62003CJ0320_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
Partes
No processo C‑320/03,
que tem por objecto uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE, entrada em 24 de Julho de 2003,
Comissão das Comunidades Europeias,
representada por C. Schmidt, W. Wils e G. Braun, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
apoiada por:
República Federal da Alemanha,
representada por W.‑D. Plessing e A. Tiemann, na qualidade de agentes, assistidos por T. Lübbig, Rechtsanwalt,
República Italiana,
representada por I. M. Braguglia, na qualidade de agente, assistido por G. De Bellis, avvocato dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
Reino dos Países Baixos, representado por H. G. Sevenster, na qualidade de agente,
intervenientes,
contra
República da Áustria,
representada por E. Riedl e H. Dossi, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandada,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: V. Skouris, presidente, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas e K. Schiemann, presidentes de secção, R. Schintgen (relator), J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, K. Lenaerts, P. Kūris, E. Juhász, G. Arestis e A. Borg Barthet, juízes,
advogado‑geral: L. A. Geelhoed,
secretário: K. Sztranc, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 24 de Maio de 2005,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 14 de Julho de 2005,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1. Na sua petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao proibir a circulação de camiões com peso bruto superior a 7,5 toneladas, que transportem determinadas mercadorias, num troço da auto‑estrada A 12 no vale do Inn (Áustria), na sequência da adopção do regulamento do ministro‑presidente do Land
do Tirol que restringe o transporte na auto‑estrada A 12 no vale do Inn (proibição sectorial de circulação) [Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol, mit der auf der A 12 Inntalautobahn verkehrsbeschränkende Maßnahmen erlassen werden (sektorales Fahrverbot)], de 27 de Maio de 2003 (BGBl. II, 279/2003, a seguir «regulamento controvertido»), a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 1.° e 3.° do Regulamento (CEE) n.° 881/92 do Conselho, de 26 de Março de 1992, relativo ao acesso ao mercado dos transportes rodoviários de mercadorias na Comunidade efectuados a partir do ou com destino ao território de um Estado‑Membro ou que atravessem o território de um ou vários Estados‑Membros (JO L 95, p. 1), com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.° 484/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 1 de Março de 2002 (JO L 76, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 881/92»), dos artigos 1.° e 6.° do Regulamento (CEE) n.° 3118/93 do Conselho, de 25 de Outubro de 1993, que fixa as condições de admissão de transportadores não residentes aos transportes nacionais rodoviários de mercadorias num Estado‑Membro (JO L 279, p. 1), com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.° 484/2002 (a seguir «Regulamento n.° 3118/93»), assim como dos artigos 28.° CE a 30.° CE.
Quadro jurídico e matéria de facto
Regulamentação comunitária relativa ao mercado interno dos transportes rodoviários
2. Os Regulamentos n. os  881/92 e 3118/93 regulam o transporte rodoviário de mercadorias no território da Comunidade.
3. O Regulamento n.° 881/92, que, em conformidade com o artigo 1.°, n.° 1, é aplicável aos transportes rodoviários internacionais de mercadorias por conta de outrem, para trajectos efectuados no território da Comunidade, prevê, no artigo 3.°, a emissão pelos Estados‑Membros de uma licença comunitária aos transportadores de mercadorias estabelecidos no seu território e autorizados a efectuar transportes rodoviários internacionais de mercadorias.
4. Por outro lado, nos termos do artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3118/93:
«Qualquer transportador rodoviário de mercadorias por conta de outrem que seja titular da licença comunitária prevista no Regulamento (CEE) n.° 881/92, cujo motorista, quando nacional de país terceiro, seja titular de um certificado de motorista nas condições previstas no citado regulamento, fica autorizado, nas condições fixadas pelo presente regulamento, a efectuar, a título temporário, transportes nacionais rodoviários de mercadorias por conta de outrem noutro Estado‑Membro, adiante designados ‘transportes de cabotagem’ e ‘Estado‑Membro de acolhimento’, respectivamente, sem aí dispor de uma sede ou de outro estabelecimento.»
5. Nos termos do artigo 6.° do Regulamento n.° 3118/93, a realização dos transportes de cabotagem está sujeita, sob reserva da aplicação da regulamentação comunitária, às disposições legislativas, regulamentares e administrativas em vigor no Estado‑Membro de acolhimento nos domínios referidos no n.° 1 do dito artigo, devendo estas disposições ser aplicadas aos transportadores não residentes nas mesmas condições que as que o Estado‑Membro impõe aos seus próprios nacionais, a fim de impedir qualquer discriminação, manifesta ou dissimulada, com base na nacionalidade ou no lugar do estabelecimento.
Directivas comunitárias relativas à protecção da qualidade do ar ambiente
6. A regulamentação comunitária relativa à protecção da qualidade do ar ambiente está estabelecida nomeadamente na Directiva 96/62/CE do Conselho, de 27 de Setembro de 1996, relativa à avaliação e gestão da qualidade do ar ambiente (JO L 296, p. 55), e na Directiva 1999/30/CE do Conselho, de 22 de Abril de 1999, relativa a valores‑limite para o dióxido de enxofre, dióxido de azoto e óxidos de azoto, partículas em suspensão e chumbo no ar ambiente (JO L 163, p. 41), com a redacção que lhe foi dada pela Decisão 2001/744/CE da Comissão, de 17 de Outubro de 2001 (JO L 278, p. 35, a seguir «Directiva 1999/30»).
7. De acordo com o artigo 1.°, o objectivo geral da Directiva 96/62 consiste em definir os princípios de base de uma estratégia comum destinada a:
– definir e estabelecer objectivos para a qualidade do ar ambiente na Comunidade, a fim de evitar, prevenir ou limitar os efeitos nocivos sobre a saúde humana e sobre o ambiente na sua globalidade,
– avaliar, com base em métodos e critérios comuns, a qualidade do ar ambiente nos Estados‑Membros,
– dispor de informações adequadas sobre a qualidade do ar ambiente e proceder de modo a que o público seja delas informado, designadamente através de limiares de alerta,
– manter a qualidade do ar ambiente, quando esta é boa, e melhorá‑la nos outros casos.
8. O artigo 4.° da Directiva 96/62 prevê que o Conselho da União Europeia, sob proposta da Comissão, fixe os valores‑limite relativos aos poluentes enumerados no anexo I desta directiva.
9. O artigo 7.° da Directiva 96/62 dispõe:
«Melhoramento da qualidade do ar ambiente
Requisitos gerais
1. Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para garantir a observância dos valores‑limite.
[…]
3. Os Estados‑Membros devem estabelecer planos de acções a tomar de imediato para os casos de risco de ultrapassagem dos valores‑limite e/ou dos limiares de alerta, a fim de reduzir o risco de ultrapassagem e limitar a sua duração. Estes planos podem prever, conforme o caso, medidas de controlo e, se necessário, de suspensão das actividades, inclusive do trânsito automóvel, que contribuam para a ultrapassagem dos valores‑limite.»
10. O artigo 8.°, n.° 3, da Directiva 96/62 dispõe por outro lado:
«Nas zonas e aglomerações [em que os níveis de um ou mais poluentes são superiores ao valor‑limite acrescido da margem de tolerância], os Estados‑Membros devem tomar medidas para garantir que seja elaborado ou aplicado um plano ou programa destinado a fazer cumprir o valor‑limite dentro do prazo fixado.
Este plano ou programa, a que o público deve ter acesso, incluirá pelo menos as informações enumeradas no anexo IV.»
11. Os valores‑limite para o dióxido de azoto (NO 2 ) são fixados na Directiva 1999/30.
12. Nos termos do artigo 4.° da Directiva 1999/30:
«Dióxido de azoto e óxidos de azoto
1. Os Estados‑Membros adoptarão as medidas necessárias para garantir que as concentrações de dióxido de azoto e, se for caso disso, de óxidos de azoto no ar ambiente, avaliadas nos termos do artigo 7.°, não excedam os valores‑limite estabelecidos na secção I do anexo II, a partir das datas nela fixadas.
As margens de tolerância previstas na secção I do anexo II cumprirão o disposto no artigo 8.° da Directiva 96/62/CE.
2. O limiar de alerta para as concentrações de dióxido de azoto no ar ambiente consta da secção II do anexo II.»
13. Resulta do anexo II, secção I, da Directiva 1999/30 que, no caso do dióxido de azoto:
– o valor‑limite horário é fixado em 200 μg/m 3, «a não exceder mais de 18 vezes em cada ano civil», acrescido de uma percentagem degressiva até 1 de Janeiro de 2010;
– o valor‑limite anual é fixado em 40 μg/m 3, igualmente acrescido da mesma percentagem degressiva até 1 de Janeiro de 2010, sendo de 56 μg/m 3
para o ano de 2002.
14. A referida secção I prevê igualmente que os valores‑limite acima mencionados devem ser observados em 1 de Janeiro de 2010.
15. Segundo o quarto considerando da Directiva 1999/30, os valores‑limite nela fixados constituem requisitos mínimos e, nos termos do artigo 176.° CE, os Estados‑Membros podem manter ou introduzir medidas de protecção reforçadas, nomeadamente, adoptar valores‑limite mais rigorosos.
Direito nacional e factos na origem do litígio
16. As Directivas 96/62 e 1999/30 foram transpostas para o direito austríaco por meio de alterações na lei relativa à protecção do ar contra a poluição (Immissionsschutzgesetz‑Luft, BGBl. I, 115/1997, a seguir «IG‑L»).
17. O § 10 da IG‑L prevê a publicação de uma lista de medidas que podem ser adoptadas em caso de ultrapassagem de um valor‑limite. O § 11 desta lei estabelece os princípios que devem ser observados neste contexto, como o princípio do poluidor‑pagador e o princípio da proporcionalidade. O § 14 da mesma lei inclui disposições especificamente aplicáveis ao sector dos transportes.
18. Em 1 de Outubro de 2002, após terem verificado uma ultrapassagem do valor‑limite para o dióxido de azoto, conforme definido no anexo II, secção I, da Directiva 1999/30, as autoridades do Tirol impuseram uma proibição temporária de circulação nocturna de veículos pesados num troço da auto‑estrada A 12 no vale do Inn.
19. No decurso do ano de 2002, o valor‑limite anual fixado em 56 μg/m 3
pelo referido anexo II foi novamente ultrapassado no ponto de medição de Vomp/Raststätte, nesse troço da auto‑estrada, tendo a média anual aí registada sido de 61 μg/m 3 .
20. A proibição temporária de circulação nocturna foi então prorrogada e mais tarde substituída, a partir de 1 de Junho de 2003, por uma proibição permanente de circulação nocturna de veículos pesados com peso bruto superior a 7,5 toneladas, aplicável durante todo o ano.
21. Em 27 de Maio de 2003, o Landeshauptmann do Tirol (ministro‑presidente do Land do Tirol), ao abrigo da IG‑L, adoptou o regulamento controvertido que proíbe, a partir de 1 de Agosto de 2003 e por tempo indeterminado, a circulação no troço em causa da auto‑estrada A 12 a uma categoria de veículos pesados que transportem determinadas mercadorias.
22. O regulamento controvertido visa, segundo o § 1, reduzir as emissões de poluentes ligadas às actividades humanas, desta forma contribuindo para melhorar a qualidade do ar a fim de assegurar a protecção duradoura da saúde humana, da fauna e da flora.
23. O § 2 do regulamento controvertido delimita uma «zona sanitária», constituída por um troço de 46 km da auto‑estrada A 12, entre os municípios de Kundl e de Ampass.
24. O § 3 do mesmo regulamento proíbe que os veículos pesados ou os semi‑reboques, cuja massa máxima autorizada seja superior a 7,5 toneladas, e os veículos pesados com reboque, cujas massas máximas autorizadas somadas ultrapassem 7,5 toneladas, circulem no referido troço transportando as seguintes mercadorias: todos os resíduos constantes do Catálogo Europeu de Resíduos [que figura na Decisão 2000/532/CE da Comissão, de 3 de Maio de 2000, que substitui a Decisão 94/3/CE, que estabelece uma lista de resíduos em conformidade com a alínea a) do artigo 1.° da Directiva 75/442/CEE do Conselho relativa aos resíduos, e a Decisão 94/904/CE do Conselho, que estabelece uma lista de resíduos perigosos em conformidade com o n.° 4 do artigo 1.° da Directiva 91/689/CEE do Conselho relativa aos resíduos perigosos (JO L 226, p. 3), na versão resultante da Decisão 2001/573/CE do Conselho, de 23 de Julho de 2001, que altera a Decisão 2000/532 no que respeita à lista de resíduos (JO L 203, p. 18)], os cereais, toros, cascas e cortiça, minerais ferrosos e não ferrosos, pedra, terras, entulho, veículos a motor e reboques e aço para construção. A proibição teria aplicação directa a partir de 1 de Agosto de 2003, sem necessidade de qualquer outra acção por parte das autoridades competentes.
25. O § 4 do regulamento controvertido subtrai à proibição estabelecida no referido § 3 os veículos pesados cujo transporte se inicie ou termine no território da cidade de Innsbruck ou nos distritos de Kufstein, de Schwaz ou Innsbruck‑Land. Por outro lado, a própria IG‑L estabelece outras excepções: exclui da proibiçã o de circulação diferentes categorias de veículos, entre os quais os veículos de manutenção rodoviária, os de recolha do lixo bem como os veículos agrícolas e florestais. Podem ser requeridas, além disso, isenções especiais para outras categorias de veículos por motivos de interesse público ou de interesses privados importantes.
Procedimento pré‑contencioso
26. Na sequência de uma primeira troca de correspondência com a República da Áustria, a Comissão, em 25 de Junho de 2003, enviou a este Estado‑Membro uma notificação para cumprir, pedindo resposta no prazo de uma semana. O Governo austríaco respondeu por carta de 3 de Julho de 2003.
27. Em 9 de Julho de 2003, a Comissão dirigiu um parecer fundamentado à República da Áustria, nos termos do artigo 226.° CE, novamente fixando o prazo de uma semana para lhe dar cumprimento. Este Estado‑Membro respondeu ao parecer fundamentado por carta de 18 de Julho de 2003.
28. Considerando que as explicações dadas pela República da Áustria em resposta ao referido parecer fundamentado não eram satisfatórias, a Comissão decidiu intentar a presente acção.
Suspensão da aplicação da proibição sectorial de circulação
29. Por despacho de 30 de Julho de 2003, Comissão/Áustria (C‑320/03 R, Colect., p. I‑7929), o presidente do Tribunal de Justiça ordenou à República da Áustria, a título cautelar, que suspendesse a aplicação da proibição de circulação constante do regulamento controvertido até à prolação do despacho que ponha termo ao processo de medidas provisórias.
30. Por despacho de 2 de Outubro de 2003, Comissão/Áustria (C‑320/03 R, Colect., p. I‑11665), a medida de suspensão da aplicação da referida proibição de circulação foi prorrogada até 30 de Abril de 2004 e, por despacho de 27 de Abril de 2004, Comissão/Áustria (C‑320/03 R, Colect., p. I‑3593), esta prorrogação foi mantida até ser proferido acórdão do Tribunal de Justiça no processo principal.
Quanto à admissibilidade da acção
31. A República da Áustria contesta a admissibilidade da acção devido aos prazos extremamente curtos fixados durante o procedimento pré‑contencioso para que pudesse preparar as suas respostas à notificação para cumprir e ao parecer fundamentado da Comissão. Considera que foram violados os direitos de defesa bem como o direito a um processo equitativo e expressa as suas dúvidas quanto a um exame sério pelos serviços da Comissão das observações apresentadas pelas autoridades austríacas no decurso desse procedimento pré‑contencioso.
32. A República da Áustria acrescenta que a Comissão deveria ter aplicado o procedimento previsto no Regulamento (CE) n.° 2679/98 do Conselho, de 7 de Dezembro de 1998, sobre o funcionamento do mercado interno em relação à livre circulação de mercadorias entre os Estados‑Membros (JO L 337, p. 8).
33. A este respeito, é necessário constatar que os prazos muito curtos fixados pela Comissão à República da Áustria para responder à notificação para cumprir e para dar cumprimento ao parecer fundamentado foram impostos pela data de produção de efeitos do regulamento controvertido, fixada pelas próprias autoridades austríacas. Além disso, é pacífico que estas tiveram conhecimento da posição da Comissão antes do início do procedimento pré‑contencioso e mesmo antes da adopção do regulamento controvertido, uma vez que, como resulta dos autos, esta instituição, na sequência de uma denúncia, pediu às referidas autoridades, por carta de 6 de Maio de 2003, que lhe transmitissem informações sobre o texto em preparação.
34. Nestas circunstâncias, a Comissão, a quem compete nos termos do artigo 211.° CE velar pelo cumprimento pelos Estados‑Membros das obrigações que lhes incumbem por força do direito comunitário, não pode ser censurada por ter fixado os prazos tendo em consideração as circunstâncias que caracterizam a situação em apreço, nomeadamente, a urgência (v., neste sentido, acórdãos de 2 de Fevereiro de 1988, Comissão/Bélgica, 293/85, Colect., p. 305, n.° 14; de 28 de Outubro de 1999, Comissão/Áustria, C‑328/96, Colect., p. I‑7479, n. os  34 e 51, assim como de 13 de Dezembro de 2001, Comissão/França, C‑1/00, Colect., p. I‑9989, n. os  64 e 65).
35. Quanto ao procedimento estabelecido pelo Regulamento n.° 2679/98, que se destina a fazer cessar o mais rapidamente possível os entraves à livre circulação de mercadorias entre os Estados‑Membros, conforme definidos no artigo 1.° deste regulamento, é necessário observar, como foi indicado pelo advogado‑geral no n.° 35 das suas conclusões, que a aplicação deste procedimento não constitui de forma alguma uma condição preliminar a respeitar pela Comissão antes de dar início ao procedimento pré‑contencioso nos termos do artigo 226.° CE e que o referido regulamento não pode limitar de qualquer maneira as competências atribuídas a esta instituição por essa disposição (v., neste sentido, acórdão de 2 de Junho de 2005, Comissão/Grécia, C‑394/02, ainda não publicado na Colectânea, n. os  27 e 28, assim como a jurisprudência aí citada).
36. Consequentemente, há que julgar admissível a presente acção.
Quanto ao mérito
Argumentação da Comissão e dos Estados‑Membros intervenientes
37. Segundo a Comissão, o regulamento controvertido viola as disposições comunitárias relativas à liberdade de prestação de serviços de transporte, constantes do Regulamento n.° 881/92 bem como do Regulamento n.° 3118/93, e obsta à livre circulação de mercadorias, garantida pelos artigos 28.° CE a 30.° CE.
38. A medida de proibição instituída pelo regulamento controvertido atinge, de facto, principalmente o tráfego internacional de mercadorias. Com efeito, o transporte em trânsito, afectado por tal medida, é efectuado em mais de 80% por empresas não austríacas, ao passo que o transporte excluído da aplicação desta medida é efectuado em mais de 80% por empresas austríacas. O referido regulamento constitui, assim, uma discriminação pelo menos indirecta, o que é incompatível com os Regulamentos n. os  881/92 e 3118/93 bem como com os artigos 28.° CE a 30.° CE.
39. Assim, uma vez que é aplicável de forma distinta, esta medida não pode ser justificada por razões de protecção do ambiente. Embora a República da Áustria procure justificar o regulamento controvertido por razões tanto de saúde pública como de protecção do ambiente, é evidente, de acordo com a Comissão e com os Estados‑Membros intervenientes, que este último objectivo é o principal. Ora, uma justificação baseada em razões de saúde pública, ao abrigo do artigo 30.° CE, só é possível quando as mercadorias em causa constituem uma ameaça directa e demonstrável à saúde das pessoas. Não é este manifestamente o caso.
40. No caso de o Tribunal de Justiça considerar que o regulamento controvertido, embora aplicável de forma distinta, se pode basear validamente em razões de protecção do ambiente, a Comissão considera, a título subsidiário, que este regulamento não pode ser justificado com base nas Directivas 96/62 e 1999/30. Com efeito, por um lado, uma proibição sectorial de circulação de duração indeterminada não se pode basear no artigo 7.°, n.° 3, da Directiva 96/62, que só diz respeito a medidas urgentes e temporárias. Por outro lado, se o valor‑limite para o dióxido de azoto previsto no artigo 8.°, n.° 3, desta última directiva, acrescido da margem de tolerância, foi claramente ultrapassado em 2002, a lista de medidas constante do § 10 da IG‑L não contém os elementos exigidos pelo referido artigo 8.°, n.° 3, e pelo anexo IV da Directiva 96/62.
41. Os Estados‑Membros intervenientes criticam igualmente o método utilizado na Áustria para medir os níveis de poluição e para chegar à conclusão de que as emissões de dióxido de azoto são especialmente atribuíveis a uma determinada categoria de veículos pesados. O Governo alemão, em particular, alega que, de acordo com o anexo II, secção I, da Directiva 1999/30, o valor‑limite anual para protecção da saúde humana só se torna vinculativo a partir de 1 de Janeiro de 2010. Antes desta data, a ultrapassagem dos valores‑limite fixados para os diferentes anos não justifica que os Estados‑Membros tomem medidas imediatas. Só estão autorizados a fazê‑lo se o «limiar de alerta» previsto no artigo 2.°, n.° 6, e no anexo II, secção II, da referida directiva tiver sido ultrapassado, o que nem mesmo é alegado pela República da Áustria. Além disso, segundo os Governos alemão e italiano, a ultrapassagem do valor‑limite para o dióxido de azoto em que se baseia o regulamento controvertido não foi demonstrada em conformidade com as exigências resultantes dos anexos V e VI da Directiva 1999/30. O Governo alemão invoca igualmente várias debilidades de ordem metodológica que caracterizam a medição de amostragem efectuada pelas autoridades austríacas. Além disso, observa que a utilização de percursos alternativos, mais longos, resultaria numa maior poluição atmosférica, deslocando meramente o problema.
42. De qualquer forma, o regulamento controvertido não respeita o princípio da proporcionalidade.
43. A este propósito, a Comissão observa que, segundo as estatísticas elaboradas pelas autoridades do Tirol, em 2002, circularam diariamente em média 5 200 veículos pesados na auto‑estrada A 12 entre a aglomeração de Wörgl (próxima da fronteira com a Alemanha) e a de Hall (situada a 10 km de Innsbruck). Ora, o regulamento controvertido tem por efeito proibir todo o tráfego rodoviário internacional de veículos pesados que transportem as mercadorias enumeradas neste regulamento, implicando os outros percursos possíveis para o trajecto um desvio considerável para os operadores económicos afectados.
44. Além disso, segundo a Comissão e os Estados‑Membros intervenientes, os caminhos‑de‑ferro não constituem, a curto prazo, uma alternativa viável para as empresas de transporte rodoviário em causa devido à capacidade limitada existente no trajecto ferroviário de Brenner e atendendo às limitações técnicas, aos atrasos e à falta de fiabilidade deste meio de transporte, e qualquer que seja o meio de transporte ferroviário pretendido para substituir o transporte rodoviário das mercadorias enumeradas no regulamento controvertido.
45. A Comissão invoca igualmente as consequências económicas consideráveis que resultam da aplicação da medida de proibição instituída pelo regulamento controvertido, não só para o sector dos transportes mas também para os produtores das mercadorias em causa, que terão de suportar custos de transporte mais elevados, sendo as empresas alemãs e italianas as primeiras afectadas por esta medida. A Comissão e os Estados‑Membros intervenientes afirmam que são as pequenas e médias empresas de transporte, muitas das quais especializadas no transporte de algumas das mercadorias em causa, que são ameaçadas.
46. A Comissão, apoiada pelos Estados‑Membros intervenientes, menciona diversas medidas que podem ser, no seu entender, menos restritivas da livre circulação de mercadorias e da livre prestação de serviços de transporte e ao mesmo tempo aptas para atingir o objectivo previsto pelo regulamento controvertido, a saber:
– a possibilidade de introduzir gradualmente a proibição de circulação de veículos pesados das várias classes EURO;
– o sistema de ecopontos, estabelecido pelo Protocolo n.° 9, relativo ao transporte rodoviário, ferroviário e combinado na Áustria (a seguir «Protocolo n.° 9»), junto ao Acto relativo às condições de adesão […] da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia (JO 1994, C 241, p. 21, e JO 1995, L 1, p. 1), tendo este protocolo já contribuído de forma significativa para harmonizar o tráfego de veículos pesados com exigências ligadas à protecção do ambiente;
– a restrição do tráfego de veículos pesados de mercadorias em horas de ponta;
– a proibição de circulação nocturna destes veículos;
– a introdução de sistemas de portagem em função da quantidade de poluentes emitidos, ou ainda
– a fixação de limites de velocidade.
47. Estas diferentes medidas, que estariam mais em consonância com o princípio do combate aos danos causados ao ambiente na origem e ao princípio do poluidor‑pagador, incluiriam igualmente o trânsito local e reduziriam a poluição causada por veículos não abrangidos pelo regulamento controvertido. De qualquer maneira, na falta de uma avaliação dos efeitos sobre a concentração de dióxido de azoto da proibição de circulação nocturna, imposta alguns meses antes da adopção do referido regulamento, esta teria sido prematura.
48. O Governo alemão alega ainda que a escolha das mercadorias enumeradas é arbitrária e injusta. Segundo o Governo neerlandês, o regulamento controvertido só é aplicável a uma das diversas fontes de poluição na área em questão, restringindo mesmo a utilização de veículos pesados de mercadorias que são relativamente limpos, pertencentes à classe EURO‑3. O Governo italiano alega que, no seu entender, este regulamento viola igualmente o direito de trânsito conferido pelo direito comunitário aos veículos a que foram atribuídos ecopontos.
49. Finalmente, o Governo alemão sustenta que o artigo 10.° CE impõe à República da Áustria a obrigação de consultar em tempo útil os Estados‑Membros em causa e a Comissão antes de adoptar uma medida tão drástica como a proibição sectorial de circulação. Segundo a Comissão, tal medida deveria, pelo menos, ter sido aplicada gradualmente para permitir aos sectores interessados que se preparassem para a mudança de circunstâncias resultante da sua aplicação.
Argumentação da República da Áustria
50. A República da Áustria considera que o regulamento controvertido está em conformidade com o direito comunitário. Foi adoptado no respeito das disposições das directivas relativas à protecção da qualidade do ar ambiente e, em especial, dos artigos 7.° e 8.° da Directiva 96/62, tal como foram transpostas para a ordem jurídica austríaca.
51. Esta última directiva, em conjugação com a Directiva 1999/30, impõe ao Estado‑Membro em causa, no caso de ultrapassagem do valor‑limite anual para o dióxido de azoto, a obrigação de tomar medidas. Ora, a Comissão não contesta que em 2002 o valor‑limite, acrescido da margem de tolerância, de 56 μg/m 3, foi ultrapassado no ponto de medição de Vomp/Raststätte e que em 2003 este valor‑limite foi largamente ultrapassado, visto que as concentrações de dióxido de azoto no ar ambiente atingiram 68 μg/m 3 . Foi neste contexto que o regulamento controvertido foi adoptado.
52. A República da Áustria reconhece que o Protocolo n.° 9, que introduz a regulamentação relativa aos ecopontos, estabelece expressamente derrogações ao direito comunitário derivado. Estas derrogações são, no entanto, enumeradas de forma taxativa, não incluindo as Directivas 96/62 e 1999/30.
53. Os estudos científicos demonstram claramente que as emissões de dióxido de azoto pelos veículos pesados constituem uma fonte considerável de poluição atmosférica na zona abrangida pelo regulamento controvertido. Existe uma necessidade óbvia de limitar o número de transportes efectuados por esses veículos. Para este efeito, as autoridades austríacas seleccionaram as mercadorias para as quais o transporte ferroviário constitui uma alternativa exequível do ponto de vista técnico e económico. A República da Áustria baseia‑se, a este respeito, em documentos provenientes de diversas empresas de caminhos‑de‑ferro públicos e privados, nacionais e estrangeiros, de onde decorre que existe capacidade suficiente para responder a um aumento da procura resultante da adopção do referido regulamento. Existem também percursos rodoviários alternativos. Com efeito, quase metade do tráfego rodoviário de veículos pesados em trânsito no corredor de Brenner tem à sua disposição um percurso alternativo mais curto ou pelo menos equivalente ao trajecto de Brenner.
54. Tendo em conta estas alternativas, as preocupações alarmistas da Comissão, que se baseiam na presunção de que todos os transportes em trânsito dos veículos pesados estrangeiros em causa teriam de efectuar desvios quer pela Suíça quer pelo trajecto de Tauern na Áustria, são destituídas de fundamento.
55. A República da Áustria contesta igualmente os argumentos baseados nos efeitos económicos do regulamento controvertido no sector dos transportes. Este é caracterizado por uma capacidade excedentária estrutural e por margens de lucro extremamente baixas. O facto de o referido regulamento poder agravar estes problemas não pode constituir uma razão para o considerar ilegal.
56. No que diz respeito ao carácter alegadamente discriminatório do regulamento controvertido, a República da Áustria alega que a proibição de circulação afecta igualmente o tráfego interno e que a escolha das mercadorias enumeradas no regulamento foi efectuada em função da possibilidade de transferir facilmente o seu transporte para os caminhos‑de‑ferro.
57. A República da Áustria acrescenta que a circunstância de os transportes cujo ponto de partida ou de destino se situa na zona em causa serem excluídos da proibição não é susceptível de demonstrar a existência de uma discriminação em detrimento dos transportadores não austríacos. A excepção a favor do trânsito local é, com efeito, inerente ao sistema instituído, uma vez que a transferência deste tipo de tráfego para os caminhos‑de‑ferro, por hipótese mesmo no interior da zona, implicaria trajectos mais longos com destino a terminais ferroviários, produzindo um efeito contrário ao objectivo pretendido pelo regulamento controvertido.
58. De qualquer forma, mesmo que o Tribunal de Justiça venha a concluir que o regulamento controvertido é indirectamente discriminatório, a proibição de circulação é justificada por razões de protecção tanto da saúde humana como do ambiente. A República da Áustria alega, a este respeito, que os valores‑limite que constam das Directivas 96/62 e 1999/30 foram fixados com base em critérios científicos, num nível considerado necessário para garantir a protecção duradoura da saúde pública assim como dos ecossistemas e da flora. É, portanto, desnecessário demonstrar que em cada caso em que os referidos valores são ultrapassados se põe em perigo a saúde pública ou o ambiente no seu conjunto.
59. Além disso, a proibição constante do regulamento controvertido é simultaneamente adequada, necessária e proporcional ao objectivo prosseguido. A Comissão não contestou o carácter adequado da medida, pelo menos até à apresentação da réplica, nem a sua necessidade, tendo em conta a ultrapassagem dos valores‑limite anuais. A República da Áustria contesta, em contrapartida, a adequação das alternativas propostas pela Comissão e pelos Estados‑Membros intervenientes. A proibição de certas classes de veículos EURO seria quer insuficiente (tratando‑se das classes 0 e 1) quer desproporcionada (tratando‑se das classes 0, 1 e 2). Esta última proibição afectaria 50% do tráfego de veículos pesados e não tem em conta a possibilidade de transferência deste para os caminhos‑de‑ferro. A República da Áustria sublinha, além disso, que os valores‑limite foram ultrapassados apesar do funcionamento do sistema de ecopontos e que, na elaboração do referido regulamento, foi tida em conta a proibição de circulação nocturna imposta aos veículos pesados.
60. Por outro lado, a proibição sectorial de circulação para os veículos pesados não constitui uma medida isolada, tendo sido realizadas outras acções de carácter estrutural, tais como o alargamento da infra‑estrutura ferroviária e o melhoramento dos transportes públicos de passageiros locais e regionais.
61. Finalmente, a República da Áustria considera que a argumentação invocada pela Comissão em apoio da alegação de violação dos Regulamentos n. os  881/92 e 3118/93 não é clara e é demasiado sumária. Mais precisamente, a Comissão não explicou a razão pela qual estes regulamentos terão sido violados, pelo que as condições estabelecidas no artigo 38.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça não estão preenchidas.
Apreciação do Tribunal de Justiça
62. A acção da Comissão destina‑se, de forma geral, a obter a declaração pelo Tribunal de Justiça de que, ao proibir a circulação de camiões com peso bruto superior a 7,5 toneladas que transportem determinadas mercadorias num troço da auto‑estrada A 12 no vale do Inn, o regulamento controvertido cria um entrave incompatível com a livre circulação de mercadorias garantida pelo Tratado CE e viola os Regulamentos n. os  881/92 e 3118/93. Importa, portanto, analisar sucessivamente estas duas alegações.
Quanto à alegada violação das normas do Tratado relativas à livre circulação de mercadorias
– Quanto à existência de um entrave à livre circulação de mercadorias
63. A este respeito, importa, antes de mais, recordar que a livre circulação de mercadorias constitui um dos princípios fundamentais do Tratado (acórdão de 9 de Dezembro de 1997, Comissão/França, C‑265/95, Colect., p. I‑6959, n.° 24).
64. Assim, o artigo 3.° CE, inserido na primeira parte do Tratado, intitulada «Os princípios», dispõe no n.° 1, alínea c), que, para alcançar os fins enunciados no artigo 2.° do mesmo Tratado, a acção da Comunidade comporta um mercado interno caracterizado pela abolição, entre os Estados‑Membros, dos obstáculos, nomeadamente, à livre circulação de mercadorias. Do mesmo modo, o artigo 14.° CE prevê, no n.° 2, que «[o] mercado interno compreende um espaço sem fronteiras internas no qual a livre circulação das mercadorias […] é assegurada de acordo com as disposições do presente Tratado», constando estas últimas nomeadamente dos artigos 28.° CE e 29.° CE.
65. Esta liberdade de circulação tem por consequência a existência de um princípio geral de liberdade de trânsito de mercadorias no interior da Comunidade (v. acórdão de 16 de Março de 1983, SIOT, 266/81, Recueil, p. 731, n.° 16).
66. De forma evidente, ao proibir a circulação de veículos pesados com peso bruto superior a 7,5 toneladas que transportem determinadas categorias de mercadorias num troço rodoviário de primeira importância, que constitui uma das principais vias de comunicação terrestres entre o sul da Alemanha e o norte da Itália, o regulamento controvertido coloca um entrave à livre circulação de mercadorias e, em especial, ao seu livre trânsito.
67. A circunstância de existirem, como sustenta a República da Áustria, percursos alternativos ou outros meios de transporte que podem permitir o transporte das mercadorias em causa não é susceptível de afastar a existência de um entrave. Com efeito, é jurisprudência assente desde o acórdão de 11 de Julho de 1974, Dassonville (8/74, Recueil, p. 837, n.° 5, Colect., p. 423), que os artigos 28.° CE e 29.° CE, lidos no seu contexto, têm por finalidade a eliminação de todos os entraves, directos ou indirectos, actuais ou potenciais, às correntes de trocas no comércio intracomunitário (v. acórdão de 12 de Junho de 2003, Schmidberger, C‑112/00, Colect., p. I‑5659, n.° 56).
68. Ora, não se pode negar que a proibição de circulação instituída pelo regulamento controvertido, ao obrigar as empresas em causa a procurar, além disso num prazo muito curto, alternativas rentáveis para o transporte das mercadorias enumeradas neste regulamento, é susceptível de restringir as possibilidades de trocas comerciais entre a Europa setentrional e o norte da Itália.
69. Daqui resulta que há que considerar que o regulamento controvertido constitui uma medida de efeito equivalente a restrições quantitativas, em princípio incompatível com as obrigações do direito comunitário resultantes dos artigos 28.° CE e 29.° CE, a menos que esta medida possa ser objectivamente justificada.
– Quanto à eventual justificação do entrave
70. Segundo jurisprudência assente, as medidas nacionais susceptíveis de criar entraves ao comércio intracomunitário podem ser justificadas por exigências imperativas ligadas à protecção do ambiente, desde que as medidas em causa sejam proporcionadas ao objectivo prosseguido (v., designadamente, acórdãos de 14 de Dezembro de 2004, Comissão/Alemanha, C‑463/01, Colect., p. I‑11705, n.° 75, bem como Radlberger Getränkegesellschaft e S. Spitz, C‑309/02, Colect., p. I‑11763, n.° 75).
71. No caso em apreço, é pacífico que o regulamento controvertido foi adoptado a fim de garantir a qualidade do ar ambiente na zona em questão, sendo, por conseguinte, justificado por razões de protecção do ambiente.
72. A este respeito, em primeiro lugar, importa recordar que a protecção do ambiente constitui um dos objectivos essenciais da Comunidade (v. acórdãos de 7 de Fevereiro de 1985, ADBHU, 240/83, Recueil, p. 531, n.° 13; de 20 de Setembro de 1988, Comissão/Dinamarca, 302/86, Colect., p. 4607, n.° 8; de 2 de Abril de 1998, Outokumpu, C‑213/96, Colect., p. I‑1777, n.° 32, e de 13 de Setembro de 2005, Comissão/Conselho, C‑176/03, ainda não publicado na Colectânea, n.° 41). Neste sentido, o artigo 2.° CE dispõe que a Comunidade tem como missão promover um «elevado nível de protecção e de melhoria da qualidade do ambiente» e, para este efeito, o artigo 3.°, n.° 1, alínea l), CE prevê o desenvolvimento de uma «política no domínio do ambiente».
73. Além disso, nos termos do artigo 6.° CE, «[a]s exigências em matéria de protecção do ambiente devem ser integradas na definição e execução das políticas e acções da Comunidade», disposição esta que salienta o carácter transversal e fundamental deste objectivo (v. acórdão Comissão/Conselho, já referido, n.° 42).
74. Em segundo lugar, importa observar, no que se refere em especial à protecção da qualidade do ar ambiente, que a Directiva 1999/30 define, no anexo II, os valores‑limite para o dióxido de azoto e para os óxidos de azoto a fim de medir essa qualidade e de determinar quando é que uma medida preventiva ou correctiva deve ser tomada.
75. Neste contexto, a Directiva 96/62 estabelece uma distinção entre a existência de um «risco de ultrapassagem dos valores‑limite» e a ultrapassagem efectiva destes valores‑limite.
76. Assim, na primeira hipótese, o artigo 7.°, n.° 3, desta directiva prevê que os Estados‑Membros «devem estabelecer planos de acções […] a fim de reduzir [este] risco». Estes planos, segundo a mesma disposição, podem prever «medidas de […] suspensão das actividades, inclusive do trânsito automóvel, que contribuam para a ultrapassagem dos valores‑limite».
77. Na segunda hipótese, ou seja, nos casos em que se verifique que os níveis de um ou de vários poluentes excedem os valores‑limite, acrescidos da margem de tolerância, o artigo 8.°, n.° 3, da Directiva 96/62 determina que os Estados‑Membros «devem tomar medidas para garantir que seja elaborado ou aplicado um plano ou programa destinado a fazer cumprir o valor‑limite dentro do prazo fixado». Estes planos ou programas são tornados públicos, devendo incluir as informações enumeradas no anexo IV da referida directiva.
78. Na medida em que a República da Áustria sustenta que o regulamento controvertido, baseado na IG‑L que transpõe as Directivas 96/62 e 1999/30 para o direito nacional, se destina precisamente a dar cumprimento às disposições dos artigos 7.° e 8.° da Directiva 96/62, importa analisar antes de mais se o referido regulamento tem efectivamente este objectivo.
79. A este respeito, embora o método utilizado para medir o nível de dióxido de azoto no ar ambiente tenha sido criticado pela República Federal da Alemanha e pela República Italiana, a própria Comissão não contesta que, em 2002 e em 2003, o valor‑limite anual fixado para este poluente, acrescido da margem de tolerância, foi ultrapassado no ponto de medição de Vomp/Raststätte.
80. Nestas condições, a República da Áustria, tendo em conta os termos do artigo 8.°, n.° 3, da Directiva 96/62, tinha a obrigação de tomar medidas. É certo que os valores‑limite fixados para o dióxido de azoto só devem ser observados, em conformidade com o anexo II, secção I, da Directiva 1999/30, a partir de 1 de Janeiro de 2010. Não é menos verdade que, no caso de os valores‑limite serem ultrapassados, não se pode criticar um Estado‑Membro por ter agido em conformidade com o referido artigo 8.°, n.° 3, mesmo antes desse prazo, a fim de realizar progressivamente o resultado prescrito por esta última directiva e de atingir assim, no prazo previsto, o objectivo por ela estabelecido.
81. Resulta mais especificamente do artigo 8.°, n.° 3, da Directiva 96/62 que, no caso de os valores‑limite serem ultrapassados, o Estado‑Membro em causa deve elaborar ou aplicar um plano ou um programa, que deve conter as informações enumeradas no anexo IV desta directiva, tais como informações sobre a localização da ultrapassagem, as principais fontes de emissões responsáveis pela poluição ou as medidas existentes e projectadas. Por definição, um tal plano ou programa deve incluir uma série de medidas adequadas e coerentes destinadas a reduzir o nível da poluição, nas circunstâncias concretas da zona em questão.
82. Impõe‑se, porém, observar que as medidas enumeradas no § 10 da IG‑L, os princípios enunciados no § 11 dessa mesma lei e as disposições específicas relativas ao sector dos transportes, constantes do § 14 da IG‑L, não podem ser qualificadas como «plano» ou «programa» na acepção do artigo 8.°, n.° 3, da Directiva 96/62, uma vez que não estão de maneira nenhuma ligadas a uma situação concreta de ultrapassagem dos valores‑limite. Quanto ao próprio regulamento controvertido, adoptado com base nas disposições acima mencionadas da IG‑L, mesmo supondo que pudesse ser qualificado como plano ou programa, não contém, como observa a Comissão, todas as indicações previstas no anexo IV da Directiva 96/62 e, em especial, as referidas nos n. os  7 a 10 desse anexo.
83. Nestas condições, mesmo admitindo que o regulamento controvertido tenha como base o artigo 8.°, n.° 3, da Directiva 96/62, não pode ser considerado uma aplicação correcta e completa desta disposição.
84. Isso não obsta, no entanto, a que o entrave à livre circulação de mercadorias, que resulta da medida de proibição de circulação instituída pelo regulamento controvertido, possa ser justificado por uma das exigências imperativas de interesse geral consagradas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.
85. Para verificar se esse entrave é proporcionado em relação ao fim legítimo prosseguido no caso em apreço, isto é, a protecção do ambiente, importa determinar se é necessário e adequado para alcançar o objectivo autorizado.
86. Sobre este ponto, a Comissão e os Estados‑Membros intervenientes sublinham ao mesmo tempo a ausência de verdadeiros meios alternativos para o transporte das mercadorias em causa e a existência de múltiplas outras medidas, tais como a introdução de limites de velocidade ou de sistemas de portagem ligados às diferentes classes de veículos pesados de mercadorias, ou ainda o sistema de ecopontos, que são susceptíveis de reduzir as emissões de dióxido de azoto para níveis aceitáveis.
87. Não tendo o Tribunal de Justiça que se pronunciar sobre a existência de meios alternativos, ferroviários ou rodoviários, que assegurem o transporte das mercadorias enumeradas no regulamento controvertido em condições economicamente aceitáveis, nem de verificar se outras medidas, conjugadas ou não, poderiam ter sido adoptadas para alcançar o objectivo de redução das emissões de poluentes na zona em questão, basta referir a este respeito que, antes da adopção de uma medida tão drástica como a proibição total de circulação num troço da auto‑estrada que constitui uma via de comunicação crucial entre determinados Estados‑Membros, compete às autoridades austríacas analisar atentamente a possibilidade de se recorrer a medidas menos restritivas da liberdade de circulação e de só as afastar no caso de ter sido claramente demonstrado a sua inadequação face ao objectivo prosseguido.
88. Mais especificamente, tendo em conta o objectivo declarado de realizar uma transferência do transporte das mercadorias em causa da estrada para os caminhos‑de‑ferro, as referidas autoridades tinham a obrigação de se assegurar que existia capacidade ferroviária suficiente e adequada para permitir esta transferência antes de decidirem pôr em vigor uma medida como a decretada pelo regulamento controvertido.
89. Ora, como observou o advogado‑geral no n.° 113 das suas conclusões, no caso em apreço, não ficou demonstrado de maneira conclusiva que as autoridades austríacas, ao elaborarem o regulamento controvertido, tivessem estudado suficientemente a questão de saber se o objectivo de redução da emissão de poluentes podia ser alcançado por outros meios menos restritivos da liberdade de circulação e se existia efectivamente uma alternativa viável que permitisse assegurar o transporte das mercadorias em causa por outros meios de transporte ou por outros percursos rodoviários.
90. Além disso, o período de transição limitado a dois meses entre a data de adopção do regulamento controvertido e a prevista pelas autoridades austríacas para a aplicação da proibição sectorial de circulação era manifestamente insuficiente para permitir aos operadores em causa adaptarem‑se razoavelmente às novas circunstâncias (v., neste sentido, acórdãos, já referidos, de 14 de Dezembro de 2004, Comissão/Alemanha, n. os  79 e 80, bem como Radlberger Getränkegesellschaft e S. Spitz, n. os  80 e 81).
91. Tendo em conta tudo o que foi exposto, há que concluir que o regulamento controvertido, ao violar o princípio da proporcionalidade, não pode ser validamente justificado por razões de protecção da qualidade do ar. Por consequência, este regulamento é incompatível com os artigos 28.° CE e 29.° CE.
Quanto à violação dos Regulamentos n. os  881/92 e 3118/93
92. Segundo a Comissão, o regulamento controvertido viola igualmente os artigos 1.° e 3.° do Regulamento n.° 881/92, bem como os artigos 1.° e 6.° do Regulamento n.° 3118/93.
93. A este respeito, basta observar que, nem na petição, nem na réplica, nem na audiência, a Comissão apresentou uma argumentação específica em apoio desta alegação.
94. Consequentemente, há que julgá‑la improcedente.
95. À luz de todas as considerações precedentes, há que declarar que, ao proibir a circulação de camiões com peso bruto superior a 7,5 toneladas, que transportem determinadas mercadorias, num troço da auto‑estrada A 12 no vale do Inn, na sequência da adopção do regulamento controvertido, a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 28.° CE e 29.° CE.
Quanto às despesas
96. Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República da Áustria e tendo esta sido vencida no essencial dos seus fundamentos, há que condená‑la nas despesas. Em conformidade com o n.° 4 do mesmo artigo, os Estados‑Membros que intervieram no processo em apoio dos pedidos da Comissão suportarão as respectivas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:
1) Ao proibir a circulação de camiões com peso bruto superior a 7,5 toneladas, que transportem determinadas mercadorias, num troço da auto‑estrada A 12 no vale do Inn, na sequência da adopção do regulamento do ministro‑presidente do Land
do Tirol que restringe o transporte na auto‑estrada A 12 no vale do Inn (proibição sectorial de circulação) [Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol, mit der auf der A 12 Inntalautobahn verkehrsbeschränkende Maßnahmen erlassen werden (sektorales Fahrverbot)], de 27 de Maio de 2003, a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 28.° CE e 29.° CE.
2) A acção é julgada improcedente no restante.
3) A República da Áustria é condenada nas despesas.
4) A República Federal da Alemanha, a República Italiana e o Reino dos Países Baixos suportarão as respectivas despesas.