62000CC0057_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. En los asuntos acumulados C-57/00 P y C-61/00 P, el Freistaat Sachsen, por una parte, y Volkswagen AG (en lo sucesivo, «Volkswagen») y Volkswagen Sachsen GmbH (en lo sucesivo, «VW Sachsen»), por otra, han interpuesto sendos recursos de casación contra la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas (Sala Segunda ampliada) de 15 de diciembre de 1999, Freistaat Sachsen y otros/Comisión (en lo sucesivo, «sentencia recurrida»).
I. Introducción
2. Para la descripción del marco jurídico y de los antecedentes de hecho del litigio, me remito a los apartados 1 a 44 de la sentencia recurrida, que, por motivos de economía, no reproduciré.
3. No obstante, procede recordar brevemente que los presentes asuntos tienen su origen en la Decisión 96/666/CE de la Comisión, de 26 de junio de 1996, relativa a una ayuda concedida por Alemania al grupo Volkswagen y destinada a las plantas de Mosel y Chemnitz (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).
4. Mediante la Decisión controvertida, la Comisión declaró compatibles, en particular con el artículo 92, apartado 3, letra c), del Tratado CE [actualmente artículo 87 CE, apartado 3, letra c)], determinadas ayudas concedidas al grupo Volkswagen para proyectos de inversión en Sajonia.
5. En cambio, declaró incompatibles con esta misma disposición las ayudas a la inversión previstas en favor del grupo Volkswagen para sus proyectos de inversión consistentes en la construcción de una nueva fábrica de automóviles en Mosel (en lo sucesivo, «Mosel II») y de una nueva fábrica de motores en Chemnitz (en lo sucesivo, «Chemnitz II») en forma de amortizaciones extraordinarias sobre inversiones, conforme a la Ley alemana de regiones subvencionables, por un valor nominal de 51,67 millones de DEM, así como ayudas previstas en favor del grupo Volkswagen para sus proyectos de inversión en Mosel II por valor de 189,1 millones de DEM.
6. Por otra parte, la Comisión fijó el límite de la intensidad de ayuda efectiva combinada, expresada como equivalente bruto de subvención, en el 22,3 % para Mosel II y en el 20,8 % para Chemnitz II.
7. Los recursos interpuestos ante el Tribunal de Primera Instancia contra la Decisión controvertida por el Freistaat Sachsen, por una parte, y por Volkswagen y VW Sachsen, por otra, y que tenían por objeto la anulación parcial de dicha Decisión, fueron desestimados mediante la sentencia recurrida.
8. Mediante sus recursos de casación, las partes recurrentes solicitan al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida, que estime las pretensiones formuladas en primera instancia y que condene en costas a la Comisión. La República Federal de Alemania interviene como coadyuvante en apoyo de las pretensiones de las partes recurrentes.
9. La Comisión, por su parte, solicita que se desestimen los recursos de casación, que se mantengan las pretensiones que formuló en primera instancia, en el sentido de que se desestimaran los recursos por infundados, y que se condene en costas a las partes recurrentes.
II. Análisis
A. Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado
10. Las partes recurrentes, apoyadas por el Gobierno alemán, critican la interpretación del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado efectuada por el Tribunal de Primera Instancia.
11. El Tribunal de Primera Instancia se expresó en los siguientes términos:
«129 A tenor del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado, son compatibles con el mercado común "las ayudas concedidas con objeto de favorecer la economía de determinadas regiones de la República Federal de Alemania, afectadas por la división de Alemania, en la medida en que sean necesarias para compensar las desventajas económicas que resultan de tal división".
130 Esta disposición, lejos de haber sido derogada implícitamente tras la reunificación alemana, fue mantenida en vigor tanto por el Tratado de Maastricht, celebrado el 7 de febrero de 1992, como por el Tratado de Amsterdam, celebrado el 2 de octubre de 1997. Además, se introdujo una disposición idéntica en el artículo 61, apartado 2, letra c), del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, celebrado el 2 de mayo de 1992 (DO 1994, L 1, p. 3).
131 Habida cuenta del alcance objetivo de las normas de Derecho comunitario, cuya autoridad y eficacia deben garantizarse, no puede presumirse que esta disposición haya quedado sin objeto desde la reunificación de Alemania, como sostuvo la Comisión durante la vista, contradiciendo su propia práctica administrativa (véanse, en particular, las Decisiones Daimler-Benz [] y Tettau []).
132 Debe destacarse, sin embargo, que, al tratarse de una excepción al principio general de incompatibilidad de las ayudas de Estado con el mercado común enunciado en el artículo 92, apartado 1, del Tratado, el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado, debe interpretarse de manera estricta.
133 Además, como ha destacado el Tribunal de Justicia, a la hora de interpretar una disposición de Derecho comunitario debe tenerse en cuenta no sólo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de noviembre de 1983, Merck, 292/82, Rec. pp. 3781 y ss., especialmente p. 3792, y de 21 de febrero de 1984, St. Nikolaus Brennerei, 337/82, Rec. pp. 1051 y ss., especialmente p. 1062).
134 En el presente caso, los términos "división de Alemania" se refieren, históricamente, al establecimiento, en 1948, de la línea de partición entre las dos zonas. Por tanto, las "desventajas económicas que resultan de tal división" sólo pueden hacer referencia a las desventajas económicas causadas por el aislamiento provocado por el establecimiento o el mantenimiento de esta frontera, como, por ejemplo, el hecho de que determinadas regiones quedaran convertidas en enclaves (véase la Decisión Daimler-Benz), la ruptura de las vías de comunicación (véase la Decisión Tettau), o la pérdida de los mercados naturales de ciertas empresas que, en consecuencia, precisan apoyo, ya sea para poder adaptarse a las nuevas condiciones o para poder superar esta desventaja (véase, en este sentido, pero en relación con el artículo 70, párrafo cuarto, del Tratado CECA, la sentencia Barbara Erzbergbau y otros/Alta Autoridad, antes citada, p. 409).
135 Por el contrario, la tesis de las partes demandantes y del Gobierno alemán según la cual el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado permite compensar íntegramente el indudable retraso económico que sufren los nuevos Länder, hasta que éstos hayan alcanzado un nivel de desarrollo comparable al de los antiguos Länder, no tiene en cuenta ni el carácter excepcional de esta disposición ni su contexto y los objetivos que persigue.
136 En efecto, las desventajas económicas que sufren globalmente los nuevos Länder no han sido causadas por la división de Alemania, en el sentido del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado. En sí misma, la división de Alemania únicamente ha tenido consecuencias marginales en el desarrollo económico de una y otra zona, a las que, por otra parte, afectó inicialmente de igual manera, y no ha impedido el posterior desarrollo favorable de la economía de los antiguos Länder.
137 Por tanto, es obligado llegar a la conclusión de que las diferencias en el desarrollo de los antiguos y los nuevos Länder se explican por causas distintas a la división de Alemania por sí sola, y, en particular, por los diferentes regímenes político-económicos instaurados en cada Estado a un lado y otro de la frontera.
138 De cuanto precede se deduce también que la Comisión no cometió ningún error de Derecho al enunciar de manera general, en el punto X, párrafo tercero, de la [Decisión controvertida], que la excepción prevista en el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado no debería aplicarse a las ayudas regionales destinadas a proyectos de nuevas inversiones y que las excepciones previstas en el artículo 92, apartado 3, letras a) y c), del Tratado y las directrices comunitarias le permiten actuar de forma adecuada ante los problemas de los nuevos Länder.»
12. En su sentencia de 19 de septiembre de 2000, Alemania/Comisión, el Tribunal de Justicia interpretó el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado de la misma manera y en términos prácticamente idénticos; sin embargo, hizo un poco más hincapié que el Tribunal de Primera Instancia en el aspecto geográfico de la división, ya que el apartado 54 de dicha sentencia, que se corresponde con la primera frase del apartado 136 de la sentencia recurrida, presenta el siguiente tenor:
«En efecto, la división geográfica de Alemania, en el sentido del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado no ha sido la causa directa de las desventajas económicas que sufren globalmente los nuevos Estados federados.»
13. Las partes recurrentes y el Gobierno alemán, sin embargo, mantienen su postura según la cual esta interpretación es errónea y demasiado restrictiva.
14. Paso a examinar las distintas alegaciones que formulan a este respecto.
1. Interpretación del tenor literal
15. Según las partes recurrentes y el Gobierno alemán, el Tribunal de Primera Instancia vulneró el tenor literal del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado al basar la sentencia recurrida en una interpretación del concepto de «división de Alemania» que se inspira en criterios puramente físicos y/o basados en los transportes.
16. En su opinión, el concepto de «división de Alemania» en el contexto de una disposición relativa a la compensación de desventajas económicas se interpreta generalmente en el sentido de que hace referencia a la división de Alemania en dos sistemas económicos y políticos distintos.
17. En apoyo de esta interpretación, las partes recurrentes y el Gobierno alemán invocan el Protocolo sobre el comercio interior alemán, que también contiene la expresión «división de Alemania».
18. La Comisión sostiene que, en virtud de los artículos 42, apartado 2, y 118 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, que prohíben que se invoquen motivos nuevos en el curso del proceso, las partes recurrentes no pueden apoyarse en el Protocolo sobre el comercio interior alemán. No comparto esta opinión, ya que, a mi juicio, la referencia a dicho Protocolo no constituye un motivo nuevo invocado por las partes recurrentes, sino un argumento en apoyo de un motivo ya invocado en primera instancia.
19. De cualquier modo, por lo que se refiere a este Protocolo, las propias partes recurrentes explican que «como en 1957, al concluirse el Tratado CEE, se albergaba aún la esperanza de un levantamiento próximo del telón de acero, los Estados firmantes actuaron de modo que, por lo que se refiere a la libre circulación de mercancías entre los dos Estados alemanes, el establecimiento de la frontera aduanera exterior del territorio comunitario no obstaculizara de manera desproporcionada los intercambios de mercancías que existían aún en esa época entre las dos zonas económicas».
20. Así pues, no se hacía hincapié en la existencia de dos sistemas políticos y económicos diferentes, sino en la existencia de una frontera entre las dos Alemanias que, sin las adaptaciones previstas por dicho Protocolo, habría constituido una frontera comunitaria exterior como cualquier otra.
21. Las partes recurrentes también invocan otra serie de actos para demostrar que el concepto de «división de Alemania» debe entenderse como sinónimo de diferenciación entre regímenes económicos y políticos opuestos. Se trata, más en particular, de la sentencia de 5 de julio de 1994, Anastasiou y otros, en la que se menciona la «división de hecho del territorio chipriota», de la respuesta a la pregunta escrita nº 2654/85 del Sr. Pordea, miembro del Parlamento Europeo, en la que se hace referencia a la «división de Europa», de la Resolución del Parlamento Europeo sobre las conclusiones de los Consejos Europeos de Luxemburgo celebrados el 21 de noviembre y 12 y 13 de diciembre de 1997, que alude a la «división de Europa», y del preámbulo del Tratado de Maastricht, que menciona la «división del continente europeo».
22. Pues bien, como señala acertadamente la Comisión, estos actos no tienen por objeto la interpretación de los términos «división de Alemania» que figuran en el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado. Por tanto, no son pertinentes a efectos de resolver el presente litigio.
23. Dicho esto, estoy de acuerdo con las partes recurrentes y con el Gobierno alemán en que la existencia de una frontera interalemana y la existencia de dos regímenes político-económicos diferentes están estrechamente vinculadas. La diferencia radical entre ambos regímenes probablemente haya sido la causa de que la frontera interalemana, dejando de lado las vías abiertas por el Protocolo sobre el comercio interior alemán, fuera más impermeable que, por ejemplo, la frontera germano-suiza; además, cortó los vínculos que se habían creado entre los territorios considerados durante el largo período en el que habían formado parte de un mismo país. Las desventajas económicas que resultaban de esta frontera eran, por tanto, especialmente graves.
24. Considero, sin embargo, que el apartado 134 de la sentencia recurrida es perfectamente compatible con esta apreciación. No puede sostenerse que el Tribunal de Primera Instancia haya contemplado únicamente la frontera física, ya que menciona el hecho de que determinadas regiones quedaran convertidas en enclaves, la ruptura de las vías de comunicación y la pérdida de los mercados naturales de ciertas empresas, es decir, hechos que sólo pueden explicarse por la existencia de dos regímenes político-económicos diferentes, ya que no se producen a lo largo de una frontera «normal» como la germano-suiza.
25. Lo que el Tribunal de Primera Instancia quiso oponer en los apartados 134 y 135 de la sentencia recurrida son, por una parte, las consecuencias del establecimiento de esta frontera político-económica y, por otra, los retrasos económicos que resultaron de la política seguida por los órganos dirigentes de la República Democrática Alemana.
26. Pues bien, las partes recurrentes y el Gobierno alemán invocan precisamente estos retrasos económicos para justificar la aplicabilidad del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado.
27. Ello conduce a examinar lo que debe entenderse por el concepto de «desventajas económicas que resultan de tal división» que figura en dicha disposición.
28. Es innegable que estos términos establecen una relación de causa a efecto entre las «desventajas económicas» y la «división de Alemania».
29. Debe admitirse, no obstante, que, una vez superada dicha división, estos términos, que se mantuvieron en los Tratados de Maastricht y de Amsterdam, deben entenderse en el sentido de que se refieren a las secuelas de esta división.
30. Pero, ¿pueden interpretarse en el sentido de «ayudas necesarias para compensar los retrasos en el desarrollo económico atribuibles al régimen político-económico que existió en el territorio de los nuevos Länder antes de la desaparición de esta división»? Así es como puede resumirse, a mi juicio, la tesis del Gobierno alemán.
31. En mi opinión, si se interpretara la letra c) del artículo 92, apartado 2, del Tratado de esta manera se modificaría sustancialmente su alcance. La relación de causa a efecto entre la «desventaja económica» y la «división de Alemania» se volvería demasiado indirecta.
32. Un texto que, como admiten las partes recurrentes y el Gobierno alemán, ha resultado aplicable a la Alemania reunificada por el simple juego del principio de movilidad del ámbito de aplicación territorial de los Tratados no puede ver modificado su alcance o su contenido por el mero hecho de esta extensión casi automática.
33. Así pues, la disposición considerada no puede interpretarse en la actualidad en el sentido de que comprende situaciones que no constituyen secuelas directas de la existencia anterior de una frontera interalemana sino que son, en gran medida, resultado de opciones concretas de política económica efectuadas por las antiguas autoridades de la República Democrática Alemana.
34. La posición contraria podría conducir a justificar, invocando la división de Alemania, ayudas concedidas para la creación de una industria nueva en campo abierto en una región que siempre haya sido puramente agrícola, sobre la base de que, si dicha región hubiera formado parte antes de la República Federal de Alemania, seguramente ya se habría implantado una industria en ella.
35. Es cierto que el Gobierno alemán afirma que no pretende llevar su razonamiento tan lejos. Me permito citar aquí un pasaje del escrito de réplica del Gobierno alemán en el asunto Alemania/Comisión (C-301/96), aún pendiente ante el Tribunal de Justicia, en el que declara que «siempre ha indicado que consideraba que la cláusula relativa a la división sólo era aplicable a determinados proyectos de reconstrucción del Este, a saber, aquellos que cumplen los requisitos de hecho del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, tras su modificación), extremo que debe verificarse en cada caso concreto».
36. Pero a la hora de definir estos «requisitos de hecho», el Gobierno alemán rechaza todo criterio relacionado con la antigua frontera y sólo hace referencia al retraso económico y tecnológico que caracterizaba a la antigua República Democrática Alemana en su conjunto.
37. Pues bien: o una cosa o la otra. O bien «la situación económica de Alemania oriental en 1996 [es] comparable en varios aspectos a la de, por ejemplo, Grecia o Portugal». En este caso, no se comprende por qué los criterios un poco más restrictivos del artículo 92, apartado 3, letra c), del Tratado deberían aplicarse a Grecia y a Portugal y no a Alemania oriental. La mera presencia en el Tratado de la cláusula relativa a la división no constituye una explicación suficiente. En efecto, me cuesta imaginar que los negociadores del Tratado hayan querido que esta cláusula justifique una diferencia de trato respecto de dos situaciones similares.
38. O bien «existía una diferencia esencial entre los proyectos de reconstrucción de un antiguo entramado industrial que existía ya antes de 1945 -¡la antigua región sajona de producción automovilística en torno a Mosel y Chemnitz constituye en este caso un ejemplo típico!- y el apoyo general otorgado a regiones de la Comunidad hasta entonces menos desarrolladas, con arreglo al artículo 92 CE, apartado 3».
39. En este caso, resulta aún menos comprensible por qué habría que tratar más favorablemente, desde el punto de vista de las ayudas públicas, a regiones situadas bastante cerca del centro de Europa, en las que ya existía, antes de la desaparición de la división de Alemania, una mano de obra especializada, instalaciones de producción y comunicaciones por ferrocarril y carretera, que a regiones que tenían la desventaja de estar situadas en la periferia de la Comunidad y que jamás habían disfrutado del más mínimo desarrollo industrial.
40. En el marco de la interpretación del propio tenor literal del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado tampoco pueden obviarse los términos «determinadas regiones [...] afectadas» que figuran en él.
41. Pues bien, en el apartado 135 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia señaló que las partes recurrentes y Alemania habían expuesto la «tesis [...] según la cual el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado permite compensar íntegramente el indudable retraso económico que sufren los nuevos Länder, hasta que éstos hayan alcanzado un nivel de desarrollo comparable al de los antiguos Länder».
42. Esta tesis también ha sido confirmada en los escritos presentados en el marco del presente recurso de casación.
43. Es indudable que esta tesis equivale a sostener que la región afectada, en el sentido del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado, es el conjunto del territorio de la antigua República Democrática Alemana, ya que es el desarrollo económico del conjunto de este territorio el que ha sufrido un retraso. De ello resultaría que todo tipo de ayuda concedida a cualquier clase de empresa o entidad situada en este territorio estaría incluida en el ámbito de aplicación de la cláusula relativa a la división.
44. Sin embargo, el Gobierno alemán precisó en la vista ante el Tribunal de Justicia, a raíz de una pregunta, que no defendía una interpretación tan amplia y que las regiones contempladas eran las de Mosel y Chemnitz. Esta última interpretación es, en mi opinión, la única compatible con el tenor literal de la cláusula.
45. En efecto, antes de la reunificación jamás se consideró que todas las regiones o empresas de Alemania occidental pudieran invocar la cláusula relativa la división.
46. Así pues, sólo podría considerarse que las regiones de Mosel y Chemnitz han sufrido «desventajas económicas que resultan de la división de Alemania» si la existencia de la frontera político-económica entre las dos partes de Alemania ha constituido un obstáculo para su desarrollo económico de una manera que las haya singularizado en relación con las demás regiones de la antigua República Democrática Alemana (o, al menos, en relación con todas aquellas regiones que no se hayan visto afectadas del mismo modo que ellas por esta frontera).
47. Pues bien, las regiones de Mosel y Chemnitz están situadas a más de 100 km de la antigua frontera interalemana y, lejos de haberse visto frenadas en su desarrollo económico en mayor medida que otras regiones, «después del período correspondiente a los años 1945 a 1949 [...] disfrutaron de un desarrollo considerable si se tienen en cuenta las condiciones del sistema económico comunista», tal como señala el propio Gobierno alemán.
48. Sobre la base de las consideraciones precedentes, estimo que el Tribunal de Primera Instancia no vulneró el tenor literal del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado.
2. Interpretación a la luz del efecto útil de la disposición
49. Las consideraciones anteriores están íntimamente ligadas a la cuestión del mantenimiento del efecto útil del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado, por lo que me gustaría examinar esta cuestión antes que las demás alegaciones de las partes recurrentes.
50. Las partes recurrentes y el Gobierno alemán aprueban la declaración realizada por el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 131 de la sentencia recurrida según la cual la autoridad y eficacia de las normas de Derecho comunitario se oponen a que se considere que el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado ha quedado sin objeto desde la reunificación alemana.
51. Sin embargo, sostienen que la interpretación que figura en el apartado 134 de la sentencia recurrida es incompatible con el hecho de que, tras la reunificación, se haya mantenido el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado. Por tanto, consideran que la aplicación de esta disposición no puede quedar limitada, como afirma el Tribunal de Primera Instancia, únicamente a las desventajas causadas por el hecho de que determinadas regiones quedaran convertidas en enclaves, por la ruptura de las vías de comunicación o la pérdida de mercados en el Este.
52. Dado que las partes contratantes sabían que estas consecuencias directas del trazado físico de la frontera entre Alemania occidental y Alemania oriental desaparecerían muy rápidamente tras la reunificación, las partes recurrentes y el Gobierno alemán consideran que la interpretación realizada por el Tribunal de Primera Instancia sólo sería exacta si este último atribuye a los Estados firmantes del Tratado de Amsterdam la voluntad de mantener, mediante el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado, una disposición vacía de contenido y desprovista de todo ámbito de aplicación. Dado que el Tratado de Amsterdam supuso una profunda revisión de numerosas disposiciones del Tratado CE, en su opinión es muy poco realista atribuir tal intención a los Estados contratantes.
53. A este respecto, procede señalar, en primer lugar, que la disposición considerada no ha quedado privada de todo ámbito de aplicación. En efecto, tal como recordó el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 131 de la sentencia recurrida, el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado se ha aplicado en dos ocasiones desde la reunificación alemana, a saber, en el caso de la Decisión Daimler-Benz, adoptada el 14 de abril de 1992, y de la Decisión Tettau, adoptada el 13 de abril de 1994. Así pues, dicha disposición, tal como ha sido interpretada por el Tribunal de Primera Instancia, ha seguido teniendo un efecto útil incluso después de la reunificación alemana.
54. Es cierto que entre 1994 y 1997, año en que se firmó el Tratado de Amsterdam, esta disposición no se aplicó. Sin embargo, esto no demuestra que los negociadores del Tratado de Amsterdam hayan mantenido en él una disposición vacía de todo contenido.
55. En efecto, en 1997, tres años después de que se hubiera aplicado por última vez, no podía excluirse que pudieran volver a presentarse problemas de este tipo, aunque las probabilidades para ello fueran mínimas.
56. En segundo lugar, debe añadirse que el principio del efecto útil de una disposición comunitaria no se opone a que tal disposición pueda aplicarse cada vez con menos frecuencia y que, al cabo de cierto tiempo, deje incluso de aplicarse. El propio Gobierno alemán reconoce que los casos de aplicación del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado serán cada vez más raros.
57. En efecto, el principio del efecto útil no puede considerarse un instrumento destinado a mantener vigente una disposición cuyos requisitos de aplicación son de tal naturaleza que al cabo del tiempo ningún supuesto quedaría comprendido en su ámbito de aplicación. Si así fuera, el efecto útil se convertiría en un pretexto para atribuir a una disposición un sentido que ésta nunca ha tenido.
58. Pues bien, en mi opinión la cláusula relativa a la división nunca ha tenido el sentido de una especie de cláusula de desarrollo regional que constituya, por así decir, una síntesis de las letras a) y c) del artículo 92, apartado 3, del Tratado, pero a la que no se aplicaría la restricción prevista en la letra c) y cuya invocación sólo podría ser criticada por la Comisión en caso de abuso manifiesto.
59. Así pues, tampoco puede haberse atribuido tal sentido a esta disposición por el mero hecho de que se haya mantenido en los Tratados de Maastricht y de Amsterdam, firmados una vez superada la división de Alemania. En efecto, considero que una modificación tan fundamental del alcance de un texto no puede presumirse. Si tal hubiera sido la intención de la conferencia intergubernamental, ésta debería, al menos, haber adoptado un protocolo interpretativo que se hubiera adjuntado al Tratado de Amsterdam y que se hubiera sometido, junto con éste, a ratificación parlamentaria.
3. Interpretación histórica
60. En la argumentación desarrollada hasta este momento ya he mostrado, de hecho, que comparto la interpretación histórica que el Tribunal de Primera Instancia hizo de la cláusula controvertida. Sin embargo, en aras de la exhaustividad, debo examinar las objeciones a esta interpretación presentadas por las partes recurrentes y por el Gobierno alemán.
a) Las declaraciones de 1957
61. Las partes recurrentes hacen referencia, en primer lugar, a las declaraciones hechas por el Gobierno federal en 1957 sobre los Tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, en las que puede leerse, en particular, que «los Tratados tienen en cuenta esta exigencia [de reforzar los vínculos internos y externos de la República Federal con los alemanes de la zona soviética y de proteger la posición de Berlín] al prever varias disposiciones específicas en beneficio de Berlín y de las regiones afectadas por la división alemana, así como un Protocolo sobre el comercio interior alemán».
62. Pues bien, como señala acertadamente la Comisión, se trata de explicaciones unilaterales e internas dadas por un Estado miembro que no son aptas para proporcionar una interpretación válida erga omnes de una disposición de Derecho comunitario. Por otra parte, dichas declaraciones no hacen más que reproducir el tenor literal del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado y no contribuyen, por tanto, a interpretar dicha disposición.
b) El caso del Sarre
63. Las partes recurrentes y el Gobierno alemán aluden, en segundo lugar, al caso del Sarre, sobre el que el Tribunal de Primera Instancia se pronunció en el apartado 147 de la sentencia recurrida del siguiente modo:
«Por lo que se refiere a la Decisión sobre el Sarre, ninguna de las partes la ha presentado o solicitado en el marco del presente procedimiento. Las partes demandantes no han logrado demostrar que dicha Decisión refleje un enfoque distinto de la Comisión en el pasado, y que este supuesto enfoque afecte a la validez de las apreciaciones jurídicas realizadas en 1996.»
64. A este respecto, Volkswagen y VW Sachsen reprochan al Tribunal de Primera Instancia, en primer lugar, haber infringido el artículo 64, apartado 2, letra b), de su Reglamento de Procedimiento por no haber ordenado a la Comisión presentar una copia de esta Decisión.
65. Según las partes recurrentes, el Tribunal de Primera Instancia debería haber recurrido a esta diligencia de prueba, ya que, en su opinión, la Comisión se contradijo en primera instancia en relación con esta Decisión. Por una parte, la Comisión reconoció en su escrito de contestación a la demanda que la Decisión sobre el Sarre se basaba en el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado, mientras que en su escrito de dúplica señaló, por otra parte, que en la Decisión, tal como había sido publicada, no existía ningún elemento que permitiera llegar a la conclusión de que no había sido adoptada sobre la base del artículo 92, apartado 2, letra b), del Tratado.
66. En mi opinión, basta con señalar que sólo el Tribunal de Primera Instancia puede decidir, cuando procede, sobre la necesidad de completar la información de que dispone en los asuntos de que conoce. Por otra parte, Volkswagen y VW Sachsen no solicitaron, en ningún momento del procedimiento en primera instancia, la adopción de diligencias de ordenación del procedimiento consistentes, en particular, en la presentación de la Decisión sobre el Sarre, cuando podían hacerlo «en cualquier fase del procedimiento». Por tanto, su alegación según la cual el Tribunal de Primera Instancia estaba obligado a adoptar tal diligencia no puede acogerse.
67. A continuación, por lo que se refiere al fondo, las partes recurrentes y el Gobierno alemán sostienen que el caso del Sarre demuestra que el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado no ha sido interpretado por la Comisión únicamente como una norma relativa a la compensación de las desventajas que resultan directamente del trazado físico de la frontera entre Alemania oriental y Alemania occidental, sino también, y de manera general, como una disposición destinada a superar las consecuencias económicas de la división de Alemania en diferentes zonas económicas efectuada en el marco de la reorganización de posguerra.
68. A diferencia de lo ocurrido en el procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia, en el presente recurso de casación disponemos del texto de dicha Decisión, que ha sido presentado ante el Tribunal de Justicia por el Gobierno alemán. Dicho texto adopta la forma de una carta del Presidente de la Comisión al Ministro alemán de Asuntos Exteriores; lleva fecha de 14 de diciembre de 1964 y en la referencia a su objeto figura la siguiente indicación: «Ayudas a la supresión de determinadas consecuencias de la división de Alemania» («Beihilfen zur Beseitigung bestimmter Folgen der Teilung Deutschlands»). La primera parte de la carta presenta el siguiente tenor:
«Las ayudas destinadas a suprimir los efectos derivados de la división de Alemania fueron objeto, el 10 de julio de 1963, de un examen multilateral detallado por parte de un grupo de trabajo.
La Comisión estimó que debía conceder un trato especial a las medidas indicadas, debido a su carácter específico, y resolver con carácter prioritario todas las cuestiones planteadas en este contexto, para poder concentrarse a continuación en las medidas generales o regionales.
Habida cuenta de la información adicional aportada por su Gobierno, la Comisión considera útil comunicarle sus conclusiones:
1. Por lo que respecta a una primera categoría de ayudas, es decir:
- las ayudas en favor de los expulsados, refugiados y víctimas de la guerra o de los desmantelamientos;
- las medidas en favor de determinadas regiones situadas a lo largo de la frontera con Alemania oriental ["Zonenrandgebiete"] (bonificaciones de intereses, amortización acelerada, compensación de los sobrecostes de transporte);
- las ayudas destinadas a tomar en consideración la situación particular del Land de Berlín (garantías de créditos, amortización acelerada, medidas destinadas a favorecer la constitución de reservas, reducción del impuesto sobre la renta, indemnización en favor de los trabajadores berlineses, reembolso parcial de determinados peajes aplicados por las autoridades de la zona soviética, exención parcial del impuesto sobre el volumen de negocios en beneficio de las pequeñas y medianas empresas y de las profesiones liberales);
- ayudas destinadas a facilitar la reintegración económica del Sarre en la República Federal de Alemania;
la Comisión, a la luz de los elementos de que dispone, ha llegado a la conclusión de que estas ayudas cumplen los requisitos para la aplicación de las excepciones previstas en las siguientes disposiciones: artículo 92, apartado 2, letra b), "ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por acontecimientos de carácter excepcional" o artículo 92, apartado 2, letra c), "ayudas concedidas con objeto de favorecer la economía de determinadas regiones de la República Federal de Alemania, afectadas por la división de Alemania, en la medida en que sean necesarias para compensar las desventajas económicas que resultan de tal división". [...]».
69. Pueden efectuarse las siguientes observaciones sobre este texto. En primer lugar, debe señalarse que no se trata, en sentido estricto, de una «Decisión sobre el Sarre», ya que en ella se mencionan todos los tipos de medidas o de ayudas relacionadas con las consecuencias de la Segunda Guerra mundial o con la división de Alemania. En segundo lugar, tampoco se trata de una decisión en el sentido del artículo 93 del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE), sino más bien de la puesta por escrito de conclusiones de la Comisión basadas en sus reuniones con las autoridades alemanas.
70. En tercer lugar, estas conclusiones tienen carácter más bien preliminar, ya que se refieren a las «indicaciones disponibles». En ellas no figuran las ayudas precisas que se han previsto para la reintegración del Sarre. Ni en los escritos procesales ni en la vista se han mencionado ayudas que se hayan concedido efectivamente al Sarre en su conjunto o a determinadas regiones o empresas de dicho Land y que no hayan sido cuestionadas por la Comisión.
71. En cuarto lugar, la carta de 14 de diciembre de 1964 no precisa si la Comisión procedería a examinar las eventuales ayudas concedidas al Sarre a la luz del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado o a la luz del artículo 92, apartado 2, letra b), del Tratado. Estas dos bases jurídicas se mencionan con carácter alternativo, y dado que la carta también menciona las ayudas en favor de «determinadas regiones situadas al borde de la zona» («bestimmte Zonenrandgebiete») y la situación particular del Land de Berlín, es posible que sólo se haya hecho referencia al artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado en relación con estas regiones.
72. En mi opinión, es incluso probable que así sea. En efecto, las eventuales ayudas concedidas al Sarre no tenían, manifiestamente, ninguna relación con la división República Federal de Alemania/República Democrática Alemana. Así pues, para que estas ayudas puedan quedar comprendidas en el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado, debería considerarse que los términos «división de Alemania» que figuran en esta disposición no sólo se refieren a la división Este/Oeste, sino también a la otra división de Alemania, a saber, la división entre la República Federal de Alemania y el Sarre.
73. A este respecto, debe recordarse que durante los años de posguerra el Sarre gozaba de un régimen de autonomía en el plano político y que existía una unión económica y monetaria entre este territorio y Francia. En el marco de unos acuerdos celebrados en octubre de 1956, Francia aceptó que la unión política del Sarre y de Alemania tuviera lugar el 1 de enero de 1957 y que, tras un período transitorio de tres años, se pusiera fin a la unión económica.
74. Así pues, en el momento de la firma del Tratado de Roma, el 25 de marzo de 1957, el Sarre ya formaba parte de la República Federal de Alemania en el plano político. Por tanto, es dudoso que los términos «división de Alemania» se refieran también a la cuestión del Sarre.
75. Por otra parte, el Tratado sólo se refiere a «la división de Alemania». Pues bien, al ser estas dos situaciones, por su naturaleza, muy diferentes, tanto desde el punto de vista geográfico como político y económico, en mi opinión sólo se podría considerar que la división entre la República Federal de Alemania y el Sarre queda comprendida en el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado si éste, de un modo u otro, se hubiera referido explícitamente a dos divisiones.
76. Por último, la comparación entre el presente caso y el del Sarre tampoco me parece pertinente, ya que el Sarre y la República Federal de Alemania no tenían regímenes político-económicos sustancialmente diferentes. Así pues, tampoco podía tratarse de ayudas destinadas a compensar un retraso en el desarrollo debido a tal diferencia de regímenes.
77. Por consiguiente, incluso si se admitiese -hipotéticamente- que la base jurídica de estas ayudas fue el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado, sólo podría deducirse de ello que el fin de la división no significa el fin de la aplicabilidad de esta disposición. Pues bien, este extremo no ha sido cuestionado.
78. En estas circunstancias, puede concluirse que el Tribunal de Primera Instancia no incurrió en error alguno al declarar que «las partes demandantes no han logrado demostrar que dicha Decisión refleje un enfoque distinto de la Comisión en el pasado, y que este supuesto enfoque afecte a la validez de las apreciaciones jurídicas realizadas en 1996».
c) Las ayudas al «Zonenrand»
79. Por último, las partes recurrentes sostienen que, a diferencia de lo que indica el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia recurrida, la aplicación de la cláusula relativa a la división no se ha limitado en absoluto, incluso en el pasado, a la compensación de meras dificultades técnicas de comunicación en las zonas próximas a la frontera Este/Oeste.
80. En su opinión, las ayudas a las regiones limítrofes de la zona bajo ocupación soviética («Zonenrandförderung») que la Comisión autorizó durante decenios al amparo del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado cubrían un territorio que equivalía a un tercio del antiguo territorio federal.
81. La Comisión niega que las ayudas al «Zonenrand» se aplicaran en un tercio del territorio de los antiguos Länder sin que fuera necesario determinar la existencia de una desventaja concreta causada por la frontera. Por otra parte, sostiene que el fomento de las regiones situadas en el «Zonenrand» nunca comprendió a Länder alejados de esta frontera tales como Renania del Norte-Westfalia o Renania-Palatinado. La Comisión recuerda que las fábricas de Volkswagen en Mosel y Chemnitz también se encuentran a una distancia de al menos 100 km de la antigua frontera interalemana.
82. En mi opinión, existe un malentendido respecto de lo que el Tribunal de Primera Instancia quiso decir.
83. En efecto, al declarar que «las "desventajas económicas que resultan de [la] división" sólo pueden hacer referencia a las desventajas económicas causadas por el aislamiento provocado por el establecimiento o el mantenimiento de esta frontera», el Tribunal de Primera Instancia no quiso decir, en mi opinión, que sólo las regiones situadas a muy poca distancia de la frontera interalemana pudieran acogerse al artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado.
84. En efecto, la interpretación de esta disposición efectuada por el Tribunal de Primera Instancia no se basa en la distancia entre la línea de partición y un beneficiario potencial de la ayuda, sino en los efectos de esta frontera desde el punto de vista de las desventajas económicas causadas por la separación a que da lugar. Pues bien, aunque el riesgo de que se produzcan estos efectos es más elevado en las regiones próximas a la línea de partición, no puede excluirse que las desventajas económicas -en forma, por ejemplo, de pérdida de mercados naturales- puedan producirse también en zonas más alejadas de la frontera.
85. A este respecto, las propias partes recurrentes explican que mediante las ayudas al «Zonenrand», la República Federal de Alemania «pretendía evitar que la posterior reunificación de Alemania resultara aún más difícil debido a una desertización gradual del antiguo "Zonenrand" (de entonces) en medio de la Alemania unificada».
86. Pues bien, precisamente circunstancias tales como el hecho de que determinadas regiones queden convertidas en enclaves, la ruptura de las vías de comunicación o la pérdida de los mercados naturales de ciertas empresas -que, según el Tribunal de Primera Instancia, pueden justificar ayudas en virtud del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado- son las que pueden generar este riesgo de desertización.
87. Por último, estimo que no procede detenerse a examinar un comentario del Gobierno alemán según el cual el año 1948, que el Tribunal de Primera Instancia menciona como año de establecimiento de la línea de partición entre las dos zonas, no es exacto desde el punto de vista histórico. En efecto, es indudable que en la fecha en que se firmó el Tratado CEE existía una división Este/Oeste de Alemania y que la cláusula controvertida tiene su origen en ella.
4. Interpretación sistemática
88. Las partes recurrentes y el Gobierno alemán consideran también que la interpretación efectuada por el Tribunal de Primera Instancia no tiene en cuenta el hecho de que, con arreglo al sistema del Tratado, la compensación, en el ámbito de los transportes, de las desventajas ligadas a la división de Alemania ya es objeto del artículo 82 del Tratado CE (actualmente artículo 78 CE).
89. Esta disposición presenta el siguiente tenor:
«Las disposiciones del presente título no obstarán a las medidas adoptadas en la República Federal de Alemania, siempre que fueren necesarias para compensar las desventajas económicas que la división de Alemania ocasiona a la economía de determinadas regiones de la República Federal, afectadas por esta división.»
90. En primer lugar, debe señalarse, junto con Erdmenger, que este artículo permite a la República Federal de Alemania mantener o introducir medidas nacionales relacionadas con la política de transportes («nationale verkehrspolitische Maßnahmen»). Se hace referencia, por tanto, a medidas que constituyen excepciones a la «política común de transportes» de la Comunidad, pero no a medidas que constituyan excepciones a las normas que regulan las ayudas públicas a las infraestructuras de transportes. Considero, al igual que la Comisión, que tales ayudas quedan comprendidas en los artículos 92 y 93 del Tratado.
91. Como también señala Erdmenger, dicho Estado miembro no ha experimentado la necesidad de invocar esta disposición durante el período en que existía la división ni con posterioridad. Las medidas transitorias que la reunificación alemana hizo necesarias tampoco se adoptaron sobre la base del artículo 82 del Tratado, sino sobre la base del artículo 75 del Tratado CE (actualmente artículo 71 CE, tras su modificación).
92. En segundo lugar, la Comisión señala fundadamente que el Tribunal de Primera Instancia no limitó las desventajas que resultan de la división de Alemania, en el sentido del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado, únicamente a las consecuencias que afectan a las vías de comunicación. El apartado 134 de la sentencia recurrida sólo cita tales consecuencias como ejemplo, entre otras posibles -tales como el hecho de que determinadas regiones queden convertidas en enclaves o la pérdida de mercados naturales-.
93. Por tanto, la alegación de las partes recurrentes basada en el artículo 82 del Tratado no es convincente.
5. La carga de la prueba que recae sobre la República Federal de Alemania
94. Volkswagen y VW Sachsen, apoyadas por el Gobierno alemán, estiman que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en error en relación con el alcance de la carga de la prueba que recaía sobre la República Federal de Alemania.
95. A este respecto, la sentencia recurrida señala lo siguiente:
«140 Por lo demás, en lo que atañe a la cuestión de si las ayudas controvertidas, además de su carácter de ayudas al desarrollo económico del Freistaat Sachsen, están destinadas específicamente a compensar desventajas que resultan de la división de Alemania, procede recordar que el Estado miembro que solicita autorización para conceder ayudas, no obstante lo dispuesto en las normas del Tratado, tiene un deber de colaboración con la Comisión, en virtud del cual está obligado, en particular, a aportar todos los datos que permitan a dicha Institución comprobar que se cumplen los requisitos de la excepción solicitada (sentencia de 28 de abril de 1993, Italia/Comisión, [C-364/90, Rec. p. I-2097], apartado 20).
141 Pues bien, ningún dato del expediente presentado al Tribunal de Primera Instancia permite establecer que el Gobierno alemán o las partes demandantes formularon alegaciones específicas, durante el procedimiento administrativo, con vistas a probar la existencia de un vínculo de causalidad entre la situación de la industria automovilística sajona tras la reunificación alemana y la división de Alemania.
142 Por tanto, la Comisión señala fundadamente que las partes no aportaron datos concretos que pudiesen justificar la aplicación del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado en el presente caso.»
96. Volkswagen y VW Sachsen consideran que, en el apartado 141 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia reprochó erróneamente a la República Federal de Alemania no haber formulado alegaciones específicas sobre la aplicabilidad de la cláusula relativa a la división. En efecto, en su opinión estaba claro que cualquier exposición sobre los requisitos para la aplicación de dicha disposición era inútil, ya que, en el plano político, la Comisión había decidido a priori no aplicarla.
97. Esta alegación no puede acogerse.
98. En efecto, dicha alegación confunde dos fases sucesivas del razonamiento, a saber, por una parte, la definición del ámbito de aplicación del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado y, por otra, una vez definido dicho ámbito, la cuestión de si las ayudas controvertidas cumplen, en concreto, los requisitos de esta disposición. En esta segunda fase, tal como resulta de la sentencia Italia/Comisión, antes citada, el Estado miembro está obligado a aportar todos los datos que permitan a la Comisión comprobar que se cumplen los requisitos de la excepción solicitada.
99. Pues bien, el hecho de que la República Federal de Alemania no acepte la definición del ámbito de aplicación del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado realizada por la Comisión en la Decisión controvertida y confirmada posteriormente por el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia recurrida, no la exime de la carga de la prueba si, pese a ello, pretende acogerse a dicha disposición.
100. Por consiguiente, el Tribunal de Primera Instancia interpretó correctamente la carga de la prueba que, en el presente caso, recaía sobre la República Federal de Alemania.
101. El Gobierno alemán añade que el Tribunal de Primera Instancia obró erróneamente al no tener en cuenta varios documentos anexos a su demanda en el asunto C-301/96, antes citado, que también presentó ante éste en el marco de su intervención en primera instancia. Se trata de un escrito de 9 de diciembre de 1992 del Bundeskanzler al Presidente de la Comisión, de dos comunicaciones de 15 de octubre de 1993 y de 19 de septiembre de 1994 y de un memorándum de 13 de mayo de 1996, todos ellos enviados a la Comisión.
102. Según el Gobierno alemán, si el Tribunal de Primera Instancia hubiera examinado estos documentos, le habría resultado imposible afirmar que ningún dato del expediente presentado ante él permitía establecer que la República Federal de Alemania hubiera formulado alegaciones sobre la aplicabilidad de la cláusula relativa a la división.
103. Pues bien, esta alegación equivale a cuestionar una apreciación de hecho efectuada por el Tribunal de Primera Instancia, cuando, según reiterada jurisprudencia, «el Tribunal de Primera Instancia es el único competente para apreciar los hechos, excepto en el caso de que la inexactitud material de sus apreciaciones resulte de los documentos obrantes en autos que se hayan presentado ante él, y para valorar tales hechos. Salvo en caso de desnaturalización de los elementos de prueba aportados ante el Tribunal de Primera Instancia, la apreciación de los hechos no constituye una cuestión de Derecho sujeta, como tal, al control del Tribunal de Justicia».
104. En el presente caso, no puede hablarse de una desnaturalización de los hechos por parte del Tribunal de Primera Instancia. En efecto, de los documentos a los que se refiere el Gobierno alemán se desprende que éstos no contienen información destinada a demostrar que las ayudas controvertidas cumplen los requisitos establecidos en el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado, tal como ha sido interpretado por el Tribunal de Primera Instancia, sino que se limitan a exponer argumentos en favor de una interpretación distinta de esta disposición.
105. Una vez rechazada esta interpretación, el Tribunal de Primera Instancia podía, por tanto, sin desnaturalizar dichos documentos, declarar que no se había formulado ninguna alegación específica, durante el procedimiento administrativo, con vistas a probar la existencia de un vínculo de causalidad entre la situación de la industria automovilística sajona tras la reunificación alemana y la «división de Alemania», entendida en el sentido que el Tribunal de Primera Instancia atribuye a este concepto.
6. El equilibrio institucional
106. Por último, Volkswagen y VW Sachsen sostienen que el Tribunal de Primera Instancia vulnera el equilibrio institucional al declarar, en el apartado 136 de la sentencia recurrida, que «las desventajas económicas que sufren globalmente los nuevos Länder no han sido causadas por la división de Alemania, en el sentido del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado. En sí misma, la división de Alemania únicamente ha tenido consecuencias marginales en el desarrollo económico de una y otra zona, a las que, por otra parte, afectó inicialmente de igual manera, y no ha impedido el posterior desarrollo favorable de la economía de los antiguos Länder».
107. Según estas partes recurrentes, la Decisión controvertida no se pronuncia sobre este particular. Por consiguiente, consideran que, al realizar apreciaciones de hecho respecto de la aplicabilidad de esta disposición, el Tribunal de Primera Instancia sustituye a la Comisión.
108. Esta alegación no puede acogerse.
109. Basta con señalar, como hace acertadamente la Comisión, que, en el apartado 136 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia se limita a adherirse a un argumento formulado por la Comisión en primera instancia.
110. En efecto, tal como se desprende del apartado 126 de la sentencia recurrida, la Comisión había sostenido que la mala situación económica general de los nuevos Länder no era una consecuencia directa de la división de Alemania, sino del sistema político de la antigua República Democrática Alemana y de la propia reunificación.
111. Por otra parte, el hecho de que la Decisión controvertida no se pronuncie sobre este particular no es pertinente. En efecto, la Comisión tenía perfecto derecho a responder, durante el procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia, a la alegación de las partes recurrentes según la cual la existencia de un retraso en el desarrollo económico de los nuevos Länder bastaba para que el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado resultara aplicable, declarando que, en su opinión, no existía ningún vínculo de causalidad entre esta situación y la división de Alemania.
112. De las consideraciones que preceden se desprende que, en mi opinión, las partes recurrentes no han demostrado que el Tribunal de Primera Instancia incurriera en error al interpretar el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado.
113. Por consiguiente, propongo que se desestime su primer motivo.
B. Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 190 del Tratado CE (actualmente artículo 253 CE)
114. Las partes recurrentes y el Gobierno alemán estiman que el Tribunal de Primera Instancia cometió un error de Derecho al declarar, en relación con la obligación de motivación que incumbía a la Comisión, lo siguiente:
«149 Por lo que se refiere a la alegación basada en la falta de motivación, es preciso recordar que la motivación exigida por el artículo 190 del Tratado CE (actualmente artículo 253 CE) ha de reflejar clara e inequívocamente el razonamiento de la Institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el Juez comunitario pueda ejercer su control (véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de [Primera Instancia] de 7 de noviembre de 1997, Cipeke/Comisión, T-84/96, Rec. p. II-2081, apartado 46).
150 En este caso, la [Decisión controvertida] sólo contiene una exposición sucinta de los motivos por los que la Comisión rehusó aplicar la excepción del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado a los hechos del presente asunto.
151 No obstante, debe destacarse que esta Decisión se adoptó en un contexto que el Gobierno alemán y las partes demandantes conocen bien, y que se inscribe en la línea de una práctica consolidada en materia de Decisiones, en particular, respecto de estas partes. Una Decisión de esta naturaleza puede motivarse de manera sucinta (sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de noviembre de 1975, Papiers peints/Comisión, 73/74, Rec. p. 1491, apartado 31, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 27 de octubre de 1994, Fiatagri y New Holland Ford/Comisión, T-34/92, Rec. p. II-905, apartado 35).
152 En efecto, en sus relaciones con la Comisión, el Gobierno alemán se ha referido en varias ocasiones, desde 1990, al artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado, insistiendo en la importancia de esta disposición para la recuperación de la antigua Alemania oriental (véase, en particular, el escrito del Canciller Kohl al Presidente Delors de 9 de diciembre de 1992, antes citado).
153 Las tesis defendidas a este respecto por el Gobierno alemán han sido rechazadas en distintos escritos o Decisiones de la Comisión [véase, en particular, la comunicación de la Comisión en virtud del artículo 92, apartado 2, del Tratado CEE dirigida a los demás Estados miembros y terceros interesados, relativa a la propuesta del Gobierno alemán de conceder una ayuda de Estado al grupo Opel en apoyo de sus planes de inversión en los nuevos Estados federados (DO 1993, C 43, p. 14); la comunicación de la Comisión en virtud del apartado 2 del artículo 93 del Tratado CEE, dirigida a los demás Estados miembros y terceros interesados en relación con las ayudas que Alemania tiene previsto conceder a la empresa Rhône-Poulenc Rhotex GmbH (DO 1993, C 210, p. 11); la Decisión 94/266/CE de la Comisión, de 21 de diciembre de 1993, relativa a la ayuda propuesta en favor de SST-Garngesellschaft GmbH, Turingia (DO 1994, L 114, p. 21); la Decisión Mosel I, [] y la Decisión 94/1074/CE de la Comisión, de 5 de diciembre de 1994, relativa a una propuesta de concesión de ayuda por parte de las autoridades alemanas a la empresa Textilwerke Deggendorf GmbH, Turingia (DO L 386, p. 13)].
154 A este respecto, debe concederse especial importancia a la Decisión Mosel I, por la que la Comisión declaró incompatibles con el mercado común algunas de las ayudas controvertidas, por un importe de 125,2 millones de DEM, después de haber descartado, por motivos idénticos a los recogidos en la [Decisión controvertida], que estas ayudas pudiesen estar comprendidas en la excepción del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado. Es preciso señalar, además, que ni las partes demandantes ni las autoridades alemanas interpusieron recurso contra esta Decisión anterior.
155 Si bien es cierto que la Comisión, las autoridades alemanas y las partes demandantes mantuvieron numerosos contactos entre la adopción de la Decisión Mosel I y la adopción de la [Decisión controvertida], que pusieron de manifiesto sus divergencias de opinión persistentes sobre la aplicabilidad del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado a las ayudas controvertidas (véanse los puntos V y VI de la [Decisión controvertida]), debe destacarse también que en este contexto no se formuló ninguna alegación específica o nueva, en particular, respecto de la existencia de un vínculo de causalidad entre la situación de la industria automovilística sajona tras la reunificación alemana y la división de Alemania (véase el apartado 141 supra).
156 En estas circunstancias, debe considerarse que las partes demandantes y coadyuvante estaban suficientemente informadas sobre los motivos de la [Decisión controvertida], y que, a falta de alegaciones más específicas, la Comisión no estaba obligada a motivarla con más detalle.»
115. Las partes recurrentes, apoyadas por el Gobierno alemán, sostienen que la sentencia recurrida vulnera el artículo 190 del Tratado, en la medida en que reduce, de manera ilegal, las exigencias de la obligación de motivación. En efecto, en su opinión la Decisión controvertida en realidad no permite a las partes recurrentes ni al Tribunal de Primera Instancia discernir las razones por las que la Comisión se negó a aplicar el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado.
116. La Comisión sostiene que, mediante su motivo, las partes recurrentes critican en realidad una apreciación de hecho realizada por el Tribunal de Primera Instancia, aunque pretendan que su alegación versa sobre un problema jurídico, a saber, una interpretación incorrecta del artículo 190 del Tratado.
117. No comparto este punto de vista de la Comisión.
118. En efecto, en su sentencia de 20 de febrero de 1997, Comisión/Daffix, el Tribunal de Justicia declaró, en sus apartados 34 y 35, lo siguiente:
«[...] contrariamente a lo declarado por el Tribunal de Primera Instancia [...], la decisión controvertida indicaba con suficiente precisión los hechos imputados al demandante. [...]
Por consiguiente, al considerar que la decisión controvertida no indicaba con suficiente precisión los hechos imputados al demandante, de forma que se habían infringido el artículo 190 del Tratado y el artículo 25 del Estatuto, el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error de Derecho.»
119. Esta sentencia confirma que la cuestión de si una decisión está suficientemente motivada es una cuestión de Derecho y no de hecho. En efecto, al comprobar si una decisión está suficientemente motivada o no, el Tribunal de Primera Instancia no constata un hecho, sino que lo califica ya jurídicamente. Pues bien, la calificación jurídica de un hecho constituye una cuestión Derecho, que, como tal, está sujeta al control del Tribunal de Justicia.
120. Paso ahora a examinar las distintas alegaciones formuladas por las partes recurrentes en el marco de su segundo motivo. En primer lugar, estiman que el Tribunal de Primera Instancia cometió un error al considerar que la Decisiones citadas en los apartados 153 y 154 de la sentencia recurrida podían contribuir a motivar la Decisión controvertida, cuando, por una parte, ésta no contiene referencia alguna a esas otras Decisiones y, por otra parte, la motivación de estas últimas tampoco es más detallada que la de la propia Decisión controvertida.
121. Pues bien, la Comisión subraya fundadamente que el Tribunal de Primera Instancia hizo referencia a estas Decisiones -que estaban todas publicadas, de modo que las partes recurrentes no pueden alegar que las desconocían- al describir el contexto de la Decisión controvertida, que, según reiterada jurisprudencia, contribuye a motivar una decisión.
122. Por tanto, no era necesario que la Decisión controvertida hiciera referencia a tales Decisiones o que éstas tuvieran una motivación más explícita que la Decisión controvertida. En efecto, la referencia a una motivación anterior no constituiría un «contexto», sino que equivaldría a tomar en consideración una motivación explícita que haría superflua la invocación de un contexto.
123. Las partes recurrentes sostienen también que no basta con que las personas afectadas por una decisión puedan deducir los motivos de ésta comparando dicha decisión con decisiones anteriores similares.
124. A este respecto, las partes recurrentes se remiten a la sentencia de 17 de marzo de 1983, Control Data Belgium/Comisión, en cuyo apartado 15 el Tribunal de Justicia declaró que «no basta con que los Estados miembros, en su condición de destinatarios de la Decisión, conozcan las razones en que ésta se basa debido a su participación en el procedimiento preparatorio y que la demandante, en su condición de persona directa e individualmente afectada, pueda deducirlas comparando la Decisión de que se trata con Decisiones anteriores similares. También es necesario que se haya dado efectivamente a la demandante la posibilidad de defender sus derechos y que el Tribunal de Justicia pueda ejercer un control eficaz basado en la motivación».
125. Esta sentencia se inscribe, sin embargo, en un contexto muy particular, ya que en ella se abordaba la cuestión de si dos tipos específicos de ordenadores podían o no considerarse aparatos científicos y beneficiarse así de una franquicia de los derechos del arancel aduanero común, a diferencia de otros tipos de ordenadores a los que se había negado esta ventaja en una serie de decisiones anteriores.
126. En el presente asunto, en cambio, el Tribunal de Primera Instancia declaró que las partes recurrentes no habían formulado durante el procedimiento administrativo ninguna alegación específica o nueva, en particular respecto de la existencia de un vínculo de causalidad entre la situación de la industria automovilística sajona tras la reunificación alemana y la división de Alemania, que hubiera permitido diferenciar este caso de las decisiones anteriores.
127. En estas circunstancias, el Tribunal de Primera Instancia podía perfectamente considerar que se hallaba ante una decisión que se inscribía en la línea de una práctica consolidada en materia de decisiones y que, por tanto, podía motivarse de manera sucinta.
128. Las partes recurrentes consideran, además, que el hecho de que las autoridades alemanas y la Comisión hayan defendido puntos de vista diferentes sobre la interpretación de la excepción prevista en el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado y de que se haya llamado en varias ocasiones la atención sobre la importancia de esta interpretación para las autoridades alemanas aboga, en contra de la tesis del Tribunal de Primera Instancia, en favor de una obligación de motivación particular de la Comisión.
129. Sin embargo, esta tesis no resulta convincente.
130. En efecto, el hecho de que no se esté de acuerdo con una postura no significa que los motivos de ésta no sean comprensibles. Por tanto, la mera existencia de una divergencia de opinión -que, por otra parte, siempre existe en caso de recurso- no implica que una decisión deba motivarse de manera especial.
131. Las partes recurrentes también sostienen que el tenor literal de la Decisión controvertida es demasiado conciso para que se puedan comprender sus motivos.
132. Pues bien, basta con señalar que el Tribunal de Primera Instancia se guió esencialmente por el contexto y, más en particular, por la existencia de una práctica consolidada en materia de decisiones que, como ya se ha indicado, puede contribuir a motivar una decisión.
133. Sin embargo, las partes recurrentes también cuestionan que las Decisiones a las que se remitió el Tribunal de Primera Instancia en los apartados 153 y 154 de la sentencia recurrida puedan constituir una práctica consolidada en materia de decisiones que permita comprender los motivos de la Decisión controvertida. En este sentido, estiman que el Tribunal de Primera Instancia cometió un error al conceder especial importancia, en el apartado 154 de la sentencia recurrida, a la Decisión Mosel I y al señalar que ni las partes recurrentes ni las autoridades alemanas habían interpuesto recurso contra esta Decisión anterior.
134. No comparto esta opinión de las partes recurrentes.
135. En efecto, las explicaciones de éstas según las cuales esta Decisión no las perjudicó -lo que explica que se abstuvieran de interponer un recurso- son difícilmente comprensibles, dado que, mediante la Decisión Mosel I, la Comisión declaró incompatibles con el mercado común determinadas ayudas por un importe de 125,2 millones de DEM.
136. Por otra parte, la República Federal de Alemania, en su condición de Estado miembro, no debía acreditar ningún interés en ejercitar la acción para poder interponer un recurso de anulación y, por tanto, podía solicitar la anulación de la Decisión Mosel I basándose simplemente en el carácter erróneo de su base jurídica.
137. Asimismo, la alegación de las partes recurrentes basada en que mediante la Decisión Mosel I se rechazaron determinadas ayudas destinadas a la renovación de equipos y a cubrir pérdidas, mientras que mediante la Decisión controvertida se negó la autorización de determinadas ayudas previstas para nuevas inversiones, no me parece pertinente.
138. En efecto, tal como señala acertadamente la Comisión, en los dos casos la entidad que otorgaba la ayuda, el beneficiario de la misma, el objetivo y el lugar de utilización de la ayuda eran prácticamente idénticos. Por consiguiente, el Tribunal de Primera Instancia pudo considerar fundadamente que la Decisión Mosel I contribuía a motivar la Decisión controvertida.
139. Por otra parte, a la tesis según la cual no era posible deducir los motivos de la Decisión controvertida de la práctica consolidada en materia de decisiones citada por el Tribunal de Primera Instancia se opone también la existencia de las Decisiones Daimler-Benz y Tettau.
140. En efecto, tal como señala la Comisión, «comparando estas dos Decisiones, en las que la Comisión había aplicado [el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado], con todas las demás Decisiones citadas, en las que la Comisión había rechazado expresamente la aplicación de esta disposición, y que son todas ellas conocidas por las partes recurrentes, cualquier persona podía conocer las condiciones estrictas en las que la Comisión consideraba cumplidos los requisitos para la aplicación de esta disposición así como su interpretación del concepto de "división de Alemania"».
141. Debo añadir que, en cualquier caso, la manera en que la Comisión aplicaba el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado no era desconocida para la doctrina alemana.
142. Por último, debo recordar que, en la sentencia Alemania/Comisión, antes citada, el Tribunal de Justicia declaró, en circunstancias prácticamente idénticas a las del presente asunto, que la decisión de la Comisión de que se trataba estaba suficientemente motivada.
143. Dado que las partes recurrentes no han demostrado, en mi opinión, que el Tribunal de Primera Instancia haya infringido el artículo 190 del Tratado, propongo que se desestime su segundo motivo.
C. Sobre el tercer motivo, basado en la infracción del artículo 92, apartado 3, letra b), del Tratado
144. Las partes recurrentes, apoyadas por el Gobierno alemán, reprochan al Tribunal de Primera Instancia haber interpretado erróneamente el artículo 92, apartado 3, letra b), del Tratado.
145. En el apartado 167 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia se pronunció sobre esta disposición del siguiente modo:
«Del contexto y de la lógica interna de esta disposición se desprende que esta perturbación debe afectar al conjunto de la economía del Estado miembro de que se trate, y no únicamente a la de una región o parte de su territorio. Esta solución es conforme, por otra parte, con la necesidad de interpretar estrictamente una excepción como la disposición del artículo 92, apartado 3, letra b), del Tratado. [...]»
146. Las partes recurrentes consideran «errónea, desde el punto de vista jurídico, la interpretación del Tribunal de Primera Instancia según la cual [el artículo 92, apartado 3, letra b), del Tratado] sólo puede aplicarse si resulta afectado el conjunto del territorio de un Estado miembro».
147. Pues bien, procede señalar, en primer lugar, que el Tribunal de Primera Instancia no se refirió al conjunto del territorio de un Estado miembro, sino al conjunto de la economía del Estado miembro de que se trate.
148. En segundo lugar, como señala acertadamente la Comisión, a diferencia de las letras a) y c) del artículo 92, apartado 3, del Tratado, la letra b) no habla de «regiones», sino de una grave perturbación en la economía «de un Estado miembro».
149. Por consiguiente, el Tribunal de Primera Instancia, teniendo también en cuenta la necesidad de interpretar estrictamente una disposición que establece una excepción, pudo declarar fundadamente que «esta perturbación debe afectar al conjunto de la economía del Estado miembro de que se trate, y no únicamente a la de una región o parte de su territorio».
150. Las partes recurrentes sostienen, además, que ni el tenor literal ni el efecto útil del artículo 92, apartado 3, letra b), del Tratado justifican la conclusión del Tribunal de Primera Instancia según la cual el hundimiento de la antigua economía socialista de la República Democrática Alemana en el transcurso de la reunificación no debe calificarse de «grave perturbación en la economía» de la República Federal de Alemania.
151. A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia declaró que «la cuestión de si la reunificación alemana provocó una grave perturbación en la economía de la República Federal de Alemania implica complejas valoraciones de tipo económico y social [...] que entran en el ejercicio de la amplia facultad de apreciación de que goza la Comisión» y que «las partes demandantes no han aportado ninguna prueba concreta que demuestre que la Comisión cometió un error manifiesto de apreciación al considerar que, aunque fuesen reales, las repercusiones desfavorables de la reunificación de Alemania sobre la economía alemana no constituían por sí solas un motivo para aplicar el artículo 92, apartado 3, letra b), del Tratado a un régimen de ayudas».
152. Pues bien, es innegable que la evaluación del impacto global de la reunificación sobre la economía de la República Federal de Alemania implica complejas valoraciones de tipo económico y social. Por tanto, el Gobierno alemán yerra al afirmar que la mera referencia a la norma, en el contexto de una situación de hecho conocida, bastaba para demostrar que se cumplían los requisitos para la aplicación del artículo 92, apartado 3, letra b), del Tratado.
153. Además, la alegación de las partes recurrentes constituye una incitación a reexaminar la apreciación sobre los hechos efectuada por el Tribunal de Primera Instancia, es decir, la inexistencia de error manifiesto de apreciación por parte de la Comisión. Sin embargo, dado que las partes recurrentes no aportan el más mínimo indicio sobre una desnaturalización de los hechos por el Tribunal de Primera Instancia, su alegación debe desestimarse.
154. En consecuencia, propongo, por todas estas razones, que se desestime el tercer motivo invocado por las partes recurrentes.
D. Sobre el cuarto motivo, basado en la infracción de los artículos 92, apartado 3, y 93 del Tratado
155. En el marco de su cuarto motivo, las partes recurrentes, apoyadas por el Gobierno alemán, reprochan al Tribunal de Primera Instancia haber infringido los artículos 92, apartado 3, y 93 del Tratado al declarar lo siguiente:
«203 A diferencia de lo que sostienen las partes demandantes, las medidas de ayuda controvertidas no pueden considerarse comprendidas en un programa de ayudas regionales ya autorizado por la Comisión, y, por tanto, exentas de la obligación de notificación previa.
204 En efecto, al referirse, en el decimonoveno programa marco adoptado sobre la base de la Ley sobre actividades de interés común, [] a determinados sectores en los que cada uno de los proyectos subvencionados quedaba sujeto a la obligación de autorización previa de la Comisión (véase el apartado 7 supra), Alemania hizo constar que la autorización de las ayudas regionales contempladas en este programa marco no abarcaba dichos sectores y, en particular, el sector de los vehículos de motor, si el coste de una operación subvencionada superaba los 12 millones de ECU.
205 Esto queda confirmado, en particular, por el escrito de la Comisión de 2 de octubre de 1990, por el que se autoriza el régimen de ayudas regionales previsto para el año 1991 en el decimonoveno programa marco (véase el apartado 7 supra), y por su escrito de 5 de diciembre de 1990, por el que se autoriza la aplicación de la Ley sobre actividades de interés común a los nuevos Länder (véase el apartado 11 supra), en los que la Comisión llamó expresamente la atención del Gobierno alemán sobre la necesidad de tener en cuenta, al hacer efectivas las medidas previstas, las directrices comunitarias existentes en determinados sectores industriales; por sus escritos de 14 de diciembre de 1990 y 14 de marzo de 1991, en los que insistió en que las ayudas a las nuevas inversiones de Volkswagen no podían concederse sin haberle sido notificadas y sin haber recibido su autorización (véase el apartado 18 supra); y por el hecho de que cada uno de los Decretos de 1991 prevé que está "sujeto a la autorización de la Comisión". Las partes demandantes sostienen, de manera incorrecta, que esta mención carece de objeto debido a la autorización ya obtenida en virtud de la aprobación del decimonoveno programa marco. En efecto, esta última no abarca el sector de los vehículos de motor, como acaba de destacarse en el apartado 204 supra. Por otro lado, las partes demandantes se equivocan al sostener que la presentación, como anexo al escrito de dúplica, de los escritos antes mencionados, es extemporánea e inadmisible. En efecto, por una parte dichos escritos se citan tanto en el punto II de la [Decisión controvertida] como en la decisión de incoar el procedimiento de examen. Por otra parte, se presentaron como respuesta a una alegación formulada por primera vez en el escrito de réplica.
206 Teniendo en cuenta los elementos antes descritos, aun suponiendo que la aplicación de las directrices comunitarias [] se hubiera suspendido entre los meses de enero y abril de 1991, este hecho no puede tener como consecuencia jurídica que las ayudas al sector de los vehículos de motor deban considerarse cubiertas por la autorización del decimonoveno programa marco. En este caso, por el contrario, debe considerarse que el artículo 93, apartado 3, del Tratado seguía siendo plenamente aplicable a dichas ayudas.
207 De cuanto precede se desprende que, en cualquier caso, las ayudas controvertidas estaban sujetas a la obligación de notificación previa a la Comisión, y que no podían ejecutarse antes de que hubiese recaído una decisión definitiva en el procedimiento.
208 Por el contrario, la cuestión de si las directrices comunitarias eran o no vinculantes para Alemania en marzo de 1991 carece de pertinencia a efectos del presente litigio.
209 A este respecto, debe destacarse que, aunque las normas de las directrices comunitarias, como "medidas apropiadas" propuestas por la Comisión a los Estados miembros sobre la base del artículo 93, apartado 1, del Tratado, carecen de carácter vinculante y sólo se imponen a éstos si han prestado su consentimiento (véase la sentencia de 15 de abril de 1997, España/Comisión, antes citada, apartados 30 a 33), nada puede impedir a la Comisión examinar las ayudas que deben serle notificadas con arreglo a estas normas, en el marco del ejercicio de la amplia facultad de apreciación de que dispone para la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado.»
156. Según las partes recurrentes, el Tribunal de Primera Instancia vulnera los artículos 92 y 93 del Tratado al afirmar que las ayudas concedidas a las empresas del grupo Volkswagen estaban sujetas a una obligación de notificación independiente y que podrían haber sido objeto de un control minucioso de la Comisión al amparo del artículo 92 del Tratado. En su opinión, esta afirmación es errónea desde el punto de vista jurídico, ya que, a diferencia de la tesis, incorrecta, del Tribunal de Primera Instancia, las ayudas forman parte de una programa de ayudas autorizado.
157. En apoyo de su tesis, las partes recurrentes desarrollan el siguiente razonamiento.
158. Las ayudas controvertidas forman parte del régimen de ayudas regionales previsto para el año 1991 en el decimonoveno programa marco adoptado sobre la base de la Ley sobre actividades de interés común, régimen que fue autorizado por la Comisión mediante escrito de 2 de octubre de 1990 dirigido al Gobierno alemán. Mediante escritos de 5 de diciembre de 1990 y de 11 de abril de 1991 dirigidos al Gobierno alemán, la Comisión autorizó la aplicación de la Ley sobre actividades de interés común a los nuevos Länder. Asimismo, mediante escrito de 9 de enero de 1991, autorizó la extensión de los regímenes de ayudas regionales existentes a los nuevos Länder.
159. Las partes recurrentes reconocen que los escritos de la Comisión citados precisan que «las autoridades alemanas deberán tener en cuenta, a la hora de ejecutar los programas, en la medida en que tenga por objeto ayudas, las disposiciones de Derecho comunitario y las condiciones marco [...] vigentes en determinados sectores industriales» y, por tanto, también las disposiciones de las directrices comunitarias. Éstas prevén, en particular en su punto 2.2, párrafo primero, que «en virtud de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE, deberán notificarse previamente todas las medidas de ayuda que vayan a conceder las autoridades públicas a las empresas que trabajen en el sector de los vehículos de motor en virtud de un programa autorizado de ayuda cuando el coste del proyecto que vaya a subvencionarse supere los 12 millones de ecus».
160. Las partes recurrentes sostienen, sin embargo, que, durante el período comprendido entre los meses de enero y abril de 1991, las directrices comunitarias no eran disposiciones de Derecho comunitario «en vigor».
161. En efecto, las directrices comunitarias fueron aplicables durante un período de dos años, hasta el 31 de diciembre de 1990. El Gobierno alemán sólo aceptó la prórroga de dichas directrices en abril de 1991. Por tanto, las partes recurrentes consideran que, al tratarse de una medida apropiada en el sentido del artículo 93, apartado 1, del Tratado, las directrices comunitarias, en su versión prorrogada, sólo pueden considerarse aplicables a partir de abril de 1991.
162. Según las partes recurrentes, las ayudas controvertidas se otorgaron el 22 de marzo de 1991, es decir, precisamente durante el período en el que las directrices comunitarias no se aplicaban. De ello se desprende, en su opinión, que debe considerarse que las ayudas controvertidas forman parte de un régimen de ayudas que fue objeto de una autorización general de la Comisión. Por tanto, dichas ayudas deben calificarse de ayudas existentes.
163. Las partes recurrentes afirman que de ello se derivan dos consecuencias: por una parte, desde un punto de vista formal, no era necesario notificar las ayudas controvertidas; por otra parte, desde un punto de vista material, las partes recurrentes estiman que, al tratarse de ayudas existentes, el control de la Comisión quedaba limitado a determinar si la ayuda individual estaba comprendida en el régimen general y si se cumplían los requisitos fijados en la decisión de autorización de éste.
164. La tesis de las partes recurrentes no es convincente.
165. En efecto, esta tesis parte de la idea de que sólo existen limitaciones a la autorización de la Comisión relativa al régimen de ayudas regionales previsto en el decimonoveno programa marco en la medida en que se apliquen las directrices comunitarias. Si éstas no se aplican, la autorización es general y cubre, por tanto, todas las ayudas comprendidas en dicho régimen, incluidas las ayudas controvertidas.
166. Sin embargo, el Tribunal de Primera Instancia no comparte esta idea. En efecto, en el apartado 206 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia declaró que, a la luz de los elementos descritos en los apartados 204 y 205, «aun suponiendo que la aplicación de las directrices comunitarias se hubiera suspendido entre los meses de enero y abril de 1991, este hecho no puede tener como consecuencia jurídica que las ayudas al sector de los vehículos de motor deban considerarse cubiertas por la autorización del decimonoveno programa marco».
167. En otras palabras, el Tribunal de Primera Instancia llega a la conclusión de que, con independencia de que se apliquen o no las directrices, las ayudas al sector de los vehículos de motor no están, en cualquier caso, cubiertas por la autorización del régimen de ayudas regionales previsto en el decimonoveno programa marco.
168. Esta conclusión se basa en una apreciación del Tribunal de Primera Instancia de los documentos a que éste hace referencia en los apartados 204 y 205 de la sentencia recurrida.
169. Pues bien, tal apreciación es una apreciación de hecho realizada por el Tribunal de Primera Instancia que no puede cuestionarse en el marco del presente recurso de casación, salvo en caso de desnaturalización de los hechos.
170. Considero, no obstante, que en el presente caso no existe tal desnaturalización.
171. En efecto, el escrito -citado en el apartado 205 de la sentencia recurrida- mediante el que la Comisión llamó la atención del Gobierno alemán, en primer lugar, sobre la necesidad de tener en cuenta, al hacer efectivas las medidas previstas, las directrices comunitarias existentes en determinados sectores industriales (entre ellos el de los vehículos de motor) y, en segundo lugar, sobre el hecho de que las ayudas a las nuevas inversiones de Volkswagen no podían concederse sin haberle sido notificadas y sin haber recibido su autorización, confirma que la Comisión tenía la clara intención, por lo que respecta al régimen de ayudas regionales previsto en el decimonoveno programa marco, de conceder una autorización que no cubría determinados sectores industriales, entre ellos el de los vehículos de motor.
172. Así pues, la autorización por parte de la Comisión del régimen de ayudas regionales previsto en el decimonoveno programa marco no constituye una autorización con un ámbito de aplicación variable -es decir, limitada en el caso de que se apliquen las directrices comunitarias y general en caso contrario-, sino una autorización que excluye en todo caso de su ámbito de aplicación las ayudas concedidas, en particular, en el sector de los vehículos de motor.
173. Así lo había entendido el Gobierno alemán, tal como se desprende del texto del decimonoveno programa marco. En efecto, éste señala (parte I, punto 9.3, p. 43) que la Comisión «ha adoptado decisiones que prohíben la concesión de ayudas de Estado a determinados sectores aunque hayan sido adoptadas en el marco de programas autorizados (de ayudas regionales, por ejemplo), o la supeditan a la autorización previa de cada uno de los proyectos subvencionados [...]
Tales normas existen en los siguientes ámbitos:
a) [...]
- el sector de los vehículos de motor, si el coste de una operación subvencionada supera los 12 millones de ECU».
174. Dado que la autorización no cubre las ayudas en el sector de los vehículos de motor, las ayudas controvertidas debían notificarse, bien en virtud de las disposiciones de las directrices comunitarias, bien, suponiendo que éstas no se aplicasen, como sostienen las partes recurrentes, en virtud del artículo 93, apartado 3, del Tratado, como señala acertadamente el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 206 de la sentencia recurrida.
175. Así pues, el Tribunal de Primera Instancia declaró fundadamente, en el apartado 207 de la sentencia recurrida, que las ayudas controvertidas estaban sujetas a la obligación de notificación previa a la Comisión y que no podían ejecutarse antes de que hubiese recaído una decisión definitiva en el procedimiento.
176. Mi análisis podría concluir aquí.
177. En efecto, las alegaciones formuladas por las partes recurrentes en el marco del cuarto motivo pretenden demostrar, esencialmente, que las directrices comunitarias no se aplicaban entre enero y abril de 1991.
178. Pues bien, como se acaba de ver, esta cuestión no es pertinente para la solución del presente litigio.
179. Dicho esto, la alegación formulada por las partes recurrentes para demostrar que las directrices comunitarias no se aplicaban durante dicho período no es convincente.
180. En efecto, esta alegación consiste en afirmar que el Gobierno alemán sólo aceptó la prórroga de las directrices comunitarias en abril de 1991. Por tanto, al tratarse de una medida apropiada en el sentido del artículo 93, apartado 1, del Tratado, las directrices comunitarias no podían aplicarse antes de dicha fecha, dado que no habían sido aceptadas por el Estado miembro.
181. Pues bien, en el apartado 209 de la sentencia recurrida el Tribunal de Primera Instancia consideró, acertadamente, que «nada puede impedir a la Comisión examinar las ayudas que deben serle notificadas con arreglo a [las normas de las directrices comunitarias], en el marco del ejercicio de la amplia facultad de apreciación de que dispone para la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado».
182. En efecto, tal como declaró el Tribunal de Justicia en el apartado 62 de la sentencia de 5 de octubre de 2000, Alemania/Comisión, «procede destacar que la Comisión puede imponerse unas orientaciones para el ejercicio de sus facultades de apreciación mediante actos como las Líneas directrices, si los citados actos contienen normas indicativas acerca de la orientación que debe seguir la citada Institución y no se separan de las normas del Tratado».
183. Por consiguiente, la aplicación de las directrices comunitarias puede producirse no sólo a través de la medida apropiada, sino que también puede resultar del ejercicio por parte de la Comisión de su facultad de apreciación en el marco de los artículos 92 y 93 del Tratado.
184. A este respecto, procede referirse a la Decisión 90/381/CEE de la Comisión, de 21 de febrero de 1990, por la que se modifican los regímenes de ayuda alemanes al sector del automóvil, adoptada tras la decisión del Gobierno alemán de no aplicar las directrices comunitarias (en su versión inicial). El artículo 1 de esta Decisión dispone:
«1. A partir del 1 de mayo de 1990, la República Federal de Alemania notificará a la Comisión, en virtud del apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE, todas las ayudas concedidas a proyectos cuyo coste supere los 12 millones de ecus, en el marco de los regímenes de ayudas enumeradas en el Anexo y que deben concederse a empresas del sector de los vehículos de motor, tal y como éste queda definido en el punto 2.1 de las directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector de los vehículos de motor. Las notificaciones se llevarán a cabo de acuerdo con los requisitos establecidos en los puntos 2.2 y 2.3 de dichas directrices. La República Federal de Alemania enviará además informes anuales sobre dichas ayudas, de conformidad con las directrices.
2. Además de la lista (no exhaustiva) de los regímenes de ayudas enumerados en el Anexo, la República Federal de Alemania deberá cumplir también las obligaciones contempladas en el apartado 1 con respecto a todos los demás regímenes de ayudas existentes que no figuren en el Anexo que pudieren beneficiar al sector afectado por las directrices.
3. Las ayudas a empresas del sector de los vehículos de motor que ejerzan su actividad en Berlín, concedidas en virtud del Berlín Förderungsgesetz, quedan excluidas de la obligación de notificación previa establecida en las directrices, pero deberán mencionarse en los informes anuales que deberán presentarse.»
185. Pues bien, tal como señala acertadamente la Comisión, esta Decisión tenía una validez ilimitada. Por tanto, su validez, a diferencia de las directrices comunitarias, no estaba limitada al 31 de diciembre de 1990.
186. Las partes recurrentes, sin embargo, responden que el hecho de que la República Federal de Alemania se viera obligada a respetar las directrices comunitarias a partir del 1 de mayo de 1990 a raíz de un procedimiento incoado con arreglo al artículo 93, apartado 2, del Tratado no puede convertir dichas directrices en obligatorias sin ninguna limitación temporal y más allá de su fecha de expiración inicialmente prevista.
187. En efecto, las partes recurrentes sostienen que el hecho de que las directrices comunitarias sólo siguieran aplicándose en Alemania, tras haber expirado en los demás Estados miembros el 31 de diciembre de 1990, es contrario al principio de igualdad de trato de los Estados miembros.
188. Sin embargo, esta alegación basada en una violación del principio de igualdad de trato no puede acogerse.
189. En efecto, por lo que respecta a la obligación de notificar las ayudas en el sector de los vehículos de motor, la República Federal de Alemania, a la que se aplicaban las normas de las directrices comunitarias a través de la Decisión 90/381, se encontraba en la misma situación, entre enero y abril de 1991, que el Estado miembro X en el que -hipotéticamente- las directrices comunitarias habían dejado de aplicarse por no haber prestado este último su consentimiento para que fueran prorrogadas.
190. En efecto, tanto en un caso como en otro, las ayudas superiores a los 12 millones de ECU debían notificarse, bien sobre la base de la Decisión 90/381 (en el caso de la República Federal de Alemania) o bien directamente sobre la base del artículo 93, apartado 3, del Tratado (en el caso del Estado miembro X). En realidad, el Estado miembro X se encontraba en una situación menos favorable, porque debía notificar incluso las ayudas que no superaran los 12 millones de ECU.
191. Por consiguiente, de cuanto precede se desprende que, en el apartado 208 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia declaró, muy acertadamente, que la cuestión de si las directrices comunitarias eran o no vinculantes para Alemania en marzo de 1991 carece de pertinencia a efectos del presente litigio.
192. La Comisión también hace referencia a las apreciaciones realizadas por el Tribunal de Primera Instancia en los apartados 210 a 219 de la sentencia recurrida, en los que rechaza la tesis de las partes recurrentes según la cual el examen, en 1996, de la compatibilidad de las ayudas controvertidas con el mercado común sólo podía basarse en elementos de apreciación existentes en 1991 («examen ex ante»).
193. Según la Comisión, las alegaciones de las partes recurrentes sobre la aplicación de las directrices comunitarias entre enero y abril de 1991 resultan superfluas a la luz de estas apreciaciones del Tribunal de Primera Instancia. En efecto, en su opinión la cuestión de la aplicabilidad de las directrices comunitarias en marzo de 1991 era totalmente irrelevante, ya que la Comisión podía y debía tener en cuenta las circunstancias de hecho y de Derecho que conocía en el momento de la adopción de la Decisión controvertida, el 26 de junio de 1996.
194. Sin embargo, esta alegación de la Comisión no puede acogerse.
195. En efecto, tal como señalan acertadamente las partes recurrentes, la cuestión relativa a la existencia o no de una obligación de notificación de una ayuda debe examinarse en la fecha en que se adopta la decisión de conceder tal ayuda.
196. En cambio, la cuestión de las circunstancias de hecho y de Derecho que la Comisión debe tener en cuenta al adoptar su decisión es completamente distinta. Esta cuestión sólo se plantea si se ha respondido afirmativamente a la cuestión de si una ayuda debe ser notificada. Así pues, la respuesta a esta primera cuestión no puede determinar la respuesta que deba darse a la segunda.
197. Por otra parte, tanto del título que precede al apartado 192 de la sentencia recurrida como de su apartado 219 se desprende que el Tribunal de Primera Instancia consideró que las alegaciones de las partes recurrentes relativas a la necesidad de un examen ex ante y a la aplicabilidad de las directrices comunitarias eran dos alegaciones independientes.
198. De cuanto precede resulta, en mi opinión, que las partes recurrentes no han demostrado, en el marco de su cuarto motivo, que el Tribunal de Primera Instancia haya cometido un error de Derecho.
199. Por tanto, propongo que se desestime este motivo.
E. Sobre el quinto motivo de Volkswagen y de VW Sachsen, relativo al desistimiento parcial declarado por el Tribunal de Primera Instancia
200. Volkswagen y VW Sachsen impugnan el primer punto del fallo de la sentencia recurrida, en relación con los apartados 309 y 65 de ésta.
201. En el apartado 309, el Tribunal de Primera Instancia declaró que «a tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. A tenor del artículo 87, apartado 5, del Reglamento de Procedimiento, la parte que desista será condenada en costas, si así lo hubiere solicitado la otra parte».
202. En el punto 1 del fallo de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia decidió:
«Tener por desistidas de su recurso a las partes demandantes en el asunto T-143/96 por lo que se refiere a la anulación del artículo 2, primer guión, de la Decisión 96/666/CE de la Comisión, de 26 de junio de 1996, relativa a una ayuda concedida por Alemania al grupo Volkswagen y destinada a las plantas de Mosel y Chemnitz.»
203. Con anterioridad, el Tribunal de Primera Instancia había declarado, en el apartado 65 de la sentencia recurrida, lo siguiente:
«Durante la vista de 30 de junio de 1999, las demandantes en el asunto T-143/96 solicitaron al Tribunal de Primera Instancia que declare que el recurso ha quedado sin objeto por lo que se refiere a la anulación del artículo 2, primer guión, de la [Decisión controvertida], que declara incompatibles con el mercado común ayudas a la inversión concedidas en forma de amortizaciones extraordinarias sobre inversiones, y aplique, a este respecto, el artículo 87, apartado 6, del Reglamento de Procedimiento. El Tribunal de Primera Instancia tomó nota también de que, en opinión de la Comisión, esta solicitud debía interpretarse como un desistimiento parcial y dar lugar a la aplicación del artículo 87, apartado 5, del Reglamento de Procedimiento.»
204. Volkswagen y VW Sachsen reprochan al Tribunal de Primera Instancia que haya acogido, sin mayor motivación, la tesis de la Comisión.
205. Pues bien, dichas recurrentes explican que en la vista habían subrayado claramente que, a raíz de una modificación reciente de la legislación fiscal alemana, ya no les estaría permitido practicar las amortizaciones extraordinarias a posteriori, aun cuando la solución del litigio les fuera favorable (y la Comisión concediese la autorización). Dado que ya no podrían obtener ningún beneficio de una sentencia que reconociese su derecho a las amortizaciones extraordinarias, propusieron, según alegan, el sobreseimiento, y solicitaron que se decidiera sobre las costas de conformidad con el artículo 87, apartado 6, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia.
206. Las partes recurrentes ponen de relieve que no desistieron de su recurso por lo que se refiere a las amortizaciones extraordinarias. Por tanto, no es posible, en su opinión, decidir sobre las costas con arreglo al artículo 87, apartado 5, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia.
207. Según la Comisión, la tesis de las partes recurrentes es errónea. Un litigio sólo queda sin objeto, en el sentido del artículo 87, apartado 6, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, si la pretensión del demandante ha sido satisfecha extrajudicialmente y, por tanto, ha dejado de existir la necesidad de resolver el litigio y de ejercitar una acción. Por ello, en el presente caso el litigio sólo habría quedado sin objeto si el conflicto entre la Comisión y las partes recurrentes que se dirimía hubiera dejado de existir tras el comienzo de la litispendencia -por ejemplo, debido a una derogación parcial de la Decisión controvertida-. Pues bien, esta situación no llegó a producirse.
208. Por mi parte, considero que la pretensión de Volkswagen y de VW Sachsen de que se declarara que el litigio había quedado parcialmente sin objeto no era fundada. En efecto, el objeto del litigio era la Decisión controvertida, y ésta seguía siendo totalmente aplicable en la fecha en que se dictó la sentencia recurrida. Así pues, en esa fecha el litigio en modo alguno carecía de objeto, por lo que no es exacto afirmar que había quedado parcialmente «sin objeto».
209. En cambio, el mero hecho de que ya no se tenga interés en que se anule parte de la Decisión, como era el caso de Volkswagen y de VW Sachsen, sería más bien una razón para un desistimiento parcial. Me pregunto, sin embargo, si el Tribunal de Primera Instancia puede declarar un desistimiento parcial si la parte afectada no se ha manifestado en tal sentido de manera inequívoca, lo que, a mi juicio, ocurre en el presente caso.
210. En cualquier caso, ello no obsta para que, en mi opinión, deba desestimarse el motivo invocado por Volkswagen y VW Sachsen. En efecto, procede realizar las dos apreciaciones siguientes.
211. En primer lugar, si el Tribunal de Primera Instancia hubiera acogido la tesis del sobreseimiento, habría podido, en cualquier caso, resolver discrecionalmente sobre las costas en virtud del artículo 87, apartado 6, de su Reglamento de Procedimiento. Por tanto, el interés de las partes recurrentes en plantear esta cuestión no resulta evidente.
212. En segundo lugar, y más importante aún, se puede considerar que un motivo basado en la infracción del artículo 87, apartados 5 ó 6, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia equivale a un motivo mediante el cual se cuestiona la imposición de las costas decidida por el Tribunal de Primera Instancia.
213. Pues bien, en el presente caso tal motivo es inadmisible.
214. En efecto, en virtud del artículo 51, párrafo segundo, del Estatuto CE del Tribunal de Justicia, «la imposición y la cuantía de las costas no constituirán por sí mismas un motivo de interposición del recurso de casación».
215. Por otra parte, según reiterada jurisprudencia, «en el supuesto de que se hayan desestimado todos los demás motivos de un recurso de casación, procede declarar la inadmisibilidad de las pretensiones relativas a la supuesta irregularidad de la decisión del Tribunal de Primera Instancia sobre las costas, con arreglo al artículo 51, párrafo segundo, del Estatuto CE del Tribunal de Justicia».
III. Conclusión
216. Habida cuenta de las consideraciones precedentes, propongo que el Tribunal de Justicia:
- Desestime los recursos de casación.
- Condene solidariamente en costas al Freistaat Sachsen, a Volkswagen AG y a Volkswagen Sachsen GmbH.
- Declare que la República Federal de Alemania cargará con sus propias costas.