61981C0119
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
PIETER VERLOREN VAN THEMAAT
VOM 26. MAI 1982
Herr Präsident,
meine Henen Richter,
Einführende Bemerkungen
In dem Verfahren, zu dem ich mich heute äußere, geht es wieder einmal um die Stahlquotenregelung der Entscheidung Nr. 2794/80 vom 31. Oktober 1980 (ABl. L 291 vom 31. 10. 1980, S. 1 ff.). Da sie aus einer Reihe anderer Verfahren bekannt ist und ihr wesentlicher Inhalt auch im Sitzungsbericht dargestellt wurde, brauche ich darauf jetzt nicht weiter einzugehen.
In ihrem Rahmen erhielt die Klägerin des gegenwärtigen Verfahrens, ein deutsches stahlerzeugendes Unternehmen, unter dem Datum des 6. April 1981 eine Mitteilung der Kommission, wie sie in Artikel 3 der Entscheidung Nr. 2794/80 vorgesehen war (vgl. Anlage 1 zur Klageschrift). In ihr wurde bekanntgegeben, von welchen Vergleichsproduktionen für das zweite Quartal 1981 auszugehen sei und welche Produktionsquoten sich ergaben bei Anwendung der Kürzungssätze der Entscheidung Nr. 664/81 vom 13. März 1981 (ABl. L 69 vom 14. 3. 1981, S. 22), die für das genannte Quartal maßgebend waren. Zu den Vergleichsproduktionen hieß es in der Mitteilung einfach, sie seien gemäß Artikel 4 der Entscheidung Nr. 2794/80 angepaßt worden. Im Verfahren ist dann deutlich geworden, daß die Anpassung nach Artikel 4, Nr. 3 erfolgte, das heißt unter Berücksichtigung einerseits des durchschnittlichen Auslastungsgrades der in Bremen installierten Warmbreitbandstraße II der Klägerin in der Zeit von Juli 1977 bis Juni 1980 und andererseits des durchschnittlichen Auslastungsgrades gleicher Anlagen der übrigen Unternehmen in der Gemeinschaft in den Jahren 1977 bis 1979. Dabei wurde — zu Einzelheiten komme ich später — ausgegangen von der höchstmöglichen Erzeugung, die die Klägerin in einem Fragebogen für das Jahr 1980 mit 4260000 t angegeben hatte (während in Fragebogen für die davorliegenden Jahre nur von einer höchstmöglichen Erzeugung von 3770000 t gesprochen worden war).
Wegen dieser Verfügung hat die Klägerin am 15. Mai 1981 den Gerichtshof angerufen. Ihr Antrag lautet dahin, die in dem Brief der Kommission vom 6. April 1981 enthaltene Entscheidung aufzuheben, soweit darin die Referenzproduktion und die Erzeugungsquote der Klägerin für die Walzstahlprodukte der Gruppe I (im Sinne des Artikels 2 der Entscheidung Nr. 2794/80) festgesetzt wurde.
Zu seiner Begründung hat sich die Klägerin in der Klageschrift berufen auf die „Nichtbeachtung des Gebotes gleichmäßiger Beschäftigung“, die „Nichtbeachtung der Konsequenzen des Subventionsverbotes von Artikel 4, Buchstabe c des Montanvertrags“ sowie auf das Fehlen der Zustimmung des Ministerrats zu der Entscheidung Nr. 2794/80. In der Erwiderung wurde der erste Klagegrund dahin präzisiert, es handele sich um die Mißachtung des „Gebotes gleichmäßiger Mindestbeschäftigung“. Außerdem machte die Klägerin in der Erwiderung — was natürlich Zulässigkeitsfragen aufwirft — zwei zusätzliche Rügen geltend, nämlich die unzulässige Festsetzung von Lieferquoten für den Gemeinsamen Markt und die unzulässige Festsetzung von Lieferquoten für den Export.
Zu dem so gekennzeichneten Rechtsstreit ist meines Erachtens folgende Stellungnahme angebracht.
I — Zur Verletzung des behaupteten Gebotes gleichmäßiger Mindestbeschäftigung
Abgesehen von der Frage, ob das behandelte Gebot gleichmäßiger Mindestbeschäftigung aus dem Montanvertrag abgeleitet werden kann, sind hier verschiedene Aspekte auseinanderzuhalten. Die klägerische Kritik gilt nämlich einmal der allgemeinen Entscheidung Nr. 2794/80, und sie bezieht sich zum anderen auf die Art und Weise, in der der Artikel 4, Nr. 3 der Entscheidung Nr. 2794/80 auf den Fall der Klägerin angewandt worden ist. Demgemäß muß bei der rechtlichen Prüfung differenziert werden.
Was die behauptete allgemeine Geltung des erwähnten Gebotes für die Anwendung des Artikels 58 betrifft, beschränke ich mich an dieser Stelle auf die Feststellung, daß es meines Erachtens jedenfalls nicht, wie in der Klageschrift behauptet, ohne weiteres aus den Vorschriften über eine Ausgleichskasse abgeleitet werden kann. Von dieser, in § 2 des Artikels 58 erwähnten Möglichkeit, die Erhaltung der Arbeitsplätze in besonders betroffenen Unternehmen zu sichern, ist ja in der Entscheidung Nr. 2794/80 kein Gebrauch gemacht worden und unter diesen Umständen gilt meines Erachtens in dieser Beziehung nur die weniger weitgehende Verpflichtung des Artikels 2, „dafür zu sorgen, daß keine Unterbrechung in der Beschäftigung eintritt.“ Auch in Verbindung mit dem allgemeinen Rechtsgrundsatz der Gleichbehandlung kann aus dieser Verpflichtung kein Gebot gleichmäßiger Mindestbeschäftigung abgeleitet werden. Die Gemeinschaft hat ja nach dem Wortlaut des Artikels 58 auch den wirtschaftspolitischen, „auf die rationellste Verteilung der Erzeugung auf dem höchsten Leistungsstand“ gerichteten Zielen des Artikels 2 Rechnung zu tragen. Diese wirtschaftspolitischen Ziele können eine gleichmäßige Mindestbeschäftigung in den Stahlunternehmen der Gemeinschaft durchaus ausschließen.
1. Die Kritik an der Ausgestaltung der Entscheidung Nr. 2794/80
a)
Vorweg ist zu bestimmen, worauf diese Kritik genau abzielt und welche Tragweite sie hat. Das erscheint vor allem notwendig im Hinblick auf in der Klageschrift enthaltene Aufführungen, die zunächst als selbständige, sich auf die Ausgestaltung des Artikels 4, Nr. 3 der Entscheidung Nr. 2794/80 beziehende Rügen verstanden werden könnten. Ich meine damit den Hinweis darauf, daß nach der genannten Vorschrift für die Ermittlung des durchschnittlichen Auslastungsgrades der Produktionskapazität eines Unternehmens, auf das die Vorschrift angewandt wird, ein anderer Bezugszeitraum gilt als im allgemeinen für die Ermittlung der Referenzproduktion; ferner den Hinweis darauf, daß der eben genannte Bezugszeitraum sich nicht deckt mit dem, nach dem der durchschnittliche Auslastungsgrad der gleichen Anlagen der übrigen Unternehmen bestimmt wird; sowie schließlich den Hinweis darauf, daß nach Artikel 4, Nr. 3 der Entscheidung Nr. 2794/80 nur eine Anhebung der Vergleichsproduktion auf ein Niveau vorgesehen wurde, das einem Ausnutzungsgrad entspricht, der 5 Prozentpunkte unter dem mittleren Satz der anderen Unternehmen liegt. Insofern ist jedoch im Laufe des Verfahrens und namentlich nach Beantwortung der vom Gerichtshof gestellten Fragen klargeworden, daß diese Hinweise nicht als selbständige Rügen gemeint sind. Vielmehr sollen diese Ausführungen nur deutlich machen, warum die Entscheidung Nr. 2794/80 das Gebot der Mindestbeschäftigung, wie es die Klägerin versteht, verletzt, so daß wir es uns auch ersparen können, zu prüfen, ob diese Hinweise, wären sie als Kritik gemeint, mit einer ausreichend substantiierten Begründung versehen sind. Wenn die Klägerin von der Verletzung des Gebotes einer Mindestbeschäftigung spricht, so denkt sie dabei in Wahrheit nur an das Fehlen einer Bestimmung in der Entscheidung Nr. 2794/80, die die Anhebung der Produktionsquote auf ein Mindestniveau vorsieht, das sich bestimmt nach der jeweiligen aktuellen Kapazität des einzelnen Unternehmens und dem durchschnittlichen Auslastungsgrad aller Unternehmen nach Maßgabe der gekürzten Referenzproduktionen.
Weiterhin konnte zunächst der Eindruck entstehen, daß es der Klägerin lediglich um die Anhebung des Auslastungsgrades ihrer Walzstraße II auf das Durchschnittsniveau der Gemeinschaft geht. Denn sie hat in erster Linie mit deren Kapazität operiert und geltend gemacht, sie belaufe sich — was dann auch im Zusammenhang mit der Anwendung von Artikel 4, Nr. 3 im konkreten Fall eine Rolle spielt — auf 459000 t/Monat, und nicht, wie von der Kommission für zutreffend gehalten, auf lediglich 355000 t/Monat. Klargeworden ist indes nach Beantwortung einer von mir in der mündlichen Verhandlung gestellten Frage, daß nach Auffassung der Klägerin in diesem Zusammenhang auch die Kapazität ihrer seit April 1974 stillgelegten Walzstraße I, die sich auf 169000 t/Monat beläuft, berücksichtigt werden sollte.
Dies hält sie für angebracht, weil es sich bei der Stillegung um eine von der Kommission gewünschte Umstrukturierungsmaßnahme gehandelt habe, weil die Straße nach einer gewissen Anlaufzeit ohne weiteres wieder in Betrieb genommen werden könne und weil die Klägerin auch Ende 1980 tatsächlich die Absicht gehabt habe, diese Kapazität der Kommission zu melden.
Von dieser Basis aus ist also die rechtliche Untersuchung des ersten Teils des ersten Klagegrundes in Angriff zu nehmen.
b)
Für ihre These, bei der Quotenregelung hätte der Grundsatz beachtet werden müssen, für eine Mindestauslastung der Unternehmen zu sorgen, beruft sich die Klägerin — wie schon in meinen einführenden Bemerkungen zu diesem Klagegrund erwähnt — vor allem auf Artikel 58, § 2, des Montanvertrags.
Hier ist vorgesehen, daß die Kapazitätsausnutzung der Unternehmen geregelt werden kann mit Hilfe von Umlagen auf die Mengen, die ein in einer allgemeinen Entscheidung festgelegtes Vergleichsniveau überschreiten. Hier ist auch davon die Rede, die so aufgekommenen Beträge seien zur Unterstützung der Unternehmen zu verwenden, bei denen der Gang der Produktion sich über das vorgesehene Maß hinaus verlangsamt, und dies „um insbesondere soweit wie möglich die Erhaltung der Arbeitsplätze in diesen Unternehmen zu sichern“. — Nach Ansicht der Klägerin ist in dem zuletzt genannten Ziel der Schwerpunkt für Artikel 58 insgesamt zu erblicken, also nicht nur soweit es um eine Umlagenregelung geht, sondern auch soweit die Erzeugung direkt mit Quoten gesteuert wird. Entsprechend der in einer Reihe von Vertragsbestimmungen (Artikel 3, Buchstabe e, 46, 56, 67, 68 und 69) zum Ausdruck kommenden Grundausrichtung des Montanvertrags, auf Verwirklichung sozialer Gerechtigkeit bedacht zu sein, müsse auch angenommen werden, daß das genannte Ziel, das zudem in Artikel 2 anklinge, Vorrang vor anderen Vertragszielen habe. So gesehen ergebe sich für die Kommission die grundlegende Verpflichtung, bei notwendigen Produktionseinschränkungen die Opfer an Beschäftigung gleichmäßig auf die Unternehmen zu verteilen und für eine gleichmäßige Erhaltung der Arbeitsplätze zu sorgen. Davon könne sie — abgesehen von der Problematik der Subventionen, die in einem anderen Zusammenhang zu behandeln ist — nur in eine Richtung abgehen, nämlich zugunsten von Unternehmen, die Anlagen im Rahmen von erwünschten Umstrukturierungsmaßnahmen stillgelegt haben. Dies sei bei der Klägerin der Fall, da sie ja ihre Walzstraße I im April 1974 vorläufig außer Betrieb genommen habe. Für solche Unternehmen sei es als mit den Zielen des Artikels 58 unvereinbar anzusehen, wenn einfach von der effektiven Produktion ausgegangen werde. Insofern sei es notwendig, die Beschäftigung zur maßgebenden Richtschnur der Quotenregelung zu machen und dies bringe notwendigerweise die Verpflichtung mit sich, die Unterschreitung einer bestimmten Mindestauslastung ihrer aktuellen Kapazität auszuschließen.
c)
Die Kommission bestreitet die Stichhaltigkeit dieser These mit einer Reihe von Einwendungen, die im Sitzungsbericht zusammengefaßt wurden. Wie aus meinen einführenden Bemerkungen zu diesem Klagegrund schon hervorgeht, betrachte auch ich den Standpunkt der Klägerin in dieser Hinsicht nicht als überzeugend.
aa)
Ganz allgemein hat die Kommission geltend gemacht — und davon ist auch in den Schlußanträgen meines Kollegen Reischl zu der Rechtssache 14/81 (
1
) die Rede —, daß ihr bei der Ausgestaltung der Quotenregelung ein weites Ermessen zustehe. Auch insofern gehe es nämlich um eine „Würdigung der aus den wirtschaftlichen Tatsachen oder Umständen sich ergebenden Gesamtlage“ im Sinne des Artikels 33 des Montanvertrags. Wenn in dieser Hinsicht aber der genannten Bestimmung zufolge nur der Vorwurf des Ermessensmißbrauchs oder der offensichtlichen Verkennung von Vertragsbestimmungen zulässig sei, so folge daraus, daß es bei der gerichtlichen Beurteilung einer Quotenregelung nur um die Einhaltung der äußersten Grenzen des der Kommission zustehenden Ermessensraumes gehen könne.
Dem erwähnten, der Kommission zustehenden Ermessensraum kann man sich schwerlich verschließen und dies hat man sich folglich im gegenwärtigen Zusammenhang grundsätzlich vor Augen zu halten. Ich habe auch schon bemerkt, daß das in Artikel 58 erwähnte Umlagesystem eine Befugnis, aber keine Verpflichtung für die Kommission darstellt, und daß man schwerlich aus dieser Befugnis Schlußfolgerungen ziehen kann für den Fall, daß die Kommission, wie hier, diese Befugnis im Rahmen ihrer Ermessensfreiheit eben nicht anwendet.
bb)
Zu erinnern ist weiter daran, daß das Problem der Produktionskapazität als Maßstab für die Quotenregelung schon in einigen Verfahren von Bedeutung war. Insofern hat Herr Generalanwalt Reischl schon in den Schlußanträgen zu den Rechtssachen 258/80 (
2
) und 14/81 Bedenken geäußert. Ich selbst habe in meinen Schlußanträgen zu den verbundenen Rechtssachen 39, 43, 85 und 88/81 (
3
) dargestellt, welche Bedenken sich hier unter dem Gesichtspunkt der mit der Quotenregelung verfolgten Ziele, aus marktwirtschaftlichen Erwägungen, im Hinblick auf die Notwendigkeit, den Kapazitätsabbau zu fördern, sowie deshalb ergeben, weil es bei Abstellen auf die Kapazität zu einer Begünstigung weniger effizienter Unternehmen kommen könnte. Demgemäß wurde in dem Urteil zu den genannten Rechtssachen und im Urteil der Rechtssache 14/81 festgehalten, der Kommission stehe es zu, die Ausgangsbasis für die Quotenregelung zu wählen und es sei insofern die tatsächliche Produktion deswegen als angemessen zu erachten, weil sie die mit der Kapazität verbundenen Unsicherheiten vermeide und weil es so zu einer Herabsetzung der Produktion ohne Änderung der Marktstellungen komme.
Tatsächlich macht gerade der vorliegende Fall deutlich, welche Probleme sich bei der Ermittlung der Kapazität und ihrer Ausnutzung ergeben, wenn es vor allem um die Gegenüberstellung von Meldungen über die höchstmögliche Erzeugung in der Vergangenheit und die diesbezügliche tatsächliche Produktion geht. Offensichtlich ist auch, daß die These der Klägerin auf eine Umverteilung der Produktionsverhältnisse und eine unter Umständen erhebliche Änderung der Marktstellungen hinausläuft, die von vielen Faktoren, zum Beispiel der Art der Produktion und der rechtzeitigen Anpassung der Produktionsverhältnisse, abhängt. Denn wenn im Rahmen des Gesamtprogrammes zur Anpassung der Produktion an die rückgehende Nachfrage einem Unternehmen von der Norm abweichende Quoten nach Maßgabe seiner Produktionskapazität zuerkannt werden, führt dies, soll das angestrebte Ziel erreicht werden, zwangsläufig zur Kürzung der Quoten anderer Unternehmen und damit unter Umständen — was gerade in diesem Zusammenhang nicht vergessen werden darf — zur Gefährdung von Arbeitsplätzen in anderen Unternehmen.
Zweifellos sprechen schon diese Überlegungen gegen die Richtigkeit der von der Klägerin vertretenen These, auch wenn es nach ihr nicht um eine grundsätzliche Maßgeblichkeit der Produktionskapazitäten gehen soll, sondern nur um eine Korrektur von Produktionsquoten, die sich im Prinzip nach der tatsächlichen Produktion bemessen.
cc)
Wichtig ist darüber hinaus vor allem, daß sich, wie schon in meinen einführenden Bemerkungen erwähnt, das von der Klägerin geltend gemachte Prinzip in Wahrheit im Vertrag nicht ausmachen läßt.
Dafür geben sicher nichts her der Artikel 2 (in dem unter anderem verlangt wird, „dafür zu sorgen, daß keine Unterbrechung in der Beschäftigung eintritt“) und Artikel 3, Buchstabe e) (in dem von einer Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen der Arbeiter die Rede ist). Will man daraus — trotz der Allgemeinheit der verwendeten Formulierungen — das Gebot ableiten, bei Produktionsbeschränkuhgen die notwendigen Opfer gleichmäßig auf die Arbeitnehmer zu verteilen, so erscheint damit doch schwerlich unvereinbar (eben weil im allgemeinen die Zahl der Arbeitsplätze nicht von der Kapazität eines Unternehmens, sondern von der tatsächlichen Produktion abhängt), daß man mit Schwerpunkt von der effektiven Produktion ausgeht und für deren gleichmäßige Reduzierung sorgt, was vermeidet, daß es bei einzelnen Unternehmen zu einem unverhältnismäßig starken Produktionrückgangs 1 — Halyvourgiki Inc. und Helleniki Halyvourgia SA, Urteil vom 16. Februar 1982, noch unveröffentlicht. mit entsprechenden Auswirkungen auf die Arbeitnehmerschaft kommt.
Aber auch Artikel 58 selbst ist, wie schon erwähnt, nicht geeignet, die Existenz des von der Klägerin ins Feld geführten Prinzips zu belegen. Ich habe insbesondere schon bemerkt, daß man schwerlich aus einem nicht vorgeschriebenen und von der Kommission in ihrer Ermessensfreiheit nicht angewandten System Grundsätze ableiten kann für ein von ihr tatsächlich angewandtes System. Soweit der § 2 des Artikels 58, zweiter Satz, die Regelung der Kapazitätsausnutzung und die Festlegung eines Vergleichsniveaus für die Produktion vorsieht, ist daneben klar, daß für das Umlagensystem eine unterschiedliche Entwicklung des Ausnutzungsgrades gerade vorausgesetzt wird, also nicht eine Mindestauslastung garantiert werden kann. Wichtig ist außerdem, daß in bezug auf Arbeitsplätze eine Sicherung — mit Hilfe von Ausgleichszahlungen — nur „soweit wie möglich “ vorgeschrieben ist und daß etwas anderes bei gewollten Produktionseinschränkungen auch gar nicht möglich erscheint.
Woran man danach allenfalls denken kann, ist, den zuletzt genannten Leitgedanken auch bei einer Produktionsquotenregelung zur Geltung zu bringen. Man kann in diesem Zusammenhang davon ausgehen, daß die Gefährdung der Arbeitsplätze um so größer ist, je geringer die Kapazitätsauslastung eines Unternehmens ist. Diese von der Klägerin geäußerte Ansicht ist wegen des höheren Drucks der allgemeinen Kosten bei geringer Kapazitätsausnutzung meines Erachtens in der Tat im Grundsatz schwerlich angreifbar. Man hat mit an-'deren Worten die Nowendigkeit anzuerkennen, bei der Gestaltung der Quotenregelung darauf zu achten, daß eine bereits vorhandene ungewöhnlich geringe
Kapazitätsauslastung wenigstens in irgendeiner Weise zum Tragen kommt. Offensichtlich ist aber genau das die Funktion der Anpassungsregel des Artikels 4, Nr. 3, nach der eine unterdurchschnittliche Auslastung berücksichtigt und die Vergleichsproduktion in einem solchen Fall — unter bestimmten Voraussetzungen — angehoben werden muß bis auf ein Niveau, das einem Ausnutzungsgrad entspricht, der 5 Prozentpunkte unter dem mittleren Satz der anderen Unternehmen liegt. (Ich werde auf diese Regelung alsbald noch zurückkommen.)
Hält man sich dies vor Augen, so kann man schwerlich sagen, die Kommission habe bei der Ausgestaltung der Entscheidung Nr. 2794/80 das Problem der Beschäftigung gänzlich übersehen und damit ein wichtiges Vertragsziel völlig vernachlässigt. Andererseits wird man aber die grundsätzliche Richtigkeit ihrer Einstellung bei der Ausformung der Anpassungsregel nicht beanstanden können, deswegen restriktive Kriterien anzuwenden, weil die Anpassungsregeln zu fiktiven Vergleichsproduktionen führen. Nach meiner Überzeugung läßt sich jedenfalls nicht behaupten, die von der Klägerin angeführten Vertragsvorschriften verlangten zwingend eine weiterreichende Abweichung von den realen Produktionsverhältnissen, und es sei in dem Fehlen einer Regelung, wie sie die Klägerin für angebacht hält — grundsätzliche Anhebung der Produktionsmöglichkeiten auf das Durchschnittsniveau der Gemeinschaft, gleichgültig aus welchen Gründen die Kapazitätsauslastung in der Vergangenheit unter dem Durchschnitt blieb —, ein Ermessensmißbrauch in dem eingangs beschriebenen Sinne zu erblikken. Wie schon bemerkt, hat die Kommission insbesondere auch die in Artikel 2 des Vertrages erwähnten wirtschaftspolitischen Ziele mit zu berücksichtigen.
Daß eine abweichende Wertung im übrigen auch der in der mündlichen Verhandlung gemachte Hinweis auf Artikel 14b der nunmehr geltenden Quotenregelung (Entscheidung Nr. 1831/81 vom 24. Juni 1981, ABl. L 180 vom 1. 7. 1981, S. 1 ff. in der Fassung der Entscheidung Nr. 533/82 vom 3. März 1982, ABl. L 65 vom 9. 3. 1982, S. 6 ff.) nicht verlangt, ist meines Erachtens deswegen offensichtlich, weil es sich bei dieser neuen Vorschrift nur um eine Billigkeitsregel für kleinere Unternehmen, nicht dagegen um die Ausprägung und damit Anerkennung des von der Klägerin behaupteten Grundsatzes handelt.
dd)
Stimmt man dem zu, bestand also für die Kommission tatsächlich nicht die Verpflichtung, für eine gleichmäßige Mindestauslastung ailler Unternehmen zu sorgen, so bedarf es dann in diesem Zusammenhang auch keines Eingehens auf die Frage, von welcher aktuellen Kapazität der Klägerin korrekterweise auszugehen sei (die Klägerin nennt hier bekanntlich für ihre Walzstraße II die von der Kommission bestrittene Zahl von 459000 t/Monat), und es ist an dieser Stelle ebensowenig zu untersuchen, ob auch die von der Klägerin im Jahr 1974 stillgelegte Walzstraße I hätte mit in Rechnung gestellt werden müssen. Den diesbezüglichen Fragen kann nur bei der Beurteilung der konkreten Entscheidung im vorliegenden Einzelfall Rechnung getragen werden.
2. Zur angeblich unrichtigen Anwendung von Artikel 4, Nr. 3 der Entscheidung Nr. 2794/80 auf den Fall der Klägerin
a)
Eingangs habe ich schon erwähnt, daß die Kommission die Vergleichsproduktion der Klägerin nach Maßgabe von Artikel 4, Nr. 3 der Entscheidung Nr. 2794/80 aufgestockt hat. Diese Vorschrift, die auch in anderen Verfahren von Bedeutung war, bestimmt bekanntlich für den Fall, daß der Durchschnittsauslastungsgrad der Produktionskapazität eines Unternehmens in der Zeit von Juli 1977 bis Juni 1980 um 10 Prozentpunkte oder mehr unter dem durchschnittlichen Auslastungsgrad der gleichen Anlagen der übrigen Unternehmen der Gemeinschaft, bezogen auf die Jahre 1977 bis 1979, lag, es sei die Vergleichsproduktion bis auf ein Niveau zu erhöhen, das einem Ausnutzungsgrad entspricht, der 5 Prozentpunkte unter dem mittleren Satz der anderen Unternehmen liegt (vorausgesetzt, daß bestimmte hier nicht weiter interessierende Bedingungen erfüllt sind, insbesondere die Teilnahme an einem von der Kommission aufgestellten Lieferprogramm).
Wie diese Vorschrift im einzelnen auf das klägerische Unternehmen — genauer: ihre Walzstraße II in Bremen — angewandt wurde, schilderte uns die Kommission im Verfahren. Eine maßgebliche Rolle spielten dabei die von der Klägerin — wie von anderen Unternehmen — alljährlich im Rahmen ihrer Auskunftspflicht über Investitionen gemäß Artikel 14 der Entscheidung Nr. 22/66 (ABl. Nr. 219 vom 29. 11. 1966, S. 3728 ff.) auszufüllenden Fragebögen 2/61, die Aufschluß geben über die tatsächliche Produktion und die höchstmögliche Erzeugung. Bei letzterem handelt es sich nicht etwa um die theoretische technische Kapazität, sondern — dies machen die Erläuterungen zum Fragebogen deutlich — um eine Größe, die sich nach den jeweiligen konkreten Produktionsbedingungen und Einsatzverhältnissen bestimmt, für die es also auch ankommt auf die Kapazität vorgeschalteter Anlagen und den Ankauf von Vormaterial, die Produktionsstruktur (Zusammensetzung des Fabrikationsprogramms nach der Struktur der Nachfrage) und die Kapazität nachgeschalteter Anlagen. Die Klägerin hatte demgemäß jahrelang, nämlich in den Fragebögen für die Jahre 1977, 1978 und 1979, die höchstmögliche Erzeugung ihrer Walzstraße II auf 3770000 t (= 314000 t/Monat) beziffert. Erst in dem zum 1. Januar 1980 einzureichenden Fragebogen nannte sie — ohne Begründung — eine höhere Zahl, nämlich 4260000 t (= 355000 t/Monat). Dies führte zu einer Überprüfung mit Hilfe eines Leistungstests im Mai 1980 und danach — obwohl sich so nur eine höchstmögliche Erzeugung von 4230000 t ergab — zur Anerkennung der von der Klägerin neu genannten Zahl durch die Dienststellen der Kommission. Die Kommission korrigierte dementsprechend (durch Schreiben vom 11. Dezember 1980) ihre erste, der Klägerin geltende Entscheidung vom 1. November 1980, in der für das vierte Quartal 1980 zunächst eine Aufstockung der Vergleichsproduktion auf der Basis von 314000 t/Monat vorgenommen worden war. Außerdem legte sie bei der Anwendung von Artikel 4, Nr. 3 der Entscheidung Nr. 2794/80 in den beiden folgenden Quartalen eine höchstmögliche Erzeugung der Klägerin von 355000 t/Monat zugrunde.
b)
Die so zu errechnende Anpassung der Vergleichsproduktion hält die Klägerin indessen nicht für ausreichend und auch darüber beschwert sie sich im Rahmen des ersten Klagegrundes. Nach ihrer Meinung darf sie nicht einfach an Zahlen festgehalten werden, die sie früher einmal — als sie stark unterbeschäftigt war und nicht wissen konnte, welche Bedeutung dies einmal für eine Quotenregelung haben würde — ohne exakte Nachprüfung als „Routineangelegenheit“ gemeldet hat. Es müsse jetzt vielmehr von ihrer korrekten Kapazität ausgegangen werden, die sie in dem zum 1. Januar 1981 eingereichten Fragebogen mit 5508000 t (= 459000 t/Monat) angegeben habe und die auch in den davorliegenden Jahren gegolten habe. Davon ausgehend stehe fest, daß der Auslastungsgrad der Klägerin erheblich niedriger gewesen sei, als von der Kommission angenommen, und danach ergebe sich die Notwendigkeit einer höheren Aufstockung der Vergleichsproduktion, die für das zweite Quartal 1981 auch einen höheren Auslastungsgrad mit sich bringe.
c)
Zu diesem Standpunkt, dem die Kommission mit Nachdruck entgegengetreten ist, sind meines Erachtens folgende Bemerkungen angebracht.
aa)
Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß nach der schriftlichen Argumentation der Klägerin nicht ganz klar war, ob sie auch beanstandet, daß im Zusammenhang mit der Prüfung der Frage der Kapazitätsausnutzung ihre Walzstraße I in Bremen mit einer Kapazität mit 169000 t/Monat nicht berücksichtigt worden ist. Jetzt wissen wir, nach Beantwortung einer Frage in der mündlichen Verhandlung, daß sie durchaus der Ansicht ist, auch diese Straße und ihre Kapazität hätten bei der Anwendung von Artikel 4, Nr. 3 der Entscheidung Nr. 2794/80 beachtet werden müssen.
Offensichtlich kann ihr aber in diesem Punkt nicht gefolgt werden. Wenn es nach der genannten Vorschrift auf den durchschnittlichen Auslastungsgrad eines Unternehmens in der Zeit von Juli 1977 bis Juni 1980 ankommt, also auf einen Vergleich der tatsächlichen Produktion mit der höchstmöglichen Erzeugung, so kann dabei doch wohl nur an Anlagen gedacht werden, die zu der genannten Zeit wenigstens teilweise in Betrieb waren, nicht aber an solche, wie die Walzstraße I der Klägerin, die wegen der Konstruktion einer größeren und moderneren Straße schon 1974 außer Betrieb gestellt und eingemottet wurde, ohne daß auch im gegenwärtigen Zeitpunkt sicher gesagt werden könnte, ob sie je einmal wieder verwendet wird.
bb)
Nach meiner Ansicht ist ferner nichts dagegen einzuwenden, daß die Frage der Auslastung anhand der höchstmöglichen Jahreserzeugung im Sinne des erwähnten Fragebogens behandelt wird und daß sich die Kommission in diesem Zusammenhang grundsätzlich auf die von den Unternehmen gemachten Meldungen stützt.
Dafür ist die Erkenntnis wichtig, daß der Artikel 4, Nr. 3 der Entscheidung Nr. 2794/80 im Zusammenhang mit Produktionseinschränkungen zur Anpassung an eine veränderte Marktlage eine Rolle spielt. So gesehen war es naheliegend und angezeigt, nicht von dem theoretischen Begriff der technischen Kapazität auszugehen, sondern eine Größe zu wählen, die der tatsächlichen Produktionsanlage am nächsten kommt. Ebenso einleuchtend erscheint, daß sich die Kommission aus Gründen der Praktikabilität grundsätzlich auf die Angaben der Unternehmen stützte. Tatsächlich konnte bei einer damals auf neun Monate angelegten Quotenregelung, die rasch in die Wirklichkeit umgesetzt werden mußte, nicht daran gedacht werden, daß die Kommission bei einer Vielzahl von Unternehmen mit hohem Verwaltungsaufwand verbundene und zeitraubende Ad-hoc-Untersuchungen über Kapazitätsumfang und tatsächliche Ausnützung anstellt. Dies noch ganz abgesehen davon, daß es, wenn nicht unmöglich, so doch außerordentlich schwierig wäre, über die höchstmögliche Erzeugung im Sinne des erwähnten Fragebogens, für die es auf alle möglichen konkreten Umstände ankommt, rückschauend ein zuverlässiges Bild zu gewinnen.
cc)
Andererseits ist aber sicherlich auch nicht eine absolute Bindung an die in den Fragebogen gemachten Angaben im Sinne des Ausschlusses späterer Korrekturen anzunehmen. Hierzu hat die Klägerin geltend gemacht, für — aus welchen Gründen auch immer gemachte — unrichtige Angaben seien Sanktionen in Artikel 47 des Vertrages vorgesehen. Unangemessen aber wäre es, gleichsam zusätzliche Sanktionen in Form nicht korrekter Festlegung von Produktionsquoten einzuführen, was unter Umständen — geht man von den von der Klägerin angestellten Berechnungen aus — eine ganz erhebliche Benachteiligung bedeuten könnte. Es kann hier dahingestellt bleiben, ob diese Argumentation ganz überzeugend ist und ob die Kommission nicht das Recht hat, grundsätzlich von den Angaben der betreffenden Unternehmen auszugehen, ohne daß dies als eine zusätzliche Sanktion anzusehen wäre. Denn es steht ja fest, daß sich auch die Kommission der Möglichkeit einer Korrektur nicht verschlossen hat. Vielmehr hat sie tatsächlich, wie schon erwähnt, eine Korrektur der Angaben über die höchstmögliche Erzeugung zugelassen und danach schon die erste, die Klägerin betreffende und sich auf das vierte Quartal 1980 beziehende Quotenmitteilung geändert.
dd)
Die Frage ist somit im vorliegenden Fall nur, ob die Klägerin zu Recht eine noch weiter gehende Korrektur der Feststellung zu ihren Erzeugungsmöglichkeiten in den Jahren 1977—1979 verlangte. Dabei stellt sich einmal das Problem, ob für ein solches Verlangen irgendwelche zeitlichen Grenzen gelten müssen, und zum anderen die Frage, ob die Klägerin tatsächlich ausreichend starke Anhaltspunkte dafür aufzeigen konnte, daß auch die geänderten Kapazitätsfeststellungen der Kommission nicht der Wirklichkeit in der Referenzperiode entsprechen.
—
Zum zuerst genannten Punkt kann man durchaus der Auffassung sein, es hätten hier strenge Anforderungen zu gelten, und dies, weil die Quotenregelung nur für die Dauer von neun Monaten geschaffen worden ist, weil die Produktionsbeschränkungen dem Nachfragerückgang entsprechen sollten und die Erhöhung der für ein oder einige Unternehmen geltenden Quoten Auswirkungen auf die Gesamtregelung, zumindest in einem späteren Quartal, haben muß. Es war also zu verlangen, daß auf die Notwendigkeit einer etwaigen Korrektur von Quoten rasch und auch mit detaillierten, zwingenden Indizien hingewiesen wurde.
Daß das klägerische Verhalten dem entsprach, ist jedoch schwerlich anzunehmen. Hierzu ist wichtig, daß schon bei Erlaß der Quotenregelung im Oktober 1980 erkennbar war, daß es — für Artikel 4, Nummer 3 — auf die Kapazitätsauslastung ankam. Wichtig ist ferner, daß die Kommission schon für das vierte Quartal 1980 (wie dann auch für die ersten beiden Quartale des Jahres 1981) von einer bestimmten — korrigierten — höchstmöglichen Erzeugung der Klägerin ausgegangen ist. Die Klägerin hat darauf aber nur reagiert mit einer neuen Kapazitätsmeldung zum 1. Januar 1981, ohne dafür eine Begründung zu geben; zu einer eingehenden Auseinandersetzung unter Berufung auf technische Gutachten kam es dagegen erst im Zusammenhang mit der Einleitung des gegenwärtigen Verfahrens im Mai 1981. Namentlich muß sich die Klägerin sagen lassen, sie hätte ihre Einwendungen zum Ablauf des kurzfristig angesetzten, angeblich keine Vorbereitungszeit lassenden Leistungstests von Mai 1980 (es geht hier darum, daß das durchgeführte Walzprogramm in verschiedener Hinsicht — höherer Anteil dicken Materials, Unmöglichkeit der Zusammenfassung des Materials zu günstigen Walzlosen, ungewöhnlich große Dickendifferenz der Brammen — von den normalen Bedingungen abgewichen sei) alsbald geltend machen müssen. Dabei konnte es dann freilich nicht auf die im Mai 1980 als normal geltenden Produktionsbedingungen ankommen, sondern es hätte darauf abgestellt werden müssen, was die geprüfte Walzstraße unter den Produktionsbedingungen der Jahre 1977—1980 zu leisten vermochte.
—
Sieht man über die soeben zum Ausdruck gebrachten Bedenken hinweg und hält man es dafür, daß es der Klägerin auch später noch möglich sein mußte, darzutun, die Kommission sei von einer unzutreffenden Kapazität ihrer Walzstraße II ausgegangen, so ist jedenfalls zu der Frage, ob tatsächlich ausreichend starke Indizien für die Notwendigkeit einer anderen Beurteilung dieser Kapazität aufgezeigt wurden, noch folgendes anzumerken:
In erster Linie bezieht sich die Klägerin auf ein Gutachten der japanischen Firma Kawasaki Steel Corporation vom Mai 1981, zu dessen Erstellung es offenbar aufgrund eines Einvernehmens zwischen der Klägerin, der Kommission und deutschen Dienststellen sowie im Hinblick auf eine nach Auslaufen der Quotenregelung eventuell ins Auge zu fassende Marktregelung gekommen ist. Hierzu wird man zwar nicht sagen können, es belege nur — wie die Kommission meinte — theoretische Annahmen über die maximale Ausnutzung der Anlage. Denn die Klägerin betont mit Nachdruck, sie habe den Experten Daten geliefert zu den technischen und operationellen Details der Straße, zu den Abmessungen der Brammen und Coils und zu ihrem Produktionsprogramm, so daß sie durchaus von den konkreten Produktionsverhältnissen in Bremen ausgehen konnten. Mit Recht bemängelt die Kommission aber im Hinblick auf die Tatsache, daß die Produktionsprogramme unter Umständen monatlich schwanken, es sei nicht gezeigt worden, daß die Experten das Produktionsprogramm eines ganzen Jahres zugrunde gelegt hätten. Sie beanstandet ferner (und zwar im Hinblick auf die Tatsache, daß die Kapazität errechnet wurde für fünf, sich nach Produktzusammensetzung und zusätzlichen Vorkehrungen unterscheidende Betriebszustände), die Klägerin habe nicht deutlich gemacht, warum gerade auf den Zustand abzustellen sei, der die von ihr verwendete Zahl (487000 Monatstonnen) erbrachte. Außerdem verweist sie darauf, zu dieser Zahl heiße es in den „Conclusions“ der Expertise, sie sei ermittelt worden nach den Angaben der Klägerin unter anderem zur Leistungsfähigkeit ihrer Hubbalköfen und sie stelle insbesondere den Wert dar, bis zu dem der Ausstoß angehoben (also nunmehr angehoben) werden kann.
Hält man sich andererseits vor Augen, daß die Klägerin — die betont hat, die technische Ausgestaltung der Straße, deren Bau 1972 beendet worden sei, habe sich seit 1977 nicht geändert, insbesondere sei die Umstellung auf andere Energien schon vorher erfolgt — auch einräumen mußte, es hätten seitdem gewisse Veränderungen (Änderung der Brammenlänge, gesteigerter Warmeinsatz) stattgefunden, und vergegenwärtigt man sich, daß das technische Vorstandsmitglied der Klägerin in einem in der Zeitschrift „Stahl und Eisen“ 1977 veröffentlichten Aufsatz über die Walzstraße II ausgeführt hat, sie habe eine Kapazität von 310000 Monatstonnen, es sei aber, namentlich nach weiterem Ausbau der Hubbalköfen, möglich, in der Leistungs- endstu/e auf 450000 bis 500000 Monatstonnen zu kommen, so erscheint es tatsächlich nicht vertretbar, in dem Kawa-saki-Gutachten ein gewichtiges Indiz dafür zu erblicken, daß schon während des ganzen Zeitraums der Jahre 1977—1980 die höchstmögliche Erzeugung der Klägerin mit dieser Walzstraße den von ihr Anfang 1981 erklärten Umfang hatte.
Soweit sich die Klägerin im übrigen auf ein zusammen mit ihren Antworten auf Fragen des Gerichtshofes vorgelegtes Gutachten vom 12. Januar 1982 bezieht, das sich zu der für die Kapazität der Walzstraße II wesentlichen Leistungsfähigkeit eines Hubbalkofens äußert (sie lag danach erheblich über dem von der Klägerin selbst genannten Wert wie auch über den Werten, die von Kawasaki zugrunde gelegt worden sind), müssen — wenn man das Gutachten überhaupt als Beweisdokument ansehen will — nicht nur schwere Bedenken gegen seine Zulassung nach Abschluß des schriftlichen Verfahrens im Hinblick auf Artikel 42 der Verfahrensordnung geäußert werden. Danach müssen Beweisangebote grundsätzlich in der Klage und in der Klagebeantwortung enthalten sein, und eine spätere Benennung ist besonders zu rechtfertigen. Man kommt insoweit wohl auch nicht um den Hinweis der Kommission herum, die für das Gutachten durchgeführten Versuche hätten sich nur über 90 Minuten erstreckt, und um ihren auf ein Schreiben des Präsidenten des belgischen Instituts „Centre des Recherches Métallurgiques“ gestützten Einwand, auf diese Weise lasse sich nicht eine Dauerleistung belegen. Daneben darf auch nicht vergessen werden, daß das Gutachten beruht auf Versuchen, die im Dezember 1981 und im Januar 1982 stattfanden; es kann also allenfalls einen Beleg darstellen für die aktuelle Lage der Klägerin bei verschiedenen Betriebsweisen, nicht aber dafür, daß solche Leistungen schon in den Jahren 1977—1980 und unter den damals praktizierten Produktionsverhältnissen möglich waren.
d)
Bei dieser Sachlage bleibt auch zum zweiten Teil des ersten Klagegrundes nur eine für die Klägerin negative Schlußfolgerung: Wenn man es überhaupt für möglich hält, zu Kapazitätsfeststellungen, die sich auf die Jahre 1977—1980 beziehen, eine Korrektur zu einem Zeitpunkt zu verlangen, in dem die Quotenregelung schon seit sechs Monaten angewandt wurde (ich erinnere dazu auch an den Standpunkt der Kommission, ein Beweis zu der höchstmöglichen Erzeugung der Jahre 1977—1980 könne heute überhaupt nicht mehr erbracht werden), so muß doch wenigstens festgehalten werden, daß die von der Klägerin vorgebrachten Indizien keinen zwingenden Anlaß liefern, die von der Kommission zugrunde gelegten Werte als unrichtig zu bezeichnen. Die angegriffene Entscheidung wegen Verletzung von Artikel 4, Nummer 3 der Entscheidung Nr. 2794 aufzuheben, ist damit sicher nicht gerechtfertigt.
II — Zur Nichtberücksichtigung der Verletzung des Subventionsverbotes von Artikel 4, Buchstabe c des Montanvertrags
Die Klägerin wies in ihrem zweiten Klagegrund darauf hin, es seien in einer Reihe von Mitgliedstaaten (nämlich in Belgien, Frankreich, Italien und Großbritannien) seit vielen Jahren, insbesondere, wie sich Presseberichten entnehmen ließe, seit 1975, beträchtliche Summen aus öffentlichen Mitteln in die einheimische Stahlindustrie geflossen und es sei so nicht nur zu einer Verzerrung der Wettbewerbsverhältnisse, sondern auch zu einer künstlichen Aufrechterhaltung und Ausweitung von Produktionsmöglichkeiten gekommen (tatsächlich seien die Produktionsmöglichkeiten von 1974—1976 um rund 10 % gestiegen).
Gegen diese eklatante Mißachtung des in Artikel 2 des Vertrages enthaltenen Grundsatzes und des Subventionsverbotes, dessen prinzipielle Bedeutung in der Rechtsprechung schon wiederholt betont worden sei, habe die Kommission entgegen ihrem in Artikel 8 des Vertrages definierten Auftrag nichts unternommen, und es sei heute wohl auch nicht mehr möglich, diese Vorgänge ungeschehen zu machen. Angesichts der Erkenntnis, daß so die Produktionsverhältnisse während des für die Entscheidung Nr. 2794/80 wichtigen Referenzzeitraums unzulässigerweise beeinflußt worden seien, könne man es aber nicht für vertretbar halten, daß bei der Quotenregelung einfach von der tatsächlichen Produktion dieser Jahre ausgegangen wird. „Angemessen“ (équitable) wäre es vielmehr gewesen, diese Vorgänge bei der Quotenbemessung im Sinne einer Art Schadensausgleich zu berücksichtigen und entweder für Subventionsempfänger, die ohne Beihilfe weniger produziert hätten, Abstriche vorzunehmen oder Unternehmen, die nicht in den Genuß von Subventionen gekommen seien, bei den Produktionsquoten einen Bonus zu gewähren.
Die Kommission bestreitet nicht, daß es seit Beginn der Stahlkrise in einigen Mitgliedsländern zu erheblichen Beihilfeleistungen an die Stahlindustrie gekommen ist. Sie zieht allerdings einmal die klägerischen Angaben zum Umfang der Subventionierung in Zweifel. Zum anderen macht sie geltend, es habe sich nicht durchweg um von Artikel 4, Buchstabe c erfaßte, speziell der Stahlindustrie gewährte Vergünstigungen gehandelt, vielmehr sei es zum Teil um allgemeine — übrigens auch in der Bundesrepublik Deutschland getroffene — Maßnahmen im Bereiche der Wirtschafts-, Industrie-, Regional-, Steuer- und Sozialpolitik sowie der Forschungsförderung gegangen, die nach dem Vertrag nicht untersagt seien, für die der Artikel 67 vielmehr lediglich ein Verfahren zur Beseitigung der Auswirkungen auf die Stahlindustrie vorsehe. Außerdem und vor allem steht sie auf dem Standpunkt, sie habe, auch soweit es sich um nicht mit Artikel 4 Buchstabe c zu vereinbarende Subventionen handle, ohne ausdrückliche Ermächtigung in Artikel 58 nicht die Befugnis gehabt, dafür im Rahmen der Quotenregelung einen Ausgleich vorzusehen (was einerseits die Hinnahme-und Billigung der Subventionen bedeutet hätte und andererseits — dies bezieht sich auf die These der Klägerin, es hätte eine Art Schadensausgleich herbeigeführt werden müssen — die Belastung der begünstigten Unternehmen anstelle der für die Subventionierung verantwortlichen Mitgliedstaaten). Korrekterweise könne sie sich vielmehr mit solchen Vertragsverletzungen nur in Verfahren nach Artikel 88 befassen, die auch spezielle Garantien für die beteiligten Mitgliedstaaten vorsähen.
Was diesen Streitpunkt anbelangt, so erscheint ohne weiteres verständlich, daß nichtsubventionierte Unternehmen wie die Klägerin am Verhalten der Kommission und auch an der Ausgestaltung der Quotenregelung herbe Kritik üben. Offensichtlich ist nämlich, daß die Quotenregelung, die vor allem an die effektive Produktion in der Vergangenheit anknüpft, andere Resultate erbracht hätte, wenn die Kommission in der Vergangenheit verbotene Subventionen unterbunden und so verhindert hätte, daß nicht lebensfähige Betriebe ganz oder teilweise künstlich am Leben erhalten wurden oder daß es zu Produktionsausweitungen kam, die ohne Zuschüsse nicht möglich gewesen wären.
Daneben scheint mir insbesondere die These der Kommission zu weit zu gehen, vertragswidrige Subventionen könnten nur Gegenstand eines Verfahres nach Artikel 88 des Montanvertrags sein (in dem es um die Feststellung einer Vertragsverletzung und ihre Beseitigung geht), außerhalb dieses Rahmens aber könnten sie als Tatbestand keine Rolle spielen. Immerhin ist in Artikel 58 eine Berücksichtigung der Grundsätze der Artikel 2, 3, und 4 vorgeschrieben, und zwar ohne daß danach differenziert würde, wer in den genannten Bestimmungen primär Normadressat ist. Zu erinnern ist ferner insbesondere an Artikel 54 des Montanvertrags, in dem es um die Stellungnahme der Kommission zu Investitionsprogrammen geht. Sein Absatz 5 sieht für den Fall, daß die Finanzierung eines Programms oder der sich aus dessen Durchführung ergebende Betrieb von Anlagen Subventionen und Beihilfen etc. mit sich bringen würden, ausdrücklich vor, daß eine aus diesen Gründen abgegebene ungünstige Stellungnahme als Entscheidung im Sinne des Artikels 14 gilt mit der Folge, daß es dem betreffenden Unternehmen verboten ist, zur Durchführung des beanstandeten Programms andere als seine eigenen Mittel zu verwenden. Dies bedeutet doch zumindest, daß die Kommission auch ohne Einleitung eines Verfahrens nach Artikel 88 auf dem Gebiete der Beihilfen im Verhältnis zu den Unternehmen und jedenfalls vor der Beihilfegewährung etwas unternehmen kann. Darüber hinaus läßt sich wohl auch nicht ausschließen, daß im Rahmen der Entscheidung Nr. 2794/80 selbst Beihilfetatbestände von Bedeutung sein können, etwa im Zusammenhang mit der Anwendung von Artikel 4 Nummer 4 oder unter Umständen bei der Anwendung des Artikels 14.
Letztlich sehe ich an sich keinen Grund, in der Frage der Berücksichtigung früherer Subventionen Ihnen vorzuschlagen, von der Entscheidung zu der Rechtssache 14/81 abzugehen, in der zu einer entsprechenden, freilich weniger ausgearbeiteten Argumentation festgehalten wurde, der Artikel 58 ziele nicht darauf ab, Wettbewerbsverzerrungen, die sich aus Subventionen ergeben, zu korrigieren, die Kommission verfüge insofern vielmehr über andere Handlungsmöglichkeiten (Urteilsgründe Nr. 23). Wohl aber scheint mir in Anbetracht der wie gesagt zu weit gehenden Thesen der Kommission in dieser Hinsicht jetzt eine Präzisierung und Ergänzung dieses Urteilsgrundes angebracht zu sein.
Da die Kommission, wie schon gesagt, bei der Ausgestaltung der Quotenregelüng über einen beträchtlichen Ermessensspielraum verfügt, ist an sich die entscheidende Frage auch im gegenwärtigen Zusammenhang, ebenso wie in der Sache 14/81, die, ob die Nichtberücksichtigung der Subventionen im Referenzzeitraum als ein Ermessensfehlgebrauch zu werten ist. Diese Frage kann in der Tat aus verschiedenen Gründen schwerlich bejaht werden. Ganz allgemein läßt sich, dazu sagen, daß Artikel 58 des Montanvertrags die Kommission zwar verpflichtet, bei der Quotenfestsetzung auch das in Artikel 4 enthaltene Subventionsverbot zu berücksichtigen. Der Artikel 58 legt aber nicht fest, in welcher Weise dies zu geschehen hat.
In dieser Beziehung ist zunächst daran zu erinnern, daß die Kommission schon mit der Entscheidung Nr. 257/80 vom 1. Februar 1980 (ABl. L 29 vom 6. 2. 1980, S. 5 ff.) versucht hat, das Problem der spezifischen Beihilfen zugunsten der Eisen- und Stahlindustrie in den Griff zu bekommen, und daß diese Bemühungen auf einer breiteren Basis fortgesetzt wurden in der Entscheidung Nr. 2320/81 vom 7. August 1981 (ABl. L 228 vom 13. 8. 1981, S. 14 ff.). Dabei soll keineswegs verkannt werden, daß diese Regelungen, die — soweit sie eingreifen — einen Verstoß gegen Artikel 4 ausschließen, keine Bereinigung der in der Vergangenheit liegenden Sachverhalte mit sich bringen (weil sie nämlich — wie sich aus den Artikeln 1 der Entscheidungen ergibt — nur für nach ihrem Inkrafttreten gewährte Beihilfen gelten und frühere Subventionen lediglich gemäß Artikel 2 der Entscheidung Nr. 2320/81 bei der Prüfung von neuen Beihilfevorhaben zu berücksichtigen sind).
Außerordentlich fraglich erscheint es aber, ob die Kommission jetzt noch, entweder in einer solchen Entscheidung oder bei der Anwendung des Artikels 88 des Vertrages oder bei der Berechnung der Vergleichsproduktionen in der Vergangenheit, auf eine Reihe von Jahren zurückliegende Sachverhalte mit dem Begehren zurückkommen könnte, damals geleistete Zahlungen, beziehungsweise ihre Auswirkungen auf die Vergleichsproduktionen, ungeschehen zu machen. Neben rechtlichen Bedenken würden auch Erwägungen der Praktikabilität sich einer solchen Anwendung, der im Artikel 58 enthaltenen Verpflichtung der Berücksichtigung des Beihilfenverbots widersetzen. Tatsächlich ist nicht zu sehen, wie eine solche Aufgabe in angemessener Weise ohne langwierige Untersuchungen im Rahmen der Quotenregelung, die rasch erarbeitet und in die Wirklichkeit umgesetzt werden mußte, hätte bewältigt werden können. Namentlich hätte sich das Problem der Bemessung etwaiger Zu- und Abschläge nach Maßgabe gewährter Subventionen und ihrer Auswirkungen auf die Produktionsverhältnisse gestellt. Unschwer ist auch zu erkennen, wie jeder Versuch einer Lösung (auch mit Hilfe von Schätzungen, wie sie — worauf die Klägerin hingewiesen hat — das Schadensersatzrecht kennt) langwierige und weitausgreifende Streitigkeiten nach sich gezogen hätte, womit das Quotensystem, das nur funktionsfähig ist, wenn rasch für klare Produktionsverhältnisse gesorgt wird, weithin unpraktikabel geworden wäre. Wenn dem aber so ist, dürfte es auch schwerlich angängig sein, im Verhältnis zu den Subventionsempfängern, die bestimmte Rechtspositionen erworben haben, entsprechende Sanktionen in Form eines Malus bei der Quotenregelung anzuwenden.
Nach meiner Auffassung muß es deshalb dabei bleiben, daß ein Mangel der Quotenregelung, der zur Aufhebung der angegriffenen Mitteilung berechtigen würde, nicht in dem Umstand erblickt werden kann, daß die Kommission davon absah, generell die Problematik unzulässiger, in der Vergangenheit gewährter Beihilfen zu berücksichtigen.
Eine andere Frage dagegen ist es, wieweit das Problem der Subventionierung von Konkurrenten — ich habe es schon angedeutet — etwa im Rahmen des Artikels 4, Nummer 4 oder des Artikels 14 der Entscheidung Nr. 2794/80 beachtet werden kann. Obwohl ein solcher Antrag im konkreten Fall nicht zur Debatte stand, würde ich es angesichts des klaren Widerspruchs zwischen der in Artikel 58 festgelegten Verpflichtung, bei der Quotenfestsetzung den Artikel 4 des Montanvertrags mit zu berücksichtigen, und der These der Kommission, das Beihilfeverbot könne hier überhaupt nicht berücksichtigt werden, für angebracht halten, daß Sie in Ihr Urteil einen Hinweis auf diese Verpflichtung aufnehmen. Im Rahmen der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS könnte dieser Verpflichtung, wie gesagt, sowohl bei der Anwendung des Artikels 4, Nummer 4, als unter Umständen bei der Anwendung des Artikels 14 Rechnung getragen werden. Für die Zukunft wäre es meines Erachtens durchaus möglich, nach dem Beispiel des Artikels 54, Absatz 5 des Montanvertrags eine Bestimmung zu erwägen, die etwa darauf abzielen würde, daß keine Quotenerteilung erfolgen kann für Produktionen, die unter Verletzung der Entscheidung Nr. 2320/81 vom 7. August 1981 (ABl. L 228 vom 13. 8. 1981) zustande gekommen oder aufrechterhalten worden sind. Ebenso wie der Artikel 54 die Kommission ermächtigt, wenn nicht verpflichtet, bei Anwendung verbotener Beihilfen eine negative Stellungnahme zu einem Investitionsprogramm abzugeben, kann man sagen, daß die in Artikel 58 § 2 enthaltene Verpflichtung, bei der Quotenfestsetzung das Beihilfeverbot mit zu berücksichtigen, die Kommission wenigstens ermächtigt, bei der Anwendung verbotener Beihilfen Quoten zu versagen.
III — Fehlende Zustimmung des Ministerrats zur Entscheidung Nr. 2794/80
1.
Artikel 58 des Montanvertrags sieht für den Fall, daß die Kommission zu der Auffassung gelangt, die Gemeinschaft befinde sich in einer offensichtlichen Krise, vor, daß nach Anhörung des Beratenden Ausschusses und mit Zustimmung des Rates ein System von Erzeugungsquoten eingeführt wird. Was das zuletzt genannte Erfordernis angeht, so stellt die Klägerin — wenn ich recht sehe — nicht in Abrede, daß sich der Ministerrat auf seiner Sitzung vom 30. Oktober 1980 mit dem Problem beschäftigt und auch ein positives Votum zum Quotensystem abgegeben hat. Ein anderer Standpunkt wäre auch schwer verständlich in Anbetracht der in der Begründung der Entscheidung Nr. 2794/80 enthaltenen Feststellung, der Rat habe seine Zustimmung gegeben, sowie in Anbetracht der am 30. Oktober 1980 vom Generalsekretriat des Rates der Presse gemachten Mitteilung, die dasselbe verlautbarte und darüber hinaus verdeutlichte, welche offenen Probleme in der Ratssitzung noch behandelt wurden (nämlich die der Feinund Edelstahle und die Festlegung der Produkte, die von der Quotenregelung nicht erfaßt werden sollten). Die Klägerin hält dies aber nicht für ausreichend (bekanntlich geht sie davon aus, auf der genannten Sitzung sei nur diskutiert worden, ob überhaupt Produktionsquoten eingeführt werden sollten, ob Ausnahmen für Edelstahle angebracht seien und welche Anteile auf die einzelnen Mitgliedstaaten entfallen sollten). Nach ihrer Meinung hätte der Vertrag die Zustimmung des Ministerrates zu einem ausformulierten Entscheidungsentwurf verlangt; daran habe es aber gefehlt, weil ein solcher Entwurf nicht vorlag und der Rat auch nicht mündlich über die Einzelheiten der Quotenregelung ins Bild gesetzt worden sei. Über diesen Mangel helfe im übrigen auch nicht die Erkenntnis hinweg, daß der Rat und damit die Regierungen der Mitgliedsländer ein solches Vorgehen als korrekt angesehen hätten. Dies zeigte lediglich, daß der Rat selbst ein falsches Verständnis von Artikel 58 und den ihm danach obliegenden Verantwortlichkeiten habe. In Wahrheit erlaube diese Vorschrift nicht, daß der Rat die Kommission allgemein ermächtige, bei den Einzelheiten der Regelung nach Gutdünken zu verfahren. Weil ein solches System Auswirkungen auf die Beschäftigung habe und weil es von der Kommission, der es an politischen Verbindungen zu den tragenden Kräften der Mitgliedstaaten fehle, nicht wirksam in das politische Leben der Mitgliedstaaten integriert werden könne, bedürfe es vielmehr der politischen Unterstützung der einzelstaatlichen Regierungen gerade auch im Hinblick auf seine Einzelheiten.
Dem ist die Kommission in der Klagebeantwortung zunächst mit der Ansicht entgegengetreten, nach Artikel 58 sei die Zustimmung des Ministerrates nur zum „Ob“ der Einführung eines Quotensystems erforderlich, insbesondere mache sein Paragraph 2 deutlich, daß die Ausgestaltung im einzelnen Sache der Kommission sei. Dafür verwies die Kommission auf die Tatsache, daß der Montanvertrag grundlegend anders gestaltet sei als der EWG-Vertrag. Aus seinem Artikel 14 namentlich ergebe sich, daß die Kommission grundsätzlich die erforderlichen Rechtsakte erläßt, nach Artikel 26 sei der Rat dagegen am Willensbildungsprozeß nur beteiligt, „um die Tätigkeit der Hohen Behörde und der für die allgemeine Wirtschaftspolitik ihrer Länder verantwortlichen Regierungen aufeinander abzustimmen“, wofür zweifellos nicht notwendig sei, daß er auf jedes Detail einer Regelung Einfluß nehme. Außerdem meint die Kommission, ein Argument für ihren Standpunkt aus Artikel 58, § 1, Absatz 2 gewinnen zu können. Wenn hier vorgesehen sei, daß die Einführung eines Quotensystems durch die Kommission vom Rat einstimmig angeordnet werden könne, müsse davon ausgegangen werden, daß damit nicht die Einführung mit allen Details auf den Rat übertragen worden sei; andererseits sei aber auch schwer vorstellbar, in einem solchen Fall noch einmal die — mehrheitliche — Zustimmung des Rates zu den Einzelheiten einer Quotenregelung zu verlangen. In der Duplik hat die Kommission allerdings — wenn ich recht sehe — ihre Ansicht etwas abgeschwächt. Hier wird immerhin davon gesprochen, der Rat müsse dem materiellen Inhalt eines Quotensystems zustimmen und dieses werde danach in einer weiteren Stufe des Verfahrens von der Kommission in die Form einer Entscheidung gebracht. Hier wird auch zum Beleg dafür, daß der Rat tatsächlich ausreichend am Erlaß beteiligt gewesen sei, das heißt, daß die grundlegenden materiellen Elemente des Quotensystems Gegenstand seiner Zustimmung waren, hingewiesen auf einen Vergleich des Antrags, den die Kommission am 6. Oktober 1980 an den Rat gerichtet hat, mit dem Inhalt der später getroffenen Entscheidung.
2.
Was diesen weiteren Streitpunkt cíes Verfahrens anbelangt, so ergibt sich zunächst die Erkenntnis, daß für seine Klärung zwar sehr wichtige, aber keine ganz eindeutige Hilfe im Schrifttum zu finden ist.
Einerseits vertritt Kovar (in: Le Pouvoir réglementaire de la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier 1964, S. 174) die Ansicht, es reiche in Fällen, in denen der Montanvertrag ein „avis conforme“ des Ministerrats vorsehe, nicht aus, daß die Elemente der betreffenden Frage dem Rat vorgelegt werden; dem. Rat sei vielmehr der Entwurf einer Entscheidung zu präsentieren, und seine Zustimmung müsse sich auf einen solchen Entwurf beziehen.
Andererseits sind aber zahlreichere Anhänger der These auszumachen, nach Artikel 58 sei die Zustimmung des Rates nur erforderlich zur Notwendigkeit der Einführung eines Quotensystems, also zu der Feststellung, daß die Voraussetzungen des Artikels 58 (offensichtliche Krise) vorliegen, nicht dagegen zu den Besonderheiten des Systems, dessen konkrete Realisierung der Hohen Behörde überlassen sei (so etwa Mertens de Wilman in „Les Novelles, Droit des Communautés Européennes“, herausgegeben von Ganshof van der Meersch 1969, S. 520; Quadri, Monaco, Trabucchi, Trattato Istitutivo della Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio 1970, Anmerkung 3 zu Artikel 58; Erichsen, Das Verhältnis von Hoher Behörde und Besonderem Ministerrat nach dem Vertrage über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, 1966, S. 115). Dafür wird namentlich auf den Umstand hingewiesen, daß nach Artikel 58 verschiedene Phasen der Anwendung dieser Vorschrift zu unterscheiden seien und daß die Mitwirkung des Rates nur in einer von ihnen vorgesehen sei. Erichsen weist auch darauf hin, daß der Rat keinen sachlich aufgeteilten Verwaltungsapparat besitze und folglich nicht die für die Festsetzung der Quoten erforderlichen Materialien beschaffen und die dafür notwendigen Untersuchungen anstellen könne.
3.
Setzt man sich sodann mit den verschiedenen im Verfahren vorgetragenen Argumenten auseinander, so zeigt sich verhältnismäßig schnell, daß sowohl ein Teil der Erwägungen, die die Klägerin für ihren Standpunkt vorgebracht hat, als auch ein Teil der von der Kommission angestellten Überlegungen keine besondere Überzeugungskraft haben.
a)
Dies trifft — um mit den klägerischen Gedankengängen zu beginnen — zweifellos zu für ihren Hinweis auf die Ratskompetenzen beim Erlaß sekundären Gemeinschaftsrechtes nach dem EWG-Vertrag, wo der Rat, sozusagen, die Hauptrolle spielt. Damit ist nichts anzufangen, weil der Montanvertrag offensichtlich anders strukturiert ist: Hier liegt das Schwergewicht für die Gestaltung des sekundären Gemeinschaftsrechts — dem in Anbetracht der sehr detaillierten Ausgestaltung des Vertrags ohnehin eine geringere Rolle zukommt — ganz eindeutig bei der Kommission.
Desgleichen ist der Hinweis der Klägerin auf das nationale Verwaltungsrecht, nach dem bei Erlaß sogenannter „mitwirkungsbedürftiger“ Verwaltungsakte die Zustimmung zu ausformulierten Texten verlangt werde, wohl eben so wenig hilfreich wie der auf das deutsche Verfassungsrecht, das — soweit Gesetze des Bundestages der Zustimmung des Bundesrates bedürfen — die Zustimmung zu allgemeinen Intentionen nicht genügen läßt, sondern vom Vorliegen eines ausformulierten Gesetzestextes ausgeht. Abgesehen davon, daß die kurzen, offenbar nur auf das deutsche Recht sich beziehenden Andeutungen nicht geeignet sind, Umrisse eines bestimmten, auch für das Gemeinschaftsrecht geltenden Rechtsgrundsatzes erkennbar zu machen, brachte die Kommission einmal vor, es sei — soweit bei mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakten an das Antragserfordernis bestimmter Rechtsunterworfener gedacht werde, von einer Zustimmung zu allen Einzelheiten einer Regelung sicher keine Rede. Zum anderen hat sie mit Recht hervorgehoben, in bezug auf die Artikel 77 und 78 des deutschen Grundgesetzes dürfe nicht übersehen werden, daß hier nach dem Gang des Gesetzgebungsverfahrens in dem Moment, in dem der Bundesrat tätig werde, eindeutig schon ein Gesetzesbeschluß vorliege, wogegen sich die Teilnahme des Ministerrats nach Artikel 58 offensichtlich auf geplante Maßnahmen beziehe.
Die Klägerin operiert überdies mit dem Gedanken, die Beteiligung des Rates führe zu einer Verstärkung der Legitimation gemeinschaftsrechtlicher Entscheidungen. Sie meint, eine solche — soziologisch zu verstehende — Legitimation (im Sinne der Vergrößerung der Bereitschaft Betroffener, hoheitliche Akte anzunehmen) sei nicht ausreichend gewährleistet, wenn das Schwergewicht des Handelns bei der Kommission liege, die nur einer sehr begrenzten parlamentarischen Kontrolle unterworfen sei. Zu diesen Thesen muß die Klägerin sich nicht nur entgegenhalten- lassen, daß schwer erkennbar ist, wie sich die Beteiligung von Regierungsvertretern im Rat (die ja auch nur indirekt demokratisch legitimiert sind) in dem genannten Sinn auswirken soll. Wichtig ist namentlich auch, daß dieser Effekt, sollte er tatsächlich existieren, ausreichend gesichert ist durch die Beteiligung des Rates an der Festlegung der Grundlinien einer Regelung, also auch ohne daß er zu allen Einzelheiten sein Plazet gibt.
b)
Eine entsprechende Wertung gilt zum anderen für einige Erwägungen, die die Kommission zur Ausdeutung des Artikels 58 vorgetragen hat.
Ich denke dabei einmal an ihren Hinweis auf Artikel 14 des Montanvertrags, dem sich entnehmen lassen soll, daß die Kommission bei der Festlegung des Sekundärrechts der Gemeinschaft im Mittelpunkt steht. Immerhin darf hier nämlich nicht übersehen werden, daß Artikel 14 auch spricht vom „Rahmen der Bedingungen dieses Vertrages“, also auf andere Vertragsvorschriften Bezug nimmt, und deshalb kann sich nur aus deren Analyse — im vorliegenden Fall aus Artikel 58 selbst — zuverlässig ergeben, in welchem Ausmaß andere Organe am Erlaß einer Entscheidung zu beteiligen sind.
Weiterhin würde ich meinen, daß schwerlich mit Hilfe einer Bezugnahme auf Artikel 58, § 1, Absatz 2 belegt werden kann, die Mitwirkung des Rates beschränke sich auf eine Zustimmung zum „Ob“ einer Quotenregelung. Ebenso wie bei einer Anwendung dieser Bestimmung — einstimmige Anordnung eines Quotensystems durch den Rat — eine zusätzliche Beachtung des Absatzes 1 im Hinblick auf die Anhörung des beratenden Ausschusses unerläßlich erscheint, kann es durchaus einen Sinn machen, über die einstimmig zu erlassende Entscheidung des Rates zum „Ob“ der Einführung einer Quotenregelung hinaus auch noch dessen andersgeartete Zustimmung nach Absatz 1 zur Ausgestaltung der Regelung in ihren Grundzügen für unentbehrlich zu halten. Dafür und gegen eine zu enge Umgrenzung des in § 1, Absatz 1 normierten Zustimmungserfprdernisses spricht schließlich dessen Wortlaut, denn wenn hier von der Zustimmung zu der Einführung eines „Systems“ („Régime“) gesprochen wird, dürfte damit doch über das „Ob“ hinaus auch an die tragenden Grundlinien der Regelung gedacht sein.
4.
Wichtige Anhaltspunkte für eine zutreffende Lösung des gegenwärtigen Problems geben hingegen einmal die Rechtsprechung zum Schrottausgleich, auf die die Kommission hingewiesen hat, und auch der § 2 von Artikel 58 an die Hand.
Im Urteil der Rechtssache 111/63 (
4
) wurde klargemacht, daß die Zustimmung des Rates (die gemäß Artikel 53 zur Schaffung finanzieller Einrichtungen einstimmig gegeben werden muß) nicht erforderlich ist für jede Änderung einer solchen Einrichtung, soweit es nur um sekundäre Punkte — wie seinerzeit die Zinsregelung — geht. Daraus kann tatsächlich gefolgert werden, daß es sich, wenn der Rat mit einer Zustimmung zu beteiligen ist, nur um grundsätzliche Dinge, die wesentlichen Züge einer Regelung handelt, und danach kann auch ohne weiteres davon ausgegangen werden — ich sage dies im Hinblick auf einen spezifischen Einwand der Klägerin —, daß sich grundlegende und sekundäre Punkte einer Regelung, wenn vielleicht auch nur mit Schwierigkeiten, recht wohl auseinanderhalten lassen.
In Artikel 58, § 2 ist davon die Rede, die Hohe Behörde (jetzt also: die Kommission) setze angemessene Quoten fest unter Berücksichtigung der Grundsätze der Artikel 2 bis 4 und nach Durchführung von Untersuchungen unter Beteiligung der Unternehmen und der Unternehmensverbände (von der in § 1 nicht gesprochen wird). Das kann wohl nur verstanden werden als Hinweis auf eine gewisse Eigenständigkeit der Kommission bei der Ausgestaltung der Quotenregelung und als Indiz dafür, daß der Rat, von dessen Zustimmung im vorhergehenden Paragraphen gesprochen wird, nicht alle Details der Regelung zu billigen hat.
Andererseits dürfte der Zweck des Zustimmungserfordernisses am zutreffendsten erfaßt werden, indem man sich an die allgemeine Charakterisierung der Ratsbefugnisse in Artikel 26 des Vertrages hält, nachdem es vor allem geht um die Abstimmung der Tätigkeit der Hohen Behörde und der für die allgemeine Wirtschaftspolitik ihrer Länder verantwortlichen Regierungen. Auch aus dieser Bestimmung läßt sich ableiten, daß es genügt, daß der Rat zu der grundlegenden Ausgestaltung und zu den wesentlichen Zügen der Regelung sein Plazet gibt.
Geht man aber von diesem Maßstab aus, so ist klar, daß bei Erlaß der Quotenregelung nicht von einem Formfehler wegen nicht ausreichender Zustimmung des Rates gesprochen werden kann. Diese Wertung läßt sich auch finden, ohne daß auf das Verlangen der Klägerin eingegangen wird, die Vorlegung des Protokolls über die maßgebliche Ratssitzung anzuordnen, damit genau ermittelt werden könne, worauf sich die Zustimmung des Rates im einzelnen bezog, welche Änderungen an der ursprünglichen Konzeption der Kommission verlangt wurden und welche Änderungen oder Ergänzungen die Kommission von sich aus daran vorgenommen hat. Wichtig ist nämlich, daß Grundlage für die Willensbildung des Rates ein Antrag der Kommission vom 6. Oktober 1980 war, der auch schon in anderen Gerichtsverfahren vorgelegt worden ist. In ihm sind offensichtlich alle für die Quotenregelung wichtigen Punkte aufgeführt (wie: erfaßte Erzeugnisse, Gestaltung des Bezugszeitraums, Festlegung der Quoten, gegebenenfalls unter Berücksichtigung von Umstrukturierungsmaßnahmen, die für das Verste Vierteljahr vorauszusehenden Abschlagsätze, Regelung der Lieferungen in den Gemeinsamen Markt, Quotentausch und -verkauf, notwendige Kontrollen und Sanktionen sowie auch Beginn und Ende der Quotenregelung). Außerdem ist meines Erachtens von Bedeutung, und zwar wenigstens im Sinne eines gewichtigen Indizes, daß keiner der Mitgliedstaaten, von denen einige sehr kritisch über die Einhaltung der Kompetenzen der Kommission wachen, nach Erlaß der Entscheidung Kritik geäußert und die Ansicht vertreten hat, die Entscheidung Nr. 2794/80 habe sich in irgendeinem wichtigen Punkt von dem, was der Rat beschlossen hat, entfernt.
Somit kann die Entscheidung Nr. 2794/80 auch nicht wegen Verletzung wesentlicher Formvorschriften für unanwendbar erklärt und danach die unmittelbar angegriffene Mitteilung annulliert werden.
IV — Unzulässige Festsetzung von Lieferquoten für den Gemeinsamen Markt und unzulässige Beschränkung der Produktion, soweit sie für den Export bestimmt ist
Ich komme schließlich noch zu einer letzten Gruppe von Vorwürfen, die — wie eingangs schon gesagt — zum erstenmal in der Erwiderung erhoben worden sind. Der eine bezieht sich auf Artikel 7, Absatz 2 der Entscheidung Nr. 2794/80, wo es heißt:
„Bei der Lieferung von Erzeugnissen, die dem Quotensystem unterliegen, dürfen die.Unternehmen bei Lieferungen innerhalb des Gemeinsamen Marktes je Gruppe von Erzeugnissen d'as Verhältnis zwischen den Gemeinschaftslieferungen und den Gesamtlieferungen nicht überschreiten, das während derjenigen zwölf Monate innerhalb des Zeitraums von Juli 1977 bis Juni 1980 bestand, in denen die Summe der Produktion der vier Gruppen von Walzerzeugnissen am größten war.“
Darin sieht die Klägerin die Festlegung von Lieferquoten, für die es der Kommission im Rahmen des Artikels 58 an der Zuständigkeit gefehlt habe. Mit dem anderen wird geltend gemacht, die Quotenregelung beziehe sich zu Unrecht auch auf den Teil der Produktion, der für den Export bestimmt sei. Damit sei der Export beschränkt worden, seien also gleichsam Lieferquoten für den Export festgelegt worden, weil für diese Absatzwege, abgesehen von Lagerbeständen und Zukaufen, nur der Teil der — eingeschränkten — Produktion in Betracht gekommen sei, der nicht in der Gemeinschaft vermarktet wurde. Auch dafür hat es nach Ansicht der Klägerin der Kommission an der Kompetenz gefehlt; richtigerweise hätte sie vielmehr die Produktion nach Maßgabe des Inlandsbedarfs beschränken und die für den Export bestimmten Erzeugnisse nicht erfassen sol-. len.
1.
Insofern ergeben sich zunächst — ich habe es ebenfalls schon angedeutet — Zulässigkeitsprobleme.
Einmal ist zu fragen, ob mit Recht die Einrede der Rechtswidrigkeit von Artikel 7, Absatz 2 der Entscheidung Nr. 2794/80 im Zusammenhang mit der Anfechtung einer Verfügung erhoben wird, die sich auf die Festlegung von Produktionsquoten beschränkt. Zum anderen geht es um die Zulässigkeit von Argumenten, die in der Klage noch nicht enthalten waren.
a)
Zum ersten Punkt kann ich mich verhältnismäßig kurz fassen. Das Problem hat nämlich in gleicher Weise schon in zwei anderen Verfahren (verbundene Rechtssachen Nr. 275/80 und 24/81 sowie Rechtssache 258/80 (
5
)) eine Rolle gespielt. Im Anschluß an die Schlußanträge des Generalanwalts wurde dazu in den Urteilen betont_.Kritik an einer allgemeinen Entscheidung sei bei Anfechtung eines Durchführungsaktes nur zulässig, wenn die allgemeine Vorschrift in dem angegriffenen Einzelakt angewandt worden sei, wenn sich der Einzelakt auf die allgemeine Bestimmung stütze und seine Rechtmäßigkeit von der der allgemeinen Vorschrift abhänge. Dies wurde, was die Mitteilung der Produktionsquoten und Artikel 7, Absatz 2 anbelangt, verneint mit der Begründung, erstere hätte tatsächlich nicht die Festlegung von Lieferquoten zum Inhalt, Artikel 7, Absatz 2 sei vielmehr auch ohne Einzelverfügung anwendbar.
Ebenso ist nach meiner Ansicht auch jetzt zu urteilen und dies zumal die Klägerin selbst erklärt hat, die für sie geltenden Lieferqunten beruhten auf der Mitteilung-über -die Produktionsquoten (und nicht umgekehrt). Außerdem darf nicht übersehen werden, daß der Klageantrag nur lautet auf Aufhebung der Mitteilung vom 6. April 1981, soweit darin Referenzproduktion und Erzeugungsquote der Klägerin für die Walzstahlprodukte der Gruppe I festgesetzt wurden, das heißt, er bezieht sich nicht auf eine in der Mitteilung stillschweigend auch enthaltene (weil sich aus ihr in Verbindung mit Artikel 7, Absatz 2 ergebende) Anordnung betreffend den Teil der zugelassenen Produktion, den die Klägerin auf dem Gemeinsamen Markt absetzen konnte.
In Übereinstimmung mit der Kommission ist also festzuhalten, daß die Klägerin Kritik an Artikel 7, Absatz 2 der Entscheidung Nr. 2794/80 — weil eine unmittelbare Anfechtung unter Berufung auf den Vorwurf des Ermessungsmiß-brauchės gemäß Artikel 33, Absatz 2 des Montanvertrags nicht erfolgt ist — erst nach Erlaß einer Sanktionsentscheidung geltend machen kann.
b)
Zum zweiten Punkt — der nach dem soeben Ausgeführten nur noch von Bedeutung ist für das sich auf die Beschränkung der Exporte beziehende Argument — ist auf Artikel 42, § 2 unserer Verfahrensordnung hinzuweisen, wonach neue Angriffs- und Verteidigungsmittel im Laufe des Verfahrens nicht mehr vorgebracht werden können, es sei denn, daß sie auf rechtliche oder tatsächliche Gründe gestützt werden, die erst während des schriftlichen Verfahrens zutage getreten sind. Da letzteres hier nicht zutrifft, scheint tatsächlich der Grundsatz zum Tragen zu kommen, nach dem Klagegründe, die erstmals in der Erwiderung angeführt werden, ohne daß sie in der Klageschrift auch nur erwähnt wären, nicht zulässig sind (von diesem Grundsatz ist etwa die Rede in den Rechtssachen 9/55 (
6
), 18/57 (
7
), in den verbundenen Rechtssachen 27, 28 und 29/58 (
8
) 19, 21/60 und 2, 3/61 (
9
) 17 und 20/61 (
10
) sowie in der Rechtssache 12/79 (
11
)).
Zweifel an der Richtigkeit dieser Wertung könnten sich freilich ergeben einerseits, weil mit der jetzt interessierenden Rüge eine Verletzung von Artikel 58 des Montanvertrags geltend gemacht wird und sich unter dieser Überschrift schon in der Klageschrift gewisse Vorwürfe finden. Andererseits zeigt eine Analyse der einschlägigen Rechtsprechung auch eine gewisse Relativierung des soeben erwähnten Grundsatzes und macht klar, daß er nicht durchweg mit gleicher Strenge angewandt wurde. So wurde späteres Vorbringen nicht für unzulässig gehalten, soweit es um zusätzliche Ausführungen zur Unterstützung von in der Klageschrift bereits enthaltenen Rügen ging (vgl. etwa die Urteile der Rechtssachen 2/54 (
12
), 2/57 (
13
) und 18/60 (
14
)). Auch ist erkennbar, daß in diesem Zusammenhang nicht immer so streng verfahren wurde wie in den Rechtssachen 18/57, in den verbundenen Rechtssachen 19, 21/60 und 2, 3/61 sowie jüngst in der Rechtssache 11/81 (
15
). Ich denke dabei namentlich — ohne jetzt Einzelheiten der Argumentation anzuführen — an die Fälle, die in den Rechtssachen 2/56 (
16
) und 19/58 (
17
) zur Debatte standen.
Da es der Gerichtshof überdies in der Rechtssache 18/57 für angebracht gehalten hat, den Klagegrund des Begründungsmangels, der als verspätet vorgebracht anzusehen war, von Amis wegen aufzugreifen, kann man im vorliegenden Fall tatsächlich zögern, eine strenge Anwendung von Artikel 42 der Verfahrensordnung zu erwägen, und es statt dessen für vertretbar halten, das sich auf die Beschränkung der Exportmöglichkeiten beziehende Vorbringen nicht als unzulässig anzusehen.
2.
Folgt man dem, so zeigt sich allerdings recht schnell, daß auch diese Rüge nicht geeignet ist, der Klage zum Erfolg zu verhelfen.
a)
Dazu kann zunächst einmal auf das Urteil der Rechtssache 276/80 (
18
) verwiesen werden, in dem das Problem auch schon zur Debatte stand. Es wurde dort bewältigt mit der Begründung, die Kommission sei bereit gewesen, für Unternehmen auf die Vorschrift des Artikels 14 der Entscheidung Nr. 2794/80 zurückzugreifen, die durch die Quotenregelung in ihren Exportmöglichkeiten behindert wurden, sowie mit dem Hinweis darauf, die Klägerin habe nicht bewiesen, daß sie durch die Quotenregelung ausländische Märkte verloren habe.
Im gegenwärtigen Verfahren hat die Kommission abermals erklärt, sie habe im zweiten Quartal 1981 wie auch schon früher darauf aufmerksam gemacht, am Export besonders interessierte Unternehmen könnten aufgrund von Artikel 14 der Entscheidung Nr. 2794/80 eine höhere Produktionsquote erhalten. Wir haben auch gehört, die Klägerin habe einen dahin gehenden Antrag — weil sie ihn für aussichtslos gehalten habe — für das zweite Quartal 1981 nicht gestellt und der von ihr auf Artikel 14 gestützte, sich auf das erste Quartal 1981 beziehende Antrag sei deswegen nicht erfolgreich gewesen, weil er sich allein auf das Problem der Kapazitätsauslastung berufen habe. Da die Klägerin überdies auch im gegenwärtigen Verfahren nicht aufgezeigt hat, sie sei in ihrer Exporttätigkeit effektiv behindert worden (darauf, nämlich auf das Problem, ob sie Exportaufträge habe ablehnen müssen, bezog sich — wie Sie sich erinnern — eine ausdrückliche Frage in der mundlichen Verhandlung), kann jetzt tatsächlich nicht anders entschieden werden als im Urteil der Rechtssache 276/80.
b)
Soweit die Klägerin im vorliegenden Fall darüber hinaus bemängelt, die Kommission habe nicht begründet, weshalb ihr eine Einbeziehung aller Exporte in die Entscheidung Nr. 2794/80 notwendig erschien, kann dem ebenso leicht mit zwei zusätzlichen Überlegungen begegnet werden.
Wichtig ist einmal, daß der Entscheidungsbegründung deutlich entnommen werden kann, es sei, weil überall ein Nachfragerückgang festzustellen sei, von einer weltweiten Krise zu sprechen. Damit ist klargemacht, daß Rückwirkungen der Quotenregelung auf die Ausfuhrmöglichkeiten an sich durchaus gerechtfertigt sein können. Klar ist zum anderen aber vor allem, daß es systemimmanent ist, daß ein Quotensystem für die Produktion, wie hier angewandt, sich auch auf die Ausfuhrmöglichkeiten auswirkt und daß bestehenden Ausfuhrmöglichkeiten dann nur im Einzelfall über eine Sonderbestimmung wie Artikel 14 der Entscheidung Rechnung getragen werden kann. Damit ist mit der Begründung der Quotenregelung automatisch auch eine genügende Begründung ihrer möglichen Auswirkungen auf die Ausfuhr gegeben.
3.
Danach steht fest, daß auch das neue, in der Erwiderung enthaltene Vorbringen für das klägerische Anliegen offensichtlich nicht hilfreich ist.
V — Ergebnis
Es bleibt mir nur noch zusammenzufassen: Nach meiner Ansicht muß die von der Firma Klöckner eingereichte Klage als unbegründet abgewiesen werden, und es ist demzufolge auch auszusprechen, daß die Klägerin die Kosten des Verfahrens zu tragen hat.
(
1
)	Alpha Steel Ltd./Kommission, Urteil vom 3. März 1982, noch unveröffentlicht.
(
2
)	SpA Metallurgica Rumi/Kommission, Urteil vom 16. Februar 1982, noch unveröffentlicht.
(
3
)	Halyvourgiki Inc. und Helleniki Halyvourgia SA, Urteil vom 16. Februar 1982, noch unveröffentlicht.
(
4
)	Lemmertz-Werke GmbH/Hohe Behörde der EGKS, Urteil vom 13. Juli 1965, Slg. 1965, 893, 919.
(
5
)	Krupp Stahl AG/Kommission, Urteil vom 28. Oktober 1981, noch unveröffentlicht; SpA Metallurgica Rumi/Kommission, Urteil vom 16. Februar 1982, noch unveröffentlicht.
(
6
)	Société des Charbonnages de Beeringen und andere/ Hohe Behörde, Urteil vom 29. November 1956, Slg. 1955-1956,331,365.
(
7
)	I. Nold KG, Kohlen- und Baustoffgroßhandlung/ Hohe Behörde, Urteil vom 20. März 1959, Slg. 1958-1959,89,114.
(
8
)	Compagnie des hauts fourneaux et fonderies de Givors und andere/Hohe Behörde, Urteil vom 10. Mai 1960, Slg. 1960, 513, 541.
(
9
)	Société Fives Lille Caii und andere/Hohe Behörde, Urteil vom 15. Dezember 1961, Slg. 1961, 611, 645.
(
10
)	Klöckner-Werke AG und Hoesch AG/Hohe Behörde, Urteil vom 13. Juli 1962, Slg. 1962, 653, 695.
(
11
)	Hans-Otto Wagner GmbH Agrarhandel KG/KOmmission, Urteil vom 12. Dezember 1979, Slg. 1979, 3657, 3670.
(
12
)	Regierung der Italienischen Republik/Hohe Behörde, Urteil vom 21. Dezember 1954, Slg. 1954-1955, 79, 107.
(
13
)	Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse/Hohe Behörde, Urteil vom 13. Juni 1958, Slg. 1958, 133, 150.
(
14
)	Louis Worms/Hohe Behörde, Urteil vom 12. Juli 1962, Slg. 1962, 395, 416.
(
15
)	Anton Durbeck/Kommission, Urteil vom 1. April 1982, noch unveröffentlicht.
(
16
)	„Geitling“ Ruhrkohlen-Verkaufsgesellschaft mbH/Hohe Behörde, Urteil vom 20. März 1957, Slg. 1957, 9, 40.
(
17
)	Regierung der Bundesrepublik Deutschland/Hohe Behörde, Urteil vom 10. Mai 1960, Slg. 1960, 481, 508.
(
18
)	Ferriera Padana SpA/Kómmission, Urteil vom 16. Februar 1982, noch unveröffendicht.