62022CJ0602_RES
Sag C-602/22 P
ABLV Bank AS, under likvidation
mod
Den Fælles Afviklingsinstans
Domstolens dom (Store Afdeling) af 11. december 2025
»Appel – økonomisk og monetær politik – bankunion – forordning (EU) nr. 806/2014 – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber – artikel 7 – opgavefordeling inden for den fælles afviklingsmekanisme – artikel 18 – afviklingsprocedure – betingelser – Afviklingsinstansens afgørelse om ikke at vedtage en afviklingsordning – Afviklingsinstansens kompetence«
Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber – afgørelse om at vedtage en afviklingsordning eller ej – Den Fælles Afviklingsinstans’ enekompetence – betingelse – de kumulative betingelser for indledning af en afviklingsprocedure ikke opfyldt
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, art. 18, stk. 1-6)
(jf. præmis 71-84)
EU-institutioner – udøvelse af beføjelser – delegation – betingelser – delegation af beslutningsbeføjelser til agenturer – typer af delegation og virkninger – delegation af klart afgrænsede gennemførelsesbeføjelser – manglende følelig indflydelse på de berørte beføjelser – delegation af en skønsmæssig beføjelse, som indebærer en omfattende skønsmargen i grundlæggende spørgsmål på det pågældende politikområde – potentiel ansvarsforskydning
(Art. 290 TEUF)
(jf. præmis 87-90)
EU-institutioner – udøvelse af beføjelser – delegation – betingelser – delegation af beslutningsbeføjelser til Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen) – afviklingsinstansens vedtagelse af en afviklingsordning – bred skønsmargen – normative bestemmelser, hvorved der undgås en ansvarsforskydning fra Kommissionen til Afviklingsinstansen
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, art. 18, stk. 1-7)
(jf. præmis 91, 92, 97 og 99)
Annullationssøgsmål – akter, der kan være genstand for søgsmål – begreb – akter, der fremkalder bindende retsvirkninger – forberedende akter – afgørelse fra Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen) om vedtagelse af en afviklingsordning – ikrafttræden – ikke bindende retsvirkninger – ikke omfattet – Kommissionens, eller Rådet for Den Europæiske Unions, afgørelse om godkendelse, som definitivt fastlægger indholdet af denne afviklingsordning – omfattet
(Art. 263 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, art. 18, stk. 1-8, og art. 30, stk. 1 og 2)
(jf. præmis 94 og 96)
EU-ret – principper – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – sikret ved Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – domstolsprøvelse af afgørelser truffet af Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen) – kontrol begrænset til en efterprøvelse af, om de faktiske omstændigheder er materielt rigtige, og at der ikke foreligger et åbenbart urigtigt skøn – tilsidesættelse – foreligger ikke
(Art. 263 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47)
(jf. præmis 129-132)
Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber – vedtagelse af en afviklingsordning – betingelser – hensyntagen til omstændigheder, der er årsag til den situation, hvor en enhed er nødlidende eller er forventeligt nødlidende – ikke omfattet
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, 58. betragtning og art. 18, stk. 1 og 4)
(jf. præmis 156)
Resumé
I forbindelse med en appel til prøvelse af Rettens dom af 6. juli 2022, ABLV Bank mod Afviklingsinstansen (T-280/18, EU:T:2022:429), tog Domstolen, idet den forkastede appellen, for første gang stilling til, om Den Fælles Afviklingsinstans (herefter »Afviklingsinstansen«) har kompetence til at træffe en afgørelse om ikke at vedtage en afviklingsordning.
Appellanten, ABLV Bank AS, er et kreditinstitut, der er etableret i Letland, og som er moderselskab i ABLV-koncernen. ABLV Bank Luxembourg SA er et kreditinstitut, der er etableret i Luxembourg, og som udgør et af datterselskaberne i ABLV-koncernen, som appellanten er eneaktionær i. Disse to institutter blev hver især anset for at være en »signifikant enhed« og var derfor underlagt ECB’s tilsyn inden for rammerne af den fælles tilsynsmekanisme (FTM) (
1
).
Den 13. februar 2018 gav United States Department of the Treasury (det amerikanske finansministerium, De Forenede Stater) meddelelse om en foreslået foranstaltning om at udpege appellanten som en institution, som repræsenterer en stor risiko med hensyn til hvidvask af penge. Efter denne meddelelse kunne appellanten ikke længere foretage betalinger i amerikanske dollars. ECB opfordrede Finanšu un kapitāla tirgus komisija (finans- og kapitalmarkedskommissionen, Letland) og Commission de surveillance du secteur financier (Luxembourg) (tilsynsudvalget for finanssektoren, Luxembourg) til at suspendere betaling af henholdsvis appellantens og ABLV Bank Luxembourgs finansielle forpligtelser. Den 23. februar 2018 fastslog ECB, at appellanten og ABLV Bank Luxembourg måtte anses for at være nødlidende eller forventeligt nødlidende. Den 23. februar 2018 traf Den Fælles Afviklingsinstans to afgørelser mod henholdsvis appellanten og ABLV Luxembourg, idet den fulgte ECB’s konklusion om status som nødlidende eller forventeligt nødlidende, idet Afviklingsinstansen imidlertid vurderede, at en afviklingsforanstaltning over for appellanten ikke var nødvendig i almenhedens interesse (
2
).
Domstolens bemærkninger
Hvad angår den angivelige retlige fejl, som appellanten gjorde gældende med hensyn til Rettens fortolkning af artikel 18 i forordning nr. 806/2014, hvorved den forkastede anbringendet om Afviklingsinstansens manglende kompetence til at træffe en formel afgørelse om ikke at vedtage en afviklingsordning som omhandlet i denne bestemmelse, anførte Domstolen for det første, at der i henhold til dens faste praksis vedrørende fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (
3
).
Indledningsvis fremgår det af ordlyden af denne forordnings artikel 18 (
4
), at Afviklingsinstansen kun vedtager en afviklingsordning for bl.a. finansieringsinstitutter og koncerner, der anses for at være væsentlige, hvis den finder, at betingelserne i den nævnte forordning (
5
) er opfyldt, nemlig for det første at den pågældende enhed eller koncern er nødlidende eller forventeligt nødlidende, for det andet fraværet af alternative foranstaltninger i forhold til afviklingen, og for det tredje at afviklingen er nødvendig i almenhedens interesse.
Hvad i denne henseende angår den første af disse betingelser fremgår det af forordning nr. 806/2014 (
6
), at ECB foretager vurderingen af, om den pågældende enhed eller koncern er nødlidende eller forventeligt nødlidende (herefter »vurderingen«), efter høring af Afviklingsinstansen, og at sidstnævnte kun kan foretage en sådan vurdering, hvis ECB, efter at Afviklingsinstansen har underrettet denne om sin hensigt, ikke foretager denne vurdering inden for tre kalenderdage fra modtagelsen af denne underretning. En sådan vurdering fra ECB’s side har til følge, at den procedure, der er foreskrevet i denne forordnings artikel 18, indledes, og følgelig at Afviklingsinstansen undersøger de betingelser, der er foreskrevet i forordningen (
7
). Denne bestemmelse fastsætter derfor Afviklingsinstansens kompetence til at undersøge disse betingelser i alle de tilfælde, hvor afviklingsproceduren indledes på grundlag af ECB’s vurdering eller på grundlag af den vurdering, som Afviklingsinstansen i givet fald selv har foretaget, selv om det ikke udtrykkeligt angives, hvad der skal ske i forhold til denne afviklingsprocedure, når Afviklingsinstansen finder, at disse betingelser ikke er opfyldt. Derudover gælder det, at selv om bestemmelserne i forordning nr. 806/2014 (
8
) gør afviklingsordningens ikrafttrædelse betinget af Kommissionens godkendelse heraf, hvor der ikke er gjort indsigelse fra Kommissionens eller Rådets side, er en sådan deltagelse fra disse sidstnævntes side ikke foreskrevet, i tilfælde af at en afviklingsordning ikke vedtages, idet dette i så tilfælde udgør det sidste trin i den afviklingsprocedure, der er fastsat i denne forordning.
Hvad dernæst angår sammenhængen bemærkede Domstolen dels, at artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 806/2014 ikke kan udelukke Afviklingsinstansens kompetence til at træffe en afgørelse om ikke at vedtage en afviklingsordning. Domstolen bemærkede – givet, at der forelå en uoverensstemmelse mellem de forskellige sprogversioner af denne bestemmelse – at det fremgår af fast retspraksis, at en ren ordlydsfortolkning af en eller flere sprogversioner af en EU-retlig tekst med udelukkelse af andre ikke kan gå forud for en ensartet anvendelse af EU-bestemmelserne, som kræver, at de fortolkes i lyset af de versioner, der foreligger på alle sprog. Dels præciseres det i 33. betragtning til forordning nr. 806/2014, at Afviklingsinstansen på sit eksekutivmøde bør forberede alle »afgørelser om afviklingsprocedurer« og i videst muligt omfang vedtage disse afgørelser, hvilket indikerer, at EU-lovgiver har lagt en bred opfattelse af de typer afgørelser, som Afviklingsinstansen har til opgave at vedtage inden for rammerne af den fælles afviklingsmekanisme, til grund.
Hvad endelig angår de formål, der forfølges med forordning nr. 806/2014, fremgår det af betragtningerne til denne forordning (
9
), at den gennem indførelsen af en ensartet og centraliseret beslutningsproces i forbindelse med afvikling har til formål at indføre en hurtigere og mere effektiv beslutningsproces for afvikling i bankunionen med henblik på bl.a. at sikre større forudsigelighed med hensyn til udfaldet af en banks sammenbrud, at opretholde den finansielle stabilitet, at sikre kontinuiteten i væsentlige finansielle tjenesteydelser og at beskytte indskyderne. En vurdering fra ECB, hvorefter den pågældende enhed er nødlidende eller forventeligt nødlidende (
10
), medfører imidlertid, at den procedure, der er fastsat i denne forordnings artikel 18, indledes, og følgelig at Afviklingsinstansen undersøger de betingelser, der er fastsat i denne bestemmelse.
Domstolen fastslog derfor, at en fortolkning af nævnte artikel 18, hvorefter Afviklingsinstansen ikke har kompetence til at træffe en afgørelse om ikke at vedtage en afviklingsordning, når den finder, at disse betingelser ikke er opfyldt, ikke ville gøre det muligt at sikre tilstrækkelig gennemsigtighed med hensyn til udfaldet af den afviklingsprocedure, som Afviklingsinstansen gennemfører efter en konstatering af, at en enhed er nødlidende eller forventeligt nødlidende, og således sikre en vis forudsigelighed med hensyn til konsekvenserne af, at en enhed er nødlidende eller forventeligt nødlidende, navnlig med hensyn til de foranstaltninger, der vil blive truffet som følge af en sådan konstatering. Domstolen bemærkede i denne henseende, at i tilfælde, hvor Afviklingsinstansen finder, at de nævnte betingelser ikke er opfyldt, udgør Afviklingsinstansens konklusion det sidste trin i afviklingsproceduren (
11
). Af hensyn til gennemsigtigheden er det imidlertid vigtigt, at de kompetente nationale myndigheder underrettes om udfaldet af den afviklingsprocedure, som Afviklingsinstansen gennemfører.
Domstolen fandt følgelig, at Retten ikke begik en retlig fejl, da den fastslog, at artikel 18 i forordning nr. 806/2014 skal fortolkes således, at Afviklingsinstansen har kompetence til at træffe en afgørelse om ikke at vedtage en afviklingsordning, når den finder, at de betingelser, der er fastsat i denne artikels stk. 1, ikke er opfyldt.
For det andet fastslog Domstolen, at denne konklusion ikke drages i tvivl af dens retspraksis, der følger af dom af 13. juni 1958, Meroni mod Den Høje Myndighed (9/56, EU:C:1958:7), og af 18. juni 2024, Kommissionen mod Afviklingsinstansen (C-551/22 P, EU:C:2024:520).
Domstolen bemærkede i denne henseende, at den ordning, der er indført ved forordning nr. 806/2014, er baseret på en konstatering (
12
) af, at udøvelsen af afviklingsbeføjelserne er omfattet af Unionens afviklingspolitik, som kun EU-institutionerne må fastlægge, og at der fortsat er en skønsbeføjelse i forbindelse med vedtagelsen af hver enkelt afviklingsordning i betragtning af deres betydelige indvirkning på medlemsstaternes finansielle stabilitet og finanspolitiske suverænitet såvel som på Unionen som helhed. EU-lovgiver har i øvrigt fundet det nødvendigt at sørge for tilstrækkelig inddragelse af Rådet og Kommissionen, som styrker Afviklingsinstansens nødvendige operationelle uafhængighed, samtidig med at princippet om delegation af beføjelser til agenturer, der er opstillet i Domstolens praksis, respekteres (
13
).
Hvad nærmere angår bestemmelserne i artikel 18 i forordning nr. 806/2014 har Domstolen fastslået, at de er af en sådan art, at en ansvarsforskydning (
14
) undgås. Samtidig med at Afviklingsinstansen overlades beføjelsen til at vurdere, om betingelserne for vedtagelse af en afviklingsordning er opfyldt, og beføjelsen til at fastlægge de værktøjer, der er nødvendige med henblik på en sådan ordning, giver disse bestemmelser således Kommissionen eller i givet fald Rådet ansvaret for den endelige vurdering af de skønsmæssige aspekter heraf, som henhører under Unionens politik på området for afvikling af kreditinstitutter. Disse skønsmæssige aspekter indebærer en afvejning af forskellige formål med hensyn til opretholdelsen af Unionens finansielle stabilitet og det indre markeds integritet og en hensyntagen til medlemsstaternes budgetmæssige suverænitet samt beskyttelsen af aktionærers og kreditorers interesser.
Domstolen bemærkede i øvrigt, at selv om Afviklingsinstansen overlades en omfattende skønsbeføjelse vedrørende gennemførelsen af en afviklingsprocedure, er denne beføjelse undergivet objektive kriterier og betingelser, der afgrænser Afviklingsinstansens spillerum, og som angår både betingelserne for afvikling og afviklingsværktøjerne. Forordning nr. 806/2014 fastsætter endvidere Kommissionens og Rådets inddragelse i den procedure, der fører til vedtagelsen af en afviklingsordning, som for at træde i kraft skal godkendes af Kommissionen og i givet fald Rådet (
15
).
Domstolen fastslog således, at selv om forordning nr. 806/2014 (
16
) foreskriver, at Afviklingsinstansen har ansvaret for at udarbejde og vedtage en afviklingsordning, har Afviklingsinstansen ikke beføjelse til at vedtage en retsakt, der skaber selvstændige retsvirkninger, og Domstolen præciserede, at Kommissionens godkendelse i en sådan procedure udgør et nødvendigt element såvel for ikrafttrædelsen af en sådan ordning som for fastlæggelsen af dens indhold. Domstolen fremhævede imidlertid, at det kan ikke udledes heraf, at den havde fastslået, at Afviklingsinstansen under ingen omstændigheder har beføjelse til at vedtage en retsakt, der har selvstændige retsvirkninger. Betragtningerne i dom af 18. juni 2024, Kommissionen mod Afviklingsinstansen (C-551/22 P, EU:C:2024:520), begrunder nemlig den bedømmelse, hvorefter en afviklingsordning ikke kan have bindende retsvirkninger uafhængigt af Kommissionens godkendelsesafgørelse. Disse betragtninger vedrører kun afviklingsordninger.
Selv om Domstolen fastslog, at en tilstrækkelig inddragelse af Kommissionen og Rådet var påkrævet i forbindelse med vedtagelsen af en afviklingsordning med henblik på at undgå en ansvarsforskydning, støttede den sig med henblik herpå desuden på en kumulation af forhold, der karakteriserede Afviklingsinstansens vedtagelse af en sådan ordning. Disse forhold foreligger imidlertid ikke samlet ved en afgørelse om ikke at vedtage en afviklingsordning.
For det første udledte Domstolen af artikel 18, stk. 6, i forordning nr. 806/2014, at Afviklingsinstansen med henblik på at vedtage en afviklingsordning skønsmæssigt skal vurdere to forskellige aspekter af den omhandlede situation: Det første vedrører de betingelser, der begrunder vedtagelsen af en sådan ordning (
17
), og det andet vedrører fastlæggelsen af de nødvendige afviklingsværktøjer (
18
) samt i givet fald anvendelsen af Afviklingsfonden. Afviklingsinstansens vedtagelse af en afgørelse om ikke at vedtage en afviklingsordning kræver imidlertid alene, at Afviklingsinstansen konkluderer, at de kumulative betingelser for vedtagelsen af en sådan ordning ikke er opfyldt, hvilket fritager den fra at skulle fastlægge de nødvendige værktøjer for afviklingen, mens anvendelsen af disse værktøjer kræver en specifik afvejning af de forskellige ovennævnte formål og interesser.
Omfanget af de skønsmæssige vurderinger, som Afviklingsinstansen skal foretage med henblik på at træffe afgørelse om ikke at vedtage en afviklingsordning, er derfor nødvendigvis mere begrænset end omfanget af vurderinger med henblik på at vedtage en sådan ordning. Afviklingsinstansens beføjelse til at vurdere, om betingelserne i artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 806/2014 er opfyldt, er således begrænset af objektive kriterier og betingelser, der afgrænser Afviklingsinstansens virkefelt (
19
).
For det andet kan en afgørelse om ikke at vedtage en afviklingsordning – i modsætning til en afviklingsordning – ikke i sig selv have den virkning, at der pålægges konkrete foranstaltninger, eller at der bevilges midler, idet den eneste virkning er at bringe den afviklingsprocedure, som Afviklingsinstansen gennemfører, til ophør.
Henset til samtlige disse betragtninger forkastede Domstolen derfor appellantens argumentation om, at den fortolkning af nævnte forordnings artikel 18, stk. 1, som Retten anlagde i den appellerede dom, hverken havde grundlag i denne bestemmelses ordlyd eller i forordningen i øvrigt og tilsidesatte grænserne for Afviklingsinstansens beføjelser som defineret i den nævnte bestemmelse, således som de følger af Domstolens praksis i dom af 13. juni 1958, Meroni mod Den Høje Myndighed (9/56, EU:C:1958:7), og af 18. juni 2024, Kommissionen mod Afviklingsinstansen (C-551/22 P, EU:C:2024:520), som ugrundet.
Da Domstolen i øvrigt fandt, at appellantens øvrige argumenter og anbringender skulle forkastes, forkastede den appellen.
(
1
) – Jf. Rådets forordning (EU) nr. 1024/2013 af 15.10.2013 om overdragelse af specifikke opgaver til Den Europæiske Centralbank i forbindelse med politikker vedrørende tilsyn med kreditinstitutter (EUT 2013, L 287, s. 63).
(
2
) – Som omhandlet i artikel 18 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 806/2014 af 15.7.2014 om ensartede regler og en ensartet procedure for afvikling af kreditinstitutter og visse investeringsselskaber inden for rammerne af en fælles afviklingsmekanisme og en fælles afviklingsfond og om ændring af forordning (EU) nr. 1093/2010 (EUT 2014, L 225, s. 1, herefter »SRM-forordningen«).
(
3
) – Jf. i denne retning dom af 17.11.1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, præmis 12), og af 25.2.2025, BSH Hausgeräte (C-339/22, EU:C:2025:108, præmis 27).
(
4
) – Artikel 18, stk. 1 og 6.
(
5
) – Artikel 18, stk. 1, litra a)-c), i forordning nr. 806/2014.
(
6
) – Artikel 18, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 806/2014.
(
7
) – Jf. i denne retning dom af 6.5.2021, ABVL Bank m.fl. mod ECB (C-551/19 P og C-552/19 P, EU:C:2021:369, præmis 67).
(
8
) – Artikel 18, stk. 7, i forordning nr. 806/2014.
(
9
) – 2., 10.-12., 31., 58. og 122. betragtning.
(
10
) – Som omhandlet i artikel 18, stk. 1, litra a), i forordning nr. 806/2014.
(
11
) – Artikel 18 i forordning nr. 806/2014.
(
12
) – Jf. i det væsentlige 24. og 26. betragtning til forordning nr. 806/2014.
(
13
) – Dom af 13.6.1958, Meroni mod Den Høje Myndighed (9/56, EU:C:1958:7). Jf. ligeledes i denne retning dom af 22.1.2014, Det Forenede Kongerige mod Parlamentet og Rådet (C-270/12, EU:C:2014:18), og af 18.6.2024, Kommissionen mod Afviklingsinstansen (C-551/22 P, EU:C:2024:520, præmis 69).
(
14
) – Som omhandlet i den retspraksis, der følger af dom af 13.6.1958, Meroni mod Den Høje Myndighed (9/56, EU:C:1958:7).
(
15
) – Dom af 18.6.2024, Kommissionen mod Afviklingsinstansen (C-551/22 P, EU:C:2024:520, præmis 77).
(
16
) – Artikel 7 og 18.
(
17
) – Artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 806/2014.
(
18
) – Artikel 22, stk. 2, i forordning nr. 806/2014.
(
19
) – Artikel 18, stk. 1, 4 og 5, i forordning nr. 806/2014.