61976C0003
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE ALBERTO TRABUCCHI
DEL 22 GIUGNO 1976
Signor presidente,
signori giudici,
1.
Con le domande pregiudiziali rivolte alla Corte nelle presenti cause, le due giurisdizioni olandesi mirano a ottenere elementi utili per potere accertare se le norme nazionali adottate nei Paesi Bassi in applicazione delle raccomandazioni emanate nel novembre 1974 dalla commissione operante nell'ambito della Convenzione sulla pesca nell'Atlantico del Nord-Est (CPANE) siano compatibili con il diritto comunitario, in particolare con le norme del trattato relative all'agricoltura e al divieto di restrizioni quantitative, con i regolamenti del Consiglio n. 2141/70 e 2142/70 concernenti rispettivamente l'attuazione di una politica comune delle strutture e l'organizzazione comune dei mercati nel settore della pesca, e con l'articolo 102 dell'Atto d'adesione il quale prevede la determinazione, ad opera del Consiglio, delle condizioni di esercizio della pesca per assicurare, fra l'altro, la conservazione delle risorse biologiche del mare.
Al fine della conservazione del patrimonio ittico di tale zona di mare, le raccomandazioni suddette fissano le quote massime globali per la pesca nel Mare del Nord per il 1975, specialmente per quanto riguarda la sogliola e la passera, suddividendole inoltre in quote individuali per i singoli Stati interessati. Esse prevedono anche il divieto di pesca nelle acque costiere per i natanti che superano certe dimensioni o certa potenza. Le autorità olandesi hanno dato attuazione a tali raccomandazioni mediante una serie di misure restrittive della pesca: per l'inosservanza degli obblighi che esse comportano, i contravventori sono passibili di sanzioni penali.
I giudici olandesi richiedenti domandano se, in presenza delle norme comunitarie sopra menzionate, gli Stati membri abbiano ancora la competenza per stipulare accordi internazionali volti a preservare le risorse della pesca, e se comunque il diritto comunitario consenta agli Stati di adottare misure che stabiliscono delle quote di pesca. Tali questioni riguardano dunque sia la competenza degli Stati membri, in presenza di una disciplina comunitaria del settore della pesca, ad agire unilateralmente in questo settore sul piano internazionale, sia la portata del diritto comunitario, e in particolare della disciplina comune del mercato e delle norme del trattato relative al divieto di misure equivalenti a restrizioni quantitative, in relazione a delle misure restrittive del genere di quelle adottate dalle autorità nazionali in esecuzione di obblighi internazionali.
Occorrerà dunque stabilire anzitutto se la competenza a stipulare accordi internazionali in merito alla conservazione del patrimonio ittico spetti ormai in via esclusiva alla Comunità o se, invece, gli Stati abbiano ancora la possibilità di agire a titolo individuale a tal riguardo. Nell'ipotesi in cui tale potere statale dovesse essere escluso, diverrebbe superflua la considerazione delle altre questioni. Nella diversa ipotesi, invece, occorrerà esaminare se in presenza della disciplina comunitaria nel settore della pesca gli Stati membri possono lecitamente agire per lo scopo suddetto mediante la fissazione di restrizioni alla pesca, e in particolare stabilendo delle quote. A questo riguardo potranno entrare in rilievo anche gli articoli 30 e seguenti del trattato relativi al divieto di restrizioni equivalenti a contingenti. Sotto questo secondo aspetto, la questione si pone indipendentemente dall'origine convenzionale o unilaterale delle restrizioni considerate.
2.
Esaminiamo anzitutto i problemi relativi alla definizione delle competenze esterne della Comunità e degli Stati membri nella materia che qui entra in rilievo.
Rammentiamo che la Convenzione considerata (CPANE) era stata stipulata il 24 gennaio 1959 ed è entrata in vigore per tutti gli Stati firmatari, fra cui figurano sette Stati membri, il 27 giugno 1963. Essa persegue come scopo la conservazione del patrimonio ittico della parte nord orientale dell'Oceano Atlantico, comprese le acque territoriali e costiere. Una speciale commissione, composta da delegati di ogni parte contraente, è incaricata dell'applicazione della Convenzione.
Le domande proposte nella specie dalle due giurisdizioni dei Paesi Bassi non riguardano il problema generale della possibilità, per gli Stati membri della CEE, di continuare a partecipare a titolo individuale a una convenzione del genere, ma soltanto la liceità dell'adozione, ad opera di taluni Stati membri agenti a titolo individuale, di misure restrittive della pesca in attuazione di obblighi derivanti da una nuova disposizione presa nell'ambito della detta Convenzione, l'articolo 7, lettere g) e h), con il quale tutte le parti aderenti a tale accordo hanno ampliato le competenze della relativa commissione, conferendole il potere di stabilire delle quote globali di pesca e di ripartirle fra gli Stati. Tale modifica è stata decisa nel 1971 ed è entrata in vigore nel 1974, posteriormente dunque alla normativa comunitaria relativa all'organizzazione del settore della pesca.
Per quanto riguarda l'aspetto internazionale del comportamento statale, tali questioni pregiudiziali comportano quindi la questione della compatibilità con il diritto comunitario soltanto in relazione alla partecipazione degli Stati membri all'adozione della detta modifica della CPANE.
Nella sentenza nella causa 22-70, AETS, la Corte ha affermato che «tutte le volte che per la realizzazione di una politica comune prevista dal trattato la Comunità ha adottato delle disposizioni contenenti, sotto qualsivoglia forma, norme comuni, gli Stati membri non hanno più il potere — né individualmente ne collettivamente — di contrarre con gli Stati terzi obbligazioni che incidono su dette norme. Man mano che queste norme comuni vengono adottate, infatti, si accentra nella Comunità la competenza ad assumere e ad adempiere — con effetto per l'intera sfera in cui vige l'ordinamento comunitario — degli impegni nei confronti degli Stati terzi. Di conseguenza, nell'attuare le disposizioni del trattato, non è possibile separare il regime dei provvedimenti interni della Comunità da quello delle relazioni esterne» (Racc. 1971, pag. 274).
Per consentire al giudice nazionale di decidere se le disposizioni interne adottate in esecuzione delle raccomandazioni previste dalla Convenzione sulla pesca dell' Atlantico del Nord-Est siano compatibili con il diritto comunitario, occorre dunque stabilire anzitutto, alla luce dei principi affermati nella sentenza AETS, se dopo l'entrata in vigore della disciplina comunitaria relativa al settore della pesca gli Stati membri abbiano potuto lecitamente continuare ad agire autonomamente sul piano internazionale, nell'ambito di quella Convenzione, assumendosi anche nuovi obblighi: potevano lecitamente gli Stati, nel 1971, impegnarsi internazionalmente a consentire la fissazione di limitazioni all'esercizio di un'attività compresa in un settore che faceva ormai oggetto di un'organizzazione comune di mercato?
Va subito rilevato che mentre la CPANE riguarda anche la pesca in alto mare, là normativa comunitaria che disciplina concretamente il settore della pesca, pur prevedendo anche un regime degli scambi con i paesi terzi, riguarda soprattutto attività e situazioni svolgentisi nell'ambito sottoposto alla sovranità o giurisdizione degli Stati membri. Ciò è ben comprensibile, dal momento che mal si concepirebbe una disciplina unilaterale, anche se effettuata dalla Comunità, di problemi concernenti la pesca in alto mare che. per loro natura possono essere utilmente affrontati e risolti solo nell'ambito di accordi a cui partecipino tutti i soggetti pubblici interessati, e quindi, nel nostro caso, gli Stati terzi i cui pescherecci operano nella zona di mare considerata. Naturalmente questo va detto senza pregiudizio di eventuali misure anche unilaterali che potranno essere ancora adottate, e segnatamente in attuazione del dettato dell'articolo 1 del regolamento n. 2141/70 e dell'articolo 102 dell'Atto d'adesione, relative alla promozione di uno sfruttamento razionale delle risorse biologiche del mare mediante una disciplina delle condizioni della pesca.
Riteniamo che il principio risultante dalla sentenza AETS, secondo cui l'esercizio, in relazione a una materia determinata, di una competenza normativa interna della Comunità comporta l'assunzione esclusiva da parte della Comunità della competenza, già spettante ai suoi Stati membri, ad assumere impegni internazionali in quella stessa materia, debba valere indipendentemente dalla considerazione che gli impegni internazionali siano destinati ad operare esclusivamente sul territorio sottoposto alla sovranità degli Stati membri ovvero anche al di fuori di tale ambito geografico, come è il caso appunto della Convenzione internazionale qui considerata.
Determinante, per il riconoscimento del carattere comunitario esclusivo della competenza esterna, è l'esistenza di un rapporto funzionale fra l'attività svolgentesi al di fuori dell'ambito geografico comunitario propriamente detto, che fa oggetto della disciplina internazionale, e la disciplina comune relativa alle attività poste in essere in questo ambito. L'estensione automatica delle competenze interne comunitarie sul piano esterno ha infatti la sua ragione d'essere e la sua giustificazione giuridica nel rapporto funzionale sussistente fra l'esercizio delle competenze esterne e l'esercizio delle competenze interne nella stessa materia. Quando dunque una competenza esterna, anche se diretta a disciplinare attività svolgentisi in un ambito geografico che va oltre quello sottoposto direttamente al potere normativo comunitario riguardi direttamente un settore che, nella Comunità, trovasi già disciplinato da una normativa comune, e sia dunque tale da potere incidere sul funzionamento dei meccanismi e delle regole comuni stabilite dalla Comunità in quel settore d'attività, si deve ravvisare quel rapporto funzionale fra competenza interna e competenza esterna che comporta l'assunzione anche di quest'ultima da parte della Comunità in correlazione con l'effettivo esercizio della sua competenza normativa interna nello stesso settore.
3.
Riteniamo opportuno, sempre a titolo preliminare, precisare che, ai fini della determinazione delle competenze conferite dal sistema alla Comunità, non può avere alcun rilievo la considerazione delle eventuali difficoltà che certi Stati terzi potrebbero frapporre alla partecipazione della Comunità alla Convenzione internazionale sopra considerata. Questa circostanza, pur potendo avere un certo rilievo per quanto riguarda la valutazione del comportamento tenuto nel frattempo dagli Stati membri, non potrebbe certo avere un valore qualsiasi ne per l'affermazione della competenza comunitaria in merito, né per la qualificazione della stessa in relazione alla posizione degli Stati membri. In altri termini, la constatazione eventuale di quelle difficoltà inerenti all'atteggiamento, ispirato da considerazioni politiche, di certi Stati terzi non potrebbe in alcun caso modificare lo stato di diritto che caratterizza nell'ordinamento comunitario i rapporti fra la Comunità e i suoi Stati membri. Se l'interpretazione del diritto comunitario ci conduce a constatare che la conservazione del patrimonio ittico può essere disciplinata soltanto dalla Comunità anche sul piano dei rapporti intemazionali, la resistenza che certi Stati terzi potrebbero opporre alla piena partecipazione diretta della Comunità ai relativi negoziati e al funzionamento della CPANE non potrebbe avere la virtù di privare la Comunità di una sua competenza e di ritrasferirla agli Stati membri. Tutt'al più, nel caso in cui queste difficoltà si rivelassero insormontabili, la Comunità potrà autorizzare i suoi Stati membri ad agire per suo conto osservando strettamente le direttive che essa avrà loro impartite.
Occorre guardarsi anche da un altro pericolo. La bontà, e diciamo pure la necessità, dello scopo perseguito dagli Stati mediante l'accettazione di limitazioni di vario genere alla libertà di pesca, non ci deve far perdere di vista che l'aspetto ecologico delle questioni, seppur di primaria importanza, non è il solo a entrare in giuoco in questa disciplina internazionale della pesca. Vi è un rilevante aspetto economico e commerciale, che concerne dunque l'azione e la competenza propria della Comunità, che ha pure una grandissima importanza per tutti i soggetti partecipanti all'accordo. Perciò occorre evitare che la simpatia per il fine ecologico perseguito conduca ad accettare indiscriminatamente qualsiasi procedura o mezzo impiegato.
Notiamo infine, come abbiamo appreso nel corso della presente procedura, quanto poco abbia funzionato in pratica la previa concertazione a livello comunitario che si era cercato di stabilire fra gli Stati membri in relazione ai negoziati nell'ambito della CPANE. Questi precedenti, pure incitandoci a un richiamo dell'esigenza di previa concertazione a cui s'ispira l'articolo 116 del trattato CEE, possono lasciare alquanto scettici sull'efficacia di tale procedura.
4.
Possiamo passare ora all'esame nel merito della questione se la normativa comunitaria nel settore della pesca, tenuto conto del suo effettivo contenuto e delle finalità da essa perseguite, sia tale da fare ostacolo, già sul piano della competenza, all'assunzione da parte degli Stati di impegni internazionali del genere di quelli da essi assunti mediante la modifica sopra menzionata dell'articolo 7 della Convenzione complementare sulla pesca dell'Atlantico del Nord-Est. A questo scopo, sarà opportuno rammentare i tratti essenziali della normativa comunitaria.
Il regolamento n. 2141/70, relativo all'attuazione di una politica comune delle strutture nel settore della pesca, istituisce un regime comune per l'esercizio della pesca nelle acque marittime e prevede il coordinamento delle politiche strutturali degli Stati membri nel settore. Tale disciplina comune è contrassegnata dal principio della' parità di trattamento che gli Stati membri devono applicare nei confronti di tutti coloro che esercitano la pesca nelle acque marittime su cui ciascuno Stato esercita la sua propria sovranità o giurisdizione.
L'articolo 5 di questo regolamento prevede che, qualora l'esercizio della pesca nelle acque marittime su cui gli Stati membri esercitano la loro sovranità o giurisdizione esponga alcune delle loro risorse ai rischi di uno sfruttamento eccessivo, il Consiglio può adottare le misure necessarie per la conservazione di tali risorse.
Sono inoltre previste azioni appropriate per contribuire a migliorare la produttività e le condizioni di produzione e di commercializzazione, ed è istituito presso la Commissione un apposito comitato permanente per promuovere il coordinamento delle politiche nazionali di struttura.
Il regolamento n. 2142/70, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti della pesca, prevede l'istituzione di organizzazioni di produttori, di un regime dei prezzi e di un regime di scambi con i paesi terzi. Esso disciplina anche la concessione di aiuti da parte degli Stati alle organizzazioni di produttori e prevede la possibilità di stabilire norme comuni di commercializzazione che possono riferirsi in particolare alla classificazione per categoria di qualità, dimensione, peso, imballaggio, ecc.
Il regime dei prezzi si basa sulla fissazione di un prezzo di orientamento ed eventualmente di un prezzo d'intervento. Può anche venir fissato da parte delle organizzazioni di produttori un prezzo di ritiro al di sotto del quale non sono venduti i prodotti offerti dai produttori aderenti. Incomberà all'organizzazione di produttori di fissare la destinazione dei prodotti così ritirati. Per il finanziamento delle operazioni di ritiro, queste organizzazioni costituiranno dei fondi d'intervento alimentati da contributi dei soci.
Il regime degli scambi con i paesi terzi è caratterizzato dal divieto di qualsiasi tassa di effetto equivalente a un dazio doganale e di qualsiasi restrizione quantitativa. Per preservare la stabilità del mercato interno comunitario è prevista la fissazione annuale di prezzi di riferimento e la percezione all'importazione dai paesi terzi di tasse di compensazione uguali alla differenza fra il prezzo di riferimento e il prezzo di entrata, nel caso naturalmente in cui quest'ultimo sia inferiore al prezzo di riferimento. Tale tassa è uguale per tutti gli Stati membri. Sono anche previste misure di salvaguardia comunitarie in caso di pericolo di perturbazione a causa delle importazioni o delle esportazioni.
Tenuto conto dell'esistenza di questa complessa normativa che disciplina il settore della pesca nella sfera interna della Comunità, si tratta di stabilire se gli Stati membri possano continuare a stipulare individualmente degli accordi internazionali in questa materia.
Su tale quesito, per la cui soluzione si deve confrontare l'oggetto dell'accordo internazionale considerato in relazione all'oggetto della disciplina comune del mercato, la menzionata pronuncia nella causa AETS non condurrebbe a negare agli Stati la possibilità di assumere unilateralmente impegni internazionali in merito alla conservazione del patrimonio ittico, anche se questi impegni non sono limitati all'alto mare ma operano, come è appunto nel caso di specie, pure in relazione alle attività di pesca effettuate nel mare territoriale, cioè nell'ambito già sottoposto, ma per altri aspetti, a una concreta normativa comunitaria.
Nel caso AETS, infatti, l'accordo internazionale che gli Stati membri stavano stipulando coincideva sostanzialmente per il suo contenuto con una normativa comunitaria che già disciplinava lo stesso settore specifico. Vi era quindi una vera e propria coincidenza materiale fra l'oggetto della normativa comunitaria e quello dell'accordo internazionale previsto.
Nel presente caso, invece, l'articolo 5 del regolamento n. 2141/70 si limita a prevedere la possibilità per il Consiglio di adottare le misure necessarie per la conservazione delle risorse, in relazione all'esercizio della pesca nelle acque marittime controllate dagli Stati membri. Si tratta dunque, non già di una disciplina materiale attuale, ma semplicemente della previsione di un potere d'azione comunitario, che non è stato finora esercitato. Va subito rilevato che, accanto a questa norma, la quale, essendo limitata alle zone di mare sottoposte alla sovranità o alla giurisdizione degli Stati, prevede un potere d'azione unilaterale della Comunità, lo stesso regolamento prevede, al suo articolo 1, un compito più ampio della Comunità in funzione dello sfruttamento razionale delle risorse biologiche del mare, senza limitarne l'ambito geografico. Lo stesso si può osservare per quanto riguarda l'articolo 102 dell'Atto d'adesione alla Comunità dei tre nuovi Stati membri, il quale stabilisce che «al più tardi a decorrere dal sesto anno dopo l'adesione, il Consiglio, deliberando su proposta della Commissione, determina le condizioni d'esercizio della pesca in vista di assicurare la protezione dei fondali e la conservazione delle risorse biologiche del mare». Anche questa norma non pone un limite geografico al compito attribuito alla Comunità. La sua messa in opera potrà comportare in ispecie un sistema di contingenti comunitari. Anch'essa non ha però dato ancora origine a misure d'applicazione.
La piena messa in opera delle due disposizioni sopra citate, tenuto conto della materia di cui si tratta e delle esigenze d'azione comune a una pluralità di Stati che ne comporta la disciplina, renderà indubbiamente necessarie delle azioni della Comunità sul piano internazionale. La conservazione del patrimonio ittico infatti può essere perseguita efficacemente solo mediante accordi internazionali. Non vi è dubbio che la Comunità abbia ricevuto la competenza ad occuparsi essa stessa di tale aspetto della disciplina della pesca anche in relazione all'alto mare. Ciò risulta già dalla semplice considerazione della necessaria connessione, e direi anzi dell'interdipendenza, fra il funzionamento dell'organizzazione comune di mercato, il perseguimento della politica strutturale comune nel settore della pesca e le limitazioni alla pesca in alto mare che possono giustificarsi per considerazioni ecologiche ed economiche. Per questo dunque, nel conferimento di poteri normativi alla Comunità dobbiamo vedere anche il riconoscimento di una sua corrispondente competenza negoziale internazionale. Diciamo in più che, anche qualora non si potesse ricondurre direttamente tale potere alle norme del trattato CEE relative all'agricoltura (e su questo punto non è necessario prendere qui posizione), basterebbe la circostanza che il regolamento n. 2141/70 si è basato formalmente sull'articolo 235 del trattato.
Conformemente alla giurisprudenza AETS, non basta la semplice esistenza di un potere normativo comunitario in una determinata materia per escludere nella stessa la competenza negoziale internazionale degli Stati. Occorre invece, come abbiamo detto, che vi sia stato un effettivo esercizio di questa competenza e che perciò la materia sia stata effettivamente disciplinata da norme comunitarie: solo in tal modo la competenza internazionale degli Stati si troverà interamente sostituita da quella della Comunità. Oltre a ciò, si deve anche rilevare che non basta che un settore genericamente considerato abbia fatto oggetto di una normativa comunitaria per escludere automaticamente gli Stati da qualsiasi competenza d'intervento in quel settore. L'incompatibilità di una competenza statale in una determinata materia va stabilita non in astratto, ma per il concreto contrasto con la normativa comunitaria. Se ciò vale per quanto riguarda la competenza statale ad adottare norme interne, come risulta dalla giurisprudenza della Corte (ad esempio, le sentenze nelle cause 2-73, Geddo, Racc. 1973, pag. 865; 51-74, Van der Hulst, Racc. 1975, pag. 79; 65-75, Tasca del 26 febbraio 1976), dovrà valere anche, allo stesso titolo, per le competenze esterne degli Stati.
Stabilito dunque che, pure esistendo una normativa comune per il settore della pesca, tale normativa non ne disciplina ancora concretamente uno specifico aspetto, quale quello che qui interessa della conservazione delle risorse ittiche, si potrà ammettere che gli Stati sono ancora competenti ad assumere al riguardo degli impegni internazionali?
Teniamo presente che nel definire una disciplina internazionale della pesca a fini ecologici, occorre fra l'altro procedere alla ripartizione, fra tutti i soggetti pubblici interessati alla pesca nelle zone considerate, degli aggravi economici che le misure di protezione comportano. La definizione di tale disciplina interessa quindi direttamente, oltre il funzionamento interno delle organizzazioni di mercato, anche la stessa condotta della politica commerciale comune.
Trattasi pertanto di una materia che tocca per vari riguardi gli interessi e le competenze della Comunità. Analogamente a quanto ha osservato la Corte nel suo parere 1-75 in relazione alla politica commerciale comune, anche in questo settore un modo, e forse quello più adatto, per giungere a una concreta definizione della politica comune consiste nella stipulazione di accordi internazionali con Stati terzi ad opera, non più dei semplici Stati membri, ma della Comunità che sola è in grado di perseguire una politica a tutela di interessi veramente comuni.
Tali circostanze non potranno mancare di ripercuotersi sulla libertà d'azione degli Stati membri, già prima che la Comunità abbia tradotto in concrete misure la sua competenza: se non nel senso di escludere una loro competenza concorrente, almeno per limitarla. Pertanto, in attesa di una concreta azione comunitaria, e tenuto conto dell'urgenza imposta dalle circostanze, gli Stati potranno ancora adottare, agendo a titolo individuale nell'ambito di loro proprie competenze, le misure necessarie al perseguimento degli scopi di cui lo stesso sistema comunitario ha riconosciuto l'importanza, ma nei limiti in cui i mezzi prescelti al fine non siano contrari a norme del trattato. Essi devono inoltre tener presente che le azioni adottate unilateralmente avranno solo un carattere transitorio, e non devono quindi essere suscettibili di ostacolare la piena efficacia, non solo della normativa comunitaria in vigore, ma anche delle misure che la Comunità dovrà adottare nello stesso settore per il perseguimento degli scopi, in attuazione di una politica comune. Perciò le obbligazioni generali imposte dall'articolo 5 del trattato, e la previsione dell'articolo 116 sopra menzionato, dovrebbero condurre ad ammettere in questa fase transitoria un preciso obbligo degli Stati di concertarsi previamente in sede comunitaria al fine di evitare, nel campo internazionale, delle prese di posizione individuali suscettibili di intralciare la definizione e la messa in opera dell'azione comune da parte della Comunità.
5.
Ammessa dunque, quantomeno a titolo transitorio, una limitata competenza residua degli Stati ad assumere impegni internazionali in materia di conservazione del patrimonio ittico, occorre adesso stabilire se, tenuto conto del loro specifico contenuto e della loro portata, non fossero sostanzialmente in contraddizione con la disciplina comune del mercato della pesca o con norme del trattato CEE gli impegni internazionali assunti nel 1971 da sette dei nove Stati membri, mediante l'adozione delle lettere g) e h) dell'articolo 7 della Convenzione, che attribuiscono alla speciale commissione operante nell'ambito dell'accordo il potere di indirizzare agli Stati partecipanti raccomandazioni per l'adozione di misure tendenti a disciplinare il volume dell'attività di pesca, la quantità totale delle prese e la loro ripartizione fra gli Stati nel corso di un periodo da determinare.
Va rilevato che, benché le raccomandazioni di tale organismo internazionale rivestano carattere obbligatorio se adottate mediante una maggioranza di due terzi, ogni Stato a cui sono rivolte ha comunque la possibilità di sottrarsi legalmente alla loro esecuzione mediante semplice dichiarazione entro un termine di 90 giorni. Per questo, pure ammettendosi che delle misure raccomandate dalla suddetta commissione sulla base delle lettere g) e h) dell'articolo 7 potrebbero trovarsi in contrasto con la disciplina comune del settore della pesca vigente nella Comunità, la facoltà riconosciuta a favore di ciascuna parte alla detta Convenzione di sottrarsi tempestivamente all'applicazione di tali raccomandazioni permette di considerare che l'accettazione della suddetta modifica dell'articolo 7 da parte degli Stati membri partecipanti alla Convenzione stessa non sia di per sé sola tale da porre quegli Stati in una situazione d'incompatibilità con i loro obblighi comunitari.
Le menzionate nuove disposizioni dell'articolo 7 hanno per oggetto la limitazione della pesca, e non già del commercio del pesce. Ciò basta a escludere una sicura incompatibilità in astratto delle misure che possono essere adottate in virtù di quelle disposizioni e la disciplina comunitaria, che, come si è già rilevato, concerne soprattutto la fase della commercializzazione del prodotto, mentre non regola ancora direttamente la fase della pesca o, come impropriamente talvolta si dice, della «produzione» del pesce.
6.
La questione che presenta aspetti più delicati, e che dobbiamo considerare a questo punto, riguarda la compatibilità in concreto con il diritto comunitario di misure statali del genere di quelle a cui si riferisce il giudice nazionale e che sono state prese in esecuzione della raccomandazione adottata nel novembre 1974, con validità per tutto il 1975, dalla commissione prevista dalla Convenzione sulla pesca dell'Atlantico del Nord-Est
La disciplina olandese, sulla cui compatibilità con il diritto comunitario le giurisdizioni richiedenti hanno dei dubbi, consta di tre ordini di misure. Anzitutto un decreto del ministro dell'agricoltura del 25 febbraio 1975, il quale pone restrizioni di vario genere alla pesca della sogliola e della passera, e cioè: un divieto generale e assoluto di pesca in certe zone, un divieto di pesca per natanti superanti certe dimensioni e certa potenza del motore nel mare costiero e infine, una limitazione delle prese per l'insieme dei pescatori nazionali nel Mare del Nord e nel Mare d'Irlanda.
In esecuzione di questo decreto ministeriale, l'apposito organismo olandese «Produktschap voor Vis. en Visprodukten») ha adottato un decreto il quale vieta lo sbarco delle sogliole e delle passere pescate nelle zone sottoposte a divieto assoluto di pesca o pescate nel mare territoriale dai pescherecci di stazza o di potenza superiore a quella indicata dal decreto ministeriale; e prevede inoltre l'adozione di norme d'applicazione al fine della ripartizione delle quote di pesca ammesse per l'insieme dei pescatori olandesi. Queste norme d'applicazione sono state poi adottate dal presidente dell'organismo suddetto e hanno subito numerose modifiche nel corso del 1975: in un primo momento, si è limitato il numero delle uscite per ogni peschereccio nel Mare del Nord, poi si è aggiunta una limifazione quantitativa dello sbarco settimanale delle sogliole per ogni peschereccio indipendentemente dal numero delle uscite; successivamente, questa disicplina è stata sostituita da un sistema di quote stabilito per ogni natante in funzione della potenza del motore e, infine, a partire dal 27 novembre 1975, è stato vietato in maniera assoluta ogni sbarco di sogliole provenienti dal Mare del Nord. Per quanto riguarda invece la passera di mare, ci si è contentati per il 1975 di fare obbligo ai pescatori di indicare le quantità catturate e la loro provenienza.
Dovrà una disciplina del genere essere considerata incompatibile allo stadio attuale con la disciplina comunitaria nel settore della pesca o, più in generale, con delle norme direttamente applicabili del trattato CEE?
Risulta da quanto detto sopra che la normativa nazionale adottata al fine di garantire il rispetto della quota assegnata ai Paesi Bassi comprende due tipi distinti di divieti o di limitazioni: un primo tipo operante direttamente sulla pesca avente per scopo di mantenere la pesca globale dei pescatori olandesi nel limite della quota attribuita ai Paesi Bassi; un secondo tipo consistente in limitazioni di vario genere (numero delle uscite, limitazione della quantità di pesce ammessa allo sbarco per ogni peschereccio, ecc.), che non riguardano direttamente l'operazione della pesca, ma piuttosto la destinazione del prodotto della pesca stessa, e che hanno per scopo di operare la ripartizione della quota globale nazionale fra i singoli pescatori olandesi.
Mentre dunque le limitazioni del primo tipo operano direttamente su una fase precedente la commercializzazione del prodotto, quelle del secondo tipo, o almeno talune di esse, soprattutto le limitazioni quantitative e il divieto assoluto di sbarco di certi tipi di pesci, appaiono operare piuttosto all'inizio della fase di commercializzazione, limitandola quantitativamente o, addirittura, impedendola radicalmente, in relazione al prodotto pescato nel Mare del Nord. Tuttavia, anche le misure di questo secondo tipo sono adottate esclusivamente in funzione della limitazione della pesca.
D'altra parte, è chiaro che anche quando il divieto opera direttamente nel momento anteriore, in relazione cioè alle operazioni di pesca vera a propria, esso è manifestamente suscettibile di ripercuotersi sul commercio del prodotto limitando all'origine le quantità che possono essere offerte dall'insieme dei pescatori nazionali sul mercato, e ciò con effetto non solo per il mercato nazionale, ma di qualsiasi altro paese, dal momento che il contingente attribuito a ogni Stato vale indipendentemente dal luogo in cui venga sbarcato o comunque posto in vendita il prodotto della flotta di pescherecci nazionali.
Ci si domanda se siffatte restrizioni siano da considerare come misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative, che, come tali, ricadrebbero sotto il divieto stabilito dall'articolo 31 del trattato e di cui la Corte ha già riconosciuto il carattere direttamente applicabile (sentenza nella causa 13-68, Salgoil, Racc. 1968, pag. 612).
Si è visto che tutte le restrizioni di cui si tratta, anche se di vario genere e operanti in momenti diversi dell'attività economica, sono state poste esclusivamente in funzione della limitazione della quantità della pesca. La limitazione del commercio in quanto tale è del tutto estranea alle finalità perseguite sia dall'organo internazionale preposto all'applicazione della CPANE, sia dallo Stato membro di cui parliamo.
La giurisprudenza della Corte ha delineato una nozione ampia di restrizioni d'effetto equivalente a restrizioni quantitative che si estende a ogni disciplina del commercio «che possa ostacolare direttamente o indirettamente, attualmente o potenzialmente, gli scambi intracomunitari» (sentenza 8-74, Dassonville, Racc. 1974, pag. 851), fino a comprendervi anche misure operanti direttamente al solo stadio della produzione. La sentenza nella causa 193-73, Van Haaster (Racc. 1974, pag. 1132), ha considerato come una misura d'effetto equivalente una normativa interna volta a limitare quantitativamente la coltura di un prodotto floreali-colo compreso in un'organizzazione comune di mercato. Tuttavia, la motivazione non consente di dedurre che tale conclusione presupponga l'affermazione di una regola generale applicabile in ogni caso a tutti i prodotti facenti parte di un'organizzazione comune di mercato, dal momento che la sentenza si fonda sulle caratteristiche dell'organizzazione specifica del mercato di cui si trattava.
In quel caso, la Corte ha dato infatti soprattutto rilievo all'esistenza di norme che stabiliscono criteri qualitativi comuni e che hanno già di per sé un effetto restrittivo della produzione.
Anche il regime comunitario della pesca prevede misure volte a migliorare la qualità dei prodotti e ad adattare il volume dell'offerta alle esigenze del mercato (articolo 5 del regolamento n. 2142/70). Ma se una disciplina del genere è atta a evitare una sovrapproduzione, non basta certo ad evitare il depauperamento delle risorse naturali.
Nel caso presente, l'elemento più caratteristico è costituito dalla circostanza che il prodotto di cui si tratta, a differenza dei giacinti che costituivano l'oggetto della normativa che era in questione nella causa Van Haaster, non può essere riprodotto in quantità potenzialmente illimitate a beneplacito dell'uomo. La sua riproduzione dipende esclusivamente da fattori naturali e da condizioni ambientali, che l'uomo può certo peggiorare, così come ci ha mostrato la recente esperienza dei paesi più industrializzati, e per la cui preservazione appunto gli Stati stanno cercando di promuovere quelle azioni comuni o quantomeno coordinate, tra le quali s'inseriscono le misure restrittive all'esame.
La realtà odierna, in materia di riproduzione del pesce, è caratterizzata dal pericolo incombente di uno spopolamento dei mari, dovuto fra l'altro alle tecniche più perfezionate e all'incremento del potenziale di mezzi di pesca. In una situazione del genere, che comporta gravi pericoli non solo sul piano dell'equilibrio ecologico, ma anche sul piano economico dell'approvvigionamento, si potrà ammettere che delle misure statali volte a limitare regionevolmente la pesca, in base ai dati della scienza (nel senso cioè che impongono limitazioni necessarie e proporzionate), al fine di preservare per l'avvenire reali possibilità di pesca, e dunque anche del relativo commercio, sfuggano al divieto degli articoli 30 e seguenti del trattato CEE?
La considerazione dell'effetto prossimo di queste misure, consistente nella prevedibile diminuzione del commercio del pesce fra gli Stati membri, condurrebbe necessariamente a farle ricadere sotto i divieti comunitari. Una considerazione meno limitata del fenomeno, che dia rilievo ai prevedibili effetti più lontani nel tempo delle misure considerate, le quali non potrebbero essere altro che favorevoli all'attività della pesca e del commercio, potrebbe invece fornire argomenti a sostegno di una diversa conclusione.
L'esclusione di misure siffatte dall'ambito d'applicazione degli articoli 30 e 31 del trattato presupporrebbe l'accoglimento di una concezione alquanto pragmatica e forse addirittura flessibile della nozione di misure d'effetto equivalente; nozione che dovrebbe adeguarsi a una valutazione della rilevanza degli effetti eventuali sul commercio, non limitatamente a un breve lasso di tempo.
L'inserimento, nel concetto di misure d'effetto equivalente, della considerazione delle finalità perseguite e degli effetti anche a lunga scadenza può complicarne la nozione e renderla meno chiara, con il rischio di una minore efficacia del divieto. Perciò esitiamo a proporvene l'accettazione. Mentre crediamo che le finalità ecologiche possano essere utilmente perseguite senza correre il rischio di svigorire il divieto delle misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative; anzi potranno forse essere perseguite più efficacemente quando si eviti di introdurre nel sistema comunitario delle scappatoie nazionali che potrebbero pregiudicare in pratica anche l'effettivo esercizio della competenza comunitaria nel settore di cui trattasi.
Qualora dunque, per evitare tali rischi, ci si voglia basare su una nozione più rigida, che condurrebbe a far ricadere la categoria delle misure considerate sotto il divieto dell'articolo 31 del trattato, si dovrebbe esaminare anzitutto se la clausola derogatoria dell'articolo 36 non avrebbe per effetto di sottrarre a tale divieto delle misure statali restrittive della pesca per giustificati scopi di conservazione del patrimonio ittico. Questa norma consente delle deroghe ai divieti di restrizioni quantitative e di misure d'effetto equivalente per la tutela, fra l'altro, della vita degli animali o di preservazione dei vegetali. In assenza di un'azione comunitaria volta a perseguire quello scopo di preservazione dell ambiente naturale, ci possiamo chiedere se tale eccezione valga per sottrarre al divieto l'azione unilaterale •degli Stati, che agiscono a titolo puramente conservativo, nella misura beninteso in cui le restrizioni apportate siano necessarie e adeguate.
L'articolo 36 consente restrizioni quantitative dirette al commercio fra Stati membri. A più forte ragione esso potrà consentire restrizioni indirette, quali sono, a duplice titolo, le limitazioni della pesca: indirette anzitutto perché operano nella «produzione», e inoltre perché non operano direttamente sulle importazioni o esportazioni. Infatti, anche nella misura in cui le restrizioni nei confronti dei pescatori nazionali si applicano direttamente alle quantità di pesca ammesse allo sbarco nei Paesi Bassi, il commercio interstatuale non è direttamente in giuoco, dal momento che il pesce è considerato dal diritto comunitario come prodotto originario del paese d'immatricolazione e di bandiera del peschereccio (v. articolo 4, paragrafo 2, f), del regolamento n. 802/68/CEE del Consiglio).
Tenuto conto degli scopi perseguiti mediante la disciplina internazionale della pesca, di cui i provvedimenti interni considerati costituiscono semplici misure d'esecuzione, si può senz'altro escludere che le restrizioni di cui si tratta costituiscano un mezzo di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata al commercio fra gli Stati membri. Le finalità perseguite, anche se hanno un importante riflesso economico, sono comunque prive di ogni effetto discriminatorio o protezionistico. Esse mirano anzitutto alla preservazione dell'ambiente. Anche sotto questo aspetto sarebbero quindi rispettate le condizioni poste all'applicazione dell'articolo 36.
Tuttavia può apparire che faccia difetto un elemento che riguarda lo stesso spirito e la funzione propria di questa clausola derogatoria: manca cioè il carattere realmente unilaterale, limitato a uno Stato, delle misure restrittive, che è conseguenza del carattere essenzialmente nazionale e interno allo Stato dell'interesse che l'articolo 36 consente di tutelare. (Jome si è già osservato, le misure considerate possono conseguire il loro scopo solo se esse fanno parte — così come accade — di un'azione congiunta di tutti gli Stati che operano nell'ampia zona di cui trattasi. Ciò mostra che nella specie non esiste un interesse particolare di uno Stato che si contrappone all'interesse degli altri Stati, mostra cioè che le misure in questione perseguono in realtà un interesse per sua natura comune a tutti questi Stati, e che è proprio anche della Comunità, la quale lo dovrà essa stessa curare sostituendosi ai singoli Stati membri.
La constatata necessità, allo scopo della tutela del patrimonio ittico, di un'azione comune costituisce un'ulteriore conferma del preminente carattere comunitario della competenza ad agire in questo settore, conformemente a quanto previsto dalle norme già menzionate del regolamento n. 2141/70 e dell'Atto d'adesione.
Possiamo anche richiamare quanto avevamo osservato nelle nostre conclusioni nella causa Dassonville: questa norma derogatoria consente a ciascuno Stato membro di apportare limitazioni alla circolazione delle merci in funzione della tutela di diritti e di interessi compresi nella sua sfera di rispetto. Potrebbe considerarsi tale la limitazione alla pesca in alto mare, cioè in una zona posta al di fuori della sfera territoriale non sottoposta né alla sovranità né alla giurisdizione del singolo Stato?
Ma basterà questa esatta valutazione dell'articolo 36 e della sua tipica funzione di dare al singolo Stato una tutela contro più generali criteri comunitari di libera circolazione per escluderne l'invocazione nel nostro caso?
Abbiamo visto che nella normativa comunitaria relativa alla pesca esiste una lacuna, facendo ancora difetto una disciplina per la protezione del patrimonio ittico. La Comunità, nell'esercizio della competenza conferitale a questo riguardo, sarà verosimilmente condotta a porre restrizioni del genere di quelle che fanno oggetto delle misure nazionali di cui si tratta. L'azione di ciascuno Stato volta allo stesso fine, in attesa dell'azione comunitaria, potrebbe esser considerata come diretta allo scopo della difesa necessaria di un suo bene, che trova corrispondenza anche nell'interesse degli altri Stati. Questa considerazione di ordine sostanziale potrebbe forse consentire, nonostante le rigorose obiezioni formali sopra esposte, d'invocare, anche se solo transitoriamente, quella norma dell'articolo 36 che ha essenzialmente lo scopo di tutelare beni fondamentali di ogni singolo Stato, anche se non si tratta di interessi propri da contrapporre a interessi cornimi, ma di interessi propri da tutelare nell'attesa di una difesa degli stessi nel più vasto ambito comunitario.
7.
Più soddisfacente nell'ambito del sistema si presenta tuttavia un'altra possibilità: quella d'invocare, a sostegno dell'azione condotta da tutti gli Stati membri interessati alla conservazione delle risorse ittiche dell'Atlantico del Nord-Est (sono, come si sa, tutti gli Stati membri salvo il Lussemburgo e l'Italia, che non pare attingano direttamente a tali risorse), un principio generale di diritto che consente eccezionalmente a ogni soggetto di agire nell'interesse di altri soggetti, anche senza mandato, compiendo degli atti a titolo conservativo. Nel diritto pubblico interno tale principio si applica, ad esempio, all'operato del cosiddetto «funzionario di fatto».
Nella specie, vi sarebbe l'ostacolo del carattere derogatorio, rispetto a un principio fondamentale del mercato comune, delle misure restrittive statali. A questo riguardo è già stato osservato da tempo in dottrina che anche un'azione statale unilaterale che deroghi a norme fondamentali del mercato comune potrebbe eccezionalmente esser fatta salva nell'ordinamento comunitario, a condizione che si tratti di misure conservative corrispondenti obiettivamente a un interesse comune protetto dal trattato, e che valide ragioni abbiano escluso la possibilità di seguire una procedura comunitaria. In questo caso si potrebbe considerare lo Stato come se avesse agito in qualità di organo della Comunità, e la sua azione, corrispondente all'interesse comune, potrebbe essere assunta da questa, eventualmente mediante formale ratifica da parte dell'autorità che, in base al trattato, avrebbe avuto competenza ad adottare essa stessa misure restrittive nella stessa materia o ad autorizzarne l'adozione da parte degli Stati (ved. Gort P., Les clauses de sauvegarde des Traités CECA et CEE, Heule, 1967, pag. 274).
Le difficoltà, a cui si era fatto cenno all'inizio, che la Comunità avrebbe incontrato nel passato per fare accettare a certi Stati membri la sua piena partecipazione alla CPANE, l'assenza di una definizione di una sua politica e, dunque, di una sua precisa linea d'azione a questo riguardo, e infine l'urgenza di un'azione internazionale per la protezione delle, risorse biologiche della zona di mare considerata, possono essere ritenute valide ragioni per giustificare l'accoglimento da parte della Comunità, se necessario con delle riserve, dell'azione condotta dagli Stati membri sul piano internazionale e delle conseguenti misure interne d'applicazione, dal momento che essa corrisponda a un preciso interesse comunitario.
Il 6 aprile 1976 il Consiglio, decidendo conformemente alla proposta della Commissione, ha adottato un apposito provvedimento, sotto forma di regolamento, per dissipare ogni dubbio sull'ammissibilità, in via transitoria, nell'ordinamento comunitario degli impegni unilateralmente assunti dagli Stati in questo settore. Perciò il provvedimento autorizza espressamente gli Stati membri a mantenere temporaneamente, fino al 31 dicembre 1976, le misure restrittive delle prese delle loro flotte da pesca, conformemente agli impegni internazionali che essi abbiano assunto o che stiano per assumere.
Non riteniamo necessario, nella presente procedura, di considerare la parte del regolamento relativa all'eventuale assunzione di nuovi impegni internazionali ad opera dei singoli. Si potrebbe forse nutrire dei dubbi sulla regolarità di un'autorizzazione in bianco, senza alcuna determinazione neppure di generali criteri direttivi per un eventuale azione futura degli Stati destinata a svolgersi in un amito che concerne tanto direttamente delle competenze comunitarie e delle materie disciplinate dalla normativa agricola comune.
Per quanto riguarda l'esercizio d'impegni assunti, che solo entra qui in rilievo, il regolamento può assumere valore, se ve ne fosse bisogno, di ratifica dell'operato degli Stati.
Questo atto riconosce espressamente la necessità, per far fronte a una grave minaccia ecologica, dell'adozione da parte degli Stati, nelle particolari circostanze, di misure idonee a controllare la pesca e implica la valutazione positiva del Consiglio e della Commissione circa la sostanziale rispondenza all'interesse comunitario dell azione condotta congiuntamente da tutti gli Stati membri interessati alla pesca nella zona di mare considerata.
In questa prospettiva, il «regolamento» del Consiglio, sulla base di uno stato di necessità e tenuto conto della persistente lacuna nella disciplina comunitaria del settore, ammette in via eccezionale e transitoria l'azione statale considerata.
Questo basta per consentire di far salva tale azione nell'ordinamento comunitario e per giustificare quindi le misure statali già adottate che limitano la pesca.
Anche se evidentemente non ne deriva, nei rapporti con gli Stati terzi, la sostituzione automatica della Comunità agli Stati membri che sono parti alla Convenzione considerata, tutto ciò potrà valere quantomeno, sul piano dei rapporti fra la Comunità e i suoi Stati, a consentire a titolo transitorio l'operatività delle misure nazionali in attesa di un'azione diretta della Comunità che si sostituisca formalmente, anche sul piano dei rapporti esterni, a quella degli Stati membri.
È questa la soluzione che, in definitiva, riteniamo essere la più rispondente al sistema comunitario.
8.
Una siffatta conclusione rende superfluo l'esame delle questioni interpretative concernenti la portata della disciplina comune del settore della pesca in relazione a misure nazionali del genere di quelle qui considerate.
A questo riguardo ci limiteremo dunque a qualche breve osservazione.
La Commissione rileva che l'imposizione di restrizioni quantitative all'attività della flottiglia di pescherecci della Comunità ha anzitutto per effetto d'influire sulla formazione normale dei prezzi del pesce e quindi di turbare il normale funzionamento del regime comune dei prezzi stabilito dal regolamento n. 2142/70. D'altra parte, la procedura comunitaria di decisione in materia di prezzi sarebbe resa estremamente difficile e delicata dal momento che il volume totale della pesca fosse determinato da decisioni adottate al di fuori dell'ambito comunitario. Dalla limitazione quantitativa potrà derivare anche la possibilità di un aumento delle importazioni provenienti dagli Stati terzi. Il sistema delle quote esercita dunque un'azione anche sotto questo riguardo sulla stessa politica commerciale comunitaria. Sul mercato interno della Comunità, un sistema di quote nazionali negoziate individualmente da ogni Stato membro avrebbe un'incidenza diretta sugli scambi intercomunitari. Ne risultano quindi modificate le condizioni in cui debbono essere effettuati gli scambi nell'ambito della Comunità, conformemente alla politica comune della pesca, la quale si basa sul principio della libertà del commercio in condizioni di concorrenza leale mediante la valorizzazione della qualità dei prodotti.
La Commissione rileva anche che ogni provvedimento nazionale destinato a proteggere il patrimonio ittico è collegato necessariamente alla politica comune delle strutture.
Tutte queste interferenze sono innegabili; ed è anche certo che la Comunità, nel negoziare accordi internazionali relativi alla conservazione delle risorse biologiche del mare, sarà in grado di tener conto, più adeguatamente di quanto non potrebbero fare i singoli Stati, delle esigenze di funzionamento della disciplina comune della pesca oltre che delle esigenze e degli interessi della politica commerciale comune. È una ragione di più per auspicare una rapida azione della Comunità a tale riguardo che si sostituisca alle azioni condotte fin qui dagli Stati. Ma, nel frattempo, tali azioni, per le ragioni già esposte, vanno considerate come transitoriamente valide nonostante le restrizioni che esse comportano, direttamente o indirettamente, attualmente o potenzialmente, al normale funzionamento della disciplina comunitaria nel settore della pesca.
9.
In conclusione, propongo che la Corte risponda alle domande poste dai due giudici dei Paesi Bassi affermando che la Comunità ha competenza a stipulare accordi internazionali disciplinanti la pesca, anche al fine di preservare le risorse biologiche dell'alto mare, ma che, fin tanto che essa non l'abbia effettivamente esercitata, gli Stati membri restano competenti ad assumere essi stessi impegni internazionali allo stesso fine, senza pregiudizio della questione della loro compatibilità con le norme materiali di diritto comunitario che disciplinano il funzionamento del mercato comune e, in particolare, del settore della pesca.
Le misure nazionali che limitano la libertà della pesca, in particolare mediante la fissazione di quote, sono suscettibili d'intralciare il normale funzionamento della disciplina comunitaria del settore della pesca stabilita dai regolamenti del Consiglio n. 2141/70 e 2142/70, e contrastano, in linea di principio, con il divieto di misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative del commercio intercomunitario stabilito dagli articoli 30 e 31 del trattato CEE.
Tuttavia, nel periodo occorrente per la definizione di una disciplina comunitaria idonea a perseguire le finalità e ad attuare i compiti assegnati alla Comunità dagli articoli 1 e 5 del regolamento n. 2141/70 del Consiglio e dall'articolo 102 dell'Atto d'adesione, misure di tal genere, dal momento che la loro adozione fosse stata urgente e necessaria per il perseguimento di una finalità d'interesse comune, qual è quella della tutela del patrimonio ittico minacciato di depauperamento, e che apportino delle restrizioni non sproporzionate al fine perseguito, devono essere considerate valide, e potranno quindi spiegare pienamente, anche se solo in via transitoria, i loro effetti.