62001CC0261_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
Introducción
1. En este asunto el Hof van Beroep te Antwerpen (Tribunal de Apelación de Amberes) plantea importantes problemas sobre la interpretación del artículo 88 CE, apartado 3.
2. Los principales problemas se refieren a la compatibilidad con el artículo 88 CE, apartado 3, de exacciones parafiscales recaudadas para financiar un sistema de ayudas que no ha sido notificado a la Comisión, o que esta institución no ha autorizado, en particular, cuando medidas posteriores de carácter nacional, que se notifican a la Comisión, establecen la sujeción a tales exacciones con carácter retroactivo. El órgano jurisdiccional remitente pide también que se dilucide si, en su apreciación, la Comisión ostenta la facultad de autorizar tales medidas nacionales.
3. También se plantean otras cuestiones, cuyo objeto consiste en que se aclare la sentencia del Tribunal de Justicia dictada en el asunto TWD Textilwerke Deggendorf, con el fin de determinar las circunstancias en las que puede impugnarse una decisión de la Comisión ante un órgano jurisdiccional nacional y, por lo tanto, puede plantearse una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia sobre su validez, con arreglo al artículo 234 CE, en el supuesto de que tal decisión no se haya impugnado directamente ante los tribunales comunitarios, con arreglo al artículo 230 CE.
Antecedentes de hecho y fundamentos de Derecho
4. La Ley belga de 24 de marzo de 1987 sobre sanidad animal (en lo sucesivo, «Ley de 1987») implantó un sistema para financiar las indemnizaciones, subsidios y demás prestaciones relacionadas con la lucha contra las enfermedades animales y la mejora de la higiene animal y la sanidad y calidad de los animales y de los productos de origen animal (en lo sucesivo, «régimen de 1987»). Para financiar dichas actuaciones el artículo 32, apartado 2, de dicha Ley creó un «Fondo para la sanidad y la producción de animales» y dispuso que el Fondo se financiaría en parte mediante exacciones obligatorias que gravarían a las personas físicas y jurídicas que produjeran, transformaran, transportaran, elaboraran, vendieran o comercializaran animales. El importe de las exacciones y los procedimientos de recaudación debían establecerse mediante Real Decreto. El Real Decreto de 11 de diciembre de 1987, que entró en vigor el 1 de enero de 1988, estableció que serían objeto de las exacciones tanto los animales nacionales como los importados y los exportados.
5. Ni el régimen de 1987 ni la mayoría de las modificaciones que se practicaron posteriormente fueron notificados a la Comisión.
6. Posteriormente a una investigación en relación con todas las «exacciones de asignación obligatoria» recaudadas en los Estados miembros en el sector de la agricultura y de la pesca, y con la asignación de tales exacciones, en particular, como ayudas, la Comisión inició un procedimiento con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, en relación con el régimen de 1987. En su Decisión de 7 de mayo de 1991 (en lo sucesivo, «Decisión de 1991») llegó a la conclusión de que el régimen de 1987 era incompatible con el mercado común, en el sentido del artículo 87 CE, y de que debía ponerse fin a dicho régimen, en la medida en que las exacciones obligatorias que imponía eran aplicables a productos importados de otros Estados miembros en la fase del sacrificio.
7. En la exposición de motivos de la Decisión de 1991 la Comisión señaló brevemente que las autoridades belgas no habían cumplido sus obligaciones con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3, porque no habían notificado la propuesta para conceder la ayuda. Observó, además, que, aunque las medidas de ayuda financiadas por el régimen eran compatibles con el mercado común por lo que respecta tanto a su forma como a sus objetivos, no podían ser aprobadas ya que la financiación de la ayuda «mediante [exacciones] parafiscales que gravan también los productos comunitarios importados tiene un efecto protector que va más allá de la ayuda propiamente dicha». Por último, la Comisión señaló que «esas cotizaciones obligatorias percibidas en la fase de sacrificio de animales importados deben considerarse como tributos internos discriminatorios en el sentido del [artículo 90 CE], ya que benefician exclusivamente a los productores nacionales».
8. Independientemente del estudio de conjunto llevado a cabo por la Comisión, algunos importadores de animales originarios de otros Estados miembros entablaron acciones judiciales contra Bélgica ante el Rechtbank van eerste aanleg (Tribunal de Primera Instancia), en Turnhout y Bruselas, alegando que determinadas exacciones pagadas sobre animales importados, sobre la base del régimen de 1987, eran incompatibles con el Derecho comunitario. Los dos órganos jurisdiccionales nacionales acordaron la suspensión de los procedimientos y plantearon varias cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia. En las sentencias Lornoy y otros y Demoor y otros, el Tribunal de Justicia declaró que el régimen de 1987 infringía el artículo 25 CE o el artículo 90 CE, según que las ventajas resultantes de dicho régimen a favor de los productos nacionales compensaran total, o sólo parcialmente, la carga que soportan tales productos. En relación con las normas sobre las ayudas de Estado, resolvió que tal exacción parafiscal «puede constituir, en función del destino de su producto, una ayuda estatal incompatible con el mercado común, si concurren los requisitos de aplicación del artículo [87 CE]».
9. El Gobierno belga promulgó entonces la Ley de 21 de diciembre de 1994, que disponía la devolución, sujeta a determinados requisitos, de las exacciones recaudadas desde el 1 de enero de 1988 sobre animales importados.
10. El 14 de junio de 1995 la Comisión emitió un dictamen motivado, con arreglo al artículo 226 CE, en el que sostenía que la imposición de exacciones obligatorias sobre animales exportados de Bélgica a otros Estados miembros era contraria al Derecho comunitario. Decidió, sin embargo, dar por terminada la investigación tras recibir las observaciones de Bélgica.
11. La Ley de 23 de marzo de 1998 (en lo sucesivo, «Ley de 1998») establece un nuevo régimen («régimen de 1998») para sustituir al régimen de 1987. Dicha Ley suprime el antiguo Fondo, deroga el sistema de exacciones y establece un nuevo «Fondo presupuestario para la salud y la calidad de los animales y de los productos de origen animal» y un nuevo sistema de exacciones. Con arreglo al artículo 4, la financiación previa y la financiación de gastos realizados en virtud de la Ley de 1987 pueden cobrarse del nuevo Fondo. Los artículos 14, 15 y 16, respectivamente, establecen que las exacciones obligatorias gravarán los mataderos y los exportadores de ganado vacuno y porcino, las personas que regenten explotaciones dedicadas a la cría de cerdos y las centrales lecheras, así como los titulares de autorizaciones para la venta de productos lácteos. Algunas de las dichas exacciones tienen carácter retroactivo a 1 de enero de 1988. Con arreglo al nuevo sistema las exacciones se pagarán únicamente sobre animales nacionales. Los animales importados ya no son objeto de exacciones y los animales exportados quedaron exentos a partir del 1 de enero de 1997.
12. Con arreglo al segundo apartado del artículo 17, la devolución de todas las exacciones recaudadas en virtud del régimen de 1987, derogado, debía compensarse automáticamente con el pago de las exacciones derivadas del régimen de 1998, que eran adeudadas en parte con carácter retroactivo. De los autos se desprende que el importe de las nuevas exacciones que debían pagarse con carácter retroactivo era esencialmente igual al de las exacciones recaudadas con arreglo al antiguo régimen de 1987.
13. En virtud del artículo 23, la Ley de 1998 entró en vigor el día de su publicación en el Belgische Staatsblad, a saber, el 30 de abril de 1998. Sin embargo, algunas de sus disposiciones, incluidos los artículos 14, 15 y 16, entraron en vigor en las fechas en que debían pagarse las exacciones que en ellos se establece.
14. De los travaux préparatoires resulta patente que el objetivo de dicho efecto retroactivo era evitar la devolución de las exacciones recaudadas con arreglo al régimen de 1987, ya que ello supuestamente habría ido en detrimento de la estabilidad financiera del sistema.
15. Mediante escritos de 7 de diciembre de 1995 y de 20 de mayo de 1996 se notificó a la Comisión el régimen de 1998 propuesto. Mediante Decisión de 9 de agosto de 1996 (en lo sucesivo, «Decisión de 1996»), adoptada al término de un procedimiento con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3, la Comisión señaló que, sobre la base de los artículos 87 CE a 89 CE, no se oponía a las medidas de que se trata. Observó, entre otras cosas, que, con arreglo al nuevo sistema, los mataderos ya no tendrían que pagar exacciones obligatorias con respecto a animales importados de otros Estados miembros o terceros países, o exportados a dichos Estados y países. Tras hacer constar que las exacciones que afectan a las explotaciones de ganado porcino y al sector lácteo no guardaban relación con el origen de los animales o que se recaudaban únicamente en relación con productos nacionales, decidió que no podía considerarse que las exacciones obligatorias establecidas en el proyecto de legislación tuvieran «un efecto protector que va más allá de la ayuda propiamente dicha».
16. La Ley de 1998 se impugnó ante el Arbitragehof, órgano jurisdiccional que controla la constitucionalidad de la legislación de Bélgica. Este tribunal, al que se solicitó que determinara si la Ley de 1998 infringía, entre otros, los artículos 87 CE y 88 CE, y si violaba el principio de irretroactividad, declaró que las exacciones con efecto retroactivo pueden estar justificadas cuando ello es necesario para perseguir un objetivo de interés general, como la prestación de un servicio público o su continuidad. Sin embargo, según parece, reservó a los órganos jurisdiccionales ordinarios la apreciación sobre la eventual infracción del artículo 88 CE, apartado 3.
El procedimiento principal y la cuestión prejudicial
17. Openbaar Slachthuis NV es un matadero. Eugene Van Calster y Felix Cleeren se dedican al comercio de ganado vacuno. En 1994 y 1995 dichas partes, a las que me referiré conjuntamente como «los demandantes», instaron un procedimiento contra el Estado belga ante el Rechtbank van eerste aanleg, en Malinas y Turnhout respectivamente, para pedir la devolución de las exacciones que habían pagado respecto a determinados animales, algunos de los cuales habían sido exportados de Bélgica, con arreglo al régimen de 1987. Alegaron que dichas exacciones habían sido recaudadas ilegalmente, en la medida en que eran incompatibles, entre otros, con los artículos 12, 95 y 93, apartado 3, del Tratado CE (actualmente artículos 25 CE, 90 CE y 88 CE, apartado 3). El 16 de mayo de 1997 y el 19 de noviembre del mismo año, ambos órganos jurisdiccionales nacionales fallaron a favor de los demandantes y ordenaron al Estado belga que devolviera las cantidades controvertidas. Sin embargo, el Estado recurrió ambas sentencias en apelación ante el Hof van Beroep te Antwerpen.
18. El Hof van Beroep considera que las disposiciones del Tratado sobre exacciones e impuestos no son aplicables. Estima que no se incurre en la prohibición establecida en el artículo 25 CE relativa a las exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana en el caso de que se graven los productos nacionales y exportados con la misma exacción. Señala que tampoco resulta de aplicación el artículo 90 CE por cuanto prohíbe únicamente la tributación discriminatoria sobre productos importados. El órgano jurisdiccional nacional también parece sugerir que circunstancias excepcionales de interés general pueden justificar la imposición de las exacciones controvertidas con carácter retroactivo, en particular, cuando, sin dichas exacciones, se pondría en peligro la viabilidad económica del Fondo. Además, considera que la retroactividad establecida por la Ley de 1998 no es contraria a la confianza legítima de los demandantes, no viola los principios de seguridad jurídica, igualdad de armas, separación de poderes, independencia del poder judicial o buena administración ni vulnera el derecho de propiedad.
19. No obstante, alberga algunas dudas en lo que atañe a la compatibilidad de la Ley de 1998, y, en particular, a su efecto retroactivo, con el artículo 88 CE, apartado 3. Por lo tanto, plantea las siguientes cuestiones en el segundo de los dos asuntos acumulados, C-262/01, y las mismas cuestiones, excepto la cuestión 2, en el primer asunto, C-261/01:
«1. ¿Es conforme con el Derecho comunitario, especialmente con el artículo 93, apartado 3, del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE, apartado 3), en las circunstancias antes expuestas, un régimen de ayudas que el 30 de julio de 1996, tras haber sido notificado, la Comisión consideró compatible con el mercado común, y con arreglo al cual el Estado miembro impone con efecto retroactivo, en aras del interés general, cotizaciones o exacciones:
- para financiar un Fondo para la sanidad y la producción de animales,
- a personas físicas y jurídicas cuyas características prevén los artículos 14, 15 y 16 de la mencionada Ley de 23 de marzo de 1998, en su versión modificada por el Arbitragehof en su sentencia de 9 de febrero de 2000, recaída en los asuntos nos 1414, 1450, 1452, 1453 y 1454,
- por las actividades a que se refieren dichos artículos, realizadas en el período comprendido entre 1988 y el 21 de mayo de 1996, en el que aún no se habían aprobado dichas ayudas?
2. Al aprobar la Comisión las ayudas establecidas en la Ley de 23 de mayo de 1998, ¿aprobó también el carácter retroactivo de dicha Ley?
3. ¿Tiene la referida Decisión de la Comisión de 30 de julio de 1996 únicamente el carácter de una autorización individual a un Estado miembro para ejecutar las ayudas proyectadas?
4. ¿Afecta dicho acto de la Comisión directa e individualmente, en el sentido del artículo 173 del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE), a las personas que adeudan cotizaciones,
5. En el caso de que se responda a la cuestión 4 en sentido negativo, ¿permite entonces el artículo 230 CE que los responsables del pago de las cotizaciones, como beneficiarios de la ayuda, excepcionen la falta de competencia en relación con el acto de la Comisión con arreglo al cual se autorizó la ejecución de las medidas de ayuda de las que se benefician?
6. En el supuesto de que se admita que la Decisión de la Comisión afecta directa e individualmente a los [demandantes], como responsables del pago de las cotizaciones y/o como beneficiarios de la ayuda, y que, por lo tanto, pueden excepcionar con arreglo a Derecho la falta de competencia, ¿traspasó la Comisión los límites de su competencia al adoptar su Decisión de 30 de julio de 1996, e infringió el artículo 93, apartado 3, del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE, apartado 3)?»
20. Bélgica, los demandantes, los Países Bajos y la Comisión han presentado observaciones y, a excepción de los Países Bajos, estuvieron representados en el acto de la vista.
21. La Comisión también respondió por escrito a una pregunta que le formuló el Tribunal de Justicia en relación con la compatibilidad con el Tratado CE de las exacciones que gravan animales exportados a otros Estados miembros.
Primera cuestión
22. Puede señalarse, en primer lugar, como ha recalcado el órgano jurisdiccional remitente, que la Ley de 1998 reproduce esencialmente el anterior régimen de 1987. El nuevo Fondo y el nuevo sistema de exacciones del que obtiene su financiación son muy similares -por no decir idénticos- al anterior Fondo y al antiguo sistema de exacciones. Sin embargo, a diferencia del régimen de 1987, el régimen de 1998 fue debidamente notificado a la Comisión y aprobado por ésta.
23. Con todo, la Ley de 1998 no se limita a mantener la esencia del régimen de 1987 en una nueva disposición legal que, al mismo tiempo, es compatible con el mercado común y conforme a Derecho. A través de un complejo mecanismo de retroactividad y compensación de deudas, busca también garantizar que el sistema pueda beneficiarse de los importes de las exacciones recaudadas anteriormente, con arreglo al régimen de 1987, para financiar la ayuda ilegalmente concedida según este régimen. Es de importancia capital el hecho de que varios órganos jurisdiccionales nacionales hayan ordenado la devolución de dichas exacciones, ya que se impusieron con infracción del artículo 88 CE, apartado 3.
24. Mediante su primera cuestión el órgano jurisdiccional remitente pide que se dilucide la compatibilidad de dicho mecanismo con el artículo 88 CE, apartado 3. Surgen algunas dudas, en particular, en lo tocante a la imposición de exacciones obligatorias con respecto a actividades que tuvieron lugar antes de que la Comisión declarara que no se oponía al régimen de ayudas de 1998.
25. Es evidente que antes de que pueda ejecutarse una ayuda propuesta debe ser notificada a la Comisión y aprobada por ésta. Será ilegal cualquier ayuda concedida antes de que la Comisión adopte una decisión final (favorable), con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2 o 3. Además, el Estado miembro debe recuperar cualquier ayuda de este tipo y, en virtud del efecto directo de la prohibición establecida en la última frase del artículo 88 CE, apartado 3, los órganos jurisdiccionales nacionales deben garantizar que las autoridades nacionales cumplan las obligaciones de procedimiento establecidas en esta disposición. A la luz de estos principios, es ilegal cualquier ayuda concedida por el Gobierno belga antes de la Decisión de la Comisión de 9 de agosto de 1996, ya que se habrá concedido sin cumplir la obligación de no ejecución establecida en la última frase del artículo 88 CE, apartado 3. Ello es así tanto si se considera que el régimen de 1987 es la base legal apropiada de dicha ayuda como si se considera que lo es el régimen de 1998. Tal ayuda sería contraria a las obligaciones que establece el artículo 88 CE, apartado 3, por haberse pagado sin notificación (según el régimen de 1987) o durante el examen por la Comisión del régimen propuesto (régimen de 1998).
26. Además, como ha declarado el Tribunal de Justicia, «so pena de vulnerar el efecto directo de la última frase [del artículo 88 CE, apartado 3] y de ignorar los intereses de los justiciables que, como antes se ha dicho, los órganos jurisdiccionales nacionales tienen la función de proteger, dicha decisión definitiva de la Comisión no tiene como consecuencia regularizar, a posteriori, los actos de ejecución que eran inválidos por haber sido adoptados incumpliendo la prohibición prevista en este artículo. Cualquier otra interpretación conduciría a fomentar, por parte del Estado miembro interesado, la inobservancia de la última frase del apartado 3 de dicho artículo, y la privaría de su eficacia».
27. Sin embargo, la cuestión del órgano jurisdiccional remitente se centra no en el aspecto del gasto sino en el aspecto de la financiación del sistema. Lo que se pregunta es esencialmente si la imposición de exacciones con efecto retroactivo para financiar un régimen de ayudas que no ha sido notificado constituye, de por sí, un incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 88 CE, apartado 3.
28. La cuestión del órgano jurisdiccional remitente hace hincapié especialmente en el problema de la retroactividad. Sin embargo, en primer lugar, debe determinarse si el Derecho comunitario exige la devolución de las exacciones recaudadas para financiar una ayuda que no se haya notificado a la Comisión y que esta institución no haya autorizado.
29. No queda claro de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia qué efecto tienen las normas referentes a ayudas de Estado sobre las exacciones concretamente recaudadas para financiar ayudas ilegalmente concedidas antes de que hayan sido autorizadas. Las sentencias del Tribunal de Justicia dan indicaciones contradictorias, a veces incluso en la misma sentencia.
30. En el asunto Francia/Comisión, por ejemplo, el Tribunal de Justicia adoptó un enfoque amplio al señalar que el modo de financiación de la ayuda también estaba comprendido en el ámbito de aplicación de las disposiciones sobre las ayudas de Estado. En particular, según declaró, la «ayuda propiamente dicha» no puede aislarse del modo mediante el cual se financia, de forma que este último, asociado a la «ayuda propiamente dicha», puede hacer que el «conjunto» sea incompatible con el mercado común. En la sentencia FNCE, que versaba sobre un sistema de exacciones similar al que es objeto del presente asunto, el Tribunal de Justicia no distinguió entre la ayuda y las exacciones para su financiación.
31. En la sentencia Compagnie Commerciale de l'Ouest y otros el Tribunal de Justicia pareció distinguir entre la recaudación de las exacciones parafiscales y el destino que se daba a los ingresos procedentes de tales exacciones: «la exacción parafiscal de que se trata está regulada o por [el artículo 25 CE] o por [el artículo 90 CE]. El destino dado a lo recaudado por ella puede [...] constituir una ayuda estatal, incompatible con el mercado común, si [...] concurren los requisitos para la aplicación del [artículo 87 CE]». El último apartado de dicha sección de la sentencia contiene una ligera variación según la cual «una exacción parafiscal como la que se examina en el presente asunto puede constituir, en función del destino que se dé a lo recaudado por ella, una ayuda estatal, incompatible con el mercado común, si concurren los requisitos para la aplicación del [artículo 87 CE]».
32. Las sentencias Sanders y CELBI siguieron la misma línea jurisprudencial que la sentencia Compagnie Commerciale de l'Ouest y otros, aunque no figura en ellas la variación que se ha mencionado anteriormente, es decir, que las propias exacciones pueden constituir ayuda.
33. Las sentencias Lornoy y otros y Demoor y otros, que versan sobre el sistema de exacciones establecido por el régimen de 1987, repiten casi verbatim las afirmaciones pertinentes del Tribunal de Justicia en la sentencia Compagnie Commerciale de l'Ouest y otros. El último apartado de ambas sentencias reproduce la variación que figura en la sentencia Compagnie Commerciale de l'Ouest y otros, declarando que la exacción parafiscal puede constituir, en función del destino de su producto, una ayuda de Estado. Además, tras reconocer que tal apreciación es competencia de la Comisión, según el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 3, el Tribunal de Justicia agrega: «a este respecto, también deben tenerse en cuenta las competencias del juez nacional en caso de que el Estado miembro de que se trate incumpla, al establecer la exacción, las obligaciones que resultan del [artículo 88 CE, apartado 3], así como en caso de que una decisión de la Comisión, con arreglo al [artículo 88 CE, apartado 2], haya declarado incompatible con el mercado común la percepción de la exacción como modo de financiación de una ayuda estatal.» Las posteriores sentencias del Tribunal de Justicia en los asuntos Scharbatke y Nygård tampoco son concluyentes.
34. Sin embargo, el asunto que más se parece al caso de autos es el que fue objeto de la sentencia FNCE que versa sobre la impugnación de un sistema de exacciones similar al controvertido, establecidas antes de que la Comisión decidiera que el régimen de ayudas que financiaban era compatible con el mercado común. En dicho asunto el Tribunal de Justicia declaró que «la validez de los actos que conllevan la ejecución de medidas de ayuda está afectada por el incumplimiento, por parte de las autoridades nacionales, de la última frase del [artículo 88 CE, apartado 3]. Los órganos jurisdiccionales nacionales deben garantizar a los justiciables que puedan alegar este incumplimiento que los tribunales extraerán de este hecho todas las consecuencias, conforme al Derecho nacional, tanto en lo que atañe a la validez de los actos que conlleven la ejecución de las medidas de ayuda, como a la devolución de las ayudas económicas concedidas contraviniendo esta disposición o eventuales medidas provisionales».
35. Este pronunciamiento parece, en principio, correcto. A mi juicio, las disposiciones nacionales que establecen exacciones específicamente recaudadas con el fin de financiar la ayuda forman parte de dichos «actos que conlleven la ejecución de las medidas de ayuda», cuya legalidad, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, debe ser apreciada por los órganos jurisdiccionales nacionales con arreglo a la última frase del artículo 88 CE, apartado 3. En realidad, en líneas generales, debe considerarse que dichas exacciones forman parte del régimen de ayudas al que van destinadas, ya que su única justificación se encuentra en dicho régimen.
36. Dicho planteamiento puede también ser útil para explicar los pronunciamientos opuestos que se encuentran en la jurisprudencia sobre la cuestión de si las disposiciones sobre ayudas de Estado se aplican a las exacciones recaudadas para financiar las ayudas ilegalmente concedidas y, por lo tanto, si tales exacciones son recuperables. La respuesta puede depender de la naturaleza de la relación que exista entre las exacciones y la ayuda. En el caso de que la ayuda se financie mediante impuestos generales, parece claramente inadecuado exigir la recuperación del impuesto. Sin embargo, en el caso de que el impuesto se recaude concretamente con el fin de financiar la ayuda, la recuperación será apropiada.
37. Por consiguiente, infiero que en el supuesto de que un impuesto o una exacción se recaude con el fin específico de financiar una ayuda concedida ilegalmente, los órganos jurisdiccionales nacionales deben ordenar la devolución de ese impuesto o de esa exacción.
38. Tal conclusión está también justificada sobre la base del principio de eficacia. En la sentencia FNCE el Tribunal de Justicia invocó acertadamente dicho principio para justificar su criterio de que deben considerarse ilegales tanto los actos relativos a la ejecución de las medidas, como la propia ayuda. Así se ha pronunciado el Tribunal de Justicia en reiterada jurisprudencia relativa a recursos por infracción de normas sobre competencia. Una declaración similar puede encontrarse en la sentencia Courage y Crehan, donde, quizá incluso de manera exclusiva, el Tribunal de Justicia invocó el principio de eficacia al declarar que era posible solicitar una indemnización de daños y perjuicios ante los órganos jurisdiccionales nacionales en procedimientos entre particulares que traigan causa de una infracción de las disposiciones sobre competencia. En dicho asunto el Tribunal de Justicia declaró:
«Por lo que atañe a la posibilidad de solicitar una reparación del perjuicio irrogado por un contrato o un comportamiento susceptibles de restringir o de falsear el juego de la competencia, procede recordar en primer lugar que, según jurisprudencia reiterada, incumbe a los órganos jurisdiccionales nacionales encargados de aplicar, en el marco de sus competencias, las disposiciones del Derecho comunitario, garantizar la plena eficacia de tales normas y proteger los derechos que confieren a los particulares [...]
La plena eficacia del artículo [81 CE] y, en particular, el efecto útil de la prohibición establecida en su apartado 1 se verían en entredicho si no existiera la posibilidad de que cualquier persona solicite la reparación del perjuicio que le haya irrogado un contrato o un comportamiento susceptible de restringir o de falsear el juego de la competencia.
En efecto, un derecho de esta índole refuerza la operatividad de las normas comunitarias de competencia y puede disuadir los acuerdos o prácticas, a menudo encubiertos, que puedan restringir o falsear el juego de la competencia. Desde este punto de vista, las acciones que reclaman indemnizaciones por daños y perjuicios ante los órganos jurisdiccionales nacionales pueden contribuir sustancialmente al mantenimiento de una competencia efectiva en la Comunidad.»
39. A mi juicio, deben aplicarse consideraciones similares para garantizar la eficaz ejecución de las normas sobre ayudas de Estado: los órganos jurisdiccionales nacionales deben ser competentes no sólo para ordenar la recuperación de la ayuda concedida ilegalmente, sino también la restitución de los impuestos recaudados con el fin específico de financiar la ayuda. En efecto, es probable que únicamente el sujeto pasivo tenga interés en impugnar la ayuda; normalmente, ni el Estado ni el receptor de la ayuda tendrán interés en hacerlo.
40. Además, la recuperación de las exacciones mediante las que se financia un régimen de ayudas es especialmente importante si las exacciones, por sí mismas, pueden distorsionar la competencia y el comercio, lo que se añadiría a la distorsión producida por la propia ayuda y la reforzaría. Ello puede ocurrir si se imponen a los competidores de los beneficiarios de la ayuda o si las exacciones son de tal naturaleza que producen un efecto protector y deparan algún tipo de ventaja al mercado nacional.
41. Una vez determinado que los órganos jurisdiccionales nacionales deben ordenar la devolución de los impuestos o de las exacciones recaudadas con el fin específico de financiar un régimen de ayudas que no haya sido notificado a la Comisión, puede darse una respuesta inmediata al problema de la retroactividad. Parece claro que es indiferente que, como parece ocurrir en el caso de autos, el Estado miembro apruebe nuevas normas, notificadas a la Comisión, con las que pretenda, de hecho, ratificar la imposición de las exacciones con carácter retroactivo. La situación debe apreciarse en la fecha del establecimiento inicial de las exacciones y no puede alterarse retroactivamente. Cualquier otro punto de vista permitiría que el Estado miembro eludiera las obligaciones que le impone el artículo 88 CE, apartado 3, y subvertiría el sistema de notificaciones y autorizaciones establecido en el Tratado. Tampoco puede alegarse en el presente asunto (como se verá en mi examen de la segunda cuestión) que de alguna forma la Comisión haya autorizado la imposición de las exacciones con carácter retroactivo.
42. Por último puede señalarse que el hecho de que se definan las exacciones como medios para financiar la ayuda de Estado y que, por consiguiente, puedan estar sujetas a las obligaciones establecidas en el artículo 88 CE, apartado 3, no las exime de la aplicación de los artículos 25 CE y 90 CE. Sin embargo, dado que el órgano jurisdiccional remitente no ha planteado ninguna cuestión al respecto y la jurisprudencia sobre la aplicación de dichas disposiciones es clara, considero que no es necesario analizarlas más pormenorizadamente.
43. Por consiguiente, considero que el Tribunal de Justicia debería responder a la primera cuestión del siguiente modo:
En el caso de que se recaude un impuesto o una exacción con el fin específico de financiar un régimen de ayudas, y que la ayuda sea ilegal por falta de notificación, los órganos jurisdiccionales nacionales deben ordenar la devolución de las cantidades recaudadas. Ello es así a pesar de que un Estado miembro apruebe nuevas normas, notificadas a la Comisión, con las que pretenda ratificar la imposición del impuesto o de la exacción con carácter retroactivo.
Segunda cuestión
44. Mediante su segunda cuestión el órgano jurisdiccional remitente pide que se dilucide si la Decisión de la Comisión de 1996 aprobó el efecto retroactivo del régimen de 1998. La cuestión se refiere al establecimiento, en virtud del régimen de 1998, de un nuevo sistema de exacciones, aplicable con carácter retroactivo a partir del 1 de enero de 1988. El órgano jurisdiccional remitente parece sugerir que al autorizar el nuevo régimen de ayudas, la Comisión admitió que el modo de financiar ese régimen era compatible con el mercado común. Comparte este criterio Bélgica y -según parece- los Países Bajos.
45. De los autos se desprende que, durante su investigación, la Comisión intentó obtener una aclaración de las disposiciones que establecían el efecto retroactivo de las exacciones, pero su principal preocupación se centraba en que los animales importados no fueran objeto de las exacciones.
46. Del mismo modo, en su Decisión de 1996 la Comisión mencionó las exacciones únicamente para poner de relieve que no existía preocupación alguna en cuanto a que fueran objeto de las mismas los animales importados o exportados y que, en consecuencia, las exacciones no producían ningún efecto protector que fuera más allá de la ayuda propiamente dicha. Por lo tanto, la Decisión no mencionó el hecho de que la Ley propuesta estableciera que algunas de las exacciones debían aplicarse con carácter retroactivo.
47. A mi juicio, parece evidente que la Comisión no ha expresado criterio alguno sobre la retroactividad de las exacciones. En cualquier caso, tampoco podría haberlo hecho (ni autorizar el sistema de exacciones como tal), ya que ello habría claramente traspasado su competencia.
48. La interpretación que sugiero es congruente con los diferentes cometidos de la Comisión y de los tribunales nacionales. Mientras que sólo la Comisión puede decidir sobre la compatibilidad de la ayuda de Estado, los órganos jurisdiccionales nacionales deben garantizar el cumplimiento de la obligación de no ejecución establecida en la última frase del artículo 88 CE, apartado 3, y extraer todas las consecuencias necesarias «tanto en lo que atañe a la validez de los actos que conlleven la ejecución de las medidas de ayuda, como la devolución de las ayudas económicas concedidas contraviniendo esta disposición o eventuales medidas provisionales».
49. En consecuencia, propongo que se responda a la segunda cuestión en sentido negativo.
Cuestiones tercera, cuarta y quinta
50. Sobre la base de mi respuesta a la segunda cuestión, las cuestiones tercera, cuarta y quinta no tienen razón de ser, ya que todas ellas presuponen que, al autorizar el régimen de ayudas, la Comisión autorizó también las disposiciones que establecen las exacciones y su efecto retroactivo. Por lo tanto, examinaré estas tres cuestiones sólo con carácter subsidiario.
51. Mediante su tercera cuestión el órgano jurisdiccional remitente pide que se dilucide si la Decisión de la Comisión únicamente autoriza al Estado belga a ejecutar el régimen de 1998. La cuarta se centra en si dicha Decisión afecta directa e individualmente a los responsables del pago de las exacciones. La quinta cuestión se plantea únicamente para el caso de que la respuesta a la cuarta cuestión sea negativa. En tal supuesto, el órgano jurisdiccional remitente pide que se dilucide si los responsables del pago de las exacciones pueden impugnar la Decisión de la Comisión en su condición distinta de beneficiarios del régimen de 1998. Estas tres cuestiones deben interpretarse conjuntamente por cuanto todas ellas se refieren al problema de si los responsables del pago de las exacciones mediante las que se financia un régimen de ayudas pueden impugnar ante un órgano jurisdiccional nacional una decisión de la Comisión por la que se autoriza tal régimen, y en caso afirmativo, en qué condiciones pueden proceder a tal impugnación.
52. Según el párrafo cuarto del artículo 230 CE, una persona física o jurídica sólo puede interponer recurso contra las decisiones dirigidas a otra persona si se demuestra que le afectan directa e individualmente. Tal recurso deberá interponerse ante el Tribunal de Primera Instancia en el plazo de dos meses a partir de la publicación del acto, de su notificación al recurrente o, a falta de ello, desde el día en que éste haya tenido conocimiento del mismo. El artículo 234 CE establece la competencia del Tribunal de Justicia para pronunciarse, con carácter prejudicial, sobre la validez de los actos de las instituciones de la Comunidad, como una decisión de la Comisión.
53. Sin embargo, la posibilidad de recurrir indirectamente contra un acto comunitario, por la vía mencionada en último lugar, que es objeto del presente asunto, no es incondicional. En la sentencia TWD el Tribunal de Justicia confirmó el principio según el cual cuando una persona física o jurídica no haya ejercitado dentro de plazo su derecho a recurrir contra una decisión de la que es destinataria o que le afecta directa e individualmente, con arreglo al artículo 230 CE, la validez de la decisión no se podrá cuestionar en un procedimiento ante los órganos jurisdiccionales nacionales. Sin embargo, dicho principio se aplica únicamente en el caso de que quede fuera de toda duda que la persona estaba legitimada para impugnar la decisión directamente, con arreglo al artículo 230 CE. En las conclusiones que presenté en el asunto TWD hice resaltar que «la imprecisión de la ley no debe perjudicar los derechos de los particulares». Resulta patente que tal consideración es especialmente importante cuando se discute sobre un derecho fundamental, como el acceso a la justicia.
54. En el presente asunto, estimo que no puede considerarse que la legitimación de los demandantes sea tan absolutamente clara.
55. Una decisión de la Comisión afecta directamente a una persona si dicha decisión afecta directamente a su situación jurídica, si su aplicación tiene carácter meramente automático y si deriva únicamente de la normativa comunitaria, sin aplicación de otras normas intermedias. Sin embargo, podría argumentarse que la Decisión de la Comisión en el presente asunto es una mera autorización al Gobierno belga para ejecutar el régimen de ayudas. Si ello fuera así, sólo las medidas nacionales de ejecución afectarían directamente a los demandantes.
56. Sin embargo, la situación sería distinta si no existiera ninguna probabilidad real de que el Gobierno belga no adoptara el plan y no se albergara ninguna duda con respecto a su intención de ejecutarlo. Algunos elementos del presente asunto pueden sustentar dicha conclusión. De los autos se desprende claramente que el régimen de 1998 propuesto iba destinado a rectificar la ilegalidad del régimen anterior, que había estado en vigor desde 1987. Por lo tanto, esencialmente reprodujo este último y, lo que es más importante, al hacerlo, garantizó que el sistema, a través del mecanismo retroactivo descrito anteriormente, pudiera beneficiarse de los ingresos procedentes de una parte de las exacciones recaudadas en el pasado. En estas circunstancias, por lo tanto, podría sostenerse que la Decisión de la Comisión dejó incólumes los efectos del régimen de 1987 y que, por consiguiente, afectó directamente a los demandantes.
57. Si, no obstante, consideramos la situación de los demandantes como responsables del pago de las exacciones controvertidas, resulta menos diáfano que se hallen directamente afectados, en particular, porque el ámbito de aplicación de la Decisión no es inequívoco. Anteriormente he sostenido el criterio de que la Comisión no autorizó el sistema de exacciones y su efecto retroactivo, que constituye la parte de la Decisión que podría afectar a los demandantes. La interpretación más natural de la Decisión parece ser que la Comisión sólo tuvo en cuenta incidentalmente el aspecto del sistema relativo a la financiación, con el fin de valorar sus efectos sobre el régimen de ayudas.
58. Además, es difícil determinar si los demandantes resultan individualmente afectados, aunque se sostenga que la Decisión autorizó el sistema de exacciones y su efecto retroactivo. Este sistema se aplica, en general, a muchos operadores que realizan diversas actividades relacionadas con distintos tipos de animales. En modo alguno reviste claridad la jurisprudencia que define el concepto de persona individualmente afectada en función de que los demandantes de que se trate formen parte de un «círculo cerrado», de que su número o identidad sea fijo y pueda averiguarse al adoptarse la decisión de que se trate, o de que la decisión tenga un efecto retroactivo. Por consiguiente, los argumentos cuyo objeto fuera demostrar que los demandantes forman un círculo cerrado debido a que ya habían entablado un procedimiento judicial para la recuperación de las exacciones pagadas con arreglo al régimen de 1987 antes de que el proyecto de Ley de 1998 se notificara a la Comisión, o que, en cualquier caso, la retroactividad de las disposiciones controvertidas incluye en un círculo cerrado a dichos demandantes y, quizá, de una forma más general, a los responsables del pago de las exacciones con efecto retroactivo, no tendrían suficiente entidad para determinar la admisibilidad manifiesta de un eventual recurso ante el Tribunal de Primera Instancia.
59. En definitiva, no queda absolutamente claro que los demandantes estén legitimados para impugnar la Decisión de la Comisión de que se trata ante el Tribunal de Primera Instancia, con arreglo al artículo 230 CE. Por consiguiente, sobre la base de la sentencia TWD, no carecen de legitimación para impugnar dicha Decisión ante el órgano jurisdiccional remitente.
Sexta cuestión
60. Mediante la sexta cuestión se pide que se dilucide si, al adoptar la Decisión de 1996, la Comisión sobrepasó los límites de su competencia e infringió el artículo 88 CE, apartado 3.
61. Es evidente que la hipótesis que subyace a esta cuestión es que, en realidad, la Comisión autorizó el sistema de exacciones y el efecto retroactivo en la aplicación de una parte del mismo. Ahora bien, ya he explicado por qué no considero que la Decisión de que se trata los autorizara.
62. En cualquier caso, debo señalar que, como la propia Comisión parece admitir, cualquier decisión que autorice un sistema de exacciones destinado a financiar un régimen de ayudas violaría claramente el Derecho comunitario, especialmente si la Comisión autorizara la imposición de tales exacciones con efecto retroactivo, eximiendo con ello de las obligaciones de notificación previa y de no ejecución establecidas en el artículo 88 CE, apartado 3.
63. Por último, puede ser útil observar que las anteriores conclusiones no se verían alteradas sustancialmente si se aplicara el nuevo Reglamento de procedimiento para la aplicación del artículo 88 CE. Este Reglamento, que confiere a la Comisión sólo facultades limitadas en relación con la recuperación de la ayuda ilegal, regula exclusivamente los procedimientos que deben seguirse ante la Comisión y las facultades de esta institución; no puede considerarse que anula la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre las competencias de los órganos jurisdiccionales nacionales.
Conclusión
64. En virtud de cuanto antecede considero que las cuestiones planteadas por el Hof van Beroep te Antwerpen deben responderse del siguiente modo:
«1) En el caso de que se recaude un impuesto o una exacción con el fin específico de financiar una ayuda y que la ayuda sea ilegal por no haber sido notificada a la Comisión con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3, los órganos jurisdiccionales nacionales deben ordenar la devolución de las cantidades percibidas. Ello es así a pesar de que un Estado miembro establezca una nueva normativa, que se notifique a la Comisión, mediante la cual se proponga ratificar la aplicación del impuesto o de la exacción con efecto retroactivo.
2) La Decisión de la Comisión de 9 de agosto de 1996, relativa a la ayuda nº 366/96, no aprobó las exacciones mediante las que se financia el régimen de ayudas ni su efecto retroactivo.
3) Una persona física o jurídica sólo carecerá de legitimación para impugnar ante los órganos jurisdiccionales nacionales una decisión de la Comisión por la que se declare que un régimen de ayudas es compatible con el mercado común en el caso de que dicha persona sea la destinataria de la decisión o que resulte patente que ésta le afecta directa e individualmente, en el sentido del párrafo cuarto del artículo 230 CE, y que, por lo tanto, puede impugnar esa decisión directamente ante el Tribunal de Primera Instancia. No queda absolutamente claro que los responsables del pago de las exacciones con las que se financia en parte un régimen de ayudas autorizado por una decisión de la Comisión estén legitimados con arreglo al párrafo cuarto del artículo 230 CE para impugnar tal decisión.
4) En un procedimiento con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3, la Comisión no está facultada para autorizar el modo de financiación de un régimen de ayudas. Por lo tanto, será inválida cualquier decisión que tenga tal finalidad.»