61985CC0327_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1 - O objecto dos recursos
1. Os recursos que iremos analisar são interpostos pelo Reino dos Países Baixos e visam obter a anulação de três decisões da Comissão relativas ao apuramento de contas do FEOGA. Trata-se, concretamente, das decisões 85/463/CEE e 85/464/CEE, de 28 de Agosto de 1985, relativas, respectivamente, aos exercícios financeiros de 1980 e 1981 (1) (processo 327/85) e da Decisão 86/443/CEE, de 1 de Julho de 1986, relativa ao exercício financeiro de 1982 (2) (processo 238/86).
2. Está em causa a recusa de financiamento, pela Comissão, de certas despesas ligadas com as ajudas ao leite desnatado transformado em alimentos compostos e ao leite em pó destinado à alimentação de vitelos.
3. As decisões impugnadas são similares, o recorrente é o mesmo e os fundamentos e argumentos das partes são idênticos, pelo que trataremos os dois recursos em conjunto.
2 - Resumo dos factos e do direito aplicável
4. 0 Regulamento n.° 1725/79 da Comissão, de 26 de Julho de 1979 (3) definiu as regras de concessão de ajudas ao leite desnatado transformado em alimentos compostos e ao leite em pó desnatado destinado à alimentação de vitelos. Para assegurar a sua observância, instituiu um sistema de controlos físicos e documentais, constituído, por um lado, pela inspecção, no local, das condições de produção das empresas, e, por outro lado, pelo exame complementar da sua contabilidade e dos documentos comerciais; estes controlos devem ser imprevistos e efectuados com uma determinada periodicidade mínima estipulada pelo regulamento.
5. Tal como prescreve o artigo 10.°, n.° 2, alínea c), os controlos físicos devem ser efectuados frequentemente, pelo menos uma vez todos os quatorze dias de fabrico; de acordo com a alínea d) do n.° 2 do mesmo artigo, o exame aprofundado da contabilidade e dos documentos comerciais tem lugar, em princípio, pelo menos todos os 12 meses, mas, se for efectuado pelo menos todos os três meses, o ritmo dos controlos físicos pode ser diminuído de um mínimo de quatorze para um mínimo de 28 dias de fabrico (alínea e) do n.° 2).
6. Os serviços da Comissão detectaram vários casos de desrespeito destes prazos.
7. No relatório de síntese de 22 de Outubro de 1984, assinalava-se que um controlo que devia ter sido feito até 11 de Outubro de 1981 só tivera lugar em 3 de Novembro de 1981; em conformidade, não foi reconhecido o financiamento para o período correspondente (12 de Outubro a 2 de Novembro), o que se traduziu numa correcção de despesas no valor de 3 060 405,36 HFL.
8. No aditamento 1 ao relatório de síntese, de 15 de Abril de 1985, os serviços efectuaram nova correcção, agora no montante de 66 167 616,62 HFL para 1980 e de 19 324 624,21 HFL para 1981, na sequência da verificação das seguintes violações de prazos, confirmadas pelas autoridades neerlandesas: em 1980, 45 casos de desrespeito do prazo de catorze dias e cinco do de 28 dias; em 1981, oito casos de violação do prazo de 28 dias.
9. No aditamento 3, de 24 de Maio de 1985, tendo em conta os resultados de controlos trimestrais efectuados a posteriori pelos Países Baixos em 1985, os quais não revelaram grandes anomalias, os serviços da Comissão sugeriram a possibilidade de assimilar a prática neerlandesa à aplicação do regime da alínea e) do n.° 2 do artigo 10.° (período mínimo de 28 dias). Hipótese que conduziria a correcções menos significativas: para 1980, redução de 6 482 249,09 HFL; para 1981, redução de 19 324 624,21 HFL.
10. Esta sugestão não foi, porém, adoptada pela Comissão, pelo que as decisões finais, ora impugnadas, se basearam nos valores constantes do aditamento 1, de 15 de Abril de 1985.
11. No relatório de síntese de 15 de Janeiro de 1986, relativo às contas de 1982, a Comisão referiu que o sistema de controlo neerlandês descrito no relatório de síntese para 1980/81 (períodos de 28 dias, com exames documentais trimestrais) fora aplicado a todas as empresas dos Países Baixos entre Fevereiro-Março de 1981 e 30 de Abril de 1984 e que, em relação a ele, mantinha a posição já adoptada no aditamento 1 ao relatório de síntese para 1980-1981.
12. Em consequência, a Comissão, pela Decisão 86/443/CEE, recusou imputar a cargo do FEOGA um montante de 27 214 850_O8 HFL, relativamente ao ano de 1982.
3 - Análise dos fundamentos dos recursos
A - Violação de formalidades essenciais por insuficiência de fundamentação.
13. Sustenta o Governo dos Países Baixos que as decisões não estão suficientemente fundamentadas, o que é contrário ao artigo 190.° do Tratado.
14. O Governo recorrente reconhece ter havido uma concertação entre os seus serviços e os da Comissão a propósito do apuramento das contas para os três anos em análise.
15. Entende, contudo, que, tendo em conta a existência de aditamentos posteriores ao relatório de síntese para 1980-1981 - e, em particular, a proposta constante do aditamento 3 - a Comissão deveria ter explicado por que razão optou por uma das alternativas dela constantes, sendo certo que existiam diferenças significativas entre elas. Por outro lado, quanto ao exercício de 1982, o Governo dos Países Baixos censura a remissão feita no respectivo relatório de síntese para o de 1980-1981; retomando a crítica que fizera a propósito deste, ataca a ausência de fundamentos próprios da decisão.
16. Sobre esta acusação, comecemos por dizer que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal, "a medida do dever de fundamentação, consagrado no artigo 190.° do Tratado, depende da natureza do acto em causa e do contexto no qual ele foi adoptado" (4).
17. Ora, no caso presente - e à semelhança do que acontece correntemente no quadro dos processos de apuramento das contas - o Governo recorrente foi estreitamente associado ao processo de elaboração da decisão impugnada, como o testemunham as várias cartas e demais documentos trocados a esse propósito entre as autoridades neerlandesas e os serviços da Comissão.
18. O relatório de síntese de 22 de Outubro de 1984 descreve, aliás, em termos breves, este processo de consultas.
19. Encontramos, de resto, nesse mesmo relatório e no aditamento 1 as considerações que explicam suficientemente os fundamentos da decisão tomada.
20. Em particular, o aditamento 1 contém uma fundamentação clara e detalhada para os valores a que nele se chegou, e não há dúvida de que foi com base nos dados dele constantes que foram tomadas as decisões relativas às contas de 1980 e 1981.
21. Da mesma forma, a remissão feita no relatório de síntese relativo a 1982 para o de 1980-1981 era de molde a permitir ao Governo dos Países Baixos conhecer cabalmente as razões pelas quais a Comissão considerava não ser de imputar ao FEOGA o montante em discussão relativamente a esse ano.
22. O Governo dos Países Baixos censura, todavia, à Comissão o facto de não ter indicado os motivos que a levaram a não acolher a sugestão feita pelos seus serviços no aditamento 3 ao relatório para 1980-1981, preferindo-lhe a solução decorrente do aditamento 1.
23. Não nos parece que o recorrente tenha razão.
24. A fundamentação exigida pelo artigo 190.° do Tratado refere-se à decisão efectivamente adoptada e seria, em princípio, notoriamente excessivo exigir da Comissão que explicasse as razões pelas quais não preferiu qualquer outra decisão diferente daquela que efectivamente adoptou.
25. Pelo contrário, afigura-se-nos que é ao recorrente que incumbe o ónus de demonstrar que outra deveria ter sido a solução adoptada.
26. Entendemos, pois, que deve ser rejeitado este primeiro fundamento do recurso.
B - Violação das disposições combinadas dos Regulamentos n.os 729/70 e 1725/79
27. a) O Reino dos Países Baixos sustenta que as decisões da Comissão se baseiam numa interpretação errada do artigo 10.°, n.° 2, alínea c) do Regulamento n.° 1725/79, pelo que o financiamento das ajudas em causa não deveria ser recusado ao abrigo do artigo 3.° do Regulamento n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (5). Segundo o Governo neerlandês holandês, a expressão "uma vez todos os catorze dias de fabrico" não significa, como pretende a Comissão, que não podem decorrer mais de catorze dias entre dois controlos, mas simplesmente que um controlo deverá ter lugar pelo menos uma vez no decurso de cada período de catorze dias de fabrico. Mutatis mutandis", seria também esse o alcance da expressão "um mínimo de 28 dias de fabrico", constante da alínea e) do n.° 2 do artigo 10.°.
28. A interpretação do recorrente permitiria, portanto, que, entre dois controlos sucessivos, decorresse um lapso de tempo superior a catorze dias; assim aconteceria, por exemplo, sempre que, numa dada empresa, o primeiro controlo fosse efectuado no início de um período inicial de catorze dias e o seguinte no fim do novo período de catorze dias.
29. Em apoio da sua posição, o Governo recorrente apresenta vários argumentos que se acham sintetizados no relatório para a audiência.
30. Não nos parece que tais argumentos sejam procedentes.
31. b) Do ponto de vista puramente literal, parece-nos ser razoável o entendimento da Comissão quando afirma que o texto do artigo 10.°, n.° 2, alínea c) do Regulamento n.° 1725/79 não significa "pelo menos uma vez em cada período de catorze dias de fabrico", mas sim, como nele se escreve, muito precisamente, "pelo menos todos os catorze dias de fabrico". Com efeito, nada, no texto da lei, permite dizer que esta pretendeu autonomizar períodos de catorze dias, dando azo a que o controlo tenha lugar em qualquer altura desse período; antes o que, literalmente, dele decorre é o estabelecimento do prazo máximo que pode ocorrer entre cada controlo.
32. Foi aliás esclarecido na audiência que, no processo de fabrico em causa, não existem ciclos técnicos de produção que pudessem estar na base da referência a um período de produção de catorze dias, como se se tratasse de uma unidade temporal autónoma, dotada de uma lógica própria no quadro da produção das empresas.
33. Um elemento de carácter sistemático reforça esta consideração. Com efeito, o segundo parágrafo da alínea c), do n.° 2 do artigo 10.° refere-se às empresas que não utilizam o leite desnatado de modo permanente; ficam assim para o primeiro parágrafo os controlos a aplicar às empresas que utilizam aquele leite de forma contínua, sem hiatos ou ciclos de produção destacados, o que não parece compaginar-se com a ideia de períodos autónomos de catorze dias e a mera exigência de um controlo por cada um deles.
34. É certo que tanto a cadência preconizada pelo recorrente como a defendida pela Comissão são compatíveis com a intervenção de controlos imprevistos. Mas já do ponto de vista da eficácia preventiva dos dois sistemas de contagem relativamente ao objectivo da dissuasão da fraude, o segundo é de preferir ao primeiro.
35. Na óptica dos Países Baixos, quanto maior for o intervalo de tempo decorrido sobre o controlo anterior, tanto maiores serão não só a probabilidade de novo controlo, como também o risco de, em caso de irregularidade, a empresa perder todo o benefício da ajuda até ao último controlo positivo anteriormente efectuado.
36. A Comissão alerta, em contrapartida, para que o risco de que as fraudes não sejam detectáveis aumenta também. Sendo assim, o efeito dissuasor varia inversamente ao lapso de tempo decorrido desde o último controlo, pelo que é preferível apostar na possibilidade de as fraudes serem detectadas, a incentivar a displicência ou a má fé dos operadores, fundada na previsão de controlos mais espaçados.
37. As preocupações de controlo das operações que podem dar origem a ajudas a financiar pelo FEOGA estão, aliás, bem presentes no preâmbulo do Regulamento n.° 1725/79.
38. Aí se dá conta da necessidade de "aumentar a eficácia das prescrições que têm em vista assegurar o destino específico do leite desnatado e do leite em pó desnatado"; nesse sentido se reconhece a conveniência de "tornar mais rigorosas certas exigências técnicas relativas à desnaturação e à utilização do leite desnatado em pó e de reforçar as medidas de controlo" (segundo considerando).
39. Da mesma forma, as preocupações de controlo que dominam o regulamento estão expressas praticamente em todos os outros considerandos.
40. Por todas estas razões, não vemos que seja de conferir especial relevo à particularidade da formulação utilizada na versão neerlandesa do regulamento: a expressão controlos "frequentes" é ali traduzida por "regelmatig", que a própria Comissão reconhece não ser a fórmula mais perfeita, uma vez que melhor corresponderia a controlos "regulares".
41. Diga-se, contudo, desde já, que - como é de jurisprudência constante do Tribunal (6) - as diferentes versões linguísticas de um texto comunitário devem ser interpretadas de maneira uniforme, em função dos objectivos e da economia geral do preceito.
42. Ora, não só a interpretação da Comissão é a que melhor respeita o teor literal da segunda frase da alínea c) do n.° 2 do artigo 20.° ("no mínimo uma vez todos os quatorze dias") e os objectivos que presidem à estruturação do sistema de controlos consagrado no Regulamento n.° 1725/79, como, além disso, não se vê que a versão neerlandesa, mesmo considerada isoladamente, aponte para um diferente entendimento. Pelo contrário, a tirar-se dela alguma ilação particular, parece-nos mesmo que esta iria no sentido da interpretação defendida pela Comissão.
43. Com efeito, o uso de um termo correspondente a "regulares" não pode opor-se à ideia de imprevisibilidade que resulta do vocábulo que lhe aparece associado ("controlos... frequentes e imprevistos") e que é pressuposta pela própria eficácia dos controlos. Nesse contexto, o uso de uma fórmula desse tipo não poderia significar outra coisa que não fosse: "controlos imprevistos efectuados com uma regularidade mínima de quatorze dias".
44. Nesta conformidade, também não é de reconhecer relevância ao argumento tirado pelo recorrente (no processo 238/86) da formulação usada no artigo catorze.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2409/86, da Comissão, de 30 de Julho de 1986, relativo à venda de manteiga de intervenção destinada à incorporação nos alimentos compostos para animais (7).
45. c) A segunda observação que o recorrente faz sobre a violação dos Regulamentos n.os 1725/79 e 729/70 incide sobre a atitude da Comissão ao longo do processo de apuramento das contas.
46. Alega o Governo dos Países Baixos que, desde o controlo efectuado em 15 de Novembro de 1982 e os relatórios do organismo de controlo neerlandês (AID - Serviço Geral de Inspecção) a Comissão conhecia o método de controlo usado nos Países Baixos; no entanto, teria guardado silêncio, não dando a conhecer em tempo útil o seu ponto de vista. Não o teria feito na carta de 4 de Julho de 1983 (relativa ao controlo de 15 de Novembro de 1982) nem na de 2 de Abril de 1985 (relativa ao controlo de 30 de Janeiro de 1984); apenas se teria manifestado em 1985 aquando da elaboração do aditamento 1. Com esta atitude, teria contrariado as propostas do Tribunal de Contas e as observações formuladas pelo Parlamento Europeu em 1985 no sentido de que a Comissão deveria encorajar os Estados-membros a corrigir rapidamente os erros constatados.
47. Este argumento suscita dois problemas: primeiro, uma questão de prova; depois, a questão da sua utilidade.
48. Com efeito, a Comissão afirma não ser verdade que os seus serviços não hajam reagido à prática neerlandesa; invoca, em seu apoio, as declarações verbais feitas aquando do controlo de Novembro de 1982, o relatório oficial interno dessa inspecção, o teor da carta de 4 de Julho de 1983 e um telex posterior, em que sempre teria sido posto em causa o número de dias existente entre cada controlo. E sublinha que, em caso de dúvidas, o Governo neerlandês deveria ter solicitado uma nota interpretativa à Comissão.
49. Ora, a este propósito, deve começar por reconhecer-se que, embora o relatório interno sobre a inspecção de Novembro de 1982 não tenha sido comunicado ao recorrente, nele se dá conta de que os agentes do FEOGA contestaram, logo na altura da inspecção, a correcção da interpretação neerlandesa, sem que possa concluir-se da contestação do Governo neerlandês que este facto preciso é por ele formalmente desmentido; por outro lado, não custa aceitar que as menções feitas nos pontos A 3 e A 4 do anexo à carta de 4 de Julho de 1983 eram de molde a lançar alguma dúvida sobre a compatibilidade das interpretações feitas por ambas as partes, justificando eventualmente um pedido de aclaramento por parte do Governo destinatário.
50. Mas, mais importante do que a prova de que a Comissão alertou o Governo dos Países Baixos para a ilegalidade do seu sistema, é a relevância a atribuir a uma hipotética omissão. Na verdade, segundo parece, o que o recorrente visa com este argumento não é tanto sustentar a legalidade da sua actuação, mas chamar a atenção para a correspondente atitude da Comissão. Ora, ainda que se estivesse perante uma comprovada inércia por parte desta, tal comportamento não seria, em princípio, de molde a desculpabilizar as eventuais irregularidades anteriormente cometidas pelo recorrente na aplicação do direito comunitário.
51. É essa a conclusão que decorre da jurisprudência do Tribunal, que tem recusado aos Estados-membros a possibilidade de se justificarem do incumprimento das suas obrigações com o eventual incumprimento por parte das instituições da Comunidade (8).
52. Ademais, não se detecta neste caso qualquer comportamento da Comissão susceptível de produzir no recorrente uma legítima expectativa de que a interpretação que aquele seguia era a correcta.
53. d) Em terceiro lugar, pretende o recorrente que a Comissão errou ao recusar adoptar a solução preconizada no aditamento 3 ao relatório de síntese para 1980-1981, uma vez que os controlos administrativos efectuados pelos serviços nacionais em 1985 - que seriam tão eficazes como se tivesem sido feitos na altura das operações em causa - não haviam revelado a existência de irregularidades. A Comissão teria, aliás, admitido a eficácia de um controlo a posteriori no caso da Irlanda.
54. Mas não parece que a alegação tenha fundamento. Como frisa a Comissão, a recusa de financiamento não decorre do facto de as ajudas haverem sido recebidas indevidamente, mas do facto de os controlos não terem sido efectuados nos prazos devidos (9).
55. Parece também ser certo que o efeito combinado dos controlos físicos e documentais desejado pelo regulamento não pode ser conseguido com um controlo administrativo que tem lugar quatro anos depois: o elemento dissuasor não existe.
56. A obrigação de controlo é imposta taxativamente ao Estado-membro pelo regulamento e a sua violação implica o incumprimento de uma regra comunitária destinada a assegurar a regularidade das operações a financiar, incumprimento esse que, nos termos do artigo 2.° do Regulamento n.° 729/70, determina a recusa de financiamento pelo FEOGA.
57. A propósito, o recorrente procura contestar a ideia de que os controlos administrativos não podem ser eficazes sem os controlos físicos. Apoia-se sobretudo no teor de uma carta de 3 de Março de 1981 da Direcção-Geral da Agricultura da Comissão, na qual esta admitiria o papel determinante do controlo administrativo em caso de divergência com os resultados dos exames físicos.
58. Esta argumentação também não nos parece convincente.
59. De facto, resulta dos termos do regulamento que este não quis prescindir da articulação de ambos os controlos; nessas condições, a eventual eficácia do exclusivo controlo documental não pode iludir o incumprimento da lei.
60. Em resposta a uma pergunta formulada, por escrito, pelo Tribunal, a Comissão forneceu indicações sobre a natureza e a quantidade das irregularidades que os controlos visam evitar: a dimensão que podem assumir tais irregularidades (ademais, tendo em conta que, no domínio em causa, o montante da ajuda representa cerca de 55% do preço de intervenção para o leite em pó desnatado) confirma a importância do duplo controlo previsto na regulamentação comunitária.
61. Em particular, os controlos físicos incidem, designadamente, sobre a qualidade das matérias-primas e dos produtos intermédios (por exemplo, teor em gordura e em água, ausência de produtos já beneficiados por ajudas no quadro de outras regulamentações comunitárias), sobre o processo de fabricação dos alimentos compostos e a qualidade do produto acabado (teor mínimo em leite em pó desnatado, critérios de qualidade, presença dos produtos de desnaturação prescritos), etc.
62. Os controlos a efectuar incluem, nomeadamente, o exame das matérias-primas transformadas, o controlo das quantidades compradas e vendidas, a análise das amostras do produto, a verificação da contabilidade.
63. Nestas condições, é difícil conceber que tais controlos possam ser negligenciados e substituídos por controlos documentais a posteriori.
64. Como indica a Comissão, na referida resposta à pergunta do Tribunal, os dois tipos de controlos são necessários porque nem o controlo físico nem o controlo documental são susceptíveis de fornecer sozinhos uma garantia suficiente do respeito das disposições comunitárias.
65. Por outro lado, a argumentação da Comissão neutraliza o valor das considerações do recorrente tiradas da carta de 3 de Março de 1981: enquanto, na carta referida, estava em causa a prevalência do controlo documental sobre o controlo físico, neste caso está em causa a admissibilidade de um controlo limitado aos documentos sem que tenham tido lugar os exames no local. Ora, se fosse suficiente aquele controlo, o regulamento não teria imposto outros exames: se o fez, é porque isso foi julgado necessário e pensar que o mero controlo documental substitui os controlos físicos equivaleria a considerar estes últimos redundantes.
66. É, de resto, difícil aceitar que a intempestividade dos controlos físicos possa ser sanada através da efectivação de controlos documentais, eles também levados a cabo muito depois de esgotados os respectivos prazos e, portanto, igualmente em infracção ao previsto no direito comunitário.
67. E o caso da Irlanda não é exactamente da mesma natureza, uma vez que, segundo informa a Comissão, este país efectuava os controlos de forma permanente e só por isso entendera que o controlo anual seria desnecessário.
68. e) Queixa-se, ainda, o Governo recorrente de que não lhe teria sido dada a mesma possibilidade que é reconhecida às empresas em infracção, pelo n.° 4 do artigo 9.° do Regulamento n.° 1725/79, de obter, através de uma inspecção especial, uma redução do montante cujo financiamento é recusado.
69. A analogia parece, contudo, de todo improcedente. Ilidir a presunção de que, entre dois controlos favoráveis, todas as ajudas recebidas pela empresa foram indevidas é algo diferente de aceitar que se façam tardiamente os controlos a que o Estado-membro estava obrigado e que permitiriam fundar aquela presunção.
70. f) Finalmente, pretende o recorrente que, a existir uma correcção financeira, ela não deveria implicar a recusa integral do montante correspondente ao período que decorre até ao último controlo efectuado, mas apenas a que corresponderia aos dias de violação do prazo.
71. Também não vemos que esta sugestão possa ser aceite. Fazê-lo implicaria presumir que toda a produção até à data em que legalmente deveria ter tido lugar o controlo foi efectuada regularmente. Ora, a função do controlo era atestar isso mesmo durante esse período. Neste ponto remete-se ainda para as considerações feitas pela Comissão no relatório de síntese relativo a 1980/1981.
C - Violação do princípio da proporcionalidade
72. Sustenta o recorrente que, apesar de se terem constatado simples vícios de forma e verificado que não existiram irregularidades de fundo, a Comissão aplicou ao todo, nos três anos, uma redução de 115 milhões de HFL, o que seria desproporcionado em relação à irregularidade cometida. Recorda, em seu apoio, o acórdão de 24 de Setembro de 1985 (processo 181/84, Man Sugar, Recueil p.2889), referente ao carácter desproporcionado de uma sanção de perda de caução, e afirma que a Comissão tem um certo poder discricionário, como estaria patente na apresentação das alternativas constantes dos aditamentos aos relatórios de síntese.
73. Pensamos que a alegação de desproporcionalidade só tem, de facto, sentido se for reconhecido, neste contexto, à Comissão, um verdadeiro poder discricionário.
74. Ora estamos convictos de que tal não é o caso.
75. A Comissão não compete avaliar a importância das regras violadas nem o que está em causa é escolher, de entre um qualquer leque de penalizações, aquele que for adequado à gravidade da infracção.
76. Como o Tribunal já declarou (10), os artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70 "só permitem à Comissão imputar a cargo do FEOGA os montantes pagos em conformidade com as normas estabelecidas nos diferentes sectores dos produtos agrícolas, deixando a cargo dos Estados-membros qualquer outro montante pago, nomeadamente os montantes que as autoridades nacionais consideraram, erradamente, estar autorizadas a pagar no quadro da organização comum dos mercados". De outro modo, as diferenças de rigor com que cada norma seria aplicada nos vários Estados-membros poriam em risco a necessária igualdade de condições de concorrência entre os operadores económicos, favorecendo os de um Estado-membro em detrimento dos outros.
77. E, de forma ainda mais expressiva, no seu acórdão de catorze de Janeiro de 1981, no processo 819/79, Alemanha/Comissão (Recueil p. 21) o Tribunal esclareceu que: ... o objecto de uma decisão da Comissão relativa ao apuramento de contas a título das despesas financiadas pelo FEOGA é o de verificar e de reconhecer que as despesas foram efectuadas pelos serviços nacionais em conformidade com as disposições comunitárias. Nos casos em que a regulamentação comunitária não autoriza o pagamento de uma ajuda senão na condição de serem observadas certas formalidades de prova ou de controlo, uma ajuda concedida em desrespeito desta condição não está em conformidade com o direito comunitário e a respectiva despesa não será, em princípio, suportada pelo FEOGA" (ponto 8) (11).
78. Eloquente, a este título, é também o acórdão de 7 de Fevereiro de 1979, nos processos apensos 15 e 16/76, França c. Comissão (12), do qual decorre que o processo de apuramento de contas "visa, no estado actual do direito comunitário, constatar não somente a realidade e a regularidade das despesas, mas também a repartição correcta, entre os Estados-membros e a Comunidade dos encargos financeiros resultantes da política agrícola comum, não dispondo a Comissão a este respeito de um poder de apreciação que lhe permita derrogar as normas que regem essa repartição de encargos".
79. Acrescente-se que não está verdadeiramente em causa a aplicação de uma sanção, mas o reconhecimento de que determinada ajuda foi concedida em desrespeito do direito comunitário, tirando daí as necessárias consequências no plano financeiro, como manda o mesmo direito comunitário.
80. Não estando nas mãos da Comissão graduar as implicações financeiras da violação das regras comunitárias que impõem os controlos omitidos, tais implicações só poderiam ser hipoteticamente evitadas contestando a validade das normas que as impõem, o que, manifestamente, não aconteceu.
81. É certo que pode pensar-se em fazer uma distinção entre irregularidades substanciais e meros vícios de forma, atendendo a que pode ser excessivo considerar que a menor infracção a regras puramente instrumentais e secundárias desencadeia a recusa de financiamento.
82. No caso presente, a distinção parece irrelevante: a estrita observância dos controlos não pode deixar de ser considerada uma condição essencial da legalidade da atribuição da ajuda, tanto mais que não ficou provado que os controlos a posteriori fossem igualmente eficazes na aferição da regularidade dos actos que originaram a intervenção (13). Mesmo que o fossem, a aceitação da sua suficiência atenuaria fortemente o efeito dissuasor dos controlos e abriria um precedente perigoso quanto ao respeito que é devido à legislação comunitária, em geral, e à que regulamenta a concessão de ajudas, em particular.
D - Conclusão
83. Visto o que precede, somos de opinião que deve ser negado provimento ao recurso, e o Reino dos Países Baixos condenado a suportar as despesas de ambos os processos, nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento Processual.
(1) JO L 267 de 9.10.1985, p. 43 e 46.
(2) JO L 256 de 9.9.1986, pág. 29.
(3) JO L 199, de 7.8.1979, pág. 1.
(4) Acórdão de 14 de Janeiro de 1981, processo 819/79, Alemanha/Comissão, Recueil p. 21, 36, ponto 19; ver também acórdão de 27 de Janeiro de1981 processo 1251/79, Itália/Comissão, Recueil p. 205, 221 e 222.
(5) JO L 94, de 28.4.1970, p. 13.
(6) Ver acórdão de 27 de Outubro de 1977, processo 30/77, Regina/Bouchereau, Recueil p. 1999, 2010, considerando 14; ver também acórdão de 3 de Março de 1977, processo 80/76, Kerry Milk, Recueil p. 425, 435; acórdãos de 7 de Fevereiro de 1979, processos 11/76, Países Baixos/Comissão, Recueil p.245 _278 e 18/76, República Federal da Alemanha/Comissão, Recueil p. 245 e 278, 343 e 383; acórdão de 12 de Julho de 1979, processo 9/79, Koschmiske/Raad van Arbeid, Recueil p. 2717, ponto 1 do Sumário, e p. 2724.
(7) JO L 208, de 31.7.1986, p. 29.
(8) Ver acórdão de 13 de Novembro de 1964, processos apensos 90 e 91/63, Comissão/Luxemburgo e Bélgica, Recueil p. 1217, 1232.
(9) Situação semelhante à que foi julgada recentemente pelo Tribunal nos acórdãos de 25 de Novembro de 1987, processos 342/85 e 343/85, Itália/Comissão, Colect. p.4677 e 4711_respectivamente, pontos 20, 22, 28, 29, 31.
(10) Acórdãos de 7 de Fevereiro de 1979, processos 11/76 e 18/76, Países Baixos/Comissão_Recueil p. 245_considerandos 8 e 18, e Alemanha/Comissão, Recueil p. 343, considerando 7; acórdão de 27 de Fevereiro de 1985, processo 55/83, Itália/Comissão, Recueol, p. 683, 699, considerando 31.
(11) Ver também acórdão de 27 de Fevereiro de 1985, Itália/Comissão, já citado, ponto 21 e acórdão de 7 de Fevereiro de 1979, França/Comissão, processos apensos 15 e 16, Recueil p. 321_considerandos 9 e 10.
(12) Rec. 1979, p. 321 e 339, considerando 28.
(13) No mesmo sentido, tenham-se em conta o acórdão de 7 de Fevereiro de 1979, França/Comissão, citado, considerandos 12 a 17 e os acórdãos de 25 de Novembro de 1987, nos processos 342/85 e 343/85, Itália/Comissão, já citados.