Edición provisional
ESSENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
de 7 de mayo de 2026 (*)
« Procedimiento prejudicial — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Política de asilo — Estatuto de protección subsidiaria — Directiva 2011/95/UE — Artículo 26 — Acceso al empleo — Artículo 29 — Protección social — Igualdad de trato — Medida de protección social y de acceso al empleo — Requisito de residencia de diez años como mínimo, de los cuales los dos últimos años de forma ininterrumpida — Discriminación indirecta »
En el asunto C‑747/22,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Tribunale ordinario di Bergamo (Tribunal Ordinario de Bérgamo, Italia), mediante resolución de 15 de noviembre de 2022, recibida en el Tribunal de Justicia el 7 de diciembre de 2022, en el procedimiento entre
KH
y
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente, el Sr. T. von Danwitz, Vicepresidente, el Sr. F. Biltgen, la Sra. K. Jürimäe, el Sr. I. Jarukaitis (Ponente), la Sra. I. Ziemele, el Sr. J. Passer y la Sra. O. Spineanu-Matei, Presidentes de Sala, y los Sres. S. Rodin, E. Regan, D. Gratsias, M. Gavalec, Z. Csehi y N. Fenger y la Sra. R. Frendo, Jueces;
Abogado General: Sr. N. Emiliou;
Secretario: Sr. C. Di Bella, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 17 de junio de 2025;
consideradas las observaciones presentadas:
–        en nombre de KH, por el Sr. A. Guariso y las Sras. G. Maggi e I. Traina, avvocati;
–        en nombre del Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), por los Sres. M. Boccia Neri, M. Sferrazza y V. Stumpo, avvocati;
–        en nombre del Gobierno italiano, por el Sr. S. Fiorentino y la Sra. G. Palmieri, en calidad de agentes, asistidos por los Sres. M. Cherubini y P. Gentili, avvocati dello Stato;
–        en nombre de la Comisión Europea, por las Sras. A. Azéma, M. Debieuvre y E. Montaguti, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 30 de octubre de 2025;
dicta la siguiente
Sentencia
1        La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (DO 2011, L 337, p. 9).
2        Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre KH, beneficiario del estatuto de protección subsidiaria en Italia, y el Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (Instituto Nacional de Previsión Social, Italia) en relación con la decisión de este último de revocar la concesión de la «renta garantizada de ciudadanía» que se había otorgado a KH.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3        Los considerandos 12, 41, 42 y 45 de la Directiva 2011/95 tienen el siguiente tenor:
«(12)      El principal objetivo de la presente Directiva es, por una parte, asegurar que los Estados miembros apliquen criterios comunes para la identificación de personas auténticamente necesitadas de protección internacional y, por otra parte, asegurar que un nivel mínimo de prestaciones esté disponible para dichas personas en todos los Estados miembros.
[…]
(41)      Para garantizar a los beneficiarios de protección internacional el ejercicio efectivo de los derechos y las prestaciones establecidos en la presente Directiva, es necesario tener en cuenta sus necesidades específicas y los retos particulares de integración a que se enfrentan. De ello no debe derivarse normalmente un trato más favorable que el dispensado a sus propios nacionales, sin perjuicio de la posibilidad de que los Estados miembros introduzcan o mantengan normas más favorables.
(42)      En este contexto, debe realizarse un esfuerzo para abordar los problemas que impiden a los beneficiarios de protección internacional tener un acceso efectivo a las oportunidades educativas relacionadas con el empleo y la formación profesional, entre otros los relacionados con las limitaciones económicas.
[…]
(45)      En particular a efectos de prevenir las penalidades sociales, procede disponer en el ámbito de la asistencia social, para los beneficiarios de protección internacional, la concesión no discriminatoria de las prestaciones sociales y los medios de subsistencia adecuados. […] La posibilidad de limitar dicha asistencia a las prestaciones básicas debe entenderse en el sentido de que este concepto comprende al menos el apoyo para unos ingresos mínimos, la asistencia en caso de enfermedad y embarazo y la asistencia parental, en la medida en que dichas prestaciones se concedan a los nacionales en virtud del Derecho interno.»
4        El artículo 1 de esta Directiva, titulado «Objeto», dispone:
«El objeto de la presente Directiva es el establecimiento de normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida.»
5        El artículo 2 de dicha Directiva, que lleva por título «Definiciones», establece:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
a)      “protección internacional”: el estatuto de refugiado y de protección subsidiaria definidos en las letras e) y g);
b)      “beneficiario de protección internacional”: una persona a la que se ha concedido el estatuto de refugiado o el estatuto de protección subsidiaria definidos en las letras e) y g);
[…]
f)      “persona con derecho a protección subsidiaria”: un nacional de un tercer país o un apátrida que no reúne los requisitos para ser refugiado, pero respecto del cual se den motivos fundados para creer que, si regresase a su país de origen o, en el caso de un apátrida, al país de su anterior residencia habitual, se enfrentaría a un riesgo real de sufrir alguno de los daños graves definidos en el artículo 15, y al que no se aplica el artículo 17, apartados 1 y 2, y que no puede o, a causa de dicho riesgo, no quiere acogerse a la protección de tal país;
[…]
m)      “permiso de residencia”: todo permiso o autorización expedido por las autoridades de un Estado miembro en la forma prevista en la legislación de dicho Estado, que permita a un nacional de un tercer país o a un apátrida residir en su territorio;
[…]»
6        El artículo 26 de la misma Directiva, titulado «Acceso al empleo», dispone:
«1.      Inmediatamente después de conceder la protección, los Estados miembros autorizarán a los beneficiarios de protección internacional a realizar actividades económicas por cuenta ajena o por cuenta propia con arreglo a las normas aplicadas de forma general a la actividad profesional de que se trate y a los empleos en la administración pública.
2.      Los Estados miembros velarán por que se ofrezcan a los beneficiarios de protección internacional posibilidades de formación relacionada con el empleo para adultos, formación profesional, incluidos cursos de formación para la mejora de las cualificaciones, trabajo en prácticas y asesoramiento ofrecido por las oficinas de empleo, en condiciones equivalentes a las de los nacionales.
3.      Los Estados miembros se esforzarán por facilitar a los beneficiarios de protección internacional el pleno acceso a las actividades mencionadas en el apartado 2.
[…]»
7        A tenor del artículo 29 de la Directiva 2011/95, titulado «Protección social»:
«1.      Los Estados miembros velarán por que los beneficiarios de protección internacional reciban, en el Estado miembro que les haya concedido tal protección, la asistencia social necesaria, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado miembro.
2.      No obstante lo dispuesto en la norma general establecida en el apartado 1, los Estados miembros podrán limitar la asistencia social concedida a los beneficiarios del estatuto de protección subsidiaria a las prestaciones básicas, que, en dicho caso, se ofrecerán en el mismo nivel y según los mismos requisitos que a sus propios nacionales.»
Derecho italiano
8        El artículo 1 del decreto-legge n. 4 — Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni (Decreto‑ley n.º 4, por el que se establecen disposiciones urgentes en materia de renta garantizada de ciudadanía y pensiones), de 28 de enero de 2019 (GURI n.º 23, de 28 de enero de 2019), convalidado mediante la legge n. 26 (Ley n.º 26), de 28 de marzo de 2019 (GURI n.º 75, de 29 de marzo de 2019) (en lo sucesivo, «Decreto‑ley n.º 4/2019»), dispone, en su apartado 1:
«Se instituye, a partir de abril de 2019, la renta garantizada de ciudadanía […] como medida fundamental de política activa en el ámbito laboral para garantizar el derecho al trabajo, de lucha contra la pobreza, la desigualdad y la exclusión social y dirigida a favorecer el derecho a la información, la educación, la formación y la cultura a través de políticas orientadas al apoyo económico y a la inserción social de las personas en riesgo de exclusión social y laboral.
La [renta garantizada de ciudadanía] constituye un nivel básico de las prestaciones dentro de los límites de los recursos disponibles.»
9        El artículo 2 de este Decreto‑ley, cuyo título es «Beneficiarios», define los requisitos de acceso a la renta garantizada de ciudadanía. Tales requisitos se refieren, por una parte, a la nacionalidad, a la residencia y a la estancia del solicitante y, por otra parte, en particular, a los ingresos, al patrimonio y al disfrute de bienes duraderos de su unidad familiar. En cuanto a estos primeros requisitos, este artículo 2 establece, en su apartado 1:
«Tendrán derecho a [la renta garantizada de ciudadanía] las unidades familiares que, en el momento de la presentación de la solicitud y mientras perciban la prestación, cumplan de forma acumulativa los siguientes requisitos:
a)      en cuanto respecta a los requisitos de nacionalidad, de residencia y de estancia, la persona de la unidad familiar que solicite la prestación deberá, de forma acumulativa:
1)      tener la nacionalidad italiana o la nacionalidad de un Estado miembro de la Unión [Europea], o [ser un] miembro de su familia, […], que sea titular del derecho de residencia o del derecho de residencia permanente, o [ser] nacional de un país tercero en posesión de un permiso de residencia [de la Unión] para residentes de larga duración;
2)      haber residido al menos diez años en Italia, los dos inmediatamente anteriores a la presentación de la solicitud y mientras se esté percibiendo la prestación de forma ininterrumpida.
[…]»
10      El artículo 3 de dicho Decreto‑ley, que lleva por título «Prestación económica», dispone:
«1.      La prestación económica de la [renta garantizada de ciudadanía], sobre una base anual, estará constituida por los dos conceptos siguientes:
a)      un complemento de los ingresos de la unidad familiar […].
b)      un complemento de los ingresos de las unidades familiares que residan en una vivienda de alquiler, igual al importe del alquiler anual establecido en el contrato de arrendamiento […] con el límite de 3 360 euros anuales.
[…]
6.      La [renta garantizada de ciudadanía] se concederá por el período durante el cual el beneficiario cumpla los requisitos previstos en el artículo 2 y, en todo caso, por un período ininterrumpido no superior a dieciocho meses.
La [renta garantizada de ciudadanía] podrá renovarse […]».
11      El artículo 4, apartado 1, del Decreto‑ley n.º 4/2019 establece que la concesión de la «renta garantizada de ciudadanía» está supeditada, en particular, a la participación en un programa personalizado de apoyo a la inserción profesional y a la integración social, que incluye actividades de reciclaje profesional, la continuación de los estudios, así como otros compromisos que determinen los servicios competentes en materia de inserción profesional e integración social.
12      El artículo 7 de este Decreto‑ley, titulado «Sanciones», prevé, en su apartado 4, que, «cuando la Administración que abone las prestaciones compruebe que las declaraciones e información aportadas en apoyo de la solicitud no se ajustan a la realidad […], dicha Administración decretará la revocación inmediata de la prestación de ayuda, con efectos retroactivos. Como consecuencia de la revocación, el beneficiario deberá restituir los importes que haya percibido indebidamente».
Litigio principal y cuestión prejudicial
13      El demandante en el litigio principal llegó a Italia en 2011 y obtuvo en dicho Estado el estatuto de protección subsidiaria. Por tal motivo, posee un permiso de residencia y lleva residiendo de forma ininterrumpida en el territorio italiano desde 2013. Al haber declarado que cumplía el requisito de residencia de al menos diez años en Italia (en lo sucesivo, «requisito de residencia»), establecido en el artículo 2, apartado 1, letra a), punto 2, del Decreto‑ley n.º 4/2019, se le concedió la «renta garantizada de ciudadanía» prevista en este Decreto‑ley.
14      Tras realizar una comprobación, el INPS constató, mediante un escrito de 13 de octubre de 2021, el incumplimiento de este requisito, revocó la concesión de la «renta garantizada de ciudadanía», solicitó la restitución de las cantidades indebidamente abonadas en virtud de dicha concesión y denegó la concesión de dicha prestación de cara al futuro.
15      El demandante en el litigio principal interpuso un recurso ante el Tribunale ordinario di Bergamo (Tribunal Ordinario de Bérgamo, Italia), que es el órgano jurisdiccional remitente, solicitando que dicho órgano jurisdiccional declarase el carácter discriminatorio de la revocación de la «renta garantizada de ciudadanía» decidida por el INPS, así como, en consecuencia, que reconociera su derecho a la «renta garantizada de ciudadanía» respecto del período comprendido entre diciembre de 2020 y abril de 2021, y que condenara al INPS al pago del importe adeudado en concepto de dicha prestación, por el mismo valor de lo que se le había concedido en el momento de la revocación, así como respecto del período posterior a esta y hasta la finalización del período de dieciocho meses previsto en el artículo 3, apartado 6, del Decreto‑ley n.º 4/2019.
16      El demandante en el litigio principal solicitó, a este respecto, que no se le aplicara el requisito de residencia, alegando que este requisito es contrario a los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95, que establecen la igualdad de trato entre los nacionales del propio Estado y los beneficiarios de protección internacional en materia de acceso al empleo y a las prestaciones de seguridad social, y que constituye una discriminación indirecta por razón de la nacionalidad. Por este motivo, según afirma, y habida cuenta de que el formulario preestablecido por el INPS no permite solicitar la concesión de la «renta garantizada de ciudadanía» sin confirmar que se cumple dicho requisito, una declaración falsa al respecto carece de consecuencias en cuanto a la concesión de la «renta garantizada de ciudadanía».
17      El INPS niega la procedencia de las pretensiones del demandante en el litigio principal, ya que sostiene que la «renta garantizada de ciudadanía» no constituye una prestación de asistencia social o de protección social, según lo previsto en los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95, en la medida en que, según ha declarado la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional, Italia), esta renta no es una medida social destinada a satisfacer una necesidad primaria del individuo, sino que persigue objetivos diversos y más articulados de política activa de empleo e integración social.
18      El órgano jurisdiccional remitente considera que, a los efectos de la resolución del litigio principal, es preciso plantear una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia, ya que, si este último concluyera que el requisito de residencia es contrario al Derecho de la Unión, la norma que establece dicho requisito debería descartarse y procedería estimar las pretensiones del demandante en el litigio principal.
19      Este órgano jurisdiccional indica, además, que la «renta garantizada de ciudadanía» está comprendida en la categoría de las «prestaciones de asistencia social», en el sentido del artículo 29 de la Directiva 2011/95, puesto que se financia mediante los recursos procedentes de la imposición general, es abonada por el INPS, se concede en caso de insuficiencia de los recursos para cubrir las necesidades básicas, como demuestran, en particular, las numerosas referencias del Decreto‑ley n.º 4/2019 a la «pobreza» y a la «exclusión social», y el límite máximo de ingresos para poder optar a su concesión es particularmente bajo. Dicho órgano jurisdiccional señala asimismo que, según la práctica del INPS, los beneficiarios de protección internacional también pueden optar a la «renta garantizada de ciudadanía», aun cuando no estén específicamente mencionados en el artículo 2, letra a), punto 1, del Decreto‑ley n.º 4/2019.
20      Además, este mismo órgano jurisdiccional considera que, habida cuenta de la naturaleza compuesta de la «renta garantizada de ciudadanía», también procede examinar su conformidad con el artículo 26 de la Directiva 2011/95, relativo a la igualdad de trato en el ámbito del acceso al empleo. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente considera que ciertas actividades previstas por la normativa nacional controvertida en el litigio principal en beneficio de los beneficiarios de la «renta garantizada de ciudadanía» están comprendidas en el concepto de «asesoramiento», en el sentido de este artículo 26. En particular, afirma que esta normativa establece un programa personalizado de apoyo a la inserción profesional que incluye actividades de reciclaje profesional, la continuación de los estudios y otros compromisos dirigidos a los beneficiarios de dicha prestación. También entiende que establece la obligación de que estos últimos asistan a entrevistas de aptitud psicológica y a cualquier otra prueba de selección dirigida a su contratación, según las indicaciones de los servicios competentes, y de que acepten las ofertas de empleo enviadas por el Centro per l’impiego (Oficina de Empleo, Italia).
21      El órgano jurisdiccional remitente indica que el requisito de residencia es indistintamente aplicable a todos los solicitantes de la «renta garantizada de ciudadanía». Afirma que, sin embargo, solo es neutro en apariencia, ya que cumplir este requisito resulta más difícil para un extranjero que para un nacional italiano. Aduce que así sucede, en particular, respecto de los solicitantes de protección internacional, que, teóricamente, son nacionales de terceros países en los que han vivido al menos una parte de sus vidas. Añade que, en efecto, el porcentaje de personas que no han residido en Italia en el período comprendido entre 2010 y 2020 es únicamente del 0,48 % en el caso de los nacionales italianos, frente al 56 % en el caso de las personas que son beneficiarias de protección internacional en dicho Estado miembro.
22      En cuanto a la posible justificación del requisito de residencia, el órgano jurisdiccional remitente señala que la finalidad de dicho requisito es el «arraigo territorial». Ahora bien, según este órgano jurisdiccional, en primer término, habida cuenta de que la finalidad de la «renta garantizada de ciudadanía» es la integración de sus beneficiarios, esta misma finalidad no puede constituir un requisito para su obtención. En segundo término, este requisito puede cumplirse mediante la prueba de períodos fraccionados de presencia del solicitante de que se trate en el territorio italiano, lo que, por consiguiente, no permite en modo alguno demostrar su «arraigo territorial» ni establecer una previsión seria sobre la presencia futura de este en dicho territorio. Además, dicho órgano jurisdiccional constata que, para disfrutar de la «renta garantizada de ciudadanía», el solicitante debe residir, en todo caso, de forma estable en el territorio italiano al menos durante el período de abono de dicha prestación. A juicio de dicho órgano jurisdiccional, asimismo, se exige que los miembros mayores de edad de la unidad familiar a la que pertenece el solicitante estén inmediatamente disponibles para asistir a cursos de formación y responder a ofertas de empleo, y que dicho solicitante participe en un programa personalizado de apoyo a la inserción profesional y a la integración social.
23      En cualquier caso, considera que dicho requisito de residencia es desproporcionado y excesivo, a la vista, en particular, de las sentencias de 27 de marzo de 1985, Scrivner y Cole (122/84, EU:C:1985:145), y de 10 de noviembre de 1992, Comisión/Bélgica (C‑326/90, EU:C:1992:419), relativas al requisito de residencia de cinco años exigido para la concesión, en concreto, del ingreso mínimo de subsistencia (minimex). Afirma que, además, se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que la fijación de un criterio basado en la residencia de larga duración constituye una discriminación indirecta en perjuicio de los extranjeros, que está prohibida cuando no se basa en consideraciones objetivas independientes de la nacionalidad de las personas afectadas o cuando no es proporcionada con respecto al objetivo perseguido.
24      Asimismo, a su entender, el requisito de residencia es demasiado excluyente en la medida en que no tiene en cuenta otros factores de conexión posibles de los solicitantes de la «renta garantizada de ciudadanía» con la República Italiana, como la inscripción en el censo de población, la existencia de un contrato de arrendamiento de una determinada duración o de relaciones laborales o de actividades de formación anteriores a la solicitud de esta renta, la matriculación de los hijos en la escuela o la reagrupación familiar en dicho Estado miembro.
25      En estas circunstancias, el Tribunale ordinario di Bergamo (Tribunal Ordinario de Bérgamo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Se deben interpretar los artículos [26 y] 29 [de la] Directiva 2011/95 en el sentido de que se oponen a una norma de Derecho nacional como la que figura en el artículo 2, apartado 1, letra a), [del Decreto‑ley] n.º 4/2019, que contempla diez años de residencia en el Estado italiano, además de residencia ininterrumpida en los dos años anteriores a la solicitud, como requisito para poder acceder a la prestación de lucha contra la pobreza y de apoyo al acceso al empleo y a la inserción social denominada “renta garantizada de ciudadanía”?»
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
26      De conformidad con el artículo 16, párrafo tercero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, la República Italiana solicitó que el presente asunto fuera juzgado en Gran Sala, extremo del que el Tribunal de Justicia tomó nota el 13 de mayo de 2025.
27      Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 10 de julio de 2023, se suspendió el procedimiento en el presente asunto a la espera de la resolución que pusiera fin al proceso en los asuntos acumulados C‑112/22 y C‑223/22. El procedimiento en el presente asunto se reanudó el 5 de agosto de 2024, tras el pronunciamiento de la sentencia de 29 de julio de 2024, CU y ND (Asistencia social – Discriminación indirecta) (C‑112/22 y C‑223/22, EU:C:2024:636).
Sobre la competencia del Tribunal de Justicia
28      El Gobierno italiano afirma que el Tribunal de Justicia no es competente para responder a la cuestión prejudicial planteada, ya que las disposiciones nacionales aplicables en el asunto principal se refieren a una prestación establecida por una normativa nacional respecto de la cual los Estados miembros tienen competencia exclusiva. A su entender, la «renta garantizada de ciudadanía» controvertida en el litigio principal no es una medida de asistencia social, que tenga meramente por objeto garantizar a las personas de que se trate un determinado nivel de ingresos, sino que constituye una medida compleja destinada sobre todo a favorecer la inclusión social y la reintegración de estas personas en el mercado laboral.
29      A este respecto, debe constatarse que, en el caso de autos, la presente petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del Derecho de la Unión, en particular de los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95, lo que está manifiestamente comprendido en la competencia del Tribunal de Justicia [véase, por analogía, la sentencia de 29 de julio de 2024, CU y ND (Asistencia social – Discriminación indirecta), C‑112/22 y C‑223/22, EU:C:2024:636, apartado 26 y jurisprudencia citada].
30      Asimismo, habida cuenta de que, mediante esta excepción de incompetencia, el Gobierno italiano argumenta que la «renta garantizada de ciudadanía» controvertida en el litigio principal no se inscribe en el ámbito de aplicación de los mencionados artículos 26 y 29, ha de señalarse que tal objeción no puede poner en tela de juicio la competencia del Tribunal de Justicia para responder a la cuestión prejudicial planteada. En efecto, la aplicabilidad y el alcance de los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95 deben determinarse en el marco del examen en cuanto al fondo de dicha cuestión prejudicial [véase, en este sentido, la sentencia de 29 de julio de 2024, CU y ND (Asistencia social – Discriminación indirecta), C‑112/22 y C‑223/22, EU:C:2024:636, apartado 27 y jurisprudencia citada].
31      De ello se sigue que el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse sobre la petición de decisión prejudicial.
Sobre la cuestión prejudicial
32      Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro que supedita la aplicación, a los nacionales de terceros países beneficiarios del estatuto de protección subsidiaria, de una medida nacional de lucha contra la pobreza y de apoyo al acceso al mercado laboral y a la integración social al requisito, que también es oponible frente a los nacionales de dicho Estado miembro, de haber residido en el mencionado Estado miembro durante al menos diez años, de los cuales los dos últimos años de forma ininterrumpida.
Ámbito de aplicación de los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95
33      El INPS y el Gobierno italiano sostienen que una medida como la «renta garantizada de ciudadanía» no está comprendida en el ámbito de aplicación de los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95. Alegan que la «renta garantizada de ciudadanía» no es simplemente una prestación de asistencia social destinada a poner remedio a una situación de necesidad económica, sino una medida personalizada más amplia, que forma parte de un marco más general que incluye tanto el apoyo a las unidades familiares en situación de pobreza como los compromisos asumidos por esas unidades familiares para alcanzar objetivos específicos, con vistas a ayudarles a ser autosuficientes. Afirman, en particular, que esta prestación está supeditada a una declaración de disponibilidad inmediata para el trabajo por parte de los miembros mayores de edad de la unidad familiar y a la firma de un «acuerdo para el empleo» con una oficina de empleo. De ello deducen que la «renta garantizada de ciudadanía» es fundamentalmente una medida de reinserción profesional y de inclusión social, cuya naturaleza compuesta, por lo demás, ha constatado la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional).
34      A este respecto, en lo referente, en primer lugar, al artículo 26 de la Directiva 2011/95, que lleva por título «Acceso al empleo», este establece, en su apartado 2, que los Estados miembros velarán por que se ofrezcan a los beneficiarios de protección internacional, entre los que figuran, con arreglo al artículo 2, letra f), de esta Directiva, los beneficiarios del estatuto de protección subsidiaria, posibilidades de formación relacionada con el empleo para adultos, formación profesional, incluidos cursos de formación para la mejora de las cualificaciones, trabajo en prácticas y asesoramiento ofrecido por las oficinas de empleo, en condiciones equivalentes a las de los nacionales. Según se desprende del uso, en la mayoría de las versiones lingüísticas de este artículo 26, apartado 2, del término «como», la enumeración de estas actividades no es exhaustiva, sino que tiene carácter ilustrativo, ya que esta disposición abarca también otras actividades de asesoramiento y de formación relacionadas con el empleo y la integración profesional. Asimismo, el apartado 3 del citado artículo 26 precisa que los Estados miembros se esforzarán por facilitar a dichos beneficiarios el pleno acceso a las mencionadas actividades.
35      Por lo tanto, las obligaciones previstas en el artículo 26, apartados 2 y 3, de la Directiva 2011/95 pretenden garantizar el efecto útil del principio enunciado en el apartado 1 de este artículo, según el cual los Estados miembros autorizarán a los beneficiarios de protección internacional a realizar actividades por cuenta ajena o por cuenta propia inmediatamente después de concederles dicha protección. A tal efecto, de conformidad con estos apartados 2 y 3, los Estados miembros no solo están obligados a ofrecer a los beneficiarios de protección internacional, en condiciones equivalentes a las de los nacionales, actividades de asesoramiento y de formación relacionadas con el empleo y la integración profesional, como las contempladas en el citado apartado 2, sino que también deben esforzarse por facilitar el pleno acceso de aquellos a dichas actividades, lo que puede implicar, en particular, la adopción de iniciativas destinadas a eliminar los obstáculos que puedan dificultar dicho acceso.
36      En efecto, según se desprende, en concreto, de los considerandos 41 y 42 de la Directiva 2011/95, es necesario tener en cuenta las necesidades específicas y los retos particulares de integración de los beneficiarios de protección internacional y, por consiguiente, realizar un esfuerzo para abordar los problemas que les impiden tener un acceso efectivo a las oportunidades educativas relacionadas con el empleo y la formación profesional.
37      En el presente asunto, como ha indicado el órgano jurisdiccional remitente, el artículo 4, apartado 1, del Decreto‑ley n.º 4/2019 establece que la concesión de la «renta garantizada de ciudadanía» está supeditada, en particular, a la participación en un programa personalizado de apoyo a la inserción profesional y a la integración social, que incluye actividades de reciclaje profesional, la continuación de los estudios y otros compromisos que determinen los servicios competentes. Tal como ha señalado el Abogado General en los puntos 34 a 36 de sus conclusiones, por una parte, las actividades que se enumeran en esta disposición coinciden en gran medida con las mencionadas en el artículo 26, apartado 2, de la Directiva 2011/95. Por otra parte, sin perjuicio de su verificación por parte del órgano jurisdiccional remitente, el artículo 4, apartado 1, del Decreto‑ley n.º 4/2019 persigue el mismo objetivo que el artículo 26, apartado 2, de la Directiva 2011/95, a saber, el de facilitar la integración de las personas afectadas en el mercado laboral.
38      A este respecto, si el considerando 42 de la Directiva 2011/95 destaca expresamente que debe realizarse un esfuerzo para abordar los problemas, entre otros, de naturaleza económica que impiden a los beneficiarios de protección internacional tener un acceso efectivo a las oportunidades educativas relacionadas con el empleo y la formación profesional, el artículo 1, apartado 1, del Decreto‑ley n.º 4/2019 dispone que la «renta garantizada de ciudadanía» es una medida fundamental de política activa en el ámbito laboral que tiene como objeto, en concreto, garantizar el derecho al trabajo a través de políticas orientadas al apoyo económico a las personas expuestas a un riesgo de exclusión social y laboral. De lo anterior se deduce, sin perjuicio de la verificación por parte del órgano jurisdiccional remitente, que este Decreto‑ley reconoce la necesidad, identificada por dicha Directiva, de conceder algún tipo de ayuda económica a las personas afectadas, que, en su ausencia, correrían el riesgo de no poder participar en las actividades de formación y de asesoramiento de las que son destinatarias.
39      Por lo que respecta, en segundo lugar, al artículo 29 de la Directiva 2011/95, dispone que los Estados miembros velarán por que los beneficiarios de protección internacional reciban, en el Estado miembro que les haya concedido tal protección, la asistencia social necesaria, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado miembro.
40      A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el concepto de prestaciones «de asistencia social» se refiere a todos los regímenes de ayudas establecidos por las autoridades públicas, sea a escala nacional, regional o local, a los que puede recurrir un individuo que no disponga de recursos suficientes para cubrir sus necesidades básicas y las de los miembros de su familia (sentencia de 28 de octubre de 2021, ASGI y otros, C‑462/20, EU:C:2021:894, apartado 34).
41      Pues bien, debe señalarse que, según el artículo 1, apartado 1, del Decreto‑ley n.º 4/2019, la «renta garantizada de ciudadanía» corresponde precisamente a un nivel básico de las prestaciones, dentro de los límites de los recursos disponibles, con el fin, en particular, de combatir la pobreza y la exclusión social. Según ha señalado el órgano jurisdiccional remitente, esta prestación constituye una medida de asistencia, uno de cuyos objetivos básicos es el de la «lucha contra la pobreza», en particular al complementar los ingresos de sus beneficiarios para permitirles hacer cubrir las necesidades básicas. Asimismo, como también ha indicado el órgano jurisdiccional remitente, esta medida se financia mediante los recursos procedentes de la imposición general, es abonada por el INPS y se concede a los solicitantes que no disponen, en cuanto a ingresos y patrimonio, de recursos suficientes.
42      Sin embargo, el Gobierno italiano sostiene que la «renta garantizada de ciudadanía» no constituye una «prestación básica», en el sentido del artículo 29, apartado 2, de la Directiva 2011/95, de manera que, en esencia, no procede tratar a los beneficiarios del estatuto de protección subsidiaria, en lo referente a esta medida nacional, en pie de igualdad con los nacionales italianos.
43      A este respecto, es cierto que, de conformidad con el artículo 29, apartado 2, de la Directiva 2011/95, los Estados miembros pueden limitar la asistencia social concedida a los beneficiarios del estatuto de protección subsidiaria a las prestaciones básicas. No obstante, por un lado, debe señalarse que este apartado 2 establece una excepción a la norma general prevista en el apartado 1 de este mismo artículo y, en consecuencia, debe interpretarse estrictamente (sentencia de 29 de abril de 2004, Kapper, C‑476/01, EU:C:2004:261, apartado 72). Además, estas prestaciones básicas comprenden al menos, según el considerando 45 de esta Directiva, la concesión de una ayuda, especialmente en forma de apoyo para unos ingresos mínimos. Pues bien, como ha observado el Abogado General en el punto 53 de sus conclusiones y sin perjuicio de las comprobaciones que deba efectuar el órgano jurisdiccional remitente, de la exposición de motivos del Decreto‑ley n.º 4/2019 se desprende que el objetivo de la medida controvertida es garantizar un nivel mínimo de subsistencia.
44      Por otro lado y en cualquier caso, de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia no se desprende que la República Italiana haya manifestado su intención de acogerse a la excepción al principio de igualdad de trato que recoge dicho apartado 2 y de limitar la igualdad de trato de los beneficiarios del estatuto de protección subsidiaria únicamente a las prestaciones básicas [véanse, por analogía, las sentencias de 24 de abril de 2012, Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, apartados 87 y 88, y de 29 de julio de 2024, CU y ND (Asistencia social – Discriminación indirecta), C‑112/22 y C‑223/22, EU:C:2024:636, apartado 42].
45      De todo lo anterior se deriva que la «renta garantizada de ciudadanía» prevista por la normativa italiana controvertida en el litigio principal, que es una prestación de naturaleza compuesta, en la medida en que es, por una parte, una medida que incluye actividades y servicios contemplados en el artículo 26 de la Directiva 2011/95 y, por otra parte, una prestación de asistencia social, en el sentido del artículo 29 de esta Directiva, está comprendida en el ámbito de aplicación de estos artículos, extremo que, no obstante, corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en los apartados 34 a 44 de la presente sentencia.
46      Esta apreciación no se ve desvirtuada por la argumentación del INPS y del Gobierno italiano mencionada en el apartado 33 de la presente sentencia y basada, en esencia, en dicha naturaleza compuesta y en la complejidad de la «renta garantizada de ciudadanía».
47      Efectivamente, como también ha señalado el Abogado General en los puntos 56 a 80 de sus conclusiones, la naturaleza compuesta y la compleja estructura de la «renta garantizada de ciudadanía» no pueden tener por efecto excluirla del ámbito de aplicación de los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95. Por un lado, nada en el tenor de estos artículos ni en el sistema de esta Directiva indica que dichos artículos no sean aplicables a medidas que persigan un doble objetivo que se corresponda con los objetivos respectivos de ambos artículos. Por otro lado, y en especial, el hecho de excluir del ámbito de aplicación de la Directiva 2011/95 una medida nacional como la «renta garantizada de ciudadanía» debido a que esta medida persigue tal doble objetivo es manifiestamente contrario a la finalidad de los artículos 26 y 29 de esta.
Compatibilidad de un requisito de residencia como el controvertido en el litigio principal con los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95
48      En lo tocante a la compatibilidad de un requisito de residencia, como el exigido en virtud del artículo 2, apartado 1, letra a), punto 2, del Decreto‑ley n.º 4/2019 para la concesión de la «renta garantizada de ciudadanía», con los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95, debe recordarse que estos últimos artículos establecen la igualdad de trato entre los beneficiarios de protección internacional y los nacionales del Estado miembro que haya concedido dicha protección.
49      Por lo tanto, los citados artículos 26 y 29 constituyen una expresión del principio de igualdad de trato enunciado en el artículo 20 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que es un principio general del Derecho de la Unión. Este principio exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado [sentencia de 8 de marzo de 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Efecto directo), C‑205/20, EU:C:2022:168, apartado 54].
50      El mencionado principio prohíbe no solo las discriminaciones manifiestas, sino también todas las formas encubiertas de discriminación que, aunque se basen en criterios de diferenciación aparentemente neutros, produzcan de hecho los mismos efectos discriminatorios [véase, en este sentido, la sentencia de 29 de julio de 2024, CU y ND (Asistencia social – Discriminación indirecta), C‑112/22 y C‑223/22, EU:C:2024:636, apartado 48]. A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que deben considerarse indirectamente discriminatorios los requisitos del Derecho nacional que, aun cuando se apliquen con independencia de la nacionalidad, afecten fundamentalmente o en su mayor parte a los no nacionales, así como los requisitos indistintamente aplicables que puedan ser cumplidos más fácilmente por los nacionales del propio Estado que por los no nacionales, o incluso los que puedan perjudicar de manera particular a estos últimos (véase, por analogía, la sentencia de 5 de diciembre de 2019, Bocero Torrico y Bode, C‑398/18 y C‑428/18, EU:C:2019:1050, apartado 41 y jurisprudencia citada).
51      En el presente asunto, no se discute que el requisito de residencia controvertido en el litigio principal se aplica de manera idéntica tanto a los beneficiarios de protección internacional como a los nacionales italianos.
52      Sin embargo, en el contexto de un asunto relativo a la misma normativa nacional que se examina en el asunto principal, el Tribunal de Justicia ya ha señalado, por una parte, que tal requisito de residencia afecta principalmente a los no nacionales, entre los que figuran, en particular, los beneficiarios de protección internacional, y, por otra parte, que la diferencia de trato entre estos últimos y los propios nacionales que resulte del hecho de que una normativa nacional establezca dicho requisito constituye una discriminación indirecta [véase, en este sentido, la sentencia de 29 de julio de 2024, CU y ND (Asistencia social – Discriminación indirecta), C‑112/22 y C‑223/22, EU:C:2024:636, apartados 50 y 52].
53      Por lo demás, es indiferente que la medida controvertida en el litigio principal coloque en una situación de desventaja, en su caso, tanto a los nacionales del propio Estado que no puedan respetar tal requisito como a los beneficiarios de protección internacional. En efecto, una medida puede constituir una discriminación indirecta sin que sea necesario que favorezca a la totalidad de los nacionales o perjudique solo a los nacionales de terceros países [véase, en este sentido, la sentencia de 29 de julio de 2024, CU y ND (Asistencia social – Discriminación indirecta), C‑112/22 y C‑223/22, EU:C:2024:636, apartado 51].
54      En principio y a menos que esté objetivamente justificada, tal discriminación está prohibida. Ahora bien, para estar justificada, debe ser adecuada para garantizar la consecución de un objetivo legítimo y no debe ir más allá de lo necesario para alcanzarlo [sentencia de 29 de julio de 2024, CU y ND (Asistencia social – Discriminación indirecta), C‑112/22 y C‑223/22, EU:C:2024:636, apartado 53].
55      El Gobierno italiano indica en sus observaciones escritas que, en la medida en que la «renta garantizada de ciudadanía» es una prestación económica cuya concesión está supeditada a la participación de los miembros mayores de edad de la unidad familiar de que se trata en un programa personalizado de acompañamiento hacia el empleo y la inclusión social, establecido sobre la base de acuerdos específicos, esta concesión implica la realización de una operación de inserción social y profesional muy compleja tanto desde el punto de vista administrativo como desde el económico.
56      A este último respecto, este Gobierno afirma que una medida como la controvertida en el litigio principal supone la movilización de importantes recursos económicos. A su entender, tal medida va más allá de una mera asignación financiera concedida a las unidades familiares necesitadas, puesto que conlleva costes adicionales. Entiende que, en consecuencia, es razonable que el legislador nacional reserve la aplicación de dicha medida únicamente a las personas que estén firmemente arraigadas en la comunidad nacional y que puedan ser consideradas miembros permanentes de la misma. Por lo tanto, según dicho Gobierno, el legislador nacional limitó debidamente el acceso a esta renta a los beneficiarios de protección internacional que estén establecidos en Italia de forma permanente y que estén bien integrados en dicho país.
57      Pues bien, debe recordarse que la concesión de prestaciones sociales a una persona supone una carga para la institución encargada de abonar dichas prestaciones, con independencia de que esa persona sea un beneficiario de protección internacional o un nacional del Estado miembro de que se trate. Por lo tanto, a este respecto, no puede apreciarse una diferencia de situación entre esas dos categorías de personas (véanse, en este sentido, las sentencias de 1 de marzo de 2016, Alo y Osso, C‑443/14 y C‑444/14, EU:C:2016:127, apartado 55, y de 21 de noviembre de 2018, Ayubi, C‑713/17, EU:C:2018:929, apartado 34).
58      Además, como ha señalado, en esencia, el Abogado General en el punto 92 de sus conclusiones, aceptar las alegaciones según las cuales el legislador nacional está facultado, habida cuenta de los costes administrativos y económicos de la medida de que se trata, a limitar el acceso a esta última únicamente a los beneficiarios de protección internacional que estén establecidos de forma permanente y bien integrados en el Estado miembro de que se trate supondría introducir una excepción a las normas enunciadas en los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95 que no ha previsto el legislador de la Unión.
59      Pues bien, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, dado que los derechos que confiere el capítulo VII de la Directiva 2011/95, en el que se incluyen los artículos 26 y 29 de esta, son la consecuencia de la concesión del estatuto de refugiado y no de la expedición de un permiso de residencia, tales derechos solo pueden limitarse respetando las condiciones establecidas en ese capítulo, sin que los Estados miembros estén facultados para prever restricciones que no figuren en él. Dado que estos artículos 26 y 29 se refieren a todos los beneficiarios de protección internacional y, por tanto, también a los beneficiarios de protección subsidiaria, no supeditan los derechos que se les reconocen a la duración de su presencia en el Estado miembro de que se trate o a la duración del permiso de residencia de que disponen (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de noviembre de 2018, Ayubi, C‑713/17, EU:C:2018:929, apartados 27 y 28).
60      A mayor abundamiento, como ha indicado, en esencia, el Abogado General en los puntos 101 y 102 de sus conclusiones, el estatuto de los beneficiarios de protección internacional no es permanente, ya que, en efecto, cuando una persona deje de ser refugiado o no pueda ya acogerse al estatuto de protección subsidiaria, el Estado miembro de que se trate deberá revocar su estatuto, ponerle fin o negarse a renovarlo, lo que puede implicar la revocación del permiso de residencia y el retorno de la persona afectada a su país de origen. De ello se deduce que imponer a los beneficiarios de protección internacional la obligación de demostrar un arraigo firme en el Estado miembro de que se trate o de acreditar la existencia de un vínculo real y suficientemente estrecho con el ordenamiento jurídico de ese Estado miembro, como requisito para la aplicación de los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95, es contrario a los objetivos de esta Directiva, entre los que figura el de asegurar un nivel mínimo de prestaciones a esos beneficiarios en todos los Estados miembros, de conformidad con su considerando 12.
61      Por tanto, un requisito de residencia de al menos diez años, de los cuales los dos últimos años de forma ininterrumpida, como aquel al que se supedita la concesión de la «renta garantizada de ciudadanía», constituye una discriminación indirecta en perjuicio de los beneficiarios del estatuto de protección subsidiaria que no resulta estar objetivamente justificada.
62      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro que supedita la aplicación, a los nacionales de terceros países beneficiarios del estatuto de protección subsidiaria, de una medida nacional de lucha contra la pobreza y de apoyo al acceso al mercado laboral y a la integración social al requisito, que también es oponible frente a los nacionales de dicho Estado miembro, de haber residido en el mencionado Estado miembro durante al menos diez años, de los cuales los dos últimos años de forma ininterrumpida.
Costas
63      Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:
Los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida,
deben interpretarse en el sentido de que
se oponen a una normativa de un Estado miembro que supedita la aplicación, a los nacionales de terceros países beneficiarios del estatuto de protección subsidiaria, de una medida nacional de lucha contra la pobreza y de apoyo al acceso al mercado laboral y a la integración social al requisito, que también es oponible frente a los nacionales de dicho Estado miembro, de haber residido en el mencionado Estado miembro durante al menos diez años, de los cuales los dos últimos años de forma ininterrumpida.
Firmas
*      Lengua de procedimiento: italiano.