62024CC0048
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
N. EMILIOU
представено на 10 юли 2025 година (
1
)
Дело C‑48/24
VšĮ Vilniaus tarptautinė mokykla
срещу
Valstybinė kalbos inspekcija
(Преюдициално запитване, отправено от Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Литовски върховен административен съд)
„Преюдициално запитване — Член 49 ДФЕС — Свобода на установяване — Ограничение — Национална правна уредба, която изисква персоналът на частно учебно заведение да притежава знания по официалния език на държавата — Обосноваване — Национална идентичност — Пропорционалност — Директива 2005/36/EО — Член 53 — Езикови знания, необходими за упражняване на регламентирана професия“
I. Въведение
1.
Езикът не е само средство за общуване, но и носител на култура и идентичност (
2
). Договорите на Съюза признават ключовата роля на езика. Както член 3, параграф 3, четвърта алинея ДЕС, така и член 22 от Хартата на основните права на Европейския съюз предвиждат, че Съюзът зачита своето езиково многообразие. Освен това съгласно член 4, параграф 2 ДЕС Съюзът зачита също така националната идентичност на своите държави членки, за която Съдът е постановил, че включва защитата на техните официални езици (
3
).
2.
В този контекст Съдът няколко пъти е призоваван да разгледа взаимовръзката между защитата на официалните езици на държавите членки и зачитането на основните свободи на Съюза (
4
). Настоящото преюдициално запитване, отправено от Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Литовски върховен административен съд), повдига подобни въпроси и дава възможност за допълнително развитие на релевантната практика на Съда.
3.
Въпросите на запитващата юрисдикция възникват в рамките на производство между Valstybinė kalbos inspekcija (Държавен езиков инспекторат, Литва, наричан по-нататък „Инспекторатът“) и Vilniaus tarptautinė mokykla (Международно училище Вилнюс, наричано по-нататък „училището“), частно учебно заведение, което предлага образователни програми единствено на английски език. Спорът се отнася до изискването, наложена от националната правна уредба на учителския и на административния персонал на училището за средно ниво на владеене на литовски език — изискване, което се прилага за служители на определени длъжности, свързани с общуване с хора (наричано по-нататък „езиковото изискване“). Запитващата юрисдикция търси указание относно съответствието на това езиково изискване със свободата на установяване по член 49 ДФЕС и с член 53 от Директива 2005/36/EО (наричана по-нататък „Директивата относно признаването“) (
5
), който се отнася до изискванията за езикови знания за регламентираните професии.
II. Правна уредба
А. Право на Съюза
4.
Член 53 от Директивата относно признаването, озаглавен „Езикови знания“, гласи:
„1.   Специалистите, ползващи се от признаването на професионални квалификации, трябва да притежават езиковите знания, необходими за упражняване на професията в приемащата държава членка.
[…]
3.   […] [П]роверки [за спазването на задължението по параграф 1] могат да бъдат наложени, ако професията, която ще бъде упражнявана, има последици за безопасността на пациентите. Проверки могат да бъдат наложени по отношение на други професии, [когато] е налице сериозно и конкретно съмнение относно достатъчната степен на езикови знания на специалиста с оглед професионалната дейност, която той възнамерява да извършва.
[…]
4.   Проверките на езиковите знания трябва да са пропорционални на дейността, която ще се упражнява. […]“.
Б. Литовска правна уредба
5.
Член 14 от Lietuvos Respublikos Konstitucija (Конституция на Република Литва) предвижда, че официален език е литовският (наричан по-нататък „официалният език“).
6.
Член 6 от Lietuvos Respublikos valstybinės kalbos įstatymas (Закон за официалния език на Република Литва, наричан по-нататък „Законът за официалния език“) предвижда по-специално, че „[р]ъководителите, служителите и длъжностните лица в […] организации, предоставящи услуги на населението, трябва да знаят официалния език според категориите владеене на езика, установени от правителството на Република Литва“.
7.
Съобразно предвиденото в посочения член 6 литовското правителство приема nutarimas Nr. 1688 (Постановление № 1688) от 24 декември 2003 г., утвърждаващо приложеното към него Valstybinės kalbos mokėjimo kategorijų nustatymo ir jų taikymo tvarkos aprašas (Описание на процедурата за определяне и прилагане на категориите на владеене на официалния език, наричано по-нататък „описанието“).
8.
В точка 6 от описанието се установяват три категории на владеене на официалния език (като първата категория е най-ниската, а третата — най-високата). Съгласно точка 6.2 от описанието втората категория на владеене съответства на средно ниво В1 на владеене на литовски език (
6
). Съгласно точка 8 от описанието тази втора категория се прилага по-конкретно за заетите в сферата на образованието, културата, здравеопазването и социалното осигуряване (с изключение на учителите, преподаващи на официалния език), ако в работата си те редовно трябва да общуват с хора и/или да попълват стандартни формуляри на документи.
III. Фактите, главното производство и преюдициалните въпроси
9.
Жалбоподателят в главното производство (училището) е частно учебно заведение, регистрирано и извършващо дейност в Литва от 2004 г. То е създадено от литовски гражданин, а към настоящия момент капиталът му се притежава от три лица: финландски гражданин (с участие от 49,96 %), датски гражданин (с участие от 25,02 %) и американски гражданин (с участие в размер на останалите 25,02 %).
10.
Училището е получило необходимите разрешения от националните органи на Република Литва да предлага образователни програми на различен от литовския език — каквато възможност предоставя националната правна уредба (
7
). По-конкретно, в училището се предлагат програмата Cambridge International AS/A level и програмите International Baccalaureate primary years и middle years, всички те преподавани на английски език (наричани по-нататък „програмите на английски език“).
11.
На 19 и 25 май 2022 г. Инспекторатът извършва проверка за спазването от училището на Закона за официалния език и на Постановление № 1688. Съгласно констатациите от проверката 18 от служителите в училището — 5 от тях граждани на Съюза, а останалите — на трети страни — не са положили успешно изпита за втората категория на владеене на официалния език (или не са представили съответния сертификат), както се изисква от Постановление № 1688 за заетите в сферата на образованието, които редовно трябва да общуват с хора или да попълват стандартни формуляри на документи (
8
).
12.
Въз основа на проверката Инспекторатът издава заповед от 26 май 2022 г., съгласно която въпросните 18 служители, сред които са както учители, така и членове на административния персонал (конкретно директорът и заместник-директорът на училището), трябва да положат успешно изискуемия изпит за владеене на официалния език до 2 февруари 2023 г. (наричана по-нататък „оспорената заповед“). Адресат на оспорената заповед и на предвидените в нея санкции за неизпълнение е училището, тъй като съгласно националната правна уредба (
9
) субектите като него са длъжни да гарантират спазването на относимите нормативни актове, включително на установяващите езиковото изискване разпоредби.
13.
Училището подава жалба до Vilniaus apygardos administracinis teismas (Окръжен административен съд Вилнюс, Литва) с искане за отмяна на оспорената заповед. Жалбата е отхвърлена с решение от 17 ноември 2022 г., което училището впоследствие обжалва пред запитващата юрисдикция, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Литовски върховен административен съд).
14.
В този контекст и тъй като изпитва съмнения относно съответствието на езиковото изискване с член 49 ДФЕС и с член 53 от Директивата относно признаването, тази юрисдикция решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли член 49 [ДФЕС] да се тълкува в смисъл, че приложното му поле включва предвиденото в националната правна уредба изискване за владеене на официалния език, което се прилага за административния персонал и учителите на учебно заведение, създадено от частно физическо лице, което прилага международна програма за средно образование, както и учебните програми на International Baccalaureate за начално и прогимназиално образование?
2)
При утвърдителен отговор на първия въпрос, трябва ли член 49 [ДФЕС] да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, съгласно която изискването за владеене на официалния език се прилага без изключение, първо, по отношение на всички учители, работещи в учебно заведение, създадено от частно физическо лице, което предлага международна програма за средно образование, както и учебните програми на International Baccalaureate за начално и прогимназиално образование, и второ, по отношение на административния персонал в това учебно заведение, независимо от обстоятелствата, характерни за дейността на това учебно заведение?
3)
Трябва ли член 53 от [Директивата относно признаването] да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, съгласно която изискването за владеене на официалния език се прилага без изключение по отношение на всички учители, работещи в учебно заведение, което е създадено от частно физическо лице и предлага международна програма за средно образование, както и учебните програми на International Baccalaureate за начално и прогимназиално образование, независимо от обстоятелствата, характерни за дейността на това учебно заведение?“.
15.
Литовското, латвийското и нидерландското правителство, както и Европейската комисия представят писмени становища. Не е провеждано съдебно заседание.
IV. Анализ
16.
С трите си въпроса запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали езиковото изискване е съвместимо със свободата на установяване (въпроси 1 и 2) и с член 53 от Директивата относно признаването (въпрос 3). В долуизложения анализ ще разгледам първите два въпроса заедно (в раздел Б), а след това ще се спра на третия въпрос (в раздел В). Преди обаче да продължа по съществото на преюдициалните въпроси, следва да разгледам повдигнатото от литовското правителство възражение за недопустимост на преюдициалното запитване (в раздел А).
А. Допустимост
17.
Литовското правителство твърди, че преюдициалното запитване трябва да бъде отхвърлено като недопустимо, застъпвайки тезата, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство.
18.
По-конкретно литовското правителство твърди, че езиковото изискване не се прилага за учители (
10
), работещи в училища като това в настоящия случай, които предлагат образователни програми на чужди държави или международни организации. Следователно според това правителство запитващата юрисдикция трябва да отмени оспорената заповед, тъй като противоречи на националната правна уредба и съответно преюдициалното запитване не е необходимо за решаването на спора в главното производство.
19.
В това отношение е достатъчно да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика единствено запитващата юрисдикция е компетентна да тълкува националната правна уредба, приложима към спора по главното производство. При разпределянето на правомощията между съдилищата на Европейския съюз и националните юрисдикции Съдът трябва да вземе предвид фактическия и правен контекст, в който се вписват преюдициалните въпроси, така както той е очертан от националната юрисдикция в нейния акт за преюдициално запитване. Следователно, независимо от различното тълкуване на националната правна уредба от дадено правителство, преюдициалното запитване следва да се разглежда с оглед на даденото от запитващата юрисдикция тълкуване на тази правна уредба (
11
).
20.
В настоящия случай, в отговор на искане от Съда за разяснения по този въпрос, запитващата юрисдикция пояснява, че не споделя тълкуването на литовското правителство. Вместо това тя потвърждава, че съгласно относимата към разглежданите факти правна уредба трябва да се приеме, че езиковото изискване се прилага както към учителския, така и към административния персонал на училището и съответно, че отговорът на преюдициалните въпроси е от основно значение за решаването на спора, с който е сезирана.
21.
Следователно според мен преюдициалното запитване трябва да се счете за допустимо.
Б. Съвместимост на езиковото изискване със свободата на установяване (въпроси 1 и 2)
22.
С първите си два въпроса запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали настоящият случай попада в обхвата на член 49 ДФЕС, в който е предвидена свободата на установяване, и следователно дали тази разпоредба не допуска национална правна уредба, която налага, без изключение, езиковото изискване както на учителите, така и на административния персонал на частно учебно заведение, предлагащо програми на английски език.
23.
Необходимо е обаче да се направят някои предварителни бележки, доколко е релевантно настоящият случай да се преценява съгласно свободата на установяване, с оглед на изтъкнатите от нидерландското правителство доводи по този въпрос. След това ще разгледам последователно приложимостта и прилагането на член 49 ДФЕС към обстоятелствата в настоящия случай.
1.
Предварителни бележки
24.
Съгласно утвърдената съдебна практика, когато национална мярка е свързана едновременно с няколко основни свободи, по принцип Съдът я разглежда с оглед само на една тях, ако предвид обстоятелствата в конкретния случай се окаже, че другите свободи са напълно второстепенни по отношение на първата и могат да се свържат с нея. Във връзка с това, за да се определи първостепенната основна свобода, трябва да се вземе предвид целта на съответната правна уредба (
12
).
25.
Във връзка с това нидерландското правителство изтъква, че езиковото изискване следва да се преценява не от гледна точка на свободата на установяване, а на свободното движение на работници, тъй като изискването за владеене на официалния език е наложено на служителите в училището.
26.
Не споделям това виждане. От акта за преюдициално запитване е видно, че разглежданата национална правна уредба, поне както се прилага към настоящия случай, се отнася основно до училището като учебно заведение. Поради неспазването от страна на училището на езиковото изискване то е адресат на оспорената заповед, и съответно е жалбоподател и пред двете инстанции в главното производство. Всъщност това отличава настоящия случай от предходната съдебна практика в тази сфера, в която изискване за познание по език се е налагало пряко на работници или самостоятелно заети лица (
13
). За разлика от това, в настоящия случай изискването е наложено на работодателя (учебното заведение), въпреки че се отнася до езиковите умения на служителите му (работниците).
27.
Освен това следва да се отчете, че преценка на езиковото изискване от гледна точка на свободното движение на работници е пряко релевантна само по отношение на тези няколко служителя в училището, които са граждани на Съюза. Свободата на установяване обаче може да се окаже от значение без оглед на гражданството на съответния персонал.
28.
С оглед на изложеното считам, че първостепенната основна свобода, с оглед на която трябва да се преценява езиковото изискване, е свободата на установяване. Това обаче не означава да се отрече релевантността на свободното движение на работници по отношение на училището. Напротив, Съдът е постановил, че работодателят трябва да може да разчита на правото на свободно движение на своя персонал, за да бъде ефективно и полезно това право (
14
). В настоящия случай обаче тази свобода следва да се счита за второстепенна спрямо свободата на установяване (
15
). При всички положения, според мен извършването на преценка от гледна точка на свободното движение на работници би довело по същество до същото заключение, както ще изложа при обсъждането на третия въпрос, който има допирни точки с правото на свободно движение на учителите в училището.
29.
След като разясних този въпрос, ще разгледам преюдициалните въпроси по същество.
2.
Приложимост на член 49 ДФЕС
30.
Съгласно постоянната съдебна практика свободата на установяване предполага, от една страна, че съответното (физическо или юридическо) лице действително упражнява икономическа дейност, и от друга страна, че е налице трансграничен елемент, доколкото разглежданото положение не е свързано само с една държава членка (
16
). Ще разгледам тези два елемента последователно в контекста на настоящия случай.
а)
Упражняването на икономическа дейност
31.
По отношение на първия елемент следва да се припомни, че Съдът вече е постановил, че организирането на учебни занятия срещу възнаграждение представлява икономическа дейност, за която се прилага част трета, дял IV, глава 2 ДФЕС, посветена на правото на установяване, ако дейността се извършва стабилно и трайно (
17
) от гражданин на една държава членка в друга държава членка от основно или вторично място на дейност в приемащата държава членка (
18
).
32.
Въпреки това запитващата юрисдикция изразява съмнение дали може да се приеме, че дейността на училището представлява икономическа дейност, като се има предвид, че училището предлага програми за начално и средно образование, а цитираната по-горе практика на Съда се отнася до организирането на университетски занятия.
33.
Според мен обаче образователното ниво на предлаганите учебни занятия е ирелевантно за определянето на упражняваната дейност като „икономическа“. Всъщност това, което е решаващо съгласно практиката на Съда, е дали занятията се провеждат като услуга срещу възнаграждение от учебни заведения, финансирани основно от частни фондове (например от такси за обучение, платени от учениците и техните родители). За разлика от това, не представлява икономическа дейност провеждането на учебни занятия от учебно заведение, което е част от обществена образователна система и което се финансира изцяло или основно от държавата в изпълнение на нейната мисия по отношение на населението в социалната, културната и образователната сфера (
19
).
34.
Според представената в акта за преюдициално запитване информация, която запитващата юрисдикция все пак следва да провери, училището се счита за частно учебно заведение, несвързано с държавата, което предлага учебни занятия на частни лица срещу такса. Поради това следва се счете, че училището извършва икономическа дейност.
б)
Трансграничен елемент
35.
Според постоянната практика на Съда член 49 ДФЕС не е приложим към дейности, ограничени в границите само на една държава членка (изцяло вътрешно положение), които нямат никаква връзка с някое от уредените в правото на Съюза положения (
20
).
36.
Първо, следва да се припомни, че член 49 ДФЕС е приложим към юридическите лица по силата на член 54 ДФЕС, при условие че те: i) са създадени в съответствие със законодателството на държава членка; ii) имат стопанска цел и iii) имат седалище, централно управление или основно място на дейност в рамките на Европейския съюз (
21
). Съгласно постоянната съдебна практика местонахождението на седалището, централното управление или основното място на дейност на юридическото лице служи, по подобие на гражданството на физическо лице, за определяне на връзката му с правния ред на дадена държава (
22
).
37.
От предоставената от запитващата юрисдикция информация следва, че училището — регистрирано в Литва в съответствие с литовското законодателство — трябва да се счита за литовско юридическо лице за целите на член 49 ДФЕС. Следователно prima facie това изглежда изцяло вътрешно положение (литовско юридическо лице, установено в Литва), което по принцип не попада в обхвата на този член (
23
).
38.
Според мен обаче елементът на дялово участие (и на контрол) в училището не може да не се отчете. Напротив, считам, че въпросът дали свободата на установяване е засегната в настоящия случай следва да се разглежда от гледна точка на гражданите на Съюза, които имат дялово участие в училището.
39.
В тази връзка отбелязвам, че Съдът е постановил, че в обхвата на член 49 ДФЕС попада положение, при което гражданин на държава членка придобива участие в капитала на дружество, установено в друга държава членка, което му дава безспорно влияние върху решенията на дружеството и му позволява да определя неговата дейност. Съответно Съдът е приел, че дори когато страна в главното производство е местно дружество, гражданството на държава членка на Съюза на главния акционер на дружеството може да е от значение за прилагането на свободата на установяване (
24
).
40.
В настоящия случай, съгласно наличната информация, изглежда, че гражданите на Съюза (съответно финландски и датски граждани), които имат общо 74,98 % участие в училището, упражняват такова безспорно влияние върху решенията, управлението и работата му. По тази причина следва да се приеме, че те упражняват правото си да „създават и ръководят предприяти[е]“ (а именно училището) по смисъла на член 49, втора алинея ДФЕС като основно място на дейност. Упражняването на това право очевидно може да се засегне от национална мярка, свързана с функционирането на училището, каквато е езиковото изискване. Според мен този ефект върху гражданите на Съюза, които притежават дялово участие в училището, представлява релевантен трансграничен елемент, поради който разглежданото положение не може да се счита за изцяло вътрешно.
3.
Прилагане на член 49 ДФЕС
41.
С оглед на изложеното остава да се определи дали езиковото изискване представлява ограничение на свободата на установяване, и ако е така — дали такова ограничение може да бъде обосновано.
а)
Съществуването на ограничение
42.
Съгласно утвърдената съдебна практика всяка мярка, която забранява, възпрепятства или прави упражняването на свободата на установяване по-слабо привлекателно, дори и прилагана по недискриминационен начин, представлява ограничение на тази свобода (
25
).
43.
В настоящия случай езиковото изискване очевидно ограничава броя на възможните кандидати, при положение че налага, съгласно разясненията на запитващата юрисдикция, средно ниво на владеене на литовски език още на етапа на назначаване и без оглед на продължителността на трудовия договор. Следователно според мен това изискване прави по-трудно и по-слабо привлекателно създаването, осигуряването на персонал и функционирането на предлагащо програми на английски език учебно заведение в Литва. Поради това следва да се счете, че езиковото изискване представлява ограничение на свободата на установяване по член 49 ДФЕС.
б)
Обосноваване на ограничението
44.
Съгласно постоянната съдебна практика ограничение на свободата на установяване все пак е допустимо, ако е обосновано от императивно съображение от обществен интерес при зачитане на принципа на пропорционалност (
26
).
1) Наличието на императивно съображение от обществен интерес
45.
Въпреки че запитващата юрисдикция не е посочила изрично целта на националната правна уредба, която налага езиковото изискване, от акта за преюдициално запитване може да се заключи (при условие че запитващата юрисдикция го потвърди), че преследваната цел е насърчаването и защитата на официалния език на Литва.
46.
По този въпрос е достатъчно да се припомни, че Съдът последователно признава (конкретно в сферата на образованието), че насърчаването и защитата от държава членка на официалния ѝ език като израз на нейната национална идентичност представлява легитимна цел и императивно съображение от обществен интерес, с което по принцип може да се обоснове ограничение на основните свободи, закрепени в Договора за функционирането на ЕС, включително свободата на установяване (
27
).
47.
Освен това следва да се отбележи че относимите национални разпоредби налагат езиковото изискване конкретно на работници, наети в организации, предоставящи услуги на населението — в сфери като образование и здравеопазване — ако те редовно общуват с хора или трябва да попълват стандартни формуляри на документи. Според мен това подсказва, че мярката не цели основно тези работници лично да използват официалния език по принцип, а да гарантира, че хората — когато влиза в контакт с тях — могат да използва услуги на този език и че съответните организации могат да изпълняват функциите си ефективно. Тази чисто функционална логика, която подчертава практическото значение на използването на официалния език, според мен подсилва легитимността на преследваната цел и допълнително укрепва обосноваването на ограничението.
2) Пропорционалността на ограничението
48.
Независимо от гореизложеното, при всяко ограничение на свободата на установяване следва да се зачита и принципът на пропорционалност. Това означава, че съответната национална мярка трябва да e подходяща, за да се гарантира по съгласуван и последователен начин, без да се надхвърля необходимото, постигането на преследваната цел. На следващо място, мярката следва да е пропорционална в тесен смисъл, установявайки справедлив баланс между засегнатите интереси — а именно, между интереса, преследван от държавата с разглежданата мярка, и интереса на лицата, неблагоприятно засегнати от мярката (
28
).
49.
В крайна сметка дали национална мярка отговаря на тези изисквания за пропорционалност следва да определят националните юрисдикции, тъй като те най-добре могат да оценят фактическите и правни обстоятелства в съответния случай, особено по дела като настоящото, което се отнася до използването на официален език на държава членка като израз на национална идентичност (
29
). Независимо от това Съдът, от който се иска да предостави полезен отговор на запитващата юрисдикция, е компетентен да ѝ даде указания. За тази цел ще изложа няколко коментара по всеки от трите елемента на пропорционалност.
i) Кога мярката е подходяща
50.
Що се отнася, на първо място, до това дали мярката е подходяща, необходимо е да се прецени дали езиковото изискване може да защити и поощри използването на официалния език в конкретния контекст на комуникация с публични органи или с обществеността като цяло.
51.
Според мен очевидно е, че този критерий е изпълнен по отношение на административния персонал на училището (и по-конкретно директора и заместник-директора по образователната дейност, до които се отнася оспорената заповед) (
30
), чиито функции по необходимост включват общуване както с публични органи, така и с родителите на настоящи и потенциални ученици, а също така и гарантиране на спазването на приложимите нормативни задължения.
52.
Не толкова очевиден е същият извод по отношение на учителския персонал на училището, чиято роля е да води учебни занятия на английски език. Както обаче Съдът вече е отбелязал (
31
), ролята на учителите не се ограничава до преподаването. Всъщност в някои случаи те могат също така да дават съвети или да осигуряват подкрепа на учениците (в които случаи определена степен на общуване на майчиния им език може да е полезна) и да общуват с родителите им (които може да не говорят английски език, независимо че са избрали програма на този език за децата си). Освен това, за да осигурят безопасността на учениците си, на учителите може да се наложи да реагират на извънредни ситуации, при които е необходимо да общуват с литовските служби за спешно реагиране. Ето защо за учителския персонал, както и за административния персонал на училището, езиковото изискване изглежда като подходящо средство за постигане на преследваната цел.
53.
При все това трябва да се отбележи, че национална мярка може да се счита за подходяща за постигането на дадена цел, само ако е израз на действителен стремеж за постигането ѝ и се прилага съгласувано и последователно (
32
). От наличната информация няма нищо, което да подсказва липса на такъв действителен стремеж или несъгласуваност в прилагането на езиковото изискване. Напротив, от преписката по делото изглежда, че изискването се прилага широко и съгласувано не само към всички училища в Литва, но и като цяло към всички длъжности, изискващи общуване с хора (и попълване на стандартни формуляри на документи) в организации, предоставящи услуги на населението.
ii) Необходимост
54.
Сега ще се спра на критерия за необходимост, който изисква да се определи дали по-малко ограничителни мерки не могат да постигнат преследваната цел със същата ефективност. Въпреки че по-малко ограничителни алтернативи на широкото езиково изискване със сигурност са мислими — както ще разясня по-долу — тези алтернативи биха представлявали по същество въвеждане на изключения от бланкетното изискване за използване на официалния език, предвидено в националната правна уредба. В резултат на това те няма да гарантират, стриктно погледнато, напълно еквивалентна степен на ефективност за постигането на преследваната цел. Следователно считам, че езиковото изискване отговаря на критерия за необходимост.
55.
Има един елемент обаче, който според мен не отговаря на този критерий: начинът, по който следва да се докаже изпълнението на езиковото изискване. Както е разяснено от запитващата юрисдикция, единственото допустимо доказателство за владеене на литовски език на ниво В1 е сертификат за успешно положен конкретен държавен изпит. Според мен преследваната цел може да се постигне в същата степен и ако знанието на официалния език може да се докаже по други начини. Всъщност, както Съдът вече е приел, невъзможността изискуемите езикови знания да се докажат чрез никакви други средства — например чрез равностойни квалификации, придобити в други държави членки — следва да се счита за непропорционална (
33
).
iii) Пропорционалност stricto sensu
56.
По отношение на пропорционалността stricto sensu това, което следва да се прецени, е дали националната правна уредба, с която се налага езиковото изискване, установява справедлив баланс между целта за насърчаване и защита на официалния език, от една страна, и зачитането на защитените от правото на Съюза права, които са засегнати от това изискване, от друга страна.
57.
По този въпрос Съдът вече е постановил, че макар държавите членки да разполагат с широка свобода на преценка при избора на мерките, с които могат да постигнат целите на своята политика за защита на официалния език (тъй като такава политика представлява израз на националната им идентичност по смисъла на член 4, параграф 2 ДЕС), тази свобода на преценка не може да обоснове да се накърняват сериозно правата, които частноправните субекти черпят от разпоредбите на Договорите, в които са предвидени техните основни свободи (
34
).
58.
За да се очертае рамката на анализа на този въпрос, е подходящо да се отбележи, че езиковото изискване е за владеене на официалния език на средно ниво (B1), което изисква повече от основни познания, но не достига прага за свободно изразяване в професионалния живот. Нещо повече: както вече беше отбелязано, изискването се прилага само за служители, които редовно контактуват с хората или чиито задачи включват попълване на стандартни формуляри на документи. Както обаче подчертава запитващата юрисдикция, за тези служители изискването се прилага без никакво изключение.
59.
Във връзка с това ми се струва, че що се отнася до учителския персонал на училището, такова бланкетно изискване за владеене на официалния език на ниво B1 към всички преподаващи на английски език учители не установява справедлив баланс между преследваната цел и наложената тежест. Първо, според мен приносът на изискването към легитимната цел от обществен интерес изглежда ограничен в хипотезата на частно учебно заведение, чиято пряка цел е да предлага учебни занятия на английски език — възможност, изрично позволена съгласно националната правна уредба и целенасочено избрана от учениците (или по-скоро от техните родители) (
35
). Вярно е, че дори при тези обстоятелства може да е разумно да се изисква учителите да имат определено познание по официалния език с оглед на съображенията, изтъкнати в точка 52 по-горе. Според мен обаче не е необходимо това познание да е на ниво B1, нито да се налага без никакви изключения.
60.
Всъщност поради липсата на изключения езиковото изискване изглежда твърде прекомерно, когато налага средно ниво на владеене на официалния език още при назначаването (
36
), без оглед на езика на преподаване и срока на трудовия договор на учителя. Според мен това поставя значителни пречки пред назначаването на персонал с подходяща квалификация и съответно накърнява сериозно свободата на установяване (
37
). Считам, че за да се смекчи ефектът върху училището и неговите учители (а оттам и върху неговите ученици) и без да се отстъпва от преследваната цел, могат да се предвидят изключения от бланкетното изискване. Те могат да включват например изискване за по-ниско ниво на владеене на езика, възможност за поетапно изпълнение или преходен период след назначаването за достигане на изискуемото ниво, обвързване на изискването с очаквания срок на заетост на учителя в Литва, възможност за ad hoc изключения в случаите на липса на друг квалифициран кандидат (
38
) или налагане на изискването само на определена част от членовете на персонала, при условие че това няма да попречи на учебното заведение като цяло да изпълнява правните си и административни задължения.
61.
Считам, че балансът може да се наклони в обратната посока по отношение на административния персонал с оглед на изначално различния характер на неговите задължения в сравнение с тези на учителите. От една страна, както бе посочено в точка 51 по-горе, може да се счете, че ролята на административния персонал (по-конкретно на директора на училището и на заместник-директора по образователната дейност, до които се отнася оспорената заповед) изисква основно комуникация с родители и други външни заинтересовани лица и контакт с националните органи по повод на изпълнението на регулаторни и административни задължения. Тези две конкретни длъжности всъщност могат да се разглеждат като „публичното лице“ на училището. Поради това, изискване за владеене на официалния език на средно ниво изглежда разумно и необходимо с оглед на преследваната цел.
62.
От друга страна, според мен ефектът върху свободата на установяване не е толкова съществен, колкото при учителите. Всъщност поне от гледна точка на набирането на персонал ми се струва, че е по-трудно да се намерят педагози, които имат квалификацията да обучават по определени международни учебни планове на английски език и същевременно да владеят литовски език на ниво B1, отколкото да се подбере подходящ административен персонал със средно ниво на познания по литовски език, чиято длъжност не изисква конкретна учителска квалификация, нито вероятно отлично владеене на английски език. С основание може да се предположи още, че конкретните длъжности на директор и заместник-директор вероятно се заемат на дългосрочен принцип, с оглед на което придобиването на средно ниво на владеене на официалния език изглежда достижимо, без да е прекомерно тежко.
63.
С оглед на гореизложените съображения и припомняйки, че е от компетентността на запитващата юрисдикция да прецени пропорционалността на мярката в конкретните обстоятелства по случая, предлагам на Съда да отговори на първите два въпроса в смисъл, че член 49 ДФЕС допуска национална правна уредба, която изисква учителите и административният персонал на частно учебно заведение, предлагащо програми на английски език, да владеят официалния език на държавата на средно ниво, доколкото тази правна уредба е обоснована от целта за насърчаване и защита на официалния език и е подходяща и необходима за постигането на тази цел, като същевременно установява справедлив баланс между засегнатите интереси.
В. Съответствие на езиковото изискване с член 53 от Директивата относно признаването (въпрос 3)
64.
С третия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 53 от Директивата относно признаването не допуска езиково изискване като това в настоящия случай, което се прилага без изключение за всички учители в частно учебно заведение, което предлага само програми на английски език.
65.
Директивата относно признаването определя правилата за взаимното признаване на професионални квалификации между държавите членки с цел да се улесни свободното движение както на самостоятелно заети лица, така и на заети специалисти в Съюза (приложимо в случая с учителите в училището). Съгласно член 2, параграф 1 от Директивата относно признаването нейните разпоредби се прилагат към всички граждани на държава членка, които желаят да упражняват регламентирана професия в друга държава членка, различна от държавата, в която са придобили своите професионални квалификации.
66.
Както подчертава запитващата юрисдикция, в Литва професията учител е регламентирана. Поради това Директивата относно признаването може да е релевантна в настоящия случай, но само по отношение на няколко от всички 18 посочени в оспорената заповед служители в училището, които едновременно са учители и граждани на друга държава членка. В акта за преюдициално запитване обаче не се уточнява дали тези лица са придобили професионалните си квалификации в държава членка (различна от Литва) (
39
), за да попаднат в обхвата на Директивата по силата на нейния член 2, параграф 1. Въпреки това ще развия анализа по-долу, изхождайки от презумпцията, че настоящият случай наистина попада, поне частично, в обхвата на Директивата относно признаването, което обаче трябва да се провери от запитващата юрисдикция.
67.
Първо, отбелязвам, че член 53 от Директивата относно признаването по същество позволява налагането на квалифицирани специалисти на изискване за езикови знания, „необходими за упражняване на [регламентираната] професия[…] в приемащата държава членка“. Съдът вече е постановил конкретно, че изискването за достатъчни познания по официалния език на държавата следва да се счита за необходимо поради характера на учителската длъжност, дори когато учителят преподава на различен език (
40
). Това е така, защото, както разясних в точка 52 от настоящото заключение, ролята на учителя не се ограничава само до провеждане на учебните занятия и съответно езиковите изисквания към учителя по необходимост не се ограничават до езика на преподаване. Следователно езиковото изискване следва да се счита за принципно допустимо по член 53 от Директивата относно признаването.
68.
Въпреки това член 53 от Директивата относно признаването следва да се тълкува по начин, съответстващ на основните свободи, закрепени в Договора за функционирането на ЕС. В съответствие с това и както правилно подчертават Комисията и нидерландското правителство, всяко езиково изискване, допустимо по член 53, не трябва да засяга неблагоприятно свободното движение на работници по член 45 ДФЕС.
69.
Според мен разглеждането на езиковото изискване през призмата на член 45 ДФЕС до голяма степен би повторило mutatis mutandis направения по-горе анализ по отношение на член 49 ДФЕС.
70.
Съвсем накратко, в интерес на процесуалната икономия, ще посоча, че езиковото изискване според мен следва да се счита за ограничение на свободното движение на работници и вероятно за форма на непряка дискриминация. Това е така, защото, макар да се приема, че изискването се прилага еднакво за литовските граждани и за работниците мигранти, поради самото си естество то може да засегне в по-голяма степен втората категория отколкото първата, тъй като за литовските граждани е по-лесно да отговорят на изискването и съответно то поставя работниците мигранти в значително по-неблагоприятно положение (
41
). Такова ограничение обаче може потенциално да се обоснове с императивно съображение от обществен интерес, като например защитата и насърчаването на официалния език, при условие че се зачита принципът на пропорционалност. В крайна сметка запитващата юрисдикция следва да направи точната преценка относно пропорционалността, в помощ на която според мен могат да се приложат mutatis mutandis съображенията, изложени в точка 48 и сл. от настоящото заключение във връзка със свободата на установяване.
71.
С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на третия въпрос в смисъл, че член 53 от Директивата относно признаването допуска изискване като разглежданото в настоящия случай, съгласно което учителите в частно учебно заведение, предлагащо програми на английски език, трябва да владеят официалния език на държавата на средно ниво, доколкото тази правна уредба е обоснована от целта за насърчаване и защита на официалния език и е подходяща и необходима за постигането на тази цел, като същевременно установява справедлив баланс между засегнатите интереси.
72.
Независимо от гореизложеното и за пълнота е удачно да се отбележи, че член 53, параграфи 3 и 4 от Директивата относно признаването (във връзка със съображение 26 от Директива 2013/55/ЕС (
42
), с която се въвеждат тези разпоредби в Директивата относно признаването), не допуска регулярни проверки на езиковите знания на специалистите. Такива проверки могат да се наложат само в случай на „сериозно и конкретно съмнение“ относно достатъчността на езиковите знания на специалиста и следва да са пропорционални на упражняваната дейност.
V. Заключение
73.
С оглед на всички гореизложени съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Lietuvos vyriausiasis administracinis Teismas (Литовски върховен административен съд) преюдициални въпроси, както следва:
„1)
Член 49 ДФЕС допуска национална правна уредба, съгласно която се изисква учителите и административният персонал на частно учебно заведение, предлагащо програми на английски език, да владеят официалния език на държавата на средно ниво, доколкото тази правна уредба е обоснована от целта за насърчаване и защита на официалния език и е подходяща и необходима за постигането на тази цел, като същевременно установява справедлив баланс между засегнатите интереси.
2)
Член 53 от Директивата относно признаването допуска изискване като разглежданото в настоящия случай, съгласно което учителите в частно учебно заведение, предлагащо програми на английски език, трябва да владеят официалния език на държавата на средно ниво, доколкото тази правна уредба е обоснована от целта за насърчаване и защита на официалния език и е подходяща и необходима за постигането на тази цел, като същевременно установява справедлив баланс между засегнатите интереси“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)	Вж. по-конкретно Friend, J.W. Carriers of identity, Stateless Nations, Palgrave Macmillan. London, 2012, 155—161.
(
3
)	Вж. решение от 7 септември 2022 г., Cilevičs и др. (C‑391/20, EU:C:2022:638, т. 68, наричано по-нататък „решение Cilevičs“).
(
4
)	Вж. по-специално решение Cilevičs, както и решения от 28 ноември 1989 г., Groener (C‑379/87, EU:C:1989:599, наричано по-нататък „решение Groener“), от 4 юли 2000 г., Haim (C‑424/97, EU:C:2000:357), и от 16 април 2013 г., Las (C‑202/11, EU:C:2013:239).
(
5
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 година относно признаването на професионалните квалификации (ОВ L 255, 2005 г., стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 8, стр. 3).
(
6
)	Следвайки Общата европейска референтна рамка за езиците, точка 5.3 от описанието дефинира ниво В1, както следва: „Праг“ (самостоятелно използване). Лицето може да […] говори по широк кръг теми от ежедневието и работата, […] да попълва стандартни формуляри на документи, да създава кратки текстове по теми от ежедневието и работата […]. Лицето може също да разбира устна и писмена реч и да общува“.
(
7
)	Член 72 от Lietuvos Respublikos svietimo istatymas (Закон за образованието на Република Литва).
(
8
)	Отбелязвам, че в релевантния времеви период езиковото изискване се прилага конкретно за учителите и съгласно други национални разпоредби, уреждащи учителската професия в Литва (които след това са изменени, за да изключат от езиковото изискване учителите в учебни заведения, каквото е училището, предлагащи програми на чужди държави или международни организации). Основанието на оспорената заповед обаче не са тези разпоредби, а самото Постановление № 1688.
(
9
)	Член 26 от Nutarimas Nr. 649 (Постановление № 649) от 6 юни 2012 г. за утвърждаване на описанието на процедурата за издаване, временно оттегляне и окончателно оттегляне на съгласието за прилагане на образователни програми на чужди държави и международни организации.
(
10
)	Тъй като не се споменава административният персонал на училището, изглежда, че твърдението на литовското правителство за недопустимост се отнася до относимостта на въпросите само доколкото засягат учителите в училището. Следователно може да се приеме, че твърдението е само за частична недопустимост.
(
11
)	Вж. по-конкретно решение от 20 октомври 2022 г., Centre public d’action sociale de Liège (Оттегляне или спиране на изпълнението на решение за връщане) (C‑825/21, EU:C:2022:810, т. 37 и 38).
(
12
)	Вж. решение Cilevičs, точки 50 и 51 и цитираната съдебна практика.
(
13
)	Вж. по-специално решенията, цитирани в бележка под линия 4 по-горе.
(
14
)	Решение от 7 май 1998 г., Clean Car Autoservice (C‑350/96, EU:C:1998:205, т. 19—21).
(
15
)	Отбелязвам, че разглежданата национална мярка може потенциално да се разглежда и от гледна точка на свободното движение на капитали, която свобода обаче също изглежда второстепенна спрямо свободата на установяване.
(
16
)	Вж. по-конкретно решение от 4 октомври 2024 г., Литва и др./Парламент и Съвет (Пакет за мобилност) (C‑541/20—C‑555/20, EU:C:2024:818, т. 363 и 364), и решение Cilevičs, точка 31 и цитираната съдебна практика.
(
17
)	Изглежда безспорно, че училището има конкретно и продължително присъствие в Литва, тъй като извършва своята дейност там стабилно и трайно от 2004 г., като този факт е от значение, за да се установи, че положението на училището попада в обхвата на свободата на установяване, а не на свободното предоставяне на услуги.
(
18
)	Вж. решение Cilevičs, точка 52 и цитираната съдебна практика.
(
19
)	Вж. решения от 27 юни 2017 г., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, т. 48—50), и от 2 февруари 2023 г., Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland (C‑372/21, EU:C:2023:59, т. 21 и цитираната съдебна практика).
(
20
)	Решение от 13 февруари 2014 г., Crono Service и др. (C‑419/12 и C‑420/12, EU:C:2014:81, т. 36 и цитираната съдебна практика).
(
21
)	Решение от 25 октомври 2017 г., Polbud—Wykonawstwo (C‑106/16, EU:C:2017:804, т. 32). Обръщам внимание, че представеният в акта за преюдициално запитване фактически и правен контекст, на който трябва да се основе Съдът, подсказва, че училището отговаря на тези критерии, което обаче, разбира се, трябва да се провери от запитващата юрисдикция.
(
22
)	Решение от 13 юли 2023 г., Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568, т. 45 и цитираната съдебна практика).
(
23
)	Съответно това, което превръща разглежданото положението във „вътрешно“, е „гражданството“ на самото училище, а не литовското гражданство на създателя му, с което, изглежда, са свързани съмненията на запитващата юрисдикция.
(
24
)	Вж. решение от 21 декември 2016 г., AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, т. 46 и 47).
(
25
)	Вж. решение Cilevičs, точка 61 и цитираната съдебна практика.
(
26
)	Пак там, точка 65 и цитираната съдебна практика.
(
27
)	Решение Cilevičs, точки 67—70 и цитираната съдебна практика.
(
28
)	Пак там, точка 65; вж. също решение от 5 декември 2023 г., Nordic Info (C‑128/22, EU:C:2023:951, т. 77), и моето заключение по същото дело (C‑128/22, EU:C:2023:645, т. 91 и сл.).
(
29
)	Вж. решение Cilevičs, точки 72 и 73, и моето заключение по същото дело (C‑391/20, EU:C:2022:166, т. 91—93).
(
30
)	От акта за преюдициално запитване е видно, че единствените членове на административния персонал, засегнати от оспорваната заповед, са лицата, заемащи тези две конкретни длъжности. Доколкото и други членове на административния персонал могат да бъдат засегнати, настоящият анализ би бил от значение, като се има предвид, че езиковото изискване би се прилагало за тях само ако техните задължения включват редовно общуване с хора и/или попълване на стандартни формуляри за документи.
(
31
)	Вж. решение Groener, точка 20.
(
32
)	Вж. решение Cilevičs, точка 75 и цитираната съдебна практика.
(
33
)	Вж. решения от 6 юни 2000 г., Angonese (C‑281/98, EU:C:2000:296, т. 44), и от 5 февруари 2015 г., Комисия/Белгия (C‑317/14, EU:C:2015:63, т. 28).
(
34
)	Вж. решение Cilevičs, точка 83 и цитираната съдебна практика.
(
35
)	Това се различава в материалноправно отношение от хипотезата в решение Groener, касаеща държавно учебно заведение, предлагащо учебни занятия на официалния национален език (официалните национални езици).
(
36
)	Единственото изключение, предвидено в този аспект, е за лица с предоставена международна закрила, за които езиковото изискване не важи в период от две години след признаването на статута им. Следва да се отбележи обаче също така, че на практика Инспекторатът е предоставил един отлагателен период от около осем месеца за доказване на изпълнението на езиковото изискване.
(
37
)	Вж. точка 43 по-горе.
(
38
)	В решение Groener националната правна уредба предвижда възможността именно за такова изключение, което е било взето предвид, за да се приеме, че изискването е пропорционално.
(
39
)	Или, дали съгласно член 3, параграф 3 от Директивата относно признаването, са работили три години в държава членка, която е признала професионалните им квалификации, придобити в трета държава.
(
40
)	Вж. решение Groener, точка 21, въпреки че следва да се има предвид, че то се отнася до постоянна длъжност на учител в държавно учебно заведение.
(
41
)	Вж. решение от 22 юни 2017 г., Bechtel (C‑20/16, EU:C:2017:488, т. 39).
(
42
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 20 ноември 2013 година за изменение на Директива 2005/36 и на Регламент (ЕС) № 1024/2012 относно административно сътрудничество посредством Информационната система за вътрешния пазар (ОВ L 354, 2013 г., стр. 132), съображение 26 от която гласи по-специално, че: „Проверката на нивото на владеене на език обаче следва да е разумна и необходима за съответните професии и не следва да цели изключване на специалисти от други държави членки от пазара на труда на приемащата държава членка“.