62016CJ0018
PRESUDA SUDA (četvrto vijeće)
14. rujna 2017. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Standardi za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu – Direktiva 2013/32/EU – Članak 9. – Pravo na ostanak u državi članici do završetka razmatranja zahtjeva – Direktiva 2013/33/EU – Članak 8. stavak 3. prvi podstavak točke (a) i (b) – Zadržavanje – Provjera identiteta ili državljanstva – Utvrđivanje elemenata na kojima se temelji zahtjev za međunarodnu zaštitu – Valjanost – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članci 6. i 52. – Ograničenje – Proporcionalnost”
U predmetu C‑18/16,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Sud u Haagu, odjel u Haarlemu, Nizozemska), odlukom od 13. siječnja 2016., koju je Sud zaprimio 13. siječnja 2016., u postupku
K.
protiv
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
SUD (četvrto vijeće),
u sastavu: T. von Danwitz (izvjestitelj), predsjednik vijeća, E. Juhász, C. Vajda, K. Jürimäe i C. Lycourgos, suci,
nezavisna odvjetnica: E. Sharpston,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za nizozemsku vladu, M. Bulterman i M. Noort, u svojstvu agenata,
–
za belgijsku vladu, M. Jacobs i C. Pochet, u svojstvu agenata,
–
za estonsku vladu, K. Kraavi‑Käerdi, u svojstvu agenta,
–
za Irsku, E. Creedon, L. Williams i A. Joyce, u svojstvu agenata,
–
za Europski parlament, T. Lukácsi i R. van de Westelaken, u svojstvu agenata,
–
za Vijeće Europske unije, M. Chavrier, F. Naert i K. Pleśniak, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, M. Condou‑Durande, H. Krämer i G. Wils, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 4. svibnja 2017.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na valjanost članka 8. stavka 3. prvog podstavka točaka (a) i (b) Direktive 2013/33/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu (SL 2013., L 180, str. 96.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 137.).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između osobe K. i Staatssecretarisa van Veiligheid en Justitie (državni tajnik za sigurnost i pravosuđe, Nizozemska) u vezi sa zadržavanjem osobe K.
Pravni okvir
EKLJP
3
Članak 5. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP), naslovljen „Pravo na slobodu i sigurnost”, u stavku 1. određuje:
„Svatko ima pravo na slobodu i osobnu sigurnost. Nitko se ne smije lišiti slobode, osim u sljedećim slučajevima i u postupku propisanom zakonom:
[…]
(f)
ako se radi o zakonitom uhićenju ili pritvoru neke osobe kako bi je se spriječilo da neovlašteno uđe u zemlju ili osobe protiv koje je u tijeku postupak protjerivanja ili izručenja.”
Pravo Unije
Povelja
4
Članak 6. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), naslovljen „Pravo na slobodu i sigurnost”, određuje:
„Svatko ima pravo na slobodu i osobnu sigurnost.”
5
U skladu s člankom 52. Povelje, naslovljenim „Opseg i tumačenje prava i načela”:
„1.   Svako ograničenje pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih ovom Poveljom mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda. Podložno načelu proporcionalnosti, ograničenja su moguća samo ako su potrebna i ako zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba.
[…]
3.   U onoj mjeri u kojoj ova Povelja sadrž[ava] prava koja odgovaraju pravima zajamčenima Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, značenje i opseg primjene tih prava jednaki su onima iz spomenute Konvencije. Ova odredba ne sprječava pravo Unije da pruži širu zaštitu.
[…]
7.   Sudovi Unije i država članica uzimaju u obzir objašnjenja sastavljena kao smjernice za tumačenje ove Povelje.”
Direktiva 2011/95/EU
6
Pod naslovom „Procjena činjenica i okolnosti”, članak 4. Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (SL 2011., L 337, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248.) određuje.
„1.   Države članice mogu utvrditi kao obvezu podnositelja zahtjeva da čim prije dostavi sve potrebne elemente kojima će potkrijepiti svoj zahtjev za međunarodnom zaštitom. Dužnost je države članice da u suradnji s podnositeljem zahtjeva procijeni odgovarajuće elemente zahtjeva.
2.   Elementi iz stavka 1. uključuju izjave podnositelja zahtjeva i i svu dokumentaciju kojom on raspolaže i koja se odnosi na njegovu dob, podrijetlo, uključujući i podrijetlo njegove rodbine, njegov identitet, državljanstvo/državljanstva, zemlju(-e) i mjesto(-a) prethodnog boravišta, prethodne zahtjeve za azilom, smjerove putovanja, putne isprave i razloge za podnošenje zahtjeva za međunarodnom zaštitom.
[…]”
Direktiva 2013/32/EU
7
Članak 2. Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (SL 2013., L 180, str. 60.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 249.), naslovljen „Definicije”, određuje:
„Za potrebe ove Direktive:
[…]
(c)
‚podnositelj zahtjeva’ znači državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva koji su podnijeli zahtjev za međunarodnu zaštitu u vezi koje nije još donesena konačna odluka;
[…]
(p)
‚ostati u državi članici’ znači ostati na državnom području, uključujući granicu ili tranzitne zone države članice u kojoj se podneseni zahtjev za međunarodnu zaštitu razmatra;
[…]”
8
Članak 9. navedene direktive, naslovljen „Pravo na ostanak u državi članici do završetka razmatranja zahtjeva”, u stavku 1. predviđa:
„Podnositeljima zahtjeva dozvoljava se ostanak u državi članici isključivo zbog postupka, dok tijelo odlučivanja ne donese odluku u prvostupanjskom postupku iz poglavlja III. To pravo na ostanak ne predstavlja ovlaštenje na dozvolu boravka.”
9
Članak 13. iste direktive, naslovljen „Obveze podnositelja zahtjeva”, u stavku 1. određuje:
„Države članice podnositeljima zahtjeva nalažu obvezu surađivanja s nadležnim tijelima radi utvrđivanja identiteta i drugih elemenata iz članka 4. stavka 2. Direktive 2011/95/EU. […]”
Direktiva 2013/33
10
Direktiva 2013/33 u uvodnim izjavama 2., 12., 15., 17., 20. i 35. određuje:
„(2)
Zajednička politika azila, uključujući zajednički europski sustav azila, sastavni je dio cilja Europske unije za postupno stvaranje područja slobode, sigurnosti i pravde, otvorenog za one koje su okolnosti prisilile na zakonito traženje zaštite u Uniji. […]
[…]
(12)
Usklađivanje uvjeta prihvata podnositelja zahtjeva trebalo bi pomoći ograničavanju sekundarnog kretanja podnositelja zahtjeva na koje utječu različiti uvjeti njihovog prihvata.
[…]
(15)
Zadržavanje podnositelja zahtjeva trebalo bi primjenjivati u skladu s temeljnim načelom prema kojem se osobu ne bi smjelo zadržavati samo zbog toga [što] traži međunarodnu zaštitu, posebno u skladu s međunarodnim pravnim obvezama država članica i člankom 31. [K]onvencije [o statusu izbjeglica, koja je potpisana u Ženevi 28. srpnja 1951. (Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, svezak 189., str. 150., br. 2545 (1954.)) i dopunjena protokolom iz New Yorka od 31. siječnja 1967.]. Podnositelje zahtjeva smije se zadržati samo pod vrlo jasno definiranim iznimnim okolnostima koje su utvrđene u ovoj Direktivi te u skladu s načelima nužnosti i razmjernosti u odnosu na način i svrhu takvog zadržavanja. Kada se podnositelja zahtjeva zadržava on mora imati djelotvoran pristup potrebnim postupovnim jamstvima, kao što je podnošenje pravnog lijeka pred nacionalnim pravosudnim tijelom.
[…]
(17)
Razlozi za zadržavanje navedeni u ovoj Direktivi ne dovode u pitanje druge razloge za zadržavanje, uključujući razloge za zadržavanje u okviru kaznenog postupka koji se primjenjuju prema nacionalnom pravu, koji nisu povezani sa zahtjevom za međunarodnu zaštitu državljanina treće zemlje ili osobe bez državljanstva.
[…]
(20)
Kako bi se bolje osigurala tjelesna i psihološka nepovredivost podnositelja zahtjeva, zadržavanje bi trebalo biti krajnje rješenje te se smije primijeniti tek nakon što se pažljivo razmotre sve druge mjere koje nisu mjere oduzimanja slobode odnosno zadržavanje. Sve druge mjere koje nisu zadržavanje moraju biti u skladu s temeljnim ljudskim pravima podnositelja zahtjeva.
[…]
(35)
Ovom se Direktivom poštuju temeljna prava i čuvaju načela koja su posebno priznata [Poveljom]. Ovom se Direktivom nastoji posebno osigurati puno poštovanje ljudskog dostojanstva i poticati primjenu članaka 1., 4., 6., 7., 18., 21., 24. i 47. Povelje te je treba na odgovarajući način provoditi.”
11
U skladu s člankom 2. Direktive 2013/33, naslovljenim „Definicije”:
„Za potrebe ove Direktive:
[…]
(b)
‚podnositelj zahtjeva’: znači državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva koja je podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu o kojem još nije donesena konačna odluka;
[…]
(h)
‚zadržavanje’: znači zadržavanje podnositelja zahtjeva od strane države članice na određenom mjestu na kojem je podnositelju zahtjeva uskraćena sloboda kretanja;
[…]”
12
Članak 8. navedene direktive, naslovljen „Zadržavanje”, navodi:
„1.   Države članice ne smiju zadržati osobu samo zato jer je podnositelj zahtjeva u skladu s Direktivom [2013/32].
2.   Kada se pokaže potrebnim, i na temelju pojedinačne ocjene svakog slučaja, države članice mogu zadržati podnositelja zahtjeva, ako se ne mogu [učinkovito] primijeniti druge manje prisilne mjere.
3.   Podnositelja zahtjeva može se zadržati samo:
(a)
da se utvrdi ili provjeri njegov identitet ili državljanstvo;
(b)
da se odrede oni elementi na kojima se zahtjev za međunarodnu zaštitu temelji, a koji se bez zadržavanja ne mogu pribaviti, posebno kada postoji opasnost od bijega podnositelja zahtjeva;
[…]
(e)
kada to zahtijeva zaštita nacionalne sigurnosti ili javnog reda [poretka];
[…]
Razlozi za zadržavanje utvrđuju se nacionalnim pravom.
4.   Države članice osiguravaju da su pravila o alternativama zadržavanju, kao što su redovito javljanje tijelima, davanje financijskog jamstva ili obveza boravka na određenome mjestu, utvrđena nacionalnim pravom.”
13
Prema članku 9. Direktive 2013/33, naslovljenom „Jamstva za zadržane podnositelje zahtjeva”:
„1.   Podnositelja zahtjeva zadržava se što je kraće moguće i samo tako dugo dok vrijede razlozi iz članka 8. stavka 3.
Upravni postupci u vezi s razlozima za zadržavanje iz članka 8. stavka 3. izvršavaju se s dužnom pažnjom. Kašnjenja upravnih postupaka, koja se ne mogu pripisati podnositelju zahtjeva, ne opravdavaju nastavak zadržavanja.
2.   Zadržavanje podnositelja zahtjeva u pisanom obliku određuju sudska ili upravna tijela. U nalogu o zadržavanju navode se stvarni i pravni razlozi na kojima se zadržavanje temelji.
3.   Kada zadržavanje nalažu upravna tijela, države članice osiguravaju brzo sudsko razmatranje zakonitosti zadržavanja koje se provodi po službenoj dužnosti i/ili na zahtjev podnositelja zahtjeva. Kada se razmatranje provodi po službenoj dužnosti, takvo razmatranje provodi se što je prije moguće od početka zadržavanja. Kada se provodi na zahtjev podnositelja zahtjeva, provodi se što je prije moguće nakon pokretanja odgovarajućih postupaka. U tu svrhu države članice u nacionalnom pravu definiraju razdoblje u okviru kojega se provodi sudsko razmatranje zakonitosti zadržavanja po službenoj dužnosti i/ili sudsko razmatranje na zahtjev podnositelja zahtjeva.
Kada se u okviru sudskog razmatranja dokaže da je zadržavanje nezakonito, predmetni podnositelj zahtjeva odmah se oslobađa.
4.   Zadržani podnositelji zahtjeva odmah se pisanim putem, na jeziku koji razumiju ili se opravdano pretpostavlja da ga razumiju, obavješćuju o razlozima zadržavanja i postupcima utvrđenim nacionalnim pravom za osporavanje naloga za zadržavanje kao i o mogućnosti traženja besplatne pravne pomoći i zastupanja.
5.   Zadržavanje u razumnim vremenskim razmacima razmatra sudsko tijelo po službenoj dužnosti i/ili na zahtjev predmetnog podnositelja zahtjeva, posebno kada zadržavanje dulje traje, kada se pojave relevantne okolnosti ili su dostupne nove informacije koje mogu utjecati na zakonitost zadržavanja.
[…]”
Nizozemsko pravo
14
Člankom 8. Vreemdelingenweta 2000 (Zakon o strancima iz 2000., u daljnjem tekstu: Zakon o strancima) određuje se sljedeće:
„Stranac ima pravo zakonito boraviti u Nizozemskoj:
[…]
(f)
ako iščekuje odluku o zahtjevu za izdavanje dozvole za [privremeni boravak (azil)] kada se u skladu s ovim zakonom, odredbom donesenom na temelju ovog zakona ili pravosudnom odlukom stranac ne može protjerati dok nije odlučeno o zahtjevu;
(h)
ako iščekuje odluku o žalbi ili tužbi, kada se u skladu s ovim zakonom, odredbom donesenom na temelju ovog zakona ili pravosudnom odlukom stranac ne može vratiti na granicu dok nije odlučeno o žalbi ili tužbi;
[…]”
15
Sukladno članku 28. Zakona o strancima:
„Naš ministar je ovlašten:
Za usvajanje zahtjeva za izdavanje dozvola za privremeni boravak;
[…]”
16
Članak 59.b Zakona o strancima predviđa:
„1.   Naš ministar može zadržati stranca koji zakonito boravi na temelju članka 8. točke (f) […], pod uvjetom da je riječ o [zahtjevu za izdavanje dozvole za privremeni boravak (azil)], ako:
(a)
je zadržavanje nužno radi utvrđivanja identiteta ili državljanstva stranca;
(b)
je zadržavanje nužno radi prikupljanja podataka koji su nužni za ocjenu zahtjeva za dozvolu za privremeni boravak iz članka 28., osobito ako postoji opasnost od bijega;
[…]
2.   Zadržavanje na temelju stavka 1. točaka (a), (b) ili (c) ne premašuje četiri tjedna, osim u slučaju primjene članka 39. Zakona o strancima. U tom slučaju zadržavanje ne premašuje šest tjedana.
[…]”
Glavni postupak i prethodno pitanje
17
Tužitelj u glavnom postupku, državljanin treće zemlje, 30. studenoga 2015. došao je letom iz Beča (Austrija) u amsterdamsku zračnu luku Schiphol (Nizozemska). Namjeravao je istog dana nastaviti put letom za Edinburgh (Ujedinjena Kraljevina).
18
Prilikom kontrole dokumenata prije ukrcavanja na zrakoplov za Edinburgh, osumnjičen je za korištenje lažnom putovnicom i zbog toga privremeno zadržan.
19
Kazneni sudac 15. prosinca 2015. proglasio je nedopuštenima mjere koje je državno odvjetništvo poduzelo protiv tužitelja u glavnom postupku. Njegovo je oslobađanje određeno nalogom „za trenutačno puštanje na slobodu” od 16. prosinca 2015.
20
Tužitelj u glavnom postupku 17. prosinca 2015. podnio je zahtjev za azil. Odlukom od istog dana određeno je njegovo zadržavanje, u skladu s člankom 59.b stavkom 1. točkama (a) i (b) Zakona o strancima, koji je donesen prenošenjem članka 8. stavka 3. prvog podstavka točaka (a) i (b) Direktive 2013/33. Ta je odluka obrazložena potrebom primjene takve mjere kako bi se utvrdio identitet ili državljanstvo tužitelja i radi pribavljanja podataka potrebnih za ocjenu njegova zahtjeva za azil te se smatralo da postoji opasnost od bijega.
21
Tužitelj u glavnom postupku 17. prosinca 2015. podnio je tužbu protiv odluke o zadržavanju te je istodobno zatražio odštetu.
22
U vrijeme rasprave pred sudom koji je uputio zahtjev, 28. prosinca 2015., K.-a su jednom saslušali vezano uz njegov zahtjev za azil te još nisu o njemu odlučili. Dakle, na dan upućivanja odluke o prethodnom pitanju još nije bila donesena nikakva odluka o njegovu vraćanju.
23
U okviru predmeta u glavnom postupku K. tvrdi da su odredbe članka 8. stavka 3. prvog podstavka točaka (a) i (b) Direktive 2013/33 protivne članku 5. EKLJP‑a i, prema tome, članku 6. Povelje.
24
Sud koji je uputio zahtjev ističe sličnost između predmeta u glavnom postupku i predmeta u kojem je donesena presuda od 15. veljače 2016., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), koji se odnosio na valjanost članka 8. stavka 3. prvog podstavka točke (e) navedene direktive.
25
Preuzimajući mutatis mutandis razmatranja Raada van State (Državno vijeće, Nizozemska) u predmetu u kojem je donesena ta presuda, sud koji je uputio zahtjev pita se u predmetu u glavnom postupku o valjanosti članka 8. stavka 3. prvog podstavka točaka (a) i (b) te direktive s obzirom na članak 6. Povelje.
26
Poput Raada van State (Državno vijeće), rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Sud u Haagu, odjel u Haarlemu, Nizozemska) iznosi, s jedne strane, da su prema Objašnjenjima koja se odnose na Povelju Europske unije o temeljnim pravima (SL 2007., C 303, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 120.) prava predviđena u članku 6. ona koja su zajamčena člankom 5. EKLJP‑a i sukladno članku 52. stavku 3. Povelje imaju isti smisao i doseg. Iz toga proizlazi da legitimna ograničenja ne mogu prijeći granice određene samim tekstom članka 5. EKLJP‑a.
27
Sud koji je uputio zahtjev poziva se, s druge strane, na točku 29. presude ESLJP‑a od 22. rujna 2015., Nabil i dr. protiv Mađarske (CE:ECHR:2015:0922JUD006211612), prema kojoj je oduzimanje slobode na temelju drugog dijela rečenice članka 5. stavka 1. točke (f) EKLJP‑a opravdano samo dok traje postupak za protjerivanje ili izručenje. Ako on nije izvršen sa zahtijevanom dužnom pažnjom, zadržavanje prestaje biti opravdano, s obzirom na članak 5. stavak 1. točku (f) EKLJP‑a. Međutim, u predmetu u glavnom postupku trenutačno se ne vodi nikakav postupak protjerivanja ili izručenja.
28
U tim je okolnostima rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Sud u Haagu, odjel u Haarlemu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Je li članak 8. stavak 3. prvi podstavak točke (a) i (b) Direktive 2013/33 u skladu s člankom 6. Povelje:
1.
ako je državljanin treće zemlje zadržan prema članku 8. stavku 3. prvom podstavku točkama (a) i (b), u skladu s tom direktivom i pravom, te ako prema članku 9. Direktive 2013/33 o postupcima međunarodne zaštite ima pravo ostati u državi članici do donošenja prvostupanjske odluke o svojem zahtjevu za azil, i
2.
s obzirom na objašnjenje (SL 2007., C 303, str. 17.) prema kojem ograničenja koja se legitimno mogu uvesti u vezi s pravima iz članka 6. Povelje ne smiju premašiti ograničenja koja dopušta tekst članka 5. stavka 1. točke (f) Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava (EKLJP) i s obzirom na tumačenje potonje odredbe koje je Europski sud za ljudska prava dao, među ostalim, u presudi od 22. rujna 2015., Nabil i dr. protiv Mađarske, 62116/12, prema kojem se zadržavanjem podnositelja zahtjeva za azil krši članak 5. stavak 1. točka (f) EKLJP‑a osim ako to zadržavanje nema svrhu protjerivanja?”
29
Sud koji je uputio zahtjev 1. veljače 2016. obavijestio je Sud da je presudom od 25. siječnja 2016. proglasio osnovanom tužbu koju je tužitelj u glavnom postupku podnio protiv mjere zadržavanja na snazi i naložio prestanak te mjere od potonjeg datuma.
Postupak pred Sudom
30
Na traženje suda koji je uputio zahtjev, nadležno je vijeće ispitalo potrebu odlučivanja o predmetu po hitnom postupku predviđenom člankom 107. Poslovnika Suda. To je vijeće 1. veljače 2016., saslušavši nezavisnu odvjetnicu, odlučilo da ne udovolji tom zahtjevu.
O prethodnom pitanju
31
Svojim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti traži od Suda da ispita valjanost članka 8. stavka 3. prvog podstavka točaka (a) i (b) Direktive 2013/33 s obzirom na članak 6. Povelje.
32
Uvodno treba podsjetiti da – iako temeljna prava iz EKLJP‑a kao opća načela predstavljaju dio pravnog poretka Unije, a što potvrđuje i članak 6. stavak 3. UEU‑a, te iako članak 52. stavak 3. Povelje određuje da u njoj sadržana prava koja odgovaraju pravima sadržanima u EKLJP‑u imaju jednako značenje i opseg primjene kao i ona iz spomenute konvencije – navedena konvencija nije pravni instrument koji formalno predstavlja dio pravnog poretka Unije jer joj Unija nije pristupila (presude od 26. veljače 2013., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, t. 44. i od 5. travnja 2017., Orsi i Baldetti, C‑217/15 i C‑350/15, EU:C:2017:264, t. 15. i navedena sudska praksa). Dakle, valjanost članka 8. stavka 3. prvog podstavka točaka (a) i (b) Direktive 2013/33 treba ispitati samo s obzirom na temeljna prava zajamčena Poveljom (vidjeti u tom smislu presude od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 46. i navedenu sudsku praksu i od 28. srpnja 2016., Vijeće ministara, C‑543/14, EU:C:2016:605, t. 23.).
33
U tom pogledu valja utvrditi da članak 8. stavak 3. prvi podstavak točke (a) i (b) iste direktive omogućuje zadržavanje podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu da bi se ustanovio ili provjerio njegov identitet ili državljanstvo odnosno da bi se utvrdili elementi na kojima se temelji njegov zahtjev koji se ne mogu pribaviti bez zadržavanja, osobito ako postoji opasnost od njegova bijega. Odobrenjem takve mjere ta odredba predviđa ograničenje izvršavanja prava na slobodu utvrđenog u članku 6. Povelje.
34
Međutim, u skladu s člankom 52. stavkom 1. Povelje, svako ograničenje pri ostvarivanju njome priznatih prava i sloboda mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda. Podložno načelu proporcionalnosti, ograničenja su moguća samo ako su potrebna i ako zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba.
35
U tom pogledu valja navesti da je ograničenje izvršavanja prava na slobodu koje proizlazi iz članka 8. stavka 3. prvog podstavka točaka (a) i (b) Direktive 2013/33 predviđeno zakonodavnim aktom Unije i da ono ne utječe na bit prava na slobodu koje je propisano u članku 6. Povelje. Naime, članak 8. stavak 3. prvi podstavak točke (a) i (b) te direktive ne dovodi u pitanje jamstvo tog prava i, kao što to proizlazi iz teksta navedene odredbe i uvodne izjave 15. te direktive, ne ovlašćuje države članice na zadržavanje podnositelja zahtjeva, osim zbog njegova osobnog ponašanja i u iznimnim okolnostima koje su predviđene navedenom odredbom, a te su okolnosti, osim toga, utvrđene skupom pretpostavki iz članaka 8. i 9. navedene direktive (vidjeti po analogiji presudu od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 51. i 52.).
36
Kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točkama 56. i 58. mišljenja, iz članka 78. UFEU‑a proizlazi da pravilno funkcioniranje zajedničkog europskog sustava azila koji se temelji na primjeni kriterija koji su zajednički državama članicama predstavlja cilj od općeg interesa koji Unija priznaje. Taj je sustav usto, prema uvodnoj izjavi 2. Direktive 2013/33, sastavni dio cilja Unije za postupno stvaranje područja slobode, sigurnosti i pravde, otvorenog za one koje su okolnosti prisilile na zakonito traženje zaštite u Uniji. Doista, mjera koja se temelji na razlozima utvrđenima u članku 8. stavku 3. prvom podstavku točkama (a) i (b) te direktive odgovora cilju osiguravanja pravilnog funkcioniranja zajedničkog europskog sustava azila jer omogućuje da se osobe koje traže međunarodnu zaštitu identificiraju te da se, ako se ustanovi da ispunjavaju uvjete za zahtijevanje takve zaštite, u slučaju odbijanja izbjegne njihov nezakonit ulazak i boravak na području Unije.
37
Kad je riječ o proporcionalnosti utvrđenog miješanja, valja podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, načelo proporcionalnosti zahtijeva da akti institucija Unije ne prekoračuju granice onoga što je prikladno i nužno za ostvarenje zadanih legitimnih ciljeva predmetnog propisa, pri čemu prouzročeni nepovoljni učinci ne smiju biti nerazmjerni zadanim ciljevima (presude od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 54. i navedena sudska praksa i od 9. lipnja 2016., Pesce i dr., C‑78/16 i C‑79/16, EU:C:2016:428, t. 48. i navedena sudska praksa).
38
U okviru ocjene proporcionalnosti tog miješanja valja uzeti u obzir da, sukladno članku 13. stavku 1. Direktive 2013/32, podnositelji zahtjeva za međunarodnu zaštitu imaju obvezu surađivanja s nadležnim tijelima, osobito radi utvrđivanja identiteta, državljanstva kao i razloga koji opravdavaju njihov zahtjev, što podrazumijeva podnošenje, koliko je to moguće, zahtijevanih dokaza i, ovisno o slučaju, traženih pojašnjenja i informacija.
39
U tim okolnostima zadržavanje podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu radi provjere identiteta ili državljanstva odnosno utvrđivanja dokaza na kojima se temelji njegov zahtjev za međunarodnu zaštitu, a koji se ne bi mogli pribaviti bez tog zadržavanja, osobito kad postoji opasnost od bijega, omogućuje nacionalnim tijelima da im podnositelj zahtjeva bude na raspolaganju za saslušanje i time doprinosi sprečavanju eventualnih sekundarnih kretanja podnositelja zahtjeva iz uvodne izjave 12. Direktive 2013/33 koje nastoji ostvariti Uredba (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva (SL 2013., L 180, str. 31.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 108.) (vidjeti u tom smislu presudu od 17. ožujka 2016., Mirza, C‑695/15 PPU, EU:C:2016:188, t. 52.). Iz toga slijedi da je ta mjera po samoj svojoj naravi prikladna osigurati pravilno funkcioniranje zajedničkog europskog sustava azila te tako pridonijeti ostvarenju cilja članka 8. stavka 3. prvog podstavka točaka (a) i (b) te direktive, kako je identificiran u točki 36. ove presude.
40
Kada je riječ o nužnosti te ovlasti zadržavanja podnositelja zahtjeva, koju državama članicama daje ta odredba, treba naglasiti da se, s obzirom na važnost prava na slobodu propisanog u članku 6. Povelje i na težinu miješanja u to pravo koje takva mjera zadržavanja predstavlja, ograničenja u ostvarivanju tog prava moraju provoditi u granicama onoga što je strogo nužno (presuda od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 56. i navedena sudska praksa).
41
U tom pogledu iz teksta, konteksta i postupka nastanka članka 8. Direktive 2013/33 proizlazi da ta ovlast podliježe poštovanju niza pretpostavki čiji je cilj strogo ograničavanje korištenja takvom mjerom.
42
Naime, kao prvo, članak 8. stavak 3. prvi podstavak Direktive 2013/33 iscrpno navodi različite razloge koji mogu opravdati zadržavanje i svaki od tih razloga odgovara posebnoj potrebi i ima autonomnu narav (vidjeti u tom smislu presudu od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 59.). U tom pogledu iz teksta članka 8. stavka 3. prvog podstavka točke (a) navedene direktive proizlazi da podnositelj zahtjeva može biti predmet takve mjere samo ako se nije izjasnio o svojem identitetu ili državljanstvu odnosno ako nije podnio dokumente koji omogućuju da te podatke potkrijepi, unatoč njegovoj obvezi da surađuje. Jednako tako, iz tog članka 8. stavka 3. prvog podstavka točke (b) proizlazi da se podnositelj zahtjeva može zadržati samo kad se određeni elementi na kojima se temelji zahtjev za međunarodnu zaštitu „bez zadržavanja ne mogu pribaviti, posebno kada postoji opasnost od bijega podnositelja zahtjeva”.
43
Usto, članak 8. stavak 3. drugi podstavak Direktive 2013/33 propisuje da se razlozi za zadržavanje utvrđuju nacionalnim pravom. U tom pogledu valja podsjetiti da, kada odredbe direktive ostavljaju državama članicama marginu prosudbe za određivanje mjera za prenošenje koje su prilagođene različitim situacijama koje je moguće zamisliti, tada je prilikom provedbe tih mjera na njima ne samo da tumače svoje nacionalno pravo na način koji je u skladu s direktivom o kojoj je riječ nego i da se skrbe da se ne temelje na njezinu tumačenju koje bi bilo u sukobu s temeljnim pravima ili drugim općim načelima prava Unije (presuda od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 60. i navedena sudska praksa).
44
Kao drugo, Sud je već presudio da ostali stavci članka 8. Direktive 2013/33 propisuju znatna ograničenja ovlasti koja je dodijeljena državama članicama za provedbu zadržavanja. Naime, iz članka 8. stavka 1. navedene direktive proizlazi da države članice ne smiju zadržati osobu samo zato što je podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu. Usto, članak 8. stavak 2. iste direktive propisuje da se zadržavanje može naložiti samo kada se pokaže potrebnim i na temelju pojedinačne ocjene svakog slučaja, ako se ne mogu učinkovito primijeniti druge, manje prisilne mjere. Članak 8. stavak 4. iste direktive predviđa da države članice osiguravaju da su nacionalnim pravom utvrđena pravila o alternativama zadržavanju, kao što su to redovito javljanje tijelima, davanje financijskog jamstva ili obveza boravka na određenome mjestu (presuda od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 61.).
45
Također, članak 9. stavak 1. Direktive 2013/33 propisuje da se podnositelj zahtjeva zadržava što je kraće moguće i samo tako dugo dok vrijede razlozi iz članka 8. stavka 3. te direktive. Osim toga, u skladu s člankom 9. stavcima 2. do 5. navedene direktive, odluka o zadržavanju mora poštovati znatna postupovna i sudska jamstva. Tako, u skladu s člankom 9. stavcima 2. i 4. iste direktive, tom se odlukom moraju u pisanom obliku navesti stvarni i pravni razlozi na kojima se zadržavanje temelji i obavijestiti podnositelja zahtjeva o određenim informacijama na jeziku koji razumije ili se opravdano pretpostavlja da ga razumije. Članak 9. stavci 3. i 5. Direktive 2013/33 navodi načine sudskog nadzora zakonitosti zadržavanja koje su države članice dužne osigurati (presuda od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 62.).
46
Kao treće, Sud je jednako tako utvrdio da se razlozi za zadržavanje predviđeni u članku 8. stavku 3. prvom podstavku točkama (a) do (c) Direktive 2013/33 temelje na preporuci Vijeća ministara Vijeća Europe od 16. travnja 2003. o mjerama zadržavanja tražitelja azila kao i na smjernicama Visokog povjerenstva Ujedinjenih naroda za izbjeglice (UNHCR) od 26. veljače 1999. o primjenjivim kriterijima i standardima za zadržavanje tražitelja azila, iz kojih u verziji donesenoj tijekom 2012. proizlazi, s jedne strane, da je zadržavanje iznimna mjera i, s druge strane, da se može provoditi samo kao krajnja mjera kada je utvrđeno da je nužno, razumno i proporcionalno legitimnom cilju (presuda od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 63.).
47
Ograničenja izvršavanja prava dodijeljenog člankom 6. Povelje iz članka 8. stavka 3. prvog podstavka točaka (a) i (b) te direktive također nisu neproporcionalna u odnosu na ciljeve koji se njime žele ostvariti. U tom pogledu valja istaknuti da se navedenim člankom 8. stavkom 3. prvim podstavkom točkama (a) i (b) uravnoteženo odvaguje između cilja u općem interesu koji se nastoji ostvariti, odnosno pravilnog funkcioniranja zajedničkog europskog sustava azila koji omogućuje pružanje međunarodne zaštite podnositeljima zahtjeva koji je uistinu trebaju i odbijanje onih koji ne ispunjavaju uvjete, s jedne strane, i miješanja u pravo na slobodu koje je uzrokovano mjerom zadržavanja, s druge strane.
48
Naime, iako pravilno funkcioniranje zajedničkog europskog sustava azila zahtijeva da nadležna nacionalna tijela raspolažu pouzdanim informacijama o identitetu odnosno državljanstvu podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu i o elementima na kojima se temelji njegov zahtjev, navedena odredba ne može opravdati određivanje mjera zadržavanja bez prethodne provjere nacionalnih tijela jesu li one u svakom pojedinačnom slučaju proporcionalne ciljevima koje žele ostvariti. Takva provjera zahtijeva da se ta tijela uvjere da su ispunjeni svi uvjeti navedeni u točkama 44. do 46. ove presude i osobito da je u svakom pojedinom slučaju zadržavanje provedeno samo kao krajnja mjera. Usto treba osigurati da to zadržavanje ni u kojem slučaju ne prelazi najkraće moguće trajanje.
49
S obzirom na prethodna razmatranja, valja utvrditi da je zakonodavac Unije donošenjem članka 8. stavka 3. prvog podstavka točaka (a) i (b) Direktive 2013/33 poštovao pravednu ravnotežu između, s jedne strane, prava na slobodu podnositelja zahtjeva i, s druge strane, zahtjeva koji se odnose na utvrđivanje njegova identiteta odnosno državljanstva ili na utvrđivanje elemenata na kojima se temelji njegov zahtjev, što zahtijeva pravilno funkcioniranje zajedničkog europskog sustava azila.
50
Konačno, valja podsjetiti da, s obzirom na to da Povelja sadržava prava koja odgovaraju pravima zajamčenima EKLJP‑om, člankom 52. stavkom 3. Povelje nastoji se osigurati nužna koherentnost između prava sadržanih u Povelji i odgovarajućih prava zajamčenih EKLJP‑om a da to ne ugrožava autonomnost prava Unije i Suda Europske unije (vidjeti u tom smislu presudu od 28. srpnja 2016., JZ, C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, t. 50. i navedenu sudsku praksu). Stoga radi tumačenja članka 6. Povelje valja uzeti u obzir članak 5. stavak 1. EKLJP‑a. Doista, donošenjem članka 8. stavka 3. prvog podstavka točaka (a) i (b) Direktive 2013/33 zakonodavac Unije nije povrijedio razinu zaštite koju nudi članak 5. stavak 1. točka (f) EKLJP‑a.
51
Iako u ovom slučaju iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da se sud koji je uputio zahtjev pita o utjecaju drugog dijela rečenice članka 5. stavka 1. točke (f) EKLJP‑a na navedeni članak 8. stavak 3. prvi podstavak točke (a) i (b), taj zahtjev ne sadržava elemente koji omogućuju utvrđenje da su činjenice iz glavnog postupka obuhvaćene tom odredbom EKLJP‑a niti je očito u kojoj bi mjeri sudska praksa proizišla iz presude ESLJP‑a od 22. rujna 2015., Nabil i dr. protiv Mađarske (CE:ECHR:2015:0922JUD006211612) mogla utjecati na ocjenu navedenog članka 8. stavka 3. prvog podstavka točaka (a) i (b) u ovom predmetu. Upravo suprotno, čini se da navodi iz ovog zahtjeva, prema kojima protiv tužitelja nije bila donesena odluka o vraćanju, isključuju to da se protiv njega vodi postupak za protjerivanje ili izručenje u smislu drugog dijela rečenice.
52
Što se tiče jamstva utvrđenog u prvom dijelu rečenice članka 5. stavka 1. točke (f) EKLJP‑a, prema kojem se nitko ne smije lišiti slobode osim ako se radi o zakonitom uhićenju ili pritvoru neke osobe kako bi je se spriječilo da neovlašteno uđe u zemlju, kako ga tumači ESLJP, valja podsjetiti da tom jamstvu nije suprotno izricanje nužnih mjera zadržavanja protiv državljana trećih zemalja koji su podnijeli zahtjev za međunarodnu zaštitu, ako je takva mjera zakonita i provedena u okolnostima koje su u skladu s ciljem zaštite pojedinca od proizvoljnosti (vidjeti u tom smislu presude ESLJP‑a od 29. siječnja 2008., Saadi protiv Ujedinjene Kraljevine, CE:ECHR:2008:0129JUD001322903, t. 64. do 74. i od 26. studenoga 2015., Mahamed Jama protiv Malte, CE:ECHR:2015:1126JUD001029013, t. 136. do 140.).
53
Doista, članak 8. stavak 3. prvi podstavak točke (a) i (b) Direktive 2013/33, čiji je doseg strogo određen, ispunjava te zahtjeve, kao što to proizlazi iz razmatranja posvećenih ispitivanju njegove valjanosti s obzirom na članak 52. stavak 1. Povelje.
54
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da na pitanje valja odgovoriti da ispitivanje članka 8. stavka 3. prvog podstavka točaka (a) i (b) Direktive 2013/33 ne otkriva nijedan element koji utječe na valjanost te odredbe s obzirom na članak 6. i članak 52. stavke 1. i 3. Povelje.
Troškovi
55
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenoga, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:
Ispitivanje članka 8. stavka 3. prvog podstavka točaka (a) i (b) Direktive 2013/33/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu ne otkriva nijedan element koji utječe na valjanost te odredbe s obzirom na članak 6. i članak 52. stavke 1. i 3. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: nizozemski