62013CC0534
CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 20 de noviembre de 2014 (
1
)
Asunto C‑534/13
Fipa Group Srl y otros
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Consiglio di Stato (Italia)]
«Artículo 191 TFUE, apartado 2 — Directiva 2004/35/CE — Responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales — Principio de “quien contamina paga” — Responsabilidad del propietario que no ha causado los daños medioambientales»
I. Introducción
1.
La ciudad italiana de Carrara es conocida por sus mármoles. Sin embargo, en sus alrededores antaño se desarrollaban también otras actividades industriales que, al menos en el área de la población vecina de Massa, causaron una gran contaminación, razón por la cual se estableció allí un «sitio de interés nacional». Tras haber cambiado de manos desde entonces las fincas afectadas, los actuales dueños, que no fueron quienes causaron la contaminación, litigan ahora con las autoridades italianas acerca de la responsabilidad que les incumbe por el saneamiento de sus fincas.
2.
Según la información facilitada por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) italiano, la legislación nacional solamente dispone que se puede imponer a los propietarios el coste del saneamiento, con el límite del valor de la finca. A cambio, no están obligados a adoptar por sí mismos medidas de saneamiento ni a soportar costes de saneamiento superiores. Por este motivo, el Consiglio di Stato pregunta al Tribunal de Justicia si los principios establecidos en el artículo 191 TFUE, apartado 2, es decir, el principio de «quien contamina paga», el de cautela, el de acción preventiva y el principio de corrección de los atentados al medio ambiente preferentemente en la fuente misma, así como la Directiva de responsabilidad medioambiental, (
2
) exigen una responsabilidad mayor de dichos propietarios.
II. Marco legal
A. Derecho de la Unión
3.
Los principios de la Unión en materia de medio ambiente, en particular, el principio de «quien contamina paga», se establecen en el artículo 191 TFUE, apartado 2:
«La política de la Unión en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Unión. Se basará en los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de quien contamina paga.
[…]»
4.
Tal como se señala en el artículo 1 de la Directiva 2004/35, ésta pretende hacer valer especialmente el principio «quien contamina paga»:
«La presente Directiva tiene por objeto establecer un marco de responsabilidad medioambiental, basado en el principio de “quien contamina paga”, para la prevención y la reparación de los daños medioambientales.»
5.
Sin embargo, el decimotercer considerando de la Directiva 2004/35 marca los límites a dicho principio:
«No es posible subsanar todas las formas de daño medioambiental mediante el mecanismo de la responsabilidad. Para que ésta sea eficaz, es preciso que pueda identificarse a uno o más contaminantes, los daños deben ser concretos y cuantificables y es preciso establecer un vínculo causal entre los daños y los contaminantes identificados. Por consiguiente, la responsabilidad no es un instrumento adecuado para abordar la contaminación de carácter extendido y difuso, en la cual es imposible asociar los efectos medioambientales negativos con actos u omisiones de determinados agentes individuales.»
6.
El artículo 8, apartado 3, de la Directiva 2004/35 limita la responsabilidad de los operadores por los costes en determinados casos:
«No se exigirá a un operador que sufrague el coste de las acciones preventivas o reparadoras adoptadas en virtud de la presente Directiva cuando pueda demostrar que los daños medioambientales o la amenaza inminente de que se produzcan tales daños:
a)
fueron causados por un tercero, habiéndose producido a pesar de existir medidas de seguridad adecuadas; o
b)
se produjeron como consecuencia del cumplimiento de una orden o instrucción obligatoria cursada por una autoridad pública, salvo las órdenes o instrucciones subsiguientes a una emisión o incidente generados por las propias actividades del operador.
En tales casos, los Estados miembros tomarán las medidas oportunas para permitir que el operador recupere los costes en que haya incurrido.»
7.
El artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/35 permite a los Estados miembros adoptar determinadas normativas de mayor alcance:
«La presente Directiva no constituirá obstáculo para que los Estados miembros mantengan o adopten disposiciones más rigurosas en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales, incluida la determinación de otras actividades que hayan de someterse a los requisitos de prevención y reparación de la presente Directiva y la determinación de otros responsables.»
8.
Por último, la petición de decisión prejudicial se refiere al vigésimo cuarto considerando, que versa sobre el cumplimiento de la Directiva:
«Es necesario garantizar la disponibilidad de medios efectivos de aplicación y cumplimiento, así como la debida salvaguardia de los intereses legítimos de los operadores afectados y otras partes interesadas. Conviene que las autoridades competentes se encarguen de tareas específicas que impliquen la discreción administrativa apropiada, a saber, la tarea de evaluar la importancia de los daños y determinar qué medidas reparadoras deben adoptarse.»
B. Derecho italiano
9.
El artículo 3 ter del Decreto Legislativo no 152, de 3 de abril de 2006, se refiere expresamente a la versión anterior del artículo 191 TFUE, apartado 2, es decir, al artículo 174, apartado 2, del Tratado de la Unión Europea, aunque se supone que quiere decir el Tratado de la Comunidad Europea. Dicha disposición obliga a todos, autoridades y particulares, a proteger el medio ambiente adoptando medidas adecuadas que se basen en los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente preferentemente en la fuente misma y en el principio de «quien contamina paga».
10.
El artículo 244, apartados 1 y 2, del Decreto Legislativo no 152 dispone que, tras la detección de una contaminación de un terreno, las autoridades competentes amonestarán al causante. Con arreglo al apartado 3, dicha decisión también se comunicará al propietario del terreno. De conformidad con el apartado 4, las autoridades competentes adoptarán las medidas necesarias para la habilitación y el saneamiento del terreno cuando no pueda identificarse al responsable de la contaminación y no actúen ni el propietario del terreno ni otras partes interesadas.
11.
El artículo 245, apartado 1, del Decreto Legislativo no 152 permite al propietario y a otras partes interesadas adoptar las medidas necesarias para la habilitación y la recuperación del terreno. Con arreglo al apartado 2, al margen de las obligaciones del causante de la contaminación, cuando el propietario o el administrador del terreno tengan conocimiento del riesgo de superación de los umbrales de contaminación, deberán informar a las autoridades competentes y adoptar determinadas medidas preventivas.
12.
Con arreglo al artículo 250 del Decreto Legislativo no 152, las autoridades competentes adoptarán las medidas necesarias cuando el causante no actúe o no pueda ser identificado y tampoco intervengan el propietario ni otras partes interesadas.
13.
Con arreglo al artículo 253, apartado 1, del Decreto Legislativo no 152, las medidas contempladas en este título del Decreto son cargas reales (oneri reali) de la finca. El apartado 2 dispone que, para soportar los costes de dichas medidas, se cree sobre la finca un privilegio real especial (privilegio speciale immobiliare). Si se reclaman los costes al propietario de la finca que no causó la contaminación, con arreglo al apartado 3 se ha de acreditar la imposibilidad de identificar al causante o reclamarle a él los costes. Con arreglo al apartado 4, el importe máximo de los costes que se cargue al propietario será el del valor que tenga la finca después del saneamiento.
III. Litigio nacional y petición de decisión prejudicial
14.
Fipa Group Srl., TWS Automation Srl. e Ivan Srl. adquirieron ciertos terrenos anteriormente pertenecientes al grupo Montedison. Los terrenos están comprendidos en el sitio de interés nacional de Massa Carrara y se encuentran afectados por graves fenómenos de contaminación que, acreditadamente, no causaron las tres primeras sociedades mencionadas. Según parece, el responsable de dicha contaminación es el grupo Montedison, y ya a finales del siglo pasado se realizaron medidas de saneamiento al respecto.
15.
Según informan las partes del procedimiento, mediante Decreto de 7 de noviembre de 2011 los organismos públicos competentes impusieron a las mencionadas sociedades, como propietarias de las fincas afectadas, la realización de determinadas medidas de aseguramiento de emergencia y les requirieron la presentación de una reforma del plan de saneamiento (que databa de 1995). Asimismo, en dicho Decreto se designó a Montedison Srl. (actualmente, Edison S.p.A.) como causante de la contaminación, y se le impusieron las mismas medidas.
16.
A raíz de los recursos presentados por las tres primeras sociedades mencionadas, el Tribunale Administrativo Regionale de Toscana anuló en primera instancia dichas medidas. Ahora corresponde al Pleno del Consiglio di Stato pronunciarse sobre los recursos interpuestos por el Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare contra esas tres sentencias.
17.
En dicho procedimiento, el Consiglio di Stato plantea al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Se oponen los principios de la Unión Europea en materia medioambiental establecidos en el artículo 191 TFUE, apartado 2, y en la Directiva 2004/35 (artículos 1 y 8, apartado 3, y considerandos decimotercero y vigésimo cuarto) —en particular, el principio de “quien contamina paga”, el principio de cautela, el principio de acción preventiva y el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma— a una normativa nacional como la establecida en los artículos 244, 245 y 253 del Decreto Legislativo de 3 de abril de 2006, no 152, la cual, en caso de que se compruebe que un sitio ha sido contaminado y sea imposible identificar a la persona responsable de la contaminación o conseguir que esta última realice las actuaciones de reparación, no permite a la autoridad administrativa imponer la ejecución de las medidas de aseguramiento de emergencia y de saneamiento al propietario no responsable de la contaminación, al prever únicamente a cargo de este último una responsabilidad patrimonial limitada al valor del sitio tras la ejecución de las medidas de saneamiento?»
18.
Durante la fase escrita del procedimiento, el Consiglio di Stato italiano ha informado al Tribunal de Justicia de que se ha incorporado al procedimiento Versalis S.p.A. (en lo sucesivo, «Versalis»). Han presentado observaciones por escrito, como partes en el procedimiento principal, Ivan Srl. (en lo sucesivo, «Ivan»), Edison S.p.A. (en lo sucesivo, «Edison») y Versalis, así como la República de Polonia, la República Italiana y la Comisión Europea, como otros intervinientes. En el juicio oral celebrado el 5 de noviembre de 2014 han intervenido Ivan, Edison, Versalis, Italia y la Comisión.
IV. Apreciación jurídica
19.
El Consiglio di Stato italiano desea aclarar si los principios del artículo 191 TFUE, apartado 2, y de la Directiva 2004/35 se oponen a unas disposiciones de Derecho interno que, en caso de que se haya constatado la contaminación de un terreno y la imposibilidad de identificar al causante o de obtener de él la ejecución de las medidas de saneamiento, no permiten a la autoridad administrativa obligar al propietario no responsable de la contaminación a adoptar medidas de habilitación y saneamiento de emergencia, sino que prevé una responsabilidad financiera de dicho propietario, tras la ejecución de las medidas de saneamiento, limitada por el valor de la finca.
20.
En consecuencia, procede analizar si el Derecho de la Unión obliga a los Estados miembros a imponer al propietario de una finca contaminada determinadas medidas de habilitación y saneamiento en la misma, pese a no haber causado la contaminación.
21.
A tal fin, en primer lugar, procede examinar la Directiva 2004/35, como normativa especial, y, posteriormente, estudiar los principios del artículo 191 TFUE, apartado 2. Por último, dedicaré brevemente mi atención a la legislación de la Unión en materia de residuos, pese a que no es objeto de la cuestión.
22.
Voy a anticipar el resultado de dicho examen: Aunque no se puede descartar que la Unión concrete los principios del artículo 191 TFUE, apartado 2, en forma de la correspondiente obligación, (
3
) tal concreción no se encuentra en la Directiva 2004/35 a que hace referencia el Consiglio di Stato. Y no procede que el Tribunal de Justicia examine en el presente procedimiento si otras normativas, como pueda ser la de residuos, van más allá, pues se ha de evitar una resolución sorprendente insuficientemente debatida.
A. Sobre la Directiva 2004/35
1. Sobre la admisibilidad de la cuestión relativa a la Directiva 2004/35
23.
Hay dos razones para dudar de la admisibilidad de la cuestión en lo que se refiere a la Directiva 2004/35, y ambas tienen que ver con su pertinencia.
24.
En primer lugar, según la petición de decisión prejudicial no está claro si la legislación italiana se puede interpretar en el sentido de que fundamenta la mayor responsabilidad aquí controvertida de los propietarios de las fincas. Pero una directiva sólo puede crear obligaciones a cargo de un particular mediante la interpretación conforme del Derecho interno. (
4
) Por lo tanto, es posible que la interpretación de la Directiva 2004/35 por el Tribunal de Justicia no llegue a tener incidencia en la resolución del procedimiento principal.
25.
No obstante, no corresponde al Tribunal de Justicia, en el marco de una remisión prejudicial, pronunciarse sobre la interpretación de las disposiciones nacionales. (
5
) Por lo tanto, procede atenerse a la presunción de que las cuestiones prejudiciales formuladas por los órganos jurisdiccionales nacionales son pertinentes para la resolución del procedimiento principal. (
6
)
26.
Y lo mismo sucede también, en definitiva, con la segunda razón para dudar de la pertinencia, que se refiere a la aplicabilidad ratione temporis de la Directiva 2004/35 al procedimiento principal.
27.
Con arreglo a su artículo 17, la Directiva 2004/35 se aplicará a los daños causados por una emisión, suceso o incidente que se hayan producido después del 30 de abril de 2007 cuando los referidos daños se deriven de actividades realizadas con posterioridad a dicha fecha o anteriormente pero que no hubiera concluido antes de la misma. (
7
)
28.
Por lo tanto, la exposición de los hechos de Edison, según los cuales se puso fin a la actividad contaminante ya en 1988 y los terrenos fueron saneados en 1995 (posiblemente, sin total éxito), apuntan en contra de la aplicabilidad de la Directiva 2004/35 al procedimiento principal. Y también sería irrelevante para la aplicación de la Directiva si las empresas implicadas son causahabientes de una sociedad que causó daños antes del 30 de abril de 2007. (
8
)
29.
No obstante, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar, sobre la base de los hechos que sólo a él compete apreciar, si en el litigio principal los daños a los que se refieren las medidas de reparación medioambiental adoptadas por las autoridades nacionales competentes están comprendidos dentro de una de las situaciones contempladas en el artículo 17 de la Directiva 2004/35. Para el caso de que el órgano jurisdiccional remitente llegue a la conclusión de que la Directiva 2004/35 es aplicable ratione temporis al asunto principal, procede abordar las cuestiones prejudiciales del siguiente modo. (
9
)
2. Sobre los preceptos de la Directiva 2004/35
30.
La cuestión de si los principios de la Directiva 2004/35 obligan a los Estados miembros a imponer al propietario de una finca contaminada determinadas medidas de habilitación y saneamiento en la misma, pese a no haber causado ellos la contaminación, resulta sorprendente, pues es requisito de las obligaciones establecidas en la Directiva, tanto para personas físicas como jurídicas, haber causado los daños al medio ambiente.
31.
Con arreglo al artículo 1 de la Directiva 2004/35, ésta tiene por objeto establecer un marco de responsabilidad medioambiental, basado en el principio de «quien contamina paga», para la prevención y la reparación de los daños medioambientales. En consecuencia, de conformidad con su artículo 3, apartado 1, se aplica a los daños medioambientales causados en el ejercicio de una actividad profesional y a cualquier amenaza inminente de tales daños debido a esa actividad. Con arreglo a los artículos 5 a 7, el operador responsable de la actividad debe adoptar las medidas preventivas y reparadoras necesarias o, con arreglo a los artículos 8 a 10 y al decimoctavo considerando, sufragar su coste.
32.
El segundo considerando de la Directiva 2004/35 deja claro, a este respecto, que con dicha responsabilidad se pretende inducir a los operadores a adoptar medidas y desarrollar prácticas dirigidas a minimizar los riesgos de que se produzcan daños medioambientales. Para que el mecanismo de responsabilidad sea eficaz (en este sentido), el decimotercer considerando aclara que es preciso que pueda identificarse a uno o más contaminantes, los daños deben ser concretos y cuantificables y es preciso establecer un vínculo causal entre los daños y los contaminantes identificados.
33.
La especial relevancia del vínculo causal queda subrayada también en el vigésimo considerando y en el artículo 8, apartado 3, de la Directiva 2004/35, conforme a los cuales no debe exigirse al operador que se haga cargo de los costes de las medidas preventivas o reparadoras adoptadas con arreglo a la presente Directiva en las situaciones en que los daños en cuestión o la amenaza inminente de tales daños se deriven de actos que estén fuera del control del operador. Esta exoneración cabe también aunque los daños los haya causado la actividad profesional del operador: a tal fin debe demostrar que los daños medioambientales o la amenaza inminente de que se produzcan tales daños han sido causados por un tercero, habiéndose producido a pesar de existir medidas de seguridad adecuadas. Por lo tanto, la excepción se aplica, por ejemplo, en caso de sabotaje o de injerencias externas.
34.
En cambio, en contra de la hipótesis formulada por el Consiglio di Stato, el artículo 8, apartado 3, de la Directiva 2004/35 no se puede interpretar en el sentido de que sería posible presumir, sin más, hasta la demostración de una causa diferente, que el operador que utiliza una finca contaminada es quien ha causado esa contaminación. Por el contrario, dicha disposición exonera al operador pese a la constancia de que los daños han sido causados por su actividad profesional.
35.
No obstante, el Tribunal de Justicia ya ha interpretado la Directiva 2004/35, al margen del artículo 8, apartado 3, en el sentido de que es posible una presunción así con cargo a los operadores. En efecto, los Estados miembros disponen de un amplio margen de apreciación, en particular, para apreciar las causas de una contaminación de carácter difuso y extendido. (
10
) Por lo tanto, la presunción de un vínculo causal es lícita si se dispone de indicios plausibles; por ejemplo, la proximidad de la instalación del operador a la contaminación comprobada y la coincidencia entre las sustancias contaminantes encontradas y las componentes utilizadas por el referido operador en el marco de sus actividades. (
11
)
36.
Pero el principio de «quien contamina paga» no implica que los operadores deban asumir las cargas inherentes a la eliminación de una contaminación a la que no han contribuido. (
12
) Por este motivo, el Tribunal de Justicia ha señalado que, de conformidad con el artículo 11, apartado 4, de la Directiva 2004/35, los operadores disponen de vías de recurso para impugnar las medidas de reparación adoptadas sobre la base de dicha Directiva y la existencia de todo nexo causal entre sus actividades y la contaminación comprobada. (
13
) En particular, pueden desvirtuar la presunción de que ellos causaron los daños. (
14
)
37.
Los meros propietarios de fincas dañadas que no hayan causado los daños carecen de todo protagonismo en el recién descrito sistema de la Directiva 2004/35: ésta ni siquiera les es aplicable. (
15
)
38.
Esta conclusión no se ve alterada por los principios de cautela y de acción preventiva y el principio de corrección de los atentados al medio ambiente preferentemente en la fuente misma. Aunque también se deben de tener en cuenta al interpretar la Directiva 2004/35, no veo cómo podrían llevar a otra interpretación de las disposiciones antes evocadas.
39.
La necesidad de una aplicación eficaz de la Directiva 2004/35, como requiere el vigésimo cuarto considerando, tampoco puede crear obligaciones a cargo del propietario que no causó los daños.
3. Sobre la responsabilidad de los propietarios de la finca conforme a la segunda sentencia ERG y otros
a) Sobre algunas traducciones de la sentencia
40.
No obstante, algunas traducciones de la segunda sentencia ERG y otros parecen respaldar la conclusión contraria a la recién expuesta. En tres versiones de la sentencia, el Tribunal de Justicia habla de propietarios, (
16
) usuarios (
17
) o concesionarios (
18
) de fincas adyacentes al conjunto del litoral objeto de las medidas reparadoras. Declara que, en circunstancias excepcionales, la Directiva 2004/35 debe interpretarse en el sentido de que permite a la autoridad competente exigir a dichas personas que ejecuten ellas mismas las medidas reparadoras. (
19
)
41.
Pero se ha de tener en cuenta que con ello el Tribunal de Justicia no hace ninguna declaración sobre las obligaciones de propietarios, usuarios o concesionarios de fincas como tales, sino que se refiere a los operadores que, en el sentido de la Directiva 2004/35, ejercen actividades profesionales en las fincas. En efecto, todas las demás versiones de la sentencia y, sobre todo, la francesa original, que fue en la que debatieron todos los magistrados intervinientes, y la versión italiana auténtica, utilizan el concepto de operador, (
20
) al igual que hace la Directiva.
b) Sobre la responsabilidad de los operadores por las amenazas procedentes de sus fincas
42.
Pero también teniendo en cuenta posibles problemas de traducción, conforme a la segunda sentencia ERG y otros parece que la Directiva 2004/35 en circunstancias excepcionales se ha de interpretar en el sentido de que la autoridad competente puede exigir a los propietarios de las fincas que ejecuten ellos mismos las medidas reparadoras cuando ejerzan en ellas actividades contempladas por la Directiva. (
21
) En la misma no se menciona la contribución causal como requisito.
43.
Esta responsabilidad del operador se correspondería con la postura de Italia, según la cual el principio de «quien contamina paga» fundamenta una responsabilidad objetiva de las empresas propietarias de fincas dedicadas a uso industrial por la contaminación de esas fincas. Son ellas quienes obtienen el beneficio económico de la finca y, por tanto, quienes han de responder de todas las amenazas procedentes de la misma. Por lo tanto, no sería necesario demostrar que ellas han causado la contaminación.
44.
Pero esta interpretación de las afirmaciones del Tribunal de Justicia tampoco es acertada. En efecto, el Tribunal de Justicia prosigue su razonamiento apoyando esta apreciación en las obligaciones que la Directiva impone a los operadores que han causado un daño al medio ambiente. (
22
)
45.
Además, la interpretación de la segunda sentencia ERG y otros expuesta en el punto 42 sería contraria a las apreciaciones formuladas en la misma fecha en la primera sentencia ERG y otros, en que la responsabilidad del operador se disocia de la causa del daño, declaraciones que, a su vez, recogen una jurisprudencia anterior. (
23
) Así, conforme al principio de «quien contamina paga», la obligación de saneamiento incumbe a los operadores sólo por haber contribuido a causar la contaminación o la amenaza de contaminación. (
24
) Además, conforme al principio de «quien contamina paga» los operadores no tienen que asumir las cargas inherentes a la eliminación de una contaminación a la que no han contribuido. (
25
)
46.
Por lo tanto, la citada declaración del Tribunal de Justicia en la segunda sentencia ERG y otros sólo puede referirse a los operadores que hayan causado un daño, aunque (como ya he expuesto (
26
)) tal causación sea sólo presunta.
4. Sobre las disposiciones más rigurosas de los Estados miembros
47.
Sin embargo, en virtud de medidas de los Estados miembros podría hacerse responder a los propietarios por daños medioambientales en sus fincas que no hayan sido causados por ellos. En efecto, con arreglo al artículo 16, la Directiva 2004/35 no constituye obstáculo para que los Estados miembros mantengan o adopten disposiciones más rigurosas en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales. Allí se menciona expresamente la posibilidad de determinar otros responsables.
48.
Esta facultad viene limitada por los objetivos de la Directiva 2004/35, que no pueden ser socavados por los Estados miembros. (
27
) Por lo tanto, no les estaría permitido determinar otros responsables que ocupasen en lugar de los causantes, pues éstos son a quienes la Directiva designa como responsables. Pero, dado que la responsabilidad de los meros propietarios que existe en Italia requiere, con arreglo al artículo 253, apartado 3, del Decreto Legislativo no 152, que el causante no pueda ser identificado o que no se le pueda reclamar, la regla en cuestión no pone en peligro dichos objetivos.
49.
No obstante, para la petición de decisión prejudicial sólo es de interés si la posibilidad que brinda el artículo 16 de la Directiva 2004/35 de adoptar disposiciones más rigurosas fundamenta una obligación de tratar con mayor rigor de lo que antes estaba previsto a los propietarios que no han causado los daños.
50.
En contra de ello podría aducirse que, en el ejercicio de esa competencia, los Estados miembros gozan de un amplio margen de apreciación. Pero tal margen de apreciación también puede ser limitado; en este caso, por ejemplo (como ya se ha expuesto), por la necesidad de respetar los objetivos de la Directiva 2004/35. Asimismo, excepcionalmente el margen de apreciación puede verse reducido por la obligación de ejercer una competencia.
51.
Por ejemplo, si se hace una lectura superficial del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2011/92/UE, (
28
) se puede llegar a la conclusión de que queda a la discreción de los Estados miembros la obligación de efectuar una evaluación de las repercusiones medioambientales de los proyectos del anexo II. Pero de la jurisprudencia se desprende que, en virtud de los objetivos de dicha Directiva, la evaluación es obligatoria siempre que el proyecto pueda tener efectos significativos sobre el medio ambiente. (
29
)
52.
En cambio, ni del artículo 16 ni de ninguna otra disposición de la Directiva 2004/35 se deducen motivos expresos para reducir el margen de apreciación en el sentido de que pueda ser obligatorio imponer a los propietarios de las fincas la reparación de daños medioambientales cuando ellos mismos no los han causado. A lo sumo, la Directiva puede requerir tácitamente que los Estados miembros obliguen a dichas personas a soportar la adopción de las medidas necesarias en sus fincas y, en caso necesario, a cooperar con su ejecución. Por eso, el artículo 12, apartado 4, prevé que se les consulte.
53.
Otros límites a la facultad discrecional que confiere el artículo 16 de la Directiva 2004/35 a los Estados miembros pueden deducirse de los principios medioambientales del artículo 191 TFUE, apartado 2, mencionados en la petición de decisión prejudicial. (
30
) No en vano, el propio artículo 16 se introdujo con arreglo al artículo 192 TFUE, apartado 1, en aras de dichos objetivos. Por lo tanto, se ha de considerar que el artículo 16 de la Directiva 2004/35 tiene como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Unión y se basa en los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de «quien contamina paga».
54.
El significado del principio de «quien contamina paga» se corresponde básicamente con los límites que suponen los objetivos de la Directiva 2004/35 para la aplicación del artículo 16. Los Estados miembros no pueden socavar dicho principio determinando otros responsables junto a los causantes o en lugar de ellos: esos otros responsables sólo pueden serlo a título subsidiario.
55.
Este razonamiento satisface también el principio de acción preventiva. Si los causantes saben que han de responder plenamente por los daños, adoptarán las medidas de prevención precisas para evitar que se lleguen siquiera a producir. Y los causantes son, por lo general, quienes tienen en su mano adoptar las medidas más eficaces.
56.
Además, el principio de acción preventiva, al igual que el principio de corrección de los atentados al medio ambiente preferentemente en la fuente misma, exige que, con independencia de eventuales contribuciones del propietario a la contaminación, se puedan adoptar medidas sobre las fincas afectadas a fin de evitar la extensión de los daños. En determinadas circunstancias, también puede ser preciso que el propietario apoye dichas medidas, dado su mejor conocimiento de la finca. En caso contrario, sería mucho más difícil, cuando no imposible, evitar tal extensión de los daños. Pero ninguno de estos dos principios requiere, por lo común, que se exija a dichos propietarios realizar el saneamiento por sí mismos.
57.
Además, el principio de acción preventiva invita a exigir a los propietarios de las fincas, en ciertos casos, que adopten medidas preventivas de protección frente a riesgos de los que son responsables esencialmente terceras personas. Podría plantearse, por ejemplo, obligar al propietario de una finca en la que se realizan reiteradamente vertidos ilegales a vallar su parcela para evitar nuevas infracciones. Las obligaciones impuestas a los propietarios —puestas de relieve por Italia y que se derivan del artículo 245, capítulo 2, del Decreto Legislativo no 152— de informar a las autoridades en caso de contaminación y de adoptar determinadas medidas se basan en esta idea. No obstante nada en la petición de la decisión prejudicial permite deducir que en el caso de antes se trate de esta manifestación del principio de acción preventiva.
58.
Tampoco alcanzo a entender cómo el principio de acción preventiva podría afectar a la interpretación del artículo 16 de la directiva 2004/35 en relación con la responsabilidad de saneamiento de los propietarios de fincas que no han causado daños. Conforme a dicho principio, las medidas de protección se pueden adoptar cuando resulta imposible determinar con certeza la existencia o el alcance del riesgo para la salud humana, sin tener que esperar a que se demuestren plenamente la realidad y la gravedad de tal riesgo. (
31
) Pero si se demuestra que una persona no ha causado los daños, no cabe aplicar este principio.
59.
En cambio, en la medida en que no se sepa con certeza si un propietario ha causado los daños, esto puede dar ocasión a la aplicación de la presunción de causalidad antes expuesta. (
32
) Pero en ese caso no queda margen para aplicar el artículo 16 de la Directiva 2004/35.
60.
Por lo tanto, sólo queda el objetivo del alto nivel de protección, que, sin duda, quedaría satisfecho con una amplia responsabilidad subsidiaria de los propietarios de las fincas por los daños medioambientales causados en sus fincas. En efecto, tal responsabilidad permitiría concentrar los siempre escasos recursos públicos en los daños cuyo responsable no pueda ser identificado.
61.
No obstante, a mi parecer no cabe entender como una obligación, de la mano de dichos objetivos, la facultad prevista en el artículo 16 de la Directiva 2004/35 de identificar otros responsables. Lo que hace esa facultad es permitir a los Estados miembros que ponderen el objetivo del alto nivel de protección con otros objetivos distintos, como por ejemplo los derechos fundamentales de los propietarios. De lo contrario, cualquier facultad de Derecho derivado de adoptar medidas medioambientales más rigurosas obligaría a los Estados miembros a establecer el más alto nivel de protección imaginable, por encima de las disposiciones del Derecho derivado.
5. Conclusión parcial
62.
En consecuencia, los principios de la Unión Europea en materia medioambiental establecidos en la Directiva 2004/35 (artículos 1, 8, apartado 3, y 16, así como considerandos decimotercero y vigésimo cuarto) y en el artículo 191 TFUE, apartado 2, —en particular, el principio de «quien contamina paga», el principio de cautela, el principio de acción preventiva y el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma— no se oponen a una normativa nacional que, en caso de que se compruebe que un sitio ha sido contaminado y sea imposible identificar a la persona responsable de la contaminación o conseguir que esta última realice las actuaciones de reparación, no permite a la autoridad administrativa imponer la ejecución de las medidas de aseguramiento de emergencia y de saneamiento al propietario no responsable de la contaminación, al prever únicamente a cargo de este último una responsabilidad patrimonial limitada al valor del sitio tras la ejecución de las medidas de saneamiento.
B. Sobre el artículo 191 TFUE, apartado 2
63.
Pero la petición de decisión prejudicial también pretende dar validez aislada a los principios del artículo 191 TFUE, apartado 2. No obstante, habida cuenta de las dudas sobre la pertinencia de las declaraciones sobre la Directiva 2004/35, (
33
) esto debe valorarse tanto desde el punto de vista del Derecho de la Unión como del Derecho interno.
1. Sobre la eficacia del artículo 191 TFUE, apartado 2, en el Derecho de la Unión
64.
El artículo 191 TFUE, apartado 2, establece los principios de la política medioambiental de la Unión. La realización de dicha política, de conformidad con el artículo 192, corresponde al legislador de la Unión. (
34
) En cambio, sobre dicha disposición no se pueden fundamentar directamente obligaciones de los Estados miembros. (
35
)
65.
De igual manera, el Derecho de la Unión no obliga a los Estados miembros a tener en cuenta dichos principios directamente al interpretar el Derecho nacional adoptado con independencia del Derecho de la Unión y fuera del ámbito de aplicación de éste.
66.
En consecuencia, los principios del artículo 191 TFUE, apartado 2, se han de tener en cuenta primordialmente al interpretar el Derecho derivado de la Unión aplicable, (
36
) como aquí sucede con la interpretación de la Directiva 2004/35.
2. Sobre la eficacia del artículo 191 TFUE, apartado 2, en el Derecho italiano
67.
No obstante, Versalis invoca el artículo 3 ter del Decreto Legislativo no 152, disposición que se refiere expresamente a la norma precedente del artículo 191 TFUE, apartado 2. Ésta obliga a todos, autoridades y particulares, a proteger el medio ambiente adoptando medidas adecuadas que se basen en los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente preferentemente en la fuente misma y en el principio de «quien contamina paga».
68.
La mencionada disposición del Derecho italiano podría dar lugar a que toda la legislación italiana en materia de medio ambiente o, al menos, las disposiciones del Decreto Legislativo no 152 se hubiesen de interpretar, en la medida de lo posible, de conformidad con los aludidos principios del artículo 191 TFUE, apartado 2. En tal caso, para resolver el procedimiento principal sería importante saber cómo se han de interpretar esos principios al margen del Derecho derivado de la Unión. Así, en virtud del Derecho interno, les correspondería un «efecto exorbitante», tal y como ya reconoció el Tribunal de Justicia en cuanto a las directivas (
37
) o en cuanto a las libertades fundamentales en relación con las prohibiciones de discriminación de los propios nacionales (
38
) en el Derecho interno. (
39
)
69.
El cualquier caso, el Tribunal de Justicia no tiene competencia para decidir si el artículo 3 ter del Decreto Legislativo no 152 goza de tal efecto en el Derecho italiano. Eso corresponde a los órganos jurisdiccionales italianos, (
40
) y lo óptimo sería que hubiera sido aclarado en la petición de decisión prejudicial. (
41
)
70.
En el presente caso, parece que el artículo 3 ter del Decreto Legislativo no 152 subyace implícitamente a la petición de decisión prejudicial. Si no fuera así, no se entendería por qué un órgano jurisdiccional como el Consiglio di Stato italiano se centra de esa manera en analizar los principios del artículo 191 TFUE, apartado 2, sin relacionarlos apenas con disposiciones del Derecho secundario de la Unión, además de que resulta harto dudosa la aplicabilidad ratione temporis de estas disposiciones.
71.
Pero, en definitiva, no es imprescindible dilucidar si en la petición de decisión prejudicial se aclaró suficientemente la eficacia del artículo 3 ter del Decreto Legislativo no 152, pues, aun presumiendo que, en virtud de éste, los principios del artículo 191 TFUE, apartado 2, fuesen válidos en el Derecho italiano del medio ambiente con independencia del Derecho derivado de la Unión, el resultado no sería distinto del obtenido a través de la interpretación del artículo 16 de la Directiva 2004/35.
C. Sobre la legislación en materia de residuos
72.
En mis conclusiones presentadas en los asuntos ERG y otros ya esbocé el argumento de que el Derecho de la Unión en materia de residuos posiblemente fundamenta una responsabilidad mayor de los propietarios de fincas por el saneamiento de terrenos contaminados que la Directiva 2004/35, pero que también da preferencia a que se exija responsabilidad al causante. (
42
) Por lo tanto, no parece descartable poder reclamar también, subsidiariamente, a los propietarios no causantes de fincas contaminadas, como poseedores de residuos (artículos 14 y 15 de la Directiva sobre residuos). (
43
)
73.
Sin embargo, puesto que el Consiglio di Stato y las partes han debatido intensamente sobre las mencionadas conclusiones, pero sin entrar en el Derecho de la Unión en materia de residuos, recomiendo al Tribunal de Justicia que tampoco él se pronuncie acerca de estas disposiciones.
74.
En efecto, una resolución sobre la responsabilidad por los residuos en suelos contaminados suscitaría cuestiones complicadas e incluso comprometidas, y ni siquiera está clara su relevancia para el procedimiento principal.
75.
Es cierto que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que los hidrocarburos vertidos accidentalmente en el suelo, las aguas subterráneas o el mar que han dejado de poder utilizarse para sus fines habituales han de considerarse residuos. (
44
) La misma calificación de residuo se impone respecto al suelo contaminado como consecuencia de un vertido accidental de tales sustancias. (
45
) Sin embargo, al reformar la Directiva sobre residuos, el legislador revisó, al menos, la determinación de la condición de residuo de los terrenos contaminados, (
46
) al excluir a partir de entonces del ámbito de aplicación de la Directiva sobre residuos, con arreglo a su artículo 2, apartado 1, letra b), la tierra (in situ), incluido el suelo no excavado contaminado.
76.
No obstante, sigue sin estar claro si dicha normativa excluye realmente de la aplicación de la legislación sobre residuos los suelos contaminados. Si una sustancia contaminante se convierte en residuo con la contaminación, difícilmente va a perder esa condición al mezclarse con el suelo. (
47
) Pero en la práctica podría no haber diferencia entre tratar los suelos contaminados, en su conjunto, como residuos o sólo como sustancias contaminantes. Además, se plantean cuestiones (delicadas, quizá) sobre la relación entre el Derecho sobre residuos y la Directiva 2004/35.
77.
Pero, ante todo, lo que no está claro es si lo que se declare acerca de esta sensible cuestión puede ser realmente relevante para resolver el litigio principal. Por un lado, el Tribunal de Justicia apenas ha recibido información en la petición de decisión prejudicial acerca de las disposiciones italianas aplicables en materia de residuos. El Derecho de la Unión sobre residuos sólo puede crear obligaciones a cargo de un particular o de una empresa en la medida en que haya sido transpuesto en el Estado miembro o el Derecho interno pueda ser objeto, cuando menos, de una interpretación conforme. (
48
) Por otro lado, no está claro si las resoluciones controvertidas podrán seguir sustentándose posteriormente en el Derecho sobre residuos.
78.
Por lo tanto, si el Consiglio di Stato, tras la respuesta del Tribunal de Justicia a su petición de decisión prejudicial, llega igualmente a la conclusión de que para resolver el litigio principal puede ser necesaria una respuesta en materia de residuos, deberá dirigir una nueva petición al Tribunal de Justicia.
V. Conclusión
79.
En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la petición de decisión prejudicial en los siguientes términos:
«Los principios de la Unión Europea en materia medioambiental establecidos en la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales (artículos 1, 8, apartado 3, y 16, así como considerandos decimotercero y vigésimo cuarto), y en el artículo 191 TFUE, apartado 2, —en particular, el principio de “quien contamina paga”, el principio de cautela, el principio de acción preventiva y el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma— no se oponen a una normativa nacional que, en caso de que se compruebe que un sitio ha sido contaminado y sea imposible identificar a la persona responsable de la contaminación o conseguir que esta última realice las actuaciones de reparación, no permite a la autoridad administrativa imponer la ejecución de las medidas de aseguramiento de emergencia y de saneamiento al propietario no responsable de la contaminación, al prever únicamente a cargo de este último una responsabilidad patrimonial limitada al valor del sitio tras la ejecución de las medidas de saneamiento.»
(
1
)	Lengua original: alemán.
(
2
)	Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales (DO L 143, p. 56); probablemente, la versión pertinente sea la de la Directiva 2009/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al almacenamiento geológico de dióxido de carbono (DO L 140, p. 114). Las posteriores modificaciones de la Directiva 2013/30/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de junio de 2013, sobre la seguridad de las operaciones relativas al petróleo y al gas mar adentro (DO L 178, p. 66), no se han de transponer hasta 2015.
(
3
)	Véanse ya mis conclusiones presentadas en los asuntos ERG y otros (C‑378/08, EU:C:2009:650), puntos 111 y ss., y ERG y otros (C‑379/08 y C‑380/08, EU:C:2009:653), puntos 111 y ss.
(
4
)	Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:174), punto 133 y la jurisprudencia allí citada.
(
5
)	Véase, por ejemplo, la sentencia Angelidaki y otros (C‑378/07 a C‑380/07, EU:C:2009:250), apartado 48.
(
6
)	Véase la sentencia Pupino (C‑105/03, EU:C:2005:386), apartado 30.
(
7
)	Sentencias ERG y otros (C‑378/08, EU:C:2010:126), apartado 41, y ERG y otros (C‑379/08 y C‑380/08, EU:C:2010:127), apartado 34.
(
8
)	Esto se aplica especialmente a Edison, que aparentemente procede del grupo Montedison, que utilizó en el pasado las fincas controvertidas y, según alega Ivan, es responsable de su contaminación.
(
9
)	Sentencias ERG y otros (EU:C:2010:126), apartados 43 y 47, y ERG y otros (EU:C:2010:127), apartados 36 y 40.
(
10
)	Véase la sentencia ERG y otros (EU:C:2010:126), apartado 55.
(
11
)	Véase la sentencia ERG y otros (EU:C:2010:126), apartado 57.
(
12
)	Sentencias Standley y otros (C‑293/97, EU:C:1999:215), apartado 50, y ERG y otros (EU:C:2010:126), apartado 67.
(
13
)	Véase la sentencia ERG y otros (EU:C:2010:126), apartado 67.
(
14
)	Véase la sentencia ERG y otros (EU:C:2010:126), apartado 58.
(
15
)	Véase en este sentido la sentencia ERG y otros (EU:C:2010:126), apartado 58.
(
16
)	En lituano: «sklypų savininkams».
(
17
)	En alemán: «Nutzern der Grundstücke».
(
18
)	En la versión portuguésa: «concessionários dos terrenos».
(
19
)	Sentencia ERG y otros (EU:C:2010:127), apartado 78; véase también el apartado 82.
(
20
)	En francés: «exploitants»; en italiano: «operatori».
(
21
)	Sentencia ERG y otros (EU:C:2010:127), apartado 78; véase también el apartado 82.
(
22
)	Sentencia ERG y otros (EU:C:2010:127), apartados 87 a 90.
(
23
)	Véase la sentencia ERG y otros (EU:C:2010:126), apartados 52 a 59 y 64 a 67.
(
24
)	Sentencias ERG y otros (EU:C:2010:126), apartado 57, remitiéndose a la sentencia Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359), apartado 77.
(
25
)	Sentencia ERG y otros (EU:C:2010:126), apartado 67, remitiéndose a la sentencia Standley y otros (EU:C:1999:215), apartado 51.
(
26
)	Véase el punto 35 de las presentes conclusiones.
(
27
)	Sentencia ERG y otros (EU:C:2010:127), apartados 65 y 66. Véanse también mis conclusiones presentadas en los asuntos ERG y otros (EU:C:2009:650), puntos 96 a 115, y ERG y otros (EU:C:2009:653).
(
28
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de diciembre de 2011 relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO 2012, L 26, p. 1).
(
29
)	Sentencias Kraaijeveld y otros (C‑72/95, EU:C:1996:404), apartado 50; WWF y otros (C‑435/97, EU:C:1999:418), apartado 36, y Salzburger Flughafen (C‑244/12, EU:C:2013:203), apartado 29.
(
30
)	Sentencias Commune de Mesquer (EU:C:2008:359), apartado 38; Comisión/Reino Unido (C‑301/10, EU:C:2012:633), apartado 49; Shell Nederland y Belgian Shell (C-241/12 y C‑242/12, EU:C:2013:821), apartado 38, y Comisión/Francia (C-237/12, EU:C:2014:2152), apartado 30.
(
31
)	Sentencias National Farmers’ Union y otros (C‑157/96, EU:C:1998:191), apartado 63; Agrarproduktion Staebelow (C‑504/04, EU:C:2006:30), apartado 39, y Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419), apartados 61 y 62.
(
32
)	Véase el punto 35 de las presentes conclusiones.
(
33
)	Véanse los puntos 23 a 29 de las presentes conclusiones.
(
34
)	Véanse las sentencias Peralta (C‑379/92, EU:C:1994:296), apartado 57, y ERG y otros (EU:C:2010:126), apartado 45.
(
35
)	Sentencias Peralta (EU:C:1994:296), apartado 58, y ERG y otros (EU:C:2010:126), apartado 46.
(
36
)	Véanse las referencias citadas en la nota 30.
(
37
)	Sentencias Dzodzi (C‑297/88 y C‑197/89, EU:C:1990:360), apartados 35 a 39; Leur-Bloem (C‑28/95, EU:C:1997:369), apartado 32, y Salahadin Abdulla y otros (C-175/08, C-176/08, C-178/08 y C‑179/08, EU:C:2010:105), apartado 48.
(
38
)	Sentencias Guimont (C‑448/98, EU:C:2000:663), apartado 23; Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (C‑451/03, EU:C:2006:208), apartado 29, y Airport Shuttle Express (C-162/12 y C-163/12, EU:C:2014:74), apartado 44.
(
39
)	Véase, asimismo, el auto Bellis y otros (EU:C:2014:2291), apartados 15 a 17.
(
40
)	Sentencias Dzodzi (EU:C:1990:360), apartados 41 y 42, y Leur-Bloem (EU:C:1997:369), apartado 33.
(
41
)	Véase, asimismo, el auto Bellis y otros (EU:C:2014:2291), apartado 20.
(
42
)	Conclusiones presentadas en los asuntos ERG y otros (EU:C:2009:650), puntos 130 a 138, y ERG y otros (EU:C:2009:653).
(
43
)	Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, relativa a los residuos (DO L 312, p. 3). Análogas disposiciones se encontraban también en las anteriores directivas sobre residuos, aplicables desde 1977.
(
44
)	Sentencias Van de Walle y otros (C‑1/03, EU:C:2004:490), apartados 47 a 50, y Commune de Mesquer (EU:C:2008:359), apartados 57 a 59.
(
45
)	Sentencia Van de Walle y otros (EU:C:2004:490), apartado 52.
(
46
)	Véase Petersen, Entwicklungen des Kreislaufwirtschaftsrechts, Die neue Abfallrahmenrichtlinie – Auswirkungen auf das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2009, pp. 1063 y 1064.
(
47
)	Véanse también mis conclusiones presentadas en los asuntos Comisión/Italia y Comisión/Grecia (C‑196/13 y C‑378/13, EU:C:2014:2162), apartado 99.
(
48
)	Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Commune de Mesquer (EU:C:2008:174), punto 133 y la jurisprudencia allí citada.