62020CJ0161
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
5. dubna 2022 (
*1
)
„Žaloba na neplatnost – Rozhodnutí Rady obsažené v aktu Výboru stálých zástupců (Coreper) ze dne 5. února 2020, kterým bylo schváleno oznámení určené Mezinárodní námořní organizaci (IMO) a týkající se zavedení pokynů stran životního cyklu pro odhad emisí skleníkových plynů (Well-to-Tank) z udržitelných alternativních paliv – Článek 17 odst. 1 SEU – Vnější zastupování Evropské unie – Předání tohoto oznámení organizaci IMO členským státem předsedajícím Radě, a to jménem členských států a Komise“
Ve věci C‑161/20,
jejímž předmětem je žaloba na neplatnost na základě článku 263 SFEU, podaná dne 14. dubna 2020,
Evropská komise, zastoupená původně J.-F. Brakelandem, S. L. Kalėdou, W. Möllsem a E. Georgievou, poté J.-F. Brakelandem, S. L. Kalėdou a E. Georgievou, jako zmocněnci,
žalobkyně,
proti
Radě Evropské unie, zastoupené N. Rouam, K. Michoel, T. Haas a A. Norbergem, jako zmocněnci,
žalované,
podporované:
Belgickým královstvím, zastoupeným S. Baeyensem a P. Cottinem, jako zmocněnci, ve spolupráci s V. Van Thuyne a W. Timmermansem, advocaten,
Českou republikou, zastoupenou M. Smolkem, J. Vláčilem, D. Czechovou, K. Najmanovou a L. Březinovou, jako zmocněnci,
Dánským královstvím, zastoupeným původně J. Nymann-Lindegrenem, M. Jespersenem, V. Pasternak Jørgensen a M. Søndahl Wolff, poté V. Pasternak Jørgensen a M. Søndahl Wolff, jako zmocněnci,
Spolkovou republikou Německo, zastoupenou D. Klebsem a J. Möllerem, jako zmocněnci,
Řeckou republikou, zastoupenou S. Chala, jako zmocněnkyní,
Francouzskou republikou, zastoupenou J.-L. Carrém, T. Stéhelinem a A.‑L. Desjonquères, jako zmocněnci,
Nizozemským královstvím, zastoupeným M. K. Bulterman, M. H. S. Gijzen a J. M. Hoogveldem, jako zmocněnci,
Finskou republikou, zastoupenou H. Leppo, jako zmocněnkyní,
Švédským královstvím, zastoupeným O. Simonssonem, J. Lundbergem, C. Meyer-Seitz, A. M. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, H. Shev, H. Eklinder a R. Shahsavan Eriksson, jako zmocněnci,
vedlejšími účastníky řízení,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení K. Lenaerts, předseda, A. Prechal, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis, N. Jääskinen a I. Ziemele, předsedové senátů, J.-C. Bonichot, M. Safjan, P. G. Xuereb, N. Piçarra, L. S. Rossi (zpravodajka), A. Kumin a N. Wahl, soudci,
generální advokát: M. Szpunar,
vedoucí soudní kanceláře: M. Longar, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 7. září 2021,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 25. listopadu 2021,
vydává tento
Rozsudek
1
Evropská komise se žalobou domáhá zrušení rozhodnutí Rady Evropské unie obsaženého v aktu Výboru stálých zástupců (Coreper) ze dne 5. února 2020, kterým bylo schváleno oznámení určené Mezinárodní námořní organizaci (IMO) a týkající se zavedení pokynů stran životního cyklu pro odhad emisí skleníkových plynů (Well-to-Tank) z udržitelných alternativních paliv, aby jej předsednictví Rady mohlo předložit organizaci IMO jménem členských států a Komise (dále jen „napadené rozhodnutí“).
Právní rámec
Rezoluce 65/276
2
V rezoluci Valného shromáždění Organizace spojených národů 65/276 ze dne 3. května 2011 (dále jen „rezoluce 65/276“) je uvedeno:
„Valné shromáždění
[…]
Uznávajíc, že je na každé regionální organizaci, aby vymezila, jakým způsobem bude zastupována navenek,
Připomínajíc svou rezoluci 3208 (XXIX) ze dne 11. října 1974, v níž přiznalo Evropskému hospodářskému společenství status pozorovatele,
Připomínajíc i to, že v souladu s příslušnými právními předpisy bylo Evropské společenství nahrazeno Evropskou unií, že je Evropská unie smluvní stranou řady právních nástrojů uzavřených pod záštitou Organizace spojených národů a že se coby pozorovatelka nebo účastnice podílí na práci několika odborných organizací a orgánů Organizace spojených národů,
[…]
1. […]
2. Rozhodlo o přijetí pravidel pro účast zástupců Evropské unie jako pozorovatelky na zasedáních a činnosti Valného shromáždění a jeho výborů a pracovních skupin, na mezinárodních schůzích a konferencích pořádaných pod jeho záštitou a na konferencích Organizace spojených národů;
[…]“
Nástroje týkající se IMO
3
IMO, která byla zřízena Úmluvou o Mezinárodní námořní organizaci podepsanou v Ženevě dne 6. března 1948 (Recueil des traités des Nations unies, sv. 289, s. 3), ve znění relevantním pro projednávaný spor (dále jen „Úmluva o IMO“), je odbornou organizací Organizace spojených národů, jejímž úkolem je mimo jiné zamezit znečišťování mořského prostředí a ovzduší z lodí.
4
Článek 4 Úmluvy o IMO stanoví:
„Členy Organizace se za podmínek stanovených v části III mohou stát všechny státy.“
5
Všechny členské státy jsou smluvními stranami Úmluvy o IMO.
6
Unie naproti tomu smluvní stranou této úmluvy není.
7
Článek 25 písm. a) této úmluvy stanoví:
„Rada [IMO] může uzavírat dohody či ujednání týkající se vztahů s jinými organizacemi […]“
8
Článek 66 uvedené úmluvy zní:
„[IMO] může v oblastech spadajících do její působnosti spolupracovat s jinými mezivládními organizacemi, které nejsou odbornými organizacemi Organizace spojených národů, ale jejichž zájmy a činnosti souvisejí s cíli [IMO].“
9
Dne 28. června 1974 uzavřela Komise podle článku 229 Smlouvy o EHS na základě korespondence mezi jejím předsedou a generálním tajemníkem IMO ujednání o spolupráci s IMO (dále jen „ujednání o spolupráci z roku 1974“). Toto stále platné ujednání v zásadě stanoví, že sekretariát IMO a Komise v oblastech společného zájmu spolupracují a navzájem si radí, a to způsobem, který se určí v každém jednotlivém případě, vyměňují si informace a navzájem se zpravují o všech činnostech a o všech plánovaných pracovních programech, které by mohly mít pro některou ze stran význam. Podle uvedeného ujednání kromě toho sekretariát IMO Komisi vybízí, aby na konference pořádané IMO a na zasedání orgánů IMO, které mohou mít dopad na otázky, jež mají pro Unii nějaký význam, vysílala své pozorovatele.
10
IMO má kromě svých hlavních orgánů, kterými jsou Shromáždění, Rada a Sekretariát, také pět výborů, mezi něž patří i Výbor pro ochranu mořského prostředí (dále jen „MEPC“) a Výbor pro námořní bezpečnost, jež mají rozhodovací pravomoci při provádění úmluv, které byly přijaty pod záštitou IMO nebo za které IMO jinak odpovídá.
11
Revidovaný dokument o organizaci práce a metodách práce Výboru pro námořní bezpečnost a MEPC a jejich pomocných orgánů (MSC-MEPC.1/Circ.5/Rev.1 ze dne 13. června 2018, dále jen „jednací řád MSC-MEPC“) v bodě 1.5, nadepsaném „Cíle“, stanoví:
„Na základě ustanovení tohoto dokumentu má být dosaženo následujících cílů:
[…]
6
zajistit co možná nejširší účast všech členských států a organizací, které mají status pozorovatele, na činnosti Výborů a jejich pomocných orgánů;
[…]“
12
Podle pravidla 5 odst. 3 procesních pravidel MEPC platí, že generální tajemník tohoto výboru přizve na každé zasedání uvedeného výboru, na jehož programu jednání jsou záležitosti, jež se jich přímo dotýkají, pozorovatele jiných mezivládních organizací, se kterými byla uzavřena dohoda nebo zvláštní ujednání, a nevládních mezinárodních organizací, se kterými IMO navázala vztahy.
Skutečnosti předcházející sporu
13
Jednou z úmluv uzavřených pod záštitou IMO je Mezinárodní úmluva o zamezení znečištění moří z lodí, podepsaná dne 2. listopadu 1973 v Londýně a doplněná dvěma protokoly přijatými v letech 1978 a 1997 (dále jen „úmluva Marpol“). Všechny členské státy jsou smluvními stranami této úmluvy; Unie ale smluvní stranou této úmluvy není.
14
Na základě úmluvy Marpol přijala IMO několik závazných opatření ke snížení emisí skleníkových plynů pocházejících z mezinárodní námořní dopravy. V současné době se plánuje přijetí dalších opatření.
15
Rozhodovacím orgánem, který odpovídá za provádění úmluvy Marpol, je MEPC.
16
Rada IMO schválila rozhodnutí MEPC o zřízení pracovní skupiny pro snižování emisí skleníkových plynů z lodí činné mezi zasedáními (Intersessional Working Group on Reduction of GHG Emissions from Ships, dále jen „ISWG–GHG“), která má MEPC v průběhu jeho zasedání podávat zprávy.
17
MEPC pracovní skupinu ISWG-GHG pověřil, aby vypracovala konkrétní návrhy směřující k podpoře využívání alternativních nízkouhlíkových nebo bezuhlíkových paliv; v těchto návrzích měly být zejména vymezeny pokyny ohledně intenzity emisí skleníkových plynů/uhlíku v průběhu životního cyklu pro všechny relevantní typy paliv a měly v nich být vypracovány systémy pobídek k využívání uvedených alternativních paliv.
18
ISWG-GHG v rámci tohoto pověření na svém zasedání, které probíhalo ve dnech 11. až 15. listopadu 2019, vyzvala „zúčastněné členské státy a mezinárodní organizace ke spolupráci a k předložení návrhů na znění pokynů ohledně intenzity emisí skleníkových plynů/uhlíku v průběhu životního cyklu pro všechny relevantní typy paliv“.
19
Dne 20. prosince 2019 zaslala Komise Radě pracovní dokument připravený jejími útvary, nadepsaný „Union submission to the seventh meeting of the [ISWG-GHG] of the IMO in London from 23 to 27 March 2020 on the introduction of lifecycle guidelines to estimate well-to[-]tank greenhouse gas (GHG) emissions of sustainable alternative fuels to incentivise the uptake of sustainable alternative fuels at global level“ [Oznámení Unie pro 7. zasedání [ISWG-GHG] organizace IMO, které se bude konat v Londýně ve dnech 23. až 27. března 2020, týkající se zavedení pokynů stran životního cyklu pro odhad emisí skleníkových plynů (Well-to-Tank) z udržitelných alternativních paliv, ve snaze podpořit využívání udržitelných alternativních paliv na celosvětové úrovni] [SWD (2019) 456 final].
20
Komise v tomto pracovním dokumentu uvedla, že oznámení, které je obsaženo v jeho příloze, spadá do výlučné vnější pravomoci Unie a že je Radě předkládáno proto, aby byl vymezen postoj Unie, a to za účelem jeho předložení organizaci IMO. V poznámce pod čarou č. 1 tohoto pracovního dokumentu bylo kromě toho uvedeno následující: „Návrhy nebo informační dokumenty předkládané IMO, které se týkají otázek spadajících do výlučné vnější pravomoci [Unie] jsou akty vnějšího zastupování. Tato oznámení musí předložit subjekt Unie, který může Unii zastupovat navenek na základě Smlouvy – v případě otázek, které nespadají do oblasti [společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP)], tedy v souladu s čl. 17 odst. 1 SEU a článkem 221 SFEU Komise nebo delegace [Unie]“.
21
V podtitulu samotného oznámení bylo konečně uvedeno, že toto oznámení je „předloženo Evropskou komisí jménem Evropské unie“.
22
Dne 31. ledna 2020 se Pracovní skupina Rady pro námořní dopravu rozhodla, že navrhne Coreperu, aby oznámení nebylo IMO předloženo jménem Unie, nýbrž jménem 27 členských států a Komise. Poté, co pozměnila zejména podtitul návrhu oznámení Komise, vyzvala Coreper, aby takto pozměněné oznámení schválil, aby jej předsednictví Rady mohlo předložit IMO.
23
Dne 5. února 2020 Coreper napadeným rozhodnutím takto pozměněné oznámení (dále jen „sporné oznámení“) schválil, aby jej předsednictví Rady mohlo jménem členských států a Komise předložit IMO.
24
E-mailem ze dne 7. února 2020 předložila Chorvatská republika, která k tomuto datu předsedala Radě, sporné oznámení organizaci IMO jménem 27 členských států a Komise.
Návrhová žádání účastníků řízení a řízení před Soudním dvorem
25
Komise navrhuje, aby Soudní dvůr napadené rozhodnutí zrušil, zachoval jeho účinky a uložil Radě náhradu nákladů řízení.
26
Rada navrhuje, aby byla žaloba zamítnuta a Komisi byla uložena náhrada nákladů řízení. Rada podpůrně pro případ, že by napadené rozhodnutí bylo zrušeno, navrhuje, aby Soudní dvůr zachoval jeho účinky.
27
Rozhodnutími předsedy Soudního dvora ze dne 15. září, 24. září, 25. září, 1. října, 6. října, 8. října a 13. října 2020 bylo Belgickému království, České republice, Dánskému království, Spolkové republice Německo, Řecké republice, Francouzské republice, Nizozemskému království, Finské republice a Švédskému království povoleno vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání Rady.
K žalobě
K pravomoci Soudního dvora
28
Řecká republika v podstatě tvrdí, že žaloba Komise je založena na předpokladu, že Unie má u IMO status pozorovatele – Rada přitom tento předpoklad zpochybňuje. Za účelem rozhodnutí o této žalobě by tedy Soudní dvůr nejprve měl provést výklad Úmluvy o IMO a určit, zda Unie tento status má, nebo nemá. Soudní dvůr ovšem v tomto směru nemá pravomoc, jelikož uvedená úmluva není součástí unijního práva.
29
V tomto ohledu postačuje konstatovat – jak v podstatě uvedl generální advokát v bodech 44 až 46 svého stanoviska – že Řecká republika nezpochybňuje napadnutelnost napadeného rozhodnutí ve smyslu článku 263 SFEU. Soudní dvůr již ostatně uznal přípustnost žaloby na neplatnost směřující proti rozhodnutí Coreperu předložit komisi, která byla zřízena na základě mezinárodní dohody, diskusní dokument, jelikož takové rozhodnutí vyvolává právní účinky [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. listopadu 2018, Komise v. Rada (CHMO Antarktida), C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, body 59 až 67].
30
Dále je třeba uvést, že Řecká republika nezpochybňuje, že žalobní důvody uplatněné Komisí na podporu žaloby vycházejí z porušení Smluv – toto porušení přitom představuje jeden z důvodů pro podání žaloby na neplatnost uvedených v čl. 263 druhém pododstavci SFEU, o němž má Soudní dvůr pravomoc rozhodovat.
31
Je pravda, že Soudní dvůr v zásadě nemá pravomoc přezkoumávat legalitu aktů unijního práva z hlediska ustanovení mezinárodní dohody, jíž není Unie smluvní stranou (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. prosince 2011, Air Transport Association of America a další, C‑366/10, EU:C:2011:864, bod 52 a citovaná judikatura).
32
Podle ustálené judikatury ovšem platí, že pokud se Unie rozhodne vykonávat své pravomoci, takový výkon musí být v souladu s relevantním mezinárodním právem [rozsudky ze dne 24. listopadu 1992, Poulsen a Diva Navigation, C‑286/90, EU:C:1992:453, bod 9, jakož i ze dne 20. listopadu 2018, Komise v. Rada (CHMO Antarktida), C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 127].
33
Z toho vyplývá, že Soudní dvůr v rámci svých pravomocí, které má zejména na základě článku 263 SFEU, musí zohlednit relevantní normy mezinárodního práva, a to do té míry, v níž se tento postup jeví jako nezbytný pro rozhodnutí sporu, který mu byl předložen.
34
V projednávaném případě je přitom pro rozhodnutí daného sporu nezbytné, aby Soudní dvůr zohlednil Úmluvu o IMO, a zjistil tak, zda má Unie v rámci této organizace určitý status.
35
Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že Soudní dvůr má pravomoc o žalobě Komise rozhodnout.
K věci samé
36
Komise uplatňuje na podporu žaloby dva žalobní důvody. První žalobní důvod vychází z porušení čl. 3 odst. 2 SFEU, a tedy z porušení výlučné vnější pravomoci, kterou má Unie podle tohoto ustanovení v rozsahu, v němž akt, který má přijmout orgán zřízený mezinárodní smlouvou, „může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost“. Druhý žalobní důvod vychází z porušení čl. 17 odst. 1 šesté věty SEU, a tedy z porušení institucionálních výsad Komise.
37
Nejprve je třeba se zabývat druhým žalobním důvodem.
Ke druhému žalobnímu důvodu
– Argumenty účastníků řízení
38
Komise na podporu druhého žalobního důvodu tvrdí, že se napadené rozhodnutí netýká SZBP, a proto má v projednávaném případě v souladu s čl. 17 odst. 1 šestou větou SEU pravomoc vnějšího zastupování Unie. Z tohoto důvodu a s ohledem na výlučnou pravomoc Unie v oblasti, do které spadá sporné oznámení, navrhla, aby bylo toto oznámení předloženo „Evropskou komisí jménem Evropské unie“.
39
Komise dodává, že tomu, aby bylo uvedené oznámení předloženo jménem Unie, nebránila ani pravidla pro spolupráci s IMO, mezi něž patří i ujednání o spolupráci z roku 1974, vykládaná ve světle rezoluce 65/276, ani jednací řád MSC-MEPC a zejména jeho bod 1.5.6.
40
Podle Komise je tomu právě naopak – pokud jde o rezoluci 65/276, tou byl uznán nový institucionální rámec Unie, který byl zaveden po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost. V této rezoluci je konkrétně zdůrazněno, že „je na každé regionální organizaci, aby vymezila, jakým způsobem bude zastupována navenek“. Toto uznání má obecnou povahu, takže skutečnost, že se uvedená rezoluce nevztahuje na odborné organizace Organizace spojených národů, nemá žádný vliv na její relevanci pro určení postavení Unie a jejích orgánů ve vztahu k těmto odborným organizacím. Rada a Komise ostatně ve společné verbální nótě ze dne 27. listopadu 2009 IMO informovaly o právních důsledcích vstupu Lisabonské smlouvy v platnost, a sice o tom, že od 1. prosince 2009„bude Evropská unie vykonávat všechna práva Evropského společenství a převezme všechny jeho závazky, včetně jeho statusu v rámci organizace“, a že „z toho plynoucí změny stran způsobů zastoupení budou včas oznámeny“.
41
Komise dále uvádí, že v bodě 1.5.6 jednacího řádu MSC-MEPC je výslovně umožněno, aby se organizace, které mají status pozorovatele, podílely na činnosti MEPC.
42
Komise však podotýká, že předsednictví Rady zaslalo IMO sporné oznámení v návaznosti na přijetí napadeného rozhodnutí jménem „členských států a Komise“, a nikoli jménem Unie.
43
Rada se kromě toho nesprávně domnívala, že pravomoc Unie je výlučná pouze ve vztahu k části sporného oznámení a že je třeba mít za to, že toto oznámení je ze své podstaty hybridní. Komise nadto uvádí, že pokud by měl být odkaz na „Komisi“ chápán jako nepřímý odkaz na Unii, napadené rozhodnutí by Komisi znemožňovalo zajistit vnější zastupování Unie v souvislosti s touto částí uvedeného oznámení.
44
Komise je v každém případě toho názoru, že pravomoc zastupovat Unii, kterou jí svěřují Smlouvy, znamená, že předsednictví Rady Unii nikdy nemůže právně zastupovat, ani nemůže vykonávat její vnější pravomoci. Vzhledem k tomu, že elektronické zaslání sporného oznámení organizaci IMO je aktem vnějšího zastupování, bylo toto oznámení učiněno v rozporu s čl. 17 odst. 1 SEU.
45
Komise kromě toho uvádí, že pouhá okolnost, že Unie není členem mezinárodní organizace, nikterak neopravňuje členský stát, který jedná individuálně v rámci své účasti na činnosti této mezinárodní organizace, k tomu, aby přebíral závazky, které mohou ovlivnit unijní pravidla přijatá k dosažení cílů Smlouvy.
46
Komise se ostatně domnívá, že změny zavedené Lisabonskou smlouvou, z nichž vzešly mimo jiné i článek 1, čl. 17 odst. 1, článek 47 SEU a článek 220 SFEU, měly vliv na to, jakým způsobem se Společenství, které se stalo Unií, podílí na činnosti odborných organizací Organizace spojených národů. Komise konkrétně podotýká, že od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost vykonává Unie všechna práva a povinnosti Společenství, a to včetně těch, které souvisejí se statusem Společenství v rámci mezinárodních organizací, se kterými Komise navázala styky v souladu s článkem 229 Smlouvy o EHS (následně článek 302 ES). Tyto právní změny byly kromě toho od té doby na mezinárodní úrovni všeobecně uznány. Nejdůležitějším projevem tohoto uznání je právě rezoluce 65/276.
47
Podle Rady, podporované všemi členskými státy vystupujícími jako vedlejší účastníci, je druhý žalobní důvod neopodstatněný.
– Závěry Soudního dvora
48
Komise v rámci druhého žalobního důvodu tvrdí, že čl. 17 odst. 1 SEU v projednávaném případě Komisi přiznává výlučnou pravomoc zajišťovat vnější zastupování Unie, takže sporné oznámení měl IMO předat právě tento orgán. Kromě toho uvádí, že toto oznámení bylo učiněno v oblasti spadající do výlučné pravomoci Unie, a proto mělo být předloženo jménem Unie, a nikoli jménem členských států a Komise.
49
V tomto ohledu je třeba nejprve uvést, že v rozsahu, v němž by bylo možno argumentaci Komise chápat tak, že napadenému rozhodnutí vytýká, že v něm bylo předsednictví Rady povoleno předat IMO sporné oznámení nejen jménem členských států, ale i jménem Komise, i když s tím Komise nesouhlasila, by byla taková argumentace zjevně opožděná, jelikož byla poprvé uvedena až v replice. Je tudíž třeba ji považovat za nepřípustnou.
50
Pokud jde o meritum tohoto žalobního důvodu, je třeba v prvé řadě připomenout, že podle samotného znění čl. 17 odst. 1 šesté věty SEU platí, že s výjimkou SZBP a dalších případů uvedených ve Smlouvách, které v projednávaném případě nejsou relevantní, zajišťuje vnější zastupování Unie Komise.
51
Toto ustanovení přitom nikterak nerozlišuje podle toho, zda Unie vykonává svou vnější pravomoc výlučnou podle čl. 3 odst. 2 SFEU, nebo zda vykonává vnější pravomoc sdílenou s členskými státy, a to ať už tak činí společně s těmito členskými státy, nebo tak, že si Rada vyhradila možnost získat ve svém středu většinu nezbytnou pro to, aby Unie mohla tuto vnější pravomoc vykonávat sama [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. listopadu 2018, Komise v. Rada (CHMO Antarktida), C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 126].
52
Z toho vyplývá, že pravomoc Komise zastupovat Unii při výkonu její vnější pravomoci nemůže záviset na výlučné nebo sdílené povaze této vnější pravomoci, která plyne pouze z vnitřních pravidel Unie, jež pro třetí státy ani jiné mezinárodní organizace nejsou závazná.
53
Ve druhé řadě je třeba podotknout, že ačkoliv je pravda – jak v podstatě tvrdí Komise – že Smlouvy omezují její pravomoc k zajišťování vnějšího zastupování Unie pouze výjimkami, které jsou výslovně uvedeny v čl. 17 odst. 1 SEU, nic to nemění na tom, že – jak již bylo připomenuto v bodě 32 tohoto rozsudku – pokud se Unie jakožto subjekt mezinárodního práva rozhodne vykonávat své pravomoci, takový výkon musí být v souladu s relevantním mezinárodním právem.
54
Z článku 4 Úmluvy o IMO přitom vyplývá, že k ní mohou přistoupit pouze státy. Ačkoliv jsou členy IMO všechny členské státy Unie, samotná Unie jejím členem není.
55
Dále je pravda, že podle čl. 25 písm. a) této úmluvy může Rada IMO uzavírat dohody či ujednání týkající se vztahů s jinými organizacemi a že podle článku 66 uvedené úmluvy může IMO v oblastech spadajících do její působnosti spolupracovat s těmito dalšími mezivládními organizacemi, které nejsou odbornými organizacemi Organizace spojených národů, ale jejich zájmy a činnosti souvisejí s cíli IMO.
56
Ostatně právě v tomto kontextu Komise na základě článku 229 Smlouvy o EHS uzavřela s IMO ujednání o spolupráci z roku 1974, v němž je mimo jiné stanoveno, že se Komise může podílet na činnosti IMO jakožto pozorovatelka, a je jí tedy umožněno, aby této organizaci předávala oznámení vlastním jménem.
57
Je však nesporné, že ujednání s IMO neuzavřelo ani Společenství, ani Unie, která ho nahradila, takže Unie nemá v rámci této organizace žádný status.
58
Z písemností založených ve spise a z diskuse, která proběhla na jednání, přitom vyplývá, že orgány IMO mají na základě předpisů použitelných na tuto organizaci za to, že se na činnosti IMO mohou podílet pouze mezivládní organizace, se kterými uzavřela dohodu, a to mimo jiné i prostřednictvím předkládání oznámení, jejichž cílem je přijetí právních aktů. Ostatně právě na základě takové úvahy dne 14. února 2005 odmítl generální tajemník IMO oznámení, které předložilo jménem Společenství Nizozemské království v reakci na výzvu, již zaslala IMO mezivládním organizacím, a to proto, že Společenství nebylo členem IMO ani nemělo v rámci této organizace status pozorovatele.
59
V těchto souvislostech je zajisté pravda, že zaprvé bod 1.5.6 jednacího řádu MSC-MEPC stanoví, že organizace, které mají status pozorovatele, se aktivně účastní činnosti MEPC, zadruhé podle pravidla 5 odst. 3 procesních pravidel MEPC mohou v rámci tohoto výboru vystupovat pozorovatelé jiných mezivládních organizací než IMO, se kterými byla uzavřena dohoda nebo zvláštní ujednání, a nevládních mezinárodních organizací, se kterými IMO navázala vztahy, a zatřetí sporné oznámení bylo IMO předáno v reakci na výzvu ISWG-GHG zmíněnou v bodě 18 tohoto rozsudku, která byla určena „zúčastněným členským státům a mezinárodním organizacím“. Z těchto okolností ovšem neplyne, že by Unie, která nebyla mezinárodní organizací, jež by měla při IMO status pozorovatele, a se kterou tato organizace neuzavřela žádnou dohodu nebo zvláštní ujednání, jak bylo připomenuto v bodě 57 tohoto rozsudku, byla oprávněna předložit sporné oznámení vlastním jménem.
60
Z toho vyplývá, že na rozdíl od Komise, která s IMO uzavřela ujednání o spolupráci z roku 1974, nedisponuje Unie žádným titulem, na jehož základě by se sama mohla podílet na činnosti orgánů a výborů této organizace.
61
Komise ostatně ve svém doporučení Radě, jehož cílem bylo zmocnit Komisi k zahájení a vedení jednání s IMO o podmínkách a pravidlech přistoupení Evropského společenství [SEC(2002) 381 final], uznala, že Společenství není oprávněno podílet se na činnosti IMO, a je tedy v jeho zájmu k Úmluvě o IMO přistoupit.
62
Komise nicméně tvrdí, že v důsledku vstupu Lisabonské smlouvy v platnost, na jejímž základě byly přijaty zejména čl. 1 třetí pododstavec SEU, článek 47 SEU a článek 220 SFEU, došlo k tomu, že Unie v rámci IMO byla oprávněna jednat vlastním jménem.
63
Pokud jde v tomto ohledu o čl. 1 třetí pododstavec a článek 47 SEU, v prvně zmíněném ustanovení je uvedeno, že Unie nahrazuje Společenství a je jeho nástupkyní, a v ustanovení zmíněném na druhém místě je uvedeno, že Unie má právní subjektivitu. Rada a Komise oznámily IMO tento právní důsledek spojený s Lisabonskou smlouvou společnou verbální nótou ze dne 27. listopadu 2009; tento důsledek byl dále zohledněn v rezoluci Valného shromáždění Organizace spojených národů 65/276.
64
Kromě toho, že se tato rezoluce – jak potvrdil generální tajemník Organizace spojených národů v nótě ze dne 1. června 2011 – nevztahuje na odborné organizace Organizace spojených národů, ovšem uvedenou rezolucí, ani verbální nótou ze dne 27. listopadu 2009, a to zejména kvůli její jednostrannosti, v žádném případě nemohl být Unii přiznán v rámci IMO status, který nemělo Společenství.
65
Pokud jde dále o článek 220 SFEU, je pravda, že tímto ustanovením je Unii přiznána pravomoc navázat „veškerou účelnou spolupráci s orgány Organizace spojených národů a jejími odbornými organizacemi“; v článku 229 Smlouvy o EHS přitom byla Komise pověřena „udržovat veškeré účelné styky s orgány Organizace spojených národů[a] jejími odbornými organizacemi“.
66
V důsledku přijetí článku 220 SFEU ovšem nedošlo k tomu, že by Unie nahradila Komisi jakožto smluvní stranu ujednání o spolupráci, která Komise uzavřela na základě článku 229 Smlouvy o EHS a jakým je i ujednání o spolupráci z roku 1974. Ačkoliv totiž Unie podle čl. 1 třetího pododstavce SEU po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost nahradila Společenství a je jeho nástupkyní, posledně uvedené ustanovení ani žádné jiné ustanovení Smluv nestanoví, že by Unie mohla nahradit Komisi.
67
Ve třetí řadě je třeba uvést, že skutečnost, že Unie není členem IMO a neuzavřela s touto organizací žádná zvláštní ujednání, na jejichž základě by se mohla podílet na její činnosti, nebrání tomu, aby bylo možno v dané oblasti účinně vykonávat její vnější pravomoc.
68
Za tímto účelem je nutno zajistit, aby Unie mohla vykonávat svou pravomoc na vnitřní úrovni a při jejím výkonu vymezila v souladu s postupy použitelnými v dotčené oblasti svůj postoj.
69
Pokud Unie není členem mezinárodní organizace, a relevantní mezinárodní právo jí tedy brání vykonávat v rámci takové organizace svou pravomoc navenek, mohou tuto pravomoc vykonávat zejména členské státy, které jednají na základě povinnosti loajální spolupráce uvedené v čl. 4 odst. 3 SEU společně v zájmu Unie. V tomto kontextu členským státům nelze bránit, aby této organizaci předávaly oznámení, a to ať už se tato oznámení týkají oblastí spadajících do výlučné pravomoci Unie, nebo do pravomoci, kterou Unie sdílí s členskými státy [v tomto smyslu viz posudek 2/91 (Úmluva MOP č. 170) ze dne 19. března 1993, EU:C:1993:106, bod 5; rozsudek ze dne 12. února 2009, Komise v. Řecko, C‑45/07, EU:C:2009:81, bod 31, a posudek 1/13 (Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě) ze dne 14. října 2014, EU:C:2014:2303, bod 44].
70
V projednávaném případě je nesporné, že Rada na návrh Komise schválila oznámení Unie, které mělo být předloženo IMO; Komise přitom – jak potvrdila na jednání – nezpochybňuje ani způsob schválení tohoto oznámení, ani jeho obsah.
71
Toto oznámení však z důvodů uvedených v bodech 53 až 66 tohoto rozsudku a bez ohledu na to, zda spadá do výlučné, nebo sdílené pravomoci Unie, v žádném případě nemohlo být organizaci IMO předloženo jménem Unie, aniž by došlo k porušení pravidel upravujících činnost této organizace. Rada tedy správně měla za to, že sporné oznámení musí být předloženo členskými státy jednajícími svým jménem společně v zájmu Unie.
72
Pokud jde konečně ve čtvrté řadě o argument Komise, že kdyby Chorvatská republika respektovala vnější pravomoc Unie a pravomoc Komise k vnějšímu zastupování, sporné oznámení nemohla předat, je pravda, že pouhá okolnost, že Unie není členem mezinárodní organizace, neopravňuje členský stát, který jedná individuálně v rámci své účasti na činnosti mezinárodní organizace, k tomu, aby přebíral závazky, které mohou ovlivnit unijní pravidla přijatá k dosažení cílů Smlouvy (rozsudek ze dne 12. února 2009, Komise v. Řecko, C‑45/07, EU:C:2009:81, bod 30).
73
V projednávaném případě však z e-mailu, který dne 7. února 2020 zaslala Chorvatská republika organizaci IMO, vyplývá, že Chorvatská republika, která jednala jménem členských států a Komise, pouze předala této organizaci sporné oznámení členských států a Komise.
74
Je pravda, že s ohledem na vztahy, které Komise navázala s IMO na základě ujednání o spolupráci z roku 1974, a vzhledem k tomu, že takovému postupu podle všeho nebránilo ani relevantní mezinárodní právo, mohly členské státy Komisi pověřit, aby je zastupovala při společném, v zájmu Unie prováděném výkonu vnější pravomoci, kterou podle použitelných pravidel Úmluvy o IMO nemohla vykonávat Unie.
75
Žádné ustanovení Smluv však nevyžaduje, aby členské státy pověřily svým zastupováním právě Komisi, přestože relevantní mezinárodní právo tomu nebrání.
76
Jak totiž v podstatě uvedl generální advokát v bodě 84 svého stanoviska, čl. 17 odst. 1 SEU kromě výjimek, které jsou v něm výslovně uvedeny, svěřuje Komisi výlučnou pravomoc pouze k zajištění zastupování Unie, a nikoli členských států, a to i když členské státy jednají společně v zájmu Unie.
77
Je tak nutno konstatovat, že členské státy mají i nadále možnost se v každém jednotlivém případě rozhodnout o způsobu svého vnějšího zastupování, a to i když jednají společně v zájmu Unie. Nic uvedeným státům nebrání, aby za tímto účelem pověřily členský stát, který předsedá Radě, pokud tento členský stát nejedná ani individuálně, ani jménem Unie.
78
Vzhledem ke všemu výše uvedenému musí být druhý žalobní důvod zamítnut.
K prvnímu žalobnímu důvodu
79
Komise uplatňuje první žalobní důvod pouze proto, aby prokázala, že Unie měla v projednávaném případě výlučnou pravomoc, a sporné oznámení tedy mělo být předloženo jménem Unie.
80
Z důvodů uvedených v bodech 51, 52 a 54 tohoto rozsudku však Unie – bez ohledu na to, zda je její vnější pravomoc, do níž spadá sporné oznámení, výlučná nebo sdílená – toto oznámení v žádném případě nemohla podle relevantního mezinárodního práva předložit IMO sama.
81
Jak v podstatě uvedl i generální advokát v bodě 97 svého stanoviska, první žalobní důvod je tudíž irelevantní, a musí být proto zamítnut.
82
Vzhledem k tomu, že nebylo vyhověno žádnému z žalobních důvodů, je třeba žalobu zamítnout.
K nákladům řízení
83
Článek 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora stanoví, že se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Rada požadovala náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné rozhodnout, že Komise ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Radou.
84
Podle čl. 140 odst. 1 téhož jednacího řádu kromě toho platí, že členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení. Belgické království, Česká republika, Dánské království, Spolková republika Německo, Řecká republika, Francouzská republika, Nizozemské království, Finská republika a Švédské království tudíž ponesou vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
1)
Žaloba se zamítá.
2)
Evropská komise ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Radou Evropské unie.
3)
Belgické království, Česká republika, Dánské království, Spolková republika Německo, Řecká republika, Francouzská republika, Nizozemské království, Finská republika a Švédské království ponesou vlastní náklady řízení.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.