61984C0199
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. DARMON
van 26 september 1985 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
Overeenkomstig de verplichting die zij in 1962 op zich heeft genomen in het kader van de Algemene Overeenkomst inzake Tarieven en Handel (GATT), opent de Gemeenschap jaarlijks een communautair tariefcontingent voor bevroren rundvlees van herkomst uit derde landen, dat sinds 1980 is vastgesteld op 50000 ton. Voor 1983 werd dit contingent geopend en verdeeld bij verordening nr. 3225/82 van de Raad van 23 november 1982 (PB 1982, L 340, biz. 4). De invoer is onderworpen aan een enkel recht van het gemeenschappelijk douanetarief, dat 20% bedraagt, doch is vrijgesteld van de heffing voorzien in de gemeenschappelijke ordening der markten.
Bedoeld contingent wordt verdeeld over de Lid-Staten. Volgens artikel 2 van de verordening was het aan Italië toegewezen quotum in 1983 opgedeeld in twee delen van 9658 respectievelijk 4757 ton.
In het kader van dit quotum en met inachtneming van de criteria, vastgesteld bij Italiaans ministerieel besluit van 22 april 1983 betreffende de verdeling van het GATT-contingent 1983 (GURI nr. Ill van 23 april 1983, biz. 3115), hadden twee Italiaanse ondernemingen in totaal 41280 kg rundvlees zonder been uit Tsjechoslowakije ingevoerd.
Toen zij vaststelde, dat dit vlees niet was bestemd om de behoeften van de Italiaanse markt te dekken, maar onmiddellijk weer naar de Bondsrepubliek Duitsland zou worden uitgevoerd, gelastte de Italiaansedouane de inbeslagneming ervan. Deze maatregel werd later van waarde verklaard door de Procureur van de Republiek te Verona, volgens wie de omstandigheid dat aan de goederen een andere bestemming werd gegeven, het strafbare feit smokkel opleverde (artikelen 287 en 293 van de. bij presidentieel decreet ör. 43 van 23 januari 1973 afgekondigde Testo unico van de douanewet). 102_0118T. Migliorini en T. Fischi, vertegenwoordigers van een van beide ondernemingen, wendden zich voor een hernieuwd onderzoek tot het Tribunale te Verona, dat de ophefiing van de inbeslagneming beval. De Procureur van de Republiek stelde tegen deze beslissing beroep tot cassatie in en gelastte opnieuw de inbeslagneming van de waar, ditmaal wegens poging tot oplichting ten nadele van Italië en de Gemeenschap (artikel 640, sub 1, van het Italiaanse Wetboek van Strafrecht). Daar dit laatste beslag niet door het Tribunale te Verona werd opgeheven, gingen beide ondernemingen op hun beurt in cassatie tegen de tweede beslissing.
In haar verwijzingsbeschikking verklaart de Corte di cassazione, dat de toepassing van genoemde strafbepalingen en de wettigheid van het ministerieel besluit van 22 april 1983 afhangen van de uitlegging van verordening nr. 3225/82.
Met name zou moeten worden vastgesteld,
—
of het criterium „behoeften van de Lid-Staten” (tweede overweging van verordening nr. 3225/82) uitsluitend betrekking heeft op de behoeften van het binnenlands gebruik, dan wel, onder meer met het oog op de uitvoer, in ruimere zin op ieder economisch gebruik, dan wel
—
of het verbod van wederuitvoer, dat niet uitdrukkelijk is geformuleerd, niet voortvloeit uit het beginsel van de „billijke verdeling” van het quotum over de verschillende Lid-Staten (zelfde overweging van de verordening), dat ertoe zou strekken, alle economische privileges en dispariteiten in de toegang tot het nationale invoercontingent te voorkomen.
Bijgevolg stelt de Corte suprema di cassazione het Hof de volgende vraag:
„Heeft verordening nr. 3225/82 met de verdeling van het tariefcontingent over de Lid-Staten volgens de behoeften, bepaald op grond van in deze verordening zelf vastgestelde criteria, willen aangeven, dat het uit het derde land ingevoerde vlees voor consumptie bestemd is en enkel binnen het land van invoer mag worden verhandeld, zo dat het niet mogelijk is dit vlees naar een ander land binnen de Gemeenschap te exporteren ?”
3.
Volgens de Italiaanse regering moet er op grond van het vereiste van een billijke verdeling een samenhang bestaan tussen de eigen behoeften van elke Lid-Staat en de toewijzing door de Commissie van een quotum dat bestemd is om deze te dekken. Iedere wijziging in deze verhouding zou een discriminatie kunnen betekenen. Tot staving van haar analyse voert de Italiaanse regering drie argumenten aan.
Het eerste is ontleend aan de specificiteit van de behoeften van iedere Lid-Staat. Het ingevoerde vlees zou namelijk bestemd zijn om te voorzien in bepaalde behoeften, dat wil zeggen in een soort vraag die eigen is aan de produktie- en distributiecircuits van de betrokken Lid-Staat.
Het tweede argument vloeit voort uit artikel 3, lid 1, van verordening nr. 3225/82. Volgens het daarin neergelegde beginsel moeten alle betrokkenen die op het grondgebied van een Lid-Staat zijn gevestigd, vrije toegang hebben tot het nationale quotum, hetgeen de toegang, via wederuitvoer, van handelaren uit andere Lid-Staten zou uitsluiten.
Het laatste argument is gebaseerd op verordening nr. 3183/80 van 3 december 1980 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen inzake het stelsel van invoer-, uitvoer- en voorfixatiecertificaten voor landbouwprodukten (PB 1980, L 338, biz. 1); in artikel 44, lid 1, sub a, wordt bepaald, dat het invoercertificaat voor een in het kader van een communautair tariefcontingent ingevoerd produkt „uitsluitend geldig is in de Lid-Staat van afgifte”. Met andere woorden, wil de importeur de voordelen van het tariefcontingent genieten, dan moet hij noodzakelijk gaan via de autoriteiten van de Lid-Staat die het invoercertificaat heeft afgegeven en waar hij is gevestigd. In concreto zou dit, zo wederuitvoer werd toegestaan, leiden tot een irrationeel en duur economisch circuit, waarbij bijvoorbeeld een in Griekenland gevestigde importeur in dat land een invoerçertificaat voor vlees uit Zuid-Amerika zou moeten aanvragen, alvorens het vlees weer naar een andere Lid-Staat te kunnen uitvoeren. Derhalve zou de geldigheidsvoorwaarde van artikel 44, lid 1, sub a, aldus moeten worden opgevat, dat zij de in casu gevolgde praktijk uitsluit.
Meer algemeen betoogt de Italiaanse regering, dat haar uitlegging niet onverenigbaar is met het beginsel van het vrije verkeer van goederen. Zodra het vlees in het vrije verkeer is gebracht, zou het te allen tijde kunnen worden uitgevoerd. De douanevrijstelling zou echter verloren gaan, wanneer de waar niet bestemd is in de nationale behoeften te voorzien.
4.
Anders dan de Italiaanse regering, leggen verdachten in het hoofdgeding, de Belgische regering en de Commissie verordening nr. 3225/82 aldus uit, dat zij de wederuitvoer niet verbiedt. In wezen voeren zij de volgende argumenten aan:
In de eerste plaats merken zij op, met name op grond van 's Hofs twee arresten Grosoli (zaak 131/73, Jurispr. 1973, blz. 1555, en zaak 35/79, Jurispr. 1980, blz. 177), dat bij gebreke van een uitdrukkelijk verbod in de vérordening zelf, wat de bestemming van de waar betreft, de Lid-Staten niet zelf de wederuitvoer van het ingevoerde rundvlees kunnen verbieden. Volgens diezelfde rechtspraak zou het begrip „betrokkenen” ruim moeten worden uitgelegd, en ook de exporteurs kunnen omvatten.
In de tweede plaats zou het begrip „behoeften van de Lid-Staten”, dat bepalend is voor hun respectieve quota, een criterium van technische aard zijn, dat het mogelijk maakt, aan de hand van de tijdens een referentieperiode vastgestelde handelsstromen, aan iedere Lid-Staat op realistische wijze een quotum toe te wijzen. Zo zou uit de betrokken verordening geen strikte correlatie tussen het aan de Lid-Staat toegewezen quotum en de behoeften van zijn binnenlandse markt zijn af te leiden.
In de laatste plaats stelt de Commissie, met name op grond van 's Hofs arresten in de gevoegde zaken 80 en 81/77 (Ramel, Jurispr. 1978, blz. 927) en in zaak 218/82 (Commissie/Raad, Jurispr. 1983, blz. 4063), dat een gemeenschapsverordening de wederuitvoer van vlees niet uitdrukkelijk kan verbieden, zonder in strijd te komen met het beginsel van het vrije verkeer van goederen, dat niet enkel geldt voor produkten van oorsprong uit de Gemeenschap, maar ook voor goederen die in het vrije verkeer zijn gebracht.
5.
De prejudiciële vraag van de Corte di cassazione, zoals žij in de overwegingen van de verwijzingsbeschikking is toegelicht, strekuertoe te vernemen of het aan iedere Lid-Staat toegewezen quotum van het communautair tariefcontingent, voor zover het wordt berekend „naar verhouding van de behoeften van de Lid-Staten” (tweede overweging van verordening nr. 3225/82), bestemd is om te voorzien in de behoeften van de binnenlandse markt, zodat elke wederuitvoer van het ingevoerde vlees naar een andere Lid-Staat zou zijn uitgesloten. Mitsdien moet worden nagegaan of verordening nr. 3225/82 zelf uitdrukkelijk of stilzwijgend de wederuitvoer verbiedt.
Het Hof heeft reeds kennis moeten nemen van de regeling betreffende het communautair tariefcontingent voor bevroren rundvlees. In de vorige zaken heeft het voornamelijk de omvang van de beheersbevoegdheid onderzocht, die door de achtereenvolgende verordeningen aan de Lid-Staten was overgedragen, 's Hofs rechtspraak bevat echter nuttige inlichtingen voor de uitlegging van de verordening.
Daaruit blijkt onder meer, dat de bestemming van de met vrijstelling van de heffing ingevoerde waar geen voorwaarde voor de toegang van de betrokkenen tot het aan de Lid-Staat toegewezen quotum kan zijn. Het gebruik van het tariefcontingent moet immers waarborgen „dat alle betrokkenen in de Gemeenschap te allen tijde en in gelijke mate gebruik kunnen maken van de door het contingent geboden mogelijkheden”, totdat het geheel is uitgeput (tweede overweging van verordening nr. 3225/82). Bijgevolg zijn de Lid-Staten in het kader van de hun overgedragen bevoegdheden verplicht om „aan alle betrokkenen die op hun grondgebied zijn gevestigd vrije toegang” tot de toegewezen quota te waarborgen (artikel 3, lid 1, van verordening nr. 3225/82).
In dit verband heeft het Hof in een vaste rechtspraak het begrip „betrokkene” ruim opgevat, en daaronder ook verstaan de ondernemingen van de verwerkende industrie (zaak 131/73, Grosoli, reeds aangehaald, en zaak 124/79 Van Walsum, Jurispr. 1980, blz. 813) en de vleesexporteim (gevoegde zaken 213-215/81, Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor, Jurispr. 1982, blz. 3583). Ofschoon dus iedere Lid-Staat de criteria voor de toegang van de betrokkenen tot zijn quotum kan vaststellen (vorengenoemd arrest Grosoli, r.o. 9), zou hij kennelijk toch het kader van de hem overgedragen beheersbevoegdheid overschrijden, wanneer hij de vrijstelling van de heffing zou voorbehouden aan die betrokkenen, die de waar uitsluitend ter dekking van de behoeften van zijn binnenlandse markt bestemmen, en aldus de wederuitvoer zou verbieden.
Daar het gaat om een communautair tariefcontingent, hangt het bepalen van de gebruiksvoorwaarden af „zowel van de internationale verbintenissen der Gemeenschap als van de ... doeleinden van economisch beleid, welke door de instellingen worden nagestreefd”, zodat „binnen het aldus bepaalde kader alleen de instellingen gerechtigd zijn over het gebruik van het contingent te beslissen (arrest Grosoli, reeds aangehaald, r.o. 6, eigen cursivering). De bevoegdheid van de Lid-Staten om voor het contingent de ene of andere economische bestemming te bepalen, is dus „afhankelijk van een wilsverklaring van de instellingen der Europese Gemeenschap”. Bijgevolg moet „het niet-bepalen van een bestemming voor een contingent aldus worden uitgelegd, dat het voor alle belanghebbenden vrij toegankelijk is” (arrest Grosoli, reeds aangehaald, r.o. 7). Het feit dat de opeenvolgende verordeningen waarbij jaarlijks het tariefcontingent wordt geopend, ter zake geen regeling bevatten, betekent dat het de Lid-Staten verboden is enige voorwaarde betreffende de eindbestemming van het ingevoerde vlees op te leggen. Evenmin als de voorgaande verordeningen bevat verordening nr. 3225/82 uitdrukkelijk een bijzondere economische bestemming voor de ingevoerde goederen.
6.
Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door de verwijzing naar de „behoeften van de Lid-Staten”, op grond waarvan hun quotum wordt bepaald. Immers, in de tweede overweging van de verordening wordt verklaard,
„dat deze verdeling, ten einde een billijke verdeling over de Lid-Staten te bewerkstelligen en zo goed mogelijk de werkelijke ontwikkeling op de markt van het betrokken produkt weer te geven, dient te geschieden naar verhouding van de behoeften van de Lid-Staten, berekend enerzijds aan de hand van de statistische gegevens betreffende de invoer uit derde landen gedurende een representatieve referentieperiode en anderzijds op grond van de economische vooruitzichten voor het bedoelde contingentsjaar”.
De verdeelsleutel voor het communautair contingent bestaat dus uit twee economische parameters, die de evolutie van de invoer gedurende een bepaalde periode en de vooruitzichten voor het komende jaar weerspiegelen. Aan de hand van deze parameters kunnen op objectieve wijze de respectieve „behoeften” van iedere Lid-Staat worden vastgesteld, dat wil zeggen de hoeveelheid die in het bedoelde contingentsjaar uit derde landen zou moeten worden ingevoerd. Derhalve moet het begrip „behoeften” in algemene zin worden opgevat, zodat het iedere invoerverrichting omvat, ongeacht de bestemming van de ingevoerde waar, zonder dat de aard van die „behoeften” — verbruik, verwerking of uitvoer — een rol speelt. Met andere woorden, daar de behoeften worden gemeten door een statistische evaluatie van het gemiddelde jaarlijkse invoervolume en niet volgens het gebruik van de waar, is de eindbestemming van het rundvlees — voldoen aan de behoeften van voeding en industrie, wederuitvoer vóór of na verwerking — onbelangrijk voor de toegang tot het nationale quotum. Inderdaad is de enige voorwaarde die, wegens de noodzakelijk beperkte hoeveelheden die aan Lid-Staten worden toegewezen, voor de toegang van de betrokkenen tot het contingent wordt gesteld, een „actueel belang” om aan de verdeling van het contingent deel te nemen (arrest Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor, reeds aangehaald, r.o. 27).
De tekst zelf van verordening nr. 3225/82 verbiedt dus uitdrukkelijk noch stilzwijgend aan de betrokkenen, het bevroren rundvlees dat zij in het kader van het communautair tariefcontingent hebben ingevoerd op grond van het quotum van de Lid-Staat waar zij zijn gevestigd, weder uit te voeren. Wat meer is, zoals de Commissie heeft opgemerkt en de Italiaanse regering heeft erkend, verbiedt het beginsel van het vrije verkeer van goederen iedere oplossing in die zin. Het Hof heeft in vorengenoemde zaak Commissie/Raad immers geoordeeld:
„zo een verdeling van een globaal tariefcontingent in nationale quota... in bepaalde omstandigheden verenigbaar kan zijn met het Verdrag, dan kan zulks enkel onder de uitdrukkelijke voorwaarde dat die verdeling het vrije verkeer van de onder het contingent vallende goederen niet belemmert, nadat zij in een Lid-Staat tot het vrije verkeer zijn toegelaten” (arrest in zaak 218/82, Commissie/Raad, Jurispr. 1983, blz. 4063, r.o. 13).
Ten slotte waarborgt het beginsel van gelijke behandeling de betrokkenen die op het grondgebied van een Lid-Staat zijn gevestigd de toegang tot het aan deze Lid-Staat toegewezen quotum, zonder dat de vrijstelling van de heffingen afhankelijk kan worden gemaakt van overwegingen betreffende de verdere bestemming van de waar. Het beginsel van het vrije verkeer geeft de betrokkenen het recht, het aldus ingevoerde vlees zowel naar de Lid-Staten als naar derde landen uit te voeren (arrest Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor, reeds aangehaald, r.o. 29).
7.
Ter terechtzitting heeft de Italiaanse regering dit laatste recht niet meer betwist.
Zij heeft echter staande gehouden, dat de handelaar die vlees zou invoeren en van meet af aan de bedoeling zou hebben het weder uit te voeren, de vrijstelling van de landbouwheffing zou moeten verliezen, daar de invoer in een dergelijk geval niet is bestemd om te voldoen aan de behoeften van de binnenlandse markt. Immers, de transit van de waar door de Lid-Staat van eerste invoer zou uitsluitend plaatsvinden om te voldoen aan de formaliteit van artikel 44, lid 1, sub a. Bijgevolg zou de invoer niet „daadwerkelijk” zijn, zoals is vereist in de artikelen 3, lid 2, en 4 van verordening nr. 3225/82.
Dit betoog kan niet worden gevolgd. Het komt er immers op neer, dat voor de vrijstelling van de heffing een voorwaarde wordt ingevoerd, die uit geen van de door de Italiaanse regering aangehaalde bepalingen kan worden afgeleid. Zij moeten de toepassing mogelijk maken van de economische parameters, die bepalend zijn voor de verdeling van het tariefcontingent, door een zo nauwkeurig mogelijke kennis van de invoerstromen in iedere Lid-Staat. Maar wat meer is, de door de Italiaanse regering voorgestelde uitlegging zet het beginsel van het vrije verkeer van de goederen die in het vrije verkeer zijn gebracht, op losse schroeven.
Immers, voor zover op grond van een communautair contingent waarover in het kader van de GATT-overeenkomst is onderhandeld, een bepaalde hoeveelheid rundvlees zonder been wordt ingevoerd in het kader van het quotum dat is toegewezen aan de Lid-Staat waar de handelaar is gevestigd, gelden enkel de voorwaarden welke voortvloeien uit artikel 10 EEG-Verdrag, volgens hetwelk
„Als zich bevindend in het vrije verkeer in een Lid-Staat worden beschouwd: de produkten uit derde landen waarvoor in genoemde staat de invoerformaliteiten zijn verricht en de verschuldigde douanerechten en heffingen van gelijke werking zijn voldaan ...”
Met andere woorden, zodra het invoercertificaat door de autoriteiten van de Lid-Staten is afgegeven en de invoerrechten overeenkomstig de desbetreffende regeling zijn betaald, bevindt het rundvlees zich in het vrije verkeer. Derhalve geldt voor dit vlees overeenkomstig artikel 9, lid 2, EEG-Verdrag, evenals voor produkten van oorsprong uit de Gemeenschap, het tussen de Lid-Staten geldende verbod van kwantitatieve uitvoerbeperkingen en maatregelen van gelijke werking (artikel 34 EEG-Verdrag).
Ook zonder dat wederuitvoer wordt verboden, zou de voorwaarde van de „daadwerkelijke” invoer op grond van een beoordeling van de intenties van de handelaar een afschrikkende werking hebben, die de invoer zou beperken. Zo zouden die betrokken handelaars worden bestraft, die op geoorloofde wijze zoveel mogelijk partij proberen te trekken van de communautaire vrijheden en voordelen.
Uit al deze overwegingen blijkt, welk het doel is van verordening nr. 3225/82: de nakoming verzekeren van de internationale verplichtingen van de Gemeenschap, in casu de toelating met vrijstelling van heffing van een vooraf overeengekomen hoeveelheid rundvlees uit derde landen. Luidens de vierde overweging van de verordening heeft het aldus geopende contingent een „communautair karakter”. De wijze waarop het door middel van nationale quota over de Lid-Staten wordt verdeeld, mag derhalve geen nieuwe handelsbelemmeringen binnen de Gemeenschap tot gevolg hebben en dus ook niet ertoe leiden, dat de betrokken produkten worden onderworpen aan een van het gemene recht afwijkende regeling.
8.
Toch nog een laatste opmerking. De vrije toegang tot het quotum van iedere Lid-Staat is voorbehouden aan alle betrokkenen. Gelijk het Hof evenwel heeft overwogen
„vormen vroegere handelstransacties een bruikbare aanwijzing voor het werkelijk bestaan van een belang van de handelaar en moeten zij in aanmerking worden genomen zowel met het oog op de instandhouding van bestaande handelsstromen als om te voorkomen dat de deelneming aan het contingent een zuiver financiële speculatie wordt ...” (arrest Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor, reeds aangehaald, r.o. 28).
Volgens het Hof is dit weliswaar niet het enige criterium, maar tezamen met aanvullende criteria stelt het de Lid-Staten en hun rechterlijke instanties in staat om wetsontduiklng te voorkomen en te bestraffen.
9.
Concluderend geef ik het Hof in overweging, de vraag van de Corte suprema di cassazione te beantwoorden als volgt:
—
De verdeling naar verhouding van de behoeften van de Lid-Staten van het communautair tariefcontingent voor bevroren rundvlees, geopend bij verordening nr. 3225/82 van de Raad van 23 november 1982, verplicht de betrokken handelaars niet, het aldus ingevoerde vlees een bepaalde bestemming te geven, en verbiedt hun dan ook niet, het naar een andere Lid-Staat uit te voeren wanneer het regelmatig in het vrije verkeer is gebracht.
(
*1
)	Vertaald uit het Frans.