Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. NICHOLAS EMILIOU
presentadas el 30 de octubre de 2025 (1)
Asunto C‑747/22
KH
contra
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale ordinario di Bergamo (Tribunal Ordinario de Bérgamo, Italia)]
(Procedimiento prejudicial — Beneficiarios de protección internacional — Directiva 2011/95/UE — Artículos 26 y 29 — Acceso al empleo — Protección social — Renta de ciudadanía — Requisito de residencia de diez años, de los cuales los dos últimos de forma ininterrumpida — Discriminación indirecta — Justificación — Prestaciones básicas)
I.      Introducción
1.        En la sentencia CU y ND (Asistencia social — Discriminación indirecta), (2) se solicitó al Tribunal de Justicia que examinara la compatibilidad con el Derecho de la Unión de unas medidas nacionales que preveían determinadas formas de ayuda económica para las personas residentes en el territorio del Estado miembro en cuestión con el fin de luchar contra la pobreza, la desigualdad y la exclusión social. En particular, un órgano jurisdiccional italiano preguntó si un aspecto específico de la legislación italiana que establece la «reddito di cittadinanza» (renta de ciudadanía) —a saber, el requisito de que los beneficiarios hubieran residido en Italia durante al menos diez años, de los cuales los dos últimos debían ser consecutivos (en lo sucesivo, «requisito de residencia durante diez años»)— era compatible con una serie de disposiciones del Derecho de la Unión.
2.        En su sentencia, el Tribunal de Justicia —en formación de Gran Sala— declaró que el artículo 11, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/109/CE, (3) interpretado a la luz del artículo 34 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), se oponía a dicho requisito. (4) En esencia, el Tribunal de Justicia concluyó que ese requisito (i) constituía una discriminación indirecta de los nacionales de terceros países residentes de larga duración y (ii) no podía justificarse, ya que tenía por efecto ampliar unilateralmente el período de residencia exigido para que los residentes de larga duración disfrutaran del derecho garantizado por el artículo 11, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/109. (5)
3.        El presente asunto versa sobre la compatibilidad con el Derecho de la Unión del mismo aspecto de la legislación nacional relativo al requisito de residencia durante diez años, aunque desde otro punto de vista. En esencia, el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia si dicho requisito, cuando se aplica a los beneficiarios de protección internacional, es conforme con los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95/UE, denominada a menudo «Directiva de reconocimiento». (6) Estas dos disposiciones imponen a los Estados miembros la obligación de garantizar que las actividades destinadas a facilitar el acceso al empleo y a determinados tipos de asistencia social se concedan a los beneficiarios de protección internacional en condiciones equivalentes a las aplicables a los nacionales.
II.    Marco jurídico
A.      Derecho de la Unión
4.        A tenor de los considerandos 41, 42 y 45 de la Directiva 2011/95:
«(41)      Para garantizar a los beneficiarios de protección internacional el ejercicio efectivo de los derechos y las prestaciones establecidos en la presente Directiva, es necesario tener en cuenta sus necesidades específicas y los retos particulares de integración a que se enfrentan. […]
(42)      […] Debe realizarse un esfuerzo para abordar los problemas que impiden a los beneficiarios de protección internacional tener un acceso efectivo a las oportunidades educativas relacionadas con el empleo y la formación profesional, entre otros los relacionados con las limitaciones económicas.
[…]
(45)      […] Respecto a la asistencia social, se deben determinar en virtud del Derecho interno las modalidades y los detalles en lo tocante a la concesión de las prestaciones básicas a los beneficiarios del estatuto de protección subsidiaria. La posibilidad de limitar dicha asistencia a las prestaciones básicas debe entenderse en el sentido de que este concepto comprende al menos el apoyo para unos ingresos mínimos, la asistencia en caso de enfermedad y embarazo y la asistencia parental, en la medida en que dichas prestaciones se concedan a los nacionales en virtud del Derecho interno.»
5.        El artículo 26, apartados 2 y 3, de la Directiva 2011/95, relativo al «acceso al empleo», prevé:
«2.      Los Estados miembros velarán por que se ofrezcan a los beneficiarios de protección internacional posibilidades de formación relacionada con el empleo para adultos, formación profesional, incluidos cursos de formación para la mejora de las cualificaciones, trabajo en prácticas y asesoramiento ofrecido por las oficinas de empleo, en condiciones equivalentes a las de los nacionales.
3.      Los Estados miembros se esforzarán por facilitar a los beneficiarios de protección internacional el pleno acceso a las actividades mencionadas en el apartado 2.»
6.        El artículo 29 de la Directiva 2011/95, bajo la rúbrica «Protección social», dispone:
«1.      Los Estados miembros velarán por que los beneficiarios de protección internacional reciban, en el Estado miembro que les haya concedido tal protección, la asistencia social necesaria, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado miembro.
2.      No obstante lo dispuesto en la norma general establecida en el apartado 1, los Estados miembros podrán limitar la asistencia social concedida a los beneficiarios del estatuto de protección subsidiaria a las prestaciones básicas, que, en dicho caso, se ofrecerán en el mismo nivel y según los mismos requisitos que a sus propios nacionales.»
B.      Derecho nacional
7.        El artículo 1, apartado 1, del decreto-legge n.º 4 «Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni» (Decreto-ley n.º 4, por el que se establecen disposiciones urgentes en materia de renta de ciudadanía y pensiones), de 28 de enero de 2019, (7) convalidado mediante la legge n.º 26 (Ley n.º 26) de 28 de marzo de 2019 (8) (en lo sucesivo, «Decreto-ley»), establece:
«Se instituye, a partir de abril de 2019, la renta […] de ciudadanía como medida fundamental de política activa en el ámbito laboral para garantizar el derecho al trabajo, de lucha contra la pobreza, la desigualdad y la exclusión social y dirigida a favorecer el derecho a la información, la educación, la formación y la cultura a través de políticas orientadas al apoyo económico y a la inserción social de las personas en riesgo de exclusión social y laboral. [La renta de ciudadanía] constituye un nivel básico de las prestaciones dentro de los límites de los recursos disponibles.»
8.        El artículo 2 del Decreto-ley, cuyo título es «Beneficiarios», define los requisitos de acceso a la renta de ciudadanía. Tales requisitos se refieren, en primer lugar, a la nacionalidad, a la residencia y a la estancia del solicitante y, en segundo lugar, a los ingresos, al patrimonio y al disfrute de bienes duraderos de su unidad familiar. En cuanto a la primera serie de requisitos, el artículo 2, apartado 1, exige al beneficiario, en particular, «haber residido al menos diez años en Italia, los dos inmediatamente anteriores a la presentación de la solicitud y mientras se esté percibiendo la prestación de forma ininterrumpida».
9.        El artículo 3, apartado 1, de dicho Decreto-ley dispone que la prestación económica conferida por la renta de ciudadanía está constituida por dos conceptos: un complemento de los ingresos de la unidad familiar y un complemento de los ingresos de las unidades familiares que residan en una vivienda de alquiler. Con arreglo al artículo 3, apartado 6, del mismo Decreto-ley, la renta de ciudadanía se concederá por un período ininterrumpido no superior a dieciocho meses. Podrá renovarse, con una suspensión del pago durante un período de un mes antes de cada renovación.
10.      El artículo 4, apartado 1, del Decreto-ley, relativo al «acuerdo para el empleo y acuerdo para la inclusión social», establece:
«La concesión de la prestación estará supeditada a la declaración de disponibilidad inmediata para el trabajo por los miembros mayores de edad de la unidad familiar, conforme a los procedimientos previstos en este artículo, así como a la participación en un programa personalizado de apoyo a la inserción laboral y la inclusión social, que comprende servicios comunitarios, reciclaje profesional, finalización de estudios y otros compromisos que determinen los servicios competentes destinados a la integración en el mercado laboral y la inclusión social».
III. Hechos, procedimiento y cuestión prejudicial
11.      El demandante, KH, llegó a Italia en 2011 y está en posesión del permiso de residencia para personas con derecho a protección subsidiaria. Ha estado residiendo en Italia desde entonces, donde, en 2019, contrajo matrimonio y, en 2020, nacieron sus hijas.
12.      En un principio, percibió la renta de ciudadanía porque había declarado por error que cumplía el requisito de residencia durante diez años. A raíz de varias inspecciones, el Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (Instituto Nacional de Previsión Social, Italia) revocó la renta de ciudadanía del demandante, mediante carta de 13 de octubre de 2021, por considerar que no cumplía, en el momento de su solicitud, el requisito de diez años de residencia en Italia.
13.      El demandante interpuso un recurso especial ante el Tribunale ordinario di Bergamo (Tribunal Ordinario de Bérgamo, Italia) contra el INPS alegando discriminación y solicitando, en concreto, que el acto de revocación de su renta de ciudadanía fuera declarado discriminatorio y se restableciera su derecho a percibir esta prestación.
14.      El demandante alegó ante ese órgano jurisdiccional que el requisito de residencia durante diez años para percibir la renta de ciudadanía es incompatible con los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95, en virtud de los cuales los beneficiarios de protección internacional deben recibir el mismo trato que los nacionales en materia de acceso al empleo y protección social. No obstante, según el INPS, la renta de ciudadanía no está comprendida en el ámbito de aplicación de estos preceptos.
15.      El Tribunale ordinario di Bergamo (Tribunal Ordinario de Bérgamo), por albergar dudas acerca de la correcta interpretación de esas disposiciones, decidió suspender el procedimiento y plantear la siguiente cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia:
«¿Se deben interpretar los artículos 29 y 26 [de la] Directiva 2011/95 en el sentido de que se oponen a una norma de Derecho nacional como la que figura en el artículo 2, apartado 1, letra a)[, punto 2] [del Decreto-ley], que contempla diez años de residencia en el Estado italiano, además de residencia continua en los dos años anteriores a la solicitud, como requisito para poder acceder a la prestación de lucha contra la pobreza y de apoyo al acceso al empleo y a la inserción social denominada “renta de ciudadanía”?»
16.      Han presentado observaciones escritas el demandante en el litigio principal, el INPS, el Gobierno italiano y la Comisión Europea. Estas partes también formularon observaciones orales en la vista celebrada el 17 de junio de 2025.
17.      De conformidad con el artículo 16, párrafo tercero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Gobierno italiano solicitó que el presente asunto fuera juzgado en Gran Sala.
IV.    Análisis
18.      Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95 se oponen a una norma nacional que supedita el derecho a la prestación de lucha contra la pobreza —destinada a facilitar el acceso al empleo y la integración social a los beneficiarios de protección internacional— al requisito de diez años de residencia en el Estado miembro de que se trate, de los cuales los dos últimos deben ser consecutivos.
19.      Antes de examinar el fondo de la cuestión prejudicial (B), es preciso abordar dos problemas de carácter procesal: la competencia del Tribunal de Justicia en el presente asunto y la necesidad de responder a la cuestión prejudicial (A).
A.      Competencia del Tribunal de Justicia y necesidad de responder a la cuestión prejudicial
20.      El Gobierno italiano alega que el Tribunal de Justicia no es competente para responder a la cuestión prejudicial, ya que las normas nacionales aplicables en el litigio principal tienen por objeto una prestación que no está comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2011/95.
21.      Basta con señalar, a este respecto, que la cuestión prejudicial planteada por el Tribunale ordinario di Bergamo (Tribunal Ordinario de Bérgamo) versa sobre la interpretación de dos disposiciones del Derecho de la Unión, a saber, los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95, lo cual está manifiestamente comprendido en la competencia del Tribunal de Justicia. (9) En efecto, la determinación de si una medida como la renta de ciudadanía está comprendida en el ámbito de aplicación de dichas disposiciones forma parte del fondo de la cuestión prejudicial del órgano jurisdiccional remitente y no puede poner en tela de juicio ni la competencia del Tribunal de Justicia ni la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial. (10)
22.      Por otra parte, el Gobierno italiano explicó en la vista que (i) la normativa nacional a que se refiere la petición de decisión prejudicial se mantuvo en vigor hasta el 31 de diciembre de 2023 y fue sustituida por la legge n.º 197, «Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025» (Ley n.º 197, Presupuestos del Estado para el ejercicio 2023 y presupuestos plurianuales para el trienio 2023‑2025) de 29 de diciembre de 2022; (11) y que, (ii) en su sentencia n.º 31/2025, de 20 de marzo de 2025, la Corte Costituzionale (Tribunal Constitucional, Italia) declaró que el requisito de residencia durante diez años para los ciudadanos de la Unión era incompatible con la Constitución italiana. Dicho Tribunal consideró que la normativa nacional debería haber exigido cinco años de residencia, en lugar de diez.
23.      A la luz de lo anterior, podría suscitarse la cuestión de si es aún necesario que el Tribunal de Justicia responda a la cuestión prejudicial. Los requisitos de admisibilidad de una petición de decisión prejudicial —establecidos en el artículo 267 TFUE y en el artículo 94 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia— deben cumplirse no solo en el momento en que se plantea la cuestión al Tribunal de Justicia, sino también durante todo el procedimiento. Cuando, en el curso del procedimiento, dichos requisitos dejen de concurrir, el Tribunal de Justicia deberá poner fin al procedimiento, declarando que no procede responder. Así puede suceder, por ejemplo, cuando el litigio principal ha quedado sin objeto debido a resoluciones posteriores del órgano jurisdiccional remitente (o de otro órgano jurisdiccional nacional) en el mismo procedimiento o en un procedimiento conexo, o cuando las disposiciones pertinentes del Derecho nacional han sido modificadas o derogadas. (12)
24.      Sin embargo, no ocurre así en el presente procedimiento. Tanto el demandante en el procedimiento principal como el Gobierno italiano declararon en la vista que continúa siendo necesario que el Tribunal de Justicia responda a la cuestión prejudicial para resolver el litigio principal. A mi entender, la normativa nacional controvertida sigue siendo aplicable ratione temporis al litigio y la sentencia de la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) antes mencionada no se refería a la situación de los beneficiarios de protección internacional.
25.      Por último debe mencionarse, de pasada, que la Directiva 2011/95 ha sido derogada recientemente por el Reglamento (UE) 2024/1347 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, sobre normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas que pueden acogerse a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida, y por el que se modifica la Directiva 2003/109 y se deroga la Directiva 2011/95. (13) Con arreglo a los artículos 41 y 42 de dicho Reglamento, la Directiva 2011/95 queda derogada con efecto a partir del 12 de junio de 2026 y el nuevo Reglamento será aplicable a partir del 1 de julio de 2026.
26.      Por consiguiente, el presente procedimiento no ha quedado sin objeto.
B.      Sobre el fondo
27.      Los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95 obligan, en esencia, a los Estados miembros a garantizar que determinadas actividades de fomento del acceso al empleo y ciertos tipos de asistencia social sean accesibles a los beneficiarios de protección internacional en las mismas condiciones que los nacionales.
28.      En el presente asunto se suscitan dos principales interrogantes. En primer lugar, ¿está comprendida en el ámbito de aplicación de los artículos 26 o 29 de la Directiva 2011/95 una medida nacional como la renta de ciudadanía? Y, en segundo lugar, de ser así, ¿es compatible esa medida con las citadas disposiciones?
29.      A este respecto, el Gobierno italiano y el INPS estiman que una medida como la renta de ciudadanía no está incluida en el ámbito de aplicación de los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95. Alegan que la renta de ciudadanía no es simplemente una prestación de asistencia social destinada a poner remedio a una situación de necesidad económica, sino una medida personalizada más amplia, que forma parte de un marco más general que incluye tanto el apoyo a las familias en situación de pobreza como compromisos asumidos por esas familias para alcanzar objetivos específicos, con vistas a ayudarles a ser autosuficientes. Dichas partes afirman, en particular, que esta prestación está supeditada a una declaración de disponibilidad inmediata para el trabajo por los miembros mayores de edad de la unidad familiar y a la firma de un «acuerdo para el empleo» con una oficina de empleo. En consecuencia, sostienen que esa medida es principalmente un instrumento para la reinserción profesional y la inclusión social. Según alegan, la naturaleza híbrida de esta medida ha sido confirmada por la jurisprudencia de la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional).
30.      El demandante en el litigio principal y la Comisión no están de acuerdo. Consideran que la naturaleza híbrida de una medida nacional no la excluye, por sí misma, del ámbito de aplicación de los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95. En su opinión, la renta de ciudadanía establecida por el legislador italiano presenta las características necesarias para quedar incluida en el ámbito de aplicación de dichos artículos. En consecuencia, los beneficiarios de protección internacional no deben ser objeto de ninguna forma de discriminación a la hora de acceder a las prestaciones que conceden tales disposiciones.
31.      Comparto la opinión del demandante en el litigio principal y de la Comisión. A continuación, explicaré por qué estimo que una medida como la renta de ciudadanía está comprendida en el ámbito de aplicación de las dos disposiciones antes citadas (1, 2 y 3) y parece incompatible con ellas (4 y 5), con una ligera reserva en lo que respecta al artículo 29 de la Directiva (6).
1.      Acceso al empleo
32.      El artículo 26, apartado 2, de la Directiva 2011/95 exige que «los Estados miembros velarán por que se ofrezcan a los beneficiarios de protección internacional posibilidades de formación relacionada con el empleo para adultos, formación profesional, incluidos cursos de formación para la mejora de las cualificaciones, trabajo en prácticas y asesoramiento ofrecido por las oficinas de empleo, en condiciones equivalentes a las de los nacionales».El artículo 26, apartado 3, de dicha Directiva exige asimismo que los «Estados miembros [deben esforzarse] por facilitar a los beneficiarios de protección internacional el pleno acceso a las actividades mencionadas en el apartado 2». (14)
33.      En mi opinión, una medida como la renta de ciudadanía queda comprendida en el ámbito de aplicación de estas disposiciones. Como indican el INPS y el Gobierno italiano, un elemento fundamental de esa medida es la declaración de disponibilidad inmediata para el trabajo por los miembros mayores de edad de la unidad familiar y la firma de un «acuerdo para el empleo» con una oficina de empleo. Tal como prevé el artículo 4, apartado 1, del Decreto-ley, dicho acuerdo es «un programa personalizado de apoyo a la inserción laboral y la inclusión social, que comprende servicios comunitarios, reciclaje profesional, finalización de estudios y otros compromisos que determinen los servicios competentes destinados a la integración en el mercado laboral y la inclusión social».
34.      El propio tenor literal de las dos normas jurídicas en cuestión (el artículo 26, apartado 2, de la Directiva 2011/95 y el artículo 4, apartado 1, del Decreto-ley) deja bastante claro que las actividades enumeradas coinciden en gran medida. Es difícil cuestionar la tesis de que las actividades que las oficinas de empleo italianas han de ofrecer a los beneficiarios de la renta de ciudadanía deben considerarse «formación profesional» y «asesoramiento» en el sentido del artículo 26, apartado 2, de la Directiva 2011/95.
35.      En efecto, las dos disposiciones comparten el mismo objetivo. Las obligaciones establecidas en el artículo 26, apartados 2 y 3, de la Directiva 2011/95 se ordenan claramente a garantizar la eficacia del principio enunciado en el artículo 26, apartado 1: «Inmediatamente después de conceder la protección, los Estados miembros autorizarán a los beneficiarios de protección internacional a realizar actividades económicas por cuenta ajena o por cuenta propia con arreglo a las normas aplicadas de forma general a la actividad profesional de que se trate y a los empleos en la administración pública». (15)
36.      El objetivo de las medidas contempladas en el artículo 4, apartado 1, del Decreto-ley es el mismo: facilitar la entrada al mercado laboral. Tanto la exposición de motivos del citado Decreto-ley como el artículo 1, apartado 1, se refieren a una medida destinada a garantizar el derecho al trabajo mediante políticas que tienen por objeto ofrecer apoyo económico e integración social a las personas en riesgo de exclusión en la sociedad y en el mundo laboral.
37.      Caber añadir, ad abundantiam, que varios elementos confirman el amplio alcance de la obligación establecida en el artículo 26 de la Directiva 2011/95 y su importancia en el sistema de esa Directiva.
38.      En primer lugar, la terminología empleada en dicho artículo indica el carácter general de este precepto: «[actividades tales como]» (enumeración no exhaustiva), «posibilidades de formación relacionada con el empleo» (términos amplios y relacionados con la finalidad) y «pleno acceso» (expresión enfática). (16)
39.      En segundo lugar, los Estados miembros no solo deben velar por que las actividades en cuestión se ofrezcan a los beneficiarios de protección internacional (apartado 2 del artículo 26), sino que también han de facilitar el acceso a ellas (apartado 3). Como se explica en la exposición de motivos de la Directiva 2011/95, el legislador de la Unión consideró que los beneficiarios de protección internacional tienen necesidades específicas y se enfrentan a retos particulares de integración (considerando 41) y, por consiguiente, «debe realizarse un esfuerzo para abordar los problemas que impiden a los beneficiarios de protección internacional tener un acceso efectivo a las oportunidades educativas relacionadas con el empleo y la formación profesional, entre otros los relacionados con las limitaciones económicas» (considerando 42).
40.      En definitiva, no basta con que las actividades contempladas en el artículo 26, apartado 2, de la Directiva 2011/95 sean accesibles a los beneficiarios de protección internacional. En virtud del artículo 26, apartado 3, de dicha Directiva, las autoridades nacionales deben también adoptar iniciativas dirigidas a eliminar los obstáculos que puedan impedir ese acceso. Esta obligación de proactividad pone de manifiesto, con toda claridad, el énfasis que el legislador de la Unión atribuyó al acceso de los beneficiarios de protección internacional a la asistencia, en forma de formación y asesoramiento, de modo que puedan integrarse más fácilmente en el mercado laboral. El hecho de que el considerando 42 de la Directiva 2011/95 haga referencia a las «limitaciones económicas» muestra que, mutatis mutandis, la Directiva y el Decreto-ley reflejan la misma preocupación: puede ser necesario proporcionar alguna forma de ayuda económica a las personas de que se trata, ya que, en caso contrario, es posible que no puedan participar en las actividades de formación y asesoramiento ofrecidas.
41.      En conclusión, considero que actividades como las que se enumeran en el artículo 4, apartado 1, del Decreto-ley están, en gran medida, comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 26 de la Directiva 2011/95.
2.      Protección social
42.      En virtud del artículo 29, apartado 1, de la Directiva 2011/95, los Estados miembros han de «[velar] por que los beneficiarios de protección internacional reciban […] la asistencia social necesaria, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado miembro». Por lo tanto, ha de examinarse si una medida nacional como la renta de ciudadanía constituye «asistencia social» en el sentido de ese precepto.
a)      Un concepto autónomo del Derecho de la Unión
43.      Hay que recordar que, según reiterada jurisprudencia, se desprende de las exigencias tanto de la aplicación uniforme del Derecho de la Unión como del principio de igualdad que, cuando una disposición del Derecho de la Unión no contenga una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance, sus términos deben, en principio, ser objeto en toda la Unión de una interpretación autónoma y uniforme. (17)
44.      Aunque la Directiva 2011/95 no incluye una definición de la expresión «asistencia social», su artículo 29 tampoco remite al Derecho de los Estados miembros en lo que atañe al significado de esos términos. De ello se deduce que, a efectos de la aplicación de esa Directiva, debe considerarse que los términos «asistencia social» contenidos en el citado artículo constituyen un concepto autónomo del Derecho de la Unión, que ha de interpretarse de manera uniforme en el territorio de todos los Estados miembros. (18)
45.      Sin embargo, el Gobierno italiano no está de acuerdo. En su opinión, el Tribunal de Justicia ha declarado que, pese a la falta de una remisión al Derecho nacional, corresponde en todo caso a las autoridades nacionales definir qué es lo que constituye «asistencia social» en el sentido del artículo 29 de la Directiva 2011/95.
46.      Esta alegación no me convence. A mi parecer, el Gobierno italiano interpreta incorrectamente la sentencia ASGI y otros del Tribunal de Justicia. (19) En esa sentencia, el Tribunal de Justicia definió el concepto de «asistencia social» en el sentido de que comprende «todos los regímenes de ayudas establecidos por las autoridades públicas, sea a escala nacional, regional o local, a los que puede recurrir un individuo que no disponga de recursos suficientes para cubrir sus necesidades básicas y las de los miembros de su familia». (20) A mi juicio, el Tribunal de Justicia se limita a dar una definición amplia del concepto, dejando claro que comprende todos los regímenes de ayudas establecidos por todas las autoridades públicas (con independencia de que sean centrales o periféricas). El Tribunal de Justicia no insinúa en absoluto que corresponda a las autoridades nacionales decidir de modo autónomo qué medidas constituyen asistencia social y cuáles no.
47.      Carece también de pertinencia el hecho de que, en dicha sentencia, el Tribunal de Justicia dejara finalmente al órgano jurisdiccional remitente la tarea de comprobar si la medida nacional controvertida en el litigio principal «[constituía] una prestación de asistencia social en el sentido del artículo 29 de la Directiva». En efecto, el órgano jurisdiccional remitente debía realizar esa apreciación «teniendo en cuenta [la] definición» antes indicada, y no con arreglo al Derecho nacional. (21)
b)      Aplicación del concepto (I): las prestaciones económicas como forma de asistencia social
48.      Como se ha indicado en el punto 46 de las presentes conclusiones, el Tribunal de Justicia ha adoptado una interpretación bastante amplia y en cierta medida abierta del concepto de «asistencia social» a efectos de la Directiva 2011/95. La asistencia social comprende claramente «el apoyo para unos ingresos mínimos, la asistencia en caso de enfermedad y embarazo y la asistencia parental» (considerando 45 de la citada Directiva), pero sin duda no se limita a esto. Dicho considerando identifica ese apoyo y esa asistencia como «prestaciones básicas».
49.      La definición del Tribunal de Justicia comprende cuatro elementos principales, que se refieren a la estructura («régimen»), el origen («autoridades públicas»), los beneficiarios («individuos que no dispongan de recursos suficientes») y la función (para cubrir sus necesidades básicas y las de los miembros de su familia) de la asistencia de que se trata. Aunque no existe una definición única de la expresión «asistencia social» que esté universalmente aceptada, me parece que la interpretación de este concepto por el Tribunal de Justicia es coherente con la forma en que generalmente se entiende. (22)
50.      En estas circunstancias, considero que una medida como la renta de ciudadanía está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 29 de la Directiva 2011/95.
51.      Para empezar, dicha medida cumple todos los criterios expuestos en el punto 49 anterior: primero, es un mecanismo general de asistencia; segundo, ha sido establecida por las autoridades; tercero, los beneficiarios son familias en situación de necesidad; y, cuarto, uno de sus objetivos fundamentales es la «lucha contra la pobreza».
52.      En términos más generales, la renta de ciudadanía presenta varias características que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, han estado normalmente asociadas a las medidas de asistencia social. (23) En particular, la medida nacional en cuestión proporciona una prestación en efectivo que es: (i) de carácter no contributivo, al financiarse con fondos públicos; (ii) con sujeción a requisitos relativos a la disposición recursos y, al menos en cierta medida, teniendo en cuenta la situación específica y las necesidades de la unidad familiar; y (iii) destinada a proporcionar a las personas un nivel mínimo de subsistencia.
53.      El último elemento reviste, a mi juicio, una importancia especial. En efecto, la necesidad de garantizar «un nivel mínimo de subsistencia» se menciona expresamente en la exposición de motivos del Decreto-ley como uno de los objetivos de la medida controvertida. Asimismo, la circunstancia de que los dos componentes de la prestación económica concedida persigan, respectivamente, a) «complementar los ingresos de la unidad familiar» y b) «complementar los ingresos de las unidades familiares que residan en una vivienda de alquiler» pone claramente de manifiesto la naturaleza de la medida.
54.      Además, la exposición de motivos del Decreto-ley hace referencia expresa a la «extraordinaria necesidad y urgencia de simplificar el sistema de asistencia social para dotarlo de certeza y carácter esencial, con el objetivo de redefinir el modelo de protección social colectiva». (24) La correspondencia entre el texto de esa exposición de motivos y el artículo 29 de la Directiva 2011/95 es, pues, innegable.
55.      Varias características específicas de la prestación económica establecida en el artículo 3 del Decreto-ley confirman la idea de que esa prestación está destinada a satisfacer las necesidades básicas de una familia. En particular, con arreglo al apartado 3 de dicho artículo, el importe de la prestación que no se haya gastado o retirado en el mes siguiente al pago se deducirá, al menos en parte, del pago mensual sucesivo. Asimismo, de conformidad con el artículo 5 del Decreto-ley, desarrollado mediante decreto administrativo, la prestación se abonaba por medio de una tarjeta, que no podrá utilizarse para comprar ciertos productos y servicios (como, por ejemplo, joyas y otros artículos de lujo, obras de arte, servicios de juegos de azar y de seguros) ni en determinadas transacciones (compras en el extranjero, en línea o a través de servicios de marketing directo).
c)      Aplicación del concepto (II): objeciones del Gobierno italiano y del INPS
56.      La conclusión anterior relativa a la naturaleza de la medida controvertida no puede quedar desvirtuada por el hecho de que las prestaciones en efectivo estén supeditadas, en virtud del artículo 4, apartado 1, del Decreto-ley, «a la declaración de disponibilidad inmediata para el trabajo por los miembros mayores de edad de la unidad familiar […], así como a la participación en un programa personalizado de apoyo a la inserción laboral y la inclusión social, que comprende servicios comunitarios, reciclaje profesional, finalización de estudios y otros compromisos que determinen los servicios competentes».
57.      Aunque los regímenes de asistencia social son accesibles con frecuencia a las personas y familias con bajos ingresos o vulnerables, sin exigirles que cumplan requisitos específicos (aparte de demostrar su situación), tampoco es infrecuente lo contrario. Tanto en la Unión Europea como en otros países existen programas de protección social que proporcionan ayudas económicas a los particulares en situación de necesidad, siempre que cumplan determinados requisitos de comportamiento. Dichos requisitos pueden referirse, por ejemplo, a buscar empleo, llevar a cabo una formación o participar en actividades de interés general. Este tipo de programas tiene por objeto reducir la pobreza actual y futura promoviendo el desarrollo de las personas afectadas, en particular mediante la inversión en educación y formación profesional. La ayuda económica proporcionada es, por tanto, un incentivo para el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la legislación. Así pues, es lógico que, en tales programas, el incumplimiento de esas obligaciones pueda dar lugar a la suspensión o reducción de la ayuda económica (o de las otras prestaciones ofrecidas). (25)
58.      En consecuencia, lo relevante en este contexto no es si una prestación económica se concede de forma condicional o incondicional; es más importante comprobar si los requisitos, en su caso, promueven el objetivo último de luchar contra la pobreza ofreciendo ayuda a las personas necesitadas. En el caso de autos, los requisitos son coherentes con el objetivo de luchar contra la pobreza futura incrementando la probabilidad de que los beneficiarios del régimen puedan encontrar empleo a corto o medio plazo.
59.      Además, procede observar que el Decreto-ley incluye, en su artículo 4, apartados 2 y 3, varias categorías de personas (entre otras, personas de 65 años de edad o más, personas con discapacidades y personas que asistan a cursos de formación) que están exentas de las obligaciones establecidas en el artículo 4, apartado 1, de dicho Decreto-ley. En esos casos, la prestación económica se concede incondicionalmente.
60.      Tampoco considero que sea especialmente relevante, en este contexto, el hecho —subrayado por el Gobierno italiano y el INPS— de que la renta de ciudadanía se conceda «por un período ininterrumpido no superior a dieciocho meses».
61.      Con frecuencia, la asistencia social es de carácter temporal, porque se concibe principalmente como una «red de seguridad» para situaciones concretas, y no como un sistema de apoyo permanente. Esto es tanto más cierto cuanto que la concesión de esas prestaciones —como en el caso de la renta de ciudadanía— se supedita a que el beneficiario cumpla determinadas obligaciones que, como se ha señalado anteriormente, tienen por objeto facilitar su posterior acceso a otros tipos de ingresos o ayuda, incluido el empleo. Habida cuenta de los considerables recursos públicos en juego, es también razonable que, por motivos de disciplina presupuestaria, las autoridades puedan fijar una duración predeterminada para dichas prestaciones económicas. Ello opera como un incentivo para que las personas de que se trate busquen proactivamente empleo.
62.      En cualquier caso, he de observar que, con arreglo al artículo 3, apartado 6, del Decreto-ley, la renta de ciudadanía «podrá renovarse, con una suspensión del pago durante un período de un mes antes de cada renovación», y que «la suspensión no se aplicará a [las personas mayores de 65 años]».
63.      De hecho, el Gobierno italiano y el INPS reconocen que la renta de ciudadanía presenta las características propias de la asistencia social. Sin embargo, sostienen que no puede considerarse únicamente asistencia social —o al menos no principalmente—. Subrayan que la renta de ciudadanía es una medida compleja de naturaleza híbrida y citan, a este respecto, dos sentencias de la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional), cuestión a la que enseguida volveré.
64.      A mi juicio, la compleja estructura de la medida y su naturaleza híbrida no excluyen que pueda estar comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 29 de la Directiva 2011/95.
65.      Es bastante habitual que, al establecer instrumentos nuevos, la legislación nacional persiga distintos objetivos al mismo tiempo. Dependiendo de la naturaleza de esos objetivos, el legislador puede perseguirlos en distintos grados o, cuando entren en conflicto, intentar alcanzar un justo equilibrio entre ellos. Naturalmente, la legislación nacional puede introducir mecanismos con una estructura compleja que incluya diferentes componentes. A la hora de su aplicación, dichos componentes pueden ser independientes y separables o, por el contrario, formar un todo coherente e indivisible.
66.      Así sucede con frecuencia con las medidas adoptadas en ámbitos como la asistencia social, la seguridad social y la integración social. Por ejemplo, ya en 1974, el Tribunal de Justicia declaró que «no se puede excluir la posibilidad de que una legislación se vincule simultáneamente [tanto a la seguridad social como a la asistencia social], en razón de su ámbito de aplicación personal, de sus objetivos y de sus modalidades de aplicación, escapando de este modo a cualquier clasificación general». (26) En tales casos, el intérprete de la Ley debe identificar la función o funciones preponderantes de la medida, cuando ello pueda acarrear ciertas consecuencias conforme al Derecho de la Unión. (27)
67.      Sin embargo, en el caso de autos, la medida consta, de hecho, de distintos componentes. Teniendo en cuenta el tenor de la exposición de motivos del Decreto-ley, su parte dispositiva y sus objetivos declarados y ámbito de aplicación, resulta evidente —en especial, desde el punto de vista del Derecho de la Unión— que la medida nacional controvertida está estructurada en torno a dos pilares de igual importancia: la prestación de apoyo económico (artículo 3 del Decreto-ley) y la aplicación de los acuerdos para el empleo y para la inclusión social (artículo 4 del Decreto-ley). En la mayoría de los casos —aunque no siempre— la renta de ciudadanía opera como un mecanismo do ut des: la ayuda económica se concede a cambio de un compromiso de desarrollo personal y profesional.
68.      Las conclusiones a las que he llegado están, en mi opinión, en consonancia con las que alcanzó la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) desde la perspectiva del Derecho nacional. En sus sentencias de 2022 y 2025, dicho Tribunal declaró, en esencia, que no podía considerarse que la legislación relativa a la renta de ciudadanía tuviera únicamente por objeto un tipo de asistencia social. Según las citadas sentencias, el componente de asistencia social, que ciertamente está presente en la medida, forma parte de un marco jurídico más amplio que persigue diversos objetivos y, en particular, la integración en el mercado laboral y la inclusión social. (28)
69.      Aunque estoy plenamente de acuerdo con estas apreciaciones, no creo que puedan entenderse como una justificación para considerar que la función de asistencia social es meramente auxiliar o secundaria respecto de la otra función.
70.      Las prestaciones económicas proporcionadas a las personas necesitadas constituyen, como he explicado en los puntos 48 a 55 anteriores, una parte esencial del marco general establecido por el Decreto-ley. Es más, como he indicado en el punto 59 anterior, para algunas categorías de beneficiarios (muchos de los cuales son personas incapacitadas temporal o permanentemente para el trabajo), es el único componente aplicable de la medida, ya que tales personas están exentas de las obligaciones establecidas en el artículo 4 del Decreto-ley. En tales casos, la renta de ciudadanía es, sobre todo, si no únicamente, una medida de asistencia social. Este elemento aboga en contra de considerar la renta de ciudadanía como una prestación destinada únicamente, o incluso de forma preponderante, a facilitar el acceso al mercado de trabajo. (29) En este contexto, debo señalar, de pasada, que la normativa sobre la renta de ciudadanía ha sido presentada en general a la prensa y a los ciudadanos por el Gobierno que la adoptó como una medida para «erradicar la pobreza» (no para «erradicar el desempleo»).
71.      Por último, debo añadir que la gran importancia de los elementos antes analizados en el sistema del Decreto-ley fue subrayada también por el órgano jurisdiccional remitente en el presente asunto y por el órgano jurisdiccional remitente en el asunto CU y ND. (30) Querría aclarar este último extremo en los puntos siguientes.
72.      En sus observaciones, el Gobierno italiano subraya que, en la sentencia CU y ND, el Tribunal de Justicia no efectuó ninguna apreciación sobre si la renta de ciudadanía constituía una «prestación social» y simplemente se basó en lo que el órgano jurisdiccional remitente había indicado en su petición de decisión prejudicial. (31) Tengo la impresión de que el Gobierno italiano sugiere que la posición del órgano jurisdiccional remitente a este respecto fue errónea.
73.      No obstante, en cualquier caso, ello carecería de pertinencia en el presente asunto. En efecto, en la sentencia CU y ND, se solicitó al Tribunal de Justicia que examinase la medida nacional controvertida a la luz del artículo 11, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/109. Ese precepto estipula que «los residentes de larga duración gozarán del mismo trato que los nacionales en lo que respecta a lo siguiente: […] las prestaciones de la seguridad social, de la asistencia social y de la protección social tal como se definen en la legislación nacional». (32) En cambio, como se ha explicado en los puntos 43 a 47 de las presentes conclusiones, el concepto de «asistencia social» en el sentido del artículo 29 de la Directiva 2011/95 es un concepto autónomo del Derecho de la Unión que ha de interpretarse de manera uniforme en toda la Unión Europea. En consecuencia, la calificación de la medida controvertida con arreglo al Derecho nacional no es decisiva en el presente asunto. (33)
74.      Finalmente, aun cuando se considerara (quod non, en mi opinión) que la prestación económica es meramente auxiliar e instrumental respecto del objetivo principal de inserción laboral de las personas afectadas, dicha prestación no quedaría excluida del ámbito de aplicación de la Directiva 2011/95. En efecto, como he explicado antes: (i) las actividades previstas en el artículo 4 del Decreto-ley están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 26, apartado 2, de la Directiva; (ii) el artículo 26, apartado 3, de la Directiva obliga a los Estados miembros a «facilitar el pleno acceso» a las actividades mencionadas en el apartado 2 de dicho artículo, y (iii) conforme al considerando 42 de la Directiva, los Estados miembros deben realizar esfuerzos, en particular, para abordar las limitaciones económicas que puedan impedir a los beneficiarios de protección internacional el acceso a dichas actividades.
75.      Esto significa, en esencia, que, si se excluyera la prestación económica en cuestión del ámbito de aplicación del artículo 29 de la Directiva 2011/95, probablemente quedaría incluida en el ámbito del artículo 26, apartado 3, de la misma Directiva. Me parece bastante intuitivo que excluir a los beneficiarios de protección internacional de una prestación económica que se concede a cualquier otra persona necesitada con el fin de que pueda participar en actividades relacionadas con el acceso al empleo se opone a la lógica en la que se basan el artículo 26, apartado 3, y el considerando 42 de la Directiva 2011/95.
76.      Por todas las razones expuestas, una prestación económica de lucha contra la pobreza como la establecida en el artículo 3 del Decreto-ley está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 29 de la Directiva 2011/95.
3.      Conclusiones provisionales sobre el ámbito de aplicación de los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95
77.      En conclusión, la complejidad estructural y el carácter multifacético de una medida nacional que proporciona ayudas a personas necesitadas —como la renta de ciudadanía introducida por el Decreto-ley— no puede dispensar al intérprete de la obligación de tomar debidamente en consideración sus componentes esenciales. Sostener lo contrario entrañaría el riesgo de que los Estados miembros pudieran eludir la aplicación de la Directiva 2011/95 mediante lo que puede describirse como una superfetación legislativa: la acumulación deliberada de distintos mecanismos jurídicos en un único acto legislativo o el establecimiento de un marco normativo compuesto y polifuncional.
78.      En mi opinión, los dos componentes principales de la legislación nacional por la que se establece la renta de ciudadanía no solo tienen una importancia comparable, sino que también están relacionados indisociablemente y son complementarios.
79.      He de reconocer a este respecto que, en ciertos momentos de la vista, tuve la impresión de que el Gobierno italiano se estaba contradiciendo al intentar refutar el carácter social de la medida nacional destacando sus elementos relacionados con el acceso al empleo, para a continuación rebatir esa característica señalando sus elementos de índole social. Hablando metafóricamente, tuve la sensación de que dicho Gobierno estaba argumentando que 1 + 1 = 0, mientras que, como en la aritmética, también en el presente asunto 1 + 1 = 2.
80.      En efecto, por las razones antes explicadas, esos dos componentes están comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2011/95: (i) las actividades contempladas en el artículo 4 del Decreto-ley en la medida en que son actividades relativas al «acceso al empleo» a efectos del artículo 26 de la Directiva, y (ii) las prestaciones económicas previstas en el artículo 3 del Decreto-ley como «asistencia social» en el sentido del artículo 29 de la Directiva.
4.      Discriminación indirecta
81.      El tenor del artículo 26 («en condiciones equivalentes a las de los nacionales») y del artículo 29 («en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado miembro») de la Directiva 2011/95 deja claro que ambas disposiciones constituyen una manifestación del principio de igualdad de trato.
82.      Conforme a reiterada jurisprudencia, el principio de igualdad de trato, enunciado en el artículo 20 de la Carta, es un principio general del Derecho de la Unión que exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado. (34) Ese principio prohíbe no solo las discriminaciones manifiestas, sino también todas las formas encubiertas de discriminación que, aunque se basen en criterios de diferenciación aparentemente neutros, conduzcan de hecho al mismo resultado discriminatorio. (35)
83.      En su sentencia CU y ND, el Tribunal de Justicia determinó que un requisito de residencia como el examinado constituye una discriminación indirecta contra los nacionales de terceros países que posean el estatuto de residente de larga duración, en comparación con los nacionales del Estado miembro de que se trate. (36) La misma conclusión puede alcanzarse, evidentemente, en el presente asunto en lo que respecta a los beneficiarios de protección internacional.
84.      Parafraseando lo que afirmó el Tribunal de Justicia en el apartado 50 de la sentencia CU y ND, el requisito de residencia «afecta principalmente a los no nacionales, entre los que figuran, en particular, los [beneficiarios de protección internacional]».
85.      En efecto, aunque la normativa nacional es, a primera vista, neutral en lo que respecta a la nacionalidad, el requisito de residencia durante diez años implica una desigualdad en su aplicación. La inmensa mayoría de los nacionales italianos cumplen ese requisito y la inmensa mayoría de los beneficiarios de protección internacional no lo cumplen, aun cuando sus necesidades en términos de acceso al mercado de trabajo y asistencia social sean comparables.
86.      Por consiguiente, una medida nacional como la renta de ciudadanía es discriminatoria indirectamente para los beneficiarios de protección internacional.
5.      Justificación
87.      Como el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente, la discriminación indirecta por razón de la nacionalidad está, en principio, prohibida, a menos que pueda justificarse objetivamente. Para que se considere justificada, esa discriminación debe ser adecuada para garantizar la consecución de un objetivo legítimo y no debe ir más allá de lo necesario para alcanzarlo. (37)
88.      A este respecto, el Gobierno italiano aduce que una medida como la controvertida conlleva una inversión significativa de recursos económicos. Va más allá de un mero subsidio económico a las familias necesitadas, pues lleva aparejados costes adicionales, en particular los de establecer una estructura organizativa adecuada para garantizar la efectividad de los acuerdos suscritos por los beneficiarios con las oficinas de empleo, así como los costes resultantes de las exenciones de impuestos y de cotizaciones sociales concedidas a las empresas que contraten a los beneficiarios.
89.      El Gobierno italiano alega que, dadas las circunstancias, es razonable que el legislador nacional limite la aplicación de este instrumento complejo exclusivamente a las personas que estén firmemente arraigadas en la comunidad nacional y que puedan ser consideradas miembros permanentes de la misma. El requisito de residencia prolongada impuesto a los beneficiarios de la renta de ciudadanía está relacionado intrínsecamente con la necesidad de establecer un vínculo real entre esos beneficiarios y el ordenamiento jurídico del Estado miembro de que se trata.
90.      En mi opinión, esas alegaciones no son convincentes.
91.      Para empezar, es bastante lógico que la organización de las actividades que fomentan el acceso al empleo y la prestación de asistencia social sea gravosa en términos de recursos económicos y administrativos. (38) El legislador de la Unión no pudo ignorar este elemento al adoptar la Directiva 2011/95 y, sin embargo, decidió que los beneficiarios de protección internacional debían recibir el mismo trato que los nacionales. La referencia a la necesidad de que los Estados miembros se esfuercen, en particular, en abordar las limitaciones económicas que puedan impedir a los beneficiarios de protección internacional el acceso a dichas actividades demuestra que el legislador de la Unión era bien consciente de que la transposición de la Directiva 2011/95 suponía ciertos costes para el erario público.
92.      Aceptar las alegaciones del Gobierno italiano basadas en los costes de la medida supondría, de facto, introducir una excepción no escrita a las normas previstas en los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95. Una excepción —cabe añadir— con un alcance bastante vago que socavaría el objetivo de la Directiva de «asegurar que un nivel mínimo de prestaciones esté disponible para dichas personas en todos los Estados miembros». (39)
93.      Como declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia Ayubi, los derechos que confiere el capítulo VII de la Directiva 2011/95 (que incluye sus artículos 26 y 29) «solo pueden limitarse respetando las condiciones establecidas en ese capítulo, sin que los Estados miembros estén facultados para añadir restricciones que no figuren en él». (40) Ni el artículo 26 ni el artículo 29 de la Directiva 2011/95 supeditan los derechos en cuestión a la duración de la residencia de los solicitantes en el Estado miembro de que se trate. (41)
94.      Además, es jurisprudencia reiterada que un Estado miembro no puede esgrimir disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar la inobservancia de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión. (42) Así pues, el mero hecho de que asegurar el cumplimiento pleno de las normas de la Unión pueda implicar la adopción o modificación de medidas complejas o costosas no constituye una justificación válida para eludir la aplicación de dichas normas. (43)
95.      La jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el llamado turismo social —que el Gobierno italiano cita en numerosas ocasiones en sus observaciones— carece también de pertinencia en el caso de autos.
96.      Debe recordarse a este respecto que los ciudadanos de la Unión tienen, en principio, el derecho a circular y residir en otros Estados miembros. Sin embargo, el Derecho de la Unión no concede acceso ilimitado a los sistemas nacionales de protección social a las personas que no ejercen una actividad económica. Por consiguiente, el derecho a la libre circulación de los ciudadanos de la Unión que no son trabajadores está supeditado al requisito de que dispongan de recursos suficientes y de un seguro médico que cubra todos los riesgos, con el fin de que no se conviertan en una carga para el sistema de asistencia social del Estado miembro de acogida. (44)
97.      De conformidad con esos principios, el Tribunal de Justicia ha declarado, en particular, que los Estados miembros pueden excluir del derecho a asistencia social a los nacionales de otros Estados miembros económicamente inactivos y que han ejercido su libertad de circulación con el único objetivo de obtener asistencia social de otro Estado miembro y que no tienen ningún derecho de residencia en el Estado miembro de acogida sobre la base de las disposiciones del Derecho de la Unión. (45)
98.      Una solución diferente crearía una carga insoportable para las finanzas de los Estados miembros que tienen una política más generosa en materia de prestaciones sociales. Ello, a su vez, amenazaría con impulsar a los Estados miembros a introducirse en una espiral descendente con respecto a la protección social. (46)
99.      La situación del caso de autos es, sin embargo, profundamente distinta de la examinada por el Tribunal de Justicia en los asuntos relativos al turismo social y el fundamento de su jurisprudencia no es aplicable a los beneficiarios de protección internacional.
100. Los beneficiarios de protección internacional no gozan de una libertad de circulación ilimitada dentro de la Unión Europea. De hecho, su circulación se limita en gran medida al Estado miembro que les ha concedido protección internacional. (47)
101. Además, la circunstancia de que las personas afectadas hayan recibido protección internacional significa que su entrada en el territorio del Estado miembro en cuestión no estuvo motivada por la intención de aprovecharse de su sistema de protección social, sino por un temor de persecución fundado o por un riesgo real de sufrir daños graves en su país de origen. (48) El estatuto de beneficiarios de protección internacional no es permanente. En efecto, cuando una persona deje de ser refugiado o no pueda ya acogerse a protección subsidiaria, el Estado miembro de que se trate deberá revocar, poner fin o negarse a renovar su estatuto. (49) Ello puede implicar la revocación del permiso de residencia y el retorno de la persona afectada a su país de origen, incluso en contra de su voluntad (siempre que se respete el principio de no devolución). (50)
102. De ello se deduce que imponer a los beneficiarios de protección internacional la obligación de demostrar un arraigo firme en el Estado miembro de que se trate o de acreditar la existencia de un vínculo real y suficientemente estrecho con el ordenamiento jurídico de ese Estado miembro, como requisito para la aplicación de los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95, es manifiestamente irrazonable y contrario a los objetivos y al espíritu de la Directiva.
103. Por las razones antes expuestas, considero que las supuestas justificaciones aducidas por el Gobierno italiano en apoyo de la medida nacional controvertida no tienen fundamento suficiente y no cumplen los requisitos de justificación legal con arreglo al Derecho de la Unión aplicable. Por lo tanto, procede desestimar esas alegaciones.
6.      Una reserva respecto a las «prestaciones básicas»
104. Finalmente, el Gobierno italiano alega que, si el Tribunal de Justicia concluyese que la renta de ciudadanía es un régimen de protección social comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 29 de la Directiva 2011/95, no debería considerarse una «prestación básica» en el sentido del artículo 29, apartado 2, y del considerando 45 de dicha Directiva.
105. El artículo 29, apartado 2, de la Directiva 2011/95 prevé que, no obstante lo dispuesto en la norma general de no discriminación establecida en el apartado 1 de dicho artículo, «los Estados miembros podrán limitar la asistencia social concedida a los beneficiarios del estatuto de protección subsidiaria a las prestaciones básicas, que, en dicho caso, se ofrecerán en el mismo nivel y según los mismos requisitos que a sus propios nacionales». A su vez, de conformidad con el considerando 45 de la Directiva 2011/95, «respecto a la asistencia social, se deben determinar en virtud del Derecho interno las modalidades y los detalles en lo tocante a la concesión de las prestaciones básicas a los beneficiarios del estatuto de protección subsidiaria. La posibilidad de limitar dicha asistencia a las prestaciones básicas debe entenderse en el sentido de que este concepto comprende al menos el apoyo para unos ingresos mínimos, la asistencia en caso de enfermedad y embarazo y la asistencia parental, en la medida en que dichas prestaciones se concedan a los nacionales en virtud del Derecho interno».
106. De lo anterior se deduce, en primer lugar, que puede introducirse una excepción a la norma de igualdad de trato con respecto a los beneficiarios de protección subsidiaria (pero no con respecto a los refugiados). En tales casos, los Estados miembros pueden decidir que solo ciertos tipos de las prestaciones de asistencia social que se conceden a los nacionales puedan otorgarse también a los beneficiarios de protección subsidiaria. Los Estados miembros disfrutan, por tanto, de un margen de apreciación a este respecto. No obstante, ese margen de apreciación no es absoluto, puesto que deben conceder en todo caso a dichos beneficiarios las «prestaciones básicas». Ese concepto comprende, al menos, el apoyo para unos ingresos mínimos, la asistencia en caso de enfermedad y embarazo y la asistencia parental. Con carácter más general, el Tribunal de Justicia ha declarado que la expresión «prestaciones básicas» ha de entenderse en el sentido de que se refiere a «las prestaciones que contribuyen a permitir que una persona pueda hacer frente a necesidades básicas como la alimentación, la vivienda y la salud». (51)
107. La redacción de la exposición de motivos del Decreto-ley (que alude a la necesidad de proporcionar un nivel mínimo de subsistencia) y de su artículo 1, apartado 1 (con arreglo al cual la renta de ciudadanía «constituye el nivel esencial de las prestaciones dentro del límite de los recursos disponibles») parece coherente con la idea de que la medida controvertida se refiere a las prestaciones básicas. Además, los umbrales relativamente bajos de los ingresos anuales máximos familiares requeridos para poder acogerse a la medida aportan un respaldo adicional a esta conclusión. (52)
108. Al mismo tiempo, no obstante, si existen otras medidas nacionales que proporcionen a los beneficiarios de protección subsidiaria prestaciones básicas de un nivel que garantice el respeto de la dignidad humana, (53) las autoridades italianas podrían excluir legalmente a esas personas (incluido el demandante en el litigio principal) de la prestación económica de la renta de ciudadanía.
109. En la vista, se solicitó al Gobierno italiano que indicara las medidas establecidas para cumplir ese requisito. La respuesta que dio fue bastante vaga y no señaló ninguna medida específica. Se limitó a indicar que existían diversas medidas, adoptadas a nivel regional y local, que eran suficientes para proporcionar a los beneficiarios de la protección subsidiaria las prestaciones básicas contempladas en la Directiva 2011/95.
110. En estas circunstancias, creo que es imposible que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre este extremo. Si el Tribunal de Justicia está de acuerdo, corresponderá al órgano jurisdiccional remitente comprobar si una medida como la renta de ciudadanía queda fuera del concepto de «prestaciones básicas» contemplado en el artículo 29, apartado 2, de la Directiva 2011/95 y, por tanto, puede ser denegada legalmente a los beneficiarios de protección subsidiaria.
111. Desearía añadir, por último, que, para determinar si el artículo 29, apartado 2, de la Directiva 2011/95 es aplicable en el litigio principal, no es decisivo el hecho —subrayado por la Comisión en la vista— de que el Gobierno italiano no haya declarado previamente que desea acogerse a la excepción prevista en dicho artículo. La Directiva 2011/95 no establece tal requisito. Evidentemente, soy consciente de que el Tribunal de Justicia, en su jurisprudencia sobre instrumentos jurídicos similares, ha atribuido un cierto peso a este elemento. (54) Sin embargo, a falta de una disposición legal en virtud de la cual constituya una conditio sine qua non para la aplicación de la excepción, no creo que el órgano jurisdiccional remitente deba conceder una importancia excesiva a ese elemento.
V.      Conclusión
112. En conclusión, propongo al Tribunal de Justicia que responda lo siguiente a la cuestión prejudicial planteada por el Tribunale ordinario di Bergamo (Tribunal Ordinario de Bérgamo, Italia):
«Los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida,
deben interpretarse en el sentido de que
–        se oponen a una normativa de un Estado miembro por la que el acceso de los beneficiarios de protección internacional a actividades para fomentar el acceso al empleo, por una parte, y a determinados tipos de asistencia social, por otra, se supedita al requisito de haber residido en el territorio de dicho Estado miembro durante al menos diez años, los dos últimos de forma ininterrumpida;
–        no se oponen a una normativa que no concede a los beneficiarios de protección subsidiaria acceso a tipos de asistencia social que no constituyen prestaciones básicas.»
1      Lengua original: inglés.
2      Sentencia de 29 de julio de 2024 (C‑112/22 y C‑223/22, en lo sucesivo, «sentencia CU y ND», EU:C:2024:636).
3      Directiva del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración (DO 2004, L 16, p. 44). El artículo 11 de esta Directiva exige a los Estados miembros que garanticen que los residentes de larga duración gocen del mismo trato que los nacionales en lo que respecta, en particular, a «las prestaciones de la seguridad social, de la asistencia social y de la protección social tal como se definen en la legislación nacional».
4      El artículo 34 de la Carta se refiere a la «seguridad social y ayuda social».
5      Véanse los apartados 33 a 59 de la sentencia CU y ND.
6      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (DO 2011, L 337, p. 9).
7      GURI n.º 23 de 28 de enero de 2019.
8      GURI n.º 75 de 29 de marzo de 2019.
9      Véase, a tal efecto, la sentencia CU y ND, apartado 26 y jurisprudencia citada.
10      Ibid., apartado 27 y jurisprudencia citada.
11      GURI n.º 303 de 29 de diciembre de 2022.
12      Véanse, por ejemplo, la sentencia de 27 de febrero de 2014, Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101), apartado 33, y el auto de 3 de marzo de 2016, Euro Bank (C‑537/15, no publicado, EU:C:2016:143), apartados 34 y 35.
13      DO L 2024/1347.
14      El subrayado es mío.
15      El subrayado es mío.
16      El subrayado es mío.
17      Véase, en particular, la sentencia de 7 de septiembre de 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Naturaleza del derecho de residencia en virtud del artículo 20 TFUE) (C‑624/20, EU:C:2022:639), apartado 19 y jurisprudencia citada.
18      Véase, por analogía, ibid., apartados 20 y 21.
19      Sentencia de 28 de octubre de 2021 (C‑462/20, EU:C:2021:894).
20      Ibid., apartado 34.
21      Ibid., apartado 35.
22      Véase, por ejemplo, Organización Internacional del Trabajo, «Protección social universal para la acción climática y una transición justa», World Social Protection Report 2024-26, pp. 15 y 165. Véase, asimismo, con amplias referencias, Vonk G. y Olivier, M., «The fundamental right of social assistance: A global, a regional (Europe and Africa) and a national perspective (Germany, the Netherlands and South Africa)», European Journal of Social Security, vol. 21(3), 2019, pp. 219 a 240.
23      Véanse, entre otras, las sentencias de 14 de junio de 2016, Comisión/Reino Unido (C‑308/14, EU:C:2016:436), apartados 55 y 60, y de 15 de julio de 2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602), apartados 70 y 71. Véanse también las conclusiones del Abogado General Rantos presentadas en el asunto Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Efectos de una decisión de expulsión) (C‑719/19, EU:C:2021:104), punto 101, y las conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en el asunto S (C‑411/20, EU:C:2021:1017), punto 52.
24      El subrayado es mío.
25      Véase, por ejemplo, Comisión Europea, Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, Medgyesi, M., Conditional cash transfers and their impact on children», Synthesis Report, Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, Luxemburgo, 2016; UNICEF, «Conditionality in cash transfers: UNICEF’s approach», Social Inclusion Summaries, 2016; Rinaldi, F.M. y Leone, L., «Conditional cash transfers in OECD countries: a realist synthesis», Frontiers in Sociology, vol. 8, 2023 (todos ellos disponibles en Internet).
26      Sentencia de 9 de octubre de 1974, Biason (24/74, EU:C:1974:99), apartado 9.
27      Véase, a este respecto, la sentencia de 15 de septiembre de 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597), apartado 45.
28      Sentencias n.º 19 de 25 de enero de 2022, apartado 3, y n.º 31 de 20 de marzo de 2025, apartado 7.
29      Véase, en este sentido, la sentencia de 4 de junio de 2009, Vatsouras y Koupatantze (C‑22/08 y C‑23/08, EU:C:2009:344), apartados 43 y 45.
30      Véanse los apartados 17 y 18 de la sentencia.
31      Apartados 39 a 41.
32      El subrayado es mío.
33      Véase, por analogía, la sentencia de 16 de julio de 1992, Hughes (C‑78/91, EU:C:1992:331), apartado 14.
34      Véase, por ejemplo, la sentencia de 8 de marzo de 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Efecto directo) (C‑205/20, EU:C:2022:168), apartado 54.
35      Véase, en particular, la sentencia CU y ND, apartado 48.
36      Apartados 49 a 52 de dicha sentencia.
37      Véase, en particular, la sentencia CU y ND, apartado 53.
38      Véase, en el mismo sentido, la sentencia de 21 de noviembre de 2018, Ayubi (C‑713/17, EU:C:2018:929), apartado 34.
39      Véase el considerando 12 de la Directiva 2011/95.
40      Sentencia de 21 de noviembre de 2018 (C‑713/17, EU:C:2018:929), apartado 27.
41      Véase, en este sentido, ibid., apartado 28.
42      Véase, por ejemplo, la sentencia de 12 de noviembre de 2019, Comisión/Irlanda (Parque eólico de Derrybrien) (C‑261/18, EU:C:2019:955, apartado 89.
43      Véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de febrero de 1973, Comisión/Italia (30/72, EU:C:1973:16), apartados 10 y 11; de 4 de junio de 2002, Comisión/Portugal (C‑367/98, EU:C:2002:326), apartado 52, y de 19 de diciembre de 2012, Comisión/Irlanda (C‑374/11, EU:C:2012:827), apartado 39.
44      Véanse, en particular, los artículos 21 TFUE, apartado 1, y 45, apartado 1, de la Carta.
45      Véanse, en particular, las sentencias de 11 de noviembre de 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) y de 15 de septiembre de 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597).
46      Véanse, mutatis mutandis, las conclusiones del Abogado General Wahl presentadas en el asunto van der Helder y Farrington (C‑321/12, EU:C:2013:406), puntos 46 a 49.
47      Véanse, en particular, el artículo 33 de la Directiva 2011/95 y el artículo 21 del Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen, de
14
de
junio de
1985, entre los Gobiernos de los Estados de la Unión Económica Benelux, de la República Federal de Alemania y de la República Francesa, relativo a
la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes (DO 2000, L 239, p. 19).
48      Véase, en particular, el artículo 2, letras d)
y f), de la Directiva 2011/95.
49      Véanse los artículos 11, 14, 16 y 19 de la Directiva 2011/95.
50      Véanse, en particular, TEDH, sentencias de 25 de abril de 2017, Krasniqi v Austria (CE:ECHR:2017:0425JUD004169712) y de 15 de abril de 2021, K.I. c Francia (CE:ECHR:2021:0415JUD000556019). Véanse también las conclusiones del Abogado General Mazák presentadas en los asuntos acumulados Salahadin Abdulla (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 y C‑179/08, EU:C:2009:551), punto 45.
51      Véase, en particular, la sentencia CU y ND, apartado 42 y jurisprudencia citada.
52      Véase el artículo 2, apartados 1 y 4, del Decreto-ley: en resumen, dependiendo de las circunstancias, 6 000 euros, 7 560 euros o 9 360 euros; estos importes han de ajustarse en función del número y de la situación de las personas que componen la unidad familiar.
53      Un principio cuya importancia se destaca en el considerando 16 de la Directiva 2011/95. Véase también el artículo 34, apartado 3, de la Carta, que reconoce «el derecho a una ayuda social […] para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos suficientes, según las modalidades establecidas por el Derecho de la Unión y por las legislaciones y prácticas nacionales» (el subrayado es mío).
54      Véanse, por ejemplo, la sentencia de 25 de noviembre de 2020, Istituto nazionale della previdenza sociale (Prestaciones familiares para residentes de larga duración) (C‑303/19, EU:C:2020:958), apartado 23 y jurisprudencia citada, y la sentencia CU y ND, apartado 42.