62023CJ0511_RES
Дело C‑511/23
Caronte & Tourist SpA
срещу
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM)
(Преюдициално запитване_отправено от Tribunale amministrativo regionale per il Lazio)
Решение на Съда (втори състав) от 30 януари 2025 г.
„Преюдициално запитване — Конкуренция — Член 102 ДФЕС — Злоупотреба с господстващо положение — Предоставяне на правомощия на националните органи по конкуренция за прилагане на правилата за конкуренция — Директива (ЕС) 2019/1 — Независимост на националните органи по конкуренция — Член 4, параграф 5 — Определяне на приоритетите на производствата по прилагане на членове 101 и 102 ДФЕС — Санкции на предприятия и сдружения на предприятия — Член 13 — Производства при нарушаване на правните норми в областта на конкуренцията — Спазване на разумен срок — Национална правна уредба, която изисква от националния орган да изготви известие за нарушенията в 90‑дневен срок от узнаване на съществените елементи на нарушението — Пълна и автоматична отмяна на решението на националния орган по конкуренция при неспазване на този срок — Принцип ne bis in idem — Преклудиране на правомощието за образуване на ново производство за установяване на нарушение по същите факти — Принцип на ефективност — Право на защита на предприятията“
Преюдициални въпроси — Компетентност на Съда — Тълкуване, поискано поради възникнала по силата на националното право приложимост спрямо вътрешноправно положение на разпоредба от правото на Съюза — Компетентност за даване на това тълкуване
(член 267 ДФЕС)
(вж. т. 29—34)
Актове на институциите — Директиви — Изпълнение от държавите членки — Задължения на държавите членки в срока за транспониране — Задължение да не се приемат разпоредби, които могат да компрометират предписания с директивата резултат — Задължение на националните юрисдикции след влизане в сила на директивата да тълкуват, доколкото е възможно, вътрешното право, така че да не бъде застрашено осъществяването на преследваната цел
(член 4, параграф 3 ДЕС; член 288, трета алинея ДФЕС)
(вж. т. 36—40)
Конкуренция — Правила на Съюза — Прилагане от националните органи по конкуренция —Решение, с което се установява нарушение на правото на Съюза в областта на конкуренцията и се налага глоба — Приложимост на национални процесуални норми — Условия — Спазване на принципа на ефективност — Национална правна уредба, която изисква от националния орган да изготви известие за нарушенията в 90‑дневен срок от узнаване на съществените елементи на нарушението — Правна уредба, която може да засегне оперативната независимост на националния орган по конкуренция — Правна уредба, която представлява системен риск от безнаказаност на нарушения на правото на Съюза в областта на конкуренцията — Недопустимост
(член 102 ДФЕС; член 4, параграф 5 и член 13, параграф 1 от Директива 2019/1 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 43—61, 66—76 и 81 и диспозитива)
Конкуренция — Правила на Съюза — Прилагане от националните органи по конкуренция —Решение, с което се установява нарушение на правото на Съюза в областта на конкуренцията и се налага глоба — Приложимост на национални процесуални норми — Условия — Спазване на принципа на ефективност — Зачитане на правото на съответните предприятия на защита — Съпоставяне на тези условия при определяне на сроковете, приложими към производствата за установяване на нарушение
(член 102 ДФЕС; член 3, параграфи 1 и 2 от Директива 2019/1 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 62—65)
Конкуренция — Правила на Съюза — Задължения на държавите членки — Забрана да се приемат или запазват в сила мерки, които застрашават полезното действие на тези правила — Задължения на националните юрисдикции — Задължение за тълкуване на националната правна уредба в съответствие с правото на Съюза — Обхват
(член 102 ДФЕС; Директива 2019/1 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 78—80)
Резюме
В отговор на преюдициално запитване, отправено от Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (регионален административен съд Лацио, Италия), Съдът констатира, че Директива 2019/1 (
1
) и член 102 ДФЕС не допускат национална правна уредба, която задължава националния орган по конкуренция да започне състезателната фаза по проучване във водените от него производства по конкуренция в срок от 90 дни от момента, в който е узнал за съществените елементи на твърдяното нарушение.
На 24 март 2018 г. Autorità garante della concorrenza e del mercato (Орган за защита на конкуренцията и на пазара, Италия, наричан по-нататък „AGCM“) получава оплакване по повод на цените, прилагани от дружеството Caronte & Tourist SpA (наричано по-нататък „C&T“), което предоставя услуги за фериботен превоз в пролива Месина (Италия).
След като се свързва с пристанищната администрация на Месина, за да получи допълнителна информация, на 4 август 2020 г. AGCM уведомява C&T за решението си да започне производство за установяване на нарушение в областта на конкуренцията.
С решение от 11 април 2022 г. AGCM установява въз основа на националното законодателство, че е налице злоупотреба с господстващо положение от страна на C&T поради налагането на прекомерни цени за услугата за фериботен превоз на превозни средства в пролива Месина. В резултат на това този орган разпорежда на C&T да прекрати въпросната практика в бъдеще, и му налага глоба.
C&T обжалва решението от 11 април 2022 г. пред Регионален административен съд Лацио, като по-специално се позовава на това, че започването на състезателната фаза по проучване в производството, довело до това решение, е просрочено.
В това отношение този съд обяснява, че съгласно националното законодателство, тълкувано от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия), AGCM трябва да започне състезателната фаза по проучване в производствата в областта на конкуренцията, като връчи известието за нарушения в срок от 90 дни от момента, в който е узнал за съществените елементи на твърдяното нарушение, които могат да бъдат изчерпани в първия сигнал за нарушението (наричан по-нататък „спорният срок“). Всяко превишаване на този срок води до пълна отмяна на решението на AGCM, прието след приключване на производството за установяване на нарушение, без съответното предприятие да е длъжно да доказва, че е претърпяло вреда поради неспазването на спорния срок. По силата на принципа ne bis in idem AGCM не било в състояние и да образува ново производство за разследване за същата практика, дори ако дружеството никога не я е преустановявало.
Тъй като се съмнява дали такава правна уредба е съвместима с правото на Съюза в областта на конкуренцията, Регионален административен съд Лацио решава да отправи запитване до Съда по този въпрос.
Съображения на Съда
В самото начало Съдът отбелязва, че в случая решението на AGCM да започне състезателната фаза по проучване на преписката в образуваното срещу C&T производство за нарушение, е било прието в срока за транспониране на Директива 2019/1, чиято цел е да предостави правомощия на органите по конкуренция на държавите членки, за да бъдат по-ефективни в правоприлагането, и да гарантира правилното функциониране на вътрешния пазар. Съгласно постоянната съдебна практика обаче в срока за транспониране на директива държавите членки, нейни адресати, следва да се въздържат от приемане на разпоредби, които могат да застрашат сериозно постигането на предписания от нея резултат.
Предвид това уточнение Съдът констатира, че с въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали Директива 2019/1 и член 102 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба като разглежданата в главното производство.
В това отношение Съдът първо припомня, че макар при липсата на специална правна уредба на Съюза определянето и прилагането на правилата, които уреждат процесуалните срокове за установяването на нарушения и налагането на санкции от националните органи по конкуренция, да попадат в компетентността на държавите членки, те трябва да упражняват тази компетентност при спазване на правото на Съюза.
Така националните правила, които определят такива срокове, трябва да имат за цел да гарантират, при спазване на принципа на правна сигурност, че делата ще бъдат разглеждани в разумен срок от органите по конкуренция, без същевременно да водят до компрометиране на ефективното прилагане на членове 101 и 102 ДФЕС и на Директива 2019/1 във вътрешния правен ред.
За да изпълнят обаче ефективно задължението си да прилагат правната уредба на Съюза в областта на конкуренцията, националните органи по конкуренция трябва да могат да отдават приоритет на подадените до тях жалби в различна степен, като за тази цел разполагат с широка свобода на преценка. Освен това признаването на такава широка свобода на преценка е оправдано и с оглед на Директива 2019/1.
В този контекст както от самата цел на фазата от производство за установяване на нарушение в областта на конкуренцията, която фаза предхожда твърдението за нарушения, така и от широката свобода на преценка, която трябва да има национален орган по конкуренция при определяне на приоритетите на своите производства по прилагане на член 102 ДФЕС, следва, че на тази фаза от производството такъв орган трябва да е в състояние не само да предприеме всички предварителни мерки за проучване на преписката и да извърши често сложни фактически и правни преценки, които са му необходими, за да реши дали е оправдано да започне състезателната фаза по проучване на тази преписка, но също така да избере — в зависимост от степента на приоритет, която, упражнявайки оперативната си независимост, иска да отдаде на текущо производство за установяване на нарушение — най-подходящия момент за евентуално започване на състезателната фаза по проучване в това производство.
Така национален орган по конкуренция трябва да има възможността временно да отложи започването на състезателната фаза по проучване в едно производство, дори вече да е установил наличието на съществените елементи на твърдяното нарушение. Такова временно отлагане обаче не бива да води до превишаване на разумния срок, в рамките на който трябва да приключи фазата от производство за установяване на нарушение, която предхожда известието за нарушения.
С оглед на изложеното Съдът отбелязва, че прилагането на спорния срок към фазата на предварителното разследване в производствата по проучване на преписки, провеждани от AGCM, рискува да принуди последния орган да разгледа неизбирателно всички заведени пред него производства за нарушения, като вземе предвид не конкретните обстоятелства по всяко производство, а следвайки единствено хронологичен ред, което го възпрепятства да определя и прилага приоритети за своите производства по прилагане на членове 101 и 102 ДФЕС.
Освен това последиците, свързани с превишаването на спорния срок, могат да попречат на AGCM да сътрудничи пълноценно в рамките на Европейската мрежа по конкуренция, която, както следва от Директива 2019/1, е образувана от националните органи по конкуренция и Европейската комисия с цел тясно сътрудничество по отношение на прилагането и привеждането в изпълнение на членове 101 и 102 от ДФЕС.
Освен това Съдът отбелязва, от една страна, че правото на защита на предприятията, срещу които е образувано производство за установяване на нарушение, така или иначе не може да бъде накърнено само поради неспазването на спорния срок. От друга страна, правните последици, произтичащи от неспазването на спорния срок, както са описани от запитващата юрисдикция, изглежда, могат да породят системен риск от безнаказаност на деяния, съставляващи нарушения на правото на Съюза в областта на конкуренцията, което би противоречало на принципа на ефективност.
При тези условия Съдът констатира, че прилагането на спорния срок към дейността на AGCM може да доведе до засягане на оперативната независимост на този орган и да създаде системен риск от безнаказаност на деяния, представляващи нарушения на член 102 ДФЕС. Следователно националните разпоредби, които предвиждат спорния срок, могат да застрашат сериозно постигането на предписания от Директива 2019/1 резултат.
В светлината на изложеното по-горе Съдът стига до извода, че Директива 2019/1, както и член 102 ДФЕС, разглеждани в светлината на принципа на ефективност, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която в хода на производство за установяване на антиконкурентна практика, водено от национален орган по конкуренция, от една страна, задължава този орган да започне състезателната фаза по проучване в производството, като връчи на съответното предприятие известието за нарушения в срок от 90 дни от момента, в който е узнал за съществените елементи на твърдяното нарушение, които могат да бъдат изчерпани в първия сигнал за нарушението, и от друга страна, санкционира неспазването на този срок с пълна отмяна на окончателното решение, постановено от посочения орган след приключване на производството за установяване на нарушение, както и с преклудиране на правомощието му да образува ново такова производство във връзка със същата практика.
Освен това, при положение че съгласно италианското право спорният 90‑дневен срок по настоящото дело е приложим и към фазата на предварителното разглеждане от AGCM на нелоялни търговски практики от страна на предприятия спрямо потребители, Съдът, в отговор на успореден преюдициален въпрос, поставен от Регионален административен съд Лацио, заключава в решение от същия ден (
2
) и по съображения, аналогични на изложените по-горе, че членове 11 и 13 от Директива 2005/29 (
3
), разглеждани в светлината на принципа на ефективност, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която при същите условия като описаните по-горе задължава националния орган, отговорен за прилагането на законодателството за защита на потребителите, да започне състезателната фаза по проучване във водените от него производства за нарушения в срок от 90 дни от момента, в който е узнал за съществените елементи на твърдяното нарушение.
(
1
)	Директива (ЕС) 2019/1 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2018 година за предоставяне на правомощия на органите по конкуренция на държавите членки, за да бъдат по-ефективни в правоприлагането, и за гарантиране на правилното функциониране на вътрешния пазар (ОВ L 11, 2019 г., стр. 3).
(
2
)	Решение от 30 януари 2025 г., Trenitalia (C‑510/23).
(
3
)	Директива 2005/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 май 2005 година относно нелоялни търговски практики от страна на търговци към потребители на вътрешния пазар и изменение на Директива 84/450/ЕИО на Съвета, Директиви 97/7/EО, 98/27/EО и 2002/65/EО на Европейския парламент и на Съвета, и Регламент (EО) № 2006/2004 на Европейския парламент и на Съвета („Директива за нелоялни търговски практики“) (ОВ L 149, 2005 г., стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 260).