61976C0118
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,
PRÉSENTÉES LE 24 MAI 1977 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Le 6 novembre 1971, la demanderesse au principal — que nous connaissons déjà puisqu'elle est identique à celle de la procédure préjudicielle 5-73 (arrêt du 24 octobre 1973, Recueil 1973, p. 1091) — a conclu avec l'entreprise commerciale d'État bulgare «Rodapaimpex» un contrat d'achat libellé en DM, portant sur la livraison de fromage de brebis bulgare. L'importation à Berlin-Ouest a été effectuée le 24 mars 1972. Cette importation a été frappée de montants compensatoires monétaires, conformément au règlement no 974/71 (JO no L 106 du 12. 5. 1971) qui a été arrêté à la suite de la libération des cours de change du DM et du florin néerlandais décidée en mai 1971. Le taux appliqué a été celui qui était en vigueur le jour de l'importation, que la Commission avait fixé dans le règlement no 548/72 du 16 mars 1972 (JO no L 66 du 18. 3. 1972).
Estimant cette perception de droits illégale, la demanderesse a attaqué le bureau principal des douanes de Berlin-Packhof, qui avait établi l'avis de recouvrement, devant le Finanzgericht de Berlin. Cette procédure a donné lieu au renvoi 5-73, que nous avons déjà cité et qui portait sur la légalité du règlement no 974/71 et du règlement no 548/72, ainsi que sur le calcul du montant compensatoire monétaire qui avait à l'époque été appliqué. En réponse aux questions qui lui étaient alors posées, la Cour de justice a — dans son arrêt du 24 octobre 1973 — déclaré que l'examen n'avait révélé aucun élément «de nature à affecter la validité du règlement no 974/71 du Conseil, ni des règlements nos 1013/71, 1014/71 et 548/72 de la Commission, fixant les montants compensatoires applicables à l'époque visée par les questions posées» (soit le 24 mars 1972). Dans le jugement qu'il a ensuite rendu le 7 février 1975, le Finanzgericht ne s'est toutefois pas tenu exactement à la décision préjudicielle. Il s'est au contraire basé sur le montant compensatoire qui était applicable à l'époque de la conclusion du contrat et il a réduit la dette fiscale de la demanderesse d'un montant correspondant. Puis — l'administration fiscale allemande estimant que la décision préjudicielle de la Cour n'avait pas été correctement suivie — l'affaire a été portée par un pourvoi en «Révision» devant le Bundesfinanzhof, où elle est apparemment encore toujours pendante.
Déjà auparavant, soit en février 1974, la demanderesse avait fait une nouvelle tentative pour être libérée de sa dette fiscale. Elle avait saisi le bureau principal des douanes de Berlin-Packhof d'une demande de remise et de remboursement des montants compensatoires monétaires, en invoquant le paragraphe 131 de la «Reichsabgabenordnung» (loi générale allemande sur les impôts) qui, dans la version qui était alors en vigueur, prévoyait ceci:
«Dans certains cas particuliers, les impôts et autres prestations en espèces peuvent faire l'objet d'une remise totale ou partielle lorsque, dans le cas particulier considéré, leur recouvrement serait contraire à l'équité; à la même condition, les impôts et autres prestations en espèces déjà versés peuvent être remboursés ou être pris en compte …
Pour certaines catégories de cas similaires, des directives peuvent être arrêtées pour une application de l'alinéa 1 par analogie.
Les pouvoirs découlant des alinéas 1 et 2 appartiennent à l'autorité financière supérieure de la collectivité qui administre les impôts ou aux services désignés par elle …»
Une pareille remise discrétionnaire d'impôts publics est invisagée par le droit allemand pour divers motifs. D'une part, ce droit permet de faire valoir des motifs d'équité personnels, comme par exemple certaines conditions personnelles de vie ou une situation économique difficile. D'autre part, il existe des motifs d'équité appelés objectifs. On se trouve notamment en présence de pareils motifs lorsque — pour reprendre les termes de la directive sur l'équité du Ministère fédéral allemand des finances de 1974, partie B II — «l'on peut déduire de la volonté du législateur que si la question à trancher avait été réglée expressément, elle aurait été tranchée dans le sens de la mesure d'équité envisagée. Le but est d'aboutir à une solution équitable dans des situations spécifiques non prévisibles pour le législateur et dont les circonstances sont atypiques. D'un autre côté, ces motifs d'équité objectifs recouvrent aussi certains cas dans lesquels le non-respect de la procédure ou l'échéance de délais de recours ont pour effet de faire naître des dettes fiscales qui matériellement ne sont pas justifiées.
A l'appui de sa demande, la demanderesse n'a invoqué que des motifs d'équité objectifs: elle a allégué l'esprit et le but des normes communautaires sur la compensation monétaire et elle a fait valoir que, dans son cas, la perception de la taxe aboutissait à un résultat non voulu par le droit communautaire. Cette demande a toutefois été rejetée par le bureau principal des douanes au motif que les effets de la perception du droit dans le cas de la demanderesse avaient sciemment été acceptés par le législateur communautaire. La demanderesse a déposé contre cette décision une réclamation devant l'Oberfinanzdirektion de Berlin, et lorsque là non plus elle n'a pas obtenu gain de cause, elle a finalement introduit un recours en remboursement des montants compensatoires monétaires devant le Finanzgericht de Berlin.
Le Finanzgericht n'estime pas une remise pour des motifs d'équité exclue a priori, car la compensation monétaire constitue selon lui un régime de taxation de caractère nettement forfaitaire. D'un autre côté, il éprouve certains doutes sur la jurisprudence existante et sur l'opinion exprimée sur la question en doctrine. C'est pourquoi, par ordonnance du 23 novembre 1976, il a suspendu la procédure et déféré, en application l'article 177, les questions préjudicielles suivantes:
1.
Une autorité douanière nationale a-t-elle le droit, le cas échéant, l'obligation d'appliquer à des demandes de remise, pour des motifs d'équité, de taxes dues à la Communauté, en l'occurrence de montants compensatoires (monétaires), le droit national (en l'espèce le paragraphe 131 de la Reichsabgabenordnung)?
2.
En cas de réponse négative a la première question: existe-t-il une base juridique, le cas échéant de droit communautaire, susceptible de fonder une remise de montants compensatoires (monétaires) pour des motifs d'équité?
3.
Comment la règle de droit qui découle de cette base juridique est-elle le cas échéant libellée, eu égard au cas d'espèce à trancher?
4.
Quelle est, le cas échéant, l'instance compétente pour prononcer éventuellement une remise pour motif d'équité?
Sur ces questions, nous observerons ce qui suit:
1.
La première d'entre elles exige d'abord deux précisions.
Elle parle de «taxes dues à la Communauté». Le contexte indique toutefois clairement que cette expression ne doit pas être entendue textuellement dans le sens des seuls droits qui reviennent à la Communauté. A l'époque, ce n'était pas le cas pour les taxes compensatoires monétaires. Il ne saurait donc s'agir que de taxes perçues en vertu du droit communautaire.
De plus, il ressort des faits que la question doit être limitée au problème de la remise pour des motifs d'équité objectifs, notamment lorsque la perception de la taxe est prétendument contraire au but de la loi et lorsqu'elle est opérée en dehors de l'intention du législateur. Dans la présente instance, il n'est donc pas nécessaire d'examiner si une remise pour des motifs personnels ou en raison des effets de certaines règles de forme et de procédure est pensable.
Sur la question ainsi précisée, la demanderesse au principal propose une réponse affirmative. Elle attache de l'importance au fait que le règlement communautaire ne contenait qu'une habilitation à percevoir la compensation monétaire, avec cette conséquence, d'après elle, que les droits perçus en vertu du règlement allemand sur la perception d'une taxe compensatoire pour la sauvegarde de l'agriculture allemande, du 14 mai 1971, constituent des taxes relevant du droit national. A son avis cela signifie en outre que la remise de pareilles redevances pour des motifs d'équité est régie par le droit de la procédure allemand. Pour le droit procédural il serait en effet de jurisprudence constante (affaire 33-76, Rewe-Zentralfinanz eG et Rewe-Zentral AG/Chambre d'agriculture de la Sarre, arrêt du 16 décembre 1976) que, tant qu'il manque une réglementation communautaire, l'aménagement de ce droit incombe aux États membres. De plus il faudrait se reporter à la jurisprudence sur les avis officiels de classement tarifaire, qui sont possibles en droit allemand. Ces avis auraient été déclarés licites, bien que dans certaines circonstances ils puissent conduire à des applications divergentes des perceptions douanières exigées par le tarif douanier commun. Or, la remise pour raison d'équité de taxes prévues par le droit communautaire constituerait une catégorie similaire de mesures d'application de droit.
La Commission et le gouvernement fédéral allemand soutiennent pour leur part une opinion contraire, à l'appui de laquelle leurs représentants — notamment celui de la Commission — ont fait valoir que les États membres n'avaient pas le pouvoir de réglementer la remise pour des motifs d'équité objectifs, parce que la Communauté avait fait usage des compétences qui lui ont été attribuées par le traité et qu'elle avait fixé toutes les conditions requises pour la perception de taxes. Dans ces conditions, il ne serait pas admissible que les États membres affectent par des mesures nationales la portée de la réglementation communautaire. La jurisprudence aurait du reste déjà souligne ce principe à diverses reprises, dans des cas comparables.
Pour l'appréciation de ce différend, il faut selon nous partir des constatations qui ont été faites dans l'arrêt dans l'affaire 5-73, que nous avons déjà citée. Dans cette décision, la Cour a souligné que la réglementation communautaire sur la compensation monétaire, qui fait l'objet du règlement no 974/71, avait été arrêtée en vertu de l'article 103 du traité CEE, qu'il avait été nécessaire d'éviter toute mesure unilatérale et que les mesures prises en application de l'article 103 étaient indispensables dans l'intérêt de la protection des objectifs et des mécanismes de la politique agricole commune. Comme la validité de la réglementation communautaire, y compris celle des dispositions d'exécution du règlement no 974/71 arrêtées par la Commission, n'a pas été mise en doute, il est par conséquent certain que les organes communautaires ont correctement fait usage des pouvoirs qui leur sont reconnus par le traité.
Au surplus il faut rappeler que le règlement no 974/71 n'avait certes exprimé qu'une habilitation des États membres, mais que son article 7 disposait formellement qu'il ne pouvait pas être fait usage de façon partielle ou temporaire de l'autorisation prévue par ce texte, que des dérogations au moyen de mesures nationales n'étaient donc pas possibles.
Enfin on ne doit pas oublier que dans l'arrêt dans l'affaire 5-73, dans laquelle la Cour a examiné la validité du règlement no 974/71 et du règlement de la Commission qui avait fixé des montants compensatoires pour les différents produits, elle a expressément jugé que le choix d'un critère uniforme et forfaitaire pour la fixation de montants compensatoires n'était pas critiquable. Le fait — a-t-elle explicitement déclaré — que les montants compensatoires ne correspondaient pas exactement dans chaque cas à l'incidence monétaire de la réévaluation du DM ne constituait pas une violation du principe de proportionnalité.
Maintenant la demanderesse au principal réclame une remise des montants compensatoires, fixés par la Communauté, pour des motifs d'équité. A l'appui de l'application des normes nationales sur l'équité, elle allègue l'économie de la réglementation communautaire et, à cet égard — ainsi que la Commission l'a pertinemment noté —, elle avance dans une large mesure les mêmes arguments que dans l'affaire 5-73, entre autres le fait que la réévaluation du DM n'aurait pas eu d'influence sur l'opération réalisée par elle, puisque le contrat avait été conclu sur la base du DM.
Il s'agit donc ni plus ni moins d'une modification de la réglementation communautaire qui a fait l'objet d'un règlement directement applicable et qui — comme la Cour l'a exprimé dans son arrêt dans l'affaire 43-72 (Merkur-Außenhandels-GmbH/Commission des CE, arrêt du 24 octobre 1973, Recueil 1973, p. 1055) — a un caractère global. Faire droit à la demande équivaudrait à intervenir dans le champ d'application de cette réglementation et a mettre l'application du droit communautaire partiellement en question.
Selon nous, il est naturellement douteux qu'une pareille attitude puisse être conciliée avec les règles relatives à la répartition des compétences entre la Communauté et les États membres, ainsi qu'avec la primauté du droit communautaire et le principe de son application uniforme.
C'est de toute évidence à tort que la demanderesse a renvoyé sous ce rapport à l'arrêt dans l'affaire 33-76, dans lequel il a été constaté que tant qu'il manquait des dispositions communautaires le règlement de questions procédurales incombait aux ordres juridiques nationaux. En l'espèce, il ne s'agit effectivement pas de l'acceptation de certains effets sur le droit matériel à la suite du non-respect de prescriptions nationales de forme et de procédure; la présente affaire porte au contraire sur une remise pour des motifs d'équité, que la demanderesse fonde sur des considérations de pur droit matériel tirées notamment de l'économie de la loi.
Tout aussi peu convaincant est le renvoi par la demanderesse à la jurisprudence sur l'admissibilité des avis officiels de classement tarifaire émanant des autorités nationales (affaire 3-71, Kurt Siemers & Co./Hauptzollamt Bad Reichenhall, arrêt du 24 novembre 1971, Recueil 1971, p. 919). De pareils avis ne représentent en effet rien d'autre qu'une application anticipée du droit communautaire, qui peut naturellement aussi comporter des erreurs, alors qu'une remise pour des motifs d'équité de redevances régies par le droit communautaire constituerait une dérogation à ce droit communautaire et reviendrait à le modifier.
En revanche, il est utile de rappeler quelques autres arrêts qui ont été rendus dans des cas d'espèce comparables et qui ont clairement exclu l'application de normes nationales sur l'équité ou d'autres règles nationales qui s'écartent du droit commu nautaire. Tel était le cas de l'affaire 31-70 (Deutsche Getreide- und Futtermittel-Handelgesellschaft mbH/Hauptzollamt Hamburg-Altona, arrêt du 15 décembre 1970, Recueil 1970, p. 1055) qui avait pour objet le problème de la perception de prélèvements sur du maïs détérioré par l'effet de l'humidité. Le renvoi par le gouvernement des Pays-Bas à la possibilité, qui existe en droit néerlandais, de réduire le taux du prélèvement pour des motifs d'équité a tacitement mais non moins nettement été déclaré inopérant. Il faut aussi mentionner l'arrêt dans l'affaire 18-72 (NV Granaria Graaninkoopmaatschappij/Produktschap voor Veevoeder, arrêt du 30 novembre 1972, Recueil 1972, p. 1163), dans lequel la Cour a très clairement exprimé que les autorités nationales ne pouvaient pas appliquer le droit interne et, sur la base de celui-ci, accorder des exceptions de prélèvement pour des motifs d'équité. Et cet arrêt d'ajouter — avec une absolue netteté — qu'il n'était pas compatible avec la répartition des compétences en vigueur que les États membres affectent par des mesures nationales l'application du droit communautaire. Enfin, il faut encore citer l'arrêt dans l'affaire 50-76 (Amsterdam Buld BV/Produktschap voor Siergewassen, arrêt du 2 février 1977) dans lequel — dans un contexte aussurément plus éloigné — la Cour a jugé que les services nationaux ne pouvaient pas accorder des exemptions des prix minima fixés par la Communauté.
En conclusion, la première question ne peut recevoir selon nous qu'une réponse négative, c'est-à-dire qu'on ne peut que constater que dans le domaine de la compensation monétaire, qui est intégralement régi par la réglementation communautaire, les autorités nationales n'ont pas le pouvoir de réglementer la remise pour des motifs d'équité objectifs, peu importe que les taxes en question échoient à la Communauté ou aux États membres.
2.
La deuxième question demande quant à elle s'il existe une base juridique communautaire susceptible de fonder la remise pour des motifs d'équité sollicitée par la demanderesse. A ce sujet, il faut faire une distinction — comme la Commission l'a observé pertinemment — entre le droit écrit et les principes de droit non écrits qui pourraient éventuellement découler d'une concordance des droits nationaux des États membres.
a)
En ce qui concerne tout d'abord le droit communautaire écrit, la Commission nous a montré qu'il ne contient pas une clause générale d'équité comparable à celle du paragraphe 131 de la loi générale allemande sur les impôts. Ce n'est que dans certains cas d'espèce particuliers qu'il est fait référence à des principes d'équité dans des dispositions spécifiques, et cela principalement en rapport avec des mesures qui concernent des événements monétaires.
C'est ainsi que la Commission renvoie au règlement no 1608/74 (JO 1974, no L 170) qui autorise les États membres à renoncer à des montants compensatoires monétaires qui ont été introduits ou majorés à la suite de mesures monétaires imprévisibles. L'élément essentiel est toutefois le fait que ce règlement ne vaut que pour les importations ou exportations qui ont été réalisées à partir du 4 juin 1973 et qu'il ne concerne que les contrats qui ont été conclus avant l'entrée en vigueur des mesures monétaires — ce qui n'est pas non plus le cas ici. Les règles sont identiques pour le régime prévu par le règlement no 2966/74 (JO 1974, no L 316) qui, pour des mesures transitoires prises à la suite de la suspension de l'application de l'article 4 bis, paragraphe 2, du règlement no 974/71, ne contient de même qu'une habilitation pour les contrats conclus ferme, ou encore pour le règlement no 2042/73 (JO 1973, no L 207) qui visait le cas de situations créées par une modification du système et qui ne pouvaient pas être prévues.
En ce qui concerne le droit des certificats, il faut en outre citer Certains règlements qui ont exclu la perte de la caution dans des cas de force majeure, ou d'autres textes, comme par exemple les règlements no 1134/68 (JO 1968, no L 188) et no 556/76 (JO 1976, no L 65) qui, en cas de modification de montants préfixés, ont prévu l'annulation du certificat ou des mesures compensatoires appropriées. Des dispositions similaires, prévoyant l'adaptation des restitutions à la dévaluation de fait du dollar, figurent aussi dans le règlement no 842/73 (JO 1973, no L 81). L'impossibilité de déduire de ces prescriptions un principe qui pourrait avoir de l'importance pour le litige au principal est toutefois évidente.
Dans ces conditions, il est effectivement légitime de constater que le droit communautaire écrit ne contient aucune réglementation qui — ne fût-ce que par application analogique — pourrait justifier une remise de montants compensatoires monétaires pour des motifs d'équité, d'après le modèle du paragraphe 131 de la loi générale allemande sur les impôts.
b)
En rapport avec le droit communautaire non écrit, il vient tout d'abord à l'esprit de se référer à la proposition de règlement élaborée par la Commission, relative au remboursement ou à la remise de droits à l'importation ou à l'exportation. Son contenu — bien qu'il ne soit pas encore devenu loi — pourrait présenter de l'intérêt pour celles de ses normes qui, en raison de la situation juridique à cet égard concordante entre les États membres, pourraient dès à présent, comme la Commission le pense, être considérées comme du droit communautaire coutumier. Cette opinion semble exacte pour la remise en cas de fixation erronée des droits à la suite d'erreurs de transcription ou de calcul ou du fait d'autres types d'erreurs, pour la remise dans le cas de marchandises défectueuses ou non conformes aux conditions d'un contrat, ainsi que pour la remise dans quelques cas particuliers qui sont résumés au titre E de la proposition de règlement. Cette constatation non plus ne présente toutefois qu'un intérêt mineur, parce que le cas d'espèce qui fait l'objet de l'instance au principal n'entre manifestement pas dans une de ces hypothèses.
Dans une analyse fouillée de droit comparé, la Commission a de plus montré que les ordres juridiques des États membres ne permettaient pas d'en déduire un principe général de droit qui autoriserait de considérer dès à présent un régime du genre de celui du paragraphe 131 de la loi générale allemande sur les impôts comme faisant partie intégrante du droit communautaire.
Apparemment, un régime similaire n'existe en effet — si l'on fait abstraction du droit luxembourgeois — qu'aux Pays-Bas. Le droit de ce pays définit non seulement quelques circonstances dans lesquelles une remise ou un remboursement de droits doivent être accordés, mais il contient aussi une disposition générale selon laquelle le ministre compétent peut prendre une pareille décision discrétionnaire pour un motif d'équité.
En Grande-Bretagne, en revanche, une remise pour raison d'équité n'est pas possible. Il existe seulement une série de situations qui empêchent la dette fiscale de naître, et une remise n'est dans certains cas pensable que lorsque certaines conditions légalement définies sont remplies. Le droit italien non plus ne connaît pas de décisions discrétionnaires sur une remise pour raison d'équité, ni de dérogations à des obligations de paiement pour un pareil motif; il prévoit seulement quelques cas de remise, qui sont toutefois complètement étrangers à des motifs d'équité tenant au débiteur. En France, il existe même une interdiction de toute remise de droits. Une remise gracieuse ou une réduction ne sont exceptionnellement possibles que lorsqu'il s'agit d'impôts directs, à l'exclusion par conséquent des droits de douane ou des taxes similaires, et de plus elles ne sont pas accordées pour des motifs d'équité objectifs. En ce qui concerne enfin les droits belge, danois et irlandais, il ne s'agit plus, pour autant que ces droits prévoient une remise, que de situations clairement définies, qui au surplus relèvent apparemment plutôt du droit de procédure. Pour les détails, nous renvoyons sur tous ces points à l'exposé contenu dans les observations de la Commission et au tableau qu'elle y a annexé.
La seule conclusion qui puisse effectivement être déduite de toutes ces constatations est qu'un principe juridique général, dont le contenu correspondrait à celui du paragraphe 131 de la loi générale allemande sur les impôts, n'existe pas en droit communautaire. Dans la mesure où la proposition de règlement en question va plus loin et où elle vise des réglementations qui se rapprochent au moins de très près du paragraphe 131 de la loi allemande, elle crée donc certainement un nouveau droit communautaire. C'est pourquoi il n'est pas non plus possible de parler d'une lacune temporaire qui permettrait de prendre les principes de cette disposition allemande en considération dès à présent.
Au total cela signifie que la deuxième question doit elle aussi recevoir une réponse négative, ce qui signifie dans le même temps que les questions 3 et 4 ne doivent pas être examinées.
Pour la juridiction de renvoi, la conclusion est donc que, du point de vue communautaire, le rejet de la remise pour des motifs d'équité sollicitée par la demanderesse n'est pas critiquable. Compte tenu de la jurisprudence en la matière du Bundesfinanzhof, selon laquelle une remise pour raison d'équité ne peut pas avoir pour but d'adoucir certains effets acceptés par le législateur (voir arrêt du 2 septembre 1964), on pourrait même encore ajouter que, dans la présente espèce, même les conditions auxquelles le droit allemand subordonne une pareille remise ne semblent pas être remplies. D'après la jurisprudence que nous avons citée (arrêt dans l'affaire 5-73), il est en effet clair que la réglementation communautaire sur la compensation monétaire a tenu compte des conséquences juridiques critiquées par la demanderesse, en acceptant, dans l'intérêt d'un règlement diligent et effectif, que des montants compensatoires soient également perçus lorsqu'une incidence des mesures monétaires ne pouvait pas être constatée. Dans le cas de la demanderesse, il ne saurait donc pas être question d'une rigueur imprévisible.
3.
En conclusion, nous proposons de donner à la demande de décision préjudicielle formée par le Finanzgericht de Berlin la réponse suivante:
a)
Les autorités nationales n'ont pas le pouvoir de traiter des demandes de remise de taxes compensatoires monétaires, qui sont perçues en vertu d'une réglementation communautaire, d'après des normes nationales d'équité, lorsqu'il s'agit de motifs d'équité objectifs qui impliquent une certaine marge d'appréciation.
b)
Le droit communautaire ne comporte pas actuellement une base juridique générale en vertu de laquelle des droits, qui ont été fixés conformément au droit communautaire, pourraient être remis pour des motifs d'équité objectifs.
(
1
)	Traduit de l'allemand.