62017CJ0219
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
19. prosince 2018 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Sbližování právních předpisů – Obezřetnostní dohled nad úvěrovými institucemi – Nabytí kvalifikované účasti v úvěrové instituci – Postup upravený směrnicí 2013/36/EU, jakož i nařízeními (EU) č. 1024/2013 a č. 468/2014 – Složené správní řízení – Výlučná rozhodovací pravomoc Evropské centrální banky (ECB) – Žaloba podaná proti přípravným aktům přijatým vnitrostátním příslušným orgánem – Tvrzení o porušení překážky věci rozsouzené založené vnitrostátním rozhodnutím“
Ve věci C‑219/17,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) ze dne 23. února 2017, došlým Soudnímu dvoru dne 25. dubna 2017, v řízení
Silvio Berlusconi,
Finanziaria d’investimento Fininvest SpA (Fininvest)
proti
Banca d’Italia,
Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS),
za přítomnosti:
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Banca Mediolanum SpA,
Holding Italiana Quarta SpA,
Fin. Prog. Italia di E. Doris & C. s.a.p.a.,
Sirefid SpA,
Ennio Doris,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení K. Lenaerts, předseda, J.-C. Bonichot (zpravodaj), A. Prechal, M. Vilaras, E. Regan, T. von Danwitz, K. Jürimäe a C. Lycourgos, předsedové senátů, A. Rosas, E. Juhász, J. Malenovský, E. Levits a L. Bay Larsen, soudci,
generální advokát: M. Campos Sánchez-Bordona,
vedoucí soudní kanceláře: R. Schiano, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 18. dubna 2018,
s ohledem na vyjádření předložená:
–
za S. Berlusconiho a Finanziaria d’investimento Fininvest SpA (Fininvest) A. Di Portem, R. Vaccarellou, A. Saccuccim, M. Carpinellim, B. Nascimbenem, R. Barattou a N. Ghedinim, avvocati,
–
za Banca d’Italia M. Perassim, G. Crapanzanem, M. Mancinim a O. Capolino, avvocati,
–
za španělskou vládu M. A. Sampol Pucurullem, jako zmocněncem,
–
za Evropskou komisi V. Di Buccim, H. Krämerem a K.-P. Wojcikem, jakož i A. Steiblytė, jako zmocněnci,
–
za Evropskou centrální banku (ECB) G. Buonem, jakož i C. Hernández Saseta a C. Zilioli, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 27. června 2018,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 256 odst. 1 a čl. 263 prvního, druhého a pátého pododstavce SFEU.
2
Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi Silviem Berlusconim a Finanziaria d’investimento Fininvest SpA (Fininvest) na straně jedné a Banca d’Italia (Italská centrální banka) a Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni (IVASS) [Orgán pro dohled nad pojišťovnami (IVASS), Itálie] na straně druhé ohledně dohledu nad nabytím kvalifikované účasti v úvěrové instituci.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice CRD IV
3
Článek 22 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/36/EU ze dne 26. června 2013 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o obezřetnostním dohledu nad úvěrovými institucemi a investičními podniky, o změně směrnice 2002/87/ES a zrušení směrnic 2006/48/ES a 2006/49/ES (Úř. věst. 2013, L 176, s. 338, tzv. směrnice „capital requirement“, dále jen „směrnice CRD IV“), nadepsaný „Oznamování a posuzování navrhovaných nabytí“, zní:
„1.   Členské státy stanoví, že každá fyzická či právnická osoba nebo takové osoby jednající ve vzájemné shodě (dále jen ‚navrhovaný nabyvatel‘), které přijaly rozhodnutí přímo nebo nepřímo nabýt kvalifikovanou účast v úvěrové instituci nebo přímo nebo nepřímo takovou účast zvýšit, což by vedlo k tomu, že by podíl na hlasovacích právech nebo na základním kapitálu, který drží, dosáhl jedné z prahových hodnot 20 %, 30 % nebo 50 % nebo ji překročil nebo že by se úvěrová instituce stala jejich dceřiným podnikem (dále jen ‚navrhované nabytí‘), to musí písemně a v předstihu před tímto nabytím oznámit příslušným orgánům dané úvěrové instituce, ve které zamýšlejí nabýt nebo zvýšit kvalifikovanou účast, a uvést výši své zamýšlené účasti a příslušné informace, jak je upřesněno v souladu s čl. 23 odst. 4. […]
2.   Příslušné orgány obratem a v každém případě do dvou pracovních dnů od obdržení oznámení podle odstavce 1 nebo dalších informací podle odstavce 3 písemně potvrdí jejich přijetí navrhovanému nabyvateli.
Příslušné orgány ve lhůtě nejvýše 60 pracovních dnů počínaje dnem písemného potvrzení o přijetí oznámení a všech dokumentů, které mají být podle požadavku členského státu k oznámení přiloženy na základě seznamu uvedeného v čl. 23 odst. 4 (dále jen ‚lhůta pro posouzení‘), provedou posouzení stanovené v čl. 23 odst. 1 (dále jen ‚posouzení‘).
Příslušné orgány uvědomí navrhovaného nabyvatele při potvrzení přijetí o konci lhůty pro posouzení.
3.   Pokud je to nutné, mohou příslušné orgány během lhůty pro posouzení, a nejpozději v její 50. pracovní den, požádat o další informace nezbytné pro dokončení posouzení. Tato žádost je písemná a upřesňuje, které doplňující informace jsou třeba.
Na dobu mezi dnem žádosti příslušných orgánů o informace a obdržením odpovědi na tuto žádost od navrhovaného nabyvatele se lhůta pro posouzení přeruší. Přerušení nepřesáhne 20 pracovních dnů. Příslušné orgány mohou podle svého uvážení vznést jakoukoliv další žádost o doplnění nebo objasnění informací, to však nesmí vést k přerušení lhůty pro posouzení.
4.   Příslušné orgány mohou přerušení uvedené v odst. 3 druhém pododstavci prodloužit až na 30 pracovních dnů, jestliže se navrhovaný nabyvatel nachází nebo je-li regulován ve třetí zemi či je-li fyzickou nebo právnickou osobou, která nepodléhá dohledu podle této směrnice či směrnic 2009/65/ES, 2009/138/ES nebo 2004/39/ES.
5.   Pokud se příslušné orgány rozhodnou vyjádřit nesouhlas s navrhovaným nabytím, vyrozumí o tom písemně do dvou pracovních dnů od ukončení posuzování a před uplynutím lhůty pro posouzení navrhovaného nabyvatele a své rozhodnutí zdůvodní. S výhradou vnitrostátního práva je možné náležité odůvodnění takového rozhodnutí na žádost navrhovaného nabyvatele zveřejnit. To nebrání členským státům, aby příslušnému orgánu umožnily zveřejnit tyto informace bez žádosti navrhovaného nabyvatele.
6.   Pokud příslušné orgány nevyjádří písemně nesouhlas s navrhovaným nabytím ve lhůtě pro posouzení, považuje se navrhované nabytí za schválené.
7.   Příslušné orgány mohou stanovit a v případě potřeby prodloužit maximální lhůtu pro dokončení navrhovaného nabytí.
8.   Členské státy nesmějí pro oznamování přímých nebo nepřímých nabytí hlasovacích práv nebo základního kapitálu příslušným orgánům a pro jejich schvalování těmito orgány stanovit požadavky přísnější, než jsou stanoveny v této směrnici.
[…]“
4
Článek 23 směrnice CRD IV, nadepsaný „Kritéria posouzení“, stanoví:
„1.   S ohledem na možný vliv navrhovaného nabyvatele na úvěrovou instituci posuzují příslušné orgány při posuzování oznámení uvedeného v čl. 22 odst. 1 a informací uvedených v čl. 22 odst. 3 za účelem zajištění řádného a obezřetného řízení úvěrové instituce, v níž je navrhováno nabytí, vhodnost navrhovaného nabyvatele a finanční rozumnost navrhovaného nabytí podle těchto kritérií:
a)
pověst navrhovaného nabyvatele;
b)
pověst, znalosti, dovednosti a zkušenosti, jak je stanoveno v čl. 91 odst. 1, všech členů vedoucího orgánu a všech členů vrcholného vedení, kteří budou v důsledku navrhovaného nabytí řídit činnosti úvěrové instituce;
c)
finanční zdraví navrhovaného nabyvatele, zejména ve vztahu k vykonávané a plánované činnosti v úvěrové instituci, v níž je navrhováno nabytí;
[…]
2.   Příslušné orgány mohou vyjádřit nesouhlas s navrhovaným nabytím pouze tehdy, pokud je to na základě kritérií stanovených v odstavci 1 důvodné nebo pokud informace předložené navrhovaným nabyvatelem nejsou úplné.
[…]“
5
Článek 119 uvedené směrnice, nadepsaný „Zahrnutí holdingových společností do konsolidovaného dohledu“, v odstavci 1 stanoví:
„Členské státy v případě potřeby přijmou jakákoliv opatření nezbytná k zahrnutí finančních holdingových společností a smíšených finančních holdingových společností do konsolidovaného dohledu.“
Nařízení o SSM
6
Bod 11 odůvodnění nařízení Rady (EU) č. 1024/2013 ze dne 15. října 2013, kterým se Evropské centrální bance svěřují zvláštní úkoly týkající se politik, které se vztahují k obezřetnostnímu dohledu nad úvěrovými institucemi (Úř. věst. 2013, L 287, s. 63, tzv. nařízení „o jednotném mechanismu dohledu“, nebo SSM, dále jen „nařízení o SSM“), zní:
„V Unii by […] měla být vytvořena bankovní unie, která bude podložena rozsáhlým a podrobným jednotným souborem pravidel pro finanční služby na celém vnitřním trhu a bude se skládat z jednotného mechanismu dohledu a nových rámců pro pojištění vkladů a restrukturalizaci. […]“
7
Článek 1 uvedeného nařízení, nadepsaný „Předmět a oblast působnosti“, stanoví:
„Tímto nařízením se [Evropské centrální bance (ECB)] svěřují zvláštní úkoly týkající se politik, které se vztahují k obezřetnostnímu dohledu nad úvěrovými institucemi, s cílem přispět k bezpečnosti a odolnosti úvěrových institucí a stabilitě finančního systému v rámci Unie a každého členského státu s plným ohledem na jednotu a integritu vnitřního trhu a řádnou péčí o tuto jednotu a integritu, a to na základě rovného zacházení s úvěrovými institucemi s cílem předcházet regulatorní arbitráži.
[…]
Tímto nařízením nejsou dotčeny působnost a související pravomoci příslušných orgánů zúčastněných členských států provádět úkoly v oblasti dohledu, které nejsou v tomto nařízení svěřeny ECB.
[…]“
8
Článek 4 téhož nařízení zní takto:
„1.   V rámci článku 6 má ECB v souladu s odstavcem 3 tohoto článku výlučnou pravomoc plnit ve vztahu ke všem úvěrovým institucím usazeným v zúčastněných členských státech následující úkoly pro účely obezřetnostního dohledu:
[…]
c)
posuzovat oznámení o nabytí a zcizení kvalifikovaných účastí v úvěrových institucích, s výjimkou případů řešení problémů bank a v souladu s článkem 15;
[…]
3.   Pro účely plnění úkolů jí svěřených tímto nařízením a s cílem zajistit vysoké standardy dohledu uplatňuje ECB všechny příslušné právní předpisy Unie a, pokud jsou těmito právními předpisy Unie směrnice, také vnitrostátní právní předpisy provádějící tyto směrnice. Pokud jsou příslušnými právními předpisy Unie nařízení a pokud tato nařízení aktuálně členským státům výslovně umožňují různé varianty, měla by ECB uplatňovat také vnitrostátní právní předpisy, jimiž se tyto varianty provádějí.
[…]“
9
Článek 6 odst. 1 nařízení o SSM stanoví, že ECB plní své úkoly v rámci jednotného mechanismu dohledu sestávajícího z ECB a příslušných vnitrostátních orgánů (dále jen „vnitrostátní příslušné orgány“) a odpovídá za účinné a konzistentní fungování tohoto mechanismu. Uvedený článek 6 v odstavci 2 stanoví, že ECB i vnitrostátní příslušné orgány mají povinnost v dobré víře spolupracovat a povinnost vyměňovat si informace. Aniž je dotčena pravomoc ECB obdržet informace, které úvěrové instituce průběžně hlásí, přímo nebo mít k těmto informacím přímý přístup, poskytnou vnitrostátní příslušné orgány ECB zejména všechny informace, které jsou nezbytné pro plnění úkolů svěřených jí tímto nařízením.
10
Článek 9 uvedeného nařízení, nadepsaný „Pravomoci v oblasti dohledu a vyšetřování“, v odstavci 1 stanoví:
„Výlučně pro účely plnění úkolů, které jsou jí svěřeny čl. 4 odst. 1 a 2 a čl. 5 odst. 2, se ECB považuje podle okolností za příslušný orgán nebo pověřený orgán v zúčastněných členských státech ve smyslu příslušných právních předpisů Unie.
Výlučně pro tytéž účely má ECB veškeré pravomoci a povinnosti stanovené v tomto nařízení. Dále má pravomoci a povinnosti, které mají podle příslušných právních předpisů Unie příslušné a pověřené orgány, pokud toto nařízení nestanoví jinak. ECB má zejména pravomoci uvedené v oddílech 1 a 2 této kapitoly.
V rozsahu nezbytném pro plnění úkolů jí svěřených tímto nařízením může ECB od uvedených vnitrostátních orgánů formou pokynů vyžadovat, aby využívaly svých pravomocí podle podmínek stanovených ve vnitrostátních právních předpisech a v souladu s nimi, pokud takové pravomoci nejsou svěřeny ECB tímto nařízením. Uvedené vnitrostátní orgány plně informují ECB o uplatňování těchto pravomocí.“
11
Článek 15 téhož nařízení, nadepsaný „Posuzování nabývání kvalifikovaných účastí“, stanoví:
„1.   Aniž jsou dotčeny výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 písm. c), veškerá oznámení nabytí kvalifikované účasti v úvěrové instituci usazené v zúčastněném členském státě nebo veškeré související informace se předloží vnitrostátním příslušným orgánům členského státu, v němž je úvěrová instituce usazena, v souladu s požadavky stanovenými v příslušných vnitrostátních právních předpisech, na základě aktů uvedených v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci.
2.   Vnitrostátní příslušný orgán navrhované nabytí posoudí a předloží ECB oznámení a návrh na rozhodnutí o souhlasu nebo nesouhlasu s daným nabytím, založený na kritériích stanovených v aktech uvedených v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci […] a poskytne ECB pomoc v souladu s článkem 6.
3.   ECB rozhodne, zda s nabytím nesouhlasit na základě hodnotících kritérií stanovených v příslušných právních předpisech Unie a v souladu s postupem a během lhůt pro hodnocení v nich stanovených.“
Nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu
12
Nařízení Evropské centrální banky (EU) č. 468/2014 ze dne 16. dubna 2014, kterým se stanoví rámec spolupráce Evropské centrální banky s vnitrostátními příslušnými orgány a vnitrostátními pověřenými orgány v rámci jednotného mechanismu dohledu (nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu) (Úř. věst. 2014, L 141, s. 1, a oprava Úř. věst. 2018, L 65, s. 48), přijaté podle čl. 4 odst. 3 nařízení o SSM, stanoví rámec spolupráce ECB s vnitrostátními příslušnými orgány v rámci jednotného mechanismu dohledu.
13
Článek 85 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu, nadepsaný „Oznámení nabytí kvalifikované účasti vnitrostátním příslušným orgánům“, stanoví:
„1.   Vnitrostátní příslušný orgán, který obdrží oznámení o záměru nabýt kvalifikovanou účast v úvěrové instituci usazené v daném zúčastněném členském státě, toto oznámení oznámí ECB nejpozději pět pracovních dnů od potvrzení jeho přijetí v souladu s čl. 22 odst. 2. směrnice [CRD IV].
2.   Pokud musí vnitrostátní příslušný orgán přerušit období pro posouzení z důvodu vyžádání dodatečných informací, oznámí tuto skutečnost ECB. Vnitrostátní příslušný orgán zašle veškeré takové dodatečné informace ECB do pěti pracovních dnů ode dne, kdy je obdržel.
3.   Vnitrostátní příslušný orgán rovněž ECB informuje o datu, do kterého je třeba rozhodnutí o nesouhlasu nebo souhlasu s nabytím kvalifikované účasti oznámit žadateli podle příslušných vnitrostátních právních předpisů.“
14
Článek 86 tohoto nařízení, nadepsaný „Posouzení možných nabytí“, stanoví:
„1.   Vnitrostátní příslušný orgán, kterému byl oznámen záměr nabýt kvalifikovanou účast v úvěrové instituci, posoudí, zda možné nabytí splňuje veškeré podmínky uvedené v příslušných unijních a vnitrostátních právních předpisech. Po provedení tohoto posouzení vypracuje vnitrostátní příslušný orgán pro ECB návrh rozhodnutí o nesouhlasu nebo souhlasu s nabytím.
2.   Vnitrostátní příslušný orgán předloží ECB návrh rozhodnutí o nesouhlasu nebo souhlasu s nabytím nejméně 15 pracovních dnů před uplynutím lhůty pro posouzení ve smyslu příslušných právních předpisů Unie.“
15
Článek 87 uvedeného nařízení, nadepsaný „Rozhodnutí ECB o nabytí“, zní takto:
„ECB rozhodne o souhlasu nebo nesouhlasu s nabytím na základě svého posouzení navrhovaného nabytí a návrhu rozhodnutí vnitrostátního příslušného orgánu. Použije se právo být vyslechnut ve smyslu článku 31.“
Italské právo
Právní předpisy o bankovním dohledu
16
Článek 19 decreto legislativo n. 385 – Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (legislativní nařízení č. 385 – Konsolidované znění zákonů v oblasti bankovnictví a úvěrů), ze dne 1. září 1993 (běžný dodatek GURI č. 230, ze dne 30. září 1993), ve znění decreto legislativo n. 72 (legislativní nařízení č. 72), ze dne 12. května 2015 (dále jen „konsolidované znění zákona o bankách“), které do italského práva provedlo obsah směrnice CRD IV, svěřuje Italské centrální bance pravomoc vydávat povolení k nabytí kvalifikovaných účastí ve finančních institucích. Odstavec 5 tohoto článku uvádí, že tato povolení se udělí „v případě splnění požadavků způsobilých zaručit prostřednictvím posouzení postavení navrhovaného nabyvatele a finanční rozumnosti navrhovaného nabytí řádné a obezřetné řízení banky na základě následujících kritérií: dobrá pověst navrhovaného nabyvatele ve smyslu článku 25 […]“
17
Článek 25 konsolidovaného znění zákona o bankách, nadepsaný „Kapitálová účast“, v odstavci 1 upřesňuje, že držitelé účastí uvedených v článku 19 konsolidovaného znění zákona o bankách musí požívat dobré pověsti a vyhovět požadavkům na odbornou způsobilost a bezúhonnost, jež zaručují řádné a obezřetné řízení banky.
18
Článek 2 odst. 8 legislativního nařízení č. 72 ze dne 12. května 2015 jako přechodné ustanovení stanoví, že budou nadále uplatňovány normy upravující požadavky na dobrou pověst držitelů účastí ve finančních institucích, jež byly v účinnosti před přijetím tohoto nařízení.
19
Tyto normy byly obsaženy v decreto ministeriale n. 144 – regolamento recante norme per l’individuazione dei requisiti di onorabilità dei partecipanti al capitale sociale delle banche e fissazione della soglia rilevante (ministerská vyhláška č. 144, předpis stanovující pravidla pro vymezení požadavků na dobrou pověst držitelů kapitálových účastí v bankách a příslušné horní hranice), ze dne 18. března 1998, jejíž článek 1 uvádí odsouzení, jež mají nepříznivý dopad na dobrou pověst dotyčných osob, a vedou tak k nesplnění stanoveného požadavku.
20
Článek 2 ministerské vyhlášky č. 144 ze dne 18. března 1998 jako přechodné ustanovení stanoví, že „nesplnění požadavků podle článku 1 tohoto předpisu, které nebyly stanoveny dřívějšími právními předpisy, nemá vliv na osoby, které již měly účast na kapitálu banky ke dni nabytí účinnosti tohoto předpisu, pokud k tomuto nesplnění došlo před tímto datem, pouze v rozsahu již dříve nabytých účastí“.
21
Pokud jde o smíšené finanční holdingové společnosti (dále jen „MFHC“), článek 63 konsolidovaného znění zákona o bankách, přijatý podle článku 119 směrnice CRD IV, podrobil držitele kvalifikovaných účastí v těchto společnostech stejným povinnostem, jaké platí pro takovéto držitele v bankovních institucích.
22
Článek 67a odst. 2 konsolidovaného znění zákona o bankách uvádí, že pokud mají dané společnosti sídlo v Itálii a jsou společnostmi stojícími v čele finančních holdingů v plném rozsahu nebo zčásti italských, zajišťují plnění těchto povinností společně Italská centrální banka a IVASS.
Právní úprava týkající se soudního řízení správního
23
V italském správním sporném řízení existuje azione di ottemperanza.
24
V tomto ohledu čl. 21f odst. 1 legge n. 241 – nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi (zákon č. 241, který stanoví nová pravidla týkající se správního řízení a práva na přístup k administrativním dokumentům) ze dne 7. srpna 1990, ve znění zákona č. 15 ze dne 11. února 2005, stanoví:
„Správní rozhodnutí […], jehož vydání představuje porušení nebo obcházení rozhodnutí zakládajícího překážku věci rozsouzené […], je neplatné.“
25
Článek 112 Codice del processo amministrativo (soudní řád správní) stanoví:
„1.   Orgány veřejné správy a ostatní účastníci řízení musí vyhovět rozhodnutím správních soudů.
2.   Azione di ottemperanza může být podána za účelem dosažení souladu s:
[…]
c)
rozhodnutími zakládajícími překážku věci rozsouzené a jinými obdobnými opatřeními obecných soudů, s cílem dosáhnout splnění povinnosti orgánů veřejné moci vyhovět rozhodnutí vydanému ve věci, které zakládá překážku věci rozsouzené.
[…]“
26
Článek 114 odst. 4 písm. b) soudního řádu správního uvádí, že soud, který rozhoduje o azione di ottemperanza, v případě, že této žalobě vyhoví, „prohlásí neplatnost aktů, jejichž vydání případně představuje porušení nebo obcházení rozhodnutí zakládajícího překážku věci rozsouzené“.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
27
V devadesátých letech minulého století nabyl S. Berlusconi prostřednictvím společnosti Fininvest účast ve výši přibližně 30 % ve společnosti Mediolanum SpA, která tehdy byla MFHC ovládající zejména Banca Mediolanum SpA, a z tohoto důvodu podléhá od roku 2014 dohledu nad kvalifikovanými účastmi v Itálii.
28
V návaznosti na rozsudek Corte suprema di cassazione (kasační soud, Itálie) č. 35729/13, který se stal konečným dne 1. srpna 2013 a kterým byl S. Berlusconi shledán vinným z daňového podvodu, zahájily příslušné italské orgány dohledu, tj. Italská centrální banka a IVASS, proti dotyčnému řízení, jež vedlo k vydání rozhodnutí, kterým bylo určeno, že dotyčný již nadále nesplňoval požadavek na dobrou pověst stanovený platnými právními předpisy, a že tudíž muselo dojít ke zcizení podílu přesahujícího 9,999 %, který společnost Fininvest držela ve společnosti Mediolanum.
29
S. Berlusconi a společnost Fininvest napadli toto rozhodnutí u italských soudů, přičemž uplatnili zejména žalobní důvod týkající se časové působnosti zákona, vycházející z toho, že důvod nedostatku dobré pověsti, jenž byl důvodem vyjádření nesouhlasu s nabytím předmětné kvalifikované účasti, vyvstal před nabytím účinnosti právní úpravy ukládající tento požadavek, a tudíž se na něj tato právní úprava nevztahuje. Po zamítnutí jejich žalob v prvním stupni měli navrhovatelé úspěch ve věci v řízení u Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie), která dne 3. března 2016 rozhodla, že právní předpisy předcházející přijetí kritérií dobré pověsti, kterých se navrhovatelé dovolávali, byly stále platné, navzdory protiargumentům směřujícím k prokázání, že tyto právní předpisy musely být považovány za implicitně zrušené z důvodu jejich rozporu s unijním právem.
30
V mezidobí byla MFHC Mediolanum převzata její dceřinou společností, Banca Mediolanum, a v důsledku toho se společnost Fininvest stala držitelkou kvalifikované účasti nikoli již v MFHC, ale přímo v úvěrové instituci. Italská centrální banka a ECB z toho vyvodily, že bylo nutné podat novou žádost o povolení nabytí této kvalifikované účasti na základě článku 22 a násl. směrnice CRD IV, jakož i článku 19 a násl. konsolidovaného znění zákona o bankách.
31
V souladu s pokyny ECB obsaženými v dopise ze dne 24. června 2016 vyzvala Italská centrální banka dne 14. července 2016 společnost Fininvest k podání žádosti o povolení ve lhůtě 15 dnů. Vzhledem k tomu, že této výzvě nebylo vyhověno, rozhodla se Italská centrální banka zahájit dne 3. srpna 2016 z úřední povinnosti správní řízení, přičemž upřesnila, že podle článku 4 nařízení o SSM má rozhodovací pravomoc v dané oblasti ECB.
32
Poté, co Italská centrální banka obdržela dokumentaci od společnosti Fininvest, předala ECB podle čl. 15 odst. 2 nařízení o SSM návrh rozhodnutí ze dne 23. září 2016, jenž obsahoval nesouhlasné stanovisko k dobré pověsti nabyvatelů předmětné účasti v Banca Mediolanum, a vyzvala ECB k tomu, aby s tímto nabytím vyjádřila nesouhlas.
33
ECB se ztotožnila s argumenty Italské centrální banky a schválila návrh rozhodnutí, který předala S. Berlusconimu a společnosti Fininvest, aby se k němu vyjádřili. ECB přijala konečné rozhodnutí dne 25. října 2016.
34
V tomto rozhodnutí měla ECB za to, že existují důvodné pochybnosti o dobré pověsti nabyvatelů účasti v Banca Mediolanum. Vzhledem k tomu, že S. Berlusconi, majoritní akcionář a skutečný vlastník společnosti Fininvest, byl nepřímým nabyvatelem účasti v Banca Mediolanum a byl pravomocně odsouzen k trestu odnětí svobody na čtyři roky za daňový podvod, dospěla ECB k závěru, že nebyl splněn požadavek dobré pověsti, který na držitele kvalifikovaných účastí kladly vnitrostátní právní předpisy. Tento orgán vycházel rovněž z toho, že se S. Berlusconi údajně dopustil dalších porušení předpisů a vztahují se na něj další odsouzení, stejně jako tomu bylo i u dalších členů řídících orgánů společnosti Fininvest.
35
Na základě výše uvedených důvodů ECB dovodila, že nabyvatelé kvalifikované účasti v Banca Mediolanum nesplňovali uvedený požadavek dobré pověsti a existovaly závažné pochybnosti o jejich způsobilosti zajistit v budoucnu řádné a obezřetné řízení této finanční instituce. Z toho důvodu vyjádřila ECB nesouhlas s nabytím kvalifikované účasti v Banca Mediolanum S. Berlusconim a společností Fininvest.
36
Posledně zmínění zaprvé napadli rozhodnutí ECB ze dne 25. října 2016 žalobou na neplatnost podanou k Tribunálu Evropské unie (věc Fininvest a Berlusconi v. ECB, T‑913/16). Zadruhé podala společnost Fininvest k Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (regionální správní soud pro Lazio, Itálie) žalobu znějící na zrušení přípravných aktů Italské centrální banky pro uvedené rozhodnutí ECB. Zatřetí S. Berlusconi a společnost Fininvest podali azione di ottemperanza ke Consiglio di Stato (Státní rada).
37
V rámci posledně zmíněné žaloby S. Berlusconi a společnost Fininvest tvrdí, že návrh rozhodnutí Italské centrální banky zmíněný v bodě 32 tohoto rozsudku je neplatný z důvodu porušení překážky věci rozsouzené založené rozsudkem Consiglio di Stato (Státní rada) zmíněným v bodě 29 rozsudku v projednávané věci, jenž byl vydán ve sporu týkajícím se kvalifikované účasti dotyčných ve společnosti Mediolanum. Italská centrální banka na svou obranu namítla zejména nedostatek pravomoci vnitrostátních soudů k projednání této žaloby, neboť se jedná o přípravné akty, jež nemají obsah odpovídající rozhodnutí a směřují k přijetí rozhodnutí spadajícího do výlučné pravomoci unijního orgánu, přičemž tyto přípravné akty stejně jako konečné rozhodnutí podléhají výlučné pravomoci unijního soudu.
38
Po spojení žalob S. Berlusconiho a společnosti Fininvest měla Consiglio di Stato (Státní rada) za to, že předmětné řízení lze přirovnat jak k „jednotnému řízení“, jehož akty podléhají pouze přezkumu unijního soudu, tak ke „složenému řízení“, jehož akty spadající do vnitrostátní fáze by mohly podléhat soudnímu přezkumu na vnitrostátní úrovni, a to i v případě, že by tato vnitrostátní fáze byla ukončena aktem, který není závazný pro unijní orgán příslušný k vydání konečného rozhodnutí.
39
Za těchto okolností se Consiglio di Stato (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být čl. 263 první, druhý a pátý pododstavec SFEU ve spojení s čl. 256 odst. 1 SFEU vykládán v tom smyslu, že projednání žaloby proti aktům o zahájení řízení, přípravným aktům a nezávaznému návrhu, jež přijal vnitrostátní příslušný orgán […] v rámci postupu upraveného v článcích 22 a 23 směrnice [CRD IV], v čl. 1 odst. 5, čl. 4 odst. 1 písm. c) a článku 15 nařízení [o SSM], článcích 85 až 87 [nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu], jakož i v článcích 19, 22 a 25 [konsolidovaného znění zákona o bankách], spadá do pravomoci unijního soudu, nebo do pravomoci vnitrostátního soudu?
2)
Je konkrétně možné konstatovat soudní pravomoc unijního soudu, pokud proti těmto aktům byla podána nikoli obecná žaloba na neplatnost, ale žaloba na neplatnost pro porušení nebo obcházení překážky věci rozsouzené založené rozsudkem Consiglio di Stato (Státní rada) […] ze dne 3. března 2016, podaná v rámci řízení o splnění povinnosti na základě článků 112 a násl. soudního řádu správního, tj. v rámci zvláštního institutu vnitrostátní úpravy soudního řízení správního, přičemž rozhodnutí o této žalobě zahrnuje výklad a stanovení objektivních mezí překážky věci rozsouzené založené tímto rozsudkem, a to podle vnitrostátní právní úpravy?“
K předběžným otázkám
40
Podstatou otázek položených předkládajícím soudem, které je třeba posoudit společně, je, zda musí být článek 263 SFEU vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby vnitrostátní soudy vykonávaly přezkum legality aktů o zahájení řízení, přípravných aktů nebo nezávazného návrhu, jež přijaly vnitrostátní příslušné orgány v rámci postupu upraveného v článcích 22 a 23 směrnice CRD IV, v čl. 4 odst. 1 písm. c) a článku 15 nařízení o SSM, jakož i v článcích 85 až 87 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu, a zda se odpověď na tuto otázku liší, je-li k vnitrostátnímu soudu podána zvláštní žaloba na neplatnost pro tvrzené porušení překážky věci rozsouzené založené rozhodnutím vnitrostátního soudu.
41
Na úvod je třeba upřesnit účinky zapojení vnitrostátních orgánů do takového procesu, o jaký jde ve věci v původním řízení, jenž vede k přijetí unijního aktu, na rozdělení pravomocí mezi unijní soudy a soudy členských států.
42
V této souvislosti je třeba připomenout, že článek 263 SFEU svěřuje Soudnímu dvoru Evropské unie výlučnou pravomoc k přezkumu legality aktů přijatých unijními orgány, k nimž patří i ECB.
43
Případné zapojení vnitrostátních orgánů do procesu vedoucího k přijetí takových aktů nemůže zpochybnit jejich kvalifikaci jako unijních aktů, pokud akty přijaté vnitrostátními orgány představují jednu fázi postupu, v němž unijní orgán jako jediný vykonává pravomoc k přijetí konečného rozhodnutí, aniž je vázán přípravnými akty nebo návrhy vnitrostátních orgánů (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. prosince 2007, Švédsko v. Komise, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, body 93 a 94).
44
V takovém případě, kdy unijní právo nemá za cíl zavést rozdělení dvou pravomocí, a to vnitrostátní pravomoci a pravomoci Unie, které by měly odlišné cíle, ale naopak zavádí výlučnou rozhodovací pravomoc unijního orgánu, je totiž na unijním soudu, aby na základě své výlučné pravomoci k přezkumu legality unijních aktů podle článku 263 SFEU (obdobně viz rozsudek ze dne 22. října 1987, Foto-Frost, 314/85, EU:C:1987:452, bod 17) rozhodl o legalitě konečného rozhodnutí přijatého dotyčným unijním orgánem a k zajištění účinné soudní ochrany zúčastněných přezkoumal případné vady, kterými jsou stiženy přípravné akty nebo návrhy vnitrostátních orgánů, jimiž by mohla být dotčena platnost tohoto konečného rozhodnutí.
45
Akt vnitrostátního orgánu, který je součástí rozhodovacího procesu Unie, však nespadá do výlučné pravomoci unijního soudu, pokud z rozdělení pravomocí v předmětné oblasti mezi vnitrostátní orgány a unijní orgány vyplývá, že akt přijatý vnitrostátním orgánem je nezbytnou fází postupu přijímání unijního aktu, v rámci níž jsou unijní orgány nadány pouze omezeným nebo žádným prostorem pro uvážení, takže vnitrostátním aktem je unijní orgán vázán (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. prosince 1992, Oleificio Borelli v. Komise, C‑97/91, EU:C:1992:491, body 9 a 10).
46
V takovém případě přísluší vnitrostátním orgánům, aby rozhodovaly o vadách, kterými by takový vnitrostátní akt mohl být případně stižen, s tím, že případně předloží Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, a to za týchž podmínek přezkumu, jako jsou podmínky přezkumu vyhrazené jakémukoli konečnému aktu přijatému týmž vnitrostátním orgánem, který by mohl nepříznivě zasáhnout do právního postavení třetích osob, a aby navíc v souladu se zásadou účinné soudní ochrany považovaly žalobu podanou za tímto účelem za přípustnou, i když to vnitrostátní procesní pravidla nestanoví (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 3. prosince 1992, Oleificio Borelli v. Komise, C‑97/91, EU:C:1992:491, body 11 až 13; ze dne 6. prosince 2001, Carl Kühne a další, C‑269/99, EU:C:2001:659, bod 58, a ze dne 2. července 2009, Bavaria a Bavaria Italia, C‑343/07, EU:C:2009:415, bod 57).
47
Po tomto upřesnění je však třeba podotknout, že z výkladu článku 263 SFEU ve světle zásady loajální spolupráce mezi Unií a členskými státy zakotvené v čl. 4 odst. 3 SEU vyplývá, že akty přijaté vnitrostátními orgány v rámci takového postupu, jaký je uveden v bodech 43 a 44 tohoto rozsudku, nepodléhají přezkumu soudů členských států.
48
V této souvislosti je třeba zdůraznit, že rozhodne-li se unijní normotvůrce pro správní postup, v rámci něhož mají vnitrostátní orgány přijímat přípravné akty pro konečné rozhodnutí unijního orgánu, jež vyvolává právní účinky a může nepříznivě zasáhnout do právního postavení dotyčného, má v úmyslu zavést zvláštní mechanismus spolupráce mezi tímto orgánem a těmito vnitrostátními orgány spočívající na výlučné rozhodovací pravomoci unijního orgánu.
49
Nezbytným předpokladem účinnosti takového rozhodovacího procesu je přitom jednotný soudní přezkum, který vykonávají pouze unijní soudy až po přijetí rozhodnutí unijního orgánu, kterým se končí správní řízení, tedy rozhodnutí, které jako jediné může vyvolávat závazné právní účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobce tím, že podstatným způsobem změní jeho právní postavení.
50
V této souvislosti je třeba uvést, že koexistence vnitrostátních opravných prostředků proti přípravným aktům nebo návrhům orgánů členských států v tomto druhu řízení a žaloby podle článku 263 SFEU proti rozhodnutí unijního orgánu, kterým se končí správní řízení zavedené unijním normotvůrcem, by nebyla prosta rizika, že v témže řízení budou učiněny protichůdné závěry, a tudíž by mohla zpochybnit výlučnou pravomoc Soudního dvora k rozhodování o legalitě tohoto konečného rozhodnutí, zejména tehdy, když se toto rozhodnutí řídí analýzou a návrhem uvedených orgánů.
51
S ohledem na tuto nezbytnou jednotnost soudního přezkumu není relevantní druh vnitrostátního právního prostředku použitého k podrobení přípravných aktů přijatých vnitrostátními orgány přezkumu soudem členského státu, ani povaha bodů návrhových žádání nebo žalobních důvodů uplatněných za tímto účelem.
52
Právě s ohledem na výše uvedené úvahy je třeba přezkoumat povahu postupu, v rámci něhož byly přijaty akty Italské centrální banky předložené k posouzení Consiglio di Stato (Státní rada) ve věci v původním řízení.
53
Tento postup je stanoven v rámci jednotného mechanismu dohledu bankovní unie, za jehož účinné a konzistentní fungování odpovídá ECB podle čl. 6 odst. 1 nařízení o SSM. Uvedený postup má provést článek 22 směrnice CRD IV, který v zájmu řádného fungování bankovní unie stanoví povinnost předchozího souhlasu s jakýmkoli nabytím nebo zvýšením kvalifikovaných účastí v úvěrových institucích na základě harmonizovaných kritérií posouzení, jejichž výčet je obsažen v článku 23 téže směrnice.
54
Podle čl. 4 odst. 1 písm. c) nařízení o SSM, ve spojení s čl. 15 odst. 3 téhož nařízení a s článkem 87 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu, má ECB jako jediná pravomoc rozhodnout o vyjádření souhlasu či nesouhlasu s navrhovaným nabytím na závěr postupu upraveného zejména v článku 15 nařízení o SSM a v článcích 85 a 86 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu.
55
V rámci vztahů řídících se zásadou loajální spolupráce podle čl. 6 odst. 2 nařízení o SSM spočívá úloha vnitrostátních orgánů – jak vyplývá z tohoto ustanovení, z čl. 15 odst. 1 a 2 téhož nařízení a z článků 85 a 86 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu – v registrování žádostí o povolení, poskytování pomoci ECB, která má jako jediná rozhodovací pravomoc, tím, že ECB poskytnou zejména všechny informace nezbytné pro plnění jejích úkolů, posoudí uvedené žádosti a následně předloží ECB návrh rozhodnutí, kterým není posledně zmíněný orgán vázán a o kterém navíc unijní právní předpisy nestanoví, že musí být oznámen žadateli.
56
Postup, jehož součástí jsou akty napadené u předkládajícího soudu, tedy patří k postupům, na které se vztahují úvahy vyjádřené v bodech 43 a 44 tohoto rozsudku.
57
Je tudíž třeba dovodit, že jedině unijní soud má pravomoc incidenčně posoudit, zda je legalita rozhodnutí ECB ze dne 25. října 2016 dotčena případnými vadami, kterými je stižena legalita přípravných aktů pro toto rozhodnutí přijatých Italskou centrální bankou. Tato pravomoc vylučuje jakoukoli vnitrostátní soudní pravomoc ve vztahu k uvedeným aktům, a není v tomto ohledu relevantní, že k vnitrostátnímu soudu byla podána taková žaloba, jako je azione di ottemperanza.
58
K posledně zmíněnému je třeba poznamenat – jak uvedla Komise – že výlučná pravomoc ECB k vyjádření souhlasu či nesouhlasu s nabytím kvalifikované účasti v úvěrové instituci a s tím související výlučná pravomoc unijních soudů k přezkumu platnosti takového rozhodnutí a incidenčně k posouzení, zda jsou vnitrostátní přípravné akty stiženy vadami, jimiž může být dotčena platnost rozhodnutí ECB, brání tomu, aby vnitrostátní soud mohl rozhodovat o žalobě, jež směřuje ke zpochybnění souladu takového aktu s vnitrostátním ustanovením týkajícím se zásady překážky věci pravomocně rozsouzené (obdobně viz rozsudek ze dne 18. července 2007, Lucchini, C‑119/05, EU:C:2007:434, body 62 a 63).
59
Z toho důvodu je třeba na položené otázky odpovědět tak, že článek 263 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby vnitrostátní soudy vykonávaly přezkum legality aktů o zahájení řízení, přípravných aktů nebo nezávazného návrhu, jež přijaly vnitrostátní příslušné orgány v rámci postupu upraveného v článcích 22 a 23 směrnice CRD IV, v čl. 4 odst. 1 písm. c) a článku 15 nařízení o SSM, jakož i v článcích 85 až 87 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu, a že je v tomto ohledu irelevantní, že k vnitrostátnímu soudu byla podána zvláštní žaloba na neplatnost pro tvrzené porušení překážky věci rozsouzené založené rozhodnutím vnitrostátního soudu.
K nákladům řízení
60
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
Článek 263 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby vnitrostátní soudy vykonávaly přezkum legality aktů o zahájení řízení, přípravných aktů nebo nezávazného návrhu, jež přijaly vnitrostátní příslušné orgány v rámci postupu upraveného v článcích 22 a 23 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/36/EU ze dne 26. června 2013 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o obezřetnostním dohledu nad úvěrovými institucemi a investičními podniky, o změně směrnice 2002/87/ES a zrušení směrnic 2006/48/ES a 2006/49/ES, v čl. 4 odst. 1 písm. c) a článku 15 nařízení Rady (EU) č. 1024/2013 ze dne 15. října 2013, kterým se Evropské centrální bance svěřují zvláštní úkoly týkající se politik, které se vztahují k obezřetnostnímu dohledu nad úvěrovými institucemi, jakož i v článcích 85 až 87 nařízení Evropské centrální banky (EU) č. 468/2014 ze dne 16. dubna 2014, kterým se stanoví rámec spolupráce Evropské centrální banky s vnitrostátními příslušnými orgány a vnitrostátními pověřenými orgány v rámci jednotného mechanismu dohledu (nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu). V tomto ohledu je irelevantní, že k vnitrostátnímu soudu byla podána zvláštní žaloba na neplatnost pro tvrzené porušení překážky věci rozsouzené založené rozhodnutím vnitrostátního soudu.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: italština.