61998CJ0356_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-356/98,
angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG), från Immigration Adjudicator (Förenade kungariket), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella instansen anhängiga ärendet mellan
Arben Kaba
och
Secretary of State for the Home Department,
angående tolkningen av artikel 7.2 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT L 257, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 33),
meddelar
DOMSTOLEN
sammansatt av ordföranden G.C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena J.C. Moitinho de Almeida, D.A.O. Edward och L. Sevón samt domarna C. Gulmann, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann (referent) och H. Ragnemalm,
generaladvokat: A. La Pergola,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören D. Louterman-Hubeau,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:
- Arben Kaba, genom P. Duffy, QC, och T. Eicke, barrister, befullmäktigade av E. Guild och N. Rollason, solicitors,
- Förenade kungarikets regering, genom M. Ewing, Treasury Solicitor's Department, i egenskap av ombud, biträdd av R. Plender, QC,
- Europeiska gemenskapernas kommission, genom juridiske rådgivaren P.J. Kuijper och N. Yerrell, nationell tjänsteman med förordnande vid rättstjänsten, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 15 juni 1999 av: Arben Kaba, företrädd av R. Allen, QC, och T. Eicke, Förenade kungarikets regering, företrädd av M. Ewing, biträdd av R. Plender, och kommissionen, företrädd av P.J. Kuijper,
och efter att den 30 september 1999 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Immigration Adjudicator har genom beslut av den 25 september 1998, som inkom till domstolens kansli den 1 oktober 1998, i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG) ställt två frågor om tolkningen av artikel 7.2 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT L 257, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 33).
2 Frågorna har uppkommit i en tvist mellan Arben Kaba och Secretary of State for the Home Department med anledning av beslutet att inte bevilja Arben Kaba permanent uppehållstillstånd i Förenade kungariket.
Tillämpliga bestämmelser
Gemenskapslagstiftningen
3 I artikel 7.1 och 7.2 i förordning nr 1612/68 föreskrivs följande:
"1. En arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat får inom en annan medlemsstats territorium inte på grund av sin nationalitet behandlas annorlunda än landets egna arbetstagare i fråga om anställnings- och arbetsvillkor, speciellt vad avser lön, avskedande och, om han eller hon skulle bli arbetslös, återinsättande i arbete eller återanställning.
2. Arbetstagaren skall åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som landets medborgare."
4 Artikel 10.1 i förordning nr 1612/68 har följande lydelse:
"1. Följande personer skall, oavsett sin nationalitet, ha rätt att bosätta sig tillsammans med en arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat och som är anställd i en annan medlemsstats territorium:
a) arbetstagarens make och deras avkomlingar som är under 21 års ålder eller är beroende av dem för sin försörjning,
b)
släktingar i närmast föregående led till arbetstagaren och hans eller hennes make, som är beroende av dem."
5 I artikel 4.4 i rådets direktiv 68/360/EEG av den 15 oktober 1968 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer (EGT L 257, s. 13; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 44) föreskrivs följande:
"För en familjemedlem som inte är medborgare i en medlemsstat skall utfärdas ett uppehållstillstånd som skall ha samma giltighet som tillståndet för den arbetstagare han eller hon är beroende av."
Den nationella lagstiftningen
6 De relevanta bestämmelserna i nationell lagstiftning är Immigration Act 1971 (1971 års utlänningslag), Immigration (European Economic Area) Order 1994 (1994 års utlänningsförordning avseende Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, nedan kallad EEA Order) och United Kingdom Immigration Rules (House of Commons Paper 395) (utlänningsregler antagna år 1994 av parlamentet i Förenade kungariket), i den lydelse som var i kraft vid den aktuella tidpunkten (nedan kallade Immigration Rules), vilka reglerar personers inresa och uppehåll i Förenade kungariket.
7 I punkt 255 i Immigration Rules föreskrivs följande:
"En EES-medborgare (förutom en studerande) och dennes familjemedlemmar, som har beviljats uppehållstillstånd eller uppehållshandling med fem års giltighet och som har uppehållit sig i Förenade kungariket i fyra år i enlighet med bestämmelserna i EEA Order 1994 och fortsätter att göra detta kan ansöka om att det på tillståndet eller handlingen skall anges att denne har rätt att uppehålla sig i Förenade kungariket tills vidare."
8 I punkt 287 i Immigration Rules föreskrivs följande:
"För att maken till en person som befinner sig och har sin hemvist i Förenade kungariket skall få permanent uppehållstillstånd krävs följande:
i) Sökanden skall ha beviljats inresetillstånd i Förenade kungariket eller ha fått sitt uppehållstillstånd förlängt tolv månader och sedan minst tolv månader vara gift med en person som befinner sig och har sin hemvist i Förenade kungariket, och
ii) sökanden skall fortfarande vara gift med den person för vars skull vederbörande fick inresetillstånd eller förlängt uppehållstillstånd för att förenas med, och äktenskapet skall bestå, och
iii) båda parter skall ha för avsikt att permanent leva ihop såsom makar."
9 Enligt punkt 33.2 A i Immigration Act 1971 "avser hänvisningarna till en person som har sin hemvist i Förenade kungariket att denna person vanligtvis är bosatt där och inte utgör föremål för några restriktioner enligt utlänningslagstiftningen i fråga om hur länge denne får uppehålla sig i landet".
10 Enligt relevant nationell rättspraxis skall en migrerande arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat i Europeiska unionen men som är bosatt i Förenade kungariket inte på grund av detta anses "ha sin hemvist" där i den mening som avses i denna bestämmelse.
11 Enligt artikel 4.1 i EEA Order har en "behörig person" rätt att vara bosatt i Förenade kungariket så länge personen i fråga fortsätter att vara behörig. Enligt artikel 4.2 i EEA Order omfattar denna rätt även familjemedlemmar, däribland make. Enligt artikel 6 i EEA Order skall bland annat en medborgare i en medlemsstat som tillhör EES och som är arbetstagare i Förenade kungariket anses vara en "behörig person".
Bakgrund och förfarandet vid Immigration Adjudicator
12 Arben Kaba är jugoslavisk medborgare och anlände till Förenade kungariket den 5 augusti 1991. Hans ansökan om inresetillstånd till Förenade kungariket som turist för en månad avslogs, men han lämnade inte Förenade kungariket. I februari 1992 inlämnades en asylansökan i hans namn.
13 Den 4 maj 1994 gifte sig Arben Kaba med den franska medborgaren Virginie Michonneau, som han hade lärt känna år 1993 när hon arbetade i Förenade kungariket. Paret levde tillsammans efter bröllopet. Efter att för en kortare tid ha återvänt till Frankrike, reste Virginie Michonneau tillbaka till Förenade kungariket i januari 1994 för att söka arbete. Hon hittade ett arbete i april 1994. I november 1994 beviljades hon ett femårigt uppehållstillstånd som var giltigt till och med den 2 november 1999. Arben Kaba beviljades uppehållstillstånd i Förenade kungariket för samma period, såsom make till en medborgare i gemenskapen som utövar sina rättigheter enligt EG-fördraget i Förenade kungariket.
14 Den 23 januari 1996 inlämnade Arben Kaba en ansökan om permanent uppehållstillstånd i Förenade kungariket.
15 Secretary of State for the Home Department avslog denna ansökan genom beslut av den 9 september 1996. I skrivelse av den 3 oktober 1996 förklarade Secretary of State att Arben Kaba inte uppfyllde de villkor som anges i punkt 255 i Immigration Rules, eftersom hans fru endast hade uppehållit sig i Förenade kungariket i ett år och tio månader i den mening som avses i EEA Order.
16 Arben Kaba överklagade beslutet till Immigration Adjudicator den 15 september 1996. Han gjorde gällande att de bestämmelser i Immigration Rules som är tillämpliga på personer som "befinner sig och har sin hemvist" i Förenade kungariket är mer gynnsamma än de bestämmelser som är tillämpliga på honom och hans fru.
17 Immigration Adjudicator anser att situationen i det ärende som är anhängigt vid den är jämförbar med den situation som föranledde domen av den 17 april 1986 i mål 59/85, Reed (REG 1986, s. 1283; svensk specialutgåva, volym 8, s. 517). I det målet ansåg domstolen att en migrerande arbetstagares möjlighet att erhålla tillstånd för sin sambo, som inte är medborgare i värdlandet, att uppehålla sig där tillsammans med arbetstagaren utgjorde en "social förmån" i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr 1612/68.
18 Immigration Adjudicator har påpekat att domstolen i domen i det ovannämnda målet Reed visserligen fastslog att en medlemsstat som ger sina medborgare en social förmån i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 inte kan neka migrerande arbetstagare som är medborgare i andra medlemsstater samma förmån, men domstolen fastslog även i punkt 23 i dom av den 7 juli 1992 i mål C-370/90, Singh (REG 1992, s. I-4265; svensk specialutgåva, volym 13, s. 19), att artiklarna 48 och 52 i EG-fördraget (nu artiklarna 39 EG och 43 EG i ändrad lydelse) inte utgör något hinder mot att medlemsstaterna i förhållande till sina egna medborgares utländska makar tillämpar bestämmelser om inresa och uppehåll som är mer förmånliga än dem som föreskrivs i gemenskapsrätten.
19 Mot denna bakgrund beslutade Immigration Adjudicator att förklara ärendet vilande och att hänskjuta följande tolkningsfrågor till domstolen:
"1. Utgör rätten att ansöka om permanent uppehållstillstånd i Förenade kungariket och rätten att få denna ansökan prövad en 'social förmån' i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning (EEG) nr 1612/68?
2. Utgör kravet för makar till medborgare i gemenskapen att de skall ha varit bosatta i Förenade kungariket i fyra år före det att en ansökan om permanent uppehållstillstånd i Förenade kungariket kan inlämnas och prövas (se punkt 255 i Immigration Rules, House of Commons Paper 395), jämfört med kravet på att ha varit bosatt i tolv månader i landet som gäller för makar till brittiska medborgare samt makar till personer som befinner sig och har sin hemvist i Förenade kungariket (punkt 287 i Immigration Rules, House of Commons Paper 395), en diskriminering som strider mot artikel 7.2 i förordning (EEG) nr 1612/68?"
Tolkningsfrågorna
20 Domstolen erinrar om att förordning nr 1612/68 syftar till att säkerställa fri rörlighet för arbetstagare. För att detta syfte skall kunna uppnås med bibehållen respekt för frihet och värdighet krävs det att integrationen av arbetstagarens familj i värdstaten kan ske under bästa möjliga omständigheter (dom av den 13 november 1990 i mål C-308/89, Di Leo, REG 1990, s. I-4185, svensk specialutgåva, volym 10, s. 583, punkt 13).
21 I det syftet föreskrivs särskilt i artikel 10.1 i förordningen att en make, oavsett nationalitet, skall ha rätt att bosätta sig tillsammans med en arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat och som är anställd inom en annan medlemsstats territorium.
22 Om maken inte är medborgare i en medlemsstat har han enligt artikel 4.4 i direktiv 68/360 rätt till uppehållstillstånd som skall ha samma giltighet som det tillstånd som den arbetstagare han eller hon är beroende av har beviljats.
23 Av detta följer att enligt gemenskapslagstiftningen har migrerande arbetstagare som är medborgare i andra medlemsstater och deras makar en lika omfattande rätt att uppehålla sig i landet.
24 Genom att ansöka om permanent uppehållstillstånd i Förenade kungariket kräver dock sökanden i ärendet vid Immigration Adjudicator, i egenskap av make till en migrerande arbetstagare, en mer omfattade rätt att uppehålla sig i landet än vad den migrerande arbetstagaren själv har getts.
25 Även för det fall en sådan rättighet skulle anses utgöra en social förmån i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr 1612/68, skall domstolen undersöka huruvida regler i en medlemsstat enligt vilka det för makar till migrerande arbetstagare som är medborgare i andra medlemsstater ställs som krav att de skall ha varit bosatta i denna medlemsstat i fyra år före det att en ansökan om permanent uppehållstillstånd i det landet kan inlämnas och prövas, trots att det enbart föreskrivs krav på bosättning under tolv månader för makar till personer som befinner sig och har sin hemvist i landet, utgör en diskriminering som strider mot denna gemenskapsrättsliga bestämmelse.
26 I det avseendet kan det konstateras att den period som en person enligt artiklarna 255 och 287 i Immigration Rules skall ha varit bosatt i Förenade kungariket för att permanent uppehållstillstånd skall kunna beviljas är kortare för makar till personer som befinner sig och har sin hemvist i Förenade kungariket än för de medborgare i medlemsstater och deras familjemedlemmar som inte uppfyller detta krav. Personer som vanligtvis är bosatta i Förenade kungariket och som inte omfattas av några restriktioner i fråga om hur länge de kan uppehålla sig i denna medlemsstat anses befinna sig och ha sin hemvist i Förenade kungariket.
27 Enligt domstolens fasta rättspraxis förbjuder den såväl i artikel 48 i fördraget som i artikel 7 i förordning nr 1612/68 inskrivna regeln om likabehandling inte bara öppen diskriminering på grund av nationalitet utan även all dold diskriminering som, genom tillämpning av andra särskiljningskriterier, i själva verket leder till samma resultat (se särskilt dom av den 27 november 1997 i mål C-57/96, Meints, REG 1997, s. I-6689, punkt 44).
28 Domstolen medger att när det i en bestämmelse uppställs krav på att förmånstagaren skall befinna sig och ha sin hemvist i landet för att beviljas en förmån är det lättare för landets egna arbetstagare att uppfylla detta krav än för arbetstagare som är medborgare i andra medlemsstater.
29 Den brittiska regeringen anser dock att det inte går att jämföra situationen för maken till en medborgare i en medlemsstat som utövar sina rättigheter enligt fördraget med situationen för maken till en person som har sin hemvist i Förenade kungariket.
30 I det avseendet konstaterar domstolen att rätten för medborgare i en medlemsstat att uppehålla sig i en annan medlemsstat inte utgör en ovillkorlig rättighet på gemenskapsrättens nuvarande stadium. Detta följer dels av bestämmelserna om fri rörlighet för personer i avdelning III i tredje delen av EG-fördraget och av bestämmelserna i sekundärrätten om genomförande av dessa, dels av bestämmelserna i andra delen av EG-fördraget och särskilt artikel 8a i EG-fördraget (nu artikel 18 EG i ändrad lydelse). I sistnämnda artikel ges unionsmedborgarna rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, samtidigt som det i artikeln uttryckligen hänvisas till de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördraget och i bestämmelserna om genomförande av fördraget.
31 Medlemsstaterna har således rätt att anpassa sitt handlande efter de objektiva skillnader som kan föreligga mellan landets egna medborgare och medborgare i andra medlemsstater när de fastställer villkoren för att bevilja dessa personers makar permanent uppehållstillstånd i landet.
32 Medlemsstaterna har närmare bestämt rätt att kräva att makar till personer som inte själva har permanent uppehållstillstånd skall ha uppehållit sig i landet under en längre tid än vad som krävs för makar till personer som redan har ett sådant tillstånd, innan de beviljas ett sådant tillstånd.
33 Med tanke på att det när ett permanent uppehållstillstånd väl har beviljats inte längre kan uppställas några villkor för innehavaren av detta, måste myndigheterna i värdstaten, när ansökan om permanent uppehållstillstånd inges, kunna kräva att den som inger ansökan har skaffat sig en tillräckligt varaktig anknytning till denna stat. Denna anknytning kan särskilt utgöras av att maken har permanent uppehållstillstånd i landet eller att den som inger ansökan själv har uppehållit sig i landet under en lång tid.
34 Domstolen tillägger att migrerande arbetstagare som är medborgare i andra medlemsstater själva kan komma att anses vara personer som befinner sig och har sin hemvist i Förenade kungariket. Deras makar kan då i enlighet med punkt 287 i Immigration Rules beviljas permanent uppehållstillstånd efter bara tolv månaders bosättning.
35 Av de skäl som anges ovan, och eftersom det saknas anledning att pröva frågan huruvida permanent uppehållstillstånd i ett land utgör en social förmån i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr 1612/68, skall Immigration Adjudicators fråga besvaras enligt följande. Regler i en medlemsstat enligt vilka det för makar till migrerande arbetstagare som är medborgare i andra medlemsstater ställs som krav att de skall ha varit bosatta i denna medlemsstat i fyra år före det att en ansökan om permanent uppehållstillstånd i det landet kan inlämnas och prövas, trots att det enbart föreskrivs krav på bosättning under tolv månader för makar till personer som har sin hemvist i landet och som inte omfattas av några restriktioner i fråga om hur länge de får uppehålla sig i landet, utgör inte en diskriminering som strider mot artikel 7.2 i förordning nr 1612/68.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
36 De kostnader som har förorsakats den brittiska regeringen samt kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i ärendet vid Immigration Adjudicator utgör ett led i beredningen av samma ärende, ankommer det på Immigration Adjudicator att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
- angående de frågor som genom beslut av den 25 september 1998 har ställts av Immigration Adjudicator - följande dom:
Regler i en medlemsstat enligt vilka det för makar till migrerande arbetstagare som är medborgare i andra medlemsstater ställs som krav att de skall ha varit bosatta i denna medlemsstat i fyra år före det att en ansökan om permanent uppehållstillstånd i det landet kan inlämnas och prövas, trots att det enbart föreskrivs krav på bosättning under tolv månader för makar till personer som har sin hemvist i landet och som inte omfattas av några restriktioner i fråga om hur länge de får uppehålla sig i landet, utgör inte en diskriminering som strider mot artikel 7.2 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen.