ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
21 janvier 2010 (*)
«Politique agricole commune – Système intégré de gestion et de contrôle de certains régimes d’aides – Règlement (CE) nº 1782/2003 – Régime de paiement unique – Transfert des droits au paiement – Expiration du contrat de bail – Obligations du preneur et du bailleur»
Dans l’affaire C‑470/08,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Gerechtshof te Arnhem (Pays-Bas), par décision du 28 octobre 2008, parvenue à la Cour le 3 novembre 2008, dans la procédure
Kornelis van Dijk
contre
Gemeente Kampen,
LA COUR (cinquième chambre),
composée de M. A. Tizzano, président de la première chambre, faisant fonction de président de la cinquième chambre, MM. A. Borg Barthet (rapporteur) et M. Ilešič, juges,
avocat général: M. J. Mazák,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées:
–        pour M. van Dijk, par Me J. van Mierlo, advocaat,
–        pour la Gemeente Kampen, par Me G. M. F. Snijders, advocaat,
–        pour le gouvernement néerlandais, par Mme C. Wissels et M. M. de Grave, en qualité d’agents,
–        pour le gouvernement allemand, par M. M. Lumma, en qualité d’agent,
–        pour le gouvernement hellénique, par Mmes E. Leftheriotou et A. Vasilopoulou, en qualité d’agents,
–        pour la Commission des Communautés européennes, par Mme F. Clotuche-Duvieusart et M. B. Burggraaf, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation du règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil, du 29 septembre 2003, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les règlements (CEE) n° 2019/93, (CE) n° 1452/2001, (CE) n° 1453/2001, (CE) n° 1454/2001, (CE) n° 1868/94, (CE) n° 1251/1999, (CE) n° 1254/1999, (CE) n° 1673/2000, (CEE) n° 2358/71 et (CE) n° 2529/2001 (JO L 270, p. 1, et rectificatif JO 2004, L 94, p. 70), et du règlement (CE) n° 795/2004 de la Commission, du 21 avril 2004, portant modalités d’application du régime de paiement unique prévu par le règlement n° 1782/2003 (JO L 141, p. 1).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. van Dijk à la Gemeente Kampen (commune de Kampen) au sujet de la nature et de l’étendue des obligations découlant d’un contrat de bail à ferme.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
Le règlement n° 1782/2003
3        Le règlement n° 1782/2003 établit, notamment, un régime d’aide au revenu des agriculteurs. Ce régime est désigné, à l’article 1er, deuxième tiret, de ce règlement comme le «régime de paiement unique».
4        Selon le vingt-et-unième considérant du règlement n° 1782/2003:
«Les régimes de soutien relevant de la politique agricole commune fournissent une aide directe au revenu, notamment en vue d’assurer un niveau de vie équitable à la population agricole. Cet objectif est étroitement lié à la conservation des zones rurales. Dans le but d’éviter une mauvaise affectation des ressources communautaires, il convient de n’effectuer aucun paiement de soutien en faveur d’agriculteurs qui ont créé artificiellement les conditions requises pour bénéficier de tels paiements.»
5        Le vingt-neuvième considérant de ce règlement prévoit:
«Pour établir le montant auquel un agriculteur doit pouvoir prétendre dans le cadre du nouveau régime, il convient de se référer aux montants qui lui ont été accordés au cours d’une période de référence. Une réserve nationale devrait être constituée en vue de tenir compte des situations particulières. Cette réserve peut être utilisée également pour faciliter la participation des nouveaux agriculteurs au régime. Le paiement unique devrait être fixé au niveau de l’exploitation.»
6        Le trentième considérant dudit règlement énonce notamment:
«Afin de faciliter le transfert des droits à la prime, il convient de diviser le montant total auquel une exploitation peut prétendre en plusieurs parts (les droits au paiement) et de le lier à un certain nombre d’hectares admissibles au bénéfice de l’aide à déterminer. Pour éviter les transferts à des fins spéculatives conduisant à l’accumulation de droits au paiement qui ne correspondent pas à une réalité agricole, il y a lieu de prévoir, pour l’octroi de l’aide, un lien entre les droits et un certain nombre d’hectares admissibles au bénéfice de l’aide […]»
7        Aux termes de l’article 2 du même règlement:
«[…] on entend par:
a)      ‘agriculteur’: une personne physique ou morale ou un groupement de personnes physiques ou morales […] qui exerce une activité agricole;
[…]
c)      ‘activité agricole’: la production, l’élevage ou la culture de produits agricoles, y compris la récolte, la traite, l’élevage et la détention d’animaux à des fins agricoles, ou le maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales, telles que définies à l’article 5;
[...]»
8        Le titre III du règlement n° 1782/2003, intitulé «Régime de paiement unique», contient, dans ses chapitres 1 à 4, les règles de base applicables à ce système d’aide au revenu des agriculteurs «découplé» de la production. Il résulte des articles 33, paragraphe 1, sous a), 37, paragraphe 1, 38 et 41 de ce règlement que les agriculteurs ayant bénéficié, au cours d’une période de référence comprenant les années civiles 2000 à 2002, d’un paiement au titre d’au moins un des régimes d’aides visés à l’annexe VI dudit règlement ont droit à une aide calculée sur la base d’un montant de référence obtenu, pour chaque agriculteur, à partir de la moyenne annuelle, sur cette période, du total des paiements accordés au titre de ces régimes.
9        L’article 36, paragraphe 1, du règlement n° 1782/2003 dispose:
«L’aide accordée au titre du régime de paiement unique est versée pour les droits au paiement définis au chapitre 3 accompagnés d’un nombre égal d’hectares admissibles au bénéfice de l’aide tels que définis à l’article 44, paragraphe 2.»
10      Le chapitre 3 du titre III du règlement n° 1782/2003 comporte une section 1 intitulée «Droits au paiement fondés sur les superficies». L’article 43, paragraphe 1, de ce règlement, qui fait partie de cette section, dispose notamment:
«Sans préjudice de l’article 48, tout agriculteur bénéficie d’un droit au paiement par hectare qui est calculé en divisant le montant de référence par le nombre moyen calculé sur trois ans de l’ensemble des hectares qui a donné droit, au cours de la période de référence, aux paiements directs dont la liste figure à l’annexe VI.
Le nombre total de droits au paiement est égal au nombre moyen d’hectares susmentionné.
[…]»
11      Aux termes de l’article 44 dudit règlement:
«1.      Tout droit au paiement lié à un hectare admissible au bénéfice de l’aide donne droit au paiement du montant fixé par le droit.
2.      Par ‘hectare admissible au bénéfice de l’aide’, on entend toute superficie agricole de l’exploitation occupée par des terres arables et des pâturages permanents, à l’exclusion des superficies occupées par des cultures permanentes et des forêts ou affectées à une activité non agricole.
3.      L’agriculteur déclare les parcelles correspondant à la superficie admissible liée à un droit au paiement. Sauf en cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles, ces parcelles sont à la disposition de l’agriculteur pendant une période de dix mois au moins, qui court à partir d’une date à fixer par l’État membre sans pouvoir être antérieure au 1er septembre de l’année civile précédant l’année de l’introduction de la demande de participation au régime du paiement unique.
4.      Les États membres peuvent, dans des circonstances dûment justifiées, autoriser l’agriculteur à modifier sa déclaration, à condition qu’il respecte le nombre d’hectares correspondant à ses droits au paiement et les conditions prévues pour octroyer le paiement unique pour la superficie concernée.»
12      L’article 46 du règlement n° 1782/2003, intitulé «Transfert de droits au paiement», dispose:
«1.      Les transferts de droits au paiement ne peuvent se faire qu’à un agriculteur du même État membre, sauf en cas d’héritage ou d’héritage anticipé.
[…]
2.      Les transferts de droits au paiement, avec ou sans terres, peuvent se faire par vente ou toute autre cession définitive. En revanche, le bail ou toute transaction similaire est autorisé à condition que le transfert des droits au paiement s’accompagne du transfert d’un nombre équivalent d’hectares admissibles au bénéfice de l’aide.
Sauf en cas de force majeure ou dans des circonstances exceptionnelles telles que définies à l’article 40, paragraphe 4, un agriculteur ne peut transférer ses droits au paiement, sans terres, qu’après avoir utilisé, au sens de l’article 44, au moins 80 % de ses droits pendant au moins une année civile ou après avoir cédé volontairement à la réserve nationale tous les droits qu’il n’a pas utilisés au cours de la première année d’application du régime de paiement unique.
3. En cas de vente de droits au paiement, avec ou sans terres, les États membres, agissant conformément aux principes généraux du droit communautaire, peuvent décider qu’une partie des droits au paiement vendus est reversée dans la réserve nationale ou que leur valeur unitaire est réduite en faveur de la réserve nationale, selon des critères que la Commission fixera conformément à la procédure visée à l’article 144, paragraphe 2.»
13      Les dispositions du chapitre 5 du titre III de ce règlement, intitulé «Mise en œuvre régionale et facultative», permettent aux États membres de décider, jusqu’au 1er août 2004, d’appliquer le régime de paiement unique prévu aux chapitres 1 à 4 de ce même titre III, notamment, à l’échelle régionale ou de manière partielle.
14      En vertu des articles 58, paragraphes 1 et 3, et 59, paragraphes 1 et 2, dudit règlement, un État membre peut procéder à la régionalisation du régime de paiement unique en répartissant son plafond national non pas individuellement entre les agriculteurs de cet État sur la base de leurs montants de référence respectifs, mais entre les différentes régions que comporte son territoire, et en distribuant le montant de chaque plafond régional ainsi obtenu de manière forfaitaire à tous les agriculteurs de la région concernée, chacun d’eux bénéficiant de droits dont la valeur unitaire est calculée en divisant ce plafond régional par le nombre d’hectares admissibles au bénéfice de l’aide fixé au niveau régional.
Le règlement (CE) n° 1234/2007
15      L’article 74, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil, du 22 octobre 2007, portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement «OCM unique») (JO L 299, p. 1), dispose:
«En l’absence d’accord entre les parties, dans le cas de baux ruraux arrivant à expiration sans reconduction possible à des conditions analogues ou dans des situations qui comportent des effets juridiques comparables, les quotas individuels sont transférés en tout ou en partie aux producteurs qui les reprennent, selon les dispositions arrêtées par les États membres, en tenant compte des intérêts légitimes des parties.»
La réglementation nationale
16      Ni le règlement sur la politique agricole commune – aide au revenu 2006 (Regeling GLB – inkomenssteun 2006), adopté en application des règlements nos 1782/2003 et 795/2004, ni le titre 5 du livre 7 du code civil, relatif au bail à ferme, ne contiennent de dispositions spécifiques sur le sort à réserver en fin de bail aux droits au paiement accordés au titre du règlement n° 1782/2003 ou à leur valeur.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
17      Depuis l’année 1982, M. van Dijk prend à bail plusieurs parcelles de terrains agricoles appartenant à la Gemeente Kampen dont la superficie totale s’élève à 34 hectares, 2 ares et 36 centiares. Le contrat de bail les liant ne contient aucune clause relative aux régimes d’aide au revenu ou aux droits au paiement.
18      Pendant plusieurs années, M. van Dijk a perçu, sur le fondement des règlements (CEE) n° 1765/92 du Conseil, du 30 juin 1992, instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables (JO L 181, p. 12), et (CE) n° 1251/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables (JO L 160, p. 1), des paiements compensatoires au titre du régime de soutien aux producteurs qui était lié à la production de certaines cultures. À la suite de l’entrée en vigueur du règlement n° 1782/2003, il s’est vu octroyer des droits au paiement au titre des articles 33, paragraphe 1, 38 et 43, paragraphes 1 et 2, sous a), de ce règlement.
19      Un différend est né entre M. van Dijk et la Gemeente Kampen au sujet de la nature et de l’étendue des obligations découlant du contrat de bail les liant.
20      Par jugement du 25 septembre 2007, le Rechtbank Zwolle‑Lelystad a dit pour droit que M. van Dijk était tenu, à l’expiration du bail, de remettre à la Gemeente Kampen les terres objet du contrat de bail, y compris les droits au paiement constitués pour ces terres ou afférents à celles‑ci, en échange d’une indemnité égale à la moitié de la valeur de ces droits. Ladite juridiction a également jugé que M. van Dijk n’était pas autorisé à céder lesdits droits au paiement sans l’accord préalable de la Gemeente Kampen.
21      Par exploit du 24 octobre 2007, M. van Dijk a interjeté appel de ce jugement devant le Gerechtshof te Arnhem. Selon lui, il découle des règlements nos 1782/2003 et 795/2004 que les droits au paiement doivent rester acquis au preneur à l’expiration du bail. M. van Dijk fait en outre valoir que, à la différence des quotas laitiers qui sont en principe liés aux terres que le producteur laitier ou le cultivateur a utilisées au cours de la période de référence, les droits au paiement sont attachés à la personne de l’agriculteur.
22      La Gemeente Kampen fait valoir que ni le règlement n° 1782/2003 ni le règlement n° 795/2004 ne précisent ce qu’il doit advenir des droits au paiement à l’expiration du bail. Elle en déduit que les relations juridiques entre preneur et bailleur sont régies par le droit national.
23      Considérant que l’issue du litige dont il est saisi dépend de l’interprétation de la réglementation communautaire applicable, le Gerechtshof te Arnhem a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)      En l’absence de réglementation nationale en la matière, le preneur est-il tenu, au titre des règlements nos 1782/2003 et 795/2004 ou des principes généraux de droit communautaire, en particulier du principe interdisant l’enrichissement sans cause, de remettre en fin de bail au bailleur, avec le terrain loué, les droits au paiement qui y sont constitués ou afférents à ceux-ci?
2)      Si la [première] question [...] appelle une réponse affirmative, en l’absence de réglementation nationale en la matière, le bailleur est-il tenu, au titre des règlements nos 1782/2003 et 795/2004 ou des principes généraux de droit communautaire, en particulier du principe interdisant l’enrichissement sans cause, d’indemniser le preneur des droits au paiement remis au bailleur et, le cas échéant, le bailleur doit-il l’indemniser de la valeur totale de ces droits ou seulement d’une partie de cette valeur et, dans ce dernier cas, dans quelle proportion?
3)      Si la [première] question [...] appelle une réponse négative, en l’absence de réglementation nationale en la matière, le preneur est‑il tenu, au titre des règlements nos 1782/2003 et 795/2004 ou des principes généraux de droit communautaire, en particulier du principe interdisant l’enrichissement sans cause, d’indemniser le bailleur des droits au paiement restant acquis au preneur et, le cas échéant, le preneur doit-il l’indemniser de la valeur totale de ces droits ou seulement d’une partie de cette valeur et, dans ce dernier cas, dans quelle proportion?»
Sur les questions préjudicielles
24      Par ses trois questions, qu’il convient de traiter ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si le droit communautaire oblige le preneur, à l’expiration du bail, à remettre au bailleur les terres affermées accompagnées des droits au paiement constitués pour ces terres, ou afférents à celles-ci, ou à lui verser une indemnité.
25      À titre liminaire, force est de constater qu’aucune disposition des règlements nos 1782/2003 et 795/2004 ne prévoit que le preneur est tenu, à l’expiration du bail, de remettre au bailleur les terres objet du bail avec les droits au paiement constitués pour ces terres ou afférents à celles-ci. À cet égard, le régime de paiement unique se différencie de celui des quotas laitiers qui, en vertu de l’article 74, paragraphe 1, du règlement n° 1234/2007, est régi par le principe du transfert des quotas avec l’exploitation.
26      En revanche, il ressort tant des objectifs que de l’économie du règlement n° 1782/2003 que, en l’absence de stipulation contraire, les droits au paiement restent acquis au preneur à l’expiration du bail.
27      En premier lieu, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 1er, deuxième tiret, du règlement n° 1782/2003, le régime de paiement unique constitue une aide au revenu des agriculteurs dont l’objectif est, ainsi que l’énonce le vingt-et-unième considérant de ce règlement, d’assurer un niveau de vie équitable à la population agricole. En vertu de l’article 33, paragraphe 1, dudit règlement, ont notamment accès au régime de paiement unique les agriculteurs qui se sont vu octroyer un paiement au cours de la période de référence au titre d’au moins un des régimes de soutien visés à l’annexe VI du même règlement.
28      Conformément à l’article 43, paragraphe 1, du règlement n° 1782/2003, les droits au paiement attribués à l’agriculteur au titre du régime de paiement unique dépendent du nombre d’hectares dont il disposait au cours de la période de référence ainsi que des paiements qui lui ont été accordés au titre desdits régimes de soutien.
29      Par ailleurs, l’article 44, paragraphe 1, dudit règlement reconnaît l’existence d’un lien entre droits au paiement et superficies agricoles en ce sens que chaque droit au paiement qui correspond à un hectare admissible au bénéfice de l’aide donne droit au paiement du montant fixé par ce droit.
30      C’est dans ce contexte que l’article 36, paragraphe 1, du règlement n° 1782/2003 dispose que l’aide accordée au titre du régime de paiement unique est versée pour les droits au paiement accompagnés d’un nombre égal d’hectares admissibles au bénéfice de l’aide.
31      À cet égard, il y a lieu de relever que, ainsi qu’il découle du trentième considérant du règlement n° 1782/2003, l’existence d’un tel lien entre droits au paiement et hectares admissibles au bénéfice de l’aide vise notamment à prévenir les transferts à des fins spéculatives conduisant à l’accumulation de droits au paiement sans rapport avec la réalité agricole.
32      En revanche, il ne résulte nullement dudit article 36, paragraphe 1, que les droits au paiement sont liés à des parcelles déterminées, en particulier à celles dont disposait l’agriculteur au cours de la période de référence.
33      Ainsi, ce qui importe en définitive c’est que, pour l’octroi de l’aide, le nombre de droits au paiement dont dispose un agriculteur corresponde à un nombre équivalent d’hectares admissibles au bénéfice de l’aide, et non pas à des parcelles déterminées. L’article 44, paragraphe 4, du règlement n° 1782/2003 prévoit d’ailleurs expressément la possibilité pour les États membres, dans des circonstances dûment justifiées, d’autoriser un agriculteur à modifier sa déclaration relative aux parcelles correspondant à la superficie admissible liée à un droit au paiement, à condition qu’il respecte le nombre d’hectares correspondant à ses droits au paiement ainsi que les conditions prévues pour l’octroi du paiement unique pour la superficie concernée.
34      En second lieu, il convient de relever que l’article 46 du règlement n° 1782/2003 encadre la possibilité de transférer les droits au paiement conformément à l’objectif visé au trentième considérant de ce règlement.
35      En particulier, le paragraphe 2 de cet article prévoit que le transfert de droits au paiement sans terres ne peut intervenir qu’en cas de cession définitive. Dans un tel cas de figure, l’agriculteur qui bénéficiait jusqu’alors de droits au paiement renonce définitivement à ses prétentions par la vente à un autre agriculteur, qui active ensuite ces droits à son profit. Afin de pouvoir prétendre au paiement desdits droits, l’agriculteur concerné devra disposer, conformément à l’article 44, paragraphe 1, du règlement n° 1782/2003, d’un nombre suffisant d’hectares de terres agricoles admissibles au bénéfice de l’aide, et ce afin de garantir l’existence d’une réalité agricole suffisante pour le paiement des droits.
36      En revanche, en cas de bail ou de toute transaction similaire, le transfert des droits au paiement n’est autorisé qu’à condition qu’il s’accompagne du transfert d’un nombre équivalent d’hectares admissibles au bénéfice de l’aide. Cette disposition contenue à l’article 46, paragraphe 2, du règlement n° 1782/2003 vise à éviter, conformément à l’objectif énoncé au trentième considérant dudit règlement, les transferts à des fins spéculatives susceptibles de conduire à l’accumulation de droits au paiement ne correspondant pas à la réalité agricole.
37      L’article 46, paragraphe 1, du règlement n° 1782/2003 dispose en outre que, hormis le cas des transferts par héritage ou héritage anticipé, les droits au paiement ne peuvent revenir qu’à un agriculteur du même État membre. À cet égard, il y a lieu de rappeler que, au titre des dispositions combinées de l’article 33, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1782/2003 et de l’article 2, sous a) et c), de ce règlement, le régime de paiement unique est destiné aux agriculteurs, c’est-à-dire aux personnes qui exercent une «activité agricole», consistant en la production, l’élevage ou la culture de produits agricoles ou le maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales.
38      Or, le bailleur des terres n’est pas nécessairement un agriculteur au sens de l’article 2, sous a), du règlement n° 1782/2003. Dans ces conditions, si le législateur communautaire avait voulu que les droits au paiement reviennent en toutes circonstances au bailleur à l’expiration du bail, il aurait prévu une disposition en ce sens.
39      Eu égard aux considérations qui précèdent, force est de constater que les règlements nos 1782/2003 et 795/2004 ne contiennent aucune obligation pour l’agriculteur qui a pris des terres à bail de transférer au bailleur ses droits au paiement à l’expiration du bail.
40      Il n’y a pas non plus lieu de supposer que le principe interdisant l’enrichissement sans cause obligerait l’agriculteur, à l’expiration du bail, à transférer ses droits au paiement au bailleur ou à verser à ce dernier une indemnité.
41      En effet, conformément aux principes communs aux droits des États membres, le droit à restitution de la part de la personne enrichie est subordonné à l’absence de fondement juridique de l’enrichissement en cause (arrêt du 16 décembre 2008, Masdar (UK)/Commission, C‑47/07 P, non encore publié au Recueil, points 44 à 46 et 49).
42      Or, il ne saurait être considéré que les droits au paiement dont bénéficie l’agriculteur sont dépourvus de fondement juridique dans la mesure où ils lui ont été attribués conformément aux dispositions du règlement n° 1782/2003.
43      Il découle de l’ensemble des considérations qui précèdent que le droit communautaire n’oblige pas le preneur, à l’expiration du bail, à remettre au bailleur les terres affermées accompagnées des droits au paiement constitués pour ces terres ou afférents à celles-ci, ni à lui verser une indemnité.
Sur les dépens
44      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) dit pour droit:
Le droit communautaire n’oblige pas le preneur, à l’expiration du bail, à remettre au bailleur les terres affermées accompagnées des droits au paiement constitués pour ces terres ou afférents à celles-ci, ni à lui verser une indemnité.
Signatures
* Langue de procédure: le néerlandais.