62013CC0138_HR
Mišljenje nezavisnog odvjetnika
Mišljenje nezavisnog odvjetnika
1. Ovim zahtjevom za prethodnu odluku sud koji je uputio zahtjev traži od Suda tumačenje članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola potpisanog 23. studenoga 1970. u Bruxellesu i zaključenog, odobrenog i potvrđenog u ime Zajednice Uredbom Vijeća (EEZ) br. 2760/72 od 19. prosinca 1972.(2) (u daljnjem tekstu: Dodatni protokol) koji se odnosi na mjere koje treba poduzeti tijekom prijelazne faze pridruživanja koje predviđa Sporazum između Europske ekonomske zajednice i Republike Turske, koji je 12. rujna 1963. u Ankari potpisala Republika Turska, s jedne strane, i države članice EEZ‑a i Zajednica, s druge strane, te je u ime Zajednice zaključen, odobren i potvrđen Odlukom Vijeća 64/732/EEZ od 23. prosinca 1963.(3) (u daljnjem tekstu: Sporazum o pridruživanju), kao i članka 7. stavka 2. podstavka 1. Direktive Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji(4) . Taj je zahtjev upućen u okviru postupka između N. Dogan i Savezne Republike Njemačke povodom odbijanja od strane njemačkih tijela zahtjeva za izdavanje vize na temelju spajanja obitelji.
I – Pravni okvir
A – Pravo Unije
1. Sporazum o pridruživanju i Dodatni protokol
2. Sukladno njegovom članku 2. stavku 1., cilj Sporazuma o pridruživanju je promicati trajno i uravnoteženo jačanje trgovinskih i gospodarskih odnosa među strankama, uzimajući u cijelosti u obzir potrebu da se osigura ubrzani razvoj gospodarstva Turske i poveća stopa zaposlenosti i životni uvjeti turskog naroda. Sukladno članku 13. tog Sporazuma, „[u]govorne stranke su sporazumne da će se voditi člancima od [43. UEZ‑a] do [46. UEZ‑a] te člankom [48. UEZ‑a] kako bi među sobom uklonile ograničenja u pogledu slobode nastana“.
3. Na temelju njegovog članka 62., Dodatni protokol čini sastavni dio Sporazuma o pridruživanju. Članak 41. stavak 1. tog Protokola predviđa da „[u]govorne stranke među sobom ne uvode nikakva nova ograničenja u pogledu slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga.“
2. Direktiva 2003/86
4. Sukladno njezinom članku 1., cilj je Direktive 2003/86 „utvrditi uvjete za ostvarenje prava na spajanje obitelji državljana trećih zemalja koji zakonito borave na teritoriju država članica“. Sukladno njezinom članku 4. stavku 1., države članice dopuštaju ulazak i boravište članovima uže obitelji među kojima je sponzorov supružnik, podložno udovoljavanju uvjetima utvrđenima u poglavlju IV. te direktive i njezinom članku 16.
5. Članak 7. navedene direktive umetnut u poglavlje IV. pod naslovom „Uvjeti za ostvarenje prava na spajanje obitelji“ glasi kako slijedi:
„1. Kada je podnesen zahtjev za spajanje obitelji, država članica u pitanju može tražiti od osobe koja je podnijela zahtjev dostavljanje dokaza da sponzor ima:
a) smještaj […];
b) osiguranje od bolesti […];
c) stabilna i redovita novčana sredstva koja su dovoljna za vlastito uzdržavanje i izdržavanje članova njegove/njezine obitelji […].
2. Države članice mogu tražiti od državljana trećih zemalja da udovolje integracijskim mjerama u skladu s nacionalnim zakonom.
U pogledu izbjeglica i/ili članova obitelji izbjeglica navedenih u članku 12. integracijske mjere spomenute u prvom podstavku mogu se primijeniti samo jednom kada je osobama u pitanju odobreno spajanje obitelji.“
6. Sukladno članku 17. Direktive 2003/86, države članice „uzimaju u obzir prirodu i čvrstoću obiteljskih odnosa osobe, trajanje njezinog boravišta u državi članici i postojanje obiteljskih, kulturnih i socijalnih veza s njegovom/njezinom državom porijekla prilikom odbijanja zahtjeva, povlačenja ili odbijanja obnavljanja boravišne dozvole ili odlučivanja o nalogu za premještaj sponzora ili članova njegove obitelji“.
B – Njemačko pravo
7. Kao što proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, izdavanje vize koju traži N. Dogan uređeno je odredbama njemačkog Zakona o boravku, radu i integraciji stranaca na saveznom području (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet, u daljnjem tekstu: Zakon o boravku stranaca), u verziji iz priopćenja od 25. veljače 2008.(5), kako je izmijenjena člankom 2. Zakona od 21. siječnja 2013.(6) Pod naslovom „Svrha zakona i područje primjene“ članak 1. navedenog Zakona u svom stavku 2. točki 1. propisuje:
„Ovaj se Zakon ne primjenjuje na strance:
1) čiji je status uređen zakonom o slobodnom kretanju građana Unije [Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern], ako zakonom nije propisano drukčije, [...]“
8. U skladu s člankom 2. stavkom 8.:
„Osnovno poznavanje njemačkog jezika odgovara razini A1 zajedničkog europskog referentnog okvira za jezike (preporuka Odbora ministara Vijeća Europe br. R (98) 6 od 17. ožujka 1998. o zajedničkom referentnom okviru za jezike).“
9. Članak 4. pod naslovom „Uvjet posjedovanja boravišne dozvole“ predviđa u svom stavku 1. točki 1. da „za ulazak i boravak na području Savezne Republike stranci moraju posjedovati boravišnu dozvolu [...] ako pravo na boravak ne postoji na temelju članka Sporazuma od 12. rujna 1963. o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske [...]“. Boravišna dozvola izdaje se kao viza u smislu članka 6. stavka 1. točke 1. i stavka 3. ovog Zakona“.
10. Sukladno članku 6. stavku 3., „[z]a duže boravke potrebna je viza za savezno područje (nacionalna viza) koja se izdaje prije ulaska. [...]“
11. Članak 27. stavak 1. propisuje da se „[u] svrhu zaštite braka i obitelji koja je utvrđena u članku 6. njemačkog Ustava (Grundgesetz) može izdati boravišna dozvola ograničenog trajanja kako bi se u korist članova obitelji stranca zasnovala ili očuvala zajednica obiteljskog života na saveznom području (spajanje obitelji).“
12. Pod naslovom „Spajanje supružnika“, članak 30. stavak 1. prva rečenica, točka 2. propisuje da se „[s]upružniku stranca izdaje […] boravišna dozvola određenog trajanja kad […] se supružnik barem jednostavnim riječima može izražavati na njemačkom jeziku […]“. Druga rečenica, točka 1. istog stavka propisuje da se „[b]oravišna dozvola ograničenog trajanja može [...] izdati neovisno o točki 2. prve rečenice kad [...] stranac ima boravišnu dozvolu na temelju članaka 19. do 21. ovog zakona [boravišna dozvola za određene lukrativne aktivnosti] i kad je brak već bio sklopljen kad je stranac premjestio središte interesa na savezno područje [...]“. Naposljetku, treća rečenica, točka 2. predviđa da se „[b]oravišna dozvola ograničenog trajanja može […] izdati neovisno o točki 2. prve rečenice kad […] supružnik nije u mogućnosti, zbog bolesti ili fizičke, mentalne ili psihološke nesposobnosti, dokazati osnovno poznavanje njemačkoga […]“.
13. Iz rješenja kojim se upućuje zahtjev proizlazi da je članak 30. stavak 1. prva rečenica točka 2. Zakona o boravku stranaca dodan Zakonom od 19. kolovoza 2007. u cilju prenošenja direktiva Europske unije u području prava boravka i azila (Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union)(7) .
II – Glavni postupak i prethodna pitanja
14. Tužiteljica, turska državljanka koja živi u toj zemlji, zahtijeva vizu na temelju spajanja obitelji sa svojim suprugom, također turskim državljaninom, koji u Njemačkoj živi od 1998., gdje upravlja društvom s ograničenom odgovornošću u kojem ima većinski udjel i od 2002. ima boravišnu dozvolu ograničenog trajanja, koja je nakon toga postala boravišna dozvola neograničenog trajanja. Prije sklapanja građanskog braka 2007. tužiteljica i M. Dogan sklopili su vjerski brak pred imamom, a iz te je zajednice poteklo ukupno četvero djece rođene između 1988. i 1993.
15. Tužiteljica je 18. siječnja 2011. u njemačkom veleposlanstvu u Ankari zatražila izdavanje vize na temelju spajanja obitelji, odnosno supružnika i djece, za sebe i prvi put za svoje dvoje djece. Ona je tom prilikom priložila potvrdu Goethe‑Instituta o jezičnom ispitu razine A1 koji je bila položila 28. rujna 2010. s ocjenom „dovoljan“ (62 boda od 100). Na pisanom dijelu ispita ostvarila je 14,11 bodova od 25.
16. Budući da je tužiteljica, koja je nepismena, položila ispit nasumce birajući odgovore na upitniku s ponuđenim odgovorima te je napamet naučila i izgovorila tri standardne rečenice, njemačko je veleposlanstvo odbilo zahtjev odlukom od 23. ožujka 2011. zbog nedostatka dokaza o poznavanju njemačkog jezika. Tužiteljica nije pobijala tu odluku, već je pred istim veleposlanstvom 26. srpnja 2011. podnijela novi zahtjev za izdavanje vize, na temelju spajanja obitelji, samo za sebe, koji je veleposlanstvo ponovno odbilo odlukom od 31. listopada 2011. Slijedom zahtjeva za ponovno ispitivanje, koji je tužiteljica podnijela posredstvom odvjetnika 15. studenoga 2011., njemačko veleposlanstvo u Ankari poništilo je prvotnu odluku i zamijenilo je odlukom od 24. siječnja 2012., kojom je također odbilo zahtjev uz obrazloženje da tužiteljica nema potrebno poznavanje jezika jer je nepismena.
17. Tužiteljica je protiv odluke od 24. siječnja 2012. podnijela tužbu sudu koji je uputio zahtjev. Taj sud odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Je li članku 41. stavku 1. [Dodatnog protokola] protivna odredba nacionalnog prava donesena nakon stupanja na snagu spomenutih odredaba, a koja predviđa da prilikom prvog ulaska na državno područje [Savezne Republike Njemačke] član obitelji turskog državljanina koji se koristi statusom što ga dodjeljuje članak 41. stavak 1. navedenog protokola [...] mora prethodno dokazati da se može jednostavnim riječima izražavati na njemačkom?
2. Je li nacionalna odredba spomenuta u prvom pitanju protivna članku 7. stavku 2. prvom podstavku Direktive [2003/86]?“
III – Analiza
A – Prvo prethodno pitanje
18. Prvim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita predstavlja li odredba nacionalnog prava, donesena nakon stupanja na snagu Dodatnog protokola, koja ulazak na državno područje dotične države članice supružnika turskog građanina s poslovnim nastanom u toj državi članici radi spajanja obitelji uvjetuje dokazom o tome da raspolaže osnovnim poznavanjem službenog jezika navedene države članice, „novo ograničenje“ u smislu članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola.
19. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, takva odredba jasno, točno i bezuvjetno propisuje jednoznačnu klauzulu mirovanja ( standstill ) koja „obuhvaća obvezu koja pravno znači isto što i jednostavno nečinjenje“,(8) i „na nju se pred nacionalnim sudovima mogu pozvati turski državljani na koje se ona primjenjuje kako bi isključili primjenu suprotnih pravila unutarnjeg prava“(9) . U odnosu na doseg te klauzule mirovanja ( standstill ), Sud je pojasnio da ona sama po sebi ne daje turskom državljaninu ni pravo poslovnog nastana niti pravo boravka, prava koja su izravno izvedena iz propisa Unije, ali da ipak stvara prepreku državi članici za donošenje svake nove mjere čiji bi predmet ili učinak bio podvrgavanje poslovnog nastana, i povezano s time boravka takvog državljanina na njezinom državnom području, uvjetima strožim od onih koji su bili primjenjivi kod stupanja na snagu Dodatnog protokola s obzirom na dotičnu državu članicu(10) . Na sličan način Sud je priznao da iako članak 41. stavak 1. Dodatnog protokola ne daje turskim državljanima pravo na ulazak na državno područje države članice ‐ koji je prema sadašnjem stanju prava Unije i dalje uređen nacionalnim pravom ‐ on se „također mora primijeniti na pravila o prvom ulasku turskih državljana u državu članicu na čijem državnom području namjeravaju ostvarivati slobodu poslovnog nastana na temelju Protokola o pridruživanju(11) . Stoga klauzula koju taj članak sadrži „ne djeluje kao materijalnopravna odredba koja onemogućuje primjenu mjerodavnog materijalnog prava na čije mjesto stupa, već predstavlja kvazipostupovnu odredbu koja propisuje, ratione temporis,
prema kojim se odredbama propisa država članice procjenjuje položaj turskog državljanina koji se u toj državi članici želi koristiti slobodom poslovnog nastana“(12) . U tom smislu članak 41. stavak 1. navedenog protokola predstavlja „nužnu dopunu članaka 13. i 14. Sporazuma o pridruživanju i predstavlja neophodno sredstvo za ostvarenje postupnog uklanjanja nacionalnih prepreka za slobode poslovnog nastana i pružanja usluga“(13) .
20. Iako je nesporno da se M. Dogan koristi klauzulom utvrđenom u članku 41. stavku 1. Dodatnog protokola time što obavlja djelatnost samozaposlene osobe na području Unije, u ovom se predmetu postavlja nasuprot tome pitanje primjenjuje li se ta klauzula na njegovu suprugu koja je podnijela zahtjev za vizu radi spajanja obitelji i ne traži ulazak na njemačko državno područje kako bi tamo obavljala djelatnost obuhvaćenu tom odredbom.
21. Europska komisija predlaže potvrdan odgovor ističući da je N. Dogan ovlaštena osloniti se na predmetnu klauzulu kao član obitelji M. Dogana u smislu članka 13. Odluke Vijeća za pridruživanje br. 1/80 od 19. rujna 1980. o razvoju pridruživanja (u daljnjem tekstu: Odluka br. 1/80). Prema Komisiji, na temelju pravila konvergencije u tumačenju članka 41. Dodatnog protokola i članka 13. Odluke br. 1/80 koja utvrđuje sličnu klauzulu mirovanja ( standstill )(14), način na koji Sud tumači ovu potonju odredbu može se primijeniti i na prvu odredbu. Međutim, Komisija podsjeća da je Sud u presudi donesenoj u predmetima Toprak i Oguz(15) upozorio da se članak 13. Odluke br. 1/80 primjenjuje ne samo na sustave koji uređuju uvjete za pristup turskih radnika zaposlenju, nego i na one koji se odnose na pravo stranih supružnika u vezi sa spajanjem obitelji.
22. Nisu mi uvjerljivi razlozi koje slijedi Komisija. Prema dobro ustaljenoj praksi Suda točno je da članak 13. Odluke br. 1/80 i članak 41. stavak 1. Dodatnog protokola, premda imaju drukčije područje primjene i ne mogu se zajedno primjenjivati, ipak imaju „isto značenje“(16) i nastoje ostvariti isti cilj te da se doseg obveznosti klauzule mirovanja ( standstill ) koju predviđaju „proteže analogno na svaku novu prepreku za ostvarivanje slobode poslovnog nastana, slobodnog pružanja usluga ili slobodnog kretanja radnika, što predstavlja postroženje uvjeta koji postoje u dotično vrijeme“(17) . Štoviše, upravo je na temelju te istosmjernosti ciljeva Sud zaključio da se usprkos razlikama u tekstu dviju odredaba članak 13. Odluke br. 1/80 ne primjenjuje samo na mjere izravno povezane s mogućnošću zapošljavanja, nego se također primjenjuje, na isti način kao članak 41. stavak 1. Dodatnog protokola, na pravila koja uređuju prvi ulazak i boravak turskih radnika(18) . Također je točno da se, kao što jasno proizlazi iz njegovog teksta, članak 13. Odluke br. 1/80 primjenjuje ne samo na turske radnike, nego i na članove njihovih obitelji, te da je u vezi s ovim potonjima Sud u presudi Abatay i dr. potvrdio da ta odluka „ne čini obavljanje plaćenih poslova ovisnim o njihovom pristupu državnom području države članice radi spajanja obitelji s turskim radnikom koji se već na zakonitoj osnovi nalazi u toj državi“(19) .
23. Međutim, kao što su njemačka i danska vlada pravilno istaknule u svojim očitovanjima, iz presude Toprak i Oguz proizlazi da bi predmetna pravila o spajanju obitelji u glavnom postupku(20) trebala ući u područje primjene članka 13. Odluke br. 1/80 samo u mjeri u kojoj su od utjecaja
na situaciju turskih radnika kao što su Toprak i Oguz(21) . Takvo je stajalište dosljedno cilju koji se nastoji ostvariti tom odredbom i člankom 41. stavkom 1. Dodatnog protokola, to jest da se spriječe nacionalna tijela u uvođenju novih prepreka za ostvarivanje slobodnog kretanja radnika i slobode poslovnog nastana i pružanja usluga.
24. Međutim, turski državljani kao što je N. Dogan, koji su se prijavili za prijem u državu članicu isključivo u svrhu spajanja obitelji, a ne radi ostvarivanja jedne od gospodarskih sloboda utvrđenih u Sporazumu o pridruživanju, ne mogu se pozivati na povredu toga cilja u odnosu na sebe .
25. Doduše, članak 7. Odluke br. 1/80 dodjeljuje pod određenim uvjetima samostalna prava članovima obitelji turskih radnika koji pripadaju uređenom tržištu rada(22) s ciljem stvaranja povoljnih uvjeta za spajanje obitelji u državi članici domaćinu(23) . Međutim, u općoj strukturi Sporazuma o pridruživanju takav je cilj tek sredstvo kojim se olakšava ostvarivanje ciljeva pridruživanja, i to osobito postupnog uvođenja slobode kretanja radnika, slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga u skladu s člancima 12., 13. i 14. tog sporazuma. Slijedi da se zajedničkim čitanjem članaka 7. i 13. Odluke br. 1/80 ne može zaključiti da se članovi obitelji turskih radnika koji su podnijeli zahtjev za ulazak u državu članicu radi spajanja obitelji, a ne da bi tamo radili, mogu pozivati na klauzulu mirovanja ( standstill ) kako bi spriječili da se na njih primijene pravila kao što su predmetna pravila u glavnom postupku koja mogu spriječiti ili, barem, otežati njihovo stjecanje prava koja im mogu pripadati na temelju članka 7. Odluke br. 1/80.
26. Nakon što sam to pojasnio, sada treba ispitati može li se N. Dogan pozvati na klauzulu mirovanja ( standstill ) iz članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola, čak i ako ne ostvaruje i ne namjerava ostvarivati gospodarske slobode iz tog članka, kako bi spriječila da se na nju primijeni nacionalna mjera koja bi, iz kuta gledanja njezinog supruga, mogla predstavljati novo ograničenje za ostvarivanje tih sloboda.
27. Uvodno podsjećam da je Sud već u presudi Abatay i dr. imao priliku priznati pravo turskih državljana da se pozivaju na članak 41. stavak 1. Dodatnog protokola, čak i ako nisu izravno
obuhvaćeni tom odredbom. Taj se predmet odnosio na turske vozače kamiona zaposlene u društvu sa sjedištem u Turskoj koji su zakonito pružali usluge u državi članici. Oni su osporili da se na njih primjenjuju uvjeti za obavljanje plaćenih poslova koje je Savezna Republika Njemačka uvela nakon stupanja na snagu Dodatnog protokola. Analognom primjenom presude Clean Car Autoservice(24) Sud je u biti priznao da, budući da su zaposlenici pružatelja usluga neophodni za njegovo pružanje usluga, pravo poslodavca sa sjedištem u Turskoj da pruža usluge u državi članici pod uvjetima iz članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola nužno nadopunjuje prava njegovih zaposlenika da obavljaju zadaće koje su im povjerene u okviru pružanja usluga pod istim uvjetima(25) .
28. Stoga treba utvrditi uključuju li predmetne mjere u glavnom postupku, koje utječu na uvjete za spajanje obitelji, neizravno „ograničenje“ slobode poslovnog nastana na temelju članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola, kao u slučaju koji je Sud ispitao u gore navedenom predmetu Abatay i dr. Nasuprot tome, „novost“ tog ograničenja nije predmet raspravljanja.
29. U tom pogledu valja prije svega zaključiti da iz teksta članka 13. Sporazuma o pridruživanju i cilja pridruživanja EEZ‑Turska proizlazi da se načela priznata u okviru članaka 52. do 56. Ugovora o EZ‑u (koji su postali članci 43. do 47. UEZ‑a, a potom članci 49. do 53. UFEU‑a) moraju u najvećoj mogućoj mjeri prenijeti na turske državljane . Ovo interpretativno načelo, koje je Sud prvotno utvrdio u kontekstu članka 12. Sporazuma o pridruživanju, a potom potvrdio u okviru njegovog članka 14.(26), također je primjenjivo na njegov članak 13. koji sadrži pravilo slično dvjema gore navedenim odredbama. Kao što ću podrobnije objasniti u nastavku, to je načelo izričito potvrđeno u presudi Ziebell i Demirkan(27) a da se o njemu nije ponovno raspravljalo u presudama koje je Sud spomenuo u toj presudi.
30. Zatim valja podsjetiti da se prema sudskoj praksi sve mjere koje zabranjuju, ometaju ili čine manje privlačnim ostvarivanje prava slobode poslovnog nastana od strane državljana Unije moraju smatrati ograničenjem te slobode u smislu članka 49. UFEU‑a(28) . Međutim, u skladu s načelom iz točke 29. gore, ta ista definicija mora se po mojem mišljenju primijeniti u svrhu utvrđivanja sadržaja i dosega pojma „ograničenje“ iz članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola. Također, ta se odredba, koja u danom trenutku pojašnjava pravila koja se primjenjuju na situaciju turskog državljanina koji želi ostvariti slobodu poslovnog nastana na temelju Sporazuma o pridruživanju, protivi svakom pogoršanju te situacije koje može spriječiti, ometati ili učiniti manje privlačnim ostvarivanje te slobode.
31. Kao što Komisija ističe u svojem očitovanju, izostanak stvarne mogućnosti spajanja obitelji za turskog državljanina na državnom području države članice u kojoj ima poslovni nastan, ili želi ostvariti poslovni nastan radi obavljanja svoje samostalne djelatnosti, može spriječiti ili barem učiniti manje privlačnim njegovo ostvarivanje prava poslovnog nastana iz Sporazuma o pridruživanju. Bez navedene mogućnosti taj bi se državljanin, naime, mogao odvratiti od toga da se nastani na području Unije kada je obiteljski odnos već uspostavljen ili bi bio prisiljen prekinuti svoju lukrativnu djelatnost i napustiti to područje kad je taj odnos uspostavljen nakon njegovog odlaska. U oba slučaja on bi morao birati između svoje djelatnosti i očuvanja jedinstva svoje obitelji.
32. U tom pogledu podsjećam da su i zakonodavac Zajednice, i to od prvih tekstova kojima se primjenjuju odredbe Ugovora, i Sud priznali postojanje načelne veze
između očuvanja cjelovitosti obiteljskog života i punog uživanja temeljnih prava(29) u uvjetima koji osiguravaju poštovanje slobode i dostojanstva radnika migranata(30) . Stoga povreda prvog može predstavljati prepreku za puno ostvarivanje drugog(31) .
33. Međutim, iako ni Sporazum o pridruživanju ni Dodatni protokol ni mjere koje je donijelo Vijeće za udruživanje ne predviđaju pravo na spajanje obitelji, veza koja postoji između ostvarivanja gospodarskih sloboda iz tog sporazuma i ujedinjavanja obitelji nalaže po mojem mišljenju da mjera države članice, koja u odnosu na uvjete koji su postojali u vrijeme stupanja na snagu Dodatnog protokola za tu državu članicu određuje novi uvjet za pristup na nacionalno državno područje supružnika turskog državljanina koji je ostvario ili želi ostvariti pravo poslovnog nastana na temelju Sporazuma o pridruživanju, bude obuhvaćena područjem primjene klauzule mirovanja ( standstill ) iz članka 41. stavka 1. tog protokola.
34. Ovaj je zaključak potvrđen ciljem navedene klauzule na koju je Sud uputio u brojnim prilikama, a koji se svodi na stvaranje povoljnih uvjeta za postupno uspostavljanje slobode poslovnog nastana između država članica i Republike Turske(32) zabranom uvođenja novih mjera čiji je „cilj ili učinak“ podvrgavanje poslovnog nastana turskih državljana u državi članici uvjetima strožima od onih koji potječu iz pravila koja su se primjenjivala na njih u vrijeme stupanja na snagu Dodatnog protokola u odnosu na dotičnu državu članicu(33) . Nadalje, s obzirom na mogući odvraćajući učinak mjera koje utječu na uvjete primjenjive na spajanje obitelji, ne može se prihvatiti argument njemačke i nizozemske vlade da je utjecaj takvog pravila kao što je ono u glavnom postupku na ostvarivanje slobode poslovnog nastana na temelju Sporazuma o udruživanju previše udaljen i hipotetski, da bi mogao biti obuhvaćen klauzulom mirovanja ( standstill ) iz članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola.
35. Nedavne presude koje je Sud donio u gore navedenim predmetima Ziebell i Demirkan nisu u suprotnosti s predloženim tumačenjem.
36. U prvoj od tih presuda Sud je isključio Direktivu 2004/38(34) iz pravne stečevine Sporazuma o pridruživanju i slijedom toga odbio Ziebellov argument da se članak 28. stavak 3. točka (a) te direktive, koji uređuje zaštitu od protjerivanja koju uživaju državljani EU‑a, morao koristiti kao referentni okvir za potrebe utvrđivanja značenja i dosega iznimke od prava na boravak na osnovi javnog poretka iz članka 14. stavka 1. Odluke 1/80. Zaključak do kojeg je Sud došao u biti je bio utemeljen na utvrđenju da za razliku od Direktive, čiji je cilj „lakše ostvarivanje temeljnog i osobnog prava slobodnog kretanja i boravišta na državnom području država članica koji je Ugovorom izravno dodijeljena građanima Unije“, Sporazum o pridruživanju „teži isključivo gospodarskom cilju“(35) .
37. Ovaj se slučaj ne razlikuje puno od onoga u predmetu Ziebell. U ovome predmetu nije riječ o tome da se pridruživanju s Republikom Turskom priznaju predmeti i cilj koji su mu strani, nego o tome da se osigura puno ostvarenje predmeta i cilja koji su svojstveni tom pridruživanju, što znači, sukladno članku 2. stavku 1. Sporazuma o pridruživanju, „promicati trajno i uravnoteženo jačanje trgovinskih i gospodarskih odnosa među strankama, uzimajući u cijelosti u obzir potrebu da se osigura ubrzani razvoj gospodarstva Turske i poveća stopa zaposlenosti i životni uvjeti turskog naroda“. Prenošenje pojma prepreke za ostvarivanje slobode poslovnog nastana, kako ga Sud tumači i primjenjuje, u područje primjene sporazuma u skladu je s tom logikom.
38. U gore navedenoj presudi Demirkan Sud je isključio mogućnost da se pojam slobodnog pružanja usluga iz članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola može tumačiti tako da obuhvaća također slobodu turskih državljana, korisnika usluga, da se zapute u državu članicu kako bi se tamo koristili uslugama. Kako bi došao do tog zaključka, Sud je u skladu s presudom Ziebell zaključio da „između Sporazuma o pridruživanju kao i njegovog Dodatnog protokola, s jedne strane, i Ugovora, s druge, postoje razlike koje se prije svega tiču postojeće veze između slobodnog pružanja usluga i slobodnog kretanja osoba unutar Unije“ i da „razvoj gospodarskih sloboda radi omogućavanja opće slobode kretanja osoba, koja bi bila usporediva s onom primjenjivom na građane Unije na temelju članka 21. UFEU‑a, nije predmet Sporazuma o pridruživanju“(36) . Prema mišljenju Suda, pasivno slobodno pružanje usluga, koje potječe od uspostavljanja unutarnjeg tržišta zamišljenog kao područja bez unutarnjih granica, blisko je povezano s općim načelom slobode kretanja osoba na kojem se temelji stvaranje tog područja. Nasuprot tome, „klauzula mirovanja ( standstill ) [iz članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola] može se posredstvom slobode poslovnog nastana ili slobodnog pružanja usluga odnositi na uvjete ulaska i boravka turskih državljana na državnom području država članica samo ako je povezana s obavljanjem gospodarske djelatnosti“(37) .
39. U ovom predmetu nije riječ o prenošenju, u okviru Sporazuma o pridruživanju, koncepta kao što je pasivno pružanje usluga, koji u sebi skriva priznanje općeg načela slobode kretanja osoba, nego o pojmu kao što je prepreka za ostvarivanje slobode poslovnog nastana koji omogućava utvrđivanje glavnih crta te slobode, te nametanjem dužnosti nedjelovanja nadležnim tijelima ugovornih strana zagovara potpuno ostvarivanje u skladu s ciljevima pridruživanja. Ovakvo postupanje je u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda koja, kao što sam prethodno istaknuo, nije pobijena već je, nasuprot tome, potvrđena presudom Demirkan(38) .
40. Njemačka vlada tvrdi da bi predmetna mjera u glavnom postupku, čak i kad bi se mogla okvalificirati kao ograničenje u smislu članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola, ipak bila opravdana ciljem u vidu borbe protiv sklapanja prisilnih brakova. Prema mišljenju te vlade, stjecanje osnovnih znanja o jeziku prije ulaska na državno područje države članice domaćina promiče integraciju supružnika u društvo te države, povećava njegove mogućnosti razvijanja samostalnog socijalnog života, u potpunosti smanjujući utjecaj obitelji njegova supružnika te mu omogućuje da se, po potrebi, obrati nadležnim tijelima kako bi dobio zaštitu. Ona ističe da je obrazovanje, općenito, odvraćajući čimbenik jer potencijalne žrtve prisilnih brakova čini manje podložnima manipulaciji.
41. U presudi Demir(39) Sud je pojasnio da je ograničenje na temelju članka 13. Odluke br. 1/80 zabranjeno „osim ako ne potpada pod ograničenja navedena u članku 14. iste odluke[(40) ] ili ako je opravdano važnim razlogom od općeg interesa, ako je prikladno za ostvarenje legitimnog cilja kojem se teži i ne ide dalje od onoga što je nužno kako bi se taj cilj postigao“. Na temelju konvergentnosti u tumačenju klauzula mirovanja ( standstill ) predviđenih u članku 13. Odluke br. 1/80 i članku 41. stavku 1. Dodatnog protokola, navedene u točki 22. gore, ista je iznimka primjenjiva u kontekstu ove potonje odredbe.
42. Međutim, pod pretpostavkom, kao što tvrdi njemačka vlada, da postoji mogućnost pozivanja na cilj borbe protiv sklapanja prisilnih brakova kao na važan razlog u općem interesu za opravdanje ograničenja na temelju članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola i da je predmetna mjera u glavnom predmetu prikladna za ostvarenje tog cilja, ipak sumnjam u njezin proporcionalan karakter. Po mojem mišljenju, takav karakter nema mjera koja može na neodređeno vrijeme odgađati spajanje obitelji na državnom području dotične države članice i koja se uz pridržaj ograničenog broja iscrpno navedenih iznimki primjenjuje neovisno o procjeni svih okolnosti bitnih za svaki pojedinačan slučaj. Nadalje, ne dijelim mišljenje njemačke vlade prema kojem alternativne mjere, na primjer obveza sudjelovanja na tečajevima za integraciju i jezike nakon ulaska na njemačko državno područje, ne bi bile učinkovite kao i prethodno stjecanje jezičnih znanja u svrhu izbjegavanja socijalnog isključivanja žrtava prisilnih brakova. Nasuprot tome, takva obveza navela bi te osobe na izlazak iz njihovog obiteljskog okvira pogodujući tako njihovom kontaktu s njemačkim društvom. Članovi njihovih obitelji koji vrše kontrolu nad njima bili bi prisiljeni dopustiti takav kontakt, koji bi u izostanku slične obveze, mogao biti konkretno otežan, i to usprkos činjenici da predmetna osoba ima osnovno znanje njemačkog. Osim toga, činjenica održavanja redovitih kontakata s tijelima i osobama odgovornima za organizaciju navedenih tečajeva može pridonijeti stvaranju povoljnih uvjeta za spontani zahtjev žrtava za pomoć, kao i omogućavanju identifikacije i izvještavanje nadležnim tijelima u vezi sa situacijama koje zahtijevaju intervenciju.
43. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prvo prethodno pitanje, koje je postavio Verwaltungsgericht Berlin, odgovori da članak 41. stavak 1. Dodatnog protokola treba tumačiti tako da u njemu sadržana zabrana državama članicama da uvedu nova ograničenja slobode poslovnog nastana obuhvaća također mjere kao što su one u glavnom postupku, koje su uvedene nakon stupanja na snagu navedenog protokola za dotičnu državu članicu, i čiji je cilj ili učinak otežavanje turskom državljaninu, koji se koristi slobodom poslovnog nastana na temelju Sporazuma o pridruživanju, da uđe na državno područje te države članice radi spajanja obitelji supružnika.
B – Drugo prethodno pitanje
44. Drugo prethodno pitanje bitno je samo ako se na prvo pitanje odgovori niječno, pa ću ga dolje ukratko ispitati kao podredno i za slučaj da Sud ne slijedi rješenje na prvo pitanje koje zastupam.
45. Drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti želi znati treba li članak 7. stavak 2. prvi podstavak Direktive 2003/86 tumačiti tako da se on protivi predmetnom zakonodavstvu u glavnom postupku, koje pravo ulaska u Njemačku supružnika državljanina treće zemlje koji redovito boravi u toj državi članici uvjetuje dokazom o osnovnom znanju njemačkog jezika.
46. Članak 7. stavak 2. prvi podstavak Direktive 2003/86 predviđa da države članice imaju pravo tražiti od potencijalnih ovlaštenika spajanja obitelji da udovolje integracijskim mjerama. Prema mišljenju njemačke vlade, uvjet osnovnog poznavanja njemačkog jezika, kojim se želi ostvariti dvostruki cilj olakšavanja integracije novopridošlica u Njemačku i borbe protiv prisilnih brakova, predstavlja integracijsku mjeru koja je dopuštena na temelju te odredbe.
47. Uvodno podsjećam da pravo na poštovanje obiteljskog života u smislu članka 8. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: EKLJP) čini dio temeljnih prava koja su prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda zaštićena u pravnom poretku Unije. To pravo, koje je također utvrđeno u članku 7. Povelje o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), obuhvaća također pravo na spajanje obitelji(41) i „dovodi do obveza država članica koje mogu biti negativne kada se od jedne od njih zahtijeva da ne protjera osobu, ili pozitivne kada se od nje zahtijeva da dopusti osobi ulazak i boravak na svojem državnom području“(42) . Stoga, iako ni EKLJP ni Povelja kao temeljno pravo ne jamče pravo strancu na ulazak ili boravak na državnom području određene zemlje, isključenje osobe iz zemlje u kojoj žive bliski članovi njegove obitelji može predstavljati povredu prava na poštovanje obiteljskog života koje je zajamčeno tim aktima(43) .
48. Nakon ovog pojašnjenja treba prije svega istaknuti da iz čitanja a contrario članka 7. stavka 2. prvog podstavka Direktive 2003/86 proizlazi da u slučaju osoba koje nemaju status izbjeglice ili nisu članovi obitelji izbjeglice(44) integracijske mjere mogu biti također određene prije
ulaska na državno područje država članica. Budući da u ovom slučaju nijedan od supružnika Dogan nema status izbjeglice, njemačke vlasti bile su ovlaštene od N. Dogan zahtijevati da uz poštovanje nacionalnog prava postupa u skladu s integracijskim mjerama na temelju članka 7. stavka 2. prvog podstavka Direktive 2003/86 prije njezinog ulaska na njemačko državno područje.
49. Nadalje valja pojasniti točan doseg pojma „integracijskih mjera“.
50. U tom pogledu uvodno podsjećam da je u presudi Chakroun Sud, s jedne strane, potvrdio da u sustavu Direktive 2003/86 dopuštenje za spajanje obitelji predstavlja „opće pravilo“, dok se odredbe koje omogućavaju njegovo ograničenje moraju tumačiti usko, te je, s druge strane, pojasnio da manevarski prostor priznat državama članicama na temelju tih odredbi one ne mogu koristiti na način koji ugrožava cilj direktive u vidu spajanja obitelji i njezin korisni učinak(45) . Ova interpretativna mjerila, koja su potvrđena s obzirom na članak 7. stavak 1. točku (c) Direktive 2003/86, koji predviđa da države članice mogu spajanje uvjetovati dokazom da sponzor raspolaže „stabilnim i redovitim novčanim sredstvima koja su dovoljna“, valja također koristiti kod tumačenja članka 7. stavka 2. iste direktive i općenito kod tumačenja svakog ograničenja prava na obiteljsko spajanje.
51. Nakon što je ovo razjašnjeno, pojam „integracijskih mjera“ treba razmotriti zajedno s pojmom „integracijskih uvjeta“ koji se ne pojavljuje u Direktivi 2003/86, ali je nedvojbeno bio na umu zakonodavca. Naime, u Direktivu 2003/109/EZ(46), koja potječe iz iste godine kao i Direktiva 2003/86 i obuhvaća vrlo slično područje, Vijeće Europske unije uvelo je klauzulu (trenutno članak 15. stavak 3.) koja ovlašćuje države članice, da od državljana trećih zemalja zahtijeva postupanje u skladu s „mjerama integracije“ kako bi mogli ostvariti pravo boravka u državi članici Unije različitoj od države članice u kojoj su stekli status osobe s dugotrajnim boravištem. Međutim iz pripremnih radova za Direktivu 2003/109 proizlazi da su određene nacionalne delegacije unutar Vijeća predložile da se riječ „mjere“ u članku 15. zamijeni riječju „uvjeti“: ali većina država se tome protivila te je konačni tekst sačuvao riječ „mjere integracije“, to jest istu formulaciju upotrijebljenu u članku 7. stavku 2. Direktive 2003/86(47) . Nasuprot tome, članak 5. stavak 2. Direktive 2003/109 dopušta državama članicama da stjecanje statusa osobe s dugotrajnim boravištem uvjetuju „integracijskim uvjetima“ koji, ako se postupa u skladu s njima, isključuju mogućnost naknadnog određivanja „mjera integracije“ iz članka 15.(48)
52. Dva pojma, integracijske „mjere“ i integracijski „uvjeti“, moraju se stoga smatrati različitima, a nikako sinonimima. Ova tvrdnja ipak nije dostatna za utvrđenje točne razlike između njih. Iako ni Direktiva 2003/86 ni Direktiva 2003/109 ne daju izričite naznake u tom pogledu, očito je da se „integracijske mjere“ moraju smatrati manje tegobnima u odnosu na „integracijske uvjete“. Ovo u cijelosti proizlazi iz jezične analize dvaju izraza kao i iz činjenice da, prema Direktivi 2003/109, a što sam već iznio, postupanje u skladu s „integracijskim uvjetima“ u smislu članka 5. automatski izuzima osobu s dugotrajnim boravištem od moguće obveze da postupa u skladu s „integracijskim mjerama“ na temelju članka 15.
53. Istom smislu teži i sustavno tumačenje članka 7. Direktive 2003/86. Stavak 1. tog članka popisuje niz uvjeta u vezi s položajem sponzora, čije ispunjenje bi mogla biti dužna dokazati ona osoba koja je podnijela zahtjev za spajanje obitelji. Nasuprot tome, taj dokaz nije potreban u vezi s mjerama donesenima na temelju stavka 2. tog članka. Međutim, ako je zakonodavac imao namjeru podvrgnuti te mjere istom sustavu kao onom iz stavka 1., nije bilo potrebe umetati novi stavak, nego se nova točka jednostavno mogla uključiti u prethodni stavak. Drugim riječima, integracijske mjere iz stavka 2. ne mogu nastojati ostvariti cilj odabira
osoba koje mogu ostvarivati svoja prava na spajanje obitelji jer je taj odabir cilj kriterija i uvjeta iz stavka 1. Nasuprot tome, cilj je integracijskih mjera iz stavka 2. u biti olakšavanje
integracije u državama članicama.
54. Pojam „integracijskih mjera“ mora se također razlikovati od „integracijskog kriterija“ i ne smije se podudarati s njim, kriterija koji se u smislu članka 4. stavka 1. trećeg podstavka Direktive 2003/86 može odrediti u određenim okolnostima ako je zahtjev za spajanje postavljen za dijete starije od 12 godina. Čak i ako direktiva ne određuje točno doseg ovog „uvjeta“, i ovdje je jasno da se radi o pojmu koji označava ideju preduvjeta koji zainteresirana strana mora dokazati, iako se razlikuje od preduvjeta iz članka 7. stavka 1.(49)
55. U svojem očitovanju pred Sudom Kraljevina Nizozemska tvrdi da nizozemska jezična verzija Direktive 2003/86 u članku 7. stavku 2. upotrebljava riječ („integratievoorwaarden“) koja je različite nijanse od teksta drugih jezičnih verzija, ukazujući na pojam „uvjeta“ koji se ne može naći na primjer u francuskoj („mesures d’intégration“), talijanskoj („misure di integrazione“), njemačkoj („Integrationsmaßnahmen“) ili engleskoj („integration measures“) verziji. Ista se terminologija nalazi u članku 5. stavku 2. Direktive 2003/109. Međutim, a to smatram odlučnim, u drugim jezičnim verzijama ove potonje odredbe ne govori se o „mjerama“ („maatregelen“) nego o „uvjetima“(50) . Drugim riječima, nizozemska verzija članka 7. stavka 2. Direktive 2003/86 nije u potpunosti istovjetna drugim verzijama za koje se čini da zagovaraju ideju da države mogu „poduzimati inicijativu“ za integraciju umjesto određivanja uvjeta, te se doima u određenoj mjeri izolirana. U svakom slučaju, čak i ako bi se nizozemska jezična verzija Direktive smatrala spojivom sa idejom određivanja „uvjeta“ prije nego što se ovlaštenicima dopusti spajanje, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da različita narav jedne određene jezične verzije odredbe Europske unije ne može poslužiti kao isključiva osnova za tumačenje te odredbe i da se predmetnoj verziji ne može pripisati prioritetan karakter u odnosu na druge jezične verzije. Nadalje, predmetna odredba mora se tumačiti uz upućivanje na opći sustav i na svrhu pravila čiji je dio(51) .
56. Iz prethodnih razmatranja proizlazi da „integracijske mjere“ iz prvog podstavka članka 7. stavka 2. prvog podstavka Direktive 2003/86 ne mogu postati „uvjeti“ za spajanje obitelji. Međutim, taj zaključak ne znači da se tim mjerama, kada ih se namjerava primijeniti prije ulaska zainteresiranih osoba na državno područje dotične države članice, mogu odrediti samo jednostavne „obveze korištenja“. Naime, izraz „integracijske mjere“ dovoljno je širok da obuhvati i „obveze postizanja određenog rezultata“, pod uvjetom da su proporcionalne cilju integracije iz članka 7. stavka 2. Direktive 2003/86(52) i da koristan učinak Direktive nije ugrožen.
57. Prema mišljenju Suda, članak 17. Direktive 2003/86, koji propisuje da u slučaju odbijanja zahtjeva za spajanje „države članice uzimaju u obzir prirodu i čvrstoću obiteljskih odnosa osobe, trajanje njezinog boravišta u državi članici i postojanje obiteljskih, kulturnih i socijalnih veza s njegovom/njezinom državom porijekla“, zahtijeva „pojedinačno ispitivanje zahtjeva za spajanjem obitelji“(53) . Osnovni cilj takvog pojedinačnog ispitivanja jest očuvati koristan učinak direktive u najvećoj mogućoj mjeri i izbjeći narušavanje njezinog glavnog cilja u vidu omogućavanja spajanja obitelji. Stoga se Direktiva 2003/86 općenito protivi svim nacionalnim propisima koji omogućavaju da se uskrati ostvarivanje prava na spajanje obitelji na temelju niza unaprijed utvrđenih uvjeta, bez mogućnosti ispitivanja posebnih okolnosti svakog pojedinačnog slučaja.
58. Nakon što je ovo pojašnjeno, mora se navesti da Direktiva 2003/86 ne sadrži iscrpnu odredbu o sadržaju ocjene koja se mora provesti kod ispitivanja zahtjeva za spajanje. Iako određena načela i kriteriji, na primjer zahtjev za procjenu „najboljeg interesa […] djece“, iz članka 5. stavka 5., obveza vođenja računa o čimbenicima navedenima u članku 17. i, općenito, zagovaranje obveze zaštite obiteljskog života, jasno proizlaze iz teksta i ciljeva direktive, u konačnici su nacionalni sudovi ti koji, na temelju svojeg nacionalnog prava, moraju ocijeniti zakonitost odluka koje su donijela nadležna tijela s obzirom na pravila i načela prava Unije(54) .
59. Čak i ako je kao opće pravilo na nacionalnom zakonodavcu da utvrdi podrobna pravila kojima se omogućava procjena mogućih materijalnih ili osobnih poteškoća koje dotična osoba može susresti kako bi postupila u skladu s izrečenim integracijskim mjerama(55), one ipak moraju osigurati da se ne ugrozi cilj i koristan učinak Direktive 2003/86. S njom nisu u skladu nacionalni propisi koji se protive mogućnosti da se te poteškoće uzmu u obzir ili ocijene u svakom pojedinačnom slučaju s obzirom na sve bitne okolnosti. Također, priznanje mogućnosti da se ulazak u dotičnu državu članicu uvjetuje polaganjem testa za koji se zapravo nemoguće pripremiti jer, primjerice, uopće ne postoji bilo oblik podrške ili uputa koje ta država organizira u državi boravišta zainteresirane strane ili jer su materijali nedostupni ili nepristupačni, osobito s obzirom na cijenu, u praksi bi značilo isto što i onemogućiti ostvarivanje prava na spajanje iz direktive. Također, propisi koji ne omogućuju da se vodi računa o poteškoćama, čak i o onima privremene naravi, u vezi sa zdravljem dotičnog člana obitelji ili njegovih osobnih okolnosti kao što su nepismenost, invalidnost i stupanj obrazovanja, ugrozili bi koristan učinak Direktive.
60. Čak i ako predmetno njemačko zakonodavstvo u glavnom postupku predviđa mogućnost da supružnik bude izuzet od obveze dokazivanja, da ima osnovno poznavanje njemačkog jezika, ako on nije u mogućnosti predočiti takav dokaz zbog fizičke, mentalne ili psihičke bolesti ili hendikepa, u tom zakonodavstvu ne postoji odredba o mogućnosti da se radi odluke o takvom izuzeću uzme u obzir bilo koja druga osobna okolnost supružnika kao dijela ocjene provedene s obzirom na sve druge činjenice svakog pojedinog slučaja, ili da se vodi računa o čimbenicima navedenima u članku 17. Direktive. U ovom slučaju stvarna mogućnost da podnositeljica zahtjeva u glavnom postupku može postupiti u skladu s uvjetima određenima na temelju njemačkog prava, barem u razumnom roku(56), čini se vrlo slabom. Iz spisa proizlazi da bi N. Dogan prvo trebala postati pismena kako bi dokazala obvezan stupanj poznavanja njemačkog jezika. Međutim, dokazani slučaj nepismenosti može, s obzirom na osobito dob zainteresirane stranke, njezin materijalni položaj i socijalno okruženje kojem pripada, predstavljati prepreku koju je teško zaobići. Uvjetovanje dopuštenja supružniku za spajanje obitelji njegovom pismenošću može stoga, ovisno o okolnostima, biti neproporcionalno cilju integracije koji mjere donesene na temelju članka 7. stavka 2. Direktive 2003/86 nastoje ostvariti i onemogućiti koristan učinak te direktive.
61. Zaključno predlažem Sudu da na drugo prethodno pitanje odgovori tako da se članak 7. stavak 2. prvi podstavak Direktive 2003/86 o obitelji protivi zakonodavstvu države članice kao što je predmetno zakonodavstvo u glavnom postupku, koje izdavanje vize u svrhu spajanja obitelji supružniku stranog državljanina koji ispunjava uvjete predviđene u članku 7. stavku 1. te direktive uvjetuje dokazom o tome da navedeni supružnik ima osnovno poznavanje jezika te države članice, bez pružanja mogućnosti za iznimke na temelju pojedinačnog ispitivanja zahtjeva za spajanje provedenog na temelju članka 17. navedene direktive i vodeći računa o interesima maloljetne djece i svim bitnim okolnostima pojedinačnog slučaja. Te okolnosti uključuju, među ostalim, s jedne strane raspoloživost uputa i materijala potrebnih za stjecanje obvezne razine jezičnog poznavanja u državi boravišta supružnika te njihovu dostupnost, osobito u pogledu troškova, i, s druge strane, moguće poteškoće, čak i privremene, u vezi s njegovim zdravljem ili njegovim osobnim okolnostima, kao što su dob, nepismenost, hendikep i razina obrazovanja.
IV – Zaključak
62. Imajući u vidu sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na pitanja, koja je postavio Verwaltungsgericht Berlin, odgovori kako slijedi:
„Članak 41. stavak 1. Dodatnog protokola, potpisanog 23. studenoga 1970. u Bruxellesu i zaključenog, odobrenog i potvrđenog u ime Zajednice Uredbom Vijeća (EEZ) br. 2760/72 od 19. prosinca 1972., koji se odnosi na mjere koje treba poduzeti tijekom prijelazne faze pridruživanja koje predviđa Sporazum o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Republike Turske, koji su 12. rujna 1963. potpisale Republika Turska u Ankari, s jedne strane, i države članice EEZ‑a i Zajednice, s druge strane, te je u ime Zajednice zaključen, odobren i potvrđen Odlukom Vijeća 64/732/EEZ od 23. prosinca 1963., treba tumačiti tako da u njemu sadržana zabrana državama članicama da uvedu nova ograničenja slobode poslovnog nastana obuhvaća također mjere, kao što su one u glavnom postupku, koje su uvedene nakon stupanja na snagu navedenog protokola za dotičnu državu članicu i čiji je cilj ili učinak otežavanje turskom državljaninu, koji se koristi slobodom poslovnog nastana na temelju Sporazuma o pridruživanju, da uđe na državno područje te države članice radi spajanja obitelji supružnika.
Članak 7. stavak 2. prvi podstavak Direktive Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji protivi se zakonodavstvu države članice kao što je predmetno zakonodavstvo u glavnom postupku, koje izdavanje vize u svrhu spajanja obitelji supružniku stranog državljanina, koji ispunjava uvjete predviđene u članku 7. stavku 1. te direktive, uvjetuje dokazom o tome da navedeni supružnik ima osnovno poznavanje jezika te države članice, bez pružanja mogućnosti za iznimke na temelju pojedinačnog ispitivanja zahtjeva za spajanje provedenog na temelju članka 17. navedene direktive vodeći računa o interesima maloljetne djece i svim bitnim okolnostima pojedinačnog slučaja. Te okolnosti uključuju, među ostalim, s jedne strane raspoloživost uputa i materijala potrebnih za stjecanje obvezne razine poznavanja jezika u državi prebivališta supružnika te njihovu dostupnost, osobito u pogledu troškova, i, s druge strane, moguće poteškoće, čak i privremene, u vezi s njegovim zdravljem ili njegovim osobnim okolnostima, kao što su dob, nepismenost, hendikep i razina obrazovanja.“
(1) .
(2) – SL L 293, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 54., str. 3.)
(3)
– SL 1964, 217, str. 3685.
(4)
– SL L 251, str. 12. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 70.)
(5)
– BGBl. 2008 I, str. 162.
(6)
– BGBl. 2013 I, str. 86.
(7)
– BGBl. 2007 I, str. 1970.
(8)
– Vidjeti presude Savas (C‑37/98, EU:C:2000:224, t. 46., 47., 54. i 71.), Abatay i dr. (C‑317/01 i C‑369/01, EU:C:2003:572, t. 58.), Tum i Dari (C‑16/05, EU:C:2007:530, t. 46.) i Dereci i dr. (C‑256/11, EU:C:2011:734, t. 87.).
(9)
– Vidjeti presudu Abatay i dr. (EU:C:2003:572, t. 59.).
(10)
– Vidjeti presude Savas (EU:C:2000:224, t. 64., 65. i 69.), Abatay i dr. (EU:C:2003:572, t. 62., 65. i 66.); Soysal i Savatli (C‑228/06, EU:C:2009:101, t. 47.) i Dereci i dr. (EU:C:2011:734, t. 88.).
(11)
– Vidjeti presudu Tum i Dari (EU:C:2007:530, t. 54. do 63.).
(12)
– Vidjeti presude Tum i Dari (EU:C:2007:530, t. 55.), Oguz (C‑186/10, EU:C:2011:509, t. 28) i Dereci i dr. (EU:C:2011:734, t. 89.).
(13)
– Vidjeti presude Abatay i dr. (EU:C:2003:572, t. 68.) i Tum i Dari (EU:C:2007:530, t. 61.).
(14)
– Sukladno članku 13. Odluke br. 1/80: „Države članice Zajednice i Turska ne smiju uvoditi nova ograničenja uvjetâ pristupa zaposlenju radnika i članova njihovih obitelji koji su na njihovom državnom području zaposleni i imaju zakonit boravak.“ [neslužbeni prijevod]
(15)
– Presuda Toprak i Oguz (C‑300/09 i C‑301/09, EU:C:2010:756).
(16)
– Vidjeti presude Abatay i dr. (EU:C:2003:572, t. 86.) i Dereci i dr. (EU:C:2011:734, t. 81.).
(17)
– Vidjeti presude Toprak i Oguz (EU:C:2010:756, t. 54.) i Dereci i dr. (EU:C:2011:734, t. 94.).
(18)
– Presude Sahin (C‑242/06, EU:C:2009:554, t. 63. do 65.) i Komisija/Nizozemska (C‑92/07, EU:C:2010:228, t. 47. do 49.).
(19)
– EU:C:2003:572, t. 82.
(20)
– Radilo se konkretno o sustavu koji se u Nizozemskoj primjenjivao na davanje dozvole samostalnog boravaka stranim državljanima koji su ušli na državno područje te države članice radi spajanja obitelji. Kraljevina Nizozemska ponovno je uvela uvjet trogodišnjeg boravka stranih državljana kod svojih supružnika kojima je bio odobren stalni boravak koji je 1983. bio skraćen na jednu godinu.
(21)
– Vidjeti osobito t. 41., 44. i 62. i izreku.
(22)
– Taj članak propisuje da „[č]lanovi obitelji turskog radnika koji pripada uređenom tržištu rada u državi članici, kojima je dopušteno da mu se pridruže imaju pravo odgovoriti, uz pridržavanje prednosti koju imaju radnici iz država članica Zajednice na svaku ponudu za zaposlenje ako u toj državi zakonito borave najmanje tri godine; u toj državi uživaju slobodu pristupa svim plaćenim poslovima prema vlastitom izboru ako u njoj zakonito borave najmanje pet godina”.
(23)
– Vidjeti presude Kadiman (C‑351/95, EU:C:1997:205, t. 36.) i Ayaz (C‑275/02, EU:C:2004:570, t. 41.).
(24)
– C‑350/96, EU:C:1998:205. U toj je presudi Sud potvrdio pravo poslodavaca da se pozovu na članak 48. UEZ‑a ističući da prava radnika da se zaposle i budu zaposleni bez diskriminacije na temelju te odredbe nužno mogu imati djelotvoran i koristan učinak samo uz odgovarajuće pravo poslodavaca da ih zapošljavaju u skladu s pravilima o slobodi kretanja radnika.
(25)
– Točka 106. i izreka. Vidjeti također mišljenje nezavisnog odvjetnika Mischoa (EU:C:2003:274, t. 201. do 204.) i presudu Soysal i Savatli (EU:C:2009:101, t. 45. i 46.). Rješenje koje je Sud zadržao bilo je opravdano zahtjevom održavanja korisnog učinka iz članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola i izbjegavanja da ograničenja, koja nisu nametnuta izravno turskim pružateljima usluga, nego njihovim plaćenim zaposlenicima s istim državljanstvom, kojima je bilo povjerena zadaća pružanja usluga na području Unije, dovedu do propasti te odredbe, čime bi se omogućilo zaobilaženje klauzule mirovanja ( standstill ) iz članka 41. stavka 1.
(26)
– Vidjeti u tom smislu u vezi s člankom 12. Sporazuma o pridruživanju presude Bozkurt (C‑434/93, EU:C:1995:168, t. 19. i 20.), Nazli (C‑340/97, EU:C:2000:77, t. 55.) i Kurz (C‑188/00, EU:C:2002:694, t. 30.) i u vezi s člankom 14. presudu Abatay i dr. (EU:C:2003:572, t. 112.).
(27)
– Presude Ziebell (C‑371/08, EU:C:2011:809) i Demirkan (C‑221/11, EU:C:2013:583). Vidjeti, za više detalja, t. 35. do 39. dolje.
(28)
– Vidjeti, među ostalim, presude CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, t. 11. i navedenu sudsku praksu) i Komisija/Francuska (C‑389/05, EU:C:2008:411, t. 55. do 56.).
(29)
– Vidjeti članak 1. stavak 1. točku (c) i (d) Direktive Vijeća 64/22/EEZ od 25. veljače 1964. (SL 1964, 56, str. 845.) i Direktive 73/148/EEZ od 21. svibnja 1973. (SL L 172, str. 14.) o ukidanju ograničenja kretanja i boravišta u Zajednici za državljane država članica u vezi s poslovnim nastanom i pružanjem usluga, koja je stavljena izvan snage Direktivom 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i boravište na području države članice, kojom se izmjenjuje Uredba (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage direktive 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL L 158, str. 77.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42.). Što se tiče radnika, vidjeti Uredbu Vijeća (EEZ) br. 1612/68 od 15. listopada 1968. o slobodi kretanja radnika unutar Zajednice (SL L 257, str. 2.), koja je zamijenjena i kodificirana Uredbom (EU) br. 492/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2011. o slobodi kretanja radnika u Uniji (SL L 141, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 264.).
(30) – Vidjeti presude di Leo (C‑308/89, EU:C:1990:400, t. 13.) i Baumbast i R (C‑413/99, EU:C:2002:493, t. 50.), u kojima je Sud potvrdio da „cilj Uredbe br. 1612/68, to jest slobodno kretanje radnika zahtijeva najbolje moguće uvjete integracije obitelji radnika Zajednice u društvo države članice domaćina, kako bi se ta sloboda zajamčila u skladu s načelom slobode i dostojanstva“.
(31)
– U svojoj presudi Carpenter (C‑60/00, EU:C:2002:434) Sud je podsjetio da je zakonodavac Unije priznao važnost cilja u vidu osiguranja zaštite obiteljskog života državljana država članica radi uklanjanja prepreka za ostvarivanje temeljnih sloboda zajamčenih Ugovorom, te je kao prepreku za P. Carpentera za slobodu pružanja usluga klasificirao mjeru o izgonu protiv njegove supruge, državljanke treće zemlje, koju su donijela tijela njegove izvorne države članice, pojašnjavajući da bi „razdvajanje supružnika Carpentera bilo štetno za njihov obiteljski život i time za uvjete pod kojima P. Carpenter ostvaruje temeljnu slobodu“, jer „ta sloboda ne bi mogla proizvesti svoj puni učinak ako bi se P. Carpentera odvratilo od njezinog ostvarivanja zbog prepreka postavljenih u njegovoj izvornoj zemlji za ulaz
i boravak njegove supruge“ (t. 39., isticanje je moje). Iako je u svojoj nedavnoj presudi, S. i Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (C‑457/12, EU:C:2014:136), Sud usko protumačio uvjete za primjenu presude Carpenter (t. 41. do 44.), potvrđeno je načelo prema kojem djelotvorno ostvarivanje sloboda predviđenih Ugovorom može biti spriječeno mjerama koje utječu na cjelovitost obiteljskog života radnika migranta (t. 40.).
(32)
– Presuda Tum i Dari (EU:C:2007:530, t. 53. i 61.).
(33)
– Vidjeti, među ostalim, presudu Tum i Dari (EU:C:2007:530, t. 53. i 61.).
(34)
– Navedeno u bilješci 29.
(35)
– Vidjeti t. 64. i 69.
(36)
– Vidjeti t. 48., 49. i 53., isticanje je moje.
(37)
– Vidjeti t. 55., isticanje je moje.
(38)
– Vidjeti t. 43.
(39)
– C‑225/12, EU:C:2013:725, t. 40. i izreka.
(40)
– Ovaj članak predviđa u svom stavku 1. da su odredbe poglavlja II., odjeljka I. Odluke br. 1/80 primjenjive ako su ograničenja opravdana razlozima javnog poretka, sigurnosti i javnog zdravlja.
(41)
– Presude Carpenter (EU:C:2002:434, t. 42.) i Akrich (C‑109/01, EU:C:2003:491, t. 59.).
(42)
– Presuda Parlament/Vijeće (C‑540/03, EU:C:2006:429, t. 52.).
(43)
– Presude Carpenter (EU:C:2002:434, t. 42.), Akrich (EU:C:2003:491, t. 59.) i Parlament/Vijeće (EU:C:2006:429, t. 53.).
(44)
– Za izbjeglice i članove njihovih obitelji članak 7. stavak 2. drugi podstavak propisuje da se integracijske mjere mogu primijeniti samo onda kad je osobama u pitanju odobreno spajanje obitelji.
(45)
– C‑578/08, EU:C:2010:117, t. 43.; vidjeti također presudu O. i dr. (C‑356/11 i C‑357/11, EU:C:2012:776, t. 74.).
(46)
– Direktiva Vijeća od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem (SL L 16, str. 44.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 41.).
(47)
– Vidjeti osobito obavijest predsjedništva Vijeća od 14. ožujka 2003., 7393/1/03 REV 1, str. 5. Države članice koje su predložile uporabu izraza „integracijski uvjeti” bile su Savezna Republika Njemačka, Kraljevina Nizozemska i Republika Austrija.
(48)
– Vidjeti članak 15. stavak 3. drugi podstavak Direktive 2003/109.
(49)
– U tom smislu vidjeti presudu Parlament/Vijeće (EU:C:2006:429, t. 66. do 76.).
(50)
– Na primjer francuska, njemačka („Integrationsanforderungen”), engleska („integration conditions”) i talijanska verzija („condizioni di integrazione”).
(51)
– Vidjeti presude Cricket St Thomas (C‑372/88, EU:C:1990:140, t. 18.), Velvet & Steel Immobilien (C‑455/05, EU:C:2007:232, t. 19.) i Helmut Müller (C‑451/08, EU:C:2010:168, t. 38).
(52)
– Vidjeti Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o primjeni Direktive 2003/86/EZ o pravu na spajanje obitelji, [COM(2008) 610 završna verzija, t. 4.3.4.] i Zelenu knjiga o pravu na spajanje obitelji državljana trećih zemalja koji žive u Europskoj uniji (Direktiva 2003/86/EZ) [COM(2011) 735 završna verzija, t. 2.1.].
(53)
– Presuda Chakroun (EU:C:2010:117, t. 48.) u kojoj je Sud smatrao da nije u skladu s Direktivom 2003/86 zakonodavstvo koje predviđa minimalni iznos dohotka ispod kojeg se svako spajanje obitelji odbija, neovisno o konkretnom ispitivanju situacije podnositelja zahtjeva.
(54)
– Vidjeti u tom smislu presudu O. i dr. (EU:C:2012:776, t. 80.).
(55)
– U svojoj Zelenoj knjizi iz 2011. godine Komisija opisuje problematičnim izrazima manevarski prostor koji Direktiva prepušta državama članicama kod korištenja pojedinih njenih neobvezujućih odredbi, osobito onih u vezi s eventualnim integracijskim mjerama (dio I.).
(56)
– Prema informacijama suda koji je uputio zahtjev, N. Dogan pokušava se već četiri godine pridružiti svom suprugu u Njemačkoj.