62009CJ0140_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C‑140/09
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 234 EG, eingereicht vom Tribunale di Genova (Italien) mit Entscheidung vom 27. Februar 2009, beim Gerichtshof eingegangen am 17. April 2009, in dem Verfahren
Fallimento Traghetti del Mediterraneo SpA in liquidazione
gegen
Presidenza del Consiglio dei Ministri
erlässt
DER GERICHTSHOF (Vierte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten J.-C. Bonichot, der Richterin C. Toader sowie der Richter K. Schiemann, P. Kūris (Berichterstatter) und L. Bay Larsen,
Generalanwalt: N. Jääskinen,
Kanzler: M.-A. Gaudissart, Referatsleiter,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 11. Februar 2010,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– der Fallimento Traghetti del Mediterraneo SpA in liquidazione, vertreten durch V. Roppo, P. Canepa und S. Sardano, avvocati,
– der italienischen Regierung, vertreten durch G. Palmieri als Bevollmächtigte im Beistand von G. De Bellis, avvocato dello Stato,
– der Europäischen Kommission, vertreten durch V. Di Bucci und E. Righini als Bevollmächtigte,
aufgrund des nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1. Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung des Unionsrechts über staatliche Beihilfen.
2. Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Traghetti del Mediterraneo SpA, einem derzeit in Liquidation befindlichen Seeschifffahrtsunternehmen (im Folgenden: TDM), und der Italienischen Republik wegen Ersatzes des Schadens, den TDM dadurch erlitten zu haben behauptet, dass die Corte suprema di cassazione (Kassationsgerichtshof) die Rechtsvorschriften der Union über Wettbewerb und staatliche Beihilfen falsch ausgelegt und es abgelehnt habe, dem Gerichtshof die einschlägigen Fragen gemäß Art. 234 Abs. 3 EG vorzulegen.
Nationales Recht
3. Die im Ausgangsverfahren fraglichen Zuschüsse wurden der Tirrenia di Navigazione SpA (im Folgenden: Tirrenia), einem mit TDM im Wettbewerb stehenden Schifffahrtsunternehmen, gemäß dem Gesetz Nr. 684 vom 20. Dezember 1974 über die Umstrukturierung von Schifffahrtsunternehmen von herausragender nationaler Bedeutung (GURI Nr. 336 vom 24. Dezember 1974, im Folgenden: Gesetz Nr. 684), insbesondere dessen Art. 19, gewährt.
4. Art. 7 des Gesetzes Nr. 684 lautet:
„Der Minister für die Handelsmarine kann im Einvernehmen mit dem Minister der Finanzen und dem Minister für die staatlichen Beteiligungen durch entsprechende jährliche Vereinbarung Zuschüsse für die Erbringung der im vorstehenden Artikel genannten Dienstleistungen gewähren.
Durch die Zuschüsse gemäß Abs. 1 ist innerhalb eines Zeitraums von drei Jahren ein wirtschaftlich ausgeglichener Betrieb der Dienste zu gewährleisten; vorläufig sind die Zuschüsse auf der Grundlage der Nettoerträge, der Abschreibungen auf das Anlagevermögen, der Kosten des laufenden Betriebs, der Verwaltungskosten sowie der Finanzierungskosten zu veranschlagen.
…“
5. Art. 8 des Gesetzes Nr. 684 bestimmt:
„Die Fährverbindungen zu den größeren und kleineren Inseln gemäß Art. 1 Buchst. c sowie die möglichen technisch oder wirtschaftlich erforderlichen Verlängerungen müssen die Erfüllung der mit der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung der betroffenen Regionen und insbesondere des Mezzogiorno verbundenen Anforderungen gewährleisten.
Der Minister der Handelsmarine kann daher im Einvernehmen mit dem Minister der Finanzen und dem Minister für die staatlichen Beteiligungen durch entsprechende Vereinbarung Zuschüsse mit einer Laufzeit von 20 Jahren gewähren.“
6. Art. 9 des Gesetzes Nr. 684 lautet:
„In der Vereinbarung gemäß vorstehendem Artikel sind anzugeben:
1. die Liste der zu gewährleistenden Verbindungen,
2. die Häufigkeit jeder Verbindung,
3. die jeder Verbindung zuzuteilenden Schiffstypen,
4. der Zuschuss, der auf der Grundlage der Nettoerträge, der Abschreibungen auf das Anlagevermögen, der Kosten des laufenden Betriebs, der Verwaltungskosten und der Finanzierungskosten festzusetzen ist.
Spätestens zum 30. Juni jeden Jahres wird der Zuschuss für das laufende Jahr angepasst, wenn sich im vorangegangenen Jahr mindestens eine der in der Vereinbarung angegebenen wirtschaftlichen Komponenten um mehr als ein Zwanzigstel des Wertes geändert hat, der bei Festsetzung des vorangegangenen Zuschusses für diesen Posten zugrunde gelegt worden ist.“
7. Art. 18 des Gesetzes Nr. 684 lautet:
„Die durch Anwendung dieses Gesetzes entstehenden Kosten werden in Höhe von 93 Milliarden Lire durch die bereits in Kapitel 3061 des Ausgabenvoranschlags des Ministeriums der Handelsmarine für das Haushaltsjahr 1975 ausgewiesenen Mittel sowie durch die in den entsprechenden Kapiteln für die folgenden Haushaltsjahre ausgewiesenen Mittel gedeckt.“
8. Art. 19 des Gesetzes Nr. 684 lautet:
„Bis zur Genehmigung der in diesem Gesetz vorgesehenen Vereinbarungen verfügt der Minister der Handelsmarine im Einvernehmen mit dem Minister der Finanzen monatlich nachschüssige Abschlagszahlungen, die zusammen 90 % des in Art. 18 genannten Gesamtbetrags nicht übersteigen.“
9. Für das Gesetz Nr. 684 wurde eine Durchführungsregelung erlassen, das Dekret des Präsidenten der Republik Nr. 501 vom 1. Juni 1979 (GURI Nr. 285 vom 18. Oktober 1979); dieses sieht in Art. 7 vor, dass die Abschlagszahlungen im Sinne von Art. 19 des Gesetzes Nr. 684 bis zur Registrierung neuer Vereinbarungen durch den Rechnungshof an Unternehmen von herausragender nationaler Bedeutung gezahlt werden.
Ausgangsverfahren und Vorlagefrage
10. Wie aus dem Urteil vom 13. Juni 2006, Traghetti del Mediterraneo (C‑173/03, Slg. 2006, I‑5177), hervorgeht, zu dem der Rechtsstreit des Ausgangsverfahrens bereits geführt hat und auf das für eine ausführlichere Darstellung des diesem Urteil zugrunde liegenden Sachverhalts und des ihm vorausgegangenen Verfahrens verwiesen wird, handelt es sich bei TDM und Tirrenia um zwei Seeschifffahrtsunternehmen, die in den siebziger Jahren regelmäßige Fährverbindungen zwischen dem italienischen Festland und den Inseln Sardinien und Sizilien unterhielten. TDM verklagte Tirrenia 1981 vor dem Tribunale di Napoli auf Ersatz des Schadens, den sie zwischen 1976 und 1980 aufgrund der von Tirrenia angewandten Niedrigpreispolitik erlitten habe.
11. TDM stützte ihre Klage auf den Vorwurf unlauterer Wettbewerbshandlungen und eines Verstoßes gegen die Art. 85, 86, 90 und 92 EWG-Vertrag (später Art. 85, 86, 90 und 92 EG-Vertrag, jetzt Art. 81 EG, 82 EG, 86 EG und, nach Änderung, 87 EG). Insbesondere habe Tirrenia ihre beherrschende Stellung auf dem fraglichen Markt missbraucht, indem sie dank des Erhalts staatlicher Beihilfen, deren Rechtmäßigkeit im Hinblick auf das Unionsrecht zweifelhaft sei, weit unter dem Gestehungspreis liegende Preise angewandt habe. Die Klage wurde jedoch mit Urteil vom 26. Mai 1993, das durch Urteil der Corte d’appello di Napoli vom 13. Dezember 1996 bestätigt worden ist, abgewiesen.
12. Das gegen dieses Urteil eingelegte Rechtsmittel des Insolvenzverwalters von TDM wurde mit Urteil der Corte suprema di cassazione vom 19. April 2000 zurückgewiesen, die es insbesondere ablehnte, dem Antrag des Rechtsmittelführers nachzukommen, dem Gerichtshof Fragen nach der Auslegung des Unionsrechts vorzulegen, da die Entscheidung der Tatsachenrichter den Wortlaut der einschlägigen Vorschriften beachte und mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs im Einklang stehe.
13. Mit Schreiben vom 15. April 2002 verklagte der Insolvenzverwalter von TDM, die sich inzwischen in Liquidation befand, die Italienische Republik vor dem vorlegenden Gericht auf Ersatz des Schadens, der TDM aufgrund einer fehlerhaften Auslegung der Rechtsvorschriften der Union über Wettbewerb und staatliche Beihilfen durch die Corte suprema di cassazione und der Verletzung der dieser nach Art. 234 Abs. 3 EG obliegenden Vorlagepflicht entstanden sei. Der geltend gemachte Schaden bestehe in dem Verlust der Möglichkeit, durch eine Klage gegen Tirrenia die Beseitigung der schädigenden Wirkungen des unlauteren Wettbewerbs zu erlangen, den diese TDM zufolge ausgeübt habe.
14. Am 14. April 2003 legte das vorlegende Gericht dem Gerichtshof die Vorlagefrage vor, die zu dem vorstehend genannten Urteil Traghetti del Mediterraneo geführt hat, mit dem der Gerichtshof wie folgt entschieden hat:
„Das Gemeinschaftsrecht steht nationalen Rechtsvorschriften entgegen, die allgemein die Haftung des Mitgliedstaats für Schäden ausschließen, die dem Einzelnen durch einen einem letztinstanzlichen Gericht zuzurechnenden Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht entstanden sind, wenn sich dieser Verstoß aus einer Auslegung von Rechtsvorschriften oder einer Sachverhalts‑ und Beweiswürdigung durch dieses Gericht ergibt.
Das Gemeinschaftsrecht steht ferner nationalen Rechtsvorschriften entgegen, die diese Haftung auf Fälle von Vorsatz oder grob fehlerhaftem Verhalten des Richters begrenzen, sofern diese Begrenzung dazu führt, dass die Haftung des betreffenden Mitgliedstaats in weiteren Fällen ausgeschlossen ist, in denen ein offenkundiger Verstoß gegen das anwendbare Recht im Sinne der Randnummern 53 bis 56 des Urteils vom 30. September 2003 in der Rechtssache C‑224/01 (Köbler) begangen wurde.“
15. Sodann stellte das vorlegende Gericht mit Urteil vom 27. Februar 2009 fest, „dass der Staat in Ausübung der Gerichtsbarkeit eine Rechtsverletzung begangen [hat]“, und verfügte mit besonderem Beschluss die Fortsetzung des Verfahrens betreffend den Schadensersatz wegen dieser Rechtsverletzung. In diesem Verfahrensstadium hat das Gericht, das Zweifel an der Auslegung des Unionsrechts über staatliche Beihilfen hat, dem Gerichtshof erneut eine Frage vorgelegt.
16. Zur Begründung seines Vorabentscheidungsersuchens führt das vorlegende Gerichts aus, weder dem Unionsrecht noch der Rechtsprechung der Union sei eine eindeutige Antwort auf die Frage zu entnehmen, ob das Verhalten von Tirrenia insbesondere als Folge der fraglichen staatlichen Beihilfen die Kräfte des Wettbewerbs im Gemeinsamen Markt verfälscht habe. Obwohl die Corte suprema di cassazione in ihrem Urteil vom 19. April 2000 diese Möglichkeit mit der Begründung verneint habe, dass es um Kabotagetätigkeiten gehe, die im Inneren eines einzelnen Mitgliedstaats ausgeübt würden, ist das vorlegende Gericht der Auffassung, dass sich eine Frage der Vereinbarkeit des Gesetzes Nr. 684, insbesondere seines Art. 19, mit den Art. 86 EG bis 88 EG stelle.
17. Zum einen hat das vorlegende Gericht Zweifel an der Rechtmäßigkeit von als Abschlagszahlungen gewährten staatlichen Beihilfen, wenn genaue und stringente Kriterien fehlten, die Wettbewerbsverfälschungen verhindern könnten. Die Auszahlung solcher Beihilfen könne dazu führen, dass der Staat Zuschüsse gewähre, ohne zuvor in irgendeiner Weise die wirtschaftliche Führung des begünstigten Unternehmens zu kontrollieren; dies könne das Unternehmen – durch die Beihilfe gestärkt – dazu veranlassen, auf dem Markt eine Politik zu verfolgen, die zur Ausschaltung seiner Konkurrenten führen könne. Nach den Ausführungen der Corte suprema di cassazione sei für die Beantwortung dieser Frage auch erheblich, dass der Begünstigte der fraglichen Zuschüsse Tarife habe anwenden müssen, die von der Verwaltungsbehörde festgelegt worden seien.
18. Zum anderen ist das vorlegende Gericht unter Berücksichtigung des Urteils vom 24. Juli 2003, Altmark Trans und Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, Slg. 2003, I‑7747), der Auffassung, dass – angesichts der von Tirrenia befahrenen Routen, die im vorliegenden Rechtsstreit berücksichtigt werden müssten, nämlich der Routen Genua–Cagliari und Genua–Porto Torres, sowie der Lage dieser Orte innerhalb der Union – im vorliegenden Fall eine Wettbewerbsverzerrung aufgrund der Auswirkungen der Zuschüsse auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten durchaus denkbar sei. Insoweit sei die Beurteilung dem Gerichtshof vorbehalten.
19. Unter diesen Umständen hat das Tribunale di Genova das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Ist eine nationale Regelung über staatliche Beihilfen wie die nach dem Gesetz Nr. 684/1974, insbesondere dessen Art. 19, die die Möglichkeit der Gewährung staatlicher Beihilfen – wenn auch nur als Abschlagszahlung – vorsieht, ohne dass Vereinbarungen bestehen oder zuvor genaue und stringente Kriterien aufgestellt worden sind, die verhindern, dass die Auszahlung der Beihilfe zu Wettbewerbsverzerrungen führen kann, mit den Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts, insbesondere mit den Art. 86 EG, 87 EG und 88 EG sowie den Vorschriften des Titels V EG-Vertrag (vormals Titel IV) vereinbar, und ist in diesem Zusammenhang von Bedeutung, dass der Begünstigte Tarife anwenden muss, die von der Verwaltungsbehörde festgelegt werden?
Zur Vorlagefrage
Gegenstand, Formulierung und Zulässigkeit der Frage
20. Aus dem Vorabentscheidungsersuchen geht hervor, dass das Tribunale di Genova in der Rechtssache des Ausgangsverfahrens bereits über die Frage der Haftung des italienischen Staates aufgrund der unterlassenen Vorlage der Corte suprema di cassazione zur Vorabentscheidung gemäß Art. 234 Abs. 3 EG entschieden hat, wobei es erstens das Vorliegen einer Rechtsvorschrift, die bezwecke, dem Einzelnen Rechte zu verleihen, zweitens einen hinreichend qualifizierten Verstoß gegen diese Rechtsvorschrift und drittens einen Kausalzusammenhang zwischen der dem Staat obliegenden Pflichtverletzung und dem geltend gemachten Schaden festgestellt hat, der im Verlust einer Chance von TDM bestehe, mit ihrer Klage gegen Tirrenia Erfolg zu haben. In diesem Rahmen ist das Tribunale di Genova unter Berufung auf das Urteil vom 11. Juli 1996, SFEI u. a. (C‑39/94, Slg. 1996, I‑3547), offensichtlich auch davon ausgegangen, dass den Empfänger einer rechtswidrig ausgezahlten staatlichen Beihilfe eine außervertragliche Haftung treffen könne.
21. Gleichwohl legt das vorlegende Gericht, bevor es über den Antrag von TDM auf Schadensersatz entscheidet, dem Gerichtshof eine Frage nach der Vereinbarkeit einer nationalen Regelung wie der nach dem Gesetz Nr. 684, insbesondere dessen Art. 19, mit dem Unionsrecht vor. Wie zwar nicht aus der Vorlagefrage, wohl aber aus den Gründen des Vorabentscheidungsersuchen, wie sie in den Randnrn. 16 und 18 des vorliegenden Urteils wiedergegeben worden sind, hervorgeht, fragt es außerdem, ob sich die im Ausgangsverfahren betroffenen Zuschüsse auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten ausgewirkt und zu Wettbewerbsverzerrungen geführt haben, wobei es die Beurteilung dieser Frage dem Gerichtshof überlässt.
22. Angesichts der Formulierung der Vorlagefrage und der Fragen des vorlegenden Gerichts ist erstens festzustellen, dass der Gerichtshof nicht befugt ist, über die Vereinbarkeit einer nationalen Maßnahme mit dem Unionsrecht zu entscheiden (vgl. u. a. Urteil vom 26. Januar 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, Slg. 2010, I‑0000, Randnr. 23 und die dort angeführte Rechtsprechung). Er kann auch nicht die Vereinbarkeit einer staatlichen Beihilfe oder einer Beihilferegelung mit dem Gemeinsamen Markt beurteilen, da hierfür ausschließlich die Kommission zuständig ist, die dabei der Kontrolle des Gerichtshofs unterliegt (vgl. Urteil vom 23. März 2006, Enirisorse, C‑237/04, Slg. 2006, I‑2843, Randnrn. 23). Der Gerichtshof ist auch nicht befugt, über den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens zu entscheiden oder die von ihm ausgelegten Gemeinschaftsvorschriften auf nationale Maßnahmen oder Gegebenheiten anzuwenden, da dafür ausschließlich das vorlegende Gericht zuständig ist (vgl. Urteil vom 30. März 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03, Slg. 2006, I‑2941, Randnr. 69 und die dort angeführte Rechtsprechung).
23. Daraus ergibt sich im vorliegenden Fall, dass der Gerichtshof weder für die Entscheidung über die Frage der Vereinbarkeit des Gesetzes Nr. 684 mit dem Unionsrecht oder der Vereinbarkeit der im Ausgangsverfahren fraglichen Zuschüsse mit dem Gemeinsamen Markt zuständig ist noch für die Beurteilung des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens, um festzustellen, ob diese Zuschüsse den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinflusst und den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen gedroht haben.
24. Es ist jedoch Sache des Gerichtshofs, dem vorlegenden Gericht alle Hinweise zur Auslegung des Unionsrechts zu geben, die es diesem ermöglichen, für die Entscheidung der bei ihm anhängigen Rechtssache über die Frage der Vereinbarkeit einer nationalen Maßnahme mit diesem Recht zu befinden (vgl. Urteile Enirisorse, Randnr. 24, und Transportes Urbanos y Servicios Generales, Randnr. 23). Was staatliche Beihilfen anbelangt, kann er dem vorlegenden Gericht vor allem die Hinweise zur Auslegung geben, aufgrund deren dieses feststellen kann, ob eine nationale Maßnahme als staatliche Beihilfe im Sinne des Unionsrechts angesehen werden kann (vgl. u. a. Urteile vom 22. November 2001, Ferring, C‑53/00, Slg. 2001, I‑9067, Randnr. 29, Enirisorse, Randnrn. 25 und 51, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Randnrn. 54 und 72, vom 17. Juli 2008, Essent Netwerk Noord u. a., C‑206/06, Slg. 2008, I‑5497, Randnr. 96, sowie vom 5. März 2009, UTECA, C‑222/07, Slg. 2009, I‑1407, Randnrn. 41 und 47).
25. Zweitens beziehen sich die in den Randnrn. 16 bis 18 des vorliegenden Urteils wiedergegebenen Zweifel des nationalen Gerichts, wie dies bei der Prüfung der Begründetheit des Vorabentscheidungsersuchens festzustellen sein wird, gerade auf die Voraussetzungen für das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Sinne des Unionsrechts, obwohl das vorlegende Gericht offenbar schon zu der Ansicht gelangt ist, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Zuwendungen staatliche Beihilfen darstellen.
26. Da die Kommission jedoch anbietet, dem vorlegenden Gericht Präzisierungen sowohl zum Begriff der neuen Beihilfe, die der Verpflichtung zur vorherigen Anzeige unterliegt, als auch zur Haftung des Empfängers einer rechtswidrigen Beihilfe zur Verfügung zu stellen, beziehen sich die Zweifel des vorlegenden Gerichts nicht auf diese Fragen, über die es offensichtlich zumindest teilweise entschieden hat. Es macht im Übrigen nicht die tatsächlichen und rechtlichen Angaben, die zur Prüfung dieser Fragen erforderlich wären.
27. Nach alledem ist die Vorlagefrage so zu verstehen, dass mit ihr geklärt werden soll, ob das Unionsrecht dahin auszulegen ist, dass Zuwendungen, die unter den das Ausgangsverfahren kennzeichnenden Umständen nach nationalen Rechtsvorschriften gezahlt werden, die vor der Genehmigung einer Vereinbarung Abschlagszahlungen vorsehen, staatliche Beihilfen darstellen können.
28. Nach Ansicht der italienischen Regierung ist diese Frage nicht entscheidungserheblich und daher für unzulässig zu erklären. Die Frage der Einstufung der im Ausgangsverfahren betroffenen Zuschüsse als staatliche Beihilfen stelle sich nämlich nicht, da es um den Zeitraum von 1976 bis 1980 gehe, d. h. einen Zeitraum, in dem der Kabotagemarkt noch nicht liberalisiert gewesen sei.
29. Hierzu ist zu beachten, dass die Vermutung der Entscheidungserheblichkeit der von den nationalen Gerichten zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen nur in Ausnahmefällen widerlegt werden kann, und zwar u. a. dann, wenn die erbetene Auslegung der in diesen Fragen erwähnten Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit dem Gegenstand des Ausgangsverfahrens oder der Realität steht (vgl. u. a. Urteile vom 4. Oktober 2007, Rampion und Godard, C‑429/05, Slg. 2007, I‑8017, Randnrn. 23 und 24, sowie vom 11. Dezember 2008, MI.VER und Antonelli, C‑387/07, Slg. 2008, I‑9597, Randnr. 15 und die dort angeführte Rechtsprechung).
30. Da das vorlegende Gericht jedoch für die Entscheidung des Rechtsstreits zwischen TDM und dem italienischen Staat prüfen muss, ob Tirrenia staatliche Beihilfen erhalten hat, steht die Frage der Einstufung der im Ausgangsverfahren fraglichen Zuschüsse im Zusammenhang mit dem Gegenstand dieses Rechtsstreits und mit der Realität. Die umformulierte Vorlagefrage ist daher zulässig.
Zur Vorlagefrage
31. Nach ständiger Rechtsprechung verlangt die Einstufung als staatliche Beihilfe, dass die folgenden Voraussetzungen sämtlich erfüllt sind. Erstens muss es sich um eine staatliche Maßnahme oder eine Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel handeln. Zweitens muss diese Maßnahme geeignet sein, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. Drittens muss dem Begünstigten durch sie ein Vorteil gewährt werden. Viertens muss sie den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen (vgl. u. a. in diesem Sinne Urteile vom 21. März 1990, Belgien/Kommission, „Tubemeuse“, C‑142/87, Slg. 1990, I‑959, Randnr. 25, Altmark Trans und Regierungspräsidium Magdeburg, Randnrn. 74 und 75, Enirisorse, Randnrn. 38 und 39, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Randnrn. 55 und 56, vom 1. Juli 2008, Chronopost/UFEX u. a., C‑341/06 P und C‑342/06 P, Slg. 2008, I‑4777, Randnrn. 121 und 122, Essent Netwerk Noord u. a., Randnrn. 63 und 64, sowie UTECA, Randnr. 42).
32. Im vorliegenden Fall ist die erste dieser Voraussetzungen nicht Gegenstand der Vorlagefrage und steht außer Frage, da die im Ausgangsverfahren fraglichen Zuschüsse nach dem Gesetz Nr. 684 gezahlt worden sind und, wie sich vor allem aus den Art. 18 und 19 dieses Gesetzes ergibt, zulasten des Staatshaushalts gehen.
33. In Anbetracht der Gründe des Vorabentscheidungsersuchens, die in den Randnrn. 16 bis 18 des vorliegenden Urteils wiedergegeben worden sind, ist es angebracht, zunächst die dritte Voraussetzung und sodann die zweite und die vierte Voraussetzung gemeinsam zu prüfen.
Der den begünstigten Unternehmen gewährte Vorteil
34. Als staatliche Beihilfen gelten Maßnahmen gleich welcher Art, die mittelbar oder unmittelbar Unternehmen begünstigen oder die als ein wirtschaftlicher Vorteil anzusehen sind, den das begünstigte Unternehmen unter normalen Marktbedingungen nicht erhalten hätte (vgl. Urteile SFEI u. a., Randnr. 60, Altmark Trans und Regierungspräsidium Magdeburg, Randnr. 84, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Randnr. 59, sowie Essent Netwerk Noord u. a., Randnr. 79).
35. Dagegen stellt eine staatliche Maßnahme keine staatliche Beihilfe im Sinne des Unionsrechts dar, soweit sie als Ausgleich anzusehen ist, der die Gegenleistung für Leistungen bildet, die von den Unternehmen, denen sie zugutekommt, zur Erfüllung von Verpflichtungen zur Erbringung einer öffentlichen Dienstleistung erbracht werden, so dass diese Unternehmen in Wirklichkeit keinen finanziellen Vorteil erhalten und die genannte Maßnahme somit nicht bewirkt, dass sie gegenüber den mit ihnen im Wettbewerb stehenden Unternehmen in eine günstigere Wettbewerbsstellung gelangen (vgl. Urteile Ferring, Randnrn. 23 und 25, und Altmark Trans und Regierungspräsidium Magdeburg, Randnr. 87, die als Antwort auf Vorlagefragen ergangen sind, die vor dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Urteil der Corte suprema di cassazione vom 19. April 2000 gestellt worden sind, sowie Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Randnr. 60, und Essent Netwerk Noord u. a., Randnr. 80).
36. Ein derartiger Ausgleich ist im konkreten Fall jedoch nur dann nicht als staatliche Beihilfe zu qualifizieren, wenn eine Reihe von Voraussetzungen erfüllt ist (Urteile Altmark Trans und Regierungspräsidium Magdeburg, Randnr. 88, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Randnr. 61, sowie Essent Netwerk Noord u. a., Randnr. 81).
37. Erstens muss das durch einen solchen Ausgleich begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung von Verpflichtungen zur Erbringung einer öffentlichen Dienstleistung betraut sein, und diese Verpflichtungen müssen klar definiert sein (Urteile Altmark Trans und Regierungspräsidium Magdeburg, Randnr. 89, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Randnr. 62, sowie Essent Netwerk Noord u. a., Randnr. 82).
38. Zweitens sind die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, zuvor objektiv und transparent aufzustellen, um zu verhindern, dass der Ausgleich einen wirtschaftlichen Vorteil mit sich bringt, der das Unternehmen, dem er gewährt wird, gegenüber konkurrierenden Unternehmen begünstigt (Urteile Altmark Trans und Regierungspräsidium Magdeburg, Randnr. 90, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Randnr. 64, sowie Essent Netwerk Noord u. a., Randnr. 83).
39. Drittens darf der Ausgleich nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der Verpflichtungen zur Erbringung einer öffentlichen Dienstleistung unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken (Urteile Altmark Trans und Regierungspräsidium Magdeburg, Randnr. 92, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Randnr. 66, sowie Essent Netwerk Noord u. a., Randnr. 84).
40. Viertens ist dieser Ausgleich auf der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen, das so angemessen mit den notwendigen Mitteln ausgestattet ist, dass es den gestellten Anforderungen im Hinblick auf die Erbringung einer öffentlichen Dienstleistung genügen kann, bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen sind (Urteile Altmark Trans und Regierungspräsidium Magdeburg, Randnr. 93, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Randnr. 67, sowie Essent Netwerk Noord u. a., Randnr. 85).
41. Im vorliegenden Fall geht aus den Art. 8 und 9 des Gesetzes Nr. 684 hervor, dass die im Ausgangsverfahren fraglichen Zuschüsse für die Unterhaltung von Fährverbindungen zu den größeren und kleineren Inseln bestimmt waren, die die Erfüllung der mit der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung der betroffenen Regionen und insbesondere des Mezzogiorno verbundenen Anforderungen gewährleisten mussten. In den mit den Begünstigten dieser Zuschüsse getroffenen Vereinbarungen mussten Verpflichtungen hinsichtlich der zu gewährleistenden Verbindungen, der Häufigkeit dieser Verbindungen und der jeder Verbindung zuzuteilenden Schiffstypen vorgesehen sein. Die begünstigten Unternehmen hatten daher eine Verpflichtung zur Erbringung einer öffentlichen Dienstleistung zu erfüllen.
42. Art. 7 des Gesetzes Nr. 684 sieht außerdem vor, dass durch die Zuschüsse ein wirtschaftlich ausgeglichener Betrieb der Dienste gewährleistet sein muss und dass sie vorläufig auf der Grundlage der Nettoerträge, der Abschreibungen auf das Anlagevermögen, der Kosten des laufenden Betriebs, der Verwaltungskosten sowie der Finanzierungskosten zu veranschlagen sind.
43. Das vorlegende Gericht stellt in seiner Entscheidung jedoch fest, dass erst mit Dekret des Präsidenten der Republik Nr. 501 vom 1. Juni 1979 die wirtschaftlichen Einzelheiten des Betriebs geregelt wurden, die in den gemäß dem Gesetz Nr. 684 abzuschließenden Vereinbarungen zu berücksichtigen waren, und dass der italienische Staat und die einzelnen Unternehmen des Tirrenia-Konzerns erst im Juli 1991 solche Vereinbarungen mit einer Laufzeit von 20 Jahren beginnend mit dem 1. Juli 1989 geschlossen haben. In dem gesamten im Rechtsstreit des Ausgangsverfahrens fraglichen Zeitraum, d. h. von 1976 bis 1980, bis zur Genehmigung dieser Vereinbarungen wurden die betreffenden Zuschüsse gemäß Art. 19 des Gesetzes Nr. 684 als Abschlagszahlungen gezahlt.
44. Daraus ergibt sich, dass die im Ausgangsverfahren fraglichen Zuschüsse mangels solcher Vereinbarungen während des gesamten vorerwähnten Zeitraums gezahlt worden sind, ohne dass die Verpflichtungen zur Erbringung einer öffentlichen Dienstleistung der begünstigten Unternehmen klar umschrieben worden wären, ohne dass die Parameter zur Berechnung des Ausgleichs für diese Verpflichtungen objektiv und transparent im Voraus aufgestellt worden wären und ohne sicherzustellen, dass dieser Ausgleich nicht über das hinausgeht, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu decken. Da diese Zuschüsse auch nicht der vierten in Randnr. 40 des vorliegenden Urteils genannten Bedingung entsprechen, erfüllen sie keine der Voraussetzungen, unter denen ein Ausgleich für Verpflichtungen zur Erbringung einer öffentlichen Dienstleistung mangels eines Vorteils für das betroffene Unternehmen nicht als staatliche Beihilfe im Sinne des Unionsrechts zu qualifizieren ist.
45. Unerheblich ist hierbei, dass die Zuschüsse als Abschlagszahlungen im Hinblick auf die Genehmigung von Vereinbarungen gezahlt worden sind, die zudem entweder nicht geschlossen worden sind oder erst mehrere Jahre später wirksam wurden. Dadurch werden nämlich weder der Vorteil für das Unternehmen noch die Wirkungen beseitigt, die ein solcher Vorteil auf den Wettbewerb haben kann, da keine der vorstehend erwähnten Voraussetzungen erfüllt ist.
46. Ebenso ist unerheblich, dass die durch die fraglichen Zuschüsse begünstigten Unternehmen Tarife anwenden mussten, die von der Verwaltungsbehörde vorgegeben worden waren. Auch wenn nämlich das Vorliegen solcher Tarife für die Beurteilung der Kosten der Erfüllung der Verpflichtungen zur Erbringung einer öffentlichen Dienstleistung unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen von Bedeutung ist, ist es für das Vorliegen eines Vorteils für das Unternehmen unerheblich, wenn keine der vorstehend erwähnten Voraussetzungen erfüllt ist.
Die Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten und die Gefahr der Wettbewerbsverzerrung
47. Wie in den Randnrn. 16 und 18 des vorliegenden Urteils ausgeführt, ist das vorlegende Gericht der Auffassung, dass sich im Ausgangsverfahren die Frage der Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten und der Wettbewerbsverzerrung stellt.
48. Die italienische Regierung verneint dies mit dem Hinweis darauf, dass der Kabotagemarkt im fraglichen Zeitraum nicht liberalisiert gewesen sei, da die Liberalisierung dieses Marktes erst durch die Verordnung (EWG) Nr. 3577/92 des Rates vom 7. Dezember 1992 zur Anwendung des Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs auf den Seeverkehr in den Mitgliedstaaten (Seekabotage) (ABl. L 364, S. 7) und für die Kabotage mit den Mittelmeerinseln erst ab dem 1. Januar 1999 erfolgt sei. In der mündlichen Verhandlung hat sie vorgebracht, auf den Binnenlinien, die Tirrenia von 1976 bis 1980 bedient habe, sei kein Unternehmen eines anderen Mitgliedstaats tätig gewesen, während TDM darauf hingewiesen hat, es habe auf diesen Linien eine Gesellschaft gegeben, die aus der Fusion eines italienischen und eines spanischen Unternehmens hervorgegangen sei.
49. Hierzu ist festzustellen, dass die Tatsache, dass die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs im Seeverkehr in den Mitgliedstaaten nach dem im Ausgangsverfahren betroffenen Zeitraum aufgehoben worden sind, nicht zwingend ausschließt, dass die im Ausgangsverfahren fraglichen Zuschüsse geeignet waren, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, und den Wettbewerb verfälschten oder zu verfälschen drohten.
50. Zum einen kann nämlich entgegen dem Vorbringen von TDM nicht ausgeschlossen werden, dass Tirrenia auf den fraglichen Linien im Wettbewerb zu Unternehmen anderer Mitgliedstaaten stand; dies zu prüfen ist Sache des vorlegenden Gerichts. Zum anderen kann auch nicht ausgeschlossen werden, dass sie auf internationalen Linien mit solchen Unternehmen konkurrierte und dass mangels einer getrennten Buchführung für ihre verschiedenen Tätigkeiten die Gefahr von Quersubventionierungen bestand, d. h. im vorliegenden Fall die Gefahr, dass die Einnahmen aus ihrer Kabotagetätigkeit, für die die fraglichen Zuschüsse vergeben worden sind, zugunsten ihrer Tätigkeit auf den internationalen Linien verwendet worden sind; dies zu prüfen ist ebenfalls Sache des vorlegenden Gerichts.
51. Aus diesen Gründen und im Licht des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens hat das vorlegende Gericht jedenfalls zu prüfen, ob die fraglichen Zuschüsse geeignet waren, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, und ob sie den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen gedroht haben.
52. Nach alledem ist auf die Vorlagefrage zu antworten, dass das Unionsrecht dahin auszulegen ist, dass Zuschüsse, die unter den das Ausgangsverfahren kennzeichnenden Umständen aufgrund nationaler Rechtsvorschriften gezahlt werden, die vor der Genehmigung einer Vereinbarung Abschlagszahlungen vorsehen, staatliche Beihilfen darstellen, wenn diese Zuschüsse geeignet sind, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, und den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen; dies zu prüfen ist Sache des nationalen Gerichts.
Kosten
53. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Tenor
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Vierte Kammer) für Recht erkannt:
Das Unionsrecht ist dahin auszulegen, dass Zuschüsse, die unter den das Ausgangsverfahren kennzeichnenden Umständen aufgrund nationaler Rechtsvorschriften gezahlt werden, die vor der Genehmigung einer Vereinbarung Abschlagszahlungen vorsehen, staatliche Beihilfen darstellen, wenn diese Zuschüsse geeignet sind, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, und den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen; dies zu prüfen ist Sache des nationalen Gerichts.