61998CJ0067_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-67/98,
που έχει ως αντικείμενο αίτηση του Consiglio di Stato (Ιταλία) προς το Δικαστήριο, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 234 ΕΚ), με την οποία ζητείται, στο πλαίσιο της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου μεταξύ
Questore di Verona
και
Diego Zenatti,
η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ως προς την ερμηνεία των διατάξεων της Συνθήκης ΕΚ που αφορούν την ελεύθερη παροχή των υπηρεσιών,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
συγκείμενο από τους G. C. Rodrνguez Iglesias, Πρόεδρο, J. C. Moitinho de Almeida, D. A. O. Edward, και R. Schintgen, προέδρους τμήματος, P. J. G. Kapteyn, J.-P. Puissochet (εισηγητή), G. Hirsch, P. Jann και H. Ragnemalm, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: N. Fennelly
γραμματέας: L. Hewlett, υπάλληλος διοικήσεως,
λαμβάνοντας υπόψη τις γραπτές παρατηρήσεις που κατέθεσαν:
- η Ιταλική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον καθηγητή U. Leanza, προϋστάμενο της υπηρεσίας διπλωματικών διαφορών του Υπουργείου Εξωτερικών, επικουρούμενο από τον D. Del Gaizo, avvocato dello Stato,
- ο D. Zenatti, εκπροσωπούμενος από τους R. Torrisi Rigano, δικηγόρο Κατάνης, και A. Pascerini, δικηγόρο Μπολώνιας,
- η Γερμανική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τους E. Rφder, Ministerialrat στο ομοσπονδιακό Υπουργείο Οικονομίας, και C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor στο ίδιο υπουργείο,
- η Ισπανική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τη N. Dνaz Abad, abogado del Estado,
- η Πορτογαλική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον L. I. Fernandes, διευθυντή της νομικής υπηρεσίας της γενικής διευθύνσεως των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων του Υπουργείου Εξωτερικών, και από τις M. L. Duarte, νομικό σύμβουλο στην ίδια διεύθυνση, και A. P. Barros, νομικό συντονιστή του τμήματος παιγνίων της Santa Casa da Misericσrdia de Lisboa,
- η Φινλανδική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον H. Rotkirch, πρέσβη, προϋστάμενο της υπηρεσίας νομικών υποθέσεων του Υπουργείου Εξωτερικών, και την T. Pynnδ, νομικό σύμβουλο στο ίδιο υπουργείο,
- η Σουηδική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον E. Brattgεrd, departementsrεd στο Υπουργείο Εξωτερικών,
- η Νορβηγική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον J. Bugge-Mahrt, αναπληρωτή γενικό διευθυντή στο Υπουργείο Εξωτερικών,
- η Επιτροπή των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τις Μ. Πατακιά και L. Pignataro, μέλη της Νομικής Υπηρεσίας,
έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,
αφού άκουσε τις προφορικές παρατηρήσεις της Ιταλικής Κυβερνήσεως, εκπροσωπούμενης από τον D. Del Gaizo, του D. Zenatti, εκπροσωπούμενου από τους δικηγόρους R. Torrisi Rigano και A. Pascerini, της Βελγικής Κυβερνήσεως, εκπροσωπούμενης από τον P. Vlaemminck, δικηγόρος Γάνδης, της Ισπανικής Κυβερνήσεως, εκπροσωπούμενης από την N. Dνaz Abad, της Γαλλικής Κυβερνήσεως, εκπροσωπούμενης από τον F. Million, chargι de mission στη διεύθυνση νομικών υποθέσεων του Υπουργείου Εξωτερικών, της Πορτογαλικής Κυβερνήσεως, εκπροσωπούμενης από την M. L. Duarte, της Φινλανδικής Κυβερνήσεως, εκπροσωπούμενης από τον H. Rotkirch και την T. Pynnδ, της Σουηδικής Κυβερνήσεως, εκπροσωπούμενης από τον A. Kruse, departementsrεd στο Υπουργείο Εξωτερικών, και της Επιτροπής, εκπροσωπούμενης από τις M. Πατακιά και L. Pignataro, κατά τη συνεδρίαση της 10ης Μαρτίου 1999,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 20ής Μαου 1999,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με διάταξη της 20ής Ιανουαρίου 1998, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 13 Μαρτίου 1998, το Consiglio di Stato υπέβαλε στο Δικαστήριο, δυνάμει του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 234 ΕΚ), προδικαστικό ερώτημα ως προς την ερμηνεία των διατάξεων της Συνθήκης ΕΚ σχετικά με την ελεύθερη παροχή των υπηρεσιών, προκειμένου να εκτιμήσει κατά πόσον συμβιβάζεται με τις ανωτέρω διατάξεις εθνική νομοθεσία απαγορεύουσα, πλην εξαιρέσεως, τη συλλογή στοιχημάτων και επιφυλάσσουσα σε ορισμένους οργανισμούς το δικαίωμα διεξαγωγής τους κατόπιν αδείας.
2 Το ερώτημα αυτό ανέκυψε στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ του Questore di Verona (αστυνομικού διευθυντή της επαρχίας της Βερόνας) και του D. Zenatti, με αντικείμενο την απαγόρευση που επιβλήθηκε στον δεύτερο να εξακολουθεί να ασκεί τη δραστηριότητά του ως ενδιαμέσου προσώπου στην Ιταλία μιας εταιρίας εγκατεστημένης στο Ηνωμένο Βασίλειο και ειδικευμένης στην ανάληψη στοιχημάτων επί αθλητικών εκδηλώσεων.
Το νομικό πλαίσιο
3 Στην Ιταλία, σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 88 του βασιλικού διατάγματος 773, της 18ης Ιουνίου 1931, περί εγκρίσεως του κωδικοποιητικού κειμένου των νόμων περί δημοσίας ασφαλείας (GURI αριθ. 146, της 26ης Ιουνίου 1931, στο εξής: βασιλικό διάταγμα), «δεν επιτρέπεται η χορήγηση αδείας για τη συλλογή στοιχημάτων, με εξαίρεση τα στοιχήματα που αφορούν αγώνες δρόμου, ιστιοπλοϋκούς αγώνες, ποδοσφαιρικούς αγώνες και άλλα παρεμφερή αγωνίσματα, εφόσον η συλλογή των στοιχημάτων αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση για την εύθετη διεξαγωγή του αγωνίσματος».
4 Όπως προκύπτει από την απάντηση της Ιταλικής Κυβερνήσεως σε ερώτηση του Δικαστηρίου σχετικά με τις λεπτομέρειες εφαρμογής της προβλεπομένης από την οικεία διάταξη εξαιρέσεως, τα στοιχήματα μπορούν να αφορούν είτε το αποτέλεσμα αθλητικών εκδηλώσεων που τελούν υπό τον έλεγχο της Comitato olimpico nazionale italiano (εθνικής ολυμπιακής επιτροπής, στο εξής: CONI), είτε το αποτέλεσμα ιππικών αγώνων που διεξάγονται μέσω της Unione nazionale incremento razze equine (εθνικής ενώσεως για τη φυλετική βελτίωση των ίππων, στο εξής: UNIRE). Η διάθεση των προερχομένων από τα στοιχήματα χρηματικών ποσών που κατανέμονται στους δύο αυτούς οργανισμούς αποτελεί αντικείμενο ρυθμίσεως και πρέπει να επιτρέπει, ιδίως, τη διευκόλυνση της αναπτύξεως των αθλητικών δραστηριοτήτων μέσω επενδύσεων σε αθλητική υποδομή, ειδικότερα στις πλέον πτωχές περιοχές και στην περιφέρεια των μεγάλων πόλεων, και την υποστήριξη των ιππικών αγώνων και της εκτροφής ίππων. Δυνάμει διαφόρων νομοθετικών διατάξεων που θεσπίστηκαν μεταξύ των ετών 1995 και 1997, οι επιφυλασσόμενες στις CONI και UNIRE διοργάνωση και ανάληψη στοιχημάτων μπορούν να εκχωρούνται, ύστερα από διαδικασίες προσκλήσεως για την υποβολή προσφορών και έναντι καταβολής δικαιωμάτων, σε πρόσωπα ή οργανισμούς που παρέχουν τις δέουσες εγγυήσεις.
5 Το άρθρο 718 του ιταλικού ποινικού κώδικα προβλέπει κυρώσεις για την άσκηση ή διεξαγωγή τυχερών παιγνίων, ενώ το άρθρο 4 του νόμου 401, της 13ης Δεκεμβρίου 1989 (GURI αριθ. 401, της 18ης Δεκεμβρίου 1989), τιμωρεί την καταχρηστική συμμετοχή στη διοργάνωση των επιφυλασσομένων στο Δημόσιο ή σε αδειούχες επιχειρήσεις παιγνίων ή στοιχημάτων. Επιπλέον, τα μη εγκεκριμένα παίγνια ή στοιχήματα εμπίπτουν στη διάταξη του άρθρου 1933 του αστικού κώδικα, σύμφωνα με το οποίο δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο αγωγής, με αντικείμενο την είσπραξή του, χρέος εκ παιγνίου ή εκ στοιχήματος. Αντίθετα, απαγορεύεται, πλην περιπτώσεων απάτης, η αναζήτηση ως αχρεωστήτως καταβληθέντος ποσού που κατεβλήθη αυθορμήτως.
Η διαφορά της κύριας δίκης
6 Ο D. Zenatti ασκεί από τις 29 Μαρτίου 1997 δραστηριότητα ενδιαμέσου στην Ιταλία για λογαριασμό της εγκατεστημένης στο Λονδίνο εταιρίας SSP Overseas Betting Ltd (στο εξής: Overseas), εγκεκριμένου μεσιτικού γραφείου, ειδικευμένου στην πρακτόρευση στοιχημάτων. Ο ρόλος του D. Zenatti έγκειται στη διαχείριση ενός κέντρου μεταδόσεως αποτελεσμάτων για τους Ιταλούς πελάτες της Overseas, σχετικά με στοιχήματα συναπτόμενα για αθλητικές εκδηλώσεις στο εξωτερικό. Αποστέλλει στο Λονδίνο, μέσω τηλεαντιγραφήματος ή μέσω του διαδικτύου (Internet), έντυπα συμπληρούμενα από τους πελάτες και συνοδευόμενα από φωτοτυπίες τραπεζικών εμβασμάτων και είναι ο παραλήπτης άλλων τηλεαντιγραφημάτων της Overseas που πρέπει να διαβιβαστούν στους ίδιους πελάτες.
7 Με απόφαση της 16ης Απριλίου 1997, ο Questore di Verona διέταξε την παύση της δραστηριότητας του D. Zenatti με το αιτιολογικό ότι η δραστηριότητα αυτή δεν μπορούσε να εγκριθεί δυνάμει του άρθρου 88 του βασιλικού διατάγματος, σύμφωνα με το οποίο δεν επιτρέπεται η χορήγηση αδείας για τη συλλογή στοιχημάτων παρά μόνον εφόσον αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση για την εύθετη διεξαγωγή του αγωνίσματος.
8 Ο D. Zenatti άσκησε προσφυγή ακυρώσεως κατά της εν λόγω αποφάσεως ενώπιον του Tribunale amministrativo regionale del Veneto, αιτούμενος, στα πλαίσια της διαδικασίας των ασφαλιστικών μέτρων, αναστολή εκτελέσεώς της. Με διάταξη της 9ης Ιουλίου 1997, το Tribunale amministrativo regionale ανέστειλε, στα πλαίσια της διαδικασίας των ασφαλιστικών μέτρων, την εφαρμογή της επίδικης αποφάσεως.
9 Ο Questore di Verona άσκησε ανακοπή κατά της εν λόγω διατάξεως ενώπιον του Consiglio di Stato.
10 Το τελευταίο εκτιμά ότι η επίλυση της διαφοράς απαιτεί την ερμηνεία των διατάξεων της Συνθήκης περί της ελεύθερης παροχής των υπηρεσιών. Κατ' αυτόν, οι αρχές που εξήγγειλε το Δικαστήριο με την απόφαση της 24ης Μαρτίου 1994, C-275/92, Schindler (Συλλογή 1994, σ. Ι-1039, στο εξής: απόφαση Schindler), σύμφωνα με την οποία οι οικείες διατάξεις δεν απαγορεύουν νομοθεσία του είδους της βρετανικής νομοθεσίας περί λαχειοφόρων αγορών, λαμβανομένης υπόψη της μέριμνας ασκήσεως κοινωνικής πολιτικής και προλήψεως της απάτης που τη δικαιολογούν, μπορούν προφανώς να εφαρμοστούν αναλογικώς και στην περίπτωση της ιταλικής νομοθεσίας περί στοιχημάτων.
11 Πάντως, λόγω του ότι ο κοινοτικός δικαστής δεν εξέδωσε απόφαση επί κανονιστικής ρυθμίσεως της φύσεως αυτής, το Consiglio di Stato, οι αποφάσεις του οποίου δεν υπόκεινται πλέον σε ένδικα μέσα, εκτιμά ότι το άρθρο 177 της Συνθήκης τού επιβάλλει την υποχρέωση να προσφύγει στο Δικαστήριο. Αυτός είναι και ο λόγος για τον οποίο αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Ερωτάται αν οι διατάξεις της Συνθήκης σχετικά με την παροχή υπηρεσιών απαγορεύουν ρύθμιση, όπως είναι η ιταλική κανονιστική ρύθμιση περί στοιχημάτων, λαμβανομένης υπόψη της μέριμνας ασκήσεως κοινωνικής πολιτικής και προλήψεως της απάτης που τη δικαιολογούν.»
Επί του προδικαστικού ερωτήματος
12 Η Ιταλική Κυβέρνηση και όλες οι κυβερνήσεις που κατέθεσαν παρατηρήσεις, αλλά και η Επιτροπή, εκτιμούν ότι η απόφαση Schindler παρέχει όλα τα ουσιώδη στοιχεία που επιτρέπουν να δοθεί αρνητική απάντηση στο υποβληθέν ερώτημα.
13 Αντίθετα, ο D. Zenatti υποστηρίζει ότι οι συλλογές στοιχημάτων επί αθλητικών γεγονότων δεν μπορούν να εξομοιώνονται με τις δραστηριότητες των λαχειοφόρων αγορών, αντικείμενο της αποφάσεως Schindler, ιδίως διότι τα στοιχήματα δεν αποτελούν αμιγώς τυχερά παίγνια, αλλά παίγνια στα πλαίσια των οποίων ο στοιχηματίζων στοχεύει οπωσδήποτε στην επίτευξη αποτελέσματος κάνοντας χρήση της δεξιοτεχνίας του. Επίσης, εκτιμά ότι η απλή αναφορά εκ μέρους του αιτούντος δικαστηρίου σε μέριμνες κοινωνικής πολιτικής και προλήψεως της απάτης δεν αρκεί για να δικαιολογήσει τη νομοθεσία περί της οποίας πρόκειται στην κύρια δίκη.
14 Συναφώς, επιβάλλεται να υπομνησθεί ότι στη σκέψη 60 της αποφάσεως Schindler το Δικαστήριο υπογράμμισε τις θεωρήσεις ηθικού, θρησκευτικού ή πολιτιστικού χαρακτήρα που απαντούν σε όλα τα κράτη μέλη σχετικά με τις λαχειοφόρες αγορές, καθώς και με τα άλλα παίγνια επί χρήμασι. Οι εθνικές νομοθεσίες τείνουν γενικώς να περιορίζουν ή ακόμη και να απαγορεύουν τα παίγνια επί χρήμασι και να αποτρέπουν το ενδεχόμενο να αποτελέσουν αυτά πηγή ατομικού οφέλους. Το Δικαστήριο τόνισε επίσης ότι, ενόψει της σημασίας των ποσών που μπορούν να συγκεντρώνουν και των κερδών που μπορούν να προσφέρουν στους παίκτες, ιδίως όταν διεξάγονται σε μεγάλη κλίμακα, οι λαχειοφόρες αγορές ενέχουν υψηλό κίνδυνο διαπράξεως εγκλημάτων και απάτης. Επιπλέον, συνιστούν ενθάρρυνση της σπατάλης, η οποία μπορεί να έχει επιβλαβείς συνέπειες επί ατομικού και κοινωνικού επιπέδου. Τέλος, και χωρίς ο λόγος αυτός να μπορεί να θεωρηθεί καθαυτός αντικειμενική δικαιολογία, δεν στερείται σημασίας, κατά το Δικαστήριο, η υπογράμμιση του γεγονότος ότι οι λαχειοφόρες αγορές μπορούν να συμβάλλουν σημαντικά στη χρηματοδότηση αφιλοκερδών ή δραστηριοτήτων γενικού συμφέροντος, όπως έργων κοινής ωφελείας, αλλά και έργων φιλανθρωπικών, αθλητικών ή πολιτιστικών.
15 Όπως προκύπτει από τη σκέψη 61 της ιδίας αποφάσεως, το Δικαστήριο δέχθηκε ότι οι ιδιομορφίες αυτές δικαιολογούν το να διαθέτουν οι εθνικές αρχές επαρκή εξουσία εκτιμήσεως για να καθορίζουν τους όρους που διασφαλίζουν την προστασία των παικτών και, γενικότερα, ενόψει των κοινωνικών και πολιτιστικών ιδιομορφιών κάθε κράτους μέλους, την προστασία της κοινωνικής τάξεως, όσον αφορά τόσο τον τρόπο διεξαγωγής των λαχειοφόρων αγορών και το μέγεθος του διακυβεύματος όσο και τη διάθεση των εντεύθεν κερδών. Υπό τις συνθήκες αυτές, σ' αυτές εναπόκειται να κρίνουν αν είναι αναγκαίος όχι μόνον ο περιορισμός των δραστηριοτήτων των λαχειοφόρων αγορών, αλλά και η απαγόρευσή τους, υπό την επιφύλαξη ότι οι περιορισμοί αυτοί δεν συνεπάγονται δυσμενείς διακρίσεις.
16 Ακόμη και αν η απόφαση Schindler αφορά τη διεξαγωγή των λαχειοφόρων αγορών, οι θεωρήσεις αυτές ισχύουν επίσης, όπως προκύπτει άλλωστε από τη σκέψη 60 της αποφάσεως αυτής, για τα λοιπά παίγνια επί χρήμασι που εμφανίζουν παρεμφερή χαρακτηριστικά.
17 Ασφαλώς, με την απόφαση της 26ης Ιουνίου 1997, C-368/95, Familiapress (Συλλογή 1997, σ. Ι-3689), το Δικαστήριο αρνήθηκε να εξομοιώσει ορισμένα παίγνια με τις λαχειοφόρες αγορές που εμφανίζουν τα εξετασθέντα στην απόφαση Schindler χαρακτηριστικά. Επρόκειτο, όμως, για προτεινόμενα από περιοδικά διαγωνιστικού χαρακτήρα παίγνια υπό μορφή σταυρολέξων ή αινιγμάτων που παρείχαν τη δυνατότητα σε ορισμένους αναγνώστες που είχαν δώσει τις ορθές απαντήσεις να κερδίσουν, κατόπιν κληρώσεως, δώρα. Όπως τόνισε ιδίως το Δικαστήριο με τη σκέψη 23 της αποφάσεώς του, τα παίγνια αυτά, τα οποία διεξάγονται σε μικρή μόνον κλίμακα και επάγονται την απονομή δώρων μικρής αξίας, δεν αποτελούν ανεξάρτητη οικονομική δραστηριότητα αλλά ένα μόνον από τα στοιχεία του περιεχομένου ενός περιοδικού.
18 Αντίθετα, στην παρούσα υπόθεση, τα στοιχήματα επί των αθλητικών αγώνων, ακόμη και αν δεν μπορούν να θεωρηθούν ως αμιγώς τυχερά παίγνια, δημιουργούν, όπως τα τελευταία, έναντι πληρωμής, προσδοκία προσπορίσεως χρηματικού κέρδους. Λαμβανομένου υπόψη του ύψους των ποσών που συλλέγονται και των κερδών που προσφέρονται στους παίκτες, συνεπάγονται τους αυτούς κινδύνους διαπράξεως εγκλήματος και απάτης και μπορούν να έχουν τις αυτές επιβλαβείς συνέπειες σε ατομικό και κοινωνικό επίπεδο.
19 Υπό τις περιστάσεις αυτές, τα επίδικα παίγνια, στα πλαίσια της κύριας δίκης, πρέπει να θεωρηθούν ως παίγνια επί χρήμασι, συγκρίσιμα με τις λαχειοφόρες αγορές, αντικείμενο της αποφάσεως Schindler.
20 Πάντως, η παρούσα υπόθεση διακρίνεται της υποθέσεως Schindler τουλάχιστον υπό δύο επόψεις.
21 Αφενός, μολονότι οι επίδικες στις δύο υποθέσεις νομοθεσίες επιβάλλουν αμφότερες την απαγόρευση, πλην εξαιρέσεως, των συναφών πράξεων, δεν έχουν το ίδιο περιεχόμενο. Όπως υπογράμμισε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 24 των προτάσεών του, ενώ η εθνική νομοθεσία που αποτέλεσε αντικείμενο της αποφάσεως Schindler προέβλεπε πλήρη απαγόρευση των επιδίκων παιγνίων, ήτοι όλων των μεγάλων λαχειοφόρων αγορών, η νομοθεσία στα πλαίσια της παρούσας κύριας δίκης δεν απαγορεύει καθ' ολοκληρίαν τη συλλογή στοιχημάτων, αλλ' επιφυλάσσει το δικαίωμα της διεξαγωγής τους, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, σε ορισμένους οργανισμούς.
22 Αφετέρου, όπως υπογραμμίστηκε με ορισμένες παρατηρήσεις που κατατέθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου, οι διατάξεις της Συνθήκης σχετικά με το δικαίωμα εγκαταστάσεως θα μπορούσαν να τύχουν εφαρμογής σε μια κατάσταση όπως η επίδικη στα πλαίσια της κύριας δίκης, λαμβανομένης υπόψη της φύσεως των σχέσεων μεταξύ D. Zenatti και Overseas, για λογαριασμό της οποίας ενεργεί ο πρώτος.
23 Επί του τελευταίου αυτού σημείου, πάντως, το υποβληθέν από το αιτούν δικαστήριο ερώτημα περιορίζεται αποκλειστικά και μόνο στις διατάξεις που αφορούν την ελεύθερη παροχή των υπηρεσιών, οπότε δεν συντρέχει λόγος διερευνήσεως του ζητήματος της τυχόν εφαρμογής άλλων διατάξεων της Συνθήκης.
24 Όσον αφορά τις διατάξεις της Συνθήκης περί της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, όπως δέχθηκε το Δικαστήριο με την απόφαση Schindler σε σχέση με τη διεξαγωγή των λαχειοφόρων αγορών, οι διατάξεις αυτές τυγχάνουν εφαρμογής σε περίπτωση δραστηριότητας συνισταμένης στην παροχή προς τους χρήστες της δυνατότητας να συμμετάσχουν, έναντι αμοιβής, σε παίγνιο επί χρήμασι. Κατά συνέπεια, η εν λόγω δραστηριότητα εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 59 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρου 49 ΕΚ), εφόσον ένας τουλάχιστον από τους παρέχοντες την υπηρεσία είναι εγκατεστημένος εντός κράτους μέλους διαφορετικού από εκείνο εντός του οποίου παρέχεται η υπηρεσία.
25 Στην υπόθεση της κύριας δίκης, επίδικες παροχές είναι εκείνες που παρέχουν ο διοργανωτής των στοιχημάτων και οι πράκτορές του μέσω της συμμετοχής των στοιχηματιζόντων σε παίγνιο επί χρήμασι με την προσδοκία προσπορίσεως κέρδους. Οι υπηρεσίες αυτές παρέχονται συνήθως έναντι αμοιβής, συνισταμένης στην καταβολή του ποσού που στοιχηματίζεται, και έχουν διασυνοριακό χαρακτήρα.
26 Δεν αμφισβητείται ούτε από τους διαδίκους της κύριας δίκης ούτε από τις διάφορες κυβερνήσεις που υπέβαλαν παρατηρήσεις, ούτε από την Επιτροπή, ότι η ιταλική νομοθεσία, ως εκ του ότι απαγορεύει τη συλλογή των στοιχημάτων σε οποιοδήποτε πρόσωπο ή οργανισμό πλην εκείνων που έχουν την άδεια να ασκήσουν τη δραστηριότητα αυτή, εφαρμόζεται αδιακρίτως στους επιχειρηματίες που ενδιαφέρονται ενδεχομένως για την άσκηση της εν λόγω δραστηριότητας, είτε είναι εγκατεστημένοι στην Ιταλία είτε σε άλλο κράτος μέλος.
27 Πάντως, μια τέτοια νομοθεσία συνιστά εμπόδιο στην ελεύθερη παροχή των υπηρεσιών, καθόσον παρεμποδίζει, άμεσα ή έμμεσα, την εκ μέρους των επιχειρηματιών των λοιπών κρατών μελών συλλογή στοιχημάτων στο ιταλικό έδαφος.
28 Ως εκ τούτου, επιβάλλεται να αναζητηθεί αν η εν λόγω προσβολή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών μπορεί να επιτραπεί ως μέτρο εισάγον παρέκκλιση, ρητώς προβλεπόμενο από τη Συνθήκη, ή αν δικαιολογείται, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος.
29 Συναφώς, τα άρθρα 55 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 45 ΕΚ) και 56 της Συνθήκης EK (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 46 ΕΚ), που εφαρμόζονται στον τομέα αυτό δυνάμει του άρθρου 66 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 55 ΕΚ), επιτρέπουν τους περιορισμούς που δικαιολογούνται από την - έστω περιστασιακή - συμμετοχή στην άσκηση της δημόσιας εξουσίας ή από λόγους δημόσιας τάξεως, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας. Επιπλέον, όπως προκύπτει από τη νομολογία του Δικαστηρίου (βλ., υπ' αυτήν την έννοια, απόφαση της 25ης Ιουλίου 1991, C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, Συλλογή 1991, σ. Ι-4007, σκέψεις 13 έως 15), τα εμπόδια στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών που απορρέουν από εθνικά μέτρα εφαρμοζόμενα αδιακρίτως δεν μπορούν να γίνουν δεκτά παρά μόνον αν τα μέτρα αυτά δικαιολογούνται από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος, είναι κατάλληλα να διασφαλίσουν την πραγματοποίηση του σκοπού που επιδιώκουν και δεν βαίνουν πέραν του μέτρου που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού.
30 Σύμφωνα με τα στοιχεία που περιέχουν η διάταξη περί παραπομπής και οι παρατηρήσεις της Ιταλικής Κυβερνήσεως, η επίμαχη στην κύρια δίκη νομοθεσία επιδιώκει σκοπούς αναλόγους προς τους επιδιωκομένους από τη βρετανική νομοθεσία περί των λαχειοφόρων αγορών, όπως επισήμανε το Δικαστήριο με την απόφαση Schindler. Πράγματι, η ιταλική νομοθεσία σκοπεί στο να μη καταστούν τα εν λόγω παίγνια πηγή ατομικού οφέλους, στην αποφυγή των κινδύνων διαπράξεως εγκλημάτων και απάτης και των επιβλαβών συνεπειών σε ατομικό και κοινωνικό επίπεδο ως εκ του ότι εξωθούν στη σπατάλη και στη δυνατότητα διεξαγωγής τους μόνο στον βαθμό που ενδέχεται να εμφανίζουν χρήσιμο χαρακτήρα από κοινωνικής απόψεως για την εύθετη διεξαγωγή αθλητικού αγωνίσματος.
31 Όπως δέχθηκε το Δικαστήριο με τη σκέψη 58 της αποφάσεως Schindler, οι λόγοι αυτοί πρέπει να λαμβάνονται υπόψη στο σύνολό τους. Συνδέονται με την προστασία των αποδεκτών της παρεχόμενης υπηρεσίας και, γενικότερα, των καταναλωτών, καθώς και με την προστασία της κοινωνικής τάξεως, σκοποί οι οποίοι, όπως ήδη έχει κριθεί, περιλαμβάνονται μεταξύ εκείνων που μπορούν να θεωρούνται ως επιτακτικοί λόγοι γενικού συμφέροντος (βλ. τις αποφάσεις της 18ης Ιανουαρίου 1979, 110/78 και 111/78, Van Wesemael κ.λπ., Συλλογή τόμος 1979/Ι, σ. 29, σκέψη 28· της 4ης Δεκεμβρίου 1986, 220/83, Επιτροπή κατά Γαλλίας, Συλλογή 1986, σ. 3663, σκέψη 20, και της 24ης Οκτωβρίου 1978, 15/78, Sociιtι gιnιrale alsacienne de banque, Συλλογή τόμος 1978, σ. 609, σκέψη 5). Επιπλέον, όπως αναφέρθηκε στη σκέψη 29 της παρούσας αποφάσεως, τα μέτρα που στηρίζονται σε τέτοιους λόγους πρέπει να είναι κατάλληλα ώστε να διασφαλίζουν την υλοποίηση των επιδιωκομένων σκοπών και να μη βαίνουν πέραν του μέτρου που είναι αναγκαίο για την επίτευξη των σκοπών αυτών.
32 Όπως τονίστηκε στη σκέψη 21 της παρούσας αποφάσεως, η ιταλική νομοθεσία περί στοιχημάτων διακρίνεται από τη νομοθεσία που αφορούσε η απόφαση Schindler, ιδίως καθόσον δεν απαγορεύει καθ' ολοκληρίαν τις συναφείς πράξεις, αλλά επιφυλάσσει τη διεξαγωγή τους, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, υπέρ ορισμένων οργανισμών.
33 Πάντως, ο προσδιορισμός της εκτάσεως της προστασίας που σκοπεί να διασφαλίσει ένα κράτος μέλος εντός του εδάφους του, στον τομέα των λαχειοφόρων αγορών και των λοιπών παιγνίων επί χρήμασι, εντάσσεται στην εξουσία εκτιμήσεως που, όπως προκύπτει από τη σκέψη 61 της αποφάσεως Schindler, αναγνώρισε το Δικαστήριο στις εθνικές αρχές. Πράγματι, σ' αυτές εναπόκειται να κρίνουν αν, στα πλαίσια του επιδιωκομένου σκοπού, είναι αναγκαία η ολική ή η μερική απαγόρευση των δραστηριοτήτων αυτής της φύσεως ή αν αρκεί ο περιορισμός τους και η πρόβλεψη προς τούτο αυστηρών κατά το μάλλον ή ήττον τρόπων ελέγχου.
34 Υπό τις περιστάσεις αυτές, το γεγονός και μόνον ότι ένα κράτος μέλος επέλεξε ένα σύστημα προστασίας διαφορετικό από εκείνο που υιοθέτησε άλλο κράτος μέλος δεν μπορεί να έχει επίπτωση στην εκτίμηση της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας των διατάξεων που έχουν θεσπιστεί στον τομέα αυτό. Οι διατάξεις αυτές πρέπει να αξιολογούνται αποκλειστικά υπό το φως των σκοπών που επιδιώκουν οι εθνικές αρχές του ενδιαφερομένου κράτους μέλους και του επιπέδου της προστασίας που σκοπούν να διασφαλίσουν.
35 Ομοίως, όπως υπογράμμισε το Δικαστήριο στη σκέψη 37 της αποφάσεως της 21ης Σεπτεμβρίου 1999 στην υπόθεση C-124/97, Lδδrδ κ.λπ. (που δεν έχει δημοσιευθεί ακόμη στη Συλλογή), όσον αφορά την εκμετάλλευση μηχανών τυχερών παιγνίων, το γεγονός ότι τα επίμαχα στοιχήματα δεν απαγορεύονται πλήρως δεν αρκεί για να αποδείξει ότι η εθνική νομοθεσία δεν σκοπεί πράγματι να επιτύχει τους σκοπούς γενικού συμφέροντος τους οποίους φέρεται ότι επιδιώκει και οι οποίοι πρέπει να λαμβάνονται υπόψη στο σύνολό τους. Πράγματι, μια περιορισμένη άδεια για τη διεξαγωγή των παιγνίων επί χρήμασι στο πλαίσιο ειδικών ή αποκλειστικών δικαιωμάτων, αναγνωριζομένων κατά παραχώρηση σε ορισμένους οργανισμούς, που εμφανίζει το πλεονέκτημα ότι κατευθύνει την επιθυμία για συμμετοχή σε τυχερά παίγνια και την εκμετάλλευσή τους εντός ενός ελεγχόμενου κυκλώματος, ότι αποτρέπει τους κινδύνους να αποτελέσει η εκμετάλλευση αυτή μέσο για τη διάπραξη απάτης και για εγκληματικούς σκοπούς και ότι καθιστά δυνατή τη χρησιμοποίηση των κερδών που απορρέουν για κοινωφελείς σκοπούς, εξυπηρετεί επίσης την επιδίωξη τέτοιων σκοπών.
36 Πάντως, όπως υπογράμμισε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 32 των προτάσεών του, ο περιορισμός αυτός είναι επιτρεπτός μόνον εφόσον ανταποκρίνεται όντως, κατ' αρχάς, στη μέριμνα για αληθή μείωση των δυνατοτήτων συμμετοχής σε παίγνια και εφόσον η χρηματοδότηση κοινωνικών δράσεων μέσω εισφοράς από τα προερχόμενα έσοδα των εγκεκριμένων παιγνίων δεν συνιστά παρά παρεπόμενη ευεργετική συνέπεια και όχι την πραγματική αιτία της ακολουθούμενης περιοριστικής πολιτικής. Πράγματι, όπως υπογράμμισε το Δικαστήριο στη σκέψη 60 της αποφάσεως Schindler, έστω και αν δεν στερείται σημασίας το γεγονός ότι οι λαχειοφόρες αγορές και τα λοιπά παίγνια επί χρήμασι μπορούν να μετέχουν σημαντικά στη χρηματοδότηση αφιλοκερδών ή γενικού συμφέροντος δραστηριοτήτων, ο λόγος αυτός δεν μπορεί να θεωρηθεί αφεαυτού ως αντικειμενική αιτιολογία για τον περιορισμό της ελεύθερης παροχής των υπηρεσιών.
37 Εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να ελέγξει αν η εθνική νομοθεσία, ενόψει των συγκεκριμένων λεπτομερειών εφαρμογής της, ανταποκρίνεται όντως στους στόχους που μπορούν να τη δικαιολογήσουν και αν οι περιορισμοί που επιβάλλει δεν παρίστανται δυνανάλογοι υπό το φως των στόχων αυτών.
38 Ενόψει του συνόλου των προεκτεθέντων, η απάντηση που προσήκει στο προδικαστικό ερώτημα είναι ότι οι διατάξεις της Συνθήκης σχετικά με την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών δεν απαγορεύουν εθνική νομοθεσία επιφυλάσσουσα σε ορισμένους οργανισμούς το δικαίωμα της συλλογής των στοιχημάτων επί αθλητικών γεγονότων, όπως είναι η ιταλική νομοθεσία, εφόσον η οικεία νομοθεσία δικαιολογείται όντως από στόχους κοινωνικής πολιτικής προς περιορισμό των επιβλαβών συνεπειών παρομοίων δραστηριοτήτων και εφόσον οι περιορισμοί που επιβάλλει δεν είναι δυσανάλογοι υπό το φως των στόχων αυτών.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
39 Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν η Ιταλική, η Βελγική, η Γερμανική, η Ισπανική, η Γαλλική, η Πορτογαλική, η Φινλανδική, η Σουηδική και η Νορβηγική Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή, οι οποίες κατέθεσαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, δεν αποδίδονται. Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ' αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
κρίνοντας επί του ερωτήματος που του υπέβαλε με διάταξη της 20ής Ιανουαρίου 1998 το Consiglio di Stato, αποφαίνεται:
Οι διατάξεις της Συνθήκης ΕΚ σχετικά με την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών δεν απαγορεύουν εθνική νομοθεσία επιφυλάσσουσα σε ορισμένους οργανισμούς το δικαίωμα της συλλογής των στοιχημάτων επί αθλητικών γεγονότων, όπως είναι η ιταλική νομοθεσία, εφόσον η οικεία νομοθεσία δικαιολογείται όντως από στόχους κοινωνικής πολιτικής προς περιορισμό των επιβλαβών συνεπειών παρομοίων δραστηριοτήτων και εφόσον οι περιορισμοί που επιβάλλει δεν είναι δυσανάλογοι υπό το φως των στόχων αυτών.