61985C0312
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
G. FEDERICO MANCINI
apresentadas em 23 de Outubro de 1986 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
No àmbito de um litígio que opõe a società per azioni Villa Banfi à região Toscana, ao Ispettorato provinciale dell'agricoltura de Siena e a Svelto Ricco e Luigi Garelli, o Tribunale ammistrativo regionale (TAR) da Toscana solicita-vos uma interpretação do conceito de agricultor a título principal, na acepção do artigo 3.° da Directiva 72/159 do Conselho, de 17 de Abril de 1972, relativa à modernização das explorações agrícolas (JO L 96, p. 1; EE 03 F5 p. 177). O juiz a quo pretende saber, em especial, se esse conceito engloba todas as pessoas singulares ou colectivas e, relativamente a estas últimas, se os Estados-membros podem excluir determinados tipos de empresas, como a società per azione, dos benefícios previstos a favor dos sujeitos que aquele conceito engloba.
2.
Os factos: por requerimento de 11 de Fevereiro, 31 de Maio e 13 de Novembro de 1978, a SpA Villa Banfi, cuja sede é em Roma, solicitou à região Toscana : a) autorização para a plantação e replantação de vinhas na Comuna de Montalcino; b) declaração da impossibilidade da continuação das relações de colonia e de pastoricia existentes nessas terras, dado serem incompatíveis com o novo destino destas. Através da Decisão n.° 150, de 30 de Abril de 1979, a Giunta Regionale della Toscana confirmou a autorização já concedida à sociedade pelo Ufficio provinciale dell' agricoltura de Siena, relativamente à plantação de 54 hectares de vinha especialmente destinada à produção de vinho DOC Brunello di Montalcino mas, com base nas normas comunitárias, nacionais e regionais em vigor, negou a autorização para uma nova plantação de vinhas especiais para 245,27 hectares. Consequentemente, não concedeu a autorização de implementação do plano de transformação agrária. Para fundamentar essa recusa, a Giunta invocou três razões: a) o Regulamento n.° 1162/76 (JO L 135, p. 32), que estabelece as medidas necessárias para adaptar o potencial vitivinícola às exigências do mercado, exclui da proibição de plantação de vinha as novas plantações efectuadas em execução de planos de desenvolvimento das explorações agrícolas nas condições fixadas pela Directiva 72/159 (JO L 96, p. 1); b) o artigo 13.° da Lei nacional n.° 153, de 9 de Maio de 1975, através da qual é dada execução à directiva referida, e os artigos 5.° e 7.° da Lei regional Toscana n.° 71, de 7 de Setembro de 1977, que estabelecem um regime especial de intervenção a favor das explorações agrícolas singulares e constituidas em associações que, no caso das pessoas colectivas, apenas se aplica às cooperativas agrícolas e às associações de agricultores a título principal; c) a sociedade Villa Banfi não pode ser considerada como estando incluída entre tais entidades.
A Villa Banfi interpôs então — em 6 e 7 de Junho de 1979 — dois recursos para o TAR Toscana, nos quais pedia a anulação da recusa de autorização de plantação de vinhas especiais, por considerar que esta se baseou numa conjugação ilegal de fontes comunitárias e fontes internas ou, em qualquer caso, em normas internas incompatíveis com o direito comunitário. Mais exactamente, a recorrente afirmou que ao definir o conceito de agricultor a título principal, as leis nacional e regional excederam os limites estabelecidos pela Directiva 72/159, segundo a qual o direito de plantar novas vinhas — que está, aliás, implícito no direito ao livre exercício da profissão de viticultor — é garantido a qualquer categoria de agricultores, quer se trate de pessoas singulares ou colectivas. As società per azione não podem, portanto, ser excluídas do regime nacional que dá execução à norma comunitária.
Por decisão de 23 de Janeiro de 1981 (que, aliás, só deu entrada na Secretaria do Tribunal em 16 de Outubro de 1985), o TAR da Toscana ordenou a suspensão da instância e, tendo dúvidas sobre a conformidade da legislação italiana, quer com o artigo 3.° da Directiva 72/159, quer com a garantia dos direitos fundamentais consagrados no Tratado CEE e na Constituição, reenviou «ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias a questão relativa à interpretação da directiva, para efeitos da apreciação das citadas leis nacionais e regionais».
3.
Analisemos, antes de tudo, as quatro fontes — duas comunitárias e duas nacionais — sobre cujas relações recíprocas se opõem as partes no processo principal. Adoptada no âmbito do Plano Mansholt, a Directiva 72/159 tem como objectivo promover uma melhoria sensível do rendimento e das condições de trabalho e de produção na agricultura, através do incentivo às explorações com condições para se desenvolverem. Para tanto, o artigo 1.°, n.° 1 estabelece que os Estados-membros instituam um regime selectivo de medidas destinadas a favorecer a actividade e o desenvolvimento dessas explorações em condições racionais, enquanto o n.° 2 do mesmo artigo permite aos Estados-membros que diferenciem, de acordo com as regiões, o montante dos incentivos financeiros previstos pela directiva e, em certas regiões, que não as apliquem total ou parcialmente. Nos termos do artigo 2.°, são consideradas «com condições para se desenvolver» as explorações agrícolas cujo empresário exerça a actividade agrícola a título principal, possua uma capacidade profissional considerada suficiente, se comprometa a manter uma contabilidade, estabeleça um plano de desenvolvimento que corresponda às condições fixadas na directiva e que tenha um rendimento de trabalho inferior ao das actividades não agrícolas da região.
Segue-se o crucial artigo 3.° No primeiro parágrafo do n.° 1 dispõe-se que «os Estados-membros definem a noção de agricultor a título principal nos termos da presente directiva»; para as pessoas singulares isso "compreende pelo menos a condição de que a parte do rendimento proveniente da exploração agrícola seja igual ou superior a 50 % do rendimento global do agricultor... e a condição de «que o tempo de trabalho consagrado a actividades alheias à exploração agrícola seja inferior a metade do tempo de trabalho total...». O segundo parágrafo acrescenta que «tendo em conta nomeadamente os critérios indicados no parágrafo precedente, os Estados-membros definem esta noção (mesmo nos casos das) pessoas que não sejam pessoas singulares», das explorações agrícolas que não sejam exploradas pelo proprietário e das explorações em regime de parceria.
Pela Lei n.° 153, de 9 de Maio de 1975 (GURI 1975, p. 3298), a República Italiana pretendeu dar execução à citada directiva. O artigo 13.°, contido no título III (modernização e incremento das estruturas agrícolas), Secção I (participação na execução dos planos de desenvolvimento), estabelece, designadamente, que beneficiam das medidas previstas no título III, além das pessoas singulares, as cooperativas agrícolas, constituídas nos termos das normas existentes em matéria de cooperação, e as associações de agricultores. Além disso, é necessário que os sócios retirem da actividade agrícola e em associação pelo menos 50 % do seu rendimento e a ela consagrem pelo menos 50 % do seu tempo de trabalho.
A Lei regional n.° 71, de 7 de Setembro de 1977 foi adoptada em conformidade com estes princípios (Bollettino ufficiale della regione Toscana, n.° 52, de 16.9.1977). Este diploma instimi um regime de intervenção que, nos termos do seu artigo 6.°, se aplica: a) aos cultivadores directos, proprietários ou arrendatários, aos parceiros ou aos colonos; b) aos proprietários, usufrutuários ou arrendatários, desde que exerçam a actividade agrícola a título principal; c) às cooperativas agrícolas; d) às associações de cultivadores directos, mas também, apenas, desde que se dediquem predominantemente à agricultura.
Saliente-se finalmente o Regulamento n.° 1162/76 do Conselho, de 17 de Maio de 1976, que adopta medidas destinadas a adequar o potencial vitivinícola às exigências do mercado (JO L 135, p. 32). No seu artigo 2.°, n.° 1, proíbe-se, relativamente ao período entre 1 de Dezembro de 1976 e 30 de Novembro de 1978 qualquer nova plantação de variedade de videiras classificadas, relativamente à unidade administrativa considerada, na categoria de variedades para uva de vinho. São, no entanto, previstas algumas excepções; escapam à proibição, nomeadamente, as novas plantações efectuadas pelas explorações em execução dos planos de desenvolvimento, nas condições fixadas na Directiva 72/159. Nos considerandos da directiva justifica-se a excepção com base na sua reduzida importância; mas, à parte isto, tal excepção responde à óbvia exigência de não prejudicar a actuação dos agricultores que tenham visto os respectivos planos aprovados, tendo sobretudo em conta que para a execução destes é necessário um período bastante longo (em Itália, segundo o artigo 14.° da Lei n.° 153, cerca de nove anos).
Assinalo finalmente que, através das decisões n.os 76/480 e 77/525, a Comissão das Comunidades Europeias considerou as normas italianas de execução conformes com a Directiva 72/159, tendo-as, portanto, aprovado, aceitando, assim, que as despesas efectuadas pela Itália com base em tais normas fossem financiadas pela Comunidade (JO 1976, L 138, p. 14, para a lei nacional e JO 1977, L 209, p. 25, para a lei regional)...
4.
Uma referência, apenas, às observações apresentadas pela região Toscana relativamente à admissibilidade do pedido prejudicial. A recorrida afirma que o juiz a quo não formulou perguntas e que submeteu, incor-. rectamente, ao Tribunal problemas de coordenação entre normas comunitárias e normas nacionais. Mais concretamente, isso exigiria da vossa parte uma impossível apreciação da conformidade de algumas normas nacionais e regionais com a disciplina comunitária.
Estas afirmações são improcedentes. E de facto verdade que apreciar essa conformidade vos está vedado, no âmbito do processo previsto no artigo 177.° do Tratado CEE, pela clara separação de competências entre os juízes nacionais e o Tribunal de Justiça. Não é menos verdade, todavia, que, mesmo sem o expressar de forma interrogativa, o TAR da Toscana vos colocou um problema de interpretação de normas comunitárias e que a vossa resposta lhe é seguramente necessária para solucionar o conflito sujeito à sua apreciação. O seu pedido é, por conseguinte, admissível.
5.
Como já afirmei, o objecto deste pedido é o significado e o alcance do artigo 3.°, n.° 1, da Directiva 72/159. Mais precisamente, trata-se de determinar se os Estados-membros gozam de inteira liberdade ou se estão sujeitos a limites além, claro, dos que são apontados na referida norma, na determinação do conceito de agricultor a título principal. A favor da primeira tese pronunciaram-se a Comissão e a região Toscana; a outra, como é evidente, foi defendida pela Villa Banfi.
Segundo a região Toscana, a disposição em questão é tipicamente permissiva. Com efeito, a referida norma limita-se a definir alguns requisitos mínimos, atribuindo aos Estados-membros a faculdade de identificar — «como melhor entenderem», afirma-se — a esfera dos beneficiários, o que significa que lhes é atribuído um poder discricionário que podem exercer praticamente sem qualquer limitação. Militam a favor deste entendimento a redacção da norma e a sua própria natureza, sendo certo que os seus destinatários estão vinculados relativamente ao resultado a alcançar (neste caso, a formulação do conceito de «agricultor a título principal», em conformidade com os requisitos indicados no artigo 3.°, n.° 1), ao passo que lhes é deixada a liberdade de escolher as formas e os meios para a respectiva realização (neste caso, a determinação dos outros elementos que compõem o conceito).
E diferente o raciocínio feito pela Comissão. Considerando que o conceito em questão foi estabelecido para definir as condições de acesso, não à actividade agrícola em geral, mas a um específico regime de ajudas reservado às explorações em dificuldades, a Comissão põe o acento sobre as especiais características — selectividade e aplicação diferenciada dos incentivos nas diversas regiões — que o legislador comunitário atribui ao dito regime. A primeira característica exclui deste último as explorações rentáveis para as quais não é necessária nenhuma ajuda e as que, embora beneficiando de ajuda, não sejam capazes de atingir o nível de rendimento (igual, para uma ou duas unidades de trabalho, ao salário médio dos trabalhadores não agrícolas da mesma região) previsto no diploma comunitário. A segunda é estabelecida para que o mesmo regime se adapte às diferenças económicas e sociológicas que caracterizam o sector agrícola na Comunidade. É óbvio, assim, que ao transpor a directiva os Estados-membros estão habilitados a escolher, de entre as várias categorias de pessoas colectivas, aquelas que, pelas suas estruturas e características, em termos de direito das sociedades e de direito fiscal, ofereçam maiores garantias de serem «explorações com condições para se desenvolver».
6.
O problema colocado pelo juiz a quo supõe que se individualizem claramente os objectivos prosseguidos e as técnicas utilizadas pela Directiva 72/159. O legislador comunitario parte de urna dupla constatação: por um lado, o rendimento de grande parte das empresas agrícolas não assegura às pessoas que aí trabalham condições de vida comparáveis com as dos trabalhadores não agrícolas; por outro, só é possível colmatar ou reduzir tais diferenças apoiando-se na própria organização da empresa. Daí a decisão de apenas conceder ajuda às explorações «com condições para se desenvolver», isto é, (ver artigo 2.°) às unidades produtivas dotadas de características tais que seja possível presumir que utilizam as ajudas para, no futuro, alcançarem um nível de rentabilidade igual ao dos sectores industrial e terciário. E nesta óptica que o artigo 3.°, n.° 1 introduz a figura do «agricultor a título principal», identificando-a, no primeiro parágrafo relativamente às pessoas singulares, mediante a indicação de alguns critérios. No que toca às pessoas colectivas o segundo parágrafo determina que são os Estados a definir a figura, «tendo em conta... os critérios» acima indicados.
Atendendo às nítidas diferenças existentes nos vários ordenamentos internos em matéria de sociedades, esta diferente solução era inevitável. Poderá, todavia, afirmar-se que isso implica uma plena liberdade dos Esta-dos-membros no cumprimento da missão que lhes é confiada pela directiva? Creio que não. Parece-me antes que, longe de comportar avaliações autónomas de interesses ou, lato sensu, políticas, a escolha deixada aos legisladores nacionais é apenas técnica. Com efeito, o artigo 3.° não pode ser lido isoladamente; forma, com o artigo 2.°, um conjunto que está no coração do sistema e que, como acabámos de ver, estabelece todos os requisitos que uma empresa deve observar para poder beneficiar do regime de ajudas. Na individualização das pessoas colectivas às quais esse regime se aplica, portanto, os legisladores nacionais não se poderão limitar a ter em conta o tempo que os seus titulares dedicam à actividade agrícola e o rendimento que dela retiram, devendo também tomar em consideração factores como o fim da sociedade, a estrutura do capital social, a análise económica das contas relativas à actividade desenvolvida, a qualificação dos empregados como operários agrícolas, a capacidade profissional dos titulares, etc.
Nem se diga que a tal conclusão obstam a natureza da directiva como fonte comunitária e o facto de esta ter excluído do regime de ajudas as empresas eficientes uma vez que o seu objectivo é a obtenção de um determinado rendimento para um ou dois operadores. Rebate-se, facilmente, o primeiro argumento afirmando, como ensina a jurisprudência do Tribunal, que o legislador comunitário é livre de deixar aos Estados-membros margens estreitas de apreciação; e, quanto ao segundo, pode afirmar-se que não distingue, como deveria, entre as dimensões exigidas para as explorações com condições para se desenvolver e o resultado que deve ser alcançado graças à execução do seu plano de desenvolvimento. De facto, é unicamente com a finalidade de medir este resultado que a directiva (artigo 4.°, n.° 1) fala na obtenção de um certo rendimento «por uma ou duas UTH» (unidade de trabalho humano), enquanto, no que respeita às dimensões, por outro lado, deve ter-se em conta o quinto considerando da directiva, no qual se lê que «no futuro as únicas explorações susceptíveis de se adaptarem ao desenvolvimento económico são aquelas cujo empresário tem uma qualificação profissional adequada». Ora, uma exploração que tem um empresário, normalmente tem também um pessoal composto por mais de um empregado.
Acrescente-se que a Comissão — a quem se deve o segundo argumento — como sabemos, considerou as normas italianas compatíveis com a directiva em questão. Pois bem, essas normas incluíram igualmente entre as pessoas colectivas beneficiárias das ajudas as cooperativas, as quais, nos termos do artigo 22.° do Decreto Legislativo n.° 1577 CPS (do chefe de Estado provisório), de 14 de Dezembro de 1947, devem ser constituídas pelo menos por nove sócios.
7.
Por todas as considerações acabadas de expor sugiro que se responda ao problema de interpretação colocado por decisão de 24 de Outubro de 1980 do Tribunale amnistrativo regionale della Toscana, no litigio que opõe a SpA Villa Banfi à região Toscana, ao Ispettorato provinciale dell'agricoltura de Siena e a Svelto Ricco e Luigi Garelli, da seguinte forma:
O artigo 3.° da Directiva 72/159 do Conselho, de 17 de Abril de 1972, relativa à modernização das explorações agrícolas, deve ser interpretado no sentido de que, com vista a individualizar as pessoas colectivas às quais é aplicável a designação de «agricultores a título principal», o legislador nacional deve tomar em conta os requisitos indicados naquele artigo a respeito das pessoas singulares, assim como os elementos que, de acordo com o artigo 2.°, caracterizam as «explorações com condições para se desenvolverem» (assim, o fim da sociedade, a estrutura do capital social, a análise económica das contas relativas à actividade desenvolvida, a qualificação dos empregados como operários agrícolas, a capacidade profissional dos titulares).
(
*1
)	Tradução do italiano.