61981C0230
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
G. FEDERICO MANCINI
VOM 7. DEZEMBER 1982 (
1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Der Rechtsstreit, über den Sie zu entscheiden haben, wirft zwei Fragen auf, die beide in verfassungsrechtlicher Hinsicht von besonderer Bedeutung sind: Erstens geht es darum, inwieweit der Gerichtshof befugt ist, die Tätigkeit des Parlaments — auf der Grundlage direkter Klagen — gerichtlich zu überprüfen; zweitens gilt es unter Berücksichtigung der Vereinbarungen, die die Mitgliedstaaten bis zum heutigen Tage hierüber geschlossen haben, zu klären, ob und inwieweit das Parlament darüber entscheiden kann, wo seine Einrichtungen untergebracht und seine Arbeiten durchgeführt werden sollen. Der Gerichtshof hatte sich bereits, unter beschränkten und besonderen Gesichtspunkten, mit der gerichtlichen Kontrolle über die Handlungen des Parlaments zu befassen: Ich erinnere an das jüngst ergangene Urteil in der Rechtssache Lord Bruce of Donington/Aspden. Es ist aber, so scheint mir, das erste Mal, daß der Gerichtshof um eine unmittelbare Entscheidung über diese Materie ersucht wird. Hingegen gibt es keine Präzedenzfälle, die Vereinbarungen über den Sitz des Parlaments betreffen.
Nach diesen Vorbemerkungen möchte ich nun kurz den Sachverhalt zusammenfassen.
Mit einer Entschließung vom 7. Juli 1981 nahm das Europäische Parlament zum Arbeitsort der Gemeinschaftsorgane und insbesondere zu seinem eigenen Sitz Stellung. Für die Zeit bis zur endgültigen Festlegung eines einzigen Ortes für die Ausübung seiner Tätigkeit beschloß es eine Reihe von Maßnahmen, nämlich im einzelnen:
a)
seine Plenarsitzungen in Straßburg abzuhalten,
b)
die Sitzungen seiner Ausschüsse und Fraktionen in der Regel in Brüssel stattfinden zu lassen,
c)
sein Sekretariat und die technischen Dienste durch geeignete Maßnahmen in die Lage zu versetzen, den Erfordernissen der Plenarsitzungen und der Ausschuß- und Fraktionssitzungen zu genügen.
Mit einem am 7. August 1981 bei der Kanzlei eingegangenen Schriftsatz hat das Großherzogtum Luxemburg den genannten Beschluß mit dem Antrag angefochten, ihn wegen Unzuständigkeit und Verletzung wesentlicher Formvorschriften für nichtig zu erklären. Das Parlament hat den Rechtsstreit aufgenommen und unter verschiedenen Gesichtspunkten die Unzulässigkeit der Klage sowie hilfsweise ihre Unbegründetheit geltend gemacht.
2.
In meinen Schlußanträgen werde ich mich zunächst mit den zahlreichen von der beklagten Partei vorgebrachten Argumenten für die Unzulässigkeit befassen. Bei diesen handelt es sich um Einreden, die stets oder überwiegend komplizierte Rechtsfragen berühren. Ich werde dann den Rechtsstreit in materieller Hinsicht prüfen, d. h. im Hinblick auf die von der Klagepartei gerügten beiden Mängel der Unzuständigkeit und der Verletzung wesentlicher Formvorschriften. In diesem Rahmen werde ich vor allem anderem die verschiedenen Vereinbarungen der Mitgliedstaaten über den Ort der Tätigkeiten des Parlaments in zeitlicher und inhaltlicher Hinsicht zu rekapitulieren haben.
3.
Ich beginne nunmehr mit der Prüfung der prozessualen Aspekte.
Das beklagte Organ macht die Unzulässigkeit der Klage unter verschiedenen Gesichtspunkten geltend, die ich zur Erleichterung der Darstellung in drei Gruppen zusammenfasse. Die Einreden der ersten Gruppe beziehen sich auf die Stellung der Klagepartei, die der zweiten Gruppe ergeben sich aus den Merkmalen des angefochtenen Aktes, und die der dritten Gruppe stützen sich auf eine nach Artikel 38 EGKS-Vertrag vorgenommene Bestimmung der direkt anfechtbaren Handlungen des Parlaments.
Ich werde die Zulässigkeit der Klage anhand dieser Einteilung untersuchen und prüfe zunächst die Rügen, mit denen die Aktivlegitimation des Großherzogtums Luxemburg bestritten wird. Die erste Rüge dieser Art geht von der Feststellung aus, daß die drei Verträge die Befugnis zur Festlegung des Sitzes der Organe den Regierungen der Mitgliedstaaten vorbehalten hätten. Artikel 77 EGKS-Vertrag lautet: „Der Sitz der Organe der Gemeinschaft wird durch Übereinkommen der Regierungen der Mitgliedstaaten festgelegt.“ Entsprechend bestimmen die Artikel 216 EWG-Vertrag und 189 EAG-Vertrag gleichlautend: „Der Sitz der Organe der Gemeinschaft wird im Einvernehmen zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten bestimmt.“ Nach Ansicht des Parlaments ergibt sich aus alledem für die Mitgliedstaaten die Verpflichtung, alle für das Zustandekommen einer Vereinbarung erforderlichen Schritte zu unternehmen. Wenn aber einer der Mitgliedstaaten den Rechtsweg beschreite, obwohl er mit Mitteln wie Verhandlungen und Übereinkunft auf die Lösung der Sitzfrage hinwirken könne, so mache dies die Klage unzulässig. Es handele sich um eine besondere Form der Präklusion, die auf der Stellung und dem Verhalten der Klagepartei beruhe. Rechtsgrundlage dieser Präklusion sei der Estoppel-Grundsatz des allgemeinen Völkerrechts, der durch Artikel 5 EWG-Vertrag in die Gemeinschaftsrechtsordnung übernommen worden sei.
Diese Rüge ist meines Erachtens unbegründet. Das Estoppel-Prinzip ist ein charakteristisches Rechtsinstitut des Common law; seine Funktion besteht darin, einem Rechtssubjekt bestimmte Handlungen zu verwehren, wenn sie im Widerspruch zu einem Zustand stehen, den dieses Rechtssubjekt durch sein eigenes Handeln mit herbeigeführt hat. Das Völkerrecht wendet diesen Grundsatz oder einen entsprechenden Grundsatz an, um auszuschließen, daß ein Staat Rechte für sich in Anspruch nimmt, die sich aus der Nichterfüllung eines Vertrags ergeben, wenn er nicht, obwohl ihm dies möglich gewesen wäre, alle Anstrengungen zu seiner Einhaltung unternommen hat (siehe das Urteil des Internationalen Gerichtshofes vom 20. Februar 1969, Bundesrepublik Deutschland/Dänemark und Bundesrepublik Deutschland/Niederlande, Slg. 1969, 26, Nr. 30).
Der Estoppel-Grundsatz, dessen Grenzen schon auf dem Gebiet der zwischenstaatlichen Beziehungen ziemlich vage sind, läßt sich aber nicht auf den Gemeinschaftsbereich übertragen und ist damit auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar.
Zunächst gilt es zu bedenken, daß das Gemeinschaftssystem als ein organisches Ganzes strukturiert ist und über eine rechtsprechende Instanz für die Lösung von Streitigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen diesen und den Organen verfügt. Es ist daher selbstverständlich, daß in einer so beschaffenen Ordnung die betroffenen Rechtssubjekte den Rechtsweg beschreiten, um ihre jeweilige Stellung zu schützen. Es wäre widersinnig anzunehmen, daß die Anrufung der rechtsprechenden Gewalt gegen Treu und Glauben verstoße, wenn gerade die Existenz einer Institution, deren Aufgabe es ist, Recht zu sprechen, zu den herausragenden Merkmalen der Gemeinschaftsrechtsordnung gehört. Diese Ansicht wird durch Rechtsprechung des Gerichtshofes bestätigt. Ich verweise auf das Urteil vom 31. März 1971 in der Rechtssache 22/70 (Kommission/Rat, Slg. 1971, 263). In jenem Fall ging es — unter anderem — darum, ob die Kommission nicht mehr klageberechtigt war, da „sie ... selbst für die umstrittene Lage [des klagenden Organs] verantwortlich [war], weil sie nicht rechtzeitig durch sachdienliche Vorschläge an den Rat das Notwendige getan habe, um die Ausübung der GemeinSchaftszuständigkeit zu ermöglichen“ (a. a. O., Randnummer 62 der Entscheidungsgründe). Der Gerichtshof führte hierzu aus, da die Rechtssache „die institutionelle Struktur der Gemeinschaft [betrifft, kann] die Zulässigkeit der Klage ... nicht von früheren Versäumnissen oder Irrtümern der Klägerin abhängen (a. a. O., Randnummer 63 der Entscheidungsgründe).
Meines Erachtens läßt sich der Estoppel-Grundsatz nicht auf Artikel 5 EWG-Vertrag stützen. Diese Vorschrift bestimmt unter dem hier interessierenden Gesichtspunkt lediglich: „Die Mitgliedstaaten treffen alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung der Verpflichtungen, die sich aus diesem Vertrag ... ergeben. Sie erleichtern [der Gemeinschaft] die Erfüllung ihrer Aufgabe.“ Nun haben in unserem Fall die Staaten zwar keine endgültige Einigung darüber erzielt, wo das Parlament seinen Sitz haben soll; dies bedeutet jedoch keineswegs, daß sie eine ihnen nach dem Vertrag obliegende Verpflichtung verletzt hätten, und zwar einfach deshalb nicht, weil eine solche Verpflichtung nicht besteht. Die Artikel 77 EGKS-Vertrag, 216 EWG-Vertrag und 189 EAG-Vertrag verpflichten die Mitgliedstaaten nicht, eine Vereinbarung über den Sitz der einzelnen Organe zu treffen, sondern räumen ihnen lediglich die Befugnis hierzu ein; jedoch darf deren Nichtausübung oder fehlerhafte Ausübung nicht zu einer Blockierung der Organe führen. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut der angeführten Vorschriften sowie daraus, daß die im allgemeinen Völkerrecht vorherrschenden Tendenzen „pacta de contrahendo“ allenfalls eine Verpflichtung dazu begründen, über den künftigen Vertrag nach Treu und Glauben zu verhandeln.
Etwas Derartiges ist beispielshalber in Artikel 220 EWG-Vertrag vorgesehen, in dem es heißt: „Soweit erforderlich, leiten die Mitgliedstaaten untereinander Verhandlungen ein, um zugunsten ihrer Staatsangehörigen folgendes sicherzustellen: — den Schutz der Personen sowie den Genuß und den Schutz der Rechte zu den Bedingungen, die jeder Staat seinen eigenen Angehörigen einräumt, — die Beseitigung der Doppelbesteuerung ..., — die gegenseitige Anerkennung der Gesellschaften ..., — die Vereinfachung der Förmlichkeiten für die gegenseitige Anerkennung und Vollstreckung richterlicher Entscheidungen und Schiedssprüche.“ Da diese Vorschrift den Nachdruck auf die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zum Verhandeln legen will, verwendet sie eine Formulierung („leiten ... Verhandlungen ein“), die um einiges gezielter ist als die Formulierungen („Der Sitz ... wird durch Übereinkommen ... festgelegt“, „Der Sitz ... wird im Einvernehmen ... bestimmt“), die in den Artikeln 77 EGKS-Vertrag, 216 EWG-Vertrag und 189 EAG-Vertrag enthalten sind; außerdem bezeichnet sie, zumindest in den Grundzügen, den Inhalt der künftigen Verträge. Wenn sich also aus den Vertragsbestimmungen über den Sitz der einzelnen Organe eindeutig nicht einmal eine Verpflichtung zum Verhandeln ableiten läßt, so kann man meines Erachtens schwerlich behaupten, die Mitgliedstaaten hätten im vorliegenden Fall insoweit gegen Artikel 5 EWG-Vertrag verstoßen oder ihre Untätigkeit habe die Tätigkeit der Organe gefährdet. In tatsächlicher Hinsicht ist es unstreitig, daß die Mitgliedstaaten sich mehrfach mit der Frage des Parlamentssitzes befaßt haben und dabei zu Vereinbarungen gelangt sind, über deren Inhalt und rechtliche Bedeutung ich bei der Prüfung der materiellen Seite des Rechtsstreits näher eingehen werde.
Artikel 5 verpflichtet die Staaten außerdem, der Gemeinschaft die Erfüllung ihrer Aufgabe zu erleichtern. Aber auch hier vermag ich nicht zu erkennen, weshalb die Mitgliedstaaten gegen ihre Verpflichtung verstoßen haben sollten, weil sie keine endgültige Vereinbarung über den Parlamentssitz getroffen haben. Trotz all ihrer Grenzen zeigen die erwähnten Vereinbarungen, daß die Mitgliedstaaten dieser Verpflichtung nachgekommen sind.
4.
Auch die zweite Rüge betrifft die Stellung als Klagepartei, stützt sich aber auf ein anderes Vorbringen: Die verschiedenen Mitgliedstaaten könnten, so wird vorgebracht, nicht als einzelne die Handlungen der Gemeinschaft anfechten, die das ihnen durch primäres Recht zuerkannte Recht verletzten, über den Sitz der Organe zu entscheiden. Die Befugnis zur Anfechtung von Handlungen solchen Inhalts stehe nämlich allen Staaten gemeinsam zu, so daß sie sie nur gemeinsam ausüben könnten. Im vorliegenden Fall habe das Großherzogtum jedoch als einziger Staat Klage erhoben; die Klage sei daher mangels Aktivlegitimation als unzulässig anzusehen.
Dieser Auffassung kann nicht zugestimmt werden. Ich habe bereits darauf hingewiesen, daß die drei Verträge den Mitgliedstaaten durch eine einheitliche Regelung die Befugnis zuweisen, den Sitz der Organe festzulegen. Das charakteristische Merkmal dieser Regelung besteht darin, daß auf diesem besonderen Gebiet, das wegen seines Zusammenhangs mit der Tätigkeit der Organe von konstitutioneller Bedeutung ist, die Zuständigkeit ausdrücklich den Gemeinschaftsorganen entzogen und den Mitgliedstaaten ihre Souveränität insoweit vorbehalten ist. Ich wiederhole: ihre „Souveränität“. Warum also sollte man nicht jedem einzelnen Mitgliedstaat die Befugnis zuerkennen, individuell zum Schutz seiner eigenen Rechte gerichtlich vorzugehen? Etwas anderes läßt sich auch nicht daraus ableiten, daß die Wahl des Sitzes der einzelnen Organe eine Übereinstimmung des Willens aller Mitgliedstaaten erfordert. Denn der Rahmen, in dem diese ausschließliche Zuständigkeit ausgeübt wird — und der die genannte Übereinstimmung verlangt —, ist eine Sache, die jedem Mitgliedstaat offenstehende Möglichkeit, als einzelner gegen die eventuelle Verletzung des entsprechenden Vorbehalts gerichtlich vorzugehen, hingegen eine andere.
Die beiden verschiedenen Ebenen, auf denen sich der soeben beschriebene Vorgang abspielt, darf man nicht durcheinanderbringen. Anderenfalls gelangte man zu einem abwegigen Ergebnis: Die Weigerung eines einzigen Staates, sich an einer gemeinsamen Klage zu beteiligen, würde alle anderen Staaten daran hindern, durch gerichtliches Vorgehen ihr spezifisches Interesse daran zu schützen, daß die Sitzfrage in Übereinstimmung auch mit ihrem eigenen Willen geregelt wird. Abschließend kann man daher feststellen, daß jeder Staat auf diesem Gebiet Inhaber eines eigenen wesentlichen Interesses ist, das durch die angeführten parallelen Bestimmungen der drei Verträge anerkannt ist, und daß er deshalb unbestreitbar über die „legitimatio ad causam“ verfügt, wenn er zum Schutz dieses Interesses gerichtlich vorgeht.
Im vorliegenden Fall macht das Großherzogtum nicht nur geltend, der Beschluß des Parlaments sei wegen Unzuständigkeit fehlerhaft, weil er im Widerspruch zu den Vertragsbestimmungen stehe, in denen den Mitgliedstaaten die Befugnis zur Entscheidung über den Sitz der Organe vorbehalten werde; es trägt vielmehr außerdem vor, dieser Beschluß stehe mit seinen spezifischen Inhalten im Widerspruch zu den bisher erzielten Vereinbarungen der Mitgliedstaaten über die vorläufigen Arbeitsorte des Parlaments. Wie wir später noch genauer sehen werden, geht es bei dem Rechtsstreit in materiell-rechtlicher Hinsicht letztlich im wesentlichen um die Frage, ob die Entscheidung des Parlaments sich in den Rahmen der bisherigen Vereinbarungen der Mitgliedstaaten über die Sitzfrage einfügt, ohne diese Vereinbarungen in irgendeiner Hinsicht abzuändern, — in diesem Fall müssen wir von einem Akt der Selbstorganisation sprechen — oder ob er diesen rechtlichen Rahmen überschreitet oder verletzt, so daß er wegen Unzuständigkeit fehlerhaft wäre. Nun betreffen aber die bis zum heutigen Tage geschlossenen Vereinbarungen über den Sitz des Parlaments insbesondere Luxemburg. Man denke nur an den „Beschluß der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten über die vorläufige Unterbringung bestimmter Organe und Dienststellen der Gemeinschaften“ vom 8. April 1965: Er ist, wie sich aus seiner einzigen Begründungserwägung ergibt, gerade „zur Regelung einiger besonderer Probleme des Großherzogtums Luxemburg“ ergangen und bestimmt unter diesem Gesichtspunkt in seinem Artikel 4, daß „das Generalsekretariat des Europäischen Parlaments und seine Dienststellen ... in Luxemburg [bleiben]“. All dies bedeutet, daß das Interesse Luxemburgs an der Anfechtung des Beschlusses des Parlaments im vorliegenden Fall einen besonderen, ihm eigenen Inhalt hat und daher nicht mit dem Interesse der anderen Mitgliedstaaten gleichgesetzt werden kann.
Das Parlament tritt dieser Auffassung entgegen. Es macht geltend, die Mitgliedstaaten seien nicht etwa jeder für sich Inhaber eines selbständigen Interesses daran, daß die Sitzfrage durch eine Vereinbarung zwischen den Regierungen geregelt werde, sondern Mitinhaber eines einheitlichen, unteilbaren Interesses. Daraus folge, daß sie als einzelne nicht befugt seien, dieses Interesse gerichtlich geltend zu machen. Ich habe bereits die Ansicht widerlegt, daß die Mitgliedstaaten Inhaber eines einheitlichen Interesses seien. Aber unterstellen wir einmal ihre Richtigkeit. Dann wäre es dem einzelnen Staat keineswegs verboten, zur Verteidigung seiner Position den Rechtsweg zu beschreiten. Es ist nämlich ein allgemein anerkannter Grundsatz, daß die Mitinhaber eines Rechtes auch einzeln klagen können: Man denke, um Beispiele aus dem Privatrecht zu nennen, an die Stellung von Gesamtschuldnern und von Miteigentümern. Außerdem trägt dieser Grundsatz dem elementaren Erfordernis Rechnung, daß in jedem Fall gewährleistet sein muß, daß Rechtsverletzungen durch die Anrufung der Gerichte abgewehrt werden können. Würde man nämlich in einem Fall der hier gegebenen Art die Ansicht bejahen, daß die Klage nur, und zwar gemeinsam, von allen Mitinhabern des verletzten Rechts erhoben werden könne, so würde man die Möglichkeit, im konkreten Fall rechtzeitig Klage zu erheben, in Frage stellen oder sogar praktisch ausschließen.
5.
Im gleichen gedanklichen Zusammenhang steht ein drittes, vom Parlament vorgebrachtes Argument. Angenommen, so macht das Parlament geltend, ein Mitgliedstaat könne, obwohl er nur Mitinhaber des von ihm geltend gemachten subjektiven. Rechts sei, als einzelner die Gerichte anrufen, so wäre es für eine Entscheidung des Gerichts doch unerläßlich, daß alle anderen Mitinhaber desselben Rechts in den Prozeß einbezogen würden. Es handele sich mit anderen Worten um einen Fall der notwendigen Streitgenossenschaft, der sich aus der Art des streitigen Rechtsverhältnisses ergebe. Die Vorschriften über das Verfahren vor dem Gerichshof, so macht das Parlament weiter geltend, sähen aber keine Beiladung, sondern lediglich eine freiwillige Prozeßbeteiligung vor, und auch dies, wie noch dargelegt werde, nur mit einigen Einschränkungen. Es gebe also kein technisches Instrument für die vollständige Verwirklichung des rechtlichen Gehörs. Infolge dieser Regelungslücke könne das Gericht immer dann, wenn das gerichtlich geltend gemachte Rechtsverhältnis eine notwendige Streitgenossenschaft mit sich bringe und im Verfahren nicht alle Subjekte dieses Rechtsverhältnisses anwesend seien, kein zweckdienliches, d. h. dem Klagebegehren Rechnung tragendes Urteil fällen. Hieraus ergebe sich für den vorliegenden Fall der offensichtliche Schluß, daß das Großherzogtum nicht zur Klageerhebung befugt sei.
Dieses Vorbringen überzeugt ebensowenig wie die ersten beiden Argumente, und dies nicht nur deshalb, weil es auf der unzutreffenden Prämisse aufbaut, daß auf dem streitigen Gebiet nicht jeder einzelne Mitgliedstaat Inhaber eines selbständigen Interesses sei. Es hat eine andere, speziellere Schwachstelle, nämlich, daß sich aus der rechtlichen Regelung der Intervention nicht die Rechtsfolgen ableiten lassen, die das Parlament in seinem Vorbringen als kohärent und vernünftig ansieht.
Ich weise zunächst darauf hin, daß eine notwendige Streitgenossenschaft zweierlei voraussetzt: zum einen, daß an dem streitigen Rechtsverhältnis mehrere Rechtssubjekte beteiligt sind, und zum anderen, daß das Urteil seinen Zweck verfehlen würde, wenn es nur gegen eines oder einige dieser Rechtssubjekte erginge. Im vorliegenden Fall läßt sich nicht bezweifeln, daß ein Urteil, durch das der Gerichtshof der Klage des Großherzogtums stattgäbe, seinen Zweck erfüllen würde: Es würde dem Schritt des Parlaments seine Wirkung nehmen und auf diese Weise die Interessen des klagenden Staates schützen. Man kann somit meines Erachtens im vorliegenden Fall nicht von einer notwendigen Streitgenossenschaft sprechen. Damit wird die Frage unerheblich, ob das Prozeßrecht der Gemeinschaft die Rechtsfigur der Beiladung kennt oder nicht. Insoweit kann ich mich darauf beschränken, auf das Urteil vom 10. Dezember 1969 in der Rechtssache 12/69 (Wonnerth/Kommission, Slg. S. 577) zu verweisen, wo der Gerichtshof festgestellt hat, daß dieses Rechtsinstitut „in der Verfahrensordnung nicht vorgesehen ist“.
Die Position der Mitinhaber eines Rechts, die nicht Klage erhoben haben, ist jedoch hinsichtlich des durch den Kläger in Gang gebrachten Verfahrens durch die Rechtsinstitute des freiwilligen Beitritts und der Drittwiderspruchsklage geschützt. Ich weise darauf hin, daß nach der zur Zeit geltenden Verfahrensordnung die Anhängigkeit des Rechtsstreits dadurch bekanntgemacht wird, daß im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften „eine Mitteilung ... veröffentlicht [wird], die den Tag der Eintragung der Klageschrift in das Register, Namen und Wohnsitz der Parteien, den Streitgegenstand und den Klageantrag sowie die Angabe der geltend gemachten Klagegründe und die wesentlichen Argumente enthält“ (Artikel 16 §6). Alle interessierten Rechtssubjekte werden so in die Lage versetzt, in Kenntnis der wesentlichen Tatsachen die Zweckmäßigkeit eines Beitritts zum Verfahren zu prüfen.
Dem hält das Parlament allerdings entgegen, die geltenden Verfahrensvorschriften ließen lediglich einen Beitritt zum Zwecke der Streithilfe zu, während die anderen Staaten im vorliegenden Fall auch hätten intervenieren können, um andere Auffassungen als die der Klagepartei geltend zu machen, ohne daß diese notwendigerweise mit denen des beklagten Organs hätten übereinstimmen müssen. Insofern sei der Schutz, den die geltende Regelung den Mitinhabern eines von nur einem von ihnen geltend gemachten Interesses gewähre, also relativ schwach: Wenn keine Übereinstimmung zwischen dem Vorbringen der Klagepartei und dem, was die Mitinhaber vor Gericht geltend machen wollten, bestehe, so stehe ihnen als einzige Möglichkeit die Drittwiderspruchsklage offen. Zu einer solchen Auffassung vom Rechtsinstitut des Beitritts gelange man auf der Grundlage der diesbezüglichen Vorschriften der drei Protokolle über die Satzung des Gerichtshofes. Artikel 34 der EGKS-Satzung bestimmt in seinem Absatz 2: „Mit den Anträgen der Beitrittserklärung können nur die Anträge einer Partei unterstützt oder deren Abweisung verlangt werden.“ Entsprechend heißt es in Artikel 37 Absatz 3 des EWG-Protokolls und in Artikel 38 Absatz 3 des EAG-Protokolls gleichlautend: „Mit den aufgrund des Beitritts gestellten Anträgen können nur die Anträge einer Partei unterstützt werden.“ Die Verwendung des Wortes „nur“ in allen drei Vorschriften bilden meines Erachtens ein schwer zu überwindendes Hindernis für die Annahme, daß es andere Formen des Prozeßbeitritts als die bloße Nebenintervention (Streithilfe) gibt.
Die Feststellung, daß der Schutz von Rechtssubjekten, die nicht zum selbständigen Beitritt berechtigt sind, schwach und unzureichend ist, trifft demnach zu. Von ihr bis zu der Behauptung, daß der Mitinhaber eines Rechts nicht als einzelner klagen könne, ist es jedoch ein weiter Weg, der, wie ich meine, nicht gangbar ist. In beiden Fällen stehen wir der Gefahr gegenüber, daß der Anspruch auf rechtliches Gehör beeinträchtigt wird — und doch scheint mir von beiden Gefahren — der Unmöglichkeit, anders als gemeinsam (d. h. zusammen mit allen anderen Mitinhabern des streitigen Rechts) zu klagen, und der, allerdings durch den nachträglich gegebenen Rechtsbehelf der Drittwiderspruchsklage aufgewogenen Beschränkung der Möglichkeit des Beitritts zum Prozeß — die erste die bei weitem größere zu sein. Da dem so ist, halte ich es für richtig, der Auslegung der Regelung den Vorzug zu geben, durch die der vollkommenste oder, wenn man so will, der am wenigsten unvollkommene Schutz aller auf dem Spiel stehenden Interessen erreicht wird. Deshalb müßte man auch dann zu dem Ergebnis gelangen, daß jeder Staat als einzelner klagen kann, wenn man dem Vorbringen des Parlaments folgt, das auf dem Gedanken beruht, daß das im vorliegenden Fall streitige Recht ein einheitliches, unteilbares Recht ist; dies ändert nichts daran, daß die anderen Mitbetroffenen berechtigt sind, zumindest als Streithelfer dem Verfahren beizutreten oder gegebenenfalls Drittwiderspruchsklage zu erheben.
6.
Das Parlament rügt ferner das Fehlen der Legitimation auch unter einem zweiten Gesichtspunkt. Es macht geltend, Luxemburg sei nicht befugt gewesen, zum Schutz der Interessen des Personals des Parlaments zu klagen, weshalb die Klage unzulässig sei. Ausgangspunkt für diese — mit Verlaub zu sagen, etwas seltsame — Rüge ist der Umstand, daß die Klagepartei bei ihrer Argumentation gegen den Beschluß des Parlaments diesen unter anderem als schädlich für die Beamten dieses Organs bezeichnet hat. Es liegt auf der Hand, daß das Vorbringen der beklagten Partei jeder Grundlage entbehrt. Es steht fest, daß Luxemburg niemals geltend gemacht hat, als Inhaber von Interessen Dritter zu klagen; es hat im Gegenteil stets erklärt, in Ausübung eines eigenen subjektiven Rechts zu klagen, wie sich eindeutig auch aus meinen soeben gemachten Ausführungen zur Aktivlegitimation ergeben dürfte. Ich verweise daher auf meine Argumentation zu diesem Punkt.
7.
Ich komme nunmehr zu den Unzu-Iässigkeitsrügen, die sich auf die Merkmale stützen, die das Handeln der Gemeinschaft aufweisen muß, um anfechtbar zu sein. Es sind dies die Rüge, die auf der angeblich bloß bestätigenden Wirkung des Beschlusses basiert, sowie die Rüge, die sich auf die angeblich nur interne Wirkung des Beschlusses bezieht.
Die erste Rüge läßt sich leicht zusammenfassen. Das Parlament macht geltend, der Beschluß vom 7. Juli 1981 bekräftige lediglich Entscheidungen über die Arbeitsorte, die mit der Entschließung vom 13. März desselben Jahres getroffen worden seien: Daraus folge, daß er nicht selbständig anfechtbar sei, weil er unter anderem lediglich den Beschluß vom 13. März, der nicht rechtzeitig angefochten worden sei, bestätige. Ich erinnere in diesem Zusammenhang daran, daß Klagen gegen Handlungen des Parlaments „innerhalb einer Frist von einem Monat nach Veröffentlichung des Beschlusses der Versammlung“ zu erheben sind (Artikel 38 Absatz 2 EGKS-Vertrag). Der Beschluß vom 13. März sei aber im Amtsblatt vom 6. April (ABl. C 77, S. 70) veröffentlicht worden, während die Klage erst am 7. August bei der Kanzlei eingegangen sei. Auch wenn man also die Klage nach dem bekannten Grundsatz „Magis valeat quam pereat“ auf den ersten der beiden Beschlüsse beziehe, wobei man nur diesen als beschwerende und anfechtbare Handlung ansähe, wäre sie verspätet, weil zwischen der Veröffentlichung der angefochtenen Handlung und der Klageerhebung mehr als vier Monate verstrichen seien.
Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Es trifft zwar zu, daß nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes bestätigende Akte nicht selbständig anfechtbar sind (vgl. z. B. das Urteil vom 22. 3. 1961 in den verbundenen Rechtssachen 42 und 49/59, Slg. S. 109); ebenso sicher ist jedoch, daß die Entschließung vom 7. Juli nicht lediglich die vom 13. März bestätigt. An diesem Tag legte das Parlament gemäß einem Vorschlag seines Präsidiums den Tagungskalender und die Tagungsorte für das gesamte Jahr 1981, genauer, für den Zeitraum vom 23. März bis zum 18. Dezember, fest, indem es beschloß, in diesem Zeitraum neun Tagungen, und zwar jeweils in Straßburg, abzuhalten (vom 23. bis zum 26. März, vom 6. bis zum 10. April, vom 4. bis zum 8. Mai, vom 15. bis zum 19. Juni, vom 6. bis zum 10. Juli, vom 14. bis zum 18. September, vom 12. bis zum 16. Oktober, vom 16. bis zum 20. November und vom 14. bis zum 18. Dezember). Es läßt sich leicht feststellen, daß diese Entschließung insofern von beschränkter Tragweite ist, als sie lediglich die Organisation der Arbeit des Plenums während des laufenden Jahres betrifft. Sie enthält keine Äußerung allgemeiner Art zu den Arbeitsbedingungen der Versammlung in den folgenden Jahren; in ihr werden auch keine — weder grundsätzliche noch auf das Jahr 1981 beschränkte — Erwägungen über die Sitzungsorte der Ausschüsse und Fraktionen angestellt; schließlich ist in ihr keine Maßnahme vorgesehen, die die Tätigkeit des Sekretariats und der technischen Dienste betrifft.
Ganz anders stellt sich der spätere Beschluß vom 7. Juli dar. Bekanntlich beschloß das Parlament darin ohne zeitliche Begrenzung und ohne Bezugnahme auf den Zeitplan für einen bestimmten Zeitraum, die Plenarsitzungen in Straßburg abzuhalten. Es traf darüber hinaus zwei Entscheidungen über Materien, die im vorhergehenden Beschluß nicht enthalten waren, nämlich, Sitzungen der Ausschüsse und Fraktionen in der Regel in Brüssel stattfinden zu lassen und Maßnahmen für die Tätigkeit des Sekretariats und der technischen Dienste zu treffen. Alles in allem kann man eindeutig verneinen, daß die beiden Entschließungen sich auch nur teilweise inhaltlich überschneiden. Der geltend gemachte Unzulässigkeitsgrund liegt somit nicht vor.
Dieses Ergebnis wird auch durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes bestätigt. Im Urteil vom 31. März 1971 in der Rechtssache 22/70 (a. a. O.) führte der Gerichtshof aus, ein Beschluß des Rates könne nicht „als bloße Bestätigung früherer Beschlüsse“ angesehen werden (in diesem Fall wäre die Anfechtung verspätet gewesen), da eine inzwischen vom Rat erlassene Verordnung die Materie entscheidend verändert habe (Randnummer 66 der Entscheidungsgründe). Es ging in jenem Fall um die Verteilung der Zuständigkeiten für die Verhandlungen über das Transportwesen zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten.
8.
Das Parlament macht jedoch die Unzulässigkeit der Klage noch unter einem weiteren Gesichtspunkt geltend: Die angefochtene Handlung, so trägt es vor, wirke sich lediglich auf seine Verwaltung aus und könne daher nicht Gegenstand einer Anfechtung sein.
Der angeführte Grundsatz existiert in der Tat. Handlungen eines Organs, die ausschließlich innerhalb dieses Organs Rechtswirkungen entfalten, sind nicht anfechtbar. Der Gerichtshof hat mehrfach in diesem Sinne entschieden. Ich verweise auf das Urteil vom 12. Februar 1960 in den verbundenen Rechtssachen 16 bis 18/59 (Geitling u. a./Hohe Behörde, Slg. S. 43, 65). Dort wurde die Anfechtbarkeit der angegriffenen Bestimmung mit der Begründung verneint, daß sie die Klägerinnen nicht beschweren könne, weil sie keinerlei. Bindungswirkung für ihre Adressaten habe und auch nicht geeignet sei, die Hohe Behörde bei der künftigen Erfüllung ihrer Aufgaben zu binden. Außerdem wird dort festgestellt, daß die Bestimmung „keine Vorschriften [enthält], die rechtliche Wirkung ... auslösen, [denn] es handelt sich lediglich um eine interne Maßnahme“. Wenn also der hier in Rede stehende Beschluß zur Gruppe der nur internen Maßnahmen gehören sollte, so wäre der Unzulässigkeitsrüge stattzugeben.
Gerade an dieser Zugehörigkeit kann man jedoch zweifeln. Betrachtet man die mit ihr verfolgten Zwecke, so gehört die angefochtene Handlung zu den sogenannten Akten der Selbstorganisation, durch die jede Einrichtung ihren inneren Aufbau und ihre Tätigkeit regelt. Ich prüfe im Augenblick nicht die Frage, ob sie sich gerade im Rahmen des Selbstorganisationsrechts des beklagten Organs hält oder ob sie diesen überschreitet und damit wegen Unzuständigkeit fehlerhaft ist. Ich beschränke mich vielmehr auf einen anderen Hinweis. Daß Akte der Selbstorganisation nur interne Wirkungen entfalten, das heißt Wirkungen, die über den Bereich der Verwaltung des Organs, von dem sie erlassen worden sind, nicht hinausgehen, ist die Regel. Wie immer gibt es zu der Regel jedoch Ausnahmen. Es ist also möglich, und kommt tatsächlich nicht selten vor, daß von ihnen auch Wirkungen nach außen ausgehen, die die Gefahr mit sich bringen, daß die Interessen anderer Rechtssubjekte beeinträchtigt werden. Ein Beispiel für diese Handlungen, die Wirkungen sowohl nach innen als auch nach außen haben, läßt sich dem Vorabentscheidungsurteil des Gerichtshofes vom 15. September 1981 in der Rechtssache 208/80 (Lord Bruce of Donington/Aspden, Slg. S. 2205) entnehmen. Die Frage war damals, ob die nationalen Behörden an die vom Parlament im Rahmen seiner internen Organisationsmaßnahmen getroffene Entscheidung gebunden sind, seinen Mitgliedern die Reise- und Aufenthaltskosten pauschal zu erstatten. Der Gerichtshof entschied sich für die Bejahung dieser Frage und sprach den Mitgliedstaaten das Recht ab, Einnahmen, die Mitglieder des Europäischen Parlaments eventuell wegen ihres Mandats haben, steuerlich zu belasten (Randnummern 17 bis 22 der Entscheidungsgründe). In Anwendung dieses Grundsatzes auf den vorliegenden Fall ist festzustellen, daß der hier in Rede stehende Beschluß, obwohl er Zwecken der Selbstorganisation zu dienen bestimmt ist, auch nach außen Wirkungen entfalten könnte, durch die anderen Rechtssubjekten und damit auch den Mitgliedstaaten möglicherweise ein Schaden entsteht. Dies genügt meines Erachtens, um die hier geprüfte Rüge als unbegründet anzusehen.
Nachdem ich dies festgestellt habe, halte ich es nicht für erforderlich, die Ausführungen zur tatsächlichen Rechtsnatur des angefochtenen Beschlusses zu vertiefen, um zu klären, ob er sich in seinen Wirkungen auf den Innenbereich des Organs erschöpft oder ob er auch außerhalb des Organs Wirkungen entfaltet. Diese Frage steht nämlich in engem Zusammenhang mit der Frage der angeblichen Unzuständigkeit, die den Beschluß fehlerhaft machen würde. Es handelt sich um zwei Seiten derselben Medaille. Die Medaille gehört jedoch ihrem Wesen nach zum materiell-rechtlichen Teil der Rechtssache, so daß ich die Frage bis zur Prüfung der Begründetheit der Klage zurückstelle.
9.
Anders lautet jedoch die Argumentation, mit der das beklagte Organ in erster Linie unter Berufung auf die Rechtsnatur der angefochtenen Handlung die Unzulässigkeit der Klage geltend macht.
Zum Ausgangspunkt nimmt es dabei eine unbestreitbare Tatsache: Der Beschluß vom 7. Juli 1981, so trägt es vor, betreffe die Organisation der Arbeit der Versammlung und betreffe daher ausschließlich deren Tätigkeit, ohne zwischen den verschiedenen Befugnissen aus jedem der drei Verträge zu unterscheiden. Eine Handlung, die solche Merkmale aufweise, könne aber mit dem in Artikel 38 EGKS-Vertrag enthaltenen Begriff „Beschlüsse der Versammlung“ allein nicht erfaßt werden. Sie sei daher nicht anfechtbar. Diese Auffassung stütze sich zum einen darauf, daß weder der EWG-Vertrag noch der Euratom-Vertrag — jedenfalls nicht ausdrücklich — die Anfechtung von Handlungen des Parlaments vorsähen, und zum anderen auf den Gedanken, daß Artikel 38 EGKS-Vertrag nur die Anfechtung solcher Beschlüsse zulasse, die in den Anwendungsbereich des EGKS-Vertrags fallende Materien beträfen. Hiervon ausgehend sei ohne weiteres auch die Anfechtbarkeit von Beschlüssen zu verneinen, die den drei Verträgen gemeinsame Materien beträfen, wie zum Beispiel mit der Organisation und der Tätigkeit der Organe zusammenhängende Fragen.
Eines läßt sich nicht bezweifeln: Diese Auslegung des Artikels 38 ist sehr restriktiv, und legt man sie zugrunde, so sind nur noch sehr wenige Handlungen des Parlaments als EGKS-Organ anfechtbar. Nach Ausschluß der Handlungen ohne bindende Wirkungen (was das Feld bereits sehr einengt, da es sich in unserem Fall um ein Parlament handelt, das im wesentlichen eine Kontrollfunktion innehat: vgl. Artikel 20 EGKS-Vertrag) bleiben drei Gruppen von Handlungen übrig: a) der Mißtrauensantrag gegen die Hohe Behörde nach Artikel 24 EGKS-Vertrag, b) die Beschlüsse über den Haushaltsplan nach Artikel 78 EGKS-Vertrag in der Fassung des Vertrages vom 22. Juli 1975„zur Änderung bestimmter Finanzvorschriften der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften und des Vertrages zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften“, c) die Beschlüsse, durch die die Versammlung in dem als „kleine Revision“ bekannten Verfahren gemäß Artikel 95 EGKS-Vertrag die von der Hohen Behörde und dem Rat vorgeschlagenen und dann dem Gerichtshof zur Stellungnahme unterbreiteten Vertragsänderungen billigt.
Also ein Parlament, das praktisch jeder Kontrolle entzogen ist? Nein. Die von der beklagten Partei befürwortete Auslegung ist aus einer Reihe von Gründen abzulehnen. Der erste Grund, der von allgemeiner Art ist, betrifft die Rechtsnatur der Handlung. Bekanntlich hat das Parlament seinen Beschluß erlassen, um die Bedingungen für seine Tätigkeit in Bezug auf die Tagungsorte und die erforderliche personelle und technische Unterstützung festzulegen. Nun ist es aber gewiß unmöglich, den Inhalt des Beschlusses dahin gehend aufzuspalten, daß man nach den Befugnissen des Organs aus den drei Verträgen unterscheidet und dann, nachdem man diese problematische Aufgliederung vorgenommen hat, festzustellen, daß die Akte, die man so erhält, der Anfechtung nach Artikel 38 EGKS-Vertrag nur insoweit unterliegen, als sie den Befugnissen aus dem EGKS-Vertrag zugeordnet werden können. Ein solches Vorgehen, das vielleicht abstrakt denkbar ist (auch dies läßt sich allerdings bezweifeln), ist in praktischer Hinsicht abwegig, da die Versammlung eine Einheit ist und nur nach einheitlichen Bedingungen tätig sein kann, unabhängig davon, ob sich ihre Befugnisse aus dem EGKS-Vertrag, dem EWG-Vertrag oder dem EAG-Vertrag ergeben.
Dies wird im übrigen durch die Art der Geschäftsordnung bestätigt, die sich das beklagte Organ gegeben hat. Die Befugnis zur Regelung seiner eigenen Tätigkeit wird der Versammlung durch verschiedene Bestimmungen der drei Verträge, nämlich Artikel 25 EGKS-Vertrag, Artikel 142 EWG-Vertrag und Artikel 112 EAG-Vertrag, eingeräumt, die alle denselben Inhalt haben. Gestützt auf diese Vorschriften hat sich die Versammlung nur eine Geschäftsordnung gegeben, die sie auf ihre Tätigkeit im Rahmen des EGKS-Vertrags (nur Artikel 31 bezieht sich ausschließlich auf eine Befugnis aus diesem Vertrag) ebenso anwendet wie auf ihre Tätigkeit im Rahmen des EWG-Vertrags und des EAG-Vertrags.
Das Parlament bestreitet nicht, daß es sich so verhält. Es erkennt dies vielmehr als zutreffend an; jedoch leitet es daraus ab, daß die Handlungen, die mit der Tätigkeit des Organs. verbunden sind insoweit, als sie zugleich Handlungen nach dem EGKS-Vertrag, dem EWG-Vertrag und dem EAG-Vertrag sind, nicht nach Artikel 38 angefochten werden können. Artikel 38 wäre somit in dem Sinn restriktiv auszulegen, daß die Beschlüsse des Parlaments, die auch, aber nicht ausschließlich, auf EGKS-Befugnisse gestützt werden können, aus seinem Anwendungsbereich ausgeschlossen sind. Ich bin hingegen der Meinung, daß der Gedankengang umgekehrt verläuft: Gerade die Unteilbarkeit der Handlung führt dazu, sie als anfechtbar anzusehen. Zu diesem Ergebnis gelange ich aufgrund verschiedener Überlegungen.
Zunächst ist der Inhalt von Artikel 38 unabhängig vom späteren Abschluß des EWG-Vertrags und des EAG-Vertrags sowie von dem Abkommen vom 25. März 1957 über gemeinsame Organe für die Europäischen Gemeinschaften zu bestimmen. Ich meine natürlich den Teil von Artikel 38 EGKS-Vertrag, der wie folgt lautet: „Auf Klage eines der Mitgliedstaaten oder der Hohen Behörde kann der Gerichtshof die Beschlüsse der Versammlung ... aufheben.“ Es läßt sich nicht ernsthaft bezweifeln, daß sich diese Formulierung auch auf die Beschlüsse bezieht, mit denen das Organ seine eigene Tätigkeit regelt (selbstverständlich immer nur insoweit, als sie geeignet sind, Wirkungen nach außen zu entfalten). Zu dieser Auffassung neige ich deshalb, weil der Wortlaut der Vorschrift völlig eindeutig ist und weil die Ordnung, zu der man gelangen würde, wenn man die Beschlüsse über die Tätigkeit der Versammlung aus der Gruppe der anfechtbaren Handlungen ausschließen würde, unter Berücksichtigung der durch die Vorschrift geschützten Interessen nicht zweckdienlich wäre. Ernstzunehmende Gründe, die für einen solchen Ausschluß sprächen oder ihn plausibel machten, gibt es nicht. Im Gegenteil läßt es das Erfordernis, die Beachtung des Rechts zu gewährleisten, das Artikel 31 EGKS-Vertrag anerkennt („Der Gerichtshof sichert die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung dieses Vertrages und der Durchführungsvorschriften“) und das mit denselben Worten im EWG-Vertrag (Artikel 164) und im EAG-Vertrag (Artikel 136) bekräftigt worden ist, geraten erscheinen, sich die nicht restriktive Auslegung zu eigen zu machen.
Wenn dem so ist, so müßte man, um der Auffassung des beklagten Organs folgen zu können, postulieren — wie es die beklagte Partei im übrigen auch tut —, daß die Tragweite des Artikels 38 EGKS-Vertrag durch das Inkrafttreten des EWG-Vertrags und des EAG-Vertrags geringer geworden ist. Diese sehen, wie bereits gesagt, nicht — oder zumindest nicht ausdrücklich — vor, daß Handlungen des Parlaments anfechtbar sind. Aufgrund dieser Lücke könnte man zu der Auffassung gelangen, daß außer den Handlungen, die sich ausschließlich auf Befugnisse aus dem EWG-Vertrag und dem EAG-Vertrag stützen, auch die Handlungen keiner Überprüfung unterliegen, die gemeinsame Befugnisse zum Gegenstand haben, darunter diejenigen, die sich auf den Aufbau und die Tätigkeit des Organs auswirken. Diese Annahme hält jedoch einer kritischen Überprüfung nicht stand. Es gibt präzise Rechtsvorschriften, die für das Gegenteil sprechen.
Ich meine in erster Linie Artikel 232 EWG-Vertrag, dessen Absatz 1 lautet: „Dieser Vertrag ändert nicht die Bestimmungen des Vertrages über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, insbesondere hinsichtlich der Rechte und Pflichten der Mitgliedstaaten, der Befugnisse der Organe dieser Gemeinschaft und der Vorschriften des genannten Vertrages für das Funktionieren des gemeinsamen Marktes für Kohle und Stahl.“ Nun liegt es aber auf der Hand, daß durch einen Ausschluß der Anfechtbarkeit von Beschlüssen über die Tätigkeit des Organs zweierlei Befugnisse eingeschränkt würden: einerseits die Befugnisse der Mitgliedstaaten und der Hohen Behörde, denen eine bestimmte Rechtsschutzmöglichkeit entzogen würde, und zum anderen die Befugnisse des Gerichtshofes, der dann Handlungen, die nicht selten von großer Bedeutung sind, nicht mehr auf ihre Rechtmäßigkeit hin überprüfen könnte. Diese Folgen stehen in offenem Widerspruch zu der genannten Vorschrift, durch die gerade verhindert werden soll, daß die beiden neuen Verträge und ihre Einfügung in ein einheitliches Ganzes die Rechtspositionen, die der EGKS-Vertrag den Organen und den Staaten einräumt, verändern. Beurteilt man die Probleme, die das Inkrafttreten neuer Vorschriften und die Notwendigkeit ihrer Koordinierung mit den früheren Vorschriften aufwerfen, anhand des Grundsatzes des Artikels 232 EWG-Vertrag, muß man somit davon ausgehen, daß der EWG-Vertrag und der EAG-Vertrag Artikel 38 nicht geändert haben, jedenfalls nicht hinsichtlich der Frage, welche Handlungen anfechtbar sind.
Auf der gleichen Linie liegt Artikel 30 des Vertrags vom 8. April 1965 zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften. Er lautet: „Die Bestimmungen der Verträge zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Europäischen Atomgemeinschaft über die Zuständigkeit des Gerichtshofes und ihre Ausübung sind auf die Bestimmungen dieses Vertrages ... anzuwenden; für die Bestimmungen, die eine Änderung von Artikeln des Vertrages über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl darstellen, gelten jedoch weiterhin die Bestimmungen des Vertrages über die Gründung der Europäischen Gemeinschaften für Kohle und Stahl.“ Dieser Vorschrift liegt offensichtlich das Erfordernis zugrunde, dem auch, wie wir soeben gesehen haben, Artikel 232 EWG-Vertrag Rechnung tragen will, nämlich, die Befugnisse des Gerichtshofes aus dem EGKS-Vertrag dadurch unverändert lassen, daß eine Auswirkung der Fusion der Exekutiven auf diese Befugnisse ebenso ausgeschlossen wird, wie auch die Schaffung der neuen Gemeinschaften und die damit verbundene Zusammenfassung der Versammlungen und der Gerichtshöfe sich nicht ausgewirkt hatten.
Als Ergebnis können wir somit festhalten, daß Artikel 38 EGKS-Vertrag durch die neu hinzugekommenen Vertragsbestimmungen nicht geändert worden ist. Dieselbe Ansicht hat im übrigen auch Generalanwalt Reischl in seinen Schlußanträgen in der Rechtssache 66/76 (CFDT/Rat, Slg. 1977, 311, 313) vertreten. Dadurch wird die Auffassung bekräftigt, daß die Handlungen des Parlaments einschließlich derjenigen, die die Tätigkeit dieses Organs betreffen, noch heute nach der hier geprüften Vorschrift anfechtbar sind. Zur Begründung seiner Auslegung des Artikels 38 bringt das beklagte Organ ferner ein Argument vor, das sich auf den angeblichen tatsächlichen Willen der Vertragsparteien stützt, wobei es gewissermaßen andeutet, daß diesem Vorrang gegenüber dem Wortlaut der Verträge zukomme. Es trägt vor (Schriftsatz vom 22. 2. 1982, S. 13), der EWG-Vertrag und der Euratom-Vertrag — die die Anfechtbarkeit von Handlungen des Parlaments nicht, oder jedenfalls nicht ausdrücklich, vorsehen — seien nach dem EGKS-Vertrag abgeschlossen worden und brächten daher die neueste Einstellung der Mitgliedstaaten zur gerichtlichen Kontrolle der Tätigkeit dieses Organs zum Ausdruck. Im Hinblick auf diese Haltung sei es vernünftig, Artikel 38 einengend auszulegen. Auch diese Auffassung ist jedoch abzulehnen: Ihr steht als unüberwindbares Hindernis die eindeutige Regelung des Artikels 232 EWG-Vertrag entgegen. Ich bin nämlich der Ansicht, daß bei der Auslegung ein subjektiver Gesichtspunkt, wie ihn das Parlament geltend macht, nur dann herangezogen werden darf, wenn die Vorschriften mehrdeutig sind. Im vorliegenden Fall besteht aber nicht einmal ein Schatten von Mehrdeutigkeit.
Jedenfalls findet die hier befürwortete Auslegung von Artikel 38 eine Stütze in der Rechtsprechung des Gerichtshofes.
Bekanntlich prüfte der Gerichtshof in seinem Urteil vom 15. September 1981 (Lord Bruce of Donington/Aspden, a. a. O.) die vom Parlament erlassenen Vorschriften zur Regelung der Erstattung der Kosten sowie der Tagegelder seiner Mitglieder. Obwohl der Tenor nur allgemein vom „Gemeinschaftsrecht“ spricht, wird in den Entscheidungsgründen (Randnummer 15) der Organisationsakt geprüft, der die Zahlung der Reise- und Aufenthaltskosten regelte. Da dieser Akt die Tätigkeit des Organs betraf, war er offensichtlich Ausdruck der Befugnisse, die der Versammlung nach allen drei Verträgen zustehen; er war somit ein typisches Beispiel für einen „gemeinsamen“ Akt. Nun überträgt aber der EGKS-Vertrag dem Gerichtshof die Gültigkeitskontrolle durch Vorabentscheidung (die sich somit nicht auf die Auslegung erstreckt) lediglich hinsichtlich der Handlungen der Hohen Behörde und des Rates (Artikel 41 EGKS-Vertrag). Nach dem EWG-Vertrag ist der Gerichtshof hingegen zuständig für die Vorabentscheidung „über die Gültigkeit und die Auslegung der Handlungen der Organe der Gemeinschaft“ (Artikel 177 Absatz 1 Buchstabe b), also auch der Handlungen des Parlaments. Bei Handlungen des Parlaments, die den drei Verträgen „gemeinsam“ sind, weil sie sich auf die Tätigkeit des Organs beziehen, stellt sich demnach unter umgekehrten Vorzeichen dieselbe Auslegungsfrage wie bei Artikel 38 EGKS-Vertrag.
In diesen Fällen steht der Auslegende nämlich vor einer sehr klaren Alternative: Entweder er legt Artikel 177 weit aus, indem er die „gemeinsamen“ Akte im soeben dargelegten Sinn darunter fallen läßt, oder er schließt diese Gruppe von Handlungen von jeder gerichtlichen Überprüfung im Wege der Vorabentscheidung aus. Der Gerichtshof hatte sich bereits in der Rechtssache 101/63 (Wagner/Fohrmann und Krier, Urteil vom 12. 5. 1964, Slg. S. 417) mit einem ähnlichen Problem zu befassen, nämlich mit der Frage, ob er insoweit zur Vorabentscheidung über ihm nach Artikel 177 EWG-Vertrag vorgelegte Fragen befugt ist, als diese Fragen die Auslegung des EGKS-Vertrags betreffen. Der Gerichtshof löste den Fall, ohne hierzu Stellung zu nehmen; auch der Generalanwalt äußerte keine klare Meinung. Mit dem Urteil in der Rechtssache Lord Bruce Donington entschied sich der Gerichtshof hingegen, wenn auch in einer nicht ganz eindeutigen Formulierung, für eine extensive Auslegung von Artikel 177.
Mit dieser Entscheidung wird ein allgemeiner Gedanke weiterentwickelt, der in dem bereits angeführten Urteil vom 31. März 1971 in der Rechtssache 22/70 (Kommission/Rat) enthalten war. Der Gerichtshof hatte dort über die Frage zu entscheiden, ob die Mitgliedstaaten und die Organe gemäß Artikel 173 EWG-Vertrag nur die in Artikel 189 EWG-Vertrag genannten Handlungen mit bindender Wirkung anfechten können oder aber „alle Handlungen der Organe, die dazu bestimmt sind, Rechtswirkungen zu erzeugen, ohne Unterschied ihrer Rechtsnatur oder ihrer Form“ (Randnummern 38/42 der Entscheidungsgründe); er schlug den zweiten Weg ein, der eine extensive Auslegung von Artikel 173 EWG-Vertrag verlangt.
Dieser Ausrichtung ist meines Erachtens zuzustimmen. Ihr liegt — es ist der Mühe wert, dies noch einmal festzustellen — das Erfordernis zugrunde, in Übereinstimmung mit dem Inhalt der Verträge eine möglichst umfassende und eingehende gerichtliche Prüfung der Rechtsmäßigkeit der Handlungen der Gemeinschaftsorgane sicherzustellen. Was das Parlament anbelangt, so steht dieses Erfordernis heute deutlicher als in der Vergangenheit vor Augen, da es dank seiner neuen Repräsentativität ein größeres und voraussichtlich weiter wachsendes Gewicht hat. In einem Brief an Benjamin Franklin, schrieb Andrew Jackson: „In der Mißgunst zwischen den Gerichten, dem Präsidenten und dem Kongreß liegt die Gewähr für unsere Freiheit.“ Die Mißgunst ist hier nicht die niedrige Regung des Gemüts, die durch die allgemeine Moral verurteilt wird; sie ist vielmehr die Triebkraft des Systems der Kontrollen und Gegengewichte, auf dem die pluralistischen Demokratien mit ihrem Grundrechtekatalog beruhen. Wenn mir diese Freiheit gestattet ist, so möchte ich Ihnen nahelegen, sich von dieser Einstellung leiten zu lassen.
10.
Artikel 38 EGKS-Vertrag begründet somit die Zuständigkeit des Gerichtshofes für die Entscheidung über die vorliegende Klage. Er ist hierzu erforderlich, aber auch ausreichend. Es erübrigt sich daher, auf das Vorbringen einzugehen, mit dem diese Zuständigkeit auch aus dem — extensiv ausgelegten — Artikel 173 EWG-Vertrag hergeleitet werden soll. Die Klagepartei hat diese Ausführungen im übrigen nur vorsorglich gemacht.
11.
Ich wende mich nunmehr der Frage der Begründetheit zu. Das Großherzogtum macht geltend, die Entschließung vom 7. Juli 1981„zum Sitz der Organe der Europäischen Gemeinschaft und insbesondere des Europäischen Parlaments“ sei wegen Unzuständigkeit und wegen Verletzung wesentlicher Formvorschriften fehlerhaft. Zum einen sähen nämlich die drei Verträge vor, daß über den Sitz der Organe die Regierungen der Mitgliedstaaten zu entscheiden hätten; zum anderen sei das Verfahren zur Annahme des Beschlusses ohne vorherige Anhörung des Rechtsausschusses durchgeführt worden. Bekanntlich ist Grundlage für eine Entscheidung des Gerichtshofes über beide Ungültigkeitsgründe Artikel 38 Absatz 3 EGKS-Vertrag, der in bezug auf Klagen, die auf Nichtigerklärung von Beschlüssen der Versammlung gerichtet sind, bestimmt: „Diese Klage kann nur auf Unzuständigkeit oder Verletzung wesentlicher Formvorschriften gestützt werden.“
Zunächst zur Verletzung wesentlicher Formvorschriften: Meines Erachtens hat sich die Unterlassung der Anhörung des Rechtsausschusses nicht auf die Gültigkeit des angefochtenen Beschlusses ausgewirkt. Das Parlament hat, als es, wie es ihm die Artikel 25 EGKS-Vertrag, 142 EWG-Vertrag und 112 EAG-Vertrag gestatten, seine Tätigkeit regelte, den Ausschüssen die Aufgabe zugewiesen, die ihnen von der Versammlung unterbreiteten Fragen zu prüfen. Zwar spricht die Geschäftsordnung von „sachlicher“ Zuständigkeit der verschiedenen Ausschüsse und setzt Kompetenzkonflikte zwischen diesen voraus; meines Erachtens ist es jedoch zu verneinen, daß die Vollziehung der betreffenden Vorschriften Bedeutung nach außen erlangen kann. Auf diesem Gebiet liegt das letzte Wort mit Sicherheit beim beklagten Organ, dessen Entscheidungen, die ja auf weitgehend in seinem Ermessen stehenden Wertungen beruhen, wohl nicht einer gerichtlichen Kontrolle unterworfen werden können. Überdies wurde im vorliegenden Fall der Politische Ausschuß angehört, der als am geeignetsten angesehen wurde, die Wahl des Ortes und die Organisierung der Tätigkeit des Parlaments zu prüfen. Dies geschah mit guten Gründen, wenn man bedenkt, daß das Thema „Sitz“ vorwiegend, wenn nicht gar ausschließlich, Aspekte politischer Natur aufweist.
12.
Ich komme nunmehr zur Rüge der Unzuständigkeit. Die Klagepartei trägt vor, das Parlament habe sich durch die Annahme der Entschließung vom 7. Juli 1981 in Ausübung der Befugnisse, die bei der Entscheidung über den Sitz der Organe den Regierungen der Mitgliedstaaten vorbehalten seien, an deren Stelle gesetzt.
Um festzustellen, ob und gegebenenfalls inwieweit diese Rüge begründet ist, muß man sich zunächst die verschiedenen Vereinbarungen vergegenwärtigen, die von 1952 bis heute zwischen den Regierungen über die Unterbringung der Organe und ihrer Dienststellen getroffen wurden.
Sodann wird der Inhalt der Entschließung vom 7. Juli 1981 zu analysieren sein, und es wird sich die Frage stellen, ob diese mit den genannten Vereinbarungen im Einklang steht oder nicht.
Dabei sollen zwei Punkte sofort geklärt werden. Es ist gesagt worden, die drei Verträge behielten den Mitgliedstaaten die Befugnis vor, über den Sitz der Organe zu entscheiden. Bei den betreffenden Vorschriften handelt es sich um die Artikel 77 EGKS-Vertrag, 216 EWG-Vertrag und 189 EAG-Vertrag, auf die ich bereits näher eingegangen bin. Sie alle sprechen vom „Sitz der Organe“, ohne zwischen vorläufigem und endgültigem Sitz zu unterscheiden. Es läßt sich also fragen, ob die Mitgliedstaaten auch für die Festlegung der vorläufigen Sitze ausschließlich zuständig sind. Dies ist meines Erachtens ohne weiteres zu bejahen. Hierfür spricht zunächst gerade die von mir zitierte Formulierung: Wenn die verschiedenen Vorschriften den Begriff „Sitz“ verwenden, ohne ihn näher zu bezeichnen, so ist es in höchstem Maße wahrscheinlich, daß die in ihnen enthaltene Regelung beide Fälle erfassen soll. Die Wahrscheinlichkeit wird zur Gewißheit, wenn man zu dem Argument aus dem Wortlaut einen Umkehrschluß hinzunimmt. Bei restriktiver Auslegung würde sich der Vorbehalt immer mehr abschwächen, da die Organe letztlich durch Entscheidungen, die als vorläufig hingestellt würden und damit nominell einer künftigen endgültigen Vereinbarung zwischen den Regierungen untergeordnet wären, diesen faktisch eine Zuständigkeit entziehen, die die Verträge ihnen zuweisen. Dies stünde offensichtlich im Widerspruch zu dem völlig eindeutigen Zweck der Vorschrift, den Gemeinschaftsorganen jede Befugnis vorzuenthalten, die die Wahl der Sitze zum Gegenstand hätte.
Die genannten Vorschriften werfen sodann die zweite Frage auf, was unter „Sitz“ eines Organs zu verstehen ist. In einigen Texten ist von „vorläufigen Arbeitsorten“ die Rede, so z. B. in Artikel 1 des „Beschlusses der Vertreter der Mitgliedstaaten über die vorläufige Unterbringung bestimmter Organe und Dienststellen der Gemeinschaften“, der wie folgt lautet: „Luxemburg, Brüssel und Straßburg bleiben vorläufige Arbeitsorte der Organe der Gemeinschaften“ (Hervorhebung durch mich). Das Parlament seinerseits unterstreicht in seiner Entschließung mehrfach unter Angabe von Zweckmäßigkeitsgründen, daß „ein einziger Arbeitsort“ erforderlich sei (siehe insbesondere die Nummer 2 der Entschließung). Meines Erachtens stimmen die Begriffe Sitz und Arbeitsort völlig überein; es gibt keine Gemeinschaftssprache, in der man unter Sitz (siège, seat, sede, zetel) nicht den Ort versteht, an dem eine Einrichtung ihre Diensträume hat und in der Regel ihre Tätigkeit ausübt. Wahrscheinlich spricht der genannte Beschluß der Regierungen deshalb von „Arbeitsorten“, weil durch ihn erklärtermaßen nur eine vorläufige Entscheidung getroffen werden sollte und das Wort „Ort“ insoweit weniger verbindlich zu sein schien als das Wort „Sitz“. Im übrigen heißt es in der Präambel des Beschlusses, daß der Beschluß „unbeschadet der Anwendung des Artikels 77 des Vertrages über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, des Artikels 216 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, des Artikels 189 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft“ ergehe. Weshalb sollte man daraus nicht den Schluß ziehen, daß der Beschluß sich auf den Sitz bezog, wenn er das Problem auch nicht grundlegend löste und so die Zuständigkeit der Regierungen unangetastet ließ?
13.
Nachdem diese Klippen der Begriffsbestimmung überwunden sind, werde ich nunmehr versuchen, den Inhalt der Vereinbarungen der Regierungen über den Sitz des Parlaments und die Praxis darzustellen, die sich auf diesem Gebiet herausgebildet hat.
Auf einer Pressekonferenz, die am 24. und 25. Juli 1952 aus Anlaß des Inkrafttretens des EGKS-Vertrags abgehalten wurde, erklärten die Außenminister der sechs Staaten: „Die Arbeiten der Hohen Behörde und des Gerichtshofes werden zunächst in Luxemburg beginnen. Die Versammlung wird ihre erste Sitzung in Straßburg abhalten.“ Sie fügten hinzu, der endgültige Beschluß über den Sitz werde unter Berücksichtigung der noch aufzunehmenden Verhandlungen über den Status des Saargebiets gefaßt werden (siehe Anlage 1 zur Klagebeantwortung des Parlaments vom 14. 10. 1981). Aufgrund dieses Beschlusses fanden die Sitzungen der Gemeinsamen Versammlung der EGKS nicht nur anfangs, sondern auch weiterhin — von sehr seltenen Ausnahmen abgesehen — in Straßburg statt; dagegen begann das Generalsekretariat seine Tätigkeit in Luxemburg, weil dort der Rat zusammentrat und sich dort die Hohe Behörde mit ihren Dienststellen installiert hatte. Die soeben beschriebene Situation blieb bis zum Inkrafttreten der Verträge von Rom unverändert.
Die zweite Etappe begann am 7. Januar 1958. Die in Paris versammelten Außenminister der Unterzeichnerstaaten einigten sich, sämtliche europäischen Organisationen der sechs Länder im Einklang mit den Bestimmungen der Verträge an einem einzigen Ort zusammenzufassen, sobald diese Konzentration tatsächlich durchführbar geworden ist. Sie beschlossen außerdem, spätestens am 1. Juni 1958 erneut zusammenzukommen, um über die Sitzfrage zu entscheiden. Zugleich bestimmten sie, daß die Kommissionen bis auf weiteres durch ihre Präsidenten einberufen werden sollten. Außerdem empfahlen die Regierungen den Kommissionen, im Hinblick darauf, daß noch kein endgültiger oder vorläufiger Sitz festgelegt worden sei, ihre Sitzungen aus praktischen Gründen und wegen der vorhandenen Sachausstattung in Val Duchesse (Brüssel) oder in Luxemburg abzuhalten. Schließlich beschlossen die Minister, daß die Versammlung in Straßburg zusammentreten solle (siehe Pressemitteilung der Konferenz der Außenminister vom 7. 1. 1958 in Paris, Anlage 2 zur Klagebeantwortung des Parlaments vom 14. 10. 1981).
Die soeben von mir referierte Pressemitteilung trägt die bezeichnende Überschrift „Sitz“ und dokumentiert damit, daß es zu einer hinreichend detaillierten Vereinbarung der Regierungen der sechs Länder darüber gekommen war, wo das Parlament seine Tätigkeit entfalten sollte. Sie sah ausdrücklich vor, daß die Versammlung in Straßburg zusammentreten sollte. Insoweit ist also eine Bekräftigung der Äußerung der Außenminister auf der Konferenz vom 24./25. Juli 1952 festzustellen: Während man damals nur gesagt hatte, daß die Versammlung ihre „erste Sitzung“ in Straßburg abhalten würde, hieß es nunmehr — ohne daß hierfür eine zeitliche Begrenzung festgelegt worden wäre —, daß sie in dieser Stadt zusammentreten solle. Darüber hinaus ist eine Tatsache, daß die neue Vereinbarung die Praxis widerspiegelt, die sich in den Jahren zuvor aufgrund der behutsamen Äußerung (oder nur Anspielung) des Jahres 1952 herausgebildet hatte. Außerdem wurden auf derselben Ministerkonferenz von 1958 auch Erwägungen über die Tätigkeit der Kommissionen angestellt; diesen wurde jedoch lediglich „empfohlen“, in Brüssel oder Luxemburg zusammenzutreten.
Aufgrund dieser Vereinbarungen hielt die Versammlung weiterhin ihre Tagungen in Straßburg ab, während das Sekretariat nach wie vor in der Hauptstadt des Großherzogtums tätig war. Was die Sitzungen der Parlamentsausschüsse angeht, so festigte sich die Praxis, sie vor allem in Brüssel abzuhalten, wo sich die EWG- und die EAG-Exekutive installiert hatten.
An diesem Punkt ist zu fragen, welche Bedeutung den genannten Vereinbarungen der Regierungen zukommt. Der Antwort auf diese Frage ist eine Bemerkung vorauszuschicken: In der Frage des Sitzes der Organe stehen die Mitgliedstaaten aufgrund eines ausdrücklichen Kompetenzvorbehalts in den Verträgen außerhalb des gemeinschaftsrechtlichen Rahmens und unterliegen somit den herkömmlichen Regeln für den Abschluß von Verträgen. Im Hinblick darauf bin ich der Ansicht, daß die Vereinbarungen keine Verträge in vereinfachter Form darstellen, d. h. Verträge, die mit der Unterzeichnung durch die Bevollmächtigten in Kraft treten, ohne einer Ratifizierung zu bedürfen. Meines Erachtens handelt es sich bei ihnen nicht um Rechtshandlungen. Hierfür spricht vor allem der Umstand, daß sich ihr Inhalt lediglich aus Pressemitteilungen ergibt; diese Form begründet nämlich ernsthafte Zweifel daran, daß die Beteiligten konkrete Rechtspflichten übernehmen wollten.
14.
Über die Unterbringung des Parlaments wurde erneut — dies ist die dritte Etappe — sieben Jahre später im Rahmen der Verhandlungen über die Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften entschieden. Die Vereinbarung, die bei ihrem Abschluß (8. April 1965) beschlossen wurde, bestimmt nämlich in ihrem Artikel 37: „Unbeschadet der Anwendung“ der Artikel 77 EGKS-Vertrag, 216 EWG-Vertrag, 189 EAG-Vertrag und 1 des Protokolls über die Satzung der Europäischen Investitionsbank (dessen Absatz 2 lautet: „Der Sitz der Bank wird in gegenseitigem Einvernehmen der Regierungen der Mitgliedstaaten festgelegt“) „erlassen die Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten im gegenseitigen Einvernehmen die Vorschriften, die zur Regelung einiger besonderer Probleme des Großherzogtums Luxemburg erforderlich sind, welche sich aus der Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften ergeben.“ Im zweiten und letzten Absatz dieses Artikels heißt es weiter: „Der Beschluß der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten tritt am gleichen Tage in Kraft wie dieser Vertrag.“
Aufgrund (aber, wie wir sehen werden, nicht nur aufgrund) dieser Vorschrift faßten die Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten unmittelbar nach Abschluß des Vertrags über die Fusion der Exekutiven einen dreizehn Artikel umfassenden „Beschluß über die vorläufige Unterbringung bestimmter Organe und Dienststellen der Gemeinschaften“. Laut der Präambel erkannten die Vertragsparteien bei der Beschlußfassung an, daß bei der Fusion der Exekutiven „zur Regelung einiger besonderer Probleme des Großherzogtums Luxemburg“ (diese Formulierung deckt sich fast (
2
) wörtlich mit Artikel 37 des zugrunde liegenden Vertrages) „als vorläufiger Arbeitsort bestimmter Organe und Dienststellen Luxemburg festzulegen ist“.
Bei den Vorschriften des Beschlusses, die in irgendeiner Weise die Tätigkeit des Parlaments betreffen, handelt es sich im wesentlichen um die Artikel 1, 4 und 12. Unter diesen ist Artikel 4 die Bestimmung, die im hier interessierenden Zusammenhang am deutlichsten ist. Er lautet: „Das Generalsekretariat des Europäischen Parlaments und seine Dienststellen bleiben in Luxemburg.“ Ich möchte sogleich feststellen, daß sich eine entsprechende Vorschrift in den Vereinbarungen von 1952 und von 1958 nicht findet. Jedoch war von 1958 an gerade dies die Praxis gewesen; das erklärt auch, weshalb das Wort „bleiben“ verwendet wurde. Artikel 1 hingegen hat allgemeine Bedeutung, da er sich auf die vorläufigen Arbeitsorte aller Gemeinschaftsorgane einschließlich des Parlaments bezieht. Er lautet: „Luxemburg, Brüssel und Straßburg bleiben vorläufige Arbeitsorte der Organe der Gemeinschaften.“ Die Vorschrift ist im Zusammenhang zu sehen, d. h. in ihrem Bezug zu den früheren Vereinbarungen der Regierungen, in denen, soweit sie hier von Belang sind, Straßburg als Ort für die Plenarsitzungen bezeichnet wurde. Daß der Beschluß unter Berücksichtigung der Vereinbarungen auszulegen ist, ergibt sich noch deutlicher aus Artikel 12. Dieser bestimmt: „Vorbehaltlich der vorstehenden Bestimmungen werden die sich aus früheren Beschlüssen der Regierungen ergebenden vorläufigen Arbeitsorte der Organe und Dienststellen der Europäischen Gemeinschaften sowie die durch die Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission bedingte Neugruppierung der Dienststellen von diesem Beschluß nicht berührt.“
Wir können somit feststellen, daß die Vereinbarungen von 1958 dadurch, daß -im Beschluß von 1965 auf sie Bezug genommen wurde, die Verbindlichkeit erlangten, die sie ursprünglich nicht hatten.
15.
Den genannten Beschluß möchte das Parlament jedoch einengend auslegen, indem es seinen Zusammenhang mit Artikel 37 des Fusionsvertrags hervorhebt. Dieser Zusammenhang schließe es nämlich aus, daß die Mitgliedstaaten bei der Annahme des Beschlusses ihre Zuständigkeit aus den Verträgen von Paris und von Rom ausgeübt hätten, den Sitz der Organe zu bestimmen. Es liege auf der Hand, daß eine losgelöst von den Verträgen getroffene Entscheidung das beklagte Organ nicht binde (siehe den am 23. 2. 1982 eingereichten Schriftsatz des Parlaments, S. 28). Es gibt jedoch eine Vielzahl von Überlegungen, die der Bejahung der soeben wiedergegebenen Auffassung entgegenstehen.
Zunächst ist es einigermaßen zweifelhaft, ob der Inhalt des strittigen Beschlusses wirklich nicht mit Artikel 37 in Einklang steht. Diese Vorschrift sieht bekanntlich vor, daß die Vertreter der Regierungen „die Vorschriften [erlassen], die zur Regelung einiger besonderer Probleme des Großherzogtums Luxemburg erforderlich sind“. Nun berühren aber alle Artikel des Beschlusses (mit Ausnahme des Artikels 13, der eine Verfahrensvorschrift darstellt und den Zeitpunkt des Inkrafttretens des Beschlusses betrifft) ganz oder teilweise besondere luxemburgische Interessen. Zwar bezieht sich diese oder jene Vorschrift auch auf die Interessen anderer Länder, so Artikel 1, in dem (neben Luxemburg) Brüssel und Straßburg als vorläufige Arbeitsorte der Gemeinschaftsorgane genannt sind, und Artikel 6, der Brüssel (wiederum neben Luxemburg) als Ort für das Zusammentreten des Währungsausschusses angibt. Bei genauer Betrachtung bestimmen aber auch diese Vorschriften, offensichtlich mit einem vorsichtigen Blick auf die entgegengesetzten Interessen, nur näher die Position Luxemburgs.
Unterstellen wir aber einmal, der Beschluß überschreite die durch Artikel 37 gezogenen Grenzen, so könnte man deshalb nicht etwa annehmen, daß er wegen Nichtbeachtung der angeblichen Delegationsnorm fehlerhaft wäre und damit das Parlament nicht binden könnte. Meines Erachtens hat er seine Rechtsgrundlage nämlich nicht so sehr und nicht nur in Artikel 37, sondern eher in den Artikeln 77 EGKS-Vertrag, 216 EWG-Vertrag und, was den Sitz der EIB anbelangt, auf die sich Artikel 5 bezieht, in Artikel 1 des diese betreffenden Protokolls. Man kann meines Erachtens also nicht von einer echten Delegation von Befugnissen sprechen und davon ausgehend geltend machen, daß die Delegationsnorm nicht beachtet worden sei. Das Parlament ist allerdings anderer Ansicht. Artikel 37, so trägt es vor, beginne mit den Worten „Unbeschadet der Anwendung“ der Artikel 77 EGKS-Vertrag, 216 EWG-Vertrag, 189 EAG-Vertrag und 1 des EIB-Protokolls; gerade dieser Vorbehalt schließe es aus, daß die Regierungen bei der Annahme des fraglichen Beschlusses die ihnen nach primärem Recht zustehenden Befugnisse ausgeübt hätten.
So verhält es sich indessen nicht. Meiner Meinung nach läßt sich der (dann in die Präambel des Beschlusses übernommene) Vorbehalt viel einfacher und vernünftiger erklären: Die beteiligten Staaten wollten dadurch lediglich klarstellen, daß die von ihnen im folgenden getroffenen Entscheidungen nur vorläufiger Natur sein sollten und daher die Befugnis, endgültig und eventuell abweichend über den Sitz der einzelnen Organe zu entscheiden, erhalten bleiben sollte. Man kann also nicht unter Berufung auf den Vorbehalt bestreiten, daß ein Zusammenhang zwischen dem Beschluß von 1965 und der unmittelbar auf den Verträgen von Paris und Rom beruhenden Zuständigkeit der Regierungen besteht. Auch kann man gegen einen solchen Zusammenhang nicht einwenden, daß der Beschluß lediglich (allerdings nur teilweise) die vorläufigen Arbeitsorte der Organe festlegen wolle. Wie bereits gesagt, gelten die Vertragsbestimmungen nicht nur für den endgültigen Sitz; vielmehr fallen auch die genannten Orte unter die in ihnen enthaltene Regelung.
Schließlich bin ich nicht der Meinung, daß man bei der Würdigung des Vorbringens des Parlaments auf die Form des Beschlusses abstellen kann. Weshalb stellt sich die Frage der Form? Nun, sie stellt sich deshalb, weil der Fusionsvertrag gemäß dem Verfahren der Ratifizierung in Kraft tritt (siehe hierzu Artikel 38), während der Beschluß auf andere Weise Rechtswirksamkeit erlangt: Artikel 37 Absatz 2 des Fusionsvertrags bestimmt nämlich, daß „der Beschluß der Vertreter der Mitgliedstaaten ... am gleichen Tage in Kraft [tritt] wie dieser Vertrag“; dasselbe bestimmt auch Artikel 13 des Beschlusses selbst. Dieser Zusammenhang zwischen dem Beschluß und dem Vertrag verstärke den Eindruck, daß jener diesem untergeordnet sei, und schließe es auch seinerseits aus, daß die Regierungen bei Erlaß des Beschlusses eine Befugnis hätten ausüben wollen, die sich unmittelbar aus dem EGKS-Vertrag, dem EWG-Vertrag und dem EAG-Vertrag ergibt.
Diese Argumentation ist jedoch anfechtbar. Aus dem Verfahren, das für das Inkrafttreten des Beschlusses vorgesehen ist, läßt sich lediglich ableiten, daß es sich bei diesem um einen Vertrag in vereinfachter Form handelt, also um einen Vertrag, der mit der Unterzeichnung durch die Bevollmächtigten wirksam wird, ohne daß es einer Ratifizierung bedarf. Die Verbindung, die die oben wiedergegebenen Vorschriften zwischen den beiden Rechtsquellen herstellen, hat also nur eine beschränkte Bedeutung: Aus ihr ergibt sich lediglich, daß das Verfahren für das Zustandekommen des Beschlusses mit der Unterzeichnung abgeschlossen ist und daß das Inkrafttreten des Beschlusses wegen naheliegender Koordinationserfordernisse vom Inkrafttreten des Fusionsvertrags abhängt.
16.
Prüfen wir nunmehr die Frage, an welchen Orten das Parlament in der Zeit vom April 1965, als der soeben von mir behandelte Beschluß zustandekam, bis zur vierten Etappe unseres Falles, jenem März des Jahres 1981, in dem die im Rahmen des Europäischen Rates in Maastricht versammelten Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsländer zum Sitz der Organe Stellung nahmen, seine Tätigkeit entfaltet hat.
Noch zwei Jahre lang fanden die Tagungen in Straßburg statt. Erst am 19. Juli 1967 wurde erstmals mit dieser Gepflogenheit gebrochen: Aufgrund eines Beschlusses seines Präsidiums (Dokument PE 17.995, BUR, Anlage 4 zur Klagebeantwortung des Parlaments vom 14. 10. 1981) hielt das Parlament eine eintägige Sitzung in Luxemburg ab. In der Folgezeit wurden die Tagungen von kurzer Dauer in der Regel dort abgehalten. Einer Übersicht, die von der beklagten Partei vorgelegt und der nicht widersprochen worden ist (Anlage 5 zur Klagebeantwortung vom 14. 10. 1981) läßt sich entnehmen, daß das Parlament im Zeitraum 1966 bis 1978 87 Tagungen mit einer Gesamtdauer von 409 Tagen nach Straßburg und 57 Tagungen mit einer Dauer von insgesamt 190 Tagen nach Luxemburg einberufen hat. An einem bestimmten Punkt intervenierte Frankreich: Mit Schreiben vom 4. Februar 1971 an den Präsidenten des Parlaments (Anlage 6 zur Klagebeantwortung) brachte der Außenminister dieses Landes die Besorgnis seiner Regierung zum Ausdruck. 1971 würden nach einem Beschluß des Präsidiums 5 von 12 Tagungen der Versammlung außerhalb Straßburgs abgehalten; diese Zahl sei zu hoch, um sich noch auf außergewöhnliche Umstände zurückführen zu lassen. Außerdem machte das Ministerium geltend, eine solche Praxis sei „weder mit den Bestimmungen der Verträge von Paris und Rom, die die Zuständigkeit für die Festlegung des Sitzes der Gemeinschaften den Regierungen der Mitgliedstaaten vorbehalten, noch mit den Beschlüssen dieser Regierungen über die vorläufigen Arbeitsorte der Organe“ vereinbar. Denn diese Beschlüsse, so fuhr das Ministerium fort, „sowohl derjenige vom 17. Januar 1958, wonach die Versammlung in Straßburg zusammentritt, als auch der vom April 1965, durch den der frühere Beschluß bestätigt wurde, lassen irgendwelche Zweifel daran zu, daß Straßburg der vorläufige Arbeitsort der Versammlung ist, zumindest was die Abhaltung der Tagungen anbelangt“.
Am 8. März 1971 legte der Präsident des Parlaments in seinem Antwortschreiben an die französische Regierung (Anlage 7 zur Klagebeantwortung vom 14. 10. 1981) dar, der Entscheidung, einige Tagungen nach Luxemburg statt nach Straßburg einzuberufen, lägen zwei praktische Schwierigkeiten zugrunde, nämlich zum einen, daß immer wieder Dienste des Sekretariats für die Dauer der Tagungen von Luxemburg nach Straßburg verlegt werden müßten, und zum anderen, daß die Arbeit der Kommission, deren „gewöhnlicher Tätigkeitsort Brüssel ist“, mit der Tätigkeit der Versammlung in Straßburg in Einklang gebracht werden müsse.
In einem Schreiben vom 26. Januar 1973 (Anlage 8 zur Klagebeantwortung vom 14. 10. 1981) wandte sich der französische Außenminister erneut an den Präsidenten des Parlaments und legte die Besorgnis seiner Regierung über die Praxis der Versammlung dar, „jedes Jahr eine bestimmte Anzahl ihrer Tagungen in Luxemburg abzuhalten“; dies gelte um so mehr, als nach dem Tagungskalender für 1973 einige dieser Tagungen erstmals von längerer Dauer sein würden. Er stellte noch einmal fest, daß eine solche Praxis weder mit den Verträgen von Paris und Rom noch mit den Beschlüssen der Regierungen von 1958 und 1964 vereinbar sei.
1977 kam es zu einer Stellungnahme des Präsidenten des Ministerrats der Gemeinschaften. Am 22. September antwortete er auf ein Schreiben, mit dem ihn der Präsident des Parlaments auf die materiellen Erfordernisse hingewiesen hatte, die sich aus der Tätigkeit dieses Organs an drei verschiedenen Orten — Straßburg, Luxemburg, Brüssel — ergäben (Anlage 9 zum angeführten Schriftsatz vom 14. 10. 1981), die Regierungen der Mitgliedstaaten sähen keine „Gründe, die derzeit geltenden Regelungen über die vorläufigen Arbeitsorte der Versammlung in rechtlicher oder in tatsächlicher Hinsicht zu ändern“. Diese Orte seien „Straßburg sowie Luxemburg, wo ihr Generalsekretariat und ihre Dienststellen untergebracht bleiben“. Im selben Schreiben stellte der Präsident des Ministerrats fest: „Im übrigen ist allgemein bekannt, daß die Parlamentsausschüsse auch in Brüssel zusammenzutreten pflegen, und zwar mit dem Minimum an Infrastruktur, das für die Gewährleistung der ordnungsgemäßen Abhaltung dieser Sitzungen erforderlich ist“ (Anlage 10 zum angeführten Schriftsatz vom 14. 10. 1981). Diese Stellungnahme des Rates fand die Zustimmung der luxemburgischen Regierung, die durch ihren Ministerpräsidenten in einem Schreiben vom 19. Januar 1978 (Anlage 12 zum genannten Schriftsatz) unter anderem erklärte: „Nach dem Beschluß der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 8. April 1965 über die vorläufige Unterbringung bestimmter Organe sind diese [vorläufigen Arbeits-]Orte Straßburg und Luxemburg, wo das Sekretariat der Versammlung sowie einige ihrer Dienststellen untergebracht bleiben.“
Am 22. September 1978 folgte ein erneuter Protest der französischen Regierung. In einem Schreiben an den Präsidenten des Parlaments gab der Außenminister wiederum seiner ernsten Besorgnis über die Beschlüsse Ausdruck, die das Präsidium der Versammlung am 14. September 1978 gefaßt hatte und in denen es bei der Festlegung des Tagungskalenders für das erste Halbjahr 1978 die Abhaltung einer Reihe von Tagungen in Luxemburg vorgesehen hatte. Er wies erneut darauf hin, daß nach den Beschlüssen von 1958 und 1965 Straßburg „der einzige Ort für das Zusammentreten der Versammlung“ sei und schrieb daran anschließend: „Die schrittweise entwickelte Praxis, einige Tagungen von kurzer Dauer in Luxemburg abzuhalten, steht im Widerspruch zu diesen Beschlüssen und hat zu keinem Zeitpunkt die Unterstützung der Regierungen gefunden“ (Anlage 15 zum genannten Schriftsatz).
Ferner ist ein Schreiben vom 10. Oktober 1978 zu erwähnen, das der Präsident des Ministerrats der Gemeinschaften an den Präsidenten des Parlaments richtete und in dem es heißt, daß „nach Ansicht der Regierungen der Mitgliedstaaten kein Anlaß besteht, die derzeit geltenden Regelungen über die vorläufigen Arbeitsorte der Versammlung in rechtlicher oder in tatsächlicher Hinsicht zu ändern“ (Anlage 16 zum genannten Schriftsatz).
Schließlich wurde 1979 das Parlament in allgemeiner und unmittelbarer Wahl gewählt. Es hielt seine ersten Tagungen zwischen Juli 1979 und Juni 1980 in Straßburg ab; außerdem hielt es zwischen Juni 1980 und Februar 1981 vier Tagungen in Luxemburg ab, wo inzwischen ein neuer Sitzungssaal gebaut worden war. Die unmittelbare Wahl und die außergewöhnliche Zunahme der Zahl der Abgeordneten erhöhten das Gewicht und die Dringlichkeit der Frage der Arbeitsorte so sehr, daß die französische Regierung in einem Memorandum vom 16. September 1980 den „Regierungen der anderen Mitgliedstaaten [vorschlug], unverzüglich Gespräche aufzunehmen, um in Anwendung der Artikel 77 EGKS-Vertrag, 216 E WG-Vertrag und 189 EAG-Vertrag zu einer befriedigenden Lösung dieses Problems zu gelangen“ (Anlage 5 zur Klageschrift).
Unter anderem aufgrund dieser Initiative nahm das beklagte Organ am 20. November 1980 eine Entschließung „zum Sitz des Europäischen Parlaments“ an, in der es die Regierungen der Mitgliedstaaten aufforderte, über die Frage bis spätestens 15. Juni 1981 zu entscheiden; dabei wies es darauf hin, daß, falls „die Regierungen der Mitgliedstaaten bis zum genannten Termin keinen Beschluß fassen, das Parlament keine andere Wahl hat, als selbst die für eine Verbesserung seiner Funktionsfähigkeit erforderlichen Vorkehrungen zu treffen“ (ABl. C 327 vom 15. 12. 1980, S. 49). Konsequenterweise lehnte die Versammlung am 12. Januar 1981 den Terminierungsvorschlag seines Präsidiums ab, der gemäß der Praxis in den letzten Jahren für das erste Halbjahr 1981 zwei Tagungen in Luxemburg vorsah. In der Plenarsitzung vom 13. März beschloß es dann einen anderen Tagungskalender. Danach sollten die Tagungen im Zeitraum vom 23. März bis zum 18. Dezember 1981 ausschließlich in Straßburg stattfinden (siehe ABl. C 77 vom 6. 4. 1981, S. 70).
Dieser Beschluß rief eine Reaktion Luxemburgs hervor. Am 17. März 1981 brachte die Außenministerin des Großherzogtums in einem Schreiben an den Präsidenten des Parlaments die Besorgnis ihrer Regierung darüber zum Ausdruck, daß im zweiten Halbjahr 1981 keine einzige Tagung in Luxemburg abgehalten werden solle (Anlage 18 zum sogenannten Schriftsatz vom 14. 10. 1981).
Die Initiative der französischen Regierung vom September 1980 hatte jedoch noch andere Auswirkungen. Am 26. und 27. März 1981 befaßten sich die Staatsund Regierungschefs bei ihrer Zusammenkunft im Rahmen des Europäischen Rates in Maastricht mit der Frage des Sitzes der Organe. Über die Ergebnisse dieser Zusammenkunft informiert ein Kommunique, das im Bulletin der Europäischen Gemeinschaften 3-1981 abgedruckt ist. Dort (S. 9) heißt es: „Die Staats- und Regierungschefs haben einstimmig beschlossen, den Status quo bezüglich der vorläufigen Arbeitsorte der Europäischen Organe zu bestätigen.“
In der Folgezeit (Ende Juni 1981) veranlaßten die Unannehmlichkeiten, die die Verteilung ihrer Arbeit auf drei Orte für die Versammlung mit sich bringt, die Vertreter der Regierungen, zu einer Konferenz zusammenzutreten. Ihre Zusammenkunft führte zu folgenden Ergebnissen: „1. Die Regierungen der Mitgliedstaaten stellen fest, daß sie nach Artikel 216 des Vertrages ausschließlich für die Festlegung des Sitzes der Organe der Gemeinschaft zuständig sind. 2. Der Beschluß der am 23. und 24. März 1981 in Maastricht zusammengekommenen Regierungen der Mitgliedstaaten, den Status quo bezüglich der vorläufigen Arbeitsorte aufrechtzuerhalten, ist in Ausübung dieser Zuständigkeit ergangen. Er greift der Festlegung des Sitzes der Organe nicht vor ...“ (Anlage 7 zur Klageschrift).
Schließlich nahm das Parlament am 7. Juli 1981, also nur einige Tage nach der erwähnten Konferenz, die Entschließung an, die Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist.
17.
Ich werde diese Entschließung gleich auf ihren Inhalt und ihre Tragweite hin untersuchen. Zuvor möchte ich jedoch noch die Frage stellen, ob unter Berücksichtigung der Praxis, die sich seit April 1965 herausgebildet hat, sowie der Vereinbarungen von Maastricht und der Konferenz von Ende Juni 1981 neue Tatsachen eingetreten sind, die sich in irgendeiner Weise auf die vorläufige Unterbringung des Parlaments ausgewirkt haben, wie sie im Beschluß von 1965 und in den zuvor getroffenen Vereinbarungen (siehe hierzu das Vorstehende, insbesondere Nr. 14) vorgesehen ist. Hierzu möchte ich sofort erklären, daß sich die Rechtslage meines Erachtens nicht geändert hat. Die Rechte und Pflichten der Mitgliedstaaten einerseits und die Position des beklagten Organs andererseits sind dieselben geblieben, wie sie in dem genannten Beschluß eindeutig festgelegt worden waren.
Es sei noch einmal gesagt, daß nach diesem Beschluß und gemäß einer inzwischen weitgehend gefestigten Praxis die Dienststellen und die Tätigkeit des Parlaments wie folgt lokalisiert sind: Straßburg ist der Ort, an dem die Tagungen abgehalten werden; Luxemburg ist der Sitz des Sekretariats und der Dienststellen; nach Brüssel beruft das Parlament seine Ausschüsse ein. Der bedeutendste neue Umstand, der hinsichtlich dieser Regelung zwischen 1965 und 1981 eingetreten ist, ist die Tatsache, daß Luxemburg gemeinsam mit Straßburg als Tagungsort gewählt wurde. Können diese Praxis und die späteren Vereinbarungen vom März und vom Juni 1981 als Rechtsquellen im juristisch-technischen Sinn angesehen werden, so daß Luxemburg durch sie der Ort für einen Teil der Plenarsitzungen geworden wäre?
Wie ich vorab bereits festgestellt habe, ist diese Frage nach meinem Dafürhalten zu verneinen, und zwar aus mehr als einem Grund. So ist die Praxis, einige Tagungen in Luxemburg abzuhalten, meines Erachtens zu vielen Beschränkungen unterworfen, als daß sich daraus Änderungen eines Rechtszustands ergeben könnten, der wie die bis dahin bestehende Rechtslage auf einem förmlichen Beschluß beruht. Über die Grundsätze für das Verhältnis zwischen geschriebenem Recht und Gewohnheitsrecht gehen die Meinungen auseinander. Einige bezweifeln, daß es für die Änderung des Inhalts eines mehrseitigen Vertrages (als welcher sich die Vereinbarung von 1965 qualifizieren läßt) genügt, daß die Vertragsparteien mehrfach hintereinander eine übereinstimmende Haltung eingenommen haben. Jedoch ist bei der hier in Rede stehenden Praxis nicht einmal diese Voraussetzung erfüllt. Man denke nur daran, daß sie nur eine Dauer von 13 Jahren hatte (von 1967 bis 1980) und daß nicht alle betroffenen Staaten ihr zustimmten. Es ist von Bedeutung, daß zumindest ein Staat — Frankreich — zahlreiche Proteste an den Präsidenten der Versammlung gerichtet hat, wobei er jedes Mal bekräftigte, daß die Vereinbarungen von Paris von 1958 und der Beschluß von 1965 lediglich Straßburg als vorläufigen Ort für die Tagungen vorsähen. Es sei erinnert an die Noten des französischen Außenministers an den Präsidenten des Parlaments vom 4. Februar 1971, vom 26. Januar 1973 und vom 22. September 1978 sowie an das Memorandum der französischen Regierung vom 16. September 1981 und die beiden in dieselbe Richtung gehenden Schreiben des Präsidenten des Ministerrats der Gemeinschaft (22. 9. 1977 und 10. 10. 1978).
Auch den Vereinbarungen vom März und vom Juni 1981 kann keine größere Änderungswirkung zugeschrieben werden. Ausschlaggebend ist insoweit meines Erachtens die äußerst knappe Formulierung („Aufrechterhaltung des Status quo“) der Vereinbarung von Maastricht; nichts Neues brachte demgegenüber die Konferenz von Ende Juni, in der lediglich klargestellt wurde, daß der Beschluß von Maastricht von den Regierungen im Rahmen der Zuständigkeit gefaßt worden war, die ihnen Artikel 216 EWG-Vertrag vorbehält. „Knapp“ habe ich jene Formulierung genannt; gerade deshalb hätte ich auch „mehrdeutig“, ja sogar „gewolltermaßen mehrdeutig“ sagen können. Denn worauf wollten sich die Regierungen mit dem Ausdruck „Status quo“ beziehen? Auf die vorausgegangenen Vereinbarungen oder auf die Praxis, die sich später herausgebildet hatte? Ich meine, daß Maastricht mangels ausdrücklicher oder indirekter Hinweise auf das Gegenteil im Einklang mit den Vereinbarungen von 1965 auszulegen ist. Wenn die Regierungen diese Vereinbarungen in irgendeiner Weise hätten abändern wollen, so hätten sie weniger unklare oder mehrdeutige Worte verwendet und ihre Vereinbarung in eine andere Form gekleidet. Ich gebe mich keiner Täuschung darüber hin — ja ich bin mir sogar sicher —, daß eines der betroffenen Länder sich zur Zustimmung zu der Formulierung „Status quo“ in der Überzeugung entschlossen hat, dadurch werde eine Neuerung gegenüber der alten Regelung sanktioniert. Nicht weniger gewiß ist es jedoch, daß viele — die Mehrzahl — der Länder ihre Zustimmung erteilt haben, weil der Beschluß von 1965 ihrer Überzeugung nach dadurch nicht berührt wurde. Da dem so ist, gibt es aus meiner Sicht der Dinge eine, und nur eine, vernünftige Auslegung, nämlich dahin gehend, die Vereinbarungen von 1981 als Bestätigung derjenigen von 1965 anzusehen.
18.
Es ist nun an der Zeit, die Entschließung des Parlaments vom 7. Juli 1981 (ABl. C 234 vom 14. 9. 1981, 22) zu prüfen. Was sie betrifft, so sind zunächst ihre verschiedenen Aspekte zu untersuchen. Sodann ist unter Berücksichtigung der Ergebnisse dieser Untersuchung zu klären, ob oder inwieweit sie mit den Vereinbarungen der Mitgliedstaaten über den Sitz vereinbar ist.
Ich fasse den Inhalt der Entschließung kurz zusammen. Die sehr umfangreiche Präambel (sie setzt sich aus nicht weniger als 23 Begründungserwägungen zusammen) geht die verschiedenen Phasen der den Sitz betreffenden Vorgänge vom Beschluß von 1965 bis zur Konferenz von Maastricht durch und weist auf die objektiven Schwierigkeiten hin, denen das beklagte Organ wegen des Fehlens eines einzigen Arbeitsortes bei seiner Tätigkeit gegenübersteht. Es bekräftigt außerdem, daß die Mitgliedstaaten nach den Verträgen „das Recht und die Pflicht [haben], den Sitz der Organe der Gemeinschaft ‚im Einvernehmen‘ zu bestimmen“ (erste Begründungserwägung), fordert (wie die bereits angeführte frühere Entschließung vom 20. 11. 1980), „daß der Beschluß über den Sitz des Europäischen Parlaments nach vorheriger Anhörung des Parlaments zu fassen ist“, und stellt fest, „daß dieses Verfahren, das dem zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat bestehenden Verfahren entsprechen sollte, aufgrund der beachtlichen finanziellen Auswirkungen der Festlegung des Sitzes gerechtfertigt ist“ (19. Begründungserwägung).
Der Entscheidungsteil der Entschließung gliedert sich in vier Punkte: Unter Punkt 1 werden „die Mitgliedstaaten auf[gefordert], ihrer vertraglichen Verpflichtung nachzukommen und“ unter Einhaltung eines Konzertierungsverfahrens „einen einheitlichen Sitz für die Organe der Gemeinschaft zu bestimmen“; unter Punkt 2 wird festgestellt, daß es „wichtig“ sei, „seine [des Parlaments] Tätigkeit an einem einzigen Ort auszuüben“; unter Punkt 3 wird eine Reihe von Maßnahmen beschlossen, die vorläufig „bis zu einer endgültigen Festlegung eines einzigen Sitzungs- und Tagungsorts“ zu treffen seien; in Punkt 4 wird schließlich die Präsidentin beauftragt, die Entschließung den Regierungen der Mitgliedstaaten, dem Rat, der Kommission und den übrigen Gemeinschaftsorganen zu übermitteln. Der Punkt, auf den hier näher einzugehen ist, ist natürlich Punkt 3. Er ist seinerseits in drei (mit den Buchstaben a, b und c bezeichnete) Unterpunkte unterteilt, die gesondert zu prüfen sein werden.
19.
Bevor ich jedoch mit dieser Untersuchung beginne, ist zweckmäßigerweise eine Frage allgemeiner Art zu klären. Nach Ansicht der Klagepartei überschreitet die strittige Entschließung die dem beklagten Organ wie jeder anderen Einrichtung zukommende Befugnis, seinen Verwaltungsaufbau und seine Tätigkeit zu organisieren. Bei ihrer Beweisführung stellt die Klagepartei jedoch weniger auf den Inhalt der Entschließung als auf den Zusammenhang ab, in dem diese angenommen worden ist. Man solle das Parlamentsprotokoll nachlesen, so empfiehlt sie: Daraus ergebe sich eindeutig, daß die Versammlung sich nicht an die Vereinbarungen zwischen den Regierungen, insbesondere was die Umverteilung des Personals angehe, habe halten wollen. Ich möchte sofort feststellen, daß ich ein solches methodisches Vorgehen nicht für richtig halte.
Die Niederschrift über die Verhandlungen der Versammlung enthält nämlich keinen einzigen Gesichtspunkt, der Licht auf die Entschließung werfen könnte. Die von der Klagepartei vorgeschlagene Prüfung führt zu dem Ergebnis, daß das Protokoll alles und das Gegenteil von allem enthält. So glaubten viele Parlamentarier in der Tat, über den Sitz zu entscheiden; ebenso kann man aufgrund der Fristsetzung in der erwähnten Entschließung vom 20. November 1980 mittelbar zu der Auffassung gelangen, das Parlament habe sich hinsichtlich der Wahl des Sitzes (genauer: der Sitze) an die Stelle der Regierungen gesetzt. Es fehlt aber nicht an Anzeichen, die in die entgegengesetzte Richtung weisen. Zum Beispiel hat die Versammlung eine Reihe von Änderungsanträgen abgelehnt, deren Annahme den Beschluß eindeutig zu einer Entscheidung über den Sitz gemacht hätte. Die Summe all dieser Ambivalenzen ist gleich null. Im übrigen ist es ein guter Grundsatz, Maßnahmen, die von einer Versammlung erlassen worden sind, möglichst anhand des von der Versammlung angenommenen Textes auszulegen.
Ich komme numehr zur Prüfung der einzelnen Punkte der Entschließung.
20.
Buchstabe a enthält den Beschluß des Parlaments, daß die „[...]tagungen in Straßburg abgehalten werden“. In dieser Formulierung kommt der Wille zum Ausdruck, keine Tagungen in Luxemburg mehr abzuhalten, zumindest so lange nicht, wie kein den hier geprüften Beschluß abändernder Beschluß gefaßt worden ist. Kann man sagen, daß damit gegen den mehrfach erwähnten Kompetenzvorbehalt zugunsten der Staaten in den Artikeln 77 EGKS-Vertrag, 216 EWG-Vertrag und 189 EAG-Vertrag verstoßen worden ist? Ich glaube dies nicht und möchte das begründen.
Ich habe bereits dargelegt, daß nach den bisher zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten geschlossenen Vereinbarungen Straßburg, was die Tagungen angeht, der vorläufige Tätigkeitsort des Parlaments ist. Dem Parlament vorzuwerfen, sich an die Stelle der Mitgliedstaaten gesetzt zu haben, als es beschloß, gerade in Straßburg seine Sitzungen abzuhalten, ist somit nicht möglich; mit seinem Beschluß unter Buchstabe a hat es lediglich die Festlegungen der Regierungen übernommen und in die Tat umgesetzt. Wahr ist hingegen, daß dieser Beschluß in einem bestimmten Maße die Aussichten des klagenden Staates beeinträchtigt. Bekanntlich wurden von 1967 an immer mehrere Tagungen pro Jahr in Luxemburg abgehalten; deshalb wurden mit der Kursänderung, die dieser Abschnitt der Entschließung enthält, luxemburgische Interessen außer acht gelassen. Diese Interessen sind jedoch rechtlich nicht relevant. In den Vereinbarungen zwischen den Regierungen, die den Sitz der Organe regeln, insbesondere in derjenigen, oder besser: denjenigen, die sich auf das Parlament beziehen, wird nämlich Luxemburg nicht als Ort für die Abhaltung von Tagungen anerkannt; außerdem vermochte die Praxis, die sich von 1967 bis 1980 herausgebildet hatte, wie wir bereits gesehen haben, keine Änderung dieser Vereinbarungen zu bewirken.
Hier bedarf es jedoch einer klarstellenden Bemerkung. Was ich soeben gesagt habe, bedeutet nicht, daß die Entscheidung, einige Tagungen außerhalb Straßburgs abzuhalten, im Widerspruch zu den 1965 geschlossenen und 1981 bekräftigten Vereinbarungen stünde. Ein Widerspruch liegt insoweit nicht vor, als darin die Befugnisse zur Selbstorganisation zum Ausdruck kommen, die sowohl auf den allgemeinen Grundsätzen für die Tätigkeit jeder öffentlichen Einrichtung als auch auf den Vertragsbestimmungen beruhen, die das Parlament ermächtigen, sich eine Geschäftsordnung zu geben (Artikel 25 EKGS-Vertrag, 142 EWG-Vertrag und 112 EAG-Vertrag). Vorbehaltlich besonderer Umstände des Einzelfalls kann man also feststellen, daß eine Entscheidung von der Art derjenigen, mit der wir uns hier befassen (und von denen es in Zukunft noch weitere geben könnte), dann rechtmäßig ist, wenn sie zwei Voraussetzungen erfüllt: erstens, daß sie sich mit besonderen Umständen, vor allem mit Erfordernissen der Funktionstätigkeit des Organs, begründen läßt, und zweitens, daß die Anzahl und die Dauer der außerhalb Straßburgs abgehaltenen Tagungen nicht so groß wird, daß damit die Bedeutung der geltenden Vereinbarungen zwischen den Regierungen völlig verändert würde.
21.
Buchstabe b enthält sodann den Beschluß des Parlaments, daß „die Sitzungen seiner Ausschüsse und Fraktionen in der Regel in Brüssel stattfinden“. Nachdem ich mich dafür ausgesprochen habe, den Begriff „Sitz“ weit auszulegen, nämlich als Ort (oder Orte), wo die Einrichtung ihre Diensträume hat und in der Regel tätig ist, bin ich selbstverständlich der Ansicht, daß auch die örtliche Unterbringung solcher Gremien und die Bestimmung ihres Tätigkeitsortes in die Zuständigkeit der Regierungen fällt. Aber auch insoweit weicht die Entschließung meines Erachtens nicht von den Vereinbarungen zwischen den Regierungen ab; ich halte daher die dagegen vom Großherzogtum erhobene Rüge der Unzuständigkeit für unbegründet.
Versuchen wir uns den Inhalt der genannten Vereinbarungen, was den Tätigkeitsort der Ausschüsse und der Fraktionen anbelangt, zu vergegenwärtigen. Wie wir bereits gesehen haben, betreffen die Vereinbarungen von 1958 nur eine der Tätigkeiten des Parlaments, nämlich die Plenarsitzungen. Jedoch sind die Ausschüsse von 1958 bis 1965 (und dann weiter bis 1981) im allgemeinen in Brüssel zusammengetreten. Sie haben dies deshalb getan, weil in Brüssel die Gemeinschaftsexekutiven ihren Sitz haben, mit deren Aufgaben ihre Tätigkeit ziemlich eng zusammenhängt. Es handelt sich also um eine vernünftige Praxis und, was mehr Gewicht hat, um eine Praxis, die während der 23 Jahre ihrer Dauer von den Mitgliedstaaten niemals in Frage gestellt worden ist. Daraus folgt für mich, daß wir es mit einer stillschweigenden Vereinbarung zu tun haben, die sich in ihrer rechtlichen Bedeutung nicht von den Vereinbarungen von 1958 unterscheidet und wie diese durch den Beschluß von 1965 als Rechtsquelle anerkannt wurde. Daß tatsächlich von einer solchen Anerkennung gesprochen werden kann, wird durch zwei Elemente des Wortlauts bewiesen: durch die weite Formulierung von Artikel 1 des Beschlusses, wonach Brüssel — neben Straßburg und Luxemburg — vorläufiger Arbeitsort der Gemeinschaft bleibt, sowie durch Artikel 12, der einen Vorbehalt zugunsten der „sich aus früheren Beschlüssen der Regierungen ergebenden vorläufigen Arbeitsorte der Organe der ... Gemeinschaften“ enthält.
Wie ich bereits ausgeführt habe (siehe oben Nr. 14), erlangten die früheren Vereinbarungen durch diese Bezugnahme Rechtswirksamkeit. Wir können aus ihnen somit ableiten, daß das Parlament im technischen Sinne eine Ermächtigungsgrundlage dafür hat, seine Ausschüsse in der belgischen Hauptstadt tätig werden zu lassen. Zum Beweis für diese Annahme erinnere ich daran, daß der Präsident des Ministerrats der Gemeinschaften mit Schreiben vom 22. Oktober 1977 an den Präsidenten des Parlaments (Anlage 10 zur Klagebeantwortung vom 14. 10. 1981) feststellte: „Im übrigen ist allgemein bekannt, daß die Parlamentsausschüsse ... in Brüssel zusammenzutreten pflegen, und zwar mit dem Minimum an Infrastruktur, das für die Gewährleistung der ordnungsgemäßen Abhaltung dieser Sitzungen erforderlich ist.“ Diese Formulierung ist noch heute von außergewöhnlicher Aktualität. Aber sie ist nicht das einzige, vielmehr gilt es festzuhalten, daß es stets der internen Verwaltungspraxis des Parlaments entsprach, Brüssel als normalen Arbeitsort der Ausschüsse anzusehen. Dies ergibt sich aus der (in der mündlichen Verhandlung vom Vertreter des beklagten Organs vorgetragenen) Tatsache, daß die Ausschüsse vor ihrem Zusammentreten in Brüssel niemals beim Präsidium einen entsprechenden mit Gründen versehenen Antrag gestellt haben, wie es Artikel 10 Absatz 3 der Geschäftsordnung für Sitzungen außerhalb des Sitzes vorsieht.
Eine entschiedenere Feststellung kann man bezüglich der Fraktionen treffen. Mit diesen befassen sich nämlich weder die Vereinbarungen von 1958 noch die von 1965 (und erst recht nicht die diese lediglich bestätigenden von 1981) in irgendeiner Weise. Weshalb ist dies so? Die Klagepartei hat als Grund für dieses Stillschweigen angeführt, daß die Fraktionen wegen ihrer Struktur und ihrer Rolle eine größere Unabhängigkeit genießen. Diese Erklärung halte ich für überzeugend. Aber dann muß man auch einräumen, daß das Parlament, zumindest insoweit, über eine gewisse Entscheidungsfreiheit verfügt — eine Freiheit, die auf seiner Befugnis zur Selbstorganisation und auf der Eigenart der Fraktionen beruht, aber durch die bestehenden Vereinbarungen über den Arbeitsort (ich denke vor allem an die Unterbringung des Sekretariats und der Dienststellen in Luxemburg, die sich indirekt auf die gesamte Tätigkeit der Versammlung auswirkt) und durch den Vorbehalt zugunsten der Zuständigkeit der Staaten für die Sitzfrage begrenzt ist. Außerdem — und dies ist ein Gesichtspunkt von nicht geringem Gewicht — hat die Praxis, die Sitzungen der Fraktionen im allgemeinen in Brüssel abzuhalten, niemals Reaktionen der Regierungen hervorgerufen.
22.
Unter Buchstabe c beschließt das Parlament schließlich: — „die Tätigkeit des Sekretariats und der technischen Dienste ...“ zu überprüfen, „um den in Absatz a und b genannten Erfordernissen Rechnung zu tragen [und] insbesondere ein ständiges Reisen eines großen Teils des Personals des Parlaments zu vermeiden“, — deshalb „sowohl bei den persönlichen Kontakten als auch bei der Übermittlung von Dokumenten soweit wie möglich auf moderne Kommunikationstechniken“ zurückzugreifen, — „von den modernsten Techniken Gebrauch“ zu machen, „um die Zusammenarbeit zwischen den Institutionen zu erleichtern“, wobei allerdings „die Straßen-, Eisenbahn- und Flugverbindungen zwischen den Haupttätigkeitszentren der Gemeinschaft verbessert werden müssen“, sowie, — daß die zuständigen Organe des Parlaments „unter der Schirmherrschaft des Präsidenten und des Erweiterten Präsidiums die zu treffenden Maßnahmen im einzelnen festlegen ..., ihre Kosten veranschlagen ... [und] dem Parlament vor Jahresende einen Bericht mit den erforderlichen Maßnahmen vorlegen [sollen]“.
Es liegt auf der Hand, daß der zweite und der dritte Absatz keine Probleme aufwerfen. Niemand kann bezweifeln, daß das Parlament dafür zuständig ist, seine Dienste durch den Einsatz moderner Mittel der Fernmeldetechnik („Kommunikationstechniken“) und aller anderen modernsten Techniken zu reorganisieren, durch die die Zusammenarbeit zwischen den Institutionen erleichtert werden kann. Aus denselben Gründen gibt auch der vierte Absatz keinen Anlaß zu Meinungsverschiedenheiten, soweit er die Maßnahmen betrifft, die nach den im zweiten und dritten Absatz genannten Punkten zu treffen sind. Weitere Ausführungen macht hingegen der erste Absatz erforderlich, der unmittelbar das Sekretariat und die Dienststellen betrifft.
Wie bereits erwähnt, sieht er vor, daß die Tätigkeit des Sekretariats und der Dienste überprüft werden muß, um das Reisen des Personals von einem Sitz zum anderen zu vermeiden. In den beiden folgenden Absätzen ist zwar eine Reihe von Maßnahmen angegeben, durch die dieses Reisen verringert werden dürfte; ich halte es aber nicht für sinnvoll, die hier geprüfte Bestimmung anhand dieser beiden Absätze auszulegen. Ich bin mit anderen Worten nicht der Ansicht, daß das Parlament beschlossen hat, dem genannten Mißstand nur durch Heranziehung der modernsten fernmeldetechnischen und sonstigen technischen Mittel zu begegnen. Die Feststellung im ersten Absatz ist von allgemeiner Tragweite (so daß sie im Rahmen des Beschlusses in einem eigenen Abschnitt behandelt wurde); meines Erachtens erfaßt sie daher auch die Versetzung von Bediensteten von Luxemburg an andere Orte und vor allem nach Brüssel.
Dies wirft im wesentlichen zwei Fragen auf. Zunächst geht es darum, ob die angefochtene Entscheidung a) lediglich vorbereitender Art, d. h. Teil eines Vorgangs, einer Art von sich schrittweise verwirklichendem Tatbestand ist, der nur durch seinen Schlußakt Rechtsfolgen auslöst, oder ob sie b) selbständig Rechtswirkungen nach außen entfalten und damit gerichtlich überprüft werden kann. Die zweite (der ersten logisch untergeordnete) Frage geht dahin, ob oder inwieweit der Beschluß, obwohl er den Tätigkeitsort der Bediensteten betrifft, mit den Vereinbarungen der Regierungen hierüber vereinbar ist.
23.
Was den ersten Punkt anbelangt, so halte ich es für richtiger, die angefochtene Entschließung als eine Handlung anzusehen, die Rechtsfolgen auslöst, die sich auch außerhalb des Organs auswirken. Indem es sie annahm, hat das Parlament nämlich beschlossen — ich wiederhole: beschlossen, nicht lediglich erwogen — Beamte von Luxemburg an andere Orte und insbesondere nach Brüssel zu versetzen. Die der Verwaltung übertragene Aufgabe, die hierzu erforderlichen Maßnahmen und deren Kosten im einzelnen festzulegen (man beachte wiederum, daß es heißt: „im einzelnen festlegen“, nicht lediglich „prüfen“), ist meines Erachtens schon dem Stadium der Vollziehung einer bereits getroffenen Entscheidung zuzuordnen. Davon vermag auch der Umstand nicht abzulenken, daß die zu versetzenden Bediensteten nicht der Zahl oder dem Namen nach angegeben sind und daß Brüssel nicht ausdrücklich als künftiger Dienstort genannt ist; diese Lücken erscheinen erklärlich, wenn man bedenkt, daß die Versammlung die allgemeinen Leitlinien festlegt und es Sache der Verwaltungsstellen ist, die konkreten Durch-, führungsmaßnahmen vorzubereiten. Dasselbe gilt für die (ebenfalls im vierten Absatz enthaltene) Bestimmung, daß die zuständigen Organe dem Parlament einen Bericht vorzulegen haben; auch sie sowie die folgenden Anordnungen des Organs fügen sich in den Gesamtzusammenhang einer genau umrissenen Entscheidung ein, die bereits in der streitigen Entschließung endgültig getroffen wurde. Aufschlußreich erscheint mit insoweit die 16. Begründungserwägung, in der darauf hingewiesen wird, daß „das Parlament bereits sein Recht geltend gemacht hat, selber zu entscheiden, wo es zusammentreten und arbeiten will“.
24.
Was sodann die zweite Frage anbelangt, so erinnere ich daran, daß der Beschluß vom 8. April 1965 einschließlich des angeführten Artikels 4 von den Regierungen in Ausübung ihrer Befugnis hinsichtlich des Sitzes der Organe gefaßt wurde. Selbstverständlich ist jeder Beschluß des Parlaments, der die Verlegung von Personal von Luxemburg an andere Orte mit sich bringt, anhand des genannten Artikels zu beurteilen. Dieser ist meines Erachtens jedoch nicht eng auszulegen, und zwar unter anderem deshalb nicht, weil das Parlament nicht mehr dasjenige von 1965 ist, sondern eine höhere Repräsentativität erlangt hat und nunmehr doppelt so viele Mitglieder hat.
Um die Tragweite der Bestimmung zu ermitteln, ist es jedoch unerläßlich, sie in Bezug zu den ausdrücklichen oder stillschweigenden Vereinbarungen zu setzen, nach denen die Tagungen in Straßburg und die Ausschußsitzungen in Brüssel stattzufinden haben. Man halte sich diese Vereinbarungen noch einmal vor Augen, und alles ist klar: Denn man kann ihnen nur dann einen Sinn beilegen und dem Parlament — ich sage noch einmal: dem Parlament von 1982 — gestatten, sie effektiv in die Tat umzusetzen, wenn man es als rechtmäßig ansieht, daß in bescheidenem Maße Personal aus Luxemburg abgezogen wird. Dies hat sogar der Präsident des Ministerrats in dem zuvor von mir angeführten Schreiben vom 22. September 1977 ausdrücklich anerkannt. Ich bin deshalb der Ansicht, daß das Parlament aufgrund der Vereinbarungen zwischen den Regierungen ermächtigt ist, eine gewisse Anzahl von Beamten nach Brüssel zu versetzen, soweit dies unerläßlich ist, um an Ort und Stelle die für die Tätigkeit der Ausschüsse erforderlichen Mindesteinrichtungen zu schaffen. Selbstverständlich darf eine solche Verlegung nicht ganze Dienste oder Dienststellen betreffen.
Für die Ermittlung eines sowohl praktikablen als auch angemessenen Maßstabs kann die gegenwärtige Personalverteilung zwischen Luxemburg und Brüssel ein nützlicher Anhaltspunkt sein. Ein detailliertes Bild vermittelt insoweit die Anlage II zu den Antworten des Parlaments auf die Fragen des Gerichtshofes (der am 15. 6. 1982 bei der Kanzlei eingegangene Schriftsatz). 1982 bestand folgende Situation: Von 2612 Beamten auf Lebenszeit taten 117 in Brüssel Dienst; in Brüssel waren außerdem 155 Bedienstete auf Zeit tätig, die den Fraktionen zugewiesen waren. Ich bin der Ansicht, daß wir es bei einer Versetzung von Bediensteten (Beamten oder anderen Bediensteten) in die belgische Hauptstadt, durch die die zur Zeit bestehenden Zahlenverhältnisse zwischen den in Luxemburg und den in Brüssel beschäftigten Bediensteten erheblich verändert würden, mit Maßnahmen zur Selbstorganisation zu tun hätten, die in eindeutigem Widerspruch zu den Vereinbarungen der Regierungen über die Unterbringung der Organe stünden und damit wegen Unzuständigkeit fehlerhaft wären.
Demnach müßte man, um die Entschließung des Parlaments als wegen Unzuständigkeit fehlerhaft anzusehen, bejahen, a) daß sie sich auf die Personalverteilung zwischen den verschiedenen Tätigkeitsorten des Organs auswirkt und b) daß die darin vorgesehene Verlegung von Personal von Luxemburg an andere Orte Merkmale aufweist, die zu Artikel 4 des Beschlusses von 1965 in der oben vorgeschlagenen Auslegung dieser Vorschrift im Widerspruch stehen. Meines Erachtens wäre eine solche Feststellung hier nicht begründet. Zu dieser Überzeugung gelange ich vor allem aufgrund der allgemein gehaltenen Formulierung der Entschließung in puncto Verlegung von Personal. Die — sehr schwierige, oder besser heikle — Materie hat die Versammlung offenbar dazu veranlaßt, die Kunst des Sagens und Doch-nicht-Sa-gens zu praktizieren. Am sinnvollsten ist es somit, dem Gerichtshof vorzuschlagen, die Entschließung für rechtmäßig zu erklären, soweit sie unter Beachtung von Artikel 4 des Beschlusses von 1965 ausgelegt und durchgeführt wird.
25.
Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Klage, die das Großherzogtum Luxemburg mit Klageschrift, die am 7. August 1981 bei der Kanzlei eingegangen ist, gegen das Parlament der Europäischen Gemeinschaften erhoben hat,
a)
die Entschließung mit dem Titel „Entschließung zum Sitz der Organe der Europäischen Gemeinschaft und insbesondere des Europäischen Parlaments“, die das Parlament in der Tagung vom 7. Juli 1981 angenommen hat, für rechtmäßig zu erklären, soweit sie nicht impliziert: — die Verlegung von Personal von Luxemburg nach Brüssel in einem Maße, das nicht unerläßlich ist, um an Ort und Stelle die für die Tätigkeit der Parlamentsausschüsse erforderlichen Mindesteinrichtungen zu schaffen, — die Verlegung ganzer Dienste oder Dienststellen, — die Versetzung einer so großen Anzahl von Bediensteten, daß dadurch die zur Zeit bestehenden Zahlenverhältnisse zwischen den in Luxemburg und den an anderen Orten, vor allem in Brüssel, beschäftigten Bediensteten erheblich verändert werden,
b)
die Klage daher abzuweisen.
Was die Kosten angeht, so entspricht es meines Erachtens angesichts der Kompliziertheit und Neuheit der behandelten Fragen der Billigkeit, daß jede Partei ihre eigenen Kosten trägt.
(
1
)	Aus dem Italienischen übersetzt.
(
2
)	Anmerkung des Übersetzers: Die beiden Formulierunr gen weichen im Italienischen insofern voneinander ab, als dem in der deutschen Fassung zweimal verwendeten Ausdruck „zur Regelung“ im Italienischen zum einen der Ausdruck „alla risoluzione di“ und zum anderen die Wendung „alla scopo di risolvere“ entspricht.