Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
A. BIONDI
fremsat den 26. marts 2026 (1)
Sag C-888/24
Adão da Fonseca – Engenheiros Consultores, Lda.
mod
Metro do Porto, S.A.,
Betar Consultores, Lda
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Supremo Tribunal Administrativo (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Portugal))
» Præjudiciel forelæggelse – offentlige kontrakter – direktiv 2014/24/EU – artikel 82 – procedure vedrørende en projektkonkurrence – manglende forudgående høring – beskyttelse af ansøgernes anonymitet – retten til at blive hørt «
I.      Indledning
1.        Denne anmodning om præjudiciel afgørelse fra Supremo Tribunal Administrativo (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Portugal), giver Domstolen lejlighed til for første gang at fortolke de bestemmelser i direktiv 2014/24/EU (2) om offentlige udbud, der specifikt vedrører »projektkonkurrencer«.
2.        Til forskel fra udbud vedrørende indgåelse af offentlige kontrakter er projektkonkurrencer procedurer, hvor en ordregivende myndighed præsenteres for et idéforslag eller et planlægnings- eller projekteringsarbejde (typisk inden for byplanlægning, ingeniør- eller arkitektarbejde), der udvælges af en bedømmelseskomité efter udskrivning af en konkurrence. Projektkonkurrencernes særlige karakter består i det kreative og konceptuelle indhold af de forelagte planer eller projekter, hvor kvaliteten og originaliteten af de foreslåede løsninger spiller en afgørende rolle i forbindelse med vurderingen.
3.        Den foreliggende sag rejser i korthed spørgsmålet om, hvorvidt en forudgående høring af ansøgerne, inden bedømmelseskomitéen træffer sin endelige afgørelse, er nødvendig eller i det mindste tilladt i denne type af procedurer. Jeg vil undersøge dette spørgsmål både med henvisning til regelsættet i direktiv 2014/24 og i lyset af det almindelige EU-retlige princip om retten til at blive hørt.
4.        Den anmodning om præjudiciel afgørelse, som er genstand for dette forslag til afgørelse, har sin oprindelse inden for en sag, som ingeniørselskabet Adão da Fonseca – Engenheiros Consultores, Lda (herefter »Adão da Fonseca«) anlagde i anledning af en projektkonkurrence indledt af selskabet Metro do Porto S.A., i dettes egenskab af ordregivende myndighed, om udarbejdelse af projektet til udførelse af en bro over floden Duero.
5.        Adão da Fonsecas projekt var ikke blandt de tre projekter, som blev udvalgt af den ovennævnte projektkonkurrences bedømmelseskomité. Selskabet anlagde derfor sag ved en portugisisk forvaltningsdomstol med påstand om annullation af afgørelsen fra denne komité og af den efterfølgende afgørelse om at tildele den offentlige tjenesteydelseskontrakt til en anden aktør.
6.        Da de to lavere instanser ikke gav Adão da Fonseca medhold, har selskabet iværksat kassationsappel ved den forelæggende ret i dennes egenskab af øverste domstol i forvaltningsretlige sager. Ved den forelæggende ret har selskabet bl.a. påberåbt sig tilsidesættelsen af selskabets angivelige ret til forudgående høring (3). Selskabet har gjort gældende, at den manglende afholdelse af en forudgående høring, navnlig ved bedømmelseskomitéen, udgør en udeladelse af en væsentlig del af proceduren, som medfører, at både proceduren vedrørende projektkonkurrencen og den efterfølgende tildeling (4) er behæftet med ugyldighed.
7.        I denne sammenhæng ønsker den forelæggende ret oplyst, om ansøgerne i en projektkonkurrence har ret til at blive hørt af bedømmelseskomitéen, inden den træffer sin afgørelse om vurderingen og rangordningen af de forelagte planer eller projekter. Den forelæggende ret har påpeget, at den omstændighed, at høring af interessenterne ifølge den portugisiske lovgivning udgør en grundlæggende fase i enhver procedure, ikke udelukker, at den manglende forudgående høring kan være behørig begrundet i visse tilfælde. Udelukkelsen af den forudgående høring af ansøgerne i projektkonkurrencer kan ifølge den forelæggende ret være begrundet i lyset af princippet – som er grundlæggende i denne type af procedurer – om ansøgernes anonymitet, da deres identitet først må blive afsløret efter udarbejdelsen af bedømmelseskomitéens udtalelse. Når dette er sagt, påpeger den forelæggende ret, at selv om ingen specifik bestemmelse i den portugisiske lovgivning angående procedurer vedrørende projektkonkurrencer fastsætter denne forudgående høring, er den imidlertid fastsat i den almindelige ordning vedrørende offentlige udbud, hvortil den relevante nationale lovgivning subsidiært henviser.
8.        På denne baggrund har den forelæggende ret besluttet at udsætte hovedsagen og forelægge Domstolen det følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal den regel om ansøgernes anonymitet, som er fastsat i artikel 82, stk. 4, i direktiv 2014/24, sammenholdt med muligheden for dialog mellem bedømmelseskomitéen [og ansøgerne] med henblik på klarlæggelse vedrørende de forelagte projekter som fastsat i samme artikels stk. 5 og 6, og sammenholdt med henvisningen i dette direktivs artikel 80, stk. 1, til bestemmelserne i afsnit I, fortolkes således, at den er til hinder for, at der som obligatorisk procedureskridt afholdes en forudgående høring af interessenterne?«
II.    Bedømmelse
9.        Spørgsmålet fra den forelæggende ret vedrører som anført forholdet mellem reglen om ansøgernes anonymitet, som spiller en afgørende rolle inden for reguleringen af projektkonkurrencer, og retten til at blive hørt for de ansøgere, der deltager i en sådan procedure.
10.      Indledningsvis skal det for det første påpeges, at det præjudicielle spørgsmål ikke synes at være hypotetisk, som Metro do Porto S.A. har anført i sit indlæg. Det fremgår nemlig klart af forelæggelsesafgørelsen, at Adão da Fonseca ved den forelæggende ret har gjort gældende, at den påståede ulovlighed bestående i den manglende forudgående høring af interessenterne i forbindelse med den konkrete projektkonkurrence udgør en udeladelse af en væsentlig del af proceduren, som medfører, at hele proceduren skal annulleres (5). Det forelagte præjudicielle spørgsmål er derfor afgørende for afgørelsen af den ved den forelæggende ret verserende tvist og skal derfor antages til realitetsbehandling.
11.      For det andet vil jeg påpege, at proceduren vedrørende den omhandlede projektkonkurrence angår et projekt til udførelse af en bro over floden Duero, som blev indledt af Metro do Porto S.A., det offentligretlige selskab, som er ansvarligt for forvaltningen af infrastrukturen i Portos metrosystem. Det fremgår imidlertid ikke udtrykkeligt af hverken forelæggelsesafgørelsen eller parternes indlæg, om det inden for rammerne af dette projekt er planlagt, at den omhandlede bro vil blive benyttet af metroen eller ej. Det står derfor ikke klart, om den omhandlede projektkonkurrence vedrører »tilrådighedsstillelse […] af net til betjening af offentligheden inden for transport med jernbane« som omhandlet i direktiv 11 i direktiv 2014/25/EU (6) eller ej. Hvis dette var tilfældet, ville den omhandlede projektkonkurrence være omfattet af bestemmelserne i det sidstnævnte direktiv, og ikke af dem i direktiv 2014/24. I denne henseende skal det alligevel konstateres, at de to direktivers bestemmelser om projektkonkurrencer af den af hovedsagen omfattede type i det væsentlige er identiske (7), hvorfor Domstolens bedømmelse ikke ville være anderledes, selv hvis direktiv 2014/25 var anvendeligt.
12.      For at besvare den forelæggende rets spørgsmål vil jeg først og fremmest redegøre for særprægene ved procedurer vedrørende projektkonkurrencer, sådan som de er reguleret i direktiv 2014/24, med henblik på at forstå de specifikke aspekter, der ligger til grund for det konkrete regelsæt (jf. under A); jeg vil herefter undersøge, om deltagerne i denne type af procedurer har ret til forudgående høring i kraft af direktiv 2014/24 (jf. under B); afslutningsvis vil jeg undersøge, om retten til forudgående høring i denne type af procedurer følger af retten til at blive hørt som udtryk for et almindeligt EU-retligt princip (jf. under C).
A.      Projektkonkurrencer ifølge direktiv 2014/24
13.      Artikel 2, stk. 1, nr. 21), i direktiv 2014/24 definerer »projektkonkurrencer« som »procedurer, hvorved den ordregivende myndighed, navnlig inden for fysisk planlægning, byplanlægning, arkitekt- og ingeniørarbejde eller databehandling, kan få et planlægnings- eller projekteringsarbejde, der udvælges af en bedømmelseskomité efter udskrivning af en konkurrence med eller uden præmieuddeling« (8).
14.      Projektkonkurrencer er »fleksible instrumenter« (9), som de ordregivende myndigheder kan anvende for at udvælge et eller flere projekter inden for specifikke sektorer. Som sådanne tjener disse konkurrencer til at indsamle idéer og modtage det bedste idéforslag, uden at proceduren nødvendigvis ender med gennemførelsen af projektet eller tildelingen af projekteringskontrakten.
15.      Projektkonkurrencer adskiller sig derfor fra offentlige kontrakter, idet disse i direktiv 2014/24 er defineret på forskellige måder (10). Formålet med projektkonkurrencer er nemlig ikke at indgå en tjenesteydelseskontrakt, men kun at udvælge et eller flere projekter, med eller uden præmieuddeling. Dette udelukker i øvrigt ikke, at en projektkonkurrence kan afholdes med henblik på tildeling af en offentlig tjenesteydelseskontrakt (11).
16.      Særtrækket ved projektkonkurrencer består som anført netop i deres kreative og konceptuelle karakter, hvor den kvalitative og innovative værdi af de foreslåede løsninger er afgørende. Til forskel fra udbudsprocedurer vedrørende offentlige kontrakter fremsætter ansøgerne i projektkonkurrencer ikke økonomiske bud, men forelægger projekter, som udtrykker projekteringsvisionen (typisk planer eller projekter inden for byplanlægning, ingeniør- og arkitektarbejde eller andet). Den ordregivende myndighed tildeler følgelig ikke en egentlig kontrakt, men begrænser sig til at udvælge et idéforslag og uddeler eventuelt en præmie. Genstanden for sammenligningen er derfor ikke det kontraktuelle tilbud, men det tekniske indhold af de forelagte projekter. I denne type af procedurer er det ordregivende organ interesseret i det endelige resultat af projekterings- og planlægningsarbejdet, som skal opfylde organets forhåndsspecificerede behov. Proceduren sigter derimod ikke mod at udpege en person, som opfylder de krav, som er nødvendige for at sikre den professionelle udførelse af den tildelte opgave.
17.      Projektkonkurrencer var allerede omfattet af en specifik regulering i direktiv 2004/18/EF (12). Direktiv 2014/24 har imidlertid forstærket denne regulering og ladet projektkonkurrencerne være omfattet af et særligt kapitel, dvs. kapitel II (artikel 78-82) i afsnit III om særlige udbudsordninger (13).
18.      Bestemmelserne i dette kapitel foreskriver ikke en bestemt generel procedure for projektkonkurrencer. De indeholder alene en række processuelle regler, som sigter mod at tage hensyn til den ovennævnte særlige karakter af denne type af konkurrencer, samt en pligt for de ordregivende myndigheder – som er indeholdt i artikel 80, stk. 1, i direktiv 2014/24, hvilken bestemmelse er nævnt i det præjudicielle spørgsmål – til at anvende procedurer, som er i overensstemmelse med forskrifterne i samme direktivs afsnit I om de generelle principper og regler. Af denne relativt begrænsede regulering følger, at direktiv 2014/24 ikke tilsigter at indføre en fuldstændig harmonisering af lovgivningerne om projektkonkurrencer.
19.      Hvad angår bestemmelserne i direktiv 2014/24 specificerer artikel 78 anvendelsesområdet for reglerne for projektkonkurrencer. Ved læsning af denne bestemmelse fremgår det, at projektkonkurrencer kan afholdes på tre måder: I første række helt uafhængigt af offentlige udbudsprocedurer (14); i anden række som den forudgående fase for en udbudsprocedure, som senere vil kunne gennemføres (15); i tredje række direkte som en integreret del af en procedure for tildeling af en offentlig tjenesteydelseskontrakt (16). Projektkonkurrencer kan endvidere være åbne for alle aktører eller forbeholdt et begrænset antal af ansøgere (17).
20.      Ifølge artikel 79 i direktiv 2014/24 skal de ordregivende myndigheder, der har til hensigt at udskrive en projektkonkurrence, tilkendegive deres hensigt herom ved en bekendtgørelse (18). Artikel 80 i direktiv 2014/24 indeholder en række regler for projektkonkurrencer og udvælgelse af deltagere (19). Artikel 81 i direktiv 2014/24 indeholder specifikke bestemmelser om bedømmelseskomitéens sammensætning (20).
21.      Afslutningsvis indeholder artikel 82 i direktiv 2014/24 – som anmodes fortolket i det præjudicielle spørgsmål – bestemmelser om bedømmelseskomitéens afgørelser.
22.      Stk. 2 og 4 i denne artikel udtrykker navnlig reglen om anonymitet. Ifølge artikel 82, stk. 2, i direktiv 2014/24 skal komitéen behandle planlægnings- og projektarbejder, som ansøgerne forelægger anonymt, og alene ud fra de kriterier, der er anført i bekendtgørelsen om projektkonkurrencen. I overensstemmelse med stk. 4 skal kravet om anonymitet overholdes, indtil bedømmelseskomitéens udtalelse eller afgørelse foreligger.
23.      Rationalet med kravet om anonymitet er at sikre, at proceduren vedrørende vurdering af de forelagte projekter er objektiv og upartisk. Kravet om anonymitet sikrer nemlig, at bedømmelseskomitéen vurderer disse projekter udelukkende på grundlag af deres iboende kvaliteter, efter forud fastsatte klare og ikke-diskriminerende udvælgelseskriterier, og uden bevidst eller ubevidst at være påvirket af ansøgernes identitet og omdømme. Da en projektkonkurrence som anført har til formål at vurdere kreative arbejder på grundlag af deres æstetiske, konceptuelle, funktionelle eller tekniske kvaliteter, henset til den iboende kunstneriske og konceptuelle art af disse arbejder, medfører deres vurdering nødvendigvis en vis grad af subjektivitet, navnlig hvad angår værdsættelsen af æstetiske aspekter og idéindhold. Der foreligger derfor en øget risiko for partiskhed hos bedømmelseskomitéen, der selv ubevidst kan favorisere velkendte professionelle. Kravet om anonymitet sikrer dels bedømmelseskomitéens objektivet, dels overholdelsen af ligebehandlingsprincippet og princippet om loyal konkurrence. Opretholdelsen af streng anonymitet under vurderingen af projekterne sikrer derfor, at deltagerne behandles lige, og styrker procedurens legitimitet og gennemsigtighed, hvorfor anonymitet spiller en afgørende rolle i denne type af procedurer.
24.      Direktiv 2014/24 udelukker i øvrigt ikke helt en mulighed for dialog mellem bedømmelseskomitéen og ansøgerne. Artikel 82, stk. 5, fastsætter nemlig, at »[a]nsøgerne [om nødvendigt kan] anmodes om at besvare spørgsmål, som bedømmelseskomitéen har anført i rapporten, for at klarlægge nogle aspekter af projekterne«. Samme artikels stk. 6 foreskriver desuden, at der »udarbejdes en fuldstændig rapport over dialogen mellem bedømmelseskomitéens medlemmer og ansøgerne«.
25.      Det er på grundlag af den i de foregående punkter beskrevne regelsæt i direktiv 2014/24, at spørgsmålet fra den forelæggende ret skal undersøges.
B.      Hvorvidt ansøgerne har ret til forudgående høring i projektkonkurrencer ifølge direktiv 2014/24
26.      For at besvare dette spørgsmål er det først og fremmest nødvendigt at undersøge, om dette regelsæt kan omfatte den obligatoriske afholdelse af en forudgående høring af ansøgerne i projektkonkurrencer, inden bedømmelseskomitéen træffer sin vurderingsafgørelse.
27.      I denne forbindelse skal det for det første påpeges, at de ovennævnte bestemmelser i kapitel II i afsnit III i direktiv 2014/24 ikke udtrykkeligt fastsætter, at der afholdes en forudgående høring af interessenterne i forbindelse med projektkonkurrencer.
28.      Med henvisning til et argument fra Adão da Fonseca ønsker den forelæggende ret imidlertid oplyst, om muligheden for at indlede en dialog mellem ansøgerne og bedømmelseskomitéen, som fastsat i artikel 82, stk. 5 og 6, i direktiv 2014/24, kan begrunde muligheden for at undersøge og få fuldt kendskab til de af ansøgerne forelagte projekter i en høring uden at tilsidesætte kravet om fortrolighed og anonymitet.
29.      I denne henseende kan bestemmelserne i artikel 82, stk. 5 og 6, i direktiv 2014/24 efter min opfattelse dog ikke fortolkes således, at de tilkender ansøgerne retten til forudgående høring i projektkonkurrencer.
30.      Det fremgår af ordlyden af denne artikels stk. 5, at ansøgerne »om nødvendigt« »kan« anmodes om at besvare spørgsmål, som bedømmelseskomitéen har anført i rapporten, for at klarlægge nogle aspekter af projekterne. Denne bestemmelse udformer således udtrykkeligt et skøn for bedømmelseskomitéen til at anmode ansøgerne om klarlæggelse vedrørende projekterne, og ikke en ret for ansøgerne til at fremsætte denne klarlæggelse.
31.      Bestemmelsen om denne eventuelle anmodning om klarlæggelse sigter mod at afhjælpe tvivl, som bedømmelseskomitéen kan nære angående specifikke aspekter af det forelagte projekt, og bidrager herved til en mere informeret og retfærdig vurdering. Det drejer sig uanset om en simpel anmodning om klarlæggelse. Den nævnte bestemmelse tilsigter dog under ingen omstændigheder at sætte ansøgerne i stand til efterfølgende at supplere projektet ved at gå videre end bedømmelseskomitéens anmodning om klarlæggelse.
32.      Under udøvelsen af sit skøn påhviler det desuden bedømmelseskomitéen at behandle de forskellige ansøgere ens og rimeligt, således at anmodningen om klarlæggelse ikke efter afslutningen af proceduren for projektkonkurrencen kan fremstå som uberettiget at have begunstiget eller forskelsbehandlet den eller de ansøgere, som har været genstand for denne anmodning (21).
33.      Det er endvidere åbenlyst, at bedømmelseskomitéens mulighed for at anmode en eller flere ansøgere om klarlæggelse skal forenes med reglen om anonymitet, der i overensstemmelse med artikel 82, stk. 4, i direktiv 2014/24 skal overholdes, indtil afgørelsen foreligger. I modsat fald ville anmodningen om klarlæggelse risikere at udhule den effektive virkning af reglen om anonymitet, sådan som den portugisiske regering med rette har påpeget. Overholdelsen af reglen om ansøgernes anonymitet kan eksempelvis sikres, sådan som Kommissionen har foreslået i sit indlæg, ved at benytte en formidler (såsom den ordregivende myndighed eller en uafhængig tredjepart) eller tekniske/it-medier (såsom en it-platform).
34.      For det andet kan kravet om at afholde en forudgående høring af interessenterne i forbindelse med projektkonkurrencer, inden bedømmelseskomitéen træffer sin afgørelse, heller ikke udledes af nogen bestemmelse i afsnit I i samme direktiv 2014/24, hvortil direktivets artikel 80, stk. 1, henviser.
35.      Dette krav følger nærmere bestemt ikke af nogen af de grundlæggende udbudsprincipper i artikel 18 i direktiv 2014/24, og navnlig af ligebehandlingsprincippet eller princippet om gennemsigtighed, der snarere synes at gå i den modsatte retning og udelukke, at ansøgerne i disse procedurer har ret til forudgående høring.
36.      Det fremgår af retspraksis, at ligebehandlingsprincippet har til formål at begunstige udviklingen af en sund og effektiv konkurrence mellem de personer, der deltager i et offentligt udbud, idet disse skal behandles lige, både når de udarbejder deres projekter, og når den ordregivende myndighed vurderer projekterne. Princippet om gennemsigtighed har derimod til formål at sikre, at der ikke er risiko for favorisering og vilkårlighed fra bedømmelseskomitéens side (22).
37.      En forudgående høring, uafhængigt af dens fremgangsmåde, medfører altid risikoen, i det mindste potentielt, for at kompromittere deltagernes anonymitet, der i procedurer vedrørende projektkonkurrencer som anført spiller en afgørende rolle henset til deltagernes særlige karakter (23). I den specifikke sammenhæng af projektkonkurrencer medfører afholdelsen af en forudgående høring af ansøgerne derfor altid risikoen for dels at forringe ligebehandlingen af ansøgerne, dels at påvirke uafhængigheden af bedømmelseskomitéens vurderinger i strid med begge ovennævnte principper.
38.      For det tredje rejses der spørgsmål om, hvorvidt direktiv 2014/24, og navnlig reglen om anonymitet, i mangel af specifikke bestemmelser herom i direktivet tillader eller er til hinder for, at en medlemsstat i sin nationale ret foreskriver afholdelsen af en forudgående høring af interessenterne i forbindelse med projektkonkurrencer, inden bedømmelseskomitéen træffer sin vurderingsafgørelse.
39.      I denne forbindelse – for så vidt som direktiv 2014/24 som anført ovenfor i punkt 18 ikke indfører en fuldstændig harmonisering af reglerne for projektkonkurrencer – tilkommer det i henhold til fast retspraksis hver enkelt medlemsstat at fastsætte processuelle regler for de administrative procedurer, i kraft af princippet om medlemsstaternes procesautonomi, idet de grundlæggende udbudsprincipper i artikel 18 i direktiv 2014/24 samtidigt skal overholdes. Disse processuelle regler må imidlertid ikke være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål fastsat til beskyttelse af rettigheder, der udledes af den interne retsorden (ækvivalensprincippet), og de må heller ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Unionens retsorden (effektivitetsprincippet) (24).
40.      Efter min opfattelse ville fastsættelsen i den nationale lovgivning af en ret til obligatorisk afholdelse af en forudgående høring af ansøgerne i projektkonkurrencer stride mod logikken bag reguleringen af disse konkurrencer i direktiv 2014/24, navnlig hvad angår henvisningen til det væsentlige krav om anonymitet, indtil bedømmelseskomitéen træffer sin afgørelse.
41.      Selv hvis det – som jeg har nævnt i de foregående punkter – på et abstrakt plan ikke kan udelukkes, at der kan findes fremgangsmåder for afholdelse af en forudgående høring, som sikrer overholdelsen af kravet om anonymitet, øger enhver kontakt mellem bedømmelseskomitéen og ansøgerne risikoen for at tilsidesætte reglen om anonymitet og udhule dens effektive virkning.
42.      Set ud fra dette perspektiv fremstår det ikke som tilfældigt, at direktiv 2014/24 kun fastsætter en mulighed for kontakt mellem bedømmelseskomitéen og ansøgerne »om nødvendigt« (25). Bestemmelserne i artikel 82 i direktiv 2014/24 samlet set afslører nemlig EU-lovgivers hensigt om at finde en balance mellem på den ene side overholdelsen af princippet om anonymitet, der er afgørende for at sikre, at bedømmelseskomitéens vurdering er upartisk, og på den anden side den fornødne fleksibilitet for at sætte bedømmelseskomitéen i stand til at opnå en fuld forståelse af de forelagte arbejder, alt imens det grundlæggende krav om anonymitet overholdes, hvilket krav garanterer vurderingens upartiskhed og derfor skal opfattes som ufravigeligt.
43.      Selv inden for rammerne af medlemsstaternes frihed i kraft af princippet om procesautonomi til at fastsætte processuelle regler under overholdelse af de grundlæggende principper for offentlige udbudsprocedurer, er det i øvrigt nødvendigt, at det af en ansøger forelagte projekt dels er fuldstændigt og forståeligt, dels på en måde er fritstående og selvforklarende. Det er ansøgeren, som bærer ansvaret for at forelægge et fuldstændigt projekt, og som har pligt til at udvise omhu i udarbejdelsen af sit projekt, således at projektet er klart (26). Den i direktiv 2014/24 udformede procedure omfatter, bortset fra den i artikel 82, stk. 5, omhandlede anmodning om klarlæggelse, ikke muligheden for senere ændringer af projektet eller yderligere faser i proceduren. Den omstændighed, at der
foreskrives en høring efter forelæggelsen af projektet vil derfor stride mod procedurens systematik som udformet i direktiv 2014/24.
44.      Set ud fra samme perspektiv og ved analog anvendelse af retspraksis om offentlige kontrakter er ligebehandlingsprincippet og princippet om gennemsigtighed, som er fastsat i artikel 18 i direktiv 2014/24, idet denne artikel som anført også finder anvendelse på projektkonkurrencer, til hinder for enhver forhandling mellem bedømmelseskomitéen og en ansøger inden for rammerne af en procedure vedrørende en projektkonkurrence, hvilket i princippet indebærer, at et projekt ikke kan ændres efter dets fremlæggelse, hverken på den ordregivende myndigheds initiativ eller ansøgerens initiativ (27).
45.      På grundlag af samtlige ovenstående betragtninger finder jeg, at direktiv 2014/24 er til hinder for, at en medlemsstat i sin nationale ret foreskriver afholdelse af en forudgående høring af interessenterne i forbindelse med projektkonkurrencer, inden bedømmelseskomitéen træffer sin vurderingsafgørelse.
C.      Hvorvidt en forudgående høring er påkrævet i projektkonkurrencer i kraft af retten til at blive hørt
46.      Det skal desuden undersøges, om deltagerne i projektkonkurrencer kan have ret til, at der afholdes en forudgående høring, inden bedømmelseskomitéen træffer sin vurderingsafgørelse, i kraft af retten for enhver til at blive hørt, inden der træffes en individuel foranstaltning over for ham eller hende, som måtte berøre vedkommende negativt.
47.      Den sidstnævnte ret er fastlagt udtrykkeligt i artikel 41, stk. 2, litra a), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – hvortil Kommissionen og den portugisiske regering har henvist i deres indlæg – som et særligt udtryk for retten til en god forvaltning.
48.      Imidlertid er chartrets artikel 41 rettet mod Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer og ikke mod medlemsstaternes organer eller enheder, således at en borger ikke kan påberåbe sig denne artikel over for de nationale ordregivende myndigheder. Når en medlemsstat gennemfører EU-retten, finder de krav, der følger af retten til god forvaltning i dens egenskab af et generelt EU-retligt princip, bl.a. enhver persons ret til at blive hørt i administrative procedurer, desuagtet anvendelse i forbindelse med de af de kompetente nationale ordregivende myndigheder foretagne procedurer (28).
49.      Hvad angår indholdet af retten til at blive hørt fremgår det af retspraksis, at denne ret garanterer enhver muligheden for på en hensigtsmæssig og effektiv måde at tilkendegive sit synspunkt under den administrative procedure, og inden der træffes nogen afgørelse, som kan berøre vedkommendes interesser negativt, herunder når en sådan formalitet ikke er fastsat i den lovgivning, der finder anvendelse (29). Denne ret indebærer ligeledes, at forvaltningen tager ethvert nødvendigt hensyn til de af den pågældende således fremlagte bemærkninger ved, med omhu og upartiskhed, at undersøge alle de relevante elementer i den foreliggende sag, og ved at begrunde sin afgørelse udførligt (30). Retten til at blive hørt har bl.a. til formål at sikre, at enhver afgørelse, der påvirker en person negativt, vedtages med fuldt kendskab til sagen (31).
50.      Nærmere bestemt har Domstolen udtrykkeligt bemærket, at de betingelser, hvorunder den pågældende kan udøve sin ret til at blive hørt, inden der træffes en afgørelse, som vedrører den pågældende, skal vurderes i lyset af formålet med det omhandlede regelsæt (32).
51.      Endvidere skal de grundlæggende rettigheder, herunder retten til at blive hørt, ikke betragtes som absolutte rettigheder, men kan underlægges begrænsninger, forudsat at disse faktisk er nødvendige for at tilgodese de almene hensyn, som den omhandlede foranstaltning forfølger, og forudsat, at begrænsningerne ikke, når henses til deres formål, indebærer et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb over for det centrale indhold af de beskyttede rettigheder (33).
52.      Med hensyn til den foreliggende sag skal det først og fremmest konstateres, at en afgørelse truffet af bedømmelseskomitéen i en procedure vedrørende en projektkonkurrence som den, der er omfattet af hovedsagen, kan være til skade for en deltager som Adão da Fonseca. Det fremgår nemlig af forelæggelsesafgørelsen, at bedømmelseskomitéens afgørelse er bindende for den ordregivende myndighed, og at kun de deltagere, der har forelagt de tre bedst placerede projekter i den af bedømmelseskomitéen udarbejdede rangordningsliste, vil blive indbudt til at afgive et tilbud i en efterfølgende procedure for direkte tildeling. Den manglende placering blandt disse tre projekter bevirker derfor, at den pågældende aktør helt sikkert ikke bliver tildelt tjenesteydelseskontrakten vedrørende projektet og derfor kan gå glip af indtægter.
53.      Det skal endvidere påpeges, at EU-retten, og navnlig direktiv 2014/24, med hensyn til den ved den forelæggende ret verserende sag indeholder en række ikke udtømmende regler, som fastsætter betingelserne og fremgangsmåderne for afholdelse af projektkonkurrencer.
54.      Eftersom de betingelser, hvorunder retten til at blive hørt kan udøves – som det fremgår af den i punkt 50 i dette forslag til afgørelse nævnte retspraksis – skal undersøges ud fra de retsregler, som gælder på det pågældende område og i lyset af deres formål, skal de mekanismer, hvorefter ansøgerne i en projektkonkurrence skal kunne udøve deres ret til at blive hørt, inden bedømmelseskomitéen træffer sin afgørelse, vurderes i lyset af bestemmelserne i kapitel II i afsnit III i direktiv 2014/24. Disse bestemmelser tilsigter bl.a. at fastsætte regler om minimumsharmonisering af procedurer vedrørende projektkonkurrencer, navnlig for at sikre, at ansøgerne behandles lige og på en ikke-diskriminerende måde.
55.      I denne forbindelse følger det af overvejelserne om disse bestemmelser i dette forslag til afgørelse for det første, at bedømmelseskomitéen for at kunne udtale sig om de inden for rammerne af projektkonkurrencen forelagte projekter skal behandle planlægnings- og projektarbejder, som ansøgerne forelægger anonymt, og alene ud fra de kriterier, der er anført i bekendtgørelsen om projektkonkurrencen (34). For det andet står det endvidere klart, at reglen om anonymitet er ufravigelig, fordi denne regel henset til den særlige karakter af proceduren vedrørende en projektkonkurrence er nødvendig for at sikre uafhængigheden af bedømmelseskomitéen og ligebehandlingen af ansøgerne (35). For det tredje har jeg allerede anført, at en ansøger har pligt til at udvise omhu i udarbejdelsen af sit projekt, der således skal være klart, forståeligt, fuldstændigt og selvforklarende (36).
For det fjerde fastsætter bestemmelserne i direktiv 2014/24 imidlertid en velafgrænset mulighed for dialog mellem ansøgerne og bedømmelseskomitéen – udelukkende på bedømmelseskomitéens initiativ og under overholdelse af reglen om anonymitet – med henblik på klarlæggelse af nogle aspekter af projektet (37). Som anført er dette den af lovgiver valgte løsning for at sikre balancen mellem overholdelsen af princippet om anonymitet og den fornødne fleksibilitet for at sætte bedømmelseskomitéen i stand til at opnå en fuld forståelse af de forelagte arbejder.
56.      I denne sammenhæng er jeg af den opfattelse, at en ansøger i medfør af disse bestemmelser samlet set har mulighed for at give udtryk for sit synspunkt om alle relevante elementer i det projekt, som denne forelægger i projektkonkurrencen, og at det derfor kan konkluderes, at retten til at blive hørt, inden bedømmelseskomitéen træffer sin afgørelse, er overholdt på effektiv vis inden for rammerne af denne type af procedurer.
57.      Navnlig udgør den omstændighed, at ansøgeren i det væsentlige kan give udtryk for et sådant synspunkt, når denne forelægger sit projekt – og, kun når bedømmelseskomitéen finder det nødvendigt, på andre mulige måder, forudsat at reglen om anonymitet overholdes – ikke en udelukkelse af en effektiv overholdelse af vedkommendes ret til at blive hørt inden vedtagelsen af en afgørelse vedrørende den projektkonkurrence, hvori denne deltager (38).
58.      Det følger af de ovenstående betragtninger, at det almindelige EU-retlige princip om retten til at blive hørt ikke pålægger afholdelse af en forudgående høring af deltagerne i projektkonkurrencer, inden bedømmelseskomitéen træffer sin afgørelse.
D.      Forslag til afgørelse
59.      På baggrund af ovenfor anførte betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det spørgsmål, som Supremo Tribunal Administrativo (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Portugal) har forelagt, på følgende måde:
»Artikel 82, stk. 4, 5 og 6, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU af 26. februar 2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18/EF samt samme direktivs artikel 80, stk. 1, læst i lyset af det almindelige EU-retlige princip om retten til at blive hørt i administrative procedurer,
skal fortolkes således, at
disse bestemmelser er til hinder for, at der som obligatorisk procedureskridt afholdes en forudgående høring af interessenterne i forbindelse med de i ovennævnte direktiv omhandlede projektkonkurrencer.«
1 –      Originalsprog: italiensk.
2 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU af 26.2.2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18/EF (EUT
2014, L 94, s. 65).
3 –      Adão da Fonseca har desuden bestridt, at den omhandlede procedure reelt er en projektkonkurrence, men den forelæggende ret har forkastet dette argument. Jf. forelæggelsesafgørelsens afsnit III.B, præmis 14.
4 –      Den forelæggende ret har imidlertid konstateret, at den verserende tvist ikke angår den efterfølgende procedure vedrørende tildeling af den omhandlede tjenesteydelseskontrakt. Jf. forelæggelsesafgørelsens afsnit III.B, præmis 15.2.
5 –      Jf. forelæggelsesafgørelsens præmis 4, som henviser til punkt 63 i Adão da Fonsecas kassationsappel.
6 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/25/EU af 26.2.2014 om fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om ophævelse af direktiv 2004/17/EF (EUT 2014, L 94, s. 243).
7 –      Jf. navnlig artikel 80, stk. 1, og artikel 82 i direktiv 2014/24 samt artikel 97, stk. 1, og artikel 98 i direktiv 2014/25.
8 –      Jf. også artikel 2, nr. 17), i direktiv 2014/25.
9 –      Jf. 120. betragtning til direktiv 2014/24.
10 –      Artikel 2, stk. 1, nr. 5) og 9), i direktiv 2014/24 indeholder definitionerne af »offentlige kontrakter« og »offentlige tjenesteydelseskontrakter«.
11 –      Jf. punkt 19 nedenfor i dette forslag til afgørelse.
12 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF af 31.3.2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter (EUT
2004,
L 134, s. 114). Jf. navnlig artikel 66-74.
13 –      Også i direktiv 2014/25 er projektkonkurrencer reguleret i kapitel II i afsnit III (artikel 95-98).
14 –      Jf. artikel 78, stk. 1, litra b), i direktiv 2014/24.
15 –      Jf. artikel 78, stk. 3, i direktiv 2014/24, sammenholdt med samme direktivs artikel 32, stk. 4.
16 –      Jf. artikel 78, stk. 1, litra a), i direktiv 2014/24.
17 –      Jf. artikel 80, stk. 3, i direktiv 2014/24.
18 –      Jf. ligeledes artikel 96 i direktiv 2014/25.
19 –      Jf. ligeledes artikel 97 i direktiv 2014/25.
20 –      I overensstemmelse med artikel 81 i direktiv 2014/24 må bedømmelseskomitéen udelukkende bestå af fysiske personer, som er uafhængige af deltagerne i projektkonkurrencen. Hvis der kræves bestemte faglige kvalifikationer for at deltage i en konkurrence, skal desuden mindst en tredjedel af bedømmelseskomitéens medlemmer have samme eller tilsvarende kvalifikationer. Jf. i denne forbindelse også artikel 97, stk. 4, i direktiv 2014/25.
21 –      Jf. analogt dom af 29.3.2012, SAG ELV Slovensko m.fl. (C-599/10, EU:C:2012:191, præmis 41).
22 –      Jf. dom af 13.6.2024, BibMedia (C-737/22, EU:C:2024:495, præmis 30 og 31 og den deri nævnte retspraksis). Jf. også dom af 5.3.2026, AESTE (C-210/24, EU:C:2026:145, præmis 52).
23 –      Jf. punkt 18 og 25 i dette forslag til afgørelse.
24 –      Jf. dom af 12.3.2015, eVigilo (C-538/13, EU:C:2015:166, præmis 39), og af 7.9.2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C-927/19, EU:C:2021:700, præmis 146).
25 –      Jf. artikel 82, stk. 5, i direktiv 2014/24 og punkt 31 i dette forslag til afgørelse.
26 –      Jf. analogt og i denne retning dom af 29.3.2012, SAG ELV Slovensko m.fl. (C-599/10, EU:C:2012:191, præmis 38).
27 –      Jf. analogt dom af 13.6.2024, BibMedia (C-737/22, EU:C:2024:495, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).
28 –      Jf. analogt og i denne retning bl.a. dom af 6.3.2025, Obshtina Veliko Tarnovo og Obshtina Belovo (C-471/23 og C-477/23, EU:C:2025:155, præmis 73 og den deri nævnte retspraksis).
29 –      Jf. i denne retning bl.a. ibidem, præmis 74 og den deri nævnte retspraksis.
30 –      Dom af 22.11.2012, M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744, præmis 88), og af 5.11.2014, Mukarubega (C-166/13, EU:C:2014:2336, præmis 48).
31 –      Jf. i denne forbindelse generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse M (C-560/14, EU:C:2016:320, punkt 30 og den deri nævnte retspraksis).
32 –      Jf. analogt dom af 9.2.2017, M (C-560/14, EU:C:2017:101, præmis 33).
33 –      Jf. bl.a. dom af 20.12.2017, Prequ’ Italia (C-276/16, EU:C:2017:1010, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).
34 –      Jf. artikel 82, stk. 2, i direktiv 2014/24 og punkt 22 ovenfor.
35 –      Jf. punkt 22, 23 og 42 ovenfor.
36 –      Jf. punkt 43 ovenfor.
37 –      Jf. punkt 24 og 29-33 ovenfor.
38 –      Jf. analogt dom af 9.2.2017, M (C-560/14, EU:C:2017:101, præmis 38).