62011TJ0279
SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (peti senat)
z dne 6. junija 2013 (
*1
)
„Kmetijstvo — Posebni ukrepi glede dajanja izvenkvotnega sladkorja na trg Unije, s katerimi se odpira tarifna kvota — Ničnostna tožba — Predpis, ki potrebuje izvedbene ukrepe — Neobstoj posamičnega nanašanja — Nedopustnost — Odškodninska tožba“
V zadevi T-279/11,
T & L Sugars Ltd s sedežem v Londonu (Združeno kraljestvo),
Sidul Açúcares, Unipessoal Lda
s sedežem v Santi Irii de Azóii (Portugalska),
ki ju zastopata D. Waelbroeck, odvetnik, in D. Slater, solicitor,
tožeči stranki,
proti
Evropski komisiji, ki sta jo najprej zastopala P. Rossi in A. Demeneix, nato P. Rossi, A. Demeneix in N. Donnelly, in nazadnje P. Rossi in P. Ondrůšek, zastopniki,
tožena stranka,
ob intervenciji
Sveta Evropske unije, ki ga zastopata E. Sitbon in A. Westerhof Löfflerová, zastopnika,
in
Francoske republike, ki jo zastopata G. de Bergues in C. Candat, zastopnika,
intervenientki,
zaradi, prvič, predloga za razglasitev ničnosti Uredbe Komisije (EU) št. 222/2011 z dne 3. marca 2011 o posebnih ukrepih glede dajanja izvenkvotnega sladkorja in izoglukoze na trg Unije z znižanimi dajatvami na presežne zaloge v tržnem letu 2010/2011 (UL L 60, str. 6), Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 293/2011 z dne 23. marca 2011 o določitvi dodelitvenega koeficienta, zavrnitvi nadaljnjih zahtevkov in zaključku obdobja za predložitev vlog za razpoložljive količine izvenkvotnega sladkorja za prodajo na trgu Unije po znižani presežni dajatvi (UL L 79, str. 8), Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 302/2011 z dne 28. marca 2011 o odprtju posebne uvozne tarifne kvote za določene količine sladkorja za tržno leto 2010/2011 (UL L 81, str. 8) in Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 393/2011 z dne 19. aprila 2011 o določitvi koeficienta dodelitve za izdajo uvoznih dovoljenj, za katere so bili zahtevki vloženi od 1. do 7. aprila 2011, za proizvode v sektorju sladkorja v okviru nekaterih tarifnih kvot ter o odložitvi vlaganja zahtevkov za takšna dovoljenja (UL L 104, str. 39) ter, drugič, predloga za povrnitev nastale škode,
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat),
v sestavi S. Papasavvas, predsednik, V. Vadapalas (poročevalec) in K. O’Higgins, sodnika,
sodna tajnica: S. Spyropoulos, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 17. januarja 2013
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1
Tožeči stranki, družbi T & L Sugars Ltd in Sidul Açúcares, Unipessoal Lda, sta podjetji, ki se ukvarjata z rafiniranjem trsnega sladkorja in imata sedež v Evropski uniji. Njuna skupna proizvodna zmogljivost znaša približno polovico običajnih potreb preskrbe industrije rafiniranja trsnega sladkorja v Uniji.
2
Na trgu Unije se ponuja sladkor, ki je proizveden bodisi s predelavo sladkorne pese, ki se pridela znotraj Unije, bodisi z rafiniranjem surovega trsnega sladkorja, ki se uvaža iz tretjih držav, pri čemer je s kemičnega vidika končni proizvod v obeh primerih enak. Sladkor iz sladkornega trsa, ki izvira iz Unije, to je iz francoskih čezmorskih departmajev in Azorov, predstavlja manj kot 2 % proizvodnje sladkorja v Uniji.
3
Evropska komisija je med 3. marcem in 19. aprilom 2011 sprejela nekatere ukrepe, s katerimi je želela povečati ponudbo sladkorja na trgu Unije, na katerem je bilo takrat pomanjkanje.
4
S temi ukrepi se je želelo, prvič, proizvajalcem iz Unije omogočiti, da tržijo omejeno količino sladkorja in izoglukoze nad kvoto za notranjo proizvodnjo in, drugič, uvesti uvozne tarifne kvote, ki bi vsakemu zainteresiranemu gospodarskemu subjektu omogočile uvoz omejene količine sladkorja v okviru režima začasne odprave uvoznih dajatev.
5
Ti ukrepi so bili sprejeti s temi akti (v nadaljevanju: izpodbijane uredbe):
—
Uredba Komisije (EU) št. 222/2011 z dne 3. marca 2011 o posebnih ukrepih glede dajanja izvenkvotnega sladkorja in izoglukoze na trg Unije z znižanimi dajatvami na presežne zaloge v tržnem letu 2010/2011 (UL L 60, str. 6);
—
Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 293/2011 z dne 23. marca 2011 o določitvi dodelitvenega koeficienta, zavrnitvi nadaljnjih zahtevkov in zaključku obdobja za predložitev vlog za razpoložljive količine izvenkvotnega sladkorja za prodajo na trgu Unije po znižani presežni dajatvi (UL L 79, str. 8);
—
Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 302/2011 z dne 28. marca 2011 o odprtju posebne uvozne tarifne kvote za določene količine sladkorja za tržno leto 2010/2011 (UL L 81, str. 8);
—
Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 393/2011 z dne 19. aprila 2011 o določitvi koeficienta dodelitve za izdajo uvoznih dovoljenj, za katere so bili zahtevki vloženi od 1. do 7. aprila 2011, za proizvode v sektorju sladkorja v okviru nekaterih tarifnih kvot ter o odložitvi vlaganja zahtevkov za takšna dovoljenja (UL L 104, str. 39).
Postopek in predlogi strank
6
Tožeči stranki sta s tožbo, ki sta jo 30. maja 2011 vložili v sodnem tajništvu Splošnega sodišča, začeli ta postopek.
7
Predsednik petega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 20. oktobra 2011 Svetu Evropske unije in Francoski republiki dovolil, da intervenirata v podporo predlogom Komisije. Ker sta tožeči stranki zaprosili za zaupno obravnavo nasproti intervenientkama, sta imeli intervenientki vpogled le v dele spisa, ki niso zaupni.
8
Komisija je 26. oktobra 2011 z ločeno vlogo vložila ugovor nedopustnosti.
9
Družbe RAR – Refinerias de açùcar reunidas, SA, DAI – Sociedade de desenvolvimento agro-industrial, SA, Gruppo SFIR SpA in SFIR Raffineria di Brindisi SpA ter Evropski odbor proizvajalcev sladkorja so vložili predloge za intervencijo v podporo predlogom tožečih strank oziroma Komisije. Odločitev glede teh zadev je bila odložena do odločitve Splošnega sodišča o ugovoru nedopustnosti.
10
Tožeči stranki sta 13. januarja 2012 predložili svoja stališča v zvezi z ugovorom nedopustnosti. Svet in Francoska republika sta svoji intervencijski vlogi, ki sta bili omejeni na vprašanje dopustnosti tožbe, vložila 10. oziroma 16. aprila 2012. Komisija in tožeči stranki so 22. maja oziroma 18. junija 2012 predložile svoja stališča glede teh intervencijskih vlog.
11
Na podlagi poročila sodnika poročevalca je Splošno sodišče odločilo, da začne ustni postopek, in v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 64 Poslovnika Splošnega sodišča postavilo pisna vprašanja strankam. Te so na vprašanja pravočasno odgovorile.
12
Stranke so na obravnavi 17. januarja 2011 ustno podale stališča in odgovorile na vprašanja Splošnega sodišča.
13
Tožeči stranki v tožbi Splošnemu sodišču predlagata, naj:
—
razglasi ničnost izpodbijanih uredb;
—
podredno, ugotovi, da sta člena 186(a) in 187 Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 z dne 22. oktobra 2007 o vzpostavitvi skupne ureditve kmetijskih trgov in o posebnih določbah za nekatere kmetijske proizvode (Uredba o enotni SUT) (UL L 299, str. 1) protizakonita in izpodbijane uredbe razglasi za nične v delu, v katerem so neposredno ali posredno sprejete na podlagi teh členov;
—
Uniji, ki jo zastopa Komisija, naloži povračilo škode, ki sta jo utrpeli tožeči stranki zato, ker je Komisija kršila svoje obveznosti, in določi znesek odškodnine za škodo, ki je nastala v obdobju med 1. oktobrom 2009 in 31. marcem 2011, na 35485746 EUR, povečan za vse tekoče izgube, ki sta jih tožeči stranki utrpeli po tem datumu, ali drug znesek odškodnine za tisto škodo, ki jo bosta med postopkom dokazali tožeči stranki;
—
naloži plačilo obresti na znesek odškodnine od dneva razglasitve sodbe do dejanskega plačila glavnice po takrat veljavni obrestni meri Evropske centralne banke za glavne operacije refinanciranja, povečani za 2 odstotni točki, ali po kateri koli drugi primerni obrestni meri;
—
Komisiji naloži plačilo stroškov.
14
Iz točk od 174 do 180 tožbe je prav tako razvidno, da tožeči stranki poleg tega, vendar „le iz previdnosti“, če tožba zoper Uredbo št. 222/2011 in Izvedbeno uredbo št. 302/2011 ne bi bila dopustna, zoper ti uredbi uveljavljata tudi ugovor nezakonitosti.
15
Tožeči stranki v stališčih do ugovora nedopustnosti Splošnemu sodišču predlagata, naj:
—
v zvezi s tožbo za razglasitev ničnosti:
—
procesni akt Komisije z naslovom „Ugovor nedopustnosti“ obravnava kot odgovor na tožbo in ugotovi procesne posledice te prekvalifikacije;
—
podredno, ta procesni akt kot nedopusten zavrže zaradi kršitve člena 114(1) Poslovnika Splošnega sodišča;
—
vsekakor zavrne ugovor nedopustnosti kot neutemeljen;
—
odloči, da je tožba dopustna in utemeljena;
—
podredno, ugodi ugovoru nezakonitosti zoper člena 186(a) in 187 Uredbe št. 1234/2007 in izpodbijane uredbe razglasi za nične v delu, v katerem so neposredno ali posredno sprejete na podlagi teh členov;
—
Komisiji naloži plačilo stroškov;
—
v zvezi z odškodninsko tožbo:
—
izda zamudno sodbo;
—
podredno, zavrne ugovor nedopustnosti kot neutemeljen;
—
ugodi odškodninski tožbi, vključno s predlogom za plačilo obresti na zahtevani znesek;
—
Komisiji naloži plačilo stroškov.
16
Komisija, ki jo podpirata Svet in Francoska republika, v ugovoru nedopustnosti Splošnemu sodišču predlaga, naj:
—
tožbo zavrže kot nedopustno;
—
tožečim strankam naloži plačilo stroškov.
Pravo
17
Člen 114(1) in (4) Poslovnika določa, da Splošno sodišče, če mu stranka z ločenim procesnim aktom predlaga, naj odloči o dopustnosti, o predlogu odloči ali pa odločanje o njem pridrži za končno odločbo.
18
V tem primeru se je Splošno sodišče odločilo, da bo o ugovoru nedopustnosti odločilo ločeno od vsebinske obravnave.
19
Najprej se je treba opredeliti do predlogov tožečih strank, naj Splošno sodišče ugovor nedopustnosti, ki ga je vložila Komisija, zavrže kot nedopusten in naj o tem izda zamudno sodbo.
Dopustnost ugovora nedopustnosti
20
Tožeči stranki ugovarjata predlogu, ki ga je Komisija vložila na podlagi člena 114 Poslovnika, pri čemer trdita, prvič, da je ta predlog v bistvu odgovor na tožbo, in drugič, da ni dopusten, ker krši člen 114(1) Poslovnika.
21
Člen 114(1) Poslovnika določa, da mora stranka, če predlaga, naj Splošno sodišče odloči o nedopustnosti, ne da bi vsebinsko odločalo o zadevi, svoj predlog vložiti z ločenim aktom. Vloga obsega poleg predlogov še dejanske in pravne razloge ter v prilogi vse dokaze, na katere se stranka sklicuje.
22
Opozoriti je treba, da je predlog Komisije v tem primeru vsebovan v ločenem aktu, ki vsebuje predloge tožene stranke in razloge, ki jih navaja v utemeljitev teh predlogov. Ta predlog je sicer poimenovan „Ugovor nedopustnosti“ in se jasno sklicuje na člen 114 Poslovnika.
23
Čeprav bi se lahko nekatere trditve Komisije nanašale na vsebinsko odločanje o sporu, kot trdita tožeči stranki, pa ta ugotovitev ne vpliva na ustreznost razlogov, ki so navedeni v utemeljitev predloga, ki se nanaša na nedopustnost tožbe.
24
Zato je treba ugotoviti, da ugovor nedopustnosti izpolnjuje zahteve iz člena 114(1) Poslovnika in je zato dopusten.
Predlog za izdajo zamudne sodbe
25
Tožeči stranki navajata, da se ugovor nedopustnosti Komisije nanaša le na ničnostno, ne pa tudi na odškodninsko tožbo. Trdita, da Komisija na tožbo v delu, v katerem se nanaša na njune predloge v zvezi z odškodnino, ni odgovorila in Splošnemu sodišču predlagata, naj o teh predlogih odloči z zamudno sodbo.
26
V zvezi s tem je treba opozoriti, da člen 122(1) Poslovnika določa, da lahko tožeča stranka, če tožena stranka ne odgovori v pravilni obliki ali pravočasno, Splošnemu sodišču predlaga, naj ugodi njenim predlogom.
27
V tem primeru je treba ugotoviti, da sta tožeči strani vložili eno samo tožbo, ki vsebuje predloge, ki se nanašajo na razglasitev ničnosti, in odškodninski zahtevek.
28
Komisija v predlogu, ki je bil na podlagi člena 114(1) Poslovnika vložen v pravilni obliki in pravočasno, predlaga, naj se ugotovi, da je tožba v celoti nedopustna.
29
V takem primeru se z obravnavo zadeve v skladu s členom 114(4) Poslovnika nadaljuje le, če Splošno sodišče zavrne predlog Komisije ali odločanje o njem pridrži za končno odločbo.
30
Tudi če bi se domnevalo, kot trdita tožeči stranki, da Komisija v zvezi z nedopustnostjo odškodninskega zahtevka ne navaja nobene upoštevne utemeljitve, se ta pomislek nanaša na presojo utemeljenosti predloga in ne pomeni, da odgovor na tožbo ni bil vložen v pravilni obliki.
31
Ker pogoji iz člena 122(1) Poslovnika v tem primeru niso izpolnjeni, o odškodninskem zahtevku ni mogoče odločiti z zamudno sodbo.
Dopustnost ničnostne tožbe
32
Člen 263, četrti odstavek, PDEU določa, da lahko „[f]izične ali pravne osebe […] pod pogoji iz prvega in drugega odstavka vložijo tožbe zoper nanje naslovljene akte ali zoper akte, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo, in zoper predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih ukrepov“.
33
V obravnavanem primeru tožeči stranki svoje procesno upravičenje za izpodbijanje izpodbijanih uredb utemeljujeta s tem, da gre za predpise, ki se nanju neposredno nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih ukrepov, ali, podredno, da se ti predpisi nanju neposredno in posamično nanašajo.
34
Komisija ob podpori Sveta in Francoske republike trdi, da se izpodbijane uredbe, čeprav so predpisi, na tožeče stranke ne nanašajo niti posamično niti neposredno in poleg tega potrebujejo izvedbene ukrepe.
35
Splošno sodišče meni, da je treba najprej preučiti ugovor nedopustnosti, ki se nanaša na vprašanje, ali izpodbijane uredbe potrebujejo izvedbene ukrepe, in nato ugovor nedopustnosti v zvezi z neobstojem posamičnega nanašanja.
Ugovor nedopustnosti, ki se nanaša na vprašanje, ali izpodbijane uredbe potrebujejo izvedbene ukrepe
36
Opozoriti je treba, da so izpodbijane uredbe predpisi v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU, saj gre za splošne akte, ki niso bili sprejeti po rednem ali posebnem zakonodajnem postopku v smislu člena 289 od (1) do (3) PDEU (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 25. oktobra 2011 v zadevi Microban International in Microban (Europe) proti Komisiji, T-262/10, ZOdl., str. II-7697, točka 21). Temu dejstvu stranke sicer ne oporekajo.
37
V zvezi z vprašanjem, ali izpodbijane uredbe potrebujejo izvedbene ukrepe v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU, je treba opozoriti, da se želi s temi akti, prvič, proizvajalcem iz Unije omogočiti trženje omejene količine sladkorja in izoglukoze nad kvoto in, drugič, uvesti uvozne tarifne kvote, ki bi vsakemu zainteresiranemu gospodarskemu subjektu omogočile uvoz omejene količine sladkorja v okviru režima začasne odprave uvoznih dajatev.
38
Glede dajanja izvenkvotnega sladkorja na trg Uredba št. 222/2011 po eni strani omogoča trženje 500.000 ton sladkorja, izraženo v ekvivalentu belega sladkorja, in 26.000 ton izoglukoze nad kvoto z ničelno stopnjo dajatve, namesto dajatve v višini 500 EUR/tono, ki se običajno uporablja za presežni sladkor.
39
Člen 2(4) Uredbe št. 222/2011 določa, da morajo proizvajalci, da bi lahko bili upravičeni do te izjemne količine, pri pristojnemu organu države članice, v kateri je bilo podjetju izdano dovoljenje za opravljanje dejavnosti, vložiti vlogo za izdajo dovoljenja. V skladu s členom 4 te uredbe ti organi odločajo o popolnosti vlog na podlagi pogojev iz te uredbe in nato popolne vloge sporočijo Komisiji.
40
Iz členov 5 in 6 Uredbe št. 222/2011 je razvidno, da Komisija, ko je določena količina izvenkvotnega sladkorja presežena, določi dodelitveni koeficient, da bi tako enakomerno razporedila razpoložljivo količino, zavrne vloge, ki še niso bile sporočene, in prekine obdobje za vložitev vlog. Pristojni organi držav članic na podlagi predloge dovoljenja, ki je priložena tej uredbi, vsak teden izdajajo dovoljenja, ki dajejo pravico do uporabe znižane dajatve, za vloge, ki so jih sporočili Komisiji v predhodnem tednu.
41
V členu 1 Izvedbene uredbe št. 293/2011 je Komisija dodelitveni koeficient, ki ga morajo nacionalni organi upoštevati pri vlogah, ki so bile vložene med 14. in 18. marcem 2011 in sporočene Komisiji, določila na 67,106224 %. Poleg tega je zavrnila poznejše vloge in prekinila obdobje za vložitev vlog.
42
Po drugi strani Izvedbena uredba št. 302/2011 glede posebne uvozne tarifne kvote določa, da se uvozne dajatve za obdobje od 1. aprila 2011 do 30. septembra 2011 začasno odpravijo za 300.000 ton sladkorja.
43
Glede te kvote Izvedbena uredba št. 302/2011 napotuje na Uredbo Komisije (ES) št. 891/2009 z dne 25. septembra 2009 o odprtju in upravljanju nekaterih tarifnih kvot Skupnosti v sektorju sladkorja (UL L 254, str. 82), ta pa se sklicuje na Uredbo Komisije (ES) št. 1301/2006 z dne 31. avgusta 2006 o določitvi skupnih pravil za upravljanje uvoznih tarifnih kvot za kmetijske proizvode, ki se upravljajo s sistemom uvoznih dovoljenj (UL L 238, str. 13), in na Uredbo Komisije (ES) št. 376/2008 z dne 23. aprila 2008 o določitvi skupnih podrobnih pravil za uporabo sistema uvoznih in izvoznih dovoljenj in potrdil o vnaprejšnji določitvi za kmetijske proizvode (Kodificirana različica) (UL L 114, str. 3).
44
V skladu s členoma 5 in 6 Uredbe št. 1301/2006 in členom 12 Uredbe št. 376/2008 nacionalni organi v okviru upravljanja s kvotami sprejemajo zahtevke za uvozna dovoljenja in skrbijo za to, da so vloge popolne. Nato v skladu s členoma 7 in 11 Uredbe št. 1301/2006 in členoma 8 in 9 Uredbe št. 891/2009 Komisijo obvestijo o prejetih zahtevkih, prosilcem izdajo uvozna dovoljenja in Komisijo obvestijo o dodeljenih količinah.
45
Izvedbena uredba št. 393/2011 določa koeficient dodelitve, ki za zahtevke za uvozna dovoljenja, vložene od 1. do 7. aprila 2011, pri katerih je bila razpoložljiva količina prekoračena, znaša 1,8053 %, in odlaga vlaganje novih zahtevkov do konca tržnega leta 2010/11.
46
Iz teh navedb je razvidno, da morajo zainteresirani gospodarski subjekti, da bi pridobili pravico do trženja ali uvoza sladkorja pod posebno ugodnimi pogoji, ki jih določajo izpodbijane uredbe, predhodno vložiti vlogo pri nacionalnih organih.
47
Poleg tega dovoljenja, ki dajejo pravico do zmanjšanja dajatve, in uvozna dovoljenja izdajajo nacionalni organi, ki pri tem uporabljajo koeficiente dodelitve, ki ju določata Izvedbeni uredbi 293/2011 in 393/2011.
48
Iz tega izhaja, da izpodbijane uredbe, tako tiste, ki se nanašajo na trženje izvenkvotnega sladkorja, kot tiste, ki se nanašajo na tarifne kvote, ne morejo povzročati pravnih učinkov v razmerju do zadevnih subjektov brez predhodnega sprejetja ukrepov, ki jih sprejmejo nacionalni organi.
49
Poleg tega iz izpodbijanih uredb izhaja, da se ukrepi, ki se sprejmejo na nacionalni ravni, sprejmejo z aktom, ki ima lastnost odločbe, ker lahko nacionalni organi v skladu s členom 2(4) Uredbe št. 222/2011 od prosilcev zahtevajo izpolnjevanje nekaterih formalnih zahtev v skladu s členom 4(1) Uredbe št. 222/2011 in členom 6 Uredbe št. 1301/2006, se izrečejo o popolnosti vlog in v skladu s členom 6 Uredbe št. 222/2011 in členom 7 Uredbe št. 1301/2006 izdajajo dovoljenja, ki dajejo pravico do znižanja dajatve, in uvozna dovoljenja.
50
Izpodbijane uredbe se tako udejanjajo s posamičnimi odločbami, ki se izdajo na nacionalni ravni in brez katerih ne morejo vplivati na pravni položaj fizičnih in pravnih oseb, na katere se nanašajo.
51
Zato teh uredb ni mogoče opredeliti za akte, ki ne potrebujejo izvedbenih ukrepov, v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU.
52
Te ugotovitve ni mogoče izpodbiti z utemeljitvijo tožečih strank, ki se sklicujeta na cilj člena 263, četrti odstavek, PDEU in poudarjata, da nacionalni organi pri izvajanju izpodbijanih uredb nimajo nobenega polja proste presoje, njihova vloga pa je „zgolj mehanična“ kot vloga „poštnega nabiralnika“.
53
Iz sodne prakse Splošnega sodišča izhaja, da vprašanje, ali izpodbijani predpis nacionalnim organom, ki so pristojni za sprejetje izvedbenih ukrepov, pušča polje proste presoje, ni upoštevno za ugotovitev, ali so potrebni izvedbeni ukrepi v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU (sklepa Splošnega sodišča z dne 4. junija 2012 v zadevi Hüttenwerke Krupp Mannesmann in drugi proti Komisiji, T-379/11, točka 51, in v zadevi Eurofer proti Komisiji, T-381/11, točka 59).
54
Čeprav tožeči stranki trdita, pri čemer se sklicujeta na zgoraj navedeno sodbo v zadevi Microban International in Microban (Europe) proti Komisiji, da zadevni izvedbeni ukrepi niso „pravi“, temveč le „stranski“, je treba ugotoviti, da so okoliščine iz te sodbe drugačne od okoliščin v obravnavani zadevi.
55
V zgoraj navedeni sodbi Microban International in Microban (Europe) proti Komisiji (točka 29) je Splošno sodišče namreč navedlo, da je prepoved trženja kemične substance od določenega datuma naprej samodejna in obvezna, čeprav imajo države članice v prehodnem obdobju možnost sprejetja izvedbenih ukrepov. Ker je bilo tako prehodno obdobje, ki je bilo določeno z izpodbijanim aktom, stransko glede na prepoved, katere zakonitost se je obravnavala v postopku, izvedbeni ukrepi v tem obdobju niso bili upoštevani pri preizkusu procesnega upravičenja za izpodbijanje prepovedi.
56
Nasprotno pa v obravnavani zadevi izpodbijane uredbe v delu, v katerem določajo pravico do trženja ali uvoza sladkorja v posebej ugodnih pogojih, niso samodejne, temveč je potrebno sprejetje nacionalnih ukrepov, s katerimi za posameznike nastanejo pravni učinki.
57
Zato rešitve, ki je bila sprejeta v zgoraj navedeni sodbi Microban International in Microban (Europe) proti Komisiji (točka 29), v okoliščinah, kakršne so v obravnavani zadevi, ni mogoče prenesti na to zadevo.
58
Dalje, glede cilja člena 263, četrti odstavek, PDEU je treba spomniti, da se želi s tem členom fizični ali pravni osebi zlasti omogočiti vložitev tožbe proti predpisom, ki se nanjo neposredno in posamično nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih ukrepov, tako da bi se preprečilo to, da bi morala taka oseba za zagotovitev dostopa do sodišča prekršiti pravo (glej v tem smislu zgoraj navedeni sklep Eurofer, točka 60).
59
S to določbo se tako izvaja pravica do učinkovitega sodnega varstva, ki jo zagotavlja člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL 2010, C 83, str. 389).
60
V obravnavanem primeru tožeči stranki ne trdita, da bi morali prekršiti pravo, da bi si zagotovili dostop do sodišča. Navajata pa, da je njuna možnost vložitve tožbe zoper nacionalne ukrepe, ki so bili sprejeti v okviru izvajanja izpodbijanih uredb, vsaj negotova.
61
Navajata, da v portugalskem pravu „aktov, ki so namenjeni le izvedbi“, kakršne so odločbe nacionalnega organa, s katerimi se izdaja dovoljenja, ni mogoče izpodbijati, razen če vsebujejo nezakonitost, ki ni povezana z aktom, na podlagi katerega so bili sprejeti. Tožeči stranki navajata, da portugalsko pravo ne omogoča tega, da bi se dovoljenje, ki so ga izdali nacionalni organi, izpodbijalo s sklicevanjem na nezakonitost akta Unije.
62
Poleg tega tožeči stranki navajata, da na nacionalni ravni ne moreta izpodbijati ukrepov, ki so bili sprejeti za izvedbo uredb št. 222/2011 in 293/2011, ki se nanašata le na proizvajalce sladkorja iz Unije. Ker naj bi šlo za dovoljenja, ki so bila izdana v korist tretjim osebam, ki niso objavljena in vsebujejo zaupne podatke, naj tožeči stranki ne bi mogli izvedeti niti za njihov obstoj niti naj se ne bi mogli seznaniti z njihovo vsebino, da bi jih tako lahko izpodbijali.
63
Komisija je na vprašanje Splošnega sodišča odgovorila, da sicer ne more podati dokončnega stališča, vendar je menila, da tožeči stranki najverjetneje nimata procesnega upravičenja za izpodbijanje izvedbenih ukrepov, ki so jih sprejele države članice za prenos uredb št. 222/2011 in 293/2011 v notranji pravni red, ker se zadevni ukrepi nanju niti ne nanašajo niti v njih nista navedeni, zaradi česar najverjetneje ne moreta izkazati zadostnega pravnega interesa. Vendar pa je Komisija dodala, da vprašanje, ali sodišče države članice neki osebi priznava procesno upravičenje – ker ta oseba ne izkazuje zadostnega pravnega interesa – ni upoštevno pri presoji dopustnosti tožbe glede na pogoje iz člena 263, četrti odstavek, PDEU.
64
Francoska republika v zvezi s tem navaja, da imajo za francoska upravna sodišča ukrepi, ki jih sprejmejo nacionalni organi na podlagi izpodbijanih uredb, lastnost odločbe in so torej akti, ki jih je mogoče izpodbijati. Poleg tega v zvezi s pravnim interesom oseb, ki niso naslovniki odločbe, navaja, da francoska upravna sodišča v veliki meri priznavajo pravni interes morebitnih tožečih strank, na primer, ko nek gospodarski subjekt izpodbija odločbo, ki je bila sprejeta v korist njegovega konkurenta.
65
V zvezi s tem je treba navesti, da v obravnavanem primeru ni mogoče z gotovostjo ugotoviti, ali imata tožeči stranki pravno sredstvo, ki jima bi omogočilo izpodbijanje ukrepov, ki so jih nacionalni organi sprejeli v okviru izvajanja izpodbijanih uredb.
66
Po eni strani, za razliko od nekaterih drugih področij, kot je carinska zakonodaja (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 9. julija 2008 v zadevi Trubowest Handel in Makarov proti Svetu in Komisiji, T-429/04, neobjavljena v ZOdl., točka 43), sekundarna zakonodaja Unije takega pravnega sredstva na nacionalni ravni izrecno ne določa.
67
Po drugi strani je mogoče v zvezi s pravnimi sredstvi, ki jih določa nacionalno pravo, iz stališč strank razbrati, da se prava držav članic glede možnosti uveljavljanja pravnega sredstva, s katerim bi bilo mogoče izpodbijati izpodbijane uredbe, razlikujejo.
68
V zvezi s tem je treba spomniti, da člen 19(1), drugi pododstavek, PEU določa, da države članice vzpostavijo pravna sredstva, potrebna za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije.
69
Vendar pa uporabe zahteve v zvezi z neobstojem izvedbenih ukrepov, kakršna je v členu 263, četrti odstavek, PDEU, s strani Splošnega sodišča ni mogoče pogojevati z obstojem takega učinkovitega pravnega sredstva, ki bi omogočalo izpodbijanje veljavnosti spornega akta Unije, v pravnih redih držav članic.
70
Taka ureditev bi namreč v vsakem konkretnem primeru zahtevala, da sodišče Unije preuči in razloži nacionalno postopkovno pravo, s čimer bi preseglo svojo pristojnost pri nadzoru zakonitosti aktov Unije (glej v tem smislu sodbi Sodišča z dne 25. julija 2002 v zadevi Unión de Pequeños Agricultores proti Svetu, C-50/00 P, Recueil, str. I-6677, točka 43, in z dne 1. aprila 2004 v zadevi Komisija proti Jégo-Quéré, C-263/02 P, Recueil, str. I-3425, točka 33).
71
Tega sklepa prav tako ni mogoče izpodbijati z utemeljitvijo tožečih strank, ki se sklicujeta na pravico do učinkovitega sodnega varstva in navajata, da nacionalno pravno sredstvo očitno ne bi bilo učinkovito, saj sodišča držav članic niso pristojna za ugotovitev nezakonitosti akta Unije.
72
Sodišče Unije namreč brez tega, da bi prekoračilo svoje pristojnosti, pogojev, pod katerimi lahko posameznik vloži pravno sredstvo proti uredbi, ne more razlagati tako, da ne bi upoštevalo zadevnih pogojev, ki so izrecno določeni v Pogodbi, tudi ob upoštevanju načela učinkovitega sodnega varstva (glej v tem smislu zgoraj navedeni sodbi Unión de Pequeños Agricultores proti Svetu, točka 44, in Komisija proti Jégo-Quéré, točka 36).
73
Ob upoštevanju vseh teh okoliščin je treba ugoditi ugovoru nedopustnosti, v katerem se trdi, da izpodbijane uredbe niso predpisi, ki ne potrebujejo izvedbenih ukrepov v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU.
Ugovor nedopustnosti, ki se nanaša na neobstoj posamičnega nanašanja
74
Komisija navaja, da so izpodbijane uredbe splošni akti, ki se na tožeči stranki ne nanašajo posamično.
75
Tožeči stranki trdita, da se nanju posamično nanaša „vsaj“ Izvedbena uredba št. 393/2011 o določitvi koeficienta dodelitve v delu, v katerem se nanaša na tarifno kvoto za uvoz sladkorja po ničelni stopnji dajatve.
76
V skladu z ustaljeno sodno prakso se za to, da se splošen akt posamično nanaša na fizično ali pravno osebo, zahteva, da ta akt nanjo vpliva zaradi nekaterih njenih posebnih značilnosti ali zaradi dejanskega položaja, zaradi katerega se razlikuje od vseh drugih oseb, in jo torej individualizira enako kot naslovnika (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 15. julija 1963 v zadevi Plaumann proti Komisiji, 25/62, Recueil, str. 197, 223, in zgoraj navedeno sodbo Unión de Pequeños Agricultores proti Svetu, točka 36).
77
V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da izpodbijane uredbe ustvarjajo pravne učinke za določene skupine oseb na splošen in abstrakten način – ker se uporabljajo za vse proizvajalce sladkorja v Uniji in za vse uvoznike sladkorja – ne da bi tožeči stranki kakorkoli individualizirale.
78
Tožeči stranki v zvezi z uredbami št. 222/2011, 293/2011 in 302/2011 ne navajata nobene trditve, s katero bi lahko dokazali, da te uredbe nanju posamično vplivajo.
79
V zvezi z Izvedbeno uredbo št. 393/2011 navajata, da se ta uredba nanaša na zaprto skupino subjektov, ker določa koeficient dodelitve, s katerim se je omogočilo dodelitev tarifne kvote le uvoznikom, ki so zahtevke vložili med 1. in 7. aprilom 2011. Število oseb, na katere se ta uredba nanaša, naj bi bilo tako določeno ob njenem sprejetju.
80
Ugotoviti je treba, da Izvedbena uredba št. 393/2011, ki je bila sprejeta 19. aprila 2011, določa koeficient dodelitve, ki se uporabi zgolj za zahtevke za dovoljenja, ki so bili vloženi med 1. in 7. aprilom 2011.
81
Ta uredba se tako nanaša na gospodarske subjekte, katerih število je bilo določeno ob njenem sprejetju in se ne more povečati. Poleg tega ni sporno, da sta tožeči stranki zahtevka vložili med tema datumoma in da spadata v skupino zadevnih subjektov.
82
V zvezi s tem je treba spomniti, da se lahko, kadar izpodbijani akt zadeva skupino oseb, ki so bile prepoznane ali prepoznavne v času, ko je bil ta akt sprejet, na podlagi lastnosti, lastnih članom skupine, ta akt posamično nanaša na te osebe, ker so del omejenega kroga gospodarskih subjektov (sodba Sodišča z dne 22. junija 2006 v združenih zadevah Belgija in Forum 187 proti Komisiji, C-182/03 in C-217/03, ZOdl., str. I-5479, točka 60; glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 26. junija 1990 v zadevi Sofrimport proti Komisiji, C-152/88, Recueil, str. I-2477, točka 11).
83
Vendar pa le možnost, da se ob sprejetju izpodbijanega ukrepa bolj ali manj natančno določi število ali celo identiteta pravnih subjektov, za katere se uporablja ukrep, nikakor ne pomeni, da je treba šteti, da se ta ukrep na te subjekte posamično nanaša, če ni sporno da gre za uporabo v skladu s pravno ali dejansko objektivno okoliščino, opredeljeno z zadevnim aktom (sklepa Sodišča z dne 21. junija 1993 v zadevi Chiquita Banana in drugi proti Svetu, C-276/93, Recueil, str. I-3345, točka 8, in z dne 28. junija 2001 v zadevi Eridania in drugi proti Svetu, C-352/99 P, Recueil, str. I-5037, točka 59).
84
Natančneje, kadar omejenost kroga oseb izhaja iz same narave sistema, ki ga uvajajo izpodbijani predpisi, pripadnost temu krogu ne more individualizirati zadevne osebe (glej v tem smislu sodbi Splošnega sodišča z dne 10. julija 1996 v zadevi Weber proti Komisiji, T-482/93, Recueil, str. II-609, točki 65 in 66, in z dne 7. novembra 1996 v zadevi Roquette Frères proti Svetu, T-298/94, Recueil, str. II-1531, točki 41 in 43).
85
V obravnavani zadevi je določitev koeficienta dodelitve v členu 7(2) Uredbe št. 1301/2006 določena za primer, v katerem količine, zajete v zahtevkih za izdajo dovoljenja, presegajo količine, ki so na voljo za tarifne kvote. Iz metode izračuna, ki je določena v tej določbi, izhaja, da je koeficient dodelitve odvisen od razpoložljive in zaprošene količine, ne da bi se upoštevala vsebina posamičnih zahtevkov ali posebne okoliščine prosilcev.
86
Izvedbena uredba št. 393/2011 tako določa en koeficient dodelitve za razdelitev omejene količine, določene za tarifno kvoto, med vse subjekte, ki so vložili zahtevek za izdajo dovoljenja za uvoz.
87
Tako ta uredba na pravni položaj prosilcev vpliva zaradi pravnih in dejanskih okoliščin, ki so določene objektivno.
88
Poleg tega sprejetje le enega koeficienta, ki omogoča razdelitev razpoložljivih količin, ne bi bilo mogoče brez poznavanja števila vseh pravilno vloženih zahtevkov. Ker je bilo tako treba vlaganje zahtevkov odložiti pred sprejetjem izpodbijane odločbe, vzpostavitev omejenega kroga izhaja iz same narave sistema, ki je uveden z Uredbo št. 302/2011.
89
Iz tega izhaja, da se izpodbijana uredba na vsako od tožečih strank nanaša zaradi njunih objektivnih lastnosti proizvajalca, ki je vložil zahtevek za izdajo dovoljenja, enako kot na ostale proizvajalce, ki so tak zahtevek vložili pred odložitvijo. V teh okoliščinah pripadnost omejenemu krogu, ki sicer izhaja iz same narave zadevnega predpisa, ne more individualizirati tožečih strank.
90
Poleg tega, čeprav tožeči stranki trdita, da se njun položaj razlikuje zaradi obveznosti Komisije, da ob sprejetju izpodbijane uredbe upošteva njun položaj, je treba poudariti, da obstoj take obveznosti ni dokazan.
91
Po eni strani utemeljitev, ki sta jo tožeči stranki nameravali opreti na člen 26(2) Uredbe Sveta (ES) št. 318/2006 z dne 20. februarja 2006 o skupni ureditvi trgov v sektorju sladkorja (UL L 58, str. 1), ni upoštevna, saj je bila ta uredba razveljavljena z Uredbo št. 1234/2007 in v času dejanskega stanja ni več veljala.
92
Po drugi strani, čeprav se tožeči stranki sklicujeta tudi na člena 186(a) in 187 Uredbe št. 1234/2007, ki med drugim določata, da „Komisija lahko sprejme potrebne ukrepe […] za proizvode iz sektorjev sladkorja […], za katere se cene na trgu Skupnosti za katerega koli od teh proizvodov občutno dvigajo ali padajo“ oziroma da „[p]redvsem lahko za nekatere količine v celoti ali delno opusti uporabo uvoznih dajatev“, je treba opozoriti, da iz besedila teh določb nikakor ni razvidno, da bi morala Komisija ob sprejetju Izvedbene uredbe št. 393/2011 upoštevati položaj rafinerij trsnega sladkorja ali, a fortiori, položaj tožečih strank.
93
Nazadnje, v nasprotju s trditvami tožečih strank tudi Uredbe št. 393/2011 ni mogoče šteti za sklop posamičnih odločb, saj se nanaša na skupino subjektov, ki je opredeljena na splošno, ne glede na vsebino posamičnih zahtevkov in poseben položaj vsakega od prosilcev.
94
Zato je treba ugotoviti, da se izpodbijane uredbe na tožeči stranki ne nanašajo posamično, nanju pa se ne nanaša niti Izvedbena uredba št. 393/2011.
95
Glede na zgoraj navedeno in ker izpodbijane uredbe potrebujejo izvedbene ukrepe in ker se na tožeči stranki ne nanašajo posamično, je treba ugotoviti, da ničnostna tožba zoper te akte ni dopustna, ne da bi bilo treba preučiti ugovor nedopustnosti v zvezi neobstojem neposrednega nanašanja.
96
V zvezi z ugovorom nezakonitosti, ki sta ga tožeči stranki podredno vložili zoper člena 186(a) in 187 Uredbe št. 1234/2007 ter zoper uredbe št. 222/2011 in 302/2011 je treba spomniti, da v skladu s členom 277 PDEU možnost sklicevanja na neuporabo pravnega akta, ki se splošno uporablja, ni samostojno pravno sredstvo in se ne more uporabljati ob neobstoju pravice do tožbe (glej sklep Splošnega sodišča z dne 8. julija 1999 v zadevi Area Cova in drugi proti Svetu, T-194/95, Recueil, str. II-2271, točka 78 in navedena sodna praksa).
97
Ker je bila ničnostna tožba razglašena za nedopustno, je treba zato zavreči tudi ugovor nezakonitosti, ki se je uveljavljal v povezavi s to tožbo.
Dopustnost odškodninske tožbe
98
Iz ugovora nedopustnosti izhaja, da Komisija predlaga, naj se tožba v celoti razglasi za nedopustno.
99
Komisija med drugim s sklicevanjem na škodo, ki jo navajata tožeči stranki, trdi, da „ti razlogi ne morejo biti predmet tožbe na podlagi člena 263, četrti odstavek, […] PDEU, ker tožba ni dopustna“.
100
Poleg tega je Komisija na obravnavi pojasnila, da predlaga, naj se predlogi v zvezi z odškodnino razglasijo za nedopustne, ker so neločljivo povezani s predlogom za razglasitev ničnosti izpodbijanih uredb in zato niso samostojni.
101
Tožeči stranki navajata, da je odškodninska tožba samostojno pravno sredstvo, zaradi česar zavrženje predloga za razglasitev ničnosti zaradi nedopustnosti na to tožbo ne more vplivati.
102
Spomniti je treba, da je bila odškodninska tožba vložena kot samostojna tožba, ki ima v sistemu pravnih sredstev posebno vlogo in so zanjo določeni pogoji za izvajanje, ki so določeni glede na njen posebni namen (sodba Sodišča z dne 2. decembra 1971 v zadevi Zuckerfabrik Schöppenstedt proti Svetu, 5/71, Recueil, str. 975, točka 3), tako da razglasitev nedopustnosti predloga za razglasitev ničnosti ne povzroči avtomatično nedopustnosti odškodninskega zahtevka (sodba Sodišča z dne 26. februarja 1986 v zadevi Krohn Import-Export proti Komisiji, 175/84, Recueil, str. 753, točka 32).
103
To načelo je omejeno s prepovedjo zlorabe postopka. Tožeča stranka z odškodninsko tožbo ne more predlagati rezultata, ki je podoben razglasitvi ničnosti akta, če ničnostna tožba zoper ta akt ni dopustna (sodba Sodišča z dne 15. decembra 1966 v zadevi Schreckenberg proti Komisiji, 59/65, Recueil, str. 785, 797).
104
Tako je mogoče odškodninsko tožbo razglasiti za nedopustno, kadar je njen predmet ista nezakonitost in ista odškodnina kot v ničnostni tožbi, ki je tožeča stranka ni vložila pravočasno (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Sodišča Krohn Import-Export proti Komisiji, točka 33, in sodbo z dne 14. septembra 1999 v zadevi Komisija proti AssiDomän Kraft Products in drugim, C-310/97 P, Recueil, str. I-5363, točka 59).
105
V obravnavani zadevi ne gre za ta izjemen primer, ker tožeči stranki nista nepravočasno vložili ničnostne tožbe in ker tudi sicer predmet njunih odškodninskih zahtevkov ni ista nezakonitost niti ista odškodnina kot pri predlogih za razglasitev ničnosti.
106
Po eni strani namreč tožeči stranki v predlogih za odškodnino ne navajata le nezakonitost izpodbijanih uredb temveč tudi kršitev načel pravne varnosti, varstva zaupanja v pravo, prepovedi diskriminacije in sorazmernosti ter dolžnosti skrbnega ravnanja in dobrega upravljanja, ki jo ima Komisija.
107
Po drugi strani se odškodninski zahtevek nanaša na povrnitev škode zaradi nastale izgube in izgubljenega dobička, ki izhajata iz nemožnosti rafinerij, da zadovoljijo svoje potrebe po oskrbi, in plačila uvoznih dajatev. Povračilo te škode pa ne sovpada s predmetom predloga za razglasitev ničnosti izpodbijanih uredb.
108
V teh okoliščinah nedopustnost predlogov za razglasitev ničnosti ne povzroči nedopustnosti predlogov za plačilo odškodnine.
109
Poleg tega Komisija zoper predloge za plačilo odškodnine ni vložila nobenega samostojnega ugovora nedopustnosti.
110
Ker Svet v intervencijski vlogi trdi, da so zaradi nedopustnosti predlogov za razglasitev ničnosti predlogi za plačilo odškodnine očitno neutemeljeni, je treba navesti, da Komisija ni predlagala, naj se zadnjenavedeni predlogi zavrnejo kot neutemeljeni. Samostojni predlog v zvezi s tem, ki ga je podal Svet kot intervenientka, torej ni dopusten.
111
Iz tega izhaja, da je treba ugovor nedopustnosti zavrniti v delu, v katerem se nanaša na predlog za plačilo odškodnine.
112
Glede na to je v primeru dveh samostojnih pravnih sredstev mogoče, da se v okviru odločanja o ugovoru nedopustnosti tožbo razglasi za nedopustno v delu, v katerem se nanaša na predlog za razglasitev ničnosti, hkrati pa ugotoviti, da je odškodninski zahtevek dopusten (glej v tem smislu sklep Sodišča z dne 21. junija 1993 v zadevi Van Parijs in drugi proti Svetu in Komisiji, C-257/93, Recueil, str. I-3335, točki 14 in 15).
113
V obravnavani zadevi je treba torej ugotoviti, da je tožba dopustna v delu, ki se nanaša na povrnitev nastale škode.
Stroški
114
Ker je tožba dopustna v delu, v katerem se nanaša na povrnitev nastale škode, se odločitev o stroških pridrži.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat)
razsodilo:
1.
Tožba se zavrže kot nedopustna v delu, v katerem se nanaša na razglasitev ničnosti Uredbe Komisije (EU) št. 222/2011 z dne 3. marca 2011 o posebnih ukrepih glede dajanja izvenkvotnega sladkorja in izoglukoze na trg Unije z znižanimi dajatvami na presežne zaloge v tržnem letu 2010/2011, Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 293/2011 z dne 23. marca 2011 o določitvi dodelitvenega koeficienta, zavrnitvi nadaljnjih zahtevkov in zaključku obdobja za predložitev vlog za razpoložljive količine izvenkvotnega sladkorja za prodajo na trgu Unije po znižani presežni dajatvi, Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 302/2011 z dne 28. marca 2011 o odprtju posebne uvozne tarifne kvote za določene količine sladkorja za tržno leto 2010/2011 in Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 393/2011 z dne 19. aprila 2011 o določitvi koeficienta dodelitve za izdajo uvoznih dovoljenj, za katere so bili zahtevki vloženi od 1. do 7. aprila 2011, za proizvode v sektorju sladkorja v okviru nekaterih tarifnih kvot ter o odložitvi vlaganja zahtevkov za takšna dovoljenja.
2.
Ugovor nedopustnosti se zavrne v delu, v katerem se nanaša na predlog za povrnitev nastale škode.
3.
Odločitev o stroških se pridrži.
Papasavvas
Vadapalas
O’Higgins
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 6. junija 2013.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.