62016CJ0217
SODBA SODIŠČA (tretji senat)
z dne 9. novembra 2017 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Odločba Evropske komisije, s katero se zahteva povračilo plačanih zneskov in ki je izvršilni naslov – Člen 299 PDEU – Izvršba – Izvršilna dejanja – Določitev nacionalnega sodišča, pristojnega za spore glede izvršbe – Določitev osebe, ki ji je naložena denarna obveznost – Pogoji uporabe nacionalnih postopkovnih pravil – Procesna avtonomija držav članic – Načeli enakovrednosti in učinkovitosti“
V zadevi C‑217/16,
zaradi predloga za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Efeteio Athinon (pritožbeno sodišče v Atenah, Grčija) z odločbo z dne 3. marca 2016, ki je na Sodišče prispela 18. aprila 2016, v postopku
Evropska komisija
proti
Dimos Zagoriou,
SODIŠČE (tretji senat),
v sestavi L. Bay Larsen (poročevalec), predsednik senata, J. Malenovský, M. Safjan, D. Šváby in M. Vilaras, sodniki,
generalni pravobranilec: M. Bobek,
sodna tajnica: L. Hewlett, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 8. marca 2017,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za Evropsko komisijo D. Triantafyllou, M. Konstantinidis in A. Katsimerou, agenti,
–
za Dimos Zagoriou G. Papadopoulos, dikigoros,
–
za grško vlado E. Tsaousi in K. Georgiadis, agenta,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 17. maja 2017
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe zadeva razlago člena 299 PDEU in Uredbe Sveta (EGS) št. 2052/88 z dne 24. junija 1988 o nalogah strukturnih skladov in njihovi učinkovitosti in o usklajevanju njihovih dejavnosti med njimi samimi ter s projekti Evropske investicijske banke in drugimi obstoječimi finančnimi instrumenti (UL 1988, L 185, str. 9), Uredbe Sveta (EGS) št. 4253/88 z dne 19. decembra 1988 o določbah za izvajanje Uredbe št. 2052/88 glede usklajevanja dejavnosti različnih strukturnih skladov med njimi samimi in s projekti Evropske investicijske banke in drugimi obstoječimi finančnimi instrumenti (UL 1988, L 374, str. 1) in Uredbe Sveta (EGS) št. 4256/88 z dne 19. decembra 1988 o določbah za izvajanje Uredbe št. 2052/88 v zvezi z Usmerjevalnim oddelkom Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) (UL 1988, L 374, str. 25).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Evropsko komisijo in Dimos Zagoriou (občina Zagori, Grčija) zaradi izterjave – na podlagi odločbe Komisije, s katero se zahteva povračilo predhodno plačanih zneskov in ki je v skladu s členom 299 PDEU izvršilni naslov – dela pomoči, ki jo je dodelil Evropski kmetijski usmerjevalni in jamstveni sklad (EKUJS).
Pravni okvir
3
Člen 24 Uredbe št. 4253/88 določa:
„1.   Če se izkaže, da izvajanje nekega postopka ali ukrepa upravičuje le del dodeljene pomoči, Komisija ustrezno preuči primer in zahteva predvsem, da zadevna država članica ali drugi organi, ki jih je za izvedbo postopka imenovala, predložijo svoje pripombe v določenem roku.
2.   Po tem pregledu lahko Komisija zmanjša ali začasno prekine pomoč za zadevni postopek ali ukrep, če pregled potrdi obstoj nepravilnosti ali pomembne spremembe, ki vplivajo na naravo ali pogoje izvajanja postopka ali ukrepa, in za katero ni bila pridobljena odobritev Komisije.
3.   Zneski, ki jih je treba vrniti zaradi neupravičenosti do pomoči, je treba povrniti Komisiji. Temu znesku se prištejejo obresti iz naslova zamude plačila […]“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
4
Komisija je z Odločbo C(2006) 4798 z dne 4. oktobra 2006, ki je na podlagi člena 299 PDEU izvršilni naslov, Dimotiki Epicheirisi Touristikis Anaptyxis tou Dimou Aristis Zagoriou Ioanninon (občinsko podjetje za turistični razvoj občine Aristi Zagoriou Ioanninon, Grčija) naložila plačilo zneska 284.739,20 EUR. Predmet te odločbe je bila izterjava pomoči, dodeljene temu podjetju leta 1993.
5
Ker je bilo to občinsko podjetje v likvidaciji, je Komisija občini Kentriko Zagori (Grčija) – ki je medtem k sebi priključila občino Aristi Zagoriou Ioanninon ter zato prevzela pravice in obveznosti zadnjenavedene – 31. avgusta 2008 izdala plačilni nalog, nato pa je z aktom z dne 7. oktobra 2008, občini Kentriko Zagori vročenim 15. Oktobra 2008, do višine 322.213,54 EUR izvedla zaplembo na bančnih računih, ki jih je občina Kentriko Zagori imela v banki. Ta banka je na podlagi izvršitve akta o zaplembi Komisiji izplačala celoten navedeni znesek.
6
Iz predložitvene odločbe izhaja, da je občina Kentriko Zagori (Grčija) – v imenu katere občina Zagori vodi postopek v glavni stvari kot univerzalna pravna naslednica – pri Monomeles Protodikeio Athinon (prvostopenjsko sodišče v sestavi sodnika posameznika v Atenah, Grčija) 23. oktobra 2008 vložila ugovor zoper plačilni nalog, ki ji je bil vročen na podlagi te odločbe Komisije.
7
Občina Kentriko Zagori je v okviru istega postopka predlagala tudi odpravo akta o zaplembi.
8
Vložnica ugovora je v podporo svojih predlogov zatrjevala, prvič, da nima pasivne legitimacije ter da zato ne more biti predmet takšnega izvršilnega dejanja, in drugič, da je sporni znesek zadeval prihodke, ki se jih ne sme zaseči.
9
Monomeles Protodikeio Athinon (prvostopenjsko sodišče v sestavi sodnika posameznika v Atenah) je s sodbo z dne 14. maja 2013 – po tem, ko se je zaradi zasebnopravne narave obravnavanega spora izreklo za pristojno za njegovo obravnavanje – delno ugodilo predlogoma vložnice ugovora ter odpravilo navedeni akt o zaplembi, in sicer zaradi neobstoja pasivne legitimacije občine Kentriko Zagori.
10
Komisija je zoper to sodbo pri predložitvenem sodišču vložila pritožbo, pri čemer je zlasti trdila, da je prvostopenjsko sodišče napačno razlagalo pravo Unije. Ta institucija je v bistvu menila, da to prvostopenjsko sodišče ni bilo pristojno za obravnavo spora o glavni stvari, ker naj bi bil spor upravne narave in bi ga morala obravnavati upravna sodišča. Komisija je poleg tega trdila, da je treba izvršbo opraviti zoper občino Zagori.
11
V teh okoliščinah je Efeteio Athinon (pritožbeno sodišče v Atenah, Grčija) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Kakšna je narava aktov [Komisije] za izvajanje njenih pristojnosti iz uredb št. 205[2]/88, 4253/88 in 4256/88 in, natančneje, ali so ti akti Komisije javnopravni akti in je na njihovi podlagi vsekakor mogoče začeti vsebinske upravne spore, zlasti če je predmet zasega pri tretjih osebah, ki ga je odredila [Komisija], zasebna terjatev, če prvotni predlog, za ugoditev kateremu se izvede izvršba, izhaja iz javnopravnega razmerja, nastalega na podlagi zgoraj navedenih aktov [Komisije], ali zasebnopravni akti, na podlagi katerih je mogoče začeti zasebne spore?
2.
Kako se določi pristojnost nacionalnih sodišč za spore, izhajajoče iz navedene izvršbe, če se upošteva člen 299 PDEU – v skladu s katerim izvršbo aktov [Komisije], ki vključujejo denarno obveznost za osebe, ki niso države članice, urejajo predpisi o civilnem postopku, ki veljajo v državi članici, na katere ozemlju se odločba v izvršbi izvrši – in če se upošteva določba istega člena – v skladu s katero so za nadzor nad pravilnostjo izvršilnih dejanj pristojna nacionalna sodišča, kadar so v skladu z nacionalno zakonodajo navedeni spori po vsebini upravni, to pomeni, kadar je zadevno razmerje javnopravno?
3.
Ali se pasivna legitimacija dolžnika določi na podlagi nacionalnega prava ali prava Unije, če se v izvršbi izvršijo akti [Komisije], ki so bili sprejeti ob izvajanju uredb št. 205[2]/88, 4253/88 in 4256/88 ter nalagajo denarne obveznosti osebam, ki niso države članice?
4.
Ali je občina, v katero spada občinsko podjetje, ki je pozneje prenehalo, odgovorna za izpolnitev zadevne denarne obveznosti do Evropske komisije v skladu z uredbami št. 205[2]/88, 4253/88 in 4258/88, kadar je subjekt, zavezan izpolnitvi denarne obveznosti, ki izhaja iz akta [Komisije], sprejetega ob izvajanju navedenih uredb, navedeno občinsko podjetje?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo in drugo vprašanje
12
S prvima vprašanjema predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člen 299 PDEU razlagati tako, da določa, katero nacionalno sodišče je pristojno za presojo pravnih sredstev glede izvršbe aktov Komisije, ki osebam – pri čemer so države izvzete – nalagajo denarno obveznost in ki so v skladu s tem členom izvršilni naslov.
13
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da iz člena 299, prvi odstavek, PDEU izhaja, da so akti, med drugim Komisije, ki nalagajo denarno obveznost osebam – to ne velja za države – izvršilni naslov.
14
Čeprav je res, da člen 299, drugi odstavek, PDEU pojasnjuje, da izvršbo urejajo pravila civilnega postopka, ki veljajo v državi, na katere ozemlju se opravi izvršba, pa je treba napotitev na pravila civilnega postopka razumeti tako, da se nanaša na nacionalna pravila, ki urejajo izvršbo. Člen 299, tretji odstavek, PDEU namreč določa, da po tem, ko se odločbi priloži potrdilo o njeni izvršljivosti, lahko zadevna stranka preide na izvršbo v skladu z nacionalnim pravom, člen 299, četrti odstavek, PDEU pa določa, da so za nadzor nad pravilnostjo izvršilnih dejanj pristojna sodišča zadevne države.
15
Tako iz besedila kot strukture člena 299 PDEU izhaja, da ta člen ne vsebuje izrecnih določb, ki bi za nacionalno pravo določale, katero sodišče je pristojno za obravnavanje sporov glede izvršbe aktov Komisije, ki nalagajo denarno obveznost in ki so izvršilni naslov.
16
Zato je na podlagi načela procesne avtonomije držav članic naloga nacionalnega pravnega reda vsake države članice, da opravi takšno določitev ter da uredi postopkovna pravila za pravna sredstva, ki zagotavljajo varstvo pravic, ki jih posameznikom daje pravo Unije. Vendar pa iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da uporaba nacionalnega prava ne sme ovirati uporabe in učinkovitosti prava Unije ter da bi za tak primer šlo zlasti, če bi bilo zaradi te uporabe vračilo sredstev, dodeljenih brez pravne podlage, praktično nemogoče. Nacionalno pravo je treba poleg tega uporabiti nediskriminatorno glede na postopke, po katerih se odloča v podobnih nacionalnih sporih, nacionalni organi pa morajo v zvezi s tem ravnati z enako skrbnostjo in tako, da vračilo zadevnih zneskov ni težje izvedljivo kot v primerljivih primerih, v katerih se uporabijo ustrezne nacionalne določbe (glej v tem smislu sodbo z dne 13. marca 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening in drugi, od C‑383/06 do C‑385/06, EU:C:2008:165, točki 48 in 50 in navedena sodna praksa).
17
Komisija v pisnem stališču trdi, da pravo Unije nalaga, da so sodišča iz istega pravnega reda pristojna tako za obravnavo pravnih sredstev glede vračila pomoči, brez pravne podlage dodeljenih iz nacionalnih sredstev, kot glede vračila pomoči, brez pravne podlage dodeljenih iz sredstev Evropske unije.
18
V zvezi s tem iz preudarkov, navedenih v točki 16 te sodbe, izhaja, da je treba pravna sredstva glede izvršbe aktov nacionalnega javnega organa in pravna sredstva glede – v členu 299 PDEU določene – izvršbe akta institucije Unije obravnavati enako.
19
Za to je treba, prvič, opredeliti primerljive postopke oziroma pravna sredstva, in drugič, opredeliti, ali se pravna sredstva, ki zadevajo izvršbo akta, navedenega v členu 299 PDEU, obravnavajo manj ugodno kot primerljiva pravna sredstva, ki zadevajo izvršbo akta nacionalnega javnega organa.
20
Prvič, glede primerljivosti pravnih sredstev je treba navesti, da mora nacionalno sodišče, ki pozna postopkovna pravila, ki se uporabljajo, presoditi, ali sta si zadevni pravni sredstvi podobni po predmetu, podlagi in bistvenih elementih (sodba z dne 27. junija 2013, Agrokonsulting‑04, C‑93/12, EU:C:2013:432, točka 39 in navedena sodna praksa).
21
Drugič, glede primerljive obravnave pravnih sredstev je treba opozoriti, da mora nacionalno sodišče vsak primer – v katerem se zastavi vprašanje, ali je neka nacionalna procesna določba, ki ureja pravna sredstva, ki temeljijo na pravu Unije, manj ugodna od določb, ki urejajo primerljiva pravna sredstva po nacionalnem pravu – preizkusiti ob upoštevanju položaja te določbe v celotnem postopku ter poteka postopka in njegovih posebnosti pred različnimi nacionalnimi sodišči (sodba z dne 1. decembra 1998, Levez, C‑326/96, EU:C:1998:577, točka 44 in navedena sodna praksa).
22
Nacionalno sodišče mora zato preučiti, ali so postopkovna pravila, ki urejajo pravna sredstva, ki zadevajo izvršbo akta iz člena 299 PDEU, manj ugodna od tistih, ki urejajo pravna sredstva, ki zadevajo izvršbo akta nacionalnega javnega organa. Tako bi bilo pravo Unije kršeno, če bi bila zaradi uporabe različnih pravil v primerljivih sporih pravna sredstva, ki zadevajo izvršbo akta iz člena 299 PDEU, obravnavana manj ugodno.
23
V zvezi s tem je treba opozoriti, da postopkovno pravilo – na podlagi katerega bi primerljive spore obravnavala različna nacionalna sodišča glede na to, ali ti spori temeljijo na pravu Unije ali nacionalnem pravu – ni nujno postopkovno pravilo, ki bi se lahko štelo za neugodno (glej po analogiji sodbo z dne 12. februarja 2015, Baczó in Vizsnyiczai, C‑567/13, EU:C:2015:88, točka 46).
24
V zvezi s tem je treba v obravnavani zadevi ugotoviti, prvič, da ni bil podan noben očitek, s katerim bi se zatrjevalo, da so bila pravna sredstva, vložena pri civilnih sodiščih, za Komisijo manj ugodna od tistih, vloženih pri upravnih sodiščih, in drugič, da v spisu, ki je na voljo Sodišču, ni nobenega tovrstnega elementa. Zato mora nacionalno sodišče preučiti, ali je bilo v obravnavani zadevi morda kršeno načelo enakovrednosti.
25
Glede na vse zgornje preudarke je treba na prvo in drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 299 PDEU razlagati tako, da ta člen ne določa, katero nacionalno sodišče je pristojno za presojo pravnih sredstev glede izvršbe aktov Komisije, ki osebam – pri čemer so države izvzete – nalagajo denarno obveznost in ki so v skladu s tem členom izvršilni naslov, ampak ta določitev na podlagi načela procesne avtonomije sodi na področje nacionalnega prava, pri čemer pa ta določitev ne sme ovirati uporabe in učinkovitosti prava Unije.
26
Nacionalno sodišče mora ugotoviti, ali uporaba nacionalnih postopkovnih pravil, ki urejajo pravna sredstva, ki zadevajo izvršbo aktov iz člena 299 PDEU, ni diskriminatorna z vidika postopkov za obravnavo podobnih nacionalnih sporov in ali poteka tako, da vračilo zneskov, ki jih zadevajo ti akti, ni težje izvedljivo kot v primerljivih primerih, v katerih se uporabijo ustrezajoče nacionalne določbe.
Tretje in četrto vprašanje
27
Predložitveno sodišče s tretjim in četrtim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 299 PDEU in uredbe št. 2052/88, 4253/88 in 4256/88 razlagati tako, da – v okoliščinah, kakršne so obravnavane v postopku v glavni stvari – določajo osebe, zoper katere je mogoča izvršba odločbe Komisije, s katero se zahteva povračilo plačanih zneskov in ki je izvršilni naslov.
28
V zvezi s tem je treba opozoriti, da so na podlagi člena 299, prvi odstavek, PDEU akti Sveta Evropske unije, Komisije ali Evropske centralne banke, ki nalagajo denarno obveznost osebam – to ne velja za države – izvršilni naslov.
29
Iz te določbe izhaja, da so ti akti lahko predmet izvršbe zoper osebe – pri čemer so države izvzete – ki jih ti akti zadevajo.
30
Glede nacionalnih pravil o izvršbi je treba ugotoviti, da iz drugega in tretjega odstavka člena 299 PDEU izhaja, da ta pravila urejajo postopek izvršbe, ne pa določitve oseb, zoper katere je mogoče opraviti izvršbo.
31
Zato mora – ob neobstoju pravil prava Unije, ki bi opredeljevala navedene osebe in omogočala zlasti določiti, ali se izvršba lahko opravi zoper osebo, ki ni naslovnik akta Komisije – nacionalni pravni red vsake države članice določiti osebe, zoper katere se lahko opravi izvršba, vendar le če nacionalna pravila niso manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobne položaje, ki jih ureja nacionalno pravo (načelo enakovrednosti), in če v praksi ne onemogočajo ali pretirano otežujejo izvrševanje pravic, ki jih daje pravo Unije (načelo učinkovitosti) (glej v tem smislu sodbo z dne 12. februarja 2015, Baczó in Vizsnyiczai, C‑567/13, EU:C:2015:88, točki 41 in 42 in navedena sodna praksa).
32
Na tej podlagi mora predložitveno sodišče – če oseba, zoper katero je izdana odločitev z naložitvijo denarne obveznosti, preneha obstajati – določiti te osebe.
33
V zvezi s tem Komisija trdi, da upoštevna nacionalna pravila o pravnem nasledstvu – glede določene kategorije dolžnikov Unije – v celoti onemogočajo ali pretirano otežujejo izvrševanje odločitev, sprejetih na podlagi člena 299 PDEU, ter vsekakor poplačilo terjatev Unije otežujejo bolj kot poplačilo primerljivih terjatev grške države. Po mnenju Komisije naj bi namreč ta pravila javnemu organu, ki opravlja nadzor družbe, ki je brez pravne podlage prejela pomoč Unije, omogočala izvesti likvidacijo te družbe in si v bistvu prilastiti vsa njena sredstva – vključno s to pomočjo – ob tem pa ima diskrecijsko pravico odreči se njenim obveznostim. Tako naj bi v zadevi, obravnavani v postopku v glavni stvari, občina Zagori nasledila dolgove, ki jih je občina Kentriko Zagori imela do grške države in organov socialne varnosti, ne pa dolgov, ki jih je imela do Unije.
34
Vendar pa tretje in četrto vprašanje predložitvenega sodišča ne zadevata tega, ali so nacionalna pravna pravila glede pravnega nasledstva občinskega podjetja v likvidaciji v skladu s pravom Unije. Poleg tega predložitvena odločba ne vsebuje upoštevnega pravnega okvira glede pravil pravnega nasledstva po nacionalnem pravu in torej Sodišču ne omogoča, da bi predložitvenemu sodišču pravno pomagalo pri reševanju konkretnega spora, o katerem odloča.
35
Glede na vse zgornje preudarke je treba na tretje in četrto vprašanje odgovoriti, da je treba člen 299 PDEU in uredbe št. 2052/88, 4253/88 in 4256/88 razlagati tako, da – v okoliščinah, kakršne so obravnavane v postopku v glavni stvari – ne določajo oseb, zoper katere je mogoča izvršba na podlagi odločbe Komisije, s katero se zahteva povračilo plačanih zneskov in ki je izvršilni naslov. Te osebe mora določiti nacionalno pravo, pri čemer morata biti spoštovani načeli enakovrednosti in učinkovitosti.
Stroški
36
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:
1.
Člen 299 PDEU je treba razlagati tako, da ne določa, katero nacionalno sodišče je pristojno za presojo pravnih sredstev glede izvršbe aktov Komisije, ki osebam – pri čemer so države izvzete – nalagajo denarno obveznost in ki so v skladu s tem členom izvršilni naslov, ampak ta določitev na podlagi načela procesne avtonomije sodi na področje nacionalnega prava, pri čemer pa ta določitev ne sme ovirati uporabe in učinkovitosti prava Unije.
Nacionalno sodišče mora ugotoviti, ali uporaba nacionalnih postopkovnih pravil, ki urejajo pravna sredstva, ki zadevajo izvršbo aktov iz člena 299 PDEU, ni diskriminatorna z vidika postopkov za obravnavo podobnih nacionalnih sporov in ali poteka tako, da vračilo zneskov, ki jih zadevajo ti akti, ni težje izvedljivo kot v primerljivih primerih, v katerih se uporabijo ustrezajoče nacionalne določbe.
2.
Člen 299 PDEU ter Uredbo Sveta (EGS) št. 2052/88 z dne 24. junija 1988 o nalogah strukturnih skladov in njihovi učinkovitosti in o usklajevanju njihovih dejavnosti med njimi samimi ter s projekti Evropske investicijske banke in drugimi obstoječimi finančnimi instrumenti, Uredbo Sveta (EGS) št. 4253/88 z dne 19. decembra 1988 o določbah za izvajanje Uredbe št. 2052/88 glede usklajevanja dejavnosti različnih strukturnih skladov med njimi samimi in s projekti Evropske investicijske banke in drugimi obstoječimi finančnimi instrumenti in Uredbo Sveta (EGS) št. 4256/88 z dne 19. decembra 1988 o določbah za izvajanje Uredbe št. 2052/88 v zvezi z Usmerjevalnim oddelkom Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) je treba razlagati tako, da – v okoliščinah, kakršne so obravnavane v postopku v glavni stvari – ne določajo oseb, zoper katere je mogoča izvršba na podlagi odločbe Komisije, s katero se zahteva povračilo plačanih zneskov in ki je izvršilni naslov.
Te osebe mora določiti nacionalno pravo, pri čemer morata biti spoštovani načeli enakovrednosti in učinkovitosti.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: grščina.