61978C0232
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL
FREMSAT DEN 4. JULI 1979 (
1
)
Høje Ret.
Den sag, som jeg i dag skal tage stilling til, drejer sig om, hvorvidt disse dele af det, som den franske regering kalder en national markedsordning for fårekød, er forenelig med fællesskabsrettens bestemmelser.
I stævningen har Kommissionen redegjort for enkelthederne i dette franske system, som forvaltes af Office national interprofessionnel de bétail et des viandes, og hvis importbestemmelser nu — bortset fra tredjelande — i praksis kun har betydning i forhold til Det forenede Kongerige. Jeg kan henvise til denne redegørelse og alene fremhæve nedenfor angivne elementer, hvorved priserne på det franske marked — hvis egen produktion åbenbart er utilstrækkelig — skal stabiliseres.
Således er import af frosset fårekød, bortset fra visse undtagelser, principielt forbudt. I det omfang, importen er tilladt — hvilket er tilfældet for levende dyr, frisk kød og nedkølet kød — spiller nationale tærskelpriser en rolle, og der kræves en importlicens. Der tildeles en generel importlicens for en begrænset mængde og tid, inden for hvis rammer de enkelte importlicenser så udstedes. Import tillades kun, når prisnoteringerne i Frankrig når eller overskrider tærskelprisen. Såfremt disse noteringer i Frankrig i en uge ligger under tærskelprisen, udsættes udstedelsen af importlicenser, og den genoptages kun, hvis tærskelprisen nås i den derpå følgende uge. Hvis tærskelprisen på det franske marked ikke nås i to på hinanden følgende uger, fører det til et importstop, som først bliver ophævet igen, når tærskelprisen overskrides i to på hinanden følgende uger.
Desuden opkræves der en afgift for import af levende dyr til slagtning, frisk kød og nedkølet kød. For denne afgift gælder der alt efter den ugentlige nationale prisnotering seks forskellige enheds-satser. Disse bliver ligesom tærskelprisen periodisk tilpasset omkostningsudviklingen; ved beregningen af afgiften tages der navnlig hensyn til udviklingen i eksportlandenes valutaforhold, altså f.eks. det engelske punds fald.
Denne ordning var allerede genstand for Den irske Republiks søgsmål i sag 58/77. Der blev ikke afsagt dom i denne sag, idet der blev truffet aftale mellem den franske og den irske regering, ifølge hvilken irsk fårekød fra 1. januar 1978 under visse betingelser fik fri adgang til det franske marked.
Ved en skrivelse af januar 1978 klagede den britiske regering til Kommissionen over forskelsbehandlingen af britiske erhvervskredse, som var interesseret i eksport, og i den følgende måned klagede den over for Kommissionen over, at den franske regering havde anmeldt en forhøjelse af den nævnte indførselsafgift.
Kommissionen, som anser den franske ordning for traktatstridig, for så vidt den hæmmer vareudvekslingen, indledte derpå en procedure til konstatering af traktatbrud i henhold til EØF-traktatens artikel 169. Efter at Generaldirektoratet for landbrug allerede den 16. januar 1978 havde sendt et telex til den franske regering og anmodet om en udtalelse, som denne reagerede på den 21. januar 1978, indledtes proceduren med en skrivelse fra Kommissionen af 2. februar 1978 til Frankrigs faste repræsentation. Denne fremsatte sine synspunkter i en skrivelse af 18. april 1978, hvori den navnlig henviste til de alvorlige økonomiske følger en øjeblikkelig afskaffelse af importordningen ville have på grund af det lavere britiske prisniveau og på grund af, at der endnu ikke foreligger nogen regulerende fællesskabsordning. Alligevel fremsatte Kommissionen den 22. maj 1978 en begrundet udtalelse. Da Frankrig ikke efterkom den heri indeholdte opfordring inden for den fastsatte frist på en måned, indbragte Kommissionen endelig den 23. oktober 1978 sagen for Domstolen.
I sin stævning har Kommissionen nedlagt påstand om, at det statueres, at Den franske Republik ved efter den 1. januar 1978 at have opretholdt nationale begrænsninger for import af fårekød fra Det forenede Kongerige ikke har overholdt de forpligtelser, der påhviler den i henhold til EØF-traktatens artikler 12 og 30.
Under den mundtlige forhandling blev denne påstand under henvisning til dommen i sag 231/78 (Kommissionen mod Det forenede Kongerige, dom af 29. 3. 1979) og under hensyn til fristerne i tiltrædelsesaktens artikler 35, 36 og 42 ændret således, at Kommissionen nu krævede statueret, at Frankrig har begået traktatbrud med hensyn til kvantitative indførselsrestriktioner fra tiltrædelsesdatoen, med hensyn til foranstaltninger med tilsvarende virkning fra 1. januar 1975 og med hensyn til afgifter med tilsvarende virkning som told fra 1 juli 1977.
Min stillingtagen til disse krav, som den franske regering også under den mundtlige forhandling på det kraftigste har bestridt, er følgende.
1.
Jeg skal først fastslå, at det er ubestridt, at den i den franske ordning fastsatte suspension af importen samt importstoppet skal anses for kvantitative indførselsrestriktioner i henhold til EØF-traktatens artikel 30, at den omstændighed, at det er nødvendigt at opnå en importlicens, kan sidestilles med en foranstaltning med tilsvarende virkning — i denne forbindelse kan f.eks. henvises til dommen i sag 68/76 (Kommissionen mod Den franske Republik, dom af 16. 3. 1977, Sml. 1977, s. 515) — samt at importafgifterne må anses for afgifter med tilsvarende virkning som told i henhold til EØF-traktatens artikel 12.
Det er ligeledes ubestridt, at de nævnte foranstaltninger kan betragtes som bestanddele af en sådan national markedsordning, som f.eks. blev defineret i dommen i sag 48/74 (Charmasson mod økonomi- og finansministeren, dom af 10. 12. 1974, Sml. 1974, s. 1383). Følgelig afhænger bedømmelsen af foranstaltningernes lovlighed ikke alene af ovennævnte traktatbestemmelser; afgørende er derimod, om det har betydning, at de indgår i den nationale markedsordning, og at der endnu ikke er blevet oprettet en fælles markedsordning i denne sektor.
2.
I denne forbindelse kan tiltrædelsesaktens artikel 60, stk. 2, være af betydning. Det hedder heri:
»For produkter, der ikke ved tiltrædelsen omfattes af fælles markedsordninger, finder bestemmelserne i afsnit I vedrørende den gradvise afskaffelse af afgifter med tilsvarende virkning som told, kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning, ikke anvendelse på disse afgifter, restriktioner og foranstaltninger, når de på datoen for tiltrædelsen udgør en del af en national markedsordning. Denne bestemmelse finder kun anvendelse i det omfang, det er nødvendigt for opretholdelsen af den nationale ordning og indtil iværksættelsen af fælles markedsordning for disse produkter«.
Herved opstår det spørgsmål, som Kommissionen først havde ønsket afgjort, nemlig om det også er muligt at påberåbe sig artikel 60, stk. 2, efter udløbet af den i tiltrædelsesaktens artikel 9, stk. 2 fastsatte frist, altså efter 1977, dvs. om artikel 60, stk. 2 skal betragtes som en »særlig bestemmelse« i henhold til artikel 9, stk. 2, som lyder således:
»Med forbehold af datoer, frister og særlige bestemmelser i denne akt ophører anvendelsen af overgangsforanstaltningerne ved udgangen af året 1977«.
Den franske regering har energisk gjort sig til talsmand for dette synspunkt. Den har med henvisning til forarbejderne til tiltrædelsesakten påpeget, at denne ikke indeholder et princip vedrørende en overgangsperiode som EØF-traktatens artikel 8. I tiltrædelsesakten fastsættes i fjerde del samt i bilagene og protokollerne kun forskellige overgangsforanstaltninger, for hvilke der enten gjaldt eller stadig gælder frister af forskellig varighed. Det må navnlig anføres, at artikel 9, stk. 2 ikke kun taler om en principiel frist, men også indeholder forbehold, hvoraf forbeholdet vedrørende det vage begreb »særlige bestemmelser« er vigtigt. Artikel 60, stk. 2 må betragtes som en sådan særlig bestemmelse. Når henses til de betydelige strukturelle forskelle og divergenser i landbrugspolitikken, der, som det fremgår af prisforskellene, netop blev mærkbare for fårekøds vedkommende, udgør denne en vigtig overgangsforanstaltning for landbruget. Hvis man sammenligner den med EØF-traktatens artikel 45, og tager i betragtning, at der ikke i artikel 60, stk. 2 — modsat andre særlige bestemmelser, som indeholder en formel frist — er fastsat en dato, må det ifølge den franske regering konkluderes, at den retspraksis, som har udviklet sig vedrørende selve EØF-traktaten i Charmasson-sagen (sag 48/74) ikke er afgørende for tiltrædelsesakten, hvorfor altså princippet om frie varebevægelser heller ikke efter udløbet af fristen i artikel 9, stk. 2 kan gøres gældende over for nationale markedsordninger, så længe der ikke findes en fælles markedsordning på det pågældende område.
Dette har Kommissionen også her bestridt, som den allerede gjorde det i sag 18/78 (C./. Meijer B.V. mod Departement of Trade, dom af 29. 3. 1979, og i sag 231/78, som drejede sig om importrestriktioner inden for rammerne af den britiske markedsordning for kartofler). Sammenfattende har Kommissionen hævdet den opfattelse, at nationale handelshindringer efter udgangen af 1977 i intet tilfælde kan begrundes under henvisning til, at der findes en national markedsordning, og til tiltrædelsesaktens artikel 60, stk. 2.
Vedrørende denne meningsforskel skal jeg alene fremhæve, at Domstolen i dommen i sag 231/78, under hvis behandling de nævnte franske argumenter blev forelagt Domstolen, idet Frankrig intervenerede i sagen til støtte for Det forenede Kongerige, tiltrådte Kommissionens synspunkt.
Hvis jeg har forstået det rigtigt, lagde Domstolen herved vægt på tre betragtninger. Først måtte tiltrædelsesaktens almindelige system tages i betragtning, endvidere måtte der tages hensyn til sammenhængen mellem artikel 60 og almindelige traktatbestemmelser vedrørende Fællesskabets grundlag og system samt principperne for den fælles landbrugspolitik, og endelig måtte der tages hensyn til princippet om ligebehandling af medlemsstaterne i forhold til de vigtige regler for fællesmarkedets funktion. Domstolen statuerede på dette grundlag, at reglerne om fællesmarkedets funktion måtte gives prioritet, og at forbehold i forbindelse hermed og afvigelser herfra i hvert fald ikke kan fortolkes vidt. Endvidere at tiltrædelsesaktens artikel 60, stk. 2 — da særlige bestemmelser i den i artikel 9, stk. 2 forudsatte betydning forudsætter en klar tidsbegrænsning — ikke kan betragtes som en sådan særlig bestemmelse, hvorved det blev gjort klart, at foranstaltninger, der hæmmer de frie varebevægelser, ikke længere kunne begrundes under henvisning til særlige nationale markedsordninger efter udløbet af fristen i artikel 9, stk. 2 — altså efter 1977. Domstolen understregede udtrykkeligt, at såfremt der efter dette tidspunkt endnu fandtes huller i den fælles land brugspolitik, måtte de ikke udgøre en hindring for anvendelsen af de almindelige regler, der gælder for fællesmarkedet; såfremt særlige foranstaltninger efter udløbet af denne periode stadig skulle vise sig nødvendige, kunne de i hvert fald ikke vedtages ensidigt og under henvisning til nationale markedsordninger.
Dermed er der faktisk også angivet en løsning på den foreliggende tvist, idet der efter 1. januar 1978 herefter ikke længere foreligger nogen hjemmel til at opretholde de franske begrænsninger, som bl.a. vedrører import af fårekød fra Det forenede Kongerige.
Jeg vil imidlertid også gerne gå ind på nogle andre argumenter, som er blevet fremført af den franske regering under den mundtlige forhandling, og som efter dennes opfattelse må føre til en anden bedømmelse.
Det er således blevet gjort gældende, at problemerne i forbindelse med den franske markedsordning for fårekød er af en anden art end de problemer, der opstod i sag 231/78. Navnlig er det væsentligt, at forhandlingerne om en fælles markedsordning er langt fremskredne og snart kan forventes afsluttet. Dette har betydning for visse af de i dom 231/78 indeholdte udtalelser, hvorefter nationale markedsordninger og dermed forbundne handelshindringer ikke kan bestå i ep »ubestemt periode«.
Dette er imidlertid ikke et bæredygtigt argument. Selv om Domstolen nemlig i dommen i sag 231/78 fastslog det princip, at afvigelser fra de almindelige regler i henhold til artikel 60, stk. 2. ikke kan tillades efter udgangen af 1977, kan det naturligvis ikke være afgørende — idet der tilsyneladende ikke er taget det ringeste forbehold herom — om en afløsning af de nationale markedsordninger slet ikke kan forventes foreløbig, eller om den — hvilket for fårekøds vedkommende er højst sandsynligt — vil indtræffe forholdsvis kort efter udløbet af overgangsperioden i tiltrædelsesaktens artikel 9, stk. 2.
Den franske regering har også henvist til prisudviklingen dels i Det forenede Kongerige, dels i Frankrig, og anført, at prisforskellen i de senere år er blevet mindre, og har hertil knyttet den forventning, at der snart vil opstå betingelser, som også vil muliggøre en fri vareudveksling, selv om den franske ordning opretholdes.
Også dette må dog ifølge principperne i den nævnte dom være uvæsentligt, idet det ikke kan antages, at tiltrædelsesakten under hensyn til den økonomiske udvikling skulle indrømme foranstaltninger, som i sig selv er traktatstridige, en yderligere gyldighedsfrist. Rent bortset fra, at forpligtelsen til at ansøge om en importlicens under alle omstændigheder må anses for en utilladelig foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion, må det desuden fremhæves, at der også på nuværende tidspunkt består betydelige prisforskelle, og at det overhovedet ikke med sikkerhed kan afgøres, hvornår disse vil blive af et omfang, som overflødiggør opkrævning af en importafgift og midlertidigt importstop.
Den franske regering har endvidere henvist til, at der også i Det forenede Kongerige findes en national markedsordning for fårekød, som åbenbart består uantastet, hvilket er i modstrid med princippet om ligebehandling. Med henvisning til visse vægtige tal har den anført, at en afskaffelse af de franske foranstaltninger vil føre til en skarp konkurrence fra billigt britisk fårekød, som alvorligt vil true økonomien i visse ugunstigt stillede områder i Frankrig.
Hertil må det for det første siges, at fællesskabsretten på ingen måde kræver en afskaffelse af nationale markedsordninger, men kun en afskaffelse af den dermed forbundne hindring for de frie varebevægelser. Der er altså ikke noget usædvanligt i, at den engelske markedsordning for fårekød, som åbenbart ikke omfatter nogen importordning, ikke kræves ændret, som det er tilfældet for den franske markedsordnings vedkommende, som faktisk hindrer importen. For det andet er det på ingen måde sikkert, at de påståede virkninger på den franske økonomiske struktur vil indtræde i det frygtede omfang, hvis Kommissionens opfattelse følges. Det må ikke glemmes — hvilket ligeledes klart fremhæves i dom 231/78 — at Fællesskabet efter overgangsperiodens udløb kun udelukker ensidige nationale foranstaltninger; det udelukker derimod ikke foranstaltninger truffet af Fællesskabet, såfremt omstændighederne nødvendiggør dette, f.eks. i form af støtte, hvilket allerede er blevet overvejet i et kommissionsforslag.
Endelig har den franske regering også gjort gældende — og heri ser den en vis modstrid mod den strenge fortolkning af tiltrædelsesaktens artikel 60, stk. 2 — at fællesskabsorganerne også efter overgangsperiodens udløb er gået ind for en smidig håndhævelse af fællesskabsbestemmelserne på landbrugsområdet, og har her henvist til undtagelser fra forordning nr. 1422/78 eller nedsættelsen af prisen på britisk smør ved hjælp af støtte; desuden har man ifølge den franske regering uden videre trods bestemmelsens ubestemte ordlyd anset tiltrædelsesaktens artikel 102, som handler om foranstaltninger til beskyttelse af fiskebankerne, for en »særlig bestemmelse«, der tillader undtagelser efter artikel 9.
I denne forbindelse — for så vidt angår tiltrædelsesaktens artikel 102 — er det tilstrækkeligt at henvise til, at denne bestemmelse på grund af sin klare tidsmæssige begrænsning — hvilket ifølge dommen i sag 231/78 er afgørende — uden videre kan betragtes som en »særlig bestemmelse« i den i tiltrædelsesaktens artikel 9, stk. 2, forudsatte betydning. I øvrigt er det tilstrækkeligt at anføre, dels at der overhovedet ikke var tale om handelshindringer, altså om et brud på det vigtige princip om frie varebevægelser, og dels er det også væsentligt, at der ikke var tale om nationale foranstaltninger, truffet ensidigt, men med undtagelser fra fællesskabsreglerne, som fællesskabsorganerne har tilladt.
Derfor må det konkluderes, at det for så vidt angår Kommissionens oprindelige stævning må statueres, at Den franske Republik ved efter den 1. januar 1978 at have opretholdt nationale begrænsninger for import af fårekød fra Det forenede Kongerige ikke har overholdt de forpligtelser, der påhviler den i henhold til EØF-traktatens artikler 12 og 30.
3.
Med henblik på Kommissionens påstand, som blev ændret under den mundtlige forhandling, er det spørgsmål, imidlertid endnu uløst, om der er grundlag for den videregående konstatering, at den franske importordning allerede før udløbet af overgangsperioden i tiltrædelsesaktens artikel 9 må betragtes som traktatstridig fra de af Kommissionen nærmere angivne datoer.
Da det afgørende for Kommissionen vel i første række er, at den franske retstilstand hurtigst muligt tilpasses fællesskabsretten, kunne man vedrørende dette spørgsmål anføre, at der ikke er nogen interesse i at foretage en undersøgelse, som går tilbage til en fjernereliggende fortid. Man kunne altså lade det spørgsmål stå åbent, om artikel 60, stk. 2 i tiltrædelsesakten kun er en undtagelsesbestemmelse til fordel for de nye medlemsstater, idet det i det foreliggende tilfælde er tilstrækkeligt at fastslå, at den i hvert fald fra 1. januar 1978 ikke længere kunne finde anvendelse, og at Frankrig dermed også ved en vid fortolkning af denne bestemmelse efter dette tidspunkt ikke længere kunne udlede rettigheder af den.
Hvis man imidlertid vil gå ind på det anførte spørgsmål, kan der i korthed anføres følgende.
Kommissionen mener at kunne finde støtte for sit synspunkt, først og fremmest i begrundelsen til dommen i sag 231/78. Her fastslås det, at tiltrædelsesakten ikke kan fortolkes således, at den — hvad angår ophævelse af kvantitative restriktioner — for en ubestemt periode har skabt en anden retsstilling for de nye medlemsstater end den, traktaten har fastsat for de oprindelige medlemsstater. Domstolen henviste endvidere til, at hvis artikel 60, stk. 2 skulle betragtes som en særlig bestemmelse ifølge tiltrædelsesaktens artikel 9, stk. 2, ville der herved indføres en vedvarende ulighed mellem de oprindelige og de nye medlemsstater, idet de sidstnævnte ville være i stand til at forhindre eller begrænse importen af visse landbrugsprodukter fra Fællesskabet, mens de førstnævnte i henhold til traktaten ville være forpligtet til at afholde sig fra enhver begrænsning af importen af de samme produkter, selv om disse hidrørte fra en ny medlemsstat, som påberåbte sig artikel 60, stk. 2. Endvidere tales der på dette sted i dommen (præmis 17) om, at de oprindelige medlemsstater kun midlertidigt accepterede sådanne uligheder.
Det forekommer mig imidlertid for det første meget tvivlsomt, om det af disse udtalelser faktisk kan sluttes, at tiltrædelsesaktens artikel 60, stk. 2, efter Domstolens opfattelse i alle tilfælde kun gælder for de nye medlemsstater. Således må man ikke glemme, at dommen angik kartoffelmarkedet, på hvilket område det står fast, at der ikke findes nationale markedsordninger i de gamle medlemsstater; derfor fremhæver dommen entydigt de forpligtelser, som pålægges de oprindelige medlemsstater i traktaten. Der tales endvidere om »ulighed« i denne — ikke afgørende — del af dommen, især med henblik på fortolkningen af artikel 60, stk. 2 som en »særlig bestemmelse«, der ikke kun skal gælde i overgangsperioden, men vedrørende de oprindelige medlemsstaters indbyrdes forhold har det dog siden Charmasson-dommen stået fast, at disse efter overgangsperiodens udløb ikke længere kan påberåbe sig nationale markedsordninger til støtte for at opretholde indførselsrestriktioner. I øvrigt forekommer det mig ikke forkert at tilskrive de »midlertidige uligheder« den omstændighed, at handelshindringer under overgangsperioden i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 9, stk. 2, hvor under den i kontrakten fastsatte overgangsperiode allerede var udløbet, kun var mulige i forholdet mellem gamle og nye medlemsstater, men ikke for de samme produkters vedkommende mellem de gamle medlemsstater.
For det andet må der over for et sådant fortolkningsforsøg — bortset fra, at det i dommen understreges, at det er nødvendigt at de gamle og nye medlemsstater behandles lige — henvises til det klart indbyrdes gensidige system i artikel 60, stk. 2, og her er jeg enig med den franske regerings repræsentant. Modsat artikel 60, stk. 1, som utvetydigt kun gælder for de nye medlemsstater, er artikel 60, stk. 2 objektiv i den forstand, at den vedrører bestemte produkter, nemlig dem, der ikke ved tiltrædelsen omfattedes af en fælles markedsordning. For disse bestemmes, at bestemmelserne i afsnit I vedrørende den gradvise afskaffelse af afgifter med tilsvarende virkning som told, kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning ikke finder anvendelse på disse afgifter, restriktioner og foranstaltninger, når de på datoen for tiltrædelsen udgør en del af en national markedsordning. Dermed, nemlig når man tager de klart indbyrdes gensidige forpligtelser i henhold til artiklerne 35, 36 og 42 i betragtning, bliver det efter min mening klart, at artikel 60, stk. 2 ikke kun ensidigt gjaldt for de nye medlemsstater.
Endelig er det også relevant, hvad Kommissionen anførte i sagerne 118/78 og 231/78 om tilblivelseshistorien til artikel 60, stk. 2. Da denne artikel blev affattet, var det åbenbart den herskende opfattelse, at de oprindelige medlemsstater kunne opretholde hindringer for de frie varebevægelser, som fulgte af en national markedsordning, indtil der blev indført en fælles markedsordning. Denne situation skulle tilpasses de nye medlemsstaters situation, og ud fra denne betragtning kunne artikel 60, stk. 2 faktisk ikke anses for en overgangsforanstaltning. Efter at det imidlertid senere ved dommen i Charmasson-sagen i 1974 var blevet gjort klart, at afvigelser fra princippet om de frie varebevægelser kun kunne være gyldige i overgangsperioden, også selv om der ved dennes udløb endnu ikke var indført en fælles markedsordning, kan man, såfremt der skal undgås forskelsbehandling, ikke uden videre forstå dette princip i forhold til de nye medlemsstater anderledes end, at den i dommen nævnte »overgangsperiode« må betyde den i tiltrædelsesakten nævnte.
Jeg mener derfor ikke, at der er noget grundlag for at fastslå, at Frankrig ved at opretholde importordningen for fårekød allerede før den 1. januar 1978 har overtrådt bestemmelser i fællesskabsretten.
4.
Jeg foreslår derfor, at Domstolen giver Kommissionen medhold i dens oprindelige påstand og statuerer, at Den franske Republik har overtrådt de forpligtelser, der påhviler den i henhold til EØF-traktatens artikler 12 og 30, idet den efter den 1. januar 1978 har anvendt den nationale importordning på import af fårekød fra Det forenede Kongerige. I overensstemmelse med sagsøgerens påstand bør sagsøgte desuden tilpligtes at afholde sagens omkostninger.
(
1
) – Oversat fra tysk.