62021CJ0494
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (pátého senátu)
10. listopadu 2022 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Sítě a služby elektronických komunikací – Univerzální služba a práva uživatelů – Směrnice 2002/22/ES (směrnice o univerzální službě) – Článek 12 – Výpočet nákladů na povinnosti univerzální služby a jejich financování – Jediný poskytovatel univerzální služby a několik poskytovatelů telekomunikačních služeb působících na trhu – Určování nespravedlivé zátěže“
Ve věci C‑494/21,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím High Court (Vrchní soud, Irsko) ze dne 30. července 2021, došlým Soudnímu dvoru dne 11. srpna 2021, v řízení
Eircom Limited
proti
Commission for Communications Regulation,
za účasti:
Vodafone Ireland Limited,
Three Ireland (Hutchison) Limited,
Three Ireland Services (Hutchison) Limited,
SOUDNÍ DVŮR (pátý senát),
ve složení E. Regan, předseda senátu, D. Gratsias (zpravodaj), M. Ilešič, I. Jarukaitis a Z. Csehi, soudci,
generální advokát: P. Pikamäe,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření předložená:
–
za společnost Eircom Limited J. Newmanem, SC, J. O’Connell, BL, a J. Whelanem, solicitor,
–
za Commission for Communications Regulation A. Brick, R. Byrne, solicitors, D. Doddem, BL, a B. Kennedym, SC,
–
za společnosti Three Ireland Services (Hutchison) Limited a Three Ireland (Hutchison) Limited D. Hardimanem, BL,
–
za českou vládu J. Očkovou, M. Smolkem a J. Vláčilem, jako zmocněnci,
–
za Evropskou komisi G. Braunem, L. Malferrarim a J. Samnadda, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES ze dne 7. března 2002 o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací (směrnice o univerzální službě) (Úř. věst. 2002, L 108, s. 51; Zvl. vyd. 13/29, s. 367).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností Eircom Limited, která byla v roce 2003 určena jediným poskytovatelem univerzální služby v Irsku, a Commission for Communications Regulation (Regulační úřad pro oblast telekomunikací, Irsko) (dále jen „regulační komise“) ohledně toho, že regulační komise odmítla poskytnout společnosti Eircom financování na pokrytí údajně nespravedlivé zátěže, kterou pro tuto společnost představují čisté náklady související s jejími povinnostmi univerzální služby.
Právní rámec
Unijní právo
3
Body 4, 18 a 21 odůvodnění směrnice o univerzální službě zní takto:
„(4)
Zajišťování univerzální služby (tj. poskytování vymezeného minimálního souboru služeb všem koncovým uživatelům za dostupnou cenu) může zahrnovat poskytování některých služeb pro některé koncové uživatele za ceny, které se liší od cen, které vyplývají z běžných podmínek na trhu. Náhrady podnikům určeným k poskytování takových služeb za takových okolností však nemusí vést k narušení hospodářské soutěže za předpokladu, že budou určeným podnikům uhrazovány vzniklé zvláštní čisté náklady, a za předpokladu, že zátěž čistých nákladů bude uhrazena konkurenčně neutrálním způsobem.
[…]
(18)
Členské státy by měly v případě potřeby zavést mechanismy pro financování čistých nákladů na povinnosti univerzální služby v těch případech, kdy je prokázáno, že tyto povinnosti lze plnit pouze se ztrátou nebo za čisté náklady, které spadají mimo běžné obchodní standardy. Je důležité zajistit, aby se výpočet čistých nákladů na povinnosti univerzální služby prováděl řádně a aby jakékoli financování bylo prováděno s minimálními rušivými dopady na trh a podniky, a bylo slučitelné s články [107 a 108 SFEU].
[…]
(21)
Jestliže nějaká povinnost univerzální služby představuje nespravedlivou [nadměrnou] zátěž pro podnik, je vhodné umožnit členským státům zavedení mechanismů pro účinnou úhradu čistých nákladů. Úhrada prostřednictvím veřejných finančních prostředků představuje jednu z metod úhrady čistých nákladů na povinnosti univerzální služby. Je rovněž vhodné, aby zjištěné čisté náklady byly hrazeny všemi uživateli průhledným způsobem formou dávek podnikům. Členské státy by měly být schopny financovat čisté náklady na různé prvky univerzální služby prostřednictvím různých mechanismů, a/nebo financovat čisté náklady na některé nebo všechny prvky z obou mechanismů nebo kombinací obou. V případě úhrady nákladů formou dávek podnikům by měly členské státy zajistit, aby metoda rozdělování mezi podniky vycházela z objektivních a nediskriminačních kritérií a aby byla v souladu se zásadou proporcionality. Tato zásada nebrání členským státům v udělení výjimky novým účastníkům trhu, kteří zatím nedosáhli významné tržní účasti. Mechanismus financování by měl zajistit, aby účastníci trhu přispívali pouze na financování povinností univerzální služby, a nikoli na jiné činnosti, které nejsou přímo spojeny s plněním povinností univerzální služby. Mechanismy hrazení by měly ve všech případech respektovat zásady práva Společenství, a zejména v případě mechanismů rozdělování zásady nediskriminace a proporcionality. […]“
4
Článek 1 této směrnice, nadepsaný „Oblast působnosti a cíle“, v odstavci 1 stanoví:
„V rámci směrnice [Evropského parlamentu a Rady] 2002/21/ES [ze dne 7. března 2002 o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací] (rámcová směrnice) [(Úř. věst. 2002, L 108, s. 33; Zvl. vyd. 13/29, s. 349] se tato směrnice týká zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací pro koncové uživatele. Cílem je zajistit dostupnost veřejně přístupných služeb v dobré kvalitě v celém Společenství prostřednictvím účinné hospodářské soutěže a možnosti výběru a řešit okolnosti, za nichž trh nenaplňuje uspokojivě potřeby koncových uživatelů.“
5
Článek 3 uvedené směrnice, nadepsaný „Přístupnost univerzální služby“, v odstavci 2 stanoví:
„Členské státy stanoví nejúčinnější a nejvhodnější přístup, kterým budou zajišťovat provádění univerzální služby, přičemž respektují zásady objektivity, průhlednosti, nediskriminace a proporcionality. Usilují o minimalizaci narušování trhu, zejména o minimalizaci poskytování služeb za takové ceny nebo za takových podmínek, které se liší od běžných obchodních podmínek, a současně chrání veřejný zájem.“
6
Článek 8 této směrnice, nadepsaný „Určení podniků“, stanoví:
„1.   Členské státy mohou určit jeden nebo více podniků, aby zaručily poskytování univerzální služby podle článků 4, 5, 6 a 7 a popřípadě podle čl. 9 odst. 2 tak, aby mohlo být pokryto celé území členského státu. Členské státy mohou určit různé podniky nebo skupiny podniků k poskytování různých prvků univerzální služby a/nebo k pokrytí různých částí území členského státu.
2.   Pokud členské státy určí podniky na celém území státu nebo jeho části jako podniky mající povinnosti univerzální služby, učiní tak prostřednictvím účinného, objektivního, průhledného a nediskriminačního mechanismu určování, přičemž žádný podnik není předem zbaven možnosti být určen. Takové metody určování zajistí, aby univerzální služba byla poskytována rentabilním způsobem a mohla být využívána jako prostředek k určování čistých nákladů na povinnosti univerzální služby v souladu s článkem 12.“
7
Článek 12 směrnice o univerzální službě, nadepsaný „Výpočet nákladů na povinnosti univerzální služby“, stanoví:
„1.   Pokud se vnitrostátní regulační orgány domnívají, že poskytování univerzální služby podle článků 3 až 10 může představovat pro podniky určené k poskytování univerzální služby nespravedlivou zátěž, vypočítají čisté náklady na její poskytování.
Za tímto účelem vnitrostátní regulační orgány:
a)
v souladu s přílohou IV částí A vypočítají čisté náklady na povinnost poskytování univerzální služby, přičemž zohlední jakoukoli tržní výhodu, která vyplyne pro podnik určený k poskytování univerzální služby, nebo
b)
použijí čisté náklady na poskytování univerzální služby, které byly zjištěny v rámci mechanismu určování podle čl. 8 odst. 2.
2.   Audit nebo ověření účetnictví a/nebo jiných informací sloužících jako základ pro výpočet čistých nákladů na povinnosti univerzální služby podle odst. 1 písm. a), provádí vnitrostátní regulační orgán nebo subjekt nezávislý na zúčastněných stranách a schvaluje vnitrostátní regulační orgán. Výsledky výpočtu nákladů a závěry auditu musí být veřejně přístupné.“
8
Článek 13 této směrnice, nadepsaný „Financování povinností univerzální služby“, zní takto:
„1.   Pokud vnitrostátní regulační orgány na základě výpočtu čistých nákladů podle článku 12 zjistí, že podnik je zatížen nespravedlivou zátěží, rozhodnou členské státy na základě žádosti určeného podniku:
a)
o zavedení mechanismu náhrady zjištěných čistých nákladů takovému podniku z veřejných prostředků za průhledných podmínek, a/nebo
b)
o rozdělení čistých nákladů na povinnosti univerzální služby mezi podniky zajišťující sítě a poskytující služby elektronických komunikací.
2.   Pokud jsou čisté náklady rozdělovány podle odst. 1 písm. b), zavedou členské státy mechanismus rozdělování spravovaný vnitrostátním regulačním orgánem nebo subjektem nezávislým na příjemcích, který je pod dohledem vnitrostátního regulačního orgánu. Financovány mohou být pouze čisté náklady zjištěné podle článku 12, které se vztahují k povinnostem stanoveným v článcích 3 až 10.
3.   Mechanismus rozdělování respektuje zásady průhlednosti, minimálního narušení trhu, nediskriminace a proporcionality v souladu se zásadami uvedenými v příloze IV části B. Členské státy se mohou rozhodnout, že nebudou vyžadovat příspěvky od podniků, jejichž obrat na vnitrostátním trhu nedosahuje stanoveného limitu.
4.   Případné poplatky související s rozdělováním nákladů na povinnosti univerzální služby musí být rozčleněny a určovány pro každý podnik samostatně. Podnikům, které neposkytují služby na území členského státu, který vytvořil mechanismus rozdělování, nemohou být takové poplatky ukládány ani od nich nesmějí být vybírány.“
9
Příloha IV této směrnice, nadepsaná „Výpočet případných čistých nákladů na povinnosti univerzální služby a vytvoření mechanismu jejich hrazení nebo rozdělení v souladu s články 12 a 13“, obsahuje část A, nadepsanou „Výpočet čistých nákladů“, která stanoví:
„Povinnostmi univerzální služby se rozumějí povinnosti týkající se zajišťování sítě a poskytování služby ve vymezené zeměpisné oblasti, které členský stát uložil podniku, popřípadě včetně účtování průměrných cen za poskytování dané služby v dané zeměpisné oblasti nebo poskytování určitých možností volby sazeb pro spotřebitele s nízkými příjmy nebo se zvláštními sociálními potřebami.
Vnitrostátní regulační orgány zváží všechny prostředky k zajištění potřebné motivace podniků (určených nebo neurčených) k plnění povinností univerzální služby s ohledem na rentabilitu. Při provádění výpočtu se mají čisté náklady na povinnosti univerzální služby vypočítat jako rozdíl mezi čistými náklady určeného podniku na provoz při dodržování povinností univerzální služby a na provoz bez povinnosti univerzální služby. […] Důkladnou pozornost je třeba věnovat přesnému vyčíslení nákladů, kterým by se určený podnik vyhnul, kdyby neměl povinnosti univerzální služby. Výpočet čistých nákladů by měl zohlednit výhody, včetně nehmotných výhod, které má operátor univerzální služby.
Výpočet má vycházet z nákladů připadajících na:
i)
prvky vymezených služeb, které lze poskytovat pouze se ztrátou nebo za nákladových podmínek, které nejsou běžnými obchodními podmínkami.
Tato kategorie může zahrnovat prvky služeb, jako je přístup k tísňovým telefonním službám, poskytování některých veřejných telefonních automatů, poskytování některých služeb nebo zařízení pro zdravotně postižené osoby, atd.;
ii)
určité koncové uživatele nebo skupiny koncových uživatelů, kterým lze při zohlednění nákladů na zajišťování zmíněné sítě a poskytování zmíněné služby, získaných výnosů a zeměpisného zprůměrování cen uloženého členským státem poskytovat službu pouze se ztrátou nebo za nákladových podmínek, které nejsou běžnými obchodními podmínkami.
Tato kategorie zahrnuje koncové uživatele nebo skupiny koncových uživatelů, kterým by nebyla poskytnuta služba komerčním operátorem, který neměl povinnost poskytovat univerzální službu.
Výpočet čistých nákladů určitých aspektů povinností univerzální služby se provádí odděleně tak, aby se zabránilo dvojímu zaúčtování jakýchkoli přímých nebo nepřímých výhod a nákladů. Celkové čisté náklady na povinnosti univerzální služby podniku se vypočítávají jako souhrn čistých nákladů vzniklých z jednotlivých součástí povinností univerzální služby při zohlednění veškerých nehmotných výhod. Vnitrostátní regulační orgán je odpovědný za ověření čistých nákladů.“
10
Článek 1 odst. 1 a 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/136/ES ze dne 25. listopadu 2009, kterou se mění směrnice 2002/22, směrnice 2002/58/ES o zpracování osobních údajů a ochraně soukromí v odvětví elektronických komunikací a nařízení (ES) č. 2006/2004 o spolupráci mezi vnitrostátními orgány příslušnými pro vymáhání dodržování zákonů na ochranu zájmů spotřebitele (Úř. věst. 2009, L 337, s. 11), nadepsaný „Změny směrnice [2002/22] (směrnice o univerzální službě)“, stanoví:
„Směrnice [2002/22] (směrnice o univerzální službě) se mění takto:
1) Článek 1 se nahrazuje tímto:
‚Článek 1
Předmět a rozsah
1.   V rámci směrnice [2002/21] (rámcová směrnice) se tato směrnice týká zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací pro koncové uživatele. Cílem je zajistit přístup k veřejně dostupným službám v dobré kvalitě v celém Společenství prostřednictvím účinné hospodářské soutěže a možnosti výběru a řešit okolnosti, za nichž trh nenaplňuje uspokojivě potřeby koncových uživatelů. Směrnice rovněž obsahuje ustanovení týkající se některých aspektů koncových zařízení, včetně ustanovení pro usnadnění přístupu pro zdravotně postižené koncové uživatele.
[…]‘
[…]
7.   V článku 8 se doplňuje nový odstavec, který zní:
‚3. Má-li podnik určený v souladu s odstavcem 1 v úmyslu převést svá aktiva tvořící místní přístupovou síť nebo jejich podstatnou část na jinou právnickou osobu s odlišnou vlastnickou strukturou, předem a včas informuje vnitrostátní regulační orgán, aby tento orgán mohl posoudit vliv zamýšlené transakce na poskytování přístupu v pevném místě a na poskytování telefonních služeb podle článku 4. Vnitrostátní regulační orgán může uložit, změnit nebo zrušit konkrétní povinnosti v souladu s čl. 6 odst. 2 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice).‘
[…]“
11
Článek 4 směrnice 2009/136, nadepsaný „Provedení“, v odstavci 1 prvním pododstavci stanoví:
„Členské státy do 25. května 2011 přijmou a zveřejní právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí. Neprodleně sdělí [Evropské k]omisi znění těchto předpisů.“
12
Je třeba poznamenat, že změny čl. 1 odst. 1 a článku 8 směrnice o univerzální službě provedené čl. 1 odst. 1 a 7 směrnice 2009/136 nemají na odpověď na otázku předkládajícího soudu žádný vliv.
Irské právo
13
European Communities (Electronic Communications Networks and Services) (Universal Service and Users’ Rights) Regulations 2011 [nařízení Evropského společenství o sítích a službě elektronických komunikací (univerzální služba a práva uživatelů) z roku 2011] (S. I. č. 337, dále jen „vnitrostátní nařízení o univerzální službě“) obsahuje článek 11, nadepsaný „Výpočet nákladů na povinnosti univerzální služby“, který stanoví:
„(1)   Pokud chce podnik určený jako podnik, který má povinnost [univerzální služby], získat financování čistých nákladů souvisejících s plněním této povinnosti, může regulačnímu orgánu předložit písemnou žádost o takové financování.
(2)   K žádosti podané dle odstavce 1 se přikládají informace na podporu této žádosti, které může regulační orgán důvodně požadovat pro účely odstavce 3. Údaje se mohou týkat jakéhokoliv období stanoveného regulačním orgánem.
(3)   Regulační orgán na základě informací, a to včetně informací předložených podle odstavce 2, které považuje za dostatečné k určení podniku dle tohoto odstavce, konstatuje, zda může povinnost podle odstavce 1 představovat pro dotyčný podnik nespravedlivou zátěž.
(4)   Pokud regulační orgán konstatuje, že povinnost podle odstavce 1 může představovat nespravedlivou zátěž, vypočte čisté náklady na plnění této povinnosti na základě:
a)
čistých nákladů s přihlédnutím k případné tržní výhodě, která vyplyne pro podnik, v souladu s údaji uvedenými v příloze 2 části A;
nebo
b)
případně čistých nákladů stanovených pomocí metody určování v souladu s čl. 7 odst. 3.
(5)   Určený podnik uvedený v odstavci 1 poskytne informace, které regulační orgán důvodně vyžaduje pro účely odstavce 4.
(6)   Pokud regulační orgán dospěje k závěru, že povinnost podle odstavce 1 nepředstavuje nespravedlivou zátěž, oznámí tento závěr spolu s jeho důvody dotyčnému podniku, jakmile to bude po učinění tohoto závěru přiměřeně možné.
[…]“
14
Článek 12 vnitrostátního nařízení o univerzální službě, nadepsaný „Financování povinností univerzální služby“, stanoví:
„(1)   Pokud regulační orgán na základě výpočtu čistých nákladů podle článku 11 zjistí, že čisté náklady na plnění povinnosti [univerzální služby] představují pro podnik nespravedlivou zátěž, rozdělí čisté náklady na povinnost univerzální služby mezi podniky zajišťující sítě a poskytující služby elektronických komunikací.
(2)   Regulační orgán zavede mechanismus rozdělování, který spravuje on sám nebo subjekt nezávislý na určených podnicích, který je pod dohledem regulačního orgánu. Financovány mohou být pouze čisté náklady na povinnosti [univerzální služby] zjištěné podle článku 11.
(3)   Mechanismus rozdělování zavedený podle odstavce 2 respektuje zásady průhlednosti, minimálního narušení trhu, nediskriminace a proporcionality […] Regulační orgán se může rozhodnout, že nebude vyžadovat příspěvky od podniků, jejichž ověřený obrat na vnitrostátním trhu nedosahuje výše, kterou může regulační orgán občasně stanovit, přičemž zohlední názory, které mu jsou sděleny v rámci případných konzultací vedených podle článku 26.
[…]“
15
Dne 31. května 2011 zveřejnila regulační komise rozhodnutí 04/11, které se skládá z řady očíslovaných rozhodnutí, v nichž jsou stanoveny zásady a metody výpočtu čistých nákladů a výnosů povinnosti univerzální služby, zásady a metody výpočtu ostatních výnosů této povinnosti, jakož i přístup, který je třeba použít při zjišťování toho, zda byl poskytovatel univerzální služby zatížen v důsledku čistých nákladů nespravedlivou zátěží.
16
Rozhodnutí označená čísly 38 až 41 zní takto:
„38. [Poskytovatel univerzální služby] nese nespravedlivou zátěž, jestliže jsou splněny tři kumulativní podmínky:
i.
musí existovat přímé, ověřitelné a ověřené čisté náklady;
ii.
výhody z [povinnosti univerzální služby] nesmí převýšit čisté náklady (tzn. že jsou konstatovány kladné čisté náklady);
iii.
tyto kladné čisté náklady jsou a) značné ve srovnání s administrativními náklady mechanismu rozdělování a b) způsobují [poskytovateli univerzální služby] významnou konkurenční nevýhodu.
39. Jsou-li kladné čisté náklady relativně nízké, [regulační orgán] na základě ověřených nákladů na [povinnost univerzální služby] určí, zda je financování [povinnosti univerzální služby] odůvodněné, a přihlédne přitom k administrativním nákladům na vytvoření a využívání mechanismu rozdělování (ve vztahu ke kladným čistým nákladům na [povinnost univerzální služby]) a k nepřiměřenosti těchto nákladů ve vztahu k jakémukoliv čistému převodu na [poskytovatele univerzální služby].
40. Nejsou-li kladné čisté náklady relativně nízké, [regulační orgán] posoudí, zda tyto čisté náklady významně ovlivňují rentabilitu [poskytovatele univerzální služby] nebo jeho schopnost dosáhnout přiměřené návratnosti investovaného kapitálu; a
41. Pokud kladné čisté náklady významně ovlivňují rentabilitu [poskytovatele univerzální služby], [regulační orgán] posoudí, zda takové čisté náklady významně ovlivňují schopnost [poskytovatele univerzální služby] v budoucnu soutěžit za rovných podmínek se svými konkurenty.“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
17
Společnost Eircom je zavedený monopolní operátor na irském telekomunikačním trhu. Regulační komise určila tento podnik v roce 2003 coby jediného poskytovatele univerzální služby. Předkládající soud uvádí, že společnost Eircom je i v současné době jediným provozovatelem, který v Irsku poskytuje přístup v pevných místech, hlasové služby a služby veřejných telefonních automatů.
18
Na základě žádostí o financování čistých nákladů na povinnost univerzální služby, které podala společnost Eircom podle článku 11 vnitrostátního nařízení o univerzální službě a jimiž se domáhala, aby byly náklady na povinnosti univerzální služby rozděleny v souladu s článku 12 tohoto vnitrostátního nařízení mezi různé operátory působící na trhu, přijala regulační komise dne 18. dubna 2019 pět rozhodnutí (dále jen „sporná rozhodnutí“), v nichž měla za to, že čisté náklady společnosti Eircom vynaložené v souvislosti s jejími povinnostmi univerzální služby v letech 2010 až 2015 pro ni nepředstavují nespravedlivou zátěž. Regulační komise proto ve sporných rozhodnutích odmítla využít mechanismu rozdělení uvedeného v tomto článku 12.
19
Předkládající soud, u něhož byla proti sporným rozhodnutím podána žaloba, konstatoval, že z těchto rozhodnutí vyplývá, že regulační komise vypočítala, že za dotčených pět let činily čisté náklady společnosti Eircom na povinnosti univerzální služby necelých 43 milionů eur. Zisk tohoto podniku před úroky a zdaněním související s jeho činností v oblasti pevných linek činil za posuzované období 1,397 miliardy eur.
20
Regulační komise vycházela v jednotlivých sporných rozhodnutích z Unfair burden report (zpráva o nespravedlivé zátěži), kterou na její žádost vyhotovila poradenská kancelář. Co se týče podmínek uvedených v rozhodnutí 38, společnost Eircom měla podle těchto zpráv v jednotlivých zkoumaných letech kladné čisté náklady – výhody, které tento podnik získal v důsledku plnění povinností univerzální služby, nepřevyšovaly čisté náklady na tyto povinnosti a kladné čisté náklady byly ve srovnání s administrativními náklady mechanismu rozdělování značné.
21
Z těchto zpráv vyplývá, že pokud jde o posouzení, jež je vyžadováno v rozhodnutí 40, čisté náklady společnosti Eircom na její povinnosti univerzální služby v relevantním období významně neovlivnily její rentabilitu a schopnost dosáhnout přiměřené návratnosti investovaného kapitálu.
22
Referenční kritérium, které bylo použito v uvedených zprávách a schváleno regulační komisí pro účely posouzení schopnosti společnosti Eircom dosáhnout přiměřené návratnosti, spočívalo v porovnání míry návratnosti investovaného kapitálu (dále jen „NIK“) u finančních výnosů společnosti Eircom s váženými průměrnými kapitálovými náklady, které předem stanovila regulační komise. Pokud jde například o činnosti společnosti Eircom spočívající v poskytování služeb pevné telefonní linky, NIK při zohlednění čistých nákladů na povinnosti univerzální služby v jednotlivých zkoumaných letech převyšovala vážené průměrné kapitálové náklady. S ohledem na související závěry z těchto zpráv dle předkládajícího soudu vyplývá, že pokud jde o období, kterého se týkaly žádosti společnosti Eircom o financování, zátěž v podobě čistých nákladů této společnosti nebyla s ohledem na její schopnost tyto náklady nést nadměrná.
23
Předkládající soud uvedl, že výše zmíněná poradenská kancelář prohlásila, že proto při vypracovávání zpráv týkajících se zkoumaného období podle rozhodnutí 41 neposuzovala, zda měly čisté náklady společnosti Eircom na povinnosti univerzální služby dopad na její schopnost soutěžit v budoucnu za rovných podmínek s konkurenty na dotčeném trhu.
24
Regulační komise však ve sporných rozhodnutích konstatovala, že absence významného dopadu na rentabilitu společnosti Eircom a její schopnost dosáhnout přiměřené NIK prokazuje, že čisté náklady na její povinnosti univerzální služby tomuto podniku nezpůsobily významnou konkurenční nevýhodu. Regulační komise tedy rozhodla, že není nutné posuzovat, zda došlo k narušení hospodářské soutěže, jak je uvedeno v tomto rozhodnutí 41.
25
Předkládající soud konstatuje, že se uvedené zprávy i sporná rozhodnutí soustřeďují pouze na vlastnosti společnosti Eircom; regulační komise ani zmíněná poradenská kancelář nezhodnotily postavení konkurentů společnosti Eircom na trhu.
26
Rovněž uvádí, že podíl společnosti Eircom na trhu v období od roku 2010 do roku 2014, pokud jde o zákazníkům poskytované služby pevné telefonní linky, klesl z 74,5 % na 47,2 %, zatímco například jeden z konkurentů společnosti Eircom během tohoto období svůj podíl na vnitrostátním trhu zvýšil z 5 % na 21,7 %. Z analýzy trhu, kterou v průběhu roku 2014 uskutečnila regulační komise v rámci průzkumu v domácnostech provedeného během roku 2013 v Dublinu (Irsko), vyplývá, že podíl tohoto konkurenta na trhu činil 42 %, zatímco podíl společnosti Eircom činil 44 %.
27
Předkládající soud v tomto ohledu zdůrazňuje, že není zpochybňováno, že se konkurenční telekomunikační trh vyznačuje tím, že poskytovatelé služby, kteří neplní povinnosti univerzální služby, „mají prospěch ze zákazníků připojených k síti, kteří by jinak zůstali neobslouženi (‚pozitivní externality‘), nebo že uznaným rysem takových konkurenčních trhů je i to, že si všichni poskytovatelé služeb mohou teoreticky vybírat pouze výnosnější geografická centra“.
28
Předkládající soud za těchto podmínek konstatuje, že mezi účastníky řízení panuje neshoda ohledně významu rozsudku Soudního dvora ze dne 6. října 2010, Base a další (C‑389/08, EU:C:2010:584), a uplatnění kritérií, která z něj vyplývají, pokud jde o posuzování existence nespravedlivé zátěže v takovém případě, jako je případ společnosti Eircom, v němž je povinnostmi univerzální služby pověřen jediný podnik.
29
Předkládající soud konkrétně uvádí, že společnost Eircom se domnívá, že tento rozsudek musí být vykládán s přihlédnutím k legislativnímu kontextu věci, v níž byl vydán, a že relativní schopnost podniku, který je pověřen povinnostmi univerzální služby, nést čisté náklady na tyto povinnosti musí být posuzována nejen s ohledem na jeho vlastnosti, ale také s ohledem na vlastnosti jeho konkurentů. Není-li takové posouzení provedeno, existuje značné riziko, že z pozitivních externalit takového podniku mají prospěch všichni operátoři, ale náklady nese pouze tento podnik, ačkoliv se nenachází v podstatně lepší situaci než jeho konkurenti.
30
Regulační komise má podle předkládajícího soudu za to, že z uvedeného rozsudku vyplývá, že při posuzování toho, zda čisté náklady na povinnosti univerzální služby, které nese určitý operátor, představují nespravedlivou zátěž, je třeba se zaměřit na schopnost tohoto operátora nést tyto náklady s přihlédnutím k vlastnostem tohoto operátora. Z právního rámce ani z judikatury Soudního dvora nevyplývá, že by bylo třeba posuzovat existenci nespravedlivé zátěže na základě analýzy trhu.
31
Za těchto podmínek se High Court (Vrchní soud, Irsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Za okolností, kdy:
i)
telekomunikační trh byl liberalizován a působí na něm několik poskytovatelů telekomunikačních služeb;
ii)
poskytovatel služby […] byl vnitrostátním regulačním orgánem (dále jen ‚VRO‘) vybrán, aby plnil povinnosti univerzální služby […];
iii)
VRO konstatoval, že s plněním [povinností univerzální služby] jsou spojeny kladné čisté náklady; a
iv)
VRO konstatoval, že čisté náklady na [povinnosti univerzální služby] jsou ve srovnání s administrativními náklady na vytvoření mechanismu rozdělování čistých nákladů na [povinnosti univerzální služby] mezi účastníky trhu značné;
a jestliže VRO musí v souladu se svými povinnostmi podle směrnice [o univerzální službě] posoudit, zda jsou čisté náklady na [povinnosti univerzální služby] s ohledem na schopnost [poskytovatele univerzální služby] tyto náklady nést nadměrné, a to s přihlédnutím ke všem [jeho] vlastnostem a zejména k úrovni jeho vybavení, k jeho hospodářské a finanční situaci a jeho podílu na trhu (jak je uvedeno v bodě 42 rozsudku [ze dne 6. října 2010, Base a další (C‑389/08, EU:C:2010:584)]), umožňují dotčené směrnice VRO, aby toto posouzení provedl výlučně s přihlédnutím k vlastnostem/situaci [poskytovatele univerzální služby], nebo vyžadují, aby byly posouzeny vlastnosti/situace [poskytovatele univerzální služby] ve srovnání s jeho konkurenty na dotčeném trhu?“
K předběžné otázce
32
Úvodem je třeba uvést, že i když předkládající soud po formální stránce neformuloval předběžnou otázku tak, že by obsahovala odkaz na nějaká konkrétní ustanovení směrnice o univerzální službě, tato okolnost Soudnímu dvoru nebrání, aby předkládajícímu soudu poskytl veškeré prvky výkladu, které mohou být užitečné pro rozhodnutí ve věci, jež mu byla předložena, ať již na ně ve svých otázkách odkázal, či nikoli. V tomto ohledu Soudnímu dvoru přísluší, aby ze všech poznatků předložených vnitrostátním soudem, zejména z odůvodnění předkládacího rozhodnutí, vytěžil ty prvky unijního práva, které je s přihlédnutím k předmětu sporu třeba vyložit (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. listopadu 2021, Governor of Cloverhill Prison a další, C‑479/21 PPU, EU:C:2021:929, bod 39 a citovaná judikatura).
33
V projednávané věci ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda musí být články 12 a 13 směrnice o univerzální službě vykládány v tom smyslu, že příslušnému VRO ukládají, aby při posuzování toho, zda čisté náklady na povinnosti univerzální služby představují pro operátora pověřeného plněním takových povinností nespravedlivou zátěž, zkoumal vlastnosti tohoto operátora s přihlédnutím k jeho situaci ve srovnání se situací jeho konkurentů na dotčeném trhu.
34
V tomto ohledu je třeba připomenout, že účelem směrnice o univerzální službě je vytvořit harmonizovaný předpisový rámec, který v odvětví elektronických komunikací zajistí poskytování univerzální služby, tj. vymezeného minimálního souboru služeb všem koncovým uživatelům za dostupnou cenu. Podle čl. 1 odst. 1 této směrnice je jedním z jejích cílů zajistit dostupnost veřejně přístupných služeb v dobré kvalitě v celé Evropské unii prostřednictvím účinné hospodářské soutěže a možnosti výběru (rozsudek ze dne 6. října 2010, Base a další, C‑389/08, EU:C:2010:584, bod 32 a citovaná judikatura).
35
Podle čl. 3 odst. 2 směrnice o univerzální službě členské státy stanoví nejúčinnější a nejvhodnější přístup, kterým budou zajišťovat provádění univerzální služby, přičemž respektují zásady objektivity, průhlednosti, nediskriminace a proporcionality, a usilují o minimalizaci narušování trhu a současně chrání veřejný zájem (rozsudek ze dne 6. října 2010, Base a další, C‑389/08, EU:C:2010:584, bod 33 a citovaná judikatura).
36
Jak je uvedeno v bodě 4 odůvodnění směrnice o univerzální službě, zajišťování univerzální služby může zahrnovat poskytování některých služeb pro některé koncové uživatele za ceny, které se liší od cen, které vyplývají z běžných podmínek na trhu. Unijní normotvůrce proto stanovil – jak vyplývá z bodu 18 odůvodnění této směrnice – že členské státy by měly v případě potřeby zavést mechanismy pro financování čistých nákladů na povinnosti univerzální služby v těch případech, kdy je prokázáno, že tyto povinnosti lze plnit pouze se ztrátou nebo za čisté náklady, které spadají mimo běžné obchodní standardy (rozsudek ze dne 6. října 2010, Base a další, C‑389/08, EU:C:2010:584, bod 34 a citovaná judikatura).
37
Článek 12 odst. 1 první pododstavec směrnice o univerzální službě v této souvislosti stanoví, že pokud se VRO domnívají, že poskytování univerzální služby podle článků 3 až 10 této směrnice může představovat pro podniky určené k poskytování univerzální služby nespravedlivou zátěž, musí vypočítat čisté náklady na její poskytování.
38
Ačkoli ustanovení druhého pododstavce čl. 12 odst. 1, jakož i části A přílohy IV směrnice o univerzální službě obsahují pravidla, podle kterých je nutno vypočítat čisté náklady na poskytování univerzální služby, jakmile VRO dospějí k názoru, že její poskytování může představovat nespravedlivou zátěž, ani z čl. 12 odst. 1 ani z žádného jiného ustanovení této směrnice nevyplývá, že by měl unijní normotvůrce v úmyslu sám stanovit podmínky, za nichž se VRO mají již předem domnívat, že poskytování univerzální služby může představovat takovou nespravedlivou zátěž. Z ustanovení článku 13 směrnice o univerzální službě naproti tomu vyplývá, že VRO mohou konstatovat, že podnik určený k poskytování univerzální služby je skutečně vystaven nespravedlivé zátěži, pouze na základě výpočtu čistých nákladů na poskytování univerzální služby podle článku 12 této směrnice a členské státy pak musí na žádost tohoto podniku rozhodnout o přijetí pravidel náhrady z důvodu těchto nákladů (rozsudek ze dne 6. října 2010, Base a další, C‑389/08, EU:C:2010:584, body 36 a 37).
39
Pojem „nespravedlivá zátěž“ není ve směrnici o univerzální službě definován. Jak již ale měl Soudní dvůr příležitost konstatovat v rozsudku ze dne 6. října 2010, Base a další (C‑389/08, EU:C:2010:584, bod 42), z bodu 21 odůvodnění směrnice o univerzální službě vyplývá, že záměrem unijního normotvůrce bylo navázat mechanismy náhrady čistých nákladů, jež mohou podniku vzniknout z poskytování univerzální služby, na existenci nadměrné zátěže pro tento podnik. Unijní normotvůrce, který měl za to, že čisté náklady na univerzální službu nemusí nutně představovat nadměrnou zátěž pro všechny dotčené podniky, měl v této souvislosti v úmyslu vyloučit, aby každý čistý náklad na poskytování univerzální služby automaticky zakládal nárok na náhradu. Soudní dvůr z toho dovodil, že nespravedlivou zátěží, jejíž existenci musí VRO konstatovat před poskytnutím jakékoli náhrady, je zátěž, která je pro každý dotčený podnik nadměrná vzhledem k jeho schopnosti ji unést s přihlédnutím k souhrnu vlastností podniku, zejména k úrovni jeho vybavení, k jeho hospodářské a finanční situaci, jakož i k jeho podílu na trhu.
40
Obecné a neosobní stanovení kritérií umožňujících určit hranici, při jejímž překročení lze s ohledem na vlastnosti podniku uvedené v předchozím bodě považovat zátěž za nadměrnou, sice přísluší VRO, neboť směrnice o univerzální službě v tomto ohledu neobsahuje žádné upřesnění, VRO nicméně smí pro účely použití článku 13 této směrnice konstatovat, že zátěž spočívající v poskytování univerzální služby je nespravedlivá, pouze za podmínky, že provede konkrétní posouzení situace každého dotčeného podniku z hlediska těchto kritérií (rozsudek ze dne 6. října 2010, Base a další, C‑389/08, EU:C:2010:584, bod 43).
41
Jestliže VRO konstatuje, že jeden nebo více podniků určených k poskytování univerzální služby jsou vystaveny nespravedlivé zátěži, a jestliže tento podnik nebo tyto podniky požádají o to, aby za ni obdržely náhradu, pak členskému státu přísluší zavést pro tento účel potřebné mechanismy v souladu s článkem 13 směrnice o univerzální službě (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. října 2010, Base a další, C‑389/08, EU:C:2010:584, bod 44).
42
S ohledem na právě připomenuté Soudní dvůr v rozsudku ze dne 6. října 2010, Base a další (C‑389/08, EU:C:2010:584, bod 45), dospěl k závěru, že členské státy nemohou konstatovat, že poskytování univerzální služby je skutečně nespravedlivou zátěží, za kterou lze poskytnout náhradu, aniž předtím provedou výpočet čistých nákladů, jaké tato zátěž představuje pro každý podnik, jemuž poskytování této služby náleží, a posoudí, zda tyto náklady představují pro uvedený podnik nadměrnou zátěž, neboť jinak by porušily povinnosti vyplývající ze směrnice o univerzální službě, a nemohou ani přijmout režim náhrady, kde by náhrada nebyla úměrná uvedeným čistým nákladům.
43
V tomto ohledu je třeba předně konstatovat, že vždy, když je zohledňován podíl poskytovatele univerzální služby na trhu, proces určování případné nespravedlivosti zátěže, kterou tento poskytovatel nese v důsledku plnění povinností univerzální služby, zahrnuje inherentní srovnávací prvek, který VRO nemůže ponechat bez povšimnutí. Pouze z informací o podílu uvedeného poskytovatele na trhu, je-li posuzován samostatně, nelze bez porovnání s tím, jaké mají podíly na trhu jeho konkurenti, vyvodit žádné užitečné závěry. Tyto závěry se mohou lišit v závislosti na počtu konkurentů na trhu, na případných vazbách mezi těmito konkurenty nebo také na jednotlivých odvětvích dotčeného trhu, na nichž tito konkurenti působí.
44
Jak uvádí společnost Eircom, česká vláda a Komise, z relevantních ustanovení směrnice o univerzální službě tudíž vyplývá, že příslušný VRO musí v rámci tohoto procesu zohlednit situaci poskytovatele univerzální služby ve srovnání se situací jeho konkurentů na dotčeném trhu.
45
Jak totiž bylo připomenuto v bodech 34 a 35 tohoto rozsudku, podle čl. 1 odst. 1 této směrnice je jejím hlavním cílem zajistit dostupnost veřejně přístupných služeb v dobré kvalitě v celé Unii prostřednictvím účinné hospodářské soutěže a možnosti výběru. Při provádění univerzální služby nadto musí členské státy podle čl. 3 odst. 2 uvedené směrnice především usilovat o minimalizaci narušování trhu, zejména o minimalizaci poskytování služeb za takové ceny nebo za takových podmínek, které se liší od běžných obchodních podmínek, a současně chránit veřejný zájem.
46
Pokud jde kromě toho konkrétně o výpočet čistých nákladů na povinnosti univerzální služby a jejich případné financování, v bodě 4 odůvodnění téže směrnice je uvedeno, že náhrady podnikům určeným k poskytování některých služeb pro některé koncové uživatele za ceny, které se liší od cen, které vyplývají z běžných podmínek na trhu, nemusí vést k narušení hospodářské soutěže za předpokladu, že budou určeným podnikům uhrazovány vzniklé zvláštní čisté náklady, a za předpokladu, že zátěž čistých nákladů bude uhrazena konkurenčně neutrálním způsobem.
47
Z toho vyplývá, že posouzení soutěžní situace na dotčeném trhu je nedílnou součástí podmínek uplatnění článků 12 a 13 směrnice o univerzální službě (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 19. června 2008, Komise v. Francie, C‑220/07, nezveřejněný, EU:C:2008:354, body 45 a 46, a ze dne 21. prosince 2016, TDC, C‑327/15, EU:C:2016:974, bod 49).
48
Kromě toho je třeba konstatovat, že v souladu s cíli směrnice o univerzální službě je i posouzení vlastností poskytovatele univerzální služby ve světle konkurenčního prostředí, v němž tento poskytovatel vyvíjí svou činnost.
49
Je tomu tak zejména v případě informací týkajících se hospodářské a finanční situace poskytovatele univerzální služby. Z pouhého konstatování, že takový poskytovatel dosahuje navzdory zátěži, které je vystaven v důsledku čistých nákladů na povinnosti univerzální služby, i nadále zisku, totiž nelze vyvodit závěry ohledně dopadů těchto čistých nákladů na schopnost tohoto poskytovatele konkurovat ostatním operátorům působícím na vyvíjejícím se trhu. Nelze vyloučit, že zátěž, kterou pro takového poskytovatele představují čisté náklady na povinnosti univerzální služby, brání financování investic do nových technologií nebo souvisejících trhů nebo toto financování ztěžuje či komplikuje; konkurenti tohoto poskytovatele přitom takové investice případně mohou provádět a tyto investice jim proto mohou přinést významné konkurenční výhody.
50
S ohledem na situaci poskytovatele univerzální služby ve srovnání se situací jeho konkurentů tedy může VRO posoudit, zda čisté náklady na povinnosti univerzální služby, které musí plnit, představují pro tohoto poskytovatele v důsledku výsledného narušení hospodářské soutěže na dotčeném trhu v neprospěch tohoto poskytovatele nespravedlivou zátěž ve smyslu článků 12 a 13 směrnice o univerzální službě.
51
Jak bylo v tomto ohledu připomenuto v bodě 45 tohoto rozsudku, hlavním cílem směrnice o univerzální službě je podle jejího čl. 1 odst. 1 dostupnost veřejně přístupných služeb v dobré kvalitě v celé Unii prostřednictvím účinné hospodářské soutěže a možnosti výběru. Vzhledem k tomu, že by zhoršení soutěžního postavení poskytovatele univerzální služby kvůli nespravedlivé zátěži, které by byl vystaven v důsledku plnění svých povinností univerzální služby, narušilo účinnou hospodářskou soutěž na dotčeném trhu, by taková okolnost mohla ohrozit podmínky poskytování univerzální služby, a v konečném důsledku i dosažení tohoto cíle.
52
V souladu s částí A přílohy IV směrnice o univerzální službě je v této souvislosti třeba při výpočtu čistých nákladů poskytovatele univerzální služby vyčíslit náklady, kterým by se určený podnik vyhnul, kdyby povinnosti univerzální služby neměl. Právě v souvislosti se závěry vyvozenými z tohoto procesu musí VRO zohlednit situaci tohoto poskytovatele ve srovnání se situací jeho konkurentů na dotčeném trhu.
53
V rámci této analýzy musí VRO, kterému byla předložena taková žádost, jako je žádost uvedená v článku 13 směrnice o univerzální službě, zohlednit i rozsah této žádosti a okolnosti, kterých se poskytovatel, jenž usiluje o přehodnocení podmínek financování čistých nákladů na povinnosti univerzální služby, dovolává.
54
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na položenou otázku odpovědět tak, že články 12 a 13 směrnice o univerzální službě musí být vykládány v tom smyslu, že příslušnému VRO ukládají, aby při posuzování toho, zda čisté náklady na povinnosti univerzální služby představují pro operátora pověřeného plněním takových povinností nespravedlivou zátěž, zkoumal vlastnosti tohoto operátora s přihlédnutím k jeho situaci ve srovnání se situací jeho konkurentů na dotčeném trhu.
K nákladům řízení
55
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto:
Články 12 a 13 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES ze dne 7. března 2002 o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací (směrnice o univerzální službě)
musí být vykládány v tom smyslu, že
příslušnému vnitrostátnímu regulačnímu orgánu ukládají, aby při posuzování toho, zda čisté náklady na povinnosti univerzální služby představují pro operátora pověřeného plněním takových povinností nespravedlivou zátěž, zkoumal vlastnosti tohoto operátora s přihlédnutím k jeho situaci ve srovnání se situací jeho konkurentů na dotčeném trhu.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.