Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. EMILIOU
fremsat den 9. oktober 2025 (1)
Sag C-386/24
Centro Petroli Roma Srl
mod
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
procesdeltagere:
IP Industrial SpA,
Eni SpA
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien)
» Præjudiciel forelæggelse – artikel 267, stk. 3, TEUF – forpligtelse for nationale retter, der træffer afgørelse i sidste instans, til at anmode om en præjudiciel afgørelse – undtagelser til denne forpligtelse – medlemsstaternes ansvar for skader, som borgerne er blevet forvoldt på grund af tilsidesættelser af EU-retten – tilsidesættelser, der kan tilregnes de nationale retter – disciplinært og civilretligt ansvar for dommere – domstolenes uafhængighed – direktiv 2006/123/EF – direktiv 2008/118/EF – afgiftsoplag – afgiftssuspensionsordning – betingelser for bevilling «
I.      Indledning
1.        Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse fra Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) udgør reelt den anden anmodning om præjudiciel afgørelse, der er indgivet i forbindelse med den sag, der verserer for denne ret (2).
2.        Den forelæggende ret ønsker med sine spørgsmål i den foreliggende sag præciseringer med hensyn til, om visse bestemmelser i national ret om driften af afgiftsoplag er forenelige med EU-retten.
3.        Selv om det kun er i forbifarten, rejser den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse imidlertid også et andet spørgsmål af forfatningsmæssig og systemisk karakter. Det er følgende spørgsmål: Under hvilke betingelser er en national lovgivning, der fastsætter regler om dommeres civilretlige og disciplinære ansvar for retslige fejl, herunder manglende overholdelse af EU-retten, såsom undladelse af at anmode om en præjudiciel afgørelse i henhold til artikel
267, stk. 3, TEUF, forenelig med det EU-retlige krav om domstolenes uafhængighed?
4.        I dette forslag til afgørelse vil jeg behandle begge disse spørgsmål.
II.    Relevante retsforskrifter
A.      EU-ret
5.        29. betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked (3) er affattet således:
»Da traktaten indeholder specifikke bestemmelser som retsgrundlag for skatter og afgifter, og da der allerede er vedtaget fællesskabsinstrumenter på dette område, er det nødvendigt at udelukke skatter og afgifter fra dette direktivs anvendelsesområde.«
6.        Artikel
2, stk. 3, i direktiv 2006/123 bestemmer for så vidt angår direktivets anvendelsesområde, at »[d]ette direktiv [ikke] finder [...] anvendelse på skatte- og afgiftsområdet«.
7.        15. og 16. betragtning til Rådets direktiv 2008/118/EF af 16. december 2008 om den generelle ordning for punktafgifter og om ophævelse af direktiv 92/12/EØF (4) – som i mellemtiden er ophævet (5), men finder tidsmæssig anvendelse i hovedsagen – havde følgende ordlyd:
»15.      Eftersom der skal foretages kontrol i produktionsenheder og oplagssteder for at sikre, at den skyldige afgift bliver opkrævet, er det nødvendigt at bibeholde en oplagsprocedure, som er baseret på bevillinger fra de kompetente myndigheder, for at gøre det lettere at foretage en sådan kontrol.
16.      Det er også nødvendigt at fastsætte krav, som godkendte oplagshavere [...] skal opfylde […]«
8.        Artikel 1 i direktiv 2008/118 fastsatte:
»1.      I dette direktiv fastlægges den generelle ordning for punktafgifter, der direkte eller indirekte pålægges forbruget af følgende varer, i det følgende benævnt »punktafgiftspligtige varer«:
a)      energiprodukter og elektricitet omfattet af [Rådets]
direktiv 2003/96/EF
[af 27.10.2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet (EUT 2003, L 283, s. 1)]
[...]«
9.        Nr. 11) i artikel 4 i direktiv 2008/118
definerede »afgiftsoplag« som »ethvert sted, hvor en godkendt oplagshaver som led i udøvelsen af sit erhverv under en afgiftssuspensionsordning fremstiller, forarbejder, oplægger, modtager eller afsender punktafgiftspligtige varer under visse betingelser, der fastsættes af de kompetente myndigheder i den medlemsstat, hvor afgiftsoplaget er beliggende«.
10.      Artikel 16, stk. 1, i
direktiv 2008/118
bestemte følgende:
»En godkendt oplagshavers oprettelse og drift af et afgiftsoplag er betinget af en bevilling fra de kompetente myndigheder i den medlemsstat, hvor afgiftsoplaget er beliggende.
Bevillingen er omfattet af de betingelser, som myndighederne har ret til at fastsætte for at hindre enhver form for unddragelse og misbrug.«
B.      National lovgivning
11.      Den nationale lovgivning, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, er decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504 – Testo unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative (lovdekret nr. 504 af 26.10.1995 om konsolideringen af lovteksten vedrørende produktions- og forbrugsafgifter og de hertil svarende strafferetlige og administrative sanktioner, herefter »lovdekretet«) som ændret.
12.      Lovdekretets artikel
23 (med overskriften »afgiftsoplag for energiprodukter«) fastsætter bl.a. de betingelser, hvorunder afgiftsoplagsordningen er tilladt, og kræver med henblik på driften heraf, at indehaverne får udstedt en licens. Denne bestemmelses stk. 3 og 4 har følgende ordlyd:
»3.      Såfremt der foreligger reelle drifts- og forsyningsmæssige behov vedrørende anlægget, kan bevilling til at drive et afgiftsoplag meddeles med hensyn til kommercielle oplag for flydende gas med et volumen på ikke under 400 kubikmeter og med hensyn til kommercielle oplag for andre energiprodukter med et volumen på ikke under 10 000 kubikmeter.
4.      Der kan også meddeles bevilling til at drive afgiftsoplag med hensyn til kommercielle oplag for flydende petroleumsgas med et volumen på under 400 kubikmeter og kommercielle oplag for andre energiprodukter med et volumen på under 10 000 kubikmeter, når ud over de betingelser, der er omhandlet i stk. 3, mindst én af følgende betingelser er opfyldt:
(a)      Afgiftsoplaget leverer varer, uden at punktafgiften erlægges, eller ved anvendelsen af en lavere punktafgift, eller eksporterer energiprodukter under suspensionsordningen til EU-medlemsstater eller tredjelande i et samlet omfang svarende til mindst 30% af den samlede udvindingsmængde i toårsperioden.
(b)      Afgiftsoplaget udgør et supplement til et nærliggende afgiftsoplag, som tilhører samme koncern, eller – hvis det ejes af andre – er permanent bestemt til at fungere som et supplement til det ovennævnte afgiftsoplag.«
13.      I henhold til lovdekretets artikel
63 (med overskriften »Driftslicencer og årlige gebyrer«) udstedes den i dekretets artikel
23 omhandlede licens af Ufficio dell’Agenzia delle dogane (toldmyndighed, Italien, herefter »toldmyndigheden«).
14.      Ifølge den forelæggende ret udstedte toldmyndigheden den 4. december 2017 circolare amministrativa n. 14/D (administrativt cirkulære nr. 14/D) for at give fortolkningsvejledning om visse bestemmelser i lovdekretet.
15.      Endelig har den forelæggende ret i sin anmodning om præjudiciel afgørelse ligeledes henvist til Legge 13 aprile 1988, n. 117, Risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati (lov nr. 117 af 13.4.1988 om erstatning for skader forvoldt under udøvelsen af retslige funktioner og dommeres civilretlige ansvar, herefter »lov nr. 117 af 1988«) som ændret.
16.      I henhold til denne lovs artikel
2, stk. 3a, gælder, at »ved afgørelsen af, om der foreligger en åbenbar tilsidesættelse af [national] lovgivning og EU-retten, tages der navnlig hensyn til, hvor klare og præcise de tilsidesatte regler er, samt til, om den manglende overholdelse er undskyldelig og alvorlig. I tilfælde af åbenbar tilsidesættelse af EU-retten skal der også tages hensyn til den manglende overholdelse af forpligtelsen til at anmode om en præjudiciel afgørelse i henhold til artikel
267, stk. 3, [TEUF] samt til konflikten mellem retsakten eller foranstaltningen og Den Europæiske Unions Domstols fortolkning«.
III. Faktiske omstændigheder, retsforhandlinger og de præjudicielle spørgsmål
17.      Centro Petroli Roma (appellanten i hovedsagen, herefter »CPR«) er beskæftiget med fremstilling og forarbejdning af samt handel med petroleumsprodukter i sektoren for energiprodukter. Selskabet har siden februar 2016 drevet
et afgiftsoplag som fastsat i lovdekretet.
18.      Ved afgørelse nr. 13042/2020 suspenderede toldmyndigheden den licens, der var udstedt til CPR, idet selskabet ikke havde overholdt de kvantitative kriterier, der er fastsat i lovdekretets artikel
23, stk. 3. CPR anfægtede denne afgørelse ved Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol i Lazio, Italien). Denne ret frifandt toldmyndigheden.
19.      CPR iværksatte en appel til prøvelse af dommen i første instans ved Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager). Denne domstol udsatte sagen og forelagde fem præjudicielle spørgsmål for Domstolen. De to første spørgsmål vedrørte rækkevidden af forpligtelsen
for de nationale retter, der træffer afgørelse i sidste instans, til at anmode om en præjudiciel afgørelse (det første spørgsmål) og samspillet mellem denne forpligtelse og de nationale ansvarsordninger for retslige fejl (det andet spørgsmål). Det tredje, det fjerde og det femte spørgsmål vedrørte fortolkningen af visse EU-retlige bestemmelser, der syntes at finde anvendelse på afgiftsoplag.
20.      Disse spørgsmål var genstand for sag C-597/21, som Domstolen afgjorde i kendelsen i sagen Centro Petroli Roma I. I denne kendelse traf Domstolen følgende afgørelse: i) Som svar på det første spørgsmål præciserede den rækkevidden af den forpligtelse til at anmode om en præjudiciel afgørelse, der påhviler de nationale retter, som træffer afgørelse i sidste instans, ii) den fastslog, at det andet spørgsmål skulle afvises, for så vidt som det ikke havde nogen forbindelse med tvisten i hovedsagen, og iii) udtalte, at det var ufornødent at besvare de tre øvrige spørgsmål, som kun var blevet forelagt for det tilfælde, at Domstolen besvarede det første spørgsmål bekræftende (hvilket den ikke gjorde).
21.      Inden for rammerne af den samme nationale procedure har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) efter anmodning fra CPR nu forelagt Domstolen endnu en anmodning om præjudiciel afgørelse. De spørgsmål, der er forelagt i den foreliggende sag – som er sammenfaldende med det tredje, det fjerde og det femte spørgsmål i sag C-597/21 – er følgende:
»1)      Er den korrekte fortolkning af artikel 101 TEUF til 106 TEUF og af den retlige ramme, som er indført ved direktiv 2006/123[…] og 2008/118[…], til hinder for en national lovgivning såsom den, der følger af [lovdekretets] artikel 23, stk. 3 [...], og som fastsætter, at »3. såfremt der foreligger reelle drifts- og forsyningsmæssige behov vedrørende anlægget, kan bevilling til at drive et afgiftsoplag meddeles med hensyn til kommercielle oplag for [flydende gas] med et volumen på ikke under 400 kubikmeter og med hensyn til kommercielle oplag for andre energiprodukter med et volumen på ikke under 10 000 kubikmeter«?
2)      Er den korrekte fortolkning af artikel 101 TEUF til 106 TEUF og af den retlige ramme, som er indført ved direktiv 2006/123[…] og 2008/118[…], til hinder for en national lovgivning såsom den, der følger af [lovdekretets] artikel 23, stk. 4, litra a) og b) [...], og som fastsætter, at bevilling til at drive et afgiftsoplag kan meddeles bl.a. med hensyn til kommercielle oplag for [flydende gas] med et volumen på under 400 kubikmeter og med hensyn til kommercielle oplag for andre energiprodukter med et volumen på under 10 000 kubikmeter, når oplaget ud over at opfylde kravene i stk. 3 opfylder mindst en af følgende betingelser:
(a)      oplaget leverer varer, uden at punktafgiften erlægges, eller ved anvendelsen af en lavere punktafgift, eller eksporterer energiprodukter under suspensionsordningen til EU-medlemsstater eller tredjelande i et samlet omfang svarende til mindst 30% af den samlede udvindingsmængde i toårsperioden
(b)      oplaget udgør et supplement til et nærliggende afgiftsoplag, som tilhører samme koncern, eller – hvis det tilhører andre – er permanent bestemt til at fungere som et supplement til det ovennævnte afgiftsoplag[?]
3)      Er den korrekte fortolkning og anvendelse af proportionalitetsprincippet, sammenholdt med artikel 101 TEUF til 106 TEUF og den retlige ramme, som er indført ved direktiv 2006/123[…] og 2008/118[…], og navnlig artikel 9, artikel 14, nr. 5), og artikel 15, stk. 2, i direktiv 2006/123[…], til hinder for regulerende foranstaltninger (cirkulærer, [bekendtgørelser] eller andet), som den nationale myndighed vedtog for at [præcisere] og supplere de ovennævnte betingelser i [lovdekretets] artikel 23, stk. 4, litra a) og b) [...]?«
22.      CPR, den italienske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Disse procesdeltagere har endvidere afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 10. juli 2025.
IV.    Bedømmelse
23.      Den forelæggende ret ønsker med de tre spørgsmål, som kan behandles samlet, nærmere bestemt oplyst, om artikel 101 TEUF til 106 TEUF samt bestemmelserne i direktiv 2006/123 og direktiv 2008/118 er til hinder for nationale foranstaltninger, der fastsætter kriterier baseret på behovet for kapacitet, drift og forsyning, udvindingsrate og/eller det funktionelle forhold mellem afgiftsoplag med henblik på at meddele bevilling til drift af kommercielle afgiftsoplag, der behandler energiprodukter under en suspensionsordning.
24.      Inden de materielle forhold, der rejses med et sådant spørgsmål, behandles (C), skal det undersøges, om anmodningen om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling (A), og derefter behandles et præjudicielt forhold, som den forelæggende ret har behandlet i sin anmodning om præjudiciel afgørelse (B).
A.      Formaliteten med hensyn til forelæggelsen
25.      Der er i mine øjne ingen tvivl om, at anmodningen om præjudiciel afgørelse i den foreliggende sag overordnet set kan antages til realitetsbehandling. Jeg er ikke desto mindre af den opfattelse, at de præjudicielle spørgsmål delvist skal afvises, nemlig når de henviser til artikel 101 TEUF til 106 TEUF.
26.      I denne henseende er jeg enig med Kommissionen i, at den forelæggende ret i sin anmodning om præjudiciel afgørelse ikke – som det kræves i henhold til artikel
94, litra
c), i Domstolens procesreglement – har fremstillet grundene til, at den finder, at der er tvivl om fortolkningen af traktatens regler om konkurrence mellem virksomheder og sammenhængen mellem disse regler og lovdekretets bestemmelser. De relevante elementer i analysen (f.eks. produktmarkedet og det relevante geografiske marked, de vigtigste aktører på dette marked, den omhandlede lovgivnings indvirkning på dette marked osv.) kunne heller ikke ekstrapoleres ud fra de oplysninger, som den forelæggende ret og/eller de parter, der har afgivet indlæg i forbindelse med den foreliggende sag, har fremlagt.
27.      Jeg er derfor af den opfattelse, at det er umuligt at undersøge, om en national lovgivning som den omhandlede er forenelig med artikel 101 TEUF til 106 TEUF.
28.      Desuden giver undersøgelsen af formaliteten med hensyn til forelæggelsen mig lejlighed til at drøfte et indledende spørgsmål – i en vis grad forbundet med spørgsmålet om formaliteten – som den forelæggende ret kun har rejst i forbifarten i sin anmodning om præjudiciel afgørelse. Det er spørgsmålet, om en ordning med civilretligt og disciplinært ansvar for dommere for retslige fejl, herunder manglende overholdelse af EU-retten, såsom undladelse af at anmode om en præjudiciel afgørelse i henhold til artikel
267, stk. 3, TEUF, er forenelig med EU-retten.
B.      Et indledende spørgsmål: nationale ordninger for dommeres civilretlige og disciplinære ansvar for manglende overholdelse af EU-retten
29.      Med henblik på at forstå, hvorfor den forelæggende ret kun har nævnt dette spørgsmål i forbifarten, kan det være hensigtsmæssigt at stoppe op og kort nævne, (1) hvad Domstolen tog stilling til i kendelsen i sagen Centro Petroli Roma I, og (2) hvad den ikke tog stilling til. Derefter vil jeg kort redegøre for de to retninger i retspraksis, der fremstår som relevante i denne sammenhæng (3 og 4). Endelig vil jeg fremsætte nogle personlige betragtninger herom (5).
1.      Det spørgsmål, der blev behandlet i kendelsen i sagen Centro Petroli Roma I
30.      Som jeg har forklaret i punkt 20 i dette forslag til afgørelse, vedrørte kendelsen i sagen Centro Petroli Roma I kun realiteten af det første præjudicielle spørgsmål i den pågældende sag, som vedrørte fortolkningen af artikel
267, stk. 3, TEUF.
31.      Den forelæggende ret havde anmodet om en præcisering af den retspraksis, hvorefter en national ret, der træffer afgørelse i sidste instans, er fritaget for sin forpligtelse til at anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse i den situation, hvor der foreligger et tilfælde af sædvanligvis betegnet som acte clair: situationer, hvor den korrekte fortolkning af EU-retten fremgår med en sådan klarhed, at der ikke er plads til nogen rimelig tvivl (6). I denne henseende har Domstolen gentagne gange fastslået, at inden det konkluderes, at der faktisk foreligger et tilfælde af acte clair, skal den nationale ret, der træffer afgørelse i sidste instans, være overbevist om, »at hverken de øvrige medlemsstaters retter, der træffer afgørelse i sidste instans, eller Domstolen vil være i tvivl om afgørelsen« (7).
32.      Den forelæggende rets tvivl vedrørte navnlig den måde, hvorpå en national ret, der træffer afgørelse i sidste instans, er forpligtet til at efterprøve, om denne betingelse er opfyldt. Spørgsmålet var kort sagt, om en national ret, der træffer afgørelse i sidste instans, er forpligtet til i detaljer at påvise, at de øvrige retter i sidste instans i medlemsstaterne og Domstolen ville fortolke den relevante EU-retlige bestemmelse på samme måde.
33.      Som svar på denne tvivl fastslog Domstolen, at en national ret, der træffer afgørelse i sidste instans, ikke er forpligtet til i detaljer at påvise, at retterne i sidste instans i andre medlemsstater og Domstolen ville anlægge den samme fortolkning (8). Det er nemlig tilstrækkeligt, at den nationale ret efter behørigt at have undersøgt EU-rettens karakteristika, de særlige vanskeligheder, som fortolkningen af EU-retten frembyder, og risikoen for afvigende retspraksis inden for Unionen når frem til den overbevisning, at disse andre retsinstanser vil nå til samme konklusion (9).
34.      Domstolen har således præciseret, at den standard, som de nationale retter, der træffer afgørelse i sidste instans, skal anvende, når de afgør, om de er forpligtet til at anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse i en situation, hvor der eventuelt foreligger acte clair, er »rimelig overbevisning«. Da fastlæggelsen af den korrekte fortolkning af de EU-retlige bestemmelser er et rent retligt spørgsmål, kan de almindelige processuelle regler om bevis og bevisbyrde ikke anses for fuldt ud at finde anvendelse i denne henseende. Den nationale ret skal med andre ord afgøre, om der for den foreligger elementer, der kan støtte en alternativ fortolkning – dvs. en anden fortolkning end den, der umiddelbart forekommer den korrekt – af den omhandlede EU-retlige bestemmelse, som er tilstrækkelig plausibel til, at den ikke direkte kan afvises (10).
35.       I denne sammenhæng skal det ligeledes anføres, således som Domstolen fastslog i Consorzio-dommens præmis 51, at hvis en national ret, der træffer afgørelse i sidste instans, beslutter, at den er fritaget for forpligtelsen til at anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse i henhold til artikel
267, stk. 3, TEUF, skal den begrunde sin afgørelse.
36.      Som jeg bestræbte mig på at forklare i mit forslag til afgørelse i Kubera-sagen, varierer den detaljeringsgrad, der kræves i begrundelsen, nødvendigvis afhængigt af de særlige omstændigheder i hver enkelt sag. Efter min opfattelse bør det normalt være tilstrækkeligt, at den pågældende nationale ret: i) udtrykkeligt angiver den undtagelse (blandt dem, der er kodificeret i Cilfit-dommen (11)), som denne ret støttede sig på, og ii) kortfattet redegør for grundene til, at denne undtagelse blev anset for at finde anvendelse. Dette udelukker imidlertid ikke, at der i visse særlige tilfælde kan være behov for en mere detaljeret begrundelse, eller omvendt at grundene til, at det afvises at anmode om en præjudiciel afgørelse, er så indlysende, at en udtrykkelig begrundelse i denne henseende måske ikke er nødvendig (12).
2.      Det spørgsmål, der ikke blev behandlet i kendelsen i sagen Centro Petroli Roma I
37.      I kendelsen i sagen Centro Petroli Roma I tog Domstolen derimod ikke stilling til det andet præjudicielle spørgsmåls realitet, idet det som anført var åbenbart, at spørgsmålet skulle afvises (13). Derfor har den forelæggende ret i den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse efter at have noteret sig Domstolens vurdering i denne henseende ikke rejst noget spørgsmål
herom, men har dog tilføjet, at det underliggende problem efter dens opfattelse fortsat er et presserende problem.
38.      Den forelæggende rets tvivl vedrører i sin kerne spørgsmålet, om en national ordning med civilretligt og disciplinært ansvar for dommere for retslige fejl, herunder ved fortolkningen og anvendelsen af EU-regler, såsom undladelse af at anmode om en præjudiciel afgørelse i henhold til artikel
267, stk. 3, TEUF, er forenelig med EU-retten. Den forelæggende ret har forklaret, at usikkerheden omkring det rette samspil mellem den italienske lovgivning om dommeres ansvar og EU-reglerne om domstolenes uafhængighed påvirker den måde, hvorpå denne ret vurderer sin forpligtelse i henhold til artikel
267, stk. 3, TEUF. Jeg forstår, at den forelæggende ret er af den opfattelse, at en alt for streng ordning med personligt ansvar de facto vil tilskynde retterne i sidste instans til at anmode om en præjudiciel afgørelse, selv i mange tilfælde, hvor de finder, at rækkevidden og betydningen af de gældende EU-retlige bestemmelser er tilstrækkeligt klar.
39.      Den foreliggende sag synes at være en sådan sag, eftersom den forelæggende ret hovedsageligt har anmodet om en præjudiciel afgørelse med henblik på at undgå enhver risiko for ansvar, eftersom den har anset de omhandlede EU-retlige bestemmelser for, i forhold til tvisten, at udgøre actes clairs.
40.      Eftersom det spørgsmål, som den forelæggende ret har rejst, er af forfatningsmæssig karakter med systemiske konsekvenser, finder jeg det hensigtsmæssigt at fremsætte nogle betragtninger i denne henseende i håbet om at bistå den forelæggende ret og andre nationale retter, der kan befinde sig i en lignende situation.
41.      Det er imidlertid åbenbart, at den foreliggende sag ikke er det rette forum for vurderingen af, om en ansvarsordning for dommere som den, der er indført af den italienske lovgiver ved lov nr. 117 af 1988, som ændret, er forenelig med EU-retten (14).
42.      Jeg vil derfor begrænse drøftelsen til visse generelle betragtninger med særligt fokus på de typer af retslige fejl, der kan give anledning til (hvad jeg vil kalde) dommeres »personlige ansvar« uden at undergrave domstolenes uafhængighed. Med dette udtryk henviser jeg til såvel civilretligt som disciplinært ansvar. Selv om de to former for ansvar naturligvis i et vist omfang er forskellige, er jeg af den opfattelse, at der ud fra et EU-retligt synspunkt kan identificeres flere principper, der finder anvendelse på begge disse former for ansvar. Jeg vil derimod ikke behandle det strafferetlige ansvar her, da denne form for ansvar ikke er omfattet af de omhandlede nationale bestemmelser, og da denne form for ansvar under alle omstændigheder ses at give anledning til andre spørgsmål.
43.      For at udstikke rammerne vil jeg først sondre mellem to ansvarsområder for retslige fejl: medlemsstaternes ansvar og dommeres personlige ansvar. Disse har været genstand for to retninger i retspraksis, som naturligvis er tæt forbundne.
3.      Medlemsstaternes ansvar
44.      Det følger af fast retspraksis, at princippet om, at staten er ansvarlig for skader, som er forvoldt borgerne på grund af tilsidesættelser af EU-retten, udgør en væsentlig del af det system, som er indført ved traktaterne. Dette princip finder anvendelse i alle tilfælde, hvor en medlemsstat overtræder EU-retten, uanset hvilket organ i medlemsstaten der ved sin handling eller undladelse har været årsag til overtrædelsen (15).
45.      Det står ligeledes fast, at en sådan tilsidesættelse giver borgerne ret til erstatning, hvis tre betingelser er opfyldt: i) Den EU-retlige bestemmelse, der er tilsidesat, har til formål at tillægge dem rettigheder, ii) tilsidesættelsen af denne bestemmelse er tilstrækkeligt kvalificeret, og iii) der er en direkte årsagsforbindelse mellem denne tilsidesættelse og den af borgerne lidte skade (16). Disse betingelser er fastsat i EU-retten, og som sådanne kan medlemsstaterne ikke gribe ind i dem, når dette kan føre til udelukkelse af ansvar i situationer, hvor der ellers ville foreligge et ansvar (17).
46.      I en række sager fra begyndelsen af 2000’erne har Domstolen præciseret, at disse principper ligeledes finder anvendelse på tilsidesættelser begået af nationale retslige myndigheder, herunder tilsidesættelser, der følger af afgørelser truffet af retter i sidste instans (18).
47.      I denne sammenhæng har Domstolen ligeledes givet nogle præciseringer med hensyn til den anden betingelse, der er nævnt ovenfor, om en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten, og som indebærer, at ikke enhver tilsidesættelse af en EU-retlig regel nødvendigvis medfører, at en medlemsstat ifalder ansvar. Hvad navnlig angår tilsidesættelser, der kan tilregnes de nationale retter, som træffer afgørelse i sidste instans, har Domstolen angivet, at en sådan betingelse indebærer, at »staten kun undtagelsesvis ifalde ansvar, nemlig i det tilfælde, hvor den nationale ret [...] åbenbart har tilsidesat gældende ret« (19).
48.      Domstolen fastslog i denne forbindelse, at der for at fastslå, om der foreligger en »tilstrækkelig kvalificeret« tilsidesættelse, skal tages hensyn til samtlige relevante omstændigheder i den sag, som den nationale ret har fået forelagt. Disse faktorer omfatter ifølge Domstolen: i) graden af klarhed og præcision af den tilsidesatte regel, ii) omfanget af det skøn, som den tilsidesatte bestemmelse overlader de nationale myndigheder, iii) om overtrædelsen er begået, eller skaden er forvoldt, forsætligt eller uagtsomt, iv) om den eventuelle retsvildfarelse er undskyldelig eller uundskyldelig, v) den omstændighed, at den holdning, som en EU-institution har indtaget, eventuelt har været medvirkende til vedtagelsen eller opretholdelsen af nationale foranstaltninger eller praksis, der er i strid med EU-retten, samt vi) (i givet fald) om den pågældende nationale retsinstans har undladt at opfylde sin pligt til at anmode om en præjudiciel afgørelse i medfør af artikel 267, stk. 3, TEUF (20).
49.       Jeg læser retspraksis således, at den ene omstændighed, at en national ret, der træffer afgørelse i sidste instans, undlader at anmode om en præjudiciel afgørelse i henhold til artikel
267, stk. 3, TEUF, ikke i sig selv kan medføre, at staten ifalder ansvar. Domstolen har gentagne gange udtalt, at »parterne ikke kan gribe ind i den ordning med et direkte samarbejde mellem Domstolen og de nationale retsinstanser, som er indført med artikel 267 TEUF«, og »[p]arterne kan ikke pålægge de nationale retter] at forelægge en anmodning om præjudiciel afgørelse. Den ordning, som er indført med artikel 267 TEUF, udgør således ikke et retsmiddel for parterne i en tvist, der verserer for en national retsinstans«(21).
50.      Forenklet sagt er artikel
267, stk. 3, TEUF ikke en bestemmelse, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder, og som en sådan bestemmelse kan en tilsidesættelse heraf ikke alene medføre, at medlemsstaten ifalder ansvar. Det er desuden vanskeligt at forestille sig, hvordan et simpelt afslag på at anmode om en præjudiciel afgørelse kan forårsage tab og skade for en part i tvisten, når de relevante EU-bestemmelser fortolkes korrekt.
51.      Når en national ret, der træffer afgørelse i sidste instans, fortolker en EU-retlig bestemmelse fejlagtigt, udgør den omstændighed, at den eventuelt har tilsidesat forpligtelsen til at anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse vedrørende denne bestemmelse, ikke desto mindre et element, der skal tages i betragtning ved vurderingen af, hvor kvalificeret tilsidesættelsen er.
52.      Endelig kan det være hensigtsmæssigt at fremhæve, at princippet om statens ansvar, som er uadskilleligt forbundet med det retsmiddelsystem, der er indført ved EU-traktaterne, ikke indebærer et personligt ansvar for dommerne, men et ansvar for medlemsstaterne. For så vidt som det er staten, der kan være ansvarlig for retsafgørelser, der er i strid med EU-retten, og erstatningen til de berørte borgere betales over det nationale budget, indebærer en sådan ansvarsordning ikke nogen særlig risiko for, at der rejses tvivl om de nationale domstoles uafhængighed (22).
4.      Dommeres personlige ansvar
53.      Indførelsen af ordninger for dommeres personlige ansvar i tilfælde af retslige fejl henhører derimod under medlemsstaternes kompetence til at regulere organiseringen af retsvæsenet (23). Medlemsstaterne har vide skønsbeføjelser til at indføre en sådan ordning (24). Der findes nemlig forskellige ordninger af denne art både i og uden for Den Europæiske Union, som fastsætter forskellige grader af immunitet for civilretligt og/eller disciplinært ansvar for handlinger, der udføres under udøvelse af retslige funktioner (25).
54.      Domstolen har allerede haft lejlighed til at undersøge foreneligheden af visse nationale ordninger for dommeres personlige ansvar med EU-retten i en række sager, der er blevet forelagt for den i løbet af de seneste år.
55.      I denne forbindelse har Domstolen anerkendt, at ordninger med personligt ansvar for dommere for retslige fejl kan bidrage til at styrke retsvæsenets ansvarlighed og effektivitet. Domstolen har imidlertid også advaret om, at medlemsstaterne ved udøvelsen af deres kompetence på området skal sikre, at EU-retten overholdes. Domstolen har navnlig fundet det nødvendigt, at en sådan ordning altid er udformet på en sådan måde, at de retter, som skal træffe afgørelse om spørgsmål vedrørende anvendelsen eller fortolkningen af EU-retten, bevarer deres uafhængighed (26).
56.      På nuværende tidspunkt er det næppe nødvendigt at fremhæve betydningen, inden for Unionens retsorden, af kravet om, at retterne skal være uafhængige, når de fortolker og anvender EU-retten (27). Dette krav udspringer navnlig af artikel 2 TEU, artikel 19, stk. 1, TEU samt artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«). Det findes også implicit i artikel
267 TEUF.
57.      Det er indlysende, at anerkendelsen af princippet om dommeres personlige ansvar for retslige fejl indebærer visse risici med hensyn til dommeres uafhængighed og upartiskhed (28). Dårligt udformede ansvarsordninger kan true eller kan i det mindste give anledning til mistanke i offentlighedens øjne om, at de risikerer at true ligevægten og integriteten af den retslige beslutningstagning. Alene udsigten til, at der gennemføres disciplinære undersøgelser efter anmodning fra medlemmer af regeringen eller fra det retslige hierarki eller til, at utilfredse parter i retssager anlægger sager, kan i visse tilfælde, selv ubevidst, lægge et vist pres på dem, der har til opgave at træffe afgørelse i en civilretlig eller administrativ tvist eller i en straffesag (29). Sådanne sager kan nemlig have alvorlige konsekvenser for de af sagerne omfattede dommeres liv og karriere (30). Dårligt udformede ordninger for personligt ansvar kan derfor medføre risiko for partiskhed og/eller have en afskrækkende effekt på udøvelsen af retslige funktioner(31).
58.      Domstolen har derfor fastslået, at »selv om garantien for uafhængighed [...] ikke kræver, at dommere tillægges absolut immunitet for så vidt angår handlinger, der træffes under udøvelsen af deres dommerembede, kan de dog kun i særlige tilfælde, hvor deres alvorlige individuelle skyld er blevet fastslået, ifalde personligt ansvar for skader forvoldt under udøvelsen af deres hverv« (32). Det følger heraf, at »en afgørelse[, der] indeholder en retslig fejl, ikke i sig selv [er] tilstrækkelig til, at den pågældende dommer ifalder et personligt ansvar« (33).
59.      Domstolen har endvidere anset andre elementer i de nationale ordninger for dommeres personlige ansvar for nødvendige for at sikre overholdelsen af princippet om domstolenes uafhængighed. Domstolen har navnlig fastslået, at sådanne ordninger skal »[fastsætte] regler, som [navnlig] både definerer, hvilken adfærd der udgør disciplinærforseelser, og hvilke sanktioner der konkret finder anvendelse, som foreskriver et uafhængigt organs indgriben i henhold til en procedure, der fuldt ud garanterer rettighederne i chartrets artikel 47 og 48, [navnlig] retten til et forsvar, og som fastsætter en mulighed for at indbringe disciplinærorganers afgørelser for domstolene [...]« (34).
60.      Det er på denne baggrund, at jeg nu vil fremsætte nogle enkelte betragtninger, som forhåbentligt kan bistå den forelæggende ret med at behandle det centrale tema, der behandles i anmodningen om præjudiciel afgørelse: når en retslig fejl kan udløse dommernes personlige ansvar for deres (fejlagtige) afgørelser, uden at det undergraver domstolenes uafhængighed.
5.      Nogle overvejelser om dommeres personlige ansvar og domstolenes uafhængighed
61.      Indledningsvis vil jeg gerne præcisere, at det efter min opfattelse ikke er muligt at forestille sig et kriterium, der kan tjene til at trække en klar skillelinje mellem retslige fejl, der kan medføre dommeres personlige ansvar, uden at bringe domstolenes uafhængighed i fare, og dem, der tværtimod kan være problematiske ud fra denne synsvinkel. Det er min opfattelse, at det kun er muligt at opstille nogle vejledende principper, der kan finde anvendelse på både civilretligt og disciplinært ansvar.
62.      Flere af disse principper kan udledes af Domstolens ovenfor drøftede praksis. Jeg henviser ikke kun til retspraksis vedrørende dommeres personlige ansvar, men også til retspraksis vedrørende medlemsstaternes ansvar. Henset til deres lignende formål kan visse af de principper, der er opstillet i Domstolens domme på området for statens ansvar, efter min opfattelse finde analog anvendelse for så vidt angår dommeres personlige ansvar.
63.      Jeg er imidlertid af den opfattelse, at personligt ansvar generelt bør være vanskeligere at pådrage sig end medlemsstatens ansvar. Domstolen har nemlig fastslået, at mens de forskellige former for statens ansvar generelt ikke giver anledning til spørgsmål med hensyn til kravet om domstolens uafhængighed, kan det forholde sig anderledes med ordningerne for personligt ansvar. Sådanne ordninger kan, hvis de er dårligt udformede, potentielt undergrave domstolenes uafhængighed. Dette er grunden til, at Domstolen for så vidt angår ordningerne for personligt ansvar har fremhævet, at et sådant ansvar kun kan gøres gældende i »helt« ekstraordinære tilfælde og »absolutte« undtagelsestilfælde (35).
64.      Dette gælder naturligvis også for forpligtelsen for nationale retter, der træffer afgørelse i sidste instans, til at anmode Domstolen om en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel
267, stk. 3, TEUF. I denne henseende kan jeg derfor kun delvist tilslutte mig det synspunkt, som generaladvokat Ćapeta (36) har givet udtryk for, og hvorefter undladelse af at indgive en anmodning om en præjudiciel afgørelse aldrig kan medføre et personligt ansvar for dommerne, såfremt disse behørigt har forklaret grundene til, at de har afslået at indgive en sådan anmodning.
Jeg vil nu redegøre for, hvad jeg mener med det.
65.      Der følger to forpligtelser af artikel
267, stk. 3, TEUF: en mere materiel forpligtelse (anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse, når der er rejst et spørgsmål om fortolkning af EU-retten, og Cilfit-undtagelserne ikke finder anvendelse) og en mere processuel forpligtelse (forklare grundene til et afslag på at anmode om en præjudiciel afgørelse) (37). Selv om de er uløseligt forbundne, er de fortsat særskilte forpligtelser.
66.      Jeg kan ikke se nogen plausibel grund til, at en tilsidesættelse af kun en
af dem skulle kunne medføre ansvar. Dette gælder så meget desto mere, som det klart er forpligtelsen til at anmode om en præjudiciel afgørelse, der udgør den primære og vigtigste forpligtelse af de to forpligtelser som følge af dens indvirkning på såvel den omhandlede tvist som på den ensartede og sammenhængende anvendelse af EU-retten. Begrundelsespligten er accessorisk og væsentlig for at sikre overholdelsen af denne primære forpligtelse.
67.      Som Domstolen har fastslået, kan beskyttelsen af domstolenes uafhængighed ikke medføre, at »det fuldstændigt udelukkes, at der i visse helt ekstraordinære tilfælde kan gøres et disciplinært ansvar gældende over for en dommer som følge af retsafgørelser truffet af vedkommende. Et sådant krav om uafhængighed tager således helt åbenlyst ikke sigte på at støtte eventuelle grove og helt uforsvarlige handlemåder hos dommere, der f.eks. består i forsætligt og i ond tro eller ved særligt alvorlig og grov uagtsomhed at tilsidesætte national lovgivning eller EU-retten, hvis overholdelse de forventes at sikre, eller i at træffe vilkårlige afgørelser eller afgørelser, der er udtryk for retsnægtelse, [når] de er betroet [...] at dømme og [...] træffe afgørelse i de tvister, som borgerne anlægger ved dem« (38).
68.      Disse betragtninger fremstår i princippet som relevante for enhver forpligtelse, der følger af EU-reglerne. Det kan derfor ikke udelukkes, at en undladelse af at anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse som følge af en exceptionel fejlagtig fortolkning og anvendelse af artikel
267, stk. 3, TEUF (39) gyldigt kan medføre, at de dommere, der er ansvarlige for en sådan tilsidesættelse, ifalder personligt ansvar (40).
69.      På dette stadium finder jeg det imidlertid nødvendigt at sondre mellem civilretligt ansvar og disciplinært ansvar. I tilfælde af civilretligt ansvar er det min opfattelse, at en tilsidesættelse af forpligtelsen til at anmode om en præjudiciel afgørelse kun bør føre til et sådant ansvar, når den EU-bestemmelse, som burde have givet anledning til, at den nationale ret anmodede Domstolen om en præjudiciel afgørelse, er blevet fortolket forkert, hvorved sagsøgeren er blevet påført en skade eller et tab. Som jeg har forklaret i punkt 50 i dette forslag til afgørelse, kan der, hvis de relevante EU-retlige bestemmelser anvendes korrekt, ikke være tale om tab og skade for parterne i tvisten.
70.      I tilfælde af et disciplinært ansvar kan jeg derimod ikke se nogen grund til at udelukke, at en tilsidesættelse af forpligtelsen til at anmode om en præjudiciel afgørelse under visse ekstraordinære omstændigheder kan begrunde disciplinære foranstaltninger uafhængigt af den skade, der er påført parterne i en tvist. Dette kan navnlig være tilfældet, når et afslag på at anmode om en præjudiciel afgørelse ikke udgør et sjældent eller enkeltstående tilfælde, men indgår i et mønster af forsømmelser. I dette tilfælde påvirker de negative konsekvenser af tilsidesættelsen effektiviteten af den samarbejdsmekanisme, der er indført ved artikel
267 TEUF.
71.      Under alle omstændigheder gentager jeg endnu en gang, at de to former for ansvar kun kan gøres gældende i helt ekstraordinære tilfælde.
72.      F.eks. er den omstændighed, at Domstolen har fastslået en sådan forsømmelse inden for rammerne af en sag anlagt i henhold til artikel
258 TEUF eller 259 TEUF (41), ikke afgørende i denne henseende. Enhver manglende overholdelse af EU-retten kan nemlig – uanset hvor åbenbar og grov den er – gøres til genstand for en traktatbrudsprocedure (42).
73.      Det samme gælder mutatis mutandis for situationer, hvor Domstolen af en national ret anmodes om at overveje, om artikel
267, stk. 3, TEUF under visse omstændigheder skal fortolkes således, at en national ret, der træffer afgørelse i sidste instans, er forpligtet til at indgive en anmodning om præjudiciel afgørelse til Domstolen (43). Medmindre Domstolen specifikt anmodes om at tage stilling til tilsidesættelsens grovhed med hensyn til (statens
eller dommernes personlige) ansvar, vil den svare ved blot at præcisere rækkevidden af forpligtelsen til at anmode om en præjudiciel afgørelse i lyset af de retlige og faktiske omstændigheder, som den forelæggende ret har bragt til dens kendskab.
74.      Desuden kan et sådant ansvar ikke følge af den omstændighed alene, at Domstolen i en senere retspraksis har anlagt en anden fortolkning af den pågældende EU-bestemmelse i forhold til den nationale ret, der har anset denne regel for acte clair (eller acte éclairé). Efter min opfattelse bør ex post faktorer anvendes med stor forsigtighed i denne sammenhæng. Som i ethvert andet retssystem udvikler EU-retspraksis sig løbende, da retter i Den Europæiske Union (EU-Domstolen og nationale domstole) træffer nye afgørelser under anvendelse af de eksisterende regler på nye faktiske omstændigheder. Dette fænomen med udvikling af retspraksis er sandsynligvis endnu vigtigere i Den Europæiske Union, der lige fra begyndelsen er blevet udformet som et dynamisk system af stater.
75.      Efter min opfattelse kan fire parametre være afgørende for at fastslå en retslig fejl, som på grund af dens meget ekstraordinære karakter potentielt kan medføre personligt ansvar, uden at dette omfatter domstolenes uafhængighed. Ud fra en fornuftig og agtpågivende dommers synsvinkel skal den retslige fejl – i det foreliggende tilfælde undladelsen af at anmode om en præjudiciel afgørelse – i) være åbenbar (klar og indlysende og ikke kunne diskuteres), ii) have følger (idet den har en væsentlig indvirkning på udfaldet af hovedsagen eller på samarbejdsmekanismens effektivitet), iii) være uundskyldelig (i fraværet af faktorer, der med rimelighed kunne have ført til en fejl) og iv) være resultatet af dommernes bevidste valg om ikke at tage hensyn til loven eller grov uagtsomhed fra deres side.
76.      Disse konklusioner forekommer mig generelt at være i overensstemmelse med såvel internationale standarder som praksis fra Corte costituzionale (forfatningsdomstol)(44).
77.      En national ordning med personligt ansvar for dommere for manglende overholdelse af EU-retten, herunder undladelse af at anmode om en præjudiciel afgørelse i henhold til artikel
267, stk. 3, TEUF, som kan udløses på grund af mindre forsømmelser, kan efter min opfattelse bringe ligevægten og integriteten i den retslige beslutningstagning i fare og dermed underminere dommernes uafhængighed.
78.      En sådan ordning kan desuden undergrave
effektiviteten af det retslige samarbejde og den dialog mellem de nationale retter og Domstolen, der er indført ved artikel
267 TEUF (45). Ifølge Domstolens faste praksis kan en bestemmelse i national ret ikke forhindre en national ret i at gøre brug af sin skønsbeføjelse og anmode om en præjudiciel afgørelse eller, i givet fald, i at opfylde denne forpligtelse.  Kombinationen af disse elementer (skøn og forpligtelse alt efter omstændighederne) er, som Domstolen har fastslået, »uadskilleligt forbundet« med dette system med samarbejde og dialog (46).
79.      Efter min opfattelse finder lignende betragtninger anvendelse på nationale retsregler, der de facto fratager det råderum, som nationale retter, der træffer afgørelse i sidste instans, er tillagt i henhold til artikel
267 TEUF ved vurderingen af, om et spørgsmål om fortolkning af EU-retten er blevet »rejst« for dem med rette. Spørgsmålet om, hvorvidt en af Cilfit-undtagelserne finder anvendelse i en given sag, kræver, at den pågældende ret foretager en nuanceret vurdering(47). Der skal tages hensyn til en række faktorer ved afgørelsen af, om forpligtelsen i artikel
267, stk. 3, TEUF finder anvendelse, og det tilkommer i princippet den nationale ret at gøre dette uafhængigt og med den fornødne omhu (48).
80.      National lovgivning må ikke begrænse den nationale rets råderum i henhold til artikel
267 TEUF, således at visse situationer, hvor der ikke foreligger en forpligtelse til at anmode om en præjudiciel afgørelse, i praksis behandles som situationer, hvor der skal indgives en sådan anmodning (49). Under sådanne omstændigheder vil der blive indgivet talrige anmodninger om præjudiciel afgørelse, selv om der ikke er noget reelt behov herfor. Dette ville forsinke afgørelsen af de omhandlede tvister unødvendigt og øge Domstolens arbejdspres, hvilket igen kan påvirke den effektive og rettidige behandling af andre sager, der verserer for den. Dette vil ligeledes kunne føre til misbrug af proceduren fra skrupelløse parter i retssager.
81.      På baggrund af det ovenstående er jeg af den opfattelse, at de nationale ordninger for civilretligt og disciplinært ansvar for dommere for retslige fejl, herunder for undladelse af at overholde det EU-retlige krav om dommeres uafhængighed, såsom undladelse af at anmode om en præjudiciel afgørelse i henhold til artikel
267, stk. 3, TEUF, er forenelige med EU-retten, når de er begrænset til meget ekstraordinære situationer. Der er tale om situationer, hvor en retslig fejl er åbenbar, har følger og er uundskyldelig som følge af en dommers bevidste valg om at se bort fra loven eller som følge af grov uagtsomhed fra dennes side.
C.      De præjudicielle spørgsmål
82.      Den forelæggende ret ønsker med sine tre spørgsmål at få oplyst den korrekte fortolkning af tre sæt EU-retlige bestemmelser, idet den har forespurgt Domstolen, om en national lovgivning som lovdekretet er forenelig med i) artikel 101 TEUF
til
106 TEUF, ii) bestemmelserne i direktiv 2006/123 og iii) bestemmelserne i direktiv 2008/118.
83.      Jeg har i punkt 25-27 i dette forslag til afgørelse forklaret, at de præjudicielle spørgsmål skal afvises for så vidt angår artikel 101 TEUF til
106 TEUF. Jeg vil i det følgende behandle fortolkningen af de to andre sæt bestemmelser.
1.      Direktiv 2006/123
84.      Direktiv 2006/123, der ofte kaldes »tjenesteydelsesdirektivet«, »fastsætter de almindelige bestemmelser med henblik på at lette udøvelsen af etableringsfriheden for tjenesteydere samt den frie bevægelighed for tjenesteydelser« (direktivets artikel
1, stk. 1) ved at fjerne hindringerne for udviklingen af et marked for tjenesteydelser i EU med henblik på at styrke det indre marked og samtidig fremme afbalancerede og bæredygtige fremskridt på det økonomiske og det sociale område (første og femte betragtning).
85.      Artikel
2, stk. 1, i direktiv 2006/123, som vedrører direktivets »anvendelsesområde«, bestemmer, at direktivet »finder anvendelse på tjenesteydelser, der udføres af tjenesteydere, som er etableret i en medlemsstat« (stk. 1). Denne bestemmelse opregner dernæst visse former for virksomhed, som direktivet undtagelsesvis ikke finder anvendelse på (stk. 2), og bestemmer endelig, at direktivet »ikke [finder] anvendelse på skatte- og afgiftsområdet« (stk. 3) (50).
86.      I 29. betragtning til direktiv 2006/123 forklares begrundelsen for denne udelukkelse: »Da traktaten indeholder specifikke bestemmelser som retsgrundlag for skatter og afgifter, og da der allerede er vedtaget [EU-]instrumenter på dette område, er det nødvendigt at udelukke skatter og afgifter fra dette direktivs anvendelsesområde.«
87.      Domstolen fastslog i dommen i sagen Airbnb Ireland og Airbnb Payments UK
i lyset af disse elementer, at udtrykket »skatte- og afgiftsområdet« skal fortolkes bredt, således at det »ikke blot dækker hele det fiskale område, men ligeledes omfatter alle aspekter af dette område« (51).
88.      Henset til det ovenstående skal det fastslås, at de nationale bestemmelser, der anfægtes af CPR, vedrører »skatte- og afgiftsområdet« som omhandlet i artikel
2, stk. 3, i direktiv 2006/123. De fastsætter de betingelser, hvorunder visse erhvervsdrivende (oplagshavere) indrømmes en afgiftsfordel. Denne fordel består ifølge artikel
4, stk. 1, i direktiv 2008/118 i en bevilling til »at fremstille, forarbejde, oplægge, modtage eller afsende punktafgiftspligtige varer under en afgiftssuspensionsordning i et afgiftsoplag« (52).
89.      Lovdekretet udgør nemlig en foranstaltning til gennemførelse af direktiv 2008/118, som er en retsakt, der er vedtaget i henhold til artikel
93 EF (nu artikel
113 TEUF), og som gør det muligt at vedtage »bestemmelser om harmonisering af lovgivningerne vedrørende omsætningsafgifter, punktafgifter og andre indirekte skatter«. Direktiv 2006/123 blev derimod vedtaget på grundlag af artikel
47, stk. 2, EF og artikel
55 EF (nu artikel
53, stk. 2, TEUF og artikel
62 TEUF), som er retsgrundlag for den frie udveksling af tjenesteydelser.
90.      Eftersom direktiv 2006/123 ikke finder anvendelse i den foreliggende sag, kan det således ikke fortolkes således, at det er til hinder for bestemmelser som dem, der er fastsat i lovdekretet.
2.      Direktiv 2008/118
91.      Artikel 16, stk. 1, i direktiv 2008/118 bestemmer, at »[e]n godkendt oplagshavers oprettelse og drift af et afgiftsoplag er betinget af en bevilling fra de kompetente myndigheder i den medlemsstat, hvor afgiftsoplaget er beliggende«. I denne bestemmelse tilføjes ligeledes, at »[b]evillingen er omfattet af de betingelser, som myndighederne har ret til at fastsætte for at hindre enhver form for unddragelse og misbrug« (53).
92.      I 15. betragtning til direktiv 2008/118 forklares, at »[e]ftersom der skal foretages kontrol i produktionsenheder og oplagssteder for at sikre, at den skyldige afgift bliver opkrævet, er det nødvendigt at bibeholde en oplagsprocedure, som er baseret på bevillinger fra de kompetente myndigheder, for at gøre det lettere at foretage en sådan kontrol«. Det tilføjes i 16. betragtning til samme direktiv, at »[d]et [...] også [er] nødvendigt at fastsætte krav, som godkendte oplagshavere [...] skal opfylde« (54).
93.      Det fremgår således klart af disse bestemmelser, at bevillingsordningen er et middel til at forebygge unddragelse, misbrug og svig. Formålet med en sådan ordning er, at »sikre, at [oplagshaveren] er i besiddelse af den pålidelighed, der kræves under suspensionsordning« (55). Som Domstolen gentagne gange har udtalt, gælder, at »inden for anvendelsesområdet for direktiv 2008/118 udgør forebyggelse af unddragelse og misbrug generelt set et fælles mål såvel i EU-retten som i medlemsstaternes lovgivninger[...], hvilket bekræftes af 15. og 16. betragtning til direktivet og artikel 16 heri« (56).
94.      Dette er i realiteten det eneste formål med den pågældende ordning (57). Medlemsstaterne kan derfor ikke forfølge andre formål, som ikke har noget at gøre med formålet om at forebygge skatteunddragelse og misbrug, ved hjælp af den bevillingsordning, der er fastsat i dette direktiv.
95.      Eftersom de betingelser, der er fastsat i national ret for meddelelse af bevilling, et tiltænkt at fremme dette formål, råder medlemsstaterne imidlertid over en vid skønsmargen i denne henseende. Direktiv 2008/118 indeholder nemlig ingen regler eller vejledende principper på området. Som det er angivet i Kommissionens henstilling 2000/789/EF af 29. november 2000 om retningslinjer for godkendelse af oplagshavere henhørende under Rådets direktiv 92/12/EØF med hensyn til punktafgiftspligtige varer (58), har medlemsstaterne anvendt forskellige kriterier til dette formål.
96.      I retsmødet forklarede den italienske regering, at svig efter dens erfaring oftere begås af nyoprettede små selskaber – ofte bestående af »stråmænd« – som hurtigt opløses, når den ulovlige adfærd opdages af de offentlige myndigheder. Dette er grunden til, at den italienske lovgivning primært er baseret på kriterier, der sikrer en minimumskapacitet eller erhvervsmæssig aktivitet, der er relevant for oplaget, eller dets forbindelse til eksisterende oplag med dokumenteret erfaring med faktisk virksomhed. Regeringen har tilføjet, at det forhold af små oplag »skyder op«, gør overvågningen af deres aktiviteter vanskelig og bekostelig for de offentlige myndigheder.
97.      På denne baggrund kan jeg ikke se noget i direktiv 2008/118, der principielt skulle kunne være til hinder for en national lovgivning, der gør den krævede bevilling betinget af, at kriterier, der er baseret på behovet for kapacitet, drift og forsyning, udvindingsrate og/eller det funktionelle forhold mellem oplagene, overholdes. For så vidt som den faktuelle baggrund, som den italienske regering har fremstillet, bekræftes – hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve – er der ingen oplysninger i sagsakterne, der indikerer, at de italienske myndigheder ved valget af de ovennævnte kriterier har overskredet grænserne for det skøn, som de er tillagt ved artikel
16, stk. 1, i direktiv 2008/118.
98.      Som forklaret havde medlemsstaterne et vidt skøn i denne forbindelse. Det fremgik af 15. betragtning til direktiv 2008/118, at et af de formål, der forfølges med bevillingsordningen, er at gøre det lettere at foretage kontrol. Desuden blev medlemsstaterne i henstilling 2000/789 opfordret til at »anvende strenge kriterier, når de meddeler en [...] godkendelse« (59).
99.       Det må dog ikke glemmes, at det endelige formål med direktiv 2008/118 var at sikre et velfungerende indre marked ved at harmonisere betingelserne for opkrævning af punktafgifter på varer (60). Det er logisk, at de relevante nationale foranstaltninger – som det med rette fremgår af artikel
2, stk. 1, i henstilling 2000/789 – bør sigte mod at opnå en balance mellem ønsket om at lette samhandelen og at gøre det muligt at foretage en effektiv kontrol.
100. Behovet for en afbalanceret tilgang i denne henseende følger også af proportionalitetsprincippet. Det følger nemlig af fast retspraksis, at medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten, skal overholde de almindelige EU-retlige principper, herunder naturligvis proportionalitetsprincippet. Medlemsstaterne skal følgelig anvende midler, som, idet de gør det muligt effektivt at nå det mål, der forfølges med national ret, ikke behøver at gå ud over, hvad der er nødvendigt, og som gør mindst muligt indgreb i de øvrige af den pågældende EU-lovgivning opstillede formål og principper. Heraf følger, at såfremt der herved kan vælges mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst restriktive foranstaltning anvendes, og de pålagte byrder må ikke være uforholdsmæssige (61).
101. Proportionalitetsvurderingen omfatter mere specifikt en prøvelse af tre kumulative kriterier, nemlig om de vedtagne foranstaltninger er i) »hensigtsmæssige«, ii) »nødvendige« og iii) »forholdsmæssige sensu stricto« (62).
102. I den foreliggende sag er det på grund af den tekniske karakter af sagens genstand på ingen måde let at foretage en proportionalitetsvurdering af de anfægtede bestemmelser. Det er følgelig en opgave, som bør overlades til den forelæggende rets bedømmelse. Jeg vil ikke desto mindre med henblik på at give den forelæggende ret brugbar vejledning fremsætte nogle betragtninger om, hvordan denne vurdering bør foretages, i lyset af de anfægtede bestemmelsers specifikke kendetegn.
103. Først og fremmest skal den forelæggende ret efterprøve, om foranstaltningen er hensigtsmæssig.  Dvs. om den kan bidrage til virkeliggørelsen af det forfulgte mål og afspejler et reelt ønske om at nå dette mål på en sammenhængende og systematisk måde.
104. I den foreliggende sag kan dette kræve, at den forelæggende ret for det første efterprøver, om de anvendte kriterier reelt er udformet med henblik på at bekæmpe skatteunddragelse og misbrug (ved at forebygge situationer, hvor svig typisk finder sted, og ved at lette den efterfølgende kontrol). I denne sammenhæng bør den forelæggende ret efter min opfattelse sikre, at kriterier, der er formuleret vagt og/eller overlader toldmyndigheden et vidt skøn (såsom kriteriet om »faktiske drifts- og forsyningsbehov for anlægget«), fortolkes og anvendes korrekt.
105. Dette betyder, at de elementer, som denne myndighed har taget i betragtning med henblik på at efterprøve, om disse betingelser er opfyldt, kun vedrører oplagshaverens pålidelighed og ikke betragtninger af anden art, såsom af kommerciel eller økonomisk art. Myndigheden kan f.eks. ikke gøre udstedelsen af en licens betinget af deres egen vurdering af, om der er efterspørgsel efter yderligere oplag på markedet, eller om det areal, der er udvalgt til anlægget, er tilstrækkeligt »dækket« af andre oplag.
106. Foranstaltningens hensigtsmæssighed forudsætter også, at de kriterier, der er fastsat i lovdekretet (med hensyn til typer af parametre, størrelse, som disse parametre fastsættes til osv.), kan bidrage meningsfyldt til det forfulgte mål, i det foreliggende tilfælde forebyggelse af skatteunddragelse og misbrug. Dvs. er disse kriterier passende for at identificere situationer, der hyppigere giver anledning til svig og misbrug, henset til de ressourcer, som staten med rimelighed kan anvende til forudgående og efterfølgende kontrol?
107. Hvad for det andet angår kravet om, at foranstaltningen skal være »nødvendig«, bør den forelæggende ret efterprøve i) om der fandtes mindre indgribende lige så effektive foranstaltninger, og ii) om denne foranstaltning går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det pågældende mål.
108. I praksis indebærer dette fremfor alt, at det skal undersøges, om det var muligt for de italienske myndigheder at vedtage alternative, mindre strenge betingelser (63), som ville nå et passende beskyttelsesniveau mod skatteunddragelse og svig.
109. For det tredje indebærer forholdsmæssig sensu stricto en vurdering af ulemperne ved en konkret foranstaltning og af, om sådanne ulemper er forholdsmæssige i forhold til de forfulgte mål. Dette indebærer navnlig, at der skal fokuseres på spørgsmålet om, hvorvidt den omhandlede foranstaltning skaber en rimelig balance mellem de interesser, der er på spil, dvs. den interesse, som staten forfølger med den omhandlede foranstaltning (forebyggelse af skatteunddragelse og misbrug), og interessen for dem, der er påvirket af foranstaltningen (virksomheder, der har vanskeligt ved eller slet ikke kan bevise deres pålidelighed).
110. I lyset af de argumenter, der er fremført af CPR, forekommer det mig, at det i den foreliggende sag vil være afgørende at kontrollere, at den italienske lovgiver ikke har fastsat »barren« for højt, således at kun (eller hovedsageligt) store koncerner faktisk kan drage fordel af den omhandlede skattefordel. Mindre virksomheder og uafhængige aktører bør også kunne påvise deres pålidelighed uden at skulle gennemgå overdrevne, unødvendige eller urimeligt lange og dyre administrative procedurer.
111. I denne forbindelse er det naturligvis vigtigt ikke blot at efterprøve, om de kriterier, der er fastsat i lovdekretet, er passende »på papiret«, men også at de anvendes af toldmyndigheden på en retfærdig og ikke-diskriminerende måde. Enhver forskellig behandling af de forskellige erhvervsdrivende – såvel i selve loven som i den daglige anvendelse heraf – skal være rimelig og knyttet til en objektiv forskel med hensyn til risikoniveauet for den faktiske opkrævning af punktafgifter i hver enkelt situation.
112. Jeg vil i denne sammenhæng tilføje, at den omstændighed, at den administrative myndighed (i det foreliggende tilfælde toldmyndigheden) vedtager ikke-bindende retsakter (såsom et »circolare amministrativa« (64)) med henblik på vejledning af sit personale »på stedet« vedrørende den korrekte fortolkning af den relevante lovgivning, ikke i sig selv fremstår som problematisk. I denne henseende skal der ikke desto mindre fastslås to ting. For det første er det afgørende, at disse retsakter –
selv om de ikke er bindende – er i overensstemmelse med EU-retten. Ellers kan de være vildledende for de licensudstedende myndigheder, hvilket kan føre til en potentiel overtrædelse af de relevante EU-regler. For det andet kan det for så vidt som sådanne retsakter har en materiel indvirkning på den måde, hvorpå de betingelser, der er fastsat i den nationale lovgivning, anvendes, af hensyn til retssikkerheden være nødvendigt at gøre disse retsakter tilgængelige for de berørte virksomheder.
113. På baggrund af ovenstående betragtninger er det min opfattelse, at artikel
16 i direktiv 2008/118 ikke er til hinder for nationale foranstaltninger, der fastsætter kriterier baseret på behovet for kapacitet, drift og forsyning, udvindingsrate og/eller det funktionelle forhold mellem oplag med henblik på at tillade drift af kommercielle afgiftsoplag, der behandler energiprodukter under en suspensionsordning, med forbehold af proportionalitetsprincippet, hvis overholdelse det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
V.      Forslag til afgørelse
114. Jeg foreslår som følge heraf, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, som Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) har forelagt, således:
»1)      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked er ikke til hinder for nationale foranstaltninger, der fastsætter kriterier baseret på behovet for kapacitet, drift og forsyning, udvindingsrate og/eller det funktionelle forhold mellem oplag med henblik på at tillade drift af kommercielle oplag, der behandler energiprodukter under en afgiftssuspensionsordning.
2)      Artikel
16 i Rådets direktiv 2008/118/EF af 16. december 2008 om den generelle ordning for punktafgifter og om ophævelse af direktiv 92/12/EØF er ikke er til hinder for nationale foranstaltninger, der fastsætter kriterier baseret på behovet for kapacitet, drift og forsyning, udvindingsrate og/eller det funktionelle forhold mellem oplag med henblik på at tillade drift af kommercielle afgiftsoplag, der behandler energiprodukter under en suspensionsordning, med forbehold af proportionalitetsprincippet.«
1 –      Originalsprog: engelsk.
2 –      Jf. kendelse af 15.12.2022, Centro Petroli Roma (C-597/21, EU:C:2022:1010) (herefter »kendelsen i sagen Centro Petroli Roma I«).
3 –      EUT 2006, L 376, s. 36.
4 –      EUT 2009, L 9, s. 12.
5 –      Ophævet ved Rådets direktiv (EU) 2020/262 af 19.12.2019 om den generelle ordning for punktafgifter (omarbejdning) (EUT 2020, L 58, s. 4), som ændret.
6 –      Jf. navnlig dom af 6.10.1982, Cilfit m.fl. (283/81, herefter »Cilfit-dommen«, EU:C:1982:335, præmis 21), og af 6.10.2021, Consorzio Italian Management og Catania Multiservizi (C-561/19, herefter »Consorzio-dommen«, EU:C:2021:799, præmis 33).
7 –      Jf. navnlig Consorzio-dommen, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis. I denne sammenhæng kan det være nyttigt at fremhæve, at et sådant kriterium også gælder for den såkaldte acte éclairé. Tilsvarende generaladvokat General Ćapetas forslag til afgørelse Remling (C‑767/23, EU:C:2025:486, punkt 33).
8 –      Kendelsen i sagen Centro Petroli Roma I, præmis 36-58.
9 –      Tilsvarende generaladvokat Wahls forslag til afgørelse X og van Dijk (C-72/14 og C-197/14, EU:C:2015:319, punkt 67): »[A]ppeldommere, der træffer afgørelse om spørgsmålet, må være overbevist om, at andre dommere ville være enige med dem.« Fremhævet i originalen.
10 –      Jf. navnlig Consorzio-dommens præmis 47 og 48. Jf. ligeledes punkt 150-157 i generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse i samme sag (EU:C:2021:291) og mit forslag til afgørelse Kubera (C-144/23, herefter »mit forslag til afgørelse i Kubera-sagen«, EU:C:2024:522, punkt 106).
11 –      Jf. navnlig dommen i sagen Cilfit m.fl., præmis 21 (herefter »Cilfit-undtagelserne«).
12 –      Jf. punkt 122-133 i mit forslag til afgørelse i Kubera-sagen.
13 –      Spørgsmålet er affattet således: »Kan artikel 267 TEUF – for at beskytte de forfatningsmæssige og europæiske værdier om domstolenes uafhængighed og en rimelig sagsbehandlingstid – fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for, at der uden videre eller udelukkende efter den sagsøgende parts skøn indledes en civil sag og en disciplinærsag mod den øverste nationale domstol, som har behandlet en anmodning om forelæggelse af et præjudicielt spørgsmål vedrørende fortolkningen af EU-retten og afslået at indgive en sådan anmodning?«
14 –      Det kan være hensigtsmæssigt endnu en gang at fremhæve, at Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) ikke har stillet noget spørgsmål i denne henseende.
15 –      Jf. f.eks. dom af 28.6.2022, Kommissionen mod Spanien (Lovgivers tilsidesættelse af EU-retten) (C‑278/20, EU:C:2022:503, præmis 29 og 30 og den deri nævnte retspraksis).
16 –      Jf. bl.a. dom af 29.7.2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe (C‑620/17, EU:C:2019:630, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).
17 –      Jf. f.eks. dom af 28.6.2022, Kommissionen mod Spanien (Lovgivers tilsidesættelse af EU-retten) (C‑278/20, EU:C:2022:503, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).
18 –      Jf. navnlig dom af 30.9.2003, Köbler (C-224/01, herefter »Köbler-dommen«, EU:C:2003:513, præmis 33-36), af 13.6.2006, Traghetti del Mediterraneo (C-173/03, herefter »Traghetti-dommen«, EU:C:2006:391, præmis 30-32), og senest af 28.7.2016, Tomášová (C-168/15, EU:C:2016:602, præmis 20).
19 –      Jf. f.eks. dom af 28.7.2016, Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis). Min fremhævelse.
20 –      Jf. dom af 29.7.2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe (C‑620/17, EU:C:2019:630, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).
21 –      Jf. Consorzio-dommen, præmis 53 og 54 (henvisninger til retspraksis er udeladt).
22 –      Jf. bl.a. dom af 19.12.2024, Vivacom Bulgaria (C‑369/23, EU:C:2024:1043, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis). Jf. ligeledes generaladvokat Légers forslag til afgørelse Köbler (C-224/01, EU:C:2003:207, punkt 46) og generaladvokat Ćapeta forslag til afgørelse Vivacom Bulgaria (C-369/23, EU:C:2024:612, punkt 75).
23 –      Jf. bl.a. dom af 18.5.2021, Asociaţia »Forumul Judecătorilor din România« m.fl. (C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 og C-397/19, herefter »AFJR-dommen«, EU:C:2021:393, præmis 229).
24 –      Jf. i denne forbindelse også generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse »Forumul Judecătorilor din România« m.fl. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 og C‑355/19, EU:C:2020:746, punkt 265).
25 –      Jf. bl.a. Europa-Rådets Venedigkommission, Comparative overview of legislation on disciplinary liability of judges and presidents of the constitutional courts in the 46 Council of Europe member States af 9.12.2024, og P. Mikuli (red.), Accountability of Judicial Power
– Theoretical and Comparative Perspectives, Routledge, 2025, kapitel 5 og 6.
26 –      Jf. bl.a. AFJR-dommen, præmis 229 og 230.
27 –      Det er tilstrækkeligt at henvise til fast retspraksis, hvorefter dette krav, som er uløseligt forbundet med udøvelsen af dømmende myndighed, er en del af kerneindholdet i den grundlæggende ret til en effektiv retsbeskyttelse og til en retfærdig rettergang, der har afgørende betydning som garant for beskyttelsen af samtlige de rettigheder, som borgerne afleder af EU-retten, og for bevarelsen af medlemsstaternes fælles værdier, der er nævnt i artikel 2 TEU, herunder retsstatsprincippet. Jf. bl.a. dom af 25.2.2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku og Adoreikė (C-146/23 og C-374/23, EU:C:2025:109, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
28 –      Jf. AFJR-dommen, præmis 232. Jf. ligeledes corte costituzionales (forfatningsdomstol, Italien), dom af 3.2.1987, nr. 26, præmis 4: »De særlige kendetegn ved de retslige funktioner og arten af de dermed forbundne foranstaltninger medfører betingelser og begrænsninger for den dømmende magts ansvar [...] med henblik på at beskytte dens uafhængighed og funktionelle autonomi.«
29 –      Jf. i denne retning dom af 22.2.2022, RS (Virkningen af domme afsagt af en forfatningsdomstol) (C-430/21, EU:C:2022:99, præmis 90 og den deri nævnte retspraksis).
30 –      Jf. dom af 15.7.2021, Kommissionen mod Polen (Disciplinærordning for dommere) (C-791/19, EU:C:2021:596, præmis 83), med henvisning til relevant praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.
31 –      Jf. bl.a. AFJR-dommen, præmis 236. Som U.S. Supreme Court (USA’s øverste domstol) udtalte i Pierson mod Ray (386 U.S. 547 (1967)), »er det en dommers pligt at afgøre alle de sager inden for den pågældendes jurisdiktion, der er forelagt vedkommende, herunder kontroversielle sager, der udløser stærke følelser mellem parterne i retssagerne. Dommerens fejl kan korrigeres under en appelsag, men den pågældende bør ikke være nødsaget til at frygte, at utilfredse parter i retssager vil forfølge vedkommende med sagsanlæg [...]. Såfremt dommerne pålægges en sådan byrde, vil dette ikke bidrage til principfast og frygtløs vedtagelse af afgørelser, men til intimidering«. I De Forenede Stater er den immunitet, som dommere indrømmes for handlinger, der foretages under udøvelsen af deres retslige funktioner, meget vidtgående. Jf. navnlig U.S. Supreme Court (USA’s øverste domstol), Bradley mod Fisher (80. U.S. 335 (1871)).
32 –      Jf. AFJR-dommen, præmis 234. Min fremhævelse.
33 –      Ibidem Jf. i denne retning ligeledes dom af 21.12.2021 Euro Box Promotion m.fl. (C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 239 og den deri nævnte retspraksis).
34 –      Jf. f.eks. dom af 5.6.2023, Kommissionen mod Polen (Dommeres uafhængighed og privatliv) (C-204/21, EU:C:2023:442, præmis 95), og af 30.4.2025, Inspektorat kam Visshia sadeben savet (C-313/23, C-316/23 og C-332/23, EU:C:2025:303, præmis 86). Jf. ligeledes mere generelt dom af 15.7.2021, Kommissionen mod Polen (Disciplinærordning for dommere) (C‑791/19, EU:C:2021:596, præmis 45 ff.).
35 –      Jf. f.eks. dom af 15.7.2018, Kommissionen mod Polen (Disciplinærordning for dommere) (C‑791/19, EU:C:2021:596, præmis 137, 139 og 141), og af 5.6.2023, Kommissionen mod Polen (Dommeres uafhængighed og privatliv) (C-204/21, EU:C:2023:442, præmis 126 og 127).
36 –      Generaladvokat Ćapetas forslag til afgørelse Remling (C‑767/23, EU:C:2025:486, punkt 50).
37 –      Denne forpligtelse følger af »artikel 267 TEUF, sammenholdt med chartrets artikel 47, stk. 2«: jf. Consorzio-dommen, præmis 51, og dom af 15.10.2024, Kubera (C-144/23, EU:C:2024:881, præmis 61-65).
38 –      Jf. dom af 21.12.2021 Euro Box Promotion m.fl. (C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 238 og den deri nævnte retspraksis). Min fremhævelse.
39 –      Jf. analogt Traghetti-dommen, præmis 35.
40 –      Tilsvarende betragtninger gør sig gældende for så vidt angår den omstændighed, at en national ret, der træffer afgørelse i sidste instans, ikke har givet en begrundelse, når den har afvist at anmode om en præjudiciel afgørelse, selv om en part har rejst et EU-retligt spørgsmål og udtrykkeligt har opfordret den til at indgive en sådan anmodning. Jeg er imidlertid ikke af den opfattelse, at en begrundelsesmangel kan anses for at være tilstrækkelig åbenbar eller grov, når den nationale rets afgørelse er afsagt før afsigelsen af Consorzio-dommen. Det var således første gang, at Domstolen udtrykkeligt tog stilling til denne accessoriske forpligtelse.
41 –      Jf. dom af 4.10.2018, Kommissionen mod Frankrig (Forskudsskat) (C-416/17, EU:C:2018:811), og af 14.3.2024, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (Dom fra Supreme Court) (C-516/22, EU:C:2024:231).
42 –      Jf. i denne retning dom af 27.11.1990, Kommissionen mod Italien (C‑209/88, EU:C:1990:423, præmis 12-14), og af 30.1.2003, Kommissionen mod Danmark (C-226/01, EU:C:2003:60, præmis 32).
43 –      Jf. dom af 9.9.2015, Ferreira da Silva e Brito m.fl. (C-160/14, EU:C:2015:565).
44 –      For så vidt angår internationale standarder, henvises til f.eks. De Forenede Nationer, grundlæggende principper for retsvæsenets uafhængighed, vedtaget den 6.9.1985 (princip 16), Europarådet, det europæiske charter om dommeres status, vedtaget den 8.-10.7.1998 (punkt 5.1-5.3) og Europarådet, Henstilling fra Ministerkomitéen til medlemsstaterne om dommere: uafhængighed, effektivitet og ansvar, vedtaget den 17.11.2010 (punkt 66-71). For så vidt angår praksis fra Corte costituzionale (forfatningsdomstol) jf. bl.a. dom af 11.1.1989, nr. 18, præmis 10, og af 6.7.2022, nr. 205, præmis 8.
45 –      Jf. i denne retning dom af 15.7.2021, Kommissionen mod Polen (Disciplinærordning for dommere) (C‑791/19, EU:C:2021:596, præmis 226).
46 –      Ibidem, præmis 225.
47 –      Jf. også mit forslag til afgørelse i Kubera-sagen, punkt 113 og 114.
48 –      Jf. i denne retning dom af 9.9.2015, X og van Dijk (C-72/14 og C-197/14, EU:C:2015:564, præmis 59), og Consorzio-dommen, præmis 50.
49 –      Jf. analogt Consorzio-dommen, præmis 53.
50 –      Min fremhævelse.
51 –      Dom af 22.12.2022 (C-83/21, EU:C:2022:1018, præmis 25-28).
52 –      Min fremhævelse.
53 –      Min fremhævelse.
54 –      Min fremhævelse.
55 –      Jf. dom af 18.12.2007, Société Pipeline Méditerranée et Rhône (C-314/06, EU:C:2007:817, præmis 38).
56 –      Jf. bl.a. dom af 14.9.2023, Vinal (C‑820/21, EU:C:2023:667, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
57 –      Jf. generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Société Pipeline Méditerranée og Rhône (C-314/06, EU:C:2007:457, punkt 46).
58 –      EFT 2000, L 314, s. 29. Jf. femte betragtning til henstillingen.
59 –      Henstillingens artikel 2, stk. 1. Min fremhævelse.
60 –      Jf. navnlig ottende betragtning til og artikel 1, stk. 1, i direktiv 2008/118.
61 –      Jf. bl.a. dom af 13.1.2022, Mono (C‑326/20, EU:C:2022:7, præmis 34 og 35).
62 –      Jf. mere detaljeret med henvisning til relevant retspraksis mit forslag til afgørelse Cilevičs m.fl. (C-391/20, EU:C:2022:166, punkt 77) og Nordic Info (C-128/22, EU:C:2023:645, punkt 91-133).
63 –      Der er indlysende tale om et element, som det påhviler de virksomheder, der anfægter den nationale foranstaltning, at gøre gældende og føre tilstrækkeligt bevis for.
64 –      Jf. ovenfor i punkt 14 i dette forslag til afgørelse.