62008CJ0317_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In de gevoegde zaken C‑317/08, C‑318/08, C‑319/08 en C‑320/08,
betreffende verzoeken om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door de Giudice di pace di Ischia (Italië) bij beslissingen van 4 april 2008, ingekomen bij het Hof op 15 juli 2008, in de procedures
Rosalba Alassini
tegen
Telecom Italia SpA
(C‑317/08)
en
Filomena Califano
tegen
Wind SpA
(C‑318/08)
en
Lucia Anna Giorgia Iacono
tegen
Telecom Italia SpA
(C‑319/08)
en
Multiservice Srl
tegen
Telecom Italia SpA
(C‑320/08),
wijst
HET HOF (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president van de Derde kamer, waarnemend voor de president van de Vierde kamer, R. Silva de Lapuerta (rapporteur), G. Arestis, J. Malenovský en T. von Danwitz, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: R. Şereş, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 10 september 2009,
gelet op de opmerkingen van:
– Wind SpA, vertegenwoordigd door D. Cutolo, avvocato,
– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door P. Gentili, avvocato dello Stato,
– de Duitse regering, vertegenwoordigd door M. Lumma en J. Kemper als gemachtigden,
– de Poolse regering, vertegenwoordigd door M. Dowgielewicz als gemachtigde,
– de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door N. Bambara, A. Nijenhuis, I. V. Rogalski en S. La Pergola, als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 19 november 2009,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming in verband met een nationale regeling die voor ontvankelijkheid van een beroep voor de rechter in bepaalde geschillen tussen aanbieders van diensten en eindgebruikers, die vallen onder richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronische-communicatienetwerken en‑ diensten (universeledienstrichtlijn) (PB L 108, blz. 51), als voorwaarde stelt dat een poging tot buitengerechtelijke geschillenbeslechting wordt gedaan.
2. Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van vier gedingen, van R. Alassini, L. Iacono en Multiservice Srl tegen Telecom Italia SpA en van F. Califano tegen Wind SpA, over de gestelde niet-uitvoering van overeenkomsten tussen de partijen in de hoofdgedingen, die betrekking hebben op het verlenen van telefoondiensten aan verzoeksters in de hoofdgedingen door de respectieve verweersters in de hoofdgedingen, die deze diensten aanbieden.
Toepasselijke bepalingen
Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
3. Onder het kopje „Recht op een eerlijk proces” bepaalt artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: „EVRM”):
„Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft eenieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. [...]”
Unierecht
4. Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat op 7 december 2000 te Nice is afgekondigd (PB C 364, blz. 1), zoals aangepast op 12 december 2007 te Straatsburg (PB C 303, blz. 1), met het opschrift „Recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht” bepaalt:
„Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.
Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen.
Rechtsbijstand wordt verleend aan degenen die niet over toereikende financiële middelen beschikken, voor zover die bijstand noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen.”
5. In punt 47 van de considerans van de universeledienstrichtlijn heet het:
„In een concurrerende omgeving dienen nationale regelgevende instanties rekening te houden met de standpunten van belanghebbende partijen, waaronder gebruikers en consumenten, wanneer zaken worden behandeld in verband met eindgebruikersrechten. Er dient te worden voorzien in doelmatige procedures voor het behandelen van geschillen tussen gebruikers enerzijds en ondernemingen die openbare communicatiediensten aanbieden anderzijds. De lidstaten dienen ten volle rekening te houden met aanbeveling 98/257/EG van de Commissie van 30 maart 1998 betreffende de principes die van toepassing zijn op de organen die verantwoordelijk zijn voor de buitengerechtelijke beslechting van consumentengeschillen [PB L 115, blz. 31] […]”
6. Artikel 1 van de universeledienstrichtlijn luidt als volgt:
„1. Binnen het kader van richtlijn 2002/21/EG (kaderrichtlijn) heeft deze richtlijn betrekking op het aanbieden van elektronische communicatienetwerken en -diensten aan eindgebruikers. Doel van deze richtlijn is ervoor te zorgen dat door middel van daadwerkelijke mededinging en keuzevrijheid in de gehele Gemeenschap diensten van hoge kwaliteit tegen een betaalbare prijs algemeen beschikbaar zijn, en maatregelen vast te stellen voor situaties waarin de markt niet op bevredigende wijze in de behoeften van eindgebruikers voorziet.
2. Deze richtlijn regelt de rechten van eindgebruikers en dienovereenkomstig de plichten van ondernemingen die openbare elektronische communicatienetwerken en -diensten aanbieden. Ter zake van het leveren van de universele dienst op open en concurrerende markten wordt in deze richtlijn het minimumpakket van diensten van gespecificeerde kwaliteit vastgelegd waartoe alle eindgebruikers toegang hebben tegen een in het licht van de specifieke nationale omstandigheden betaalbare prijs en zonder concurrentieverstoring te veroorzaken. Deze richtlijn voorziet voorts in verplichtingen inzake het leveren van bepaalde verplichte diensten, zoals de eindgebruikersbepaling inzake huurlijnen.”
7. In artikel 34 van de universeledienstrichtlijn, met het opschrift „Buitengerechtelijke beslechting van geschillen”, is bepaald:
„1. De lidstaten zorgen ervoor dat transparante, eenvoudige en goedkope buitengerechtelijke procedures beschikbaar zijn voor het behandelen van niet-beslechte geschillen waarbij consumenten betrokken zijn en die betrekking hebben op aangelegenheden die door deze richtlijn worden bestreken. De lidstaten nemen maatregelen om ervoor te zorgen dat die procedures een eerlijke en vlotte beslechting van geschillen mogelijk maken, en kunnen in gerechtvaardigde gevallen een regeling voor terugbetaling en/of schadevergoeding invoeren. De lidstaten kunnen deze verplichtingen uitbreiden tot geschillen waarbij andere eindgebruikers zijn betrokken.
2. De lidstaten zorgen ervoor dat hun wetgeving geen belemmeringen bevat voor de instelling van klachtenloketten en online-diensten op geschikt territoriaal niveau om de toegang voor consumenten en eindgebruikers tot geschillenbeslechting te vergemakkelijken.
3. Indien partijen uit verschillende lidstaten bij het geschil betrokken zijn, coördineren de lidstaten hun inspanningen om het geschil te beslechten.
4. Dit artikel geldt onverminderd nationaal procesrecht.”
8. Artikel 1, leden 1 en 2, van richtlijn 1999/44/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 1999 betreffende bepaalde aspecten van de verkoop van en de garanties voor consumptiegoederen (PB L 171, blz. 12), met het opschrift „Werkingssfeer en definities” bepaalt:
„1. Deze richtlijn beoogt de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten betreffende bepaalde aspecten van de verkoop van en de garanties voor consumptiegoederen, teneinde in het kader van de interne markt een eenvormig minimumniveau van consumentenbescherming te verzekeren.
2. Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[…]
b) consumptiegoederen: alle roerende lichamelijke zaken, behalve:
– goederen die executoriaal of anderszins gerechtelijk worden verkocht;
– water en gas die niet marktklaar zijn gemaakt in een bepaald volume of in een bepaalde hoeveelheid;
– elektriciteit;
[…]”
Aanbevelingen 98/257 en 2001/310/EG
9. De vijfde, de zesde en de negende overweging van de considerans van aanbeveling 98/257 luiden als volgt:
„Overwegende dat de ervaring die door verscheidene lidstaten is opgedaan, laat zien dat met de alternatieve mechanismen voor buitengerechtelijke beslechting van consumentengeschillen, mits de eerbiediging van bepaalde essentiële principes wordt gegarandeerd, zowel voor de consumenten als voor de ondernemingen goede resultaten kunnen worden gewaarborgd, doordat zij de kosten en de duur van de beslechting van consumentengeschillen verminderen;
overwegende dat de vaststelling van dergelijke beginselen op Europees niveau de uitvoering van buitengerechtelijke procedures voor de beslechting van consumentengeschillen zou vergemakkelijken; dat dit ten aanzien van grensoverschrijdende geschillen het wederzijdse vertrouwen van de bestaande buitengerechtelijke organen in de verschillende lidstaten, evenals het vertrouwen van de consumenten in de verschillende bestaande nationale procedures, zou vergroten; dat deze criteria het de in een lidstaat gevestigde buitengerechtelijke organen gemakkelijker zullen maken om hun diensten in andere lidstaten aan te bieden;
[…]
overwegende dat de onderhavige aanbeveling zich tot de procedures moet beperken die, ongeacht hun benaming, leiden tot de beslechting van een geschil door de actieve tussenkomst van een derde persoon die een oplossing voorstelt of oplegt; dat derhalve de procedures die zich beperken tot een simpele poging de partijen bij elkaar te brengen om hen ervan te overtuigen een gezamenlijke oplossing te vinden, er dus niet onder vallen”.
10. Onder het kopje „Principe van vrijheid” bepaalt punt VI van aanbeveling 98/257:
„Het besluit van het orgaan kan slechts bindend zijn ten opzichte van de partijen als deze vooraf op de hoogte zijn gesteld van het bindende karakter en daarmee uitdrukkelijk hebben ingestemd.
De deelneming van de consument aan de buitengerechtelijke procedure kan niet het gevolg zijn van een verbintenis die voorafgaat aan het ontstaan van het meningsverschil, wanneer deze verbintenis tot gevolg heeft dat de consument het recht wordt ontnomen zich voor de gerechtelijke beslechting van het geschil te wenden tot de bevoegde rechter.”
11. Onder het opschrift „Toepassingsgebied”, bepaalt punt I van aanbeveling 2001/310/EG van de Commissie van 4 april 2001 met betrekking tot de beginselen voor de buitengerechtelijke organen die bij de consensuele beslechting van consumentengeschillen betrokken zijn (PB L 109, blz. 56):
„1. Deze aanbeveling is van toepassing op de organen met derde partijen voor de beslechting van consumentengeschillen die, ongeacht hun benaming, geschillen beogen te beslechten door de partijen bij elkaar te brengen om hen ervan te overtuigen een gezamenlijke oplossing te vinden.
2. Ze is niet van toepassing op bedrijfsregelingen voor de behandeling van klachten waarbij rechtstreeks contact tot stand wordt gebracht tussen de onderneming en de consument, of op regelingen die door of namens een onderneming worden beheerd.”
Nationaal recht
12. De Italiaanse Republiek heeft de universeledienstrichtlijn omgezet bij decreto legislativo nr. 259 van 1 augustus 2003 tot vaststelling van het wetboek inzake elektronische communicatie (GURI nr. 214 van 15 september 2003, blz. 3).
13. Artikel 84 van dit wetboek luidt als volgt:
„1. De autoriteit in de zin van artikel 1, leden 11, 12 en 13, van wet nr. 249 van 31 juli 1997, [tot oprichting van de toezichthoudende autoriteit op het gebied van de telecommunicatie en houdende bepalingen betreffende de telecommunicatie‑ en radio‑ en televisiesystemen (gewoon supplement bij GURI nr. 177 van 31 juli 1997)] stelt transparante, eenvoudige en goedkope buitengerechtelijke procedures vast voor de behandeling van geschillen waarbij consumenten en eindgebruikers betrokken zijn en die betrekking hebben op de voorschriften van dit hoofdstuk, teneinde een eerlijke en vlotte beslechting van geschillen mogelijk maken, door in gerechtvaardigde gevallen te voorzien in een regeling voor terugbetaling of schadevergoeding.
2. De autoriteit bevordert, in samenwerking met de permanente conferentie voor de betrekkingen tussen de Staat, de regio’s en de autonome provincies Trento en Bolzano, ook krachtens artikel 1, lid 13, van wet nr. 249 van 31 juli 1997, de instelling, op geschikt territoriaal niveau, van klachtenloketten en online-diensten om de toegang voor consumenten en eindgebruikers tot geschillenbeslechting te vergemakkelijken, met de feitelijke uitrusting aan personeel en middelen die kunnen worden bekostigd met de normale begrotingskredieten zonder daarop volgende wijziging van de uitgaven.
3. Indien partijen uit andere lidstaten bij het geschil betrokken zijn, pleegt de autoriteit overleg met de andere betrokken regelgevende instanties om het geschil te beslechten.
4. Dit artikel geldt onverminderd de procedures die gelden voor de gerechtelijke geschillenbeslechting, en, tot de uitvoering van het bepaalde in de leden 1 en 2, de procedures die voor de buitengerechtelijke geschillenbeslechting gelden op de datum van bekendmaking van het wetboek in het Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana
[Publicatieblad van de Italiaanse Republiek].”
14. Overeenkomstig wet nr. 249 van 31 juli 1997 vallen onder de bevoegdheid van de toezichthoudende autoriteit in de communicatiesector geschillen op het gebied van elektronische communicatie, tussen eindgebruikers en exploitanten, ten gevolge van de niet-naleving van de voorschriften inzake de universele dienst en inzake de rechten van de eindgebruikers.
15. Bij besluit 173/07/CONS (GURI nr. 120 van 25 mei 2007, blz. 19) heeft de toezichthoudende autoriteit in de communicatiesector de regeling vastgesteld voor de beslechting van geschillen tussen communicatie-exploitanten en eindgebruikers (hierna: „regeling geschillenbeslechting”).
16. Artikel 3 van het regeling geschillenbeslechting bepaalt:
„1. Voor geschillen als bedoeld in artikel 2, lid 1, is beroep bij de rechter niet-ontvankelijk zolang niet eerst de verplichte poging tot bemiddeling is ondernomen bij het Co.re.com [bevoegde regionaal comité voor de communicatiesector] dat bij delegatie voor het betrokken gebied is gemachtigd om de bemiddelende functie uit te oefenen, dan wel bij de instanties voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting als bedoeld in artikel 13.
2. Indien de in lid 1 bedoelde taak niet aan het plaatselijk bevoegde Co.re.com is overgedragen, moet de verplichte poging tot bemiddeling bij de instanties als bedoeld in artikel 13 worden ondernomen.
3. De termijn voor beëindiging van deze bemiddelingsprocedure is dertig dagen vanaf de datum waarop deze is ingeleid; na het verstrijken van deze termijn kunnen partijen beroep instellen bij de rechter ook indien de procedure niet was beëindigd.”
17. Artikel 13 van de regeling geschillenbeslechting luidt als volgt:
„1. Als alternatief voor de bemiddelingsprocedure voor het Co.re.com hebben belanghebbenden de mogelijkheid om de verplichte poging tot bemiddeling ook langs elektronische weg te ondernemen bij de buitengerechtelijke organen voor consumentengeschillen als bedoeld in artikel 1, sub o, van deze regeling.
2. Met ditzelfde doel heeft de gebruiker voorts de mogelijkheid om zich tot de organen te wenden die zijn ingesteld bij overeenkomsten tussen de exploitanten en de op nationaal niveau vertegenwoordigde consumentenverenigingen, mits deze organen geen kosten meebrengen en de beginselen van doorzichtigheid, billijkheid, en doeltreffendheid in de zin van aanbeveling 2001/310/EG eerbiedigen.
3. De bijgewerkte lijst van de in de voorgaande leden bedoelde organen is te vinden op de website van de autoriteit.
4. De overeenkomstig lid 2 ingestelde organen worden opgenomen op de in het voorgaande lid bedoelde lijst, indien zij daartoe een door de partijen ondertekend verzoek indienen, vergezeld van de overeenkomst tussen de exploitant en ten minste twee derde van de op nationaal niveau vertegenwoordigde consumentenverenigingen en een exemplaar van het reglement voor de procesvoering, nadat is gecontroleerd of de in lid 2 genoemde beginselen zijn geëerbiedigd.
5. Het verzoek dient om de twee jaar, volgens dezelfde procedures, te worden hernieuwd. Indien het verzoek niet wordt hernieuwd, verwijdert de autoriteit het orgaan ambtshalve van de in lid 3 bedoelde lijst.
6. Op aangifte van eenieder die daar belang bij heeft, kan de autoriteit besluiten organen ten aanzien waarvan zij vaststelt dat de in lid 2 genoemde beginselen niet zijn geëerbiedigd, van de lijst te verwijderen.”
De hoofdgedingen en de prejudiciële vragen
18. Blijkens de verwijzingsbeslissingen hebben verweersters in de hoofdgedingen in alle door de verzoeksters in de hoofdgedingen ingestelde vorderingen krachtens de artikelen 3 en 13 van de regeling geschillenbeslechting aangevoerd dat dergelijke vorderingen niet kunnen worden ingesteld omdat verzoeksters in de hoofdgedingen niet eerst de in deze bepalingen voorziene verplichte poging tot bemiddeling bij het Co.re.com hadden ondernomen.
19. Volgens de verwijzende rechter is het in de wettelijke regeling voorziene Co.re.com echter nog niet ingesteld in de regio Campania, zodat de verplichte bemiddeling voor andere organen moest worden ondernomen, te weten de in artikel 13 van de regeling geschillenbeslechting bedoelde organen. Er is evenwel geen enkele controle verricht naar de conformiteit van deze organen met de beginselen die zijn opgenomen in aanbeveling 2001/310, met name op het punt of de bemiddelingspoging bij deze organen gratis is of passende kosten meebrengt, en op het punt of de bemiddelingsprocedures algemeen bekend en eenvoudig zijn.
20. Hoe dan ook meent de verwijzende rechter dat zelfs indien het Co.re.com in de regio Campania wel operatief zou zijn geworden, het feit dat de bemiddeling zoals deze in de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde regeling is voorzien, verplicht is gesteld, een belemmering kan vormen voor de uitoefening van de rechten van de eindgebruikers, met name vanwege het feit dat deze bemiddeling verplicht via elektronische weg moet worden ondernomen. Bovendien merkt de verwijzende rechter op dat bij de eerste hoorzitting in de gewone gerechtelijke procedure reeds een bemiddelingspoging wordt ondernomen.
21. In deze context heeft de Giudice di pace di Ischia de behandeling van elke aanhangige zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Hebben bovengenoemde gemeenschapsregelingen (artikel 6 [EVRM], de universeledienstrichtlijn, richtlijn [1999/44], en aanbevelingen [2001/310] en [98]/257) rechtstreeks bindende werking en moeten zij aldus worden uitgelegd dat voor geschillen ‚op het gebied van elektronische communicatie, tussen consumenten en exploitanten, ten gevolge van de niet-naleving van de voorschriften inzake de universele dienst en inzake de rechten van de consumenten, zoals deze zijn geregeld bij wet, bij de besluiten van de toezichthouder, in de contractuele voorwaarden en in de handvesten voor de diensten’ (geschillen als bedoeld in artikel 2 van de [regeling die is gehecht aan] besluit nr. 173/07/CONS van de toezichthouder voor de communicatiesector), de verplichte poging tot bemiddeling, welke is voorzien op straffe van niet-ontvankelijkheid van een beroep bij de rechter, niet hoeft te worden ondernomen, omdat het bepaalde in artikel 3, lid 1, [van de regeling die is gehecht aan] genoemd besluit nr. 173/07 daardoor opzij wordt geschoven?”
22. Bij beschikking van de president van het Hof van 16 september 2008 zijn de zaken C‑317/08 tot en met C‑320/08 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en het arrest.
Beantwoording van de prejudiciële vraag
Ontvankelijkheid
23. Ter terechtzitting heeft de Italiaanse regering betoogd dat de prejudiciële vraag niet-ontvankelijk is. Daar de verwijzende rechter de door het Unierecht toegekende rechten die het voorwerp van de hoofdgedingen vormen, niet nader heeft bepaald, is de prejudiciële vraag haars inziens volledig hypothetisch.
24. Zonder evenwel de niet-ontvankelijkheid van de vraag op te werpen, merkt ook de Commissie op dat de hoofdgedingen een aanknopingspunt met het Unierecht moeten hebben. Dit kan volgens haar niet automatisch uit de verwijzingsbeslissingen worden afgeleid.
25. In dit verband zij eraan herinnerd dat het in het kader van de procedure van artikel 234 EG uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (zie met name arresten van 18 juli 2007, Lucchini, C‑119/05, Jurispr. blz. I‑6199, punt 43; 22 december 2008, Magoora, C‑414/07, Jurispr. blz. I‑10921, punt 22, en 16 juli 2009, Mono Car Styling, C‑12/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 27).
26. Het Hof kan een verzoek om een prejudiciële beslissing van een nationale rechter dan ook slechts afwijzen wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (zie onder meer arresten van 13 maart 2001, PreussenElektra, C‑379/98, Jurispr. blz. I‑2099, punt 39, en 5 december 2006, Cipolla e.a., C‑94/04 en C‑202/04, Jurispr. blz. I‑11421, punt 25; arrest Magoora, reeds aangehaald, punt 23, en arrest Mono Car Styling, reeds aangehaald, punt 28).
27. Wat de onderhavige prejudiciële procedure betreft, moet worden geconstateerd dat de verwijzingsbeslissingen een gefundeerde uiteenzetting bevatten van het rechtskader en het feitelijke kader van de hoofdgedingen alsook van de redenen waarom de verwijzende rechter een antwoord op de in elk geding gestelde vraag noodzakelijk acht om uitspraak te kunnen doen.
28. Voorts zijn de hoofdgedingen, en met name de specifieke rechten en verplichtingen die het voorwerp van de gedingen vormen, in de verwijzingsbeslissingen weliswaar niet in detail uiteengezet, doch dit neemt niet weg dat de gedingen betrekking hebben op elektronische-communicatiediensten tussen eindgebruikers en aanbieders en op buitengerechtelijke procedures voor de beslechting van geschillen op dat gebied. De verwijzende rechter verwijst bovendien uitdrukkelijk naar punt 47 van de considerans van de universeledienstrichtlijn en naar artikel 34 daarvan.
29. De slotsom dient derhalve te luiden dat de gestelde vraag betrekking heeft op de uitlegging van het Unierecht en dat deze uitlegging noodzakelijk is voor de beslechting van de hoofdgedingen.
30. De prejudiciële vraag dient derhalve ontvankelijk te worden verklaard.
Ten gronde
31. Vooraf moet worden vastgesteld dat de door de verwijzende rechter gestelde vraag niet alleen betrekking heeft op de universeledienstrichtlijn, op aanbeveling 98/257 en op het in artikel 6 van het EVRM verankerde recht op effectieve rechterlijke bescherming, maar tevens op richtlijn 1999/44 en op aanbeveling 2001/310.
32. Ten aanzien van richtlijn 1999/44 moet worden vastgesteld dat communicatiediensten ingevolge artikel 1 daarvan daar niet onder vallen, zodat zij niet van toepassing is op de hoofdgedingen.
33. Met betrekking tot aanbeveling 2001/310 dient in herinnering te worden gebracht dat de lidstaten volgens punt 47 van de considerans van de universeledienstrichtlijn bij het voorzien in daarin bedoelde procedures voor het behandelen van geschillen, ten volle rekening dienen te houden met aanbeveling 98/257.
34. Volgens de negende overweging van de considerans van laatstgenoemde aanbeveling is de werkingssfeer ervan beperkt tot procedures die, ongeacht hun benaming, leiden tot de beslechting van een geschil door de actieve tussenkomst van een derde persoon die een oplossing voorstelt of oplegt, en betreft zij niet de procedures die, zoals die welke in aanbeveling 2001/310 zijn bedoeld, zich beperken tot een poging de partijen bij elkaar te brengen om hen ervan te overtuigen een gezamenlijke oplossing te vinden.
35. Bijgevolg dienen de in de universeledienstrichtlijn bedoelde procedures voor geschillenbeslechting niet beperkt te blijven tot een poging de partijen bij elkaar te brengen om hen ervan te overtuigen een gezamenlijke oplossing te vinden, maar moeten zij leiden tot de beslechting van een geschil door de actieve tussenkomst van een derde persoon die een oplossing voorstelt of oplegt.
36. In de hoofdgedingen blijft de in de betrokken nationale regeling voorziene verplichte buitengerechtelijke procedure niet beperkt tot het bij elkaar brengen van de partijen, maar stelt een oplossing aan hen voor middels de actieve tussenkomst van een bemiddelingsorgaan. Derhalve is ook aanbeveling 2001/310 niet van toepassing op de hoofdgedingen.
37. Bijgevolg moet de vraag van de verwijzende rechter aldus worden begrepen dat hij daarmee in wezen wenst te vernemen of artikel 34 van de universeledienstrichtlijn en het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming in die zin moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling van een lidstaat die voor geschillen op het gebied van elektronische-communicatiediensten tussen eindgebruikers en aanbieders van deze diensten, waarvoor de bij deze richtlijn toegekende rechten gelden, als voorwaarde voor de ontvankelijkheid van beroepen bij de rechter stelt dat een verplichte poging tot buitengerechtelijke geschillenbeslechting wordt gedaan.
Artikel 34 van de universeledienstrichtlijn
38. Ingevolge artikel 34 van de universeledienstrichtlijn moeten de lidstaten ervoor zorgen dat transparante, eenvoudige en goedkope buitengerechtelijke procedures beschikbaar zijn die een eerlijke en vlotte beslechting mogelijk maken van geschillen waarbij consumenten betrokken zijn en die betrekking hebben op aangelegenheden die door deze richtlijn worden bestreken. Deze procedures laten nationaal procesrecht steeds onverlet.
39. Zoals in punt 33 van het onderhavige arrest is vastgesteld, moeten de lidstaten bij het voorzien in die buitengerechtelijke procedures, ten volle rekening houden met aanbeveling 98/257.
40. In dit verband volgt uit de rechtspraak van het Hof dat aanbevelingen niet kunnen worden geacht geen rechtsgevolgen te hebben, al hebben zij geen bindende kracht en kunnen zij geen rechten in het leven roepen waarop particulieren zich voor een nationale rechter kunnen beroepen. De nationale rechterlijke instanties zijn immers gehouden de aanbevelingen bij de oplossing van de bij hen aanhangige geschillen in aanmerking te nemen, met name wanneer deze duidelijkheid verschaffen over de uitlegging van nationale bepalingen die ter uitvoering ervan zijn vastgesteld, of wanneer zij bedoeld zijn om dwingende bepalingen van de Europese Unie aan te vullen (zie arresten van 13 december 1989, Grimaldi, C‑322/88, Jurispr. blz. 4407, punten 7, 16 en 18, en 11 september 2003, Altair Chimica, C‑207/01, Jurispr. blz. I‑8875, punt 41).
41. Afgezien van de in artikel 34 van de universeledienstrichtlijn genoemde elementen waarop in punt 38 van het onderhavige arrest is gewezen, en de in aanbeveling 98/257 geformuleerde beginselen van onafhankelijkheid, doorzichtigheid, hoor en wederhoor, doeltreffendheid, wettigheid, vrijheid en vertegenwoordiging, bevat echter noch de universeledienstrichtlijn noch aanbeveling 98/257 specifieke modaliteiten of kenmerken van de uit te voeren buitengerechtelijke procedures.
42. Ten aanzien van bovengenoemde elementen en beginselen dient te worden opgemerkt dat geen daarvan de slotsom kan rechtvaardigen dat de bevoegdheid van de lidstaten met betrekking tot de mogelijkheid om de buitengerechtelijke procedures voor geschillenbeslechting verplicht te stellen, zou zijn beperkt.
43. In die zin is overeenkomstig artikel 34, lid 4, van de universeledienstrichtlijn en het in punt VI van aanbeveling 98/257 genoemde beginsel van vrijheid, de enige voorwaarde die in dit verband is opgelegd, het behoud van het recht om zich voor de gerechtelijke beslechting van geschillen tot de bevoegde rechter te wenden.
44. Aangezien de universeledienstrichtlijn de modaliteiten of de kenmerken van de in artikel 34 daarvan bedoelde procedures niet nader invult, staat het aan de lidstaten om de modaliteiten van die procedures te regelen, daaronder begrepen de verplichte aard ervan, doch met inachtneming van de nuttige werking van deze richtlijn.
45. In dit verband moet worden geconstateerd dat artikel 34, lid 1, van de universeledienstrichtlijn als doelstelling voor de lidstaten noemt het instellen van buitengerechtelijke procedures voor het behandelen van niet-beslechte geschillen waarbij consumenten betrokken zijn en die betrekking hebben op aangelegenheden die door die richtlijn worden bestreken. Het feit dat een nationale regeling zoals die welke in de hoofdgedingen aan de orde is, niet alleen een procedure voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting heeft ingesteld, maar het volgen daarvan bovendien verplicht heeft gesteld voordat beroep bij de rechter mag worden ingesteld, doet in die omstandigheden geen afbreuk aan de verwezenlijking van bovengenoemde doelstelling. Integendeel, doordat een dergelijke regeling verzekert dat systematisch een buitengerechtelijke procedure voor geschillenbeslechting wordt gevolgd, versterkt zij de nuttige werking van de universeledienstrichtlijn.
46. Voor zover echter de instelling van een procedure voor de verplichte poging tot bemiddeling een voorwaarde vormt voor de ontvankelijkheid van beroepen bij de rechter, dient te worden onderzocht of zij verenigbaar is met het recht op effectieve rechtelijke bescherming.
Beginselen van doeltreffendheid en van gelijkwaardigheid en beginsel van effectieve rechtelijke bescherming
47. In de eerste plaats is het volgens vaste rechtspraak bij gebreke van Unieregelgeving ter zake een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en de procedureregels vast te stellen voor de beroepen die dienen ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, waarbij de lidstaten evenwel gehouden zijn in elk geval een doeltreffende bescherming van die rechten te verzekeren (zie arrest van 15 april 2008, Impact, C‑268/06, Jurispr. blz. I‑2483, punten 44 en 45, en arrest Mono Car Styling, reeds aangehaald, punt 48).
48. Uit dien hoofde mogen volgens vaste rechtspraak de procedureregels voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen (gelijkwaardigheidsbeginsel), en mogen zij de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (zie arrest Impact, reeds aangehaald, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
49. Deze vereisten van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid geven uitdrukking aan de algemene verplichting van lidstaten om de bescherming in rechte te waarborgen van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen. Zij gelden zowel voor de aanwijzing van de rechterlijke instanties die bevoegd zijn om kennis te nemen van vorderingen die op dat recht zijn gebaseerd als voor de vaststelling van de procedurevoorschriften (zie arrest Impact, reeds aangehaald, punten 47 en 48, en arrest van 29 oktober 2009, Pontin, C‑63/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 44).
50. In de hoofdgedingen blijkt het gelijkwaardigheidsbeginsel te zijn geëerbiedigd.
51. Ten eerste heeft de verwijzende rechter immers niets aangevoerd met betrekking tot een eventuele schending van het gelijkwaardigheidsbeginsel. Ten tweede heeft de Italiaanse regering ter terechtzitting bevestigd dat de nationale bepaling die in de hoofdgedingen aan de orde is, gelijkelijk van toepassing is op vorderingen die zijn gebaseerd op schending van het Unierecht en op vorderingen wegens schending van het nationale recht op het gebied van de elektronische communicatie.
52. Wat het doeltreffendheidsbeginsel betreft, is het inderdaad juist dat het feit dat een beroep bij de rechter slechts ontvankelijk is indien eerst een procedure voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting wordt gevolgd, afbreuk doet aan de uitoefening van de bij de universeledienstrichtlijn aan particulieren toegekende rechten.
53. Dit neemt echter niet weg dat uit verschillende gegevens blijkt dat een verplichte bemiddelingsprocedure zoals die welke in de hoofdgedingen aan de orde is, de uitoefening van de rechten die de justitiabelen aan de betrokken richtlijn ontlenen, in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maakt.
54. Ten eerste is de uitkomst van de bemiddelingsprocedure immers niet bindend ten aanzien van de betrokken partijen en doet deze dus geen afbreuk aan hun recht op een beroep bij de rechter.
55. Ten tweede leidt de bemiddelingsprocedure onder normale voorwaarden niet tot een wezenlijke vertraging voor het instellen van een beroep bij de rechter. De termijn voor beëindiging van deze bemiddelingsprocedure is immers dertig dagen na de inleiding daarvan, en na het verstrijken van deze termijn kunnen partijen beroep instellen bij de rechter, ook indien de procedure niet was beëindigd.
56. Ten derde is de verjaringstermijn geschorst gedurende de bemiddelingsprocedure.
57. Ten vierde brengt de bemiddelingsprocedure voor het Co.re.com geen kosten mee. Wat de procedures voor andere organen betreft, bevat het aan het Hof overgelegde dossier er geen aanwijzingen voor dat deze kosten hoog zouden zijn.
58. De uitoefening van de bij de universeledienstrichtlijn toegekende rechten zou echter in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk kunnen worden gemaakt voor bepaalde justitiabelen, en met name voor degenen die niet over toegang tot internet beschikken, indien enkel via elektronische weg toegang tot de bemiddelingsprocedure zou kunnen worden gekregen. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dit het geval is, met name gelet op artikel 13, lid 1, van de regeling geschillenbeslechting.
59. Deze rechter dient tevens na te gaan of de bemiddelingsprocedure in uitzonderlijke gevallen waarin voorlopige maatregelen geboden zijn, toelaat dan wel niet belet dat deze maatregelen worden vastgesteld.
60. In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling, het doeltreffendheidsbeginsel eerbiedigt mits de elektronische weg niet de enige manier van toegang tot de bemiddelingsprocedure vormt, en voorlopige maatregelen kunnen worden gelast in de uitzonderlijke gevallen waarin de spoedeisendheid van de situatie dit verlangt.
61. In de tweede plaats zij eraan herinnerd dat het beginsel van doeltreffende rechterlijke bescherming een algemeen beginsel van Unierecht vormt dat voortvloeit uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben en is neergelegd in de artikelen 6 en 13 EVRM, terwijl het overigens wederom is bevestigd in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (zie arrest Mono Car Styling, reeds aangehaald, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
62. In dit verband staat in de hoofdgedingen vast dat de betrokken nationale regeling, doordat zij voor de ontvankelijkheid van beroepen bij de rechter op het gebied van elektronische-communicatiediensten als voorwaarde stelt dat een verplichte poging tot bemiddeling wordt ondernomen, een extra tussenstap heeft ingevoerd voor toegang tot de rechter. Deze voorwaarde zou afbreuk kunnen doen aan het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming.
63. Niettemin volgt uit vaste rechtspraak dat de grondrechten geen absolute gelding hebben, maar beperkingen kunnen bevatten, mits deze werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die met de betrokken maatregel worden nagestreefd, en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, geen onevenredige en onduldbare ingreep impliceren, waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast (zie in die zin arrest van 15 juni 2006, Dokter e.a., C‑28/05, Jurispr. blz. I‑5431, punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak, alsmede arrest EHRM van 21 november 2001, Fogarty v. Verenigd Koninkrijk, Recueil des arrêts et décisions
2001-XI, § 33).
64. Zoals de Italiaanse regering ter terechtzitting heeft opgemerkt, moet om te beginnen worden vastgesteld dat de betrokken nationale voorschriften een snellere en goedkopere beslechting van geschillen op het gebied van de elektronische communicatie alsmede de ontlasting van de gerechten tot doel hebben, en dat daarmee dus legitieme doeleinden van algemeen belang worden nagestreefd.
65. Vervolgens blijkt dat het verplicht stellen van een procedure voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting zoals die welke is voorzien in de nationale regeling die in de hoofdgedingen aan de orde is, gelet op de in de punten 54 tot en met 57 van het onderhavige arrest genoemde precieze modaliteiten van het functioneren van die procedure, niet onevenredig is aan de nagestreefde doeleinden. Zoals de advocaat-generaal in punt 47 van haar conclusie heeft vastgesteld, bestaat er immers geen minder dwingend alternatief voor de instelling van een verplichte procedure, omdat het invoeren van een zuiver facultatieve procedure voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting niet een even efficiënt middel is om genoemde doelen te bereiken. Voorts is er geen sprake van kennelijke onevenredigheid tussen de doelstellingen en de eventuele ongemakken die worden veroorzaakt doordat de procedure voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting verplicht is gesteld.
66. Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de nationale procedure die in de hoofdgedingen aan de orde is, ook het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming eerbiedigt, mits aan in de punten 58 en 59 van het onderhavige arrest genoemde voorwaarden wordt voldaan.
67. Op de voorgelegde vraag moet bijgevolg worden geantwoord dat:
– artikel 34 van de universeledienstrichtlijn in die zin moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een regeling van een lidstaat die voor geschillen op het gebied van elektronische-communicatiediensten tussen eindgebruikers en aanbieders van deze diensten, waarvoor de bij deze richtlijn toegekende rechten gelden, als voorwaarde voor de ontvankelijkheid van beroepen bij de rechter stelt dat een verplichte poging tot buitengerechtelijke geschillenbeslechting wordt gedaan.
– het gelijkwaardigheids‑ en het doeltreffendheidsbeginsel alsmede het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming zich evenmin verzetten tegen een nationale regeling die voor dergelijke geschillen vereist dat eerst een procedure voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting wordt gevolgd, indien deze procedure niet tot een bindende beslissing voor de partijen leidt, geen wezenlijke vertraging voor het instellen van een beroep bij de rechter meebrengt, de verjaring van de betrokken rechten schorst en geen of zeer geringe kosten meebrengt voor de partijen, mits de elektronische weg niet de enige manier van toegang tot die procedure vormt en voorlopige maatregelen kunnen worden gelast in de uitzonderlijke gevallen waarin de spoedeisendheid van de situatie dit verlangt.
Kosten
68. Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Dictum
Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:
Artikel 34 van richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronische-communicatienetwerken en ‑diensten (universeledienstrichtlijn) moet in die zin worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een regeling van een lidstaat die voor geschillen op het gebied van elektronische-communicatiediensten tussen eindgebruikers en aanbieders van deze diensten, waarvoor de bij deze richtlijn toegekende rechten gelden, als voorwaarde voor de ontvankelijkheid van beroepen bij de rechter stelt dat een verplichte poging tot buitengerechtelijke geschillenbeslechting wordt gedaan.
Het gelijkwaardigheids‑ en het doeltreffendheidsbeginsel alsmede het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming verzetten zich evenmin tegen een nationale regeling die voor dergelijke geschillen vereist dat eerst een procedure voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting wordt gevolgd, indien deze procedure niet tot een bindende beslissing voor de partijen leidt, geen wezenlijke vertraging voor het instellen van een beroep bij de rechter meebrengt, de verjaring van de betrokken rechten schorst en geen of zeer geringe kosten meebrengt voor de partijen, mits de elektronische weg niet de enige manier van toegang tot die procedure vormt en voorlopige maatregelen kunnen worden gelast in de uitzonderlijke gevallen waarin de spoedeisendheid van de situatie dit verlangt.