62017CC0216
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2018. október 3. (
1
)
C‑216/17. sz. ügy
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust,
Coopservice Soc. coop. arl
kontra
Azienda Socio‑Sanitaria Territoriale della Valcamonica – Sebino (ASST),
Azienda Socio‑Sanitaria Territoriale del Garda (ASST),
Azienda Socio‑Sanitaria Territoriale della Valcamonica (ASST),
a Markas Srl,
az ATI ‑ Zanetti Arturo & C. Srl és saját nevében,
a Regione Lombardia
részvételével
(a Consiglio di Stato [államtanács, Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Építési beruházásra, árubeszerzésre vagy szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések – 2004/18/EK irányelv – Keretmegállapodások – Kiterjesztési záradék”
1.
A Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) ismét előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordul a Bírósághoz a 2004/18/EK irányelvvel (
2
) kapcsolatban. Kérdései ezúttal arra irányulnak, hogy egy ajánlatkérő szervként eljáró közegészségügyi intézmény közvetlenül odaítélhetett‑e 2015‑ben egy, bizonyos szolgáltatások nyújtására irányuló szerződést az ajánlattevő társaságnak, amellyel korábban (2011‑ben) más hasonló állami szerv hasonló – a kérdést előterjesztő bíróság által a szóban forgó irányelv értelmében vett keretmegállapodásnak minősített – megállapodást írt alá.
2.
A kérdést előterjesztő bíróság ugyanezzel összefüggésben arra is választ vár, hogy a keretmegállapodásban elkerülhetetlen‑e az ajánlatkérő szervek által a későbbi közbeszerzési szerződések megkötésekor kérhető szolgáltatások előirányzott mennyiségének rögzítése, és ha igen, ez az információ megadható‑e az „általános szükségletük” kritériumára történő hivatkozásként.
I. Jogi háttér
A.
Az uniós jog. A 2004/18 irányelv.
3.
A (11), (15) és (36) preambulumbekezdés szerint:
„(11)
Be kell vezetni a keretmegállapodás közösségi fogalommeghatározását, valamint az ezen irányelv hatálya alá tartozó szerződésekre vonatkozóan kötött keretmegállapodásokra irányadó különös szabályokat. E szabályok értelmében, amennyiben egy ajánlatkérő szerv ezzel az irányelvvel összhangban keretmegállapodást köt, különösen a közzétételre, illetve az ajánlatok benyújtásának határidőire és feltételeire vonatkozóan, a keretmegállapodás érvényességi idején belül az adott keretmegállapodáson alapuló szerződéseket vagy úgy kötheti meg, hogy a keretmegállapodásban előírt feltételeket alkalmazza, vagy – amennyiben a keretmegállapodás nem rögzítette előre az összes feltételt – úgy, hogy az érintett feltételek tekintetében a keretmegállapodás részes felei között újra megnyitja a versenyt. A verseny újbóli megnyitásának összhangban kell lennie bizonyos olyan szabályokkal, amelyek célja, hogy biztosítsák a szükséges rugalmasságot és az általános elveknek – különösen az egyenlő bánásmód elvének – a tiszteletben tartását. Ugyanezen okból a keretmegállapodás tartama nem haladhatja meg a négy évet, kivéve az ajánlatkérő szerv által kellően indokolt eseteket.
[…]
(15)
A tagállamokban kifejlesztettek bizonyos központosított beszerzési módszereket. Számos ajánlatkérő szervnek az a feladata, hogy beszerzéseket bonyolítson vagy szerződéseket/keretmegállapodásokat kössön más ajánlatkérő szervek számára. Tekintetbe véve a beszerzések nagy mennyiségét, e módszerek segítik a verseny fokozását és a közbeszerzés egyszerűsítését. Rendelkezni kell tehát az ajánlatkérő szervek által igénybe vett központi beszerző szervek közösségi fogalommeghatározásáról. Meg kell határozni továbbá azokat a feltételeket, amelyek alapján – a megkülönböztetésmentesség és az egyenlő bánásmód elvével összhangban – a központi beszerző szerveken keresztül építési beruházásra, árubeszerzésre és/vagy szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződést kötő ajánlatkérő szervek úgy tekinthetők, mint amelyek megfeleltek ennek az irányelvnek.
[…]
(36)
Annak érdekében, hogy a közbeszerzési szerződések terén hatékony verseny alakuljon ki, a tagállamok ajánlatkérő szervei által készített szerződési hirdetményeket a Közösség egész területén közzé kell tenni. Az e hirdetményekben szereplő adatok alapján a Közösségben működő gazdasági szereplőknek el kell tudniuk dönteni, hogy a felajánlott szerződések érdeklik‑e őket. Ezért helyénvaló megfelelően tájékoztatni a gazdasági szereplőket a szerződések tárgyáról és a kapcsolódó feltételekről. […]”
4.
Az 1. cikk (5) bekezdése szerint:
„»Keretmegállapodás«: egy vagy több ajánlatkérő szerv és egy vagy több gazdasági szereplő között létrejött megállapodás, amelynek célja az egy adott időszakban odaítélendő szerződésekre irányadó feltételek megállapítása, különösen az árra és – szükség szerint – az előirányzott mennyiségre vonatkozóan.”
5.
A 2. cikk a következőképpen szól:
„Az ajánlatkérő szervek a gazdasági szereplőket egyenlő és megkülönböztetésmentes [helyesen: hátrányos megkülönböztetéstől mentes] bánásmódban részesítik, és átlátható módon járnak el.”
6.
A 9. cikk előírja:
„(1)   Egy közbeszerzési szerződés becsült értékének kiszámítása az ajánlatkérő szerv által becsült, hozzáadottérték‑adó nélküli teljes kifizetendő összegen alapul. E számítás során figyelembe kell venni a becsült teljes összeget, beleértve az opció bármely formáját és a szerződés esetleges meghosszabbítását.
[…]
(3)   Az építési beruházási projektek és a bizonyos mennyiséget elérő árubeszerzések és/vagy szolgáltatások nem oszthatók fel az ezen irányelv hatálya alá kerülés megakadályozása céljából.
[…]
(7)   Árubeszerzésre vagy szolgáltatásnyújtásra irányuló olyan közbeszerzési szerződések esetében, amelyek rendszeres jellegűek vagy amelyek egy adott időszakon belül megújíthatók, a szerződés becsült értékét a következők alapján kell kiszámítani:
a)
vagy az előző tizenkét hónap vagy költségvetési év során odaítélt, egymást követő, azonos típusú szerződések tényleges, lehetőség szerint az első szerződést követő 12 hónap folyamán bekövetkező mennyiségi vagy értékbeli változások figyelembevételével kiigazított összértéke;
b)
vagy az első szállítást követő 12 hónap, illetve költségvetési év – amennyiben az 12 hónapnál hosszabb – folyamán odaítélt, egymást követő szerződések becsült összértéke.
A közbeszerzési szerződés becsült értékének kiszámításához használt módszer kiválasztása nem irányulhat az adott szerződésnek ezen irányelv hatálya alól történő kizárására.
[…]
(9)   A keretmegállapodások és dinamikus beszerzési rendszerek tekintetében a figyelembe veendő érték a keretmegállapodás vagy a dinamikus beszerzési rendszer teljes időtartamára előirányzott valamennyi szerződés legnagyobb becsült, hozzáadottérték‑adó nélküli értéke.”
7.
A 32. cikk így rendelkezik:
„(1)   A tagállamok rendelkezhetnek a keretmegállapodások ajánlatkérő szervek általi megkötésének lehetőségéről.
(2)   A keretmegállapodás megkötése céljából az ajánlatkérő szerv az ebben az irányelvben említett eljárási szabályokat követi minden szakaszban, egészen a keretmegállapodáson alapuló szerződések odaítélésig. A keretmegállapodás feleit az 53. cikkel összhangban megállapított odaítélési szempontok alkalmazása segítségével kell kiválasztani.
A keretmegállapodáson alapuló szerződéseket a (3) és a (4) bekezdésben megállapított eljárásokkal összhangban kell odaítélni. Az említett eljárások csak olyan ajánlatkérő szervek és gazdasági szereplők között alkalmazhatók, amelyek a keretmegállapodás eredeti részes felei.
A keretmegállapodáson alapuló szerződések odaítélésekor a felek semmiképpen nem módosíthatják lényegesen a keretmegállapodásban megállapított feltételeket, különösen a (3) bekezdésben említett esetben.
A keretmegállapodás tartama nem haladhatja meg a négy évet, kivéve a kellően – különösen a keretmegállapodás tárgyával – indokolt kivételes eseteket.
Az ajánlatkérő szerv nem élhet vissza a keretmegállapodással a verseny akadályozása, korlátozása vagy torzítása céljából.
(3)   Amennyiben a keretmegállapodás megkötésére egyetlen gazdasági szereplővel kerül sor, a megállapodáson alapuló szerződéseket a keretmegállapodásban megállapított feltételek szerint kell odaítélni.
E szerződések odaítélése érdekében az ajánlatkérő szerv írásban konzultálhat a keretmegállapodásban részt vevő gazdasági szereplővel, szükség szerint ajánlatának kiegészítését kérve.
(4)   Ha a keretmegállapodás megkötésére több gazdasági szereplővel kerül sor, ez utóbbiak száma legalább három kell legyen, amennyiben megfelelő számú gazdasági szereplő felel meg a kiválasztási szempontoknak és/vagy megfelelő számú elfogadható ajánlat felel meg az odaítélési szempontoknak.
A több gazdasági szereplővel kötött keretmegállapodáson alapuló szerződések odaítélése a következőképpen történhet:
–
a keretmegállapodásban megállapított feltételek alkalmazásával a verseny újbóli megnyitása nélkül, vagy
–
amennyiben nem minden feltétel szerepel a keretmegállapodásban, ha a felek új – és ha szükséges, pontosabban megfogalmazott – feltételek mellett, továbbá adott esetben a keretmegállapodás dokumentációjában említett egyéb feltételek mellett ismét versenyben vannak, az alábbi eljárással összhangban:
a)
az ajánlatkérő szerv minden odaítélendő szerződés esetében írásban konzultál a szerződés teljesítésére képes gazdasági szereplőkkel;
b)
az ajánlatkérő szerv meghatároz egy határidőt, amely kellően hosszú ahhoz, hogy minden egyes szerződésre vonatkozóan megtörténhessen az ajánlatok benyújtása, figyelembe véve olyan tényezőket, mint a szerződés tárgyának összetettsége és az ajánlatok beküldéséhez szükséges idő;
c)
az ajánlatokat írásban kell benyújtani, és tartalmuknak az ajánlattételi határidő lejártáig bizalmasnak kell maradnia;
d)
az ajánlatkérő szerv minden egyes szerződést annak az ajánlattevőnek ítél oda, aki, illetve amely a keretmegállapodás dokumentációjában megállapított odaítélési szempontok alapján a legjobb ajánlatot nyújtotta be.”
8.
A 35. cikk kimondja:
„[…]
(2)   Az az ajánlatkérő szerv, amely egy közbeszerzési szerződést vagy egy keretmegállapodást nyílt, vagy meghívásos eljárással, vagy a 30. cikkben megállapított feltételek szerint szerződési hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos eljárással, vagy a 29. cikkben megállapított feltételek szerint versenypárbeszédet alkalmazva kíván odaítélni, ezt a szándékát hirdetményben teszi közzé.
[…]
(4)   Az az ajánlatkérő szerv, amely közbeszerzési szerződést ítélt oda vagy keretmegállapodást kötött, a szerződés odaítélésétől, illetve a keretmegállapodás megkötésétől számított 48 napon belül hirdetményt küld az odaítélési eljárás eredményéről.
A 32. cikkel összhangban megkötött keretmegállapodások esetében az ajánlatkérő szerv nem köteles az említett megállapodáson alapuló minden egyes szerződés esetében hirdetményt küldeni a szerződés‑odaítélési eljárás eredményéről.
[…]”
9.
A 36. cikk (1) bekezdésében foglaltak értelmében:
„A hirdetményeknek a VIIA. mellékletben említett adatokat és adott esetben bármely más, az ajánlatkérő szerv által hasznosnak ítélt adatot, a Bizottság által a 77. cikk (2) bekezdésében említett eljárással összhangban elfogadott szabvány‑formanyomtatványok formájában kell tartalmazniuk.”
10.
A VIIA. melléklet „A közbeszerzési szerződések [helyesen: közbeszerzési eljárások] hirdetményeiben feltüntetendő adatok” körét az alábbiak szerint szabályozza:
„[…]
A pályázati felhívás hirdetménye
[…]
3.
[…]
c)
Adott esetben, annak feltüntetése, hogy keretmegállapodásról van‑e szó;
[…]
6.
[…]
c)
Szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések:
–
a szolgáltatás kategóriája és megnevezése. Nómenklatúra szerinti hivatkozási szám(ok). A teljesítendő szolgáltatások mennyisége. Különösen annak feltüntetése, hogy vannak‑e kiegészítő megrendelésekre vonatkozó opciók, és amennyiben ismert, az ilyen opciók gyakorlására rendelkezésre álló becsült idő, valamint az esetleges megújítások száma. Az egy adott időtartam folyamán megújítható szerződések esetében fel kell tüntetni, ha ismert, a tervezett szolgáltatásokra irányuló, egymást követő szerződések tervezett ütemezését.
keretmegállapodás esetén fel kell tüntetni a keretmegállapodás tervezett időtartamát, a szolgáltatásoknak a keretmegállapodás teljes időtartamára vonatkozó becsült összértékét, és, amennyire lehetséges, az odaítélendő szerződések értékét és gyakoriságát is.
[…]
18. Keretmegállapodás esetében: a megállapodásban részt vevő gazdasági szereplők létszáma és – adott esetben – létszámának javasolt maximuma, valamint a keretmegállapodás előírt időtartama, adott esetben indoklással arra az esetre vonatkozóan, ha a megállapodás időtartama meghaladja a négy évet.
[…]”
B.
A nemzeti jog
11.
A 2004/18 irányelvet a tényállás megvalósulása idején hatályos 2006. április 12‑i 163. sz. törvényerejű rendelet (
3
) ültette át az olasz jogba. E rendelet 3. cikkének (13) bekezdése a „keretmegállapodás” fogalmát ugyanúgy határozza meg, mint a 2004/18 irányelv 1. cikkének (5) bekezdése.
12.
A szóban forgó törvényerejű rendelet 59. cikke megismétli a 2004/18 irányelv 32. cikkét, azzal a kivétellel, hogy nem rögzíti, hogy a keretmegállapodás időtartama nem haladhatja meg a négy évet, kivéve a kivételes eseteket. Azt sem tiltja meg kifejezetten, hogy az ajánlatkérő szervek visszaélésszerűen alkalmazzák a keretmegállapodásokat, vagy olyan módon, hogy az akadályozza, korlátozza vagy torzítsa a versenyt.
13.
A 2006. december 27‑i 296. sz. törvény (
4
) 1. cikke (449) bekezdésének utolsó része előírja a Servizio Sanitario Nazionale (nemzeti egészségügyi szolgálat, a továbbiakban: SSN) szervei részére, hogy beszerzéseiket központi beszerző szervek útján bonyolítsák.
14.
A 2012. július 6‑i 95. sz. rendelettörvény (
5
) 1. cikkének (12) bekezdése új közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül és megtakarítási célból lehetővé teszi a korábbi eljárás során meghatározott szerződéses feltételek könnyítésére irányuló későbbi módosítást.
15.
A 2012. évi 95. sz. rendelettörvény 15. cikke (13) bekezdésének b) pontja előírja a kirívóan terhessé váló termékértékesítési vagy szolgáltatásnyújtási szerződés felmondását és új szerződés új eljárás lefolytatása nélküli megkötését, amely szerződés feltételeit a más szervekkel kötendő szerződések alapján határozzák meg.
II. Tényállás
16.
Az aziende socio sanitarie territoriali‑k (területi szociális‑egészségügyi intézmények, a továbbiakban: ASST) regionális állami szervek, amelyek az SSN keretében biztosítják az ellátást az állampolgárok részére. Nem vitatott, hogy a 2004/18 irányelv értelmében vett ajánlatkérő szerveknek minősülnek.
17.
Költségvetési okokból, valamint a költségek mérséklésére irányuló intézkedésként az olasz jogalkotó az SSN szervek számára – néhány kivételtől eltekintve – kötelezővé tette a termékek és szolgáltatások központi beszerző szervek útján, társult formában történő beszerzését.
18.
Ebben az összefüggésben a 2011. november 4‑i 828. sz. rendelet útján az ASST di Desenzano del Garda – amely az ASST Garda jogutódja – meghívásos eljárás keretében a Markas Srl és a Zanetti Arturo & C. Srl által létrehozott időszakos vállalati társulás részére ítélte oda a környezet fertőtlenítésére, a hulladékok gyűjtésére és ártalmatlanítására irányuló szolgáltatási szerződést. (
6
) A szerződés 2011. december 1‑jén kezdődő hatállyal, 108 hónapra szólt.
19.
Az odaítélt szerződésre vonatkozó dokumentációba az ASST di Desenzano del Garda belefoglalt egy, a „Szerződés kiterjesztése” (
7
) címet viselő kikötést, amelynek értelmében lehetőség nyílt annak „további kiterjesztésére” bizonyos olyan ASST‑kre, amelyek előzetesen megállapodást (
8
) írtak alá a termékek és szolgáltatások együttes beszerzése érdekében.
20.
A szerződés különös feltételeinek (3. sz. melléklet) 2.5 pontjában található ezen kikötésben a következő rendelkezések szerepeltek:
–
„Az ajánlattevőnek minősített személyektől megkövetelhető, hogy a szerződést egy vagy több vállalkozásra is kiterjesszék”, amelyek ugyanezen kikötés végén kerülnek felsorolásra.
–
A kiterjesztés időtartama azonos az eredeti közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződés időtartamából fennmaradó idővel.
–
Valamennyi ASST egyetlen kiterjesztést igényelhet a szerződéses időtartam alatt „a szóban forgó odaítéléssel azonos feltételek mellett”.
–
Az ajánlattevő ugyanakkor nem köteles elfogadni a kiterjesztési kérelmet. Annak elfogadása esetén „autonóm szerződéses kapcsolat” jön létre, amely eltér az eredeti közbeszerzési eljárás tárgyát képező szerződéstől.
21.
A szerződés számszerűen tizennyolc olyan „aziende ospedaliere/sanitarie”‑t (kórházi/egészségügyi vállalkozást) sorol fel, amely a kiterjesztési záradék hatálya alá esik. Ezek között szerepelt az Azienda Sanitaria Locale della Valcamonica – Sebino (jelenlegi nevén Azienda Socio‑Sanitaria Territoriale della Valcamonica [ASST]), amely az alapjogvita alperese.
22.
A 2015. december 30‑i 1158. sz. határozat útján az ASST della Valcamonica a 2016. február 1. és 2021. február 15. közötti időszakra vonatkozóan ténylegesen élt a leírt kikötésben foglalt csatlakozási lehetőséggel. Következésképpen ezen időszakra vonatkozóan a Markasszal anélkül kötötte meg a takarítási szolgáltatásra irányuló szerződést, hogy a korábban az ASST di Desenzano del Garda által már lefolytatott eljáráshoz képest újabb eljárást folytatott volna le.
23.
A szolgáltatást az addig az időpontig nyújtó szolgáltató, a Coopservice Soc. coop. arl (a továbbiakban: Coopservice), valamint az Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (olasz verseny‑ és piacfelügyeleti hatóság; a továbbiakban: AGCM) keresetet terjesztett a szóban forgó határozat ellen a Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Lombardia tartomány regionális közigazgatási bírósága, Olaszország) elé.
24.
Miután az elsőfokú bíróság mindkét megtámadási keresetet elutasította, a felperesek fellebbezést terjesztettek elő a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) előtt, amely előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordul a Bírósághoz.
III. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
25.
A kérdést előterjesztő bíróság kérdései a következők:
„1)
Értelmezhető‑e úgy a 2004/18/EU irányelv [1.][ (
9
)] cikkének (5) bekezdése és 32. cikke […], valamint a 2014/24/EU irányelv 33. cikke[ (
10
)], hogy azok lehetővé teszik az olyan keretmegállapodás megkötését, amelyben:
–
az ajánlatkérő szerv saját és olyan más, kifejezetten megjelölt ajánlatkérő szervek nevében jár el, amelyek ugyanakkor nem vesznek részt közvetlenül a keretmegállapodás aláírásában;
–
nem határozzák meg a keretmegállapodást alá nem író ajánlatkérő szervek által a keretmegállapodás szerinti, a későbbi közbeszerzési szerződéseknek az e szervek által történő megkötésekor kérhető szolgáltatások mennyiségét?
2)
Az 1) kérdésre adott nemleges válasz esetén,
értelmezhető‑e úgy a 2004/18/EU irányelv [1.][ (
11
)] cikkének (5) bekezdése és 32. cikke […], valamint a 2014/24/EU irányelv 33. cikke […], hogy az lehetővé teszi az olyan keretmegállapodás megkötését, amelyben:
–
az ajánlatkérő szerv saját és olyan más, kifejezetten megjelölt ajánlatkérő szervek nevében jár el, amelyek ugyanakkor nem vesznek részt közvetlenül a keretmegállapodás aláírásában;
–
a keretmegállapodást alá nem író ajánlatkérő szervek által a keretmegállapodás szerinti, későbbi közbeszerzési szerződéseknek az e szervek által történő megkötésekor kérhető szolgáltatások mennyisége az e szervek általános szükségleteire való hivatkozással kerül meghatározásra?”
IV. A Bíróság előtti eljárás és a felek érveinek összefoglalása
26.
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem 2017. április 24‑én érkezett a Bírósághoz. A Coopservice, a Markas, az osztrák, a cseh, a finn és az olasz kormány, valamint a Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket.
27.
A 2018. július 12‑i nyilvános tárgyaláson a Markas, az olasz kormány és a Bizottság vett részt.
28.
A Coopservice előzetes jelleggel megjegyzi, hogy a Consiglio di Stato (államtanács) megsemmisítette a jogvita tárgyát képező kiterjesztési záradékot, egy másik közbeszerzési eljárás (az ASST Carlo Poma) kapcsán előterjesztett, a hatáskörébe tartozó fellebbezés alapján.
29.
A Coopservice szerint az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elfogadhatatlan, mivel: a) a szóban forgó keretmegállapodás indokolás nélkül haladja meg a 2004/18 irányelv 32. cikkében foglalt négy éves határidőt; b) a jogvita tárgyát képező kikötést a kérdést előterjesztő bíróság már megsemmisítette; és c) nem állnak fenn azon egyéb jogszabályi feltételek, amelyek lehetővé tennék a keretmegállapodássá minősítést a jelen ügyben vitatott közbeszerzési eljárásban.
30.
Másodlagosan a Coopservice a két feltett kérdésre nemleges választ javasol, figyelemmel arra, hogy megítélése szerint nemcsak a szolgáltatások mennyisége nem került meghatározásra, hanem az annak értékeléséhez szükséges feltételek sem állnak fenn, hogy keretmegállapodásról van‑e szó.
31.
A Markas kétségbe vonja az első kérdés relevanciáját, arra hivatkozva, hogy nem lehet azt állítani, hogy a kiterjesztési záradék által érintett ASST‑k nem vettek részt a keretmegállapodás megkötésének szakaszában. Ez utóbbi – szerinte – egy kezdettől fogva összehangolt magatartás eredménye.
32.
Mindenesetre a Markas szerint az első kérdésre igenlő választ kell adni. A kiterjesztési kikötéses közbeszerzés egy utólagosan végzett átcsoportosítás útján megvalósuló szerződési forma, amely számos hasonlóságot mutat a „központi közbeszerző szervvel”. Mindkét eset időben kiterjesztett eljárás, amely két szakaszból áll, a szerződő fél kiválasztásának szakaszából, amelyet egyetlen ajánlatkérő szerv, egy (potenciálisan) tágabb hatáskörrel rendelkező ajánlatkérő hatóság bonyolít le, illetve egy későbbi, más jogalanyok számára is nyitott, kiterjesztő szakaszból. Az egyetlen – a Markas számára irreleváns – különbség az, hogy a központi közbeszerző szerv csak ajánlatkérő szervként jár el, anélkül hogy ő maga igénybe venné az általa a keretmegállapodás útján beszerzett szolgáltatásokat.
33.
A második kérdéssel kapcsolatban a Markas úgy véli, hogy nem kötelező a pontos mennyiségek előzetes meghatározása, amelyek a jogalanyok konkrét szükségleteinek függvényében változhatnak. A jelen ügyben elégséges lett volna, ha az ASST del Garda megjelölte volna a saját szükségleteinek fedezését szolgáló szerződés értékét, és nem kellett volna abba beszámítania a későbbi lehetséges kiterjesztések értékét is.
34.
Az olasz kormány vitatja, hogy a 2004/18 irányelv 32. cikkének értelmében vett keretmegállapodásról van szó, és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elfogadhatatlansága mellett érvel. Másodlagosan fenntartja, hogy az első kérdésre nemleges választ kell adni, mivel a keretmegállapodás alakiságával nem összeegyeztethető azon elemeknek a hiánya, amelyek lehetővé teszik a későbbi szolgáltatás (vagyis a később megkötendő, megvalósításra irányuló közbeszerzési szerződések útján igénybe vehető szolgáltatások) tárgyának körülhatárolását.
35.
Az olasz kormány szerint a második kérdésre ugyancsak nemleges választ kell adni. Megítélése szerint, amely megegyezik az osztrák és a cseh kormányéval, az ajánlatkérő szervek „szükségleteire” történő általános hivatkozás nem elégséges, mivel ez a kifejezés túlságosan pontatlan, és egy folyamatosan változó, a referenciaként szolgáló szövegkörnyezet időbeliségéhez kapcsolódó fogalomról van szó.
36.
Az osztrák kormány javaslata szerint a két kérdést együttesen kell vizsgálni. Meglátása szerint nem teljesülnek a 2004/18 irányelvben és a 2014/24 irányelvben foglalt, ahhoz szükséges feltételek, hogy keretmegállapodásról lehessen beszélni. Még ha el is kellene ismerni, hogy az uniós jog értelmében keretmegállapodás jött létre, ebben az esetben az eljárás módja, mindennek ellenére, jogszerűtlen.
37.
A jogszerűtlenség abból fakad, hogy egyfelől a feleket nem azonosították kezdettől fogva, ahogyan azt mindkét irányelv megköveteli. Mivel az ajánlattevő elutasíthatja az egyéb ajánlatkérő szervekre történő kiterjesztést, a kiterjesztési záradék valamennyi kedvezményezett jogalanyával nem szinallagmatikus szerződéses jogviszony jön létre. Másfelől az ASST del Garda és a szóban forgó záradékot alkalmazó ASST‑k által követett eljárás lényegében megfosztják lényegüktől a szerződések és keretmegállapodások becsült értékének számítására vonatkozó rendelkezéseket.
38.
A cseh kormány azt állítja, hogy az uniós joggal ellentétes az olyan keretmegállapodás, amelynek kezdettől fogva nem részes felei azok az ajánlatkérő szervek, amelyek egy, a jelen ügyben vizsgálthoz hasonló kiterjesztési záradék szerint kedvezményezettjei lehetnek a szerződésnek. Továbbá elengedhetetlen, hogy – legalább nagy vonalakban – már abban az eljárásban megállapítsák a szolgáltatás tartalmát, amely a keretmegállapodás megkötéséhez vezet. Csak ilyen módon biztosítható, hogy a potenciális ajánlattevők felmérhessék, hogy a szerződés érdekli‑e őket, és így lehetséges a szerződés becsült értékének rögzítése, amely a keretmegállapodás teljes időtartamára előirányzott szerződések összességének legnagyobb becsült értékétől függ.
39.
A finn kormány az első kérdés vonatkozásában azt állítja, hogy a 2004/18 irányelv felhatalmazást ad keretmegállapodás megkötésére, amelynek értelmében az ajánlatkérő szerv: a) a saját nevében, de más, kifejezetten megjelölt ajánlatkérő szervek javára jár el, amelyek közvetlenül nem részes felei ezen keretmegállapodásnak; és b) a szolgáltatások azon volumene, amelyet a szerződést alá nem író ajánlatkérő szervek a keretmegállapodás által előirányzott, egymást követő szerződések megkötésekor igényelhetnek, nincs rögzítve. A keretmegállapodás időtartama tekintetében ugyanakkor előírás, hogy összességében az irányelv által megkövetelt időtartamnak megfelelően kerüljön meghatározásra, és hogy a különböző egymást követő szerződések összességükben ne haladják meg ezt az összeget.
40.
A második kérdést illetően a finn kormány úgy véli, hogy az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra vonatkozóan sok esetben megállapítható egy meghatározott mennyiség az ajánlatkérő szervek rendes szükségleteinek viszonylatában. Elegendő, ha az ajánlatkérő szerv hivatkozási alapként az előző évek beszerzési volumenét rögzíti, adott esetben a becsült lehetséges növekedéssel helyesbítve azt. Az említett információnak szerepelnie kellene a közbeszerzési eljárás hirdetményében, máskülönben a korábbi szerződő feleknek kedvezne. Mivel nem ez a helyzet, a finn kormány álláspontja szerint a kérdésre nemleges választ kell adni.
41.
A Bizottság, miután kiemelte, hogy a 2014/24 irányelv – annak időbeli hatálya miatt – nem alkalmazható, szintén megjegyzi, hogy a jogvita tárgyát képező keretmegállapodás meghaladja a 2004/18 irányelvben megjelölt négyéves időtartamot. Mivel a kérdést előterjesztő bíróság által megfogalmazott kérdések nem foglalkoznak ezzel a szemponttal, és nem lehet tudni, hogy az alapeljárásban felvetődött‑e, a Bizottság formálisan nem javasolja az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elutasítását.
42.
Az ügy érdemét érintően a Bizottság kifejti, hogy a 2004/18 irányelv 32. cikke (2) bekezdésének második albekezdése nem követeli meg, hogy a keretmegállapodásban „eredeti” részes fél ajánlatkérő szervek alá is írják azt. Elégséges, ha annak potenciális kedvezményezettjeiként tüntetik fel őket a szerződés megkötésének napjától kezdődően, és ily módon elegendő a közbeszerzési eljárás dokumentációjában vagy a szerződéses dokumentációban történő egyszeri, kifejezett megemlítésük.
43.
A szolgáltatások mennyiségét illetően a Bizottság álláspontja szerint a „szükség szerint” kifejezés (2004/18 irányelv 1. cikkének (5) bekezdése) nem azt feltételezi, hogy mérlegelhető előírásról van szó. Ezzel azt kívánták kifejezni, hogy bizonyos utólagos szerződések tekintetében lehetetlen feltüntetni az előirányzott mennyiségeket, ahogyan például az önkormányzati szállítási szolgáltatásokban részt vevő járművek alkatrészeinek beszerzése esetében. Nem ez a helyzet a jogvita tárgyát képező ügyben felmerülő szolgáltatásokhoz hasonló esetben, amelyben a szolgáltatás teljes mennyiségét kifejezetten rögzíteni kell a keretmegállapodásban vagy a közbeszerzési szerződés dokumentációjában, még akkor is, ha nem lehet kimutatni minden egyes később megkötendő szerződés konkrét értékét. Ily módon az „általános szükségletek” elfogadható feltételnek minősülhetnek, amennyiben azok kellőképpen világosan, pontosan és átláthatóan kerülnek meghatározásra.
V. Elemzés
A.
Előzetes megállapítás: az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés szempontjából releváns irányelv
44.
Mivel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések mind a 2004/18 irányelvre, mind pedig a 2014/24 irányelvre hivatkoznak, egyetértek a Bizottsággal abban, hogy a 2014/24 irányelv értelmezéséről nem szükséges állást foglalni, mivel az időbeli hatálya okán nem alkalmazható, és kizárólag a 2004/18 irányelvet kell értelmezni.
45.
Az előzetes döntéshozatalra utaló végzésben foglalt adatok szerint ugyanis mind a közbeszerzési szerződés elsődleges odaítélése, (2011. november 4‑i határozat), mind annak kiterjesztése (2015. december 30‑i határozat) azelőtt történt, hogy lejárt volna a 2014/24 irányelv átültetésére nyitva álló határidő, vagyis 2016. április 18. előtt.
B.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elfogadhatóságáról
46.
A Coopservice által az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elfogadhatatlansága mellett felhozott indokok között szerepel az, hogy az eredeti szerződés időtartama meghaladja a 2004/18 irányelv (
12
) 32. cikke (2) bekezdésének negyedik albekezdésében előírt négyéves időtartamot, ami miatt nem minősül az irányelv értelmében vett „keretmegállapodásnak”. A Bizottság, anélkül hogy formálisan az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elfogadhatatlanságára tenne javaslatot, szintén felhívja a figyelmet erre a körülményre.
47.
A Bíróság azon kérésére, hogy adja elő azokat az indokokat, amelyek miatt ez a szerződés – dacára annak, hogy azt kilencéves időtartamra kötötték meg – a 2004/18 irányelv 1. cikk (5) bekezdése értelmében vett keretmegállapodásnak minősül, a Consiglio di Stato (államtanács) azt válaszolta, hogy az érdekelt felek nem hivatkoztak a szerződés időtartamára mint a megsemmisítés lehetséges okára. A jogszolgáltatásának alapját képező diszpozitivitás elve értelmében a kérdést előterjesztő bíróság azt állítja, hogy hivatalból sem vizsgálhatja azt, mivel nem olyan szabálytalanság, amely kellőképpen súlyos a megállapodás semmisségének megállapításához. (
13
) Az, hogy a 2004/18 irányelv 32. cikke kivételesen elfogadja a négy évet meghaladó időtartamot is, a kérdést előterjesztő bíróság számára azt jelenti, hogy ezen időtartam be nem tartása nem minősül érvénytelenségi oknak. (
14
)
48.
Mindenesetre, a kérdést előterjesztő bíróság azt állítja, hogy „figyelemmel arra, hogy a jogvita tárgyát képező megállapodás célja számos kórház megfelelő működésének biztosítása, e kivétel alá tartozhat”. (
15
)
49.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a Bíróság csak akkor mellőzheti a határozathozatalt valamely előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés tárgyában, ha az uniós rendelkezés értelmezése nyilvánvalóan semmilyen összefüggésben nincs az alapügy tényállásával vagy tárgyával, ha a probléma hipotetikus jellegű, vagy ha nem állnak a Bíróság rendelkezésére azok a ténybeli vagy jogi elemek, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az elé terjesztett kérdésekre hasznos választ adhasson. (
16
)
50.
Valójában a Coopservice‑nek mind az eredeti megállapodással kapcsolatos, mind a „keretmegállapodássá” történő minősítéshez szükséges egyéb feltételek nemteljesítésével kapcsolatos – az osztrák és az olasz kormány által is hivatkozott – kifogása a kérdést előterjesztő bíróság e minősítésre vonatkozó állásfoglalását bírálja.
51.
A Consiglio di Stato (államtanács) semmilyen kérdéssel nem fordult a Bíróság felé a 2011‑ben odaítélt szerződés jogi jellegét érintően. Sőt, abból kiindulva, hogy a szerződés a 2004/18 irányelv 1. cikkének (5) bekezdése értelmében keretmegállapodásnak minősül, kérdései kizárólag arra irányulnak, hogy ezen irányelv szerint az megköthető‑e olyan feltételekkel, ahogyan megkötötték (tudniillik, valamennyi ajánlatkérő szerv aláírása nélkül, és az alá nem író ajánlatkérők által utólag igényelhető szolgáltatások mennyiségének pontos meghatározása nélkül).
52.
A Bizottsággal egyetértve úgy vélem, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre adandó válasznak erre a két konkrét kérdésre kell irányulnia, és a kérdést előterjesztő bíróságnak mint a tényállást megállapító bíróságnak, valamint az alkalmazandó jog első számú értelmezőjének hatáskörébe tartozik annak megítélése, hogy – tekintettel az ügy különleges jellemzőire – ítélete meghozatalához szükségesnek tartja‑e az előzetes döntéshozatalt, és ha igen, a Bíróságnak feltett kérdései relevánsak‑e. (
17
)
53.
A jelen ügyben ezek a kérdések abból az előfeltevésből indulnak ki, hogy eredetileg egy, a 2004/18 irányelv értelmében vett keretmegállapodás jött létre. A kérdést előterjesztő bíróság – figyelemmel a jogvita körülményeire – egyértelműen ezt az értelmezést fogadja el.
54.
Meg kell azonban jegyezni, hogy ez az előfeltételezés megdőlhet az alapeljárás során a felek által kezdeményezett megfelelő vitát követően vagy a bíróság első álláspontjának hivatalból történő felülbírálata hatására (
18
) a kérdést előterjesztő bíróság arra a következtetésre jutna, hogy a kérdéses megállapodás a 2004/18 irányelvnek való megfelelés szempontjából eltérő problémákat vet fel, mint amelyek a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelemhez vezettek.
55.
A Coopservice által hivatkozott harmadik elfogadhatósági kifogás (a kérdést előterjesztő bíróság egy másik eljárásban már megsemmisítette a kiterjesztést lehetővé tevő záradékot) sem fogadható el. Kizárólag az alapügyben eljáró bíróság mérlegelheti, hogy ez a megsemmisítés megtörtént‑e, és ha igen, az hogyan hat ki arra az eljárásra, amelynek keretében úgy határozott, hogy a jelen előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést előterjeszti.
C.
Az ügy érdeméről
56.
A Consiglio di Stato (államtanács) két kérdése kiindulópontként feltételezi, hogy létrejött egy olyan „keretmegállapodás, amelyben valamely ajánlatkérő szerv saját és olyan más, kifejezetten megjelölt ajánlatkérő szervek nevében jár el, amelyek ugyanakkor nem vesznek részt közvetlenül a keretmegállapodás aláírásában”.
57.
Mivel a kérdést előterjesztő bíróság kétségei nem terjednek ki e kérdésre, nem térek ki az azzal kapcsolatos álláspontom kifejtésére, hogy a 2011 novemberében megkötött szerződésben alkalmazott megoldás ténylegesen megfelel‑e a 2004/18 irányelv értelmében vett keretmegállapodás jellemzőinek.
58.
Mindenesetre hangsúlyoznom kell, hogy a Consiglio di Statónak (államtanács), amennyiben ragaszkodik az általa adott minősítéshez, azt is meg kell állapítania, hogy ez a keretmegállapodás, egyedi jellegzetességei miatt, megvalósítja‑e „a verseny akadályozását, korlátozását vagy torzítását” (a 2004/18 irányelv 32. cikkének (2) bekezdése). (
19
)
59.
Tehát az a tényállás, hogy volt egy eredeti keretmegállapodás, amelynek aktív „felei” olyan ajánlatkérő szervek, amelyek – habár említésre kerülnek a szerződésben – nem vettek közvetlenül részt annak aláírásában. Ebből a körülményből fakad az a probléma, hogy a 2004/18 irányelv 1. cikkének (5) bekezdése és 32. cikke megengedi‑e a keretmegállapodás megkötését valamennyi olyan ajánlatkérő szerv aláírása nélkül, amely a későbbiekben annak rendelkezéseire kíván hivatkozni.
60.
Mindkét kérdés második bekezdése lényegét tekintve egyezik abban, hogy rögzíti „a keretmegállapodást alá nem író ajánlatkérő szervek által a keretmegállapodás szerinti, későbbi közbeszerzési szerződéseknek az e szervek által történő megkötésekor kérhető szolgáltatások mennyiségét”. Kétféle kérdés merül fel:
–
Egyfelől az vitatott, hogy a 2004/18 irányelv lehetővé teszi‑e, hogy a szóban forgó mennyiséget egyáltalán ne határozzák meg.
–
Másfelől kétséges, hogy a mennyiség meghatározható‑e az alá nem író ajánlatkérő szervek „általános szükségleteire” történő hivatkozással.
1. A szerződésnek a keretmegállapodást alá nem író ajánlatkérő szervre történő kiterjesztéséről
61.
A 2004/18 irányelv 32. cikke (2) bekezdésének második albekezdése szerint a keretmegállapodásokon alapuló szerződéseket az ugyanezen cikk (3) és (4) bekezdésében megállapított eljárásokkal összhangban kell odaítélni, amelyek „csak olyan ajánlatkérő szervek és gazdasági szereplők között alkalmazhatók, amelyek a keretmegállapodás eredeti részes felei”.
62.
Fenntartható az állítás, hogy nyelvtani értelemben, a mondatban elfoglalt helyzete miatt az „eredeti” melléknév csak a gazdasági szereplőket érinti, az ajánlatkérő szerveket pedig nem. Sok érv szól ezen értelmezés mellett, amelyek közül talán a legrelevánsabb annak későbbi, a 2014/24 irányelvben (
20
) foglalt vonatkozó előírás általi megerősítése.
63.
Mindenesetre, bármi is legyen a 2004/18 irányelv 32. cikke (2) bekezdése második albekezdésének értelmezése önállóan értékelve, úgy vélem, hogy azok az ajánlatkérő szervek, amelyek aktív szerepet töltenek be valamely keretmegállapodásban, szükségszerűen részes felei annak. Sajátos természete miatt a „keretmegállapodás” a 2004/18 irányelv 1. cikke (5) bekezdése szerint „egy vagy több ajánlatkérő szerv és egy vagy több gazdasági szereplő között létrejött megállapodás”, amelynek célja az „odaítélendő szerződésekre irányadó feltételek megállapítása”.
64.
Ettől eltérő kérdés, hogy ez a feltétel csak arról a jogalanyról mondható‑e el, amely a keretmegállapodás aláírásában közvetlenül részt vett, vagy egy olyan ajánlatkérő szervről is, amely „anélkül, hogy közvetlenül részt vett annak aláírásában”, abban megjelölésre kerül. Ezt a kétséget veti fel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés.
65.
Annak feltételéből, hogy a keretmegállapodásban félként kell részt venni, nem következik szükségszerűen az, hogy aki abból hasznot húz, alá is írja azt, és az sem, hogy közvetlenül részt vegyen annak aláírásában. Ahogyan azt a Consiglio di Stato (államtanács) (
21
) megállapítja, a képviseletre és a megbízás nélküli ügyvitelre vonatkozó polgári jogi jogszabályok lehetővé teszik, hogy valamely személy (a jelen esetben egy ASST) más személyekre nézve kötőerővel bíró megállapodást hozzon létre, ha megbízták ezzel a feladattal, vagy a posteriori jóváhagyják azt.
66.
Úgy vélem, hogy a kérdést előterjesztő bíróság, amikor azt mondja, hogy „más […] ajánlatkérő szervek […] nem vesznek részt közvetlenül a keretmegállapodás aláírásában”, nem az „aláírásra” mint valamely jogi megállapodás formális aláírására utal, hanem inkább az „aláírásra” mint valamely olyan szerződés megkötésére, amelynek létrehozatalában részt vesz, és amelynek következésképpen a részes felévé válik.
67.
Ugyanakkor, a szerződő fél minősége megszerezhető a keretmegállapodás aláírása nélkül is, sőt, a szerződés megkötésében való közvetlen részvétel nélkül is: elegendő, ha az a jogalany, aki e minőséggel élni kíván, hozzájárul ahhoz, hogy rá nézve az ezen megállapodásban foglaltak kötelezőek legyenek. (
22
)
68.
Annyi bizonyos, hogy a keretmegállapodást aláírótól eltérő ajánlatkérő szerveknek mint „lehetséges kedvezményezetteknek” (
23
) már a szerződés megkötésének pillanatában szerepelniük kell, miután megismerték annak tartalmát. Ha a keretmegállapodás aláírását egy kollektív döntés előzi meg, amelyben több ajánlatkérő közigazgatási szerv bizonyos termékek és szolgáltatások együttes beszerzéséről állapodik meg, ez az előzetes kollektív döntés szolgálhat arra, hogy megalapozzon egy keretmegállapodást, amelyet e közigazgatási szervek közül csak az egyik ír alá, valamennyi nevében (vagy jóváhagyásával).
69.
A tényleges értelemben vett keretmegállapodás és az az abban rögzített feltételek alapján megkötött későbbi szerződések között egyfajta folytonossági és függőségi viszony áll fenn. Ezek a szerződések nem ex novo jönnek létre, vagy légüres térben, hanem a keretmegállapodásban rögzített feltételek alapján, és szükségszerűen meg kell felelniük a 2004/18 irányelv követelményeinek. Az e követelményeknek való megfelelés a szóban forgó szerződések jogszerűségének előfeltétele a közbeszerzésekre irányadó uniós joggal való összhang szempontjából.
70.
A keretmegállapodások és az azok hatálya alatt megkötött szerződések közötti szoros viszony azt feltételezi, hogy az ez utóbbiakat odaítélő közigazgatási szervek megfeleljenek a keretmegállapodásokban feltüntetett szerveknek, még akkor is, ha maguk nem írták alá azokat. Úgy vélem, ez a legmegfelelőbb értelmezése a 2004/18 irányelv 32. cikke (2) bekezdése második albekezdésének.
71.
Fontos tehát végső soron, hogy a keretmegállapodás taxatíve sorolja fel, melyek azok az ajánlatkérő szervek, amelyek csatlakozhatnak az annak hatálya alatt megkötött közbeszerzési szerződésekhez. A felsorolásnak minden esetben pontosnak és világosnak kell lennie, és nincs szükség arra, hogy az magában a keretmegállapodás szövegében jelenjen meg, hanem a szerződéses dokumentáció valamely rendelkezésébe is foglalható, ahogyan az alapeljárásban vitatott szerződés esetében is.
72.
Ily módon az első kérdésre az a válasz adható, hogy a 2004/18 irányelv 1. cikkének (5) bekezdésével és 32. cikkének (2) bekezdésével nem ellentétes egy olyan keretmegállapodás, amelynek értelmében valamely olyan ajánlatkérő szerv, amely a keretmegállapodás megkötésében közvetlenül nem vett részt, és azt nem is írta alá, csatlakozhat az e megállapodáson alapuló közbeszerzési szerződésekhez, feltéve hogy ezen ajánlatkérő szervet feltüntetik magában a szerződésben, vagy a szerződéses dokumentáció részét képező dokumentumban, a 2004/18 irányelv által előírt feltételek szerint.
2. A keretmegállapodást alá nem író ajánlatkérő szervek által kérhető szolgáltatások mennyiségének feltüntetéséről
73.
A kérdést előterjesztő bíróság arra vár választ, hogy összeegyeztethető‑e a 2004/18 irányelvvel, ha egy keretmegállapodás nem rögzíti az azt alá nem író ajánlatkérő szervek által – a keretmegállapodás szerinti későbbi közbeszerzési szerződéseknek az előbbi szervek által történő megkötésekor – kérhető „szolgáltatások mennyiségét”.
74.
A 2004/18 irányelv 1. cikkének (5) bekezdése értelmében egy keretmegállapodás (időben korlátozott) hatálya alatt odaítélhető szerződésekre irányadó feltételek között találhatók „az árra és – szükség szerint – az előirányzott mennyiségre vonatkozó” feltételek.
75.
Megítélésem szerint a „szükség szerint” beszúrás nem teszi az „előirányzott mennyiség” megjelölését mérlegelhető előírássá. Az, éppen ellenkezőleg, kötelező jellegű előírás, még akkor is, ha tartalmát tekintve függ a keretmegállapodás alapján igényelhető mennyiség mértékétől, a későbbi szerződések tárgyát képező szolgáltatások természetére figyelemmel.
76.
Bármely más értelmezés azt feltételezné, hogy a keretmegállapodás eredeti feltételei a legfontosabb tartalmi elemek némelyike vonatkozásában nagymértékben homályosak, amely kettős negatív következménnyel jár: egyfelől visszatartja az esetlegesen érdeklődő gazdasági szereplőket a részvételtől, akik azért, mert a szerződés tárgya nem meghatározott, tartózkodnának az eljárásban való részvételtől; másrészt alkalmazhatatlanná tenné a keretmegállapodáson alapuló szerződések odaítélésekor „a keretmegállapodásban megállapított feltételek” lényeges módosításának tilalmát (a 2004/18 irányelv 32. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdése).
77.
A 2004/18 irányelv VIIA. melléklete 6. pontjának c) alpontja, a 36. cikk (1) bekezdésére történő utalással, a keretmegállapodás odaítélését megelőző közbeszerzési eljárások hirdetményeiben feltüntetendő adatokat részletezi. Konkrétan meg kell jelölni „a szolgáltatásoknak a keretmegállapodás teljes időtartamára vonatkozó becsült összértékét[ (
24
)], és, amennyire lehetséges, az odaítélendő szerződések értékét és gyakoriságát is”.
78.
A keretmegállapodásban tehát meg kell határozni valamennyi kért szolgáltatás összértékét. Ez alatt mindenképpen a későbbi szerződések becsült értéke értendő, amelyek révén egyedileg és egymást követően odaítélik a különböző részeket, amelyekre a kért szolgáltatások összessége oszlik. Hangsúlyozom, hogy csak ilyen módon érvényesül az átláthatóság elve és a keretmegállapodásban, valamint az abból származtatott szerződésekben való részvételben érdekelt szereplők közötti egyenlő bánásmód elve. Ha a (becsült) szolgáltatások teljes mennyiségét nem tüntetik fel, vagy azok számításának alapja hipotetikus, a pályázók nehezen tudnák felmérni, hogy számukra kifizetődő‑e részt venni a pályázaton. (
25
)
79.
Az „amennyire lehetséges” kifejezés alatt álláspontom szerint nem az e kötelezettség teljesítése alóli kivétel értendő. Ezt figyelmen kívül hagyva nem volna lehetséges összesített módon kiszámolni a kért szolgáltatások összértékét a keretmegállapodás teljes időtartamára. Az idézett kifejezés azonban bizonyos fokú rugalmasságot enged azon szerződések számának meghatározása során, amelyekre előreláthatólag felbontják a keretmegállapodásban rögzített szolgáltatások összességét, megelőlegezve azt hogy milyen „gyakorisággal” történnek majd az odaítélések, amitől az egyes esetekben a szerződések tárgyát képező szolgáltatások mennyisége függ.
80.
A Consiglio di Stato (államtanács) arra keresi a választ, hogy kiszámítható‑e a későbbi szerződések szerinti szolgáltatások mennyisége az ajánlatkérő szervek „általános szükségleteire” történő hivatkozás útján.
81.
Vélekedésem szerint, amely egyezik a finn kormány és a Bizottság álláspontjával, nincs akadálya ennek a hivatkozásnak, amennyiben ezeket a szükségleteket maga a keretmegállapodás vagy a szerződéses dokumentáció pontosan és világosan meghatározza. Meghatározását olyan módon kell megfogalmazni, hogy az minden esetleges érdekelt számára elérhető legyen.
82.
Ebben az értelemben „általános szükségleteket” azok lehetnek, amelyek a korábbi évek beszerzéseinek volumenére figyelemmel határozhatók meg. Ezzel szemben nem ilyen természetűek azok a szükségletek, amelyek e múltbeli háttér nélkül, előre nem látható módon jelentkeznek a keretmegállapodás hatályának időtartama alatt. Ha nem így lenne, meghatározatlan terület alakulna ki, amely nem egyeztethető össze a 2004/18 irányelv 2. cikkében foglalt, az egyenlő bánásmód és a hátrányos megkülönböztetés tilalma, valamint az átláthatóság elvével.
83.
Ezen elvekre figyelemmel a szolgáltatások értékére vonatkozó – elengedhetetlen – tájékoztatásnak egyenlő módon elérhetőnek kell lennie valamennyi gazdasági szereplő számára, ha nem is pontosan meghatározva, de legalább is megközelítőleg. Ha pedig a szóban forgó szolgáltatások becsült értékét az ajánlatkérő szerv által a múltban kielégítendő szükségletekkel összefüggésben adják meg, a korábbi szükségletek (valós és tényleges) értékét rögzítő tájékoztatást (mint becsült értéket) a szükséges naprakésszé tétellel és helyesbítésekkel kell megadni a keretmegállapodás szerződéses dokumentációjában. Ismétlem, eltérő esetben az „általános szükségletek” valójában rejtély lesz valamennyi gazdasági szereplő számára, azt a gazdasági szereplőt kivéve, akinek az ugyanezen szolgáltatásokra vonatkozó korábbi szerződéseket odaítélték.
84.
Következésképpen a 2004/18 irányelv 1. cikke (5) bekezdésének és 32. cikkének olyan értelmezését javaslom, amely szerint azzal nem ellentétes, hogy a keretmegállapodás megkötésében közvetlenül részt nem vevő, és azt alá nem író, de e megállapodásban eredetileg is részes ajánlatkérő szerv által kérhető szolgáltatások szóban forgó mennyiségét általános szükségleteire utalással határozza meg, feltéve hogy az kikövetkeztethető az azon szükségletekre vonatkozó világos, pontos és átlátható tájékoztatásból, amelyeket az ajánlatkérő szervnek a múltban ki kellett elégítenie.
VI. Végkövetkeztetések
85.
A fent kifejtettek értelmében azt javaslom a Bíróságnak, hogy a következő választ adja a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) számára:
„Az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 1. cikkének (5) bekezdését és 32. cikkét úgy kell értelmezni, hogy:
–
Azzal nem ellentétes egy olyan keretmegállapodás, amelynek értelmében valamely ajánlatkérő szerv, amely a keretmegállapodás megkötésében közvetlenül nem vett részt, és azt alá sem írta, az e megállapodáson alapuló közbeszerzési szerződésekben szerződő fél lehet, feltéve hogy ezen ajánlatkérő szerv megjelölése szerepel magában a szerződésben, vagy a szerződéses dokumentáció részét képező dokumentumban a 2004/18 irányelv által előírtak értelmében.
–
Azzal ellentétes, hogy az említett ajánlatkérő szerv által a keretmegállapodásban előirányzott későbbi szerződések megkötésekor kérhető szolgáltatások mennyisége a keretmegállapodásban nincs meghatározva, vagy az nem határozható meg egyértelműen.
–
Azzal nem ellentétes, hogy a szóban forgó mennyiséget az ajánlatkérő szerv általános szükségleteire hivatkozással határozzák meg, feltéve hogy az kikövetkeztethető az azon szükségletekre vonatkozó világos, pontos és átlátható tájékoztatásból, amelyeket az ajánlatkérő szervnek a múltban ki kellett elégítenie.”
(
1
)	Eredeti nyelv: spanyol.
(
2
)	Az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2004. L 134., 114. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 7. kötet, 132. o.; helyesbítés: HL 2014. L 339., 14. o.).
(
3
)	Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (az építési beruházásra, a szolgáltatásnyújtásra és az árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerződéseket szabályozó törvénykönyv) (a GURI 2006. május 2‑i 100. száma).
(
4
)	Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007), (az éves és többéves állami költségvetés kialakításának szabályairól szóló törvény), (a 2007. évi költségvetésről szóló törvény) (a GURI 2006. december 27‑i 299. száma).
(
5
)	A 2012. augusztus 7‑i 135. sz. törvénnyel (a GURI 2012. augusztus 14‑i 189. száma) törvénnyé alakított Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini (a GURI 2012. július 6‑i 156. száma).
(
6
)	A szerződés odaítélésének szempontja a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat volt.
(
7
)	A kikötésben rögzítették, hogy annak alapja „a beszerzések összesítésére irányuló eljárás alkalmazására” irányuló megállapodás, összhangban a Lombardia tartomány 2002–2004. évre vonatkozó tartományi egészségügyi terve által szankcionált elvekkel, amelyek „támogatják az SSR jogalanyok közötti konzorciális beszerzést”, valamint Lombardia tartomány regionális tanácsának vonatkozó egyezményeivel. A záradék ezen regionális tanács későbbi megállapodásaira is utalt, azok idézése nélkül, amelyek „megjelölték azon vállalkozások által meghirdetett közbeszerzéseket, amelyek nyitottak a későbbi kiterjesztésre”.
(
8
)	Az ASST del Garda és az ASST della Valcamonica, többek között magukban foglalták az úgynevezett Consorzio AIPEL‑t (Kelet Lombardia), amelyet az „Accordo interaziendale tra le aziende ospedaliere e le aziende sanitarie locali (AIPEL) […] per la disciplina delle forme aggregate riguardanti la fornitura di beni e l’appalto di servizi” hívott életre.
(
9
)	Az előzetes döntéshozatalra utaló végzés – kétségkívül tévedésből – a 2. cikkre hivatkozik.
(
10
)	A közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 94., 65. o.; helyesbítés: HL 2015. L 275., 68. o.).
(
11
)	Lásd a 9. lábjegyzetet.
(
12
)
(
13
)	A Consiglio di Stato (államtanács) által a Bíróság kérésére válaszként meghozott, 2018. február 20‑i végzés 27. pontja.
(
14
)	Uo., 28. pont.
(
15
)	Uo.
(
16
)	Így például: 2015. június 16‑iGauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400), 24. és 25. pont; 2016. május 4‑iPillbox 38 ítélet (C‑477/14, EU:C:2016:324), 15. és 16. pont; 2016. július 5‑iOgnyanov ítélet (C‑614/14, EU:C:2016:514), 19. pont; 2016. november 15‑iUllens de Schooten ítélet (C‑268/15, EU:C:2016:874), 54. pont; 2017. március 28‑iRosneft ítélet (C‑72/15, EU:C:2017:236), 50. és 155. pont.
(
17
)	Valamennyivel kapcsolatban lásd: 2007. június 26‑iOrdre des barreaux francophones et germanophone és társai ítélet (C‑305/05, EU:C:2007:383), 18. pont.
(
18
)	A 2018. február 20‑i végzés alapján ez a lehetőség látszólag kizárt. Ugyanakkor elégséges, hogy a Bíróság az ítéletében emlékeztessen a 2004/18 irányelv 32. cikke (2) bekezdésének negyedik albekezdésében előírt időbeli korlátra ahhoz, hogy a Consiglio di Stato (államtanács) esetlegesen ismét megfontolhassa korábbi álláspontját e tényezőnek a jogvitában betöltött jelentőségéről; összhangban természetesen a nemzeti jog által rögzített eljárásjogi rendelkezésekkel és garanciákkal.
(
19
)	Így értelmezi az AGCM, amely szerint az elsődleges szerződés 2.5 pontja, valamint annak az ASST della Vallemonica – Sebinóra történő kiterjesztése sérti a „jóhiszemű verseny és pártatlanság elvét”, megkerülve az „átlátható versenyt”.
(
20
)	A 33. cikkének (2) bekezdése szerint: „A keretmegállapodáson alapuló szerződéseket az e bekezdésben, valamint a (3) és a (4) bekezdésben megállapított eljárásoknak megfelelően kell odaítélni. […] Az említett eljárások csak az eljárást megindító felhívásban vagy a szándék megerősítésére vonatkozó felhívásban egyértelműen e célból megjelölt ajánlatkérő szervek és a megkötött
keretmegállapodásban részes fél gazdasági szereplők között alkalmazhatók” (az eredetiben kiemelés nélkül).
(
21
)	Az előzetes döntéshozatalra utaló végzés 7. és 8. pontja.
(
22
)	Természetesen ennek a hozzájárulásnak valamilyen módon formát kell öltenie, és ehhez végső soron elengedhetetlen az érintett aláírása. Azonban ennek az aláírásnak nem kell azon a megállapodáson szerepelnie, amelynek szerződő féli minőségére szert tesz, hanem csak az ezen hozzájárulást kifejező jogi aktuson, amelynek hivatkoznia kell magára a keretmegállapodásra, magában foglalva azt.
(
23
)	A Bizottság írásbeli észrevételeinek 37. pontjában alkalmazott kifejezést használom.
(
24
)	A keretmegállapodás időtartama tehát egyike azon kulcsfontosságú tényezőknek, amelyek a közbeszerzési eljárás lényeges elemeként a szolgáltatások teljes mennyiségének meghatározásához szükségesek. Ebből következően az alapeljárásban a kérdést előterjesztő bíróságnak annak vizsgálata során figyelembe kell vennie az időtartamot is, amely támpontot adhat annak megállapításához, hogy a 2004/18 irányelv 32. cikke (2) bekezdésének negyedik albekezdésében foglaltak teljesültek‑e, vagy hogy az ajánlatkérő szervek magában a megállapodásban megfelelőképpen tüntették‑e fel a négyéves határidő meghosszabbítására okot adó objektív indokokat. Azt kell tehát állítani, hogy a kért mennyiségek meghatározásával kapcsolatos vitával maguk a felek közvetett módon a keretmegállapodás időtartamának kérdését vetették fel, amely nélkül nem lehet ezen mennyiségek teljes értékét megbecsülni.
(
25
)	Ez a bizonytalanság az alapügyhöz hasonló körülmények között növekszik, mivel a keretmegállapodás kiterjesztési záradéka felhatalmazza az ASST‑t, hogy a szerződés hatálya alatt mérlegelhesse, hogy tartja‑e magát vagy sem az eredeti odaítéléshez; és egyúttal hozzájáruljon ahhoz, hogy az eredeti ajánlattevő elutasítsa a szóban forgó ASST‑k által előterjesztett utólagos kiterjesztési kérelmet.