62016TJ0682
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Terceira Secção)
26 de setembro de 2018 (
*1
)
«FEAGA — Ajudas “superfície” — Procedimento de suspensão dos pagamentos mensais a um Estado‑Membro — Artigo 41.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 — Componentes essenciais do sistema de controlo nacional — Deficiências detetadas — Plano de ação com indicadores de progresso claros, estabelecidos após consulta da Comissão — Proporcionalidade»
No processo T‑682/16,
República Francesa, representada por F. Alabrune, D. Colas, D. Segoin, A.‑L. Desjonquères e S. Horrenberger, na qualidade de agentes,
recorrente,
apoiada por:
República Portuguesa, representada por L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, P. Estêvão e J. Saraiva de Almeida, na qualidade de agentes,
interveniente,
contra
Comissão Europeia, representada por A. Lewis e D. Triantafyllou, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido apresentado ao abrigo do artigo 263.o TFUE, destinado à anulação da Decisão de Execução C(2016) 4287 final da Comissão, de 12 de julho de 2016, que suspende os pagamentos mensais à República Francesa a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA),
O TRIBUNAL GERAL (Terceira Secção),
composto por: S. Frimodt Nielsen (relator), presidente, V. Kreuschitz e N. Półtorak, juízes,
secretário: E. Coulon,
profere o presente
Acórdão
Quadro jurídico e antecedentes do litígio
Disposições controvertidas
1
O artigo 41.o do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da Política Agrícola Comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 352/78 (CE) n.o 165/94 (CE) n.o 2799/98 (CE) n.o 814/2000 (CE) n.o 1290/2005 e (CE) n.o 485/2008 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 549; retificação no JO 2016, L 130, p. 13), com a epígrafe «Redução e suspensão dos pagamentos mensais e intermédios», dispõe:
«2.   A Comissão pode adotar atos de execução que reduzam ou suspendam os pagamentos mensais ou intermédios a um Estado‑Membro se uma ou mais das componentes essenciais do sistema de controlo nacional em causa forem inexistentes ou ineficazes devido à gravidade ou à persistência das deficiências detetadas, ou o sistema de recuperação dos pagamentos irregulares apresentar deficiências graves semelhantes, e se estiver preenchida uma das seguintes condições:
[…]
b)
A Comissão conclua que o Estado‑Membro em causa não está em condições de pôr em prática, no futuro imediato, as medidas necessárias para corrigir a situação, de acordo com um plano de ação com indicadores de progresso claros a ser estabelecidos após consulta da Comissão.
A redução ou suspensão é aplicada às despesas pertinentes efetuadas pelo organismo pagador em que se observam deficiências durante um período a determinar nos atos de execução referidos no presente número, que não pode ser superior a doze meses […]
Os atos de execução previstos no presente número são adotados pelo procedimento consultivo a que se refere o artigo 116.o, n.o 2.
Antes de adotar os atos de execução referidos no presente número, a Comissão informa o Estado‑Membro em causa da sua intenção e solicita‑lhe que apresente a sua reação num prazo que não pode ser inferior a 30 dias.
Os atos de execução que determinam os pagamentos mensais, referidos no artigo 18.o, n.o 3, ou os pagamentos intercalares, a que refere o artigo 36.o, têm em conta os atos de execução adotados nos termos do presente número».
2
Por sua vez, o artigo 41.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1306/2013 indica:
«As reduções e suspensões determinadas nos termos do presente artigo são aplicadas de acordo com o princípio da proporcionalidade e sem prejuízo da aplicação dos artigos 51.o [relativo ao apuramento das contas] e 52.o [relativo ao apuramento da conformidade]».
Elaboração e aprovação do plano de ação
3
Por carta de 14 de maio de 2013, a Comissão Europeia informou as autoridades francesas que várias auditorias realizadas pelos seus serviços revelavam problemas recorrentes relativos às ajudas por superfície concedidas no âmbito da Política Agrícola Comum (PAC). Esses problemas diziam respeito, nomeadamente, ao sistema integrado de gestão e de controlo (a seguir «SIGC»), ao sistema de identificação de parcelas agrícolas (a seguir «SIPA»), também denominado «Registre Parcellaire Graphique» [Registo Parcelar Gráfico francês] (a seguir «RPG»), aos controlos administrativos cruzados e às verificações no local. Por conseguinte, a Comissão solicitou às autoridades francesas que apresentassem um «plano de ação que pormenorizasse as medidas necessárias para corrigir as deficiências detetadas».
4
Por carta de 13 de novembro de 2013, na sequência de vários contactos com a Comissão, as autoridades francesas apresentaram o seu plano de ação. Por carta de 28 de novembro de 2013, a Comissão informou que esse plano de ação podia «ser considerado definitivo» (a seguir «plano de ação»), assinalando que, «no domínio das ajudas por superfície […], as medidas propostas poderiam ser ainda completadas [e] pormenorizadas durante a sua implementação».
5
A primeira das quatro vertentes do plano de ação dizia respeito às ajudas por superfície. Essa vertente incluía, em primeiro lugar, diversas medidas que visavam atualizar o SIPA, em segundo lugar, medidas relativas às verificações no local e, em terceiro lugar, medidas relativas ao cálculo dos pagamentos e das sanções. Quanto à atualização do SIPA, as medidas previstas visavam, em substância, interpretar os elementos fotográficos contidos numa base de dados, denominada BD TOPO (a seguir «base de dados BD TOPO»), na qual se encontravam digitalizados diversos elementos paisagísticos, como as florestas, os cursos de água ou os edifícios. Esse trabalho de interpretação sistemática devia permitir recalcular as superfícies elegíveis nas quais se baseavam os pagamentos. As três outras vertentes do plano de ação, que não estão em causa no presente processo, diziam respeito à condicionalidade das ajudas, aos direitos ao pagamento e aos prémios «animais».
Acompanhamento, pedido de revisão e novas modalidades do plano de ação
6
O plano de ação incluía um mecanismo de acompanhamento, em aplicação do qual tiveram lugar diversos contactos entre as autoridades francesas e a Comissão. Desse modo, o plano de ação previa que as autoridades francesas enviassem relatórios intercalares sobre a sua implementação. Em 2014, esses relatórios foram enviados em 4 de fevereiro, 4 de abril, 2 de julho e 14 de outubro.
7
Por carta de 22 de dezembro de 2014, a Comissão, na sequência de uma auditoria realizada em novembro de 2014 para avaliar o estado de execução do plano de ação, concluiu que a base de dados BD TOPO era demasiado antiga e imperfeita para permitir a atualização do SIPA e que, por isso, não podia ser confirmado o êxito do plano de ação. Nessa medida, a Comissão fazia notar que tinha observado que as autoridades francesas desenvolviam uma abordagem alternativa que devia resolver parcialmente os problemas assinalados. Nessas condições, a Comissão entendia que, para evitar uma eventual suspensão ou redução dos pagamentos nos termos do artigo 41.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 1306/2013, «[era] necessária a elaboração de um plano de ação revisto» e que «se mostra[va] indispensável corrigir essas deficiências antes do início da campanha de 2015 (abril de 2015)».
8
Por carta de 23 de dezembro de 2014, as autoridades francesas comunicaram à Comissão «os elementos previstos relativos à implementação do plano de ação […] em 2014 e à sua prossecução em 2015». Esses elementos foram completados com o quinto relatório intercalar, enviado, em 30 de janeiro de 2015, pelas autoridades francesas à Comissão.
9
Por carta de 17 de fevereiro de 2015, a Comissão salientou, nomeadamente, que vários dos aspetos relativos à execução do plano de ação considerados pelas autoridades francesas, na carta que acompanhara o envio do quinto relatório intercalar de 30 de janeiro de 2015, necessitavam de algumas clarificações. Por carta de 25 de fevereiro de 2015, a Comissão transmitiu às autoridades francesas diversos elementos relativos aos resultados de uma investigação respeitante aos exercícios de 2013 e 2014, da qual resultava que o «sistema de controlo instituído em França era deficiente devido às deficiências do SIPA […], aos problemas relacionados com a definição das superfícies elegíveis, à ineficácia das verificações no local, bem como ao modo de cálculo da ajuda e das sanções, não existindo recuperação retroativa». Em seguida, foi organizada uma missão da Comissão em França, de 11 a 13 de março de 2015, e as autoridades francesas procederam a uma atualização do plano de ação. Em 30 de março de 2015, uma nova nota das autoridades francesas transmitiu à Comissão elementos complementares.
Aplicação do procedimento de suspensão dos pagamentos
10
Por carta de 13 de abril de 2015, a Comissão enviou às autoridades francesas uma comunicação nos termos do artigo 41.o, n.o 2, quarto parágrafo, do Regulamento n.o 1306/2013 (a seguir «comunicação de 13 de abril de 2015»).
11
Na primeira parte, a Comissão recordou diversos elementos relativos ao plano de ação e à sua revisão.
12
Em primeiro lugar, a Comissão indicou que o plano de ação visava, em concreto, a atualização do SIPA, de modo que, relativamente a cada parcela de referência, a superfície máxima elegível seja fixada de acordo com as disposições regulamentares, tendo em consideração, nomeadamente, as ortofotografias mais recentes, os resultados das verificações no local e os elementos inelegíveis constantes das bases de dados existentes.
13
Em segundo lugar, a Comissão expôs as razões pelas quais, na sequência da auditoria de novembro de 2014, tinha considerado que os parâmetros previstos não eram respeitados, que existiam falhas na qualidade do trabalho, bem como problemas no que diz respeito às superfícies pagas ao abrigo do pagamento único e, em consequência, na sua carta de 22 de dezembro de 2014, tinha solicitado às autoridades francesas um «plano de ação revisto».
14
Em terceiro lugar, a Comissão assinalou, a esse respeito, que o «plano de ação revisto apresentado pela França [, por carta de 23 de] dezembro de 2014» incluía elementos relativos à interpretação das imagens segundo regras que asseguravam a elegibilidade das superfícies e a sua conformidade com a regulamentação, elementos relativos à aplicação de um sistema proporcional na aceção do artigo 10.o do Regulamento Delegado (UE) n.o 640/2014 da Comissão, de 11 de março de 2014, que completa o Regulamento (UE) n.o 1306/2013 no que diz respeito ao SIGC e às condições de recusa ou retirada de pagamentos, bem como às sanções administrativas aplicáveis aos pagamentos diretos, ao apoio ao desenvolvimento rural e à condicionalidade (JO 2014, L 181, p. 48) (a seguir «sistema proporcional»), elementos relativos à elegibilidade de alguns prados permanentes, na aceção do artigo 4.o, n.o 1, alínea h), do Regulamento (UE) n.o 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece regras para os pagamentos diretos aos agricultores ao abrigo de regimes de apoio no âmbito da PAC e que revoga o Regulamento (CE) n.o 637/2008 do Conselho e o Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 608), ao abrigo de práticas locais estabelecidas (a seguir «elegibilidade de alguns prados permanentes ao abrigo de práticas locais estabelecidas») e elementos relativos à «declaração das parcelas agrícolas por meios gráficos, a partir de 2015». Todavia, a Comissão salientou que as autoridades francesas, por carta de 20 de janeiro de 2015, tinham apresentado, no que diz respeito à implementação do plano de ação revisto, as dificuldades encontradas na gestão dos pedidos de ajuda de 2015, as quais tinham sido objeto de discussão durante uma missão realizada em França em março de 2015.
15
Na segunda parte, a Comissão fez um ponto da situação quanto ao plano de ação, no qual referia, nomeadamente, o modo como as autoridades francesas aplicavam o sistema proporcional e os riscos que, segundo a mesma, persistiam na definição da elegibilidade de determinadas superfícies ao abrigo de práticas locais estabelecidas. Em conclusão quanto a esse aspeto, a Comissão entendia que existia «um incumprimento do plano de ação […] porque nem todas as superfícies inscritas no RPG disp[unham] de uma superfície máxima elegível fixada segundo as disposições da União Europeia».
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Na terceira parte, a Comissão referia igualmente as modalidades de gestão dos pedidos de ajuda de 2015 que, por outro lado, tinham sido apresentadas pelas autoridades francesas.
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Tendo em conta as considerações precedentes, a Comissão indicava que «o efeito conjugado das deficiências na qualidade intrínseca [atual] do sistema de gestão e controlo e das derrogações das regras de apresentação dos pedidos de ajuda que a França pretend[ia] aplicar relativamente aos pedidos de 2015»«não oferec[ia] a segurança razoavelmente exigida para uma boa gestão das ajudas e, portanto, sobre a legalidade e regularidade das despesas» e «aumenta[va] as dúvidas da [Comissão] quanto à possibilidade de realizar corretamente pagamentos dentro dos prazos que as autoridades francesas [se tinham] fixado». Por conseguinte, a Comissão considerava suspender ou reduzir os pagamentos em 5%, se as autoridades francesas não corrigissem, antes de 16 de outubro de 2015, as incertezas identificadas no que diz respeito ao ponto da situação quanto ao plano de ação e às modalidades de gestão dos pedidos de ajudas de 2015.
18
As autoridades francesas responderam à comunicação de 13 de abril de 2015 com uma nova atualização do plano de ação, em 24 de abril de 2015, intitulada «Plano de ação […] — Objetivo de calendário da campanha PAC 2015» e com uma carta de 7 de maio de 2015, que tinha por objeto o «acompanhamento do plano de ação […]», que recapitulava a sua posição.
19
Em seguida, houve diversos contactos entre a Comissão e as autoridades francesas: em 10 de junho de 2015, foi realizada uma reunião bilateral; em 13 de julho de 2015, foi enviado à Comissão um relatório intercalar intermédio; em 9 de outubro de 2015, foi enviado o sexto plano intercalar e, em 1 de dezembro de 2015, foi realizada uma visita dos serviços da Comissão a França.
20
Por carta de 22 de dezembro de 2015, a Comissão apresentou observações complementares nos termos do procedimento de suspensão dos pagamentos. Recordou que alguns relatórios intercalares não lhe tinham sido enviados dentro dos prazos e que a aplicação do sistema proporcional, bem como a determinação da elegibilidade de alguns prados permanentes ao abrigo de práticas locais estabelecidas e as verificações no local eram objeto de observações da sua parte.
21
Por carta de 13 de janeiro de 2016, as autoridades francesas responderam a essas observações complementares. Começaram por recapitular todos os elementos enviados à Comissão. Em seguida, descreveram em pormenor a implementação dos elementos constantes do plano de ação, recordado que, em conformidade com o plano de ação, tal como tinha sido aprovado em novembro de 2013, essas medidas deviam estar concluídas em 2016. Por conseguinte, a Comissão não poderia invocar, em 2015, uma falta de cumprimento do plano de ação a fim de adotar uma medida de suspensão dos pagamentos. As autoridades francesas recordavam também as novas modalidades de fotointerpretação implementadas a partir de 2015. Por último, as autoridades francesas respondiam às diversas observações feitas pela Comissão sobre a aplicação do sistema proporcional e sobre a elegibilidade de alguns prados permanentes ao abrigo de práticas locais estabelecidas, bem como às críticas formuladas sobre a realização das verificações no local. Em conclusão, as autoridades francesas alegavam que tinham cumprido ou iam cumprir integralmente os compromissos previstos no plano de ação aprovado em novembro de 2013.
22
Na sequência destes contactos, foram enviados à Comissão relatórios intercalares, em 28 de janeiro, 26 de fevereiro, 4 e 29 de abril de 2016. Além disso, foi programada uma nova missão da Comissão em França, de 11 a 15 de abril de 2016.
23
Por carta de 20 de maio de 2016, a Comissão enviou uma comunicação complementar nos termos do artigo 41.o, n.o 2, quarto parágrafo, do Regulamento n.o 1306/2013 (a seguir «comunicação complementar de 20 de maio de 2016»). Na mesma, recordava a necessidade de examinar a qualidade das verificações no local e a atribuição correta dos direitos ao pagamento. A Comissão referia igualmente «deficiências relacionadas com a qualidade das visitas rápidas» e mencionava «um problema de conformidade com a definição dos ‘prados permanentes’ que façam parte das práticas locais estabelecidas» e «problemas relacionados com o estabelecimento de um [sistema proporcional]». Com este fundamento, a Comissão informava as autoridades francesas que considerava suspender ou reduzir os pagamentos em 3%.
24
Por carta de 16 de junho de 2016, as autoridades francesas responderam à comunicação complementar de 20 de maio de 2016. Indicaram que consideravam ter executado o plano de ação em conformidade com os seus compromissos e que as observações suscitadas a respeito das novas modalidades de gestão dos prados implementadas no quadro da reforma da PAC decorriam de apreciações sem fundamento.
25
Em 12 de julho de 2016, a Comissão adotou a decisão de execução que suspendeu os pagamentos mensais à França ao abrigo do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) (a seguir «decisão impugnada»). Na mesma, a Comissão decidiu que os pagamentos mensais à República Francesa, efetuados em virtude do artigo 18.o do Regulamento n.o 1306/2013, eram suspensos num montante resultante da aplicação de uma percentagem de suspensão de 3% aos pagamentos mensais relativos às ajudas «superfícies» respeitantes ao ano de 2015 e que as suspensões eram aplicadas aos pagamentos mensais a fazer à República Francesa em virtude do artigo 18.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1306/2013 relativamente às despesas mensais efetuadas pelo organismo pagador Agence de services et de paiement [Agência de Serviços e de Pagamento], entre julho de 2016 e junho de 2017, inclusivamente. Esta decisão foi notificada às autoridades francesas em 13 de julho de 2016.
Tramitação processual e pedidos das partes
26
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 23 de setembro de 2016, a República Francesa interpôs o presente recurso.
27
Em 22 de dezembro de 2016, a Comissão apresentou contestação. A réplica e a tréplica foram apresentadas dentro dos prazos fixados.
28
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 7 de dezembro de 2016, a República Portuguesa pediu para intervir no presente processo em apoio dos pedidos da República Francesa. Por decisão de 12 de janeiro de 2017, o presidente da Terceira Secção do Tribunal Geral admitiu essa intervenção. A República Portuguesa apresentou o seu articulado e as partes principais apresentaram as suas observações quanto ao mesmo dentro dos prazos fixados.
29
Por medida de organização do processo de 26 de janeiro de 2018, adotada nos termos do artigo 89.o, n.o 3, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, as partes foram convidadas a responder a várias questões. As partes responderam a esse pedido dentro do prazo fixado.
30
Visto o relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Terceira Secção), na falta de pedido de marcação de audiência pelas partes e em aplicação do artigo 106.o, n.o 3, do Regulamento de Processo, decidiu julgar o recurso sem fase oral. Com efeito, o Tribunal Geral considera‑se suficientemente esclarecido pelos autos e decide pronunciar‑se sem prosseguir a instância.
31
A República Francesa conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
anular a decisão impugnada;
–
condenar a Comissão nas despesas.
32
A República Portuguesa, intervindo em apoio da República Francesa, conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne anular a decisão impugnada.
33
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
negar provimento ao recurso;
–
condenar a República Francesa nas despesas.
Questão de direito
34
A República Francesa invoca dois fundamentos de recurso. O primeiro fundamento, apresentado a título principal, é relativo a uma violação do artigo 41.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 1306/2013, dado que, por um lado, as autoridades francesas executaram integralmente o plano de ação, o qual inclui indicadores de progresso claros, estabelecidos após consulta da Comissão, e, por outro, a decisão impugnada é baseada em elementos que não estavam previstos no plano de ação. O segundo fundamento, apresentado a título subsidiário, é relativo a uma violação do princípio da proporcionalidade.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo a uma violação do artigo 41.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 1306/2013
35
A título preliminar, a República Francesa recorda que o procedimento de apuramento da conformidade, previsto no artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013 (a seguir «procedimento de apuramento da conformidade»), permite assegurar que as despesas agrícolas foram efetuadas nos termos do direito da União Europeia. Esse procedimento permite aos Estados‑Membros disporem das garantias exigidas para apresentarem os seus pontos de vista e é enquadrado por orientações da Comissão que precisam, nomeadamente, o modo como são calculadas as consequências financeiras de um apuramento da conformidade. Em contrapartida, o procedimento de suspensão dos pagamentos previsto no artigo 41.o do Regulamento n.o 1306/2013 (a seguir «procedimento de suspensão») nunca foi aplicado na prática e não é enquadrado por orientações da Comissão.
36
Segundo a República Francesa, o procedimento de suspensão não diz respeito à hipótese de existir, como no presente caso, um desacordo em relação, por um lado, à aplicação de um sistema proporcional e, por outro, à determinação da elegibilidade de algumas superfícies ao abrigo de práticas locais estabelecidas. Aceitar que um desacordo desse tipo possa ser invocado em sede de dois procedimentos diferentes cria um risco de violação das garantias processuais de que o Estado‑Membro em causa goza no âmbito do procedimento de apuramento da conformidade, de constrangimento desse Estado no sentido de alterar as suas práticas no âmbito do procedimento de suspensão, mesmo que a realidade do incumprimento ainda não tenha sido demonstrada, ou, ainda, de privar da sua eficácia o procedimento de apuramento da conformidade. Ao invocar esse desacordo no âmbito do procedimento de suspensão, a Comissão impediu o bom andamento dos contactos em sede de procedimento de apuramento da conformidade.
37
Igualmente, segundo a República Portuguesa, o artigo 41.o do Regulamento n.o 1306/2013 não permite adotar uma decisão de suspensão dos pagamentos mensais com fundamento em elementos que não foram propostos pelo Estado‑Membro em causa no seu plano de ação. Tal decisão tem consequências equivalentes à correção financeira, sem que tenham, por isso, sido respeitadas as garantias previstas no procedimento de apuramento da conformidade. Ao alterar ou rever unilateralmente os estritos termos em que um Estado‑Membro se comprometeu, a Comissão utilizou um procedimento substancialmente menos garantístico. Perante elementos novos e supervenientes, a Comissão deveria ter aberto um procedimento de apuramento de conformidade.
38
A título principal, a República Francesa alega que a decisão impugnada viola o artigo 41.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 1306/2013, uma vez que a Comissão não podia concluir que o Estado‑Membro em causa não estava «em condições de pôr em prática as medidas previstas num plano de ação com indicadores de progresso claros a ser estabelecidos após consulta da Comissão». Esta condição não estava preenchida, dado que, por um lado, o plano de ação tinha sido plenamente executado e, por outro, a decisão impugnada se baseava em elementos que não estavam previstos no plano de ação.
39
Em primeiro lugar, a República Francesa recorda que se comprometeu a aplicar o plano de ação que foi validado em novembro de 2013. A República Francesa recorda igualmente que, não se revelando satisfatórias as modalidades inicialmente previstas para atualizar o SIPA, propôs, por carta de 23 de dezembro de 2014, modalidades alternativas, que foram validadas pela Comissão.
40
Em segundo lugar, a República Francesa sustenta que o plano de ação, validado em novembro de 2013 e alterado em dezembro de 2014, foi integralmente executado.
41
Quanto à atualização do SIPA, a República Francesa recorda que, inicialmente, estavam previstas a atualização das fotografias e a utilização das bases de dados existentes, nomeadamente da base de dados BD TOPO, para facilitar a sua interpretação, e que as modalidades revistas propostas em dezembro de 2014 tinham como objetivo ultrapassar as dificuldades surgidas quando se concluiu que a base de dados BD TOPO não era suficientemente fiável. Essa atualização tinha sido realizada dentro do prazo máximo previsto. O problema colocado pela antiguidade das fotografias tinha sido resolvido no final de 2014, como indicava a carta das autoridades francesas de 23 de dezembro de 2014, e o trabalho de interpretação das fotografias tinha sido concluído em 2016, como era referido no décimo quarto relatório intercalar, de 1 de setembro de 2016.
42
No que diz respeito às verificações no local, a República Francesa assinala que lhe era censurado incluir elementos e áreas que não eram elegíveis. Para resolver esse problema, o plano de ação previa a implementação de um procedimento para fazer subir ao nível da administração central as decisões das administrações locais na matéria antes de as mesmas serem assinadas. Esta medida foi posta em prática no prazo previsto, a saber, relativamente à campanha de 2014.
43
Quanto ao cálculo dos pagamentos e das sanções, a República Francesa sublinha que lhe era censurado efetuar cálculos incorretos, não prever a monitorização das recuperações retroativas e não recuperar montantes indevidamente pagos. Para resolver esse problema, tinha sido previsto, relativamente às campanhas de 2013 e 2014, reforçar as instruções aos serviços competentes e aperfeiçoar a supervisão e, a partir da campanha de 2015, rever o algoritmo de cálculo das penalizações sobre a ajuda dissociada, permitindo essa data mais longínqua integrar as alterações do algoritmo tornadas necessárias pela reforma da PAC. Estas medidas foram adotadas nos prazos previstos. Em especial, embora só tenha sido possível confirmar a execução correta da revisão do algoritmo em agosto de 2016, com a efetiva liquidação dos pagamentos relativos à campanha de 2015, tratava‑se unicamente de constatar os efeitos do novo algoritmo o mais cedo possível. O compromisso constante do plano de ação, que consistia em rever o algoritmo em 2015, tinha sido cumprido no prazo previsto.
44
A esse respeito, a República Francesa assinala que, embora a execução das medidas previstas no plano de ação, como a atualização do SIPA ou a revisão do algoritmo, tivesse ocasionado alguns atrasos na execução dos pagamentos relativos à campanha de 2015, essa questão não estava abrangida pelo plano de ação propriamente dito, o qual não tinha por objeto o calendário de execução dessa campanha, nem de qualquer outra.
45
Em terceiro lugar, a República Francesa sustenta que a Comissão não pode basear‑se em elementos exteriores ao plano de ação para adotar uma decisão de suspensão dos pagamentos. Apenas a inobservância das medidas previstas no plano de ação, conforme aprovado em novembro de 2013 e revisto em dezembro de 2014, permitiria a adoção de uma decisão desse tipo.
46
Quanto a esse ponto, a República Francesa começa por reconhecer que, nos contactos mantidos com a Comissão acerca da implementação do plano de ação, a discussão teve por objeto a aplicação do sistema proporcional ou a determinação da elegibilidade de alguns prados permanentes ao abrigo de práticas locais estabelecidas. A República Francesa faz notar que, com efeito, a implementação das novas possibilidades previstas no direito da União, a partir da campanha de 2015, podia implicar, para a atualização do SIPA, acrescentar ao trabalho de fotointerpretação previsto no plano de ação a realização de algumas visitas no terreno no que diz respeito a um número bastante limitado de superfícies. No entanto, a aplicação do sistema proporcional e a determinação da elegibilidade de alguns prados permanentes ao abrigo de práticas locais estabelecidas nunca tinham sido incluídas pelas autoridades francesas entre os indicadores de progresso do plano de ação, como tais, e não incumbe à Comissão alterar unilateralmente esse plano para as incluir. Em nenhum dos relatórios intercalares enviados à Comissão, ou nas atualizações do plano de ação, como as de 12 de março e de 24 de abril de 2015, qualquer dos indicadores de progresso fazia referência a essas questões.
47
Em seguida, a República Francesa faz notar que, na decisão impugnada, a Comissão indicou que continuava a existir um atraso considerável no que diz respeito à instrução dos pedidos de ajuda, em especial quanto aos processos relativos aos prados permanentes. Daí, a Comissão inferiu que os objetivos do plano de ação não poderiam ser atendidos num futuro imediato. Todavia, segundo a República Francesa, o plano de ação sobre o qual se tinha comprometido foi executado nos prazos previstos. Os atrasos na execução dos pagamentos relativos à campanha de 2015 não estavam abrangidos pelo plano de ação, o qual não tinha por objeto o calendário de execução dessa campanha, nem de qualquer outra. Se a Comissão considerou que não existia qualquer perspetiva de implementação do plano de ação dentro de prazos aproximados e que, portanto, podia adotar a decisão impugnada, isso tinha sido porque a mesma tinha incluído no plano de ação a aplicação do sistema proporcional e a determinação da elegibilidade de alguns prados permanentes ao abrigo de práticas locais estabelecidas, duas questões acerca das quais o plano de ação não incluía quaisquer indicadores de progresso.
48
Com efeito, em primeiro lugar, na sua carta de 17 de fevereiro de 2015, a Comissão refere uma «relação estreita entre a correta implementação do plano de ação e a proposta da reforma da PAC, em especial no que respeita às questões relativas à elegibilidade das superfícies e de certos elementos paisagísticos». Essa relação não permitia, porém, considerar que o plano de ação seria ipso facto alargado ao ponto de abranger esses elementos. O plano de ação e a reforma da PAC eram duas coisas distintas. Nessa mesma carta, a Comissão inclui, também unilateralmente, no que denomina «plano de ação revisto», medidas relativas à conformidade do sistema proporcional e à determinação da elegibilidade de alguns tipos de superfícies. Contudo, a Comissão não tem o poder de proceder a essa alteração unilateral do plano de ação.
49
Em segundo lugar, na sua comunicação de 13 de abril de 2015, a Comissão continua a incluir, como componente essencial do plano de ação revisto, elementos relativos à aplicação do sistema proporcional e à inclusão de prados permanentes ao abrigo de práticas locais estabelecidas que, porém, não constavam do plano de ação, conforme aprovado em novembro de 2013, ou do plano de ação revisto de dezembro de 2014. Ora, foi com base no «efeito conjugado» dessas alegadas deficiências que a Comissão decidiu que a execução do plano de ação «não oferec[ia] a segurança razoavelmente exigida para uma boa gestão das ajudas».
50
Em terceiro lugar, na carta da Comissão de 22 de dezembro de 2015, o desacordo relativo à aplicação do sistema proporcional e à inclusão como superfície elegível de alguns prados permanentes ao abrigo de práticas locais estabelecidas é um aspeto determinante do raciocínio da Comissão.
51
Em quarto lugar, embora na decisão impugnada, a Comissão se baseie no atraso alegadamente considerável no que diz respeito à instrução dos pedidos de ajuda, fê‑lo após ter exposto longamente o desacordo relativo à aplicação do sistema proporcional e à inclusão como superfície elegível de alguns prados permanentes ao abrigo de práticas locais estabelecidas. Na decisão impugnada, a Comissão também faz referência ao plano de ação «revisto» de março de 2015, apesar de a última revisão datar de dezembro de 2014. É, pois, a persistência desse desacordo que constitui o fundamento da conclusão da Comissão, segundo a qual as autoridades francesas não estavam em condições de pôr em prática o plano de ação.
52
Em conclusão, a República Francesa alega que o desacordo de ordem jurídica relativo à aplicação do sistema proporcional e à determinação da elegibilidade de alguns tipos de superfícies é completamente diferente do desacordo relativo às deficiências do sistema de controlo que tinha fundamentado o plano de ação. Com efeito, por um lado, o plano de ação corresponde, em substância, a um trabalho técnico de recomposição ao nível dos elementos geográficos com base nos quais o SIPA estava construído. Por outro lado, com a reforma da PAC, tinha‑se tornado possível prever a elegibilidade para ajudas agrícolas de uma certa proporção da superfície em causa ou tornar elegíveis algumas superfícies aptas para acolher atividades de exploração pecuária mesmo que as superfícies herbáceas não fossem predominantes, quando práticas locais estabelecidas permitissem considerar que essas superfícies eram aptas para a exploração pecuária.
53
Além disso, por um lado, a República Francesa recorda que resulta da disposição controvertida que a decisão impugnada apenas pode ter como fundamento uma demonstração de que as autoridades francesas não estavam em condições de pôr em prática as medidas constantes do plano de ação. A Comissão deve basear‑se em falhas de execução das medidas constantes do plano de ação e não num «conjunto de fraqueza e falhas», invocadas de forma geral. Por outro lado, nenhum dos elementos referidos pela Comissão demonstra a existência de uma falha na execução das medidas constantes do plano de ação. Assim, quanto à atualização do SIPA, que, segundo o plano de ação, devia estar operacional em 2016, ou quanto às verificações no local e ao cálculo dos pagamentos, a Comissão não alega que essas medidas não foram implementadas, mas limita‑se a afirmar que os atrasos observados constituem uma violação dos compromissos assumidos no plano de ação.
54
Por último, a República Francesa alega que, embora seja verdade que a sua escolha de aplicar o sistema proporcional implicava uma revisão do sistema de pagamentos e, em especial, do SIPA, isso não significa que o sistema proporcional seja indissociável da implementação do plano de ação ou que o plano de ação possa ser considerado evolutivo. A modernização da ferramenta que permite determinar as superfícies elegíveis com vista a atualizar as bases de dados julgadas demasiado antigas deve ser distinguida da sua revisão com vista a integrar um novo parâmetro decorrente da regulamentação. Essas duas medidas são dissociáveis. Não é o plano de ação que tem caráter dinâmico e evolutivo, mas sim a ferramenta de determinação das superfícies elegíveis.
55
Por sua vez, a República Portuguesa alega que a decisão impugnada tem subjacente um «plan d’action révisé», assim designado pela Comissão, que estabeleceu unilateralmente os seus termos, na sequência da introdução do sistema pro rata aplicado pelas autoridades francesas, nos termos do artigo 10.o do Regulamento Delegado n.o 640/2014. Ora, a aplicação das disposições do direito da União relativas à utilização de um sistema pro rata ou sobre a determinação da elegibilidade de alguns prados permanentes, segundo práticas locais estabelecidas, não apresenta conexão alguma com as falhas dos sistemas de controlo que estiveram na génese do Plano de Ação. A decisão impugnada viola o artigo 41.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 1306/2013, uma vez que a necessidade de eventuais alterações ao SIPA motivadas pela introdução do sistema pro rata é posterior ao próprio plano de ação e não foi submetida ao procedimento de apuramento de conformidade tendo em vista a conclusão de que uma ou mais componentes essenciais do sistema de controlo nacional eram inexistentes ou ineficazes devido à gravidade ou à persistência das deficiências detetadas. A decisão impugnada viola igualmente a disposição controvertida porque não se baseia especificamente nos compromissos contidos no plano de ação com que o Estado‑Membro em causa se tinha comprometido, mas sim em elementos externos a esses compromissos, como a introdução do sistema pro rata.
56
Além disso, a República Portuguesa invoca o princípio da proteção da confiança legítima. A esse respeito, fazendo referência aos n.os 71, 161 e 167 do Acórdão de 22 de junho de 2006, Bélgica e Forum 187/Comissão, C‑182/03 e C‑217/03, EU:C:2006:416, a República Portuguesa sustenta que, na hipótese de a Comissão mudar a sua apreciação com base unicamente numa aplicação mais rigorosa das regras legais ou, como no caso em apreço, extra legem, sem conceder o tempo necessário para se tomarem em conta efetivamente essas mudanças de apreciação, há violação do referido princípio. A República Portuguesa recorda igualmente que a legislação da União deve ser certa e a sua aplicação previsível para os sujeitos de direito. O princípio da segurança jurídica exigia que qualquer ato das instituições que produza efeitos jurídicos seja claro, preciso e levado ao conhecimento do interessado de tal forma que este possa conhecer, com certeza, o momento a partir do qual o referido ato existe e começa a produzir os seus efeitos jurídicos. Fazendo referência ao n.o 124 do Acórdão de 22 de janeiro de 1997, Opel Austria/Conselho (T‑115/94, EU:T:1997:3), a República Portuguesa entende que este imperativo da segurança jurídica se impõe com rigor quando se trate de um ato suscetível de implicar consequências financeiras, como no caso em apreço, por forma a permitir aos interessados conhecer com exatidão o alcance das obrigações que dele decorrem.
57
A Comissão contesta esta argumentação remetendo para os antecedentes do litígio. Em substância, alega que, ainda que a República Francesa invoque em seu favor as medidas tomadas para implementar o plano de ação, essa implementação acusou atrasos e falhas que justificam a adoção da decisão impugnada.
58
No caso em apreço, cabe assinalar que, na decisão impugnada, a Comissão suspendeu os pagamentos mensais feitos à República Francesa no quadro do FEAGA, em aplicação do artigo 41.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 1306/2013.
59
No considerando 1 da decisão impugnada, a Comissão recordou que essa disposição lhe permitia suspender os pagamentos mensais a um Estado‑Membro na hipótese de, por um lado, «uma ou mais componentes essenciais do sistema de controlo nacional em causa [serem] inexistentes ou ineficazes devido à gravidade ou à persistência das deficiências detetadas» e de, por outro, a mesma «[ter] conclu[ído] que o Estado‑Membro em causa não [estava] em condições de pôr em prática, no futuro imediato, as medidas necessárias para corrigir a situação, de acordo com um plano de ação com indicadores de progresso claros a ser estabelecidos após consulta da Comissão».
60
A esse respeito, importa recordar que o procedimento de suspensão não tem o mesmo objeto que o procedimento de apuramento da conformidade. Com efeito, o procedimento de suspensão permite à Comissão suspender temporariamente pagamentos mensais feitos a um Estado‑Membro em aplicação do FEAGA ou do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader), em especial em caso de falhas graves dos sistemas de controlo nacional ou de recuperação dos pagamentos irregulares. Em contrapartida, o procedimento de apuramento da conformidade permite à Comissão determinar os montantes a excluir definitivamente do financiamento da União, sempre que as despesas abrangidas pelo FEAGA e pelo Feader não foram efetuadas nos termos do direito da União. Ao contrário do que a República Francesa e a República Portuguesa alegam, não se pode inferir, da existência de um procedimento de apuramento que permite determinar os montantes a excluir do financiamento da União, que a Comissão não pode, por essa razão, utilizar, antes ou simultaneamente, o procedimento de suspensão no que diz respeito aos pagamentos mensais correspondentes a esses montantes. Com efeito, o artigo 41.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1306/2013 prevê expressamente que as suspensões determinadas nos termos dessa disposição são aplicadas sem prejuízo da aplicação dos artigos 51.o e 52.o do Regulamento n.o 1306/2013, relativos ao apuramento das contas e ao apuramento da conformidade, respetivamente.
61
Além disso, deve assinalar‑se que o procedimento de suspensão dos pagamentos mensais, como o procedimento de apuramento da conformidade, oferece garantias processuais ao Estado em causa, com vista a permitir‑lhe que apresente as suas observações antes da adoção de uma decisão de suspensão dos pagamentos. Assim, no presente processo, a República Francesa foi informada, por duas vezes, através da comunicação de 13 de abril de 2015 e da comunicação complementar de 20 de maio de 2016, da intenção da Comissão de adotar uma decisão de suspensão dos pagamentos mensais pelas razões expostas nessas comunicações. A República Francesa pôde, igualmente, apresentar as suas observações a esse respeito, em 24 de abril de 2015 e em 16 de junho de 2016.
62
De igual modo, no que diz respeito às alegações da República Francesa relativas ao risco de violação das garantias processuais concedidas ao Estado em causa no âmbito do procedimento de apuramento da conformidade ou ao facto de as razões expostas pela Comissão para a necessidade do procedimento de suspensão terem impedido o bom andamento dos contactos em sede de procedimento de apuramento da conformidade, cabe concluir que essas afirmações, de resto não sustentadas por elementos de prova, estão abrangidas pelo âmbito de um procedimento diferente, que não é objeto do presente processo. O mesmo se aplica também à questão do pagamento dos montantes mensais suspensos pela decisão impugnada, suscitada pelo Tribunal Geral na medida de organização do processo de 26 de janeiro de 2018, que, como a Comissão sublinha, é objeto do procedimento de apuramento da conformidade.
63
Por conseguinte e em primeiro lugar, resulta de quanto precede que a decisão impugnada não tem por objeto excluir definitivamente do financiamento da União alguns montantes e, desse modo, contornar o procedimento de apuramento da conformidade, como, em substância, a República Francesa e a República Portuguesa alegam, mas somente suspender alguns pagamentos mensais, em aplicação do procedimento previsto para esse efeito.
64
Para poder adotar uma decisão de suspensão dos pagamentos mensais, a Comissão deve, pois, assegurar‑se de que estão preenchidas as condições definidas no artigo 41.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 1306/2013.
65
No caso em apreço, a primeira condição exigida para permitir a suspensão dos pagamentos mensais é a de «uma ou mais das componentes essenciais do sistema de controlo nacional em causa [serem] inexistentes ou ineficazes devido à gravidade ou à persistência das deficiências detetadas».
66
A esse respeito, no considerando 2 da decisão impugnada, a Comissão indicou que «várias auditorias realizadas pela Comissão tinham revelado alguns problemas relacionados com, entre outras coisas, o [SIGC], o [SIPA], os controlos administrativos cruzados e as verificações no local» e que, «em novembro de 2013, [tinha] sido elaborado pelas autoridades francesas um plano de ação para corrigir as deficiências do sistema de gestão e de controlos das ajudas por superfície financiado pelo [FEAGA][, o qual] incluía, entre outros aspetos, a atualização e o aperfeiçoamento da qualidade da informação do SIPA em França».
67
Assim, por carta de 14 de maio de 2013 (v. n.o 3 supra), a Comissão tinha referido problemas recorrentes relativos, nomeadamente, às ajudas por superfície. As três principais deficiências identificadas nesse domínio eram as seguintes:
–
em primeiro lugar, no que diz respeito ao SIPA, a superfície máxima não elegível não estava atualizada devido à antiguidade das fotografias utilizadas e a uma interpretação incorreta das disposições regulamentares relativas aos elementos paisagísticos (bosquetes de pastagem, lagoas, rochedos);
–
em segundo lugar, no que diz respeito às verificações no local, alguns elementos paisagísticos e zonas inelegíveis eram considerados superfícies elegíveis (bosquetes de pastagem, lagoas, rochedos, jardins, parques, zonas de estacionamento, áreas florestadas, como áreas abertas exclusivamente lenhosas);
–
em terceiro lugar, no que diz respeito ao cálculo dos pagamentos e das sanções, tinham sido detetados o cálculo incorreto dos pagamentos, a falta de monitorização das recuperações retroativas e, em certos casos, a inexistência de recuperação relativamente aos montantes indevidamente pagos.
68
Por conseguinte, e em segundo lugar, deve assinalar‑se que a República Francesa, no presente processo, não contesta que várias componentes essenciais do seu sistema de controlo eram inexistentes devido à gravidade ou à persistência das deficiências detetadas ao longo dos anos que precederam a adoção do plano de ação, no que concerne, nomeadamente, a «atualização e aperfeiçoamento da qualidade da informação do SIPA em França». Essas deficiências tinham como consequência que alguns elementos que não eram elegíveis para efeitos de ajudas por superfície eram, contudo, tomados em consideração, quando deveriam ter sido excluídos, tanto inicialmente, na base do SIPA, como depois, na sequência das verificações no local ou do cálculo dos pagamentos e das sanções. Em concreto, isto significa que superfícies que eram declaradas pelos beneficiários das ajudas incluíam elementos que deveriam ter sido excluídos das mesmas desde a fase do pedido de ajuda, uma vez identificados esses elementos pela fotointerpretação dessa superfície, ou desde a identificação posterior da não admissibilidade de tais elementos.
69
A segunda condição exigida no artigo 41.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 1306/2013 para permitir a suspensão dos pagamentos mensais é a de que a Comissão possa concluir que «o Estado‑Membro em causa não estava em condições de pôr em prática, no futuro imediato, as medidas necessárias para corrigir a situação, de acordo com um plano de ação com indicadores de progresso claros a ser estabelecidos após consulta da Comissão».
70
No caso em apreço, para corrigir a situação identificada pela Comissão, a República Francesa definiu o plano de ação, que foi enviado à Comissão por carta de 13 de novembro de 2013. O plano de ação previa as medidas e etapas seguintes.
71
Em primeiro lugar, no que diz respeito ao SIPA, as autoridades francesas consideravam corrigir a antiguidade das fotografias garantindo o respeito da sua antiguidade máxima e renovando‑as mais rapidamente. As autoridades francesas assinalavam, a esse respeito, que 100% das fotografias tinham menos de cinco anos em 2013. Em dezembro de 2013, devia ser determinado um indicador de acompanhamento e o objetivo era estar operacional em 2016.
72
Quanto à interpretação incorreta das disposições regulamentares relativas aos elementos paisagísticos, as autoridades francesas indicavam já terem reforçado as instruções para serem tidos em conta os resultados dos controlos efetuados aquando da campanha de 2012. Consideravam também incorporar sistematicamente os resultados das verificações no local realizadas a partir da campanha de 2013, consistindo o objetivo em que os agricultores pudessem fazer as suas declarações de 2014 com um RPG completamente atualizado com os resultados desses controlos.
73
As autoridades francesas referiam também o estudo de uma hipótese de fotointerpretação sistemática das novas ortofotografias que devia ser progressivamente utilizada sobre as campanhas de 2012 a 2015 e, o mais tardar, em 2016. Propunham servir‑se da base de dados BD TOPO para obter vários resultados:
–
a incorporação da base de dados BD TOPO no sistema de gestão devia permitir desenvolver um controlo cruzado sobre os elementos artificiais relativamente às campanhas de 2012 (limiar em 5 ares) e de 2013 (redução do limiar a 2 ares), devendo esses elementos artificiais ser integrados na categoria das superfícies não elegíveis do RPG;
–
a incorporação da base de dados BD TOPO relativamente a todos os elementos artificiais do território sem limite de superfície podia ser transferida para 2015, tendo em conta a diminuta superfície em sobreposição de menos de 2 ares (menos de 800 hectares, no total), devendo ser adotada uma decisão a esse respeito em novembro ou em dezembro de 2013;
–
a incorporação no SIGC da categoria «floresta» da base de dados BD TOPO, com vista a desenvolver um controlo cruzado, era prevista a partir de outubro ou novembro de 2013, para um trabalho com início aquando da campanha de 2014 e suscetível de ser prosseguido em 2015 e, o mais tardar, em 2016, em função do número de sobreposições;
–
a incorporação no SIGC da categoria «superfície em água» e dos rochedos constantes da base de dados BD TOPO, com vista a desenvolver um controlo cruzado, era prevista a partir de dezembro de 2013 ou janeiro de 2014, devendo a campanha de exploração dessas categorias ser fixada em função dos resultados da análise técnica e do inventário das sobreposições.
74
Além disso, as autoridades francesas comprometiam‑se a aperfeiçoar a qualidade das ortofotografias, o que devia ser feito para a campanha de 2013 ou em abril de 2014, para o início do período de declaração, a avaliar a qualidade do RPG, incluindo as novas categorias gráficas, aquando de um primeiro relatório anual preparado no primeiro semestre de 2014 sobre a campanha de 2013 e a implementar, em 2014, um plano de informação e acompanhamento dos agricultores em matéria de qualidade das declarações.
75
Em segundo lugar, no que diz respeito às verificações no local, as autoridades francesas indicavam a implementação de um procedimento de subida a nível central e validação das decisões das administrações locais antes da sua assinatura e remetiam, quanto ao restante, para o controlo cruzado com a base de dados BD TOPO posto progressivamente em prática relativamente aos elementos artificiais e perenes.
76
Em terceiro lugar, no que diz respeito ao cálculo dos pagamentos e das sanções, as autoridades francesas indicavam que o algoritmo de cálculo das penalizações sobre a ajuda dissociada em caso de desvio seria revisto aquando da implementação da reforma da PAC em 2015, sendo elaboradas, no decurso da campanha de 2015, para aplicação no outono de 2015, outras medidas introduzidas para regular as outras dificuldades no decurso da campanha de 2013 e da campanha de 2014.
77
Por carta de 28 de novembro de 2013 (v. n.o 4 supra), a Comissão informou as autoridades francesas de que o plano de ação podia «ser considerado definitivo», assinalando que, «no domínio das ajudas por superfície, as medidas propostas poderiam ser ainda completadas [e] pormenorizadas durante a sua implementação».
78
Portanto, importa sublinhar que o plano de ação podia ser, pois, completado ou pormenorizado durante a sua implementação. Nesse contexto, no considerando 3 da decisão impugnada, a Comissão indicou:
«Os relatórios [intercalares] apresentados pelas autoridades francesas e uma auditoria realizada pela Comissão em novembro de 2014 puseram em evidência atrasos consideráveis na execução de pontos essenciais do plano de ação, cujos efeitos podem ser extensivos à gestão do ano de 2015. Por conseguinte, o plano de ação inicial foi revisto em março de 2015».
79
Com efeito, por carta de 22 de dezembro de 2014 (v. n.o 7 supra), a Comissão comunicou às autoridades francesas as suas conclusões sobre o estado de execução do plano de ação. Assinalou o seguinte:
–
«a execução do [p]lano de ação […] não corresponde inteiramente à realidade. Por exemplo, como explicado pelas autoridades francesas, a idade média da categoria “edificado” deve ser aumentada em dois anos, no que respeita a cada departamento (categoria integrada desde 2012), o que significa que, no que respeita a 2014, as ortofoto[grafia]s utilizadas para atualizar o RPG têm mais de [cinco] anos»;
–
«[a] estimativa, para todo o território, dos volumes de anomalias geradas pelo cruzamento do RPG com a categoria “edificado” e “vegetação” no limiar de 0 ares não foi fornecida até à data (trabalho que, segundo o [p]lano de ação, deveria ter estado finalizado em 2013, no que respeita ao “edificado”, e em 2014, quanto à categoria “vegetação”)»;
–
«[n]a [base de dados] BD TOPO, foram detetadas deficiências e elementos em falta (na definição dos elementos das categorias “vegetação” e “edificado”), o que tem como consequência não serem desencadeados quaisquer alertas para o tratamento das potenciais sobreposições, em especial, no que diz respeito ao edificado de mais de 2 ares e à vegetação de mais de 50 ares (segundo os limiares fixados pelas autoridades francesas)»;
–
«[o] impacto financeiro das sobreposições confirmadas, no limiar descrito, ainda não foi calculado pelas autoridades francesas. Segundo as explicações fornecidas, relativamente aos limiares em causa, os pagamentos são interrompidos em caso de sobreposição»;
–
«o tratamento das superfícies “edificado” e “vegetação” abaixo de 2 e 50 ares, respetivamente, ainda deve ser realizado e o impacto financeiro calculado. A isto acresce o não acolhimento da integração da categoria “água” e ”elementos lineares” em 2015, ao contrário do que estava inicialmente previsto (verão de 2014, no que respeita aos elementos lineares, e final de 2014, quanto às superfícies em água)»;
–
«as visitas no terreno demonstraram que algumas superfícies aceites como elegíveis para apoio direto do primeiro pilar não respeitavam as disposições regulamentares da União Europeia. Este é, em especial, o caso relativamente às pastagens permanentes e às charnecas […] Por extensão, as decisões das administrações locais e/ou a sua aplicação não são conformes com a legislação da União Europeia».
80
Nessa carta, a Comissão indicava igualmente que, vistas as conclusões acima referidas, o estado de execução efetivo do plano de ação, bem como o seu êxito não podiam ser confirmados. No entanto, a Comissão fazia notar que os seus serviços tinham observado que as autoridades francesas desenvolviam uma abordagem alternativa que devia resolver parcialmente os problemas assinalados. Nessas condições, a Comissão entendia que «[era] necessária a elaboração de um plano de ação revisto».
81
A Comissão convidava, pois, as autoridades francesas a apresentarem esse plano, o qual deveria incluir, no mínimo, os seguintes elementos: «a indicação precisa dos prazos (mês e ano); [a] integração direta na [ferramenta de gestão] ISIS das informações recebidas do IGN, o redelineamento das parcelas; a correta fotointerpretação do terreno agrícola, nos termos das disposições regulamentares aplicáveis a partir de 2015, [sendo precisado que, vistos] os resultados das visitas no terreno obtidos [na] sequência [da] missão, deve ser considerada pelas autoridades francesas a implementação de uma proporção para cada parcela de pastagem/charnecas».
82
Em conclusão, a Comissão indicava que «se mostra[va] indispensável corrigir essas deficiências antes do início da campanha de 2015 (abril de 2015), em especial, no que dizia respeito aos problemas sistémicos de interpretação das disposições regulamentares». A esse respeito, a Comissão precisava que o «incumprimento ser[ia] considerado à luz do artigo 41.o[, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o] 1306/2013, que indica que a falta de implementação de um plano de ação pode dar lugar à redução/suspensão dos pagamentos». Em consequência, a Comissão assinalava que o «próximo relatório intercalar, a enviar […] no final [de] janeiro de 2015, [devia] incluir as alterações necessárias».
83
Por carta de 23 de dezembro de 2014 (v. n.o 8 supra), as autoridades francesas comunicaram à Comissão «os elementos previstos relativos à implementação do [plano de ação] em 2014 e à sua prossecução em 2015».
84
A título preliminar, as autoridades francesas recordavam que o plano de ação estava previsto sobre as campanhas de 2014 e 2015, o que significava que estaria terminado no momento dos pagamentos efetuados ao abrigo da campanha de 2015.
85
Quanto à atualização do RPG, as autoridades francesas indicavam que estavam em curso trabalhos, com vista a assegurar, através de fotointerpretação e cruzamento com bases de dados de superfícies do Institut national de l’information géographique et forestière (IGN) [Instituto Nacional de Informação Geográfica e Florestal], que todas as superfícies não elegíveis para efeitos de ajudas fossem excluídas da base das superfícies suscetíveis de receber pagamentos. Eram descritas pormenorizadamente as modalidades de realização desses trabalhos. Esses trabalhos deviam permitir definir as superfícies elegíveis para ajudas da PAC, mas também as «superfícies de interesse ecológico (SIE)», no quadro do futuro pagamento ao abrigo da ecologização. As autoridades francesas assinalavam que o calendário era «extremamente apertado», uma vez que os trabalhos deviam ser realizados em prazos compatíveis com a campanha de 2015. Faziam notar que esses trabalhos eram de uma «amplitude colossal, tendo em conta o número de processos PAC a examinar[, a saber] 80% dos processos PAC entregues em 2014, ou seja, mais de 300000 em 372000». Como objetivos, com caráter de previsão, de entrega das categorias gráficas, as autoridades francesas anunciavam o seguinte calendário: janeiro de 2015, quanto aos contornos das parcelas; março de 2015, quanto às superfícies não agrícolas nas parcelas e junho de 2015, quanto às superfícies não agrícolas adjacentes às parcelas. Além disso, as autoridades francesas indicavam que «uma das dificuldades de implementação desse trabalho em dois anos [estava] relacionada com o facto de, [na] sequência [das] decisões relativas à reforma da PAC, as regras em matéria de elegibilidade das superfícies para pagamentos diretos [iam] ter de evoluir».
86
Por essas razões, as autoridades francesas indicavam igualmente à Comissão terem decidido desencadear uma renovação completa do RPG para 2015. A esse respeito, precisavam que, integrando os resultados do plano de ação, o dispositivo implementado em 2015 já não utilizaria as categorias da base de dados BD TOPO, mas categorias gráficas especificamente elaboradas pelo IGN para as necessidades da PAC. As autoridades francesas concluíam do seguinte modo: «Noutras palavras, o plano [de ação que será posto em prática em] 2015 não será a mera recondução do plano [de ação que foi posto em prática em] 2014 (baixando os limiares), mas um novo exercício exaustivo de fotointerpretação que conduza à construção dessas categorias gráficas».
87
Os elementos constantes da carta de 23 de dezembro de 2014 foram completados pelo quinto relatório intercalar, enviado pelas autoridades francesas à Comissão em 30 de janeiro de 2015 (v. n.o 8 supra). Nesse relatório, as autoridades francesas pretenderam fornecer algumas respostas à carta da Comissão de 22 de dezembro de 2014 e comunicar alguns elementos novos.
88
Quanto à execução do plano de ação em 2014, as autoridades francesas recordavam que se tinham comprometido a concluir a vertente relativa ao RPG desse plano em «dois (ou três) anos: campanhas de 2014 e 2015 (ou 2016)». Assim, em 2014, tinham decidido tratar prioritariamente o que potencialmente representava o maior risco financeiro para o FEAGA: a categoria «edificado» para além de 2 ares e a categoria «vegetação» para além de 50 ares. Os elementos não tratados em 2014 iam ser integrados no plano de ação posto em prática em 2015.
89
Quanto à implementação «de um plano de ação revisto para o ano de 2015», as autoridades francesas, por um lado, indicavam que tinham tomado nota «da validação de princípio dos serviços da Comissão» e, por outro, recordavam «os elementos já enviados a esse respeito ([em] 23 de dezembro [de 2014])». No que dizia respeito à interpretação das disposições regulamentares relativas aos elementos paisagísticos e à elegibilidade de algumas superfícies, as autoridades francesas comunicavam igualmente à Comissão a sua «escolha, em aplicação do artigo 10.o do Regulamento Delegado n.o 640/2014, de aplicar um sistema proporcional para determinar a superfície elegível dos prados permanentes», bem como o método considerado para esse efeito, o qual incluía, em especial, uma grelha de proporção nacional com cinco categorias.
90
Por último, as autoridades francesas recordavam a sua proposta de organizar em Paris (França) uma reunião técnica com representantes dos serviços da Comissão, com vista a apresentar «as novas modalidades do plano de ação […] que ser[iam] postas em prática em 2015».
91
Por carta de 17 de fevereiro de 2015 (v. n.o 9 supra), a Comissão pediu alguns esclarecimentos sobre vários dos aspetos relativos à execução do plano de ação considerados pelas autoridades francesas, na carta que acompanhara o envio do quinto relatório intercalar de 30 de janeiro de 2015. Assim, a Comissão entendia dever conhecer o impacto financeiro e a data na qual seria concluído o cálculo no que dizia respeito à categoria «edificado» abaixo de 2 ares, à categoria «vegetação» abaixo de 50 ares e aos elementos «água» e «lineares».
92
Nessa carta de 17 de fevereiro de 2015, a Comissão indicava igualmente ser do seu entendimento que, à luz dos dados obtidos no âmbito da auditoria realizada em novembro de 2014, a técnica de fotointerpretação não era conforme com a regulamentação no que dizia respeito aos elementos paisagísticos e à elegibilidade de algumas superfícies. A Comissão assinalava também que a grelha de proporção nacional com cinco categorias, bem como a questão da elegibilidade de superfícies como os bosquetes ou as lagoas deviam ser esclarecidas, que, em caso de dúvida, deviam ser iniciadas visitas no terreno e que devia ser enviado rapidamente um «plano de ação revisto» com vista a pormenorizar os objetivos e os parâmetros.
93
Por carta de 25 de fevereiro de 2015 (v. n.o 9 supra), a Comissão transmitiu às autoridades francesas vários elementos relativos aos resultados de uma investigação realizada em França no que dizia respeito aos anos de 2013 e 2014, da qual resultava que o SIPA apresentava algumas lacunas relacionadas com a antiguidade das ortofotografias e com uma fotointerpretação deficiente. A Comissão indicava também que existiam alguns problemas relacionados com a definição das superfícies elegíveis no que dizia respeito aos elementos paisagísticos e às especificidades topográficas, bem como às «charnecas», que as verificações no local não eram eficazes e que existiam problemas no que dizia respeito ao cálculo dos pagamentos e das sanções, bem como à recuperação retroativa.
94
Por carta de 12 de março de 2015 (v. n.o 9 supra), as autoridades francesas enviaram à Comissão o plano de ação informando de «diversas atualizações». Esse documento, intitulado «Plano de ação […] — Objetivo de calendário da campanha PAC 2015», incluía três rubricas intituladas «SIPA/RPG — Reduzir a antiguidade das ortofotografias», «SIPA/RPG — Proceder a uma avaliação da qualidade do RPG», e «Alteração da gestão do RPG e articulação com as verificações no local». Em 30 de março de 2015 (v. n.o 9 supra), uma nova nota das autoridades francesas transmitiu à Comissão elementos complementares.
95
O exame das alterações introduzidas no plano de ação permite concluir que os prazos previstos para as diferentes medidas planeadas decorriam entre 15 de janeiro de 2015, no que dizia respeito à entrega das novas ortofotografias para a constituição do RPG 2015, e o final de 2015, no que dizia respeito à realização dos pagamentos.
96
Por conseguinte e em terceiro lugar, resulta de quanto precede que as medidas inicialmente consideradas no plano de ação aprovado em novembro de 2013 foram, depois, revistas no decurso da sua execução, com vista a ter em conta, em especial, algumas dificuldades encontradas pelas autoridades francesas no que diz respeito à utilização da base de dados BD TOPO. Em especial, não tendo estado em condições de pôr em prática as medidas necessárias para corrigir a situação relativa às deficiências detetadas no que diz respeito à atualização do aperfeiçoamento do SIPA aquando da campanha de 2013 ou da campanha de 2014, as autoridades francesas tinham‑se comprometido a fazê‑lo aquando da campanha de 2015.
97
Neste contexto, a República Francesa não pode ser acompanhada na sua argumentação quando alega que o importante é assinalar que o seu compromisso nos termos do plano de ação era concluí‑lo em 2016. Como resulta do que precede, vários indicadores referidos no plano de ação previam uma execução faseada, tendo em atenção os objetivos a alcançar no final de cada campanha. A execução era, pois, progressiva e não estava apenas condicionada à realização dos objetivos em 2016.
98
Em especial, no que diz respeito às alterações introduzidas no plano de ação no âmbito das revisões relacionadas com as dificuldades encontradas pelas autoridades francesas quanto à utilização da base de dados BD TOPO, por um lado, e com as possibilidades oferecidas pela entrada em vigor das disposições relativas à aplicação do sistema proporcional e à inclusão de alguns prados permanentes ao abrigo de práticas locais estabelecidas como superfícies elegíveis, por outro, deve assinalar‑se que a tónica tinha sido posta sobre a implementação dessas medidas aquando da campanha de 2015.
99
Com vista a sustentar com elementos de prova a insuficiência da execução do plano de ação, a Comissão, nos considerandos 3 a 7 da decisão impugnada, indicou o seguinte:
«(3)
[…] Uma auditoria realizada pela Comissão em março de 2015 confirmou que subsistiam deficiências consideráveis quanto à execução do plano de ação.
(4)
Em consequência, em conformidade com o artigo 41.o, n.o 2, quarto parágrafo, do Regulamento […] n.o 1306/2013, a Comissão comunicou à França, por carta de 13 de abril de 2015, a sua intenção de reduzir ou suspender os pagamentos mensais, caso não recebesse informações complementares ou se essas informações complementares não fossem satisfatórias. Por carta de 7 de maio de 2015, a França respondeu indicando que tinham sido adotadas medidas corretivas, com o objetivo de concluir o plano de ação em 2015.
(5)
As deficiências referidas na carta de 13 de abril de 2015 diziam respeito, entre outros elementos, à forma como a França tinha aplicado o sistema proporcional para avaliar a superfície máxima elegível quanto aos prados permanentes, em aplicação do artigo 10.o do Regulamento Delegado […] n.o 640/2014 […], que não era conforme com as recomendações constantes das orientações da Comissão e apresentava riscos importantes em termos de gestão e controlo; à determinação da elegibilidade de alguns tipos de superfícies, em especial aquelas com uma densidade de árvores importante e/ou com escassos recursos de pastagens, por exemplo soutos, fetos ou parcelas que tenham uma proporção inferior a 50%; ao modo como a França ia poder gerir as anomalias relacionadas, por exemplo, com a determinação da proporção para a elegibilidade dos prados permanentes, bem como com determinação das superfícies de interesse ecológico (SIE) ao abrigo da ecologização. De modo geral, era assinalado que o plano de ação ainda não estava implementado porque nem todas as superfícies inscritas no SIPA dispunham de uma superfície máxima elegível determinada em conformidade com as exigências regulamentares. Era pedido às autoridades francesas que corrigissem todos os pontos referidos na carta antes de 16 de outubro de 2015.
(6)
O conjunto dos elementos acima referidos, em especial as demoras e as insuficiências na atualização e no aperfeiçoamento do SIPA em França, teve consequências negativas importantes na gestão dos pedidos de ajuda relativos a 2015, especialmente no que diz respeito à disponibilização aos beneficiários da informação exigida relativamente à superfície máxima elegível e às superfícies não agrícolas, incluindo as SIE.
(7)
Um relatório de acompanhamento enviado pela França em 9 de outubro de 2015 e uma nova auditoria realizada pela Comissão durante a semana de 30 de novembro de 2015 permitiram concluir que existe ainda um atraso considerável no que diz respeito à instrução, a nível administrativo, dos processos relativos aos pedidos de ajuda, à notificação aos agricultores dos dados constantes das suas declarações, ao cálculo das superfícies elegíveis e das SIE, ao tratamento das anomalias resultantes dos controlos administrativos e no local, às visitas rápidas no terreno para avaliar a elegibilidade dos prados permanentes e às verificações no local. Estes atrasos foram em seguida confirmados por uma auditoria realizada pela Comissão entre 11 e 15 de abril de 2016. Assim, as verificações no local só seriam concluídas, no mínimo, em julho de 2016, o que afeta a sua eficácia e, por conseguinte, o seu efeito útil, especialmente em caso de dúvida relativa à elegibilidade das superfícies ou ao respeito das exigências relacionadas com a diversificação das culturas no quadro da ecologização. Isto confirma que os objetivos do plano de ação não poderão ser alcançados num futuro imediato, o que não oferece a segurança razoavelmente exigida quanto à boa gestão das ajudas e à legalidade e regularidade dos pagamentos relativos ao ano de 2015. Além disso, esses atrasos afetam igualmente o estabelecimento definitivo do valor dos direitos ao pagamento, que deveria ter tido lugar até 1 de abril de 2016, em conformidade com o artigo 18.o do Regulamento Delegado […] n.o 639/2014 […], bem como a execução dos próprios pagamentos. Em consequência, é adequada a aplicação de uma suspensão dos pagamentos».
100
O exame dos vários documentos referidos na decisão impugnada e que foram recordados nos n.os 69 a 98 supra permite, efetivamente, concluir pela insuficiente execução do plano de ação que é assinalada na mesma. Com efeito, resulta desses documentos que, como a Comissão alega, as demoras e as insuficiências indicadas na atualização do SIPA e no seu aperfeiçoamento tiveram consequências negativas importantes na gestão dos pedidos de ajuda relativos a 2015, especialmente no que diz respeito à disponibilização aos beneficiários da informação exigida relativamente à superfície máxima elegível e às superfícies não agrícolas.
101
Assim, contrariamente aos compromissos assumidos, uma primeira vez, no plano de ação aprovado em novembro de 2013, e renovados, uma segunda vez, aquando das adaptações introduzidas no plano de ação devido às dificuldades encontradas pelas autoridades francesas no que diz respeito à utilização da base de dados BD TOPO e às possibilidades oferecidas pela entrada em vigor das disposições previstas na reforma da PAC, as autoridades francesas não estiveram em condições de pôr em prática esses compromissos de forma satisfatória aquando da campanha de 2015.
102
Pelas razões expostas nos vários documentos referidos na decisão impugnada e que foram recordados nos n.os 69 a 98 supra, era legítimo que a Comissão considerasse que as deficiências detetadas efetivamente implicavam atrasos e dificuldades na boa condução da campanha de 2015, apesar dos compromissos assumidos a esse respeito pelas autoridades francesas.
103
Assim, resulta das observações feitas pela Comissão na sua comunicação de 13 de abril de 2015, que subsistiam várias dúvidas quanto à execução do plano de ação, nomeadamente no que dizia respeito às «modalidades de gestão dos pedidos de ajuda em 2015». A Comissão indicava a esse respeito que «persist[ia] uma verdadeira incerteza quanto à superfície objeto do pedido de ajuda e relativamente à qual o agricultor se compromet[ia]», e isso, em virtude da qualidade e da quantidade de informações que o beneficiário receberia por parte da administração a fim de poder apresentar o seu pedido de ajuda. A Comissão indicava igualmente que, por isso, era difícil saber «em que medida o organismo pagador [ia] poder gerir as numerosas anomalias que [continuariam] a aumentar após a instrução dos processos a nível administrativo» e que «a distribuição e a atribuição dos direitos ao pagamento corr[iam] o risco de ser afetadas, com potenciais consequências nas campanhas posteriores».
104
Igualmente, na sua carta de 22 de dezembro de 2015 (v. n.o 20 supra), a Comissão recordou que as autoridades francesas se tinham comprometido a pôr em prática as medidas definidas no plano de ação revisto antes do final de 2015. A esse respeito, a Comissão alegou que, ao terem indicado, aquando da missão realizada em França em 1 de dezembro de 2015, que essas medidas só poderiam ser concluídas em abril ou maio de 2016, as autoridades francesas atrasavam, pela segunda vez, a execução do plano de ação. Ora, segundo a Comissão, esses atrasos tinham como consequência a manutenção de deficiências na atualização do SIPA e a existência de uma quantidade importante de anomalias ainda por tratar.
105
Por último, na comunicação complementar de 20 de maio de 2016, que teve lugar na sequência de uma missão de auditoria realizada em França em abril de 2016, a Comissão assinalou que existiam «novos atrasos», nomeadamente quanto «ao estabelecimento definitivo do valor e do número de direitos ao pagamento, […], à realização das visitas rápidas e das verificações no local, com base no que se previa que os pagamentos relativos à campanha de 2015 só fossem realizados depois de junho de 2016». A Comissão temia mesmo que «os atrasos verificados afeta[ssem] igualmente a realização correta das verificações no local e os pagamentos da campanha de 2016».
106
Nenhum dos argumentos apresentados pela República Francesa é suscetível de pôr em causa essa conclusão. Com efeito, para além da circunstância de a República Francesa invocar o facto de, no fim, ter cumprido os seus compromissos, o que, porém, não é suscetível de impedir que a Comissão considerasse, para efeitos da decisão impugnada, os atrasos verificados em relação aos prazos previstos e as suas consequências, a República Francesa limita‑se, em substância, a alegar que a decisão impugnada se baseia num desacordo de ordem jurídica que a opunha à Comissão no que diz respeito à aplicação do sistema proporcional e à determinação da elegibilidade de alguns prados permanentes ao abrigo de práticas locais estabelecidas.
107
Ora, embora seja efetivamente certo que, como a República Francesa faz notar, a aplicação do sistema proporcional e a determinação da elegibilidade de alguns prados permanentes ao abrigo de práticas locais estabelecidas não figuram entre os indicadores de progresso previstos no plano de ação, tanto na sua versão inicial como na sua versão revista, as observações da Comissão relativas a essas duas questões só foram referidas na decisão impugnada a título incidental, no âmbito de uma enumeração das diferentes deficiências verificadas (v. decisão impugnada, considerando 5).
108
Como resulta da decisão impugnada e, nomeadamente, dos considerandos 6 e 7, bem como dos documentos referidos nessa decisão, a Comissão estava em condições de concluir que, em 2015, o plano de ação não tinha sido posto em prática em virtude das demoras e insuficiências na atualização e no aperfeiçoamento do SIPA e que essa falha tinha tido consequências negativas importantes na gestão dos pedidos relativos a esse ano. Por conseguinte, a Comissão podia validamente concluir que a República Francesa não estava em condições de pôr em prática, no futuro imediato, as medidas necessárias para corrigir a situação.
109
Quanto aos argumentos apresentados pela República Portuguesa em apoio dos fundamentos relativos a uma violação do princípio da proteção da confiança legítima e a uma violação do princípio da segurança jurídica, há que declarar que esses fundamentos não foram invocados pela República Francesa na sua petição, que invoca, a título principal, uma violação do artigo 41.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 1306/2013 e, a título subsidiário, uma violação do princípio da proporcionalidade. Não cabe, pois, responder a esses fundamentos, que são inadmissíveis, dado que um interveniente não pode invocar um fundamento não invocado pela recorrente (v., nesse sentido, Acórdão de 25 de junho de 1998, British Airways e o./Comissão, T‑371/94 e T‑394/94, EU:T:1998:140, n.o 75).
110
Resulta de quanto precede que a República Francesa, apoiada pela República Portuguesa, não tem fundamento para sustentar que a decisão impugnada viola o artigo 41.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 1306/2013.
111
O primeiro fundamento deve, pois, ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, relativo a uma violação do princípio da proporcionalidade
112
A título subsidiário, a República Francesa pede a anulação da decisão impugnada por violação do princípio da proporcionalidade. Começa por recordar que, na decisão impugnada, a Comissão decidiu uma suspensão dos pagamentos à República Francesa «de 3% do total dos pagamentos mensais relativos às ajudas dissociadas “superfícies” respeitantes a 2015, correspondentes às despesas efetuadas mensalmente pela República Francesa entre o mês de julho de 2016 e o mês de julho de 2017, inclusivamente». A República Francesa assinala igualmente que, para justificar essa taxa de 3%, a Comissão declarou que, por um lado, uma correção de 5% correspondia à correção aplicável no âmbito do procedimento de apuramento da conformidade em caso de falha nos controlos‑chave e que, por outro, importava também ter em conta um certo número de medidas adotadas pela República Francesa para corrigir a situação.
113
Neste contexto, a República Francesa sublinha que não contesta as modalidades de determinação da taxa da suspensão dos pagamentos mensais adotadas pela Comissão, mas «a base da suspensão», «a saber, todos os pagamentos mensais relativos às ajudas “superfícies” respeitantes a 2015». Com efeito, a decisão impugnada baseava‑se essencialmente na persistência do desacordo que a Comissão e as autoridades francesas mantinham a respeito da aplicação da regulamentação relativa à proporção e à inclusão de algumas superfícies como prados permanentes ao abrigo de práticas localmente estabelecidas. Todavia, por um lado, o conjunto de superfícies abrangidas pelo RPG estava avaliado em cerca de 27 milhões de hectares e os prados permanentes suscetíveis de serem objeto de aplicação do sistema proporcional ou de serem declarados elegíveis ao abrigo de práticas locais estabelecidas só correspondiam a uma reduzida parte do total das superfícies elegíveis para uma ajuda agrícola. Por outro lado, o conjunto dos prados permanentes estava avaliado em 8,6 milhões de hectares e esse conjunto cobria realidades díspares. Em substância, esse conjunto era composto por prados cobertos por erva que eram, pois, manifestamente elegíveis sem que fosse necessário aplicar o sistema proporcional ou verificar se existe uma prática local estabelecida de pastagem não obstante a escassez de recursos herbáceos. As superfícies abrangidas pelo sistema proporcional ou por uma declaração de elegibilidade ao abrigo das práticas locais estabelecidas ascendiam, pois, no máximo, a cerca de 520000 hectares em 2015, ou seja, perto de 2% do total das superfícies abrangidas pelo RPG, sendo que, em 2015, 500283 hectares foram declarados como superfície pastoril lenhosa e 20852 hectares declarados como carvalhais e como soutos frequentados por suínos ou pequenos ruminantes. Em consequência, a decisão impugnada deveria aplicar uma taxa de 3% apenas a uma base correspondente a 2% do total dos pagamentos mensais relativos às despesas efetuadas mensalmente pela República Francesa entre julho de 2016 e junho de 2017, inclusivamente.
114
Além disso, em resposta ao argumento segundo o qual a Comissão podia invocar não só uma falha na execução do plano de ação, mas também uma falha de todo o sistema de pagamento, a República Francesa alega que esse argumento não corresponde aos factos. Igualmente, em resposta à Comissão, que alega que as autoridades francesas deveriam ter suscitado a questão da violação do princípio da proporcionalidade na sua resposta à comunicação complementar de 20 de maio de 2016, a República Francesa assinala que não há qualquer regra que imponha esse dever.
115
A República Portuguesa alega igualmente que a decisão impugnada viola o princípio da proporcionalidade porque incide sobre todos os pagamentos mensais e não só sobre aqueles que se referem às superfícies abrangidas pelo sistema pro rata. Com efeito, uma decisão de suspensão dos pagamentos mensais tinha como objetivo evitar o risco nos pagamentos futuros e, por isso, devia ter uma correspondência bastante aproximada ao montante das despesas que se estima serem irregulares. Caso contrário, haverá a possibilidade de os pagamentos que não têm qualquer relação com irregularidades serem também suspensos, o que põe em causa o financiamento das despesas da PAC. Ora, na decisão impugnada, a Comissão tinha‑se limitado a aplicar uma suspensão dos pagamentos correspondente a uma taxa forfetária de 3%, sem fazer uma estimativa do montante das despesas consideradas irregulares. Fazendo referência ao Relatório Especial, intitulado «Auditoria do procedimento de apuramento das contas», elaborado pelo Tribunal de Contas Europeu, em 2010, a República Portuguesa entende que as correções forfetárias se deveriam, contudo, basear, por analogia, numa estimativa precisa do prejuízo financeiro para o Fundo.
116
A título preliminar, a Comissão faz notar que a decisão impugnada não se baseia unicamente na falta de tomada em conta do sistema proporcional. As razões referidas nessa decisão são mais amplas. As falhas detetadas afetam todas as superfícies e não apenas as dos prados permanentes. Os pagamentos afetados não são, pois, somente os respeitantes à determinação das superfícies elegíveis com o sistema proporcional, «mas todas as superfícies, ou seja, [os] 8,6 milhões de hectares de prados permanentes». Além disso, o risco referido não afetava todas as superfícies da mesma forma e, por isso, nomeadamente, foi decidida a aplicação de uma taxa de 3% em vez de uma taxa de 5%. A Comissão alega igualmente que a República Francesa tinha podido e devido suscitar a questão da violação do princípio da proporcionalidade na fase do procedimento administrativo. Ora, na sequência da comunicação complementar de 20 de maio de 2016, que expunha claramente qual seria a base da suspensão dos pagamentos, bem como a taxa aplicável, ou seja, a de 3%, a República Francesa, na sua resposta de 16 de junho de 2016, não referiu essa questão.
117
A Comissão recorda igualmente que a dificuldade que encontrou foi a relativa à identificação das superfícies elegíveis. O SIPA acusava falhas tais que não era possível precisar as superfícies elegíveis, o que implicava um risco financeiro considerável para o FEAGA. Igualmente, tendo em conta as falhas detetadas, a Comissão não tinha estado em condições de calcular as superfícies em causa e a República Francesa, na sua resposta de 16 de junho de 2016, não lhe tinha enviado informações a esse respeito. Além disso, a base da suspensão e a taxa de suspensão adotada tinham sido calculadas com referência à metodologia exposta na Comunicação da Comissão C(2015) 3675 final, relativa às orientações para o cálculo das correções financeiras no âmbito dos procedimentos relativos à conformidade e ao apuramento financeiro das contas. As autoridades francesas tinham podido apresentar, como podiam fazê‑lo no âmbito de um procedimento de apuramento da conformidade, elementos objetivos que permitissem demonstrar que a perda máxima para o FEOGA se limitava a um montante inferior àquele que resultaria da aplicação de uma taxa forfetária inferior à que era proposta, mas não o fizeram.
118
Cabe assinalar que resulta de jurisprudência constante que o princípio da proporcionalidade, enquanto princípio geral do direito da União, exige que os atos das instituições da União não ultrapassem os limites do que é adequado e necessário à realização dos objetivos prosseguidos pela regulamentação em causa. Assim, quando haja que escolher entre várias medidas adequadas, deve recorrer‑se à menos restritiva e os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos pretendidos (v. Acórdão de 6 de novembro de 2014, Grécia/Comissão, T‑632/11, não publicado, EU:T:2014:934, n.o 59 e jurisprudência referida).
119
A esse respeito, resulta do artigo 41.o, n.o 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1306/2013 que um ato de execução adotado pela Comissão que suspenda os pagamentos mensais a um Estado‑Membro é aplicado «às despesas pertinentes efetuadas pelo organismo pagador em que se observam deficiências durante um período a determinar […], que não pode ser superior a doze meses». O artigo 41.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1306/2013 especifica também, de forma expressa, que esse ato de execução é aplicado «de acordo com o princípio da proporcionalidade».
120
Quanto a este ponto, ao contrário do que a Comissão alega, a possibilidade de um Estado‑Membro invocar perante o juiz da União uma violação do princípio da proporcionalidade não está subordinada a que aquele tenha apresentado previamente essa alegação perante a Comissão no âmbito do procedimento administrativo que precede a adoção de um ato de execução de suspensão dos pagamentos mensais. Com efeito, em direito da União, não existe qualquer regra que exija que um Estado‑Membro, sob pena de prescrição, suscite questões de direito no procedimento administrativo perante a Comissão (v., por analogia, Conclusões do advogado‑geral P. Mengozzi no processo Archer Daniels Midland/Comissão, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, n.o 123). Como resulta do artigo 41.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1306/2013, incumbe à Comissão respeitar o princípio da proporcionalidade e competirá ao juiz da União proceder à sua fiscalização, se isso lhe for pedido, como é o caso no presente processo. A Comissão tem o dever de adotar uma decisão final conforme com o direito, independentemente do efetivo exercício, por parte do destinatário dessa decisão, dos seus direitos de defesa no procedimento administrativo e do âmbito desse exercício (v., nesse sentido, Conclusões do advogado‑geral P. Mengozzi no processo Archer Daniels Midland/Comissão, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, n.o 123).
121
O facto de a República Francesa não ter suscitado a questão da violação do princípio da proporcionalidade na fase do procedimento administrativo, como poderia ter feito, não pode, pois, por isso, privá‑la do direito de contestar a decisão impugnada a esse respeito, uma vez que a Comissão tomou posição sobre esse ponto, como é obrigada a fazê‑lo, em aplicação das disposições acima referidas.
122
No caso em apreço, na decisão impugnada, a Comissão decidiu que «[o]s pagamentos mensais à República Francesa, efetuados em virtude do artigo 18.o do Regulamento n.o 1306/2013, [eram] suspensos num montante resultante da aplicação de uma percentagem de suspensão de 3% aos pagamentos mensais relativos às ajudas ‘superfícies’ respeitantes a 2015 que figuram no anexo da presente decisão» (decisão impugnada, artigo 1.o, primeiro parágrafo). A Comissão decidiu também que «[a]s suspensões [eram] aplicadas aos pagamentos mensais a fazer à República Francesa em virtude do artigo 18.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1306/2013 relativamente às despesas mensais efetuadas pelo organismo pagador Agence de services et de paiement [Agência de Serviços e de Pagamento], entre julho de 2016 e junho de 2017, inclusivamente» (decisão impugnada, considerando 8 e artigo 1.o, segundo parágrafo).
123
No que diz respeito à conformidade da medida à luz do princípio da proporcionalidade, a Comissão indicou, no considerando 9 da decisão impugnada, o seguinte:
«Em conformidade com o princípio da proporcionalidade, tendo em conta a gravidade e a persistência das deficiências detetadas e à luz das conclusões apuradas no decurso das auditorias, a Comissão considera ser adequado fixar o nível da suspensão em 3% do total das despesas em causa. Embora as falhas sejam falhas nos controlos‑chave e nos controlos ancilares, relativamente às quais está prevista, nas [Orientações para o cálculo das correções financeiras no âmbito dos procedimentos relativos à conformidade e ao apuramento financeiro das contas], uma correção forfetária de 5%, justifica‑se a aplicação de uma taxa de suspensão de 3%. Com efeito, embora a execução do plano de ação sofra de atrasos e carências, a partir do início de 2015, a República Francesa tomou medidas adicionais para remediar a situação, o que afetará positivamente os controlos cruzados efetuados aquando do pagamento, especialmente em virtude da entrega das novas ortofotografias para a constituição do Registre Parcellaire Graphique [Registo Parcelar Gráfico francês]. Considera‑se que o risco financeiro é também reduzido pelo facto de as autoridades francesas terem decidido só efetuar pagamentos depois de todos os controlos (administrativos e no local) terem sido realizados».
124
Neste contexto, a República Francesa não contesta as modalidades de fixação da taxa de suspensão em 3% do montante das despesas em causa adotada pela Comissão. A República Francesa apenas contesta o facto de a «base da suspensão» decidida pela Comissão incidir sobre «todos os pagamentos mensais relativos às ajudas ‘superfícies’ respeitantes a 2015», quando a decisão impugnada tinha por base, essencialmente, a aplicação da regulamentação relativa à proporção e à inclusão de algumas superfícies como prados permanentes ao abrigo de práticas localmente estabelecidas, e não a totalidade das superfícies abrangidas pelo RPG.
125
Em especial, em primeiro lugar, a República Francesa assinala que as superfícies abrangidas pelo RPG na França metropolitana representam 27,272 milhões de hectares, no total. Segundo a República Francesa, trata‑se de superfícies elegíveis para uma ajuda agrícola em 2015.
126
Em segundo lugar, a República Francesa alega que os prados permanentes, que representam 8,6 milhões de hectares, no total, correspondem, pois, apenas a uma pequena parte do total das superfícies elegíveis para uma ajuda agrícola. A República Francesa precisou que esses prados permanentes são, em substância, prados cobertos por erva, manifestamente elegíveis para uma ajuda agrícola, sem que seja necessário aplicar o sistema proporcional ou verificar se existe uma prática local estabelecida de pastagem não obstante a escassez de recursos herbáceos.
127
Em terceiro lugar, a República Francesa sustenta igualmente que, de entre as superfícies elegíveis para uma ajuda agrícola em 2015, as superfícies realmente abrangidas pelo sistema proporcional ou por uma declaração de elegibilidade ao abrigo das práticas locais estabelecidas ascendiam, pois, no máximo, a cerca de 520000 hectares, ou seja, perto de 2% do total das superfícies abrangidas pelo RPG. Segundo a República Francesa, trata‑se de uma parte de 500283 hectares, que foram declarados como superfície pastoril lenhosa relativamente a 2015, e de 20852 hectares de carvalhais e de soutos frequentados por suínos ou pequenos ruminantes.
128
No entanto, ao contrário do que a República Francesa afirma, ao alegar que as únicas deficiências detetadas e, consequentemente, as despesas em causa, eram as correspondentes às superfícies realmente abrangidas pelo sistema proporcional ou por uma declaração de elegibilidade ao abrigo de práticas locais estabelecidas, resulta claramente da decisão impugnada que as deficiências detetadas pela Comissão são mais importantes.
129
Assim, segundo é indicado nos considerandos 5 e 6 da decisão impugnada, as deficiências referidas pela Comissão diziam respeito, «entre outras», «à forma como a França tinha aplicado o sistema proporcional para avaliar a superfície máxima elegível quanto aos prados permanentes». Além disso, a Comissão assinalou que, de modo geral, o plano de ação ainda não estava implementado porque nem todas as superfícies inscritas no SIPA dispunham de uma superfície máxima elegível determinada em conformidade com as exigências regulamentares. Segundo a Comissão, esses elementos e, em especial, as demoras e as insuficiências na atualização e no aperfeiçoamento do SIPA, tiveram, efetivamente, consequências negativas importantes na gestão dos pedidos de ajuda relativos a 2015, especialmente no que diz respeito à disponibilização aos beneficiários da informação exigida relativamente à superfície máxima elegível e às superfícies não agrícolas, incluindo as superfícies de interesse ecológico. De igual modo, como é referido no considerando 7 da decisão impugnada, por um lado, essas falhas tinham por efeito, na medida em que os objetivos do plano de ação não podiam ser alcançados num futuro imediato, não permitir oferecer «a segurança razoavelmente exigida quanto à boa gestão das ajudas e à legalidade e regularidade dos pagamentos relativos ao ano de 2015». Por outro lado, como a Comissão salientava, esses atrasos tinham também por efeito «[a]afet[ar] igualmente o estabelecimento definitivo do valor dos direitos ao pagamento, que deveria ter tido lugar até 1 de abril de 2016, […], bem como a execução dos próprios pagamentos». Ora, pelas razões expostas nos n.os 100 a 105 supra, a Comissão denunciou ao longo de todo o procedimento administrativo as deficiências na atualização do SIPA e as suas consequências sobre a gestão e o controlo das ajudas por superfície financiadas pelo FEAGA, sem que as autoridades francesas fornecessem às mesmas quaisquer respostas satisfatórias.
130
A República Francesa não pode assim ser acompanhada na sua argumentação quando sustenta que, no presente processo, a Comissão não estava em condições de invocar uma deficiência do sistema de pagamento, na sua totalidade.
131
Em consequência, era juridicamente correto que Comissão considerasse que todos os pagamentos relativos às ajudas «superfícies» respeitantes a 2015 podiam ser tomados como base para a aplicação da percentagem de suspensão, ou seja, 3%, cujo valor a República Francesa não contesta.
132
Na medida em que só a República Portuguesa põe em causa a metodologia utilizada pela Comissão para chegar a uma taxa de suspensão de 3%, a saber, a utilização por analogia das suas Orientações para o cálculo das correções financeiras no âmbito dos procedimentos relativos à conformidade e ao apuramento financeiro das contas, deve observar‑se que a utilização por analogia das referidas orientações não permite, por si só, demonstrar o caráter desproporcionado do montante suspenso no caso em apreço. Além disso, não existindo qualquer outro dado relevante disponível no processo quanto às superfícies declaradas que apresentavam, efetivamente, um problema no que diz respeito às deficiências detetadas, cabe considerar que a utilização pela Comissão de um valor forfetário não é, enquanto tal, no plano metodológico, desproporcionada.
133
Resulta de quanto precede que a República Francesa, apoiada pela República Portuguesa, não tem fundamento para sustentar que a decisão impugnada está viciada por uma violação do princípio da proporcionalidade.
134
O segundo fundamento deve, pois, ser julgado improcedente e, por conseguinte, deve ser negado provimento ao recurso na sua totalidade.
Quanto às despesas
135
Por força do disposto no artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a República Francesa sido vencida, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com o pedido da Comissão.
136
Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas. Por conseguinte, a República Portuguesa suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Terceira Secção)
decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
A República Francesa é condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.
3)
A República Portuguesa suportará as suas próprias despesas.
Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Półtorak
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 26 de setembro de 2018.
Assinaturas
Índice
Quadro jurídico e antecedentes do litígio
Disposições controvertidas
Elaboração e aprovação do plano de ação
Acompanhamento, pedido de revisão e novas modalidades do plano de ação
Aplicação do procedimento de suspensão dos pagamentos
Tramitação processual e pedidos das partes
Questão de direito
Quanto ao primeiro fundamento, relativo a uma violação do artigo 41.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 1306/2013
Quanto ao segundo fundamento, relativo a uma violação do princípio da proporcionalidade
Quanto às despesas
(
*1
)	Língua do processo: francês.