Affaire C‑599/14 P
Conseil de l’Union européenne
contre
Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE)
« Pourvoi – Politique étrangère et de sécurité commune – Lutte contre le terrorisme – Mesures restrictives prises à l’encontre de certaines personnes et entités – Gel des fonds – Position commune 2001/931/PESC – Article 1er, paragraphes 4 et 6 – Règlement (CE) no 2580/2001 – Article 2, paragraphe 3 – Maintien d’une organisation sur la liste des personnes, des groupes et des entités impliqués dans des actes de terrorisme – Conditions – Base factuelle des décisions de gel des fonds – Décision prise par une autorité compétente – Obligation de motivation »
Sommaire – Arrêt de la Cour (grande chambre) du 26 juillet 2017
1.        Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Adoption ou maintien sur la base d’une décision nationale de gel des fonds – Autorité compétente pour adopter ladite décision nationale – Notion – Autorité d’un État tiers – Inclusion
(Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4)
2.        Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Adoption ou maintien sur la base d’une décision nationale de gel des fonds d’une autorité d’un État tiers – Admissibilité – Condition – Décision nationale adoptée dans le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective – Obligation de vérification incombant au Conseil – Obligation de motivation – Portée
(Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4)
3.        Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Maintien sur la base d’une décision nationale de gel des fonds – Décision nationale ne permettant plus à elle seule de conclure à la persistance du risque d’implication dans des actes de terrorisme – Obligation du Conseil de tenir compte d’éléments factuels plus récents, démontrant la persistance dudit risque
(Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 6)
4.        Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Adoption ou maintien sur la base d’une décision nationale de gel des fonds – Nouveaux éléments justifiant le maintien devant faire l’objet d’une décision nationale adoptée postérieurement à celle ayant servi de fondement à l’inscription initiale – Absence
(Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4 et 6)
5.        Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Maintien sur la base d’une décision nationale de gel des fonds – Portée du contrôle – Contrôle s’étendant à l’ensemble des éléments retenus pour démontrer la persistance du risque d’implication dans des actes de terrorisme – Éléments n’étant pas tous tirés d’une décision nationale adoptée par une autorité compétente – Absence d’incidence
(Art. 296 TFUE)
6.        Pourvoi – Moyens – Motifs d’un arrêt entachés d’une violation du droit de l’Union – Dispositif fondé pour d’autres motifs de droit – Rejet
1.      Voir le texte de la décision.
(voir points 22, 23)
2.      Le Conseil est tenu, lorsqu’il adopte des mesures restrictives, de respecter les droits fondamentaux faisant partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union, au rang desquels figurent, notamment, le respect des droits de la défense et le droit à une protection juridictionnelle effective.
Partant, il incombe au Conseil, avant de se fonder sur une décision d’une autorité d’un État tiers, de vérifier si cette décision a été adoptée dans le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective.
À cet égard, la nécessité de procéder à la vérification précitée résulte notamment de la finalité de l’exigence, prévue à l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme, selon laquelle l’inscription initiale d’une personne ou d’une entité sur une liste de gel de fonds doit être fondée sur une décision adoptée par une autorité compétente. Cette exigence vise, en effet, à protéger les personnes ou les entités concernées, en assurant que leur inscription initiale sur cette liste n’ait lieu que sur une base factuelle suffisamment solide. Or, cet objectif ne peut être atteint que si les décisions des États tiers sur lesquelles le Conseil fonde les inscriptions initiales de personnes ou d’entités sur ladite liste sont adoptées dans le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective.
Par ailleurs, eu égard à la finalité de l’exigence selon laquelle l’inscription initiale d’une personne ou d’une entité sur la liste de gel de fonds doit être fondée sur une décision adoptée par une autorité compétente, lorsque le Conseil fonde cette inscription sur une décision d’un État tiers, la garantie que cette décision a été prise dans le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective revêt une importance essentielle dans l’économie de ladite inscription et des décisions de gel de fonds subséquentes. Le Conseil est, partant, tenu de fournir, dans les exposés des motifs relatifs à ces décisions, les indications permettant de considérer qu’il a vérifié le respect de ces droits.
À cet égard, l’obligation de motivation a pour objectif de permettre à la personne concernée de décider, en pleine connaissance de cause, s’il est utile de saisir le juge compétent. Il suffit, à cette fin, que le Conseil fasse état, de manière succincte, dans l’exposé des motifs relatif à une décision de gel de fonds, des raisons pour lesquelles il considère que la décision de l’État tiers sur laquelle il entend se fonder a été adoptée dans le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective.
Or, une telle motivation ne saurait constituer une ingérence dans les affaires intérieures de l’État tiers concerné.
(voir points 24-26, 31, 33, 34)
3.      S’agissant des décisions subséquentes de gel de fonds, la question qui importe lors de l’examen du maintien d’une personne ou d’une entité sur une liste de gel de fonds est celle de savoir si, depuis l’inscription de cette personne ou de cette entité sur cette liste ou depuis le réexamen précédent, la situation factuelle a changé de telle manière qu’elle ne permet plus de tirer la même conclusion concernant l’implication de la personne ou de l’entité en question dans des activités terroristes.
Il découle de ce qui précède que, dans le cadre d’un réexamen au titre de l’article 1er, paragraphe 6, de la position commune 2001/931, relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme, le Conseil peut maintenir la personne ou l’entité concernée sur la liste précitée s’il conclut à la persistance du risque de l’implication de celle-ci dans des activités terroristes ayant justifié son inscription initiale sur cette liste. Le maintien d’une personne ou d’une entité sur ladite liste constitue ainsi, en substance, le prolongement de l’inscription initiale.
Dans le cadre de la vérification de la persistance du risque d’implication de la personne ou de l’entité concernée dans des activités terroristes, le sort ultérieurement réservé à la décision nationale ayant servi de fondement à l’inscription initiale de cette personne ou de cette entité sur la liste de gel de fonds doit dûment être pris en considération, en particulier l’abrogation ou le retrait de cette décision nationale en raison de faits ou d’éléments nouveaux ou d’une modification de l’appréciation de l’autorité nationale compétente.
Cela étant, se pose encore la question de savoir si le maintien en vigueur de la décision nationale ayant servi de fondement à l’inscription initiale sur la liste peut, en lui-même, suffire pour maintenir la personne ou l’entité concernée sur cette liste.
À cet égard, si, à la lumière du temps écoulé et en fonction de l’évolution des circonstances de l’espèce, le seul fait que la décision nationale ayant servi de fondement à l’inscription initiale demeure en vigueur ne permet plus de conclure à la persistance du risque d’implication de la personne ou de l’entité concernée dans des activités terroristes, le Conseil est tenu de fonder le maintien de cette personne ou de cette entité sur ladite liste sur une appréciation actualisée de la situation, tenant compte d’éléments factuels plus récents, démontrant que ledit risque subsiste.
(voir points 46, 51-54)
4.      Conformément à l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme, l’inscription initiale d’une personne ou d’une entité sur la liste de gel de fonds présuppose l’existence d’une décision nationale émanant d’une autorité compétente ou d’une décision du Conseil de sécurité des Nations unies ordonnant une sanction.
En revanche, une telle condition n’est pas prévue à l’article 1er, paragraphe 6, de cette position commune.
Cette distinction s’explique par le fait que le maintien d’une personne ou d’une entité sur une liste de gel de fonds constitue, en substance, le prolongement de l’inscription initiale et présuppose, dès lors, la persistance du risque d’implication de la personne ou de l’entité concernée dans des activités terroristes, tel qu’il a été constaté initialement par le Conseil, sur la base de la décision nationale ayant servi de fondement à cette inscription initiale.
Ainsi, si l’article 1er, paragraphe 6, de la position commune 2001/931 requiert que le Conseil effectue, au moins une fois par semestre, un « réexamen », afin de s’assurer que le « maintien » sur cette liste d’une personne ou d’une entité ayant déjà été inscrite sur ladite liste, sur le fondement d’une décision nationale prise par une autorité compétente, demeure justifié, il n’exige toutefois pas que tout nouvel élément dont se prévaut le Conseil pour justifier le maintien de la personne ou de l’entité concernée sur la liste ait fait l’objet d’une décision nationale adoptée par une autorité compétente postérieurement à celle ayant servi de fondement à l’inscription initiale. En posant une telle exigence, la distinction qui existe entre la décision d’inscription initiale d’une personne ou d’une entité sur la liste précitée et la décision subséquente consistant à maintenir la personne ou l’entité concernée sur cette liste serait méconnue.
Ensuite, une telle interprétation de l’article 1er de la position commune 2001/931 reposerait, à tout le moins implicitement, sur la considération selon laquelle soit les autorités nationales compétentes adoptent régulièrement des décisions pouvant servir de fondement aux réexamens qui incombent au Conseil au titre de l’article 1er, paragraphe 6, de la position commune 2001/931, soit le Conseil dispose d’une possibilité de demander, en cas de besoin, à ces autorités d’adopter de telles décisions.
Or, cette dernière considération ne trouve aucun fondement dans le droit de l’Union.
À cet égard, d’une part, le fait que les États membres informent le Conseil des décisions adoptées par leurs autorités compétentes et lui transmettent ces décisions ne signifie pas que ces autorités sont tenues d’adopter régulièrement ou, à tout le moins, en cas de besoin des décisions pouvant servir de fondement à ces réexamens.
D’autre part, en l’absence de tout fondement spécifique dans le cadre du système de mesures restrictives instauré par la position commune 2001/931, le principe de coopération loyale, consacré à l’article 4, paragraphe 3, TUE, n’autorise pas le Conseil à obliger les autorités compétentes des États membres à adopter, en cas de besoin, des décisions nationales pouvant servir de fondement aux réexamens qui incombent au Conseil, au titre de l’article 1er, paragraphe 6, de cette position commune.
Au contraire, ce système ne prévoit pas de mécanisme qui permettrait au Conseil de disposer, en cas de besoin, de décisions nationales, adoptées postérieurement à l’inscription initiale de la personne ou de l’entité concernée sur la liste de gel de fonds, pour effectuer les réexamens qui lui incombent au titre de l’article 1er, paragraphe 6, de ladite position commune et dans le cadre desquels il est tenu de vérifier la persistance du risque d’implication de cette personne ou de cette entité dans des activités terroristes. En l’absence d’un tel mécanisme, il ne saurait être considéré que ce système exige du Conseil d’effectuer ces réexamens exclusivement sur le fondement de telles décisions nationales, sous peine de restreindre indûment les moyens dont dispose le Conseil à cette fin.
(voir points 59-67)
5.      S’agissant de l’inscription initiale sur une liste de gel de fonds, la personne ou l’entité concernée est protégée, notamment par la possibilité de contester tant les décisions nationales ayant servi de fondement à cette inscription, devant les juridictions nationales, que ladite inscription elle-même devant les juridictions de l’Union.
S’agissant des décisions de gel de fonds subséquentes, la personne ou l’entité concernée est protégée, notamment, par la possibilité d’exercer un recours contre celles-ci devant le juge de l’Union. Ce dernier est tenu de vérifier, en particulier, d’une part, le respect de l’obligation de motivation prévue à l’article 296 TFUE et, partant, le caractère suffisamment précis et concret des motifs invoqués, ainsi que, d’autre part, le point de savoir si ces motifs sont étayés.
Dans ce contexte, la personne ou l’entité concernée peut, dans le cadre du recours introduit contre son maintien sur une liste de gel de fonds, contester l’ensemble des éléments sur lesquels le Conseil s’appuie afin de démontrer la persistance du risque de son implication dans des activités terroristes, indépendamment de la question de savoir si ces éléments sont tirés d’une décision nationale adoptée par une autorité compétente ou d’autres sources. En cas de contestation, il appartient au Conseil d’établir le bien-fondé des faits allégués et au juge de l’Union de vérifier l’exactitude matérielle de ceux-ci.
(voir points 69-71)
6.      Voir le texte de la décision.
(voir point 75)