62019TJ0526
PRESUDA OPĆEG SUDA (peto prošireno vijeće)
27. studenoga 2024. (
*1
)
„Energija – Unutarnje tržište prirodnog plina – Direktiva (EU) 2019/692 – Izmjene Direktive 2009/73/EZ – Pravna sigurnost – Jednako postupanje – Proporcionalnost – Zlouporaba ovlasti – Postupovna nepravilnost”
U predmetu T‑526/19 RENV,
Nord Stream 2 AG, sa sjedištem u Steinhausenu (Švicarska), koji zastupaju T. Winter i K. Hobér, odvjetnici,
tužitelj,
protiv
Europskog parlamenta, koji zastupaju A. Tamás, O. Denkov i J. Etienne, u svojstvu agenata,
i
Vijeća Europske unije, koje zastupaju K. Pavlaki, L. Vétillard i A. Jensen, u svojstvu agenata,
tuženici,
koje podupiru
Republika Estonija, koju zastupa M. Kriisa, u svojstvu agenata,
Republika Latvija, koju zastupa K. Pommere, u svojstvu agenta,
Republika Litva, koju zastupaju K. Dieninis, R. Dzikovič, S. Grigonis i V. Kazlauskaitė-Švenčionienė, u svojstvu agenata,
Republika Poljska, koju zastupaju B. Majczyna, K. Rudzińska, S. Żyrek i M. Rzotkiewicz, u svojstvu agenata,
i
Europska komisija, koju zastupaju O. Beynet i B. De Meester, u svojstvu agenata,
intervenijenti,
OPĆI SUD (peto prošireno vijeće),
u sastavu: M. van der Woude, predsjednik, J. Svenningsen (izvjestitelj), C. Mac Eochaidh, J. Martín y Pérez de Nanclares i M. Stancu, suci,
tajnik: I. Kurme, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir presudu Suda od 12. srpnja 2022,
nakon rasprave održane 11. travnja 2024.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Tužbom koja se temelji na članku 263. UFEU‑a tužitelj, Nord Stream 2 AG, traži poništenje Direktive Europskog parlamenta i Vijeća (EU) 2019/692 od 17. travnja 2019. o izmjeni Direktive 2009/73/EZ o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina (SL 2019., L 117, str. 1.), u daljnjem tekstu: pobijana direktiva).
I. Okolnosti spora
A. Direktiva 2009/73
2
Direktiva 2009/73/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 2003/55/EZ (SL 2009., L 211, str. 94.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 39.) dio je šireg zakonodavnog okvira koji se naziva „Treći energetski paket”. Direktivom 2009/73 uvode se zajednička pravila u području transporta, distribucije, opskrbe i skladištenja prirodnog plina kako bi se omogućio pristup tržištu i potaknulo pošteno i nediskriminirajuće tržišno natjecanje.
3
Direktivom 2009/73 predviđa nekoliko obveza za postizanje tog cilja. U tom se pogledu, među ostalim, člankom 9. te direktive predviđa obveza razdvajanja transportnih sustava i operatora transportnih sustava, a njenim se člankom 32. uvodi sustav pristupa treće strane transportnom i distribucijskom sustavu te terminalima ukapljenog prirodnog plina (UPP) na temelju objavljenih tarifa, koji treba primijeniti objektivno i bez diskriminacije korisnika sustava (u daljnjem tekstu zajedno: obveze predviđene Direktivom 2009/73).
4
Člankom 36. Direktive 2009/73 u biti se predviđa nova krupna infrastruktura za prirodni plin, odnosno međudržavni spojni plinovodi, terminali za UPP i sustavi skladišta plina mogu se na zahtjev tijekom određenog vremenskog razdoblja izuzeti iz obveza predviđenih navedenom direktivom, pod uvjetima navedenima u stavku 1. navedenog članka.
B. Tužitelj
5
Tužitelj je trgovačko društvo koje je osnovano u skladu sa švicarskim pravom, a njegov je jedini dioničar rusko javno dioničko društvo (PJSC) Gazprom. Zadužen je za planiranje, gradnju i rad plinovoda Nord Stream 2.
6
Poput plinovoda Nord Stream 1, koji se sastoji od sustava dvaju plinovoda čija je izgradnja dovršena 2012. i čiji je kapacitet 55 milijardi kubičnih metara godišnje, plinovodom Nord Stream 2, koji se također sastoji od dvaju transportnih plinovoda preko Baltičkog mora, osigurat će se prijenos plina između Ust‑Luge (Rusija) i Lubmina (Njemačka), čime će ukupni transportni kapacitet dvaju plinovoda Nord Stream 1 i Nord Stream 2 iznositi 110 milijardi kubičnih metara godišnje. Od Lubmina, plin koji se prenosi plinovodom Nord Stream 2 mora se prenositi kopnenim plinovodima.
C. Pobijana direktiva
7
Europska komisija podnijela je 8. studenoga 2017. Prijedlog direktive (COM(2017) 660 final) Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Direktive 2009/73 o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina (u daljnjem tekstu: Prijedlog direktive).
8
Europski parlament i Vijeće Europske unije donijeli su 17. travnja 2019. pobijanu direktivu, koja je stupila na snagu dvadeseti dan nakon dana njezine objave u Službenom listu, odnosno 23. svibnja 2019.
9
Člankom 2. točkom 17. Direktive 2009/73, kako je zamijenjen člankom 1. točkom 1. pobijane direktive, predviđa da pojam „međudržavni spojni plinovod” ne obuhvaća samo „[svaki] transportni plinovod koji prelazi ili premošćuje granicu između država članica radi povezivanja nacionalnih transportnih sustava tih država članica”, nego i „[svaki] transportni plinovod između države članice i treće zemlje do državnog područja države članice ili teritorijalnog mora te države članice (u daljnjem tekstu: plinovod između države članice i treće zemlje)”.
10
Međutim, što se tiče plinovoda između države članice i treće zemlje dovršenih prije 23. svibnja 2019., člankom 49.a stavkom 1. Direktive 2009/73, kako je umetnut člankom 1. točkom 9. pobijane direktive, predviđa se da država članica na čijem se državnom području nalazi prva spojna točka takvog plinovoda na mrežu te države članice može odlučiti odstupiti od obveza predviđenih Direktivom 2009/73 za dionice tog plinovoda koje se nalaze na njezinu državnom području i u njezinu teritorijalnom moru (u daljnjem tekstu: članak 49.a). To se izuzeće odobrava iz objektivnih razloga, kao što je povrat izvršenog ulaganja ili iz razloga sigurnosti opskrbe, pod uvjetom da odstupanje ne bi bilo štetno za tržišno natjecanje ili učinkovito funkcioniranje unutarnjeg tržišta prirodnog plina, ili za sigurnost opskrbe u Europskoj uniji.
11
Navedenim člankom 49.a također se predviđa, s jedne strane, da su takva odstupanja vremenski ograničena na najviše 20 godina na temelju objektivnog opravdanja, mo[gu] se obnoviti uz obrazloženje i mo[gu] podlijegati uvjetima kojima se doprinosi ostvarivanju prethodno navedenih uvjeta, te, s druge strane, da se takva odstupanja ne primjenjuju na transportne plinovode između države članice i treće zemlje koja ima obvezu prenošenja Direktive 2009/73, kako je izmijenjena, u svoj pravni poredak na temelju sporazuma sklopljenog s Unijom.
12
Osim toga, člankom 1. točkom 5. podtočkom (a) pobijane direktive izmijenjen je članak 36. Direktive 2009/73 tako što je u stavku 1. točki (e) tog članka u biti dodano da izuzeće dodijeljeno na temelju tog članka ne smije utjecati na sigurnost opskrbe prirodnim plinom u Uniji (u daljnjem tekstu: članak 36., kako je izmijenjen).
13
Kada je riječ o provedbi izmjena Direktive 2009/73 koje su izvršene pobijanom direktivom, države članice su, u skladu s člankom 2. pobijane direktive, morale do 24. veljače 2020. donijeti zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s potonjom direktivom, ne dovodeći u pitanje odstupanja na temelju članka 49.a.
II. Prethodni postupci pred Općim sudom i Sudom
14
U točki 4. izreke rješenja od 20. svibnja 2020., Nord Stream 2/Parlament i Vijeće (T‑526/19, EU:T:2020:210), Opći sud odbacio je tužbu koju je tužitelj podnio kao nedopuštenu.
15
Presudom od 12. srpnja 2022., Nord Stream 2/Parlament i Vijeće (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), s jedne strane, Sud je ukinuo navedenu točku 4. izreke rješenja od 20. svibnja 2020., Nord Stream 2/Parlament i Vijeće (T‑526/19, EU:T:2020:210). S druge strane, Sud je presudio da je tužba koju je podnio tužitelj dopuštena u dijelu u kojem je usmjerena protiv članaka 36. i 49.a Direktive 2009/73, kako su izmijenjeni i umetnuti pobijanom direktivom.
III. Zahtjevi stranaka
16
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
u cijelosti poništi pobijanu direktivu;
–
naloži Parlamentu i Vijeću snošenje troškova.
17
Parlament i Vijeće, koje oboje podupire Komisija, od Općeg suda zahtijevaju da:
–
odbije tužbu i
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
18
Republika Estonija, Republika Litva i Republika Poljska od Općeg suda zahtijevaju da odbije tužbu.
IV. Pravo
A. Zahtjev za poništenje pobijane direktive u cijelosti
19
U odgovoru na pisano pitanje koje je postavio Opći sud tužitelj je objasnio da nakon presude od 12. srpnja 2022.Nord Stream 2/Parlament i Vijeće (C‑348/20 P, EU:C:2022:548) i dalje zahtijeva poništenje pobijane direktive u cijelosti jer joj se ta presuda ne protivi. U biti tvrdi da je navedena presuda ograničila nadzor Općeg suda samo na ocjenu zakonitosti članka 36., kako je izmijenjen, i članka 49.a. Smatra da bi Opći sud, ako zaključi da te dvije odredbe ili jedna od njih nisu u skladu s pravom Unije, trebao ispitati može li nezakonitost tih odredbi dovesti do poništenja pobijane direktive u cijelosti. U tom pogledu tužitelj ističe da je pobijana direktiva, zbog svoje naravi i cilja, posebno usmjerena protiv njega i da stoga nema zakonitu pravnu osnovu i da je treba u cijelosti poništiti.
20
U tom istom odgovoru tužitelj je dodao da, ako Opći sud odluči ne poništiti pobijanu direktivu u cijelosti, podredno zahtijeva poništenje članka 49.a.
21
Tužitelj je na raspravi potvrdio da u tom slučaju, odnosno ako Opći sud odluči ne poništiti pobijanu direktivu u cijelosti, on ne zahtijeva poništenje članka 36., kako je izmijenjen.
22
U tom pogledu, točno je da, kao što to tvrdi tužitelj, kada sud Unije utvrdi nezakonitost odredbe akta i namjerava poništiti tu odredbu, on mora ispitati treba li to poništenje dovesti do poništenja predmetnog akta u cijelosti.
23
Također je točno da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, djelomično poništenje akta Unije moguće je samo u mjeri u kojoj su elementi čije se poništenje traži odvojivi od ostatka akta (presude od 27. lipnja 2006., Parlament/Vijeće, C‑540/03, EU:C:2006:429, t. 27. i od 26. travnja 2022., Poljska/Parlament i Vijeće, C‑401/19, EU:C:2022:297, t. 17.).
24
Međutim, u ovom slučaju Sud je u točki 3. izreke presude od 12. srpnja 2022., Nord Stream 2/Parlament i Vijeće (C‑348/20 P, EU:C:2022:548) presudio da je tužba koju je podnio tužitelj dopuštena u dijelu u kojem je usmjerena protiv članaka 36. i 49.a Direktive 2009/73, kako su izmijenjeni i umetnuti pobijanom direktivom.
25
Kako bi došao do tog zaključka, Sud je u točki 165. presude od 12. srpnja 2022., Nord Stream 2/Parlament i Vijeće (C‑348/20 P, EU:C:2022:548) osobito smatrao da su navedeni članci 36. i 49.a odvojivi od drugih odredbi Direktive 2009/73, kako je izmijenjena pobijanom direktivom.
26
Drugim riječima, Sud je smatrao da su članak 1. točka 5. pobijane direktive, kojim se mijenja članak 36. Direktive 2009/73 i članak 1. točka 9. pobijane direktive kojim se umeće članak 49.a u tu direktivu, (vidjeti točke 10. i 12. ove presude), bili odvojivi od ostalih odredbi pobijane direktive i osobito od njezina članka 1. točke 1. kojim se proširuje područje primjene Direktive 2009/73 na plinovode između države članice i treće zemlje zamjenom članka 2. točke 17. potonje direktive (vidjeti točku 9. ove presude).
27
U skladu s člankom 61. drugim stavkom Statuta Suda Europske unije, u slučaju vraćanja predmeta Općem sudu taj je sud vezan odlukom Suda glede pravnih pitanja.
28
Iz toga slijedi da je Sud konačno presudio da tužitelju nije dopušteno zahtijevati poništenje pobijane direktive u cijelosti. Usto, Opći je sud vezan tim pravnim pitanjem na temelju članka 61. drugog stavka Statuta Suda Europske unije.
29
S obzirom na prethodno navedeno, prvi dio tužbenog zahtjeva treba odbaciti u dijelu u kojem se odnosi na poništenje pobijane direktive u cijelosti.
30
S druge strane, taj prvi dio tužbenog zahtjeva, kako ga je tužitelj pojasnio na raspravi (vidjeti točku 20. ove presude), doista je dopušten u dijelu u kojem se odnosi na poništenje članka 1. točke 9. pobijane direktive, kojim se u Direktivu 2009/73 umeće članak 49.a.
B. Tužbeni zahtjev koji se odnosi na poništenje članka 49.a
31
U prilog svojoj tužbi tužitelj ističe šest tužbenih razloga, od kojih se prvi temelji na povredi načela jednakog postupanja, drugi na povredi načela proporcionalnosti, treći na povredi načela pravne sigurnosti, četvrti na zlouporabi ovlasti, peti na bitnoj povredi postupka i šesti na povredi obveze obrazlaganja.
32
Tužitelj je na raspravi naveo da povlači šesti tužbeni razlog.
33
Što se tiče ostalih pet tužbenih razloga koje je istaknuo tužitelj, Opći sud smatra da nakon uvodnih očitovanja valja započeti s ispitivanjem trećeg tužbenog razloga, koji se temelji na povredi načela pravne sigurnosti.
1.
Uvodna očitovanja
34
Kao prvo, Sud je zakonodavcu Unije u okviru izvršavanja ovlasti koje su mu dodijeljene priznao široku marginu prosudbe kada njegovo djelovanje podrazumijeva odabire političke, ekonomske i socijalne naravi i kada treba izvršiti složene ocjene i procjene. U svakom slučaju, čak i kada ima takve ovlasti, zakonodavac Unije mora temeljiti svoj izbor na objektivnim kriterijima koji su prikladni u odnosu na cilj koji se želi postići predmetnim zakonodavstvom, vodeći računa o svim činjenicama kao i tehničkim i znanstvenim podacima raspoloživima u vrijeme usvajanja predmetnog akta (vidjeti presudu od 16. prosinca 2008., Arcelor Atlantique i Lorraine i dr., C‑127/07, EU:C:2008:728, t. 57. i 58.).
35
U ovom slučaju pobijana direktiva temelji se na članku 194. stavku 2. UFEU‑a koji u biti predviđa da, ne dovodeći u pitanje primjenu drugih odredaba Ugovorâ, Parlament i Vijeće utvrđuju mjere potrebne za postizanje ciljeva politike Unije u području energetike iz stavka 1. istog članka.
36
Tako UFEU ovlašćuje Parlament i Vijeće da odlučuju o sadržaju svoje intervencije u području energetike ako su poduzete mjere nužne za postizanje ciljeva politike Unije.
37
Slijedom toga, što se tiče sudskog nadzora izvršavanja takve nadležnosti, sud Unije ne može svojom ocjenom zamijeniti ocjenu zakonodavca Unije, nego se mora ograničiti na ispitivanje sadržava li ona očitu pogrešku ili zlouporabu ovlasti ili je li dotično tijelo očito prekoračilo granice svoje normativne ovlasti (vidjeti po analogiji presude od 12. svibnja 2011., Luksemburg/Parlament i Vijeće, C‑176/09, EU:C:2011:290, t. 35., i od 21. lipnja 2018., Poljska/Parlament i Vijeće, C‑5/16, EU:C:2018:483, t. 150.).
38
Kao drugo, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, u okviru tužbe radi poništenja podnesene na temelju članka 263. UFEU‑a, zakonitost pobijanog akta mora se ocjenjivati na temelju činjeničnog i pravnog stanja koje je postojalo u vrijeme kada je akt donesen (vidjeti presudu od 10. rujna 2019., HTTS/Vijeće, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, t. 37. i navedenu sudsku praksu; presudu od 17. rujna 2007., Microsoft/Komisija, T‑201/04 P, EU:T:2007:289, t. 260.).
39
Stoga se ne može uzeti u obzir činjenica, koju navodi tužitelj, da su svi ostali odobalni plinovodi između države članice i treće zemlje, dovršeni prije 23. svibnja 2019., dobili odstupanje na temelju članka 49.a nakon donošenja pobijane direktive. Isto vrijedi i za činjenicu, koju osobito navodi Vijeće, da tužiteljev plinovod još uvijek nije u uporabi.
40
Osnovanost tužbenih razloga koje ističe tužitelj treba ispitati s obzirom na ta razmatranja.
2.
Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela pravne sigurnosti
41
Tužitelj tvrdi da je činjenica da su plinovodi koji nisu dovršeni prije 23. svibnja 2019. jedini plinovodi između države članice i treće zemlje u odnosu na koje se operatori ne mogu pozvati ni na izuzeće na temelju članka 36. kako je izmijenjen ni na odstupanje na temelju članka 49., izvor pravne nesigurnosti. Tužitelj objašnjava da je na dan donošenja pobijane direktive već pristao na znatna i nepovratna ulaganja u plinovod Nord Stream 2, za razliku od operatora koji još nisu donijeli konačnu odluku o ulaganju.
42
Pojašnjava da se, kada je proveo ta ulaganja, plinovod Nord Stream 2, kao ni plinovod Nord Stream 1, nije smatrao obuhvaćenim Direktivom 2009/73. Zato nije zatražio izuzeće na temelju članka 36. Direktive 2009/73. Dodaje da je mogao opravdano vjerovati da njegova ulaganja neće biti lišena svake profitabilnosti zbog neočekivane i iznenadne promjene zakonodavstva.
43
Stoga je zakonodavac Unije trebao uzeti u obzir njegovu posebnu situaciju kako bi prilagodio primjenu pobijane direktive i, osobito, vremensko područje primjene članka 49.a.
44
Parlament i Vijeće, koje podupiru Republika Estonija, Republika Litva, Republika Poljska i Komisija, osporavaju tužiteljeve argumente.
45
Načelo pravne sigurnosti zahtijeva da su pravna pravila jasna, precizna i predvidiva u svojim učincima kako bi se zainteresirane osobe mogle orijentirati u situacijama i pravnim odnosima uređenima pravnim poretkom Unije (vidjeti presudu od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće, C‑482/17, EU:C:2019:1035, t. 148. i navedenu sudsku praksu). To je osobito slučaj kada ta pravila mogu imati nepovoljne posljedice za pojedince i poduzetnike (vidjeti u tom smislu presudu od 30. travnja 2019., Italija/Vijeće (Ribolovna kvota za sredozemnu sabljarku), C‑611/17, EU:C:2019:332, t. 111.).
46
Pravo zatražiti zaštitu legitimnih očekivanja, kao posljedicu načela pravne sigurnosti, ima svaki pojedinac koji se nalazi u situaciji iz koje proizlazi da je uprava Unije kod te osobe stvorila utemeljena očekivanja. Precizne, bezuvjetne i usklađene informacije koje dolaze iz ovlaštenih i pouzdanih izvora čine jamstva koja mogu pobuditi takva očekivanja. S druge strane, osoba se ne može pozvati na povredu načela zaštite legitimnih očekivanja ako ne postoje precizna jamstva koja joj je pružila uprava. K tome, ako je oprezan i razborit gospodarski subjekt u stanju predvidjeti donošenje mjere Unije koja može utjecati na njegove interese, on se ne može pozivati na to načelo kad se ta mjera donese (vidjeti u tom smislu presudu od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće, C‑482/17, EU:C:2019:1035, t. 153. i navedenu sudsku praksu)
47
Međutim, nije opravdano da gospodarski subjekti imaju legitimna očekivanja u vezi s održanjem postojeće situacije, koju Unijina tijela mogu izmijeniti u okviru svoje diskrecijske ovlasti (vidjeti presudu od 26. lipnja 2012., Poljska/Komisija, C‑335/09 P, EU:C:2012:385, t. 180. i navedena sudska praksa).
48
U ovom je slučaju točno da je Sud u točki 80. presude od 12. srpnja 2022., Nord Stream 2/Parlament i Vijeće (C‑348/20 P, EU:C:2022:548) presudio, među ostalim, da je u trenutku donošenja i stupanja na snagu pobijane direktive tužitelj već izvršio značajna ulaganja u izgradnju svojeg međudržavnog spojnog plinovoda u smislu članka 2. točke 17. Direktive 2009/73, kako je izmijenjena, te se taj spojni plinovod nalazio u odmakloj fazi.
49
Osim toga, u točkama 104. i 160. presude od 12. srpnja 2022., Nord Stream 2/Parlament i Vijeće (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), Sud je u biti presudio da se na dan donošenja pobijane direktive tužitelj nije mogao koristiti ni izuzećem na temelju članka 36., kako je izmijenjen, ni odstupanjem na temelju članka 49.a. Naime, Sud je naglasio, s jedne strane, da je o ulaganjima u plinovod Nord Stream 2 već odlučeno na dan donošenja pobijane direktive, čime je taj plinovod bio isključen iz prava na izuzeće na temelju članka 36., kako je izmijenjen, i, s druge strane, da je na taj datum bilo očito da se navedeni plinovod nije mogao dovršiti prije 23. svibnja 2019., čime se sprečava odobravanje odstupanja na temelju članka 49.a.
50
U tom pogledu valja istaknuti da se okolnošću prema kojoj se tužitelj nije mogao koristiti ni izuzećem na temelju članka 36., kako je izmijenjen, ni odstupanjem na temelju članka 49.a na dan donošenja pobijane direktive, kao što je to Sud presudio u presudi od 12. srpnja 2022., Nord Stream 2/Parlament i Vijeće (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), ne može dokazati da je zakonodavac povrijedio načelo pravne sigurnosti i njegovu posljedicu, odnosno načelo zaštite legitimnih očekivanja.
51
Naime, poštovanje načela pravne sigurnosti i njegove posljedice treba ispitati s obzirom na spoznaje koje je razuman i obaviješten gospodarski subjekt mogao razumno imati u pogledu razvoja pravnog okvira i posljedica koje je iz toga morao izvesti kako bi definirao svoje ponašanje. To poštovanje također treba ispitati s obzirom na okolnosti koje su pratile taj razvoj događaja, a osobito s obzirom na ponašanje nadležnih institucija.
a)
Okolnost prema kojoj se tužitelj ne može koristiti izuzećem predviđenim u članku 36., kako je izmijenjen
52
Elementi podneseni Općem sudu ne omogućuju provjeru tužiteljeve tvrdnje prema kojoj je on u rujnu 2015. donio svoju konačnu odluku o ulaganju u projekt Nord Stream 2. Naime, tužitelj se ne poziva ni na jedan prilog kako bi potkrijepio svoju tvrdnju. Osim toga, drugi elementi spisa upućuju na to da ta odluka nije donesena u rujnu 2015., nego 2016., a zatim provedena od proljeća 2017.
53
Neovisno o točnom datumu na koji je tužitelj stvarno donio konačnu odluku o ulaganju, valja utvrditi, kao prvo, da je tužitelj odlučio ulagati u kontekstu predvidive primjene obveza predviđenih Direktivom 2009/73 na plinovode između države članice i treće zemlje i, kao drugo, da je nastavio svoja ulaganja nakon što se ta mogućnost ostvarila.
1) Kontekst u kojem je tužitelj odlučio ulagati
54
Tužitelj je odlučio ulagati u kontekst u kojem je više institucija Unije jasno i dugo izražavalo volju da obveze predviđene Direktivom 2009/73 primijene, kao prvo, na plinovode između države članice i treće zemlje općenito i, kao drugo, konkretno na plinovod Nord Stream 2.
55
U tom pogledu, kao prvo, tužitelj je odlučio ulagati u kontekstu koji obilježavaju mnogobrojna stajališta Komisije, Europskog vijeća, Vijeća i Parlamenta s ciljem da se općenito na uvoz energije u Uniju i plinovoda između države članice i treće zemlje, na temelju postojećeg prava ili na temelju pristojbe koju treba izmijeniti, u potpunosti primjenjuju pravila kojima se uređuje unutarnje energetsko tržište.
56
Naime, već je u uvodnoj izjavi 22. Direktive 2009/73 objašnjeno da je sigurnost opskrbe energijom ključni element javne sigurnosti i iz toga se zaključuje da bi osobe iz trećih zemalja trebalo ovlastiti za kontrolu nad transportnim sustavom ili operatorom transportnog sustava samo ako ispunjavaju zahtjeve stvarnog razdvajanja koji se primjenjuju unutar Unije. U istoj uvodnoj izjavi Komisija se također poticala, prema potrebi, da iznese preporuke za pregovore o odgovarajućim sporazumima s trećim zemljama u kojima je riječ o sigurnosti opskrbe Unije energijom.
57
Komisija je od 2010. u odgovoru na pitanja koja je postavio ruski ministar energije u biti navela da plinovodi između države članice i treće zemlje podliježu obvezama predviđenima Direktivom 2009/73 na državnom području te države članice, osim ako se pravni okvir ne izmijeni međunarodnim sporazumom.
58
Nadalje, Parlament i Vijeće su u uvodnoj izjavi 3. svoje Odluke br. 994/2012/EU od 25. listopada 2012. o uspostavi mehanizma razmjene informacija s obzirom na međuvladine sporazume između država članica i trećih zemalja u području energetike (SL 2012., L 299, str. 13.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 153.) objasnili da je, kako bi unutarnje energetsko tržište pravilno funkcioniralo, potrebno je da se energentima uvezenima u Uniju u potpunosti upravlja prema pravilima o uspostavi unutarnjeg energetskog tržišta.
59
U prosincu 2013. predstavnik Komisije javno je izrazio mišljenje te institucije prema kojem međuvladini sporazumi koje je više država članica sklopilo s Ruskom Federacijom u vezi s projektom plinovoda pod nazivom „South Stream”, koji je trebao povezati Rusiju s Italijom i Austrijom putem Crnog mora i za koji su započeli određeni građevinski radovi, nisu bili u skladu s obvezama predviđenima Direktivom 2009/73.
60
U odgovoru na parlamentarno pitanje član Komisije zadužen za energetiku je 31. ožujka 2014. naveo da će Komisija ispitati odluke nacionalnih regulatornih tijela donesene nakon zahtjeva za izuzeće na temelju članka 36. Direktive 2009/73 koji su podnijeli promotori projekta South Stream.
61
Komisija je u svojoj Komunikaciji upućenoj Parlamentu i Vijeću od 28. svibnja 2014. pod nazivom „Europska strategija energetske sigurnosti” (COM(2014) 330 final) istaknula da bi nova ulaganja u infrastrukturu, koja potiču dominantni dobavljači, u kratkom roku trebala poštovati sva pravila o unutarnjem tržištu i tržišnom natjecanju. Konkretno, prema Komisijinu mišljenju, projekt South Stream trebalo bi obustaviti dok se ne osigura potpuna usklađenost sa zakonodavstvom Unije, a zatim ponovno procijeni s obzirom na prioritete Unije u području energetske sigurnosti.
62
Komisija je u svojoj Komunikaciji Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru, Odboru regija i Europskoj investicijskoj banci od 25. veljače 2015. pod naslovom „Strateški okvir za otpornu energetsku uniju s naprednom klimatskom politikom”, COM(2015) 80 final, navela da je potpuna usklađenost sporazuma o kupnji energije iz trećih zemalja s pravom EU‑a važan dio strategije za osiguranje energetske sigurnosti.
63
Komisija je 15. ožujka 2015. također izrazila želju da upravitelja poljskog dijela plinovoda Yamal‑Europe, koji prevozi plin iz Rusije, podvrgne obvezama predviđenima Direktivom 2009/73.
64
U svojoj rezoluciji 2015/2113(INI) od 15. prosinca 2015. naslovljenoj „Ususret europskoj energetskoj uniji”, Parlament je smatrao, među ostalim, da je Unija u velikoj mjeri ovisna o uvozu energije iz Rusije, koja se pokazala nepouzdanim partnerom i upotrebljava energiju kao političko oružje. Dodala je da su zbog sporova oko plina 2006. i 2009. između Rusije i zemlje provoza, Ukrajine, mnoge države EU‑a bile izložene ozbiljnim nestašicama. Prema mišljenju Parlamenta, ti su poremećaji u opskrbi pokazali da poduzete mjere nisu bile dovoljne da bi se riješio problem europske ovisnosti o ruskom plinu. Vijeće je stoga pozvalo Komisiju da osigura poštovanje prava Unije kako bi se izbjeglo narušavanje unutarnjeg tržišta.
65
Naposljetku, elementi spisa pokazuju da je Europsko vijeće u svojim zaključcima od 18. prosinca 2015. (EUCO 28/15) navelo da bi svaka nova infrastruktura trebala biti u potpunosti u skladu s „Trećim energetskim paketom” i s drugim relevantnim zakonodavstvom Unije, kao i s ciljevima energetske unije.
66
Tako iz točaka 56. do 65. ove presude proizlazi da je između 2009. i 2015. više institucija Unije zauzelo stajalište u korist primjene pravila kojima se uređuje unutarnje energetsko tržište na sve plinovode između države članice i treće zemlje.
67
Kao drugo, u tom su kontekstu nekoliko država članica, Parlament i Komisija jasno izrazili svoju volju da plinovod Nord Stream 2 podliježe obvezama predviđenima Direktivom 2009/73 kada su doznali za postojanje tog projekta.
68
Naime, elementi koje je osobito podnio tužitelj pokazuju da je u studenome 2015., a zatim u ožujku 2016. više država članica Komisiji uputilo dva dopisa u kojima su izrazile zabrinutost u pogledu tužiteljeva projekta plinovoda te su od Komisije zatražile da djeluje kako bi se, u biti, na taj budući plinovod primijenile obveze predviđene Direktivom 2009/73.
69
Član Komisije zadužen za energetiku je 15. prosinca 2015., u odgovoru na parlamentarno pitanje, objasnio da tužiteljev projekt treba biti u potpunosti u skladu s pravom tržišnog natjecanja Unije. Dodao je da će EU poticati samo infrastrukturne projekte koji su u skladu s temeljnim načelima energetske unije. Isti je član 21. siječnja 2016. dao sličan odgovor na drugo parlamentarno pitanje.
70
Parlament je 15. prosinca 2015. donio rezoluciju navedenu u točki 64. ove presude iz koje izričito proizlazi da je ta institucija željela da se pravo Unije primijeni na plinovod Nord Stream 2.
71
Na konferenciji održanoj u Parlamentu 6. travnja 2016. na temu „Nord Stream II. – Energy Union at the crossroads” (Nord Stream 2 – Energetska unija na raskršću), potpredsjednik Komisije izjavio je da se izgradnja tako velikog infrastrukturnih projekta kao što je plinovod Nord Stream 2 ne može provesti u pravnoj praznini i da se ne može ni iskorištavati isključivo prema ruskom pravu. U tom je pogledu pojasnio da bi, ako bude izgrađen, plinovod Nord Stream 2 trebalo iskorištavati u pravnom okviru koji na odgovarajući način uzima u obzir ključna načela energetskog tržišta Unije.
72
Drugi elementi spisa pokazuju da je nekoliko zastupnika u Europskom parlamentu početkom 2017. zatražilo od Komisije da poduzme hitne mjere u vezi s tužiteljevim projektom. U isto vrijeme dvije države članice zatražile su od Komisije da djeluje prije nego što je tužitelju izdala zatražene dozvole u vezi s trasom plinovoda Nord Stream 2 u Baltičkom moru, na temelju članka 79. Konvencije Ujedinjenih naroda o pravu mora, potpisane u Montego Bayu 10. prosinca 1982.
73
Iz prethodno navedenog proizlazi da je tužitelj odlučio ulagati u kontekst koji je odavno obilježen čvrstom i opetovanom željom, među ostalim, više država članica, Parlamenta i Komisije, da plinovode između države članice i treće zemlje općenito i plinovod Nord Stream 2 konkretno, podvrgne osobito obvezama predviđenima Direktivom 2009/73.
74
Stoga, u trenutku u kojem tužitelj tvrdi da je donio svoju odluku o ulaganju, on nije imao nikakvo jamstvo da će se pravo Unije i dalje primjenjivati na plinovod Nord Stream 2.
75
Naprotiv, moglo se predvidjeti da će se institucije Unije koristiti ovlastima kojima raspolažu kako bi osigurale da plinovodi između države članice i treće zemlje, općenito, i plinovod Nord Stream 2 konkretno, ulaze u područje primjene Direktive 2009/73.
2) Nastavak ulaganja
76
Tužitelj je nastavio svoja ulaganja nakon što je mogućnost da plinovod Nord Stream 2 podliježe obvezama predviđenima Direktivom 2009/73 konkretizirana Komisijinim prijedlozima.
77
Naime, krajem ožujka 2017. Komisija je podsjetila na to da plinovod Nord Stream 2 stvara poteškoće te je najavila da priprema nacrt mandata Vijeću kako bi joj se dopustilo da pregovara s Ruskom Federacijom o radu tog plinovoda.
78
Dakle, Komisija je 9. lipnja 2017. javno objavila u priopćenju za medije da je zatražila mandat država članica za pregovore o sporazumu o plinovodu Nord Stream 2 s Ruskom Federacijom. Taj je zahtjev sastavljen u obliku preporuke, koju je istog dana donijela Komisija, Vijeću za donošenje odluke o odobravanju otvaranja pregovora o međunarodnom sporazumu između Unije i Ruske Federacije o radu plinovoda Nord Stream 2 (u daljnjem tekstu: zahtjev za mandat).
79
Kao što to proizlazi iz njezina priopćenja za medije, Komisija je u svojem zahtjevu za mandat objasnila da projekt Nord Stream 2 ne pridonosi ciljevima energetske unije jer bi, s jedne strane, mogao olakšati širenje Gazpromova položaja na glavnim tržištima plina u Uniji i, s druge strane, jer bi doveo u pitanje postojeće putove.
80
Iz tog je razloga Komisija zatražila od Vijeća da joj da mandat za pregovore o međunarodnom sporazumu kojim bi se u obzir uzela temeljna načela prava Unije u području energetike, a posebno načela transparentnosti u iskorištavanju, određivanju nediskriminirajućih tarifa, odgovarajućoj razini nediskriminirajućeg pristupa trećih strana i razini razdvajanja djelatnosti pružanja i prijevoza.
81
U kolovozu 2017. član Komisije zadužen za energetiku u odgovoru na parlamentarno pitanje podsjetio je na volju Komisije da plinovod Nord Stream 2 ne podliježe samo pravu zemlje podrijetla, nego i pravu Unije.
82
Komisija je 8. studenoga 2017. donijela Prijedlog direktive. Tim se prijedlogom već predviđalo proširenje područja primjene Direktive 2009/73 na plinovode poput tužiteljeva, kao i mogućnost dobivanja odstupanja za plinovode između države članice i treće zemlje dovršene prije datuma stupanja na snagu buduće direktive. Bit tog prijedloga objavljena je u rujnu 2017. Osim toga, u listopadu 2017. predstavnik Komisije pojasnio je da će, prema njegovu mišljenju, taj prijedlog biti podnesen u studenome 2017., da će slijediti postupak „fast‑track” i da će stupiti na snagu najkasnije krajem 2018. ako se prihvate predložene izmjene.
83
Iz toga slijedi da je na dan podnošenja zahtjeva za mandat, a zatim na datum Prijedloga direktive, mogućnost da tužitelj bude podvrgnut obvezama predviđenima Direktivom 2009/73 konkretizirana i da je mogao očekivati da će se navedene obveze kratkoročno primjenjivati na plinovod Nord Stream 2. Stoga je, na temelju elemenata kojima je raspolagao, tužitelj mogao predvidjeti donošenje mjere Unije koja bi mogla utjecati na njegove interese.
84
Međutim, tužitelj nije dokazao da se nije mogao prilagoditi kako bi se mogao koristiti izuzećem predviđenim u članku 36., kako je izmijenjen, kada pobijana direktiva stupi na snagu.
85
Naime, s jedne strane, tužitelj ne tvrdi da je na dan zahtjeva za mandat koji je Komisija uputila Vijeću, a najkasnije na datum Prijedloga direktive, pokušao prekinuti ili obustaviti izvršenje ugovora koje je prethodno sklopio ili pokušao ponovno pregovarati o njima.
86
S druge strane, tužitelj nije dokazao da na te iste datume nije mogao prekinuti ili obustaviti svoj projekt i, općenitije, da su njegova ulaganja postala nepovratna.
87
U tom pogledu Opći sud primjećuje da tužitelj nije dostavio ugovore o kupnji cijevi, ugovor koji se odnosi na tešku betonsku oblogu cijevi i ugovor o postavljanju cijevi, za koje objašnjava da je sklopio 6. travnja 2016., 6. rujna 2016. odnosno 6. travnja 2017. Dva priloga koja je podnio tužitelj potvrđuju samo da [povjerljivo] (
1
).
88
Osim toga, kao što to proizlazi iz odluke Bundesnetzagentura (Savezna agencija za mreže, Njemačka) od 22. veljače 2009. o zahtjevu za izuzeće na temelju odredbe njemačkog prava kojom je prenesen članak 36. Direktive 2009/73 (BK7 – 08 – 009), sklapanje ugovora o kupnji cijevi za visoki iznos ne dokazuje nužno postojanje čvrste odluke o ulaganju i da je nepovratno ulaganje provedeno na dan sklapanja takvog ugovora, osobito zato što se te cijevi još mogu preprodati.
89
Stoga tužitelj nije dokazao da su na dan podnošenja zahtjeva za mandat koji je Komisija uputila Vijeću, a najkasnije na datum Prijedloga direktive, ulaganja povezana s ugovorima navedenima u točki 87. ove presude postala nepovratna.
90
Što se tiče sporazuma o transportu plina koji je tužitelj sklopio 23. travnja 2017., valja naglasiti da taj sporazum, koji se odnosi na budući rad plinovoda Nord Stream 2, ne pruža nikakve spoznaje o kronologiji i opsegu tužiteljevih ulaganja. Osim toga, taj je sporazum sklopljen na dan kada je Komisija već objavila da priprema zahtjev za mandat. (vidjeti točku 77. ove presude). Usto, tužitelj nije dokazao, putem preciznih upućivanja samo na izvatke iz tog sporazuma koje je podnio u prilogu tužbi, da nije mogao prekinuti ili obustaviti njegovo izvršenje ili ponovno pregovarati o uvjetima nekoliko tjedana nakon njegova potpisivanja, odnosno nakon što je Komisija 9. lipnja 2017. stvarno podnijela svoj zahtjev za mandat. Osim toga, s obzirom na to da je taj sporazum potpisan s društvom Gazprom Export LLC, odnosno društvom osnovanim u skladu s ruskim pravom koje je bilo društvo kći u 100-postotnom vlasništvu tužiteljeva jedinog dioničara, mogućnost ponovnog pregovaranja o tom sporazumu na datum podnošenja zahtjeva za mandat i na datum Prijedloga direktive nije se mogla isključiti.
91
Što se tiče sporazuma o financiranju koje je tužitelj sklopio u travnju i lipnju 2017., njima se ne pružaju dodatne informacije o kronologiji i opsegu tužiteljevih ulaganja. Osim toga, tužiteljeva objašnjenja i izvaci iz tih sporazuma koje je podnio ne omogućuju da se s potrebnom preciznošću ocijeni datum kada su stvarno stupili na snagu. Osim toga, ti su sporazumi potpisani na datum na koji je Komisija već u ožujku 2017. objavila da je izradila nacrt pregovaračkog mandata za sklapanje sporazuma s Ruskom Federacijom i nekoliko tjedana ili, što se tiče sporazuma iz lipnja 2017., nekoliko dana prije nego što je zahtjev za mandat stvarno upućen Vijeću. Naposljetku i općenitije, objašnjenja koja je tužitelj pružio Općem sudu ne dokazuju da mu je bilo nemoguće ponovno pregovarati o tim sporazumima na datum podnošenja zahtjeva za mandat, a najkasnije na datum Prijedloga direktive. Uostalom, valja istaknuti da je polovicu financiranja zajamčenih tim sporazumima osiguravao njegov jedini dioničar, PJSC Gazprom.
92
Slijedom toga, tužitelj nije dokazao da je okolnost prema kojoj se na dan donošenja pobijane direktive nije mogao koristiti izuzećem iz članka 36., kako je izmijenjen, izravna posljedica nepredvidljive izmjene propisa i da se nije mogao pravodobno prilagoditi takvoj situaciji.
93
Naprotiv, elementi kojima raspolaže Opći sud pokazuju da je tužitelj bez prekida proveo i nastavio svoja ulaganja unatoč činjenici da je mogao razumno predvidjeti buduću primjenu obveza predviđenih Direktivom 2009/73 na plinovode između države članice i treće zemlje, uključujući plinovod Nord Stream 2.
94
Uzimajući u obzir kontekst donošenja pobijane direktive i osobito tužiteljeve situacije prije njena donošenja, okolnost prema kojoj se tužitelj nije mogao koristiti izuzećem predviđenim u članku 36., kako je izmijenjen, na dan donošenja te direktive nije obvezivala zakonodavca Unije da prilagodi područje primjene članka 49.a posebnoj situaciji potonjeg kako bi poštovao načelo pravne sigurnosti.
b)
Okolnost prema kojoj se tužitelj ne može koristiti odstupanjem predviđenim u članku 49.a
95
Kao prvo, valja istaknuti da se kriterij dovršetka prije dana stupanja na snagu pobijane direktive, čije je poštovanje uvjetovalo mogućnost primjene odstupanja predviđenog u članku 49.a, već nalazio u Prijedlogu direktive, a tužitelj je mogao predvidjeti da plinovod Nord Stream 2 neće biti dovršen na dan donošenja i stupanja na snagu navedene direktive.
96
U tom pogledu, iz elemenata spisa proizlazi da na dan Prijedloga direktive, 8. studenoga 2017., još nije započela izgradnja plinovoda Nord Stream 2, odnosno, među ostalim, postavljanje cijevi na dnu Baltičkog mora.
97
Naime, tužitelju su nadležna njemačka tijela izdala različita odobrenja potrebna za postavljanje i iskorištavanje njegove infrastrukture u teritorijalnom moru i isključivom gospodarskom pojasu (IGP) Savezne Republike Njemačke tek između 2. studenoga 2017. i 27. ožujka 2018.
98
Osim toga, građevinski radovi za polaganje cijevi i izgradnju dolaznog terminala u području za koje je ta država članica odgovorna započeli su tek u veljači 2018. i nastavili su se u njemačkom teritorijalnom moru i IGP‑u tek sredinom 2018.
99
Osim toga, potrebne dozvole ruskih, finskih i švedskih tijela na koje se odnosi trasa plinovoda Nord Stream 2 izdane su tek između 5. travnja 2018. i 14. kolovoza 2018.
100
U tim okolnostima, na dan donošenja pobijane direktive, odnosno 17. travnja 2019., velik dio svakog od tih dvaju plinovoda, koji čine plinovod Nord Stream 2, još nije bio stavljen na morsko dno, kao što to pokazuju brojke izražene u kilometrima koje je iznio tužitelj. Konkretno, na dan donošenja i na dan stupanja na snagu pobijane direktive tužitelj je još uvijek čekao dozvolu za 147 km plinovoda za koje su odgovorna danska tijela. To je odobrenje konačno dano30. listopada 2019. i postalo je konačno 28. studenoga 2019. Na dan donošenja i na dan stupanja na snagu pobijane direktive cijevi stoga nisu bile postavljene u danskim vodama. Na te iste datume, dijelovi cijevi koji su već bili postavljeni na morskom dnu nisu svi bili povezani postupkom pod nazivom „above water tie‑in”, barem u njemačkom teritorijalnom moru i IGP‑u te u ruskim vodama.
101
Slijedom toga, tužitelj je mogao predvidjeti da, ako zakonodavac Unije prihvati Komisijin prijedlog da se umetne odstupanje za plinovode dovršene prije stupanja na snagu pobijane direktive, on ga neće moći koristiti na dan tog stupanja na snagu.
102
Kao drugo, okolnost prema kojoj na dan donošenja pobijane direktive tužitelj nije mogao imati pravo na odstupanje na temelju članka 49.a nije samo bila predvidljiva, nego proizlazi i iz primjene kriterija koji je u skladu s načelom pravne sigurnosti i načelom zaštite legitimnih očekivanja.
103
Naime, kriterij dovršetka prije datuma stupanja na snagu pobijane direktive jasan je, precizan i objektivan.
104
U tom pogledu, taj kriterij odražava načelo prema kojem se novo pravno pravilo u načelu primjenjuje od stupanja na snagu akta kojim je ono uspostavljeno. Iako se ne primjenjuje na pravne situacije nastale i okončane tijekom važenja prijašnjeg zakona, primjenjuje se na buduće učinke situacije nastale dok je staro pravilo bilo na snazi i na nove pravne situacije. Drukčije vrijedi, uz poštovanje načela zabrane retroaktivnosti pravnih akata, samo u slučaju kada se uz novo pravilo donesu posebne odredbe kojima se izričito određuju uvjeti njegove vremenske primjene (vidjeti presudu od 22. lipnja 2022., Volvo i DAF Trucks, C‑267/20, EU:C:2022:494, t. 32. i navedenu sudsku praksu).
105
Pristup koji se sastojao od toga da se odredi datum stupanja na snagu akta kako bi se ograničilo područje primjene ratione temporis odredbe u području plina također je već bio primijenjen Direktivom 2003/55/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2003. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 98/30/EZ (SL 2003., L 176, str. 57.). Naime, članak 2. točka 33. Direktive 2003/55 definirao je „novu infrastrukturu” kao infrastrukturu koja nije bila dovršena na dan stupanja na snagu navedene direktive. Nova infrastruktura mogla je biti izuzeta na temelju članka 22. iste direktive, koji je postao članak 36. Direktive 2009/73.
106
Objektivni kriterij dovršetka prije datuma stupanja direktive na snagu pokazuje da je zakonodavac uzeo u obzir posebnu situaciju dovršenih plinovoda time što je tim plinovodima dopustio da zatraže izuzeće predviđeno u članku 49.a.
107
Što se tiče posebne situacije plinovoda Nord Stream 2, iz točke 100. ove presude proizlazi da je on još uvijek bio u izgradnji na dan stupanja pobijane direktive na snagu i da stoga tužiteljeva situacija na taj datum nije bila definitivno okončana, u smislu sudske prakse navedene u točki 104. ove presude.
108
Osim toga, tužitelj nije samo mogao predvidjeti da se na njega ne može primijeniti odstupanje predviđeno člankom 49.a na dan stupanja pobijane direktive na snagu, nego je također raspolagao dodatnim rokom za izmjenu predviđenih načina rada plinovoda Nord Stream 2 s obzirom na to da je rok za prenošenje te direktive bio određen najkasnije do 24. veljače 2020., odnosno deset mjeseci nakon njezina donošenja.
109
U tom pogledu valja dodati da okolnost prema kojoj se na tužitelja ne može primijeniti izuzeće predviđeno u članku 49.a ne sprečava da plinovod Nord Stream 2 iskorištava na gospodarski prihvatljiv način i da ostvari odgovarajući povrat od svojih ulaganja, kao što to osobito proizlazi iz članka 13. stavka 1. točke (a) Direktive 2009/73 i članka 13. Uredbe (EZ) br. 715/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uvjetima za pristup mrežama za transport prirodnog plina i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1775/2005 (SL 2009., L 211, str. 36.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 20.).
110
Slijedom toga, tužitelj nije dokazao da je zakonodavac povrijedio načelo pravne sigurnosti i njegovu posljedicu, načelo zaštite legitimnih očekivanja kada je u članku 49.a utvrdio da se samo na plinovode između države članice i treće zemlje dovršene prije 23. svibnja 2019. može primijeniti odstupanje na temelju te odredbe.
111
S obzirom na sve prethodno navedeno, okolnost prema kojoj se tužitelj nije mogao koristiti ni izuzećem na temelju članka 36., kako je izmijenjen, ni odstupanjem na temelju članka 49.a na dan donošenja pobijane direktive ne može dokazati da je zakonodavac povrijedio načelo pravne sigurnosti i njegovu posljedicu, odnosno načelo zaštite legitimnih očekivanja.
112
Stoga se treći tužbeni razlog odbija.
3.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela jednakosti postupanja
113
Načelo jednakog postupanja, kao opće načelo prava Unije, zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa različito te da se u različitim situacijama ne postupa jednako, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano (vidjeti presudu od 16. prosinca 2008., Arcelor Atlantique i Lorraine i dr., C‑127/07, EU:C:2008:728, t. 23. i navedenu sudsku praksu).
114
Valja redom ispitati tužiteljeve argumente koji se temelje na postojanju različitog postupanja u usporedivim situacijama i one koji se temelje na nepostojanju objektivnog opravdanja.
a)
Navodno različito postupanje u usporedivim situacijama
115
Tužitelj tvrdi da se plinovod Nord Stream 2 očito nalazi u situaciji usporedivoj s onom odobalnih plinovodâ između države članice i treće zemlje dovršenih prije datuma stupanja pobijane direktive na snagu, koji ulaze u područje primjene članka 49.a.
116
Naime, kao prvo, plinovod Nord Stream 2 i dovršeni plinovodi su „plinovodi između države članice i treće zemlje” u smislu članka 2. točke 17. Direktive 2009/73, kako je izmijenjena, i ulaze u područje primjene te direktive jer su oni „međudržavni spojni plinovodi”.
117
Kao drugo, plinovod Nord Stream 2 i odobalni plinovodi između države članice i treće zemlje, koji su dovršeni, jesu svi plinovodi na koje se članak 36., kako je izmijenjen, ne može objektivno primijeniti i u pogledu kojih taj članak ne može ispuniti svoju ulogu pružanja sigurnosti „prije” ulaganja. Za plinovod Nord Stream 2 i odobalne plinovode između države članice i treće zemlje koji su dovršeni, dogovoreno ulaganje bilo bi nepovratno i ne bi se moglo napustiti na isti način kao za plinovode koji se nalaze u fazi planiranja. U tom su pogledu već izvršena gotovo sva ulaganja u plinovod Nord Stream 2 i taj je plinovod gotovo dovršen. Tako se plinovod Nord Stream 2 i odobalni plinovodi između države članice i treće zemlje i završeni nalaze u usporedivoj situaciji s obzirom na cilj članka 49.a koji se sastoji od omogućavanja povrata odobrenog ulaganja.
118
Kao treće, ulaganja u plinovod Nord Stream 2 temelje se na istoj vrsti dugoročnih sporazuma o transportu plina poput onih na kojima se temelje odobalni plinovodi koji su dovršeni i koji su sklopljeni nekoliko godina prije donošenja pobijane direktive.
119
Kao četvrto, na temelju činjenice da je za dovršene i već upotrijebljene plinovode lakše ocijeniti njihov utjecaj na funkcioniranje unutarnjeg tržišta, tržišno natjecanje i sigurnost opskrbe ne može se smatrati da plinovod Nord Stream 2 nije usporediv s tim dovršenim plinovodima. Naime, slična ocjena propisana je člankom 36., kako je izmijenjen, za planirane plinovode i ta je odredba dovela do prakse odlučivanja.
120
Kao peto, zbog istog razloga nije moguće tvrditi da je kriterij „konačne odluke o ulaganju” neprecizan, za razliku od kriterija „dovršavanja” iz članka 49.a. Naime, članak 36., kako je izmijenjen, pretpostavlja da nije donesena konačna odluka o ulaganju.
121
Parlament i Vijeće, koje podupiru Republika Estonija, Republika Litva, Republika Poljska i Komisija, osporavaju tužiteljeve argumente.
122
Povreda načela jednakog postupanja kao posljedica nejednakog postupanja pretpostavlja da su predmetne situacije usporedive uzimajući u obzir sve elemente koji ih obilježavaju. Elemente koji su svojstveni različitim situacijama i njihovu usporedivost stoga valja utvrđivati i ocijeniti osobito s obzirom na predmet i svrhu akta Unije kojim se uvodi razlikovanje u pitanju. Nadalje, treba uzeti u obzir načela i ciljeve područja u koje taj akt pripada (vidjeti presudu od 16. prosinca 2008., Arcelor Atlantique i Lorraine i dr., C‑127/07, EU:C:2008:728, t. 25. i 26. i navedenu sudsku praksu).
123
U ovom slučaju, što se tiče načela i ciljeva područja kojemu pripada pobijana direktiva, članak 194. stavak 1. UFEU‑a propisuje da, u kontekstu uspostavljanja i funkcioniranja unutarnjeg tržišta i u pogledu potrebe za očuvanjem i unapređenjem okoliša, cilj je energetske politike Unije u duhu solidarnosti među državama članicama osigurati funkcioniranje energetskog tržišta, osigurati sigurnost opskrbe energijom u Uniji, promicati energetsku učinkovitost i uštedu energije te razvoj novih i obnovljivih oblika energije te promicati međupovezanost energetskih mreža (vidjeti u tom smislu presudu od 4. svibnja 2016., Komisija/Austrija, C‑346/14, EU:C:2016:322, t. 72. i navedenu sudsku praksu).
124
Cilj je pobijane direktive u cijelosti proširiti područje primjene Direktive 2009/73 na plinovode između države članice i treće zemlje.
125
Kao što to proizlazi iz njezine uvodne izjave 3., opći cilj koji se nastoji postići pobijanom direktivom jest odgovoriti na prepreke dovršenju unutarnjeg tržišta koje proizlaze iz izostanka primjene tržišnih pravila Unije na plinovode između države članice i treće zemlje. U toj se uvodnoj izjavi pojašnjava da je cilj uvedenih izmjena, kao prvo, osigurati da se pravila primjenjiva na transportne plinovode koji povezuju dvije ili više država članica primjenjuju i, unutar Unije, na transportne plinovode između države članice i treće zemlje, kao drugo, uspostaviti dosljednost pravnog okvira te istodobno izbjeći narušavanje tržišnog natjecanja i negativne učinke na sigurnost opskrbe i, kao treće, povećati transparentnost i pružiti pravnu sigurnost za sudionike na tržištu, posebno ulagače u plinsku infrastrukturu i korisnike sustava, u pogledu pravnog režima koji se primjenjuje.
126
Što se tiče članka 49.a, njegov je cilj omogućiti državi članici na čijem se državnom području nalazi prva točka priključenja plinovoda između te države članice i treće zemlje, koja je dovršena prije 23. svibnja 2019., da odluči odstupiti od obveza predviđenih Direktivom 2009/73. To se izuzeće mora temeljiti na objektivnim razlozima, kao što je povrat izvršenog ulaganja ili iz razloga sigurnosti opskrbe, pod uvjetom da odstupanje ne bi bilo štetno za tržišno natjecanje ili učinkovito funkcioniranje unutarnjeg tržišta prirodnog plina, ili za sigurnost opskrbe u Uniji.
127
Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 4. pobijane direktive, cilj je članka 49.a uzeti u obzir nepostojanje specifičnih pravila Unije koja se primjenjuju na transportne plinovode između države članice i treće zemlje prije datuma stupanja te direktive na snagu.
128
U tom pogledu najprije valja istaknuti da je nesporno da članak 49.a vodi do različitog postupanja, s jedne strane, prema plinovodima dovršenima prije 23. svibnja 2019., na koje se može primijeniti odstupanje na temelju te odredbe, i, s druge strane, prema plinovodima koji nisu bili dovršeni na taj datum i koji ne mogu podnijeti zahtjev za takvo odstupanje.
129
Kao prvo, valja naglasiti da je dovršeni plinovod plinovod koji posjeduje sva potrebna obilježja za transport plina jer je njegova izgradnja završena. Dovršeni plinovod stoga se može staviti u pogon i njime se može upravljati. Osim toga, u obrazloženju svojeg prijedloga direktive Komisija je dovršene plinovode na koje se odnosi odstupanje sada predviđeno člankom 49.a opisala kao postojeću infrastrukturu koja je već u funkciji.
130
Za usporedbu, plinovod koji nije dovršen ne posjeduje sva obilježja plinovoda i stoga nije prikladan za prijenos plina i da ga se iskorištava.
131
Kao drugo, s obzirom na cilj članka 49.a, koji se sastoji od uzimanja u obzir nepostojanja specifičnih pravila Unije primjenjivih na plinovode između države članice i treće zemlje prije datuma stupanja na snagu pobijane direktive, plinovod koji još nije dovršen 23. svibnja 2019. ne nalazi se u situaciji usporedivoj s onom plinovoda dovršenog na taj datum.
132
Naime, plinovod koji je dovršen na dan stupanja na snagu pobijane direktive i koji je u funkciji nužno je doveo do prethodnog ulaganja od kojeg više nije moguće odustati. Osim toga, plinovod dovršen na taj dan počeo se iskorištavati u okviru pravnog sustava koji ne predviđa primjenu, na njegovu situaciju, obveza predviđenih Direktivom 2009/73 ni mogućnost korištenja izuzeća na temelju članka 36., kako je izmijenjen, koji se primjenjuje na nove plinske infrastrukture.
133
Suprotno tomu, najprije, ulagač u plinovod koji nije dovršen na dan stupanja na snagu pobijane direktive može imati manje troškove ili imati povećane mogućnosti prilagodbe svojeg ulaganja, odustanka od već preuzetih ugovornih obveza, izmjene navedenih obveza ili preprodaje već stečene robe za izgradnju svojeg plinovoda.
134
Nadalje, čak i ako je plinovod koji nije dovršen na dan stupanja na snagu pobijane direktive doveo do znatnih ulaganja i građevinskih radova, o tim se ulaganjima i tim radovima može donijeti informirana odluka u predviđenom kontekstu izmjene propisa primjenjivog na dan stupanja na snagu takve izmjene.
135
U ovom slučaju, osobito iz točaka 75., 83., 93. i 101. ove presude proizlazi da je tužitelj doista odlučio ulagati uz poznavanje činjenica, u kontekstu koji mu omogućuje da razumije, čak i prije nego što je Komisija podnijela Prijedlog direktive, a najkasnije u tom trenutku, da plinovod Nord Stream 2 podliježe obvezama predviđenima Direktivom 2009/73.
136
Naposljetku i općenitije, ulagač u plinovod koji nije dovršen na dan stupanja na snagu pobijane direktive, kao što je plinovod Nord Stream 2, ima vremena prilagoditi se zakonodavnim promjenama predviđenima tom direktivom. Mogućnosti i vrijeme kojima raspolaže ulagač u plinovod koji nije dovršen kako bi se prilagodio posljedicama zakonodavne promjene provedene direktivom tim su veće jer je, s jedne strane, taj ulagač obaviješten mnogo mjeseci prije donošenja predmetnog zakonodavnog akta o predmetu i cilju predviđenih zakonodavnih izmjena i, s druge strane, države članice imaju rok za prenošenje takvih izmjena u nacionalno pravo.
137
Kao treće, s obzirom na predmet članka 49.a, ali i predmet i ciljeve pobijane direktive kao i načela i ciljeve Unijine politike u području energetike, položaj plinovoda dovršenog na dan stupanja na snagu te direktive razlikuje se od položaja plinovoda čija izgradnja nije dovršena na taj datum.
138
Naime, utjecaj već dovršenog plinovoda na funkcioniranje unutarnjeg tržišta, osobito u pogledu učinaka na tržišno natjecanje i sigurnost opskrbe, može se ocijeniti ex post. Ta se ex post ocjena provodi na temelju iskustva stečenog tijekom rada predmetnog plinovoda i na temelju empirijskih podataka dobivenih u okviru tog rada. Stoga je ocjena utjecaja dovršenog plinovoda na unutarnje tržište jednostavnija i može se dakle brzo provesti u jednostavnom postupku, pod odgovornošću samih nadležnih država članica.
139
Osim toga, primjena obveza predviđenih Direktivom 2009/73 na dovršene plinovode kojima se već upravlja na dan stupanja na snagu pobijane direktive predstavlja rizik narušavanja kapaciteta i tokova opskrbe i stoga narušavanja tržišnog natjecanja i sigurnosti opskrbe. Ta opasnost također opravdava brzo ispitivanje njihovog položaja s obzirom na uvjete predviđene u članku 49.a.
140
Suprotno tomu, u slučaju plinovoda koji nije dovršen na dan stupanja na snagu pobijane direktive, kao što je plinovod Nord Stream 2, ocjena njegova utjecaja na unutarnje tržište i sigurnost opskrbe može biti samo prospektivna i utemeljena na pretpostavkama. Stoga, iako je takva ocjena doista moguća, ona zahtijeva temeljitije i složenije ocjene utjecaja rada budućeg plinovoda na ostvarenje ciljeva koji se nastoje postići pobijanom direktivom u cijelosti i politikom Unije u području energetike.
141
Usto, s obzirom na to da nedovršeni plinovod, kao što je to tužiteljev plinovod, ne može transportirati plin niti se plin može iskorištavati, primjena pobijane direktive na takvu kategoriju plinovoda ne predstavlja rizik od poremećaja protoka opskrbe, odnosno prekida opskrbe.
142
S obzirom na prethodno navedeno, valja utvrditi da se plinovodi dovršeni 23. svibnja 2019., s jedne strane, i nedovršeni plinovodi na taj datum, a osobito oni koji su u izgradnji poput plinovoda Nord Stream 2, s druge strane, ne nalaze u usporedivoj situaciji s obzirom na sve elemente koji ih obilježavaju.
143
Tako članak 49.a vodi do različitog postupanja u različitim situacijama i, osobito, dovodi do različitog postupanja s plinovodom Nord Stream 2 na različit način od dovršenih plinovoda, s obzirom na to da se navedeni plinovod na dan stupanja na snagu pobijane direktive nalazi u različitoj situaciji.
144
Čak i pod pretpostavkom da članak 49.a vodi do različitog postupanja u usporedivim situacijama zbog toga što je tužitelj već ostvario znatna ulaganja u izgradnju plinovoda Nord Stream 2, ta razlika u postupanju i nepovoljan položaj koji iz toga proizlazi u svakom bi slučaju bili opravdani (vidjeti točku 145. i sljedeću ovog mišljenja).
b)
Opravdanje eventualnog različitog postupanja u usporedivim situacijama
145
Tužitelj ističe da različito postupanje s plinovodom Nord Stream 2 nije objektivno opravdano.
146
Činjenica da plinovod Nord Stream 2 nije bio dovršen prije 23. svibnja 2019. ne može biti objektivno opravdanje različitog postupanja s tim plinovodom. Naime, takvo opravdanje ne bi bilo u skladu s posebnom svrhom članka 49.a. Ta bi se svrha odnosila na već preuzete investicijske rizike i sastojala bi se od dopune članka 36., kako je izmijenjen, koji se primjenjuje na rizike ulaganja koji još nisu preuzeti. Ograničenjem vremenskog područja primjene članka 49.a na infrastrukturu „dovršenu prije 23. svibnja 2019.” stvorila bi se vremenska praznina u odnosu na područje primjene članka 36., kako je izmijenjen.
147
Tužitelj tvrdi da je imao ista legitimna očekivanja kao i operatori plinovoda koji su već bili u funkciji jer je već proveo znatna ulaganja prije stupanja na snagu pobijane direktive, odnosno 23. svibnja 2019. Kao i navedeni operatori, on je donio odluku o provedbi svojeg projekta, proveo je nepovratna ulaganja i sklopio većinu obvezujućih ugovornih aranžmana na temelju pravne situacije koja je postojala prije stupanja na snagu Direktive.
148
Osim toga, kriterij „dovršavanja” nije objektivan kriterij. Razlog zbog kojeg je bilo potrebno utvrditi tako raniji krajnji datum kako se u pogledu dovršene infrastrukture ne bi suočilo sa situacijom pravne nesigurnosti nije jasan. Zakonodavac je mogao odrediti dulji rok a da to ne utječe na stanje dovršene infrastrukture. Tužitelj naglašava da je tijekom zakonodavnog postupka primjena članka 49.a na plinovode za koje su radovi započeli prije datuma stupanja na snagu pobijane direktive bila predložena kao alternativa konačno odabranoj mogućnosti.
149
Parlament i Vijeće, koje podupiru Republika Poljska i Komisija, osporavaju tužiteljeve argumente.
150
Valja podsjetiti na to da je razlika u postupanju opravdana kada je utemeljena na objektivnom i razumnom mjerilu odnosno kada je u vezi s pravno dopuštenim ciljem kojem teži predmetni propis i kada je ta razlika proporcionalna cilju koji se želi postići predmetnim postupanjem (presuda od 16. prosinca 2008., Arcelor Atlantique i Lorraine i dr., C‑127/07, EU:C:2008:728, t. 47.).
151
Uvodno valja istaknuti da se, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, poseban cilj članka 49.a ne odnosi samo na investicijske rizike. Naime, članak 49.a ima širi cilj, a to je uzeti u obzir nepostojanje pravila primjenjivih na plinovode između države članice i treće zemlje prije dana stupanja na snagu pobijane direktive. Stoga se, u skladu s tom odredbom, njome predviđeno odstupanje mora temeljiti na objektivnim razlozima, kao što su dopuštanje povrata odobrenog ulaganja ili razlozi sigurnosti opskrbe.
152
U ovom slučaju, kao prvo, valja utvrditi da je kriterij dovršetka prije datuma stupanja na snagu pobijane direktive objektivan kriterij koji odražava načela kojima je uređena vremenska primjena akta Unije (vidjeti točku 104. ove presude). Osim toga, taj je kriterij usko povezan s ciljem koji se želi postići člankom 49.a, odnosno uzimanjem u obzir nepostojanja specifičnih pravila Unije koja se primjenjuju na transportne plinovode između države članice i treće zemlje prije datuma stupanja na snagu pobijane direktive. Uostalom, taj je kriterij već bio primijenjen na članak 2. točku 33. Direktive 2003/55 kako bi se definirala „nova infrastruktura” (vidjeti točku 105. ove presude).
153
Kriterij dovršetka prije datuma stupanja na snagu pobijane direktive stoga predstavlja objektivan i razuman kriterij.
154
Kao drugo, eventualno različito postupanje, koje proizlazi iz primjene kriterija dovršetka prije 23. svibnja 2019., može ostvariti cilj uzimanja u obzir nepostojanja pravila primjenjivih na plinovode između države članice i treće zemlje prije dana stupanja na snagu pobijane direktive.
155
S jedne strane, vlasnicima plinovoda lako se omogućuje da ocijene ulazi li njihov plinovod u područje primjene odstupanja predviđenog člankom 49.a.
156
S druge strane, države članice lako mogu provesti taj kriterij kako bi brzo ocijenile je li zahtjev za odstupanje stvarno podnesen u pogledu plinovoda koji je obuhvaćen područjem primjene članka 49.a. Drugim riječima, taj kriterij omogućuje da se lako utvrde plinovodi za koje bi mogla biti potrebna fleksibilnost s obzirom na, s jedne strane, načelo pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja njihova vlasnika i, s druge strane, rizik od poremećaja u opskrbi koji bi mogla prouzročiti primjena obveza predviđenih Direktivom 2009/73 na te plinovode koji su već u uporabi.
157
Kao treće, eventualna razlika u postupanju koja proizlazi iz primjene kriterija dovršetka prije 23. svibnja 2019. ne prelazi granice onoga što je nužno za ostvarenje cilja koji se nastoji postići člankom 49.a.
158
Naime, valja odbiti tužiteljev argument prema kojem se cilj koji se nastoji postići člankom 49.a mogao ostvariti tako da se odstupanje predviđeno tom odredbom odobri plinovodima za koje su radovi započeli prije 23. svibnja 2019. ili za koje je prije tog datuma već donesena konačna odluka o ulaganju.
159
U tom je pogledu točno da su kriteriji koje navodi tužitelj također omogućili plinovodima dovršenima prije 23. svibnja 2019. da zatraže odstupanje na temelju članka 49.a.
160
Međutim, prije svega, ti kriteriji nisu imali istu razinu preciznosti s obzirom na to da su pojmovi „započinjanje radova” i „konačna odluka o ulaganju” mogli dovesti do složenog rada tumačenja kako bi se ocijenilo je li plinovod obuhvaćen područjem primjene odstupanja iz članka 49.a.
161
Nadalje, ti su kriteriji doveli do toga da su područjem primjene odstupanja predviđenog člankom 49.a obuhvaćeni plinovodi koji još nisu bili u pogonu. Ocjenu poštovanja uvjeta predviđenih u članku 49.a stoga države članice ne bi mogle lako provesti unatoč činjenici da je postupak uveden tom odredbom bio osmišljen upravo kao jednostavan postupak koji su države članice trebale brzo provesti i koji ne smije dovesti do prospektivne i složene analize.
162
Naposljetku, za razliku od kriterija dovršetka prije 23. svibnja 2019., kriteriji koje navodi tužitelj imali su za učinak proširenje područja primjene članka 49.a na plinovode poput plinovoda Nord Stream 2, koji su doveli do ulaganja i početka građevinskih radova u trenutku u kojem je bilo moguće predvidjeti proširenje područja primjene Direktive 2009/73 na plinovode između države članice i treće zemlje.
163
Kad je riječ o ograničenjima koja snose ulagači u nedovršene plinovode općenito, a osobito tužitelj, važno je naglasiti da primjena obveza predviđenih Direktivom 2009/73 ne sprečava ulagače u plinovode između države članice i treće zemlje da svoje plinovode iskorištavaju na ekonomski prihvatljiv način i da ostvare odgovarajući povrat od svojih ulaganja (vidjeti točku 109. ove presude).
164
Ta je ocjena uostalom potvrđena brojnim primjerima plinovoda između države članice i treće zemlje, koje je Komisija navela, na koje se prije stupanja na snagu pobijane direktive već, katkad mnogo godina, primjenjuju obveze predviđene Direktivom 2009/73.
165
Stoga važnost cilja koji se sastoji od uzimanja u obzir predvidljivog nepostojanja pravila primjenjivih na plinovode između države članice i treće zemlje dovršenih prije 23. svibnja 2019. opravdava ograničenja koja su snosili ulagači u plinovode koji nisu dovršeni na taj datum, kao što je tužitelj.
166
Uostalom, kao što to u biti proizlazi iz točaka 261. do 263. ove presude, tužitelj nije dokazao da su ograničenja koja snosi zbog primjene obveza predviđenih Direktivom 2009/73 na plinovod Nord Stream 2 očito neprikladna s obzirom na ciljeve koji se žele postići pobijanom direktivom.
167
S obzirom na prethodno navedeno, tužitelj nije dokazao da je izbor koji je zakonodavac izvršio u članku 49.a, koji se sastoji od utvrđivanja područja primjene odstupanja predviđenog tom odredbom primjenom kriterija dovršetka prije 23. svibnja 2019., očito neprimjeren i da je eventualna razlika u postupanju neopravdana.
168
Stoga se prvi tužbeni razlog odbija.
4.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti
169
Kao prvo, tužitelj u tužbi tvrdi da proširenje područja primjene obveza predviđenih Direktivom 2009/73 na odobalne plinovode između države članice i treće zemlje nije proporcionalno ciljevima koji se nastoje postići pobijanom direktivom ili Direktivom 2009/73.
170
Tužitelj također ističe da, iako je primjena obveza predviđenih Direktivom 2009/73 na plinovode između države članice i treće zemlje rješenje stvarnog problema, te bi se obveze trebale na isti način primjenjivati na sve plinovode između države članice i treće zemlje. Međutim, tužitelj tvrdi da se obveze predviđene Direktivom 2009/73 primjenjuju samo na dio uvoznog kapaciteta trećih zemalja, odnosno na kapacitet plinovoda Nord Stream 2, a ne na kapacitet svih plinovoda između države članice i treće zemlje.
171
Kao drugo, tužitelj u replici prvo tvrdi da nije dokazano da je podvrgavanje manjeg dijela samo jednog plinovoda iz treće zemlje, odnosno plinovoda Nord Stream 2, obvezama predviđenima Direktivom 2009/73 nužno za ostvarivanje ciljeva koji se nastoje postići pobijanom direktivom.
172
Kao drugo, tužitelj tvrdi da se obveze predviđene Direktivom 2009/73 primjenjuju samo na dio uvoznog kapaciteta trećih zemalja, odnosno na kapacitet plinovoda Nord Stream 2, a ne na kapacitet svih plinovoda između države članice i treće zemlje. Međutim, teško je reći kako bi se primjenom tih obveza na tako mali dio ukupnog uvoznog kapaciteta plinovoda moglo ostvariti ciljeve pobijane direktive.
173
Kao treće, tužitelj tvrdi da se kvantitativni i kvalitativni dijelovi cilja koji se sastoji od osiguranja sigurnosti opskrbe mogu zajamčiti čak i uključivanjem plinovoda Nord Stream 2 u područje primjene članka 49.a. Naime, izuzeće i odstupanje predviđeni člankom 36., kako je izmijenjen, i člankom 49.a, koji se odobravaju osobito s obzirom na uvjet povezan sa sigurnošću opskrbe, pokazuju da se ta sigurnost ne osigurava samo primjenom obveza predviđenih Direktivom 2009/73.
174
Kao treće, tužitelj tvrdi da je, pod pretpostavkom da se može smatrati da pobijana direktiva ima marginalnu prednost za unutarnje tržište, što nije slučaj, ta prednost niža od vrlo velikih poteškoća koje ta direktiva nameće Uniji, državama članicama i vlasnicima, poput njega, odobalnih plinovoda između države članice i treće zemlje.
175
Tužitelj pojašnjava da su gospodarski učinci Direktive na njegov položaj znatni i nerazumni jer mu ta direktiva ne dopušta povrat ulaganja izvršenih prije njezina donošenja. Ne može zakonito izvršavati temeljne aspekte sporazuma o transportu plina koji je sklopio s Gazpromom te bi učinak na njegov financijski položaj bio vrlo negativan.
176
Parlament i Vijeće, koje podupiru Republika Estonija, Republika Litva, Republika Poljska i Komisija, osporavaju tužiteljeve argumente.
177
Načelo proporcionalnosti zahtijeva da su akti institucija Unije sposobni ostvariti legitimne ciljeve koje slijedi zakonodavstvo o kojem je riječ i da ne prelaze granice onoga što je nužno za postizanje tih ciljeva (vidjeti u tom smislu presudu od 12. srpnja 2012., Association Kokopelli, C‑59/11, EU:C:2012:447, t. 38. i navedenu sudsku praksu).
178
Uvodno valja istaknuti da je, kao što to ističe tužitelj, opći cilj koji je predviđen pobijanom direktivom doista osiguranje funkcioniranja unutarnjeg tržišta.
179
Međutim, u uvodnoj izjavi 3. pobijane direktive navode se konkretniji ciljevi, koji nisu ograničeni na sprečavanje narušavanja tržišnog natjecanja i negativnih učinaka na sigurnost opskrbe, nego se njima također nastoji, kao prvo, osigurati da se pravila koja se primjenjuju na plinovode koji povezuju dvije ili više država članica također primjenjuju na plinovode između države članice i treće zemlje te, općenitije, uspostaviti dosljednost pravnog okvira i, kao drugo, pružiti pravnu sigurnost sudionicima na tržištu.
180
Opći cilj i precizniji ciljevi koji se nastoje postići pobijanom direktivom očito su legitimni ciljevi. Osim toga, upućuje se na uspostavu i funkcioniranje unutarnjeg tržišta u članku 194. UFEU‑a, a ciljevi osiguranja funkcioniranja energetskog tržišta i sigurnosti opskrbe Unije navedeni su u toj odredbi.
181
Upravo s obzirom na ta razmatranja valja ocijeniti je li pobijana direktiva prikladna za ostvarenje ciljeva koji se njome žele postići i ne prekoračuje li granice onoga što je nužno za njihovo postizanje jer je plinovod Nord Stream 2 jedini plinovod između države članice i treće zemlje na koji se ne može primijeniti izuzeće predviđeno člankom 36., kako je izmijenjen, ni odstupanje predviđeno člankom 49.a.
a)
Prikladnost pobijane direktive da ostvari postavljene ciljeve jer se na tužitelja ne može primijeniti ni izuzeće ni odstupanje
182
Kao prvo, valja ispitati prikladnost pobijane direktive za ostvarivanje ciljeva pravne sigurnosti i dosljednosti pravnog okvira i, kao drugo, sposobnost te direktive da spriječi narušavanje tržišnog natjecanja i negativne učinke na sigurnost opskrbe.
1) Prikladnost pobijane direktive za ostvarenje ciljeva pravne sigurnosti i dosljednosti pravnog okvira
183
Kao prvo, valja istaknuti da je pobijana direktiva prikladna za ostvarenje cilja pravne sigurnosti koji se njome želi postići.
184
Naime, u obrazloženju Prijedloga direktive Komisija je objasnila da pravo Unije ne definira izričito pravni okvir za plinovode između države članice i treće zemlje.
185
U tom pogledu, proširenje pojma „spojni plinovodi” na plinovode koji vode prema trećim zemljama i iz njih, koje se pobijanom direktivom provodi izmjenom pojma „međudržavni spojni plinovodi” iz članka 2. točke 17. Direktive 2009/73, osigurava jasno razgraničenje materijalnog područja primjene potonje direktive i pruža pojašnjenja u pogledu njezina teritorijalnog područja primjene.
186
S jedne strane, pobijana direktiva proširuje područje primjene Direktive 2009/73 na sve plinovode između države članice i treće zemlje, uključujući plinovod Nord Stream 2, odnosno postojeće ili buduće kopnene i odobalne plinovode.
187
S druge strane, uvodna izjava 9. pobijane direktive pojašnjava da, kada je riječ o odobalnim transportnim plinovodima, Direktiva [2009/73] bi trebala biti primjenjiva na teritorijalno more države članice u kojoj se nalazi prvo mjesto spajanja na mreže država članica.
188
Stoga se pobijanom direktivom osobito predviđa da se obveze predviđene Direktivom 2009/73 primjenjuju na dionicu odobalnih plinovoda između države članice i treće zemlje koja prelazi teritorijalne vode države članice, kao što je dionica plinovoda Nord Stream 2 koja prolazi kroz njemačke teritorijalne vode. Pobijanom direktivom stoga se u tom pogledu izbjegava pravna praznina.
189
Kao drugo, proširenje područja primjene Direktive 2009/73 na sve plinovode između države članice i treće zemlje, kao što je plinovod Nord Stream 2, također osigurava dosljednost pravnog okvira unutar Unije.
190
Kao prvo, kao što je to Komisija u biti već objasnila u obrazloženju Prijedloga direktive, proširenje područja primjene Direktive 2009/73 na plinovode između države članice i treće zemlje jamči da operatori tih plinovoda podliježu istom pravnom režimu kao i drugi sudionici na tržištu na koje se Direktiva 2009/73 već u potpunosti primjenjuje, odnosno operatori plinovoda koji povezuju različite države članice ili operatore transportnih sustava u državama članicama.
191
Kao drugo, s jedne strane, kao što je to Komisija također objasnila u obrazloženju Prijedloga direktive, temeljna načela regulatornog okvira uspostavljenog Direktivom 2009/73 odražavaju se u nekoliko međunarodnih sporazuma sklopljenih između država članica i trećih zemalja ili između Unije i trećih zemalja te se sustavno primjenjuju na kopnene plinovode između države članice i treće zemlje.
192
Primjena obveza predviđenih Direktivom 2009/73 na sve plinovode između države članice i treće zemlje tako doprinosi dosljednosti prava koje se primjenjuje između, s jedne strane, plinovoda između države članice i treće zemlje na koje se već primjenjuju navedene obveze na temelju drugih pravnih instrumenata, poput međunarodnih sporazuma, i, s druge strane, plinovoda između države članice i treće zemlje koji im nisu bili podvrgnuti, kao što je plinovod Nord Stream 2.
193
S druge strane, kao što je to Komisija u biti objasnila u obrazloženju Prijedloga direktive u pogledu poštovanja načela supsidijarnosti, proširenjem područja primjene Direktive 2009/73 na sve plinovode između države članice i treće zemlje osigurava se ujednačena primjena obveza predviđenih Direktivom 2009/73 i izbjegava fragmentirani pristup koji se temelji na nacionalnim mjerama. Tim se proširenjem osobito izbjegava situacija u kojoj bi međusobno povezivanje preko više država članica bilo uređeno različitim nacionalnim sustavima te također omogućuje Komisiji da provodi određeni nadzor usklađenosti s relevantnim pravilima.
194
Stoga je pobijana direktiva prikladna za ostvarenje ciljeva pravne sigurnosti i dosljednosti pravnog okvira koji se njome u biti nastoji postići jer proširuje područje primjene Direktive 2009/73 i stoga obveze koje potonja direktiva predviđa.
195
U tom pogledu, okolnost prema kojoj tužitelj jedini ne može uživati ni izuzeće na temelju članka 36., kako je izmijenjen, ni odstupanje na temelju članka 49.a, ne utječe na prikladnost pobijane direktive da ostvari ciljeve koji se njome žele postići proširenjem područja primjene Direktive 2009/73.
2) Sposobnost pobijane direktive da spriječi narušavanje tržišnog natjecanja i negativne učinke na sigurnost opskrbe
196
Uvodno, što se tiče problema u pogledu tržišnog natjecanja i sigurnosti opskrbe koji su potaknuli Prijedlog direktive, Komisija je u obrazloženju tog prijedloga, među ostalim, objasnila da Unija uvelike ovisi o uvozu plina iz trećih zemalja i da je u interesu Unije i potrošača plina da su transparentnost i konkurentnost također pravilo za plinovode iz tih zemalja.
197
Komisija je Prijedlog direktive u pogledu načela supsidijarnosti također opravdala činjenicom da plinovodi između države članice i treće zemlje u većini slučajeva imaju kapacitet koji može utjecati na unutarnje tržište plina i sigurnost opskrbe u više država članica.
198
U radnom dokumentu priloženom njezinu prijedlogu direktive Komisija je pojasnila da je 2016. 70,4 % potražnje Unije za plinom obuhvaćeno uvozom i da se 87 % tog uvoza obavlja plinovodima.
199
U tom kontekstu valja istaknuti, kao prvo, da je, neovisno o duljini dionice jednog ili više plinovoda između države članice i treće zemlje obuhvaćenih obvezama predviđenima Direktivom 2009/73, primjena tih obveza na plinovode između države članice i treće zemlje kao cjeline i na plinovod Nord Stream 2, osobito prikladna za ostvarenje cilja dovršenja unutarnjeg tržišta prirodnog plina izbjegavanjem narušavanja tržišnog natjecanja i negativnih učinaka na sigurnost opskrbe.
200
Naime, Direktivom 2009/73 predviđa se, među ostalim, kao prvo, obveza razdvajanja (unbundling) transportnog sustava i operatora transportnog sustava, kao drugo, obveza pristupa treće strane sustavu i, kao treće, druge obveze koje se osobito odnose na cjenovnu i necjenovnu transparentnost.
201
Kao prvo, što se tiče obveze razdvajanja predviđene člankom 9. Direktive 2009/73, Sud je već presudio, u biti, da je, u situaciji u kojoj se prirodni plin koji poduzeće proizvodi izvan Unije prenosi unutar Unije putem sustava koji pripada istom poduzeću, jasno je da postoji opasnost od diskriminirajućih postupanja u upravljanju tom mrežom (vidjeti u tom smislu presudu od 2. rujna 2021., Komisija/Njemačka (Prenošenje direktiva 2009/72 i 2009/73), C‑718/18, EU:C:2021:662, t. 37.).
202
U tom pogledu, iz uvodnih izjava 6., 8. i 22. Direktive 2009/73 u biti proizlazi da se obvezom razdvajanja izbjegava mogućnost da dominantni opskrbljivači plinom kontroliraju transportnu infrastrukturu i tako potiču vlastitu djelatnost opskrbe, s jedne strane, i da je ta obveza učinkovit i stabilan način rješavanja inherentnog sukoba interesa i osiguravanja sigurnosti opskrbe, s druge strane.
203
Prikladnost obveze razdvajanja za ostvarenje ciljeva koji se nastoje postići pobijanom direktivom pojačana je činjenicom da poštovanje obveze razdvajanja treba provjeriti u okviru postupka certificiranja operatora transportnog sustava predviđenog člankom 10. Direktive 2009/73. Certificiranje je preduvjet za mogućnost da vlasnik plinovoda između države članice i treće zemlje obavlja transakcije koje se odnose na transport plina u Uniju.
204
U skladu s člankom 11. Direktive 2009/73, pri ispitivanju koje provodi nadležno nacionalno regulatorno tijelo u okviru postupka certificiranja također se uzimaju u obzir mogući rizici koje dotični plinovod može predstavljati za sigurnost opskrbe Unije.
205
Na temelju zajedničke primjene članaka 10. i 11. Direktive 2009/73, postupak certificiranja mogao bi se eventualno ponovno pokrenuti u slučaju povrede obveza razdvajanja ili rizika za sigurnost opskrbe.
206
Kao drugo, kad je riječ o obvezi pristupa trećih osoba predviđenoj u članku 32., točno je da plinovodi između države članice i treće zemlje, a osobito plinovod Nord Stream 2 nužno ne raspolažu točkom spajanja na mrežu i da postojanje zahtjeva za pristup treće osobe može biti samo eventualno.
207
Međutim, obveza pristupa treće strane predviđena člankom 32. Direktive 2009/73 obuhvaća postojeće i buduće zahtjeve za pristup i sadržava dva aspekta: obvezu omogućavanja fizičkog priključenja na plinovod i obvezu omogućivanja pristupa transportnim kapacitetima pod pravednim uvjetima.
208
Iz toga slijedi da treće osobe imaju pravo zahtijevati spajanje ili pristup transportnim kapacitetima plinovoda između države članice i treće zemlje u pogledu dionice tih plinovoda koja je obuhvaćena teritorijalnim područjem primjene prava Unije. Iz članka 41. stavaka 6., 8. i 10. Direktive 2009/73 proizlazi da su uvjeti priključenja ili pristupa trećih strana objektivni, nediskriminirajući i temelje se na razmjernim tarifama koje je odobrilo nadležno regulatorno tijelo.
209
Kao treće, kao što to ističe Komisija u radnom dokumentu priloženom njezinu prijedlogu direktive, proširenje obveza predviđenih Direktivom 2009/73 na plinovode između države članice i treće zemlje dovodi do toga da se na te plinovode primjenjuju zahtjevi cjenovne i necjenovne transparentnosti koji su njome predviđeni. Ti zahtjevi transparentnosti osobito proizlaze iz članka 41. stavka 1. točke (a) i članka 41. stavka 7. navedene direktive ili iz općenitijeg članka 16. stavka 3. iste direktive.
210
U tom pogledu, u radnom dokumentu priloženom njezinu prijedlogu direktive Komisija je, među ostalim, objasnila da nedostatak transparentnosti u radu plinovoda između države članice i treće zemlje može biti čimbenik rizika sa stajališta sigurnosti opskrbe. Iz toga je zaključila da je važno osigurati da informacije o upravljanju i održavanju važne infrastrukture budu stavljene na raspolaganje tržištu i da ih mogu koristiti predmetna nacionalna tijela i tijela Unije.
211
Iz prethodno navedenog proizlazi da se obveze predviđene Direktivom 2009/73 odnose na način rada plinovoda, njihov transportni kapacitet ili cjenovnu odnosno necjenovnu transparentnost u okviru njihova rada. Uzimajući u obzir predmet tih obveza, činjenica da se one primjenjuju samo na dio plinovoda između države članice i treće zemlje ni na koji način ne utječe na sposobnost navedenih obveza da spriječe narušavanje tržišnog natjecanja i negativne učinke na sigurnost opskrbe i time ostvare ciljeve koji se žele postići pobijanom direktivom, kao što su to Parlament, Vijeće i Komisija objasnili u odgovoru na mjere upravljanja postupkom.
212
Kao drugo, okolnost, koju navodi tužitelj, prema kojoj se pobijana direktiva primjenjuje samo na dio kapaciteta uvoza iz trećih zemalja, odnosno na kapacitet plinovoda Nord Stream 2, ne može dovesti u pitanje sposobnost pobijane direktive da spriječi narušavanje tržišnog natjecanja i negativne učinke na sigurnost opskrbe.
213
U tom pogledu, kao prvo, valja istaknuti da je projekt plinovoda Nord Stream 2 pokrenut u posebnom kontekstu. Naime, više su se puta prije pokretanja tog projekta mnoge države članice suočile s nestašicama plina zbog sporova koji su uključivali Rusku Federaciju. Tri glavne rute plina iz te treće zemlje u to su vrijeme bile ukrajinski tranzitni sustav, plinovod Nord Stream 1 i plinovod Yamal‑Europe koji prolazi kroz Bjelarus.
214
Osim toga, plinovod Nord Stream 2 kronološki je drugi odobalni plinovod koji nakon plinovoda Nord Stream 1 izravno povezuje Rusiju s Njemačkom. Plinovod Nord Stream 2 tako udvostručuje kapacitet plina koji se može prenositi isključivo odobalnom rutom (vidjeti točku 6. ove presude). Plinovodi Nord Stream 1 i Nord Stream 2 stoga imaju kapacitet prijenosa više od 80 % plina uvezenog iz Rusije, s obzirom na to da je uvoz plina iz Rusije 2016. činio 42 % uvoza u Uniju.
215
Iz toga slijedi, prije svega, da tužiteljev projekt može dovesti do koncentracije izvora plina. Naime, on može ojačati mjesto uvoza iz Rusije jer pridonosi povećanju kapaciteta za uvoz plina iz te treće zemlje. Stoga može odvratiti od izgradnje ili razvoja infrastrukture koja povezuje Uniju s ostalim trećim zemljama.
216
Nadalje, tužiteljev prijedlog predstavlja rizik od toga da će dovesti do veće koncentracije dobavljača plina u Uniji. Naime, taj projekt može ojačati Gazpromov položaj na veleprodajnim i maloprodajnim tržištima Unije kao vertikalno integriranog operatora.
217
U tom je pogledu točno da tužitelj nije ni distributer plina ni stranka ugovora o opskrbi plinom koji se odnose na plin koji se prenosi plinovodom Nord Stream 2. Međutim, distributer plina i potpisnik ugovora o opskrbi plinom jesu njegov jedini dioničar odnosno njegovo društvo kći.
218
Naposljetku, tužiteljev projekt dovodi do koncentracije ulaznih točaka plina uvezenog u Uniju i transportnih ruta. Naime, taj projekt može dovesti do koncentracije ulaska plina iz Rusije u samo jednu državu članicu i promijeniti smjer kretanja protoka plina unutar Unije. Taj projekt stoga može dovesti do zastoja kopnenih plinovoda i postojećih ruta, koje podliježu obvezama predviđenima Direktivom 2009/73, u korist koridora koji predstavljaju plinovodi Nord Stream 1 i Nord Stream 2. Ta je opasnost tim veća jer, kao što to proizlazi iz sadržaja spisa podnesenog Općem sudu, kapacitet plinovoda u pogonu, koji su već prevozili plin iz Rusije, nije bio u potpunosti iskorišten.
219
Kao drugo, pobijana direktiva primjenjuje se na sve postojeće i buduće plinovode, kopnene ili odobalne.
220
U tom pogledu, okolnost prema kojoj plinovodi dovršeni prije 23. svibnja 2019. mogu zatražiti odstupanje na temelju članka 49.a i prema kojoj nova plinska infrastruktura može zatražiti izuzeće na temelju članka 36., kako je izmijenjen, ne znači da se navedenim plinovodima automatski dodjeljuje odstupanje ili izuzeće. Naime, izuzeće i odstupanje iz članka 36., kako je izmijenjen, odnosno članka 49.a odobravaju se samo nakon ispitivanja koje provode nadležna tijela od slučaja do slučaja. Osim toga, ona su vremenski ograničena i mogu se uvjetovati ispunjavanjem određenih uvjeta.
221
Kao treće, važno je naglasiti da je pobijana direktiva donesena u kontekstu u kojem su mnogi plinovodi dovršeni između države članice i treće zemlje, osobito kopneni, već podlijegali obvezama predviđenima Direktivom 2009/73 zbog učinka drugih pravnih instrumenata, kao što su međunarodni sporazumi.
222
Stoga, iako je na dan donošenja i stupanja na snagu pobijane direktive plinovod Nord Stream 2 bio jedini koji se nije mogao koristiti izuzećem ili odstupanjem, ta direktiva povećava uvozni kapacitet iz trećih zemalja na koje se odnose obveze predviđene Direktivom 2009/73.
223
Istodobno, pobijana direktiva osigurava jednake uvjete tržišnog natjecanja između, s jedne strane, plinovoda između države članice i treće zemlje na koje se već primjenjuju obveze predviđene Direktivom 2009/73 i, s druge strane, plinovoda između države članice i treće zemlje na koje će se, poput plinovoda Nord Stream 2, zbog učinka pobijane direktive primjenjivati navedene obveze.
224
Iz prethodno navedenog proizlazi da primjena obveza predviđenih Direktivom 2009/73 na plinovode između države članice i treće zemlje općenito, i konkretno na plinovod Nord Stream 2, osobito može spriječiti narušavanje tržišnog natjecanja i negativne učinke na sigurnost opskrbe.
225
Argumenti koje je istaknuo tužitelj ne dovode u pitanje navedeni zaključak.
226
Tužitelj tvrdi da primjena obveza predviđenih Direktivom 2009/73 na odobalne plinovode između države članice i treće zemlje, a osobito na plinovod Nord Stream 2, ne pomaže u stvaranju integriranog tržišta veleprodaje plina unutar Unije.
227
U tom pogledu valja naglasiti da je točno da dotične treće zemlje ne nastoje međusobno integrirati svoja tržišta veleprodaje.
228
Međutim, operatori u tim trećim zemljama nastoje prodati svoj plin na veliko unutar Unije i transportirati ga plinovodima između države članice i treće zemlje u kojima je najmanje jedna dionica smještena na području Unije.
229
Tužitelj također ističe da su odobalni plinovodi između države članice i treće zemlje i osobito plinovod Nord Stream 2 u svojoj biti različiti od transportnih sustava plina u smislu Direktive 2009/73 i da su više slični uzlaznim plinovodima.
230
U tom pogledu valja istaknuti da članak 2. točka 2. Direktive 2009/73 definira „mrežu proizvodnih plinovoda” kao svaki plinovod ili mrežu plinovoda koji rade i/ili su izgrađeni kao dio projekta proizvodnje nafte ili plina ili se koriste za dovođenje prirodnog plina iz jednog ili više takvih projekata u postrojenje za preradu ili terminal ili obalni terminal.
231
Međutim, s jedne strane, tužitelj nije dokazao da su plinovodi između države članice i treće zemlje, kao što je plinovod Nord Stream 2, osmišljeni u okviru posebnog projekta proizvodnje plina ili da su osmišljeni za prijenos prirodnog plina iz proizvodnih pogona u postrojenje za preradu ili terminal ili obalni terminal.
232
Kad je riječ osobito o plinovodu Nord Stream 2, proizvodna polja smještena u Rusiji nisu povezana s navedenim plinovodom izravno, nego samo posredstvom plinskog transportnog sustava Ruske Federacije. Tako plinovod Nord Stream 2 povezuje ruski transportni sustav i transportni sustav države članice te je potencijalno od svojeg polazišta u mogućnosti transportirati plin koji je prikupljen na različite načine iz različitih izvora.
233
S druge strane, pobijanom direktivom upravo se nastoje riješiti problemi u pogledu tržišnog natjecanja i sigurnosti opskrbe koji proizlaze iz činjenice da plinovode između države članice i treće zemlje, kao što je plinovod Nord Stream 2, izravno ili neizravno posjeduju dominantni dobavljači plina i da se njima koriste samo navedeni dobavljači.
234
Osim toga, Direktiva 2009/73 primjenjuje se na uzlazne plinovode smještene na području Unije, a njezin članak 34. jamči pristup trećih strana tim plinovodima.
235
Slijedom toga, tužitelj nije dokazao da pobijana direktiva i, konkretnije, primjena obveza predviđenih Direktivom 2009/73 na plinovode između države članice i treće zemlje nisu prikladni za ostvarivanje svih ciljeva koji se njome žele postići (vidjeti točke 179. i 180. ove presude), s obzirom na to da je plinovod Nord Stream 2 jedini plinovod između države članice i treće zemlje na koji se ne može primijeniti ni izuzeće predviđeno člankom 36., kako je izmijenjen, ni odstupanje predviđeno člankom 49.a.
b)
Nepostojanje prekoračenja granica onoga što je nužno jer se na tužitelja ne može primijeniti ni izuzeće ni odstupanje
236
Kao prvo, valja ispitati tužiteljevu argumentaciju koja se temelji na dostatnosti propisa o prvoj točki ulaska u Uniju i, kao drugo, tužiteljevu argumentaciju koja se temelji na ograničenjima koja mora snositi jer se na njega ne može primijeniti ni izuzeće na temelju članka 36., kako je izmijenjen, ni izuzeće na temelju članka 49.a.
1) Navodna dostatnost propisa o prvoj ulaznoj točki u Uniju
237
Tužitelj tvrdi da su propisi o ulaznoj točki plina u Unijinu transportnu mrežu bili dovoljni za postizanje ciljeva koji se žele postići pobijanom direktivom.
238
U tom pogledu valja istaknuti da se taj argument temelji na pretpostavci, koja je odbijena u točkama 229. do 234. ove presude, da se plinovodi između države članice i treće zemlje, poput plinovoda Nord Stream 2, mogu izjednačiti s uzlaznim plinovodima.
239
Tužitelj stoga nije dokazao da bi propisi na prvoj točki ulaska u Uniju omogućili postizanje ciljeva koji se žele postići pobijanom direktivom.
240
U svakom slučaju, naprotiv, iz Direktive 2009/73 proizlazi da se obveze koje oni predviđaju ne primjenjuju samo na točno ulaznu točku u transportnom sustavu, nego, općenitije, na transportne sustave, operatore transportnih sustava ili transportne plinovode. Osim toga, tim se obvezama, koje se primjenjuju na transport plina, osigurava dodatni doprinos u odnosu na reguliranje same opskrbe plinom koja bi bila ograničena na prvu ulaznu točku u Uniju.
241
Stoga elementi kojima raspolaže Opći sud dokazuju da propisi samo na prvoj ulaznoj točki u Uniju nisu ništa promijenili u situaciji koja je prevladavala prije donošenja pobijane direktive i da je tužitelj stoga bio u mogućnosti iskorištavati plinovod Nord Stream 2 i transportirati plin od svojeg jedinog dioničara a da pritom ne podliježe pravu Unije, što nije cilj te direktive.
2) Ograničenja tužitelja
242
Kao prvo, točno je da, kao što to proizlazi iz obrazloženja Prijedloga direktive i radnog dokumenta koji je priložen tom prijedlogu, odstupanje predviđeno u članku 49.a pridonosi proporcionalnosti pobijane direktive jer jamči dovoljnu fleksibilnost kako bi se izbjegli negativni učinci primjene obveza predviđenih Direktivom 2009/73.
243
Međutim, na temelju okolnosti prema kojoj se na tužitelja ne može primijeniti ni izuzeće predviđeno člankom 36., kako je izmijenjen, ni odstupanje predviđeno u članku 49.a ne može se zaključiti da pobijana direktiva prekoračuje granice onoga što je nužno za ostvarenje ciljeva koji se njome žele postići.
244
Naime, kao prvo, tužiteljeva situacija objašnjava se činjenicom da je on odlučio ulagati i nastaviti svoja ulaganja u plinovod Nord Stream 2 u kontekstu predvidive primjene obveza predviđenih Direktivom 2009/73 na sve plinovode između države članice i treće zemlje, uključujući plinovod Nord Stream 2 (vidjeti točke 54. do 94. ove presude).
245
Kao drugo, okolnost prema kojoj se tužitelj ne može koristiti odstupanjem predviđenim u članku 49.a ne dovodi do neopravdane razlike u postupanju na njegovu štetu. Naime, budući da plinovod Nord Stream 2 nije bio dovršen prije 23. svibnja 2019., tužitelj se nije nalazio u situaciji usporedivoj s plinovodima završenima prije tog datuma (vidjeti točke 122. do 143. ove presude). U svakom slučaju, eventualna razlika u postupanju bila je objektivno opravdana s obzirom na cilj članka 49.a kojim se želi uzeti u obzir nepostojanje specifičnih pravila Unije prije datuma stupanja na snagu pobijane direktive (vidjeti točke 150. do 168. ove presude).
246
Kao drugo, činjenica da tužitelj ne može iskorištavati plinovod Nord Stream 2 kao što je to prvotno predvidio ne dokazuje da mu pobijana direktiva nameće pretjerana ograničenja.
247
Naime, kao prvo, Direktivom 2009/73 predviđa se izbor između triju modela razdvajanja koji su svi preneseni u njemačko pravo, odnosno modela potpunog razdvajanja vlasničkih struktura, modela neovisnog operatora sustava i modela neovisnog operatora transportnog sustava.
248
Valja dodati da je tužitelj mogao predvidjeti donošenje pobijane direktive i da su države članice imale obvezu prenijeti tu direktivu najkasnije 24. veljače 2020. Tužitelj je stoga imao dovoljno dug rok da predvidi i planira obvezu certificiranja i s njom povezani postupak.
249
Kao drugo, točno je da obveza da se trećim osobama pruži pristup plinovodu Nord Stream 2 sprječava tužitelja da rezervira 100 % dugoročnog transportnog kapaciteta tog plinovoda u korist društva kćeri svojeg jedinog dioničara.
250
Međutim, iz izvadaka sporazuma o transportu plina koje je tužitelj podnio ne proizlazi da je tim sporazumom bila predviđena rezervacija kapaciteta od 100 %. U svakom slučaju, tužitelj priznaje da, iako se na njega primjenjuju obveze predviđene Direktivom 2009/73, on i dalje ima pravo rezervirati 80 % kapaciteta plinovoda Nord Stream 2 na najdulje razdoblje od petnaest godina.
251
Kao treće, što se tiče utjecaja cjenovnih propisa na njegov položaj, tužiteljeva argumentacija temelji se na pretpostavci, koja nije dokazana, nego je korisna trećima, da će Bundesnetzagentur (Savezna agencija za mreže) odobriti cijene koje su znatno niže od cijene dogovorene u sporazumu o transportu plina.
252
Osim toga, cjenovni propisi predviđeni Direktivom 2009/73 ne sprečavaju tužitelja da plinovod Nord Stream 2 iskorištava na gospodarski prihvatljiv način i da ostvari odgovarajući povrat od svojih ulaganja (vidjeti točku 109. ove presude).
253
Kao četvrto, tužitelj tvrdi da će primjena obveza predviđenih Direktivom 2009/73 imati znatne posljedice na njegovu situaciju zbog odredbi Sporazuma o transportu plina i financijskih sporazuma koje je sklopio prije donošenja pobijane direktive.
254
Međutim, tužitelj je sklopio sporazum o transportu plina s društvom kćeri svojeg jedinog dioničara i nije dokazao da ne može ponovno pregovarati o tom sporazumu.
255
Što se tiče sporazuma o financiranju, oni su, doduše, usko povezani sa sporazumom o transportu plina. Međutim, polovicu financiranja zajamčenih tim sporazumima o financiranju osiguravao je tužiteljev jedini dioničar.
256
Kao peto, tužitelj nije dokazao financijske posljedice povezane s primjenom obveza predviđenih Direktivom 2009/73 na plinovod Nord Stream 2.
257
U tom pogledu, budući da primjena obveza predviđenih Direktivom 2009/73 na plinovod Nord Stream 2 ne sprečava tužitelja da iskorištava taj plinovod na gospodarski prihvatljiv način i da ostvari odgovarajući povrat od svojih ulaganja, podaci koje je potonji istaknuo u pogledu opsega svojih ulaganja na datum donošenja pobijane direktive ili iznos od 8 milijardi eura iznesen na raspravi ne omogućuju Općem sudu da ocijeni navedene financijske posljedice.
258
Naime, te financijske posljedice očito se ne mogu ocijeniti s obzirom na razinu dogovorenih ulaganja. Te posljedice odgovaraju samo troškovima koje će tužitelj morati snositi kako bi postupio u skladu s pobijanom direktivom i, osobito, mogućem gubitku profitabilnosti koji proizlazi iz primjene obveza predviđenih Direktivom 2009/73 na plinovod Nord Stream 2.
259
Međutim, tužitelj nije dostavio te brojke.
260
Kao treće, pobijana direktiva nije prepreka mogućnosti da Komisija pregovara o međunarodnom sporazumu s Ruskom Federacijom kako bi se riješila specifična situacija plinovoda Nord Stream 2.
261
Slijedom toga, s jedne strane, tužitelj nije dokazao da mu pobijana direktiva nameće obveze koje nisu nužne s obzirom na cilj dovršenja unutarnjeg tržišta.
262
S druge strane, tužitelj nije dokazao da su neugodnosti za njih ili za Uniju i njezine države članice koje proizlaze iz primjene obveza predviđenih Direktivom 2009/73 očito nerazmjerne u odnosu na važnost ciljeva koji se nastoje postići i koristi koje Unija ima na temelju tih obveza.
263
Uzimajući u obzir prethodno navedeno i marginu prosudbe kojom raspolaže zakonodavac (vidjeti točke 34. do 37. ove presude), tužitelj nije dokazao da je primjena obveza predviđenih Direktivom 2009/73 na plinovode između države članice i treće zemlje općenito, i konkretno na plinovod Nord Stream 2, očito neprikladna za postizanje ciljeva koji se nastoje postići pobijanom direktivom.
264
Stoga se drugi tužbeni razlog odbija.
5.
Četvrti tužbeni razlog vezan uz zlouporabu ovlasti
265
Prema tužiteljevu mišljenju, iz njegova drugog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti, proizlazi da pobijana direktiva ne može na koristan način pridonijeti ostvarenju njezinih navedenih ciljeva i, u svakom slučaju, ne pridonosi ostvarenju navedenih ciljeva.
266
Naprotiv, stvarni cilj pobijane direktive sastoji se samo u nepovoljnom položaju i odvraćanju od projekta Nord Stream 2, kako bi se, čini se, zaštitio provoz plina kroz Ukrajinu i države članice provoza iz istočne Europe, kao što su Poljska, Slovačka, Češka, Mađarska i Rumunjska, te kako bi se ostvarili određeni ciljevi povezani sa zajedničkom vanjskom i sigurnosnom politikom Unije. U tom se pogledu tužitelj poziva na izjave Komisije, Vijeća i Parlamenta, dopise skupine država članica koji se protive projektu, Komisijin informativni članak priložen Prijedlogu direktive i, naposljetku, činjenicu da je pobijana direktiva predložena samo kako bi se zaobišle pravne poteškoće nastale u zahtjevu za mandat spomenutom u točki 78. ove presude.
267
Parlament i Vijeće, koje podupiru Republika Estonija, Republika Litva, Republika Poljska i Komisija, osporavaju tužiteljeve argumente.
268
U tom pogledu, u odnosu na akt se može govoriti o postojanju zlouporabe ovlasti samo ako se utvrdi, na temelju objektivnih, relevantnih i usklađenih pokazatelja, da je on donesen s isključivim ciljem, ili barem odlučujućim, postizanja drugih ciljeva zbog kojih je ovlast o kojoj je riječ bila dodijeljena ili izbjegavanja postupka posebno predviđenog Ugovorima za rješavanje okolnosti predmetnog slučaja (vidjeti presudu od 16. travnja 2013., Španjolska i Italija/Vijeće, C‑274/11 i C‑295/11, EU:C:2013:240, t. 33. i navedenu sudsku praksu).
269
U ovom slučaju valja podsjetiti na to da se pobijana direktiva temelji na članku 194. UFEU‑a i da tužitelj ne tvrdi da je pravna osnova te direktive pogrešna.
270
Sama činjenica da pobijana direktiva negativno utječe na plinovod Nord Stream 2 ne može se sama po sebi tumačiti na način da je namjera zakonodavca bila postići cilj različit od ciljeva iz članka 194. stavka 1. UFEU‑a.
271
Kao što to proizlazi iz ispitivanja drugog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti, tužitelj nije dokazao da je pobijana direktiva donesena kako bi se ostvarili ciljevi različiti od onih navedenih u spomenutoj direktivi i da je volja za stavljanjem u nepovoljniji položaj plinovoda Nord Stream 2 bila cilj koji se nastoji postići pobijanom direktivom.
272
Suprotno tomu, cilj pobijane direktive jest riješiti šire probleme od onih čijem je rasvjetljavanju, među ostalim okolnostima, pridonio tužiteljev projekt.
273
Naime, pobijana direktiva bavi se preprekama dovršenju unutarnjeg tržišta prirodnog plina, odnosno, u biti, jednom od ciljeva navedenih u članku 194. stavku 1. UFEU‑a. U tu svrhu tom se direktivom ostvaruju konkretniji ciljevi pravne sigurnosti, dosljednosti pravnog okvira i sprečavanja narušavanja tržišnog natjecanja te štetnih učinaka na sigurnost opskrbe proširenjem obveza predviđenih Direktivom 2009/73 na sve plinovode do trećih zemalja i iz njih, neovisno o tome jesu li ti plinovodi kopneni ili odobalni, budući ili postojeći.
274
Osim toga, tužitelj nije dokazao da pobijana direktiva, koja ga ne sprečava da iskorištava svoj plinovod na ekonomski prihvatljiv način i da ostvari odgovarajući povrat od svojih ulaganja, prelazi granice onoga što je nužno za ostvarenje zadanih ciljeva jer se na njega ne može primijeniti odstupanje predviđeno u članku 49.a.
275
Naposljetku, ne dovodeći u pitanje podjelu nadležnosti između Unije i država članica, pobijana direktiva ima za cilj izvući posljedice iz primjenjivosti načela Direktive 2009/73 na postojeće i buduće plinovode na postojeće ili buduće međunarodne sporazume koji su sklopljeni ili će se sklopiti između Unije ili države članice, s jedne strane, i treće zemlje, s druge strane.
276
Tužitelj neosnovano tvrdi da pobijana direktiva ima za cilj zaobići pravne poteškoće koje su postavljene zahtjevom za mandat koji je Komisija uputila Vijeću kako bi bila ovlaštena pregovarati o međunarodnom sporazumu s Ruskom Federacijom u vezi s plinovodom Nord Stream 2.
277
Naime, kao što to proizlazi iz obrazloženja Prijedloga direktive, pobijana direktiva ne zamjenjuje odluku Vijeća kojom je Komisija ovlaštena pregovarati o takvom sporazumu. Pobijana direktiva i Komisijino pregovaranje o međunarodnom sporazumu su, naprotiv, dopunski instrumenti.
278
Osim toga, izjave i stajališta na koje se poziva tužitelj bili su upravo obrazloženi jednim ili više ciljeva navedenih u članku 194. UFEU‑a, koji se nastoje postići pobijanom direktivom.
279
Stoga se četvrti tužbeni razlog odbija.
6.
Peti tužbeni razlog, koji se temelji na bitnoj povredi postupka
280
Peti tužbeni razlog koji je istaknuo tužitelj ima tri dijela.
281
Prvim dijelom tužitelj se poziva na nepostojanje opsežnih savjetovanja, u skladu s člankom 2. Protokola br. 2 o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti, priloženog UEU‑u i UFEU‑u. Komisija također nije provela provjeru prikladnosti postojećeg zakonodavstva. Prema tužiteljevu mišljenju, Prijedlog direktive ne temelji se na utvrđenoj i ustaljenoj praksi koja se sastoji od primjene obveza predviđenih Direktivom 2009/73 na treće zemlje.
282
U drugom dijelu tužitelj se poziva na nepostojanje procjene učinka. Takva je procjena očito bila potrebna i bila je preduvjet koji je bitan za valjanost Prijedloga direktive zbog, u biti, znatnih učinaka, osobito na tužitelja.
283
Propust provođenja opsežnih savjetovanja i procjene učinka predstavlja bitnu povredu postupka.
284
U trećem dijelu tužitelj tvrdi da stvarni ciljevi Prijedloga direktive i njezine posljedice nisu pojašnjeni, osobito na temelju procjene učinka. Stoga se pravno učinkovito savjetovanje nije moglo provesti protivno Protokolu br. 1 o ulozi nacionalnih parlamenata u Europskoj uniji, koji je priložen UEU‑u i UFEU‑u.
285
Osim toga, Prijedlog direktive nije sadržavao materijalno obrazloženje u skladu s člankom 5. Protokola br. 2 o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti.
286
Parlament i Vijeće, koje podupiru Republika Estonija, Republika Litva, Republika Poljska i Komisija, osporavaju tužiteljeve argumente.
287
Uvodno valja istaknuti da čak i sudski nadzor ograničenog dosega zbog široke diskrecijske ovlasti zakonodavca Unije zahtijeva da su Unijine institucije, autori predmetnog akta, u stanju pred Sudom dokazati da su pri donošenju akta stvarno izvršavale svoje diskrecijske ovlasti, što podrazumijeva uzimanje u obzir svih relevantnih elemenata i okolnosti slučaja koje taj akt namjerava urediti. Iz toga proizlazi da te institucije moraju barem jasno i nedvosmisleno podnijeti i izložiti osnovne podatke koji su se morali uzeti u obzir kao temelj osporavanih mjera iz tog akta i o kojima ovisi izvršavanje njihove diskrecijske ovlasti (vidjeti u tom smislu presudu od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće, C‑482/17, EU:C:2019:1035, t. 81.)
288
Osim toga, s jedne strane, iz Protokola br. 2 i osobito iz njegova članka 2. te, s druge strane, iz Međuinstitucijskog sporazuma o boljoj izradi zakonodavstva od 13. travnja 2016. između Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije i Europske komisije (SL 2016., L 123, str.1.) proizlazi da široka savjetovanja, ex post evaluacije postojećeg zakonodavstva i procjene učinka imaju za cilj osigurati kvalitetu zakonodavstva i omogućiti različitim sudionicima koji sudjeluju u zakonodavnom postupku da izvrše informiranu ocjenu s obzirom na, u skladu sa svojim nadležnostima, načela supsidijarnosti i/ili proporcionalnosti.
289
U ovom slučaju najprije nije sporno da Komisija nije, s jedne strane, provela opsežna savjetovanja u vezi s posebnim predmetom Prijedloga direktive prije nego što je podnijela taj prijedlog i, s druge strane, opravdala svoj pristup iznimnim hitnim slučajem.
290
Nadalje, Komisija je u obrazloženju Prijedloga direktive smatrala da nije potreban zaseban i ex post postupak evaluacije postojećeg zakonodavstva.
291
Naposljetku, Komisija je u obrazloženju Prijedloga direktive i u radnom dokumentu priloženom tom prijedlogu objasnila da njezin prijedlog ne zahtijeva detaljnu procjenu učinka.
292
Kako bi se ocijenilo je li postupak u ovom slučaju pravilno proveden, valja zajedno razmotriti tri dijela petog tužbenog razloga i ispitati, kao prvo, elemente koje je Komisija uzela u obzir prilikom izrade Prijedloga direktive, a zatim ih dostavila drugim akterima zakonodavnog postupka i, kao drugo, dodatne elemente kojima su raspolagali Parlament i Vijeće u trenutku kada su ispitali taj prijedlog direktive, a zatim donijeli pobijanu direktivu.
a)
Elementi koje je Komisija uzela u obzir prilikom izrade Prijedloga direktive
293
Kao prvo, valja podsjetiti na to da je Prijedlog direktive slijedio jasno izražene političke smjernice, ponekad u više navrata, institucija Unije i Europskog vijeća, kao što to proizlazi iz točaka 56. do 72. ove presude. Osim toga, te su se smjernice konkretizirale u zahtjevu za mandat koji je Komisija uputila Vijeću, a zatim u Prijedlogu direktive (vidjeti točke 78. do 82. ove presude).
294
Kao drugo, prije svega, pobijana direktiva dovela je do proširenja načela i mehanizama koji su, u skladu s Direktivom 2009/73, već bili primjenjivi na plinovode koji su prelazili granicu između dviju država članica, s jedinim ciljem povezivanja transportnih sustava tih država članica.
295
Nadalje, što se tiče plinovoda između države članice i treće zemlje, valja istaknuti da je Komisijinom prijedlogu direktive prethodila Odluka (EU) 2017/684 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2017. kojom se uspostavlja mehanizam razmjene informacija u pogledu međuvladinih sporazuma i neobvezujućih instrumenata između država članica i trećih zemalja u području energetike te stavljanja izvan snage Odluke br. 994/2012/EU (SL L 2017, 12.4.2017., str. 1.).
296
U okviru postupka koji je prethodio donošenju navedene odluke 2017/684, Komisija je poduzela brojne korake, organizirala brojne sastanke i provela javno savjetovanje između srpnja i listopada 2015. Osim toga, provela je procjenu učinka iz koje proizlazi da je temeljito poznavala pitanja iz Prijedloga direktive. Naime, Komisija je detaljno poznavala značajke postojećih plinovoda na koje se mogla primjenjivati predložena direktiva. U okviru ispitivanja međuvladinih sporazuma, o kojima su je države članice obavijestile u skladu s Odlukom br. 994/2012, Komisija je mogla analizirati učinak podvrgavanja plinovoda između države članice i treće zemlje obvezama predviđenima Direktivom 2009/73.
297
U tom pogledu, točno je da je od oko 50 međuvladinih sporazuma koji se odnose na opskrbu, uvoz ili provoz energenata, o kojima je obaviještena u skladu s Odlukom br. 994/2012, Komisija izrazila sumnje u usklađenost 17 sporazuma s „Trećim energetskim paketom” ili pravom tržišnog natjecanja.
298
Međutim, šest od tih sporazuma odnosilo se na projekt South Stream, koji je obustavljen.
299
Osim toga, zahtjevi iz Direktive 2009/73 nalazili su se u brojnim drugim međuvladinim sporazumima. Naime, ti se zahtjevi sustavno primjenjuju na kopnene plinovode između države članice i treće zemlje.
300
Osim toga, neke treće zemlje već su bile dužne poštovati pravo Unije zbog svojeg članstva u Europskom gospodarskom prostoru ili Energetskoj zajednici.
301
U tom je kontekstu Komisija u obrazloženju Prijedloga direktive u biti naglasila da postoji praksa koja se sastoji od primjene obveza predviđenih Direktivom 2009/73 u pogledu trećih zemalja, osobito putem međuvladinih sporazuma.
302
Stoga je, s jedne strane, prije donošenja Prijedloga direktive Komisija već provela savjetovanja i provela procjenu učinka o pitanjima koja su usko povezana s pitanjima o kojima se raspravljalo u navedenom prijedlogu. S druge strane, Komisija se osnovano pozvala na postojanje postojeće prakse koja se sastojala od primjene obveza predviđenih Direktivom 2009/73 na plinovode između države članice i treće zemlje.
303
Kao treće, kao što to proizlazi iz ispitivanja drugog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti (vidjeti točke 181. do 263. ove presude), radni dokument priložen Prijedlogu direktive sadržavao je iznošenje problema nastalih zbog prethodne situacije i ocjene pravnog i gospodarskog učinka tog prijedloga.
304
Točno je da Prijedlog direktive nije bio popraćen zasebnom evaluacijom kvalitete postojećeg zakonodavstva i detaljnom procjenom učinka predloženih izmjena.
305
Međutim, Komisija je opravdano smatrala da je bila dovoljno obaviještena, uzimajući u obzir kontekst Prijedloga direktive, predmet predloženih izmjena postojećeg zakonodavstva, savjetovanja i procjene učinka koje je prethodno provela i, naposljetku, ocjenu učinka njezina prijedloga, koja se nalazi u radnom dokumentu koji je priložen tom prijedlogu.
306
Zbog istog razloga Odbor regija, Europski gospodarski i socijalni odbor (EGSO), nacionalni parlamenti te Parlament i Vijeće imali su dovoljno elemenata za ocjenu Prijedloga direktive u okviru svojih nadležnosti.
307
Ocjena iz prethodne točke nije dovedena u pitanje tužiteljevim argumentima koji se temelje, kao prvo, na mišljenjima Odbora regija i EGSO‑a i, kao drugo, na činjenici da im informacije priopćene nacionalnim parlamentima nisu omogućile da donesu mišljenje uz potpuno poznavanje činjenica i stoga da izvrše svoj nadzor.
308
Kao prvo, valja istaknuti da je točno da je Odbor regija u svojem mišljenju o Prijedlogu direktive spomenuo važnost procjene učinka, uzimajući u obzir Međuinstitucijski sporazum o boljoj izradi zakonodavstva. EGSO je istaknuo da žali zbog toga što nije bilo procjene učinka.
309
Međutim, ta dva savjetodavna tijela nisu navela da nisu mogla dati mišljenje o Prijedlogu direktive. Ta su tijela podržala Prijedlog direktive i predložila izmjene koje su smatrala potrebnima. Iz mišljenja koja su ta dva tijela usvojila vidljivo je da su ta dva tijela bila dovoljno obaviještena o problemima koji se nastoje riješiti Prijedlogom direktive i o njezinu utjecaju, osobito na ulaganja u postojeću ili buduću infrastrukturu. EGSO je uostalom istaknuo da se određeni činjenični elementi, koji podupiru argumente iznesene u korist predloženih izmjena, nalaze u radnom dokumentu priloženom Prijedlogu direktive ili u dubinskim analizama koje je provela Komisija, kao što je procjena učinka Direktive 2009/73. EGSO je također naglasio da je jasno da je cilj Prijedloga uvođenje velike mogućnosti intervencije kojom bi se moglo ograničiti povećanje ovisnosti o ruskom plinu i time potaknuti raznolikost opskrbe.
310
Kao drugo, što se tiče nacionalnih parlamenata, najprije valja istaknuti da se, kao što to tvrdi Vijeće, protokolima na koje se poziva tužitelj nacionalnim parlamentima dodjeljuje uloga samo u pogledu poštovanja načela supsidijarnosti.
311
Stoga, u dijelu u kojem tužitelj tvrdi da u pogledu poštovanja načela proporcionalnosti nije provedeno „dovoljno” savjetovanje s nacionalnim parlamentima, tu argumentaciju treba odbiti.
312
Nadalje, što se tiče tužiteljevih argumenata usmjerenih protiv obrazloženja Prijedloga direktive s obzirom na načelo supsidijarnosti, valja istaknuti da obrazloženje tog prijedloga jasno sadržava razloge zbog kojih je djelovanje na razini Unije bilo potrebno (vidjeti točke 193.‑197. ove presude).
313
Radni dokument priložen Prijedlogu direktive sadržava dodatna objašnjenja u vezi s potrebom za zakonodavnim djelovanjem na razini EU‑a.
314
Prijedlog direktive stoga je bio dovoljno obrazložen s obzirom na načelo supsidijarnosti.
315
Sadržaj obrazloženog mišljenja francuskog Senata potvrđuje da su na temelju informacija kojima su raspolagali, nacionalni parlamenti bili u mogućnosti zauzeti stajalište o poštovanju načela supsidijarnosti. Tijekom postupka pred Općim sudom Vijeće je uostalom podnijelo mišljenja triju drugih nacionalnih parlamenata u kojima potonji nisu istaknuli prigovore u pogledu navedenog načela.
316
Slijedom toga, nepostojanje savjetovanja o posebnom predmetu Prijedloga direktive i nepostojanje zasebne i detaljne evaluacije kvalitete postojećeg zakonodavstva i učinka Prijedloga direktive prije njegova podnošenja ne mogu utjecati na zakonitost pobijane direktive.
317
To vrijedi tim više što su Parlament i Vijeće prikupili dodatne informacije nakon podnošenja Prijedloga direktive (vidjeti točku 318. i sljedeće ove presude).
b)
Dodatni dokazi prikupljeni nakon podnošenja Prijedloga direktive
318
Prilikom donošenja pobijane direktive Parlament i Vijeće raspolagali su ne samo elementima navedenima u točkama 293. do 303. ove presude, nego i elementima prikupljenima nakon podnošenja Prijedloga direktive.
319
Komisija je provela javno savjetovanje o Prijedlogu direktive od 6. prosinca 2017. do 31. siječnja 2018.). U odgovoru na to savjetovanje ta je institucija primila 37 doprinosa koji su, među ostalim, potjecali od javnih tijela, nevladinih organizacija, strukovnih udruženja i privatnih poduzeća kao što je tužitelj. U tom pogledu Vijeće tvrdi, a da mu tužitelj nije proturječio, da je ta povratna informacija uzeta u obzir prilikom ispitivanja zakonodavnog spisa.
320
Osim toga, Parlament je 21. veljače 2018. organizirao javno saslušanje o „reviziji Direktive o plinu”.
321
Naposljetku, iz dokumenata koje je podnio tužitelj proizlazi da je zakonodavcu bilo na raspolaganju više studija i publikacija povezanih s Prijedlogom direktive.
322
S obzirom na prethodno navedeno, tužitelj nije dokazao da nepostojanje opsežnih savjetovanja o posebnom predmetu Prijedloga direktive prije njezina donošenja kao i nepostojanje zasebne evaluacije postojećeg zakonodavstva i detaljne procjene učinka mogu utjecati na zakonitost pobijane direktive.
323
Budući da tužitelj ističe da su nepravilnosti koje navodi navele zakonodavca na to da počini zlouporabu ovlasti ili da povrijedi načela jednakog postupanja i proporcionalnosti, ta je argumentacija već odbijena u točkama 113. do 279. ove presude.
324
Što se tiče navodne povrede načela supsidijarnosti, tužitelj ne iznosi nijedan element kojim bi dokazao takvu povredu. Osim toga, s obzirom na članak 7. Protokola br. 2, obrazloženo mišljenje francuskog Senata, koje je bilo izolirano, ne zahtijeva poseban odgovor zakonodavca.
325
Stoga se peti tužbeni razlog odbija, a time i zahtjev za poništenje članka 49.a u cijelosti.
C. Zahtjev za određivanje mjera upravljanja postupkom
326
Zasebnim aktom podnesenim 29. studenoga 2019. tužitelj je od Općeg suda zatražio da donese mjere upravljanja postupkom kako bi Vijeće podnijelo neredigirane verzije 25 dokumenata, koji su sadržavali, među ostalim, očitovanja koja su podnijele države članice o Prijedlogu direktive i kojima je jedan od njegovih zaposlenika dobio samo djelomičan pristup na temelju Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.). Taj se zahtjev odnosio i na druga dva dokumenta kojima je tom zaposleniku odbijen pristup.
327
U tom pogledu, nakon rješenja od 17. veljače 2023., Nord Stream 2/Parlament i Vijeće (T‑526/19 RENV, neobjavljeno, EU:T:2023:85), obustavlja se postupak o zahtjevu za određivanje mjera upravljanja postupkom u dijelu u kojem se odnosi na podnošenje neredigiranih verzija očitovanja Savezne Republike Njemačke od 11. prosinca 2017. i 21. siječnja 2019.
328
Što se tiče drugih dokumenata na koje se odnosi tužiteljev zahtjev, valja istaknuti, kao prvo, da se tim zahtjevom nastoji dokazati da je poseban tužiteljev status bio u središtu obrazloženja pobijane direktive i da se ta direktiva odnosila na tužitelja.
329
U tom pogledu, uzimajući u obzir razloge zbog kojih je četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na zlouporabi ovlasti, odbijen (vidjeti točke 269. do 278. ove presude), činjenica da su države članice uzele u obzir tužiteljevu situaciju i da se ta činjenica može potkrijepiti većim brojem dokumenata od onih kojima tužitelj već raspolaže ne može dokazati zlouporabu ovlasti.
330
Kao drugo, u dijelu u kojem se zahtjevom za mjere upravljanja postupkom također nastoji dokazati osnovanost drugih tužbenih razloga koje je istaknuo tužitelj, a osobito povreda načela jednakog postupanja, valja utvrditi da tužitelj posjeduje i Općem sudu podnosi nezanemariv broj dokumenata u vezi s raspravama koje su se odvijale u Vijeću tijekom postupka donošenja pobijane direktive i da je na temelju tih dokumenata tužitelj mogao istaknuti svoje argumente.
331
Osim toga, unatoč činjenici da je nakon podnošenja tužbe tužitelj preko svojeg zaposlenika dobio od Vijeća potpuni pristup za 23 dokumenta koje je zatražio i djelomičan pristup za 25 drugih dokumenata, tužitelj u replici nije koristio navedene dokumente u potporu svojim različitim tužbenim razlozima. Naime, tužitelj je samo iskoristio tri od tih dokumenata kako bi istaknuo da članak 36., kako je izmijenjen, i članak 49.a nisu odvojivi od ostatka pobijane direktive (vidjeti točku 19. ove presude).
332
Kao treće, iz ispitivanja prvog, drugog i trećeg tužbenog razloga koje je istaknuo tužitelj proizlazi da zakonodavac nije povrijedio načela jednakog postupanja, proporcionalnosti i pravne sigurnosti kada je odlučio da se odstupanje predviđeno člankom 49.a primjenjuje na plinovode završene prije 23. svibnja 2019.
333
U tom pogledu, činjenica da su u okviru otvorene i evolutivne rasprave, koja se održala tijekom zakonodavnog postupka, određene države članice, među kojima i Savezna Republika Njemačka, izrazile sumnje u zakonitost različitih verzija Prijedloga direktive s obzirom na opća pravna načela na koja se poziva tužitelj, ne znači da je ta direktiva nužno nezakonita. Osim toga, iz dokumenta koji je podnijelo Vijeće proizlazi da je 27 država članica glasovalo u korist Direktive i da je država članica, koja nije Savezna Republika Njemačka, bila suzdržana.
334
S obzirom na, kao prvo, obrazloženje zahtjeva za određivanje mjere upravljanja postupkom, kao drugo, dokumente kojima je tužitelj imao pristup i način na koji ih je upotrebljavao i, kao treće, razloge zbog kojih su različiti tužbeni razlozi koje je tužitelj istaknuo odbijeni, valja odbiti zahtjev za mjere upravljanja postupkom koji se odnosi na dokumente za koje navedeni zahtjev nije izgubio svoj predmet.
335
Imajući u vidu sve prethodno navedeno, tužbu treba odbiti u cijelosti.
Troškovi
336
Sukladno članku 195. Poslovnika Općeg suda, na Općem sudu je da u ovoj presudi odluči, s jedne strane, o svim troškovima povezanima s postupcima koji su pred njim pokrenuti, odnosno o postupcima u predmetima T‑526/19 i T‑526/19 RENV i, s druge strane, o troškovima žalbenog postupka, odnosno o postupku u predmetu C‑348/20 P.
337
U tom pogledu, budući da Parlament i Vijeće u bitnome nisu uspjeli u žalbenom postupku, valja im naložiti snošenje troškova povezanih s predmetima T‑526/19 i C‑348/20 P, u skladu sa žaliteljevim zahtjevom.
338
Budući da tužitelj nije uspio u ovom predmetu, osim u pogledu incidentalnog zahtjeva Vijeća za izdvajanje određenih dokumenata iz spisa (vidjeti točku 327. ove presude), valja mu naložiti snošenje troškova u vezi s tim predmetom, u skladu sa zahtjevima Parlamenta i Vijeća.
339
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, Republika Estonija, Republika Latvija, Republika Litva, Republika Poljska i Komisija snose vlastite troškove.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (peto prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:
1.
Tužba se odbija.
2.
Europski parlament i Vijeće Europske unije snosit će vlastite troškove te troškove društva Nord Stream 2 AG u okviru predmeta T‑526/19 i C‑348/20 P.
3.
Nord Stream 2 snosit će vlastite troškove te troškove Parlamenta i Vijeća u okviru predmeta T‑526/19 RENV.
4.
Republika Estonija, Republika Latvija, Republika Litva, Republika Poljska i Europska komisija snose vlastite troškove.
van der Woude
Svenningsen
Mac Eochaidh
Martín y Pérez de Nanclares
Stancu
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 27. studenoga 2024.
Potpisi
Sadržaj
I. Okolnosti spora
A. Direktiva 2009/73
B. Tužitelj
C. Pobijana direktiva
II. Prethodni postupci pred Općim sudom i Sudom
III. Zahtjevi stranaka
IV. Pravo
A. Zahtjev za poništenje pobijane direktive u cijelosti
B. Tužbeni zahtjev koji se odnosi na poništenje članka 49.a
1. Uvodna očitovanja
2. Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela pravne sigurnosti
a) Okolnost prema kojoj se tužitelj ne može koristiti izuzećem predviđenim u članku 36., kako je izmijenjen
1) Kontekst u kojem je tužitelj odlučio ulagati
2) Nastavak ulaganja
b) Okolnost prema kojoj se tužitelj ne može koristiti odstupanjem predviđenim u članku 49.a
3. Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela jednakosti postupanja
a) Navodno različito postupanje u usporedivim situacijama
b) Opravdanje eventualnog različitog postupanja u usporedivim situacijama
4. Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti
a) Prikladnost pobijane direktive da ostvari postavljene ciljeve jer se na tužitelja ne može primijeniti ni izuzeće ni odstupanje
1) Prikladnost pobijane direktive za ostvarenje ciljeva pravne sigurnosti i dosljednosti pravnog okvira
2) Sposobnost pobijane direktive da spriječi narušavanje tržišnog natjecanja i negativne učinke na sigurnost opskrbe
b) Nepostojanje prekoračenja granica onoga što je nužno jer se na tužitelja ne može primijeniti ni izuzeće ni odstupanje
1) Navodna dostatnost propisa o prvoj ulaznoj točki u Uniju
2) Ograničenja tužitelja
5. Četvrti tužbeni razlog vezan uz zlouporabu ovlasti
6. Peti tužbeni razlog, koji se temelji na bitnoj povredi postupka
a) Elementi koje je Komisija uzela u obzir prilikom izrade Prijedloga direktive
b) Dodatni dokazi prikupljeni nakon podnošenja Prijedloga direktive
C. Zahtjev za određivanje mjera upravljanja postupkom
Troškovi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski
(
1
)	Povjerljivi podaci su izostavljeni.