Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
EVGENI TANCHEV
28 päivänä maaliskuuta 2019 (1)
Asia C‑569/17
Euroopan komissio
vastaan
Espanjan kuningaskunta
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – SEUT 258 artikla – Direktiivi 2014/17/EU – Kiinnitysluotto – SEUT 260 artiklan 3 kohta – Jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä velvollisuutensa ilmoittaa toimenpiteistä, joilla lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettu direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä – Rahamääräiset seuraamukset – Uhkasakko
I       Johdanto
1.        Käsiteltävässä asiassa komissio on aloittanut SEUT 258 artiklan nojalla Espanjan kuningaskuntaa vastaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn, koska se ei toteuttanut kuluttajille tarkoitetuista kiinteää asunto-omaisuutta koskevista luottosopimuksista ja direktiivien 2008/48/EY ja 2013/36/EU sekä asetuksen (EU) N:o 1093/2010 muuttamisesta 4.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/17/EU(2) (nk. kiinnitysluottodirektiivi) täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä viimeistään 21.3.2016 ja koska se joka tapauksessa jätti ilmoittamatta komissiolle näistä toimenpiteistä. Komissio myös vaatii, että unionin tuomioistuin velvoittaa Espanjan kuningaskunnan maksamaan SEUT 260 artiklan 3 kohdan mukaisesti 105 991,60 euron suuruisen päiväkohtaisen uhkasakon alkaen sen tuomion antamispäivästä, jossa unionin tuomioistuin toteaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen, koska se laiminlöi velvollisuutensa ilmoittaa direktiivin 2014/17 täytäntöönpanotoimenpiteistä.
2.        Käsiteltävä asia tarjoaa unionin tuomioistuimelle tilaisuuden lausua ensimmäisen kerran SEUT 260 artiklan 3 kohdan tulkinnasta ja soveltamisesta.(3) Tämän Lissabonin sopimuksella käyttöön otetun määräyksen mukaan komissio voi nostaa unionin tuomioistuimessa SEUT 258 artiklan mukaisesti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen sillä perusteella, että jäsenvaltio ”on jättänyt täyttämättä velvollisuutensa ilmoittaa toimenpiteistä, joilla lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettu direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä”, ja pyytää samalla unionin tuomioistuinta
määräämään kyseiselle jäsenvaltiolle rahamääräisen seuraamuksen.(4)
3.        Unionin tuomioistuimen ratkaistavaksi saatetut keskeiset kysymykset koskevat ensinnäkin sitä, sovelletaanko SEUT 260 artiklan 3 kohtaa jäsenvaltion ilmoittaessa riittämättömistä tai virheellisistä täytäntöönpanotoimenpiteistä, toiseksi sitä, minkä sääntöjen mukaan kyseisen määräyksen nojalla määrättäviä rahamääräisiä seuraamuksia on arvioitava, ja kolmanneksi sitä, onko käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva uhkasakko oikeasuhteinen.
II     Asiaa koskevat oikeussäännöt
4.        SEUT 260 artiklan 3 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Kun komissio saattaa asian tuomioistuimen käsiteltäväksi 258 artiklan nojalla katsoessaan, että asianomainen jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä velvollisuutensa ilmoittaa toimenpiteistä, joilla lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettu direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, komissio voi, jos se katsoo tämän aiheelliseksi, ilmoittaa samalla sen olosuhteisiin nähden soveltuvaksi katsomansa kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon määrän, joka tämän jäsenvaltion olisi sen käsityksen mukaan suoritettava.
Jos tuomioistuin toteaa, ettei velvollisuutta ole täytetty, se voi määrätä asianomaisen jäsenvaltion suorittamaan kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon komission ilmoittaman määrän rajoissa. Suoritus on maksettava tuomioistuimen tuomiossa määrättynä ajankohtana.”
5.        Direktiivin 2014/17 42 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on hyväksyttävä ja julkaistava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset viimeistään 21 päivänä maaliskuuta 2016. Niiden on viipymättä toimitettava nämä säännökset kirjallisina komissiolle.”
III  Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
6.        Koska komissio ei saanut direktiivin täytäntöönpanolle asetettuun määräaikaan eli 21.3.2016 mennessä Espanjan kuningaskunnalta ilmoitusta toimenpiteistä, joilla direktiivi 2014/17 oli saatettu osaksi Espanjan lainsäädäntöä, se lähetti 26.5.2016 Espanjan kuningaskunnalle virallisen huomautuksen, jossa se kehotti tätä tekemään kyseisen ilmoituksen.
7.        Espanjan kuningaskunta ilmoitti 28.7.2016 päivätyssä vastauskirjeessään, ettei se ollut voinut saattaa direktiiviä 2014/17 osaksi kansallista lainsäädäntöään sen hallituksen väliaikaisesta luonteesta johtuneiden poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi mutta että direktiivin täytäntöönpanoa koskevan lakiesityksen valmistelutyöt oli aloitettu.
8.        Komissio totesi 17.11.2016 päivätyssä perustellussa lausunnossa, että Espanjan kuningaskunta ei edelleenkään ollut toteuttanut toimenpiteitä direktiivin 2014/17 saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöään eikä ilmoittanut näistä toimenpiteistä. Komissio kehotti sitä toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet kahden kuukauden kuluessa perustellun lausunnon vastaanottamisesta.
9.        Espanjan kuningaskunta ilmoitti komissiolle perusteltuun lausuntoon 19.1.2017 antamassaan vastauskirjeessä, miten direktiivin 2014/17 täytäntöönpanoa koskevan lakiehdotuksen alustavan luonnoksen valmistelutyöt olivat edistyneet.
10.      Koska komissio katsoi, ettei Espanjan kuningaskunta edelleenkään ollut saattanut direktiiviä 2014/17 osaksi kansallista lainsäädäntöään eikä ilmoittanut täytäntöönpanotoimenpiteistä, se päätti 27.4.2017 nostaa unionin tuomioistuimessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen.
IV     Asian käsittely unionin tuomioistuimessa
11.      Komissio nosti 27.9.2017 toimittamallaan kannekirjelmällä unionin tuomioistuimessa nyt käsiteltävän kanteen, joka perustuu SEUT 258 artiklaan ja SEUT 260 artiklan 3 kohtaan. Se vaatii, että unionin tuomioistuin
–      ensinnäkin toteaa, että Espanjan kuningaskunta on jättänyt noudattamatta direktiivin 2014/17 42 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole 21.3.2016 mennessä antanut kyseisen direktiivin noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä tai ainakaan ilmoittanut niistä komissiolle
–      toiseksi velvoittaa Espanjan kuningaskunnan SEUT 260 artiklan 3 kohdan nojalla maksamaan 105 991,60 euron suuruisen päiväkohtaisen uhkasakon alkaen sen tuomion antamispäivästä, jossa vahvistetaan, että se on jättänyt noudattamatta velvollisuuttaan antaa tai ainakin ilmoittaa komissiolle kaikki säännökset ja määräykset, jotka ovat tarpeen direktiivin 2014/17 noudattamiseksi; ja
–      kolmanneksi velvoittaa Espanjan kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
12.      Espanjan kuningaskunta vaatii 15.12.2017 jättämässään vastineessa, että unionin tuomioistuin
–      ensinnäkin hylkää kanteen kokonaisuudessaan tai ainakin vähentää sille määrätyn uhkasakon määrää; ja
–      toiseksi velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
13.      Komissio ja Espanjan kuningaskunta jättivät vastauskirjelmänsä 26.1. ja 12.3.2018.
14.      Ranskan tasavalta toimitti 26.12.2017 väliintulohakemuksen, jossa se pyysi saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen Espanjan kuningaskunnan vaatimuksia. Väliintulohakemus hyväksyttiin 30.1.2018 annetulla päätöksellä, minkä jälkeen Ranskan tasavalta jätti väliintulokirjelmänsä 7.3.2018. Komissio ja Espanjan kuningaskunta toimittivat 14.5.2018 kirjalliset huomautuksensa Ranskan tasavallan väliintulokirjelmästä.
15.      Komissio, Espanjan kuningaskunta ja Ranskan tasavalta esittivät suulliset lausumansa istunnossa, joka pidettiin 21.1.2019.
V       Asianosaisten lausumat
A       SEUT 258 artiklassa tarkoitettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
16.      Komissio väittää, että Espanjan kuningaskunta ei toteuttanut direktiivin 2014/17 täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä kyseisen direktiivin 42 artiklan 1 kohdassa asetettuun määräaikaan eli 21.3.2016 mennessä tai ei ilmoittanut komissiolle näistä toimenpiteistä.
17.      Espanjan kuningaskunta ei kiistä jättäneensä ilmoittamatta direktiivin 2014/17 täytäntöönpanotoimenpiteistä. Istunnossa Espanjan kuningaskunta ilmoitti, että kansallinen täytäntöönpanolaki oli määrä hyväksyä 14.2.2019.
B       SEUT 260 artiklan 3 kohdan soveltaminen
18.      Komissio esittää ensin joitakin alustavia huomautuksia, jotka perustuvat sen SEUT 260 artiklan 3 kohdan soveltamisesta vuonna 2011 antamaan tiedonantoon (jäljempänä vuoden 2011 tiedonanto).(5) Komissio muun muassa korostaa, että SEUT 260 artiklan 3 kohdan tavoitteena on entistä voimakkaammin kannustaa jäsenvaltioita saattamaan direktiivit osaksi kansallista lainsäädäntöään
unionin lainsäätäjän asettamassa määräajassa ja tällä tavalla varmistaa unionin lainsäädännön tosiasiallinen tehokkuus.(6) Vastauksessaan Ranskan tasavallan väitteisiin komissio korostaa, että SEUT 260 artiklan 3 kohdassa määrätään seuraamuksista jäsenvaltiolle, joka on jättänyt noudattamatta paitsi ”menettelyllistä” velvoitettaan ilmoittaa täytäntöönpanotoimenpiteistä myös itse ”aineellista” täytäntöönpanovelvoitettaan eli ei ole mukauttanut oikeusjärjestystään vastaamaan kyseistä direktiiviä. Lisäksi komissio väittää, että SEUT 260 artiklan 3 kohtaa sovelletaan sekä silloin, kun jäsenvaltio ei ole lainkaan ilmoittanut toimenpiteistä, joilla direktiivi on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, että silloin, kun kyseisistä toimenpiteistä annettu ilmoitus on puutteellinen,
kuten tilanteissa, joissa ilmoitetut toimenpiteet eivät kata jäsenvaltion koko aluetta tai joissa ilmoitus on puutteellinen jotakin direktiivin osaa koskevien toimenpiteiden osalta.(7)
19.      Rahamääräisten seuraamusten määrittämisestä komissio väittää, että SEUT 260 artiklan 3 kohdan perusteella määrättävät sakot on laskettava saman menetelmän mukaisesti kuin SEUT 260 artiklan 2 kohdan perusteella määrättävät sakot.(8) Vastauksessaan Ranskan tasavallan esittämiin väitteisiin komissio muun muassa korostaa, että perussopimuksissa määrätään SEUT 260 artiklan 3 kohdan käyttöön ottamisesta lähtien, että täytäntöönpanotoimenpiteiden toteuttamatta ja ilmoittamatta jättäminen merkitsee unionin oikeuden rikkomista, joka on yhtä merkittävä kuin rikkomiset, joista määrätään seuraamuksia SEUT 260 artiklan 2 kohdassa, mikä perustuu SEUT 288 artiklan kolmanteen kohtaan ja SEU 4 artiklan 3 kohtaan.
20.      Tällä perusteella komissio vaatii, että Espanjan kuningaskunta velvoitetaan maksamaan 105 991,60 euron suuruinen päiväkohtainen uhkasakko, joka lasketaan kertomalla kiinteä perusmäärä (680) rikkomisen vakavuuteen (10) ja kestoon (1,3) perustuvilla kertoimilla ja kertoimella n (11,99)(9) ja jonka maksuvelvollisuus tulee voimaan unionin tuomioistuimen tuomion antamispäivästä.(10) Komissio pyytää unionin tuomioistuinta olemaan täsmentämättä tuomiossaan ”Euroopan unionin omien varojen” tiliä, jolle uhkasakko on maksettava, jotta komissio voi itse täsmentää tämän tilin Espanjan kuningaskunnalle asiaa koskevien unionin oikeussääntöjen mukaisesti antamassaan veloitusilmoituksessa.
21.      Rikkomisen vakavuutta ilmaisevaksi kertoimeksi komissio esittää 10:tä (asteikolla 1–20), kun otetaan huomioon kaksi vahvistettua parametriä eli ensinnäkin rikkomisen kohteena olevien unionin sääntöjen merkitys ja toiseksi rikkomisen vaikutus yleisiin ja erityisiin etuihin.(11)
22.      Direktiivin 2014/17 merkityksestä komissio toteaa, että tällä direktiivillä pyritään muun muassa kehittämään entistä avoimemmat, tehokkaammat ja kilpailukykyisemmät sisämarkkinat asuinkiinteistöjä koskevien luottosopimusten alalla
ja samalla varmistamaan kuluttajansuojan korkea taso. Komissio huomauttaa, että direktiivissä 2014/17 velvoitetaan luotonantajat antamaan kuluttajille tiettyjä tietoja ja arvioimaan kuluttajan luottokelpoisuus unionin yhteisten standardien mukaisesti ja että siinä taataan kuluttajille useita erityisiä oikeuksia. Komissio myös korostaa, että direktiivillä 2014/17 otetaan käyttöön kaikkia unionin luotonantajia koskevia laatuvaatimuksia ja menettelysääntöjä ja perustetaan passijärjestely, jonka kautta jäsenvaltiossa toimiluvan saaneet luotonvälittäjät voivat tarjota palvelujaan kaikkialla unionissa, ja siten edistetään rahoitusvakautta.
23.      Vaikutuksista, joita aiheutuu siitä, että direktiivi 2014/17 jätettiin saattamatta osaksi Espanjan lainsäädäntöä, komissio väittää, että kuluttajat eivät voi Espanjassa vedota heille direktiivissä myönnettyihin oikeuksiin eivätkä luotonvälittäjät voi käyttää passijärjestelyä liiketoiminnassaan. Komission mukaan tämä voi vaikuttaa kielteisesti kilpailuun kiinnitysluottojen markkinoilla erityisesti Espanjassa ja johtaa palveluvalikoiman kapenemiseen ja hintojen kohoamiseen. Komissio myös väittää, että Espanjan oikeusjärjestys ei laajemmin tarkasteltuna täytä direktiivin 2014/17, jolla pyritään varmistamaan, että luotonantajat ja
‑välittäjät toimivat vastuullisesti markkinoilla, tiukkoja vaatimuksia.
24.      Tältä osin komissio kiistää Espanjan kuningaskunnan väitteet, joiden mukaan se arvioi rikkomisen vakavuutta koskevan kertoimen virheellisesti. Komissio kiistää erityisesti tiettyjen Espanjan kuningaskunnan esittämien Espanjan keskuspankin tietojen ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa tehtyjen tutkimusten merkityksellisyyden. Istunnossa komissio myös korosti, että vakavuus arvioidaan objektiivisesti ja ettei arvioinnissa tarvitse ottaa huomioon tiettyjä Espanjan kuningaskunnan ensimmäistä kertaa vastineessaan esittämiä kansallisia toimenpiteitä, joista ei ilmoitettu komissiolle ja jotka eivät riitä takaamaan direktiivin 2014/17 täytäntöönpanoa.
25.      Rikkomisen kestoa ilmaisevaksi kertoimeksi komissio esittää 1,3:a, joka saadaan kertomalla 13 kuukautta kertoimella 0,1. Komissio katsoo tämän ajanjakson alkavan sitä päivää seuraavasta päivästä, jona direktiivin 2014/17 täytäntöönpanolle asetettu määräaika päättyi (22.3.2016), ja päättyvän päivään, jona komissio päätti käynnistää jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn (27.4.2017).(12) Tältä osin komissio kiistää Espanjan kuningaskunnan väitteen, jonka mukaan ajanjakso 20.12.2015–29.10.2016, jonka aikana Espanjassa ilmeni vaikeuksia hallituksen muodostamisessa, on jätettävä kertoimen laskennan ulkopuolelle, koska kyseessä on valtion sisäinen tilanne, johon ei unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan voida vedota.
26.      Espanjan kuningaskunta ensinnäkin kiistää komission SEUT 260 artiklan 3 kohdasta tekemän tulkinnan siitä huolimatta, että unionin tuomioistuin voi ratkaista käsiteltävän asian ilman, että sen on tarpeen lausua SEUT 260 artiklan 3 kohdan täsmällisestä ulottuvuudesta, ja väittää, että SEUT 260 artiklan 3 kohtaa ei sovelleta tapauksiin, joissa jäsenvaltio ilmoittaa riittämättömistä tai virheellisistä täytäntöönpanotoimenpiteistä.
27.      Lisäksi Espanjan kuningaskunta katsoo, että SEUT 260 artiklan 2 kohdan nojalla määrättävien uhkasakkojen määrittämistä koskevaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä voidaan soveltaa analogisesti SEUT 260 artiklan 3 kohtaan, eikä vastusta komission pyyntöä siitä, että unionin tuomioistuin jättää täsmentämättä tilin, jolle mahdollinen uhkasakko on maksettava.
28.      Espanjan kuningaskunta kuitenkin väittää, että käsiteltävässä asiassa esitetty päiväkohtainen uhkasakko on kohtuuton kahdesta syystä.
29.      Ensinnäkin Espanjan kuningaskunta väittää, että ajanjakso 20.12.2015–29.10.2016, jonka aikana Espanjassa vallitsi poikkeuksellinen tilanne hallituksen muodostamisessa ilmenneiden vaikeuksien vuoksi, on jätettävä kertoimen laskennan ulkopuolelle ja että tämä ajanjakso joka tapauksessa oikeuttaa kohtuullistamaan uhkasakkoa. Istunnossa Espanjan kuningaskunta korosti, ettei tätä tilannetta voitu ennakoida direktiivin 2014/17 täytäntöönpanolle asetetun määräajan kuluessa.
30.      Toiseksi
Espanjan kuningaskunta
väittää, että komissio arvioi väärin rikkomisen vakavuutta ilmaisevan kertoimen ja erityisesti vaikutukset, joita aiheutuu siitä, ettei direktiiviä 2014/17 ole pantu täytäntöön. Tässä yhteydessä
Espanjan kuningaskunta
kiistää komission väitteen, jonka mukaan täytäntöönpanon laiminlyönti on voinut vaikuttaa haitallisesti kilpailuun kiinnitysluottojen markkinoilla erityisesti Espanjassa ja johtaa palveluvalikoiman kapenemiseen ja hintojen kohoamiseen (ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 23 kohta), sillä perusteella, että Espanjan keskuspankin toimittamat tiedot osoittavat, että kiinnitysluottojen hinnat ovat Espanjassa
useimmissa tapauksissa alle euroalueen keskitason, ja että lisäksi tiettyjen Yhdistyneessä kuningaskunnassa tehtyjen tutkimusten mukaan direktiivin 2014/17 täytäntöönpanolla ei ole muita vaikutuksia kuin mahdollinen kuluttajansuojan paraneminen.
31.      Espanjan kuningaskunta myös kiistää komission väitteen, jonka mukaan Espanjan oikeusjärjestys ei täytä direktiivin 2014/17 tiukkoja vaatimuksia (ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 23 kohta), ja väittää toteuttaneensa vuodesta 2011 lähtien tiettyjä kansallisia toimenpiteitä, joilla säännellään direktiiviin 2014/17 liittyviä näkökohtia.(13) Istunnossa Espanjan kuningaskunta korosti, että nämä toimenpiteet ovat merkityksellisiä oikeasuhteisuuden arvioinnin kannalta, koska niillä muun muassa edistetään direktiivin 2014/17 tavoitteita ja poistetaan kiinnitysluottoalan ongelmia tämän direktiivin soveltamisalaa laajemmalti, ja että unionin tuomioistuimen tuomio Gavieiro Gavieiro ja IglesiasTorres,(14) jonka mukaan kansallista toimenpidettä, jonka perusteluissa ei viitata asianomaiseen direktiiviin, ei välttämättä voida pitää epäpätevänä direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteenä, on ulotettava koskemaan SEUT 260 artiklan 3 kohtaa.
32.      Ranskan tasavalta väittää Espanjan kuningaskunnan tueksi, että SEUT 260 artiklan 3 kohtaa sovelletaan vain, jos jäsenvaltio jättää täysin ilmoittamatta kansallisista täytäntöönpanotoimenpiteistä, kun taas riittämättömien tai virheellisten täytäntöönpanotoimenpiteiden ilmoittamatta jättämiseen sovelletaan SEUT 258 artiklaa ja SEUT 260 artiklan 2 kohtaa. Lisäksi Ranskan tasavalta katsoo, että SEUT 260 artiklan 3 kohtaa sovelletaan, jos komissiolle ilmoitettujen kansallisten täytäntöönpanotoimenpiteiden alustavan arvioinnin perusteella on ilmeistä, että niillä ei ole pantu täytäntöön koko direktiiviä.
33.      Rahamääräisten seuraamusten arvioinnista Ranskan tasavalta väittää erityisesti, että SEUT 260 artiklan 3 kohdalla pyritään eri tavoitteeseen kuin SEUT 260 artiklan 2 kohdalla. Viimeksi mainitussa määrätään seuraamuksia jäsenvaltioille, jotka ovat syyllistyneet kaksinkertaiseen rikkomiseen eli rikkoneet unionin oikeutta ja jättäneet noudattamatta unionin tuomioistuimen ensimmäistä tuomiota, kun taas SEUT 260 artiklan 3 kohdassa määrätään seuraamuksia jäsenvaltioille, jotka ovat jättäneet noudattamatta jotakin unionin johdettuun oikeuteen perustuvaa velvoitetta. Tämän perusteella Ranskan tasavalta väittää, että SEUT 260 artiklan 3 kohdan nojalla määrättyihin uhkasakkoihin on sovellettava lievempiä kertoimia ja että vakavuutta ilmaiseva kerroin 10 ei käsiteltävässä tapauksessa ole perusteltu.
VI     Oikeudellinen arviointi
A       SEUT 258 artiklassa tarkoitettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
1.     Asiaa koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö
34.      Muistutettakoon, että direktiivin säännökset on pantava täytäntöön kiistattoman sitovasti sekä niin yksilöidysti, täsmällisesti ja selvästi, että oikeusvarmuuden vaatimus täyttyy, ja sen mukaan silloin, kun direktiivin tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille, näiden on voitava saada selville kaikki oikeutensa.(15)
35.      Kun kyseessä on SEUT 258 artiklan nojalla nostettu kanne,
on arvioitaessa sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä.(16)
36.      Kuten unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut, SEUT 258 artiklan nojalla nostettu kanne perustuu siihen, onko jäsenvaltion todettu objektiivisesti jättäneen noudattamatta unionin oikeuden mukaisia velvoitteitaan.(17) Sen vuoksi jäsenvaltio ei voi sisäisen oikeusjärjestyksensä oikeussääntöihin, toimintatapoihin tai tilaan, kuten lainsäädäntöelimen vaaleihin(18) tai hallituksen väliaikaiseen luonteeseen,(19) vetoamalla perustella sitä, ettei se ole noudattanut unionin oikeuteen perustuvia velvoitteitaan, kuten direktiivissä säädettyjä määräaikoja.(20)
2.     Soveltaminen nyt käsiteltävään asiaan
37.      Käsiteltävässä asiassa Espanjan kuningaskunta ei kiistä, että se jätti noudattamatta direktiivin 2014/17 42 artiklan 1 kohdan mukaista velvoitettaan toteuttaa tarvittavat toimenpiteet kyseisen direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöään ja ilmoittaa näistä toimenpiteistä komissiolle perustellussa lausunnossa asetettuun määräaikaan eli 18.1.2017 mennessä.(21)
38.      Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaa perustelluksi komission SEUT 258 artiklaan perustuvan ensimmäisen väitteen, jonka mukaan Espanjan kuningaskunta ei noudattanut velvoitettaan panna direktiivi 2014/17 täytäntöön tai ilmoittaa kyseisistä toimenpiteistä komissiolle.
B       SEUT 260 artiklan 3 kohdan soveltaminen
39.      Käsiteltävän asian keskeinen ongelma koskee maksettavaksi esitetyn päiväkohtaisen uhkasakon oikeasuhteisuutta. Siitä nousee esiin joitakin yleisiä kysymyksiä, jotka liittyvät SEUT 260 artiklan 3 kohdan mukaisten rahamääräisten seuraamusten arviointiin ja erityisesti siihen, onko komissiolla oikeus käyttää SEUT 260 artiklan 2 ja 3 kohdan mukaisten rahamääräisten seuraamusten laskennassa samaa menetelmää, sovelletaanko SEUT 260 artiklan 2 kohdan mukaisten rahamääräisten seuraamusten määrittämistä koskevaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä SEUT 260 artiklan 3 kohtaan ja miten laaja harkintavalta unionin tuomioistuimella on SEUT 260 artiklan 3 kohdan osalta.
40.      Vaikka lisäksi on riidatonta, että käsiteltävään asiaan sovelletaan SEUT 260 artiklan 3 kohtaa,(22) siihen liittyy edelleen kysymys kyseisessä määräyksessä tarkoitetun ”ilmoittamatta jättämisen” merkityksestä, jota käsittelen ensimmäiseksi.
1.     SEUT 260 artiklan 3 kohdan aineellinen soveltamisala: ilmoittamatta jättäminen
41.      SEUT 260 artiklan 3 kohdan mukaan sen aineellinen soveltamisala rajoittuu SEUT 258 artiklan nojalla aloitettuihin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeviin menettelyihin, jotka perustuvat siihen, että jäsenvaltio on jättänyt noudattamatta velvollisuuttaan ilmoittaa komissiolle toimenpiteistä, joilla lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettu direktiivi on pantu täytäntöön.(23) Vastaus siihen, miten täytäntöönpanotoimenpiteiden ”ilmoittamatta jättämistä” on SEUT 260 artiklan 3 kohdan mukaan tulkittava, on huomattavan monitahoinen. Oikeuskäytäntö on tältä osin jakautunut, sillä jotkut lainoppineet noudattavat suppeaa lähestymistapaa,(24) kun taas muut suosivat keskitietä(25) tai laajaa lähestymistapaa.(26)
42.      Tästä herää erityisesti kaksi olennaista toisiinsa liittyvää kysymystä. Ensimmäinen niistä on se, koskeeko SEUT 260 artiklan 3 kohta ainoastaan tilanteita, joissa jäsenvaltio jättää noudattamatta ”menettelyllistä” velvoitettaan ilmoittaa täytäntöönpanotoimenpiteistä, kuten Espanjan kuningaskunta ja Ranskan tasavalta väittävät, vai sisältyykö SEUT 260 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan myös tilanne, jossa jäsenvaltio jättää noudattamatta itse direktiivin täytäntöönpanoa koskevaa ”aineellista” velvoitettaan, kuten komissio väittää. Toinen kysymys on, sovelletaanko SEUT 260 artiklan 3 kohtaa tapauksiin, joissa jäsenvaltio ilmoittaa toimenpiteistä, joilla direktiivi on pantu täytäntöön riittämättömästi (osittain), kuten komissio väittää, ja virheellisesti, mikä on julkisasiamies Wathelet’n ratkaisuehdotuksessa komissio v.
Puola omaksuma näkemys.(27)
43.      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto ja sillä tavoitellut päämäärät myös asiayhteys ja unionin oikeuden säännökset ja määräykset kokonaisuudessaan. Myös unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen syntyhistoriasta voi ilmetä sen tulkinnan kannalta merkityksellisiä seikkoja.(28)
44.      Tällä perusteella ehdotan, että SEUT 260 artiklan 3 kohdan tulkitaan tarkoittavan sitä, että jäsenvaltio jättää noudattamatta ”aineellista” täytäntöönpanovelvoitettaan ja että siihen näin ollen sisältyy tilanne, jossa jäsenvaltio jättää kokonaan ilmoittamatta täytäntöönpanotoimenpiteistä, kuten käsiteltävässä asiassa, sekä tilanne, jossa jäsenvaltio ilmoittaa toimenpiteistä, joilla kyseinen direktiivi on pantu täytäntöön riittämättömästi tai virheellisesti. Vaikka kunkin mahdollisen tulkintatavan tueksi voidaan esittää vakuuttavia perusteluja, SEUT 260 artiklan 3 kohdan laaja tulkinta vastaa SEUT 260 artiklan 3 kohdan sanamuotoa ja edistää mahdollisimman pitkälle SEUT 260 artiklan 3 kohdan tavoitteita ja järjestelmää, jotta varmistetaan, että SEUT 260 artiklan 3 kohdan avulla voidaan tehokkaasti turvata se, että jäsenvaltiot panevat direktiivit oikea-aikaisesti täytäntöön.
a)     Sanamuoto
45.      SEUT 260 artiklan 3 kohdassa viitataan tilanteeseen, jossa jäsenvaltio on jättänyt ”täyttämättä velvollisuutensa ilmoittaa” toimenpiteistä, joilla lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettu direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä. Vaikka tämän sanamuodon voidaan kirjaimellisesti tulkittuna ajatella tarkoittavan pelkästään ilmoittamatta jättämistä, on epäselvää, voiko se kattaa myös täytäntöönpanovelvoitteen noudattamatta jättämisen ja siten myös riittämättömän tai virheellisen täytäntöönpanon.
46.      SEUT 260 artiklan 3 kohdan suppealle tulkinnalle
ei mielestäni saada tukea siitä, että jos perussopimuksen laatijat olisivat tarkoittaneet viitata kaikkien täytäntöönpanotoimenpiteiden ilmoittamatta jättämiseen, mihin sisältyisi myös riittämätön täytäntöönpano, kyseisessä määräyksessä olisi käytetty määräistä artikkelia
(esimerkiksi hollanniksi
”tot mededeling van maatregelen”
eikä
”tot mededeling van de maatregelen”,
ranskaksi
”communiquer des mesures de transposition” eikä
”communiquer les mesures de transposition” ja
saksaksi
”Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung” eikä
”Verpflichtung verstoßen hat, die Maßnahmen zur Umsetzung”). Sen lisäksi, että ilmaisulla ”toimenpiteet” voidaan tietyissä kieliversioissa tulkita olevan täsmällisempi merkitys (esimerkiksi bulgariaksi
”да съобщи за мерките”,
italiaksi
”comunicare le misure di attuazione” ja
espanjaksi
”informar sobre las medidas de transposición”), SEUT 260 artiklan 3 kohdan laajaa tulkintaa tukee myös se, että kaikissa edellä mainituissa kieliversioissa viitataan ”toimenpiteisiin” yleisessä merkityksessä (esimerkiksi englanniksi
”notify measures” ja
maltaksi
”jinnotifika miżuri”).
47.      Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan direktiivin täytäntöönpanoa koskevien ilmoitusten, jotka jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle SEUT 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti, on oltava selviä ja täsmällisiä, ja niistä on ilmettävä ristiriidattomasti, millä laeilla, asetuksilla ja hallinnollisilla määräyksillä jäsenvaltio katsoo täyttäneensä eri velvoitteet, joita sille direktiivistä aiheutuu, jotta komissio kykenee tarkistamaan, onko jäsenvaltio pannut direktiivin tosiasiallisesti ja täysimääräisesti täytäntöön.(29)
48.      Tästä seuraa, että ilmoittamis- ja täytäntöönpanovelvoitteet kytkeytyvät toisiinsa siten, että ilmoittamisvelvoite ikään kuin käynnistää täytäntöönpanovelvoitteen,(30) sillä – kuten komissio toteaa – ilmoittamisvelvoite on välttämätön vaihe varmistettaessa, että täytäntöönpanovelvoitetta noudatetaan. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltion velvollisuus toteuttaa tarvittavat toimenpiteet direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöään (ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 34 kohta)(31) liittyy läheisesti sen velvollisuuteen ilmoittaa komissiolle, että se on toiminut näin.(32) Unionin oikeuskäytäntö(33) siis tukee SEUT 260 artiklan 3 kohdan tulkintaa, jonka mukaan sitä sovelletaan sekä ”menettelylliseen” ilmoittamisvelvoitteeseen että ”aineelliseen” täytäntöönpanovelvoitteeseen.
49.      Se, että SEUT 260 artiklan 3 kohdassa viitataan ilmoittamatta jättämiseen eikä täytäntöön panematta jättämiseen, näyttää olevan johdonmukainen ja hyvinkin nerokas keino varmistaa, että jäsenvaltiot noudattavat kumpaakin velvoitetta. Vaikuttaisi myös järjettömältä, että jäsenvaltio noudattaisi täytäntöönpanovelvoitettaan ilmoittamatta kuitenkaan täytäntöönpanotoimenpiteistään komissiolle missään SEUT 258 artiklan ja SEUT 260 artiklan 3 kohdan mukaisten menettelyjen vaiheessa.
b)     Syntyhistoria
50.      SEUT 260 artiklan 3 kohta sai syntynsä suoraan Eurooppa-valmistelukunnan yhteisöjen tuomioistuimen toimintaa käsittelevässä pohdintaryhmässä. Yksi pohdintaryhmän asialistalla olleista kysymyksistä oli jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä sovellettava seuraamusjärjestelmä. Keskustelujen alkuvaiheessa pohdintaryhmän jäsenet suhtautuivat yleensä avoimesti siihen, että silloiseen EY 228 artiklaan (nykyinen SEUT 260 artikla) sisällytettäisiin ”nopeutettu menettely”, josta olisi poistettu virallista huomautusta ja perusteltua lausuntoa koskevat vaatimukset, ja että ”esimerkiksi ’ilmoittamatta jättämistä’ koskevissa tapauksissa voitaisiin jopa antaa komissiolle toimivalta pyytää tarvittaessa unionin tuomioistuinta toteamaan laiminlyönti ja määräämään siitä seuraamukset yhdessä ja samassa oikeudenkäynnissä”.(34)
51.      Pohdintaryhmän loppuraportti(35) sisälsi näitä seikkoja koskevia ehdotuksia, jotka valmistelukunnan puheenjohtajisto hyväksyi.(36) Kuten puheenjohtajiston asiakirjassa korostettiin, järjestelmä ei ollut riittävän tehokas, koska saattoi kestää vuosia, ennen kuin jäsenvaltiolle voitiin määrätä rahamääräinen seuraamus, ja näin ollen ”oli löydettävä keinoja, joilla unionin tuomioistuimen tuomion noudattamatta jättämistä koskevaa seuraamusjärjestelmää voitaisiin merkittävästi tehostaa ja yksinkertaistaa”.(37) Tästä syystä esitettiin seuraava ehdotus sen lisäksi, että ehdotettiin luopumista perustellun lausunnon antamisesta toisen tuomion saamiseksi käynnistetyssä menettelyssä:
”Määräyksen 3 kohta (uusi) perustuu komission pohdintaryhmälle esittämään ehdotukseen. Siinä annetaan komissiolle mahdollisuus sekä nostaa unionin tuomioistuimessa EY 226 artiklan [nykyinen SEUT 258 artikla] mukainen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne että esittää (samassa oikeudenkäynnissä) vaatimus seuraamusten määräämisestä. Jos yhteisöjen tuomioistuin komission pyynnöstä määrää samassa tuomiossa seuraamuksen, tätä seuraamusta sovelletaan tietyn määräajan kuluttua tuomion antamisesta, jos ilmenee, että vastaajana oleva valtio ei ole noudattanut unionin tuomioistuimen tuomiota. – – Tällä tavoin seuraamusmenettelyä voitaisiin huomattavasti yksinkertaistaa ja nopeuttaa tapauksissa, joissa on kyse kansallisen täytäntöönpanotoimenpiteen ’ilmoittamatta jättämisestä’.”(38)
52.      Ehdotuksen alaviitteessä todettiin seuraavaa: ”Tässä on tehtävä ero ’ilmoittamatta jättämistä’ koskevien tapausten (joissa jäsenvaltio ei ole toteuttanut lainkaan täytäntöönpanotoimenpiteitä) ja virheellistä täytäntöönpanoa koskevien tapausten välillä (joissa jäsenvaltion toteuttamat täytäntöönpanotoimenpiteet eivät komission mielestä täytä direktiivin (tai puitelain(39)) vaatimuksia). Ehdotetut järjestelyt eivät koske jälkimmäisiä.”(40)
53.      Kyseinen ehdotus sisällytettiin Euroopan perustuslaista tehdyn sopimusluonnoksen vuoden 2003 versioon (III-267 artiklan 3 kohta),(41) jossa todetaan seuraavaa:
”Kun komissio saattaa asian unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi III-265 artiklan nojalla katsottuaan, että jäsenvaltio, jota asia koskee, on jättänyt täyttämättä velvollisuutensa ilmoittaa toimenpiteistä, joilla eurooppapuitelaki saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, komissio voi, jos se katsoo tämän aiheelliseksi, pyytää samassa kanteessa unionin tuomioistuinta määräämään jäsenvaltion suorittamaan kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon siinä tapauksessa, että tuomioistuin toteaa laiminlyönnin. Jos unionin tuomioistuin hyväksyy komission pyynnön, kyseinen suoritus on maksettava tuomiossa annetun määräajan kuluessa.”
54.      Euroopan perustuslaista tehdyn sopimusluonnoksen vuoden 2004 versiossa kyseinen määräys (III-362 artiklan 3 kohta)(42) oli jaettu kahteen alakohtaan ja sitä oli muutettu seuraavasti (kursivointi tässä):
”Kun komissio saattaa Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi asian III-360 artiklan nojalla katsoessaan, että asianomainen jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä velvollisuutensa ilmoittaa toimenpiteistä, joilla eurooppapuitelaki saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, komissio voi, jos se katsoo tämän aiheelliseksi, ilmoittaa samalla sen olosuhteisiin nähden soveltuvaksi katsomansa kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon määrän, joka asianomaisen jäsenvaltion on suoritettava.
Jos Euroopan unionin tuomioistuin toteaa, ettei velvoitetta ole täytetty, se voi määrätä asianomaisen
jäsenvaltion suorittamaan kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon komission ilmoittaman määrän
rajoissa. Suoritus on maksettava Euroopan unionin tuomioistuimen tuomiossa määrättynä
ajankohtana.”
55.      Edellä esitetyistä SEUT 260 artiklan 3 kohdan valmistelutöistä voidaan tehdä seuraavat päätelmät.
56.      Ensinnäkin edellä mainitusta Eurooppa-valmistelukunnan asiakirjan alaviitteestä (ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 52 kohta) voidaan päätellä, että SEUT 260 artiklan 3 kohta oli ainakin alkuperäisessä muodossaan tarkoitus rajata koskemaan ainoastaan tapauksia, joissa jäsenvaltio on jättänyt toteuttamatta kaikki täytäntöönpanotoimenpiteet ja ilmoittamatta niistä, ja että siinä suljetaan pois tapaukset, joissa täytäntöönpano on toteutettu virheellisesti. Kyseisessä alaviitteessä ilmoittaminen kuitenkin rinnastetaan täytäntöönpanoon, eikä siinä mainita lainkaan riittämätöntä täytäntöönpanoa, joka oletettavasti voidaan lukea mukaan, kun otetaan huomioon komission käytäntö, johon kyseisessä alaviitteessä ilmeisesti viitataan.(43)
57.      Toiseksi tietyistä Euroopan perustuslaista tehdyn sopimusluonnoksen vuoden 2004 version säännöksen sanamuotoon, joka on lähes samanlainen kuin SEUT 260 artiklan 3 kohdan, tehdyistä muutoksista voidaan sen aikaisempiin versioihin verrattuna päätellä, että perussopimuksen laatijoiden tarkoituksena oli mahdollisimman pitkälle yhdenmukaistaa SEUT 260 artiklan 2 ja 3 kohdan sanamuodot. SEUT 260 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan mukaan unionin tuomioistuin määrää rahamääräiset seuraamukset tiettyyn enimmäismäärään asti eli ”komission ilmoittaman määrän rajoissa”
ja suoritus ”maksetaan tuomioistuimen tuomiossa määrättynä ajankohtana”. Palaan tähän jäljempänä (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 76–79 kohta).
58.      Kolmanneksi on hyvä muistaa, että Eurooppa-valmistelukunnassa esitettiin tästä määräyksestä joitakin kriittisiä huomautuksia ja ehdotettiin sen poistamista, mikä osittain liittyi ensinnäkin huoleen siitä, että jos kyseinen määräys rajoitettaisiin pelkästään menettelylliseen ilmoittamisvelvoitteeseen, siitä tulisi tarpeeton, minkä lisäksi rahamääräisiä seuraamuksia olisi epäasianmukaista määrätä pelkästään tällä perusteella, ja toiseksi huoleen siitä, että tämä vaikeuttaisi sen määrittämistä, oliko jäsenvaltio pannut direktiivin täytäntöön, ja eron tekemistä myöhästyneen, riittämättömän ja virheellisen täytäntöönpanon välillä.(44)
59.      Näin ollen olen taipuvainen katsomaan, että vaikka SEUT 260 artiklan 3 kohdan valmistelutyöt jossain määrin tukevatkin suppeaa tulkintaa, ne eivät kuitenkaan anna lopullista vastausta.
c)     Tavoitteet
60.      Rahamääräisten seuraamusten määräämiseksi jäsenvaltioille SEUT 260 artiklan 3 kohdassa otetaan käyttöön ns. nopeutettu menettely, jonka on tarkoitus toimia nopeammin ja tehokkaammin kuin SEUT 260 artiklan 2 kohdan mukaisen tavanomaisen menettelyn. Rahamääräisten seuraamusten määrääminen ei enää ole riippuvainen pidemmästä menettelystä, jossa unionin tuomioistuin antaa SEUT 258 artiklassa tarkoitetun rikkomisen toteavan ensimmäisen tuomion ja sen jälkeen SEUT 260 artiklan 2 kohdan perusteella toisen tuomion, jos jäsenvaltio ei noudata ensimmäistä tuomiota. SEUT 260 artiklan 3 kohdalla pyritään myös antamaan jäsenvaltioille aiempaa vahvempi kannustin saattaa direktiivit ajoissa osaksi kansallista lainsäädäntöään, jotta varmistetaan unionin oikeuden tehokkuus ja yhtenäinen soveltaminen ja jotta unionin kansalaiset voivat käyttää näihin direktiiveihin perustuvia oikeuksiaan.
61.      Edellä mainittujen tavoitteiden valossa voidaan ensinnäkin todeta julkisasiamies Wathelet’n ratkaisuehdotuksessaan komissio v. Puola(45) esittämän näkemyksen mukaisesti, että jos ilmoittamisvelvoitteen täyttämiseksi riittäisi, että jäsenvaltio ilmoittaa komissiolle minkä tahansa asiakirjan ja esittää sen täytäntöönpanotoimenpiteenä, SEUT 260 artiklan 3 kohta menettäisi sisältönsä.
62.      Toiseksi SEUT 260 artiklan 3 kohdan mukaista menettelyä ei saisi ”kahlita” komission käytännöllä käsitellä täydelliset tai osittaiset täytäntöönpanon laiminlyönnit ja virheelliset täytäntöönpanot erillisissä menettelyissä.(46) Tämä on vastoin SEUT 260 artiklan 3 kohdan tavoitetta nopeuttaa ja tehostaa kyseistä menettelyä yhdistämällä rikkomisen toteaminen ja seuraamusten määrääminen yhteen ja samaan menettelyyn.
63.      Riittämätöntä täytäntöönpanoa ja virheellistä täytäntöönpanoa koskevien tapausten välille on vaikea vetää selvää rajaa, ja siihen tähtäävät yritykset ovat omiaan aiheuttamaan vaikeuksia SEUT 260 artiklan 3 kohdan mukaisessa menettelyssä, joka silloin suistuisi raiteiltaan. Tätä voidaan havainnollistaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä otetuilla esimerkeillä, joissa väitteet täytäntöönpanon täydellisestä tai osittaisesta laiminlyönnistä ovat edellyttäneet ennestään voimassa olevien kansallisten oikeussääntöjen ja siis asianmukaisen täytäntöönpanon
tutkimista.(47) Tämä monitahoisuus vahvistetaan vuoden 2011 tiedonannon 19 kohdassa, jossa komissio toteaa, että voimassa olevia kansallisen oikeuden säännöksiä koskevat erimielisyydet on käsiteltävä SEUT 258 artiklassa määrätyn tavanomaisen, direktiivin asianmukaista saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä koskevan menettelyn mukaisesti.
64.      Tällaisen eron tekeminen on myös vastoin unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä ja erityisesti tuomiota komissio v. Italia(48) ja tuomiota komissio v. Luxemburg,(49) joissa unionin tuomioistuin katsoi, että komissio voi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä muuttaa kanteen kohteen täytäntöönpanon täydellisestä laiminlyönnistä riittämättömään tai virheelliseen täytäntöönpanoon, jos jäsenvaltio ilmoittaa toteuttamistaan täytäntöönpanotoimenpiteistä myöhässä, minkä vuoksi komission on hankala moittia täytäntöönpanon puutteita varhaisessa vaiheessa; näissä olosuhteissa riittämätöntä tai virheellistä täytäntöönpanoa koskeva kanneperuste sisältyy kanneperusteeseen, joka koskee koko täytäntöönpanon puuttumista, ja se on toissijainen tällaiseen kanneperusteeseen nähden.
65.      Pitää toki paikkansa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä löytyy esimerkkejä, joissa jäsenvaltion täytäntöönpanon laiminlyöntiä arvioidaan erillään toteutettujen täytäntöönpanotoimenpiteiden laadusta (riittämätön tai virheellinen).(50) Mielestäni nämä esimerkit kuitenkin vain osoittavat, miten vaikeaa tällainen arviointi on, eikä niissä käsitellä mitenkään tällaisen eron tekemisestä SEUT 260 artiklan 3 kohdan toiminnalle aiheutuvia ongelmia.
66.      Pidän ongelmallisena myös vetoamista alustavaan arviointiin. Käsitykseni mukaan komissiolla on jo sille ilmoitettujen täytäntöönpanotoimenpiteiden alustavan arvioinnin perusteella laaja harkintavalta määrittää, onko jäsenvaltio huolehtinut täydellisestä täytäntöönpanosta. Tämä on omiaan suosimaan yksipuolisesti komission käsitystä siitä, mitä on pidettävä (epä)täydellisenä täytäntöönpanona, ja viemään jäsenvaltiolta sille unionin oikeudessa annetun harkintavallan valita muoto ja keinot, joilla direktiivit pannaan täytäntöön, kuten SEUT 288 artiklan kolmannessa kohdassa tunnustetaan.(51)
d)     Asiayhteys
67.      Asiayhteytensä puolesta SEUT 260 artiklan 3 kohta liittyy SEUT 258–SEUT 260 artiklassa tarkoitettuun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn ja erityisesti SEUT 260 artiklan mukaiseen rahamääräisten seuraamusten järjestelmään. SEUT 260 artiklan 3 kohta otettiin käyttöön SEUT 260 artiklan 2 kohtaan tehtyjen muutosten yhteydessä ja siten SEUT 260 artiklan 2 kohdan täydennyksenä. Väitteet siitä, että SEUT 260 artiklan 3 kohta on SEUT 260 artiklan 2 kohtaan määrätty poikkeus, jota on tulkittava suppeasti, eivät siten ole vakuuttavia.
68.      Tästä on osoituksena se, että SEUT 260 artiklan 3 kohdan perusteella komissiolla on harkintavaltaa (”komissio voi, jos se katsoo tämän aiheelliseksi”) päättää, vaatiiko se määräämään samalla kyseisessä määräyksessä tarkoitetut rahamääräiset seuraamukset. SEUT 260 artiklan 3 kohdassa ei kuitenkaan velvoiteta komissiota tekemään niin.(52) Sen sijaan komissio voi tukeutua SEUT 258 artiklaan ja SEUT 260 artiklan 2 kohtaan.(53) SEUT 260 artiklan 2 kohdan mukainen tavanomainen menettely ja SEUT 260 artiklan 3 kohdan mukainen nopeutettu menettely eivät siten ole täysin aukottomia.
69.      Laajemmin tarkasteltuna on huomattava, että alkuperäiseen ETY:n perustamissopimukseen ei (toisin kuin EHTY:n perustamissopimukseen) sisältynyt minkäänlaisia määräyksiä seuraamusten määräämisestä jäsenvaltioille, jotka rikkoivat yhteisön oikeutta. Maastrichtin sopimuksen voimaantulosta kesti 36 vuotta (1957–1993), ennen kuin SEUT 260 artiklan 2 kohta otettiin käyttöön.(54) Myöhemmät yritykset nopeuttaa ja tehostaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä ja seuraamuksia koskevaa järjestelmää Amsterdamin ja Nizzan sopimuksiin ehdotetuilla perussopimusten määräysten muutoksilla epäonnistuivat.(55) Tämän jälkeen ehti kulua vielä lähes kaksi vuosikymmentä (1993–2009), ennen kuin SEUT 260 artiklan 3 kohta lopulta otettiin Lissabonin sopimukseen.
70.      Vaikka SEUT 260 artiklan 3 kohdan suppea tulkinta, jolla tämä määräys rajataan koskemaan ainoastaan nopeasti ratkaistavia, selkeitä tapauksia, joissa jäsenvaltio on täysin jättänyt ilmoittamatta täytäntöönpanotoimenpiteistä, ja siirretään kaikki muut tapaukset käsiteltäviksi SEUT 258 artiklan ja SEUT 260 artiklan 2 kohdan mukaisessa tavanomaisessa menettelyssä, voi vaikuttaa houkuttelevalta, tulkinnan seurauksena suurimmassa osassa tapauksista suostuttaisiin pidempään menettelyyn; samaten pyrkimykset tehdä ero riittämättömien ja virheellisten täytäntöönpanotoimenpiteiden välillä vaarantaisivat SEUT 260 artiklan 3 kohdan vaikutuksen.
71.      Edellä esitetystä SEUT 260 artiklan 3 kohdan sanamuodon, syntyhistorian, tarkoituksen ja asiayhteyden analyysista voidaan siten päätellä, että ehdottamani SEUT 260 artiklan 3 kohdan tulkinta, jonka mukaan tämä määräys kattaa tapaukset, joissa jäsenvaltio jättää ilmoittamatta riittämättömistä tai virheellisistä täytäntöönpanotoimenpiteistä, vastaa parhaiten SEUT 260 artiklan 3 kohdan tavoitteita ja vahvistaa aidosti unionin seuraamusjärjestelmää.
2.     SEUT 260 artiklan 3 kohdan mukaisten rahamääräisten seuraamusten arviointi
72.      Tarkastelen seuraavaksi kyseisen määräyksen mukaisten rahamääräisten seuraamusten arviointia siitä lähtökohdasta, että SEUT 260 artiklan 3 kohtaa sovelletaan.
73.      Ensinnäkin pidän vakuuttavana julkisasiamies Wathelet’n ratkaisuehdotuksessa komissio v. Puola(56) esittämää päätelmää, jonka mukaan komission pitäisi voida käyttää ehdottamiensa rahamääräisten seuraamusten laskennassa samaa menetelmää SEUT 260 artiklan 2 ja 3 kohdan osalta. Tätä voidaan perustella erityisesti sillä, että seuraamukset ovat samanlaisia, että kummankin määräyksen tavoitteet ovat samankaltaiset ja että komission uhkasakon määrittämisessä käyttämät kriteerit ovat samanlaisia kuin ne, joita käytetään unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä,(57) mikä edistää yhdenmukaista lähestymistapaa ja tuo jäsenvaltioille ennakoitavuutta. Se, että SEUT 260 artiklan 2 kohdassa määrätään seuraamuksia kaksinkertaisesta rikkomisesta eli unionin oikeuden rikkomisesta ja unionin tuomioistuimen ensimmäisen tuomion noudattamatta jättämisestä, kun taas SEUT 260 artiklan 3 kohdassa määrätään seuraamuksia vain yhdestä unionin oikeuden rikkomisesta, ei mielestäni muuta sitä tosiseikkaa, että molemmat määräykset koskevat unionin primaarioikeuteen perustuvia rikkomisia.
74.      On korostettava, että komission laskentamenetelmästä ei ole haittaa jäsenvaltioille SEUT 260 artiklan 3 kohdan mukaisessa menettelyssä, sillä kuten unionin tuomioistuin on SEUT 260 artiklan 2 kohdan yhteydessä lausunut, unionin tuomioistuimen on kussakin asiassa arvioitava tuomittavat rahamääräiset seuraamukset. Komission esitykset ja sen tiedonannoissa esitetyt suuntaviivat eivät sido unionin tuomioistuinta, vaan ne toimivat vain hyödyllisenä viitekohtana ja palvelevat avoimuuden, ennustettavuuden ja oikeusvarmuuden toteutumista komission toiminnassa.(58) Unionin tuomioistuimen on SEUT 260 artiklan 3 kohdan mukaisia uhkasakkoja määrittäessään tarvittaessa käytettävä lähtökohtana SEUT 260 artiklan 2 kohdan mukaisia uhkasakkoja koskevaa unionin oikeuskäytäntöä.
75.      SEUT 260 artiklan 2 kohtaa koskevassa oikeuskäytännössään ja erityisesti uraauurtavassa tuomiossaan komissio v. Ranska(59) yhteisöjen tuomioistuin myös totesi, että se voi määrätä molemmat SEUT 260 artiklan 2 kohdassa mainitut rahamääräiset seuraamukset(60) ja määrätä rahamääräisen seuraamuksen, jota komissio ei ole esittänyt, koska ”[rahamääräisen]
seuraamuksen määräämisen tarkoituksenmukaisuus ja käsiteltävänä olevan tapauksen olosuhteisiin parhaiten soveltuvan seuraamuksen valinta voidaan arvioida ainoastaan niiden toteamusten perusteella, jotka yhteisöjen tuomioistuin esittää [SEUT 260 artiklan 2 kohdan] nojalla annettavassa tuomiossa, ja ne eivät siis kuulu politiikan alaan”.(61)
76.      On täysi syy olettaa, että nämä toteamukset pätevät myös SEUT 260 artiklan 3 kohtaan, joten unionin tuomioistuin voi määrätä samanaikaisesti sekä kiinteämääräisen hyvityksen että uhkasakon tai määrätä rahamääräisen seuraamuksen, jota komissio ei ole esittänyt, kunhan SEUT 260 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua enimmäismäärää ei ylitetä. Tämä näkemys perustuu SEUT 260 artiklan 2 ja 3 kohdan samanlaiseen sanamuotoon, sillä kummassakin määräyksessä viitataan ”kiinteämääräiseen hyvitykseen ja uhkasakkoon”. Tämä näkemys myös edistää parhaiten SEUT 260 artiklan 3 kohdan tavoitetta estää jäsenvaltioiden myöhästyminen direktiivien täytäntöönpanossa, ja näin otetaan huomioon se, miksi perussopimuksiin sisältyy erilaisia rahamääräisiä seuraamuksia.(62)
77.      Toisin kuin komissio istunnossa väitti,(63) tätä päätelmää ei kumoa se, että SEUT 260 artiklan 3 kohdassa määrätään, toisin kuin SEUT 260 artiklan 2 kohdassa, että unionin tuomioistuin ”voi määrätä asianomaisen jäsenvaltion suorittamaan kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon komission ilmoittaman määrän rajoissa”. SEUT 260 artiklan 3 kohdassa mainitaan ainoastaan rahamääräisen seuraamuksen määrä muttei sitä, kumpi seuraamuksista on määrättävä. Tästä voidaan päätellä, että unionin tuomioistuin ei voi määrätä suurempaa rahamääräistä seuraamusta kuin se, jota komissio on esittänyt. Tämä ei kuitenkaan nähdäkseni rajoita unionin tuomioistuimen harkintavaltaa päättää, missä muodossa rahamääräinen seuraamus määrätään. Se voi siten määrätä rahamääräisen seuraamuksen, jota komissio ei ole esittänyt, tai määrätä molemmat rahamääräiset seuraamukset samansuuruisina tai pienempinä kuin komissio on ne määrittänyt.
78.      Tällä kysymyksellä on ensisijainen merkitys SEUT 260 artiklan 3 kohtaa koskevalle unionin tuomioistuimen oikeuskäytännölle. Vuoden 2011 tiedonannossa komissio totesi, että se yleensä esittää SEUT 260 artiklan 3 kohdan mukaisessa menettelyssä pelkästään uhkasakkoa ja että se peruuttaa kanteensa, jos jäsenvaltio ilmoittaa vaadituista toimenpiteistä, jolloin rikkominen päättyy.(64) Komissio on kuitenkin äskettäin tarkistanut lähestymistapaansa ja esittää lähtökohtaisesti kummankin seuraamuksen määräämistä.(65) Tämä selittää, miksi komissio on niin monissa tapauksissa peruuttanut kanteensa, ennen kuin unionin tuomioistuin on ehtinyt antaa tuomionsa SEUT 260 artiklan 3 kohdan mukaisesti.(66) Ei pidä unohtaa – vaikkei tämä kenties pädekään nyt käsiteltävään asiaan –,(67) että unionin tuomioistuin voi määrätä kiinteämääräisen hyvityksen, vaikka komissio on esittänyt ainoastaan uhkasakkoa, tapauksissa, joissa jäsenvaltio ilmoittaa tarvittavista täytäntöönpanotoimenpiteistä kanteen nostamisen jälkeen mutta ennen kuin unionin tuomioistuin antaa tuomionsa.
79.      Lisäksi on huomattava, että SEUT 260 artiklan 2 kohdasta poiketen SEUT 260 artiklan 3 kohdassa määrätään, että ”suoritus on maksettava tuomioistuimen tuomiossa määrättynä ajankohtana”. Unionin tuomioistuimella on SEUT 260 artiklan 2 kohdan mukaan oikeus määrätä ajankohta, jona rahamääräinen seuraamus on suoritettava.(68) SEUT 260 artiklan 3 kohtaan itseensä sisältyvästä määräyksestä voidaan kuitenkin päätellä, että tämä voi olla unionin tuomioistuimelle hyödyllinen väline sen käyttäessä harkintavaltaansa rahamääräisten seuraamusten mukauttamiseksi erityisissä olosuhteissa.(69)
3.     Käsiteltävässä asiassa määrätty uhkasakko
80.      SEUT 260 artiklan 2 kohtaa koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella SEUT 260 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut rahamääräiset seuraamukset on siis määrättävä sen mukaisesti, minkä verran tarvitaan taivuttelua, jotta kyseinen jäsenvaltio saadaan muuttamaan toimintaansa ja lopettamaan todettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen.(70) Unionin tuomioistuimen tehtävänä on harkintavaltaansa käyttäessään vahvistaa uhkasakko siten, että se on yhtäältä asianmukainen olosuhteiden kannalta ja toisaalta oikeassa suhteessa sekä todettuun rikkomiseen että asianomaisen jäsenvaltion maksukykyyn. Uhkasakon määrän vahvistamiseksi peruskriteerit, jotka on otettava huomioon, ovat lähtökohtaisesti rikkomisen vakavuus, sen kesto ja kyseessä olevan jäsenvaltion maksukyky. Näiden kriteerien soveltamisessa on otettava erityisesti huomioon seuraukset, joita täytäntöönpanon laiminlyönnistä aiheutuu yksityisille ja julkisille intresseille, ja kiireellisyys siihen, että kyseinen jäsenvaltio saadaan noudattamaan velvoitteitaan.(71)
81.      Käsiteltävässä asiassa on otettava huomioon, että uhkasakon määrääminen soveltuu taivuttelevaksi toimenpiteeksi. Rikkominen voi olla kestoltaan pidempi, jos unionin tuomioistuin noudattaa ehdotustani ja ottaa tarkastelun lähtöajankohdaksi eri ajankohdan kuin sen, jota komissio on ehdottanut. Kiinteää perusmäärää voitaisiin korottaa 680:sta 690:een ja n-kerrointa alentaa 11,99:stä 11,93:een, jos otetaan huomioon komission päivitetyt luvut.(72) Näin laskettuna päiväkohtaisen uhkasakon määrä (690 x 10 x 2,4 x 11,93 = 197 560,80 euroa) olisi suurempi kuin se, jota komissio on esittänyt (680 x 10 x 1,3 x 11,99 = 105 991,60 euroa: ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 20 kohta). SEUT 260 artiklan 3 kohdassa asetetun enimmäismäärän huomioon ottaen ehdotan, että unionin tuomioistuin määrää päiväkohtaista uhkasakkoa koko sen määrän, jota komissio on esittänyt.
82.      Ensinnäkin siltä osin kuin on kyse jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen vakavuudesta, en ole vakuuttunut siitä, että tietyt kansalliset toimenpiteet, joihin Espanjan kuningaskunta vetoaa, ovat merkityksellisiä uhkasakon oikeasuhteisuuden arvioinnissa. Tuomiossa komissio v. Ruotsi(73) unionin tuomioistuin nimittäin hylkäsi vastaavanlaiset väitteet, koska oli riidatonta, etteivät toimenpiteet täyttäneet kyseisen direktiivin vaatimuksia; muuten jäsenvaltion ei olisi todettu jättäneen noudattamatta täytäntöönpanovelvoitettaan. Koska kyseessä olevat toimenpiteet eivät ole täytäntöönpanotoimenpiteitä, myöskään tuomiolla Gavieiro Gavieiro ja Iglesias Torres(74) ei ole tältä osin merkitystä.
83.      Toisin kuin Espanjan kuningaskunta väittää, komission vakavuudesta tekemä arviointi ei näytä olevan virheellinen, kun otetaan huomioon kyseisen direktiivin merkitys ja jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen vaikutukset yksityisiin ja julkisiin etuihin; nämä kaikki ovat tekijöitä, jotka unionin tuomioistuin arvioi objektiivisesti.(75)
84.      Kuten komissio huomauttaa, direktiivin 2014/17 tarkoituksena on vahvistaa yleinen kehys, jolla säännellään tiettyjä näkökohtia jäsenvaltioiden säännöissä, jotka koskevat kuluttajille tarkoitettuja luottosopimuksia, joiden vakuutena on kiinnitys kiinteään omaisuuteen tai jotka muutoin koskevat asuinkiinteistöjä.(76) Direktiivi 2014/17 annettiin maailmanlaajuisen finanssikriisin yhteydessä, ja sen tavoitteena on näin ollen luoda kiinnitysluottojen sisämarkkinat
ja edistää rahoitusvakautta varmistamalla, että kiinnitysluottomarkkinat toimivat vastuullisella tavalla.(77)
85.      Kuten unionin tuomioistuin totesi valtiontukien yhteydessä, direktiivissä 2014/17 vahvistetut oikeussäännöt ilmentävät yhtä unionille SEU 3 artiklan 3 kohdassa ja sisämarkkinoista ja kilpailusta tehdyssä pöytäkirjassa N:o 27, joka on SEU 51 artiklan mukaan erottamaton osa perussopimuksia ja jonka mukaan sisämarkkinat käsittävät järjestelmän, jolla taataan, ettei kilpailu vääristy, annetuista keskeisistä tehtävistä eli sisämarkkinoiden luomista.(78)
86.      Direktiivin 2014/17 täytäntöönpanon laiminlyönnin vaikutuksia yksityisiin ja julkisiin intresseihin voidaan myös Espanjan olosuhteissa pitää merkittävinä, etenkin Espanjan kiinnitysluottoalan ongelmien valossa. Tätä kuvastaa esimerkiksi Espanjan asuntolainalainsäädännöstä ja riskirahoitusvälineistä 8.10.2015 annettu Euroopan parlamentin päätöslauselma,(79) jossa kiinnitettiin huomiota satoihin tuhansiin häätöihin ja lainanottajien suojattomuuteen, jota finanssikriisin vaikutukset ovat pahentaneet. Tähän tilanteeseen puuttumiseksi parlamentti muun muassa kehotti komissiota seuraamaan tiiviisti direktiivin 2014/17 täytäntöönpanoa kaikissa jäsenvaltioissa.(80) Kuten myös kyseisessä päätöslauselmassa ja Espanjan kuningaskunnan kirjelmissä todetaan, Espanjan asuntolainasektorilla noudatettavista kohtuuttomista sopimusehdoista ja käytännöistä on esitetty unionin tuomioistuimelle lukuisia ennakkoratkaisupyyntöjä.(81) Näin ollen nyt tarkasteltavan täytäntöönpanon laiminlyönnin seuraukset ovat vakavat, kuten komissio huomauttaa, koska sillä evätään direktiivissä annetut oikeudet kuluttajilta ja taloudellisilta toimijoilta kaikkialla Espanjassa ja horjutetaan luotonantajiin ja
‑välittäjiin sovellettavaa säännöstöä, jonka tarkoituksena on varmistaa unionin rahoitusjärjestelmän vakaus.
87.      Rikkomisen kestosta komissio on sitä mieltä, että uhkasakko on laskettava direktiivin 2014/17 täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymistä seuraavasta päivästä, joka on 22.3.2016, siihen päivään, jona komissio päätti käynnistää jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn, eli 27.4.2017 asti (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 25 kohta).
88.      SEUT 260 artiklan 2 kohdan mukaisia uhkasakkoja koskevassa oikeuskäytännössään unionin tuomioistuin kuitenkin on arvioinut rikkomisen keston ensimmäisen tuomion antamisesta siihen asti, kun unionin tuomioistuin on arvioinut tosiseikat toisessa menettelyssä, eikä siihen asti, kun komissio on saattanut asian unionin tuomioistuimen tutkittavaksi.(82) Sen vuoksi ehdotan, että SEUT 260 artiklan 3 kohdan mukaisissa menettelyissä unionin tuomioistuin käyttää rikkomisen keston alkamisajankohtana perustellussa lausunnossa mainittua viitepäivämäärää, koska se on päivä, joka unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan otetaan huomioon todettaessa, että jäsenyysvelvoitteita on jätetty noudattamatta (ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 35 kohta).
89.      Käsiteltävässä asiassa rikkominen kesti noin 24 kuukautta (2,4) perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisestä (18.1.2017) suullisen käsittelyn istuntopäivään saakka (21.1.2019), mitä voidaan pitää huomattavan pitkänä aikana.(83)
90.      Espanjan kuningaskunnan vaatimus ajanjakson 20.12.2015–29.10.2016, jolloin maassa vallitsi poikkeuksellinen tilanne hallituksen muodostamisessa ilmenneiden vaikeuksien vuoksi, jättämisestä rikkomisen keston ulkopuolelle tai ainakin uhkasakon määrän kohtuullistamisesta on hylättävä. Unionin tuomioistuin on SEUT 260 artiklan 2 kohtaa ja SEUT 258 artiklaa koskevassa oikeuskäytännössään(84) toistuvasti katsonut, että jäsenvaltio ei voi vedota kansalliseen oikeusjärjestykseen liittyviin vaikeuksiin unionin oikeudesta johtuvien velvoitteiden noudattamatta jättämisen perusteena.(85) Itse asiassa unionin tuomioistuin hylkäsi äskettäin SEUT 260 artiklan 2 kohdan mukaisen kiinteämääräisen hyvityksen määräämistä koskevassa asiassa perustelut, jotka olivat hyvin samankaltaisia kuin Espanjan kuningaskunnan nyt käsiteltävässä asiassa esittämät perustelut.(86) Samat toteamukset pätevät SEUT 260 artiklan 3 kohdan mukaiseen menettelyyn. Jos sitä paitsi rikkomisen kesto lasketaan perustellussa lausunnossa mainitun määräajan päättymisestä eli 18.1.2017 alkaen, kyseisellä ajanjaksolla (20.12.2015–29.10.2016) ei muutenkaan pitäisi olla merkitystä.
91.      Kolmanneksi Espanjan kuningaskunta ei ole esittänyt unionin tuomioistuimelle minkäänlaista näyttöä maksukyvystään.
92.      Unionin tuomioistuin yleensä turvautuu päiväkohtaiseen uhkasakkoon, kun kyse on tapauksista, joissa edellytetään lain säännösten muuttamista erityisesti täytäntöönpanon varmistamiseksi.(87) Unionin tuomioistuimessa ei ole väitetty, että käsiteltävässä asiassa sen pitäisi poiketa tästä käytännöstä, eikä myöskään ole vaadittu sitä muuttamaan päivää, josta alkaen maksuvelvollisuuden pitäisi alkaa. Siksi olen taipuvainen hyväksymään komission pyynnön siitä, että päiväkohtaisen uhkasakon maksuvelvollisuus alkaa päivänä, jona unionin tuomioistuin antaa tuomionsa. Komission pyynnön mukaisesti ehdotan myös, että unionin tuomioistuin ei tuomiossaan täsmennä ”Euroopan unionin omien varojen” tiliä.
VII  Oikeudenkäyntikulut
93.      Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista ja koska Espanjan kuningaskunta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan nojalla, jonka mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, Ranskan tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
VIII  Ratkaisuehdotus
94.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin
1)      toteaa, että Espanjan kuningaskunta on jättänyt noudattamatta kuluttajille tarkoitetuista kiinteää asunto-omaisuutta koskevista luottosopimuksista ja direktiivien 2008/48/EY ja 2013/36/EU sekä asetuksen (EU) N:o 1093/2010 muuttamisesta 4.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/17/EU 42 artiklan 1 kohdan mukaisia velvollisuuksiaan, koska se ei ole 21.3.2016 mennessä antanut direktiivin noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä tai ainakaan ilmoittanut niitä komissiolle
2)      velvoittaa Espanjan kuningaskunnan SEUT 260 artiklan 3 kohdan mukaisesti maksamaan 105 991,60 euron suuruisen päiväkohtaisen uhkasakon alkaen tässä asiassa annettavan tuomion julistamispäivästä siihen saakka, kunnes se
on ilmoittanut
komissiolle kaikki säännökset ja määräykset, jotka ovat tarpeen direktiivin 2014/17 noudattamiseksi
3)      velvoittaa Espanjan kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut
4)      velvoittaa Ranskan tasavallan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.
1      Alkuperäinen kieli: englanti.
2      EUVL 2014, L 60, s. 34.
3      Vireillä on toinenkin asia, joka koskee komission Belgian kuningaskuntaa vastaan nostamaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa kannetta (C‑543/17). Siinä nousee esiin samanlaisia, joskaan ei täysin samoja, SEUT 260 artiklan 3 kohdan tulkintaa ja soveltamista koskevia kysymyksiä kuin nyt käsiteltävässä asiassa, ja julkisasiamies Szpunarin on määrä esittää siitä ratkaisuehdotuksensa 2.4.2019.
4      Unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi on aikaisemmin saatettu useita asioita, joissa sille tarjoutui tilaisuus tulkita ja soveltaa SEUT 260 artiklan 3 kohtaa, mutta
komissio luopui niistä ennen kuin unionin tuomioistuin ehti antaa tuomionsa. Julkisasiamies Wathelet käsitteli yhtä näistä asioista ratkaisuehdotuksessa komissio v. Puola (C‑320/13, ei julkaistu, EU:C:2014:2441), jota tarkastelen jäljempänä.
5      EUVL 2011, C 12, s. 1.
6      Vuoden 2011 tiedonanto, 7 kohta.
7      Vuoden 2011 tiedonanto, 19 kohta.
8      Vuoden 2011 tiedonanto, 23 ja 24 kohta.
9      Komission tiedonanto, SEC(2005)1658 (EUVL 2007, C 126, s. 15). Komissio tukeutuu
käsiteltävän kanteen nostamisajankohtana eli 27.9.2017 voimassa olleessa, 9.8.2016 annetussa tiedonannossa C(2016) 5091 final (EUVL 2016, C 290, s. 3)
esitettyihin lukuihin.
10      Vuoden 2011 tiedonanto, 30 kohta.
11      Vuoden 2011 tiedonanto, 25 kohta.
12      Vuoden 2011 tiedonanto, 27 kohta.
13      Espanjan kuningaskunta viittaa kirjelmissään seuraaviin viiteen toimenpiteeseen: 1) Orden EHA/2899/2011, de 28 de octubre, de transparencia y protección del cliente de servicios bancarios; BOE nro°261, 29.10.2011, s. 113242; 2) Circular 5/2012 de 27 de junio del Banco de España, a entidades de crédito y proveedores de servicios de pago, sobre transparencia de los servicios bancarios y responsibilidad en la concesión de préstamos; BOE nro°161, 6.7.2012, s. 48855, última modificación de 13 de agosto de 2015; 3) Real Decreto-ley 27/2012, de 15 de noviembre, de medidas urgentes para reforzar la protección a los deudores hipotecarios; BOE nro°276, 16.11.2012, s. 79877; 4) Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social; BOE nro°116, 15.5.2013, s. 36373 ja 5) Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos; BOE nro°60, 10.3.2012, s. 22492.
14      Tuomio 22.12.2010 (C‑444/09 ja C‑456/09, EU:C:2010:819).
15      Ks. esim. tuomio 4.10.2018, komissio v. Espanja (C‑599/17, ei julkaistu, EU:C:2018:813, 19 kohta).
16      Ks. esim. tuomio 4.10.2018, komissio v. Espanja (C‑599/17, ei julkaistu, EU:C:2018:813, 14 kohta).
17      Ks. esim. tuomio 19.12.2012, komissio v. Italia (C‑68/11, EU:C:2012:815, 62 ja 63 kohta).
18      Ks. esim. tuomio 1.10.2009, komissio v. Espanja (C‑502/08, ei julkaistu, EU:C:2009:603, 14 ja 24 kohta).
19      Ks. esim. tuomio 4.10.2018, komissio v. Espanja (C‑599/17, ei julkaistu, EU:C:2018:813, 23 kohta).
20      Ks. esim. tuomio 24.3.2011, komissio v. Espanja (C‑375/10, ei julkaistu, EU:C:2011:184, 21 kohta); ks. myös tuomio 14.5.2009, komissio v. Espanja (C‑266/08, ei julkaistu, EU:C:2009:311, 10 ja 11 kohta) (ylivoimaista estettä koskevan väitteen hylkääminen).
21      Käsiteltävässä asiassa viitepäivämäärä ajoittuu kahden kuukauden päähän siitä, kun Espanjan kuningaskunta vastaanotti perustellun lausunnon (ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 8 kohta), mikä vastaanottoleiman mukaan tapahtui 18.11.2016. Ks. tästä tuomio 18.7.2007, komissio v. Saksa (C‑503/04, EU:C:2007:432, 19 ja 20 kohta).
22      Käsiteltävässä asiassa on riidatonta, että Espanjan kuningaskunta on jättänyt ilmoittamatta toimenpiteistä, joilla direktiivi 2014/17, joka
annettiin oikeusperustansa eli SEUT 114 artiklan mukaisesti
tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen, oli pantu täytäntöön.
23      SEUT 260 artiklan 3 kohdan rajaaminen lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettuihin direktiiveihin liittyy myös kyseisen määräyksen ajalliseen soveltamisalaan, kun
kyseessä ovat ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa annetut direktiivit. Ks. julkisasiamies Wathelet’n ratkaisuehdotus komissio v. Puola (C‑320/13, ei julkaistu, EU:C:2014:2441, 95–103 kohta); ks. esim. Peers, S., ”Sanctions for Infringement of EU Law after the Treaty of Lisbon” European Public Law, (2012) osa 18, s. 33–64, erityisesti s. 40–44.
24      Ks. esim. Wahl, N. ja Prete, L., ”Between Certainty, Severity and Proportionality: Some Reflections on the Nature and Functioning of Article 260(3) TFEU” European Law Reporter, (2014) osa 6, s. 170–189, erityisesti s. 174–179.
25      Ks. esim. Blanc, D., ”Les procédures du recours en manquement, le traité, le juge et le gardien: entre unité et diversité en vue d’un renforcement de l’Union de droit” teoksessa Mahieu. M. (toim.), Contentieux de l’Union européenne: questions choisies, Larcier, 2014, s. 429–461, erityisesti s. 446–447.
26      Ks. esim. Wennerås, P., ”Making effective use of Article 260 TFEU” teoksessa Jakab, A. ja Kochenov, D. (toim.), The Enforcement of EU Law and Values, OUP. 2017, s. 79–111, erityisesti s. 88–89.
27      C‑320/13, ei julkaistu, EU:C:2014:2441, 114–145 kohta.
28      Ks. esim. tuomio 10.12.2018, Wightman ym.
(C‑621/18, EU:C:2018:999, 47 kohta).
29      Ks. esim. tuomio 11.6.2015, komissio v. Puola
(C‑29/14, EU:C:2015:379, 33 kohta).
30      Ks. esimerkiksi Materne, T., La procédure en manquement d’État, guide à la lumière de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, Larcier, 2012, s. 42–43.
31      Täytäntöönpanomenettelystä
ks. julkisasiamies Geelhoedin ratkaisuehdotus komissio v. Irlanti (C‑494/01, EU:C:2004:546, 23–29 kohta).
32      Näin ollen myös tilanteessa, jossa direktiivi on pantu täytäntöön jo voimassa olevilla kansallisilla säännöksillä: ks. esim. tuomio 27.10.2011, komissio v. Puola
(C‑311/10, ei julkaistu, EU:C:2011:702, 33 kohta).
33      Huomattakoon, ettei käsiteltävässä asiassa ole väitetty, että ilmoittamatta jättäminen on ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa määritelty eri tavalla kuin sen jälkeen.
34      Eurooppa-valmistelukunnan sihteeristö, 3.3.2003 pidetyn kokouksen pöytäkirja, CONV 619/03, 13.3.2003, 10 ja 11 kohta.
35      Eurooppa-valmistelukunnan sihteeristö, yhteisöjen tuomioistuimen toimintaa käsittelevän pohdintaryhmän loppuraportti, CONV 636/03, 25.3.2003, 28 kohta, s. 10 ja 11.
36      Eurooppa-valmistelukunnan sihteeristö, unionin tuomioistuinta ja yleistä tuomioistuinta koskevat artiklat, CONV 734/03, 12.5.2003, s. 15 ja 16. Lisäksi ehdotettiin EHTY-sopimuksen entisen 88 artiklan mukaisesti, että komissiolle annettaisiin toimivalta todeta jäsenvaltion rikkoneen unionin oikeutta ja että jäsenvaltio voisi nostaa komission päätöksestä kumoamiskanteen unionin tuomioistuimessa, mutta valmistelukunnan puheenjohtajisto ei hyväksynyt tätä ehdotusta. Ks. ibid, s. 13.
37      CONV 734/03, s. 15.
38      CONV 734/03, s. 16.
39      Viittaus eurooppapuitelakiin, jolla tarkoitetaan lähinnä lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettua direktiiviä, johtui unionin säädösjärjestelmään ehdotetuista muutoksista, joita ei kuitenkaan otettu Lissabonin sopimukseen. Ks. myös esim. Lenaerts, K. ja Van Nuffel, P., Bray, R. ja Cambien, N.
(toim.), European Union Law, 3. painos,
Sweet & Maxwell, 2011, s. 886–887.
40      CONV 734/03, s. 16, alaviite 1; ks. myös CONV 636/03, s. 11, alaviite 2.
41      EUVL 2003, C 169, s. 1.
42      EUVL 2004, C 310, s. 1.
43      Ks. tästä Gáspar-Szilágyi, S., ”What Constitutes ’Failure to Notify’ National Measures” European Public Law, osa 19, 2013, s. 281–294, erityisesti s. 285.
44      Ks.
Eurooppa-valmistelukunnan sihteeristö, palautteet tekstiluonnoksesta CONV 802/03
– analyysi, CONV 821/03, 27.6.2003, s. 151 (silloinen III-263 artikla), erityisesti Dominique de Villepinin, Danuta Hübnerin ja
Teija Tiilikaisen ym. III-263 artiklaan tekemät muutosehdotukset; Maria Bergerin
ym. 228 artiklaan tekemät muutosehdotukset; Reinhard Rackin huomautukset yhteisöjen tuomioistuimen toimintaa käsittelevän pohdintaryhmän loppuraportista, valmisteluasiakirja 13, 14.3.2003
ja Thom de Bruijnin huomautukset yhteisöjen tuomioistuimen toimintaa käsittelevän pohdintaryhmän loppuraportista, valmisteluasiakirja 20, 14.3.2003; ks. myös edellä alaviitteessä 43 mainittu Gáspar-Szilágyin teos, s. 285–286.
45      C‑320/13, ei julkaistu, EU:C:2014:2441, 116–120 kohta.
46      Ks. esim. komission laatimat Paremman sääntelyn suuntaviivat, SWD (2017) 350, 7.7.2017, IV luku, 6 kohta, s. 42–43,
ja Paremman sääntelyn välineistö, Väline 37, Täytäntöönpanon tarkastukset
(saatavana internetosoitteessa https://ec.europa.eu/info/better-regulation-toolbox).
47      Ks. esim. tuomio 2.10.2014, komissio v. Puola
(C‑478/13, ei julkaistu, EU:C:2014:2253). Myöhästynyttä täytäntöönpanoa on pidetty asianmukaisen täytäntöönpanon yhtenä osajoukkona: ks. esim. tuomio 19.1.1982, Becker
(8/81, EU:C:1982:7, 20 kohta).
48      Tuomio 16.7.2005, komissio v. Italia
(C‑456/03, EU:C:2005:388, 38–40 kohta).
49      Tuomio 30.11.2006, komissio v. Luxemburg
(C‑32/05, EU:C:2006:749, 56 kohta). Tuomiossa 14.4.2011, komissio v. Romania
(C‑522/09, EU:C:2011:251, 19 kohta), tehtiin ero.
50      Ks. esim. tuomio 16.7.2009, komissio v. Irlanti
(C‑427/07, EU:C:2009:457, 49, 59, 84 ja 89 kohta).
51      Ks. esim. tuomio 24.10.2013, komissio v. Espanja
(C‑151/12, EU:C:2013:690, 27 ja 28 kohta).
52      Ks. julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus komissio v. Luxemburg
(C‑526/08, EU:C:2010:49, 72 kohta).
53      Ks.
vuoden 2011 tiedonanto, 17 kohta.
54      Ks. esim. Prete, L., Infringement Proceedings in EU Law, Kluwer, 2017, s. 6–10 ja 301–304 ja Tallberg, J., European Governance and Supranational Institutions: Making States Comply, Routledge, 2003, s. 72–82. Maastrichtin sopimukseen liitettiin yhteisön oikeuden soveltamista koskeva julistus (N:o 19) (EYVL 1992, C 191, s. 102), jossa muun muassa todettiin, että
”yhteenkuuluvuuden ja ykseyden kannalta Eurooppaa rakennettaessa on tärkeää että jokainen jäsenvaltio saattaa sille osoitetut direktiivit kaikilta osin ja tarkasti osaksi kansallista lainsäädäntöään direktiiveissä asetetuissa määräajoissa”.
Kursivointi tässä.
55      Ks. esim. edellä alaviitteessä 54 mainittu teos Tallberg,
s. 82–91 ja Dashwood, A.
ja Johnston, A. (toim.), The Future of the Judicial System of the European Union, Hart, 2001, s. 145–204, erityisesti
s. 175–176.
56      C‑320/13, ei julkaistu, EU:C:2014:2441, 146–160 kohta.
57      Ks. jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 80 kohta.
58      Ks. esim. tuomio 11.12.2012, komissio v. Espanja
(C‑610/10, EU:C:2012:781, 115 ja 116 kohta).
59      Tuomio 12.7.2005, komissio v. Ranska
(C‑304/02, EU:C:2005:444).
60      Tuomio 12.7.2005, komissio v. Ranska
(C‑304/02, EU:C:2005:444, 80–86 kohta). Ks. myös esim. tuomio 25.7.2018, komissio v. Espanja
(C‑205/17, ei julkaistu, EU:C:2018:606, 74 kohta).
61      Tuomio 12.7.2005, komissio v. Ranska
(C‑304/02, EU:C:2005:444, 90 ja 91 kohta). Näin lausuessaan
yhteisöjen tuomioistuin teki selväksi, että kyseisen jäsenvaltion puolustautumisoikeuksia on kunnioitettava: ks. saman tuomion 92 ja 93 kohta. Ks. myös esim. tuomio 18.7.2007, komissio v. Saksa
(C‑503/04, EU:C:2007:432, 22 kohta).
62      Ks. esim. tuomio 12.7.2005, komissio v. Ranska
(C‑304/02, EU:C:2005:444, 81 kohta) ja tuomio 9.12.2008, komissio v. Ranska
(C‑121/07, EU:C:2008:695, 33 kohta).
63      Yhdyn myös näkemyksiin, jotka
julkisasiamies Wathelet esitti
kannanotossaan komissio v. Puola
(C‑320/13, ei julkaistu, EU:C:2014:2441, 155 kohta).
64      Ks.
vuoden 2011 tiedonanto, 21 ja 22 kohta.
65      Komission tiedonanto, EU:n lainsäädäntö: parempiin tuloksiin soveltamista parantamalla
(EUVL 2017, C 18, s. 10, 15 ja 16).
66      Ks. esim. Gormley, L. W., ”Infringement Proceedings” teoksessa The Enforcement of EU Law and Values, alaviite 26, s. 65–78, erityisesti s. 71–72 ja Varnay, E., ”Sanctioning Under Article 260(3) TFEU: Much Ado About Nothing?” European Public Law,
osa 23, 2017,
s. 301–316.
67      Kun Espanjan kuningaskunnalta tiedusteltiin tätä asiaa istunnossa, se korosti, että on tärkeää
turvata jäsenvaltioiden puolustautumisoikeudet ja että tämä on käsiteltävässä asiassa uusi peruste, koska sitä ei mainittu komission kannekirjelmässä.
68      Ks. esim.
vuoden 2011 tiedonanto, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
69      Jos jäsenvaltio esimerkiksi osoittaa, että se kykenee korjaamaan laiminlyönnin lyhyessä ajassa: ks. edellä alaviitteessä 23 mainittu teos Peers, s. 47.
70      Tästä seuraa, että unionin tuomioistuin voi määrätä uhkasakon vain, jos rikkominen on jatkunut tuomion antamispäivään saakka. Ks. esim. tuomio 9.12.2008, komissio v. Ranska (C‑121/07, EU:C:2008:695, 26–28 kohta) ja tuomio 4.7.2018, komissio v. Slovakian tasavalta
(C‑626/16, EU:C:2018:525, 74 kohta ja tuomiolauselman 2 kohta).
71      Ks. esim. tuomio 11.12.2012, komissio v. Espanja
(C‑610/10, EU:C:2012:781, 117–119 kohta).
72      Komission tiedonanto C(2018) 5851 final, 19.9.2018 (EUVL 2018, C 340, s. 2). Ks. esim. tuomio 14.11.2018, komissio v. Kreikka
(C‑93/17, EU:C:2018:903, 132–141 kohta) ja
julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotukset komissio v. Italia
(C‑196/13, EU:C:2014:2162)
ja komissio v. Kreikka
(C‑378/13, EU:C:2014:2172, 151 ja 152 kohta).
73      Tuomio 30.5.2013, C‑270/11, EU:C:2013:339, 31 ja 51 kohta.
74      Tuomio 22.12.2010, C‑444/09 ja
C‑456/09, EU:C:2010:819, 62–64 kohta.
75      Ks. esim. tuomio 9.12.2008, komissio v. Ranska
(C‑121/07, EU:C:2008:695, 73–76 kohta) ja tuomio 31.3.2011, komissio v. Kreikka
(C‑407/09, EU:C:2011:196, 38 ja 39 kohta); ks. myös julkisasiamies Jääskisen ratkaisuehdotus komissio v. Tšekki
(C‑241/11, EU:C:2013:181, 50 ja 62 kohta).
76      Ks.
direktiivin 2014/17 1 artikla ja johdanto-osan 15 perustelukappale. Ks. tarkempi analyysi esimerkiksi teoksesta Anderson, M.
ja Arroyo Amayelas, E. (toim.), The Impact of the Mortgage Credit Directive in Europe: Contrasting Views from Member States, Europa, 2017,
ja Espanjan osalta erityisesti s. 49–111.
77      Ks. esim. ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi asunto-omaisuutta koskevista luottosopimuksista, KOM(2011) 142 lopullinen, 31.3.2011, perustelut, 1 kohta, s. 2.
78      Ks. esim. tuomio 14.11.2018, komissio v. Kreikka
(C‑93/17, EU:C:2018:903, 122 kohta).
79      EUVL 2017, C 349, s. 37 (jäljempänä vuoden 2015 päätöslauselma), johdanto-osan A–C, I ja erityisesti J kappale. Ks. myös 15.12.2016 annettu Euroopan parlamentin päätöslauselma vetoomusvaliokunnan toiminnasta vuonna 2015 (EUVL 2018, C 238, s. 132, 31 kohta).
80      Vuoden 2015 päätöslauselman johdanto-osan E kappale ja 5 kohta. Tämän seurauksena Espanjaa vastaan nostettiin nyt käsiteltävä kanne ja Kroatiaa vastaan SEUT 258 ja SEUT 260 artiklan 3 kohtaan perustuva kanne, jonka komissio myöhemmin peruutti: ks. määräys 29.3.2018, komissio v. Kroatia
(C‑381/17, ei julkaistu, EU:C:2018:260).
81      Ks. vuoden 2015 päätöslauselman
johdanto-osan F ja G kappale. Ks.
äskettäin esim. tuomio 21.12.2016, Gutiérrez Naranjo
(C‑154/15, C‑307/15 ja
C‑308/15, EU:C:2016:980); tuomio 26.1.2017, Banco Primus
(C‑421/14, EU:C:2017:60); tuomio 7.8.2018, Banco Santander ja Escobedo Cortés
(C‑96/16 ja 94/17, EU:C:2018:643)
ja tuomio 19.9.2018, Bankia
(C‑109/17, EU:C:2018:735); ks. myös julkisasiamies Szpunarin ratkaisuehdotukset Abanca Corporación Bancaria ja Bankia
(C‑70/17 ja
C‑179/17, EU:C:2018:724) ja Bankia ja Banco Bilbao Vizcaya Argentaria
(C‑92/16 ja
C‑167/16, EU:C:2018:727)
ja Bankia
(C‑486/16, EU:C:2018:728), vireillä unionin tuomioistuimessa.
82      Ks. esim. tuomio 14.11.2018, komissio v. Kreikka
(C‑93/17, EU:C:2018:903, 130 kohta).
83      Ks. esim. tuomio 30.5.2013, komissio v. Ruotsi
(C‑270/11, EU:C:2013:339, 43, 57 ja 58 kohta)
(lähes 27 kuukautta).
84      Ks.
edellä tämän ratkaisuehdotuksen 36 kohta.
85      Ks. esim. tuomio 25.7.2018, komissio v. Espanja
(C‑205/17, ei julkaistu, EU:C:2018:606, 62 kohta).
86      Tuomio 13.7.2017, komissio v. Espanja
(C‑388/16, ei julkaistu, EU:C:2017:548, 30 ja 41 kohta).
87      Ks. esim. tuomio 14.3.2006, komissio v. Ranska
(C‑177/04, EU:C:2006:173, 77 kohta).