61999CJ0324_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑324/99,
jejímž předmětem je žádost zaslaná Soudnímu dvoru na základě článku 234 ES Bundesverwaltungsgericht (Německo), směřující k získání, ve sporu probíhajícím před posledně uvedeným soudem mezi
DaimlerChrysler AG
a
Land Baden-Württemberg,
rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu nařízení Rady (EHS) č. 259/93 ze dne 1. února 1993 o dozoru nad přepravou odpadů v rámci Evropského společenství, do něj a z něj a o její kontrole (Úř. věst. L 30, s. 1; Zvl. vyd. 15/02, s. 176),
SOUDNÍ DVŮR,
ve složení G. C. Rodríguez Iglesias, předseda, N. Colneric, předsedkyně senátu, C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola (zpravodaj), L. Sevón, M. Wathelet, R. Schintgen, V. Skouris, J. N. Cunha Rodrigues a C. W. A. Timmermans, soudci,
generální advokát: P. Léger,
vedoucí soudní kanceláře: H. A. Rühl, vrchní rada,
s ohledem na písemná vyjádření předložená:
– za DaimlerChrysler AG L. Giesbertsem, Rechtsanwalt,
– za Land Baden-Württemberg C. Weidemannem, Rechtanswalt,
– za německou vládu W.-D. Plessingem a B. Muttelsee-Schön, jako zmocněnci,
– za dánskou vládu J. Moldem, jako zmocněncem
– za nizozemskou vládu A. Fierstrou, jako zmocněncem,
– za rakouskou vládu C. Stix-Hackl, jako zmocněnkyní,
– za vládu Spojeného království J. E. Collinsem, jako zmocněncem, ve spolupráci s D. Wyattem, QC,
– za Komisi Evropských společenství G. zur Hausenem, jako zmocněncem,
s přihlédnutím ke zprávě k jednání,
po vyslechnutí ústních vyjádření DaimlerChrysler AG, Land Baden-Württemberg, vlády Spojeného království a Komise na jednání konaném dne 27. března 2001,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 20. září 2001,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Rozsudkem ze dne 24. června 1999, došlým Soudnímu dvoru dne 30. srpna 1999, položil Bundesverwaltungsgericht podle článku 234 Smlouvy o ES čtyři předběžné otázky týkající se výkladu nařízení Rady (EHS) č. 259/93 ze dne 1. února 1993 o dozoru nad přepravou odpadů v rámci Evropského společenství, do něj a z něj a o její kontrole (Úř. věst. L 30, s. 1; Zvl. vyd. 15/02, s. 176, dále jen „nařízení“).
2. Tyto otázky vyvstaly v rámci sporu mezi DaimlerChrysler AG (dále jen „DaimlerChrysler“) a Land Baden-Württemberg (spolkovou zemí Bádensko-Württembersko) ohledně legality nařízení vlády a ministra životního prostředí a dopravy této spolkové země zakládajícího povinnost nabídnout určité odpady určené k odstranění schválenému subjektu.
Právní rámec
Právní úprava Společenství
3. Směrnice Rady 75/442/EHS ze dne 15. července 1975 o odpadech (Úř. věst. L 194, s. 39; Zvl. vyd. 15/01, s. 23), ve znění směrnice Rady 91/156/EHS ze dne 18. března 1991 (Úř. věst. L 78, s. 32; Zvl. vyd. 15/02, s. 3, dále jen „směrnice“) má za cíl harmonizovat vnitrostátní právní předpisy týkající se odstraňování odpadů.
4. Články 3, 4 a 5 směrnice vytyčují následující cíle: nejprve předcházení a omezování vzniku odpadů, jejich zhodnocování a využívání; dále ochranu lidského zdraví a životního prostředí při zpracovávání odpadů, ať jsou určeny k odstranění, nebo využití, a konečně vytvoření, na úrovni Společenství a pokud možno i na vnitrostátní úrovni, jednotné sítě pro odstraňování odpadů.
5. Článek 5 směrnice tak stanoví:
„1. Členské státy přijmou ve spolupráci s dalšími členskými státy, pokud je to nezbytné nebo účelné, vhodná opatření k vybudování jednotné a přiměřené sítě zařízení na odstraňování odpadu s využitím nejlepší dostupné technologie, která nevyžaduje nadměrné náklady. Tato síť musí Společenství jako celku umožnit, aby dosáhlo soběstačnosti v odstraňování odpadu, a členským státům, aby se tomuto cíli individuálně přibližovaly, přičemž se berou v úvahu zeměpisné podmínky nebo potřeby specializovaných zařízení pro určité druhy odpadu.
2. Tato síť musí též umožnit, aby se odpad odstraňoval v některém z nejbližších vhodných zařízení, s použitím co nejvhodnějších metod a technologií k zajištění vysokého stupně ochrany životního prostředí a veřejného zdraví.“
6. Nařízení organizuje zejména dozor nad přepravou odpadů mezi členskými státy a její kontrolu.
7. Hlava II nařízení, nazvaná „Přeprava odpadů mezi členskými státy“, obsahuje kapitolu A týkající se postupu pro přepravu odpadů určených k odstranění.
8. Podle čl. 4 odst. 2 písm. c) nařízení, který je součástí výše zmíněné kapitoly A, námitky a podmínky, jež příslušné orgány pro příjem, odesílání a průvoz mohou vyjádřit vzhledem k přepravě odpadů v souladu s písm. a) a b), musí vycházet z odstavce 3 tohoto ustanovení.
9. Článek 4 odst. 3 písm. a) bod i) nařízení stanoví:
„Pro provádění zásad blízkosti, priority využívání a zásady soběstačnosti na úrovni Společenství i na úrovni jednotlivých států a v souladu se směrnicí 75/442/EHS mohou členské státy podle Smlouvy přijmout opatření k úplnému nebo částečnému zákazu přepravy odpadů nebo mohou s přepravou odpadů zásadně nesouhlasit. Taková opatření musí být bezodkladně oznámena Komisi, která uvědomí ostatní členské státy.“
Vnitrostátní právní úprava
10. První věta § 9 odst. 1 zákona o omezení u zdroje a nakládání s odpady a ošetření znečištěných úložišť ve spolkové zemi Bádensko-Württembersko („Landensabfallgesetz“, dále jen „LAbfG“), ve znění vyhlášeném 15. října 1996 (GBl, s. 617), naposledy pozměněném § 4 zákona ze dne 16. července 1998 (GBl, s. 422), stanoví, že orgány této spolkové země společně s původci a držiteli odpadů zakládají zpracovávací střediska pro odpad určený k odstranění vyžadujícímu zvláštní dozor.
11. Druhá věta § 9 odst. 2 LAbfG opravňuje vládu této spolkové země rozhodnout obecně závazným předpisem, že původci a držitelé odpadů určených k odstranění vyžadujícímu zvláštní dozor jsou povinni nabídnout je vedoucím zpracovávacích středisek nebo Agentuře pro zvláštní odpad založené v souladu s § 28a odst.1 zákona.
12. Podle třetí věty § 9 odst. 2 LAbfG je odpad, jenž nelze zpracovat ve zpracovávacích střediscích, zaslán do zařízení pro zpracování odpadu navrženého původcem nebo držitelem odpadu.
13. Nařízení vlády a ministra životního prostředí a dopravy spolkové země Bádensko-Württembersko o nakládání s některými odpady určenými k odstranění vyžadujícímu zvláštní dozor a o Agentuře pro zvláštní odpad ze dne 12. září 1996 (GBl, s. 586), ve znění nařízení ze dne 26. ledna 1998 (GBl, s. 73, dále jen „vládní nařízení“), bylo přijato na základě druhé věty § 9 odst. 2 LAbfG.
14. Podle § 1 odst. 1 vládního nařízení je strukturou, o niž se opírají zpracovávací střediska pro odpad určený k odstranění vyžadujícímu zvláštní dozor, společnost Sonderabfallentsorgung Baden-Württemberg GmbH (dále jen „společnost SBW“), vytvořená v roce 1973 a většinově vlastněná spolkovou zemí Bádensko-Württembersko.
15. Podle § 1 odst. 2 vládního nařízení jsou zpracovávacími středisky pro odpad určený ke skladování zvláštní skládka v Billigheimu (Německo) a pro odpad určený ke spálení spalovna odpadu společnosti Abfall-Verwertungsgesellschaft mbH (dále jen „společnost AVG“), se sídlem v Hamburku (Německo), „v rámci platných dodávacích povinností“.
16. Na základě první věty § 3 odst. 1 vládního nařízení původci a držitelé odpadu určeného k odstranění vyžadujícímu zvláštní dozor, který vzniká ve spolkové zemi Bádensko-Württembersko nebo tam má být zpracováván, skladován nebo uložen, mají povinnost nabídnout tento odpad Agentuře pro zvláštní odpad, která jej zašle zpracovávacímu středisku v souladu s ustanoveními čl. 4 odst. 1 vládního nařízení. Druhá věta čl. 3 odst. 1 vládního nařízení však upravuje výjimky z této povinnosti, zejména pokud se jedná o množství odpadu nepřekračující určitý práh nebo pokud je odpad odstraněn za určitých podmínek přímo v zařízeních původců nebo držitelů odpadu.
17. Ustanovení § 4 odst. 1 vládního nařízení stanoví:
„Agentura pro zvláštní odpad zasílá odpad, jenž je jí nabídnut, společnosti SBW Sonderabfallentsorgung Baden-Württemberg GmbH za účelem zpracování ve zpracovacích zařízeních v souladu s § 1 odst. 2, pokud se jedná o odpad způsobilý ke zpracování v těchto zařízeních. Pokud jde o zvláštní spalovací středisko společnosti Abfall-Verwertungsgesellschaft mbH v Hamburku, povinnost dodání 20 000 tun ročně musí být zachována. Odpady, které jsou jí zasílány podle první věty, zasílá zpracovávacímu zařízení.“
18. Na základě § 4 odst. 3 vládního nařízení nabídnutý odpad, jenž není zaslán jednomu ze středisek zmíněných v bodě 15 stávajícího rozsudku, zašle Agentura pro zvláštní odpad zařízení, které je jí navrženo původcem nebo držitelem odpadu, pokud může být odpad v tomto zařízení zpracován v souladu s německými právními předpisy o ochraně životního prostředí.
19. Povinnost dodání vztahující se na roční objem 20 000 tun ve prospěch zvláštního spalovacího střediska v Hamburku, zmíněná v § 1 odst. 2 a v § 4 odst. 1 vládního nařízení, má svůj původ ve smlouvě uzavřené dne 5. května 1994 mezi společnostmi SBW a AVG (dále jen „smlouva“).
20. Podle preambule této smlouvy, uzavřené na dobu 15 let, dává spolková země Hamburk k dispozici spolkové zemi Bádensko-Württembersko část své spalovací kapacity pro účely zpracování zvláštního odpadu navrženého společností SBW za cenu 1 200 DEM za tunu spáleného odpadu. Spalování je prováděno ve spalovně odpadu společnosti AVG.
21. Smlouva opravňuje společnost SBW dodat společnosti AVG nejvýše 30 000 tun ročně. Společnost SBW se mimo to zavazuje svěřit společnosti AVG minimální objem 20 000 tun ročně a uhradit cenu odpovídající zpracování tohoto objemu, a to i v případě, že by skutečně dodané množství bylo nižší. K zajištění krytí případných ztrát společnosti SBW má spolková země Bádensko-Württembersko poskytnout záruku ve výši 180 milionů DEM.
Spor v hlavním řízení a předběžné otázky
22. Žalobou podanou dne 4. prosince 1996 k Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Německo) zpochybnila DaimlerChrysler legalitu vládního nařízení a navrhla jeho zrušení.
23. DaimlerChrysler má za to, že povinností nabízet zvláštní odpad spalovacímu středisku zřízenému v Hamburku jí vznikla újma, a to z důvodu, že jí je tak bráněno v tom, aby odpad vznikající v jejích výrobních závodech ve spolkové zemi Bádensko-Württembersko nechala spalovat s menšími náklady v zahraničí, zvláště v Belgii. Přeprava odpadu až do zařízení v Hamburku, to znamená obvykle na vzdálenost v rozmezí mezi 600 a 800 km, jí způsobuje každý rok vícenáklady ve výši 2,2 milionu DEM.
24. Na podporu své žaloby DaimlerChrysler zejména tvrdila, že povinnost nabízet odpad spalovacímu středisku společnosti AVG, uložená vládním nařízením, je rovnocenná množstevnímu omezení vývozu zakázanému článkem 34 Smlouvy o ES (nyní po změně článek 29 ES) a je v rozporu s ustanoveními směrnice a nařízení.
25. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg shledal žalobu na neplatnost neopodstatněnou a zamítl ji rozsudkem ze dne 24. listopadu 1997. Bundesverwaltungsgericht, ke kterému DaimlerChrysler podal opravný prostředek, povolil rozhodnutím ze dne 14. května 1998 podání opravného prostředku „Revision“.
26. V předkládacím rozsudku má Bundesverwaltungsgericht za to, že vládní nařízení není v rozporu s ustanoveními vnitrostátního práva. Pokud jde o slučitelnost vládního nařízení s právem Společenství, Bundesverwaltungsgericht shledává, že zavedení povinnosti pro původce a držitele odpadu určeného k odstranění nabízet tento odpad Agentuře pro zvláštní odpad je nutno považovat za opatření zakazující vývoz odpadu, které je v souladu s ustanoveními čl. 4 odst. 3 písm. a) bodu i) nařízení.
27. Bundesverwaltungsgericht se však vzhledem k tomu, že měl pochyby ohledně dalších stránek slučitelnosti vládního nařízení s právem Společenství, rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Je-li vydáno obecné opatření zakazující vyvážet odpad určený k odstranění vyžadujícímu zvláštní dozor, které je odůvodněné s ohledem na zásady blízkosti, přednosti využití a soběstačnosti, znamená výraz ‚v souladu se smlouvou‘ použitý v čl. 4 odst. 3 písm. a) bod i) nařízení (EHS) č. 259/93, že je navíc třeba ověřit, zda zákaz vývozu je v souladu s primárním právem Evropské unie a zvláště se zákazem množstevních omezení obchodu mezi členskými státy plynoucím z článků 28 a následujících Smlouvy?
2) V případě, že tomu tak je, může se posuzování souladu s právem Společenství, pokud jde o zákaz vývozu týkající se jen omezeného množství a stanovený zákonem, týkat jen samotných právních předpisů, anebo je třeba ověřovat soulad s právem Společenství v každém konkrétním případě, kde je zamýšlený vývoz zakázán na základě těchto právních předpisů? Bylo v tomto kontextu legitimní ‚vydat‘ na dobu patnácti let zákaz vývozu tohoto odpadu na základě uložení povinnosti zpracovávacímu středisku sídlícímu na státním území nabízet odpad určený k odstranění vyžadujícímu zvláštní dozor, když v době, kdy byla tyto povinnost zavedena, nebylo možné dosáhnout bezpečnosti, jíž mělo být při zpracování odpadu docíleno, jinak nežli uzavřením smlouvy stejného trvání s provozovatelem tohoto střediska?
3) Opravňuje čl. 4 odst. 3 nařízení (EHS) č. 259/93 členské státy přijmout právní a správní předpisy, které prostřednictvím povinnosti nabízet schválenému středisku odpad určený k odstranění vyžadujícímu zvláštní dozor podr obují jeho přepravu do jiných členských států podmínce, že plánované odstranění bude odpovídat měřítkům odesílajícího státu v oblasti ochrany životního prostředí?
4) Brání články 3 a následující nařízení (EHS) č. 259/93 tomu, aby členský stát uplatnil před oznamovacím postupem řízení, které je mu vlastní, týkající se nabídky a přidělení odpadu, vztahující se na zamýšlenou přepravu odpadu určeného k odstranění vyžadujícímu zvláštní dozor?“
28. Na úvod je třeba podotknout, jak to správně činí Komise, že zatímco vnitrostátní soud ve svých otázkách poukazuje na odstraňování odpadu „vyžadující zvláštní dozor“, nařízení, které ve své hlavě II kapitole A určuje postup vztahující se na přepravu odpadu mezi členskými státy, určeného k odstranění, nerozlišuje dotčený odpad podle jeho povahy. Odpověď na shora uvedené otázky se tudíž bude vztahovat bez rozlišení na veškeré přepravy odpadu určeného k odstranění upravené nařízením bez ohledu na to, zda se jedná, či nejedná o odpad vyžadující zvláštní dozor.
K první otázce
29. Je třeba předeslat jednak, že ustanovení první věty § 3 odst. 1 vládního nařízení zavádějící povinnost nabízet místnímu schválenému subjektu odpad určený k odstranění bylo přijato na základě čl. 4 odst. 3 písm. a) bodu i) nařízení, jenž opravňuje členské státy přijímat za určitých podmínek obecně závazná opatření omezující přepravu odpadu mezi členskými státy, a jednak, že podle předkládajícího soudu je toto vnitrostátní ustanovení v souladu s uvedeným ustanovením nařízení.
30. Dále je třeba podotknout, že vnitrostátní soud nezpochybňuje platnost čl. 4 odst. 3 písm. a) bodu i) nařízení vzhledem k ustanovením článků 30, 34 a 36 Smlouvy o ES (nyní po změně články 28 ES, 29 ES a 30 ES).
31. První otázku předkládajícího soudu je třeba v těchto souvislostech chápat jako vztahující se k tomu, zdali je v případě, kdy je vnitrostátní opatření zakazující obecně vývoz odpadu určeného k odstranění odůvodněno s ohledem zásady blízkosti, přednosti využití a soběstačnosti v souladu s ustanovením čl. 4 odst. 3 písm. a) bodu i) nařízení, nutné s ohledem na užití výrazu „v souladu se smlouvou“ ve znění tohoto ustanovení ověřovat dále zvlášť i to, zda je toto vnitrostátní opatření v souladu s články 34 a 36 Smlouvy.
32. V tomto ohledu je třeba připomenout, že je-li určitá otázka upravena harmonizovaným způsobem předpisy na úrovni Společenství, musí být veškerá vnitrostátní opatření, která se k ní vztahují, posuzována vzhledem k ustanovením takových harmonizačních opatření, a nikoliv vzhledem k ustanovením článků 30, 34 a 36 Smlouvy (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 12. října 1993, Vanacker a Lesage, C‑37/92, Recueil, s. I‑4947, bod 9).
33. Je důvodné předeslat, že nařízení zrušilo a nahradilo směrnici Rady 84/631/EHS ze dne 6. prosince 1984 o dozoru nad přeshraniční přepravou nebezpečného odpadu v rámci Společenství a o její kontrole (Úř. věst. L 326 s. 31), která, jak Soudní dvůr již shledal, zavedla úplný systém, jenž pokrýval zejména přeshraniční pohyby nebezpečného odpadu za účelem jeho odstranění v konkrétně definovaných zařízeních a byl založený na předchozí podrobné oznamovací povinnosti uložené držiteli odpadu (rozsudky ze dne 9. července 1992, Komise v. Belgie, C‑2/90, Recueil, s. I‑4431, bod 20, a ze dne 10. května 1995, Komise v. Německo, C‑422/92, Recueil, s. I‑1097, bod 32).
34. Nařízení vzešlo z návrhu nařízení Rady (EHS) 90/C 289/05 o dozoru nad přepravou odpadu uvnitř Společenství, do něj a z něj a o její kontrole (Úř. věst. C 289 s. 9), předloženého Komisí dne 10. října 1990. Z důvodové zprávy k tomuto návrhu plyne, že Komise pro provedení změn právních předpisů Společenství v oblasti přepravy odpadu zvolila formu nařízení vedena snahou zaručit současné a shodné uplatňování těchto předpisů ve všech členských státech.
35. Z prvních čtyř bodů odůvodnění nařízení plyne, že bylo přijato s cílem nahradit směrnici 84/631 nařízením s ohledem na závazky, které na sebe Společenství vzalo v rámci různých mezinárodních úmluv a zvláště v rámci úmluvy o kontrole pohybu nebezpečných odpadů přes hranice států a jejich zneškodňování, podepsané v Basileji (Švýcarsko) dne 22. března 1989 a schválené jménem Společenství rozhodnutím Rady 93/98/EHS ze dne 1. února 1993 (Úř. věst. L 39, s. 1; Zvl. vyd. 11/18, s. 301).
36. Nařízení se na základě svého čl. 1 odst. 1 vztahuje na přepravu odpadu uvnitř Společenství, do něj a z něj, s výhradou výjimek stanovených v odstavcích 2 a 3 téhož ustanovení.
37. Hlava II nařízení se týká přepravy odpadu mezi členskými státy a rozlišuje mezi odpady určenými k odstranění (kapitola A, články 3 až 5) a odpady určenými k využití (kapitola B, články 6 až 11). Jak plyne z devátého bodu odůvodnění uvedeného nařízení, tato hlava zavádí systém předchozího oznamování přepravy odpadu příslušným orgánům, který jim umožňuje být řádně informovány zejména o druhu, pohybech a odstranění či využití odpadu tak, aby mohly přijmout veškerá potřebná opatření k zajištění ochrany lidského zdraví a životního prostředí, včetně možnosti vznést odůvodněné námitky vůči přepravě.
38. Článek 13 nařízení, který tvoří hlavu III nařízení, se týká přepravy odpadu uvnitř členských států. V souladu s pátým bodem odůvodnění uvedeného nařízení jsou dozor nad touto přepravou a její kontrola v působnosti samotných členských států. Vnitrostátní systémy, které členské státy za tímto účelem zavádějí, musejí nicméně zohledňovat nutnost zajistit soudržnost s úpravou na úrovni Společenství zavedenou nařízením (čl. 13 odst. 2). Členské státy mohou rovněž v rámci své působnosti uplatňovat systém upravený nařízením pro přepravu mezi členskými státy (čl. 13 odst. 4).
39. Hlava IV nařízení stanoví pravidla vztahující se na vývoz odpadu ze Společenství, hlava V pravidla vztahující se na dovoz odpadu do Společenství a hlava VI pravidla vztahující se na průvoz odpadu s původem mimo Společenství, který je určen k odstranění nebo využití vně Společenství, přes Společenství.
40. Hlava VII nařízení, nazvaná „Společná ustanovení“, upravuje zejména podmínky, za kterých je přeprava odpadu považována za naplňující skutkovou podstatu nedovolené přepravy a opatření pro tento případ (článek 26).
41. Soudní dvůr, jemuž byla předložena žaloba na neplatnost nařízení, rozhodl, že nařízení stanoví podmínky, jimž podléhá přeprava odpadu mezi členskými státy, a postupy, které musejí být dodržovány pro povolování této přepravy, přičemž veškeré tyto podmínky a postupy byly přijaty ve snaze zaručit ochranu životního prostředí a s přihlédnutím k cílům v rámci politiky životního prostředí, jako jsou zásady blízkosti, přednosti využití a zásada soběstačnosti na úrovni Společenství i na úrovni jednotlivých států (rozsudek ze dne 28. června 1994, Parlament v. Rada, C‑187/93, Recueil, s. I‑2857, body 21 a 22). Soudní dvůr dále pro účely posouzení, zda nařízení mohlo být platně přijato na právním základě článku 130s Smlouvy o ES (nyní po změně článek 175 ES), poukázal na to, že účelem nařízení je poskytnout harmonizovaný systém postupů, kterými může být oběh odpadu omezen z důvodu zajištění ochrany životního prostředí (výše uvedený rozsudek Parlament v. Rada, bod 26).
42. Ze souvislostí, v nichž bylo nařízení přijato, z jeho povahy, cílů, které sleduje a z jeho obsahu tudíž plyne, že upravuje harmonizovaným způsobem na úrovni Společenství otázku přepravy odpadu za účelem zaručení ochrany životního prostředí.
43. Každé vnitrostátní opatření týkající se přepravy odpadu tak musí být posuzováno s ohledem na ustanovení tohoto nařízení, a nikoliv s ohledem na ustanovení článků 30, 34 a 36 Smlouvy.
44. Užití výrazu „v souladu se smlouvou“ v čl. 4 odst. 3 písm. a) bodu i) nařízení v této souvislosti nelze tedy chápat jako znamenající, že vnitrostátní opatření odpovídající požadavkům tohoto ustanovení musí být vedle toho ještě zvlášť přezkoumáváno z hlediska jeho slučitelnosti s ustanoveními článků 30, 34 a 36 Smlouvy.
45. Výraz „v souladu se smlouvou“ neznamená ani to, že by bylo třeba pro všechna vnitrostátní opatření omezující přepravu odpadu, přijatá podle čl. 4 odst. 3 písm. a) bodu i) nařízení, soustavně vycházet z domněnky jejich souladu s právem Společenství jen na základě toho, že směřují k provedení jedné nebo více zásad uvedených v tomto článku nařízení. Tento výraz je spíše třeba vykládat v tom smyslu, že zmíněná vnitrostátní opatření nejenže musí být v souladu s nařízením, ale musí vedle toho zachovávat i pravidla či obecné zásady Smlouvy, na něž se předpisy upravující přepravu odpadu přímo neodvolávají.
46. S ohledem na výše uvedené úvahy je důvodné na první otázku odpovědět tak, že v případě, kdy je vnitrostátní opatření zakazující obecně vývoz odpadu určeného k odstranění odůvodněné s ohledem na zásady blízkosti, přednosti využití a soběstačnosti v souladu s čl. 4 odst. 3 písm. a) bodem i) nařízení, není nutné ověřovat dále zvlášť i to, zda je toto vnitrostátní opatření v souladu s články 34 a 36 Smlouvy.
Ke druhé otázce
47. Vzhledem k tomu, že druhá otázka byla předkládajícím soudem položena jen pro případ, že by na první otázku bylo odpovězeno kladně, není namístě na ni odpovídat.
Ke třetí otázce
48. Podstatou třetí otázky předkládajícího soud je, zda čl. 4 odst. 3 nařízení opravňuje členský stát, jenž přijal právní a správní předpisy zavádějící povinnost nabízet schválenému subjektu odpad určený k odstranění, stanovit, že pokud tento odpad není přidělen zpracovávacímu středisku spadajícímu pod tento subjekt, je jeho přeprava do zpracovávacích zařízení nacházejících se v jiných členských státech povolena jen pod podmínkou, že plánované odstranění vyhovuje požadavkům předpisů tohoto členského státu v oblasti ochrany životního prostředí.
49. K tomu je třeba podotknout, že podle čl. 4 odst. 2 písm. c) nařízení musí být námitky proti přepravě odpadu založeny na odstavci 3 tohoto ustanovení.
50. Případy, ve kterých členské státy mohou bránit tomu, aby byl odpad určený k odstranění přepravován mezi členskými státy, jsou tedy předmětem taxativního výčtu v čl. 4 odst. 3 nařízení.
51. Článek 4 odst. 3 písm. a) nařízení se týká případů, kdy členské státy mohou přijmout opatření k úplnému nebo částečnému zákazu přepravy odpadu určeného k odstranění nebo vyjádřit zásadní nesouhlas s takovou přepravou. Článek 4 odst. 3 písm. b) a c) se týká případů, kde členské státy mohou vznášet námitky proti konkrétní přepravě.
52. Vnitrostátní předpis, o který jde v hlavním řízení a na který odkazuje třetí otázka, zavádí režim mající v zásadě za následek zákaz vývozů odpadu, s výhradou určitých výjimek. V rámci první kategorie výjimek jsou původci a držitelé odpadu v určitých případech zproštěni povinnosti nabízet odpad schválenému subjektu pověřenému k nakládání s odpadem, zejména pakliže množství dotyčného odpadu nedosahuje určitých prahových hodnot. Druhá kategorie výjimek, na kterou se specificky vztahuje třetí otázka, spočívá v tom, že v případech, kdy byl odpad nabídnut schválenému subjektu pověřenému k nakládání s odpadem určeným k odstranění, ale nemohl být zpracován zpracovávacím střediskem spadajícím pod tento subjekt, zejména z důvodu překročení zpracovávací kapacity střediska, je povolena přeprava odpadu do zpracovávacího zařízení navrženého původcem nebo držitelem odpadu, avšak jen za podmínky, že plánované odstranění vyhovuje požadavkům předpisů odesílajícího státu v oblasti ochrany životního prostředí.
53. Jak DaimlerChrysler správně podotýká, vládní nařízení, jehož legalita je zpochybněna v původním řízení, představuje abstraktní a obecný akt členského státu, tedy takový akt, jenž spadá mezi akty uvedené v čl. 4 odst. 3 písm. a ) bodu i) nařízení, takže otázka, zda právo Společenství povoluje takové vnitrostátní opatření, jako je uvedené vládní nařízení, musí být posuzována vzhledem k tomuto ustanovení nařízení, a nikoliv vzhledem k ostatním ustanovením uvedeného čl. 4 odst. 3.
54. Pokud jde o slučitelnost vládního nařízení s čl. 4 odst. 3 písm. a) bodem i) nařízení, spolková země Bádensko-Württembersko zejména tvrdí, že jelikož toto ustanovení přiznává členskému státu právo vydat obecný zákaz vývozu odpadu, musí být členskému státu, pokud upustí od vydání takovéhoto zákazu, tím spíše nutně přiznáno právo vyžadovat, aby v případě odstranění odpadu v zahraničí byly dodrženy jeho vlastní normy ochrany životního prostředí. Právě toto právo mělo být využito při přijetí předpisu, který je předmětem hlavního řízení.
55. Takovouto argumentaci nelze přijmout.
56. Taková vnitrostátní právní úprava, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, na niž je třeba nahlížet jako na opatření k částečnému zákazu přepravy odpadu, totiž může být, stejně jako opatření k úplnému zákazu přepravy odpadu nebo jako zásadní nesouhlas s přepravou, které jsou zmíněny v čl. 4 odst. 3 písm. a) bodu i) nařízení, členským státem platně přijata pouze tehdy, vyhovuje-li podmínkám daným tímto ustanovením nařízení, to znamená, pokud provádí zásady blízkosti, přednosti využití a soběstačnosti na úrovni Společenství i na úrovni jednotlivých států způsobem odpovídajícím zásadě přiměřenosti.
57. Jelikož čl. 4 odst. 3 písm. a) bod i) nařízení neupravuje přímo jako takovou možnost zakázat přepravu odpadu tam, kde jeho odstranění nevyhovuje požadavkům předpisů odesílajícího státu v oblasti ochrany životního prostředí, je třeba zkoumat, zda lze takovou možnost připustit na základě jedné ze tří zásad zmíněných v uvedeném ustanovení.
58. Pokud jde zaprvé o zásadu blízkosti, je třeba uvést, že na vnitrostátní předpis, jenž v případech, kdy dovoluje přepravu odpadu do jiného členského státu za účelem jeho odstranění, podrobuje povolení takovéto přepravy podmínce, aby toto odstranění bylo možno provést způsobem odpovídajícím požadavkům předpisů odesílajícího státu v oblasti ochrany životního prostředí, nelze nahlížet jako na provádějící tuto zásadu.
59. Takovýto předpis totiž nijak nezohledňuje blízkost zpracovávacího zařízení navrhovaného původcem nebo držitelem odpadu.
60. Pokud jde zadruhé o zásadu přednosti využití, jež plyne z čl. 3 odst. 1 písm. b) směrnice, podle kterého jsou členské státy povinny přijmout vhodná opatření na podporu využití odpadu, tato zásada nemůže být již pojmově prováděna vnitrostátním předpisem, jehož předmětem nejsou pobídky k takovémuto využití, ale pouze určení zpracovávacího zařízení, v němž bude moci být odpad odstraněn.
61. Pokud jde zatřetí o zásadu soběstačnosti na úrovni Společenství i na úrovni jednotlivých států, z čl. 5 odst. 1 směrnice vyplývá, že tato zásada má za účel umožnit Společenství jako celku, aby samo zajišťovalo odstraňování svého odpadu a členským státům, aby směřovaly jednotlivě k tomuto cíli, a to prostřednictvím jednotné a přiměřené sítě zařízení na odstraňování odpadu.
62. Provádění této zásady může zajisté v zásadě odůvodňovat předpisy zavádějící povinnost nabízet odpad určený k odstranění schválenému subjektu, jenž jej zasílá zpracovávacím zařízením, která jsou pod jeho kontrolou, a to pokud by tato povinnost byla odůvodněna nutností zaručit objem činnosti nezbytný pro životaschopnost těchto zpracovávacích zařízení, a tudíž měla umožnit zachování vnitrostátní zpracovávací kapacity přispívající k naplnění zásady soběstačnosti na vnitrostátní úrovni.
63. Podmínka, podle které je přeprava odpadu k odstranění povolena jen tehdy, pokud je odstranění provedeno v souladu s požadavky odesílajícího státu v oblasti ochrany životního prostředí, však nijak nepřispívá k provedení zásady soběstačnosti, neboť se vztahuje jen na případy, kdy dotyčný odpad nemůže být zpracován v zařízení spadajícím pod schválený subjekt pověřený nakládáním s odpadem určeným k odstranění, a bude tedy každopádně zaslán zpracovávacímu zařízení navrženému původcem nebo držitelem odpadu.
64. Ze shora uvedeného plyne, že v případě, kdy členský stát povoluje přepravu odpadu do zpracovávacích zařízení jiného členského státu navržených původcem nebo držitelem odpadu, a nikoliv do zařízení, která sám určí, neopravňuje čl. 4 odst. 3 nařízení tento členský stát stanovit závaznou podmínku vyžadující, aby plánované odstranění vyhovovalo nárokům jeho vlastních předpisů.
65. Na třetí otázku je proto třeba odpovědět tak, že čl. 4 odst. 3 nařízení neopravňuje členský stát, jenž přijal právní a správní předpisy zavádějící povinnost nabízet schválenému subjektu odpad určený k odstranění, aby stanovil, že pokud tento odpad není přidělen zpracovávacímu středisku spadajícímu pod tento subjekt, je jeho přeprava do zpracovávacích zařízení nacházejících se v jiných členských státech povolena jen pod podmínkou, že plánované odstranění vyhovuje požadavkům předpisů tohoto členského státu v oblasti ochrany životního prostředí.
Ke čtvrté otázce
66. Podstatou čtvrté otázce předkládajícího soudu je, zda články 3 až 5 nařízení brání tomu, aby členský stát uplatnil na přepravu odpadu mezi členskými státy, určeného k odstranění ještě před provedením oznamovacího postupu upraveného uvedeným nařízením vlastní řízení tohoto státu týkající se nabídky a přidělení odpadu.
67. V tomto ohledu je třeba podotknout, že harmonizace provedená nařízením v oblasti přepravy odpadu neupravuje pouze hmotněprávní podmínky, za nichž může být přeprava uskutečňována, ale rovněž i procesněprávní postupy vztahující se na tuto přepravu.
68. Podle článků 3 až 5 nařízení se řízení uplatňované v případech, kdy je odpad určený k odstranění přepravován mezi členskými státy, vyznačuje povinností původce nebo držitele odpadu, který jej zamýšlí přepravit či nechat přepravit, předem oznámit tento záměr příslušnému orgánu pro příjem.
69. Toto oznámení má v řízení upraveném v nařízení pro tento druh přepravy podstatný význam, přičemž nařízení podrobně definuje údaje týkající se přepravy, jež oznámení povinně obsahuje, a stanoví, že doručenka oznámení je rozhodující pro určení počátku běhu různých lhůt vymezených příslušným orgánům pro př íjem, odeslání a průvoz, ve kterých mohou tyto orgány využít pravomoc zamítnout přepravu nebo stanovit pro ni podmínky, kterou jim přiznává nařízení.
70. Nařízením takto vymezený postup zaručuje oznamovateli, že jeho záměr přepravy bude projednán ve lhůtách stanovených v nařízení a že bude uvědomen nejpozději ke dni uplynutí těchto lhůt o tom, zda, a případně za jakých podmínek, bude moci být přeprava provedena.
71. Vnitrostátní právní úprava ukládající původci nebo držiteli odpadu, kteří jej zamýšlí přepravit či nechat přepravit, aby postupovali ještě před tím, nežli dojde k zahájení řízení podle práva Společenství na základě oznámení ve smyslu nařízení, podle odlišné procesní úpravy obsahující vlastní formální náležitosti a lhůty týkající se nabízení a určení odpadu nemůže být považována za slučitelnou s postupem zavedeným články 3 až 5 nařízení.
72. Z předcházejícího plyne, že články 3 až 5 nařízení, které určují postup vztahující se na přepravu odpadu, který je určen k odstranění, mezi členskými státy brání členskému státu uplatnit ještě před provedením oznamovacího postupu upraveného nařízením jemu vlastní řízení týkající se nabídky a přidělení odpadu.
73. Tento výklad není zpochybněn tvrzením spolkové země Bádensko-Württembersko, podle kterého vzhledem k tomu, že nařízení ve svém čl. 4 odst. 3 písm. a) bodě i) opravňuje členské státy k vydání obecných opatření omezujících přepravu odpadu, mají tyto členské státy tím spíše pravomoc zavést pro provádění těchto vnitrostátních opatření samostatné řízení, v jehož rámci dojde k předchozímu projednání žádosti o přepravu odpadu určeného k odstranění.
74. Když totiž členské státy využijí možnost danou čl. 4 odst. 3 písm. a) bodem i) nařízení přijmout obecná opatření omezující přepravu odpadu, nemohou se odchýlit od oznamovacího postupu upraveného nařízením, ale mají naopak povinnost uplatňovat tuto možnost v procesním rámci zavedeném nařízením, podle kterého předchozí oznámení záměru přepravy představuje první fázi řízení vedoucího k jejímu případnému povolení.
75. Konkrétně v případě, kdy členský stát přijme opatření částečně zakazující přepravu odpadu v souladu se čl. 4 odst. 3 písm. a) bodem i) nařízení, přičemž toto opatření stanoví, že určitý odpad musí být nabídnut schválenému subjektu pověřenému nakládáním s odpadem určeným k odstranění a že přeprava takového odpadu do zařízení pro odstranění umístěného v jiném členském státě může být povolena jen v případech, kdy tento odpad nemůže být zpracován v zařízení spadajícím pod uvedený schválený subjekt, musí být případná námitka proti přepravě ze strany orgánu pro odesílání, jež je odůvodněná odkazem na toto zakazující opatření, vznesena v souladu s postupem a pravidly danými nařízením.
76. Na čtvrtou otázku je tedy třeba odpovědět tak, že články 3 až 5 nařízení brání tomu, aby členský stát uplatnil na přepravu odpadu, který je určen k odstranění, mezi členskými státy, ještě před provedením oznamovacího postupu upraveného uvedeným nařízením, vlastní řízení tohoto státu týkající se nabídky a přidělení odpadu.
K nákladům řízení
77. Výdaje vzniklé vládě německé, dánské, nizozemské, rakouské a vládě Spojeného království, jakož i Komisi, které předložily Soudnímu dvoru vyjádření, se nenahrazují. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před vnitrostátním soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud.
Výrok
Z těchto důvodů
SOUDNÍ DVŮR
o otázkách, které mu byly předloženy Bundesverwaltungsgericht rozhodnutím ze dne 24. června 1999, rozhodl takto:
1) V případě, kdy je vnitrostátní opatření zakazující obecně vývoz odpadu určeného k odstranění odůvodněné s ohledem na zásady blízkosti, přednosti využití a soběstačnosti v souladu s čl. 4 odst. 3 písm. a) bodem i) nařízení Rady (EHS) č. 259/93 ze dne 1. února 1993 o dozoru nad přepravou odpadů v rámci Evropského společenství, do něj a z něj a o její kontrole, není nutné ověřovat dále zvlášť i to, zda je toto vnitrostátní opatření v souladu s články 34 a 36 Smlouvy o ES (nyní po změně články 29 ES a 30 ES).
2) Článek 4 odst. 3 nařízení č. 259/93 neopravňuje členský stát, jenž přijal právní a správní předpisy zavádějící povinnost nabízet schválenému subjektu odpad určený k odstranění, aby stanovil, že pokud tento odpad není přidělen zpracovávacímu středisku spadajícímu pod tento subjekt, jeho přeprava do zpracovávacích zařízení nacházejících se v jiných členských státech je povolena jen pod podmínkou, že plánované odstranění vyhovuje požadavkům předpisů tohoto členského státu v oblasti ochrany životního prostředí.
3) Články 3 až 5 nařízení č. 259/93 brání tomu, aby členský stát uplatnil na přepravu odpadu, který je určen k odstranění, mezi členskými státy, ještě před provedením oznamovacího postupu upraveného uvedeným nařízením, vlastní řízení tohoto státu týkající se nabídky a přidělení odpadu.