62013CJ0425_BG
Страни по делото
Основания за решението
Диспозитив
Страни по делото
По дело C‑425/13
с предмет жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС, подадена на 24 юли 2013 г.,
Европейска комисия,
за която се явяват G. Valero Jordana и F. Castillo de la Torre, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
жалбоподател,
подпомагана от:
Европейски парламент,
за който се явяват R. Passos и D. Warin, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
встъпила страна,
срещу
Съвет на Европейския съюз,
за който се явяват K. Michoel, M. Moore и J. P. Hix, в качеството на представители,
ответник,
подпомаган от:
Чешка република,
за която се явяват M. Smolek, J. Vláčil и E. Ruffer, в качеството на представители,
Кралство Дания,
за което се явяват C. Thorning, L. Volck Madsen и U. Melgaard, в качеството на представители,
Федерална република Германия,
за която се явяват T. Henze и B. Beutler, в качеството на представители,
Френска република,
за която се явяват D. Colas, G. de Bergues, F. Fize и N. Rouam, в качеството на представители,
Кралство Нидерландия,
за което се явяват M. Bulterman и M. de Ree, в качеството на представители,
Република Полша,
за която се явява B. Majczyna, в качеството на представител,
Кралство Швеция,
за което се явяват A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson, E. Karlsson, L. Swedenborg и C. Hagerman, в качеството на представители,
Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия,
за което се явяват E. Jenkinson и M. Holt, в качеството на представители, подпомагани от J. Holmes и B. Kennelly, barristers,
встъпили страни,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: V. Skouris, председател, K. Lenaerts, заместник-председател, A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta (докладчик), M. Ilešič, A. Ó Caoimh, C. Vajda, S. Rodin, K. Jürimäe, председатели на състави, A. Rosas, E. Juhász, J. Malenovský, E. Levits, F. Biltgen и C. Lycourgos, съдии,
генерален адвокат: M. Wathelet,
секретар: M. Aleksejev, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 6 януари 2015 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 17 март 2015 г.,
постанови настоящото
Решение
Основания за решението
1. С жалбата си Европейската комисия иска отмяната на член 2, второ изречение от решението на Съвета от 13 май 2013 година за разрешаване на започването на преговори за свързване на схемата на Европейския съюз за търговия с емисии на парникови газове със система за търговия с емисии на парникови газове в Австралия, както и отмяната на раздел А от приложението към това решение (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
Правна уредба
Директива 2003/87/ЕО
2. Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (ОВ L 275, стр. 32; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 78 и поправка в ОВ L 199, 2.8.2011 г., стр. 76), изменена с Директива 2009/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 г. (ОВ L 140, стр. 63, наричана по-нататък „Директивата“), е приета на основание на член 175, параграф 1 ЕО. Както се посочва в съображение 5 от тази директива, целта ѝ е да допринесе за по-ефективното изпълнение на ангажиментите на Европейската общност и на нейните държави членки за намаляване на антропогенните емисии от парниковите газове по линия на Протокола от Киото.
3. В член 1 от Директивата предметът ѝ е определен по следния начин:
„С настоящата директива се въвежда схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността […], за да се стимулира намаляването на емисии на парникови газове по икономичен и икономически ефективен начин“.
4. Съгласно член 25 от Директивата, озаглавен „Връзка с други схеми за търговия с емисии на парникови газове“:
„1. Следва да се сключат споразумения с трети страни, включени в списъка от приложение Б към Протокола от Киото, които са ратифицирали протокола, за да се регламентира взаимното признаване на квоти между схемата на Общността и други схеми за търговия с емисии на парникови газове съгласно нормите, формулирани в член 300 от Договора.
1а. Могат да бъдат сключвани споразумения с оглед предвиждане на взаимното признаване на квотите между схемата на Общността и другите съвместими задължителни схеми за търговия с емисии на парникови газове, с абсолютни прагове на емисиите, установени в която и да е друга държава или във федерална или регионална единица.
1б. Могат да бъдат постигнати необвързващи договорености с трети държави или федерални или регионални единици с оглед предвиждане на административна и техническа координация във връзка с квотите в схемата на Общността или в други задължителни схеми за търговия с емисии на парникови газове с абсолютни прагове за емисиите.
2. Когато е сключено споразумение, както е упоменато в параграф 1, Комисията изготвя всички необходими разпоредби, свързани с взаимното признаване на квоти съгласно това споразумение […]“.
Обстоятелства, предхождащи спора
5. През 2011 г. Австралийският съюз установява връзка с Комисията с цел започване на двустранни преговори за свързването на схемата на Европейския съюз за търговия с квоти за емисии на парникови газове с австралийската схема.
6. Формалната препоръка за разрешаване на започването на преговори с Австралийския съюз с оглед на свързването на съответните схеми за търговия е съставена по модела на предходната препоръка за свързване на схемата на Съюза за търговия с квоти за емисии на парникови газове с швейцарската схема за търговия. Формалната препоръка е приета от Комисията на 24 януари 2013 г., след което е представена на Съвета на Европейския съюз. По време на обсъжданията в рамките на работна група „Околна среда“ на Съвета държавите членки искат възможност за по-широко участие в преговорите с Австралия, отколкото предвижда препоръката на Комисията. На 22 април 2013 г. работна група „Околна среда“ одобрява компромисен текст, с някои изменения.
7. На 2 май 2013 г. Комисията представя декларация за вписване в протокола, в която оспорва някои аспекти на проекторешението за разрешаване на започването на разглежданите преговори (документ 8805/13, ADD1). От своя страна Съветът също представя декларация на 8 май 2013 г. (документ 8805/13, ADD2).
8. Това проекторешение е представено на Комитета на постоянните представители (Корепер) и окончателно прието без изменения в рамките на точка „A“ от дневния ред на Съвета по селско стопанство и рибарство на 13 май 2013 г.
9. С член 1, параграф 1 от обжалваното решение на Комисията е разрешено да започне въпросните преговори от името на Съюза.
10. Член 1, параграф 2 от обжалваното решение предвижда, че „Комисията води тези преговори […] като спазва указанията за водене на преговорите, съдържащи се в приложението“ към това решение.
11. Член 2, второ изречение от това решение предвижда, че „Комисията докладва в писмен вид на Съвета относно резултатите от преговорите след всяка сесия на преговори и във всички случаи най-малко веднъж на тримесечие“.
12. Отправените към Комисията указания за водене на преговорите (Документ 8568/13, ADD1) се съдържат в раздел А от приложението към посоченото решение, който гласи следното:
„A. Процедура за водене на преговори
1. Комисията води преговорите съгласно съответното действащо законодателство на Съюза. Където е целесъобразно, се определят подробни преговорни позиции на Съюза в рамките на специалния комитет, посочен в член 1, параграф 2, или в рамките на Съвета. Групата „Околна среда“ се определя за специален комитет, който да подпомага Комисията при изпълнението на тази задача. Заседанията на специалния комитет се организират и председателстват от държавата членка, която е поела председателството на Съвета.
2. На подготовката за преговорите трябва да се отдели достатъчно време преди започването им. Във връзка с това Комисията представя на Съвета предварителния график и преговорните въпроси и препраща съответните документи възможно най-рано, за да могат членовете на специалния комитет да разполагат с достатъчно време да се подготвят надлежно за предстоящите преговори.
3. Преди всяка преговорна сесия се провежда заседание на специалния комитет с цел набелязване на ключови въпроси и определяне на преговорни позиции или указания, според случая. Където е целесъобразно, указания по конкретни технически аспекти на преговорите може да се поискат от Комитета по изменение на климата след предварителното съгласие на специалния комитет.
4. Комисията докладва на Съвета за резултатите от преговорите след всяка преговорна сесия и във всички случаи най-малко веднъж на тримесечие. Комисията уведомява Съвета и се консултира със специалния комитет по всеки сериозен проблем, който би могъл да възникне по време на преговорите“.
13. В раздел Б от тези указания за водене на преговорите са уредени съдържанието и обхватът на преговорите.
14. Втората алинея от декларацията на Съвета от 8 май 2013 г. относно проекторешението за започване на преговорите гласи:
„Създаването на специалния комитет в съответствие с член 218, параграф 4 ДФЕС означава, че комитетът […] е натоварен със задачата да проследява провеждането на преговорите и да направлява преговарящия, като взема предвид приетите от Съвета указания за водене на преговорите“ [неофициален превод].
15. Обжалваното решение е съобщено на Комисията на 15 май 2013 г.
Производство пред Съда и искания на страните
16. Комисията моли Съда:
– като главно искане, да отмени член 2, второ изречение от обжалваното решение, както и раздел А от приложението към него,
– при условията на евентуалност, да отмени обжалваното решение и да запази действието му, в случай че то бъде изцяло отменено, и
– да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.
17. С отделна молба, подадена в секретариата на Съда на 7 октомври 2013 г., в съответствие с член 151 от Процедурния правилник на Съда Съветът моли обжалваното решение и указанията за водене на преговорите, както и частите от жалбата на Комисията, в които се цитират посочените указания, да бъдат „изключени от преписката“. Съветът също моли Съда да приеме всички мерки, които намери за подходящи, за да гарантира, че съдържанието на указанията за водене на преговорите „няма да бъде оповестено“ и че естеството на тези указания „няма да може да бъде изведено от общественодостъпните документи на Съда“.
18. Тази молба на Съвета е отхвърлена с определение Комисия/Съвет (C‑425/13, EU:C:2014:91).
19. Европейският парламент, който е допуснат да встъпи в производството в подкрепа на исканията на Комисията с акт на председателя на Съда от 13 февруари 2014 г., моли да бъдат уважени исканията на Комисията.
20. Съветът иска от Съда да отхвърли жалбата или, в случай на отмяна на обжалваното решение, да не запазва действието му и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
21. Кралство Дания, Федерална република Германия, Кралство Нидерландия, Република Полша и Кралство Швеция, допуснати да встъпят в производството в подкрепа на исканията на Съвета с акт на председателя на Съда от 13 февруари 2014 г., молят Съда да отхвърли жалбата.
22. Чешката република и Френската република, допуснати да встъпят в производството в подкрепа на исканията на Съвета с акт на председателя на Съда от 13 февруари 2014 г., молят Съда да отхвърли жалбата и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
23. Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, допуснато да встъпи в производството в подкрепа на исканията на Съвета с акт на председателя на Съда от 13 февруари 2014 г., моли Съда да отхвърли жалбата в нейната цялост и, в случай че тя бъде изцяло или частично уважена, да не запазва действието на обжалваното решение.
По жалбата
По допустимостта
Доводи на страните
24. Съветът повдига възражение за недопустимост на жалбата на Комисията в частта ѝ относно раздел А от приложението към обжалваното решение, съдържащо спорните указания за водене на преговорите. Той твърди, че в други спорове по институционални въпроси Комисията е приела, че такива указания за водене на преговорите не са правно обвързващи актове.
25. Според Комисията да се приеме, че указанията за водене на преговорите не са правно обвързващи, не означава, че те не пораждат правни последици. Доколкото Съветът ясно посочил, че разглежданите указания за водене на преговорите обвързват Комисията, подадената от нея жалба била допустима.
Съображения на Съда
26. Следва да се припомни, че жалба за отмяна може да се подаде срещу всички приети от институциите на Съюза разпоредби — независимо от естеството или формата им — при условие че те имат за цел да породят правни последици (вж. решение Комисия/Съвет, C‑28/12, EU:C:2015:282, т. 14 и цитираната съдебна практика).
27. За да се определи дали такива разпоредби пораждат правни последици, е необходимо придържане към самата им същност (вж. в този смисъл решение Нидерландия/Комисия, C‑147/96, EU:C:2000:335, т. 27).
28. В това отношение Съдът вече е постановил, че решение, прието на основание член 218, параграфи 3 и 4 ДФЕС, поражда правни последици в отношенията между Съюза и неговите държави членки, както и между институциите на Съюза (вж. решение Комисия/Съвет, C‑114/12, EU:C:2014:2151, т. 40).
29. В случая в раздел А от приложението към обжалваното решение, съдържащ спорните указания за водене на преговорите, се описва конкретна и подробна процедура за водене на преговори във връзка с предвижданото споразумение, като волята на Съвета явно е да задължи Комисията да я следва, както е видно и от член 1, параграф 2 от това решение.
30. Ето защо посоченото решение поражда правни последици.
31. Следователно жалбата е допустима.
По съществото на спора
32. В подкрепа на жалбата си Комисията представя две основания. В рамките на първото основание, свързано с посочената в раздел А от указанията за водене на преговорите подробна процедура, се изтъква нарушение на член 13, параграф 2 ДЕС, член 218, параграфи 2—4 ДФЕС и член 295 ДФЕС, както и на принципа на институционалното равновесие. В рамките на второто основание, отнасящо се до частта от обжалваното решение, в която се предвижда, че „се определят подробни преговорни позиции на Съюза“ от специалния комитет или от Съвета, се изтъква нарушение на член 13, параграф 2 ДЕС и член 218 ДФЕС, както и на принципа на институционалното равновесие.
33. Съдът смята, че тези две основания следва да бъдат разгледани заедно.
Доводи на страните
34. Комисията твърди, че тя има правомощието да води преговори по международни споразумения в области, които не засягат главно или изключително общата външна политика и политика на сигурност. Останалите институции на Съюза не можели да оспорят ролята ѝ на преговарящ в това отношение. Макар с Договора за функционирането на ЕС правомощието да разрешава започването на такива преговори да се предоставяло на Съвета, той все пак нямал правомощие да разшири съдържанието на указанията за водене на преговорите, като включи разпоредби, които не са пряко свързани с преговорите със съответната трета държава.
35. Според Комисията правомощието за приемане на указания за водене на преговорите не включва това за установяване на реда и правилата за провеждане на преговорите, тъй като посочените указания трябвало само да определят стратегическите решения и основните цели, които да се застъпват в хода на преговорите.
36. Комисията твърди, че в резултат на подробната процедура по водене на преговори, предвидена в раздел А от приложението към обжалваното решение, на Съвета се предоставят нови правомощия, което е в противоречие с предвиденото в член 218, параграфи 2—4 ДФЕС. Като налагал едностранно такава процедура, Съветът налагал задължения на Комисията, които не били в съответствие с посочените разпоредби.
37. Според Комисията Съветът е нарушил и член 13, параграф 2 ДЕС, както и принципа на институционалното равновесие, като посредством разглежданите указания за водене на преговорите е разширил предоставените му от Договорите правомощия.
38. Комисията подчертава, че макар да е от полза за институциите да уредят реда за сътрудничеството между тях, последното трябва да се осъществява, съгласно член 295 ДФЕС, посредством междуинституционални споразумения. В случая при липса на такова споразумение Съветът нарушил и тази разпоредба, като приел раздел А от приложението към обжалваното решение.
39. Комисията поддържа, че съгласно посочения раздел А Съветът има решаваща роля в преговорите. Всъщност последният раздел предвиждал, че специалният комитет по член 218, параграф 4 ДФЕС или Съветът следва при определени обстоятелства да определят „подробни преговорни позиции на Съюза“, които обвързвали Комисията. Договорите обаче не предоставяли на комитета или на Съвета пряка роля във вземането на решения в хода на преговорите, като Комисията разполагала с всички правомощия в това отношение. Специалният комитет бил само орган, с който преговарящият се консултирал.
40. Комисията смята, че тя трябва да установява реда за консултиране със специалния комитет, определен от Съвета в съответствие с член 218, параграф 4 ДФЕС. Тази разпоредба предоставяла на специалния комитет само консултативна роля, тъй като преговорите трябвало да се водят единствено „в консултация с“ последния. Безспорно този комитет може да изрази становище по различните аспекти на преговорите; въпреки това според Комисията, като се позволява на комитета или на Съвета да приема „подробни преговорни позиции на Съюза“, които следователно я обвързват, с указанията за водене на преговорите се нарушава член 218 ДФЕС.
41. На последно място, Комисията отбелязва, че частите от обжалваното решение, чиято отмяна се иска, могат да бъдат отделени от останалата част от него и че поради това е възможно то да бъде частично отменено. Във всички случаи частичната отмяна нямало да породи последици за определянето на специалния комитет.
42. Парламентът подкрепя доводите на Комисията. Той посочва, че Договорът за функционирането на ЕС не разрешава на Съвета да приема едностранно нови правила за водене на преговори, които да бъдат наложени на преговарящия. В противен случай щели да бъдат засегнати както правомощията на Комисията в качеството ѝ на преговарящ, така и правомощията на Парламента.
43. Парламентът отбелязва също, че съгласно член 13, параграф 2 ДЕС всяка институция трябва да действа в кръга на предоставените ѝ правомощия и като спазва принципа на лоялното сътрудничество.
44. Парламентът уточнява, че нито на него, нито на Съвета било разрешено в рамките на преговорите да играе активно самостоятелна и първостепенна роля, нарушаваща прерогативите на преговарящия. Съветът по-специално не можел да изтъква, че самият той или определеният от него специален комитет има ролята на отговорник за вземането на решение в хода на преговорите.
45. Съветът поддържа, че признатото му в член 218, параграф 4 ДФЕС правомощие да приема указания за водене на преговорите, за да разреши на Комисията да води преговори за сключване на международно споразумение от името на Съюза, не би могло да се разбира в смисъл, че той няма възможност да определи и правилата, по които трябва да бъдат водени преговорите. Всъщност различно тълкуване на член 218, параграф 4 ДФЕС би го лишило от полезното му действие.
46. Чешката република, Федерална република Германия, Френската република, Република Полша, Кралство Швеция и Обединеното кралство подкрепят този довод на Съвета и посочват, че член 218, параграфи 2—4 ДФЕС не предвижда никакво ограничение за приемането на такива указания и допуска последните да съдържат процедурни правила, по-специално относно реда за консултиране със специалния комитет.
47. Федерална република Германия, Френската република и Обединеното кралство смятат също, че правомощието на Комисията да се дават указания за водене на преговорите включва и това за установяване на процедурните изисквания за преговорите, за да се гарантира лоялното сътрудничество между институциите, предвидено в член 13, параграф 2 ДЕС, и зачитането на институционалното равновесие.
48. Съветът подчертава, че при приемане на решение, с което разрешава започването на преговорите и определя преговарящия, той следва, ако е целесъобразно или дори необходимо, да включи в указанията за водене на преговорите насоки относно ролята на всяка институция, както и процедурни правила, които трябва да се спазват при водене на преговорите. Това било последица от правото му да реши дали следва да даде такова разрешение.
49. Съветът пояснява, че процедурните правила, посочени в спорните указания за водене на преговорите, се отнасят изключително до взаимоотношенията между Комисията, в качеството ѝ на преговарящ, Съвета, в качеството му на институция, която разрешава воденето на преговори за сключване на международно споразумение и подписва последното, и специалния комитет, който Съветът може да определи, за да проследява преговорите.
50. Съветът смята, че процедурните правила, посочени в указанията за водене на преговорите, не накърняват съответната роля на всяка институция, нито равновесието, установено между тях от Договорите. Всъщност тези правила били единствено израз на начина, по който институциите следвало да конкретизират принципа на лоялното сътрудничество в контекста на международни преговори.
51. Чешката република, Кралство Дания и Кралство Швеция подкрепят довода на Съвета относно активната му роля в хода на преговорите за международно споразумение. Правомощието на Съвета да приема указания за водене на преговорите и фактът, че Комисията е длъжна да води преговорите, като се консултира със специален комитет в съответствие с член 218, параграф 4 ДФЕС, означавали, че ставало въпрос за непрекъсната координация и постоянен диалог между Комисията и Съвета, без този процес да се ограничавал до определена фаза от преговорите.
52. В това отношение Република Полша отбелязва, че единствено постигането на приемлив за Съвета резултат от преговорите може да доведе до подписването и сключването на споразумението от името на Съюза. Поради това било от съществено значение при даването на разрешение на преговарящия Съветът да може също да установи границите и да посочи условията, при които да се водят преговорите. Ето защо следвало да се избегне положение, в което този резултат би бил неприемлив за Съвета и в което отказът да се одобри проектът за окончателно споразумение би породил отрицателни последици за взаимоотношенията с другата страна. Следователно Съветът имал правомощие постоянно да следи активно воденето на преговорите и това правомощие не се свеждало само до приемането на указания за водене на преговорите, приложени към решението, с което се разрешава те да бъдат започнати.
53. Съветът смята, че Комисията трябва да проведе преговорите в рамките на даденото ѝ от Съвета пълномощно. Формулираните в рамките на специалния комитет позиции били конкретен израз на указанията на Съвета за водене на преговорите и като такива целели да подпомогнат преговарящия, като уточняват гледните точки, поддържани от Съвета. Комисията трябвало да определи начина, по който ще води преговорите, като следва насоките, дадени от специалния комитет под формата на устни инструкции или на изложени в документи позиции.
54. Съветът уточнява, че определянето на преговорни позиции от специалния комитет има за цел да бъде направляван преговарящият, като се вземат предвид указанията за водене на преговорите. Тези позиции не трябвало да се разглеждат като предполагащи задължение на Комисията за постигане на препоръчания резултат за всички формулирани от комитета насоки.
55. В това отношение Чешката република, Френската република и Обединеното кралство подчертават правото на Съвета да определя условията и реда за консултиране със специалния комитет. Освен това, като в раздел А от приложението към обжалваното решение, съдържащ спорните указания за водене на преговорите, се предвижда, че специалният комитет или самият Съвет могат да приемат „подробни преговорни позиции“, с посочените указания само се припомняло правото на Съвета във всеки един момент да уточнява тези указания, както и отредената на специалния комитет роля.
56. В това отношение Федерална република Германия посочва още, че „специализираните познания“ на държавите членки в областта на въпросното споразумение не биха могли да бъдат използвани в достатъчна степен, ако Комисията успее да наложи волята си за напълно автономно участие в преговори, без да се съобразява със становището на специалния комитет.
57. Съветът не е съгласен също с довода за липсата на междуинституционално споразумение по член 295 ДФЕС относно процедурните правила, тъй като такова споразумение предполагало участие не само на Комисията и Съвета, но и на Парламента, а това би засегнало установеното в член 218 ДФЕС институционално равновесие.
58. Съветът, подкрепен в това отношение от Обединеното кралство, отбелязва на последно място, че не е възможна частична отмяна на член 2, второ изречение от обжалваното решение и на раздел A от приложението към него, тъй като тя щяла из основи да промени цялостното съдържание на разрешението за водене на преговори. Предвид самата структура на обжалваното решение и на приложението към него всяка от тези разпоредби била част от едно неразривно цяло.
Съображения на Съда
59. Настоящата жалба се отнася, от една страна, до член 2, второ изречение от обжалваното решение, и от друга — до раздел А от приложението към посоченото решение. Следва да бъдат разгледани последователно тези два аспекта на жалбата.
60. На първо място, Комисията твърди, че предвиденото за нея в член 2, второ изречение от обжалваното решение задължение, а именно да „докладва в писмен вид на Съвета относно резултатите от преговорите след всяка сесия на преговори и във всички случаи най-малко веднъж на тримесечие“, е в противоречие с член 218, параграфи 2 и 4 ДФЕС, с член 13, параграф 2 ДЕС и принципа на институционалното равновесие, както и с член 295 ДФЕС.
61. Тъй като в настоящия спор член 218, параграф 4 ДФЕС е основната правна норма, която трябва да се вземе предвид за разграничаването на правомощията, предоставени съответно на Съвета и на специалния комитет, както и на Комисията, изтъкнатото основание следва да бъде преценено най-напред с оглед на тази разпоредба.
62. В това отношение съгласно практиката на Съда член 218 ДФЕС е, в областта на сключването на международни договори, самостоятелна и обща разпоредба с конституционен обхват, тъй като предоставя на институциите на Съюза определени правомощия. С цел установяването на равновесие между последните тази разпоредба предвижда по-конкретно че споразуменията между Съюза и една или повече трети държави се договарят от Комисията в съответствие с приетите от Съвета указания за водене на преговорите и се сключват от Съвета след одобрение от или консултация с Европейския парламент. Правомощието за сключване на такива споразумения обаче е предоставено на Съвета, без да се засягат признатите на Комисията в тази област правомощия (вж. в този смисъл решение Франция/Комисия, C‑327/91, EU:C:1994:305, т. 28).
63. Освен това член 17, параграф 1 ДЕС предвижда, че с изключение на общата външна политика и политика на сигурност и на другите предвидени в Договорите случаи, Комисията осигурява външното представителство на Съюза.
64. При все това при упражняване на тези предоставени им правомощия Съветът и Комисията трябва да спазват член 13, параграф 2, второ изречение ДЕС, съгласно който „[и]нституциите осъществяват лоялно сътрудничество помежду си“. Това сътрудничество е от особено значение за дейността на Съюза в международен план, тъй като тя е свързана със строг процес по съгласуване и консултиране между институциите на Съюза.
65. Освен това член 218, параграф 4 ДФЕС предвижда, че когато Съветът е определил специален комитет, преговорите трябва да се водят в консултация с него.
66. В такъв случай, какъвто е и настоящият, Комисията трябва да предоставя на специалния комитет всички необходими сведения, за да може той да проследява хода на преговорите; такива сведения са по-специално насоките и позициите, съответно изложени и застъпени от другите страни през целия период на преговорите. Само по този начин специалният комитет може да изразява становище по преговорите и да дава насоки за тях.
67. С оглед на различните правомощия на институциите във връзка с воденето на преговори и сключването на споразуменията по член 218 ДФЕС може да се изисква от Комисията да предоставя тези сведения и на Съвета. Всъщност е от полза той да разполага с тези сведения, за да се запознае с хода на преговорите по изготвянето на проект за споразумение, което ще бъде подложено на неговото одобрение.
68. Следователно трябва да се приеме, че предвиденото в член 2, второ изречение от обжалваното решение задължение, а именно „Комисията [да] докладва в писмен вид на Съвета относно резултатите от преговорите след всяка сесия на преговори и във всички случаи най-малко веднъж на тримесечие“, е в съответствие с член 218, параграфи 2 и 4 ДФЕС.
69. На следващо място, по отношение на твърдяното нарушение на член 13, параграф 2 ДЕС е важно да се припомни, че съгласно тази разпоредба всяка институция действа в кръга на правомощията, които са ѝ предоставени с Договорите, в съответствие с процедурите, условията и целите, предвидени в тях. Тази разпоредба отразява принципа на институционалното равновесие, който характеризира институционалната структура на Съюза и предполага, че всяка институция упражнява своите правомощия при зачитане на правомощията на останалите институции (вж. решение Съвет/Комисия, C‑409/13, EU:C:2015:217, т. 64 и цитираната съдебна практика).
70. По изложените в точки 66 и 67 от настоящото решение съображения член 2, второ изречение от обжалваното решение зачита и предвиденото в член 13, параграф 2 ДЕС задължение на всяка институция на Съюза да действа в кръга на правомощията, които са ѝ предоставени с Договорите.
71. Също така с тази разпоредба от посоченото решение ни най-малко не се нарушава принципът на институционалното равновесие.
72. На последно място, що се отнася до твърдяното нарушение на член 295 ДФЕС, тази разпоредба не възпрепятства Съвета да уреди в решение, с което разрешава започването на преговорите, правилата за периодичното предоставяне на информация от Комисията през целия процес на преговорите с оглед на сключването на международно споразумение от Съюза.
73. При това положение трябва да се отхвърли искането на Комисията за отмяна на член 2, второ изречение от обжалваното решение.
74. На второ място, Комисията твърди, че раздел А от приложението към обжалваното решение, съдържащ спорните указания за водене на преговорите, е в разрез с предвиденото в член 218, параграф 4 ДФЕС разграничение на правомощията, предоставени съответно на Съвета и на специалния комитет, както и на Комисията в качеството ѝ на преговарящ, и е в противоречие с член 13, параграф 2 ДЕС и с институционалното равновесие.
75. Предвид представените пред Съда писмени и устни становища и факта, че в случая Съветът е определил специален комитет, следва да се установи най-напред дали Съветът има правомощие в указанията за водене на преговорите да предвижда процедурни правила като разглежданите в случая и, при утвърдителен отговор, дали установените в раздел А от приложението към обжалваното решение правила зачитат предвиденото в член 218, параграф 4 ДФЕС разпределение на правомощията между институциите и специалния комитет.
76. В това отношение, видно от раздел А, точка 1, трето изречение от приложението към обжалваното решение във връзка с втората алинея от декларацията на Съвета от 8 май 2013 г., определеният от Съвета специален комитет е „натоварен със задачата да проследява провеждането на преговорите и да направлява преговарящия, като взема предвид приетите от Съвета указания за водене на преговорите“. Освен това точка 1, четвърто изречение от раздел А предвижда, че заседанията на посочения комитет трябва да бъдат организирани и председателствани от държавата членка, която е поела председателството на Съвета.
77. След като съгласно член 218, параграф 4 ДФЕС Съветът има правомощие да определя специален комитет, а Комисията е длъжна да води преговорите „в консултация с този комитет“, то тя трябва да уведомява комитета за всички аспекти на преговорите, за да може надлежно да се консултира с него. Само по този начин специалният комитет ще може да изразява становище и да дава насоки относно позициите, които Комисията трябва да застъпва в преговорите.
78. При това положение член 218, параграф 4 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че позволява на Съвета в указанията за водене на преговорите да предвижда процедурни правила, уреждащи обмена на информация, комуникацията и консултирането между специалния комитет и Комисията, тъй като тези правила са в съответствие с целта за гарантиране на добра съгласуваност във вътрешен план.
79. Следва обаче да се провери дали в раздел А от приложението към обжалваното решение няма други разпоредби, които, макар да са процедурни, биха могли да лишат преговарящия от признатото му в член 17, параграф 1 ДЕС правомощие.
80. По отношение на раздел А, точка 1, първо изречение от приложението към обжалваното решение, съгласно който „Комисията води преговорите съгласно съответното действащо законодателство на Съюза“, следва да се отбележи, че в случая става въпрос за обща забележка, която очертава рамката за дейността на Комисията в тази област. Освен това за тази цел в точка 2, първо изречение от раздел А надлежно се посочва, че „на подготовката за преговорите трябва да се отдели достатъчно време преди започването им“.
81. Що се отнася до второто изречение от същата точка, в което се посочва, че за целите на подготовката на преговорите „Комисията представя на Съвета предварителния график и преговорните въпроси и препраща съответните документи възможно най-рано, за да могат членовете на специалния комитет да разполагат с достатъчно време да се подготвят надлежно за предстоящите преговори“, следва да се отбележи, от една страна, че в него се пояснява задължението по член 2, второ изречение от обжалваното решение, което е в съответствие с член 218, параграф 4 ДФЕС, както е видно от точка 68 от настоящото решение. От друга страна, в това изречение се определят правилата за консултиране със специалния комитет, определен от Съвета съгласно член 218, параграф 4 ДФЕС.
82. Това важи и за раздел А, точка 4 от приложението към обжалваното решение, който предвижда, че „Комисията докладва на Съвета за резултатите от преговорите след всяка преговорна сесия и във всички случаи най-малко веднъж на тримесечие“ и че „Комисията уведомява Съвета и се консултира със специалния комитет по всеки сериозен проблем, който би могъл да възникне по време на преговорите“.
83. На последно място, раздел А, точка 3, второ изречение от приложението към обжалваното решение, в който се позволява указания по конкретни технически аспекти на преговорите да се поискат от Комитета по изменение на климата „след предварителното съгласие на специалния комитет“, също трябва да се разглежда като уреждаща правилата за консултиране със специалния комитет.
84. От това следва, че разгледаните в точки 80—83 от настоящото решение части от раздел А не са в разрез с член 218, параграф 4 ДФЕС, с член 13, параграф 2 ДЕС, с принципа на институционалното равновесие или с член 295 ДФЕС.
85. Ето защо остава на последно място да бъдат разгледани две части от раздел А от приложението към обжалваното решение, а именно точка 1, второ изречение, съгласно която „[к]ъдето е целесъобразно, се определят подробни преговорни позиции на Съюза в рамките на специалния комитет, посочен в член 1, параграф 2, или в рамките на Съвета“, както и точка 3, първо изречение, в която се позволява на специалния комитет преди всяка преговорна сесия да „определя[…] преговорни позиции“.
86. Следва да се отбележи, че това са разпоредби, които обвързват преговарящия.
87. Всъщност, макар Съветът само да поддържа, че преговорните позиции имат за цел да подпомогнат преговарящия и не трябва да бъдат разбирани в смисъл, че пораждат задължение за Комисията да постигне „препоръчания резултат“, от тези разпоредби, тълкувани с оглед на техния текст и контекст, е видно, че те имат за цел преговорните позиции да пораждат обвързващо действие за преговарящия.
88. Това обвързващо действие на определените от специалния комитет или при необходимост от самия Съвет преговорни позиции обаче е в противоречие с член 218, параграф 4 ДФЕС.
89. Всъщност, от една страна, в двете разгледани в точка 85 от настоящото решение части на специалния комитет се предоставя функцията да определя подробни преговорни позиции на Съюза, а това надхвърля предвидената в тази разпоредба консултативна функция.
90. От друга страна, макар член 218, параграф 4 ДФЕС безспорно да позволява на Съвета да дава указания за водене на преговорите, тази разпоредба все пак не предоставя на посочената институция — противно на предвиденото в раздел А, точка 1, второ изречение от приложението към обжалваното решение — правомощието да налага на преговарящия „подробни преговорни позиции“.
91. От това следва, че като е включил посочените части в указанията за водене на преговорите, Съветът не е изпълнил задължението по член 13, параграф 2 ДЕС да действа в кръга на правомощията, които са му предоставени с член 218, параграфи 2—4 ДФЕС.
92. По този начин Съветът е нарушил и принципа на институционалното равновесие.
93. При това положение трябва да бъдат отменени раздел А, точка 1, второ изречение от приложението към обжалваното решение, както и раздел А, точка 3, първо изречение в частта „и определяне на преговорни позиции“.
94. Съгласно постоянната съдебна практика частичната отмяна на акт на Съюза е възможна само ако частта, за която се иска отмяна, може да бъде отделена от останалата част на акта (вж. решения Комисия/Съвет, C‑29/99, EU:C:2002:734, т. 45 и Германия/Комисия, C‑239/01, EU:C:2003:514, т. 33). Съдът нееднократно е постановявал, че това условие за отделимост не е изпълнено, когато частичната отмяна на акта би довела до изменение на неговата същност (вж. решения Комисия/Полша, C‑504/09 P, EU:C:2012:178, т. 98 и Комисия/Парламент и Съвет, C‑427/12, EU:C:2014:170, т. 16). Проверката на възможността за отделяне на оспорваните разпоредби предполага да бъде разгледан обхватът на тези разпоредби, за да може да се прецени дали тяхната отмяна би изменила духа и същността на обжалваното решение (вж. решение Комисия/Естония, C‑505/09 P, EU:C:2012:179, т. 112 и цитираната съдебна практика).
95. В случая раздел А, точка 1, второ изречение от приложението към обжалваното решение, както и раздел А, точка 3, първо изречение в частта „и определяне на преговорни позиции“, разгледани в точка 85 от настоящото решение, са отделими от останалата част от обжалваното решение. Всъщност свързаните с тези две части искания за отмяна не изменят същността на последното решение, и по-специално са без последици за задълженията на Комисията във връзка с воденето на преговори, произтичащи от указанията за водене на преговорите, посочени в приложението към обжалваното решение, и за задължението за предоставяне на информация на Съвета, предвидено в член 2, второ изречение от споменатото решение.
96. Впрочем посочената отмяна не би изменила и същността на останалите части от раздел А от приложението към обжалваното решение.
97. Видно от всички изложени по-горе съображения, следва да бъдат отменени следните части от раздел А, озаглавен „Процедура за водене на преговори“, от приложението към обжалваното решение:
– точка 1, второ изречение от този раздел, съгласно която „[к]ъдето е целесъобразно, се определят подробни преговорни позиции на Съюза в рамките на специалния комитет, посочен в член 1, параграф 2, или в рамките на Съвета“, и
– точка 3 от посочения раздел в частта „и определяне на преговорни позиции“.
По съдебните разноски
98. Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като жалбата на Комисията е частично уважена, в съответствие с член 138, параграф 3 от посочения правилник Комисията и Съветът понасят направените от тях съдебни разноски, включително тези по производството, в което е постановено определение Комисия/Съвет (C‑425/13, EU:C:2014:91).
99. Съгласно член 140, параграф 1 от Процедурния правилник Парламентът, както и Чешката република, Кралство Дания, Федерална република Германия, Френската република, Кралство Нидерландия, Република Полша, Кралство Швеция и Обединеното кралство понасят направените от тях съдебни разноски.
Диспозитив
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1) Отменя раздел А, озаглавен „Процедура за водене на преговори“, от приложението към решението на Съвета от 13 май 2013 година за разрешаване на започването на преговори за свързване на схемата на Европейския съюз за търговия с емисии на парникови газове със система за търговия с емисии на парникови газове в Австралия в следните части:
– точка 1, второ изречение от този раздел, съгласно която „[к]ъдето е целесъобразно, се определят подробни преговорни позиции на Съюза в рамките на специалния комитет, посочен в член 1, параграф 2, или в рамките на Съвета“, и
– точка 3 от посочения раздел в частта „и определяне на преговорни позиции“.
2) Отхвърля жалбата в останалата ѝ част.
3) Европейската комисия и Съветът на Европейския съюз понасят направените от тях съдебни разноски, включително тези по производството, в което е постановено определение Комисия/Съвет (C‑425/13, EU:C:2014:91).
4) Европейският парламент, както и Чешката република, Кралство Дания, Федерална република Германия, Френската република, Кралство Нидерландия, Република Полша, Кралство Швеция и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия понасят направените от тях съдебни разноски.