62017TJ0458
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (девети разширен състав)
26 ноември 2018 година (
*1
)
„Жалба за отмяна — Институционално право — Оттегляне на Обединеното кралство от Съюза — Споразумение за определяне на реда и условията за оттегляне — Член 50 ДЕС — Решение на Съвета за разрешаване на започването на преговори с Обединеното кралство за сключване на посоченото споразумение — Граждани на Обединеното кралство, живеещи постоянно в друга държава — членка на Съюза — Подготвителен акт — Акт, неподлежащ на обжалване — Липса на пряко засягане — Недопустимост“
По дело T‑458/17
Harry Shindler, с местожителство в Porto d’Ascoli (Италия), и останалите жалбоподатели, чиито имена са посочени в приложение (
1
), за които се явява J. Fouchet, адвокат,
жалбоподатели,
срещу
Съвет на Европейския съюз, за който се явяват M. Bauer и R. Meyer, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане на основание член 263 ДФЕС за отмяна на Решение (ЕС, Евратом) от 22 май 2017 година на Съвета на Европейския съюз за разрешаване на започването на преговори с Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия относно споразумение, с което се определят редът и условията за оттеглянето му от Европейския съюз (документ XT 21016/17), включително приложението към това решение, определящо указанията за водене на преговорите относно посоченото споразумение (документ XT 21016/17 ADD 1 REV 2),
ОБЩИЯТ СЪД (девети разширен състав),
състоящ се от: S. Gervasoni (докладчик), председател, L. Madise, R. da Silva Passos, K. Kowalik-Bańczyk и C. Mac Eochaidh, съдии,
секретар: M. Marescaux, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание на 5 юли 2018 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелствата по спора
1
На 23 юни 2016 г. гражданите на Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия се произнасят с референдум в полза на оттеглянето на страната им от Европейския съюз.
2
На 13 март 2017 г. парламентът на Обединеното кралство приема European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 (Закон от 2017 г. относно Европейския съюз (нотифициране на оттегляне), разрешаващо на министър-председателя да нотифицира намерението на Обединеното кралство да се оттегли от Съюза съгласно член 50, параграф 2 ДЕС.
3
На 29 март 2017 г. министър-председателят на Обединеното кралство нотифицира Европейския съвет за намерението на тази държава членка да се оттегли от Съюза и от Европейската общност за атомна енергия (Евратом) (наричано по-нататък „актът за нотифициране на намерението за оттегляне“).
4
С декларация от същия ден Европейският съвет отбелязва, че е получил акта за нотифициране на намерението за оттегляне.
5
На 29 април 2017 г. Европейският съвет приема насоки, с които се определят редът и условията за водене на преговорите, предвидени в член 50 ДЕС, и установяват позициите и общите принципи, които Съюзът следва да защитава в хода на преговорите.
6
На 22 май 2017 г. Съветът на Европейския съюз приема, на основание на разпоредбите на член 50 ДЕС, във връзка с член 218, параграф 3 ДФЕС, и на препоръка от 3 май 2017 г. на Европейската комисия, решението за разрешаване на последната да започне преговори с Обединеното кралство относно споразумение, с което се определят редът и условията за оттеглянето му от Съюза и от Евратом (наричано по-нататък, първото, „споразумението за определяне на реда и условията за оттегляне“ или „споразумението за оттегляне“, а второто, „обжалваното решение“).
7
В обжалваното решение Комисията се посочва като преговарящ от името на Съюза (член 1) и се уточнява, че преговорите се водят в съответствие с насоките, приети от Европейския съвет, и съобразно указанията за водене на преговори, съдържащи се в приложението към това решение (член 2).
8
Приложението към обжалваното решение (документ XT — 21016/17 ADD 1 REV 2) съдържа указанията за водене на преговори, предназначени за първия етап от преговорите, що се отнася по-специално до правата на гражданите, единно финансово споразумение, положението на пуснатите на пазара стоки и резултата от процедурите, протичащи въз основа на правото на Съюза, други административни въпроси, свързани с функционирането на Съюза, както и управлението на споразумението за определяне на реда и условията за оттегляне.
Производството и исканията на страните
9
На 21 юли 2017 г. жалбоподателят г‑н Harry Shindler и останалите жалбоподатели, чиито имена са посочени в приложение, подават настоящата жалба.
10
С отделна молба, подадена в секретариата на Общия съд на 16 октомври 2017 г., Съветът повдига възражение за недопустимост въз основа на член 130, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд.
11
С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 20 октомври 2017 г., Комисията иска от Общия съд да ѝ разреши да встъпи по настоящото дело в подкрепа на исканията на Съвета, съгласно член 143 от Процедурния правилник.
12
На 30 ноември 2017 г. жалбоподателите подават в секретариата на Общия съд становищата си по възражението за недопустимост.
13
По предложение на девети състав Общият съд решава да препрати делото на разширен съдебен състав съгласно член 28 от Процедурния правилник.
14
По предложение на съдията докладчик Общият съд (девети разширен състав) реши съгласно член 130, параграф 6 от Процедурния правилник да започне устната фаза на производството само в частта относно допустимостта на жалбата.
15
Устните състезания и отговорите на страните на зададените им от Общия съд устни въпроси са изслушани в съдебното заседание на 5 юли 2018 г.
16
Жалбоподателите искат от Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение, включително и приложените към него указания за водене на преговори,
–
да осъди Съвета да заплати съдебните разноски, включително и адвокатското възнаграждение в размер на 5000 евро.
17
Съветът иска от Общия съд:
–
да отхвърли жалбата като явно недопустима,
–
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
18
С отделен акт, постъпил в секретариата на Общия съд на 5 септември 2018 г., жалбоподателите представят ново доказателство по смисъла на член 85 от Процедурния правилник, по което на Съвета е дадена възможност да изрази становище.
От правна страна
19
Съветът поддържа, че жалбата по член 263 ДФЕС е явно недопустима, тъй като обжалваното решение не подлежи на обжалване от физическо или юридическо лице и жалбоподателите нямат нито правен интерес, нито правна легитимация да обжалват това решение.
20
Жалбоподателите оспорват доводите на Съвета и считат жалбата за допустима.
По допустимостта на жалбата
21
Общият съд намира за подходящо да се произнесе по обжалваемия характер на обжалваното решение и по процесуалната легитимация на жалбоподателите по член 263, четвърта алинея ДФЕС и да разгледа в това отношение дали жалбоподателите са пряко засегнати от обжалваното решение. По-точно следва да се разгледа дали обжалваното решение поражда пряко последици за правното положение на жалбоподателите.
22
Съветът поддържа, че обжалваното решение не подлежи на обжалване за отмяна, тъй като по отношение на жалбоподателите то представлява предварителна или подготвителна мярка, чиято цел е да подготви споразумението, с което се определят редът и условията за оттегляне, предвидени в член 50 ДЕС. Фактът, че упълномощава Комисията да започне преговорите от името на Съюза и да ги води в съответствие с насоките, приети от Европейския съвет, и съгласно указания за водене на преговори, съдържащи се в приложение, не засягал правното положение на жалбоподателите, което оставало едно и също преди и след приемането на обжалваното решение.
23
Освен това Съветът изтъква, че жалбоподателите нямат правна легитимация да обжалват по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС, тъй като не са пряко засегнати от обжалваното решение. В частност обжалваното решение не пораждало никакви последици за правното положение на жалбоподателите. Първо, не обжалваното решение е това, което е задвижило процедурата по член 50 ДЕС, а актът за нотифициране на намерението за оттегляне. Ако Съветът не беше приел обжалваното решение, процедурата по член 50 ДЕС щеше да следва хода си и две години след акта за нотифициране на намерението за оттегляне Обединеното кралство щеше да напусне Съюза без споразумение, уреждащо реда и условията за оттегляне. Второ, обжалваното решение също така не „потвърждавало“ акта за нотифициране на намерението за оттегляне, а било само последица от това национално решение, без да има никакво въздействие върху правата на жалбоподателите. Независимо от приемането на обжалваното решение Обединеното кралство щяло да продължи да бъде член на Съюза до датата на оттеглянето си и жалбоподателите щели да продължат да се ползват от правата, предоставени им от Договорите на това основание. Едва в края на процедурата по член 50 ДЕС щяло да бъде възможно правата на жалбоподателите да бъдат засегнати, и то в степен, която впрочем не било възможно да се предвиди.
24
Жалбоподателите поддържат, че обжалваното решение може да бъде атакувано с жалба за отмяна. Те изтъкват също така, че правната им легитимация да го обжалват произтича от факта, че са граждани на Обединеното кралство, установени трайно в чужбина, и граждани на Съюза, че живеят постоянно в друга държава членка на Съюза и че са били лишени, поради т.нар. закон „15 years rule“ („правило за 15-те години“), от правото си на глас на референдума от 23 юни 2016 г. и на общите избори от 7 май 2015 г., довели до избора на депутатите, които са „потвърдили“ референдума с приемането на Закона от 2017 г. относно Европейския съюз (нотифициране на оттегляне).
25
Първо, жалбоподателите изтъкват, че обжалваното решение има преки последици за правата, предоставени им от Договорите, по-специално що се отнася до качеството им на граждани на Съюза и правото им на глас на европейските и общински избори, правото на зачитане на личния и семейния им живот, правото им на свободно движение, пребиваване и работа, правото им на собственост и правото им на социални помощи.
26
Второ, жалбоподателите излагат, че обжалваното решение не е просто междинна мярка преди оттеглянето на Обединеното кралство от Съюза, тъй като включва, освен изричен акт за започване на преговорите, и имплицитен акт, с който Съветът бил приел акта за нотифициране на намерението за оттегляне. Обжалваното решение било осъществило необратимото „излизане“ на Обединеното кралство от Съюза на 29 март 2019 г.
27
Трето, жалбоподателите посочват, че обжалваното решение, по-специално неговите указания за водене на преговори, пораждащи правни последици, не включва целта да осигури запазване на качеството на граждани на Съюза на гражданите на Обединеното кралство, които са го придобили преди 29 март 2019 г. Независимо дали ще бъде постигнато споразумение или не, нямало съмнение, що се отнася до загубата в кратко- или средносрочен план на правата и свободите, предоставени от правото на Съюза на гражданите на Обединеното кралство, по-специално що се отнася до гражданството на Съюза.
28
Четвърто, жалбоподателите изтъкват, че Съветът трябвало да откаже или да спре започването на преговорите. Те излагат, че процесът на оттегляне е нищожен при липсата на безспорно конституционно разрешение, основано на вота на всички граждани на Обединеното кралство, които са също и граждани на Съюза. Те подчертават, че Съветът и Обединеното кралство трябвало да изискат съдебен контрол за конституционосъобразност на акта за нотифициране на намерението за оттегляне съгласно принципа на лоялно сътрудничество, предвиден в член 4, параграф 3 ДЕС и че Съветът трябвало да изиска становище от Съда относно съвместимостта с Договорите на лишаването от право на глас на гражданите на Обединеното кралство, установени трайно в чужбина, и за непрякото им представителство чрез депутати, съгласно член 218, параграф 11 ДФЕС. Те допълват, че отхвърлянето поради недопустимост на настоящата жалба щяло да наруши принципа на демокрация.
29
Пето, жалбоподателите изтъкват, че настоящата жалба е единственото ефективно правно средство пред съд на Съюза преди неизбежната загуба на качеството им на граждани на Съюза, която ще настъпи на 29 март 2019 г. в резултат на обжалваното решение.
30
В това отношение съгласно постоянната съдебна практика жалбата за отмяна може да се подава срещу всички приети от институциите актове, независимо от техния характер или форма, чиято цел е да породят задължително правно действие, което може да засегне интересите на жалбоподателя, като измени съществено неговото правно положение (решения от 11 ноември 1981 г., IBM/Комисия, 60/81, EU:C:1981:264, т. 9, и от 26 януари 2010 г., Internationaler Hilfsfonds/Комисия, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, т. 51).
31
Освен това, когато, както в настоящия случай, жалбата за отмяна е подадена от жалбоподатели, които не са привилегировани страни, срещу акт, който не е адресиран до тях, изискването задължителното правно действие на обжалваната мярка да може да засегне техните интереси, като промени съществено правното им положение, се припокрива с условията по член 263, четвърта алинея ДФЕС (решение от 13 октомври 2011 г., Deutsche Post и Германия/Комисия, C‑463/10 P и C‑475/10 P, EU:C:2011:656, т. 38).
32
Всъщност съгласно разпоредбите на член 263, четвърта алинея ДФЕС физическо или юридическо лице може да подаде жалба срещу акт, адресиран до друго лице, само ако този акт, законодателен или не, го засяга пряко. Самото условие физическото или юридическо лице да е пряко засегнато от обжалвания акт изисква оспорената мярка пряко да поражда последици за правното положение на жалбоподателя (вж. в този смисъл решения от 5 май 1998 г., Dreyfus/Комисия, C‑386/96 P, EU:C:1998:193, т. 43 и цитираната съдебна практика, и от 13 октомври 2011 г., Deutsche Post и Германия/Комисия, C‑463/10 P и C‑475/10 P, EU:C:2011:656, т. 66).
33
Така, както изискването задължителните правни последици на обжалваната мярка да могат да засегнат интересите на жалбоподателя, като изменят съществено правното му положение, така и условието физическото или юридическо лице да бъде пряко засегнато от обжалвания акт, предвидено в член 263, четвърта алинея ДФЕС, предполагат, че обжалваното решение в настоящия случай поражда пряко последици за правното положение на жалбоподателите.
34
В настоящия случай обаче обжалваното решение не поражда пряко такива последици.
35
Обжалваното решение е прието от Съвета на основание на разпоредбите на член 50, параграф 2, трето изречение ДЕС във връзка с член 218, параграф 3 ДФЕС.
36
Съгласно член 50, параграфи 1—3 ДЕС:
„1.   Всяка държава членка може да реши, в съответствие със своите конституционни изисквания, да се оттегли от Съюза.
2.   Държавата членка, която реши да се оттегли, нотифицира за намерението си Европейския съвет. В съответствие с насоките, дадени от Европейския съвет, Съюзът договаря и сключва споразумение с тази държава, с което се определят редът и условията за нейното оттегляне, като се вземат предвид рамките на бъдещите ѝ отношения със Съюза. Това споразумение се договаря в съответствие с член 218, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Съветът сключва споразумението от името на Съюза, като действа с квалифицирано мнозинство след одобрение от Европейския парламент.
3.   Договорите престават да се прилагат спрямо засегнатата държава от датата на влизане в сила на споразумението за оттегляне, или при липса на такова, две години след нотификацията, посочена в параграф 2, освен ако Европейският съвет в съгласие със засегнатата държава членка не реши с единодушие да продължи този срок“.
37
Съгласно член 218, параграф 3 ДФЕС, към който препраща член 50, параграф 2 ДЕС:
„3.   Комисията […] [представя] […] препоръки до Съвета, който приема решение, с което разрешава започването на преговорите и назначава, в зависимост от областта на предвиденото споразумение, преговарящ или ръководител на преговарящия екип на Съюза“.
38
Обжалваното решение е, съгласно член 288 ДФЕС, задължително в своята цялост. С това решение Комисията се упълномощава да започне преговори от името на Съюза относно споразумение с Обединеното кралство, с което се определят редът и условията за оттеглянето му от Съюза и от Евратом, и се определя за преговарящ от името на Съюза (член 1 от обжалваното решение). Обжалваното решение уточнява, че преговорите се водят в съответствие с насоките, приети от Европейския съвет и съгласно указанията за водене на преговори, съдържащи се в приложението (член 2 от обжалваното решение).
39
Съдът вече е постановил, че решение, прието на основание на член 218, параграфи 3 и 4 ДФЕС, поражда правно действие в отношенията между Съюза и неговите държави членки, както и между институциите на Съюза (вж. в този смисъл решения от 4 септември 2014 г., Комисия/Съвет, C‑114/12, EU:C:2014:2151, т. 40, и от 16 юли 2015 г., Комисия/Съвет, C‑425/13, EU:C:2015:483, т. 28).
40
Следва да се отбележи, че обжалваното решение поражда правно действие в отношенията между Съюза и неговите държави членки и между институциите на Съюза, по специално по отношение на Комисията. Всъщност със самото решение Комисията е упълномощена да започне преговори за сключване на споразумение с Обединеното кралство в съответствие с насоките, приети от Европейския съвет, и съгласно указанията за водене на преговори, приети от Съвета.
41
Обратно, обжалваното решение не поражда пряко последици за правното положение на жалбоподателите.
42
Най-напред, обжалваното решение, с което Съветът разрешава на Комисията да започне преговори с Обединеното кралство в приложение на член 50, параграф 2 ДЕС, не трябва да се бърка с решението на Обединеното кралство да се оттегли от Съюза, предвидено в член 50, параграф 1 ДЕС.
43
Обжалваното решение трябва също така да се различава от акта от 29 март 2017 г., с който министър-председателят на Обединеното кралство нотифицира Европейския съвет за намерението на тази страна да се оттегли от Съюза и от Евратом. Именно актът за нотифициране на намерението за оттегляне, а не обжалваното решение, е поставил началото на процедурата по оттегляне, предвидена в член 50, параграфи 2 и 3 ДЕС и на срока от две години по член 50, параграф 3 ДЕС, след изтичането на който, при липса на споразумение за оттегляне, Договорите престават да се прилагат спрямо съответната държава, освен ако Европейският съвет в съгласие със засегнатата държава членка не реши с единодушие да продължи този срок.
44
Освен това обжалваното решение не изменя правното положение на гражданите на Обединеното кралство, живеещи постоянно в някоя от държавите — членки на Съюза, от 27 държави членки (наричани по-нататък „27‑те държави членки на ЕС“), независимо дали става въпрос за положението им към датата на обжалваното решение или след датата на оттегляне на Обединеното кралство от Съюза. По-специално, жалбоподателите неправилно изтъкват, че са пряко засегнати, що се отнася до качеството им на граждани на Съюза и правото им на глас на европейските и общински избори, правото на зачитане на личния и семейния им живот, правото им на свободно движение, пребиваване и работа, правото им на собственост и правото им на социални плащания.
45
Обжалваното решение не засяга правата на жалбоподателите, които се ползват, както подчертава Съветът, от едни и същи права преди и след обжалваното решение. Що се отнася до правата на гражданите на Обединеното кралство в 27-те държави — членки на ЕС, след датата на оттеглянето, обжалваното решение представлява само подготвителен акт по отношение на крайното споразумение, чието сключване е само евентуално и което би трябвало да бъде предмет на последващо решение на Съвета, който се произнася с квалифицирано мнозинство след одобрение от Европейския парламент (вж. по аналогия, що се отнася до решение на Съвета, с което се разрешава на Комисията да започне преговори за сключване на международно споразумение, решение от 10 май 2017 г., Efler и др./Комисия, T‑754/14, EU:T:2017:323, т. 34).
46
Евентуалната отмяна на обжалваното решение следователно няма да се отрази на правното положение на гражданите на Обединеното кралство, по-специално на тези, като жалбоподателите, които живеят постоянно в друга държава — членка на Съюза, и не са се възползвали от правото на глас на референдума от 23 юни 2016 г. и общите избори на Обединеното кралство. Тя не би довела нито до отмяна на акта за нотифициране на намерението за оттегляне, нито до спиране на срока от две години, предвиден в член 50, параграф 3 ДЕС. Правата на жалбоподателите биха останали непроменени.
47
Макар да е вярно, че правното положение на жалбоподателите, по-специално що се отнася до качеството им на граждани на Съюза, може да бъде засегнато при оттеглянето на Обединеното кралство от Съюза, независимо дали ще бъде сключено споразумение за оттегляне или не, това евентуално засягане на правата им, което не може да бъде оценено към настоящия момент нито като съдържание, нито като обхват, не произтича от обжалваното решение, както правилно отбелязва Съветът.
48
При тези обстоятелства обжалваното решение не поражда пряко последици за правното положение на жалбоподателите, така че последните не могат да подадат жалба за отмяна и освен това нямат правна легитимация да обжалват съгласно разпоредбите на член 263, четвърта алинея ДФЕС.
49
Нито един от останалите доводи, изтъкнати от жалбоподателите, не може да обори този извод.
50
На първо място, жалбоподателите поддържат, че обжалваното решение не е просто междинна мярка преди оттеглянето на Обединеното кралство от Съюза, тъй като съдържа, освен изричния акт за започване на преговорите, и имплицитен акт, с който Съветът е приел акта за нотифициране на намерението за оттегляне. Обжалваното решение осъществило необратимото „излизане“ на Обединеното кралство от Съюза на 29 март 2019 г.
51
Такъв довод не може да бъде приет.
52
Вярно е, че обжалваното решение не е просто междинна мярка или подготвителен акт преди оттеглянето на Обединеното кралство от Съюза, доколкото се прилага в отношенията между Съюза и неговите държави членки, както и между институциите на Съюза. Всъщност за държавите членки, както и за тези институции, обжалваното решение поражда правното действие, описано в точка 40 по-горе. Обратно, случаят не е такъв, що се отнася до жалбоподателите, за които то трябва да се счита за подготвителен акт, който, както беше посочено в точки 41—48 по-горе, не поражда пряко правно действие.
53
Освен това погрешно жалбоподателите изтъкват, че обжалваното решение съдържало имплицитен акт за приемане на акта за нотифициране на намерението за оттегляне и че е осъществило „излизането“ на Обединеното кралство от Съюза.
54
Както беше посочено в точки 42 и 43 по-горе, обжалваното решение не трябва да се бърка нито с решението на Обединеното кралство да се оттегли от Съюза, предвидено в член 50, параграф 1 ДЕС, нито с акта за нотифициране на намерението за оттегляне.
55
Освен това с обжалваното решение Съветът не е приел имплицитно решение за приемане на акта за нотифициране на намерението за оттегляне.
56
Всъщност от член 50 ДЕС следва, че възможността държава членка да се оттегли от Съюза почива на едностранно решение на тази държава членка, прието съгласно конституционните ѝ правила. Член 50, параграф 1 ДЕС предвижда, че държава членка може да „реши“ да се оттегли от Съюза. Член 50, параграф 2 ДЕС предвижда също, че държавата членка, която е „решила“ да се оттегли от Съюза, нотифицира Европейския съвет за намерението си да се оттегли от Съюза, а не подава молба за оттегляне.
57
Член 50, параграф 3 ДЕС потвърждава, че възможността държава членка да се оттегли от Съюза не е подчинена на разрешение от институциите на Съюза. Всъщност съгласно член 50, параграф 3 ДЕС, при липса на споразумение за оттегляне, Договорите престават да се прилагат спрямо засегнатата държава две години след нотифицирането от тази държава за намерението ѝ да се оттегли от Съюза, освен ако Европейският съвет в съгласие със засегнатата държава членка не реши с единодушие да продължи този срок.
58
В това отношение, макар член 50, параграф 1 ДЕС да предвижда, че решението, с което държава членка решава да се оттегли от Съюза, се приема в съответствие с конституционните ѝ правила, това не означава, че решението за оттегляне дава възможност за решение на институциите на Съюза за приемане, с което те да проверят спазването на посочените правила от съответната държава. Всъщност такова решение за приемане от Съвета или от която и да е друга институция на Съюза не може да съществува и не е предвидено в разпоредбите на член 50 ДЕС.
59
Съгласно разпоредбите на член 50 ДЕС обжалваното решение не включва никакво решение, потвърждаващо или приемащо акта за нотифициране на намерението за оттегляне. Впрочем институцията — адресат на акта за нотифициране на намерението за оттегляне, е не Съветът, а Европейският съвет, който с декларация от 29 март 2017 г., посочва, че е получил тази нотификация. По същия начин Съветът не е решил с обжалваното решение, че Обединеното кралство „ще излезе“ от Съюза на 29 март 2019 г. Макар съображение 4 от обжалваното решение да предвижда, че Договорите ще престанат да се прилагат спрямо Обединеното кралство от датата на влизане в сила на споразумението за оттегляне или, при липса на такова, две години след нотификацията, освен ако Европейският съвет в съгласие с Обединеното кралство не реши с единодушие да продължи този срок, посоченото съображение, което се ограничава до това да припомни текста на член 50, параграф 3 ДЕС, не означава, че Съветът е решил, че оттеглянето на Обединеното кралство ще настъпи на 29 март 2019 г.
60
Жалбоподателите следователно нямат основание да поддържат, че обжалваното решение включва имплицитен акт, с който Съветът е приел акта за нотифициране на намерението за оттегляне, нито че обжалваното решение е осъществило „излизането“ на Обединеното кралство от Съюза на 29 март 2019 г.
61
На второ място жалбоподателите изтъкват, че обжалваното решение, по-специално приложените към него указания за водене на преговори и които пораждали правни последици, не включват целта да се осигури запазване на качеството на граждани на Съюза на гражданите на Обединеното кралство, които са го придобили преди 29 март 2019 г. Нямало никакво съмнение, що се отнася до загубата в кратко- или средносрочен план на правата и свободите, предоставени от правото на Съюза на гражданите на Обединеното кралство. Ако бъде сключено крайно споразумение от Съвета, течащите преговори биха могли да определят само обхвата на загубата на права, предоставени от правото на Съюза на гражданите на Обединеното кралство, установени трайно в чужбина. При липсата на споразумение Съветът не бил предвидил в обжалваното решение и приложените към него указания за водене на преговори, никаква цел за запазване на придобитите права от гражданите на Обединеното кралство. Това решение не запазвало следователно качеството на граждани на Съюза на гражданите на Обединеното кралство и не внасяло никаква сигурност относно правата на гражданите на тази държава за периода след датата на оттегляне.
62
Все пак обжалваното решение, по-специално доколкото включва указанията за водене на преговори относно споразумение за оттегляне, не представлява акт, уреждащ правата на гражданите на Обединеното кралство, живеещи постоянно в 27-те държави членки на ЕС, в случай че споразумение бъде подписано. Указанията за водене на преговори се ограничават до това да уточнят, използвайки впрочем поне в текстовете на френски и на английски език, условно, а не заповедно наклонение, целите на Съюза в рамките на преговорите с Обединеното кралство. В параграф 11 от указанията за водене на преговори се посочва изрично, че запазването на статута и правата на гражданите на 27-те държави — членки на ЕС, и на семействата им в Обединеното кралство, както и тези на гражданите на Обединеното кралство и на семействата им в 27‑те държави — членки на ЕС, представлява първият приоритет при преговорите. Така, точка III.1 от указанията за водене на преговори, посветена на правата на гражданите, предвижда, че споразумението „следва“ да защити статута и правата, произтичащи от правото на Съюза към датата на оттегляне, включително тези, ще бъдат ползвани на по-късна дата, както и правата, които са в процес на придобиване (член 20). Точка III.1 предвижда също, че споразумението „следва“ да обхваща най-малко определянето на лицата, които ще бъдат засегнати, и че приложното му поле rationae personae „следва“ да бъде същото като на Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (OВ L 158, 2004 г., стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56) и да включва лицата, попадащи в приложното поле на Регламент (EО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за координация на системите за социално осигуряване (ОВ L 166, 2004 г., стр. 1) (член 21).
63
Така, указанията за водене на преговори не могат да породят правно действие по отношение на гражданите на Обединеното кралство, живеещи постоянно в някоя от 27‑те държави — членки на ЕС. Първо, те не уточняват задължително окончателните позиции на Съюза в рамките на преговорите, тъй като, както изрично се посочва в член 4 от тези указания, те могат да бъдат изменяни и допълвани при необходимост в хода на преговорите, за да отразяват по-специално промените в насоките на Европейския съвет. Второ, преговорите могат и да не доведат задължително до сключването на споразумение. Трето, дори да се приеме, че преговорите ще доведат до сключването на споразумение, правата на гражданите на Обединеното кралство в 27-те държави — членки на ЕС, евентуално определени с това споразумение, по дефиниция нямат да бъдат едностранно уредени от Съюза, а ще зависят и от позициите на Обединеното кралство. Четвърто, разпоредбите относно запазването на статута и на правата на гражданите на Обединеното кралство в 27-те държави — членки на ЕС, след датата на оттегляне, така както са предвидени в евентуално споразумение, не попадат единствено в компетентността на Съвета, тъй като решението за сключване на споразумение за оттегляне се взема от Съвета, който се произнася с квалифицирано мнозинство след одобрение от Парламента. По тези съображения указанията за водене на преговори са адресирани единствено до Комисията и не могат да имат за последица определяне на правата на гражданите на Обединеното кралство, живеещи постоянно в 27-те държави — членки на ЕС, след датата на оттегляне.
64
Освен това обстоятелството, подчертано от жалбоподателите, че указанията за водене на преговори не съдържат целта да осигурят запазване на качеството на граждани на Съюза на гражданите на Обединеното кралство, които са го придобили преди 29 март 2019 г., по-специално правото на глас на европейските и общински избори, не засяга пряко правното им положение. Всъщност, както беше подчертано, обжалваното решение, включително и указанията за водене на преговори, е само подготвителен акт, който не може да предопредели съдържанието на евентуалното крайно споразумение, по-специално що се отнася до приложното поле rationae personae на евентуалните разпоредби относно запазването на статута и правата на гражданите на Обединеното кралство в 27-те държави — членки на ЕС.
65
Освен това обжалваното решение, което се отнася до преговорите между Съюза и Обединеното кралство с цел постигане на споразумение, уреждащо реда и условията за оттегляне, няма за цел да определи правата на гражданите на тази държава членка, живеещи постоянно в 27‑те държави — членки на ЕС, след датата на оттегляне, в случай че не бъде сключено споразумение. Следователно жалбоподателите не могат полезно да изтъкват, че Съветът не е предвидил в обжалваното решение и указанията за водене на преговори целта за запазване на придобитите права от гражданите на Обединеното кралство при липсата на споразумение и че в резултат на това обжалваното решение не внасяло никаква сигурност относно правата на гражданите на Обединеното кралство, установени трайно в чужбина, след датата на оттеглянето.
66
Доводът на жалбоподателите относно целите на обжалваното решение и на указанията за водене на преговори трябва следователно да бъде отхвърлен.
67
На трето място жалбоподателите изтъкват, че Съветът е трябвало да откаже или да спре започването на преговорите. Те твърдят, че процесът на оттегляне е нищожен при липсата на безспорно конституционно разрешение, основано на вота на всички граждани на Обединеното кралство, които са също така и граждани на Съюза, и че обжалваното решение вероятно няма генериращ факт. Жалбоподателите посочват, че са били лишени от право на глас на референдума от 23 юни 2016 г., както и на парламентарните избори, довели до избора на депутатите, приели Закона от 2017 г. относно Европейския съюз (нотифициране на оттегляне), поради „правилото за 15‑те години“ (15 years rule), което лишава от право на глас гражданите на Обединеното кралство, които живеят постоянно извън него от повече от петнадесет години. Освен това Законът от 2017 г. относно Европейския съюз (нотифициране на оттегляне) не посочвал, че Обединеното кралство се оттегля от Съюза, а само разрешавало на министър-председателя да нотифицира Съюза за решенето на Обединеното кралство да се оттегли от Съюза. Жалбоподателите уточняват, че към настоящия момент е налице висящ иск пред юрисдикция на Обединеното кралство, че Съветът и Обединеното кралство е трябвало да изискат съдебен контрол за конституционосъобразност на акта за нотифициране на намерението за оттегляне съгласно принципа на лоялното сътрудничество, предвиден в член 4, параграф 3 ДЕС, и че Съветът е трябвало също така да изиска становище от Съда относно съвместимостта с Договорите на лишаването от право на глас на гражданите на Обединеното кралство, установени трайно в чужбина, и непрякото им представителство от депутатите, съгласно член 218, параграф 11 ДФЕС. Те допълват, че отхвърлянето на настоящата жалба като недопустима би нарушило принципа на демокрация, доколкото отпадането на гражданството на Съюза през март 2019 г. ще настъпи при условията на незаконосъобразно лишаване от право на глас на гражданите на Съюза.
68
С тези доводи жалбоподателите повдигат основания по същество, които целят в действителност да оспорят законосъобразността на обжалваното решение. Те оспорват всъщност последното, доколкото с него не се оказва или спира започването на преговорите с оглед на условията, при които са се провели референдумът от 23 юни 2016 г. и общите избори в Обединеното кралство, както и с оглед на съдържанието на Закона от 2017 г. относно Европейския съюз (нотифициране на оттегляне). Те оспорват също обжалваното решение, поради това че не е било предшествано от съдебни производства, целящи да установят конституционосъобразността на акта за нотифициране на намерението за оттегляне и съвместимостта с Договорите на липсата на право на глас на гражданите на Обединеното кралство, установени трайно в чужбина.
69
Тези основания по същество обаче не се отразяват на допустимостта на жалбата, тъй като не опровергават липсата на преки последици на обжалваното решение за правното положение на жалбоподателите. Дори да се приеме, че Съветът е трябвало да откаже започването на преговорите или че е трябвало да провери дали решението, с което Обединеното кралство е решило да излезе от Съюза, е било прието в съответствие с конституционните му правила, все пак обжалваното решение, което се ограничава само до това да разреши започването на преговори с Обединеното кралство и да уреди указанията за водене на тези преговори, не изменя правното положение на жалбоподателите. По-специално обстоятелството, че Съветът погрешно не е прибягнал до възможността, предвидена в член 218, параграф 11 ДФЕС, да поиска становище от Съда относно съвместимостта с Договорите на предвижданото споразумение или е нарушил принципа на лоялно сътрудничество, не може да води до отклоняване от условията за допустимост, изрично предвидени в член 263 ДФЕС (вж. в този смисъл, що се отнася до принципа на лоялно сътрудничество, решение от 20 февруари 2018 г., Белгия/Комисия, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, т. 40), като искането на становище остава освен това само възможност, но не и задължение на Съвета.
70
Що се отнася до твърденията за засягане на принципа на демокрация, който се съдържа по-конкретно в съображенията на Договора за ЕС, в член 2 ДЕС, както и в съображенията на Хартата на основните права на Европейския съюз, не може валидно да се поддържа, че жалбата трябва да бъде обявена за допустима, доколкото обжалваното решение е било прието в нарушение на принципа на демокрация. Всъщност такова разсъждение би довело до извода за допустимост на жалба за отмяна по член 263 ДФЕС, направен въз основа на евентуалната незаконосъобразност на обжалвания акт. От съдебната практика следва обаче, че сериозността на твърдяното неизпълнение от съответната институция или тежестта на произтичащото от това нарушение, що се отнася до съблюдаването на основните права, не допуска да се отклони прилагането на уредени с императивни норми абсолютни процесуални предпоставки, предвидени в Договора за функционирането на ЕС (вж. в този смисъл определение от 10 май 2001 г., FNAB и др./Съвет, C‑345/00 P, EU:C:2001:270, т. 40). Поради това този довод е неоснователен, тъй като обжалваното решение не ограничава по никакъв начин само по себе си правата на жалбоподателите.
71
Доводът на жалбоподателите, че Съветът е трябвало да откаже или да спре започването на преговорите, предвид липсата на безспорно конституционно разрешение, основано на вота на всички граждани на Обединеното кралство, трябва следователно да бъде отхвърлен.
72
На четвърто и последно място жалбоподателите изтъкват, че настоящата жалба е единственото ефективно средство за защита пред съд на Съюза преди неизбежната загуба на качеството им на граждани на Съюза, която ще настъпи на 29 март 2019 г., в резултат на обжалваното решение. Нито спешно производство, нито a fortiori иск за неизпълнение на задължения, биха могли да попречат на незабавното лишаване от гражданство на Съюза на тази дата. Настоящото правно средство би трябвало да бъде запазено съгласно принципа на Съюз, основан на правото, и член 47 от Хартата на основните права.
73
Все пак следва да се отбележи, че Съветът не е решил с обжалваното решение, че Обединеното кралство „ще излезе“ от Съюза на датата 29 март 2019 г., както беше посочено в точка 59 по-горе. Евентуалната загуба на качеството на граждани на Съюза от гражданите на Обединеното кралство на датата 29 март 2019 г. не произтича следователно от обжалваното решение, което представлява само подготвителен акт по отношение на жалбоподателите.
74
Освен това, както следва от член 19, параграф 1 ДЕС, съдебният контрол за спазването на правния ред на Съюза се осигурява не само от Съда, но и от юрисдикциите на държавите членки (вж. решение от 28 април 2015 г., T&L Sugars и Sidul Açúcares/Комисия, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, т. 45 и цитираната съдебна практика). В настоящия случай, както подчертава Съветът, едно от основните оплаквания на жалбоподателите е, че не са могли да гласуват нито на референдума от 23 юни 2016 г., нито на изборите за депутатите, които са приели Закона от 2017 г. относно Европейския съюз (нотифициране на оттегляне). Тези процедури за упражняване на правото на глас от гражданите на Обединеното кралство, както впрочем и актът за нотифициране на намерението за оттегляне, са можели да бъдат предмет на обжалване пред съд на Обединеното кралство, който може при необходимост да отправи преюдициално запитване до Съда относно тълкуването на Договорите, съгласно член 267 ДФЕС. В това отношение се налага да се отбележи, че съдът на Обединеното кралство е бил сезиран многократно относно законността на процедурите и на актовете на органите на Обединеното кралство, насочени към прилагане на процедурата по оттегляне по член 50 ДЕС. С решение от 28 април 2016 г., High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Висш съд (Англия и Уелс), общо гражданско отделение (административен състав), Обединеното кралство) се е произнесъл по жалбата, с която г‑н H. Shindler и други жалбоподатели са оспорили редовността на референдума от 23 юни 2016 г., изтъквайки, че гражданите на Обединеното кралство, живеещи постоянно в друга държава — членка на Съюза, от повече от петнадесет години, са били лишени от правото на глас поради „правилото за 15-те години“ (15 years rule), в нарушение на правото на Съюза. Както беше подчертано по време на заседанието същата юрисдикция, с решение от 12 юни 2018 г., също така е отхвърлила жалба, с която г‑жа E. Webster и други жалбоподатели са оспорили, поради твърдяната липса на решение за оттегляне, прието в съответствие с конституционните правила на Обединеното кралство, воденето от Обединеното кралство на преговори с оглед на сключването на споразумение за оттегляне.
75
Най-сетне жалбоподателите изтъкват, в подкрепа на доводите си във връзка с твърдението, че настоящата жалба била единственото средство, което може да гарантира правото им на ефективна съдебна защита, че след 29 март 2019 г., в случай на съдебен спор във връзка с евентуално споразумение за оттегляне, Обединеното кралство ще бъде трета страна по отношение на Съюза и ще може да счете, че не е обвързана от решение на съд на Съюза. След тази дата решението на съд на Съюза във връзка с евентуално споразумение за оттегляне няма да се ползва с никаква изпълнителна сила.
76
Все пак недопустимостта на настоящата жалба не се извежда от възможността жалбоподателите да подадат жалба пред съд на Съюза срещу решението за сключване на евентуално споразумение за оттегляне, а произтича от констатацията, че условието, че обжалваното решение трябва да поражда пряко последици за правното положение на жалбоподателите, в случая не е налице. Макар това условие за допустимост да следва да се тълкува в съответствие с основното право на ефективна съдебна защита, уредено в член 47 от Хартата за основните права, то не може да бъде отхвърлено, без да се надхвърли компетентността, предоставена от Договора за функционирането на ЕС на юрисдикциите на Съюза (вж. в този смисъл решение от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 97 и 98). Преценката за допустимостта на настоящата жалба, която се подчинява на правилата на Договора за функционирането на ЕС, не зависи и от това дали Обединеното кралство ще се счете за обвързано от решение на съд на Съюза в хипотезата на съдебен спор във връзка с евентуално споразумение за оттегляне.
77
Доводът относно правото на ефективна съдебна защита следователно трябва да бъде отхвърлен.
78
От изложените по-горе съображения следва, че обжалваното решение, което не поражда задължително правно действие, което може да засегне интересите на жалбоподателите, като измени съществено правното им положение, не подлежи на обжалване за отмяна. Освен това жалбоподателите, които не са пряко засегнати от обжалваното решение, нямат процесуална легитимация съгласно член 263, четвърта алинея ДФЕС. В резултат на това жалбата трябва да бъде отхвърлена изцяло като недопустима.
По молбата за встъпване
79
Съгласно член 142, параграф 2 от Процедурния правилник встъпването е акцесорно по отношение на главния спор и предметът на встъпването отпада в частност когато жалбата е обявена за недопустима.
80
При тези обстоятелства липсват основания за произнасяне по молбата за встъпване на Комисията в подкрепа на исканията на Съвета.
По съдебните разноски
81
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
82
Тъй като жалбоподателите са загубили делото, те следва да понесат, освен собствените си разноски, и разноските на Съвета, съгласно направените от последния искания.
83
Съгласно член 144, параграф 10 от Процедурния правилник, ако производството по делото между главните страни бъде прекратено преди произнасянето по молба за встъпване, Комисията понася собствените си разноски във връзка с молбата за встъпване.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (девети разширен състав)
реши:
1)
Отхвърля жалбата като недопустима.
2)
Липсват основания за произнасяне по молбата за встъпване на Европейската комисия.
3)
Осъжда г‑н Harry Shindler и останалите жалбоподатели, чиито имена са посочени в приложение, да заплатят собствените си съдебни разноски, както и тези на Съвета на Европейския съюз.
4)
Осъжда Комисията да заплати собствените си съдебни разноски във връзка с молбата за встъпване.
Gervasoni
Madise
da Silva Passos
Kowalik-Bańczyk
Mac Eochaidh
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 26 ноември 2018 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.
(
1
)	Списъкът с останалите жалбоподатели е приложен само към варианта, връчен на страните.