te mjere ipak spojive s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a.
51
U tom pogledu žalitelji tvrde da, iako je točno da pravno gledano ta mogućnost postoji, ta okolnost ni na koji način ne mijenja činjenicu da se smjernicama isključuje mogućnost dodjeljivanja potpora predviđenih člankom 10.a stavkom 6. Direktive 2003/87 gospodarskim subjektima koji djeluju u sektorima koji nisu navedeni u Prilogu I. tim smjernicama. To isključenje nije moguće kompenzirati time što je državne potpore moguće dodijeliti na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a. Naime, svako očekivanje dodjele takvih potpora čisto je nagađanje, za razliku od potpora iz navedenog članka 10.a stavka 6. Direktive 2003/87 koje su tom odredbom službeno predviđene te kojom se njihovo dodjeljivanje potiče.
52
Usto, Opći je sud svoju odluku utemeljio na pogrešnoj pretpostavci prema kojoj izravni utjecaj na gospodarski subjekt postoji samo ako Komisija donese odluku na temelju Uredbe 2015/1589. Sud je u području državnih potpora već utvrdio da se Komisijino stajalište može izravno odnositi na gospodarski subjekt a da ona u odnosu na taj subjekt nije formalno donijela odluku (presuda od 17. rujna 2009., Komisija/Koninklijke FrieslandCampina, C‑519/07 P, EU:C:2009:556, t. 48. do 50.).
53
Zbog pogrešne ocjene Općeg suda žaliteljima je uskraćen svaki pravni lijek, iako je njihov slučaj obuhvaćen situacijom, među ostalim, iz točke 33. presude od 25. srpnja 2002., Unión de Pequeños Agricultores/Vijeće (C‑50/00 P, EU:C:2002:462), u kojoj mora postojati mogućnost podnošenja tužbe za poništenje kako bi se osigurala sudska zaštita.
54
U tom zadnjem pogledu, žalitelji ističu da države članice nisu obvezne donijeti mjere potpore na temelju članka 10.a stavka 6. Direktive 2003/87. Oni smatraju da vjerojatno nijedna potpora iz te odredbe neće biti dodijeljena te da stoga nijedna Komisijina odluka u vezi s takvom potporom neće biti donesena. Financijski gledano, takva je situacija usporediva sa situacijom u kojoj Komisija prijavljenu potporu proglasi nespojivom s unutarnjim tržištem. Međutim, u prvoj situaciji žalitelji, u skladu s rasuđivanjem Općeg suda, nemaju na raspolaganju nikakav pravni lijek, dok ga u drugoj situaciji imaju. Ta je razlika neprihvatljiva s obzirom na to da je utjecaj na žalitelje u oba slučaja jednak.
55
Osim toga, Sud je priznao da nije legitimno očekivati od gospodarskih subjekata na koje utječe akt Unije da izazovu donošenje negativne odluke države članice kako bi mogli osporavati taj akt Unije (presuda od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci, C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, t. 66.). Nije razumno očekivati ni to da će države članice kršiti svoju dužnost lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a prijavljivanjem potpora sektoru proizvodnje gnojiva i dušičnih spojeva iako se u Prilog I. spornim smjernicama taj sektor ne spominje.
56
Prema mišljenju Komisije, i taj drugi žalbeni razlog treba odbiti.
Ocjena Suda
57
Kao što to proizlazi iz točaka 7. i 9. spornih smjernica, u njima se navode zahtjevi koje treba ispuniti kako bi se mjere potpore u okviru sustava trgovanja emisijama, konkretno one iz članka 10.a stavka 6. Direktive 2003/87, mogle smatrati spojivima s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a.
58
Donošenje takvih smjernica dio je isključive nadležnosti Komisije za ocjenu spojivosti mjera potpore s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. UFEU‑a. U tom pogledu Komisija raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću (vidjeti u tom smislu, među ostalim, presude od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr., C‑526/14, EU:C:2016:570, t. 37. do 39., i od 15. prosinca 2022., Veejaam i Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, t. 29.).
59
Utvrđivanjem uvjeta u smjernicama pod kojima se mjere potpore mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem i najavljivanjem, objavom tih smjernica, da će primjenjivati u njima sadržana pravila, Komisija je sama sebe ograničila u izvršavanju te diskrecijske ovlasti u smislu da, ako država članica prijavi plan državne potpore koji je u skladu s tim pravilima, Komisija u pravilu taj plan mora odobriti. Ona ne može, u načelu, odstupiti od tih pravila kako ne bi bila sankcionirana, ovisno o okolnostima slučaja, zbog povrede općih načela prava kao što su jednako postupanje ili zaštita legitimnih očekivanja (presude od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr., C‑526/14, EU:C:2016:570, t. 40. i od 31. siječnja 2023., Komisija/Braesch i dr., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, t. 90.).
60
Četvrtim stavkom članka 263. UFEU‑a propisano je da fizička ili pravna osoba može pokrenuti postupke protiv akta koji je upućen toj osobi ili koji se izravno i osobno odnosi na nju te protiv regulatornog akta koji se izravno odnosi na nju, a ne podrazumijeva provedbene mjere.
61
Tužitelje se ne može kvalificirati kao osobe kojima su sporne smjernice upućene. Slijedom toga, s obzirom na sam tekst članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, postojanje aktivne procesne legitimacije žalitelja pretpostavlja barem, kao što je to Opći sud istaknuo u točki 27. pobijanih rješenja, da se te smjernice na njih izravno odnose.
62
Budući da je uvjet prema kojem se pobijani akt mora izravno odnositi na tužitelja na istovjetan način propisan i u drugom dijelu rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a i u trećem dijelu rečenice te odredbe, on mora imati isto značenje u svakom od tih dijelova rečenice (presuda od 12. srpnja 2022., Nord Stream 2/Parlament i Vijeće, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, t. 73.). Prema ustaljenoj sudskoj praksi, taj uvjet zahtijeva ispunjenje dvaju kumulativnih kriterija, odnosno, s jedne strane, da ta odluka izravno proizvodi učinke na pravni položaj pojedinca i, s druge strane, da se njome ne daje nikakva diskrecijska ovlast adresatima te odluke koji su zaduženi za njezinu provedbu, s obzirom na to da je ona potpuno automatska i proizlazi isključivo iz propisa Unije, bez primjene drugih posrednih pravila (presuda od 16. ožujka 2023.Komisija/Jiangsu Seraphim Solar System i Vijeće/Jiangsu Seraphim Solar System i Komisija, C‑439/20 P i C‑441/20 P, EU:C:2023:211, t. 55. i navedena sudska praksa).
63
Sporne smjernice, koje se, među ostalim, odnose na mjere potpore koje bi države članice morale donijeti u skladu s člankom 10.a stavkom 6. Direktive 2003/87, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 59. ove presude, imaju za učinak to da u slučaju prijave plana državne potpore koji ispunjava kriterije utvrđene u tim smjernicama, među kojima je i popis prihvatljivih sektora iz njihova Priloga I., Komisija u načelu taj plan mora odobriti.
64
Budući da žalitelji djeluju u sektoru koji nije naveden u tom prilogu, oni ne mogu imati koristi od takve Komisijine obveze.
65
Međutim, kao što je to Opći sud u biti naveo u točkama 39. do 41. pobijanih rješenja, te smjernice, pravno gledano, ne lišavaju žalitelje mogućnosti da budu prihvatljivi za dodjelu državnih potpora iz članka 10.a stavka 6. Direktive 2003/87.
66
U tom pogledu valja podsjetiti na to da donošenje smjernica Komisiju ne oslobađa njezine obveze da ispita posebne iznimne okolnosti na koje se država članica u određenom slučaju može pozvati kako bi zatražila izravnu primjenu članka 107. stavka 3. UFEU‑a. Države članice zadržavaju mogućnost da obavijeste Komisiju o planovima državne potpore koji ne ispunjavaju kriterije propisane tim smjernicama i Komisija takve planove u iznimnim okolnostima može odobriti (vidjeti, među ostalim, presude od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr., C‑526/14, EU:C:2016:570, t. 41. i 43., i od 31. siječnja 2023., Komisija/Braesch i dr., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, t. 92. i 93.).
67
Stoga, ništa ne sprečava državu članicu u okviru sustava trgovanja emisijama da u korist poduzetnika iz gospodarskog sektora koji nije naveden u Prilogu I. spornim smjernicama Komisiji prijavi plan potpore kojim se, na temelju članka 10.a stavka 6. Direktive 2003/87, nastoji smanjiti stvarni rizik od izmještanja emisija ugljika kojem je taj sektor, prema njezinu mišljenju, izložen i iznijeti okolnosti koje bi mogle opravdati odobrenje tog projekta na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a, neovisno o tome što Komisija u tim smjernicama nije utvrdila da je taj sektor izložen takvom riziku.
68
Iz toga slijedi, kao što je to Opći sud pravilno smatrao, da sporne smjernice, iako smanjuju mogućnost da žalitelji dobiju potporu na temelju članka 10.a stavka 6. Direktive 2003/87, same po sebi ne utvrđuju njihovu prihvatljivost za takvu potporu i stoga ne proizvode izravne učinke na njihov pravni položaj.
69
Suprotno onomu što tvrde žalitelji, činjenica da se protiv spornih smjernica ne mogu koristiti izravnim pravnim sredstvom ne lišava ih djelotvorne sudske zaštite. Naime, postupovno pravo Unije omogućava fizičkoj ili pravnoj osobi da se pozove na nezakonitost smjernica u prilog tužbi protiv akta donesenog s obzirom na te smjernice, koji se na tu osobu odnosi na način koji ispunjava uvjete iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a (vidjeti po analogiji presudu od 28. lipnja 2005., Dansk Rørindustri i dr./Komisija, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P, EU:C:2005:408, t. 209. do 212.).
70
Osim toga, u dijelu u kojem žalitelji navode hipotetski slučaj u kojem države članice odluče ne dodijeliti nikakvu potporu iz članka 10.a stavka 6. Direktive 2003/87, tako da Komisija posljedično ne donese nikakvu odluku o odobrenju ili odbijanju odobrenja plana potpore s obzirom na sporne smjernice, valja smatrati da se u takvom slučaju žalitelji ne mogu naći u nepovoljnom tržišnom položaju u odnosu na druge poduzetnike čija gospodarska djelatnost pripada istom sektoru kao i njihova. U takvim okolnostima pravo na djelotvoran pravni lijek iz članka 47. prvog stavka Povelje Europske unije o temeljnim pravima ne zahtijeva da one mogu osporavati zakonitost tih smjernica.
71
U tom pogledu, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da pojedinci moraju imati pravo na djelotvornu sudsku zaštitu prava koja uživaju na temelju pravnog poretka Unije (presuda od 5. studenog 2019., ESB i dr./Trasta Komercbanka i dr., C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P, EU:C:2019:923, t. 54. i navedena sudska praksa). Pravo koje pojedinci imaju na temelju pravila prava Unije u području državnih potpora jest pravo da ne trpe posljedice narušavanja tržišnog natjecanja (vidjeti u tom smislu presudu od 6. studenog 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komsija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci, C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, t. 43. i navedena sudska praksa).
72
Iz prethodno navedenog proizlazi da Opći sud u svojem rasuđivanju nije počinio pogrešku koja se tiče prava i da je drugi žalbeni razlog neosnovan.
Podredni žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
73
Prema mišljenju žaliteljâ, Opći je sud bio dužan ispitati meritum tužbi prije donošenja odluke o njihovoj dopuštenosti. Oni podsjećaju na to da, u skladu s člankom 130. stavkom 7. Poslovnika Općeg suda, taj sud odgađa svoju odluku o prigovorima ili drugim prethodnim postupovnim pitanjima do odluke o meritumu „ako to opravdavaju posebne okolnosti”. Opći je sud, u interesu dobrog sudovanja, trebao smatrati da takve okolnosti u ovom slučaju postoje. Naime, za ocjenu pravnih učinaka spornih smjernica bilo je potrebno saslušati argumente u pogledu merituma.
74
Komisija smatra da je taj podredni žalbeni razlog bespredmetan i u svakom slučaju neosnovan.
Ocjena Suda
75
Kao što je to Sud već presudio, na Općem je sudu da ocijeni opravdava li dobro sudovanje to da se o prigovoru nedopuštenosti odmah odluči ili da se odgodi odlučivanje do odluke o meritumu. Ispitivanje zajedno s meritumom ne zahtijeva se kada ocjena prigovora ne ovisi o ocjeni merituma tužbenih razloga koje je istaknuo tužitelj (presuda od 25. listopada 2017., Reynolds Tobacco i dr./Komisija, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, t. 46. i navedena sudska praksa).
76
U ovom slučaju iz ispitivanja drugog od dvaju glavnih žalbenih razloga istaknutih u prilog žalbama proizlazi da je Opći sud mogao pravilno zaključiti, bez ispitivanja merituma, da žalitelji nemaju aktivnu procesnu legitimaciju.
77
Stoga se taj podredni razlog ne može prihvatiti.
78
Budući da nijedan žalbeni razlog nije osnovan, žalbe treba odbiti u cijelosti.
Troškovi
79
Na temelju članka 184. stavka 2. Poslovnika Suda, kad žalba nije osnovana, Sud odlučuje o troškovima. U članku 138. stavku 1. tog poslovnika, koji se na temelju članka 184. stavka 1. navedenog poslovnika primjenjuje na žalbeni postupak, određuje se da je stranka koja ne uspije u postupku dužna, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
80
Budući da je Komisija zahtijevala da se žaliteljima naloži snošenje troškova i da oni nisu uspjeli u postupku, valja im naložiti da, osim vlastitih troškova, snose i Komisijine troškove u okviru žalbi.
Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Odbijaju se žalbe u predmetima C‑73/22 P i C‑77/22 P.
2.
Grupa Azoty S. A., Azomureș SA i Lipasmata Kavalas LTD Ypokatastima Allodapis snosit će vlastite troškove kao i troškove Europske komisije u vezi sa žalbom u predmetu C‑73/22 P.
3.
Advansa Manufacturing GmbH, Beaulieu International Group, Brilen SA, Cordenka GmbH & Co. KG, Dolan GmbH, Enka International GmbH & Co. KG, Glanzstoff Longlaville, Infinited Fiber Company Oy, Kelheim Fibres GmbH, Nurel SA, PHP Fibers GmbH, Teijin Aramid BV, Thrace Nonwovens & Geosynthetics monoprosopi AVEE mi yfanton yfasmaton kai geosynthetikon proïonton i Trevira GmbH snosit će vlastite troškove kao i troškove Komisije u vezi sa žalbom u predmetu C‑77/22 P.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski