61986CC0207_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . Ved staevning, indgivet til Domstolens Justitskontor den 4 . august 1986, har Asociación Profesional de Empresarios de Pesca Comunitarios ( herefter benaevnt "Apesco ") anlagt sag med paastand om annullation af Kommissionens godkendelse af listen over fartoejer, der foerer spansk flag, og som havde tilladelse til at fiske i de andre medlemsstaters farvande, bortset fra portugisiske farvande, i juli 1986 .
2 . De i Apesco sammensluttede fiskere mener, at de systematisk forskelsbehandles i forhold til deres konkurrenter, hvis fartoejer ifoelge Apesco har vaeret optaget langt hyppigere paa de maanedlige lister, som Kommissionen har godkendt .
3 . Hvad saerlig angaar listen for juli 1986, fik fartoejerne i Apesco i gennemsnit tildelt 12,58 fiskedage, hvorimod de fartoejer, der hoerer under Apesco' s hovedkonkurrent, Asociación de Armadores de Buques de Pesco con Derechos de Acceso a las Pesquerías de la CEE ( herefter benaevnt "Ceepesca "), der sammen med tre andre selskaber har interveneret i naervaerende sag til stoette for Kommissionen, i gennemsnit havde 19,67 fiskedage .
4 . Den af sagsoegeren paatalte forskelsbehandling skal bero paa, at de spanske myndigheder ved udarbejdelsen af udkastene til periodiske lister anvender en spansk ministeriel bekendtgoerelse af 12 . juni 1981, der - med henblik paa at opnaa en bedre ressourceudnyttelse via tilpasning af fartoejernes antal til de faktiske fiskerimuligheder - indeholder bestemmelser, hvorefter et fartoej, der driver aktivt fiskeri, kan faa overfoert fiskerirettigheder fra andre fartoejer, der har tilhoert samme reder, bl.a . - som naermere reguleret i bekendtgoerelsen - naar disse andre fartoejer er blevet solgt, ophugget eller eksporteret .
5 . Sagsoegeren har i det vaesentlige gjort gaeldende, at Kommissionen ved godkendelsen af de listeudkast, som de spanske myndigheder havde udarbejdet i henhold til bestemmelserne i den naevnte ministerielle bekendtgoerelse, i virkeligheden har anvendt internretlige spanske forskrifter, hvorved den har tilsidesat Faellesskabets principielle enekompetence paa dette omraade samt paadraget sig ansvar for den forskelsbehandling, disse forskrifter medfoerer .
6 . Kommissionen, der stoettes af Ceepesca og den spanske regering, der ogsaa har interveneret i naervaerende sag, har navnlig fremhaevet, at efter den opgavefordeling, der findes paa dette omraade mellem de spanske myndigheder og Kommissionen, har Kommissionen ingen befoejelse til at udarbejde eller aendre udkastene til lister over spanske fiskere, der har tilladelse til at fiske i De Ti' s farvande, og Kommissionen kan derfor ikke drages til ansvar for den forskelsbehandling, som paastaas udoevet af de spanske myndigheder i forbindelse med udvaelgelsen af fartoejerne paa de listeudkast, de forelaegger Kommissionen .
7 . Ceepesca og den spanske regering har tillige anfoert, at ingen bestemmelse i tiltraedelsesakten eller i gennemfoerelsesbestemmelserne hertil er blevet overtraadt i naervaerende sag, og at ordningen i henhold til den ministerielle bekendtgoerelse af 1981 ikke under nogen omstaendigheder er diskriminerende .
8 . Det fremgaar af det hidtil anfoerte, saavel som af parternes soegsmaalsgrunde og argumenter, som er naermere gengivet i retsmoederapporten, at naervaerende tvist rejser to hovedspoergsmaal, nemlig
1 ) Kommissionens rolle og omfanget af dens befoejelser, naar den vedtager de periodiske lister;
2 ) spoergsmaalet om disse lister er diskriminerende .
9 . Det andet spoergsmaal opstaar imidlertid kun subsidiaert, nemlig kun hvis man kommer til det resultat, at Kommissionen, inden den godkender listeudkastene, skal efterproeve, om de overholder forbudet mod forskelsbehandling .
10 . Inden jeg behandler disse realitetsspoergsmaal, skal jeg goere nogle bemaerkninger om soegsmaalets antagelse til realitetsbehandling, idet Kommissionen og Ceepesca har rejst spoergsmaal herom, selv om de ikke formelt har nedlagt paastand om afvisning .
A - Formaliteten
11 . a ) Hovedformaalet med Apesco' s soegsmaal er at opnaa annullation af Kommissionens godkendelse af listen over spanske fartoejer med tilladelse til at fiske i EF-farvandene i juli 1986 . Den godkendte liste blev fremsendt til de spanske myndigheder, der underrettede sagsoegeren herom ved telex af 25 . juni 1986 .
12 . For saa vidt angaar sagsoegtes og intervenienternes anbringende om, at Kommissionen ikke har nogen reel befoejelse i disse sager, men alene kan kontrollere og formelt vedtage de periodiske lister, kunne man fristes til at rejse spoergsmaalet, om en saadan foranstaltning overhovedet kan proeves under et soegsmaal i henhold til Traktatens artikel 173 .
13 . Efter min opfattelse maa den godkendelse, som Kommissionen meddeler, imidlertid henregnes til foranstaltninger, der er bestemt til at medfoere retsvirkninger eller efter deres art medfoerer saadanne virkninger i forhold til tredjemaend, og som kan proeves under et saadant soegsmaal, hvis de andre betingelser i artikel 173 er opfyldt .
14 . Efter retsforskrifterne er forholdet nemlig klart . Det bestemmes i tiltraedelsesaktens artikel 163, stk . 1 og 2, at de spanske myndigheder forelaegger udkast til periodiske lister for Kommissionen, der efter at have kontrolleret listerne godkender dem og fremsender dem til de spanske myndigheder samt til kontrolmyndighederne i de oevrige beroerte medlemsstater .
15 . Tilsvarende foreskriver Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 3531 ( 1 ) af 12 . december 1985, der fastsaetter gennemfoerelsesbestemmelserne til artikel 163, stk . 3, andet afsnit, jfr . forordningens artikel 3, stk . 1 og 5, at de spanske myndigheder meddeler Kommissionen udkast til de periodiske lister, og at Kommissionen efter at have gennemgaaet udkastene vedtager de periodiske lister, som den fremsender til de respektive myndigheder .
16 . I henhold til tiltraedelsesaktens artikel 158, stk . 2, maa kun fartoejer, der er opfoert paa en periodisk liste, der vedtages af Kommissionen, udoeve fiskeriaktiviteter inden for vedkommende periode .
17 . Uanset hvorledes det forholder sig med hensyn til det noejagtige omfang af Kommissionens befoejelser, naar den kontrollerer og gennemgaar de listeudkast, der forelaegges af de spanske myndigheder, staar det fast, at foerst naar Kommissionen formelt har godkendt disse lister, traeder de i kraft som endelige og bevirker, at fartoejerne paa listerne opnaar ret til at udoeve fiskeriaktiviteter i den angivne periode, inden for de angivne omraader, og paa de angivne betingelser .
18 . Kommissionens godkendelse af listeudkastet, som de spanske myndigheder forelagde for juli 1986, er derfor i sig selv en retsakt, der kan proeves under et soegsmaal i henhold til artikel 173 .
19 . Efter at dette forhold er afklaret, skal jeg tage stilling til de oevrige argumenter, som Kommissionen og intervenienterne har fremfoert vedroerende formalitetsspoergsmaalet i sagen .
20 . b ) Ceepesca har anfoert, at soegsmaalet, der er anlagt paa et tidspunkt, da listen for juli ikke laengere fandt anvendelse og var blevet afloest af listen for august, dermed er uden genstand og anlagt for sent .
21 . Idet jeg lader det henstaa, om en intervenient til stoette for en formalitetsindsigelse kan paaberaabe sig argumenter, som ikke er fremfoert af den part, til stoette for hvis paastande, der interveneres, skal jeg blot bemaerke, at soegsmaalet ses at vaere anlagt fristmaessigt efter Traktatens artikel 173, stk . 3, nemlig inden to maaneder efter, at sagsoegeren har faaet meddelelse om den omtvistede retsakt . Sagsoegerens soegsmaalsinteresse bestaar, selv om retsaktens gyldighedsperiode er udloebet, og selv om den allerede er fuldbyrdet . En eventuel annullation af retsakten vil nemlig i sig selv kunne have retsvirkninger, dels som grundlag for et eventuelt erstatningskrav, dels fordi Kommissionen herved afskaeres fra fremtidigt at vedtage retsakter, der er behaeftet med de samme mangler og paa samme vis goer indgreb i sagsoegerens rettigheder ( 2 ).
22 . c ) Derimod maa Apesco' s subsidiaere paastande afvises . Organisationen har herved kraevet, at forskelsbehandlingen af fartoejer tilhoerende Apesco-medlemmer bringes til ophoer, og at der raades bod paa denne forskelsbehandling ved, at de naevnte fartoejer kompenseres paa fremtidige periodiske lister .
23 . Som Kommissionen med foeje har anfoert, kan Domstolen ikke i sager vedroerende en legalitetsproevelse i henhold til artikel 173 give saadanne paabud ( 3 ).
24 . d ) Kommissionen har endvidere anfoert, at kun de personer, hvis skibe er opfoert paa den anfaegtede liste, beroeres umiddelbart og individuelt af den omtvistede godkendelse efter kriteriet i Traktatens artikel 173, stk . 2, hvorfor Apesco' s soegsmaal kun kan realitetsbehandles i det omfang, det er indbragt paa vegne af disse personer . Efter min opfattelse er denne betragtning ikke holdbar .
25 . Da den anfaegtede akt er en liste, der gaelder for en bestemt maaned, er det klart, at kun anbringender, der konkret vedroerer listen, kan tages i betragtning . Spoergsmaalet, om de fartoejer, der ikke findes paa listen, er udsat for forskelsbehandling, kan ikke afgoeres paa grundlag af en enkelt periodisk liste, eftersom det er et vaesentligt traek ved selve listeordningen som indfoert ved tiltraedelsesakten, at ikke alle fartoejerne paa basislisten samtidigt kan optages paa de periodiske lister, og at nogle noedvendigvis ikke kan optages . Kun paa grundlag af en hel raekke periodiske lister er det derfor muligt at fastslaa, om fartoejer, der ikke er anfoert paa listen for juli 1986, er blevet forskelsbehandlet i forhold til andre fartoejer .
26 . Efter min mening boer en sagsoeger, der ikke har faaet et fartoej optaget paa en maanedsliste, kunne anlaegge sag til proevelse af selve dette forhold, og der boer herved endvidere gives sagsoegeren adgang til at bevise, at han er blevet forskelsbehandlet, ved fremlaeggelse af en raekke tidligere maanedslister, som fartoejet heller ikke var optaget paa .
27 . Det er under alle omstaendigheder min opfattelse, at det fremgaar af, hvad Apesco har anfoert, at organisationen i naervaerende sag alene optraeder paa vegne af de medlemmer, hvis fartoejer var optaget paa listen for juli 1986 . Efter min mening kan soegsmaalet derfor realitetsbehandles .
28 . e ) Kommissionen har endvidere anfoert, at Apesco ikke under et soegsmaal i henhold til artikel 173 kan anfaegte nationale bestemmelser under anbringende af, at de er i strid med faellesskabsretten . Den samme opfattelse ligger til grund for Ceepesca' s indsigelse om, at Apesco i virkeligheden anfaegter bestemmelser i national spansk ret, og at foelgelig ikke Domstolen, men spanske retter boer paadoemme den foreliggende tvist, eventuelt eftet at have forelagt Domstolen et praejudicielt spoergsmaal i medfoer af Traktatens artikel 177 .
29 . Det er klart, at Domstolen ikke under naervaerende sag kan afsige en dom, der fastslaar, at den spanske ministerielle bekendtgoerelse af 1981 er uforenelig med faellesskabsretten . En dom af dette indhold kan kun afsiges under et af Kommissionen anlagt traktatbrudssoegsmaal mod Kongeriget Spanien, hvorunder samtlige relevante forhold vedroerende den naevnte bekendtgoerelse vil blive droeftet indgaaende .
30 . Det fremgaar imidlertid, at Apesco ikke formelt har nedlagt paastand om, at Domstolen kender den spanske ministerielle bekendtgoerelse uforenelig med faellesskabsretten; organisationen angriber derimod Kommissionen for at have anerkendt et udkast til en periodisk liste, der ikke er udarbejdet alene paa grundlag af faellesskabsbestemmelserne, og som indebaerer en tilsidesaettelse af forbudet mod forskelsbehandling . Dette er netop det grundlaeggende spoergsmaal i naervaerende sag, nemlig raekkevidden af Kommissionens kontrolbefoejelser vedroerende udkastene til periodiske lister . Det er dette spoergsmaal, som jeg nu skal behandle .
B - Omfanget af Kommissionens kontrol
31 . I henhold til tiltraedelsesaktens artikel 163, stk . 1, paahviler det de spanske myndigheder at forelaegge Kommissionen udkast til periodiske lister .
32 . Det bestemmes i artikel 163, stk . 2, at "efter at vaere kontrolleret godkendes disse lister af Kommissionen, som fremsender dem til de spanske myndigheder samt til kontrolmyndighederne i de oevrige beroerte medlemsstater ".
33 . Hvilke forhold skal Kommissionen herved kontrollere?
34 . For det foerste de grundlaeggende betingelser, som udtrykkelig angives i tiltraedelsesaktens artikel 158, og som i det vaesentlige vedroerer :
- fartoejernes identitet, idet disse skal vaere optaget blandt de 300 fartoejer, der er anfoert paa basislisten, der udgoer tiltraedelsesaktens bilag IX;
- fartoejernes motorydelse, og for hvert fartoej omregningssatsen for vedkommende ydelseskategori;
- det samlede antal fartoejer, som ikke maa overstige 150 "standardfartoejer";
- fartoejernes fordeling inden for de angivne graenser i de forskellige godkendte zoner, idet kun fem fartoejer maa udoeve fiskeri efter andre arter end demersale fiskearter .
35 . I henhold til artikel 3, stk . 2, foerste afsnit, i den foernaevnte forordning nr . 3531/85, skal de periodiske lister for det andet pr . dag fastsaette, hvilke fartoejer der har tilladelse til at udoeve fiskeriaktiviteter; ethvert fartoej, der er opfoert paa en saadan liste, skal herved mindst have seks fortloebende fiskedage .
36 . I henhold til artikel 3, stk . 4, skal udkastene til periodiske lister for hvert fartoej indeholde noejagtige oplysninger om de netop naevnte forhold, om registreringsnummer og radiokaldesignal samt angive fartoejets ejer eller befragter og fangstmetoden . Disse oplysninger skal netop goere det muligt for Kommissionen at kontrollere, om de tidligere naevnte grundlaeggende betingelser faktisk er overholdt af de spanske myndigheder .
37 . Det bestemmes endelig i Raadets forordning nr . 3781/85 af 31 . december 1985 ( 4 ), at naar der konstateres en overtraedelse af forskrifterne i tiltraedelsesakten vedroerende adgang til farvande og ressourcer, kan de spanske myndigheder ikke laengere opfoere det paagaeldende fartoej paa de udkast til periodiske lister, som de forelaegger for Kommissionen . Inden Kommissionen godkender et udkast, skal den derfor kontrollere, om de spanske myndigheder faktisk har ivaerksat den naevnte sanktion .
38 . Det er ikke i naervaerende sag gjort gaeldende, at Kommissionen har overtraadt nogen af disse forskrifter .
39 . Ud over dette regelsaet - som i hovedsagen er af teknisk karakter - indeholder hverken tiltraedelsesakten eller gennemfoerelsesforordningerne hertil nogen naermere retningslinier for udarbejdelsen af listerne . Navnlig finder man ingen forskrift om, at hver enkelt fartoej inden for en maaned skal gives tilladelse til at udoeve fiskeri i det samme antal dage som ethvert andet fartoej paa listen . Saa meget mindre forskrives det i bestemmelserne, at fartoejer, der hoerer til én organisation, gennemsnitligt skal have tilladelse til at drive fiskeri i det samme antal dage som fartoejer, der er tilknyttet en anden spansk fiskeriorganisation .
40 . Efter bestemmelserne har de spanske myndigheder saaledes et ganske vidt skoen, naar de udvaelger de fartoejer, der hver maaned skal optages paa listen, og tildeler dem en bestemt fiskeriperiode . Myndighederne maa foelgelig selv fastlaegge de udvaelgelseskriterier, der er noedvendige for, at de kan udfoere deres opgave .
41 . Ligesom man ikke af den blotte omstaendighed, at bestemmelserne om oprettelse af en faelles markedsordning inden for en bestemt sektor ikke indeholder positiv bestemmelse herom, kan udlede, at medlemsstaterne ikke laengere kan traeffe foranstaltninger i den paagaeldende sektor ( 5 ), maa medlemsstaterne i en situation, hvor det udtrykkeligt er paalagt dem at medvirke, anses for berettigede til at goere dette i henhold til forskrifter, som de selv fastsaetter .
42 . Dette er saerligt klart, naar saadanne forskrifter alene skal finde anvendelse paa den paagaeldende medlemsstats egne statsborgere .
43 . Navnlig inden for fiskerisektoren findes bestemmelser, der bemyndiger medlemsstaterne til - eller ligefrem paalaegger dem - at supplere faellesskabsbestemmelserne med forskrifter gaeldende for deres egne statsborgere .
44 . Jeg henviser for eksempel til artikel 20 i forordning ( EOEF ) nr . 171/83 af 25 . januar 1983 om fastlaeggelse af tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne ( EFT L 24 af 27.1.1983, s . 14 ), hvorefter medlemsstaterne, for saa vidt angaar deres egne fiskere, kan anordne nationale tekniske foranstaltninger, som er mere vidtgaaende end minimumskravene i henhold til faellesskabsbestemmelserne .
45 . Ligeledes paalaegger artikel 5, stk . 2, i Raadets forordning nr . 170/83 af 25 . januar 1983 om en faellesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne ( EFT L 24 af 27.1.1983, s . 1 ) udtrykkeligt medlemsstaterne at fastsaette de naermere regler for udnyttelsen af de tildelte kvoter .
46 . Det er intet holdepunkt for, at medlemsstaterne i forbindelse med tiltraedelsesakten skulle have fraveget det naevnte princip og have tilsigtet at regulere de spanske fiskeres indbyrdes retsstilling eller deres adgang til de ressourcer, der er tildelt Spanien .
47 . Formaalet med bestemmelserne i artiklerne 156-163 er alene at bidrage til beskyttelsen af fiskebestandene i de farvande, der henhoerer under de ti hidtidige EF-medlemsstaters hoejhedsomraade eller jurisdiktion . Tiltraedelsesaktens artikel 156 naevner saaledes udtrykkeligt - og kun - at fartoejer, der foerer spansk flag, integreres i den faellesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne, der blev indfoert ved forordning nr . 170/83, som jeg netop har omtalt .
48 . Som jeg understregede i mit forslag til afgoerelse af 22 . september 1987 i sag 223/86, Pesca Valentia mod Minister for Fisheries and Forestry, Ireland, Sml . 1988, s . 83, praemis 25, fremgaar det af en raekke bestemmelser og navnlig af Raadets forordning nr . 101/76 af 19 . januar 1976 om etablering af en faelles strukturpolitik for fiskerisektoren ( EFT L 20 af 28.1.1976, s . 19 ), at "medlemsstaterne har bevaret kompetencen til at traeffe alle de noedvendige foranstaltninger til en rationel omstrukturering af fiskeriflaaden inden for de parametre, der er fastsat af Faellesskabet ". Der kan ikke herske tvivl om, at den spanske ministerielle bekendtgoerelse af 1981 har til formaal at rationalisere Spaniens fiskerikapacitet .
49 . Princippet om "Faellesskabets enekomptence inden for fiskerisektoren", som sagsoegeren har henvist til, betyder saaledes ikke, at medlemsstaterne er uden enhver beslutningskompetence paa omraadet . Deres bestemmelsesret er imidlertid undergivet klare begraensninger . I de to netop naevnte forordninger fastslaas det endog udtrykkeligt, at de omhandlede nationale foranstaltninger skal vaere "forenelige med faellesskabsrettens bestemmelser og i overensstemmelse med den faellles fiskeripolitik", henholdsvis med "gaeldende faellesskabsbestemmelser ".
50 . Efter min mening maa det samme gaelde for naervaerende sagsforhold, idet den omstaendighed, at medlemsstaterne har befoejelse til at gribe ind paa et omraade, der henhoerer under Faellesskabets kompetence, jo ikke betyder, at de er fritaget for at overholde de gaeldende faellesskabsprincipper og generelle regler ( 6 ).
51 . Jeg skal dog herved bemaerke, at artikel 2 i den tidligere naevnte raadsforordning nr . 101/76, hvorefter "medlemsstaterne (( isaer )) sikrer ..., at alle fiskerfartoejer, der foerer en medlemsstats flag og er registreret inden for Faellesskabets omraade, har lige adgang til fangstpladserne og til fiskeri i de i foerste afsnit naevnte farvande" ( dvs . farvande, der henhoerer under medlemsstaternes hoejhedsomraade ), ikke finder anvendelse i naervaerende sag . Som Kommissionen med rette har anfoert, paalaegger den naevnte bestemmelse den enkelte medlemsstat at behandle fiskere fra de andre medlemsstater paa lige fod med egne statsborgere i farvande, der henhoerer under dens hoejhedsomraade eller jurisdiktion; bestemmelsen stiller derimod intet krav om ligebehandling af statens egne borgere i de andre medlemsstaters farvande . Det er i oevrigt mit indtryk, at Apesco' s repraesentant reelt frafaldt dette anbringende i sagens sidste fase .
52 . Blandt faellesskabsrettens principper og almindelige regler findes imidlertid - inden for den faelles landbrugspolitik - Traktatens artikel 40, stk . 3, andet afsnit, der forbyder "enhver form for forskelsbehandling af Faellesskabets producenter eller forbrugere ".
53 . Denne bestemmelse er blot et konkret udtryk for det generelle lighedsprincip, som er et af faellesskabsrettens grundlaeggende principper ( 7 ), og finder derfor ikke alene anvendelse inden for en faelles markedsordning, men tillige paa samtlige foranstaltninger vedroerende den faelles landbrugspolitik .
54 . I oevrigt fremgaar det udtrykkeligt af Domstolens dom af 25 . november 1986, Klensch m.fl . mod statssekretaeren for Landbrug og Vinavl, de forenede sager 201 og 202/85 ( Sml . s . 3477 ), at bestemmelsen ogsaa er bindende for medlemsstaterne, naar de traeffer foranstaltninger med henblik paa gennemfoerelse af den faelles landbrugspolitik ( praemis 8 ).
55 . Domstolen fastslog herefter, at naar faellesskabsbestemmelserne i denne situation giver medlemsstaterne en valgmulighed mellem flere gennemfoerelsesforanstaltninger, kan de
" ikke foretage et valg, der direkte eller indirekte paa deres omraade kan medfoere en forbudt forskelsbehandling mellem producenterne efter Traktatens artikel 40, stk . 3, paa grund af saerlige forhold paa den paagaeldende medlemsstats marked, navnlig strukturen i landbrugsproduktionen paa dens omraade" ( praemis 11 ).
56 . I en tidligere dom af 13 . juni 1978 ( Denkavit mod Finanzamt Warendorf, 139/77, Sml . s . 1317 ), havde Domstolen allerede fastslaaet, at
" ... Traktatens artikel 40, stk . 3, forbyder enhver forskelsbehandling af producenter eller forbrugere baade paa faellesskabsplan og inden for en enkelt medlemsstat ..." ( praemis 15 ),
hvorefter Domstolen undersoegte, om en sondring i henhold til tysk skatteret mellem to grupper landmaend med husdyrhold var en forskelsbehandling i denne bestemmelses forstand .
57 . Der er herefter ingen tvivl om, at de spanske myndigheder, naar de udarbejder udkast til periodiske lister - en opgave der er paalagt dem ved tiltraedelsesakten - ud over de udtrykkeligt anfoerte betingelser skal overholde forbudet mod forskelsbehandling som fastslaaet i Traktatens artikel 40, stk . 3, og fortolket af Domstolen .
58 . Spoergsmaalet er imidlertid, om Kommissionen, inden den vedtager den periodiske liste for en maaned, direkte skal efterproeve listens indhold i lyset af den almindelige lighedsgrundsaetning .
59 . Umiddelbart kunne man vaere tilboejelig til at besvare dette spoergsmaal bekraeftende . Man kunne nemlig betragte den foreliggende sag som et tilfaelde, hvor en medlemsstat skal samarbejde med en faellesskabsinstitution med henblik paa sidstnaevntes vedtagelse af en foranstaltning til gennemfoerelse af bestemmelserne i tiltraedelsesakten . Jeg bemaerker, at det er Kommissionens vedtagelse af et udkast, som er forelagt af de nationale myndigheder, der stifter ret for de paagaeldende fartoejer til at udoeve fiskeriaktiviteter inden for det omhandlede tidsrum .
60 . Ligesom medlemsstaterne, naar de gennemfoerer den faelles landbrugspolitik paa nationalt plan, skal overholde de principper og generelle regler, som gaelder for denne politik, kunne man mene, at Kommissionen, naar den, saa at sige i samarbejde med en medlemsstat, vedtager en faellesskabsretsakt angaaende landbrugspolitikken, skal paase, at denne retsakt er i overensstemmelse med de naevnte principper og almindelige regler .
61 . Jeg er imidlertid af den opfattelse, at ordningen med periodiske lister, som denne er fastlagt i tiltraedelsesakten selv, ikke goer det muligt at foretage en direkte proevelse af listeudkastene i lyset af det almindelige lighedsprincip .
62 . For det foerste kan spoergsmaalet om, hvorvidt lighedsprincippet er overholdt, ikke afgoeres alene paa grundlag af listen for en enkelt maaned, eftersom ikke samtlige 300 fartoejer paa basislisten kan finde plads paa en enkelt maanedsliste . Kommissionen maatte i givet fald tillige tage hensyn til, hvor hyppigt de enkelte fartoejer har vaeret anfoert paa de tidligere lister ( hhv . muligheden for, at de optages paa fremtidige lister ).
63 . For det andet bemaerkes, at det efter lighedsprincippet er forbudt at behandle ensartede situationer forskelligt eller forskellige situationer ens ( 8 ).
64 . Forudsaetningen for, at Kommissionen kan anvende lighedsprincippet, er derfor, at den raader over en raekke oplysninger, paa grundlag af hvilke den reelt kan bedoemme de involverede parters situation .
65 . Kommissionen besidder imidlertid kun de oplysninger vedroerende de omhandlede fartoejer, som de spanske myndigheder skal angive paa deres udkast til lister som foreskrevet i de tidligere naevnte bestemmelser herom i tiltraedelsesakten og gennemfoerelsesforordningerne hertil .
66 . Det er ikke muligt for Kommissionen at skaffe sig kendskab til alle de oevrige relevante omstaendigheder, som de spanske myndigheder kan tillaegge betydning for udvaelgelsen af de fartoejer, der optages paa en periodisk liste, og alle de specielle forhold, der efter omstaendighederne kan begrunde, at enkelte fartoejer ikke optages paa listen for en given periode . Der kan for eksempel vaere tale om fartoejer, der er til reparation, eller som driver fiskeri inden for andre fiskeriomraader end De Ti' s .
67 . Kommissionen har paa den baggrund ret, naar den understreger, at
" forudsaetningen for, at den skulle kunne udvaelge fartoejerne paa den periodiske liste er, at der findes en ordning, som goer det muligt for fiskerne at saette sig i direkte forbindelse med Kommissionens tjenestegrene og identificere sig naermere, og en saadan ordning er ikke indfoert" ( svarskriftet, s . 19 ).
68 . Der maa endvidere tages hensyn til, hvorledes listeudkastene konkret er udformet .
69 . I henhold til tiltraedelsesaktens artikel 158, stk . 2, kan "kun 150 standardfartoejer, hvoraf fem kun maa udoeve fiskeri efter andre arter end demersale fiskearter, og som er medtaget paa basislisten, ... opnaa tilladelse til samtidigt at udoeve fiskeriaktiviteter under forudsaetning af, at de er opfoert paa en periodisk liste, der vedtages af Kommissionen, heraf :
a ) 23 i ICES-afsnit Vb og VI,
b ) 70 i ICES-afsnit VII,
c ) 57 i ICES-afsnit VIIIa, b og d ".
70 . Man maa imidlertid vare sig for den slutning, at de spanske myndigheder blot skal fordele de 300 fartoejer paa basislisten paa to lister med 150 fartoejer og skiftevis forelaegge en af de to lister for Kommissionen . Ordningen er i virkeligheden langt mere indviklet . Den periodiske liste for juli 1986, som er genstanden for naervaerende sag, omfatter saaledes, hvis jeg ellers har talt rigtigt, navnene paa 294 fartoejer . Forklaringen herpaa er, at de 150 fartoejer, som artikel 158, stk . 2, refererer til, er "standardfartoejer", dvs . fartoejer med en bremsehestekraftydelse paa 700 HK; for disse gaelder omregningssatsen 1 . For fartoejer, hvis ydelse er under 700 HK, anvendes en sats, der er lavere end 1, for fartoejer med en ydelse over 800 HK er satsen hoejere stoerre end 1 . Endvidere kan samme fartoej inden for samme maaned for eksempel have tilladelse til at fiske inden for omraade VII i visse dage og i andre dage inden for omraade VIII, hvorved fartoejets navn optraeder to gange paa den periodiske liste .
71 . Paa listeudkastet for juli 1986 havde nogle fartoejer tilladelse til at fiske i seks dage, andre i 12, 19, 21 eller 31 dage . Dette forhold kunne ikke give anledning til kritik, da hvert fartoej i henhold til artikel 3, stk . 2, i den tidligere naevnte forordning nr . 3531/85 blot skal have seks fortloebende fiskedage .
72 . Begrundelsen for, at der ikke findes nogen som helst forskrift om, at hvert fartoej skal kunne fiske i det samme antal dage som ethvert andet fartoej paa listen, er sandsynligvis, at fartoejerne er af meget forskellig stoerrelse og motorkraft og derfor ikke alle kan opholde sig i lige lang tid paa det aabne hav . Det er endvidere muligt, at de fiskearter, der tages af forskellige fartoejer, befinder sig i stoerre eller mindre afstand fra deres hjemstedshavne .
73 . Det omhandlede listeudkast angav heller ikke, hvilken fiskeriorganisation fartoejernes ejere er knyttet til, et forhold der ikke kraeves oplyst efter bestemmelserne . Det var endelig ikke muligt at identificere Apesco-fartoejerne efter hvor mange dage, de havde fiskeritilladelse . Det fremgaar nemlig af de lister, der er vedlagt staevningen som bilag III, at nogle fartoejer, der er tilknyttet denne organisation, i juli 1986 fik tilladelse til at fiske i flere dage end visse af fartoejerne i Ceepesca, selv om Ceepesca-fartoejerne gennemsnitligt havde flere dage . ( Det laveste antal fiskedage for et Ceepesca-fartoej var 10 dage, det hoejeste for et Apesco-fartoej 31 dage ).
74 . Det ses ikke, hvorledes Kommissionen, naar den faar forelagt en liste med navnene paa 294 fartoejer med forslag om, at der gives dem tilladelse til at fiske i perioder af forskellig laengde, varierende mellem 6 og 31 dage, paa egen haand skulle kunne konstatere en tilsidesaettelse af lighedsprincippet i denne forbindelse .
75 . Det kan herefter laegges til grund, at ordningen som indfoert ved tiltraedelsesakten ikke saetter Kommissionen i stand til at kontrollere listeudkastene i lyset af lighedsprincippet .
76 . Det foelger i det hele af det anfoerte, at Kommissionens godkendelse af listeudkastet for juli 1986, som de spanske myndigheder havde udarbejdet, hverken skete i strid med de herom fastsatte regler i tiltraedelsesakten og i gennemfoerelsesforordningerne hertil, eller indebar en tilsidesaettelse af det almindelige princip om ligebehandling eller forbud mod forskelsbehandling . Godkendelsen skal derfor ikke annulleres .
77 . Der er herved paa ingen maade taget stilling til, om den omhandlede periodiske liste ( samt de andre lister ) dog ikke alligevel medfoerer en forskelsbehandling mellem spanske fiskere, som skyldes anvendelsen af den ministerielle bekendtgoerelse af 1981 .
78 . Det paahviler Kommissionen som traktaternes vogter at underkaste denne bekendtgoerelse en proevelse, isaer i lyset af lighedsprincippet, og - saafremt den maatte komme til det resultat, at bekendtgoerelsen indeholder regler, der er uforenelige med faellesskabsretten - at ivaerksaette proceduren i Traktatens artikel 169 over for Kongeriget Spanien og i givet fald indbringe et soegsmaal for Domstolen .
79 . Saafremt Kommissionen faktisk kommer til det naevnte resultat, skal den da under saadanne omstaendigheder afslaa at godkende udkastene til periodiske lister?
80 . Jeg anser ikke dette for muligt, eftersom denne befoejelse - til forskel fra EKSF-Traktaten, efter hvis artikel 88 det tilkommer Den Hoeje Myndighed at konstatere medlemsstaters traktatbrud ved en begrundet udtalelse - i henhold til EOEF-Traktaten tilkommer Domstolen ( bortset fra det saerlige tilfaelde i artikel 93, stk . 2 ).
81 . Saa laenge traktatstridighed ikke er statueret af Domstolen, kan det ikke laegges til grund, at bekendtgoerelsen eller nogle af dens bestemmelser er uforenelige med faellesskabsretten .
82 . Saafremt det antages, at Kommissionen kan naegte godkendelse af et udkast til en periodisk liste, som forelaegges af de spanske myndigheder, fordi udkastet efter Kommissionens opfattelse er udarbejdet paa grundlag af nationale bestemmelser, der er uforenelige med faellesskabsretten, tillaegger man herved Kommissionen en kompetence til i forudsaetningerne for sin afgoerelse at tage stilling til spoergsmaal, som den ikke maa tage umiddelbart stilling til . Efter faellesskabsretten tilkommer det alene de nationale retter at kende en national retsforskrift uanvendelig som stridende mod faellesskabsretten .
83 . Saafremt Kommissionen slet og ret afslaar at godkende listerne, vil de paagaeldende fartoejer i oevrigt enten vaere afskaaret fra at forlade havnen - hvilket naeppe kan vaere meningen - eller blive noedt til at fiske ulovligt . I den omhandlede situation kan Kommissionen derfor efter min mening i det hoejeste meddele, at den alene godkender listeudkastene "med ethvert forbehold", idet den hermed giver de forfordelte fartoejsejere et grundlag for at kraeve erstatning, saafremt Domstolen i forbindelse med et traktatbrudssoegsmaal fastslaar, at den omtvistede bekendtgoerelse faktisk er i strid med faellesskabsretten .
84 . Dernaest foreligger der naturligvis altid den mulighed, at en spansk ret, eventuelt efter at have forelagt Domstolen spoergsmaal i medfoer af artikel 177, fastslaar, at den ministerielle bekendtgoerelse af 1981 indeholder bestemmelser i strid med faellesskabsretten . I saa fald paahviler det de spanske myndigheder oejeblikkeligt at standse forelaeggelsen af listeudkast, der hviler paa disse bestemmelser .
85 . Spoergsmaalet om, hvorvidt den ministerielle bekendtgoerelse af 1981 er forenelig med faellesskabsretten, er under alle omstaendigheder ikke genstanden for naervaerende tvist, og spoergsmaalet er kun blevet indirekte beroert under sagens behandling og blot af nogle af parterne . Under disse omstaendigheder finder jeg ikke, at jeg boer tage stilling til spoergsmaalet .
Konklusion
86 . Jeg kan herefter kun foreslaa, at sagsoegte frifindes, og at sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger, herunder intervenienternes .
( 1 ) Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 3531/85 af 12 . december 1985 om fastsaettelse af visse kontrolforanstaltninger og tekniske foranstaltninger vedroerende fiskeriaktiviteter, der udoeves af fartoejer, der foerer spansk flag, i de andre medlemsstaters farvande, bortset fra portugisiske farvande ( EFT L 336 af 14.12.1985, s . 20 ).
( 2 ) Jfr . saaledes dom af 24 . juni 1986, AKZO mod Kommissionen, 53/85, Sml . s . 1965, praemis 21; jfr . endvidere dom af 6 . marts 1979, Simmenthal mod Kommissionen, 92/78, Sml . s . 777, jfr . praemis 32 .
( 3 ) Jfr . senest dom af 17 . november 1987, British American Tobacco og Reynolds Industries mod Kommissionen, de forenede sager 142 og 156/84, Sml . s . 4487, praemis 13 .
( 4 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 3781/85 af 31 . december 1985 om fastsaettelse af de foranstaltninger, der skal traeffes over for de erhvervsdrivende, der ikke overholder visse bestemmelser om fiskeri, der er fastsat i akten vedroerende Spaniens og Portugals tiltraedelse ( EFT L 363 af 31.12.1985, s . 26 ).
( 5 ) Jfr . f.eks . dom af 25 . november 1986, Direction générale des Impôts mod Forest, 148/85, Sml . s . 3449, praemis 14 .
( 6 ) Jfr . vedroerende saadanne befoejelser som led i forvaltningen af en faelles markedsordning dom af 16 . januar 1979, Sukkerfabrikken Nykoebing mod Landbrugsministeriet, 151/78, Sml . s . 1, praemis 22 .
( 7 ) Jfr . f.eks . domme af 19 . oktober 1977, Ruckdeschel mod Hautpzollamt Hamburg-St . Annen, de forenede sager 117/76 og 16/77, Sml . s . 1753, praemis 7, og Moulins Pont-à-Mousson mod Office national interprofessionnel des céréales, de forenede sager 124/76 og 20/77, Sml . s . 1795, praemis 16 .
( 8 ) Jfr . f.eks . dom af 23 . februar 1983, 8/82, Wagner mod BALM, Sml . s . 371, praemis 18 .