62023TJ0489_RES
Predmet T-489/23
Ilan Mironovich Shor
protiv
Vijeća Europske unije
Presuda Općeg suda (peto vijeće) od 18. prosinca 2024.
„Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na djelovanja koja destabiliziraju Moldovu – Zamrzavanje financijskih sredstava – Ograničenje ulaska na državna područja država članica – Popisi osoba, subjekata i tijela na koje se primjenjuje zamrzavanje financijskih sredstava i gospodarskih izvora ili na koje se odnose ograničenja ulaska na državna područja država članica – Uvrštenje tužiteljeva imena na popise i njegovo zadržavanje na tim popisima – Planiranje i usmjeravanje nasilnih prosvjeda – Članak 1. stavak 1. točka (a) podtočka ii. i članak 2. stavak 1. točka (a) podtočka ii. Odluke (ZVSP) 2023/891 i članak 2. stavak 3. točka (a) podtočka ii. Uredbe (EU) 2023/888 – Obveza obrazlaganja – Prigovor nezakonitosti – Pogreška u ocjeni – Sloboda poduzetništva – Pravo vlasništva – Izvanugovorna odgovornost”
Europska unija – Sudski nadzor zakonitosti akata institucija – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Moldovi – Doseg nadzora
(Odluka Vijeća (ZVSP) 2023/891, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2023/1047 i (ZVSP) 2024/1244; Uredba Vijeća 2023/888, 2023/1045 i 2024/1243)
(t. 21.)
Akti institucija – Obrazloženje – Obveza – Doseg – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Moldovi – Zabrana ulaska i tranzita te zamrzavanje financijskih sredstava osoba odgovornih za djelovanja kojima se podrivaju ili ugrožavaju suverenitet i neovisnost Moldove – Obveza navođenja specifičnih i konkretnih elemenata u obrazloženju koji opravdavaju predmetnu mjeru – Odluka donesena u kontekstu poznatom zainteresiranoj osobi koji joj omogućava da razumije doseg mjere koja se na nju odnosi – Dopuštenost sažetog obrazloženja
(Odluka Vijeća (ZVSP) 2023/891, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2023/1047 i (ZVSP) 2024/1244; Uredba Vijeća 2023/888, 2023/1045 i 2024/1243)
(t. 26.-33.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Moldovi – Odluka o zamrzavanju financijskih sredstava – Sudski nadzor zakonitosti – Doseg – Odredba opće primjene koja se odnosi na pojedinačnu mjeru ograničavanja – Uključenost
(čl. 29. UEU-a; čl. 275. drugi stavak i čl. 277. UFEU-a; odluka Vijeća (ZVSP) 2023/891; Uredba Vijeća 2023/888)
(t. 42.-44.)
Akti institucija – Odabir pravne osnove – Akti kojima se donose mjere ograničavanja s obzirom na stanje u Moldovi – Zabrana ulaska i tranzita te zamrzavanje financijskih sredstava osoba koje planiraju ili usmjeravaju nasilne prosvjede ili druga djela nasilja odnosno koje u njima sudjeluju – Članak 29. UEU-a i članak 215. stavak 2. UFEU-a – Dopuštenost
(čl. 3. st. 5., čl. 21., 23., 24. i 29. UEU-a; čl. 215. st. 2. UFEU-a; odluka Vijeća (ZVSP) 2023/891, čl. 1. st. 1. t. (a) podt. ii. i čl. 2. st. 1. t. (a) podt. ii.; Uredba Vijeća 2023/888, čl. 2. st. 3. t. (a) podt. ii.)
(t. 50., 51., 56.-59.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Moldovi – Pravna osnova – Mjere ograničavanja predviđene odlukom i uredbom donesenima na temelju članka 29. UEU-a odnosno članka 215. UFEU-a – Nadležnost Vijeća za donošenje mjera ograničavanja kojima se nastoji podržati vladavina prava u trećoj zemlji
(čl. 21. st. 2. t. (b) i 29. UEU-a; čl. 215. st. 2. UFEU-a; odluka Vijeća (ZVSP) 2023/891, čl. 1. st. 1. t. (a) podt. ii. i čl. 2. st. 1. t. (a) podt. ii.; Uredba Vijeća 2023/888, čl. 2. st. 3. t. (a) podt. ii.)
(t. 62.)
Europska unija – Sudski nadzor zakonitosti akata institucija – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Moldovi – Doseg nadzora – Ograničen nadzor općih pravila – Kriteriji za donošenje mjera ograničavanja – Zabrana ulaska i tranzita te zamrzavanje financijskih sredstava osoba koje planiraju ili usmjeravaju nasilne prosvjede ili druga djela nasilja odnosno koje u njima sudjeluju – Doseg – Poštovanje načela proporcionalnosti – Poštovanje načela pravne sigurnosti
(čl. 215. st. 2. UFEU-a; odluka Vijeća (ZVSP) 2023/891, čl. 2. st. 1. t. (a) podt. ii.; Uredba Vijeća 2023/888, čl. 2. st. 3. t. (a) podt. ii.)
(t. 71.-75., 78., 79., 85.)
Europska unija – Sudski nadzor zakonitosti akata institucija – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Moldovi – Doseg nadzora – Uvrštenje tužitelja na popis priložen pobijanoj odluci zbog njegove odgovornosti za djelovanja ili politike kojima se podrivaju ili ugrožavaju suverenitet i neovisnost Republike Moldove – Javno dostupni dokumenti – Dokazna vrijednost – Načelo slobodne ocjene dokaza
(Odluka Vijeća (ZVSP) 2023/891, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2023/1047 i (ZVSP) 2024/1244; Uredba Vijeća 2023/888, 2023/1045 i 2024/1243)
(t. 102.-112.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Moldovi – Zabrana ulaska i tranzita te zamrzavanje financijskih sredstava osoba odgovornih za djelovanja ili politike kojima se podrivaju ili ugrožavaju suverenitet i neovisnost Republike Moldove – Tužitelj koji je vođa stranke koja je koja je planirala nasilne prosvjede u interesu i uz pomoć Ruske Federacije – Pogreška u ocjeni – Nepostojanje
(Odluka Vijeća (ZVSP) 2023/891, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2023/1047 i (ZVSP) 2024/1244; Uredba Vijeća 2023/888, 2023/1045 i 2024/1243)
(t. 119., 129.-137., 151., 152.)
Europska unija – Sudski nadzor zakonitosti akata institucija – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Moldovi – Doseg nadzora – Dokaz utemeljenosti mjere – Obveza nadležnog tijela Unije da u slučaju osporavanja dokaže osnovanost razloga iznesenih protiv predmetnih osoba ili subjekata – Opseg margine prosudbe nadležnog tijela – Relevantnost dokaza, podnesenih za potrebe prethodnog uvrštenja, bez izmjene razloga, promjene tužiteljeve situacije ili promjene konteksta u Moldovi
(Odluka Vijeća (ZVSP) 2023/891, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2023/1047 i (ZVSP) 2024/1244; Uredba Vijeća 2023/888, 2023/1045 i 2024/1243)
(t. 154., 160.-163.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Moldovi – Područje primjene – Osobe odgovorne za djelovanja ili politike kojima se podrivaju ili ugrožavaju suverenitet i neovisnost Republike Moldove – Pojam – Osobe koje su počinile navedena djela u prošlosti, neovisno o nepostojanju elemenata kojima se dokazuje trenutačna uključenost ili sudjelovanje u takvim djelima – Uključenost
(Odluka Vijeća (ZVSP) 2023/891, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2023/1047 i (ZVSP) 2024/1244; čl. 1. st. 1. t. (a) podt. ii. i čl. 2. st. 1. t. (a) podt. ii.; Uredbe Vijeća 2023/888, čl. 2. st. 3. t. (a) podt. ii., 2023/1045 i 2024/1243)
(t. 158., 159.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Moldovi – Zabrana ulaska i tranzita te zamrzavanje financijskih sredstava osoba koje planiraju ili usmjeravaju nasilne prosvjede ili druga djela nasilja odnosno koje u njima sudjeluju – Ograničenje prava na vlasništvo i slobode poduzetništva – Povreda načela proporcionalnosti – Nepostojanje
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 16. i 17.; odluka Vijeća (ZVSP) 2023/891, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2023/1047 i 2024/1244; Uredbe Vijeća br. 2023/888, 2023/1045 i 2024/1243)
(t. 171.-178., 181.)
Izvanugovorna odgovornost – Pretpostavke – Stvarna i izvjesna šteta – Ocjenjivanje – Kriteriji – Nepostojanje stvarne i izvjesne štete
(čl. 340. drugi stavak UFEU-a)
(t. 185., 186.)
Kratak prikaz
Opći je sud u svojoj presudi odbio tužbu za poništenje koju je Ilan Mironovich Shor podnio protiv akata kojima ga je Vijeće Europske unije 2023. uvrstilo (
1
) i zatim 2024. (
2
) zadržalo na popisu osoba i subjekata na koje se primjenjuju mjere ograničavanja s obzirom na stanje u Republici Moldovi. Ovaj predmet omogućio je Općem sudu da prvi put odluči o zakonitosti kriterija za uvrštavanje koji Vijeću omogućuje da donese mjere ograničavanja protiv osoba koje planiraju ili usmjeravaju nasilne prosvjede ili druga djela nasilja, odnosno u njima sudjeluju, iz članka 1. stavka 1. točke (a) podtočke ii. i članka 2. stavka 1. točke (a) podtočke ii. Odluke 2023/891 (
3
) (u daljnjem tekstu: kriterij ii.). Riječ je i o prvoj presudi, donesenoj u kontekstu mjera ograničavanja uvedenih s obzirom na stanje u Republici Moldovi, u kojoj je Opći sud meritorno ispitao predmet.
S obzirom na destabilizirajuća djelovanja s kojima se Republika Moldova suočila, Europska unija prvi je put donijela mjere ograničavanja u travnju 2023. Te su mjere konkretno bile usmjerene na osobe odgovorne za djelovanja ili politike kojima se podrivaju ili ugrožavaju suverenitet i neovisnost te treće zemlje, kao i demokracija, vladavina prava, stabilnost ili sigurnost te treće zemlje, odnosno osobe koje podupiru ili provode ta djelovanja (
4
).
Tužitelju, političaru i poslovnom čovjeku moldavskog i izraelskog državljanstva, zamrznuta su njegova financijska sredstva i gospodarski izvori, osobito zbog njegove uloge u usmjeravanju i planiranju nasilnih prosvjeda. Na tom je temelju Vijeće prigovorilo tužitelju sudjelovanje u poticanju na nasilje nad trenutačnom vladom Republike Moldove i podupiranje proruske aktivnost u toj zemlji.
Ocjena Općeg suda
Kao prvo, kad je riječ o kriteriju ii., Opći je sud istaknuo da je Vijeće razumljivo i nedvosmisleno navelo specifične i konkretne razloge zbog kojih je smatralo da je tužitelj zbog prosvjeda koje je usmjeravao i planirao bio odgovoran za djelovanja kojima se podrivaju i ugrožavaju suverenitet i neovisnost Republike Moldove te demokracija, vladavina prava, stabilnost i sigurnost u toj državi. Opći je sud stoga, uzimajući u obzir kontekst u kojem su akti doneseni, odbio tužbeni razlog koji se temeljio na povredama obveze obrazlaganja.
Kao drugo, Opći je sud kao neosnovan također odbio tužbeni razlog koji se temeljio na prigovoru nezakonitosti Odluke 2023/891 i Uredbe 2023/888.
U tom pogledu Opći je sud najprije smatrao da se kriterij ii. mogao uvesti u pravni poredak Unije Odlukom 2023/891 i Uredbom 2023/888 koje se temelje na članku 29. UEU‑a odnosno članku 215. stavku 2. UFEU‑a. Naime, s obzirom na svrhu i sadržaj Odluke 2023/891, očito je da je ta odluka izravno povezana s ciljevima zajedničke vanjske i sigurnosne politike (ZVSP) navedenima u članku 21. stavku 2. točki (b) UEU‑a jer se njome nastoje učvrstiti i podržati demokracija i vladavina prava u Republici Moldovi. U tom kontekstu, planiranje i usmjeravanje nasilnih prosvjeda ili drugih djela nasilja, odnosno sudjelovanje u njima, mogu opravdati djelovanje Unije u okviru ZVSP‑a na temelju cilja učvršćivanja i pružanja podrške demokraciji i vladavini prava u trećoj zemlji. Opći je sud pojasnio da nasilni prosvjedi mogu narušiti pravne i institucionalne temelje zemlje o kojoj je riječ i da nisu obuhvaćeni temeljnim pravom na slobodu mirnog okupljanja koje je zajamčeno člankom 11. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (
5
) i člankom 12. stavkom 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
Nadalje, Opći je sud smatrao da krug osoba na koje se potencijalno odnose mjere ograničavanja na temelju kriterija ii. nije neproporcionalan. Naime, kako bi se mjere ograničavanja donijele na temelju tog kriterija, djelovanja zainteresirane osobe trebaju podrivati ili ugrožavati suverenitet i neovisnost Republike Moldove, odnosno demokraciju, vladavinu prava, stabilnost ili sigurnost u toj državi. Drugim riječima, ta djelovanja moraju moći narušiti institucionalne i pravne temelje te države. Stoga se mjere ograničavanja ne mogu donijeti protiv osoba odgovornih za planiranje i usmjeravanje prosvjeda ili sudjelovanje u prosvjedima obuhvaćenima pravom na slobodu mirnog okupljanja.
Naposljetku, Opći je sud presudio da Vijeće nije počinilo pogrešku u ocjeni time što je smatralo da je tužitelj zbog nasilnih prosvjeda koje je usmjeravao i planirao odgovoran za djelovanja koja podrivaju ili ugrožavaju demokraciju i vladavinu prava u Republici Moldovi.
U tom pogledu Opći je sud najprije utvrdio da su razlozi iz pobijanih akata dovoljno potkrijepljeni kako bi se utvrdilo, s jedne strane, da je tužitelj sudjelovao u osposobljavanju osoba za izazivanje nereda i nemira tijekom prosvjedâ u Republici Moldovi i, s druge strane, da je njegova stranka u 2022. i 2023. planirala nasilne prosvjede i okupljanja, prije svega u glavnom gradu Kišinjevu, uz pomoć plaćenih prosvjednika. Naime, iz nekoliko dokaza konkretno, precizno i dosljedno proizlazi da je tužiteljeva stranka odabrala brojne osobe za sudjelovanje u predmetnim prosvjedima te da im je za to platila. Iz toga proizlazi, među ostalim, da je tužiteljeva namjera bila u te prosvjede uključiti, u zamjenu za naknadu, određene osobe konkretnog profila koje tijekom njih mogu izazvati nerede i nemire s ciljem zastrašivanja vlade. U tom se smislu ne može smatrati da su te osobe sudjelovanjem u prosvjedima namjeravale ostvariti svoje pravo na slobodu mirnog okupljanja kako bi izrazile svoja osobna uvjerenja.
Opći je sud usto istaknuo da su se predmetni nasilni prosvjedi planirali u interesu Ruske Federacije i uz njezinu pomoć, tako da se u potpunosti uklapaju u okvir djelovanja usmjerenih na destabilizacije moldavske vlade na koja se želi odgovoriti predmetnim mjerama ograničavanja.
Naposljetku, Opći je sud smatrao da, iako Vijeće nije podnijelo dokaz o tome da je tužitelj od uvrštenja njegova imena na predmetne popise planirao i usmjeravao nasilne prosvjede ili druga djela nasilja odnosno u njima izravno ili neizravno sudjelovao, obično raspuštanje tužiteljeve stranke ne može biti dovoljno da mjere ograničavanja koje su donesene u odnosu na njega postanu zastarjele, s obzirom na to da je Vijeće smatralo da je postojala stalna prijetnja demokraciji i vladavini prava te stabilnosti i sigurnosti Republike Moldove.
Opći je sud u tom pogledu napomenuo da planiranje nasilnih prosvjeda ne ovisi o postojanju političke stranke čiji je tužitelj bio predsjednik.
Osim toga, činjenica da se razlozi za uvrštenje tužiteljeva imena na predmetne popise odnose na činjenično stanje koje je postojalo prije donošenja prvotnih akata i koje je tek nedavno izmijenjeno, ne podrazumijeva nužno da su mjere ograničavanja, koje su navedenim aktima donesene u odnosu na njega, zastarjele. To je tumačenje potkrijepljeno člankom 8. drugim stavkom Odluke 2023/891 i člankom 13. stavkom 4. Uredbe 2023/888. Te odredbe omogućuju da se na predmetnim popisima zadrže imena osoba i subjekata koji nisu počinili nikakvo djelo destabilizacije Republike Moldove tijekom razdoblja koje je prethodilo preispitivanju ako je to zadržavanje i dalje opravdano s obzirom na sve relevantne okolnosti, a osobito s obzirom na činjenicu da ciljevi zadani mjerama ograničavanja nisu postignuti.
Osim toga, tužitelj je neposredno nakon raspuštanja svoje stranke osnovao novu političku stranku te povezanost tužitelja i Ruske Federacije nije nestala samo zbog toga što je njegova stranka raspuštena u lipnju 2023.
Prema tome, kontekst kojim se opravdalo prvotno uvrštenje tužiteljeva imena na predmetne popise nije se promijenio do te mjere da bi Vijeću onemogućio da tužiteljevo ime zadrži na tim popisima u skladu s kriterijem ii. i na temelju istih dokaza kao što su oni kojima se opravdalo prvotno uvrštenje njegova imena.
S obzirom na prethodno navedeno, Opći je sud odbio tužiteljevu tužbu za poništenje kao i, zbog nedostatka dokaza o postojanju stvarne i izvjesne štete, njegove zahtjeve za naknadu štete.
(
1
)	Odluka Vijeća (ZVSP) 2023/1047 od 30. svibnja 2023. o izmjeni Odluke (ZVSP) 2023/891 o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja koja destabiliziraju Republiku Moldovu (SL 2023., L 140 I, str. 9. i ispravak SL 2023./90187, L) i Provedbena uredba Vijeća (EU) 2023/1045 od 30. svibnja 2023. o provedbi Uredbe (EU) 2023/888 o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja koja destabiliziraju Republiku Moldovu (SL 2023., L 140 I, str. 1. i ispravak SL 2023./90185, L)
(
2
)	Odluka Vijeća (ZVSP) 2024/1244 od 26. travnja 2024. o izmjeni Odluke (ZVSP) 2023/891 o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja koja destabiliziraju Republiku Moldovu (SL 2024./1242, L) i Provedbena uredba Vijeća (EU) 2024/1243 od 26. travnja 2024. o provedbi Uredbe (EU) 2023/888 o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja koja destabiliziraju Republiku Moldovu (SL 2024./1243, L)
(
3
)	Odluka Vijeća (ZVSP) 2023/891 o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja koja destabiliziraju Republiku Moldovu (SL 2023., L 114, str. 15.)
(
4
)	Vidjeti članak 1. stavak 1. Odluke 2023/891 i članak 2. stavak 3. Uredbe Vijeća (ZVSP) 2023/888 o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja koja destabiliziraju Republiku Moldovu (SL 2023., L 114, str. 1.).
(
5
)	Potpisana u Rimu 4. studenoga 1950.