Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
TAMARE ĆAPETA
od 12. veljače 2026.(1)
Predmet C-225/24
Europski parlament
protiv
Europske komisije
„Tužba za poništenje – Odluka Komisije C(2023) 9014 od 13. prosinca 2023. – Uredba (EU) 2021/1060 – Članak 9. stavak 1. i članak 15. – Prilog III. – Horizontalni uvjet koji omogućuje provedbu ‚Djelotvorna primjena i provedba Povelje o temeljnim pravima᾽ – Zakonodavne reforme u vezi s nedostacima u pogledu neovisnosti pravosuđa u Mađarskoj”
I.      Uvod
1.        Počevši od višegodišnjeg financijskog okvira (u daljnjem tekstu: VFO) za razdoblje od 2021. do 2027.,
uvjetovanost poštovanjem vladavine prava postala je sastavni dio svih financijskih instrumenata putem kojih se upravlja proračunom Unije i isplaćuje iz njega.
2.        Ovaj se predmet odnosi na primjenu takve uvjetovanosti u dijelu u kojem se odnosi na neovisnost pravosuđa u okviru financijskih pravila uređenih Uredbom o zajedničkim odredbama (u daljnjem tekstu: UZO)(2).
3.        Europski parlament Sudu je podnio tužbu za poništenje Odluke Komisije C(2023) 9014 (u daljnjem tekstu: pobijana odluka)(3), kojom je ona u prosincu 2023. ukinula suspenziju plaćanja iz fondova uređenih UZO-om za određeni broj programa odobrenih za financiranje u Mađarskoj.
4.        Predmet postavlja nova pitanja u vezi s diskrecijskom ovlasti i obvezama Europske komisije pri procjeni je li pojedina država članica ispunila posebne uvjete dogovorene za isplatu sredstava – pitanja koja mogu biti relevantna i za druge financijske okvire.
II.    Kontekst
A.      Uvjetovanost u okviru različitih financijskih instrumenata Unije
5.        Prije nego što objasnim i ispitam tužbene razloge koje je Parlament istaknuo u okviru ove tužbe, kako bi se bolje razumio kontekst predmeta, potrebno je ukratko prikazati odnos između različitih financijskih instrumenata kojima se neovisnost pravosuđa utvrđuje kao proračunski uvjet Unije za Mađarsku(4).
6.        Kao što sam to navela u uvodu, plaćanja iz proračuna Unije, dogovorena u okviru VFO-a za razdoblje 2021. – 2027., bila su uvjetovana poštovanjem vladavine prava u državi članici primateljici. To je utvrđeno kao opće pravilo Uredbom o uvjetovanosti(5), kojom se „utvrđuju pravila potrebna za zaštitu proračuna Unije u slučaju povreda načelâ vladavine prava u državama članicama”(6).
7.        Dio uvjetovanosti poštovanjem vladavine prava jest obveza država članica da zajamče dobro funkcioniranje i neovisnost pravosuđa, kao način kojim se osigurava da se sredstva Unije upotrebljavaju u predviđene svrhe, čime se štite financijski interesi Europske unije(7).
8.        Ta obveza osiguravanja neovisnosti pravosuđa bila je, u nekom obliku, uključena u konkretnije financijske okvire. U UZO-u, o kojem je riječ u ovom predmetu, taj je uvjet jedan od horizontalnih uvjeta koji omogućuju provedbu (u daljnjem tekstu: HUP-ovi), koji se naziva „djelotvorna primjena i provedba Povelje o temeljnim pravima” (u daljnjem tekstu: HUP koji se odnosi na Povelju)(8).
9.        U drugom financijskom okviru, Uredbi o Mehanizmu za oporavak i otpornost (u daljnjem tekstu: Uredba o MOO-u)(9), uvjeti za isplatu plaćanja na temelju tog instrumenta nazivaju se „ciljne vrijednosti” i „ključne etape”(10). Horizontalni uvjeti, bez čijeg se ispunjenja u okviru tog financijskog okvira ne mogu pokrenuti nikakva plaćanja, uobičajeno se nazivaju „glavne ključne etape (super milestones)”.
10.      UZO i Uredba o MOO-u sadržavaju financijska pravila kojima se uređuju različiti
fondovi koji se upotrebljavaju za dodjelu proračuna Unije. UZO objedinjuje pravila o većini „tradicionalnih” fondova Unije koji se upotrebljavaju za financiranje različitih politika Unije, uključujući njezinu kohezijsku politiku. MOO je uspostavljen na temelju članka 175. trećeg stavka UFEU-a, koji omogućuje financiranje djelovanja izvan okvira fondova, i predstavlja glavni program izdataka instrumenta NextGenerationEU (u daljnjem tekstu: NGEU)(11).
11.      Kad je riječ o Mađarskoj, u okviru Uredbe o MOO-a dogovoren je niz posebnih uvjeta i mjera kako bi se postiglo neovisno pravosuđe(12). Od 27 glavnih ključnih etapa koje su ondje navedene, a bez čijeg ispunjenja Mađarska ne može primati nikakva plaćanja na temelju MOO-a, četiri se odnose na neovisnost pravosuđa(13). Te su ključne etape jednake (osim zahtjeva za savjetovanje s dionicima) zahtjevima na temelju UZO-a u okviru HUP-a koji se odnosi na Povelju u pogledu Mađarske(14).
12.      Dosad još nisu izvršena plaćanja Mađarskoj u okviru Uredbe o MOO-u jer je Komisija zaključila da reforme koje zahtijevaju glavne ključne etape nisu provedene(15). Ta suspenzija još nije ukinuta(16).
13.      Naposljetku, u pogledu Mađarske primijenjena je i uvjetovanost poštovanjem vladavine prava u skladu s Uredbom o uvjetovanosti. Suspenzija plaćanja ili druge mjere na temelju te uredbe podredne
su mjerama koje se mogu poduzeti radi zaštite proračuna u skladu s različitim zakonodavstvom, uključujući UZO i Uredbu o MOO-u(17).
14.      U skladu s Uredbom o uvjetovanosti Vijeće je 12. prosinca 2022. donijelo odluku(18) o utvrđivanju mjera za zaštitu proračuna Unije od povreda načelâ vladavine prava u Mađarskoj. Komisija je predložila(19) te mjere zbog ozbiljnih, sistemskih, raširenih i međusobno isprepletenih nepravilnosti, nedostataka i slabosti u postupcima javne nabave u Mađarskoj, kao i zbog ograničenja u pogledu kaznenog progona korupcije u toj državi članici(20). Tom je odlukom Vijeće suspendiralo 55 % proračunskih obveza(21) za tri programa kohezijske politike(22) za razdoblje od 2021. do 2027.(23).
15.      Iako ta suspenzija na temelju Uredbe o uvjetovanosti još nije ukinuta, suspenzija plaćanja za tri ista programa u okviru UZO-a ukinuta je pobijanom odlukom 13. prosinca 2023.
16.      Istog dana, na temelju članka 7. stavka 2. Uredbe o uvjetovanosti i bez pisane obavijesti Mađarske kojom se traži ukidanje mjera, Komisija je na vlastitu inicijativu donijela odluku kojom se ponovno procjenjuje stanje u Mađarskoj(24). Utvrdila je da Mađarska nije ispravila situaciju koja je dovela do donošenja proračunskih mjera na temelju Uredbe o uvjetovanosti. Stoga Komisija nije predložila Vijeću da ukine ili prilagodi mjere predviđene tom uredbom(25).
B.      Faze koje su dovele do pobijane odluke
1.      Postupak na temelju UZO-a i odluke o odobrenju
17.      U okviru UZO-a programe financiranja koje predlažu države članice odobrava Komisija(26).
18.      Proračun Unije dodjeljuje se unutar tog financijskog okvira na temelju načela podijeljenog upravljanja u skladu s detaljnim pravilima utvrđenima u članku 63. Financijske uredbe(27). Pri izvršenju proračuna države članice i Komisija moraju osigurati poštovanje horizontalnih načela, uključujući poštovanje temeljnih prava i usklađenost s Poveljom, kako je propisano člankom 9. stavkom 1. UZO-a.
19.      U skladu s člankom 10. UZO-a svaka država članica priprema sporazum o partnerstvu (u daljnjem tekstu: SP) kojim se utvrđuje strateško usmjerenje za programiranje te mehanizmi za djelotvornu i učinkovitu upotrebu fondova iz UZO-a. Na temelju članka 12. UZO-a Komisija zatim procjenjuje te SP-ove u pogledu njihove usklađenosti s UZO-om i pravilima za pojedine fondove.
20.      U skladu s člankom 15. stavkom 2. UZO-a države članice prilikom pripreme SP-ova same procjenjuju jesu li ispunjeni uvjeti koji omogućuju provedbu povezani s odabranim specifičnim ciljem.
Kada država članica smatra je uvjet koji omogućuje provedbu
ispunjen ona obavješćuje Komisiju, koja u skladu s člankom 15. stavkom 4. UZO-a, što je prije moguće, a najkasnije u roku od tri mjeseca od primitka te informacije, provodi procjenu i obavješćuje državu članicu je li suglasna s njezinom procjenom. Uvjet koji omogućuje provedbu ispunjen je ako su zadovoljeni svi povezani kriteriji(28), a to je standard koji obvezuje i državu članicu i Komisiju pri procjeni ispunjavanja uvjeta koji omogućuju provedbu.
21.      Prilog III. UZO-u sadržava horizontalne uvjete koji omogućuju provedbu koji su, u skladu s člankom 15. stavkom 1. te uredbe, primjenjivi na sve specifične ciljeve. Ti uvjeti moraju biti ispunjeni prije bilo kojeg plaćanja iz fondova. Jedan od horizontalnih uvjeta koji omogućuju provedbu utvrđenih u Prilogu III. UZO-a jest HUP koji se odnosi na Povelju, u skladu s kojim države članice primateljice moraju, među ostalim, uspostaviti „mehanizme kojima se osigurava usklađenost programa koji primaju potporu iz fondova i njihove provedbe s relevantnim odredbama Povelje”.
22.      Mađarska je 22. srpnja 2022. prilikom svojeg zahtjeva za financiranje u okviru fondova uređenih UZO-om smatrala da su ispunjeni svi horizontalni uvjeti koji omogućuju provedbu, uključujući HUP koji se odnosi na Povelju(29).
23.      Komisija je 22. prosinca 2022. donijela odluke o odobrenju za deset operativnih programa koji se financiraju iz fondova UZO-a u Mađarskoj za razdoblje od 2021. do 2027.(30).
24.      Međutim, pri ocjeni tih programa Komisija je utvrdila četiri glavna nedostatka u okviru HUP-a koji se odnosi na Povelju u Mađarskoj, koja su se odnosila na i. neovisnost pravosuđa, ii. akademsku slobodu, iii. tzv. Zakon o zaštiti djece i iv. pravo na azil.
25.      Kad je riječ o HUP-u koji se odnosi na Povelju u vezi s nedostacima u pogledu neovisnosti pravosuđa u Mađarskoj, u uvodnim izjavama odluka o odobrenju potvrđuje se da je „u okviru europskog semestra i mehanizma vladavine prava izražena opetovana zabrinutost u pogledu neovisnosti pravosuđa u Mađarskoj”(31). U tim se uvodnim izjavama zatim detaljnije opisuju te zabrinutosti i upućuje na postupke dogovorene na temelju Uredbe o MOO-u u okviru kojih je Mađarska pristala poduzeti određene reforme kako bi postigla neovisnost pravosuđa.
26.      Komisija je stoga odobrila svih deset programa i odredila iznos financijske potpore i stope sufinanciranja(32), ali je suspendirala isplatu tih plaćanja dok Mađarska ne ispuni HUP koji se odnosi na Povelju.
27.      HUP-ovi se tretiraju na isti način u članku 3. svake odluke o odobrenju. Konkretno, u njihovu se članku 3. stavku 2. utvrđuju detaljni uvjeti koje Mađarska mora ispuniti kako bi otklonila nepoštovanje HUP-a koji se odnosi na Povelju u vezi s nedostacima u pogledu neovisnosti pravosuđa. Ta odredba glasi:
„U pogledu horizontalnog uvjeta koji omogućuje provedbu ‚3. Djelotvorna primjena i provedba Povelje o temeljnim pravima’, primjenjuje se sljedeće:
Kad je riječ o nedostacima u neovisnosti pravosuđa, uvjet koji omogućuje provedbu ispunjen je nakon što Mađarska uvede sljedeće izmjene i kada
se te izmjene primjenjuju:
(a)      zakonodavne izmjene kojima se jačaju uloga i ovlasti Državnog sudbenog vijeća radi učinkovite protuteže ovlastima predsjednika Državnog ureda za sudstvo, kako je navedeno u stavku 3.;
(b)      zakonodavne izmjene kojima se mijenjaju pravila koja se odnose na izbor predsjednika Kúrije, zakonodavne izmjene i druge izmjene sustava dodjele predmeta Kúrije, kao i zakonska pravila kojima se mijenjaju pravila o funkcioniranju Kúrije, kako su navedena u stavku 4.;
(c)      zakonodavne izmjene kojima se mijenjaju:
(i)      članci 666. i sljedeći članci mađarskog Zakona o kaznenom postupku, kako bi se ukinula mogućnost da Kúria preispituje zakonitost odluke suca da Sudu Europske unije uputi zahtjev za prethodnu odluku;
(ii)      članak 490. mađarskog Zakona o kaznenom postupku, koji se odnosi na prekid postupka, kako bi se uklonile sve prepreke sudu da uputi zahtjev za prethodnu odluku u skladu s člankom 267. UFEU-a;
(d)      zakonodavne izmjene kojima se ukida mogućnost, uvedena 2019. izmjenom članka 27. Zakona CLI iz 2011., da tijela javne vlasti pobijaju pravomoćne sudske odluke pred Ustavnim sudom”(33).
28.      U članku 3. stavcima 3. i 4. odluka o odobrenju potom se navodi ono što se od Mađarske točno očekuje u pogledu reformi navedenih u njihovu članku 3. stavku 2. točkama (a) i (b)(34).
29.      Naposljetku, u članku 3. stavku 5. odluka o odobrenju pojašnjava se da će se „nakon što Mađarska obavijesti Komisiju da su uvedene i da se primjenjuju mjere za uklanjanje nedostataka u pogledu neovisnosti pravosuđa iz stavaka 2., 3. i 4., provesti nova procjena”(35).
2.      Događaji koji su prethodili pobijanoj odluci
30.      Mađarska je 18. srpnja 2023. obavijestila Komisiju da smatra da je reformama koje je poduzela ispunila HUP koji se odnosi na Povelju.
31.      Konkretno, Országgyűlés (Nacionalna skupština, Mađarska) 3. svibnja 2023. donio je Zakon o pravosudnim reformama (Zakon X iz 2023.)(36), koji je stupio na snagu 1. lipnja 2023. Tim je zakonom izmijenjen niz drugih zakonodavnih akata o organizaciji i funkcioniranju mađarskog pravosudnog sustava, uključujući Zakon o sudskom osoblju (Zakon LXVIII iz 1997.)(37), Zakon o Ustavnom sudu (Zakon CLI iz 2011.)(38), Zakon o organizaciji sudova (Zakon CLXI iz 2011.)(39), Zakon o statusu sudaca (Zakon CLXII iz 2011.)(40) i Zakon o kaznenom postupku (Zakon XC iz 2017.)(41).
32.      Komisija na temelju primljenih informacija nije mogla u potpunosti procijeniti je li ispunjen HUP koji se odnosi na Povelju u pogledu neovisnosti pravosuđa te je stoga zatražila dodatne informacije od Mađarske 26. rujna 2023. i ponovno 1. studenoga 2023. Mađarska je na te zahtjeve odgovorila u prosincu iste godine.
33.      Kao odgovor na određene probleme u mađarskom sustavu organizacije sudstva, na koje je upozorila Komisija, Mađarska je donijela dodatno zakonodavstvo. Dana 7. prosinca 2023. donijela je Odluku 18/2023(42) kojom su izmijenjena pravila sudske uprave u vezi sa sustavom dodjele predmeta. Ta je odluka stupila na snagu šezdeset prvi dan nakon objave, odnosno 6. veljače 2024.
34.      Mađarska je 13. prosinca 2023. donijela članak 35. Zakona o izmjeni zakonâ o sveučilištima (Zakon LXXXV iz 2023.)(43) kojim je izmijenjen članak 490. stavak 1. Zakona o kaznenom postupku (Zakon XC iz 2017.) kako bi se ukinulo ograničenje pravila koja se primjenjuju na kaznene postupke u vezi sa zahtjevima za prethodnu odluku. Njegov članak 35. stupio je na snagu šezdeset prvi dan nakon objave, odnosno 13. veljače 2024.
35.      Parlament u svojoj tužbi upućuje na druge dvije zakonodavne izmjene koje su prethodile pobijanoj odluci i koje smatra relevantnima za ovu tužbu.
36.      Tako je člankom 3. Zakona o izmjeni zakonâ o sveučilištima (Zakon LXXXV iz 2023.) u Zakon o Ustavnom sudu (Zakon CLI iz 2011.) unesen novi članak 16/A kojim se uvodi nova ovlast Alkotmánybírósága (Ustavni sud, Mađarska) da u okviru prethodnog postupka Sudu pruži mišljenje o pitanjima nacionalnog suvereniteta.
37.      Naposljetku, Mađarska je 12. prosinca 2023. donijela Zakon o zaštiti nacionalnog suvereniteta (Zakon LXXXVIII iz 2023.)(44).
3.      Pobijana odluka(45)
38.      Komisija je 13. prosinca 2023. donijela pobijanu odluku kojom je zaključila da je Mađarska ispunila HUP koji se odnosi na Povelju
u pogledu neovisnosti pravosuđa. Stoga je ukinula suspenziju plaćanja iz fondova za programe koji su se odnosili samo na taj dio HUP-a koji se odnosi na Povelju. Na temelju toga Mađarska je ispunila uvjete za primanje oko 10,2 milijarde eura iz nekoliko fondova Unije uređenih UZO-om.
39.      U članku 1. pobijane odluke navodi se da Komisija odobrava dopis priložen toj odluci koji sadržava njezinu (ponovnu) procjenu HUP-a koji se odnosi na Povelju na temelju članka 15. stavka 4. UZO-a u vezi s nedostacima u neovisnosti pravosuđa u Mađarskoj.
40.      U tom dopisu o procjeni, nakon navođenja deset predmetnih programa, prenosi se popis izmjena navedenih u odlukama o odobrenju koje je Mađarska trebala donijeti i na temelju kojih je Komisija razmatrala HUP koji se odnosi na Povelju u pogledu neovisnosti pravosuđa.
41.      U dopisu o procjeni navodi se i vremenski okvir službenih razmjena informacija koje su se odvijale između Komisije i Mađarske(46).
42.      U dopisu o procjeni zatim se bez daljnjih pojašnjenja navodi da je Komisija u skladu s člankom 15. stavkom 4. UZO-a provela ocjenu dostavljenih informacija na temelju kojih je smatrala da je u Mađarskoj ispunjen HUP koji se odnosi na Povelju u pogledu neovisnosti pravosuđa. Zbog toga su se rashodi Mađarske povezani s određenim programima – za koje se prvotno smatralo da HUP koji se odnosi na Povelju nije ispunjen zbog nedostataka u neovisnosti pravosuđa – mogli isplatiti Mađarskoj(47).
43.      Nadalje, u dopisu o procjeni ponovno se potvrđuje da Komisija nije odobrila plaćanja
iz fondova za nekoliko programa u okviru UZO-a zbog postojećih nedostataka u Mađarskoj u pogledu akademskih sloboda, mađarskog Zakona o zaštiti djece i prava na azil(48).
44.      Pobijana odluka, upućena Mađarskoj, nije objavljena.
45.      Priopćenjem za medije objavljenim 13. prosinca 2023., istog dana kao i pobijana odluka, Komisija je obavijestila javnost o pobijanoj odluci kojom je oslobodila sredstva iz više programa na temelju UZO-a. U istom priopćenju za medije također je obavijestila javnost o svojoj novoj odluci, također od istog dana, da zadrži suspenziju proračunskih obveza na temelju Uredbe o uvjetovanosti(49).
III. Zahtjevi stranaka
46.      Tužbom od 25. ožujka 2024. Parlament je od Suda zahtijevao da poništi pobijanu odluku i naloži Komisiji snošenje troškova.
47.      Komisija je od Suda zahtijevala da odbije tužbu i naloži Parlamentu snošenje troškova.
IV.    Postupak pred Sudom
48.      Predsjednik Suda je 26. srpnja 2024. Mađarskoj odobrio intervenciju u potporu zahtjevu Komisije.
49.      Dana 14. listopada 2025. održana je rasprava na kojoj su Parlament, Komisija i mađarska vlada iznijeli usmena očitovanja.
V.      Analiza
50.      U prilog svojoj tužbi za poništenje pobijane odluke Parlament ističe tri tužbena razloga, od kojih je prvi podijeljen na šest dijelova. Tim tužbenim razlozima Parlament prigovara Komisiji i. da je povrijedila članak 9. stavak 1. i članak 15. te Prilog III. UZO-u te da je počinila očitu pogrešku u ocjeni; ii. da je povrijedila svoju obvezu obrazlaganja; i iii. da je zloupotrijebila svoje ovlasti.
51.      Prije nego što započnem s analizom svakog od tih tužbenih razloga, prvo ću razmotriti nekoliko preliminarnih pitanja koja su relevantna za utvrđivanje načina na koji Sud treba izvršiti sudski nadzor u ovom predmetu.
A.      Preliminarna pitanja
52.      Parlament i Komisija ne slažu se oko odgovarajućeg standarda nadzora koji bi Sud trebao primijeniti prilikom ocjene Komisijine odluke o ispunjenju uvjeta koji omogućuje provedbu u pogledu neovisnosti pravosuđa u skladu s UZO-om.
53.      Parlament smatra da takva ocjena zahtijeva puni nadzor Suda. Suprotno tomu, Komisija smatra da bi se nadzor Suda trebao sastojati samo u tome da utvrdi je li Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni(50).
54.      U načelu, intenzitet nadzora koji Sud treba primijeniti ovisit će o stupnju autonomije koji Sud treba prepustiti instituciji u pogledu odluke koja je predmet nadzora. To će pak ovisiti o tome ostavlja li, i u kojoj mjeri, primjenjivo pravo instituciji diskrecijsku ovlast pri donošenju te odluke. U načelu, što je šira diskrecijska ovlast ostavljena instituciji, to bi nadzor Suda trebao biti umjereniji, s obzirom na to da treba ispitati samo ograničenja te ovlasti.
55.      U tom pogledu čini se da se u odnosu na kriterij vladavine prava kao dio proračunske uvjetovanosti mogu razlikovati dvije različite
faze.
56.      U prvoj
fazi institucije Unije (samo Komisija na temelju UZO-a i Vijeće na prijedlog Komisije u okviru Uredbe o MOO-u i Uredbe o uvjetovanosti) utvrđuju posebne zahtjeve koje određena država članica mora ispuniti – kako bi osigurala plaćanja iz proračuna – radi zaštite financijskih interesa Europske unije.
57.      U toj fazi, kako su se stranke u ovom postupku složile, Komisija ima diskrecijsku ovlast procijeniti situaciju u državi članici i odlučiti koji su uvjeti nužni i dostatni za zaštitu proračunskih interesa Europske unije. Ta je diskrecijska ovlast, kao prvo, ograničena svrhom uvjetovanosti u pogledu vladavine prava u proračunskom kontekstu, a to je zajamčiti pravilno korištenje sredstvima Unije(51). Kao drugo, u okviru UZO-a ta se diskrecijska ovlast temelji na članku 9. stavku 1. UZO-a, kojim se od država članica i Komisije zahtijeva da osiguraju poštovanje temeljnih prava i usklađenost s Poveljom prilikom provedbe fondova, kao i članku 15. i Prilogu III. UZO-u, u kojima se navode horizontalni uvjeti koji omogućuju provedbu, među kojima je i HUP koji se odnosi na Povelju. Tim se odredbama od Komisije zahtijeva da osigura poštovanje Povelje, ali se ne navode precizni načini u tu svrhu.
58.      Stoga Komisija raspolaže određenom diskrecijskom ovlašću prilikom određivanja onoga što je nužno za osiguranje poštovanja HUP-a koji se odnosi na Povelju u pojedinoj državi članici i može, u granicama svoje diskrecijske ovlasti, nametnuti posebne zahtjeve koje ta država mora ispuniti prije nego što plaćanje iz proračuna bude odobreno.
59.      Što se tiče deset programa koje je predložila Mađarska, Komisija je iskoristila takvu diskrecijsku ovlast prilikom donošenja odluka o odobrenju. Kao što je to Komisija istaknula na raspravi, te odluke nisu osporavane. Stoga način na koji je Komisija koristila svoju diskrecijsku ovlast pri donošenju tih odluka i postavljanju konkretnih zahtjeva za Mađarsku na temelju HUP-a koji se odnosi na Povelju nije predmet ovog postupka.
60.      Ovaj predmet zahtijeva sudski
nadzor Komisijine odluke donesene u drugoj
fazi.
61.      U drugoj
fazi, nakon što država članica koja je obvezna poduzeti mjere za usklađivanje s HUP-om koji se odnosi na Povelju obavijesti Komisiju da su takve mjere poduzete, Komisija mora, u skladu s člankom 15. stavkom 4. UZO-a, procijeniti jesu li ispunjeni dogovoreni uvjeti.
62.      Komisija u toj
fazi u načelu nema nikakvu diskrecijsku ovlast. Člankom 15. stavkom 2. UZO-a predviđa se da je uvjet koji omogućuje provedbu ispunjen ako su zadovoljeni svi povezani kriteriji, što, prema mojem mišljenju, uključuje posebne zahtjeve HUP-a koji se odnosi na Povelju koji su za određenu državu članicu utvrđeni u odlukama o odobrenju.
63.      Drugim riječima, nakon što Komisija u odlukama o odobrenju utvrdi posebne zahtjeve, ona može odlučiti dopustiti plaćanje samo ako su svi ti zahtjevi ispunjeni.
64.      To znači da se sudski nadzor Suda treba usredotočiti na ispravnost Komisijine procjene u pogledu ispunjavanja svakog zahtjeva od strane države članice. To je činjenična procjena koja, u ovom slučaju, zahtijeva analizu mađarskih reformi. Dio prigovora Parlamenta (primjerice njegov prigovor u vezi s novim zakonodavstvom o sustavu bodovanja za izbor sudaca ili njegov prigovor u vezi s novim pravilima za izbor predsjednika Kúrije (Vrhovni sud)) zahtijeva takav nadzor prikladnosti mađarskih reformi. Budući da Komisija u tom pogledu nema diskrecijsku ovlast, samo
utvrđenje pogreške u ocjeni trebalo bi dovesti do poništenja odluke. Drugim riječima, kako bi se zaštitili financijski interesi Europske unije, Sud se mora uvjeriti u to da ne postoje pogreške u ocjeni, a ne samo da ne postoje očite pogreške u ocjeni izmjena koje je Mađarska provela.
65.      No, mnogi od prigovora Parlamenta u ovom predmetu nisu te prirode. Ta institucija ne osporava, ili barem ne u većini svojih argumenata, činjenična
utvrđenja Komisije, iako u svojim
tužbenim razlozima navodi
„pogrešnu ocjenu”(52). Nije sporno, primjerice, jesu li određeni dijelovi mađarskog zakonodavstva bili na snazi u vrijeme donošenja pobijane odluke. Umjesto toga, spor koji je doveo do
prigovora Parlamenta odnosi se u biti na pitanja je li Komisija imala određeni manevarski prostor da oslobodi sredstva iako nametnuti zahtjevi nisu bili ispunjeni do posljednjeg detalja.
66.      Smatram da se odgovor na to pitanje može pronaći samo ako ga se razmotri s obzirom na svrhu nametanja HUP-a koji se odnosi na Povelju, a to je osiguranje zaštite financijskih interesa Europske unije. U tom pogledu, kada donosi odluku o ukidanju suspenzije plaćanja, Komisija bi trebala imati određeni manevarski prostor prilikom odlučivanja postoji li i dalje opasnost za financijske interese Europske unije, iako neki od konkretnih zahtjeva (još) nisu – ili barem nisu u potpunosti – ispunjeni. Isto tako, Komisija mora uzeti u obzir i sve druge relevantne promjene – bilo da su to zakonodavne ili promjene u praksi u državi članici pod nadzorom – i imati ovlast odbiti isplatu sredstava na temelju toga što te promjene umanjuju ili ugrožavaju konkretne reforme poduzete u okviru HUP-a koji se odnosi na Povelju. Takva diskrecijska ovlast mora biti na raspolaganju Komisiji kako bi se mogle uzeti u obzir posebne situacije koje se ne mogu predvidjeti.
67.      Međutim, Sud mora biti u mogućnosti provesti svoj sudski
nadzor uzimajući u obzir Komisijine „prilagodbe stvarnosti”. U tu svrhu, ako Komisija u svojoj odluci o ukidanju
suspenzije plaćanja odstupa od nekog od konkretnih uvjeta utvrđenih u HUP-u koji se odnosi na Povelju, mora navesti razloge zašto je unatoč tomu smatrala da je svaki zahtjev u biti ispunjen kako financijski interesi Europske unije ne bi bili ugroženi.
68.      Takvo objašnjenje Komisije potrebno je u trenutku donošenja odluke jer bi bez njega bilo teško procijeniti je li sudski
nadzor uopće potreban. Čak i ako je takva odluka formalno upućena isključivo dotičnoj državi članici, iza te odluke stoje širi javni interesi, odnosno isplata javnih sredstava. Zbog tog razloga, a osobito u situacijama kada je isplata sredstava prethodno bila suspendirana, Komisija duguje objašnjenje ne samo Mađarskoj nego i građanima Unije u cjelini. To je također argument u prilog
obvezi objavljivanja takve odluke(53).
69.      S obzirom na to, u ovom predmetu Sud mora ocijeniti je li Komisija zapravo, unatoč tomu što konkretni zahtjevi na temelju HUP-a koji se odnosi na Povelju za Mađarsku nisu bili ispunjeni, odlučila osloboditi sredstva te je li njezino opravdanje za odstupanje od nekih od tih zahtjeva dovoljno da Sud može zaključiti da više ne postoji nikakva
opasnost za financijske interese Europske unije.
70.      Glavnim argumentima koje je Parlament istaknuo u svojem prvom tužbenom razlogu navodi se i. da Komisija nije provela temeljitu procjenu zakonodavnih reformi u Mađarskoj koju je sama zahtijevala u odlukama o odobrenju; ii. da sve reforme još nisu bile na snazi u trenutku kad je Komisija donijela pobijanu odluku; i iii. da Komisija nije uzela u obzir druge relevantne promjene koje nisu obuhvaćene odlukama o odobrenju. Glavni argument Parlamenta u njegovom drugom
tužbenom razlogu jest to da je u pobijanoj odluci nedostajalo potrebno obrazloženje.
71.      Predlažem da se Sud pri ocjeni takvih argumenata vodi sljedećim.
72.      Kao prvo, čini mi se jasnim da je Komisija vezana zahtjevima koje je sama postavila Mađarskoj u odlukama o odobrenju. Kao što to navodi Komisija, svaki od specifičnih zahtjeva kojima se nastoji odgovoriti na jedan ili više utvrđenih nedostataka mora biti izravno povezan s upravljanjem i provedbom fondova. Stoga valja pretpostaviti da bi bez ispunjenja tih zahtjeva financijski interesi Europske unije ostali ugroženi. U tom pogledu Mađarska mora provesti sve reforme navedene u tim odlukama, a Komisija u načelu prije toga ne može odobriti plaćanja.
73.      Kao drugo, kao što je to prethodno navedeno, može biti previše strogo zahtijevati da se reforme provedu do posljednjeg detalja jer Komisija mora moći prilagoditi svoju procjenu svakoj pojedinačnoj situaciji. Međutim, ako Komisija zaključi da je Mađarska općenito ispunila zahtjeve u pogledu neovisnosti pravosuđa kako bi se sredstva mogla osloboditi, ona mora objasniti zašto neispunjavanje određenih uvjeta ne predstavlja rizik za financijske interese Europske unije.
74.      Kao treće, ako je Komisija od države članice zahtijevala donošenje konkretnih zakonodavnih izmjena, kao što je to učinila u odlukama o odobrenju(54), ona u načelu ne bi trebala donijeti odluku o ukidanju suspenzije prije nego što je zahtijevano zakonodavstvo na snazi. Isto tako, ako se zahtjev odnosi na provedbu zakonodavstva u praksi, Komisija prije donošenja odluke o ukidanju suspenzije plaćanja mora ocijeniti i biti zadovoljna stvarnom provedbom zakonodavstva. Suprotno tomu, ako Komisija smatra da sam prijedlog ili donošenje zakonodavnog akta već ispunjava zahtjeve koji su postavljeni prije njegova stupanja na snagu i/ili provedbe, Komisija bi trebala objasniti zašto je to tako.
75.      Kao četvrto, Komisija u načelu ne može uvesti dodatne zahtjeve koji nisu bili uključeni u odluke o odobrenju kao dodatne uvjete za isplatu sredstava. Međutim, ako u razdoblju između donošenja odluka o odobrenju i donošenja odluke o ukidanju suspenzije plaćanja dođe do novih pravnih promjena (zakonodavstvo, sudska praksa ili slično), Komisija ih mora uzeti u obzir, ako su te promjene takve da mogu utjecati na cilj reformi koje se zahtijevaju odlukama o odobrenju. Zanemarivanje tih promjena bilo bi suprotno svrsi uvjetovanosti u pogledu vladavine prava. To bi bilo u suprotnosti i s člankom 15. stavkom 6. UZO-a, kojim se države članice i Komisiju obvezuje da osiguraju da uvjeti koji omogućuju provedbu ostanu ispunjeni i da se poštuju tijekom cijelog programskog razdoblja.
76.      S obzirom na prethodno navedeno, sada ću ispitati svaki od navoda Parlamenta redoslijedom kojim ih je ta institucija iznijela u svojoj tužbi pred Sudom.
B.      Prvi tužbeni razlog: povreda članka 9. stavka 1. i članka 15. UZO-a te njezina Priloga III. te očite pogreške u ocjeni
77.      Prvi tužbeni razlog Parlamenta dijeli se na šest dijelova, koji se temelje na tome da i. sve izmjene nisu bile na snazi na dan donošenja pobijane odluke; ii. procjena reformi u pogledu Državnog sudbenog vijeća bila je pogrešna; iii. procjena reformi povezanih s neovisnošću Kúrije (Vrhovni sud) bila je pogrešna; iv. procjena reformi povezanih s imenovanjem sudaca bila je pogrešna; v. procjena reformi povezanih sa zahtjevima za prethodnu odluku bila je pogrešna; i vi. Komisija nije uzela u obzir sve relevantne elemente za procjenu.
1.      Prvi dio prvog tužbenog razloga: sve izmjene nisu bile na snazi na dan donošenja pobijane odluke
a)      Glavna pitanja i argumenti stranaka
78.      U skladu s člankom 3. stavkom 2. odlukâ o odobrenju, HUP koji se odnosi na Povelju smatrat će se ispunjenim kada Mađarska „uvede [u njemu navedene izmjene] i kada se te izmjene primjenjuju”.
79.      Parlament tvrdi da je Komisija počinila pogrešku kada je pobijanu odluku donijela prije nego što su Odluka 18/2023 o sustavu dodjele predmeta Kúrije (Vrhovni sud), u kojoj se navode detaljna pravila u području zaprimanja i u kojoj se navodi obveza tog suda da na svojoj internetskoj stranici objavi tjedna ažuriranja, i članak 35. Zakona o izmjeni zakonâ o sveučilištima (Zakon LXXXV iz 2023.), kojim je izbrisan izraz „koje se primjenjuje u kaznenom postupku” iz članka 490. stavka 1. Zakona o kaznenom postupku za koji je Komisija smatrala da predstavlja prepreku pokretanju postupka pred Sudom, postali primjenjivi. Ta dva akta stupila su na snagu šezdeset prvi dan nakon njihove objave, tj. 6. odnosno 13. veljače 2024.
80.      Komisija tvrdi da su, na temelju Zakona o pravosudnim reformama (Zakon X iz 2023.), „gotovo sve” izmjene koje su se zahtijevale odlukama o odobrenju bile na snazi i primjenjivale su se od 1. lipnja 2023. Prema Komisijinu mišljenju, dvije izmjene koje još nisu stupile na snagu u trenutku donošenja pobijane odluke predstavljaju samo dodatna pojašnjenja mjera koje su već na snazi. Mađarska vlada, koja je intervenirala u potporu Komisiji, tvrdi da su dvije izmjene na koje se poziva Parlament unesene kako bi se osiguralo donošenje dodatnih pravila koja su sastavljena i predložena na temelju Komisijine iscrpne procjene.
81.      Nadalje, Komisija smatra da nije mogla zatražiti dodatna pojašnjenja u skladu s člankom 15. stavkom 4. UZO-a jer bi to bilo moguće samo u slučaju negativne procjene. Dodaje da je u dva navrata zatražila pojašnjenja, što je već odgodilo njezinu odluku znatno duže od razdoblja od tri mjeseca koje se zahtijeva tom odredbom.
b)      Analiza
82.      Člankom 15. stavkom 4. UZO-a od Komisije se zahtijeva da „što je prije moguće, a najkasnije tri mjeseca” od primitka relevantne informacije provede procjenu i obavijesti dotičnu državu članicu o tome je li suglasna s njezinom samoprocjenom u pogledu ispunjenja HUP-ova. Međutim, ako Komisija ne raspolaže dostatnim informacijama kako bi donijela pozitivnu ili negativnu odluku, ništa je ne sprečava da zatraži dodatne informacije, kao što je to učinila u dva navrata u ovom postupku (vidjeti točku 32. ovog mišljenja).
83.      Drugi, treći i četvrti podstavak članka 15. stavka 4. UZO-a uređuju samo postupak u slučaju negativne procjene Komisije. Međutim, u toj se odredbi, i općenitije u UZO-u, ne navodi mogućnost da Komisija zatraži dodatna pojašnjenja.
84.      Smatram da je u interesu predmetne države članice, kao i u interesu djelotvornog i brzog odvijanja postupka, da Komisija ima mogućnost zatražiti dodatna pojašnjenja prije donošenja pozitivne ili negativne odluke. Ako nema dovoljno informacija, Komisija ne može donijeti pozitivnu odluku i stoga u interesu pravilnog izvršenja proračuna Unije može donijeti samo negativnu odluku. U takvom scenariju cijeli postupak trebao bi ponovno započeti tako da se Komisiji odobri dodatni rok od tri mjeseca za donošenje odluke nakon što je država članica o kojoj je riječ obavijesti o provedbi zahtijevanih reformi.
85.      U tom smislu, zahtjev za pojašnjenje stoga nužno ne produljuje razdoblje na štetu države članice, nego omogućuje Komisiji da brže donese pozitivnu odluku. Zbog tog razloga i suprotno onomu što je tvrdila Komisija, prekidom postupka u očekivanju pojašnjenja ili stupanja na snagu novog zakonodavstva ne krši se pravo države članice da što prije dobije obrazloženu procjenu.
86.      To znači da u skladu s UZO-om Komisija nije bila spriječena zatražiti dodatna pojašnjenja ili pričekati stupanje na snagu predmetnih reformi prije donošenja pozitivne odluke.
87.      U tom pogledu valja podsjetiti na to da su i Odluka 18/2023 i članak 35. Zakona o izmjeni zakonâ o sveučilištima (Zakon LXXXV iz 2023.) postali primjenjivi u veljači 2024. Činjenica da je Komisija inzistirala na uvrštenju tih izmjena u zakonodavstvo odraz je toga da Komisija takve izmjene nije smatrala samo „dodatnima”, nego nužnima – stoga su činile dio aspekata „koji se moraju primjenjivati” prije donošenja bilo kakve pozitivne procjene.
88.      Budući da
se još nisu primjenjivale, što je bilo dio uvjeta utvrđenih u odlukama o odobrenju, Komisija je povrijedila svoje obveze preuranjenim donošenjem pobijane odluke, bez pružanja ikakvog opravdanja za takvu odluku.
89.      Slijedom navedenog, predlažem Sudu da prihvati prvi dio prvog tužbenog razloga kao osnovan.
2.      Drugi dio prvog tužbenog razloga: pogrešna ocjena reformi u pogledu Državnog sudbenog vijeća
a)      Glavna pitanja i argumenti stranaka
90.      Komisija je u odlukama o odobrenju utvrdila da osnivanje Državnog ureda za sudstvo, koji upravlja sudovima i kojim upravlja predsjednik sa širokim upravnim ovlastima, predstavlja očit rizik od proizvoljnih odluka o karijeri sudaca, uključujući njihove premještaje i povlačenje iz skupine sudaca koji odlučuju u upravnim predmetima(55). Zbog tog rizika, člankom 3. stavkom 3. odluka o odobrenju zahtijevaju se zakonodavne izmjene kojima se utvrđuju pojačane ovlasti Državnog sudbenog vijeća kako bi moglo učinkovito izvršavati svoju ustavnu funkciju nadzora Državnog ureda za sudstvo. Konkretno, u točki (b) petog podstavka članka 3. stavka 3. odluka o odobrenju zahtijeva se da Državno sudbeno vijeće ima punu pravnu sposobnost i proračunsku autonomiju. U točki (d) petog podstavka njihova članka 3. stavka 3. od Mađarske se zahtijeva da izmijeni pravila kojima se uređuje izbor sudaca Državnog sudbenog vijeća, a u točki (a) trećeg podstavka članka 3. stavka 3. zahtijeva se da Državno sudbeno vijeće bude ovlašteno davati obvezujuća mišljenja o pravilima koja se odnose na sustav bodovanja za ocjenjivanje prijava za sudačka radna mjesta.
91.      Kako bi ispunila te zahtjeve, Mađarska je donijela članak 45. Zakona o pravosudnim reformama (Zakon X iz 2023.), kojim je ojačala upravnu i financijsku neovisnost Državnog sudbenog vijeća(56). Međutim, tom je izmjenom bilo predviđeno da će tijekom razdoblja od devet mjeseci od njegova stupanja na snagu Državni ured za sudstvo privremeno obavljati proračunske zadaće Državnog sudbenog vijeća (u daljnjem tekstu: prijelazno razdoblje). Taj je rok istekao 1. ožujka 2024., nakon donošenja pobijane odluke.
92.      Parlament smatra da je Komisijina ocjena tih triju reformi bila pogrešna. Što se tiče pravne sposobnosti i financijske autonomije Državnog sudbenog vijeća, on smatra da je pobijana odluka bila preuranjena. Što se tiče novih izbornih pravila za članove Državnog sudbenog vijeća, koja su trebala stupiti na snagu tek u siječnju 2024., Parlament također smatra da Komisija nije mogla donijeti pobijanu odluku prije stupanja na snagu tih pravila. Što se tiče obvezujućeg mišljenja o sustavu bodovanja, Parlament smatra da taj zakon ne podrazumijeva da se postojeći sustav bodovanja mora zamijeniti u određenom roku, što znači da bi se postojeći sustav mogao zadržati neodređeno vrijeme.
93.      Komisija, koju podupire Mađarska, ističe da su Zakonom o pravosudnim reformama (Zakon X iz 2023.), koji je stupio na snagu prije donošenja pobijane odluke, uvedene potrebne reforme koje su bile usmjerene na dodjelu Državnom sudbenom vijeću proširenih ovlasti nad Državnim uredom za sudstvo. Prijelazno razdoblje od devet mjeseci odnosilo se samo na pitanja upravljanja i organizacije, što Državno sudbeno vijeće nije onemogućilo da izvršava svoje nove ovlasti nad Državnim uredom za sudstvo. Zahtjevi koji se odnose na izbor članova Državnog sudbenog vijeća bili su samo marginalni i, u svakom slučaju, Komisija nije imala razloga smatrati da sposobnost i neovisnost Državnog sudbenog vijeća sprječavaju njegovo obavljanje potrebne nadzorne funkcije nad Državnim uredom za sudstvo. Naposljetku, Komisija ne smatra da činjenica da nije zahtijevala da se sustav bodovanja izmijeni u određenom roku predstavlja nedostatak s obzirom na HUP koji se odnosi na Povelju, zbog čega taj zahtjev nije utvrdila u odlukama o odobrenju.
b)      Analiza
94.      Prva dva prigovora Parlamenta odnose se na preuranjenost pobijane odluke. U skladu s mojim prijedlogom iznesenim u okviru prvog dijela prvog tužbenog razloga i u nedostatku bilo kakvog obrazloženja pobijane odluke kojim bi se objasnilo zašto Komisija nije pričekala stupanje na snagu ili provedbu tih reformi, smatram da bi Sud trebao utvrditi da je Komisija pogrešno primijenila pravo.
95.      Kad je riječ o obvezujućem mišljenju o uređenju sustava bodovanja, slažem se s Komisijom da se odlukama o odobrenju ne zahtijeva neposredna reforma tog sustava, nego se samo traži da se Državnom sudbenom vijeću dodijeli ovlast davanja obvezujućih mišljenja o svakoj reformi tog sustava. Budući da se taj aspekt odluka o odobrenju nije osporavao nakon njihova donošenja, predlažem Sudu da odbije taj aspekt drugog dijela prvog tužbenog razloga Parlamenta.
96.      Slijedom navedenog, predlažem Sudu da drugi dio prvog tužbenog razloga djelomično prihvati kao osnovan.
3.      Treći dio prvog tužbenog razloga: pogrešna ocjena reformi u pogledu neovisnosti Kúrije (Vrhovni sud)
a)      Glavna pitanja i argumenti stranaka
97.      Komisija je u odlukama o odobrenju smatrala da je neovisnost sudaca posebno ugrožena zbog širokih diskrecijskih ovlasti dodijeljenih predsjedniku Kúrije (Vrhovni sud), kako u pogledu imenovanja sudaca na rukovodeće dužnosti tako i u pogledu dodjele predmeta(57). Na temelju toga, članak 3. stavak 4. odluka o odobrenju zahtijevao je niz izmjena u pogledu pravila koja se odnose na izbor predsjednika Kúrije (Vrhovni sud)(58) i sustava dodjele predmeta tog suda(59).
98.      U pogledu izbora predsjednika Kúrije (Vrhovni sud), Parlament ističe da Komisija prije donošenja pobijane odluke nije zadovoljavajuće ocijenila mogućnost da sadašnji predsjednik Kúrije (Vrhovni sud) bude zadržan na dužnosti neodređeno vrijeme odlukom jednotrećinske manjine
Országgyűlésa
(Nacionalna skupština)(60).
99.      U pogledu sustava dodjele predmeta Parlament ističe četiri prigovora. Kao prvo, dodjela predmeta vijećima bez ljudske intervencije na temelju članka 18. Zakona o pravosudnim reformama (Zakon X iz 2023.)(61) nije bila u potpunosti automatizirana, a to je postupak koji nije proveden prije donošenja pobijane odluke. Štoviše, Komisija je u listopadu 2023. od Mađarske zatražila da dostavi pisanu potvrdu neovisnog znanstvenog stručnjaka ili drugog odgovarajućeg stručnjaka da elektronički podneseni predmeti dobivaju broj bez ljudske intervencije. To izvješće stručnjaka nije bilo dostavljeno u trenutku donošenja pobijane odluke. Kao drugo, Parlament ističe da sustav nije transparentan jer izvješća koja Kúria (Vrhovni sud)
svaki tjedan objavljuje na svojoj internetskoj stranici sadržavaju nepotpune podatke i taj sud ne namjerava objavljivati razloge za preraspodjelu predmeta drugom vijeću. Kada je bilo primijenjeno izuzeće, jedino objavljeno obrazloženje bilo je navođenje pravne odredbe koja je primijenjena u predmetu. Osim toga, Parlament tvrdi da, kada su predmeti preraspodijeljeni zbog radnog opterećenja, ne postoji nikakav način za provjeru je li vijeće kojem je predmet prvotno bio dodijeljen stvarno bilo preopterećeno. Osim toga, sustav dodjele predmeta trebao bi, u slučaju odstupanja, zabilježiti odluku u spisu predmeta i učiniti je dostupnom strankama. Međutim, Parlament ističe da nije jasno bilježe li se takve odluke, a ako se bilježe, sadržavaju li dovoljna pojašnjenja kako bi se strankama omogućilo da ocijene je li odstupanje u skladu s općim pravilima. Kao treće, od 1. siječnja 2024. pravilima o dodjeli predmeta omogućeno je osnivanje novih vijeća nadležnih za odlučivanje o predmetima povezanima s izborima za Europski parlament 2024. i lokalnim izborima(62). Parlament tvrdi da nisu dostupne nikakve informacije o sastavu tih vijeća. Kao četvrto, Parlament tvrdi da Komisija u odlukama o odobrenju nije uzela u obzir činjenicu da bi moglo doći do problema sa sustavom upravljanja predmetima na nižim sudovima, kako je predstavljeno u Izvješću o vladavini prava za 2023.(63).
100. Komisija, koju podupire Mađarska, tvrdi da odluke o odobrenju ne sadržavaju zahtjev prijevremenog razrješenja predsjednika Kúrije (Vrhovni sud) i da, u svakom slučaju, njegov mandat istječe 2028. Što se tiče sustava dodjele predmeta, Komisija tvrdi da je Mađarska provela sve zahtjeve navedene u odlukama o odobrenju i da nepostojanje bilo kakve ljudske intervencije nije bilo uvjet u pogledu dodjele predmeta. Umjesto toga, tim se odlukama zahtijevalo samo da elektronički podneseni predmeti dobivaju brojeve bez ljudske intervencije. Osim toga, tjednim datotekama sa zapisima objavljenima na internetskoj stranici tog suda provjerava se dobivaju li elektronički podneseni predmeti redni broj prema redoslijedu njihova podnošenja i dodjeljuju li se vijećima prema istom redoslijedu. Usto, ako je odobreno posebno odstupanje, stranke dobivaju informacije o primjenjivim razlozima za odstupanje. Kad je riječ o odstupanju zbog radnog opterećenja, Komisija navodi da su odluke o odobrenju zahtijevale dostupnost objektivnih podataka, a taj je zahtjev osiguran otkad je Državnom sudbenom vijeću dodijeljena ovlast za izdavanje obvezujućih mišljenja o obrascima s podacima i metodama za procjenu radnog opterećenja sudaca. Osim toga, Komisija tvrdi da u trenutku donošenja pobijane odluke nije mogla znati za mogućnost osnivanja novih vijeća u sustavu dodjele predmeta, što je omogućeno tek od 1. siječnja 2024. Naposljetku, Komisija priznaje da su potrebna određena poboljšanja u nižim sudovima, ali taj zahtjev nije uključila u odluke o odobrenju jer je smatrala da je dovoljno usredotočiti se na dobro funkcioniranje Kúrije (Vrhovni sud), što je najvažniji element za zaštitu financijskih interesa Unije u okviru programa o kojima je riječ.
b)      Analiza
101. U skladu s člankom 36. stavkom 1. Zakona o pravosudnim reformama (Zakon X iz 2023.)(64), Mađarska je donijela izmjene koje je Komisija zahtijevala u svojim odlukama o odobrenju. Te izmjene nisu podrazumijevale razrješenje sadašnjeg predsjednika Kúrije (Vrhovni sud), što Komisija ni u kojem slučaju ne može zahtijevati jer bi to bilo protivno načelu nesmjenjivosti koje poznaje pravo Unije(65). Smatram da je činjenica da postojeći predsjednik može ostati na dužnosti neodređeno vrijeme ako nije postignuta potrebna većina u Országgyűlésu (Nacionalna skupština)
radi imenovanja novog predsjednika previše hipotetska i ne omogućuje zaključak da je Komisija počinila pogrešku u ocjeni – utvrđenjem da novo zakonodavstvo ispunjava zahtjeve na temelju HUP-a koji se odnosi na Povelju –
koja bi opravdala poništenje pobijane odluke. To je tim više tako s obzirom na to da se odlukama o odobrenju nije zahtijevala izmjena sustava izbora predsjednika Kúrije (Vrhovni sud) od strane Országgyűlésa (Nacionalna skupština).
102. Stoga smatram da bi Sud trebao odbiti taj argument Parlamenta.
103. U pogledu automatizacije dodjele predmeta, Mađarska je uvođenjem članka 18. Zakona o pravosudnim reformama (Zakon X iz 2023.)(66) usvojila Komisijin zahtjev utvrđen odlukama o odobrenju. Međutim, prije nego što je pobijana odluka donesena Mađarska nije dostavila izvješće neovisnog stručnjaka kojim se potvrđuje da spisi podneseni elektroničkim putem doista dobivaju broj predmeta bez ljudske intervencije, što je uvjet na kojem je Komisija ustrajala. Komisija u pobijanoj odluci nije iznijela nikakvo objašnjenje u pogledu razloga zbog kojih nije tražila ispunjenje tog zahtjeva(67).
104. Stoga smatram da bi Sud trebao prihvatiti prigovor Parlamenta kao osnovan.
105. U pogledu transparentnosti sustava dodjele predmeta, Mađarska je dopunila izmjene Zakona o pravosudnim reformama (Zakon X iz 2023.) donošenjem Odluke 18/2023, koja se nije primjenjivala u trenutku kada je Komisija donijela pobijanu odluku (kao što je to već istaknuto u vezi s prvim dijelom prvog tužbenog razloga). Stoga Komisija nije mogla razložno zaključiti da su zahtjevi utvrđeni u odlukama o odobrenju ispunjeni.
106. Štoviše, Parlament tvrdi da se novi propis o sustavu dodjele predmeta počeo primjenjivati od 1. siječnja 2024., kojim je zamijenjen propis od prosinca 2023., te da on uključuje osnivanje novih vijeća za odlučivanje o predmetima koji se odnose na izbore u kontekstu izbora za Parlament i lokalnih izbora. Komisija tvrdi da nije znala za izmjene, ali iz njezinih dopisa razmijenjenih s Mađarskom proizlazi da je o njima bila obaviještena. Također je znala da će novi sustav dodjele predmeta stupiti na snagu tek sa sljedećom izmjenom sustava dodjele predmeta Kúrije (Vrhovni sud), koja je trebala stupiti na snagu nakon donošenja pobijane odluke. Stoga postoje objektivni pokazatelji da je Komisija znala da će sustav dodjele biti različit od onoga koji je zahtijevala, ali je svejedno požurila dati pozitivnu ocjenu a da pritom nije potvrdila da se primjenjuje pravi sustav ili barem navela zašto je takvo odstupanje prihvatljivo.
107. Stoga predlažem Sudu da prihvati oba prigovora Parlamenta.
108. Naposljetku, budući da Komisija nije uključila nikakve zahtjeve u vezi s upravljanjem predmetima na nižim sudovima, Mađarska nije bila obvezna uvesti takve reforme s obzirom na UZO.
109. Ovaj prigovor Parlamenta stoga treba odbiti.
110. Na temelju prethodno navedenog, predlažem Sudu da djelomično prihvati treći dio prvog tužbenog razloga kao osnovan.
4.      Četvrti dio prvog tužbenog razloga: pogrešna ocjena reformi u pogledu imenovanja sudaca
a)      Glavna pitanja i argumenti stranaka
111. Člankom 3. stavkom 4. odluka o odobrenju od Mađarske se, među ostalim, zahtijeva da ukine mogućnost da se članovi Alkotmánybírósága (Ustavni sud) imenuju u Kúriju (Vrhovni sud) bez provođenja uobičajenog postupka prijave.
112. Parlament kritizira Komisiju jer od Mađarske nije zahtijevala da ukine mogućnost da članovi Alkotmánybírósága (Ustavni sud), koji su na tom sudu obnašali dužnost prije pravosudnih reformi uvedenih člankom 59. Zakona o pravosudnim reformama (Zakon X iz 2023.), nastave svoju karijeru kao redovni suci u žalbenim sudovima po vlastitu izboru. Istodobno, članovi Alkotmánybírósága (Ustavni sud) imenovani nakon stupanja na snagu Zakona o pravosudnim reformama (Zakon X iz 2023.) ne mogu se premjestiti na žalbene sudove, dok oni koji su već obnašali dužnost na tom sudu prije donošenja zakona to mogu.
113. Komisija, koju podupire Mađarska, tvrdi da je njezina ocjena bila usmjerena na postupak imenovanja sudaca Kúrije (Vrhovni sud), a ne na članove Alkotmánybírósága (Ustavni sud). Dodaje da mogućnost članova Alkotmánybírósága (Ustavni sud) bez prethodnog sudačkog iskustva da nastave karijeru u žalbenim sudovima, a da pritom ne moraju proći redovni postupak imenovanja sudaca, ne može ugroziti neovisnost pravosuđa u Mađarskoj.
b)      Analiza
114. Smatram da je Mađarska samo djelomično provela reformu koju zahtijeva Komisija, s obzirom na to da se nova pravila primjenjuju samo na buduće članove Alkotmánybírósága (Ustavni sud), a ne utječu na one koji već obnašaju dužnost na tom sudu. Slijedom toga, Komisija je trebala osigurati da Mađarska u potpunosti provede zahtjeve koje je za tu državu članicu utvrdila u odlukama o odobrenju, što se, prema mojem mišljenju, jednako primjenjuje na sve članove Alkotmánybírósága (Ustavni sud) koji obnašaju dužnost
na tom sudu i prije i nakon stupanja na snagu relevantne odredbe Zakona o pravosudnim reformama (Zakon X iz 2023.).
115. Stoga smatram da Komisija nije primijenila taj zahtjev nametnut Mađarskoj, zbog čega predlažem Sudu da četvrti dio prvog tužbenog razloga prihvati kao osnovan.
5.      Peti dio prvog tužbenog razloga: pogrešna ocjena reformi u vezi sa zahtjevima za prethodnu odluku
a)      Glavna pitanja i argumenti stranaka
116. Članak 3. stavak 2. točka (c) odluka o odobrenju obvezuje Mađarsku (na temelju članka 3. stavka 2. točke (c) podtočke (i.)) da izmijeni članak 666. i sljedeće članke Zakona o kaznenom postupku kako bi se ukinula mogućnost Kúrije (Vrhovni sud) da preispituje zakonitost odluke nižeg suda da Sudu uputi zahtjev za prethodnu odluku te da (u skladu s člankom 3. stavkom 2. točkom (c) podtočkom ii.) izmijeni članak 490. tog zakona koji se odnosi na prekid postupka kako bi se uklonile sve prepreke koje sprečavaju sud da uputi zahtjev za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU-a.
117. Parlament tvrdi da reforme uvedene člancima 63.(68) i 64.(69) Zakona o pravosudnim reformama (Zakon X iz 2023.) ne poništavaju izričito raniju odluku Bt.III.838/2019/11 Kúrije (Vrhovni sud), za koju je Sud utvrdio da je protivna pravu Unije(70) i koja bi mogla imati odvraćajući učinak na suce koji namjeravaju uputiti Sudu zahtjeve za prethodnu odluku. U prilog tom argumentu Parlament se poziva na članak 3. Zakona o izmjeni zakonâ o sveučilištima (Zakon LXXXV iz 2023.), kojim je uvedena mogućnost da Alkotmánybíróság (Ustavni sud) u okviru prethodnog postupka Sudu pruži mišljenje o pitanjima kao što su nacionalni identitet, sigurnost i suverenitet. Prema mišljenju Parlamenta, u vezi sa Zakonom o zaštiti nacionalnog suvereniteta (Zakon LXXXVIII iz 2023.), koji je donesen na istoj sjednici Országgyűlésa (Nacionalna skupština), ta bi se izmjena mogla shvatiti kao signal sucima redovnih sudova da su pitanja o tim stvarima u nadležnosti Alkotmánybírósága (Ustavni sud), što bi moglo imati odvraćajući učinak na suce koji namjeravaju uputiti zahtjeve za prethodnu odluku o povezanim pitanjima. Usto, Parlament ističe da dijelovi reforme čiji je cilj uklanjanje prepreka za podnošenje zahtjeva za prethodnu odluku, osobito onaj koji se odnosi na ukidanje navoda „koje se primjenjuje u kaznenom postupku” iz članka 490. stavka 1. Zakona o kaznenom postupku, još nisu bili primjenjivi na dan donošenja pobijane odluke jer su uvedeni tek člankom 35. Zakona o izmjeni zakonâ o sveučilištima (Zakon LXXXV iz 2023.), koji je stupio na snagu 2024.
118. Komisija, koju podupire Mađarska, smatra da su zakonodavne izmjene, koje su stupile na snagu 1. lipnja 2023. prilikom donošenja članaka 63. i 64. Zakona o pravosudnim reformama (Zakon X iz 2023.), već otklonile svaku sumnju u pogledu zahtjeva za prethodnu odluku na koje se poziva tužitelj. Komisija također smatra da se, kako na temelju tih zakonodavnih reformi tako i na temelju presude Suda u predmetu IS (Nezakonitost odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku), ne može tvrditi da bi Odluka Bt.III.838/2019/11 Kúrije (Vrhovni sud) i dalje imala odvraćajući učinak na suce. U tu svrhu, kako bi se izbjegla svaka razumna sumnja, Mađarska je donijela članak 35. Zakona o izmjeni zakonâ o sveučilištima (Zakon LXXXV iz 2023.), kojim je uklonila izraz „koje se primjenjuje u kaznenom postupku” iz Zakona o kaznenom postupku. Iako je ta posebna izmjena stupila na snagu nakon pobijane odluke, Komisija smatra da su glavne prepreke u vezi sa zahtjevima za prethodnu odluku koje su uvedene ranijom odlukom Kúrije (Vrhovni sud) već uklonjene člancima 63. i 64. Zakona o pravosudnim reformama (Zakon X iz 2023.), koje Parlament nije osporio. U pogledu zakašnjelog ukidanja, člankom 35. Zakona o izmjeni zakonâ o sveučilištima (Zakon LXXXV iz 2023.), eventualno zavaravajućeg teksta Zakona o kaznenom postupku, Komisija objašnjava da je već iz obrazloženja tog zakona proizlazilo da se svako pitanje može postaviti Sudu(71). Naposljetku, Komisija tvrdi da Parlament nije dokazao zbog čega bi zakonodavna izmjena kojom se Alkotmánybíróságu (Ustavni sud) omogućuje davanje mišljenja Sudu o tumačenju sprečavala nacionalne suce da upute Sudu zahtjev za prethodnu odluku.
b)      Analiza
119. Prema mojem shvaćanju, člankom 63. Zakona o pravosudnim reformama (Zakon X iz 2023.) nisu u potpunosti uklonjene prepreke u pogledu zahtjevâ za prethodnu odluku, zbog čega je Mađarska naknadno donijela članak 35. Zakona o izmjeni zakonâ o sveučilištima (Zakon LXXXV iz 2023.), kojim je izbrisan izraz „koje se primjenjuje u kaznenom postupku”. Stoga je Parlament u pravu kad tvrdi da nužna zakonodavna reforma u trenutku donošenja pobijane odluke nije bila na snazi. Komisijino objašnjenje prema kojem su njezine glavne zabrinutosti u pogledu zahtjevâ za prethodnu odluku već bile otklonjene u okviru drugih reformi koje je Mađarska poduzela i da je donošenje članka 35. – koji nije bio stupio na snagu u trenutku kada je Komisija donijela pobijanu odluku – bilo samo dodatni ispravak potencijalno zavaravajućeg teksta iz Zakona o kaznenom postupku, u načelu bi se moglo prihvatiti. Međutim, u pobijanoj odluci, Komisija nije pružila nikakvo obrazloženje zbog čega prije donošenja pobijane odluke nije pričekala stupanje na snagu Zakona o izmjeni zakonâ o sveučilištima (Zakon LXXXV iz 2023.).
120. Zbog toga smatram da je prigovor Parlamenta osnovan.
121. Osim toga, donošenjem članka 3. Zakona o izmjeni zakonâ o sveučilištima (Zakon LXXXV iz 2023.) Mađarska je utvrdila da Alkotmánybíróság
(Ustavni sud) može dati mišljenje o pitanjima o nacionalnom suverenitetu kada se takvo pitanje postavi u okviru zahtjeva za prethodnu odluku upućenog Sudu. Komisija je znala za tu izmjenu, koja je stupila na snagu 14. prosinca 2023., odnosno dan nakon donošenja pobijane odluke. Namjera i način na koji će se ta nova nadležnost Ustavnog suda za davanje mišljenja o pitanjima nacionalnog suvereniteta primjenjivati nisu bili jasni u trenutku donošenja pobijane odluke niti su jasni danas. U tom pogledu, kao što to naglašava Parlament, takva odredba doista može imati odvraćajući učinak na nacionalne suce i odvratiti ih od toga da Sudu upute zahtjev za prethodnu odluku kada smatraju da je on potreban radi rješavanja sporova koji uključuju primjenu prava Unije.
122. Stoga Komisija nije mogla dati pozitivnu ocjenu zakonodavne reforme Mađarske bez utvrđivanja stvarnog učinka tog novog pravila.
123. Na temelju prethodno navedenog, predlažem Sudu da peti dio prvog tužbenog razloga prihvati kao osnovan.
6.      Šesti dio prvog tužbenog razloga: relevantni elementi nisu uzeti u obzir u Komisijinoj procjeni
a)      Glavna pitanja i argumenti stranaka
124. Parlament ističe da je Komisija ograničila svoju ocjenu samo na popis uvjeta utvrđenih u odlukama o odobrenju a da pritom nije uzela u obzir druge važne promjene do kojih je došlo između donošenja odluka o odobrenju i pobijane odluke. Konkretno, Parlament tvrdi da nema dokaza da je Komisija razmatrala Zakon o zaštiti nacionalnog suvereniteta (Zakon LXXXVIII iz 2023.)(72) Mađarske, koji, prema njegovu mišljenju, zadire u ustavne nadležnosti državnih institucija, uključujući sudove, time što je njime osnovan Ured za zaštitu nacionalnog suvereniteta (u daljnjem tekstu: Ured)(73) koji ima široke ovlasti za istragu svih aktivnosti koje smatra protivnima nacionalnom suverenitetu. U članku 8. stavku 2. tog zakona istrage Ureda klasificirane su kao neupravne, tako da se ne mogu osporavati pred upravnim sudom. Usto, njegovi zaključci ili izvješća ne podliježu sudskom nadzoru. Slijedom toga, Parlament tvrdi da je Komisija trebala dobiti jamstva prije nego što je dala pozitivnu ocjenu. Nadalje, Parlament tvrdi da u Komisijinoj procjeni nisu uzete u obzir zabrinutosti iznesene u okviru europskog semestra i mehanizma vladavine prava iz 2023., koji su uslijedili nakon donošenja odluka o odobrenju. Naposljetku, Parlament također tvrdi da se tom procjenom zanemaruje i činjenica da su pravosudne reforme provedene bez odgovarajućeg savjetovanja s dionicima.
125. Komisija, koju podupire Mađarska, tvrdi da pitanja koja je postavio Parlament nisu relevantna jer se na temelju njih ne može zaključiti da donesene izmjene ne pružaju nužna jamstva kako bi se osigurala usklađenost s Poveljom prilikom provedbe
fondova Unije. Osim toga, Komisija smatra da Parlament nije dokazao da je Zakon o zaštiti nacionalnog suvereniteta (Zakon LXXXVIII iz 2023.) na bilo koji način povezan s neovisnošću sudaca u Mađarskoj. Nadalje, prema mišljenju Komisije, Parlament nije utvrdio nove nedostatke utvrđene u okviru europskog semestra i mehanizma vladavine prava iz 2023. niti je objasnio kako bi ih se moglo smatrati sustavnim i dovoljno ozbiljnima da bi se zaključilo da HUP koji se odnosi na Povelju nije ispunjen. Naposljetku, prema mišljenju Komisije, činjenica da su pravosudne reforme poduzete bez odgovarajućih savjetovanja s dionicima ne može pravno gledano opravdati ocjenu da HUP koji se odnosi na Povelju nije ispunjen.
126. Mađarska vlada u svojem intervencijskom podnesku tvrdi da odluke o odobrenju ne zahtijevaju savjetovanje s dionicima, zbog čega Mađarska u svojoj samoprocjeni nije podnijela nikakav dokaz o tim savjetovanjima. Međutim, nacrt Zakona o pravosudnim reformama (Zakon X iz 2023.) podnesen je na javno savjetovanje od 18. siječnja do 3. veljače 2023., a Mađarska je Komisiji dostavila pisana mišljenja koja je primila i provela usmena savjetovanja s predstavnicima organizacija, uključujući civilna društva.
b)      Analiza
127. Komisija je 2023. znala za donošenje Zakona o zaštiti nacionalnog suvereniteta (Zakon LXXXVIII iz 2023.), kao što je to potvrđeno na raspravi(74). Međutim, Komisija tvrdi da prilikom donošenja pobijane odluke nije raspolagala nijednim dokazom da taj zakon može ugroziti učinkovitost mehanizama namijenjenih osiguranju usklađenosti s Poveljom u Mađarskoj. Pobijana odluka ne pruža nikakav dokaz o Komisijinu uzimanju u obzir tog zakona niti objašnjava kako je zaključila da te zakonodavne promjene ne dovode u pitanje niti neutraliziraju ciljeve reformi koje je Mađarska poduzela nakon odluka o odobrenju.
128. Prema mojem mišljenju, Komisija je bila dužna barem zatražiti objašnjenja od Mađarske kako bi se uvjerila u moguće posljedice tog zakona. Kao što je to već navedeno (vidjeti točku 75. ovog mišljenja), Komisija ne može zanemariti promjene koje bi mogle utjecati na ciljeve reformi koje je odredila u odlukama o odobrenju. Stoga, iako se ne mogu nametnuti novi uvjeti, Komisija se morala uvjeriti da Mađarska nije uvela ni drugo zakonodavstvo kojim se mogu umanjiti učinci reformi poduzetih kako bi se ispunili uvjeti utvrđeni u odlukama o odobrenju.
129. Slijedom toga, predlažem Sudu da prihvati taj prigovor koji je istaknuo Parlament.
130. Kad je riječ o tvrdnji Parlamenta da u Komisijinoj procjeni nisu uzeta u obzir pitanja postavljena u okviru europskog semestra i mehanizma vladavine prava iz 2023., slažem se s Komisijom da Parlament nije precizno utvrdio pitanja koja navodno nisu uzeta u obzir (zabrinutosti u pogledu mehanizma dodjele predmeta nižim sudovima već su razmotrene u točki 97. ovog mišljenja).
131. Kad je riječ o savjetovanjima s dionicima, točno je da Komisija nije uključila taj zahtjev u odluke o odobrenju(75). Istodobno, Mađarska u svojem intervencijskom podnesku navodi da je provela potrebno savjetovanje s dionicima za Zakon o pravosudnim reformama (Zakon X iz 2023.) u skladu s POO-om. Ni Komisija ni Parlament nisu osporili tu tvrdnju.
132. Na temelju prethodno navedenog, predlažem Sudu da djelomično prihvati šesti dio prvog tužbenog razloga, samo u pogledu Zakona o zaštiti nacionalnog suvereniteta (Zakon LXXXVIII iz 2023.).
C.      Drugi tužbeni razlog: Komisijina povreda obveze obrazlaganja
1.      Glavna pitanja i argumenti stranaka
133. Svojim drugim tužbenim razlogom Parlament prigovara Komisiji da je povrijedila obvezu obrazlaganja, kako je predviđena člankom 296. UFEU-a, zbog toga što se u pobijanoj odluci samo nabrajaju izmjene koje je Mađarska donijela i što nije pružila nikakvo materijalno objašnjenje koje bi čitatelju omogućilo da shvati razloge na kojima se temelji njezina pozitivna procjena. Osim toga, Parlament tvrdi da se odgovorno korištenje proračuna Unije temelji na načelu uzajamnog povjerenja među državama članicama, koje je ugroženo kada Komisija oslobađa sredstva bez davanja odgovarajućeg obrazloženja kako bi uvjerila druge institucije Unije, države članice i građane Unije.
134. Komisija, koju podupire Mađarska, tvrdi da Parlament nije primijenio odgovarajući pravni standard i da nije pravilno razmotrio sudsku praksu koja se odnosi na obvezu obrazlaganja. Prema toj sudskoj praksi, poštivanje zahtjeva obrazlaganja treba ocjenjivati s obzirom na okolnosti slučaja jer obrazloženje mora jasno i nedvosmisleno odražavati razloge donošenja pobijane odluke ili akta o kojima je riječ(76). Međutim, kada je zainteresirana stranka bila usko uključena u postupak izrade te odluke i stoga je upoznata s razlozima zbog kojih ju je institucija donijela, opseg obveze obrazlaganja znatno je smanjen(77). U tom pogledu Komisija objašnjava da pobijana odluka predstavlja njezin odgovor Mađarskoj u pogledu opravdanja koja se odnose na zakonodavne reforme uvedene na temelju odluka o odobrenju. Stoga, kada odluci prethodi opsežan dijalog s osobom na koju se ona pravno odnosi, dovoljno je da se u njoj iznesu glavni činjenični i pravni elementi relevantni za pozitivnu procjenu. Osim toga, Komisija je dužna podnijeti svoju procjenu u skladu s člankom 15. stavkom 4. drugim podstavkom UZO-a samo ako se ne slaže s ocjenom države članice o usklađenosti mjera koje je donijela s uvjetima koji omogućuju provedbu.
2.      Analiza
135. Koju vrstu obrazloženja Komisija mora navesti u odluci kojom ukida suspenziju plaćanja iz proračuna za koje je prethodno odredila određene uvjete i kome je ta odluka upućena?
136. Jedna od funkcija obveze obrazlaganja iz članka 296. UFEU-a je omogućavanje sudskog nadzora. U ustaljenoj sudskoj praksi Sud je pojasnio da „obrazloženje koje se zahtijeva člankom 296. drugim stavkom UFEU-a treba odgovarati prirodi predmetnog akta te treba jasno i nedvosmisleno odražavati rasuđivanje institucije koja je donijela akt, kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere, a nadležnom sudu da provede svoj nadzor(78).
137. Iz toga slijedi da, osim mogućnosti Suda da provede nadzor, obrazloženje također treba omogućiti potencijalnim tužiteljima da odluče hoće li uopće pokrenuti postupak pred Sudom.
138. Komisija svoj odgovor na tužbu temelji samo na činjenici da Mađarska raspolaže dostatnim obrazloženjem za razumijevanje odluke. Međutim, obrazloženje bi, čak i ako nije potrebno ulaziti u detalje, također trebalo zadovoljiti interese koje bi drugi subjekti mogli imati u toj odluci, iako nisu njezini adresati. To osobito vrijedi u ovom slučaju u pogledu opravdanja razloga zbog kojih još neispunjeni zahtjevi nisu spriječili Komisiju da odluči osloboditi sredstva iz proračuna Unije.
139. U pobijanoj odluci samo su nabrojani zahtjevi koji se nalažu odlukama o odobrenju te su navedene mađarske reforme koje su donesene kako bi se ispunili ti zahtjevi, ali u njoj nisu navedeni ni zahtjevi koji nisu bili ispunjeni u trenutku donošenja odluke ni bilo kakve naknadne promjene. Komisija stoga uopće nije objasnila zašto se neispunjeni zahtjevi više ne smatraju preprekom za oslobađanje sredstava iz proračuna Unije. Stoga taj dio obrazloženja nije samo bio nedovoljan da bi se omogućilo osporavanje njegove materijalne prihvatljivosti, nego je zapravo nepostojeći i stoga u suprotnosti s člankom 296. UFEU-a.
140. U tim okolnostima smatram da u pobijanoj odluci nedostaje dio potrebnog Komisijinog obrazloženja te predlažem Sudu da prihvati drugi tužbeni razlog Parlamenta.
D.      Treći tužbeni razlog: Komisija je zloupotrijebila svoje ovlasti
1.      Glavna pitanja i argumenti stranaka
141. Parlament tvrdi da, iako nije mogao ispitati korespondenciju između Komisije i Mađarske od 11. do 13. prosinca 2023., dostupne indicije dokazuju da je Komisija zlouporabila ovlasti kada je dala pozitivnu procjenu u pogledu HUP-a koji se odnosi na Povelju. Parlament tvrdi da je takva pozitivna procjena dana u zamjenu za odluku mađarskog premijera o napuštanju zasjedanja, čime je drugim članovima Europskog vijeća omogućeno da odluče o otvaranju pristupnih pregovora s Ukrajinom 14. i 15. prosinca 2023. Tome u prilog govore činjenica da je premijer više puta povezivao financiranje Ukrajine i blokiranje sredstava Unije za Mađarsku, objave na društvenim medijima koje ga prikazuju kako napušta prostoriju tijekom glasovanja, izjave člana Komisije, činjenica da je odluka sastavljena samo na engleskom jeziku te plaćanje Mađarskoj 27. prosinca 2023., odnosno na dan kada Komisija ne radi. Naposljetku, Parlament tvrdi da Komisija nije imala nikakvu obvezu dati svoju procjenu do tog datuma i da se u pobijanoj odluci ne objašnjava zašto nije pričekala da potrebne reforme postanu primjenjive.
142. Komisija, koju podupire Mađarska, tvrdi da Parlament nije dokazao da pobijana odluka odstupa od ciljeva kojima se opravdavaju Komisijine ovlasti. Dodaje da je morala poštovati rok od tri mjeseca koji je počeo 18. srpnja 2023., koji je dva puta prekinut i nastavljen tek nakon što je Mađarska dostavila pojašnjenja; stoga je rok istekao prije kraja godine. Činjenica da je odluka donesena deset radnih dana prije tog roka prema Komisijinu mišljenju ne znači da je postupak proveden na brzinu jer je spis ispitivan gotovo pet mjeseci, što je znatno dulje od razdoblja od tri mjeseca i nadilazi ovlaštenja koja Komisija ima temeljem članka 15. stavka 4. UZO-a, kojim se zahtijeva da se „što je prije moguće, a najkasnije u roku od tri mjeseca” nakon primitka samoprocjene države članice zauzme stajalište. Stoga Komisija tvrdi da je poštovala članak 15. stavak 4. UZO-a. Naposljetku, interna odluka kojom se glavnog direktora ovlašćuje da proslijedi dopis donesena je u pisanom postupku, sastavljena samo na engleskom jeziku u skladu s ovlaštenjem predsjednika Komisije na temelju Poslovnika Komisije, a dopis u prilogu naknadno je preveden na mađarski jezik.
2.      Analiza
143. U sudskoj praksi Sud je dosljedno smatrao da „akt je zahvaćen zlouporabom ovlasti samo ako je na temelju objektivnih, relevantnih i podudarnih indicija razvidno da je njegov isključivi ili barem odlučujući cilj bio postići ciljeve koji se razlikuju od proglašenih ciljeva ili zaobići postupak posebno predviđen Ugovorom za rješavanje okolnosti konkretnog slučaja”(79).
144. Činjenica da su sredstva oslobođena kada svi zahtjevi još nisu bili ispunjeni – dakle preuranjeno – i da se to dogodilo bez ikakva objašnjenja mogla bi navesti razumnu osobu na to da se upita o stvarnom motivu iza pobijane odluke. Međutim, pretpostavke ili „indicije”, kao što ih naziva Parlament, da su sredstva Unije oslobođena za Mađarsku u zamjenu za političke ustupke uglavnom se temelje na objavama na društvenim mrežama, intervjuima i novinskim člancima. Prema mojem mišljenju, oni su nedovoljni da se dokaže da je Komisija donijela pobijanu odluku isključivo ili primarno radi postizanja nekog drugog cilja osim utvrđivanja da je Mađarska provela potrebne zakonodavne reforme u vezi s neovisnošću pravosuđa – što je upravo uvjet koji bi je kvalificirao za primanje plaćanja iz fondova iz UZO-a.
145. Stoga, s obzirom na to da Sud prigovore koji se temelje na zlouporabi ovlasti podvrgava strogim zahtjevima u pogledu dokazivanja(80), predlažem Sudu da treći tužbeni razlog odbije kao neosnovan.
VI.    Troškovi
146. Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
147. Budući da je Parlament postavio zahtjev da se Komisiji naloži snošenje troškova i da potonja nije uspjela u postupku, Komisiji treba naložiti snošenje troškova Parlamenta.
148. U skladu s člankom 140. stavkom 1. tog Poslovnika, Mađarska, kao intervenijent, mora snositi vlastite troškove.
VII. Zaključak
149. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da:
–        poništi Odluku Komisije C(2023) 9014 od 13.
prosinca 2023.
o odobrenju i potpisivanju Komisijine procjene, u skladu s člankom 15. stavkom 4. Uredbe (EU) 2021/1060, o ispunjenju horizontalnog uvjeta koji omogućuje provedbu „3. Djelotvorna primjena i provedba Povelje o temeljnim pravima” u pogledu nedostataka u neovisnosti pravosuđa u Mađarskoj;
–        naloži Europskoj komisiji snošenje vlastitih troškova i troškova Europskog parlamenta;
–        naloži Mađarskoj snošenje vlastitih troškova.
1      Izvorni jezik: engleski
2      Uredba (EU) 2021/1060 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. lipnja 2021. o utvrđivanju zajedničkih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu plus, Kohezijskom fondu, Fondu za pravednu tranziciju i Europskom fondu za pomorstvo, ribarstvo i akvakulturu te financijskih pravila za njih i za Fond za azil, migracije i integraciju, Fond za unutarnju sigurnost i Instrument za financijsku potporu u području upravljanja granicama i vizne politike (SL 2021., L 231, str. 159. i ispravci SL 2021., L 261, str. 58., SL 2021., L 450, str. 158. i SL 2022., L 241, str. 16.)
3      Odluka Komisije od 13. prosinca 2023. o odobrenju i potpisivanju Komisijine procjene, u skladu s člankom 15. stavkom 4. Uredbe (EU) 2021/1060, o ispunjenju horizontalnog uvjeta koji omogućuje provedbu „3. Djelotvorna primjena i provedba Povelje o temeljnim pravima” u pogledu nedostataka u neovisnosti pravosuđa u Mađarskoj, Bruxelles, 13. prosinca 2023. (neobjavljena)
4      Za jasan pregled i objašnjenje različitih instrumenata Unije za financiranje vidjeti Witte, B., „Integration through funding? The Union’s finances as policy instrument”, u Weber, R., (ur.), The Financial Constitution of European Integration – Follow the Money?, Hart Publishing, Oxford, 2023., str. 221. do 236.
5      Uredba (EU, Euratom) 2020/2092 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2020. o općem režimu uvjetovanosti za zaštitu proračuna Unije (SL 2020., L 433I, str. 1. i ispravci SL 2021., L 373, str. 94. i SL 2023./90149, L, u daljnjem tekstu: Uredba o uvjetovanosti)
6      Vidjeti članak 1. Uredbe o uvjetovanosti
7      Vidjeti u tom pogledu članak 4. stavak 2. točku (d) te uvodne izjave 8., 9. i 10. Uredbe o uvjetovanosti. Vidjeti također presude od 16. veljače 2022., Mađarska/Parlament i Vijeće
(C-156/21, EU:C:2022:97) i od 16. veljače 2022., Poljska/Parlament i Vijeće
(C-157/21, EU:C:2022:98).
8      Vidjeti članak 15. i Prilog III. UZO-u. Relevantni dio HUP-a koji se odnosi na Povelju iz Priloga III. glasi kako slijedi: „Uspostavljeni su djelotvorni mehanizmi osiguravanja usklađenosti s Poveljom o temeljnim pravima Europske unije (u daljnjem tekstu: Povelja) koji uključuju: 1. mehanizme kojima se osigurava usklađenost programa koji primaju potporu iz fondova i njihove provedbe s relevantnim odredbama Povelje. [...]”
9      Uredba (EU) 2021/241 Europskog parlamenta i Vijeća od 12. veljače 2021. o uspostavi Mehanizma za oporavak i otpornost (SL 2021., L 57, str. 17. i ispravci SL 2021., L 410, str. 197. i SL 2023., L 137, str. 71.)
10      Vidjeti točku 4. članka 2. Uredbe o MOO-u.
11      NGEU je privremeni financijski program, pokrenut kao odgovor na gospodarski učinak pandemije bolesti COVID-19, u vrijednosti od 750 milijardi eura za čije je financiranje Unija prikupila sredstva na financijskim tržištima. Međutim, iako je predstavljen kao hitan odgovor na pandemiju bolesti COVID-19, NGEU je zapravo plan kojim se potiče strukturna transformacija za gospodarstva država članica, s posebnim naglaskom na zelenu i digitalnu tranziciju. Vidjeti van Middelaar, L., „Investment politics: A new capacity to project Union action into the future?”, u Weber, R., (ur.), The Financial Constitution of European Integration – Follow the Money?, Hart Publishing, Oxford, 2023., str. 237. do 257., vidjeti osobito str. 251.
12      Postupkom na temelju Uredbe o MOO-u od države članice zahtijeva se da prvo pripremi nacionalni plan za oporavak i otpornost (u daljnjem tekstu: POO) koji mora biti usklađen „s relevantnim izazovima i prioritetima koji su specifični za pojedinu zemlju” utvrđenima u okviru europskog semestra i drugih mehanizama (vidjeti članke 17. i 18. Uredbe o MOO-u). Komisija zatim ocjenjuje plan, u bliskoj suradnji s dotičnom državom članicom, i predlaže POO zajedno s predloženim ciljnim vrijednostima i ključnim etapama na odobrenje Vijeću Europske unije (vidjeti članke 19. i 20. Uredbe o MOO-u). Komisija je 30. studenoga 2022. predstavila prijedlog za Mađarsku, a Vijeće je 5. prosinca 2022. odobrilo mađarski POO, koji je sadržavao 111 ključnih etapa i ciljnih vrijednosti. Vidjeti Provedbenu odluku Vijeća o odobrenju ocjene plana za oporavak i otpornost Mađarske, 15447/22, donesenu 5. prosinca 2022. (u daljnjem tekstu: Provedbena odluka Vijeća o POO-u Mađarske), dostupnu na https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15447-2022-INIT/hr/pdf. Vijeće je 7. prosinca 2023. na prijedlog Komisije donijelo izmjene te provedbene odluke kako bi se uključio zahtjev za dodatno financiranje u okviru plana REPowerEU koji je u međuvremenu utvrđen (dostupan na: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15964-2023-REV-1/en/pdf).
13      Vidjeti glavne ključne etape 213 do 216 u prilogu Provedbenoj odluci Vijeća o POO-u Mađarske.
14      Kao što ću to detaljnije objasniti u nastavku (vidjeti točke 16. do 28. ovog mišljenja), u okviru UZO-a ti su zahtjevi postali dio odluka o odobrenju (vidjeti bilješku 31. ovog mišljenja), kojima je Komisija 22. prosinca 2022. odobrila deset programa koje je predložila Mađarska, pri čemu je suspendirala plaćanje dok se ne ispune uvjeti koji omogućuju provedbu.
15      Vidjeti Komisijino priopćenje za medije na sljedećoj poveznici: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/hr/ip_22_7273.
16      Komisija je na raspravi objasnila da Mađarska nije zatražila plaćanje iz MOO-a, unatoč činjenici da je zahtjev za plaćanje preduvjet za svaku isplatu na temelju tog mehanizma.
17      Komisija objašnjava da mjere predviđene tom uredbom primjenjuje samo ako su te mjere učinkovitije. Vidjeti u tom pogledu Komunikaciju Komisije – Smjernice za primjenu Uredbe (EU, Euratom) 2020/2092 o općem režimu uvjetovanosti za zaštitu proračuna Unije ((2022/C 132/02, str. 12.), dostupnu na sljedećoj poveznici: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022XC0318(02).
18      Vidjeti Provedbenu odluku Vijeća (EU) 2022/2506 od 15. prosinca 2022. o mjerama za zaštitu proračuna Unije od povreda načelâ vladavine prava u Mađarskoj (SL 2022., L 325, str. 94.).
19      Vidjeti Prijedlog provedbene odluke Vijeća o mjerama za zaštitu proračuna Unije od povreda načelâ vladavine prava u Mađarskoj (COM/2022/485 final), dostupan na sljedećoj poveznici: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/?uri=celex:52022PC0485. Prva obavijest Komisije u skladu s Uredbom o uvjetovanosti poslana je Mađarskoj 27. travnja 2022. te je predstavljala početak postupka procjene s Mađarskom.
20      Vidjeti uvodne izjave 11. i 12. Provedbene uredbe Vijeća 2022/2506.
21      Ta se suspenzija odnosila na oko 6,3 milijarde eura.
22      To su operativni program za okoliš i energetsku učinkovitost plus, operativni program za integrirani promet plus i operativni program za razvoj teritorija i naselja plus. Financiraju se iz fondova obuhvaćenih UZO-om.
23      Istom odlukom Vijeće je Komisiji zabranilo preuzimanje novih pravnih obveza sa zakladama od javnog interesa i subjektima u njihovu vlasništvu za financiranje sredstvima Unije koje se provodi u okviru izravnog ili neizravnog upravljanja. U Mađarskoj te zaklade od javnog interesa nadziru 21 mađarsku javnu instituciju. Njihovi upravni odbori ovlašteni su za utvrđivanje strategije, proračuna, politike ljudskih resursa, organizacijske strukture i institucija te mogu odabrati izvršne direktore, kao što su oni na višim akademskim i administrativnim rukovodećim položajima.
24      Vidjeti Odluku Komisije od 13. prosinca 2023. o ponovnoj procjeni, na inicijativu Komisije, ispunjavanja uvjeta iz članka 4. Uredbe (EU, Euratom) 2020/2092 nakon Provedbene odluke Vijeća (EU) 2022/2506 od 15. prosinca 2022. u pogledu Mađarske (C(2023)
8999 final), koja je dostupna na sljedećoj poveznici: https://commission.europa.eu/system/files/2023-12/C_2023_8999_1_EN_ACT.pdf.
25      Treba napomenuti da je u međuvremenu Mađarska obavijestila Komisiju o izmjenama koje je poduzela u vezi sa zakladama za upravljanje imovinom od javnog interesa koje obavljaju javne funkcije te je od Komisije zatražila da Vijeću predloži da prilagodi ili ukine mjere predviđene Uredbom o uvjetovanosti, ali samo u pogledu zaklada od javnog interesa. Nakon Komisijine odluke kojom se osporavala dostatnost predmetnih reformi, Mađarska je 26. veljače 2025. podnijela tužbu za poništenje te odluke, o kojoj se trenutačno vodi postupak pred Općim sudom u predmetu T-138/25, Mađarska/Komisija.
26      Vidjeti članke 21. i 23. UZO-a.
27      U trenutku donošenja pobijanih odluka primjenjivala se Uredba (EU, Euratom) 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. srpnja 2018. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije, o izmjeni uredaba (EU) br. 1296/2013, (EU) br. 1301/2013, (EU) br. 1303/2013, (EU) br. 1304/2013, (EU) br. 1309/2013, (EU) br. 1316/2013, (EU) br. 223/2014, (EU) br. 283/2014 i Odluke br. 541/2014/EU te o stavljanju izvan snage Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 (SL 2018., L 193, str. 1. i ispravak SL 2018., L 294, str. 45.; u daljnjem tekstu: Financijska uredba).
28      Vidjeti drugu rečenicu članka 15. stavka 2. UZO-a (moje isticanje).
29      Takva samoprocjena prijavljena je za svih deset programa za koje su podneseni zahtjevi. Vidjeti, primjerice, uvodnu izjavu 5. operativnog programa za okoliš i energetsku učinkovitost plus za potporu iz Europskog fonda za regionalni razvoj, Kohezijskog fonda i Fonda za pravednu tranziciju u okviru cilja „Ulaganje za rast i radna mjesta” u Mađarskoj.
30      Riječ je o sljedećim odlukama: Odluka C(2022) 10004 o odobrenju programa „Operativni program za okoliš i energetsku učinkovitost plus” za potporu iz Europskog fonda za regionalni razvoj, Kohezijskog fonda i Fonda za pravednu tranziciju u okviru cilja „Ulaganje za rast i radna mjesta” u Mađarskoj, Odluka C(2022) 10007 o odobrenju programa „Operativni program za digitalnu obnovu plus” za potporu iz Europskog fonda za regionalni razvoj i Europskog socijalnog fonda plus u okviru cilja „Ulaganje za rast i radna mjesta” u Mađarskoj, Odluka C(2022) 10008 o odobrenju programa „Operativni program za razvoj teritorija i naselja plus” za potporu iz Europskog fonda za regionalni razvoj i Europskog socijalnog fonda plus u okviru cilja „Ulaganje za rast i radna mjesta” u Mađarskoj, Odluka C(2022) 10009 o odobrenju programa „Operativni program za gospodarski razvoj i inovacije plus” za potporu iz Europskog fonda za regionalni razvoj i Europskog socijalnog fonda plus u okviru cilja „Ulaganje za rast i radna mjesta” u Mađarskoj, Odluka C(2022) 10010 o odobrenju programa „Operativni program za razvoj ljudskih resursa plus” za potporu iz Europskog fonda za regionalni razvoj i Europskog socijalnog fonda plus u okviru cilja „Ulaganje za rast i radna mjesta” u Mađarskoj, Odluka C(2022) 10011 o odobrenju programa „Operativni program za integrirani razvoj prometa plus” za potporu iz Europskog fonda za regionalni razvoj i Kohezijskog fonda u okviru cilja „Ulaganje za rast i radna mjesta” u Mađarskoj, Odluka C(2022) 10018 o odobrenju programa „Mađarski operativni program za ribarstvo plus (HFP Plus)” za potporu iz Europskog fonda za pomorstvo, ribarstvo i akvakulturu u Mađarskoj, Odluka C(2022) 10019 o odobrenju programa Mađarske za potpore iz Fonda za unutarnju sigurnost za razdoblje 2021. do 2027., Odluka C(2022) 10020 o odobrenju programa Mađarske za potporu u okviru Instrumenta za financijsku potporu u području upravljanja granicama i vizne politike za razdoblje 2021. do 2027. i Odluka C(2022) 10022 o odobrenju programa Mađarske za potporu u okviru Fonda za azil, migracije i integraciju za razdoblje 2021. do 2027. (u daljnjem tekstu: odluke o odobrenju).
31      Vidjeti, primjerice, uvodnu izjavu 8. Provedbene odluke o odobrenju operativnog programa za okoliš i energetsku učinkovitost plus.
32      Vidjeti članke 1. i 2. svake od odluka o odobrenju.
33      Članak 3. stavak 2. jednak je u svih deset odluka o odobrenju. Moje isticanje
34      Vratit ću se na te posebne zahtjeve, koji navodno nisu bili ispunjeni, prilikom ocjene posebnih dijelova prvog tužbenog razloga Parlamenta (vidjeti odjeljak V. pododjeljak B ovog mišljenja).
35      Moje isticanje
36      Egyes igazságügyi tárgyú törvényeknek a magyar helyreállítási és ellenállóképességi tervhez kapcsolódó módosításáról szóló 2023. évi X. törvény (Zakon X iz 2023. o izmjeni određenih zakona koji se odnose na pravosuđe
u vezi s planom oporavka i otpornosti za Mađarsku; u daljnjem tekstu: Zakon o pravosudnim reformama (Zakon X iz 2023.))
37      Az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. Törvény (Zakon LXVIII iz 1997.
o radnom odnosu sudskog osoblja; u daljnjem tekstu: Zakon o sudskom osoblju (Zakon LXVIII iz 1997.))
38      Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. Törvény (Zakon CLI iz 2011. o Ustavnom sudu; u daljnjem tekstu: Zakon o Ustavnom sudu (Zakon CLI iz 2011.))
39      A bíróságok szervezetésről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (Zakon CLXI iz 2011.
o organizaciji i upravljanju sudovima; u daljnjem tekstu: Zakon o organizaciji sudova (Zakon CLXI iz 2011.))
40      A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény (Zakon CLXII iz 2011.
o pravnom statusu i plaći sudaca; u daljnjem tekstu: Zakon o statusu sudaca (Zakon CLXII iz 2011.))
41      A büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény (Zakon XC iz 2017. o kaznenom postupku; u daljnjem tekstu: Zakon o kaznenom postupku (Zakon XC iz 2017.))
42      18/2023. (XII. 7.) IM rendelet a bírósági ügyvitel szabályairól szóló 14/2002. (VIII. 1) (Odluka 18/2023 ministra pravosuđa od 7. prosinca 2023. o izmjeni odluke o sudskom upravljanju predmetima; u daljnjem tekstu:
Odluka 18/2023)
43      Az egyetemek és a kutatóintézetek, valamint a gazdaság összekapcsoltságának erősítéséhez szükséges egyes törvények, továbbá egyes felnőttképzési és kulturális tárgyú törvények módosításáról szóló 2023. évi LXXXV. törvény (Zakon LXXXV iz 2023. kojim se mijenjaju određeni zakoni potrebni za jačanje povezanosti sveučilišta i istraživačkih instituta s gospodarstvom, kao i određeni zakoni o obrazovanju odraslih i kulturi; u daljnjem tekstu: Zakon o izmjeni zakonâ o sveučilištima (Zakon LXXXV iz 2023.))
44      A nemzeti szuverenitás védelméről szóló 2023. évi LXXXVIII. törvény (Zakon LXXXVIII iz 2023. o zaštiti nacionalnog suvereniteta; u daljnjem tekstu: Zakon o zaštiti nacionalnog suvereniteta (Zakon LXXXVIII iz 2023.))
45      U ovom mišljenju koristim se izrazom „pobijana odluka” kako bih označila i samu odluku i dopis o procjeni priložen toj odluci.
46      Tako je 18. srpnja 2023. Mađarska najprije obavijestila Komisiju o svojoj pozitivnoj samoprocjeni u vezi s ispunjenjem HUP-a koji se odnosi na Povelju u pogledu neovisnosti pravosuđa. Budući da Komisija nije mogla utvrditi ispunjavaju li zakonodavne izmjene koje je Mađarska uvela sve uvjete navedene u odlukama o odobrenju, Komisija je 26. rujna 2023. od Mađarske zatražila pojašnjenje. Mađarska je 19. listopada 2023. odgovorila i dostavila dodatna objašnjenja. Komisija je 1. studenoga 2023. zatražila dodatno pojašnjenje, na što je Mađarska odgovorila dopisima od 11., 12. i 13. prosinca 2023.
47      Među njima su: program potpore iz Fonda za unutarnju sigurnost, kako je utvrđen u Provedbenoj odluci C(2022) 10019; program potpore u okviru Instrumenta za financijsku potporu u području upravljanja granicama i vizne politike, kako je utvrđen u Provedbenoj odluci C(2022) 10020; operativni program za razvoj teritorija i naselja plus, kako je utvrđen u Provedbenoj odluci C(2022) 10008; integrirani operativni program za razvoj prometa plus, kako je utvrđen u Provedbenoj odluci C(2022) 10011; operativni program za okoliš i energetsku učinkovitost plus, kako je utvrđen u Provedbenoj odluci C(2022) 10004; i mađarski program za ribarstvo plus, kako je utvrđen u Provedbenoj odluci C(2022) 10018.
48      To su: program potpore u okviru Fonda za azil, migracije i integraciju, kako je utvrđen u Provedbenoj odluci C(2022) 10022; operativni program za razvoj ljudskih potencijala plus, kako je utvrđen u Provedbenoj odluci C(2022) 10010, kako je ispravljena Provedbenom odlukom Komisije (2023)
1483 od 8. ožujka 2023.; operativni program digitalne obnove plus, kako je utvrđen u Provedbenoj odluci C(2022) 10007; i operativni program za gospodarski razvoj i inovacije plus, kako je utvrđen u Provedbenoj odluci C(2022) 10009.
49      Vidjeti Komisijino priopćenje za medije Komisija smatra da su se pravosudnom reformom Mađarske uklonili nedostaci u pogledu neovisnosti pravosuđa, ali i dalje postoje mjere za proračunsku uvjetovanost, 13. prosinca 2023., dostupno na sljedećoj poveznici: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/document/print/en/ip_23_6465/IP_23_6465_EN.pdf.
50      Iako je Parlament Komisijine pogreške okvalificirao kao očite, na raspravi je objasnio da je samo želio naznačiti da su pogreške bile očigledne, a ne sugerirati da je to standard koji bi Sud trebao primijeniti za nadzor zakonitosti odluke.
51      Kao što je to Sud objasnio u dvjema presudama o uvjetovanosti, zahtjevi u pogledu vladavine prava u kontekstu proračunske uvjetovanosti omogućuju institucijama Unije da ispitaju situacije u državama članicama samo u mjeri u kojoj su relevantne za dobro financijsko upravljanje proračunom Unije ili zaštitu financijskih interesa Unije. Vidjeti presude od 16. veljače 2022., Mađarska/Parlament i Vijeće (C-156/21, EU:C:2022:97, t. 144. i 145.) i od 16. veljače 2022., Poljska/Parlament i Vijeće  (C-157/21, EU:C:2022:98, t. 162. i 163.).
52      Iako ta formulacija možda ne odražava u potpunosti suštinu svih Parlamentovih prigovora, zadržat ću tu terminologiju kako bih održala vezu sa svakim dijelom prvog tužbenog razloga Parlamenta. Međutim, prigovor koji se odnosi na „pogrešnu ocjenu” u drugom, trećem, četvrtom i petom dijelu Parlamentova prvog tužbenog razloga treba se, u vezi s nekim prigovorima, shvatiti na način da se ne odnosi na pogrešno utvrđenje činjenica, nego na pogrešnu primjenu prava.
53      Ne mogu a da ne primijetim da je ovaj predmet otkrio da mnoge
faze vezane uz korištenje sredstava Unije i provedbu različitih oblika uvjetovanosti u tom pogledu nisu dovoljno transparentne. To je u suprotnosti s načelom demokracije jer građanima Unije otežava razumijevanje kako i zašto se donose mnoge proračunske odluke.
54      Vidjeti, primjerice, članak 3. Provedbene odluke C(2022) 10004 o odobrenju operativnog programa za okoliš i energetsku učinkovitost plus.
55      Vidjeti uvodnu izjavu 9. odluka o odobrenju.
56      Kojim se mijenja podnaslov 63. Zakona o organizaciji sudova (Zakon CLXI iz 2011.).
57      Vidjeti uvodne izjave 10. i 11. odluka o odobrenju.
58      Konkretno, kandidati za to radno mjesto moraju imati najmanje pet godina iskustva u svojstvu suca, ne može ih se ponovno izabrati, a Državno sudbeno vijeće daje obvezujuće mišljenje o sposobnosti kandidata za to radno mjesto.
59      Konkretno, brojevi predmeta moraju se dodijeliti bez ljudske intervencije, predmeti bi se trebali dodijeliti vijećima u skladu s unaprijed utvrđenim i objektivnim kriterijima, sudsko vijeće koje odlučuje o predmetu mora biti sastavljeno prema unaprijed propisanom algoritmu, stranke u postupku trebale bi moći provjeriti, na temelju spisa predmeta, jesu li pravila o dodjeli predmeta pravilno primijenjena, a sudsko vijeće Kúrije (Vrhovni sud) i Kollegium (sudski odjeli) trebali bi moći dati obvezujuće mišljenje o sustavu dodjele predmeta.
60      Kao što je to istaknuto u Komisijinu Izvješću o vladavini prava za 2023. – Poglavlje o stanju vladavine prava u Mađarskoj, 2023., str. 7. (u daljnjem tekstu: Izvješće o vladavini prava za 2023.): „Blokirajuća manjina u Parlamentu može spriječiti izbor novog predsjednika, čime se sadašnji predsjednik zadržava na dužnosti neodređeno vrijeme”.
61      Kojim se mijenja članak 10. stavak 4. točka (c) Zakona o organizaciji sudova (Zakon CLXI iz 2011.).
62      Odredba VI.4. sustava dodjele predmeta predviđa da voditelj upravnog odjela može posebnom odlukom dodijeliti predmete koji se odnose na izbore vijećima od tri člana VIII, IX, X i XI ako se u roku od tri kalendarska dana pred Kúrijom (Vrhovni sud) pokrene više od 15 predmeta koji se odnose na izbore. Četiri vijeća VIII, IX, X i XI su nova vijeća, posebno osnovana samo za sporove u vezi s izborima, a osim toga ne zasjedaju, zbog čega se ta specifična
vijeća nazivaju „fantomskim” vijećima. Bez tih izmjena sporove u vezi s izborima rješavala bi postojeća tročlana
vijeća.
63      Vidjeti Izvješće o vladavini prava za 2023., str. 6.
64      Kojim se mijenja članak 114. stavak 1. točka (c) Zakona o organizaciji sudova (Zakon CLXI iz 2011.).
65      Vidjeti presude od 5. studenoga 2019., Komisija/Poljska (Neovisnost redovnih sudova) (C-192/18, EU:C:2019:924, t. 115.) i od 7. svibnja 2024., NADA i dr. (C-115/22, EU:C:2024:384, t. 43. i 44.).
66      Kojim se mijenja članak 10. stavak 4. Zakona o organizaciji sudova (Zakon CLXI iz 2011.). Njime se predviđa da se „brojevi predmeta zaprimljenih elektroničkim putem dodjeljuju automatiziranim postupkom, bez ljudske intervencije”.
67      U svojem dopisu Komisiji od 11. prosinca 2023. Mađarska je pojasnila da se na temelju prijedloga Komisije iznesenog na bilateralnim sastancima 2. studenoga 2023. Mađarska obvezala Komisiji dostaviti neovisno izvješće o reviziji do 30. lipnja 2024.
68      U članku 63. stavku 1. Zakona o pravosudnim reformama (Zakon X iz 2023.) navodi se da „sud može, po službenoj dužnosti ili na zahtjev, pokrenuti prethodni postupak pred Sudom [...] u skladu s pravilima Ugovorâ na kojima se temelji Europska unija ako to smatra potrebnim u pogledu bilo kojeg pravnog akta Unije ili zakonodavstva Unije koje se primjenjuje u kaznenom postupku”.
69      Člankom 64. Zakona o pravosudnim reformama (Zakon X iz 2023.) predviđa se da se „protiv rješenja izdanog na temelju članka 490. ne može podnijeti pravni lijek”.
70      Vidjeti presudu od 23. studenoga 2021., IS (Nezakonitost rješenja kojim se upućuje zahtjev za prethodnu odluku) (C-564/19, EU:C:2021:949); u daljnjem tekstu: presuda IS (Nezakonitost rješenja kojim se upućuje zahtjev za prethodnu odluku).
71      U obrazloženju članka 63. Zakona o pravosudnim reformama (Zakon X iz 2023.) navodi se: „ne može se odlučivati o preispitivanju zakonitosti odluke da se Sudu Europske unije uputi prethodno pitanje” i „pravo mađarskih sudaca da Sudu [...] upute prethodna pitanja u skladu s Ugovorima Unije nije ograničeno nacionalnim instrumentima”.
72      Taj je zakon donesen 12. prosinca 2023. na istoj sjednici Országgyűlésa
(Nacionalna skupština) na kojoj je donesen članak 35. Zakona o izmjeni zakonâ o sveučilištima (Zakon LXXXV iz 2023.).
73      Szuverenitásvédelmi Hivatal (Ured za zaštitu nacionalnog suvereniteta)
74      Također bi trebalo uzeti u obzir činjenicu da je Komisija pred Sudom pokrenula postupak zbog povrede obveze u pogledu Zakona o suverenitetu. Vidjeti predmet C‑829/24, Komisija/Mađarska, koji je u tijeku. Vidjeti također mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu C-829/24, Komisija/Mađarska, objavljeno istog dana kao i ovo mišljenje.
75      Međutim, takva su savjetovanja bila potrebna na temelju četiriju jednako formuliranih ključnih etapa u okviru Uredbe o MOO-u.
76      Komisija se pozvala na presude od 29. rujna 2011., Elf Aquitaine/Komisija, (C-521/09 P, EU:C:2011:620, t. 146. do 148. i navedena sudska praksa) i od 11. srpnja 2013., Ziegler/Komisija, (C-439/11 P, EU:C:2013:513, t. 114. i 115.).
77      Komisija se pozvala na presude od 11. prosinca 1980., Acciaierie e Ferriere Lucchini/Komisija (1252/79, EU:C:1980:288, t. 14.); od 14. siječnja 1981., Njemačka/Komisija (819/79, EU:C:1981:2, t. 19. do 21.); od 14. studenoga 1989., Italija/Komisija (14/88, EU:C:1989:421, t. 11.); od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink’s France (C-367/95 P, EU:C:1998:154, t. 63.); od 22. ožujka 2001., Francuska/Komisija (C-17/99, EU:C:2001:178, t. 35.); od 10. rujna 2015., Fliesen-Zentrum Deutschland (C-687/13, EU:C:2015:573, t. 75. i 76.) i od 27. rujna 2012., Applied Microengineering/Komisija, T-387/09, EU:T:2012:501, t. 67.).
78      Vidjeti, ex multis, presudu od 11. srpnja 2013., Ziegler/Komisija (C-439/11 P, EU:C:2013:513, t. 115.
i navedena sudska praksa) ili presudu od 23. siječnja 2025., Neos/Ryanair i Komisija (C-490/23 P, EU:C:2025:32, t. 34. i navedena sudska praksa) (moje isticanje).
79      Vidjeti presudu od 8. prosinca 2020., Mađarska/Parlament i Vijeće  (C‑620/18, EU:C:2020:1001, t. 82. i navedena sudska praksa).
80      Vidjeti Lenaerts, K., Gutman, K. i Nowak, J. T., EU Procedural Law, Oxford University Press, 2023., točke 7.191 do 7.194.