62000CC0328_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1. O presente processo prejudicial tem por objecto várias questões relativas à validade do Regulamento (CEE) n.° 525/93 da Comissão, de 8 de Março de 1993, que estabelece o valor dos montantes de referência regionais finais para os produtores de sementes de soja, de colza e de nabo silvestre e de girassol para a campanha de comercialização de 1992/1993 (a seguir «Regulamento n.° 525/93»).
II - Quadro legal
2. O Regulamento (CEE) n.° 3766/91 do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, que estabelece um regime de apoio aos produtores de sementes de soja, de colza e de nabo silvestre e de girassol (a seguir «regulamento de base»), instituiu um regime de apoio baseado num sistema de pagamentos compensatórios por hectare pagos directamente ao produtor e fixados em função da colheita média nas diferentes regiões de produção da Comunidade.
3. O n.° 1 do artigo 3.° do regulamento de base determina:
«É fixado em 163 ecus/toneladas um preço de referência previsional para as sementes oleaginosas.»
De acordo com uma avaliação da Comissão, este preço de referência previsional deveria corresponder ao preço de referência previsto, a médio prazo, para as sementes oleaginosas num mercado mundial estabilizado.
4. O n.° 2 do artigo 3.° do regulamento de base dispõe:
«É fixado em 384 ecus/hectare um montante de referência comunitário para as sementes oleaginosas.»
Neste caso, trata-se de um valor teórico que reflecte o montante médio previsional do pagamento compensatório por hectare na Comunidade.
5. O montante do pagamento compensatório a entregar ao produtor é fixado em duas etapas.
6. Num primeiro momento, nos termos do artigo 3.°, n.° 3, do regulamento de base, a Comissão institui, para cada região de produção, identificada de acordo com o artigo 2.° do mesmo regulamento, um «montante de referência regional previsional» que reflicta a diferença existente entre o rendimento médio comunitário em cereais e em sementes oleaginosas e o rendimento médio da região em causa.
7. Num segundo momento, antes de 30 de Janeiro de cada campanha de comercialização, a Comissão calcula, nos termos do artigo 3.°, n.° 4, do regulamento de base, um «montante de referência regional final», baseado no preço de referência registado para as sementes oleaginosas. O cálculo final efectua-se mediante a substituição do preço de referência verificado pelo preço de referência previsional; não serão tidas em conta as variações de preço limitadas a 8% do preço de referência previsional.
8. Quando o preço de referência determinado em conformidade com o artigo 3.°, n.° 4, do regulamento de base variar mais de 8% em relação ao preço de referência previsional, o montante de referência regional final é calculado ajustando o preço de referência previsional à variação verificada. Em virtude do disposto no artigo 3.°, n.° 6, a publicação dos montantes no Jornal Oficial é acompanhada de uma breve explicação dos cálculos efectuados. Além disso, nos termos do artigo 6.°, n.° 2, do regulamento de base, se a superfície cultivada com uma semente oleaginosa for superior à superfície máxima garantida fixada no artigo 6.°, n.° 1, o preço de referência regional final deve ser reduzido.
9. Segundo o artigo 4.°, n.° 1, do regulamento de base, só os produtores estabelecidos na Comunidade que semeiem e tencionem colher os produtos referidos no artigo 1.° podem solicitar a aplicação de um sistema regionalizado de pagamentos directos. De acordo com o artigo 4.°, n.° 2, para ter direito a um pagamento, o produtor deve, até à data indicada para a região em questão, ter semeado as sementes e ter apresentado um pedido. Nos termos do artigo 4.°, n.° 3, os pedidos só podem ser apresentados em relação às terras aráveis cultivadas durante o período de 1989/1990 a 1990/1991.
10. Em 5 de Março de 1993, a Comissão adoptou o Regulamento (CEE) n.° 515/93, que estabelece o valor dos montantes de referência regionais previsionais para os produtores de sementes de soja, colza e de nabo silvestre e de girassol para a campanha de comercialização de 1992/1993 . O montante de referência regional previsional para a Baviera foi fixado em 517,42 ecus/ha (1 218,10 DEM/ha).
11. Em 8 de Março de 1993, a Comissão adoptou o Regulamento n.° 525/93, que constitui o objecto do presente litígio. Resulta do Anexo II do referido regulamento que o montante de referência regional final para a Baviera foi igualmente fixado em 517,42 ecus/ha (1 218,10 DEM/ha).
12. O Anexo I do regulamento em litígio fornece a seguinte explicação para o cálculo dos montantes de referência regionais finais:
«Foi determinado um preço de referência verificado, que representa o preço médio registado no mercado mundial durante a campanha de comercialização de 1992/1993, separadamente para cada semente oleaginosa.
Estes preços de referência verificados foram calculados com base em cotações e preços efectivamente praticados em transacções, expressos numa base equivalente à entrega em Roterdão, para remessas a granel de sementes oleaginosas entregues em zonas portuárias representativas. Os preços e cotações foram registados durante o período compreendido entre Julho de 1992 e Janeiro de 1993. Sempre que possível, foi tomado em consideração tanto o mês que decorria como os preços dos fornecimentos a prazo das transacções e cotações.
Os valores dos preços de referência verificados são tais que não é necessário proceder a qualquer ajustamento do montante de referência regional provisional, nos termos do disposto no n.° 4 do artigo 3.° do Regulamento (CEE) n.° 3766/91.
Foram calculadas as últimas estimativas das superfícies elegíveis cultivadas com sementes oleaginosas.
As dimensões das superfícies calculadas são tais que não é necessário proceder a qualquer ajustamento do montante de referência regional previsional, nos termos do disposto no n.° 2 do artigo 6.° do Regulamento (CEE) n.° 3766/91.
Relativamente à campanha de comercialização de 1992/1993, os montantes de referência regionais finais ficam confirmados como sendo os mesmos dos montantes de referência regionais previsionais [...]»
III - Matéria de facto e processo principal
13. Em 29 de Maio de 1992, a sociedade Martin Weber Gesellschaft des Bürgerlichen Rechts (sociedade de direito civil, a seguir «GdBR»), cujos únicos sócios são Martin e Maria Weber, apresentou no Amt für Landwirtschaft und Bodenkultur Regensburg um pedido de pagamentos directos para a colheita de 1992 para uma superfície de 6,37 ha de colza. Por decisão de 23 de Setembro de 1992, o Serviço concedeu um adiantamento de 3 879,65 DEM (50% do montante de referência regional previsional). O cálculo baseava-se num montante de 609,05 DEM/ha para a Baviera. A GdBR impugnou esta decisão com fundamento em que o montante atribuído não cobria os prejuízos resultantes das descidas de preços. Por decisão de 28 de Abril de 1993, o Serviço concedeu uma ajuda global de 7 759,29 DEM (montante de referência final por ha para a Baviera: 1 218,10 DEM), tendo em conta o adiantamento já efectuado. Os recorrentes recorreram também desta decisão e solicitaram a sustação da decisão até que o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias se pronunciasse sobre um pedido que lhe foi apresentado.
14. Por petição de 5 de Maio de 1993, apresentada no Tribunal de Justiça e remetida ao Tribunal de Primeira Instância, a GdBR solicitou a anulação do Regulamento n.° 525/93, com fundamento na fixação arbitrária do preço de referência regional final. Por acórdão de 10 de Julho de 1996, o Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias julgou o recurso inadmissível. Segundo o Tribunal, a inadmissibilidade não resulta da falta de capacidade jurídica da GdBR à luz do direito alemão pois, no caso em apreço, o recurso fora igualmente apresentado por Martin e Maria Weber. No entanto, os recorrentes não eram directamente afectados.
15. Por decisão de 4 de Dezembro de 1997, o Regierung der Oberpfalz (Governo do Palatinado superior) julgou o recurso improcedente. Em seu entender, a última decisão determinante, baseada no Regulamento n.° 525/93, é legal. O cálculo efectuado pela Comissão e a explicação que apresenta para justificar a desnecessidade de um ajustamento dos montantes de referência regionais previsionais, em conformidade com o artigo 6.°, n.° 2, do regulamento de base, não são compreensíveis, não podendo por isso ser controlados. O argumento dos recorrentes, segundo o qual o Regulamento n.° 525/93 é contrário à obrigação de fundamentação dos actos legislativos adoptados pelos órgãos da União Europeia, prevista no artigo 253.° CE, não deve ser rejeitado. A administração da agricultura está, no entanto, sujeita às normas comunitárias.
16. Em 9 de Janeiro de 1998, os recorrentes recorreram da decisão notificada em 17 de Dezembro de 1997, pedindo a anulação da decisão do Amt für Landwirtschaft und Bodens Kultur Regensburg de 28 de Abril de 1993, na forma de decisão do Regierung der Oberpfalz de 4 de Dezembro de 1997, e que o recorrido fosse obrigado a proferir nova decisão sobre o pedido dos recorrentes de 24 de Maio de 1992, ao abrigo do artigo 4.°, n.° 2, do regulamento de base sobre os pagamentos directos de um regime de apoio aos produtores de sementes de soja, de colza e de nabo silvestre e de girassol, tendo em conta o ponto de vista jurídico do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias. Os recorrentes solicitaram ainda ao órgão jurisdicional de reenvio que consultasse o Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 234.° CE.
IV - Questões prejudiciais e tramitação processual
17. Por despacho de 30 de Agosto de 2000, o Bayerisches Verwaltungsgericht submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Ao fixar o montante de referência regional final, em derrogação ao disposto no Anexo I do Regulamento (CEE) n.° 525/93, a Comissão podia ignorar os preços de referência dos meses relativos ao período compreendido entre 1 de Julho de 1992 e Janeiro de 1993, incluir no cálculo preços de referência válidos para os meses posteriores a esse período e substituir por um cálculo estimativo as indicações omitidas sobre preços de referência?
2) Era possível aumentar os preços fixados para Hamburgo e para a Façade Atlantique num montante de 3,8 ecus por tonelada a título de hipotéticas despesas de transporte?
3) Era possível tomar por base, ao determinar o preço de referência final, preços médios fixados de modo puramente matemático, sem ter em conta as diferentes quantidades comercializadas em cada mês do período de cálculo?
4) Em caso de resposta afirmativa às questões 1 a 3: o Regulamento (CEE) n.° 525/93 está ferido, no que respeita às suas disposições relativas ao cálculo do montante de referência regional final, de falta de fundamentação na acepção do artigo 190.° do Tratado CE (actual artigo 253.° CE)?
5) Essa falta de fundamentação é de tal modo essencial que determina a nulidade parcial ou total do referido regulamento?»
18. Neste processo, só a Comissão apresentou observações escritas, de acordo com o disposto no artigo 20.° do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça. Não houve lugar a fase oral.
V - Sobre as primeira, segunda e terceira questões
19. As três primeiras questões respeitam essencialmente ao cálculo, juridicamente abusivo ou arbitrário, do preço de referência.
A - Alegações da Comissão
20. A Comissão começa por salientar que no conceito de «abuso de direito» se deve incluir o fundamento de desvio de poder, na acepção do artigo 230.° CE. Todavia, os recorrentes no processo principal não suscitaram a questão do desvio de poder e também não existem indícios de tal desvio.
21. Em relação à questão do arbítrio, a Comissão alega que nem o regulamento de base nem qualquer outro regulamento aplicável durante a campanha de comercialização de 1992/1993 incluía regras obrigatórias para o cálculo do preço de referência. Era, portanto, livre, no seu entender, para escolher o método de cálculo, tendo em conta os princípios gerais do direito comunitário. Com base na jurisprudência do Tribunal de Justiça, o legislador comunitário dispõe, em matéria da política agrícola comum, de um amplo poder de apreciação.
22. Para o cálculo do preço de referência final, a Comissão baseou-se nas cotações mundiais praticadas nas zonas portuárias representativas da Comunidade. Como o preço de referência previsional se baseia no preço de equilíbrio previsto a médio prazo num mercado mundial estabilizado, a comparabilidade está garantida.
23. No que respeita mais concretamente à primeira questão, a Comissão alega que não excedeu o seu poder discricionário. Foi acertadamente que tomou em consideração os preços a prazo - avaliados - para Fevereiro e Março de 1993, em virtude de variações importantes que então se verificavam. Alguns preços de sementes de soja e de colza não foram tidos em conta porque não eram representativos. Além disso, a sua tomada em consideração teria conduzido a uma diferença inferior a 8%.
24. No que respeita à segunda questão, a Comissão alega que era necessário o aumento dos preços comunicado pelos Estados-Membros para o custo forfetário do frete.
25. Quanto à terceira questão, a Comissão indica ser exacto que, aquando do cálculo do preço de referência final, os preços não foram ponderados em função das quantidades efectivamente comercializadas em determinado mês porque não possuía as informações necessárias para o efeito. No entanto, a Comissão considera não ter excedido o seu poder de apreciação de forma manifesta.
B - Apreciação
26. Quanto a saber se a Comissão podia, aquando da determinação do montante de referência regional final, atender ou não ou avaliar certos preços de referência, bem como recorrer, aquando do cálculo do preço de referência final, a preços médios calculados de forma puramente matemática e sem consideração pelas respectivas quantidades comercializadas durante os diversos meses, há que, antes de mais, remeter para o poder de apreciação de que dispõe a Comissão no domínio da política agrícola comum.
27. De acordo com uma jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a Comissão só actua ilegalmente se apreciar de forma manifestamente inexacta a situação de facto e de direito, ou se ultrapassar manifestamente (e de forma significativa) os limites do seu poder de apreciação .
28. Neste contexto, é necessário recorrer a um princípio essencial do regime dos preços de referência, ou seja, a fixação - num primeiro momento - de um montante de referência previsional e - em seguida - de um montante de referência final. Este sistema de fixação dos preços pressupõe que se tenha em conta a comparabilidade dos dois montantes. Consequentemente, para proceder correctamente, a Comissão deve aplicar os mesmos critérios aos dois montantes.
29. Como o preço de referência previsional é o «preço de equilíbrio previsto a médio prazo num mercado mundial estabilizado», está em conformidade com o sistema de preço de referência objecto do processo que isso se aplique igualmente ao preço final. Em virtude da situação anormal durante a campanha de comercialização de 1992/1993, especialmente a instabilidade dos mercados, é, por conseguinte, compreensível que a Comissão não se tenha baseado apenas nos preços «spot», mas igualmente nos preços a prazo estabilizados, para permitir uma comparação realista dos preços.
30. Tendo em conta a margem de apreciação que o regulamento em causa deixa à Comissão no que respeita ao método de cálculo, o aplicado pela Comissão nas condições referidas, especialmente os preços utilizados, parece «a priori uma solução razoável» ou, em todo o caso, «não [...] manifestamente inapropriado» na acepção da jurisprudência.
31. A isto acresce que os recorrentes no processo principal não demonstraram que os outros preços a considerar no cálculo, como os preços por grosso, os preços «frei Mühle» ou «CIF future terms», eram mais adequados. De resto, trata-se de factos complexos para cuja apreciação a Comissão dispõe, segundo a jurisprudência do Tribunal, de uma larga margem.
32. A questão da legalidade do aumento dos preços determinados para Hamburgo e a «Façade Atlantique» das hipotéticas despesas de transporte deve ser igualmente apreciada atendendo à situação específica verificada durante a campanha de comercialização de 1992/1993, em que as exportações de sementes oleaginosas da Comunidade Europeia foram excepcionalmente importantes relativamente a outras campanhas.
33. A adição dos custos de frete era necessária pois a Comissão foi igualmente informada dos preços por grosso pelos Estados-Membros. Para adaptar esses preços aos preços de referência do mercado mundial de Roterdão, importava, por consequência, adicionar-lhes os custos de seguro e de transporte para Roterdão.
VI - Sobre as quarta e quinta questões
34. Através das quarta e quinta questões pretende-se determinar se a Comissão respeitou a obrigação de fundamentação, prevista no artigo 253.° CE.
A - Alegações da Comissão
35. No que respeita à questão de saber se fundamentou suficientemente o Regulamento n.° 525/93, a Comissão alega que respeitou as exigências resultantes de uma jurisprudência constante do Tribunal de Justiça relativa à obrigação de fundamentação. O método de cálculo dos preços de referência finais encontra-se assim explicado, em seu entender, nos dois primeiros parágrafos do Anexo I. A isto acresce que o primeiro considerando também se refere à disposição do regulamento de base determinante para o cálculo dos preços de referência finais. Outras indicações seriam, no seu entender, supérfluas.
B - Apreciação
36. Segundo uma jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a obrigação de fundamentação prevista no artigo 253.° CE exige que os actos jurídicos - e, portanto, também o regulamento em litígio - revelem as considerações de facto e de direito essenciais do órgão em questão, de modo a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e ao Tribunal de Justiça exercer o seu controlo .
37. Segundo esta jurisprudência, não se exige, no entanto, que o acto jurídico especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes. Basta que o acto impugnado revele o essencial do objectivo prosseguido pela Comissão e os critérios de adopção da medida. Isto pode fazer-se através de uma remissão para o regulamento de base .
38. Além disso, o acto jurídico em litígio é um regulamento e, consequentemente, um acto de aplicação geral para o qual a obrigação de fundamentação está, em princípio, sujeita a exigências menos estritas .
39. No caso em apreço, as exigências que resultam da jurisprudência do Tribunal de Justiça foram observadas. O regulamento em litígio serve para fixar os montantes previstos pelo regulamento de base e integra-se assim no quadro da regulamentação global. Acresce que o Anexo I do regulamento em litígio contém uma explicação do método de cálculo.
40. Além disso, os interessados dispunham de todos os elementos de referência necessários para compreender o cálculo da Comissão. Como o artigo 3.°, n.° 6, do regulamento de base apenas exige uma «explicação sucinta», a Comissão podia limitar-se a certas indicações.
41. Atenta a resposta proposta ao Tribunal de Justiça, não há que examinar a questão da nulidade, parcial ou total, do regulamento.
VII - Conclusão
42. Perante as considerações que antecedem, propõe-se ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais nos seguintes termos:
«Do exame das questões prejudiciais não resulta qualquer elemento que afecte a validade do Regulamento (CEE) n.° 525/93 da Comissão, de 8 de Março de 1993, que estabelece o valor dos montantes de referência regionais finais para os produtores de sementes de soja, colza e de nabo silvestre e de girassol para a campanha de comercialização de 1992/1993.»