62018CJ0808_RES
Cauza C‑808/18
Comisia Europeană
împotriva
Ungariei
Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 17 decembrie 2020
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Spațiul de libertate, securitate și justiție – Politici privind controlul la frontiere, dreptul de azil și imigrarea – Directivele 2008/115/CE, 2013/32/UE și 2013/33/UE – Procedura de acordare a protecției internaționale – Acces efectiv – Procedura la frontieră – Garanții procedurale – Plasare obligatorie în zone de tranzit – Detenție – Returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală – Căi de atac împotriva deciziilor administrative de respingere a cererii de protecție internațională – Dreptul de a rămâne pe teritoriu”
Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Examinarea de către Curte a temeiniciei – Situație care trebuie luată în considerare – Situația la expirarea termenului stabilit în avizul motivat
(art. 258 TFUE)
(a se vedea punctele 68 și 156)
Controale la frontiere, azil și imigrare – Politica privind azilul – Proceduri de acordare și de retragere a protecției internaționale – Directiva 2013/32 – Momentul dobândirii calității de solicitant de protecție internațională – Momentul depunerii unei cereri de protecție internațională – Inexistența unei formalități administrative
[Directiva 2013/32 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 2 lit. (c) și art. 6 alin. (1)]
(a se vedea punctele 97-100)
Controale la frontiere, azil și imigrare – Politica privind azilul – Proceduri de acordare și de retragere a protecției internaționale – Directiva 2013/32 – Acces la procedură – Reglementare națională care impune solicitanților să depună cererea într‑una dintre zonele de tranzit situate la frontieră – Limitare drastică de către autoritățile naționale a numărului de solicitanți autorizați să intre zilnic în aceste zone – Practică administrativă contrară dreptului Uniunii – Existența acestei practici demonstrată de Comisie și combatere insuficientă din partea statului membru incriminat – Neîndeplinire a obligațiilor
(art. 258 TFUE; Directiva 2013/32 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 3 și 6)
(a se vedea punctele 93, 94, 102, 103, 106-108, 110, 114-128 și 315 și dispozitiv 1)
Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Proba neîndeplinirii obligațiilor – Sarcina probei ce revine Comisiei – Prezumții – Inadmisibilitate – Neîndeplinire a obligațiilor care decurge dintr‑o practică administrativă contrară dreptului Uniunii – Cerințe speciale de probă – Combatere în sarcina statului membru incriminat
(art. 258 TFUE)
(a se vedea punctele 111-113)
Controale la frontiere, azil și imigrare – Politica privind azilul – Standarde pentru primirea solicitanților de protecție internațională – Directiva 2013/33 – Noțiunea de detenție – Noțiune autonomă de drept al Uniunii – Obligația impusă solicitantului de a rămâne într‑o zonă de tranzit – Includere – Condiții
[Directiva 2013/33 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 2 lit. (h)]
(a se vedea punctele 159, 160 și 162-166)
Controale la frontiere, azil și imigrare – Politica privind azilul – Standarde pentru primirea solicitanților de protecție internațională – Directiva 2013/33 – Plasare în detenție – Motive – Solicitant obligat să rămână într‑o zonă de tranzit pe durata procedurii de examinare a cererii sale – Alt motiv decât cele prevăzute la articolul 8 alineatul (3) din Directiva 2013/33 – Inadmisibilitate – Neîndeplinire a obligațiilor
[Directiva 2013/32 a Parlamentului European și al Consiliului, art. 43, și Directiva 2013/33 a Parlamentului European și al Consiliului, art. 8 alin. (3) primul paragraf]
(a se vedea punctele 168, 170-180, 185, 186, 209, 226 și 315 și dispozitiv 1)
Controale la frontiere, azil și imigrare – Politica privind azilul – Proceduri de acordare și de retragere a protecției internaționale – Directiva 2013/32 – Articolul 43 – Proceduri specifice care pot fi prevăzute de statele membre la frontierele sau în zonele de tranzit ale acestora – Plasare în detenție a unui solicitant într‑o zonă de tranzit în cadrul unei asemenea proceduri – Admisibilitate – Limite – Durata maximă și obiectivul detenției
[Directiva 2013/32 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 31 alin. (8) și art. 33 și 43]
(a se vedea punctele 181-185)
Controale la frontiere, azil și imigrare – Politica privind azilul – Proceduri de acordare și de retragere a protecției internaționale – Directiva 2013/32 – Solicitanți care necesită garanții procedurale speciale – Plasare în detenție în cadrul procedurilor care pot fi prevăzute de statele membre la frontierele sau în zonele de tranzit ale acestora – Admisibilitate – Limită – Obligația de examinare a compatibilității acestei detenții cu nevoile specifice ale solicitanților respectivi și cu sprijinul adecvat care trebuie să le fie furnizat – Încălcare – Neîndeplinire a obligațiilor
[Directiva 2003/32 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 24 alin. (3)]
(a se vedea punctele 191-199, 209, 226 și 315 și dispozitiv 1)
Controale la frontiere, azil și imigrare – Politica privind azilul – Standarde pentru primirea solicitanților de protecție internațională – Directiva 2013/33 – Plasare în detenție a persoanelor vulnerabile și a solicitanților care au nevoi speciale în materie de primire – Reglementare națională care impune solicitanților minori, cu excepția minorilor neînsoțiți cu vârsta sub 14 ani, să rămână într‑o zonă de tranzit pe durata procedurii de examinare a cererii lor – Inadmisibilitate – Neîndeplinire a obligațiilor
(Directiva 2013/33 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 11)
(a se vedea punctele 201, 203, 209, 226 și 315 și dispozitiv 1)
Controale la frontiere, azil și imigrare – Politica privind azilul – Standarde pentru primirea solicitanților de protecție internațională – Directiva 2013/33 – Garanții oferite solicitanților plasați în detenție – Obligația de adoptare a unei decizii scrise și motivate prin care se dispune această plasare – Încălcare – Neîndeplinire a obligațiilor
(Directiva 2013/33 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 9)
(a se vedea punctele 205, 208, 209, 226 și 315 și dispozitiv 1)
Dreptul Uniunii Europene – Domeniu de aplicare – Inexistența unei rezerve generale care să excludă măsurile luate în temeiul siguranței publice – Competența statelor membre de a lua măsuri prin care se urmărește protejarea intereselor esențiale ale siguranței lor – Sarcina probei privind necesitatea de a recurge la acestea care revine statului membru în cauză – Întindere – Politica privind azilul – Invocarea unui risc de tulburări aduse ordinii publice și securității interne din cauza unui aflux masiv de solicitanți de protecție internațională – Lipsa demonstrării necesității de a deroga de la anumite dispoziții ale Directivei 2013/32 – Inadmisibilitate – Posibilitate efectivă a statelor membre pentru unele derogări prevăzute de Directivele 2013/32 și 2013/33 – Condiții
[art. 72 TFUE; Directiva 2013/32 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 24 alin. (3) și art. 43, și Directiva 2013/33 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 8 alin. (3) primul paragraf lit. (e), art. 10 alin. (1) și art. 18 alin.(9)]
(a se vedea punctele 212 și 214-225)
Controale la frontiere, azil și imigrare – Politica privind imigrarea – Returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală – Directiva 2008/115 – Reglementare națională care permite îndepărtarea forțată a unui asemenea resortisant, care intră în domeniul de aplicare al directivei menționate, fără respectarea prealabilă a procedurilor și a garanțiilor prevăzute de aceasta – Inadmisibilitate – Neîndeplinire a obligațiilor
[Directiva 2008/115 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 5, art. 6 alin. (1), art. 12 alin. (1) și art. 13 alin. (1)]
(a se vedea punctele 248-254, 266 și 315 și dispozitiv 1)
Controale la frontiere, azil și imigrare – Politica privind imigrarea – Returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală – Directiva 2008/115 – Îndepărtare – Noțiune – Întoarcere forțată a unui asemenea resortisant pe o fâșie îngustă de teren lipsită de orice infrastructură, dincolo de gardul frontierei construit pe teritoriul statului membru în cauză – Includere
(Directiva 2008/115 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 3 pct. 5)
(a se vedea punctele 255-260)
Dreptul Uniunii Europene – Domeniu de aplicare – Inexistența unei rezerve generale care să excludă măsurile luate în temeiul siguranței publice – Competența statelor membre de a lua măsuri prin care se urmărește protejarea intereselor esențiale ale siguranței lor – Sarcina probei privind necesitatea de a recurge la acestea care revine statului membru în cauză – Întindere – Returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală – Invocarea unui risc de tulburări aduse ordinii publice și securității naționale – Lipsa demonstrării necesității de a deroga de la anumite dispoziții ale Directivei 2008/115 – Inadmisibilitate – Posibilitate efectivă a statelor membre pentru unele derogări prevăzute de directiva menționată – Condiții
[art. 4 alin. (2) TUE; art. 72 TFUE; Directiva 2008/115 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 6 alin. (2), art. 7 alin. (4), art. 11 alin. (2) și (3), art. 12 alin. (1) al doilea paragraf și art. 18]
(a se vedea punctele 261-264)
Controale la frontiere, azil și imigrare – Politica privind azilul – Proceduri de acordare și de retragere a protecției internaționale – Directiva 2013/32 – Dreptul la o cale de atac jurisdicțională efectivă – Cale de atac împotriva unei decizii de respingere a unei cereri de protecție internațională – Dreptul de a rămâne pe teritoriul statului membru în cauză până la expirarea termenului prevăzut pentru exercitarea unei asemenea căi de atac sau până la soluționarea acestei căi de atac – Modalități de exercitare stabilite de acest stat membru – Condiții – Modalități în conformitate cu drepturile garantate de Directivele 2013/32 și 2013/33 – Modalități suficient de clare și de precise – Inexistență – Neîndeplinire a obligațiilor
[Directiva 2013/32 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 46 alin. (5), și Directiva 2013/33 a Parlamentului European și a Consiliului]
(a se vedea punctele 286, 287, 289, 291-302, 314 și 315 și dispozitiv 1)
Acte ale instituțiilor – Directive – Executarea de către statele membre – Necesitatea unei transpuneri clare și precise
(art. 288 al treilea paragraf TFUE)
(a se vedea punctul 288)
Rezumat
Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care decurg din dreptul Uniunii în materie de proceduri referitoare la acordarea protecției internaționale și la returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală. În special, limitarea accesului la procedura de protecție internațională, detenția ilegală a solicitanților acestei protecții în zone de tranzit, precum și returnarea într‑o zonă de frontieră a resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, fără a respecta garanțiile aferente unei proceduri de returnare, constituie neîndepliniri ale obligațiilor prevăzute de dreptul Uniunii.
Ca reacție la criza generată de migrație și la sosirea corelativă a unui număr mare de solicitanți de protecție internațională, Ungaria a adaptat reglementarea sa referitoare la dreptul de azil și la returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală. Astfel, o lege din anul 2015 (
1
) a prevăzut printre altele crearea unor zone de tranzit situate la frontiera sârbo‑maghiară (
2
), în care sunt aplicate procedurile de azil. Această lege a introdus de asemenea noțiunea de „situație de criză generată de o imigrare masivă”, care conduce, atunci când o asemenea situație este declarată de guvern, la aplicarea unor norme derogatorii ca norme generale. În anul 2017, o nouă lege (
3
) a extins cazurile în care guvernul poate să declare existența unei asemenea situații de criză și a modificat dispozițiile care permit derogarea de la dispozițiile generale.
În anul 2015, Comisia comunicase deja Ungariei îndoielile sale cu privire la compatibilitatea cu dreptul Uniunii a reglementării maghiare în materie de azil. Legea din anul 2017 a dat naștere unor preocupări suplimentare. Comisia impută Ungariei în special faptul că, prin nerespectarea garanțiilor materiale și procedurale prevăzute de Directiva privind procedurile (
4
), de Directiva privind primirea (
5
) și de Directiva privind returnarea (
6
), a limitat accesul la procedura de protecție internațională, a instituit un sistem generalizat de detenție a solicitanților acestei protecții și a recurs la întoarcerea forțată, pe o fâșie de teren de la frontieră, a resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, fără a respecta garanțiile prevăzute de Directiva privind returnarea. În acest context, Comisia a introdus o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în fața Curții, pentru a se constata că o parte substanțială a reglementării maghiare în materie încalcă anumite dispoziții ale acestor directive.
Curtea, întrunită în Marea Cameră, a admis partea esențială a acțiunii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor care a fost introdusă de Comisie.
Aprecierea Curții
Cu titlu introductiv, Curtea subliniază că a soluționat deja unele dintre problematicile invocate prin intermediul acestei acțiuni într‑o hotărâre recentă (
7
), pronunțată în cadrul unei trimiteri preliminare adresate de o instanță maghiară. Curtea reține de asemenea că, pentru a se conforma acestei hotărâri, Ungaria a închis de la acel moment cele două zone de tranzit ale acesteia. Curtea precizează totuși că această închidere este lipsită de incidență asupra prezentei acțiuni, întrucât situația trebuie să fie apreciată la data care fusese stabilită de Comisie în avizul său motivat pentru remedierea lacunelor constatate, și anume 8 februarie 2018.
În primul rând, Curtea statuează că Ungaria nu și‑a îndeplinit obligația de a asigura un acces efectiv la procedura de acordare a protecției internaționale (
8
), întrucât resortisanții țărilor terțe care doresc să aibă acces, de la frontiera sârbo‑maghiară, la această procedură au fost confruntați, în fapt, cu o cvasiimposibilitate de a‑și depune cererea. Această neîndeplinire a obligațiilor rezultă dintr‑o coroborare a reglementării naționale, potrivit căreia cererile de protecție internațională nu pot fi depuse, ca regulă generală, decât în una dintre cele două zone de tranzit, cu o practică administrativă constantă și generalizată, instituită de autoritățile maghiare, care constă în limitarea drastică a numărului solicitanților autorizați să intre zilnic în aceste zone. În opinia Curții, existența acestei practici a fost demonstrată suficient de Comisie, care s‑a întemeiat pe mai multe rapoarte internaționale. În acest context, Curtea amintește că depunerea unei cereri de protecție internațională, înainte de înregistrarea, de introducerea și de examinarea acesteia, este o etapă esențială în procedura de acordare a acestei protecții și că statele membre nu o pot întârzia în mod nejustificat. Dimpotrivă, statele membre trebuie să garanteze că persoanele interesate pot fi în măsură să depună o cerere, inclusiv la frontiere, de îndată ce își exprimă voința în acest sens.
În al doilea rând, Curtea confirmă, astfel cum a statuat recent (
9
), că obligația impusă solicitanților de protecție internațională de a rămâne într‑una dintre zonele de tranzit pe durata întregii proceduri de examinare a cererii lor constituie o detenție, în sensul Directivei privind primirea (
10
). Odată făcută această precizare, Curtea statuează că acest sistem de detenție a fost instituit în afara cazurilor prevăzute de dreptul Uniunii și fără respectarea garanțiilor care trebuie, în mod normal, să îl încadreze.
Astfel, pe de o parte, Curtea amintește că situațiile în care este autorizată plasarea în detenție a unui solicitant de protecție internațională sunt enumerate în mod exhaustiv de Directiva privind primirea (
11
). Or, după ce a analizat fiecare dintre aceste situații, Curtea concluzionează că sistemul maghiar nu se încadrează în niciuna dintre ele. Curtea examinează în special ipoteza în care un stat membru poate plasa un solicitant de protecție internațională în detenție pentru a se pronunța cu privire la dreptul de intrare pe teritoriul său, această plasare în detenție putând avea loc în cadrul unor proceduri puse în aplicare la frontieră, pentru a verifica, înainte de a acorda un drept de intrare, dacă cererea nu este inadmisibilă sau dacă nu este lipsită de temei pentru anumite motive determinate (
12
). Or, Curtea consideră că condițiile în care plasarea în detenție este autorizată în cadrul acestor proceduri la frontieră nu sunt îndeplinite în speță.
Pe de altă parte, Curtea subliniază că Directiva privind procedurile și Directiva privind primirea impun printre altele ca o plasare în detenție să fie dispusă în scris și să fie motivată (
13
), ca nevoile specifice ale solicitanților care au fost identificați ca fiind vulnerabili și care necesită garanții procedurale speciale să fie luate în considerare pentru ca ei să beneficieze de un „sprijin adecvat” (
14
) sau, de asemenea, ca minorii să nu fie plasați în detenție decât în ultimă instanță (
15
). Or, din cauza în special a caracterului său generalizat și automat, regimul de detenție prevăzut de reglementarea maghiară în zonele de tranzit, care îi privește pe toți solicitanții, în afara minorilor neînsoțiți cu vârsta sub 14 ani, nu permite solicitanților să beneficieze de aceste garanții.
În plus, Curtea respinge argumentul Ungariei potrivit căruia criza generată de migrație ar fi justificat derogarea de la anumite norme ale Directivei privind procedurile și ale Directivei privind primirea în vederea menținerii ordinii publice și a apărării securității interne, în conformitate cu articolul 72 TFUE (
16
). În această privință, Curtea amintește că acest articol trebuie să facă obiectul unei interpretări stricte și apreciază că Ungaria nu demonstrează în mod suficient necesitatea de a fi recurs la această derogare. Mai mult, Curtea subliniază că Directiva privind procedurile și Directiva privind primirea iau în considerare deja situația în care un stat membru trebuie să se confrunte cu o creștere foarte însemnată a numărului de cereri de protecție internațională, deoarece aceste directive prevăd, prin intermediul unor dispoziții specifice, posibilitatea de abatere de la unele dintre normele impuse într‑o perioadă normală.
În al treilea rând, Curtea statuează că Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul Directivei privind returnarea, în măsura în care reglementarea maghiară permite îndepărtarea resortisanților țărilor terțe care se află în situație de ședere ilegală pe teritoriu fără a respecta în prealabil procedurile și garanțiile prevăzute de această directivă (
17
). Cu privire la acest aspect, Curtea arată că acești resortisanți sunt escortați în mod forțat de autoritățile de poliție de cealaltă parte a unui gard construit la câțiva metri de frontiera cu Serbia, pe o fâșie de teren lipsită de orice infrastructură. În opinia Curții, această întoarcere forțată este asimilată cu o îndepărtare, în sensul Directivei privind returnarea, întrucât, în practică, persoanele interesate nu au altă opțiune decât să părăsească ulterior teritoriul maghiar pentru a se deplasa în Serbia. În acest context, Curtea amintește că un resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală, care intră în domeniul de aplicare al Directivei privind returnarea, trebuie să facă obiectul unei proceduri de returnare, cu respectarea garanțiilor materiale și procedurale pe care le instituie această directivă, înainte de a se recurge, dacă este cazul, la îndepărtarea sa, în sensul că îndepărtarea forțată nu intervine decât în ultimă instanță. Pe de altă parte, pentru motive analoage celor deja arătate, Curtea respinge argumentația Ungariei potrivit căreia îi era permis, în temeiul articolului 72 TFUE, să deroge de la garanțiile materiale și procedurale instituite prin Directiva privind returnarea.
În al patrulea rând, Curtea consideră că Ungaria nu a respectat dreptul, acordat, în principiu, de Directiva privind procedurile oricărui solicitant de protecție internațională, de a rămâne pe teritoriul statului membru în cauză după respingerea cererii sale până la expirarea termenului prevăzut pentru a introduce o cale de atac împotriva acestei respingeri sau, în cazul în care a fost introdusă o cale de atac, până la momentul pronunțării asupra acesteia (
18
). Astfel, Curtea arată că în ipoteza în care a fost declarată o „situație de criză generată de o imigrare masivă”, reglementarea maghiară supune exercitarea acestui drept unor modalități care nu respectă dreptul Uniunii, în special obligația de a rămâne în zonele de tranzit, care se aseamănă cu o detenție contrară Directivei privind procedurile și Directivei privind primirea. Pe de altă parte, în ipoteza în care nu a fost declarată o asemenea situație, exercitarea acestui drept este supusă unor condiții care, fără a fi în mod necesar contrare dreptului Uniunii, nu sunt prevăzute într‑un mod suficient de clar și de precis pentru a permite persoanelor interesate să cunoască întinderea exactă a dreptului lor și să aprecieze compatibilitatea acestor condiții cu Directiva privind procedurile și cu Directiva privind primirea.
(
1
)	Egyes törvényeknek a tömeges bevándorlás kezelésével összefüggő módosításáról szóló 2015. évi CXL. törvény (Legea nr. CXL din 2015 de modificare a unor legi în contextul gestionării imigrării masive) (Magyar Közlöny 2015/124).
(
2
)	Zonele de tranzit Röszke și Tompa.
(
3
)	Határőrizeti területen lefolytatott eljárás szigorításával kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló 2017. évi XX. törvény (Legea nr. XX din 2017 de modificare a unor legi privind consolidarea procedurii aplicate în zona de frontieră supravegheată) (Magyar Közlöny 2017/39).
(
4
)	Directiva 2013/32/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale (JO 2013, L 180, p. 60) (denumită în continuare „Directiva privind procedurile”).
(
5
)	Directiva 2013/33/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a standardelor pentru primirea solicitanților de protecție internațională (JO 2013, L 180, p. 96) (denumită în continuare „Directiva privind primirea”).
(
6
)	Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală (JO 2008, L 348, p. 98, rectificare în JO 2018, L 256, p. 120) (denumită în continuare „Directiva privind returnarea”).
(
7
)	Hotărârea din 14 mai 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU și C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367).
(
8
)	Această obligație reiese din articolul 6 din Directiva privind procedurile coroborat cu articolul 3 din directiva menționată.
(
9
)	Hotărârea din 14 mai 2020 citată mai sus.
(
10
)	Articolul 2 litera (h) din această directivă.
(
11
)	Articolul 8 alineatul (3) primul paragraf din această directivă.
(
12
)	Articolul 8 alineatul (3) primul paragraf litera (c) din Directiva privind primirea și articolul 43 din Directiva privind procedurile.
(
13
)	Articolul 9 alineatul (2) din Directiva privind primirea.
(
14
)	Articolul 24 alineatul (3) din Directiva privind procedurile.
(
15
)	Articolul 11 alineatul (2) din Directiva privind primirea.
(
16
)	Acest articol prevede că dispozițiile cuprinse în titlul V din Tratatul FUE, referitor la spațiul de securitate, libertate și justiție, din care fac parte normele privind protecția internațională, nu aduc atingere exercitării responsabilităților care revin statelor membre pentru menținerea ordinii publice și pentru apărarea securității interne.
(
17
)	Aceste garanții sunt prevăzute în special la articolul 5, la articolul 6 alineatul (1), la articolul 12 alineatul (1) și la articolul 13 alineatul (1) din Directiva privind returnarea.
(
18
)	Articolul 46 alineatul (5) din Directiva privind procedurile.