62002CC0173_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Στην παρούσα υπόθεση, η Ισπανία βάλλει κατά της αποφάσεως 2002/411/ΕΚ (2), της Επιτροπής, με την οποία κηρύχθηκε ασύμβατη προς την κοινή αγορά η κρατική ενίσχυση που χορήγησε η Ισπανία στους παραγωγούς γάλακτος των Αστουριών.
2. Η εν λόγω ενίσχυση συνίστατο στη μείωση του επιτοκίου των δανείων προς παραγωγούς γάλακτος για την αγορά πρόσθετων ποσοστώσεων γάλακτος. Η Επιτροπή διαπίστωσε ότι η ενίσχυση αυτή δεν είναι συμβατή προς την κοινή αγορά, διότι αντιβαίνει προς τους σχετικούς κοινοτικούς κανόνες που διέπουν την κοινή οργάνωση της αγοράς του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων. Κατά την Επιτροπή, η ενίσχυση δεν προβλέπεται ρητά στον κανονισμό (ΕΟΚ) 3950/92, της 28ης Δεκεμβρίου 1992, για τη θέσπιση συμπληρωματικής εισφοράς στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων (3) .
3. Επομένως, στην υπόθεση αυτή, εγείρεται το ζήτημα αν και υπό ποιες περιστάσεις μπορεί ένα κράτος μέλος να λάβει άλλα μέτρα για την ανακατανομή των ποσοστώσεων γάλακτος, πέραν αυτών που ρητώς προβλέπει η κοινοτική νομοθεσία.
Νομικό πλαίσιο
4. Κατά το άρθρο 36 ΕΚ, οι διατάξεις της Συνθήκης, σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις, (άρθρα 87, 88 και 89 ΕΚ) δεν εφαρμόζονται στην παραγωγή και στο εμπόριο γεωργικών προϊόντων, παρά μόνον κατά το μέτρο που ορίζεται από το Συμβούλιο στο πλαίσιο διατάξεων με τις οποίες θεσπίζεται και εφαρμόζεται η κοινή γεωργική πολιτική.
5. Η κοινή οργάνωση της αγοράς γάλακτος και γαλακτοκομικών προϊόντων θεσπίστηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 1255/1999 του Συμβουλίου (4), στο άρθρο 37 του οποίου ορίζεται ότι οι κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων εφαρμόζονται στα εν λόγω προϊόντα, «με την επιφύλαξη αντίθετων διατάξεων» του κανονισμού αυτού.
6. Το καθεστώς της συμπληρωματικής εισφοράς στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων διέπεται σήμερα από τον κανονισμό (ΕΟΚ) 3950/92 του Συμβουλίου (στο εξής: κανονισμός) (5) . Με την πρώτη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου, παρατίθεται το ιστορικό του καθεστώτος και επισημαίνεται ότι στόχος του είναι «να μειώσει τη διαφορά ανάμεσα στην προσφορά και τη ζήτηση γάλακτος και γαλακτοκομικών προϊόντων και τα διαρθρωτικά πλεονάσματα».
7. Στην 16η αιτιολογική σκέψη σημειώνεται ότι «προς τον σκοπό της περαιτέρω προώθησης της αναδιάρθρωσης της γαλακτοκομικής παραγωγής και της βελτίωσης του περιβάλλοντος, θα πρέπει να διευρυνθούν ορισμένες παρεκκλίσεις από την αρχή της εξάρτησης της ποσότητας αναφοράς από την εκμετάλλευση και να επιτραπεί στα κράτη μέλη να διατηρήσουν τη δυνατότητα εφαρμογής εθνικών προγραμμάτων αναδιάρθρωσης και να οργανώσουν κάποιο βαθμό κινητικότητας των ποσοτήτων αναφοράς στο εσωτερικό ενός συγκεκριμένου γεωγραφικού πλαισίου και με βάση αντικειμενικά κριτήρια».
8. Το άρθρο 5 του κανονισμού ορίζει:
«Εντός των ποσοτήτων που αναφέρονται στο άρθρο 3, το κράτος μέλος μπορεί να τροφοδοτεί το εθνικό του απόθεμα, μέσω γραμμικής μείωσης του συνόλου των ατομικών ποσοτήτων αναφοράς προκειμένου να χορηγεί πρόσθετες ή ειδικές ποσότητες σε παραγωγούς που καθορίζονται σύμφωνα με αντικειμενικά κριτήρια τα οποία θεσπίζονται σε συνεννόηση με την Επιτροπή.»
9. Το άρθρο 8 του κανονισμού ορίζει, καθόσον αφορά την παρούσα υπόθεση:
«Προκειμένου να επιτευχθεί η αναδιάρθρωση της γαλακτοκομικής παραγωγής σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο ή στο επίπεδο των ζωνών συγκέντρωσης, ή να βελτιωθεί το περιβάλλον, τα κράτη μέλη μπορούν να εφαρμόζουν μία ή περισσότερες από τις ακόλουθες διατάξεις, σύμφωνα με διαδικασίες που καθορίζουν λαμβάνοντας υπόψη τα νόμιμα συμφέροντα των μερών:
– να παρέχουν στους παραγωγούς, που αναλαμβάνουν τη δέσμευση να εγκαταλείψουν οριστικά μέρος ή το σύνολο της γαλακτοκομικής τους παραγωγής, αποζημίωση, καταβαλλόμενη σε μία ή περισσότερες ετήσιες δόσεις, και να τροφοδοτούν το εθνικό απόθεμα με τις ποσότητες αναφοράς που αποδεσμεύονται με τον τρόπο αυτό,
– να ορίζουν, με βάση αντικειμενικά κριτήρια, τους όρους υπό τους οποίους μπορούν, έναντι προηγούμενης πληρωμής, οι παραγωγοί να επιτυγχάνουν, κατά την έναρξη δωδεκάμηνης περιόδου, την ανακατανομή από την αρμόδια αρχή, ή από οργανισμό που έχει ορίσει, ποσοτήτων αναφοράς που αποδεσμεύθηκαν οριστικά κατά το τέλος της προηγούμενης δωδεκάμηνης περιόδου από άλλους παραγωγούς έναντι καταβολής, σε μία ή περισσότερες ετήσιες δόσεις, αποζημίωσης ίσης με την προαναφερόμενη πληρωμή,
[…]»
10. Η Επιτροπή εξέδωσε κατευθυντήριες γραμμές σχετικές με τις κρατικές ενισχύσεις στον γεωργικό τομέα (στο εξής: οι κατευθυντήριες γραμμές), τις οποίες προτίθεται να ακολουθεί κατά την εξέταση τέτοιων ενισχύσεων.
11. Με την παράγραφο 3.2 των κατευθυντήριων γραμμών, η Επιτροπή δηλώνει ότι:
«Αν και τα άρθρα 87 έως 89 [ΕΚ] εφαρμόζονται πλήρως στους τομείς που καλύπτονται από τις κοινές οργανώσεις αγοράς, εντούτοις η εφαρμογή τους εξακολουθεί να εξαρτάται από τις διατάξεις που θεσπίζονται με τους σχετικούς κανονισμούς. Με άλλους λόγους, η προσφυγή εκ μέρους ενός κράτους μέλους στις διατάξεις των άρθρων 87 έως 89 δεν μπορεί να έχει προτεραιότητα έναντι των διατάξεων του κανονισμού για την οργάνωση του τομέα αυτού της αγοράς. Έπεται ότι σε καμία περίπτωση δεν μπορεί η Επιτροπή να εγκρίνει ενίσχυση, η οποία δεν συμβιβάζεται με τις διατάξεις που διέπουν μια κοινή οργάνωση αγοράς ή η οποία θα παρακώλυε την ομαλή λειτουργία της κοινής οργάνωσης.»
12. Στην παράγραφο 3.5 των κατευθυντήριων γραμμών, η Επιτροπή δηλώνει:
«Για να θεωρηθεί ότι συμβιβάζεται με την κοινή αγορά, ένα μέτρο ενίσχυσης πρέπει να περιέχει κάποιο στοιχείο κινήτρου ή να απαιτεί κάποιο αντάλλαγμα εκ μέρους του δικαιούχου. Πλην εξαιρέσεων που προβλέπονται ρητά από την κοινοτική νομοθεσία ή τις παρούσες κατευθυντήριες γραμμές, τα μονομερή μέτρα κρατικών ενισχύσεων που αποσκοπούν απλώς στη βελτίωση της οικονομικής κατάστασης των παραγωγών, αλλά που δεν συμβάλλουν κατά κανένα τρόπο στην ανάπτυξη του τομέα, και ειδικότερα οι ενισχύσεις που χορηγούνται αποκλειστικά με βάση την τιμή, την ποσότητα, την μονάδα παραγωγής ή την μονάδα μέσων παραγωγής θεωρείται ότι συνιστούν ενισχύσεις λειτουργίας, οι οποίες δεν συμβιβάζονται με την κοινή αγορά. Επιπλέον, από την ίδια τη φύση τους, οι ενισχύσεις αυτές ενδέχεται επίσης να παρακωλύσουν τη λειτουργία των μηχανισμών των κοινών οργανώσεων αγοράς.»
13. Στην παράγραφο 4.1.1.6 των κατευθυντήριων γραμμών, η Επιτροπή δηλώνει: «Δεν επιτρέπεται να χορηγούνται ενισχύσεις για την αγορά δικαιωμάτων παραγωγής, παρά μόνο σύμφωνα με τις ειδικές διατάξεις της αντίστοιχης κοινής οργάνωσης αγοράς και με τις αρχές που αναφέρονται στα άρθρα 87 έως 89 της συνθήκης».
Το ιστορικό της υποθέσεως και η προσβαλλόμενη απόφαση
14. Κατά τη γαλακτοκομική περίοδο 1998/1999, οι αρχές της ισπανικής περιφέρειας των Αστούριας έθεσαν σε εφαρμογή ενίσχυση για την αγορά ποσοστώσεων γάλακτος (στο εξής: ενίσχυση ή επίμαχη ενίσχυση). Δικαιούχοι της ενισχύσεως ήταν οι παραγωγοί αγελαδινού γάλακτος οι οποίοι είχαν χαρακτηριστεί ως παραγωγοί προτεραιότητας για σκοπούς κατανομής των ποσοτήτων αναφοράς από το εθνικό απόθεμα. Η ενίσχυση συνίστατο στη μείωση του επιτοκίου των δανείων για την αγορά ποσοστώσεων γάλακτος από άλλους παραγωγούς.
15. Η Επιτροπή έλαβε γνώση της ενισχύσεως μόλις κατά το στάδιο της εφαρμογής της, κατόπιν καταγγελίας. Η Ισπανία ανέστειλε την εφαρμογή της ενισχύσεως στις 31 Δεκεμβρίου 1998, ενώ η Επιτροπή διεξήγαγε έρευνα. Στις 12 Μαρτίου 2002, η Επιτροπή εξέδωσε απόφαση (στο εξής: η προσβαλλόμενη απόφαση) (6), με την οποία έκρινε την ενίσχυση ασύμβατη προς την κοινή αγορά.
16. Με την προσβαλλόμενη απόφαση, κρίθηκε ότι η ενίσχυση εμπίπτει στο άρθρο 87, παράγραφος 1, ΕΚ (7), ότι οι απαλλαγές του άρθρου 87, παράγραφος 2, δεν έχουν προφανώς εφαρμογή (8) και ότι η ενίσχυση δεν μπορεί να τύχει της απαλλαγής του άρθρου 87, παράγραφος 3, διότι αντιβαίνει στους κανόνες που διέπουν την κοινή οργάνωση της αγοράς του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων (9) .
17. Η κοινή οργάνωση μιας αγοράς συνιστά ένα πλήρες και λεπτομερές καθεστώς το οποίο απαγορεύει στα κράτη μέλη να λαμβάνουν μέτρα που το παραβιάζουν ή που παρεκκλίνουν από αυτό (10) . Με τα άρθρα 5 έως 8 του κανονισμού αυτού, παρέχονται στα κράτη μέλη συγκεκριμένα και επαρκή μέσα για την προώθηση της αναδιαρθρώσεως των παραγωγικών δομών (11) . Από καμία διάταξη δεν συνάγεται ότι επιτρέπεται η χορήγηση της συγκεκριμένης ενισχύσεως.
18. Οι ποσότητες αναφοράς που μεταφέρθηκαν λόγω της ενισχύσεως δεν προήλθαν από το εθνικό απόθεμα, όπως επιβάλλει το άρθρο 5. Επίσης, δεν προέκυψαν κατόπιν γραμμικής μειώσεως των ποσοτήτων αναφοράς ούτε προήλθαν από παραγωγούς οι οποίοι δεν είχαν πωλήσει γάλα ή άλλα γαλακτοκομικά προϊόντα επί δώδεκα μήνες (12) .
19. Όσον αφορά το άρθρο 8, οι ποσότητες αναφοράς που μεταφέρθηκαν λόγω της ενισχύσεως δεν αποκτήθηκαν από το κράτος έναντι αποζημιώσεως, σύμφωνα με την πρώτη περίπτωση του άρθρου αυτού, ούτε δόθηκαν στους δικαιούχους από την αρμόδια αρχή ή από άλλον, ορισμένο από αυτήν οργανισμό, όπως επιβάλλεται από τη δεύτερη περίπτωση. Επιπλέον, το ποσό που κατέβαλαν οι δικαιούχοι δεν ήταν ίσο με το ποσό που καταβλήθηκε στους παραγωγούς που αποδέσμευσαν τις μεταφερθείσες ποσότητες (13) .
20. Κατά συνέπεια, η ενίσχυση ήταν αντίθετη προς τις διατάξεις που διέπουν την κοινή οργάνωση της αγοράς του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων και, υπό το πρίσμα της παραγράφου 4.1.1.6 των κατευθυντήριων γραμμών (14), επ’ ουδενί μπορούσε να εγκριθεί από την Επιτροπή σύμφωνα με το άρθρο 88, παράγραφος 3 (15) .
21. Κατά την άποψη της Επιτροπής, δεν έχει σημασία αν η ενίσχυση είναι συμβατή προς τον σκοπό των σχετικών κοινοτικών κανόνων. Από τη στιγμή που η Κοινότητα θεσπίζει κοινή οργάνωση αγοράς σε συγκεκριμένο τομέα, η Κοινότητα ευθύνεται για την επίλυση των προβλημάτων που ανακύπτουν στο π λαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής. Κατά συνέπεια, τα κράτη μέλη δεν πρέπει να θεσπίζουν μονομερώς μέτρα, έστω κι αν τα μέτρα αυτά είναι συμβατά προς την κοινή πολιτική της Κοινότητας (16) .
22. Άλλωστε, η Επιτροπή κατέληξε ότι η ενίσχυση ενδέχεται να οδηγήσει σε αύξηση της τιμής των ποσοστώσεων γάλακτος, με συνέπεια τη διατάραξη της ομαλής λειτουργίας της κοινής οργανώσεως της αγοράς. Ο πωλητής των ποσοστώσεων ενδέχεται να αυξήσει την τιμή, προκειμένου να επωφεληθεί από τους πρόσθετους πόρους που διαθέτει ο αγοραστής λόγω της ενισχύσεως (17) .
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
23. Η Ισπανία ζητεί την ακύρωση της προσβαλλόμενης αποφάσεως. Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να απορρίψει την προσφυγή ως αβάσιμη. Δεδομένου ότι ουδείς εκ των διαδίκων το ζήτησε, δεν διεξήχθη προφορική διαδικασία.
24. Η Ισπανική Κυβέρνηση προβάλλει τρία επιχειρήματα για να αποδείξει ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πλάνη, επειδή έκρινε, με την προσβαλλόμενη απόφαση, ότι η επίμαχη ενίσχυση δεν είναι συμβατή προς την κοινή αγορά.
25. Πρώτον, οι κοινοτικοί κανόνες που διέπουν την κοινή οργάνωση αγορών υπερισχύουν αυτών για τις κρατικές ενισχύσεις. Επομένως, η συμβατότητα της επίμαχης ενισχύσεως προς την κοινή αγορά εξαρτάται από τη συμβατότητά της προς τον κανονισμό.
26. Δεύτερον, κατά την εξέταση της συμβατότητας της ενισχύσεως προς τον κανονισμό, δεν είναι απαραίτητο να αποδειχθεί ότι η ενίσχυση επιτρέπεται ρητώς. Αρκεί να δειχθεί ότι η ενίσχυση συμβαδίζει με τους επιδιωκόμενους με τον κανονισμό σκοπούς και ότι δεν παραβιάζει άλλον κανόνα ή αρχή της κοινοτικής νομοθεσίας. Αυτό συμβαίνει εν προκειμένω.
27. Τρίτον, αντιθέτως προς την άποψη που διατυπώνεται με την προσβαλλόμενη απόφαση, η επίμαχη ενίσχυση δεν επιφέρει συνέπειες οι οποίες αντιβαίνουν προς τους σκοπούς του κανονισμού και εξαιτίας των οποίων απειλείται διατάραξη της ομαλής λειτουργίας της κοινής οργανώσεως της αγοράς του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων.
28. Όσον αφορά το πρώτο επιχείρημα της Ισπανίας, η Επιτροπή δέχεται ότι η παρούσα δίκη δεν αφορά το αν η ενίσχυση επιτρέπεται από τους κανόνες που διέπουν την κοινή οργάνωση αγοράς του γάλακτος. Επομένως, δεν απαιτείται λεπτομερέστερη εξέταση του ζητήματος, προτίθεμαι δε να αφιερώσω το υπόλοιπο των προτάσεών μου στην εξέταση των άλλων δύο επιχειρημάτων της Ισπανικής Κυβερνήσεως.
Πρέπει η επίμαχη κρατική ενίσχυση να επιτρέπεται ρητώς από τον κανονισμό;
29. Η Ισπανία προβάλλει ότι, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίζουν μονομερώς μέτρα μη προβλεπόμενα από τους κοινοτικούς κανόνες που διέπουν την κοινή οργάνωση αγοράς γεωργικών προϊόντων, υπό την προϋπόθεση ότι τα μέτρα αυτά συμβαδίζουν με τους σκοπούς της Κοινότητας και δεν παραβιάζουν, άλλως πως, κανόνα ή γενική αρχή της κοινοτικής νομοθεσίας. Επομένως, η Επιτροπή, κρίνοντας ότι η επίμαχη ενίσχυση δεν είναι συμβατή προς τον κανονισμό για τον μοναδικό λόγο ότι αυτός δεν περιέχει ρητή σχετική διάταξη, υπέπεσε σε σφάλμα.
30. Στην υπόθεση McCarren (18), το Δικαστήριο έκρινε ότι, «αφού η Κοινότητα θέσπισε […] νομοθετικές διατάξεις για την κοινή οργάνωση της αγοράς σε κάποιον τομέα, τα κράτη μέλη οφείλουν να μη λαμβάνουν κανένα μέτρο που θα μπορούσε να την υπονομεύσει ή να δημιουργήσει εξαιρέσεις από αυτήν» (19) . Το Δικαστήριο δεν έφθασε στο σημείο να αποφανθεί ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να μη λαμβάνουν μονομερώς κανένα
μέτρο.
31. Με τις αποφάσεις Ιταλία κατά Επιτροπής (20), Επιτροπή κατά Γαλλίας (21) και Zoni (22), το Δικαστήριο φαίνεται να διευρύνει την απαγόρευση. Αποφαίνεται, σε κάθε μία από τις υποθέσεις αυτές, ότι, αφού η Κοινότητα θεσπίσει κοινή οργάνωση της αγοράς σε ορισμένο τομέα, τα κράτη μέλη οφείλουν να μη λαμβάνουν μονομερώς κανένα μέτρο, ακόμη και αν το μέτρο ενισχύει, ενδεχομένως, την κοινή πολιτική. Σε τέτοια περίπτωση, απόκειται στην Επιτροπή, και όχι στα κράτη μέλη, να αναζητήσει τις λύσεις των προβλημάτων (23) .
32. Ωστόσο, η Ισπανική Κυβέρνηση ερμηνεύει στενότερα την έκβαση των τριών αυτών υποθέσεων. Με την απόφαση Ιταλία κατά Επιτροπής, το Δικαστήριο έκρινε ότι το εθνικό μέτρο παραβιάζει την κοινοτική νομοθεσία, διότι, κατ’ ουσίαν, αντιβαίνει προς τους σκοπούς της κοινής οργανώσεως των αγορών. Με τις δύο άλλες αποφάσεις, κρίθηκε ότι τα εξετασθέντα εθνικά μέτρα εμπόδιζαν την ελεύθερη κυκλοφορία των αγαθών και, επομένως, δεν ήταν συμβατά προς άλλον κανόνα ή άλλη αρχή της κοινοτικής νομοθεσίας.
33. Με το υπόμνημα απαντήσεως, η Ισπανική Κυβέρνηση επιχειρεί να ενισχύσει περαιτέρω το επιχείρημά της, στηριζόμενη στην απόφαση του Δικαστηρίου επί της υποθέσεως Mulligan, η οποία εκδόθηκε μετά την άσκηση της προσφυγής από την Ισπανία (24) . Στην υπόθεση αυτή, το High Court (Ιρλανδία) υπέβαλε ερωτήματα σχετικά με τη συμβατότητα προς την κοινοτική νομοθεσία του λεγόμενου καθεστώτος ανακτήσεως («clawback scheme»), στο πλαίσιο του οποίου, σε περίπτωση πωλήσεως μιας εταιρίας παραγωγής γάλακτος, το 20 % των ποσοστώσεων γάλακτος που διέθετε δεν μπορούσε να μεταβιβαστεί μαζί με την επιχείρηση, αλλά έπρεπε να προστεθεί στο εθνικό απόθεμα της Ιρλανδίας. Η σχέση προς την παρούσα υπόθεση εντοπίζεται στο ζήτημα της συμβατότητας του καθεστώτος αυτού προς τον κανονισμό. Σύμφωνα με την ερμηνεία που δίνει στην απόφαση η Ισπανική Κυβέρνηση, το Δικαστήριο έκρινε ότι το καθεστώς αυτό, αν και δεν επιτρεπόταν ρητώς, ήταν εντούτοις συμβατό προς τους σκοπούς του κανονισμού και, επομένως, μπορούσε να διατηρηθεί σε ισχύ.
34. Η Ισπανία υποστηρίζει ότι η επίμαχη στο πλαίσιο της παρούσας υποθέσεως ενίσχυση καταφανώς προάγει τους σκοπούς των άρθρων 5 και 8 του κανονισμού. Αποσκοπεί στην αναδιάρθρωση της παραγωγής γάλακτος, όπως ρητώς προβλέπεται στην αιτιολογική σκέψη 16 του προοιμίου του κανονισμού. Αυτό επιτυγχάνεται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων. Επίσης δεν αντιβαίνει προς άλλον κανόνα ή αρχή της κοινοτικής νομοθεσίας. Επομένως, δεν υφίσταται βάση να προσβληθεί.
35. Κατά την άποψη της Ισπανίας, δεν έχει νόημα η απαγόρευση ενός μέτρου όπως η επίμαχη ενίσχυση. Ο κανονισμός επιτρέπει στα κράτη μέλη να χορηγούν δωρεάν ποσοστώσεις στους παραγωγούς. Μπορούν επίσης να παρέχουν στους παραγωγούς ποσοστώσεις χωρίς επιδότηση της τιμής, σύμφωνα με τη δεύτερη περίπτωση του άρθρου 8. Η επίμαχη ενίσχυση συνιστά ενδιάμεσο μηχανισμό μεταξύ των δύο αυτών επιλογών. Τη θέσπισαν οι αρχές της περιφέρειας των Αστούριας, διότι, αφενός, δεν μπορούσαν να επωμιστούν το κόστος της αποκτήσεως ποσοστώσεων για δωρεάν διανομή και, αφετέρου, αντιλήφθηκαν ότι οι έχοντες προτεραιότητα παραγωγοί δεν θα μπορούσαν να επωμιστούν, χωρίς επιδότηση, το κόστος των μεταβιβάσεων. Η λύση στην οποία κατέληξαν εξυπηρετεί τον κοινοτικό σκοπό της αναδιαρθρώσεως, χωρίς να επιβαρύνει υπέρμετρα το δημόσιο ταμείο. Επίσης, συμβαδίζει περισσότερο με την παράγραφο 3.5 των κατευθυντήριων γραμμών απ’ ό,τι οι επιλογές που δίνει ο κανονισμός, διότι παρέχει κίνητρο στους παραγωγούς, απαιτώντας ταυτόχρονα, από αυτούς κάποιο αντάλλαγμα.
36. Δεν με πείθουν τα επιχειρήματα της Ισπανικής Κυβερνήσεως.
37. Θεωρώ εν γένει ότι, άπαξ η Κοινότητα θεσπίσει κανόνες για κάποιο ζήτημα, στο πλαίσιο της κοινής οργανώσεως αγοράς γεωργικών προϊόντων, δεν επιτρέπεται στα κράτη μέλη θεσπίζουν μονομερώς συμπληρωματικά προς τους κανόνες αυτούς μέτρα, εκτός αν αυτό επιτρέπεται ρητώς. Η απαγόρευση μονομερούς θεσπίσεως μέτρων καλύπτει ακόμη και μέτρα με τα οποία επιδιώκεται η προαγωγή των σκοπών του κοινοτικού νομοθέτη.
38. Κατά συνέπεια, ένα κράτος μέλος μπορεί, πράγματι, σε ορισμένες περιπτώσεις, να υποχρεωθεί να εφαρμόσει τη λύση που έχει επιλέξει η Κοινότητα, μολονότι υφίσταται και άλλη μέθοδος για την επίτευξη του ίδιου σκοπού, για την οποίαν το κράτος μέλος θεωρεί ότι αρμόζει καλύτερα στην περίπτωσή του.
39. Αν ίσχυε το αντίθετο, τα κράτη μέλη θα μπορούσαν να λάβουν μονομερώς πρωτοβουλίες, συμπληρωματικές ως προς την οργάνωση κοινής αγοράς σε συγκεκριμένο τομέα, βάσει της δικής τους εκτιμήσεως των σκοπών που επιδιώκει η Κοινότητα. Οι σκοποί αυτοί επιδέχονται διάφορες ερμηνείες. Περαιτέρω, ορισμένοι αλληλοσυγκρουόμενοι σκοποί πρέπει να εξισορροπούνται στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής. Όπως ορθώς προβάλλει η Επιτροπή, θα υπήρχε, κατά συνέπεια, εκτεταμένη ευχέρεια θεσπίσεως εθνικών μέτρων, με αποτέλεσμα την υπονόμευση της ομοιόμορφης εφαρμογής της κοινοτικής νομοθεσίας.
40. Η προσέγγιση αυτή είναι απολύτως συμβατή, κατά την άποψή μου, με την απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Mulligan. Είναι, νομίζω, σαφής η κρίση του Δικαστηρίου ότι το άρθρο 7, παράγραφος 1, του κανονισμού ρητώς επιτρέπει τη θέσπιση ενός καθεστώτος ανακτήσεως, όπως το επίμαχο στο πλαίσιο εκείνης της υποθέσεως (25) . Εν συνεχεία, επιβεβαίωσε ότι «μια τέτοια ερμηνεία» δεν αντιβαίνει στον συγκεκριμένο σκοπό που επιδιώκει ο κοινοτικός νομοθέτης (26) . Επομένως, η Ισπανική Κυβέρνηση σφάλλει, ισχυριζόμενη ότι το Δικαστήριο έκρινε ότι το εθνικό μέτρο δεν προβλέπεται ρητώς από τους κοινοτικούς κανόνες.
41. Συχνά, βεβαίως, από την κοινοτική νομοθεσία που διέπει την κοινή οργάνωση αγοράς γεωργικών προϊόντων παρέχεται στα κράτη μέλη εκτεταμένη διακριτική ευχέρεια. Ενδέχεται να τους παραχωρηθεί εξαιρετικά ευρεία εξουσία δράσεως. Ενδέχεται να τους επιτραπεί η επιλογή μεταξύ συγκεκριμένων εναλλακτικών. Ενδέχεται επίσης να τους ζητηθεί ή να τους παραχωρηθεί η εξουσία να θεσπίσουν λεπτομερείς διατάξεις για την εφαρμογή ορισμένου κανόνα. Ωστόσο, χωρίς τέτοια εξουσιοδότηση, δεν επιτρέπεται να θεσπίσουν δικά τους μέτρα συμπληρωματικά των ισχυόντων κοινοτικών κανόνων.
42. Με το υπόμνημα απαντήσεως, η Ισπανική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι, σύμφωνα με το άρθρο 8 του κανονισμού, επιτρέπεται στα κράτη μέλη να εφαρμόζουν «μία ή περισσότερες από τις ακόλουθες διατάξεις, σύμφωνα με διαδικασίες που καθορίζουν λαμβάνοντας υπόψη τα νόμιμα συμφέροντα των μερών». Θεωρεί ότι το άρθρο 8 παραχωρεί ρητώς στα κράτη μέλη τη διακριτική ευχέρεια να συμπληρώσουν τις επιλογές που παρέχει το άρθρο αυτό.
43. Δεν συμφωνώ. Αντιθέτως, το άρθρο 8 ενισχύει την ερμηνεία που προτείνω.
44. Η αναφορά σε «μία ή περισσότερες από τις ακόλουθες διατάξεις» επιτρέπει στα κράτη μέλη να λαμβάνουν οποιοδήποτε, ή και κανένα, από τα μέτρα που απαριθμούνται, είτε μεμονωμένα είτε συνδυαζόμενα. Δεν τους επιτρέπεται να προβαίνουν σε νέες ενέργειες. Ομοίως, οι «λεπτομερείς κανόνες», τους οποίους τα κράτη μέλη επιτρέπεται να θεσπίζουν, πρέπει να αποσκοπούν στην εφαρμογή ενός ή περισσοτέρων από τα απαριθμούμενα μέτρα.
45. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι το δεύτερο επιχείρημα της Ισπανικής Κυβερνήσεως, καθώς και η προσφυγή της, πρέπει να απορριφθούν. Τέτοιου είδους ενίσχυση δεν επιτρέπεται από τον κανονισμό και, ως εκ τούτου, αντιβαίνει προς τους κοινοτικούς κανόνες που διέπουν την κοινή οργάνωση αγοράς του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων. Για τον λόγο αυτό και μόνον, η Επιτροπή ορθώς κήρυξε την επίμαχη ενίσχυση μη συμβατή προς την κοινή αγορά.
Υπονομεύει η επίμαχη ενίσχυση την κοινή οργάνωση της αγοράς του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων;
46. Με την προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή έκρινε επίσης ότι η επίμαχη ενίσχυση λειτουργεί με τρόπο που υπονομεύει την κοινή οργάνωση αγοράς του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων. Η κρίση αυτή συνιστά χωριστή θεμελίωση της προσβαλλόμενης αποφάσεως, την οποία η Ισπανική Κυβέρνηση θα έπρεπε να αμφισβητήσει, ακόμη κι αν γινόταν δεκτό το προηγούμενο επιχείρημά της.
47. Με την προσβαλλόμενη απόφαση, επισημαίνεται, ειδικότερα, ο κίνδυνος να προκαλέσει η επίμαχη ενίσχυση αύξηση της τιμής των ποσοστώσεων γάλακτος. Κατά την Επιτρ οπή, αυτό θα υπονόμευε τον βασικό σκοπό του κανονισμού, ο οποίος συνίσταται στην αποτροπή της χρησιμοποιήσεως των ποσοστώσεων «για προσπορισμό αμιγώς οικονομικών ωφελημάτων λόγω της αγοραίας αξίας τους αντί για την παραγωγή ή την εμπορευματοποίηση του γάλακτος» (27) .
48. Απαντώντας, η Ισπανική Κυβέρνηση προβάλλει ότι η επίμαχη ενίσχυση υπολογίστηκε κατά τρόπον ώστε να δίνεται στους παραγωγούς προτεραιότητας η δυνατότητα να αγοράσουν ποσοστώσεις των οποίων το κόστος δεν θα μπορούσαν άλλως να επωμιστούν. Αντιθέτως προς τα διαλαμβανόμενα στην προσβαλλόμενη απόφαση, η ενίσχυση δεν θα ωθούσε τους πωλητές παραγωγούς σε αύξηση των τιμών τους κατά το ποσό της επιδοτήσεως, διότι, σε τέτοια περίπτωση, οι παραγωγοί προτεραιότητας δεν θα ήταν πλέον σε θέση να καταβάλουν το τίμημα.
49. Δεν πείθομαι από το επιχείρημα αυτό.
50. Όπως υποστηρίζει η Επιτροπή και διαπιστώνεται με την προσβαλλόμενη απόφαση, φαίνεται πιθανόν η αύξηση της αγοραστικής δυνάμεως των αγοραστών και, συνακόλουθα, της ζητήσεως ποσοστώσεων γάλακτος συνολικά να ωθήσει, έστω περιορισμένα, τις τιμές των ποσοστώσεων αυτών προς τα πάνω.
51. Με το υπόμνημα απαντήσεως, η Ισπανική Κυβέρνηση προβάλλει δύο επιπλέον ισχυρισμούς, προκειμένου να δείξει ότι η επίμαχη ενίσχυση δεν θα προκαλούσε αύξηση της τιμής της ποσοστώσεως γάλακτος.
52. Πρώτον, η Ισπανία παραθέτει διάφορες διατάξεις του βασιλικού διατάγματος 1486/1998, της 10ης Ιουλίου, σχετικά με τον εκσυγχρονισμό και τη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας στον τομέα του γάλακτος (28) . Με τις διατάξεις αυτές επιβάλλονται προϋποθέσεις για τη μεταφορά ποσοστώσεων γάλακτος στην Ισπανία, προκειμένου να αποτραπεί η εμπορευματοποίηση των ποσοστώσεων και η αύξηση της τιμής. Σύμφωνα με την Ισπανία,  η επίμαχη ενίσχυση, εξεταζόμενη υπό το πρίσμα των διατάξεων αυτών, δεν μπορεί να προκαλέσει τις αρνητικές συνέπειες που της αποδίδονται με την προσβαλλόμενη απόφαση.
53. Δεύτερον, η Ισπανία υποστηρίζει ότι οι περιφερειακές αρχές χορηγούν την ενίσχυση μόνον εφόσον το ύψος της συναλλαγής δεν υπερβαίνει τη μέγιστη τιμή αγοράς, η οποία καθορίζεται σε ύψος ίσο με αυτό της αποζημιώσεως που εγκρίνει το Ισπανικό Δημόσιο σύμφωνα με τη δεύτερη περίπτωση του άρθρου 8.
54. Η Επιτροπή αμφισβητεί το παραδεκτό των πρόσθετων ισχυρισμών της Ισπανικής Κυβερνήσεως, θεωρώντας ότι προβάλλονται σε πολύ μεταγενέστερο στάδιο της δίκης. Η Ισπανική Κυβέρνηση δεν τους προέβαλε κατά τη διάρκεια της έρευνας που διεξήγαγε η Επιτροπή πριν την έκδοση της προσβαλλόμενης αποφάσεως. Προβάλλονται τώρα, για πρώτη φορά, με το υπόμνημα απαντήσεως.
55. Κατά την άποψή μου, δεν πρέπει να γίνουν δεκτοί οι ισχυρισμοί της Ισπανικής Κυβερνήσεως, σχετικά με το βασιλικό διάταγμα 1486/1998 και τον προσδιορισμό μέγιστης τιμής ως προϋποθέσεως της χορηγήσεως της επίμαχης ενισχύσεως.
56. Είναι αμφίβολο αν ένα κράτος μέλος μπορεί να προσβάλει απόφαση της Επιτροπής, σχετική με κρατική ενίσχυση, επικαλούμενο ότι η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη της κάποια πλευρά του ζητήματος, την οποία το ίδιο το κράτος μέλος παρέλειψε να αποκαλύψει.
57. Σε κάθε περίπτωση, το άρθρο 42, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου ορίζει ότι, κατά τη διάρκεια της δίκης, απαγορεύεται η προβολή νέων ισχυρισμών, εκτός αν στηρίζονται σε νομικά ή πραγματικά στοιχεία που ανέκυψαν κατά τη διαδικασία. Ο ισχυρισμός της Επιτροπής, σχετικά με την επίδραση του επίμαχου μέτρου στην τιμή των ποσοστώσεων, περιέχεται στην προσβαλλόμενη απόφαση και, επομένως, ήταν γνωστός στην Ισπανική Κυβέρνηση πριν την έναρξη της παρούσας δίκης. Επίσης, το άρθρο 42, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, μολονότι επιτρέπει στους διαδίκους την καθυστερημένη υποβολή αποδεικτικών μέσων, εντούτοις τους υποχρεώνει να αιτιολογούν την καθυστέρηση αυτή. Η Ισπανική Κυβέρνηση δεν παρέσχε καμία τέτοια αιτιολογία.
58. Επιπλέον, ο δεύτερος ισχυρισμός της Ισπανικής Κυβερνήσεως πρέπει, κατά την άποψή μου, να απορριφθεί ως αόριστος. Η Ισπανική Κυβέρνηση δεν διευκρίνισε καθόλου με ποιους γενικούς κανόνες που ισχύουν στο κράτος αυτό επιδιώκεται να περιοριστεί η χορήγηση της ενισχύσεως σε συναλλαγές που δεν υπερβαίνουν τη μέγιστη τιμή. Κατά συνέπεια, είναι αδύνατον να απαντήσει η Επιτροπή λυσιτελώς στον ισχυρισμό της Ισπανικής Κυβερνήσεως ή να σχηματίσει το Δικαστήριο δική του κρίση επ’ αυτού.
59. Οι διάδικοι προέβαλαν περαιτέρω ισχυρισμούς σχετικούς με το αν η επίμαχη ενίσχυση ενδέχεται να επηρεάσει την τιμή του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων. Ωστόσο, η προσβαλλόμενη απόφαση δεν περιέχει τέτοιον ισχυρισμό, ο οποίος, κατά την άποψή μου, είναι αλυσιτελής ως προς την εκτίμηση της ισχύος του μέτρου.
60. Κατά συνέπεια, θεωρώ ότι η Ισπανική Κυβέρνηση δεν απέδειξε ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε σφάλμα, διότι έκρινε ότι η επίμαχη ενίσχυση υπονομεύει τον σκοπό της 30ής κοινής οργανώσεως της αγοράς του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων. Επομένως, η προσβαλλόμενη απόφαση δεν μπορεί να θεωρηθεί ανίσχυρη, ακόμη και αν, αντιθέτως προς την ως άνω πρότασή μου (29), κριθεί ότι μία ενίσχυση όπως η επίμαχη επιτρέπεται από τον κανονισμό και είναι, ως εκ τούτου, νόμιμη.
Πρόταση
61. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο:
1) να απορρίψει την προσφυγή ως αβάσιμη·
2) να καταδικάσει την Ισπανία στα δικαστικά έξοδα.
(1) .
(2)
–	Απόφαση της 12ης Μαρτίου 2002 σχετικά με την κρατική ενίσχυση που χορήγησε η Ισπανία στους παραγωγούς αγελαδινού γάλακτος οι οποίοι θεωρούνται ως παραγωγοί προτεραιότητας (ΕΕ L 144, σ. 49).
(3)
–	ΕΕ L 405, σ. 1.
(4)
–	Κανονισμός της 17ης Μαΐου 1999 περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων (ΕΕ L 160, σ. 48).
(5)
–	Παρατίθεται στην υποσημείωση 3.
(6)
–	Παρατίθεται στην υποσημείωση 2.
(7)
–	Παράγραφοι 19 έως 25.
(8)
–	Παράγραφος 27.
(9)
–	Παράγραφοι 29 έως 48.
(10)
–	Παράγραφος 38, όπου παρατίθεται η απόφαση 177/78, McCarren (Συλλογή 1979, μόνο σε ξενόγλωσσες εκδόσεις, σ. 2161).
(11)
–	Παράγραφος 37.
(12)
–	Παράγραφος 36.
(13)
–	Παράγραφος 37.
(14)
–	Παρατίθενται στην παράγραφο 47.
(15)
–	Παράγραφοι 40 και 41.
(16)
–	Παράγραφος 45, όπου παρατίθεται η απόφαση της 6ης Νοεμβρίου 1990, C-86/89, Ιταλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1990, σ. Ι-3891).
(17)
–	Παράγραφοι 43 και 46.
(18)
–	Παρατίθεται στην υποσημείωση 10.
(19)
–	Σκέψη 14 της αποφάσεως του Δικαστηρίου.
(20)
–	Παρατίθεται στην υποσημείωση 16.
(21)
–	Απόφαση της 23ης Φεβρουαρίου 1988, C-216/84 (Συλλογή 1988, σ. 793).
(22)
–	Απόφαση της 14ης Ιουλίου 1988, C-90/86 (Συλλογή 1988, σ. 4285).
(23)
–	Βλ. τη σκέψη 19 της αποφάσεως Ιταλία κατά Επιτροπής, η οποία παρατίθεται στην υποσημείωση 16· σκέψη 18 της αποφάσεως Επιτροπή κατά Γαλλίας, η οποία παρατίθεται στην υποσημείωση 21· σκέψη 26 της αποφάσεως Zoni, η οποία παρατίθεται στην υποσημείωση 22.
(24)
–	Απόφαση της 20ής Ιουνίου 2002, C-313/99 (Συλλογή 2002, σ. Ι-5719).
(25)
–	Βλ. σκέψη 29 της αποφάσεως του Δικαστηρίου. Αυτό ήταν και το συμπέρασμα του γενικού εισαγγελέα Geelhoed στο σημείο 71 των προτάσεών του.
(26)
–	Βλ. σκέψη 30 της αποφάσεως του Δικαστηρίου.
(27)
–	Βλ. σκέψη 30 της αποφάσεως Mulligan, η οποία παρατίθεται στην υποσημείωση 24.
(28)
–	Real Decreto 1486/1998 de 10.07.1998 sobre modernization y mejora de la competivididad del sector lácteo (BOE 165 της 11ης Ιουλίου 1998, σ. 2328).
(29)
–	Bλ. τις παραγράφους 36 έως 45.