62023CJ0292
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
8. dubna 2025 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Úřad evropského veřejného žalobce – Nařízení (EU) 2017/1939 – Článek 42 odst. 1 – Procesní úkony, které mají mít právní účinky vůči třetím osobám – Přezkum vnitrostátními soudy v souladu s požadavky a postupy stanovenými vnitrostátním právem – Rozsah – Předvolání svědků – Vnitrostátní právo neumožňující přímý soudní přezkum takového opatření – Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU – Články 47 a 48 Listiny základních práv Evropské unie – Zásady rovnocennosti a efektivity“
Ve věci C‑292/23,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 267 SFEU rozhodnutím Juzgado Central de Instrucción no 6 de Madrid (Ústřední vyšetřující soud č. 6 v Madridu, Španělsko) ze dne 26. dubna 2023, došlým Soudnímu dvoru dne 3. května 2023, v trestním řízení proti
I. R. O.,
F. J. L. R.,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení: K. Lenaerts, předseda, T. von Danwitz, místopředseda, K. Jürimäe, C. Lycourgos, I. Jarukaitis, S. Rodin, A. Kumin, N. Jääskinen, D. Gratsias (zpravodaj) a M. Gavalec, předsedové senátů, E. Regan, I. Ziemele, J. Passer, Z. Csehi a O. Spineanu-Matei, soudci,
generální advokát: A. M. Collins,
za soudní kancelář: R. Stefanova-Kamiševa, radová,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 10. září 2024,
s ohledem na vyjádření, která předložili:
–
za Úřad evropského veřejného žalobce: J. F. Castillo García, L. De Matteis, jako zmocněnci, a I. de Lucas Martín, Fiscal Europeo,
–
za I. R. O. a F. J. L. R.: N. de Dorremochea Guiot, procurador, a P. Soriano Mendiara, abogado,
–
za španělskou vládu: A. Gavela Llopis a P. Pérez Zapico, jako zmocněnkyně,
–
za francouzskou vládu: R. Bénard, B. Dourthe a B. Fodda, jako zmocněnci,
–
za italskou vládu: G. Palmieri, jako zmocněnkyně, ve spolupráci s: D. G. Pintus, avvocato dello Stato,
–
za nizozemskou vládu: E. M. M. Besselink, M. K. Bulterman a A. Hanje, jako zmocněnkyně,
–
za Evropskou komisi: J. Baquero Cruz, F. Blanc a H. Leupold, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 4. října 2024,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 42 odst. 1 nařízení Rady (EU) 2017/1939 ze dne 12. října 2017, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (Úř. věst. 2017, L 283, s. 1), článku 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/343 ze dne 9. března 2016, kterou se posilují některé aspekty presumpce neviny a právo být přítomen při trestním řízení před soudem (Úř. věst. 2016, L 65, s. 1), článku 2 a čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU, čl. 86 odst. 3 SFEU, jakož i článků 6, 47 a 48 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
2
Tato žádost byla předložena v rámci trestního řízení zahájeného Úřadem evropského veřejného žalobce (dále jen „Úřad“) proti I. R. O. a F. J. L. R., kteří jsou Úřadem vyšetřováni pro skutky spočívající v dotačním podvodu a padělání listin v souvislosti s financováním projektu Evropskou unií.
Právní rámec
Unijní právo
3
Body 12, 30, 32, 83 a 85 až 89 odůvodnění nařízení 2017/1939 uvádějí:
„(12)
V souladu se zásadou subsidiarity může být boj proti trestným činům poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy Unie, lépe veden na úrovni Unie z důvodu jeho rozsahu a účinků. […] Jelikož cílů tohoto nařízení, totiž posílení boje proti trestným činům poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy Unie zřízením Úřadu, nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy Evropské unie vzhledem k nejednotnosti stíhání trestných činů spáchaných proti finančním zájmům Unie na vnitrostátní úrovni, ale spíše jich z toho důvodu, že Úřad bude příslušný pro stíhání těchto trestných činů, může být lépe dosaženo na úrovni Unie, může Unie přijmout opatření v souladu se zásadou subsidiarity stanovenou v článku 5 [SEU]. V souladu se zásadou proporcionality stanovenou v uvedeném článku nepřekračuje toto nařízení rámec toho, co je nezbytné pro dosažení těchto cílů, a zajišťuje co nejmenší narušení právních řádů a institucionálních struktur členských států.
[…]
(30)
Vyšetřování Úřadu by měli v zásadě provádět evropští pověření žalobci v členských státech. […]
[…]
(32)
Evropští pověření žalobci by měli být nedílnou součástí Úřadu, a tudíž by při vyšetřování a stíhání trestných činů spadajících do pravomoci Úřadu měli jednat na území svých členských států výlučně z pověření Úřadu a jeho jménem. […]
[…]
(83)
Toto nařízení zejména vyžaduje, aby Úřad respektoval právo na spravedlivý proces, právo na obhajobu a presumpci neviny podle článků 47 a 48 Listiny. […] Činnost Úřadu by tak měla být vykonávána v plném souladu s těmito právy a nařízení by mělo být uplatňováno a vykládáno odpovídajícím způsobem.
[…]
(85)
Na činnost Úřadu by se měla vztahovat práva na obhajobu stanovená v příslušných právních předpisech Unie, jako [je směrnice 2016/343, jak byla provedena] ve vnitrostátním právu. Tato práva, jakož i práva stanovená ve vnitrostátních právních předpisech, jako je právo požadovat jmenování znalců nebo výslech svědků nebo poskytnutí důkazů ze strany Úřadu ve prospěch obhajoby, by měla být k dispozici každé podezřelé či obviněné osobě, kterou začne Úřad vyšetřovat.
(86)
Ustanovení čl. 86 odst. 3 [SFEU] umožňuje normotvůrci Unie stanovit pravidla použitelná na soudní přezkum procesních úkonů učiněných Úřadem při výkonu jeho funkcí. Tato působnost udělená normotvůrci Unie odráží specifickou povahu úkolů a struktury Úřadu, která se liší od povahy všech ostatních institucí a subjektů Unie a vyžaduje zvláštní pravidla pro soudní přezkum.
(87)
Podle čl. 86 odst. 2 [SFEU] vykonává Úřad úlohu veřejného žalobce před příslušnými soudy členských států. Úkony provedené Úřadem v průběhu vyšetřování úzce souvisejí s trestním stíháním, které z něj může vyplynout, a promítají se tak do právních řádů členských států. V mnoha případech budou úkony prováděny vnitrostátními donucovacími orgány jednajícími podle pokynů Úřadu, v některých případech po získání povolení vnitrostátního soudu.
Proto je vhodné mít za to, že procesní úkony Úřadu, které mají mít právní účinky vůči třetím osobám, by měly podléhat přezkumu ze strany příslušných vnitrostátních soudů v souladu s požadavky a postupy stanovenými vnitrostátními právními předpisy. Tím by mělo být zajištěno, že procesní úkony Úřadu, jež jsou přijaty [provedeny] před podáním obžaloby a mají mít právní účinky vůči třetím osobám (kategorie zahrnující podezřelou osobu, oběť a další dotčené osoby, jejichž práva mohou být takovými úkony nepříznivě ovlivněna), podléhají soudnímu přezkumu ze strany vnitrostátních soudů. Procesní úkony týkající se volby členského státu, jehož soudy budou příslušné k projednání obžaloby a který bude určen na základě kritérií stanovených v tomto nařízení, mají mít právní účinky vůči třetím osobám, a měly by proto podléhat soudnímu přezkumu ze strany vnitrostátních soudů, a to nejpozději ve fázi řízení před soudem.
[…] Pokud vnitrostátní právní předpisy stanoví soudní přezkum v případě procesních úkonů, jež nemají mít právní účinky vůči třetím osobám, […] nemělo by toto nařízení být vykládáno tak, že má na takové právní předpisy dopad. Po členských státech by nemělo být vyžadováno ani stanovení soudního přezkumu příslušnými vnitrostátními soudy u těch procesních úkonů, jež nemají právní účinky vůči třetím osobám, jako je ustanovení znalců či náhrada výdajů svědka.
Tímto nařízením konečně nejsou dotčeny ani pravomoci vnitrostátních soudů, u nichž řízení probíhá.
(88)
Zákonnost procesních úkonů Úřadu, které mají mít právní účinky vůči třetím osobám, by měla podléhat soudnímu přezkumu ze strany vnitrostátních soudů. V tomto ohledu by měly být zajištěny účinné opravné prostředky v souladu s čl. 19 odst. 1 druhým pododstavcem [SEU]. Dále, jak zdůrazňuje judikatura Soudního dvora, vnitrostátní procesní pravidla, kterými se řídí žaloby na ochranu jednotlivých práv přiznaných právem Unie, nesmí být méně příznivá než pravidla, kterými se řídí podobné vnitrostátní žaloby (zásada rovnocennosti), a nesmí prakticky znemožňovat či nadměrně ztěžovat výkon práv svěřených právem Unie (zásada účelnosti [efektivity]).
Při přezkumu zákonnosti těchto úkonů mohou vnitrostátní soudy použít právo Unie, včetně tohoto nařízení, jakož i vnitrostátní právní předpisy, které se použijí v rozsahu, v němž se na danou věc nevztahuje toto nařízení. […]
[…]
(89)
Ustanovení tohoto nařízení o soudním přezkumu nemění pravomoci Soudního dvora přezkoumat správní rozhodnutí Úřadu, která mají mít právní účinky vůči třetím osobám, tj. rozhodnutí, která nejsou přijímána při výkonu jeho funkcí vyšetřovat, stíhat či žalovat. Tímto nařízením není dotčena ani možnost, že členský stát Evropské unie, Evropský parlament, Rada [Evropské unie] nebo [Evropská k]omise podá žalobu na neplatnost v souladu s čl. 263 druhým pododstavcem a čl. 265 prvním pododstavcem [SFEU], [ani zahájení] řízení o nesplnění povinnosti podle článků 258 a 259 Smlouvy o fungování EU.“
4
Článek 4 tohoto nařízení, nadepsaný „Úkoly“, zní takto:
„Úřad odpovídá za vyšetřování a trestní stíhání pachatelů a spolupachatelů trestných činů poškozujících nebo ohrožujících finanční zájmy Unie […] Úřad v této souvislosti provádí úkony vyšetřování a trestního stíhání a vykonává před příslušnými soudy členských států úlohu žalobce, dokud není v daném případě vydáno pravomocné rozhodnutí.“
5
Článek 8 uvedeného nařízení, nadepsaný „Struktura Úřadu“, stanoví:
„1   Úřad je nedělitelnou institucí Unie fungující jednotně s decentralizovanou strukturou.
2.   Úřad je organizován na centrální i na decentralizované úrovni.
3.   Centrální úroveň představuje ústředí v místě sídla Úřadu. Ústředí sestává z kolegia, stálých komor, evropského nejvyššího žalobce, náměstků evropského nejvyššího žalobce, evropských žalobců a správního ředitele.
4.   Decentralizovanou úroveň představují evropští pověření žalobci, kteří se nacházejí v jednotlivých členských státech.
[…]“
6
Článek 13 tohoto nařízení, nadepsaný „Evropští pověření žalobci“, v odstavci 1 stanoví:
„Evropští pověření žalobci jednají jménem Úřadu ve svých členských státech a mají stejné pravomoci jako vnitrostátní žalobci, pokud jde o vyšetřování, trestní stíhání a podání obžaloby […]
Evropští pověření žalobci odpovídají za vyšetřování a trestní stíhání, která sami zahájili, která jim byla přidělena nebo která převzali za použití svého evokačního práva. […]
[…]“
7
Článek 28 nařízení 2017/1939, nadepsaný „Vedení vyšetřování“, v odstavci 1 stanoví:
„Evropský pověřený žalobce, který případ projednává, může v souladu s tímto nařízením a s vnitrostátním právem […] provádět vyšetřovací úkony a jiná opatření sám […]“
8
Článek 30 nařízení 2017/1939, nadepsaný „Vyšetřovací úkony a jiná opatření“, v odstavcích 1, 4 a 5 stanoví:
„1.   Členské státy zajistí, aby alespoň v případech, kdy je pro trestný čin, který je předmětem vyšetřování, stanoven trest odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby ve výši nejméně čtyř let, měli evropští pověření žalobci pravomoc nařídit nebo vyžádat si následující vyšetřovací úkony:
a)
vykonat prohlídku […]
b)
zajistit předložení veškerých souvisejících předmětů či dokumentů […]
c)
zajistit předložení uložených počítačových dat, […]
d)
zajistit nástroje trestné činnosti a výnosy z ní, […]
e)
zachycovat elektronickou komunikaci […]
f)
sledovat a vyhledávat jakýkoli předmět […]
[…]
4.   Evropští pověření žalobci mají pravomoc vyžádat si nebo nařídit ve svých členských státech vedle úkonů uvedených v odstavci 1 jakákoli další opatření, která jsou podle vnitrostátního práva v podobných případech státním zástupcům dostupná.
5.   Evropští pověření žalobci mohou úkony a opatření uvedené v odstavcích 1 a 4 nařídit pouze tehdy, pokud existují dostatečné důvody se domnívat, že by daný konkrétní úkon nebo opatření mohl poskytnout informace nebo důkazy přínosné pro vyšetřování, a pokud není dostupné opatření, které by představovalo menší zásah a zároveň by umožnilo dosáhnout stejného cíle. Postupy a způsoby provádění úkonů a opatření se řídí příslušným vnitrostátním právem.“
9
Článek 41 tohoto nařízení, nadepsaný „Rozsah práv podezřelých a obviněných osob“, stanoví:
„1.   Činnosti Úřadu jsou prováděny při plném dodržování práv podezřelých a obviněných osob zakotvených v Listině, včetně práva na spravedlivý proces a práva na obhajobu.
2.   Každá podezřelá nebo obviněná osoba má v trestním řízení prováděném Úřadem alespoň následující procesní práva stanovená právem Unie, včetně směrnic týkajících se práv podezřelých a obviněných osob v trestním řízení, jak byly provedeny ve vnitrostátním právu:
[…]
b)
právo na informace a přístup k materiálům o případu […]
c)
právo na přístup k obhájci a právo na komunikaci se třetími osobami a jejich informování v případě zatčení […]
d)
právo nevypovídat a právo na presumpci neviny […]
[…]
3.   Aniž jsou dotčena práva uvedená v této kapitole, mají podezřelé a obviněné osoby a ostatní osoby, kterých se řízení Úřadu týká, veškerá procesní práva, která jsou jim k dispozici podle příslušného vnitrostátního práva, včetně možnosti provádět [předkládat] důkazy, vyžadovat jmenování znalců nebo posouzení znalcem a výslech svědků a požadovat, aby Úřad získal tato opatření v zájmu obhajoby.“
10
Článek 42 uvedeného nařízení, nadepsaný „Soudní přezkum“, stanoví:
„1.   Procesní úkony Úřadu, které mají mít právní účinky vůči třetím osobám, podléhají přezkumu příslušnými vnitrostátními soudy v souladu s požadavky a postupy stanovenými vnitrostátním právem. Totéž platí pro případy, kdy Úřad neučiní procesní úkony, které mají mít právní účinky vůči třetím osobám a k jejichž učinění jej toto nařízení právně zavazuje.
2.   Soudní dvůr má v souladu s článkem 267 [SFEU] pravomoc rozhodovat o předběžných otázkách týkajících se:
a)
platnosti procesních úkonů Úřadu, pokud je otázka platnosti vznesena u kteréhokoli soudu členského státu přímo na základě práva Unie;
b)
výkladu nebo platnosti ustanovení práva Unie včetně tohoto nařízení;
c)
výkladu článků 22 a 25 tohoto nařízení ve vztahu k jakémukoli sporu o příslušnost mezi Úřadem a příslušnými vnitrostátními orgány.
3.   Odchylně od odstavce 1 tohoto článku přezkoumá rozhodnutí Úřadu o odložení případu, pokud jsou zpochybněna přímo na základě práva Unie, Soudní dvůr v souladu s čl. 263 čtvrtým pododstavcem [SFEU].
4.   Soudní dvůr má v souladu s článkem 268 [SFEU] pravomoc rozhodovat v jakémkoli sporu o náhradu újmy způsobené Úřadem.
5.   Soudní dvůr má v souladu s článkem 272 [SFEU] pravomoc rozhodovat v jakémkoli sporu o rozhodčích doložkách obsažených ve smlouvách uzavřených Úřadem.
6.   Soudní dvůr má v souladu s článkem 270 [SFEU] pravomoc rozhodovat v jakémkoli sporu o záležitostech zaměstnanců.
7.   Soudní dvůr má pravomoc rozhodovat o odvolání evropského nejvyššího žalobce […] nebo evropských žalobců […]
8.   Tímto článkem není dotčen soudní přezkum Soudním dvorem v souladu s čl. 263 čtvrtým pododstavcem [SFEU], pokud jde o rozhodnutí Úřadu, která se týkají práv subjektů údajů podle kapitoly VIII, a o rozhodnutí Úřadu, která nejsou procesními úkony, jako jsou rozhodnutí Úřadu týkající se práva veřejnosti na přístup k dokumentům, rozhodnutí o odvolání evropských pověřených žalobců přijatá podle čl. 17 odst. 3 tohoto nařízení nebo jakákoli jiná správní rozhodnutí.“
Španělské právo
LO 9/2021
11
Ley Orgánica 9/2021 de aplicación del Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea [zákon 9/2021, kterým se provádí nařízení Rady (EU) 2017/1939 ze dne 12. října 2017, kterým se zavádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce] ze dne 1. července 2021 (BOE č. 157 ze dne 2. července 2021, s. 78523, dále jen „LO 9/2021“), zřizuje u každého příslušného soudu Juez de garantía (dozorující soudce), který je podle preambule tohoto zákona orgánem, který nevede řízení, avšak je pověřen úkoly soudního přezkumu výslovně stanovenými uvedeným zákonem.
12
Článek 42 LO 9/2021 stanoví:
„1.   Evropští pověření žalobci vedou v souladu s ustanoveními tohoto zákona, nařízením [2017/1939] a pravidly stanovenými v jednacím řádu Úřadu vyšetřování, přičemž nařizují provádění všech vyšetřovacích a zajišťovacích úkonů stanovených v Ley de Enjuiciamiento Criminal [(trestní řád)], s výjimkou těch, které jsou Ústavou a jinými ustanoveními právních předpisů vyhrazeny soudům, jež musí být schváleny dozorujícím soudcem.
[…]
3.   Vyšetřování je vedeno v souladu s ustanoveními trestního řádu, s výjimkou zvláštních případů výslovně stanovených tímto zákonem.“
13
Článek 43 LO 9/2021 stanoví:
„1.   Evropský pověřený žalobce může předvolat k podání svědecké výpovědi a vyslechnout jako svědka kohokoli, komu jsou známy skutečnosti a okolnosti relevantní pro objasnění trestného činu a zjištění pachatele nebo kdo by mohl za tímto účelem poskytnout užitečné informace.
S výjimkou osob, které nemají povinnost dostavit se a vypovídat jako svědek na ústním jednání u soudu, je každý povinen se na předvolání evropského pověřeného žalobce dostavit a vypovídat jako svědek ohledně všeho, co je mu známo ve vztahu k otázkám, které mu byly položeny.
2.   Svědecká výpověď je činěna ve formě stanovené trestním řádem.
Strany trestního řízení se mohou prostřednictvím svých právních zástupců účastnit svědecké výpovědi, přičemž v takovém případě jim bude při skončení výpovědi umožněno požádat svědka o vysvětlení, která považují za nezbytná.“
14
Článek 90 LO 9/2021 stanoví:
„Proti rozhodnutím vydaným evropským pověřeným žalobcem během vyšetřování je možno podat opravný prostředek k dozorujícímu soudci pouze v případech výslovně stanovených v tomto zákoně.“
15
Článek 91 LO 9/2021 upravuje průběh řízení o opravném prostředku.
16
Podle LO 9/2021 může osoba, proti níž je vedeno vyšetřování, podat opravný prostředek proti následujícím rozhodnutím evropského pověřeného žalobce:
–
rozhodnutí o zahájení řízení,
–
rozhodnutí, kterým se zamítá návrh vyšetřované osoby na podání její nové výpovědi,
–
rozhodnutí, kterým se zamítá návrh předložený evropskému pověřenému žalobci na provedení vyšetřovacích úkonů,
–
rozhodnutí, kterým se zamítá návrh na založení předložených dokumentů a zpráv do spisu,
–
rozhodnutí, kterým se zamítá účast znalce jmenovaného obhajobou na znaleckém posouzení, s jehož provedením souhlasil,
–
rozhodnutí, kterým se zamítá návrh na vyloučení znalce,
–
rozhodnutí o opatřeních k zajištění majetku,
–
rozhodnutí evropského pověřeného žalobce o vzetí do vazby a
–
rozhodnutí o obnovení vyšetřování.
Trestní řád
17
Článek 311 trestního řádu zní takto:
„Vyšetřující soudce provede všechny vyšetřovací úkony navržené státním zastupitelstvím nebo kteroukoli stranou trestního řízení, ledaže má za to, že jsou tyto úkony nadbytečné či by mohly způsobit újmu.
Proti usnesení, kterým se zamítá návrh na provedení požadovaných vyšetřovacích úkonů, lze podat odvolání, které bude současně projednáno a postoupeno příslušnému soudu, který vydal uvedené rozhodnutí.
[…]“
18
Článek 766 odst. 1 trestního řádu stanoví:
„Proti usnesením vyšetřujícího soudce a trestního soudce, která jsou napadnutelná, lze podat opravný prostředek k témuž soudu i k nadřízenému soudu. Nestanoví-li zákon jinak, nemají tyto opravné prostředky odkladný účinek.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
19
I. R. O. a F. J. L. R. byli řediteli španělské společnosti, která získala dotaci na uskutečnění projektu financovaného z prostředků Unie. Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) informoval Fiscalía de área de Getafe-Leganés (Státní zastupitelství pro Getafe-Leganés, Španělsko), že přímé náklady na zaměstnance, které tato společnost uplatnila v souvislosti se dvěma výzkumnými pracovníky, které zaměstnávala za účelem uskutečnění projektu, a sice Y. C. a I. M. B., nebyly dostatečně zdůvodněné.
20
Státní zastupitelství pro Getafe-Leganés podalo u Juzgado de Primera Instancia e Instrucción no 1 de Getafe (Soud prvního stupně a vyšetřující soud č. 1 v Getafe, Španělsko) trestní oznámení pro podezření ze spáchání trestného činu dotačního podvodu. Dne 20. dubna 2021 zahájil uvedený soud proti I. R. O. vyšetřování. V rámci tohoto vyšetřování byl dotčený dne 21. května 2021 vyslechnut a využil práva nevypovídat. Dne 2. července 2021 vyslechl uvedený soud Y. C. jako svědka.
21
Rozhodnutím ze dne 26. července 2022 uplatnili evropští pověření žalobci, kteří případ projednávají ve Španělsku, své evokační právo a zahájili vyšetřování, v jehož rámci byla podána projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce.
22
Rozhodnutími ze dne 22. srpna a 25. října 2022 předvolali tito evropští pověření žalobci v souladu s článkem 27 LO 9/2021 I. R. O. a F. J. L. R. k prvnímu výslechu s cílem informovat každého z nich o tom, že jsou vyšetřováni pro dotační podvod a padělání listin na základě článku 308 nebo případně článku 306 Código Penal (trestní zákoník), jakož i článků 390 a 392 tohoto zákoníku.
23
Rozhodnutím ze dne 2. února 2023 (dále jen „rozhodnutí ze dne 2. února 2023“), přijatým na základě článku 43 LO 9/2021 předvolali uvedení evropští pověření žalobci Y. C. a I. M. B., aby se dostavili k podání svědecké výpovědi. S odvoláním na článek 90 LO 9/2021 podali dne 7. února 2023 právní zástupci I. R. O. a F. J. L. R. k Úřadu opravný prostředek proti tomuto rozhodnutí v rozsahu, v němž byl Y. C. předvolán k podání svědecké výpovědi. Tvrdili, že tento vyšetřovací úkon není relevantní, nezbytný ani vhodný, neboť Juzgado de Primera Instancia e Instrucción no 1 de Getafe (Soud prvního stupně a vyšetřující soud č. 1 v Getafe) již Y. C. jako svědka vyslechl. Dne 8. února 2023 byl tento opravný prostředek doručen Juzgado Central de Instrucción no 6 de Madrid (Ústřední vyšetřující soud č. 6 v Madridu, Španělsko), který v řízení vystupuje jako dozorující soudce a je předkládajícím soudem.
24
Uvedený soud žádá Soudní dvůr, aby mu poskytl vodítka k výkladu unijního práva, která mu umožní posoudit účinky nařízení 2017/1939, pokud jde o pravomoc dozorujícího soudce přezkoumávat určité procesní úkony Úřadu, které mají mít právní účinky vůči třetím osobám. Připomíná, že podle článků 42 a 43 LO 9/2021 ve spojení s jeho článkem 90 je soudní přezkum procesních úkonů tohoto Úřadu možný jen tehdy, pokud jej tento zákon výslovně umožňuje. Vzhledem k tomu, že předvolání svědka není uvedeno mezi úkony, ve vztahu k nimž uvedený zákon umožňuje takový přezkum, neexistuje proti rozhodnutí ze dne 2. února 2023 opravný prostředek k dozorujícímu soudci.
25
Předkládající soud přitom zdůrazňuje, že článek 42 nařízení 2017/1939 umožňuje soudní přezkum procesních úkonů Úřadu, které mají mít právní účinky vůči třetím osobám, a má za to, že to je případ rozhodnutí ze dne 2. února 2023.
26
Zaprvé má za to, že toto rozhodnutí má přímý účinek vůči předvolaným osobám, jelikož zasahuje do jejich základního práva na vstup na území Unie a jeho opuštění a na volný pohyb na tomto území, které je chráněno článkem 6 Listiny, a dále do jejich práva na obhajobu zakotveného v článku 48 této Listiny, vzhledem k tomu, že existuje rozumná možnost, že z jejich výpovědí může vyplynout určitá forma účasti na inkriminovaných skutcích a bude možné z nich lze vyvodit indicie o protiprávním jednání, přičemž trestní řád nevyžaduje, aby byl svědkovi při výpovědi nápomocen advokát.
27
Zadruhé má podle uvedeného soudu předvolání Y. C. a I. M. B. účinky vůči osobám, proti nimž je vedeno probíhající vyšetřování. Na jedné straně má za to, že předvolání Y. C. jako svědka, ačkoli již v tomto postavení vypovídal před Juzgado de Primera Instancia e Instrucción no 1 de Getafe (Soud prvního stupně a vyšetřující soud č. 1 v Getafe), by mohlo mít dopad na právo těchto osob na řízení bez zbytečných průtahů, jelikož by to znamenalo opakování již provedených procesních úkonů. Na druhé straně poukazuje na to, že výpovědi Y. C. a I. M.B by mohly umožnit získat důkazy v neprospěch vyšetřovaných osob.
28
S ohledem na tyto úvahy je předkládající soud toho názoru, že nemožnost podat opravný prostředek proti rozhodnutí ze dne 2. února 2023 by s ohledem na zásady rovnocennosti a efektivity mohla vést k neodůvodněnému omezení subjektivního práva vycházejícího z unijního práva.
29
Ohledně zásady rovnocennosti uvedený soud konstatuje, že pokud by dotčené skutky byly zkoumány španělským vyšetřujícím soudcem, který je obdobou evropského pověřeného žalobce na vnitrostátní úrovni, bylo by třeba postupovat cestou trestního vyšetřování, jelikož trest za dotčené trestné činy je kratší než pět let odnětí svobody. Podle článku 766 trestního řádu lze proti rozhodnutím, kterými vyšetřující soudci nařídí provedení vyšetřovacích úkonů v rámci tohoto řízení, podat opravný prostředek k soudci, který přijal napadené rozhodnutí, jakož i k nadřízenému soudu.
30
Kromě toho předkládající soud uvádí, že podle určitého směru vnitrostátní judikatury v rámci přípravného řízení zvaného „Procedimiento Sumario Ordinario“ (řízení pro trestné činy, za něž lze uložit trest odnětí svobody na více než pět let) článek 311 trestního řádu stanoví, že proti usnesení, které připouští vyšetřovací úkony požadované stranami řízení, nelze podat opravný prostředek. Tento směr judikatury, který rozšiřuje použití ustanovení vlastního přípravnému řízení zvanému Procedimiento Sumario Ordinario na trestní vyšetřování, však nebyl potvrzen ze strany Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko), není jednomyslný a nevedl k legislativní reformě.
31
Předkládající soud má tedy za to, že je porušena zásada rovnocennosti, jelikož LO 9/2021 neumožňuje podat opravný prostředek proti předvolání svědků, ačkoliv trestní řád nestanoví žádné omezení možnosti napadnout rozhodnutí vyšetřujícího soudce týkající se provedení nebo odmítnutí vyšetřovacích úkonů.
32
Pokud jde o zásadu efektivity, předkládající soud konstatuje, že LO 9/2021 omezuje soudní přezkum aktů evropských pověřených žalobců na taxativně vyjmenované případy. Má za to, že omezující povaha přezkumné pravomoci dozorujícího soudce, která vyplývá z tohoto zákona, zejména z jeho článku 90, omezuje výkon práva na účinnou právní ochranu a práva na obhajobu, která nařízení 2017/1939 přiznává jednotlivcům a která vyplývají z Listiny, jakož i z hodnot vlastních právnímu státu, na nichž je Unie založena. Kromě toho přezkum podle čl. 42 odst. 1 tohoto nařízení je součástí postupu, jehož hlavním cílem je boj proti daňovým únikům a vyhýbání se daňovým povinnostem v Unii. V souladu se zásadou loajální spolupráce tedy existuje oprávněný zájem a naléhavý důvod obecného zájmu na tom, aby procesní podmínky tohoto přezkumu stanovené na vnitrostátní úrovni nezbavovaly takový přezkum, který vyplývá z unijního práva, smyslu nebo neomezovaly jeho výkon.
33
Za těchto podmínek se Juzgado Central de Instrucción no 6 de Madrid (Ústřední vyšetřující soud č. 6 v Madridu) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být čl. 42 odst. 1 nařízení [2017/1939] vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je článek 90 [LO 9/2021], který vylučuje ze soudního přezkumu takový procesní úkon učiněný Úřadem, který má (ve zde popsaném smyslu) právní účinky vůči třetím osobám, jako je rozhodnutí evropského pověřeného žalobce předvolat svědky ze dne 2. února 2023?
2)
Musí být články 6 a 48 [Listiny] a článek 7 směrnice [2016/343] vykládány v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je článek 90 [LO 9/2021] ve spojení s čl. 42 odst. 1 a 3 a článkem 43 tohoto zákona, která vylučuje ze soudního přezkumu takový procesní úkon učiněný Úřadem, jako je rozhodnutí evropského pověřeného žalobce předvolat jako svědka třetí osobu, u níž lze důvodně očekávat účast na vyšetřovaných trestných činech?
3)
Musí být čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU a čl. 86 odst. 3 SFEU vykládány v tom smyslu, že brání takovému režimu soudního přezkumu, jako je režim zavedený v článcích 90 a 91 LO 9/2021 v souvislosti s úkony evropských pověřených žalobců učiněnými na základě čl. 42 odst. 1 a článku 43 LO 9/2021, který vylučuje ze soudního přezkumu vyšetřovací úkon nařízený evropským pověřeným žalobcem při výkonu jeho vyšetřovací pravomoci a který postrádá jakýkoli vztah rovnocennosti s vnitrostátními procesněprávními předpisy upravujícími napadení rozhodnutí přijatých vyšetřujícími soudci při výkonu jejich vyšetřovací pravomoci?
4)
Musí být článek 2 SEU, který zakotvuje hodnoty právního státu, na nichž je založena Unie, ve spojení s právem na účinnou právní ochranu a právem na spravedlivý proces ve smyslu článku 47 [Listiny] a se zásadou efektivity stanovenou v čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU vykládán v tom smyslu, že brání takovému režimu soudního přezkumu úkonů učiněných evropskými pověřenými žalobci, který omezuje případy, kdy lze úkon napadnout, na taxativní výčet případů, jako je režim stanovený ve španělských právních předpisech v článcích 90 a 91 LO 9/2021?“
K předběžným otázkám
K přípustnosti
34
Úřad, španělská, francouzská a nizozemská vláda, jakož i Komise tvrdí, že druhá otázka je nepřípustná, neboť je čistě hypotetická. Spor v původním řízení se totiž týká napadení rozhodnutí Úřadu předvolat třetí osoby jako svědky osobami vyšetřovanými tímto Úřadem, zatímco tato otázka se týká možnosti napadení tohoto rozhodnutí samotnými těmito svědky.
35
Úřad kromě toho uvádí, že třetí a čtvrtá otázka jsou rovněž hypotetické, neboť podle jeho názoru čl. 42 odst. 1 nařízení 2017/1939 nepřiznává automaticky právo na soudní přezkum procesních úkonů tohoto orgánu, chybí-li právní základ ve vnitrostátním právu.
36
Podle ustálené judikatury se na otázky týkající se výkladu unijního práva položené vnitrostátním soudem v právním a skutkovém rámci, který tento soud vymezí v rámci své odpovědnosti a jehož správnost nepřísluší Soudnímu dvoru ověřovat, vztahuje domněnka relevance. Soudní dvůr může odmítnout rozhodnout o předběžné otázce položené vnitrostátním soudem pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (rozsudek ze dne 24. října 2018, XC a další, C‑234/17, EU:C:2018:853, bod 16, jakož i citovaná judikatura).
37
V projednávané věci je podstatou druhé otázky předkládajícího soudu, zda články 6 a 48 Listiny, jakož i článek 7 směrnice 2016/343 brání pravidlu vnitrostátního práva, které neumožňuje třetím osobám podat opravný prostředek proti rozhodnutí Úřadu, kterým jsou předvolány jako svědci, s ohledem na porušení jejich základních práv, která mohou z tohoto rozhodnutí vyplývat.
38
Je třeba uvést, že i když se spor v původním řízení skutečně týká opravného prostředku proti rozhodnutí ze dne 2. února 2023, kterým evropští pověření žalobci jednající ve věci v původním řízení předvolali Y. C. a I. M. B. jako svědky, tento opravný prostředek nepodaly tyto osoby, nýbrž I. R. O. a F. J. L. R., proti kterým vedou tito evropští pověření žalobci vyšetřování, v jehož rámci bylo toto rozhodnutí přijato. Vzhledem k tomu, že předkládající soud neuvedl důvody, proč je navzdory tomuto kontextu nezbytné, aby Soudní dvůr odpověděl na druhou otázku, je tedy tato otázka nepřípustná.
39
Podstatou třetí a čtvrté otázky je určit, zda zásady rovnocennosti a efektivity brání vnitrostátní právní úpravě, která omezuje možnosti opravných prostředků proti procesním úkonům Úřadu na určité taxativně vyjmenované případy, a která z tohoto důvodu neposkytuje ochranu rovnocennou ochraně poskytované vnitrostátními procesními pravidly použitelnými na opravné prostředky proti rozhodnutím přijatým při výkonu vyšetřovacích pravomocí vyšetřujícími soudci, kteří jsou obdobou evropských pověřených žalobců na vnitrostátní úrovni.
40
Jak vyplývá ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, má předkládající soud za to, že za současného stavu vnitrostátního práva nelze proti rozhodnutí Úřadu předvolat Y. C. a I. M. B. jako svědky, které je předmětem sporu v původním řízení, podat opravný prostředek. Kromě toho se domnívá, že na rozdíl od toho, co tvrdí Úřad, musí být vnitrostátní právo vykládáno v tom smyslu, že proti rozhodnutím, kterými vyšetřující soudce nařizuje provedení vyšetřovacích úkonů v rámci trestního vyšetřování, lze podat opravný prostředek.
41
S ohledem na tyto úvahy, jejichž správnost nepřísluší Soudnímu dvoru zpochybňovat, se třetí a čtvrtá otázka jeví jako relevantní pro výsledek sporu, který byl předkládajícímu soudu předložen, jelikož přípustnost žaloby v původním řízení může záviset na odpovědi Soudního dvora na tyto otázky. Námitka nepřípustnosti vznesená Úřadem se ostatně týká výkladu čl. 42 odst. 1 nařízení 2017/1939, a souvisí tedy s podstatou položených otázek, a nikoli jejich přípustností.
42
Třetí a čtvrtá otázka jsou tedy přípustné.
K první, třetí a čtvrté otázce
43
Podstatou první, třetí a čtvrté otázky předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda čl. 42 odst. 1 nařízení 2017/1939, ve spojení s čl. 19 odst. 1 druhým pododstavcem SEU, články 47 a 48 Listiny, jakož i zásadami rovnocennosti a efektivity, musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která osobám, proti nimž Úřad vede vyšetřování, neumožňuje přímo napadnout před příslušným vnitrostátním soudem rozhodnutí, kterým evropský pověřený žalobce jednající v dané věci předvolá v rámci tohoto vyšetřování svědky.
44
Podle článku 4 nařízení 2017/1939 „Úřad odpovídá za vyšetřování a trestní stíhání pachatelů a spolupachatelů trestných činů poškozujících nebo ohrožujících finanční zájmy Unie“. Úřad v této souvislosti provádí úkony vyšetřování a trestního stíhání a vykonává před příslušnými soudy členských států úlohu žalobce, dokud není v daném případě vydáno pravomocné rozhodnutí.
45
Článek 8 odst. 1 tohoto nařízení stanoví, že Úřad je nedělitelnou institucí Unie fungující jednotně s decentralizovanou strukturou. Odstavce 2 až 4 tohoto článku 8 stanoví, že Úřad je organizován na dvou úrovních, a to na centrální úrovni, kterou představuje ústředí v místě sídla Úřadu, a na decentralizované úrovni, kterou představují evropští pověření žalobci, kteří se nacházejí v jednotlivých členských státech.
46
Podle čl. 13 odst. 1 uvedeného nařízení ve spojení s body 30 a 32 jeho odůvodnění mají vyšetřování Úřadu v zásadě provádět evropští pověření žalobci, kteří jednají jménem Úřadu ve svých členských státech [rozsudek ze dne 21. prosince 2023, G. K. a další (Úřad evropského veřejného žalobce), C‑281/22, EU:C:2023:1018, bod 42].
47
Podle čl. 28 odst. 1 nařízení 2017/1939 může evropský pověřený žalobce, který případ projednává, v souladu s tímto nařízením a s vnitrostátním právem provádět vyšetřovací úkony a jiná opatření sám. Evropští pověření žalobci jsou konkrétně oprávněni nejen provádět vyšetřovací úkony uvedené v čl. 30 odst. 1 tohoto nařízení, alespoň v případech, kdy je pro trestný čin, který je předmětem vyšetřování, stanoven trest odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby ve výši nejméně čtyř let, ale v souladu s tímto čl. 30 odst. 4 rovněž vyžádat si nebo nařídit jakákoli další opatření, která jsou podle vnitrostátního práva v podobných případech státním zástupcům dostupná v jejich členském státě. Jak stanoví uvedený čl. 30 odst. 5, postupy a způsoby provádění úkonů a opatření se řídí příslušným vnitrostátním právem.
48
Jak uvádí bod 86 odůvodnění nařízení 2017/1939, s cílem zohlednit specifickou povahu úkolů a struktury Úřadu, která se liší od povahy všech ostatních institucí a subjektů Unie, umožňuje čl. 86 odst. 3 SFEU unijnímu normotvůrci stanovit zvláštní pravidla použitelná na soudní přezkum procesních úkonů učiněných Úřadem při výkonu jeho funkcí.
49
Unijní normotvůrce využil této pravomoci přijetím článku 42 tohoto nařízení, jehož odstavec 1 stanoví, že procesní úkony Úřadu, které mají mít právní účinky vůči třetím osobám, podléhají přezkumu příslušnými vnitrostátními soudy v souladu s požadavky a postupy stanovenými vnitrostátním právem.
50
Pro určení, zda tento čl. 42 odst. 1 brání vnitrostátní právní úpravě, která osobám, proti nimž vede Úřad vyšetřování, neumožňuje přímo napadnout před příslušným vnitrostátním soudem rozhodnutí, kterým evropský pověřený žalobce jednající v dané věci předvolá svědky, je třeba ověřit, zda takové rozhodnutí spadá pod pojem „procesní úkony Úřadu, které mají mít právní účinky vůči třetím osobám“, ve smyslu tohoto ustanovení.
51
Podle ustálené judikatury z požadavků jednotného použití unijního práva i ze zásady rovnosti vyplývá, že znění ustanovení unijního práva, které za účelem vymezení svého smyslu a rozsahu výslovně neodkazuje na právo členských států, musí být zpravidla vykládáno autonomním a jednotným způsobem v celé Unii, přičemž tento výklad je třeba nalézt nejen s ohledem na jeho znění, ale i s přihlédnutím ke kontextu tohoto ustanovení a k cíli sledovanému dotčenou právní úpravou, jejíž je součástí [rozsudek ze dne 30. dubna 2024, M. N. (EncroChat), C‑670/22, EU:C:2024:372, bod 109 a citovaná judikatura].
52
Na prvém místě je pravda, že podle čl. 42 odst. 1 nařízení 2017/1939 příslušné vnitrostátní soudy provádějí soudní přezkum procesních úkonů Úřadu, které mají mít právní účinky vůči třetím osobám, „v souladu s požadavky a postupy stanovenými vnitrostátním právem“.
53
Ze samotného znění tohoto čl. 42 odst. 1 však vyplývá, že se tento odkaz na „požadavky a postupy stanovené vnitrostátním právem“ týká pouze podmínek, za kterých příslušné vnitrostátní soudy provádějí soudní přezkum dotčených úkonů, a nikoli dosahu pojmu „procesní úkony Úřadu, které mají mít právní účinky vůči třetím osobám“, u něhož toto ustanovení neodkazuje na právo členských států ve smyslu judikatury citované v bodě 51 tohoto rozsudku.
54
Jak uvedl generální advokát v bodech 39 až 43 svého stanoviska, ze znění a systematiky článku 42 nařízení 2017/1939 vykládaného ve světle bodů 86, 87 a 89 odůvodnění tohoto nařízení, jakož i z kontextu tohoto ustanovení vyplývá, že jeho účelem je zejména stanovit rozdělení pravomocí mezi vnitrostátní soudy a unijní soudy při výkonu soudního přezkumu činnosti Úřadu.
55
Tento čl. 42 odst. 1 přiznává vnitrostátním soudům pravomoc přezkoumávat procesní úkony Úřadu, které mají mít právní účinky vůči třetím osobám, jak bylo připomenuto v bodech 49 a 52 tohoto rozsudku, ovšem odstavce 2 až 8 uvedeného článku 42 vyjmenovávají případy, kdy soudní přezkum činnosti Úřadu naopak spadá do pravomoci unijních soudů.
56
Konkrétně čl. 42 odst. 3 nařízení 2017/1939 přiznává unijním soudům pravomoc přezkoumávat v souladu s čl. 263 čtvrtým pododstavcem SFEU rozhodnutí Úřadu o odložení případu, pokud jsou zpochybněna přímo na základě unijního práva. Kromě toho podle odstavce 8 tohoto článku 42 přezkoumávají unijní soudy v souladu s čl. 263 čtvrtým pododstavcem SFEU rovněž rozhodnutí Úřadu, která se týkají práv na ochranu údajů, náležejících subjektům údajů podle kapitoly VIII tohoto nařízení, jakož i rozhodnutí Úřadu, která nejsou procesními úkony, jako jsou rozhodnutí týkající se práva veřejnosti na přístup k dokumentům, případná rozhodnutí o odvolání evropských pověřených žalobců přijatá podle čl. 17 odst. 3 uvedeného nařízení nebo jakákoli jiná správní rozhodnutí.
57
„Procesními úkony“ ve smyslu čl. 42 odst. 1 nařízení 2017/1939 jsou tudíž ty úkony, jejichž legalitu v zásadě přezkoumávají vnitrostátní soudy, s výjimkou úkonů uvedených v tomto čl. 42 odst. 3, a nejsou jimi rozhodnutí týkající se ochrany osobních údajů a „správní rozhodnutí“ Úřadu ve smyslu uvedeného čl. 42 odst. 8, která spadají do působnosti článku 263 SFEU.
58
Z výše uvedeného vyplývá, že pojem „procesní úkony Úřadu, které mají mít právní účinky vůči třetím osobám“, ve smyslu čl. 42 odst. 1 nařízení 2017/1939 je autonomním pojmem unijního práva, který musí být vykládán na základě jednotných kritérií. Jedině takový výklad může zajistit, aby v celé Unii bylo rozdělení pravomocí mezi vnitrostátní soudy a unijní soudy při výkonu soudního přezkumu činnosti Úřadu soudržné.
59
Na druhém místě je třeba zkoumat, zda rozhodnutí Úřadu předvolat svědky spadá pod tento pojem, který není v nařízení 2017/1939 definován.
60
V tomto ohledu zaprvé z bodu 87 odůvodnění tohoto nařízení vyplývá, že výraz „procesní úkony“ označuje zejména úkony provedené Úřadem v průběhu vyšetřování. Je přitom nesporné, že rozhodnutí dotčené v původním řízení představuje „procesní úkon“ v souladu s obvyklým významem, který je třeba přikládat tomuto výrazu, a že tento úkon byl učiněn v průběhu vyšetřování Úřadu.
61
Zadruhé, pokud jde o otázku, zda takové rozhodnutí musí být považováno za procesní akt, „který má mít právní účinky vůči třetím osobám“, je třeba bez dalšího uvést, že tento výraz odpovídá kritériu použitému v čl. 263 prvním pododstavci SFEU k vymezení okruhu aktů napadnutelných u unijních soudů v rámci žaloby na neplatnost podle tohoto článku 263.
62
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury lze podat žalobu na neplatnost na základě čl. 263 prvního pododstavce SFEU proti jakémukoli ustanovení nebo opatření přijatému orgány, institucemi nebo jinými subjekty Unie v jakékoliv formě, jehož účelem je vyvolat závazné právní účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy fyzické nebo právnické osoby tím, že podstatným způsobem mění její právní postavení (rozsudek ze dne 22. září 2022, IMG v. Komise, C‑619/20 P a C‑620/20 P, EU:C:2022:722, bod 98 a citovaná judikatura).
63
Ze znění čl. 42 odst. 1 nařízení 2017/1939, vykládaného ve světle obecné systematiky tohoto nařízení a účelu tohoto článku, lze tedy vyvodit, že unijní normotvůrce, který použil kritérium obdobné kritériu uvedenému v čl. 263 prvním pododstavci SFEU, neměl v úmyslu omezit povinný soudní přezkum procesních úkonů Úřadu na určité zvláštní kategorie procesních úkonů, nýbrž vztáhnout tento přezkum na veškeré úkony procesní povahy, jejichž účelem je vyvolat závazné právní účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy třetích osob tím, že podstatným způsobem mění jejich právní postavení, a to zejména na úkony prováděné v rámci trestního vyšetřování.
64
V této souvislosti je třeba uvést, že podle bodu 87 odůvodnění nařízení 2017/1939 označuje pojem „třetí osoba“ uvedený v článku 42 tohoto nařízení kategorii osob zahrnující nejen „podezřelou osobu“ a „oběť“, ale i „další dotčené osoby, jejichž práva mohou být takovými úkony nepříznivě ovlivněna“.
65
Kromě toho ve třetím pododstavci tohoto bodu 87 odůvodnění unijní normotvůrce pro ilustraci pojmu „procesní úkony, jež nemají mít právní účinky vůči třetím osobám“, výslovně odkázal pouze na ustanovení znalců a na náhradu výdajů svědků. Vzhledem k demonstrativní povaze tohoto výčtu nelze bez dalšího vyloučit, že rozhodnutí o předvolání svědků, které nepatří mezi procesní úkony zmíněné v uvedeném bodě odůvodnění, může být považováno za rozhodnutí s právně závaznými účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy dotyčné osoby tím, že podstatným způsobem mění její právní postavení.
66
Výklad uvedený v bodě 63 tohoto rozsudku nadto může jako jediný zaručit dodržení zásady, podle níž Unie je unií práva, v níž její orgány, instituce a jiné subjekty podléhají přezkumu souladu svých aktů zejména se Smlouvami, obecnými právními zásadami a základními právy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. října 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, bod 91 a citovaná judikatura).
67
Je však třeba rovněž připomenout, že při určení, zda má napadený akt v daném případě vyvolat závazné právní účinky, je třeba vycházet z podstaty tohoto aktu a posoudit jeho účinky podle takových objektivních kritérií, jako je obsah dotčeného aktu, případně s přihlédnutím k souvislostem přijetí tohoto aktu, jakož i pravomocem orgánu, instituce nebo jiného subjektu Unie, jež jsou jeho autorem. Tyto pravomoci musí být posuzovány nikoli abstraktně, ale jako prvky, které mohou objasnit konkrétní analýzu obsahu uvedeného aktu, která má ústřední a nezbytný charakter (obdobně viz rozsudek ze dne 22. září 2022, IMG v. Komise, C‑619/20 P a C‑620/20 P, EU:C:2022:722, bod 99 a citovaná judikatura).
68
S ohledem na kritéria uvedená v bodech 62 až 67 tohoto rozsudku nelze na otázku, zda rozhodnutí evropského pověřeného žalobce předvolat svědky předvolání má vyvolat závazné právní účinky, jimiž mohou být dotčena práva vyšetřovaných osob, jako jsou žalobci v původním řízení, tím, že podstatným způsobem mění jejich právní postavení, odpovědět abstraktně a obecně.
69
Tato kritéria totiž vyžadují provedení konkrétního posouzení dotčeného aktu, zejména s přihlédnutím k postavení „třetí osoby“ napadající tento akt, jeho obsahu, souvislostem jeho přijetí a pravomocem orgánu, který je jeho autorem.
70
V tomto ohledu je třeba uvést, že, jak vyplývá z bodů 83 a 85 až 87 odůvodnění nařízení 2017/1939, čl. 42 odst. 1 tohoto nařízení ve spojení s jeho článkem 41 musí být vykládán v tom smyslu, že soudní přezkum procesních úkonů, které mají mít právní účinky vůči třetím osobám, umožňuje zajistit, aby Úřad dodržoval základní práva osob, vůči nimž tyto procesní úkony takové účinky vyvolávají, a zejména přezkoumat, zda tento orgán respektuje spravedlivý proces a právo podezřelých a obviněných osob na obhajobu v souladu s články 47 a 48 Listiny.
71
Takový přezkum konkrétně zahrnuje zejména ověření nejen dodržování procesních práv podezřelých a obviněných osob stanovených unijním právem, která jsou uvedena v čl. 41 odst. 1 tohoto nařízení, ale v souladu s jeho čl. 41 odst. 3 rovněž dodržování veškerých procesních práv, jež těmto osobám a ostatním osobám, kterých se řízení Úřadu týká, přiznává příslušné vnitrostátní právo.
72
Vzhledem k tomu, že rozsah procesních záruk poskytnutých různým kategoriím osob se tak může lišit v závislosti na vnitrostátních procesních pravidlech dotyčného členského státu, rozsah procesních úkonů, které jsou tyto osoby oprávněny napadnout před vnitrostátními soudy, se tudíž může rovněž lišit podle použitelného vnitrostátního práva.
73
Posouzení účinků rozhodnutí předvolat svědky na práva vyšetřovaných osob tedy do určité míry závisí na vnitrostátních procesních pravidlech, jakož i na specifickém kontextu trestního vyšetřování, v jehož rámci Úřad přijal toto rozhodnutí, takže vnitrostátní soudy příslušné k provedení soudního přezkumu podle čl. 42 odst. 1 nařízení 2017/1939 jsou k tomu nejpovolanější.
74
Tento výklad podporují body 12 a 87 odůvodnění tohoto nařízení. Z uvedeného bodu 12 odůvodnění vyplývá, že unijní normotvůrce měl v úmyslu omezit, v souladu se zásadami subsidiarity a proporcionality uvedenými v čl. 5 odst. 3 a 4 SEU, míru harmonizace soudního přezkumu procesních úkonů Úřadu na to, co je nezbytně nutné, aby u těchto úkonů byla zajištěna jednotná úroveň účinné soudní ochrany, která je v souladu s primárním unijním právem. Tento výklad je rovněž v souladu s vysokou mírou integrace tohoto unijního orgánu do systémů trestního řízení členských států, v jejichž rámci vykonává své pravomoci, která odůvodňuje, jak vyplývá z bodu 87 prvního pododstavce odůvodnění uvedeného nařízení, pravomoc vnitrostátních soudů ve vztahu k procesním úkonům uvedeným v čl. 42 odst. 1 téhož nařízení.
75
Z toho vyplývá, že je na příslušných vnitrostátních soudech, aby s ohledem zejména na vnitrostátní procesní pravidla, jakož i na specifický kontext trestního vyšetřování, v jehož rámci jim byla věc předložena, posoudily, zda rozhodnutí evropského pověřeného žalobce předvolat svědky má vyvolávat závazné právní účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy osob zpochybňujících toto rozhodnutí, jako jsou v projednávané věci osoby, proti nimž je vedeno toto vyšetřování, tím, že podstatným způsobem mění jejich právní postavení, zejména zásahem do jejich procesních práv. Je-li tomu tak, podléhá uvedené rozhodnutí přezkumu těmito soudy podle čl. 42 odst. 1 nařízení 2017/1939.
76
Na třetím místě, pokud jde o otázku, zda tento soudní přezkum musí být případně proveden v rámci přímého opravného prostředku proti uvedenému rozhodnutí, je třeba uvést, že znění tohoto ustanovení nespecifikuje, zda členské státy musí stanovit zvláštní opravný prostředek umožňující přímé napadení procesního úkonu Úřadu a zda uvedený přezkum musí nutně směřovat ke zrušení napadeného úkonu.
77
Uvedené ustanovení naproti tomu stanoví, že dotyčný soudní přezkum se provede „v souladu s požadavky a postupy stanovenými vnitrostátním právem“. Z toho vyplývá, že jsou-li práva zakotvená v článcích 47 a 48 Listiny plně zaručena, toto ustanovení nevylučuje, aby v členských státech, ve kterých pravidla trestního řízení nestanoví takový zvláštní opravný prostředek pro napadení úkonů provedených v průběhu tohoto řízení, mohl být tento soudní přezkum proveden incidenčně.
78
Tento výklad je podpořen bodem 88 odůvodnění nařízení 2017/1939, který uvádí, pokud jde o přezkum zákonnosti prováděný vnitrostátními soudy ve vztahu k procesním úkonům, které mají mít právní účinky vůči třetím osobám, že musí být zajištěny účinné opravné prostředky v souladu s čl. 19 odst. 1 druhým pododstavcem SEU.
79
Toto ustanovení Smlouvy o EU ukládá členským státům povinnost stanovit prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých unijním právem. Podle judikatury Soudního dvora tato povinnost odpovídá právu každého, jehož práva a svobody zaručené unijním právem byly porušeny, na účinnou právní ochranu, které je zakotveno v čl. 47 prvním pododstavci Listiny. Uvedená povinnost přitom znamená pouze to, že každý má právo napadnout u soudu akt nepříznivě zasahující do jeho právního postavení, který může zasáhnout do těchto práv a svobod, a ne nutně to, že nositel tohoto práva na účinnou právní ochranu má k dispozici přímý prostředek nápravy určený hlavně ke zpochybnění daného opatření, jestliže vedle toho existuje jeden nebo více prostředků nápravy k různým příslušným vnitrostátním soudům, které mu umožňují domoci se incidenčně soudního přezkumu tohoto opatření, jenž zajišťuje dodržování práv a svobod, které mu unijní právo zaručuje, aniž se za tím účelem musí vystavovat riziku uložení sankce za nedodržení daného opatření [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. října 2020, État luxembourgeois (Právní ochrana proti žádosti o informace v daňové oblasti), C‑245/19 a C‑246/19, EU:C:2020:795, body 47, 58 a 79, jakož i citovaná judikatura].
80
I když čl. 42 odst. 1 nařízení 2017/1939 musí být vykládán ve světle čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU a článků 47 a 48 Listiny, nepředjímá procesní podmínky soudního přezkumu prováděného vnitrostátními soudy. Tento přezkum může mít rovněž formu incidenčního přezkumu, zejména ze strany trestního soudu vydávajícího rozsudek, za předpokladu, že tyto procesní podmínky zaručují právo na účinný opravný prostředek, což předpokládá, že soud, kterému je spor předložen, má pravomoc zkoumat všechny právní a skutkové otázky relevantní pro vyřešení tohoto sporu. Uvedený soud musí mít zejména pravomoc ověřit, že důkazy, o které se dotyčný akt opírá, nebyly získány nebo použity v rozporu s právy a svobodami, které jsou dotyčné osobě zaručeny unijním právem [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. října 2020, État luxembourgeois (Právní ochrana proti žádosti o informace v daňové oblasti), C‑245/19 a C‑246/19, EU:C:2020:795, bod 82 a citovaná judikatura].
81
Na čtvrtém a posledním místě čl. 42 odst. 1 nařízení 2017/1939 musí být vykládán ve světle zásady procesní autonomie členských států, jak naznačuje znění bodu 88 odůvodnění tohoto nařízení.
82
Na základě této zásady přísluší vnitrostátnímu právnímu řádu každého členského státu, aby upravil procesní podmínky prostředků nezbytných k tomu, aby byla jednotlivcům v oblastech pokrytých unijním právem zajištěna účinná právní ochrana, avšak za podmínky, že tyto podmínky nejsou v situacích, na které se vztahuje unijní právo, méně příznivé než v obdobných situacích podléhajících vnitrostátnímu právu (zásada rovnocennosti) a v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných unijním právem (zásada efektivity) (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. prosince 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, body 56 a 58, jakož i citovaná judikatura).
83
Pokud jde o zásadu rovnocennosti, předkládající soud vyjádřil pochybnosti o tom, zda jsou použitelná vnitrostátní procesní pravidla s touto zásadou v souladu.
84
Za účelem ověření dodržení zásady rovnocennosti je třeba identifikovat srovnatelná řízení či prostředky právní nápravy a dále určit, zda je s prostředky právní nápravy založenými na vnitrostátním právu zacházeno příznivěji než s prostředky právní nápravy, jež jsou spojeny s ochranou práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva [rozsudek ze dne 26. září 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en justitie (Odkladný účinek odvolání), C‑180/17, EU:C:2018:775, bod 38 a citovaná judikatura].
85
Pokud jde o srovnatelnost prostředků právní nápravy, posouzení podobnosti dotyčných prostředků právní nápravy z hlediska jejich předmětu, důvodu a podstatných náležitostí je na vnitrostátním soudu, který je přímo obeznámen s použitelnými procesními podmínkami [rozsudek ze dne 26. září 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en justitie (Odkladný účinek odvolání), C‑180/17, EU:C:2018:775, bod 39 a citovaná judikatura].
86
V projednávané věci, jak bylo uvedeno v bodech 29 a 40 tohoto rozsudku, ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že prostředky nápravy proti procesním úkonům evropských pověřených žalobců působících ve Španělsku musí být srovnávány s prostředky existujícími ve vnitrostátním právu proti obdobným úkonům vyšetřujícího soudce, který je ekvivalentem evropského pověřeného žalobce na vnitrostátní úrovni.
87
Stran obdobného zacházení s prostředky právní nápravy je třeba připomenout, že každý případ, ve kterém vyvstává otázka, zda je vnitrostátní procesní ustanovení týkající se prostředků právní nápravy založených na unijním právu méně příznivé než ustanovení týkající se obdobných prostředků právní nápravy vnitrostátní povahy, musí být posuzován vnitrostátním soudem s přihlédnutím k místu dotčených pravidel v řízení jako celku, k průběhu uvedeného řízení a zvláštnostem těchto pravidel u různých vnitrostátních orgánů [rozsudek ze dne 26. září 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en justitie (Odkladný účinek odvolání), C‑180/17, EU:C:2018:775, bod 40 a citovaná judikatura].
88
Jak v podstatě uvedl generální advokát v bodě 61 svého stanoviska, v tomto ohledu z informací poskytnutých předkládajícím soudem podle všeho vyplývá, že osoby, které jsou vyšetřovány evropským pověřeným žalobcem působícím ve Španělsku, se nacházejí v méně příznivém postavení než osoby vyšetřované vyšetřujícím soudcem, jelikož vnitrostátní právní úprava použitelná na soudní přezkum procesních úkonů Úřadu vylučuje možnost přímého opravného prostředku proti rozhodnutí o předvolání svědků, zatímco vnitrostátní právní úprava použitelná na soudní přezkum obdobného úkonu vyšetřujícího soudce umožňuje podat opravný prostředek k tomuto soudci nebo k vyššímu soudu.
89
Je však na předkládajícím soudu, aby s ohledem na kritéria uvedená v bodě 87 tohoto rozsudku ověřil, zda tomu tak je, a zejména zda je třeba odmítnout výklad vnitrostátního práva zastávaný španělskou vládou a Úřadem v písemných vyjádřeních, podle kterého je v čistě vnitrostátní situaci možné použít procesní ustanovení, která takový přímý opravný prostředek neumožňují.
90
Stran zásady efektivity je třeba mít za to, že tato zásada v projednávané věci neobsahuje požadavky, které by šly nad rámec požadavků, které vyplývají z práva na účinnou soudní ochranu, jak je zaručeno v čl. 47 prvním pododstavci Listiny a v čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. září 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en justitie (Odkladný účinek odvolání), C‑180/17, EU:C:2018:775, bod 43 a citovaná judikatura]. Z bodu 79 tohoto rozsudku přitom vyplývá, že tato ustanovení primárního unijního práva nebrání neexistenci přímého opravného prostředku proti procesnímu úkonu Úřadu týkajícímu se předvolání svědků, pokud jsou dodrženy požadavky připomenuté zejména v uvedeném bodě a v bodě 80 tohoto rozsudku.
91
S ohledem na výše uvedené důvody je třeba na první, třetí a čtvrtou otázku odpovědět tak, že čl. 42 odst. 1 nařízení 2017/1939 ve spojení s čl. 19 odst. 1 druhým pododstavcem SEU, články 47 a 48 Listiny a zásadami rovnocennosti a efektivity musí být vykládán v tom smyslu, že rozhodnutí, kterým evropský pověřený žalobce jednající v dané věci předvolá v rámci vyšetřování svědky, podléhá přezkumu příslušným vnitrostátním soudem podle tohoto čl. 42 odst. 1, má-li toto rozhodnutí vyvolávat závazné právní účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy osob zpochybňujících uvedené rozhodnutí, jako jsou osoby, proti nimž je vedeno toto vyšetřování, tím, že podstatným způsobem mění jejich právní postavení. Je-li tomu tak, musí vnitrostátní právo těmto osobám zaručit účinný soudní přezkum tohoto rozhodnutí, alespoň incidenčně, provedený případně trestním soudem vydávajícím rozsudek. Nicméně podle zásady rovnocennosti platí, že pokud vnitrostátní procesní ustanovení týkající se podobných opravných prostředků vnitrostátní povahy stanoví možnost napadnout obdobné rozhodnutí přímo, musí mít takovou možnost i uvedené osoby.
K nákladům řízení
92
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
Článek 42 odst. 1 nařízení Rady (EU) 2017/1939 ze dne 12. října 2017, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce ve spojení s čl. 19 odst. 1 druhým pododstavcem SEU, články 47 a 48 Listiny základních práv Evropské unie a zásadami rovnocennosti a efektivity
musí být vykládán v tom smyslu, že
rozhodnutí, kterým evropský pověřený žalobce jednající v dané věci předvolá v rámci vyšetřování svědky, podléhá přezkumu příslušným vnitrostátním soudem podle tohoto čl. 42 odst. 1, má-li toto rozhodnutí vyvolávat závazné právní účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy osob zpochybňujících uvedené rozhodnutí, jako jsou osoby, proti nimž je vedeno toto vyšetřování, tím, že podstatným způsobem mění jejich právní postavení.
Je-li tomu tak, musí vnitrostátní právo těmto osobám zaručit účinný soudní přezkum tohoto rozhodnutí, alespoň incidenčně, provedený případně trestním soudem vydávajícím rozsudek.
Nicméně podle zásady rovnocennosti platí, že pokud vnitrostátní procesní ustanovení týkající se podobných opravných prostředků vnitrostátní povahy stanoví možnost napadnout obdobné rozhodnutí přímo, musí mít takovou možnost i uvedené osoby.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: španělština.