61999CC0133_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 Entre as numerosas ajudas que a secção «Garantia» do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) financia figura aquela de que pode beneficiar o leite desnatado transformado em caseína e caseinatos quando estejam preenchidas as condições fixadas pelo Regulamento (CEE) n.º 2921/90 da Comissão, de 10 de Outubro de 1990, relativo à concessão de ajudas ao leite desnatado com vista ao fabrico de caseína e de caseinatos (1).
2 Foi precisamente porque, do seu ponto de vista, essas condições não tinham sido respeitadas, no tocante a ajudas de que beneficiara uma empresa neerlandesa, DMV Campina, que a Comissão, na sua decisão de 3 de Fevereiro de 1999, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros a título das despesas financiadas pelo FEOGA, secção «Garantia», relativamente ao exercício de 1995, excluiu do financiamento das despesas declaradas pelo Reino dos Países Baixos, a título dessa ajuda, um montante de 39 182 606 NLG.
3 Dessa decisão, o referido Estado-Membro, em 17 de Abril de 1994, interpôs recurso de anulação, registado sob o número C-133/99, cuja procedência devemos examinar.
4 O governo recorrente desenvolve a sua contestação da legalidade da decisão impugnada em dois planos. No quadro de um primeiro fundamento, alega que não cometeu qualquer violação do Regulamento n.º 2921/90 na atribuição das ajudas. No quadro de três outros fundamentos, sustenta que, independentemente da sua legalidade quanto ao fundo, a decisão da Comissão foi adoptada em condições irregulares, porquanto não foram respeitadas as regras que devem presidir ao apuramento das contas do FEOGA, que fixa o Regulamento (CEE) n.º 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (2), nem o princípio da segurança jurídica nem o dever de fundamentação, enunciado pelo artigo 190.º do Tratado CE (actual artigo 253.º CE).
O primeiro fundamento
5 A correcção que a Comissão operou na sua decisão de apuramento das contas da secção «Garantia» do FEOGA relativamente ao exercício de 1995, e que o governo recorrente contesta, baseia-se em considerações que o relatório de síntese relativo aos resultados dos controlos relativos ao apuramento das contas do FEOGA, secção «Garantia», a título do exercício de 1995, expõe muito claramente. Com efeito, nesse relatório, no ponto 4.3.1, lê-se:
«Ajuda à produção de caseína e de caseinatos - Países Baixos - Número orçamental 2024
Em Outubro de 1995, a UCLAF efectuou, em coordenação com a AID, uma visita de inspecção, nos Países Baixos, a um operador para verificar pagamentos da ajuda à produção de caseína e de caseinatos.
Dois problemas foram descobertos: o primeiro dizia respeito à utilização do aditivo sulfato de alumínio e amónio (E 523) - (a seguir `SAA') numa empresa de produção de caseinatos alimentares vendidos no mercado comunitário. O segundo dizia respeito a um sistema de produção de `EMST', em que os pós usados são regenerados em caseína.
Na sequência de um exame aprofundado dessas questões, os serviços da Comissão chegaram à conclusão de que a utilização de SAA não podia ser autorizada pois a Directiva 83/417/CEE do Conselho (3), que exclui explicitamente o seu uso, deve ser incondicionalmente aplicada. Além disso, a produção de EMST era julgada não conforme às disposições do artigo 1.º, n.os 1 e 3, do Regulamento n.º 2921/90.
Por conseguinte, devem ser aplicadas correcções em relação a esses dois elementos a partir do exercício orçamental que, no momento da auditoria inicial, não estava ainda apurado, isto é, o exercício de 1992, e isto até ao exercício de 1995 inclusive (em relação ao EMST) e ao exercício de 1996 (em relação à utilização do SAA). É de notar que, desde a recepção das primeiras cartas de observação da UCLAF, as autoridades neerlandesas puseram termo às práticas ilegais do operador em questão; a partir de 10 de Dezembro de 1995, o fabrico do EMST tornou-se conforme às regras tal como são interpretadas pela Comissão, ao pôr termo à prática da ajuda ao caseinato que contém SAA a partir de 22 de Março de 1996.
Por carta de 21 de Janeiro de 1998 (ref. VI/03854, as autoridades neerlandesas foram oficialmente informadas da intenção da Comissão de propor uma correção total de 32 746 529 HFL em relação à utilização de SAA, a título dos exercícios de 1992 a 1995, e de 6 436 077 HFL em relação à produção de EMST a título dos mesmos exercícios. A correcção respeitante à utilização de SAA, no período de 15 de Outubro de 1995 a 22 de Março de 1996, continua por fixar e será tratada posteriormente por uma decisão ad hoc. É de notar, a este propósito, que a correcção respeitante à utilização de SAA só é aplicada à caseína comercializada para o consumo humano na União Europeia.
Correcção:
Utilização de SAA
- 32 746 529 HFL EMST
-
6 436 077 HFL __________________ Número orçamental 2024
- 39 182 606 HFL»
6 Como o realça esse relatório de síntese, a Comissão imputa às autoridades neerlandesas duas irregularidades, uma atinente à presença de sulfato de alumínio e amónio nos caseinatos destinados à alimentação humana, a outra que reside no processo de fabrico de caseinatos designados pelo termo «EMST» (4).
7 Essas irregularidades são nitidamente distintas, ao mesmo tempo porque as disposições à luz das quais a Comissão entende tê-las identificado são diferentes e porque uma diz respeito à composição de certos caseinatos, ao passo que a outra diz respeito à admissibilidade de um processo de fabrico. Devemos, portanto, distingui-las na nossa análise.
8 Começaremos por examinar as observações quanto ao problema da presença de SAA em certos caseinatos comercializados na Comunidade enquanto destinados ao consumo humano.
9 Essa presença, que o governo recorrente de forma alguma contesta, não é expressamente proibida pelo Regulamento n.º 2921/90, quer nos refiramos aos seus diferentes artigos quer aos Anexos I a III relativos às prescrições de composição das caseínas e caseinatos elegíveis para a ajuda.
10 A Comissão, no entanto, quando adoptou a sua decisão, considerou que existia realmente tal proibição, que decorreria da impossibilidade de pagar ajudas em relação aos caseinatos comercializados com destino à alimentação humana, caso eles não fossem conformes às exigências postas pela Directiva 83/417. O artigo 2.º dessa directiva dispõe:
«Os Estados-Membros tomarão todas as medidas adequadas :
-
para que os produtos definidos nos anexos só possam ser comercializados se corresponderem às definições e regras previstas na presente directiva e seus anexos, e
- para que os produtos que não correspondam aos critérios fixados nos anexos sejam denominados e rotulados de modo a que não induzam em erro o comprador em relação à sua natureza, qualidade e utilização.»
11 O seu anexo II, no ponto II, fixa as normas aplicáveis aos caseinatos alimentares; essas normas dizem respeito:
a ) aos factores de composição essenciais; b ) aos contaminantes;
c ) às impurezas;
d ) aos adjuvantes tecnológicos de qualidade alimentar;
e ) às características.
12 O SAA não figura entre os adjuvantes tecnológicos enumerados na alínea d), o que, segundo a Comissão, excluiria a sua presença nos caseinatos destinados à alimentação humana, seja essa presença o resultado da utilização de SAA no processo de fabrico do caseinato ou resulte de uma adição posterior.
13 No seu recurso, o Governo neerlandês apoiado pelo Governo francês, contesta, a título principal, que a concessão da ajuda seja condicionada pelo respeito das regras estabelecidas pela Directiva 83/417, e, a título subsidiário, que a presença de SAA em caseinatos interdite a sua comercialização com destino à alimentação humana.
14 A título principal, avança dois argumentos. Expõe, em primeiro lugar, que a base jurídica e a finalidade do Regulamento n.º 2921/90 são diferentes das da Directiva 83/417.
15 O Regulamento n.º 2921/90 é um elemento da organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos e visa a realização de objectivos da política agrícola comum; as ajudas que ele prevê têm em vista a estabilização dos preços à produção das lactoproteínas.
16 A Directiva 83/417 é estranha à política agrícola comum, ela foi adoptada na base do artigo 100.º do Tratado CE (actual artigo 94.º CE) e tem por objectivo, através da aproximação das legislações dos Estados-Membros relativas à comercialização das caseínas e caseinatos, a eliminação dos entraves às trocas comerciais.
17 Se o legislador comunitário, ao adoptar a directiva, tivesse pretendido atingir um objectivo relevante da política agrícola comum, deveria ter retido, como base jurídica, o artigo 43.º do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 37.º CE).
18 Ora, não o fez, o que, segundo o Governo neerlandês, impede que a directiva venha restringir o âmbito de aplicação do Regulamento n.º 2921/90.
19 Para ilustrar o seu propósito, o governo recorrente refere-se à diligência que foi feita no tocante à protecção dos animais durante o transporte.
20 Para que as regras estabelecidas pela Directiva 91/628/CEE (5) na matéria condicionem a concessão das restituições à exportação em relação aos bovinos, o Conselho, pelo Regulamento (CE) n.º 2634/97 (6), alterou o regulamento de base da organização comum de mercado no referido sector, estando consciente, tal como resulta do preâmbulo do Regulamento n.º 2634/97, de que, na falta dessa alteração, as disposições respeitantes ao bem-estar dos animais durante o transporte da Directiva 91/628 não poderiam encontrar aplicação enquanto condição de pagamento das restituições à exportação.
21 No tocante ao Regulamento n.º 2921/90 e da ajuda a favor dos caseinatos, nenhuma referência é feita, no regulamento, à Directiva 83/417.
22 Em segundo lugar, o Governo neerlandês pretende tirar argumento do facto de a Comissão, em 1997, ter apresentado uma proposta de alteração do Regulamento n.º 2921/90, que visa harmonizar as disposições do regulamento com as da Directiva 83/417, de forma que a atribuição da ajuda à produção de caseinatos seja expressamente condicionada ao respeito das condições de comercialização fixadas pela Directiva 83/417.
23 Quanto a ele, a existência dessa proposta equivale a uma confissão, por parte da Comissão, da ausência de ligação necessária entre o regulamento e a directiva.
24 Para se convencer disso, bastaria referir-se ao preâmbulo dessa proposta, nos termos do qual
«a experiência mostrou que há um risco de caseínas e caseinatos elegíveis que beneficiem de uma ajuda, sem respeitar, porém, as disposições da directiva, serem, não obstante, comercializados na Comunidade para a alimentação humana; que, a fim de evitar esse risco sem ter de introduzir um sistema de controlo pesado e obrigatório, é oportuno adaptar as exigências previstas no quadro do regime de ajuda às da Directiva [83/417]».
25 Essa proposta, por não ter recebido acolhimento favorável, foi retirada e substituída por uma proposta que vai em sentido inverso, isto é, excluindo explicitamente qualquer ligação entre a concessão da ajuda e o respeito das condições postas pela Directiva 83/417.
26 Para o Governo neerlandês, essa segunda proposta não poderá ser interpretada como reflectindo a existência de uma ligação entre o regulamento e a directiva, que se trataria de suprimir. No considerando dessa proposta, nos termos do qual
«o controlo do destino dos produtos que beneficiam da ajuda tornaria inutilmente mais pesado o procedimento de pagamento da ajuda; [...] por conseguinte, deve dissociar-se explicitamente a concessão da ajuda do respeito das exigências previstas pelas referidas directivas», a Comissão explicava quais seriam as consequências, ao nível dos procedimentos de controlo, se, para a concessão da ajuda, «devessem» estar satisfeitas as condições da directiva e se, portanto, o destino dos caseinatos devesse ser verificado, de forma a excluir do benefício da ajuda os caseinatos comercializados para consumo humano que não satisfizessem as condições da directiva quanto à sua composição.
27 A Comissão contesta ponto por ponto essa argumentação. Quanto a ela, a diferença de base jurídica e de objecto do Regulamento n.º 2921/90 e da Directiva 83/417 é totalmente desprovida de pertinência.
28 O problema que se põe, no caso em apreço, é o da interpretação que há que dar ao Regulamento n.º 2921/90. Ora, segundo a Comissão, essa interpretação deve ter em conta outras disposições do direito comunitário que podem revelar-se pertinentes. Tal seria manifestamente o caso da Directiva 83/417, pois não poderá sustentar uma interpretação que conduza a um resultado absurdo, isto é, à concessão de uma ajuda a produtores, a fim de os ajudar a fazer face à concorrência de produtores de países terceiros, que podem adquirir matéria-prima a melhor preço, para produtos cuja comercialização no mercado comunitário é proibida por força da Directiva 83/417.
29 O direito comunitário não poderá ser fechado em compartimentos rigorosamente separados, entre os quais não haveria, salvo disposição expressa, qualquer comunicação.
30 Quanto à Comissão, deve afirmar-se, em princípio, a unidade do direito comunitário, devendo cada uma das regras deste ser interpretada, salvo disposição expressa em contrário, à luz das outras.
31 O facto de a ajuda em causa se inscrever no quadro da realização dos objectivos da política agrícola comum não poderá conduzir à concessão de uma ajuda a favor de um produto cuja comercialização no mercado comunitário uma directiva que se inscreve na política de aproximação das legislações proíbe.
32 À política agrícola comum foi reconhecida uma preeminência relativamente aos outros objectivos do Tratado e deve, por isso, ser aplicada tendo estes em conta.
33 Aliás, o artigo 38.º, n.º 2, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 32.º, n.º 2, CE) dispõe expressamente que as regras previstas para o estabelecimento do mercado comum são aplicáveis aos produtos agrícolas, salvo disposição em contrário dos artigos 39.º a 46.º inclusive, e nada permite considerar que o Regulamento n.º 2921/90 deva ser considerado como uma modalidade específica que derroga uma disposição geral relativa ao funcionamento do mercado comum.
34 O argumento de que o Governo neerlandês pretende tirar das disposições adoptadas para subordinar o pagamento das restituições à exportação de bovinos ao respeito das regras relativas à protecção dos animais durante o seu transporte seria desprovido de qualquer valor, devido ao facto de, no que respeita ao transporte intracomunitário, a Directiva 91/628 ser desprovida de qualquer ligação intrínseca com a concessão das restituições, que é condicionada pela chegada efectiva dos animais a um país terceiro, de forma que, se pretendesse impor o respeito das suas disposições no transporte de animais para a exportação, seria necessário fazê-lo alterando as disposições relativas à concessão das restituições.
35 Tal não é o caso no tocante ao Regulamento n.º 2921/90 e da Directiva 83/417, entre os quais a existência de uma ligação não pode ser contestada, pois que o primeiro diz respeito à concessão de uma ajuda que visa apoiar a posição concorrencial no mercado de um produto de que a segunda define as condições que deve satisfazer para poder ser comercializado.
36 No tocante às duas propostas de alteração do Regulamento n.º 2921/90 de que o Governo neerlandês pretende tirar argumento em apoio da sua tese, a Comissão explica que a primeira não pretendia alterar a regulamentação existente, mas unicamente explicitá-la, o que o seu considerando deixaria transparecer, e que a segunda atesta, por uma dupla razão, a obrigação de respeitar as condições da directiva para poder beneficiar da ajuda prevista pelo regulamento.
37 Por um lado, com efeito, essa segunda proposta nunca teria sido elaborada se a primeira tivesse sido apresentada com a convicção de que a sua adopção era necessária para criar uma ligação entre o regulamento e a directiva, e, por outro, faz-se referência no seu preâmbulo ao facto de os caseinatos deverem, «além disso, respeitar as exigências das directivas relativas aos géneros alimentícios e que, por razões de controlo, deve dissociar-se explicitamente a concessão da ajuda do respeito das exigências previstas pelas referidas directivas».
38 A Comissão observa igualmente que o Governo neerlandês continuou a não apresentar qualquer tomada de posição expressa da sua parte, indicando que a concessão de uma ajuda a título do Regulamento n.º 2921/90 não está subordinada ao respeito das condições da Directiva 83/417.
39 Qual o valor dos diferentes argumentos trocados?
Apreciação
Quanto à violação do Regulamento n.º 2921/90
40 Digamos, desde já, que a Comissão nos parece aduzir um argumento de peso, quando menciona a necessária unidade do direito comunitário. Da mesma forma que algures, na ordem jurídica comunitária, não é desejável que a mão esquerda ignore o que faz a direita, e a Comissão tem razão em lembrar que, segundo os termos do artigo 38.º, n.º 2, do Tratado «as regras previstas para o estabelecimento do mercado comum são aplicáveis aos produtos agrícolas, salvo disposições em contrário dos artigos 33.º a 38.º inclusive»
41 Mas daí a afirmar, como faz a Comissão, que o facto de o regulamento e a directiva terem sido adoptados com bases jurídicas diferentes, o artigo 43.º do Tratado para um, o artigo 100.º do Tratado para outra, é desprovido de pertinência, há um passo que, por nossa parte, hesitamos em dar no caso em apreço.
42 Com efeito, como o governo recorrente lembra, o Tribunal de Justiça, em dois acórdãos de 23 de Fevereiro de 1988 (7), julgou no sentido de que «o artigo 43.º do Tratado constitui a base jurídica adequada para toda a regulamentação relativa à produção e à comercialização dos produtos agrícolas enumerados no anexo II do Tratado, que contribua para a realização de um ou vários objectivos da política agrícola comum enunciados no artigo 39.º do Tratado. Tais regulamentações podem comportar a harmonização das disposições de carácter nacional nesse domínio sem que seja necessário recorrer ao artigo 100.º do Tratado».
43 Ora, mesmo que ela não sustente que a directiva pôde alterar o regulamento, a Comissão pede-nos para considerar, a título da unidade do direito comunitário, que a directiva comanda a interpretação do regulamento, o que, concretamente, equivale a admitir que foi aditada, pela directiva, às condições já enunciadas pelo regulamento, para que uma ajuda possa ser concedida, uma condição suplementar que só a directiva enuncia.
44 Mas, aditar uma condição não será, de facto, alterar o regulamento, já que isso conduzirá a recusar a ajuda a favor dos caseinatos que, a atender-se às disposições do regulamento, poderiam dela ter beneficiado?
45 Fazer produzir tal efeito a uma directiva baseada no artigo 100.º do Tratado, tratando-se de um regulamento baseado no artigo 43.º do Tratado, parece-nos dificilmente praticável à luz da jurisprudência já referida.
46 Por certo, se o regulamento tivesse previsto ajudas a favor dos caseinatos destinados à alimentação humana, sem precisar, de maneira nenhuma, o que havia que entender por isso, não seria ilegítimo, pensamos nós, ir procurar a definição dos caseinatos noutras disposições que não uma disposição baseada no artigo 43.º do Tratado, apoiando-se na consideração de que o direito comunitário forma um todo enformado pelo princípio de unidade.
47 Mas, como o acabamos de ver, tal não é o caso no processo que nos ocupa. O Regulamento n.º 2921/90 define muito precisamente, através dos seus anexos, as condições que devem estar reunidas para que um produto confira direito, na qualidade de caseinato, à ajuda e todo o aditamento de uma condição suplementar suporia a alteração do regulamento operada por um acto assente na mesma base jurídica.
48 Por conseguinte, somos de opinião de que, a supor que a presença de SAA em caseinatos destinados à alimentação humana seja proibida pela Directiva 83/417, o que deveremos esclarecer a seguir, quando examinarmos a argumentação apresentada a título subsidiário pelo Governo neerlandês, essa proibição não justifica a recusa da ajuda prevista pelo Regulamento n.º 2921/90 a favor dos caseinatos vendidos com destino à alimentação humana que, além disso, satisfazem as condições postas pelo referido regulamento.
49 Mas, mesmo supondo que o Regulamento n.º 2921/90 deva, como sustenta a Comissão, ser interpretado à luz da Directiva 83/417, isso não conduzirá invariavelmente, do nosso ponto de vista, a justificar a decisão impugnada.
50 Com efeito, uma leitura atenta da directiva, e, em particular, dos seus artigos 2.º e 3.º, deixa transparecer que as normas fixadas por ela se aplicam apenas aos produtos em relação aos quais se reivindica a denominação de «caseinatos alimentares».
51 O artigo 2.º está redigido da seguinte forma:
«Os Estados-Membros tomarão todas as medidas adequadas:
- para que os produtos definidos nos anexos só possam ser comercializados se corresponderem às definições e regras previstas na presente directiva e seus anexos, e
- para que os produtos que não correspondam aos critérios fixados nos anexos sejam denominados e rotulados de modo a que não induzam em erro o comprador em relação à sua natureza, qualidade e utilização.»
52 O artigo 3 ., prevê que:
«As denominações previstas nos anexos são reservadas aos produtos que aí são definidos e devem ser utilizadas no comércio para os designar.»
53 O segundo travessão do artigo 2.º deixa manifestamente aberta a possibilidade de comercializar produtos abrangidos na categoria caseinatos sem poderem, porém, reivindicar a denominação de caseinato alimentar, na medida em que a sua rotulagem não usurpe, explícita ou implicitamente, essa denominação.
54 Entre esses produtos poderiam figurar os produtos que satisfazem as condições postas pelo Regulamento n.º 2921/90 e que beneficiaram de uma ajuda a esse título, mas que não correspondem às normas fixadas pela directiva, pelo facto de lhes ter sido aditado um produto cuja presença nos produtos comercializados como caseinatos alimentares essa directiva proíbe.
55 Com efeito, procurar-se-ia, em vão, na Directiva 83/417, uma proibição geral e absoluta de comercializar, com destino à indústria alimentar, caseinatos que não podem reivindicar a denominação de caseinatos alimentares. A questão de saber se tais caseinatos podem ser licitamente utilizados por essa indústria deve encontrar a sua resposta nas regras aplicáveis aos diferentes produtos provenientes dessa indústria. O Governo francês, aliás, observa, a este propósito, que, de acordo com a própria confissão da Comissão, caseinatos comercializados sob a denominação «proteínas lácteas de alta viscosidade» que contêm SAA podem, ainda hoje, ser utilizados na indústria alimentar.
56 Por essa razão, dificilmente se vê como, a supor que seja necessário estabelecer uma ligação entre o regulamento e a directiva, a utilização final do caseinato poderá condicionar a concessão da ajuda. Esta é devida em relação a todos os caseinatos que satisfaçam as exigências do regulamento, mas cabe ao produtor, na altura da sua comercialização, respeitar as regras de utilização da denominação caseinato alimentar que a directiva consagra.
57 Vender sob a referida denominação um caseinato que contém um produto cuja presença a directiva não autoriza constitui, com evidência, uma infracção ao direito comunitário, que qualquer Estado-Membro tem o dever de reprimir. Se essa repressão não for assegurada, a Comissão tem, certamente, fundamento, como observa muito justamente o Governo francês, para pedir ao Tribunal de Justiça que declare a existência de um incumprimento. Em nossa opinião, o que ela não poderá, em contrapartida, fazer é punir essa usurpação de uma denominação por uma recusa de concessão da ajuda, dado que a ajuda não é reservada aos caseinatos que podem reivindicar a denominação de caseinatos alimentares. O regulamento define os produtos ajudados, a directiva define as condições que alguns de entre eles devem satisfazer para serem comercializados sob uma certa denominação, e o facto de um caseinato ser comercializado sob uma denominação imprópria não se reflecte na sua elegibilidade para a ajuda.
58 Restam por examinar, brevemente, os argumentos trocados a propósito dos dois projectos de alteração do regulamento sucessivamente apresentados pela Comissão.
59 Mesmo que nos pareça difícil tirar conclusões definitivas, quanto à interpretação correcta do Regulamento n.º 2921/90, textos que nunca ultrapassaram o estádio de projecto dos serviços da Comissão e que foram apresentados apenas em 1997, isto é, após o período a que se reporta a decisão em litígio da Comissão, entendemos que a leitura dos referidos projectos, e essencialmente dos seus considerandos, dá antes razão ao Governo neerlandês. Lembremos que, no considerando do primeiro projecto, com data de 3 de Outubro de 1997, a Comissão declara que «a experiência demonstrou que há um risco de caseínas e caseinatos que beneficiam de uma ajuda, sem respeitarem, porém, as disposições da directiva, serem, não obstante, comercializados na Comunidade para a alimentação humana; que, a fim de evitar esse risco, sem ter de introduzir um sistema de controlo pesado e obrigatório, é oportuno adaptar as exigências previstas no quadro do regime de ajudas às da directiva».
60 Resulta, antes de mais, desse preâmbulo que a Comissão considera que os caseinatos que não respeitam as condições da directiva, e que, por isso, não deveriam ser comercializados na Comunidade sob a denominação «caseinatos alimentares», não deveriam também beneficiar de ajuda. Isto confirma, por certo, a posição da Comissão, mas não prova a existência de uma ligação entre o regulamento e a directiva. Além disso, a sequência do considerando mostra que, aos olhos da própria Comissão, a existência de tal ligação não é evidente e que é, por isso, pelo menos oportuno demonstrá-lo claramente. A Comissão reconhece, portanto, implicitamente que uma disposição que tem por efeito limitar o âmbito de aplicação de um regime de ajuda deve normalmente encontrar o seu lugar no próprio texto que institui esse regime.
61 Se essa proposta tivesse sido adoptada, teria, além disso, introduzido uma mudança fundamental, pois que, independentemente do seu destino posterior, exportação, alimentação animal, alimentação humana ou outro, todos os caseinatos deveriam ter satisfeito condições que são postas, pela Directiva 83/417, apenas para os caseinatos que reivindicam a denominação de caseinatos alimentares. A Comissão, com efeito, propôs inserir no Anexo III do regulamento a seguinte frase: «Os caseinatos devem respeitar as normas referidas no anexo II da Directiva 83/417/CEE.»
62 De qualquer forma, esse primeiro projecto não afirma de forma alguma que a comercialização, na Comunidade, para a alimentação humana, de caseinatos que beneficiaram de uma ajuda, sem respeitarem, porém, as disposições da directiva, deve analisar-se como uma violação do Regulamento n.º 2921/90.
63 Menos de dois meses mais tarde, isto é, em 24 de Novembro de 1997, os serviços da Comissão submeteram aos peritos nacionais um projecto de regulamento tendente igualmente a alterar o Regulamento n.º 2921/90, mas em sentido contrário ao do primeiro projecto.
64 O primeiro considerando desse projecto está redigido da seguinte forma:
«Considerando que o artigo 1.º do Regulamento (CEE) n.º 2921/90 [...] prevê as condições que devem respeitar as caseínas e os caseinatos, para poderem beneficiar de uma ajuda comunitária; que as caseínas e os caseinatos vendidos no mercado comunitário e destinados a alimentação humana devem, além disso (8), respeitar as exigências previstas pelas directivas relativas aos géneros alimentícios».
65 Esse texto não faz senão confirmar que são de respeitar duas séries de condições, mas não estabelece que a ajuda só possa ser concedida aos caseinatos destinados à alimentação humana que respeitarem as exigências das directivas. No segundo considerando, é indicado, pelo contrário, «que os Estados-Membros são obrigados a assegurar o respeito das directivas por meios adequados»(9). Isto confirma a tese do Governo francês, que expusemos acima para a aprovar.
66 O segundo considerando prossegue dizendo «que o controlo do destino dos produtos que beneficiam da ajuda tornaria inutilmente mais pesado o procedimento de pagamento da ajuda; que, por conseguinte, deve dissociar-se explicitamente (10) a concessão da ajuda do respeito das exigências previstas pelas referidas directivas».
67 Por outras palavras, essa dissociação estava já implícita, mas importa agora torná-la explícita.
68 Por conseguinte, os serviços da Comissão propõem aditar o seguinte parágrafo ao artigo 1.º, n.º 1, do regulamento:
«No quadro do presente regulamento, o respeito das exigências previstas pelas directivas relativas aos géneros alimentícios que se aplicam às caseínas e caseinatos não constitui uma condição para a concessão da ajuda.»
69 Traduzido em linguagem familiar, esse texto quer dizer: se alguém tinha podido pensar que a ajuda prevista pelo presente regulamento só podia ser concedida a caseínas e caseinatos que preenchem as condições previstas pelas directivas relativas aos géneros alimentícios, é informado pela presente de que tal não é o caso! Por outras palavras ainda: não existe e nunca existiu ligação entre o Regulamento n.º 2921/90 e a Directiva 83/417.
70 Se bem que tendo assim chegado à conclusão que a decisão impugnada é ilegal porquanto opera, devido ao pretenso pagamento irregular de ajudas a favor dos caseinatos que contêm SAA, uma dedução de 32 746 529 NLG sobre as somas devidas aos Países Baixos, devemos, não obstante, para ser exaustivos, examinar a argumentação apresentada, a título subsidiário, pelo governo recorrente e segundo a qual a Directiva 83/417 não proíbe a presença de SAA nos caseinatos alimentares.
Quanto à proibição da utilização do SAA
71 Segundo o Governo neerlandês, o anexo II da Directiva 83/417 não enumera todas as substâncias que podem estar presentes num caseinato comercializado na Comunidade para a alimentação humana, ele fixa apenas normas para as substâncias que caracterizam os caseinatos.
72 Ora, não desempenhando o SAA qualquer papel na produção dos caseinatos, não poderá ser qualificado de adjuvante tecnológico. Relativamente ao caseinato, ele deveria ser qualificado de aditivo.
73 Por certo, a rotulagem utilizada pela empresa que alegadamente recebeu ajudas sem razão indica «edible casëinate with processing aid aluminium ammonium sulphate», mas tratar-se-ia unicamente de indicar que o SAA é um adjuvante tecnológico para a utilização do caseinato pelo comprador.
74 Com efeito, a presença de SAA no caseinato conferiria a este propriedades técnicas que se revelam úteis no quadro do processo de fabrico de certos géneros alimentícios. Uma adição de SAA após o término do ciclo de fabrico do caseinato não apresentaria a mesma utilidade, pois não seria possível obter um bom nível de homogeneidade do produto.
75 O Governo neerlandês alega, finalmente, que o caseinato adicionado de SAA era, durante os exercícios em causa, autorizado como aditivo aos géneros alimentícios pelo artigo 9.º da Directiva 74/329/CEE do Conselho, de 18 de Junho de 1974, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos emulsionantes, estabilizadores, espessantes e gelificantes que podem ser utilizados nos géneros alimentícios (11).
76 A Comissão defende um ponto de vista inteiramente oposto. Quanto a ela, a lista das substâncias autorizadas no caseinato do anexo II da Directiva é exaustiva. Um caseinato que contenha uma substância que não figure nessa lista, qualquer que seja o papel que essa substância desempenha, não é conforme com as exigências da directiva. A Comissão lembra que, em 1989, tinha encarado a hipótese de, a pedido dos industriais franceses, autorizar a utilização de derivados de alumínio, e, nomeadamente, o sulfato de alumínio, mas, na sequência de uma reunião sobre esse assunto, na qual, aliás, participara um representante da empresa neerlandesa em causa, tinha sido decidido, devido à forte oposição que tinha encontrado, renunciar a essa proposta.
77 Quanto à rotulagem, a Comissão entende que a utilizada no caso em apreço não poderá remediar o facto de o caseinato que contém SAA não poder reivindicar a denominação de caseinato alimentar e observa que as disposições que a ele dizem respeito são omissas quanto a eventuais aditivos.
78 Quanto à Directiva 74/329, a Comissão duvida de que o seu artigo 9.º diga respeito à adição de SAA. Mas, sobretudo, não poderá perder-se de vista que as regras precisas de composição e de rotulagem dos caseinatos que a Directiva 83/417 estabelece foram adoptadas para proteger a saúde pública.
79 Trata-se de evitar que os caseinatos utilizados na alimentação humana possam apresentar riscos para a saúde pública. É por isso que eles só podem conter substâncias cuja inocuidade seja dada como certa, o que não é precisamente o caso do SAA.
80 Finalmente, a Comissão interroga-se sobre o ponto de saber se efectivamente o SAA não desempenha qualquer papel no fabrico dos caseinatos produzidos pela empresa em causa, na medida em que modifica o grau de acidez do produto, e tem, por isso, uma incidência sobre as suas propriedades finais, e observa que essa interrogação decorre do facto de a presença de SAA não ser forçosamente desejável para todos os destinos dos caseinatos produzidos pela referida empresa.
81 De qualquer forma, sempre segundo a Comissão, quando se trate de interpretar o anexo II da Directiva 83/417, deverá insistir-se numa concepção rigorosa de adjuvante tecnológico.
82 Com efeito, na altura em que a directiva foi elaborada, não se fazia distinção clara entre adjuvante tecnológico e aditivo, como o atesta o facto de, entre as substâncias autorizadas pelo anexo I da mesma directiva como adjuvantes tecnológicos figurarem substâncias que são manifestamente aditivos. A distinção entre aditivos e adjuvantes tecnológicos foi introduzida apenas pela Directiva 89/107/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos aditivos que podem ser utilizados nos géneros destinados à alimentação humana (12). Entende-se por aditivo alimentar, segundo essa directiva, «qualquer substância não consumida habitualmente como alimento em si mesma e habitualmente não utilizada como ingrediente característico na alimentação, com ou sem valor nutritivo, e cuja adição intencional aos géneros alimentícios, com um objectivo tecnológico, na fase de fabrico, transformação, preparação, tratamento, acondicionamento, transporte ou armazenagem, tenha por efeito, ou possa legitimamente considerar-se como tendo por efeito, que ela própria ou os seus derivados se tornem directa ou indirectamente um componente desses géneros alimentícios». O adjuvante tecnológico é definido como «qualquer substância que não é consumida como ingrediente alimentar em si e que é intencionalmente utilizada na transformação das matérias-primas, dos géneros alimentícios ou dos seus ingredientes, para atingir determinado objectivo tecnológico durante o tratamento ou a transformação e que possa ter como resultado a presença não intencional de resíduos tecnicamente inevitáveis da substância em causa ou dos derivados no produto acabado, na condição de que esses resíduos não apresentem qualquer risco sanitário e não produzam efeitos tecnológicos sobre o produto acabado»
83 Decidir entre essas pretensões antagónicas não é fácil. A tese do Governo neerlandês, segundo a qual, enquanto aditivo, o SAA não tem qualquer razão para figurar na lista dos adjuvantes tecnológicos de qualidade alimentar que figuram na alínea d) do ponto II do anexo II da Directiva 83/417, de forma que, na ausência de proibição de utilização dessa substância na legislação comunitária relativa aos aditivos, a sua incorporação em caseinatos alimentares, na acepção da Directiva 83/417, deve ser admitida, afigura-se-nos relevar de uma lógica segura.
84 No entanto, a da Comissão não é de afastar de imediato.
85 Por um lado, se o SAA fosse, de qualquer forma, apenas um aditivo, poder-se-ia ser tentado a dar razão ao Governo neerlandês quando ele afirma que, como aditivo, não pode ser proibido no caseinato pelo ponto II, alínea d), do anexo II, que regulamenta unicamente o recurso a adjuvantes tecnológicos, contanto, muito evidententemente, que se tome essa noção num sentido restrito. Por outro lado, se a lista do referido ponto II, alínea d), incluísse ao mesmo tempo adjuvantes tecnológicos e produtos que só podem ser aditivos, dever-se-ia admitir com a Comissão que o facto de o SAA ser um aditivo não implica que possa estar presente no caseinato alimentar.
86 Mas, de facto, a realidade é menos nítida. O próprio Governo neerlandês, se bem que apresente o SAA contido no caseinato como aditivo, afirma também que o SAA desempenha um papel como adjuvante tecnológico no fabrico de produtos que incorporam caseinato. A Comissão, por seu lado, reconheceu, na audiência, que alguns dos produtos enumerados na lista do ponto II, alínea d), e que são conhecidos como aditivos podem desempenhar um papel de adjuvante tecnológico em certos processos de produção posteriores. Isto vem abalar um pouco a sua demonstração, segundo a qual a referida lista deve ser considerada como absolutamente exaustiva, pois que ela mistura aditivos verdadeiros e adjuvantes tecnológicos.
87 Face a essa incerteza, o jurista que não tem o privilégio de ser simultaneamente especialista dos processos de produção da indústria agro-alimentar vê-se confrontado com um terrível dilema.
88 Dever-se-á entender que, por não ser proibido, o SAA deve, a título da sua qualidade de aditivo em relação ao caseinato, ser considerado como autorizado ou dever-se-á, pelo contrário, entender que esse mesmo produto, tendo em conta a sua ambivalência, deve ser proibido, porque não figura na lista dos adjuvantes tecnológicos, entendidos em sentido amplo, autorizados?
89 Para sair daí, parece-nos que é legítimo virar-se para as exigências postas pela directiva em matéria de rotulagem. Reconheçamos, quanto a este ponto, que, se os aditivos fossem autorizados pela Directiva 83/417 sem que figurem na lista do anexo II relativo aos adjuvantes tecnológicos, a directiva teria exigido, certamente, ao nível das suas disposições relativas à rotulagem, que a sua presença seja mencionada.
90 Ora, como sublinha a Comissão, nenhuma exigência desse tipo é posta pelo artigo 4.º para os produtos que reivindicam a denominação de caseinatos alimentares.
91 Resta, no entanto, que o artigo 4.º fixa as regras de rotulagem para os caseinatos apenas «sem prejuízo da Directiva 79/112/CEE e sem prejuízo das disposições a adoptar (13) pela Comunidade em matéria de rotulagem dos géneros alimentícios não destinados ao consumidor final».
92 Pensamos, no entanto, que a ausência de qualquer exigência, na directiva, quanto à menção na rotulagem dos aditivos incorporados no caseinato pode razoavelmente ser interpretada no sentido de uma exclusão de qualquer substância não enumerada no anexo II.
93 Finalmente, entendemos também que essa maneira de ver é confirmada pelas discussões que tiveram lugar em 1989 quanto à possibilidade de aditar os sulfatos de alumínio à lista das substâncias cuja utilização seria autorizada no fabrico dos caseinatos (v. n.º 76, supra). Resulta, com efeito, de um documento vertido para os autos pela Comissão que, postas de parte as empresas francesas do sector em causa, as empresas dos outros Estados-Membros bem como os próprios Estados-Membros exprimiram a sua oposição a essa sugestão. Decorre dessas tomadas de posição que, na opinião geral, a utilização dessa substância não era permitida pela versão existente do anexo II da Directiva 83/417, que continua inalterado desde a adopção desta.
94 Chegamos, portanto, à conclusão de que, no tocante a essa argumentação apresentada a título subsidiário, o governo recorrente não tem razão, isto é, que a denominação caseinato alimentar, tal como é regulamentada pela Directiva 83/417, não pode ser reivindicada para caseinatos que contenham SAA.
95 Mas, como já indicámos acima, entendemos que a argumentação apresentada a título principal, por este mesmo governo, implica a convicção de que, portanto, a presença de SAA num caseinato utilizado, após a sua comercialização pela empresa produtora, na alimentação humana não torna irregular a concessão a favor do referido caseinato da ajuda prevista pelo Regulamento n.º 2921/90.
Quanto à ajuda concedida em favor do EMST
96 Com isto chegamos assim à segunda correcção operada pela Comissão, no tocante a somas devidas pelo FEOGA ao Reino dos Países Baixos, a relativa ao produto denominado EMST. Esse produto é fabricado, nos dizeres mesmo do Governo neerlandês, a partir de desperdícios de produtos semiacabados, que sobrevêm durante o processo de fabrico dos caseinatos. Esses desperdícios são recolhidos e constituem objecto, a partir do momento que atingem uma certa quantidade, de uma transformação final em caseinato antes de serem ensacados. A recolha faz-se em vários dias, ou até numa semana.
97 A Comissão baseia a sua recusa de tomada a cargo no facto de o EMST não ser um produto que satisfaz as exigências do artigo 1.º do Regulamento n.º 2921/90 e, mais precisamente, as fixadas pelos n.os 1 e 3, do referido artigo, que dispõem, respectivamente:
«1. A ajuda só é concedida aos produtores de caseína e de caseinatos se estes produtos:
- tiverem sido fabricados a partir de leite desnatado ou de caseína bruta extraída de leite de origem comunitária,
- corresponderem às prescrições de composição previstas no Anexo I ou II ou III,
- forem embalados em conformidade com as exigências previstas no artigo 3.º
[...]
3. Para efeitos de aplicação do presente regulamento, um lote de fabrico deve ser composto por produtos de qualidade idêntica, fabricados no mesmo dia. Todavia, sempre que a produção total de caseína ou de caseinatos do estabelecimento em questão não exceder 1 000 toneladas durante o ano civil anterior, o lote de fabrico pode ser composto de produtos fabricados durante uma mesma semana de calendário.»
98 Tratar-se-ia, com efeito, de um produto fabricado a partir de caseinatos e apresentado em lotes que não correspondem à produção de um só dia. O Governo neerlandês contesta essa análise, alegando, por um lado, que o EMST é fabricado a partir de desperdícios de produtos semiacabados que, por definição, não são ainda caseinatos no momento da sua recolha, dado que esta intervém antes do processo de secagem, e, por outro, que, por «fabricados» no texto do n.º 3 do artigo 1.º do Regulamento, deve entender-se «preparados» e que o EMST não coloca qualquer problema do ponto de vista da exigência que essa disposição define, pois que os lotes de produtos EMST comportam apenas caseinatos cujo processo de produção, desembocando na colocação em sacos, foi acabado no mesmo dia. Refere-se igualmente às trocas de correspondência entre ele e a Comissão, de que resultaria que esta, devidamente informada do modo de produção do EMST, não encontrara nada a censurar quanto à elegibilidade desse produto para a ajuda prevista pelo regulamento.
99 A essa argumentação, a Comissão replica alegando, antes de tudo, que é inexacto pretender que os desperdícios recuperados sejam apenas um produto semiacabado que, por não ter terminado o ciclo de secagem, não seria caseinato. Tratar-se-ia, na verdade, de caseinato, perdido na última fase do processo de produção que é reintroduzido no processo de produção, e isto não unicamente para ser secado ao grau pretendido, pois o que é recuperado comporta impurezas, que supõem novo tratamento. Essa análise do processo de produção do EMST permite-lhe também contestar que um lote de EMST seja produzido no decurso de um mesmo dia. Quanto a ela, está-se em presença de lotes compostos de produtos fabricados em diferentes datas, que são reunidos para serem transformados em produtos admissíveis, do ponto de vista da sua qualidade, ao benefício da ajuda, o que o artigo 1.º, n.º 3, do Regulamento n.º 2921/90 proíbe.
100 Essa maneira de proceder é inadmissível, pois presta-se a manobras especulativas, podendo os lotes ser preparados no momento em que o montante da ajuda é mais elevado. No tocante à ausência de objecções da sua parte, quando o Governo neerlandês a interrogou sobre a interpretação das condições de elegibilidade para a ajuda fixada pelo regulamento, a Comissão contesta formalmente que as suas respostas a questões ambíguas possam, de boa fé, ser interpretadas como exprimindo qualquer aprovação dos métodos de produção do EMST.
101 Na sua contestação, observa igualmente que a existência de desperdícios, e, portanto, de perdas, durante o processo de produção foi tomada em conta no cálculo do montante da ajuda. Na sua tréplica, fornece precisões a esse respeito, em resposta ao Governo neerlandês que contestava esse argumento. Ela explica, assim, que a taxa de perda tomada em conta é de 5%, o que é muito generoso, tendo em conta o que, em instalações modernas, tais como as da empresa neerlandesa em causa, a percentagem real é muito inferior, pois que não ultrapassa 2%.
102 A demonstração da Comissão parece-nos globalmente convincente, sem que deva entrar-se na discussão sobre o sentido exacto do termo «fabricados» ou sobre o alcance a atribuir à correspondência trocada a propósito do EMST, para que pretenda arrastar-nos o Governo neerlandês
103 Dois elementos, pelo menos, levam à nossa convicção. Por um lado, não podemos seguir o governo recorrente quando afirma que os desperdícios reutilizados para fabricar o EMST não são caseinato, pois parece-nos que, agindo assim, ele joga com as palavras. Por certo, esses desperdícios não são caseinato que apresente as características requeridas para a concessão da ajuda. Mas, quando o artigo 1.º, n.º 1, proíbe a produção de caseinato elegível para a ajuda relativa ao caseinato, não tem, evidentemente, em vista o caseinato que apresente as características exigidas para a concessão da ajuda, pois não se vê verdadeiramente qual seria o interesse de uma operação consistente em trabalhar de novo caseinato que confere direito à ajuda. O que pretende proibir é que um produto que, como tal, possa ser considerado como caseinato, independentemente de todo o respeito dos critérios que condicionam a concessão da ajuda, seja utilizado para produzir caseinato apresentado para a ajuda. Contudo, é precisamente o que se passa no processo de produção do EMST. Os desperdícios reutilizados constituem já, no estádio em que intervém a recuperação, caseinato, mesmo que este, por não ter sido suficientemente secado, não corresponda às normas de qualidade fixadas pelo regulamento.
104 Por outro lado, parece-nos inadmissível, a partir do momento em que o modo de cálculo do montante da ajuda tomou em conta as perdas consideradas a justo título como inevitáveis no processo de produção, que uma empresa possa não reduzir as suas perdas ao máximo, o que é seu direito mais elementar, mas, o que é muito diferente, recuperar a mercadoria perdida para a reintroduzir no processo de produção, de forma a fazer desaparecer qualquer perda. Esse método de obtenção do máximo lucro vai para lá da simples racionalização do processo de produção. Ele transgride as regras consagradas pelo regulamento.
105 Concluímos, portanto, sobre esse ponto que é sem razão que o Governo neerlandês contesta a decisão da Comissão de recusar as despesas efectuadas para conceder uma ajuda ao produto EMST.
106 Tendo, assim, conduzido ao seu termo o exame da legalidade da decisão da Comissão quanto ao fundo, isto é, quanto à sua conformidade com as regras que regem a concessão de uma ajuda em favor do caseinato, estamos em condições de abordar as críticas articuladas pelo Governo neerlandês relativamente às condições em que foi adoptada essa decisão.
107 Essas críticas constituem objecto dos segundo, terceiro e quarto fundamentos.
Os segundo, terceiro e quarto fundamentos
Quanto à violação do Regulamento n.º 729/70 e de certos princípios gerais
108 O segundo fundamento do Governo neerlandês dá conta de uma violação do artigo 5.º, n.º 2, alínea c), do Regulamento n.º 729/70, tal como resulta da alteração operada pelo Regulamento (CE) n.º 1287/95 do Conselho, de 22 de Maio de 1995, que altera o Regulamento n.º 729/90 relativo ao financiamento da política agrícola comum (14), bem como do princípio da boa colaboração, do princípio da consulta e da abordagem preventiva.
109 Comecemos por reconhecer, com o Governo neerlandês, que as alterações introduzidas no Regulamento n.º 729/70 pelo Regulamento n.º 1287/95 só se aplicam, por força das disposições do artigo 2.º, n.º 1, segundo parágrafo, desse último regulamento, a partir do exercício que começa em 16 de Outubro de 1995 e não podem, portanto, ser aplicadas ao processo de apuramento de contas no quadro do qual ocorreu a decisão impugnada. Limitar-nos-emos, portanto, a confrontar as condições de adopção da decisão impugnada com os três princípios a que se refere o Governo neerlandês, afirmando que o Regulamento n.º 1287/95 nada mais faz que concretizá-los.
110 Notaremos de imediato que esses princípios, que a Comissão não contesta, fornecem apenas orientações quanto à conduta que devem adoptar a Comissão e os Estados-Membros durante o processo de apuramento das contas, e que, antes de poder concluir pela sua violação, deve proceder-se a um exame aprofundado das circunstâncias do caso em apreço.
111 No tocante à colaboração leal e à consulta, o Governo neerlandês censura, em substância, a Comissão por não ter modificado a sua posição a seguir à apresentação do relatório do Comité de Conciliação, que se teria, todavia, revelado muito crítico a seu respeito, pois que teria dado conta de que a argumentação da Comissão não era totalmente evidente, de que a Comissão não teria demonstrado que os Estados-Membros deviam estar ao corrente da sua interpretação do Regulamento n.º 2921/90 e de que, quanto ao EMST, a posição da Comissão se afigurava difícil de compreender.
112 O Governo neerlandês arrisca-se mesmo a afirmar que a Comissão nunca tomou em conta seriamente o referido relatório, do mesmo modo, aliás, que os argumentos que fizera valer na altura da troca de correspondência anterior.
113 Na tréplica, a Comissão exprime a sua admiração e a sua indignação face a essa afirmação, e nós compreendêmo-la perfeitamente. Não podemos, com efeito, senão estar de acordo com ela quando afirma que não era de forma alguma obrigada a dar seguimento às observações do Comité de Conciliação. Com efeito, uma coisa é prestar-se a uma conciliação, isto é, a participar num processo destinado a aproximar os pontos de vista e a procurar amigavelmente uma solução à qual possam aderir tanto o Estado-Membro como a Comissão, outra coisa é abdicar do seu próprio poder de decisão. Não poderá, por essa razão, deduzir-se da manutenção da posição inicial da Comissão uma atitude de ligeireza no processo de conciliação.
114 As diferentes cartas trocadas vêm, aliás, desmentir as afirmações do Governo neerlandês. A Comissão tomou em conta tanto os argumentos do Governo neerlandês como o relatório do Comité de Conciliação, mas não ficou muito simplesmente convencida de que havia que alterar o seu ponto de vista.
115 No tocante à abordagem preventiva, o governo recorrente sustenta que a Comissão não a teria aplicado, no sentido de que não lhe dera a conhecer claramente, antes ou, pelo menos, durante os exercícios em causa, a interpretação do Regulamento n.º 2921/90 em que se baseia, na decisão impugnada, para recusar certas despesas.
116 A Comissão contrapõe que o caso em apreço não relevava da referida abordagem e que, de qualquer maneira, é falso pretender que se baseara numa interpretação do regulamento que o Governo neerlandês ignorava.
117 No que respeita ao SAA, era claro, em sua opinião, desde a reunião de 1989, que nós já invocámos acima, à qual assistira um representante da empresa em causa, que a Comissão interpretava a Directiva 83/417 como proibindo a sua presença nos caseinatos alimentares. No que respeita ao EMST, uma carta dirigida ao Governo neerlandês em 1992, e relativa aos autos elaborados por ocasião de uma missão de inspecção, registava já que o novo tratamento de desperdícios de caseinato recolhidos durante vários dias constituía uma irregularidade à luz do artigo 1.º do Regulamento n.º 2921/90.
118 No que toca ao SAA, essa defesa da Comissão não é inteiramente convincente, pois deixa intacta a questão de saber se o Governo neerlandês não podia ignorar que os produtos ajudados a título do Regulamento n.º 2921/90 deviam, quando fossem destinados à alimentação humana, respeitar as prescrições da Directiva 83/417. No que toca ao EMST, é-o inteiramente.
119 Por um lado, com efeito, a irregularidade punida pela decisão impugnada é precisamente a que a Comissão tinha detectado em 1992, sem todavia a punir, na medida em que a empresa em causa na altura, que não era a DMV Campina, produzia menos de 1 000 toneladas por ano e podia, portanto, beneficiar da derrogação expressamente prevista pelo artigo 1.º, n.º 3, do Regulamento n.º 2921/90.
120 Por outro lado, não poderá deduzir-se da troca de correspondência que o governo recorrente aduz em anexos XI, XII e XIII da sua petição que a Comissão tenha aprovado, sem reservas, o processo de produção do EMST.
121 Por certo, as autoridades neerlandesas interrogaram a Comissão sobre a possibilidade de recuperar os produtos defeituosos, na medida em que não deram ainda lugar a uma recusa de concessão da ajuda, mas não colocaram explicitamente a questão da admissibilidade da recuperação de desperdícios, inevitáveis no processo de produção, para os voltar a introduzir no referido processo, de forma que não têm razão para querer hoje interpretar a resposta da Comissão como aprovando essa prática. Notar-se-á, por outro lado, que a Comissão, nas suas respostas, insistiu sempre na necessidade de respeitar rigorosamente as condições postas pelo regulamento, nomeadamente, quanto à composição dos lotes apresentados para a ajuda.
Quanto ao fundamento tirado da violação do princípio da segurança jurídica
122 No tocante ao fundamento tirado da violação do princípio da segurança jurídica, passaremos rapidamente, tendo em conta o que expusemos anteriormente, pelas suas implicações no que toca ao SAA e à ligação entre o regulamento e a directiva, lembrando simplesmente que não só se não pode pretender que a interpretação defendida pela Comissão era a mais evidente, ela é mesmo inexacta, quanto a nós, mas também que os dois projectos de alteração em sentido oposto do Regulamento n.º 2921/90, que a Comissão apresentou sucessivamente e, mais tarde, retirou, não fizeram nada para clarificar a situação.
123 No que diz respeito ao EMST, entendemos que, contrariamente ao que afirma o Governo neerlandês, a posição da Comissão nunca variou e que não é possível reter contra ela qualquer violação do princípio da segurança jurídica. O Regulamento n.º 2921/90 é, como pensamos ter demonstrado já, claro e, em nenhuma parte das suas cartas dirigidas ao Governo neerlandês, a Comissão, tendo em conta as questões a que ela respondeu, deu garantias ao Governo neerlandês quanto a um direito à ajuda a favor desse tipo de produto.
124 Nomeadamente, ela nunca se retractou quanto ao reconhecimento de irregularidades que ela efectuou em 1992, e se esse reconhecimento não resultou numa recusa de tomada a cargo foi, lembremo-lo, unicamente, como explica na tréplica, porque a reduzida tonelagem de produção da empresa inspeccionada nessa época lhe permitia beneficiar de uma derrogação.
Quanto à violação do dever de fundamentação
125 No tocante ao fundamento tirado da falta de fundamentação, começaremos por recordar o acórdão de 22 de Abril de 1999 (15), que nada mais faz que confirmar uma jurisprudência constante, e nos termos do qual:
«82 No contexto especial da elaboração das decisões relativas ao apuramento das contas, a fundamentação de uma decisão deve considerar-se suficiente quando o Estado destinatário tenha estado estreitamente ligado ao processo de elaboração desta decisão e conheça as razões pelas quais a Comissão considerava não dever imputar ao FEOGA a soma controvertida (v., nomeadamente, acórdão de 1 de Outubro de 1998, Países Baixos/Comissão, C-27/84, Colect., p. I-5581, n.º 36).
83 No caso em apreço, e sem prejuízo das explicações no relatório de síntese, é indiscutível que o Governo neerlandês esteve associado ao processo de elaboração da decisão recorrida e conhecia as razões pelas quais a Comissão considerou não dever imputar ao FEOGA a soma controvertida. Com efeito, o próprio Governo neerlandês admite a abundante correspondência trocada com a Comissão entre 1989 e 1993.»
126 A decisão impugnada satisfaz as exigências do artigo 190.º do Tratado, tal como foram precisadas, nomeadamente por esse acórdão. As autoridades neerlandesas, com efeito, estiveram estreitamente associadas à preparação da decisão em litígio. As razões pelas quais ela foi adoptada foram enunciadas tanto nas cartas que lhes dirigiu a Comissão como no relatório de síntese e foram expostas ao Governo neerlandês no quadro do processo de conciliação. Da mesma forma, foram explicitados pela Comissão os dados em que esta se baseou para calcular o montante da correcção operada, isto é, os números comunicados pelas autoridades neerlandesas e pela empresa DMV Campina para os exercícios de 1993 a 1995 e, devido à falta de comunicação, uma estimativa da produção de EMST relativa ao exercício de 1992.
127 Por certo, esses fundamentos não convenceram as autoridades neerlandesas, e não nos convenceram quanto aos caseinatos que contêm SAA, mas isto não tem nada a ver com a existência de uma fundamentação, que é incontestável no caso em apreço, se, como é legítimo, se recoloca a decisão no contexto da sua adopção. Este último fundamento deve, portanto, em nossa opinião, ser rejeitado.
128 Efectuando a síntese das diversas conclusões a que chegámos sobre os diferentes fundamentos articulados pelo Governo neerlandês, verificamos que a anulação da decisão impugnada só é justificada na medida em que foram recusadas, em relação a uma montante de 32 746 529 NLG, as despesas correspondentes à ajuda concedida a favor dos caseinatos que contêm SAA.
129 Isto conduz-nos, no tocante às despesas do processo, a considerar que tendo cada uma das partes sido parcialmente vencida nas suas conclusões, há que decidir que o Reino dos Países Baixos e a Comissão suportarão cada um as suas próprias despesas, devendo a República Francesa, interveniente, de qualquer forma, suportar as suas próprias despesas.
Conclusões
130 Propomos, por conseguinte, ao Tribunal de Justiça que julgue:
- a decisão da Comissão de 3 de Fevereiro de 1999, notificada em 12 de Fevereiro de 1999, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros a título das despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção «Garantia», relativamente ao exercício de 1995, é anulada, na medida em que exclui do financiamento das despesas declaradas pelo Reino dos Países Baixos, a título da ajuda à produção de leite desnatado transformado em caseína e caseinatos, um montante de 32 746 529 NLG, no que respeita a caseinatos que contenham SAA;
- é negado provimento ao recurso quanto ao resto;
- o Reino dos Países Baixos, a Comissão e a República Francesa suportarão cada um as suas próprias despesas.
(1) - JO L 279, p. 22.
(2) - JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220.
(3) - Directiva do Conselho, de 25 de Julho de 1983, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes a determinadas lactoproteínas (caseínas e caseinatos) destinadas à alimentação humana (JO L 237, p. 25; EE 13 F14 p. 154).
(4) - O Governo neerlandês especificou na audiência que EMST quer dizer «Emulgor Stoff Kast» o que pode traduzir-se por «caixa de pó de emulsionantes»
(5) - Directiva do Conselho, de 19 de Novembro de 1991, relativa à protecção dos animais durante o transporte e que altera as Directivas 90/425/CEE e 91/496/CEE (JO L 340, p. 17).
(6) - Regulamento do Conselho, de 18 de Dezembro de 1997, que altera o Regulamento (CEE) n.º 805/68 que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino (JO L 356, p. 13).
(7) - Acórdãos Reino Unido/Conselho (68/86, Colect., p. 855, n.º 14) e (131/86, Colect., p. 905, n.º 19).
(8) - Sublinhado pelo autor.
(9) - Sublinhado pelo autor.
(10) - Sublinhado pelo autor.
(11) - JO L 189, p. 1; EE 13 F3 p. 240.
(12) - JO 1989, L 40, p. 27.
(13) - Sublinhado pelo autor.
(14) - JO L 125, p. 1.
(15) - Países Baixos/Comissão (C-28/94, Colect., p. I-1973).