FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 10. september 2020 (1)
Forenede sager C-473/19 og C-474/19
Föreningen Skydda Skogen m.fl.
mod
Länsstyrelsen i Västra Götalands län
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Vänersborgs tingsrätt, mark- och miljödomstolen (jordbrugs- og miljødomstolen ved byretten i Vänersborg, Sverige))
»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2009/147/EF – beskyttelse af vilde fugle – direktiv 92/43/EØF – bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter – forbud med henblik på bevaring af beskyttede arter – fældning – arternes bevaringsstatus – forsæt«
Indhold
I.      Indledning
1.        Habitatdirektivet (2) og fugledirektivet (3) indeholder bestemmelser om beskyttede områder, men indebærer desuden, at bestemte dyre- og plantearter også uden for beskyttede områder skal beskyttes (4). Beskyttelsesordningerne tillader undtagelser på betingelser, som skal fortolkes strengt.
2.        I denne sag er Domstolen blevet forelagt spørgsmål om beskyttelse af arter, som den allerede har behandlet i lignende form i forbindelse med områdebeskyttelse. For så vidt angår områdebeskyttelse er det – i vid udstrækning uden held – blevet forsøgt at forhindre anvendelsen af en beskyttelsesbestemmelse ved at henvise til foranstaltninger truffet med henblik på kompensation for skadelige påvirkninger af områder. Sådanne kompensationsforanstaltninger udgør imidlertid en del af betingelserne for en fravigelse, som desuden forudsætter en afvejning og en undersøgelse af alternativer (5).
3.        Den foreliggende sag vedrører spørgsmålet om, hvorvidt anvendelsen af forbud med henblik på beskyttelse af arter kan afhænge af, om den omtvistede foranstaltning skader den pågældende arts bevaringsstatus. I det mindste i henhold til habitatdirektivet er en god bevaringsstatus imidlertid udtrykkeligt en betingelse for en fravigelse. Desuden forudsætter fravigelser her, at der kan henvises til bestemte hensyn, og en undersøgelse af alternativer. For så vidt angår beskyttelsen af fugle er situationen tilsvarende.
4.        Samtidig må det dog erkendes, at beskyttelsen af arter, således som den fortolkes af Domstolen, kan indebære særdeles vidtgående begrænsninger af menneskelige aktiviteter. Der foreligger således en berettiget interesse i at undgå uforholdsmæssige begrænsninger.
5.        Den foreliggende sag giver dermed en kærkommen lejlighed til at undersøge dette spændingsforhold nærmere.
II.    Retsforskrifter
A.      Bernkonventionen
6.        Bernkonventionens (6) artikel 6 indeholder grundlæggende forbud med henblik på beskyttelse af arter:
»Hver kontraherende part skal træffe passende og nødvendige lovgivningsmæssige og administrative foranstaltninger for at sikre en særlig beskyttelse af de vilde dyrearter, som er anført i liste II. Navnlig skal der i forbindelse med disse arter være forbud mod følgende:
a)      alle former for forsætlig indfangning og fangenskabshold samt forsætlig ihjelslagning,
b)      forsætlig skade på eller ødelæggelse af yngle- og rastepladser,
c)      forsætlig forstyrrelse af vilde dyr, i særdeleshed i perioder, når de yngler, udviser ynglepleje og overvintrer, for så vidt som forstyrrelsen måtte være væsentlig i forbindelse med denne konventions målsætninger,
d)      forsætlig ødelæggelse eller fjernelse af æg i naturen eller opbevaring af disse æg, også når de er tomme,
e)      besiddelse af og indenlandsk handel med disse dyr, levende eller døde, herunder udstoppede dyr og alle let erkendelige dele eller produkter heraf, for så vidt som dette kan bidrage til effektiviteten af bestemmelserne i denne artikel.«
7.        Der er fastsat undtagelser i konventionens artikel 9, stk. 1:
»Hver kontraherende part kan gøre undtagelser fra bestemmelserne i artiklerne 4, 5, 6 og 7, og fra [forbuddet] mod anvendelse af de midler, der er nævnt i artikel 8, hvis der ikke findes andre tilfredsstillende løsninger, og hvis undtagelsen ikke er til skade for den berørte bestands overlevelse:
–      for at beskytte dyr og planter,
–      for at forhindre alvorlig skade på afgrøder, besætning, skove, fiskeri, vand og andre former for ejendom,
–      af hensyn til den offentlige sundhed og sikkerhed, sikkerheden for luftfarten eller andre offentlige interesser, der måtte gå forud,
–      med henblik på forskning og undervisning, genoprettelse af en bestand og for det nødvendige opdræt,
–      for på strengt kontrollerede betingelser og i selektivt og begrænset omfang at tillade indsamling, fangenskabshold eller anden fornuftig udnyttelse af visse vilde dyr og planter i mindre antal.«
B.      EU-retten
1.      Habitatdirektivet
8.        I henhold til habitatdirektivets artikel 1, litra i), beskriver en arts bevaringsstatus »resultatet af alle de forhold, der indvirker på arten, og som på lang sigt kan få indflydelse på dens bestandes udbredelse og talrighed inden for det område, der er nævnt i artikel 2.
En arts »bevaringsstatus« anses for »gunstig«, når
–      data vedrørende bestandsudviklingen af den pågældende art viser, at arten på lang sigt vil opretholde sig selv som en levedygtig bestanddel af dens naturlige levesteder, og
–      artens naturlige udbredelsesområde hverken er i tilbagegang, eller der er sandsynlighed for, at det inden for en overskuelig fremtid vil blive mindsket, og
–      der er og sandsynligvis fortsat vil være et tilstrækkeligt stort levested til på lang sigt at bevare dens bestande«
9.        I habitatdirektivets artikel 1, litra m), defineres begrebet »enhed« som »ethvert dyr eller enhver plante, levende eller død, af de arter, der er nævnt i bilag IV og bilag V, enhver del eller ethvert produkt heraf samt enhver anden vare, hvis det af et ledsagedokument, emballagen, et mærke, en etiket eller på anden måde fremgår, at der er tale om dele eller produkter af disse dyre- eller plantearter«.
10.      Habitatdirektivets artikel 2 indeholder direktivets formål:
»1.      Formålet med dette direktiv er at bidrage til at sikre den biologiske diversitet ved at bevare naturtyperne samt de vilde dyr og planter inden for det af medlemsstaternes område i Europa, hvor Traktaten finder anvendelse.
2.      De foranstaltninger, der træffes efter dette direktiv, tager sigte på at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for naturtyper samt vilde dyre- og plantearter af fællesskabsbetydning.
3.      De foranstaltninger, der træffes efter dette direktiv, tager hensyn til de økonomiske, sociale og kulturelle behov og til regionale og lokale særpræg.«
11.      Habitatdirektivets artikel 12 indeholder de grundlæggende forpligtelser vedrørende beskyttelse af arter:
»1.      Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at indføre en streng beskyttelsesordning i det naturlige udbredelsesområde for de dyrearter, der er nævnt i bilag IV, litra a), med forbud mod:
a)      alle former for forsætlig indfangning eller drab af enheder af disse arter i naturen
b)      forsætlig forstyrrelse af disse arter, i særdeleshed i perioder, hvor dyrene yngler, udviser yngelpleje, overvintrer eller vandrer
c)      forsætlig ødelæggelse eller indsamling af æg i naturen
d)      beskadigelse eller ødelæggelse af yngle- eller rasteområder.
2.      For disse dyrearter forbyder medlemsstaterne opbevaring, transport eller salg af eller bytte med og udbud til salg eller bytte af enheder, der er indsamlet i naturen, med undtagelse af dem, der lovligt er indsamlet inden iværksættelsen af dette direktiv.
[…]«
12.      Habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, indeholder fravigelser fra artikel 12:
»Hvis der ikke findes nogen anden brugbar løsning, og fravigelsen ikke hindrer opretholdelse af den pågældende bestands bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde, kan medlemsstaterne fravige bestemmelserne i artikel 12, 13, 14 og 15, litra a) og b):
a)      for at beskytte vilde dyr og planter og bevare naturtyperne
b)      for at forhindre alvorlig skade navnlig på afgrøder, besætning, skove, fiskeri, vand og andre former for ejendom
c)      af hensyn til den offentlige sundhed og sikkerhed eller af andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social og økonomisk art, og hensyn til væsentlige gavnlige virkninger på miljøet
d)      med henblik på forskning og undervisning, genopretning af en bestand, genudsætning af disse arter og opdræt med henblik herpå, herunder kunstig opformering af planter
e)      for under omhyggeligt kontrollerede betingelser selektivt og i begrænset omfang at tillade indsamling eller opbevaring af enheder af de arter, der er nævnt i bilag IV, i et antal, der er begrænset og specificeret af de kompetente nationale myndigheder.«
13.      I bilag IV, litra a), til habitatdirektivet nævnes bl.a. den spidssnudede frø (Rana arvalis) som en dyreart af fællesskabsbetydning, der kræver streng beskyttelse.
2.      Fugledirektivet
14.      Ifølge tiende betragtning til fugledirektivet kræves det bl.a., at bestande af visse fuglearter skal opretholdes på et »tilfredsstillende niveau«:
»Der kan drives jagt på visse fuglearter på grund af bestandens størrelse og fugleartens geografiske udbredelse og formeringsevne inden for Fællesskabet. Dette må betragtes som en forsvarlig udnyttelse, for så vidt som der for en sådan jagtudøvelse sættes visse grænser, som skal overholdes, således at bestanden kan opretholdes på et tilfredsstillende niveau.«
15.      Fugledirektivets artikel 1 fastsætter direktivets anvendelsesområde:
»Dette direktiv vedrører beskyttelse af alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold på medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse. Det omhandler bevarelse, forvaltning og regulering af de pågældende arter og fastsætter regler for udnyttelse af de nævnte arter.«
16.      Fugledirektivets artikel 2 indeholder medlemsstaternes grundlæggende forpligtelse vedrørende opretholdelse af fuglearter:
»Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger til at opretholde eller tilpasse bestanden af samtlige de i artikel 1 omhandlede arter på et niveau, som især imødekommer økologiske, videnskabelige og kulturelle krav og samtidig tilgodeser økonomiske og rekreative hensyn.«
17.      For visse arter, som er anført i bilag I til fugledirektivet, og for trækfugle bestemmes det i artikel 4, at der oprettes særligt beskyttede områder. Blandt arterne, der fremgår af bilag I, vedrører sagen ifølge den forelæggende rets oplysninger tjur (Tetrao urogallus). De svenske populationer af lille flagspætte (Dryobates minor) og fuglekonge (Regulus regulus) skal muligvis betragtes som trækfugle.
18.      Fugledirektivets artikel 5 indeholder forbud, som er områdeuafhængige:
»Med forbehold af artikel 7 og 9 træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger til at indføre en generel ordning til beskyttelse af alle de i artikel 1 omhandlede fuglearter, herunder især forbud mod:
a)      forsætligt at dræbe eller indfange dem, uanset hvilken metode der anvendes
b)      forsætligt at ødelægge eller beskadige deres reder og æg samt fjerne deres reder
c)      at indsamle deres æg i naturen og opbevare disse, også selv om de er tomme
d)      forsætligt at forstyrre fuglene navnlig i yngletiden, i det omfang, en sådan forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med dette direktiv
e)      […]«
19.      Fugledirektivets artikel 9, stk. 1, tillader fravigelser fra forbuddene i artikel 5:
»1.      Medlemsstaterne kan af nedenstående grunde fravige artikel 5-8, såfremt der ikke findes nogen anden tilfredsstillende løsning:
a)      –      af hensyn til den offentlige sundhed og sikkerhed
–      af hensyn til sikkerheden for luftfarten
–      for at hindre omfattende skader på afgrøder, besætninger, skove, fiskeri- og vandområder
–      for at beskytte flora og fauna
b)      i forsknings- og undervisningsøjemed, for at genoprette og forny bestanden samt for at muliggøre opdræt i forbindelse med de her nævnte formål
c)      for på strengt kontrollerede betingelser at tillade selektiv indfangning, besiddelse eller enhver anden fornuftig anvendelse af bestemte fuglearter i mindre mængder.«
3.      Miljøansvarsdirektivet
20.      I miljøansvarsdirektivets (7) artikel 2, nr. 1), litra a), defineres begrebet »miljøskade« med hensyn til beskyttede arter således:
»skade på beskyttede arter og naturtyper, dvs. en skade, som medfører en betydelig negativ påvirkning af indsatsen for at opnå eller opretholde en gunstig bevaringsstatus for sådanne naturtyper og arter. Påvirkningens omfang vurderes i forhold til den hidtidige tilstand under hensyn til kriterierne i bilag I.
[…]«
21.      I henhold til miljøansvarsdirektivets artikel 5, stk. 1, skal miljøskader forebygges:
»Såfremt en miljøskade endnu ikke er indtrådt, men der er overhængende fare for en sådan skade, skal operatøren omgående træffe de nødvendige forebyggende foranstaltninger.«
C.      Svensk lovgivning
22.      § 4 i Artskyddsförordning (2007:845) (artsbeskyttelsesanordningen) gennemfører forbuddene i habitatdirektivets artikel 12 og fugledirektivets artikel 5:
»For så vidt angår vilde fugle og vilde dyrearter, som er markeret med »N« eller »n« i bilag 1 til denne anordning, er følgende forbudt:
1.      forsætlig indfangning eller drab af dyr
2.      forsætlig forstyrrelse af dyr, i særdeleshed i perioder, hvor dyrene parrer sig, udviser yngelpleje, overvintrer eller vandrer
3.      forsætlig ødelæggelse eller indsamling af æg i naturen og
4.      beskadigelse eller ødelæggelse af dyrenes yngle- eller rasteområder.
Forbuddene gælder alle livsstadier hos dyrene.
Stk. 1 gælder ikke for jagt på fugle og pattedyr. For så vidt angår disse former for jagt findes der bestemmelser med tilsvarende indhold i jaktlagen (1987:259) [(jagtloven)] og jaktförordningen (1987:905) [(jagtanordningen)]. Stk. 1 gælder heller ikke for fiskeri. For så vidt angår fiskeri findes der bestemmelser med tilsvarende indhold i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen [(anordning om fiskeri, vandbrug og fiskerierhvervet)].«
23.      Bilag 1 til artsbeskyttelsesanordningen indeholder en liste over alle de arter, som er anført i bilag I-III til fugledirektivet og i bilag II, IV og V til habitatdirektivet. Blandt de arter, som er omhandlet i den foreliggende sag, er tjuren (Tetrao urogallus) og den spidssnudede frø (Rana arvalis) dermed nævnt heri.
24.      I dette bilag til artsbeskyttelsesanordningen er arterne i bilag IV til habitatdirektivet, såsom den i den foreliggende sag omhandlede spidssnudede frø, Rana arvalis, markeret med tegnet »N«. En art, som er markeret med tegnet »n«, kræver en streng beskyttelse på grundlag af en national vurdering foretaget af Sverige eller på grundlag af en international forpligtelse. En sådan art er ikke anført i bilag IV til habitatdirektivet.
25.      I henhold til artsbeskyttelsesanordningens § 14 kan länsstyrelsen i konkrete tilfælde dispensere fra forbuddene i § 4.
III. Faktiske omstændigheder og den præjudicielle anmodning
26.      Begge sager vedrører en fældningsanmeldelse til Skogsstyrelsen (skovstyrelsen) vedrørende et skovområde i Härryda kommune i Sverige. Foranstaltningerne indebærer, at samtlige træer fjernes fra de pågældende arealer med undtagelse af et begrænset antal træer, som i henhold til Skogsstyrelsens vejledning bør lades urørte.
27.      Følgende fuglearter har deres levesteder i skovområdet: lille flagspætte (Dryobates minor eller Dendrocopos minor), tjur (Tetrao urogallus), fyrremejse (Poecile montanus eller Parus montanus), fuglekonge (Regulus regulus) og sortmejse (Periparus ater eller Parus ater). Den spidssnudede frø (Rana arvalis) forefindes også i området.
28.      Ifølge Sveriges oplysninger i forbindelse med fugledirektivet (8) og habitatdirektivet (9) er den spidssnudede frøs bevaringsstatus gunstig i denne medlemsstat, mens populationen af lille flagspætte, tjur og sortmejse er stabil. Derimod er populationerne af fuglekonge og fyrremejse let faldende.
29.      De nævnte arter benytter med stor sandsynlighed området til forplantning. Fældningerne vil, afhængigt af, hvornår i den enkelte arts livscyklus de sker, medføre, at enheder af disse arter forstyrres eller dræbes. Æggene, der på tidspunktet for fældningen befinder sig i området, vil blive ødelagt.
30.      Skogsstyrelsen udstedte i sin egenskab af tilsynsmyndighed en konkret vejledning angående de sikkerhedsforanstaltninger, som skulle træffes, og fandt under forudsætning af, at vejledningen blev fulgt, at fældningen ikke var i strid med nogen af forbuddene i den svenske artsbeskyttelsesanordning. Skogsstyrelsens vejledninger om sikkerhedsforanstaltninger er ikke retligt bindende, men udgør blot anbefalinger.
31.      Föreningen Skydda Skogen (forening til beskyttelse af skovene) og Göteborgs Ornitologiska Förening (Göteborgs ornitologiske forening) anmodede den 22. december 2016 om, at Länsstyrelsen i Västra Götalands län, som er tilsynsmyndighed i regionen i henhold til artsbeskyttelsesanordningen (herefter »länsstyrelsen«) skulle gribe ind med henvisning til fældningsanmeldelsen og Skogsstyrelsens konkrete vejledning (sag C-473/19). Foreningerne Naturskyddsföreningen i Härryda (naturbeskyttelsesforeningen i Härryda) og Göteborgs Ornitologiska Förening indgav den 17. januar 2018 en yderligere sådan anmodning til länsstyrelsen (sag C-474/19).
32.      Foreningerne er af den opfattelse, at fældningen på trods af Skogsstyrelsens vejledning er i strid med forbuddene i artsbeskyttelsesanordningen.
33.      Länsstyrelsen finder, at en prøvelse af dispensationsbetingelserne i henhold til artsbeskyttelsesanordningen ikke er nødvendig. Dette indebærer, at länsstyrelsen er af den opfattelse, at foranstaltningerne ikke strider mod de i artsbeskyttelsesanordningen opstillede forbud, under forudsætning af, at de i den konkrete vejledning angivne sikkerhedsforanstaltninger følges.
34.      Foreningerne har anlagt sag ved den forelæggende ret til prøvelse af länsstyrelsens afgørelse om ikke at iværksætte tilsynsforanstaltninger. Foreningens principale påstand går ud på, at den forelæggende ret skal ophæve länsstyrelsens afgørelse og træffe afgørelse om, at de planlagte skovbrugsforanstaltninger ikke er tilladte, da de strider mod forbuddene i artsbeskyttelsesanordningen.
35.      Retten har i sagerne C-473/19 og C-474/19 forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
»1)      Skal [fugledirektivets] artikel 5 […] fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for en national praksis, som indebærer, at forbuddet alene omfatter de arter, som er opregnet i bilag I til [direktivet], eller som er truede på et givet niveau, eller som har en langsigtet faldende tendens i bestanden?
2)      Skal begreberne »forsætligt at dræbe/forstyrre/ødelægge« i [fugledirektivets] artikel 5, litra a)-d), […] og i [habitatdirektivets] artikel 12, [stk.1,] litra a)-c), […] fortolkes således, at de er til hinder for en national praksis, som indebærer, at hvis formålet med foranstaltningen åbenbart er et andet end at dræbe eller forstyrre arter (eksempelvis skovbrugsforanstaltninger eller arealanvendelse), skal der foreligge en risiko for, at arternes bevaringsstatus påvirkes negativt af foranstaltningen, for at forbuddet træder i kraft?
Det første og det andet spørgsmål […] stilles bl.a. på baggrund af
–        at fugledirektivets artikel 5 vedrører beskyttelse af alle de fuglearter, der er omhandlet i artikel 1, stk. 1
–        [måden hvorpå] […] habitatdirektivets artikel 1, litra m), definerer »enhed«
–        at spørgsmålet om artens bevaringsstatus forekommer først at blive relevant i forbindelse med [fravigelser] i habitatdirektivets artikel 16 ([fravigelser] forudsætter, at der ikke findes nogen anden brugbar løsning, og at fravigelsen ikke hindrer opretholdelse af den pågældende bestands bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde), henholdsvis [undtagelser i] fugledirektivets artikel 9 (undtagelser må ikke være uforenelige med dette direktiv, som i artikel 2 forpligter medlemsstaterne til at træffe alle nødvendige foranstaltninger til at opretholde eller tilpasse bestanden af samtlige de i artikel 1 omhandlede arter på et niveau, som især imødekommer økologiske, videnskabelige og kulturelle krav).
3)      Hvis det andet spørgsmål […] besvares således, at skade på et andet niveau end individniveau skal vurderes, for at forbuddet bliver relevant, skal bedømmelsen så foretages efter en af de følgende skalaer eller på et af disse niveauer:
a)      en vis geografisk afgrænset del af bestanden [som] defineret i henhold til litra a), eksempelvis länets [(regionens)], medlemsstatens eller Den Europæiske Unions grænser
b)      den lokale bestand, som berøres (biologisk isoleret fra andre bestande af arten)
c)      den metapopulation, som berøres
d)      hele artens bestand inden for en aktuel biogeografisk regions del af artens udbredelsesområde?
4)      Skal begrebet »[ødelæggelse/beskadigelse]« for så vidt angår dyrenes [yngleområde] som omhandlet i [habitatdirektivets] artikel 12, litra d), […] fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for en national praksis, som indebærer, at hvis kontinuerlig økologisk funktionalitet (KEF) på den berørte arts levested i et særskilt område på trods af sikkerhedsforanstaltninger går tabt, enten grundet direkte eller indirekte, enkeltstående eller kumulativ beskadigelse, ødelæggelse eller forringelse, træder forbuddet først i kraft, hvis den berørte arts bevaringsstatus risikerer at forringes på et af de i [det tredje] spørgsmål […] nævnte niveauer?
5)      Hvis [det fjerde] spørgsmål […] helt eller delvist besvares benægtende, dvs. at beskadigelse på et andet niveau end levestedsniveau inden for det enkelte område skal vurderes, for at forbuddet træder i kraft, skal bedømmelsen da foretages efter en af de følgende skalaer eller på et af disse niveauer:
a)      en vis geografisk afgrænset del af bestanden [som] defineret i henhold til litra a), eksempelvis länets [(regionens)], medlemsstatens eller Den Europæiske Unions grænser
b)      den lokale bestand, som berøres (biologisk isoleret fra andre af artens bestande)
c)      den metapopulation, som berøres
d)      hele artens bestand inden for en aktuel biogeografisk regions del af artens udbredelsesområde?
[Den forelæggende rets andet og fjerde spørgsmål] […] omfatter spørgsmålet om[, hvorvidt direktivernes] […] strenge beskyttelse ophører med at finde anvendelse i forhold til arter, for hvilke direktivets mål (gunstig bevaringsstatus) er blevet [nået].«
36.      Domstolen har forenet de to sager. De sagsøgende miljøforeninger, Den Tjekkiske Republik og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.
IV.    Bedømmelse
37.      Fugledirektivets artikel 5, litra a)-d), og habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra a)-c), forpligter medlemsstaterne til med henblik på beskyttelse af de omfattede arter at udstede regler, som forbyder visse forsætlige skadelige påvirkninger. Der skal navnlig indføres forbud mod drab og indfangning [begge bestemmelsers litra a)], ødelæggelse eller indsamling af æg i naturen [fugledirektivets artikel 5, litra b), og habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra c)], at ødelægge, beskadige eller fjerne fuglereder [fugledirektivets artikel 5, litra b)], at indsamle fugleæg i naturen og opbevare disse, også selv om de er tomme [fugledirektivets artikel 5, litra c)], samt forstyrrelse [fugledirektivets artikel 5, litra d), og habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra b)]. Kun forbuddet mod beskadigelse eller ødelæggelse af yngle- eller rasteområder i henhold til habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra d), forudsætter ikke noget forsæt (10).
38.      Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører i sidste ende spørgsmålet, om det er lovligt at lade disse forbud være afhængige af, at den berørte arts bevaringsstatus er ugunstig eller forringes af den pågældende handling. Sådanne betingelser fremgår ganske vist af svenske retsforskrifter og af svensk retspraksis, men de har i overvejende grad ikke noget grundlag i fugledirektivets og habitatdirektivets tekst. Dermed kan der i det mindste delvist rejses tvivl om dem.
39.      Imidlertid udgør disse betingelser et i det mindste som udgangspunkt berettiget forsøg på at forhindre, at den europæiske artsbeskyttelse begrænser menneskelige aktiviteter uforholdsmæssigt. Risikoen for sådanne begrænsninger fremgår af Domstolens praksis, idet Domstolen i det mindste hvad angår forbuddene i habitatdirektivet har fortolket begrebet forsæt således, at det også indebærer, at den forbudte skadelige påvirkning accepteres. Hvis denne fortolkning overføres ubegrænset på fugledirektivet, er der reel risiko for betydelige begrænsninger af menneskelige aktiviteter.
40.      Dette illustreres navnlig af besvarelsen af det første spørgsmål, hvormed det skal præciseres, at artsbeskyttelsen i henhold til fugledirektivet omfatter alle europæiske fuglearter (jf. under A). Den i habitatdirektivet fastsatte beskyttelse af yngleområder, som omhandles i det fjerde og det femte spørgsmål, forekommer derimod noget mindre konfliktladet. Som den eneste er denne beskyttelsesbestemmelse allerede efter sin ordlyd ikke rettet mod forsætlige skadelige påvirkninger, imidlertid vedrører den kun de sjældne arter i habitatdirektivet (jf. under B). Fortolkningen af forbuddene mod forsætlige skadelige påvirkninger, som er genstand for det andet spørgsmål, er imidlertid afgørende (jf. under C). Endelig henvises der i forbindelse med det tredje spørgsmål til de konstateringer vedrørende vurderingen af en arts bevaringsstatus, som Domstolen for nylig har foretaget i den anden dom vedrørende jagt på ulve (Lupus lupus) i Finland (11) (jf. under D).
A.      Arter, som er beskyttet i henhold til fugledirektivets artikel 5 (det første spørgsmål)
41.      Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om fugledirektivet alene omfatter de arter, som er opregnet i bilag I til dette direktiv, eller som er truede på et givet niveau, eller som har en langsigtet faldende tendens i bestanden. Den forelæggende ret og de kompetente svenske organer lægger ifølge anmodningen om præjudiciel afgørelse til grund, at Sverige kun har gennemført fugledirektivets artikel 5 for så vidt angår disse fuglearter.
42.      Som også den forelæggende ret har fastslået, er fugledirektivet imidlertid betydeligt mere vidtgående. I henhold til denne bestemmelse er det nemlig nødvendigt at indføre en ordning til beskyttelse af alle de i artikel 1 omhandlede fuglearter. Dette er alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold på medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse (12).
43.      Det er ifølge ordlyden af artikel 5 uden betydning, om arterne er anført i bilag I til fugledirektivet. Arterne i bilag I kræver tværtimod i henhold til artikel 4, stk. 1, særlige, altså yderligere, beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til deres levested. Desuden indeholder fugledirektivet generelle beskyttelsesbestemmelser, såsom netop artikel 5, men også artikel 2 og 3, som omfatter alle europæiske fuglearter.
44.      Det er også uden betydning i henhold til fugledirektivets artikel 5, om fuglearter er truede på et givet niveau eller har en langsigtet faldende tendens i bestanden. Tværtimod har Den Tjekkiske Republik med rette påpeget, at beskyttelsesforpligtelsen allerede består, inden der er konstateret en formindskelse af fuglebestanden, eller der konkret er opstået fare for, at en beskyttet art uddør (13).
45.      Domstolen fastslog derfor allerede på et meget tidligt tidspunkt, at det er uforeneligt med fugledirektivets artikel 5 at undtage visse fuglearter fra beskyttelsen (14) eller at begrænse beskyttelsen til arter, som hører til den nationale biologiske arv (15). Og Domstolen har anvendt denne bestemmelse på forskellige arter, som ikke opfylder nogen af de svenske betingelser, såsom krager (Corvus corone og Corvus corone cornix), stære (Sturnus vulgaris) og solsorte (Turdus merula)(16), fiskehejrer (Ardea cinerea) og skarver (Phalacrocorax carbo) (17) og på forskellige finkearter (18).
46.      Det første spørgsmål skal derfor besvares med, at medlemsstaterne i henhold til fugledirektivets artikel 1 og 5 er forpligtet til at indføre ordninger til beskyttelse af alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold på medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse. Beskyttelsesordninger, som alene omfatter de arter, der er opregnet i bilag I til dette direktiv, eller som er truede på et givet niveau, eller arter, som har en langsigtet faldende tendens i bestanden, opfylder ikke disse betingelser.
B.      Yngleområder (det fjerde og det femte spørgsmål)
47.      Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om forbuddet mod beskadigelse eller ødelæggelse af dyrs yngleområder i habitatdirektivets artikel 12, litra d), er begrænset til tilfælde, hvor den kontinuerlige økologiske funktionalitet i den berørte arts levested i et særskilt område på trods af sikkerhedsforanstaltninger går tabt, og den berørte arts bevaringsstatus samtidig risikerer at forringes. Desuden ønskes det oplyst, om forbuddet ikke træder i kraft, såfremt artens bevaringsstatus er gunstig. Med det femte spørgsmål skal det afklares, på hvilket niveau bevaringsstatussen skal vurderes.
48.      I den foreliggende sag er der ikke behov for at afklare, om forbuddet kun finder anvendelse, såfremt ødelæggelsen eller beskadigelsen af yngleområder indebærer, at deres kontinuerlige økologiske funktionalitet går tabt. Kommissionen har udviklet denne fortolkning af forbuddet i habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra d), i sine retningslinjer (19), men Domstolen har endnu ikke udtalt sig herom. Det synes ganske vist, at den forelæggende ret deler denne opfattelse, men det har ikke betydning for afgørelsen, eftersom anmodningen om præjudiciel afgørelse bygger på den antagelse, at denne betingelse er opfyldt i hovedsagen.
49.      Tværtimod vedrører dette spørgsmål alene betydningen af artens bevaringsstatus for forbuddet mod ødelæggelse eller beskadigelse af yngleområder. Den svenske retspraksis, som er beskrevet i anmodningen om præjudiciel afgørelse, anvender nemlig kun dette forbud, når der er fare for påvirkninger af disse arters bevaringsstatus i området.
50.      I henhold til habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra d), skal medlemsstaterne træffe de nødvendige foranstaltninger til at indføre en streng beskyttelsesordning i det naturlige udbredelsesområde for de dyrearter, der er nævnt i bilag IV, litra a), til direktivet, med forbud mod beskadigelse eller ødelæggelse af yngle- eller rasteområder.
51.      Med dette forbud har EU-lovgiver ved ikke at begrænse det til forsætlige handlinger, i modsætning til, hvad der gælder for de handlinger, der er genstand for habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra a)-c), vist sin vilje til at tillægge yngle- eller rasteområder en højere grad af beskyttelse mod handlinger, der forårsager, at disse områder beskadiges eller ødelægges (20).
52.      Overholdelsen af denne bestemmelse kræver ikke kun, at medlemsstaterne indfører en fuldstændig lovramme, men også, at de iværksætter konkrete, specifikke beskyttelsesforanstaltninger. På samme måde forudsætter den strenge beskyttelsesordning, at der vedtages sammenhængende og koordinerede foranstaltninger af forebyggende karakter. En sådan streng beskyttelsesordning skal således gøre det faktisk muligt at undgå beskadigelse eller ødelæggelse af yngle- og rasteområder for de dyrearter, der er nævnt i litra a) i bilag IV til habitatdirektivet (21).
53.      Dette forbud er ifølge bestemmelsens ordlyd ikke afhængigt af, om påvirkningen berører en bestands bevaringsstatus. Tværtimod har Domstolen allerede fastslået, at en bestands stabilitet (22) og størrelse (23) ikke er afgørende for forbuddets virkning.
54.      Desuden har den forelæggende ret med rette fremhævet, at bevaringsstatussen er afgørende for, om der kan indrømmes en fravigelse i henhold til habitatdirektivets artikel 16. En fravigelse i henhold til habitatdirektivets artikel 16 forudsætter nemlig, at fravigelsen ikke hindrer opretholdelse af den pågældende bestands bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde. Som Kommissionen har anført, vil det derfor være selvmodsigende at lade anvendelsen af forbuddene i habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, afhænge af, at den pågældende arts bevaringsstatus risikerer at forringes. I så fald vil der nemlig aldrig kunne indrømmes nogen fravigelse, og artikel 16 vil miste enhver praktisk virkning.
55.      Således forudsætter det i habitatdirektivets artikel 12, litra d), fastsatte forbud mod ødelæggelse eller beskadigelse af yngleområder for de dyr, der er anført i bilag IV, litra a), ikke, at der er en risiko for, at den pågældende arts bestands bevaringsstatus forringes som følge af den omtvistede handling. En gunstig bevaringsstatus for den pågældende art berører heller ikke forbuddet.
56.      Der er derfor ikke behov for at besvare det femte spørgsmål om, på hvilket niveau bevaringsstatussen skal vurderes med henblik på anvendelsen af habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra d).
C.      Forbuddene mod forsætlige skadelige påvirkninger (det andet spørgsmål)
57.      Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvordan begreberne »forsætligt at dræbe/forstyrre/ødelægge« i fugledirektivets artikel 5, litra a)-d), og i habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra a)-c), skal forstås. Domstolen skal navnlig afklare, om de er forenelige med en national praksis, som indebærer, at der, hvis formålet med foranstaltningen åbenbart er et andet end at dræbe eller forstyrre arter (eksempelvis skovbrugsforanstaltninger eller arealanvendelse), skal foreligge en risiko for, at arternes bevaringsstatus påvirkes negativt af foranstaltningen, for at forbuddet træder i kraft. Desuden ønskes det oplyst, om forbuddet ikke træder i kraft, såfremt artens bevaringsstatus er gunstig. Det tredje spørgsmål skal afklare, på hvilket niveau bevaringsstatussen skal vurderes.
58.      Ved besvarelsen af disse spørgsmål skal der skelnes mellem på den ene side at dræbe og ødelægge og på den anden side at forstyrre og desuden mellem de to direktiver.
1.      Forbuddene mod at dræbe og ødelægge
59.      Det skal afklares, om forbuddene mod at dræbe i fugledirektivets artikel 5, litra a), og habitatdirektivets artikel 12, litra a), og mod at ødelægge æg (og fuglereder) i fugledirektivets artikel 5, litra b), og i habitatdirektivets artikel 12, litra c), afhænger af de pågældende arters bevaringsstatus. Forbuddet mod at indsamle og opbevare æg i henhold til fugledirektivets artikel 5, litra c), har derimod ikke nogen betydning for den foreliggende sag og behøver derfor ikke yderligere drøftelse.
a)      Habitatdirektivet
60.      I henhold til habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra a) og c), forbyder medlemsstaterne alle former for forsætligt drab af enheder af de beskyttede arter i naturen og forsætlig ødelæggelse af deres æg.
61.      Såfremt begrebet forsæt i forbindelse med disse forbud forstås således, at det alene omfatter en tilsigtet skadelig påvirkning af de beskyttede arter, er der ikke behov for at behandle dette spørgsmål yderligere. Den foreliggende sag vedrører nemlig kun foranstaltninger, hvis formål åbenbart er et andet end at dræbe arter (eller ødelægge deres æg).
62.      Som jeg foreslog (24), har Domstolen dog med hensyn til drab fastslået, at betingelsen om forsæt er opfyldt, hvis det er godtgjort, at gerningsmanden har villet dræbe en enhed af en beskyttet dyreart eller i det mindste har accepteret muligheden for et sådant drab (25). Handlinger, i forbindelse med hvilke en skadelig påvirkning accepteres, har som regel andre formål end denne skadelige påvirkning.
63.      De sager, hvori denne fortolkning blev udviklet, viser dette ganske tydeligt. Disse sager vedrørte spørgsmålene om, hvorvidt jagt på ræve (Vulpes vulpes) med vildtsnarer kunne være i strid med forbuddene med henblik på beskyttelse af odderen (Lutra lutra) (26), og hvorvidt visse byggeaktiviteter samt fritids- og ferieaktiviteter skulle anses for forsætlig forstyrrelse af havskildpadden Caretta caretta (27). Denne retspraksis udspringer endelig af en anden dom, hvori Domstolen fastslog, at visse fritidsaktiviteter forstyrrede den nævnte havskildpadde (28), uden at Domstolen udtrykkeligt beskæftigede sig med begrebet forsæt.
64.      Ganske vist vedrører denne retspraksis kun forbuddene mod at dræbe og forstyrre i henhold til habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra a) og b). Der er imidlertid ingen grund til at forstå begrebet forsæt anderledes for så vidt angår ødelæggelse af æg.
65.      Dermed kan de omtvistede skovbrugsforanstaltninger meget vel udgøre en overtrædelse af forbuddene i habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra a) og c). Derfor skal det undersøges, om en sådan overtrædelse kan gøres afhængig af de pågældende arters bevaringsstatus.
66.      Som det allerede blev fastslået i forbindelse med det i habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra d), fastsatte forbud mod skadelig påvirkning af yngleområder, berører arternes bevaringsstatus i henhold til bestemmelsens ordlyd ikke forbuddet, men spiller kun en rolle i forbindelse med fravigelser i henhold til artikel 16. Noget tilsvarende gælder – principielt (29) – de øvrige forbud i artikel 12, stk. 1, således som Domstolen også allerede indirekte har anerkendt for så vidt angår forbuddet mod at dræbe i henhold til den nævnte bestemmelses litra a) (30).
67.      Navnlig hvad angår forbuddet mod at dræbe enheder af arter i henhold til habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra a), bekræftes dette af, at begrebet »enhed« i henhold til definitionen i artikel 1, litra m), faktisk omfatter ethvert dyr.
68.      Forbuddet mod at ødelægge æg i habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra c), er derimod ikke udtrykkeligt rettet mod enkelte enheder. Et sådant forbud kan imidlertid efter sin natur næppe forstås anderledes, når der ikke er angivet nogen grænseværdi, som vil udløse forbuddet. Fravigelsen i henhold til habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra e), som muliggør »indsamling eller opbevaring af enheder af de arter, der er nævnt i bilag IV, i et antal, der er begrænset«, men fastsætter yderligere betingelser herfor, taler i øvrigt imod antagelsen om, at der foreligger en de minimis-grænseværdi i relation til dette forbud. Denne fravigelse ville være overflødig, hvis forbuddet mod indsamling af æg ikke fandt anvendelse ved små mængder.
69.      Således forudsætter forbuddene mod at dræbe og ødelægge i henhold til habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra a) og c), ikke, at der er risiko for, at den omtvistede foranstaltning påvirker dyrearternes bevaringsstatus negativt. Heller ikke en gunstig bevaringsstatus for den pågældende art udelukker, at disse forbud kan finde anvendelse.
b)      Fugledirektivet
–       aa)      Artens bevaringsstatus
70.      Hvad angår fugledirektivets artikel 5 er situationen ved første øjekast tilsvarende. Således henvises der i forbindelse med forbuddene mod at dræbe [litra a)] og at ødelægge eller beskadige reder og æg [litra b)], ligesom i habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, slet ikke til, at disse forbud hænger sammen med bevaringsstatussen. Tværtimod skal disse forbud efter deres natur vedrøre hver enkelt enhed, eftersom der ikke er angivet nogen grænseværdi.
71.      Den undtagelse, som er fastsat i fugledirektivets artikel 9, stk. 1, litra c), taler ligeledes imod antagelsen om, at der foreligger en de minimis-grænseværdi. Denne undtagelse tillader specifikt anvendelse af bestemte fuglearter i mindre mængder og indeholder også yderligere betingelser.
72.      Desuden har den nationale ret også med hensyn til fugledirektivets artikel 5 med rette anlagt den allerede i forbindelse med habitatdirektivet relevante betragtning, at alle undtagelser fra forbuddene er betinget af den pågældende arts bevaringsstatus. Ganske vist har denne opfattelse ikke noget grundlag i ordlyden af fugledirektivets artikel 9. Det følger imidlertid af tiende betragtning til dette direktiv, at fravigelser i henhold til fugledirektivets artikel 9 kun kan indrømmes, såfremt det er sikret, at bestandene af de berørte arter kan opretholdes på et »tilfredsstillende niveau« (31). For nylig har Domstolen udtrykkeligt fastslået, at den heri ser en parallel til habitatdirektivets artikel 16 (32).
73.      Denne konklusion er i overensstemmelse med Bernkonventionens artikel 9, som er gennemført ved fugledirektivets artikel 9 (33) og derfor skal tages i betragtning ved fortolkningen af sidstnævnte bestemmelse (34). I henhold til konventionen må en undtagelse fra de sammenlignelige forbud i konventionen nemlig ikke være til skade for den berørte bestands overlevelse.
74.      I princippet (35) ville det således – i lighed med habitatdirektivet – også i forbindelse med fugledirektivet være selvmodsigende at tage risikoen for en skadelig påvirkning af den pågældende arts bevaringsstatus i betragtning allerede som en forudsætning for at anvende forbuddene i dette direktivs artikel 5 og dermed gøre det praktisk umuligt at anvende undtagelsesbestemmelsen.
–       bb)      »Forsæt« som omhandlet i fugledirektivet
75.      Der opstår imidlertid også i denne forbindelse det spørgsmål, om forbuddene overhovedet omfatter foranstaltninger, hvis formål åbenbart er et andet end at dræbe arter eller at ødelægge deres reder og æg.
76.      Besvarelsen af dette spørgsmål er mindre oplagt end i forbindelse med habitatdirektivets artikel 12, eftersom Domstolen hidtil ikke har foretaget tilsvarende udtrykkelige konstateringer vedrørende begrebet forsæt i fugledirektivets artikel 5.
77.      På samme måde som i den første sag vedrørende den nævnte havskildpadde udtalte Domstolen sig imidlertid allerede i dommen vedrørende Białowieża-skoven imod fældningen af beskadigede, døde eller døende træer, fordi sådanne handlinger i en forvaltningsplan for det pågældende beskyttede område blev identificeret som en potentiel fare for visse fuglearter, som var særligt beskyttede dér (36). Denne foranstaltning kvalificerede Domstolen derfor som forsætlig ødelæggelse eller beskadigelse af reder og æg [fugledirektivets artikel 5, litra b)] og som forsætlig forstyrrelse, navnlig i yngletiden [artikel 5, litra d)] (37). Det synes usandsynligt, at disse skadelige påvirkninger af fugle var formålet med de pågældende foranstaltninger.
78.      Eftersom Domstolen således heller ikke hvad angår fugledirektivets artikel 5 har anlagt en streng fortolkning af begrebet forsæt, er det nærliggende at overføre fortolkningen af dette begreb i forbindelse med de næsten identiske forbud i habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, på fugledirektivets artikel 5. I øvrigt har Kommissionen i den foreliggende sag også gjort dette synspunkt gældende.
79.      En sådan fremgangsmåde vil imidlertid have mere vidtrækkende konsekvenser end den tilsvarende fortolkning af habitatdirektivets artikel 12, stk. 1.
80.      Artsbeskyttelsen i habitatdirektivet er begrænset til få, som regel (38) meget sjældne arter. Eftersom disse arter er sjældne, er det nødvendigt at beskytte hver enkelt enhed strengt, hvilket i habitatdirektivets artikel 12 udtrykkes tydeligt med begrebet streng beskyttelsesordning (39). Samtidig medfører disse arters sjældenhed dog også, at konflikter med dem ikke er særligt hyppige.
81.      Derimod gælder forbuddene i fugledirektivets artikel 5 som anført (40)alle europæiske fugle, altså også almindelige arter, som jævnligt kan træffes næsten overalt. Og det kan næppe hævdes, at skadelige påvirkninger af disse arter ikke accepteres af moderne samfund. Tværtimod er det velkendt, at disse arter påvirkes i betydelig grad af et utal af forskellige menneskelige aktiviteter, f.eks. opførelse af bygninger (41) eller trafik (42).
82.      Allerede ved vedtagelsen af fugledirektivet gjorde lovgiver det i overensstemmelse hermed klart, at det ikke har til formål at beskytte hver enkelt fugl betingelsesløst. Tværtimod skal bestanden af fuglearterne i henhold til direktivets artikel 2 opretholdes eller tilpasses på et niveau, som især imødekommer økologiske, videnskabelige og kulturelle krav og samtidig tilgodeser økonomiske og rekreative hensyn.
83.      Bevaringen af almindelige arter kræver imidlertid som regel ikke forbud, som allerede træder i kraft, når en skadelig påvirkning blot accepteres. Der findes ganske vist arter, som kræver sådanne forbud, men de almindelige arter er så hyppige, netop fordi menneskelige aktiviteter ikke er til fare for bestanden af dem.
84.      Såfremt bestanden af visse arter, som tidligere var hyppigere, alligevel falder, vil det ofte være vigtigere at bevare deres levesteder og forvalte dem på passende vis. Sådanne tilfælde af tilbagegang sker nemlig som regel som konsekvens af ændringer i den menneskelige anvendelse af disse levesteder. Med henblik på at bevare disse bestande vil det derimod ofte være mindre velegnet at lade forbuddene i fugledirektivets artikel 5 træde i kraft, allerede når de skadelige påvirkninger, som er anført i denne bestemmelse, accepteres, og det vil derfor heller ikke være det mildeste middel.
85.      Disse overvejelser er fuldt ud forankret i fugledirektivet. Således indebærer artikel 5 ikke, at der skal indføres en streng beskyttelsesordning, men derimod en generel ordning til beskyttelse af alle europæiske fugle. En yderligere forpligtelse til at beskytte de almindelige arters levested er fastsat i artikel 3 (43). Levestederne for sjældne og særligt truede arter samt for trækfugle skal i henhold til fugledirektivets artikel 4, sammenholdt med habitatdirektivets artikel 6 og 7, nyde en øget beskyttelse, navnlig idet der oprettes særligt beskyttede områder. Såfremt bestemte aktiviteter faktisk er til fare for fuglearters bevaringsstatus, finder miljøansvarsdirektivets artikel 5 og artikel 2, nr. 1), litra a), desuden supplerende anvendelse.
86.      Desuden indeholder fugledirektivet til forskel fra habitatdirektivet ikke nogen passende undtagelsesbestemmelse, hvormed de modstridende interesser kan bringes i ligevægt. Mens sidstnævnte direktiv tillader fravigelser på grundlag af alle tænkelige hensyn til væsentlige samfundsinteresser [artikel 16, stk. 1, litra c)], bestemmes det i førstnævnte direktiv med undtagelse af meget specifikke grunde, at kun en fornuftig anvendelse af bestemte fuglearter i mindre mængder, som desuden skal være strengt kontrolleret og selektiv, kommer i betragtning [artikel 9, stk. 1, litra c)].
87.      Derfor er jeg af den opfattelse, at det ikke giver mening at overføre den fortolkning af begrebet forsæt, som blev anlagt i forbindelse med habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, ubegrænset på begrebet forsæt i fugledirektivets artikel 5.
88.      I betragtning af de konstateringer, der er foretaget i dommen vedrørende Białowieża-skoven (44), er det imidlertid også udelukket at undgå denne konklusion ved udelukkende at lade forbuddene i fugledirektivets artikel 5, litra a) og b), gælde bevidste skadelige påvirkninger af fugle, men til gengæld helt at udelukke skadelige påvirkninger, som accepteres. Denne konklusion vil heller ikke være passende, hvis sjældne, stærkt truede arter berøres, eftersom forbuddene i forbindelse med disse sjældne arter praktisk set fortsat vil være af begrænset omfang, mens det positive bidrag til disse arters bevaringsstatus kan være betydeligt.
89.      En passende ligevægt mellem de berørte aktiviteter og direktivets formål kan tværtimod opnås ved kun at lade disse forbud omfatte skadelige påvirkninger, som accepteres, såfremt dette er nødvendigt i betragtning af det i fugledirektivets artikel 2 fastsatte formål. Det må derfor accepteres, at anvendelsen af denne fortolkning er mere kompliceret, eftersom den dog kræver, at fuglearternes bevaringsstatus tages i betragtning. I hvert fald må det konkluderes, at denne fortolkning svarer til den brede anvendelse af forbuddene i den nævnte dom vedrørende Białowieża-skoven, idet meget sjældne fuglearter her var berørt i et område, der var udlagt med henblik på særlig beskyttelse af dem (45).
90.      Således forudsætter forbuddene mod at dræbe og ødelægge i henhold til fugledirektivets artikel 5, litra a) og b), principielt ikke, at der er risiko for, at den omtvistede foranstaltning påvirker dyrearternes bevaringsstatus negativt. Heller ikke en gunstig bevaringsstatus for den pågældende art udelukker, at disse forbud kan finde anvendelse. Såfremt den skadelige påvirkning af fugle ikke er tilsigtet, men blot accepteres, gælder forbuddene i fugledirektivets artikel 5, litra a) og b), dog kun, for så vidt som dette er nødvendigt for som omhandlet i artikel 2 at opretholde eller tilpasse bestanden af disse arter på et niveau, som især imødekommer økologiske, videnskabelige og kulturelle krav og samtidig tilgodeser økonomiske og rekreative hensyn.
91.      Desuden skal der henvises til, at forbud skal være formuleret klart, navnlig hvis de er af strafferetlig karakter (46). Derfor påhviler det medlemsstaterne i overensstemmelse hermed at konkretisere forbuddene i fugledirektivets artikel 5, litra a) og b), ved gennemførelsen i national lovgivning. Der skal indføres tilsvarende ordninger med henblik herpå. Ydermere er der ofte behov for konkrete anvisninger af, hvilken adfærd, der er forbudt, og på hvilke lokaliteter der skal udvises særlig omhu.
c)      Foreløbig konklusion
92.      Således forudsætter forbuddene mod at dræbe og ødelægge i henhold til fugledirektivets artikel 5, litra a) og b), og habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra a), og c), ikke, at der er risiko for, at den omtvistede foranstaltning påvirker de pågældende dyrearters bevaringsstatus negativt. Heller ikke en gunstig bevaringsstatus for den pågældende art udelukker, at disse forbud kan finde anvendelse.
93.      Såfremt den skadelige påvirkning af fuglene ikke er tilsigtet, men blot accepteres, gælder forbuddene i fugledirektivets artikel 5, litra a) og b), dog kun, for så vidt som dette er nødvendigt for som omhandlet i artikel 2 at opretholde eller tilpasse bestanden af disse arter på et niveau, som især imødekommer økologiske, videnskabelige og kulturelle krav og samtidig tilgodeser økonomiske og rekreative hensyn.
2.      Forbud mod forstyrrelse
94.      Hvad angår forbuddet mod forstyrrelse adskiller fugledirektivet sig tilsyneladende fra habitatdirektivet. I sidste ende skal begge forbud dog på sammenlignelig vis fortolkes således, at de berørte arters bevaringsstatus har betydning.
a)      Fugledirektivet
95.      I henhold til fugledirektivets artikel 5, litra d), gælder forbuddet mod at forstyrre fuglearter, navnlig i yngletiden, kun i det omfang en sådan forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med direktivet. En sådan begrænsning er netop nødvendig i forbindelse med forstyrrelse af fugle, da denne forstyrrelse efter erfaringen accepteres ved ophold på deres levesteder, f.eks. på gåture, på vej til arbejde eller bare på altanen.
96.      Formålet med fugledirektivet er i henhold til dette direktivs artikel 1 at beskytte alle europæiske fuglearter. Med henblik på dette formål skal medlemsstaterne i henhold til artikel 2 opretholde eller tilpasse bestanden af disse arter på et niveau, som især imødekommer økologiske, videnskabelige og kulturelle krav og samtidig tilgodeser økonomiske og rekreative hensyn.
97.      Selv om medlemsstaterne i denne henseende med forbehold af specifikke bestemmelser har et spillerum til at foretage afvejninger (47), viser tredje, femte, syvende, ottende og først og fremmest tiende betragtning til direktivet, at medlemsstaterne skal opretholde bestanden af alle vilde fuglearter i Unionen på et »tilfredsstillende niveau« (48).
98.      Bevaringsstatussen er imidlertid kun et af de kriterier, som er relevante ved vurderingen af en forstyrrelse. Allerede formuleringen af fugledirektivets artikel 5, litra d), viser, at forstyrrelse i yngletiden skal undgås i alle tilfælde. Denne præcisering er relevant, eftersom ynglen er af central betydning for bevaringsstatussen. Alligevel er også forstyrrelser inden for disse perioder kun forbudt, såfremt de er væsentlige. Det må lægges til grund, at dette i det mindste gør sig gældende, når forstyrrelsen direkte påvirker sjældne fugle i forbindelse med ynglen. I overensstemmelse hermed har Domstolen allerede fastslået, at fældninger, som påvirker vigtige levesteder for sjældne fuglearter, kan udgøre en forbudt forstyrrelse (49).
99.      Eftersom forbuddet som sådant således allerede omfatter påvirkningerne af den enkelte arts bevaringsstatus, er der i denne henseende ikke behov for at nuancere begrebet forsæt i forhold til habitatdirektivet.
100. I henhold til fugledirektivets artikel 5, litra d), skal forstyrrelser således forbydes, såfremt de har væsentlig betydning for formålet om at opretholde eller tilpasse bestanden af fuglearterne på et tilfredsstillende niveau, og navnlig, hvis de påvirker sjældne fugle i forbindelse med ynglen.
b)      Habitatdirektivet
101. I habitatdirektivet formuleres formålet på lignende måde som i fugledirektivet. I henhold til habitatdirektivets artikel 2, stk. 2, tager dette direktiv nemlig sigte på at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for vilde dyre- og plantearter af fællesskabsbetydning. Samtidig skal de foranstaltninger, der træffes efter dette direktiv i henhold til artikel 2, stk. 3, tage hensyn til de økonomiske, sociale og kulturelle behov og til regionale og lokale særpræg.
102. Til forskel fra fugledirektivets artikel 5, litra d), knyttes forbuddet mod forstyrrelse i henhold til habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra b), imidlertid ikke udtrykkeligt sammen med formålene med direktivet og navnlig ikke sammen med de pågældende arters bevaringsstatus. Det forhold, at forbuddet navnlig skal gælde i perioder, hvor dyrene yngler, udviser yngelpleje, overvintrer eller vandrer, udgør dog en parallel. Disse perioder regnes for særligt følsomme over for forstyrrelse (50), og de er dermed som regel af særlig betydning for arternes bevaringsstatus. Desuden er det bemærkelsesværdigt, at forstyrrelse af arterne skal forbydes, mens forbuddet mod drab i henhold til artikel 12, stk. 1, litra a), og definitionen i habitatdirektivets artikel 1, litra m), henviser til hver enkelt enhed af de beskyttede arter.
103. Tilsvarende har Kommissionen, ganske vist ikke i den foreliggende sag, men i sine retningslinjer, foreslået, at forstyrrelser kun skal være omfattet, såfremt den pågældende handling forringer en beskyttet arts overlevelseschancer, formering eller reproduktionsevne, eller såfremt denne handling medfører en forringelse af udbredelsesområdet (51).
104. Som i forbindelse med beskyttelsen af fugle er en sådan begrænsning nødvendig for at forhindre, at forbuddet mod forstyrrelse begrænser menneskelige aktiviteter uforholdsmæssigt uden at tage de i habitatdirektivets artikel 2, stk. 3, nævnte hensyn til de økonomiske, sociale og kulturelle behov. Ganske vist træffes de beskyttede dyrearter i bilag IV, litra a), mindre hyppigt end vidt udbredte fuglearter, men det forekommer hverken nødvendigt eller passende, at mennesket for at udelukke enhver risiko for forstyrrelse altid skal undgå disse arter, så snart det bemærkes, at de er i nærheden. Netop i forbindelse med flagermus eller visse padder og sommerfugle kan sådanne møder meget vel forekomme.
105. Også den hidtidige retspraksis vedrørende forbuddet mod forstyrrelse kan forstås i denne retning. Ganske vist har Domstolen også i forbindelse med forbuddet mod forstyrrelse fremhævet, at en bestands stabilitet og størrelsen af de enkelte bestande ikke udelukker, at forbuddet kan finde anvendelse. De pågældende sager om havskildpadden Caretta vedrørte dog aktiviteter inden for beskyttede områder, som var udlagt under hensyn til deres store betydning for arterne (52), mens genstanden for dommen vedrørende Macrovipera schweizeri var et område af afgørende betydning for denne art (53). Og dommen vedrørende den cypriotiske græsslange vedrørte et område, som uomtvisteligt burde have været sat under beskyttelse (54). På sådanne lokaliteter er en øget forpligtelse til at udvise omhu med henblik på at undgå forstyrrelser fuldt ud passende.
106. En anvendelse af forbuddet mod forstyrrelse med udgangspunkt i formålet med habitatdirektivet begrænser imidlertid ikke blot dets anvendelse med henblik på isolerede og i sidste ende ubetydelige forstyrrelser af enkelte enheder. En sådan anvendelse med udgangspunkt i formålet vil omvendt også gøre det nærliggende at antage, at forbuddet mod forstyrrelse beskytter vigtige levesteder for arterne, uanset om der findes enkelte enheder her, om der findes yngle- og rasteområder her, eller om der er udlagt beskyttede områder her. En skadelig påvirkning eller fjernelse af levestedet kan nemlig netop i lyset af formålene med direktivet uafhængigt af disse faktorer medføre en betydelig forstyrrelse af den pågældende art.
107. Således skal forbuddet mod forstyrrelse i henhold til habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra b), begrænses til handlinger, der på særlig vis er egnet til at påvirke de beskyttede arters bevaringsstatus, navnlig på lokaliteter, der er af særlig betydning for disse arter, eller hvor de påvirkes i forbindelse med, at de yngler, udviser yngelpleje, overvintrer eller vandrer.
D.      Niveauet for vurderingen af bevaringsstatussen (det tredje spørgsmål)
108. Eftersom den berørte arts bevaringsstatus har betydning i det mindste i forbindelse med forbuddene mod forstyrrelse og delvist også i forbindelse med de øvrige forbud i fugledirektivet, er der behov for at besvare det tredje spørgsmål om niveauet for vurderingen.
109. De seneste konstateringer i den anden dom vedrørende beskyttelse af ulven i Finland er nyttige i forbindelse med denne problematik. Denne sag vedrørte vurderingen af den pågældende arts bevaringsstatus i forbindelse med indrømmelsen af en fravigelse i henhold til habitatdirektivets artikel 16. Hvis de i denne dom foretagne konstateringer overføres på vurderingen af en skadelig påvirkning, skal denne vurdering være baseret på kriterier, som er fastlagt med henblik på bevaring på lang sigt af den pågældende arts udvikling og sociale stabilitet (55).
110. I denne forbindelse skal både medlemsstatens område og det berørte biogeografiske område tages i betragtning for først at vurdere bevaringsstatussen for bestandene af de pågældende arter og dernæst den geografiske og demografiske indvirkning, som forstyrrelserne vil have på denne status (56).
111. I denne sammenhæng er det i almindelighed nødvendigt at vurdere virkningen af en skadelig påvirkning i relation til det område, hvor en lokal bestand lever, for at vurdere, hvilken indvirkning den vil have på bevaringsstatussen for den omhandlede bestand i større målestok. Desuden afhænger bevaringsstatussen for en bestand inden for et nationalt eller biogeografisk område af den samlede virkning af de forskellige forstyrrelser, der påvirker de lokale områder (57).
112. For så vidt som anvendelsen af forbuddene i fugledirektivets artikel 5 og habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, afhænger af bevaringsstatussen for bestanden af den pågældende art, skal denne bevaringsstatus således vurderes i relation til den pågældende medlemsstats område eller i relation til det berørte biogeografiske område, når den pågældende medlemsstats grænser strækker sig over flere biogeografiske områder, eller hvis artens naturlige udbredelsesområde kræver det, og så vidt muligt på grænseoverskridende plan (58).
V.      Forslag til afgørelse
113. Jeg foreslår derfor Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1)      Medlemsstaterne er i henhold til artikel 1 og 5 i direktiv 2009/147/EF om beskyttelse af vilde fugle forpligtet til at indføre ordninger til beskyttelse af alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold på medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse. Beskyttelsesordninger, som alene omfatter de arter, der er opregnet i bilag I til dette direktiv, eller arter, som er truede på et givet niveau, eller som har en langsigtet faldende tendens i bestanden, opfylder ikke disse krav.
2)      Det forbud, som er fastsat i artikel 12, litra d), i direktiv 92/43/EØF om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter, mod ødelæggelse eller beskadigelse af yngleområder for de dyr, der er anført i bilag IV, litra a), forudsætter ikke, at der er en risiko for, den pågældende arts bestands bevaringsstatus forringes som følge af den omtvistede handling. En gunstig bevaringsstatus for den pågældende art berører heller ikke forbuddet.
3)      Forbuddene mod at dræbe og ødelægge i henhold til artikel 5, litra a) og b), i direktiv 2009/147 og artikel 12, stk. 1, litra a) og c), i direktiv 92/43 forudsætter ikke, at der er risiko for, at den omtvistede foranstaltning påvirker de pågældende dyrearters bevaringsstatus negativt. En gunstig bevaringsstatus for den pågældende art berører heller ikke forbuddet.
Såfremt den skadelige påvirkning af fugle ikke er tilsigtet, men blot accepteres, gælder forbuddene i artikel 5, litra a) og b), i direktiv 2009/147 dog kun, for så vidt som dette er nødvendigt for som omhandlet i artikel 2 at opretholde eller tilpasse bestanden af disse arter på et niveau, som især imødekommer økologiske, videnskabelige og kulturelle krav og samtidig tilgodeser økonomiske og rekreative hensyn.
4)      I henhold til artikel 5, litra d), i direktiv 2009/147 skal forstyrrelser forbydes, såfremt de har væsentlig betydning for formålet om at opretholde eller tilpasse bestanden af fuglearterne på et tilfredsstillende niveau, og navnlig, hvis de påvirker sjældne fugle i forbindelse med ynglen.
Forbuddet mod forstyrrelse i henhold til artikel 12, stk. 1, litra b), i direktiv 92/43 er begrænset til handlinger, der på særlig vis er egnet til at påvirke de beskyttede arters bevaringsstatus, navnlig på lokaliteter, der er af særlig betydning for disse arter, eller hvor de påvirkes i forbindelse med, at de yngler, udviser yngelpleje, overvintrer eller vandrer.
5)      For så vidt som anvendelsen af forbuddene i artikel 5 i direktiv 2009/147 og artikel 12, stk. 1, i direktiv 92/43 afhænger af bevaringsstatussen for bestanden af den pågældende art, skal denne bevaringsstatus vurderes i relation til den pågældende medlemsstats område eller i relation til det berørte biogeografiske område, når den pågældende medlemsstats grænser strækker sig over flere biogeografiske områder, eller hvis artens naturlige udbredelsesområde kræver det, og så vidt muligt på grænseoverskridende plan.«
1 –      Originalsprog: tysk.
2 –      Rådets direktiv 92/43/EØF af 21.5.1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT 1992, L 206, s. 7), som ændret ved Rådets direktiv 2013/17/EU af 13.5.2013 (EUT 2013, L 158, s. 193).
3 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/147/EF af 30.11.2009 om beskyttelse af vilde fugle (EUT 2010, L 20, s. 7), som ændret ved Rådets direktiv 2013/17/EU af 13.5.2013 om tilpasning af visse direktiver vedrørende miljø på grund af Republikken Kroatiens tiltrædelse (EUT 2013, L 158, s. 193).
4 –      Senest dom af 11.6.2020, Alianța pentru combaterea abuzurilor (C-88/19, EU:C:2020:458).
5 –      Jf. dom af 15.5.2014, Briels m.fl. (C-521/12, EU:C:2014:330), af 21.7.2016, Orleans m.fl. (C-387/15 og C-388/15, EU:C:2016:583), af 26.4.2017, Kommissionen mod Tyskland (C-142/16, EU:C:2017:301), og af 7.11.2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment m.fl. (C-293/17 og C-294/17, EU:C:2018:882).
6 –      Konventionen om beskyttelse af Europas vilde dyr og planter samt naturlige levesteder, undertegnet den 19.9.1979 i Bern (EFT 1982, L 38, s. 3); ratificeret i Fællesskabets navn ved Rådets afgørelse 82/72/EØF af 3.12.1981 (EFT 1982, L 38, s. 1).
7 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/35/EF af 21.4.2004 om miljøansvar for så vidt angår forebyggelse og afhjælpning af miljøskader (EUT 2004, L 143, s. 56), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/30/EU af 12.6.2013 (EUT 2013, L 178, s. 66).
8 –      Https://nature-art12.eionet.europa.eu/article12/summary, besøgt den 30.7.2020.
9 –      Https://circabc.europa.eu/sd/a/fad548dd-b8e0-4cc0-ae2f-266eb603671a/SE_Annex%20I%20Article%2017%20National%20Summary.docx, s. 12, besøgt den 30.7.2020.
10 –      Dom af 20.10.2005, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-6/04, EU:C:2005:626, præmis 73-79), af 10.1.2006, Kommissionen mod Tyskland (C-98/03, EU:C:2006:3, præmis 55), og af 2.7.2020, Magistrat der Stadt Wien (Den europæiske hamster) (C-477/19, EU:C:2020:517, præmis 48).
11 –      Dom af 10.10.2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C-674/17, EU:C:2019:851).
12 –      Dom af 8.7.1987, Kommissionen mod Belgien (247/85, EU:C:1987:339, præmis 6 og 7), af 26.1.2012, Kommissionen mod Polen (C-192/11, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:44, præmis 33), og af 17.4.2018, Kommissionen mod Polen (Białowieża-skoven) (C-441/17, EU:C:2018:255, præmis 251).
13 –      Dom af 2.8.1993, Kommissionen mod Spanien (Santoña) (C-355/90, EU:C:1993:331, præmis 15), af 13.6.2002, Kommissionen mod Irland (Dalrype) (C-117/00, EU:C:2002:366, præmis 15), og af 17.4.2018, Kommissionen mod Polen (Białowieża-skoven) (C-441/17, EU:C:2018:255, præmis 262 og 263).
14 –      Dom af 8.7.1987, Kommissionen mod Belgien (247/85, EU:C:1987:339, præmis 21 og 22), og af 27.4.1988, Kommissionen mod Frankrig (252/85, EU:C:1988:202, præmis 10 og 11).
15 –      Dom af 27.4.1988, Kommissionen mod Frankrig (252/85, EU:C:1988:202, præmis 15), af 12.7.2007, Kommissionen mod Østrig (C-507/04, EU:C:2007:427, præmis 102 og 103), og af 26.1.2012, Kommissionen mod Polen (C-192/11, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:44, præmis 25).
16 –      Dom af 12.7.2007, Kommissionen mod Østrig (C-507/04, EU:C:2007:427, præmis 332 ff.), jf. også mit forslag til afgørelse i denne sag (C-507/04, EU:C:2007:8, punkt 119, 120, 141 og 142).
17 –      Dom af 26.1.2012, Kommissionen mod Polen (C-192/11, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:44, præmis 63).
18 –      Dom af 21.6.2018, Kommissionen mod Malta (Vilde finker) (C-557/15, EU:C:2018:477).
19 –      Europa-Kommissionen: Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under the Habitats directive 92/43/EEC (2007), kapitel 2, punkt 71-79 (s. 47-49).
20 –      Dom af 10.1.2006, Kommissionen mod Tyskland (C-98/03, EU:C:2006:3, præmis 55), og af 2.7.2020, Magistrat der Stadt Wien (Den europæiske hamster) (C-477/19, EU:C:2020:517, præmis 27).
21 –      Dom af 9.6.2011, Kommissionen mod Frankrig (Den europæiske hamster) (C-383/09, EU:C:2011:369, præmis 19-21), af 15.3.2012, Kommissionen mod Cypern (Den cypriotiske græsslange) (C-340/10, EU:C:2012:143, præmis 60-62), af 17.4.2018, Kommissionen mod Polen (Białowieża-skoven) (C-441/17, EU:C:2018:255, præmis 231), og af 2.7.2020, Magistrat der Stadt Wien (Den europæiske hamster) (C-477/19, EU:C:2020:517, præmis 20).
22 –      Dom af 30.1.2002, Kommissionen mod Grækenland (Caretta caretta) (C-103/00, EU:C:2002:60, præmis 31), af 16.3.2006, Kommissionen mod Grækenland (Vipera schweizeri) (C-518/04, ikke trykt i Sml., EU:C:2006:183, præmis 21), og af 10.11.2016, Kommissionen mod Grækenland (Kyparissia) (C-504/14, EU:C:2016:847, præmis 148).
23 –      Dom af 17.4.2018, Kommissionen mod Polen (Białowieża-skoven) (C-441/17, EU:C:2018:255, præmis 237).
24 –      Forslag til afgørelse Kommissionen mod Spanien (Odder) (C-221/04, EU:C:2005:777, punkt 49 og 50) og Kommissionen mod Grækenland (Kyparissia) (C-504/14, EU:C:2016:105, punkt 126).
25 –      Dom af 18.5.2006, Kommissionen mod Spanien (Odder) (C-221/04, EU:C:2006:329, præmis 71), og af 10.11.2016, Kommissionen mod Grækenland (Kyparissia) (C‑504/14, EU:C:2016:847, præmis 159).
26 –      Dom af 18.5.2006, Kommissionen mod Spanien (Odder) (C-221/04, EU:C:2006:329, præmis 72 og 73).
27 –      Dom af 10.11.2016, Kommissionen mod Grækenland (Kyparissia) (C-504/14, EU:C:2016:847, præmis 114, 157 og 158).
28 –      Dom af 30.1.2002, Kommissionen mod Grækenland (Caretta caretta) (C-103/00, EU:C:2002:60, præmis 36 og 39).
29 –      Jf. dog om forbuddet mod forstyrrelse punkt 101 ff. nedenfor.
30 –      Dom af 17.4.2018, Kommissionen mod Polen (Białowieża-skoven) (C-441/17, EU:C:2018:255, præmis 231, 237 og 238).
31 –      Dom af 27.4.1988, Kommissionen mod Frankrig (252/85, EU:C:1988:202, præmis 28), af 16.10.2003, Ligue pour la protection des oiseaux m.fl. (C-182/02, EU:C:2003:558, præmis 17), og af 8.6.2006, WWF Italia m.fl. (C‑60/05, EU:C:2006:378, præmis 32).
32 –      Dom af 23.4.2020, Kommissionen mod Finland (Forårsjagt på hanedderfugle) (C-217/19, EU:C:2020:291, præmis 84).
33 –      Beretning om konventionen om beskyttelse af Europas vilde dyr og planter samt naturlige levesteder (1997-1998) (artikel 9, stk. 2) (fremlagt af Europa-Kommissionen), SEK(2001) 515 endelig.
34 –      Jf. om andre internationale konventioner dom af 24.11.1992, Poulsen og Diva Navigation (C-286/90, EU:C:1992:453, præmis 9), af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen (C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 291), af 21.12.2011, Air Transport Association of America m.fl. (C-366/10, EU:C:2011:864, præmis 123), og af 11.7.2018, Bosphorus Queen Shipping (C-15/17, EU:C:2018:557, præmis 44).
35 –      Jf. dog om forbuddet mod forstyrrelse punkt 95 ff. nedenfor.
36 –      Dom af 17.4.2018, Kommissionen mod Polen (Białowieża-skoven) (C-441/17, EU:C:2018:255, præmis 253 og 254).
37 –      Dom af 17.4.2018, Kommissionen mod Polen (Białowieża-skoven) (C-441/17, EU:C:2018:255, præmis 259).
38 –      S. Möckel, »35 Jahre Europäische Vogelschutzrichtlinie«, Natur und Recht 2014, s. 381 (387), henviser dog med rette til de vidt udbredte flagermus, hvis arter alle er omfattet af den strenge beskyttelse i habitatdirektivet.
39 –      Jf. mit forslag til afgørelse Kommissionen mod Spanien (Odder) (C-221/04, EU:C:2005:777, punkt 50).
40 –      Jf. punkt 41 ff. ovenfor.
41 –      Jf. C. Machtans, C. Wedeles, og E. Bayne, »A first estimate for Canada of the number of birds killed by colliding with building windows«, Avian Conservation and Ecology 8.2 (2013), s. 5.
42 –      Jf. f.eks. F.M. Slater, »An assessment of wildlife road casualties – the potential discrepancy between numbers counted and numbers killed«, Web Ecology 3.1 (2002), s. 33.
43 –      Dom af 13.6.2002, Kommissionen mod Irland (Dalrype) (C-117/00, EU:C:2002:366, præmis 15 ff.).
44 –      Jf. punkt 77 ovenfor.
45 –      Dom af 17.4.2018, Kommissionen mod Polen (Białowieża-skoven) (C-441/17, EU:C:2018:255, præmis 18).
46 –      Jf. mit forslag til afgørelse Tronex (C-624/17, EU:C:2019:150, punkt 51 og 52 og den deri nævnte retspraksis).
47 –      Jf. dom af 8.7.1987, Kommissionen mod Belgien (247/85, EU:C:1987:339, præmis 8), og Kommissionen mod Italien (262/85, EU:C:1987:340, præmis 8), og af 19.1.1994, Association pour la protection des animaux sauvages m.fl. (C-435/92, EU:C:1994:10, præmis 20).
48 –      Jf. dom af 27.4.1988, Kommissionen mod Frankrig (252/85, EU:C:1988:202, præmis 28), af 16.10.2003, Ligue pour la protection des oiseaux m.fl. (C-182/02, EU:C:2003:558, præmis 17), og af 23.4.2020, Kommissionen mod Finland (Forårsjagt på hanedderfugle) (C-217/19, EU:C:2020:291, præmis 68), samt generaladvokat Geelhoeds forslag til afgørelse WWF Italia m.fl. (C-60/05, EU:C:2006:116, punkt 50) og mit forslag til afgørelse Kommissionen mod Irland (C-418/04, EU:C:2006:569, punkt 111 og 112).
49 –      Dom af 17.4.2018, Kommissionen mod Polen (Białowieża-skoven) (C-441/17, EU:C:2018:255, præmis 251 ff.).
50 –      Kommissionens retningslinjer (nævnt i fodnote 19, kapitel 2, punkt 41, s. 38).
51 –      Nævnt i fodnote 19, kapitel 2, punkt 39 (s. 38).
52 –      Dom af 30.1.2002, Kommissionen mod Grækenland (Caretta caretta) (C-103/00, EU:C:2002:60, præmis 17), og mit forslag til afgørelse Kommissionen mod Grækenland (Kyparissia) (C-504/14, EU:C:2016:105, punkt 1 og 13).
53 –      Dom af 16.3.2006, Kommissionen mod Grækenland (Vipera schweizeri) (C-518/04, ikke trykt i Sml., EU:C:2006:183, præmis 15).
54 –      Dom af 15.3.2012, Kommissionen mod Cypern (Natrix natrix cypriaca) (C-340/10, EU:C:2012:143, punkt 16 og 18 samt 63-65).
55 –      Dom af 10.10.2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C-674/17, EU:C:2019:851, præmis 57).
56 –      Dom af 10.10.2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C-674/17, EU:C:2019:851, præmis 58).
57 –      Dom af 10.10.2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C-674/17, EU:C:2019:851, præmis 59).
58 –      Dom af 10.10.2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C-674/17, EU:C:2019:851, præmis 61).