62009CJ0082_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-82/09,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Symvoulio tis Epikrateias (Grækenland) ved afgørelse af 3. december 2008, indgået til Domstolen den 25. februar 2009, i sagen:
Dimos Agiou Nikolaou Kritis
mod
Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon,
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, J.-C. Bonichot (refererende dommer), og dommerne C. Toader, K. Schiemann, P. Kūris og L. Bay Larsen,
generaladvokat: N. Jääskinen
justitssekretær: ekspeditionssekretær L. Hewlett,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 25. februar 2010,
efter at der er afgivet indlæg af:
– den græske regering ved A. Vasilopoulou, G. Karipsiadis, V. Kontolaimos og I. Chalkias, som befuldmægtigede
– den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato L. Ventrella
– Europa-Kommissionenen ved A. Alcover San Pedro og M. Konstantinidis, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2152/2003 af 17. november 2003 om overvågning af skovene og af miljøvekselvirkninger i Fællesskabet (Forest Focus) (EUT L 324, s. 1).
2. Anmodningen er blevet fremsat i forbindelse med en tvist mellem Dimos Agiou Nikolaou Kritis (Agios Nikolaos kommune på Kreta) og Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (ministeren for landdistriktudvikling og fødevarer) i anledning af en afgørelse, hvorved førstnævnte tilpligtedes at gentilplante et areal tilhørende den på 217,64 m 2 .
Retsforskrifter
EU-retten
3. Følgende fremgår af artikel 1 i forordning nr. 2152/2003:
»1. Der indføres en fællesskabsordning for en bredt anlagt, harmoniseret og samlet langtidsovervågning af skovenes tilstand, i det følgende benævnt »ordningen«, med henblik på:
a) at videreføre og videreudvikle:
– overvågningen af luftforureningen og luftforureningens virkninger samt andre agenser og faktorer, der har indvirkning på skovene, såsom biotiske og abiotiske faktorer samt menneskeskabte faktorer
– overvågningen af skovbrande samt deres årsager og virkninger
– forebyggelsen af skovbrande
b) at vurdere kravene til og udvikle overvågningen af jordbund, kulstofbinding, virkningerne af klimaændringer, biodiversitet samt skovenes beskyttende funktioner
c) løbende at evaluere overvågningsaktiviteternes effektivitet med hensyn til vurdering af skovenes tilstand og videreudvikling af overvågningsaktiviteterne.
Ordningen skal tilvejebringe pålidelige og sammenlignelige data og oplysninger om skovenes tilstand og om skadelige indvirkninger på skovene på fællesskabsplan. Ordningen skal også bidrage til evalueringen af igangværende foranstaltninger til fremme af bevaring og beskyttelse af skovene til gavn for bæredygtig udvikling, idet der lægges særlig vægt på foranstaltninger, der skal mindske negative indvirkninger på skovene. Ordningen skal tage hensyn til og, hvor det er hensigtsmæssigt, kædes sammen med eksisterende og planlagte nationale, europæiske og globale overvågningsmekanismer og skal være i overensstemmelse med relevante internationale aftaler.«
4. Artikel 3 i forordning nr. 2152/2003 bestemmer:
»I denne forordning forstås ved:
a) »skov«: træbevoksede landområder på over 0,5 ha med en kronedækningsgrad på mindst 10% af arealet (eller tilsvarende bestandstæthed). Træerne skal kunne nå en højde på mindst 5 m på lokaliteten. Landområderne kan bestå af enten lukkede skovbevoksninger, hvor træer af forskellig højde og undervegetationen dækker en stor andel af arealet, eller åbne skovbevoksninger med et kontinuerligt vegetationsdække, hvor kronedækningsgraden overstiger 10%. »Skov« dækker også unge naturlige bevoksninger og alle beplantninger i skovbrugsøjemed, som endnu ikke har nået en kroneslutning på 10% eller en træhøjde på 5 m, samt arealer, der normalt indgår i skovområdet, men hvor skovbevoksningen midlertidigt er forsvundet som følge af menneskers indgreb eller af naturlige årsager, og som ventes at blive til skov igen. »Skov« omfatter endvidere skovplanteskoler og frøhaver, der udgør en integreret del af skoven, skovveje, ryddede strækninger, brandbælter og andre mindre, åbne arealer i skoven, skove i nationalparker, naturreservater og andre beskyttede områder som f.eks. områder, der har særlig miljømæssig, videnskabelig, historisk, kulturel eller åndelig interesse, samt læbælter og læhegn af træer, der dækker et område på over 0,5 ha og har en bredde på over 20 m. Gummitræplantager og bevoksninger med korkeg er ligeledes omfattet. »Skov« omfatter derimod ikke landområder, der hovedsagelig anvendes til landbrugsdrift
b) »andre træbevoksede landområder«: landområder med en kronedækningsgrad på 5-10% af arealet (eller tilsvarende bestandstæthed), hvor træerne kan nå en højde på 5 m på lokaliteten, eller landområder med en kronedækningsgrad på over 10% af arealet (eller tilsvarende bestandstæthed), hvor træerne ikke kan nå en højde på 5 m på lokaliteten (f.eks. dværgtræer eller forkrøblede træer), samt busk- og kratbevoksninger. »Andre træbevoksede landområder« omfatter ikke landområder med træ-, busk- eller kratbevoksninger af ovennævnte art på under 0,5 ha og 20 m i bredden, der klassificeres som »andre landområder«, og heller ikke landområder, der hovedsagelig anvendes til landbrugsdrift […]«
5. Artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 2152/2003 bestemte, at ordningen havde en løbetid på fire år fra den 1. januar 2003 til den 31. december 2006.
6. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 614/2007 af 23. maj 2007 om det finansielle instrument for miljøet (Life+) (EUT L 149, s. 1) ophævede forordning nr. 2152/2003.
Nationale bestemmelser
7. Den græske lovgivning definerer i artikel 3 i lov nr. 998/1979 om beskyttelse af landets skove og træbevoksede landområder (FEK A′ 289), som erstattet ved artikel 1, stk. 1, i lov nr. 3208/2003 (FEK A′ 303/24. 12. 2003), udtrykkene »skov« og »træbevoksede landområder« som følger:
»1. Ved »skov« eller »skovøkosystem« forstås den organiske helhed af vilde planter med en træstamme, der vokser op fra jordbunden, og som sammen med den eksisterende flora og fauna via gensidig afhængighed og vekselvirkning udgør et særligt biosamfund (skovbiosamfund) og et særligt fysisk miljø (skovmiljø).
2. Der er tale om et træbevokset landområde, når bevoksningen af vilde planter i form af træer eller buske i ovennævnte område er sparsom.
3. Der er tale om skovbiosamfund, jf. stk. 1 og 2, og der dannes et skovmiljø på et område, når:
I. der på det pågældende område vokser vilde, træagtige planter, som kan anvendes til skovbrug med henblik på fremstilling af træprodukter (produkter fra skovbrug)
II. arealet af det pågældende område, hvor de ovennævnte træarter vokser samlet eller spredt, er på mindst 0,3 ha, ovalt eller aflangt med en bredde på mindst 30 m. Der er også tale om skovbiosamfund og opstår et skovmiljø på områder med et areal på under 0,3 ha, når de på grund af placeringen er i gensidig afhængighed og vekselvirkning med andre tilgrænsende områder, der udgør en skov eller et træbevokset landområde
III. trækronerne lodret set dækker mindst 25% (kronedækningsgrad på 0,25) af hele arealet. Skovøkosystemer karakteriseres som skove eller træbevoksede områder, hvis de har følgende kendetegn:
a) Hvis træarterne i ovennævnte biosamfund har en tydelig lodret struktur (»etager«), og kronerne dækker over 30% af arealet (kronedækningsgrad på over 0,30), karakteriseres det pågældende område som skov, under forudsætning af at den øverste kronedækningsgrad overstiger 15 centimeter (0,15) og 25 centimeter (0,25), såfremt der ikke findes en nedre krone.
b) Hvis træbevoksningen i ovennævnte biosamfund består af stedsegrønne eller løvfældende, bredbladede arter til skovbrug i buskhøjde, karakteriseres det pågældende område som træbevokset landområde, hvis kronen på disse arter dækker mere end 25% af arealet (kronedækningsgrad på over 0,25).
c) Begrebet skovøkosystem omfatter ligeledes områder, der af en eller anden årsag har mistet skovbeplantningen, og som ikke ved en forvaltningsakt før denne lovs ikrafttræden er blevet afsat til andre anvendelsesformål. De pågældende områder, som er underlagt bestemmelserne i forfatningens artikel 117, stk. 3, kræves gentilplantet ifølge en meddelelse, og de bevarer den karakter, de havde før ødelæggelsen.
4. Ved træbevoksede landområder forstås desuden enhver form for ikke-skovdækkede landområder (områder med krat eller græsser, klippeområder og i det hele taget nøgne jordarealer), der er omgivet af skove eller træbevoksede landområder, samt ikke-skovdækkede højdedrag eller højereliggende bjergområder over skovene eller de træbevoksede områder. Ingen indgreb ud over de i artikel 13, stk. 2, i lov nr. 1734/1987 (FEK A′ 189) og denne lovs artikel 45-61 omhandlede indgreb er tilladt i de pågældende områder. De i stk. 6, litra a), d) og e), omhandlede områder er ikke underlagt bestemmelserne i dette stykke, selv om de er omgivet af skove eller træbevoksede landområder.
5. Denne lovs bestemmelser finder også anvendelse på parker og skove i byer og bebyggede områder samt områder, der ifølge en forvaltningsakt udstedt af den kompetente myndighed skal tilplantes eller gentilplantes med skov.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
8. Ved afgørelse af 3. juni 2004 besluttede Genikos Grammateas Perifereias Kritis (generalsekretæren for regionen Kreta), at et areal på 217,64 m 2
tilhørende Dimou Agiou Nikolaos skulle gentilplantes, med den begrundelse, at arealet var en del af et større område, som udgjorde en skov, og hvis bevoksning delvist var blevet ødelagt som følge af rydning.
9. Dimos Agiou Nikolaou anfægtede denne afgørelse ved Symvoulio tis Epikrateias, idet den gjorde gældende, at betingelserne fastsat i den nationale lovgivning for at anse dette areal for »skov« ikke var opfyldt, herunder navnlig når hensås til kriterierne for minimumsoverflade og kronedækningsgrad.
10. Den forelæggende ret har fastslået, at begreberne »skov« og »træbevokset landområde« som defineret i den nationale lovgivning, der var gældende på det tidspunkt, hvor lovligheden af den anfægtede afgørelse skulle vurderes, ikke var sammenfaldende med de definitioner, som var anvendt i forordning nr. 2152/2003. Den har heraf konkluderet, at denne lovgivning derfor kunne være uforenelig med fællesskabsretten, hvorfor den burde afholde sig fra at anvende denne lovgivning i den foreliggende sag og anvende den lovgivning, som tidligere var gældende. Den forelæggende ret har imidlertid rejst tvivl med hensyn til berettigelsen af en sådan vurdering.
11. På denne baggrund har Symvoulio tis Epikrateias besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Finder de i artikel 3, litra a) og b), i forordning nr. 2152/2003 omhandlede definitioner af »skov« og »træbevokset landområde« også anvendelse på spørgsmål vedrørende beskyttelse og mere generelt forvaltning af »skove« og »træbevoksede landområder« ifølge de nævnte definitioner, som ikke er udtrykkeligt reguleret i forordningen, men som er fastsat i de nationale retsordener?
2) Hvis [det første] spørgsmål [...] besvares bekræftende, er det muligt i de nationale retsordener at definere områder som skove eller træbevoksede landområder, hvis de ikke udgør skove eller træbevoksede landområder i henhold til definitionerne i artikel 3, litra a) og b), i forordning nr. 2152/2003?
3) Hvis [det andet] spørgsmål […] besvares bekræftende, kan den tilladte fortolkning i de nationale retsordener af skove og træbevoksede landområder og områder, som ikke er skove eller træbevoksede landområder, i henhold til definitionerne i artikel 3, litra a) og b), i forordning nr. 2152/2003, adskille sig fra definitionen i ovenstående forordning både med hensyn til elementerne i begrebet skov eller træbevokset landområde, som indgår i forordningens definition, og med hensyn til den talmæssige angivelse af de elementer, som definitionen eventuelt har til fælles med forordningen? Eller kan definitionen i de nationale retsordener indeholde elementer i begrebet skov eller træbevokset landområde, som er forskellige fra elementerne i forordningens definition, idet det dog med hensyn til de elementer, som er de samme som i denne definition, kun er tilladt at undlade en talmæssig definition, men ikke at afvige fra forordningens (talmæssige) angivelse, hvis der indgår en sådan angivelse?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Formaliteten
12. Europa-Kommissionen har gjort gældende, at anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke kan antages til realitetsbehandling med den begrundelse, at det ikke er åbenbart, at en besvarelse heraf er nødvendig med henblik på afgørelsen af tvisten i hovedsagen. Det fremgår således af forelæggelsesafgørelsen, at det for den nationale ret er ubestridt, at det i hovedsagen omhandlede areal kan kvalificeres som »skov« såvel i henhold til national ret som i henhold til forordning nr. 2152/2003. Spørgsmålene har således teoretisk karakter, idet de kun tilsigter at undersøge holdbarheden af de definitioner, der er anvendt i national ret.
13. Denne argumentation kan imidlertid ikke tiltrædes.
14. Det bemærkes, at ifølge fast retspraksis tilkommer det inden for rammerne af samarbejdet mellem Den Europæiske Unions Domstol og de nationale retter i henhold til artikel 234 EF udelukkende den nationale ret, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, som skal træffes, på grundlag af de konkrete omstændigheder i den sag, der er indbragt for den, at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af fællesskabsretten, er Domstolen følgelig principielt forpligtet til at træffe afgørelse (jf. bl.a. dom af 13.3.2001, sag C-379/98, PreussenElektra, Sml. I, s. 2099, præmis 38, og af 1.10.2009, sag C-103/08, Gottwald, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 16).
15. Heraf følger, at den formodning om relevans, som er knyttet til spørgsmål, der forelægges af nationale domstole til præjudiciel afgørelse, kun kan afvises i helt særlige tilfælde, herunder når det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af de fællesskabsretlige bestemmelser i spørgsmålene savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand (jf. bl.a. Gottwald-dommen, præmis 17 og den deri nævnte retspraksis).
16. I det foreliggende tilfælde fremgår det ikke af begrundelsen for forelæggelsesafgørelsen, at den nationale ret er af den opfattelse, at det omtvistede areal under alle omstændigheder udgør en skov i henhold til såvel national ret som fællesskabsretten. Det fremgår af punkt 13 og 14 i denne afgørelse, at den forelæggende ret lader sin afgørelse i hovedsagen afhænge af den fortolkning, som den har anmodet Domstolen om.
17. Det må således konstateres, at det ikke klart fremgår, at den ønskede fortolkning ikke er relevant for den afgørelse, som den forelæggende ret skal træffe.
18. Følgelig kan anmodningen om præjudiciel afgørelse antages til realitetsbehandling.
Realiteten
19. Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, litra a) og b), i forordning nr. 2152/2003, som med henblik på denne forordning definerer begreberne »skov« og »træbevokset landområde«, skal fortolkes således, at den er til hinder for nationale bestemmelser, som indeholder definitioner, der adskiller sig fra disse begreber hvad angår ordninger, som ikke er udtrykkeligt reguleret ved denne forordning.
20. Som det fremgår af artikel 1 i forordning nr. 2152/2003, havde forordningen til formål at indføre en fællesskabsordning for en bredt anlagt, harmoniseret og samlet langtidsovervågning af skovenes tilstand. Denne ordning tilsigtede at videreføre og videreudvikle overvågningen af luftforureningen og luftforureningens virkninger samt andre agenser og faktorer, der har indvirkning på skovene, overvågningen af skovbrande og deres årsager og virkninger samt forebyggelsen af skovbrande. Den tilsigtede ligeledes at vurdere kravene til og udvikle overvågningen af jordbund, kulstofbinding, virkningerne af klimaændringer, biodiversitet samt skovenes beskyttende funktioner, og løbende at evaluere overvågningsaktiviteternes effektivitet med hensyn til vurdering af skovenes tilstand og videreudvikling af overvågningsaktiviteterne.
21. Det fremgår klart af disse bestemmelser, at fællesskabslovgiver, som i øvrigt havde præciseret i artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 2152/2003, at ordningen havde en løbetid på fire år fra den 1. januar 2003 til den 31. december 2006, havde tilsigtet at begrænse anvendelsesområdet for denne ordning.
22. Det er klart, at nævnte forordning inden for dette anvendelsesområde og i medfør af artikel 249, stk. 2, EF fandt anvendelse generelt, var bindende i alle enkeltheder, og fandt direkte anvendelse i alle medlemsstater.
23. Selv om gennemførelsen af de i denne ordning fastsatte mål som nævnt i denne doms præmis 20 i en begrænset periode forpligtede medlemsstaterne med henblik på at indføre et program for overvågning af skovene, er det ubestridt, at fællesskabslovgiver ikke har tilsigtet en fuldstændig harmonisering af samtlige aktiviteter vedrørende drift af skovområder.
24. Det er herved ubestridt, at nævnte forordning er vedtaget med hjemmel i artikel 175 EF, som er indeholdt i EF-traktatens afsnit XIX vedrørende Fællesskabets politik på miljøområdet. Det bemærkes, at fællesskabsbestemmelserne på dette område ikke tilsigter en fuldstændig harmonisering (dom af 14.4.2005, sag C-6/03, Deponiezweckverband Eiterköpfe, Sml. I, s. 2753, præmis 27). Selv om artikel 174 EF nævner visse fællesskabsformål, der skal søges opnået, indeholder artikel 176 EF mulighed for, at medlemsstaterne træffer strengere beskyttelsesforanstaltninger (dom af 22.6.2000, sag C-318/98, Fornasar m.fl., Sml. I, s. 4785, præmis 46, og dommen i sagen Deponiezweckverband Eiterköpfe, præmis 27).
25. Selv om fællesskabslovgiver med henblik på gennemførelse af ordningen vedrørende overvågning af skovene har tilsigtet at give en definition af de af denne ordning omhandlede områder, fremgår det ikke af nogen af bestemmelserne i forordning nr. 2152/2003, at denne har haft som formål at indføre fælles regler til regulering af andre ordninger.
26. Under disse betingelser er det kun med henblik på denne forordning som udtrykkeligt bestemt i forordningens artikel 3, at denne definerer disse to begreber. Det må derfor konstateres, at denne bestemmelse hverken tilsigter eller bevirker en udelukkelse af enhver anden definition af, hvad der skal forstås ved skove og træbevoksede landområder, som medlemsstaterne påtænker at underlægge alle de andre handlingsprogrammer end dem, der er reguleret ved forordning nr. 2152/2003.
27. Det tilkommer den nationale ret at efterprøve, om den i hovedsagen omhandlede ordning er reguleret eller ikke er reguleret ved forordning nr. 2152/2003.
28. Henset til det ovenstående skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 3, litra a) og b), i forordning nr. 2152/2003, som med henblik på denne forordning definerer begreberne »skov« og »træbevoksede landområder«, skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for nationale bestemmelser, som indeholder definitioner, der adskiller sig fra disse begreber hvad angår ordninger, som ikke er reguleret ved denne forordning.
29. Henset til besvarelsen af det første spørgsmål er det ufornødent at besvare den forelæggende rets to øvrige spørgsmål.
Sagens omkostninger
30. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:
Artikel 3, litra a) og b), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2152/2003 af 17. november 2003 om overvågning af skovene og af miljøvekselvirkninger i Fællesskabet (Forest Focus), som med henblik på denne forordning definerer begreberne »skov« og »træbevoksede landområder«, skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for nationale bestemmelser, som indeholder definitioner, der adskiller sig fra disse begreber hvad angår ordninger, som ikke er reguleret ved denne forordning.