Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ELEANOR SHARPSTON
presentate il 31 gennaio 2019(1)
Causa C‑704/17
D.H.
Altra parte nel procedimento:
Ministerstvo vnitra
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Nejvyšší správní soud (Corte suprema amministrativa, Repubblica ceca)]
«Rinvio pregiudiziale – Spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Articoli 6 e 47 – Politica comune in materia di asilo e di protezione sussidiaria – Direttiva 2013/33/UE – Articolo 9 – Garanzie per i richiedenti protezione internazionale sottoposti a trattenimento amministrativo – Controllo giurisdizionale di tali decisioni – Diritto a un ricorso effettivo – Normativa nazionale che prevede la cessazione del procedimento di controllo giurisdizionale al momento del rilascio dei richiedenti protezione internazionale»
1.        Con la presente domanda di pronuncia pregiudiziale il Nejvyšší správní soud (Corte suprema amministrativa, Repubblica ceca) chiede alla Corte chiarimenti sull’interpretazione delle disposizioni della direttiva 2013/33/UE (2) che prevedono garanzie per i richiedenti protezione internazionale posti in stato di trattenimento amministrativo in virtù di una decisione delle autorità nazionali competenti. Il giudice del rinvio chiede di accertare se tale direttiva, letta in combinato disposto con la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (3), in particolare i diritti alla libertà, alla sicurezza e a un ricorso effettivo ivi garantiti, osti a una normativa nazionale che prevede che un procedimento di impugnazione di una decisione di trattenimento debba essere sospeso in caso di rilascio dell’interessato.
2.        Nella questione sollevata dal giudice del rinvio si chiede, tra l’altro, alla Corte di esaminare il diritto fondamentale a un ricorso effettivo nonché i principi generali del diritto dell’Unione di equivalenza e di effettività nell’ambito dell’autonomia procedurale nazionale.
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (la «CEDU»)
3.        L’articolo 5, paragrafo 1, della CEDU (4) prevede che «[o]gni persona ha diritto alla libertà e alla sicurezza». L’articolo 5, paragrafo 4, stabilisce che «[o]gni persona privata della libertà mediante arresto o detenzione ha il diritto di presentare un ricorso ad un tribunale, affinché decida entro breve termine sulla legittimità della sua detenzione e ne ordini la scarcerazione se la detenzione è illegittima». A norma dell’articolo 5, paragrafo 5, «[o]gni persona vittima di arresto o di detenzione in violazione di una delle disposizioni del presente articolo ha diritto ad una riparazione».
Diritto dell’Unione
La Carta
4.        L’articolo 6 prevede che «[o]gni persona ha diritto alla libertà e alla sicurezza» (5). Le restanti disposizioni dell’articolo 5 della CEDU non sono specificamente riprodotte.
5.        L’articolo 47, paragrafo 1, stabilisce che ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice (6).
6.        Conformemente all’articolo 51, paragrafo 1, le disposizioni della Carta si applicano agli Stati membri «esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione».
7.        Ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, «eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla (...) Carta devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà. Nel rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui». L’articolo 52, paragrafo 3, dispone che, «[l]addove la (...) Carta contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla [CEDU], il significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti dalla [CEDU]. La presente disposizione non preclude che il diritto dell’Unione conceda una protezione più estesa». L’articolo 52, paragrafo 7, prevede che «i giudici dell’Unione e degli Stati membri tengono «nel debito conto le spiegazioni elaborate al fine di fornire orientamenti per l’interpretazione della (...) Carta» (7).
8.        Le spiegazioni chiariscono che «[i] diritti di cui all’articolo 6 corrispondono a quelli garantiti dall’articolo 5 della CEDU, del quale, ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 3 della Carta, hanno pari significato e portata. Ne consegue che le limitazioni che possono legittimamente essere apportate [a tali diritti] non possono andare oltre i limiti consentiti dall’articolo 5 della CEDU». Le spiegazioni specificano che la protezione garantita dall’articolo 47 della Carta è più estesa di quella prevista dall’articolo 13 della CEDU, in quanto essa garantisce il diritto a ricorso effettivo dinanzi a un giudice.
Direttiva 2013/32
9.        L’articolo 26, paragrafo 2, della direttiva 2013/32 recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (8) prevede che «[q]ualora un richiedente sia trattenuto, gli Stati membri provvedono affinché sia possibile un rapido controllo giurisdizionale a norma della direttiva 2013/33».
Direttiva 2013/33
10.      I considerando della direttiva 2013/33 contengono le seguenti affermazioni:
–        il Consiglio europeo ha adottato il programma di Stoccolma (9), ribadendo l’impegno per il raggiungimento dell’obiettivo di istituire uno spazio comune di protezione e solidarietà basato su una procedura comune in materia d’asilo e su uno status uniforme per coloro che hanno ottenuto la protezione internazionale, e fondato su norme elevate in materia di protezione e su procedure eque ed efficaci (considerando 5);
–        per quanto riguarda il trattamento dei richiedenti protezione internazionale, gli Stati membri sono vincolati dagli obblighi previsti dagli strumenti di diritto internazionale di cui sono parti (considerando 10);
–        tali persone possono essere trattenute soltanto nelle circostanze eccezionali definite molto chiaramente nella direttiva 2013/33 e in base ai principi di necessità e proporzionalità per quanto riguarda sia le modalità che le finalità di tale trattenimento; il richiedente protezione internazionale in stato di trattenimento, dovrebbe godere effettivamente delle necessarie garanzie procedurali, quali il diritto a un ricorso giudiziario dinanzi a un’autorità giurisdizionale nazionale (considerando 15); e
–        la direttiva 2013/33 rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi riconosciuti segnatamente dalla Carta; essa intende promuovere l’applicazione, tra l’altro, degli articoli 6 e 47 della Carta e dovrebbe essere attuata di conseguenza (considerando 35).
11.      L’articolo 2 contiene le seguenti definizioni. La «domanda di protezione internazionale» è «una richiesta di protezione rivolta a uno Stato membro da un cittadino di un paese terzo o da un apolide di cui si può ritenere che intende ottenere lo status di rifugiato o lo status di protezione sussidiaria, e che non sollecita esplicitamente un diverso tipo di protezione non contemplato nell’ambito di applicazione della [direttiva 2011/95] e che possa essere richiesto con domanda separata» (10). Per «richiedente» si intende «il cittadino di un paese terzo o apolide che abbia presentato una domanda di protezione internazionale sulla quale non è stata ancora adottata una decisione» (11). Infine, per «trattenimento» si intende il «confinamento del richiedente, da parte di uno Stato membro, in un luogo determinato, che lo priva della libertà di circolazione» (12).
12.      L’articolo 3 stabilisce che la direttiva 2013/33 si applica «a tutti i cittadini di paesi terzi e agli apolidi che manifestano la volontà di chiedere la protezione internazionale nel territorio di uno Stato membro, comprese la frontiera, le acque territoriali o le zone di transito, purché siano autorizzati a soggiornare in tale territorio in qualità di richiedenti (...)».
13.      Conformemente all’articolo 4, gli Stati membri possono stabilire o mantenere in vigore disposizioni più favorevoli sulle condizioni di accoglienza dei richiedenti.
14.      L’articolo 8 stabilisce le condizioni sostanziali che disciplinano il trattenimento dei richiedenti protezione internazionale. I richiedenti possono essere trattenuti soltanto per i motivi di cui all’articolo 8, paragrafo 3. In particolare, l’articolo 8, paragrafo 3, lettera d), consente agli Stati membri di trattenere un richiedente protezione internazionale nell’ambito di una procedura di rimpatrio ai sensi della direttiva 2008/115/CE (13) «al fine di preparare il rimpatrio e/o effettuare l’allontanamento», in cui lo Stato membro interessato «può comprovare, in base a criteri obiettivi, tra cui il fatto che la persona in questione abbia già avuto l’opportunità di accedere alla procedura di asilo, che vi sono fondati motivi per ritenere che la persona abbia manifestato la volontà di presentare la domanda di protezione internazionale al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione della decisione di rimpatrio». I motivi del trattenimento devono essere stabiliti nel diritto nazionale.
15.      L’articolo 9 è intitolato «Garanzie per i richiedenti trattenuti». Esso prevede quanto segue:
«1.      Un richiedente è trattenuto solo per un periodo il più breve possibile ed è mantenuto in stato di trattenimento soltanto fintantoché sussistono i motivi di cui all’articolo 8, paragrafo 3.
(…)
2.      Il trattenimento dei richiedenti è disposto per iscritto dall’autorità giurisdizionale o amministrativa. Il provvedimento di trattenimento precisa le motivazioni di fatto e di diritto sulle quasi si basa.
3.      Se il trattenimento è disposto dall’autorità amministrativa, gli Stati membri assicurano una rapida verifica in sede giudiziaria, d’ufficio e/o su domanda del richiedente, della legittimità del trattenimento. Se effettuata d’ufficio, tale verifica è disposta il più rapidamente possibile a partire dall’inizio del trattenimento stesso. Se effettuata su domanda del richiedente, è disposta il più rapidamente possibile dopo l’avvio del relativo procedimento. A tal fine, gli Stati membri stabiliscono nel diritto nazionale il termine entro il quale effettuare la verifica in sede giudiziaria d’ufficio e/o su domanda del richiedente.
Se in seguito a una verifica in sede giudiziaria il trattenimento è ritenuto illegittimo, il richiedente interessato è rilasciato immediatamente.
4.      I richiedenti trattenuti sono informati immediatamente per iscritto, in una lingua che essi comprendono o che ragionevolmente si suppone a loro comprensibile, delle ragioni del trattenimento e delle procedure previste dal diritto nazionale per contestare il provvedimento di trattenimento, nonché della possibilità di accesso gratuito all’assistenza e/o alla rappresentanza legali.
5.      Il provvedimento di trattenimento è riesaminato da un’autorità giurisdizionale a intervalli ragionevoli, d’ufficio e/o su richiesta del richiedente in questione, in particolare nel caso di periodi di trattenimento prolungati, qualora si verifichino circostanze o emergano nuove informazioni che possano mettere in discussione la legittimità del trattenimento.
6.      Nei casi di verifica in sede giudiziaria del provvedimento di trattenimento di cui al paragrafo 3, gli Stati membri provvedono affinché i richiedenti abbiano accesso gratuito all’assistenza e alla rappresentanza legali. Ciò comprende, come minimo, la preparazione dei documenti procedurali necessari e la partecipazione all’udienza dinanzi alle autorità giurisdizionali a nome del richiedente.
(…)».
Diritto nazionale
16.      Il giudice del rinvio dichiara che fino al 14 agosto 2017 le disposizioni sul controllo giurisdizionale delle decisioni di trattenimento stabilite all’articolo 46a, paragrafi da 6 a 9, della Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu (legge n. 325/1999 sull’asilo) consentivano ai richiedenti di impugnare una decisione di trattenimento entro 30 giorni dalla data di notifica di tale decisione. Il Krajský soud (Corte regionale, Repubblica ceca) – il giudice in primo grado – era tenuto a decidere il ricorso entro sette giorni lavorativi dalla data di deposito del fascicolo amministrativo. Contro tale pronuncia era possibile proporre un ricorso per cassazione dinanzi al giudice del rinvio.
17.      Con effetto a decorrere dal 15 agosto 2017, l’articolo 46a, paragrafo 9, della legge n. 325/1999 sull’asilo è stato modificato dalla legge n. 222/2017. Conformemente alla versione modificata dell’articolo 46a, paragrafo 9 (14) (secondo le informazioni esposte nella decisione di rinvio), nel caso in cui il richiedente protezione internazionale sia rilasciato prima della pronuncia della sentenza del giudice relativa all’impugnazione di una decisione di trattenimento, detto giudice, a questo punto, deve sospendere automaticamente il procedimento dinanzi ad esso pendente. Le autorità competenti sono tenute a informare senza indugio il giudice adito del rilascio del richiedente. Dette norme si applicano sia al procedimento di primo grado sia, mutatis mutandis, al procedimento di impugnazione dinanzi al giudice del rinvio.
Fatti, procedimento e questione pregiudiziale
18.      Il 20 marzo 2017 è stato accertato che il sig. D.H. soggiornava nel territorio della Repubblica ceca senza documenti di viaggio o un permesso di soggiorno validi. È stato emesso nei suoi confronti un provvedimento di espulsione comprendente un divieto di ingresso e disposto lo stato di trattenimento ai fini dell’espulsione. Successivamente, il sig. D.H. chiesto protezione internazionale nel territorio della Repubblica ceca. Con decisione del 28 marzo 2017, le autorità competenti lo hanno trattenuto ulteriormente per il fatto di aver presentato la domanda di protezione internazionale al solo scopo di regolarizzare il proprio status di soggiorno e di evitare l’espulsione dalla Repubblica ceca (in prosieguo: la «decisione di trattenimento»).
19.      Il sig. D.H. ha impugnato tale decisione dinanzi al Krajský soud (Corte regionale). Il 4 luglio 2017 tale organo giurisdizionale ha respinto il ricorso del sig. D. H in quanto infondato. Il 16 agosto 2017, ossia il giorno successivo all’entrata in vigore della misura nazionale di cui trattasi, il sig. D.H. ha impugnato tale sentenza in cassazione dinanzi al giudice del rinvio.
20.      Nel frattempo, il 5 aprile 2017, il sig. D.H. ha ritirato la sua domanda di protezione internazionale. Egli è stato successivamente rilasciato e, il 5 maggio 2017, ha lasciato volontariamente il territorio della Repubblica ceca per recarsi nella Repubblica di Bielorussia. Le autorità competenti hanno informato il giudice del rinvio del suo rilascio e hanno chiesto la sospensione del giudizio di impugnazione pendente dinanzi a tale giudice, secondo la misura nazionale di cui trattasi.
21.      In tale contesto il giudice del rinvio pone la seguente questione pregiudiziale:
«Se l’interpretazione dell’articolo 9 della direttiva (...) 2013/33 (...) in combinato disposto con gli articoli 6 e 47 della Carta (...) osti ad una normativa nazionale che non consente al [giudice del rinvio] di controllare le decisioni giudiziarie in materia di trattenimento di un cittadino straniero dopo che il cittadino straniero è stato rilasciato dal trattenimento».
22.      La Repubblica ceca e la Commissione hanno presentato osservazioni scritte. La causa è stata assegnata alla Grande Sezione. Nonostante l’evidente importanza delle questioni in esame, non si è tenuta udienza.
Valutazione
Sulla ricevibilità
23.      Secondo una giurisprudenza costante, nei procedimenti di cui all’articolo 267 TFUE, il giudice nazionale, che è l’unico ad avere conoscenza diretta dei fatti della causa, è nella situazione più idonea per valutare, tenuto conto delle peculiarità di questa, la necessità di una decisione pregiudiziale ai fini della pronuncia della propria sentenza. Di conseguenza, se la questione sollevata dal giudice a quo verte sull’interpretazione di una disposizione di diritto dell’Unione, la Corte, in via di principio, è tenuta a statuire.
24.      Il sig. D.H. è stato rilasciato (e successivamente ha lasciato il territorio della Repubblica ceca). Sussiste quindi la questione, che la Corte esaminerà d’ufficio, se il giudice del rinvio chieda un parere generale o chiarimenti su una questione teorica, il che renderebbe irricevibile il rinvio pregiudiziale (15).
25.      A mio avviso, così non è nel caso di specie. Dalla decisione di rinvio risulta che la decisione di trattenimento di per sé non è stata annullata; e che, ai sensi della legislazione nazionale, un richiedente deve ottenere un provvedimento che annulli la decisione di trattenimento prima di promuovere un’azione di risarcimento per trattenimento illecito. Il giudice del rinvio considera che tale sospensione automatica priva i richiedenti del diritto a tale risarcimento. Detta tesi è contestata dal governo ceco.
26.      Non spetta alla Corte pronunciarsi sull’applicabilità di disposizioni nazionali per la soluzione della controversia nel procedimento principale. Al contrario, la Corte deve prendere in considerazione, nell’ambito della ripartizione delle competenze tra i giudici dell’Unione e i giudici nazionali, il contesto normativo nel quale si inserisce la questione pregiudiziale, come definito dal provvedimento di rinvio (16). La Corte è, per contro, competente a fornire al giudice del rinvio tutti gli elementi interpretativi attinenti al diritto dell’Unione che consentano a quest’ultimo di pronunciarsi sulla compatibilità del diritto nazionale con il diritto dell’Unione per la definizione della causa di cui è investito (17).
27.      Poiché è ancora possibile che il sig. D.H. intenda esercitare un’azione diretta ad ottenere l’annullamento della decisione di trattenimento e, secondo il giudice del rinvio, la risposta che la Corte attribuisce alla questione pregiudiziale è pertinente ai fini della sua valutazione nel procedimento principale, ritengo che la Corte debba esaminare tale questione.
Osservazioni generali
28.      È pacifico che il sig. D.H. ha chiesto protezione internazionale ed è quindi un richiedente ai sensi della direttiva 2013/33 (18). Non è inoltre in discussione il fatto che, quale conseguenza della decisione di trattenimento, egli è stato trattenuto ai sensi dell’articolo 2, lettera h), di tale direttiva.
29.      Il giudice del rinvio spiega che, mentre la versione della legge nazionale in vigore prima del 15 agosto 2017, è stata applicata al procedimento del sig. D.H. in primo grado contro la decisione di trattenimento, la versione modificata di tale disposizione, che richiede una sospensione automatica, si applica ora nel procedimento dinanzi ad esso pendente.
30.      Il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 9 della direttiva 2013/33 osti alla misura nazionale di cui trattasi. Detto giudice è lodevolmente consapevole della propria responsabilità di garantire, se necessario, la piena efficacia di tale direttiva senza attendere la previa rimozione della misura nazionale di cui trattasi in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale (19). Esso è parimenti consapevole del fatto che è tenuto a interpretare tali disposizioni, per quanto possibile, alla luce della lettera e dello scopo della direttiva 2013/33 per conseguire il risultato perseguito (20), al fine di garantire l’efficacia della direttiva di cui trattasi e di pervenire a una soluzione della controversia di cui è investito conforme allo scopo perseguito dalla direttiva (21). Il giudice del rinvio sottolinea che la misura nazionale di cui trattasi, che richiede la sospensione automatica, si applica a tutti i procedimenti, sia in primo grado che in appello.
31.      Quando le autorità amministrative o giudiziarie degli Stati membri applicano le disposizioni della legge nazionale adottata ai fini della trasposizione della direttiva 2013/33, esse agiscono entro l’ambito di applicazione del diritto dell’Unione e danno quindi attuazione al diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta (22). Sono quindi tenute al rispetto dei diritti fondamentali alla libertà e alla tutela giurisdizionale effettiva stabiliti dagli articoli 6 e 47 della Carta.
32.      Laddove la Carta stabilisca diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla CEDU, il significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti da tale convenzione (23). Nelle spiegazioni relative alla Carta si afferma che l’articolo 6 corrisponde all’articolo 5 della CEDU, mentre l’articolo 47 della Carta ha una portata più ampia rispetto all’articolo 13 della CEDU (24). Il livello minimo di protezione dei diritti garantiti deve essere quindi stabilito non solo con riferimento al testo della CEDU (25), ma anche, tra l’altro, con riferimento alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo (26).
33.      La Corte deve in sostanza esaminare due questioni. In primo luogo, qual è la portata del diritto di accesso al controllo giurisdizionale della legittimità del trattenimento ai sensi dell’articolo 9 della direttiva 2013/33? In secondo luogo, in che misura si applicano le stesse condizioni ai procedimenti di impugnazione per il controllo della legittimità di tale trattenimento quali applicate al controllo giurisdizionale in primo grado?
Controllo giurisdizionale della legittimità del trattenimento: articolo 9 della direttiva 2013/33
34.      L’articolo 8 della direttiva 2013/33 fissa rigorose condizioni sostanziali che disciplinano il trattenimento amministrativo dei richiedenti protezione internazionale. L’articolo 9 prevede poi, per coloro che sono trattenuti, una serie di importanti garanzie. Tra queste, che la persona interessata debba essere mantenuta in stato di trattenimento soltanto fintantoché sussistono i motivi di cui all’articolo 8, paragrafo 3 (articolo 9, paragrafo 1). La decisione di rinvio non è esplicita al riguardo, ma sembra che il sig. D.H. fosse trattenuto in base dell’articolo 8, paragrafo 3, lettera d) (27).
35.      Quando il richiedente è trattenuto, deve avere la possibilità di beneficiare di una rapida verifica in sede giudiziaria della legittimità della decisione di trattenimento (28). Vengono riconosciute al richiedente importanti garanzie procedurali accessorie: il diritto all’informazione, in una lingua che egli comprende, sulle ragioni del suo trattenimento e sulle procedure per contestare il provvedimento di trattenimento (29) nonché l’accesso all’assistenza e alla rappresentanza legali gratuite (30). Qualora il trattenimento del richiedente sia ritenuto illegittimo, questi deve essere rilasciato immediatamente.
36.      Poiché il disposto dell’articolo 9 della direttiva 2013/33 deve essere letto alla luce degli articoli 6 e 47 della Carta e delle disposizioni della CEDU cui la Carta fa riferimento, è opportuno iniziare richiamando le norme di protezione previste dalla CEDU.
37.      L’articolo 5, paragrafo 1, della CEDU, prevede che nessuno può essere privato della libertà, se non nei casi specifici ivi elencati e nei modi previsti dalla legge. Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, ogni persona privata della libertà ha il diritto di presentare un ricorso ad un tribunale, affinché decida entro breve termine sulla legittimità della sua detenzione e ne ordini la scarcerazione se la detenzione è illegittima (31). Il principale obiettivo di tale controllo giurisdizionale è, manifestamente, quello di consentire al soggetto trattenuto di esercitare il suo diritto alla libertà. Se il trattenimento è illegittimo, ovviamente egli non dovrebbe continuare ad essere trattenuto.
38.      Tuttavia, né le conseguenze né gli effetti di un trattenimento illegittimo scompaiono come per magia quando le porte del centro di detenzione si aprono e il soggetto trattenuto si allontana liberamente. La constatazione, da parte di un giudice, che una persona è stata illegittimamente trattenuta costituisce la constatazione che egli non avrebbe dovuto trascorrere quei giorni o quelle settimane rinchiuso. Nessun potere al mondo può restituirgli quel periodo di tempo, una volta in libertà. Ma i giudici possono sottolineare e dichiarare il fatto che il trattenimento era illegittimo. Ciò mette le cose in chiaro a livello giuridico. Ciò può essere importante per il futuro, in qualsiasi momento in cui tale persona debba compilare un modulo che scava nel suo passato; o in cui un funzionario o un potenziale datore di lavoro effettui un controllo al computer su di lui. Può offrire di per sé una certa consolazione: il riconoscimento ufficiale che sia stato commesso un illecito, un atto di ingiustizia. E la persona interessata può voler andare oltre e chiedere un risarcimento per la perdita di tali giorni o settimane. L’articolo 5, paragrafo 5, della CEDU stabilisce quindi chiaramente e inequivocabilmente che ogni persona vittima di arresto o di detenzione in violazione delle disposizioni contenute paragrafi 1 e 4 di tale articolo ha diritto a una riparazione (32).
39.      Per quanto riguarda il diritto alla tutela giurisdizionale sancito dall’articolo 47 della Carta, la Corte ha dichiarato che ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste in tale articolo. La Corte ha sottolineato che l’esistenza di un controllo giurisdizionale effettivo, destinato ad assicurare il rispetto delle disposizioni del diritto dell’Unione, è intrinseca all’esistenza stessa di uno Stato di diritto (33).
40.      Risulta chiaramente, oltre ogni dubbio, dal testo dell’articolo 9, paragrafi 3 e 5, della direttiva 2013/33 che un richiedente trattenuto deve avere accesso al controllo giurisdizionale della legittimità del suo trattenimento. Tale diritto persiste se, mentre il procedimento che il richiedente ha avviato durante il suo trattenimento è ancora pendente, egli è rilasciato con una decisione amministrativa delle autorità nazionali competenti?
41.      Sono del parere che si debba rispondere a tale domanda in senso affermativo.
42.      L’articolo 9, paragrafo 3, inizia con le parole «Se il trattenimento è disposto dall’autorità amministrativa (...)». Il testo non dice «Se il richiedente è trattenuto». Piuttosto, l’attenzione è incentrata sul fatto giuridico che le autorità nazionali competenti hanno disposto una privazione della libertà. È tale fatto giuridico che deve essere esaminato, in quanto è tale diritto alla libertà che è stato limitato a causa dell’intervento dello Stato.
43.      Ciò è confermato dal fatto che l’articolo 9, paragrafo 2, precisa che «[i]l trattenimento dei richiedenti è disposto per iscritto dall’autorità giurisdizionale o amministrativa. Il provvedimento di trattenimento precisa le motivazioni di fatto e di diritto sulle quasi si basa». È il provvedimento di trattenimento ad essere oggetto di controllo giurisdizionale, in quanto è tale provvedimento a costituire il fondamento per la privazione della libertà. Se, in seguito a una verifica di tale provvedimento, «il trattenimento è ritenuto illegittimo, il richiedente interessato è rilasciato immediatamente» (articolo 9, paragrafo 3, frase finale). La severità del controllo da applicare alla legittimità del provvedimento di trattenimento è sottolineata dal considerando 15 della direttiva 2013/33, nel quale si enuncia che i richiedenti possono essere trattenuti soltanto nelle circostanze eccezionali definite chiaramente e in base ai principi di necessità e proporzionalità (34).
44.      Mi sembra quindi che il testo dell’articolo 9 della direttiva 2013/33 confermi l’interpretazione da me proposta.
45.      Per quanto attiene, inoltre, agli obiettivi e allo scopo di tale disposizione, naturalmente il fine normale e immediato della richiesta di un controllo giurisdizionale della legittimità della decisione di trattenimento è quello di annullare il provvedimento di trattenimento in modo tale che la persona interessata possa riconquistare la propria libertà. Tuttavia, le conseguenze e gli effetti del trattenimento sono identici, che il rilascio derivi da un’ulteriore decisione amministrativa delle autorità competenti oppure a seguito di una sentenza di annullamento del provvedimento di trattenimento iniziale.
46.      Un’interpretazione della direttiva nel senso che, una volta che l’interessato non era più trattenuto, non era più protetto, comporterebbe strane anomalie. Due esempi saranno sufficienti per chiarire tale punto.
47.      Supponiamo che due richiedenti protezione internazionale, A e B, siano entrambi trattenuti dalle autorità competenti per motivi non consentiti ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 3, della direttiva 2013/33. Entrambi presentano una domanda di controllo giurisdizionale. Dopo due settimane le autorità si rendono conto del loro errore riguardo alla persona A e la rilasciano la mattina del quindicesimo giorno del suo trattenimento. La persona B continua ad essere in stato di trattenimento. Proprio quel pomeriggio, entrambe le domande sono esaminate dal giudice investito del controllo giurisdizionale di tali ricorsi. Se il rilascio estingue i diritti ai sensi della direttiva, il ricorso di A sarà respinto, mentre B otterrà una sentenza di annullamento del provvedimento di trattenimento, che dispone il suo immediato rilascio quel pomeriggio e gli offre la possibilità di chiedere un risarcimento per l’illecito trattenimento. Solo sei ore separano il momento in cui A e B riconquistano la libertà. Entrambi sono stati trattenuti illegalmente per più di due settimane. Tuttavia, secondo un’interpretazione restrittiva dell’articolo 9, nel senso che riguarda soltanto i richiedenti effettivamente trattenuti nel momento in cui la loro domanda viene esaminata, A è privato di qualsiasi tutela giurisdizionale.
48.      Supponiamo, in alternativa, che il richiedente C sia trattenuto dalle autorità nazionali competenti. Si tratta di un caso di errore di identità – sebbene egli sia in effetti un richiedente protezione internazionale, non è in realtà la persona D che le autorità intendevano trattenere; e non sussistono motivi di diritto, ai sensi della direttiva, per trattenerlo. Egli presenta una domanda di controllo giurisdizionale. Prima che il suo caso possa essere esaminato (e mentre ancora sostiene a gran voce di non essere la persona D) è oggetto di un provvedimento di espulsione. Pertanto, non si trova più in stato di trattenimento. Secondo l’interpretazione restrittiva dell’articolo 9, poiché è stato «rilasciato» (in quanto espulso), non può rivolgersi al giudice per ottenere protezione.
49.      Se le autorità competenti possono escludere una persona che esse hanno posto in stato di trattenimento ai sensi dell’articolo 8 della direttiva 2013/33 dall’ambito di applicazione e dalla protezione di cui all’articolo 9 della stessa con il semplice espediente di adottare un’ulteriore decisione amministrativa di rilascio (e quindi di applicare una disposizione di sospensione automatica come quella di cui trattasi nel procedimento principale), sussiste una concreta possibilità di abuso. Sarebbe possibile per le autorità, procedendo in modo sequenziale al trattenimento, al rilascio, a un nuovo trattenimento e a un nuovo rilascio del richiedente protezione internazionale, assicurarsi che egli non possa mai ottenere un controllo giurisdizionale del provvedimento o dei provvedimenti di trattenimento.
50.      Con questo non intendo affermare che ciò è quanto sta effettivamente accadendo. Occorre fare piuttosto riferimento ad un esempio storico dal Regno Unito, riguardante una sfortunata legge del Parlamento emanata al culmine della battaglia delle suffragette per la conquista del voto per le donne. Le militanti furono incarcerate per danni di lieve entità alle cose o per ostacolo alla polizia. Iniziarono lo sciopero della fame in carcere e furono sottoposte, alquanto brutalmente, ad alimentazione forzata. La solidarietà pubblica iniziò a volgere a loro favore. Il governo liberale di Stanley Baldwin ebbe un lampo di genio. Anziché sottoporre le suffragette ad alimentazione forzata in carcere, una volta raggiunto un certo grado di debolezza per mancanza di cibo, perché non conceder loro la libertà condizionale? Una volta che avessero iniziato a nutrirsi di nuovo e avessero recuperato le forze, potevano essere nuovamente arrestate e incarcerate. Il governo emanò quindi il Prisoners (Temporary Discharge for Ill Health) Act 1913 (legge del 1913 sul rilascio temporaneo dei detenuti per motivi di salute). La legge divenne rapidamente nota col nomignolo di «The Cat and Mouse Act» (legge del gatto col topo), poiché la crudele analogia con il gatto che gioca con la preda prima di ucciderla era fin troppo evidente. Nelle circostanze del caso di specie, è chiaro che esistono le premesse per un abuso.
51.      Ricordo inoltre che il giudice del rinvio ha rilevato che una decisione giudiziaria che annulla la decisione di trattenimento è un requisito indispensabile per la presentazione di una domanda di risarcimento per trattenimento illecito. Riporto che il governo ceco, nelle sue osservazioni scritte, non accetta che ciò costituisca necessariamente la posizione prevista dal diritto nazionale, e mi astengo dall’esprimere pareri riguardo alla questione se tale governo o il Nejvyšší správní soud (Corte suprema amministrativa) fornisca una corretta interpretazione del diritto nazionale. Mi limito a presentare due osservazioni più generali.
52.      In primo luogo, lo scopo delle garanzie previste dall’articolo 9 è di prevedere un controllo dei motivi di trattenimento di cui all’articolo 8, paragrafo 3, al fine di assicurare non solo che i richiedenti siano rilasciati qualora tali motivi non possano essere dimostrati, ma anche di scoraggiare violazioni arbitrarie del diritto alla libertà del richiedente (35). Poiché tale disposizione deve essere interpretata alla luce dei diritti fondamentali sanciti agli articoli 6 e 47 della Carta, ciò depone a favore di un’interpretazione non restrittiva. Per contro, l’interpretazione opposta mi sembra contraria a tali diritti fondamentali (36).
53.      In secondo luogo, mi sembra che la giurisprudenza della Corte in materia di interesse ad agire di una persona fornisca indicazioni utili in questa sede. Pertanto, la Corte ha dichiarato, nel contesto delle misure restrittive individuali adottate dal Consiglio nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune, che un richiedente mantiene un interesse a chiedere l’annullamento di un atto, in particolare, quando una constatazione di illegittimità potrebbe ragionevolmente fungere da base per una futura azione per danni patrimoniali o non patrimoniali (37) ad esso arrecati dall’atto controverso (38). Anche in mancanza della prospettiva di ottenere un risarcimento per danni pecuniari, il richiedente potrebbe avere, verosimilmente, un interesse morale ad agire per il fatto che un potenziale annullamento potrebbe costituire una forma di risarcimento per il danno morale subito a causa dell’illegittimità dell’atto in questione (39).
54.      Ritengo che i principi enunciati in tale giurisprudenza possano essere ragionevolmente trasposti in una situazione come il caso di specie, in cui l’interessato ha subito un’ingerenza nel suo diritto fondamentale alla libertà sancito dall’articolo 6 della Carta. Pertanto, ritengo che l’articolo 9 della direttiva 2013/33 non si limiti a consentire a un richiedente che, al momento, sia ancora trattenuto di accedere alla giustizia per ottenere un controllo giurisdizionale. Tale disposizione consente inoltre al richiedente trattenuto, ma successivamente rilasciato mediante provvedimento amministrativo, di chiedere che il trattenimento cui è stato sottoposto sia dichiarato illegittimo. Se tale dichiarazione fornisca conforto morale per l’ingiustizia patita o serva da punto di partenza per un’azione di risarcimento per trattenimento illecito è, in tal senso, ininfluente.
55.      Infine, ricordo che il giudice del rinvio ha spiegato che la misura nazionale di cui trattasi prevede la sospensione automatica, escludendo quindi il controllo giurisdizionale di una decisione di trattenimento amministrativo, anche in primo grado. Il giudice del rinvio è del parere che siffatta disposizione sia incompatibile con l’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva 2013/33; ed io concordo, rispettosamente, con tale parere. Mi sembra che una disposizione il cui effetto pratico sia, in realtà, quello di escludere il potere di controllo del giudice sia difficilmente conciliabile con la premessa fondamentale dello Stato di diritto all’interno dell’Unione europea.
56.      Di conseguenza, ritengo che, in generale, si debba rispondere alla questione sollevata dal giudice del rinvio dichiarando che l’articolo 9 della direttiva 2013/33 osta a una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale, nei limiti in cui tale normativa impone ai giudici nazionali di sospendere automaticamente un procedimento giudiziario avviato da un richiedente protezione internazionale per impugnare una decisione di trattenimento adottata nei suoi confronti, qualora l’interessato sia rilasciato con un provvedimento amministrativo successivo prima della pronuncia della decisione del giudice.
Controllo giurisdizionale della legittimità del trattenimento: impugnazioni
57.      Nel presente procedimento il sig. D.H. beneficiava, nel suo caso, di un controllo giurisdizionale di primo grado della decisione di trattenimento, prima che entrasse in vigore la versione modificata dell’articolo 46a, paragrafo 9, della legge n. 325/1999 sull’asilo.
58.      Gli Stati membri mantengono un margine di discrezionalità, secondo il diritto dell’Unione, che consente loro di prevedere che il giudizioimpugnazione conseguente a una decisione di controllo giurisdizionale pronunciata in primo grado debba essere sospeso automaticamente, qualora il richiedente sia rilasciato mediante provvedimento amministrativo prima della pronuncia della decisione del giudice?
59.      Sia il governo della Repubblica ceca che la Commissione sostengono che tale posizione è compatibile con l’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva 2013/33.
60.      Non condivido la loro tesi.
61.      La direttiva 2013/33 mira a introdurre norme elevate in materia di protezione nonché procedure eque ed efficaci per i richiedenti (40). Dai lavori preparatori risulta che sono state introdotte garanzie giuridiche e procedurali relative al trattenimento dei richiedenti per assicurare un livello più elevato di armonizzazione e per migliorare le norme stabilite nel precedente atto recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri (direttiva 2003/9/CE) (41). Lo scopo era di garantire che tali norme fossero pienamente compatibili con i diritti fondamentali sanciti nella Carta nonché con gli obblighi derivanti dal diritto internazionale (42).
62.      Nei limiti in cui la direttiva 2013/33 prevede un’armonizzazione minima delle condizioni di accoglienza per i richiedenti (43), essa stabilisce un livello minimo al di sotto del quale nessuno Stato membro può andare. Essi rimangono liberi, tuttavia, di adottare norme più favorevoli.
63.      La direttiva 2013/33 non prescrive che gli Stati membri debbano prevedere un secondo grado di controllo giurisdizionale qualora i richiedenti intendano impugnare una decisione adottata in primo grado (44). Inoltre, secondo una giurisprudenza consolidata, il principio della tutela giurisdizionale effettiva attribuisce al singolo il diritto di adire un giudice, ma non il diritto a più gradi di giudizio (45).
64.      Pertanto, una disposizione nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale rientra interamente nell’autonomia procedurale degli Stati membri, salvi i principi di equivalenza e di effettività previsti dal diritto dell’Unione (46). Osservo, per inciso, che il fatto di prevedere un secondo grado di giudizio può essere percepito come vantaggioso non solo per il richiedente. Così, ad esempio, tale disposizione consente alle autorità competenti dello Stato membro di impugnare ciò che esse considerano (a torto o a ragione) decisioni di primo grado «senza scrupoli»; e quando più giudici di primo grado sono responsabili del processo decisionale, essa consente l’elaborazione di un corpus giurisprudenziale coerente in sede di impugnazione che garantisce la coerenza e la certezza del diritto per tutti.
65.      Nel considerare il margine di discrezionalità degli Stati membri, è tuttavia importante ricordare che l’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva 2013/33 esprime concretamente, in relazione alla definizione delle condizioni di accoglienza per i richiedenti nell’ambito del più ampio contesto del sistema europeo comune di asilo, il diritto a un ricorso effettivo. L’obiettivo di tale direttiva è quello di assicurare che sussistano effettive garanzie giuridiche e procedurali per garantire la legittimità delle decisioni di trattenimento (47).
66.      La Corte si è pronunciata in una serie di cause in cui il singolo mirava a proporre un’impugnazione contro una decisione di primo grado riguardante i diritti derivanti dal diritto dell’Unione, ma la normativa dell’Unione in questione non prevedeva un secondo grado di giudizio a livello nazionale. In tali cause è stato necessario esaminare le norme procedurali nazionali che disciplinano lo svolgimento di tale giudizio alla luce del principio di effettività. Due esempi recenti illustrano l’approccio della Corte.
67.      Pertanto, la sentenza Belastingdienst/Toeslagen (48) riguardava l’impugnazione proposta da un cittadino di un paese terzo contro una decisione delle autorità nazionali che imponeva il rimborso dei contributi percepiti per spese sanitarie e di locazione. Il giudice del rinvio ha chiesto chiarimenti sull’interpretazione dell’articolo 39 della direttiva 2005/85/CE (49) e dell’articolo 13 della direttiva 2008/115, letti in combinato disposto con gli articoli 18, 19, paragrafo 2, e 47 della Carta. La questione era se tali disposizioni ostassero ad una normativa nazionale che, pur prevedendo impugnazioni contro sentenze di primo grado che confermavano una decisione di rigetto di una domanda di protezione internazionale e imponevano l’obbligo di rimpatrio, non conferivano automaticamente un effetto sospensivo a tale ricorso, anche se l’interessato avesse invocato un grave rischio di violazione del principio di non respingimento.
68.      La Corte ha riconosciuto in tale sentenza che, sebbene nessuna di tali direttive contenesse norme sull’introduzione e sull’organizzazione di un secondo grado di giudizio per i ricorsi contro le decisioni di rigetto di una domanda di protezione internazionale e le decisioni di rimpatrio (50), «l’interpretazione della direttiva 2008/115, al pari di quella della direttiva 2005/85 dev’essere compiuta, come emerge dal considerando 24 della prima e dal considerando 8 della seconda, nel rispetto dei diritti fondamentali e dei principi riconosciuti, segnatamente, dalla Carta» (51). La Corte ha provveduto ad analizzare le disposizioni nazionali utilizzando come parametro i principi gemelli di equivalenza e di effettività e ha statuito che il principio di effettività non determinava, in tale fattispecie, obblighi che andavano al di là di quelli derivanti dai diritti fondamentali, in particolare quelli garantiti dall’articolo 47 della Carta (52). La Corte ha concluso, in tale sentenza, che entrambi i principi erano rispettati.
69.      Per contro, nella sentenza Sánchez Morcillo e Abril García (53), che riguardava l’interpretazione dell’articolo 7 della direttiva 93/13/CEE, concernente le clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori (54), e dell’articolo 47 della Carta, la Corte ha dichiarato che le norme nazionali in questione pregiudicavano l’effettività della tutela dei consumatori voluta dalla direttiva 93/13 (55). Nel valutare le norme nazionali in questione contro il principio di effettività, la Corte ha dichiarato che l’obbligo degli Stati membri di garantire l’efficacia dei diritti che i soggetti dell’ordinamento traggono dalla direttiva 93/13 (in tal caso, contro l’uso di clausole contrattuali abusive) implica un’esigenza di tutela giurisdizionale, sancita parimenti dall’articolo 47 della Carta, che il giudice nazionale è tenuto a rispettare. Questa tutela deve valere sia sul piano della designazione dei giudici competenti a conoscere delle azioni fondate sul diritto dell’Unione, sia per quanto riguarda la definizione delle modalità procedurali relative a siffatte azioni (56).
70.      Mi sembra che l’approccio della Corte in quest’ultima causa possa essere opportunamente applicato per analogia anche nella fattispecie. In definitiva, è l’efficacia del controllo giurisdizionale delle decisioni di trattenimento a determinare se le condizioni sostanziali di cui all’articolo 8 e le garanzie di cui all’articolo 9 della direttiva 2013/33, interpretato alla luce dell’articolo 47 della Carta, tutelino i ricorrenti come previsto.
71.      Quanto al principio di effettività, mi sembra che i seguenti aspetti della situazione descritta dal giudice del rinvio siano particolarmente pertinenti.
72.      In primo luogo, la sospensione automatica può comportare un trattamento arbitrario. Qualora il giudice dell’impugnazione non sia stato in grado di di esaminare l’impugnazione di una sentenza di primo grado riguardante una decisione di trattenimento prima del rilascio della persona interessata, si configura una disparità di trattamento rispetto a casi in cui il richiedente rimane in stato di trattenimento. Anche se i motivi del riesame e le relative circostanze sono gli stessi, quest’ultimo sarebbe in grado di impugnare la decisione di primo grado in appello, mentre il primo non potrebbe.
73.      In secondo luogo, le autorità amministrative sarebbero in grado di garantire, rilasciando semplicemente il richiedente interessato, che il giudice dell’impugnazione non possa mai riesaminare una sentenza di primo grado. Il principio della parità delle armi è quindi difficilmente rispettato (57). Inoltre, nei limiti in cui sono le autorità competenti a notificare ai giudici quando un richiedente viene rilasciato, determinando la sospensione automatica dei procedimenti giudiziari, tale circostanza pone altresì dette autorità in una posizione che consente loro ostacolare il giudice dell’impugnazione nell’esercizio indipendente delle sue funzioni. Se – ipotesi che ricorre nel caso di specie come affermato dal giudice del rinvio nella sua ordinanza – quest’ultimo è investito di ricorsi per cassazione, in genere, solo dopo che il richiedente interessato sia stato rilasciato, per sospensione automatica si intende che il giudice del rinvio è effettivamente privato della possibilità di controllare la legittimità delle decisioni di trattenimento.
74.      Sebbene sia certamente vero che l’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva 2013/33 non richiede un secondo grado di controllo giurisdizionale, nel caso in cui gli Stati membri scelgano di includere tale ulteriore controllo nei loro sistemi nazionali, le condizioni alle quali il controllo viene esercitato deve, a mio avviso, rispettare il quadro generale delle garanzie previste in tale direttiva e, di conseguenza, l’articolo 47 della Carta.
75.      Nella fattispecie, può essere tracciato un utile parallelismo con la precedente sentenza della Corte nella causa Sotgiu (58). Tale causa riguardava l’interpretazione della deroga dell’impiego nella pubblica amministrazione alla libera circolazione dei lavoratori di cui all’articolo 48, paragrafo 4, del Trattato CEE. La Corte ha dichiarato che gli interessi che la clausola di deroga permette agli Stati membri di tutelare erano salvaguardati grazie alla libertà di assumere cittadini stranieri soltanto in certi settori per certe attività della pubblica amministrazione. Tuttavia, la citata norma non poteva essere fatta valere per giustificare discriminazioni in materia di retribuzione o di altre condizioni di lavoro nei confronti di lavoratori già entrati al servizio dell’amministrazione (59).
76.      Per analogia, quando uno Stato membro prevede effettivamente un secondo grado di controllo delle decisioni di trattenimento, ritengo che esso debba rispettare le garanzie di cui all’articolo 9 della direttiva 2013/33, interpretato alla luce dell’articolo 47 della Carta, compreso l’accesso effettivo al controllo giurisdizionale.
77.      Ho suggerito in altra sede che, quando una misura nazionale rientrante nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione costituisce una limitazione al diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice ai sensi dell’articolo 47 della Carta, tale limitazione può essere giustificata soltanto se prevista dalla legge, se rispetta il contenuto essenziale di tale diritto e (se, in osservanza del principio di proporzionalità), è necessaria e risponde effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui. A mio avviso, in cause come quella in esame, la valutazione prevista all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta è richiesta per soddisfare il livello di protezione riconosciuto ai singoli dall’articolo 47 della Carta. Il ricorso a una metodologia diversa avrebbe l’effetto sorprendente (e a mio parere inaccettabile) di permettere agli Stati membri di sottrarsi a tale esame soltanto in virtù del fatto che essi agiscono, nell’ambito della propria autonomia procedurale, in un settore in cui il legislatore dell’Unione ha dato espressione concreta al diritto a un ricorso effettivo (60).
78.      In tale contesto, mi sembra che la misura nazionale di cui trattasi non soddisfi il principio di effettività.
79.      Che dire del principio di equivalenza?
80.      Tale principio presuppone un pari trattamento dei ricorsi basati su una violazione del diritto nazionale e di quelli, analoghi, basati su una violazione del diritto dell’Unione, e non già l’equivalenza delle norme processuali nazionali applicabili a contenziosi aventi diversa natura (61). La posizione di un cittadino di un paese terzo che chiede protezione internazionale è, per certi aspetti, particolare. Esistono, ad esempio, obblighi di diritto internazionale nonché disposizioni specifiche del diritto dell’Unione che incidono su tale posizione (62). Pertanto, un cittadino di un paese terzo che chiede protezione internazionale nel quadro della direttiva 2013/33 non è necessariamente soggetto alle stesse norme procedurali che disciplinano materie nazionali.
81.      Osservo che il giudice del rinvio presenta, nella sua decisione di rinvio, vari esempi di procedure nazionali di controllo giurisdizionale del trattenimento, come il controllo della legittimità del trattenimento da parte delle forze di polizia o del trattenimento in un istituto di cura. A prima vista, tali procedure sembrano possibili termini di paragone per la misura nazionale di cui trattasi. Ciò detto, spetta in definitiva al giudice del rinvio verificare se le norme procedurali nazionali che attuano tale direttiva siano paragonabili a norme procedurali più generali che disciplinano il trattenimento delle persone fisiche. Come affermato dalla Corte, «[p]er quanto riguarda la comparabilità dei ricorsi, spetta al giudice nazionale, che dispone di una conoscenza diretta delle modalità processuali applicabili, verificare le somiglianze tra i ricorsi di cui trattasi quanto a oggetto, causa ed elementi essenziali» (63).
Conclusione
82.      Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di rispondere alla questione pregiudiziale sollevata dal Nejvyšší správní soud (Corte suprema amministrativa, Repubblica ceca) nei seguenti termini:
L’articolo 9 della direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, in combinato disposto con gli articoli 6 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale nei limiti in cui tale normativa impone ai giudici nazionali di sospendere automaticamente un procedimento giudiziario avviato da un richiedente protezione internazionale per impugnare una decisione di trattenimento adottata nei suoi confronti qualora l’interessato sia rilasciato con un provvedimento amministrativo successivo prima della pronuncia della decisione del giudice.
1      Lingua originale: l’inglese.
2      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (GU 2013, L 180, pag. 96).
3      GU 2010, C 83, pag. 389 (in prosieguo: «la Carta»).
4      Firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»).
5      L’articolo 6 della Carta corrisponde all’articolo 5 della CEDU.
6      Tale diritto si basa sull’articolo 13 della CEDU.
7      Spiegazioni relative alla Carta dei diritti fondamentali (GU 2007, C 303, pag. 17).
8      Direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013 (GU 2013, L 180, pag. 60).
9      Nella riunione del Consiglio europeo del 10 e 11 dicembre 2009.
10      Articolo 2, lettera a). Il rinvio è alla direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta (GU 2011, L 337, pag. 9).
11      Articolo 2, lettera b).
12      Articolo 2, lettera h).
13      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (GU 2008, L 348, pag. 98).
14      Nei paragrafi seguenti farò riferimento al testo modificato come «la misura nazionale di cui trattasi», e al processo che viene impugnato in questa sede come «sospensione automatica».
15      Sentenza del 22 novembre 2005, Mangold, C‑144/04, EU:C:2005:709, punti da 34 a 36.
16      Sentenza del 17 luglio 2008, Corporación Dermoestética, C‑500/06, EU:C:2008:421, punto 20 e giurisprudenza ivi citata.
17      Sentenza del 16 dicembre 2008, Michaniki, C‑213/07, EU:C:2008:731, punto 51 e giurisprudenza ivi citata.
18      Vedi supra, paragrafi 9 e 11.
19      V., per conferma, sentenza dell’8 settembre 2015, Taricco e a., C‑105/14, EU:C:2015:555, punto 49.
20      Sentenza del 13 novembre 1990, Marleasing, C‑106/89, EU:C:1990:395, punto 8.
21      V., in tal senso, sentenza del 6 novembre 2018, Max‑Planck‑Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, C‑684/16, EU:C:2018:874, punto 59.
22      V., per analogia, sentenza del 5 aprile 2016, Aranyosi e Căldăraru, C‑404/15 e C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, punto 84 e giurisprudenza ivi citata.
23      L’articolo 52, paragrafo 3, è inteso ad assicurare la necessaria coerenza tra i diritti contenuti nella Carta e i corrispondenti diritti garantiti dalla CEDU.V., sentenza del 28 luglio 2016, JZ, C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, punto 50.
24      Sentenza del 14 settembre 2017, K., C‑18/16, EU:C:2017:680, punto 50.
25      V. supra, paragrafo 8; v. anche (con riferimento all’articolo 6 della Carta) sentenza del 15 marzo 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punto 37.
26      Sentenza del 22 dicembre 2010, DEB, C‑279/09, EU:C:2010:811, punto 35.
27      Per il testo di tale disposizione, v. supra, paragrafo 14.
28      V. sia articolo 26, paragrafo 2, della direttiva 2013/32 sia articolo 9, paragrafo 3, della direttiva 2013/33.
29      Articolo 9, paragrafo 4.
30      Articolo 9, paragrafo 6.
31      V. Corte EDU, sentenza 8 luglio 2004, Vachev c. Bulgaria, ECHR:2004:0708JUD004298798, § 71.
32      V. Corte EDU, sentenze 16 giugno 2005, Storck c. Germania, ECHR:2005:0616JUD006160300, §§ da 119 a 122, e 19 febbraio 2009, A. e a. c. Regno Unito, ECHR:2009:0219JUD000345505, §§ da 226 a 229.
33      Sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punto 73. I diritti corrispondenti, contenuti nella CEDU, sono sanciti agli articoli 6 e 13.
34      Sentenza del 15 febbraio 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punto 56.
35      Di conseguenza, non interpreto le parole «il richiedente in stato di trattenimento», contenute nel considerando 15, nel senso che un richiedente deve essere fisicamente trattenuto per essere legittimato a presentare una domanda di controllo giurisdizionale. In ogni caso, secondo una giurisprudenza costante, il preambolo di un atto dell’Unione non ha valore giuridico vincolante e non può essere fatto valere per derogare alle disposizioni stesse dell’atto di cui trattasi o al fine di interpretare tali disposizioni in un senso manifestamente in contrasto con la loro formulazione (v., sentenza del 24 novembre 2005, Deutsches Milch‑Kontor, C‑136/04, EU:C:2005:716, punto 32 e giurisprudenza ivi citata).
36      V. le mie conclusioni nella causa N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:85, paragrafo136; v. anche considerando 10 e 35 della direttiva 2013/33.
37      V. sentenza del 22 dicembre 2008, Gordon/Commissione, C‑198/07 P, EU:C:2008:761, punti 19 e 60.
38      V., ad esempio, sentenza del 27 giugno 2013, Xeda International e Pace International/Commissione, C‑149/12 P, non pubblicata, EU:C:2013:433, punti 32 e 33.
39      V., per analogia, sentenze del 28 maggio 2013, Abdulrahim/Consiglio e Commissione, C‑239/12 P, EU:C:2013:331, punti da 70 a 72, e del 15 giugno 2017, Al‑Faqih e a./Commissione, C‑19/16 P, EU:C:2017:466, punti 36 e 37.
40      Considerando 5 della direttiva 2013/33.
41      Direttiva del Consiglio, del 27 gennaio 2003, recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri (GU 2003, L 31, pag. 18). Tale atto non conteneva disposizioni specifiche che definissero i motivi di trattenimento o le garanzie per i richiedenti.
42      Proposta della Commissione di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri COM(2008) 815 definitivo/2 del 9 dicembre 2008.
43      Articolo 4 della direttiva 2013/33.
44      A fortiori, pertanto, la direttiva 2013/33 non contiene disposizioni specifiche relative allo svolgimento del procedimento di impugnazione, come quella riguardante la questione se l’impugnazione del richiedente debba essere sospesa in caso di rilascio.
45      Sentenza del 26 settembre 2018, Belastingdienst/Toeslagen (effetto sospensivo dell’impugnazione), C‑175/17, EU:C:2018:776, punto 34 e giurisprudenza ivi citata.
46      Le modalità procedurali nazionali non dovrebbero essere meno favorevoli di quelle che riguardano situazioni analoghe di diritto interno (principio di equivalenza) (v. infra, paragrafi da 79 a 81) e non dovrebbero rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione (principio di effettività) (v. infra, paragrafi da 71 a 78); sentenza del 26 settembre 2018, Belastingdienst/Toeslagen (effetto sospensivo dell’impugnazione), C‑175/17, EU:C:2018:776, punto 39 e giurisprudenza ivi citata. Per quanto riguarda il principio di effettività, v. anche articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE in cui si prevede che gli Stati membri devono stabilire i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva «nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione».
47      V. supra paragrafo 57.
48      Sentenza de 26 settembre 2018, Belastingdienst/Toeslagen (effetto sospensivo dell’impugnazione), C‑175/17, EU:C:2018:776.
49      Direttiva del Consiglio, del 1° dicembre 2005, recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato (GU 2005, L 326, pag. 13).
50      Sentenza del 26 settembre 2018, Belastingdienst/Toeslagen (effetto sospensivo dell’impugnazione), C‑175/17, EU:C:2018:776, punto 30.
51      Sentenza del 26 settembre 2018, Belastingdienst/Toeslagen (effetto sospensivo dell’impugnazione), C‑175/17, EU:C:2018:776, punto 31, che cita in tal senso la sentenza del 19 giugno 2018, Gnandi, C‑181/16, EU:C:2018:465, punto 51.
52      Sentenza del 26 settembre 2018, Belastingdienst/Toeslagen (effetto sospensivo dell’impugnazione), C‑175/17, EU:C:2018:776, punto 47.
53      Sentenza del 17 luglio 2014, Sánchez Morcillo e Abril García, C‑169/14, EU:C:2014:2099.
54      Direttiva del Consiglio del 5 aprile 1993 (GU 1993, L 95, pag. 29).
55      V. sentenza del 17 luglio 2014, Sánchez Morcillo e Abril García, C‑169/14, EU:C:2014:2099, punti da 44 a 46 e 50.
56      Sentenza del 17 luglio 2014, Sánchez Morcillo e Abril García, C‑169/14, EU:C:2014:2099, punto 35.
57      Secondo una giurisprudenza consolidata, il principio della parità delle armi, al pari, segnatamente, di quello del contraddittorio, costituisce un corollario della nozione stessa di equo processo, la quale implica l’obbligo di offrire a ciascuna parte una possibilità ragionevole di esporre la sua causa in condizioni che non la collochino in una posizione di netto svantaggio rispetto al proprio avversario. V. sentenza del 17 luglio 2014, Sánchez Morcillo e Abril García, C‑169/14, EU:C:2014:2099, punti 48 e 49.
58      Sentenza del 12 febbraio 1974, 152/73, EU:C:1974:13.
59      Sentenza del 12 febbraio 1974, Sotgiu, 152/73, EU:C:1974:13, punto 4.
60      Mie conclusioni nella causa Star Storage e a., C‑439/14 e C‑488/14, EU:C:2016:307, paragrafi 37 e 38.
61      Sentenza del 6 ottobre 2015, Târșia, C‑69/14, EU:C:2015:662, punto 34.
62      Tra gli strumenti di diritto internazionale rientra la Convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951 [Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, pag. 150, n. 2545 (1954)], come integrata dal protocollo di New York del 31 gennaio 1967 («la Convenzione di Ginevra»).
63      Sentenza del 26 settembre 2018, Belastingdienst/Toeslagen (effetto sospensivo dell’impugnazione), C‑175/17, EU:C:2018:776, punto 43, che cita le sentenze del 27 giugno 2013, Agrokonsulting‑04, C‑93/12, EU:C:2013:432, punto 39, e del 9 novembre 2017, Dimos Zagoriou, C‑217/16, EU:C:2017:841, punto 20.