Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
TAMARA ĆAPETA
föredraget den 19 mars 2026(1)
Förenade målen C‑7/25 [Ramodi] och C‑8/25 [Karkik](i)
K (C‑7/25)
P (C‑8/25)
mot
Minister van Asiel en Migratie
(begäran om förhandsavgörande från Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Haags domstol, sammanträdesort Roermond, Nederländerna))
” Begäran om förhandsavgörande – Asylpolitik – Direktiv 2011/95/EU – Bedömning av de relevanta uppgifterna i en ansökan om internationellt skydd – Skyldighet att styrka uppgifterna i en ansökan med officiella handlingar
eller annan objektivt kontrollerbar bevisning – Förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd – Direktiv 2013/32/EU – Artikel 46.3 – Full omprövning och prövning av det aktuella behovet (ex nunc) av de faktiska och rättsliga omständigheterna, inklusive en prövning av behovet av internationellt skydd – Principen om non-refoulement – Omständigheter i målet som förstainstansdomstolen, som ska pröva överklagandet, har fått kännedom om ”
I.      Inledning
1.        Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Haags domstol, sammanträdesort Roermond, Nederländerna), som är hänskjutande domstol, har ställt två tolkningsfrågor till EU-domstolen.
2.        Frågorna har uppkommit i två olika förfaranden. Inom ramen för dessa förfaranden har asylsökande ansökt om domstolsprövning av det behöriga förvaltningsorganets beslut att avslå deras ansökningar om internationellt skydd.
3.        Den hänskjutande domstolen vill med sin andra fråga, vilken den domstolen har bett mig att fokusera på i detta förslag till avgörande, få klarhet i om den, inom ramen för ett sådant förfarande för domstolsprövning, enligt unionsrätten är skyldig att, vid behov ex officio, göra en full omprövning och prövning av det aktuella behovet (ex nunc) av såväl de faktiska som de rättsliga omständigheterna, på grundval av de uppgifter i akten som den har fått kännedom om, såsom de har kompletterats eller förtydligats under ett kontradiktoriskt förfarande, även för det fall nationell rätt begränsar omfattningen av dess prövning till de faktiska och rättsliga omständigheter som uttryckligen anges i den rättsakt som gav upphov till domstolsprövningen.
4.        Den hänskjutande domstolen har begärt tolkning av artikel 46 i asylförfarandedirektivet,(2) jämförd med artikel 4, artikel 18 och artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
II.    Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid EU-domstolen
5.        Den hänskjutande domstolen har framställt två separata begäran om förhandsavgörande vid Europeiska unionens domstol. Även om dessa grundar sig på olika faktiska omständigheter, ger båda upphov till samma tolkningsfrågor. Jag kommer därför att först redogöra för de faktiska omständigheterna i vartdera målet innan jag redogör för de rättsfrågor som de ger upphov till.
Mål C‑7/25
6.        K, som är klagande det nationella målet, är en irakisk medborgare som påstår att en mäktig och välkänd medlem i en väpnad grupp överföll både henne och hennes make i hemmet efter det att hon och hennes dotter upprepade gånger hade avvisat hans många frierier till dottern. K anmälde denna händelse till domstolen i sitt hemland. Enligt K vidtog domstolen emellertid inga åtgärder med anledning härav. Hon och hennes make lämnade Irak år 2022. Deras dotter håller sig fortfarande gömd där.
7.        Den 1 februari 2022 ansökte både K och hennes make om internationellt skydd i Konungariket Nederländerna. Efter makens död avslutades emellertid hans ärende. I sin ansökan om internationellt skydd åberopade K, till styrkande av anledningen till flykten, sina utsagor, och ingav ett pass i original, en kopia av den anmälan som hon hade framställt vid domstolen i Irak och en kopia av ett nyligen utfärdat läkarintyg. K gjorde även gällande att hon, eftersom hon numera är änka, måste betraktas som en ensamstående kvinna vid ett återvändande till Irak, vilket innebär att hon omfattas av den särskilda skyddspolicy som gäller för ensamstående kvinnor från Irak. Denna skyddspolicy har fastställts av Minister van Asiel en Migratie (Asyl- och migrationsministern), som är motpart i målet vid den nationella domstolen (nedan kallad motparten).(3)
8.        Motparten avslog K:s ansökan om internationellt skydd med motiveringen att hennes utsagor avseende problemen med den man som hade friat till hennes dotter i Irak inte var trovärdiga. Motparten konstaterade i detta avseende dels att K inte hade styrkt sina utsagor med objektiva handlingar som fullt ut visar att hon har ett asylbehov, dels att hon inte uppfyllde villkoren i artikel 31.6 c och d i Vreemdelingenwet 2000 (2000 års utlänningslag), vilken motsvarar artikel 4.5 c och d i skyddsgrundsdirektivet.(4)
9.        Motparten ansåg att K:s uppgifter om hennes identitet, nationalitet och ursprung visserligen var trovärdiga, men att dessa grunder inte i sig räckte för att bevilja henne internationellt skydd.
10.      Motparten avslog K:s ansökan om internationellt skydd genom beslut av den 15 juli 2024. Detta beslut innehöll ett beslut om återsändande, i vilket Irak angavs som destinationsland och i vilket det fastställdes en tidsfrist om fyra veckor för frivillig avresa från Nederländerna.
11.      Den 19 juli 2024 överklagade K detta beslut till den hänskjutande domstolen och gjorde därvid bland annat gällande att sättet på vilket motparten hade bedömt tillförlitlighet av hennes uppgivna asylskäl inte var förenligt med artikel 4.5 i skyddsgrundsdirektivet.
12.      Den 18 december 2024 höll den hänskjutande domstolen en gemensam förhandling i det överklagade målet och i målet som gav upphov till begäran om förhandsavgörande i
mål C‑8/25. Den 7 januari 2025 underrättade den hänskjutande domstolen K om att den ansåg att det var nödvändigt att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen.
Mål C‑8/25
13.      P, som är klagande i det nationella målet, är en irakisk medborgare som påstås ha ertappats med att ha intima förbindelser med en annan man. Efter det att han anmäldes till de irakiska myndigheterna fruktar P att han ska dömas till fängelse på grund av sin sexuella läggning. Det är på denna grund som P har ansökt om internationellt skydd i Nederländerna. En ansökan som han ingav den 6 juli 2023.
14.      Även om motparten ansåg att klagandens uppgifter om hans identitet, nationalitet och ursprung var trovärdiga, trots att klaganden inte hade tillhandahållit handlingar till stöd för att de var riktiga, ansåg motparten inte att sådana uppgifter utgjorde tillräckliga skäl för att bevilja klaganden internationellt skydd.
15.      Genom beslut av den 5 juli 2024 avslog motparten klagandens ansökan om internationellt skydd på grundval av att han inte kunde tillhandahålla skriftlig bevisning som styrkte att han hade gripits av de irakiska myndigheterna på grund av sin sexuella läggning. Motparten ansåg att klaganden, i det avseendet, inte uppfyllde villkoren i artikel 31.6 c i 2000 års utlänningslag, vilken motsvarar artikel 4.5 c i skyddsgrundsdirektivet. Beslutet att avslå P:s ansökan innehöll ett beslut om återvändande, i vilket Irak angavs som destinationsland och i vilket det fastställdes en tidsfrist om fyra veckor för frivillig avresa från Nederländerna.
16.      I sitt efterföljande överklagande till den hänskjutande domstolen, av den 10 juli 2024, gjorde klaganden bland annat gällande att den metod som användes för att bedöma huruvida hans asylskäl var trovärdiga inte var förenlig med artikel 4.5 i skyddsgrundsdirektivet.
17.      Den 18 december 2024 höll den hänskjutande domstolen gemensam förhandling i det överklagade målet och målet som gav upphov till begäran om förhandsavgörande i
mål C‑7/25. Den 7 januari 2025 underrättade nämnda domstol klaganden om att den ansåg att det var nödvändigt att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen.
18.      Som jag förstår det upptäckte den hänskjutande domstolen, vid den gemensamma förhandlingen, ytterligare omständigheter, som inte hade tagits upp i något av överklagandena, vilka domstolen ansåg vara relevanta för bedömningen av ansökningarna om internationellt skydd.
Gemensamma frågor som tagits upp vid den hänskjutande domstolen
19.      Vid den hänskjutande domstolen togs två rättsfrågor som är gemensamma för de båda målen upp.
20.      Den första frågan rör det sätt på vilket motparten prövade och bedömde behovet av internationellt skydd för K och P (nedan gemensamt kallade klagandena) och huruvida denna bedömning är förenlig med unionsrätten och EU-domstolens rättspraxis.
21.      Den hänskjutande domstolen anser att den nationella lagstiftningen i fråga, närmare bestämt artikel 31.6 i 2000 års utlänningslag, strider mot själva bestämmelsen som den syftar till att genomföra, det vill säga artikel 4.5 i skyddsgrundsdirektivet. Detta förvärrades genom antagandet av nya riktlinjer för att bedöma ansökningar om internationellt skydd, vilka, såsom den hänskjutande domstolen har förklarat, trädde i kraft den 1 juli 2024. Enligt dessa riktlinjer ska varje bedömning av en ansökan om internationellt skydd bestå i att i) fastställa asylskälen, ii) avgöra om dessa skäl i sin helhet har stöd i officiella
och/eller objektivt kontrollerbara handlingar och/eller objektiva offentliga källor, och iii) om så inte är fallet, fastställa om asylsökanden uppfyller samtliga villkor i artikel 31.6 i 2000 års utlänningslag, vilka motsvarar villkoren i artikel 4.5 c och d i skyddsgrundsdirektivet.
22.      Enligt den hänskjutande domstolen gör en sådan tillämpning av artikel 4.5 i skyddsgrundsdirektivet det möjligt för motparten att avslå en ansökan om internationellt skydd om klaganden i) inte kan styrka asylskälen i sin helhet med officiella och objektivt verifierbara handlingar eller tillförlitliga offentliga källor och ii) inte skyndsamt har lämnat in ansökan och motparten inte anser att förseningen kan ursäktas.
23.      Den hänskjutande domstolen har emellertid gjort gällande att det tydligt framgår av ordalydelsen i artikel 4.5 i skyddsgrundsdirektivet, jämförd med övriga punkter i denna artikel, artikel 10.3 b i asylförfarandedirektivet och artiklarna 4 och 18 i stadgan, att motparten, i sådana situationer som är i fråga i de två nationella målen, är tvungen att samarbeta med asylsökanden för att fastställa de faktiska omständigheterna.
24.      Den hänskjutande domstolen är därför osäker på om den beslutande myndigheten, enligt tillämplig unionsrätt, är skyldig att, vid bedömningen av de fakta och omständigheter som ligger till grund för ansökan om internationellt skydd, samarbeta med asylsökanden och beakta varje bevis och uppgift till stöd för denna ansökan.
25.      Den andra frågan är huruvida skyldigheten för en nationell domstol att tillhandahålla ett effektivt rättsmedel även innebär en skyldighet att, vid behov ex officio, och i samarbete med klaganden, kontrollera att motparten, i sin bedömning av ansökan om internationellt skydd, har samlat ihop, prövat och inkluderat alla relevanta uppgifter i akten som motparten fått kännedom om, såsom de har kompletterats eller förtydligats under ett kontradiktoriskt förfarande, inbegripet en prövning, vid behov ex officio, av behovet av internationellt skydd i enlighet med skyddsgrundsdirektivet.
26.      I Nederländerna är omprövningen av ett förvaltningsbeslut, på grundval av artikel 8:69 i Algemene wet bestuursrecht (den allmänna förvaltningslagen), begränsad till spörsmål som tas upp i grunderna för överklagandet, vilket den hänskjutande domstolen har förklarat.
27.      Som den hänskjutande domstolen har förklarat, är den, av detta skäl, förhindrad att göra en full omprövning och ex nunc-prövning av motpartens beslut, inbegripet en prövning av om principen om non-refoulement har iakttagits, eftersom den inte kan beakta omständigheter som asylsökanden inte uttryckligen har åberopat i sitt överklagande av avslagsbeslutet.
28.      Enligt den hänskjutande domstolen är det svårt att förena nationell rättspraxis, enligt vilken en rättslig myndighets prövning av ett beslut om avslag på en ansökan om internationellt skydd är begränsad till en prövning av huruvida detta beslut är välgrundat mot bakgrund av de omständigheter och argument som klaganden uttryckligen har åberopat i överklagandeförfarandet, med EU-domstolens tolkning av unionsrätten och, i synnerhet, med den absoluta karaktären hos principen om non-refoulement samt med rätten till ett effektivt rättsmedel, som garanteras i artikel 47 i stadgan, vilken har konkretiserats i artikel 13.1 och 13.2 i återvändandedirektivet(5) samt i artikel 46.1 och 46.3 i asylförfarandedirektivet.
29.      Efter en genomgång av EU-domstolens praxis(6) kom den hänskjutande domstolen fram till att EU-domstolen ännu inte har behandlat dessa frågor. Den hänskjutande domstolen anser i synnerhet att EU-domstolen inte uttryckligen har tagit ställning till huruvida skyldigheten att kontrollera, vid behov ex officio, att principen om non-refoulement har iakttagits även föreligger när en nationell förstainstansdomstol har att pröva riktigheten av ett beslut att avslå en ansökan om internationellt skydd
på grundval av att ansökan var ogrundad.
30.      Den hänskjutande domstolen har vidare gjort gällande att det endast är när en nationell domstol är skyldig att, vid behov ex officio, göra en full omprövning och prövning av det aktuella behovet av såväl de faktiska som de rättsliga omständigheterna, inbegripet en prövning av behovet av internationellt skydd i enlighet med skyddsgrundsdirektivet, som denna rättsliga myndighet fullt ut kan säkerställa att principen om non-refoulement iakttas. Även om det antas att det, vid denna prövning av behovet av internationellt skydd, klart framgår att asylsökanden inte uppfyller villkoren för att beviljas internationellt skydd enligt artiklarna 12 och 17 i skyddsgrundsdirektivet, kan denna ex officio-prövning ändå leda till slutsatsen att ett återsändande av asylsökanden
till ursprungslandet skulle strida mot principen om non-refoulement och att ett beslut om återvändande antingen inte kan utfärdas eller, om ett sådant beslut om återvändande redan har fattats, ska inhiberas och avlägsnandet skjutas upp. Om en nationell domstol däremot inte är skyldig att, vid behov ex officio, kontrollera huruvida principen om non-refoulement har iakttagits, i synnerhet när ett åsidosättande av denna princip förefaller vara uppenbart på grundval av de omständigheter i målet som den har fått kännedom om, såsom de kompletterats eller preciserats under det kontradiktoriska förfarandet vid den domstolen, är domstolsskyddet varken effektivt eller fullständigt.
31.      Mot denna bakgrund beslutade Rechtbank den Haag, zittingsplaats Roermond (Haags domstol, sammanträdesort Roermond) att vilandeförklara bägge målen och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1      Är en nationell metod som tillämpar artikel 4.5 i [skyddsgrundsdirektivet] på ett sådant sätt att de utsagor som ligger till grund för en ansökan om internationellt skydd inte anses trovärdiga om sökanden inte fullt ut kan styrka dessa utsagor med officiella och/eller objektivt kontrollerbara handlingar och/eller objektiva källor och sökanden inte uppfyller samtliga villkor i artikel 4.5 förenlig med unionsrätten, eller ska artikel 4.5 i [skyddsgrundsdirektivet], jämförd med artikel 4.1–4.4 i [samma direktiv], artikel 10.3 b i [asylförfarandedirektivet] och artiklarna 4 och 18 i stadgan …, tolkas så, att den beslutande myndigheten, vid bedömningen av de fakta och omständigheter som ligger till grund för ansökan om internationellt skydd ska samarbeta med sökanden och beakta varje bevis och uppgift till stöd för ansökan vid sin prövning och bedömning av skyddsbehovet, och att det för det fall sökanden i tillräcklig grad kan styrka sina utsagor med bevisning eller uppfyller ovannämnda villkor inte är nödvändigt att närmare bekräfta sökandens utsagor, som följaktligen ska betraktas som trovärdiga?
2      Ska artikel 46.3 i [asylförfarandedirektivet], jämförd med artiklarna 4, 18 och 47 i stadgan …, tolkas så, att en nationell domstol i första instans som har att pröva lagenligheten av ett avslag på en ansökan om internationellt skydd vid behov ex officio ska göra en full omprövning och prövning av det aktuella behovet av såväl de faktiska som de rättsliga omständigheterna, däribland en prövning av behovet av internationellt skydd i enlighet med [skyddsgrundsdirektivet], mot bakgrund av de omständigheter i målet som den har kännedom om, såsom dessa har kompletterats eller förtydligats under ett kontradiktoriskt förfarande?”
32.      Den hänskjutande domstolen har begärt att EU-domstolen ska förena målen C‑7/25 och C‑8/25 i enlighet med artikel 54 i domstolens rättegångsregler. Domstolens ordförande har den 26 februari 2025, med anledning av begäran, beslutat att förena målen.
33.      Den hänskjutande domstolen har även ansökt om att förevarande mål ska handläggas skyndsamt i enlighet med artikel 105.1 i rättegångsreglerna. Den 27 mars 2025
avslog EU-domstolens ordförande, efter att ha hört referenten och generaladvokaten, denna ansökan.
34.      Parterna i de båda nationella målen, den nederländska regeringen och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden till EU-domstolen.
35.      EU-domstolen beslutade att avgöra målet utan muntlig förhandling, i enlighet med artikel 76.2 i domstolens rättegångsregler.
III. Bedömning
36.      På EU-domstolens begäran kommer mitt förslag till avgörande i förevarande mål endast att ta sikte på den andra tolkningsfrågan.
37.      Den hänskjutande domstolen har ställt denna fråga för att huvudsakligen få klarhet i huruvida den, inom ramen för ett förfarande för omprövning av ett beslut om avslag på en ansökan om internationellt skydd, enligt unionsrätten, i första hand enligt artikel 46.3 i asylförfarandedirektivet, jämförd med artikel 47 i stadgan, är skyldig att beakta de bestämmelser och faktiska omständigheter som den hänskjutande domstolen har fått kännedom om på grund av uppgifter i akten som den har tagit del av, såsom de har kompletterats eller preciserats under ett kontradiktoriskt förfarande, även om alla dessa uppgifter inte ingick i den ursprungliga överklagandegrunden vilken gav upphov till omprövningen. Den hänskjutande domstolen vill även få klarhet i huruvida den, under sådana omständigheter, är skyldig att, vid behov ex officio, pröva behovet av internationellt skydd i enlighet med skyddsgrundsdirektivet och ett eventuellt åsidosättande av principen om non-refoulement.
38.      Det framgår av beslutet om hänskjutande att den hänskjutande domstolen anser att den, enligt artikel 8:69 i den allmänna förvaltningslagen och relevant nationell rättspraxis, är förhindrad att göra en sådan full omprövning och prövning av det aktuella behovet. I denna bestämmelse föreskrivs, enligt den hänskjutande domstolens förklaring, att ett förvaltningsbeslut ska omprövas mot bakgrund av grunderna för överklagandet. Bestämmelsen har följande lydelse: ”1. Den domstol vid vilken talan väckts ska avgöra målet på grundval av talan, de handlingar som företetts, bevisupptagningen och vad som förekommit vid förhandlingen. 2. Domstolen ska komplettera de rättsliga grunderna ex officio. 3. Domstolen får komplettera de faktiska omständigheterna ex officio.”(7) Denna bestämmelse åtföljs av en förklaring som ytterligare begränsar förvaltningsdomstolens behörighet.(8)
39.      De anförda skälen för tolkningsfrågan är den hänskjutande domstolens uppfattning att nationell lagstiftning som begränsar en förvaltningsdomstols befogenheter på detta sätt inte är förenlig med unionsrätten.
40.      Tolkningsfrågan kan delas upp i två delar, vilka kommer att behandlas var för sig. Jag kommer först att argumentera för (avsnitt A) att en nationell domstol, vid prövningen av lagenligheten av ett beslut om avslag på en ansökan om internationellt skydd, enligt unionsrätten, är skyldig att beakta alla uppgifter i akten vilka har kommit till dess kännedom, såsom de har kompletterats eller preciserats under ett kontradiktoriskt förfarande, även om vissa uppgifter inte fanns med i grunderna för överklagandet. I avsnitt B kommer jag att förklara att en nationell domstol även är skyldig att, vid behov ex officio, pröva sökandens behov av internationellt skydd när den prövar lagenligheten av ett beslut om avslag på en ansökan om internationellt skydd.
A.      Omfattningen av domstolsprövningen
41.      Vilka uppgifter ska en nationell domstol beakta när den prövar ett överklagande av ett beslut om avslag på en ansökan om internationellt skydd? Är den begränsad till att pröva de frågor som tas upp i överklagandet eller måste den också beakta andra uppgifter i akten som den har fått kännedom om?
42.      Svaret på dessa frågor kräver att artikel 46 i asylförfarandedirektivet tolkas, jämförd med principen om ett effektivt domstolsskydd, såsom den har stadfästs i artikel 47 i stadgan.(9)
43.      De relevanta delarna av artikel 46.1 och 46.3 i asylförfarandedirektivet har följande lydelse:
”1.      Medlemsstaterna ska se till att sökande har rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol mot följande:
(a)       Ett beslut som fattats om en ansökan om internationellt skydd, inbegripet ett beslut
(i)       att anse en ansökan ogrundad med avseende på flyktingstatus och/eller subsidiärt skydd,
…
3.      I syfte att fullgöra skyldigheterna i punkt 1 ska medlemsstaterna se till att ett effektivt rättsmedel medför full omprövning och prövning av det aktuella behovet av såväl de faktiska som de rättsliga omständigheterna, däribland, i förekommande fall, en prövning av behovet av internationellt skydd i enlighet med [skyddsgrundsdirektivet], åtminstone när handläggningen av överklagandet sker vid domstol eller tribunal i första instans.”(10)
44.      Enligt min mening innebär själva ordalydelsen i artikel 46 i asylförfarandedirektivet, för det första, att en sökande, vars asylansökan har avslagits, har rätt till en omprövning av beslutet av en domstol eller en tribunal. För det andra krävs det, enligt tredje stycket i denna bestämmelse, att domstolen eller tribunalen, vid vilken talan har väckts, granskar samtliga handlingar i målet, åtminstone i första instans där domstolarna i allmänhet är behöriga att bedöma de faktiska omständigheterna. Det vill säga alla argument och bevis som har inkommit och inte endast de uppgifter som sökanden uttryckligen har tagit upp i överklagandet. Uttrycket ”däribland …
en prövning av behovet av internationellt skydd” kan endast förstås så, att den nationella domstolen har befogenhet att, vid behov, ompröva beslutet i sak, oavsett om en sådan omprövning begärs i sökandens överklagande eller inte. Hänvisningen till en ”full
… prövning av såväl de faktiska som de rättsliga omständigheterna” tyder på att domstolen ska beakta alla relevanta faktiska omständigheter och rättsliga aspekter i målet, inte endast de som kommit till dess kännedom genom överklagandet. Frasen ”prövning av det aktuella behovet” innebär att domstolen kan beakta nya rättsliga argument och faktiska omständigheter som inte har beaktats under det administrativa förfarandet som mynnade ut i beslutet.
45.      Denna tolkning överensstämmer med EU-domstolens rättspraxis. I domen Alheto förklarade EU-domstolen att uttrycket ”aktuellt behov” innebär att domstolen måste göra en bedömning som, om nödvändigt, beaktar ny bevisning som har kommit fram efter antagandet av det överklagade beslutet. En sådan bedömning gör det nämligen möjligt att handlägga ansökan om internationellt skydd på ett uttömmande sätt, utan att ärendet behöver återförvisas till den beslutande myndigheten. En nationell domstol har därför befogenhet att ta ny bevisning, vilken den beslutande myndigheten inte har tagit ställning till, i beaktande enligt asylförfarandedirektivet. Domstolen har vidare fastställt att adjektivet ”full” bekräftar att domstolen är skyldig att pröva såväl de omständigheter som den beslutande myndigheten har beaktat eller skulle ha kunnat beakta, som de omständigheter som har inträffat efter det att myndigheten har antagit sitt beslut.(11)
46.      Under förfarandet kan det faktiskt uppkomma ett behov av att pröva faktiska omständigheter utöver dem som anges i det formella överklagandet. Vid förhandlingen kan det till exempel hända att nya omständigheter uppdagas eller att domstolen får kännedom om omständigheter som den beslutande myndigheten borde ha beaktat men som den underlät att beakta när den prövade huruvida sökanden skulle beviljas internationellt skydd. I sådana fall måste den nationella domstolen, som har att pröva överklagandet, utöva sitt utrymme för skönsmässig bedömning när den avgör huruvida omständigheterna kan anses vara relevanta för dess omprövning av asylbeslutet.
47.      En sådan tolkning av artikel 46.3 i asylförfarandedirektivet säkerställer att, för det fall målet återförvisas till den beslutande myndigheten, ett nytt beslut kan antas utan onödigt dröjsmål för att undgå
risken för att omständigheter uppdagas vilka kräver en ny, uppdaterad, bedömning.(12)
48.      En sådan tolkning är dessutom förenlig med den omständigheten att medlemsstaterna, när en tredjelandsmedborgare uppfyller villkoren i kapitlen II och III eller i kapitlen II och V i skyddsgrundsdirektivet för att beviljas internationellt skydd, ska bevilja honom eller henne internationellt skydd, med förbehåll för de grunder för uteslutning som föreskrivs i direktivet. De förfogar inte över något utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende.(13)
49.      Klagandena i bägge de nationella målen samt kommissionen instämmer med en sådan tolkning av artikel 46.3 i asylförfarandedirektivet, medan den nederländska regeringen har bestritt denna tolkning.
50.      Den nederländska regeringen har, med stöd av punkt 93 i domen Ministerstvo vnitra České republiky, Odbor azylové a migrační politiky, i vilken det anges att ”[f]astställandet av detta tredjeland som säkert ursprungsland utgör således en av de omständigheter i målet som den hänskjutande domstolen har fått kännedom om och som den ska pröva inom ramen för överklagandet av nämnda beslut”(14), dragit slutsatsen att en nationell domstol endast måste pröva den bevisning som den har fått kännedom om genom sökandens överklagande.
51.      Min tolkning av denna dom är att domstolen, i punkt 93, begränsade sig till att klargöra att fastställandet av Republiken Moldavien som ett säkert ursprungsland var en av de omständigheter som den hänskjutande domstolen fick kännedom om vid omprövningen av den behöriga myndighetens beslut. I punkt 94 i den domen klargjorde domstolen att en sådan omständighet utgör en rättsfråga som den hänskjutande domstolen måste beakta inom ramen för den fulla omprövning och prövning av det aktuella behovet som den är skyldig att göra enligt artikel 46.3 i asylförfarandedirektivet, även om klaganden i det nationella målet inte uttryckligen hade lagt denna omständighet till grund för sitt överklagande. Min tolkning av dessa punkter är således att EU-domstolen endast konstaterade att en nationell domstol ska beakta alla omständigheter som klaganden har framfört, även om de framförs under förfarandets gång och inte i överklagandet.
52.      Den nederländska regeringen har dessutom anfört att förekomsten av en skyldighet för en nationell domstol att pröva de faktiska och rättsliga omständigheterna, vid behov ex officio, kan godtas i mål om förvar,(15) eftersom det, enligt unionsrätten, i dessa fall uttryckligen krävs att det sker en domstolsprövning av lagenligheten av en förvaltningsmyndighets beslut om förvar.(16) Så är emellertid inte fallet i asylförfaranden, eftersom det i asylförfarandedirektivet inte föreskrivs någon obligatorisk domstolsprövning. Sökanden kan således välja att antingen godta ett beslut om avslag på sin ansökan eller överklaga detta beslut, men utesluta vissa grunder som vederbörande anser vara otillräckliga för att angripa beslutet och som således sannolikt inte skulle leda till att det ogiltigförklaras.
53.      I detta avseende anser jag att den nederländska regeringen med rätta har hävdat att det i asylförfarandedirektivet inte föreskrivs någon obligatorisk domstolsprövning av asylbeslut. Om sökanden inte överklagar beslutet att avslå hans eller hennes ansökan om internationellt skydd, är en nationell domstol eller tribunal följaktligen inte skyldig att pröva lagenligheten av den beslutande myndighetens beslut.
54.      Om sökanden emellertid överklagar detta beslut måste en nationell domstol, vid behov, handla ex officio och pröva alla omständigheter som den har fått kännedom om, oaktat huruvida de har kompletterats eller preciserats under det kontradiktoriska förfarandet, även om dessa omständigheter inte uttryckligen har tagits upp i överklagandet. Detta innebär inte att den nationella domstolen aktivt och ex officio måste efterforska eventuella ytterligare omständigheter i målet. Detta innebär emellertid att domstolen inte får bortse från sådana omständigheter om de har kommit till domstolens kännedom under förfarandena. Slutligen följer det av rätten till försvar att båda parter måste få tillfälle att framföra sina synpunkter på huruvida de nya omständigheterna är relevanta.
B.      Den nationella domstolens prövning, vid behov ex officio, av behovet av internationellt skydd
55.      Jag övergår nu till den andra delen av den andra frågan, som syftar till att klargöra huruvida en nationell förstainstansdomstol, som har att pröva lagenligheten av ett beslut om avslag på en ansökan om internationellt skydd, är skyldig att, vid behov ex officio, pröva sökandens behov av internationellt skydd i enlighet med skyddsgrundsdirektivet.
56.      I sin motivering av den andra frågan har den hänskjutande domstolen även ställt frågan huruvida den, vid bedömningen av lagenligheten av ett avslagsbeslut, ex officio måste pröva iakttagandet av principen om non-refoulement. Den hänskjutande domstolen har inte förklarat varför den har tagit upp denna fråga parallellt med frågan om ex officio-prövningen av behovet av internationellt skydd. Den omständigheten att de avslagsbeslut som är aktuella i de nationella målen, såväl i
mål C‑7/25 som i
mål C‑8/25, även innehöll beslut om återsändande, kan dock förklara varför den hänskjutande domstolen behövde klargöra om den, enligt unionsrätten, är skyldig att ex officio bedöma huruvida det föreligger en eventuell kränkning av principen om non-refoulement när den prövar besluten att avslå asylansökningarna såsom ogrundade.
57.      Behovet av internationellt skydd ska bedömas mot bakgrund av de villkor som föreskrivs i kapitlen II och III eller kapitlen II och V i skyddsgrundsdirektivet, däribland skyldigheten att pröva huruvida den som ansöker om internationellt skydd löper allvarlig risk för att utsättas för dödsstraff, tortyr eller andra former av omänsklig eller förnedrande bestraffning eller behandling i sitt ursprungsland, vilket är förbjudet enligt artikel 4 i stadgan.(17)
58.      Om så är fallet måste medlemsstaterna iaktta principen om non-refoulement, som garanteras som en grundläggande rättighet i artikel 18 i stadgan, jämförd med artikel 33 i Genèvekonventionen(18), och i artikel 19.2 i stadgan.(19) Det ska emellertid erinras om att de risker som berättigar ett förbud mot att återsända en person till sitt ursprungsland inte i sig är tillräckliga för att vederbörande ska beviljas asyl.
59.      Klagandena i de nationella målen och kommissionen har i sina skriftliga yttranden åberopat domen Ararat till stöd för att en nationell domstol ex officio måste bedöma huruvida det har förekommit ett åsidosättande av principen om non-refoulement. Den domen rörde lagenligheten av ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd som, efter att ha avslagits, ledde till att ett beslut om återsändande, som redan hade antagits under ett förfarande för internationellt skydd, aktiverades.
60.      I den domen konstaterade domstolen, inledningsvis, att det domstolsskydd, som garanteras i artikel 47 i stadgan och som kommer till konkret uttryck i artikel 13.1 och 13.2 i återvändandedirektivet varken vore ”effektivt eller fullständigt om den nationella domstolen inte [var] skyldig att ex officio fastställa huruvida principen om ’non-refoulement’ har åsidosatts när omständigheterna i målet, såsom de har kompletterats eller förtydligats i det kontradiktoriska förfarandet inför denna domstol, indikerar att beslutet om återvändande grundar sig på en inaktuell bedömning av riskerna för att den berörda tredjelandsmedborgaren utsätts för en sådan behandling som är förbjuden enligt denna princip om han eller hon återvänder till det berörda tredjelandet …”.(20) Vidare har domstolen slagit fast att en begränsning ”av den nationella domstolens skyldighet att ingripa ex officio skulle kunna leda till att ett sådant beslut verkställs” trots att det förekommer uppgifter i målet som indikerar att den berörda personen riskerar att i tredjelandet utsättas för behandling som är förbjuden enligt artikel 4 i stadgan.(21)
61.      I punkt 51 i samma dom preciserade domstolen dessutom att den nationella domstolens skyldighet att, vid behov ex officio, säkerställa att principen om non-refoulement har iakttagits, på samma sätt gäller inom ramen för ett förfarande avseende internationellt skydd, trots att det målet avsåg en ansökan om uppehållstillstånd.
62.      På grundval av denna punkt i domen Ararat har klagandena i de nationella målen och kommissionen gjort gällande att principen om non-refoulement alltid ska iakttas, i alla skeden av återvändandeförfarandet samt i alla skeden av förfarandet för omprövning av avslaget på en ansökan om internationellt skydd. De anser att denna princips absoluta karaktär
innebär att den nationella domstolen är skyldig att säkerställa att den iakttas, utan att prövningen är begränsad till de faktiska omständigheter och argument som sökanden uttryckligen har åberopat i sitt överklagande.
63.      Den nederländska regeringen instämmer inte helt i denna uppfattning. Den har i stället gjort gällande att det måste föreligga allvarliga och styrkta omständigheter för att anta att en person som ansöker om internationellt skydd löper en verklig risk att, i ursprungslandet, utsättas för sådan behandling som är förbjuden enligt artiklarna 4 och 19.2 i stadgan. Sannolikheten för att en sådan risk infrias måste vara uppenbar på grundval av de uppgifter som domstolen fått kännedom om, såsom de kompletterats eller preciserats under det kontradiktoriska förfarandet. En sådan omprövning är följaktligen endast obligatorisk när det föreligger tydliga omständigheter som indikerar att vederbörande i detta tredjeland skulle kunna bli föremål för en behandling som är föremål för ett absolut förbud enligt artikel 4 i stadgan.
64.      Enligt min mening finns det inget i domen Ararat som tyder på att den lämpliga tröskeln för att utlösa en prövning ex officio av huruvida principen om non-refoulement har iakttagits är att de omständigheter som är föremål för prövning vid den nationella domstolen ”tydligt” indikerar att de rättigheter som skyddas genom artikel 4 i stadgan potentiellt kommer att kränkas för det fall vederbörande återvänder till ursprungslandet. Med hänsyn till denna princips absoluta karaktär(22) anser jag snarare att de nationella domstolarna, när de prövar överklaganden av beslut om återsändande eller avslag på ansökningar om internationellt skydd, ska bedöma huruvida det föreligger ett eventuellt åsidosättande av principen om non-refoulement så snart de uppgifter som tagits upp under förfarandet ger upphov till frågor om ett eventuellt åsidosättande.
65.      Jag noterar vidare att även Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen), inom ramen för tolkningen av artikel 3 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, har slagit fast att de nationella domstolarna ska bedöma risken för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning ”mot bakgrund av alla uppgifter som har lagts fram inför den eller, i förekommande fall, uppgifter som har inhämtats på eget initiativ, särskilt när sökanden eller en intervenerande tredje man gör gällande välgrundade omständigheter som väcker tvivel om riktigheten av de uppgifter som den svarande regeringen har åberopat”.(23)
66.      Utöver prövningen av om principen om non-refoulement har iakttagits har den hänskjutande domstolen gjort gällande att den även, vid behov officio, måste kunna ompröva sökandens behov av internationellt skydd.
67.      Eftersom en nationell domstol är skyldig att göra en uttömmande och uppdaterad bedömning av sökandens situation under överklagandeförfarandet, måste den nationella domstolen även, av samma skäl, vid behov ex officio, pröva inte bara riskerna vid utvisning utan även sökandens behov av internationellt skydd på grundval av de uppgifter i akten som kommit till dess kännedom eller som tagits upp under det kontradiktoriska förfarandet.
68.      Oaktat vad som redan tydligt framgår av ordalydelsen i artikel 46.3 i asylförfarandedirektivet, anser jag att en nationell domstol eller tribunal som har att pröva ett överklagande av ett beslut att avslå en ansökan om internationellt skydd såsom ogrundad måste ha denna befogenhet, för att kunna pröva alla omständigheter som är relevanta för sökanden.
69.      Principen om ett effektivt domstolsskydd, som stadfästs i artikel 47 i stadgan, kräver att artikel 46.3 i asylförfarandedirektivet tolkas på detta sätt. En full omprövning av behovet av internationellt skydd gör det möjligt för den domstol som prövar överklagandet att beakta omständigheter som, om de hade beaktats av den beslutande myndigheten, skulle ha lett till att sökanden hade beviljats internationellt skydd.
70.      Av ovanstående skäl föreslår jag att domstolen besvarar den hänskjutande domstolens andra fråga på så sätt att den tillämpliga unionsrätten ska tolkas så, att en nationell förstainstansdomstol, som har att pröva lagenligheten av ett beslut att avslå en ansökan om internationellt skydd såsom ogrundad, är skyldig att, vid behov ex officio, göra en full omprövning och prövning av det aktuella behovet av såväl de faktiska som de rättsliga omständigheterna som ligger till grund för detta beslut, på grundval av de omständigheter i målet som den har fått kännedom om, såsom de kompletterats eller klargjorts under det kontradiktoriska förfarandet, oberoende av huruvida samtliga dessa omständigheter ingick bland grunderna för överklagandet genom vilket domstolsprövningen initierades. En sådan prövning ex officio måste omfatta både en bedömning av behovet av internationellt skydd, i enlighet med skyddsgrundsdirektivet, och av iakttagandet av principen om non-refoulement.
71.      Vilka konsekvenser har en sådan tolkning för den hänskjutande domstolen?
72.      I domen Alheto har EU-domstolens klargjort att medlemsstaterna, enligt artikel 46.3 i asylförfarandedirektivet, är skyldiga att utforma sin nationella rätt på ett sådant sätt att handläggningen av de överklaganden som avses innefattar en domstolsprövning av samtliga faktiska och rättsliga omständigheter som är nödvändiga för att domstolen ska kunna göra en aktuell prövning av det enskilda fallet.(24)
73.      Av detta följer att om den hänskjutande domstolen anser att nationella bestämmelser hindrar den från att beakta faktiska och rättsliga omständigheter som den fått kännedom om under domstolsförfarandet, men som inte fanns med i överklagandet, eller hindrar den från att ex officio bedöma sökandens behov av internationellt skydd eller från att bedöma huruvida det finns skäl att tillämpa principen om non-refoulement, ska den tolka denna nationella rätt, och särskilt artikel 8:69 i den allmänna förvaltningslagen, på ett sätt som är förenligt med unionsrätten. Om en sådan tolkning inte är möjlig,(25) är den hänskjutande domstolen skyldig att underlåta att tillämpa dessa nationella bestämmelser.(26)
IV.    Förslag till avgörande
74.      Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att EU-domstolen ska besvara den andra tolkningsfrågan som ställts av Rechtbank den Haag zittingsplaats Roermond (Haags domstol, sammanträdesort Roermond, Nederländerna) på följande sätt:
Artikel 46.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd, jämförd med artiklarna 4, 18 och 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna,
ska tolkas så, att en nationell förstainstansdomstol, som har att pröva lagenligheten av ett beslut att avslå en ansökan om internationellt skydd såsom ogrundad, är skyldig att, vid behov ex officio, göra en full omprövning och prövning av det aktuella behovet av såväl de faktiska som de rättsliga omständigheterna som ligger till grund för detta beslut, på grundval av de omständigheter i målet som den har fått kännedom om, såsom de kompletterats eller klargjorts under det kontradiktoriska förfarandet, oberoende av huruvida samtliga dessa omständigheter ingick bland grunderna för överklagandet genom vilket domstolsprövningen initierades. En sådan prövning ex officio måste omfatta både en bedömning av behovet av internationellt skydd, i enlighet med tillämplig unionsrätt, och av iakttagandet av principen om non-refoulement.
1      Originalspråk: engelska.
i      Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.
2      Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60) (nedan kallat asylförfarandedirektivet).
3      Denna policy är, enligt den hänskjutande domstolen, fastställd i punkt 16.3.2.1 i besluit van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 13 juni 2024, nummer WBV 2024/12, houdende wijziging van de Vreemdelingencirculaire 2000 (beslut av statssekreteraren för rättvisa och säkerhet) av den 13 juni 2024, nr. WBV 2024/12, om ändring av 2000 års cirkulär om utlänningar. Detta beslut
trädde i kraft den 1 juli 2024. Motparten har också tagit fram Werkinstructie WI 2024/6 Geloofwaardigheidsbeoordeling (asiel) (arbetsinstruktion WI 2024/6 Bedömning av trovärdighet (asyl), som innehåller anvisningar om hur denna policy ska tillämpas.
4      Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9) (nedan kallat skyddsgrundsdirektivet).
5      Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98) (nedan kallat återvändandedirektivet).
6      Den hänskjutande domstolen erinrar om domen av den 25 juli 2018, Alheto (C‑585/16,  EU:C:2018:584, punkterna 105, 106, 109–116
och 118), domen av den 4 oktober 2018, Fathi (C‑56/17, EU:C:2018:803, punkt 60), domen av den 4 oktober 2024, Ministerstvo vnitra České republiky, Odbor azylové a migrační politiky (C‑406/22, EU:C:2024:841, punkterna 87–91, 93, 94, 97 och 98)
och domen av den 17 oktober 2024, Ararat (C‑156/23, EU:C:2024:892, punkterna 45, 46 och 49–51).
7      Översatt med hjälp av maskinöversättning.
8      Se förklaringen
den allmänna förvaltningslagen: Tweede Kamer, vergaderjaar 1991–1992, 22 495, nr. 3, där följande föreskrivs: ”När det gäller omfattningen av den tvist som domstolen ska avgöra, noterar vi att denna i princip beror på omfattningen av det överklagande som har inkommit …. Med tanke på det administrativa förfarandets huvudsakliga funktion, nämligen att erbjuda rättsligt skydd, finns det ingen anledning för domstolen att döma över mer än vad som omfattas av yrkandet. Dessutom skulle det ur rättssäkerhetssynpunkt för de som berörs av beslutet vara olyckligt om domstolen kunde gå utöver gränserna för den tvist som har anhängiggjorts vid den. Av ovanstående följer att förstainstansdomstolen måste bortse från de delar av beslutet som inte har angripits. Det bör dock noteras att domstolen inte utan vidare kan luta sig mot de argument som anges i överklagandet. Avsaknaden av vissa uttalanden i överklagandet innebär inte nödvändigtvis att den överklagande medvetet valt att inte ta upp vissa brister och därför önskar acceptera dessa brister. … I enlighet med artikel 48 i Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (civilprocesslagen) föreskrivs i andra stycket att domstolen ska komplettera de rättsliga grunderna ex officio. I tredje stycket föreskrivs att domstolen får komplettera faktiska omständigheter ex officio. Betydelsen av det senare är framför allt det faktum att domstolen, till skillnad från i civilrättsliga förfaranden, i princip inte behöver godta de omständigheter som parterna har åberopat. Domaren får ställa ytterligare frågor. Befogenheten att komplettera rättsfakta sträcker sig inte så långt att domaren kan grunda sitt beslut på omständigheter som parterna inte har haft möjlighet att yttra sig över under förfarandet. Den nuvarande befogenheten påverkar därför inte bestämmelsen i första stycket. Om uppgifter, som är av väsentlig betydelse för domen, för första gången uppdagas i kammaren, är det lämpligt att domstolen återupptar utredningen och ger parterna möjlighet att yttra sig över dessa uppgifter.” (översatt med hjälp av maskinöversättning).
9      Se dom av den 5 februari 2026, Predsedatel na Darzhavna agentsia za bezhantsite (C‑718/24, EU:C:2026:68, punkt 73 och där angiven rättspraxis).
10      Vidare föreskrivs i skäl 50 i asylförfarandedirektivet att rätten till ett effektivt rättsmedel återspeglar en grundläggande princip i unionsrätten att beslut som fattats om en ansökan om internationellt skydd, bland annat, är föremål för ett effektivt rättsmedel inför domstol eller tribunal.
11      Domen Alheto, punkt 111–113. EU-domstolen upprepade denna tolkning i sin dom av den 29 juli 2019, Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626, punkt 55 och där angiven rättspraxis) (nedan kallad domen Torubarov).
12      Domen Alheto, punkt 147.
13      Domen Torubarov, punkt 50.
14      Min kursivering.
15      Den nederländska regeringen har hänvisat till domen av den 8 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Prövning av förvar ex officio)  (C‑704/20 och C‑39/21, EU:C:2022:858, punkterna 72, 77, 82, 83, 87 och 88).
16      Se artikel 15.2 i återvändandedirektivet och artikel 9.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 96).
17      Vilket bekräftades av EU-domstolen i domen av den 29 januari 2026, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid  (C‑431/24, EU:C:2026:53, punkterna 31 och 32 samt där angiven rättspraxis).
18      Konventionen angående flyktingars rättsliga ställning, som ratificerades den 28 juli 1951 och trädde i kraft den 22 april 1954 (United Nations Treaty Series, vol. 189, s. 137), i dess kompletterade lydelse enligt protokollet angående flyktingars rättsliga ställning, som antogs i New York den 31 januari 1967 och trädde i kraft den 4 oktober 1967 (United Nations Treaty Series, vol. 606, s. 267) (nedan tillsammans kallade Genèvekonventionen).
19      Vilket bekräftades av domstolen i domen av den 6 juli 2023, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Flykting som har begått ett allvarligt brott) (C‑663/21, EU:C:2023:540, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
20      Domen Ararat, punkt 50.
21      Ibidem.
22      Se domen Ararat, punkt 36 och där angiven rättspraxis.
23      Se Europadomstolen, 11 januari 2007, Salah Sheekh mot Nederländerna (CE:ECHR:2007:0111JUD000194804, § 136).
24      Domen Alheto, punkt 110.
25      Min tolkning av relevant nederländsk lagstiftning och tolkningsskrivelsen tycks inte utesluta en sådan konform tolkning. Det är dock upp till den nationella domstolen att avgöra detta. Det kan vara värt att nämna att EU-domstolen har slagit fast att fast nationell rättspraxis inte får hindra nationella domstolar från att tolka en bestämmelse i nationell rätt i överensstämmelse med unionsrätten. Se, i detta avseende, C‑414/16, Egenberger, punkt 72 och 73 samt där angiven rättspraxis.
26      Domen Torubarov, punkt 73.