61997CJ0245_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-245/97,
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door E. Röder, Ministerialrat bij het Bondsministerie van Economische zaken, en C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor bij het Bondsministerie van Financiën, als gemachtigden, Referat EC2, Graurheindorfer Straße 108, Bonn (Duitsland),
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door K.-D. Borchardt, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde, bijgestaan door I. Brinker, advocaat te Brussel, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van deze dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
betreffende een verzoek om gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 97/333/EG van de Commissie van 23 april 1997 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1993 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven (PB L 139, blz. 30), voor zover daarin uitgaven ten bedrage van 608 583,40 DEM voor de bevordering van de verkoop van melk en ten bedrage van 485 466,68 DEM wegens overschrijding van de termijn voor de betaling van steun aan landbouwondernemingen krachtens een regeling voor het tijdelijk uit productie nemen van bouwland, niet ten laste van het EOGFL zijn gebracht,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: C. Gulmann, kamerpresident, V. Skouris (rapporteur) en J.-P. Puissochet, rechters,
advocaat-generaal: N. Fennelly
griffier: H. A. Rühl, hoofdadministrateur
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 11 november 1999, tijdens welke de Bondsrepubliek Duitsland vertegenwoordigd was door C.-D. Quassowski en de Commissie door K.-D. Borchardt, bijgestaan door R. Karpenstein, advocaat te Hamburg,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 16 december 1999,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 7 juli 1997, heeft de Bondsrepubliek Duitsland krachtens artikel 173, eerste alinea, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230, eerste alinea, EG) het Hof verzocht om gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 97/333/EG van de Commissie van 23 april 1997 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1993 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven (PB L 139, blz. 30; hierna: bestreden beschikking"), voor zover daarin uitgaven ten bedrage van 608 583,40 DEM voor de bevordering van de verkoop van melk en ten bedrage van 485 466,68 DEM wegens overschrijding van de termijn voor de betaling van steun aan landbouwondernemingen krachtens een regeling voor het tijdelijk uit productie nemen van landbouwland, niet ten laste van het EOGFL zijn gebracht,
2 Ter terechtzitting heeft de Bondsrepubliek Duitsland haar beroep ingetrokken voor zover het betrekking had op het bedrag van 485 466,68 DEM ter zake van de overschrijding van de betalingstermijn, aangezien de Commissie had erkend dat deze grief gegrond was en had verzekerd, dat zij de bestreden beschikking zo spoedig mogelijk op dat punt zou wijzigen.
Toepasselijke bepalingen
3 Artikel 2 van het Financieel reglement van 21 december 1977 van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen (PB L 356, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (Euratom, EGKS, EEG) nr. 610/90 van de Raad van 13 maart 1990 (PB L 70, blz. 1; hierna: Financieel reglement"), bepaalt:
De begrotingskredieten moeten worden aangewend volgens de beginselen van goed financieel beheer, met name zuinigheid en kosteneffectiviteit. Er moeten gekwantificeerde doelstellingen worden bepaald en de uitvoering daarvan moet worden gevolgd.
De lidstaten en de Commissie werken samen om te zorgen voor een adequaat gedecentraliseerd beheer van de gemeenschapsmiddelen. Deze samenwerking omvat de onverwijlde uitwisseling van alle noodzakelijke gegevens."
4 In artikel 8, leden 1 en 2, van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13) wordt bepaald:
1. De lidstaten treffen, overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de nodige maatregelen om:
- zich ervan te vergewissen dat de door het Fonds gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd,
- onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen,
- de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.
De lidstaten stellen de Commissie in kennis van de daartoe getroffen maatregelen en met name van de stand van de administratieve en gerechtelijke procedures.
2. Indien algehele terugvordering uitblijft, draagt de Gemeenschap de financiële gevolgen van de onregelmatigheden of nalatigheden, behalve die welke voortvloeien uit onregelmatigheden of nalatigheden die aan de overheidsdiensten of organen van de lidstaten te wijten zijn.
De teruggevorderde bedragen worden overgemaakt aan de diensten of organen die de betalingen hebben verricht en worden door deze in mindering gebracht op de door het Fonds gefinancierde uitgaven."
5 Artikel 9, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 729/70 bepaalt:
De lidstaten verstrekken aan de Commissie alle inlichtingen die voor de goede werking van het Fonds nodig zijn. Zij nemen alle maatregelen die kunnen dienen ter vergemakkelijking van de controles - verificaties ter plaatse daaronder begrepen - die de Commissie doelmatig acht in het kader van het beheer van de communautaire financiering."
6 Artikel 1, lid 1, van verordening (EEG) nr. 465/92 van de Commissie van 27 februari 1992 betreffende acties met het oog op de verspreiding van kennis inzake de waarde van melk en zuivelproducten uit gezondheids- en voedingsoogpunt (PB L 53, blz. 8), bepaalt:
Acties ter bevordering van de verspreiding van informatie over de waarde, uit gezondheids- en voedingsoogpunt, van voor menselijke consumptie bestemde melk en zuivelproducten worden gefinancierd onder de in deze verordening vastgestelde voorwaarden.
De acties moeten zich hoofdzakelijk richten op doelgroepen, zoals de geneesheren, het onderwijzend personeel en op grond van relevante objectieve criteria zoals de leeftijd, geselecteerde categorieën van consumenten. Voor deze acties moet gebruik worden gemaakt van de meest efficiënte middelen voor informatieverspreiding, zoals de televisie."
7 Artikel 2, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 465/92 bepaalt:
De in artikel 1 bedoelde acties ter bevordering van de verspreiding van informatie
a) met uitzondering van de in artikel 1, lid 2, onder b, bedoelde acties, moeten worden voorgesteld door organisaties die een jarenlange ervaring hebben met het voeren van acties ter bevordering van de verkoop van melk en zuivelproducten, met name gebaseerd op de waarde van de bedoelde producten uit voedingsoogpunt; voor de in artikel 1, lid 2, onder a, bedoelde acties wordt per lidstaat slechts één voorstel in aanmerking genomen;
b) moeten worden uitgevoerd door de organisatie die deze voorstelt of de offerte indient. Indien deze organisatie subcontractanten moet inschakelen, bevat het voorstel of de offerte een met redenen omkleed verzoek tot afwijking van deze bepaling;
c) moeten
- worden uitgevoerd met de meest geschikte middelen, om de actie zo doeltreffend mogelijk te maken;
- zijn afgestemd op de specifieke omstandigheden ten aanzien van de afzet en het verbruik van melk en zuivelproducten in de betrokken lidstaat;
- (...)"
8 Artikel 4, lid 1, sub b en c, van verordening nr. 465/92 bepaalt:
In de voorstellen of de offertes worden vermeld:
(...)
b) alle details over de voorgestelde acties met uitvoerige beschrijving en motivering, alsmede de termijn van uitvoering, de verwachte resultaten en de derden die eventueel bij de uitvoering worden betrokken;
c) een uitvoerige toelichting bij de opzet van het hele programma; (...)"
9 Volgens artikel 4, lid 2, van verordening nr. 465/92 stelt de Commissie beheerscriteria vast en moet ieder persoon die voorstellen indient, zich ertoe verbinden deze criteria, die als bijlage aan het te ondertekenen contract worden gehecht, in acht te nemen.
10 Artikel 6 van verordening nr. 465/92 bepaalt:
1. In het in artikel 5, lid 1, onder b, bedoelde contract worden de in artikel 4, leden 1 en 2, bedoelde gegevens, of verwijzingen daarnaar, vermeld en worden eventueel bijkomende voorwaarden vastgesteld.
2. De bevoegde instantie
a) zendt de Commissie onverwijld een kopie van het contract;
b) ziet toe, met name door middel van controles ter plaatse, op de naleving van de bepalingen van het contract."
11 Punt 6.1, tweede alinea, van het in verordening nr. 465/92 bedoelde modelcontract bepaalt, dat de contractant en, in voorkomend geval, de subcontractanten elke maand bij de bevoegde instantie een verslag over de uitgevoerde werkzaamheden moeten indienen, alsmede kopieën van de bewijsstukken inzake de werkelijk gemaakte kosten voor de uitvoering van het contract.
12 Punt 6.4 van het modelcontract bepaalt:
De contractant moet binnen vier maanden na de in punt 2 vastgestelde einddatum bij de bevoegde instantie een gedetailleerd verslag indienen over de aanwending van de toegewezen communautaire middelen en over de verwachte resultaten van de betrokken acties, met name ten aanzien van de ontwikkeling van de verkoop van melk en zuivelproducten. Bij dit verslag moet een lijst worden gevoegd van de door de contractant bewaarde bewijzen van de reële uitgaven voor de uitvoering van de onder dit contract vallende acties."
13 Verordening (EEG) nr. 585/93 van de Commissie van 12 maart 1993 betreffende de uitvoering van acties inzake verkoopbevordering en reclame in de sector melk en zuivelproducten (PB L 61, blz. 26) heeft tot doel algemenere campagnes ter bevordering van de menselijke consumptie van melk en zuivelproducten te stimuleren.
14 Op enkele redactionele verschillen na is artikel 2, lid 1, van verordening nr. 585/93 identiek aan artikel 2, lid 1, eerste alinea, sub a en b, van verordening nr. 465/92, aangehaald in punt 7 van dit arrest. De eerste twee streepjes van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 585/93 nemen in wezen artikel 2, lid 1, eerste alinea, sub c, van verordening nr. 465/92 over, dat is aangehaald in punt 7 van dit arrest. Hetzelfde geldt voor artikel 4, lid 1, sub b en c, van verordening nr. 585/93 en artikel 4, lid 1, sub b en c, van verordening nr. 465/92, aangehaald in punt 8 van dit arrest, alsook voor artikel 4, lid 2, van verordening nr. 585/93 en artikel 4, lid 2, van verordening nr. 465/92, verkort weergegeven in punt 9 van dit arrest.
15 Artikel 6 van verordening nr. 585/93 bepaalt:
1. In de contracten worden de in artikel 4 bedoelde gegevens, of verwijzingen daarnaar, vermeld en worden eventueel bijkomende voorwaarden vastgesteld.
2. De bevoegde instantie
a) zendt onverwijld een kopie van het contract aan de Commissie;
b) ziet toe op de naleving van de contractuele bepalingen, met name door de volgende controles:
- administratieve en boekhoudkundige controles bestaande in een verificatie van de gemaakte kosten en van de naleving van de bepalingen inzake de financiering,
- controles bestaande in een toetsing van de uitvoering van de acties aan de bepalingen van het contract,
- zo nodig, andere controles ter plaatse.
Bij iedere contractant worden gedurende de looptijd van het contract ten minste twee controlebezoeken afgelegd."
16 De punten 6.1 en 6.4 van het als bijlage bij verordening nr. 585/93 gevoegde modelcontract bevatten dezelfde verplichtingen als de punten 6.1 en 6.4 van het in verordening nr. 465/92 bedoelde modelcontract. Enkel de regeling van de in beide verordeningen bedoelde tussentijdse verslagen (hierna: tussenverslagen") verschilt lichtjes: de eerste verordening voorziet in kwartaalverslagen, de tweede in maandelijkse verslagen.
Voorgeschiedenis van het geding
De feiten
17 Blijkens het dossier heeft Duitsland in 1992 en 1993 op grond van de verordeningen nr. 465/92 en nr. 585/93 twee acties tot bevordering van de melkverkoop gevoerd. In beide gevallen sloot de Bundesanstalt für Landwirtschaftliche Marktordnung (hierna: BALM"), die is opgevolgd door de Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (hierna: BLE"), namens de Commissie overeenkomsten met Centrale Marketinggesellschaft der deutschen Agrarwirtschaft mbH (hierna: CMA") ter bevordering van de verkoop van melk en zuivelproducten.
18 De eerste actie werd gevoerd op basis van de krachtens verordening nr. 465/92 gesloten overeenkomst nr. 465/92-4 van 26 en 30 november 1992. Deze actie ter bevordering van de verspreiding van kennis inzake de waarde van melk en zuivelproducten uit gezondheids- en voedingsoogpunt was hoofdzakelijk gericht op bepaalde doelgroepen, zoals de geneesheren, het onderwijzend personeel en bepaalde categorieën van consumenten.
19 Deze actie ging in op 30 november 1992. Aanvankelijk vastgesteld op twee jaar, is zij vervolgens door de Commissie verlengd; zij verstreek op 22 mei 1995. De verspreiding van kennis over de waarde van melk en zuivelproducten uit gezondheids- en voedingsoogpunt gebeurde door een onderaannemer van de CMA, de onderneming Dr. H. H. Pöhnl, Medizinische Public Relations (hierna: Pöhnl"), via wetenschappelijke voordrachten op informatie- en studiebijeenkomsten.
20 De omvang, de inhoud en de kosten van die bijeenkomsten, alsook de wijze waarop zij werden georganiseerd, waren vastgesteld in bijlage I bij contract nr. 465/92-4, onder verwijzing naar het op 27 april 1992 bij de Commissie ingediende voorstel en naar de aanvullende brieven van 8 en 21 mei 1992. Op basis van deze stukken werd de betrokken promotieactie door de Commissie goedgekeurd. De totale uitgaven ter zake werden geraamd op 1 707 960 ECU. Overeenkomstig artikel 2, lid 3, van verordening nr. 465/92 werd vastgesteld, dat de uitgaven voor 100 % door de Gemeenschap zouden worden gefinancierd.
21 De tweede overeenkomst - met nummer 585/93-3 - werd op 5 en 13 augustus 1993 gesloten krachtens verordening nr. 585/93. De desbetreffende promotie- en reclameacties werden voor 90 % door de Gemeenschap gefinancierd. De overige 10 % moest door de CMA met eigen middelen worden gefinancierd. Deze overeenkomst liep over een periode van twee jaar, van 13 augustus 1993 tot 14 augustus 1995.
22 Tijdens de uitvoering van de twee overeenkomsten zond eenheid XX.C.1 van de Commissie ter voorbereiding van een controlebezoek bij de bevoegde Duitse instanties een omvangrijke vragenlijst aan de Duitse autoriteiten, waarop deze dienden te antwoorden. Na ontvangst van de antwoorden vroeg zij bij brief van 11 september 1994 ook de tussenverslagen op.
De procedure inzake goedkeuring van de rekeningen voor het begrotingsjaar 1993
23 Na een controlebezoek, dat plaatsvond van 19 tot 23 september 1994, berichtte de Commissie bij brief van 27 oktober 1994 aan het Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (hierna: ministerie"), dat zij had vastgesteld dat de door de CMA aan de BALM gestuurde tussen- en kwartaalverslagen onvoldoende informatie bevatten over de aard en de omvang van de werkzaamheden, alsook over de correcte uitvoering van de contractuele verplichtingen. Verder bevatten deze verslagen volgens de Commissie geen gekwantificeerde doelstellingen van de in de kranten, op televisie en tijdens uiteenzettingen over de consumptiepatronen gevoerde acties; evenmin was het verwachte effect van de brochures met de resultaten van het gezondheidsonderzoek gekwantificeerd. Verder verstrekten deze verslagen volgens haar geen informatie over de reactie op de promotiecampagnes en de daarmee verband houdende consumptiepatronen.
24 Bij brief van 20 februari 1995 maakte het ministerie zijn opmerkingen betreffende de conclusies van die controle kenbaar. In deze brief ging het onder meer in op de punten betreffende de omvang van de tussenverslagen", de verplichting om de resultaten te beoordelen" en de kosten-batenanalyses". Verder vond op 24 november 1995 een gesprek plaats over de conclusies en opmerkingen omtrent de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie, over het begrotingsjaar 1993.
25 Bij brief van 2 mei 1996 deelde de Commissie overeenkomstig artikel 1, lid 1, sub a, van beschikking 94/442/EG van de Commissie van 1 juli 1994 inzake de instelling van een bemiddelingsprocedure in het kader van de goedkeuring van de rekeningen betreffende het EOGFL, afdeling Garantie (PB L 182, blz. 45), formeel de conclusie mee, dat de steun aan de acties tot bevordering van de verkoop van melk voor het begrotingsjaar 1993 met 2 % moest worden verminderd. Hiervoor voerde zij twee gronden aan. De eerste betrof de financiële regelmatigheid: uit de door de CMA en de BALM ingediende tussenverslagen over de acties tot bevordering van de melkverkoop kon volgens haar niet worden opgemaakt, of bij de uitvoering van de overeenkomsten voldoende vooruitgang was geboekt. Anderzijds concludeerde zij in punt 2 van haar brief van 2 mei 1996, met als onderwerp kosten-baten", dat niet was geprobeerd om de doelstellingen van acties zoals reclame in kranten, op televisie en op beurzen, en van brochures met de onderzoeksresultaten betreffende de kwalitatieve aspecten van de betrokken producten, te kwantificeren. Ook bevatten deze verslagen volgens de Commissie geen toereikende informatie over de reactie van de bevolking op de verschillende promotiecampagnes en over het werkelijke effect ervan op de consumptie.
26 Op verzoek van de Duitse autoriteiten trok de Commissie bij brief van 16 mei 1996 de conclusie in haar formele mededeling van 2 mei 1996 in en verlengde zij de termijn voor de indiening van de eindverslagen, op grond dat de Duitse autoriteiten deze verslagen ten gevolge van overmacht, te weten de vernietiging van de kantoren van de CMA, niet op tijd hadden kunnen overleggen.
27 Bij brief van 8 juli 1996 zond de BLE het eindverslag van de CMA over contract nr. 465/92-4 samen met de stukken in verband met de promotieactie aan directoraat-generaal VI van de Commissie. Op 30 juli 1996 verzond zij het eindverslag en het beoordelingsverslag van de CMA over contract nr. 585/93-3.
28 Op 26 november 1998 zond de Commissie opnieuw een formele mededeling, die dezelfde grieven bevatte als haar brief van 2 mei 1996 ten aanzien van de zuivelsector.
29 Bij brief van 9 december 1996 merkten de Duitse autoriteiten op, dat de Commissie over alle door de gemeenschapsverordeningen voorgeschreven verslagen beschikte. Verder verklaarden zij, dat de overgelegde eindverslagen in het bijzonder informatie bevatten omtrent de kosten-batenanalyse" en de reacties van de consumenten. Zij verzochten de Commissie, de toegezonden verslagen nauwgezet te bestuderen en haar eventuele opmerkingen kenbaar te maken alvorens definitieve conclusies te trekken.
30 Na de formele hoorzitting van de lidstaten op 3 maart 1997 in het EOGFL te Brussel zond eenheid XX.C.1 van de Commissie bij brief van 10 maart 1997 een interne nota aan haar eenheid VI.A.1, waaruit bleek dat het advies van het directoraat-generaal Financiële controle eerder berustte op een beoordeling van de risico's met betrekking tot het toezicht op de uitvoering van de overeenkomsten dan op het gedetailleerde eindverslag na de uitvoering van de overeenkomsten.
Het syntheseverslag
31 De punten van bezwaar die volgens de Commissie de correctie van 2 % voor de betrokken acties rechtvaardigen, zijn uiteengezet in het syntheseverslag van 15 april 1997 betreffende de resultaten van de controle voor de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie, voor het begrotingsjaar 1993 (stuk VI/5210/96 - geconsolideerde versie; hierna: syntheseverslag"). De passage over de betrokken promotieacties luidt:
Er is geconstateerd dat de betaaldienst niet heeft toegezien op de uitvoering van de gesloten contracten en met name niet heeft nagegaan of de doelstellingen van de programma's zijn bereikt.
1. Financiële rechtmatigheid
In de tussentijdse verslagen van CMA (...) aan BALM was niet aangegeven of de uitvoering van de contracten naar behoren vorderde.
2. Kosten/baten-verhouding
Er is niet geprobeerd om de doelstellingen van acties zoals advertenties in tijdschriften, televisieuitzendingen, tentoonstellingen en brochures met de resultaten van wetenschappelijk onderzoek over de kwaliteit van de betrokken producten, te kwalificeren en er is slechts weinig informatie beschikbaar over de reactie van de bevolking op de verschillende verkoopbevorderingscampagnes en over het reële effect van die campagnes op het verbruik.
Gezien de bovenbedoelde tekortkomingen wordt over de uitgaven voor 1993 een forfaitaire correctie van 2 % voorgesteld:
Correctie: begrotingspost 2062 - 608 583,40 DEM."
32 De bestreden beschikking is op 23 april 1997 vastgesteld op basis van het syntheseverslag.
De vordering tot nietigverklaring en de argumenten van partijen
33 Met haar enige middel stelt de Duitse regering, dat de door de Commissie in het syntheseverslag geformuleerde bevindingen, volgens welke de tussenverslagen ontoereikend zouden zijn, de bij de bestreden beschikking toegepaste correctie met 608 583,40 DEM niet kunnen rechtvaardigen. Volgens haar waren de verslagen en controles naar inhoud, omvang en aantal in overeenstemming met de geldende communautaire bepalingen.
34 Volgens de Duitse regering blijkt uit de in de eindverslagen vermelde resultaten van de promotieacties, dat de gestelde doeleinden, ook in alle tussenfasen van de campagne, voor 100 % zijn bereikt. Het risico dat tijdens de uitvoering van de overeenkomsten geen correctie meer zou kunnen worden aangebracht wegens de gestelde ontoereikende inhoud van de tussenverslagen, heeft zich in elk geval in de praktijk niet bewaarheid.
35 Een dergelijk zuiver abstract risico kan haars inziens geen correctie rechtvaardigen, tenzij sprake is van een schending van specifieke gemeenschapsrechtelijke bepalingen. De BALM heeft overeenkomstig de gemeenschapsrechtelijke bepalingen met de CMA contracten gesloten die in identieke bewoordingen waren gesteld als de door de verordeningen nr. 465/92 en nr. 585/93 voorgeschreven modelcontracten. Bijgevolg heeft de CMA overeenkomstig de in deze verordeningen gestelde eisen regelmatig de vereiste tussenverslagen overgelegd.
36 Volgens de Duitse regering wordt in de verordeningen nr. 465/92 en nr. 585/93 en de modelcontracten niet vereist, dat de tussenverslagen gekwantificeerde doelstellingen bevatten en informatie over de reactie van de bevolking op de verschillende promotiecampagnes en over het werkelijke effect ervan op de consumptie verstrekken.
37 Een dergelijk vereiste kan haars inziens evenmin uit artikel 8 van verordening nr. 729/70 worden afgeleid. Enerzijds beroept de Duitse regering zich op het beginsel van voorrang van de lex specialis en merkt zij op dat de vereisten inzake toezicht in de verordeningen nr. 465/92 en nr. 585/93 gedetailleerd zijn omschreven, anderzijds benadrukt zij dat zich in casu geen onregelmatigheid of onachtzaamheid in de zin van deze bepaling heeft voorgedaan, zodat geen enkele informatieverplichting is kunnen ontstaan.
38 De Commissie is daarentegen van mening, dat de correctie gerechtvaardigd is, gelet op het feit dat de BALM in het algemeen niet correct heeft toegezien op de uitvoering van de twee overeenkomsten en in het bijzonder niet de optimale verwezenlijking van de doelstellingen van het promotieprogramma heeft gewaarborgd. Volgens haar gaat het er niet om, of het risico dat voor de communautaire kredieten uit het ontbreken van controle voortvloeit, zich in de praktijk heeft bewaarheid. Het ontbreken van controle is op zich een inbreuk op artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70, dat geldt als aanvulling op artikel 6, lid 2, sub b, van de verordeningen nr. 465/92 en nr. 585/93.
39 De ondoeltreffendheid van het toezicht op de uitvoering van de overeenkomsten blijkt haars inziens in de eerste plaats uit de ontoereikende tussenverslagen, waarin niet is aangegeven, hoe ver de uitvoering van de overeenkomsten was gevorderd en welke bijdrage de acties eventueel hebben geleverd tot het bereiken van de nagestreefde doelstellingen. Volgens artikel 2 van het Financieel reglement en artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70 moeten de tussenverslagen deze informatie bevatten. Wat dit betreft kan volgens de Commissie een kort verslag van een halve bladzijde over de verrichte werkzaamheden met een korte commentaar over de reactie van de doelgroepen volstaan.
40 Op basis van de toegezonden tussenverslagen heeft de BALM volgens de Commissie niet kunnen vaststellen, of de strategie inzake promotieacties diende te worden gewijzigd, waardoor gedurende de gehele termijn van uitvoering van de contracten het risico van ondoeltreffende acties en verspilling van communautaire kredieten bestond.
41 In de tweede plaats stelt de Commissie, dat de ontoereikende inhoud van de tussenverslagen voor de BALM in het bijzonder een reden had moeten zijn om nauwkeuriger toe te zien op de uitvoering van de overeenkomsten door de CMA en haar onderaannemers. In die omstandigheden had de BALM met name controles ter plaatse moeten verrichten, zoals is voorgeschreven in artikel 6, lid 2, sub b, van de verordeningen nrs. 465/92 en 585/93. De Duitse autoriteiten hebben tijdens de uitvoering van de betrokken overeenkomsten evenwel slechts twee controles ter plaatse uitgevoerd. Verder is de bestreden correctie haars inziens ook gerechtvaardigd door het feit dat de BALM tijdens haar controlebezoeken de activiteiten van de CMA niet kwalitatief heeft beoordeeld om zich te vergewissen van de correcte aanwending van de communautaire middelen.
42 In de derde plaats verklaart de Commissie dat de BALM niet-gedetailleerde facturen van Pöhnl heeft aanvaard en zelfs niet heeft gecontroleerd of de door de CMA gefactureerde televisiereclame werkelijk was uitgezonden.
43 De Duitse regering antwoordt daarop, dat de twee bij het verzoekschrift gevoegde controleverslagen enkel voorbeelden waren en dat veel meer controles ter plaatse waren uitgevoerd: 46 voor de ene overeenkomst, 360 voor de andere. Zij voert tevens bewijzen aan ter weerlegging van de verklaring van de Commissie dat geen controle was verricht op de facturen van de onderaannemers en de uitzending van reclame op televisie. Verder stelt zij, dat de Commissie met die aantijgingen het voorwerp van het geding tracht uit te breiden om daarin punten van bezwaar op te nemen die niet in het syntheseverslag betreffende het begrotingsjaar 1993 voorkomen.
44 De Commissie is daarentegen van mening, dat deze argumenten van de Duitse regering als laattijdig moeten worden afgewezen, aangezien de bestreden correctie, zoals zowel in haar brieven van 27 oktober 1994 en 26 november 1996 als in het syntheseverslag is uiteengezet, in feite is opgelegd wegens de algemeen vastgestelde tekortkomingen in het toezicht. Verder zijn de in de twee rubrieken financiële regelmatigheid" en kosten/baten-verhouding" geuite punten van kritiek als specifieke voorbeelden van deze tekortkomingen vermeld. Haars inziens heeft zij dus tijdens de procedure voor het Hof geen nieuwe punten van bezwaar opgeworpen.
Beoordeling door het Hof
Strekking van de punten van bezwaar in het syntheseverslag
45 Om te beginnen is de Bondsrepubliek Duitsland blijkens de in de punten 33 tot en met 44 van dit arrest uiteengezette argumenten van partijen van mening, dat de bestreden correctie volgens het syntheseverslag uitsluitend een gevolg is van de gestelde ontoereikende inhoud van de tussenverslagen. Volgens de Commissie daarentegen berust de correctie op een in het algemeen niet correct toezicht op de uitvoering van de overeenkomsten, dat ook nog tot uiting zou komen in drie verdere problemen: het geringe aantal en de ondoeltreffendheid van de door de BALM verrichte controlebezoeken, de wijze waarop de facturen van de onderaannemers zijn gecontroleerd en het ontbreken van verificatie van de uitgaven voor televisiereclame (hierna: aanvullende punten van bezwaar").
46 Alvorens het middel tot nietigverklaring wordt onderzocht, dient derhalve de strekking te worden vastgesteld van de in het syntheseverslag uiteengezette punten van bezwaar, op basis waarvan de Commissie het bedrag van de ten laste van het EOGFL gebrachte uitgaven voor krachtens de verordeningen nr. 465/92 en nr. 585/93 in Duitsland gevoerde campagnes tot bevordering van de verkoop van melk, met 2 % heeft verminderd.
47 Volgens 's Hofs rechtspraak moet de definitieve eindbeschikking betreffende de goedkeuring van de rekeningen worden gegeven na een bijzondere procedure op tegenspraak die de lidstaten alle waarborgen biedt om hun standpunt kenbaar te maken (zie in die zin arrest van 29 januari 1998, Griekenland/Commissie, C-61/95, Jurispr. blz. I-207, punt 39).
48 Anderzijds is het vaste rechtspraak, dat beschikkingen betreffende de goedkeuring van de rekeningen geen gedetailleerde motivering behoeven, voor zover de betrokken regering nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding van de beschikking en dus bekend is met de redenen, waarom de Commissie meent de betrokken bedragen niet ten laste van het EOGFL te moeten brengen (zie arresten van 4 juli 1996, Griekenland/Commissie, C-50/94, Jurispr. blz. I-3331, punt 9, en van 21 januari 1999, Duitsland/Commissie, C-54/95, Jurispr. blz. I-35, punt 91).
49 Gelet op deze rechtspraak moet, om uit te maken wat de strekking van de in het syntheseverslag uiteengezette punten van bezwaar is, worden nagegaan, of de Duitse regering ondanks de algemene formuleringen in dit verslag tijdens de voorbereiding van de bestreden beschikking kon weten, dat de door de Commissie voorgestelde correctie op de aanvullende punten van bezwaar berustte die niet uitdrukkelijk in dat verslag voorkwamen.
50 In casu kan immers niet worden uitgesloten, dat de algemene vaststelling in het syntheseverslag, dat de betaaldienst niet heeft toegezien op de uitvoering van de gesloten contracten", op andere problemen kan berusten dan die welke uitdrukkelijk in de twee rubrieken financiële regelmatigheid" en kosten/baten-verhouding" zijn genoemd. Bijgevolg dient te worden nagegaan, of de diensten van de Commissie tijdens de procedure inzake goedkeuring van de rekeningen aan de Duitse autoriteiten te kennen hebben gegeven, dat de voorgestelde correctie ook op de aanvullende punten van bezwaar berustte.
51 De voorafgaande briefwisseling tussen de Commissie en de Duitse autoriteiten bevat geen verwijzing naar de aanvullende punten van bezwaar.
52 Zowel in het bij de brief van de Commissie van 27 oktober 1994 gevoegde verslag over de van 19 tot 23 september 1994 uitgevoerde controle, als in de brieven van de Commissie van 2 mei 1996 en 26 november 1996 zijn haar punten van bezwaar inzake de financiële regelmatigheid en het kwantificeren van de doelstellingen van de reclameacties in vergelijkbare bewoordingen gesteld als in het syntheseverslag, zonder dat een van de aanvullende punten van bezwaar uitdrukkelijk wordt vermeld.
53 De vaststelling van de Commissie in de op 10 maart 1997 aan de Duitse autoriteiten meegedeelde interne nota, dat de ontoereikende informatie in de tussenverslagen voor de BALM een reden had moeten zijn om administratieve correctiemaatregelen te nemen, gaat evenmin vergezeld van een verwijzing naar de aanvullende punten van bezwaar.
54 Weliswaar kan het begrip financiële regelmatigheid eventueel de aanvullende punten van bezwaar omvatten, doch dit neemt niet weg, dat de Commissie zowel in de voorafgaande briefwisseling als in het syntheseverslag haar punt van bezwaar inzake de financiële regelmatigheid onlosmakelijk met de ontoereikende inhoud van de tussenverslagen had verbonden.
55 Bijgevolg moet worden geconcludeerd, dat de bestreden beschikking moet worden geacht te berusten op de twee punten van bezwaar die uitdrukkelijk onder de rubrieken financiële regelmatigheid" en kosten/baten-verhouding" van het syntheseverslag zijn geformuleerd, en dat het middel van de Duitse regering strekkende tot de nietigverklaring van deze beschikking, uitsluitend uit dit oogpunt moet worden beoordeeld. Bijgevolg is het betoog van de Commissie betreffende de aanvullende punten van bezwaar, waarop de vaststellingen in het syntheseverslag volgens haar betrekking hebben, in het onderhavige geding niet relevant.
Juistheid van de in de bestreden beschikking opgelegde correctie
56 Alvorens uitspraak wordt gedaan over de gegrondheid van het door de Duitse regering aangevoerde middel, dient te worden nagegaan of de vaststellingen van de Commissie in het syntheseverslag de bestreden correctie kunnen rechtvaardigen, gelet op de geldende gemeenschapsrechtelijke bepalingen.
57 In het bijzonder dient te worden nagegaan, of de Commissie terecht heeft geoordeeld dat de door de CMA aan de BALM overgelegde tussenverslagen niet aan de gemeenschapsrechtelijke eisen voldeden, omdat daarin niet de doelstellingen van de reclameacties waren gekwantificeerd en evenmin informatie werd verstrekt over de reactie van de bevolking op de verschillende promotiecampagnes en over het werkelijke effect ervan op de consumptie.
58 Om te beginnen zij erop gewezen, dat in de verordeningen nrs. 465/92 en 585/93 niets wordt bepaald over de toezending van tussenverslagen. Een dergelijke bepaling komt wel voor in punt 6.1, tweede alinea, van de in die verordeningen bedoelde modelcontracten, volgens hetwelk de contractant en, in voorkomend geval, de subcontractanten (...) bij de bevoegde instantie een verslag over de uitgevoerde werkzaamheden [indienen], alsmede kopieën van de bewijsstukken inzake de werkelijk gemaakte kosten voor de uitvoering van dit contract".
59 Blijkens de stukken bevatten de door de CMA aan de BALM toegezonden tussenverslagen zowel een feitelijk als een financieel gedeelte en waren bovendien bewijsstukken bijgevoegd die waren verzameld in de periode waarop het verslag betrekking had. Bijgevolg waren die verslagen in overeenstemming met bovengenoemde bepaling van de modelcontracten.
60 Evenwel dient te worden nagegaan of, zoals de Commissie stelt, uit andere gemeenschapsbepalingen, in het bijzonder uit het Financieel reglement en verordening nr. 729/70, kan worden afgeleid dat de tussenverslagen gekwantificeerde doelstellingen van de reclamecampagnes moeten bevatten en informatie over de reactie van de bevolking op deze campagnes en over het werkelijke effect ervan op de consumptie moeten verstrekken.
61 Volgens artikel 2 van het Financieel reglement moeten de begrotingskredieten (...) worden aangewend volgens de beginselen van goed financieel beheer, met name zuinigheid en kosteneffectiviteit. Er moeten gekwantificeerde doelstellingen worden bepaald en de uitvoering daarvan moet worden gevolgd."
62 Verder legt artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70 volgens de rechtspraak de lidstaten de algemene verplichting op, de nodige maatregelen te nemen om zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd, ook indien de specifieke gemeenschapshandeling niet uitdrukkelijk de vaststelling van een bepaalde controlemaatregel voorschrijft (zie arresten van 12 juni 1990, Duitsland/Commissie, C-8/88, Jurispr. blz. I-2321, punten 16 en 17; 1 oktober 1998, Verenigd Koninkrijk/Commissie, C-209/96, Jurispr. blz. I-5655, punt 43, en 21 oktober 1999, Duitsland/Commissie, C-44/97, Jurispr. blz. I-7177, punt 55).
63 Vaststaat, dat artikel 2 van het Financieel reglement, gelezen in samenhang met artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70, zoals uitgelegd door het Hof, een algemene - voor alle door het EOGFL gefinancierde acties geldende - verplichting oplegt om het beginsel van kosteneffectiviteit in acht te nemen en op de verwezenlijking van gekwantificeerde doelstellingen toe te zien met alle mogelijke middelen, zelfs al zijn deze niet in een specifieke gemeenschapsregeling vastgelegd.
64 De bepalingen die van toepassing zijn op de acties tot bevordering van de verkoop van de betrokken zuivelproducten, voorzien uitdrukkelijk in een systeem van controle op de optimalisering van de kosteneffectiviteit en het behalen van gekwantificeerde resultaten.
65 In de eerste plaats blijkt duidelijk uit de context van artikel 2, lid 1, eerste alinea, sub c, van verordening nr. 465/92, alsook uit artikel 2, lid 2, eerste twee streepjes, van verordening nr. 585/93, dat de daarin gestelde eisen om de meest geschikte middelen te gebruiken om de actie zo doeltreffend mogelijk te maken en af te stemmen op de marktsituatie van de betrokken lidstaat, gelden voor de door de betrokken organisaties in te dienen voorstellen en dienen te waarborgen dat enkel de voorstellen die tot positieve resultaten kunnen leiden, worden aanvaard.
66 In de tweede plaats verlangt artikel 4, lid 1, sub b en c, in de verordeningen nrs. 465/92 en 585/93 uitvoerige voorstellen waarin de voorgestelde acties worden gerechtvaardigd, de verwachte resultaten worden vermeld en een gedetailleerde strategie voor het gehele programma wordt uiteengezet, terwijl in punt 18 van de beheerscriteria die in de bijlage bij het in verordening nr. 465/92 bedoelde modelcontract worden genoemd, de nadruk wordt gelegd op de noodzaak om in de voorstellen duidelijk aan te geven welke doelstellingen worden nagestreefd.
67 In de derde plaats blijkt duidelijk uit punt 6.4 van de twee in deze verordeningen bedoelde modelcontracten, dat de medecontractant na de beëindiging van de campagne een verslag moet uitbrengen over de verwachte resultaten van de ondernomen acties. Bovendien moet volgens punt 19 van de beheerscriteria die aan het in verordening nr. 465/92 bedoelde modelcontract zijn gehecht, in het eindverslag worden vermeld, of het oorspronkelijke voorstel is gevolgd, of de doelstellingen ervan zijn verwezenlijkt en of de verkoop van melk is toegenomen.
68 De tussenverslagen over de in de verordeningen nr. 465/92 en nr. 585/93 bedoelde acties maken derhalve deel uit van een procedure waarin zowel in de begin- als in de eindfase een duidelijke verplichting bestaat om zowel het verwachte als het werkelijke succes van de medecontractant bij de verwezenlijking van de doelstellingen van de promotie te beoordelen.
69 Een dergelijk, door een specifieke gemeenschapsregeling ingesteld systeem, dat een controle van de kosteneffectiviteit en van gekwantificeerde resultaten vereist, volstaat om de nakoming van de algemene verplichting tot aanwending van de communautaire begrotingskredieten volgens de beginselen van goed financieel beheer en kosteneffectiviteit te verzekeren.
70 Deze algemene verplichting behoeft namelijk niet met eenzelfde intensiteit tijdens alle uitvoeringsfasen van de door de Gemeenschap gefinancierde programma's te gelden, hetgeen uit praktisch oogpunt stellig ook niet mogelijk is.
71 Wel kan, in het systeem van de verordeningen nrs. 465/92 en 585/93, de vermelding van de reacties van de doelgroepen op de gevoerde acties in de tussenverslagen eventueel bijdragen tot een nog doeltreffender financieel beheer.
72 Er zij evenwel aan herinnerd, dat het rechtszekerheidsvereiste inhoudt dat een regeling de belanghebbenden in staat moet stellen exact de omvang van hun verplichtingen te kennen. Bij de goedkeuring van EOGFL-rekeningen kan de Commissie dus niet kiezen voor een niet voor de hand liggende uitlegging die niet strookt met de bewoordingen van de toepasselijke specifieke regeling (zie in die zin arrest van 1 oktober 1998, Denemarken/Commissie, C-233/96, Jurispr. blz. I-5759, punt 38).
73 Wanneer een specifieke gemeenschapsregeling reeds in een systeem voorziet dat het goed financieel beheer en de kosteneffectiviteit van de uitgaven op doeltreffende wijze verzekert, kunnen dus niet uit de algemene regeling van het betrokken domein nadere specifieke, niet door die regeling voorgeschreven vereisten worden afgeleid, waarmee de bevoegde diensten en hun medecontractanten aanvullende verplichtingen zouden worden opgelegd.
74 Bijgevolg moet worden geconcludeerd, dat de door de CMA aan de BALM toegezonden tussenverslagen inhoudelijk in overeenstemming waren met de gemeenschapsrechtelijke vereisten.
75 Mitsdien moet worden vastgesteld, dat de Commissie zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld, dat de door de CMA toegezonden tussenverslagen niet voldeden aan de geldende gemeenschapsregels, en niet op die grond het bedrag van de ten laste van het EOGFL gebrachte uitgaven voor krachtens de verordeningen nrs. 465/92 en 585/93 in Duitsland gevoerde campagnes tot bevordering van de verkoop van melk, met 2 % mocht verminderen.
76 Bijgevolg moet het beroep van de Bondsrepubliek Duitsland worden toegewezen en moet de bestreden beschikking nietig worden verklaard, voor zover daarin de uitgaven van de Bondsrepubliek Duitsland ten bedrage van 608 583,40 DEM voor de bevordering van de verkoop van melk (begrotingspost 2062) niet ten laste van het EOGFL zijn gebracht.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
77 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Bondsrepubliek Duitsland in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende:
1) Verklaart nietig beschikking 97/333/EG van de Commissie van 23 april 1997 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1993 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven, voor zover daarin de uitgaven van de Bondsrepubliek Duitsland ten bedrage van 608 583,40 DEM voor de bevordering van de verkoop van melk (begrotingspost 2062) niet ten laste van het EOGFL zijn gebracht.
2) Verwijst de Commissie van de Europese Gemeenschappen in de kosten.