61985C0048
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
G. FEDERICO MANCINI
del 15 maggio 1986
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Con ricorso iscritto a ruolo il 18 febbraio 1985, la Commissione delle Comunità europee vi chiede, ai sensi degli articoli 169 e 171 trattato CEE, di constatare un inadempimento della Repubblica federale di Germania in materia di politica agricola comune. Più precisamente, vietando l'uso di di uve mosto concentrato rettificato (MUCR) nell'arricchimento dei vini tipici e dei vini di qualità, tale Stato avrebbe violato le regole relative all'organizzazione del mercato vitivinicolo che ammettono tale pratica.
Il ricorso è stato introdotto dopo una fase precontenziosa il cui inizio risale ad un'epoca precedente l'entrata in vigore (1o settembre 1982) della disciplina controversa. Con un telex del 17 agosto 1981, infatti, i servizi di Bruxelles dichiararono quest'ultima incompatibile con la normativa comunitaria e diffidarono le autorità tedesche dall'emanarla. A tale avvertimento e ai successivi rilievi della Commissione, la Repubblica federale replicò peraltro che il divieto d'impiegare l'MUCR non è affatto in contrasto con le norme vitivinicole comuni. Essa si rifiutò quindi di conformarsi anche al parere motivato che l'istituzione emise il 23 febbraio 1984.
Nel corso della procedura davanti alla nostra Corte, in cui il governo italiano è intervenuto a sostegno della ricorrente, l'iniziale dissenso tra le parti — che, come vedremo, ha per oggetto l'interpretazione di alcune norme comunitarie — si è trasformato in un confronto sui vantaggi e gli svantaggi tecnici ed economici derivanti dall'impiego dell' MUCR e dei prodotti alternativi, come il mosto concentrato non rettificato o il saccarosio. Dico subito che non intendo entrare nel merito di questo dibattito. Se è vero che vari disposti dell'organizzazione vitivinicola mettono in mostra una certa preferenza per l'MUCR come prodotto naturale della vite e che esso beneficia di aiuti comunitari, è anche vero che il Consiglio non lo ha mai formalmente anteposto alle altre sostanze, mentre la Commissione è stata incaricata di studiare in modo approfondito i possibili usi dei metodi intesi ad accrescere il titolo alcolometrico del vino.
Le mie conclusioni si limiteranno pertanto all'esame dei soli problemi giuridici posti dalla censura che la Commissione rivolge allo Stato convenuto.
2.
Richiamiamo anzitutto la legislazione tedesca. Nella versione vigente dopo il 1o settembre 1982, l'articolo 6, n. 1, titolo 1, del Weingesetz stabilisce che l'aumento della gradazione alcolica del vino nazionale può esser autorizzato conformemente agli articoli 32 e 33 regolamento del Consiglio 337/79. Per taluni vini, tuttavia, valgono regole particolari. Così, in forza dell'articolo 11, paragrafi 1 e 2, la designazione vino « di qualità prodotto in regioni determinate (v.q.p.r.d.) » o semplicemente « di qualità » (Qualitätsweine b. A.) spetta solo ai vini che abbiano ricevuto un numero di controllo; e questo numero è attribuito a certe condizioni, tra cui la circostanza che al vino non sia stato aggiunto MUCR. Non troppo diversa è la disciplina dei vini tipici: ai sensi dell'articolo 10, n. 8, titolo 2, infatti, la menzione « Landwein » suppone che il vino sia stato prodotto con uve raccolte nelle zone prescritte e che non sia stato arricchito con MUCR.
Orbene, la Commissione considera questi divieti incompatibili con gli articoli 32 e 33, titolo IV, del regolamento di base 337/79 e, per quanto attiene in particolare ai vini di qualità, con l'articolo 8 del regolamento 338/79 (entrambi del 5 febbraio 1979, GU L 54, pagine 1 e 48).
Che cosa dispongano tali norme è presto detto. L'articolo 32 afferma che « quando le condizioni climatiche in talune zone viticole (...) lo rendano necessario, gli Stati membri possono autorizzare l'aumento del titolo alcolometrico volumico » e che esso « ha luogo secondo le pratiche enologiche menzionate all'articolo 33 ». A sua volta, il paragrafo 1 di quest'ultimo disposto (come modificato dal regolamento 18 febbraio 1980, n. 453/80, GU L 57, pag. 1), stabilisce che le dette pratiche consistono: a) per le uve fresche, il mosto d'uve parzialmente fermentato o il vino nuovo ancora in fermentazione, solo nell'aggiunta di saccarosio, di mosto d'uve concentrato e di MUCR; b) per il mosto d'uve, solo nell'aggiunta di saccarosio, di mosto d'uve concentrato e di MUCR o nella concentrazione parziale; e) per il vino atto a diventare vino da tavola o per il vino da tavola, solo nella concentrazione parziale a freddo. Il paragrafo 2 precisa inoltre che « ciascuna [di tali] operazioni esclude il ricorso alle altre ».
Unitamente all'articolo 36, le norme citate disciplinano poi in modo assai dettagliato: a) i valori minimi del titolo alcolometrico necessari per poter procedere, nelle zone viticole A, B e C, alle operazioni di arricchimento; b) i valori massimi di aumento a questo fine consentiti; e) le condizioni di luogo e di tempo in cui tali pratiche possono effettuarsi e le relative modalità d'esecuzione. Infine, l'articolo 36 statuisce che « ciascuna delle operazioni [indicate] deve [far] oggetto di una dichiarazione [da parte degli interessati] alle autorità [nazionali] competenti. Lo stesso dicasi per i quantitativi di saccarosio, di mosto d'uve concentrato o di MUCR [che essi detengono] a questo scopo ».
Regole analoghe valgono per l'arricchimento dei v.q.p.r.d. L'articolo 8, paragrafo 2, quarto comma, del regolamento 338/79 prescrive infatti che « l'aumento [del titolo alcolometrico di tali vini] può esser effettuato soltanto secondo i metodi e le condizioni di cui all'articolo 33 del regolamento 337/79 ». Il successivo articolo 10 dispone infine che « ciascuna operazione di arricchimento (...) è autorizzata soltanto se effettuata alle condizioni previste dall'articolo 36 del regolamento 337/79 ».
Dal quadro normativo così tracciato la Commissione trae un argomento innegabilmente limpido. L'articolo 32 — essa sostiene — conferisce agli Stati il potere di decidere se, in certe annate, sia necessario autorizzare l'aumento della gradazione dei vini. Per contro, esso non li abilita a stabilire quale tra i metodi previsti dall'articolo 33 debba essere seguito a questo fine, né ad escluderne uno in favore degli altri. Il suo testo, infatti, non dice che l'aumento va effettuato secondo una delle pratiche indicate all'articolo 33, ma afferma con chiarezza che esso «ha luogo secondo le [dette] pratiche ». La proibizione introdotta dagli articoli 10 e 11 del Weingesetz è dunque manifestamente illegittima. Com'è ovvio, precisa la ricorrente, ciò non implica che la Repubblica federale sia tenuta ad imporre l'uso dell'MUCR. Scopo del ricorso è infatti permettere ai viticoltori tedeschi di impiegare questo prodotto alla stessa stregua degli altri che il diritto comunitario espressamente autorizza.
3.
Meno lineare è la difesa del governo tedesco che, nel corso della causa, è giunta a sostenere tre tesi diverse e in qualche misura contraddittorie. Cominciamo dalla terza che è stata propósta per la prima volta in udienza. Rovesciando il ragionamento della Commissione, la Germania afferma che in virtù degli articoli 32 e 33 gli Stati sono abilitati non solo ad autorizzare l'arricchimento, ma anche ad imporre, se pure nel solo àmbito delle pratiche previste dall'articolo 33, il metodo col quale procedervi. Lo prova il fatto che l'articolo 33 elenca appunto una pluralità di metodi.
L'argomento è inaccoglibile, sia perché contrasta con la lettera dell'articolo 32, sia perché ignora o sottovaluta il carattere eccezionale e perciò la natura imperativa dell'articolo 33. In effetti, lungi dall'elencare alla rinfusa un certo numero di pratiche con cui ottenere l'aumento della gradazione, questa norma stabilisce tassativamente, per ognuno dei prodotti vinosi che vi si indicano (uve fresche, mosti, vino), quale sia il metodo di arricchimento appropriato. Così, tra le operazioni che essa contempla v'è l'aggiunta di saccarosio; ma è evidente che uno Stato non potrebbe imporla od ammetterla per accrescere il titolo alcolometrico del vino da tavola, poiché in tale caso la sola pratica consentita è la concentrazione parziale a freddo. Per lo stesso motivo, quando il nostro articolo autorizza ad optare tra diverse pratiche — ad esempio, nel caso delle uve fresche e dei mosti, tra le aggiunte di saccarosio o di mosto concentrato o di MUCR — nessuna norma nazionale potrà restringere la scelta così ammessa. Essa spetta ai viticoltori interessati; tanto è vero che, in forza dell'articolo 36, costoro devono comunicare l'operazione all'autorità nazionale e insieme dichiarare i quantitativi di zucchero e di MUCR detenuti per il suo svolgimento.
La seconda tesi del governo tedesco si fonda sulla circostanza che il diritto comunitario non vieta di escludere sul piano nazionale l'uso dell'MUCR: le norme citate — esso afferma infatti — forniscono indicazioni sui metodi di arricchimento che possono venir impiegati in modo lecito, ma non indentificano quelli di cui ci si deve avvalere. Anche questo, tuttavia, è un argomento da respingere e a dimostrarlo è sempre l'articolo 33 che, come ho appena osservato, autorizza solo alcune tra le pratiche intese ad aumentare la gradazione, giungendo, nel caso dei vini da tavola, ad ammettere la sola concentrazione parziale a freddo. Tutto ciò, del resto, è stato ben compreso dalla recente sentenza 27 febbraio 1986, causa 238/84, Röser, Race. 1986, pag. 795: « l'autorisation de procéder à l'augmentation du titre alcoométrique volumique — vi si legge — est subordonné à la réunion de toutes les conditions exigées par les articles 32, 33 et 36 du règlement n. 337/79 et (...), par conséquent, en l'absence de l'une d'elles, c'est l'interdiction de procéder à une telle opération qui prévaut» (punto 18; il corsivo è mio).
Detto altrimenti, alla regola generale che proibisce l'aumento della gradazione gli Stati membri possono derogare solo servendosi della disciplina — dettagliatissima e completa o, per dir meglio, chiusa — che a tal fine pone in essere il legislatore comunitario. Quanto poi all'MUCR, non si vede perché il regolamento di base e le fonti ad esso collegate dovrebbero escludere espressamente il divieto di farne uso. Nel quadro dell'organizzazione vitivinicola comune, infatti, tale prodotto non è interdetto; è anzi una delle tre sostanze autorizzate per procedere all'operazione di arricchimento.
4.
Veniamo allora alla tesi che il governo di Bonn avanza fin dalla fase precontenziosa e che presenta come principale. La legittimazione ad emanare norme nazionali che vietino l'uso dell'MUCR — esso afferma — si fonda, per i vini di qualità, sull'articolo 19 del regolamento 338/79 e, per i vini tipici, sull'articolo 2, paragrafo 3, lettera i), secondo comma del regolamento 5 febbraio 1979, n. 355/79 (GU L 54, pag. 99). La prima norma stabilisce che « oltre alle disposizioni previste [dal] regolamento, gli Stati (...) produttori possono definire, tenendo conto degli usi (...), caratteristiche e condizioni di produzione e di circolazione complementari e più rigorose per i vini di qualità prodotti in regioni particolari del loro territorio ». Ai sensi del secondo disposto, è poi lecito integrare l'etichetta dei vini da tavola con le menzioni « Landwein », « vin de pays », « vino tipico » solo in quanto le norme nazionali le riservino « ai vini da tavola che rispondono'a talune condizioni di produzione, in particolare per quanto concerne le varietà di viti, il titolo alcolometri naturale volumico minimo e le caratteristiche organolettiche ».
Scopo di queste disposizioni — continua il governo tedesco — è consentire ad ogni Stato di tenere nel debito conto le condizioni di produzione e le esigenze tradizionali che caratterizzano i suoi vini migliori, siano di qualità o tipici. Se ne desume che le norme vitivinicole comuni costituiscono criteri minimi e, per ciò stesso, che gli Stati possono renderli più rigidi senza trasgredire i propri obblighi comunitari. Così è stato appunto nel caso dell'MUCR, il cui impiego, oltre a comportare rischi di abuso e inconvenienti di natura microbiologica, non rientra tra i metodi di produzione e non corrisponde alle tradizioni dei vignaiuoli tedeschi.
Dico subito che neppure questi argomenti sono fondati. Essi non provano infatti che la disciplina comunitaria in tema di aumento del titolo alcolometrico sia derogabile da norme nazionali successive e, in particolare, che a legittimare la deroga siano i citati articoli 19 e 2. V'è di più: Anche ammesso che una deroga sia lecita, la tesi avanzata dal governo tedesco non spiega:
a)
quali criteri obiettivi legittimino il maggior rigore della disciplina nazionale rispetto alle condizioni poste dal regolamento di base;
b)
in che modo l'uso dell'MUCR pregiudichi la qualità del vino;
e)
come possa una norma relativa alle menzioni eventualmente inseribili sulle etichette dei vini da tavola giustificare la proibizione assoluta di cui agli articoli 10 e 11 del Weingesetz.
Procediamo con ordine. Come afferma il considerando n. 21 del regolamento 337/79, il legislatore comunitario ha ammesso che in certe annate « può manifestarsi la necessità di permettere l'arricchimento dei prodotti atti a diventare vini da tavola »; ma ha pur sempre ritenuto necessario che « dal duplice punto di vista della qualità e del mercato (...) tale arricchimento [sia] sottoposto a (...) condizioni e a limiti » (il corsivo è mio). L'articolo 1 della detta fonte dispone pertanto che « l'organizzazione comune dei mercati nel settore vitivinicolo comporta (...) norme relative alla produzione (...) [e] a talune pratiche enologiche ». Queste pratiche, e in particolare quelle relative all'arricchimento, sono poi le sole ad esser autorizzate rispetto ai vini da tavola e ai vini di qualità (vedasi articolo 46, regolamento 337/79 e articoli 8 e 10, regolamento 338/79). Ben a ragione, dunque, la Corte ha deciso che « l'augmentation [du titre alcoométrique] reste en principe interdite, l'interdiction constituant (...) la règle en la matière » e che di conseguenza gli articoli 32, 33 e 36 del regolamento di base rappresentano « un ensemble de normes visant à une réglementation stricte des pratiques d'enrichissement » (sentenza Röser, punti 17 e 22; il corsivo è mio).
A che cosa portano questi rilievi? La risposta, mi sembra, è agevole. Quando la Comunità istituisce un'organizzazione di mercato e, per tutelare la qualità di un prodotto, regola certe pratiche con norme specifiche e dettagliate, vale il ben noto principio della « pre-emption » : gli Stati membri, cioè, devono astenersi dall'emanare provvedimenti che deroghino a tali norme o ne pregiudichino l'efficacia (cfr., da ultimo, sentenza 7 febbraio 1984, causa 237/82, Jongeneel Kaas/Paesi Bassi, Race. 1984, pag. 483). Nel caso di specie, dunque, la Repubblica federale non poteva adottare misure relative a modalità di arricchimento già puntualmente disciplinate nel quadro dell'organizzazione comune vitivinicola. O, meglio, avrebbe potuto adottarle — ma, come sappiamo, non lo ha fatto — solo ricorrendo alla procedura prevista dall'articolo 67 del regolamento di base e cioè nel quadro di un comitato di gestione composto da rappresentanti della Commissione e degli Stati membri.
Accertato dunque che in materia di aumento della gradazione la regola è il divieto e che gli Stati non possono legiferare in ordine alle pratiche eccezionalmente ammesse dal regolamento 337/79, resta da stabilire se un simile potere sia loro attribuito da altre norme comunitarie. In particolare, può dirsi che operino in tal senso i due disposti — l'articolo 19 del regolamento 338/79 e l'articolo 2 del regolamento 355/79 — invocati dal Governo di Bonn? Vediamo. L'articolo 19, come ho detto, consente agli Stati di definire caratteristiche e condizioni più rigorose per quanto concerne la produzione e la circolazione dei vini di qualità. Nulla invece esso afferma circa le operazioni di arricchimento; ed è ovvio che tale silenzio non può esser inteso come un'implicita autorizzazione a modificare la disciplina ad hoc, per di più eccezionale, di cui tali pratiche sono oggetto. Si lex tacuit, voluit è un latinetto di scarsissima affidabilità; e, a parte ciò, io credo che quel silenzio sia voluto.
Ricordo che, secondo l'articolo 46, paragrafo 1, del regolamento di base, «sono autorizzati soltanto le pratiche e i trattamenti enologici previsti » e che essi « possono esser utilizzati soltanto per consentire una buona vinificazione ». Orbene, il paragrafo 2 stabilisce che, nonostante tale disposizione, « gli Stati membri possono, per quanto riguarda le pratiche e i trattamenti (...) [di cui all'] allegato III, imporre condizioni più rigorose, intese a garantire il mantenimento delle caratteristiche essenziali dei v.q.p.r.d. e dei vini da tavola ». Ecco una deroga che non lascia dubbi! Ma il governo convenuto non la invoca. Perché? Il motivo è evidente: essa riguarda solo le pratiche e i trattamenti previsti da una parte del regolamento — appunto l'allegato III — che non menziona le operazioni di aumento del titolo alcolometrico. Se dunque dette pratiche sono state escluse dall'ambito del paragrafo 2, a fortiori non si potrà ritenerle implicitamente comprese, per quanto riguarda i vini di qualità e i vini da tavola, nei disposti degli articoli 19 e 2.
Crolla così la trave maestra della tesi che la Repubblica federale ci ha proposto. Ammettiamo, comunque, che derogare si possa. Osservo allora che, rispetto alle condizioni introdotte dall'articolo 32 e sancite nell'articolo 33, il divieto di usare l'MUCR costituisce, sì, una misura più severa; ma al prezzo di entrare in conflitto con la lettera di tali disposti e, quel ch'è peggio, senza essere legittimato da alcun criterio obiettivo. Il governo tedesco — è vero —ha cercato di giustificarlo a stregua di fattori come la presenza di impurità nell'MUCR, gli abusi a cui il suo impiego si presta, la scarsa conoscenza che ne hanno i viticultori tedeschi o, viceversa, il carattere neutro e il minor costo dello zucchero. In udienza, tuttavia, esso ha riconosciuto che l'MUCR è un tipo di zucchero privo di particelle di vino e pari, per qualità, al saccarosio. Che poi ai vignaiuoli d'oltre Reno tale sostanza sia poco nota sarà anche vero; ma proibirne l'uso per una simile ragione mi sembra francamente assurdo.
Due parole, infine, sull'articolo 2 che la Repubblica federale invoca per giustificare il divieto di aggiungere MUCR ai vini da tavola tipici. Il suo richiamo, credo, non è pertinente. Lungi dal prevedere deroghe o condizioni più rigorose in materia di aumento della gradazione, tale norma si limita infatti a stabilire eventuali denominazioni supplementari nel quadro di una disciplina (il regolamento 355/79) che ha per scopo precipuo la tutela delle transazioni commerciali e dei consumatori.
In conclusione, i citati articoli 19 e 2 non conferiscono agli Stati membri alcun potere d'interdire l'impiego di MUCR per l'aumento del titolo alcolometrico dei prodotti vinosi.
5.
Sulla base delle considerazioni sin qui svolte, propongo alla Corte di accogliere il ricorso presentato il 18 febbraio 1985 dalla Commissione delle Comunità europee contro la Repubblica federale di Germania e di dichiarare che, non autorizzando l'aggiunta di mosto di uve concentrato rettificato per ottenere l'aumento del titolo alcolometrico volumico naturale dei vini tipici e dei vini di qualità prodotti in regioni determinate, tale Stato è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza delle norme sull'organizzazione comune dei mercati nel settore vitivinicolo e, in particolare, degli articoli 32 e 33 regolamento n. 337/79 e dell'articolo 8 regolamento 338/79.
La Repubblica federale di Germania va condannata al pagamento delle spese di giudizio a norma dell'articolo 69, paragrafo 2, regolamento di procedura.