ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
1er décembre 2005 (*)
«Fonds structurels – Dégagement de sommes – Conditions – Programme Manchester/Salford/Trafford 2 (‘MST 2’)»
Dans l’affaire C-46/03,
ayant pour objet un recours en annulation au titre de l’article 230 CE, introduit le 31 janvier 2003,
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, représenté par Mmes P. Ormond et R. Caudwell ainsi que M. K. Manji, en qualité d’agents, assistés de M. D. Lloyd-Jones, QC, et Mme S. Lee, barrister,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par M. L. Flynn, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
soutenue par:
Conseil de l’Union européenne, représenté par Mme M. Balta ainsi que MM. F. Florindo Gijón et J. Carbery, en qualité d’agents,
partie intervenante,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M. C. W. A. Timmermans (rapporteur), président de chambre, M. J. Makarczyk, Mme R. Silva de Lapuerta, MM. P. Kūris et G. Arestis, juges,
avocat général: Mme C. Stix-Hackl,
greffier: Mme M. Ferreira, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 28 avril 2005,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 9 juin 2005,
rend le présent
Arrêt
1       Par sa requête, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord demande à la Cour:
–       d’annuler:
a)      la décision de la Commission des Communautés européennes, contenue dans une lettre du 22 novembre 2002, de dégager la somme de 11 632 600 euros au titre de dépenses exposées dans le cadre du programme opérationnel Manchester/Salford/Trafford 2 (ci-après le «MST 2»);
b)      la décision ultérieure, rendue à une date que le Royaume-Uni ignore, en décembre 2002 ou en janvier 2003, de dégager cette somme;
c)      toutes les mesures prises en application de ces décisions, y compris l’acte de dégagement de cette somme;
d)      la décision de la Commission, contenue dans ladite lettre du 22 novembre 2002, portant ordre de recouvrer la somme de 9 272 767 euros au Fonds européen de développement régional (FEDER), déjà payée au Royaume-Uni au titre des dépenses exposées dans le cadre du MST 2, et
e)      toutes les mesures prises en application de cette décision;
–       de juger, en vertu de l’article 231 CE, que chacune desdites décisions et mesures est nulle et non avenue;
–       de juger, en vertu de l’article 241 CE, que, si l’interprétation que la Commission donne de l’article 52, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil, du 21 juin 1999, portant dispositions générales sur les Fonds structurels (JO L 161, p. 1), et/ou du point 10 de l’annexe de la décision C(92) 1358/8 de la Commission, du 6 juillet 1992, est correcte, ces dispositions ne sauraient s’appliquer à l’encontre du Royaume-Uni.
Le cadre juridique
2       L’article 21 du règlement (CEE) n° 4253/88 du Conseil, du 19 décembre 1988, portant dispositions d’application du règlement (CEE) n° 2052/88 en ce qui concerne la coordination entre les interventions des différents Fonds structurels, d’une part, et entre celles-ci et celles de la Banque européenne d’investissement et des autres instruments financiers existants, d’autre part (JO L 374, p. 1), intitulé «Paiements», dispose, à son paragraphe 4:
«Le paiement du solde de chaque engagement est effectué si:
–       l’autorité désignée, visée au paragraphe 1, soumet à la Commission une demande de paiement dans les six mois suivant la fin de l’année concernée ou l’achèvement matériel de l’action,
–       les rapports visés à l’article 25 paragraphe 4 sont soumis à la Commission,
–       l’État membre envoie à la Commission une attestation confirmant les informations fournies dans la demande de paiement et les rapports.»
3       L’article 52 du règlement n° 1260/1999, intitulé «Dispositions transitoires», prévoit:
«1.      Le présent règlement n’affecte pas la poursuite ni la modification, y compris la suppression totale ou partielle, d’une intervention approuvée par le Conseil ou par la Commission sur la base des règlements (CEE) n° 2052/88 et (CEE) n° 4253/88 et de toute autre législation applicable à cette intervention le 31 décembre 1999.
[…]
5.      Les parties des sommes engagées pour les opérations ou les programmes décidés par la Commission avant le 1er janvier 1994 et qui n’ont pas fait l’objet d’une demande de paiement définitif à la Commission au plus tard le 31 mars 2001 sont dégagées d’office par celle-ci au plus tard le 30 septembre 2001 et donnent lieu au remboursement des sommes indues, sans préjudice des opérations ou des programmes qui font l’objet de suspension pour raison judiciaire.
[…]»
Les faits à l’origine du litige et la procédure
4       Le 6 juillet 1992, la Commission a adopté la décision C(92) 1358/8 relative à l’aide communautaire du FEDER et du Fonds social européen en faveur d’un programme opérationnel intégré concernant Manchester, Salford et Trafford au titre du cadre communautaire d’appui pour les interventions structurelles communautaires relevant de l’objectif n° 2 dans la région du Nord-Ouest de l’Angleterre, au Royaume-uni. Cette décision couvrait la période du 1er janvier 1992 au 31 décembre 1993 et son article 3 fixait la contribution du FEDER à 56,51 millions d’écus.
5       Le point 10 de l’annexe de ladite décision prévoit:
«Le paiement du solde pour chaque engagement sera soumis aux conditions cumulatives suivantes:
–       soumission à la Commission, par l’autorité désignée, de la demande de paiement, dans les six mois suivant la fin de l’année concernée ou de l’achèvement en pratique de l’opération concernée; cette demande sera formulée sur base de dépenses effectivement exposées par les bénéficiaires finaux et pour lesquelles des documents justificatifs existent;
–       soumission à la Commission des rapports pertinents mentionnés à l’article 25, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 4253/88, sous une forme standard à convenir;
–       transmission par l’État membre à la Commission d’un certificat confirmant les renseignements contenus dans la demande de paiement et les rapports.»
6       Par la décision C(93) 3804 de la Commission, du 17 décembre 1993, modifiant les programmes opérationnels dans les régions relevant de l’objectif n° 2 au Royaume-Uni, afin de tenir compte des modifications demandées par cet État membre en ce qui concerne la répartition annuelle de l’aide structurelle communautaire, l’attribution de ressources antérieurement non affectées à des mesures prioritaires et le transfert de ressources entre certains programmes opérationnels, la contribution du FEDER en faveur du MST 2 est passée de 56,51 à 58,163 millions d’écus.
7       Par lettres des 11 juin 1999 et 31 juillet 2000, le Government Office for the North West (ci-après le «GONW») a présenté des projets de rapport final sur le MST 2.
8       Le 26 février 2001, le GONW a adressé à la Commission une lettre dans laquelle il indiquait notamment:
«Nous préparons actuellement les tableaux financiers finaux pour ces deux programmes. Ils vous seront adressés par courrier électronique par Paul [D.] après achèvement de MST 1 d’abord et de MST 2 ensuite. Avant ce courrier électronique, je joins à la présente des copies papier des documents originaux afin que vous ayez une série de documents complète avant le délai de dégagement du 31 mars 2001.»
9       Le 15 mars 2001, le GONW a adressé à la Commission une lettre dans laquelle il était indiqué:
«Suite à ma note du 26 février 2001, je joins des copies papier des documents originaux relatifs au MST 2. Les tableaux financiers définitifs pour MST 1 et 2 vous seront envoyés par courrier électronique par Paul [D.] quand Ian [J.] aura résolu les questions en suspens avec Manchester [City Council] avant le délai de dégagement du 31 mars 2001. Seront jointes à ces tableaux financiers des listes de projets approuvés, ventilés par demandeur et par priorité.
Le tableau d’utilisation et le tableau financier des sommes octroyées montrent le solde des montants dû au gouvernement du Royaume-Uni. Nous marquerons notre accord sur une demande formelle de retrait financier quand votre équipe financière aura pris position quant aux chiffres soumis.
Ces tableaux reflètent la situation telle qu’elle est montrée dans le rapport révisé soumis à [la Commission] le 31 juillet 2000.»
10     Un rapport sur le MST 2, intitulé «Final Report» (rapport final), était joint à ladite lettre.
11     Le 21 mars 2001, le GONW a envoyé à la Commission un courrier électronique rédigé de la manière suivante:
«Veuillez trouver ci-joint quatre tableaux que Paul [I.] m’a demandé de vous adresser, afin de vous permettre de clore les deux programmes.
[…]»
12     Plusieurs annexes contenant différents tableaux avec des informations financières relatives au MST 2 étaient jointes à ce courrier électronique. À l’annexe 4, relative aux projets approuvés par priorité, figurait un total de dépenses éligibles d’un montant de 111 735 335 GBP.
13     À la suite d’un échange de courriers entre la Commission et le GONW, quelques corrections ont, pendant l’été 2001, été apportées à ces tableaux financiers, sans que soit modifié ledit total des dépenses éligibles.
14     Par la suite, un important échange de courriers a eu lieu entre le GONW et la Commission, qui a insisté à cette occasion sur la transmission par les autorités du Royaume-Uni d’un certificat définitif de dépenses.
15     Par lettre du 6 février 2002, le GONW a soumis à la Commission un tel certificat. Celui-ci mentionnait un montant de dépenses éligibles s’élevant à 111 735 335 GBP.
16     Par lettre du 18 avril 2002, signée par le directeur général de la direction générale «Politique régionale», la Commission a informé les autorités du Royaume-Uni de son intention de dégager le solde du concours FEDER en faveur du MST 2, s’élevant à 11 632 600 euros. Elle a expliqué que le document présenté le 6 février 2002 n’avait pas été accepté comme demande de paiement, au motif qu’il n’avait pas été transmis avant la date limite du 31 mars 2001, prévue à l’article 52, paragraphe 5, du règlement n° 1260/1999. La Commission a accordé au Royaume-Uni un délai de deux mois pour faire valoir ses observations.
17     Par lettre du 12 juin 2002, les autorités du Royaume-Uni ont contesté la proposition de dégager le solde alloué au MST 2. Elles ont fait valoir notamment qu’un projet de rapport définitif avait été soumis en juillet 2000, que les tableaux financiers l’avaient été le 21 mars 2001, ainsi que tous les renseignements pertinents avant l’expiration du délai fixée au 31 mars 2001.
18     Par lettre du 22 novembre 2002, la Commission a contesté lesdits arguments et affirmé avoir donné instruction à l’unité compétente de dégager le solde restant de 11 632 600 euros.
19     Le Royaume-Uni a, le 31 janvier 2003, introduit le présent recours. La Commission demande à ce qu’il plaise à la Cour de rejeter celui-ci comme irrecevable en partie et comme non fondé pour le surplus ou, à titre subsidiaire, de le rejeter comme non fondé dans son intégralité.
20     Par ordonnance du président de la Cour du 25 mars 2003, le Conseil de l’Union européenne a été admis à intervenir au soutien des conclusions de la Commission.
Sur le recours
Sur l’objet du recours
21     En ce qui concerne les demandes d’annulation, formulées au premier tiret, sous d) et e), des conclusions du Royaume-Uni, la Commission, dans son mémoire en défense, indique avoir décidé de ne plus demander le recouvrement de la somme de 9 272 767 euros, cette décision ayant été communiquée au gouvernement du Royaume-Uni par lettre du 13 mars 2003.
22     Ledit gouvernement ne contestant pas avoir reçu cette décision, il y a lieu de considérer que le recours est devenu sans objet s’agissant desdites demandes d’annulation.
Sur la recevabilité
23     La Commission fait valoir que les demandes formulées au premier tiret, sous b) et c), des conclusions du Royaume-Uni sont irrecevables dès lors que celles-ci visent des mesures qui ne sont pas des décisions autonomes mais des conséquences inéluctables de la lettre du 22 novembre 2002, visée au premier tiret, sous a), des mêmes conclusions.
24     À cet égard, il convient de constater qu’il ressort de ladite lettre que la Commission a donné instruction à l’unité compétente de dégager le solde restant de 11 632 600 euros. Ainsi que l’a relevé Mme l’avocat général au point 46 de ses conclusions, cette lettre constitue dès lors une mesure produisant des effets juridiques vis-à-vis du Royaume-Uni.
25     Dans ces conditions, les mesures visées au premier tiret, sous b) et c), des conclusions de cet État membre constituent, tout au plus, respectivement un acte confirmatif et un acte de pure exécution par rapport à la décision déjà contenue dans la lettre du 22 novembre 2002. Elles ne sont, de ce fait, pas attaquables séparément.
26     Il s’ensuit que les demandes d’annulation des mesures visées au premier tiret, sous b) et c), des conclusions du Royaume-Uni sont irrecevables.
Sur le fond
27     Dans sa requête, le Royaume-Uni invoque quatre moyens à l’appui de son recours. Le premier de ces moyens est tiré d’une violation de l’article 52, paragraphe 5, du règlement n° 1260/1999. Par son deuxième moyen, le gouvernement du Royaume-Uni soulève une exception d’illégalité, tirée d’une prétendue illégalité de ladite disposition et/ou du point 10 de l’annexe de la décision C(92) 1358/8. Le troisième moyen est tiré d’une violation du principe de la protection de la confiance légitime ainsi que de l’article 10 CE et le quatrième est tiré d’un prétendu défaut de motivation. Par lettre du 23 mars 2005, le gouvernement du Royaume-Uni a annoncé renoncer à son deuxième moyen.
28     Par son premier moyen, le gouvernement du Royaume-Uni soutient que les documents qu’il a transmis à la Commission en février et en mars 2001 constituaient, ainsi qu’il résulte de leurs termes et de leur contexte, une demande de paiement définitif au sens de ladite disposition, ce qui a permis à la Commission de clore le MST 2. Selon lui, cette même disposition, interprétée à la lumière des principes de sécurité juridique, de proportionnalité, de bonne administration, de solidarité communautaire et de partenariat régional ainsi que de coopération entre les institutions communautaires et les États membres, au sens de l’article 10 CE, n’exige pas qu’une demande de paiement définitif soit obligatoirement faite en utilisant le formulaire type de certification des dépenses du FEDER. La Commission aurait donc commis une erreur de droit en concluant que l’absence de présentation, avant le 31 mars 2001, d’une demande de paiement définitif sous cette forme entraînait l’application de la sanction visée à l’article 52, paragraphe 5, du règlement n° 1260/1999.
29     La Commission répond que l’effet utile de ladite disposition présuppose qu’elle dispose avant le 31 mars 2001 de tous les documents nécessaires pour clôturer l’intervention et que ces documents revêtent la forme requise pour lui permettre de le faire. Selon elle, un état non certifié de dépenses, envoyé par courrier électronique sous la forme d’un fichier «Excel», ne saurait être considéré comme une demande de paiement définitif, non seulement parce qu’il n’a pas été présenté selon le formulaire type, mais aussi parce qu’une telle demande doit être signée et certifiée conformément à l’article 21, paragraphe 4, du règlement n° 4253/88 et au point 10 de l’annexe de la décision C(92) 1358/8.
30     À cet égard, il convient de relever que les demandes de paiement définitif, au sens de l’article 52, paragraphe 5, du règlement n° 1260/1999, adressées par les États membres, doivent au moins contenir les informations devant permettre à la Commission de procéder à la clôture définitive des projets concernés et au paiement des sommes réclamées (voir, en ce sens, arrêt du 5 octobre 1999, Pays-Bas/Commission, C-84/96, Rec. p. I-6547, point 57).
31     Il ressort des pièces du dossier que, dans le délai du 31 mars 2001, le Royaume-Uni a fait parvenir à la Commission plusieurs informations relatives au MST 2 par lettres des 26 février et 15 mars 2001, complétées par des annexes et par un courrier électronique du 21 mars 2001.
32     Il convient de noter que, ainsi qu’elle l’a précisé à l’audience, la Commission ne reproche pas au Royaume-Uni de lui avoir communiqué certaines informations par courrier électronique.
33     La Commission ne prétend pas non plus qu’il y aurait eu une incohérence dans les chiffres communiqués, qui l’aurait empêchée de clôturer le programme concerné, ou que les informations lui auraient été transmises par une autorité incompétente.
34     Toutefois, elle soutient que le rapport, qui, ainsi qu’il résulte des pièces soumises par le gouvernement du Royaume-Uni, était annexé à la lettre du 15 mars 2001, était un rapport provisoire.
35     À cet égard, il y a lieu de relever qu’il ne ressort pas du dossier que ledit rapport, intitulé «Final Report», aurait eu le statut d’un rapport provisoire. De même, la Commission ne précise pas sur quels points ce rapport aurait été incomplet.
36     Par ailleurs, s’agissant des corrections apportées aux informations pendant l’été 2001 et qualifiées de mineures par le Royaume-Uni, sans que ce dernier soit sérieusement contredit par la Commission, il convient de constater que, en tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier, et plus particulièrement de la lettre du 18 avril 2002, que lesdites corrections auraient pu jouer un rôle dans la décision, prise par la Commission, de procéder au dégagement.
37     En effet, la Commission considère que le Royaume-Uni n’a pas introduit, avant le 31 mars 2001, une demande de paiement définitif au sens de l’article 52, paragraphe 5, du règlement n° 1260/1999, au motif que cet État membre n’a pas soumis, avant cette date, une certification des données fournies.
38     Selon la Commission, une obligation de certifier, avant ledit délai prévu à l’article 52, paragraphe 5, du règlement n° 1260/1999, les données communiquées découle de l’article 21, paragraphe 4, troisième tiret, du règlement n° 4253/88 et du point 10, troisième tiret, de l’annexe de la décision C(92) 1358/8, qui prévoient que les États membres doivent envoyer à la Commission une attestation ou un certificat confirmant les informations fournies dans la demande de paiement et les rapports.
39     Cette thèse de la Commission ne saurait cependant être accueillie.
40     Certes, il est vrai que l’article 21, paragraphe 4, troisième tiret, du règlement n° 4253/88, qui, comme il ressort de l’article 52, paragraphe 1, du règlement n° 1260/1999, continue à régir les interventions telles que celles en cause en l’espèce, ainsi que le point 10, troisième tiret, de l’annexe de la décision C(92) 1358/8 imposent au Royaume-Uni un ensemble de formalités afin de pouvoir obtenir le paiement du solde de chaque engagement, parmi lesquelles celle d’envoyer à la Commission une attestation confirmant les informations fournies dans la demande de paiement et les rapports.
41     Toutefois, ni lesdites dispositions, ni le paragraphe 5 dudit article 52 ne permettent de conclure que l’attestation en question devait être envoyée avant le 31 mars 2001.
42     En ce qui concerne, d’abord, l’article 21, paragraphe 4, troisième tiret, du règlement n° 4253/88 et le point 10, troisième tiret, de l’annexe de la décision C(92) 1358/8, il suffit de constater que ceux-ci ne prévoient pas le délai du 31 mars 2001.
43     S’agissant, ensuite, de l’article 52, paragraphe 5, du règlement n° 1260/1999, il convient de relever que ladite disposition ne contient aucune indication selon laquelle l’ensemble des formalités prévues à l’article 21, paragraphe 4, du règlement n° 4253/88 et au point 10, troisième tiret, de l’annexe de la décision C(92) 1358/8, formalités auxquelles est subordonné le paiement du solde de chaque engagement, doivent nécessairement être remplies afin d’éviter que, en vertu de cette première disposition, le dégagement des sommes engagées n’intervienne.
44     Au demeurant, les termes «demande de paiement définitif», figurant à l’article 52, paragraphe 5, du règlement n° 1260/1999, correspondent davantage à ceux de «demande de paiement», qui figurent respectivement aux premier et troisième tirets de l’article 21, paragraphe 4, du règlement n° 4253/88 et du point 10 de l’annexe de la décision C(92) 1358/8. Or, il ressort clairement du libellé de ces deux dernières dispositions que l’attestation ou le certificat dont il est question au troisième tiret de celles-ci ne font pas partie de la demande de paiement proprement dite.
45     Dès lors, on ne saurait considérer que l’article 52, paragraphe 5, du règlement n° 1260/1999 impose à un État membre de remplir, avant une certaine date et sous peine de se voir opposer le dégagement d’office, une formalité, telle que celle de soumettre une certification des données fournies, si une telle obligation n’est pas clairement prévue par ladite disposition.
46     Il résulte de ce qui précède que la Commission a commis une erreur dans l’application de l’article 52, paragraphe 5, du règlement n° 1260/1999 en procédant au dégagement d’office, au motif que le Royaume-Uni ne lui a pas soumis, avant le 31 mars 2001, la certification des données fournies au sens de l’article 21, paragraphe 4, troisième tiret, du règlement n° 4253/88 et du point 10, troisième tiret, de l’annexe de la décision C(92) 1358/8.
47     Le premier moyen invoqué par le Royaume-Uni est donc fondé.
48     Pour ces motifs, et sans qu’il y ait lieu d’examiner les autres moyens soulevés par cet État membre, il convient de faire droit au recours de celui-ci.
Sur les dépens
49     Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Royaume-Uni ayant conclu à la condamnation de la Commission et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens. En application du paragraphe 4, premier alinéa, du même article, le Conseil, qui est intervenu au présent litige, supporte ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête:
1)      La décision de la Commission des Communautés européennes, contenue dans la lettre du 22 novembre 2002, tendant à dégager la somme de 11 632 600 euros au titre de dépenses exposées dans le cadre du programme opérationnel Manchester/Salford/Trafford 2 est annulée.
2)      La Commission des Communautés européennes est condamnée aux dépens.
3)      Le Conseil de l’Union européenne supporte ses propres dépens.
Signatures
* Langue de procédure: l’anglais.