62019CV0001(02)
ADVIES 1/19 VAN HET HOF (Grote kamer)
6 oktober 2021
Inhoud
I. Verzoek om advies
II. Toepasselijke bepalingen
A. Relevante richtlijnen inzake justitiële samenwerking in strafzaken
B. Relevante richtlijnen betreffende het gemeenschappelijk asielbeleid
C. Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie en regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Unie
III. Verdrag van Istanbul en ondertekening van dit verdrag door de Unie
A. Analyse van het Verdrag van Istanbul
B. Voorstellen voor besluiten over de ondertekening en de sluiting van het Verdrag van Istanbul
C. Besluit 2017/865 over de ondertekening
D. Besluit 2017/866 over de ondertekening
IV. Overwegingen van het Parlement in zijn verzoek om advies
A. Feiten en procedure
B. Juiste rechtsgrondslagen voor de sluiting van het Verdrag van Istanbul
C. Opsplitsing van de handelingen over de ondertekening en de sluiting van het Verdrag van Istanbul in twee afzonderlijke besluiten
D. Praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten
V. Samenvatting van de bij het Hof ingediende opmerkingen
A. Feiten en procedure
1. Ondertekening en bekrachtiging van het Verdrag van Istanbul door de lidstaten
2. Procedure voor de ondertekening van het Verdrag van Istanbul binnen de Raad
3. Procedure voor de sluiting van het Verdrag van Istanbul binnen de Raad
B. Ontvankelijkheid van het verzoek om advies
1. Juiste rechtsgrondslagen voor de sluiting van het Verdrag van Istanbul
2. Opsplitsing van de handelingen over de ondertekening en de sluiting van het Verdrag van Istanbul in twee afzonderlijke besluiten
3. Praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten
C. Verzoek om advies ten gronde
1. Juiste rechtsgrondslagen voor de sluiting van het Verdrag van Istanbul
a) „Ruime” of „beperkte” toetreding van de Unie tot het Verdrag van Istanbul
b) Criteria voor de bepaling van de bevoegdheden van de Unie
c) Verhouding tussen het Verdrag van Istanbul en het acquis van de Unie
d) Artikel 82, lid 2, VWEU
e) Artikel 84 VWEU
f) Artikel 78, lid 2, VWEU
g) Artikel 83, lid 1, VWEU
2. Opsplitsing van de handelingen over de ondertekening en de sluiting van het Verdrag van Istanbul in twee afzonderlijke besluiten
3. Praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten
a) Weergave van de praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord”
b) Verenigbaarheid van de praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord” met artikel 13, lid 2, VEU alsook de artikelen 2 tot en met 6 en artikel 218, leden 2, 6 en 8, VWEU
c) Verenigbaarheid van de praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord” met het beginsel van bevoegdheidstoedeling, het beginsel van loyale samenwerking tussen de Unie en haar lidstaten, het beginsel van eenheid in de externe vertegenwoordiging van de Unie en het internationaal publiekrecht
VI. Stellingname van het Hof
A. Ontvankelijkheid van het verzoek om advies
B. Praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten
C. Juiste rechtsgrondslagen voor de sluiting van het Verdrag van Istanbul
D. Opsplitsing van de handeling tot sluiting van het Verdrag van Istanbul in twee afzonderlijke besluiten
VII. Antwoord op het verzoek om advies
„Advies krachtens artikel 218, lid 11, VWEU – Verdrag inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (Verdrag van Istanbul) – Ondertekening door de Europese Unie – Ontwerp over de sluiting door de Unie – Begrip ‚voorgenomen overeenkomst’ in de zin van artikel 218, lid 11, VWEU – Externe bevoegdheden van de Unie – Materiële rechtsgrondslag – Artikel 78, lid 2, VWEU – Artikel 82, lid 2, VWEU – Artikel 83, lid 1, VWEU – Artikel 84 VWEU – Artikel 336 VWEU – Artikelen 1 tot en met 4 bis van Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Gedeeltelijke deelname van Ierland aan de sluiting van het Verdrag van Istanbul door de Unie – Mogelijkheid om de handeling tot sluiting van een internationale overeenkomst op te splitsen in twee afzonderlijke besluiten naargelang van de toepasselijke rechtsgrondslagen – Praktijk van het ‚gemeenschappelijk akkoord’ – Verenigbaarheid met het VEU en het VWEU”
In adviesprocedure 1/19,
betreffende een verzoek om advies krachtens artikel 218, lid 11, VWEU, ingediend op 9 juli 2019 door het Europees Parlement,
geeft
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, R. Silva de Lapuerta, vicepresident, A. Arabadjiev (rapporteur), A. Prechal, M. Vilaras, M. Ilešič, L. Bay Larsen, A. Kumin en N. Wahl, kamerpresidenten, T. von Danwitz, F. Biltgen, K. Jürimäe, L. S. Rossi, I. Jarukaitis en N. Jääskinen, rechters,
advocaat-generaal: G. Hogan,
griffier: R. Schiano, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 6 oktober 2020,
gelet op de opmerkingen van:
–
het Europees Parlement, vertegenwoordigd door D. Warin, A. Neergaard en O. Hrstková Šolcová als gemachtigden,
–
de Belgische regering, vertegenwoordigd door C. Pochet en J.‑C. Halleux als gemachtigden,
–
de Bulgaarse regering, vertegenwoordigd door E. Petranova, L. Zaharieva, T. Mitova en M. Georgieva als gemachtigden,
–
de Tsjechische regering, vertegenwoordigd door M. Smolek, J. Vláčil, M. Švarc en K. Najmanová als gemachtigden,
–
de Deense regering, vertegenwoordigd door M. P. Jespersen als gemachtigde,
–
Ierland, vertegenwoordigd door M. Browne, G. Hodge en A. Joyce als gemachtigden, bijgestaan door P. McGarry en S. Kingston, SC,
–
de Griekse regering, vertegenwoordigd door K. Boskovits als gemachtigde,
–
de Spaanse regering, vertegenwoordigd door S. Centeno Huerta als gemachtigde,
–
de Franse regering, vertegenwoordigd door J.‑L. Carré, D. Dubois, T. Stéhelin en A.‑L. Desjonquères als gemachtigden,
–
de Hongaarse regering, vertegenwoordigd door M. Z. Fehér en P. Csuhány als gemachtigden,
–
de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door J. Schmoll, E. Samoilova en H. Tichy als gemachtigden,
–
de Poolse regering, vertegenwoordigd door B. Majczyna en A. Miłkowska als gemachtigden,
–
de Slowaakse regering, vertegenwoordigd door B. Ricziová als gemachtigde,
–
de Finse regering, vertegenwoordigd door H. Leppo en J. Heliskoski als gemachtigden,
–
de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door S. Boelaert, B. Driessen en A. Norberg als gemachtigden,
–
de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Bouquet, T. Ramopoulos, C. Cattabriga en S. Grünheid als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 11 maart 2021,
het navolgende
Advies
I. Verzoek om advies
1
Het door het Europees Parlement bij het Hof ingediende verzoek om advies luidt:
„[1)
a)]
Vormen de artikelen 82, lid 2, en 84 VWEU de juiste rechtsgrondslagen voor de handeling van de Raad [van de Europese Unie] over de sluiting namens de [Europese] Unie van het Verdrag [van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (Verdrag van Istanbul)] of moet deze handeling worden gebaseerd op de artikelen 78, lid 2, 82, lid 2, en 83, lid 1, VWEU[?]
[b)]
[I]s het noodzakelijk of mogelijk om de besluiten betreffende de ondertekening [...] en betreffende de sluiting van het Verdrag [van Istanbul] in tweeën op te splitsen als gevolg van deze keuze van de rechtsgrondslag?
[2)]
Is de sluiting door de Unie van het Verdrag van Istanbul, overeenkomstig artikel 218, lid 6, VWEU, verenigbaar met de Verdragen bij gebrek aan een gemeenschappelijk akkoord van alle lidstaten over hun instemming om door dit Verdrag gebonden te [worden]?”
II. Toepasselijke bepalingen
A.
Relevante richtlijnen inzake justitiële samenwerking in strafzaken
2
Richtlijn 2011/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan, en ter vervanging van kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad (PB 2011, L 101, blz. 1) is van toepassing op alle lidstaten met uitzondering van het Koninkrijk Denemarken. Artikel 1 van deze richtlijn luidt:
„Deze richtlijn stelt minimumregels vast betreffende de omschrijving van strafbare feiten en straffen op het gebied van mensenhandel. Zij voert tevens gemeenschappelijke bepalingen in die de voorkoming van dit misdrijf en de bescherming van de slachtoffers verbeteren, met inachtneming van het genderperspectief.”
3
Richtlijn 2011/93/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 ter bestrijding van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie, en ter vervanging van kaderbesluit 2004/68/JBZ van de Raad (PB 2011, L 335, blz. 1, met rectificatie in PB 2012, L 18, blz. 7) is van toepassing op alle lidstaten met uitzondering van het Koninkrijk Denemarken. In artikel 1 van deze richtlijn wordt gepreciseerd:
„Deze richtlijn stelt minimumregels vast voor de definitie van strafbare feiten en sancties op het gebied van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen, kinderpornografie en het benaderen van kinderen voor seksuele doeleinden. Zij voert tevens bepalingen in om de preventie van die misdrijven en de bescherming van slachtoffers daarvan te versterken.”
4
Richtlijn 2012/29/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming van slachtoffers van strafbare feiten, en ter vervanging van kaderbesluit 2001/220/JBZ (PB 2012, L 315, blz. 57) is van toepassing op alle lidstaten met uitzondering van het Koninkrijk Denemarken. In overweging 11 van deze richtlijn staat te lezen:
„Deze richtlijn stelt minimumvoorschriften vast. De lidstaten mogen de in deze richtlijn opgenomen rechten uitbreiden teneinde in een hoger niveau van bescherming te voorzien.”
B.
Relevante richtlijnen betreffende het gemeenschappelijk asielbeleid
5
Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB 2003, L 251, blz. 12) is van toepassing op alle lidstaten met uitzondering van het Koninkrijk Denemarken en Ierland. In artikel 3, lid 4, onder a), en lid 5, van deze richtlijn wordt gepreciseerd:
„4.   Deze richtlijn laat gunstiger bepalingen in de volgende overeenkomsten onverlet:
a)
bilaterale en multilaterale overeenkomsten tussen de [Unie] of de [Unie] en haar lidstaten enerzijds en derde landen anderzijds, of
[...]
5.   Deze richtlijn laat de mogelijkheid van [de] lidstaten om gunstigere bepalingen vast te stellen of te handhaven onverlet.”
6
Richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (PB 2004, L 16, blz. 44) is van toepassing op alle lidstaten met uitzondering van het Koninkrijk Denemarken en Ierland. In artikel 3, lid 3, onder a) en b), van deze richtlijn is bepaald:
„Deze richtlijn geldt onverminderd de gunstiger bepalingen van:
a)
bilaterale of multilaterale overeenkomsten tussen de [Unie] of de [Unie] en haar lidstaten enerzijds en derde landen anderzijds;
b)
reeds voor de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn tussen een lidstaat en een derde land gesloten bilaterale overeenkomsten”.
7
Artikel 13 van die richtlijn luidt:
„De lidstaten mogen permanente verblijfstitels of verblijfstitels van onbeperkte duur afgeven onder gunstiger voorwaarden dan die welke in deze richtlijn zijn vastgesteld. Deze verblijfstitels geven geen toegang tot het recht van verblijf in de andere lidstaten zoals bepaald in hoofdstuk III van deze richtlijn.”
8
Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98) is van toepassing op alle lidstaten met uitzondering van het Koninkrijk Denemarken en Ierland. Artikel 4 van deze richtlijn bepaalt:
„1.   Deze richtlijn laat onverlet de gunstiger bepalingen van:
a)
bilaterale of multilaterale overeenkomsten tussen de [Unie] of de [Unie] en haar lidstaten enerzijds en een of meer derde landen anderzijds;
b)
bilaterale of multilaterale overeenkomsten tussen een of meer lidstaten en een of meer derde landen.
2.   Deze richtlijn laat onverlet de bepalingen van het [Unie-acquis] op het gebied van immigratie en asiel die gunstiger zijn voor de onderdanen van derde landen.
3.   Deze richtlijn laat onverlet dat de lidstaten bepalingen kunnen aannemen of handhaven die gunstiger zijn voor de personen op wie de richtlijn van toepassing is, mits deze bepalingen verenigbaar zijn met de richtlijn.
4.   Wat betreft onderdanen van derde landen die overeenkomstig artikel 2, lid 2, onder a), buiten het toepassingsgebied van deze richtlijn vallen, wordt door de lidstaten:
a)
ervoor gezorgd dat hun behandeling en beschermingsniveau niet ongunstiger zijn dan bepaald in artikel 8, leden 4 en 5 (beperking van het gebruik van dwangmaatregelen), artikel 9, lid 2, onder a) (uitstel van verwijdering), artikel 14, lid 1, onder b) en d) (spoedeisende zorg en inachtneming van de behoeften van kwetsbare personen), en de artikelen 16 en 17 (omstandigheden van bewaring) en
b)
het beginsel van non-refoulement geëerbiedigd.”
9
Richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PB 2011, L 337, blz. 9) is in de plaats gekomen van richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming (PB 2004, L 304, blz. 12) en is van toepassing op alle lidstaten met uitzondering van het Koninkrijk Denemarken en Ierland. Artikel 3 van richtlijn 2011/95 luidt:
„De lidstaten kunnen ter bepaling van wie als vluchteling of als voor subsidiaire bescherming in aanmerking komend persoon wordt erkend en ter bepaling van de inhoud van de internationale bescherming, gunstiger normen vaststellen of handhaven indien die met deze richtlijn verenigbaar zijn.”
10
Richtlijn 2004/83 is weliswaar ingetrokken bij richtlijn 2011/95, maar blijft bindend voor Ierland. Artikel 1 van richtlijn 2004/83 bepaalt:
„Het doel van deze richtlijn is minimumnormen vast te stellen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, alsmede de inhoud van de verleende bescherming.”
11
Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 60) is van toepassing op alle lidstaten met uitzondering van het Koninkrijk Denemarken en Ierland. Artikel 5 van deze richtlijn luidt:
„De lidstaten kunnen gunstigere normen voor de procedures voor de toekenning of intrekking van internationale bescherming invoeren of handhaven, voor zover die verenigbaar zijn met deze richtlijn.”
12
Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (PB 2005, L 326, blz. 13) is weliswaar ingetrokken bij richtlijn 2013/32, maar blijft bindend voor Ierland. In artikel 1 van richtlijn 2005/85 wordt gepreciseerd:
„Deze richtlijn beoogt de vaststelling van minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus.”
13
Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 96) is van toepassing op alle lidstaten met uitzondering van het Koninkrijk Denemarken en Ierland. Artikel 4 van deze richtlijn luidt:
„De lidstaten kunnen gunstiger bepalingen inzake opvangvoorzieningen vaststellen of handhaven, voor verzoekers en voor andere in dezelfde lidstaat aanwezige nauwe verwanten van de verzoeker indien deze van hem afhankelijk zijn, of om humanitaire redenen voor zover die bepalingen verenigbaar zijn met deze richtlijn.”
C.
Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie en regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Unie
14
In verordening nr. 31 (EEG), nr. 11 (EGA), tot vaststelling van het Statuut van de ambtenaren en de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB 1962, 45, blz. 1385), zoals laatstelijk gewijzigd bij verordening (EU) nr. 1416/2013 van de Raad van 17 december 2013 (PB 2013, L 353, blz. 24), staat in de tweede overweging onder meer te lezen dat het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie en de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Unie „[de ambtenaren en andere personeelsleden van de Unie] in staat moeten stellen zich van hun taak te kwijten onder omstandigheden die de beste werking van de dienst waarborgen”.
III. Verdrag van Istanbul en ondertekening van dit verdrag door de Unie
A.
Analyse van het Verdrag van Istanbul
15
Het Verdrag van Istanbul, waarvan de definitieve tekst op 7 april 2011 is vastgesteld door het Comité van Ministers van de Raad van Europa, is op 11 mei 2011 voor ondertekening opengesteld ter gelegenheid van de 121e zitting van dat comité te Istanbul (Turkije). Dit verdrag, dat op 1 augustus 2014 in werking is getreden, omvat een preambule, 81 artikelen – verdeeld over 12 hoofdstukken – en een bijlage betreffende voorrechten en immuniteiten die van toepassing is op de leden van de in artikel 66 van dat verdrag genoemde Groep van deskundigen inzake actie tegen geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (Grevio).
16
In de preambule van het Verdrag van Istanbul wordt onder meer verwezen naar het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bestrijding van mensenhandel, het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bescherming van kinderen tegen seksuele uitbuiting en seksueel misbruik, en het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen (United Nations Treaty Series, deel 1249, blz. 13), alsmede naar het internationale humanitaire recht, met name het op 12 augustus 1949 te Genève ondertekende Verdrag betreffende de bescherming van burgers in oorlogstijd (United Nations Treaty Series, deel 75, blz. 287).
17
In die preambule wordt erkend dat geweld tegen vrouwen een blijk is van historisch ongelijke machtsverhoudingen tussen vrouwen en mannen die hebben geleid tot de overheersing en discriminatie van vrouwen door mannen. Tevens wordt het structurele karakter van geweld tegen vrouwen erkend als op gender gebaseerd geweld en wordt erkend dat geweld tegen vrouwen behoort tot een van de cruciale sociale mechanismen waarmee vrouwen ten opzichte van mannen in een ondergeschikte positie worden gedwongen.
18
In artikel 1 van het Verdrag van Istanbul – dat deel uitmaakt van hoofdstuk I van dit verdrag („Doelstellingen, begripsomschrijvingen, gelijkheid en non-discriminatie, algemene verplichtingen”) – is bepaald dat het verdrag onder meer tot doel heeft vrouwen te beschermen tegen alle vormen van geweld, geweld tegen vrouwen te voorkomen, te vervolgen en uit te bannen, bij te dragen aan de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen alsook een allesomvattend kader op te zetten met beleid en maatregelen ter bescherming en ondersteuning. In dat artikel staat tevens te lezen dat het Verdrag van Istanbul voorziet in een specifiek toezichtmechanisme.
19
Volgens artikel 3, onder c), van het Verdrag van Istanbul worden onder „gender” de maatschappelijk bepaalde rollen, gedragingen, activiteiten en eigenschappen verstaan die in een maatschappij passend worden geacht voor vrouwen en mannen. In artikel 3, onder f), van dat verdrag is bepaald dat het begrip „vrouwen” ook meisjes jonger dan 18 jaar omvat.
20
Krachtens de artikelen 5 en 6 van het Verdrag van Istanbul moeten de partijen bij dit verdrag maatregelen nemen om onder dat verdrag vallende daden van geweld te voorkomen, te onderzoeken en te bestraffen alsook herstel na dergelijke daden te bewerkstelligen, en moeten zij een genderperspectief hanteren bij de uitvoering en toetsing van de gevolgen van de bepalingen van genoemd verdrag.
21
Op grond van de artikelen 7, 8, 10 en 11 van het Verdrag van Istanbul – die deel uitmaken van hoofdstuk II van dit verdrag („Integraal beleid en gegevens verzamelen”) – moeten de verdragspartijen onder meer een effectief, alomvattend en gecoördineerd nationaal beleid ter voorkoming en bestrijding van alle onder dat verdrag vallende vormen van geweld voeren, daartoe passende financiële middelen en geschikt personeel toewijzen, officiële organen aanwijzen die verantwoordelijk zijn voor de coördinatie, de implementatie en de toetsing van beleid alsook het toezicht op beleid, met regelmatige tussenpozen uitgesplitste relevante statistische gegevens verzamelen over gevallen van alle binnen de werkingssfeer van het Verdrag van Istanbul vallende vormen van geweld, en onderzoek ondersteunen dat betrekking heeft op de diepere oorzaken van de onder dat verdrag vallende vormen van geweld, op de gevolgen en de frequentie ervan alsook op de veroordelingspercentages.
22
Hoofdstuk III van het Verdrag van Istanbul („Preventie”) bevat onder meer de artikelen 12 tot en met 16. Daarin wordt uiteengezet welke verplichtingen op de partijen bij dit verdrag rusten om veranderingen in de sociale en culturele gedragspatronen te stimuleren met het oog op de uitbanning van vooroordelen, gewoonten, tradities en andere praktijken die gebaseerd zijn op het idee dat vrouwen inferieur zouden zijn of op stereotiepe rollen van vrouwen en mannen, om alle onder dat verdrag vallende vormen van geweld te voorkomen, om de specifieke behoeften van kwetsbare personen en slachtoffers centraal te plaatsen bij de maatregelen die zij nemen, om erop toe te zien dat cultuur, gewoonte, religie, traditie of de zogenaamde eer niet worden gebruikt ter rechtvaardiging van daden van geweld, om regelmatig en op alle niveaus bewustwordingscampagnes of -programma’s uit te voeren, om in het onderwijs en bij faciliteiten voor sport, cultuur en recreatie alsook in de media onderwijsmateriaal in te voeren over onderwerpen als de gelijkheid van vrouwen en mannen, niet-stereotiepe genderrollen, wederzijds respect, het geweldloos oplossen van conflicten in interpersoonlijke betrekkingen, gendergerelateerd geweld tegen vrouwen en het recht op persoonlijke integriteit, en om programma’s op te zetten teneinde plegers van huiselijk geweld niet-gewelddadig gedrag aan te leren.
23
Hoofdstuk IV van het Verdrag van Istanbul („Bescherming en ondersteuning”) bepaalt in de artikelen 18 tot en met 28 dat de partijen bij dit verdrag de maatregelen moeten nemen die nodig zijn om alle slachtoffers te beschermen tegen verdere daden van geweld, daaronder begrepen mechanismen voor effectieve samenwerking tussen alle relevante staatsorganen, tijdige adequate informatie over de beschikbare vormen van ondersteuning en wettelijke maatregelen, juridische en psychologische advisering, financiële ondersteuning, gezondheidszorg en maatschappelijke hulpverlening, informatie over individuele/collectieve klachtenmechanismen, passende en gemakkelijk bereikbare opvangplaatsen in voldoende aantallen, gratis telefonische hulplijnen, crisisopvangcentra voor slachtoffers van verkrachting of seksueel geweld en op de leeftijd toegesneden psychosociale hulp voor kinderen die getuige zijn geweest van geweld, alsmede dat de verdragspartijen de maatregelen moeten nemen die nodig zijn om te waarborgen dat de aan bepaalde beroepsbeoefenaren opgelegde regels inzake vertrouwelijkheid geen belemmering vormen om de bevoegde autoriteiten te melden dat er een ernstige daad van geweld is gepleegd of te verwachten is.
24
Hoofdstuk V van het Verdrag van Istanbul heeft als opschrift „Materieel recht” en bevat om te beginnen de artikelen 29 tot en met 32. Daarin is bepaald dat de partijen slachtoffers moeten voorzien van passende civiele rechtsmiddelen tegen de dader en tegen de autoriteiten van de staat die hebben verzuimd de nodige preventieve of beschermende maatregelen te treffen, opdat slachtoffers – bij wijze van adequaat herstel – binnen een redelijke termijn schadeloos worden gesteld door de daders van enig bij dat verdrag strafbaar gesteld feit dan wel door de overheid voor zwaar lichamelijk letsel of ernstige verslechtering van de gezondheidstoestand, voor zover deze schade niet wordt gedekt door andere bronnen. Volgens diezelfde bepalingen moet bij de vaststelling van de voogdij en de omgangsregeling voor de kinderen rekening worden gehouden met gevallen van geweld, en moeten onder bedreiging met geweld gesloten huwelijken vernietigbaar zijn of ontbonden kunnen worden zonder onnodige financiële of administratieve lasten voor het slachtoffer.
25
Daarnaast bevat hoofdstuk V van het Verdrag van Istanbul de artikelen 33 tot en met 48 van dit verdrag. Bij deze artikelen aanvaarden de verdragspartijen de verplichting om bepaalde feiten strafbaar te stellen en op deze feiten doeltreffende, evenredige en afschrikkende straffen te stellen. Tot die feiten behoren onder meer – het plegen van alsook de poging tot, de medeplichtigheid aan en de uitlokking tot het plegen van – het door middel van dwang of bedreiging beschadigen van de geestelijke integriteit van een ander, gedragingen tot bedreiging van een andere persoon waardoor deze vreest voor zijn veiligheid, daden van fysiek geweld, het zonder wederzijds goedvinden verrichten van seksuele handelingen met een ander, het dwingen van een volwassene of een kind om een huwelijk aan te gaan, excisie, infibulatie of enige andere vorm van vrouwelijke genitale verminking, het verrichten van een abortus bij een vrouw zonder haar voorafgaande toestemming, het zonder haar toestemming verrichten van ingrepen waardoor een vrouw zich niet langer op natuurlijke wijze kan voortplanten, en elke vorm van ongewenst verbaal, non-verbaal of fysiek seksueel getint gedrag dat de waardigheid van een persoon aantast, in het bijzonder door het creëren van een intimiderende, vijandige, onterende, vernederende of beledigende omgeving.
26
Tevens is in artikel 44, lid 4, van het Verdrag van Istanbul bepaald dat de rechtsmacht voor de vervolging van de overeenkomstig de artikelen 36 tot en met 39 van dit verdrag strafbaar gestelde feiten – te weten feiten die betrekking hebben op seksueel geweld, gedwongen huwelijk, genitale verminking, gedwongen abortus en gedwongen sterilisatie – niet afhankelijk wordt gesteld van de voorafgaande aangifte door het slachtoffer of de voorafgaande overlegging van informatie door de staat van de plaats waar het feit is gepleegd. Volgens artikel 46 van het Verdrag van Istanbul is er met name sprake van strafverzwarende omstandigheden wanneer handelingen worden verricht tegen een voormalige dan wel huidige echtgenoot of huisgenoot, een kwetsbare persoon of een kind. Artikel 48, lid 1, van het Verdrag van Istanbul bepaalt dat de verdragspartijen de maatregelen moeten nemen die nodig zijn om alternatieve procedures voor geschillenregeling ter zake van alle onder dat verdrag vallende vormen van geweld te verbieden.
27
Hoofdstuk VI van het Verdrag van Istanbul heeft als opschrift „Onderzoek, vervolging, procesrecht en beschermende maatregelen” en bestaat uit de artikelen 49 tot en met 58. Daarin staat te lezen dat de partijen moeten waarborgen dat de verantwoordelijke rechtshandhavende autoriteiten onverwijld en adequaat reageren door de slachtoffers van geweld adequate en onmiddellijke bescherming te bieden, onder meer door onderzoeks- en gerechtelijke procedures zonder onnodige vertraging uit te voeren, door preventieve operationele maatregelen te nemen en door het risico op de dood, de ernst van de situatie alsook de kans op herhaling van het geweld te beoordelen.
28
Voorts moeten de partijen bij het Verdrag van Istanbul ervoor zorgen dat adequate gebieds- of contactverboden of beschermingsbevelen kunnen worden uitgevaardigd zonder onnodige financiële of administratieve lasten voor het slachtoffer, meer bepaald wanneer onmiddellijk gevaar dreigt, waarbij de pleger van huiselijk geweld wordt bevolen de woning van het slachtoffer te verlaten. Slachtoffers moeten worden beschermd tegen vergelding en moeten worden geïnformeerd wanneer de pleger ontsnapt of wordt vrijgelaten. Zij moeten worden geïnformeerd over hun rechten en de voorzieningen waarover zij kunnen beschikken, alsmede passende ondersteuning krijgen – waaronder juridische bijstand en gratis rechtsbijstand – en in de gelegenheid worden gesteld om te worden gehoord op een wijze die het mogelijk maakt dat contact tussen slachtoffers en daders wordt vermeden, onder meer doordat hun de gelegenheid wordt geboden om een getuigenverklaring af te leggen zonder fysiek aanwezig te zijn. Volgens de artikelen 54 en 56 van het Verdrag van Istanbul dienen de bevoegde autoriteiten de privacy en de reputatie van het slachtoffer te beschermen, met name door te waarborgen dat bewijsmateriaal dat betrekking heeft op de seksuele achtergrond en de gedragingen van het slachtoffer uitsluitend wordt toegelaten indien dat relevant en noodzakelijk is.
29
Artikel 56, lid 2, van het Verdrag van Istanbul bepaalt dat bijzondere beschermende maatregelen moeten worden getroffen voor kinderen die slachtoffer of getuige zijn van geweld tegen vrouwen, en artikel 58 van dit verdrag bepaalt dat de verjaringstermijnen voor het instellen van gerechtelijke procedures ten aanzien van de overeenkomstig de artikelen 36 tot en met 39 van dat verdrag strafbaar gestelde feiten toereikend moeten zijn en in verhouding moeten staan tot de ernst van het betreffende strafbare feit, zodat het slachtoffer na het bereiken van de meerderjarigheid in de gelegenheid is een procedure in te stellen.
30
Bij artikel 59 van het Verdrag van Istanbul – dat deel uitmaakt van hoofdstuk VII van dit verdrag („Migratie en asiel”) – wordt de verdragspartijen allereerst de verplichting opgelegd om slachtoffers van wie de verblijfstitel afhangt van die van hun echtgenoot of partner, wanneer zich zeer moeilijke omstandigheden voordoen, een eigen verblijfsvergunning toe te kennen, alsmede om de maatregelen te nemen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat slachtoffers kunnen bewerkstelligen dat de met een dergelijke verblijfstitel verband houdende uitzettingsprocedure wordt opgeschort. Vervolgens voorziet dit artikel in de verlening van een verlengbare verblijfsvergunning wanneer het verblijf van de slachtoffers wegens hun persoonlijke situatie of met het oog op hun medewerking bij het onderzoek of de strafrechtelijke procedure noodzakelijk is. Ten slotte wordt in dat artikel bepaald dat slachtoffers van gedwongen huwelijken die voor een dergelijk huwelijk naar een ander land zijn overgebracht en als gevolg daarvan hun verblijfstitel hebben verloren, deze verblijfstitel moeten kunnen herkrijgen.
31
Krachtens artikel 60 van het Verdrag van Istanbul moet gendergerelateerd geweld tegen vrouwen worden erkend als een vorm van vervolging in de zin van artikel 1, A, lid 2, van het op 28 juli 1951 te Genève ondertekende Verdrag betreffende de status van vluchtelingen (United Nations Treaty Series, deel 189, blz. 150) en als een vorm van ernstig gevaar die aanleiding geeft tot extra bescherming. Daarnaast dienen de partijen bij het Verdrag van Istanbul op grond van artikel 60 van dat verdrag te waarborgen dat elk van de gronden in het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen met het oog op de toekenning van de vluchtelingenstatus op gendersensitieve wijze wordt uitgelegd, en dat maatregelen worden genomen om gendersensitieve opvangprocedures en ondersteuningsdiensten voor asielzoekers op te zetten alsook genderrichtsnoeren en gendersensitieve asielprocedures vast te stellen.
32
Artikel 61 van het Verdrag van Istanbul bepaalt dat slachtoffers van geweld tegen vrouwen die bescherming nodig hebben, onder geen enkele omstandigheid mogen worden teruggezonden naar een land waar hun leven gevaar zou lopen of waar zij onderworpen zouden kunnen worden aan marteling of een onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing.
33
Hoofdstuk VIII van het Verdrag van Istanbul heeft als opschrift „Internationale samenwerking” en omvat de artikelen 62 tot en met 65. Daarin is bepaald dat de partijen bij dit verdrag zich er onder meer toe verbinden om in civielrechtelijke en strafrechtelijke zaken samen te werken teneinde alle onder dat verdrag vallende vormen van geweld te voorkomen, te bestrijden en te vervolgen, bescherming te bieden en hulp te verlenen aan slachtoffers, onderzoek te verrichten of procedures te voeren met betrekking tot de strafbaar gestelde feiten alsook civielrechtelijke en strafrechtelijke vonnissen ten uitvoer te leggen. Krachtens diezelfde artikelen zijn de partijen bij het Verdrag van Istanbul tevens gehouden om te waarborgen dat slachtoffers van de strafbaar gestelde feiten die zijn gepleegd op het grondgebied van een andere verdragspartij dan de partij op het grondgebied waarvan zij wonen, aangifte kunnen doen bij de bevoegde autoriteiten van de staat waarin zij wonen, en om het Verdrag van Istanbul te beschouwen als de juridische grondslag voor wederzijdse rechtshulp in strafzaken, uitlevering of de tenuitvoerlegging van civielrechtelijke of strafrechtelijke vonnissen.
34
De artikelen 63 en 64 van het Verdrag van Istanbul moedigen de partijen bij dit verdrag aan om informatie te verstrekken die kan helpen bij het voorkomen van de strafbaar gestelde feiten of bij het instellen of uitvoeren van onderzoeken, en om onverwijld informatie door te zenden waaruit blijkt dat een persoon direct gevaar loopt het slachtoffer te worden van daden van geweld, teneinde te waarborgen dat alle relevante beschermende maatregelen worden genomen. Daarbij wordt de bescherming van persoonsgegevens geëerbiedigd waarin artikel 65 van dat verdrag voorziet.
35
Bij artikel 66 van het Verdrag van Istanbul – dat deel uitmaakt van hoofdstuk IX, met als opschrift „Toezichtsmechanisme” – wordt Grevio ingesteld en belast met het houden van toezicht op de uitvoering van dat verdrag. In artikel 68 van het Verdrag van Istanbul is bepaald dat de partijen bij dit verdrag een rapport moeten indienen dat gebaseerd is op een door Grevio opgestelde vragenlijst en dat betrekking heeft op de maatregelen die zijn genomen ter uitvoering van de bepalingen van het verdrag, alsmede dat Grevio elk ingediend rapport zal bestuderen samen met de vertegenwoordigers van de betrokken partij. Tevens is in dat artikel bepaald dat Grevio informatie over die uitvoering kan ontvangen van non-gouvernementele organisaties en uit het maatschappelijk middenveld, alsmede dat zij naar behoren rekening moet houden met de informatie die beschikbaar is via andere instrumenten en organen. Voorts kan Grevio bezoeken aan de betrokken landen organiseren, waarbij deze groep in voorkomend geval wordt bijgestaan door specialisten. Grevio dient een rapport op te stellen over de partij bij het Verdrag van Istanbul waarop de evaluatie betrekking heeft, teneinde het bij artikel 67 van dat verdrag ingestelde Comité van de Partijen in staat te stellen om aan de betrokken partij gerichte aanbevelingen aan te nemen.
36
Hoofdstuk X van het Verdrag van Istanbul heeft als opschrift „Verhouding tot andere internationale instrumenten” en omvat artikel 71, waarin wordt gepreciseerd dat dit verdrag de verplichtingen onverlet laat die voortvloeien uit andere internationale instrumenten en dat de verdragspartijen overeenkomsten kunnen sluiten om de bepalingen van dat verdrag aan te vullen of aan te scherpen dan wel de toepassing van de erin vervatte beginselen te faciliteren.
37
Hoofdstuk XII van het Verdrag van Istanbul, dat het opschrift „Slotbepalingen” draagt, omvat de artikelen 73 tot en met 81. In artikel 73 staat te lezen dat de bepalingen van dat verdrag geen afbreuk doen aan bepalingen krachtens welke gunstiger rechten zijn of zouden worden toegekend.
38
Artikel 75 van het Verdrag van Istanbul bepaalt dat dit verdrag openstaat voor ondertekening door de lidstaten van de Raad van Europa, alsmede door niet-lidstaten die hebben deelgenomen aan de opstelling van dat verdrag en door de Unie, en dat het dient te worden bekrachtigd.
39
Volgens artikel 77 van het Verdrag van Istanbul kan elke staat of de Unie – op het tijdstip van ondertekening of bij de neerlegging van zijn respectievelijk haar akte van bekrachtiging – het grondgebied of de grondgebieden waarop dit verdrag van toepassing is nader aanduiden, en kan elke partij bij dit verdrag op een later tijdstip door middel van een verklaring de toepassing uitbreiden tot ieder ander grondgebied namens hetwelk zij bevoegd is verbintenissen aan te gaan, en zelfs dergelijke verklaringen intrekken.
40
In artikel 78 van het Verdrag van Istanbul staat te lezen dat ten aanzien van de bepalingen van dit verdrag geen voorbehouden kunnen worden gemaakt, met uitzondering van de mogelijkheid voor elke staat of de Unie om te verklaren dat hij respectievelijk zij zich het recht voorbehoudt een aantal bepalingen niet dan wel slechts in specifieke gevallen of omstandigheden toe te passen – namelijk artikel 30, lid 2; artikel 44, lid 1, onder e), alsook leden 3 en 4; artikel 55, lid 1, wat betreft artikel 35 ter zake van lichte strafbare feiten; artikel 58 wat betreft de artikelen 37, 38 en 39, en artikel 59 van het Verdrag van Istanbul – alsook zich het recht voorbehoudt om voor de in de artikelen 33 en 34 van dat verdrag bedoelde gedragingen te voorzien in niet-strafrechtelijke in plaats van strafrechtelijke sancties.
B.
Voorstellen voor besluiten over de ondertekening en de sluiting van het Verdrag van Istanbul
41
Op 4 maart 2016 heeft de Europese Commissie bij de Raad twee voorstellen ingediend: ten eerste haar voorstel voor een besluit van de Raad over de ondertekening, namens de Europese Unie, van het Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld [COM(2016) 111 final; hierna: „voorstel voor een besluit over de ondertekening”] en ten tweede haar voorstel voor een besluit van de Raad over de sluiting, door de Europese Unie, van het Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld [COM(2016) 109 final; hierna: „voorstel voor een besluit over de sluiting”]. In laatstgenoemd voorstel, waarvan de inhoud in wezen identiek is aan die van het voorstel voor een besluit over de ondertekening, is het volgende bepaald:
„[...]
2.1. De bevoegdheid van de EU om het Verdrag [van Istanbul] te sluiten
Aangezien de lidstaten bevoegd blijven ten aanzien van substantiële delen van het Verdrag [van Istanbul] en met name ten aanzien van de meeste bepalingen inzake materieel strafrecht en andere bepalingen in hoofdstuk V [van dit verdrag] voor zover deze een aanvulling vormen, is de EU ten aanzien van een groot deel van de bepalingen van het Verdrag [van Istanbul] bevoegd en dient zij derhalve [dat] verdrag samen met de lidstaten te bekrachtigen.
[...]
Voor zover het Verdrag [van Istanbul] gevolgen kan hebben voor deze gemeenschappelijke regels of de strekking daarvan kan wijzigen, is de Unie uit hoofde van artikel 3, lid 2, VWEU exclusief bevoegd. Dit is bijvoorbeeld het geval met betrekking tot aangelegenheden inzake de verblijfsstatus van onderdanen van derde landen en staatlozen, met inbegrip van personen die internationale bescherming genieten, voor zover daarop de wetgeving van de Unie van toepassing is, en de behandeling van verzoeken om internationale bescherming, en ook met betrekking tot de rechten van slachtoffers van misdrijven. Hoewel het bij veel van de [in de voorgaande alinea’s] genoemde bestaande bepalingen om minimumregels gaat, kan niet worden uitgesloten dat, in het licht van de recente jurisprudentie, het verdrag voor sommige daarvan gevolgen zal hebben of een wijziging van de werkingssfeer met zich brengt.
2.2. De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit van de Raad
[...]
De rechtsgrondslagen uit hoofde van het [VWEU] die hier van belang zijn, zijn: artikel 16 (gegevensbescherming), artikel 19, lid 1 (discriminatie op grond van geslacht), artikel 23 (consulaire bescherming voor burgers van een andere lidstaat), de artikelen 18, 21, 46 en 50 (vrij verkeer van burgers, vrij verkeer van werknemers en vrijheid van vestiging), artikel 78 (asiel en subsidiaire en tijdelijke bescherming), artikel 79 (immigratie), artikel 81 (justitiële samenwerking in burgerlijke zaken), artikel 82 (justitiële samenwerking in strafzaken), artikel 83 (bepaling op EU-niveau van strafbare feiten en sancties voor bijzonder zware criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie), artikel 84 (niet-harmonisering van maatregelen voor criminaliteitspreventie), en artikel 157 (gelijke kansen en gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van werkgelegenheid en beroep).
Over het geheel genomen en hoewel het Verdrag [van Istanbul] diverse componenten heeft, is het hoofddoel ervan gelegen in het voorkomen van gewelddadige misdrijven tegen vrouwen, met inbegrip van huiselijk geweld, en in de bescherming van slachtoffers van dergelijke misdrijven. Het lijkt daarom passend om het besluit te baseren op de bevoegdheid van de Unie uit hoofde van titel V van het VWEU, en met name op artikel 82, lid 2, en artikel 84 daarvan. De bepalingen van het Verdrag [van Istanbul] over andere aangelegenheden zijn aanvullend of, bijvoorbeeld in geval van gegevensbescherming, bijkomstig ten opzichte van de maatregelen die de kern van [dit] verdrag vormen. Voor de uitoefening door de EU van haar bevoegdheden ten aanzien van [dat] verdrag in zijn geheel en afgezien van de elementen waarover zij geen bevoegdheid heeft, vormen artikel 82, lid 2, en artikel 84 VWEU de belangrijkste rechtsgrondslagen.
[...]”
C.
Besluit 2017/865 over de ondertekening
42
In de eerste aanhaling van besluit (EU) 2017/865 van de Raad van 11 mei 2017 over de ondertekening, namens de Europese Unie, van het Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld, met betrekking tot aangelegenheden die verband houden met justitiële samenwerking in strafzaken (PB 2017, L 131, blz. 11; hierna: „besluit 2017/865 over de ondertekening”) staat te lezen:
„Gezien het [VWEU], en met name artikel 82, lid 2, en artikel 83, lid 1, in samenhang [met] artikel 218, lid 5”.
43
De overwegingen 1 tot en met 11 van dat besluit luiden:
„(1)
De Unie heeft tezamen met de lidstaten als waarnemer deelgenomen aan de onderhandelingen over het [Verdrag van Istanbul]. [...]
(2)
Op grond van artikel 75 van het Verdrag [van Istanbul] staat het verdrag open voor ondertekening door de Unie.
(3)
Het Verdrag [van Istanbul] biedt een uitgebreid en veelzijdig rechtskader voor de bescherming van vrouwen tegen alle vormen van geweld. Het beoogt geweld tegen vrouwen en meisjes en huiselijk geweld te voorkomen, te vervolgen en uit te bannen. Het bestrijkt een breed scala aan maatregelen, dat varieert van gegevensverzameling en bewustmaking tot wettelijke maatregelen inzake de strafbaarstelling van diverse vormen van geweld tegen vrouwen. Het omvat maatregelen voor de bescherming van slachtoffers en de verlening van ondersteunende diensten, en richt zich op gendergerelateerd geweld op het gebied van asiel en migratie. Het Verdrag [van Istanbul] introduceert een specifiek toezichtmechanisme om de doeltreffende uitvoering van de bepalingen ervan door de partijen te waarborgen.
(4)
De ondertekening van het Verdrag [van Istanbul] namens de Unie zal bijdragen tot de verwezenlijking van gelijkheid tussen vrouwen en mannen op alle gebieden, een van de hoofddoelstellingen en kernwaarden van de [...] Unie, die zij overeenkomstig de artikelen 2 en 3 [VEU], artikel 8 [VWEU] en artikel 23 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [(hierna: ‚Handvest’)] bij elk optreden moet verwezenlijken. Geweld tegen vrouwen is een schending van hun mensenrechten en een extreme vorm van discriminatie die is verankerd in de ongelijkheid tussen mannen en vrouwen en bijdraagt tot de handhaving [en versterking] ervan. Door zich te verbinden tot de uitvoering van het Verdrag [van Istanbul], bevestigt de Unie haar inzet voor de bestrijding van geweld tegen vrouwen op haar grondgebied en wereldwijd en versterkt zij haar huidige politieke optreden en het bestaande substantiële rechtskader op het gebied van het strafprocesrecht, dat van bijzonder belang is voor vrouwen en meisjes.
(5)
Zowel de Unie als haar lidstaten zijn bevoegd op de gebieden die onder het Verdrag [van Istanbul] vallen.
(6)
Het Verdrag [van Istanbul] moet namens de Unie worden ondertekend met betrekking tot aangelegenheden die onder de bevoegdheid van de Unie vallen, voor zover [dit] verdrag gevolgen kan hebben voor gemeenschappelijke regels of de strekking daarvan kan wijzigen. Dit geldt met name voor een aantal bepalingen van het Verdrag [van Istanbul] inzake justitiële samenwerking in strafzaken en voor de bepalingen [ervan] inzake asiel en non-refoulement. De lidstaten behouden hun bevoegdheid voor zover [dat] verdrag geen gevolgen heeft voor gemeenschappelijke regels noch de strekking daarvan wijzigt.
(7)
De Unie is ook exclusief bevoegd voor de aanvaarding van de in het Verdrag [van Istanbul] neergelegde verplichtingen met betrekking tot de eigen instellingen en openbaar bestuur.
(8)
Aangezien de bevoegdheid van de Unie en de bevoegdheden van de lidstaten onderling verbonden zijn, moet de Unie partij worden bij het Verdrag [van Istanbul], naast haar lidstaten, zodat zij tezamen kunnen voldoen aan de in [dit] verdrag neergelegde verplichtingen en zij de hun verleende rechten op coherente wijze kunnen uitoefenen.
(9)
Dit besluit heeft betrekking op de bepalingen van het Verdrag [van Istanbul] inzake justitiële samenwerking in strafzaken voor zover deze bepalingen gevolgen kunnen hebben voor gemeenschappelijke regels of de strekking daarvan [kunnen] wijzigen. Het heeft geen betrekking op de artikelen 60 en 61 van [dat] verdrag, die aan bod komen in een afzonderlijk besluit van de Raad over de ondertekening, dat gelijktijdig met het onderhavige besluit zal worden vastgesteld.
(10)
Ierland en het Verenigd Koninkrijk zijn gebonden door [de richtlijnen 2011/36 en 2011/93] en nemen derhalve deel aan de vaststelling van dit besluit.
(11)
Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van [Protocol nr. 22] betreffende de positie van Denemarken, dat aan [het] VEU en [het] VWEU is gehecht [(hierna: „Protocol nr. 22”)], neemt [het Koninkrijk] Denemarken niet deel aan de vaststelling van dit besluit, en is het niet bindend voor, noch van toepassing in Denemarken.”
44
Artikel 1 van besluit 2017/865 over de ondertekening bepaalt:
„Er wordt machtiging verleend voor de ondertekening, namens de [...] Unie, van het Verdrag [van Istanbul], met betrekking tot aangelegenheden die verband houden met justitiële samenwerking in strafzaken, onder voorbehoud van de sluiting van dat verdrag.”
D.
Besluit 2017/866 over de ondertekening
45
In de eerste aanhaling van besluit (EU) 2017/866 van de Raad van 11 mei 2017 over de ondertekening, namens de Europese Unie, van het Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld, met betrekking tot [...] asiel en non-refoulement (PB 2017, L 131, blz. 13; hierna: „besluit 2017/866 over de ondertekening”) staat te lezen:
„Gezien het [VWEU], en met name artikel 78, lid 2, in samenhang met artikel 218, lid 5”.
46
De overwegingen 1 tot en met 8 en 11 van dit besluit zijn in wezen identiek aan de corresponderende overwegingen van besluit 2017/865 over de ondertekening. De overwegingen 9 en 10 van besluit 2017/866 over de ondertekening luiden:
„(9)
Dit besluit betreft slechts de artikelen 60 en 61 van het Verdrag [van Istanbul]. Het heeft geen betrekking op de bepalingen van [dit] verdrag inzake justitiële samenwerking in strafzaken, die aan bod komen in een afzonderlijk besluit van de Raad over de ondertekening, dat gelijktijdig met het onderhavige besluit zal worden vastgesteld.
(10)
Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, gehecht aan het VEU en het VWEU [(hierna: „Protocol nr. 21”)], en onverminderd artikel 4 van dat protocol, nemen deze lidstaten niet deel aan de vaststelling van dit besluit, dat derhalve niet bindend is voor, noch van toepassing is in deze lidstaten.”
47
Artikel 1 van besluit 2017/866 over de ondertekening bepaalt:
„De ondertekening, namens de [...] Unie, van het Verdrag [van Istanbul] in verband met [...] asiel en non-refoulement, wordt hierbij namens de Unie goedgekeurd onder voorbehoud van de sluiting van dat verdrag.”
IV. Overwegingen van het Parlement in zijn verzoek om advies
A.
Feiten en procedure
48
Het Parlement merkt op dat de Commissie op 4 maart 2016 twee voorstellen voor een besluit heeft aangenomen: ten eerste het voorstel voor een besluit over de ondertekening, met als procedurele rechtsgrondslag artikel 218, lid 5, VWEU en als materiële rechtsgrondslag artikel 82, lid 2, en artikel 84 VWEU, en ten tweede het voorstel voor een besluit over de sluiting, met als procedurele rechtsgrondslag artikel 218, lid 6, VWEU en dezelfde materiële rechtsgrondslag als die van het voorstel voor een besluit over de ondertekening.
49
Om machtiging te verlenen voor de ondertekening van het Verdrag van Istanbul door de Unie, heeft de Raad volgens het Parlement die materiële rechtsgrondslagen vervangen door artikel 78, lid 2, artikel 82, lid 2, en artikel 83, lid 1, VWEU.
50
Bovendien heeft de Raad op 11 mei 2017 twee afzonderlijke besluiten vastgesteld met het oog op het verlenen van die machtiging: ten eerste het op artikel 82, lid 2, en artikel 83, lid 1, VWEU gebaseerde besluit 2017/865 over de ondertekening en ten tweede het op artikel 78, lid 2, VWEU gebaseerde besluit 2017/866 over de ondertekening.
51
Het Parlement stelt dat het Verdrag van Istanbul weliswaar op 13 juni 2017 namens de Unie is ondertekend, maar dat de Raad tot op heden geen besluit over de sluiting van dat verdrag door de Unie heeft vastgesteld. De Raad lijkt de vaststelling van een dergelijk besluit volgens het Parlement afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat alle lidstaten vooraf een „gemeenschappelijk akkoord” hebben bereikt.
B.
Juiste rechtsgrondslagen voor de sluiting van het Verdrag van Istanbul
52
Gelet op de doelstellingen van het Verdrag van Istanbul die verband houden met de bescherming van vrouwen die het slachtoffer zijn van geweld en met de voorkoming van geweld tegen vrouwen – zoals deze doelstellingen zijn neergelegd in de artikelen 1, 5 en 7 en nader worden uitgewerkt in de hoofdstukken III en IV van dat verdrag – is het Parlement van mening dat de Commissie die doelstellingen terecht heeft beschouwd als de twee overwegende componenten van dat verdrag.
53
Het Parlement vraagt zich dus in de eerste plaats af welke redenen dienen ter rechtvaardiging van de schrapping door de Raad van artikel 84 VWEU als rechtsgrondslag voor de vaststelling van de besluiten 2017/865 en 2017/866 over de ondertekening, en voor de toevoeging van artikel 78, lid 2, alsook artikel 83, lid 1, VWEU als rechtsgrondslagen voor besluit 2017/866 over de ondertekening respectievelijk besluit 2017/865 over de ondertekening.
54
Wat artikel 78, lid 2, VWEU betreft, merkt het Parlement op dat deze rechtsgrondslag enkel betrekking heeft op asiel, een gebied dat uitsluitend wordt bestreken door de artikelen 60 en 61 van het Verdrag van Istanbul, en vraagt het zich bijgevolg af of laatstgenoemde artikelen kunnen worden geacht een autonome en overwegende component van dit verdrag te vormen, dan wel veeleer op het specifieke gebied van asiel uitdrukking geven aan het algemene streven naar bescherming van alle vrouwen die het slachtoffer zijn van geweld, in welk geval het slechts ondersteunende bepalingen zijn die niet vereisen dat artikel 78, lid 2, VWEU wordt gebruikt als onderdeel van de materiële rechtsgrondslag van de betreffende besluiten over de ondertekening.
55
Aangaande artikel 83, lid 1, VWEU merkt het Parlement op dat deze bepaling de bevoegdheid van de Unie beperkt tot bepaalde vormen van criminaliteit, en dat geweld tegen vrouwen niet als een van deze vormen wordt genoemd. Derhalve valt dit geweld slechts binnen de bevoegdheid van de Unie wanneer het verband houdt met mensenhandel, seksuele uitbuiting van vrouwen en kinderen of georganiseerde criminaliteit.
56
Aangezien de lidstaten nog steeds bevoegd zijn voor het merendeel van het in het Verdrag van Istanbul behandelde materiële strafrecht en de onder de bevoegdheid van de Unie vallende onderdelen van dit verdrag die betrekking hebben op het materiële strafrecht van ondergeschikte aard lijken te zijn, vereisen deze onderdelen volgens het Parlement niet dat tevens wordt verwezen naar artikel 83, lid 1, VWEU als grondslag voor de besluiten 2017/865 en 2017/866 over de ondertekening.
C.
Opsplitsing van de handelingen over de ondertekening en de sluiting van het Verdrag van Istanbul in twee afzonderlijke besluiten
57
Het Parlement merkt op dat de omstandigheid dat Ierland zich in verband met de artikelen 60 en 61 van het Verdrag van Istanbul zou kunnen beroepen op de bepalingen van het aan het VEU en het VWEU gehechte Protocol nr. 21, op zich niet kan rechtvaardigen dat artikel 78, lid 2, VWEU wordt gebruikt als rechtsgrondslag voor de handeling over de ondertekening van het Verdrag van Istanbul. Indien de artikelen 60 en 61 niet kunnen worden beschouwd als een autonome en overwegende component van dit verdrag, zou de verwijzing naar artikel 78, lid 2, VWEU ook niet nodig zijn en zou de opsplitsing van de handeling over de ondertekening van dat verdrag in twee afzonderlijke besluiten ongerechtvaardigd zijn.
58
Voorts brengt het Parlement in herinnering dat de artikelen 60 en 61 van het Verdrag van Istanbul hoe dan ook grotendeels worden bestreken door de gemeenschappelijke regels waaraan Ierland onderworpen is, aangezien de richtlijnen 2004/83 en 2005/85 slechts zijn ingetrokken ten aanzien van de lidstaten die gebonden zijn door de richtlijnen 2011/95 en 2013/32. Derhalve rijst volgens het Parlement – gesteld al dat de toevoeging van artikel 78, lid 2, VWEU als rechtsgrondslag gerechtvaardigd was – de vraag of het noodzakelijk was om de handeling over de ondertekening van dat verdrag op te splitsen in twee afzonderlijke besluiten.
D.
Praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten
59
Het Parlement benadrukt dat niet ter discussie staat dat het Verdrag van Istanbul – waarvan de inhoud deels tot de bevoegdheden van de Unie en deels tot de bevoegdheden van de lidstaten behoort – een „gemengde” overeenkomst is. Artikel 218, lid 6, VWEU bepaalt echter dat de Raad voor de sluiting van een internationale overeenkomst namens de Unie met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een besluit moet vaststellen na goedkeuring door het Parlement. Het Parlement stelt zich dan ook vragen bij de werkwijze van de Raad die erin bestaat zich vóór de sluiting van het Verdrag van Istanbul ervan te vergewissen dat alle lidstaten ermee instemmen door dit verdrag gebonden te worden.
60
In dit verband erkent het Parlement dat het belangrijk is te zorgen voor een nauwe samenwerking tussen de lidstaten en de instellingen van de Unie bij de onderhandelingen over alsook het aangaan en de uitvoering van de aanvaarde verbintenissen, maar is het van mening dat het afwachten van een „gemeenschappelijk akkoord” van alle lidstaten voor de sluiting van het Verdrag van Istanbul verder gaat dan een dergelijke nauwe samenwerking en in de praktijk impliceert dat binnen de Raad de regel van eenparigheid van stemmen wordt toegepast, niettegenstaande de op grond van het VWEU geldende regel waarbij enkel een gekwalificeerde meerderheid van stemmen wordt voorgeschreven.
61
Het Parlement is bovendien van mening dat de onderhavige situatie verschilt van de gevallen waarin de Raad besluiten van de Unie en de lidstaten had samengevoegd tot een „hybride” handeling, aangezien in casu het afwachten van een „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten belet dat welk besluit ook wordt vastgesteld. Niettemin beklemtoont het Parlement dat de praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord” een algemene praktijk van de Raad lijkt te zijn en geen vereiste dat enkel op het onderhavige geval wordt toegepast.
V. Samenvatting van de bij het Hof ingediende opmerkingen
62
In het kader van de onderhavige procedure zijn bij het Hof opmerkingen ingediend door de Republiek Bulgarije, de Tsjechische Republiek, Ierland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, Hongarije, de Republiek Oostenrijk, de Republiek Polen, de Slowaakse Republiek, de Republiek Finland, de Raad en de Commissie.
A.
Feiten en procedure
1. Ondertekening en bekrachtiging van het Verdrag van Istanbul door de lidstaten
63
Volgens de Republiek Bulgarije en de Raad hebben 21 lidstaten van de Unie – met uitzondering van de Republiek Bulgarije, de Tsjechische Republiek, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, Hongarije en de Slowaakse Republiek – het Verdrag van Istanbul bekrachtigd sinds het is opengesteld voor ondertekening, zonder dat zij daarbij in aanmerking namen dat die bekrachtigingen mogelijkerwijs afbreuk deden aan de exclusieve bevoegdheid van de Unie.
64
Daarnaast hebben meerdere lidstaten volgens de Raad bij de ondertekening of de bekrachtiging van het Verdrag van Istanbul voorbehouden gemaakt en verklaringen afgelegd ten aanzien van met name de verenigbaarheid van sommige bepalingen van dit verdrag met hun nationale constitutie. Bovendien hebben sommige partijen bij dat verdrag – daaronder begrepen vier lidstaten van de Unie – overeenkomstig het internationaal publiekrecht bezwaar gemaakt tegen die voorbehouden en verklaringen.
65
De Raad benadrukt voorts dat het algemeen bekend is dat er in bepaalde lidstaten van de Raad van Europa onenigheid heerst over bepaalde in het Verdrag van Istanbul vervatte elementen en definities, omdat betwijfeld wordt of de in dit verdrag neergelegde verplichtingen verenigbaar zijn met de tradities, de wetgeving en de nationale constitutie van de betrokken lidstaat. Zo hebben bepaalde nationale delegaties binnen de groep Grondrechten, burgerrechten en vrij verkeer van personen (hierna: „FREMP”) – een werkgroep van de Raad die onder meer belast is met het onderzoek van de voorstellen voor de toetreding tot het Verdrag van Istanbul – verklaard dat zij ernstige moeilijkheden hadden ondervonden om dat verdrag te bekrachtigen. Geen van deze lidstaten heeft de Raad evenwel officieel in kennis gesteld van die moeilijkheden, noch te kennen gegeven dat de ondervonden moeilijkheden onoverkomelijk waren.
2. Procedure voor de ondertekening van het Verdrag van Istanbul binnen de Raad
66
De Commissie merkt op dat in het voorstel voor een besluit over de ondertekening – dat artikel 82, lid 2, en artikel 84 VWEU als materiële rechtsgrondslag heeft – het voornemen was opgevat om het Verdrag van Istanbul te ondertekenen door middel van één besluit, en dat in datzelfde voorstel werd geconstateerd dat er zowel bevoegdheden toekwamen aan de Unie – waarbij het ging om exclusieve dan wel gedeelde bevoegdheden – als aan de lidstaten. De Raad heeft de in voornoemd voorstel uiteengezette benadering van de Commissie echter niet gevolgd.
67
De Raad merkt op dat de gedachtewisseling binnen FREMP over het voorstel voor een besluit over de ondertekening in meerdere opzichten moeilijk was. In de eerste plaats wijst de Raad erop dat FREMP op grond van het beginsel van bevoegdheidstoedeling de in dat voorstel vervatte stelling van de Commissie bestreed die inhield dat „de EU ten aanzien van een groot deel van de bepalingen van het Verdrag [van Istanbul] bevoegd [is]”, gelet op de bij artikel 3, lid 2, VWEU aan de Unie toegekende bevoegdheden, en dat die werkgroep heeft verzocht om binnen de Raad een nauwgezette analyse van de exclusieve bevoegdheden van de Unie te verrichten met het oog op de sluiting van het Verdrag van Istanbul. Na die analyse is FREMP tot de slotsom gekomen dat de exclusieve bevoegdheid van de Unie beperkt was tot bepaalde aangelegenheden die verband hielden met justitiële samenwerking in strafzaken alsook met asiel en non-refoulement.
68
In de tweede plaats waren tal van nationale delegaties binnen FREMP volgens de Raad van mening dat de door de Commissie en het Parlement voorgestane „ruime” toetreding van de Unie tot het Verdrag van Istanbul – waarbij de Unie partij zou worden bij dit verdrag in de meest ruime mate waarin haar exclusieve dan wel gedeelde, uitgeoefende dan wel potentiële bevoegdheden dit mogelijk maken – moeilijkheden zou kunnen opleveren voor de lidstaten die dat verdrag reeds hadden bekrachtigd. Volgens de Raad kwam uit het feit dat de „ruime” toetreding onvoldoende steun genoot, duidelijk naar voren dat enkel een tot de exclusieve bevoegdheid van de Unie beperkte ondertekening binnen de Raad een gekwalificeerde meerderheid kon behalen. De keuze tussen een „beperkte” en een „ruime” toetreding tot het Verdrag van Istanbul is een politieke keuze die toekomt aan de Raad.
69
In de derde plaats was de Raad van mening dat het besluit over de ondertekening van het Verdrag van Istanbul artikel 78, lid 2, artikel 82, lid 2, en artikel 83, lid 1, VWEU als materiële rechtsgrondslag moest hebben. Bovendien stelde de Raad zich op het standpunt dat het juridisch noodzakelijk was om het besluit over de ondertekening op te splitsen in twee afzonderlijke besluiten. Op grond van Protocol nr. 21 verloopt de berekening van de stemmeerderheden binnen de Raad namelijk anders op het gebied van asiel en non-refoulement dan op het gebied van justitiële samenwerking in strafzaken. Ierland deelt het standpunt van de Raad.
3. Procedure voor de sluiting van het Verdrag van Istanbul binnen de Raad
70
De Commissie merkt op dat sinds 26 april 2016 binnen de Raad wordt gediscussieerd over het voorstel voor een besluit over de sluiting, dat artikel 82, lid 2, en artikel 84 VWEU als materiële rechtsgrondslag heeft. Volgens de Commissie is de sluiting van het Verdrag van Istanbul door de Unie dus sinds meerdere jaren geblokkeerd, zonder dat de Raad de procedures heeft ingeleid waarin de Verdragen voorzien om de Unie in staat te stellen op internationaal vlak verbintenissen aan te gaan. De Commissie stelt dat deze situatie het gevolg is van de praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten, op grond waarvan het in artikel 17, lid 2, VEU en artikel 218, lid 6, VWEU geregelde besluitvormingsproces „op slot zit” zolang de lidstaten geen consensus hebben bereikt.
71
Deze praktijk is volgens de Commissie van toepassing op overeenkomsten waarvan wordt aangenomen dat zij een gemengd karakter moeten hebben gelet op de aan de lidstaten voorbehouden bevoegdheden, maar ook op overeenkomsten die worden gesloten in het kader van gedeelde bevoegdheden. De Commissie stelt dat de Raad in casu niet in staat is om te constateren dat er een „gemeenschappelijk akkoord” is, aangezien ten minste één van de lidstaten te kennen heeft gegeven dat hij niet akkoord gaat omdat er een potentieel conflict bestaat tussen het Verdrag van Istanbul en zijn constitutionele recht.
72
Artikel 218 VWEU voorziet weliswaar in een eenvormige en algemene procedure voor de onderhandelingen over alsook de ondertekening en de sluiting van internationale overeenkomsten door de Unie, maar de benaderingen van de instellingen lopen uiteen wat gemengde overeenkomsten betreft, hetgeen leidt tot blokkeringen die gevolgen hebben voor het vermogen van de Unie om op internationaal vlak op te treden. Net wegens deze patstelling heeft het Parlement het onderhavige verzoek om advies ingediend.
73
De Raad preciseert dat FREMP na de vaststelling van de besluiten 2017/865 en 2017/866 over de ondertekening verschillende werkzaamheden heeft verricht die betrekking hadden op de toetreding van de Unie tot het Verdrag van Istanbul, waaronder de opstelling van een gedragscode tussen de Unie en de lidstaten met het oog op de behandeling van kwesties zoals de uitwerking van standpunten alsook de coördinatie en de opstelling van verslagen in het kader van de toezichtmechanismen waarin dat verdrag voorziet. Tevens zijn er volgens de Raad diepgaande discussies gestart over de sluiting van het Verdrag van Istanbul door de Unie, die evenwel wegens het onderhavige verzoek om advies zijn opgeschort.
B.
Ontvankelijkheid van het verzoek om advies
1. Juiste rechtsgrondslagen voor de sluiting van het Verdrag van Istanbul
74
Volgens de Raad hebben het Parlement en de Commissie sinds de vaststelling van de besluiten 2017/865 en 2017/866 over de ondertekening al die tijd nagelaten om deze besluiten te bestrijden op grond van artikel 263 VWEU. In dit verband betogen Ierland en de Raad dat het feit dat die besluiten in het kader van het onderhavige verzoek om advies worden bestreden meer dan twee jaar nadat zij zijn vastgesteld, twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid van een dergelijke handelwijze met de ratio legis van artikel 218, lid 10, VWEU, dat ertoe strekt dat het Parlement in elke fase van de procedure onverwijld wordt geïnformeerd opdat het in staat is om na te gaan of zijn bevoegdheden geëerbiedigd zijn bij de keuze van de rechtsgrondslag en om onmiddellijk te reageren in geval van problemen. Met het onderhavige verzoek om advies doet het Parlement volgens Ierland en de Raad dan ook afbreuk aan die ratio legis, omzeilt het de termijnen om beroep tot nietigverklaring in te stellen – een standpunt dat ook Hongarije onderschrijft – en doet het mogelijkerwijs afbreuk aan het beginsel van loyale samenwerking en aan de internationale status van de Unie.
75
De Republiek Finland is van mening dat het Hof bevoegd is om in het kader van de onderhavige adviesprocedure te onderzoeken wat de juiste rechtsgrondslag is voor de vaststelling van de handeling van de Raad die betrekking heeft op de sluiting, namens de Unie, van het Verdrag van Istanbul, omdat een onjuiste rechtsgrondslag kan leiden tot de ongeldigverklaring van het besluit over de sluiting.
76
Volgens de Republiek Polen tracht het Parlement het besluit van de Raad op grond waarvan de Unie slechts tot het Verdrag van Istanbul toetreedt op grond van haar exclusieve bevoegdheden ter discussie te stellen om opnieuw uit te komen bij een ruime toetreding. Een dergelijk verzoek kan volgens de Republiek Polen echter niet het voorwerp uitmaken van een adviesprocedure, omdat de keuze voor een ruime toetreding van politieke aard is en voorbehouden is aan de Raad. Hongarije sluit zich aan bij deze analyse en voegt daaraan toe dat de eerste vraag, zoals deze nu is geformuleerd, het niet mogelijk maakt om de omvang van de exclusieve bevoegdheden van de Unie te bepalen.
77
Volgens Hongarije heeft het verzoek om advies geen betrekking op de verenigbaarheid van het Verdrag van Istanbul met de Verdragen en houdt het slechts indirect en incidenteel verband met de bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en de lidstaten. Dat verzoek heeft dus hooguit betrekking op de afbakening van de bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten. Zelfs indien de omvang van de bevoegdheden van de Unie zou kunnen worden bepaald, zou dit nog niet rechtvaardigen dat een advies wordt gegeven. Een advies draagt er immers niet toe bij te voorkomen dat de lidstaten of de Unie internationale verplichtingen aangaan die onverenigbaar zijn met de bevoegdheidsverdeling tussen beide, aangezien de lidstaten en de Unie dergelijke verplichtingen hoe dan ook hoofdelijk moeten nakomen. Gelet op de besluiten 2017/865 en 2017/866 over de ondertekening alsook op het feit dat het Verdrag van Istanbul reeds door alle lidstaten is ondertekend en door de meerderheid van de lidstaten is bekrachtigd, kan bezwaarlijk worden volgehouden dat met het verzoek om advies toekomstige juridische moeilijkheden met betrekking tot de bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en haar lidstaten kunnen worden voorkomen.
78
Mocht de eerste vraag betrekking hebben op het besluit van de Raad over de sluiting van het Verdrag van Istanbul, dan is Hongarije bovendien van mening dat deze vraag hypothetisch en voorbarig is, omdat de Raad nog geen beslissing heeft genomen over de inhoud van dat besluit en nog niet het stadium heeft bereikt waarin hij het Parlement om instemming moet verzoeken. Als het eenmaal zover is, kan het Parlement zijn eventuele bezwaren formuleren.
2. Opsplitsing van de handelingen over de ondertekening en de sluiting van het Verdrag van Istanbul in twee afzonderlijke besluiten
79
Om redenen die vergelijkbaar zijn met de respectievelijk in de punten 74 en 78 van dit advies uiteengezette argumenten, betwist Hongarije tevens de ontvankelijkheid van de eerste door het Parlement in zijn verzoek om advies gestelde vraag voor zover deze betrekking heeft op de opsplitsing van de handelingen over de ondertekening en de sluiting van het Verdrag van Istanbul in twee afzonderlijke besluiten. De Raad is dezelfde mening toegedaan en benadrukt met name dat de vraag over de wijze waarop hij in de toekomst zou kunnen overwegen om dat verdrag namens de Unie te sluiten, thans voorbarig is.
80
De Republiek Finland is daarentegen van mening dat het Hof bevoegd is om te onderzoeken of het gelet op Protocol nr. 21 noodzakelijk of mogelijk is om de handelingen over de ondertekening en de sluiting van het Verdrag van Istanbul naargelang van de juiste rechtsgrondslag op te splitsen in twee afzonderlijke besluiten. Een dergelijke opsplitsing zou namelijk niet alleen mogelijkerwijs afbreuk doen aan de stemregels binnen de Raad, maar ook aan de uit het besluit tot goedkeuring van het Verdrag van Istanbul voortvloeiende rechtsgevolgen ten aanzien van – in het bijzonder – Ierland.
3. Praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten
81
De Helleense Republiek betwist de ontvankelijkheid van de tweede door het Parlement in zijn verzoek om advies geformuleerde vraag, en is in dat opzicht van mening dat het Parlement niet voldoende heeft verduidelijkt in welk opzicht de handelwijze van de Raad nadelig zou zijn.
82
Ook de Republiek Bulgarije en Hongarije betwisten de ontvankelijkheid van die vraag. Dienaangaande merken zij op dat de tweede vraag geen betrekking heeft op de verenigbaarheid van het Verdrag van Istanbul met de Verdragen, noch op de bevoegdheid van de Unie dan wel een van haar instellingen om dat verdrag te sluiten of op de rechtsgrondslag van de besluiten van de Raad, maar wel op het reglement van orde van de Raad, dat is gehecht aan het besluit van de Raad van 1 december 2009 houdende vaststelling van zijn reglement van orde (PB 2009, L 325, blz. 35). Bovendien is de Republiek Bulgarije van mening dat de praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord” noch de bevoegdheden van de Unie of haar instellingen noch de procedure van artikel 218, lid 8, VWEU wijzigt.
83
Hongarije voegt hieraan toe dat het, zolang de Raad niet beslist over de sluiting van het Verdrag van Istanbul, bij voorbaat uitgesloten is dat er zich moeilijkheden voordoen op het gebied van het internationaal recht, zodat het verzoek om advies geen nut heeft. Ook de Raad voert aan dat de tweede vraag louter hypothetisch is, omdat zij berust op speculatie over zijn handelwijze. In dezelfde zin merken Ierland, de Helleense Republiek en het Koninkrijk Spanje op dat de Raad op geen enkele wijze stappen heeft ondernomen om van de lidstaten te verlangen dat zij tot een „gemeenschappelijk akkoord” komen voordat hij zijn besluit over de sluiting van het Verdrag van Istanbul vaststelt.
84
Hoewel het Koninkrijk Spanje, Hongarije en de Raad zich ervan bewust zijn dat dankzij de adviesprocedure kan worden ingegaan op de vraag of de sluiting van een overeenkomst al dan niet tot de bevoegdheden van de Unie behoort, benadrukken zij ten eerste dat het besluitvormingsproces binnen de Raad nog in de voorbereidende fase is, te weten bij FREMP. Bovendien stellen Hongarije en de Raad dat voor de toetreding tot het Verdrag van Istanbul een voorafgaande controle vereist is om de interne regels van de instellingen, organen en instanties van de Unie – daaronder begrepen die van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie – te herzien en aan te vullen. Maatregelen in die zin zijn echter nog steeds niet voorgesteld. Nadat de procedure haar normale verloop heeft gekend, wordt de sluiting van dat verdrag overeenkomstig artikel 218, lid 6, VWEU voorgelegd aan de Raad opdat deze een besluit vaststelt. Hongarije voegt daaraan toe dat de Raad niet gebonden is aan enige termijn voor de vaststelling van besluiten over de sluiting van internationale overeenkomsten en dat geen betekenis toekomt aan de reden waarom de Raad een dergelijk besluit niet vaststelt.
85
Ten tweede is de Raad van mening dat het Parlement de vraag had moeten stellen of de sluiting van het Verdrag van Istanbul door de Unie verenigbaar is met het internationaal recht en de soevereine rechten van de lidstaten wanneer een „gemeenschappelijk akkoord” van alle lidstaten ontbreekt. De Raad moet er weliswaar op toezien dat de sluiting van het Verdrag van Istanbul door de Unie geen problemen op het gebied van het internationaal recht oplevert, maar een dergelijke aangelegenheid kan niet het voorwerp zijn van een verzoek om advies. Het Koninkrijk Spanje is van mening dat de tweede vraag die het Parlement in zijn verzoek om advies heeft gesteld, betrekking zou moeten hebben op de vraag of het in overeenstemming met het beginsel van bevoegdheidstoedeling en artikel 218, lid 6, VWEU is om de vaststelling van het besluit over de sluiting van het Verdrag van Istanbul namens de Unie afhankelijk te stellen van het „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten om door dit verdrag gebonden te worden wat hun nationale bevoegdheden betreft.
86
Hoe dan ook wordt het Verdrag van Istanbul volgens de Raad door de Unie gesloten door middel van een overeenkomstig artikel 218, lid 6, VWEU vastgesteld besluit van de Raad, zonder dat enige aanvullende stemming vereist is. Bovendien kan een dergelijk besluit niet worden geacht gebrekkig te zijn ten gevolge van het feit dat de lidstaten vooraf hun instemming om door dat verdrag gebonden te worden wat hun nationale bevoegdheden betreft tot uitdrukking hebben gebracht. Een dergelijke uitdrukking van hun instemming kan overigens niet worden beschouwd als een moeilijkheid die door de adviesprocedure moet worden voorkomen.
87
Voor het geval dat het Parlement van mening zou zijn dat de Raad dient te handelen voordat de lidstaten hun wil om door de overeenkomst in kwestie gebonden te worden kenbaar hebben gemaakt, had het volgens het Koninkrijk Spanje, Hongarije, de Slowaakse Republiek en de Raad een beroep wegens nalaten krachtens artikel 265 VWEU kunnen instellen. Zij stellen dat de adviesprocedure een andere doelstelling heeft en niet kan worden gebruikt om de Raad tot handelen te dwingen.
88
Ten derde moet de vaststelling door de Unie van het besluit over de sluiting van het Verdrag van Istanbul worden onderscheiden van de neerlegging van de akte van toetreding. Aangezien de Raad tot nog toe geen van deze twee handelingen heeft vastgesteld en de procedure nog steeds loopt, berust het verzoek om advies op onjuiste veronderstellingen en is het voorbarig en hypothetisch. Hoewel de Raad erkent dat het Verdrag van Istanbul een „voorgenomen overeenkomst” in de zin van artikel 218, lid 11, VWEU is, betwist hij dat zijn interne procedures of zijn interne agenda het voorwerp zouden kunnen uitmaken van een adviesprocedure op grond van die bepaling. Hongarije deelt deze zienswijze.
89
De Republiek Finland is daarentegen van mening dat de onderhavige adviesprocedure wel betrekking kan hebben op de praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord”, aangezien de sluiting van het Verdrag van Istanbul zonder „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten ongeldig kan worden verklaard indien de Verdragen een dergelijk akkoord vereisen. Bovendien kan in het kader van de adviesprocedure niet alleen worden onderzocht of de Unie bevoegd is om een specifieke internationale overeenkomst te sluiten, maar ook of de Unie handelt in overeenstemming met de Verdragen.
C.
Verzoek om advies ten gronde
1. Juiste rechtsgrondslagen voor de sluiting van het Verdrag van Istanbul
a) „Ruime” of „beperkte” toetreding van de Unie tot het Verdrag van Istanbul
90
Ierland en de Republiek Finland merken op dat de analyse van het Parlement over de juiste rechtsgrondslagen van de besluiten 2017/865 en 2017/866 over de ondertekening van het Verdrag van Istanbul betrekking lijkt te hebben op dit verdrag in zijn geheel. Deze besluiten hebben evenwel enkel betrekking op de gebieden van dat verdrag die volgens de analyse van de Raad binnen de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen. De Raad kan de toetreding van de Unie namelijk beperken tot die gebieden.
91
De Republiek Finland is van mening dat de juiste rechtsgrondslagen voor de vaststelling van de besluiten over de ondertekening van het Verdrag van Istanbul bijgevolg moeten worden geïdentificeerd naargelang van de bepalingen van dit verdrag die binnen de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen. Zij voegt daaraan toe dat het evenwel niet uitgesloten is dat de Raad nog kan besluiten om ook gedeelde bevoegdheden uit te oefenen.
92
Aangezien de keuze van de rechtsgrondslag voor een Uniehandeling – daaronder begrepen een handeling die wordt vastgesteld om een internationale overeenkomst te sluiten – moet berusten op met name het doel en de inhoud van deze handeling, is het volgens Ierland volkomen passend om de rechtsgrondslagen van de besluiten over de ondertekening van die handeling uitsluitend te bepalen in het licht van de inhoud van die besluiten en niet op basis van de gehele internationale overeenkomst in kwestie, in casu het Verdrag van Istanbul.
93
De Republiek Polen benadrukt eveneens dat de omvang van de toetreding beslissend is voor het doel en de inhoud van de besluiten over de ondertekening en de sluiting van het Verdrag van Istanbul. De keuze van de rechtsgrondslag voor die besluiten vloeit dus voort uit een politieke beslissing van de Raad, die het Parlement ter discussie tracht te stellen.
b) Criteria voor de bepaling van de bevoegdheden van de Unie
94
Volgens de Commissie moet de vaststelling dat de Unie een exclusieve externe bevoegdheid heeft op grond van artikel 3, lid 2, VWEU, worden gebaseerd op een concrete analyse van de verhouding tussen de voorgenomen internationale overeenkomst en het geldende Unierecht. Bij deze analyse moet rekening worden gehouden met de gebieden die worden bestreken en de verwachte evolutie daarvan voor zover deze voorzienbaar is, alsook met de aard en de inhoud van de regels en bepalingen ter zake, teneinde na te gaan of een dergelijke overeenkomst afbreuk kan doen aan de uniforme en coherente toepassing van de Unieregels. Een dergelijk risico bestaat wanneer een gebied grotendeels wordt bestreken door Unieregels en bepalingen van het VWEU, zoals artikel 82, lid 2, onder d), en artikel 83, lid 1, in fine, VWEU, die een evolutie mogelijk maken doordat zij de mogelijkheid bieden om de bevoegdheden van de Unie uit te breiden.
95
Volgens de Raad kan een eventuele exclusieve bevoegdheid van de Unie om het Verdrag van Istanbul te sluiten enkel berusten op de derde hypothese van artikel 3, lid 2, VWEU, te weten het geval waarin die sluiting gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen. De Raad preciseert evenwel dat het Hof in verband met deze derde hypothese heeft vastgesteld dat een interne bevoegdheid slechts tot exclusieve externe bevoegdheid kan leiden wanneer zij wordt uitgeoefend. Indien dit niet het geval is, kan er geen sprake zijn van een impliciete exclusieve bevoegdheid in het kader van die derde hypothese. De bepalingen van primair recht waarnaar de Commissie in haar voorstel voor een besluit over de ondertekening en haar voorstel voor een besluit over de sluiting heeft verwezen, kunnen volgens de Raad dan ook niet als grondslag dienen voor een dergelijke bevoegdheid. Bovendien stelt de Raad dat er voor het bepalen van de „gemeenschappelijke regels” van de Unie in de zin van artikel 3, lid 2, VWEU niet alleen rekening moet worden gehouden met de stand van het Unierecht zoals dat bestaat op het tijdstip van de analyse van de bevoegdheden van de Unie, maar ook met de verwachte evolutie van het Unierecht wanneer deze op dat tijdstip voorzienbaar is, hetgeen betekent dat de Commissie op zijn minst een voorstel aan de Uniewetgever moet hebben gedaan. De verklaring van de Commissie in de toelichting bij het voorstel voor een besluit over de ondertekening dat „niet kan worden uitgesloten” dat de Unie voor bepaalde delen van het Verdrag van Istanbul over een exclusieve bevoegdheid beschikt, druist in tegen het beginsel van bevoegdheidstoedeling en is ontoereikend om vast te stellen dat de Unie een exclusieve bevoegdheid bezit.
96
De Raad beklemtoont dat het feit dat het Verdrag van Istanbul en de relevante wetgeving van de Unie slechts minimumvoorschriften bevatten, met zich meebrengt dat de bevoegdheid van de Unie om dit verdrag te sluiten in beginsel geen exclusieve bevoegdheid in de zin van artikel 3, lid 2, VWEU kan zijn. Hij verwijst in dit verband naar de rechtspraak van het Hof die inhoudt dat een internationale overeenkomst die minimumvoorschriften bevat, niet ten grondslag kan worden gelegd aan een exclusieve externe bevoegdheid van de Unie. De Republiek Finland benadrukt dat uit de bewoordingen zelf van artikel 82, lid 2, en artikel 83, lid 1, VWEU volgt dat de bevoegdheid van de Unie beperkt is tot de vaststelling van minimumvoorschriften.
97
De Raad is echter van mening dat deze rechtspraak niet automatisch moet worden toegepast, maar dat in concreto moet worden onderzocht of de voorgenomen internationale overeenkomst en het Unierecht de lidstaten daadwerkelijk een mate van vrijheid laten. Alleen een dergelijk onderzoek maakt het volgens de Raad mogelijk om voor een specifieke bepaling van deze overeenkomst vast te stellen of aan de uniforme en coherente toepassing van het Unierecht afbreuk kan worden gedaan door het feit dat enkel de lidstaten tot die overeenkomst toetreden.
98
In het licht van deze criteria stellen de Republiek Bulgarije en de Raad zich op het standpunt dat de bepalingen van het Verdrag van Istanbul behoren tot de gedeelde bevoegdheden van de Unie en haar lidstaten, de bevoegdheid tot ondersteuning waarover de Unie beschikt, haar exclusieve bevoegdheden en de aan de lidstaten voorbehouden bevoegdheden. De Unie heeft namelijk een exclusieve bevoegdheid verworven met betrekking tot een aantal in de hoofdstukken IV, V en VI van dit verdrag opgenomen bepalingen – aangezien deze betrekking hebben op slachtoffers van geweld als bedoeld in de richtlijnen 2011/93 en 2011/36 – en met betrekking tot twee van de drie bepalingen van hoofdstuk VII van dat verdrag.
99
De Republiek Finland bestrijdt deze analyse en benadrukt in dit verband dat het Hof in het verleden uitsluitend op basis van de bewoordingen van de bepalingen van het EG-Verdrag of het feit dat de afgeleide wetgeving minimumvoorschriften bevat heeft vastgesteld dat er niet was voldaan aan de voorwaarden waaronder de Unie een exclusieve bevoegdheid bezit, zonder dat het de omvang van de aan de lidstaten gelaten vrijheid in concreto heeft onderzocht. Hoe dan ook is de exclusieve bevoegdheid van de Unie volgens de Republiek Finland dermate beperkt dat het twijfelachtig is of een zo gerichte toetreding mogelijk is, zodat de Unie eveneens op grond van haar gedeelde bevoegdheden tot het Verdrag van Istanbul moet toetreden.
c) Verhouding tussen het Verdrag van Istanbul en het acquis van de Unie
100
Volgens de Commissie komen de doelstellingen van hoofdstuk I van het Verdrag van Istanbul – en meer bepaald van artikel 1, onder a) tot en met e), ervan – overeen met de in artikel 2 VEU en de artikelen 8, 19 en 67 VWEU vermelde doelstellingen van de Unie. De essentiële definities in artikel 3, onder a) en b), van dat verdrag hebben een pendant in artikel 22 alsook in de overwegingen 17 en 18 van richtlijn 2012/29.
101
De in hoofdstuk II van het Verdrag van Istanbul neergelegde verplichtingen – die tot doel hebben de rechten van het slachtoffer centraal te stellen bij alle maatregelen die worden genomen om alle onder dit verdrag vallende vormen van geweld te voorkomen en te bestrijden – hebben een pendant in onder meer de artikelen 1, 8, 26 en 28 van richtlijn 2012/29 en de financieringsprogramma’s ter bevordering van de gelijkheid van vrouwen en mannen, met name in de overwegingen 7, 10, 15 en 17 alsook artikel 4, lid 1, onder e), van verordening (EU) nr. 1381/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van een programma „Rechten, gelijkheid en burgerschap” voor de periode 2014‑2020 (PB 2013, L 354, blz. 62), in artikel 5 van verordening (EU) nr. 1382/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van een programma „Justitie” voor de periode 2014‑2020 (PB 2013, L 354, blz. 73) en in de overwegingen 2, 3 en 10 alsook artikel 2, lid 1, onder b, ix), van verordening (EU) nr. 235/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2014 tot vaststelling van een financieringsinstrument voor democratie en mensenrechten in de wereld (PB 2014, L 77, blz. 85).
102
De materie waarop hoofdstuk III van het Verdrag van Istanbul – gewijd aan het voorkomen van alle onder dit verdrag vallende vormen van geweld – ziet, wordt in het Unierecht geregeld in artikel 84 VWEU, artikel 18 van richtlijn 2011/36, de artikelen 22 en 23 van richtlijn 2011/93 en besluit 2009/902/JBZ van de Raad van 30 november 2009 betreffende de oprichting van een Europees netwerk inzake criminaliteitspreventie (ENCP) en tot intrekking van besluit 2001/427/JBZ (PB 2009, L 321, blz. 44), alsmede in financieringsprogramma’s, waaronder artikel 5, lid 1, onder b), van verordening nr. 1381/2013, artikel 4, lid 1, onder b), en artikel 6, lid 1, onder b), van verordening nr. 1382/2013, en artikel 3, lid 3, onder c) en d), van verordening (EU) nr. 513/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 tot vaststelling, als onderdeel van het Fonds voor interne veiligheid, van het instrument voor financiële steun voor politiële samenwerking, voorkoming en bestrijding van criminaliteit, en crisisbeheer en tot intrekking van besluit 2007/125/JBZ van de Raad (PB 2014, L 150, blz. 93), en in artikel 25 van richtlijn 2012/29.
103
Met betrekking tot de in hoofdstuk IV van het Verdrag van Istanbul opgenomen maatregelen ter bescherming van slachtoffers van geweld tegen verdere daden van geweld merkt de Commissie op dat artikel 82, lid 2, VWEU als grondslag diende voor de vaststelling van richtlijn 2012/29, die tot doel heeft ervoor te zorgen dat slachtoffers van strafbare feiten onder meer ondersteuning krijgen, terwijl artikel 82, lid 2, en artikel 83, lid 1, VWEU als grondslag dienden voor de vaststelling van de richtlijnen 2011/36 en 2011/93, die ertoe strekken slachtoffers van specifieke strafbare feiten te beschermen.
104
Wat betreft hoofdstuk V van het Verdrag van Istanbul, dat materiële bepalingen van burgerlijk recht en strafrecht bevat, wijst de Commissie erop dat de Unie – met name op de grondslag van artikel 83, lid 1, VWEU – de richtlijnen 2011/36 en 2011/93 heeft vastgesteld, waarbij de verplichting wordt opgelegd om bepaalde feiten strafbaar te stellen waarop ook dat hoofdstuk betrekking heeft. Daarnaast merkt de Commissie op dat de Unie krachtens artikel 83, lid 1, in fine, VWEU over een gedeelde bevoegdheid beschikt op het gebied van het burgerlijk recht en het strafrecht, zodat niets eraan in de weg staat dat zij deze bevoegdheid uitoefent door het verdrag in kwestie te sluiten.
105
De in hoofdstuk VI van het Verdrag van Istanbul neergelegde procedurele verplichtingen inzake onderzoek en vervolging komen volgens de Commissie overeen met de verplichtingen die zijn vervat in de richtlijnen 2011/36 en 2011/93, richtlijn 2011/99/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende het Europees beschermingsbevel (PB 2011, L 338, blz. 2), richtlijn 2012/29 en verordening (EU) nr. 606/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 12 juni 2013 betreffende de wederzijdse erkenning van beschermingsmaatregelen in burgerlijke zaken (PB 2013, L 181, blz. 4).
106
Wat betreft migratie en asiel – waarop hoofdstuk VII van het Verdrag van Istanbul betrekking heeft – verwijst de Commissie naar de vaststelling van de richtlijnen 2011/95, 2013/32 en 2013/33, die zien op internationale bescherming, gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van deze bescherming alsook normen voor de opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken. Bovendien merkt zij op dat Ierland op het gebied van migratie en asiel nog steeds gebonden is door de richtlijnen 2004/83 en 2005/85, waarvan de richtlijnen 2011/95 en 2013/32 een herschikking zijn.
107
Wat ten slotte de in hoofdstuk VIII van het Verdrag van Istanbul geregelde internationale samenwerking in civielrechtelijke en strafrechtelijke zaken betreft, heeft de Unie volgens de Commissie een heel arsenaal aan juridische instrumenten vastgesteld met betrekking tot zowel civielrechtelijke samenwerking als justitiële samenwerking in strafzaken.
108
De Raad merkt om te beginnen op dat er geen specifieke Uniewetgeving bestaat waarin op algemene wijze wordt ingegaan op het voorkomen en bestrijden van alle vormen van geweld tegen vrouwen.
109
Wat de hoofdstukken I tot en met III van het Verdrag van Istanbul betreft, is de Raad van mening dat deze hooguit betrekking hebben op aangelegenheden die behoren tot een gedeelde bevoegdheid van de Unie die niet wordt uitgeoefend. Voor de onder hoofdstuk II van dit verdrag vallende verplichtingen inzake onderzoek wordt de bevoegdheid van de Unie – overeenkomstig artikel 4, lid 3, VWEU – parallel aan die van de lidstaten uitgeoefend. Voor de verplichtingen die verband houden met misdaadpreventie is de Unie volgens de Raad enkel bevoegd om het optreden van de lidstaten te ondersteunen op grond van artikel 2, lid 6, en artikel 84 VWEU.
110
De Raad is het niet eens met het standpunt van de Commissie dat hoofdstuk IV van het Verdrag van Istanbul regels bevat die al bij al vergelijkbaar zijn met die van hoofdstuk 2 van richtlijn 2012/29 en is van mening dat hoofdstuk IV – op drie uitzonderingen na – behoort tot een gedeelde bevoegdheid van de Unie die niet wordt uitgeoefend.
111
In de eerste plaats stelt de Raad dat de werkingssfeer van richtlijn 2012/29 in zoverre beperkt is dat zij enkel van toepassing is op slachtoffers van strafbare feiten, met name in het kader van strafprocedures die worden gevoerd in de Unie, mits er sprake is van een grensoverschrijdend element binnen de Unie.
112
In de tweede plaats merkt de Raad op dat de richtlijnen 2012/29 en 2011/93 – blijkens de titel, de overwegingen 11 en 67, artikel 9, lid 3, en artikel 26 van richtlijn 2012/29 alsook de overwegingen 25, 27, 38, 41 en 43 en artikel 1 van richtlijn 2011/93 – minimumnormen bevatten, zodat de lidstaten volgens hem aan de bepalingen van hoofdstuk IV van het Verdrag van Istanbul ook kunnen voldoen zonder in enigerlei opzicht dit verdrag of het Unierecht te schenden. Een diepgaande analyse van beide bevestigt namelijk dat de lidstaten in het kader van hoofdstuk IV van dat verdrag een reële vrijheid behouden.
113
In de derde plaats is de Raad van mening dat niettemin een andere gevolgtrekking moet worden gemaakt met betrekking tot twee specifieke categorieën slachtoffers. Om te beginnen gaat het om kinderen die het slachtoffer zijn van seksuele misdrijven – waarbij voor de toepassing van het Verdrag van Istanbul onder „kinderen” vrouwen jonger dan 18 jaar moeten worden verstaan – ten aanzien van wie de Unie op de grondslag van artikel 82, lid 2, en artikel 83, lid 1, VWEU gedetailleerde regels heeft vastgesteld in richtlijn 2011/93. In dit verband zijn volgens de Raad ook artikel 1, lid 2, artikel 22, lid 4, en de artikelen 23 en 24 van richtlijn 2012/29 relevant.
114
Daarnaast bevat richtlijn 2011/36 – en met name de artikelen 12 tot en met 16 ervan – volgens de Raad nauwkeurig omschreven verplichtingen inzake bijstand en ondersteuning van minderjarige slachtoffers van mensenhandel. De gedetailleerde bepalingen van voormelde richtlijnen laten de lidstaten slechts weinig vrijheid, zodat het gaat om twee gebieden die grotendeels worden bestreken door de Unieregels in de zin van artikel 3, lid 2, VWEU, ook al bevatten die bepalingen minimumvoorschriften.
115
In de vierde plaats heeft de Commissie volgens de Raad in het voorstel voor een besluit over de ondertekening en in het voorstel voor een besluit over de sluiting ten onrechte beweerd dat aan de Unie een exclusieve bevoegdheid ten aanzien van de in artikel 18, lid 5, van het Verdrag van Istanbul bedoelde aspecten van consulaire bescherming is toegekend bij richtlijn (EU) 2015/637 van de Raad van 20 april 2015 betreffende de coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen ter vergemakkelijking van de consulaire bescherming van niet-vertegenwoordigde burgers van de Unie in derde landen en tot intrekking van besluit 95/553/EG (PB 2015, L 106, blz. 1), die gebaseerd is op artikel 23 VWEU, op grond waarvan de lidstaten de nodige voorzieningen dienen te treffen en de met het oog op die bescherming vereiste internationale onderhandelingen dienen te beginnen. Bovendien geven aangiften die zijn gedaan bij bevoegde autoriteiten buiten de Unie, zoals ambassades, volgens overweging 13 van richtlijn 2012/29 geen aanleiding tot de in deze richtlijn opgenomen verplichtingen.
116
Wat hoofdstuk V van het Verdrag van Istanbul betreft, is de Raad van mening dat in richtlijn 2004/80/EG van de Raad van 29 april 2004 betreffende de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven (PB 2004, L 261, blz. 15), onder meer in artikel 12, lid 2, ervan; in richtlijn 2004/113/EG van de Raad van 13 december 2004 houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen bij de toegang tot en het aanbod van goederen en diensten (PB 2004, L 373, blz. 37), onder meer in overweging 26 en artikel 7 ervan; in richtlijn 2006/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2006 betreffende de toepassing van het beginsel van gelijke kansen en gelijke behandeling van mannen en vrouwen in arbeid en beroep (PB 2006, L 204, blz. 23), onder meer in artikel 27 ervan; in richtlijn 2010/41/EU van het Europees Parlement en de Raad van 7 juli 2010 betreffende de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van zelfstandig werkzame mannen en vrouwen en tot intrekking van richtlijn 86/613/EEG van de Raad (PB 2010, L 180, blz. 1), onder meer in de overwegingen 18 en 23 ervan; in richtlijn 2011/36, onder meer in artikel 17 ervan, en in richtlijn 2012/29 minimumvoorschriften vervat zijn die betrekking hebben op de in artikel 29, lid 1, en artikel 30, leden 1, 2 en 3, van het Verdrag van Istanbul bedoelde onderwerpen en die geen exclusieve bevoegdheid van de Unie met zich meebrengen. Tevens merkt de Raad op dat bepaalde gebieden van de materiële werkingssfeer van richtlijn 2004/113 en richtlijn 2006/54 worden uitgesloten bij artikel 3, lid 3, respectievelijk artikel 8 van de richtlijn in kwestie. Voorts wijst hij erop dat er geen Uniewetgeving bestaat die verband houdt met de overige bepalingen van hoofdstuk V van het Verdrag van Istanbul. De Unie heeft volgens de Raad ten aanzien van sommige bepalingen van dit hoofdstuk wel een exclusieve bevoegdheid verworven voor zover deze bepalingen de slachtoffers betreffen op wie de richtlijnen 2011/93 en 2011/36 van toepassing zijn.
117
De Raad is van mening dat de in hoofdstuk VI opgenomen artikelen 49 tot en met 54 en 56 van het Verdrag van Istanbul betrekking hebben op verplichtingen die in grote mate overeenkomen met de verplichtingen die zijn neergelegd in de artikelen 1, 3, 4, 6, 8, 9, 11, 18 tot en met 20 en 22 tot en met 24 van richtlijn 2012/29, en dat in dit verband tevens relevantie toekomt aan artikel 15, lid 2, en artikel 20 van richtlijn 2011/93 alsook aan de instrumenten voor wederzijdse erkenning tussen de lidstaten in burgerlijke en strafzaken, te weten verordening nr. 606/2013, richtlijn 2003/8/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot verbetering van de toegang tot de rechter bij grensoverschrijdende geschillen, door middel van gemeenschappelijke minimumvoorschriften betreffende rechtsbijstand bij die geschillen (PB 2003, L 26, blz. 41, met rectificatie in PB 2003, L 32, blz. 16), richtlijn 2004/80, richtlijn 2011/99, kaderbesluit 2008/675/JBZ van de Raad van 24 juli 2008 betreffende de wijze waarop bij een nieuwe strafrechtelijke procedure rekening wordt gehouden met veroordelingen in andere lidstaten van de Europese Unie (PB 2008, L 220, blz. 32), kaderbesluit 2008/947/JBZ van de Raad van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van de wederzijdse erkenning op vonnissen en proeftijdbeslissingen met het oog op het toezicht op proeftijdvoorwaarden en alternatieve straffen (PB 2008, L 337, blz. 102), kaderbesluit 2009/315/JBZ van de Raad van 26 februari 2009 betreffende de organisatie en de inhoud van uitwisseling van gegevens uit het strafregister tussen de lidstaten (PB 2009, L 93, blz. 23) en besluit 2009/316/JBZ van de Raad van 6 april 2009 betreffende de oprichting van het Europees Strafregisterinformatiesysteem (Ecris) overeenkomstig artikel 11 van kaderbesluit 2009/315/JBZ (PB 2009, L 93, blz. 33). Aangezien het om minimumvoorschriften gaat, heeft de Unie echter geen exclusieve bevoegdheid verworven, met uitzondering van de bevoegdheid die haar is toegekend voor aangelegenheden die onder een aantal bepalingen van de richtlijnen 2011/93 en 2011/36 vallen.
118
Wat de drie artikelen van hoofdstuk VII van het Verdrag van Istanbul betreft, is de Raad van mening dat artikel 13, leden 1 en 2, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77, met rectificatie in PB 2004, L 229, blz. 35), artikel 3, lid 5, en artikel 15, lid 3, van richtlijn 2003/86, richtlijn 2003/109 en de overige Unierechtelijke instrumenten die relevant zijn voor artikel 59, leden 1 tot en met 3, van het Verdrag van Istanbul, slechts minimumvoorschriften bevatten, alsmede dat geen enkel bestaand Unierechtelijk voorschrift verband houdt met artikel 59, lid 4, van dat verdrag.
119
Wat daarentegen de onder artikel 60, leden 1 tot en met 3, en artikel 61 van het Verdrag van Istanbul vallende aangelegenheden betreft, is de marge waarover de lidstaten beschikken volgens de Raad slechts theoretisch, gelet op de nauwkeurige voorschriften die onder meer voortvloeien uit de overwegingen 30 en 39, artikel 4, lid 3, onder c), en lid 4, artikel 9, lid 2, onder a) en f), artikel 10, lid 1, onder d), en artikel 30 van – de voor Ierland en het Koninkrijk Denemarken evenwel niet bindende – richtlijn 2011/95; artikel 10, lid 3, onder d), de artikelen 18 en 24 alsook overweging 32 van richtlijn 2013/32; artikel 11, artikel 17, lid 2, artikel 18, leden 3, 4 en 7, alsook de artikelen 19 en 21 tot en met 25 van richtlijn 2013/33, en artikel 5 van richtlijn 2008/115.
120
De Raad stelt zich dus op het standpunt dat de Unie gelet op het geldende Unierecht exclusief bevoegd is ten aanzien van de aangelegenheden die onder de artikelen 60 en 61 van het Verdrag van Istanbul vallen, maar niet ten aanzien van de in artikel 59 van dat verdrag geregelde aangelegenheden, die volgens hem verband houden met een gedeelde bevoegdheid van de Unie die niet wordt uitgeoefend.
121
Aangaande de hoofdstukken VIII, IX en XI van het Verdrag van Istanbul merkt de Raad op dat de verdeling van de bevoegdheden volgens de rechtspraak overeenkomt met de verdeling die wordt toegepast voor de voorafgaande hoofdstukken van dit verdrag, zodat eerstgenoemde hoofdstukken deels behoren tot de gedeelde bevoegdheid van de Unie, deels tot haar ondersteunende bevoegdheid, deels tot haar exclusieve bevoegdheid en deels tot de bevoegdheid van de lidstaten. Voor de hoofdstukken X en XII van dat verdrag hoeft geen afzonderlijke analyse te worden verricht.
122
Ten slotte brengt de Raad in herinnering dat er binnen de Raad onvoldoende steun bestond voor een „ruime” toetreding van de Unie tot het Verdrag van Istanbul. Daarom heeft hij met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besloten om de ondertekening van dit verdrag te beperken tot de aangelegenheden die binnen de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen.
123
Ierland deelt de zienswijze van de Raad.
d) Artikel 82, lid 2, VWEU
124
De Commissie en de Slowaakse Republiek stellen vast dat artikel 82, lid 2, VWEU volgens het Parlement, de Raad en de Commissie deel uitmaakt van de juiste rechtsgrondslagen voor het besluit over de sluiting van het Verdrag van Istanbul. Daarom zijn zij van mening dat die bepaling niet specifiek hoeft te worden onderzocht.
125
De Raad is van mening dat de Unie beschikt over de exclusieve bevoegdheid om het Verdrag van Istanbul te sluiten ten aanzien van bepaalde specifieke artikelen van dit verdrag die betrekking hebben op justitiële samenwerking in strafzaken, voor zover deze artikelen de slachtoffers van geweld betreffen op wie de richtlijnen 2011/93 en 2011/36 van toepassing zijn.
126
De Republiek Finland en de Republiek Polen stellen zich op het standpunt dat het gelet op de bewoordingen zelf van artikel 82, lid 2, VWEU uitgesloten is dat de Unie over de exclusieve bevoegdheid beschikt om het Verdrag van Istanbul te sluiten wat betreft de daarin opgenomen bepalingen inzake justitiële samenwerking in strafzaken, omdat de Unie volgens die bewoordingen enkel bevoegd is om minimumvoorschriften vast te stellen.
127
Indien de Unie daarentegen ook tot het Verdrag van Istanbul zou willen toetreden wat betreft de aspecten van dit verdrag die binnen haar gedeelde bevoegdheden vallen, zou voornoemde bepaling volgens de Republiek Finland deel uitmaken van de juiste rechtsgrondslagen voor de sluiting van dat verdrag.
e) Artikel 84 VWEU
128
De Commissie is van mening dat het Verdrag van Istanbul tot doel heeft geweld tegen vrouwen te voorkomen en slachtoffers te beschermen. Met de sluiting van dat verdrag zou de Unie het preventieve optreden van de lidstaten ondersteunen door een kader vast te stellen voor hun individuele en specifieke maatregelen. Indien de sluiting van het Verdrag van Istanbul door de Unie zou worden beperkt tot de bescherming van slachtoffers, zouden de instellingen van de Unie kunnen worden geacht vrijgesteld te zijn van de preventieverplichtingen, hetgeen incoherent zou zijn.
129
Voorts biedt artikel 82, lid 2, VWEU op zichzelf beschouwd volgens de Commissie niet de mogelijkheid om alle preventiemaatregelen te treffen die geen verband houden met strafvordering in de zin van artikel 82, lid 2, VWEU. De Commissie stelt dat dergelijke maatregelen meestal ontbreken in de specifieke context van geweld tegen vrouwen en dat met het Verdrag van Istanbul wordt beoogd deze tekortkoming te verhelpen.
130
De Republiek Polen merkt op dat bij artikel 84 VWEU noch een exclusieve noch een gedeelde bevoegdheid aan de Unie wordt toegekend, maar dat in dat artikel enkel wordt omschreven welke handelingen kunnen worden verricht om het optreden van de lidstaten te ondersteunen. Derhalve kan de Unie volgens de Republiek Polen aan artikel 84 VWEU geen exclusieve bevoegdheid ontlenen en zou de toetreding van de Unie tot het Verdrag van Istanbul op de grondslag van dat artikel tot gevolg hebben dat niet de Unie maar de lidstaten worden gebonden.
131
De Republiek Finland is van mening dat artikel 84 VWEU een juiste rechtsgrondslag zou vormen indien de Unie tot dat verdrag zou willen toetreden met gebruikmaking van haar gedeelde bevoegdheden.
f) Artikel 78, lid 2, VWEU
132
Voor zover de artikelen 60 en 61 van het Verdrag van Istanbul betrekking hebben op aangelegenheden die niet onder artikel 82, lid 2, of artikel 84 VWEU vallen, stelt de Commissie zich op het standpunt dat deze aangelegenheden ondergeschikt zijn, wat eraan in de weg staat dat rechtsgrondslagen worden toegevoegd waardoor die aangelegenheden worden bestreken. De artikelen 60 en 61 van het Verdrag van Istanbul – die tot doel hebben te waarborgen dat een „gendersensitief” perspectief in aanmerking wordt genomen bij het nemen van beslissingen inzake de toekenning van internationale bescherming en bij de regeling van opvangvoorzieningen voor slachtoffers van geweld – geven volgens de Commissie namelijk slechts uitdrukking, op het gebied van asiel, aan de algemene doelstellingen van dit verdrag en maken van dat verdrag geen handeling van het asielrecht.
133
Volgens de Raad is de Unie exclusief bevoegd ten aanzien van de aangelegenheden die onder voornoemde twee bepalingen van het Verdrag van Istanbul vallen. Daarnaast is de Raad – net zoals de Slowaakse Republiek – van mening dat die aangelegenheden niet kunnen worden geacht ondergeschikt te zijn aan de bepalingen van dat verdrag die betrekking hebben op justitiële samenwerking in strafzaken.
134
De Republiek Finland en de Republiek Polen stellen zich op het standpunt dat de Unie geen exclusieve bevoegdheid kan bezitten om het Verdrag van Istanbul te sluiten wat de artikelen 60 en 61 van dit verdrag betreft, aangezien het op dit gebied relevante afgeleide recht enkel minimumvoorschriften bevat. Ingeval de Unie tot het Verdrag van Istanbul wenst toe te treden door haar gedeelde bevoegdheden uit te oefenen, ziet artikel 78, lid 2, VWEU volgens de Republiek Finland slechts op een ondergeschikt aspect van het Verdrag van Istanbul, zodat deze bepaling geen relevante rechtsgrondslag vormt.
g) Artikel 83, lid 1, VWEU
135
De Commissie benadrukt dat het Verdrag van Istanbul weliswaar eveneens van toepassing is op slachtoffers van mensenhandel en op vrouwen en kinderen die het slachtoffer zijn van seksuele uitbuiting, maar dat de personele werkingssfeer van dat verdrag veel ruimer is. Bovendien zijn op deze slachtoffers specifieke verdragen van de Raad van Europa van toepassing, alsmede – op het niveau van de Unie – de richtlijnen 2011/36 en 2011/93. Het Verdrag van Istanbul is volgens de Commissie dan ook geen handeling waarvan het hoofddoel bestaat in de bestrijding van die specifieke vormen van criminaliteit.
136
De Raad is van mening dat de Unie over een ondersteunende bevoegdheid beschikt op de gebieden die onder sommige bepalingen van dat verdrag vallen.
137
De Republiek Finland en de Republiek Polen stellen zich op het standpunt dat de bewoordingen van artikel 83, lid 1, VWEU in de weg staan aan de aanname dat de Unie aan deze bepaling de exclusieve bevoegdheid ontleent om het Verdrag van Istanbul te sluiten, omdat de Unie volgens die bewoordingen enkel bevoegd is om minimumvoorschriften vast te stellen.
2. Opsplitsing van de handelingen over de ondertekening en de sluiting van het Verdrag van Istanbul in twee afzonderlijke besluiten
138
De Republiek Bulgarije brengt in herinnering dat wanneer met een besluit over de sluiting van een internationale overeenkomst twee doelstellingen worden nagestreefd waarvan de ene de hoofddoelstelling en de andere een ondergeschikte doelstelling is, dat besluit enkel moet worden gebaseerd op de belangrijkste rechtsgrondslag. Indien met een dergelijk besluit daarentegen twee doelstellingen worden nagestreefd zonder dat de ene doelstelling ondergeschikt is aan de andere, moet dat besluit op de verschillende, met deze doelstellingen corresponderende rechtsgrondslagen worden gebaseerd. In dat geval kan het noodzakelijk blijken om twee besluiten vast te stellen, namelijk indien de toepasselijke procedures onderling onverenigbaar zijn.
139
De Commissie herinnert er opnieuw aan dat artikel 78, lid 2, VWEU geen juiste rechtsgrondslag is voor de sluiting van het Verdrag van Istanbul. Hoe dan ook zou de toevoeging van deze bepaling volgens de Commissie niet noodzakelijk tot gevolg hebben dat het besluit over de sluiting van dat verdrag behoort te worden opgesplitst in twee afzonderlijke handelingen, omdat Ierland gebonden is aan het acquis van de Unie op dit gebied. Weliswaar gaat het niet om het meest recente acquis, maar die lidstaat kan niet van zijn verplichtingen worden ontheven op grond van Protocol nr. 21, noch wijzigt dit protocol de criteria voor het bepalen van de juiste rechtsgrondslag.
140
Dat artikel 4 bis van Protocol nr. 21 Ierland de mogelijkheid biedt om niet deel te nemen aan de gewijzigde versie van een bestaande regel, is volgens de Commissie op zichzelf beschouwd dan ook irrelevant, omdat de regels inzake externe exclusieve bevoegdheden zijn neergelegd in artikel 3 VWEU en de mogelijkheid om gebruik te maken van een „opt-out” niet aldus kan worden opgevat dat aan een lidstaat de bevoegdheid wordt toegekend om internationale overeenkomsten te sluiten in strijd met artikel 3, lid 2, VWEU.
141
De Republiek Finland merkt op dat de vaststelling van besluiten door de Raad, voor alle rechtsgrondslagen die in overweging worden genomen, onderworpen is aan Protocol nr. 21, zodat Ierland niet verplicht is om aan die besluiten deel te nemen. Aangezien de besluitvormingsprocedure bijgevolg identiek is, was het niet nodig om het besluit over de ondertekening van het Verdrag van Istanbul op te splitsen in twee besluiten.
142
De Raad merkt op dat artikel 78, lid 2, en artikel 82, lid 2, VWEU leiden tot de toepassing van de Protocollen nr. 21 en nr. 22. Aangezien het Koninkrijk Denemarken door geen enkele van de handelingen van afgeleid recht die relevant zijn voor de sluiting van het Verdrag van Istanbul gebonden is, leverde de toepasselijkheid van Protocol nr. 22 geen bijzondere moeilijkheden op. Daar Ierland deelneemt aan de bij de richtlijnen 2011/36 en 2011/93 ingevoerde justitiële samenwerking in strafzaken, maar niet gebonden is door de richtlijnen 2011/95, 2013/32 en 2013/33 inzake het asielrecht, moest deze lidstaat daarentegen wel deelnemen aan de vaststelling van besluit 2017/865 over de ondertekening, maar niet – op grond van de artikelen 1, 3 en 4 van Protocol nr. 21 – aan de vaststelling van besluit 2017/866 over de ondertekening, zodat twee afzonderlijke besluiten over de ondertekening moesten worden vastgesteld. De Republiek Bulgarije, Ierland, de Franse Republiek en de Slowaakse Republiek zijn het eens met deze analyse.
143
Ierland is van mening dat alleen de vaststelling van twee afzonderlijke besluiten ervoor zorgt dat het in staat is om overeenkomstig Protocol nr. 21 zijn recht uit te oefenen om enkel gebonden te worden door de onder titel V van het VWEU vallende maatregelen van het Verdrag van Istanbul waaraan het wenst deel te nemen. Indien de Raad één besluit had vastgesteld, zou deze lidstaat namelijk geen onderscheid hebben kunnen maken tussen enerzijds de aspecten van het besluit waarvoor de bevoegdheid van de Unie berust op de voor Ierland bindende regelgeving, en anderzijds de aspecten waarvoor die bevoegdheid gebaseerd is op de regelgeving die Ierland niet bindt.
144
Een dergelijke benadering zou volgens Ierland in strijd zijn met Protocol nr. 21 en zou afbreuk doen aan het fundamentele beginsel dat er sprake moet zijn van parallellisme tussen de interne en de externe bevoegdheden van de Unie, welk beginsel ten grondslag ligt aan de doctrine die voortvloeit uit het arrest van 31 maart 1971, Commissie/Raad (22/70, EU:C:1971:32), de „AETR-doctrine”, zoals deze is neergelegd in artikel 3, lid 2, VWEU. De vereiste concrete analyse heeft namelijk betrekking op de verhouding tussen de voorgenomen overeenkomst en het „geldende” Unierecht, maar dit recht is niet van kracht in die lidstaat en de overeenkomst kan voor die lidstaat dus geen gevolgen hebben in de zin van artikel 3, lid 2, VWEU. Ierland voegt daaraan toe dat het ter zake regelgeving heeft kunnen opstellen, zodat het zich in een zeer moeilijke situatie zou bevinden indien het tevens krachtens het Unierecht afwijkende verplichtingen zou hebben.
145
Ierland merkt op dat het Parlement niet alleen heeft gevraagd of de vaststelling van twee afzonderlijke besluiten „noodzakelijk” is, maar ook of deze vaststelling „mogelijk” is, zonder toe te lichten waarom dit mogelijkerwijs niet het geval zou zijn. Volgens Ierland staat niets eraan in de weg dat twee afzonderlijke besluiten worden vastgesteld en heeft dit geen enkel gevolg voor de inhoud van die besluiten. Ook de Republiek Bulgarije is van mening dat de vaststelling van twee besluiten niet in strijd is met de procedure van artikel 218 VWEU.
146
De Raad merkt op dat Ierland sinds de vaststelling van de besluiten 2017/865 en 2017/866 over de ondertekening heeft besloten om deel te nemen aan richtlijn 2013/33, zodat de situatie mogelijkerwijs anders ligt voor de eventuele sluiting van het Verdrag van Istanbul.
147
Volgens de Republiek Bulgarije is het Koninkrijk Denemarken op grond van artikel 7 van Protocol nr. 22 vrij om zich niet langer te beroepen op dit protocol of een deel ervan, zodat het niet uitgesloten is dat het noodzakelijk blijkt om binnen de Raad – naargelang van de respectieve inhoud van de verschillende onderdelen van het Verdrag van Istanbul – zowel met als zonder de deelname van het Koninkrijk Denemarken te stemmen.
3. Praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten
a) Weergave van de praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord”
148
De Republiek Oostenrijk merkt op dat de praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord” zich heeft ontwikkeld in het kader van het EG-Verdrag en voor bepaalde gemengde overeenkomsten op het gebied van handelspolitiek is vastgelegd in artikel 133, lid 6, tweede alinea, EG wegens de bijzondere bevoegdheidsverdeling op dit gebied, die vereiste dat de Europese Gemeenschap en de lidstaten hun respectieve bevoegdheden cumulatief uitoefenden. Deze praktijk houdt in dat de voorzitter van de Raad alle lidstaten raadpleegt om zich ervan te vergewissen dat zij ermee instemmen door de gemengde overeenkomst in kwestie gebonden te worden voordat de Raad de sluiting van deze overeenkomst goedkeurt.
149
De Republiek Oostenrijk voegt daaraan toe dat de praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord” enkel behelst dat op een bepaald tijdstip wordt vastgesteld dat er tussen de lidstaten consensus bestaat over de instemming om door de gemengde overeenkomst in kwestie gebonden te worden, waarbij bekrachtiging door de parlementen van de lidstaten vervolgens niettemin kan uitblijven. Bovendien staat niets eraan in de weg dat een gemengde overeenkomst asymmetrisch wordt nadat de Unie tot deze overeenkomst is toegetreden, aangezien de lidstaten zich te allen tijde uit die overeenkomst kunnen terugtrekken.
150
De Franse Republiek preciseert dat voornoemde praktijk tot doel heeft zich ervan te vergewissen dat de lidstaten ermee instemmen gebonden te worden door de binnen hun nationale bevoegdheden vallende bepalingen van een overeenkomst wanneer een gezamenlijke toetreding van de Unie en de lidstaten tot deze overeenkomst onontbeerlijk is, te weten wanneer die overeenkomst niet op coherente wijze ten uitvoer kan worden gelegd zonder dat zij gezamenlijk wordt gesloten door de Unie en haar lidstaten. Dat is het geval wanneer de bepalingen van de betreffende overeenkomst die tot de bevoegdheden van de Unie behoren en de bepalingen die tot de bevoegdheden van de lidstaten behoren, zoals in casu, onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden.
151
De Commissie betoogt dat de Raad – nadat het Hof bezwaren had geuit tegen de vaststelling van „hybride handelingen”, dat wil zeggen besluiten van de Raad en de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, over de sluiting van overeenkomsten – zijn benadering heeft gewijzigd, zonder evenwel de met zijn eerdere praktijk nagestreefde doelstelling te veranderen. De Raad beoogt volgens de Commissie namelijk opnieuw een „hybride” aspect in te voeren door een fase toe te voegen die voorafgaat aan de formele besluitvorming op grond van de in de Verdragen neergelegde procedures. Tijdens deze fase gaat de Raad na of er een „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten bestaat.
152
Deze praktijk heeft volgens de Commissie tot gevolg dat haar voorstellen over de ondertekening en sluiting van verdragen en overeenkomsten in tal van aangelegenheden geblokkeerd blijven binnen de Raad terwijl de vereiste gekwalificeerde meerderheid duidelijk is bereikt.
153
De Raad benadrukt dat hij niet langer gebruikmaakt van „hybride handelingen” en dat zijn huidige praktijk is ingegeven door het legitieme streven om te voorkomen dat er twijfel heerst over de draagwijdte en de geldigheid van de door hem aangenomen internationaalrechtelijke instrumenten in de rechtsorde van de Unie. Te dien einde ziet hij erop toe dat alle betrokken lidstaten ermee instemmen gebonden te worden in het kader van hun nationale bevoegdheden, alvorens met de vereiste meerderheid zijn besluit vast te stellen.
154
Anders dan het Parlement oppert, is deze praktijk volgens de Raad geen stemregel of bijzondere procedure, aangezien de lidstaten vrij zijn om te beslissen over de concrete wijze waarop kan worden vastgesteld dat er consensus bestaat. Zo was er in het verleden reeds sprake van besluiten die door de vertegenwoordigers van de regeringen zijn genomen tijdens vergaderingen van de Raad of in de marge daarvan, vermeldingen in de notulen van vergaderingen van de Raad of het Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper), opmerkingen in notities van werkgroepen en zuiver impliciete instemmingen. Ierland preciseert dat in casu geen stappen zijn ondernomen om na te gaan of er een „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten bestaat.
b) Verenigbaarheid van de praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord” met artikel 13, lid 2, VEU alsook de artikelen 2 tot en met 6 en artikel 218, leden 2, 6 en 8, VWEU
155
De Republiek Oostenrijk en de Commissie voeren aan dat het feit dat de Raad een „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten verlangt, tot gevolg heeft dat hij handelt in strijd met artikel 13, lid 2, eerste volzin, VEU en artikel 218, leden 2, 6 en 8, VWEU, die de Raad aanwijzen als instelling die gemachtigd is om – op voorstel van en in overeenstemming met het Parlement – machtiging te verlenen voor de sluiting door de Unie van internationale overeenkomsten. Een dergelijk vereiste komt immers niet voor in die bepalingen; de regels inzake de wilsvorming van de instellingen van de Unie zijn neergelegd in de Verdragen en de lidstaten of de instellingen zelf mogen daarvan niet naar eigen goeddunken afwijken.
156
Derhalve kan de Raad weliswaar beslissen om geen overeenkomst te sluiten – bijvoorbeeld wanneer een blokkeringsminderheid zich verzet tegen de sluiting daarvan – maar schendt hij artikel 13, lid 2, VEU, waarin is bepaald dat elke instelling handelt binnen de grenzen van haar bevoegdheden, door aan de toepasselijke procedure een fase toe te voegen waarin voorafgaandelijk wordt nagegaan of er een „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten bestaat.
157
Voorts worden de bevoegdheden van de Unie omschreven in de artikelen 2 tot en met 6 VWEU en zijn zij duidelijk onderscheiden van de bevoegdheden van de lidstaten, zodat geen feitelijke fusie met het intergouvernementele besluitvormingsproces tot stand kan worden gebracht door toevoeging van een dergelijke fase, ook al blijven beide instrumenten formeel gescheiden. Deze praktijk holt de procedure van artikel 218 VWEU uit.
158
Ofschoon de formeel vastgestelde handeling „niet-hybride” is, blijft het besluitvormingsproces namelijk wel „hybride”, waarbij het individuele standpunt van de lidstaten voorrang heeft boven dat van de Unie, terwijl daarvoor geen enkele grondslag bestaat in de Verdragen en een dergelijk besluitvormingsproces zelfs in strijd is met zowel de letter als de geest van artikel 4, lid 3, VEU en de eisen omzeilt die het Hof stelt om de autonomie van de rechtsorde van de Unie veilig te stellen.
159
De Commissie merkt op dat in de preambule van het VEU staat te lezen dat dit Verdrag en het VWEU als algemeen doel hebben om een nieuwe etappe te markeren in het proces van Europese integratie. Om dit doel te bereiken, wordt in het VWEU de verdeling en de wijze van uitoefening van de bevoegdheden van de Unie op het gebied van externe betrekkingen nader geregeld, met name doordat de bevoegdheden van de Unie worden verduidelijkt (artikelen 2‑6 VWEU), doordat wordt gepreciseerd in welke gevallen de Unie internationale overeenkomsten kan sluiten (artikel 216, lid 1, VWEU), en doordat de procedure voor de onderhandelingen over alsook de ondertekening en de sluiting van alle soorten internationale overeenkomsten nader wordt omschreven (artikel 218 VWEU).
160
De Commissie is van mening dat het bijgevolg kennelijk in strijd is met de doelstellingen van de Verdragen om bij wijze van algemene, op alle gemengde overeenkomsten toepasselijke praktijk gebruik te maken van een „hybride” besluitvormingsproces dat afbreuk doet aan het vermogen van de Unie om te besluiten op internationaal vlak verbintenissen aan te gaan en dat de internationale gemeenschap toont dat de Unie niet bevoegd is om een autonome beslissing te nemen, maar uiteindelijk afhankelijk is van de deelname van de lidstaten.
161
Volgens de Commissie leidt de praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord” er dan ook toe dat de Raad de krachtens artikel 13, lid 2, tweede volzin, VEU op hem rustende verplichting tot loyale samenwerking niet nakomt, aangezien het beginsel van loyale samenwerking eveneens van toepassing is op interinstitutionele betrekkingen.
162
Bovendien stelt de Commissie dat de praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord” het institutionele evenwicht van de Unie verstoort omdat deze praktijk de lidstaten binnen de Unie een rol toebedeelt waarin de Verdragen niet voorzien. Artikel 218 VWEU beschrijft namelijk enkel de respectieve rechten en verplichtingen van het Parlement, de Raad, de Commissie en de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid. Volgens de Commissie doet de aldus aan de lidstaten toebedeelde rol afbreuk aan de doeltreffendheid van het institutionele kader van de Unie en kan deze rol tot gevolg hebben dat de belangen van de lidstaten prevaleren boven die van de Unie.
163
De Commissie herinnert eraan dat artikel 218, lid 8, VWEU bepaalt dat de Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid van stemmen en leidt daaruit af dat de praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten die bepaling schendt door het effect ervan teniet te doen. Die praktijk brengt volgens haar de doeltreffendheid van de procedures van de Unie in gevaar. De Republiek Oostenrijk is het eens met deze zienswijze en benadrukt dat de Verdragen uitputtende bepalingen bevatten die betrekking hebben op de procedure voor de sluiting van overeenkomsten door de Unie en die zich verzetten tegen de toevoeging van de voorafgaande fase van het „gemeenschappelijk akkoord”.
164
De Slowaakse Republiek betoogt daarentegen dat de Raad artikel 218, lid 8, VWEU niet kan hebben geschonden, omdat hij nog niet tot een stemming is overgegaan.
165
Ierland stelt dat het duidelijk is dat de stemprocedure wordt geregeld in artikel 218, leden 6 en 8, VWEU en dat noch de Raad noch de lidstaten mogen afwijken van deze bepaling. Voor zover de Raad vóór de stemming het optreden van de Unie en de lidstaten tracht te coördineren, vloeit de praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord”, wanneer de bevoegdheden van de Unie en de lidstaten – zoals in casu – nauw met elkaar verbonden zijn, volgens Ierland evenwel voort uit de verplichting tot loyale samenwerking.
166
Volgens de Franse Republiek en Hongarije brengt het feit dat het streven naar een „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten voorafgaat aan de vaststelling van het besluit over de sluiting van het Verdrag van Istanbul op grond van artikel 218, leden 6 en 8, VWEU, niet met zich mee dat dit besluit of de regel van stemming met gekwalificeerde meerderheid wordt gewijzigd, noch dat er een „hybride handeling” wordt vastgesteld.
c) Verenigbaarheid van de praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord” met het beginsel van bevoegdheidstoedeling, het beginsel van loyale samenwerking tussen de Unie en haar lidstaten, het beginsel van eenheid in de externe vertegenwoordiging van de Unie en het internationaal publiekrecht
167
De Commissie herinnert eraan dat uit het vereiste van eenheid in de internationale vertegenwoordiging van de Unie een verplichting tot samenwerking voortvloeit die geldt voor de sluiting door de lidstaten en de Unie van gemengde overeenkomsten zoals het Verdrag van Istanbul. Voorts vereisen het doeltreffendheidsbeginsel en de verplichting om de reputatie en de internationale geloofwaardigheid van de Unie te beschermen dat de tenuitvoerlegging van de besluiten van de Unie wordt vergemakkelijkt door de instellingen van de Unie en haar lidstaten.
168
Vanaf de ondertekening – en a fortiori na de sluiting – van een gemengde overeenkomst namens de Unie zijn de lidstaten volgens de Commissie dan ook gehouden de Unie bij te staan bij de tenuitvoerlegging van die overeenkomst. Aangezien de gezamenlijke sluiting van het Verdrag van Istanbul door de Unie en haar lidstaten nodig is – in de zin van artikel 216 VWEU – om de doelstellingen van de Verdragen op het gebied van de bescherming van de menselijke waardigheid te verwezenlijken, moeten de lidstaten dus trachten de belemmeringen weg te nemen die de Unie beletten om samen met de lidstaten de akten van bekrachtiging neer te leggen bij de Raad van Europa. De lidstaten zijn volgens de Commissie dan ook op zijn minst verplicht om alle nuttige voorstellen aan de bevoegde nationale instanties voor te leggen teneinde de sluiting van het Verdrag van Istanbul door de Unie te vergemakkelijken.
169
Hoe dan ook bestaat volgens de Commissie de mogelijkheid om bij de akte van toetreding van de Unie tot het Verdrag van Istanbul een verklaring af te leggen waarin wordt herinnerd aan de evolutieve aard van de bevoegdheden van de Unie, waarin wordt opgemerkt dat de Unie niet beschikt over bevoegdheden op alle onder dat verdrag vallende gebieden en waarin wordt gepreciseerd op welke gebieden zij haar uitvoeringsmaatregelen zal vaststellen. Aangezien de Raad van Europa goed op de hoogte is van de beperkte aard van de bevoegdheden van de Unie, is een dergelijke mogelijkheid namelijk inherent aan de bepaling die de toetreding van de Unie mogelijk maakt.
170
De Republiek Finland merkt op dat geen enkele Unierechtelijke bepaling de sluiting van het Verdrag van Istanbul afhankelijk stelt van de toetreding van alle lidstaten van de Unie. Derhalve bestaat er geen rechtsgrondslag voor de praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord”. Uit het enkele feit dat voor de onderhandelingen over alsook de sluiting en de uitvoering van internationale overeenkomsten een nauwe samenwerking tussen de lidstaten en de instellingen van de Unie vereist is, kan volgens de Republiek Finland en de Republiek Oostenrijk evenmin worden afgeleid dat een „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten nodig is opdat de Unie zich kan verbinden, noch dat de lidstaten de instemming van de Raad nodig hebben om zich in het kader van hun eigen bevoegdheden te verbinden, aangezien elk in het kader van zijn bevoegdheden alleen kan optreden.
171
Bij de sluiting van een gemengde overeenkomst zijn de Unie en haar lidstaten volgens de Republiek Oostenrijk onderling verbonden maar onderscheiden partijen bij de overeenkomst, die elk moeten optreden binnen de grenzen van hun eigen bevoegdheden en met inachtneming van de bevoegdheden van elke andere overeenkomstsluitende partij, waarbij zowel de Unie als haar lidstaten hun eigen constitutionele procedures voor de onderhandelingen, de ondertekening, de sluiting en de bekrachtiging moeten toepassen. De Republiek Finland benadrukt dat de toetreding van de Unie zonder „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten er niet toe kan leiden dat de Unie anderszins gebonden is dan in het kader van haar eigen bevoegdheden. De Republiek Oostenrijk is het daarmee eens.
172
In het licht van deze overwegingen is de Republiek Finland van mening dat het met artikel 13, lid 2, VEU en artikel 218 VWEU alsook met het beginsel van de autonomie van het Unierecht in strijd is om een „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten te verlangen, omdat dit vereiste tot gevolg heeft dat de Unie haar bevoegdheden niet op autonome wijze kan uitoefenen en dat voor de vaststelling van het besluit van de Raad de unanieme instemming van de lidstaten nodig is in plaats van een gekwalificeerde meerderheid. Het beginsel van loyale samenwerking waartoe onder meer de lidstaten gehouden zijn, staat eveneens in de weg aan dat vereiste.
173
De Raad benadrukt om te beginnen dat uit het in artikel 5 VEU neergelegde beginsel van bevoegdheidstoedeling volgt dat niet aan de Unie toegekende bevoegdheden toebehoren aan de lidstaten, en is van mening dat dientengevolge geen enkele instelling van de Unie de lidstaten kan gelasten om handelingen vast te stellen die binnen hun bevoegdheid vallen. Daarnaast merkt de Raad op dat er geen enkele verplichting op hem rust om het besluit over de sluiting van het Verdrag van Istanbul vast te stellen en dat hij niet kan worden gedwongen om een potentiële bevoegdheid van de Unie uit te oefenen wanneer de vereiste meerderheid niet is bereikt. De Raad en Hongarije merken namelijk op dat artikel 218, lid 6, VWEU geen termijn bevat voor de vaststelling van een dergelijk besluit.
174
De Raad herinnert eraan dat over het Verdrag van Istanbul – in tegenstelling tot andere internationale overeenkomsten – is onderhandeld zonder actieve deelname van de Unie en leidt daaruit af dat bij de onderhandelingen over dat verdrag geen rekening is gehouden met de afbakening van de bevoegdheden tussen de Unie en haar lidstaten. Dienaangaande merkt de Raad op dat het weliswaar mogelijk is om de door sommige bepalingen van het Verdrag van Istanbul bestreken bevoegdheden duidelijk af te bakenen, maar dat dit niet geldt voor de hoofdstukken IV tot en met VI en VIII tot en met XII. Met name ziet de exclusieve bevoegdheid van de Unie op grond van artikel 3, lid 2, VWEU slechts op specifieke aspecten van de richtlijnen 2011/36 en 2011/93, zodat er voor elke relevante bepaling van het Verdrag van Istanbul ook een bevoegdheid van de lidstaten bestaat die betrekking heeft op de aspecten die niet onder deze richtlijnen vallen.
175
De Raad is van mening dat de bevoegdheden van de Unie en die van de lidstaten in casu dus onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, en brengt in herinnering dat artikel 133, lid 6, EG bepaalde dat de Raad sommige akkoorden niet kon sluiten wanneer deze bepalingen bevatten die de bevoegdheden van de Unie overschreden. Voor het geval dat bepaalde gebieden tot de gedeelde bevoegdheid van de Unie en de lidstaten behoorden, preciseerde deze bepaling dat voor onderhandelingen over dergelijke akkoorden „onderlinge overeenstemming” van de lidstaten vereist was en dat die akkoorden door de Unie en de lidstaten gezamenlijk moesten worden gesloten. Dat deze bepaling niet is overgenomen in het VWEU, brengt geen afwijzing van deze praktijk tot uitdrukking, maar is het gevolg van het feit dat bij artikel 207, leden 1 en 4, VWEU bevoegdheden op het gebied van handelspolitiek zijn overgedragen aan de Unie.
176
Voorts zorgt het in artikel 102 EGA neergelegde vereiste dat inhoudt dat de Unie een gemengde overeenkomst slechts kan sluiten wanneer alle betrokken lidstaten die overeenkomst bekrachtigen, voor de samenhang tussen het internationale optreden van de Unie en de verdeling van de competenties en bevoegdheden op intern gebied, hetgeen strookt met het beginsel van eenheid in de externe vertegenwoordiging van de Unie.
177
Uit artikel 207, lid 6, VWEU – dat bepaalt dat de uitoefening van de bij dit artikel verleende bevoegdheden de afbakening van de bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten onverlet laat en niet leidt tot enige harmonisering van de wettelijke of bestuursrechtelijke regelingen van de lidstaten voor zover de Verdragen een dergelijke harmonisering uitsluiten – vloeit volgens de Raad tevens voort dat de Unie bij de uitoefening van haar eigen bevoegdheid die van de lidstaten niet buiten beschouwing mag laten. De Raad stelt dat het beginsel van eenheid in de internationale vertegenwoordiging van de Unie een wederzijdse samenwerking tussen de lidstaten en de instellingen van de Unie vereist tijdens de gehele duur van de onderhandelingen over alsook de sluiting en de uitvoering van gemengde overeenkomsten.
178
Het Koninkrijk Spanje is van mening dat het feit dat het Verdrag van Istanbul betrekking heeft op onlosmakelijk met elkaar verbonden gebieden, met zich meebrengt dat voornoemd beginsel vereist dat met name de ondertekening, de sluiting en, voor zover mogelijk, de inwerkingtreding van dit verdrag worden gecoördineerd. De praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord” is volgens het Koninkrijk Spanje de enige praktijk die in een dergelijke situatie kan zorgen voor de wederzijdse eerbiediging van de bevoegdheden. De Republiek Bulgarije stelt zich op het standpunt dat de Unie haar bevoegdheden zou overschrijden, inbreuk zou maken op de bevoegdheden van de lidstaten en bijgevolg het beginsel van bevoegdheidstoedeling zou schenden indien zij tot het Verdrag van Istanbul zou toetreden terwijl sommige lidstaten dat niet willen doen.
179
De Republiek Bulgarije, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek en Hongarije benadrukken dat elk van de partijen in het kader van dergelijke gemengde overeenkomsten moet optreden binnen de grenzen van haar bevoegdheden en met inachtneming van de bevoegdheden van elke andere overeenkomstsluitende partij. Zij stellen dat de onlosmakelijke banden tussen de bevoegdheden van de Unie en die van de lidstaten met betrekking tot de sluiting van het Verdrag van Istanbul met zich meebrengen dat het beginsel van bevoegdheidstoedeling, de rechtszekerheid, de loyale samenwerking en de coherente tenuitvoerlegging van de verplichtingen vereisen dat de Unie en de lidstaten partij worden bij dit verdrag. Het Koninkrijk Spanje benadrukt dat de uitvoering van dat verdrag noopt tot aanpassingen van zowel het Unierecht als het recht van de lidstaten.
180
In dit verband merkt de Raad op dat overeenkomstig de artikelen 27 en 46 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969 (United Nations Treaty Series, deel 1155, blz. 331; hierna: „WVV”) de Unie noch haar lidstaten zich tegenover de andere partijen bij het Verdrag van Istanbul kunnen beroepen op de onderlinge bevoegdheidsverdeling als grond voor de niet-naleving van dit verdrag. Daarnaast betogen de Franse Republiek en de Raad dat het niet verenigbaar is met de autonomie van het Unierecht dat voor Grevio een bevoegdheidsprobleem aan de orde wordt gesteld, omdat Grevio dan zou worden belast met de oplossing van een probleem waartoe enkel het Hof bevoegd is.
181
De Republiek Bulgarije, de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek en Hongarije leiden hieruit af dat de Unie zonder „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten niet in staat is om de goede uitvoering te waarborgen van haar verbintenissen die betrekking hebben op het gehele Verdrag van Istanbul, zodat zij het risico loopt dat haar internationale aansprakelijkheid in het geding komt ter zake van handelen of nalaten waarvoor haar geen enkele bevoegdheid is toegekend.
182
Indien de Unie verbintenissen zou aangaan die niet tot haar exclusieve bevoegdheid behoren, zou zij volgens de Helleense Republiek en de Raad namelijk niettemin worden geacht naar internationaal recht aansprakelijk te zijn voor de uitvoering van de overeenkomst in haar geheel. Daarbij komt volgens hen dat de toetreding van de Unie tot een overeenkomst waarvoor zij slechts gedeeltelijk bevoegd is, indien niet alle lidstaten toetreden, niet alleen zou resulteren in een „lappendeken van verplichtingen” naargelang van de betrokken lidstaat, maar tevens de vraag zou doen rijzen of – en in voorkomend geval in welke mate – de overeenkomst van kracht is op het grondgebied van de lidstaten. Voor zover de toetreding de bevoegdheden van de Unie overschrijdt, zou de akte van toetreding bovendien nietig kunnen worden verklaard.
183
Voorts bieden sommige multilaterale verdragen weliswaar de mogelijkheid om een verklaring van bevoegdheid af te leggen, maar zou dit niet het geval zijn bij het Verdrag van Istanbul, hetgeen ook de Helleense Republiek en Hongarije opmerken. Hoe dan ook is een dergelijke verklaring volgens de Raad dubieus, gelet op de evolutie van de bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en haar lidstaten.
184
In het licht van het voorgaande zijn de Tsjechische Republiek, Ierland, de Helleense Republiek, Hongarije en de Raad van mening dat de beginselen van loyale samenwerking, eenheid in de externe vertegenwoordiging van de Unie en bevoegdheidstoedeling eraan in de weg staan dat de Unie besluiten over de ondertekening en de sluiting van een overeenkomst vaststelt indien de volledige uitvoering van de uit deze overeenkomst voortvloeiende internationale verbintenissen – zoals in casu – rechtens en feitelijk slechts mogelijk is wanneer alle lidstaten daaraan deelnemen, terwijl zij niet allemaal aanvaarden door die overeenkomst gebonden te worden wat hun nationale bevoegdheden betreft. De vaststelling van dergelijke besluiten zou immers inbreuk maken op de bevoegdheden van de lidstaten.
185
De Raad betwist dat de verplichting tot loyale samenwerking inhoudt dat een lidstaat zich niet kan verzetten tegen de toetreding van de Unie tot een verdrag waarvoor zij gedeeltelijk bevoegd is, hetgeen voor de lidstaten de verplichting zou scheppen om zelf tot dat verdrag toe te treden. De verplichting tot loyale samenwerking kan volgens de Raad namelijk niet tot gevolg hebben dat een lidstaat gehouden is om een overeenkomst te bekrachtigen. Ook de Tsjechische Republiek, de Franse Republiek, Hongarije en de Republiek Oostenrijk zijn deze mening toegedaan, waarbij de Franse Republiek tevens opmerkt dat een dergelijke uitlegging van die verplichting indruist tegen het beginsel van bevoegdheidstoedeling en bovendien in strijd is met het internationaal publiekrecht, waarin als beginsel wordt erkend dat staten vrijwillig moeten instemmen door een internationale overeenkomst gebonden te worden, zoals blijkt uit de preambule van het WVV. Volgens de Tsjechische Republiek druist die uitlegging tevens in tegen het in de artikelen 34 tot en met 38 WVV gecodificeerde internationaalrechtelijke beginsel „pacta tertiis nec nocent nec prosunt” („verdragen roepen voor derden geen rechten of verplichtingen in het leven”).
186
De Franse Republiek en de Raad zijn van mening dat uit de rechtspraak weliswaar volgt dat de verplichting tot loyale samenwerking eraan in de weg kan staan dat lidstaten overeenkomsten sluiten – met name wanneer een toetredingsprocedure loopt op het niveau van de Unie – maar dat er tot op heden niet is geconstateerd dat de lidstaten op enigerlei wijze verplicht zijn om te handelen op een gebied dat tot de bevoegdheid van de Unie behoort, hetgeen a fortiori geldt voor gebieden waarop de Unie geen enkele bevoegdheid heeft. Volgens het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek en de Raad kan de wil van de Unie om tot een overeenkomst toe te treden geen voorrang hebben boven het recht van een lidstaat om dat niet te doen, omdat de instellingen van de Unie op hun beurt een verplichting tot loyale samenwerking hebben jegens de lidstaten.
187
De Franse Republiek leidt daaruit af dat deze verplichting met zich meebrengt dat de Unie het „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten dient af te wachten en komt op basis daarvan tot de slotsom dat de Unie zowel het Unierecht als het internationaal recht zou schenden als zij het Verdrag van Istanbul zou sluiten zonder een dergelijk akkoord. Het Koninkrijk Spanje voegt daaraan toe dat het feit dat het moeilijk kan zijn om de instemming van de lidstaten te verkrijgen, niet het vermoeden wettigt dat er afbreuk wordt gedaan aan de uitoefening van de bevoegdheid van de Unie.
188
Volgens de Raad mag zijn huidige praktijk weliswaar omslachtig lijken – doordat zij de sluiting van een gemengde overeenkomst gedurende aanzienlijke tijd kan vertragen – maar wordt die praktijk gerechtvaardigd door institutionele en politieke overwegingen, waaronder de legitimiteit van gemengde overeenkomsten. De legitimiteit van deze overeenkomsten maar ook van de Unie zou namelijk worden aangetast indien de Unie een lidstaat zou verplichten om een gemengde overeenkomst te bekrachtigen ondanks een negatieve referendumuitslag of het verzet van een entiteit van een staat, zonder dat de tijd wordt genomen om in onderling overleg een oplossing te vinden die het mogelijk maakt de ondervonden moeilijkheden te overwinnen.
189
De Raad en Hongarije voegen hieraan toe dat sommige elementen van het Verdrag van Istanbul kunnen raken aan de nationale identiteit van bepaalde lidstaten, terwijl artikel 4, lid 2, VEU waarborgt dat de Unie deze identiteit eerbiedigt. In dit verband merkt de Republiek Bulgarije op dat een aantal bepalingen van dat verdrag volgens de Konstitutsionen sad (grondwettelijk hof, Bulgarije) begrippen bevat die onverenigbaar zijn met de Bulgaarse constitutie en openbare orde en die tot doel hebben het begrip „geslacht” te definiëren op een wijze die onverenigbaar is met de definitie daarvan in de Bulgaarse constitutie. Het gaat onder meer om de begrippen „maatschappelijk bepaalde rollen”, „stereotiepe rollen” en „gender”. Indien de Unie niettemin zou toetreden tot het Verdrag van Istanbul, zou de Republiek Bulgarije naar eigen zeggen genoodzaakt kunnen zijn om maatregelen ten uitvoer te leggen die in strijd zijn met haar constitutie, teneinde de nakoming van de internationale verbintenissen van de Unie te waarborgen. Derhalve zou een dergelijke toetreding in strijd zijn met het beginsel van loyale samenwerking.
190
Evenzo betoogt de Slowaakse Republiek – die een soortgelijke benadering volgt als de Raad – dat de Národná rada Slovenskej republiky (nationale raad van de Slowaakse Republiek) zich heeft verzet tegen de bekrachtiging van het Verdrag van Istanbul door de Slowaakse Republiek en door de Unie.
191
Ierland, het Koninkrijk Spanje en de Slowaakse Republiek zijn hoe dan ook van mening dat de Raad het „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten mag afwachten, aangezien hij een instelling van de Unie is en als zodanig onafhankelijk is. Volgens hen impliceert het institutionele evenwicht met name dat de Raad niet verplicht is om een besluit over de sluiting van het Verdrag van Istanbul vast te stellen, aangezien hij over een keuzevrijheid beschikt die voortvloeit uit zijn bevoegdheden. Derhalve stellen zij zich op het standpunt dat het afwachten van het „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten geen enkele Unierechtelijke bepaling schendt en kan voorkomen dat politieke conflicten moeten worden beslecht.
VI. Stellingname van het Hof
A.
Ontvankelijkheid van het verzoek om advies
192
Volgens artikel 218, lid 11, VWEU kan een lidstaat, het Parlement, de Raad of de Commissie het advies van het Hof inwinnen over de verenigbaarheid van een voorgenomen overeenkomst met de Verdragen.
193
In de eerste plaats is het vaste rechtspraak van het Hof dat deze bepaling tot doel heeft de complicaties te voorkomen die zouden ontstaan indien de verenigbaarheid van internationale, de Unie bindende overeenkomsten met de Verdragen in rechte zou worden betwist. Wanneer na de sluiting van een internationale overeenkomst die de Unie bindt, in een rechterlijke beslissing zou worden vastgesteld dat deze overeenkomst wegens haar inhoud of wegens de voor haar sluiting gevolgde procedure onverenigbaar is met de bepalingen van de Verdragen, zou dit namelijk niet alleen op intern vlak binnen de Unie maar ook in de internationale betrekkingen onvermijdelijk ernstige moeilijkheden opleveren en alle belanghebbende partijen – daaronder begrepen derde staten – schade kunnen toebrengen [advies 1/15 (PNR-Overeenkomst EU-Canada) van 26 juli 2017, EU:C:2017:592, punt 69].
194
Gelet op de functie van de in artikel 218, lid 11, VWEU neergelegde procedure, die erin bestaat voorafgaandelijk het advies van het Hof in te winnen teneinde te voorkomen dat eventueel complicaties op het niveau van de Unie en op internationaal niveau zouden ontstaan doordat een handeling tot sluiting van een internationale overeenkomst ongeldig wordt verklaard, volstaat het loutere risico van een dergelijke ongeldigverklaring om het aan het Hof gerichte verzoek om advies toe te staan [advies 1/15 (PNR-Overeenkomst EU-Canada) van 26 juli 2017, EU:C:2017:592, punt 74].
195
Deze procedure heeft daarentegen niet tot doel specifiek de belangen en rechten te beschermen van de lidstaat of de instelling van de Unie die om het advies heeft verzocht, aangezien zij deze bescherming al genieten doordat zij beroep tot nietigverklaring kunnen instellen tegen het besluit van de Raad om de overeenkomst te sluiten en doordat zij daarbij in een procedure in kort geding om voorlopige maatregelen kunnen verzoeken [zie in die zin advies 3/94 (Kaderovereenkomst betreffende bananen) van 13 december 1995, EU:C:1995:436, punten 21 en 22).
196
De procedure strekt er evenmin toe een oplossing te bieden voor de moeilijkheden die zouden kunnen ontstaan bij de uitvoering van een voorgenomen overeenkomst die tot de gedeelde bevoegdheden van de Unie en de lidstaten behoort [advies 2/00 (Protocol van Cartagena inzake bioveiligheid) van 6 december 2001, EU:C:2001:664, punt 17].
197
In de tweede plaats volgt uit de rechtspraak dat in het kader van de procedure van artikel 218, lid 11, VWEU dus alle vragen moeten kunnen worden onderzocht die twijfels zouden kunnen doen rijzen over de materiële of formele geldigheid van de overeenkomst in het licht van de Verdragen. Het oordeel over de verenigbaarheid van een overeenkomst met de Verdragen kan in dit verband met name niet alleen afhangen van bepalingen inzake de bevoegdheid, de procedure of de institutionele organisatie van de Unie, maar ook van bepalingen van materieel recht [advies 1/15 (PNR-Overeenkomst EU-Canada) van 26 juli 2017, EU:C:2017:592, punt 70].
198
Wat evenwel de interne regels van de Unie betreft, staat de omstandigheid dat het gaat om het interne recht van de Unie er hoe dan ook aan in de weg dat die regels het voorwerp zijn van een adviesprocedure, die slechts betrekking kan hebben op internationale overeenkomsten die de Unie voornemens is te sluiten [advies 2/13 (Toetreding van de Unie tot het EVRM) van 18 december 2014, EU:C:2014:2454, punt 149].
199
In de derde plaats zij eraan herinnerd dat de keuze van de juiste rechtsgrondslag voor het besluit van de Raad over de sluiting van de voorgenomen overeenkomst van constitutioneel belang is, omdat de Unie slechts toegedeelde bevoegdheden heeft en de door haar vastgestelde handelingen dus moet koppelen aan de bepalingen van het VWEU die haar daadwerkelijk tot de vaststelling van die handelingen machtigen. Derhalve kan de keuze voor een onjuiste rechtsgrondslag leiden tot ongeldigheid van de handeling tot sluiting van de overeenkomst zelf en daarmee ook van de instemming van de Unie om gebonden te worden door de overeenkomst die zij heeft gesloten [zie in die zin advies 2/00 (Protocol van Cartagena inzake bioveiligheid) van 6 december 2001, EU:C:2001:664, punt 5, en advies 1/15 (PNR-Overeenkomst EU-Canada) van 26 juli 2017, EU:C:2017:592, punten 71 en 72].
200
Dit is met name het geval wanneer het Verdrag de Unie onvoldoende bevoegdheid toekent om de overeenkomst in haar geheel te bekrachtigen – hetgeen betekent dat de bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en haar lidstaten om de voorgenomen overeenkomst te sluiten moet worden onderzocht – of wanneer de juiste rechtsgrondslag van de handeling tot sluiting van de overeenkomst een andere wetgevingsprocedure voorschrijft dan die welke de instellingen van de Unie in concreto hebben gevolgd [zie in die zin advies 2/00 (Protocol van Cartagena inzake bioveiligheid) van 6 december 2001, EU:C:2001:664, punt 5].
201
In de vierde plaats heeft het Hof reeds opgemerkt dat de handeling waarbij machtiging wordt verleend om een internationale overeenkomst te ondertekenen en de handeling tot sluiting van deze overeenkomst twee afzonderlijke rechtshandelingen zijn – waarbij de tweede geenszins de bevestiging van de eerste vormt – die voor de betrokken partijen fundamenteel verschillende verplichtingen met zich meebrengen. Dat tegen de eerste handeling geen beroep tot nietigverklaring is ingesteld, staat er dan ook niet aan in de weg dat beroep tot nietigverklaring wordt ingesteld tegen de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst, en leidt evenmin tot niet-ontvankelijkheid van een verzoek om advies over de verenigbaarheid van deze handeling met het Verdrag [advies 2/00 (Protocol van Cartagena inzake bioveiligheid) van 6 december 2001, EU:C:2001:664, punt 11].
202
Bovendien is de omstandigheid dat bepaalde vragen ook aan de orde kunnen worden gesteld in het kader van andere beroepsgangen – met name in een beroep tot nietigverklaring – geen argument om uit te sluiten dat het Hof vooraf om advies kan worden verzocht krachtens artikel 218, lid 11, VWEU [advies 2/00 (Protocol van Cartagena inzake bioveiligheid) van 6 december 2001, EU:C:2001:664, punt 12].
203
In de adviesprocedure moeten alle vragen worden toegelaten die ter toetsing aan de rechter kunnen worden voorgelegd, voor zover die vragen beantwoorden aan het doel van die procedure [advies 1/13 (Toetreding van derde landen tot het Haags Verdrag) van 14 oktober 2014, EU:C:2014:2303, punt 54].
204
In de vijfde plaats zij opgemerkt dat voor de mogelijkheid om krachtens artikel 218, lid 11, VWEU een verzoek om advies in te dienen, niet de prealabele voorwaarde geldt dat de betrokken instellingen het definitief eens zijn. Het aan de Raad, het Parlement, de Commissie en de lidstaten toegekende recht om het Hof om advies te vragen, kan immers individueel worden uitgeoefend, zonder enig overleg en zonder dat het definitieve resultaat van een samenhangende wetgevingsprocedure hoeft te worden afgewacht [advies 1/09 (Overeenkomst tot invoering van een gemeenschappelijk stelsel voor octrooigeschillenbeslechting) van 8 maart 2011, EU:C:2011:123, punt 55].
205
De omstandigheid dat de overeenkomst in kwestie pas zal kunnen worden vastgesteld na raadpleging – zo al niet instemming – van het Parlement en dat de vaststelling van eventuele begeleidende wetgevende maatregelen binnen de Unie onderworpen zal zijn aan een wetgevingsprocedure waarbij die instelling betrokken zal zijn, heeft dan ook geen gevolgen voor de krachtens artikel 218, lid 11, VWEU aan het Parlement toekomende bevoegdheid om het Hof om advies te vragen [advies 1/09 (Overeenkomst tot invoering van een gemeenschappelijk stelsel voor octrooigeschillenbeslechting) van 8 maart 2011, EU:C:2011:123, punten 55 en 56].
206
In het licht van deze rechtspraak moet worden onderzocht of de vragen van het Parlement ontvankelijk zijn.
207
Wat in het onderhavige geval in de eerste plaats de ontvankelijkheid van de eerste vraag, onder a), betreft, moet worden vastgesteld dat deze vraag – anders dan Hongarije betoogt – ertoe strekt dat de juiste rechtsgrondslag wordt aangewezen voor de vaststelling van een Uniehandeling tot sluiting van het Verdrag van Istanbul, wat strookt met het doel van de adviesprocedure gelet op de in de punten 193, 195, 197, 199 en 200 van het onderhavige advies aangehaalde rechtspraak.
208
Voor zover Hongarije niettemin het nut van de onderhavige procedure in twijfel trekt – aangezien het in de twee door het Parlement in het kader van de eerste vraag, onder a), genoemde gevallen geboden is dat zowel de Unie als de lidstaten tot het Verdrag van Istanbul toetreden – kan ermee worden volstaan op te merken dat de keuze van een onjuiste rechtsgrondslag voor de sluiting van dat verdrag door de Unie tot gevolg zou hebben dat de geldigheid van de sluitingshandeling naderhand kan worden betwist in een procedure bij het Hof, hetgeen zou leiden tot de moeilijkheden die de adviesprocedure juist beoogt te voorkomen, zoals in punt 193 van dit advies in herinnering is gebracht.
209
Voor zover de Republiek Polen en Hongarije betogen dat de eerste vraag, onder a), van het verzoek om advies impliceert dat de politieke keuze van de Raad om gedeeltelijk toe te treden tot het Verdrag van Istanbul ter discussie wordt gesteld, zij opgemerkt dat een dergelijke omstandigheid – gesteld al dat daarvan sprake is – van invloed zou kunnen zijn op de draagwijdte van de „voorgenomen overeenkomst” ten aanzien waarvan de juiste rechtsgrondslag voor de sluiting van dat verdrag moet worden bepaald. Aangezien een verzoek om advies onder meer tot doel kan hebben – zoals in de punten 199 en 200 van dit advies in herinnering is gebracht – om de juiste rechtsgrondslag te kiezen voor de sluiting van een voorgenomen internationale overeenkomst, kan die omstandigheid enkel van invloed zijn op het antwoord op de eerste vraag, onder a), zonder dat de ontvankelijkheid van die vraag kan worden betwist.
210
Wat betreft de door Hongarije aangevoerde omstandigheid dat het Parlement het recht heeft om in een later stadium deel te nemen aan de procedure tot sluiting van het Verdrag van Istanbul en in voorkomend geval bij die gelegenheid zijn goedkeuring zou kunnen weigeren, kan worden volstaan met de opmerking dat uit de in de punten 204 en 205 van dit advies genoemde rechtspraak volgt dat die omstandigheid er geenszins aan in de weg staat dat die instelling de onderhavige procedure inleidt.
211
Voor zover Hongarije stelt dat de eerste vraag voorbarig en hypothetisch is omdat zij betrekking heeft op een toekomstige Uniehandeling tot sluiting van het Verdrag van Istanbul, waarvan de inhoud nog niet definitief is vastgesteld, moet worden opgemerkt dat de adviesprocedure – gelet op het feit dat zij ertoe strekt de complicaties op internationaal en Unieniveau te voorkomen die onvermijdelijk zouden voortvloeien uit een rechterlijke beslissing waarbij een door de Unie gesloten internationale overeenkomst onverenigbaar met de Verdragen wordt verklaard – de mogelijkheid biedt het Hof om advies te verzoeken wanneer het voorwerp van de voorgenomen overeenkomst bekend is, ook al is er nog een aantal alternatieven mogelijk en bestaan er nog meningsverschillen over de redactie van de betreffende teksten, mits het Hof zich aan de hand van de overgelegde stukken een voldoende zeker oordeel kan vormen over de gestelde vraag [advies 1/09 (Overeenkomst tot invoering van een gemeenschappelijk stelsel voor octrooigeschillenbeslechting) van 8 maart 2011, EU:C:2011:123, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
212
In casu beschikt het Hof niet alleen over de tekst van het Verdrag van Istanbul, maar zijn in het verzoek om advies ook toereikende gegevens verstrekt over zowel het verloop van de tot het tijdstip van indiening van dit verzoek gevoerde procedure voor toetreding tot dit verdrag als de standpunten van het Parlement, de Raad en de Commissie over die toetreding, zodat het Hof zich met voldoende zekerheid een oordeel kan vormen over de voorgenomen overeenkomst ten aanzien waarvan de juiste rechtsgrondslag voor de sluiting van dat verdrag door de Unie moet worden vastgesteld.
213
Voor het overige kan niet worden ingestemd met de stelling van de Raad, Ierland en Hongarije dat het Parlement met zijn verzoek om advies de keuze van de rechtsgrondslag voor de besluiten 2017/865 en 2017/866 over de ondertekening ter discussie stelt en aldus de termijnen voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring van deze besluiten zou omzeilen. Immers, de eerste vraag, onder a), heeft geen betrekking op die besluiten en de omstandigheid dat er geen beroep tot nietigverklaring is ingesteld tegen een besluit over de ondertekening van een overeenkomst staat – zoals in punt 201 van dit advies is uiteengezet – niet in de weg aan de ontvankelijkheid van een verzoek om advies over de verenigbaarheid van die overeenkomst met de Verdragen.
214
Gelet op een en ander moet worden geoordeeld dat de eerste vraag, onder a), ontvankelijk is.
215
Wat in de tweede plaats de ontvankelijkheid van de eerste vraag, onder b), betreft, moet meteen worden opgemerkt dat deze vraag, voor zover zij ziet op de opsplitsing van de handeling tot sluiting van het Verdrag van Istanbul in twee besluiten, betrekking heeft op de procedure voor de sluiting van dit verdrag en dus op de formele verenigbaarheid met de Verdragen van de toetreding van de Unie tot dat verdrag. Zoals in punt 197 van dit advies is uiteengezet, is die vraag ontvankelijk, aangezien zij beantwoordt aan het doel van de adviesprocedure.
216
De eerste vraag, onder b), is daarentegen niet-ontvankelijk voor zover zij betrekking heeft op de opsplitsing in twee besluiten van de handeling over de ondertekening van het Verdrag van Istanbul door de Unie.
217
Het staat namelijk vast dat de ondertekening van het Verdrag van Istanbul door de Unie – waarvoor machtiging is verleend bij de besluiten 2017/865 en 2017/866 over de ondertekening – heeft plaatsgevonden op 13 juni 2017, dat wil zeggen meer dan twee jaar vóór de indiening van dit verzoek om advies, zodat die ondertekening sinds die datum effect sorteert.
218
Gesteld al dat een handeling over de ondertekening van een internationale overeenkomst als zodanig het voorwerp van een verzoek om advies zou kunnen zijn, dient dan ook te worden vastgesteld dat het met artikel 218, lid 11, VWEU nagestreefde preventieve doel hoe dan ook met betrekking tot een dergelijke handeling niet meer kan worden bereikt indien het Hof pas na de vaststelling van die handeling wordt verzocht om een vraag te beantwoorden over de verenigbaarheid ervan met de Verdragen [zie naar analogie advies 3/94 (Kaderovereenkomst betreffende bananen) van 13 december 1995, EU:C:1995:436, punt 19].
219
Tegen deze achtergrond merken Ierland, Hongarije en de Raad terecht op dat het Parlement de besluiten 2017/865 en 2017/866 over de ondertekening had kunnen bestrijden door beroep tot nietigverklaring in te stellen, en dat de naleving van de in artikel 218, lid 10, VWEU neergelegde verplichting om het Parlement te informeren onder meer net tot doel heeft deze instelling in staat te stellen om tijdig haar toezicht op het optreden van de Raad uit te oefenen.
220
Derhalve is de eerste vraag, onder b), slechts ontvankelijk voor zover zij betrekking heeft op de handeling tot sluiting van het Verdrag van Istanbul door de Unie.
221
Wat betreft in de derde plaats de ontvankelijkheid van de tweede vraag, die betrekking heeft op de praktijk dat de lidstaten vóór de sluiting van een gemengde overeenkomst eerst tot een „gemeenschappelijk akkoord” komen, moet meteen al het bezwaar van de Helleense Republiek worden afgewezen dat inhoudt dat het Parlement onvoldoende heeft aangewezen in welk opzicht de handelwijze van de Raad nadelig zou zijn. Deze vraag strekt er immers niet toe om vast te stellen dat er sprake is van een nadelige handelwijze van de Raad, maar is erop gericht dat wordt verduidelijkt of de sluiting van het Verdrag van Istanbul door de Unie verenigbaar is met de Verdragen – en met name artikel 218 VWEU – nu er geen „gemeenschappelijk akkoord” van alle lidstaten is bereikt om op de binnen hun bevoegdheden vallende gebieden gebonden te worden door dat verdrag.
222
Hieruit volgt eveneens dat de tweede vraag – anders dan de Republiek Bulgarije, het Koninkrijk Spanje, Hongarije en de Raad stellen – niet ziet op het in punt 82 van dit advies genoemde reglement van orde van de Raad, het tijdschema van de Raad of zijn interne procedures, noch op het internationaal publiekrecht of de soevereine rechten van de lidstaten, maar wel op de procedurele vereisten die met betrekking tot de sluiting van het Verdrag van Istanbul voortvloeien uit de Verdragen en met name uit artikel 218 VWEU.
223
Indien de Verdragen vereisen dat eerst een dergelijk „gemeenschappelijk akkoord” wordt bereikt, zou een aan dat akkoord voorafgaande sluiting van het Verdrag van Istanbul door de Unie – zoals de Republiek Finland heeft opgemerkt – ongeldig kunnen worden verklaard, waardoor de problemen zouden ontstaan die de adviesprocedure juist beoogt te voorkomen, zoals in punt 193 van dit advies in herinnering is gebracht.
224
Hieruit volgt tevens dat de tweede vraag er niet toe strekt dat wordt vastgesteld dat de Raad in strijd met de Verdragen geen besluit heeft genomen – hetgeen mogelijk wordt gemaakt door het in artikel 265 VWEU geregelde beroep wegens nalaten – en dat het Koninkrijk Spanje, Hongarije, de Slowaakse Republiek en de Raad bijgevolg niet met succes kunnen stellen dat de tweede vraag misbruik van de adviesprocedure oplevert.
225
Evenmin kan worden ingestemd met het bezwaar van de Raad dat zodra vaststaat dat alle lidstaten een „gemeenschappelijk akkoord” hebben bereikt om op de binnen hun bevoegdheden vallende gebieden gebonden te worden door het Verdrag van Istanbul, de sluiting van dit verdrag zal plaatsvinden met strikte inachtneming van de in de Verdragen neergelegde procedurele vereisten. Deze stelling geeft immers geen uitsluitsel over de vraag of de praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord” in overeenstemming is met de uitdrukkelijk in de Verdragen geregelde procedures en kan dus niet in de weg staan aan de ontvankelijkheid van deze vraag.
226
Voor zover Ierland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, Hongarije en de Raad ten slotte betogen dat de tweede vraag voorbarig en hypothetisch is, kan ermee worden volstaan in herinnering te brengen dat het Hof – zoals blijkt uit punt 211 van het onderhavige advies – om advies kan worden verzocht wanneer het voorwerp van de voorgenomen overeenkomst bekend is, ook al is er nog een aantal alternatieven mogelijk en bestaan er nog meningsverschillen over de redactie van de betreffende teksten, mits het Hof zich aan de hand van de overgelegde stukken een voldoende zeker oordeel kan vormen over de gestelde vraag.
227
Aangezien het voorwerp van de voorgenomen overeenkomst bekend is, het bestaan van de praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord” niet wordt ontkend door de aan de onderhavige procedure deelnemende lidstaten of de Raad, en de Raad beklemtoont dat hij pas overweegt het Verdrag van Istanbul namens de Unie te sluiten zodra dit „gemeenschappelijk akkoord” tot stand is gekomen, is het onmogelijk de tweede vraag niet-ontvankelijk te verklaren omdat zij zogenaamd voorbarig of hypothetisch is.
228
Gelet op een en ander is het verzoek om advies ontvankelijk, met uitzondering van de eerste vraag, onder b), voor zover deze vraag betrekking heeft op de ondertekening van het Verdrag van Istanbul door de Unie.
B.
Praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten
229
Met zijn tweede vraag, die het eerst moet worden onderzocht, wenst het Parlement in essentie te vernemen of de Verdragen de Raad toestaan of verplichten om het Verdrag van Istanbul pas te sluiten namens de Unie nadat de lidstaten een „gemeenschappelijk akkoord” hebben bereikt om op de binnen hun bevoegdheden vallende gebieden gebonden te worden door dat verdrag.
230
In herinnering dient te worden gebracht dat de Verdragen tot oprichting van de Unie – anders dan gewone internationale verdragen – een nieuwe rechtsorde met eigen instellingen in het leven hebben geroepen, ten gunste waarvan de lidstaten op steeds breder terrein hun soevereine rechten hebben beperkt en waarvan niet alleen deze staten maar ook hun onderdanen de subjecten zijn [zie met name advies 1/09 (Overeenkomst tot invoering van een gemeenschappelijk stelsel voor octrooigeschillenbeslechting) van 8 maart 2011, EU:C:2011:123, punt 65; advies 2/13 (Toetreding van de Unie tot het EVRM) van 18 december 2014, EU:C:2014:2454, punt 157, en arrest van 28 april 2015, Commissie/Raad, C‑28/12, EU:C:2015:282, punt 39].
231
Daarbij komt dat de lidstaten op grond van het feit dat zij tot de Unie behoren, hebben aanvaard dat hun onderlinge betrekkingen op de gebieden waarvoor zij hun bevoegdheden aan de Unie hebben overgedragen worden geregeld door het Unierecht, met uitsluiting van elk ander recht voor zover het Unierecht dit vereist [advies 2/13 (Toetreding van de Unie tot het EVRM) van 18 december 2014, EU:C:2014:2454, punt 193, en arrest van 28 april 2015, Commissie/Raad, C‑28/12, EU:C:2015:282, punt 40].
232
Bovendien zijn de regels voor de wilsvorming van de instellingen van de Unie neergelegd in de Verdragen en mogen de lidstaten of de instellingen zelf niet naar eigen goeddunken afwijken van die regels (arrest van 28 april 2015, Commissie/Raad, C‑28/12, EU:C:2015:282, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
233
Zo bepaalt artikel 13, lid 2, VEU dat elke instelling handelt binnen de grenzen van de haar bij de Verdragen toegedeelde bevoegdheden en volgens de daarin vastgestelde procedures, voorwaarden en doelstellingen.
234
Wat met name de internationale overeenkomsten betreft die de Unie bevoegd is te sluiten op haar actiegebieden, voorziet artikel 218 VWEU met het oog op de naleving van de vereisten van duidelijkheid, samenhang en rationalisering in een eenvormige en algemene procedure die geldt voor met name de onderhandelingen over en de sluiting van die overeenkomsten, tenzij de Verdragen in bijzondere procedures voorzien [zie in die zin arrest van 4 september 2018, Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan), C‑244/17, EU:C:2018:662, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
235
Het Hof heeft opgemerkt dat in deze procedure – juist wegens de algemene aard ervan – rekening moet worden gehouden met de specifieke regels die de Verdragen voor elk activiteitengebied van de Unie bevatten, met name wat de aan de instellingen toegedeelde bevoegdheden betreft, en dat die procedure tot doel heeft op extern niveau de op intern niveau geldende bevoegdheidsverdeling tussen de instellingen te weerspiegelen, in het bijzonder door tussen de procedure voor de vaststelling van Uniemaatregelen op intern vlak en de procedure voor de vaststelling van internationale overeenkomsten een symmetrie tot stand te brengen teneinde met inachtneming van het bij de Verdragen gecreëerde institutionele evenwicht te waarborgen dat het Parlement en de Raad met betrekking tot een bepaald terrein op beide vlakken over dezelfde bevoegdheden beschikken [arrest van 4 september 2018, Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan), C‑244/17, EU:C:2018:662, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
236
Zo vereist artikel 218, lid 1, VWEU met betrekking tot overeenkomsten tussen de Unie en derde landen of internationale organisaties die op grond van artikel 216, lid 2, VWEU verbindend zijn voor de instellingen van de Unie en voor de lidstaten zodra zij zijn gesloten, dat over die overeenkomsten wordt onderhandeld en dat zij worden gesloten volgens de procedure van de relevante leden van voornoemd artikel 218.
237
In dit verband bepaalt artikel 218, leden 2 en 6, VWEU dat het besluit over de sluiting van dergelijke overeenkomsten wordt vastgesteld door de Raad, in voorkomend geval na goedkeuring door of raadpleging van het Parlement. Ten aanzien van de vaststelling van dat besluit hebben de lidstaten geen enkele bevoegdheid.
238
Voorts volgt uit artikel 218, lid 8, VWEU dat de Raad een besluit als bedoeld in het vorige punt vaststelt met gekwalificeerde meerderheid van stemmen indien dit besluit niet beantwoordt aan een van de gevallen waarvoor artikel 218, lid 8, tweede alinea, VWEU eenparigheid van stemmen vereist [zie in die zin arrest van 2 september 2021, Commissie/Raad (Overeenkomst met Armenië), C‑180/20, EU:C:2021:658, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
239
In het onderhavige geval zijn de partijen in de procedure het er om te beginnen over eens dat het Verdrag van Istanbul in voorkomend geval een gemengde overeenkomst zal worden, die als zodanig wordt gesloten door de Unie en de lidstaten, voorts dat het besluit van de Raad over de sluiting van dit verdrag namens de Unie slechts kan worden vastgesteld na goedkeuring door het Parlement, en ten slotte dat de Raad dit besluit in voorkomend geval overeenkomstig artikel 218, lid 8, eerste alinea, VWEU moet vaststellen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, aangezien zich bij dat besluit geen van de gevallen voordoet waarvoor artikel 218, lid 8, tweede alinea, VWEU eenparigheid van stemmen voorschrijft.
240
In het kader van een gemengde overeenkomst met derde landen zijn zowel de Unie als de lidstaten partij. Bij de onderhandelingen over en de sluiting van een dergelijke overeenkomst dient elk van die partijen te handelen binnen de grenzen van haar bevoegdheden, met inachtneming van de bevoegdheden van iedere andere overeenkomstsluitende partij (arrest van 28 april 2015, Commissie/Raad, C‑28/12, EU:C:2015:282, punt 47).
241
Het Hof heeft erkend dat er, wanneer het onderwerp van een overeenkomst deels tot de bevoegdheid van de Unie en deels tot die van de lidstaten blijkt te behoren, moet worden gezorgd voor een nauwe samenwerking tussen de lidstaten en de instellingen van de Unie, zowel bij de onderhandelingen over en het aangaan van de betreffende verbintenissen als bij de nakoming van deze verbintenissen (arrest van 28 april 2015, Commissie/Raad, C‑28/12, EU:C:2015:282, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
242
Dit beginsel van nauwe samenwerking kan echter niet rechtvaardigen dat de Raad de procedurevoorschriften en stemregels van artikel 218 VWEU niet eerbiedigt (arrest van 28 april 2015, Commissie/Raad, C‑28/12, EU:C:2015:282, punt 55).
243
Het Hof heeft aldus gepreciseerd dat het niet mogelijk is om twee verschillende handelingen in één besluit samen te voegen of in het kader van één procedure vast te stellen wanneer de ene handeling de consensus van de vertegenwoordigers van de lidstaten en dus eenparigheid impliceert, terwijl de andere moet worden vastgesteld overeenkomstig artikel 218, lid 8, VWEU, waarin is bepaald dat de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen moet beslissen namens de Unie (zie in die zin arrest van 28 april 2015, Commissie/Raad, C‑28/12, EU:C:2015:282, punt 52).
244
In het onderhavige geval staat het vast dat de praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord” niet tot gevolg heeft dat twee verschillende handelingen, waarvan de ene het resultaat is van de consensus van de lidstaten en de andere door de Unie is vastgesteld, worden samengevoegd in één hybride besluit, zoals het besluit dat nietig is verklaard bij het in het vorige punt aangehaalde arrest.
245
Voor zover deze praktijk betekent dat het „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten om op de binnen hun bevoegdheden vallende gebieden te worden gebonden door een gemengde overeenkomst volgens de Raad moet worden beschouwd als een noodzakelijke voorwaarde om de in artikel 218, leden 2, 6 en 8, VWEU geregelde procedure in te leiden, heeft die praktijk echter tot gevolg dat aan deze procedure een stap wordt toegevoegd die niet in de Verdragen wordt vermeld en dus in strijd is met de in punt 232 van het onderhavige advies aangehaalde rechtspraak en de vaststellingen die zijn gedaan in de punten 237 en 243 van dit advies.
246
Meer in het bijzonder geldt dat de praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord”, zoals de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland, het Parlement en de Commissie terecht hebben aangevoerd, voor zover zij tot gevolg heeft dat voornoemde procedure slechts kan worden ingeleid als de vertegenwoordigers van de lidstaten consensus hebben bereikt en dus tot unanieme overeenstemming zijn gekomen, terwijl de sluiting van een internationale overeenkomst door de Unie volgens artikel 218, leden 2, 6 en 8, VWEU moet worden opgevat als een autonome Uniehandeling die de Raad vaststelt met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, in voorkomend geval na goedkeuring door of raadpleging van het Parlement, leidt tot een hybride besluitvormingsproces dat onverenigbaar is met de in die bepalingen neergelegde vereisten en dat in strijd is met de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 28 april 2015, Commissie/Raad (C‑28/12, EU:C:2015:282).
247
Indien de praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord” de draagwijdte zou hebben die in punt 245 van dit advies is uiteengezet, zou de mogelijkheid zelf van de Unie om een gemengde overeenkomst te sluiten namelijk volledig afhangen van de bereidheid van elk van de lidstaten om door een dergelijke overeenkomst te worden gebonden op de gebieden die binnen hun bevoegdheid vallen, en dus van de door de lidstaten op deze gebieden soeverein gemaakte keuzen.
248
Volgens artikel 218, leden 2, 6 en 8, VWEU staat het evenwel enkel aan de Raad om, wanneer hem de sluiting van een internationale overeenkomst wordt voorgesteld, over de sluiting van deze overeenkomst te beslissen, in beginsel met gekwalificeerde meerderheid van stemmen en in voorkomend geval na goedkeuring door of raadpleging van het Parlement. In dit verband is overigens geoordeeld dat de Raad bij die gelegenheid kan besluiten dat de Unie de externe bevoegdheid die zij met de lidstaten deelt op het actiegebied in kwestie, alleen uitoefent, mits in de Raad de daartoe vereiste meerderheid is behaald (zie in die zin arrest van 5 december 2017, Duitsland/Raad, C‑600/14, EU:C:2017:935, punt 68).
249
Derhalve leggen de Verdragen de Raad niet alleen geen verplichting op om het Verdrag van Istanbul pas namens de Unie te sluiten nadat de lidstaten een „gemeenschappelijk akkoord” hebben bereikt om op de binnen hun bevoegdheden vallende gebieden gebonden te worden door dit verdrag, maar verbieden zij de Raad tevens om de inleiding van de in artikel 218, leden 2, 6 en 8, VWEU geregelde procedure voor de sluiting van dat verdrag afhankelijk te stellen van de voorafgaande vaststelling dat er een dergelijk akkoord tot stand is gekomen.
250
Of de Unie een internationale overeenkomst kan sluiten, hangt evenwel af van het antwoord op de vraag of binnen de Raad de vereiste meerderheid kan worden behaald.
251
Zoals de advocaat-generaal in punt 200 van zijn conclusie heeft opgemerkt, bevatten de Verdragen bovendien geen termijn waarbinnen de Raad een besluit over de sluiting van een internationale overeenkomst moet nemen.
252
Hieruit volgt dat de Raad, binnen de grenzen van de procedure van artikel 218, leden 2, 6 en 8, VWEU – en onder voorbehoud van goedkeuring door het Parlement, wanneer dit vereist is – beschikt over de hem gewoonlijk toekomende politieke speelruimte met betrekking tot zowel het besluit om al dan niet in te gaan op het voorstel tot sluiting van een internationale overeenkomst – en, zo ja, in welke mate – als de keuze van het geschikte tijdstip voor de vaststelling van dat besluit.
253
Op voorwaarde dat de Raad handelt in overeenstemming met zijn reglement van orde en dat het nuttig effect van artikel 218, leden 2, 6 en 8, VWEU wordt gewaarborgd, staat bijgevolg niets eraan in de weg dat de Raad zijn debatten verlengt om te zorgen voor met name de grootst mogelijke meerderheid voor de sluiting van een internationale overeenkomst, de vereiste meerderheid voor een ruimere uitoefening van de externe bevoegdheden van de Unie of – in geval van gemengde overeenkomsten – een nauwere samenwerking tussen de lidstaten en de instellingen van de Unie bij de sluiting, hetgeen kan impliceren dat wordt gewacht op het „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten.
254
Een dergelijke nauwe samenwerking tussen de lidstaten en de instellingen van de Unie bij de sluiting van een gemengde overeenkomst als het Verdrag van Istanbul – die wordt vereist door het in de punten 241 en 242 van dit advies in herinnering gebrachte beginsel, met name wanneer de binnen de bevoegdheden van de Unie vallende bepalingen van deze overeenkomst en de tot de bevoegdheden van de lidstaten behorende bepalingen ervan onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn – maakt het, zoals de Raad heeft opgemerkt, mogelijk om rekening te houden met institutionele en politieke overwegingen die van invloed kunnen zijn op de perceptie van legitimiteit en de doeltreffendheid van het externe optreden van de Unie, in voorkomend geval door middel van een langdurig debat.
255
In dit verband dient echter te worden benadrukt dat volgens artikel 218, lid 8, VWEU in beginsel van deze politieke speelruimte moet worden gebruikgemaakt met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, zodat met een dergelijke meerderheid binnen de Raad te allen tijde en volgens de voorschriften van het reglement van orde van de Raad – waaronder met name de voorschriften waarbij elke lidstaat en de Commissie het recht wordt toegekend om te verzoeken tot stemming over te gaan en de voorschriften waarbij overeenkomstig artikel 15, lid 3, VWEU de transparantie van de stemprocedure wordt geregeld – kan worden bepaald dat het debat wordt gesloten en dat het besluit over de sluiting van de internationale overeenkomst wordt vastgesteld. De Raad moet die speelruimte dus per geval en naargelang van het verloop van de debatten binnen deze instelling gebruiken en daarbij de vereisten van artikel 218, leden 2, 6 en 8, VWEU volledig in acht nemen.
256
Aan deze vaststellingen – en met name aan de vaststelling dat de Raad de sluiting van het Verdrag van Istanbul door de Unie niet, in strijd met de in artikel 218, leden 2, 6 en 8, VWEU geregelde procedure voor de sluiting van een internationale overeenkomst, afhankelijk kan stellen van het „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten om op de binnen hun bevoegdheden vallende gebieden gebonden te worden door dit verdrag – wordt niet afgedaan door het betoog van de Republiek Bulgarije, de Tsjechische Republiek, Ierland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, Hongarije, de Slowaakse Republiek en de Raad dat de sluiting van dat verdrag door de Unie zonder dat „gemeenschappelijk akkoord” onverenigbaar is met het beginsel van bevoegdheidstoedeling, het beginsel van loyale samenwerking, het rechtszekerheidsbeginsel, het beginsel van eenheid in de externe vertegenwoordiging van de Unie en het beginsel van autonomie van de Unie alsook met de eerbiediging van de nationale identiteit van de lidstaten door de Unie. Evenmin wordt aan die vaststellingen afgedaan door het betoog van voornoemde lidstaten en de Raad dat de Unie internationaal aansprakelijk dreigt te worden gesteld indien zij het Verdrag van Istanbul zou sluiten zonder dat alle lidstaten op de binnen hun bevoegdheden vallende gebieden toetreden tot dit verdrag.
257
Ten eerste kunnen die lidstaten en de Raad niet met succes aanvoeren dat het feit dat een of meerdere lidstaten niet tot het Verdrag van Istanbul toetreden op de binnen hun bevoegdheden vallende gebieden van dit verdrag, met zich meebrengt dat de toetreding van de Unie tot dat verdrag inbreuk maakt op de bevoegdheden van de betrokken lidstaten alsook het beginsel van bevoegdheidstoedeling, het beginsel van loyale samenwerking, het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van eenheid in de externe vertegenwoordiging van de Unie schendt.
258
In punt 240 van dit advies is immers in herinnering gebracht dat de Unie en de lidstaten bij de onderhandelingen over en de sluiting van een gemengde overeenkomst onder meer moeten handelen binnen de grenzen van hun bevoegdheden, met inachtneming van de bevoegdheden van elke andere overeenkomstsluitende partij.
259
Hieruit volgt dat de sluiting van een gemengde overeenkomst door de Unie en de lidstaten geenszins impliceert dat de lidstaten daarbij bevoegdheden van de Unie uitoefenen of dat de Unie bevoegdheden van de lidstaten uitoefent, maar wel dat elk van deze partijen uitsluitend handelt binnen de grenzen van haar bevoegdheden, onverminderd de in punt 248 van dit advies in herinnering gebrachte mogelijkheid waarover de Raad beschikt om te besluiten dat de Unie de externe bevoegdheid die zij met de lidstaten deelt op het actiegebied in kwestie, alleen uitoefent, mits in de Raad de daartoe vereiste meerderheid is behaald.
260
Dit geldt ook wanneer sommige lidstaten besluiten om een gemengde overeenkomst niet te sluiten en de Unie louter op basis van de haar toegedeelde bevoegdheden besluit om dat wel te doen.
261
Wat het Verdrag van Istanbul betreft, is de Raad van Europa er – zoals de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, het Koninkrijk Spanje, de Republiek Oostenrijk en de Commissie hebben aangevoerd en zoals de advocaat-generaal in punt 217 van zijn conclusie heeft opgemerkt – van op de hoogte dat de bevoegdheden van de Unie beperkt zijn, zodat niets erop wijst dat met artikel 75 van dat verdrag, doordat daarin wordt gepreciseerd dat het onder meer en specifiek openstaat voor ondertekening door de „Europese Unie”, een toetreding van de Unie wordt beoogd waardoor deze haar bevoegdheden te buiten zou gaan.
262
In dit verband heeft het Hof reeds opgemerkt dat de Unie, door de keuze van de rechtsgrondslagen voor het besluit over de sluiting van een internationale overeenkomst, aan de andere partijen bij deze overeenkomst ook aanwijzingen verstrekt over ten eerste de juridische draagwijdte van dat besluit, ten tweede de omvang van de bevoegdheid van de Unie ten aanzien van die overeenkomst en ten derde de bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en haar lidstaten, met welke verdeling ook bij de uitvoering van de overeenkomst op Unieniveau rekening moet worden gehouden [zie in die zin arresten van 10 januari 2006, Commissie/Raad, C‑94/03, EU:C:2006:2, punt 55; 1 oktober 2009, Commissie/Raad, C‑370/07, EU:C:2009:590, punt 49, en 25 oktober 2017, Commissie/Raad (WRC‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, punt 58].
263
Daarbij komt dat het – zoals het Koninkrijk België, de Tsjechische Republiek, Ierland, de Helleense Republiek, de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland, het Parlement en de Commissie ter terechtzitting voor het Hof hebben opgemerkt – niet uitgesloten lijkt te zijn dat de Raad en het Parlement ervoor kiezen een verklaring in te dienen over de bevoegdheden van de Unie ten tijde van haar toetreding tot het Verdrag van Istanbul, waardoor de grenzen van haar bevoegdheden in voorkomend geval ter indicatie nog nauwkeuriger kunnen worden afgebakend.
264
Derhalve is in het kader van de onderhavige procedure geenszins aangetoond dat aan de bevoegdheden van de lidstaten afbreuk zou worden gedaan wanneer de Unie het Verdrag van Istanbul zou sluiten zonder dat de lidstaten een „gemeenschappelijk akkoord” hebben bereikt om door dit verdrag gebonden te worden op de binnen hun bevoegdheden vallende gebieden.
265
Ten tweede geldt hetzelfde voor het betoog van met name de Republiek Bulgarije, Hongarije en de Slowaakse Republiek dat een dergelijke toetreding van de Unie zou impliceren dat de Unie tekortschiet in haar verplichting tot loyale samenwerking en in de krachtens artikel 4, lid 2, VEU op haar rustende verplichting tot eerbiediging van de nationale identiteit van de lidstaten, die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren, omdat deze toetreding ertoe kan leiden dat de lidstaten – teneinde de nakoming van de internationale verbintenissen van de Unie te waarborgen – maatregelen moeten toepassen die in strijd zijn met hun constitutie.
266
Vastgesteld moet namelijk worden dat die lidstaten met dit betoog willen betwisten dat de sluiting van het Verdrag van Istanbul door de Unie verenigbaar zou zijn met haar in het vorige punt genoemde verplichtingen. De eventuele onverenigbaarheid van die sluiting met die verplichtingen zou echter slechts kunnen worden vastgesteld na een nauwkeurig onderzoek van de verbintenissen die de Unie in voorkomend geval aangaat bij de sluiting van het Verdrag van Istanbul. De onderhavige adviesaanvraag heeft evenwel geen betrekking op deze aangelegenheid, die bijgevolg buiten het bestek van de onderhavige procedure valt.
267
Ten derde betogen de Franse Republiek en de Raad dat het niet verenigbaar is met de autonomie van het Unierecht dat de Unie het Verdrag van Istanbul sluit zonder dat de lidstaten een „gemeenschappelijk akkoord” hebben bereikt om op de binnen hun bevoegdheden vallende gebieden gebonden te worden door dat verdrag, omdat een intern vraagstuk van de Unie over de bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en haar lidstaten aldus zou worden uitbesteed aan met name Grevio.
268
Het is juist dat het Hof reeds heeft vastgesteld dat het mogelijkerwijs niet verenigbaar is met de Verdragen om een internationale rechter te belasten met de beoordeling van de regels van het Unierecht inzake de bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en haar lidstaten alsook van de criteria voor de toerekening van de handelingen of nalatigheden van de Unie en haar lidstaten teneinde dienaangaande een definitieve beslissing te nemen die zowel de lidstaten als de Unie bindt [advies 2/13 (Toetreding van de Unie tot het EVRM) van 18 december 2014, EU:C:2014:2454, punten 224, 231 en 234]. Opgemerkt dient evenwel te worden dat het Hof deze vaststelling specifiek heeft gedaan ten aanzien van beslissingen van een internationale rechter die definitief en bindend zijn voor de Unie en haar lidstaten, in het kader van een gedetailleerd onderzoek naar de materiële verenigbaarheid van de voorgenomen overeenkomst met de Verdragen, waarbij een situatie aan de orde was waarin zowel de Unie als al haar lidstaten gebonden zouden zijn door de overeenkomst in kwestie.
269
Hieruit volgt dat de beantwoording van de vraag of die vaststelling – zoals de Franse Republiek en de Raad betogen – ook geldt voor de situatie waarin de Unie wel maar een van haar lidstaten niet gebonden zou zijn door het Verdrag van Istanbul en waarin daarnaast een orgaan als Grevio, dat beschikt over de in punt 35 van dit advies genoemde bevoegdheden, tussenbeide komt, vereist dat een nauwkeurig onderzoek wordt verricht naar de materiële verenigbaarheid van het Verdrag van Istanbul met de Verdragen, hetgeen niet het voorwerp is van de onderhavige adviesaanvraag en bijgevolg buiten het bestek van de onderhavige procedure valt.
270
Ten vierde zijn de Republiek Bulgarije, de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, Hongarije en de Raad van mening dat de volledige nakoming van de internationale verbintenissen die de Unie zou aangaan door het Verdrag van Istanbul te sluiten, rechtens en feitelijk enkel mogelijk is wanneer alle lidstaten betrokken zijn bij het aangaan van deze verbintenissen. Voornoemde lidstaten en de Raad leiden daaruit af dat de Unie zonder „gemeenschappelijk akkoord” van de lidstaten de behoorlijke nakoming van haar internationale verbintenissen – die betrekking hebben op het Verdrag van Istanbul in zijn geheel – niet zou kunnen waarborgen, waardoor zij het risico zou lopen internationaal aansprakelijk te worden gesteld voor handelen of nalaten waarvoor zij niet bevoegd is.
271
In dit verband moeten Uniebevoegdheden, wanneer de Unie besluit om daarvan gebruik te maken, volgens vaste rechtspraak worden uitgeoefend in overeenstemming met het internationaal recht [arrest van 20 november 2018, Commissie/Raad (BMZ Antarctica), C‑626/15 en C‑659/16, EU:C:2018:925, punt 127 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
272
Uit de bewoordingen zelf van artikel 218, lid 11, VWEU volgt evenwel dat de adviesprocedure betrekking heeft op de verenigbaarheid met de Verdragen van internationale overeenkomsten die de Unie voornemens is te sluiten. Hieruit volgt dat die procedure niet ziet op de vraag of de sluiting van een internationale overeenkomst door de Unie verenigbaar is met het internationaal publiekrecht en dus ook niet op de gevolgen die kunnen voortvloeien uit een eventuele toekomstige schending van dat recht bij de uitvoering van die overeenkomst. Met name kan het feit dat de Unie in voorkomend geval, bij de uitvoering van het Verdrag van Istanbul, internationaal aansprakelijk wordt gesteld omdat zij de behoorlijke nakoming van haar verbintenissen niet zou waarborgen, als zodanig geen afbreuk doen aan de geldigheid van het besluit waarbij de Raad dat verdrag namens de Unie heeft gesloten.
273
Bovendien is in de punten 258 en 264 van dit advies opgemerkt dat niet is aangetoond dat de Unie verbintenissen zou aangaan die haar bevoegdheden te buiten gaan door het Verdrag van Istanbul te sluiten zonder dat de lidstaten een „gemeenschappelijk akkoord” hebben bereikt om op de binnen hun bevoegdheden vallende gebieden gebonden te worden door dat verdrag.
274
Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat de Verdragen er niet aan in de weg staan dat de Raad – mits te allen tijde volledig wordt voldaan aan de vereisten van artikel 218, leden 2, 6 en 8, VWEU – het besluit over de sluiting van het Verdrag van Istanbul door de Unie, met inachtneming van zijn reglement van orde, pas vaststelt nadat de lidstaten een „gemeenschappelijk akkoord” hebben bereikt om op de binnen hun bevoegdheden vallende gebieden gebonden te worden door dit verdrag. De Verdragen staan er daarentegen wel aan in de weg dat de Raad een extra stap toevoegt aan de in artikel 218 VWEU geregelde sluitingsprocedure door de vaststelling van het besluit over de sluiting van dat verdrag afhankelijk te maken van de voorafgaande constatering dat er sprake is van een dergelijk „gemeenschappelijk akkoord”.
C.
Juiste rechtsgrondslagen voor de sluiting van het Verdrag van Istanbul
275
Met zijn eerste vraag, onder a), wenst het Parlement in essentie te vernemen of artikel 82, lid 2, en artikel 84 VWEU de juiste rechtsgrondslagen zijn voor de vaststelling van de handeling van de Raad tot sluiting van het Verdrag van Istanbul door de Unie, dan wel of deze handeling moet worden gebaseerd op artikel 78, lid 2, artikel 82, lid 2, en artikel 83, lid 1, VWEU.
276
Gelet op de argumenten die partijen in de procedure in verband met de eerste vraag, onder a), hebben aangevoerd, moeten eerst het doel en de omvang van het voor de beantwoording van deze vraag te verrichten onderzoek worden verduidelijkt.
277
Zoals in de punten 234 tot en met 239 van dit advies is opgemerkt, moet de Raad het besluit over de sluiting van het Verdrag van Istanbul volgens artikel 218, leden 2, 6 en 8, VWEU vaststellen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, na goedkeuring door het Parlement.
278
Binnen de grenzen van de vragen die in dit verzoek om advies zijn gesteld, staat het bijgevolg bovenal aan de Raad en het Parlement om het Hof meer duidelijkheid te verschaffen over de reikwijdte van de „voorgenomen overeenkomst” in de zin van artikel 218, lid 11, VWEU die het voorwerp van de onderhavige procedure is en aan de hand waarvan moet worden beoordeeld op welke rechtsgrondslag de handeling van de Raad tot sluiting van die overeenkomst namens de Unie in voorkomend geval moet worden gebaseerd.
279
In dit verband staat om te beginnen vast dat de Raad noch het Parlement voornemens is de Unie te laten toetreden tot de delen van het Verdrag van Istanbul die niet binnen haar bevoegdheden vallen.
280
Voorts heeft de Raad weliswaar opgemerkt dat hij de toetreding van de Unie tot het Verdrag van Istanbul wilde beperken tot enkel de gebieden ervan waarop de Unie over exclusieve externe bevoegdheden beschikt, alsmede dat de besluiten 2017/865 en 2017/866 over de ondertekening de rechtsgrondslagen weerspiegelen die hij in dit verband had aangewezen, maar dient te worden vastgesteld dat een dergelijke beperking niet voorkomt in de eerste vraag, onder a), van het verzoek om advies, aangezien het Parlement daarin het oog heeft op de sluiting van dat verdrag op basis van de in die vraag genoemde rechtsgrondslagen, ongeacht of de Unie daartoe krachtens artikel 3, lid 2, VWEU al dan niet exclusief bevoegd is.
281
Voor zover ten slotte het Parlement en de Commissie verwijzen naar de mogelijkheid om toe te treden tot alle delen van het Verdrag van Istanbul die tot de bevoegdheden van de Unie behoren, heeft de Raad betoogd dat de voor een dergelijke toetreding vereiste meerderheid binnen deze instelling niet kon worden behaald. Hieruit volgt dat een dergelijke toetreding thans hypothetisch is en dus niet als uitgangspunt kan dienen om nader te bepalen wat de „voorgenomen overeenkomst” is in het licht waarvan de eerste vraag, onder a), van het verzoek om advies moet worden beantwoord.
282
Het Hof moet er bij het onderzoek van de eerste vraag, onder a), van het verzoek om advies dan ook van uitgaan dat de reikwijdte van de „voorgenomen overeenkomst” in de zin van artikel 218, lid 11, VWEU wordt bepaald door de bewoordingen van die vraag en de inhoud van de besluiten 2017/865 en 2017/866 over de ondertekening.
283
Voor zover de Commissie en meerdere lidstaten stellen dat een dergelijke voorgenomen overeenkomst, waarbij de Unie gedeeltelijk toetreedt tot het Verdrag van Istanbul en die toetreding beperkt tot slechts enkele van haar bevoegdheden, in strijd zou zijn met de doelstellingen en de bewoordingen zelf van dat verdrag – met name artikel 78 ervan – is in punt 272 van dit advies in herinnering gebracht dat de adviesprocedure, in het bijzonder waar het gaat om de in de voorgenomen overeenkomst gestelde toetredingsvoorwaarden, betrekking heeft op de verenigbaarheid van deze overeenkomst met de Verdragen en niet op de verenigbaarheid ervan met het internationaal publiekrecht.
284
Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet de keuze van de rechtsgrondslag van een Uniehandeling – daaronder begrepen een handeling die wordt vastgesteld met het oog op de sluiting van een internationale overeenkomst – berusten op objectieve gegevens die door de rechter kunnen worden getoetst, en behoren tot deze gegevens de context, het doel en de inhoud van die handeling [advies 1/15 (PNR-Overeenkomst EU-Canada) van 26 juli 2017, EU:C:2017:592, punt 76; arresten van 4 september 2018, Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan), C‑244/17, EU:C:2018:662, punt 36, en 20 november 2018, Commissie/Raad (BMZ Antarctica), C‑626/15 en C‑659/16, EU:C:2018:925, punt 76].
285
Indien uit het onderzoek van een Uniehandeling blijkt dat daarmee twee doelstellingen worden nagestreefd of dat er sprake is van twee componenten, waarvan er een kan worden beschouwd als hoofddoel of overwegende component terwijl het andere doel of de andere component slechts ondergeschikt is, moet de handeling op één rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op het hoofddoel of de overwegende component. Indien daarentegen vaststaat dat de handeling tegelijkertijd meerdere, onlosmakelijk met elkaar verbonden doelstellingen of componenten heeft zonder dat de ene doelstelling of component ondergeschikt is aan de andere, zodat verschillende bepalingen van de Verdragen van toepassing zijn, moet deze maatregel bij wijze van uitzondering worden gebaseerd op de verschillende met die doelstellingen of componenten corresponderende rechtsgrondslagen [advies 1/15 (PNR-Overeenkomst EU-Canada) van 26 juli 2017, EU:C:2017:592, punt 77, en arrest van 4 september 2018, Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan), C‑244/17, EU:C:2018:662, punt 37].
286
Wat in het bijzonder een internationale overeenkomst met meerdere doelstellingen of componenten betreft, moet dus worden nagegaan of de bepalingen van deze overeenkomst waarmee een bepaalde doelstelling wordt nagestreefd of die een bepaalde component van die overeenkomst vormen, bijkomende maatregelen uitmaken die noodzakelijk zijn om de bepalingen van die overeenkomst waarmee andere doelstellingen worden nagestreefd of die andere componenten vormen, effect te doen sorteren, dan wel een „uiterst beperkte draagwijdte” hebben [zie in die zin advies 1/08 (Akkoorden voor de wijziging van de lijsten van specifieke verbintenissen krachtens de GATS) van 30 november 2009, EU:C:2009:739, punt 166]. In elk van deze gevallen rechtvaardigt het bestaan van die doelstelling of component namelijk niet dat deze specifiek wordt weerspiegeld in de materiële rechtsgrondslag van het besluit over de ondertekening of de sluiting van de overeenkomst in kwestie namens de Unie.
287
Tot de criteria aan de hand waarvan kan worden bepaald of een doelstelling of component van een handeling al dan niet ondergeschikt is, behoren voorts het aantal bepalingen dat daaraan is gewijd in verhouding tot het geheel van de bepalingen van die handeling, alsmede de inhoud en de strekking van de in die bepalingen neergelegde verplichtingen [zie in die zin arresten van 11 juni 2014, Commissie/Raad, C‑377/12, EU:C:2014:1903, punt 56, en 4 september 2018, Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan), C‑244/17, EU:C:2018:662, punten 44 en 45].
288
Het gebruik van een dubbele rechtsgrondslag is evenwel uitgesloten wanneer de voor de twee rechtsgrondslagen voorgeschreven procedures onverenigbaar zijn [advies 1/15 (PNR-Overeenkomst EU-Canada) van 26 juli 2017, EU:C:2017:592, punt 78].
289
In het onderhavige geval blijkt met betrekking tot de context van de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst – zoals deze wordt geïdentificeerd in punt 282 van dit advies – uit de overwegingen 1 tot en met 3 van de besluiten 2017/865 en 2017/866 over de ondertekening dat de Unie naast de lidstaten als waarnemer heeft deelgenomen aan de onderhandelingen over het Verdrag van Istanbul, dat dit verdrag volgens artikel 75 ervan openstaat voor ondertekening door de Unie en dat het een uitgebreid en veelzijdig rechtskader biedt voor de bescherming van vrouwen tegen alle vormen van geweld. In zoverre wordt toegelicht dat dit verdrag:
–
tot doel heeft geweld tegen vrouwen en meisjes alsook huiselijk geweld te voorkomen, te vervolgen en uit te bannen;
–
een breed scala aan maatregelen bestrijkt, dat varieert van gegevensverzameling en bewustmaking tot wettelijke maatregelen inzake de strafbaarstelling van diverse vormen van geweld tegen vrouwen;
–
onder meer maatregelen omvat voor de bescherming van slachtoffers en de verlening van ondersteunende diensten;
–
zich richt op gendergerelateerd geweld op het gebied van asiel en migratie, en
–
een specifiek toezichtmechanisme introduceert om de doeltreffende uitvoering van de bepalingen van dat verdrag door de partijen te waarborgen.
290
Deze analyse wordt bevestigd door de inhoud van het Verdrag van Istanbul, zoals samengevat in de punten 15 tot en met 40 van dit advies.
291
Wat het doel van de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst betreft, staat in overweging 4 van de besluiten 2017/865 en 2017/866 over de ondertekening te lezen dat de sluiting door de Unie van het Verdrag van Istanbul:
–
zal bijdragen tot de verwezenlijking van gelijkheid tussen vrouwen en mannen op alle gebieden, welke gelijkheid een van de hoofddoelstellingen en kernwaarden van de Unie is, die zij overeenkomstig de artikelen 2 en 3 VEU, artikel 8 VWEU en artikel 23 van het Handvest bij elk optreden moet verwezenlijken, en
–
de Unie in staat zal stellen om te bevestigen dat zij zich inzet voor de bestrijding van geweld tegen vrouwen op haar grondgebied en wereldwijd, alsook om haar huidige politieke optreden en het bestaande substantiële rechtskader op het gebied van het strafprocesrecht, dat van bijzonder belang is voor vrouwen en meisjes, te versterken.
292
Uit de overwegingen 6 en 7 van voornoemde besluiten over de ondertekening blijkt dat de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst er alleen toe zal strekken deze horizontale doelstellingen te bereiken wat betreft de bepalingen van het Verdrag van Istanbul die zowel binnen de bevoegdheid van de Unie vallen als verband houden met ten eerste justitiële samenwerking in strafzaken, ten tweede asiel en non-refoulement en ten derde de instellingen en het openbaar bestuur van de Unie. Hoewel artikel 1 van die besluiten over de ondertekening niet ziet op laatstgenoemd aspect met betrekking tot de instellingen en het openbaar bestuur van de Unie, heeft de Raad in antwoord op een vraag van het Hof niettemin gepreciseerd dat het nog steeds de bedoeling is dat de handeling tot sluiting van het Verdrag van Istanbul betrekking zal hebben op dit aspect.
293
Dit beperkte doel van de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst wordt bevestigd door de materiële rechtsgrondslag die wordt vermeld in zowel de besluiten 2017/865 en 2017/866 over de ondertekening – te weten artikel 78, lid 2, artikel 82, lid 2, en artikel 83, lid 1, VWEU – als de eerste vraag, onder a), van het verzoek om advies, waarin diezelfde bepalingen en artikel 84 VWEU worden genoemd.
294
Voor de redenering in antwoord op de eerste vraag, onder a), van het verzoek om advies moet daarom tot uitgangspunt worden genomen dat de inhoud van de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst betrekking zal hebben op de bepalingen van het Verdrag van Istanbul die verband houden met justitiële samenwerking in strafzaken, asiel en non-refoulement, alsook de op de instellingen en het openbaar bestuur van de Unie rustende verplichtingen, voor zover deze bepalingen binnen de bevoegdheid van de Unie vallen (hierna: „gedeelte van het Verdrag van Istanbul waarop de voorgenomen overeenkomst betrekking heeft”).
295
Wat in de eerste plaats justitiële samenwerking in strafzaken betreft, zij er ten eerste aan herinnerd dat de artikelen 44, 47 en 48 (opgenomen in hoofdstuk V), de artikelen 49, 50 en 54 tot en met 58 (opgenomen in hoofdstuk VI) alsook de artikelen 62 tot en met 65 (opgenomen in hoofdstuk VIII) van het Verdrag van Istanbul – zoals met name blijkt uit de samenvatting van de hoofdstukken in kwestie in de punten 25 tot en met 29, 33 en 34 van dit advies – betrekking hebben op de territoriale bevoegdheid voor de strafrechtelijke vervolging van de in dit verdrag bedoelde strafbare feiten, op het in aanmerking nemen van veroordelingen die zijn uitgesproken op het grondgebied van een andere partij bij dat verdrag, op het verbod op alternatieve procedures voor geschillenregeling, op de noodzaak dat onderzoeken, vervolgingen en gerechtelijke procedures doeltreffend, snel en in voorkomend geval ambtshalve of ex parte plaatsvinden en dat daarbij altijd rekening wordt gehouden met de rechten van het slachtoffer, op passende bescherming van alsook voorlichting, hulp en rechtsbijstand ten behoeve van slachtoffers, op de toelaatbare bewijsmiddelen, het recht van het slachtoffer om te worden gehoord en de bescherming van getuigen, op de verjaring van strafbare feiten, op samenwerking in strafzaken met het oog op de voorkoming, bestrijding en vervolging van alle vormen van geweld, de bescherming van en de verlening van hulp aan slachtoffers, het verrichten van onderzoeken of het voeren van procedures met betrekking tot strafbare feiten en de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke vonnissen, op de mogelijkheid waarover slachtoffers van een strafbaar feit dat is gepleegd op het grondgebied van een partij bij het Verdrag van Istanbul beschikken om aangifte te doen bij de bevoegde autoriteiten van de staat waarin zij wonen, op wederzijdse rechtshulp in strafzaken, op uitlevering of de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke vonnissen, op de uitwisseling van informatie die kan helpen bij de voorkoming van strafbare feiten of bij de instelling of uitvoering van onderzoeken, alsmede van informatie waaruit blijkt dat een persoon direct gevaar loopt het slachtoffer te worden van daden van geweld, en op de eerbiediging van de bescherming van persoonsgegevens.
296
Zoals het Parlement, de Raad en de Commissie, alsook meerdere lidstaten die partij zijn in de onderhavige procedure, van mening zijn, vallen de bovengenoemde bepalingen grotendeels binnen de bevoegdheid van de Unie als bedoeld in artikel 82, lid 2, VWEU, op grond waarvan de Unie, voor zover nodig ter bevordering van de wederzijdse erkenning van vonnissen en rechterlijke beslissingen en van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken met een grensoverschrijdende dimensie, minimumvoorschriften kan vaststellen die met name betrekking hebben op de toelaatbaarheid van bewijs tussen de lidstaten, de rechten van personen in de strafvordering en de rechten van slachtoffers van misdrijven. Gelet op het aantal en de strekking van die bepalingen moet artikel 82, lid 2, VWEU dus worden beschouwd als een van de rechtsgrondslagen van de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst.
297
Ten tweede leggen de artikelen 7, 8, 10 en 11 (opgenomen in hoofdstuk II), de artikelen 12 tot en met 16 (opgenomen in hoofdstuk III), de artikelen 18 tot en met 28 (opgenomen in hoofdstuk IV), de artikelen 51 tot en met 53 (opgenomen in hoofdstuk VI), en de artikelen 62 en 63 (opgenomen in hoofdstuk VIII) van het Verdrag van Istanbul, de partijen bij dit verdrag onder meer de verplichting op om een effectief, alomvattend en gecoördineerd nationaal beleid ter voorkoming en bestrijding van alle vormen van geweld te voeren, om passende financiële middelen en geschikt personeel toe te wijzen, om officiële organen aan te wijzen die verantwoordelijk zijn voor de coördinatie, de implementatie en de toetsing van beleid alsook het toezicht op beleid, om statistische gegevens te verzamelen, om onderzoek te ondersteunen dat betrekking heeft op de diepere oorzaken van het geweld, op de gevolgen en de frequentie ervan alsook op de veroordelingspercentages, om veranderingen te stimuleren met het oog op de uitbanning van alle praktijken die gebaseerd zijn op het idee dat vrouwen inferieur zouden zijn of op stereotiepe rollen van vrouwen en mannen, om alle onder het Verdrag van Istanbul vallende vormen van geweld te voorkomen, om de specifieke behoeften van kwetsbare personen en slachtoffers centraal te plaatsen bij de maatregelen die zij nemen, om te erop toe te zien dat cultuur, gewoonte, religie, traditie of de zogenaamde eer niet worden gebruikt ter rechtvaardiging van daden van geweld, om bewustwordingsprogramma’s uit te voeren, om programma’s op te zetten teneinde plegers van huiselijk geweld niet-gewelddadig gedrag aan te leren, om de maatregelen te nemen die nodig zijn om alle slachtoffers te beschermen tegen verdere daden van geweld, daaronder begrepen mechanismen voor effectieve samenwerking tussen alle relevante staatsorganen, tijdige adequate informatie over de beschikbare vormen van ondersteuning en wettelijke maatregelen, juridische en psychologische advisering, financiële ondersteuning, gezondheidszorg en maatschappelijke hulpverlening, informatie over individuele/collectieve klachtenmechanismen, passende en gemakkelijk bereikbare opvangplaatsen in voldoende aantallen, gratis telefonische hulplijnen, crisisopvangcentra voor slachtoffers van verkrachting of seksueel geweld en op de leeftijd toegesneden psychosociale hulp voor kinderen die getuige zijn geweest van geweld, om de maatregelen te nemen die nodig zijn om te waarborgen dat de regels inzake vertrouwelijkheid geen belemmering vormen om te melden dat er een ernstige daad van geweld is gepleegd of te verwachten is, om preventieve operationele maatregelen te nemen, om de risico’s voor slachtoffers te beoordelen, om ervoor te zorgen dat gebieds- of contactverboden of beschermingsbevelen kunnen worden uitgevaardigd, om te zorgen voor passende bescherming van alsook voorlichting, hulp en rechtsbijstand ten behoeve van slachtoffers, om samenwerking in strafzaken te waarborgen met het oog op de voorkoming, bestrijding en vervolging van alle vormen van geweld, de bescherming van en de verlening van hulp aan slachtoffers, het verrichten van onderzoeken of het voeren van procedures met betrekking tot strafbare feiten en de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke vonnissen, en om te zorgen voor de uitwisseling van informatie die kan helpen bij de voorkoming van strafbare feiten of bij de instelling of uitvoering van onderzoeken, alsmede van informatie waaruit blijkt dat een persoon direct gevaar loopt het slachtoffer te worden van daden van geweld.
298
Dergelijke verplichtingen vallen – zoals met name het Parlement en de Commissie betogen – grotendeels binnen het gebied van misdaadpreventie, ten aanzien waarvan artikel 84 VWEU de Unie de bevoegdheid verleent om maatregelen vast te stellen ter stimulering en ondersteuning van het optreden van de lidstaten. Gelet op het aantal en de strekking van de in het vorige punt aangehaalde bepalingen, die verplichtingen bevatten die grotendeels autonoom zijn ten opzichte van de verplichtingen waarvan een overzicht is gegeven in punt 295 van dit advies, zoals de advocaat-generaal in punt 158 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moet worden geoordeeld dat dit deel van de voorgenomen overeenkomst niet louter ondergeschikt is aan laatstgenoemde verplichtingen en geen „uiterst beperkte” draagwijdte heeft. Hieruit volgt dat artikel 84 VWEU ook dient te worden vermeld als een van de rechtsgrondslagen van de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst.
299
Ten derde houden de – van hoofdstuk V deel uitmakende – artikelen 33 tot en met 43 van het Verdrag van Istanbul met name in dat de verdragspartijen zich ertoe verbinden om bepaalde feiten strafbaar te stellen en op deze feiten doeltreffende, evenredige en afschrikkende straffen te stellen. Tot die feiten behoren – het plegen van alsook de poging tot, de medeplichtigheid aan en de uitlokking tot het plegen van – het door middel van dwang of bedreiging beschadigen van de geestelijke integriteit van een ander, gedragingen tot bedreiging van een andere persoon waardoor deze vreest voor zijn veiligheid, daden van fysiek geweld, het zonder wederzijds goedvinden plegen van seksuele handelingen met een persoon, het dwingen van een volwassene of een kind om een huwelijk aan te gaan, excisie, infibulatie of het toebrengen van enige andere vorm van vrouwelijke genitale verminking, het verrichten van een abortus bij een vrouw zonder haar voorafgaande toestemming, het zonder haar toestemming verrichten van ingrepen waardoor een vrouw zich niet langer op natuurlijke wijze kan voortplanten, en elke vorm van ongewenst verbaal, non-verbaal of fysiek seksueel getint gedrag dat de waardigheid van een persoon aantast, in het bijzonder door het creëren van een intimiderende, vijandige, onterende, vernederende of beledigende omgeving.
300
In dit verband wordt bij artikel 83, lid 1, VWEU aan de Unie de bevoegdheid toegekend om minimumvoorschriften vast te stellen die betrekking hebben op de bepaling van strafbare feiten en sancties op onder meer het gebied van mensenhandel en de seksuele uitbuiting van vrouwen en kinderen.
301
Zoals met name de Commissie heeft aangevoerd en zoals de advocaat-generaal in punt 155 van zijn conclusie in essentie heeft opgemerkt, is er slechts op enkele specifieke punten sprake van overlapping tussen de in het Verdrag van Istanbul neergelegde verplichtingen – zoals deze in punt 299 van dit advies zijn uiteengezet – en het gebied waarop de Unie volgens artikel 83, lid 1, VWEU actie kan ondernemen, zodat moet worden vastgesteld dat de uit dat deel van het Verdrag van Istanbul voortvloeiende verplichtingen die binnen dit actiegebied vallen, een „uiterst beperkte” draagwijdte te hebben voor de Unie, en dat die Verdragsbepaling bijgevolg niet mag worden vermeld als een van de rechtsgrondslagen van de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst.
302
In de tweede plaats blijkt met betrekking tot asiel en non-refoulement, waarop hoofdstuk VII van het Verdrag van Istanbul ziet, uit de in de punten 30 tot en met 32 van het onderhavige advies opgenomen samenvatting van de artikelen 59 tot en met 61 van dit verdrag dat bij deze bepalingen in essentie verplichtingen worden opgelegd die betrekking hebben op de toekenning van zelfstandige en verlengbare verblijfsvergunningen, op de mogelijkheid een verblijfstitel te herkrijgen na het verlies daarvan ten gevolge van een gedwongen huwelijk, op de beëindiging van uitzettingsprocedures, op de toekenning van subsidiaire bescherming, op een gendersensitieve uitlegging van alle gronden in het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen met het oog op de toekenning van de vluchtelingenstatus en op een in bepaalde omstandigheden geldend verbod op refoulement.
303
Zoals tussen de deelnemers aan de onderhavige procedure vaststaat, vallen dergelijke verplichtingen binnen de werkingssfeer van artikel 78, lid 2, VWEU.
304
Zoals de advocaat-generaal in de punten 160 tot en met 162 van zijn conclusie heeft opgemerkt, bevat het Verdrag van Istanbul weliswaar slechts drie artikelen die betrekking hebben op de in punt 302 van het onderhavige advies genoemde aangelegenheden, maar vormen deze artikelen een afzonderlijk hoofdstuk van dat verdrag en leggen zij nauwkeurige en wezenlijke verplichtingen op die in voorkomend geval nopen tot aanpassing van de wetgeving van de verdragspartijen inzake die aangelegenheden. Dit onderdeel kan dan ook niet worden geacht ondergeschikt te zijn of een „uiterst beperkte” draagwijdte te hebben in de zin van de in de punten 285 en 286 van dit advies aangehaalde rechtspraak, zodat artikel 78, lid 2, VWEU dient te worden vermeld als een van de rechtsgrondslagen van de handeling tot sluiting van voorgenomen overeenkomst in kwestie.
305
In de derde plaats staat om te beginnen vast dat een aanzienlijk gedeelte van de verplichtingen om preventieve maatregelen te nemen die worden opgelegd bij de artikelen 7, 8, 10 en 11 (opgenomen in hoofdstuk II), de artikelen 12 tot en met 16 (opgenomen in hoofdstuk III), de artikelen 18 tot en met 28 (opgenomen in hoofdstuk IV), de artikelen 51 tot en met 53 (opgenomen in hoofdstuk VI) alsook de artikelen 62 en 63 (opgenomen in hoofdstuk VIII) van het Verdrag van Istanbul – van welke verplichtingen een overzicht is gegeven in punt 297 van dit advies – in wezen ook de Unie zou binden in haar verhouding tot haar administratief personeel en tot het publiek dat de kantoren en gebouwen van haar instellingen, organen en instanties bezoekt. Vervolgens zou hetzelfde gelden voor verschillende verplichtingen die voortvloeien uit de van hoofdstuk VI deel uitmakende artikelen 49, 50 en 56 en uit de van hoofdstuk VIII deel uitmakende artikelen 63 tot en met 65 van dat verdrag, zoals daarvan een overzicht is gegeven in punt 295 van het onderhavige advies. Ten slotte blijkt dat voor de Unie specifiek met betrekking tot haar openbaar bestuur aanvullende verplichtingen zouden kunnen gelden, zoals de in artikel 30 van het Verdrag van Istanbul neergelegde verplichting om een passende schadevergoeding te betalen aan slachtoffers van geweld.
306
Zoals de Raad in overweging 7 van de besluiten 2017/865 en 2017/866 over de ondertekening in essentie heeft overwogen, vallen dergelijke verplichtingen binnen de werkingssfeer van artikel 336 VWEU.
307
Zoals de advocaat-generaal in punt 164 van zijn conclusie heeft opgemerkt, mag de Unie zich er – anders dan op de door artikel 82, lid 2, en artikel 84 VWEU bestreken gebieden – met betrekking tot haar openbaar bestuur niet toe beperken minimumvoorschriften of ondersteunende maatregelen vast te stellen, maar moet zij zelf waarborgen dat de in punt 305 van dit advies beschreven verplichtingen volledig worden nagekomen.
308
Hieruit volgt dat deze component van de voorgenomen overeenkomst – gelet op het aantal bepalingen in kwestie, op de omvang van de verplichtingen die de Unie uit dien hoofde op zich zou nemen met betrekking tot haar openbaar bestuur, en op het beperkte aantal aangelegenheden die onder die overeenkomst vallen – niet louter ondergeschikt is en geen „uiterst beperkte” draagwijdte heeft, zodat artikel 336 VWEU behoort te worden vermeld als een van de rechtsgrondslagen van de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst.
309
Wat in de vierde plaats de op de Unie rustende verplichtingen betreft die zouden voortvloeien uit de in hoofdstuk IX opgenomen artikelen 66 tot en met 70 en het in hoofdstuk XII opgenomen artikel 74 van het Verdrag van Istanbul – welke verplichtingen betrekking hebben op het toezichtmechanisme en de geschillenregeling – kan ermee worden volstaan in herinnering te brengen dat de bevoegdheid van de Unie om internationale verbintenissen aan te gaan zich mede uitstrekt tot de bevoegdheid om naast deze verbintenissen institutionele bepalingen vast te stellen. Dat deze bepalingen worden opgenomen in de overeenkomst, heeft geen invloed op de aard van de bevoegdheid om deze overeenkomst te sluiten. Zij zijn immers ondersteunend en vallen dus binnen dezelfde bevoegdheid als de materiële bepalingen waar zij bij horen [zie in die zin advies 2/15 (Vrijhandelsovereenkomst met Singapore) van 16 mei 2017, EU:C:2017:376, punt 276 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
310
Voorts moet – in navolging van de advocaat-generaal in punt 165 van zijn conclusie – nog worden gepreciseerd dat de cumulatie van de in het onderhavige advies vastgestelde juiste rechtsgrondslagen niet in strijd is met de in punt 288 van dit advies in herinnering gebrachte rechtspraak, aangezien volgens artikel 218 VWEU voor de vaststelling van het besluit over de sluiting van de voorgenomen overeenkomst dezelfde procedure moet worden gevolgd met betrekking tot al deze rechtsgrondslagen, waarvoor intern stuk voor stuk de gewone wetgevingsprocedure moet worden toegepast.
311
Gelet op een en ander moet op de eerste vraag, onder a), van het verzoek om advies worden geantwoord dat de juiste materiële rechtsgrondslag voor de vaststelling van de handeling van de Raad houdende sluiting door de Unie van het gedeelte van het Verdrag van Istanbul waarop de voorgenomen overeenkomst in de zin van artikel 218, lid 11, VWEU betrekking heeft, bestaat uit artikel 78, lid 2, artikel 82, lid 2, en de artikelen 84 en 336 VWEU.
D.
Opsplitsing van de handeling tot sluiting van het Verdrag van Istanbul in twee afzonderlijke besluiten
312
Gelet op de vaststellingen in de punten 228 en 294 van dit advies moet worden geoordeeld dat het Parlement met de eerste vraag, onder b), van het verzoek om advies in essentie wenst te vernemen of het noodzakelijk of mogelijk is om de handeling tot sluiting door de Unie van het gedeelte van het Verdrag van Istanbul waarop de voorgenomen overeenkomst betrekking heeft, op te splitsen in twee afzonderlijke besluiten.
313
Zoals blijkt uit het verzoek om advies en de bij het Hof ingediende opmerkingen, houdt deze vraag verband met het feit dat Protocol nr. 21 wat betreft Ierland van toepassing is op de onderhavige situatie, ten gevolge van het feit dat onder meer artikel 78, lid 2, artikel 82, lid 2, en artikel 84 VWEU, die zijn opgenomen in titel V van het derde deel van het VWEU, zijn aangewezen als juiste rechtsgrondslagen voor de sluiting van de voorgenomen overeenkomst. Overigens heeft de Republiek Bulgarije weliswaar ook gewezen op de potentiële relevantie van Protocol nr. 22 voor die vraag, maar heeft de Raad betoogd dat de toepassing van dit protocol in het onderhavige geval geen bijzondere moeilijkheden heeft opgeleverd.
314
Wat Protocol nr. 21 betreft, blijkt namelijk uit de besluiten 2017/865 en 2017/866 over de ondertekening dat Ierland op grond van dat protocol niet wenste deel te nemen aan de sluiting door de Unie van het onderdeel van het Verdrag van Istanbul dat betrekking heeft op asiel en non-refoulement, maar wel aan de sluiting van de overige onderdelen van dat verdrag.
315
Zoals blijkt uit overweging 10 van besluit 2017/865 over de ondertekening alsook uit het betoog van Ierland en de Raad, berust dit onderscheid tussen die verschillende onderdelen van het Verdrag van Istanbul op het feit dat Ierland wel gebonden is door de richtlijnen 2011/36 en 2011/93, maar niet door de richtlijnen 2011/95 en 2013/32.
316
Dienaangaande zij opgemerkt dat Ierland volgens artikel 1 van Protocol nr. 21 „niet [deelneemt] aan de aanneming door de Raad van overeenkomstig [het derde deel], titel V, van het [VWEU] voorgestelde maatregelen”.
317
Volgens artikel 2 van dit protocol „zijn de bepalingen van [het derde deel], titel V, van het [VWEU], de overeenkomstig die titel aangenomen maatregelen, de bepalingen in door de Unie overeenkomstig die titel gesloten internationale overeenkomsten en de beslissingen van het Hof van Justitie van de Europese Unie ter uitlegging van die bepalingen of maatregelen niet bindend voor, noch van toepassing in [Ierland]” en laten „[de] bedoelde bepalingen, maatregelen en beslissingen [...] de bevoegdheden, rechten en verplichtingen van deze [lidstaat] onverlet”. Die bepalingen, maatregelen en beslissingen „laten [bovendien] zowel het op [...] Ierland van toepassing zijnde communautair acquis als het acquis van de Unie onverlet en maken geen deel uit van het op die [lidstaat] van toepassing zijnde recht van de Unie”.
318
In artikel 3 van Protocol nr. 21 is evenwel bepaald dat Ierland ter kennis kan brengen „dat [het wenst] deel te nemen aan de aanneming en toepassing van de voorgestelde maatregel, waarna deze [lidstaat] daartoe gerechtigd [is]”.
319
Krachtens artikel 4 van Protocol nr. 21 kan Ierland „[n]a de aanneming van een maatregel door de Raad overeenkomstig [het derde deel], titel V, van het [VWEU] [...] de Raad en de Commissie er te allen tijde van in kennis stellen dat [het] die maatregel [wenst] te aanvaarden”.
320
In artikel 4 bis, lid 1, van Protocol nr. 21 wordt gepreciseerd dat de bepalingen van dit protocol „ten aanzien van [...] Ierland ook [gelden] voor de uit hoofde van [het derde deel], titel V, van het [VWEU] voorgestelde of vastgestelde maatregelen tot wijziging van een bestaande maatregel waardoor [het] gebonden [is]”.
321
Zoals de advocaat-generaal in de punten 186 tot en met 189 van zijn conclusie heeft opgemerkt, volgt uit de artikelen 1 tot en met 4 bis van Protocol nr. 21 dat de deelname van Ierland aan de richtlijnen 2011/36 en 2011/93 niet kan worden geacht automatisch te impliceren dat deze lidstaat verplicht is om deel te nemen aan de sluiting door de Unie van het overeenkomstige gedeelte van het Verdrag van Istanbul. Onder voorbehoud van de procedure van artikel 4 bis, lid 2, van dat protocol, waarvan de toepassing niet wordt overwogen in de onderhavige procedure, wordt in die bepalingen immers ondubbelzinnig gepreciseerd dat Ierland – tenzij het ter kennis brengt dat het wenst deel te nemen aan de vaststelling en toepassing van de voorgestelde maatregel – niet deelneemt aan de initiële maatregelen van het derde deel, titel V, VWEU, noch aan onder deze titel vallende maatregelen tot wijziging van een bestaande en voor die lidstaat bindende maatregel.
322
Deze uitlegging vindt steun in een systematische lezing van Protocol nr. 21, waaruit blijkt dat artikel 2 van dit protocol niet los van artikel 1 ervan kan worden gelezen of toegepast. De in artikel 2 van Protocol nr. 21 neergelegde regel dat Ierland ingevolge artikel 1 en onder voorbehoud van de artikelen 3, 4 en 6 van dit protocol niet gebonden is door de in artikel 2 bedoelde maatregelen, bepalingen en beslissingen, is namelijk intrinsiek verbonden met de in artikel 1 neergelegde regel dat die lidstaat niet deelneemt aan de vaststelling van maatregelen die onder titel V van het derde deel van het VWEU vallen, zodat deze twee regels slechts in hun onderlinge samenhang kunnen worden begrepen [zie in die zin advies 1/15 (PNR-Overeenkomst EU-Canada) van 26 juli 2017 (EU:C:2017:592, punten 115 en 116].
323
Het zou dus met de doelstelling van Protocol nr. 21 in strijd zijn dat Ierland mag deelnemen aan de vaststelling van een handeling van de Unie zonder door deze handeling te worden gebonden, maar evenzeer dat die lidstaat door een dergelijke handeling wordt gebonden zonder te hebben deelgenomen aan de vaststelling ervan [zie in die zin en naar analogie advies 1/15 (PNR-Overeenkomst EU-Canada) van 26 juli 2017, EU:C:2017:592, punt 116].
324
Tevens heeft het Hof gepreciseerd dat Protocol nr. 21 geen enkele invloed kan hebben op de vraag naar de juiste rechtsgrondslag voor de vaststelling van het besluit in kwestie [advies 1/15 (PNR-Overeenkomst EU-Canada) van 26 juli 2017, EU:C:2017:592, punt 108].
325
De in de rechtspraak van het Hof geformuleerde regel dat de materiële rechtsgrondslag van een handeling beslissend is voor het antwoord op de vraag welke procedures moeten worden gevolgd om deze handeling vast te stellen, geldt namelijk niet alleen voor de procedures voor de vaststelling van een interne handeling, maar tevens voor de procedures die van toepassing zijn op de sluiting van internationale overeenkomsten (arrest van 24 juni 2014, Parlement/Raad, C‑658/11, EU:C:2014:2025, punt 57).
326
Derhalve wordt aan de hand van de juiste rechtsgrondslagen voor de sluiting van de voorgenomen overeenkomst bepaald of artikel 1 van Protocol nr. 21 van toepassing is en wordt vervolgens, naargelang van het antwoord op de vraag of Ierland volgens die bepaling al dan niet deelneemt aan de vaststelling van de handeling tot sluiting van die overeenkomst, op grond van artikel 2 van dat protocol bepaald of deze handeling tot sluiting al dan niet bindend zal zijn voor Ierland en dus of de bepalingen van het Verdrag van Istanbul waarop de voorgenomen overeenkomst betrekking heeft ten gevolge van die handeling al dan niet op die lidstaat van toepassing zullen zijn.
327
Doordat de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 21 intrinsiek samenhangen en doordat volgens geen van de bepalingen van dit protocol een gedeeltelijke deelname aan een maatregel mogelijk is, is het uitgesloten dat slechts wordt deelgenomen aan enkele onderdelen van een en dezelfde in die artikelen bedoelde maatregel. Deze vaststelling vindt steun in de bewoordingen van artikel 3 van dat protocol, dat Ierland slechts de mogelijkheid biedt om ter kennis te brengen dat het wenst deel te nemen aan de vaststelling en toepassing van de „voorgestelde maatregel”.
328
Hieruit volgt dat Protocol nr. 21 niet toestaat dat de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst in twee besluiten wordt opgesplitst om Ierland in staat te stellen deel te nemen aan de vaststelling van een van beide besluiten, maar niet van het andere, ook al zou elk van de besluiten over de sluiting – net zoals de besluiten 2017/865 en 2017/866 over de ondertekening – betrekking hebben op maatregelen die onder het derde deel, titel V, van het VWEU en derhalve binnen de werkingssfeer van dat protocol vallen.
329
Een dergelijke opsplitsing van een handeling tot sluiting van een voorgenomen overeenkomst in twee of meer besluiten zou bovendien mogelijkerwijs in strijd zijn met zowel de in de punten 285 tot en met 287 van het onderhavige advies in herinnering gebrachte rechtspraak als artikel 13, lid 2, VEU, waarin onder meer is bepaald dat de instellingen moeten handelen volgens de in de Verdragen vastgestelde procedures, voorwaarden en doelstellingen. Die aanpak zou tevens in strijd kunnen zijn met de in punt 232 van dit advies in herinnering gebrachte rechtspraak, waarin is geoordeeld dat de regels voor de wilsvorming van de instellingen van de Unie zijn neergelegd in de Verdragen en dat de lidstaten of de instellingen zelf daarvan niet naar eigen goeddunken mogen afwijken.
330
Indien komt vast te staan dat de handeling tot sluiting van een internationale overeenkomst meerdere doelstellingen of componenten heeft die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn zonder dat de ene doelstelling of component wordt geacht ondergeschikt te zijn aan de andere, zodat op die handeling verschillende rechtsgrondslagen van toepassing zijn, kan een verschil tussen de stemvoorschriften binnen de Raad – zoals de advocaat-generaal in punt 182 van zijn conclusie heeft opgemerkt – tot gevolg hebben dat die rechtsgrondslagen onderling onverenigbaar zijn [zie in die zin advies 1/15 (PNR-Overeenkomst EU-Canada) van 26 juli 2017, EU:C:2017:59, punt 109].
331
In een dergelijk geval kan het noodzakelijk blijken om twee of meerdere besluiten te nemen teneinde een handeling tot sluiting van een voorgenomen internationale overeenkomst vast te stellen [zie in die zin arrest van 2 september 2021, Commissie/Raad (Overeenkomst met Armenië), C‑180/20, EU:C:2021:658, punt 40].
332
Hieruit volgt dat er zich situaties kunnen voordoen waarin er een objectieve noodzaak bestaat om een handeling tot sluiting van een voorgenomen overeenkomst op te splitsen in twee of meer besluiten.
333
Dit kan met name het geval zijn wanneer een dergelijke opsplitsing ertoe strekt dat in aanmerking wordt genomen dat Ierland niet deelneemt aan de in verband met de sluiting van een internationale overeenkomst overwogen maatregelen die binnen de werkingssfeer van Protocol nr. 21 vallen, terwijl andere in verband met die sluiting overwogen maatregelen niet binnen die werkingssfeer vallen.
334
Tevens kan dat het geval zijn wanneer een dergelijke opsplitsing ervoor moet zorgen dat rekening wordt gehouden met het feit dat het Koninkrijk Denemarken niet deelneemt aan de in verband met de sluiting van een internationale overeenkomst overwogen maatregelen die binnen de werkingssfeer van Protocol nr. 22 vallen, terwijl andere in verband met die sluiting overwogen maatregelen niet binnen die werkingssfeer vallen.
335
In zoverre zij eraan herinnerd dat Protocol nr. 22 – zoals blijkt uit de derde tot en met de vijfde alinea van de preambule ervan – ertoe strekt een rechtskader te scheppen dat de lidstaten de mogelijkheid biedt om hun samenwerking op het gebied van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht verder te versterken door zonder de deelname van het Koninkrijk Denemarken maatregelen te treffen die deze lidstaat niet binden, en dat laatstbedoelde lidstaat tegelijk de mogelijkheid biedt om aan de vaststelling van maatregelen op dit gebied deel te nemen en erdoor gebonden te zijn onder de in artikel 8 van dat protocol gestelde voorwaarden. Daartoe bepaalt artikel 1, eerste alinea, van Protocol nr. 22 dat het Koninkrijk Denemarken niet deelneemt aan de vaststelling door de Raad van de onder het derde deel, titel V, van het VWEU voorgestelde maatregelen en bepaalt artikel 2 van dat protocol dat deze maatregelen niet bindend zijn voor het Koninkrijk Denemarken [zie in die zin advies 1/15 (PNR-Overeenkomst EU-Canada) van 26 juli 2017, EU:C:2017:592, punten 111 en 112].
336
In het onderhavige geval volgt uit het antwoord op de eerste vraag, onder a), dat tot de rechtsgrondslagen van de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst artikel 336 VWEU behoort, dat niet voorkomt in het derde deel, titel V, van het VWEU en dus ook niet binnen de werkingssfeer van de Protocollen nr. 21 en nr. 22 valt. Derhalve kan worden vastgesteld dat het objectief noodzakelijk is om de handeling tot sluiting van die overeenkomst op te splitsen teneinde in aanmerking te nemen dat Ierland of het Koninkrijk Denemarken niet aan de sluiting deelneemt voor zover die met zich meebrengt dat de Unie haar uit artikel 78, lid 2, artikel 82, lid 2, en artikel 84 VWEU voortvloeiende externe bevoegdheden uitoefent.
337
Op de eerste vraag, onder b), van het verzoek om advies moet dan ook worden geantwoord dat de Protocollen nr. 21 en nr. 22 de opsplitsing in twee afzonderlijke besluiten van de handeling van de Raad houdende sluiting door de Unie van het gedeelte van het Verdrag van Istanbul waarop de voorgenomen overeenkomst betrekking heeft, uitsluitend rechtvaardigen voor zover die opsplitsing ertoe strekt dat in aanmerking wordt genomen dat Ierland of het Koninkrijk Denemarken niet deelneemt aan de in verband met de sluiting van die overeenkomst vastgestelde – in hun geheel te beschouwen – maatregelen die binnen de werkingssfeer van die protocollen vallen.
VII. Antwoord op het verzoek om advies
338
Uit een en ander volgt dat:
–
de Verdragen er niet aan in de weg staan dat de Raad – mits te allen tijde volledig wordt voldaan aan de vereisten van artikel 218, leden 2, 6 en 8, VWEU – het besluit over de sluiting van het Verdrag van Istanbul door de Unie, met inachtneming van zijn reglement van orde, pas vaststelt nadat de lidstaten een „gemeenschappelijk akkoord” hebben bereikt om op de binnen hun bevoegdheden vallende gebieden gebonden te worden door dit verdrag; de Verdragen staan er daarentegen wel aan in de weg dat de Raad een extra stap toevoegt aan de in artikel 218 VWEU geregelde sluitingsprocedure door de vaststelling van het besluit over de sluiting van dat verdrag afhankelijk te maken van de voorafgaande constatering dat er sprake is van een dergelijk „gemeenschappelijk akkoord”;
–
de juiste materiële rechtsgrondslag voor de vaststelling van de handeling van de Raad houdende sluiting door de Unie van het gedeelte van het Verdrag van Istanbul waarop de voorgenomen overeenkomst in de zin van artikel 218, lid 11, VWEU betrekking heeft, bestaat uit artikel 78, lid 2, artikel 82, lid 2, en de artikelen 84 en 336 VWEU;
–
de Protocollen nr. 21 en nr. 22 de opsplitsing in twee afzonderlijke besluiten van de handeling van de Raad houdende sluiting door de Unie van het gedeelte van het Verdrag van Istanbul waarop de voorgenomen overeenkomst betrekking heeft, uitsluitend rechtvaardigen voor zover die opsplitsing ertoe strekt dat in aanmerking wordt genomen dat Ierland of het Koninkrijk Denemarken niet deelneemt aan de in verband met de sluiting van die overeenkomst vastgestelde – in hun geheel te beschouwen – maatregelen die binnen de werkingssfeer van die protocollen vallen.
Bijgevolg brengt het Hof (Grote kamer) het volgende advies uit:
1)
Mits te allen tijde volledig wordt voldaan aan de vereisten van artikel 218, leden 2, 6 en 8, VWEU, staan de Verdragen er niet aan in de weg dat de Raad van de Europese Unie het besluit over de sluiting van het Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (Verdrag van Istanbul) door de Europese Unie, met inachtneming van zijn reglement van orde, pas vaststelt nadat de lidstaten een „gemeenschappelijk akkoord” hebben bereikt om op de binnen hun bevoegdheden vallende gebieden gebonden te worden door dit verdrag. De Verdragen staan er daarentegen wel aan in de weg dat de Raad een extra stap toevoegt aan de in artikel 218 VWEU geregelde sluitingsprocedure door de vaststelling van het besluit over de sluiting van dat verdrag afhankelijk te maken van de voorafgaande constatering dat er sprake is van een dergelijk „gemeenschappelijk akkoord”.
2)
De juiste materiële rechtsgrondslag voor de vaststelling van de handeling van de Raad houdende sluiting door de Unie van het gedeelte van het Verdrag van Istanbul waarop de voorgenomen overeenkomst in de zin van artikel 218, lid 11, VWEU betrekking heeft, bestaat uit artikel 78, lid 2, artikel 82, lid 2, en de artikelen 84 en 336 VWEU.
3)
Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht en Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, die beide aan het VEU en het VWEU zijn gehecht, rechtvaardigen de opsplitsing in twee afzonderlijke besluiten van de handeling van de Raad houdende sluiting door de Unie van het gedeelte van het Verdrag van Istanbul waarop de voorgenomen overeenkomst betrekking heeft, uitsluitend voor zover die opsplitsing ertoe strekt dat in aanmerking wordt genomen dat Ierland of het Koninkrijk Denemarken niet deelneemt aan de in verband met de sluiting van die overeenkomst vastgestelde – in hun geheel te beschouwen – maatregelen die binnen de werkingssfeer van die protocollen vallen.
Lenaerts
Silva de Lapuerta
Arabadjiev
Prechal
Vilaras
Ilešič
Bay Larsen
Kumin
Wahl
von Danwitz
Biltgen
Jürimäe
Rossi
Jarukaitis
Jääskinen
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 6 oktober 2021.
De griffier
A. Calot Escobar
De president
K. Lenaerts