62000CC0404_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1.
In deze zaak verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje, door niet binnen de gestelde termijn de nodige maatregelen te nemen tot uitvoering van de beschikking van de Commissie van 26 oktober 1999 betreffende de steunregeling die Spanje heeft toegepast ten gunste van de openbare scheepswerven(2) (hierna:
"beschikking van 1999"
), waarin bepaalde steunmaatregelen onrechtmatig en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden verklaard, de op hem rustende verplichtingen ingevolge artikel 249, vierde alinea, EG en de artikelen 2 en 3 van genoemde beschikking niet is nagekomen.
I ─ Feiten en procedure
2.
De feiten die aan deze zaak ten grondslag liggen heb ik uitvoerig weergegeven in de punten 2 tot en met 12 van mijn conclusie van 11 oktober 2001 in de zaak Spanje tegen Commissie, C-36/00, waarnaar ik ter wille van de beknoptheid verwijs.
3.
Nadat de Commissie tot het oordeel was gekomen dat het Koninkrijk Spanje ten onrechte bijzondere fiscale herstructureringssteun aan de openbare scheepswerven had toegekend, heeft zij de beschikking van 1999 genomen. Het dispositief van deze beschikking luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
"Artikel 1
De staatssteun ten bedrage van 110 892 743,38 EUR (18,451 miljard ESP) die Spanje aan zijn openbare scheepswerven heeft toegekend, is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Artikel 2
1.
Spanje treft de noodzakelijke maatregelen om de in artikel 1 bedoelde steun terug te vorderen van de begunstigde onderneming.
2.
De terugvordering geschiedt overeenkomstig de procedures van het nationale recht. Het terug te vorderen bedrag dient te worden vermeerderd met rente voor de periode vanaf de datum waarop de steun ter beschikking van de ontvanger is gesteld tot de datum van terugbetaling daarvan. Deze rente wordt berekend op basis van het referentiepercentage dat wordt gebruikt voor de berekening van het subsidie-equivalent van regionale steun.
Artikel 3
Spanje deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking mee welke maatregelen het heeft genomen om hieraan te voldoen.
"
4.
De beschikking van 1999 is bij brief van 2 december 1999 aan de Spaanse regering betekend. Bij brief van 31 januari 2000 heeft de Spaanse regering de ontvangst van de beschikking bevestigd. Daarin meldde zij voorts dat zij in overleg was getreden met de Abogacía del Estado (de staatsadvocatuur) en het Ministerie van Economie en Financiën teneinde de terugbetaling van de onverenigbaar verklaarde steun te bewerkstelligen. Ten slotte kondigde zij aan een beroep tot nietigverklaring in te stellen tegen de beschikking van 1999. Dat beroep ligt ten grondslag aan de hierboven genoemde zaak C-36/00.
5.
Bij brief van 24 maart 2000 heeft de Commissie de Spaanse regering verzocht haar mede te delen welke maatregelen ter uitvoering van de beschikking van 1999 waren genomen. Bij brief van 25 april 2000 heeft de Spaanse regering geantwoord dat de Abogacía del Estado inmiddels zijn rapport had ingebracht en dat zij nog wachtte op de rapporten die zij van het Ministerie van Economie en Financiën en van de Raad van State had gevraagd.
6.
Bij brief van 23 mei 2000 heeft de Commissie opnieuw aan de Spaanse regering om opheldering verzocht over de inmiddels ter uitvoering van de beschikking van 1999 genomen stappen. In haar reactie van 14 juni 2000 beperkte de Spaanse regering zich tot het vragen van een nieuwe termijn voor de kennisgeving van de tenuitvoerlegging van de beschikking. Zij rechtvaardigde dit uitstel met een beroep op de toen
"recente herstructurering van de overheidsdienst"
. Bij brief van 22 juni 2000 heeft de Commissie geweigerd op dat verzoek in te gaan. Zij heeft vervolgens bij verzoekschrift van 25 oktober 2000, ingeschreven ter griffie op 7 december 2000, het Koninkrijk Spanje voor het Hof gedaagd.
II ─ Beoordeling
7.
De argumenten waarmee de Commissie haar verzoek onderbouwt zijn summier. Zij stelt vast dat de Spaanse regering wel een begin heeft gemaakt met de uitvoering van de beschikking van 1999, door daarover een advies te vragen aan het Ministerie van Economie en Financiën en aan de Abogacía del Estado, maar dat zij daarna geen verdere stappen heeft ondernomen om de terugvordering van de opgelegde steun te effectueren, niet vóór de brief die de Commissie op 22 juni 2000 aan haar gericht heeft, noch daarna.
8.
De Commissie is van oordeel dat in het licht van de daarop betrekking hebbende jurisprudentie van het Hof, de Spaanse regering zich niet kan beroepen op een
"volstrekte onmogelijkheid tot uitvoering van de beschikking"
. De reden die zij in haar brief van 25 april 2000 heeft gegeven, namelijk dat er juridische onzekerheid bestond over de aftrekbaarheid van de belastingen die waren betaald over de bedragen die de betrokken scheepswerven volgens de beschikking van 1999 moesten terugstorten, zou volgens de Commissie geen volstrekte onmogelijkheid tot uitvoering opleveren. Immers niets staat eraan in de weg die bedragen terug te vorderen, gecorrigeerd over de daarover betaalde belastingen, met het voorbehoud dat in het licht van het daarover nog uit te brengen advies van de Raad van State, die correctie alsnog ongedaan zou kunnen worden gemaakt.
9.
Evenmin acht de Commissie de herstructurering van de overheidsadministratie een valide argument om de terugvordering van de ten onrechte genoten steun uit te stellen. Organisatorische veranderingen leveren als zodanig geen
"volstrekte onmogelijkheid"
in de zin van
's Hofs jurisprudentie op. In haar brief van 14 juni 2000 laat de Spaanse regering zelfs na te adstrueren hoe de terugvordering door die herstructurering zou kunnen worden vertraagd.
10.
De Commissie merkt ten slotte op, dat de Spaanse regering onweerlegbaar nog geen uitvoeringsmaatregelen had getroffen op het moment dat de beschikking van 1999 uitgevoerd had moeten zijn, dat wil zeggen twee maanden na haar betekening op 2 december 1999 aan de Spaanse regering. Evenmin heeft deze regering de beschikking uitgevoerd binnen de aanvullende termijn van 20 werkdagen, die de Commissie haar bij brief van 24 maart 2000 had toegestaan.
11.
De Spaanse regering voert twee argumenten aan die haars inziens pleiten voor afwijzing van het verzoek van de Commissie.
12.
In de eerste plaats is zij van opvatting dat de Commissie geen redelijke termijn heeft laten verlopen alvorens tot de vaststelling te komen, met alle daaruit voortvloeiende consequenties, dat Spanje haar verplichting tot uitvoering van de beschikking van 1999 niet zou zijn nagekomen. Zij verwijst daartoe naar het optreden van de Commissie tegen Italië in de gevallen die aanleiding hebben gegeven tot de arresten van het Hof van 4 april 1995, Commissie/Italië (C-350/93, Jurispr. blz. I-699), en van 29 januari 1998, Commissie/Italië (C-280/95, Jurispr. blz. I-259). In die gevallen waren er respectievelijk vier en twee jaar verlopen na de betekening van de desbetreffende beschikkingen, waarbij terugvordering van onwettig verleende steun werd gelast.
13.
In de onderhavige zaak daarentegen heeft de Commissie slechts enkele maanden laten verlopen alvorens een beroep wegens nalaten aan te spannen. Deze ongelijkheid in behandeling is, naar het oordeel van de Spaanse regering des te flagranter, omdat de Commissie ─ anders dan in het geval dat ter grondslag ligt aan de zaak C-280/95 ─ vooraf, gedurende het verloop van de steunverleningsgarantie, geen enkele waarschuwing had gegeven dat zij de bijzondere fiscale steun, die zij in de beschikking van 1999 onwettig acht, op bezwaren zou stuiten. Pas nadat de hele steunverleningsoperatie en de daarmee corresponderende herstructurering van de werven waren afgerond, zou zij met haar bezwaren zijn gekomen. De Spaanse regering verwijst hier naar haar argumentatie in de zaak C-36/00. Zij concludeert dat de Commissie het onderhavige beroep wegens nalaten op een ongebruikelijk onredelijk korte termijn heeft ingediend. De Spaanse autoriteiten zouden zelfs niet de tijd zijn gegund om de nodige juridische adviezen over de uitvoering van de beschikking in te winnen, noch om de sociale consequenties daarvan te waarderen.
14.
In de tweede plaats bestrijdt de Spaanse regering dat zij op het moment van de indiening van het verzoekschrift in gebreke zou zijn, omdat zij alle maatregelen had genomen om de beschikking overeenkomstig het nationale recht uit te voeren. Zij licht dit argument toe met de stelling dat het rechtskarakter van de terug te vorderen steun naar nationaal recht niet duidelijk was. Daaromtrent diende eerst het Ministerie van Economie en Financiën te adviseren. Vervolgens diende te worden uitgemaakt of de te veel betaalde steun via een bestuursrechtelijke procedure, dan wel via een privaatrechtelijke procedure moest worden teruggevorderd. Over deze laatste vraag diende volgens het rapport van de Abogacía del Estado de Raad van State om advies te worden gevraagd. Hierover heeft de Spaanse regering de Commissie bij haar brief van 25 april 2000 ingelicht. Deze heeft niet gereageerd op de door de Spaanse autoriteiten uitgesproken wenselijkheid om de juiste procedures via het nationale recht te volgen, doch zich ertoe beperkt aan Spanje een extra termijn van 20 dagen te verlenen alvorens een beroep wegens niet-nakoming aan te spannen.
15.
Bij de beoordeling van dit verzoek van de Commissie wil ik mij uitsluitend tot het object ervan beperken, namelijk dat de Spaanse regering heeft nagelaten de beschikking van 1999 uit te voeren door niet, of niet tijdig, de nodige maatregelen te nemen tot terugvordering van de ten onrechte aan de betrokken scheepswerven uitgekeerde steun. De vragen die samenhangen met het door de Spaanse regering ingestelde beroep tot nietigverklaring van de beschikking van 1999 in de zaak C-36/00 laat ik hier uitdrukkelijk buiten beschouwing. Daarvoor verwijs ik naar mijn conclusie van 11 oktober 2001 in bovenvermelde zaak.
16.
Preliminair merk ik nog op dat het beroep tot nietigverklaring in de zaak C-36/00 volgens artikel 242 EG geen schorsende werking heeft. Weliswaar kan het Hof ingevolge dat artikel, indien het van oordeel is dat de omstandigheden zulks vereisen, opschorting van de uitvoering van de bestreden handeling gelasten. Noch in de zaak C-36/00, noch in de onderhavige zaak heeft het Koninkrijk Spanje echter een daarop betrekking hebbend verzoek gedaan. Bijgevolg moet worden aangenomen dat de beschikking van 1999 in al haar elementen voor Spanje bindend is.
17.
Het opleggen van de verplichting tot terugvordering van onwettig verleende steun beoogt, naar het Hof en het Gerecht van eerste aanleg in een bestendige rechtspraak hebben uitgemaakt, het herstel van de toestand die vóór de uitkering van onwettig verleende steun bestond. In meer economische termen vervat, betekent dit dat de vervalsing van de concurrentieverhoudingen ongedaan wordt die door de onwettige overheidsinterventie was teweeggebracht. Dit belang ligt mede ten grondslag aan de strikte eisen die het Hof aan de nalevingsplicht van de lidstaten stelt bij de hun opgedragen terugvordering van ten onrechte toegekende steun. Slechts de
"volstrekte onmogelijkheid"
om de beschikking naar behoren uit te voeren wordt door het Hof als verweer aanvaard.(3)
18.
Onder het naar behoren uitvoeren valt ook het tijdig uitvoeren van de beschikking. De termijn waarop het herstel van de vervalste concurrentieverhoudingen plaatsvindt, is bepaald niet zonder economisch belang. Zeker in gevoelige markten kunnen ondernemingen die profiteren van onwettig verleende staatssteun de concurrentieverhoudingen dusdanig vervalsen dat de concurrentiestructuur blijvend word aangetast. Daarom dient de juridische verplichting om de voorgeschreven termijnen bij de terugvordering van ten onrechte verleende steun te respecteren ook het door artikel 87 EG beschermde rechtsbelang: een niet vervalste mededinging op de gemeenschappelijke markt. Ik leid hieruit af dat de hoge eisen die het Hof stelt aan de rechtvaardiging van het niet, of het niet naar behoren, nakomen van de terugvorderingsplicht, ook gelden voor het niet tijdig nakomen van die verplichting. Ook daarvoor geldt de maatstaf van
"volstrekte onmogelijkheid"
.
19.
Getoetst aan deze maatstaf, faalt het eerste verweer van de Spaanse regering, namelijk dat de Commissie in vergelijking met haar optreden in andere gevallen in deze zaak ongebruikelijk en onredelijk snel is geweest met het aanspannen van een beroep wegens nalaten. Een dergelijk verweer leent zich naar zijn inhoud niet ertoe om aan te tonen dat de tijdige uitvoering van de beschikking van 1999 zou afstuiten op een
"volstrekte onmogelijkheid"
. Daarom alleen al faalt het.
20.
Ten overvloede voeg ik hieraan nog het volgende toe. Ingevolge artikel 88, lid 2, tweede alinea, EG kan de Commissie zich rechtstreeks tot het Hof wenden, indien een lidstaat een tot hem gericht besluit niet binnen de gestelde termijn nakomt. Niets in deze bepaling verzet zich ertegen dat de Commissie de in haar beschikking, waarbij zij de lidstaten tot terugvordering van onwettig verleende steun verplicht, gestelde uitvoeringstermijnen strikt bewaakt. Naar ik hierboven in punt 18 stelde, kunnen er klemmende argumenten zijn die pleiten voor zo een strikte bewaking. Voorts kan naar vaste rechtspraak van het Hof aan de omstandigheid dat de Commissie aan in andere gevallen een langere periode van in gebreke zijn heeft
"toegestaan"
nimmer de eigen nalatigheid rechtvaardigen.(4)
21.
Ten slotte brengt de Spaanse regering ter staving van dit verweer nog argumenten naar voren, ontleend aan het handelen of nalaten van de Commissie bij haar controle op de uitvoering van de herstructurering van de Spaanse publieke scheepswerven en op de publieke financiering daarvan. Deze argumenten zijn in de zaak C-36/00 aangevoerd om de geldigheid van de beschikking van 1999 aan te vechten. In deze zaak, waar het gaat om de naleving van die beschikking, kunnen zij niet dienen om de nalatigheid van de Spaanse regering te rechtvaardigen.
22.
In haar tweede verweer beroept de Spaanse regering zich in essentie op het argument dat een zorgvuldige uitvoering van de beschikking, gelet op de juridische onzekerheden en complicaties die in het nationale recht aan de terugvordering van de ten onrechte verleende steun waren verbonden, niet mogelijk zou zijn geweest binnen de gestelde termijn van twee maanden. Zij verwijst ter adstructie van deze stelling naar de noodzaak om daaromtrent eerst de adviezen van het Ministerie van Economie en Financiën, de Abogacía del Estado en de Raad van State in te winnen.
23.
Ook dit verweer is, zo komt het mij voor, ongegrond.
24.
Het Hof heeft systematisch het beroep op de beweerde volstrekte onmogelijkheid verworpen, indien de betrokken lidstaten zich beperkten tot het meedelen aan de Commissie van de politieke en juridische zwarigheden die de tenuitvoerlegging van de beschikking meebracht, zonder dat zij enige concrete stap, van welke inhoud dan ook, hadden genomen bij de betrokken ondernemingen teneinde de steun terug te krijgen, en zonder ook enig voorstel aan de Commissie te doen over een aanpak waarmee de gerezen problemen zouden kunnen worden opgelost. Bijgevolg kan het beroep op een volstrekte onmogelijkheid tot tijdige tenuitvoerlegging niet berusten op louter veronderstelde problemen. Het dient, integendeel, te worden gestaafd met de aantoonbare mislukking van te goeder trouw uitgevoerde pogingen tot terugverkrijging van de steun, een en ander in nauwe samenwerking met de Commissie, overeenkomstig artikel 10 EG, om de mogelijke obstakels te overwinnen.
25.
Aan deze hoge eisen, die advocaat-generaal Fennely in zijn conclusie in de zaak C-280/95 uit
's Hofs jurisprudentie heeft samengevat, zal het tweede verweer van de Spaanse regering in deze zaak moeten worden getoetst.(5)
26.
Uit de sinds 2 december 1999 tussen de Spaanse regering en de Commissie gewisselde brieven, blijkt niet meer dan dat de Spaanse regering zich heeft beperkt tot het vragen van adviezen aan een drietal instanties over mogelijke juridische problemen, die zich bij de tenuitvoerlegging van de beschikking zouden kunnen voordoen. Met het oog daarop heeft zij, nadat de termijn voor de tenuitvoerlegging op 2 februari 2000 al ruimschoots verstreken was, bij brieven van 25 april 2000 en 14 juni 2000, tot tweemaal toe om uitstel gevraagd.
27.
Uit de brieven van de Spaanse regering blijkt niets van enige concrete poging die zij bij de betrokken publieke werven, of bij de publieke holding waaronder zij vielen, heeft ondernomen om de onwettige steun buiten rechte terug te vragen. Gelet op de omstandigheid dat de betrokken werven staatsondernemingen zijn die in het verband van een publieke holding opereren, zou zo'n stap voor de hand hebben gelegen. Evenmin blijkt uit deze correspondentie iets van een aan de dag gelegde voortvarendheid bij het vragen van de adviezen, bijvoorbeeld door aan de adviesaanvragen een spoedeisend karakter te verlenen of daaraan een termijn te stellen.
28.
Het beroep van de Spaanse regering, ruim een halfjaar na de betekening van de beschikking op 2 december 1999, op de vertraging die aan een administratieve reorganisatie zou zijn te wijten, wekt ook niet de indruk van grote voortvarendheid. Kan een gewone winkelier zijn winkel sluiten
"wegens verbouwing"
, de publieke administratie zal haar publieke verplichtingen bij interne reorganisaties steeds moeten blijven nakomen. Dat geldt ook voor de publieke verplichtingen die voor de nationale administratie uit het gemeenschapsrecht voortvloeien.
29.
Op grond hiervan moet reeds worden geconcludeerd dat ook dit verweer van de Spaanse regering niet houdbaar is en dat het verzoek van de Commissie tot vaststelling van haar nalatigheid bij de tenuitvoerlegging van de beschikking van 1999 gegrond is.
30.
Ik merk ten overvloede nog op dat uit het dossier niet blijkt van enige nadere stap die de Spaanse regering tot uitvoering van de beschikking heeft ondernomen, voordat de Commissie bij verzoekschrift van 25 oktober 2000 het onderhavige beroep heeft ingediend. Het verweer dat de Spaanse regering voert, bestaat uit een opsomming van de juridische problemen en complicaties die de tenuitvoerlegging van de beschikking naar Spaans recht zou meebrengen. Van enige demarche in of buiten rechte jegens de betrokken ondernemingen blijkt daarin echter niet. Evenmin blijkt daaruit dat de Spaanse regering na juni 2000 enige poging heeft ondernomen om in overleg en samenwerking met de Commissie te komen tot een aanvaardbare oplossing voor de feitelijke ongedaanmaking van het concurrentievoordeel dat de betrokken werven door de onwettig verklaarde steun nog steeds genieten.
31.
In haar verzoekschrift verzoekt de Commissie nog om Spanje in de kosten te veroordelen. Aangezien het beroep van de Commissie gegrond is, bestaat er reden om, overeenkomstig artikel 69 van het Reglement voor de procesvoering, dit verzoek in te willigen.
III ─ Conclusie
Op de hierboven weergegeven gronden, stel ik het Hof voor te verklaren dat:
1)
door niet binnen de voorgeschreven termijn de nodige maatregelen te nemen tot uitvoering van de beschikking van de Commissie van 26 oktober 1999, waarbij bepaalde steunmaatregelen aan de groep van Spaanse publieke scheepswerven onwettig en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt zijn verklaard, het Koninkrijk Spanje heeft nagelaten te voldoen aan de verplichtingen die ingevolge artikel 249, vierde alinea, EG en de artikelen 2 en 3 van genoemde beschikking op hem rusten;
2)
het Koninkrijk Spanje in de kosten wordt veroordeeld.
(1) .
(2)
PB 2000, L 37, blz. 22.
(3)
Arresten van 15 januari 1986, Commissie/België (52/84, Jurispr. blz. 89, punt 14); 2 februari 1989, Commissie/Duitsland (94/87, Jurispr. blz. 175, punt 8); 10 juni 1993, Commissie/Griekenland (C-183/91, Jurispr. blz. I-3131, punt 10), en 29 januari 1998, Commissie/Italië (C-280/95, aangehaald in punt 12 van deze conclusie, punt 13).
(4)
Reeds in arrest van 26 februari 1976, Commissie/Italië (52/75, Jurispr. blz. 277), nadien herhaald in o.m. arrest van 14 februari 1984, Commissie/Duitsland (325/82, Jurispr. blz. 777).
(5)
In punt 13 van de conclusie bij het hierboven in punt 12 van deze conclusie aangehaalde arrest.