61985C0234
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
JEAN MISCHO
fremsat den 25. juni 1986 (
*1
)
Høje Domstol.
I — Baggrunden for det præjudicielle spørgsmål
Det foreliggende præjudicielle spørgsmål er blevet forelagt af Amtsgericht Breisach am Rhein under en straffesag, som anklagemyndigheden i Freiburg den 9. februar 1984 i medfør af straffebestemmelserne i den tyske Weingesetz havde rejst mod vinproducenten Franz Keller, som blandt andet var tiltalt for at have overtrådt fællesskabsreglerne om etikettering af bordvine.
Det drejer sig nærmere bestemt om artikel 2, stk. 2, litra h), i Rådets forordning nr. 355/79 af 5. februar 1979 om fastsættelse af almindelige regler for betegnelse og præsentation af vin og druemost (EFT L 54, s. 99) og om artikel 13, stk. 6, i Kommissionens forordning nr. 997/81 af 26. marts 1981 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende betegnelse og præsentation af vin og druemost (EFT L 106, s. 1).
Artikel 1 i forordning nr. 355/79 indeholder en oversigt over de betegnelser, som etiketter for bordvine skal indeholde, mens forordningens artikel 2, stk. 2, indeholder en samlet oversigt over, hvilke oplysninger der kan tilføjes på etiketterne, herunder ifølge litra h)
»nærmere oplysninger om
—
produktets art,
—
bordvinens særlige farve,
for så vidt som disse angivelser er fastsat ved gennemførelsesbestemmelser eller, i mangel heraf, af den pågældende medlemsstat...«.
Artikel 13, stk. 6, i forordning nr. 997/81 (
1
) indeholder en opregning af de udtryk, som kan anvendes til at betegne produkttypen. Bestemmelsen lyder således:
»I henhold til artikel 2, stk. 2, litra h), artikel 12, stk. 2, litra k), og artikel 28, stk. 2, litra k), i forordning (EØF) nr. 355/79 kan alt efter omstændighederne følgende udtryk anføres:
—
’demi-sec’, ’halbtrocken’, ...,
—
’moelleux’, ’lieblich’, ...,
—
’doux’, ’süss’, ...,
Udtrykkene ’sec’, ’trocken’, ’secco’ ..., må kun anføres på betingelse af, at den pågældende vin har et indhold af restsukker på højst:
—
4 g /1, eller
—
9 g /1, når det totale syreindhold i g /1 udtrykt i vinsyre er højst 2 g /1 mindre end indholdet af restsukker.«
Anklagemyndigheden i Freiburg har tiltalt Keller for på flaskeetiketten at have betegnet af ham fremstillet vin som »durchgegoren« (fuldstændig gæret), skønt denne betegnelse ikke figurerer blandt de ovenfor opregnede angivelser. I det foreliggende tilfælde skulle Keller have anvendt betegnelsen »trocken« (tør) til angivelse af det ringe indhold af restsukker i den pågældende vin.
På Keller's begæring og da Amtsgericht Breisach delte hans opfattelse af, at ovennævnte bestemmelser, for så vidt de pålægger producenterne at angive typen af deres vin ved de deri nævnte udtryk, er uforenelige med den tyske grundlovs artikel 12, som sikrer retten til frit at vælge og frit at udøve erhvervsmæssig virksomhed, har retten ved kendelse af 2. juni 1985 anmodet Domstolen om en præjudiciel afgørelse af spørgsmålet vedrørende gyldigheden af disse bestemmelser i forhold til fællesskabsretten.
Den forelæggende ret har i kendelsen anført, at den påtænker ligeledes at indbringe sagen for Bundesverfassungsgericht for at få afgjort, om bestemmelserne er forfatningsstridige.
II — Retlig vurdering
1.
For at kunne afgrænse problemet vil jeg indledningsvis nævne, at De europæiske Fællesskabers Domstol
—
kun kan tage stilling til gyldigheden og fortolkningen af fællesskabsretlige bestemmelser,
—
at spørgsmålet udelukkende behandles på grundlag af fællesskabsretten og ikke på grundlag af en national bestemmelse, af hvad art den end måtte være, herunder forfatningsretlige bestemmelser, og
—
at spørgsmålet, om retsakt fra en fællesskabsinstitution eventuelt krænker grundrettighederne, kun kan bedømmes efter fællesskabsretten.
Sidstnævnte princip er fastlagt af Domstolen blandt andet i dommene i sagerne Internationale Handelsgesellschaft (
2
) og Hauer (
3
).
I sidstnævnte dom begrundede Domstolen dette princip, idet den udtalte, at »hvis der til brug for denne bedømmelse blev opstillet særlige, fra en bestemt medlemsstats lovgivning eller forfatningssystem hidrørende kriterier, ville fællesskabsretten materielle enhed og gennemslagskraft blive skadet, og følgen ville uundgåeligt blive en ødelæggelse af fællesmarkedets enhed og en fare for Fællesskabets sammenhæng«.
1 samme dom (præmis 15) udtalte Domstolen ligeledes under henvisning til Internationale Handelsgesellschaft-dommen (præmis 4) og Nold-dommen af 14. maj 1974 (
4
)»at grundrettighederne hører til de almindelige retsgrundsætninger, som den skal beskytte«, og »at Domstolen [herved] skal lægge de forfatnings- mæssige traditioner i medlemsstaterne til grund, hvorfor foranstaltninger, der er uforenelige med de i disse staters forfatninger anerkendte og beskyttede grundrettigheder, ikke kan anerkendes i Fællesskabet«.
Domstolen tilføjede »at de internationale traktater om beskyttelse af menneskerettighederne, som medlemsstaterne har været med til at udarbejde, eller som de senere har tiltrådt, [ligeledes] kan... give anvisninger, som skal tages i betragtning inden for rammerne af fællesskabsretten.
Den grundlæggende ret til fri udøvelse af erhvervsmæssig virksomhed blev udtrykkeligt fastslået af Domstolen i Nold-dommen (præmis 14, s. 507) og Hauer-dommen (præmis 32, s. 3750). Efter at have fastslået, at denne rettighed er sikret i flere medlemsstaters forfatningssystem, men at den imidlertid ikke skal behandles som en absolut forrettighed, ligesom den begrænses af hensyn til offentlige interesser og den sociale funktion af de beskyttede aktiviteter, fastslog Domstolen at »inden for det fællesskabsretlige system synes det desuden berettiget at opstille bestemte begrænsninger i disse rettigheder, der er berettiget ved de mål af almen interesse, som Fællesskabet forfølger, så længe det væsentlige i disse rettigheder ikke berøres«.
2.
Jeg skal derfor gennemgå formålet med den anfægtede ordning, og tage stilling til, om der består et rimeligt forhold mellem de foranstaltninger, den indebærer, og de mål, den forfølger.
Det vil her være nødvendigt først at gennemgå de anfægtede bestemmelser i forhold til den fælles markedsordning for vin, jfr. Rådets forordning nr. 337/79 af 5. februar 1979 (EFT L 54, s. 1). Som det fremgår af forordningens 39. betragtning, har den fælles markedsordning til formål at gennemføre et enhedsmarked for vinsektoren, blandt andet ved at afskaffe alle hindringer for de pågældende produkters frie bevægelighed over Fællesskabets indre grænser. Sådanne hindringer kan blandt andet bestå i, at de forskellige medlemsstater har forskellige regler for betegnelse og præsentation af produkter inden for vinsektoren (
5
). Amtsgericht Breisach vil faktisk kunne konstatere, at Domstolens praksis omfatter en hel række sager, hvor medlemsstaterne har påberåbt sig deres nationale bestemmelser vedrørende etikettering af produkter for således at hindre, at varer fremstillet i andre medlemsstater sælges på deres område. Derfor bestemmer artikel 54, stk. 1, i forordning nr. 337/79, at Rådet skal fastsætte almindelige fælles regler på området.
Som Kommissionen med rette har anført i sit skriftlige indlæg (nr. 4, s. 6), kan producenters og forhandleres ret til uden hindringer at afsætte deres produkter i samtlige medlemsstater kun sikres ved fælles regler for betegnelsen af disse produkter.
I øvrigt forfølger den anfægtede ordning to særlige formål, som også udmærket kan betegnes som værende af »almindelig interesse«, idet det nemlig drejer sig om at fastsætte regler for betegnelse og præsentation, som kan »give så nøjagtige og præcise oplysninger som muligt for at lette den bedømmelse af produkterne, som foretages af eventuelle købere og de offentlige organer, der skal regulere og kontrollere handelen med disse produkter« (2. betragtning i forordning nr. 355/79).
Det er klart, at den »bedst mulige oplysning« (3. betragtning i forordning nr. 355/79), der skal være »så tydelige og fuldstændige... som muligt i forbindelse med etiketten« (3. betragtning i forordning nr. 997/81), på én gang skal beskytte forbrugeren og sikre en effektiv kontrol.
Det er ligeledes klart, at jo mere begrænsede og ensartede de angivelser er, der må påføres etiketterne, desto mindre er risikoen for at forvirre forbrugerne og desto lettere vil kontrollen blive, således som det er anført af Rådet og Kommissionen i deres skriftlige indlæg.
Selve princippet ved en fællesskabsretlig ordning for betegnelse og etikettering af vin kan således ikke anses for en krænkelse af den grundlæggende ret til fri erhvervsudøvelse som vinavler.
Langt fra at være udtryk for »administrativt formynderskab dikteret af bureaukratiske interesser« (s. 9 i Keller's indlæg), blev ordningen hovedsagelig indført af hensyn til vinavlerne og forbrugerne.
Dette gælder også artikel 2, stk. 2, litra h), i Rådets forordning nr. 335/79, hvorefter fakultative oplysninger om produktets art kun er tilladte, for så vidt dise angivelser er fastsat af Kommissionen ved gennemførelsesbestemmelser eller, i mangel heraf, af den pågældende medlemsstat.
3.
Det virkelige formål med spørgsmålet er imidlertid at få afgjort, om den begrænsning og ensretning, som Kommissionen har fastlagt i artikel 13, stk. 6, i forordning nr. 997/81 fuldt ud tilgodeser formålene, nemlig et enhedsmarked, beskyttelse af forbrugeren og en effektiv kontrol. Det skal med andre ord afgøres, om udelukkelsen af udtrykket »durchgegoren« hindrer gennemførelsen af de formål af almen interesse, som skal tilgodeses ifølge ordningen, og derfor uberettiget er til hinder for fri erhvervsudøvelse som vinavler.
Tiltalte har anført, at der består så store væsensforskelle mellem begreberne »trocken« og »durchgegoren«, at forbrugeren ikke ville få en fuldstændig og klar oplysning, og derfor ikke ville blive beskyttet, såfremt en fuldstændig gæret vin betegnes som »tør«, hvilket svarer til et indhold i vinen af restsukker, der kan svinge inden for den i den anfægtede bestemmelse anførte margen. En differentiering af betegnelsen af en kategori af produkter kan — forudsat at den er i overensstemmelse med virkeligheden — øge deres konkurrencedygtighed og generelt sikre stabilitet og rentabilitet i den pågældende sektor.
Heroverfor kan man imidlertid anføre følgende argumenter:
a)
Det viser sig for det første at udtrykket »durchgegoren« i virkeligheden kun er fuldt forståeligt i Tyskland, og at det ikke vil kunne oversættes til kendte udtryk i de andre sprog. Det kan imidlertid fastslås, at selv om fællesskabslovgiveren bevidst ved fastsættelsen af reglerne for betegnelse og præsentation af vin og druemost bevidst har ønsket at tage hensyn til de forskelle mellem traditioner og sædvaner, som består mellem medlemsstaterne og endog mellem Fællesskabets vinområder, er det kun sket, for så vidt det er »foreneligt med forestillingen om et enhedsmarked« (3. betragtning i forordning nr. 997/81). Derfor kan det anses for berettiget, at fællesskabslovgiveren ikke har fastsat et begreb, som kun anvendes i en enkelt medlemsstat, men derimod har holdt sig til betegnelser, som er kendte i samtlige medlemsstater.
Under den mundtlige forhandling har det i øvrigt vist sig, at det ikke var almindeligt i Tyskland at anvende udtrykket »durchgegoren« på etiketterne, før fællesskabsordningen trådte i kraft.
b)
En tilladelse til at anvende den pågældende betegnelse kunne heller ikke have bidraget til en mere præcis oplysning af forbrugeren, snarer tværtimod.
Den giver nemlig det indtryk, at den pågældende vin ikke længere indeholder restsukker, skønt dette ikke er tilfældet.
Indholdet af restsukker i en sådan vin kan faktisk variere fra år til år; normalt er indholdet på mellem 1 og 2 gram pr. liter. Det er ikke muligt rent teknisk at producere en fuldstændig gæret vin.
c)
Det argument, der støttes på bredden af det »udsnit« (Bandbreite), som dækkes af begrebet »tør« vin, er heller ikke overbevisende. Det dækker vin med et indhold af restsukker, som kan svinge fra 0 gram pr. liter (som allerede nævnt er det en rent teoretisk mulighed) til 4 gram pr. liter. Kategorien »halvtør« omfatter vin med et indhold af restsukker på 4-12 gram pr. liter, kategorien »halvsød« har et indhold af restsukker på 12-45 gram pr. liter, og kategorien »sød« omfatter alle vine, som har et indhold af restsukker på over 45 gram pr. liter (jfr. Kommissionens forordning (EØF) nr. 1011/84 af 10. april 1984, som er omtalt i den første fodnote).
Det »udsnit«, der omfatter »tørre« vine, er således langt smallere end de andre »udsnit«.
Det er nok heller ikke holdbart som Keller at hævde, at en vin, hvis indhold af restsukker nærmer sig 4 gram pr. liter allerede må anses for sød.
d)
Endelig er det ubestridt, at vinavlerne kan anvende udtrykket »durchgegoren« (»fuldstændig gæring«), eller angive deres vines nøjagtige indhold af restsukker på deres prislister og i deres reklamemateriale.
Jeg finder disse argumenter overbevisende.
Som Domstolen allerede har fastslået i flere domme (
6
), har Kommissionen og forvaltningskomiteen ved vurderingen af sammensatte økonomiske forhold et vidt skøn; ved prøvelsen af, om denne beføjelse udøves retmæssigt, må retten udersøge, om afgørelsen er åbenbart urigtig eller behæftet med magtfordrejning, eller om den pågældende myndighed åbenbart har overskredet grænserne for sit skøn.
Det fremgår af de foregående betragtninger, at dette ikke har været tilfældet her.
Fællesskabslovgiveren har til angivelse af det forskellige indhold af restsukker i de i Fællesskabets fremstillede vine fastsat et ganske vist begrænset antal udtryk, som dog er tilstrækkelig omfattende til at dække de væsentligste sorter og tilstrækkelig udbredt til, at de kan forstås i hele Fællesskabet; herved har fællesskabslovgiveren ikke begrænset den frie erhvervsudøvelse som vinavler i urimeligt omfang eller i et omfang, som ikke er berettiget af almene hensyn til sikring af en rimelig levestandard for vinavlerne, hvilket navnlig skal ske ved gennemførelsen af et enhedsmarked, ved en beskyttelse af forbrugeren og ved en effektiv kontrol.
Det kan således ikke hævdes, som anført af sagsøgte i hovedsagen under punkt cc i dennes indlæg, at fællesskabslovgiveren har misbrugt sine lovgivningsbeføjelser til formål, som afviger fra de forfulgte mål.
Foranstaltningen er heller ikke klart uegnet med henblik på det af den kompetente institution forfulgte mål (jfr. dom af 21. februar 1979 i sag 138/78, Stölting mod Hauptzollamt Hamburg-Jonas, Sml. s. 713, navnlig præmis 7, s. 722.
Endelig kan artikel 13, stk. 6, som affattet på det tidspunkt, da der blev indledt straffesag mod Keller, ikke anses for ugyldiggjort, fordi Kommissionen siden supplerede artikel 13, stk. 6, ved at give medlemsstaterne mulighed for for vine, der afsættes på deres område, at tillade, at det for en type vin karakteristiske indhold af restsukker anføres ved hjælp af et tal eller en anden mærkning i forbindelse med en gradinddelt skala (
7
).
Hvis angivelsen af det nøjagtige indhold af restsukker i morgen blev tilladt i hele Fællesskabet, ville dette forhold heller ikke kunne anvendes som argument mod gyldigheden af artikel 13, stk. 6, som tidligere affattet.
Det forhold, at fællesskabslovgiveren på grundlag af indhøstet erfaring må ændre eksisterende regler, betyder ikke, at den tidligere ordning var ulovlig.
Herefter kan det derfor fastslås, at gennemgangen af det forelagte spørgsmål intet har frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 2, stk. 2, litra h), i Rådets forordning (EØF) nr. 355/79 af 5. februar 1979 eller artikel 13, stk. 6, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 997/81 af 26. marts 1981.
(
*1
) – Oversat fra fransk.
(
1
) – Det bemærkes, at artiklen senere er ændret ved Kommissionens forordning nr. 1011/84 af 10. april 1984 (EFT L 101, s. 17), som først trådte i kraft den 16. april samme år og derfor ikke finder anvendelse på sagen for den nationale ret.
(
2
) – Dom af 17. september 1970, sag 11/70, Sml. s. 235, navnlig præmis 3, s. 237.
(
3
) – Dom af 13. december 1979, sag 44/79, Sml. s. 3727, navnlig præmis 14, s 3744.
(
4
) – Sag 4/73, Sml. 1974, s. 491, navnlig præmis 13, s. 507.
(
5
) – I 38. betragtning i forordning nr. 337/79 fastslås det, al alle produkter inden for vinsektoren, som omsættes inden for Fællesskabet, bør være forsynet med et ledsagedokument, og det tilføjes herefter i samme betragtning, at reglerne for betegnelse og præsentation af disse produkter desuden bør tilpasses.
(
6
) – Jfr. navnlig dommen af 25. januar 1979 i sag 98/78, A. Rackc mod Hauptzollamt Mainz, Sml. 1979, s. 69, navnlig præmis 5, s. 81.
(
7
) – Kommissionens forordning (EØF) nr. 1011/84, jfr. fodnote 1.