62018CC0427
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. SZPUNAR
van 16 oktober 2019 (
1
)
Zaak C‑427/18 P
Europese Dienst voor extern optreden
tegen
Ruben Alba Aguilera,
Simone Barenghi,
Massimo Bonannini,
Antonio Capone,
Stéphanie Carette,
Alejo Carrasco Garcia,
Francisco Carreras Sequeros,
Carl Daspect,
Nathalie Devos,
Jean-Baptiste Fauvel,
Paula Cristina Fernandes,
Stephan Fox,
Birgitte Hagelund,
Chantal Hebberecht,
Karin Kaup-Laponin,
Terhi Lehtinen,
Sandrine Marot,
David Mogollon,
Clara Molera Gui,
Daniele Morbin,
Charlotte Onraet,
Augusto Piccagli,
Gary Quince,
Pierre-Luc Vanhaeverbeke,
Tamara Vleminckx,
Birgit Vleugels,
Robert Wade,
Luca Zampetti
„Hogere voorziening – Openbare dienst – Ambtenaren en functionarissen – Europese Dienst voor extern optreden – Bezoldigingen – In een derde land tewerkgesteld personeel – Toelage wegens bijzondere levensomstandigheden aan in Ethiopië tewerkgesteld personeel – Verlaging van 30 % naar 25 %”
1.
Met zijn hogere voorziening verzoekt de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 13 april 2018, Alba Aguilera e.a./EDEO (
2
), waarbij het Gerecht het besluit van de directeur-generaal Begroting en Administratie van EDEO van 19 april 2016 met betrekking tot vaststelling van de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden als bedoeld in artikel 10 van bijlage X bij het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie – Boekjaar 2016 [ADMIN(2016) 7] nietig heeft verklaard, voor zover dat betrekking heeft op de verlaging, met ingang van 1 januari 2016, van de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden (hierna: „TBL”) van 30 % naar 25 % van het referentiebedrag voor het in Ethiopië tewerkgestelde personeel van de Unie (hierna: „bestreden besluit”).
I. Toepasselijke bepalingen
A.
Statuut en regeling die van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Unie
2.
Het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie, in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding (hierna: „Statuut”), bepaalt in artikel 1 ter, onder a), dat, tenzij in dit Statuut anders is aangegeven, EDEO voor de toepassing van dit Statuut is gelijkgesteld met de instellingen van de Unie.
3.
Bij artikel 10 van het Statuut wordt een comité voor het Statuut opgericht, samengesteld uit vertegenwoordigers van de instellingen van de Unie en een gelijk aantal vertegenwoordigers van hun personeelscomités.
4.
Titel VIII ter van het Statuut bevat als enige bepaling artikel 101 bis. Volgens dit artikel bevat bijlage X bij het Statuut, onverminderd de overige bepalingen van het Statuut, de bijzondere afwijkende bepalingen voor de ambtenaren die zijn tewerkgesteld in een derde land.
5.
Artikel 110 van het Statuut bepaalt:
„1.   De algemene bepalingen ter uitvoering van dit statuut worden door het tot aanstelling bevoegde gezag van elke instelling vastgesteld na raadpleging van het personeelscomité en het comité voor het statuut.
2.   De door de Commissie vastgestelde bepalingen ter uitvoering van dit statuut, waaronder de in lid 1 bedoelde algemene uitvoeringsbepalingen, zijn van overeenkomstige toepassing op de agentschappen. […]”
6.
Bijlage X bij het Statuut, met het opschrift „Bijzondere afwijkende bepalingen voor de ambtenaren die zijn tewerkgesteld in een derde land”, bepaalt in artikel 1, eerste en derde alinea:
„Deze bijlage bevat de bijzondere afwijkende bepalingen voor de ambtenaren van de Europese Unie die zijn tewerkgesteld in een derde land.
[…]
Algemene uitvoeringsbepalingen zullen vastgesteld worden overeenkomstig artikel 110 van het Statuut.”
7.
Artikel 10 van die bijlage luidt:
„1.   Volgens de plaats waar de ambtenaar is tewerkgesteld, wordt een [TBL] vastgesteld die wordt uitgedrukt in een percentage van een referentiebedrag. Dit referentiebedrag bestaat uit het totale bedrag van het basissalaris alsmede de ontheemdingstoelage, de kostwinnerstoelage en de kindertoelage, onder aftrek van de in dit statuut of in de ter toepassing daarvan vastgestelde verordeningen bedoelde verplichte inhoudingen.
Wanneer de ambtenaar is tewerkgesteld in een land waarin de levensomstandigheden kunnen worden beschouwd als gelijkwaardig aan die welke gewoonlijk in de Europese Unie heersen, wordt een dergelijke toelage niet uitbetaald.
Voor de andere standplaatsen worden voor de vaststelling van de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden onder meer de volgende parameters in aanmerking genomen:
–
de situatie op het gebied van de volksgezondheid en de ziekenhuisverpleging,
–
de veiligheid,
–
het klimaat,
–
de mate van isolement,
–
andere plaatselijke levensomstandigheden.
De voor elke standplaats vastgestelde [TBL] wordt jaarlijks geëvalueerd en, eventueel, herzien door het tot aanstelling bevoegde gezag, na advies van het personeelscomité.
[…]
3.   Het tot aanstelling bevoegde gezag stelt nadere bepalingen vast met betrekking tot de toepassing van dit artikel."
8.
De Regeling die van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Unie, in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding (hierna: „RAP”), bepaalt in artikel 10, lid 5, dat titel VIII ter van het Statuut van overeenkomstige toepassing is op de tijdelijke personeelsleden die in een derde land werkzaam zijn. Bovendien bepaalt artikel 118 van de RAP dat bijlage X bij het Statuut, in bepaalde omstandigheden met uitzondering van artikel 21 van die bijlage, van overeenkomstige toepassing is op de arbeidscontractanten die in een derde land werkzaam zijn.
B.
Besluiten van EDEO
9.
Het besluit van de Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid van 17 december 2013 betreffende de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden en de aanvullende premie als bedoeld in artikel 10 van bijlage X bij het Statuut [HR DEC(2013) 013] (hierna: „besluit van 17 december 2013”), heeft betrekking op het Statuut en de RAP, met name genoemd artikel 10, en geeft aan dat het is genomen na raadpleging van het personeelscomité. Volgens de eerste en enige overweging ervan, wordt met het besluit van 17 december 2013 beoogd interne richtsnoeren vast te stellen met betrekking tot met name de TBL.
10.
Artikel 2 van dit besluit bepaalt:
„Het [tot aanstelling bevoegd gezag (TABG)] bepaalt na advies van de personeelscomités van [EDEO] en de Commissie de percentages van de [TBL] die […] voor de verschillende standplaatsen gelden. […]”
11.
Volgens artikel 12, eerste alinea, van dit besluit zijn de bepalingen ervan van overeenkomstige toepassing op tijdelijke personeelsleden en arbeidscontractanten.
12.
Op grond van het besluit van 17 december 2013 en bijlage X bij het Statuut, met name de artikelen 8 en 10, en na raadpleging van de personeelscomités van EDEO en de Commissie, heeft de directeur-generaal Administratie ad interim van EDEO op 3 december 2014 bij besluit EEAS DEC(2014) 049 de richtsnoeren ingevoerd voor de vaststelling van de methode om met name de TBL te bepalen (hierna: „besluit van 3 december 2014”).
II. Voorgeschiedenis van het geding en bestreden besluit
13.
Ruben Alba Aguilera en de andere personen wier namen zijn opgenomen in de lijst met verzoekers in eerste aanleg zijn ambtenaren of functionarissen die zijn tewerkgesteld bij de delegatie van de Europese Unie in Ethiopië.
14.
Op 19 april 2016 heeft de directeur-generaal Begroting en Administratie van EDEO krachtens artikel 10 van bijlage X bij het Statuut het bestreden besluit genomen tot herziening van het bedrag van de TBL die wordt uitgekeerd aan in derde landen tewerkgestelde functionarissen. Bij dit besluit is het percentage van de TBL voor personeel van de Unie dat in Ethiopië is tewerkgesteld, verlaagd van 30 % naar 25 % van het referentiebedrag. Bovendien blijkt uit het besluit dat de directeur-generaal Begroting en Administratie van EDEO diezelfde dag heeft vastgesteld en dat betrekking heeft op de toekenning van ontspanningsverlof aan ambtenaren, tijdelijke functionarissen en arbeidscontractanten die in derde landen zijn tewerkgesteld, dat alleen ontspanningsverlof wordt toegekend indien de standplaats als moeilijk of zeer moeilijk wordt aangemerkt. Aangezien het percentage van de TBL voor in Ethiopië tewerkgesteld personeel is verlaagd, hebben verzoekers tevens hun recht op ontspanningsverlof verloren.
15.
Tussen 13 en 18 juli 2016 hebben verzoekers in eerste aanleg elk krachtens artikel 90, lid 2, van het Statuut bij het TABG of het tot het aangaan van aanstellingsovereenkomsten bevoegd gezag (TAOBG) een klacht ingediend tegen het bestreden besluit.
16.
Bij besluit van 9 november 2016 hebben het TABG en het TAOBG die klachten afgewezen.
III. Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
17.
Met hun beroep bij het Gerecht hebben verzoekers in eerste aanleg verzocht om het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover daarbij de TBL voor in Ethiopië tewerkgesteld personeel van de Unie met ingang van 1 januari 2016 wordt verlaagd van 30 % naar 25 % van het referentiebedrag, EDEO te veroordelen tot betaling van een door het Gerecht ex aequo et bono te bepalen forfaitair bedrag ter vergoeding van de geleden immateriële schade, en EDEO te verwijzen in de kosten.
18.
EDEO heeft verzocht om dit beroep te verwerpen en verzoekers te verwijzen in de kosten.
19.
Het Gerecht heeft het bestreden besluit nietig verklaard, het beroep verworpen voor het overige en EDEO verwezen in de kosten.
IV. Procedure bij het Hof en conclusies van partijen
20.
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 26 juni 2018, heeft EDEO de onderhavige hogere voorziening ingesteld. In deze hogere voorziening verzoekt EDEO het Hof om vernietiging van het bestreden arrest, toewijzing van het in eerste aanleg gevorderde en verwijzing van verzoekers in eerste aanleg in de kosten van de instanties.
21.
Laatstgenoemden verzoeken het Hof primair de hogere voorziening af te wijzen en EDEO te verwijzen in de kosten, en subsidiair, indien de voorziening gegrond wordt verklaard, de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht.
V. Analyse
22.
Ter onderbouwing van zijn hogere voorziening voert EDEO twee middelen aan, te weten onjuiste rechtsopvattingen bij de uitlegging van respectievelijk artikel 1 en artikel 10 van bijlage X bij het Statuut. Met deze middelen betoogt EDEO in wezen dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat EDEO voor de uitvoering van de in artikel 10 van bijlage X bij het Statuut opgenomen bepalingen inzake de toekenning van de TBL was gehouden om overeenkomstig artikel 1, derde alinea, van die bijlage algemene uitvoeringsbepalingen (hierna: „AUB’s”) vast te stellen.
23.
EDEO verwijst in zijn middelen naar de punten 28 en 29 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht, onder verwijzing naar zijn rechtspraak, in herinnering heeft gebracht dat de vaststelling van AUB’s in twee gevallen verplicht is: wanneer de wetgever dat uitdrukkelijk bepaalt (uitdrukkelijke verplichting om AUB’s vast te stellen) of wanneer dit nodig is wegens de aard van de toe te passen bepaling (feitelijke verplichting om AUB’s vast te stellen). Deze uitlegging is door het Hof reeds bevestigd in zijn rechtspraak. (
3
)
A.
Eerste middel
24.
Met zijn eerste middel, namelijk onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van artikel 1 van bijlage X bij het Statuut, voert EDEO aan dat het Gerecht – in hoofdzaak in de punten 30 en 31 van het bestreden arrest – ten onrechte heeft geoordeeld dat de derde alinea van deze bepaling de uitdrukkelijke verplichting oplegt om AUB’s vast te stellen met betrekking tot die gehele bijlage.
25.
Verzoekers in eerste aanleg betwisten primair de ontvankelijkheid van dit eerste middel in hogere voorziening. Voordat tot een inhoudelijke analyse van dit middel wordt overgegaan, moet derhalve de argumentatie van deze verzoekers, die in wezen ertoe strekt dit middel niet-ontvankelijk te verklaren, worden onderzocht.
1. Ontvankelijkheid
26.
Verzoekers in eerste aanleg betogen dat het eerste middel in hogere voorziening niet-ontvankelijk is aangezien de verplichting tot vaststelling van AUB’s voor artikel 10 van bijlage X bij het Statuut krachtens artikel 1, derde alinea, van die bijlage is gebaseerd op de rechtspraak die is ontwikkeld in het arrest Vanhalewyn/EDEO (
4
), die door EDEO voor het Gerecht niet is betwist. Het eerste middel in hogere voorziening zou dan ook het voorwerp van het geding wijzigen.
27.
Ik deel de twijfels van verzoekers in eerste aanleg dienaangaande niet.
28.
Stellig heeft het Gerecht in punt 25 van het bestreden arrest aangegeven dat EDEO niet betwistte dat uit het arrest van Vanhalewyn/EDEO (
5
) volgt dat hij AUB’s betreffende artikel 10 van bijlage X bij het Statuut diende vast te stellen, aangezien de uit artikel 1, derde alinea, van die bijlage voortvloeiende verplichting eveneens ziet op de bepalingen die de TBL regelen.
29.
Uit punt 27 van het bestreden arrest blijkt echter dat EDEO voor het Gerecht met name heeft betoogd dat de besluiten van 17 december 2013 en van 3 december 2014 kunnen worden opgevat als AUB’s die zijn vastgesteld conform de vereisten van artikel 1, derde alinea van bijlage X bij het Statuut. Ik leid hieruit af dat EDEO in wezen heeft aangevoerd dat artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut geen „onherroepelijke” verplichting bevat om AUB’s vast te stellen voordat een besluit op basis van artikel 10 van die bijlage wordt genomen. In het arrest Vanhalewyn/EDEO (
6
) heeft het Gerecht de uitlegging van artikel 1 van bijlage X bij het Statuut die inhoudt dat besluiten die worden vastgesteld zonder dat de procedurele vereisten van artikel 110 van het Statuut worden nageleefd, kunnen worden gelijkgesteld met AUB’s, uitdrukkelijk verworpen. Anders dan verzoekers in eerste aanleg aanvoeren, kan dus niet worden geoordeeld dat EDEO de uit dat arrest voortvloeiende rechtspraak niet heeft betwist.
30.
Ik ben derhalve van mening dat het eerste middel in hogere voorziening ontvankelijk is. Bijgevolg moet worden onderzocht of dit middel, waarmee EDEO betoogt dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut uitdrukkelijk de verplichting oplegt AUB’s vast te stellen met betrekking tot die gehele bijlage, gegrond is.
2. Ten gronde
31.
Allereerst moet worden opgemerkt dat in de onderhavige zaak geen antwoord moet worden gegeven op de vraag of de vaststelling van de AUB’s noodzakelijk is voor de gehele bijlage, maar op de vraag of die vaststelling noodzakelijk is voor de uitvoering van artikel 10, lid 1, derde en vierde alinea, van bijlage X bij het Statuut, die bestaan in de herziening van het bedrag van de TBL die wordt uitgekeerd aan in derde landen tewerkgestelde functionarissen. Vanuit dit oogpunt zal ik het eerste middel in hogere voorziening, dat hoe dan ook tevens de kritiek op het bestreden arrest op dit specifieke punt omvat, analyseren.
32.
Ik herinner eraan dat het Gerecht in de punten 30 en 31 van het bestreden arrest heeft vastgesteld dat artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut uitdrukkelijk de verplichting oplegt AUB’s vast te stellen met betrekking tot die gehele bijlage. Een instelling van de Unie die toepassing geeft aan de bepalingen voor de toekenning van de TBL waarin artikel 10 van bijlage X bij het Statuut voorziet, is dus volgens het Gerecht verplicht om in overeenstemming met artikel 1, derde alinea, van die bijlage AUB’s vast te stellen.
33.
De conclusie van het Gerecht dat EDEO verplicht was AUB’s vast te stellen alvorens het bestreden besluit vast te stellen, is gegrond op de overweging dat artikel 10 van bijlage X bij het Statuut, dat wil zeggen de wettelijke basis van het bestreden besluit, weliswaar geen enkele uitdrukkelijke bepaling bevat die voorziet in de vaststelling van AUB’s, maar dat artikel 1, derde alinea, van die bijlage uitdrukkelijk voorziet in een dergelijke verplichting met betrekking tot die gehele bijlage. Het feit dat artikel 1, derde alinea, behoort tot de „algemene bepalingen” van bijlage X bij het Statuut geeft dit artikel een algemene strekking, zodat het betrekking heeft op alle bepalingen in die bijlage, daaronder begrepen de bepalingen voor de toekenning van de TBL waarin artikel 10 van bijlage X bij het Statuut voorziet. Opgemerkt moet worden dat deze redenering door het Gerecht is gevolgd in het arrest Vanhalewyn/EDEO (
7
), waarnaar in het bestreden arrest overigens meerdere malen wordt verwezen.
34.
Vervolgens heeft het Gerecht in punt 34 van het bestreden arrest vastgesteld dat EDEO nog steeds geen AUB’s had vastgesteld voor uitvoering van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut, overeenkomstig de bepalingen van artikel 110 daarvan. Voorts heeft het Gerecht in punt 35 van het bestreden arrest zich aldus uitgesproken dat de besluiten van 17 december 2013 en van 3 december 2014 niet kunnen worden aangemerkt als AUB’s in de zin van artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut. Voor de vaststelling van louter interne richtsnoeren, zoals die besluiten, hoeven de instellingen volgens het Gerecht immers niet te voldoen aan de procedurele vereisten van artikel 110 van het Statuut en met name niet het advies van het comité voor het Statuut in te winnen noch het personeelscomité van de instelling waarop de tekst betrekking heeft te raadplegen. Artikel 110 van het Statuut zou daarentegen bepalen dat een instelling geen AUB’s mag vaststellen zonder te voldoen aan de dubbele voorwaarde om haar personeelscomité te raadplegen en het advies van het comité voor het Statuut in te winnen.
35.
In dit verband is het zeker juist dat artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut deel uitmaakt van de algemene bepalingen van die bijlage. Op het eerste gezicht kan het derhalve van toepassing zijn met betrekking tot alle bepalingen van die bijlage.
36.
De door het Gerecht in het bestreden arrest gegeven uitlegging is evenwel gebaseerd op de veronderstelling dat artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut een autonome en toereikende bron is voor de verplichting tot vaststelling van AUB’s met betrekking tot die gehele bijlage. EDEO betwist die aanname evenwel en pleit uit voor een uitlegging die inhoudt dat artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut impliceert dat er overeenkomstig artikel 110 van het Statuut AUB’s worden vastgesteld indien de relevante bepalingen van die bijlage dat verlangen. EDEO is met andere woorden van mening, zoals deze dienst ter terechtzitting heeft toegelicht, dat artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut slechts een procedurele verwijzing vormt. Enkel wanneer een desbetreffende bepaling van bijlage X bij het Statuut de verplichting oplegt om AUB’s vast te stellen, zou EDEO daartoe verplicht zijn alvorens uitvoering te geven aan die bepaling. In dat geval zouden de AUB’s moeten worden vastgesteld conform de procedurele vereisten van artikel 110 van het Statuut.
37.
Om te bepalen of er in de context van bijlage X bij het Statuut een uitdrukkelijke bepaling bestaat die het TABG de verplichting oplegt om AUB’s vast te stellen bij de uitoefening van de beslissingsbevoegdheid waarover het krachtens artikel 10, lid 1, derde en vierde alinea, van die bijlage beschikt, moet in die omstandigheden worden onderzocht welke rol artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut speelt ten aanzien van de andere bepalingen van dit Statuut.
38.
Ik wil meteen erop wijzen dat naar mijn mening meerdere argumenten pleiten voor de uitlegging volgens welke laatstgenoemde bepaling geen uitdrukkelijke verplichting oplegt om AUB’s vast te stellen alvorens een besluit te nemen tot herziening van het bedrag van de TBL die wordt uitgekeerd aan in derde landen tewerkgestelde functionarissen. Deze uitlegging van artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut vindt steun in hetgeen kan worden opgemaakt uit, ten eerste, het onderscheid dat de wetgever in bijlage X bij het Statuut [deel a)] maakt tussen AUB’s en nadere toepassingsbepalingen, ten tweede, het gebruik van de AUB’s in andere bepalingen in die bijlage [deel b)], en ten derde, ten slotte, de noodzaak de nuttige werking van artikel 1, derde alinea, van die bijlage [deel c)] te behouden.
a) Onderscheid tussen AUB’s en nadere toepassingsbepalingen
39.
Zoals EDEO in zijn hogere voorziening opmerkt, blijkt uit het onderzoek van bijlage X bij het Statuut in zijn geheel dat artikel 3 van die bijlage uitdrukkelijk bepaalt dat het TABG een besluit kan nemen op grondslag van AUB’s. Artikel 10, lid 3, van die bijlage hanteert evenwel een andere formulering en bepaalt dat het TABG nadere bepalingen vaststelt met betrekking tot de toepassing van artikel 10 van die bijlage.
40.
Een dergelijke tegenstelling in formuleringen heeft gevolgen voor de wijze waarop de AUB’s en de nadere toepassingsbepalingen worden vastgesteld. Zo bepaalt artikel 110 van het Statuut dat de AUB’s door het TABG worden vastgesteld na raadpleging van het personeelscomité en het comité voor het Statuut. Artikel 10, lid 1, vierde alinea, van bijlage X bij het Statuut bepaalt daarentegen dat de voor elke standplaats vastgestelde TBL jaarlijks door het TABG wordt geëvalueerd en, eventueel, herzien, na advies van het personeelscomité. Voorts geeft lid 3 van dit artikel aan dat het TABG nadere bepalingen met betrekking tot de toepassing van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut vaststelt.
41.
De door het Gerecht voorgestelde uitlegging, die op dit punt wordt ondersteund door verzoekers in eerste aanleg, zou een verveelvoudiging van de procedurele vereisten tot gevolg hebben. Om de TBL die gelden voor op in derde landen tewerkgestelde functionarissen te kunnen herzien, zou het TABG immers om te beginnen zijn personeelscomité moeten raadplegen en advies moeten vragen aan het comité voor het Statuut om AUB’s te kunnen vaststellen, en vervolgens toepassingsbepalingen moeten vaststellen en nogmaals advies moeten vragen aan het personeelscomité. Indien het TABG, zoals het Gerecht heeft geoordeeld, AUB’s moet vaststellen voordat het een besluit tot herziening van het bedrag van de TBL neemt, rijst dus de vraag welke redenen ten grondslag liggen aan de vermelding van de vaststelling van nadere toepassingsbepalingen, in artikel 10, lid 3, van bijlage X bij het Statuut, waarin minder strenge procedurele vereisten worden opgelegd dan in artikel 110 van het Statuut.
42.
Deze verveelvoudiging van procedurele vereisten kan een aanwijzing vormen dat artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut geen uitdrukkelijke verplichting bevat betreffende de vaststelling van een besluit tot herziening van het bedrag van de TBL voor in derde landen tewerkgestelde functionarissen, zoals het bestreden besluit. Aan deze overweging wordt niet afgedaan door de argumenten die worden aangevoerd door verzoekers in eerste aanleg, die met een beroep op het arrest Osorio e.a./EDEO (
8
) stellen dat lezing van alle bepalingen van bijlage X bij het Statuut en meer bepaald artikel 3 van die bijlage, de door EDEO voorgestelde uitlegging niet bevestigt.
b) Verwijzingen naar AUB’s in bijlage X bij het Statuut
43.
Het is juist dat het Gerecht voor ambtenarenzaken artikel 3 van bijlage X bij het Statuut heeft uitgelegd in zijn arrest Osorio e.a./EDEO (
9
) en dat het beroep dat tegen dit arrest is ingesteld heeft geleid tot het arrest van het Gerecht in de zaak Vanhalewyn/EDEO (
10
). In het eerstgenoemde arrest heeft het Gerecht voor ambtenarenzaken geoordeeld dat deze bepaling volgens de bewoordingen ervan uitdrukkelijk is vastgesteld als afwijking van artikel 1, eerste alinea, van die bijlage. Bijgevolg gelden volgens het Gerecht voor ambtenarenzaken de AUB’s waarnaar artikel 3 van bijlage X bij het Statuut verwijst, en die betrekking hebben op de situatie van ambtenaren die tijdelijk worden tewerkgesteld bij de zetel of in een andere standplaats in de Unie, niet voor „bijzondere afwijkende bepalingen voor de ambtenaren […] die zijn tewerkgesteld in een derde land”, zoals bedoeld in artikel 1, eerste alinea, van die bijlage, en wordt daarmee dus niet verwezen naar de in artikel 1, derde alinea, van diezelfde bijlage genoemde AUB’s. (
11
)
44.
In dit verband moet worden opgemerkt dat waar artikel 1, eerste alinea, van bijlage X bij het Statuut aangeeft dat deze bijlage de bijzondere afwijkende bepalingen bevat voor de ambtenaren van de Unie die zijn tewerkgesteld in een derde land, deze bepaling de werkingssfeer van die bijlage vastlegt, zodat de bepalingen van die bijlage in beginsel niet van toepassing zijn voor ambtenaren die binnen de Unie zijn tewerkgesteld. Op grond van artikel 3 van bijlage X bij het Statuut kan het TABG in afwijking van artikel 1, eerste alinea, van die bijlage besluiten een ambtenaar die tijdelijk in de Unie is tewerkgesteld te onderwerpen aan een aantal bepalingen van die bijlage, hoewel deze is bedoeld om de situatie van in een derde land tewerkgestelde ambtenaren te regelen.
45.
Bovendien heeft de in artikel 3 van bijlage X bij het Statuut genoemde afwijking enkel betrekking op de eerste alinea van artikel 1 van die bijlage. Dankzij deze afwijking kan het TABG derhalve de personele werkingssfeer van die bijlage uitbreiden. (
12
) Niets wijst erop dat de vereisten van artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut, waarin wordt bepaald dat de AUB’s moeten worden vastgesteld overeenkomstig artikel 110 van het Statuut, niet van toepassing zijn op artikel 3 van die bijlage.
46.
Uit deze overwegingen blijkt dat artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut geen autonome en toereikende bron vormt om een verplichting tot vaststelling van AUB’s overeenkomstig artikel 110 van het Statuut in het leven te roepen. Naar mijn mening kan een dergelijke uitdrukkelijke of feitelijke verplichting enkel voortvloeien uit de onderlinge samenhang van deze bepaling met een andere bepaling van bijlage X bij het Statuut. Zoals uit punt 23 van deze conclusie blijkt, is immers sprake van een verplichting tot vaststelling van AUB’s wanneer de wetgever dat uitdrukkelijk bepaalt of wanneer dit nodig is wegens de aard van de toe te passen bepaling.
47.
De voorgaande overwegingen moeten worden afgezet tegen het door verzoekers in eerste aanleg ter terechtzitting ontwikkelde betoog dat deze uitlegging van artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut elke nuttige werking aan deze bepaling zou ontnemen.
c) Nuttige werking van artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut
48.
Het is duidelijk dat de uitlegging volgens welke artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut, in de bewoordingen die EDEO gebruikt, louter een „procedurele verwijzing” vormt, twijfels kan doen rijzen over de opbouw van die bijlage en meer bepaald over de redenen waarom artikel 1, derde alinea, daarin is opgenomen. Men zou immers kunnen aanvoeren dat reeds uit artikel 110 van het Statuut blijkt dat er AUB’s worden vastgesteld volgens de in die bepaling beschreven procedure. Bovendien bevat het Statuut eveneens bepalingen die aan de AUB’s refereren, zonder uitdrukkelijk de vaststelling daarvan met inachtneming van artikel 110 van het Statuut voor te schrijven. (
13
)
49.
De wetgevingstechniek die steunt op een verwijzing naar artikel 110 van het Statuut, is niet voorbehouden aan bijlage X bij het Statuut. In het Statuut wordt namelijk in meerdere bepalingen verwezen naar de vaststelling van AUB’s overeenkomstig artikel 110 ervan. (
14
) Vanuit het oogpunt van de wetgever is er dus altijd een belang om naar artikel 110 van het Statuut te verwijzen, ter verduidelijking dat AUB’s overeenkomstig de in die bepaling beschreven procedure moeten worden vastgesteld.
50.
Het is juist dat in die bepalingen van het Statuut een verwijzing naar artikel 110 van het Statuut gepaard gaat met de verduidelijking dat het om de AUB’s van een bepaald artikel of bepaalde alinea gaat. (
15
) Artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut bevat evenwel geen dergelijke verduidelijking dat het om de AUB’s van die bijlage of alle bepalingen in die bijlage zou gaan. Ik ben van mening dat wij niet de plaats van de wetgever mogen innemen door een dergelijke verduidelijking van algemene strekking voor alle bepalingen van de betrokken bijlage toe te voegen. Zoals EDEO opmerkt, zou een dergelijke uitlegging de bepalingen in bijlage X bij het Statuut die zelfvoorzienend zijn, elke betekenis doen verliezen en onvolledig maken.
51.
Tenslotte wordt enkel in die bijlage uitdrukkelijk bepaald dat de bepalingen ervan afwijken van de andere bepalingen van het Statuut. Het is juist dat artikel 101 bis van het Statuut bepaalt dat, onverminderd de overige bepalingen van het Statuut, bijlage X de bijzondere afwijkende bepalingen voor de ambtenaren die zijn tewerkgesteld in een derde land bevat. Men zou dus kunnen aanvoeren dat de bevestiging, in artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut van de toepasselijkheid van artikel 110 van dit Statuut, overbodig is. Zonder die bevestiging zou het echter onzeker zijn of bijlage X bij het Statuut, waar deze in artikel 3 ervan van AUB’s gewaagt, ook daarvoor afwijkt van de procedure die in artikel 110 van dat Statuut wordt beschreven.
52.
Verder kan de verplichting om AUB’s vast te stellen, de vorm aannemen van een uitdrukkelijke of een feitelijke verplichting. Het valt niet uit te sluiten dat bijlage X bij het Statuut, naast artikel 3 ervan, tevens bepalingen bevat die naar hun aard zelf de vaststelling van AUB’s vereisen. In dat geval verlangt artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut dat de procedurele vereisten van artikel 110 van dat Statuut worden geëerbiedigd.
53.
Met andere woorden, artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut kan aldus worden uitgelegd dat wanneer er AUB’s worden vastgesteld zonder dat daartoe enige verplichting bestaat, niettemin moet worden voldaan aan de procedurele vereisten van artikel 110 van het Statuut.
54.
Uit deze overwegingen blijkt dat de uitlegging volgens welke artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut geen autonome en toereikende bron vormt om een verplichting tot vaststelling van AUB’s in het leven te roepen, deze bepaling niet haar betekenis doet verliezen.
55.
Overigens moet erop worden gewezen dat deze uitlegging tot op zekere hoogte wordt bevestigd door de recente rechtspraak van het Gerecht.
56.
Het is juist dat het Gerecht in het arrest Vanhalewyn/EDEO (
16
), waarnaar in het bestreden arrest herhaaldelijk wordt verwezen, heeft erkend dat er een uitdrukkelijke verplichting tot het vaststellen van AUB’s bestaat met betrekking tot de gehele bijlage X bij het Statuut, daaronder begrepen de bepalingen inzake het toekennen van de TBL.
57.
De in dat arrest geformuleerde overweging betreffende die gehele bijlage kan echter enkel als een obiter dictum worden beschouwd. Het arrest Vanhalewyn/EDEO (
17
) had immers betrekking op een besluit om de lijst van derde landen waarvoor de levensomstandigheden worden beschouwd als gelijkwaardig aan die welke gewoonlijk in de Unie worden geconstateerd, bij te werken. Dat besluit had dus betrekking op artikel 10, lid 1, tweede alinea, van bijlage X bij het Statuut, dat enkel bepaalt dat wanneer de ambtenaar is tewerkgesteld in een land waarin de levensomstandigheden kunnen worden beschouwd als gelijkwaardig aan die welke gewoonlijk in de Europese Unie heersen, een dergelijke toelage niet wordt uitbetaald. Het bestreden besluit heeft evenwel betrekking op artikel 10, lid 1, derde en vierde alinea, van bijlage X bij het Statuut, waarvan de inhoud explicieter is dan die van artikel 10, lid 1, tweede alinea, van die bijlage.
58.
Bovendien lijkt het Gerecht in het arrest PO e.a./EDEO (
18
), dat recenter is dan het arrest Vanhalewyn/EDEO (
19
), de reikwijdte van zijn rechtspraak enigszins te hebben beperkt, door te oordelen dat artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut niet aldus kan worden uitgelegd dat EDEO verplicht is AUB’s vast te stellen voor de beslissingsbevoegdheid uit hoofde van artikel 15, tweede volzin, van die bijlage. In zijn arrest PO e.a./EDEO (
20
) heeft het Gerecht verduidelijkt dat de overwegingen in dat arrest in overeenstemming waren met die in het arrest Vanhalewyn/EDEO (
21
). Gelet op de omstandigheden van de onderhavige zaak, ben ik van mening dat hierover geen uitspraak meer hoeft te worden gedaan. In casu is het relevante gegeven, tevens gelet op het arrest PO e.a./EDEO (
22
), het feit dat artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut geen verplichting van algemene strekking inhoudt met betrekking tot de gehele bijlage X bij dat Statuut.
59.
Gelet op een en ander ben ik van mening dat het eerste middel in hogere voorziening gegrond is, voor zover EDEO aanvoert dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut een uitdrukkelijke verplichting oplegt om AUB’s vast te stellen voordat op grond van artikel 10, lid 1, derde alinea, van die bijlage een besluit wordt genomen tot herziening van het bedrag van de TBL die wordt uitgekeerd aan in derde landen tewerkgestelde functionarissen. Ik denk evenwel niet dat deze overweging volstaat om het bestreden arrest te vernietigen zonder het tweede middel van de hogere voorziening te hebben onderzocht.
B.
Tweede middel
60.
Ik herinner eraan dat het Gerecht in de punten 28 en 29 van het bestreden arrest erop heeft gewezen dat de vaststelling van AUB’s in twee gevallen verplicht is, namelijk wanneer de wetgever dat uitdrukkelijk bepaalt of wanneer dit nodig is wegens de aard van de toe te passen bepaling.
61.
Het tweede middel in hogere voorziening sluit aan bij de door het Gerecht in de punten 28 en 29 van het bestreden arrest geformuleerde overwegingen. Met dit middel voert EDEO aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat artikel 10 van bijlage X bij het Statuut een bepaling is die leidt tot de verplichte vaststelling van AUB’s, in die zin dat dit artikel dermate onduidelijk en onnauwkeurig is dat het niet zonder willekeur kan worden toegepast.
62.
Verzoekers in eerste aanleg merken primair evenwel op dat het tweede middel niet ter zake dienend is. Aangezien het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut EDEO expliciet voorziet in de verplichting om AUB’s voor artikel 10 van die bijlage vast te stellen, is het argument dat artikel 10 voldoende duidelijk is, irrelevant.
1. Relevantie van het middel
63.
Ik ben gevoelig voor de argumenten van verzoekers in eerste aanleg wat betreft de vraag of het tweede middel ter zake dienend is, aangezien lezing van het bestreden arrest twijfels laat bestaan over de bron van de verplichting die volgens het Gerecht op EDEO rustte. Aanvankelijk heeft het Gerecht immers in de punten 30 en 31 van het bestreden arrest aangegeven dat artikel 1, derde alinea, van die bijlage uitdrukkelijk een verplichting tot vaststelling van AUB’s oplegt met betrekking tot de gehele bijlage X bij het Statuut, daaronder begrepen de bepalingen voor de toekenning van de TBL waarin artikel 10 van die bijlage voorziet.
64.
Vervolgens heeft het Gerecht in punt 32 van het bestreden arrest echter argumenten verstrekt voor de verplichting tot vaststelling van AUB’s met betrekking tot artikel 10 van bijlage X bij het Statuut. Deze verplichting wordt volgens het Gerecht verklaard door het feit dat deze bepaling het TABG een bijzonder ruime beoordelingsmarge geeft bij de bepaling van de belangrijkste levensomstandigheden in de derde landen. In dezelfde geest lijkt het Gerecht in punt 38 van het bestreden arrest van oordeel te zijn dat de vaststelling van AUB’s noodzakelijk is om te garanderen dat de criteria op grond waarvan de belangrijkste levensomstandigheden in de derde landen worden bepaald, abstract worden vastgesteld, los van elke procedure die de herziening van het bedrag van de TBL beoogt, teneinde te vermijden dat de keuze van die criteria wordt beïnvloed door een eventueel door de administratie gewild resultaat.
65.
In deze omstandigheden valt het niet uit te sluiten dat het Gerecht bij de kwalificatie van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut tevens, op zijn minst impliciet, het tweede in punt 60 van deze conclusie genoemde geval in overweging heeft genomen.
66.
Als mijn lezing van het bestreden arrest juist is en als de aard van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut een verplichting tot vaststelling van AUB’s tot gevolg heeft, is het tweede middel ter zake dienend en heeft het gegeven dat het eerste middel in hogere voorziening wel degelijk gegrond is, niet de vernietiging van het bestreden arrest tot gevolg. Ik ben derhalve van mening dat de analyse van de hogere voorziening niet kan eindigen met de beoordeling van het eerste middel en dat ook het tweede middel in de voorziening moet worden onderzocht.
2. Ten gronde
67.
Ik herinner eraan dat EDEO met zijn tweede middel in wezen aanvoert dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat artikel 10 van bijlage X bij het Statuut een bepaling is die leidt tot de verplichte vaststelling van AUB’s. Het Gerecht zou inzonderheid hebben geoordeeld dat deze bepaling dermate onduidelijk en onnauwkeurig is dat zij niet zonder willekeur kan worden toegepast. Wat de vaststelling betreft van de wijze waarop de TBL moet worden toegepast, voert EDEO aan dat artikel 10, lid 1, vierde alinea, van bijlage X bij het Statuut bepaalt dat het personeelscomité om advies moet worden gevraagd, hetgeen zou zijn gebeurd toen de besluiten van 17 december 2013 en van 3 december 2014 werden genomen. Daarmee zou als zodanig kunnen worden uitgesloten dat de criteria voor vaststelling van de hoogte van de TBL door de administratie worden opgelegd om een bepaald resultaat te bereiken. Uit de mate van gedetailleerdheid van artikel 10, waarin wordt bepaald welke parameters in aanmerking moeten worden genomen om de TBL vast te stellen en waarmee een jaarlijkse evaluatie van de TBL wordt ingesteld, blijkt volgens EDEO op zich dat de betrokken bepalingen geen speelruimte laten voor een willekeurige toepassing ervan.
68.
Verzoekers in eerste aanleg voeren aan dat dit middel – voor zover het al enig doel dient – ongegrond is, aangezien de vaststelling van AUB’s inhoudt dat het advies van het comité voor het Statuut het besluit van het TABG kan beïnvloeden.
69.
In dit verband bepaalt artikel 10, lid 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut dat „voor de vaststelling van de [TBL] onder meer de volgende parameters in aanmerking [worden] genomen”. De term „onder meer” wijst er weliswaar op dat de lijst genoemde parameters niet uitputtend is, maar deze bepaling moet worden gelezen in samenhang met artikel 10, lid 3, van bijlage X bij het Statuut, dat bepaalt dat het TABG „nadere bepalingen vast[stelt] met betrekking tot de toepassing van dit artikel”. Zoals EDEO opmerkt, wordt de vaststelling van de TBL bovendien jaarlijks geëvalueerd en eventueel herzien na advies van het personeelscomité. De wetgever heeft dus voorzien in meerdere maatregelen die het risico van willekeur bij de uitvoering van artikel 10, lid 1, derde en vierde alinea, van bijlage X bij het Statuut kunnen afdekken.
70.
In het licht van het voorgaande ben ik van mening dat het tweede middel gegrond is. Aldus volgt uit mijn analyse dat beide middelen van de door EDEO ingestelde hogere voorziening gegrond zijn.
71.
Bijgevolg moet het bestreden arrest worden vernietigd omdat het mank gaat door onjuiste rechtsopvattingen wegens een onjuiste uitlegging van artikel 1, derde alinea, en artikel 10 van bijlage X bij het Statuut, doordat het Gerecht heeft geoordeeld dat EDEO bij de uitvoering van laatstgenoemde bepaling en bij de vaststelling van een besluit tot herziening van het bedrag van de TBL die van toepassing is op in derde landen tewerkgestelde functionarissen, zoals het bestreden besluit, verplicht was AUB’s vast te stellen. In die omstandigheden moet de hogere voorziening gegrond worden verklaard en dient het eerste punt van het dictum van het bestreden arrest te worden vernietigd.
72.
Krachtens artikel 61 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie vernietigt het Hof de beslissing van het Gerecht in geval van gegrondheid van het verzoek om hogere voorziening. Het kan de zaak dan zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel haar voor afdoening terugverwijzen naar het Gerecht.
73.
Ik ben van mening dat de zaak niet in staat van wijzen is. In het bij het Gerecht ingestelde beroep hebben verzoekers in eerste aanleg immers drie middelen aangevoerd. Zoals het Gerecht in punt 44 van het bestreden arrest heeft verklaard, is dit arrest gewezen zonder dat het tweede en het derde aangevoerde middel zijn onderzocht. De zaak moet derhalve worden terugverwezen naar het Gerecht voor een uitspraak over die middelen.
VI. Conclusie
74.
Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat de door de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) aangevoerde middelen gegrond moeten worden verklaard en geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
„1)
Het eerste punt van het dictum van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 13 april 2018, Alba Aguilera e.a./EDEO (T‑119/17, EU:T:2018:183), waarmee het Gerecht het besluit van de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) van 19 april 2016 om de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden voor het in Ethiopië tewerkgesteld personeel van de Unie met ingang van 1 januari 2016 te verlagen van 30 % naar 25 % van het referentiebedrag, nietig heeft verklaard, alsmede het derde punt van het dictum van dat arrest, waarmee het Gerecht EDEO heeft verwezen in de kosten, worden vernietigd.
2)
De zaak wordt terugverwezen naar het Gerecht van de Europese Unie.
3)
De beslissing omtrent de kosten wordt aangehouden.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
2
)	T‑119/17, EU:T:2018:183; hierna: „bestreden arrest”.
(
3
)	Zie wat deze twee gevallen betreft arrest van 8 juli 1965, Willame/Commissie (110/63, EU:C:1965:71).
(
4
)	Arrest van 17 maart 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).
(
5
)	Arrest van 17 maart 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).
(
6
)	Arrest van 17 maart 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156). Volgens punt 35 van dat arrest is het feit dat het tot aanstelling bevoegd gezag „criteria voor de beoordeling van de gelijkwaardigheid van levensomstandigheden” had vastgesteld, niet relevant, aangezien die criteria niet waren vastgelegd in AUB’s.
(
7
)	Arrest van 17 maart 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156, punten 22 en 23).
(
8
)	Arrest van 25 september 2014 (F‑101/13, EU:F:2014:223).
(
9
)	Arrest van 25 september 2014 (F‑101/13, EU:F:2014:223, punten 24 en 25).
(
10
)	Arrest van 17 maart 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).
(
11
)	Arrest van 25 september 2014, Osorio e.a./EDEO (F‑101/13, EU:F:2014:223, punt 25).
(
12
)	Het gegeven dat artikel 3 van bijlage X bij het Statuut voorziet in de mogelijkheid de werkingssfeer van die bijlage uit te breiden, verklaart overigens ook waarom het TABG verplicht is AUB’s vast te stellen voordat het op grond van die bepaling een besluit neemt. De uitbreiding van de werkingssfeer van die bijlage tot ambtenaren die, ook al is dat tijdelijk, binnen de Unie worden tewerkgesteld, zou in strijd kunnen zijn met het doel van bijlage X bij het Statuut en met het beginsel van gelijke behandeling. Zie in die zin arrest van 29 mei 1997, De Rijk/Commissie (C‑153/96 P, EU:C:1997:268, punten 28 en 29).
(
13
)	Zie ter illustratie artikel 9, lid 1, derde alinea, en artikel 13 bis van bijlage VII bij het Statuut, alsmede artikel 11, lid 2, tweede alinea, van bijlage VIII bij het Statuut.
(
14
)	Zie artikel 27, tweede alinea, en artikel 45 bis, lid 5, van het Statuut, alsmede artikel 2, lid 3, van bijlage IX bij het Statuut.
(
15
)	Zie voetnoot 14.
(
16
)	Arrest van 17 maart 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156, punten 24 en 25).
(
17
)	Arrest van 17 maart 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156, punten 24 en 25).
(
18
)	Arrest van 25 oktober 2018 (T‑729/16, EU:T:2018:721, punten 160‑165).
(
19
)	Arrest van 17 maart 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).
(
20
)	Arrest van 25 oktober 2018 (T‑729/16, EU:T:2018:721, punten 166‑170).
(
21
)	Arrest van 17 maart 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).
(
22
)	Arrest van 25 oktober 2018 (T‑729/16, EU:T:2018:721).