62019CC0307
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. BOBEK
fremsat den 26. november 2020 (
1
)
Sag C-307/19
Obala i lučice d.o.o.
mod
NLB Leasing d.o.o.
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Visoki trgovački sud Republike Hrvatske (appeldomstol i handelsretlige sager, Kroatien))
»Præjudiciel forelæggelse – retsligt samarbejde i civilretlige sager – forordning (EU) nr. 1215/2012 – forordning (EF) nr. 1393/2007 – begrebet »det civil- og handelsretlige område« – forkyndelse af »retslige« eller »udenretslige« dokumenter – ikke udpegede »fremsendende instanser« – notar, der udsteder en fuldbyrdelsesordre på grundlag af et »officielt bekræftet dokument« – »særlige« kompetenceregler eller »enekompetence« vedrørende parkering på offentlig vej«
I. Indledning
1.
Sagsøgeren er en privat enhed, der har til opgave at forvalte offentlige parkeringsområder i Zadar (Kroatien). På en afmærket parkeringsplads på offentlig vej kontrollerede sagsøgeren en bil tilhørende sagsøgte. Bilen indeholdt ingen parkeringsbillet. Sagsøgeren udstedte en dagsbillet for parkering, som aldrig blev betalt. Sagsøgeren søgte således tvangsfuldbyrdelse heraf ved en fuldbyrdelsesordre udstedt af en notar i Kroatien og forkyndt for sagsøgte i Slovenien.
2.
Denne sag er endnu et kapitel i det, der efterhånden er blevet en temmelig omfattende historie om ubetalte parkeringsbøder og notarer (
2
). Problemets kerne synes at være en vis dobbelt privatisering fra den kroatiske lovgivers side: på forvaltningsniveau og på fuldbyrdelsesniveau. Et forhold, der i andre medlemsstater almindeligvis opfattes som et administrativt anliggende, er betroet private enheder. Ydermere tilkommer den efterfølgende tvangsfuldbyrdelse af et sådant krav ikke domstolene, men i det mindste i første instans notarerne.
3.
Ikke alene skaber dette en vis foruroligelse med hensyn til hele strukturen, men det skaber ligeledes taksonomiske gnidninger med (eller i) privatretlige EU-instrumenter. Det er baggrunden for, at Visoki trgovački sud Republike Hrvatske (appeldomstol i handelsretlige sager, Kroatien), efter at to lavere nationale retsinstanser har erklæret ikke at have kompetence, har fået forelagt en kompetencekonflikt vedrørende et søgsmål til prøvelse af en sådan fuldbyrdelsesordre udstedt af en notar.
4.
Den forelæggende ret søger nærmere bestemt bl.a. oplyst, i) hvilket kriterium der afgør, om en tvist omhandler det »civil- og handelsretlige område« som omhandlet i forordning (EF) nr. 1393/2007 (
3
) (herefter »forordning nr. 1393/2007«) og forordning (EU) nr. 1215/2012 (
4
) (herefter »forordning nr. 1215/2012«), ii) hvorvidt notarer i Kroatien inden for rammerne af forordning nr. 1393/2007 må fremsende fuldbyrdelsesordrer til personer med bopæl i andre medlemsstater, og iii) hvilken særlig kompetenceregel der kan finde anvendelse på en sådan tvist i henhold til forordning nr. 1215/2012.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
1.
Forordning nr. 1215/2012
5.
Artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1215/2012 har følgende ordlyd:
»1.   Denne forordning finder anvendelse på det civil- og handelsretlige område, uanset rettens art. Den omfatter i særdeleshed ikke spørgsmål vedrørende skat, told eller administrative anliggender eller statens ansvar for handlinger og undladelser under udøvelse af statsmagt (acta jure imperii).«
6.
Forordningens artikel 4 opstiller den såkaldte »hjemstatsregel«, som kræver, at personer, der har bopæl på en medlemsstats område, uanset deres nationalitet, skal sagsøges ved retterne i denne medlemsstat. Samme forordnings artikel 5 bestemmer imidlertid, at en sådan person som en undtagelse ligeledes kan sagsøges ved retterne i en anden medlemsstat, men »[kun] i medfør af de regler, der er fastsat i dette kapitels afdeling 2-7«.
7.
Artikel 7 i forordning nr. 1215/2012, der har overskriften »Specielle kompetenceregler«, bestemmer:
»En person, der har bopæl på en medlemsstats område, kan sagsøges i en anden medlemsstat:
1)
a)
i sager om kontraktforhold ved retten på det sted, hvor den forpligtelse, der ligger til grund for sagen, er opfyldt eller skal opfyldes
b)
ved anvendelsen af denne bestemmelse, og medmindre andet er aftalt, er opfyldelsesstedet for den forpligtelse, der ligger til grund for sagen:
–
ved salg af varer, det sted i en medlemsstat, hvor varerne i henhold til aftalen er blevet leveret eller skulle have været leveret
–
ved levering af tjenesteydelser, det sted i en medlemsstat, hvor tjenesteydelserne i henhold til aftalen er blevet leveret eller skulle have været leveret
c)
er litra b) ikke relevant, finder litra a) anvendelse
2)
i sager om erstatning uden for kontrakt, ved retten på det sted, hvor skadetilføjelsen er foregået eller vil kunne foregå.«
8.
Artikel 24, nr. 1), i forordning nr. 1215/2012 vedrører enekompetence »i sager om rettigheder over fast ejendom samt om leje eller forpagtning af fast ejendom, [for] retterne i den medlemsstat, på hvis område ejendommen er beliggende«.
2.
Forordning nr. 1393/2007
9.
Artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1393/2007 definerer forordningens anvendelsesområde og har følgende ordlyd:
»1.   Denne forordning finder anvendelse i civile og kommercielle sager, hvor et retsligt eller udenretsligt dokument skal sendes fra en medlemsstat til en anden for at blive forkyndt dér. Den omfatter i særdeleshed ikke spørgsmål vedrørende skat, told eller administrative anliggender eller statens ansvar for handlinger og undladelser under udøvelse af statsmagt (acta jure imperii).«
10.
Forordningens artikel 2 med overskriften »Fremsendende og modtagende instanser« bestemmer:
»1.   Hver medlemsstat udpeger de embedsmænd, myndigheder eller andre personer, i det følgende benævnt »fremsendende instanser«, der er kompetente til at fremsende retslige og udenretslige dokumenter, som skal forkyndes i en anden medlemsstat.
[…]
4.   Hver medlemsstat giver Kommissionen følgende oplysninger:
a)
navn og adresse på de i stk. 2 og 3 omhandlede modtagende instanser
b)
instansernes stedlige kompetence
c)
på hvilke måder instanserne kan modtage dokumenter, og
d)
hvilke sprog der kan benyttes ved udfyldelsen af formularen i bilag I.
Medlemsstaterne underretter Kommissionen om enhver senere ændring af disse oplysninger.«
11.
Det fremgår af artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1393/2007, at »[r]etslige dokumenter fremsendes direkte og hurtigst muligt mellem de instanser, der er udpeget i medfør af artikel 2«.
12.
Forkyndelse af »retslige dokumenter« via medlemsstaternes posttjenester kan ske i overensstemmelse med artikel 14 i forordning nr. 1393/2007. Forkyndelse af »udenretslige dokumenter« er reguleret ved artikel 16 i forordning nr. 1393/2007, hvoraf det fremgår, at disse dokumenter »kan fremsendes med henblik på forkyndelse i en anden medlemsstat i overensstemmelse med bestemmelserne i denne forordning«.
B. Kroatisk ret
1.
Zadar-afgørelsen om tilrettelæggelse
13.
Ved Odluka o organizaciji i načinu naplate parkiranja u Gradu Zadru (afgørelse om tilrettelæggelse af og procedurer for opkrævning af betaling for parkering i Zadar by (herefter »afgørelse om tilrettelæggelse«)) (Glasnik Grada Zadra nr. 4/2011) indføres parkeringszoner, tidsrum for betaling for parkering på gaden og timetakster for parkering. I denne afgørelses artikel 2 defineres offentlige parkeringspladser som »offentlige områder til standsning og parkering af køretøjer«. I artikel 4 anføres det, at offentlige parkeringspladser er mærket som sådanne i overensstemmelse med lov om færdselssikkerhed.
14.
Det fremgår af artikel 5 i afgørelse om tilrettelæggelse, at afmærkning af offentlige parkeringspladser udføres af parkeringstilrettelæggeren under tilsyn af den kompetente afdeling af kommunalforvaltningen. Samme afgørelses artikel 6 fastlægger »de almindelige betingelser i kontrakten om anvendelse af parkeringspladser«, idet de dage og tidspunkter, hvor der skal betales parkeringsafgift, fastsættes. Endelig fremgår det af afgørelsens artikel 7, at de almindelige betingelser for parkering er accepteret og en kontrakt indgået med tilrettelæggeren af parkering, når køretøjet standses eller parkeres på de offentlige parkeringsområder.
2.
Zadar-afgørelsen om udpegning
15.
Forvaltningen og vedligeholdelsen af parkeringsanlæg, offentlige garager og vejterminaler i Zadar by er omfattet af Odluka o komunalnim djelatnostima Grada Zadra (afgørelse om de kommunale aktiviteter i Zadar by) (Glasnik Grada Zadra nr. 16/2009). I denne afgørelses artikel 3, stk. 15, litra a), udpeges sagsøgeren til at vedligeholde og forvalte parkeringsanlæg, offentlige garager og vejterminaler.
III. De faktiske omstændigheder, de nationale retsforhandlinger og de præjudicielle spørgsmål
16.
NLB Leasing d.o.o. Ljubljana (herefter »sagsøgte«) er et selskab, der yder finansiering til brug af køretøjer, udstyr og fast ejendom i Slovenien.
17.
Den 30. juni 2012 var en bil udlejet af sagsøgte parkeret på en offentlig gade i Zadar (Kroatien). Gaden er en fastlagt parkeringszone med afmærkede parkeringspladser. Parkeringsbilletten skal købes på forhånd.
18.
Samme dag udførte Obala i lučice d.o.o. (herefter »sagsøgeren«), der er et aktieselskab stiftet af Zadar kommune med henblik på forvaltning og vedligeholdelse af offentlige områder til parkering af motorkøretøjer, en billetkontrol af den af sagsøgte udlejede bil. Bilen indeholdt ingen parkeringsbillet. Sagsøgeren udstedte således en dagsbillet for parkering (84 kuna croate (HRK), ca. 13 EUR). Denne dagsbillet blev aldrig betalt.
19.
Den 1. juli 2013 tiltrådte Republikken Kroatien Den Europæiske Union.
20.
Den 20. februar 2017 indledte sagsøgeren en tvangsfuldbyrdelsesprocedure vedrørende den skyldige parkeringsbillet ved en notar i Pula (Kroatien), idet sagsøgeren indgav en anmodning om tvangsfuldbyrdelse på grundlag af et »officielt bekræftet dokument«. Dette dokument var et uddrag af sagsøgerens egne regnskaber, hvori sagsøgtes gæld var registreret.
21.
Den 8. marts 2017 udstedte notaren på grundlag af dette »officielt bekræftede dokument« en fuldbyrdelsesordre vedrørende beløb på 1825,25 HRK (ca. 282 EUR). Dette samlede beløb bestod af værdien af den ubetalte parkeringsbillet (84 HRK), hidtil afholdte sagsomkostninger (1235 HRK) og gebyrer vedrørende »forventede omkostninger« (506,25 HRK). Derefter blev fuldbyrdelsesordren forkyndt for sagsøgte pr. rekommanderet brev med modtagelsesbevis.
22.
Sagsøgte anfægtede fuldbyrdelsesordren ved Trgovački sud u Pazinu (handelsretten i Pazin, Kroatien). Denne ret erklærede sig inkompetent og henviste sagen til Trgovački sud u Zadru (handelsretten i Zadar, Kroatien). Sidstnævnte ret erklærede sig ligeledes inkompetent og henviste sagen til prøvelse ved Visoki trgovački sud Republike Hrvatske (appeldomstol i handelsretlige sager, Kroatien).
23.
Selv om den forelæggende ret har bemærket, at det pålydende beløb, der er genstand for tvangsfuldbyrdelse, er lavt, har den ligeledes anerkendt, at der er anlagt et betydeligt antal tilsvarende sager ved de nationale retter. På denne faktiske og retlige baggrund har Visoki Trgovački sud Republike Hrvatske (appeldomstol i handelsretlige sager, Kroatien) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Har notarer tilladelse til at forkynde dokumenter i henhold til [forordning nr. 1393/2007], når de forkynder deres afgørelser i sager, hvori forordning nr. 1215/2012 ikke finder anvendelse, henset til den omstændighed, at notarer, der i Kroatien handler inden for rammerne af de beføjelser, som er tillagt dem i henhold til national ret i tvangsfuldbyrdelsesprocedurer på grundlag af et »[officielt bekræftet dokument]«, ikke er omfattet af begrebet »ret« i henhold til forordning nr. 1215/2012? Med andre ord: Eftersom notarer ikke er omfattet af begrebet »ret« i henhold til forordning nr. 1215/2012, kan de da anvende reglerne om forkyndelse af dokumenter, som er fastlagt i forordning [nr. 1393/2007], når de handler inden for rammerne af de beføjelser, som er tillagt dem i henhold til national ret i tvangsfuldbyrdelsesprocedurer på grundlag af et »[officielt bekræftet dokument]«?
2)
Når retten til opkrævning er fastlagt i Zakon o sigurnosti prometa na cestama (lov om færdselssikkerhed) og i reglerne om udøvelse af kommunal virksomhed, som henhører under de offentlige myndigheder, kan parkering på gaden og på offentlig vej da anses for at være omfattet af det civilretlige område som omhandlet i [forordning nr. 1215/2012], som omhandler retternes kompetence og anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område, navnlig i betragtning af den omstændighed, at når det fastslås, at et køretøj uden parkeringsbillet eller med en ugyldig parkeringsbillet befinder sig på parkeringspladsen, underkastes dette køretøj øjeblikkeligt en forpligtelse til at betale en dagsbillet, som om det havde været parkeret hele dagen, uanset den præcise varighed af brugen af parkeringspladsen, således at denne opkrævning af dagsbilletten har karakter af sanktion, idet det skal præciseres, at en sådan parkering i nogle medlemsstater anses for en overtrædelse af færdselslovgivningen?
3)
Når retten til opkrævning er fastlagt i lov om færdselssikkerhed og i reglerne om udøvelse af kommunal virksomhed, som henhører under de offentlige myndigheder, kan retterne i ovennævnte retssager om parkering på gaden og på offentlig vej da forkynde et dokument for de sagsøgte i en anden medlemsstat i henhold til [forordning nr. 1393/2007]?
Såfremt det på grundlag af ovennævnte spørgsmål fastslås, at denne form for parkering er omfattet af det civilretlige område, forelægges følgende supplerede spørgsmål:
4)
I denne sag foreligger en formodning om, at der indgås en aftale om den pågældende parkering på gaden på et sted, som er afmærket med vejskilte og/eller vejafmærkning, dvs. at det forudsættes, at parkeringen medfører, at der indgås en aftale, og hvis timesatsen for parkering ikke betales, skal der betales for en dagsbillet. Derfor ønskes det oplyst, om denne formodning om, at der indgås en aftale ved denne parkering, og om, at der gives samtykke til at betale prisen for en dagsbillet, når der ikke købes billet efter timesatsen for parkering, eller når den købte billet udløber, er i strid med de grundlæggende bestemmelser om udveksling af tjenesteydelser i artikel 56 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og de øvrige bestemmelser i EU-retten.
5)
Parkeringen i den foreliggende sag fandt sted i Zadar, og dermed er der en forbindelse mellem aftalen og de kroatiske retter, men udgør denne parkering en »tjenesteydelse« som omhandlet i artikel 7, [nr. 1)], i forordning [nr. 1215/2012], henset til den omstændighed, at begrebet tjenesteydelse indebærer, at den part, der leverer den, udfører en nærmere bestemt virksomhed, dvs. at den pågældende udfører denne virksomhed mod vederlag, og dermed ønskes det oplyst, om appellantens virksomhed er tilstrækkelig til, at den kan anses for en tjenesteydelse? Hvis de kroatiske retter ikke er tillagt specielle kompetencer i henhold til artikel 7, [nr. 1)], i forordning [nr. 1215/2012], har retten ved indstævntes bopæl kompetence til at påkende sagen.
6)
Når retten til opkrævning er fastlagt i lov om færdselssikkerhed og i reglerne om udøvelse af kommunal virksomhed, som henhører under de offentlige myndigheder, og der kun opkræves betaling i løbet af et bestemt tidsrum hver dag, kan parkering på gaden og på offentlig vej da anses for leje eller forpagtning af fast ejendom i henhold til artikel 24, [nr. 1)], i forordning [nr. 1215/2012]?
7)
Hvis ovennævnte formodning om, at denne parkering medfører, at der indgås en aftale (det fjerde præjudicielle spørgsmål), ikke finder anvendelse i den foreliggende sag, kan denne form for parkering – i hvilken forbindelse retten til at opkræve betaling for parkering er fastlagt i lov om færdselssikkerhed, hvori det bestemmes, at der skal betales for en dagsbillet, hvis der ikke på forhånd betales for en billet for hver times brug af parkeringspladsen, eller hvis det tidsrum, som billetten omfatter, er udløbet – da anses for en sag om erstatning uden for kontrakt som omhandlet i artikel 7, [nr. 2)], i forordning [nr. 1215/2012]?
8)
I den foreliggende sag fandt parkeringen sted inden Kroatiens tiltrædelse af Den Europæiske Union, nærmere bestemt den 30. juni 2012 kl. 13.02. Derfor ønskes det oplyst, om forordningerne om lovvalgsregler, dvs. forordning nr. 593/2008 eller nr. 864/2007, finder anvendelse i den foreliggende sag i betragtning af deres tidsmæssige gyldighed.
Såfremt Den Europæiske Unions Domstol har kompetence til at besvare spørgsmål med hensyn til anvendelsen af den materielle ret, ønskes følgende oplyst:
9)
Er formodningen om, at der indgås en aftale ved denne parkering, og om, at der gives samtykke til at betale prisen for en dagsbillet, når der ikke købes billet efter timesatsen for parkering, eller når den købte billet udløber, i strid med de grundlæggende bestemmelser om udveksling af tjenesteydelser i artikel 56 TEUF og de øvrige bestemmelser i EU-retten, uanset om køretøjets ejer er en fysisk eller en juridisk person? Med andre ord: For så vidt angår spørgsmålet om, hvilken materiel ret der finder anvendelse, kan bestemmelserne i artikel 4 i forordning nr. 593/2008 da finde anvendelse i den foreliggende sag (velvidende, at sagsakterne ikke indeholder nogen beviser for, at parterne havde indgået en aftale om lovvalg)?
–
Hvis det fastslås, at der er tale om en aftale, er der i den foreliggende sag da tale om en tjenesteydelsesaftale, og kan denne aftale om parkering nærmere bestemt anses for en tjenesteydelse som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 593/2008?
–
Subsidiært: Kan denne parkering anses for en aftale om leje eller forpagtning som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra c), i forordning nr. 593/2008?
–
Subsidiært: Hvis denne parkering er omfattet af bestemmelserne i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 593/2008, ønskes det oplyst, hvilken ydelse der i den foreliggende sag er den karakteristiske ydelse, henset til, at appellanten i det væsentlige kun afmærker gadens overflade med henblik på parkeringen og opkræver betaling for parkering, mens indstævnte parkerer og betaler for parkeringen. Hvis det fastslås, at det er appellanten, der præsterer den karakteristiske ydelse, finder kroatisk ret anvendelse, men hvis indstævnte leverer den karakteristiske ydelse, finder slovensk ret anvendelse. Eftersom retten til opkrævning af betaling for parkeringen i denne sag imidlertid er reguleret af kroatisk ret, som aftalen dermed har sin nærmeste tilknytning til, kan bestemmelserne i artikel 4, stk. [3], i forordning nr. 593/2008 da alligevel finde anvendelse i den foreliggende sag?
–
Hvis det fastslås, at der er tale om en forpligtelse uden for kontrakt som omhandlet i forordning nr. 864/2007, kan denne forpligtelse uden for kontrakt da anses for en skade, således at lovvalget foretages i overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 864/2007?
–
Subsidiært: Kan denne form for parkering anses for uberettiget berigelse, således at lovvalget foretages i overensstemmelse med artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 864/2007?
–
Subsidiært: Kan denne form for parkering anses for uanmodet forretningsførelse, således at lovvalget foretages i overensstemmelse med artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 864/2007?
–
Subsidiært: Kan denne form for parkering anses for indstævntes ansvar på grund af culpa in contrahendo, således at lovvalget foretages i overensstemmelse med artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 864/2007?«
24.
Sagsøgeren, den tyske og den kroatiske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Alle parterne med undtagelse af den tyske regering, samt i tillæg den slovenske regering, har besvaret de skriftlige spørgsmål, som Domstolen har stillet dem.
IV. Bedømmelse
25.
I overensstemmelse med Domstolens anmodning vil jeg begrænse min bedømmelse til den forelæggende rets første til tredje spørgsmål og femte til syvende spørgsmål. Dette forslag til afgørelse er derfor opbygget på følgende måde. Jeg begynder med korte bemærkninger om formaliteten (A). Jeg indleder bedømmelsen af sagens realitet med en omformulering af spørgsmålene (B.1). Derefter behandler jeg begrebet »det civil- og handelsretlige område« i henhold til forordning nr. 1215/2012 og forordning nr. 1393/2007 (B.2). Dernæst behandler jeg spørgsmålet om, hvorvidt notarer i Kroatien selv (i henhold til forordning nr. 1393/2007) kan forkynde fuldbyrdelsesordrer udstedt på grundlag af et »officielt bekræftet dokument« (B.3). Dernæst kommer jeg ind på, hvorvidt parkering på en afmærket parkeringsplads på offentlig vej kan anses for en virksomhed, der giver anledning til »særlige« kompetenceregler eller »enekompetenceregler« som omhandlet i forordning nr. 1215/2012 (B.4). Jeg afslutter med bredere strukturelle forhold, som den foreliggende sag har givet anledning til (C).
A. Formaliteten
1.
Anvendelse af EU-retten ratione temporis
26.
Parkeringen fandt sted den 30. juni 2012. Den 1. juli 2013 tiltrådte Kroatien Den Europæiske Union. Den 8. marts 2017 blev fuldbyrdelsesordren udstedt.
27.
Af de grunde, som jeg udførligt har redegjort for i mit forslag til afgørelse i Nemec-sagen og Pula Parking-sagen (
5
), hvilken tilgang Domstolen tilsluttede sig i begge sager (
6
), er anvendelsen af EU-retten ratione temporis ikke et problem i sager som den foreliggende. Den omstændighed, at det (materielle) grundlag for et krav ligger forud for en medlemsstats tiltrædelse af Den Europæiske Union, er ikke afgørende. Det afgørende i denne forbindelse er, at tvangsfuldbyrdelsesproceduren til inddrivelse af dette krav blev indledt efter Kroatiens tiltrædelse af Unionen, klart inden for procesreglernes tidsmæssige anvendelsesområde og den ramme, der eventuelt finder anvendelse ratione materiae, og at de spørgsmål, der er forelagt Domstolen, vedrører fortolkningen af disse processuelle instrumenter.
28.
Da dette klart er tilfældet i den foreliggende sag, har Domstolen kompetence ratione temporis til at besvare den forelæggende rets spørgsmål.
2.
Formaliteten med hensyn til spørgsmål, der vedrører sagens realitet
29.
Kommissionen har anført, at den forelæggende ret, der står over for en kompetencekonflikt mellem to lavere retsinstanser i dens retsorden, kun kan stille de spørgsmål, der gør det muligt for den at afgøre de kompetencespørgsmål, der er indbragt for den. Omvendt er dette ikke tilfældet for så vidt angår spørgsmål vedrørende realiteten i den foreliggende sag. Dette indebærer, at det første spørgsmål og første del af det tredje spørgsmål (hvor det nærmere bestemt ønskes oplyst, om notarer i Kroatien kan forkynde »retslige og udenretslige dokumenter«), ikke bør antages til realitetsbehandling. På nationalt plan har den foreliggende sag endnu ikke nået den materielle fase, eftersom den forelæggende ret først skal løse den kompetencekonflikt, der ligger til grund for den sag, der er indbragt for den. Parterne har således måske endnu ikke haft mulighed for at tage stilling til visse af disse spørgsmål.
30.
Jeg forstår Kommissionens betænkeligheder. Jeg er imidlertid ikke enig i dem.
31.
For det første er sagens realitet for så vidt angår sager vedrørende forordning nr. 1215/2012 normalt knyttet til kompetencen. Det, der ofte er nødvendigt for at bedømme kompetencen, er en forudgående teleskopisk analyse af realiteten. Ud fra dette synspunkt er det slet ikke så let at foretage en opdeling mellem de to forhold. Selv om det var muligt, har det første spørgsmål og første del af det tredje spørgsmål en klar forbindelse med realiteten i hovedsagen og dennes genstand, således at de ikke falder uden for rammerne af den præjudicielle procedure som helhed.
32.
For det andet er stadiet af den verserende sag for den nationale ret ikke et kriterium for behandling af anmodninger om præjudiciel afgørelse. Artikel 267 TEUF er et middel til samarbejde, således at eventuelle præjudicielle spørgsmål generelt formodes at være relevante, dog med visse begrænsninger (
7
). Inden for denne ramme tilkommer det alene den nationale ret at tage ansvar for den efterfølgende retsafgørelse samt for nødvendigheden og relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen (
8
). Det må således formodes, at den nationale ret har fastslået det overordnede behov for vejledning fra Domstolen med henblik på en effektiv afklaring af disse spørgsmål (
9
).
33.
På dette grundlag foreslår jeg, at den forelæggende rets første og tredje spørgsmål antages til realitetsbehandling, selv om der ganske vist er behov for en vis omformulering, hvilket også gælder de øvrige spørgsmål.
B. Realiteten
1.
Spørgsmålene og deres rækkefølge
34.
Ved læsningen af det første til det tredje spørgsmål og derefter det femte til det syvende spørgsmål i forbindelse med forelæggelsesafgørelsen synes den foreliggende sag egentlig at vedrøre tre hovedelementer i EU-retlige regler om international privatret. Det første knytter sig til indholdet i og
karakteren af
kravet vedrørende den ubetalte parkeringsbillet (det andet spørgsmål og anden del af det tredje spørgsmål). Det indebærer, hvorvidt tvangsfuldbyrdelsen af dette krav udgør en tvist inden for »det civil- og handelsretlige område«. Det andet knytter sig til tvangsfuldbyrdelsen og proceduren vedrørende kravet inden for den konkrete sammenhæng i kroatisk ret (det første spørgsmål og første del af det tredje spørgsmål). Især kan notarer i Kroatien forkynde fuldbyrdelsesordrer, der er udstedt på grundlag af et »officielt bekræftet dokument« i henhold til forordning nr. 1393/2007? Det tredje element vedrører kompetencen til at påkende kravet (det femte til det syvende spørgsmål). Findes der i det konkrete tilfælde en særlig kompetenceregel i henhold til forordning nr. 1215/2012, som gør det muligt at henføre tvangsfuldbyrdelsen af en ubetalt parkeringsbillet og således kompetencen til domstolene i en anden medlemsstat end den, hvor skyldneren har bopæl?
35.
Henset til denne forståelse af de spørgsmål, der behandles i dette forslag til afgørelse, ændrer jeg lidt i spørgsmålenes rækkefølge. Det andet spørgsmål og anden del af det tredje spørgsmål omhandler forhold vedrørende anvendelsesområde. Derfor behandler jeg dem først. Disse spørgsmål kan i det væsentlige omformuleres med henblik på at undersøge, om omstændighederne i hovedsagen er omfattet af begrebet »det civil- og handelsretlige område« som omhandlet i forordning nr. 1215/2012 og forordning nr. 1393/2007. Derefter behandler jeg det første spørgsmål og første del af det tredje spørgsmål, som kommer ind på to forhold: i) om notarer i Kroatien kan fremsende »retslige dokumenter«, og ii) hvorvidt de overhovedet er begrænset til at fremsende »udenretslige dokumenter« i henhold til forordning nr. 1393/2007. Endelig vil jeg behandle det femte til det syvende spørgsmål, som jeg foreslår at omformulere med henblik på at vurdere, om parkering på et udpeget parkeringsområde på offentlig vej kan anses for en virksomhed, der giver anledning til »særlige« kompetenceregler eller »enekompetence« som omhandlet i forordning nr. 1215/2012.
2.
Om det andet spørgsmål og anden del af det tredje spørgsmål
36.
Med det andet spørgsmål og anden del af det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om omstændighederne i hovedsagen er omfattet af begrebet »det civil- og handelsretlige område« som omhandlet i artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1215/2012 og nr. 1393/2007.
37.
Parterne og procesdeltagerne har forskellige synspunkter i denne henseende. Den tyske og den slovenske regering er af den opfattelse, at den foreliggende sag ikke er omfattet af begrebet »det civil- og handelsretlige område«. Efter deres opfattelse er det afgørende element oprindelsen af den myndighed, i henhold til hvilken kontrakten blev indgået, og som håndhæves i den foreliggende sag. Dvs. den offentlige myndighed til at udpege og forvalte offentlige parkeringspladser og at kontrollere betingelserne for parkering på disse. Sagsøgeren, den kroatiske regering og Kommissionen er af den modsatte opfattelse. De mener, at det ikke er myndighedens oprindelse, men snarere måden, hvorpå den udøves, der udgør det afgørende element ved fastlæggelsen af »det civil- og handelsretlige område«.
38.
Med henblik på at besvare den forelæggende rets spørgsmål begynder jeg med at forsøge at udlede et kriterium eller i det mindste en fremherskende retning i Domstolens praksis vedrørende begrebet »det civil- og handelsretlige område« [under a)]. Efter at have præciseret, hvilken retning der efter min opfattelse bør foretrækkes, vil jeg anvende den på hovedsagens omstændigheder [under b)].
a)
Retspraksis vedrørende begrebet »det civil- og handelsretlige område«
39.
Begrebet »det civil- og handelsretlige område« er en standardreference for afgrænsningen af anvendelsesområdet for de retsakter, der er vedtaget i medfør af de beføjelser, der (nu) indgår i afsnit V TEUF (
10
).
40.
Der er dog ingen af disse retsakter, som indeholder en positiv definition af begrebet »det civil- og handelsretlige område« (
11
). Det tilkommer således Domstolen at afgøre fra sag til sag, hvorvidt den pågældende sags omstændigheder vedrører »det civil- og handelsretlige område« (
12
).
41.
Den uundgåelige virkning af en sådan retning har været dens kasuistiske karakter og den lejlighedsvise mangel på retssikkerhed i marginalsager. I betragtning af disse instrumenters fælles formål er dette resultat en smule ironisk. De har nemlig hovedsagelig til formål at sikre retssikkerheden ved hjælp af ensartede regler om konflikt vedrørende retternes kompetence og om forenkling af formaliteterne i forbindelse med retsafgørelser, forkyndelsen heraf og fuldbyrdelsen på det indre marked.
42.
Hvilke retninger har så været fremherskende? Da begrebet »det civil- og handelsretlige område« netop går igen i alle EU’s instrumenter inden for international privatret, er det måske nyttigt først at se nærmere på »Bruxellesordningen«, jf. punkt 1), og derefter på forordning nr. 1393/2007 og andre »afsnit V«-instrumenter, jf. punkt 2).
1) Bruxellesordningen
43.
Bruxellesordningen består af fem instrumenter (
13
). Eftersom alle disse instrumenter vedrører kompetencekonflikter i retslige tvister på »det civil- og handelsretlige område« (
14
), har Domstolen søgt at fortolke begrebet ensartet (
15
). Der er dog stadig to, om ikke tre, retninger vedrørende begrebet »det civil- og handelsretlige område«, alt efter hvilket element der identificeres som afgørende. De kan måske bedst beskrives som i) en »genstandsbaseret« retning og ii) en »retsforholdsbaseret« retning.
i) Den »genstandsbaserede« retning
44.
Den »genstandsbaserede« retning vedrørende fortolkning af begrebet »det civil- og handelsretlige område« kommer til udtryk i to (del)strenge af retspraksis. Den første streng i retspraksis, som hovedsageligt afspejles i Domstolens tidlige domme, er baseret på en mere selvstændig og sammenlignende fortolkning af begrebet »det civil- og handelsretlige område« (
16
), som støtter sig på henvisninger til fælles træk i medlemsstaternes systemer.
45.
Rüffer-dommen er et godt eksempel på denne retning. Denne sag vedrørte et søgsmål anlagt mod en tysk borger med krav om betaling af omkostningerne i forbindelse med fjernelsen af vraget af et forlist fartøj fra en flod i Nederlandene. Muligvis under udpræget påvirkning af generaladvokat Warners netop sammenlignende og forberedende bedømmelse (
17
) fastslog Domstolen, at »de almindelige principper, som kan udledes af medlemsstaternes nationale retssystemer under ét«, viser, at den, som administrerer disse vandveje, herunder med hensyn til fjernelsen af vrag, handler som offentlig myndighed (
18
). Søgsmålet faldt således uden for begrebet »borgerlige sager, herunder handelssager« som omhandlet i Bruxelleskonventionen (
19
). Den omstændighed, at søgsmålet blev anlagt i henhold til nederlandsk civilret, blev ikke taget i betragtning (
20
).
46.
I Rüffer-sagen gav den selvstændige karakter af begrebet »det civil- og handelsretlige område«, med henblik på Bruxellesordningen, dermed mulighed for at omklassificere et andet institutionelt valg, der var foretaget af en medlemsstat. Tilsvarende sammenlignende vurderinger af »klassificering« af et forhold i forbindelse med medlemsstaternes nationale ret (selv når medlemsstaternes indlæg, og dermed deres induktive ræsonnement, ikke var ensartede) samt ved henvisning til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis fremgår f.eks. af Lechouritou-dommen og Sonntag-dommen (
21
).
47.
Derefter skiftede Domstolen gradvis retning. Der blev aldrig klart redegjort nærmere herfor, men årsagen kan simpelthen have været pragmatisk: Som generaladvokat Trstenjak har anført, kunne det »sammenlignende perspektiv« sandsynligvis være trukket tilbage som følge af de forskellige udformninger og det store antal nationale retssystemer, der findes i medlemsstaterne (
22
).
48.
Den anden streng af retspraksis gjorde sig i stedet gældende. Den vedrører national ret om hovedsagens genstand (
23
). Domstolen synes dog ikke at have begrænset sig udelukkende til national ret: I dommen i sagen flyLAL Lithuanian Airlines, et søgsmål vedrørende skadeserstatning som følge af tilsidesættelse af artikel 81 EF og artikel 82 EF (nu artikel 101 TEUF og 102 TEUF), karakteriserede Domstolen tvisten som henhørende under »det civil- og handelsretlige område« tilsyneladende ved at henvise til EU-retten uden yderligere vurdering af Letlands nationale ret (
24
).
49.
Selv om der naturligvis kun omtales en generel tendens med undtagelser, udgjorde formuleringerne stadig en »selvstændig opfattelse« af EU-retten. Som det imidlertid er tilfældet på flere andre områder af EU-retten, navnlig i en Union bestående af 27 medlemsstater, blev de ægte sammenlignende vurderinger sjældnere. I stedet kom »selvstændig« i stadig højere grad i praksis til at betyde »som fastlagt i den pågældende medlemsstat, medmindre der foregår noget meget mærkeligt«.
ii) Den »retsforholdsbaserede« retning
50.
Den »retsforholdsbaserede« retning synes at udspringe af Henkel-dommen (
25
). Med denne retning undersøges det, om søgsmålet for Domstolen indebærer en ensidig udøvelse af offentlig myndighed inden for rammerne af det særlige retsforhold, der er tale om mellem parterne.
51.
Med henblik herpå anvender Domstolen to brede indikatorer. For det første fastslår den en »referenceramme« for fastlæggelsen af de almindelige retsregler, der gælder for forholdet mellem private. Dette sker under hensyntagen til i) »på hvilket grundlag« og ii) efter »hvilke nærmere regler søgsmålet er iværksat« i henhold til medlemsstatens relevante nationale ret (
26
). For det andet vurderer den, om den pågældende tvist er et resultat af en ensidig udøvelse af offentlig myndighed uden for denne »referenceramme« (
27
).
52.
Både den »genstandsbaserede« og den »retsforholdsbaserede« retning er blevet anvendt i de senere år, idet der ikke i retspraksis er angivet nogen præference for den ene eller den anden. Faktisk bemærker jeg, at Domstolen i den seneste dom netop nævner disse to retninger som alternativer (
28
).
2) Forordning nr. 1393/2007og andre »afsnit V«-instrumenter
53.
Fahnenbrock-dommen er det eneste fortilfælde, der fortolker begrebet »civile og kommercielle sager« i artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1393/2007. I denne sag var der tale om et søgsmål anlagt af fysiske personer til prøvelse af en ensidig restrukturering med tilbagevirkende kraft af græske statsobligationer. Med henblik på at afgøre, om forholdet var omfattet af forordning nr. 1393/2007, anvendte Domstolen den såkaldte »retsforholdsbaserede« retning, idet den nævnte retspraksis fra Bruxellesordningen for på grundlag af en indledende undersøgelse af de foreliggende beviser at afgøre, om forholdet mellem parterne klart bar præg af at være udtryk for udøvelse af offentligretlige beføjelser (
29
). På grundlag af de ganske vist ufuldstændige oplysninger, som Domstolen var i besiddelse af, fastslog den, at dette ikke var tilfældet (
30
).
54.
For så vidt angår retspraksis vedrørende de øvrige »afsnit V«-instrumenter (
31
) er der ikke meget at hente: Disse instrumenter indeholder ikke nogen positiv definition af begrebet »det civil- og handelsretlige område« (
32
), og Domstolen har endnu ikke givet vejledning om fortolkningen af dette begreb som omhandlet i de pågældende instrumenter (
33
).
3) Definition af »det civil- og handelsretlige område«
55.
Dette er ikke det første (eller det sidste) forslag til afgørelse, hvor der er tvivl om den nøjagtige fortolkning af begrebet »det civil- og handelsretlige område« inden for Bruxellesordningen og i en bredere sammenhæng på grundlag af Domstolens kasuistiske praksis. Et forslag til afgørelse kan uden tvivl næppe konkurrere med omfattende akademisk taksonomi og de i den forbindelse opstillede kvalifikationer. Det bør det heller ikke gøre.
56.
En mere indgående overvejelse vedrørende det kriterium, der skal anvendes, er i grænsetilfælde som i hovedsagen imidlertid afgørende. Kriteriet vil definere resultatet.
57.
Hvis der skulle vælges en indholdsfokuseret »genstandsbaseret« vurdering af opkrævningen af parkeringsafgifter, og hvis der blev insisteret kraftigt på den »selvstændige karakter« af en EU-retlig definition, eventuelt støttet af en sammenlignende oversigt, der ville føre til en indikation af, at visse almindelige retsgrundsætninger er fælles for medlemsstaterne vedrørende dette spørgsmål, kunne man muligvis nå frem til den konklusion, at i et ikke ubetydeligt antal medlemsstater, måske endda de fleste af dem, er det et administrativt anliggende at forvalte parkeringspladser i en by og pålægge bøder for parkering uden billet. Omvendt ville den genstandsbaserede vurdering, der tager udgangspunkt i medlemsstatens nationale valg, sandsynligvis pege i retning af det civilretlige område, da Kroatien, og måske også visse andre medlemsstater, har valgt at klassificere sådanne former for forhold som civilretlige, uden at et sådant lovgivningsmæssigt valg nødvendigvis i sig selv ville være umuligt ud fra et EU-retligt synspunkt. Hvis man anvender den »retsforholdsbaserede« retning med fokus på de involverede institutionelle beføjelser, synes tvisten at henhøre under »det civil- og handelsretlige område«. Det fremgår dog ikke, hvordan et kriterium med forståelse af »genstand« på den ene side og karakteren af et »retsforhold« på den anden side, anvendt som alternative kriterier (
34
), ville fungere, da det kan antages, at de ville trække den foreliggende sag i forskellige retninger.
58.
Ganske vist bør det være kernen i en sådan vurdering at konstatere, hvorvidt de processuelle eller materielle forhold, der ligger til grund for tvisten, er udtryk for udøvelse af offentlig myndighed (
35
). Imidlertid er den blotte eksistens af flere alternative retninger forvirrende: En part, der står over for spørgsmålet om, hvorvidt dennes tvist kan være omfattet af den forenklede EU-retlige ordning for anerkendelse af retsafgørelser eller forkyndelse af dokumenter, kan næppe tillidsfuldt konkludere, hvilken retning denne bør anvende til at vurdere, om den pågældendes tvist skal anses for at henhøre under »det civil- og handelsretlige område« i disse instrumenters forstand.
59.
Jeg foreslår primært at anvende den »retsforholdsbaserede« retning. Den forekommer mig at være mest pålidelig som et skiftespor i overført betydning, der får tvisten til at køre fra det ene processuelle spor til det andet i en søgen efter den »rette« institutionelle rute i en medlemsstat på det indledende kompetencetrin.
60.
For det første fanger retningen vedrørende »retsforholdets karakter« bedst det, der reelt er nødvendigt at gøre: Bruxellesordningen samt en række andre ordninger for civilretligt eller endda strafferetligt eller administrativt horisontalt samarbejde inden for EU kræver, at der på kompetencestadiet identificeres relevante institutionelle partnere i hver enkelt medlemsstat. Evnen til at identificere de institutioner, der har de samme kompetencer og beføjelser, og som kan og derfor bør samarbejde inden for rammerne af den givne ordning, kan ikke undervurderes. Det har ikke til formål indirekte at harmonisere områderne.
61.
Ud fra denne synsvinkel ville det være ret mærkeligt at gøre genstanden, som ikke er harmoniseret ved det pågældende instrument og heller ikke positivt defineret, til det afgørende kriterium for bestemmelse af (eller rettere redskabet til at underkende) det, der i det væsentlige er en medlemsstats institutionelle kompetence (
36
).
62.
For det andet kan større fokus på den nøjagtige karakter af det omhandlede forhold give øget præcision og afklaring, navnlig når der foreligger flere retsforhold. Under disse omstændigheder synes Domstolen at have isoleret det afgørende forhold i den tvist, der er indbragt for den, fra forhold på et forudgående eller efterfølgende trin, hvilket ikke er nemt med den »genstandsbaserede« retning (
37
). Derfor er den »retsforholdsbaserede« retning også et bedre valg i komplekse tvister.
63.
For det tredje, i situationer, hvor en medlemsstat får forelagt en anmodning om fuldbyrdelse, der kan være resultatet af en ulovlig »formning« af tvisten i henhold til national ret, eller som indeholder en kategorisering eller elementer, som den anmodede medlemsstat simpelthen ikke kan acceptere, er det altid muligt at anvende en egentlig »nødbremse« ex post af et indgreb i de grundlæggende retsprincipper (
38
). Henset til anvendelsesområdet af begrebet »det civil- og handelsretlige område«, som i sidste ende fortsat er et kompetencespørgsmål, kræver Domstolen imidlertid en bred fortolkning heraf begrebet (
39
).
64.
For det fjerde accepterer jeg, at fokus på den »retsforholdsbaserede« retning i høj grad understøtter, at »det civil- og handelsretlige område« virkelig er et selvstændigt begreb i EU-retten, som ikke kun bør afhænge af national ret (
40
). Analysen af karakteren af retsforholdet bygger netop grundlæggende på de funktioner og kompetencer, som national ret tillægger handlinger udført af en offentlig myndighed og dens underenheder. Det er således ret ironisk, at denne analyse uundgåeligt er længere fra idéen om »det civil- og handelsretlige område« som et »selvstændigt« begreb end den første streng i den »genstandsbaserede« retning, som nu ikke anvendes mere (
41
).
65.
Jeg må dog indrømme, at jeg ikke er særlig bekymret over sådanne udsigter, eftersom jeg aldrig har troet, at der i Bruxellesordningens særlige kontekst faktisk fandtes en sådan »enhjørning«, dvs. en reelt selvstændig EU-definition. Man må anerkende det indbyggede problem i definitioner af »selvstændig/knap-så-selvstændig« (såsom begrebet »det civil- og handelsretlige område« i den foreliggende sag), som ikke reelt har deres egen retspraksis. De »rider blot på ryggen« af et bestemt nationalt retssystems struktur, og, måske med undtagelse af helt skæve nationale lovgivningsmæssige valg, »former sig« forskelligt, alt efter den pågældende nationale ret og den pågældende tvist. Hvor tankevækkende disse konklusioner end er, findes der ikke nogen entydigt acceptabel betydning af »det civil- og handelsretlige område« i den aktuelle lovramme, som ikke giver nogen positiv definition heraf.
66.
Endelig, for det femte, kan nedenstående »pejlemærker« i forbindelse med retningen baseret på »retsforholdets karakter« imidlertid være nyttige for enhver vurdering af offentlig myndighed. De er langt fra en liste over betingelser, men de afspejler ikke desto mindre overvejelser, der fremgår af retspraksis: i) Begynd med det retsforhold, der karakteriserer tvisten, ii) vurder det i forhold til den ramme, der normalt gælder for private, og iii) konstater, om tvisten udspringer af en ensidig udøvelse af offentlig myndighed uden for den »referenceramme«, der normalt gælder for private.
b)
Anvendelse på den foreliggende sag
67.
Med henblik på at afgøre, om den foreliggende sag opfylder kravene om »anvendelsesområde« for artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1215/2012 og artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1393/2007, vil jeg undersøge, hvorvidt karakteren af det grundlæggende »retsforhold« er omfattet af »det civil- og handelsretlige område« [under punkt 1)]. Efter at have konkluderet, at det netop forekommer mig at være tilfældet, vil jeg behandle de specifikke forhold, som nogle procesdeltagere har gjort opmærksom på, navnlig kravet om at købe en dagsbillet og de yderligere omkostninger, der følger af tilsidesættelsen af dette krav, for at kunne vurdere, om sådanne elementer kan betyde, at karakteren af et sådant retsforhold falder uden for forordning nr. 1215/2012 og nr. 1393/2007 [under punkt 2)].
1) Karakteren af retsforholdet mellem parterne
68.
I overensstemmelse med de »pejlemærker«, der er sammenfattet i punkt 66 i dette forslag til afgørelse, er det nødvendigt først at fastlægge, hvilket retsforhold der ligger til grund for tvisten i hovedsagen. Retsforholdet mellem sagsøgeren og sagsøgte synes i det mindste umiddelbart at vedrøre en parkeringskontrakt. Dette er netop grundlaget. I overensstemmelse med retspraksis (
42
) er det forhold, der skal undersøges, ikke et forhold »på et forudgående trin« som mellem Zadar by og sagsøgeren, dvs. mellem den udpegende myndighed og den udpegede.
69.
Dernæst skal det konstateres, hvilken ramme der finder anvendelse på private i sådanne forhold. Den kroatiske regering har forklaret, at den kontrakt, der er indgået mellem sagsøgeren og føreren af den bil, som sagsøgte ejer, har privatretlig karakter. I lighed med sagsøgeren har denne regering dernæst generelt henvist til Zakon o parničnom postupku (den kroatiske retsplejelov), Zakon o obveznim odnosima (lov om forpligtelser) og Ovršni zakon (lov om tvangsfuldbyrdelse). Den har dog ikke henvist til, hvilke bestemmelser der finder anvendelse. Det er derfor ikke muligt at undersøge, om de forpligtelser og konsekvenser, der følger af den privatretlige kontrakt, er de forpligtelser og konsekvenser, der er kendetegnende for et civilretligt krav. Det tilkommer den nationale ret at efterprøve dette. Selv om der ikke er oplysninger i sagsakterne, der tyder på det modsatte, og i forbindelse med dette aspekt af prøvelsen, forekommer det rimeligt at antage, at dette er tilfældet.
70.
Efter at have fastlagt (og antaget) denne referenceramme er det næste skridt at afgøre, om de materielle eller processuelle aspekter i tvisten i hovedsagen adskiller sig fra rammen gennem en tilsyneladende udøvelse af offentlig myndighed.
71.
I denne henseende er der ingen af de bestemmelser, som parterne eller procesdeltagerne har henvist til, der gør det muligt at antage, at det søgsmål, der ligger til grund for den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse, falder uden for de rammer, der finder anvendelse på private, eller at det er karakteriseret ved, at den ene eller den anden part i ordningen (ensidigt) udøver offentlig myndighed. Der er netop intet, der tyder på, at sagsøgeren, efter at have udstedt en billet, på nogen måde kan udstede en fuldbyrdelsesordre (
43
). Som den kroatiske regering har bekræftet i sit svar på et skriftligt spørgsmål, men naturligvis underlagt den forelæggende rets efterprøvelse, skal sagsøgeren gå via en kompetent notar (eller domstol) på samme måde som enhver anden privatperson.
72.
På grundlag af disse elementer synes fuldbyrdelsen af de omhandlede (kontraktlige) forpligtelse at være af civilretlig karakter (
44
).
73.
Som den slovenske regering med rette har anført, er den foreliggende fuldbyrdelsessag oprindeligt baseret på Zadar bys beføjelse som offentlig myndighed til at udpege parkeringsområderne og fastlægge de nærmere betingelser for parkering på dens område samt udpege sagsøgeren til at varetage forvaltningen og håndhævelsen heraf.
74.
Som Kommissionen med rette har anført, kan tilstedeværelsen af en offentlig myndighed »på et forudgående trin« imidlertid ikke altid anses for afgørende for karakteren af de kontraktlige forpligtelser »på et efterfølgende trin«. Disse kontraktlige forpligtelser er nemlig af subjektiv art i forhold til sagsøgeren og sagsøgte (
45
), idet fuldbyrdelsessagen tilsyneladende er blevet ført inden for civilretlige rammer og, hvis jeg har forstået det korrekt, er begrænset til disse subjektive forpligtelser alene.
75.
Der er intet i sagsakterne, der tyder på, at fuldbyrdelsen på en eller anden måde er negativt påvirket af en acta jure imperii fra Zadar by blot ved sidstnævntes deltagelse i sagsøgerens ejerkreds (
46
). Der er heller intet, der tyder på, at sagsøgeren udøver offentlig myndighed på vegne af Zadar by. I Kroatien kan vedligeholdelse og forvaltning af parkeringsområder lige så godt som selve parkeringsvirksomheden varetages af private enheder. Det er blevet bekræftet af den kroatiske regering som svar på et skriftligt spørgsmål fra Domstolen. Uanset om denne virksomhed udøves på offentlig grund eller ej, ændrer det ikke fuldbyrdelseskarakteren af de kontraktlige forpligtelser, der følger heraf, så længe fuldbyrdelsen foretages i henhold til kroatisk civilret og uden udøvelse af offentlig myndighed.
76.
Ud fra dette synspunkt handler sagsøgeren og sagsøgte som to privatpersoner inden for rammerne af de beføjelser, som disse normalt udøver, således at de er underlagt de samme processuelle regler som alle andre (
47
). Det er grunden til, at hovedsagens omstændigheder ikke synes at afvige fra »referencerammen«.
77.
Af ovenstående grunde viser fastlæggelsen af »retsforholdet« ingen tegn på udøvelse af offentlig myndighed med den konsekvens, at kompetencen er fastlagt i henhold til artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1215/2012 og i forordning nr. 1393/2007.
2) Er kravet om en dagsbillet og ensidige gebyrer en indikation af udøvelse af offentlig myndighed?
78.
Den forelæggende ret samt den tyske og den slovenske regering er af den opfattelse, at ovenstående konklusioner kan være påvirket af, at der foreligger »sanktionselementer« i den foreliggende sag. Det drejer sig om de yderligere gebyrer, der opstår. De har ligeledes gjort gældende, at forpligtelsen til at betale en dagsbillet svarer til en sanktion.
79.
Jeg er ikke overbevist af disse bekymringer i den foreliggende sag.
80.
Det er vigtigt at erindre, at fastlæggelsen af, hvorvidt en tvist henhører under »det civil- og handelsretlige område«, er en vurdering af retternes kompetence. På denne baggrund præciserede Domstolen i Pula Parking-dommen, at kompetencen var til stede, idet der ikke forelå »sanktioner, der kan anses for at være en følge af en handling foretaget […] under udøvelsen af offentlig myndighed«. Domstolen forklarede dernæst, at kravet for parkering »[ikke har] karakter af straf, men udgør derfor blot modydelsen for den tjenesteydelse, der er leveret« (
48
).
81.
Sagsøgeren og den kroatiske regering har anført, at prisen på dagsbilletten er fastsat før anvendelsen af parkeringsområdet, og at den vises på vertikale skilte og er offentliggjort i Zadar bys officielle tidende. Den indgår således i en række betingelser for parkering på dette område. Selv om disse betingelser kan være ensidige, kan kravet om betaling af en dagsbillet betragtes som blot en »standardklausul«, der indgår i betingelserne for parkering, og som den pågældende stiltiende har accepteret. Disse forpligtelser blev ikke pålagt eller tilpasset ensidigt gennem en offentlig enhed (
49
). Faktisk findes de samme standardklausuler også i de fleste private parkeringsanlæg. Som den kroatiske regering har forklaret, adskiller tvangsfuldbyrdelsen af dette parkeringskrav sig således ikke fra tvangsfuldbyrdelsen af ethvert andet privatretligt krav. »Kompetenceforbindelsen« er ikke brudt, og udøvelse af offentlig myndighed kan ikke umiddelbart antages.
82.
Hvad angår de yderligere gebyrer, der følger af parkeringskravet, gælder samme konklusion. Sagsøgeren og den kroatiske regering har fremlagt en detaljeret opgørelse af disse omkostninger (
50
). Den kroatiske regering har endvidere henvist til artikel 13 i afgørelsen om tilrettelæggelse med hensyn til, hvordan disse omkostninger er opstået. Det tilkommer naturligvis den forelæggende ret at efterprøve disse elementer. Henset til disse gebyrers fordeling er det imidlertid ikke umiddelbart klart, hvordan de individuelt eller kollektivt kan kvalificeres som en offentlig myndighedsakt. Disse betingelser synes at være forbundet med omkostningerne ved tvangsfuldbyrdelse af et krav på et andet sprog i en anden medlemsstat. Det er naturligt, at en grænseoverskridende tvangsfuldbyrdelse, også inden for EU, medfører yderligere omkostninger, som bør kunne »overføres« til den retmæssige skyldner af hovedstolen. Ingen af disse omkostninger synes at være opstået som følge af udøvelse af offentlig myndighed, selv om de uundgåeligt er højere som følge af den særlige fuldbyrdelsesprocedure, der er indført ved kroatisk ret.
83.
Alt i alt ændrer de to forhold, som nogle af procesdeltagerne har påpeget, ikke den ret klare karakter af retsforholdet mellem sagsøgeren og sagsøgte. Ensidige eller endda urimelige kontraktvilkår kan simpelthen ikke pludselig udgøre udøvelse af offentlig myndighed alene af den grund, at de ikke er forbrugervenlige. Udøvelse af offentlig myndighed er kvalitativt noget andet end den blotte besiddelse eller endog anvendelse (misbrug) af forhandlingsmagten. Hvis det forholdt sig anderledes, ville forbrugeraftaler således også pludselig falde uden for Bruxellesordningens anvendelsesområde, eftersom nogle af dem indeholder en ret høj grad af ensidig handling, som ikke kan forhandles, samt straffende elementer. Men der er næppe nogen, der ville antyde, at de, med hensyn til disse klausuler, der ikke kan forhandles, skal kvalificeres som udøvelse af offentlig myndighed fra selskaber, så de falder uden for begrebet »det civil- og handelsretlige område«.
3) Foreløbig konklusion
84.
Der er ikke under den foreliggende sag fremført overbevisende argumenter, der ville føre til en revurdering af den konklusion, som Domstolen allerede nåede frem til i Pula Parking-dommen. Det omtvistede forhold mellem sagsøgeren og sagsøgte synes at opfylde kompetencekravene for at henhøre under anvendelsesområdet for artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1215/2012 og artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1393/2007.
85.
Det er korrekt, at parkering på offentlig vej i kommuner og eventuelle sanktioner for overtrædelser heraf i visse medlemsstater er et forvaltningsretligt anliggende. Om noget viser denne omstændighed dog snarere de naturlige begrænsninger af den genstandsbaserede retning med hensyn til fastlæggelse af det henholdsvis civil- og handelsretlige område inden for Bruxellesordningen. Forskelligartetheden indebærer, at den omstændighed, at en given medlemsstat eller flere inden for visse rimelige grænser betragter et sådant forhold som forvaltningsretligt, ikke betyder, at resten af Europa skal følge trop.
86.
Endelig bør det bemærkes, at den omstændighed, at forhold som de i hovedsagen omhandlede netop kan anses for at henhøre under »det civil- og handelsretlige område«, ikke betyder, at andre betingelser for anvendeligheden af enten forordning nr. 1215/2012 eller nr. 1393/2007 faktisk er opfyldt. Med hensyn til forordning nr. 1215/2012 har Domstolen allerede fastslået i Pula Parking-dommen, at notarer i Kroatien ikke kan anses for at være omfattet af begrebet »ret« i nævnte forordnings forstand (
51
). I det følgende afsnit vil jeg foretage en tilsvarende bedømmelse i henhold til forordning nr. 1393/2007.
87.
Jeg foreslår derfor Domstolen at svare således:
»Begrebet »det civil- og handelsretlige område« som fastsat i artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1215/2012 og artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1393/2007 skal fortolkes således, at det kræver, at det retsforhold, der karakteriserer den underliggende tvist, vurderet i forhold til den ramme, der generelt finder anvendelse på private i sådanne situationer, ikke er kendetegnet ved, at en af parterne i tvisten ensidigt udøver offentlig myndighed.
Selv om det tilkommer den nationale ret at efterprøve, om disse betingelser er opfyldt, forekommer omstændighederne i den foreliggende sag ikke at være undergivet en sådan udøvelse af offentlig myndighed.«
3.
Om det første spørgsmål og første del af det tredje spørgsmål
88.
Det første spørgsmål og første del af det tredje spørgsmål fra den forelæggende ret vedrører, om notarer i Kroatien selv må forkynde fuldbyrdelsesordrer, der er udstedt på grundlag af et »officielt bekræftet dokument«. Den forelæggende ret har under henvisning til Domstolens Pula Parking-dom rejst tvivl om, hvorvidt dette er muligt. Uden at bestride dette standpunkt har den kroatiske regering og Kommissionen imidlertid gjort gældende, at notarer i Kroatien ikke desto mindre kan gøre brug af muligheden for fremsendelse af »udenretslige dokumenter« i henhold til artikel 16 i forordning nr. 1393/2007.
89.
Henset til disse argumenter fremhæves ved det første spørgsmål og første del af det tredje spørgsmål to aspekter: i) Hvorvidt notarer i Kroatien kan fremsende »retslige dokumenter« som omhandlet i forordning nr. 1393/2007, og i bekræftende fald, ii) hvorvidt notarer i Kroatien så kan benytte den parallelle forkyndelsesproces, der er tilladt i henhold til artikel 16 i forordning nr. 1393/2007 (dvs. forkyndelse af »udenretslige dokumenter«).
a)
Fremsendelse af »retslige dokumenter« fra notarer i Kroatien
90.
I artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1393/2007 omhandles fremsendelse af »retslige dokumenter«. Selv om der ikke findes retspraksis vedrørende fortolkningen af begrebet »retslige dokumenter«, fremgår det klart af ordlyden af dette begreb, at sådanne dokumenter skal udstedes af en medlemsstats »retsvæsen«, som er knyttet til EU-rettens tværgående begreb »ret« og Domstolens omfattende praksis desangående (
52
).
91.
Som jeg detaljeret foreslog i mit forslag til afgørelse i Pula Parking-sagen, og som Domstolen har bekræftet, opfylder karakteren, typen af virksomhed og procedurer af og for notarer i Kroatien, der fører til udstedelse af en fuldbyrdelsesordre i sager som den foreliggende sag, ikke kravene med hensyn til begrebet »ret« som omhandlet i retspraksis og forordning nr. 1215/2012 (
53
).
92.
Denne forståelse styrkes yderligere af en nyere kendelse fra Domstolen, som fastslår, at fuldbyrdelsesordrer udstedt af notarer i Kroatien som sådan ikke hører under anvendelsesområdet for forordning nr. 1215/2012, eftersom de almindeligvis ikke anses for »retsafgørelser« (
54
).
93.
Jeg kan ikke se, hvorfor de samme konklusioner ikke også skulle gælde med hensyn til forordning nr. 1393/2007, og der er reelt heller ikke fremført nogen argumenter herfor under den foreliggende sag. Når notarer i Kroatien udsteder fuldbyrdelsesordrer i sager som den foreliggende sag, handler de derfor ikke som en ret og kan således ikke fremsende »retslige dokumenter« som omhandlet i artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1393/2007.
b)
Fremsendelse af »udenretslige dokumenter« fra notarer i Kroatien
94.
Sagsøgeren, den kroatiske regering og Kommissionen er af den opfattelse, at notarer i Kroatien kan forkynde »udenretslige dokumenter« som omhandlet i artikel 16 i forordning nr. 1393/2007.
95.
Denne bestemmelse vedrører fremsendelse af »udenretslige dokumenter« til forkyndelse i en anden medlemsstat (
55
). Den giver ikke nogen nærmere definition af »udenretsligt dokument« (
56
).
96.
Ligesom andre EU-retlige bestemmelser, der ikke indeholder henvisninger til medlemsstaternes nationale retsforskrifter, bør begrebet »udenretslige dokumenter« som udgangspunkt have en selvstændig EU-retlig karakter. Begrebet bør fortolkes bredt og bør ikke være begrænset til dokumenter, som indgår i en retslig procedure (
57
). Domstolen har således i dommen i sagen Tecom Mican og Arias Domínguez fastslået, at begrebet »udenretslige dokumenter« kan fortolkes som omfattende »både dokumenter, der er oprettet eller certificeret af en offentlig myndighed eller en stævningsmand, og private dokumenter, hvis formelle fremsendelse til den i udlandet bosiddende adressat er nødvendig for at udøve, bevise eller bevare en rettighed eller et retligt krav i civile og kommercielle sager« (
58
).
97.
I henhold til artikel 2 og artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1393/2007 foretages forkyndelsen af dokumenter i princippet mellem de »fremsendende instanser« og »modtagende instanser«, der er udpeget af medlemsstaterne (
59
). Denne ordnings funktion kræver overholdelse af »udpegningsforpligtelsen« i henhold til artikel 2 i forordning nr. 1393/2007. I henhold til bestemmelsens stk. 1 udpeger »[hver medlemsstat] de embedsmænd, myndigheder eller andre personer«, der kan fungere som »fremsendende instanser«, der er kompetente til at fremsende retslige og udenretslige dokumenter, som skal forkyndes i en anden medlemsstat (
60
). I henhold til samme artikels stk. 4 giver den pågældende medlemsstat Kommissionen detaljerede oplysninger om den udpegede instans.
98.
I den foreliggende sag fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at den relevante notar har forkyndt fuldbyrdelsesordren for sagsøgte via den kroatiske posttjeneste pr. rekommanderet brev med modtagelsesbevis. Efter sagsøgerens, den kroatiske regerings og Kommissionens opfattelse er en sådan forkyndelse tilladt i henhold til artikel 14 i forordning nr. 1393/2007, sammenholdt med forordningens artikel 16.
99.
Disse synspunkter er kun delvis korrekte.
100.
En drøftelse af, hvorvidt notarer i en medlemsstat kan fungere som »fremsendende instanser« med hensyn til forkyndelse af »udenretslige dokumenter«, er ikke fremmed for Domstolen. Kommissionen har henvist til Domstolens dom i henholdsvis sagen Tecom Mican og Arias Dominguez og sagen Roda Golf & Beach Resort. Disse domme vedrørte spørgsmålet, om spanske notarer har mulighed for at benytte artikel 16 i forordning nr. 1393/2007 som hjemmel for at fungere som »fremsendende instanser« i en sådan forkyndelse (
61
). Domstolens konstateringer i disse sager var imidlertid abstrakte for at bekræfte, at dokumenter fremsendt af en notar kan anses for at være »udenretslige dokumenter«. Disse domme vedrører nemlig ikke tilfælde, hvor en medlemsstat har undladt at handle i henhold til artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1393/2007 og ikke udpeget notarer som »fremsendende instanser«.
101.
Det er imidlertid netop det, der er tale om i den foreliggende sag.
102.
Som det fremgår af den kroatiske regerings og Kommissionens svar på et spørgsmål fra Domstolen, har den kroatiske regering, da den handlede i overensstemmelse med den meddelelsespligt, der påhviler den i henhold til artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 1393/2007, ikke udpeget notarer som »fremsendende instanser«. En sådan udpegelse er imidlertid nødvendig for anvendelsen af artikel 16 i forordning nr. 1393/2007. I medfør af denne artikels specifikke henvisning til, at fremsendelsen af »udenretslige dokumenter« skal foretages »i overensstemmelse med bestemmelserne i denne forordning«, er en sådan forkyndelse nemlig uundgåeligt forbundet med meddelelsespligten i artikel 2 i forordning nr. 1393/2007. Dette bekræftes ligeledes af sjette betragtning til forordning nr. 1393/2007, hvori det anføres, at den forenklede anvendelse af de rammer, der er indført ved denne forordning, kun er tilgængelig ved fremsendelse af dokumenter»direkte […] mellem de af medlemsstaterne udpegede lokale instanser«. Dette indebærer, at kun instanser, der er udpeget til at udføre disse funktioner »ratione temporis«, kan fremsende udenretslige dokumenter i medfør af forordning nr. 1393/2007 (
62
). I modsat fald undergraves formålet med og pålideligheden af de dokumenter, der forkyndes ved hjælp af dette middel (
63
).
103.
Eftersom det er ubestridt, at notarerne i Kroatien ikke var opført på listen over udpegede instanser i perioden for inddrivelse af den underliggende gæld, kunne notaren i Pula ikke have påberåbt sig artikel 16 i forordning nr. 1393/2007 med hensyn til at foretage gyldig forkyndelse af fuldbyrdelsesordren på grundlag af et »originaldokument« som »udenretsligt dokument« som omhandlet i forordning nr. 1393/2007. Denne notar kunne heller ikke have anvendt den kroatiske posttjeneste med henblik herpå, eftersom artikel 14 i forordning nr. 1393/2007 først finder anvendelse på »udenretslige dokumenter«, når betingelserne i forordningens artikel 16 er opfyldt (
64
).
104.
Med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse burde notaren have gået gennem Trgovački sud u Zadru (handelsretten i Zadar) for at kunne udnytte de forenklinger af forkyndelse, som forordning nr. 1393/2007 giver mulighed for (
65
). Eftersom notaren tilsyneladende ikke har gjort det, kan forkyndelsen i hovedsagen ikke antages til realitetsbehandling.
c)
Foreløbig konklusion
105.
Af de ovenfor anførte grunde foreslår jeg Domstolen at besvare den forelæggende rets første spørgsmål og første del af det tredje spørgsmål som følger:
»Forordning nr. 1393/2007 skal fortolkes således, at for at en fuldbyrdelsesordre udstedt på grundlag af et »officielt bekræftet dokument« kan kvalificeres som et »retsligt dokument« som omhandlet i samme forordnings artikel 1, stk. 1, skal den udstedende enhed være et retsligt organ i en medlemsstat og indgå i dens retssystem.
Artikel 2 og 16 i forordning nr. 1393/2007 skal fortolkes således, at når en medlemsstat har undladt at udpege notarer som »fremsendende instanser« som omhandlet i denne forordnings artikel 2, stk. 1, kan disse notarer ikke fremsende »udenretslige dokumenter« med henblik på forkyndelse i en anden medlemsstat i overensstemmelse med bestemmelserne i denne forordning.«
4.
Om det femte til det syvende spørgsmål
106.
Med det femte til det syvende spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvilken form for virksomhed der er tale om, med henblik på at afgøre, om den henhører under erstatning uden for kontrakt eller tinglige rettigheder, der behandles under a), eller kontraktforhold, der behandles under b), i henhold til forordning nr. 1215/2012. Jeg vil undersøge disse muligheder hver for sig.
a)
Erstatning uden for kontrakt eller tinglige rettigheder?
107.
Sagsøgeren, den kroatiske regering og Kommissionen har alle gjort gældende, at de kroatiske retter har en »særlig« kompetence i henhold til artikel 7 i forordning nr. 1215/2012. Disse procesdeltagere er ligeledes enige om, at hovedsagen ikke omhandler »erstatning uden for kontrakt«. Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt parkeringen kan vedrøre en særlig type »tinglig« lejekontrakt og dermed være omfattet af artikel 24 i forordning nr. 1215/2012.
108.
Kan den manglende betaling af et billetgebyr for parkering på offentlig vej udgøre et forhold »vedrørende erstatning uden for kontrakt«? Dette synes ikke at være tilfældet.
109.
For det første er det ubestridt, at den foreliggende sag ligger til grund for tvangsfuldbyrdelsen af et krav, der er baseret på misligholdelse af en (ganske vist stiltiende og implicit) kontrakt. Henset hertil udelukker retspraksis »sager om erstatning uden for kontrakt« fra artikel 7, nr. 2), i forordning nr. 1215/2012 (
66
). På grundlag heraf ville tvisten i hovedsagen falde uden for denne bestemmelses anvendelsesområde. For det andet, selv hvis denne diskvalificerende retspraksis kunne udskilles, anses det krav, der søges tvangsfuldbyrdet, stadig for en konsekvens af misligholdelsen af de oprindelige kontraktforpligtelser (
67
). Handlingen ville således igen og under alle omstændigheder ikke henhøre under »sager om erstatning uden for kontrakt«.
110.
Dernæst skal der tages stilling til den forelæggende rets argument om, at den foreliggende sag muligvis kan vedrøre en særlig type lejekontrakt som omhandlet i artikel 24 i forordning nr. 1215/2012.
111.
Her er det tilstrækkeligt at bemærke, at det i henhold til retspraksis vedrørende denne bestemmelse kræves, at hovedsagens genstand er en fast ejendoms udstrækning og bestanddele, ejendommens ejer- og besiddelsesforhold eller eksistensen af andre tinglige rettigheder over ejendommen (
68
). På grundlag af de oplysninger, der fremgår af sagsakterne, er der ingen indikation af, at besiddelse eller andre tinglige rettigheder vedrørende parkeringspladsen blev overført til sagsøgte ved parkering på den pågældende parkeringsplads (eller at de faktisk er omtvistet). Desuden taler artiklens eksistensgrundlag imod en sådan fortolkning (
69
). Kommissionen har derfor med rette anført, at den foreliggende sag heller ikke er omfattet af artikel 24 i forordning nr. 1215/2012.
b)
Årsagen til, at forholdet er knyttet til en kontrakt
112.
Tvisten i hovedsagen er nemlig omfattet af artikel 7, nr. 1), i forordning nr. 1215/2012.
113.
Begrebet »sager om kontraktforhold« i denne bestemmelses forstand (da det er et selvstændigt EU-retligt begreb) kræver, at Domstolen undersøger et objektivt søgsmålsgrundlag (
70
). Det indebærer, at alle de forpligtelser, som udspringer af den kontrakt, hvis misligholdelse påberåbes som grundlag for sagsøgerens sagsanlæg, bør anses for at vedrøre »sager om kontraktforhold« (
71
). En ret kan faktisk have kompetence i henhold til artikel 7, nr. 1), i forordning nr. 1215/2012, selv når en af parterne gør gældende, at der ikke foreligger en kontrakt (
72
), for så vidt som det ikke fremgår tydeligt, at der ikke eksisterede et retsforhold mellem to personer indgået med frit samtykke (med andre ord en negativ standard) (
73
).
114.
Disse betingelser forekommer at være opfyldt i den foreliggende sag, hvilket det dog naturligvis tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
115.
Det fremgår af det af den forelæggende ret beskrevne søgsmålsgrundlag, at der blev indgået en kontrakt i henhold til kroatisk ret, da føreren af den lejede bil, som sagsøgte ejede, valgte at anvende den pågældende parkeringsplads med henblik på parkering af bilen. Det fremgår af en ren læsning af artikel 7 i afgørelsen om tilrettelæggelse, at kontrakten krævede betaling af en gyldig parkeringsbillet for hele parkeringsperioden, hvilket dog skal efterprøves. En sådan billet forelå ikke ved kontrol (
74
). Sagsøgeren har således påberåbt sig misligholdelse af en formentlig væsentlig bestemmelse i kontrakten. Ingen af parterne har dog gjort gældende, at der ikke foreligger en kontrakt, eller at der ikke foreligger et frit samtykke til betingelserne for parkering som sådan.
116.
Det er værd at understrege, at der skal sondres mellem »frit samtykke« ved indgåelsen af en kontrakt og rimeligheden af kontraktens underliggende betingelser. Man kan jo give sit frie samtykke til en kontrakt, som ikke er »rimelig« for så vidt angår vilkårene og den samlede balance mellem parternes rettigheder og forpligtelser (
75
). Det er i sidste ende årsagen til, at der findes et helt område inden for lovgivningen, der kaldes forbrugerbeskyttelse, og som heller ikke udspringer af en antagelse om, at hvis urimelige vilkår forekommer, gav en af parterne ikke frit samtykke til disse vilkår, således at der ikke blev indgået nogen kontrakt.
117.
Ud fra dette synspunkt kan artikel 7, nr. 1), i forordning nr. 1215/2012 åbenbart finde anvendelse.
118.
Det skal dernæst vurderes, om den omhandlede kontrakt kan vedrøre en tjenesteydelse. Den forelæggende ret og Kommissionen har udtrykt tvivl i denne henseende. De er af den opfattelse, at det at stille en parkeringsplads til rådighed ikke er af tilstrækkelig betydning til at kunne udgøre en »tjenesteydelse«. De har ligeledes fremhævet nødvendigheden af en restriktiv fortolkning af artikel 7, nr. 1), litra b), i forordning nr. 1215/2012.
119.
Det er ganske vist fastslået i retspraksis, at tjenesteydelsesbegrebet i det mindste indebærer, at den part, som præsterer tjenesteydelsen, udøver en nærmere bestemt virksomhed mod vederlag (
76
). Jeg kan imidlertid ikke se, hvorfor der ikke skulle være tale om en sådan virksomhed i den foreliggende sag. Sagsøgerens virksomhed, der kan kvalificeres som en »tjenesteydelse«, går således ud på at stille en afmærket parkeringsplads til rådighed inden for et parkeringsområde på offentlig vej i Zadar by. Det er muligheden for at parkere på denne parkeringsplads, som sagsøgeren tilbyder, og som føreren af den af sagsøgte ejede bil accepterer mod vederlag (
77
).
120.
Følgelig kan tilrådighedsstillelsen af en parkeringsplads netop udgøre en »tjenesteydelse« som omhandlet i artikel 7, nr. 1), litra b), andet led, i forordning nr. 1215/2012.
121.
Men selv om dette ikke var tilfældet, finder artikel 7, nr. 1), litra a), i forordning nr. 1215/2012 i overensstemmelse med forordningens artikel 7, nr. 1), litra c), anvendelse på kontrakter, der hverken vedrører »salg af varer« eller »levering af tjenesteydelser«. På basis heraf er kontrakten under alle omstændigheder omfattet af denne bestemmelse, uden at det er strengt nødvendigt at gå nærmere ind på dens nøjagtige karakter.
122.
I et EU-retligt perspektiv er der således intet til hinder for, at der indgås en kontrakt alene ved hjælp af den virksomhed, der består i parkering af en bil, selv når der ikke foreligger en billet.
123.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det femte til det syvende spørgsmål således:
»Artikel 7, nr. 1), i forordning nr. 1215/2012 skal fortolkes således, at parkering af et køretøj på en parkeringsplads, der er udpeget på offentlig vej, i en medlemsstats retssystem, der tillægger en privat enhed beføjelse til at udstede parkeringsbilletter og opkræve parkeringsgebyr, udgør en »sag om kontraktforhold« i denne bestemmelses forstand.«
C. En efterskrift
124.
Den foreliggende sag vedrører kompetencespørgsmål for så vidt angår en parkeringsbillet, som tvangsfuldbyrdes af notarer i Kroatien. Endnu en gang. Henset til antallet af sager fra Kroatien vedrørende denne konstellation (
78
) samt den forelæggende rets erklæring i den foreliggende sag, der er i overensstemmelse med de erklæringer, som andre kroatiske retter har afgivet i tidligere sager vedrørende antallet af sådanne sager, der faktisk verserer for de nationale retter, synes disse sager at pege i retning af strukturelle forhold, der rejser en række spørgsmål.
125.
Jeg har mistanke om, at den foruroligelse, som andre medlemsstater og tilsyneladende også nogle af de nationale retter føler, vedrører det, der bedst kan beskrives som »en dobbelt særegenhed« i forbindelse med et institutionelt og processuelt valg fra Kroatiens side. For det første er det, der hyppigere i andre medlemsstater anses for at være et administrativt anliggende, blevet »udliciteret« til et privat selskab. For det andet overlades fuldbyrdelsen (tvangsfuldbyrdelsen) af en fordring, der allerede er stiftet i henhold til privatretten, således til personer, som tilsyneladende ikke er en del af en medlemsstats normale retssystem, inden for rammerne af en procedure, der af hensyn til at mindske retternes arbejdsbyrde i høj grad har »beskåret« fremtidige sagsøgtes processuelle rettigheder (
79
).
126.
Hvis disse valg blev betragtet hver for sig, ville de måske ikke tiltrække større opmærksomhed. Privatisering af visse dele af den offentlige myndighed sker jo over det hele lige fra fastsættelse af de nærmere bestemmelser for brug af offentlige rum, herunder offentlig parkering (
80
), til privat tvangsfuldbyrdelse af gæld eller endda forsøg på at oprette og drive private fængsler. Tilsvarende har reduktion af retternes arbejdsbyrde været oppe i tiden i en årrække, navnlig for så vidt angår forenkling af procedurerne for retterne vedrørende små eller ubestridte krav.
127.
Det er imidlertid kombinationen af disse to elementer, som andre medlemsstater synes at føle sig lidt foruroliget over, hvilket også synes at være tilfældet i Kroatien, i det mindste at dømme ud fra antallet af søgsmål, som disse spørgsmål har givet anledning til i en række år. Hidtil har alle disse sager vedrørt retternes kompetence. De dækker imidlertid over en række mere dybtgående materielle spørgsmål, som konstant rejses af procesdeltagerne i disse sager som kompetencespørgsmål (
81
), da det er der, disse sager befinder sig for øjeblikket. De vidner ikke desto mindre om en mere omfattende materiel foruroligelse over det, der kan opfattes som en ret usædvanlig processuel og institutionel ordning i en medlemsstat vedrørende en bestemt type krav.
128.
Da jeg er ret overbevist om, at disse spørgsmål langt fra er afklaret og uundgåeligt vil komme tilbage til Domstolen igen, vil jeg gøre brug af den delvise frihed, som traktaterne indrømmer en generaladvokat, til ikke alene at bistå Domstolen, men indirekte også de nationale retter ved at fokusere på tre aspekter, hvor en medlemsstats standardprocesautonomi kan begrænses, hvilket dernæst skal efterprøves af de nationale retter.
129.
For det første kan der være visse begrænsninger med hensyn til »privatisering« eller »udlicitering«, hvor retssystem- og procedurevalget går videre end det, der kunne være tilladt i medfør af national procesautonomi og begynder at afvige for meget fra den fælles kerne og tradition i de andre medlemsstaters retssystemer. Disse begrænsninger vil oftest være formuleret i overensstemmelse med ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet (
82
), forbehold for pligten til anerkendelse eller fuldbyrdelse på grundlag af den offentlige orden (
83
) og ligestilling mellem unionsborgerne med lige adgang til retsbeskyttelse, uafhængigt af eller kombineret med deres ret til effektive retsmidler i henhold til artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
130.
Der vil ganske vist sandsynligvis blive taget forbehold af denne art, når en medlemsstat uddelegerer en i det væsentlige offentlig tjeneste til en privat enhed, knytter den til en fiktiv indgåelse af en civilretlig kontrakt, ledsaget af en ikke ubetydelig omkostning ved overtrædelse (
84
), dernæst med henblik på fuldbyrdelse heraf søger at påberåbe sig et EU-retligt instrument, der grundlæggende er udformet med henblik på rent private tvister af et organ, der ikke umiddelbart betragtes som en del af den pågældende medlemsstats retssystem. Sammenfattende kan en sådan dobbelt privatisering føre til fremmedgørelse og følgelig en afvisning af at anse disse former for beslutninger for eksigible i andre medlemsstater.
131.
For det andet kan enhver mulig hindring af personers frie bevægelighed i henhold til EU-retten vurderes ud fra flere forskellige vinkler begyndende med de offentlige parkeringsområders beliggenhed og de implicitte betingelser for parkering på disse områder: Måske får personer med bopæl i Kroatien udleveret et parkeringsbevis, og kun personer, der ikke har bopæl i Kroatien, skal betale for at parkere, måske er de oplysninger, der vises på stedet, utilstrækkelige med hensyn til at konstatere de nøjagtige parkeringsbetingelser, og måske bør den formodede »præference« for timeparkering, som den kroatiske regering har insisteret på, ikke umiddelbart accepteres, hvis alle offentlige parkeringsområder er beliggende i nærheden af det vigtigste hoteldistrikt eller turistattraktioner (
85
).
132.
Tilsvarende mener jeg bestemt heller ikke at have en fuldstændig forståelse af det kroatiske notarsystem. Ikke desto mindre forholder jeg mig generelt skeptisk til alle ordninger, der tilstræber en forenklet grænseoverskridende tvangsfuldbyrdelse af angiveligt ubetalte krav og samtidig tildeler »fuldbyrdelsesenheden« vederlag i form af royalty, indtægt eller overskudsdeling pr. transaktion, og som dermed tilskynder fuldbyrdelsesenheden til at sætte hurtig tvangsfuldbyrdelse over en retfærdig rettergang. Hvis det endelige gebyr desuden ikke kan anses for at være i overensstemmelse med den oprindelige gæld (her over tyve gange den oprindelige værdi af dagsbilletten), forekommer det mig, at der er alvorlige udestående spørgsmål.
133.
For det tredje er der spørgsmålet om beskyttelse af fysiske personer som forbrugere og generelt anvendelsen af EU-retten på forbrugerbeskyttelsesområdet, både hvad angår retternes kompetence (
86
) og i den materielle vurdering af sådanne krav (
87
). Den foreliggende sag giver ikke anledning til sådanne spørgsmål, da sagsøgeren er en juridisk person. Når en fysisk person imidlertid indgår en kontrakt med en juridisk person, der er udpeget af staten eller offentlige organer, selv hvis det sker frivilligt, bør loven da ikke betragte den fysiske person som »sårbar«, henset til den pågældendes status af »gennemsnitsforbruger«, og dermed anvende en strengere kontrolstandard (
88
), især når den offentlige myndighed, der er tillagt en privatperson, handler om at kontrollere noget, der forekommer at være meget tæt på et monopol eller i hvert fald en dominerende position med hensyn til levering af bestemte tjenesteydelser? Disse situationer bør efter min opfattelse om muligt tiltrække endnu større opmærksomhed fra de kompetente retter med hensyn til deres eventuelt urimelige karakter i tilfælde af grænseoverskridende fuldbyrdelse af sådanne krav gennem et privat system med et tilsyneladende incitament for »fuldbyrdelsesenheden« i form af en vederlagsordning (
89
).
134.
Sammenfattende mener jeg på ingen måde, at EU-retten er til hinder for privatisering af forvaltningen af parkering på offentlig vej. Den er heller ikke til hinder for en række institutionelle og processuelle valg med henblik på forenklet tvangsfuldbyrdelse af krav. De »ekstraordinære« institutionelle valg må dog nødvendigvis have ret usædvanlige processuelle konsekvenser inden for en ordning for forenklet samarbejde, der bygger på standardiserede procedurer. I tilfælde af en pludselig overgang fra offentlig til privat finder den beskyttelse, der normalt gælder private civilretlige transaktioner, således anvendelse på tilsvarende måde. Dette gælder så meget desto mere i de tilfælde, hvor en bestemt institutionel struktur med rette eller med urette begynder at blive opfattet af de relevante partnere i de andre medlemsstater i mindre grad som en uvildig lovhåndhævelsesinstans og i højere grad som en offentligt oprettet virksomhed, der inddriver gæld på tværs af landegrænserne.
V. Forslag til afgørelse
135.
Jeg foreslår, at Domstolen besvarer det første til det tredje spørgsmål og det femte til det syvende spørgsmål, som Visoki trgovački sud Republike Hrvatske (appeldomstol i handelsretlige sager, Kroatien) har forelagt, således:
Det første spørgsmål og første del af det tredje spørgsmål
»Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1393/2007 af 13. november 2007 om forkyndelse i medlemsstaterne af retslige og udenretslige dokumenter i civile og kommercielle sager (forkyndelse af dokumenter) og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1348/2000 skal fortolkes således, at for at en fuldbyrdelsesordre baseret på et »offentligt bekræftet dokument« kan kvalificeres som et »retsligt dokument« som omhandlet i denne forordnings artikel 1, stk. 1, skal den udstedende enhed være et retsligt organ i en medlemsstat og indgå i dens retssystem.
Artikel 2 og 16 i forordning nr. 1393/2007 skal fortolkes således, at når en medlemsstat har undladt at udpege notarer som »fremsendende instanser« som omhandlet i denne forordnings artikel 2, stk. 1, kan disse notarer ikke fremsende »udenretslige dokumenter« til forkyndelse i en anden medlemsstat.«
Det andet spørgsmål og anden del af det tredje spørgsmål
»Begrebet »det civil- og handelsretlige område« som fastsat i artikel 1, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1215/2012 af 12. december 2012 om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område og artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1393/2007 skal fortolkes således, at det kræver, at det retsforhold, der karakteriserer den underliggende tvist, vurderet i forhold til den ramme, der generelt finder anvendelse på private i sådanne situationer, ikke er kendetegnet ved, at en af parterne i tvisten ensidigt udøver offentlig myndighed.
Selv om det tilkommer den nationale ret at efterprøve, om disse betingelser er opfyldt, forekommer omstændighederne i den foreliggende sag ikke at være undergivet en sådan udøvelse af offentlig myndighed.«
Det femte til det syvende spørgsmål
»Artikel 7, nr. 1), i forordning nr. 1215/2012 skal fortolkes således, at parkering af et køretøj på en parkeringsplads, der er udpeget på offentlig vej, i en medlemsstats retssystem, der tillægger en privat enhed beføjelse til at udstede parkeringsbilletter og opkræve parkeringsgebyr, udgør en »sag om kontraktforhold« i denne bestemmelses forstand.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – Tidligere sager om ubetalte parkeringsbilletter og notarer i Kroatien jf. bl.a. dom af 9.3.2017, Pula Parking (C-551/15, EU:C:2017:193), af 9.3.2017, Zulfikarpašić (C-484/15, EU:C:2017:199), og af 7.5.2020, PARKING og Interplastics (C-267/19 og C-323/19, EU:C:2020:351). Jf. ligeledes kendelse af 11.4.2019, Hrvatska radiotelevizija (C-657/18, ikke trykt i Sml., EU:C:2019:304), og af 6.11.2019, EOS Matrix (C-234/19, ikke trykt i Sml., EU:C:2019:986).
(
3
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 13.11.2007 om forkyndelse i medlemsstaterne af retslige og udenretslige dokumenter i civile og kommercielle sager (forkyndelse af dokumenter) og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1348/2000 (EUT 2007, L 324, s. 79).
(
4
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 12.12.2012 om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område (EUT 2012, L 351, s. 1).
(
5
) – Jf. mit forslag til afgørelse Nemec (C-256/15, EU:C:2016:619, punkt 23-54) og Pula Parking (C-551/15, EU:C:2016:825, punkt 28-36).
(
6
) – Dom af 15.12.2016, Nemec (C-256/15, EU:C:2016:954, præmis 21-27), og af 9.3.2017, Pula Parking (C-551/15, EU:C:2017:193, præmis 24-28).
(
7
) – Jf. i denne retning dom af 26.3.2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny (Disciplinærordning for dommere) (C-558/18 og C-563/18, EU:C:2020:234, præmis 43-48 og den deri nævnte retspraksis).
(
8
) – Jf. dom af 10.12.2018, Wightman m.fl. (C-621/18, EU:C:2018:999, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis).
(
9
) – Ibidem, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis.
(
10
) – Jf. f.eks. artikel 1, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 1206/2001 af 28.5.2001 om samarbejde mellem medlemsstaternes retter om bevisoptagelse på det civil- og handelsretlige område (EFT 2001, L 174, s. 1) (som dog i den engelske sprogversion henviser til »civil or commercial matters«), artikel 2, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 805/2004 af 21.4.2004 om indførelse af et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument for ubestridte krav (EUT 2004, L 143, s. 15), artikel 2, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 861/2007 af 11.7.2007 om indførelse af en europæisk småkravsprocedure (EUT 2007, L 199, s. 1), artikel 1, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/52/EF af 21.5.2008 om visse aspekter af mægling på det civil- og handelsretlige område (EUT 2008, L 136, s. 3), artikel 1, stk. 2, i Rådets direktiv 2002/8/EF af 27.1.2003 om forbedret adgang til domstolene i grænseoverskridende tvister gennem fastsættelse af fælles mindsteregler for retshjælp i forbindelse med tvister af denne art (EFT 2003, L 26, s. 41), artikel 1, stk. 1, i Rådets beslutning 2001/470/EF af 28.5.2001 om oprettelse af et europæisk retligt netværk på det civil- og handelsretlige område (EFT 2001, L 174, s. 25), og artikel 2, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 655/2014 af 15.5.2014 om indførelse af en procedure for en europæisk kendelse til sikring af bankindeståender med henblik på at lette grænseoverskridende gældsinddrivelse på det civil- og handelsretlige område (EUT 2014, L 189, s. 59).
(
11
) – Tilbage står således det oprindelige valg om ikke at anlægge en positiv definition af dette begreb med henblik på at rumme forskellige nationale betegnelser. Jf. rapport fra P. Jenard om konventionen af 27.9.1968 om retternes kompetence og om fuldbyrdelse af retsafgørelser i borgerlige sager, herunder handelssager (EFT 1979, C 59, s. 1), s. 9 og 10. Jf. ligeledes generaladvokat Reischls forslag til afgørelse LTU (29/76, EU:C:1976:121, s. 1558).
(
12
) – Jf. vedrørende den første sag, der beskriver begrebets »selvstændige« karakter, dom af 14.10.1976, LTU (29/76, EU:C:1976:137, præmis 3).
(
13
) – Dvs. den såkaldte »Bruxelleskonvention« (Bruxelleskonventionen af 27.9.1968 om retternes kompetence og om fuldbyrdelse af retsafgørelser i borgerlige sager, herunder handelssager (EFT 1978, L 304, s. 17)), »Luganokonventionen af 1988« (konvention om retternes kompetence og om fuldbyrdelse af retsafgørelser i borgerlige sager, herunder handelssager (EFT 1988, L 319, s. 9)), »Bruxelles I-forordningen« (Rådets forordning (EF) nr. 44/2001 af 22.12.2000 om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område (EFT 2001, L 12, s. 1)), »Luganokonventionen af 2007« (konvention om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område (EUT 2007, L 339, s. 3)) og forordning nr. 1215/2012. Den engelske version blev offentliggjort senere.
(
14
) – Jf. artikel 1, stk. 1, i Bruxelleskonventionen, Luganokonventionen af 1988, Bruxelles I-forordningen, Luganokonventionen af 2007 og forordning nr. 1215/2012.
(
15
) – Jf. senest dom af 16.7.2020, Movic m.fl. (C-73/19, EU:C:2020:568, præmis 32).
(
16
) – Med hensyn til Domstolens tilkendegivelse af denne retning for første gang, uden dog at anvende den, jf. dom af 14.10.1976, LTU (29/76, EU:C:1976:137, præmis 3 og 5).
(
17
) – Jf. generaladvokat Warners forslag til afgørelse Rüffer (814/79, EU:C:1980:229, s. 3827-3831).
(
18
) – Dom af 16.12.1980, Rüffer (814/79, EU:C:1980:291, præmis 11).
(
19
) – Ibidem, præmis 12.
(
20
) – Ibidem, s. 3812, præmis 1.
(
21
) – Jf. hovedsagelig dom af 21.4.1993, Sonntag (C-172/91, EU:C:1993:144, præmis 36), og af 15.2.2007, Lechouritou m.fl. (C-292/05, EU:C:2007:102, præmis 37 og 38). Jf. ligeledes generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomers forslag til afgørelse Lechouritou m.fl. (C-292/05, EU:C:2006:700, punkt 54-56).
(
22
) – Generaladvokat Trstenjaks forslag til afgørelse Sapir m.fl. (C-645/11, EU:C:2012:757, punkt 42).
(
23
) – Dom af 11.4.2013, Sapir m.fl. (C-645/11, EU:C:2013:228, præmis 35-37) (vedrørende tilbagesøgning af et beløb, der er udbetalt uretmæssigt i henhold til tysk ret om erstatning til det nationalsocialistiske styres ofre), af 12.9.2013, Sunico m.fl. (C-49/12, EU:C:2013:545, præmis 37) (vedrørende en sag om det civilretlige erstatningsansvar uden for kontrakt efter engelsk ret), og af 28.7.2016, Siemens Aktiengesellschaft Österreich (C-102/15, EU:C:2016:607, præmis 35-38 og 42) (vedrørende en bøde pålagt som følge af en overtrædelse af ungarsk konkurrenceret).
(
24
) – Dom af 23.10.2014 (C-302/13, EU:C:2014:2319, præmis 18, 28 og 33).
(
25
) – Dom af 1.10.2002, Henkel (C-167/00, EU:C:2002:555, præmis 30). Jf. ligeledes dom af 14.11.2002, Baten (C-271/00, EU:C:2002:656, præmis 31-36), og af 15.5.2003, Préservatrice foncière TIARD (C-266/01, EU:C:2003:282, præmis 32-36).
(
26
) – Som det klart fremgår af f.eks. de nylige domme af 9.3.2017, Pula Parking (C-551/15, EU:C:2017:193, præmis 34), af 28.2.2019, Gradbeništvo Korana (C-579/17, EU:C:2019:162, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis), og af 7.5.2020, Rina (C-641/18, EU:C:2020:349, præmis 35).
(
27
) – Jf. dom af 28.2.2019, Gradbeništvo Korana (C-579/17, EU:C:2019:162, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis). Jf. ligeledes dom af 7.5.2020, Rina (C-641/18, EU:C:2020:349, præmis 38), hvorved denne opgave blev overdraget til den nationale ret.
(
28
) – Jf. dom af 3.9.2020, Supreme Site Services m.fl. (C-186/19, EU:C:2020:638, præmis 55).
(
29
) – Dom af 11.6.2015, Fahnenbrock m.fl. (C-226/13, C-245/13 og C-247/13, EU:C:2015:383, præmis 51).
(
30
) – Ibidem, præmis 46 og 58.
(
31
) – Nævnt ovenfor i fodnote 10 i dette forslag til afgørelse.
(
32
) – Faktisk fremgår det kun af forarbejderne til to af disse instrumenter, at der blev tilstræbt en fortolkning svarende til den fortolkning, der blev anvendt i Bruxellesordningen. Jf. forslag fra Kommissionen til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om indførelse af en europæisk kendelse til sikring af bankindeståender med henblik på at lette grænseoverskridende gældsinddrivelse på det civil- og handelsretlige område (KOM(2011) 445 endelig), s. 5, og forslag til Rådets direktiv om forbedret adgang til domstolsprøvelse i forbindelse med grænseoverskridende sager gennem fastsættelse af fælles mindsteregler for retshjælp og andre finansielle aspekter i civile retssager (KOM(2002) 13 endelig), s. 5.
(
33
) – Det betyder ikke, at der ikke findes retspraksis vedrørende disse instrumenter. Jf. eksempelvis dom af 6.9.2018, Catlin Europe (C-21/17, EU:C:2018:675), om den europæiske betalingspåkravsprocedure i henhold til forordning (EF) nr. 1896/2006 (EUT 2006, L 399, s. 1).
(
34
) – Jf. fodnote 28 ovenfor i dette forslag til afgørelse.
(
35
) – Når en tvist derimod ikke er rettet mod en adfærd eller et søgsmål, der indebærer »direkte« udøvelse af offentlig myndighed (f.eks. af en af parterne), henhører sagen under »det civil- og handelsretlige område«. Jf. dom af 28.4.2009, Apostolides (C-420/07, EU:C:2009:271, præmis 45), og af 18.10.2011, Realchemie Nederland (C-406/09, EU:C:2011:668, præmis 42).
(
36
) – En konsekvens, der, i det mindste før den »selvstændige« definition i Domstolens ældre praksis, tilsyneladende ikke engang blev overvejet af ophavsmændene til Bruxellesordningen (jf. fodnote 11 ovenfor).
(
37
) – Jf. navnlig dom af 23.10.2014, flyLAL-Lithuanian Airlines (C-302/13, EU:C:2014:2319, præmis 35 og 37). Jf. ligeledes dom af 14.11.2002, Baten (C-271/00, EU:C:2002:656, præmis 30 og 31), af 15.5.2003, Préservatrice foncière TIARD (C-266/01, EU:C:2003:282, præmis 22 og 23), og af 5.2.2004, Frahuil (C-265/02, EU:C:2004:77, præmis 19 og 20).
(
38
) – Jf. f.eks. dom afsagt af Bundesgerichtshof (forbundsdomstol, Tyskland) (BGH, 16.9.1993, Sonntag, IX ZB 82/90, s. 21) som følge af Domstolens dom af 21.4.1993, Sonntag (C-172/91, EU:C:1993:144), der fastslog, at gennemførelsen af den italienske retsafgørelse i henhold til Bruxelles I-forordningen nødvendigvis ville berøre grundlaget for hele den tyske sociale ulykkesforsikringsordning. Den afveg således fra Domstolens afgørelse.
(
39
) – Jf. senest dom af 16.7.2020, Movic m.fl. (C-73/19, EU:C:2020:568, præmis 34).
(
40
) – Som det for nylig blev anført i generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse Movic m.fl. (C-73/19, EU:C:2020:297, punkt 35).
(
41
) – Men også med den anden, nu fremherskende, streng i den »genstandsbaserede« retning som defineret ovenfor i punkt 48 og 49 i dette forslag til afgørelse, der ligeledes primært omhandler kategorisering i henhold til national ret.
(
42
) – Punkt 62 ovenfor i dette forslag til afgørelse.
(
43
) – Jf. ligeledes dom af 9.3.2017, Pula Parking (C-551/15, EU:C:2017:193, præmis 37).
(
44
) – Ibidem, præmis 35, og mit forslag til afgørelse i samme sag (EU:C:2016:825, punkt 49-51).
(
45
) – Som Domstolen allerede har fastslået i dom af 18.10.2011, Realchemie Nederland (C-406/09, EU:C:2011:668, præmis 42).
(
46
) – Jf. i denne henseende mit forslag til afgørelse Pula Parking (C-551/15, EU:C:2016:825, punkt 51 og den deri nævnte retspraksis).
(
47
) – Jf. ligeledes dom af 12.9.2013, Sunico m.fl. (C-49/12, EU:C:2013:545, præmis 44).
(
48
) – Dom af 9.3.2017, Pula Parking (C-551/15, EU:C:2017:193, præmis 36).
(
49
) – Jf. dom af 15.11.2018, Kuhn (C-308/17, EU:C:2018:956, præmis 42).
(
50
) – Som gengivet i punkt 20 i dette forslag til afgørelse.
(
51
) – Dom af 9.3.2017, Pula Parking (C-551/15, EU:C:2017:193, præmis 59).
(
52
) – Jf. mit forslag til afgørelse Pula Parking (C-551/15, EU:C:2016:825, punkt 68-107).
(
53
) – Jf. mit forslag til afgørelse Pula Parking (C-551/15, EU:C:2016:825, punkt 108 og 114) og dom af 9.3.2017, Pula Parking (C-551/15, EU:C:2017:193, punkt 56-59). Jf. ligeledes dom af 9.3.2017, Zulfikarpašić (C-484/15, EU:C:2017:199, præmis 50).
(
54
) – Kendelse af 11.4.2019, Hrvatska radiotelevizija (C-657/18, ikke trykt i Sml., EU:C:2019:304, præmis 27).
(
55
) – Med hensyn til baggrunden for indarbejdelse af dette begreb i Haagerkonventionen af 1896 om civilproces jf. O.L. Knöfel, »Zustellung privater Schriftstücke über die Europäsche Zustellungsverordnung?«, Praxis des Internationalen Privat- und Verfahrensrechts (IPRax), 2017, s. 249 og 250.
(
56
) – Det gjorde dens forgængere heller ikke: jf. artikel 16 i konventionen udarbejdet på grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union om forkyndelse i Den Europæiske Unions medlemsstater af retslige og udenretslige dokumenter i civile eller kommercielle anliggender (EFT 1997, C 261, s. 2) og artikel 16 i Rådets forordning (EF) nr. 1348/2000 af 29.5.2000 om forkyndelse i medlemsstaterne af retslige og udenretslige dokumenter i civile og kommercielle sager (EFT 2000, L 160, s. 37). Bemærk, at forordning nr. 1348/2000 indeholdt en ordliste over de dokumenter, som kunne forkyndes inden for rammerne af forordning nr. 1393/2007, idet hver enkelt medlemsstat kunne udpege de dokumenter, der efter dens opfattelse »kan forkyndes« under henvisning til dens eget retssystem. Jf. artikel 17, litra b), i forordning (EF) nr. 1348/2000. Ordningen med ordlister er ikke gengivet i forordning nr. 1393/2007. Jf. generaladvokat Bots forslag til afgørelse Tecom Mican og Arias Domínguez (C-223/14, EU:C:2015:364, punkt 35-37).
(
57
) – Dom af 25.6.2009, Roda Golf & Beach Resort (C-14/08, EU:C:2009:395, præmis 49, 50 og 56-59). Jf. ligeledes dom af 11.11.2015, Tecom Mican og Arias Domínguez (C-223/14, EU:C:2015:744, præmis 32 og 33).
(
58
) – Jf. dom af 11.11.2015 (C-223/14, EU:C:2015:744, præmis 44).
(
59
) – Jf. dom af 16.9.2015, Alpha Bank Cyprus (C-519/13, EU:C:2015:603, præmis 34).
(
60
) – Jf. ligeledes generaladvokat Bots forslag til afgørelse Tecom Mican og Arias Domínguez (C-223/14, EU:C:2015:364, punkt 33), som forklarer ordningens oprindelse i henhold til Haagerkonventionen.
(
61
) – Dom af 25.6.2009, Roda Golf & Beach Resort (C-14/08, EU:C:2009:395, præmis 59), og af 11.11.2015, Tecom Mican og Arias Domínguez (C-223/14, EU:C:2015:744, præmis 26 og 33).
(
62
) – Jf. sjette betragtning til forordning nr. 1393/2007, hvori det præciseres, at medlemsstaterne kan udpege eller forlænge udpegelsen af »fremsendende instanser« og »modtagende instanser« hvert femte år.
(
63
) – Jf. syvende betragtning til forordning nr. 1393/2007.
(
64
) – Jf. dom af 25.6.2009, Roda Golf & Beach Resort (C-14/08, EU:C:2009:395, præmis 60).
(
65
) – Som den kroatiske regerings og Kommissionens svar på et skriftligt spørgsmål fra Domstolen har bekræftet, kunne kun de relevante byretter (općinski sud), distriktsdomstole (županijski sudovi), handelsretter (trgovački sudovi), appeldomstolen i handelsretlige sager (Visoki trgovački sud) og den øverste domstol (Vrhovni sud Republike Hrvatske) i Kroatien have fungeret som »fremsendende instanser« i forbindelse med landets fremsendelse af »udenretslige dokumenter« i henhold til forordning nr. 1393/2007 i den pågældende periode.
(
66
) – Jf. eksempelvis dom af 13.7.2006, Reisch Montage (C-103/05, EU:C:2006:471, præmis 22), og af 12.5.2011, Berliner Verkehrsbetriebe (C-144/10, EU:C:2011:300, præmis 30).
(
67
) – Jf. dom af 9.7.2020, Verein für Konsumenteninformation (C-343/19, EU:C:2020:534, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).
(
68
) – Jf. dom af 16.11.2016, Schmidt (C-417/15, EU:C:2016:881, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
(
69
) – Jf. dom af 15.1.1985, Rösler (241/83, EU:C:1985:6, præmis 19). Jf. ligeledes dom af 14.12.1977, Sanders (73/77, EU:C:1977:208, præmis 15 og 16).
(
70
) – Jf. senest dom af 26.3.2020, Králová (C-215/18, EU:C:2020:235, præmis 41-44 og den deri nævnte retspraksis).
(
71
) – Dom af 15.6.2017, Kareda (C-249/16, EU:C:2017:472, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
(
72
) – Dom af 4.3.1982, Effer (38/81, EU:C:1982:79, præmis 7 og 8).
(
73
) – Jf. eksempelvis dom af 17.9.2002, Tacconi (C-334/00, EU:C:2002:499, præmis 24).
(
74
) – Manglen på en gyldig parkeringsbillet, eller for så vidt enhver form for billet, er ikke afgørende for indgåelsen af en kontrakt. Som Domstolen har fastslået, er selve billetten kun det instrument, der materialiserer kontrakten. Jf. analogt dom af 7.11.2019, Kanyeba m.fl. (C-349/18 – C-351/18, EU:C:2019:936, præmis 48).
(
75
) – På samme måde som anført i punkt 83 ovenfor, hvor det med tilsvarende argumenter blev foreslået, at forholdet ikke hører under det civil- eller handelsretlige område. Ulighed i forhandlinger skubber ikke et forhold som sådan uden for det civil- og handelsretlige område, og på samme måde betyder den omstændighed, at kontrakten i sig selv er en ensidig kontrakt med standardvilkår, som den anden part kun kan tilslutte sig, ikke, at der ikke foreligger en kontrakt.
(
76
) – Jf. dom af 8.3.2018, Saey Home & Garden (C-64/17, EU:C:2018:173, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).
(
77
) – Ikke at anerkende et tilbud om parkering på en bestemt parkeringsplads som en tjenesteydelse ville indebære, at en hel kategori af »passive« tjenesteydelser ville miste sit indhold. Jf. i denne retning dom af 4.10.2001, Goed Wonen (C-326/99, EU:C:2001:506, præmis 52).
(
78
) – For så vidt angår en liste over forgængere vedrørende de samme spørgsmål, men hvor nogle af disse ikke kunne antages til realitetsbehandling, jf. fodnote 2 ovenfor.
(
79
) – Jf. mit forslag til afgørelse Pula Parking (C-551/15, EU:C:2016:825, punkt 111-113).
(
80
) – Som det fremgår af en nyere undersøgelse fra den franske sammenslutning af transportmyndigheder, er udøvelsen af offentlig myndighed til at fastsætte de nærmere bestemmelser for parkering og uddelegere forvaltningen heraf til en privat enhed ikke ualmindelig blandt en række medlemsstater. Jf. GART Study, La gestion du stationnement payant sur voirie en Europe – quels enseignements pour la France? (2016), s. 20, 28, 34 og 35.
(
81
) – Som anført ovenfor i punkt 83 og 116 i dette forslag til afgørelse.
(
82
) – Jf. vedrørende retsligt samarbejde på det civilretlige område dom af 8.11.2005, Leffler (C-443/03, EU:C:2005:665, præmis 50), og senest af 12.12.2019, Aktiva Finants (C-433/18, EU:C:2019:1074, præmis 29). For en anvendelse af disse principper jf. mit forslag til afgørelse Dimos Zagoriou (C-217/16, EU:C:2017:385, punkt 24-65).
(
83
) – Jf. punkt 63 ovenfor i dette forslag til afgørelse.
(
84
) – Som anført ovenfor i punkt 21 i dette forslag til afgørelse.
(
85
) – Det tilkommer ikke mig at tage stilling til disse formodede »præferencer«. Det synes imidlertid at fremgå af sagsakterne, at der intet er til hinder for at parkere en bil en hel dag eller endda i længere tid på samme sted. Faktisk synes den kroatiske regering at have omtalt denne mulighed i sit svar på et skriftligt spørgsmål fra Domstolen. Det tilkommer den nationale ret at efterprøve dette. Denne ordning rejser imidlertid det nødvendige spørgsmål om, hvorfor, såfremt der er mulighed for dagsparkering, det ikke er muligt at købe en dagsbillet, og hvorvidt en sådan ordning er urimelig eller afholder en bestemt type personer fra at parkere der.
(
86
) – F.eks. artikel 17-19 eller i sidste ende artikel 45, stk. 1, litra e), i forordning nr. 1215/2012.
(
87
) – Dvs. potentielt Rådets direktiv 93/13/EØF af 5.4.1993 om urimelige kontraktvilkår i forbrugeraftaler (EFT 1993, L 95, s. 29), Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/6/EF af 16.2.1998 om forbrugerbeskyttelse i forbindelse med angivelse af priser på forbrugsvarer (EFT 1998, L 80, s. 27) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/29/EF af 11.5.2005 om virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne på det indre marked og om ændring af Rådets direktiv 84/450/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/7/EF, 98/27/EF og 2002/65/EF og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2006/2004 (herefter »direktivet om urimelig handelspraksis«) (EUT 2005, L 149, s. 22).
(
88
) – Jf. i denne retning dom af 16.7.1998, Gut Springenheide og Tusky (C-210/96, EU:C:1998:369, præmis 37), og af 16.5.1989, Buet og EBS (382/87, EU:C:1989:198, præmis 13).
(
89
) – Eftersom dette sker »efter en handelstransaktion« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i direktivet om urimelig handelspraksis.