62009CC0165_BG
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Въведение
1. Европейският съюз си поставя амбициозни цели във връзка с опазване качеството на атмосферния въздух, които представляват големи предизвикателства за държавите членки. Това обстоятелство вече е отразявано в производствата във връзка с качеството на атмосферния въздух(2) и се потвърждава от настоящите дела във връзка с националните тавани за емисии.
2. Директива 2001/81/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2001 година относно националните тавани за емисии на някои атмосферни замърсители(3) (наричана по нататък „Директива NEC“, от „ naional emission ceiling “ („национални тавани за емисии“) [или „Директива 2001/81/ЕО“]) определя за всички държави членки национални тавани за емисии на някои атмосферни замърсители, които могат да бъдат отделяни годишно. Първоначално Нидерландия уведомява Комисията, че по всяка вероятност не би могла да спази задълженията си по отношение на серния диоксид и азотните оксиди(4) . В конкретния случай на Съда се поставя въпросът дали въпреки тези обстоятелства съответната държава членка има право да одобрява проекти, които ще отделят допълнителни количества от тези замърсители.
3. Главните производства се отнасят до издаването на разрешително за проекти на различни електрически централи. Правната уредба във връзка с това следва от разпоредбите на Директивата за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването(5) (наричана по‑нататък „Директива за КПКЗ“), с които се урежда процедурата за издаване на разрешително за промишлени инсталации.
II – Правна уредба
A – Директива за КПКЗ
4. Разпоредбите на Директивата за КПКЗ се възпроизвеждат по‑долу в съответствие с консолидираната версия съгласно Директива 2008/1, тъй като след 18 февруари 2008 г. тя заменя Директива 96/61, без обаче да изменя нейното съдържание.
5. От определенията по член 2 от Директивата за КПКЗ за настоящия случай са релевантни по‑специално точки 2, 7 и 15:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
2. „замърсяване“ означава всяко пряко или косвено предизвикано от човешка дейност въвеждане във въздуха, водите или почвите на вещества, вибрации, топлинни лъчения или шумове, които могат да са вредни здравето на човека или качеството на околната среда, да предизвикат увреждане на материалните блага, да ограничат или засегнат възможностите за използване на полезните качества на околната среда и останалите позволени начини за нейното използване;
[…]
7. „стандарт за качество на околната среда“ означава определен от общностното законодателство набор от изисквания, които трябва да бъдат изпълнени в определен момент от определена околна среда или обособена част от нея;
[…]
15. „заинтересованата общественост“ означава обществеността, която е засегната или е вероятно да бъде засегната, или има интерес, свързан с вземането на решение за издаване или за актуализиране на разрешително или условията на разрешителното; за целите на настоящото определение неправителствените организации, които съдействат за опазването на околната среда и отговарят на всички изисквания съгласно националното право, се считат за заинтересовани“.
6. Член 3 от Директивата за КПКЗ определя съществените изисквания, които трябва да се съобразят по отношение на определена инсталация:
„Държавите членки предприемат всички необходими мерки, за да гарантират, че компетентните органи следят експлоатацията на инсталациите да се осъществява така, че:
а) са предприети всички необходими превантивни мерки срещу замърсяването, в частност посредством прилагане на най‑добрите налични техники;
б) не се причинява значително замърсяване;
[…]“
7. Съгласно член 4 от Директивата за КПКЗ за всички инсталации по смисъла на Директивата е необходимо издаването на разрешително.
8. Издаването на разрешителното за определена инсталация се урежда в член 8, параграф 1 от Директивата за КПКЗ:
„Без да се засягат други изисквания на националните законодателства или законодателството на Общността, компетентните органи издават разрешително, съдържащо условията, осигуряващи съответствието на инсталациите с изискванията на настоящата директива, или — в противен случай — отказват да издадат разрешително“.
9. Член 9 от Директивата за КПКЗ урежда условията, които следва бъдат включени в съответното разрешително:
„1. С оглед постигане на високо ниво на опазване на околната среда като цяло посредством опазване на въздуха, водите и почвите държавите членки гарантират наличието в съответното разрешително на мерките, необходими за спазване на изискванията на членове 3 и 10 относно издаване на разрешителни.
2. […]
3. Разрешителното съдържа норми за допустими емисии на замърсяващи вещества, по‑специално за посочените в приложение III, които е възможно да бъдат изпуснати от съответната инсталация в значителни количества, съобразени със свойствата и способността им да пренасят замърсяване от един компонент в друг (вода, въздух и почва). При нужда разрешителното включва подходящи изисквания, осигуряващи опазване на почвата и подземните води, и мерки за управлението на отпадъците, генерирани от инсталацията. Където е уместно, допустимите стойности могат да бъдат заменени или допълнени от равностойни показатели или технически мерки.
[…]
4. Без да се засяга член 10 нормите за допустими емисии и равностойните показатели и технически мерки, посочени в параграф 3, се основават на най‑добрите налични техники, без да се предписва използване на каквито и да е техники или конкретна технология, но при отчитане на техническите характеристики на съответната инсталация, нейното географско положение и условията на местната околна среда. При всички обстоятелства условията на разрешителното съдържат разпоредби за намаляването до минимум на замърсяванията на далечни разстояния или трансгранични замърсявания и обезпечават високо ниво на опазване на околната среда като цяло.
5. […]
7. Разрешителното може да съдържа и други конкретни условия за целите на настоящата директива, каквито държавата членка или компетентният орган смятат за подходящи.
[…]“
10. Член 10 от Директивата за КПКЗ урежда съотношението между най‑добрите налични техники и стандартите за качество на околната среда при издаване на разрешително за съответните инсталации:
„Когато определен стандарт за качество на околната среда изисква по‑строги условия от тези, постижими чрез използването на най‑добрите налични техники, с разрешителното се изискват допълнителни мерки, без да се засягат други мерки, които могат да бъдат предприети за спазване на стандартите за качество на околната среда“.
11. Член 16 от Директивата за КПКЗ се отнася до правната защита. От интерес са предимно параграфи 1 и 3:
„1. Държавите членки гарантират, че в съответствие със съответната национална правна система, членовете на заинтересованата общественост имат право да подадат жалба до съд или друг установен със закон независим и безпристрастен орган, за да оспорят материалната или процесуална законосъобразност на решенията, действията или бездействията, които са предмет на разпоредбите на настоящата директива относно участието на обществеността, когато:
а) те имат достатъчен интерес; или
б) те твърдят, че е налице нарушение на право, когато административнопроцесуалното право на държавата членка предвижда такава предпоставка.
[…]
3. Държавите членки определят какво представлява достатъчен интерес или нарушение на право, в съответствие с целта за предоставяне на заинтересованата общественост на широк достъп до правосъдие. За тази цел интересите на всяка неправителствена организация, която съдейства за опазването на околната среда и отговаря на изискванията на националното законодателство, се считат за достатъчни за целите на параграф 1, буква а).
За такива организации също се счита, че имат права, които могат да бъдат нарушени за целите на параграф 1, буква б)“.
12. С оглед на транспонирането на член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция(6) тази разпоредба е добавена в Директивата за КПКЗ(7) .
Б – Директива 2001/81
13. Съгласно член 4 от Директива 2001/81 до 2010 г. националните тавани за емисии трябва да бъдат намалени и да продължат да се спазват.
„1. Най‑късно до 2010 г. държавите членки ограничават годишните си национални емисии на следните замърсителите: серен [диоксид] (SO2), азотни оксиди (NOx), летливи органични съединения (ЛОС) и амоняк (NH3) до количества, не по‑големи от определените в приложение I тавани за емисиите, като се отчитат всички евентуални изменения вследствие на приети от Общността мерки след посочените в член 9 доклади.
2. Държавите членки гарантират, че след 2010 г. няма да се надвишават определените в приложение I тавани за емисиите“.
14. В приложение I към Директива 2001/81 за Нидерландия сe определят по‑специално тавани от 50 килотона, т.е. 50 000 тона серен диоксид и 260 килотона, т.е. 260 000 тона азотни оксиди.
15. Съгласно член 6 от Директива 2001/81 най‑късно до 1 октомври 2002 г. държавите членки изготвят програми за прогресивно намаляване на националните емисии, за да може най‑късно до 2010 г. да се спазят съответните тавани. Член 7 задължава държавите членки да изготвят ежегодни инвентаризации на емисиите, както и предвиждания за емисиите за 2010 г. Тази информация се предоставя от тях на Комисията и се публикува от нея съвместно с Европейската агенция по околна среда.
16. По отношение на съдържанието на програмите съображения 11 и 12 от Директива 2001/81 предвиждат:
„(11)	Определянето на национални тавани за емисии за всяка държава членка за серен [диоксид], азотни оксиди, летливи органични съединения и амоняк е разходно‑ефективен начин за постигането на междинни екологични цели. Тези пределнодопустими стойности за емисиите ще дадат възможност на Общността и държавите членки за по‑голяма гъвкавост при определяне на необходимите мерки за спазването им.
(12) Държавите членки следва да отговарят за въвеждането на мерки за прилагане с оглед спазването на националните тавани за емисии. Ще бъде необходимо да се оценява постигнатият напредък в спазването на пределните стойности. Поради това следва да се разработят национални програми за намаляване на емисиите, които да се докладват на Комисията и да съдържат информация за приетите или предвидени мерки за спазване на тавани за емисии“.
17. Съотношението между Директивата за КПКЗ и Директива 2001/81 се посочва в съображение 19:
„Разпоредбите на настоящата директива следва да се прилагат, без да се засяга законодателството на Общността, уреждащо емисиите на тези замърсители от специфични източници и разпоредбите на Директива 96/61/ЕО на Съвета относно пределните норми за допустими емисии и използването на най‑добри налични техники“.
18. Съгласно член 15, параграф 1 от Директива 2001/81 тя е трябвало да бъде транспонирана до 27 ноември 2002 г.
19. Подобно на Директива 2001/81, Протоколът от Гьотеборг към Конвенцията от 1979 г. относно трансграничното замърсяване на въздуха на далечни разстояния, за намаляване на подкиселяването, еутрофикацията и тропосферния озон(8) определя тавани за емисии за 2010 г., но изискванията на Директивата са в повечето случаи малко по‑строги.
В – Директива 2001/80
20. В допълнение следва да се посочи Директива 2001/80/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2001 година за ограничаване на емисиите на определени замърсители във въздуха, изпускани от големи горивни инсталации(9) . Тя определя пределно допустими стойности за емисиите за определени инсталации и също е приета в следствие на Протокола от Гьотеборг.
Г – Нидерландска правна уредба
1. Транспонирането на Директивата за КПКЗ
21. Директивата за КПКЗ е транспонирана в нидерландската правна уредба с изменение на разпоредбите на Wet Milieubeheer (Закон за управление на околната среда).
22. Член 8.1, параграф 1, буква б) от Wet milieubeheer предвижда задължение за издаване на разрешително в случай на промени на попадаща в приложното поле на Директивата инсталация или при изменения на ползването ѝ. В съответствие с член 8.10, параграф 1 от Wet milieubeheer издаването на разрешително може да бъде отказано само ако е в интерес на опазването на околната среда. Съгласно член 8.10, параграф 2, буква а) от Wet milieubeheer издаването на разрешително следва да се отказва винаги, когато с издаването му не може да се осигури използване на най‑добрите налични техники в съответната инсталация.
23. Съгласно член 8.11, параграф 2 от Wet milieubeheer в интерес на опазването на околната среда разрешителното може да бъде обвързано с определени условия. Съгласно член 8.12б, буква д) от Wet milieubeheer при всички обстоятелства в разрешителното се включват условия относно предотвратяването или намаляването до минимум на замърсяването на далечни разстояния или трансграничното замърсяване, предизвиканото от въпросната инсталация.
2. Транспонирането на Директива 2001/81
24. Според нидерландското правителство тази държава членка е предприела различни мерки, за да гарантира спазването на таваните за емисии. За азотни оксиди Нидерландия е въвела система за търговия с права на емисии(10) . Допустимото количество емисии на серен диоксид е разпределено между различни промишлени сектори. Никой от тях не трябва да надхвърля разпределеното му количество емисии на серен диоксид.
III – Споровете по главните производства и преюдициалните въпроси
25. В основата на споровете по главните производства са искове срещу три проекта за електрически централи. Електрическата централа на Eemshaven (дело С‑165/09), за която е издадено разрешение на 11 декември 2007 г., се предвижда да отделя 1 454 тона серен диоксид годишно, електрическата централа на Missouriweg в Ротердам (дело С‑166/09), за която е издадено разрешение на 11 март 2008 г., се очаква да отделя 580 тона серен диоксид и 730 тона азотни оксиди, а електрическата централа на Coloradoweg в Ротердам (дело С‑167/09), чийто проект съгласно разрешителното от 26 октомври 2007 г. следва да бъде преработен, се планира да отделя 923 тона серен диоксид и 1 535 тона азотни оксиди. Заедно тези електрически централи произвеждат около 6 % от допустимото в Нидерландия общо допустимо количество емисии на серен диоксид и почти 1 % от тавана за азотни оксиди.
26. В преюдициалното запитване се посочва предоставената на националните органи и на Комисията информация, според която през 2010 г. и след това Нидерландия нямало да спази таваните за серен диоксид и азотни оксиди. Нидерландия обаче изтъква, че съгласно последните предвиждания таваните щели да бъдат спазени.
27. Във връзка с това Raad van State поставя на Съда следните преюдициални въпроси:
1. Означава ли задължението за тълкуване в съответствие с директивите, че транспонираните в Wet milieubeheer задължения по Директивата за КПКЗ могат и трябва да се тълкуват в смисъл, че при вземането на решение по заявление за предоставяне на екологично разрешително изцяло трябва да се вземат предвид националните тавани за емисии на серен диоксид и азотни оксиди съгласно Директива 2001/81, по‑специално що се отнася до задълженията по член 9, параграф 4 от Директивата за КПКЗ?
2. a)	Задължението за държава членка да се въздържа от приемането на разпоредби, които са в състояние сериозно да засегнат постигането на поставената с определена директива цел, в сила ли е и в периода от 27 ноември 2002 г. до 31 декември 2010 г., предвиден в член 4, параграф 1 от Директива 2001/81?
2. б)	Освен или вместо горепосоченото задължение за въздържане от приемане на разпоредби съответната държава членка има ли определени задължения за действие през въпросния период от 27 ноември 2002 г. до 31 декември 2010 г., ако след изтичането на този период са надхвърлени или има опасност да се надхвърлят националните тавани за емисии на серен диоксид и/или азотни оксиди съгласно Директива 2001/81?
2. в)	За отговора на въпроси 2.а) и 2.б) от значение ли е обстоятелството, че от заявлението за издаване на екологично разрешително за определена инсталация, която допринася за надхвърлянето или за опасността от надхвърляне на националните тавани за емисии на серен диоксид и/или азотни оксиди съгласно Директива 2001/81, следва, че инсталацията ще започне да функционира най‑рано през 2011 г.?
3. a)	Водят ли споменатите във въпрос 2 задължения до това, че държавата членка трябва да откаже издаването на заявеното екологично разрешително или да постави издаването му в зависимост от допълнителни условия или ограничения, ако не се гарантира, че инсталацията, за която се иска разрешително съгласно нормите за опазване на околната среда, не допринася за надхвърлянето или за опасността от надхвърляне на националните тавани за емисии на серен диоксид и/или азотни оксиди? От значение ли е за отговора на този въпрос степента, в която тази инсталация допринася за надхвърлянето или за опасността от надхвърляне на съответните национални тавани?
3. б)	От Директива 2001/81 следва ли, че и при надхвърляне или опасност от надхвърляне на националните тавани за емисии на серен диоксид (SO2) и/или азотни оксиди съответната държава членка разполага със свобода на преценка, за да осигури постигането на поставената в тази директива цел, така че вместо да откаже издаването на разрешителното или да го постави в зависимост от допълнителни условия или ограничения, може да вземе други мерки като например други форми на компенсиране?
4. Доколкото за държавата членка са в сила посочените във въпроси 2 и 3 задължения, може ли частноправен субект да повдигне въпроса за тяхното спазване пред националните съдилища?
5. a)	Може ли частноправен субект да се позове пряко на член 4 от Директива 2001/81?
5. б)	При утвърдителен отговор, от 27 ноември 2002 г. или едва от 31 декември 2010 г. е възможно пряко позоваване? За отговора на този въпрос от значение ли е обстоятелството, че от заявлението за издаване на екологично разрешително следва, че инсталацията ще започне да функционира най‑рано през 2011 г.?
6. По‑специално ако издаването на екологичното разрешително и/или другите мерки допринасят за надхвърляне или за опасност о т надхвърляне на националните тавани за емисии на серен диоксид и/или азотни оксиди по Директива 2001/81, може ли частноправен субект да изведе въз основа на член 4 от тази директива:
a) обща претенция съответната държава членка да приеме пакет от мерки, с които до 2010 г. да се ограничат годишните национални емисии на серен диоксид и на азотни оксиди до количества, които не надвишават националните тавани за емисии според Директива 2001/81 или, ако това се окаже невъзможно, да се приеме пакет от мерки, с които впоследствие да се намалят емисиите възможно най‑бързо до тези количества,
б) конкретна претенция съответната държава членка да вземе специфични мерки по отношение на определена инсталация — например под формата на отказ за издаване на разрешително или обвързването на издаването му с допълнителни условия или ограничения — които специфични мерки да допринесат за ограничаването до 2010 г. на годишните национални емисии на серен диоксид и на азотни оксиди до количества, ненадвишаващи националните тавани за емисии според Директива 2001/81, или, ако това се окаже невъзможно, да се вземат специфични мерки, които да допринесат впоследствие за възможно най‑бързото ограничаване на емисиите до посочените количества?
в) За отговора на въпроси 6.а) и 6.б) от значение ли е степента, в която инсталацията допринася за надхвърлянето или опасността от надхвърляне на съответните национални тавани?
28. По същество въпросите във всички дела съвпадат. В дело С‑165/09 обаче се разглеждат само емисиите на серен диоксид. В дело С‑166/09 се посочва само консолидираната версия на Директивата за КПКЗ — Директива 2008/1, докато в другите две дела се засяга и старата Директива 96/61.
29. С определение от 24 юни 2009 г. председателят на Съда съединява трите дела за целите на писмената и устната фаза на производството, както и на съдебното решение.
30. Писмени становища представят Stichting Greenpeace Nederland (наричана по‑нататък „Greenpeace“), Gedeputeerde Staten von Groningen (наричана по‑нататък „Groningen“) и RWE Power AG, понастоящем RWE Eemshaven Holding BV, (наричано по‑нататък „RWE“), Electrabel Nederland N. V. (наричано по‑нататък „Electrabel“), Gedeputeerde Staten von Zuid‑Holland (наричана по‑нататаък „Zuid‑Holland“) и E.ON Benelux N. V. (наричано по‑нататък „E.ON“), както и Република Австрия, Кралство Дания, Италианската република, Кралство Нидерландия и Европейската комисия. С изключение на Groningens, Zuid‑Hollands и Австрия тези страни се явяват на съдебното заседание, проведено на 14 октомври 2010 г. В заседанието вземат участие също така Stichting Natuur en Milieu, както и Френската република.
IV – Правен анализ
31. Директива 2001/81 определя национални тавани за емисии на четири замърсителя, сред които азотните оксиди и серния диоксид, които тавани държавите членки имат задължение да не надхвърлят, считано от 2011 г. В Директива 2001/81 обаче не се посочва как държавите членки следва да постигнат тази цел.
32. В настоящия случай спорът се отнася до издаването на разрешително за три конкретни проекта за електрически централи. Те биха допринесли значително за отделянето на емисиите на азотни оксиди и серен диоксид, но по принцип не биха представлявали пречка за спазването на таваните за емисии, ако Нидерландия би могла да намали емисиите от други източници.
33. Според изложеното от запитващата юрисдикция, но и според докладите на Европейската агенция по околна среда(11) обаче съществували съмнения дали с предвидените до момента мерки Нидерландия спазвала таваните за азотните оксиди и серния диоксид. Следователно с преюдициалното запитване се цели да се установи дали при това положение — въпреки свободата на избор по отношение на средствата за постигане на целите на Директивата — Директива 2001/81 препятства издаването на разрешително за посочените проекти.
34. За тази цел първо ще изследвам въпроса дали Директивата за КПКЗ изисква да се взема предвид опасността от надхвърляне на таваните съгласно Директива 2001/81 (вж. раздел Б по‑долу), дали наличието на опасност от надхвърляне на установените тавани е препятствие за реализирането на такива проекти (вж. раздел В по‑долу) и дали в това отношение частноправните субекти могат да се позовават на Директива 2001/81 (вж. раздел Г по‑долу). Преди всичко обаче ще разгледам възраженията на някои от страните срещу допустимостта на преюдициалното запитване (вж. раздел А по‑долу).
A – По допустимостта
35. RWE, Electrabel и E.ON посочват, че поставените на Съда въпроси са недопустими. Преюдициалните въпроси не били релевантни към спора по главното производство.
36. Запитващата юрисдикция изхождала от погрешна фактическа обстановка за вземането на решение си, тъй като въпреки най‑новата информация в противния смисъл допускала, че се очаквало предвидените в Директива 2001/81 национални тавани за емисии на серен диоксид и азотни оксиди да се надхвърлят не само към 31 декември 2010 г., но освен това и в периода до 2015 г. Наред с това ищците по главното производство не посочвали доколко с разпоредбите на Директива 2001/81 можело да се обоснове отказ за издаване на разрешително съгласно Директивата за КПКЗ.
37. Свързаните с правото на Съюза въпроси обаче по презумпция са релевантни(12) . Следователно с оглед на функцията на производството по отправяне на преюдициално запитване не трябва да се поставят твърде строги изисквания към съображенията на запитващата юрисдикция във връзка с релевантността на преюдициалните въпроси.
38. Следователно само по изключение Съдът трябва да разгледа обстоятелствата, при които е сезиран от националния съд, за да провери собствената си компетентност(13) . Съгласно постоянната съдебна практика отправеното от националната юрисдикция запитване може да бъде отхвърлено само ако е очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора по главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или когато Съдът не разполага с необходимите фактически и правни елементи, за да бъде полезен с отговора си на поставените въпроси(14) . С изключение на тези случаи, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе по преюдициалните въпроси за тълкуването на разпоредби на правото на Съюза (15) .
39. Raad van State излага в подробности виждането си, че според него е налице риск да се надхвърлят стойностите на емисии съгласно Директива 2001/81 и с поставените преюдициални въпроси цели да се установи дали това надхвърляне следва да се вземе предвид в рамките на спорната процедура за издаване на разрешително по Директивата за КПКЗ. Обстоятелството, че по отношение на надхвърлянето на таваните за емисии е възможна и друга преценка, също така и самият факт, че нидерландското правителство очаква междувременно таваните за емисии да бъдат спазени, не са достатъчни, за да се отрече релевантността на преюдициалните въпроси. Напротив, анализът на фактическите и правни обстоятелства по спора по принцип е задача на националния съд(16) . Следователно не може да се приеме, че е налице хипотеза на очевидна липса на връзка по смисъла на съдебната практика.
40. Що се отнася до възможността издаването на разрешително по Директивата за КПКЗ да се откаже на основание Директива 2001/81, ако се приеме, че запитването е недопустимо, това би означавало да не се достигане до отговор по същество на преюдициалния въпрос. Решаваща е преценката на националния съд, а не тази на страните в спора по главното производство. Следователно, противно на твърденията на Electrabel, не е необходимо по‑подробно изложение от страна на ищците относно взаимовръзката между двете директиви.
41. Позоваването от страна на E.ON на т.нар. доктрина „acte clair“ е също погрешно. Съгласно тази съдебна практика задължението да отправи преюдициално запитване отпада поначало за действаща като последна инстанция национална юрисдикция единствено ако е налице установена практика на Съда или ако надлежното прилагане на правото на Съюза е толкова очевидно, че не оставя място за каквото и да било основателно съмнение по отношение на разрешаването на поставения въпрос(17) .
42. В такъв случай не отпада правото
да се отправя преюдициално запитване(18) . На националните съдилища не следва да се забранява да поискат разяснения от Съда, при положение че продължават да имат определени съмнения. Тези разяснения на Съда продължават в резултат да способстват за еднаквото прилагане на правото в Съюза. Отказва се единствено очевиден и за националния съд отговор на конкретен преюдициален въпрос.
43. Освен това считам, че далеч не може да се приеме, че отговорът на поставените от страна на Raad van State преюдициални въпроси е очевиден.
44. Накрая не представляват пречка за допустимостта на преюдициалните въпроси и предоставените с Директива 2001/81 контролни правомощия на Комисията(19), които намират израз по‑специално в член 10, параграф 5, буква в) от Директивата, но по принцип се основават на член 17, параграф 1 ДЕС (по‑рано член 211 ЕО). Контролните правомощия на Комисията не освобождават държавите членки от задължението им сами да съдействат за правилно транспониране на Директива 2001/81, съответно да гарантират тълкуване в съответствие с директивите или непосредственото действие на Директивата. В този контекст следователно трябва да е допустимо и производството по отправяне на преюдициално запитване.
45. Ето защо преюдициалните запитвания са допустими.
Б – По първия въпрос — обхватът на тълкуването на националното право в съответствие с директивите при отчитане на съотношението между Директива 2001/81 и Директивата за КПКЗ
46. С първия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали в резултат на задължението за тълкуване на националното право в съответствие с директивите следва, че при издаване на разрешително съгласно Wet milieubeheer, който транспонира Директивата за КПКЗ, трябва да се вземат предвид националните тавани за емисии съгласно Директива 2001/81.
1. По тълкуването в съответствие с директивите
47. Произтичащото от директива задължение за държавите членки да постигнат поставената в нея цел, както и задължението съгласно член 4, параграф 3 ДЕС (по‑рано член 10 ЕО) да предприемат всички общи или специфични мерки, необходими за изпълнението на това задължение, обвързва всички органи на държавна власт в държавите членки(20) .
48. То включва също така задължението за тълкуване в съответствие с директивите. При прилагането на националното законодателство националната юрисдикция, от която се иска да го тълкува, е длъжна да го направи, доколкото е възможно, в светлината на текста и целта на директивата, за да се постигне преследваната от нея цел, и по този начин да се съобрази с член 288, параграф 3 ДФЕС (по‑рано член 249, трета алинея ЕО)(21) . Тъй като има обвързващото действие за всички органи на държавна власт в държавите членки, това задължение за тълкуване в съответствие с директивите се отнася и до национален орган, който трябва да вземе решение за предоставяне на разрешително съгласно Директивата за КПКЗ(22) .
49. Настоящият случай се отнася до две директиви в областта на екологичното право на Съюза, като за да се гарантира пълното действие на разпоредбите и на двете директиви, е необходимо да се окаже съответното съдействие. Wet milieubeheer, който урежда спорните процедури за издаване на разрешително, транспонира само Директивата за КПКЗ, не и Директива 2001/81. Последната е транспонирана с друг национален правен акт. Това обаче не е пречка за тълкуване на Wet milieubeheer в съответствие с Директива 2001/81, тъй като в рамките на тълкуването в съответствие с директивите от националната юрисдикция се изисква да вземе предвид цялото национално законодателство, за да прецени доколко то може да се приложи, така че да не доведе до противоречащ на съответната директива резултат(23) .
50. Следователно трябва да се изясни какво е съотношението между двете директиви — по‑специално доколко процедурата за издаване на разрешително съгласно Директивата за КПКЗ се влияе от изискванията на Директива 2001/81.
2. По препращанията в Директивата за КПКЗ
51. На първо място, следва да се провери дали двете директиви съдържат разпоредби, в които изрично се засяга съотношението между тези директиви. От особено значение в това отношение е да се установи дали националните тавани за емисии съгласно Директива 2001/81 представляват стандарти за качество на околната среда по смисъла на член 10 от Директивата за КПКЗ.
52. Разглежданите в главното производство замърсители серен диоксид и азотни оксиди попадат в предметния обхват на двете директиви. В приложение I към Директива 2001/81 са предвидени национални тавани за серен диоксид и азотни оксиди. В приложение III към Директивата за КПКЗ тези съединения са посочени като замърсяващи вещества, разрешителното за които трябва да съдържа пределните стойности на емисии съгласно член 9, параграф 3.
53. В това отношение съгласно член 19, параграф 2 от Директивата за КПКЗ трябва като минимум да се спазват специфичните пределни стойности на емисии за определени видове инсталации — в настоящия случай това са пределните стойности, предвидени в Директива 2001/80 за ограничаване на емисиите на определени замърсители във въздуха, изпускани от големи горивни инсталации.
54. Определени по‑строги изисквания могат да следват по‑специално от задължението, предвидено в член 3, параграф 1, буква а) от Директивата за КПКЗ, за използване на най‑добрите налични техники. В това отношение Stichting Natuur изтъква, че междувременно било възможно допълнително намаляване на емисиите, но това не е в основата на настоящото преюдициално запитване. Напротив, въпросите се отнасят до възможно надхвърляне на националните тавани за емисии.
55. Задължението за използването на най‑добрите налични техники съгласно член 9, параграф 4, първо изречение от Директивата за КПКЗ се прилага само ако не се засяга член 10. Той предвижда, че в разрешителното трябва да се предвидят допълнителни условия, когато използването на най‑добрите налични техники не отговаря на определен стандарт за качество на околната среда. Следователно националните тавани за емисии съгласно Директива 2001/81 би трябвало задължително да се вземат предвид в рамките на процедурата за издаване на разрешително, ако представляват такива стандарти за качество на околната среда.
56. Определението за стандарт за качество на околната среда в член 2, точка 7 от Директивата за КПКЗ в това отношение не е напълно ясно. В текста на немски и италиански език тази разпоредба определя например стандарта за качество на околната среда като определен от законодателството на Съюза набор от изисквания, които трябва да бъдат изпълнени в определен момент „в“ определена околна среда или определен неин компонент. Така формулирани, текстовете биха могли да се тълкуват в смисъл, че разглеждат таваните за емисии като изисквания, които трябва да бъдат изпълнение в
определена околна среда.
57. Аргументи против този извод обаче се съдържат в текстовете на други езици, като например тези на френски или английски език, в които се посочват изискванията, които трябва да бъдат изпълнени от („par“ съответно „by“) определена околна среда. Следователно те характеризират определено състояние на околната среда, което трябва да бъде постигнато, съответно състояние на определени обекти на закрила(24) . С други думи, съгласно текстовете на тези езици наличието на определено количество замърсители в околната среда би било от значение например за определен стандарт за качество, докато отделяните в тази околна среда количества замърсители не предоставят пряка индикация за качеството на околната среда.
58. От систематичното място на член 9, параграф 4, първо изречение и на член 10 от Директивата за КПКЗ също не може да се стигне до определен ясен извод. Тези разпоредби гарантират, че подходът в Директивата за КПКЗ да се обхванат всички компоненти на околната среда не засяга съответните стандарти за качество на околната среда. Всъщност пределните стойности на емисии за определени инсталации и стандартите за качество на околната среда се намират в отношениe на зависимост: пределните стойности на емисии следва да се насочват към стандартите за качество на околната среда и при нужда да се коригират в съответствие с последните(25) . Това обяснява липсата на идентичност между двете понятия.
59. Това обаче не означава задължително, че националните тавани за емисии не са стандарти за качество на околната среда. Таваните се отнасят наистина и до емисии, но могат да се разбират най‑много като много специална форма на пределни стойности, а именно като пределни стойности за всички икономически отрасли. Изглежда, че не е изключено пределните стойности на емисии за определени инсталации да се използват като средство, с помощта на което да се спазват националните тавани за емисии; така както предвижда член 10 по отношение на гарантирането на стандарти за качество на околната среда.
60. Ако все пак се абстрахираме от неясното определение в Директивата за КПКЗ, понятието за стандарт за качество на околната среда съгласно обичайния му смисъл логически предполага, че става въпрос за изисквания за качество, които се отнасят до самата околна среда. Таваните за емисии, от друга страна, представляват изисквания, които се отнасят до определена — допълнително неопределена — съвкупност от източници на емисии. Значение на таваните за емисии за самото качество на околната среда не може да бъде точно определено поради ефектите на натрупване и съществуващите взаимодействия.
61. Разбирани по този начин, стандартите за качество на околната среда не съответстват точно на стойностите на емисиите, а на количествата на съответните замърсители, които се срещат в компоненти на околната среда(26) . Стандартите за качество на околната среда са свързани с обектите на закрила, съответно с тяхното състояние, а не с конкретния източник на емисии, докато стойностите на емисиите са свързани с определено поведение и се отнасят до конкретен източник на замърсяване(27) .
62. Примери за стандарти за качество на околната среда са изискванията за качество на атмосферния въздух съгласно Директива 2008/50/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 година относно качеството на атмосферния въздух и за по‑чист въздух за Европа(28), т.е. това са пределните стойности за замърсителите в атмосферния въздух. Наистина пределните стойности на емисии и таваните за емисии оказват влияние върху количеството на замърсителите в атмосферния въздух и затова е необходима също и разпоредбата на член 10 от Директивата за КПКЗ. Върху качеството на атмосферния въздух обаче могат да влияят и други фактори.
63. От тази гледна точка следва да се приеме преценката на RWE, E.ON и Нидерландия, че националните тавани за емисии съгласно Директива 2001/81 не представляват стандарти за качество на околната среда по смисъла на член 10 от Директивата за КПКЗ.
3. По систематичната връзка между Директивата за КПКЗ и Директива 2001/81
64. Все пак систематичната връзка между Директива 2001/81 и Директивата за КПКЗ би могла да изисква при издаването на разрешителни за инсталации да се вземат предвид националните тавани за емисии.
65. RWE, Electrabel и E.ON, Groningen и държавите членки, които участват в настоящото производство, приемат, че двете директиви са напълно независими една от друга, въпреки че по принцип имат общи цели в областта на околната среда.
66. Те основават становището си на различните методи на действие, които са предвидени в двете директиви. Директива 2001/81 следва програмен подход, тъй като — независимо от конкретните източници на емисии — предвижда съответните национални тавани за емисии(29) . Разработването на стратегиите за тяхното спазване попада в сферата на отговорност на държавите членки съгласно съображения 11 и 12 от Директивата. За разлика от това, Директивата за КПКЗ е насочена към определени промишлени инсталации като източници на емисии(30) . С оглед предотвратяване, съответно намаляване на емисии в максимална възможна степен, основно се предписва използването на най‑добрите налични техники(31) .
67. Само тези различни подходи обаче не обосновават тезата, че двете директиви трябвало да се разглеждат напълно независимо една от друга. Напротив, фактът, че директивите имат една и съща цел за намаляване на емисиите, е в подкрепа на тяхното съгласувано тълкуване, за да се осигури последователна система за намаляване на емисиите.
68. Съгласно член 9, параграф 4, второ изречение от Директивата за КПКЗ именно в условията на разрешителното се предвиждат при всички обстоятелства
разпоредби за намаляване до минимум на замърсяванията на далечни разстояния или трансгранични замърсявания и гарантират висока степен на опазване на околната среда като цяло. Предвид текста и систематичното му място това задължение се прилага в допълнение и по отношение на предвиденото в член 9, параграф 4, първо изречение от Директивата за КПКЗ изискване пределните стойности на емисии да се основават на най‑добрите налични техники.
69. Това задължение излиза извън рамките на изискването за използване на най‑добрите налични техники и се подсилва от общите основни задължения на оператора съгласно член 3, параграф 1, букви а) и б) от Директивата за КПКЗ. В съответствие с тази разпоредба операторът трябва да предприеме всички необходими превантивни мерки срещу замърсяването и не може да причинява значително замърсяване. От друга страна, член 2, точка 2 от Директивата за КПКЗ не ограничава понятието за замърсяване в споменатите по‑горе разпоредби специално до самите емисии, причинени от конкретната инсталация, а изисква общ анализ, в който да се вземат предвид и други предходни замърсявания на засегнатите блага, обект на закрилата, като въздух, води и почви.
70. За да се установи какво представлява намаляването до минимум на замърсяванията на далечни разстояния или трансгранични замърсявания и високо ниво на опазване на околната среда като цяло по смисъла на член 9, параграф 4, второ изречение от Директивата за КПКЗ, могат да се вземат предвид останалите разпоредби на Съюза относно опазване на околната среда. Такъв подход е формулиран още в член 19, параграф 2 от Директивата за КПКЗ, който изрично предвижда прилагането на пределните стойности на емисиите, които са определени в директивите, изброени в приложение II и в „други законодателни актове на Общността“(32) .
71. Действително Директива 2001/81 не е посочена отделно в приложение II към Директивата за КПКЗ, както с основание посочва Е.ON. Но в приложение II е включена директива, която посочва, че Директива 2001/81 може да представлява друг законодателен акт по смисъла на член 19, параграф 2 от Директивата за КПКЗ. Всъщност точно като посочената в това приложение II Директива 2001/80 за ограничаване на емисиите на определени замърсители във въздуха, изпускани от големи горивни инсталации, Директива 2001/81 е приета въз основа на протокола от Гьотеборг за намаляване на подкиселяването, еутрофикацията и тропосферния озон. С това се подчертава обстоятелството, че с пределните стойности на емисиите за инсталации, които се определят съгласно Директивата за КПКЗ, се преследват и целите на Директива 2001/81.
72. Противно на твърденията на RWE, Electrabel и държавите членки, които участват в настоящото производство, от съображение 19 от Директива 2001/81 не следва каквото и да е ограничение. Съгласно това съображение разпоредбите на тази директива следва да се прилагат, без да се засягат разпоредбите на Директивата за КПКЗ относно пределните стойности на емисии и използването на най‑добрите налични техники. От формулировката на съображение 19 следва само, че Директива 2001/81 не засяга задълженията на държавите членки, които произтичат от Директивата за КПКЗ, като по‑конкретно не ги ограничава. В този смисъл никоя държава членка не може да се откаже от използването на най‑добрите налични техники, ако и без тях тя спазва таваните за емисии съгласно Директива 2001/81.
73. Не е изключено обаче изискванията на Директива 2001/81 да бъдат подложени на критична преценка при издаване на съответното разрешително за определена инсталация. Обстоятелството, че задълженията по Директива 2001/81 по съществото си са с програмен характер, не поставя въпроса „дали“, а единствено въпроса „как“ тези задължения следва да бъдат взети предвид в рамките на процедурата по издаване на разрешително съгласно Директивата за КПКЗ.
74. В това отношение държавите членки имат задължението да разработват стратегии за спазването на националните тавани за емисии — към което по правило спада и изборът на източници на емисии, които следва да бъдат взети предвид. Следователно принципно не е възможно от Директива 2001/81 да произтичат конкретни изисквания за изчисление на допустимите емисии на отделните инсталации. Трудно може да се приеме обаче, че мерките, които държавите членки трябва да предприемат за спазване на таваните за емисии, не засягат издаването на разрешително за инсталации съгласно Директивата за КПКЗ, тъй като тези инсталации допринасят в значителна степен за отделяните емисии. За целите на прилагането на такава стратегия компетентните органи могат по‑специално да предвидят допълнителни условия по смисъла на член 9, параграф 7 от Директивата за КПКЗ.
75. Съответно Комисията определя, че подходът на Директива 2001/81 допълва подхода на Директивата за КПКЗ(33) . Комисията приема освен това, че ако в контекста на транспонирането на Директивата за КПКЗ се определят строги норми за допустими емисии, ще способстват за постигането на националните тавани за емисии(34) . Следователно и според Комисията предотвратяването, съответно намаляването до минимум на емисиите от определени инсталации, попадащи в приложното поле на Директивата за КПКЗ, представлява важен инструмент за спазването на националните тавани за емисии съгласно Директива 2001/81.
76. Националните тавани за емисии трябва да се вземат предвид при издаване на разрешително съгласно Директивата за КПКЗ, доколкото такова разрешително e в състояние да осуети или сериозно да застраши спазването на съответните изисквания. Ако изобщо не се вземат предвид националните тавани за емисии съгласно Директива 2001/81 и направените преценки във връзка с това, би се нарушавал посоченият принцип в правото на Съюза за тълкуване на националното законодателство, доколкото това е възможно, в светлината на текста и целта на Директивата, за да се постигне преследваната от нея цел.
77. Следователно на първия въпрос трябва да се отговори, че поради задължението за тълкуване в съответствие с директивите националните разпоредби за транспониране на Директивата за КПКЗ трябва да се тълкуват по възможност в смисъл, че при вземането на решение по заявление за предоставяне на екологично разрешително трябва да се вземат предвид националните тавани за емисии съгласно Директива 2001/81.
В – По втория и третия въпрос — задълженията за държавите членки в периода между изтичане на срока за транспониране и референтната дата за спазването на националните тавани за емисии
78. Вторият и третият въпрос — съответно допълнително разделени на отделни части — се отнасят до различни аспекти от общия въпрос относно задълженията за определена държава членка в периода между изтичането на срока за транспониране на Директива 2001/81 (27 ноември 2002 г.) и референтната дата за спазването на националните тавани за емисии (31 декември 2010 г.)
79. Практиката на Съда относно задълженията на държавите членки за въздържане от приемане на разпоредби преди изтичане на срока за транспониране на директивите трябва да представлява изходната точка за анализа. Преди да се спра на възможните задължения за извършване на определено действие във връзка с отделните преюдициални въпроси, ще разгледам на първо място задълженията за въздържане от приемане на разпоредби от гледна точка на техния времеви аспект. На един последващ етап трябва да се зададе въпросът относно обхвата на съответните задължения в рамките на процедура за издаване на разрешително. В заключение, в резултат от тези обяснения може да се отговори на въпроса относно значението на датата на въвеждане в експлоатация на инсталация, за която се изисква издаването на разрешително.
1. По втория въпрос, буква а) — задължение за въздържане от приемане на разпоредби
80. С втория въпрос, буква а) запитващата юрисдикция иска да се установи дали задължението за конкретна държава членка да се въздържа от приемането на разпоредби, които са в състояние сериозно да засегнат постигането на поставената в съответната директива цел, се прилага също и в периода от 27 ноември 2002 г. до 31 декември 2010 г.
81. Задълженията за държавите членки в такъв преходен период могат да бъдат изведени от съдебната практика относно срока за транспониране на директиви. Наистина държавите членки не могат да бъдат упреквани, ако не транспонират дадена директива в своето законодателство преди изтичането на предвидения в нея срок за транспониране. Този срок трябва да предостави на държавите членки необходимото време за приемането на мерки за транспонирането(35) . В срока за транспониране държавите членки трябва все пак да предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че поставената с директивата цел ще бъде постигната до изтичането на този срок(36) .
82. От това следва, че по‑специално през срока за транспониране държавите членки не трябва да приемат разпоредби, които са в състояние сериозно да засегнат поставената с конкретната директива цел(37) .
83. Съгласно текста на немски език на посочената съдебна практика тази забрана за държавите членки да препятстват постигането на целите на директивата (38) се отнася само до конкретни „разпоредби“ („Vorschriften“), т.е. до законодателни мерки. Подобна е формулировката на италиански език („adottare disposizioni“). В подкрепа на този факт като че ли са и повечето релевантни решения, тъй като те се отнасят до определени разпоредби(39) .
84. Би било изненадващо и неефективно обаче, ако през срока за транспониране или през преходните периоди да се ограничава защитата на целите на правото на Съюза от сериозно накърняване само до определени разпоредби. Напротив, решаващо трябва да бъде дали постигането на целта на съответната директива е сериозно поставено под въпрос. Поради тази причина, по‑специално в текста на френски, но и в текста на английски език на въпросната съдебна практика Съдът не се съсредоточава върху разпоредби, а върху мерки (на френски език — „prendre des dispositions“, английски език — „taking any measures“). Същевременно Съдът многократно подчертава, че това задължение тежи върху всички органи на държавна власт(40) . И в заключение Съдът изрично установява, че забраната за държавите членки да препятстват постигането на целите на Директивата се прилага и по отношение на съдебната практика(41) .
85. Следователно, ако още преди изтичане на срока за транспониране директивите могат да породят задължения за държавите членки, на още по‑силно основание този извод се налага по отношение на преходни периоди, които следват този срок(42) . Последното се илюстрира от съдебната практика относно продължаване на действието на националните разпоредби относно защитата на растенията и временната защита на териториите съгласно Директивата за местообитанията(43) .
86. Макар че в областта на защитата на растенията временно все още се прилагат съответните национални разпоредби, държавите членки не биха могли да ги изменят по собствена воля през преходния период. Напротив, в съответствие с целите на директивата относно продуктите за растителна защита(44) държавите членки трябва да гарантират, че при разрешаването на определен продукт за растителна защита, който попада в приложното поле на преходната разпоредба, надлежно ще вземат предвид възможните му въздействия върху здравето на хората и животните, както и върху околната среда. В същия смисъл решение за издаване на разрешително може да бъде взето само въз основа на документ, който включва необходимите данни относно фактическата оценка на въздействията от фактическа гледна точка(45) .
87. И макар Директивата за местообитанията изрично да урежда защитата на териториите само за периода след включването им в списъка на Съюза, държавите членки трябва да предприемат подходящи мерки за защита на териториите, които са избрали да включат в общностния списък, за да запазят техните особености(46) .
88. В този контекст е относително лесно да се отговори по следни я начин на въпрос 2, буква а): задължението за държава членка да се въздържа от приемането на мерки, които са в състояние сериозно да засегнат постигането на поставената с Директива 2001/81 цел, е в сила без съмнение и в периода от 27 ноември 2002 г. до 31 декември 2010 г.
2. По втория въпрос, буква б) — позитивни задължения за извършване на определени действия
89. С втория въпрос, буква б) запитващата юрисдикция иска да се установи дали през преходния период също са в сила и задължения за съответната държава членка да предприеме определени действия, ако след изтичането на този период има опасност да се надхвърлят националните тавани за емисии съгласно Директива 2001/81.
90. По принцип отговорът на този въпрос следва от програмата, заложена в Директива 2001/81.
91. Съгласно член 15, параграф 1, първа алинея, първо изречение от Директива 2001/81 държавите членки разполагат с времето до 27 ноември 2002 г. да въведат необходимите законови, подзаконови и административни разпоредби, за да се съобразят с тази директива. След тази дата не е бил налице срок за транспониране, който да не позволява да се направи изводът, че държавите членки имат и позитивни задължения за извършване на определено действие. Към тази дата, от друга страна, вече е трябвало да бъдат предприети необходимите мерки за транспониране.
92. Определените в приложение I тавани за емисии съгласно член 4, параграф 1 от Директива 2001/81 се прилагат обаче едва от 31 декември 2010 г. Обстоятелствата по настоящия случай се различават от фактите по разгледаните до момента дела, в които Съдът се е произнесъл по отношение на съответните преходни периоди. Тези дела се отнасят до разпоредби от правото на Съюза, които позволяват на държавите членки да продължат да прилагат своята практика или правна уредба през определен период(47) или които изискват допълнителни мерки, за да доведат до прилагане на правото на Съюза. Такива разпоредби само отлагат момента, в който изискванията на правото на Съюза ще се прилагат изцяло.
93. В уредбата по Директива 2001/81 се следва различен подход. Съгласно член 15, параграф 1, първа алинея, първо изречение от Директива 2001/81 мерките за транспониране е трябвало да са приложими още към 27 ноември 2002 г. Само фактическите им последици — намаляването на националните емисии до определено общо количество — следва задължително да са налице съгласно член 4, параграф 1 от Директива 2001/81, считано едва от 31 декември 2010 г..
94. За този период Директива 2001/81 предвижда по‑специално, че държавите членки не могат да продължават да действат както до този момент. Напротив, съгласно член 6, параграф 1 от Директива 2001/81 държавите членки трябва най‑късно до 1 октомври 2002 г. вече да са изготвили програми за прогресивно намаляване на националните емисии с цел най‑късно до 2010 г. да се спазват националните тавани за емисии.
95. Както с основание отбелязва Комисията(48), тази уредба на сроковете следва от особеностите на предмета на Директива 2001/81. Намаляването на емисиите не проявява своите последици по едно и също време с приемането на правните разпоредби относно неговото постигане. Напротив, то ги следва във времето. В този контекст по отношение на правното положение не е необходим преходен период, а по‑скоро време, през което правните разпоредби да могат да породят фактическите си последици. В това отношение е подходяща формулировката „най‑късно“, използвана в член 4, параграф 1 от Директива 2001/81, върху която се позовава Австрия, както и годишният характер на таваните за емисии. Тези тавани не се определят чрез позоваване на конкретна дата, а са резултат от развиващи се във времето процеси.
96. Изискването за изготвяне на програми следва да се разбира на първо място като едностранно поето задължение от държавите членки. Те отговарят за определянето на мерки за спазване на таваните за емисии. Ако в определена програма държавите членки са установили мерки, то те са длъжни също така и да ги изпълнят.
97. Държавите членки не могат обаче да се задоволят да изпълнят само първоначалните програми, изготвени съгласно член 6, параграф 1 от Директива 2001/81 най‑късно до 1 октомври 2002 г. Напротив, съгласно член 7 те трябва ежегодно да наблюдават развитието на емисиите и да изготвят предвиждания за нивото на емисии за 2010 г. В светлината на тези резултати съгласно член 6, параграф 3 те трябва до 1 октомври 2006 г. да са актуализирали и преразгледали националните програми
98. Ако при ежегодните предвиждания се окаже, че съществуващите програми не са достатъчни за спазването на таваните за емисии, от обвързващата сила на стойностите на тези прагове следва, че съответните държави членки трябва допълнително да усъвършенстват своите програми, за да намалят въпреки това емисиите си до стойности, които не надхвърлят стойностите по таваните.
99. Следователно са в сила определени позитивни задължения за извършване на определени действия поне с оглед на изготвянето и изпълнението на подходящи програми за спазване на таваните за емисии.
100. Дали освен това по изключение са налице определени допълнителни задължения, е предмет на изложението по третия въпрос.
101. Следователно на втория въпрос, буква б) следва да се отговори, че съгласно Директива 2001/81 през периода от 27 ноември 2002 г. до 31 декември 2010 г. съответната държава членка трябва да изготви и изпълни подходящи програми за спазването на таваните за емисии. Ако въпреки това има опасност да се надхвърлят тези тавани, държавата членка трябва да усъвършенства своята програма за намаляване на съответните емисии, за да ги намали в достатъчна степен.
3. По третия въпрос, букви а) и б) — допълнителни задължения при опасност от надхвърляне на таваните
102. С третия въпрос, букви а) и б) запитващата юрисдикция иска да се установи дали посочените задължения за държавите членки стигат дотам, че при (опасност от) надхвърляне на националните тавани за емисии издаването на екологично разрешително трябва да се откаже, или да се постави в зависимост от допълнителни условия. Този въпрос предполага, че в нарушение на задълженията си по Директива 2001/81 съответната държава членка не е изготвила и изпълнила програми, чиито изисквания са достатъчни, за да се избегне надхвърляне на таваните.
103. Преди всичко следва да се посочи, че е лишена от каквото и да е основание тезата на RWE и E.ON, според която не възниквали съответните задължения за държавите членки, тъй като Комисията не била предложила на Нидерландия допълнителни мерки. По принцип нито Комисията е задължена да предлага мерки на държавите членки, чрез които да се гарантира спазването на правото на Съюза, нито в Директива 2001/81 се съдържат подобни задължения. Членове 9 и 10 от Директивата предвиждат само, че Комисията предоставя на законодателните органи на Съюза доклади и предложения за допълнителното усъвършенстване на Директивата. Това не засяга произтичащите от правото на Съюза задължения за държавите членки(49) .
104. Презумпцията за наличие на конкретно задължение за държавите членки в рамките на процедура за издаване на разрешително би могла обаче да влезе в противоречие с предоставената с Директива 2001/81 свобода на действие на държавите членки при транспонирането ѝ, към която свобода препращат RWE, Electrabel и E.ON, Groningen и държавите членки.
105. В съображение 11 от Директива 2001/81 се посочва, че таваните за емисии дават възможност на Съюза и държавите членки за по‑голяма гъвкавост при определяне на необходимите мерки за спазването им. Съгласно съображение 12 държавите членки следва да отговарят за въвеждането на мерки за прилагане с оглед спазването на националните тавани за емисии. Член 4 от Директива 2001/81 не посочва мерките за спазването на таваните за емисии. Член 6 от Директива 2001/81 по‑конкретно предвижда само изготвянето на национални програми за прогресивно намаляване на националните емисии.
106. Тази свобода на действие, с която разполагат държавите членки, все пак не е неограничена. Напротив, при избора на мерките за транспониране, които следва да бъдат предприети, държавите членки трябва да се придържат към изискването на член 4 от Директива 2001/81 — най‑късно до 2010 г. да ограничат националните си емисии на посочените замърсители до определените в приложение I към Директивата тавани за емисии. Това изискване е посочено още веднъж в член 6, параграф 1 от Директива 2001/81. Съгласно член 1 от Директива 2001/81 ограничаването на емисиите цели да се подобри защитата на околната среда и човешкото здраве . (50) . Държавите членки не трябва да подлагат сериозно под въпрос постигането на тази цел, като допускат да се надхвърлят таваните за емисии(51) .
107. Съдът вече е постановил, че при надхвърляне на предоставената с Директивата свобода на преценка органите на държавата членка — по‑специално органите на съдебната власт — са длъжни в рамките на техните правомощия да вземат всички общи и специфични мерки, за да бъдат спазени изискванията на съответната директива(52) .
108. Ако органът на държавна власт, който е основно оправомощен да транспонира Директива 2001/81 в определена държава членка, надхвърли предоставената свобода на действие на държавата членка по такъв начин, че в резултатна това да се засегне сериозно изискването за спазването на националните тавани за емисии до 2010 г., и органът по издаване на разрешително може следователно да бъде по принцип задължен в рамките на неговите правомощия да предприема, съответно да се въздържа от предприемане на определени действия.
109. Обратно на твърденията на Electrabel, това не е в противоречие с принципа за разделение на властите. Напротив, основното разпределение на правомощията в рамките на транспонирането на конкретна директива следва от конституционноправните разпоредби на съответната държава членка. Ако тя обаче наруши своите задължения, произтичащи от правото на Съюза, в своя защита тя не може да се позовава на принципа за разделение на властите. Това вече се налага от изискването за равнопоставено третиране на държавите членки, независимо от държавно им устройство(53) .
110. Задълженията на държавите членки не могат да отпаднат поради изтъкнатите от Нидерландия възможни практически трудности при преценката дали има опасност да се надхвърлят националните тавани за емисии. В главните производства запитващата юрисдикция също сама подлага този въпрос на съответна преценка, която Съдът не следва да проверява.
111. Следователно свободата на действие, с която разполага определена държава членка, при (опасност от) надхвърляне на таваните за емисии сама по себе си не препятства съществуването на конкретни задължения за съответната държава. Все пак тяхното съдържание трябва да се определи, като се има предвид общата структура на Директива 2001/81. Затова например по правото на Съюза е изключено поемането на неограничено задължение за намаляване на емисиите чрез изключването на определени
вече съществуващи източници на емисии. Това е така, защото вземането на решение отделянето на кои емисии следва да бъде прекратено или намалено е задължение единствено на компетентните органи на държавите членки.
112. От друга страна, издаването на разрешително за нова инсталация води до допълнителни нови емисии въз основа на конкретно решение на съответната държава членка. За разлика от случая, в който е налице (опасност от) надхвърляне на таваните за емисии, отделяни единствено от съществуващи източници, като предприема подобно действие, държавата членка би допринесла следователно активно за осуетяване на постигането на целта на Директивата. Издаването на разрешително, което допуска допълнителни емисии, следователно се различава по същество от обикновеното запазване на съществуващото положение в резултат на непредприемане на конкретни мерки спрямо съществуващи източници на емисии. В случай на (опасност от) надхвърляне на таваните за емисии присъщата за Директива 2001/81 забра на не допуска да се предвидят каквито и да са допълнителни източници на емисии. От друга страна, не се ограничава свободата на съответната държава членка да определи начина, по който възнамерява да намали емисиите си. При надхвърляне на квотите за емисии обаче свободата за преценка на съответната държава членка се свежда до нула и въпросът „как“ да се постигне евентуално намаляване на емисиите, който въпрос е предмет на преценка на национално равнище, става излишен.
113. Това обстоятелство не изключва издаването на разрешителни за нови електрически централи, които заменят старите и при сравнима мощност отделят по‑малко замърсители. Подобни подобрения в съоръженията са по‑изгодни за баланса на емисиите и следователно не могат да засягат постигането на целите на Директива 2001/81. Не е достатъчно обаче издаването на разрешително за нови емисии да се свързва само с надеждата за спиране на стари инсталации. Напротив, трябва да се установи, че количеството емисии, за които е издадено разрешително поради извършена подмяна на стари инсталации, трябва да отговаря на намалението на емисиите от стари инсталации.
114. Без такава връзка между нови емисии и намаляването на съществуващи емисии издаването на разрешително за допълнителни емисии е законосъобразно само ако няма опасност да се надхвърлят таваните за емисии. Следователно преди издаването на разрешително, доколкото е уместно, държавите членки би трябвало да предприемат мерки, за да намалят в достатъчна степен съществуващите емисии към датата, в която инсталацията ще започне да функционира (и след това).
115. Само в изключителни случаи биха могли да са налице приоритетни съображения от обществен интерес, които въпреки наличието на опасност от надхвърляне на таваните за емисии оправдават издаването на разрешително за допълнителни емисии(54) . В настоящия случай обаче във връзка с това не се повдигат никакви въпроси и не са налице основания да се констатират такива.
116. Не е убедително позоваването от страна на RWE и Нидерландия на принципа на субсидиарност и принципа на пропорционалност, установени в член 5 ДЕС (по‑рано член 5 ЕО). Принципът на субсидиарност не може да има за резултат предоставянето на неограничена свобода на действие на държавите членки, която да засяга постигането на целите на правото на Съюза. Ако държавите членки не използват първоначално предоставените им възможностите за предприемане на определени действия по отношение на транспонирането на конкретна директива, е уместно впоследствие да се ограничи свободата им на действие.
117. Следователно свободата на действие, с която в началото разполагат държавите членки, не влиза в противоречие със забрана за издаване на разрешително за допълнителни емисии.
118. Electrabel счита, че забрана за издаване на разрешително щяла обаче да постави инсталациите, за които задължително се изисквало издаване на разрешително, в по‑неблагоприятно положение в сравнение с инсталациите, за които не се предвиждали такива изисквания и които следователно можело да бъдат въведени в експлоатация, независимо че надхвърляли националните тавани за емисии. По настоящото дело може да се остави без отговор въпросът дали този аргумент може да се приеме за основателен по отношение на издаването на разрешително за малки инсталации, съпоставими с инсталациите, за които не се изисква издаването на разрешително.
119. Инсталациите, за които съгласно Директивата за КПКЗ се изисква издаване на разрешително, при всички случаи не могат да се сравняват с инсталациите, за които не се предвиждат такива изисквания. Според законодателя на Съюза по принцип инсталациите, за които се изисква издаване на разрешително, оказват сериозно въздействие върху околната среда(55), и по‑специално отделят значително количество емисии(56), вследствие на което е оправдано да се предвидят специфични изисквания.
120. Това разграничение от страна на законодателя предопределя отговора на допълнителния въпрос към третия въпрос, буква а). По принцип не е от значение в каква степен конкретната инсталация допринася за (опасността от) надхвърляне на националните тавани за емисии. Тъй като съгласно Директивата за КПКЗ за такава инсталация се изисква разрешително, следва да се презумира, че количеството на отделяните от нея емисии е толкова значително, че да не се допусне издаването на разрешително(57), дори ако и без (разглежданата) инсталация се надхвърлят таваните за емисии.
121. Тази презумпция може евентуално да бъде оборена във всеки конкретен случай. Таваните за емисии не могат да са пречка за издаване на разрешително, ако инсталацията по своето естество изобщо не отделя съответните замърсители. Би могло също така да се приеме, че следва да се издават разрешителни за инсталации, чиито емисии на съответните вещества на практика не са от значение за въздействието върху околната среда. В настоящите случаи обаче това е изключено. Разглежданите електрически централи отделят значително количество азотни оксиди и серен диоксид и в това отношение чувствително допринасят за увеличението на националните емисии(58) .
122. Следователно забраната за издаване на разрешително за инсталации при (опасност от) надхвърляне на таваните за емисии съгласно Директивата за КПКЗ се прилага, ако в конкретния случай не се докаже, че емисиите на отделяните от съответната инсталацията замърсители не оказват значително въздействие върху околната среда.
123. Накрая следва да се посочи, че отбелязаната във въпроса възможност да се издаде единствено ограничено разрешително, т.е. да се издаде разрешително при определени условия и ограничения, със сигурност представлява по‑умереното средство за въздействие в сравнение с пълния отказ и компетентните органи на държавите членки следва да го имат предвид. Емисиите на въпросните замърсители биха могли евентуално да се намалят посредством други технически мерки до такава степен, че да може да се обори презумпцията за тяхната значимост. Нито една разпоредба от Директива 2001/81 не посочва обаче, как биха могли да се формулират съответните условия или изисквания. От Директивата следва само, че при опасност от надхвърляне на таваните за емисии държавите членки не трябва да издават разрешителни допълнителни емисии.
124. Следователно на третия въпрос, букви а) и б) следва да се отговори, че държавата членка трябва да откаже издаване на заявеното екологично разрешително по смисъла на член 4 от Директивата за КПКЗ, ако инсталацията допринася за (опасност от) надхвърляне на националните тавани за емисии на замърсители, определени в Директива 2001/81, и ако държавата членка не е изготвила и изпълнила програми, които да позволят намаляването на емисиите в достатъчна степен. Тази забрана отпада, ако за конкретния случай се докаже, че емисиите на въпросните замърсители, отделяни от инсталацията, не са със значително въздействие върху околната среда.
4. Значението на датата на въвеждане в експлоатация на инсталацията (втори въпрос, буква в)
125. Накрая, с втория въпрос, буква в) запитващата юрисдикция моли Съда да се произнесе по значението на датата на въвеждане в експлоатация на конкретна инсталация, за която се изисква издаването на разрешително. Макар и избраната в преюдициалните запитвания последователност да дава основание за други предположения, този въпрос логически може да се отнася единствено до третия въпрос, букви а) и б), които се отнасят конкретно до задълженията за държавите членки по време на процедурата по издаване на съответното разрешително.
126. Конкретна инсталация може да се вземе предвид за целите на националните тавани за емисии едва от датата, в която се въвежда в експлоатация и следователно започва да отделя емисии. Следователно в рамките на процедурата по издаване на разрешително трябва да се отчитат националните тавани за емисии, които се прилагат към датата, в която инсталацията ще бъде въведена в експлоатация, както и през периода на последващата ѝ експлоатация.
127. Съгласно член 4, параграф 2 от Директива 2001/81 държавите членки гарантират, че и след 31 декември 2010 г. няма да се надвишават определените в приложение I тавани за емисиите. Тези пределни количества (най‑малкото) продължават да се прилагат, както с основание посочват Италия и Комисията. Следователно издаването на разрешително трябва да се откаже, ако се надхвърлят или има опасност да се надхвърлят националните тавани за емисии.
128. Следователно на втория въпрос, буква в) трябва да се отговори, че дата на въвеждане в експлоатация на конкретна инсталация, която е след 2010 г., е от значение само тогава когато към тази дата не са надхвърлени или вече няма опасност да се надхвърлят националните тавани за емисии.
Г – По четвъртия, петия и шестия въпрос — непосредственото действие на Директивата
129. С четвъртия, петия и шестия въпрос се цели да се установи дали и в каква степен при необходимост частноправен субект може да се позове на Директива 2001/81 пред националните съдилища.
130. Както многократно напомня Съдът, би било несъвместимо със задължителния характер, който се признава на Директивата с член 288, параграф 3 ДФЕС, да се изключи по принцип възможността за заинтересованите лица да се позовават на задължението, което тя налага(59) . Това съображение важи особено за директива, чиято цел е да се овладее, както и да се намали замърсяването на атмосферата и която цели при това положение опазване на общественото здраве(60) .
131. Следователно във всички случаи, когато от гледна точка на съдържанието си разпоредбите на една директива изглеждат безусловни и достатъчно точни, частноправните субекти могат основателно да се позовават на тях пред националния съд срещу държавата, ако тя се въздържа да транспонира в предвидения срок дадена директива в националното право или ако транспонирането е неправилно(61) .
132. Член 4 от Директива 2001/81 и приложение I към нея включват ясното задължение за държавите членки, че най‑късно до 31 декември 2010 г. трябва да се съобразят с определените национални тавани за емисии. Достатъчно точно е и задължението по член 6 да се изготвят програми за прогресивно намаляване на националните емисии(62) .
133. От друга страна, от Директива 2001/81 не следва задължение да се предприемат конкретни мерки за спазването на таваните за емисии. Държавите членки разполагат с широка свобода на преценка при избора на средствата за това. Следователно по отношение на такива конкретни мерки по принцип е изключено непосредственото приложение.
134. Различен е обаче случаят по отношение на вече установеното ограничаване на свободата на действие на държавите членки при опасност от надхвърляне на таваните за емисии. Очевидно достатъчно точно с оглед на правната си последица е задължението за отказ от издаване на екологично разрешително по смисъла на член 4 от Директивата за КПКЗ, в случай че съответната инсталация допринася за (опасността от) надхвърляне на определен с Директива 2001/81 национален таван за емисии на замърсители.
135. Би могло да се породи съмнение дали условието за (опасност от) надхвърляне на конкретен национален таван за емисии е определено също така достатъчно точно. Решението дали тези прагове ще бъдат надхвърлени, по принцип може да се вземе само въз основа на сложно предвиждане. В това отношение повечето от страните по делото изтъкват, че към датата на издаване на разрешителното все още изобщо не можело да е ясно дали таваните за емисии ще бъдат надхвърлени, когато инсталацията бъде въведена в експлоатация.
136. Все пак в Директива 2001/81 са предвидени инструменти, които улесняват това предвиждане. Съгласно член 7 и приложение III държавите членки изготвят и ежегодно актуализират инвентаризациите на националните емисии и на предвижданията за емисии. Компетентните органи и националните съдилища биха могли лесно да използват поне тези предвиждания, за да проверят дали има опасност да се надхвърлят националните тавани. По същия начин не изглежда изключено тези предвиждания да се коригират, ако са налице очевидни пропуски.
137. Трудности могат да възникнат дотолкова доколкото към датата на издаване на разрешителното държави членки вероятно все още не са взели решение с какви средства да гарантират спазването на таваните до датата на въвеждане в експлоатация на определена инсталация. Тези мерки обаче би трябвало да бъдат приети, тъй като в противен случай ще е налице нарушение на член 6 от Директива 2001/81. Съгласно него по‑специално още на 1 октомври 2002 г. държавите членки трябва да са изготвили необходимите програми, за да могат да спазят таваните за емисии.
138. Следователно необходимостта от предвиждания за бъдещи емисии на замърсители допуска пряко прилагане на забраната за издаване на разрешително за допълнителни източници на емисии при (опасност от) надхвърляне на таваните за емисии.
139. Спорно е обаче дали Директива 2001/81 определя достатъчно точно кръга на заинтересованите лицата. Съгласно съдебната практика „засегнатите лица“ могат да се позоват на задължение, произтичащо за съответната държава членка от определена директива. В Решение по дело Janecek Съдът дори използва понятието „пряко“ засегнати лица(63) . Без да е необходимо да се разглежда в детайли значението на тези понятия, те са в подкрепа на извода, че кръгът на заинтересованите лица трябва да бъде ограничен.
140. Директива 2001/81, и по‑специално членове 4 и 6 от нея не съответстват на тази схема, както с основание посочва Австрия. Разпоредбите определят само национални
тавани за емисии и изискват изготвянето на национални програми. Те не защитават обаче — поради липса на връзка в пространствено или материално правно отношение — кръг лица, който може да бъде ограничен. Кръгът от заинтересовани лица не може да бъде ограничен дори до населението на съответната държава членка, тъй като националните емисии в тяхната цялост по правило имат и трансгранично въздействие. Следователно тези задължения в общи линии служат за целите на опазване здравето и на околната среда. Не е налице допълнителна конкретизация.
141. Следователно не би могло да бъде безспорно установено дали частноправни субекти могат да се позоват пряко на член 4 от Директива 2001/81, или дали могат по смисъла на член 6 да изискват изготвянето на програми, съответно на предвидени в тях мерки или пакети от мерки за спазването на таваните за емисии. Тези въпроси, т.е. пети въпрос, буква а) и шести въпрос, буква а), в крайна сметка обаче не са от значение за настоящия случай, тъй като главните производства не се отнасят нито до спазването на националните тавани за емисии като такива, нито до необходимите пакети от мерки.
142. За настоящите производства е от значение единствено дали частноправни субекти могат да се позоват на забраната за издаване на разрешително за определени допълнителни инсталации съгласно член 4 от Директивата за КПКЗ при (опасност от) надхвърляне на таваните за емисии.
143. Тъй като тези инсталации са свързани със съответните си местоположения, е налице достатъчна връзка в пространствено и материално правно отношение, за да се идентифицират засегнатите, дори пряко засегнати лица. В този смисъл член 2, точка 15 от Директивата за КПКЗ дава определение на понятието „заинтересована общественост“. Тя включва неправителствените организации, които съдействат за опазването на околната среда и отговарят на всички изисквания съгласно националното право.
144. Съгласно въведения за целите на транспониране на Орхуската конвенция член 16 от Директивата за КПКЗ обществеността, която е заинтересована от издаването на разрешително, има право на съдебна защита. Това право да се подаде жалба предполага наличието на достатъчен интерес или нарушение на съответното право съгласно националното законодателство(64) . Тъй като в настоящото производство не са поставени въпроси по отношение на тези условия, следва да се приеме, че те са изпълнени.
145. Заинтересованата общественост по смисъла на Директивата за КПКЗ и в това отношение не е пряко засегната от изискванията, предвидени в Директива 2001/81. Член 16 от Директивата за КПКЗ все пак предоставя на заинтересованата общественост правото да оспорва материалната или процесуална законосъобразност на издаваните разрешителни. Този съдебен контрол не е ограничен до разпоредби, които предоставят специална защита на определени заинтересовани лица. Напротив, материалноправната проверка на определено разрешително не би била цялостна, ако засегнатите от определена инсталация жалбоподатели трябва да приемат разрешително, което обективно е незаконосъобразно.
146. Следователно в рамките на жалба по смисъла на член 16 от Директивата за КПКЗ частноправни субекти могат да се позовават на предвидената в Директива 2001/81 забрана за издаване на разрешително за определени допълнителни инсталации съгласно член 4 от Директивата за КПКЗ при (опасност от) надхвърляне на таваните за емисии.
147. В заключение Съдът трябва да се произнесе по възражението, че позоваването на забраната за издаване на разрешително би довела до прилагане на Директива 2001/81 против интересите на частноправни субекти, в конкретния случай заинтересованите енергийни предприятия. Вярно е, че определена директива не може сама по себе си да поражда задължения за частноправен субект и следователно позоваването на самата директива не е възможно срещу частноправен субект(65) . Но прилагане на националното право в съответствие с директивите против интересите на частноправни субекти — каквото запитващата юрисдикция отчита — по принцип е възможно(66) . Дори и да се изискваше пряко прилагане на забраната за издаване на разрешителни, нямаше да е налице позоваване на самата директива срещу частноправен субект. Напротив, забраната би се прилагала срещу органа, компетентен да издава разрешителни. Сами по себе си, до известна степен „рефлекторни“, отрицателни последици за правата на трети лица, дори когато настъпването им е сигурно, не са основание да се отнеме възможността на частноправните субекти да се позовават на разпоредбите на директива срещу съответната държава членка(67) .
148. Следователно на въпрос 4 и въпрос 6, буква б) следва да се отговори, че в рамките на жалба по смисъла на член 16 от Директивата за КПКЗ частноправни субекти могат да се позовават на предвидената в Директива 2001/81 забрана за издаване на разрешително за определени допълнителни инсталации съгласно член 4 от Директивата за КПКЗ при (опасност от) надхвърляне на таваните за емисии.
149. Отговорът на петия въпрос, буква б) следва от отговора на втория въпрос, буква б): тъй като задължението за държава членка да се въздържа от мерки, които са в състояние сериозно да засегнат постигането на поставената с Директива 2001/81 цел, се прилага и в периода от 27 ноември 2002 г. до 31 декември 2010 г., то през този период частноправни субекти вече трябва да могат да се позовават на посочената по‑горе забрана за издаване на разрешителнo(68) .
150. На шестия въпрос, буква в) вече беше отговорено, именно с отговора на третия въпрос, буква а): тази забрана за издаване на разрешително отпада, ако в конкретния случай се докаже, че емисиите на въпросните замърсители, отделяни от съответната инсталация, нямат значително въздействие върху околната среда(69) .
151. Следователно на четвърти, пети и шести въпрос трябва да се отговори по следния начин: в рамките на жалба по смисъла на член 16 от Директивата за КПКЗ частноправни субекти могат да се позовават на предвидената в Директива 2001/81 забрана за издаване на разрешително за определени допълнителни източници на емисии, т.е. инсталации съгласно член 4 от Директивата за КПКЗ, при (опасност от) надхвърляне на таваните за емисии. Това изискване се прилага и в периода от 27 ноември 2002 г. до 31 декември 2010 г. Забраната отпада, ако в конкретния случай се докаже, че емисиите на отделяните от инсталацията замърсители нямат значително въздействие върху околната среда.
V – Заключение
152. С оглед на изложеното дотук предлагам на Съда да отговори на преюдициалното запитване по следния начин:
1. Въз основа на задължението за тълкуване в съответствие с директивите националните разпоредби за транспониране на Директива 2008/1/ЕО за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването (с която се отменя Директива 96/61/ЕО) трябва по възможност да се тълкуват в смисъл, че при вземане на решение по заявление за предоставяне на екологично разрешително следва да се вземат предвид националните тавани за емисии съгласно Директива 2001/81 относно националните тавани за емисии на някои атмосферни замърсители.
2. Задължението за държава членка да се въздържа от мерки, които са в състояние сериозно да поставят под въпрос постигането на поставената с Директива 2001/81 цел, се прилага и в периода от 27 ноември 2002 г. до 31 декември 2010 г.
3. Съгласно Директива 2001/81 през периода от 27 ноември 2002 г. до 31 декември 2010 г. съответната държава членка трябва да изготви и изпълни подходящите програми за спазването на таваните за емисии. Ако въпреки това има опасност да се надхвърлят таваните за емисии, държавата членка трябва допълнително да усъвършенства своята програма за намаляване на съответните емисиите, за да осигури в достатъчна степен постигането на тази цел.
4. В случай че държавата членка не изготви и не изпълни програмите за намаляване на емисиите в достатъчна степен, тя трябва да откаже издаване на заявеното екологично разрешително по смисъла на член 4 от Директива 2008/1, ако конкретната инсталация допринася за (опасността от) надхвърляне на националните тавани за емисии на замърсители, определени в Директива 2001/81. Тази забрана отпада, ако за конкретния случай се докаже, че емисиите на съответните замърсители, отделяни от инсталацията, нямат значително въздействие върху околната среда.
5. Датата на въвеждане в експлоатация на конкретна инсталация след 2010 г. е от значение само тогава когато към тази дата не са надхвърлени или вече няма опасност да се надхвърлят националните тавани за емисии.
6. В рамките на жалба по смисъла на член 16 от Директива 2008/1 частноправни субекти могат да се позовават на предвидената в Директива 2001/81 забрана за издаване на разрешително за определени допълнителни източници на емисии, т.е. инсталации съгласно член 4 от Директива 2008/1, при (опасност от) надхвърляне на таваните за емисии. Това изискване се прилага и в периода от 27 ноември 2002 г. до 31 декември 2010 г. Забраната отпада, ако в конкретния случай се докаже, че емисиите на отделяните от инсталацията замърсители нямат значително въздействие върху околната среда.
(1) .
(2)  –	Вж. Решение от 15 ноември 2005 г. по дело Комисия/Австрия (C‑320/03, Recueil, стр. I‑9871), Решение от 25 юли 2008 г. по дело Janecek (C‑237/07, Сборник, стр. I‑6221) и Решение от 6 ноември 2008 г. по дело Нидерландия/Комисия (C‑405/07 P, Сборник, стр. I‑8301).
(3)  – ОВ L 309, стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 7, стр. 231.
(4)  – Вж. European Environmental Agency, NEC Directive status report 2007, Люксембург, 2008 г., стр. 16 (таблица 5) и пак там, NEC Directive status report 2008, Люксембург 2009 г., стр. 18 (таблица 3.1). Съгласно този доклад единадесет други държави членки ще надхвърлят таваните за азотни оксиди, други четири — таваните за летливи органични съединения, други две — таваните за амоняк, но никоя друга държава членка няма да надхвърли таваните за серен диоксид.
(5)  – Първоначално Директива 96/61/ЕО на Съвета от 24 септември 1996 година (ОВ L 257, стр. 26; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 3, стр. 183), изменена с Регламент (ЕО) № 166/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 18 януари 2006 година за създаване на Европейски регистър за изпускането и преноса на замърсители и за изменение на Директиви 91/689/ЕИО и 96/61/ЕО на Съвета (ОВ L 33, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 15, стр. 212), консолидирана с Директива 2008/1/ЕО (ОВ L 24, стр. 8). Тази директива заедно с някои други директиви са заменени с Директива на Европейския парламент и на Съвета относно емисиите от промишлеността (за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването), вж. документ на Съвета РЕ‑CONS 31/5/10 REV 5 от 24 ноември 2010 година. Директива 2001/81/ЕО обаче не е включена в този пакет.
(6)  – Конвенция за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (ОВ L 124, 2005 г., стр. 4; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 204), сключена от Общността на 25 юни 1998 г. в Орхус (Дания) и приета с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 година (ОВ L 124, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 201).
(7)  – Член 4, точка 4 от Директива 2003/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 май 2003 година за осигуряване участието на обществеността при изготвянето на определени планове и програми, отнасящи се до околната среда и за изменение по отношение на участието на обществеността и достъпа до правосъдие на Директиви 85/337/ЕИО и 96/61/ЕО на Съвета (ОВ L 156, стр. 17; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 8).
(8)  – Приет с Решение 2003/507/ЕО на Съвета от 13 юни 2003 година (ОВ L 179, стр. 1, Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 32, стр. 62).
(9)  – ОВ L 309, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 7, стр. 210), изменена с Директива 2006/105/ЕО на Съвета от 20 ноември 2006 година за адаптиране на Директиви 79/409/ЕИО, 92/43/ЕИО, 97/68/ЕО, 2001/80/ЕО и 2001/81/ЕО в областта на околната среда поради присъединяването на България и Румъния (ОВ L 363, стр. 368, Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 18, стр. 147).
(10)  – Вж. по‑конкретно изложението в Решение от 10 април 2008 г. по дело Нидерландия/Комисия (T‑233/04, Сборник, стр. II‑591, точка 10 и сл.).
(11)  – Вж. бележка под линия 4.
(12)  – Решение от 10 юни 2010 г. по дело Fallimento Traghetti del Mediterraneo (С‑140/09, все още непубликувано в Сборника, точка 29), както и Решение от 10 юни 2010 г. по дело Bruno и Pettini (C‑395/08 и C‑396/08, все още непубликувано в Сборника, точка 19) и Решение от 1 юли 2010 г. по дело Sbarigia (C‑393/08, все още непубликувано в Сборника, точка 20).
(13)  – Решение от 13 юли 2006 г. по дело Manfredi и др. (C‑295/04—C‑298/04, Recueil, стр. I‑6619, точка 27).
(14)  – Вж. по‑специално Решение от 15 декември 1995 г. по дело Bosman (C‑415/93, Recueil, стр. I‑4921, точка 61), както и Решение от 10 януари 2006 г. по дело IATA и ELFAA (C‑344/04, Recueil, стр. I‑403, точка 24).
(15)  – Вж. Решение по дело Bosman (точка 59) и Решение по дело IATA и ELFAA (точка 24), посочени в бележка под линия 14.
(16)  – Решение от 13 ноември 2003 г. по дело Neri (C‑153/02, Recueil, стр. I‑13555, точка 34 и сл.), Решение от 29 април 2004 г. по дело Orfanopoulos и Oliveri (C‑482/01 и C‑493/01, Recueil, стр. I‑5257, точка 42) и Решение от 12 януари 2006 г. по дело Turn‑ und Sportunion Waldburg (C‑246/04, Recueil, стр. I‑589, точка 21).
(17)  – Решение от 6 октомври 1982 г. по дело Cilfit и др. (283/81, Recueil, стр. 3415, точки 13—16 и 21).
(18)  –	Решение по дело Cilfit и др. (посочено в бележка под линия 17, точка 15).
(19)  –	В писменото си становище от 18 август 2009 г. RWE посочва, че Европейската комисията все още не била възразила срещу (опасността от) надхвърляне на предвидените за Нидерландия стойности на емисии (точка 35).
(20)  – Решение от 10 април 1984 г. по дело Von Colson и Kamann (14/83, Recueil, стр. 1891, точка 26) и Решение от 13 ноември 1990 г. по дело Marleasing (C‑106/89, Recueil, стр. I‑4135, точка 8).
(21)  – Решение по дело Von Colson и Kamann, както и Решение по дело Marleasing (посочени в бележка под линия 20).
(22)  – Вж. Решение от 22 юни 1989 г. по дело Costanzo (103/88, Recueil, стр. 1839, точка 30 и сл.), Решение от 29 април 1999 г. по дело Ciola (C ‑224/97, Recueil, стр. I‑2517, точка 30), Решение от 14 юни 2007 г. по дело Medipac‑Kazantzidis (C‑6/05, Сборник, стр. I‑4557, точка 43), Решение от 12 януари 2010 г. по дело Petersen (C‑341/08, все още непубликувано в Сборника, точка 80) и Решение от 14 октомври 2010 г. по дело Fuß (C‑243/09, все още непубликувано в Сборника, точка 61).
(23)  – Решение от 5 октомври 2004 г. по дело Pfeiffer и др. (C‑397/01—C‑403/01, Recueil, стр. I‑8835, точки 115, 118 и сл.), както и Решение от 16 юли 2009 г. по дело Mono Car Styling (C‑12/08, Сборник, стр. I‑6653, точка 62).
(24)  –	Вж. Kracht/Wasielewski
in: Rengeling (ed.), Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht, vol. I, Cologne, 2. ed., 2003, § 35, point 34, Albrecht, Umweltqualitätsziele im Gewässerschutzrecht, Berlin, 2007, р. 43.
(25)  – Вж. Kracht/Wasielewski (посочено в бележка под линия 24) и Albrecht (посочено в бележка под линия 24, стр. 292 и сл.).
(26)  – Вж. Kracht/Wasielewski (посочено в бележка под линия 24) и Albrecht (посочено в бележка под линия 24, стр. 44 и сл.).
(27)  – Вж. Albrecht (посочено в бележка под линия 24, стр. 52 и сл.).
(28)  – ОВ L 152, стр. 1. Вж. в това отношение решенията, посочени в бележка под линия 2.
(29)  – Вж. член 4 във връзка с приложение I към Директива 2001/81.
(30)  – Вж. член 1, първо изречение във връзка с приложение I към Директивата за КПКЗ.
(31)  – Вж. член 1, второ изречение, член 3, параграф 1, буква а), член 9, параграф 4, първо изречение от Директивата за КПКЗ.
(32)  – Тъй като институциите на Съюза не са определили норми за допустимите емисии съгласно член 19, параграф 1 от Директивата за КПКЗ, се прилага член 19, параграф 2 от Директивата за КПКЗ.
(33)  – „По пътя към устойчиво производство — Напредък при прилагането на Директива 96/61/ЕО на Съвета за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването“, Съобщение на Комисията до Съвета, Европейския парламент, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите, СОМ (2003)354 окончателен от 19 юни 2003 година.
(34)  – Съобщение на Комисията (посочено в бележка под линия 33, точка 10.1.7., Директива относно националните тавани за емисии, стр. 30).
(35)  – Решение от 18 декември 1997 г. по дело Inter‑Environnement Wallonie (C‑129/96, Recueil, стр. I‑7411, точка 43).
(36)  – Решение по дело Inter‑Environnement Wallonie (посочено в бележка под линия 35, точка 44).
(37)  – Решение по дело Inter‑Environnement Wallonie (посочено в бележка под линия 35, точка 45), Решение от 8 май 2003 г. по дело ATRAL (C‑14/02, Recueil, стр. I‑4431, точка 58), Решение от 10 ноември 2005 г. по дело Stichting Zuid‑Hollandse Milieufederatie (C‑316/04, Recueil, стр. I‑9759, точки 42 и 44), Решение от 22 ноември 2005 г. по дело Mangold (C‑144/04, Recueil, стр. I‑9981, точка 67), Решение от 14 септември 2006 г. по дело Stichting Zuid‑Hollandse Milieufederatie (C‑138/05, Recueil, стр. I‑8339, точки 42 и 48), Решение от 14 юни 2007 г. по дело Комисия/Белгия (C‑422/05, Сборник, стр. I‑4749, точка 62), както и Решение от 23 април 2009 г. по дело Angelidaki и др. (C‑378/07—C‑380/07, Сборник, стр. I‑3071, точка 206) и Решение по дело VTB‑VAB (C‑261/07 и C‑299/07, Сборник, стр. I‑2949, точка 38).
(38)  – Вж. заключението ми по дело Wippel (Решение от 12 октомври 2010 г., C‑313/02, Сборник, стр. I‑9483, точка 60), заключението ми по дело Dragaggi и др. (Решение от 13 януари 2004 г., C‑117/03, Recueil, стр. I‑167, точка 26), заключението ми по дело Adeneler и др. (Решение от 4 юли 2006 г., C‑212/04, Recueil, стр. I‑6057, точка 48), заключението ми по дело Impact (Решение от 9 януари 2008 г., C‑268/06, Сборник, стр. I‑2483, точка 127) и заключението ми по дело Angelidaki и др. (Решение от 23 април 2009 г., C‑378/07—C‑380/07, Сборник, стр. I‑3071, точка 73).
(39)  – Вж. решенията, посочени в бележка под линия 37.
(40)  – Вж. по‑специално Решение по дело Adeneler и др. (посочено в бележка под линия 38, точка 121 и сл.), Решение по дело Angelidaki и др. (посочено в бележка под линия 37, точка 206 и сл.) и Решение по дело VTB‑VAB (посочено в бележка под линия 37, точка 38 и сл.).
(41)  –	Решение по дело Adeneler и др. (посочено в бележка под линия 38, точка 122 и сл.) и Решение по дело VTB‑VAB (посочено в бележка под линия 37, точка 38).
(42)  – Вж. двете Решения по дело Stichting Zuid‑Hollandse Milieufederatie (посочени в бележка под линия 37, точка 42 от всяко от тях).
(43)  – Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (ОВ L 206, стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109).
(44)  – Директива 91/414/ЕИО на Съвета от 15 юли 1991 година относно пускането на пазара на продукти за растителна защита (ОВ L 230, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 10, стр. 30).
(45)  – Вж. второто Решение по дело Stichting Zuid‑Hollandse Milieufederatie (C‑138/05, посочено в бележка под линия 37, точка 44 и сл.).
(46)  – Решение от 13 януари 2005 г. по дело Dragaggi и др. (C‑117/03, Recueil, стр. I‑167, точка 29), Решение от 14 септември 2006 г. по дело Bund Naturschutz in Bayern и др. (C‑244/05, Recueil, стр. I‑8445, точка 44), Решение от 14 януари 2010 г. по дело Stadt Papenburg (C‑226/08, все още непубликувано в Сборника, точка 49) и Решение от 20 май 2010 г. по дело Комисия/Испания (C‑308/08, все още непубликувано в Сборника, точка 21).
(47)  – Вж. относно член 16, параграф 1 от Директива 98/8 двете посочени по‑горе Решения по дело Stichting Zuid‑Hollandse Milieufederatie (посочени в бележка под линия 37, C‑316/04, точка 15, и C‑138/05, точка 12), а относно член 18, параграф 2 от Директива 2000/78 — Решение по дело Mangold (посочено в бележка под линия 37, точка 71 и сл.).
(48)  – Като препраща към Решение по дело Комисия/Австрия (посочено в бележка под линия 2, точка 80).
(49)  – Вж. по‑ранното Решение от 5 февруари 1963 г. по дело Van Gend & Loos (26/62, Recueil, стр. 1, точка 26).
(50)  – Вж. също така първо и пето съображение, както и член 5, буква б) от Директива 2001/81.
(51)  – Вж. Решение по дело Stichting Zuid‑Hollandse Milieufederatie (C‑138/05, посочено в бележка под линия 37, точки 43 и сл.).
(52)  – Решение от 24 октомври 1996 г. по дело Kraaijeveld и др. (C‑72/95, Recueil, стр. I‑5403, точка 61), Решение от 15 юни 2000 г. по дело Brinkmann (C‑365/98, Recueil, стр. I‑4619, точка 32) и Решение по дело Janecek (посочено в бележка под линия 2, точка 46).
(53)  – Вж. Решение от 8 февруари 1973 г. по дело Комисия/Италия (30/72, Recueil, стр. 161, точка 11), Решение от 10 юли 1990 г. по дело Комисия/Германия (C‑217/88, Recueil, стр. I‑2879, точка 26) и Решение от 10 юни 2004 г. по дело Комисия/Италия (C‑87/02, Recueil, стр. I‑5975, точка 38).
(54)  – Пример за предприетите мерки по отношение на защитените зони за опазване на птиците вж. в Решение от 28 февруари 1991 г. по дело Комисия/Германия (Leybucht) (C‑57/89, Recueil, стр. I‑883, точка 21 и сл.), а по отношение на опазване на видовете вж. моето заключение по дело Комисия/Финландия („лов на вълци“) (Решение от 14 юни 2007 г., C‑342/05, Сборник, стр. I‑4713, точка 52 и сл.).
(55)  – Вж. по‑специално съображения 2 и 9, както и член 1, член 2, точка 2, член 3, параграф 1, букви а) и б), член 9, параграф 4 от Директивата за КПКЗ.
(56)  – Вж. по‑специално съображения 9 и 30, както и член 1, член 2, точки 5 и 6, член 9, параграфи 3 и 4, член 19 от Директивата за КПКЗ.
(57)  – Вж. съображение 29 и член 2, точка 3 от Директивата за КПКЗ.
(58)  – Вж. точка 25 по‑горе.
(59)  – Решение по дело Janecek (посочено в бележка под линия 2, точка 37), Решение от 16 септември 1999 г. по дело WWF и др. (C‑435/97, Recueil, стр. I‑5613, точка 69), Решение по дело Kraaijeveld и др. (посочено в бележка под линия 53, точка 56), Решение от 1 февруари 1977 г. по дело Verbond van Nederlandse Ondernemingen (51/76, Recueil, стр. 113, точки 20—29).
(60)  – Решение по дело Janecek (посочено в бележка под линия 2, точка 37).
(61)  – Решение от 19 януари 1982 г. по дело Becker (8/81, Recueil, стр. 53, точка 25), Решение от 11 юли 2002 г. по дело Marks & Spencer (C‑62/00, Recueil, стр. I‑6325, точка 25), Решение по дело Pfeiffer и др. (посочено в бележка под линия 23, точка 103), Решение от 12 февруари 2009 г. по дело Cobelfret (C‑138/07, Сборник, стр. I‑731, точка 58) и Решение по дело Janecek (посочено в бележка под линия 2, точка 36).
(62)  – Вж. в този смисъл Решение по дело Janecek (посочено в бележка под линия 2, точка 39).
(63)  – Решение по дело Janecek (посочено в бележка под линия 2, точка 39).
(64)  – Трябва да се приеме, че висящите дела Trianel (С‑115/09, съобщение в ОВ С 141, 2009 г., стр. 26; вж. също заключението по делото на генералния адвокат Sharpston от днешна дата) и Boxus и др. (C‑128/09—C‑131/09, C‑134/09 и C‑135/09, съобщения в ОВ C 153, 2009 г., стр. 18 и сл.) допринасят за тълкуването на тези изисквания.
(65)  – Решение от 26 февруари 1986 г. по дело Marshall (152/84, Recueil, стр. 723, точка 48), Решение от14 юли 1994 г. по дело Faccini Dori (C‑91/92, Recueil, стр. I‑3325, точка 20) и Решение от 19 януари 2010 г. по дело Kücükdeveci (C‑555/07, все още непубликувано в Сборника, точка 46).
(66)  –	Решение по дело Pfeiffer и др. (посочено в бележка под линия 23, точка 110 и сл.) и Решение от 19 януари 2010 г. по дело Kücükdeveci (посочено в бележка под линия 65, точка 45 и сл.).
(67)  – Решение от 7 януари 2004 г. по дело Wells (C‑201/02, Recueil, стр. I‑723, точка 57) и Решение от 17 юли 2008 г. по дело Arcor (C‑152/07—C‑154/07, Сборник, стр. I‑5959, точка 36).
(68)  – Вж. по‑горе, точка 80 и сл.
(69)  – Вж. по‑горе, точка 120 и сл.