61985CC0015_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Lassen Sie mich den Sachverhalt, der dem vorliegenden Rechtsstreit zugrunde liegt, in einigen Worten ausammenfassen :
Am 22 . Dezember 1978 gewährte die Kommission im Rahmen der Verordnung Nr . 355/77 des Rates ( 1 ) einen Zuschuß aus dem EAGFL, Abteilung Ausrichtung, für das Vorhaben "Errichtung eines regionalen Zentrums für die Mostbehandlung und die Weinabfuellung in der Gemeinde Frisa ( Chieti )", das vom Consorzio Cooperative Reunite d' Abruzzo ( im folgenden : das Consorzio ) vorgelegt worden war . Der Hoechstbetrag des Zuschusses aus dem Fonds war auf 4*446*450*444*LIT festgesetzt .
Da das Consorzio in der Folge den Umfang des Vorhabens reduzierte, änderte die Kommission die genannte Entscheidung durch Entscheidung vom 7.*April 1982 und setzte den höchstmöglichen Zuschuß auf 4*298*543*500*LIT herab .
Durch Entscheidung vom 31 . Oktober 1984 änderte sie die Entscheidung von 1978 erneut und setzte den höchstmöglichen EAGFL-Zuschuß auf 3*343*181*208*LIT herab, und zwar ohne die Entscheidung vom 7.*April 1982 in irgendeiner Weise zu erwähnen . Die Entscheidung von 1984 unterscheidet sich von der aus dem Jahre 1982 nur in bezug auf die Höhe des gewährten Zuschusses .
Im Mittelpunkt des Rechtsstreits steht daher die Frage, welche dieser beiden Entscheidungen letztlich gelten soll .
Nach Auffassung des Consorzio müsste die Entscheidung von 1984 wegen fehlender oder zumindest mangelhafter Begründung, wegen Ermessensmißbrauchs und wegen Verstosses gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes aufgehoben werden . Die Entscheidung von 1982 habe wohlerworbene Rechte des Consorzio begründet und es dazu veranlasst, gegenüber Dritten Verpflichtungen einzugehen, von denen es sich nicht mehr lösen könne .
Die Kommission ist dagegen der Auffassung, daß die Entscheidung von 1982, die infolge von Irrtümern ihrerseits erlassen worden sei, insoweit rechtsfehlerhaft sei, als sie als rechtlich nicht existent oder, hilfsweise, ab initio zurückgenommen anzusehen sei . Ausserdem macht die Kommission geltend, das Consorzio habe von Anfang an die Rechtswidrigkeit der Entscheidung von 1982 gekannt und könne daher nicht behaupten, daß es daraus wohlerworbene Rechte ableite .
Obwohl sich der Rechtsstreit formal auf die Aufhebung der Entscheidung von 1984 bezieht, wirft er vor allem die Frage des Bestehens und der Wirkungen der Entscheidung von 1982 auf :
- War diese Entscheidung rechtswidrig?
- Wenn ja, war sie dies in einem Ausmaß, daß man sie als inexistent ansehen kann?
- Falls sie nicht inexistent war, konnte sie durch die Entscheidung von 1984 rechtmässig zurückgenommen werden?
Dies sind die drei Fragen, die ich nacheinander prüfen möchte .
A - Die Frage der Rechtmässigkeit der Entscheidung von 1982
Die Kommission trägt vor, die beiden Fehler, die die Rechtmässigkeit der Entscheidung von 1982 beeinträchtigten, seien zum einen die unrichtige Anwendung der internen Vorschriften für die Festlegung des höchstmöglichen EAGFL-Zuschusses und zum anderen die förmliche Verabschiedung und Mitteilung einer anderen Fassung als derjenigen, die für das gesamte interne Verfahren der Ausarbeitung verwendet worden und den zuständigen Ausschüssen zur Stellungnahme vorgelegt worden sei .
1 . Verstoß gegen die internen Vorschriften des EAGFL
Diese Vorschriften sind in einem "Arbeitspapier" der Generaldirektion Landwirtschaft der Kommission enthalten . Vor der Prüfung der Frage, ob tatsächlich ein Rechenfehler vorgekommen ist, muß ich mich zunächst zur Rechtsnatur dieser Vorschriften und insbesondere dazu äussern, ob sie zwingenden Charakter haben .
Die Kommission ist der Auffassung, daß derartige, auf ihrer Organisationsgewalt beruhenden Vorschriften für ihre Dienststellen bindend seien und ihr nicht einmal ein Ermessen in bezug auf die Höhe der Zuschüsse beließen, deren Gewährung sie beschließe . Das Consorzio spricht diesen Vorschrift jede zwingende Rechtswirkung ab .
Aus der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes ergibt sich aber, daß "zwar ... eine innerdienstliche Richtlinie nicht als Rechtsnorm qualifiziert werden (( kann )), welche dieVerwaltung in jedem Falle beachten müsste, doch stellt sie eine Verhaltensnorm dar, die einen Hinweis auf die zu befolgende Verwaltungspraxis enthält; die Verwaltung kann hiervon nicht ohne Angabe von Gründen abweichen, da sie andernfalls den Grundsatz der Gleichbehandlung verletzten würde" ( 2 ).
Auch wenn diese Rechtsprechung ausschließlich im Rahmen von Beamtenstreitigkeiten entwickelt worden ist, bin ich doch der Auffassung, daß sie auch im vorliegenden Fall gelten kann . Daraus folgt, daß die Kommission, angenommen, sie hätte einen Zuschuß in anderer Höhe gewähren wollen, als sich bei richtiger Anwendung der Vorschriften, die sie sich selbst auferlegt hat, ergeben hätte, stichhaltige Gründe hätte anführen müssen, die eine derartige Ausnahme rechtfertigten, wenn sie nicht das Consorzio gegenüber anderen Empfängern von EAGFL-Zuschüssen begünstigen oder benachteiligen wollte .
Ebenso wie das Consorzio sich dann auf die internen Vorschriften hätte berufen können, wenn ihm durch eine Entscheidung der Kommission ein geringerer als der sich aus diesen Vorschriften ergebende Betrag zugeteilt worden wäre, muß sich die Kommission im umgekehrten Fall auf sie berufen können, und zwar nicht mit dem Ziel, sich hinterher den Folgen eines Irrtums ihrerseits zu entziehen, sondern im Bestreben, den EAGFL keinesfalls übermässig zu belasten und die Gleichbehandlung aller Empfänger von Zuschüssen aus dem Fonds sicherzustellen .
Ich folgere daraus, daß ein Verstoß gegen die internen Vorschriften über die Bestimmung des hächstmöglichen EAGFL-Zuschusses durch die Kommission eine Entscheidung über die Gewährung eines solchen Zuschusses tatsächlich rechtswidrig machen kann .
Im vorliegenden Fall macht die Kommission geltend, die Entscheidung von 1982 verstosse insbesondere gegen die für die Prüfung der Preise geltenden Vorschriften ( Punkt II.1 ). Nach diesen Vorschriften sind Änderungen eines Vorhabens, soweit sie mit der ursprünglichen strukturellen Konzeption vereinbar sind, grundsätzlich zulässig . Führen sie zu einer Erhöhung der Kosten, so kann für diese Änderungen jedoch ein EAGFL-Zuschuß nur in Höhe von 5*% pro Jahr und Teil eines Jahres zwischen dem Zeitpunkt des Kostenvoranschlags und dem vorgesehenen Datum für den Abschluß der Arbeiten gewährt werden . Als Beispiel führt die Kommission in ihrer Antwort auf Fragen des Gerichtshofes an, daß die Entscheidung von 1982 sich darauf beschränkt habe, die allgemeine Vereinbarkeit der Änderungen mit der strukturellen Konzeption des ursprünglichen Vorhabens festzustellen, ohne ihre Bestandteile im einzelnen und insbesondere die Zuschußfähigkeit der Kosten nach der Änderung Posten für Posten unter Berücksichtigung der genannten Vorschrift über die Preisprüfung zu untersuchen .
Nach Auffassung des Consorzio hätten vielmehr die Vorschriften für den Fall der Überschreitung der zuschußfähigen Kosten des ursprünglichen Kostenvoranschlags ( insbesondere Punkt II.2*b ) analog angewendet werden müssen, da die Änderungen, die es an seinem ursprünglichen Vorhaben habe vornehmen wollen, in Wirklichkeit zu einer Reduzierung der Kosten geführt hätten . Das Consorzio weist ausserdem auf einen offenkundigen Widerspruch hin, der sich darausergebe, daß bei der Berechnung des für ihr geändertes Vorhaben zu gewährenden höchstmöglichen Zuschusses, die die Kommission ihrer Klagebeantwortung beigefügt habe und die einen schließlich im Jahre 1984 gewährten Zuschuß von 3*343*181*208*LIT ergebe, die Überschreitung der ursprünglichen zuschußfähigen Kosten mit 1*910*724*582*LIT beziffert sei, wobei als einzige Aufwendung, für die kein Zuschuß aus dem EAGFL zu gewähren sei, die Aufwendung für den Erwerb eines Grundstücks in Höhe von 68*913*000*LIT berücksichtigt sei ( siehe Erwiderung, S.*3 ).
Ich teile nicht die Meinung der Kommission, daß dieser letztgenannte Klagegrund, der darauf hinausläuft, den Inhalt der Entscheidung von 1984 selbst in Frage zu stellen, unzulässig ist, weil er zum ersten Mal in der Erwiderung vorgebracht wurde . Ich bin nämlich der Ansicht, daß dies kein neues Vorbringen darstellt, sondern vielmehr eine Entgegnung des Consorzio auf das, was die Kommission in ihrer Klagebeantwortung vorbringt, um einen Fehler bei der Anwendung der genannten Vorschriften geltend zu machen . In den Augen des Consorzio soll dieses Vorbringen vor allem zeigen, daß der Unterschied zwischen den Entscheidungen von 1982 und von 1984 nicht die Folge eines Irrtums, sondern einer unterschiedlichen Auslegung ist .
Hiernach glaube ich, daß in der Sache die Auffassung der Kommission die richtige ist . Zum einen scheint die vom Consorzio genannte Vorschrift auf den hier in Rede stehenden Fall nicht anwendbar zu sein . Zum anderen sahen die Änderungen, die das Consorzio an seinem ursprünglichen Vorhaben vorgenommen hatte, zwar eine erhebliche Verringerung einiger Investitionen vor, die sich normalerweise als eine Reduzierung der Gesamtkosten auswirken musste, gleichzeitig brachten sie aber eine erhebliche Erhöhung der Kosten pro Leistungseinheit mit sich, die bewirkte, daß für die Gesamtkosten der vorgesehenen Tätigkeiten und Arbeiten nur eine verhältnismässig geringe Senkung geschätzt wurde ( 9*856*319*000*LIT gegenüber 8*666*000*000*LIT ). Um aber zu vermeiden, daßZuschussempfänger Kostensteigerungen, die entweder auf eine mangelhafte Vorbereitung der Unterlagen oder auf eine verspätete Durchführung der Vorhaben zurückzuführen sind, durch eine Verringerung des Umfangs ihres Vorhabens ausgleichen, muß der höchstmögliche Zuschuß für ein geändertes Vorhaben auf der Grundlage der ursprünglichen Kosten pro Leistungseinheit, die um 5 % pro Jahr im Rahmen der Überprüfung der Preise für die ursprünglich vorgesehenen und in dem geänderten Vorhaben beibehaltenen Arbeiten erhöht werden können, sowie auf der Grundlage der Gesamtkosten für die ursprünglich nicht vorgesehenen Arbeiten berechnet werden .
Aus dem, was ich ausgeführt habe, ergibt sich, daß die Berechnungsmethode, die der Entscheidung von 1982 zugrunde lag, nicht den vorgeschriebenen Regeln entspricht . Da die Kommission offensichtlich keinen besonderen Grund dafür geltend gemacht hat, daß sie im vorliegenden Fall von den Verhaltsnormen abweicht, die sie sich selbst insbesondere in dem Bestreben auferlegt hat, die Gleichbehandlung der Betroffenen zu gewährleisten, sehe ich mich zu der Schlußfolgerung veranlasst, daß die Kommission zutreffend feststellt, daß die Entscheidung von 1982 rechtswidrig ( oder, wie die Kommission es in ihrer Gegenerwiderung unter 5 formuliert, wegen Überschreitung von Befugnissen rechtsfehlerhaft ) ist .
2 . Verfahrensfehler
Nach Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung Nr . 355/77 entscheidet "die Kommission ... über die Gewährung des Zuschusses aus dem Fonds gemäß dem Verfahren des Artikels 22, nachdem sie den Fondsausschuß zu den finanziellen Aspekten gehört hat ".
Die Verweisung auf das Verfahren des Artikels 22 zielt auf die Stellungnahme ab, die der Ständige Agrarstrukturausschuß nach den klassischen Regeln der Verwaltungsausschüsse abzugeben hat . Ich werde später darauf zurückkommen .
Im Dezember 1981 hatte die Kommission die beiden Ausschüsse mit dem Entwurf einer Entscheidung befasst, durch die die Entscheidung von 1978 in der Weise geändert wurde, daß der höchstmögliche EAGFL-Zuschuß von 4*446*450*440*LIT auf 3*343*181*208*LIT herabgesetzt wurde . Kann der Umstand, daß der letztlich in der Entscheidung vom 7.*April 1982 genannte Betrag ein anderer war und sich auf 4*298*543*500*LIT belief, die Rechtmässigkeit dieser Entscheidung berühren?
In diesem Zusammenhang stellt sich eine Vorfrage : Erstreckt sich die Konsultation der beiden Ausschüsse nur auf die Grundsatzentscheidung über die Gewährung eines Zuschusses, oder erstreckt sie sich auch auf die Höhe des zu gewährenden Zuschusses ( der einzige Punkt, in dem sich die Entscheidung von 1982 von dem Entwurf unterscheidet, der den zuständigen Ausschüssen zur Stellungnahme vorgelegt wurde )?
Man kann nicht umhin festzustellen, daß die hierauf bezuegliche Argumentation der Kommission widersprüchlich erscheint . Zum einen trägt sie vor, der Umstand, daß die 1982 erlassene Entscheidung nicht mit dem Entwurf übereingestimmt habe, der den Ausschüssen vorgelegt worden sei ( und den diese befürwortet hätten ), stelle einen Verfahrensfehler dar, der die Rechtswidrigkeit der Entscheidung nach sich ziehe . Zum anderen macht sie geltend, nur die Entscheidung über die Gewährung des Zuschusses werde den Ausschüssen zur Stellungnahme vorgelegt, da sich die Höhe des Zuschusses automatisch aus den internen Berechnungsvorschriften ergebe ( siehe Gegenerwiderung, unter 6 ). Wenn sich aber die Konsultation nicht auf die Höhe des Zuschusses bezog, sehe ich nicht, wie eine Divergenz nur in bezug auf die Höhe das Ausarbeitungsverfahren der Entscheidung so fehlerhaft machenkonnte, daß diese rechtswidrig wurde . Daß der Zuschuß grundsätzlich gewährt werden würde, stand jedenfalls seit der Entscheidung von 1978 fest .
Ich bin im Gegenteil der Auffassung, daß sich die Konsultation zwangsläufig und auch aufgrund der Verordnung Nr . 355/77 selbst auch auf die Höhe der gewährten Zuschüsse erstreckt .
Zum einen wird der Ausschuß des Fonds ausdrücklich zu den finzanziellen Aspekten gehört ( siehe den genannten Artikel 14 der Verordnung Nr . 355/77 ). Im übrigen wird in allen Entscheidungen erwähnt, daß der EAGFL-Ausschuß "insbesondere zur Höhe der verfügbaren Finanzmittel " gehört worden ist . Eine derartige Anhörung ist aber tatsächlich nur in Verbindung mit dem Betrag möglich, dessen Gewährung für jedes einzelne Vorhaben vorgeschlagen wird .
Zum anderen sehen alle Entscheidungen vor, daß "aufgrund der Aufwendungen, die vom Fonds berücksichtigt werden können, es angebracht erscheint, für die Verwirklichung des in Rede stehenden Vorhabens einen Zuschuß aus dem EAGFL von höchstens ... LIT zu gewähren ". Damit nehmen sie auf die Tatsache Bezug, daß der vom Fonds gewährte Zuschuß nach Artikel 17 der Verordnung Nr.*355/77 ( 3 ) einen bestimmten, im Verhältnis zur getätigten Investition in Prozent ausgedrückten Hoechstbetrag nicht überschreiten darf . Es ist daher nur folgerichtig, daß sich die Anhörung auch auf die Frage erstreckt, ob dieser Hoechstbetrag bei diesem oder jenem Vorhaben erreicht werden soll .
Schließlich ist es, wie wir gesehen haben, rechtlich nicht ausgeschlossen, daß die Kommission aus ordnungsgemäß belegten aussergewöhnlichen Gründen von ihren eigenen internen Vorschriften über die Berechnung des höchstmöglichen Zuschusses abweichen kann . Falls die Kommission von dieser Möglichkeit Gebrauch macht, müssen sich die zuständigen Ausschüsse natürlich zu dieser Abweichung sowie zu ihren Modalitäten äussern .
Letztlich wird in den Entscheidungen von 1982 und 1984 ausdrücklich festgestellt, daß "die in der vorliegenden Entscheidung vorgesehenen Maßnahmen ... der Stellungnahme des Ständigen Agrarstrukturausschusses (( entsprechen ))". Die Festsetzung der Höhe des Zuschusses ist aber Bestandteil dieser Maßnahmen .
Kann danach der Umstand, daß die von der Kommission erlassene Entscheidung nicht dem von den zuständigen Ausschüssen gebilligten Entwurf entspricht, zur Rechtswidrigkeit der Entscheidung führen?
Aus Artikel 14 der Verordnung Nr . 355/77 in Verbindung mit Artikel 14 der Verordnung Nr . 729/70 des Rates vom 21 . April 1970 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik ( 4 ) ergibt sich im Gegensatz zu Artikel 13 dieser Verordnung ( der ein sogenanntes Verwaltungsausschußverfahren regelt, das anzuwenden ist, falls ausdrücklich darauf Bezug genommen wird ), daß der Ausschuß des Fonds hier nur als beratender Ausschuß tätig wird, dessen Stellungnahmen nicht verbindlich sind . Die Kommission kann daher beim Erlaß ihrer Entscheidung von ihnen abweichen .
Man kann also davon ausgehen, daß die Anhörung dieses Ausschusses rechtswirksam erfolgt ist, selbst wenn der von der Kommission gewährte Zuschuß letzten Endes höher ist als derjenige, der in dem diesem Ausschuß vorgelegten Entscheidungsentwurf genannt war .
Ganz anders ist die lage in bezug auf die Anhörung des Ständigen Agrarstrukturausschusses, bei dem es sich um einen echten Verwaltungsausschuß handelt . In dieser Hinsicht enthält die Entscheidung von 1982 eine unzutreffende Feststellung, wenn in der letzten Begründungserwägung ausgeführt wird, daß "die in der vorliegenden Entscheidung vorgesehenen Maßnahmen ... der Stellungnahme des Ständigen Agrarstrukturausschusses (( entsprechen ))". Wir wissen nämlich, daß dieser Ausschuß zu einem anderen Betrag angehört worden war . Ausserdem hätte die Kommission, wenn sie mit der Stellungnahme dieses Ausschusses nicht im Einklang stehende Maßnahmen hätte erlassen wollen, ihre Entscheidung gemäß Artikel*22 Absatz 3 der Verordnung Nr . 355/77 unverzueglich dem Rat mitteilen müssen, der binnen einem Monat anders hätte entscheiden können . Eine solche Mitteilung ist nicht erfolgt . Aus dem einen oder anderen dieser Gründe ist die Entscheidung von 1982 daher wegen Verstosses gegen wesentliche Formvorschriften, genauer, wegen eines Verfahrensfehlers, rechtswidrig .
Am Ende dieser Prüfung der inneren Rechtmässigkeit der Entscheidung von 1982 ist somit festzustellen, daß dieser Rechtsakt wegen Verstosses gegen die internen Vorschriften des EAGFL und gegen wesentliche Formvorschriften für ihren Erlaß rechtswidrig ist .
B - Die Frage der Inexistenz der Entscheidung von 1982
Die Kommission geht jedoch noch weiter : Sie beruft sich auf die beschriebenen Mängel, um der Entscheidung von 1982 jede Rechtswirkung abzusprechen . Die Rechtswidrigkeit, die bei dieser Entscheidung von Anfang an vorgelegen habe, bewirke, daß sie als rechtlich inexistent anzusehen sei .
Die Kommission fordert den Gerichtshof daher auf, im vorliegenden Fall die Theörie des sogenannten inexistenten Rechtsakts anzuwenden, die im Verwaltungsrecht der meisten Mitgliedstaaten bekannt ist .
In der Tat ergibt sich aus einer vergleichenden Untersuchung, daß die meisten dieser Rechtssysteme Fälle kennen, in denen angenommen wird, daß ein fehlerhafter Rechtsakt aufgrund der Schwere des Mangels, an dem er leidet, keine, nicht einmal vorläufige, Rechtswirkung entfaltet, so daß weder sein Adressat noch sein Urheber verpflichtet sind, ihn zu beachten, auch ohne daß ein vorheriges Tätigwerden des Gerichts erforderlich wäre . In einigen Rechtssystemen sind derartige Akte inexistent, in anderen sind sie ipso iure nichtig .
Da all diese Rechtssysteme jedoch den Grundsatz anerkennen, wonach für einen Verwaltungsakt normalerweise die Vermutung der Rechtmässigkeit spricht, so daß angenommen wird, daß selbst ein fehlerhafter Akt die angestrebten Rechtswirkungen entfaltet, sofern er nicht zurückgenommen oder aufgehoben wird, haben sie den Tatbestand der blossen Inexistenz eines derartigen Akts auf Ausnahmefälle einer so groben und offenkundigen Fehlerhaftigkeit beschränkt, daß die Mängel, die dem Akt anhaften, unmittelbarins Auge springen . Eine solche krasse Fehlerhaftigkeit scheint im wesentlichen in extremen Fällen gegeben zu sein, wie bei der offenkundigen Anmassung von Befugnissen oder Ämtern, beim Fehlen jeder Unterschrift, bei Irrealität, Unklarheit oder Unerlaubtheit des Gegenstands des Aktes, die weit über die normale, auf einer falschen Würdigung der Tatsachen oder einem Verstoß gegen die Rechtsvorschriften beruhende Fehlerhaftigkeit hinausgehen .
Schon 1957 hat sich der Gerichtshof im übrigen in dem gleichen Sinn geäussert . In seinem Urteil vom 12 . Juli 1957 in der Rechtssache Algera ( 5 ) hat er festgestellt : "Die Rechtswidrigkeit eines begünstigenden Verwaltungsaktes (( hat )) dessen absolute Nichtigkeit nur in bestimmten Fällen zur Folge ... von diesen aussergewöhnlichen Fällen abgesehen gestatten Lehre und Rechtsprechung in den Mitgliedstaaten nur die Nichtigerklärung und den Widerruf ." Der Gerichtshof hat hinzugefügt : "Der Erlaß eines Verwaltungsaktes begründet die Vermutung seiner Gültigkeit . Diese kann nur durch Nichtigerklärung oder Widerruf, soweit diese Maßnahmen zulässig sein sollten, beseitigt werden" ( Slg . 1957, 126 ).
Einige Monate später hat er in seinem Urteil vom 10 . Dezember 1957 ( 6 die Begründung als ein "wesentliches, notwendiges Tatbestandsmerkmal" einer "mit Gründen versehenen Stellungnahme" im Sinne von Artikel 54 Absatz 4 EGKS-Vertrag bezeichnet, so daß - im Gegensatz zu anderen Förmlichkeiten, die die Rechtsnatur oder die Existenz des Verwaltungsaktes nicht berühren können - "beim Fehlen der Begründung der Verwaltungsakt als nicht existent zu betrachten ist ". Er hat daraus gefolgert, daß eine Klage gegen einen solchen, rechtlich nicht vorhandenen Verwaltungsakt gegenstandslos und infolgedessen unzulässig ist ( Slg . 1957, 233 ).
Aufgrund der gleichen rechtsvergleichenden Feststellungen hat Generalanwalt Trabucchi in seinen Schlussanträgen vom 13 . Dezember 1973 in den verbundenen Rechtssachen Schots-Kortner u.*a./Rat, Kommission und Parlament ( 7 ) die Auffassung vertreten, daß "in einem System wie dem des Gemeinschaftsrechts ... kein Grund ersichtlich (( ist )), von dem in den einzelnen nationalen Rechtsordnungen befolgten Grundsatz abzuweichen, daß ein Rechtsetzungsakt, der einer Ausführung an sich zugänglich ist und den für sein Zustandekommen und seine Veröffentlichung wesentlichen Verfahrens -, Form - und Zuständigkeitserfordernissen entspricht, jedoch gegebenenfalls inhaltlich gegen höherrangige Normen oder Prinzipien verstösst, zwar in seiner Gültigkeit angezweifelt, aber nicht als Nichtakt abgestempelt werden kann" ( Slg . 1974, 197 ). Der Gerichtshof folgte dieser Stellungnahme und lehnte es in seinem Urteil vom 21 . Februar 1974 in denselben Rechtssachen ( 8 ) ab, eine von der zuständigen Stelle stammende und unter Beachtung der in den Verträgen aufgestellten Verfahrens - und Formerfordernisse erlassene Vorschrift als "Nichtakt" zu bezeichnen, auch wenn er deren Rechtswidrigkeit wegen anderer Mängel festgestellt hat ( siehe insbesondere Randnrn . 33*ff ., Slg . 1974, 190 ).
Es ist richtig, daß es in jenem Fall um eine Verordnungsvorschrift ging, die also Normativcharakter hat und die der Gerichtshof nicht für nichtig, sondern nur für unanwendbar im Sinne von Artikel 184 EWG-Vertrag erklärt hat . Dennoch kann man meines Erachtens daraus die Bestätigung ableiten, daß in bezug auf die Inexistenz eines öffentlich-rechtlichen Aktes äusserste Vorsicht geboten ist, da im allgemeinen Erfordernisse der Rechtssicherheit es verbieten, die Gültigkeit eines solchen Aktes ab initio, unabhängig von den vorgesehenen Klagefristen und -verfahren in Frage zu stellen . Im übrigen kann der Gerichtshof selbst im Falle der Nichtigerklärung einer Verordnungsvorschrift die Wirkung dieser Erklärung gemäß Artikel 174 Absatz 2 EWG-Vertrag auf die Vergangenheit beschränken .
Im vorliegenden Fall wird nicht bestritten und ist auch unbestreitbar, daß die Entscheidung von 1982 äusserlich alle Merkmale einer im Rahmen der durch die Verordnung Nr . 355/77 vorgeschriebenen Formen und Voraussetzungen erlassenen Entscheidung aufweist . Nachdem sie am 7.*April 1982 von dem zuständigen Mitglied der Kommission unterzeichnet worden war, wurde sie ihren Adressaten, im vorliegenden Fall der italienischen Regierung und dem Consorzio, mit Einschreiben vom 27 . April 1982 bekanntgegeben und ist daher grundsätzlich gemäß Artikel 191 EWG-Vertrag durch diese Bekanntgabe wirksam geworden . Nach den genannten Grundsätzen gilt sie daher von dieser Bekanntgabe an als gültig, es sei denn, daß ein Ausnahmefall vorliegt .
Nun, es erscheint mir übertrieben, anzunehmen, daß die Mängel der Entscheidung von 1982 so schwerwiegend und offenkundig sind, daß auch nur ihre vorläufige Gültigkeit von der Gemeinschaftsrechtsordnung nicht so lange hingenommen werden kann, bis sie gegebenenfalls aufgehoben oder zurückgenommen wird .
Zum einen stellt die Nichtbeachtung der internen Berechnungsvorschriften des EAGFL keinen Verstoß gegen eine in jedem Fall zwingende Rechtsnorm dar . Die Kommission könnte unter bestimmten Voraussetzungen davon abweichen .
Zum anderen sind die genannten Fehler keineswegs offenkundig . Die internen Vorschriften des EAGFL sind weder veröffentlicht noch auf andere Weise den Betroffenen zur Kenntnis gegeben worden, die also durchaus den Irrtum nicht entdecken konnten . Da ausserdem die Anhörung der zuständigen Ausschüsse tatsächlich erfolgt ist, hätte die Diskrepanz zwischen dem ihnen vorgelegten Entwurf und der erlassenen Entscheidung das Ergebnis der Berücksichtigung ihrer Stellungnahme sein können .
Schließlich ist es meines Erachtens auch nicht möglich, dem Argument der Kommission zu folgen, daß der Rechtsakt inexistent sei, weil sie nicht die Absicht gehabt habe, den Rechtsakt in dieser Form zu erlassen, was dadurch bewiesen werde, daß in bezug auf das dem zuständigen Kommissionsmitglied zur Unterschrift vorgelegte Dokument ein Irrtum unterlaufen sei .
In diesem Zusammenhang möchte ich auf das verweisen, was Generalanwalt Römer in seinen Schlussanträgen vom 11 . März 1965 in der Rechtssache 36/64 ( Sorema/Hohe Behörde, Slg . 1965, 468 ) gesagt hat .
"(( Die )) Diskrepanz zwischen Wille und Erklärung wird zivilrechtlich mit der Institution der Irrtumsanfechtung erfasst, welche eine spätere Richtigstellung mit bestimmten rechtlichen Konsequenzen erlaubt . Im öffentlichten Recht ist dieses Instrument nach einhelliger Auffassung unbekannt ."
Man kann daher nicht umhin, festzustellen, daß die Entscheidung von 1982, auch wenn sie fehlerhaft war, sehr wohl existent war und ihre Rechtswirkungen entfalten konnte, solange keine Entscheidung über eine Nichtigerklärung durch das Gericht oder über eine Rücknahme oder Aufhebung durch die Verwaltung getroffen wurde .
Ich bin also gezwungen, das Verteidigungsargument zu prüfen, das die Kommission hilfsweise vorgetragen hat, daß nämlich, falls die Entscheidung von 1982 alß existent zu betrachten gewesen sei, sie durch die Entscheidung von 1984 zurückgenommen worden sei .
C - Die Frage der Rücknahme der Entscheidung von 1982
Im Rahmen dieses Kapitels werde ich insbesondere die Rügen prüfen, die das Consorzio gegenüber der Entscheidung von 1984 erhoben hat, um zu beweisen, daß die Kommission die Entscheidung von 1982 nicht wirksam zurückgenommen hat .
1 . Der Begründungsmangel
Um die fehlende Begründung der Rücknahme der Entscheidung von 1982 in der Entscheidung von 1984 zu rechtfertigen, macht die Kommission geltend, eine solche Begründung sei in ihren Augen nicht erforderlich gewesen, da die frühere Entscheidung als inexistent angesehen werden müsse .
Meines Erachtens kann der Gerichtshof jedoch schwerlich dieser Argumentation folgen und die subjektive Überzeugung einer der Parteien berücksichtigen . Gelangt der Gerichtshof selbst zu der Schlußfolgerung, wie ich es ihm vorschlage, daß die Entscheidung von 1982 nicht inexistent ist, so bleibt ihm nicht anderes übrig, als seine Beurteilung auf die objektiven Angaben in seinen Akten zu stützen .
Es handelt sich in der vorliegenden Sache um die beiden Entscheidungen und das Schreiben der Dienststellen der Kommission vom 24 . Oktober 1984 .
Was zunächst die beiden Entscheidungen angeht, so ist festzustellen, daß sie nach ihrer Überschrift beide die Entscheidung vom 22 . Dezember 1978 über die Gewährung eines Zuschusses aus dem EAGFL, Abteilung Ausrichtung, für das fragliche Vorhaben ändern sollen .
Ausserdem ist der Inhalt der beiden Entscheidungen Wort für Wort identisch, natürlich mit Ausnahme der Höhe des gewährten Zuschusses ( und des zu Lasten des Consorzio gehenden Teiles der Finanzierung des Vorhabens, der proportional zu der Reduzierung des Zuschusses steigt ). Die Kommission hat sich bei der "Kopie" von 1984 so getreu an das "Original" von 1982 gehalten, daß sie vergessen hat, den zweiten Bezugsvermerk an die verschiedenen Änderungen, denen die Verordnung Nr . 355/77 zwischen dem 27 . April 1982 und dem 31 . Oktober 1984 unterlag, anzupassen, und im verfügenden Teil ( Artikel 1 ) denselben Fehler bei der Datierung ( 22 . Dezember 1981 anstatt 22 . Dezember 1978 ) gemacht hat . Auch die Entscheidung von 1984 sieht vor : "Die Arbeiten beginnen im September 1981 und dauern 24 Monate"!
In der zweiten Entscheidung wird also an keiner Stelle angegeben, daß durch sie die erste aufgehoben und ersetzt werden soll . Auch ergibt sich nicht stillschweigend aus einem Vergleich zwischen den beiden Entscheidungstexten, daß die Entscheidung von 1984 erlassen worden ist, weil 1982 ein Dokument mit einem anderen vertauscht worden oder ein Rechenfehler unterlaufen war .
Die Kommission hätte sich aber ohne weiteres von der Technik leiten lassen können, die sie kurz zuvor in ihrer Verordnung Nr.*440/82 vom 25 . Februar 1982 zur Berichtigung der Verordnung ( EWG ) Nr . 2901/81 zur Festsetzung der Währungsausgleichsbeträge ( ABl . L*55, S.*49 ) angewandt hatte .
In der letzten Begründungserwägung dieser Verordnung heisst es nämlich : "Eine Überprüfung hat gezeigt, daß der Anhang I zu dieser Verordnung nicht dem entspricht, der dem Verwaltungsausschuß zur Stellungnahme vorgelegt worden ist . Daher ist diese Verordnung zu berichtigen ."
Es bleibt die Frage, ob die unzureichende Begründung der Entscheidung von 1984 durch die Erklärungen "wiedergutgemacht" wird, die die Kommission in ihrem Einschreiben, das sie am 24 . Oktober 1984, einige Tage vor der Bekanntgabe der neuen Entscheidung, an die italienische Regierung und das Consorzio richtete, gegeben hat .
In diesem Schreiben verweist die Kommission auf ihr Fernschreiben vom 6.*November 1981, in dem sie ausgeführt hatte, daß der Zuschuß von 4*446*000*000*LIT auf 3*343*000*0000*LIT herabgesetzt werde . Ausserdem verweist die Kommission auf die Informationen, die sie Vertretern des Consorzio bei deren Besuch in Brüssel am 3.*November 1981 gegeben habe, sowie darauf, daß diebeiden Ausschüsse zu einem Entscheidungsentwurf gehört worden seien, der sich auf einen Betrag von 3*343*000*000*LIT bezogen habe .
In dem Schreiben wird erklärt, daß infolge eines reinen Versehens eine Fassung mit einem anderen Betrag unterzeichnet und zugestellt worden sei, und es wird die Berichtigung dieses Versehens angekündigt .
Meiner Ansicht nach liegt jedoch im vorliegenden Fall keine der Situationen vor, bei denen der Gerichtshof der Auffassung war, daß eine summarische und kurzgefasste Begründung ausreichend sein konnte, weil der Adressat der Entscheidung mehr oder weniger eng bei deren Ausarbeitung beteiligt und von der ihr zugrundeliegenden Argumentation unterrichtet war . ( 9 )
Wir haben es nämlich nicht mit einer summarischen und kurzgefassten Begründung zu tun, sondern mit zwei übereinstimmenden Begründungen, die zu unterschiedlichen und miteinander nicht zu vereinbarenden Schlußfolgerungen gelangen . Damit wird gegen den logischen Grundsatz der Widerspruchsfreiheit verstossen .
Selbst wenn die Adressaten mit Hilfe des Erläuterungsschreibens der Kommissionsdienststellen hätten verstehen können, was vorgefallen war, so müssen wir doch daran denken, daß das Begründungserfordernis nicht nur im Interesse der durch eine Entscheidung unmittelbar betroffenen einzelnen aufgestellt worden ist .
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes verlangt Artikel 190, daß in Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen "die Gründe, die das Organ zu ihrem Erlaß veranlasst haben, so dargelegt werden, daß dem Gerichtshof die Ausübung seiner Rechtskontrolle und den Mitgliedstaaten sowie deren etwa beteiligten Staatsangehörigen die Unterrichtung darüber ermöglicht wird, in welcher Weise die Gemeinschaftsorgane den Vertrag angewandt haben" ( 10 ).
Ich lege dies dahin aus, daß jeder Rechtsakt eines Organs, sei es auch nur in kurzgefasster Form, die ausschlaggebenden Gründe, die zu seinem Erlaß geführt haben, nennen muß .
Da die Kommission im vorliegenden Fall die Gründe nicht angegeben hat, die sie dazu veranlasst haben, eine andere Entscheidung als die von 1982 zu erlassen, schlage ich Ihnen vor, festzustellen, daß die Entscheidung von 1984 nicht ausreichend begründet ist .
Es bleibt die Frage, ob die Kommission 1984 in Anbetracht der Umstände des Falles, sowohl in bezug auf ihr eigenes Verhalten als auch auf das des Consorzio, sowie der fraglichen Interessen auf der einen und der anderen Seite berechtigt war, die Entscheidung von 1982 zurückzunehmen . Das Consorzio bestreitet diese Befugnis der Kommission unter Berufung auf zwei andere Rügen, die es zur Begründung seiner Klage vorgebracht hat, mämlich den Ermessensmißbrauch, den die Kommission dadurch begangen habe, daß sie willkürlich und ohne Begründung eine Entscheidung geändert habe, auf deren Grundlage es Verträge mit Dritten geschlossen habe, die für es unwiderrufliche Verpflichtungen darstellten, sowie den Verstoß gegen Grundprinzipien des Vertrages, die der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes, die es verböten, daß eine ordnungsgemäß erlassene und nach den in der Gemeinschaftsrechtsordnung geltenden Grundsätzen in Kraft getretene Maßnahme geändert werde, sobald sie die Wirkungen entfaltet habe, für die sie erlassen worden sei, jedenfalls wenn sie auf unvorhersehbare Weise mehr als zwei Jahre, nachdem ihr Adressat daraus Rechte abgeleitet habe, die als wohlerworben anzusehen seien, geändert werde .
Die Entscheidung von 1984 ist offenkundig nicht ermessensmißbräuchlich in dem Sinne, in dem dieser Begriff wiederholt vom Gerichtshof definiert worden ist . "Eine Entscheidung (( ist nämlich )) nur dann ermessensmißbräuchlich, wenn aufgrund objektiver, schlüssiger und übereinstimmender Indizien anzunehmen ist, daß sie zu anderen als den angegebenen Zwecken getroffen wurde" ( Urteil vom 21 . Juni 1984 in der Rechtssache 69/83, Slg . 1984, 2447, Randnr . 30 ). Ich sehe nicht, welches diese "anderen als angegebenen Zwecke" wären . Die Kommission hat sicherlich nicht die Absicht gehabt, Verpflichtungen in Frage zu stellen, die das Consorzio gegenüber Dritten eingegangen war, sondern sie wollte lediglich den falschen Gebrauch korrigieren, den sie ihrer Auffassung nach zu Anfang von ihren Zuständigkeiten und Befugnissen bei der Gewährung der EAGFL-Zuschüsse gemacht hatte . Sollte sich herausstellen, daß diese Verpflichtungen des Consorzio die Kommission daran hätten hindern müssen, eine solche Korrektur vorzunehmen, so müsse die Entscheidung von 1984 nicht wegen Ermessensmißbrauchs aufgehoben werden, sondern weil durch sie die rechtswidrige Rücknahme einer früheren Entscheidung bewirkt wird . Ich bin daher derAuffassung, daß diese Rüge mit der des Verstosses gegen die genannten Grundprinzipien zusammenfällt und zusammen mit diesen die These der Rechtswidrigkeit der Rücknahme der Entscheidung von 1982 stützen soll .
2 . Die Rechtswidrigkeit der Rücknahme
Die Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Rücknahme eines Verwaltungsakts ist seit den berühmten Urteilen vom 12 . Juli 1957 in der Rechtssache Algera, vom 22 . März 1961 in der Rechtssache SNUPAT ( 11 und vom 12 . Juli 1962 in der Rechtssache Hoogovens ( 12 ) gefestigt . In neueren Urteilen hat der Gerichtshof im übrigen an die Grundsätze dieser Rechtsprechung erinnert und sie wie folgt zusammengefasst :
Zunächst "verstösst der rückwirkende Widerruf eines rechtmässigen begünstigenden Verwaltungsaktes gegen allgemeine Rechtsgrundsätze" ( 13 )
Sodann kann ein Widerruf wegen Rechtswidrigkeit zwar stets ex nunc erfolgen, aber mit Rücksicht auf wohlerworbene Rechte nichtin allen Fällen ex tunc . ( 14 )
Zum Schutz dieser wohlerworbenen Rechte unterliegt die Rücknahme einer fehlerhaften oder unrichtigen Entscheidung mit Wirkung für die Vergangenheit sehr strengen Voraussetzungen . ( 15 )
Eine dieser Voraussetzungen besteht darin, daß die Rücknahme des rechtswidrigen Verwaltungsakts innerhalb einer angemessenen Frist erfolgen muß ( siehe das bereits genannte Urteil in der Rechtssache Algera : "Der Gerichtshof (( bejaht )) grundsätzlich die Zulässigkeit des Widerrufs rechtswidriger Verwaltungsakte zumindest innerhalb einer angemessenen Frist"; Slg . 1957, 119 ).
Dieses Kriterium der "angemessenen Frist" hat erhebliche Bedeutung, wenn es sich wie im vorliegenden Fall um eine Entscheidung handelt, die subjektive Rechte begründet, eine Kategorie, die ganz starken Rechtsschutz verdient .
Es handelt sich jedoch nicht um ein Kriterium, das sozusagen automatisch, ohne Rücksicht auf die übrigen Umstände des Falles, angewendet werden kann .
Im Zeitpunkt des Erlasses einer Rücknahmeentscheidung hat nämlich der Urheber des rechtswidrigen Aktes, unter der Kontrolle des Gerichtshofes ( 16 ), alle beteiligten Interessen allgemein zu bewerten . Diese echte Gegenüberstellung des öffentlichen Interesses mit den privaten Interessen wird letztlich dazu führen, daß entweder der Legalitätsgrundsatz grösseres Gewicht hat - was zu einer ( rückwirkenden ) Rücknahme führen wird - oder aber der Grundsatz der Rechtssicherheit - was nur eine Aufhebung ( für die Zukunft ) zulässt ( 17 ). Dabei geht es darum, das Interesse des einzelnen an der Aufrechterhaltung einer Sachlage, die er für feststehend ansehen konnte, dem Interesse der Gemeinschaft daran gegenüberzustellen, daß die auf dem fraglichen Gebiet geltenden Vorschriften eingehalten und die Rechtmässigkeit wiederhergestellt wird .
In diesem Zusammenhang ist auch das jeweilige Verhalten der Stelle, die den rechtswidrigen Akt erlassen hat, und des Adressaten dieses Aktes zu berücksichtigen .
In einem vor verhältnismässig kurzer Zeit ergangenen Urteil ( Alpha Steel ) ( 18 ) hat der Gerichtshof diese Gegenüberstellung von Rechtssicherheit und Rechtmässigkeit auf folgende Formel gebracht : "Die Rücknahme eines rechtswidrigen Rechtsakts (( ist )) zulässig, wenn sie innerhalb einer angemessenen Frist erfolgt und die Kommission in ausreichendem Masse berücksichtigt hat, inwieweit der Kläger eventuell auf die Rechtmässigkeit des Rechtsakts vertrauendurfte ." Aufgrund der Feststellung, daß die Firma Alpha Steel nicht auf die Rechtmässigkeit vertraut hat und nicht darauf vertrauen durfte und daß die verstrichene Zeitspanne erklärlich war und sie nicht beschwert hat, ist der Gerichtshof zu dem Ergebnis gelangt, daß die Rücknahme innerhalb einer angemessenen Frist erfolgt war, und hat sie daher als rechtmässig angesehen ( Randnrn . 11 und 12 ). Die Rechtssicherheit war also nicht beeinträchtigt worden, weil die Rücknahme innerhalb einer annehmbaren Frist erfolgt war und die Rechtmässigkeit um so leichter wiederhergestellt werden konnte, als die Rechtswidrigkeit der zurückgenommenen Entscheidung offenkundig und die Adressatin bekannt war .
Wie ist die Sachlage in dieser Hinsicht im vorliegenden Fall?
a)*War die Frist, innerhalb deren die Kommission den Rechtsakt
zurückgenommen hat, angemessen?
Wie ich an anderer Stelle in diesen Schlussanträgen bereits festgestellt habe, besteht kein Zweifel daran, daß wir es mit der ( rückwirkenden ) Rücknahme einer rechtswidrigen Entscheidung zu tun haben .
Durch diese Entscheidung sind subjektive Rechte begründet worden . Für die Betroffenen besteht nach der Grundverordnung Nr . 355/77 kein automatischer Anspruch auf einen EAGFL-Zuschuß für ihre Investitionsvorhaben : Erst die Entscheidung über die Gewährung des Zuschusses begründet ihre Ansprüche . Dabei verfügt die Kommission über einen weiten Ermessensspielraum, der sich auch auf die Festsetzung der Höhe des gewährten Zuschusses erstreckt . Durch die Verordnung Nr . 355/77 wird aber nur der Hoechstprozentsatz der Gesamtkosten jedes einzelnen Vorhabens festgesetzt, den der EAGFL-Zuschuß nicht überschreiten darf . Ich weise im übrigen darauf hin, daß die Kommission aus besonderen Gründen gelegentlich vonihren eigenen internen Berechnungsvorschriften abweichen kann; sie könnte sie im äussersten Fall sogar von einem Tag auf den anderen ändern . Da es die Entscheidung über die Gewährung des Zuschusses ist, die Rechte begründet, deren Umfang und Bedeutung sie selbst festsetzt, kommt also der Frist, innerhalb deren die Entscheidung von 1982 rechtmässig zurückgenommen werden konnte, eine erhebliche, wenn auch nicht notwendigerweise ausschlaggebende Bedeutung zu . Man kann aber nicht umhin, festzustellen, daß mehr als zweieinhalb Jahre zwischen den Entscheidungen vom 7.*April 1982 und vom 31 . Oktober 1984 verstrichen sind .
Diese Frist ist meiner Ansicht nach aus zwei Gründen zu lang . Zum einen haben die zuständigen Dienststellen der Kommission sicherlich eine beglaubigte Kopie der dem Consorzio zugestellten Entscheidung erhalten . Sie waren daher in der Lage, schon in den ersten Tagen nach der Absendung dieser Entscheidung festzustellen, daß sie nicht der letzten Fassung entsprach .
Zum anderen kann die Kommission nach Artikel 19 Absatz 2 Satz 1 jederzeit verlangen, daß ihr "sämtliche Belege und Unterlagen, aus denen hervorgeht, daß die finanziellen und sonstigen Auflagen für jedes Vorhaben erfuellt sind", übermittelt werden . Sie kann sogar unter bestimmten Umständen so weit gehen, den Zuschuß aus dem Fonds auszusetzen, zu kürzen oder zu entziehen .
Um sicherzustellen, daß die Kommission darüber unterrichtet wird, daß die Durchführung der Vorhaben unter den Voraussetzungen und innerhalb der Fristen erfolgt, die in der Entscheidungvorgesehen sind, sieht die aufgrund dieses Artikels 19 Absatz 5 erlassene Verordnung Nr . 1685/78 der Kommission vom 11 . Juli 1978 ( 19 ) vor, daß "bei Ablauf einer Frist von zwei Jahren nach Notifizierung der Entscheidung über die Gewährung eines Zuschusses ... die Behörde oder Stelle der Kommission ein Dokument (( übermittelt )), in dem der Stand der Arbeiten bei den nicht beendeten Vorhaben beschrieben wird ".
Im vorliegenden Fall hätten aber nach dem Wortlaut der Entscheidung von 1982 die Arbeiten zur Durchführung des Vorhabens des Consorzio im September 1981 beginnen müssen und nur 24 Monate dauern dürfen .
Aus diesen Ausführungen ergibt sich, daß die Kommission, hätte sie von ihren Kontroll - und Ermittlungsbefugnissen innerhalb der ausdrücklich vorgesehenen Fristen Gebrauch gemacht, weder die Vorlage eines Zahlungsantrags des Consorzio ( siehe Klagebeantwortung, unter 5 ) noch die erste Aufstellung über den Stand der Arbeiten ( siehe Schreiben vom 24 . Oktober 1984, Anlage VIII zur Klagebeantwortung ) abzuwarten brauchen, um die im Jahre 1982 unterlaufenen Fehler zu bemerken . Die Rücknahme hätte damit zu einem näheren Zeitpunkt erfolgen können, und die Auswirkungen, die sie auf die vom Consorzio bereits eingegangenen Verpflichtungen gehabt hätte, wären sicherlich geringer gewesen .
In dieser Hinsicht bin ich mit der Kommission der Auffassung, daß diese Verpflichtungen für sie "res inter alios actä" darstellen und daß sie durch die Herabsetzung des Zuschusses nichtungültig werden . Der Grundsatz der Rechtssicherheit, auf den sich das Consorzio beruft, dient aber zunächst dazu, die eigene Rechtsstellung des durch einen Verwaltungsakt Begünstigten zu schützen . Es ist aber durchaus möglich, daß das Consorzio gegebenenfalls einige der genannten Verpflichtungen nicht eingegangen wäre, wenn es von Anfang an gewusst hätte oder früher erfahren hätte, daß der Zuschuß aus dem EGAFL herabgesetzt würde . Die Verspätung der Kommission bei der Berichtigung ihrer Fehler hat also das Consorzio sehr wohl schädigen können .
Die Feststellung, daß das Consorzio sich auf jeden Fall verpflichtet habe, sich mit eigenen Mitteln an den durch die Zuschüsse des EAGFL und der italienischen Regierung nicht gedeckten Ausgaben zu beteiligen, kann die Richtigkeit dieser Ausführungen nicht in Frage stellen . Eine derartige Beteiligung an den nicht subventionierten Ausgaben entspricht nur der Natur der Sache und ist in Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung Nr . 355/77, der einen Mindestbetrag für die finanzielle Beteiligung des Zuschussempfängers festlegt, ausdrücklich vorgesehen . Dieser darf aber nicht von einem Tag zum anderen mit der Notwendigkeit konfrontiert werden, sich in einem von ihm nicht vorhergesehenen Umfang an den Ausgaben zu beteiligen .
In diesen Zusammenhang ist meiner Ansicht nach die Bemerkung des Consorzio zu stellen, die es am Ende seiner Erwiderung über die Haftung der Kommission gemacht hat, die durch die von ihren Beamten begangenen Fehler für den Schaden ausgelöst werde, den es infolge der Rücknahme der Entscheidung von 1982 erleide, die es daran hindere, bestimmte gegenüber Dritten eingegangene Verpflichtungen zu erfuellen . Im Rahmen des vorliegenden Verfahrens hat die Kommission zu Recht gegenüber jeder Schadensersatzforderung eineEinrede der Unzulässigkeit erhoben, da diese Frage erstmals im Stadium der Erwiderung angesprochen worden ist . Es sei mir dennoch gestattet, hinzuzufügen, daß mir eine solche Forderung a priori nicht ganz unbegründet erscheinen würde und daß es klug gewesen wäre, sie schon in der Klageschrift hilfsweise für den Fall zu stellen, daß die Entscheidung von 1984 nicht aufgehoben werden würde .
Nach diesem Exkurs komme ich zu dem Ergebnis, daß die Zeitspanne, die trotz der Kontrollmöglichkeiten, über die die Kommission verfügte, verstrichen ist, daher die Interessen des Consorzio sicherlich beeinträchtigen konnte und daß infolgedessen die Entscheidung von 1984 als nach einer zu langen Frist ergangen anzusehen ist, zumal die Durchführung des Vorhabens grundsätzlich bei Erlaß der Rücknahmeentscheidung bereits hätte abgeschlossen sein müssen . Das Consorzio muß sich meiner Ansicht nach daher aus Gründen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes auf die Rechte berufen dürfen, die es aufgrund der Entscheidung von 1982 erworben hat, aber natürlich nur, sofern es nicht wusste oder hätte wissen müssen, daß diese Entscheidung rechtswidrig war .
b)*Konnte das Consorzio auf die Rechtmässigkeit des Rechtsaktes vertrauen?
Zum Nachweis der Bösgläubigkeit des Consorzio hat die Kommission eine Reihe von Unterlagen vorgelegt, aus denen sich ergeben soll, daß das Consorzio gewusst habe, daß die Entscheidung von 1982 auf einem Irrtum beruhte und infolgedessen rechtswidrig war .
Tatsache ist aber, daß alle diese Unterlagen von Ende Oktober und Anfang November 1981 datieren und damit fast sechs Monate vor der Zustellung der Entscheidung vom 7.*April 1982 liegen .
Es steht fest, daß ihr Inhalt eine Herabsetzung des EAGFL-Zuschusses infolge von Änderungen des in Rede stehenden Vorhabens vorhersehen lässt . In einem am 6.*November 1981 an das Consorzio gesandten Fernschreiben ( Anlage IV zur Klagebeantwortung ) ist sogar angegeben, daß der Zuschuß statt 4*446*000*000 3*343*000*000*LIT betragen werde .
Da jedoch der gute Glaube bis zum Beweis des Gegenteils vermutet werden muß, bin ich nicht der Auffassung, daß diese Unterlagen ausreichen, um diesen Gegenbeweis zu erbringen .
In dem innerdienstlichen Vermerk der Kommission über das Telefongespräch vom 30 . Oktober 1981 ( Anlage II zur Klagebeantwortung ) ist nur von einer "eventuellen Herabsetzung" des Zuschusses die Rede .
Die vom Consorzio im Fernschreiben vom 3.*November 1981 ( Anlage II zur Klagebeantwortung ) eingegangene Verpflichtung, wonach sich das Consorzio, "was das Vorhaben nach Variante I/159/78 angeht, mit seinen eigenen Mitteln an den durch die Zuschüsse des EAGFL und des Mitgliedstaats nicht gedeckten Ausgaben beteiligen wird", bezieht sich nicht ausdrücklich auf eine Herabsetzung der Beteiligung des EAGFL um einen bestimmten Betrag ( wie die Kommission in ihrer Klagebeantwortung unter 4 glauben machen will ) und ist nur die Bestätigung einer Verpflichtung, die für jede Gewährung eines Zuschusses aus dem EAGFL unerläßlich ist .
Was das Fernschreiben der Kommission vom 6.*November 1981 angeht, das die Zahl 3*343*000*OOO*LIT enthält, so ist es nicht ganz unzweideutig, da es darin heisst : "Diese grundsätzliche Zustimmung bedarf noch der Stellungnahme des (( Ständigen Agrarstruktur -)) Ausschusses sowie der endgültigen Entscheidung der Kommission ."
Wie ich vorhin hervorgehoben habe, erstreckt sich die Stellungnahme des Ständigen Ausschusses aber nicht allein auf die grundsätzliche Gewährung des Zuschusses ( die im übrigen seit 1978 feststeht ), sondern auch auf die Höhe des Zuschusses .
Es ist daher nicht unmöglich, daß dieses Fernschreiben das Consorzio glauben lassen konnte, daß der Betrag eventuell bei den Erörterungen im Ständigen Ausschuß nach oben geändert werden würde .
Es kann zwar sein, daß sich das Consorzio bei den italienischen Sachverständigen, die Mitglieder des Ständigen Agrarstrukturausschusses sind, erkundigte und erfahren hat, daß sich dieser Ausschuß für einen Zuschuß in Höhe von 3*343*000*000*LIT ausgesprochen hatte . Es ist aber nicht bewiesen, daß sich das Consorzio diese Auskünfte tatsächlich verschafft hat .
Im übrigen konnte das Consorzio glauben, daß der in Frage stehende Betrag noch von der Kommission selbst geändert werden konnte . Man kann nämlich nicht annehmen, daß ein einzelner weiß, daß derartige Entscheidungen aufgrund einer Delegation von Befugnissen von dem für Landwirtschaft zuständigen Mitglied der Kommission ( das sich darauf beschränkt, den Entscheidungsentwurf zu bestätigen, zu dem der Ständige Ausschuß befürwortend Stellung genommen hat ) getroffen werden und daß sie nicht innerhalb des Kollegiums Gegenstand von Erörterungen sind .
Schließlich wird im Schreiben vom 12 . November 1981 ( Anlage*I zur Gegenerwiderung ) zwar erklärt, daß "der Zuschuß ... gekürzt werden (( musste )), und zwar aufgrund der Vorschriften, die wir in derartigen Fällen anzuwenden haben"; das Consorzio hätte aber nicht unrecht gehabt, wenn es angenommen hätte, daß die Kommission in aussergewöhnlichen Fällen von diesen rein internen Vorschriften abweichen kann .
In demselben Schreiben wird ausserdem bestätigt, daß die Verantwortlichen des Consorzio anläßlich ihres Besuchs bei der Kommission am 3.*November 1981 ihre Unzufriedenheit mit der vorgesehenen Kürzung des Zuschusses zum Ausdruck gebracht hätten . Sie hatten daher - zu Recht oder zu Unrecht - die Hoffnung, daß dieser Ausdruck der Unzufriedenheit die Kommission dazu veranlassen konnte, ihren Standpunkt zu ändern, und sie konnten in der Entscheidung, die ihnen letztlich zugestellt wurde, eine solche Änderung sehen .
Zwar bestätigen also die erwähnten Unterlagen, daß die Kommission die Entscheidung von 1982 nur infolge eines Irrtums erlassen hat; meiner Ansicht nach wird aber durch keine von ihnen der unwiderlegliche Beweis erbracht, daß das Consorzio wusste und hätte wissen müssen, daß der Zuschuß, den es nach der Änderung ihres Vorhabens erhalten konnte, in keinem Fall über den Betrag von 3*343*181*208*LIT hinausgehen konnte und daß eine Entscheidung, die sich auf einen höheren Betrag erstreckte, nur rechtswidrig sein konnte .
Das Consorzio musste natürlich mit einer Kürzung rechnen, die auch letztlich erfolgt ist : Durch die Entscheidung von 1982 wird ein Zuschuß gewährt, der um 147*906*944*LIT niedriger ist als der in der Entscheidung von 1978 vorgesehene Betrag .
Das Consorzio konnte eventuell sogar befürchten, daß diese Kürzung erheblich sein würde . Ich glaube aber nicht, daß man notwendigerweise annehmen muß, daß das Consorzio Bösgläubigkeit an den Tag gelegt hat, als es fast sechs Monate nach diesen verschiedenen Kontakten aller Art und nach der Feststellung, daß die Kürzung nur geringfügig war, davon absah, die Kommission zu fragen, ob sie sich nicht geirrt habe . Meiner Ansicht nach lässt sich nämlich nicht der Grundsatz aufstellen, daß ein einzelner, der sich besser behandelt sieht, als ihn vorhersehen ließ, notwendigerweise bei der zuständigen Stelle prüfen muß, ob sie sich nicht geirrt hat .
Ich bin ausserdem der Auffassung, daß das Consorzio bei Eingang der Entscheidung vom 7.*April 1982, die nach ihrem äusseren Erscheinungsbild einwandfrei war, auf deren Rechtmässigkeit vertrauen durfte . Ich erinnere daran, daß die Irrtümer, die sie enthält, nicht offenkundig sind : Zum einen sind die Vorschriften über die Berechnung des höchstmöglichen EAGFL-Zuschusses nicht veröffentlichte interne Vorschriften, und selbst wenn das Consorzio davon Kenntnis gehabt hätte, hätte es den begangenen Irrtum nicht notwendigerweise bemerken müssen; zum anderen geht aus der Entscheidung nicht hervor, daß die Anhörung der zuständigen Ausschüsse auf der Grundlage einer anderen Fassung als der letztlich verabschiedeten erfolgt war, und auch wenn dies der Fall gewesen wäre, hätte das Consorzio in dieser Divergenz durchaus das Ergebnis der Anhörung erblicken können, zumal es durch das genannte Fernschreiben vom 6.*November 1981 davon unterrichtet worden war, daß die grundsätzliche Zustimmung noch dieser Stellungnahme sowie der endgültigen Entscheidung der Kommission bedurfte .
In diesem Zusammenhang weise ich darauf hin, daß der Gerichtshof in seinem Urteil vom 19 . September 1985 in den verbundenen Rechtssachen 194 bis 206/83 ( Asteris u.*a./Kommission, noch nicht veröffentlicht ) es den Klägerinnen verwehrt hat, sich zur Geltendmachung der Rechtswidrigkeit einer Kommissionsverordnung auf eine Abweichung zwischen den erlassenen Bestimmungen und den vorbereitenden Unterlagen zu berufen, aus denen sich die dem Verwaltungsausschuß unterbreiteten Vorschläge ergaben, mit der Begründung, daß "den in den vorbereitenden Unterlagen enthaltenen Angaben ... nicht der Rang einer Rechtsnorm zuerkannt werden (( kann )), anhand deren die schließlich von der Kommission in Beratung mit dem Verwaltungsausschuß getroffene Entscheidung gerügt werden könnte" ( Randnr . 17 ).
Auch wenn schließlich die Sicherheit des Consorzio in bezug auf die Rechtmässigkeit der Entscheidung von 1982 am Tag der Zustellung der Entscheidung vielleicht noch nicht 100%ig gegeben war, so hat sie sich bestimmt während der dreissig Monate festigen können, die vergangen sind, bevor das Consorzio zum ersten Mal von den der Kommission unterlaufenen Irrtümern erfuhr .
Aus diesen Ausführungen folgere ich, daß das Consorzio auf die Rechtmässigkeit der Entscheidung von 1982 vertrauen durfte und daß nicht überzeugend genug dargetan worden ist, daß es nicht tatsächlich darauf vertraut hat .
Abschließend möchte ich, um ganz sicher zu gehen und ungeachtet der söben getroffenen Feststellungen, noch einmal auf die Frage zurückkommen, ob die Gegenüberstellung des öffentlichen Interesses und der fraglichen privaten Interessen, von der in dem zitierten Urteil vom 22 . März 1961 ( SNUPAT ) die Rede ist, dazuführen kann, daß die Waage nach der Seite des Legalitätsgrundsatzes und nicht nach der Seite der Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes ausschlägt .
Es trifft zu, daß, falls die Rücknahmeentscheidung vom 31 . Oktober 1984 aufgehoben wird, das Consorzio endgültig einen finanziellen Vorteil erlangen wird, auf den es grundsätzlich keinen Anspruch hatte . Es wird im Verhältnis zu anderen landwirtschaftlichen Unternehmen oder Genossenschaften, die für ähnliche Vorhaben vom EAGFL nur einen geringeren Zuschuß erhalten haben oder erhalten werden, begünstigt sein . Der Haushalt der Gemeinschaft wird eine als solche nicht gerechtfertigte Finanzierung sichergestellt haben .
Würde man aber der Existenz eines ungerechtfertigten Vorteils entscheidende Bedeutung beimessen, so müsste man rechtswidrige Akte immer zurücknehmen, denn sie bringen im allgemeinen derartige Vorteile mit sich .
Im vorliegenden Fall scheint mir, daß die Erfordernisse, die sich aus dem Legalitätsgrundsatz ergeben, die Entziehung dieser Vorteile nicht rechtfertigen können .
Ich erinnere daran, daß die begangenen Fehler nicht unerträglich schwer sind .
Zum einen ist nur gegen eine interne Vorschrift verstossen worden, von der die Kommission selbst hätte abweichen können, sofern sie diese Abweichung begründet hätte . Das öffentliche Interesse, das der Gemeinschaft wie auch das der anderen Betroffenen an der Berichtigung dieses Fehlers können daher nicht ausschlaggebend sein .
Zum anderen erkennt der Gerichtshof im allgemeinen einen Verfahrensfehler als Grund für die Aufhebung einer Einzelentscheidung nur insoweit an, als er nachteilige Auswirkungen für den Kläger hat ( 20 oder sich auf die Rechtsstellung des Klägers nachteilig auswirken konnte ( 21 ). Auch hat er in seinem Urteil vom 6.*Oktober 1982 ( 22 ) einen allgemeinen Grundsatz angeführt, "wonach Verfahrensmängel, die von demjenigen, dem (( bestimmte Rechte oder Vorteile, in jenem Fall Ausgleichsbeträge )) normalerweise zukommen sollten, nicht zu vertreten sind, sich für diesen nicht nachteilig auswirken dürfen" ( Randnr.*8 ). Der Legalitätsgrundsatz gebietet es also nicht, daß eine Entscheidung, der ein Verfahrensfehler anhaftet, zwangsläufig aufgehoben wird . Er dürfte es auch nicht gebieten, daß der Urheber eine solche Entscheidung in jedem Fall zurücknimmt, insbesondere dann nicht, wenn der Fehler nicht dem Begünstigten zuzurechnen ist .
Im Ergebnis glaube ich daher nicht, daß in der vorliegenden Rechtssache dem Legalitätsgrundsatz der Vorrang vor den Grundsätzen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes eingeräumt werden muß .
D - Ergebnis
Am Ende dieser ziemlich langen Schlussanträge angelangt, erlaube ich mir, die von mir nacheinander getroffenen Feststellungen kurz zusammenzufassen :
1 ) Die Entscheidung von 1982 ist rechtswidrig .
2 ) Diese Rechtswidrigkeit ist jedoch nicht geeignet, die Entscheidung inexistent zu machen .
3 ) Die Entscheidung von 1984 stellt eine Rücknahmeentscheidung dar, die nicht ausreichend begründet ist .
4 ) In Anbetracht sämtlicher Umstände des Falles in bezug auf das Verhalten und die Interessen aller Beteiligten ist diese Rücknahmeentscheidung als nicht innerhalb einer angemessenen Frist ergangen anzusehen . Aus dieser Feststellung und dem übrigen Akteninhalt ergibt sich, daß das Consorzio auf die Rechtmässigkeit der zurückgenommenen Entscheidung vertrauen und daraus Rechte herleiten durfte, die ihm nach den Grundsätzen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes nicht entzogen werden dürfen .
Ich schlage daher dem Gerichtshof vor, die Entscheidung der Kommission vom 31 . Oktober 1984 zur Änderung der Entscheidung vom 22 . Dezember 1978 über die Gewährung eines Zuschusses aus dem EAGFL, Abteilung Ausrichtung, für das Vorhaben "Errichtung eines regionalen Zentrums für die Mostbehandlung und die Weinabfuellung in der Gemeinde Frisa ( Chieti )" aufzuheben .
Der Kläger hat noch zwei weitere Klageanträge gestellt, die dahin gehen,
- die Entscheidung der Kommission vom 7.*April 1982 für gültig und unwiderruflich zu erklären,
- die Kommission zu verurteilen, den Zuschuß in der in dieser Entscheidung festgelegten Höhe und nach dem Stand der vom Consorzio übernommenen Arbeiten zu zahlen .
Dazu möchte ich lediglich bemerken, daß sich aus der Aufhebung der Entscheidung von 1984 logischerweise ergibt, daß die Entscheidung von 1982 weiter besteht und daß der Gerichtshof im Rahmen einer Anfechtungsklage nicht der Kommission Anordnungen erteilen kann . Nach Artikel 176 EWG-Vertrag ist die Kommission verpflichtet, die sich aus Urteil des Gerichtshofes ergebenden Maßnahmen zu ergreifen .
Da die Kommission meiner Ansicht nach mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, schlage ich Ihnen vor, ihr die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen .
(*) Aus dem Französichen übersetzt .
( 1 )Verordnung ( EWG ) Nr . 355/77 des Rates vom 15 . Februar 1977 über eine gemeinsame Maßnahme zur Verbesserung der Verarbeitungs - und Vermarktungsbedingungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse ( ABl . L*51, S.*1 ).
( 2 )Urteil vom 30 . Januar 1974 in der Rechtssache 148/73, Louwage/Kommission, Slg . 1974, 81; Urteil vom 1.*Dezember 1983 in der Rechtssache 343/82, Michäl/Kommission, Slg . 1983, 4023; Urteil vom 9.*Oktober 1984 in den verbundenen Rechtssachen 80 bis 83/81 und 182 bis 185/82, Adam/Kommission, Slg . 1984, 3411; Urteil vom 13 . Dezember 1984 in den verbundenen Rechtssachen 129 und 274/82, Lux/Rechnungshof, Slg . 1984, 4127 .
( 3)*Dieser Artikel ist mehrfach geändert worden . U.*a . hat die Verordnung Nr . 1361/78 des Rates vom 19 . Juni 1978 ( ABl . L*166, S.*9 ) durch Einfügung des Artikels 17a den höchstmöglichen Zuschuß des Fonds bei im Mezzogiorno durchgeführten Vorhaben auf 50*% angehoben .
( 4)*ABl . L*94, S.*13 .
( 5)*Verbundene Rechtssachen 7/56 und 3 bis 7/57, Algera u.a./Gemeinsame Versammlung der EGKS, Slg . 1957, 83 .
( 6)*Verbundene Rechtssachen 1 und 14/57, Société des usines à tubes de la Sarre/Hohe Behörde, Slg . 1957, 213 .
( 7)*Verbundene Rechtssachen 15 bis 33, 52, 53, 57 bis 109, 116, 117, 123, 132 und 135 bis 137/73, Slg . 1974, 193 .
( 8)*Slg . 1974, 177 .
( 9)*Siehe zum Beispiel : Urteil vom 11 . Dezember 1980 in der Rechtssache 1252/79, Lucchini/Kommission, Slg . 1980, 3753, Randnr . 14; Urteil vom 14 . Januar 1981 in der Rechtssache 819/79, Bundesrepublik Deutschland/Kommission, Slg . 1981, 21, Randnr . 20; Urteil vom 16 . Mai 1984 in der Rechtssache 9/83, Eisen und Metall Aktiengesellschaft/Kommission, Slg . 1984, 2071, Randnr . 29 .
( 10)*Urteil vom 7.*Juli 1981 in der Rechtssache 158/80, Rewe/Hauptzollamt Kiel, Slg . 1981, 1805, 1833, Randnr . 25 .
( 11)*Verbundene Rechtssachen 42 und 49/59, SNUPAT/Hohe Behörde, Slg . 1961, 109 .
( 12)*Rechtssache 14/61, Hoogovens/Hohe Behörde, Slg . 1962, 511 .
( 13)*Urteil vom 22 . September 1983 in der Rechtssache 159/82, Verli-Wallace/Kommission, Slg . 1983, 2711, Randnr . 8 .
( 14)*Siehe dazu das Urteil vom 1.*Juni 1961 in der Rechtssache 15/60, Gabriel Simon/Gerichtshof, Slg . 1961, 239 : "Ein Widerruf wegen Rechtswidrigkeit kann zwar in bestimmten Fällen mit Rücksicht auf wohlerworbene Rechte nicht ex tunc erfolgen, stets jedoch ex nunc" ( Slg . 1961, 259 f .).
( 15)*Urteil vom 9.*März 1978 in der Rechtssache 54/77, Herpels/Kommission, Slg . 1978, 585, Randnr . 38 .
( 16)*Urteil vom 13 . Juli 1965 in der Rechtssache 111/63, Lemmerz Werke/Hohe Behörde, Slg . 1965, 893, insb . 911 .
( 17)*Urteil in der Rechtssache SNUPAT, a.*a.*O ., 172; Urteil vom 21 . September 1983 in den verbundenen Rechtssachen 205 bis 215/82, Deutsche Milchkontor/Bundesrepublik Deutschland, Slg . 1983, 2633 .
( 18)*Urteil vom 3.*März 1982 in der Rechtssache 14/81, Alpha Steel/Kommission, Slg . 1982, 749, Randnr . 10 .
( 19)*Verordnung ( EWG ) Nr . 1685/78 der Kommission vom 11 . Juli 1978 über Durchführungsbestimmungen zu den Entscheidungen über Zuschüsse aus dem EAGFL, Abteilung Ausrichtung, für Vorhaben zur Verbesserung der Verarbeitungs - und Vermarktungsbedingungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse ( ABl . L*197, S.*1 ).
( 20)*Siehe insbesondere Urteil vom 15 . Juli 1970 in der Rechtssache 41/69, ACF Chemiefarma/Kommission, Slg . 1970, 661, Randnr . 52 .
( 21)*Siehe insbesondere Urteil vom 23 . Oktober 1986 in der Rechtssache 26/84, Vaysse/Kommission, noch nicht veröffentlicht, Randnr . 16 .
( 22)*Rechtssache 302/81, Eggers/Hauptzollamt Kassel, Slg 1982, 3443 .