61989CC0028_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. I denne sag har Forbundsrepublikken Tyskland nedlagt paastand om annullation af Kommissionens beslutning 88/630/EOEF (EFT L 353, s. 30) om afslutning af de af Forbundsrepublikken Tyskland fremlagte regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1986, der er finansieret gennem Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), i det omfang beslutningen indebaerer, at Kommissionen ikke har godkendt bestemte udgiftsbeloeb, som Forbundsrepublikken har anmeldt. Soegsmaalet vedroerer fire forskellige omraader:
- kontrol med denaturering af skummetmaelkspulver (ikke godkendte udgifter paa 61 377 605,77 DM)
- kontrol af smoerkvaliteten i proevelagringstiden (ikke godkendte udgifter paa 1 947 053 DM)
- overtagelsesfrister for interventionssmoer (ikke godkendte udgifter paa 1 789 856,23 DM)
- forudbetaling af eksportrestitutioner (ikke godkendte udgifter paa 190 429,76 DM).
Kontrol med denaturering af skummetmaelkspulver
2. Den foerste soegsmaalsgrund illustrerer en af de mere groteske konsekvenser af Faellesskabets overskudsproduktion af maelk, nemlig denaturering af skummetmaelkspulver ved hjaelp af stoffer som jernsulfat og kobbersulfat. Med henblik paa at nedbringe interventionslagrene af skummetmaelkspulver blev der ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 368/77 (EFT L 52, s. 19) indfoert bestemmelser om salg ved licitation af skummetmaelkspulver til svine- og fjerkraefoder. For at sikre, at skummetmaelkspulveret ikke i stedet kunne afsaettes paa det mere lukrative marked for kalvefoder, skulle de erhvervsdrivende, der ville afgive bud, forpligte sig til at denaturere skummetmaelkspulveret eller lade det denaturere, enten efter en af de formler, der blev fastsat i afsnit 1 i bilaget til forordningen - under overholdelse af forskrifterne i bilagets afsnit 3 - eller ved direkte tilsaetning af skummetmaelkspulveret til foder (jf. artikel 6, stk. 1). I afsnit 1 i bilaget til forordning nr. 368/77 - som aendret, saerlig ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2923/82 (EFT L 304, s. 64) - er de forskellige denatureringsformler fastsat. I bilagets afsnit 3, der indeholder generelle forskrifter for denaturering og tilsaetning, bestemmes foelgende i litra D:
"De produkter, der tilsaettes skummetmaelkspulveret efter formlerne i [afsnit] 1, skal vaere fordelt saaledes, at to proever paa 50 g hver, der udtages tilfaeldigt af et parti paa 25 kg, ved en kemisk bestemmelse skal give samme resultat inden for de fejlgraenser, som den anvendte analysemetode tillader ..."
3. I henhold til artikel 16, stk. 2, i forordning nr. 368/77 drager den paagaeldende medlemsstats kompetente myndighed omsorg for kontrollen med denatureringen eller den direkte tilsaetning, og med henblik herpaa skal myndigheden udfoere en bogfoeringskontrol og en kontrol paa stedet.
4. Tvisten mellem parterne drejer sig om, hvilken form for kontrol der skal foeres med, at denatureringsproduktet fordeles ensartet i skummetmaelkspulveret. Forud for den 21. september 1987 gennemfoerte man i Forbundsrepublikken Tyskland kontrolbesoeg under denatureringsprocessen samt en efterfoelgende smagsproevekontrol for at sikre, at denatureringen var sket homogent, men man udfoerte ikke kemiske analyser. Heroverfor har Kommissionen gjort gaeldende, at en kemisk analyse er noedvendig i henhold til bestemmelsen i afsnit 3, litra D, i bilaget til forordning nr. 368/77.
5. Forbundsrepublikken Tyskland har i det vaesentlige gjort gaeldende, at Kommissionen med urette har naegtet at godkende udgifterne, da forordning nr. 368/77 ikke indeholder nogen speciel bestemmelse, hvori der stilles krav om en kemisk analyse, og da forpligtelsen i henhold til artikel 6, stk. 1, til at overholde kravene i bilagets afsnit 3 under alle omstaendigheder paahviler den bydende og ikke medlemsstaten.
6. Disse argumenter har Domstolen imidlertid allerede tilbagevist i sin dom af 19. oktober 1989 (de forenede sager 258/87, 337/87 og 338/87, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 3359), hvori den i praemis 18 udtalte, at de tekniske forskrifter, der er angivet i bilagets afsnit 3, litra D, er en integrerende del af den ordning for kontrol med denatureringen, der er fastsat i forordning nr. 368/77, og at de naevnte forskrifter i sig selv forudsaetter, at der systematisk skal foretages en kemisk analyse.
7. Paa baggrund af denne afgoerelse har Domstolen i et skriftligt spoergsmaal anmodet Forbundsrepublikken Tyskland om at tage stilling til, om denne soegsmaalsgrund oenskes fastholdt. Forbundsrepublikken Tyskland har svaret bekraeftende under henvisning til bestemte andre argumenter, som ikke var blevet fremfoert, eller som der ikke var taget stilling til i de naevnte sager.
For det foerste goeres det fra tysk side gaeldende, at en kemisk analyse under hensyn til den saerlige denatureringsformel, der anvendes i Tyskland (formel IK), ikke er et egnet middel til at foere kontrol med, at det denaturerede produkt er homogent. Dette skyldes, at det kun indirekte vil fremgaa af den kemiske analyse, om rapsmelet - som er det afgoerende denatureringsmiddel efter formel IK - er blevet ensartet fordelt. Derimod er kombinationen af en kontrol under iblandingen og en smagskontrol tilstraekkelig med henblik herpaa.
For det andet finder Forbundsrepublikken det tvivlsomt, om en kemisk analyse er forenelig med Raadets direktiv 70/524/EOEF om tilsaetningsstoffer til foderstoffer (EFT 1970 III, s. 743), idet formaalet med en kemisk analyse er at efterproeve, at visse denatureringstoffer (dvs. jernsulfat og kobbersulfat) - der i henhold til direktivet under alle omstaendigheder ikke maa tilsaettes foderstoffer - er ensartet fordelt.
For det tredje har Forbundsrepublikken gjort gaeldende, at Kommissionen ikke har taget hensyn til, at der i Tyskland i tiden efter den 21. september 1987 rent faktisk er blevet udfoert kemiske analyser af opbevarede stikproever af skummetmaelkspulver, der var blevet denatureret i 1986. Da de gaeldende bestemmelser intet indeholder om, hvornaar og med hvilke mellemrum de kemiske analyser skal udfoeres, og da analyserne viste, at denatureringsprodukterne var ensartet fordelt, er det efter Forbundsrepublikkens opfattelse i strid med proportionalitetsprincippet at kraeve, at hele det ikke godkendte beloeb skal afholdes af medlemsstaten.
8. Efter min opfattelse maa denne yderligere argumentation ogsaa forkastes. Med hensyn til det foerste argument er det Domstolens faste praksis (jf. saerlig dommen i sag 819/79, Tyskland mod Kommissionen, Sml. 1981, s. 21, praemis 10), at i tilfaelde hvor faellesskabsbestemmelserne foreskriver saerlige kontrolforanstaltninger, som medlemsstaternes myndigheder skal traeffe, er det af hensyn til den ensartede anvendelse af faellesskabsretten noedvendigt, at medlemsstaterne overholder kontrolsystemet, saaledes at der ikke er behov for at tage stilling til, om et andet system end det foreskrevne kunne vaere mere effektivt. Selv hvis det var godtgjort (hvilket Kommissionen bestrider), at en kemisk analyse paa grund af den saerlige denatureringsformel, der anvendes i Tyskland, ikke er et fuldt effektivt middel til afgoerelse af, om denatureringsproduktet er ensartet fordelt, maa en saadan analyse dog under alle omstaendigheder vaere en brugbar yderligere kontrol af, at skummetmaelkspulveret er blevet denatureret efter de gaeldende regler.
9. Med hensyn til det andet argument er det - som Kommissionen ogsaa har paapeget - ganske vist korrekt, at jernsulfat og kobbersulfat i henhold til direktiv 70/524 ikke maa anvendes i form af monohydrat, men dette udelukker ikke, at der anvendes heptahydratiseret jernsulfat og pentahydratiseret kobbersulfat, som er de virksomme stoffer i nogle af de denatureringsformler (herunder formel IK), der er foreskrevet i afsnit 1 i bilaget til forordning nr. 368/77.
10. Hvad endelig angaar det sidste argument, Forbundsrepublikken Tyskland har fremfoert, er det rigtigt, at faellesskabsbestemmelserne intet indeholder om, hvornaar eller med hvilke mellemrum der skal udfoeres kemiske analyser. Jeg mener dog, at argumentet maa forkastes, da det under alle omstaendigheder er klart, at de analyser, de tyske myndigheder udfoerte - mere end ni maaneder efter denatureringen - af opbevarede stikproever af skummetmaelkspulver, der var fremstillet i 1986, ikke kan udgoere en saadan systematisk brug af kemiske analyser, som - jf. den naevnte dom i de forenede sager 258, 337 og 338/87, Italien mod Kommissionen - udgoer en integrerende del af kontrolsystemet i forbindelse med denaturering.
11. Efter min opfattelse vil der under de omstaendigheder, der foreligger i denne sag, ikke kunne stoettes ret paa proportionalitetsprincippet. Det er Domstolens faste praksis (jf. bl.a. dommen i sag 238/86, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. 1988, s. 1191, praemis 25-26), at Kommissionen i henhold til artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/70 om finansiering af den faelles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196) kun maa anerkende beloeb som paahvilende EUGFL, der er udbetalt i overensstemmelse med de gaeldende faellesskabsbestemmelser, saaledes at andre beloeb paahviler medlemsstaterne. I de tilfaelde, hvor faellesskabsreglerne kun tillader udbetaling af stoette paa betingelse af, at visse bevis- eller kontrolforskrifter er overholdt, er en stoette, der er udbetalt, uden at betingelsen er opfyldt, ikke i overensstemmelse med faellesskabsretten, og den hermed forbundne udgift kan derfor ikke paalaegges EUGFL, heller ikke selv om det maatte blive fastslaaet, at der materielt set ikke er forekommet uregelmaessigheder. Desuden fremgaar det af tredje og fjerde betragtning til forordning nr. 368/77, at en noeje overholdelse af kravet om, at skummetmaelkspulveret ikke "anvendes til dets oprindelige bestemmelse", er et af hovedformaalene med forordningen.
12. Jeg vil derfor foreslaa, at sagsoegeren ikke gives medhold i sin foerste soegsmaalsgrund.
Kontrol af smoerkvaliteten i proevelagringstiden
13. Gennemfoerelsesbestemmelserne for interventioner paa markedet for smoer og floede er fastsat ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 685/69 (EFT 1969 I, s. 182), som aendret bl.a. ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1829/80 (EFT L 178, s. 22) og Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1836/86 (EFT L 158, s. 57). I henhold til artikel 2 og 3 i forordning nr. 685/69 skal interventionsorganerne kun opkoebe smoer, der opfylder en raekke betingelser, hverunder betingelser vedroerende smoerrets holdbarhed. Med henblik herpaa bestemmes det i forordningens artikel 6, stk. 1, (som aendret ved forordning nr. 1836/86) at smoerret forud for det endelige opkoeb skal lagres paa proeve i en periode paa to maaneder begyndende med den dag, hvor smoerret indgaar paa det af interventionsorganet udpegede koelelager. I henhold til forordningens artikel 6, stk. 2, (som aendret ved forordning nr. 1829/80) skal saelgeren i forbindelse med sit tilbud forpligte sig til "saafremt det i proevelagringstiden viser sig, at der konstateres en stoerre kvalitetsforringelse end den, der normalt indtraeder ved lagring af smoer, som opfylder de i artikel 2 naevnte krav" at tage varen tilbage, at tilbagebetale den opkoebspris, der allerede maatte vaere udbetalt, og at betale oplagringsomkostningerne fra dagen for overtagelsen til udlagringsdatoen.
14. Den nu foreliggende sag drejer sig om, hvornaar den kontrol, der skal foretages for at fastslaa, om der er sket en unormal kvalitetsforringelse, skal finde sted. Det samme spoergsmaal forelaa i sag C-22/89, Nederlandene mod Kommissionen. De tyske myndigheder har fulgt den praksis i almindelighed at analysere smoerret i tiden mellem den 50. og den 60. dag efter indlagringen paa koelehus. Efter Kommissionens opfattelse boer holdbarhedskontrollen ikke udfoeres forud for den 60. dag efter indlagringen.
15. Til stoette for, at udgifterne burde vaere godkendt, har Forbundsrepublikken Tyskland anfoert, at der i forordning nr. 685/69 ikke findes nogen praecis regel om, hvornaar kontrollen af smoerrets holdbarhed skal finde sted, og at det med de analysemetoder, interventionsorganet anvender, rent faktisk er muligt efter kun to ugers oplagring at fastslaa med sikkerhed, om smoerkvaliteten vil blive forringet i unormalt omfang i proevelagringstiden. Forbundsrepublikken har endvidere anfoert, at Kommissionens restriktive opfattelse ville medfoere betydelige praktiske vanskeligheder, idet det under en administrativ synsvinkel ville vaere meget vanskeligt at tilrettelaegge kontrollen saaledes, at den i hvert enkelt tilfaelde finder sted noejagtigt paa den 60. oplagringsdag, samtidig med at de erhvervsdrivende ville kunne anfaegte resultaterne af en kontrol, der blev udfoert efter den 60. dag. Forbundsrepublikken har endelig anfoert, at Kommissionen ikke har givet en fyldestgoerende begrundelse for ikke at godkende beloeb svarende til 0,25% af de paagaeldende udgifter.
16. Efter min opfattelse maa denne argumentation forkastes. Som jeg allerede har anfoert i mit forslag til afgoerelse i sag C-22/89, som jeg fremsatte den 7. november 1990, taler ordlyden af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 685/69, hvori der tales om proevelagringstid paa to maaneder, i sig selv for, at efterproevelsen af kvalitetsforringelsen ikke maa finde sted forud for den 60. dag. For denne strenge fortolkning taler ogsaa formaalet med proevelagringstiden paa to maaneder og kvalitetskontrollen, nemlig at sikre, at smoerret er af holdbar kvalitet, foer det endeligt overtages til interventionsoplagring.
17. At en kontrol paa et tidligere tidspunkt kunne give en tilsvarende sikkerhed, er efter mit skoen ikke relevant. Som allerede naevnt i forbindelse med den foerste soegsmaalsgrund er det Domstolens faste praksis, jf. specielt dommen i den allerede naevnte sag 819/79, Tyskland mod Kommissionen, at i tilfaelde hvor faellesskabsbestemmelserne foreskriver saerlige kontrolforanstaltninger, er det af hensyn til den ensartede anvendelse af faellesskabsretten noedvendigt, at medlemsstaterne overholder kontrolsystemet, saaledes at der ikke er behov for at tage stilling til, om et andet system end det foreskrevne kunne vaere mere effektivt. Det samme maa gaelde, naar det blot haevdes, at et andet kontrolsystem er lige saa effektivt som det, der er foreskrevet.
18. De praktiske vanskeligheder, som denne strenge fortolkning giver anledning til, kan efter min opfattelse imoedegaas ved at udfoere kontrollen saa hurtigt som muligt efter proevelagringstidens udloeb. Det forekommer usandsynligt, at saelgeren - naar kontrollen udfoeres senest inden for nogle faa dage fra proevelagringstidens udloeb - skulle vaere i stand til med held at goere gaeldende, at en unormal kvalitetsforringelse, som har vist sig ved kontrollen, ikke har fundet sted i proevelagringstiden.
19. For saa vidt angaar det sidste argument, der er fremfoert, er der med hensyn til begrundelseskravet for beslutninger, der indebaerer, at udgifter ikke godkendes, fast praksis for, at der er adgang til at henvise til den begrundelse for ikke at godkende udgifterne, som er givet i Kommissionens sammenfattende rapport om afslutningen af EUGFL-regnskaberne for det paagaeldende aar, idet denne rapport fremsendes til medlemsstaterne (jf. f.eks. sag 238/86, Nederlandene mod Kommissionen, praemisserne 15-16). Af den sammenfattende rapport for 1986 (dok. VI/160/88, s. 54-55) fremgaar det, at fem medlemsstater, herunder Tyskland, ikke fik godkendt 0,25% af de afholdte udgifter i forbindelse med smoer, der var blevet underkastet kontrol forud for den 60. dag, og at Kommissionen naaede frem til denne procentdel paa grundlag af to faktorer. For det foerste var kvalitetskontrollen af produktionen stort set i orden, og for det andet viste den kontrol af holdbarheden, der blev gennemfoert i de medlemsstater, der overholdt reglerne, at kun en mindre del af de samlede maengder ikke opfyldte kravene. Kommissionen har i sit svarskrift i den foreliggende sag anfoert, at den naevnte procentdel i gennemsnit udgjorde 0,25% af de kontrollerede smoermaengder.
20. Det er klart, at Kommissionen ikke efterfoelgende havde mulighed for at fastslaa, hvor stor en del af de smoermaengder, som faktisk var blevet underkastet kontrol forud for den 60. dag, der ville vaere blevet accepteret, hvis den korrekte fremgangsmaade var blevet fulgt. Det var derfor ikke urimeligt, at den lagde til grund, at den maengde, der ville vaere blevet afvist, hvis den korrekte fremgangsmaade var blevet fulgt, ville have svaret til gennemsnittet i Faellesskabet. Alternativet ville nemlig have vaeret overhovedet ikke at godkende de paagaeldende udgifter, og paa denne baggrund maa det resultat, Kommissionen naaede frem til, endog betragtes som generoest over for de medlemsstater, der var tale om. Jeg finder derfor, at den begrundelse, Kommissionen har givet for at anvende procentsatsen, maa betragtes som fyldestgoerende.
21. Paa denne baggrund vil jeg foreslaa, at ogsaa Forbundsrepublikken Tysklands anden soegsmaalsgrund forkastes.
Overtagelsesfrister for interventionssmoer
22. Den tredje soegsmaalsgrund drejer sig, ligesom den anden, om oplagring af interventionssmoer. Gennemfoerelsesbestemmelserne for interventioner paa markedet for smoer og floede er fastsat i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 685/69 (EFT 1969 I, s. 182).
23. Forud for 1986, var tidspunktet for interventionsorganets overtagelse af smoerret, dvs. den dag, paa hvilken myndigheden paatager sig oplagringsomkostningerne, forsikring osv., i princippet sammenfaldende med den dag, paa hvilken smoerret indgik paa det af interventionsorganet udpegede koelelager. I februar 1986 - i tilknytning til, at Kommissionen fremsatte forslag om at nedsaette interventionsprisen for smoer for mejeriaaret 1986/1987 - indfoerte Kommissionen overtagelsesfrister for at imoedegaa omfattende salg til intervention i spekulationsoejemed. Overtagelsesfristerne medfoerte, at saelgerne skulle baere interventionsomkostningerne i varierende tidsrum regnet fra indlagringen. I oversigtsform var retstilstanden i 1986 som foelger:
- foer den 28. februar 1986: ingen overtagelsesfrist
- fra den 28. februar til den 11. maj 1986: overtagelsesfrist paa 60 dage (Kommissionens forordning (EOEF) nr. 521/86 (EFT L 51, s. 65), jf. Raadets forordning (EOEF) nr. 1226/86 (EFT L 109, s. 19))
- fra den 12. maj til den 12. juni 1986: ingen overtagelsesfrist
- fra den 13. juni til den 11. september 1986: overtagelsesfrist paa 60 dage (Kommissionens forordning nr. 1836/86, jf. ovenfor)
- fra den 12. september til den 31. december 1986: overtagelsesfrist paa 120 dage (Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2814/86 (EFT L 260, s. 14) og Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3293/86 (EFT L 304, s. 24)).
24. Kommissionen har gjort gaeldende, at det tyske interventionsorgan, Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung (BALM), gav saelgerne mulighed for selv at indrette dateringen af deres salgs- og leveringstilbud til intervention paa en saadan maade, at de undgik, at overtagelsesfristerne skulle gaelde, og specielt saaledes at de kunne benytte sig af den omstaendighed, at der ikke fandtes en overtagelsesfrist i tiden fra den 12. maj til den 12. juni 1986. Kommissionen har anfoert, at BALM gav saelgerne tilladelse til at traekke salgstilbud, som var fremsat i tiden indtil den 11. maj 1986, da en overtagelsesfrist paa 60 dage var gaeldende, tilbage, og til at genfremsaette tilbuddene efter den 11. maj. Endvidere haevder Kommissionen, at BALM i tiden fra den 12. maj til den 12. juni 1986 gav saelgerne adgang til at afgive tilbud paa hele naeste maaneds smoerproduktion i stedet for naeste uges produktion, saaledes som det indtil da havde vaeret praksis. Som foelge heraf kunne saelgerne unddrage en stor del af deres fremtidige produktion fra virkningerne af overtagelsesfristen. Resultatet af disse transaktioner var, at kun 1 328,85 tons af hele den smoermaengde paa 26 454,475 tons, som blev oplagret i maj 1986, og 1 067,64 tons af den maengde paa 19 159,515 tons, der blev oplagret i juni 1986, faldt ind under en overtagelsesfrist paa 60 dage (jf. den sammenfattende rapport, s. 62).
25. Forbundsrepublikken Tyskland har ikke bestridt denne gengivelse af de faktiske omstaendigheder, men den har bestridt Kommissionens beslutning, i det vaesentlige af fire grunde. For det foerste betragtes et salgstilbud i henhold til tysk ret - og generelt i henhold til retsreglerne i EF-medlemsstaterne - ikke som bindende. BALM havde saaledes intet retligt grundlag for at naegte at give saelgerne adgang til at traekke tilbud tilbage og at genfremsaette tilbud. For det andet var det af praktiske grunde ikke muligt at aendre den indfoerte fremgangsmaade med kort varsel. For det tredje havde Kommissionen i en skrivelse af 24. maj 1982 til den tyske landbrugsminister (skrivelsen er fremlagt som bilag til staevningen) udtrykkeligt godkendt, at der blev afgivet tilbud paa salg af endnu ikke fremstillet smoer, og Kommissionen havde ikke senere taget skridt til at tilbagekalde godkendelsen. I skrivelsen bekraeftedes det endvidere, at tilbud kunne anses for ikke at vaere bindende, idet det hed, at saelgerne maatte have ret til at traekke deres tilbud tilbage, hvis der opstod mulighed for salg paa det aabne marked. Endelig har Forbundsrepublikken mere generelt argumenteret for, at det maatte vaere Kommissionen, der skulle tage de noedvendige skridt, hvis faellesskabsbestemmelserne ikke indeholdt en fuldstaendig regulering, og dette kunne udnyttes af saelgerne.
26. Sammenfattende har Kommissionen indtaget det standpunkt, at der med indfoerelsen af overtagelsesfristerne i februar 1986 saavel oekonomisk som retligt var opstaaet en ny situation, som kraevede, at de tyske myndigheder af egen drift aendrede praksis, saaledes at de betragtede tilbud som bindende og ikke accepterede tilbud paa smoer, der endnu ikke var fremstillet.
27. Efter min opfattelse maa den tyske regerings argumentation forkastes. Med hensyn til det foerste argument forholder det sig, som Kommissionen har paapeget, saaledes, at Faellesskabets interventionssystem indebaerer specielle regler, som kan adskille sig fra normale kontraktsprincipper. At systemet er specielt, illustreres af, at et interventionsorgan, som modtager et salgstilbud, ikke frit kan afgoere, om det vil acceptere eller forkaste et tilbud, saaledes som det i princippet kunne goere det i en saedvanlig kontraktsituation. Tvaertimod har det, naar interventionsbetingelserne er opfyldt, pligt til at acceptere et tilbud om salg til intervention (jf. f.eks. dommen i sag 49/71, Hagen, Sml. 1972, s. 5, praemis 10). Naar interventionsorganets kontraktsfrihed kan begraenses paa denne maade i henhold til faellesskabsreglerne, vil efter min opfattelse ogsaa tilbudsgiverens frihed til at traekke sit tilbud tilbage, i tiden indtil det accepteres, ogsaa kunne begraenses, naar dette er noedvendigt for, at faellesskabsbestemmelserne gennemfoeres efter deres formaal.
28. Det er efter min opfattelse klart, at en saadan begraensning var noedvendig under de omstaendigheder, der foerte til indfoerelsen af overtagelsesfristerne, idet ordningen i modsat fald let kunne omgaas, blot ved at traekke tilbuddet tilbage og derefter genfremsaette det paa et mere belejliget tidspunkt.
29. Med hensyn til det andet argument, Forbundsrepublikken Tyskland har fremfoert, er jeg ikke overbevist om, at det var umuligt at reagere hurtigt paa den nye situation. Overtagelsesfristen paa 60 dage i henhold til forordning nr. 521/86 ophoerte med at gaelde ved udloebet af mejeriaaret 1985/1986, dvs. den 12. maj 1986, og det burde da straks have vaeret klart for interventionsorganet (som det aabenbart var for saelgerne), at der var opstaaet et "smuthul" i bestemmelserne, som kunne udnyttes, hvis der ikke blev ivaerksat modforholdsregler. Det var end ikke noedvendigt at indfoere et kompliceret nyt saet procedurer. Det var tilstraekkeligt at give enhver saelger, der den 12. maj 1986 eller senere oenskede at traekke sit tilbud tilbage, meddelelse om, at tilbuddet skulle betragtes som bindende, eller at det, hvis det blev trukket tilbage, ikke paa ny kunne fremsaettes senere.
30. Jeg mener ogsaa, at de tyske myndigheder, da overtagelsesfristerne blev indfoert, skulle vaere gaaet bort fra, eller i hvert fald have suspenderet, deres praksis for at acceptere tilbud paa smoer, der endnu ikke var fremstillet. I maj-juni 1986, da saelgerne begyndte at fremsaette tilbud paa en hel maaneds, i stedet for en uges fremtidig produktion, maa det have staaet interventionsorganet klart, at formaalet hermed var at omgaa overtagelsesfristen. Som Kommissionen har anfoert, blev den tilladelse, der i 1982 blev givet (tilsyneladende kun til Tyskland) til at opkoebe smoer, som endnu ikke var fremstillet, givet i en helt anden situation, hvor denne praksis ikke medfoerte foroegede byrder for EUGFL og ikke var i konflikt med bestemmelserne om interventionsordningen.
31. Efter min opfattelse boer Domstolen ogsaa forkaste Forbundsrepublikken Tysklands sidste argument - som er, at det maatte paahvile Kommissionen, som havde tilladt en lakune i EF-reguleringen, at tage skridt til at hindre omgaaelse af ordningen.
32. Ifoelge Domstolens faste praksis paahviler det i henhold til Traktatens artikel 5 medlemsstaterne paa deres omraader at sikre gennemfoerelsen af faellesskabsbestemmelserne, isaer inden for rammerne af den faelles landbrugspolitik (jf. dommen i de forenede sager 205-215/82, Deutsche Milchkontor, Sml. 1983, s. 2633, praemis 17). Endvidere bestemmes det i artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70, at medlemsstaterne skal traeffe de noedvendige foranstaltninger til at forhindre og forfoelge uregelmaessigheder, der har betydning for EUGFL' s virksomhed. Formaalet med det nye system med overtagelsesfrister, nemlig at forhindre salg i spekulationshensigt, blev overordentlig klart fremhaevet, specielt i betragtningerne til forordning nr. 521/86. Under disse omstaendigheder maatte det paahvile medlemsstaterne af egen drift at foretage de tilpasninger af deres administrative bestemmelser eller praksis, der var noedvendige for, at ordningen blev gennemfoert efter sit formaal.
33. Jeg vil derfor foreslaa, at Forbundsrepublikken Tysklands tredje soegsmaalsgrund forkastes.
Forudbetaling af eksportrestitutioner
34. I artikel 5, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 565/80 om forudbetaling af eksportrestitutioner for landbrugsprodukter (EFT L 62, s. 6) bestemmes det, at et beloeb svarende til eksportrestitutionen udbetales paa den beroerte parts anmodning, saa snart produkterne eller varerne er anbragt paa toldoplag eller i frizone med henblik paa udfoersel inden for en bestemt frist. I henhold til samme forordnings artikel 6, stk. 1, er det en betingelse for forudbetaling, at der stilles sikkerhed for tilbagebetalingen af et beloeb lig med det udbetalte beloeb forhoejet med et tillaegsbeloeb. Ifoelge artikel 6, stk. 2, fortabes sikkerheden helt eller delvis, bl.a. saafremt det viser sig, at der ikke foreligger ret til eksportrestitutionen, eller hvis der er ret til et mindre beloeb.
35. Gennemfoerelsesbestemmelserne for de ordninger, der er indfoert ved forordning nr. 565/80, er fastsat ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 798/80 (EFT L 87, s. 47). I denne forordnings artikel 2, stk. 1, bestemmes det, at adgangen til forudbetalingsordningerne er betinget af, at der til toldvaesenet indgives en betalingsangivelse, hvori eksportoeren tilkendegiver, at han vil anbringe produkterne eller varerne under toldkontrol, at han vil eksportere dem samt opfylde betingelserne for udbetaling af restitution. I artikel 3, stk. 1, bestemmes det, at produkterne eller varerne anbringes under toldkontrol, naar betalingsangivelsen antages. Ifoelge artikel 4, stk. 2, skal resultatet af gennemgangen af betalingsangivelsen og undersoegelsen af selve produkterne eller varerne anvendes ved fastsaettelsen af restitutionen. I samme forordning er der fastsat bestemmelser for sikkerhedsstillelsen. I henhold til artikel 7, stk. 1, kraeves det saaledes, at der foer betalingsangivelsen antages stilles en sikkerhed, som er lig med det beloeb, som skal forudbetales, plus eventuelle positive udligningsbeloeb samt et tillaegsbeloeb paa en bestemt procentdel. I henhold til artikel 10, stk. 1, litra b), frigives den stillede sikkerhed fuldt ud, saafremt der fremlaegges bevis for, at der for de paagaeldende produkter bestaar ret til en restitution, som er lig med eller hoejere end det forudbetalte beloeb.
36. I 1984 indgav et tysk selskab, hvis navn ikke er oplyst, en betalingsangivelse til de tyske toldmyndigheder. Af angivelsen fremgik det, at selskabet havde til hensigt at udfoere 783 531,2 kg hvedestivelse, og selskabet anmodede om, at varepartiet blev anbragt under toldkontrol, og at eksportrestitutionen blev forudbetalt. Toldmyndighederne udfoerte (af grunde, som ikke er oplyst) ingen undersoegelse af varen, men godkendte en forudbetaling paa 59 985,28 DM til selskabet. Samtidig afskrev toldmyndighederne som sikkerhed 190 427,76 DM paa en generel sikkerhedsstillelse fra selskabet, dvs. et beloeb svarende til forudbetalingen plus et tillaegsbeloeb paa 130 442,48 DM, jf. artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 798/80. I den foelgende tid blev toldmyndighederne klar over, at kun 167 766 kg af det samlede parti, selskabet havde anmeldt, rent faktisk var fremstillet, men dog ikke var emballeret til eksport, og at den resterende del af partiet end ikke var fremstillet. Toldmyndighederne traf derfor beslutning om at kraeve det forudbetalte beloeb tilbagebetalt og om, at sikkerheden paa 130 442,48 DM erklaeredes fortabt. Selskabet indgav administrativ klage over afgoerelsen og opnaaede, at fuldbyrdelsen af toldvaesenets beslutning blev udsat. Sagen blev foerst endeligt afgjort i oktober 1988, da selskabet tilbagebetalte den forudbetalte eksportrestitution med rente, og toldmyndighederne frigav sikkerheden.
37. Kommissionen indtog det standpunkt, at den for tidligt indgivne betalingsangivelse sandsynligvis var blevet fremsat i spekulationshensigt, og at det forudbetalte beloeb straks burde have vaeret tilbagesoegt og sikkerheden erklaeret endeligt fortabt. Kommissionen naegtede derfor at godkende de to udgiftsbeloeb, dog saaledes at beslutningen herom for sikkerhedsstillelsens vedkommende kun skulle gaelde foreloebigt, indtil Forbundsregeringen havde fremlagt naermere oplysninger.
38. Forbundsrepublikken Tyskland har rejst indsigelse mod beslutningen om ikke at godkende beloebene. For det foerste har den henvist til artikel 8, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 om finansiering af den faelles landbrugspolitik, hvorefter en beslutning om at tilbagesoege beloeb, der er udbetalt med urette paa grund af uregelmaessigheder eller forsoemmelser, skal traeffes i overensstemmelse med medlemsstaternes lovgivninger eller administrative bestemmelser. Den forsinkede tilbagesoegning af det forudbetalte beloeb skyldtes ikke forsoemmelighed, men var en foelge af den administrative klagesag og den omstaendighed, at toldmyndighederne havde en stor "restance" af lignende sager. Under disse omstaendigheder burde Kommissionen efter Forbundsrepublikkens opfattelse have afventet udfaldet af den administrative klagesag, og den var saaledes ikke berettiget til at naegte at godkende forudbetalingsbeloebet i forbindelse med regnskabsafslutningen for 1986.
39. Med hensyn til sikkerhedsstillelsen har Forbundsrepublikken anfoert, at det ikke fremgik af faellesskabsbestemmelserne, hvordan man skulle forholde sig, naar der blev indgivet en betalingsangivelse for varer, som (for stoerstedelens vedkommende) ikke eksisterede. Derfor maatte national ret finde anvendelse, og i henhold til tysk toldret medfoerte det forhold, at varerne ikke eksisterede paa det relevante tidspunkt, at betalingsangivelsen var ugyldig, saaledes at der ikke var noget retligt grundlag for at erklaere sikkerheden fortabt. Hvis man havde lagt til grund, at betalingsangivelsen, selv om den var ukorrekt, dog var gyldigt indgivet, ville det have betydet, at man accepterede, at ikke-eksisterende varer kan antages at vaere anbragt under toldoplagsordningen, men dette ville give anledning til praktiske og finansielle vanskeligheder for Faellesskabet. Forbundsrepublikken har endelig gjort gaeldende, at Kommissionen har undladt at anfoere en fyldestgoerende begrundelse for, at et beloeb svarende til sikkerhedsstillelsen ikke blev godkendt.
40. Efter min opfattelse maa denne argumentation forkastes. I artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 paalaegges der medlemsstaterne en forpligtelse til at traeffe "de noedvendige foranstaltninger" for at forhindre og forfoelge uregelmaessigheder og for at tilbagesoege beloeb, der er udbetalt med urette paa grund af uregelmaessigheder eller forsoemmelser. Som Domstolen har udtalt i sin dom af 11. oktober 1990 (jf. sag C-34/89, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3603, praemis 12), er artikel 8, stk. 1 og 2, i forordning nr. 729/70 for saa vidt angaar finansieringen af den faelles landbrugspolitik en praecisering af den generelle pligt, medlemsstaterne har i henhold til Traktatens artikel 5 til at udvise omhu, hvilket indebaerer, at medlemsstaterne skal traeffe foranstaltninger med henblik paa hurtigt at afhjaelpe uregelmaessigheder.
41. Det er efter min opfattelse klart, at de tyske myndigheder var alt for laenge om at tilbagesoege det forudbetalte beloeb. Beloebet var forfaldent til betaling, saa snart det i november 1984 viste sig, at selskabets betalingsangivelse var ukorrekt. Selskabet kunne naturligvis ikke forhindres i at goere brug af sin ret til at indgive administrativ klage, men naar foerst forholdet var blevet efterproevet under klagesagen, og der i marts 1986 var truffet afgoerelse om, at der ikke var grundlag for at ophaeve toldmyndighedernes afgoerelse, burde der straks vaere taget skridt til at tilbagesoege det forudbetalte beloeb. Domstolen har paa intet tidspunkt givet medlemsstaterne adgang til at paaberaabe sig manglende administrative muligheder eller administrative vanskeligheder som begrundelse for ikke at opfylde deres forpligtelser.
42. Med hensyn til sikkerhedsstillelsen kan jeg tilslutte mig, at en alvorlig tvivl om, hvorvidt det var lovligt at erklaere sikkerheden fortabt, kan undskylde en vis forsinkelse med at traeffe den endelige afgoerelse. Jeg mener derimod ikke, at den endelige afgoerelse, de tyske myndigheder naaede frem til, da de frigav sikkerheden, var korrekt. Det fremgaar klart af de paagaeldende faellesskabsbestemmelser, nemlig artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 565/80 og artikel 10, stk. 1, litra b), i forordning nr. 798/80, at sikkerheden fortabes fuldstaendigt, naar der som i dette tilfaelde ikke bestaar en ret til restitutionen. Der var derfor ingen adgang til at anvende national ret. Hertil kommer, som Kommissionen har anfoert, at formaalet med betalingsangivelsen og med kravet om sikkerhedsstillelse er at sikre, at eksportoeren opfylder sin forpligtelse til at udfoere varen. Hvis man anvendte en national retsregel, som medfoerer, at angivelsen betragtes som ugyldig i tilfaelde, hvor varerne endnu ikke er produceret, ville det indebaere, at sikkerheden mistede sin funktion, idet en eksportoer uden selv at loebe nogen risiko kunne fremsaette en falsk angivelse med hensyn til varernes eksistens og hans hensigt til at eksportere dem.
43. Med hensyn til begrundelsesspoergsmaalet fremgaar det af ottende betragtning til den omtvistede kommissionsbeslutning, at de ikke godkendte udgifter for Tysklands vedkommende omfattede et beloeb paa 130 442,48 DM vedroerende en sikkerhedsstillelse for en maengde hvedestivelse, og at sikkerhedsstillelsen "burde have vaeret krediteret EUGFL". Beslutningen indeholder saaledes rent faktisk en begrundelse for, at udgiften ikke blev godkendt, selv om den er meget kortfattet. Jeg mener dog, at begrundelsen maa antages at vaere tilstraekkelig under de foreliggende omstaendigheder. For det foerste kan fortabelsen af sikkerheden rettelig antages at ske automatisk under disse omstaendigheder. For det andet fremgaar det klart af den ottende betragtning til Kommissionens beslutning, at beslutningen om ikke at godkende et beloeb svarende til sikkerhedsstillelsen oprindelig kun var foreloebig, dvs. indtil der skete en yderligere afklaring af forholdene, og dette stoettes af udtalelserne paa side 23 i den sammenfattende rapport. For det tredje fremgaar det - for saa vidt som de tyske myndigheder stadig maatte have vaeret i tvivl om grundene til, at udgiften ikke blev godkendt - klart af sagens akter, at der fandt en brevveksling sted mellem Kommissionen og den tyske regering om spoergsmaalet, baade foer og efter vedtagelsen af beslutningen, og at det ogsaa blev behandlet i EUGFL-komitéen. Den tyske regering maa derfor have vaeret bekendt med grundene til, at man efter Kommissionens opfattelse ikke kunne lade EUGFL afholde beloebet. Under disse omstaendigheder maa indsigelsen om, at begrundelsen ikke var fyldestgoerende, ogsaa forkastes.
Konklusion
44. Sammenfattende foreslaar jeg, at Domstolen traeffer foelgende afgoerelse:
1) Sagsoegte frifindes.
2) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.
(*) Originalsprog: engelsk.