62023CJ0107_RES
Mål C‑107/23 PPU[Lin] (
i
)
Brottmålsförfaranden
mot
C.I. m.fl.
(begäran om förhandsavgörande från Curtea de Apel Brașov)
Domstolens dom (stora avdelningen) av den 24 juli 2023
”Begäran om förhandsavgörande – Skydd för Europeiska unionens finansiella intressen – Artikel 325.1 FEUF – PIF-konventionen – Artikel 2.1 – Skyldighet att bekämpa bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen genom avskräckande och effektiva åtgärder – Skyldighet att föreskriva straffrättsliga påföljder – Mervärdesskatt – Direktiv 2006/112/EG – Grovt mervärdesskattebedrägeri – Preskriptionsfrist för straffrättsligt ansvar – Dom från en författningsdomstol om ogiltigförklaring av en nationell bestämmelse som reglerar grunder för preskriptionsavbrott – Systemisk risk för straffrihet – Skydd av grundläggande rättigheter – Artikel 49.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Legalitetsprincipen (inget brott och inget straff utan lag) – Krav på att strafflagen ska vara förutsebar och tydlig – Principen om retroaktiv tillämpning av lindrigare strafflagstiftning (lex mitior) – Rättssäkerhetsprincipen – Nationell norm för skydd av grundläggande rättigheter – Skyldighet för en medlemsstats domstolar att inte tillämpa avgöranden från Författningsdomstolen och/eller Högsta domstolen i denna medlemsstat om de inte är förenliga med unionsrätten – Disciplinansvar för domare om dessa avgöranden inte följs – Principen om unionsrättens företräde”
Begäran om förhandsavgörande – Brådskande mål om förhandsavgörande – Villkor – Domstolens prövning på eget initiativ – Frihetsberövad person – Målets utgång kan påverka detta frihetsberövande
(Domstolens stadga, artikel 23a; domstolens rättegångsregler, artikel 107)
(se punkterna 48–56)
Europeiska unionens egna medel – Skydd för Europeiska unionens finansiella intressen – Bekämpande av bedrägerier och annan olaglig verksamhet – Skyldighet för medlemsstaterna att föreskriva avskräckande och effektiva påföljder – Räckvidd – Brott som riktar sig mot unionens finansiella intressen – Fastställande av preskriptionsfrister – Medlemsstaternas behörighet – Gränser
(Artiklarna 4.2 och 325.1 FEUF; konvention om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, artikel 2.1)
(se punkterna 79–86)
Europeiska unionens egna medel – Skydd för Europeiska unionens finansiella intressen – Bekämpande av bedrägerier och annan olaglig verksamhet – Skyldighet för medlemsstaterna att föreskriva avskräckande och effektiva påföljder – Räckvidd – Skyldigheter som åligger den nationella domstolen – Iakttagande av grundläggande rättigheter – Nationell norm för skydd av den straffrättsliga legalitetsprincipen – Krav på att strafflag ska vara förutsebar och tydlig – Domar från en medlemsstats Författningsdomstol om ogiltigförklaring av en nationell bestämmelse om grunder för avbrott i preskriptionstiden för straffrättsligt ansvar – Konsekvens – Ett stort antal brottmål, inbegripet mål om grova bedrägerier som riktar sig mot unionens finansiella intressen, kommer att avskrivas – Skyldighet för de nationella domstolarna att underlåta att tillämpa dessa domar – Föreligger inte
(Artikel 325.1 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 51.1; konvention om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, artikel 2.1)
(se punkterna 91–101, 110–118 och 125 samt punkt 1 i domslutet)
Unionsrätt – Principer – Principen om laglighet i fråga om straff – Räckvidd
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 49.1)
(se punkterna 104–108)
Europeiska unionens egna medel – Skydd för Europeiska unionens finansiella intressen – Bekämpande av bedrägerier och annan olaglig verksamhet – Skyldighet för medlemsstaterna att föreskriva avskräckande och effektiva påföljder – Räckvidd – Skyldigheter som åligger den nationella domstolen – Iakttagande av grundläggande rättigheter – Nationell norm för skydd av principen om retroaktiv tillämpning av lindrigare strafflagstiftning (lex mitior) – Ifrågasättande av att preskriptionen av det straffrättsliga ansvaret avbryts i mål om grova bedrägerier som riktar sig mot unionens finansiella intressen – Norm som är tillämplig på processhandlingar som vidtagits innan ogiltigförklaringen skedde av den nationella bestämmelse som reglerar grunderna för ett sådant preskriptionsavbrott – Skyldighet för de nationella domstolarna att underlåta att tillämpa denna norm
(Artikel 325.1 FEUF; konvention om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, artikel 2.1)
(se punkterna 119–125 samt punkt 1 i domslutet)
Unionsrätt – Företräde – Avgöranden från Författningsdomstolen och Högsta domstolen i en medlemsstat vilka strider mot unionsrättsliga bestämmelser med direkt effekt – Nationell lagstiftning eller praxis som, vid äventyr av att berörda domare annars ådrar sig disciplinansvar, förbjuder domstolarna i denna medlemsstat att ex officio avstå från att tillämpa sådana avgöranden – Otillåtet
(Artiklarna 267 och 325.1 FEUF; konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, artikel 2.1)
(se punkterna 128–137 samt punkt 2 i domslutet)
Resumé
Under år 2010 underlät C.I., C.O., K.A., L.N. och S.P. (nedan kallade sökandena i det nationella målet) att i sina räkenskaper bokföra utförda affärstransaktioner och intäkter från inhemsk försäljning av dieselolja som de förvärvat enligt ett förfarande för punktskatteuppskov. Detta medförde en förlust för statskassan, bland annat i fråga om mervärdesskatt och punktskatt för dieselolja.
Genom en dom som publicerades den 25 juni 2018 slog Curtea Constituțională (Författningsdomstolen) fast att en nationell bestämmelse om avbrott i preskriptionstiden för straffrättsligt ansvar stred mot grundlagen då den åsidosatte legalitetsprincipen (inget brott och inget straff utan lag) (nedan kallad den straffrättsliga legalitetsprincipen). (
1
) Samma domstol slog därefter – i en dom som publicerades den 9 juni 2022 – fast att mot bakgrund av den rumänska lagstiftarens passivitet efter domen från år 2018 föreskrevs det inte några grunder för preskriptionsavbrott i rumänsk rätt mellan dagen för publicering av den sistnämnda domen och dagen för ikraftträdande, det vill säga den 30 maj 2022, av den bestämmelse som ersatte den ogiltigförklarade bestämmelsen. (
2
)
Genom en dom av den 30 juni 2020 dömde Curtea de Apel Brașov (Appellationsdomstolen i Brașov, Rumänien), som är hänskjutande domstol, sökandena i det nationella målet till fängelse alternativt fastställde en fällande dom som meddelats tidigare, för skattebedrägeri och deltagande i en kriminell organisation. Sökandena i det nationella målet har med hjälp av extraordinära rättsmedel riktade mot denna dom yrkat att den ska upphävas. Som stöd för sitt yrkande har de åberopat att de dömts trots att preskriptionstiden för deras straffrättsliga ansvar redan hade löpt ut. Närmare bestämt har dessa sökande gjort gällande att det förhållandet att det under den ovannämnda perioden i rumänsk rätt inte föreskrevs några grunder för preskriptionsavbrott i sig utgör en lindrigare strafflagstiftning som ska tillämpas på dem enligt principen om retroaktiv tillämpning av lindrigare strafflagstiftning (lex mitior). De har i detta sammanhang åberopat en dom av den 25 oktober 2022 från Curte de Casație și Justiție (Högsta domstolen). I den domen slog sistnämnda domstol fast att ett extraordinärt rättsmedel i princip kan användas mot en lagakraftvunnen brottmålsdom för att göra gällande att domen ska upphävas på grundval av rättsverkningarna från Författningsdomstolens domar såsom lindrigare strafflagstiftning (lex mitior). (
3
)
Den hänskjutande domstolen har konstaterat att om denna tolkning godtas, skulle preskriptionstiden i förevarande fall ha löpt ut innan domen varigenom sökandena dömdes till straff vann laga kraft, vilket innebär att brottmålet ska avskrivas och att det därmed är omöjligt att döma dem till straff.
Det hänskjutande domstolen ställer sig frågande till om denna tolkning är förenlig med unionsrätten, då den skulle innebära att de sökande i det nationella målet undgick straffrättsligt ansvar för grovt skattebedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen. Samma domstol har vidare understrukit att den, för det fall det skulle visa sig att en tolkning som överensstämmer med unionsrätten inte är möjlig, kan komma att bli tvungen att underlåta att tillämpa Författningsdomstolens och/eller Högsta domstolens domar. Den nya disciplinordningen gör det emellertid möjligt att vidta disciplinåtgärder mot domare som, i ond tro eller genom grov vårdslöshet, inte följt dessa instansers avgöranden.
Domstolen (stora avdelningen) har ex officio beslutat att tillämpa förfarandet för brådskande mål om förhandsavgörande. Inom ramen för detta förfarande preciserar domstolen dels de krav som ställs när det gäller att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot unionens finansiella intressen, dels det oeftergivliga kravet att iaktta de grundläggande rättigheterna såsom dessa skyddas i unionsrätten och i den nationella rättsordningen.
Domstolens bedömning
Domstolen konstaterar att varken artikel 325.1 FEUF eller artikel 2.1 i PIF-konventionen (
4
) innebär att en medlemsstats domstolar är skyldiga att underlåta att tillämpa Författningsdomstolens rättspraxis varigenom en nationell bestämmelse om avbrott i preskriptionstiden för straffrättsligt ansvar ogiltigförklaras, även om denna rättspraxis leder till att ett stort antal brottmål, inbegripet mål om grova bedrägerier som riktar sig mot unionens finansiella intressen, kommer att avskrivas på grund av att det straffrättsliga ansvaret är preskriberat.
Domstolen preciserar i detta avseende att antagande av regler om preskription av det straffrättsliga ansvaret för brott som riktar sig mot unionens finansiella intressen förvisso, vid tiden för de faktiska omständigheterna i det nationella målet, omfattades av medlemsstaternas behörighet. Medlemsstaterna är emellertid skyldiga att iaktta sina skyldigheter enligt unionsrätten när de utövar denna behörighet. Medlemsstaterna är härvid skyldiga att bekämpa bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens finansiella intressen genom avskräckande och effektiva åtgärder. De ska vidta sådana åtgärder som är nödvändiga för att gärningar som utgör bedrägeri och som riktar sig mot sådana intressen, inklusive mervärdesskattebedrägeri, beläggs med effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder. Medlemsstaterna ska även säkerställa att de preskriptionsregler som föreskrivs i nationell rätt gör det möjligt att effektivt beivra brott kopplade till dylika bedrägerier.
Tillämpning av Författningsdomstolens rättspraxis om ogiltigförklaring av den nationella bestämmelse som reglerar avbrott i preskriptionstiden för straffrättsligt ansvar skulle emellertid medföra att brottmålet avskrivs och det blir omöjligt att döma dessa personer. En sådan tillämpning skulle dessutom kunna leda till att det straffrättsliga ansvaret undanröjs i ett stort antal andra mål, vilket i sin tur medför en systemisk risk för straffrihet för grova bedrägerier som riktar sig mot unionens finansiella intressen. En sådan risk är oförenlig med medlemsstaternas skyldigheter enligt artikel 325.FEUF och artikel 2.1 i PIF-konventionen.
Dessa bestämmelser har direkt effekt. Enligt principen om unionsrättens företräde åligger det i princip därför den nationella domstolen att säkerställa att de krav som följer av dessa bestämmelser får full verkan. Detta ska ske genom att domstolen i fråga, vid behov, underlåter att tillämpa nationell lagstiftning som, i ett förfarande gällande allvarliga bedrägerier som riktar sig mot unionens finansiella intressen, utgör hinder mot att tillämpa effektiva och avskräckande påföljder för att bekämpa sådana brott. De nationella domstolarna är således i princip skyldiga att underlåta att tillämpa Författningsdomstolens rättspraxis i detta avseende.
Eftersom straffrättsliga förfaranden för skattebrott avseende mervärdesskatt utgör en tillämpning av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), måste det emellertid även prövas om skyldigheten att underlåta att tillämpa denna rättspraxis eventuellt skulle stå i strid med skyddet för de grundläggande rättigheterna och, i förevarande fall, de rättigheter som i unionens rättsordning stadfästs i artikel 49.1 i stadgan. (
5
) Eftersom regler om preskription av straffrättsligt ansvar inte omfattas av tillämpningsområdet för sistnämnda bestämmelse innebär inte skyldigheten att underlåta att tillämpa nämnda rättspraxis ett åsidosättande av de grundläggande rättigheter som garanteras i den bestämmelsen.
När en domstol i en medlemsstat – i ett fall där de åtgärder som vidtas av medlemsstaterna inte regleras fullt ut av unionsrätten – har att pröva huruvida en bestämmelse eller en åtgärd i nationell rätt, som utgör en tillämpning av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan, är förenlig med de grundläggande rättigheterna, förblir nationella myndigheter och domstolar behöriga att tillämpa nationella normer för skydd av grundläggande rättigheter förutsatt att tillämpningen av dessa normer varken undergräver den skyddsnivå som föreskrivs i stadgan eller åsidosätter unionsrättens företräde, enhetlighet och verkan. Regler om preskriptionsavbrott för straffrättsligt ansvar är, i rumänsk rätt, att hänföra till den materiella straffrätten och omfattas därför av den straffrättsliga legalitetsprincipen och av principen om retroaktiv tillämpning av lindrigare strafflagstiftning (lex mitior). Nämnda principer ska därför anses utgöra nationella normer för skydd av grundläggande rättigheter.
Domstolen erinrar härvid inledningsvis om den betydelse som i såväl unionens rättsordning som i nationella rättsordningar tillmäts den straffrättsliga legalitetsprincipen, genom dess krav på att tillämplig strafflag ska vara förutsebar, tydlig och inte får tillämpas retroaktivt. Dessa krav utgör ett särskilt uttryck för rättssäkerhetsprincipen som i sin tur är en väsentlig beståndsdel av rättsstaten. Rättsstaten identifieras i artikel 2 FEU såsom både ett värde som ligger till grund för unionen och ett värde som är gemensamt för medlemsstaterna.
Författningsdomstolen tillämpade i förevarande fall en nationell norm för skydd av den straffrättsliga legalitetsprincipen – genom dess krav på att strafflagen ska vara förutsebar och tydlig – som kompletterar skyddet mot godtycklighet i brottmål som ges i unionsrätten enligt rättssäkerhetsprincipen. Mot bakgrund av vikten av detta skydd mot godtycklighet, kan en dylik norm utgöra hinder mot en skyldighet som åligger de nationella domstolarna enligt artikel 325.1 och 325.2 FEUF att underlåta att tillämpa nationella bestämmelser om preskription av det straffrättsliga ansvaret.
Domstolen slår därefter fast att enligt artikel 325.1 FEUF och artikel 2.1 i PIF-konventionen är domstolarna i en medlemsstat däremot skyldiga att underlåta att tillämpa en nationell norm för skydd av principen om retroaktiv tillämpning av lindrigare strafflagstiftning (lex mitior) som gör det möjligt att – inbegripet i förfaranden som riktas mot lagakraftvunna avgöranden – ifrågasätta att preskriptionen av det straffrättsliga ansvaret avbryts i mål om grova bedrägerier som riktar sig mot Europeiska unionens finansiella intressen genom processhandlingar som vidtagits innan ogiltigförklaringen skedde av den nationella bestämmelse som reglerar avbrott i preskriptionstiden för straffrättsligt ansvar.
Till skillnad från den straffrättsliga legalitetsprincipen, genom dess krav på att strafflagen ska vara förutsebar och tydlig, som endast neutraliserar den avbrytande effekten av processhandlingar som vidtagits under perioden mellan den 25 juni 2018 – det vill säga dagen för publicering av domen vari den aktuella nationella bestämmelsen ogiltigförklarades – och den 30 maj 2022 då den bestämmelse som ersätter den ogiltigförklarade bestämmelsen trädde i kraft, gör den nationella normen för skydd av principen om retroaktiv tillämpning av lindrigare strafflagstiftning (lex mitior) det möjligt, åtminstone i vissa fall, att neutralisera den avbrytande effekten av processhandlingar som vidtagits innan den 25 juni 2018. Tillämpning av en dylik nationell skyddsnorm förvärrar därmed den systemiska risken för straffrihet för brott som riktar sig mot unionens finansiella intressen i strid med de krav som föreskrivs i artikel 325.1 FEUF och artikel 2.1 i PIF-konventionen.
Mot denna bakgrund och med hänsyn till att det är nödvändigt att göra en avvägning mellan den sistnämnda nationella skyddsnormen och bestämmelserna i artikel 325.1 FEUF respektive artikel 2.1 i PIF-konventionen finner domstolen att en nationell domstols tillämpning av den nämnda normen äventyrar unionsrättens företräde, enhetlighet och verkan.
Domstolen konstaterar slutligen att principen om unionsrättens företräde utgör hinder mot nationella bestämmelser eller nationell praxis som innebär att en medlemsstats allmänna domstolar är bundna av avgöranden från Författningsdomstolen och Högsta domstolen i denna medlemsstat och att de därför inte på eget initiativ, utan att berörda domare riskerar att begå en disciplinförseelse, kan avstå från att tillämpa rättspraxis som följer av dessa instansers avgöranden, även om de mot bakgrund av en dom av EU-domstolen anser att denna rättspraxis strider mot unionsrättsliga bestämmelser med direkt effekt. Den omständigheten att en nationell domstol utför de uppgifter som den anförtrotts enligt fördragen och iakttar de skyldigheter som följer av dessa fördrag – genom att i enlighet med principen om unionsrättens företräde ge verkan åt unionsrättsliga bestämmelser såsom artikel 325.1 FEUF och artikel 2.1 i PIF-konventionen, och åt domstolens tolkning härav – kan per definition inte anses utgöra en disciplinär överträdelse av domare som tjänstgör vid sistnämnda domstol utan att den bestämmelsen eller den principen i kraft av själva sakförhållandet (ipso facto) har överträtts.
(
i
)	Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.
(
1
)	Den aktuella bestämmelsen – artikel 155.1 i den rumänska strafflagen – föreskrev att preskriptionstiden för straffrättsligt ansvar avbryts när ”en processhandling” företas i målet. Enligt Författningsdomstolen var bestämmelsen inte förutsebar och åsidosatte legalitetsprincipen (inget brott och inget straff utan lag), eftersom uttrycket ”en processhandling” även avsåg handlingar som inte behövde delges den misstänkte eller den tilltalade, vilket således medförde att den berörde inte fick kännedom om att en ny preskriptionstid för dennes straffrättsliga ansvar hade börjat löpa.
(
2
)	Artikel 155.1 i strafflagen har ändrats på så sätt att preskriptionstiden för straffrättsligt ansvar numera avbryts varje gång en processhandling som ska delges den misstänkte eller den tilltalade företas i målet.
(
3
)	I domen av den 25 oktober 2022 slog Högsta domstolen fast att i den rumänska rättsordningen är regler om preskriptionsavbrott för straffrättsligt ansvar att hänföra till den materiella straffrätten och de omfattas därför av principen om förbud mot retroaktiv tillämpning av strafflag, utan att det påverkar principen om retroaktiv tillämpning av lindrigare strafflagstiftning (lex mitior).
(
4
)	Konventionen upprättad på grundval av artikel K.3 i fördraget om Europeiska unionen. Konvention om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, undertecknad i Bryssel den 26 juli 1995 och bilagd rådets akt av den 26 juli 1995 (EGT C 316, 1995, s. 48) (nedan kallad PIF-konventionen).
(
5
)	Denna bestämmelse stadfäster legalitetsprincipen (inget brott och inget straff utan lag) och principen om retroaktiv tillämpning av lindrigare strafflagstiftning (lex mitior) i unionsrätten och har följande lydelse: ”Ingen får fällas till ansvar för någon gärning eller underlåtenhet som vid den tidpunkt då den begicks inte utgjorde en lagöverträdelse enligt nationell eller internationell rätt. Inte heller får ett strängare straff utmätas än som var tillämpligt vid den tidpunkt då brottet begicks. Om efter lagöverträdelsens begående ny lag stiftas som föreskriver ett lindrigare straff ska detta tillämpas.”