61988C0357
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
GIUSEPPE TESAURO
fremsat den 23. januar 1990 (
*1
)
Høje Domstol.
1.
Ved to særskilte forelæggelseskendelser, registreret på Domstolens Justitskontor den 12. december 1988, har Verwaltungsgericht Frankfurt am Main anmodet Domstolen om at fortolke to bestemmelser i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2192/82 af 6. august 1982 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende særforanstaltninger for ærter, bønner og hestebønner (
1
), som ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 3322/82 af 10. oktober 1982 (
2
).
De to spørgsmål indebærer, som det vil ses, bemærkelsesværdigt sammenfaldende punkter, og de bestemmelser, der skal fortolkes, indgår i én normativ sammenhæng; af praktiske grunde skal jeg derfor fremsætte ét samlet forslag til afgørelse i de to sager.
2.
De relevante retsforskrifter. Rådets forordning (EØF) nr. 1431/82 af 18. maj 1982 om fastsættelse af særforanstaltninger for ærter, bønner og hestebønner (
3
) foreskrev ydelse af støtte til produkter, der er høstet i Fællesskabet, og som anvendes til fremstilling af foder (artikel 3, stk. 1).
3.
I henhold til artikel 3, stk. 5, og artikel 4 i den førnævnte forordning har Rådet den 19. juli 1982 udstedt forordning nr. 2036/82 om fastsættelse af almindelige regler vedrørende særforanstaltninger for ærter, bønner og hestebønner (
4
).
I henhold til sidstnævnte forordnings artikel 5, stk. 1, ydes støtten til enhver bruger, forudsat at vedkommende hos det kompetente organ indgiver en ansøgning samt et bevis, hvori det attesteres, at producenten mindst har fået mindsteprisen, og at den i dette bevis omhandlede mængde, efter anbringelse under kontrol, faktisk er blevet anvendt i samme virksomhed.
Anbringelsen under kontrol er i artikel 3, stk. 4, defineret som den handling, der foretages af medlemsstatens kompetente organ hos brugeren på dennes anmodning, og som omfatter bestemmelse af kvantiteten og kvaliteten af de produkter, der skal anvendes til konsum eller foder.
Endelig bestemmer artikel 11, stk. 2, at produkternes vægt skal fastslås, og at der skal udtages prøver, når produkterne ankommer til de bedrifter, hvor de faktisk skal anvendes.
4.
Kommissionen har i medfør af artikel 3, stk. 7, i forordning nr. 1431/82 udstedt forordning nr. 2192/82, hvis fortolkning er omtvistet i de foreliggende sager.
Artikel 18 i sidstnævnte forordning foreskrev, således som den var affattet på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for de præjudicielle spørgsmål, at vedkommende erhvervsdrivende senest ved produkternes ankomst til virksomheden skulle give skriftlig meddelelse til medlemsstatens kompetente organ herom. Denne meddelelse gjaldt som en anmodning om anbringelse under kontrol.
Det var imidlertid foreskrevet, at vedkommende kunne udsætte anbringelsen under kontrol af et produkt, der var ankommet til virksomheden. I dette tilfælde havde den erhvervsdrivende en frist på 30 arbejdsdage til at meddele medlemsstatens kompetente organ hvilken mængde, der rent faktisk ønskedes anbragt under kontrol og dermed anvendt i virksomheden.
I medfør af artikel 29, stk. 2, som ændret ved artikel 1, stk. 13, i forordning nr. 3322/82 skulle støtten udbetales til den bruger, som havde indgivet ansøgning herom, såfremt vedkommende til det af medlemsstaten udpegede organ havde indgivet bevis for, at producenten havde fået betalt mindsteprisen, og at det til kontrollen udpegede organ forudgående havde efterprøvet, at den i beviset angivne mængde faktisk var blevet anvendt inden 150 dage efter datoen for indgivelse af anmodningen om anbringelse under kontrol.
Endelig foreskrev artikel 22, stk. 1, i forordning nr. 2192/82, som affattet på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for de foreliggende sager, at den i artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 2036/82 omhandlede støtteansøgning senest skulle indgives den første arbejdsdag efter indgivelsen af anmodningen om anbringelse under kontrol.
5.
Ved de foreliggende præjudicielle anmodninger anmoder den nationale domstol i det væsentlige Domstolen om at præcisere arten af de forpligtelser, der er foreskrevet i artikel 18, stk. 1, og i artikel 22, stk. 1, i forordning nr. 2192/82, som ændret ved forordning nr. 3322/82.
Nærmere bestemt har Verwaltungsgericht Frankfurt am Main i sag C-357/88 forelagt spørgsmålet, om overholdelsen af fristen for meddelelse om produkternes ankomst til virksomheden, jf. artikel 18, stk. 1, udgør en betingelse for ydelse af støtten, mens den nationale ret i sag 358/88 har forelagt Domstolen spørgsmålet, om fristen for indgivelse af støtteansøgningen, jf. artikel 22, stk. 1, udgør en præklusiv frist.
6.
Jeg skal først tage stilling til det sidste spørgsmål og anføre, at den ufravigelige karakter af den frist, der er fastsat i artikel 22, stk. 1, fremgår tilstrækkeligt klart af den pågældende ordnings generelle sammenhæng.
Det skal først bemærkes, at det er først ved indgivelsen af ansøgningen om støtte, at brugeren præciserer, hvorvidt den støtte, der er ansøgt om, er den, der er fastsat i henhold til artikel 3, stk. 1 (anvendelse til fremstilling af foder) eller i henhold til artikel 3, stk. 2 (anvendelse til konsum) i forordning nr. 1431/82 (jf. artikel 22, stk. 3, i forordning nr. 2192/82).
Desuden er det støttebeløb, der skal udbetales, det beløb, der er gældende på den dato, hvor den pågældende indgiver ansøgningen (jf. artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2036/82).
Antagelsen af, at den fastsatte frist blot er rent vejledende, svarer til at antage, at lovgiver har villet indrømme de erhvervsdrivende muligheden for at indtage en afventende position, for eventuelt at drage fordel af en prisudvikling og således opnå en yderligere fortjeneste, hvilket klart er i strid med de formål, der forfølges med den pågældende ordning, som er at fremme produktionen af ærter, bønner og hestebønner, men ikke at give fordele til bestemte erhvervsdrivende (
5
).
Den særlige betydning, som lovgiver har tillagt overholdelsen af fristen, følger desuden ligeledes af den konstatering, at artikel 23 i forordning nr. 2192/82 endog fastsætter det seneste tidspunkt for indgivelse af ansøgningen.
7.
Hvad dernæst angår overholdelsen af forpligtelsen til straks at give meddelelse om produkternes ankomst til virksomheden, jfr. artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 2192/82, skal det anføres, at den manglende overholdelse af denne forpligtelse ligeledes indebærer risici for overholdelsen af bestemmelsen i artikel 11, stk. 2, i Rådets forordning nr. 2036/82, hvorefter der ved produkternes ankomst til virksomheden skal ske en vægtbestemmelse og prøveudtagning, der gør det muligt at kontrollere kvaliteten og vandindholdet i varen.
Det er desuden netop fra denne første meddelelse, at fristen for varens anbringelse under kontrol begynder at løbe og derfor også den anden frist, der er fastsat for indgivelse af ansøgningen om støtte.
Overholdelsen af fristen på 150 dage, der er fastsat som grænse for varens effektive anvendelse, og som løber fra datoen for indgivelsen af anmodningen om anbringelse under kontrol, er i sig selv vanskelig at efterprøve, eftersom der ikke foreligger en reel sikkerhed med hensyn til det første referencepunkt, som netop er meddelelsen om produkternes ankomst til virksomheden.
8.
Med andre ord, i et system som det i den pågældende ordning beskrevne, der ved hjælp af et tydeligt kontrolsystem tilsigter at sikre den korrekte anvendelse af den foreskrevne støtte, kan det ikke antages, at de fastsatte frister blot har vejledende karakter, idet den manglende overholdelse heraf berøver proceduren den nødvendige strenghed, hvilket vil indebære alvorlige konsekvenser ikke blot under synsvinklen en ordentlig forvaltning, men også med henblik på effektiviteten af kontrollen samt fastsættelsen af det støttebesløb, som skal ydes.
9.
Jeg mener i øvrigt heller ikke, at en sådan fortolkning af de pågældende regler er i strid med proportionalitetsprincippet, således som det flere gange er blevet defineret af Domstolen, eller at man således tillader Kommissionen at fastsætte yderligere betingelser for opnåelse af støtte, idet den herved skulle overskride de beføjelser, som den er blevet tildelt.
10.
Hvad angår det første punkt, fremgår det af Domstolens praksis, at ved konstateringen af, om en fællesskabsretlig bestemmelse er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, må det undersøges, om de foranstaltninger, som den iværksætter, er egnet til at nå det tilsigtede formål, og om de går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det (
6
).
Jeg mener, at det fremgår tilstrækkelig klart af det anførte, at sanktionen bestående i fortabelsen af retten til støtte på grund af manglende overholdelse af de forpligtelser, der er fastsat i de pågældende bestemmelser, ikke udgør et uforholdsmæssigt offer for de berørte virksomheder, eftersom — som jeg har anført — den strikte overholdelse af disse forpligtelser er nødvendig for at sikre, at det af fællesskabsinstitutionerne indførte støttesystem fungerer gnidningsløst.
Det må endvidere antages, især under henvisning til bestemmelserne i artikel 22, stk. 1, i forordning nr. 2192/82, at forældelses-virkningen som følge af den forsinkede indgivelse af en ansøgning som hovedregel er den normale konsekvens af udløbet af en ufravigelig frist og ikke udgør nogen sanktion (
7
).
11.
Hvad derimod angår det andet argument, som sagsøgeren har fremført, og hvorefter — såfremt det antages, at de anførte frister er præklusive — man i sidste ende giver Kommissionen mulighed for ved hjælp af en forordning om gennemførelsesbestemmelser at fastsætte supplerende betingelser for ydelse af støtte i forhold til de betingelser, der er fastsat ved Rådets forordning nr. 2036/82, er det tilstrækkeligt at bemærke — således som det fremgår af Domstolens praksis — at når Kommissionen udøver sine gennemførelsesbeføjelser inden for en landbrugssektor, har den beføjelse til at træffe alle de nødvendige gennemførelsesforanstaltninger, som er nødvendige for at iværksætte den grundliggende ordning, for så vidt som de ikke er i strid med denne eller de af Rådet udstedte gennemførelsesbestemmelser (
8
).
I det foreliggende tilfælde forekommer det klart, at fastsættelsen af en frist for indgivelse af støtteansøgninger — ligesom forpligtelsen til rettidigt at give det kompetente organ meddelelse om produkternes ankomst til virksomheden — for så vidt som disse foranstaltninger fremmer kravet om at sikre støtteordningens forskriftsmæssige funktion, ikke er i strid med de af Rådet udstedte grundlæggende bestemmelser.
12.
I lyset af disse betragtninger skal jeg derfor foreslå Domstolen at besvare de to spørgsmål, som Verwaltungsgericht Frankfurt am Main har forelagt, med, at overholdelsen af fristen i artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 2192/82, om underretning til det kompetente organ om produkternes ankomst til virksomheden, er en forudgående betingelse for ydelsen af støtten, og at fristen i artikel 22, stk. 1, i samme forordning, der gælder for indgivelse af ansøgningen om støtte, er en præklusiv frist.
(
*1
) – Originalsprog: italiensk.
(
1
) – EFT L 233, s. 5.
(
2
) – EFT L 351, s. 27.
(
3
) – EFT L 162, s. 28.
(
4
) – EFT L 219, s. 1.
(
5
) – Jf. den første betragtning til forordning (EØF) nr. 1431/82.
(
6
) – Jf. senest bi. a. dommen af 30. juni 1987, Roquette Frères, præmis 19 (47/86, Sml. s. 2889); dom af 18. marts 1987, Société pour l'exportation des sucres, præmis 28 (56/86, Sml. s. 1423), samt dommen af 14. januar 1987, Zuckerfabrik Bedburg, præmis 36 (291/84, Sml. s. 49).
(
7
) – Jf. dommen af 22. januar 1986, Denkavit France, præmis 21 (266/84, Sml. s. 149).
(
8
) – Jf. bl. a. dom af 18. januar 1990, Firma Butterabsatz (C-345/88, Sml. s. I-159); dom af 14. februar 1989, Knoeckel (13/88, Sml. s. 337); dom af 18. oktober 1988, Bayernwald Früchtevenvertung GmbH (121/87, Sml. s. 6273) og dom af 15. maj 1984, Zuckerfabrik GmbH (121/83, Sml s. 2039).