61984C0236
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
JEAN MISCHO
apresentadas em 11 de Março de 1986 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
A questão prejudicial que foi submetida ao Tribunal pelo Finanzgericht Düsseldorf diz respeito à legalidade da fixação de montantes compensatórios monetários (MCM) na importação, efectuada no âmbito de um contingente pautal comunitário, de carne de bovino fresca, refrigerada ou congelada, abrangida pelas subposições pautais 02.01 A II a) 4 bb) e 02.01 A II b) 4 bb) da pauta aduaneira comum (pac).
I — O enquadramento regulamentar e os factos
Dado que este caso envolve numerosos regulamentos comunitários, parece-me necessário proceder a uma breve descrição da legislação aplicável. Para tanto, no sentido de facilitar a compreensão e a apresentação, permitir-me-ei estabelecer uma distinção entre os textos respeitantes à regulamentação dos contingentes (A) e os que regulam a aplicação do sistema dos MCM (B).
A — Regulamentação dos contingentes
A Comunidade comprometeu-se, no âmbito do GATT, em diferentes datas, a abrir três contingentes pautais relativos à carne de bovino.
Estes contingentes tinham em comum os dois elementos seguintes:
—
não se cobrar o direito nivelador aplicável por força da organização comum do mercado no sector da carne de bovino;
—
aplicar-se um direito aduaneiro de 20 % (idêntico ao direito autónomo da pauta aduaneira comum), consolidado no âmbito do GATT.
As outras características destes contingentes eram as seguintes:
1)
o primeiro contingente dizia respeito à came de bovino congelada, da subposição pautal 02.01 A II b) da pac, com o volume total, expresso em carne desossada, de 50000 toneladas. Foi aberto para o ano de 1982 pelo Regulamento n.° 136/82 do Conselho, de 19 de Janeiro de 1982 (JO 1982, L 17, p. 1); este contingente foi repartido entre os Estados-membros;
2)
o segundo contingente foi aberto para a carne de búfalo congelada, da subposição 02.01 A II b) 4 bb) da pac, com o volume total de 2250 toneladas. Foi aberto para o ano de 1981 pelo Regulamento n.° 218/81 do Conselho, de 20 de Janeiro de 1981 (JO 1981, L 38, p. 2), e prorrogado para o ano seguinte pelo Regulamento n.° 3716/81 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1981 (JO 1981, L 373, p. 2).
3)
o terceiro contingente respeitava às carites de bovino de elevada qualidade, frescas, refrigeradas ou congeladas, das subposições 02.01 A II a) e 02.01 A II b) da pac, com o volume total de 21000 toneladas. Foi aberto para o ano de 1981 pelo Regulamento n.° 217/81 do Conselho, de 20 de Janeiro de 1981 (JO 1981, L 38, p. 1), e prorrogado para o ano de 1982 pelo Regulamento n.° 3715/81 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1981 (JO 1981, L 373, p. 1). O volume em questão desta carne de elevada qualidade, habitualmente designada por «Hilton beef», não foi repartido entre os Estados-membros.
Com vista a assegurar, em especial, o acesso igual e contínuo de todos os operadores interessados da Comunidade ao referido contingente e a aplicação, sem interrupção, da taxa prevista a todas as importações dos produtos atrás mencionados em todos os Estados-membros até ao esgotamento do volume do contingente, a suspensão total do direito nivelador na importação ficou condicionada à apresentação, no momento da sua colocação em livre prática, de um certificado de autenticidade ou, para uma determinada categoria de carne, de um certificado de importação.
As disposições relativas a estes dois últimos contingentes constam do Regulamento n.° 263/81 da Comissão, de 21 de Janeiro de 1981 (JO 1981, L 27, p. 52), prorrogado para o ano de 1982 pelo Regulamento n.° 3751/81 da Comissão, de 22 de Dezembro de 1981 (JO 1981, L 374, p. 14).
B — Regulamentação relativa à aplicação dos MCM
O Regulamento n.° 2140/79 da Comissão, de 28 de Setembro de 1979, que fixa os montantes compensatórios monetários, bem como alguns coeficientes e taxas necessários à sua aplicação (JO 1979, L 247, p. 1), com as alterações introduzidas pelo Regulamento n. ° 2979/79 da Comissão, de 27 de Dezembro de 1979 (JO 1979, L 336, p. 57), prevê, na nota de pé-de-página 2 da parte 3 (sector da carne de bovino) do seu anexo I, uma excepção para os produtos da subposição pautal 02.01 A II b). Esta nota de pé--de-página, com efeito, dispõe que o MCM previsto para o sector da carne de bovino em geral não é aplicável:
«—
até ao limite de 50000 toneladas de carne desossada do contingente pautal anual a conceder pelas autoridades competentes das Comunidades Europeias para a carne de bovino congelada;
—
até ao limite de 2250 toneladas de carne desossada do contingente pautal anual a conceder pelas autoridades competentes das Comunidades Europeias para a carne de búfalo congelada».
Assinale-se que, nos considerandos do seu regulamento, a Comissão entendeu que convinha preceituar a inaplicabilidade dos MCM às importações efectuadas no âmbito destes contingentes, «atendendo ao carácter específico destas operações comerciais».
A inaplicabilidade dos MCM a estes contingentes foi prorrogada, a partir de 1 de Março de 1982, pelo Regulamento n.° 481/82 da Comissão, de 26 de Fevereiro de 1982, que alterou os montantes compensatórios monetários (JO 1982, L 57, p. l').
Em suma, portanto, os MCM não são aplicáveis aos contingentes abertos pelos regulamentos do Conselho n.os 3716/81 (2250 toneladas de carne de búfalo congelada) e 136/82 (50000 toneladas de carne de bovino congelada).
Pelo contrário, por força do mesmo Regulamento n.° 481/82, que actualizou os MCM na sequência das alterações das taxas centrais verificadas nessa época, as importações de carne de bovino, excepto as acima referidas, ficaram sujeitas à cobrança de MCM.
C — Os factos
Os factos que deram lugar ao presente processo são os seguintes.
Em Abril de 1982, a recorrente, Malt GmbH, importou para a Alemanha, no âmbito do contingente pautal comunitário de 21000 toneladas, carne de bovino de excelente qualidade, designada por «Hilton beef», abrangida pelas subposições 02.01 A II a) e b) da pac, a saber, carne fresca proveniente da Argentina e carne congelada proveniente dos Estados Unidos. Por estas importações, além dos direitos aduaneiros e do imposto sobre o volume de negocios na importação, pagou MCM no valor de 210874,64 DM, fixados com base no mencionado Regulamento n.° 481/82 da Comissão.
A recorrente apresentou uma reclamação contra a cobrança destes MCM, invocando que se tratava de uma discriminação relativamente ao tratamento de que beneficiavam as importações efectuadas no âmbito dos outros dois contingentes acima referidos.
Dado que esta reclamação foi indeferida pelo recorrido, Hauptzollamt Düsseldorf, por infundada, a recorrente interpôs um recurso contra a cobrança dos MCM junto do tribunal competente em materia fiscal de Düsseldorf.
O Finanzgericht Düsseldorf, considerando que a interpretação do Regulamento n.° 481/82 da Comissão suscitava dúvidas e que a resolução do litígio dependia desta interpretação, submeteu ao Tribunal a seguinte questão:
«É ilegal a fixação de um montante compensatório monetário para as carnes de bovino abrangidas pela subposição pautal 02.01 A II a) 4 bb) da pac, nos termos do Regulamento (CEE) n.° 481/82, de 26 de Fevereiro de 1982, na medida em que dá origem à cobrança de montantes compensatórios monetários na importação de carne de bovino fresca, refrigerada ou congelada, efectuada no âmbito de um contingente pautal [Regulamento (CEE) n.° 3715/81]?»
Na questão que colocou, o tribunal de reenvio apenas se refere à subposição pautal 02.01 A II a) 4 bb) (carne de bovino fresca ou refrigerada). No entanto, resulta claramente do contexto, e até dos próprios termos da questão, que a carne congelada, abrangida pela subposição 02.01 A II b) 4 bb) é igualmente visada.
Assinalo ainda que a recorrente no processo principal tinha pedido, a título subsidiário, que os MCM cobrados fossem reduzidos no mesmo montante em que teria sido reduzido o direito nivelador na importação, caso tivesse sido cobrado, devido à aplicação do coeficiente monetário. Na sua decisão de reenvio, o Finanzgericht Düsseldorf indicou claramente que não pretendia obter do Tribunal uma decisão sobre esta questão, razão pela qual não a incluiu na questão prejudicial. Logo, não me debruçarei sobre ela nestas conclusões.
II — A questão da validade do Regulamento n.° 481/82 da Comissão
Os citados regulamentos da Comissão relativos aos MCM basearam-se particularmente no Regulamento n. ° 974/71 do Conselho, de 12 de Maio de 1971, relativo a certas medidas de política de conjuntura a tomar no sector agrícola, no seguimento do alargamento temporário das margens de flutuação das moedas de certos Estados-membros (JO 1971, L 106, p. 1), que é o regulamento de base do próprio sistema dos MCM.
Por conseguinte, é à luz do Regulamento n.° 974/71 do Conselho que se deve apreciar a legalidade do Regulamento n.° 481/82 da Comissão e, em especial, do seu artigo 1.°, n.° 1, que remete para o anexo I, em cuja parte 3 são fixados os MCM aplicáveis para o sector da carne de bovino.
A recorrente entende que este artigo é ilegal, na medida em que também prevê a aplicação do MCM no respeitante ao contingente de 21000 toneladas, dado que não estariam preenchidas, no caso vertente, as condições de aplicação dos MCM estabelecidas no Regulamento n.° 974/71 do Conselho e definidas na jurisprudência do Tribunal.
Tais condições de aplicação, segundo a recorrente, são três:
a)
a existência de uma perturbação ou de uma ameaça de perturbação no comércio intracomunitário;
b)
o respeito pelo princípio da «estrita necessidade» da cobrança dos MCM, atendendo ao seu carácter provisório;
c)
a proibição de um elemento protector suplementar.
Além da recorrente, apenas a Comissão interveio neste processo. Em seu entender, a validade da fixação de um MCM para a carne de bovino importada pela recorrente não daria lugar a quaisquer dúvidas.
Examinarei, em seguida, o mérito dos argumentos de cada uma das partes, seguindo a ordem dos argumentos invocados pela recorrente.
A — Existência de uma perturbação no comércio intracomunitário
A recorrente sustenta que, nos termos do artigo 1.°, n.° 3, do Regulamento n.° 974/71 do Conselho, alterado pelo Regulamento n.° 2746/72, de 19 de Dezembro de 1972 (JO 1972, L 291, p. 148), «o n.° 1 (ou seja, os MCM) só se aplica na medida em que as medidas monetárias nele referidas provoquem perturbações no comércio de produtos agrícolas».
A recorrente salienta que a Comissão — a qual, como reconheceu o Tribunal de Justiça em numerosos acórdãos, dispõe de um amplo poder de apreciação para avaliar as perturbações ou riscos de perturbações que justifiquem a aplicação de MCM — teria, no caso em apreço, ultrapassado manifestamente os limites deste poder, pelo menos na definição mais restrita que deles fez o Tribunal no acórdão de 15 de Outubro de 1980, no processo 4/79 (ONIC, Recueil 1980, p. 2823). Efectivamente, de acordo com a recorrente, «está excluída uma perturbação ou um risco de perturbação sob qualquer forma concebível de entrave ao regime de intervenção no que respeita à carne de bovino, tendo em conta, particularmente, a tripla restrição quantitativa (contingente comunitário, contingentes bilaterais relativamente aos países fornecedores e contingentes nacionais), o preço e a qualidade do produto, bem como os compradores» (p. 13 das suas observações escritas de 10 de Dezembro de 1984).
No entender da Comissão, a não aplicação dos MCM daria lugar a perturbações no comércio intracomunitário, tanto no que respeita à carne de bovino em geral como especialmente à da qualidade «Hilton beef». Se a importação desta última ficasse isenta da aplicação do sistema dos MCM, seria muito provável, segundo a Comissão, que a totalidade do contingente fosse importada para o Estado-membro com a moeda mais forte. Assim acontecendo, a Comissão não seria obrigada a demonstrar a existência de perturbações concretas ou de um risco de perturbações específico em cada caso deste gênero, uma vez que a jurisprudência do Tribunal lhe autoriza a fixação dos MCM «de forma fixa e genérica para produtos ou grupos de produtos» (acórdão de 9 de Março de 1978, no processo 79/77, Kühlhaus Zentrum/Hauptzollamt Hamburg, Recueil 1978, p. 611).
Uma vez que a recorrente baseia a sua argumentação, em primeiro lugar, no supramencionado acórdão do Tribunal de 15 de Outubro de 1980, no processo 4/79, interpretado no sentido de que limita sensivelmente os poderes de apreciação da Comissão, parece-me importante examinar brevemente os pontos desse acórdão eventualmente susceptíveis de aplicação no caso vertente.
Os pontos deste acórdão mais particularmente invocados pela recorrente em apoio da sua tese são os números 20 e 24. No entender da recorrente (p. 12 das suas observações escritas de 10 de Dezembro de 1984), o Tribunal teria sublinhado o caracter restritivo dos artigos 1.°, n.° 1, a), e 3.° do Regulamento n.° 974/71 do Conselho (n.° 24) e considerado que apenas ocorrerão perturbações nas trocas de produtos se o regime de intervenção previsto para estes produtos for ameaçado (n.° 20).
Ora, uma leitura atenta destes dois números permite demonstrar que esta interpretação do acórdão do Tribunal não é objectiva.
No n.° 20, com efeito, o Tribunal declara que «a criação de montantes compensatórios monetários tem por objectivo corrigir os efeitos das variações de taxas de câmbio instáveis que, num sistema de organização dos mercados de produtos agrícolas baseado nos preços comuns, seriam de molde a provocar perturbações nas trocas de produtos e, em especial, a comprometer o regime de intervenção previsto para estes produtos. A criação dos montantes compensatórios monetários visa, assim, essencialmente, a manutenção do sistema dos preços únicos nas organizações agrícolas de mercado».
Mais do que adoptar, assim, o efeito sobre o regime de intervenção como o critério exclusivo de uma perturbação do comércio, como parece pretender a recorrente, o Tribunal confirma que o elemento determinante, tal como figura no artigo 1.°, n.° 3, do Regulamento n.° 974/71 do Conselho, é efectivamente a perturbação (ou o risco de perturbação) no comercio de produtos agrícolas. O efeito sobre o regime de intervenção não é mais do que uma das expressões possíveis, entre outras, destas perturbações. Também no n.° 24 do acórdão Roquette (29/77, Recueil 1977, p. 1835) o Tribunal declarou «que as perturbações no comércio de produtos agrícolas consistem, frequentemente, em desvios de tráfego».
Todavia, mais adiante, proponho-me igualmente demonstrar que, no caso em apreço, o sistema de preços únicos seria posto em causa se os MCM não fossem cobrados.
No n.° 27 do acórdão 4/79, o Tribunal, por outro lado, confirmou o amplo poder de apreciação que neste domínio é reconhecido à Comissão, «designadamente no que respeita à existência ou à ameaça de perturbações no comércio».
Este amplo poder de apreciação da Comissão tinha sido várias vezes reconhecido pelo Tribunal em acórdãos anteriores, nomeadamente no processo 29/77, atrás citado. Aí se afirma, nos n. os 21 a 23, que:
—
«o artigo 1.°, n.° 3, do Regulamento n.° 974/71 não pode ser interpretado no sentido de obrigar a Comissão a decidir, caso a caso, ou para cada produto separadamente, distinguindo, consoante o país de exportação, se existe um risco de perturbação;
—
a própria letra desta disposição demonstra que, a este propósito, se pode proceder a apreciações de natureza global;
—
em particular, razões imperiosas ligadas à praticabilidade do sistema dos montantes compensatórios permitem tomar em consideração grupos de produtos para avaliar da possibilidade de perturbações no comércio de produtos agrícolas».
Parece-me não existir qualquer dúvida de que a Comissão proceden desta fonna, no que respeita ao sector da carne de bovino. Ao submeter aos MCM, nos diferentes regulamentos sucessivos que os fixam ou modificam, a carne de bovino em geral, a Comissão estava manifestamente convencida de que, devido às variações registadas nas taxas de câmbio, a não aplicação do MCM ocasionaria perturbações no comércio de carne de bovino. Este facto, aliás, não foi posto em causa pela recorrente.
Todavia, considerando que o risco de perturbações no comércio não existe relativamente à carne de búfalo congelada, importada dentro do limite de um contingente pautal comunitário de 2250 toneladas, e à carne de bovino congelada, importada dentro do limite de um contingente pautal comunitário de 50000 toneladas, a Comissão isentou estas importações do pagamento de montantes compensatórios monetários.
Recordo ainda que a Comissão fundamentou expressamente estas excepções ao sublinhar, no segundo considerando do seu Regulamento n.° 2979/79, o «carácter específico destas trocas».
Com efeito, no que respeita à carne de búfalo congelada, trata-se de um contingente muito reduzido que permite a manutenção de importações tradicionais de carne bovina desta categoria na Alemanha. Parece, de facto, que a carne de búfalo, até ao presente, nunca foi importada para outro Es-tado-membro, além da Alemanha. O risco de desvio é, assim, muito limitado.
No que respeita à carne de bovino congelada, trata-se de um contingente repartido entre os Estados-membros, na proporção das suas necessidades. A aplicação de MCM, portanto, já não é necessária para evitar desvios de tráfego, uma vez que as quantidades importadas devem, em princípio, ser consumidas ou transformadas no país de importação.
A recorrente não contestou que, nestes dois casos, não existia o risco de perturbações no comércio.
A situação é diferente, no que respeita à carne de bovino importada pela recorrente, no âmbito do contingente pautal comunitário de 21000 toneladas. Este contingente não apresenta as mesmas características que aqui se apontaram a propósito dos outros dois. Por esta razão, a Comissão estabeleceu para este contingente uma excepção à regra aplicável à carne de bovino em geral. De acordo com a citada jurisprudência do Tribunal, a Comissão não teve de provar expressamente que, no caso em apreço, a não aplicação de montantes compensatórios monetários aos produtos abrangidos provocaria perturbações no comércio. A análise da demonstração feita pela Comissão, em resposta à questão colocada pelo Tribunal no sentido de precisar qual era, concretamente, o risco de perturbações no comércio, no que respeita à carne de alta qualidade importada pela recorrente, também nada pode acrescentar, juridicamente, aos elementos que o Tribunal deverá ponderar na sua deliberação.
No entanto, gostaria de afirmar que esta demonstração da Comissão me parece convincente.
Ainda que, no país de exportação, um «additional price» próximo do montante do direito nivelador suspenso fosse efectivamente cobrado, como afirma a recorrente, a carne em questão chegaria à República Federal da Alemanha a um preço que não seria superior ao preço comunitário, uma vez que o direito nivelador é igual à diferença entre o preço do mercado mundial e o preço comunitário.
Ora, este último é inferior ao preço do mercado alemão. A diferença é exactamente igual ao montante compensatório monetário alemão. A carne que seria importada com isenção do MCM ficaria, portanto, já no mercado alemão, com uma vantagem concorrencial equivalente a este montante. Mas não é isto que nos deve preocupar neste caso, dado que a Comunidade está disposta a assumir este risco num número limitado de situações.
O que provocaria uma perturbação no comércio intracomunitário seria o facto de a carne, uma vez colocada em livre prática na Alemanha (sem pagamento dos MCM), poder ser exportada a qualquer momento para um Estado-membro com preço garantido, expresso em moeda nacional, inferior ao preço comum. Na altura dos factos, era o caso da Bélgica, por exemplo.
O operador económico teria tido direito, nesse caso, ao pagamento do MCM negativo belga, acrescido do MCM positivo alemão (que, no entanto, não teria sido pago à entrada do território alemão). Por conseguinte, teria ficado em condições de reduzir o seu preço de venda na Bélgica para um nível inferior ao preço em vigor neste país para as carnes de qualidade comparável produzidas na Comunidade ou importadas directamente no âmbito do mesmo contingente pautal.
Seriam de esperar, portanto, perturbações no comércio sob a forma de desvios de tráfego, a colocação em causa do sistema de preços comuns e uma prestação financeira por parte do FEOGA, injustificada no plano econômico, mas de modo algum ilegal.
Portanto, é falso afirmar, como faz a recorrente, que «sobretudo o preço e a qualidade quase excluem uma perturbação do mercado».
A recorrente argumenta também que a regulamentação sanitária alemã impediria a importação para a Alemanha de carne originária de país terceiro que tivesse transitado por outro Estado-membro. Ora, está longe de ser certo que esta regulamentação alemã seja compatível com o direito comunitário e, de qualquer forma, o que está aqui em causa são desvios de tráfego através da Alemanha rumo aos países com MCM negativos, e não o contrário.
Em segundo lugar, a Comissão apresentou ao Tribunal um quadro estatístico que prova que, ao longo dos anos de 1982 e 1983, foram efectuadas importações pára outros países, além da República Federal da Alemanha, no âmbito do contingente em questão.
Por conseguinte, pode-se supor que, a partir do momento em que os MCM deixassem de ser cobrados, estas importações transitariam através da Alemanha para obter o «pagamento» injustificado do MCM alemão, atrás descrito. Além disso, a perspectiva de vir a obter o MCM dos países de divisa forte poderia encorajar novas e adicionais importações de «Hilton beef» para os países de moeda fraca, com trânsito pelos países de moeda forte.
Teoricamente, como é evidente, tal tráfego também seria possível no que toca aos produtos importados no âmbito dos outros dois contingentes. Mas, nesses casos, tal não acontece, na prática, devido à repartição do contingente de 50000 toneladas entre os Estados-membros e devido à falta de interesse dos consumidores dos outros Estados-membros pela carne de búfalo, respectivamente. Esta é uma das razões pelas quais os dois tipos de situação não são comparáveis.
A questão de saber se o Conselho não teria agido melhor se tivesse repartido igualmente o contingente de 21000 toneladas entre os Estados-membros e se tivesse sugerido à Comissão que suprimisse a cobrança de MCM é uma questão que se prende com o poder de apreciação do Conselho. Talvez tenha considerado que um contingente não repartido é «mais comunitário» do que um contingente repartido e que é mais simples aplicar a regra normal em matéria de MCM do que derrogá-la.
Se o Tribunal anulasse o regulamento da Comissão, na medida em que prevê a cobrança de MCM relativamente ao «Hilton beef», o Conselho, provavelmente, seria levado a repartir este contingente entre os Estados-membros.
Em conclusão, portanto, pode-se dizer, a propósito desta parte da argumentação da recorrente, que esta última não conseguiu provar que a Comissão tenha cometido um erro manifesto ou ultrapassado os limites do poder de apreciação geral que lhe foi reconhecido pela jurisprudência do Tribunal, ao não suspender a cobrança dos MCM a favor do «Hilton beef».
Pelo contrário, foi a Comissão que provou, nas respostas às questões colocadas pelo Tribunal, que a supressão dos MCM no âmbito do contingente «Hilton beef» poderia provocar perturbações no comércio, pôr em causa o sistema de preços únicos e originar prestações injustificadas por parte do FEOGA.
Embora não seja obrigada a examinar, caso a caso, as perturbações ou riscos de perturbações no comércio intracomunitário, é evidente que a Comissão não deve exercer o seu poder de apreciação de forma discriminatória, sob pena de violar o artigo 40°, n.° 3, do Tratado CEE. Resulta da decisão de reenvio que a recorrente, perante as instâncias alemãs, avançou efectivamente o argumento da discriminação. Neste ponto, nota-se uma certa contradição na argumentação do recorrente, na medida em que começou por afirmar que a discriminação resultaria de as importações de carne de bovino de qualidade comparável não estarem todas isentas da aplicação de MCM, antes de argumentar que tal discriminação consistiria em as carnes de bovino, se bem que diferentes mas todas importadas no âmbito de contingentes pautais comunitários negociados no GATT, não estarem todas isentas desta aplicação.
Perante o Tribunal, no entanto, a recorrente não invocou directamente o princípio da não discriminação — o qual, todavia, surge de novo, com uma formulação diferente, no seu segundo argumento: o respeito pelo princípio da «estrita necessidade».
B — Respeito pelo princípio da «estrita necessidade»
Para a recorrente, mesmo existindo uma perturbação ou um risco de perturbação, a aplicação de montantes compensatórios monetários apenas seria legal na medida em que estes fossem estritamente necessários para a protecção do sistema de intervenção no sector da carne de bovino.
A recorrente pretende, portanto, que a noção de estrita necessidade constitua um princípio jurídico autónomo.
Invoca, a este propósito, em primeiro lugar, o sexto considerando do Regulamento n.° 974/71 do Conselho, cuja redacção é a seguinte :
«Considerando que os montantes a criar se devem limitar aos montantes estritamente necessários para compensar a incidência das medidas monetárias sobre os preços dos produtos de base para os quais estão previstas medidas de intervenção e que apenas convém aplicá-los nos casos em que esta incidência provoque dificuldades».
Em seguida, remete para a jurisprudência do Tribunal, particularmente para o acórdão do processo 4/79.
No que toca ao «Hilton beef», a inexistência da estrita necessidade dos MCM resultaria do «caracter específico» do comércio no âmbito de um contingente pautal comunitário, tal como acontece para a carne de bovino congelada ou para a carne de búfalo congelada que, no âmbito dos respectivos contingentes, estão isentas da aplicação de MCM. Por outras palavras, se bem entendi a argumentação da recorrente, estaríamos assim perante uma discriminação resultante do facto de a Comissão ter reconhecido às trocas comerciais no âmbito destes dois últimos contingentes um «carácter específico» que fazia com que a aplicação de MCM não fosse estritamente necessária, enquanto para as trocas no âmbito do primeiro contingente, erradamente, não teria reconhecido esse carácter específico. O próprio Tribunal, no citado acórdão do processo 79/77 (n.° 8) teria duvidado da utilidade da aplicação do sistema dos MCM no caso de um contingente sem cobrança de direito nivelador, aberto relativamente a um país terceiro.
Para a Comissão, não se pode dizer que haja aqui uma discriminação, dada a impossibilidade de comparação entre os dois contingentes; por um lado, devido às suas diferentes características, como adiante se verá, particularmente no que toca à existência ou ao risco de perturbações no comércio; por outro lado, atendendo aos objectivos de política comercial próprios dos diferentes casos, que a Comunidade prossegue no âmbito do GATT; é isso, precisamente, o que pretende significar a referência ao «carácter específico destas operações comerciais» (segundo considerando do Regulamento n.° 2979/79 da Comissão).
1.
Antes de tudo, deve reconhecer-se que o princípio da «estrita necessidade», a propósito dos montantes compensatórios monetários, não pode ser contestado.
Figura no considerando do regulamento de base do Conselho, que acabei de citar, e foi por diversas vezes reafirmado pelo Tribunal.
No processo 4/79, tão frequentemente citado pela recorrente no processo principal, o Tribunal pronunciou-se da seguinte forma, no n.° 25:
«Montantes compensatórios monetários fixados num nível que excedesse claramente a margem entre os preços expressos em moeda nacional e os expressos em unidades de conta por aplicação das taxas de câmbio representativas (taxas verdes das moedas nacionais) atentariam contra o carácter de expediente provisório dos montantes compensatórios monetários e contra a exigência de estrita necessidade da sua criação, que condiciona a respectiva legalidade».
O Tribunal definiu, assim, numa só frase, o duplo alcance da exigência de estrita necessidade:
«Um montante compensatório monetário não pode ser aplicado se não for estritamente necessário e o seu nível deve corresponder a este mesmo critério»..
Mas quando é que um MCM é estritamente necessário? O sexto considerando do Regulamento n.° 974/71 do Conselho, citado no n.° 24 do acórdão 4/79, esclarece-nos: «Apenas nos casos em que (a incidência de medidas monetárias nos preços dos produtos de base...) provocasse dificuldades».
E quando é que estamos em presença de tais dificuldades?
Quando há o risco de que resulte das medidas monetárias «uma desorganização do sistema de intervenção previsto pela regulamentação comunitária e níveis de preços anormais» (quarto considerando do Regulamento n.° 974/71) ou «perturbações no comércio de produtos agrícolas» (artigo 1.°, n.° 3, do mesmo regulamento).
Por conseguinte, não se descortina qualquer fundamento para a afirmação da recorrente de que «a noção de estrita necessidade constitui um princípio jurídico autónomo, inerente à finalidade do sistema dos montantes compensatórios monetários, que vai além do risco de perturbação no comércio de produtos. Mesmo que exista um perturbação ou um risco de perturbação deste tipo, é seguro, com base noutras considerações jurídicas, que a aplicação de montantes compensatórios monetários às importações não é estritamente necessária para o efeito de proteger o sistema de intervenção no sector da carne de bovino».
É precisamente o contrário que é verdade. A perturbação ou o risco de perturbações nas trocas e a exigência de estrita necessidade estão indissoluvelmente ligados e, por força do princípio da estrita necessidade, a Comissão está obrigada a estabelecer MCM, se existir uma perturbação ou um risco de perturbação no comércio, e a extingui-los, se isso deixar de acontecer.
No seu acórdão de 12 de Dezembro 1985, no processo 208/84 (Vonk's Kaas, Recueil 1985, p. 4025), o Tribunal confirmou que a Comissão «tem não só o direito, mas mesmo o dever de adaptar a sua regulamentação, se verificar a existência ou o risco de transacções abusivas do tipo das que são descritas».
2.
No que respeita à questão da discriminação, assinale-se, antes de mais, que a situação do «Hilton beef» não é comparável com a das carnes importadas ao abrigo dos outros dois contingentes.
Com efeito,
—
a qualidade destas diferentes categorias de carnes não é a mesma; a recorrente demonstrou-o durante a fase oral do processo;
—
o perigo de perturbações nas trocas existe relativamente ao «Hilton beef», o mesmo não se passando em relação ao contingente de 50000 toneladas e ao contingente de carne de búfalo;
—
os parceiros da Comunidade no seio do GATT não se opõem à cobrança de montantes compensatórios monetários no âmbito dos contingentes pautais abertos nos últimos anos.
No entanto, a recorrente insiste bastante sobre a pretensa discriminação que consistiria no facto de os três contingentes negociados no seio do GATT revestirem, por esse motivo, um «carácter específico» e deverem, portanto, ser tratados da mesma forma no que toca aos montantes compensatórios monetários.
A Comissão, porém, respondeu a esta objecção citando referências jurisprudenciais pertinentes e convincentes: tanto o acórdão proferido no processo 55/75 (Balkan-Im-port-Export, Recueil 1976, p. 19) como o do processo 52/81 (Faust/Comissão, Recueil 1982, p. 3745) recordam que «não existe no Tratado um princípio geral que obrigue a Comunidade, nas suas relações externas, a conceder, em todos os aspectos, um tratamento igual aos diferentes países terceiros».
No primeiro destes dois acórdãos, que respeitava igualmente à validade de alguns MCM, o Tribunal (no n.° 14) decidiu que, se o artigo 2.° do Regulamento n.° 974/71 do Conselho, ao fixar o modo de cálculo dos montantes compensatórios, determina os montantes que estes não podem ultrapassar, daqui não resulta que a Comissão, relativamente a alguns países terceiros e por razões ligadas ao exercício das outras competências que lhe são conferidas pelo Tratado, não possa comprometer-se a aplicar montantes inferiores ou a conceder isenções negociadas». O Tribunal acrescentou no segundo acórdão (no n.° 25) que, «se uma diferença de tratamento entre países terceiros não é contrária ao direito comunitário, também não se pode considerar contrária uma diferença de tratamento entre operadores económicos comunitários que não seja mais do que uma consequência automática dos diferentes tratamentos concedidos aos países terceiros com os quais estes operadores celebraram relações comerciais».
Assim, ao abrigo dos poderes que lhe advêm, particularmente do artigo 113° CEE (no qual se baseiam, aliás, no caso concreto, todos os regulamentos do Conselho que abrem os diferentes contingentes em causa), a Comissão pôde decidir, legitimamente, isentar os contingentes abertos pelos regulamentos n.os 3716/81 e 136/82 da aplicação de MCM por razões que se prendem com as relações da Comunidade com os seus parceiros do GATT.
3.
Em meu entender, as conclusões que acabei de apresentar não podem ser postas em causa pela referência ao acórdão proferido no processo 79/77, atrás citado, no qual o Tribunal considerou (no n.° 8) que, «no caso de um contingente proveniente de um país terceiro, admitido na Comunidade sem cobrança do direito nivelador, é legítimo duvidar-se da utilidade da aplicação do sistema dos montantes compensatórios monetários».
No caso que se discutia, o Tribunal não aprofundou esta questão, uma vez que declarou, de imediato, «que a recorrente no processo principal não pôs manifestamente em causa a aplicação, às importações em litígio, do sistema dos montantes compensatórios monetários».
Se os montantes compensatórios monetários fossem um elemento de protecção exterior da Comunidade, poder-se-ia efectivamente perguntar por que razão não poderiam ser suprimidos ao mesmo tempo que o direito nivelador. Se foi desmantelado o essencial da barreira de protecção, digamos assim, porquê manter esse elemento residual?
Ora, vamos ver dentro em pouco que, nos seus acórdãos posteriores, o Tribunal declarou formalmente que os montantes compensatórios monetários não têm, nem podem ter, qualquer carácter protector. A sua razão de ser reside unicamente no facto de permitirem salvaguardar o regime dos preços comuns no interior da Comunidade. Tivemos ocasião de verificar atrás que a sua supressão pode provocar perturbações, no caso de produtos susceptíveis de reexportação a partir do Estado-membro da primeira importação.
Resta analisar o terceiro argumento invocado pela recorrente no processo principal, que consiste precisamente em invocar a existência de um excesso de protecção.
C — Proibição de um elemento de protecção suplementar
A recorrente defende que uma multiplicidade de elementos protectores aplicados ao «Hilton beef» — a saber, uma contingentação quantitativa prolongada por contingentes bilaterais repartidos entre os países fornecedores e por contingentes nacionais, uma protecção pautal da ordem dos 20 % e um MCM — acabariam por se tornar numa protecção excessiva, injustificada e, consequentemente, ilegal. A própria Comissão o teria reconhecido, ao suprimir os MCM respeitantes às importações de carne de bovino congelada e de carne de búfalo congelada. A recorrente acrescenta que este excesso de protecção seria uma realidade, não obstante o facto de os direitos niveladores à importação estarem suspensos (nas condições estabelecidas no artigo 2.° do Regulamento n.° 263/81 da Comissão), dado que seria facturado um montante correspondente ao direito nivelador, por ocasião da exportação do produto pelo Estado de origem.
Examinemos estes argumentos, um por um.
1. O elemento contingentano
No caso em apreço, é errado o uso da expressão «contingente quantitativo».
Um contingente quantitativo apenas existe quando o conjunto das importações de um determinado produto na Comunidade não pode ultrapassar uma certa quantidade.
Ora, desde que um importador esteja disposto a pagar o direito aduaneiro, o direito nivelador e o MCM, é livre de importar para a Comunidade quaisquer quantidades de carnes de bovino de alta qualidade.
No caso vertente, estamos em presença de um «contingente pautal».
Os produtos abrangidos por este contingente beneficiam, na realidade, de uma protecção reduzida (não há direito nivelador) e é apenas esta redução da protecção normalmente aplicável que está sujeita a uma limitação quantitativa. O elemento «contingente», portanto, não aumenta a protecção em relação à situação normal. Tem como único objectivo evitar que a totalidade das importações deste produto beneficie de uma protecção reduzida.
A repartição das 21000 toneladas entre os países fornecedores, à razão de 5000 toneladas para a Argentina, 5000 toneladas para a Austrália, 1000 toneladas para o Uruguai e 10000 toneladas para os Estados Unidos da América (que resulta da definição de diferentes tipos de carne no Regulamento n.° 263/81 da Comissão), tem como objectivo garantir a cada um dos países exportadores uma parte equitativa do contingente total. Não constitui, portanto, mais do que uma modalidade do contingente global, não sendo uma restrição quantitativa suplementar.
Finalmente, é inteiramente falso falar em «contingentes nacionais» a propósito de um contingente pautal que não foi repartido entre os Estados-membros.
2. A protecção pautal
O direito aduaneiro de 20 % aplicado ao «Hilton beef» é idêntico ao direito aduaneiro autónomo da pauta aduaneira comum.
Apenas foi «consolidado», o que significa que a Comunidade se comprometeu a não o aumentar, mesmo que um dia tenha de aumentar o direito da pac.
Também aqui não existe protecção suplementar.
3. A suspensão do direito nivelador
As importações de «Hilton beef» que ocorram no âmbito do contingente estão isentas de direito nivelador.
A este título, portanto, beneficiam de uma protecção reduzida.
Os custos de obtenção, no país de exportação, de um «certificado de autenticidade» não são comparáveis aos direitos niveladores, mesmo que o seu montante seja equivalente ao valor do direito nivelador normalmente aplicável, mas cuja cobrança foi suspensa. A legislação comunitária fornece, de forma juridicamente clara e incontestável, a definição e os limites dos direitos niveladores.
Foi, aliás, por esta razão que o órgão jurisdicional de reenvio não colocou ao Tribunal qualquer questão relacionada com o pedido subsidiário da recorrente de uma redução dos MCM na mesma medida do montante que seria deduzido ao direito nivelador, devido à aplicação do coeficiente monetário, em caso de importação obrigatoriamente sujeita a um direito nivelador. Por outro lado, o Haupzollamt Düsseldorf, recorrido no processo principal, ao pronunciar-se sobre a reclamação que lhe foi apresentada pela sociedade Malt, já tinha decidido no mesmo sentido, indeferindo-a com o fundamento de que a recorrente tinha precisamente efectuado as importações com isenção de direito nivelador.
No que respeita ao mérito da causa, e fazendo um parêntesis, acrescento que estas duas instâncias (Hauptzollamt e Finanzgericht) parece-me terem extraído as devidas consequências da jurisprudência do Tribunal, que, designadamente no processo 79/77, atrás citado, interpretou o regulamento aplicável à situação que estava em discussão no sentido de que, numa tal importação, o MCM não deve ser reduzido pela aplicação de um coeficiente monetário multiplicador, exactamente devido à isenção de direito nivelador.
4. O montante compensatório monetário
Em diversas ocasiões, e particularmente no processo 4/79, o Tribunal decidiu que «os montantes compensatórios monetários não têm... por objectivo acrescer à protecção que resulta dos direitos niveladores e das restituições nas trocas com os países terceiros», mas que devem assegurar, «excluindo qualquer elemento de protecção, a manutenção do sistema de preços agrícolas únicos no interior do mercado comum...» (n.° 38). Acrescentou mesmo que, «ao sacrificar a máxima neutralidade dos montantes compensatórios monetários no comércio intracomunitário — objectivo fundamental do sistema — a um objectivo de protecção que se pretenderia atribuir a esses mesmos montantes compensatórios monetários nas relações comerciais com os países terceiros (fazendo-os, por exemplo, desempenhar a função de um complemento do direito nivelador), a Comissão excedeu a margem de apreciação que lhe é reconhecida na matéria e ignorou não só os princípios que estão na base do Regulamento n.° 974/71, mas também a regra constante do artigo 43.°, n.° 3, do Tratado, segundo a qual a organização comum dos mercados deve assegurar às trocas comerciais na Comunidade condições análogas às que existem num mercado nacional» (n.° 40).
O processo 4/79, porém, referia-se a produtos agrícolas transformados, aos quais tinham sido aplicados MCM calculados numa base demasiado fixa, a ponto de criarem uma protecção suplementar.
No caso vertente, estamos perante produtos agrícolas de base e a recorrente não tentou sequer provar que o MCM aplicável ao «Hilton beef» incluía um elemento protector, no sentido de que o respectivo montante teria sido fixado a um nível que excederia a margem entre os preços expressos em moeda nacional e os expressos em ECU, por aplicação das taxas de câmbio representativas (taxas verdes). Nenhum outro elemento do processo permite, por outro lado, concluir que se esteja em presença de tal excesso de compensação.
A junção do MCM à protecção reduzida aplicada no âmbito do contingente pautal não conduz a um «excesso de compensação».
Não é igualmente verdade que este contingente tenha sido, por assim dizer, «retirado da organização comum de mercado», uma vez que todos os elementos desta organização, com excepção apenas do direito nivelador, continuam a ter aplicação.
Recordemos também, novamente, que nem o «elemento contingente», nem a protecção residual — isto é, o direito aduaneiro de 20 % — poderiam evitar perturbações no comércio intracomunitário resultantes das flutuações monetárias.
E enfim, sobretudo, não esqueçamos que, se o MCM é cobrado à importação nos países com moeda forte, ele é pago ao importador aquando da importação para um país de moeda fraca (com MCM negativos), mesmo tratando-se de uma importação directa proveniente de um país terceiro.
Eis, portanto, uma razão suplementar que exclui os montantes compensatórios monetários da categoria das taxas de efeito equivalente.
Resta-me dizer uma palavra a propósito de uma questão que foi abordada na audiência: a de saber se existiria na Comunidade uma produção equiparável de carnes de bovino de alta qualidade e, em caso afirmativo, qual era a respectiva importância (a Comissão indicou que existia uma produção equiparável de cerca de 50000 toneladas/ano).
Esta questão desempenhou, decerto, um papel importante, quando se tratou de estabelecer o princípio e o volume do contingente pautal para o «Hilton beef».
Afigura-se-me, pelo contrário, que se trata de um problema com importância secundária no contexto de um debate centrado nos montantes compensatórios monetários.
Como atrás se assinalou, estes montantes não devem comportar nenhum elemento protector e, no caso em apreço, não o comportam. Mesmo que não existisse, em absoluto, uma produção comunitária de carnes de bovino de alta qualidade, a cobrança de MCM poderia ainda assim justificar-se, para evitar perturbações no comércio de carnes importadas entre os Estados-membros.
III — Conclusões
Atendendo às considerações precedentes, proponho ao Tribunal que responda da seguinte maneira à questão prejudicial colocada pelo Finanzgericht Düsseldorf:
«A análise da questão prejudicial não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a legalidade da fixação de um MCM, nos termos do Regulamento n.° 481/82 da Comissão, de 26 de Fevereiro de 1982, para as carnes de bovino abrangidas pelas subposições pautais 02.01 A II a) 4 bb) e 02.01 A II b) 4 bb) da pac, na medida em que implica a cobrança de MCM igualmente na importação de carne de bovino fresca, refrigerada ou congelada, efectuada no âmbito de um contingente pautal comunitário aberto ao abrigo do Regulamento n.° 217/81 do Conselho, de 20 de Janeiro de 1981, alterado pelo Regulamento n.° 3715/81, de 21 de Dezembro de 1981.»
(
*1
)	Tradução do francês.