62004CJ0273
HOTĂRÂREA CURȚII (Marea Cameră)
23 octombrie 2007 (
*1
)
„Acțiune în anulare — Decizia 2004/281/CE a Consiliului — Politica agricolă comună — Actul privind condițiile de aderare la Uniunea Europeană — Adaptare — Încălcarea principiului nediscriminării”
În cauza C-273/04,
având ca obiect o acțiune în anulare în temeiul articolului 230 CE, introdusă la 28 iunie 2004,
Republica Polonă, reprezentată inițial de domnul T. Nowakowski și de doamna E. Ośniecka-Tamecka, ulterior de domnul T. Nowakowski, de M. Szpunar, de domnul B. Majczyna, de doamna K. Rokicka și de domnul I. Niemirka, în calitate de agenți,
reclamantă,
susținută de:
Republica Letonia, reprezentată de doamnele A. Zikmane și E. Balode-Buraka, în calitate de agenți,
Republica Lituania, reprezentată de domnul D. Kriaučiūnas, în calitate de agent, cu domiciliul ales în Bruxelles,
Republica Ungară, reprezentată de domnul P. Gottfried și de doamna R. Somssich, în calitate de agenți,
interveniente,
împotriva
Consiliului Uniunii Europene, reprezentat inițial de domnul F. Ruggeri Laderchi și de doamna K. Zieleśkiewicz și ulterior de domnul F. Florindo Gijón și de doamna K. Zieleśkiewicz, în calitate de agenți,
pârât,
susținut de:
Comisia Comunităților Europene, reprezentată de domnul T. van Rijn, de doamna A. Stobiecka-Kuik și de domnul L. Visaggio, în calitate de agenți, cu domiciliul ales în Luxemburg,
intervenientă,
CURTEA (Marea Cameră),
compusă din domnul V. Skouris, președinte, domnii P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas și K. Lenaerts, L. Bay Larsen, președinți de cameră, domnul J. N. Cunha Rodrigues, doamna R. Silva de Lapuerta (raportor), domnii K. Schiemann, J. Makarczyk, A. Ó Caoimh, doamna P. Lindh și domnul J.-C. Bonichot, judecători,
avocat general: domnul M. Poiares Maduro,
grefier: domnul M.-A. Gaudissart, șef de unitate,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 23 ianuarie 2007,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 21 iunie 2007,
pronunță prezenta
Hotărâre
1
Prin cererea formulată, Republica Polonă solicită Curții anularea articolului 1 punctul 5 din Decizia 2004/281/CE a Consiliului din 22 martie 2004 privind adaptarea Actului privind condițiile de aderare a Republicii Cehe, a Republicii Estonia, a Republicii Cipru, a Republicii Letonia, a Republicii Lituania, a Republicii Ungare, a Republicii Malta, a Republicii Polone, a Republicii Slovenia și a Republicii Slovace și adaptările tratatelor care stau la baza Uniunii Europene, ca urmare a reformei politicii agricole comune (JO L 93, p. 1, denumită în continuare „decizia în litigiu”).
2
Prin Ordonanța președintelui Curții din 15 martie 2005, Republicii Letonia, Republicii Lituania, Republicii Ungare și Comisiei Comunităților Europene li s-a încuviințat să intervină în prezenta procedură, celor trei state membre în susținerea Republicii Polone, iar Comisiei în susținerea Consiliului.
Cadrul juridic
Regulamentul (CE) nr. 1259/1999
3
Conform articolului 1 din Regulamentul (CE) nr. 1259/1999 al Consiliului din 17 mai 1999 de stabilire a normelor comune pentru schemele de sprijin direct în conformitate cu politica agricolă comună (JO L 160, p. 113), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 1244/2001 al Consiliului din 19 iunie 2001 (JO L 173, p. 1, denumit în continuare „Regulamentul nr. 1259/1999”):
„Prezentul regulament se aplică în cazul plăților acordate direct agricultorilor în cadrul schemelor de sprijin din cadrul politicii agricole comune și finanțate în parte sau în totalitate de secțiunea «Garantare» a [Fondului European de Orientare și Garantare Agricolă (FEOGA)], cu excepția celor prevăzute de Regulamentul (CE) nr. 1257/1999 [al Consiliului din 17 mai 1999 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul European de Orientare și Garantare Agricolă (FEOGA) și de modificare și abrogare a unor regulamente (JO L 160, p. 80, Ediție specială, 03/vol. 28, p. 134)].
Aceste scheme de sprijin sunt enumerate în anexa la prezentul regulament.” [traducere neoficială]
4
Potrivit articolului 11 alineatul (4) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1259/1999, Comisia adoptă modificările care trebuie aduse anexei la acel regulament, dacă este cazul, ținându-se seama de criteriile definite la articolul 1 din acesta.
5
Anexa respectivă este intitulată „Lista schemelor de sprijin care îndeplinesc criteriile menționate de articolul 1”. Această listă a fost extinsă prin Regulamentul (CE) nr. 41/2004 al Comisiei din 9 ianuarie 2004 (JO L 6, p. 19).
Tratatul și actul de aderare
6
Conform articolului 2 alineatul (3) din Tratatul între Regatul Belgiei, Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Republica Elenă, Regatul Spaniei, Republica Franceză, Irlanda, Republica Italiană, Marele Ducat al Luxemburgului, Regatul Țărilor de Jos, Republica Austria, Republica Portugheză, Republica Finlanda, Regatul Suediei, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord (state membre ale Uniunii Europene) și Republica Cehă, Republica Estonia, Republica Cipru, Republica Letonia, Republica Lituania, Republica Ungară, Republica Malta, Republica Polonă, Republica Slovenia și Republica Slovacă privind aderarea Republicii Cehe, a Republicii Estonia, a Republicii Cipru, a Republicii Letonia, a Republicii Lituania, a Republicii Ungare, a Republicii Malta, a Republicii Polone, a Republicii Slovenia și a Republicii Slovace la Uniunea Europeană, încheiat la Atena la 16 aprilie 2003 (JO L 236, p. 17, denumit în continuare „tratatul de aderare”):
„Prin derogare de la alineatul (2), instituțiile Uniunii pot adopta, înainte de aderare, măsurile prevăzute la […] articolul 21, articolul 23 […] din [Actul privind condițiile de aderare a Republicii Cehe, a Republicii Estonia, a Republicii Cipru, a Republicii Letonia, a Republicii Lituania, a Republicii Ungare, a Republicii Malta, a Republicii Polone, a Republicii Slovenia și a Republicii Slovace și adaptările tratatelor care stau la baza Uniunii Europene (JO L 236, p. 33, denumit în continuare «actul de aderare»)] […]. Măsurile respective intră în vigoare numai sub rezerva și de la data intrării în vigoare a prezentului tratat.” [traducere neoficială]
7
Articolul 23 din actul de aderare prevede:
„Consiliul, hotărând în unanimitate la propunerea Comisiei după consultarea Parlamentului European, poate efectua adaptările dispozițiilor prezentului act privind politica agricolă comună care se pot dovedi necesare ca urmare a modificării regulilor comunitare. Aceste adaptări se pot efectua înainte de data aderării.” [traducere neoficială]
8
De asemenea, articolul 20 din actul de aderare prevede că actele enumerate în lista din anexa II la respectivul act fac obiectul adaptărilor definite în anexa menționată.
9
Anexa respectivă cuprinde un capitol 6 secțiunea A, intitulată „Legislație agricolă”, care, la punctul 27 litera (b), prevede că în Regulamentul nr. 1259/1999 se inserează un articol 1a, care are următorul cuprins:
„Introducerea schemelor de sprijin în noile state membre
În Republica Cehă, Estonia, Cipru, Letonia, Lituania, Ungaria, Malta, Polonia, Slovenia și Slovacia (denumite în continuare «noile state membre»), plățile directe acordate în cadrul schemelor de sprijin prevăzute de articolul 1 sunt introduse în tranșe după programul următor și exprimate ca procent din nivelul aplicabil plăților în cauză în Comunitate în forma sa din 30 aprilie 2004:
25 % în 2004
30 % în 2005
35 % în 2006
40 % în 2007
50 % în 2008
60 % în 2009
70 % în 2010
80 % în 2011
90 % în 2012
100 % din 2013.” [traducere neoficială]
Regulamentul (CE) nr. 1782/2003
10
Regulamentul (CE) nr. 1782/2003 al Consiliului din 29 septembrie 2003 de stabilire a normelor comune pentru schemele de sprijin direct în cadrul politicii agricole comune și de stabilire a anumitor scheme de sprijin pentru agricultori și de modificare a Regulamentelor (CEE) nr. 2019/93, (CE) nr. 1452/2001, (CE) nr. 1453/2001, (CE) nr. 1454/2001, (CE) nr. 1868/94, (CE) nr. 1251/1999, (CE) nr. 1254/1999, (CE) nr. 1673/2000, (CEE) nr. 2358/71 și (CE) nr. 2529/2001 (JO L 270, p. 1, Ediție specială, 03/vol. 49, p. 177, și rectificarea JO 2004, L 94, p. 70) a abrogat Regulamentul nr. 1259/1999 începând cu 1 mai 2004.
11
Conform articolului 1 din acesta:
„Prezentul regulament stabilește:
—
normele comune care reglementează plățile directe aferente schemelor de sprijin de venit din cadrul politicii agricole comune, finanțate de [FEOGA], secțiunea Garantare, menționate în anexa I, cu excepția celor prevăzute în Regulamentul (CE) nr. 1257/1999;
—
un ajutor de venit acordat agricultorilor (denumit în continuare «regimul de plată unică»);
—
scheme de sprijin pentru agricultorii care produc […] fructe cu coajă, culturi energetice, […] lapte […]”
12
Întrucât aceste ultime scheme de sprijin reprezintă plăți directe în sensul articolului 2 din același regulament, sunt finanțate de FEOGA, secțiunea Garantare.
13
Anexa I la Regulamentul nr. 1782/2003 este intitulată „Lista plăților directe prevăzute în articolul 1” din acest regulament. Această listă cuprinde, între altele, ajutorul pentru fructele cu coajă, ajutorul pentru culturile energetice, precum și prima și plățile suplimentare din sectorul laptelui, prevăzute în capitolul 4 (articolele 83-87), în capitolul 5 (articolele 88-92) și, respectiv, în capitolul 7 (articolele 95-97) din respectivul regulament.
Decizia în litigiu
14
Decizia în litigiu a fost adoptată în temeiul articolului 2 alineatul (3) din tratatul de aderare și al articolului 23 din actul de aderare. Aceasta prevede, la articolul 1 punctul 5, înlocuirea punctului (27) din capitolul 6 secțiunea A din anexa II la actul de aderare, ale cărui dispoziții modificau Regulamentul nr. 1259/1999, prin dispoziții de modificare a Regulamentului nr. 1782/2003, în vederea luării în considerare a modificărilor introduse în legislația privind politica agricolă comună (PAC) prin adoptarea acestui din urmă regulament, care a avut loc după semnarea instrumentelor de aderare.
15
Decizia prevede, între altele, la articolul 1 punctul 5 litera (c) inserarea în Regulamentul nr. 1782/2003 a unui articol 143a, care are următorul cuprins:
„Introducerea schemelor de sprijin
În noile state membre, plățile directe acordate în cadrul schemelor de sprijin prevăzute la articolul 1 sunt introduse în tranșe după programul următor și exprimate ca procent din nivelul aplicabil plăților în cauză în Comunitate în forma sa din 30 aprilie 2004:
—
25 % în 2004,
—
30 % în 2005,
—
35 % în 2006,
—
40 % în 2007,
—
50 % în 2008,
—
60 % în 2009,
—
70 % în 2010,
—
80 % în 2011,
—
90 % în 2012,
—
100 % din 2013.” [traducere neoficială]
16
Conform articolului 8 din decizia în litigiu:
„Prezenta decizie este redactată în limbile spaniolă, cehă, daneză, germană, estonă, greacă, engleză, franceză, irlandeză, italiană, letonă, lituaniană, maghiară, malteză, olandeză, polonă, portugheză, slovacă, slovenă, finlandeză și suedeză, toate aceste douăzeci și unu de texte fiind autentice în egală măsură.” [traducere neoficială]
Situația de fapt
17
Situația de fapt care stă la baza prezentei acțiuni în anulare își are originea în negocierile de aderare a Republicii Polone la Uniune.
18
Astfel cum reiese dintr-un document privitor la poziția Republicii Polone în privința negocierilor în domeniul agriculturii, adoptat de Consiliul de Miniștri la 9 decembrie 1999, și din răspunsul Republicii Polone la Poziția comună a Uniunii Europene din 20 iunie 2002 în domeniul agriculturii, adoptată de Consiliul de Miniștri la 8 octombrie 2002, în cadrul respectivelor negocieri, Republica Polonă și-a manifestat în nenumărate rânduri intenția de „a adopta în întregime, începând din ziua aderării, dispozițiile legale privitoare la organizarea comună a piețelor agricole, cu condiția de a se garanta agriculturii poloneze accesul la întregul dispozitiv al [PAC], inclusiv la [acela] al plăților directe”.
19
În acel moment, poziția Uniunii a fost definită pe baza unui document de reflecție redactat de Comisie la 30 ianuarie 2002 și care se întemeia, în esență, pe necesitatea de a continua restructurarea, în curs de derulare, în sectorul agricol al noilor state membre, pe situația veniturilor agricultorilor din aceste state membre, precum și pe necesitatea de a evita crearea unor dezechilibre în raport cu alte sectoare economice sau crearea unor situații de rentă speculativă. Având în vedere aceste considerente, respectivul document concluziona că nu ar fi trebuit să se dea curs solicitărilor noilor state membre de a beneficia, chiar de la aderare, de plăți directe la același nivel ca acela aplicabil celor 15 state membre de atunci ale Uniunii (denumite în continuare „vechile state membre”), astfel încât „[p]lățile directe ar trebui să fie introduse progresiv în noile state membre în cursul unei perioade tranzitorii”.
20
În plus, poziția de negociere a vechilor state membre în raport cu Republica Polonă a fost stabilită în Poziția comună a Uniunii Europene din 31 octombrie 2002, care menționa că aceasta din urmă „ia notă de solicitarea Poloniei ca plățile directe să fie acordate agricultorilor din acest stat după aderare în aceeași măsură în care sunt acordate agricultorilor [Uniunii. Aceasta] consideră că nu ar trebui să se dea curs acestei cereri, iar plățile directe ar trebui să fie introduse progresiv în Polonia în decursul unei perioade tranzitorii.” [traducere neoficială]
21
În lipsa unui acord între părți, negocierile cu privire la acest aspect au continuat până la Consiliul European de la Copenhaga din 12 și 13 decembrie 2002 și la conferința privind aderarea care a avut loc pe marginea acestuia, ale cărei concluzii arată că problema introducerii treptate a plăților directe în noile state membre a fost rezolvată în conformitate cu condițiile stabilite în Poziția comună a Uniunii Europene din 31 octombrie 2002.
22
La 16 aprilie 2003, la summitul Consiliului European de la Atena, Republica Polonă a semnat tratatul de aderare.
23
Pe de altă parte, Regulamentul nr. 1782/2003 a fost adoptat la 29 septembrie 2003.
24
Având în vedere necesitatea de a adapta actul de aderare la reforma PAC, realizată în special prin acest regulament, Comisia a prezentat, la 27 octombrie 2003, o propunere de decizie care prevedea aplicarea mecanismului de introducere în tranșe în cazul tuturor plăților directe. După ce a luat cunoștință de acest proiect, guvernul polonez s-a opus, în toate etapele procesului legislativ și prin intermediul a numeroase comunicări scrise, la ceea ce acesta prezenta ca fiind o extindere a sistemului de introducere în tranșe a plăților directe, arătând în special faptul că adoptarea măsurii proiectate ar fi condus la o modificare a condițiilor de aderare și nu ar fi fost respectat articolul 23 din actul de aderare.
25
Decizia în litigiu a fost adoptată la 22 martie 2004.
26
Considerând că această decizie constituie nu o adaptare a actului de aderare, ci o modificare substanțială a condițiilor de aderare stabilite prin acest act, Republica Polonă a formulat prezenta acțiune în anulare.
Cu privire la admisibilitatea acțiunii
Pozițiile părților
27
În cursul procedurii scrise, Consiliul a ridicat o excepție de inadmisibilitate întemeiată pe formularea tardivă a acțiunii.
28
Potrivit Consiliului, decizia ar fi fost publicată în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene la 30 martie 2004 (JO L 93). Întrucât cererea a fost înregistrată la grefa Curții la 28 iunie 2004, acțiunea ar fi fost introdusă, așadar, după expirarea termenului, în temeiul dispozițiilor articolului 230 al cincilea paragraf CE și ale articolului 81 din Regulamentul de procedură al Curții.
29
Republica Polonă contestă temeinicia acestei excepții de inadmisibilitate.
30
Republica Polonă, susținută de statele membre interveniente, afirmă în primul rând că termenul de care dispune un nou stat membru pentru introducerea unei acțiuni în anularea unui act adoptat în temeiul articolului 23 din actul de aderare nu începe să curgă decât de la data aderării acelui stat membru în vederea evitării, pe de o parte, ca statul membru respectiv să nu aibă la dispoziție decât un termen de formulare a acțiunii prescurtat și, pe de altă parte, ca instituția comunitară de la care provine un astfel de act să se poată sustrage de la controlul jurisdicțional al Curții din inițiativa statelor aderente prin adoptarea și publicarea acestui act cu cel puțin două luni anterior dobândirii de către aceste state a calității de state membre.
31
În al doilea rând, statele membre amintite anterior susțin că, la 30 martie 2004, publicarea deciziei în litigiu nu fusese efectuată în toate limbile oficiale ale noilor state membre, ceea ce era totuși obligatoriu în temeiul articolului 8 din această decizie. În cadrul memoriului în replică, Republica Polonă sugerează, în plus, că Jurnalul Oficial în care s-a publicat respectiva decizie în limba poloneză ar fi putut să fie antedatat, încălcându-se astfel principiul securității juridice. În această privință, prin Ordonanța din 15 noiembrie 2006, Curtea a dispus efectuarea unei activități de cercetare judecătorească, în temeiul căreia i s-a solicitat directorului general al Oficiului pentru Publicații Oficiale ale Comunităților Europene să răspundă în scris la întrebarea care era data reală a publicării deciziei în litigiu, dată la care această decizie a fost disponibilă publicului.
32
În al treilea rând, Republica Polonă și statele membre interveniente invocă principiul protecției jurisdicționale efective, considerând că, prin simpla alegere a datei publicării măsurii adoptate, instituțiile comunitare nu pot priva noile state membre de posibilitatea de a formula o acțiune în justiție împotriva acestei măsuri.
Aprecierea Curții
33
În cauza de față, Curtea consideră necesar să se pronunțe mai întâi cu privire la fondul cauzei.
Cu privire la fond
34
Republica Polonă invocă trei motive împotriva deciziei în litigiu, întemeiate pe necompetența Consiliului, întrucât acesta și-a depășit competențele conferite de articolul 23 din actul de aderare, care constituie temeiul acestei decizii, pe încălcarea principiului egalității prin instituirea unei discriminări neprevăzute de acest act și, respectiv, pe nerespectarea principiului bunei-credințe, compromisul rezultat din negocierile de aderare fiind repus în discuție în mod unilateral.
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe necompetența Consiliului ca urmare a încălcării articolului 23 din actul de aderare
Poziția părților
35
Prin acest prim motiv, Republica Polonă, susținută de statele membre interveniente, consideră că articolul 23 din actul de aderare nu poate constitui temeiul legal al adoptării măsurilor prevăzute de articolul 1 punctul 5 din decizia în litigiu, care constau în extinderea la noile plăți directe a sistemului de introducere în tranșe. Într-adevăr, aceste măsuri nu ar constitui o „adaptare necesară” a actului de aderare la reforma PAC, în sensul articolului 23, deoarece, pe de o parte, ar corespunde unei modificări esențiale a condițiilor de aderare stabilite prin acest act și, pe de altă parte, nu ar fi fost nici demonstrat, nici justificat în preambulul deciziei faptul că acestea ar fi fost necesare ca urmare a unei modificări a normelor comunitare.
36
Astfel, articolul 143a din Regulamentul nr. 1782/2003, introdus prin articolul 1 punctul 5 din decizia în litigiu, ar constitui o veritabilă modificare a actului de aderare, în măsura în care stabilește procentaje și un program aplicabile, la nivel general, tuturor plăților directe care urmau să fie acordate în noile state membre, cu toate că, anterior, articolele 1 și 1a din Regulamentul nr. 1259/1999 ar fi limitat acest mecanism de introducere în tranșe exclusiv la plățile directe acordate în temeiul unor scheme de sprijin enumerate limitativ în anexa la acest ultim regulament.
37
Potrivit Republicii Polone, o astfel de creștere a numărului ajutoarelor supuse acestui mecanism de introducere în tranșe depășește noțiunea „adaptări necesare” în sensul articolului 23 din actul de aderare, care are caracter exclusiv tehnic și nu poate conduce la o modificare a rezultatelor negocierilor de aderare. Or, o modificare a listei plăților supuse respectivului mecanism, astfel cum este cea operată prin decizia în litigiu, nu s-ar fi putut efectua decât cu începere de la data aderării, în temeiul articolului 9 din actul de aderare.
38
În sfârșit, în memoriul în replică, Republica Polonă contestă teza Consiliului potrivit căreia anexa la Regulamentul nr. 1259/1999 ar avea un caracter exclusiv declarativ. În această privință, ar rezulta atât dintr-o interpretare literală, cât și dintr-o interpretare teleologică a articolului 1 din acest regulament că mecanismul de introducere în tranșe se aplică exclusiv plăților directe acordate în temeiul schemelor de sprijin enumerate limitativ în anexa la respectivul regulament, astfel încât sfera de aplicare a acestui mecanism nu ar putea fi mai largă decât chiar sfera de aplicare a Regulamentului nr. 1259/1999. Reclamanta invocă și existența procedurii de modificare a acestei anexe, prevăzută la articolul 11 din respectivul regulament, care ar dovedi natura constitutivă, iar nu declarativă, a respectivei anexe.
39
Consiliul, susținut de Comisie, contestă premisa pe care se întemeiază întreaga argumentație a Republicii Polone, conform căreia mecanismul de introducere în tranșe a plăților directe sau așa-numitul mecanism de „phasing-in” nu s-ar aplica decât în cazul plăților directe enumerate în mod exhaustiv în anexa la Regulamentul nr. 1259/1999.
40
Într-adevăr, conform textului articolului 1a din acest regulament, acesta s-ar aplica în cazul tuturor „plăților acordate direct în temeiul schemelor de sprijin avute în vedere la articolul 1” din respectivul regulament. Or, acest articol 1 ar conține o definiție generală a noțiunii de plăți directe care ar avea în vedere toate formele de ajutoare, existente sau viitoare, plătite direct agricultorilor în cadrul schemelor de sprijin din cadrul PAC și sunt finanțate în întregime sau parțial de FEOGA, secțiunea Garantare. Această definiție generală a noțiunii de plăți directe ar dovedi că Regulamentul nr. 1259/1999 poate fi aplicat în cazul tuturor plăților directe stabilite în cadrul PAC. Din această perspectivă, anexa la respectivul regulament nu ar avea decât natură declarativă, ceea ce s-ar confirma prin competențele de modificare a acestei anexe conferite Comisiei de articolul 11 alineatul (4) a doua liniuță din același regulament.
41
Întrucât premisa pe care se întemeiază teza Republicii Polone s-ar dovedi eronată, primul motiv ar fi lipsit de temei. Ca urmare, Consiliul nu ar fi depășit limitele competenței care i-a fost acordată de articolul 23 din actul de aderare prin adoptarea deciziei în litigiu, dat fiind că aceasta corespunde perfect noțiunii de simplă „adaptare”, în sensul respectivului articol. În opinia Consiliului, principiul aplicării așa-numitului mecanism de „phasing-in” în privința tuturor ajutoarelor directe ar fi fost adoptat, de altfel, în timpul negocierilor de aderare și este prevăzut expres în actul de aderare, care a introdus articolul 1a în Regulamentul nr. 1259/1999. Prevederea aplicării acestui mecanism în privința tuturor ajutoarelor directe, prin Regulamentul nr. 1782/2003, nu ar reprezenta, așadar, o noutate sau o modificare esențială în raport cu abordarea adoptată în cursul respectivelor negocieri.
Aprecierea Curții
42
Primul motiv privește, în esență, sfera competențelor conferite Consiliului de articolul 23 din actul de aderare.
43
În vederea determinării temeiniciei acestui motiv, trebuie, mai întâi, să se analizeze noțiunea „adaptări necesare” în sensul acestui articol și, în continuare, să se determine care era domeniul de aplicare al mecanismului de introducere în tranșe a plăților directe, instituit inițial de articolul 1a din Regulamentul nr. 1259/1999, astfel cum a fost modificat prin actul de aderare, în scopul de a se verifica ulterior dacă, prin adoptarea deciziei în litigiu, Consiliul a depășit respectivele competențe.
— Cu privire la noțiunea „adaptări necesare” în sensul articolului 23 din actul de aderare
44
Mai întâi, trebuie subliniat că finalitatea articolului 23 din actul de aderare a fost aceea de a permite Consiliului să adopte dispozițiile necesare în vederea asigurării concordanței acestui act cu modificările legislative rezultate din activitatea normativă a instituțiilor în domeniul PAC între data încheierii actului respectiv și data aderării efective a noilor state membre.
45
Totuși, această atribuire de competențe nu poate fi interpretată în sens larg, întrucât, în caz contrar, nu ar fi respectate rezultatele negocierilor condițiilor de aderare a respectivelor state.
46
În această privință, trebuie subliniat că, referitor la noțiunea „adaptări necesare” în cadrul actelor de aderare, Curtea s-a pronunțat deja, arătând că măsurile de adaptare prevăzute de astfel de acte nu permit, în principiu, decât adaptările destinate să facă aplicabile în noile state membre unele acte comunitare existente, cu excluderea oricărei alte modificări [a se vedea în acest sens, cu privire la articolul 169 din Actul privind condițiile de aderare a Regatului Norvegiei, a Republicii Austria, a Republicii Finlanda și a Regatului Suediei și adaptările tratatelor care stau la baza Uniunii Europene (JO 1994, C 241, p. 21), Hotărârea din 2 octombrie 1997, Parlamentul European/Consiliul, C-259/95, Rec., p. I-5303, punctele 14 și 19, precum și, cu privire la articolul 57 din actul de aderare, Hotărârea din 28 noiembrie 2006, Parlamentul European/Consiliul, C-413/04, Rec., p. I-11221, punctele 31-38, precum și Hotărârea din 28 noiembrie 2006, Parlamentul European/Consiliul, C-414/04, Rec., p. I-11279, punctele 29-36)].
47
Deși este adevărat că aceste hotărâri se refereau la unele dispoziții care prevedeau adaptarea actelor instituțiilor care nu fuseseră adaptate chiar prin actul de aderare respectiv, nu este mai puțin adevărat că, astfel cum a subliniat avocatul general la punctul 64 din concluziile prezentate, înțelesul foarte restrâns al noțiunii de adaptare care rezultă din respectivele hotărâri este enunțat într-un mod general, indiferent de formularea dispoziției din actul de aderare respectiv care constituie temeiul măsurii adoptate și trebuie, așadar, reținut cu atât mai mult cu cât, precum în prezenta cauză, este vorba despre adaptarea unor dispoziții din chiar actul de aderare pentru a ține cont de o modificare a normelor comunitare la care se refereau aceste dispoziții.
48
Din această perspectivă, noțiunea de adaptare trebuie circumscrisă măsurilor care nu pot nici să influențeze în vreun mod domeniul de aplicare al uneia dintre dispozițiile din actul de aderare privitoare la PAC, nici să îi modifice conținutul în mod esențial, ci constituie numai ajustări care urmăresc asigurarea consecvenței între acest act și noile dispoziții adoptate de instituțiile comunitare în intervalul cuprins între data încheierii actului de aderare și data aderării efective.
49
În ceea ce privește cerința necesității impusă pentru adoptarea unei astfel de măsuri de adaptare, este suficient să se arate că o astfel de cerință ar rezulta în mod direct din orice modificare a normelor comunitare apărută ca urmare a unei inovări normative din partea instituțiilor comunitare care afectează PAC și care are drept consecință crearea unei discordanțe între dispozițiile din actul de aderare și noul regim rezultat din această modificare.
50
Pe baza acestor considerente, trebuie verificat dacă decizia în litigiu poate fi calificată drept „adaptare necesară”.
51
În această privință, se impune să se analizeze, în prealabil, conținutul și sfera de aplicare a modificărilor actului de aderare care rezultă din articolul 1 punctul 5 din respectiva decizie și să se așeze această măsură în contextul general al PAC, în care aceasta se înscrie.
— Cu privire la domeniul de aplicare al mecanismului de introducere în tranșe a plăților directe
52
Teza Republicii Polone potrivit căreia sistemul de introducere în tranșe a plăților directe instituit de articolul 1a din Regulamentul nr. 1259/1999, astfel cum a fost modificat prin actul de aderare, nu este aplicabil decât unui numerus clausus de ajutoare directe enumerate în anexa la respectivul regulament, iar nu tuturor plăților directe, este incompatibilă atât cu o interpretare literală, cât și cu una sistematică sau teleologică a dispozițiilor în cauză.
53
Mai întâi, trebuie subliniat că respectivul articol 1a dispunea că, în noile state membre, „plățile directe acordate în temeiul schemelor de sprijin avute în vedere la articolul 1 sunt introduse în tranșe”, în conformitate cu programul reluat în același articol. Rezultă explicit de aici că sistemul de introducere în tranșe se putea aplica în cazul tuturor plăților directe acordate în temeiul schemelor de sprijin avute în vedere la articolul 1 din Regulamentul nr. 1259/1999.
54
Respectivul articol 1 conținea, în primul său paragraf, o definiție generală a noțiunii de plăți directe, în sensul respectivului regulament, fiind vorba despre „plățile acordate direct agricultorilor în cadrul schemelor de sprijin din cadrul [PAC] și finanțate în parte sau în totalitate de secțiunea Garantare a FEOGA, cu excepția celor prevăzute de Regulamentul (CE) nr. 1257/1999”.
55
Această formulare arată că Regulamentul nr. 1259/1999 era destinat să se aplice tuturor ajutoarelor care se încadrau în această definiție, cu alte cuvinte, ajutoarelor acordate direct agricultorilor în cadrul schemelor de sprijin ce aparțin PAC și finanțate în parte sau în totalitate de FEOGA, secțiunea Garantare, cu singura excepție, formulată expres, a schemelor de ajutoare instituite prin Regulamentul nr. 1257/1999.
56
Această posibilitate ca Regulamentul nr. 1259/1999 să se aplice tuturor schemelor, existente sau viitoare, care prevăd plăți directe, astfel cum rezultă dintr-o interpretare literală a dispozițiilor respective, este susținută de primul considerent al acestui regulament, conform căruia unul dintre obiectivele respectivului regulament este acela de a „defini anumite condiții comune pentru plățile directe aferente diferitelor scheme de sprijin din cadrul [PAC]”.
57
În plus, această interpretare literală este confirmată de finalitatea urmărită la adoptarea textului articolului 1a din Regulamentul nr. 1259/1999, astfel cum a fost modificat prin actul de aderare. Într-adevăr, rezultă din lucrările preparatorii ale conferinței de aderare că intenția acesteia era de a impune așa-numitul mecanism de „phasing-in” în noile state membre în cazul tuturor plăților directe.
58
Astfel, în documentul de reflecție din 30 ianuarie 2002, Comisia a preconizat introducerea progresivă a plăților directe, fără a le supune unor condiții care ar fi de natură să le restrângă domeniul de aplicare. Această abordare a fost adoptată în Poziția comună a Uniunii Europene din 31 octombrie 2002, prin care vechile state membre și-au exprimat intenția de a introduce progresiv plățile directe, în decursul unei perioade tranzitorii, fără ca această formulare generală să fie însoțită de precizări de natură să îi restrângă domeniul de aplicare. În sfârșit, concluziile Consiliului European de la Copenhaga din 12 și 13 decembrie 2002, care reflectă rezultatul negocierilor de aderare, indică faptul că problema introducerii progresive a plăților directe în noile state membre a fost rezolvată în conformitate cu condițiile stabilite în Poziția comună din 31 octombrie 2002, astfel încât această problemă nu a dat naștere unui compromis care ar fi constat în limitarea domeniului de aplicare al așa-numitului mecanism de „phasing-in”.
59
În plus, această interpretare literală nu este contestată în niciun mod de formularea articolului 1 al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1259/1999.
60
Făcând referire la plățile directe, acest al doilea paragraf al articolului 1 prevede că „aceste scheme de sprijin sunt enumerate în anexa la prezentul regulament”.
61
Contrar celor susținute de Republica Polonă, această dispoziție nu poate fi interpretată în sensul că articolul 1 nu ar urmări decât schemele de sprijin enumerate limitativ în anexa la Regulamentul nr. 1259/1999.
62
O astfel de teză nu este compatibilă cu o interpretare sistematică a articolului 1 al doilea paragraf din respectivul regulament, care privește anexa la acesta din urmă.
63
Într-adevăr, din interpretarea articolului 1 al doilea paragraf coroborat cu articolul 11 alineatul (4) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1259/1999 reiese că domeniul de aplicare al acestui regulament rezultă din definiția generală care apare la articolul 1 primul paragraf din acesta, iar nu din enumerarea conținută în anexa la respectivul regulament.
64
Articolul 11 alineatul (4) a doua liniuță din respectivul regulament autorizează Comisia să adopte, cu respectarea așa-numitei proceduri „a comitetului de gestiune”, „modificările care urmează a fi aduse anexei, dacă este cazul, ținându-se seama de criteriile definite la articolul 1”.
65
Din această dispoziție rezultă clar că legiuitorul comunitar a înțeles să acorde Comisiei numai o competență de executare în vederea asigurării actualizării constante a anexei la Regulamentul nr. 1259/1999, în cazul instituirii de noi ajutoare care respectă criteriile definite de articolul 1 primul paragraf din acest regulament. Astfel, Comisia este abilitată să modifice această anexă numai în sensul includerii plăților directe instituite sau modificate de către legiuitorul comunitar și care corespund acestor criterii.
66
De asemenea, nu se poate nega că includerea unei scheme de ajutoare în această anexă nu poate interveni decât atunci când această schemă îndeplinește condițiile definite la articolul 1 primul paragraf din Regulamentul nr. 1259/1999, respectiva anexă nefiind decât o concretizare a acestei dispoziții.
67
În consecință, criteriul esențial în stabilirea domeniului de aplicare al Regulamentului nr. 1259/1999 rezidă în condițiile enunțate la articolul 1 primul paragraf din acest regulament, iar nu în includerea unui ajutor determinat în anexa la respectivul regulament.
68
În sfârșit, după cum a subliniat avocatul general la punctul 72 din concluziile prezentate, o interpretare teleologică a articolelor 1 și 1a din Regulamentul nr. 1259/1999 conduce la o concluzie identică, în condițiile în care scopul care justifica punerea în aplicare a sistemului de introducere în tranșe a plăților directe în noile state membre impunea recunoașterea unei aplicabilități generale acestui sistem.
69
Într-adevăr, obiectivul de a nu încetini restructurarea necesară a sectorului agricol din aceste state membre și de a nu crea disparități considerabile între venituri și dezechilibre sociale prin acordarea de ajutoare disproporționate în raport cu nivelul veniturilor agricultorilor și ale populației în general era important pentru întregul sector agricol și, prin urmare, pentru toate ajutoarele directe, existente sau viitoare. În plus, dacă mecanismul de introducere în tranșe a plăților directe nu ar fi fost destinat să se aplice decât anumitor culturi, și anume celor pentru care fuseseră deja instituite plăți directe înainte de adoptarea actului de aderare, ar fi existat riscul ca agricultorii din respectivele state membre să fie descurajați de la acestea pentru a se concentra asupra unor culturi pentru care ar fi putut obține plăți directe integrale de la bun început.
70
Rezultă din toate cele de mai sus că interpretarea articolului 1a din Regulamentul nr. 1259/1999, astfel cum a fost modificat prin actul de aderare, susținută de reclamantă, potrivit căreia sistemul de introducere în tranșe a plăților directe prevăzut în această dispoziție nu ar fi aplicabil decât unui numerus clausus de ajutoare directe enumerate în anexa la acest regulament, iar nu tuturor plăților directe care îndeplinesc criteriile stabilite la articolul 1 primul paragraf din același regulament, nu este compatibilă nici cu litera, nici cu spiritul respectivului regulament.
71
Ținându-se seama de această concluzie și având în vedere noțiunea „adaptări necesare”, în sensul articolului 23 din actul de aderare, astfel cum este explicată la punctele 44-48 din prezenta hotărâre, trebuie verificat dacă, prin adoptarea deciziei în litigiu, Consiliul a depășit competențele care i-au fost conferite prin articolul 23 din actul de aderare.
— Cu privire la conformitatea deciziei în litigiu cu noțiunea „adaptări necesare” în sensul articolului 23 din actul de aderare
72
Astfel cum s-a precizat la punctele 53-70 din prezenta hotărâre, articolul 1a din Regulamentul nr. 1259/1999, astfel cum a fost modificat prin actul de aderare, coroborat cu articolul 1 din acest regulament a stabilit un sistem general de introducere în tranșe a plăților privitoare la toate ajutoarele directe acordate pentru noile state membre care îndeplinesc criteriile definite la primul paragraf al respectivului articol 1.
73
Respectivul articol 1a a fost introdus în Regulamentul nr. 1259/1999 prin punctul 27 din capitolul 6 secțiunea A din anexa II la actul de aderare, care, astfel, se aliniază cu mecanismul de introducere în tranșe a ajutoarelor directe instituit de respectivul regulament.
74
Apoi, Regulamentul nr. 1259/1999, astfel cum a fost modificat prin actul de aderare, a fost abrogat prin Regulamentul nr. 1782/2003 începând cu data de 1 mai 2004. Rezultă din articolul 1 și din anexa I la acest din urmă regulament că acesta adaugă la schemele deja existente scheme de sprijin direct către agricultorii care produc fructe cu coajă și culturi energetice și prevăd plăți suplimentare în cadrul schemei de sprijin direct în sectorul lactatelor.
75
În sfârșit, prin decizia în litigiu, Consiliul a înlocuit dispozițiile de la punctul 27 din capitolul 6 secțiunea A din anexa II la actul de aderare, de modificare a Regulamentului nr. 1259/1999, prin dispoziții de modificare a Regulamentului nr. 1782/2003, pentru a se ține seama de modificările introduse cu privire la PAC prin adoptarea acestui din urmă regulament. Astfel, decizia în litigiu inserează un articol 143a în Regulamentul nr. 1782/2003, articol care reia, pentru plățile directe în noile state membre, programul și procentele stabilite anterior la articolul 1a din Regulamentul nr. 1259/1999, astfel cum a fost modificat prin actul de aderare.
76
După cum s-a arătat la punctele 57 și 58 din prezenta hotărâre, principiul aplicării generale a așa-numitului mecanism de „phasing-in” în cazul tuturor ajutoarelor directe a fost convenit în cadrul negocierilor de aderare și prevăzut expres prin actul de aderare, care a introdus articolul 1a în Regulamentul nr. 1259/1999.
77
Acest articol a stabilit un program care arată, pentru fiecare an vizat, un procentaj aferent introducerii în noile state membre a ajutoarelor directe prevăzute de articolul 1 din respectivul regulament.
78
Or, este clar că articolul 1 punctul 5 din decizia în litigiu se limitează la a prevedea introducerea în tranșe a plăților directe în noile state membre, potrivit aceluiași program și acelorași procentaje ca acelea stabilite în prealabil la articolul 1a din Regulamentul nr. 1259/1999, astfel cum a fost modificat prin actul de aderare.
79
Ca urmare, nu se poate considera că decizia în litigiu a adus o modificare esențială nici cu privire la domeniul de aplicare al așa-numitului mecanism de „phasing-in”, nici cu privire la conținutul esențial al obligațiilor și drepturilor care decurg din acesta, dat fiind că nu au fost afectate nici programul, nici procentajele, nici ajutoarele în cauză. În aceste condiții, decizia în litigiu trebuie considerată o adaptare necesară a actului de aderare ca urmare a reformei PAC.
80
Prin urmare, prin adoptarea respectivei decizii, Consiliul nu a depășit competențele care i-au fost atribuite prin articolul 23 din actul de aderare în vederea efectuării adaptărilor dispozițiilor acestui act privitoare la PAC care se pot dovedi necesare ca urmare a unei modificări a normelor comunitare.
81
Rezultă din tot ceea ce precedă că primul motiv invocat de Republica Polonă, potrivit căruia, prin adoptarea deciziei în litigiu, Consiliul ar fi depășit competențele care i-au fost atribuite prin articolul 23 din actul de aderare, trebuie să fie respins ca neîntemeiat.
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea principiului nediscriminării
Poziția părților
82
Republica Polonă, susținută de statele membre interveniente, consideră că extinderea mecanismului de introducere în tranșe în privința tuturor plăților directe presupune o discriminare între producătorii agricoli din vechile state membre și aceia din noile state membre, cu toate că toți acești agricultori ar fi trebuit tratați pe baza unor principii identice încă de la aderarea noilor state membre.
83
Poziția adoptată în această privință de către Consiliu și Comisie este întemeiată pe constatarea formulată în raport cu analiza primului motiv, conform căreia articolul 1 din Regulamentul nr. 1259/1999 conținea o definiție generală care viza orice plată directă acordată în cadrul PAC și care îndeplinea condițiile enumerate în respectivul articol.
84
Din această perspectivă, decizia în litigiu nu ar extinde domeniul de aplicare al așa-numitului mecanism de „phasing-in” dincolo de acela prevăzut prin actul de aderare în redactarea sa inițială, astfel încât discriminarea invocată ar fi fost creată de dreptul primar, iar nu de această decizie. De altfel, Consiliul subliniază că situația agriculturii în noile state membre este radical diferită de aceea existentă în vechile state membre și necesită o adaptare progresivă la normele comunitare.
Aprecierea Curții
85
În cadrul celui de al doilea motiv, reclamanta arată în esență că, prin decizia în litigiu, derogarea de la principiul egalității de tratament pe care o implică aplicarea așa-numitului mecanism de „phasing-in” ar fi fost extinsă dincolo de limitele stabilite prin actul de aderare, această decizie presupunând astfel o extindere arbitrară a unui mecanism discriminatoriu, care ar accentua diferența de tratament între vechile și noile state membre.
86
În această privință, este suficient de amintit că principiul nediscriminării impune ca situații comparabile să nu fie tratate în mod diferit și ca situații diferite să nu fie tratate în același mod, cu excepția cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv (Hotărârea din 30 martie 2006, Spania/Consiliul, C-87/03 și C-100/03, Rec., p. I-2915, punctul 48 și jurisprudența citată).
87
Or, fără să fie necesară analizarea argumentației Consiliului potrivit căreia decizia în litigiu nu poate fi discriminatorie, deoarece derivă direct din actul de aderare, este clar, în prezenta cauză, că situația agriculturii din noile state membre era radical diferită de cea existentă în vechile state membre, ceea ce a justificat o aplicare progresivă a ajutoarelor comunitare, în special a celor privitoare la schemele de sprijin direct, cu scopul de a nu perturba restructurarea necesară aflată în curs în sectorul agricol al acestor noi state membre.
88
Din aceste considerații rezultă că reclamanta se găsește într-o situație care nu este comparabilă cu cea a vechilor state membre care beneficiază fără limitare de schemele de sprijin direct, ceea ce nu permite realizarea unei comparații valabile (a se vedea, prin analogie, Hotărârea din 13 octombrie 1992, Spania/Consiliul, C-73/90, Rec., p. I-5191, punctul 34).
89
Prin urmare, al doilea motiv trebuie să fie respins ca neîntemeiat.
Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea principiului bunei-credințe
Poziția părților
90
Al treilea motiv invocat de Republica Polonă are legătură cu pretinsa încălcare a principiului bunei-credințe care se aplică în dreptul tratatelor. Potrivit acestui stat membru, tratatul de aderare, din care face parte actul de aderare, a fost negociat, semnat și ratificat cu bună-credință de toate părțile contractante, iar Comunitatea nu ar fi trebuit, prin acte ulterioare semnării acestui act, să încalce obiectivele acestuia sau să nu respecte așteptările legitime ale respectivelor părți și ale persoanelor care își desfășoară activitatea pe teritoriul lor.
91
În cadrul acestui motiv, Consiliul, acceptând principiul potrivit căruia buna-credință a stat la baza negocierilor de aderare, subliniază faptul că toate părțile la tratatul de aderare, între care și reclamanta, au consimțit liber la dispozițiile care îi acordă Consiliului competența de a adapta chiar înainte de aderare dispozițiile privitoare la PAC cuprinse în anexa la actul de aderare. Folosirea acestei prerogative prin adoptarea deciziei în litigiu nu ar putea fi, în consecință, în niciun caz considerată o încălcare a principiului bunei-credințe.
Aprecierea Curții
92
În ceea ce privește al treilea motiv, este evident că, după cum s-a constatat la punctul 79 din prezenta hotărâre, decizia în litigiu reia principiul și modalitățile de aplicare ale așa-numitului mecanism de „phasing-in” în ceea ce privește plățile directe în noile state membre, astfel cum fuseseră înscrise în actul de aderare, fără a le extinde domeniul de aplicare, astfel încât această decizie nu poate fi considerată o repunere în discuție a compromisului rezultat din negocierile de aderare, contrar celor pretinse de reclamantă.
93
Întrucât nici al treilea motiv nu poate fi admis, acțiunea trebuie respinsă în întregime.
Cu privire la cheltuielile de judecată
94
Potrivit articolului 69 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Consiliul a solicitat obligarea Republicii Polone la plata cheltuielilor de judecată, iar Republica Polonă a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată. Conform articolului 69 alineatul (4) din același regulament, intervenientele trebuie să suporte propriile cheltuieli de judecată.
Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară și hotărăște:
1)
Respinge acțiunea.
2)
Obligă Republica Polonă la plata cheltuielilor de judecată.
3)
Republica Letonia, Republica Lituania și Republica Ungară, precum și Comisia Comunităților Europene suportă propriile cheltuieli de judecată.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: polona.