62005CJ0134_LT
Šalys
Sprendimo motyvai
Rezoliucinė dalis
Šalys
Byloje C‑134/05
dėl 2005 m. kovo 22 d. pagal EB 226 straipsnį pareikšto ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo
Europos Bendrijų Komisija, atstovaujama E. Traversa, nurodžiusi adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
ieškovė,
prieš
Italijos Respubliką, atstovaujamą I. M. Braguglia, padedamo Avvocato dello Stato P. Gentili, nurodžiusią adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
atsakovę,
TEISINGUMO TEISMAS (pirmoji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkas P. Jann, teisėjai K. Lenaerts, E. Juhász, K. Schiemann ir E. Levits (pranešėjas),
generalinis advokatas M. Poiares Maduro,
posėdžio sekretorė L. Hewlett, vyriausioji administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2006 m. spalio 5 d. posėdžiui,
susipažinęs su 2006 m. gruodžio 14 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
Sprendimo motyvai
1. Savo ieškiniu Europos Bendrijų Komisija prašo Teisingumo Teismo pripažinti, kad nustačiusi skolų išieškojimo neteisminiu būdu veiklos vykdymo sąlygas Italijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 43 ir EB 49 straipsnius.
Teisinis pagrindas
2. 1931 m. birželio 18 d. Karaliaus dekretu Nr. 773 priimtas Vieningas įstatymų dėl visuomenės saugumo tekstas ( Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza, GURI, Nr. 146, 1931 m. birželio 2 d. toliau – vieningas tekstas) numato toliau išdėstytas taisykles.
3. Pagal vieningo teksto 115 straipsnį:
„Be questore
(vietos policijos vadovo) leidimo draudžiama atidaryti ar vadovauti agentūroms, skolinančioms pinigus už užstatą, ar atidaryti ar vadovauti kitoms verslo agentūroms, nesvarbu, koks jų veiklos tikslas ar trukmė, net ir pardavimo, parodų agentūrų, salonų ar komercinių mugių ir kt. forma.
Leidimą taip pat reikia gauti norint verstis tarpininko ar agento veikla.
Tarp agentūrų, kurioms taikomas šis straipsnis, taip pat patenka skirtos informacijai, kuri vėliau platinama biuleteniuose ar kitaip, rinkti.
Leidimas galioja tik jame nurodytoms patalpoms.
Atstovavimas leidžiamas.“
4. Vieningo teksto 8 straipsnyje nustatoma:
„Policijos išduoti leidimai yra asmeniniai: jie jokiu būdu negali būti parduoti, taip pat pagal juos negalimas atstovavimas, jei kitaip aiškiai nenumato įstatymas.
Jei atstovavimas pagal policijos leidimą yra leidžiamas, atstovas privalo atitikti sąlygas, kurių reikia leidimui gauti, bei gauti policijos įstaigos, išdavusios leidimą, pritarimą“.
5. Vieningo teksto 9 straipsnyje skelbiama:
„Be įstatymo numatytų sąlygų, visi asmenys, kurie gavo policijos leidimą, privalo vykdyti už visuomenės saugumą atsakingos valdžios institucijos vadovaujantis bendru interesu jiems nustatytus nurodymus.“
6. Vieningo teksto 11 straipsnyje nustatoma:
„Nedarant įtakos kiekvienu konkrečiu atveju įstatymo nustatytoms sąlygoms, policijos leidimai neišduodami:
1) asmenims, kurie buvo bausti už tyčinį nusikaltimą ne mažesne kaip trejų metų laisvės atėmimo bausme ir nebuvo reabilituoti;
2) asmenims, kuriems buvo pareikštas įspėjimas arba taikoma apsaugos priemonė, kurie buvo pripažinti recidyvistais ar profesionaliais nusikaltėliais arba turinčiais polinkį nusikalsti.
Policijos leidimų galima neišduoti asmenims, kurie buvo bausti už nusikaltimus valstybei ar viešajai tvarkai, arba už smurtinius nusikaltimus žmogui, arba už vagystę, vagystę sunkinančiomis aplinkybėmis, turto prievartavimą, asmens pagrobimą vagystės ar turto prievartavimo tikslais, smurtą, pasipriešinimą pareigūnams, taip pat tiems, kurie negali įrodyti savo gero elgesio.
Leidimai turi būti atšaukti, kai juos gavę asmenys nebeatitinka visų ar dalies jų išdavimo sąlygų, ir gali būti atšaukti, jei atsiranda ar paaiškėja aplinkybės, dėl kurių leidimas turėjo ar galėjo būti neišduotas.“
7. Vieningo teksto 16 straipsnyje nustatoma:
„Viešąją tvarką užtikrinantys pareigūnai ir atstovai turi teisę bet kuriuo paros metu patekti į patalpas, skirtas vykdyti veiklą, kuriai reikia policijos leidimo, ir įsitikinti, ar laikomasi įstatymų, reglamentų ar nurodymų.“
8. Vieningo teksto 120 straipsnyje nurodoma:
„Ankstesniuose straipsniuose minimi verslininkai ir viešos agentūros privalo pildyti dieninį veiklos žurnalą, laikydamiesi reikalavimų, kurie vėliau bus nustatyti nutarimu, ir gerai matomoje agentūros patalpų vietoje nuolat skelbti paslaugų, kurias jie teikia, sąrašą ir jų kainas.
Šie verslininkai negali teikti tokių paslaugų, kurios nėra numatytos tame sąraše, nei taikyti didesnių tarifų nei nustatytieji < … > “
9. Tam tikros vieningo teksto nuostatos buvo papildytos ir paaiškintos 1996 m. liepos 2 d. Vidaus reikalų ministerijos aplinkraščiu Nr. 559/C 22103.12015 (toliau – aplinkraštis), skirtu visiems Italijos valstybės questori .
10. Šiame aplinkraštyje, be kita ko, nustatoma, kad siekiant išvengti pastebimo kainų skirtumo toje pačioje provincijoje būtina nustatyti objektyvius ir vienodus kriterijus.
11. Dėl skolų išieškojimo neteisminiu būdu veiklos suderinamumo su kita veikla, kuriai taikomos skirtingos taisyklės, aplinkraštyje nurodoma, kad skolų išieškojimo neteisminiu būdu agentūros „negali vykdyti finansinių operacijų, reglamentuojamų 1993 m. rugsėjo 1 d. Įstatyminiame dekrete Nr. 385/93, nustatančiame vieningą įstatymo tekstą bankų ir kredito srityje ( testo unico delle legi in materia bancaria e creditizia, Supplemento ordinario alla, GURI, Nr. 230, 1993 m. rugsėjo 1 d., toliau – bankų ir kredito veiklą reglamentuojantis įstatymas), kurią gali atlikti tik į Iždo ministerijos ad hoc
sąrašus aiškiai įrašyti finansiniai tarpininkai“.
Ikiteisminis procesas
12. 2002 m. kovo 21 d. Europos Bendrijų Komisija, manydama, kad tam tikros vieningo teksto nuostatos, patikslintos ir papildytos aplinkraščiu, yra nesuderinamos su EB 43 ir EB 49 straipsniais, išsiuntė Italijos Respublikai oficialų pranešimą.
13. Nors nesutikdamos, kad buvo pažeisti nurodyti EB sutarties straipsniai, Italijos valdžios institucijos atsakė, kad darbo grupei buvo pavesta nuodugniai apsvarstyti šias taisykles numatant jų pakeitimą.
14. Komisija paprašė pranešti apie šios darbo grupės veiklos rezultatus ir 2004 m. gegužės mėn. gavo laišką apie aptariamas taisykles pakeisiančio įstatymo projekto rengimą.
15. Tačiau kadangi Komisijai nebuvo pateikti nei šio įstatymo projekto priėmimo grafikas, nei projekto tekstas, ji 2004 m. liepos 7 d. Italijos Respublikai nusiuntė pagrįstą nuomonę nurodydama šiai valstybei narei per du mėnesius nuo jos gavimo imtis būtinų priemonių, kad į ją būtų tinkamai atsižvelgta. Manydama, kad situacija tebėra nepatenkinama, Komisija pateikė šį ieškinį.
Dėl ieškinio
16. Grįsdama savo ieškinį Komisija nurodo aštuonis ieškinio pagrindus, susijusius su skolų išieškojimo neteisminiu būdu veiklos vykdymo Italijoje sąlygomis ir susijusiomis pareigomis, nustatytomis Italijos Respublikoje galiojančiose taisyklėse.
17. Šie ieškinio pagrindai yra grindžiami tokiais argumentais:
– sąlyga gauti questore
išduotą leidimą nesuderinama su EB 49 straipsniu,
– teritorinis leidimo galiojimo apribojimas nesuderinamas su EB 43 ir EB 49 straipsniais,
– pareiga turėti patalpas teritorijoje, kurioje išduotas leidimas, nesuderinama su EB 43 ir EB 49 straipsniais,
– norint vykdyti skolų išieškojimo neteisminiu būdu veiklą toje provincijoje, kurioje ūkio subjektas neturi leidimo, nustatyta pareiga įgalioti leidimą turintį atstovą nesuderinama su EB 43 ir EB 49 straipsniais,
– pareiga patalpose skelbti paslaugų, kurios gali būti teikiamos klientams, sąrašą nesuderinama su EB 49 straipsniu,
– questore
suteikta teisė užtikrinant visuomenės saugumą, vadovaujantis bendru interesu, nustatyti papildomus reikalavimus visuomenės saugumui nesuderinama su EB 43 ir EB 49 straipsniais,
– laisvės nustatyti tarifus apribojimas nesuderinamas su EB 43 ir EB 49 straipsniais ir
– draudimas taip pat vykdyti bankų ir kredito veiklą reglamentuojančio įstatymo reglamentuojamą veiklą nesuderinamas su EB 43 ir EB 49 straipsniais.
Dėl pirmojo ieškinio pagrindo, grindžiamo tuo, kad sąlyga gauti questore išduodamą leidimą nesuderinama su EB 49 straipsniu
Šalių argumentai
18. Komisija teigia, kad Italijos taisyklės tiek, kiek jos norint verstis skolų išieškojimu neteisminiu būdu numato reikalavimą gauti questore
leidimą, riboja laisvę teikti paslaugas. Šis apribojimas pažeidžia EB 49 straipsnį, nes jis taikomas kitoje valstybėje narėje įsisteigusiems ūkio subjektams neatsižvelgiant į tai, kad šie ūkio subjektai laikosi savo kilmės valstybėje narėje numatytų taisyklių, skirtų užtikrinti viešąjį interesą.
19. Šiuo klausimu Italijos Respublika visų pirma tvirtina, kad skolų išieškojimo neteisminiu būdu veikla yra svarbus bendras interesas. Ši aplinkybė pateisina tai, kad vieningo teksto 115 straipsnyje nustatyta pareiga ir Italijos ūkio subjektams, ir subjektams iš kitų valstybių narių, kurie nori verstis šia veikla, gauti leidimą. Tokį leidimą išduoda questore .
20. Ši vyriausybė patvirtina, kad nacionalinės taisyklės vienodai taikomos Italijos ir kitose valstybėse narėse įsikūrusiems ūkio subjektams ir kad jokiu būdu nėra grindžiamos tokiomis sąlygomis, pavyzdžiui, įsikūrimo vieta, dėl kurių kitų valstybių narių ūkio subjektai galėtų būti diskriminuojami Italijos ūkio subjektų atžvilgiu. Be to, ji tvirtina, kad nei vieningo teksto 115 straipsnyje, nei aplinkraštyje nenumatoma, net netiesiogiai, kad per leidimo išdavimo procedūrą nebus atsižvelgta į suinteresuotojo asmens padėtį jo kilmės valstybėje.
21. Praktiškai viskas vyksta taip: bet kuris asmuo, kuris nori vykdyti skolų išieškojimo neteisminiu būdu veiklą, rengti viešuosius aukcionus, verstis viešųjų ryšių ar vedybų agentūros veikla, pagal vieningo teksto 115 straipsnį questore
turi pateikti prašymą išduoti leidimą. Šis prašymas paduodamas užpildant formą, kurią galima parsisiųsti iš interneto ir kurios vienas egzempliorius Teisingumo Teismui buvo pateiktas per 2006 m. spalio 5 d. posėdį, kur suinteresuotasis asmuo iš esmės pareiškia, kad jam nėra taikomi vieningo teksto 11 straipsnyje išvardyti absoliutūs leidimo neišdavimo pagrindai.
22. Pagal Įstatymo Nr. 241/90, nustatančio naujas administracines normas ir susipažinimo su administraciniais dokumentais taisykles ( nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, GURI, Nr. 192, 1990 m. rugpjūčio 18 d., p. 7), 2 straipsnį šis prašymas išnagrinėjamas per 30 dienų nuo jo padavimo. Jei nėra jokių aplinkybių, dėl kurių questore
galėtų suabejoti pateiktos informacijos teisingumu, leidimas išduodamas. Priešingu atveju, jis atlieka, jo manymu, būtinus patikrinimus. Dėl to prireikus questore
kreipiasi į prašymą pateikusio asmens kilmės valstybės valdžios institucijas. Į pastarųjų pateiktą informaciją ar dokumentus atsižvelgiama jų iš naujo nesvarstant ir jais neabejojant.
Teisingumo Teismo vertinimas
23. Visų pirma reikia konstatuoti, kad pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką nacionalinės teisės aktai, kurie kitoje valstybėje narėje įsteigtos įmonės paslaugų teikimą nacionalinėje teritorijoje sieja su administracinio leidimo išdavimu, sudaro laisvės teikti paslaugas apribojimą EB 49 straipsnio prasme (šiuo klausimu žr. 2004 m. spalio 7 d. Sprendimo Komisija prieš Nyderlandus, C‑189/03, Rink. p. I‑9289, 17 punktą ir 2006 m. rugsėjo 21 d. Sprendimo Komisija prieš Austriją, C‑168/04, Rink. p. I‑9041, 40 punktą).
24. Iš to reikia daryti išvadą, kad tokie teisės aktai, kokie nagrinėjami šioje byloje, iš principo pažeidžia EB 49 straipsnį ir todėl yra juo draudžiami, išskyrus, jeigu jie pateisinami, be kita ko, viršesniu bendru interesu.
25. Reikia priminti, kad Teisingumo Teismas yra nusprendęs, jog, neatsižvelgus į tarpvalstybinių paslaugų teikėjo įsisteigimo valstybėje jau turimas pareigas, bet kuriuo atveju yra viršijama tai, kas būtina siekiamam tikslui – užtikrinti minėtos veiklos griežtą kontrolę – pasiekti (2004 m. balandžio 29 d. Sprendimo Komisija prieš Portugaliją, C‑171/02, Rink. p. I‑5645, 60 punktas ir minėto sprendimo Komisija prieš Nyderlandus
18 punktas).
26. Reikia nurodyti, kad posėdyje Italijos Respublika nuodugniai pristatė praktiką, taikomą išduodant leidimą pagal vieningo teksto 115 straipsnį. Ši šio sprendimo 21 ir 22 punktuose aprašyta praktika iš tiesų tėra reikalavimas suinteresuotajam asmeniui naudojant internete skelbiamą formą deklaruoti apie savo gerą elgesį vieningo teksto 11 straipsnio prasme, o kompetentinga valdžios institucija turi 30 dienų tai patikrinti.
27. Komisija posėdyje nepareiškė abejonių dėl tokios praktikos egzistavimo, o Teismui nėra žinomos aplinkybės, dėl kurių būtų galima abejoti šios praktikos tikrumu.
28. Atsižvelgiant į tai, kad minėta forma yra skelbiama internete, taikoma leidimo vertis skolų išieškojimo neteisminiu būdu išdavimo tvarka gali būti laikoma pakankamai vieša.
29. Taigi reikalavimas deklaruoti gerą elgesį vieningo teksto 11 straipsnio prasme toli gražu neprilygsta reikalavimui kompetentingai valdžios institucijai pateikti dokumentus. Tiek, kiek paslaugas teikiantis asmuo privalo deklaruoti, kad jis neatitinka 11 straipsnyje minimų požymių, ir nėra skiriamos Italijoje bei kitose valstybėse narėse įsikūrusių asmenų padėtys, negalima teigti, kad šia procedūra neatsižvelgiama į paslaugas teikiančio asmens pareigas, numatytas jo kilmės valstybės teisės aktuose.
30. Todėl negalima manyti, kad Italijoje taikoma praktika viršija tai, kas būtina siekiamam tikslui – užtikrinti skolų išieškojimo neteisminiu būdu veiklos griežtą kontrolę – pasiekti. Taigi ši praktika atitinka proporcingumo principą.
31.
Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad Italijos teisės aktų numatyta sąlyga gauti išankstinį leidimą norint vykdyti skolų išieškojimo neteisminiu būdu veiklą ir jos taikymas praktikoje yra pateisinamas su bendru interesu susijusiomis priežastimis.
32. Šiomis aplinkybėmis reikia konstatuoti, kad pirmasis Komisijos ieškinio pagrindas yra nepagrįstas.
Dėl šeštojo ieškinio pagrindo, grindžiamo tuo, kad questore suteikta teisė užtikrinant visuomenės saugumą, vadovaujantis bendru interesu, nustatyti papildomus reikalavimus nesuderinama su EB 43 ir EB 49 straipsniais
Šalių argumentai
33. Komisija teigia, kad EB 43 ir EB 49 straipsnius pažeidžia tai, jog questore
pagal vieningo teksto 9 straipsnį gali nustatyti papildomus, įstatymo nenumatytus ir ūkio subjektams iš anksto nežinomus reikalavimus, skirtus užtikrinti visuomenės saugumą bendro intereso tikslais.
34. Dėl šių reikalavimų, išvardytų šio sprendimo 21 punkte minimos formos skyriuje „Įspėjimai“, Italijos Respublika nurodo: kadangi valdžios institucijų diskrecija yra aiškiai apribota vieningo teksto 11 straipsnyje, šio teksto 9 straipsnyje minimi reikalavimai yra nesvarbūs ir pagalbinio pobūdžio. Todėl jie nėra tokie, kad iš tiesų atgrasytų suinteresuotuosius asmenis veikti Italijoje. Be to, atsižvelgiant į nuolat besikeičiančias ir nenumatomas aplinkybes, neišvengiama tai, kad valdžios institucija gali būti priversta atlikti individualų atskirų atvejų įvertinimą. Todėl yra per daug reikalauti įstatyme išsamiai išvardyti visus kriterijus, kuriais gali vadovautis valdžios institucija.
Teisingumo Teismo vertinimas
35. Neabejotina, kad už visuomenės saugumą atsakinga valdžios institucija, kaip teigia Italijos Respublika, privalo turėti tam tikrą diskreciją vertinti įvairias situacijas individualiai ir ji gali būti priversta duoti nurodymus, kurie negali būti iš anksto žinomi, policijos leidimus turintiems asmenims.
36. Kaip aišku iš pačios vieningo teksto 9 straipsnio formuluotės, jame numatoma, kad visi asmenys, gavę policijos leidimą, privalo vykdyti už visuomenės saugumą atsakingos valdžios institucijos vadovaujantis bendru interesu jiems nustatytus nurodymus.
37. Nors ši nuostata nepatikslina, kokios sąlygos gali būti nustatytos skolų išieškojimo neteisminiu būdu veikla Italijoje besiverčiančiam asmeniui, Komisija neįrodė, kad egzistuoja tokia teisinio netikrumo situacija, kuri galėtų turėti įtakos Italijos skolų išieškojimo neteisminiu būdu rinkai.
38. Iš tiesų Komisija nepateikė jokio šių įgaliojimų įgyvendinimo pavyzdžio, kurio pagrindu būtų galima teigti, kad kitoje valstybėje narėje įsteigtos įmonės, norinčios verstis skolų išieškojimu neteisminiu būdu Italijoje, įsisteigimui ar veiklai šioje valstybėje narėje yra daromos kliūtys.
39. Taigi judėjimo ir įsteigimo laisvės apribojimo negalima konstatuoti vien remiantis tuo faktu, kad nacionalinė valdžios institucija turi įgaliojimus reglamentuoti tam tikros ūkinės veiklos vykdymą tam tikru metu, o vėliau jam nustatyti papildomų sąlygų.
40. Iš to reikia daryti išvadą, kad šeštasis Komisijos reikalavimas taip pat yra nepagrįstas.
Dėl trečiojo (iš dalies) ir penktojo ieškinio pagrindų, grindžiamų pareigų turėti patalpas teritorijoje, kurioje išduotas leidimas, ir jose skelbti paslaugų, kurios gali būti teikiamos klientams, sąrašą nesuderinamumu su EB 49 straipsniu
Šalių argumentai
41. Komisija nurodo, kad vieningo teksto 115 straipsnio ketvirtoje įtraukoje numatyta pareiga turėti patalpas teritorijoje, kurioje išduotas leidimas, prilygsta reikalavimui, kad ūkio subjektas ten įsisteigtų, o tai pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką aiškiai pažeidžia EB 49 straipsnyje nustatytą laisvės teikti paslaugas principą. Iš to, pasak Komisijos, galima daryti išvadą, kad vieningo teksto 120 straipsnyje nustatyta papildoma pareiga skelbti paslaugų, kurios gali būti teikiamos klientams, sąrašą taip pat pažeidžia EB 49 straipsnį.
42. Italijos Respublika mano, kad pareiga turėti patalpas teritorijoje, kurioje išduotas leidimas, yra pagrįsta būtinybe už visuomenės saugumą atsakingai valdžios institucijai turėti galimybę vadovaujantis bendru interesu ten patekti, kad ji galėtų patikrinti su Italijoje vykdyta veikla susijusius dokumentus. Todėl ir Sutartyje garantuojamą laisvę teikti paslaugas taip pat atitinka papildoma pareiga skelbti paslaugų, kurios gali būti teikiamos klientams, sąrašą, taikoma visoms viešosioms agentūroms, kurių veiklai reikia gauti leidimą.
Teisingumo Teismo vertinimas
43. Iš pradžių reikia priminti, kad pagal nusistovėjusią teismo praktiką sąlyga, kad paslaugų teikėjas paslaugų teikimo valstybėje privalo turėti savo buveinę, tiesiogiai pažeidžia laisvę teikti paslaugas, nes kitose valstybėse narėse įsikūrusiems paslaugų tiekėjams yra neįmanoma toje valstybėje teikti paslaugas (žr. 2006 m. gruodžio 14 d. Sprendimo Komisija prieš Austriją, C‑257/05, Rink. p. I‑0000, 21 punktą ir ten minimą teismo praktiką). Italijos Respublika neginčija, kad pareiga turėti patalpas teritorijoje, kurioje išduotas leidimas, yra iš principo draudžiamas EB 49 straipsnyje garantuojamos laisvės teikti paslaugas apribojimas.
44. Šio apribojimo nepateisina Italijos Respublikos nurodyti tikslai.
45. Iš tiesų pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką laisvę teikti paslaugas ribojančios priemonės gali būti pateisinamos su viešąja tvarka susijusiais pagrindais, tik jeigu jos yra būtinos interesų, kuriuos siekiama užtikrinti, apsaugai ir tik tiek, kiek šių tikslų negalima pasiekti mažiau ribojančiomis priemonėmis (šiuo klausimu žr. minėto 2006 m. gruodžio 14 d. Sprendimo Komisija prieš Austriją
23 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką).
46. Tačiau skolų išieškojimu neteisminiu būdu besiverčiančių įmonių ir jų su Italijoje vykdyta veikla susijusių dokumentų kontrolei visiškai nebūtina, kad šios įmonės šioje valstybėje narėje turėtų patalpas. Taip pat ir informacija apie jų klientams teikiamas paslaugas pastariesiems gali būti pranešama mažiau varžančiais būdais nei, be kita ko, šiam tikslui įrengtose patalpose, pavyzdžiui, paskelbiant vietos laikraštyje ar paduodant atitinkamą reklaminį skelbimą.
47. Todėl reikia konstatuoti, kad asmenims, norintiems verstis skolų išieškojimo neteisminiu būdu veikla, nustačiusi pareigą turėti patalpas teritorijoje, kurioje išduotas leidimas, ir jose skelbti paslaugų, kurios gali būti teikiamos klientams, sąrašą, Italijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 49 straipsnį.
Dėl antrojo ir ketvirtojo ieškinio pagrindų, grindžiamų teritorinio leidimo galiojimo apribojimo ir norint vykdyti skolų išieškojimo neteisminiu būdu veiklą toje provincijoje, kurioje ūkio subjektas neturi leidimo, nustatyta pareiga įgalioti joje leidimą turintį atstovą, nesuderinamumu su EB 43 ir EB 49 straipsniais, taip pat dėl trečiojo ieškinio pagrindo tiek, kiek jis grindžiamas pareigos turėti patalpas kiekvienoje provincijoje, nesuderinamumu su EB 43 straipsniu
Šalių argumentai
48. Komisija mano, kad tai, jog questore
išduotas leidimas galioja tik toje provincijoje, kurioje pastarasis turi įgaliojimus veikti, yra ir įsisteigimo laisvės, ir laisvės teikti paslaugas apribojimas. Kadangi Italijos teritorija yra padalyta į 103 provincijas, leidimų kiekis, kurį kitos valstybės narės ūkio subjektas turėtų gauti norėdamas verstis skolų išieškojimo neteisminiu būdu veikla, būtų beveik neįveikiama kliūtis.
49. Komisijos teigimu, šis apribojimas kartu su pasekmėmis, kylančiomis iš su atstovavimu ir patalpomis, kurias ūkio subjektas privalo turėti kiekvienoje provincijoje, susijusių pareigų, nėra pagrįstas visuomenės saugumo poreikiais, konkrečiai kalbant, poreikiu efektyviau kontroliuoti šią veiklą.
50. Iš tiesų Komisija teigia, kad ši kontrolė gali būti organizuojama valstybės lygmeniu, prireikus atliekant tam tikrus patikrinimus vietose, tačiau ūkio subjektams nebūtina nustatyti pareigos gauti leidimą kiekvienoje provincijoje, kurioje jie vykdo savo veiklą. Be to, ši kontrolė gali būti efektyviai vykdoma skirtingų provincijų, kuriose ūkio subjektai ketina veikti, už visuomenės saugumą atsakingoms valdžios institucijoms keičiantis informacija.
51. Taip pat Komisija ginčija Italijoje taikomos tvarkos tinkamumą siekti užsibrėžto tikslo, nes administracinių organų, kurie turi dalyvauti tikrinant vieną ūkio subjektą, kiekis, atsižvelgiant į visus būtinus gauti leidimus ir tikrintinas patalpas, gali sutrukdyti atlikti efektyvią kontrolę.
52. Italijos Respublika nesutinka su Komisijos pozicija. Iš tiesų dėl specifinio pobūdžio ši veikla yra susijusi su vietoje esančiomis ekonominėmis sąlygomis. Todėl būtina, kad questore
prieš išduodamas leidimą įvertintų į jo kompetenciją patenkančioje teritorijoje susiklosčiusią situaciją. Jei leidimai būtų išduodami didesnei geografinei teritorijai nei ta provincija, kuriai jų prašoma, kitose provincijose negalėtų būti atliekamas toks įvertinimas, nors joje galėtų būti susiklosčiusi kitokia padėtis.
53. Italijos Respublika priduria, kad jei pripažįstama, kad šią veiklą gali kontroliuoti už visuomenės saugumą atsakinga valdžios institucija, o to Komisija neginčija, tai ne ji, nei Teisingumo Teismas neturi nustatyti tokios priežiūros vykdymo techninių sąlygų.
54. Dėl šioje kontrolėje dalyvaujančių subjektų skaičiaus pažymėtina, kad Italijos Respublika nesupranta, kaip šis faktas galėtų turėti įtakos vertinant, ar kontrolės sistema gali pasiekti užsibrėžtus tikslus.
55. Italijos Respublika teigia, kad teritorinių leidimų sistema yra pateisinama viršesniu bendruoju interesu ir proporcinga siekiamam tikslui, nors galima įsivaizduoti ir kitokių sistemų.
Teisingumo Teismo vertinimas
56. Pagal nagrinėjamas taisykles įmonė skolų išieškojimo neteisminiu būdu veikla gali verstis tik toje provincijoje, kurioje ji yra gavusi leidimą, išskyrus atvejus, kai veikti kitoje provincijoje įgaliojamas leidimą turintis atstovas. Be to, įmonė leidimus verstis šia veikla kitose provincijose gali gauti tik tuomet, kai ji kiekvienoje iš šių provincijų turi patalpas.
57. Nors šios taisyklės vienodai taikomos vienoje iš Italijos provincijų įsikūrusiems ūkio subjektams, ketinantiems išplėsti savo veiklą į kitas Italijos provincijas, ir kitų valstybių narių ūkio subjektams, pageidaujantiems veiklą vykdyti daugelyje Italijos provincijų, visiems Italijoje neįsisteigusiems ūkio subjektams jos yra rimta kliūtis vykdyti veiklą šioje valstybėje narėje, nes turi įtakos patekimui į rinką.
58. Iš tiesų tiek, kiek šios taisyklės reikalauja iš kitos valstybės ūkio subjekto, norinčio vykdyti veiklą daugelyje Italijos provincijų, neapsiriboti vienos buveinės įsteigimu, bet turėti patalpas kiekvienoje iš šių provincijų arba įgalioti leidimą turintį atstovą, jos jam sukuria nepalankesnes sąlygas nei Italijos ūkio subjektams, kurie įsisteigę Italijoje, turi patalpas bent vienoje iš šių provincijų ir paprastai didesnes galimybes nei užsienio ūkio subjektai užmegzti ryšius su leidimus vykdyti veiklą turinčiais atstovais, kuriems prireikus galėtų suteikti įgaliojimą (šia prasme žr. 2004 m. spalio 5 d. Sprendimo Caixa Bank France, C‑442/02, Rink. p. I‑8961, 12 ir 13 punktus).
59. Kalbant apie Italijos Respublikos nurodytus argumentus, bandant pateisinti šiuos EB 43 ir EB 49 straipsniuose garantuojamų laisvių apribojimus, visų pirma reikia konstatuoti, kad nei teritorinis leidimo galiojimo apribojimas, nei pareiga turėti patalpas teritorijoje, kurioje išduotas leidimas, iš pirmo žvilgsnio negali būti laikomi netinkamais siekiant nagrinėjamos veiklos efektyvios kontrolės tikslo.
60. Tačiau, kaip nurodo Komisija, šios taisyklės numato daugiau nei būtina šiam tikslui pasiekti, nes ji galima pasiekti mažiau ribojančiomis priemonėmis.
61. Kaip buvo nurodyta šio sprendimo 27 punkte, Italijoje veikianti sistema numato teritorinio leidimo išdavimą, deklaravus gerą elgesį vieningo teksto 11 straipsnio prasme. Jei šį tvirtinimą patikrino tos provincijos, kurioje ji buvo pateikta, kompetentinga valdžios institucija ir ši institucija išdavė leidimą, analogiškas deklaravimas kitoms provincijų valdžios institucijoms neturi prasmės.
62. Iš tiesų vienos provincijos questore
išduoto leidimo turėtų pakakti vykdyti skolų išieškojimo neteisminiu būdu veiklą visoje Italijos teritorijoje, nebent toks tvirtinimas, kurio pagrindu išduotas šis leidimas, taptų netikslus, o apie tai leidimo turėtojas privalo pranešti.
63. Dėl Italijos Respublikos teiginio, kad vienos provincijos kompetentingos valdžios institucijos negali pripažinti kitoje provincijoje išduoto leidimo dėl to, kad tokio leidimo išdavimas visų pirma priklauso nuo kiekvienos provincijos questore
atliekamo jo provincijoje susiklosčiusių vietos ekonominių sąlygų įvertinimo, pakanka priminti, kad pagal nusistovėjusią teismo praktiką bet kokia išankstinio leidimo išdavimo tvarka turi būti pagrįsta objektyviais, nediskriminuojančiais ir suinteresuotiesiems asmenims iš anksto žinomais kriterijais (2003 m. gegužės 13 d. Sprendimo Komisija prieš Ispaniją, C‑463/00, Rink. p. I‑4581, 69 punktas ir ten minima teismo praktika bei 2006 m. gegužės 16 d. Sprendimo Watts, C‑372/04, Rink. p. I‑4325, 116 punktas). Todėl kadangi toks įvertinimas yra nepagrįstas objektyviais ir suinteresuotosioms įmonėms iš anksto žinomais kriterijais, šiuo argumentu negalima pateisinti to, kad vienos provincijos questore
nepripažįsta kitos provincijos questore
išduoto leidimo.
64. Todėl reikia konstatuoti, kad įpareigojusi skolų išieškojimo neteisminiu būdu veikla besiverčiančią įmonę, kuri turi vienos provincijos questore
išduotą leidimą vykdyti šią veiklą, gauti naują leidimą kiekvienoje iš provincijų, kuriose ji nori vykdyti savo veiklą, arba įgalioti šioje provincijoje leidimą turintį atstovą, Italijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 43 ir EB 49 straipsnius.
65. Dėl skolų išieškojimo neteisminiu būdu veikla besiverčiančių įmonių pareigos turėti patalpas kiekvienoje provincijoje pakanka priminti, kad norint atlikti šių įmonių ir su jų vykdyta veikla susijusių dokumentų kontrolę, kaip buvo nurodyta šio sprendimo 46 punkte, visiškai nebūtina, kad šios įmonės toje provincijoje turėtų patalpas.
66. Todėl įpareigojusi skolų išieškojimu neteisminiu būdu besiverčiančias įmones turėti patalpas kiekvienoje provincijoje, kurioje jos ketina vykdyti veiklą, Italijos Respublika taip pat neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 43 straipsnį.
Dėl septintojo ieškinio pagrindo, grindžiamo laisvės nustatyti tarifus apribojimo nesuderinamumu su EB 43 ir EB 49 straipsniais
Šalių argumentai
67. Komisija teigia, jog questori skirtos aplinkraščio nuostatos,
numatančios, jog būtina nustatyti objektyvius ir vienodus kriterijus, kad būtų išvengta per didelio tarifų skirtumo toje pačioje provincijoje, yra neskaidrios ir sunkiai numatomos. Jos taip pat yra EB 43 ir EB 49 straipsniuose garantuojamų laisvių apribojimas, turintis didesnę įtaką užsienio, o ne Italijos ūkio subjektams.
68. Be to, Komisija teigia, kad šios nuostatos nėra skirtos visuomenės saugumui apsaugoti ir šia prasme primena Teisingumo Teismo praktiką, kuri numato, kad pateisinančios priežastys, kuriomis valsty bė narė gali remtis, turi būti papildytos tos valstybės priimtos ribojančios priemonės tinkamumo ir proporcingumo įvertinimu bei konkrečiais, jos argumentus pagrindžiančiais įrodymais. Tačiau Italijos Respublika šiuo klausimu nepateikė įtikinamų argumentų.
69. Ši vyriausybė teigia priešingai, kad iš suinteresuotųjų ūkio subjektų neatimama laisvė nustatyti tarifus, nes aplinkraštyje tik pateikiama rekomendacija questori
nurodyti šiems ūkio subjektams objektyviais kriterijais, pavyzdžiui, kaina arba santykiu tarp paslaugų pasiūlos ir paklausos, pagrįstus tarifų sąrašus. Tokiais nurodymais siekiama, kad neįsivyrautų nekontroliuojama konkurencija paslaugų kaina, dėl kurios šiame veiklos sektoriuje galėtų kilti viešosios tvarkos problemų.
Teisingumo Teismo vertinimas
70. Kalbant apie EB 49 straipsnį, pagal nusistovėjusią teismo praktiką šis straipsnis draudžia taikyti bet kokį nacionalinės teisės aktą, kuris paslaugų teikimą tarp valstybių narių padaro sunkesnį už paslaugų teikimą vienos valstybės narės viduje (žr. 2005 m. rugsėjo 8 d. Sprendimo Mobistar ir Belgacom Mobile, C‑544/03 ir C‑545/03, Rink. p. I‑7723, 30 punktą ir ten nurodytą teismo praktiką).
71. Dėl privalomų minimalių tarifų Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, kad taisyklės, absoliučiai neleidžiančios sudarius sutartį nukrypti nuo nustatyto minimalaus valandinio advokato įkainio už teisines paslaugas, kurias gali teikti tik advokatai, yra laisvės teikti paslaugas apribojimas EB 49 straipsnio prasme (2006 m. gruodžio 5 d. Sprendimo Cipolla ir kt.,
C‑94/04 ir C‑202/04, Rink. p. I‑11421, 70 punktą).
72. Iš tiesų tokio pobūdžio apribojimas atima iš kitose valstybėse narėse įsteigtų ūkio subjektų galimybę, taikant žemesnius nei nustatytieji tarifus, veiksmingai konkuruoti su toje valstybėje narėje vykdyti nuolatinę veiklą įsteigtais ūkio subjektais, dėl to turinčiais didesnes galimybes nei užsienio ūkio subjektai surasti klientų (šiuo klausimu žr. minėto sprendimo Cipolla ir kt.
5 punktą; tai pat pagal analogiją – 2004 m. spalio 5 d. Sprendimo CaixaBank France, C‑442/02, Rink. p. I‑8961, 13 punktą).
73. Be to, toks draudimas riboja paslaugų gavėjų atitinkamoje valstybėje narėje pasirinkimą, nes jie negali kreiptis į kitose valstybėse narėse įsisteigusius ūkio subjektus, kurie suteiktų savo paslaugas šioje valstybėje už mažesnį įkainį nei nustatytasis (šiuo klausimu žr. minėto sprendimo Cipolla ir kt. 60 punktą).
74. Tačiau reikia nurodyti, kad minėtame sprendime Cipolla ir kt. draudimas, kuris pripažintas EB 49 straipsnio apribojimu, buvo nustatytas galiojančiose taisyklėse, kurios aiškiai ir absoliučiai draudė sudarius sutartį nukrypti nuo nustatyto įkainio, o šioje byloje nagrinėjamu atveju tėra paprasčiausia nuoroda questori skirtame aplinkraštyje, kurią Italijos Respublika vadina „rekomendacija“, kurioje tik prašoma nustatyti kažkokius „objektyvius ir vienodus kriterijus“.
75. Be to, reikia konstatuoti, kad Italijos valdžios institucijos, kaip pati Komisija nurodo savo ieškinyje, nepateikė patikslinimų dėl šios 1996 m. aplinkraščio nuorodos pagrindu priimtų priemonių. Todėl nėra aišku, ar egzistuoja skolų išieškojimo neteisminiu būdu veikla besiverčiančioms įmonėms skirti tarifų sąrašai.
76. Iš to, kas išdėstyta pirmiau, matyti, kad Komisija neįrodė, jog egzistuoja EB 49 straipsnyje garantuojamos laisvės teigti paslaugas apribojimas.
77. Tas pats taikoma ir šiam ieškinio pagrindui tiek, kiek jis pagrįstas laisvės nustatyti tarifus apribojimo nesuderinamumu su EB 43 straipsniu.
78. Šiomis aplinkybėmis reikia pripažinti, kad visas septintasis Komisijos ieškinio pagrindas yra nepagrįstas.
Dėl aštuntojo ieškinio pagrindo, grindžiamo draudimo taip pat vykdyti Dekrete Nr. 385/93 (bankų ir kredito veiklą reglamentuojantis įstatymas) reglamentuojamą veiklą nesuderinamu su EB 43 ir EB 49 straipsniais
Šalių argumentai
79. Komisija mano, kad draudimas derinti skolų išieškojimo neteisminiu būdu veiklą su kita aplinkraštyje nurodyta veikla reiškia EB 43 ir EB 49 straipsnius pažeidžiantį draudimą kitų valstybių narių ūkio subjektams, besiverčiantiems bankų ir kredito veikla, vykdyti skolų išieškojimo veiklą Italijoje.
80. Darant prielaidą, kad Italijos valdžios institucijos kitaip aiškintų aplinkraščio tekstą, ginčijama nuostata vis tiek pažeidžia šiuos straipsnius dėl savo dviprasmiškos formuluotės. Šie ūkio subjektai negali aiškiai ir tiksliai įvertinti, ar jiems leidžiama Italijoje verstis skolų išieškojimo neteisminiu būdu veikla. Pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką to pakanka Bendrijos teisės pažeidimui konstatuoti.
81. Italijos Respublika atmeta šiuos kaltinimus. Aplinkraštyje paprasčiausia primenama, kad skolų išieškojimo neteisminiu būdu veikla nepriskiriama santaupų surinkimo ir kreditavimo veiklai, kurią reglamentuoja bankų ir kredito veiklą reglamentuojantis įstatymas, ir kad dėl to leidimas vykdyti pirmąją veiklą nereiškia leidimo vykdyti ir antrąją.
82. Ši valstybė narė teigia, kad net jei reikėtų manyti, jog terminas „nesuderinamumas“ aplinkraštyje pavartotas netinkamai, negali kilti jokių abejonių dėl to, kad nėra jokių trukdžių asmeniui, turinčiam leidimus abiem šios veiklos rūšims, ją vykdyti tuo pačiu metu.
Teisingumo Teismo vertinimas
83. Reikia konstatuoti, pirma, kad aplinkraštyje kalbama apie skolų išieškojimo neteisminiu būdu veikla besiverčiančių įmonių kompetenciją finansinių operacijų, reglamentuojamų bankų ir kredito veiklą reglamentuojančio įstatymo, srityje, o ne apie draudimą banko veikla besiverčiantiems ūkio subjektams vykdyti Italijoje skolų išieškojimo neteisminiu būdu veiklą.
84. Antra, reikia nurodyti, jog iš šio sprendimo 11 punkte pacituoto aplinkraščio teksto, kaip teigia Italijos Respublika, matyti, kad jame tėra patvirtinama, jog leidimas vykdyti skolų išieškojimą neteisminiu būdu automatiškai nėra leidimas vykdyti bankų ir kredito įstaigų veiklą, kurią reglamentuoja bankų ir kredito veiklą reglamentuojantis įstatymas.
85. Kadangi dėl aplinkraščio nekyla teisinis nesaugumas dėl skolų išieškojimo neteisminiu būdu veiklos ir tos, kurią numato bankų ir kredito veiklą reglamentuojantis įstatymas, užsienio ūkio subjektų atžvilgiu nėra su skolų išieškojimo neteisminiu būdu veikla Italijoje susijusio EB 49 straipsnyje garantuojamos laisvės apribojimo.
86. Todėl aštuntasis Komisijos pateiktas ieškinio pagrindas yra nepagrįstas.
87. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, reikia konstatuoti, kad vieningame tekste visoms skolų išieškojimo neteisminiu būdu veiklą vykdančioms įmonėms numačiusi šias pareigas:
– įmonei, kuri turi vienos provincijos questore
išduotą leidimą vykdyti šią veiklą, gauti naują leidimą kiekvienoje iš provincijų, kuriose ji nori vykdyti savo veiklą, arba įgalioti šioje provincijoje leidimą turintį atstovą, Italijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 43 ir EB 49 straipsnius,
– turėti patalpas teritorijoje, kurioje išduotas leidimas, ir jose skelbti paslaugas, kurios gali būti teikiamos klientams, Italijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 49 straipsnį,
– turėti patalpas kiekvienoje provincijoje, kurioje ketina vykdyti veiklą, Italijos Respublika taip pat neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 43 straipsnį.
88. Reikia atmesti likusią ieškinio dalį.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
89. Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 3 dalį, jeigu kiekvienos šalies dalis reikalavimų patenkinama, o dalis atmetama, Teisingumo Teismas gali paskirstyti bylinėjimosi išlaidas šalims arba nurodyti kiekvienai padengti savo išlaidas.
90. Kadangi kiekvienos iš šalių dalis reikalavimų buvo patenkinta, o dalis atmesta, jos padengia savo išlaidas.
Rezoliucinė dalis
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (pirmoji kolegija) nusprendžia:
1. Vieningame įstatymų dėl visuomenės saugumo tekste ( Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza ), patvirtintame 1931 m. birželio 18 d. Karaliaus dekretu Nr. 773, visoms skolų išieškojimo neteisminiu būdu veiklą vykdančioms įmonėms numačiusi šias pareigas:
– įmonei, kuri turi vienos provincijos questore
išduotą leidimą vykdyti šią veiklą, gauti naują leidimą kiekvienoje iš provincijų, kuriose ji nori vykdyti savo veiklą, arba įgalioti šioje provincijoje leidimą turintį atstovą, Italijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 43 ir EB 49 straipsnius,
– turėti patalpas teritorijoje, kurioje išduotas leidimas, ir jose skelbti paslaugas, kurios gali būti teikiamos klientams, Italijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 49 straipsnį,
– turėti patalpas kiekvienoje provincijoje, kurioje ketina vykdyti veiklą, Italijos Respublika taip pat neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 43 straipsnį.
2. Atmesti likusią ieškinio dalį.
3. Europos Bendrijų Komisija ir Italijos Respublika padengia savo bylinėjimosi išlaidas.