62001CC0363_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Vid Oberlandesgericht Frankfurt am Main har en tvist mellan Flughafen Hannover-Langenhagen GmbH (nedan kallad flygplatsen) och flygbolaget Deutsche Lufthansa AG (nedan kallat Lufthansa) anhängiggjorts. Flygplatsen har av Lufthansa i första hand krävt betalning av en särskild avgift för tillträde till marknaden för marktjänster från och med den 1 januari 1998. Den nationella domstolen har frågat huruvida ett sådant uttag av en avgift är tillåtet enligt de tillämpliga gemenskapsbestämmelserna.
I - Gemenskapsrätten
2 Enligt femte skälet i rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996 om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen(1) (nedan kallat direktivet) är "[a]tt ge tillträde till marknaden för marktjänster ... en åtgärd som bör bidra till lägre driftkostnader för flygbolagen och bättre service för användarna".
3 I tjugofemte skälet i direktivet uttalas följande:
"Tillträdet till flygplatsernas anläggningar måste säkerställas för de tjänsteleverantörer som har tillstånd att tillhandahålla marktjänster och de transportörer som har tillstånd att tillämpa egenhantering i den utsträckning som är nödvändig för utövandet av deras rättigheter och för en effektiv och lojal konkurrens, men tillträdet bör ändå kunna vara förenat med att en avgift tas ut."
4 I artikel 16 i direktivet, med titeln "Tillträde till anläggningarna", föreskrivs följande:
"1. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att tjänsteleverantörerna respektive användarna som önskar tillämpa egenhantering skall garanteras tillträde till flygplatsanläggningarna, i den mån tillträde är nödvändigt för utövandet av deras verksamheter. Om flygplatsens ledningsenhet eller i förekommande fall den statliga myndigheten eller annan kontrollmyndighet uppställer villkor för tillträdet, skall dessa vara relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande.
2. De disponibla utrymmena för marktjänster på flygplatsen skall fördelas mellan de olika leverantörerna av tjänster och mellan alla användare som tillämpar egenhantering, inklusive nytillkomna, alltefter vad som behövs för att bedriva verksamheten samt lämna utrymme för effektiv och lojal konkurrens grundad på regler och kriterier som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande.
3. När tillträdet till flygplatsens anläggningar är förenat med att en avgift tas ut, skall avgiften bestämmas på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande."
5 När rådet antog direktivet lämnade kommissionen i ett protokoll en förklaring angående tillämpningen av artikel 16.3 med följande ordalydelse:
"Kommissionen förklarar att artikel 16.3 erkänner att flygplatsen har rätt att ta ut en ersättning för tillträdet till sina anläggningar av tjänsteleverantörerna och av användarna som tillämpar egenhantering.
Kommissionen förklarar att en sådan ersättning kan uppfattas som en kommersiell avgift (tysk version: 'Geschäftsgebühr') och att den bland annat kan bidra till flygplatsens självfinansiering om den bestäms på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande."
II - Tvisten vid den nationella domstolen
6 Det framgår av beslutet om förhandsavgörande att käranden i målet vid den nationella domstolen driver flygplatsen Hannover-Langenhagen medan Lufthansa använder denna flygplats inom ramen för sin flygverksamhet och där sedan länge har hand om incheckningen av sina passagerare i egenskap av användare som tillämpar egenhantering, liksom av andra flygbolags passagerare i egenskap av leverantör av marktjänster.
7 Flygplatsen har hyrt ut incheckningsdiskar till Lufthansa och i gengäld tagit ut en hyra som fastställs genom ett avtal om marktjänster inom luftfarten. Fram till slutet av år 1997 begärde flygplatsen inte någon särskilt avgift för tillträde till marknaden av Lufthansa, i alla fall inte inom området för egenhantering. Däremot har flygplatsen hittills begärt en sådan avgift av leverantörer som har hand om marktjänster till tredje person liksom av övriga leverantörer.
8 Det är ostridigt mellan parterna att den omtvistade avgiften, vilken flygplatsen kräver betalning av sedan den 1 januari 1998, särskilt skall ses som en betalning för möjligheten att få tillträde till marknaden (tillträde till affärsmöjligheter) och att den inte utgör ersättning för några konkreta tjänster från flygplatsen, såsom tillhandahållandet av särskilda eller gemensamt nyttjade anläggningar eller andra tjänster, utan att sådana tjänster betalas för sig med den nyttjandeavgift som Lufthansa betalar för övrigt.
9 Oberlandesgericht Frankfurt am Main har fastslagit att flygplatsens rätt till betalning av en sådan avgift är beroende av direktivets tolkning och har därför underställt domstolen följande tolkningsfrågor.
III - Tolkningsfrågorna
"1) Skall rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996, särskilt dess artikel 16.3 jämförd med tjugofemte skälet, tolkas så, att ledningsenheten vid en flygplats, i den mening som avses i artikel 3, har rätt att begära att en leverantör av marktjänster eller en användare som tillämpar egenhantering (tjänsteleverantörer) för att få 'tillträde till anläggningarna' skall, utöver en nyttjandeavgift (hyra), betala en särskild ersättning i form av en tillträdesavgift som motprestation för att en affärsmöjlighet öppnas, vilken leverantören av marktjänster eller användaren som tillämpar egenhantering enligt överenskommelse i avtal skall betala för att få tillgång till hyrda anläggningar - i detta fall diskar för incheckning av passagerare,
eller (alternativ två) innebär direktivets bestämmelser endast att när en nyttjandeavgift bestäms, de i artikel 16.3 nämnda kriterierna skall beaktas och att hänsyn skall tas till att flygplatsens ledningsenhet har ett vinstintresse?
2) Om första alternativet i fråga 1) besvaras jakande: Kan ledningsenheten vid en flygplats göra gällande ett sådant anspråk mot en leverantör av marktjänster eller en användare som tillämpar egenhantering (situationen för svaranden i målet vid den nationella domstolen) även på områden där fritt tillträde till marknaden för marktjänster var säkerställt redan före direktivets ikraftträdande, till exempel när det gäller incheckning av passagerare?
3) Om fråga 2 besvaras jakande: Skall direktivet tolkas så, att det berättigar ledningsenheten vid en flygplats i den mening som avses i artikel 3 att av en användare som tillämpar egenhantering eller en tjänsteleverantör som i svarandens fall, som fram till direktivets ikraftträdande respektive fram till dess införlivande med nationell rätt (endast) har betalat hyra för nyttjandet av befintliga flygplatsanläggningar, numera också begära betalning av en tillkommande tillträdesavgift i den mening som avses i fråga 1) som motprestation för 'tillträdet till anläggningarna'?
4) Är i förekommande fall kravet på en (tillkommande) tillträdesavgift, när en användare som tillämpar egenhantering eller en leverantör av marktjänster hittills beviljats fritt tillträde till marknaden för marktjänster, i förekommande fall bara inom området för egenhantering, utan att behöva betala en sådan avgift, till och med nödvändigt för att förhindra att nämnda användare och/eller leverantör behandlas annorlunda än andra användare som tillämpar egenhantering och leverantörer av marktjänster
a) vilka sedan tidigare avkrävs såväl en nyttjandeavgift som en tillkommande tillträdesavgift, och
b) vilka beviljats tillträde till flygplatsens anläggningar första gången på grund av det genom direktivet skapade rättsläget och vilka numera för detta avkrävs en tillträdesavgift jämte en nyttjandeavgift för nyttjandet av anläggningarna?
5) Om artikel 16.3 i rådets direktiv 96/67 av den 15 oktober 1996 ger flygplatsens ledningsenhet rätt att begära en tillkommande tillträdesavgift på det ovan beskrivna sättet, uppfyller då en tillträdesavgift som begärs jämte en avgift för nyttjandet av incheckningsdiskar kraven i artikel 16.3 på relevans, objektivitet, genomblickbarhet och icke-diskriminering, när den bestäms på grundval av antalet passagerare (i detta fall 0,30 DEM för varje incheckad passagerare)?"
IV - Bedömning
A - Den första frågan
10 Inledningsvis bör omfattningen av målet vid den nationella domstolen klart och tydligt avgränsas. Målet gäller nämligen frågan om huruvida någon som driver en flygplats har rätt att ta ut en ersättning för att endast ge tillträde till marknaden för marktjänster.
11 Betalningsskyldighet för denna avgift för tillträde till marknaden, vilken kommissionen och den hänskjutande domstolen har kallat för koncessionsavgift och käranden i målet vid den nationella domstolen har benämnt "affärsavgift" ("Gestattungsentgelt"), uppkommer endast på grund av att den som driver flygplatsen ger leverantören av marktjänster en vinstmöjlighet.
12 Den skiljer sig från de olika avgifter som leverantörerna av marktjänster betalar för rätten att nyttja vissa infrastrukturer som den som driver flygplatsen tillhandahåller, såsom incheckningsdiskar.
13 Denna typ av avgift har av käranden i målet vid den nationella domstolen betecknats som "Nutzungsentgelt" (ordagrant: nyttjandeavgift). Den omfattas inte i det ifrågavarande målet.
14 Diskussionen om huruvida det anspråk som käranden i målet vid den nationella domstolen har gjort gällande är berättigat rör tolkningen av artikel 16.3 i direktivet. Det är nämligen den enda bestämmelse i direktivet som gäller ersättning till den som driver flygplatsen.
15 Det framgår uttryckligen av artikel 16.3 i direktivet att den omständighet som ger upphov till uttaget av ersättningen är "tillträdet till flygplatsens anläggningar". Innebörden av detta uttryck är enligt min mening otvetydig. En "anläggning" är en materiell tillgång som utgörs av flygplatsens infrastruktur och inte en vinstmöjlighet av abstrakt natur som skulle kunna följa av nyttjandet av denna infrastruktur.
16 Begreppet "tillträde till anläggningar" innefattar tillträde till allmänna anläggningar som har beviljats berörda företag, vilket har understrukits av kommissionen som därvid har hänvisat till skälen till direktivförslaget(2). Av detta följer att den ersättning som skall betalas för tillträdet till anläggningarna inte endast avser de hyror som tas ut för lokalerna och för de föremål som ställs till förfogande för leverantörer av marktjänster och användare som tillämpar egenhantering. Ersättningen innefattar även de underhålls- och organisationskostnader som är nödvändiga för att ställa allmänna anläggningar till förfogande, såsom vissa städ- och underhållsarbeten eller tillhandahållandet och kontrollen av tillträdeskorten för personalen i dessa företag.
17 Flygplatsen, som stöds av den grekiska regeringen, har dock gjort gällande att begreppet "tillträde till anläggningar" i den betydelse som avses i artikel 16.3 i direktivet i själva verket syftar på tillträde till marknaden.
18 Flygplatsen har förvisso inte förnekat att det finns en grundläggande skillnad mellan en avgift för tillträde till marknaden och en avgift för tillträde till anläggningarna. Den har emellertid anfört att gemenskapslagstiftaren har använt det andra uttrycket när den egentligen avsåg det första. Flygplatsen har i detta hänseende åberopat en rad skäl som enligt dess mening klart och tydligt stödjer denna tolkning av direktivets lydelse.
19 De ovannämnda skälen kan delas in i synpunkter angående direktivets lydelse, syfte och bakgrund, och synpunkter angående olika grundläggande rättigheter och principer.
20 Vad gäller direktivets lydelse vill jag erinra om att direktivet, genom hänvisningen till flygplatsens anläggningar i artikel 16.3, otvivelaktigt avser en konkret realitet och inte en abstrakt vinstmöjlighet. Käranden vid den nationella domstolen har dock med hänvisning till generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande i målet Bronner(3) anfört att begreppet "anläggning" i gemenskapsrätten innefattar begreppet "marknad". Flygplatsens resonemang bygger på en formulering(4) som avser tillträde till en plats, vilken kan vara en flygplats. Tillträde till en plats, en konkret realitet, skiljer sig emellertid från tillträde till en marknad vid bedömning av den omtvistade avgiften. Som framgått ovan är det nämligen ostridigt mellan parterna att den nämnda avgiften inte helt motsvarar en ersättning för tillträde till en "plats" utan syftar till att ersätta tillträde till en vinstmöjlighet.
21 Man kan alltså inte utifrån den omständigheten, vilken omnämnts i det ovan citerade förslaget till avgörande, att tillträde till en plats kan vara nödvändig för att få tillträde till en marknad dra den slutsatsen att direktivet, genom att tillåta ersättning för tillträde till en plats, också tillåter en särskild ersättning för tillträde till en marknad.
22 Kommissionen har tillagt att det följer av rättspraxis att begreppet "ersättning" förutsätter en ekonomisk motprestation. Den sistnämnda utgörs emellertid i detta fall av den omständigheten att tillträde till "anläggningarna" och nyttjandet av dessa tillåts. Beslutet att tillåta tillträde till marknaden härrör däremot från lagstiftaren och inte från operatören och kan följaktligen inte anses som en motprestation från flygplatsen för betalningen av ersättningen.
23 Detta skäl är dock inte avgörande. Den omständigheten att det är ett beslut av lagstiftaren som har gett tillträde till marknaden är i sig inte tillräcklig för att bestämma de villkor som detta tillträde till marknaden eventuellt skulle vara förenade med.
24 Följande skäl, som även det har framhållits av kommissionen, tycks mig a priori mer övertygande. I artikel 16.3 i direktivet krävs att ersättningsbeloppet följer "relevanta grunder". Enligt kommissionen måste det ovannämnda beloppet således hänga samman med flygplatsens kostnader för att ställa anläggningarna till förfogande, vilket den måste garantera leverantörerna av marktjänster och användarna som tillämpar egenhantering.
25 Av detta följer att detta kriterium inte är uppfyllt när det gäller en avgift som den i målet vid den nationella domstolen, vilken grundas på en vinstmöjlighet som följer av tillträdet till marknaden för marktjänster och inte på de kostnader flygplatsen har.
26 Under alla omständigheter följer samma bedömning av det förhållandet att avgiftsbeloppet skall bestämmas på objektiva grunder, vilket föreskrivs i artikel 16.3 i direktivet, såsom också svaranden i målet vid den nationella domstolen har anfört.
27 Möjligheten att göra en vinst är nämligen beroende av en mängd faktorer, särskilt på framgången och lönsamheten för den leverantör som får tillträde till marknaden. En sådan grund för avgiften skulle följaktligen inte, ens per definition, kunna vara objektiv, i motsats till de kostnader som flygplatsen har. Dessa är på intet sätt beroende av faktorer som är karaktäristiska för en viss leverantör, utan endast av överväganden som verkligen kan karaktäriseras som objektiva, nämligen de ifrågavarande anläggningarnas särdrag och hur de används.
28 En tolkning enligt lydelsen av artikel 16.3 i direktivet stöds av flera av dess övriga bestämmelser. Detta gäller bland annat artiklarna 6 och 7 i direktivet, i vilka uttrycken "fritt tillträde till marknaden för marktjänster" och "att egenhanteringen kan utövas fritt" används. Ett tillträde som, om man följer flygplatsens uppfattning, i själva verket förutsätter en betalning av en tillträdesavgift till en potentiell konkurrent, nämligen den som driver flygplatsen, kan knappast anses vara "fritt".
29 Skillnaden mellan lydelsen av artiklarna 6 och 7 i direktivet, i vilka en princip om fritt tillträde till marknaden uttrycks, och den i artikel 16.3 i direktivet, enligt vilken tillträdet till anläggningarna tvärtom skall ersättas, bekräftar den uppfattning som både kommissionen och svaranden i målet vid den nationella domstolen har gett uttryck för, om att den avgift som avses i direktivet endast skall ge tillträde till flygplatsanläggningarna, i motsats till tillträde till marknaden, vilken direktivet just syftar till att öppna upp.
30 Såsom svaranden i målet vid den nationella domstolen underströk vid förhandlingen skulle den tolkning av artikel 16.3 i direktivet som flygplatsen har föreslagit även medföra att artikel 16.1 blev betydelselös. Jag erinrar om att det enligt denna bestämmelse åligger medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för att "tjänsteleverantörerna respektive användarna som önskar tillämpa egenhantering skall garanteras tillträde till flygplatsanläggningarna, i den mån tillträde är nödvändigt för utövandet av deras verksamheter". Tillträde till marknaden är emellertid per definition nödvändigt för att utöva aktiviteter på sagda marknad. Artikel 16.1 i det ovannämnda direktivet skulle därför inte ha avsedd betydelse om man, som flygplatsen påstår, med "tillträde till flygplatsanläggningarna" menar tillträde till marknaden.
31 Denna bedömning stöds av det skäl i direktivet som avser denna bestämmelse, nämligen det tjugofemte. I detta understryks nödvändigheten av att för de berörda företagen säkerställa "tillträdet till flygplatsernas anläggningar ... i den utsträckning som är nödvändig för utövandet av deras rättigheter" vilket inte kan avse något annat än deras rätt att erbjuda sina tjänster, vilket följer av den omständigheten att leverantörerna i fråga har "tillstånd" att utöva sina aktiviteter, vilket också klargörs i detta skäl. Företagen har alltså en rätt till tillträde till marknaden, vilken enligt lydelsen av detta skäl innebär att ett tillträde till anläggningarna är nödvändigt. Detta tillträde kan i sin tur vara underställt en ersättning, medan det inte angivits någon sådan möjlighet att ta ut en ersättning när det gäller rätten till tillträde till marknaden.
32 En tolkning enligt lydelsen av artikel 16.3 i direktivet bekräftas enligt min mening av bedömningen av direktivets syfte.
33 Enligt flygplatsen är direktivets huvudsyfte att underlätta tillträdet till marknaden, vilket redan dess titel visar. Till skillnad från vad som följer av såväl kommissionens som Lufthansas tolkning syftar det däremot inte till att reglera den hyra som betalas för nyttjandet av de föremål som finns på flygplatsen. Flygplatsen har i detta hänseende erinrat om att det av artikel 295 EG följer att medlemsstaterna ensamma beslutar om sin egendomsordning. Att tolka direktivet som om det avsåg att reglera hyran för flygplatsanläggningarna skulle dessutom strida mot kompetensfördelningen enligt artikel 5 EG.
34 Jag delar till fullo flygplatsens bedömning av syftet med direktivet. I dess andra skäl understryks att syftet att avveckla inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom gemenskapen skall uppnås inom ramen för den gemensamma transportpolitiken. Ett underlättande av tillträdet till marknaden för marktjänster motiveras dessutom i det femte skälet i direktivet med hänvisning till att det bör bidra till lägre driftkostnader för flygbolagen och bättre service för användarna.
35 Syftet med direktivet är således utan tvekan att underlätta tillträdet till marknaden för marktjänster. Detta innebär emellertid inte att flygplatsens slutsats är riktig.
36 Den omständigheten att direktivets syfte är att ge tillträde till marknaden och inte att reglera hyrorna innebär nämligen inte att frågan om tillträde till anläggningarna inte rimligen kan omfattas av tillämpningsområdet för dessa bestämmelser. I ett fall som det förevarande, där det inte har förnekats att tillträde till marknaden inte är möjligt utan tillträde till de konkreta anläggningarna, är det tvärtom helt normalt att ett direktiv som syftar till att ge tillträde till marknaden innehåller en artikel med en förutsättning för nämnda tillträde, nämligen tillträde till de relevanta anläggningarna.
37 Ett sådant fall, som kan anses jämförbart med doktrinen om "essential facilities" som flygplatsen själv har hänvisat till, är inte okänt inom gemenskapsrätten. Exempel från kommissionens beslutspraxis(5), rättspraxis (6)eller lagstiftningen på områden som telekommunikation,(7) energi(8) eller transport(9) visar att det ofta kan vara nödvändigt att reglera tillträdet till infrastrukturer i syfte att skapa en verklig möjlighet till tillträde till marknaden.
38 Detta innebär emellertid inte att dessa gemenskapsåtgärder med nödvändighet överskrider gemenskapens behörighet genom att ingripa i medlemsstaternas egendomsordning, vilken annars skulle ges en så absolut karaktär att det skulle bli omöjligt för gemenskapen att genomföra den inre marknaden.
39 Det skall dessutom understrykas att den tolkning som flygplatsen har föreslagit, enligt vilken direktivet skulle ge den rätt att begränsa tillträdet till marknaden genom att slå mynt av den, a priori svårligen är förenlig med syftet att öppna marknaden. Om man följer flygplatsens uppfattning i det aktuella fallet, där vissa operatörer inte betalade någon avgift för tillträde till marknaden innan direktivet trädde i kraft, skulle verkan av direktivet således bli att tillåta skapandet av ett nytt hinder för tillträde till marknaden. Direktivet syftar dock till att främja tillträdet till marknaden.
40 Det är förvisso riktigt, vilket har understrukits av flygplatsen, att den omständigheten att Lufthansa åtnjöt en förmån innan direktivet trädde i kraft inte ger företaget någon rätt till att den skall bestå. Det är icke desto mindre paradoxalt att tolka ett direktiv om liberalisering som att de existerande hindren måste utökas till att gälla dem de inte berör, snarare än att avvecklas för alla berörda företag.
41 Det är än mer så eftersom tillträdet till marknaden enligt det femte skälet i direktivet "är en åtgärd som bör bidra till lägre driftkostnader för flygbolagen". Syftet att sänka kostnaderna skulle emellertid äventyras om direktivet skulle tolkas så att detta tillträde till marknaden måste kunna vara betingat av betalning av nämnda bolag eller av de tjänsteleverantörer till vilka de erlägger en särskild avgift, som läggs till de nyttjandeavgifter som betalas för övrigt.
42 Flygplatsen har till stöd för sin tolkning även åberopat direktivets struktur. Direktivet inför en heltäckande reglering där de inblandade intressena vägs mot varandra, nämligen flygplatsernas intresse å ena sidan och intresset hos leverantörerna av marktjänster å andra sidan.
43 Det är i detta sammanhang som avgiften för tillträde till marknaden skall placeras. Denna syftar till att ge flygplatserna ersättning inte bara för att de tillåter utövandet av den konkreta verksamhet för vilken de får betalt utan även för allt det ansvar som direktivet lägger på flygplatserna.
44 Avgiften för tillträde till marknaden bidrar till flygplatsernas självfinansiering och således till att genomföra syftet att dessa skall fungera väl. Allt detta skulle äventyras om det vore tillåtet för operatörer att undandra sig betalning av nämnda avgift, vilket skulle beröva flygplatsen en möjlighet till finansiering. Denna förlust skulle inte kunna kompenseras genom en hyreshöjning eftersom direktivets krav på insyn medför en strikt uppdelning mellan avgiften för tillträde till marknaden och hyrorna, då dessa ersättningar måste fördelas med hänsyn till vilka prestationer från flygplatsen de hänför sig till.
45 Att kompensera förlusten av tillträdesavgiften genom en hyreshöjning skulle dessutom innebära att alla hyresgäster blev tvungna att betala för de tjänsteleverantörer som utövar sina aktiviteter genom att ha tillträde till flygplatsanläggningarna utan att hyra någonting inom flygplatsen.
46 Lufthansas påstående, vilket i strid med gemenskapslagstiftarens avsikt innebär att endast de bestämmelser i direktivet som ger företaget tillträde till marknaden godtas medan de som hänför sig till ersättningen för detta tillträde förbises, skall således lämnas utan avseende.
47 Det skall dock konstateras att direktivets lydelse inte ger stöd för flygplatsens bedömning. Självfinansieringen av flygplatser omnämns inte i direktivet. Den heltäckande ersättning som flygplatsen hänvisat till nämns inte heller. Det följer tvärtom av det nionde skälet i direktivet att lagstiftaren har ansett att fritt tillträde till marknaden för marktjänster är förenligt med välfungerande flygplatser inom gemenskapen. Detta ställningstagande är inte villkorat, vilket visar att lagstiftaren inte har ansett att beviljande av tillträde till marknaden skulle kunna äventyra flygplatsernas finansiella situation.
48 Det följer obestridligt av direktivets ordalydelse att lagstiftaren har avsett att liberalisera marknaden så mycket som möjligt genom att noggrant begränsa undantagen från detta tillträde.(10) Undantagen är motiverade(11) av restriktioner vad gäller säkerheten, kapaciteten och tillgången till utrymme. Däremot nämns ingenting om flygplatsernas behov av finansiering, vilket är ett skäl som direktivet i synnerhet inte tar hänsyn till när det gäller ersättningar för tillträde. Det skall understrykas att dessa ersättningar i vilket fall som helst är fakultativa.
49 Av detta följer att lagstiftaren inte delar flygplatsens bedömning att beviljandet av tillträde till marknaden är ett ansvar som läggs på flygplatserna, för vilket dessa således har rätt till ersättning från leverantörerna av marktjänster.
50 Frågan om lagstiftaren hade rätt att förfara på detta sätt kommer att undersökas inom ramen för skyddet för grundläggande rättigheter.
51 De skäl som flygplatsen anfört skall således inte godtas.
52 Flygplatsen har även hänvisat till direktivets bakgrund. Den har i detta hänseende betonat två omständigheter. Det ursprungliga förslaget som kommissionen lade fram den 10 april 1995 föreskrev en ersättning för att täcka de kostnader för att ställa de infrastrukturer som är nödvändiga för marktjänstservice till förfogande.(12) Det nya förslaget som kommissionen lade fram den 12 mars 1996(13) och direktivet som slutligen antogs hänvisar emellertid inte längre till denna princip om kostnadstäckning. Det följer tvärtom av den protokollsförklaring som kommissionen gjorde när rådet antog direktivet, vilken omnämnts i punkt 5 i detta förslag till avgörande, att den ersättning som åsyftas i artikel 16.3 i direktivet borde utgöra en oberoende källa till självfinansiering för flygplatserna och garantera att dessa fungerar väl.
53 Vidare antog parlamentet en ändring i kommissionens ursprungliga förslag angående frågan om ersättningen. Denna ändring innehöll i synnerhet följande:
"3. Tillträdet till flygplatsanläggningarna för tjänsteleverantörer och användare som önskar tillämpa egenhantering samt nyttjandet av dessa kan innebära att en ersättning tas ut som tar hänsyn till kostnaderna som flygplatsen har för detta tillträde och underhållet av infrastrukturerna och som speglar nivån på dessa ...
Dessutom kan en ersättning dessutom krävas av tredje man för nyttjandet av de lönsamma möjligheterna som skapats av den som driver flygplatsen ..."
54 Enligt flygplatsen anslöt sig kommissionen och rådet till denna ändring, och direktivet skall således tolkas som att uttag av en avgift för tillträde till marknaden är tillåtet.
55 Jag delar inte denna bedömning. Den slutliga direktivtexten innehåller faktiskt inget spår av det ovannämnda andra stycket i paragraf 3 på vilket käranden i målet vid den nationella domstolen stöder sig och de handlingar som flygplatsen har åberopat visar inte alls att kommissionen eller rådet hade för avsikt att behålla ändringen i fråga.
56 Det skall dessutom understrykas att detta ändringsförslag innehöll en mycket tydlig skillnad, vilket användningen av ordet "dessutom" visar, mellan den avgift som tas ut för "tillträdet till flygplatsanläggningarna" och den som kan "krävas av tredje man för nyttjandet av de lönsamma möjligheterna som skapats av den som driver flygplatsen". Det sistnämnda avsåg naturligtvis avgiften för tillträde till marknaden. Av detta följer att avgiften för "tillträdet till flygplatsanläggningarna" som det var fråga om i det första stycket i parlamentets ändringsförslag avsåg något annat. Den avsåg endast tillträde till en materiell infrastruktur. Det är dessutom just uttrycket "tillträde till flygplatsanläggningarna" som har behållits i den slutliga direktivtexten, och det är knappast troligt att samma uttryck helt skulle ha ändrat betydelse under ett enda lagstiftningsförfarande.
57 Vad gäller kommissionens förklaring skall det konstateras att den knappast är explicit. Hänvisningen till flygplatsernas självfinansiering ger i synnerhet ingen ledning om avgiftens karaktär, eftersom uttaget av den bidrar till denna självfinansiering i båda de ifrågavarande antagandena i det aktuella fallet.
58 Det skall följaktligen konstateras att direktivets bakgrund inte ger stöd för den tolkning som har förordats av flygplatsen.
59 Denna har även hänvisat till beslutet 98/513/EG(14) och till den rättspraxis som gäller detta.(15) Både kommissionen och Lufthansa har dock med all rätt understrukit att detta beslut gällde rättsläget före antagandet av direktivet. Det avsåg inte frågan om karaktären hos den avgift som den som driver flygplatsen tar ut, utan frågan om tillämpligheten av artikel 86 i EG-fördraget (nu artikel 82 EG) på olikheter i flygplatsens behandling av leverantörer.
60 Käranden i målet vid den nationella domstolen har slutligen tillagt att den tolkning som den föreslagit är den enda som kan säkerställa iakttagandet av de grundläggande gemenskapsrättsliga principerna.
61 Den har i första hand hänvisat till principen om icke-diskriminering och i detta hänseende erinrat om att denna, som kommer till uttryck i artikel 12 första stycket EG, förbjuder flygplatserna att direkt eller indirekt diskriminera flygbolagen på grund av dessas nationalitet när ersättningarna som flygplatserna tar ut bestäms.
62 Flygplatserna är dessutom lockade att bestämma olika taxor för de användare som tillämpar egenhantering och tjänsteleverantörer som Lufthansa, vilka inte betalar någon avgift för tillträde till marknaden, å ena sidan och för de tjänsteleverantörer som alltid har betalat en sådan avgift å andra sidan. Av detta följer att flygplatserna är tvungna att diskriminera mellan nationella flygbolag och bolag från andra medlemsstater. Det är nämligen ofta inte lönsamt för ett flygbolag att ha egenhantering på alla de flygplatser i en annan medlemsstat dit bolaget flyger, varför det i likhet med ett litet företag blir tvunget att anförtro marktjänsten till tredje man och slutligen betala den avgift för tillträde till marknaden som denna betalar till flygplatsen. Vid de flygplatser som ligger i den stat där ett nationellt bolag är etablerat genereras däremot en trafikvolym som är tillräcklig för att göra egenhantering berättigad och sålunda låta det undgå betalning av avgiften för tillträde till marknaden.
63 På liknande sätt uppstår dessutom diskriminering genom att stora flygbolag gynnas i förhållande till små. De förstnämnda, som själva kan checka in sina passagerare, är befriade från att betala avgiften för tillträde till marknaden medan de sistnämnda, för vilka det inte är lönsamt att checka in sina egna passagerare, särskilt måste anförtro detta till leverantörer av marktjänster, vilka måste fortsätta att betala den avgift för tillträde till marknaden som de alltid har betalat till flygplatserna.
64 Det skall konstateras att hela denna argumentation grundas på ett helt felaktigt antagande. Frågan i förevarande mål är inte huruvida flygplatsen är skyldig att ålägga Lufthansa att betala en avgift för tillträde till marknaden för att göra bolaget jämställt med alla de övriga operatörerna, vilka tydligen har ålagts denna betalning. Den nationella domstolens fråga syftar nämligen till att få klarhet i huruvida flygplatsen har rätt att efter direktivets ikraftträdande ålägga vem det vara må, tjänsteleverantör eller användare som önskar tillämpa egenhantering, betalning av en avgift för tillträde till marknaden.
65 Det handlar således inte om huruvida denna avgift kan åläggas vissa användare och inte andra, utan om huruvida den i princip är tillåten. Om det, som jag tror, inte är fallet kan ingen operatör åläggas att betala den.
66 Flygplatsen har vidare åberopat ganderätten. Denna innefattar, förutom rätten att återfå utgifter, även möjligheten att göra en vinst genom att använda de innehavda tillgångarna. Ägaren har rätt till ersättning om denna möjlighet berövas honom. Om direktivet tolkas i enlighet med det grundläggande skyddet för äganderätten skulle det följaktligen krävas att det tolkades så att det förhindrar att flygplatserna blir fråntagna sin äganderätt eller förhindrade i sin äganderätt till förmån för leverantörerna av marktjänster, eller att det lästes som att det föreskriver en rimlig ersättning till flygplatserna.
67 Enligt flygplatsen är det denna lösning som lagstiftaren har valt genom att tillåta att inskränkningen i flygplatsernas äganderätt kompenseras genom betalningen av avgiften för tillträde till marknaden.
68 Den grundläggande äganderätten innebär inte att direktivet skall tolkas på detta sätt.
69 Direktivet innebär nämligen inte att flygplatserna har fråntagits sin äganderätt genom att de berövats möjligheten att realisera en vinst genom att använda sina tillgångar. Den omständigheten att flygplatserna inte har rätt att ta ut en ersättning för tillträde till marknaden innebär inte att de är skyldiga att avstå från en vinst på de ekonomiska prestationer de tillhandahåller.
70 Man skall i detta hänseende komma ihåg att direktivet endast kräver att de ersättningar som tas ut bestäms på "grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande". Inget av dessa villkor hindrar flygplatserna att, liksom alla företag som ställer en infrastruktur till förfogande, ta hänsyn inte bara till kostnader för dess genomförande och underhåll utan också till en rimlig vinstmarginal när de bestämmer nyttjandeavgifterna.
71 Vid fastställande av en sådan ersättning får hänsyn tas till omständigheter som antalet passagerare eller omsättning.
72 Jag vill för övrigt tillägga att jag anser att denna argumentation, som grundar sig på att det är nödvändigt att erbjuda operatören av en infrastruktur en ersättning för att denna ger tillträde till en marknad, förringar vikten av det förhållande av ömsesidigt beroende som finns mellan flygplatsen och flygbolagen. Dessa erbjuder nämligen tillsammans en tjänst till passagerarna, utan vilka varken flygplatsen eller bolagen skulle kunna vara framgångsrika. Bolagen och flygplatsen bidrar var och en med delar av den tjänst som tillhandahålls passagerarna.
73 Flygplatsen har slutligen vid förhandlingen även åberopat den grundläggande principen om fri företagsamhet. Den har i detta hänseende understrukit att ett företags rätt till fri prissättning är en följd av denna princip. Alla undantag från denna frihet skall följaktligen tolkas strikt och uttryckligen framgå av direktivet.
74 I detta hänseende skulle jag vilja notera att direktivet, genom att föreskriva att ersättningen för tillträde till flygplatsanläggningarna skall "bestämmas på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande", inte på ett överdrivet sätt inkräktar på rätten för ledningsenheten vid flygplatsen att bestämma sina priser.
75 Principen om fri prissättning innebär inte att tillträdet till marknaden måste ersättas separat från tillträdet till de anläggningar som nyttjas.
76 Det är tillräckligt att rätten till tillträde till anläggningarna ersätts med sitt rätta värde, det vill säga att ersättningen räcker för att täcka amorteringarna på anläggningarna liksom förvaltningskostnaderna, och att den även garanterar flygplatserna en rimlig vinst.
77 Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslås att domstolen skall besvara den första frågan enligt följande:
Rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996, särskilt dess artikel 16.3 jämförd med tjugofemte skälet, skall tolkas så att ledningsenheten vid en flygplats, i den mening som avses i artikel 3, inte har rätt att begära att en leverantör av marktjänster eller en användare som tillämpar egenhantering för att få "tillträde till anläggningarna" skall betala en särskild ersättning i form av en tillträdesavgift som motprestation för att en affärsmöjlighet öppnas.
Ledningsenheten vid en flygplats har däremot rätt att ta ut en ersättning för nyttjandet av flygplatsanläggningarna, och beloppet skall bestämmas i enlighet med kriterierna i artikel 16.3 i nämnda direktiv, varvid hänsyn får tas till vinstintresset för flygplatsens ledningsenhet.
B - De andra, tredje, fjärde och femte frågorna
78 Dessa frågor avser villkoren för att ta ut en eventuell avgift för tillträde till marknaden och har således endast ställts för det fall att svaret på den första frågan skulle visa att det i princip är tillåtet att ta ut en sådan avgift. Jag har ovan visat varför jag anser att direktivet utesluter att en avgift för tillträde till marknaden tas ut. Av detta följer att dessa frågor inte behöver besvaras.
V - Förslag till avgörande
79 Av ovanstående skäl föreslår jag att frågorna från Oberlandesgericht Frankfurt am Main skall besvaras enligt följande:
Rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996, särskilt dess artikel 16.3 jämförd med tjugofemte skälet, skall tolkas så att ledningsenheten vid en flygplats, i den mening som avses i artikel 3, inte har rätt att begära att en leverantör av marktjänster eller en användare som tillämpar egenhantering för att få "tillträde till anläggningarna" skall betala en särskild ersättning i form av en tillträdesavgift som motprestation för att en affärsmöjlighet öppnas.
Ledningsenheten vid en flygplats har däremot rätt att ta ut en ersättning för nyttjandet av flygplatsanläggningarna, och beloppet skall bestämmas i enlighet med kriterierna i artikel 16.3 i nämnda direktiv, varvid hänsyn får tas till vinstintresset för flygplatsens ledningsenhet.
(1) - EGT L 272, 1996, s. 36.
(2) - Förslag till rådets direktiv om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen (EGT C 142, 1995, s. 7).
(3) - Dom av den 26 november 1998 i mål C-7/97 (REG 1998, s. I-7791).
(4) - "En oumbärlig anläggning kan vara en produkt, såsom råvaror, eller en tjänst, inbegripet att ge tillgång till en plats som exempelvis en hamn eller en flygplats ..." (punkt 50 i det ovannämnda förslaget till avgörande).
(5) - Kommissionens beslut 94/19/EG av den 21 december 1993 om ett förfarande enligt artikel 86 i EG-fördraget (IV/34.689 - Sea Containers mot Stena Sealink - interimistiska åtgärder) (EGT L 15, 1994, s. 8).
(6) - Se den ovannämnda domen i målet Bronner.
(7) - Kommissionens direktiv 90/388/EEG av den 28 juni 1990 om konkurrens på marknaderna för teletjänster (EGT L 192, 1990, s. 10; svensk specialutgåva, område 13, volym 19, s. 221).
(8) - Europaparlamentets och rådets direktiv 96/92/EG av den 19 december 1996 om gemensamma regler för den inre marknaden för el (EGT L 27, 1997, s. 20).
(9) - Rådets förordning (EEG) nr 95/93 av den 18 januari 1993 om gemensamma regler för fördelning av ankomst- och avgångstider vid gemenskapens flygplatser (EGT L 14, 1993, s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 188).
(10) - Se artiklarna 6.2, 7.2 och 9.
(11) - Se det elfte och det fjortonde skälet.
(12) - Nämnt ovan.
(13) - Ändrat förslag till rådets direktiv 96/C 124/06 om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen (EGT C 124, 1996, s. 19).
(14) - Kommissionens beslut av den 11 juni 1998 om ett förfarande enligt artikel 86 i EG-fördraget (IV/35.613 - Alpha Flight Services/Aéroports de Paris) (EGT L 230, 1998, s. 10).
(15) - Dom av den 12 december 2000 i mål T-128/98, Aéroports de Paris mot kommissionen (REG 2000, s. II-3939).