61996CC0157_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Le presenti conclusioni si riferiscono a due distinte procedure: un rinvio pregiudiziale effettuato dalla High Court of Justice, Queen's Bench Division (causa C-157/96), ed un ricorso presentato dal Regno Unito contro la Commissione (causa C-180/96).
In entrambe le cause è messa in discussione la validità della decisione della Commissione 27 marzo 1996, 96/239/CE, relativa a misure di emergenza in materia di protezione contro l'encefalopatia spongiforme bovina (1) (nel prosieguo: la «decisione»), notificata a tutti gli Stati membri lo stesso 27 marzo. La Commissione ha imposto al Regno Unito, con tale decisione, di non esportare negli altri Stati membri né in Paesi terzi bovini vivi e carni di bovini, nonché taluni prodotti derivati.
Il contesto fattuale e normativo anteriore alla decisione
2 E' opportuno anzitutto ricordare che l'encefalopatia spongiforme bovina (nel prosieguo: la «BSE»), meglio nota come malattia della «mucca pazza», fa parte di un gruppo di malattie degenerative del cervello, caratterizzate dall'apparizione nel tessuto cerebrale di alterazioni che presentano al microscopio un aspetto spugnoso e dalla presenza in tale tessuto, e talvolta in altri, di una forma anomala di una proteina, la proteina del prione. Si tratta di malattie che colpiscono molte specie animali, in particolare gli ovini («scrapie» o «trotto della pecora»), i bovini, i gatti domestici e i visoni di allevamento, ma anche gli esseri umani (si pensi, ad esempio, alla malattia detta «kuru» in Nuova Guinea o anche alla malattia di Creutzfeldt-Jacob, che si manifesta in particolare in persone anziane).
L'esatta natura degli agenti infettivi all'origine della BSE trasmissibile resta ancora sconosciuta. Le informazioni attualmente disponibili consentono di ricollegare la BSE all'impiego, per l'alimentazione di bovini, di farine di carni e di ossa di ovini o di bovini, non sottoposte a trattamento adeguato, contenenti l'agente infettivo. L'eventuale esistenza di altre vie di trasmissione della malattia è oggetto di discussione. A tutt'oggi la trasmissibilità verticale, attraverso la madre, o orizzontale, segnatamente attraverso contatti, è stata constatata solo per alcuni tipi di BSE trasmissibili, come la «scrapie». In via sperimentale, è stata inoltre dimostrata la trasmissibilità di talune BSE da una specie animale ad un'altra in casi determinati.
3 L'ipotesi di una trasmissibilità dell'agente della malattia bovina alla specie umana è stata presa in considerazione solo a seguito dell'identificazione del primo caso di BSE nel Regno Unito, che risale al 1986. Sono allora state emanate, dallo stesso Regno Unito, numerose misure preventive. In particolare, il «Ruminant Feed Ban», contenuto nel «Bovine Spongiform Encephalopathy Order 1988» (2), ha vietato, a partire dal luglio 1988, di impiegare nell'alimentazione dei ruminanti le proteine di ruminanti sospette di essere la fonte dell'infezione. Attraverso successive modifiche della stessa regolamentazione è stato poi imposto l'obbligo di notificare qualsiasi caso sospetto e di abbattere qualsiasi capo sospetto, istituendo peraltro restrizioni alla circolazione di tali bovini e prevedendo controlli sulla distruzione delle carcasse di tali animali, nonché l'obbligo di disinfettare i luoghi di lavorazione. Inoltre, con le «Bovine Offal (Prohibition) Regulations 1989» (3) sono stati vietati, a partire dal novembre 1989, la vendita e l'impiego negli alimenti destinati al consumo umano di talune frattaglie bovine specifiche (cervella, midollo spinale, milza, timo, tonsille e intestini) che possono contenere l'agente patogeno. Tale divieto è stato esteso alle teste di bovini, esclusa la lingua, con lo «Specified Bovine Order 1996» (4).
4 Anche la Commissione ha adottato un certo numero di provvedimenti preventivi contro la BSE, tra cui, in particolare, la decisione 27 luglio 1994, 94/474/CE, che stabilisce misure di protezione contro l'encefalopatia spongiforme bovina e che abroga le decisioni 89/469/CEE e 90/200/CEE (5). Con tale decisione la Commissione ha imposto: il divieto di esportare dal Regno Unito verso gli altri Stati membri bovini vivi di età superiore a sei mesi e bovini vivi nati da mucche nelle quali sia sospettata o confermata la BSE; il divieto di esportare dal Regno Unito verso gli altri Stati membri le carni fresche di bovini a meno che provengano da bovini di età inferiore a due anni e mezzo alla data dell'abbattimento ovvero da bovini che nel Regno Unito hanno soggiornato esclusivamente in aziende dove non è stato confermato alcun caso di BSE negli ultimi sei anni o, infine, se si tratta di carne bovina fresca disossata, presentata sotto forma di muscolo dal quale sono stati asportati i tessuti annessi, compresi i tessuti nervosi e linfatici apparenti; nonché la creazione di un adeguato sistema di identificazione (marchiatura a freddo o tatuaggio) e di un sistema di certificazione che garantisca la conformità degli animali alle suddette prescrizioni.
Va inoltre ricordato che
la Commissione aveva già vietato, con decisione del 14 maggio 1992, 92/290/CEE, recante misure di protezione contro l'encefalopatia spongiforme bovina per quanto riguarda gli embrioni di bovini nel Regno Unito (6), l'esportazione dal Regno Unito verso altri Stati membri di embrioni di bovini provenienti da donatrici nate prima del 1988 o discendenti da femmine sospettate di essere affette da BSE.
5 Nuove informazioni relative alla BSE e alla possibilità di trasmissione all'uomo venivano divulgate, in data 20 marzo 1996, attraverso la diffusione di un parere dello Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (comitato consultivo sull'encefalopatia spongiforme bovina; nel prosieguo: il «SEAC»), organo scientifico autonomo che svolge funzioni di consulente del governo del Regno Unito. In particolare, il SEAC rendeva noto che l'unità di sorveglianza della malattia di Creutzfeldt-Jacob di Edimburgo aveva individuato dieci casi di una variante della malattia di Creutzfeldt-Jacob in persone aventi meno di 42 anni di età e con segni clinici e neurologici atipici. Ad avviso del SEAC, «benché non esista alcuna prova diretta di un nesso, allo stato attuale dei dati disponibili e in assenza di qualsiasi alternativa credibile, la spiegazione attualmente più probabile è che questi casi sono legati ad un'esposizione alla BSE prima dell'introduzione del divieto riguardante le frattaglie specifiche del 1989. Questo è estremamente preoccupante». Il SEAC sottolineava pertanto, pur rilevando che era troppo presto per prevedere il numero di casi che avrebbero potuto eventualmente manifestarsi in futuro, la necessità di applicare correttamente le misure di tutela della salute pubblica in vigore e raccomandava un controllo costante che garantisse la completa asportazione del midollo spinale. Nello stesso parere, esso raccomandava inoltre che le carcasse di bovini di più di 30 mesi di età fossero disossate in stabilimenti autorizzati controllati dal «Meat Hygiene Service» e che le rifilature fossero classificate come frattaglie bovine specifiche; e che si vietasse altresì l'impiego di farina di carne e di ossa di mammiferi nell'alimentazione di tutti gli animali di allevamento. Esso concludeva nel senso che, ove tali raccomandazioni fossero state messe in pratica, il rischio connesso al consumo di carne bovina sarebbe stato estremamente basso.
Il SEAC confermava queste prime raccomandazioni in un secondo parere, del 24 marzo 1996, in cui indicava l'impossibilità di una stima precisa del rischio a causa del gran numero di «incertezze interdipendenti riguardanti, in particolare, la portata della barriera tra la specie bovina e quella umana; l'assenza di dati sul grado di contaminazione in tutta una serie di tessuti bovini importati, che sono al di sotto del livello rilevabile da parte degli attuali metodi di analisi; la distribuzione disomogenea della contaminazione nei tessuti; il tempo che trascorre prima della manifestazione del contagio durante il periodo di incubazione; la questione dell'esistenza o meno di una dose al di sotto della quale non esiste alcun rischio di contaminazione». Esso ribadiva il divieto di utilizzare le farine di carne e di ossa di mammiferi e ne sconsigliava l'utilizzo anche come concimi su terreni cui potevano avere accesso i ruminanti.
6 Lo stesso giorno in cui il SEAC rendeva noto il proprio parere, il Regno Unito informava la Commissione di aver adottato provvedimenti nazionali ulteriori che prevedevano, da un lato, il disossamento delle carcasse di bovini di più di 30 mesi presso stabilimenti autorizzati, nonché il divieto di vendere o utilizzare le rifilature per il consumo umano; dall'altro, il divieto di utilizzare nell'alimentazione di qualsiasi animale d'allevamento farina di carne e di ossa proveniente da mammiferi.
Pressoché contemporaneamente, alcuni Stati membri ed alcuni Paesi terzi decidevano tuttavia di vietare l'importazione di bovini vivi e di carne bovina provenienti dal Regno Unito. Alcuni Paesi terzi, peraltro, imponevano un tale divieto rispetto a tutte le importazioni provenienti dall'Unione europea.
7 La Commissione, per parte sua, a seguito di tali informazioni consultava il comitato scientifico veterinario, il quale concludeva nel senso che allo stato attuale non vi era alcuna prova quanto alla trasmissibilità all'uomo della BSE. Lo stesso comitato, tuttavia, ricordando che una tale possibilità non poteva essere esclusa, affermava la necessità di verificare l'adeguatezza, alla luce delle nuove informazioni, delle misure comunitarie già in vigore, aggiungendo, in particolare, che, data l'importanza della malattia, qualsiasi misura adottata dalla Comunità per fronteggiarne gli effetti e i rischi di trasmissione doveva essere accolta con favore. A tale parere è allegata una dichiarazione del dott. Ring, membro del comitato, secondo cui «non possiamo essere certi che la carne bovina sotto forma di muscoli non costituisca un pericolo per quanto riguarda la trasmissione della patologia della BSE» (7).
E' in tale situazione che è dunque intervenuta, da parte della Commissione, l'adozione della decisione oggetto delle due procedure che ci occupano.
La decisione
8 Conformemente al suo art. 1, la decisione dispone che:
«In attesa di un esame globale della situazione e ferme restando le disposizioni comunitarie in vigore in materia di protezione contro l'enecefalopatia spongiforme bovina, il Regno Unito non spedisce dal proprio territorio negli altri Stati membri né nei paesi terzi:
- bovini vivi, né sperma o embrioni di bovini;
- carni della specie bovina macellate nel Regno Unito;
- prodotti ottenuti da animali della specie bovina, macellati nel Regno Unito, che possono entrare nella catena alimentare umana o animale, nonché prodotti destinati ad essere impiegati in medicina, prodotti cosmetici e farmaceutici;
- farine di carne e di ossa provenienti da mammiferi».
Essa impone inoltre al Regno Unito di trasmettere alla Commissione un rapporto sull'applicazione delle misure adottate in materia di protezione contro la BSE
ogni due settimane (art. 3) e lo invita a presentare nuove proposte per debellare la BSE sul suo territorio (art. 4).
9 La decisione è fondata sul Trattato, nonché sulle direttive del Consiglio 11 dicembre 1989, 89/662/CEE, relativa ai controlli veterinari applicabili negli scambi intracomunitari, nella prospettiva della realizzazione del mercato interno (8), e 26 giugno 1990, 90/425/CEE, relativa ai controlli veterinari e zootecnici applicabili negli scambi intracomunitari di taluni animali vivi e prodotti di origine animale, nella prospettiva della realizzazione del mercato interno (9), così come modificate ed integrate.
Entrambe queste direttive sono state adottate sulla base dell'art. 43 del Trattato e «nella prospettiva della realizzazione del mercato interno». La direttiva 89/662/CEE disciplina in via generale i controlli veterinari esercitabili alle frontiere negli scambi intracomunitari: l'obiettivo è di limitarli al luogo di partenza, anche attraverso un'armonizzazione delle esigenze essenziali relative alla protezione della salute umana ed animale. Essa, tra l'altro, impone agli Stati membri di informare la Commissione sulle malattie che comportino gravi rischi per la salute umana ed animale, nonché sulle misure adottate (art. 9, n. 1). In tali ipotesi, è richiesto alla Commissione di adottare le misure eventualmente necessarie, dopo un esame immediato della situazione in sede di comitato veterinario e seguendo la procedura prevista all'art. 17 della stessa direttiva; la Commissione è altresì obbligata a seguire costantemente la situazione e a modificare o abrogare, sempre secondo la procedura di cui all'art. 17, le decisioni prese in funzione dell'evolversi della situazione stessa (art. 9, n. 4). La procedura istituita dal citato art. 17 prevede la consultazione del comitato veterinario permanente, che decide con la maggioranza prevista all'art. 148, n. 2, del Trattato, per l'adozione degli atti del Consiglio. La Commissione adotta le misure se conformi al parere del comitato, altrimenti le sottopone al Consiglio, che le approva a maggioranza qualificata ovvero le respinge a maggioranza semplice. In mancanza di delibera entro 15 giorni, la Commissione adotta le misure.
La direttiva 90/425/CEE riguarda in particolare gli scambi di taluni animali vivi e prodotti di origine animale e detta all'art. 10, per quanto qui rileva, la stessa disciplina appena ricordata in relazione alla direttiva 89/662/CEE.
10 La decisione è motivata in riferimento alle nuove informazioni scientifiche in materia, all'annuncio di misure supplementari adottate dal governo del Regno Unito, alle misure adottate da vari Stati membri che vietano le importazioni ed al parere del comitato scientifico veterinario. Più in particolare, il quinto, il sesto ed il settimo `considerando' sono così redatti:
«considerando che, nel contesto attuale non è possibile pronunciarsi in maniera definitiva sul rischio di trasmissione della BSE all'uomo; che l'esistenza di tale rischio non può essere esclusa; che l'incertezza che ne deriva ha suscitato grandi preoccupazioni nei consumatori; che, stando così le cose, appare opportuno, quale misura di emergenza, vietare in via transitoria la spedizione di bovini vivi o di carni bovine o di qualsiasi prodotto ottenuto da carni bovine dal territorio del Regno Unito verso il territorio degli altri Stati membri; che, per evitare sviamenti di traffico, è necessario applicare gli stessi divieti alle esportazioni a destinazione dei paesi terzi;
considerando che nel corso delle prossime settimane la Commisione procederà ad un'ispezione comunitaria nel Regno Unito per valutare l'applicazione dei provvedimenti adottati; che si ravvisa inoltre l'opportunità di approfondire sotto il profilo scientifico la portata delle nuove informazioni e le misure da adottare;
considerando che è di conseguenza necessario rivedere la presente decisione dopo aver esaminato tutti gli elementi di cui sopra».
11 La decisione segue dunque numerose misure adottate negli ultimi anni per combattere la BSE, non solo dal Regno Unito ma dalla stessa Commissione (elencate nel primo `considerando'), in particolare allo scopo di proteggere la salute animale e umana nella Comunità. La decisione è stata presa «in attesa di un esame globale della situazione», conformemente all'obbligo, quale sancito dalle direttive prima ricordate, di controllo permanente e di adeguamento delle misure all'evolversi della situazione.
Tale obbligo ha condotto la Commissione ad adottare la decisione 11 giugno 1996, 96/362/CE (10), con cui ha modificato e mitigato, sempre «in attesa di un esame globale della situazione», le misure preventive imposte dalla decisione. La Commissione è giunta a tale risultato dopo aver consultato il comitato scientifico veterinario, il comitato scientifico di cosmetologia, il comitato scientifico dell'alimentazione umana e il comitato per le specialità farmaceutiche.
12 Sulla base delle informazioni supplementari fornite (11), la decisione 96/362 ha abrogato il divieto di esportazione dello sperma di bovini, che il comitato scientifico veterinario aveva ritenuto, nel suo parere 26 aprile 1996, non presentare «alcun rischio di trasmissione della BSE». Per altri prodotti, quali la gelatina, il difosfato di calcio, gli amminoacidi e peptidi, il sego, i prodotti del sego o i suoi derivati, la stessa decisione ne ha subordinato l'abrogazione all'applicazione di taluni metodi di fabbricazione e all'esecuzione di controlli efficaci da parte del Regno Unito (art. 1, n. 2). Inoltre, è stato imposto al Regno Unito di non esportare carni o prodotti o preparati a base di carne, né per il consumo umano né destinati ad animali domestici carnivori, ottenuti da bovini non macellati nel Regno Unito, salvo che provengano da stabilimenti siti nel Regno Unito e sottoposti a definiti e severi controlli veterinari (art. 1 bis). Infine, è fatto carico alla Commissione di effettuare ispezioni comunitarie soprattutto riguardo all'esecuzione dei controlli ufficiali e quindi di fissare, dopo aver consultato gli Stati membri riuniti in seno al comitato veterinario permanente, la data per la ripresa delle esportazioni dei prodotti in questione (art. 1 quater).
In sostanza, la portata della decisione è stata ridotta, in quanto sono stati esclusi dal divieto di esportazione lo sperma e, al verificarsi di determinate condizioni, la gelatina, il difosfato di calcio, gli amminoacidi e peptidi, il sego, i prodotti del sego o i suoi derivati.
Le due procedure in oggetto
- Causa C-157/96
13 Le ricorrenti nella causa principale sono la National Farmers' Union, un'associazione di categoria che rappresenta la maggioranza degli allevatori d'Inghilterra e del Galles, e nove imprese che lavorano nel settore in questione sotto il profilo delle vendite, del foraggiamento, del ricovero, del trasporto e dell'esportazione di bestiame, sperma bovino ed embrioni, nonché del trattamento e dell'esportazione di bovini e prodotti derivati da questi ultimi. Esse hanno impugnato, dinanzi alla High Court of Justice, Queen's Bench Division, taluni atti nazionali adottati dal ministro dell'Agricoltura, della Pesca e dell'Alimentazione, nonché dalle esattorie delle imposte doganali e di fabbricazione, in applicazione dell'art. 1 della decisione. Al fianco delle ricorrenti sono inoltre intervenuti, davanti al giudice nazionale, 11 esportatori di carni e un'associazione di esportatori di ovini.
La tesi delle ricorrenti è che i provvedimenti nazionali impugnati sarebbero viziati in ragione dell'invalidità della decisione (12). A tal fine esse sostengono, in primo luogo, l'incompetenza della Commissione ad adottare la decisione, atteso che le direttive 89/662 e 90/425 la autorizzerebbero unicamente ad adottare provvedimenti destinati a garantire la protezione contro un rischio grave per la salute delle persone e/o degli animali e, allo stesso tempo, necessari a questo scopo; in nessun caso, inoltre, le direttive in parola attribuerebbero alla Commissione il potere di imporre un divieto di esportazione da uno Stato membro verso paesi terzi. In secondo luogo, la decisione sarebbe viziata da sviamento di potere, in quanto, contrariamente alle finalità perseguite dalle direttive su cui si fonda, il suo oggetto principale sarebbe quello di rassicurare i consumatori e non di garantire la protezione contro un rischio grave per la salute. Infine, la decisione violerebbe il principio di proporzionalità: essa, infatti, non sarebbe né necessaria né adeguata per calmare le inquietudini dei consumatori o tutelare la salute umana, sempre ammesso che fosse quest'ultimo l'obiettivo effettivamente perseguito, ciò che le ricorrenti contestano.
14 Ritenendo che il solo punto controverso del giudizio nazionale verta sulla legittimità, alla luce dell'ordinamento comunitario, del divieto di cui all'art. 1 della decisione, la High Court ha deciso che, al fine di risolvere la controversia dinanzi ad essa pendente, fosse necessario effettuare un rinvio pregiudiziale alla Corte. Il quesito da essa posto è così formulato:
«Se l'art. 1 della decisione della Commissione 27 marzo 1996, 96/239/CE, sia integralmente o parzialmente illegittimo, in particolare in quanto viziato per incompetenza o per sviamento di potere, da imputare alla Commissione in sede di adozione della suddetta decisione, oppure per violazione del principio di proporzionalità».
Il giudice a quo interroga dunque la Corte sull'eventuale invalidità dell'art. 1 della decisione per incompetenza della Commissione e/o per sviamento di potere, nonché per violazione del principio di proporzionalità.
- Causa C-180/96
15 La stessa decisione è oggetto di un ricorso diretto proposto dal Regno Unito ai sensi dell'art. 173 del Trattato (13). Con tale ricorso il Regno Unito chiede alla Corte l'annullamento della decisione ovvero, in subordine, l'annullamento dell'art. 1 della stessa, nella misura in cui si applica: ai bovini vivi la cui esportazione è autorizzata dalla decisione 94/474; allo sperma e agli embrioni di bovini vivi; alle carni provenienti da bovini di età inferiore a trenta mesi macellati nel Regno Unito e alle carni provenienti da bovini di cui è certificata la provenienza da mandrie in cui non si è verificato alcun caso di BSE e che non sono stati esposti ad alcuna fonte reale o potenziale di contaminazione alimentare; ai prodotti ottenuti da bovini macellati nel Regno Unito e che sono suscettibili di entrare nella catena alimentare animale o umana o anche nella fabbricazione di materiali destinati a uso medico, cosmetico o farmaceutico; alla gelatina e al sego; alle esportazioni verso i paesi terzi (almeno relativamente a quei paesi rispetto ai quali non esista un rischio reale di sviamento di traffico).
Il Regno Unito ha del pari impugnato, con lo stesso ricorso, le prese di posizione della Commissione successive alla decisione, nella misura in cui non ne hanno ridotto la portata, così come da esso sollecitato. In buona sostanza, esso chiede l'annullamento anche di quegli "atti" che avrebbero confermato il divieto di esportazione imposto con la decisione (14).
16 Sulla premessa che la decisione e gli altri atti impugnati, lungi dall'essere giustificati da motivi di protezione della salute, sarebbero stati adottati al fine di eliminare o almeno ridurre la preoccupazione dei consumatori e di proteggere così il mercato del settore, dunque da ragioni economiche, il Regno Unito sostiene, in primo luogo, che la loro adozione non rientrerebbe nei poteri e nella discrezionalità della Commissione. Sul punto, esso aggiunge che la decisione di isolamento totale, considerate le altre misure già adottate nel Regno Unito e nella Comunità contro la BSE, sarebbe addirittura controproducente, risolvendosi in un ostacolo non giustificato agli scambi, frutto di uno sviamento di potere. In secondo luogo, la decisione sarebbe viziata da difetto di motivazione. In terzo luogo, essa violerebbe il principio della proporzionalità. In quarto luogo, la stessa decisione produrrebbe una discriminazione indebita, come tale vietata dagli artt. 6 e 40, n. 3, del Trattato, tra produttori e consumatori del Regno Unito, da un lato, e produttori e consumatori degli altri Stati membri, dall'altro; essa, inoltre, non sarebbe giustificata da alcuno degli obiettivi di cui all'art. 39, n. 1, del Trattato. In quinto luogo, l'art. 1, terzo trattino, della decisione sarebbe invalido in quanto non rispetta né il principio della certezza del diritto né l'obbligo di motivazione e concerne prodotti la cui disciplina non sarebbe di competenza della Commissione. Infine, il Regno Unito sostiene che le direttive 89/662 e 90/425 dovrebbero essere considerate illegittime se interpretate nel senso che consentono di estendere il divieto di esportazione ai prodotti di cui all'art. 1, terzo trattino, della decisione, in quanto si tratta di prodotti non menzionati nell'allegato II del Trattato CE e, pertanto, non compresi nelle direttive in parola.
La Commissione, per parte sua, contesta la fondatezza delle censure appena ricordate e conclude chiedendo alla Corte di respingere il ricorso nella sua integralità e di condannare il Regno Unito a tutte le spese di giudizio.
17 Alla luce di quanto precede, è fin troppo evidente che i mezzi fatti valere dal Regno Unito comprendono anche i vizi di validità prospettati dal giudice nazionale nel quesito pregiudiziale oggetto della causa C-157/96. Atteso, peraltro, che le argomentazioni svolte davanti alla Corte relativamente ai vizi invocati in entrambe le cause sono sostanzialmente identiche, ritengo opportuno trattare ex professo la causa C-180/96 (Regno Unito/Commissione), per poi farne derivare anche la risposta al quesito posto dal giudice a quo nella causa C-157/96 (National Farmers' Union e a.).
Il merito
- Sulla competenza della Commissione
18 Come già accennato, con tale mezzo il Regno Unito, come del resto le ricorrenti nella causa C-157/96, fa valere che l'adozione della decisione non rientrerebbe nei poteri e nella discrezionalità della Commissione. Più in particolare, esso sostiene che le direttive che ne costituiscono la base giuridica non consentirebbero di adottare misure volte a rassicurare i consumatori, quali quelle imposte dalla decisione, ma unicamente misure volte a proteggere la salute delle persone e/o degli animali: lungi dal favorire la realizzazione del mercato interno, la decisione si risolverebbe pertanto in un ostacolo ingiustificato per gli scambi. La stessa decisione, precisamente perché adottata al fine di ristabilire la fiducia dei consumatori nel settore della carne bovina e non invece per tutelarne la salute, sarebbe inoltre frutto di uno sviamento di potere. Infine, ad avviso dello stesso governo, in nessun caso le direttive in questione potrebbero consentire l'adozione di misure contenenti un divieto di esportare verso paesi terzi.
La Commissione ribatte a tali argomenti sostenendo che: a) le direttive su cui la decisione si fonda le consentirebbero di adottare misure per la protezione della salute in un caso quale quello di specie; b) la decisione sarebbe precisamente diretta a tutelare la salute e dunque, in quanto tale, non comporterebbe alcun ostacolo ingiustificato agli scambi; c) la decisione, non essendo stata adottata per motivi diversi dalla protezione contro un rischio grave per la salute, non sarebbe affatto viziata da sviamento di potere; d) l'estensione del divieto di esportazione anche ai paesi terzi sarebbe indispensabile per pervenire ad un isolamento totale della zona infetta, in modo da garantire la completa eradicazione della malattia e, al contempo, ridurre il possibile rischio di frodi e di sviamento di traffico.
19 Osservo preliminarmente che il mezzo in questione riposa essenzialmente sul rilievo secondo cui la decisione non sarebbe diretta a tutelare la salute ma, come espressamente affermato nel suo quinto `considerando', ad eliminare le gravi preoccupazioni suscitate nei consumatori e, dunque, a ristabilirne la fiducia nel settore delle carni bovine. Di conseguenza, occorrerebbe ammettere che si tratta di una decisione adottata per evitare il crollo del mercato delle carni bovine negli altri Stati membri, dunque per motivi del tutto economici. In tale ottica, la Commissione avrebbe oltrepassato i limiti della propria competenza non già perché le direttive 90/425 e 89/662 non costituiscano la corretta base giuridica per l'adozione di misure volte a tutelare la salute, quantomeno nell'ambito e relativamente agli scambi intracomunitari, bensì per il fatto che nella specie non sarebbero soddisfatte le condizioni per l'adozione di un tale tipo di misure.
Stando così le cose, ritengo necessario stabilire anzitutto se l'obiettivo perseguito dalla decisione sia effettivamente quello di tutelare la salute o, invece, di rassicurare i consumatori; quindi verificare se le informazioni di cui disponeva la Commissione erano tali da giustificare l'adozione della decisione; infine, stabilire se le direttive in questione costituissero la base giuridica adeguata anche per il divieto di esportazione verso i paesi terzi.
20 Premesso dunque che è qui incontestato, ed in ogni caso incontestabile, che sulla base delle direttive 90/425 e 89/662 la Commissione è competente ad adottare misure dirette a fronteggiare il manifestarsi di malattie o fenomeni che possano comportare rischi gravi per gli animali e/o la salute umana, dirò subito che la decisione va considerata in armonia con gli obiettivi delle due direttive che ne costituiscono la base giuridica. Tali direttive, infatti, impongono a ciascuno Stato membro di segnalare alla Commissione ed agli altri Stati membri qualunque malattia, zoonosi o fenomeno suscettibile di costituire un rischio per la salute delle persone e/o degli animali e conferiscono alla stessa Commissione il potere di emanare «le misure necessarie per gli animali (...) e, se la situazione lo richiede, per i prodotti derivati da tali animali» (15). La Commissione gode dunque di un ampio potere discrezionale in merito all'adozione delle misure ritenute necessarie per tutelare la salute, potere che sarebbe peraltro riduttivo considerare come meramente strumentale ai fini della realizzazione del mercato interno. Ed infatti, la protezione della salute, oltre ad essere un'esigenza imprescindibile nell'ambito delle norme sulla libera circolazione ed anche rispetto alle finalità perseguite dalla politica agricola comune (16), costituisce un obiettivo prioritario, cui lo stesso Trattato riconosce una valenza autonoma, in definitiva superiore (17).
21 Ciò detto, il quinto `considerando' della decisione è chiaro ed inequivocabile nell'affermare che «nel contesto attuale non è possibile pronunciarsi in maniera definitiva sul rischio di trasmissione della BSE all'uomo» e che «l'esistenza di tale rischio non può essere esclusa». Come già rilevato dalla Corte nell'ordinanza con cui ha rigettato la domanda di misure provvisorie, non sarebbe corretto isolare queste affermazioni «dando rilevanza solo alla frase relativa alle preoccupazioni dei consumatori» (18), occorrendo invece valutare il testo controverso nella sua interezza. Una tale valutazione rende fin troppo evidente che l'obiettivo della decisione, quale si evince dal preambolo della stessa globalmente considerato, è precisamente di evitare il rischio, e le preoccupazioni ad esso relative, per la salute umana ed animale.
Né mi sembra possa affermarsi, come pure sostenuto dal governo del Regno Unito, che l'esistenza della BSE, in quanto conosciuta ormai da anni, non costituirebbe un fenomeno nuovo, con l'ulteriore conseguenza che la decisione non sarebbe affatto giustificata e che, in particolare, non sarebbero soddisfatte le condizioni cui le direttive 90/425 e 89/662 subordinano il potere di agire della Commissione. Sul punto, basti qui rilevare che le direttive in parola non richiedono affatto, perché la Commissione possa intervenire, che la malattia di cui si tratta debba essersi manifestata per la prima volta, ma, molto più semplicemente, che si tratti di una malattia suscettibile di arrecare un rischio grave per la salute. Va da sé che il diffondersi di una determinata malattia ovvero un mutamento nelle informazioni scientifiche che la riguardano costituiscono elementi nuovi, che legittimano l'azione della Commissione.
22 In tale prospettiva, e senza che sia necessario avventurarsi in apprezzamenti di ordine scientifico quanto alla gravità della BSE ed alla sua trasmissibilità all'uomo nella forma della malattia di Creutzfeldt-Jacob, osservo poi che il rischio per la salute umana costituisce un'ipotesi reale, che, peraltro, nelle procedure che ci occupano nessuno ha ritenuto di poter escludere. Invero, è stato lo stesso governo del Regno Unito a rendere pubbliche le prime informazioni relative alla probabile connessione tra la BSE e alcuni casi di malattia di Creutzfeldt-Jacob (19). A ciò si aggiunga che la decisione ha solo reso più severe - precisamente in funzione delle nuove informazioni emerse - misure (assolutamente non contestate) prese in precedenza dalla Commissione e dallo stesso Regno Unito, al contempo uniformando la portata per l'intera Comunità delle misure che alcuni Stati membri avevano adottato unilateralmente a seguito degli ultimi sviluppi in materia.
Ritengo che tanto possa e debba bastare per concludere nel senso che la Commissione non è incorsa in alcuno sviamento di potere nell'adottare la decisione e che quest'ultima rientra nell'ambito dei poteri ad essa conferiti dalle direttive prima ricordate. Invero, tenuto conto delle proporzioni della diffusione della BSE nel bestiame e della probabilità della sua trasmissione all'uomo, non può non riconoscersi che la decisione tende ad assicurare la tutela della salute contro un rischio grave per gli animali e/o per l'uomo e che un tale obiettivo ben poteva essere perseguito dalla Commissione con le misure di protezione ritenute necessarie e secondo le procedure previste dalle pertinenti disposizioni delle direttive su cui si fonda. Lo stesso governo del Regno Unito, peraltro, non contesta la competenza della Commissione in ragione dell'insussistenza della gravità del rischio connesso a tale malattia, ma per il fatto che si tratterebbe di un rischio non nuovo, rispetto al quale la stessa Commissione avrebbe già adottato precedenti (ed appropriate) misure preventive. Una tale argomentazione, a ben vedere, non investe tuttavia la competenza della Commissione ad adottare misure come la decisione che ci occupa, bensì, più precisamente, la proporzionalità delle misure adottate. E' pertanto nell'ambito della specifica censura relativa alla violazione del principio di proporzionalità che l'argomentazione in questione sarà considerata.
23 Infine, ritengo che la decisione ben poteva comprendere anche le esportazioni verso paesi terzi. Premesso che va respinto anche a questo proposito, per le stesse ragioni prima evocate, l'argomento del Regno Unito secondo cui la misura sarebbe dovuta solo a ragioni economiche, rilevo anzitutto che le direttive 90/425 e 89/662 non escludono affatto, almeno non esplicitamente, una competenza della Commissione a vietare le esportazioni di alcuni animali e/o prodotti anche verso paesi terzi. Né ritengo che una tale limitazione potrebbe evincersi dalla circostanza che le direttive in parola fanno riferimento, già nel titolo, ai controlli veterinari «applicabili negli scambi intracomunitari». Se è vero, infatti, che esse sono state adottate nella prospettiva della realizzazione del mercato interno, è altresì vero che i poteri della Commissione sono condizionati, sul punto che qui rileva, unicamente al carattere necessario, ai fini della tutela della salute in un mercato unificato, delle misure adottate (20).
Aggiungo che riconoscere alla Commissione, sulla base delle direttive in questione, il potere di imporre la chiusura del territorio colpito da una determinata malattia anche rispetto agli Stati terzi può in taluni casi costituire l'unico ed indispensabile mezzo per evitarne la diffusione e pervenire, al contempo, alla sua eradicazione. In buona sostanza, a me sembra che una decisione della Commissione ben possa prevedere, sulla base delle direttive in parola, l'isolamento totale di una determinata zona geografica ovvero, come nella specie, del territorio di un intero Stato membro, qualora ciò si riveli necessario per evitare che si vanifichi il divieto di esportare verso gli altri Stati membri attraverso un "passaggio" per uno o più paesi terzi, dunque per garantire l'effetto utile di tale divieto e, con esso, le esigenze di tutela della salute in un mercato unificato.
24 Nella stessa prospettiva, neppure ritengo rilevante la circostanza - anche a voler supporre che sia pertinente ai fini della competenza della Commissione e non piuttosto, come a me sembra, dell'esame di proporzionalità delle misure adottate - che gli Stati membri della Comunità possono importare carne solo da alcuni paesi extracomunitari e dietro controlli rigorosissimi. Altrettanto severi sono i controlli alle importazioni dal Regno Unito; eppure, secondo la Commissione, non erano sufficienti - al momento dell'adozione e considerate le informazioni ricevute sul rischio di trasmissibilità all'uomo (21) - a garantire adeguatamente dai rischi per la salute umana e animale, come viceversa si era ritenuto in occasione di precedenti iniziative. Del resto, le vicende successive all'adozione della decisione non fanno che confermare questo dato: nonostante l'embargo totale, i controlli si sono rivelati inadeguati, tanto da consentire esportazioni in frode sia verso altri Stati membri che verso paesi terzi.
In particolare, va qui sottolineato, oltre al rischio di frodi evidenziato dalla Commissione nelle sue memorie e poi purtroppo confermato nella realtà, come non si possa affatto escludere la possibilità che prodotti a base di carne, preparati in Stati terzi da cui la Comunità non importa, rientrino nel territorio comunitario anche dopo molto tempo. Ne consegue, all'evidenza, che l'effettivo debellamento della malattia non può prescindere da un "isolamento" della zona geografica infetta, e dunque da un divieto assoluto di esportare: l'esigenza di dare un effetto utile alle pertinenti disposizioni delle direttive in questione e alle misure adottate su tale base lo impone, quantomeno lo consente.
25 In definitiva, considerato che le misure vigenti al momento dell'adozione della decisione si erano rivelate inadeguate o comunque erano state attuate in modo non soddisfacente; e considerato altresì che allo stato attuale non è affatto esclusa la trasmissibilità della BSE e, dunque, che essa possa costituire un rischio grave per la salute, deve ritenersi che la Commissione sia rimasta nell'ambito dell'esercizio dei poteri conferitile dalle due direttive poste a fondamento della decisione. Il primo mezzo fatto valere dal Regno Unito deve pertanto essere respinto.
- Sul difetto di motivazione
26 La tesi del Regno Unito è che ove mai si ammettesse che la decisione sia stata adottata in vista della protezione della salute umana ed animale, dovrebbe altresì riconoscersi che essa è priva di adeguata motivazione. La Commissione avrebbe infatti omesso, incorrendo così in una violazione dell'art. 190 del Trattato, di esporre i motivi per i quali riteneva che i provvedimenti adottati in precedenza fossero insufficienti.
Sul punto, la Commissione ribatte che il quinto `considerando' della decisione ne costituisce una motivazione chiara ed adeguata.
27 Al riguardo, ricordo preliminarmente che, conformemente ad una costante giurisprudenza, la motivazione richiesta dall'art. 190 del Trattato dipende dalla natura dell'atto di cui si tratta e dal contesto nel quale esso è stato adottato (22). In particolare, essa deve «far apparire in forma chiara e non equivoca l'iter logico seguito dall'istituzione da cui promana l'atto, onde consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e alla Corte di esercitare il proprio controllo» (23). Ciò evidenzia, se mai ve ne fosse bisogno, che il difetto di motivazione, vizio di carattere formale, va tenuto distinto dalle eventuali censure concernenti la fondatezza della stessa (24).
Orbene, è qui sufficiente constatare che il quinto `considerando' della decisione è fin troppo chiaro nell'affermare che l'adozione della decisione si è resa necessaria - al momento e fatte salve verifiche continue - in quanto non è possibile pronunciarsi in maniera definitiva sulla trasmissibilità all'uomo della BSE, trasmissibilità che non può essere esclusa, e in quanto l'incertezza al riguardo ha causato gravi preoccupazioni tra i consumatori. L'obiettivo della decisione è pertanto di evitare il rischio, e le preoccupazioni ad esso relative, per la salute umana ed animale. A ciò si aggiunga che la decisione ben precisa che il rapporto SEAC del 20 marzo 1996 ha reso note nuove informazioni in materia di BSE e che lo stesso Regno Unito ha ritenuto di dover adottare, a seguito di tale rapporto, misure supplementari (25). Ne consegue che gli elementi sui quali la Commissione si è basata sono indicati in modo chiaro per consentire agli interessati di contestarne la fondatezza ed alla Corte di esercitare il suo controllo di legittimità e che, pertanto, la decisione risulta sufficientemente motivata.
- Sulla violazione del principio di proporzionalità
28 Il governo del Regno Unito ha anche dedotto la violazione del principio di proporzionalità, in quanto la Commissione avrebbe adottato una misura, l'embargo totale anche verso i paesi terzi, non necessaria ai fini della realizzazione dello scopo perseguito, che - anche ad ammetterne la legittimità - ben avrebbe potuto essere raggiunto attraverso misure meno restrittive degli scambi. Lo stesso governo ha precisato che «il carattere sproporzionato e l'illegittimità della decisione impugnata sono particolarmente evidenti per le esportazioni dirette verso i paesi terzi, per le carni provenienti da mandrie non contagiate dalla BSE, per i bovini nati dopo il 1º maggio 1996, per lo sperma e gli embrioni, nonché per il sego e la gelatina». Trattandosi degli animali vivi, delle carni bovine e dei prodotti derivati esclusi dal divieto di esportazione fissato dalla decisione 94/474, così come modificata dalla già ricordata decisione 95/287, è fin troppo evidente che secondo il Regno Unito, come esplicitamente affermato dallo stesso, la decisione non troverebbe alcuna giustificazione nella manifestazione di un nuovo rischio connesso alla BSE e che, pertanto, le precedenti misure nazionali e comunitarie sarebbero state, in quanto adeguate ed appropriate, sufficienti ad assicurare la tutela della salute.
Ho già avuto modo di evidenziare che una tale argomentazione è contraddetta dalle circostanze di fatto che hanno dato origine alla decisione e, in particolare, dalle informazioni contenute nel rapporto SEAC del 20 marzo 1996, informazioni che hanno indotto lo stesso Regno Unito ad adottare misure supplementari. Aggiungo che la stessa argomentazione, essendo fondata sul presupposto che la decisione sia inidonea al conseguimento di scopi diversi da quello di dissipare le preoccupazioni dei consumatori, preoccupazioni che non sarebbero fondate, rimette in discussione, sia pure sotto un diverso profilo, il problema dell'incertezza scientifica in materia.
29 Orbene, premesso che la Corte non ha elementi per valutare, in assenza di prove scientifiche inconfutabili, l'adeguatezza o l'inadeguatezza della misura al momento in cui è stata decisa, sottolineo anzitutto che la Commissione ha sufficienti margini di discrezionalità per esercitare i poteri conferitile dalle direttive di base e dunque per determinare essa stessa, con il supporto degli organi tecnici espressamente prefigurati e che nella specie risultano essere stati consultati, l'adeguatezza o no delle misure da adottare (26). Ricordo, peraltro, che ancora di recente la Corte ha ribadito, in relazione a controlli veterinari imposti a fini di tutela della salute da una direttiva in materia di scambi intracomunitari di carni fresche, che «le istituzioni comunitarie, nell'esercizio dei loro poteri, non possono prescindere da esigenze di interesse generale quali la tutela dei consumatori o della salute e della vita delle persone e degli animali»; e che, «conformemente al detto principio, solo il carattere manifestamente inidoneo di un provvedimento adottato in tale ambito, in relazione allo scopo che l'istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità di un siffatto provvedimento» (27).
E' dunque tenendo ben presenti questi rilievi di carattere generale che occorre esaminare se le singole misure previste dalla decisione violino, così come sostenuto dal Regno Unito e dalle ricorrenti nella causa C-157/96, il principio di proporzionalità. La risposta, lo dico subito, non può che essere negativa; e ciò essenzialmente perché, tenuto conto delle incertezze scientifiche in materia e dell'assenza di controlli nazionali affidabili (28), le misure di cui si tratta non possono affatto essere considerate manifestamente inidonee a garantire la realizzazione dello scopo perseguito, vale a dire la tutela della salute.
30 In primo luogo, una volta stabilito che la Commissione ha competenza, sulla base delle direttive 90/425 e 89/662, ad adottare misure relative anche agli scambi con i paesi terzi, ritengo non possa non riconoscersi la legittimità del divieto assoluto di esportazione verso tutti i paesi terzi, precisamente in quanto diretto a garantire l'effetto utile delle altre misure imposte, in particolare la completa eradicazione della BSE e dunque, in definitiva, il raggiungimento dell'obiettivo prioritario della salvaguardia della salute. Né è tale da spostare i termini del problema la circostanza che la Comunità non importa da tutti i paesi terzi, non potendosi escludere, come già evidenziato, la possibilità di reimportazioni attraverso quei paesi terzi da cui le importazioni nella Comunità sono consentite (29).
Aggiungo che soluzioni alternative meno restrittive per gli scambi, quali, ad esempio, quelle suggerite dalle ricorrenti nella causa C-157/96 e consistenti in un divieto di reimportazione unito ad un adeguato sistema di certificazione, non sono tali da consentire di evitare il rischio di frodi, né l'eventuale reimportazione nella Comunità di prodotti derivati o trasformati.
31 In secondo luogo, non mi sembra possa sostenersi che la misura sarebbe sproporzionata, in quanto vieta anche, diversamente dalla decisione 94/474, le esportazioni di carni provenienti da bovini che hanno soggiornato in allevamenti non contagiati dalla BSE; e ciò, in particolare, in ragione delle difficoltà connesse all'identificazione dei bovini e al controllo dei loro spostamenti da una mandria all'altra (30).
E' ben vero, infatti, che un divieto di esportazione per i soli bovini - nonché per le carni fresche provenienti da tali bovini e per i prodotti derivati dalle stesse - che avessero soggiornato in allevamenti in cui si erano verificati casi di BSE sarebbe sufficiente ed adeguato, ma ciò, è appena il caso di aggiungerlo, solo in presenza di un sistema, beninteso affidabile, di identificazione degli animali e di controllo dei loro movimenti (31). Orbene, lo stesso Regno Unito ha riconosciuto che solo gli animali colpiti dalla BSE o sospettati di esserne colpiti venivano registrati (32), con l'ulteriore ed inevitabile impossibilità di individuare tutti gli animali direttamente soggetti a rischio di infezione perché nutriti con prodotti contaminati ovvero perché in contatto con animali colpiti dalla BSE, ipotesi, quest'ultima, che allo stato attuale delle conoscenze scientifiche non può essere esclusa. Ne consegue, come rilevato dalla stessa Corte nell'ordinanza relativa alla domanda di misure provvisorie, che «la mancanza di un sistema di identificazione degli animali e di controllo dei loro movimenti non consente nemmeno di attuare talune misure consigliate dagli esperti internazionali dell'Ufficio internazionale delle Epizoozie, le quali presuppongono che gli animali siano identificati come provenienti da mandrie in cui non sia mai stato riscontrato nessun caso di BSE» (33).
32 In terzo luogo, neppure può essere considerata sproporzionata la misura che vieta l'esportazione di animali vivi anche di età inferiore a sei mesi. Al riguardo, basti qui ricordare che la non trasmissibilità a partire dalla madre non è stata dimostrata (34) e che la ricerca in materia è resa più difficile dalla circostanza che il divieto di impiegare nell'alimentazione dei bovini le farine di carni e di ossa di ovini e di bovini non è stato rispettato (35). L'impossibilità di escludere l'esistenza di un rischio di trasmissione verticale implica, all'evidenza, che le stesse considerazioni sono valide relativamente al divieto di esportazione di embrioni.
E' appena il caso di aggiungere, anche rispetto ai divieti appena richiamati, che la mancanza di sistemi di identificazione degli animali e di controlli dei loro movimenti non consente di determinare con certezza se il bovino di cui si tratta, che pure non presenti sintomi di BSE, possa essere stato contaminato. Gli stessi rilievi sono altrettanto validi in relazione al divieto di esportare carni fresche di bovini di età inferiore ai due anni e mezzo, tenuto conto che rimane controversa, come già ricordato, la questione dei possibili rischi derivanti dal consumo di carni provenienti da bovini infetti (36).
33 In quarto luogo, resta da considerare la necessità del divieto di esportazione per quanto riguarda lo sperma ed alcuni prodotti derivati quali la gelatina ed il sego. Tale divieto è stato nel frattempo abrogato, con la decisione 96/362, sia rispetto allo sperma, in quanto informazioni supplementari hanno permesso di pervenire alla conclusione che tale prodotto non presenta alcun rischio di trasmissibilità, sia rispetto al sego ed alla gelatina, sempreché ottenuti con determinati metodi di fabbricazione e dietro rigorosi controlli (37). Una tale circostanza, è appena il caso di sottolinearlo, non è tuttavia né decisiva né pertinente ai fini che qui rilevano, nel senso che l'intervenuta abrogazione del divieto non può essere considerata di per sé tale da indurre alla conclusione che la misura in questione non era necessaria e che, pertanto, il principio di proporzionalità sarebbe stato violato.
Invero, tenuto conto dell'incertezza in materia al momento dell'adozione della decisione, dell'urgenza con cui la Commissione era chiamata ad agire e del fatto che si tratta di misure provvisorie «in attesa di un esame globale della situazione», non può certo affermarsi che il divieto di esportazioni relativo a tali prodotti fosse manifestamente inidoneo al raggiungimento dello scopo perseguito.
34 Infine, e per completezza, osservo che le misure alternative meno restrittive per gli scambi, ipotizzate dal Regno Unito e da esso ritenute di efficacia almeno pari a quelle qui in discussione, sono troppo vaghe per poter essere seriamente prese in considerazione. Il governo ricorrente fa riferimento (38), infatti, ad una campagna di informazione rivolta ai consumatori, il cui impatto sull'eradicazione della BSE non riesco tuttavia a cogliere al giusto; a misure pari a quelle già prese unilateralmente dallo stesso Regno Unito, la cui efficacia si è tuttavia rivelata discutibile (39); nonché all'adozione di misure più severe di queste ultime, ciò che precisamente ha fatto la Commissione e che il Regno Unito contesta.
- Sulla violazione del principio di non discriminazione e sull'incompatibilità con l'art. 39, n. 1, del Trattato
35 Neppure mi sembra fondata la pretesa violazione del principio di non discriminazione di cui agli artt. 6 e 40, n. 3, del Trattato, sotto il duplice profilo della discriminazione dei produttori del Regno Unito rispetto a quelli degli altri Stati della Comunità e della discriminazione dei consumatori del Regno Unito rispetto a quelli degli altri Stati. Relativamente al primo profilo, basti qui ricordare che il 97,9% dei casi di BSE in Europa sono stati registrati nel Regno Unito e che, pertanto, gli allevatori che operano in tale Stato non si trovano certo nella stessa situazione di quelli che operano in altri Stati membri. In particolare, l'esistenza di focolai di BSE negli altri Stati membri è talmente ridotta che sarebbe assurdo ritenere che le stesse misure si impongano agli uni e agli altri. Sul punto, è appena il caso di ricordare che, conformemente ad una costante giurisprudenza, il principio di non discriminazione tra produttori o consumatori comunitari, espressione specifica del principio generale di uguaglianza, «impone di non trattare in modo diverso situazioni analoghe, salvo che una differenza di trattamento sia obiettivamente giustificata» (40).
Relativamente alla circostanza che le esigenze di tutela della salute invocate a sostegno della decisione farebbero astrazione dalla salute dei consumatori residenti sul territorio del Regno Unito (41), rilevo anzitutto che la base giuridica posta a fondamento della decisione non sarebbe comunque idonea a coprire un divieto di commercializzazione di carni "nazionali" nel territorio del Regno Unito, atteso che concerne l'abolizione dei controlli alle frontiere in vista della realizzazione del mercato interno e che, dunque, investe gli scambi tra Stati membri. Peraltro, non può non riconoscersi che un tale divieto di commercializzazione, a meno che non fosse stato accompagnato da misure drastiche, quale l'abbattimento di tutti i capi presenti sul territorio (misura questa sì sproporzionata), avrebbe richiesto controlli costosissimi, la cui efficacia non sarebbe stata garantita. L'isolamento della zona geografica in cui la malattia si è sviluppata, al fine di pervenire al suo debellamento, costituiva pertanto l'unico mezzo idoneo ad impedire che la libera circolazione dei prodotti in questione arrecasse un grave danno agli animali e alla salute delle persone.
36 Pochi rilievi sono sufficienti per confutare l'argomento del Regno Unito secondo cui la decisione e gli altri atti impugnati non rientrerebbero in alcuno degli obiettivi di cui all'art. 39, n. 1, del Trattato. Più precisamente, la tesi avanzata è che la decisione, attraverso il divieto di esportazioni da essa imposto, avrebbe portato ad una destabilizzazione dei mercati e all'impossibilità di assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori, ponendosi così in contrasto con due obiettivi fontamentali fissati dall'art. 39, n. 1.
Al riguardo, osservo anzitutto che la protezione della salute, come già sottolineato, costituisce una componente di tutte le politiche comunitarie e che, in particolare, si tratta di un'esigenza imprescindibile anche rispetto alle finalità perseguite dalla politica agricola comune (42). A ciò si aggiunga che misure aventi come obiettivo di garantire la tutela della salute non possono che accrescere la fiducia dei consumatori nella qualità dei prodotti e risolversi, per tale via, in un aumento dei consumi e dunque degli scambi e della produzione, ciò che non può non contribuire alla realizzazione degli obiettivi di cui all'art. 39, n. 1, del Trattato. In tali condizioni, la censura fatta valere dal Regno Unito è assolutamente priva di fondamento.
- Sulla validità dell'art. 1, terzo trattino, della decisione
37 Il Regno Unito sostiene, inoltre, l'invalidità dell'art. 1, terzo trattino, della decisione, che, lo ricordo, vieta le esportazioni di «prodotti ottenuti da animali della specie bovina, macellati nel Regno Unito, che possono entrare nella catena alimentare umana o animale, nonché prodotti destinati ad essere impiegati in medicina, prodotti cosmetici e farmaceutici». Tale disposizione, infatti, violerebbe il principio della certezza del diritto, in quanto non definirebbe in modo chiaro e preciso la portata del divieto in questione, portata che neppure potrebbe essere chiarita attraverso un rinvio alle direttive di base, che impongono alla Commissione, oltre all'adozione delle misure necessarie relative agli animali ed ai prodotti espressamente specificati, anche di adottare misure, «se la situazione lo richiede, per i prodotti derivati da tali animali» (art. 10, n. 4, della direttiva 90/425) ovvero «per i prodotti d'origine o i prodotti derivati da tali prodotti» (art. 9, n. 4, della direttiva 89/662). Essa, inoltre, non rispetterebbe l'obbligo di motivazione, atteso che non vi sarebbe alcun nesso tra la prescrizione in questione ed il considerando ad essa relativa, che si limita ad affermare l'opportunità di vietare la spedizione di «qualsiasi prodotto ottenuto da carni bovine nel Regno Unito». Infine, ed in ogni caso, il Regno Unito sostiene che la Commissione non era competente ad adottare il divieto di esportazione relativamente a prodotti, quali la gelatina, il diosfato di calcio, gli amminoacidi e peptidi, non compresi nell'allegato II del Trattato; e ciò perché le direttive poste a fondamento della decisione non possono, essendo a loro volta fondate sull'art. 43 del Trattato, che essere interpretate nel senso che riguardano i soli prodotti agricoli menzionati nell'allegato II del Trattato.
La Commissione ribatte a tali censure che, tenuto conto dell'urgenza e della necessità di garantire un controllo completo della situazione «in attesa di un esame globale» della stessa, dovrebbe riconoscersi che la decisione rispetterebbe il principio della certezza del diritto. Essa aggiunge che i `considerando' della decisione motiverebbero sufficientemente la disposizione in questione e, oltretutto, renderebbero evidente che (anche) tutti i prodotti derivati suscettibili di arrecare un rischio alla salute sarebbero compresi nel divieto di esportazione. Infine, la Commissione sostiene che le direttive di base comprendono espressamente nel loro campo di applicazione tutti i prodotti derivati e, dunque, tutti i prodotti cui la decisione si applica.
38 Orbene, premesso che la normativa comunitaria, al pari di quella nazionale, deve essere sufficientemente chiara e la sua applicazione prevedibile per coloro che vi sono sottoposti (43), non posso non aggiungere che la decisione è indirizzata al Regno Unito, il quale, tenuto conto della profonda conoscenza della situazione, seguita in stretto contatto con la Commissione, non poteva non essere al corrente, se non altro attraverso le discussioni in seno al comitato veterinario, dei prodotti contemplati dalla decisione. Né mi sembra, considerato quanto già detto, che il Regno Unito possa fondatamente sostenere che la disposizione in questione sia priva di adeguata motivazione e dunque violi l'art. 190 del Trattato (44).
Quanto, poi, alla circostanza che la Commissione avrebbe in tal modo esercitato poteri che non le competono, mi limito ad osservare, con la Commissione, che l'espressione «prodotti derivati», di cui alle direttive di base, ben può (e deve) essere interpretata nel senso che contempla tutti i prodotti e materiali ottenuti dai ... bovini. Invero, sarebbe paradossale ammettere che un prodotto fabbricato a partire da carne bovina non sia qualificabile come un «prodotto derivato» ai sensi e per gli effetti delle direttive di cui si tratta.
- Sulla validità delle direttive 90/425 e 89/662
39 Il Regno Unito fa valere, infine, che, ove le direttive 90/425 e 89/662 fossero interpretate nel senso che comprendono anche prodotti non menzionati nell'allegato II del Trattato, le stesse direttive dovrebbero essere considerate invalide, in quanto l'art. 43 del Trattato non consentirebbe al Consiglio di adottare direttive che si applichino anche a prodotti che non figurano nell'allegato in questione. La Commissione sostiene, per contro, che l'art. 43 costituisce la corretta base giuridica anche di direttive che comprendono prodotti non contemplati nell'allegato; e ciò nella misura in cui si tratti di prodotti meramente accessori. Il Consiglio, oltre a far propria una siffatta tesi, ha anzitutto sottolineato che l'allegato II menziona non solo gli animali vivi e la maggior parte dei prodotti di origine animale, ma contiene anche una voce residuale che ricomprende tutti i «prodotti di origine animale, non nominati né compresi altrove». Lo stesso Consiglio ha altresì evidenziato che la censura in questione riguarda prodotti per i quali l'embargo sarebbe stato ormai tolto, con la decisione 96/362 (45).
Ritengo che la tesi sostenuta dal Regno Unito non possa essere condivisa. Invero, anche ove si pervenisse alla conclusione che la voce residuale appena ricordata non potrebbe comunque comprendere i prodotti in discussione, resterebbe nondimeno, come sottolineato sia dal Consiglio che dalla Commissione, che la Corte ha già avuto modo di affermare che il semplice fatto che una misura compresa nel campo di applicazione dell'allegato II riguardi anche, in modo accessorio, prodotti non menzionati in tale allegato non è sufficiente a sottrarre la normativa di cui si tratta al campo di applicazione della politica agricola comune (46). Orbene, la maggior parte dei prodotti cui la decisione si applica, è appena il caso di aggiungerlo, è espressamente e specificamente menzionata nell'allegato II.
Conclusione
40 Per quanto riguarda la causa C-180/96 (Regno Unito/Commissione), propongo alla Corte di respingere il ricorso e di condannare lo Stato ricorrente alle spese di giudizio.
41 Per quanto riguarda la causa C-157/96 (National Farmers' Union e a.), concludo proponendo alla Corte di rispondere come segue al quesito posto dalla High Court of Justice, Queen's Bench Division:
«L'esame della questione posta non ha messo in luce alcun elemento atto ad inficiare la validità dell'art. 1 della decisione della Commissione 27 marzo 1996, 96/239/CE, relativa a misure di emergenza in materia di protezione contro l'encefalopatia spongiforme bovina».
(1) - GU L 78, pag. 47.
(2) - SI 1988 n. 1039, modificato da SI 1991 n. 2246 e SI 1996 n. 962.
(3) - SI 1989 n. 2061.
(4) - SI 1996, n. 963.
(5) - GU L 194, pag. 96. Tale decisione è stata modificata, da ultimo, dalla decisione della Commissione 18 luglio 1995, 95/287/CE (GU L 181, pag. 40).
(6) - GU L 152, pag. 37.
(7) - Parere del 22 marzo 1996 del comitato scientifico veterinario.
(8) - GU L 395, pag. 13.
(9) - GU L 224, pag. 29.
(10) - GU L 139, pag. 17.
(11) - Per un resoconto dettagliato dei pareri raccolti prima di procedere alla modifica della decisione, nonché dell'evoluzione complessiva della situazione, v. i punti 23-31 dell'ordinanza 12 luglio 1996, causa C-180/96 R, Regno Unito/Commissione (Racc. pag. I-3903).
(12) - E' opportuno qui ricordare che la National Farmers' Union e alcune altre imprese operanti nel settore dei prodotti bovini hanno altresì impugnato la decisione, con ricorso ex art. 173 del Trattato, dinanzi al Tribunale di primo grado (causa T-76/96), chiedendone peraltro la sospensione dell'esecuzione ai sensi dell'art. 185 del Trattato. Tale richiesta è stata respinta dal presidente del Tribunale con ordinanza 13 luglio 1996, The National Farmers' Union e a./Commissione, causa T-76/96 R (Racc. pag. II-815).
(13) - Ricordo che il Regno Unito aveva chiesto alla Corte, nell'ambito della stessa causa, la sospensione dell'esecuzione della decisione ai sensi dell'art. 185 del Trattato e/o la concessione di misure provvisorie ai sensi dell'art. 186 dello stesso. Tale richiesta è stata respinta con ordinanza 12 luglio 1996 (citata alla nota 11).
(14) - Più in particolare, il governo del Regno Unito ha fatto riferimento ad un'affermazione del commissario all'agricoltura nonché alla proposta di modifica della decisione, non ancora adottata al momento dell'introduzione del ricorso. Lo stesso governo ha tuttavia precisato, nella memoria di replica, di non avere alcun interesse all'annullamento delle prese di posizione che hanno condotto all'adozione della decisione 96/362.
(15) - V. art. 10, n. 4, della direttiva 90/425 e art. 9, n. 4, della direttiva 89/662. In proposito, v. inoltre quanto già ricordato supra, punto 9.
(16) - Al riguardo, ricordo che la stessa Corte ha avuto modo di affermare che «il perseguimento delle finalità della politica agricola comune, segnatamente nell'ambito delle organizzazioni comuni di mercato, non può prescindere da esigenze di interesse generale, come la tutela dei consumatori o della salute o della vita delle persone e degli animali, esigenze di cui le istituzioni comunitarie devono tener conto nell'esercizio delle loro competenze» (sentenza 23 febbraio 1988, causa 131/86, Regno Unito/Consiglio, Racc. pag. 905, punto 17).
(17) - E' appena il caso di ricordare che, conformemente all'art. 129, n. 1, «La Comunità contribuisce a garantire un livello elevato di protezione della salute umana, incoraggiando la cooperazione tra gli Stati membri e, se necessario, sostenendone l'azione» (primo comma) e che «le esigenze di tutela della salute costituiscono una componente delle altre politiche della Comunità» (terzo comma).
(18) - Ordinanza 12 luglio 1996 (citata alla nota 11), punto 58.
(19) - V., in particolare, il già ricordato rapporto SEAC del 20 marzo 1996.
(20) - Sul punto v. l'ordinanza del presidente del Tribunale 13 luglio 1996 (citata alla nota 12), punto 77.
(21) - V. le osservazioni della Commissione sulla domanda di misure provvisorie (causa C-180/96 R, citata alla nota 11), punti 68 ss.
(22) - V., ad esempio, sentenza 11 gennaio 1973, causa 13/72, Paesi Bassi/Commissione (Racc. pag. 27), nonché sentenza 14 gennaio 1981, causa 819/79, Germania/Commissione (Racc. pag. 21).
(23) - Sentenza 13 giugno 1996, causa C-205/94, Binder (Racc. pag. I-2871, punto 25).
(24) - Sul punto v. la conclusioni del giudice Vesterdorf, designato come avvocato generale nelle cause da T-1/89 a T-4/89 e da T-6/89 a T-15/89 (polipropilene), presentate il 10 luglio 1991 (Racc. 1991, pag. II-869, in particolare pag. II-908).
(25) - V. il secondo e il terzo `considerando' della decisione.
(26) - V., sia pure in ambito diverso, sentenza 29 febbraio 1996, cause riunite C-296/93 e C-307/93, Francia e Irlanda/Commissione (Racc. pag. I-795, punti 30 e 31).
(27) - Sentenza 15 aprile 1997, causa C-27/95, Woodspring District Council (Racc. pag. I-1847, punti 37 e 38). V., inoltre, sentenza 11 luglio 1989, causa 265/87, Schräder (Racc. pag. 2237, punto 22).
(28) - Sul punto, basti qui ricordare che il divieto di impiegare nell'alimentazione dei bovini farine di carne o di ossa di ovini - considerato dal Regno Unito sufficiente ad eliminare i rischi per la salute, in quanto concernerebbe il fattore responsabile della BSE - risale al luglio 1988. Al 31 dicembre 1995, tuttavia, erano ben 23 148 i casi di BSE registrati in animali nati dopo l'introduzione del divieto. Una tale circostanza può certo significare che tale divieto non è stato rispettato, ciò che evidenzia l'insufficienza dei controlli, come peraltro ammesso dallo stesso Regno Unito, ma può altresì significare, comunque non esclude, che il contagio avviene anche per altre vie. In ogni caso, si tratta di un elemento che conferma la necessità di misure ulteriori e più drastiche.
(29) - In proposito v. supra, punto 24.
(30) - V., in proposito, le conclusioni del Consiglio del 29 e 30 aprile 1996.
(31) - Sul punto, non posso non ricordare che già la decisione della Commissione 28 luglio 1989, 89/469/CEE, recante misure di protezione contro l'encefalopatia spongiforme bovina nel Regno Unito (GU L 225, pag. 51), quale modificata dalla decisione 90/261/CEE (GU L 146, pag. 29), imponeva al Regno Unito di ricorrere «all'impiego di un sistema di registrazione computerizzato per garantire l'identificazione degli animali» (art. 1, n. 3). Eccezion fatta per l'Irlanda del Nord - ciò che rende probabile, secondo quanto riportato negli ultimi giorni dalla stampa, una mitigazione del divieto di esportazione rispetto a bovini provenienti da talune mandrie presenti nel territorio in questione - un tale sistema informatizzato non è stato tuttavia istituito. La Commissione temporanea d'inchiesta del Parlamento europeo, nella sua «relazione sulle denunce di infrazione o di cattiva amministrazione nell'applicazione della legislazione comunitaria per quanto concerne l'ESB, senza pregiudizio della giurisdizione dei tribunali nazionali e comunitari», non ha mancato di evidenziare e criticare la situazione che si è così creata. In particolare, in tale relazione si legge: «Le lacune nel sistema di registrazione britannico hanno dato luogo alla comparsa di aziende "smaltitoio" (questione discussa nel Parlamento britannico). Tali aziende, che avevano già registrato un elevato numero di casi di ESB, compravano animali nel primo stadio della malattia e incassavano il compenso per l'abbattimento degli animali malati. Le aziende zootecniche che vendevano gli animali malati sfuggivano alle restrizioni sanando la situazione sanitaria reale. Questa situazione ha messo in questione l'affidabilità delle statistiche epidemiologiche ed ostacolato lo studio e il controllo della malattia. D'altra parte, ha comportato una perdita di efficacia della regolamentazione comunitaria, sottoponendo i consumatori ad un rischio evitabile. La mancata applicazione della normativa concernente il contrassegno, la registrazione e il controllo mette in questione la serietà di qualsiasi programma di abbattimento selettivo del tipo di quello preso in considerazione nel Vertice di Firenze» (doc. PE 220.544/def., parte A, I, risultati dell'inchiesta, pag. 11).
(32) - Peraltro, risulta incontestato il dato, fornito dalla Commissione, secondo cui non è stato possibile identificare la mandria di origine rispetto a ben 11 000 casi di animali malati di BSE.
(33) - Ordinanza 12 luglio 1996 (citata alla nota 11), punto 70.
(34) - Come già ricordato, tale trasmissibilità è stata tuttavia dimostrata relativamente alla «scrapie» o «trotto della pecora», ciò che rende plausibile una trasmissione per via ereditaria anche rispetto alla BSE.
(35) - Al 31 dicembre 1995, 933 casi di BSE sono stati riscontrati in animali partoriti da madri malate, ma nati dopo l'entrata in vigore del divieto in questione. In tali casi è pertanto difficile verificare se la malattia sia stata trasmessa per via ereditaria ovvero in ragione del mancato rispetto del divieto in questione, dunque per l'ingestione di alimenti contaminati.
(36) - V. la già ricordata dichiarazione del dott. Ring, allegata al parere del comitato scientifico veterinario del 22 marzo 1996.
(37) - Non è superfluo precisare che la Commissione non ha finora ritenuto che questi condizioni, alle quali è subordinata la ripresa delle esportazioni dei prodotti in questione, fossero riunite, sicché il divieto permane anche rispetto a tali prodotti.
(38) - V. pag. 76 del ricorso.
(39) - V., in particolare, note 28, 31 e 32.
(40) - Così, da ultimo, sentenza Woodspring District Council (citata alla nota 27), punto 27. Nello stesso senso v. già sentenza 19 ottobre 1977, cause riunite 117/76 e 16/77, Ruckdeschel e a. (Racc. pag. 1753, punto 7).
(41) - Un tale argomento, lo preciso, è stato svolto anche dalle ricorrenti nella causa C-157/96, ma al fine di dimostrare che la Commissione avrebbe adottato la decisione per motivi diversi dalla tutela della salute e che, pertanto, sarebbe incorsa in uno sviamento di potere.
(42) - Sul punto, v. supra, punto 20, in particolare note 16 e 17.
(43) - In tal senso v., tra le altre, sentenza 22 febbraio 1984, causa 70/83, Kloppenburg (Racc. pag. 1075, punto 11), e sentenza 16 giugno 1993, causa C-325/91, Francia/Commissione (Racc. pag. I-3283, punto 26).
(44) - Al riguardo, v., in particolare, le osservazioni svolte supra, punti 26 e 27.
(45) - Sul punto v., tuttavia, nota 37.
(46) - V., in tal senso, sentenza 16 novembre 1989, causa C-11/88, Commissione/Consiglio (Racc. pag. 3799, pubblicazione sommaria).