62014CJ0290
SODBA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 1. oktobra 2015 (
*
)
„Predhodno odločanje — Območje svobode, varnosti in pravice — Direktiva 2008/115/ES — Vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav — Odločba o vrnitvi, s katero se določi tudi prepoved vstopa za tri leta — Kršitev prepovedi vstopa — Državljan tretje države, ki je bil prej odstranjen — Zaporna kazen v primeru novega nezakonitega vstopa na nacionalno ozemlje — Združljivost“
V zadevi C‑290/14,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Tribunale di Firenze (sodišče v Firencah, Italija) z odločbo z dne 22. maja 2014, ki je prispela na Sodišče 12. junija 2014, v kazenskem postopku proti
Skerdjanu Celaju,
SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi L. Bay Larsen (poročevalec), sodnik, predsednik senata, K. Jürimäe, sodnica, J. Malenovský, M. Safjan, sodnika, in A. Prechal, sodnica,
generalni pravobranilec: M. Szpunar,
sodna tajnica: A. Calot Escobar, administratorka,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
—
za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z L. D’Ascio, avvocato dello Stato,
—
za češko vlado M. Smolek in J. Vláčil, agenta,
—
za nemško vlado T. Henze, agent,
—
za grško vlado M. Michelogiannaki, agentka,
—
za norveško vlado E. Widsteen in K. Moen, agenta,
—
za švicarsko vlado E. Bichet, agent,
—
za Evropsko komisijo M. Condou-Durande in A. Aresu, agenta,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 28. aprila 2015
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL L 348, str. 98).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru kazenskega postopka proti S. Celaju, albanskemu državljanu, ker je v nasprotju s prepovedjo vstopa na italijansko ozemlje za tri leta vstopil na to ozemlje.
Pravni okvir
Konvencija o statusu beguncev
3
Konvencija o statusu beguncev, podpisana v Ženevi 28. julija 1951 (Recueil des traités des Nations unies, zvezek 189, str. 150, št. 2545 (1954)), je začela veljati 22. aprila 1954. Dopolnjena je bila s Protokolom o statusu beguncev, ki je bil sklenjen v New Yorku 31. januarja 1967 in je začel veljati 4. oktobra 1967 (v nadaljevanju: Ženevska konvencija).
4
Člen 31(2) Ženevske konvencije določa:
„Države pogodbenice ne uporabljajo kazenskih sankcij za begunce zaradi nezakonitega vstopa ali navzočnosti [prebivanja], če so prišli neposredno z ozemlja, kjer sta bila njihovo življenje ali svoboda ogrožena v smislu 1. člena in ki so nedovoljeno vstopili ali se nahajajo na njihovem ozemlju, pod pogojem, da se brez odlašanja prijavijo oblastem in jim pojasnijo razloge, ki so priznani kot veljavni, za njihov nezakonit vstop ali navzočnost.“
Direktiva 2008/115
5
V uvodnih izjavah 1, 4, 14 in 23 Direktive 2008/115 je navedeno:
„(1)
Evropski svet v Tampereju 15. in 16. oktobra 1999 je vzpostavil usklajen pristop na področju priseljevanja in azila, ki istočasno obravnava oblikovanje skupnega azilnega sistema, zakonito politiko priseljevanja in boj proti nezakonitemu priseljevanju.
[…]
(4)
Za učinkovito politiko vračanja je treba kot nujen sestavni del migracijske politike z dobrim upravljanjem določiti jasna, pregledna in poštena pravila.
[…]
(14)
Učinki nacionalnih ukrepov vračanja bi morali na podlagi uveljavljanja prepovedi vstopa, ki prepoveduje vstop v vse države članice in prebivanje na njihovem ozemlju, dobiti evropsko razsežnost. […]
[…]
(23)
Uporaba te direktive ne posega v obveznosti, ki izhajajo iz Ženevske […]“
6
Člen 1 te direktive, naslovljen „Predmet urejanja“, določa:
„Ta direktiva določa skupne standarde in postopke, ki se uporabljajo v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, v skladu s temeljnimi pravicami kot splošnimi načeli prava Skupnosti in mednarodnega prava, vključno z obveznostmi, ki se nanašajo na zaščito beguncev in človekove pravice.“
7
Člen 8 navedene direktive, naslovljen „Odstranitev“, določa:
„1.   Države članice sprejmejo vse potrebne ukrepe za izvršitev odločbe o vrnitvi, če v skladu s členom 7(4) ni bilo odobreno obdobje za prostovoljni odhod ali če obveznost vrnitve ni bila izpolnjena v obdobju za prostovoljni odhod, odobrenem v skladu s členom 7.
2.   Če je država članica v skladu s členom 7 odobrila obdobje za prostovoljni odhod, je mogoče odločbo o vrnitvi izvršiti le po izteku obdobja, razen če se v tem obdobju pojavi nevarnost oziroma ogrožanje iz člena 7(4).
3.   Države članice lahko sprejmejo ločeno upravno ali sodno odločbo ali akt, ki odreja odstranitev.
4.   V primerih, ko države članice – kot zadnjo možnost – uporabijo prisilne ukrepe za izvajanje odstranitve državljana tretje države, ki se upira odstranitvi, so takšni ukrepi sorazmerni in ne prekoračujejo razumne sile. Izvajajo se v skladu s temeljnimi pravicami in z ustreznim spoštovanjem dostojanstva in telesne integritete zadevnega državljana tretje države, kot je predvideno v nacionalni zakonodaji.
5.   Pri odstranjevanju po zračni poti države članice upoštevajo Skupne smernice o varnostnih določbah za skupne odstranitve po zračni poti, priložene Odločbi 2004/573/ES.
6.   Države članice zagotovijo učinkovit sistem za spremljanje prisilnega vračanja.“
8
Člen 11 te direktive določa:
„1.   Odločbam o vrnitvi se priloži prepoved vstopa, če:
a)
obdobje za prostovoljni odhod ni bilo odobreno, ali
b)
obveznost vrnitve ni bila spoštovana.
V drugih primerih se odločbam o vrnitvi lahko priloži prepoved vstopa.
[…]“
Italijansko pravo
9
Člen 13(13) zakonske uredbe št. 286, ki vsebuje enotno besedilo določb, ki urejajo priseljevanje in status tujcev (decreto legislativo n. 286 – Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero) z dne 25. julija 1998 (redni dodatek h GURI št. 191 z dne 18. avgusta 1998, v nadaljevanju: zakonska uredba št. 286/1998) določa:
„Tujec, ki mu je bil izrečen ukrep izgona, se ne sme ponovno vrniti na ozemlje države brez posebnega dovoljenja ministrstva za notranje zadeve [Ministro dell’Interno]. V primeru kršitve je tujec kaznovan z zaporom od enega do štirih let in ponovno izgnan in odstranjen. […]“
10
Člen 13(13b) zakonske uredbe št. 286/1998 določa:
„Za kazniva dejanja iz odstavkov 13 in 13a se storilcu obvezno odvzame prostost, tudi če ni zaloten pri kaznivem dejanju, in se obravnava po skrajšanem postopku.“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
11
S. Celaju je 26. avgusta 2011 policija iz Pontassieveja (Italija) odvzela prostost zaradi poskusa velike tatvine. Zaradi tega kaznivega dejanja mu je bila s sodbo, ki je postala pravnomočna 15. marca 2012, izrečena pogojna obsodba ter določena zaporna kazen in plačilo denarne kazni.
12
Dne 17. aprila 2012 je prefekt Firenc (Prefetto di Firenze, Italija) odredil izgon S. Celaja, kvestor Firenc (Questore di Firenze) pa je izdal odločbo o njegovi odstranitvi, s katero mu je določil tudi prepoved vstopa za tri leta.
13
Prefekt Firenc je v odločbi pojasnil, da je bilo treba izključiti možnost, da bi se S. Celaju odobril rok za prostovoljni odhod, ker ta za to ni zaprosil in ker je obstajala nevarnost pobega. Iz tehničnih razlogov vseeno ni prišlo do odstranitve. Pristojni italijanski organi so zato zadevni osebi odredili, naj takoj zapusti nacionalno ozemlje, in jo opozorili, da ji bodo v nasprotnem primeru naložili zakonsko določene sankcije. Zadevna oseba je kljub temu ostala na italijanskem ozemlju, kar so italijanski organi ugotovili 27. julija ter 1. in 30. avgusta 2012.
14
S. Celaj se je 4. septembra 2012 spontano zglasil na obmejni policijski postaji v Brindisiju (Italija) in zapustil italijansko ozemlje.
15
S. Celaj je nato ponovno vstopil na italijansko ozemlje. Dne 14. februarja 2014 ga je policija identificirala na železniški postaji San Piero a Sieve (Italija). Policija mu je odvzela prostost zaradi kršitve člena 13(13) zakonske uredbe št. 286/1998.
16
Državni tožilec je nato začel kazenski postopek zoper S. Celaja pred Tribunale di Firenze in zahteval, da se mu na podlagi člena 13 zakonske uredbe št. 286/1998 izreče osemmesečna zaporna kazen.
17
Odvetnik zadevne osebe je predlagal, naj se ga oprosti, ker Direktiva 2008/115 nasprotuje tej nacionalni zakonodaji in ker zato dejansko stanje ne pomeni več kaznivega dejanja.
18
V teh okoliščinah je Tribunale di Firenze prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali določbe Direktive 2008/115 nasprotujejo obstoju nacionalnih predpisov držav članic, ki določajo izrek zaporne kazni do štirih let za državljana tretje države, ki je po vrnitvi, in sicer ne zaradi kazenske sankcije niti zaradi posledice kazenske sankcije, ponovno vstopil na ozemlje države in s tem kršil zakonito prepoved ponovnega vstopa, ne da bi bili proti njemu predhodno izrečeni prisilni ukrepi iz člena 8 Direktive 2008/115 za njegovo hitro in učinkovito odstranitev?“
Vprašanje za predhodno odločanje
19
Predložitveno sodišče z vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba Direktivo 2008/115 razlagati tako, da nasprotuje zakonodaji države članice, ki določa izrek zaporne kazni državljanu tretje države, ki prebiva nezakonito in ki po tem, ko je bil v okviru predhodnega postopka vračanja vrnjen v svojo državo izvora, v nasprotju s prepovedjo vstopa ponovno nezakonito vstopi na ozemlje navedene države.
20
Najprej je treba spomniti, da se Direktiva 2008/115 nanaša le na vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav in torej njen namen ni usklajevanje predpisov držav članic o prebivanju tujcev v celoti. Ta direktiva zato načeloma ne nasprotuje temu, da pravo neke države članice nov nezakonit vstop državljana tretje države v nasprotju s prepovedjo vstopa opredeljuje kot kaznivo dejanje ter za preprečevanje in kaznovanje takih kršitev določa kazenske sankcije (glej po analogiji sodbi Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807, točka 28, in Sagor, C‑430/11, EU:C:2012:777, točka 31).
21
V skladu z ustaljeno sodno prakso država članica ne more uporabiti kazenske zakonodaje, ki bi lahko ogrozila uresničitev ciljev, ki jim sledi navedena direktiva, in tej direktivi odvzeti polni učinek (sodba Sagor, C‑430/11, EU:C:2012:777, točka 32 in navedena sodna praksa).
22
V zvezi s tem je treba poudariti, da je bila Direktiva 2008/115 sprejeta na podlagi člena 63, prvi odstavek, točka 3(b), ES, ki je postal člen 79(2)(c) PDEU, ki določa sprejetje ukrepov na področju nezakonitega priseljevanja in prebivanja.
23
Kot je razvidno iz uvodnih izjav 1 in 4 Direktive 2008/115 v povezavi s členom 79 PDEU, je politika na področju vračanja, ki jo vzpostavlja Evropska unija, sestavni del razvoja skupne politike priseljevanja, katere namen je zlasti preprečevanje nezakonitega priseljevanja in okrepljen boj zoper njega.
24
Člen 11(1) Direktive 2008/115 določa možnost in v nekaterih primerih obveznost, da pristojni organi držav članic z odločbo o vrnitvi določijo tudi prepoved vstopa, pri čemer je v skladu z uvodno izjavo 14 te direktive namen tega ukrepa, da se učinkom nacionalnih ukrepov vračanja podeli evropske razsežnost.
25
Ugotoviti je treba, da je treba Direktivo 2008/115 razlagati tako, da načeloma ne nasprotuje temu, da države članice sprejmejo ureditev, s katero se določi kazenska sankcija za nov nezakonit vstop državljana tretje države.
26
V skladu s sodno prakso Sodišča bi bila skupna pravila in postopki, določeni z Direktivo 2008/115, ogroženi, če bi zadevna država članica, potem ko bi ugotovila nezakonito prebivanje državljana tretje države, pred izvršitvijo odločbe o vrnitvi ali celo pred sprejetjem te odločbe uvedla kazenski pregon, ki bi lahko privedel do zaporne kazni med postopkom vračanja, če bi tako ravnanje lahko zavleklo odstranitev (glej v tem smislu sodbe El Dridi, C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, točka 59, Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807, točke od 37 do 39 in 45, in Sagor, C‑430/11, EU:C:2012:777, točka 33).
27
Kazenski postopek v glavni stvari pa se nanaša na okoliščine državljana tretje države, ki prebiva nezakonito, za katerega so se uporabili skupna pravila in postopki, določeni v Direktivi 2008/115, zato da bi se končalo njegovo prvo nezakonito prebivanje na ozemlju države članice, in ki v nasprotju s prepovedjo vstopa ponovno vstopi na ozemlje te države.
28
Tako se okoliščine zadeve iz postopka v glavni stvari nekoliko razlikujejo od tistih iz zadev, v katerih sta bili izrečeni sodbi El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268) in Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807) in v katerih je bil proti zadevnima državljanoma tretjih držav, ki sta prebivala nezakonito, v zadevni državi članici uveden prvi postopek vračanja.
29
Poleg tega je Sodišče že razsodilo, da Direktiva 2008/115 ne nasprotuje temu, da se na podlagi nacionalnih kazensko-procesnih pravil izrečejo kazenske sankcije državljanom tretjih držav, za katere se je uporabil postopek vračanja iz te direktive in ki brez upravičenega razloga za nevrnitev nezakonito prebivajo na ozemlju države članice (sodba Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807, točka 48).
30
Zato je treba a fortiori ugotoviti, da Direktiva 2008/115 ne izključuje možnosti, da države članice določijo kazenske sankcije proti državljanom tretjih držav, ki prebivajo nezakonito, za katere je bila posledica uporabe postopka iz te direktive njihova vrnitev in ki so ponovno vstopili na ozemlje države članice v nasprotju s prepovedjo vstopa.
31
Ker pa je položaj zadevnega državljana tretje države, zaradi katerega je bil odstranjen pred novim nezakonitim vstopom na ozemlje države članice, spadal na področje uporabe Direktive 2008/115, je naložitev kazenske sankcije, kot je ta v postopku iz postopka v glavni stvari, dopustna, le če je prepoved vstopa, ki je bila izdana za zadevnega državljana tretje države, v skladu s členom 11 te direktive, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
32
Taka kazenska sankcija se lahko izreče le ob popolnem spoštovanju temeljnih pravic, zlasti tistih, ki so zagotovljene z Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisano 4. novembra 1950 v Rimu (glej v tem smislu sodbo Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807, točka 49), in če je potrebno, Ženevske konvencije, zlasti njenega člena 31(1).
33
Ob upoštevanju vseh preudarkov je treba na zastavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba Direktivo 2008/115 razlagati tako, da načeloma ne nasprotuje zakonodaji države članice, ki določa izrek zaporne kazni državljanu tretje države, ki prebiva nezakonito in ki po tem, ko je bil v okviru predhodnega postopka vračanja vrnjen v svojo državo izvora, v nasprotju s prepovedjo vstopa ponovno nezakonito vstopi na ozemlje navedene države.
Stroški
34
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
Direktivo 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav je treba razlagati tako, da načeloma ne nasprotuje zakonodaji države članice, ki določa izrek zaporne kazni državljanu tretje države, ki prebiva nezakonito in ki po tem, ko je bil v okviru predhodnega postopka vračanja vrnjen v svojo državo izvora, v nasprotju s prepovedjo vstopa ponovno nezakonito vstopi na ozemlje navedene države.
Podpisi
(
*
)   Jezik postopka: italijanščina.