62012CJ0061_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑61/12
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 6 lutego 2012 r.,
Komisja Europejska, reprezentowana przez A Steiblytė, G. Wilmsa oraz G. Zavvosa, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Republice Litewskiej, reprezentowanej przez D. Kriaučiūnasa oraz R. Krasuckaitė, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez:
Republikę Estońską, reprezentowaną przez M. Linntam, działającą w charakterze pełnomocnika,
Republikę Łotewską, reprezentowaną przez I. Kalniņša oraz A. Nikolajevą, działających w charakterze pełnomocników,
Rzeczpospolitą Polską, reprezentowaną przez B. Majczynę oraz M. Szpunara, działających w charakterze pełnomocników,
interwenienci,
TRYBUNAŁ (piąta izba),
w składzie: T. von Danwitz, prezes izby, E. Juhász (sprawozdawca), A. Rosas, D. Šváby, i C. Vajda, sędziowie,
rzecznik generalny: N. Jääskinen,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając etap pisemny postępowania,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 7 listopada 2013 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. W skardze Komisja Europejska wniosła do Trybunału o stwierdzenie, że poprzez wprowadzenie zakazu rejestracji samochodów osobowych, w których kierownica jest zamontowana po prawej stronie, lub poprzez wprowadzenie wymogu, aby dla celów zarejestrowania nowych lub zarejestrowanych uprzednio w innym państwie członkowskim samochodów osobowych, w których układ kierowniczy znajduje się po prawej stronie, kierownica została przeniesiona na lewą stronę, Republika Litewska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 2a dyrektywy Rady 70/311/EWG z dnia 8 czerwca 1970 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do układów kierowniczych pojazdów silnikowych i ich przyczep (Dz.U. L 133, s. 10 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 13, t. 1, s. 90), art. 4 ust. 3 dyrektywy 2007/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 września 2007 r. ustanawiającej ramy dla homologacji pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, części i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów (dyrektywa ramowa) (Dz.U. L 263, s. 1) oraz art. 34 TFUE.
Ramy prawne
Prawo Unii
2. Motywy 2, 3 i 14 dyrektywy 2007/46 mają następujące brzmienie:
„(2) W celu ustanowienia i zapewnienia funkcjonowania rynku wewnętrznego Wspólnoty właściwe jest zastąpienie systemów homologacji państw członkowskich wspólnotową procedurą homologacji opartą na zasadzie całkowitej harmonizacji.
(3) Wymagania techniczne mające zastosowanie do układów, części, oddzielnych zespołów technicznych i pojazdów silnikowych powinny być zharmonizowane i określone w aktach prawnych. Takie akty prawne powinny przede wszystkim zapewniać wysoki poziom bezpieczeństwa drogowego, ochrony zdrowia, ochrony środowiska, efektywności energetycznej i ochrony przed niedozwolonym użyciem.
[…]
(14) Głównym celem przepisów w zakresie homologacji pojazdów jest zagwarantowanie, aby nowe pojazdy, części i oddzielne zespoły techniczne wprowadzone do obrotu zapewniały wysoki poziom bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Osiągnięcie tego celu nie powinno być utrudniane przez montaż pewnych części lub wyposażenia po wprowadzeniu pojazdów na rynek lub po ich dopuszczeniu do ruchu. Należy zatem przyjąć odpowiednie środki w celu zapewnienia, że części lub wyposażenie, które mogą być zamontowane w pojazdach i które mogą znacznie zakłócić funkcjonowanie układów istotnych ze względu na bezpieczeństwo lub ochronę środowiska, podlegają kontroli przez organ udzielający homologacji, zanim zostaną wprowadzone do sprzedaży. Środki te powinny obejmować przepisy techniczne dotyczące wymagań, które te części lub wyposażenie muszą spełniać”.
3. Artykuł 1 dyrektywy 2007/46, zatytułowany „Przedmiot”, stanowi:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia zharmonizowane ramy zawierające przepisy administracyjne i ogólne wymagania techniczne homologacji wszystkich nowych pojazdów objętych jej zakresem zastosowania oraz układów, części i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów, mając na uwadze uproszczenie ich rejestracji, sprzedaży i dopuszczenia do ruchu na obszarze Wspólnoty.
Niniejsza dyrektywa ustanawia również przepisy dotyczące sprzedaży i dopuszczania do stosowania części i wyposażenia przeznaczonego do pojazdów, w odniesieniu do których udzielono homologacji zgodnie z niniejszą dyrektywą.
Szczególne wymagania techniczne dotyczące budowy i działania pojazdów określa się, stosując niniejszą dyrektywę, w aktach prawnych, których wyczerpujący wykaz znajduje się w załączniku IV”.
4. Artykuł 4 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Obowiązki państw członkowskich”, przewiduje w ust. 3:
„Państwa członkowskie rejestrują lub zezwalają na sprzedaż lub dopuszczenie do ruchu tylko takich pojazdów, części i oddzielnych zespołów technicznych, które spełniają wymagania niniejszej dyrektywy.
Państwa członkowskie nie zabraniają, nie ograniczają ani nie utrudniają rejestracji, sprzedaży, dopuszczenia do korzystania lub użycia na drogach pojazdów, części lub oddzielnych zespołów technicznych z powodów związanych z aspektami ich budowy i funkcjonowania objętych niniejszą dyrektywą, jeśli spełniają one jej wymagania”.
5. Artykuł 9 wskazanej dyrektywy, zatytułowany „Szczególne przepisy dotyczące pojazdów”, stanowi w ust. 1 lit. a):
„Państwa członkowskie udzielają homologacji typu WE w odniesieniu do:
a) typu pojazdu, który odpowiada szczegółowym danym zawartym w folderze informacyjnym i który spełnia wymagania techniczne określone w odpowiednich aktach prawnych, wymienionych w załączniku IV”.
6. Owa część I załącznika IV do wskazanej dyrektywy zawiera wykaz dyrektyw, zwanych „dyrektywami szczegółowymi” ustanawiających wymagania techniczne mające zastosowanie do celów homologacji WE.
7. Artykuł 18 dyrektywy 2007/46, zatytułowany „Świadectwo zgodności”, stanowi w ust. 1 akapit pierwszy, co następuje:
„Producent, w ramach swych uprawnień jako posiadacz homologacji typu WE pojazdu, przedstawia świadectwo zgodności, które towarzyszy każdemu pojazdowi, kompletnemu, skompletowanemu lub niekompletnemu, wyprodukowanemu zgodnie z homologowanym typem pojazdu”.
8. Artykuł 26 owej dyrektywy, zatytułowany „Rejestracja, sprzedaż i dopuszczenie do ruchu pojazdów”, przewiduje w ust. 1 akapit pierwszy, co następuje:
„Bez uszczerbku dla przepisów art. 29 i 30 państwa członkowskie dokonują rejestracji i zezwalają na sprzedaż lub dopuszczenie do ruchu pojazdów wyłącznie, gdy pojazdy te mają ważne świadectwo zgodności wydane zgodnie z art. 18”.
9. Załącznik I do owej dyrektywy jest zatytułowany „Kompletny wykaz informacji do celów homologacji typu WE pojazdów”. Punkt 1 owego załącznika, zatytułowany „Ogólne cechy konstrukcyjne pojazdu”, przewiduje:
„[…]
1.8. Kierunek ruchu drogowego: lewostronny/prawostronny ( 1 ).
1.8.1. Pojazd przystosowany do uczestniczenia w ruchu lewostronnym/prawostronnym ( 1 ).
[…]”.
Zgodnie z brzmieniem przypisów do owego załącznika I:
„(1) Niepotrzebne skreślić (istnieją przypadki, w których nie trzeba nic określać, jeśli zastosowanie ma więcej niż jedna możliwość)”.
10. Załącznik III do wskazanej dyrektywy jest zatytułowany „Dokument informacyjny do celów homologacji typu WE pojazdów”. Punkt 1 owego załącznika jest zatytułowany „Ogólne cechy konstrukcyjne pojazdu” i stanowi, co następuje:
„[…]
1.8. Kierunek ruchu drogowego: lewostronny/prawostronny ( 1 ).
1.8.1. Pojazd jest przystosowany do jazdy w ruchu lewostronnym/prawostronnym ( 1 ).
[…]”.
Tekst wyjaśnienia dotyczącego przypisu pierwszego do pkt 1 owego załącznika III jest identyczny z tekstem wyjaśnienia dotyczącego pkt 1 załącznika I, jak wskazano w pkt 9 niniejszego wyroku.
11. Załącznik IX do dyrektywy 2007/46, zastąpiony rozporządzeniem Komisji (WE) nr 385/2009 z dnia 7 maja 2009 r. (Dz.U. L 118, s. 13), na mocy którego został on zastąpiony celem dostosowania do rozwoju wiedzy naukowej i technicznej, jest zatytułowany „Świadectwo zgodności WE”. Punkt 0 owego załącznika, zatytułowany „Cele”, ma następujące brzmienie:
„Świadectwo zgodności jest oświadczeniem, które producent pojazdu składa jego nabywcy w celu zapewnienia go, że nabyty przez niego pojazd jest zgodny z prawodawstwem obowiązującym w Unii Europejskiej w momencie wyprodukowania pojazdu.
Świadectwo zgodności ma również na celu umożliwienie właściwym organom państw członkowskich rejestrowania pojazdów bez konieczności żądania od wnioskodawcy dostarczenia dodatkowej dokumentacji technicznej.
[…]”.
12. Strona pierwsza owego świadectwa zawiera następujące wskazówki:
„Niżej podpisany […] niniejszym zaświadcza, że pojazd:
[…]
odpowiada pod każdym względem typowi opisanemu w świadectwie homologacji […] i
może być zarejestrowany na stałe w państwach członkowskich o ruchu prawostronnym/lewostronnym […]”.
13. Odnośniki dotyczące załącznika IX do dyrektywy 2007/46 przewidują w lit. b) i d), co następuje:
„b) wskazać, czy pojazd jest przystosowany do ruchu prawostronnego, lewostronnego czy zarówno do prawostronnego, jak i lewostronnego.
[…]
d) Niniejsze oświadczenie nie ogranicza prawa państw członkowskich do żądania przeprowadzenia dostosowań technicznych celem dopuszczenia do rejestracji pojazdu w państwie członkowskim innym niż państwo, do którego pojazd był przeznaczony, w przypadku gdy ruch prowadzony jest na przeciwnej stronie drogi”.
14. Dyrektywa 70/311 stanowi jedną z dyrektyw szczegółowych wskazanych w załączniku IV do dyrektywy 2007/46. Artykuł 2a dyrektywy 70/311, dodany do niej przez Akt dotyczący przystąpienia do Wspólnot Europejskich Królestwa Danii, Irlandii i Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Dz.U. 1972, L 73, s. 14), stanowi co następuje:
„Państwa członkowskie nie mogą odmówić lub zabronić sprzedaży, rejestracji, wprowadzania do ruchu bądź użytkowania pojazdów z powodów dotyczących układu kierowniczego, jeżeli odpowiadają one przepisom figurującym w załączniku”.
15. Załącznik I do owej dyrektywy jest zatytułowany „Zakres, definicje, wniosek o homologację typu WE, udzielenie homologacji typu WE, przepisy dotyczące konstrukcji i badań, modyfikacje typu oraz poprawki do homologacji, zgodność produkcji”.
16. Punkt 1.3 owego załącznika ma następujące brzmienie:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
[…]
»układ kierowniczy« oznacza wszystkie urządzenia, których celem jest ustalenie kierunku ruchu pojazdu.
Układ kierowniczy składa się z:
– mechanizmu kierowniczego,
– układu przeniesienia sterowania,
– kół kierowanych,
– zasilania, o ile istnieje”.
17. Punkt 4.1.1 tego załącznika stanowi:
„Układ kierowniczy zapewnia łatwą i bezpieczną obsługę pojazdu aż do jego maksymalnej zaprojektowanej prędkości […]”.
18. Dodatek 1 do załącznika I do dyrektywy 70/311 jest zatytułowany „Dokument informacyjny […] stosownie do załącznika I do dyrektywy Rady 70/156/EWG dotyczącej homologacji typu WE pojazdu w zakresie układu kierowniczego […]”. Punkt 1 owego dodatku, zatytułowany „Ogólna charakterystyka budowy pojazdu” ma następujące brzmienie:
„[…]
1.8. Rodzaj ruchu: lewostronny/prawostronny […]
[…]”.
Prawo litewskie
19. Litewska ustawa w sprawie bezpieczeństwa drogowego (Žin, 2000, nr 92‑2883) stanowi ramy prawne bezpieczeństwa drogowego na Litwie. Nowelizacja owej ustawy weszła w życie z dniem 1 lipca 2008 r.
20. Artykuł 25 ust. 4 owej ustawy stanowi:
„Zakazane jest uczestniczenie w ruchu na drogach publicznych pojazdów silnikowych przeznaczonych do uczestniczenia w ruchu po lewej stronie drogi lub w których kierownica jest umieszczona z prawej strony, chyba że zostały one zarejestrowane w Republice Litewskiej przed dniem 1 maja 1993 r. lub ze względu na ich konstrukcję lub wyposażenie zostały przeznaczone do szczególnych celów. Zakaz ów nie ma zastosowania tymczasowo (do 90 dni w roku) do cudzoziemców, którzy przybyli do Republiki Litewskiej w pojeździe zarejestrowanym za granicą i nie posiadają zezwolenia na pobyt tymczasowy lub stały w Republice Litewskiej, do obywateli litewskich, których miejsce stałego zamieszkania znajduje się za granicą, a także do pojazdów należących do kategorii pojazdów zabytkowych zgod nie z przepisami prawa”.
21. Zgodnie z brzmieniem art. 27 ust. 1 i 2 owej ustawy:
„1. Do uczestniczenia w ruchu na drogach publicznych na Litwie są dopuszczone należycie zarejestrowane pojazdy silnikowe oraz ich przyczepy. Obowiązek rejestracji pojazdów silnikowych w Republice Litewskiej nie ma zastosowania tymczasowo (do 90 dni w roku) do cudzoziemców, którzy przybyli do Republiki Litewskiej w pojeździe zarejestrowanym za granicą i nie posiadają zezwolenia na pobyt tymczasowy lub stały w Republice Litewskiej lub posiadają dokument pobytowy UE, a także do obywateli litewskich, których miejsce stałego zamieszkania znajduje się za granicą.
2. […] pojazdy silnikowe skonstruowane do celów poruszania się po lewej stronie drogi lub posiadające kierownicę z prawej strony nie są rejestrowane w Republice Litewskiej, chyba że chodzi o pojazdy zabytkowe i pojazdy przeznaczone do szczególnych celów”.
22. Zarządzenie nr 2B-290 dyrektora krajowej inspekcji transportu drogowego przy ministerstwie komunikacji z dnia 29 lipca 2008 r. przewiduje w rozdziale IV dotyczącym warunków ogólnych montażu układu kierowniczego:
„Układ kierowniczy pojazdu nie może być umieszczony z prawej strony kabiny, chyba że pojazd samochodowy został zarejestrowany na Litwie przed dniem 1 maja 1993 r. lub był przedmiotem reżimu rejestracji szczególnej”.
23. Zarządzenie nr 2B-515 dyrektora krajowej inspekcji transportu drogowego przy ministerstwie komunikacji z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie produkcji i przebudowy pojazdów silnikowych i przyczep oraz homologacji wymogów i procesów mających zastosowanie do napraw i kontroli technicznych pojazdów silnikowych i przyczep niedopuszczonych do ruchu na drogach publicznych ustanawia w pkt 28 wymogi dotyczące przeniesienia kierownicy ze strony prawej na lewą, stanowiąc, co następuje:
„Zezwala się na przeniesienie układu kierowniczego w pojazdach ze strony prawej na lewą w następujących przypadkach:
przebudowę pojazdu należy wykonać w warsztacie zatwierdzonym przez producenta;
[…]”.
24. Z powyższych przepisów wynika, że dla celów rejestracji pojazdu na Litwie układ kierowniczy powinien znajdować się po lewej stronie pojazdu lub powinien zostać przeniesiony na tę stronę, jeżeli uprzednio znajdował się po prawej stronie.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
25. W ostatnich latach Komisja otrzymała wiele skarg od osób, które zakupiły w Zjednoczonym Królestwie lub Irlandii samochody osobowe przeznaczone do ruchu lewostronnego, i które mogły je zarejestrować na Litwie jedynie pod warunkiem przeniesienia kierownicy na lewą stronę. Mając na uwadze, że warunek ten był sprzeczny z art. 4 ust. 3 dyrektywy 2007/46 i art. 2a dyrektywy 70/311 w dniu 3 listopada 2009 r. Komisja skierowała do Republiki Litewskiej wezwanie do usunięcia uchybienia. Zdaniem Komisji z przepisów tych wynika, że państwa członkowskie są zobowiązane do zarejestrowania nowego pojazdu zgodnego z wymaganiami technicznymi przewidzianymi w owych dyrektywach w zakresie dotyczącym w szczególności układu kierowniczego.
26. Pismem z dnia 5 stycznia 2010 r. władze litewskie udzieliły odpowiedzi na owo wezwanie do usunięcia uchybienia, podnosząc, że warunek nałożony przez przepisy litewskie stanowił jedyny środek nadający się do zabezpieczenia bezpieczeństwa drogowego oraz do ochrony życia i zdrowia użytkowników drogi, będący ponadto środkiem proporcjonalnym. Chodziło zatem o względy nadrzędne interesu ogólnego uzasadniające ewentualną przeszkodę w swobodnym przepływie towarów. Ponadto dyrektywy 2007/46 i 70/311 nie zobowiązywały państw członkowskich do zarejestrowania nowych pojazdów samochodowych, w których układ kierowniczy był zgodny z wymogami owych dyrektyw bez względu na stronę, z której znajduje się ów układ w pojeździe.
27. W dniu 25 listopada 2010 r. Komisja skierowała do władz litewskich uzasadnioną opinię, w której wskazała, że nie uzasadniły one w wystarczający sposób przeszkód przy rejestracji pojazdów samochodowych wyposażonych w układ kierowniczy po prawej stronie. Komisja powtórzyła swą argumentację, wedle której wówczas, gdy pojazd samochodowy jest zgodny z wymogami technicznymi owych dyrektyw mających zastosowanie niezależnie od kierunku ruchu drogowego, strona, z której znajduje się w pojeździe układ kierowniczy, nie może uzasadnić odmowy rejestracji owego pojazdu.
28. Władze litewskie udzieliły odpowiedzi na uzasadnioną opinię w dniu 19 stycznia 2011 r., podnosząc, że sporne przepisy krajowe opierały się na względach bezpieczeństwa drogowego i nie miały związku z wymaganiami technicznymi przewidzianymi w dyrektywach 2007/46 i 70/311. Owe przepisy nie są zatem objęte zakresem zastosowania dyrektyw i powinny być oceniane jedynie w świetle art. 34 TFUE i 36 TFUE. Przepisy te nie naruszają zasad swobodnego przepływu towarów, ponieważ czynności przywozu, wywozu, sprzedaży i tranzytu samochodów osobowych z układem kierowniczym po prawej stronie są dopuszczone na terytorium litewskim.
29. W każdym razie sporny środek nadaje się do osiągnięcia celu poprawy bezpieczeństwa drogowego, uwzględniając stan litewskiej sieci drogowej, liczbę zaistniałych wypadków śmiertelnych, a także liczbę i wiek pojazdów uczestniczących w ruchu w tej sieci drogowej. Ów środek jest również proporcjonalny, mając na uwadze, że dopuszczone jest używanie pojazdów wyposażonych w układ kierowniczy po prawej stronie, zarejestrowanych przed rokiem 1993, pojazdów znajdujących się tymczasowo na terytorium litewskim, pojazdów zabytkowych i pojazdów przeznaczonych do szczególnych celów.
30. Po zbadaniu owej argumentacji Komisja zdecydowała o wniesieniu niniejszej skargi.
31. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 20 czerwca 2012 r. Republika Estońska, Republika Łotewska i Rzeczpospolita Polska zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu w charakterze interwenientów popierających żądania Republiki Litewskiej.
W przedmiocie skargi
32. Na wstępie należy wskazać, że Komisja dokonuje w swej skardze odróżnienia pomiędzy nowymi samochodami osobowymi, w przedmiocie których zaskarżony środek krajowy powinien zostać oceniony w świetle dyrektyw 2007/46 i 70/311 a samochodami uprzednio zarejestrowanymi w innym państwie członkowskim, w przedmiocie których ocena powinna zostać dokonana na podstawie art. 34 TFUE. Trybunał uwzględni w swej analizie owo odróżnienie.
W przedmiocie zastosowania dyrektyw 2007/46 i 70/311 do nowych samochodów osobowych
Argumentacja stron
33. Komisja podniosła zasadniczo, że dyrektywy 70/311 i 2007/46 oraz dyrektywy szczegółowe wskazane w załączniku IV do ostatniej ze wskazanych dyrektyw regulują w sposób wyczerpujący wymagania techniczne, którym powinny odpowiadać nowe samochody osobowe, i w tej dziedzinie nie pozostawiają państwom członkowskim żadnego zakresu uznania. Układ kierowniczy pojazdu jest objęty owymi wymaganiami technicznymi, w związku z czym przewidziany w regulacji krajowej obowiązek zmiany położenia owego układu stanowi wymóg natury technicznej, którego państwa członkowskie nie mają prawa ustanowić. Komisja dodaje, że przewidziane w owych dyrektywach wymagania techniczne mają na celu zagwarantowanie wysokiego poziomu bezpieczeństwa drogowego.
34. Zdaniem Komisji z brzmienia art. 2a dyrektywy 70/311 i art. 4 ust. 3 dyrektywy 2007/46 wynika, że strona miejsca kierowcy w pojeździe nie stanowi wymogu technicznego w rozumieniu dyrektyw w sprawie homologacji nowych pojazdów, związanego z dostosowaniem pojazdu do ruchu lewo- lub prawostronnego. Odniesienie zawarte w wielu przepisach dyrektyw 2007/46 i 70/311 do „kierunku ruchu drogowego […] prawostronnego/lewostronnego” oznacza jedynie, że konstrukcja pojazdu, w zakresie dotyczącym jego układu kierowniczego, spełnia wymogi techniczne przewidziane w owych dyrektywach związane z kierunkiem ruchu i nie wskazuje, że w ruchu prawostronnym układ kierowniczy powinien znajdować się po lewej stronie.
35. Rząd litewski popierany przez rząd estoński, rząd łotewski i rząd polski podniósł, że zakaz rejestracji pojazdów wyposażonych w układ kierowniczy po prawej stronie nie jest związany z kwestią funkcjonowania lub zgodności układu kierowniczego owych pojazdów z wymaganiami technicznymi dyrektyw 2007/46 i 70/311, lecz ma na celu umożliwienie kierowcom prowadzenia tego rodzaju pojazdów w sposób pewny na drogach, na których obowiązuje ruch prawostronny. Owe dyrektywy przewidują jedynie przepisy w dziedzinie produkcji, montażu i homologacji pojazdów i nie dotyczą pozycji kierownicy, ponieważ nie jest to związane z wymaganiem technicznym dotyczącym pojazdu, lecz z bezpieczeństwem drogowym, które w szerokim zakresie należy do kompetencji państw członkowskich.
36. Celem przepisów technicznych jest również bezpieczeństwo drogowe, lecz nie są to jedyne środki umożliwiające zapewnienie owego bezpieczeństwa. W konsekwencji sporny środek krajowy nie jest objęty zakresem zastosowania owych dyrektyw i powinien zostać oceniony w świetle art. 34 TFUE i 36 TFUE, niezależnie od tego, czy chodzi o pojazdy nowe, czy pojazdy używane. Gdyby jednak ów środek stanowił ograniczenie zasady swobodnego przepływu towarów, byłby uzasadniony nadrzędnymi wymogami interesu ogólnego związanymi z bezpieczeństwem drogowym.
37. Zdaniem rządu litewskiego pkt 1.8 i 1.8.1 załączników I i III do dyrektywy 2007/46, a także pkt 1.8 dodatku 1 do załącznika I do dyrektywy 70/311 ustanawiają rozróżnienie pomiędzy pojazdami w zależności od tego, czy są one przeznaczone do ruchu prawostronnego, czy też do ruchu lewostronnego. Żaden z przepisów owych dyrektyw nie umożliwia stwierdzenia, że państwo członkowskie jest zobowiązane do dokonania rejestracji pojazdu bez możliwości uwzględnienia kierunku ruchu drogowego przyjętego w owym państwie. Ponadto odnośnik z lit. d) do załącznika IX do dyrektywy 2007/46 umożliwia państwu członkowskiemu, w którym obowiązuje ruch prawostronny, ustanowienie obowiązku przeniesienia kierownicy na lewą stronę przed rejestracją pojazdu.
Ocena Trybunału
38. Z całościowej oceny powyższych argumentów wynika, że głównym przedmiotem rozbieżności stanowisk stron jest kwestia, czy pozycja miejsca kierowcy w pojeździe jest objęta ramami harmonizacji dokonanej przez dyrektywy 2007/46 i 70/311, czy też nie jest ona objęta ową harmonizacją, w związku z czym dla celów rejestracji nowego pojazdu na terytorium państw członkowskich państwa te dysponują możliwością nałożenia obowiązku zmiany miejsca kierowcy owego pojazdu na stronę przeciwną do kierunku ruchu drogowego ze względów bezpieczeństwa.
39. W tym względzie należy wskazać, że dyrektywa 2007/46, zwana „dyrektywą ramową”, ustanowiła, jak wynika z art. 1 owej dyrektywy w związku z jej motywami 2, 3 i 14, jednolitą procedurę homologacji pojazdów nowych, opartą na zasadzie całkowitej harmonizacji w zakresie dotyczącym ich właściwości technicznych oraz szczególnych wymagań technicznych dotyczących konstrukcji i funkcjonowania pojazdów określonych w dyrektywach szczegółowych wskazanych w załączniku IV do owej dyrektywy.
40. Ze wskazanych powyżej przepisów wynika, że zharmonizowane ramy mają na celu utworzenie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego przy jednoczesnym zapewnieniu wysokiego poziomu bezpieczeństwa drogowego poprzez całkowitą harmonizację wymagań technicznych, dotyczących w szczególności konstrukcji pojazdów.
41. W związku z tym art. 4 ust. 3 dyrektywy 2007/46 stanowi, że państwa członkowskie nie mogą w żaden sposób utrudniać między innymi rejestracji pojazdów z powodów związanych w szczególności z aspektami ich budowy objętymi ową dyrektywą, jeśli spełniają one jej wymagania.
42. Układ kierowniczy i odpowiednio pozycja miejsca kierowcy, które jest z owym układem związane, stanowią podstawowe elementy ukształtowania konstrukcji pojazdu.
43. Dyrektywy 2007/46 i 70/311 nie określają wprawdzie pozycji miejsca kierowcy pojazdu, np. poprzez ustalenie, że powinno ono znajdować się zawsze po stronie przeciwnej do kierunku ruchu drogowego. Nie oznacza to jednak, że element ten nie jest objęty zakresem zastosowania tych dyrektyw. Należy stwierdzić, że prawodawca Unii przyznał w tym względzie swobodę producentom pojazdów samochodowych, której nie mogą uchylić lub ograniczyć przepisy krajowe.
44. Układy kierownicze pojazdów są w sposób szczególny przedmiotem dyrektywy 70/311. Artykuł 2a owej dyrektywy zabrania państwom członkowskim ustanawiania w szczególności zakazu rejestracji pojazdów „z powodów dotyczących układu kierowniczego”, jeżeli odpowiadają one przepisom owej dyrektywy.
45. Zakaz odmowy rejestracji zawarty w owym art. 2a jest kategoryczny i ogólny, a sformułowanie z „powodów dotyczących układu kierowniczego” jest jasne pod względem treści, ponieważ pojęcie „układu kierowniczego” obejmuje również miejsce kierowcy, a mianowicie umieszczenie kierownicy pojazdu, która stanowi integralną część układu kierowniczego.
46. Tymczasem art. 2a został dodany do dyrektywy 70/311 na mocy aktu dotyczącego warunków przystąpienia do Wspólnot Europejskich między innymi Irlandii i Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, będących wówczas jedynymi państwami członkowskimi, w których obowiązywał ruch lewostronny, bez uzupełnienia katalogu przepisów zawartych w załączniku I do owej dyrektywy.
47. W tym kontekście nie można w sposób racjonalny uznać, że prawodawca Unii nie był świadom tego, że przystąpienie państw członkowskich, w których obowiązywał ruch lewostronny, gdzie jedno z nich było producentem pojazdów samochodowych, w których miejsce kierowcy znajdowało się zasadniczo po prawej stronie, mogło w reżimie rynku wewnętrznego obejmującego prawo do swobodnego przemieszczania się wpłynąć na zwyczaje związane z kierowaniem pojazdami, a nawet rodzić pewne ryzyko dla ruchu drogowego. Przeciwnie, należy stwierdzić, że prawodawca uwzględnił owo ewentualne ryzyko i zdecydował ustanowić art. 2a dyrektywy 70/311.
48. Z powyższych rozważań wynika, że odniesienia zawarte w niektórych przepisach dyrektyw 2007/46 i 70/311 do „kierunku ruchu drogowego […] prawostronnego/lewostronnego”, co powinno zostać wskazane na dokumencie informacyjnym do celów homologacji pojazdu, a także wskazanie, którego należy dokonać na świadectwie zgodności, wedle którego pojazd jest przystosowany do ruchu prawo- lub lewostronnego, nie mogą dotyczyć zasadniczych elementów konstrukcji pojazdu, takich jak umieszczenie kierownicy, lecz jedynie innych elementów, takich jak instalacja świateł, wycieraczki lub systemy widzenia pośredniego pojazdów.
49. Ten sam wniosek dotyczy również odnośnika z lit. d) do załącznika IX do dyrektywy 2007/46, wedle którego, wówczas gdy kupujący wybierze tego rodzaju pojazd, oświadczenie producenta zawarte w świadectwie zgodności nie ogranicza prawa państw członkowskich do żądania przeprowadzenia „dostosowań technicznych” celem rejestracji pojazdu.
50. Jak bowiem wskazał rzecznik generalny w pkt 48 opinii, dostosowania, których można wymagać, nie powinny obejmować przeniesienia miejsca kierowcy, co stanowiłoby zasadniczą interwencję w ukształtowanie konstrukcji pojazdu, sprzeczną z brzmieniem i celem dyrektywy 70/311, lecz jedynie ingerencje o minimalnym nasileniu, jak ingerencje wskazane w pkt 48 niniejszego wyroku.
51. Ponadto nie jest zasadny argument, wedle którego zakaz odmowy rejestracji zawarty w art. 2a dyrektywy 70/311 obejmuje jedynie przyczyny związane z wymogami natury technicznej, a nie przyczyny odnoszące się do wymogów związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa drogowego. Z jednej strony, jak słusznie wskazała Komisja, przepisy techniczne określone w dyrektywach związanych z homologacją nowych pojazdów mają na celu zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa drogowego, w związku z czym nie jest możliwe ograniczenie zakresu zakazu zawartego w art. 2a dyrektywy 70/311 z innych względów niż względy związane z bezpieczeństwem drogowym. Z drugiej strony interpretacja, za którą opowiadają się rządy litewski i polski, pozbawiałaby art. 2a skuteczności (effet utile), ponieważ dopuszczałaby ona uniemożliwienie rejestracji nowych pojazdów spełniających wymagania techniczne ze względów związanych z bezpieczeństwem drogowym, które jest właśnie zapewnione poprzez owe wymagania techniczne.
52. W konsekwencji należy stwierdzić, że pozycja miejsca kierowcy w sposób ścisły związanego z układem kierowniczym pojazdu jest objęta harmonizacją ustanowioną na mocy dyrektyw 2007/46 i 70/311. W związku z tym państwa członkowskie nie mogą wymagać dla celów rejestracji na ich terytorium nowego pojazdu, aby ze względów bezpieczeństwa przenieść miejsce kierowcy owego pojazdu na stronę przeciwną do kierunku ruchu drogowego.
W przedmiocie zastosowania art. 34 TFUE do samochodów osobowych uprzednio zarejestrowanych w innym państwie członkowskim
Argumentacja stron
53. Komisja wskazała, że rejestracja pojazdów uprzednio zarejestrowanych w innym państwie członkowskim nie jest objęta prawem pochodnym Unii, lecz postanowieniami prawa pierwotnego w dziedzinie swobodnego przepływu towarów. Uważa ona, że sporne przepisy krajowe, jakkolwiek są stosowane bez zróżnicowania do wszystkich pojazdów, stanowią środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przywozie, ponieważ ich celem lub skutkiem jest mniej korzystne traktowanie towarów pochodzących z innych państw członkowskich.
54. Komisja podniosła, że sporne przepisy nie nadają się do osiągnięcia celu w postaci bezpieczeństwa drogowego, z uwagi na inne istotne czynniki wpływające na owo bezpieczeństwo. Wedle Komisji poziom bezpieczeństwa drogowego nie zależy od strony, z której znajduje się w pojeździe układ kierowniczy, lecz jest związany z zachowaniem i doświadczeniem kierowców oraz ze stanem dróg i pojazdów. W każdym razie sporny środek jest nieproporcjonalny, ponieważ inne, łagodniejsze środki, takie jak montaż dodatkowych lusterek zewnętrznych, dostosowanie instalacji świetlnej i wycieraczek nadają się do tego, by spełnić zamierzony cel.
55. Rząd litewski uważa, że sporne przepisy są uzasadnione ze względów bezpieczeństwa drogowego, które jest uznane w orzecznictwie Trybunału za nadrzędny wymóg interesu ogólnego dla celów ochrony życia i zdrowia użytkowników dróg.
56. Zdaniem rządu litewskiego sporne przepisy nadają się w związku z tym do osiągnięcia zamierzonego celu, mając na uwadze, że wówczas, gdy obowiązuje ruch prawostronny, kierowca pojazdu wyposażonego w kierownicę po prawej stronie ma znacznie zmniejszone pole widzenia w porównaniu do kierowcy, którego pojazd jest wyposażony w kierownicę po lewej stronie, czego Komisja nie kwestionuje. Stanowi to ryzyko dla bezpieczeństwa drogowego, w sytuacji, gdzie poziom jego ochrony należy do uznania państw członkowskich. Sporny środek jest ponadto proporcjonalny. Środki alternatywne proponowane przez Komisję są całkowicie nieproporcjonalne, wręcz niebezpieczne, względnie nie zapewniają tego samego poziomu ochrony.
Ocena Trybunału
57. W świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału sporna regulacja stanowi środek o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi w przywozie, zakazany przez art. 34 TFUE w zakresie, w jakim uniemożliwia dostęp do rynku litewskiego pojazdom wyposażonym w miejsce kierowcy z prawej strony, które są legalnie produkowane i rejestrowane w innych państwach członkowskich niż Republika Litewska (zob. w zakresie dotyczącym genezy owego orzecznictwa wyroki: z dnia 11 lipca 1974 r. w sprawie 8/74 Dassonville, Rec. s. 837, pkt 5; z dnia 20 lutego 1979 r. w sprawie 120/78 Rewe‑Zentral, zwany „wyrokiem w sprawie Cassis de Dijon”, Rec. s. 649, pkt 14; a ostatnio wyrok z dnia 10 lutego 2009 r. w sprawie C‑110/05 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I‑519, pkt 58).
58. Zgodnie z tym samym orzecznictwem tego rodzaju regulacja może być uzasadniona nadrzędnymi względami, pod warunkiem że jest odpowiednia dla zapewnienia realizacji założonego celu i nie wykracza poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo).
59. Rząd litewski podniósł jako uzasadnienie spornej regulacji konieczność zapewnienia bezpieczeństwa drogowego, które bez wątpienia stanowi zgodnie z orzecznictwem jeden z nadrzędnych względów interesu ogólnego, który może uzasadniać przeszkodę w swobodnym przepływie towarów (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo).
60. Należy przypomnieć, że również zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w braku całkowitej harmonizacji na poziomie Unii Europejskiej, jak ma to miejsce w wypadku rejestracji w państwie członkowskim pojazdów uprzednio zarejestrowanych w innym państwie członkowskim, do państw członkowskich należy decyzja, na jakim poziomie zamierzają zapewnić bezpieczeństwo drogowe na ich terytorium, przy uwzględnieniu wymogów swobodnego przepływu towarów w obrębie Unii. W tym względzie do właściwych organów krajowych należy wykazanie, iż ich regulacja jest odpowiednia dla zapewnienia realizacji założonego celu i nie wykracza poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 61, 62 i przytoczone tam orzecznictwo).
61. W zakresie dotyczącym po pierwsze odpowiedniego charakteru spornej regulacji rząd litewski podniósł, że pozycja kierownicy w pojeździe z tej samej strony co kierunek ruchu drogowego zmniejsza widoczność kierowcy oraz sprawia, że wyprzedzanie i inne manewry są znacznie trudniejsze, w szczególności na drogach jednojezdniowych dwukierunkowych, takich jak te, które stanowią większą część litewskiej sieci dróg, zwiększając w ten sposób ryzyko wypadków.
62. Należy w tym względzie wskazać, że przepisy krajowe, które zabraniają rejestracji na terytorium państwa członkowskiego pojazdów, w których układ kierowniczy jest umieszczony z tej samej strony co kierunek ruchu drogowego, może zmniejszyć liczbę tego rodzaju pojazdów uczestniczących w ruchu w owym państwie członkowskim i w konsekwencji obniżyć związane z tym ryzyko. Co się tyczy tego rodzaju ryzyka, odpowiada ono powszechnemu doświadczeniu, w ramach którego umieszczenie kierownicy pozostaje w bezpośrednim związku z polem widzenia kierowcy i jest ono ponadto potwierdzone stałą praktyką kierowców i sprzedawców samochodów polegającą na oferowaniu w sprzedaży, zasadniczo, w każdym państwie pojazdów samochodowych, w których kierownica jest umieszczona po stronie przeciwnej do kierunku ruchu drogowego.
63. Co się tyczy, po drugie, kwestii, czy sporne przepisy nie wykraczają poza to, co niezbędne do osiągnięcia zamierzonego celu, rząd litewski podniósł, że żaden inny środek ani żadne inne zastępcze rozwiązanie techniczne nie zapewnią tego samego poziomu ochrony co sporny środek przy uwzględnieniu ryzyka w ruchu drogowym, jakie niesie z sobą umieszczenie kierownicy po prawej stronie.
64. W tym względzie należy na wstępie wskazać, że ryzyko, które niesie ze sobą prowadzenie na terytorium Litwy pojazdów, w których kierownica jest umieszczona po prawej stronie, jest takie samo, bez względu na to, czy pojazdy są nowe, czy też uprzednio były zarejestrowane w innym państwie członkowskim. Tymczasem, w zakresie dotyczącym pojazdów nowych zostało stwierdzone w pkt 42 niniejszego wyroku, że prawodawca wziął pod uwagę owo potencjalne ryzyko przy stanowieniu art. 2a dyrektywy 70/311.
65. Należy następnie wskazać, że sporne przepisy przewidują odstępstwa w zakresie dotyczącym używania pojazdów wyposażonych w kierownicę po prawej stronie przez osoby, które zamieszkują w innych państwach członkowskich, np. przez turystów, i które udają się do Litwy na czas określony, oraz pojazdów zarejestrowanych w owym państwie członkowskim przed 1993 r., co oznacza, że owe przepisy tolerują ryzyko związane z ruchem tego rodzaju pojazdów. Tymczasem ryzyko w zakresie bezpieczeństwa drogowego jest w tym przypadku takie samo, tym bardziej że przepływ osób odwiedzających terytorium litewskie jest stały, a ryzyko to nie może zostać uznane za mniejsze z tego względu, że osoby udające się tego rodzaju pojazdem do Litwy na czas określony prowadzą pojazd ostrożniej niż osoby posiadające pojazd zarejestrowany w owym państwie członkowskim. Podobnie, przestarzałe pojazdy zarejestrowane przed 1993 r. również nie przyczyniają się do zmniejszenia owego ryzyka.
66. Ponadto, zgodnie z informacjami, którymi dysponuje Trybunał, przepisy 22 państw członkowskich, czyli ogromnej większości państw członkowskich, w sposób wyraźny dopuszczają rejestrację pojazdów, w których miejsce kierowcy znajduje się po tej samej stronie co kierunek ruchu drogowego, albo ją tolerują, nawet jeśli w niektórych z tych państw członkowskich stan sieci dróg jest porównywalny z ich stanem w Republice Litewskiej (zob. podobnie wyrok z dnia 28 stycznia 2010 r. w sprawie C‑333/08 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. s. I‑757, pkt 105).
67. Ponadto należy stwierdzić, że dane statystyczne, które przytoczył rząd litewski, nie wykazują w sposób wystarczający związku pomiędzy podniesioną liczbą wypadków a udziałem pojazdów, w których miejsce kierowcy znajdowało się po prawej stronie. Ponadto fakt, że Republika Litewska podnosi jako szczególną okoliczność, że posiada bardzo dużą liczbę dopuszczonych pojazdów na tysiąc mieszkańców, oraz fakt, że pojazdy na jej terytorium są najstarszymi w Unii, nie stanowią istotnych argumentów.
68. Należy wreszcie podkreślić, że istnieją środki i rozwiązania w mniejszym stopniu naruszające swobodę przepływu towarów niż sporny środek i jednocześnie nadające się do istotnego zmniejszenia ryzyka, które może nieść ze sobą uczestniczenie w ruchu pojazdów, w których kierownica znajduje się z tej samej strony co kierunek ruchu drogowego. Należy w szczególności podkreślić, że państwa członkowskie dysponują w tym względzie zakresem uznania dla celów ustanowienia środków, w tym również proponowanych przez Komisję, nadających się do tego, by zgodnie z aktualną wiedzą techniczną zapewnić kierowcy pojazdu, w którym kierownica jest umieszczona z tej samej strony co kierunek ruchu drogowego, wystarczającą widoczność zarówno do tyłu, jak i do przodu.
69. W związku z tym w przeciwieństwie do sytuacji zaistniałej w sprawie Komisja przeciwko Włochom, w której zapadł ww. wyrok, w świetle powyższych rozważań sporny środek nie może zostać uznany za konieczny dla osiągnięcia zamierzonego celu. W świetle owych rozważań sporny środek nie jest zgodny z zasadą proporcjonalności.
70. W konsekwencji należy stwierdzić uchybienie przez Republikę Litewską zobowiązaniom państwa członkowskiego zgodnie z brzmieniem skargi Komisji.
W przedmiocie kosztów
71. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie kosztami postępowania Republiki Litewskiej, a Republika Litewska przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania. Na podstawie art. 140 § 1 regulaminu, który przewiduje, że państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty, Republikę Estońską, Republikę Łotewską i Rzeczpospolitą Polską należy obciążyć własnymi kosztami.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:
1) Poprzez wprowadzenie zakazu rejestracji samochodów osobowych, w których kierownica jest zamontowana po prawej stronie lub poprzez wprowadzenie wymogu, aby dla celów zarejestrowania nowych lub zarejestrowanych uprzednio w innym państwie członkowskim samochodów osobowych, w których układ kierowniczy znajduje się po prawej stronie, kierownica została przeniesiona na lewą stronę, Republika Litewska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 2a dyrektywy Rady 70/311/EWG z dnia 8 czerwca 1970 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do układów kierowniczych pojazdów silnikowych i ich przyczep, art. 4 ust. 3 dyrektywy 2007/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 września 2007 r. ustanawiającej ramy dla homologacji pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, części i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów (dyrektywa ramowa) oraz art. 34 TFUE.
2) Republika Litewska zostaje obciążona kosztami postępowania.
3) Republika Estońska, Republika Łotewska i Rzeczpospolita Polska pokrywają własne koszty.