Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
N. EMILIOU
представено на 19 март 2026 година(1)
Дело C‑530/24
DK
срещу
Tipico Co. Ltd.
(Преюдициално запитване, отправено от
Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд, Германия)
(Преюдициално запитване — Свободно предоставяне на услуги — Член 56 ДФЕС — Хазартни игри — Спортни залагания — Законодателство на държава членка, което изисква концесия за организирането на залагания върху резултатите от спортни състезания и забранява залагания
без концесия — Доставчик на услуги за спортни залагания по интернет от друга държава членка без изискваната концесия — Граждански искове, предявени от потребител срещу този оператор за възстановяване на направените от потребителя залози или равностойно обезщетение за вреди поради нарушение на забраната за залагания без концесия — Защитен довод на оператора, че не е могъл да получи концесия поради нередности в концесионната процедура — Възможност за сезирания съд да наложи последиците, предвидени в приложимото гражданско право)
I.      Въведение
1.        Настоящото преюдициално запитване, отправено от Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд, Германия), е част от поредица дела(2), свързани с граждански искове, предявени от германски или австрийски потребители срещу малтийски оператори на онлайн хазартни игри. По същество потребителите искат — позовавайки се на правилата за неоснователно обогатяване и/или непозволено увреждане — да им бъдат възстановени залозите, които са направили при операторите, тъй като последните са действали в нарушение на местната правна уредба в областта на хазартните игри.
2.        В случая германски потребител е предявил такива искове срещу малтийски оператор на спортни залагания пред германските граждански съдилища. Към момента на настъпване на фактите по главното производство германското право изисква концесия за законното предлагане на залагания върху резултатите от спортни състезания в Германия. Въпросният оператор е извършвал дейност без такава концесия. Съгласно германското право извършването на такава неразрешена дейност води до нищожност на договорите, сключени с клиенти, и представлява непозволено увреждане, което обосновава искове за възстановяване или за обезщетение в полза на засегнатите потребители.
3.        В писмената си защита операторът изтъква по-специално, че не е могъл да получи концесия поради някои нередности в концесионната процедура. Ето защо запитващата юрисдикция иска да се установи дали при такива обстоятелства сезираните граждански съдилища са длъжни по силата на принципа на предимство на правото на Съюза да оставят без приложение националния концесионен режим в неговата цялост и следователно да отхвърлят претенциите на потребителя. В настоящото заключение ще обясня защо на този въпрос трябва да се даде нюансиран отговор.
II.    Обобщение на приложимите германски правила за спортни залагания
4.        Staatsvertrag zum Glücksspielwesen (Общодържавен договор за хазартните игри, наричан по-нататък „GlüStV 2008“) влиза в сила на 1 януари 2008 г. и установява единна рамка за организирането, провеждането и посредничеството при хазартни игри, включително спортни залагания, в германските федерални провинции.
5.        Съгласно член 1 GlüStV 2008 има за цел по-специално (i) да предотвратява пристрастяването към хазартните игри (ii)
„да насочва“ естественото увлечение по игрите у населението по организиран и контролиран начин, чрез ограничено предлагане на хазартни игри, предотвратявайки по този начин заниманията с неразрешени хазартни игри, и (iii) да гарантира защитата на младежта и на участниците в игрите.
6.        За целта член 4, параграф 1 от GlüStV 2008 предвижда, че за организирането на хазартни игри (на физическо място) е необходимо предварително разрешение от компетентния орган на съответната федерална провинция. Предлагането на такива игри без това разрешение се забранява. Освен това член 4, параграф 4 предвижда обща забрана за предлагане на хазартни игри по интернет.
7.        В тази първоначална редакция на Договора член 10, параграф 2 предвижда, че компетентните органи на федералните провинции могат да предоставят разрешение за организирането на хазартни игри на физически места само на публичноправни юридически лица или чрез частноправни дружества, в които публичноправни юридически лица имат пряко или непряко контролно участие. Съгласно член 10, параграф 5 други частни оператори
не се допускат. На практика един публичен оператор (ODDSET) получава такова разрешение за спортни залагания (на физически места) и по този начин притежава публичен монопол върху тази дейност в Германия.
8.        Германските съдилища обаче приемат, както преди, така и след постановяването на решенията на Съда
Stoß и Carmen Media(3), че този публичен монопол е несъвместим по-специално със свободата на предоставяне на услуги по член 56 ДФЕС(4).
Изглежда забраната на хазартните игри по интернет, по отношение на спортните залагания, е била оспорена и пред тези съдилища.
9.        Вследствие на това федералните провинции приемат
Glücksspieländerungsstaatsvertrag (договор за изменение на Общодържавния договор за хазартните игри (наричан по-нататък „GlüStV 2012“). GlüStV 2012 въвежда две съществени изменения по отношение на спортните залагания. От една страна, с новите членове 4a —4d и 10а се въвежда специален концесионен режим, който дава възможност на частни оператори да извършват дейност на германския пазар. По-конкретно, съгласно член 4а, параграф 1 за организирането на спортни залагания или за осъществяване на посредничество за такива се изисква концесия (като забраната за неразрешени хазартни игри, предвидена в член 4, параграф 1, се прилага „съответно“). По-нататък, член 10a предвижда предоставянето на не повече от 20 концесии за спортни залагания на отговарящи на условията оператори (включително частни) за „експериментален период“ от седем години (т.е. до 30 юни 2019 г.). От друга страна, в отклонение от общата забрана за онлайн хазартни игри, предвидена в член 4, параграф 4, се разрешават онлайн спортни залагания, доколкото тези концесии позволяват на притежателите им да предлагат залагания както на физически места, така и по интернет, в съответствие с член 10а, параграф 4.
10.      Член 4b, параграф 1 от GlüStV 2012 предвижда, че концесиите се предоставят след обявяване и провеждане на прозрачна и недискриминационна процедура. За целта се публикува обявление в Официален вестник на Европейския съюз.
11.      Член 4a, параграф 4, член 4b, параграф 2 и член 4c, параграф 3 от GlüStV 2012 определят условията за предоставяне на концесиите. По-специално член 4a, параграф 4 изисква от оферентите да докажат своята „висока надеждност“ (включително законния произход на средствата, необходими за организирането на игри), своята „способност за плащане“, както и „прозрачността“ и „сигурността“ на организираните от тях хазартни игри (включително изискването да създадат интерфейс за наблюдение в реално време на всички хазартни операции). В член 4b, параграф 5 се изброяват критериите, по които следва да се направи избор между няколко оференти, отговарящи на условията за получаване на концесия.
12.      Съгласно член 4c, параграф 2 и член 10a, параграф 4 предоставените концесии следва да уточняват някои „основни и допълнителни разпоредби“, които обвързват съответния концесионер. В това отношение член 4, параграф 5 „се прилага съответно“. Последната разпоредба предвижда, че „федералните провинции могат в отклонение от [забраната за онлайн хазартни игри, установена в член 4, параграф 4] да разрешават […] организирането на спортни залагания и посредничеството за това по интернет, ако […] са изпълнени следните условия: 1. Гарантирано е, че достъпът на ненавършилите пълнолетие и на лицата със забрана за участие е изключен чрез мерки за установяване и удостоверяване на самоличността; 2. Максималният залог на всеки отделен участник в игрите по принцип не надвишава сумата от хиляда евро месечно.За постигането на целите по член 1 може в разрешението да се определи различен размер на тази сума. […] 3. Изключени са особените стимули за пристрастяване чрез бързи тиражи; […] 5. Не се предлагат залагания и лотарии чрез един и същ интернет домейн и не се включват препратки или връзки към други хазартни игри“.
13.      Накрая, като преходна мярка член 29, параграф 1 от GlüStV 2012 разрешава на ODDSET да продължи да предлага спортни залагания за период до една година след предоставянето на първата концесия.
III. Фактите, националното производство и преюдициалните въпроси
А.      Tipico и спорната концесионна процедура
14.      Tipico Co. Ltd. (наричано по-нататък „Tipico“) е дружество, регистрирано в Малта. От 2005 г. то разполага с издадена от малтийските органи концесия за хазартни игри, която
му позволява да предоставя онлайн услуги за спортни залагания от Малта към целия Европейски съюз. Дружеството предлага онлайн спортни залагания в Германия чрез немскоезичен уебсайт с германски домейн от първо ниво.
15.      На 8 август 2012 г. германските власти публикуват в Официален вестник на Европейския съюз обявление за обществена поръчка, с което отправят до кандидатите покана да подадат оферти за предоставянето на 20 концесии за организиране на спортни залагания в съответствие с членове 4a —4e и 10a от GlüStV 2012.
16.      Tipico подава заявление за концесия. Оказва се обаче, че след приключването на различните етапи на концесионната процедура
дружеството не е сред 20‑те оференти, уведомени от възлагащия орган, че ще получат концесия.
17.      Впоследствие Tipico, заедно с други отхвърлени оференти, подава жалба пред Verwaltungsgericht Wiesbaden (Административен съд Висбаден, Германия) с искане концесионната процедура
да бъде преразгледана и да бъде установено правото му да получи концесия.
18.      С определение от 10 юни 2015 г. по искане на един от оферентите Verwaltungsgericht Wiesbaden (Административен съд Висбаден) постановява временна мярка, с която разпорежда възлагащият орган да не предоставя концесиите докато трае производството по обжалване. Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Областен административен съд Хесен, Германия) потвърждава тази мярка с определение от 16 октомври 2015 г.
19.      С решение по съществото на делото от 15 април 2016 г. Verwaltungsgericht Wiesbaden (Административен съд Висбаден) постановява, че концесионната процедура
е проведена в нарушение на правото на Tipico по член 56 ДФЕС на прозрачна и недискриминационна концесионна процедура(5). По-конкретно (i) предвиденото в GlüStV 2012 ограничаване на броя на концесиите до 20 нарушава изискването за прозрачност, тъй като федералните провинции не са в състояние да обяснят това ограничение; и (ii)
подборът от страна на възлагащия орган на 20‑те оператори, които да получат концесия, измежду всички отговарящи на изискванията, също не е прозрачен(6). В съответствие с това съдът постановява, че доколкото Tipico (наред с други) отговаря на всички условия за предоставяне на концесия, посочени в членове 4a —4c от GlüStV 2012, възлагащият орган е бил длъжен да му предостави такава.
20.      Възлагащият орган обжалва това решение. С определение от 11 октомври 2019 г. по искане на страните Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Областен административен съд, Хесен, Германия) постановява спиране на производството. Посоченият съд прави това, тъй като, от една страна, концесии по членове 4a —4e и 10a от GlüStV 2012 е можело да се предоставят само до 30 юни 2019 г. (вж. т. 9 по-горе) — и следователно такива вече не могат да се предоставят съгласно тези разпоредби — а от друга страна, на 26 март 2019 г. с Dritter Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen (Трети договор за изменение на Общодържавния договор за хазартните игри, наричан по-нататък „GlüStV 2019“) федералните провинции така или иначе
са приели нови правила, уреждащи предоставянето на концесии за спортни залагания.
21.      GlüStV 2019 влиза в сила на 1 януари 2020 г. С това изменение федералните провинции, от една страна, удължават експерименталния етап до 30 юни 2021 г., а от друга премахват ограничението за не повече от 20 концесии, като по този начин допускат концесия да се предостави на всеки оператор, който отговаря на концесионните условия. Така на 9 октомври 2020 г., след нова концесионна
процедура, възлагащият орган предоставя по-специално на Tipico концесия за организиране на спортни залагания. Впоследствие Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Областен административен съд, Хесен) прекратява съдебното производство относно първоначалната концесионна процедура, като приема, че е отпаднало основанието за произнасяне по същество.
Б.      Производството, образувано по искане на DK
22.      От 2023 г. DK — потребител, обичайно пребиваващ в Германия — използва онлайн услугите за спортни залагания на Tipico(7). При това той се съгласява на няколко пъти с общите условия на дружеството, сключвайки по този начин поредица от договори за хазартни игри с този оператор.
23.      DK сезира Amtsgericht (Районен съд, Германия) по местоживеенето си с искане да се установи, че Tipico е длъжно да му възстанови залозите, които е направил и загубил на неговия уебсайт
за периода от 2013 г. до 9 октомври 2020 г., в размер на 3 719,26 евро, ведно с лихвите, и обезщетение за разноските му за адвокат, направени преди образуването на съдебното дело.
24.      В подкрепа на иска си DK се позовава главно на твърдяната нищожност на договорите за хазартни игри и правото на възстановяване на платените въз основа на тях залози. Той посочва, че съгласно член 134 от Bürgerliches Gesetzbuch (Германски граждански кодекс, наричан по-нататък
„BGB“)(8) договор, който нарушава „законова забрана“, по принцип е нищожен. Забраната за предлагане на услуги в областта на хазарта без концесия, издадена от германските органи
съгласно
разпоредбите на
GlüStV 2012, представлява такава „законова забрана“. Тъй като към момента на настъпване на фактите по делото Tipico е извършвало дейност на германския пазар без такава концесия, разглежданите договори нарушават тази „забрана“. При това положение, доколкото тези договори са поначало нищожни, по силата на BGB
и по-специално на член 812, параграф 1, първо изречение от него, Tipico било длъжно да възстанови всички получени от DK престации.
25.      При условията на евентуалност DK предявява иск на основание непозволено увреждане по член 823, параграф 2 от BGB, като претендира обезщетение за вреди, съответстващо на загубените от него залози. Съгласно тази разпоредба, който наруши „защитна норма“ („Schutzgesetz“) е длъжен да обезщети другата страна за така причинените вреди. Предвидените в GlüStV 2012 правила за предоставяне на концесия представлявали такива „норми“, тъй като целят по-специално да защитят участниците в игри в Германия от рисковете, свързани с хазартните игри (вж. т. 5 по-горе). Като е извършвало дейност, без да разполага с концесия, Tipico е нарушило тези правила, и така е причинило непозволено увреждане, което давало основание на DK да предяви иск за обезщетение.
26.      Amtsgericht (Районен съд) отхвърля исканията на DK. В производството по обжалване Landgericht (Областен съд, Германия) потвърждава това решение. Първо, той приема довода на Tipico, че DK няма право на възстановяване по член 812, параграф 1, първо изречение от BGB, тъй като разглежданите договори всъщност са действителни и подлежат на изпълнение. Според него с оглед на член 56 ДФЕС и предимството на правото на Съюза гражданските съдилища не могат да обявят тези договори за нищожни съгласно член 134 от BGB само защото към момента на настъпване на фактите
Tipico няма концесия, тъй като това положение се дължало на нередностите в
концесионната процедура, както признава Verwaltungsgericht Wiesbaden (Административен съд Висбаден) (вж. т. 19 по-горе). Второ, поради същите по същество причини Landgericht (Областен съд) приема, че DK няма право на обезщетение и по член 823, параграф 2 от BGB.
27.      DK подава ревизионна жалба срещу това решение пред Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд). Тази юрисдикция решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Свободата на предоставяне на услуги, с която разполагат доставчиците на хазартни игри със седалище в друга държава — членка на Европейския съюз, изключва ли възможността да се счита за нищожен сключеният по интернет частноправен договор за спортни залагания, които са били предлагани без изискваното от националното право разрешение за това, ако доставчикът е подал заявление в Германия да му се издаде разрешение за организиране на спортни залагания, а предвидената във връзка с това заявление процедура за предоставяне на концесии е проведена в противоречие с правото на Съюза?
2)      Свободата на предоставяне на услуги, с която разполагат доставчиците на хазартни игри със седалище в друга държава — членка на Европейския съюз, изключва ли възможността приложимата съгласно националното право забрана за организиране на спортни залагания по интернет без разрешение да се счита за защитна норма с евентуалната последица възникване на задължение за обезщетение за вреди, ако доставчикът е подал заявление в Германия да му се издаде разрешение за организиране на спортни залагания, а предвидената във връзка с това заявление процедура за предоставяне на концесии е проведена в противоречие с правото на Съюза?
28.      Писмени становища представят DK, Tipico, белгийското правителство, гръцкото, италианското, малтийското и португалското правителство, както и Европейската комисия. Тези заинтересовани страни, с изключение на италианското правителство, са представлявани в съдебното заседание, проведено на 24 септември 2025 г.
IV.    Анализ
29.      Както се пояснява в акта за преюдициално запитване, от гледна точка на германското право исканията на DK срещу Tipico по принцип изглеждат основателни. В това отношение запитващата юрисдикция изразява предварителното становище, че като е предлагало услуги за спортни залагания в Германия към момента на настъпване на фактите по делото без издадена от германските власти концесия(9), Tipico е нарушило забраната за неразрешени хазартни игри, предвидена в член 4, параграф 1 от GlüStV 2012(10). Освен това запитващата юрисдикция посочва, че съгласно германското частно право(11) такова нарушение по принцип (i) води до нищожност на договорите, сключени от оператора с неговите клиенти (по силата на член 134 от BGB),
поради което той може да бъде задължен да възстанови платените въз основа на тях залози (съгласно член 812, параграф 1, първо изречение от BGB) и (ii) представлява непозволено увреждане, което може да ангажира гражданската отговорност на оператора
(съгласно член 823, параграф 2 от BGB).
30.      Въпреки това с двата си въпроса, които следва да бъдат разгледани заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали правото на Съюза допуска тези искове. По-конкретно като се има предвид, че от една страна, изискването за концесия за организиране на спортни залагания, предвидено в GlüStV 2012, и гражданскоправните последици от неговото нарушаване
сами по себе си са съвместими със свободата за предоставяне на услуги, закрепена в член 56 ДФЕС (А и Б), но от друга, противно на процесуалните изисквания, произтичащи от тази разпоредба, концесиите не са били предоставени по прозрачен начин (В), въпросът е дали националните съдилища, по силата на принципа на предимство на правото на Съюза, са възпрепятствани да наложат тези последици на Tipico (Г). В следващите раздели ще разгледам последователно тези аспекти.
А.      Съвместимост на изискването за концесия с правото на Съюза
31.      След като германските съдилища установяват несъвместимостта с член 56 ДФЕС на германския публичен монопол върху спортните залагания и поставят под въпрос забраната на онлайн залагания (вж. т. 8 по-горе), става наложителна законодателна реформа, за да се приведе германската правна уредба в съответствие с правото на Съюза. Този извод обаче не задължава германските власти изцяло да премахнат регулацията на пазара и да позволят на доставчиците на хазартни игри, установени в други държави членки, свободно да предоставят услугите си на този пазар(12). Всъщност, както правилно отбелязва белгийското правителство, Съдът винаги е застъпвал тезата, че неограничената свобода на предоставяне на услуги в областта на хазартните игри на вътрешния пазар би била нежелателна, по-специално от гледна точка на защитата на потребителите.
32.      Действително, Съдът многократно е признавал, че хазартните игри създават сериозни рискове за потребителите — и за общественото здраве в по-общ план — свързани по-специално с прекомерни разходи и пристрастяване(13). Той също така признава, че тези рискове се задълбочават в контекста на хазартните игри онлайн, предвид „лесния и траен достъп до предлаганите по интернет игри, както и потенциално високия обем и честота на такова предлагане с международен характер в среда, която освен това се характеризира с изолираност на участника в игрите, с анонимност и с липса на социален контрол“(14).
33.      В светлината на тези съображения Съдът дори приема, че „за разлика от установяването на свободна […]конкуренция в рамките на традиционния пазар“, въвеждането на такава конкуренция на „много специфичния пазар на хазартните игри […] може да доведе до вредоносни последици, свързани с факта […] че [доставчиците на хазартни игри] биха си съперничили по изобретателност, за да направят предлагането на услугите си по-привлекателно от това на конкурентите си, и по този начин биха увеличили разходите на потребителите, свързани с играта, както и рисковете от зависимост на последните“(15).
34.      При липсата на (положителна) хармонизация на равнището на Съюза и като се има предвид, че „правната уредба на хазартните игри е една от областите, в които между държавите членки съществуват значителни различия от морално, религиозно и културно естество“, националните органи запазват компетентността си
да приемат, що се отнася до тяхната национална територия, регулаторни разпоредби, които считат за подходящи за защита на потребителите от такива рискове, при условие че се зачита принципът на пропорционалност. По-специално те могат, както са направили германските власти към момента на настъпване на фактите по силата на членове 4a-4e и 10a от GlüStV 2012, да обвържат предоставянето на услуги в областта на хазартните игри на националния пазар с предоставянето на концесия(16).
35.      Според мен, както отбелязва самата запитваща юрисдикция, такъв концесионен режим е подходящо средство за ограничаване на рисковете за потребителите, породени от хазартните игри. Първо, чрез условията за предоставяне на концесия националните органи могат да гарантират, че право да предлагат залагания на потребителите получават само оператори, които докажат своята надеждност и сигурността на предлаганите от тях хазартни игри (вж. т. 11 по-горе). Второ, чрез специфични изисквания, свързани с концесията, тези органи могат да гарантират, че предлагането за залагания от лицензираните оператори е „по-безопасно“(17). Така в случая тези оператори са били длъжни по-специално да въведат задължителен месечен лимит за сумите за залози в размер на 1 000 евро на играч, да предлагат залагания само върху резултата от спортни събития, изключвайки „спот залозите“ (spot bets) за различни събития, които се случват по време на такова събитие(18) (като например кой отбор ще отбележи първи гол или кой играч ще извърши първи фал и т.н.), и да не предоставят на същия уебсайт връзки към неразрешени игри (вж. т. 12 по-горе). Всички тези изисквания спомагат за ограничаване на обема и честотата на участие на потребителите в хазартни игри, а оттам и за ограничаване на рисковете от прекомерни разходи и пристрастяване. Трето, такъв режим позволява на органите да осъществяват предварителен контрол за спазването на посочените условия и да осигурят непрекъснато наблюдение на концесионерите, за да проверят дали тези „допълнителни изисквания“ действително се спазват.
36.      В настоящия случай обаче Tipico възразява срещу факта, че съгласно GlüStV 2012 допустимият брой концесии е ограничен (до 20). Действително, при проверката на спорната концесионна процедура Verwaltungsgericht Wiesbaden (Административен съд Висбаден) констатира, че този аспект на уредбата в GlüStV 2012 е несъвместим с член 56 ДФЕС(19) (вж. т. 19 по-горе). Запитващата юрисдикция обаче изглежда не споделя тези съмнения. От своя страна считам, че такова ограничение само по себе си не е несъвместимо с преследваната от GlüStV 2012 цел за защита на потребителите. Ограничаването на броя на концесиите не само улеснява надзора върху концесионерите от страна на националните органи, но и намалява риска от прекомерна конкуренция между твърде голям брой концесионери, както и нежеланите последици, които могат да произтекат от това(20). Разбира се, в крайна сметка запитващата юрисдикция трябва да се произнесе по този въпрос. Във всеки случай, дори тя да не приеме това количествено ограничение, това не би поставило под съмнение законосъобразността на самото изискване за концесия.
37.      Що се отнася до необходимостта от такова изискване за концесия, само ще отбележа, че германските органи, в съответствие с член 56 ДФЕС, са имали право да наложат това изискване и на доставчиците на хазартни игри, които като Tipico притежават концесия, издадена от друга държава членка — в случая Република Малта.
38.      На първо място, съгласно постоянната практика на Съда, предвид широкото право на преценка на държавите членки в областта на хазартните игри и при липсата каквато и да е хармонизация на равнището на Съюза на условията за предоставяне на концесии, държавите членки не са длъжни да признават концесии за хазартна дейност, издадени от други държави членки. По правило такава концесия е валидна само на територията на издалата я държава членка(21).
39.      На второ място, доколкото Tipico и малтийското правителство се позовават на защитата, която малтийската правна уредба вече предоставя на участниците в игрите, и на упражнявания от малтийските органи надзор, следва да се припомни, че в областта на хазартните игри необходимостта от регулаторна мярка трябва да се преценява единствено с оглед на равнището на защита, което съответните национални органи се стремят да осигурят(22). В настоящия случай, макар в съдебното заседание малтийското правителство да посочва, че равнищата на защита, предлагани от малтийскaта и германската правна уредба към момента на настъпване на фактите, въпреки „някои разлики“, са били „по същество равностойни“, това твърдение далеч не е безспорно. По-специално това правителство не е в състояние да потвърди дали малтийският закон за хазартните игри, подобно на GlüStV 2012, предвижда задължителни лимити на залозите, посочвайки „няколко […] лимита, които могат да се прилагат от играчите“, поради което изглеждат изцяло доброволни. Освен това, като се има предвид, че броят на малтийските концесии изглежда не подлежи на никакво количествено ограничение, допускането на всеки оператор с концесия в Малта да предоставя услуги в Германия би могло да доведе точно до такъв тип необоснована конкуренция като описаната в точка 33 по-горе. На последно място, що се отнася до упражнявания от малтийските власти надзор, съгласно постоянната практика на Съда държава членка като Германия не е длъжна „да се доверява на контрола, извършван от органите на друга държава членка посредством регулаторни системи, които самата тя не владее“(23).
Б.      По съвместимостта с правото на Съюза на гражданскоправните последици, произтичащи от липсата на концесия
40.      Освен че допуска германските власти да изискват концесия за предлагането на услуги в областта на спортните залагания на германска територия, член 56 ДФЕС и не изключва прилагането на предвидените в BGB гражданскоправни последици спрямо операторите, извършвали такава дейност, без да разполагат с концесия съгласно GlüStV 2012.
41.      Както отбелязва запитващата юрисдикция, тези гражданскоправни последици са пропорционални на преследваната с GlüStV 2012 цел за защита на потребителите. По-специално нищожността на договорите за хазартни игри(24) — която може да породи задължение за връщане на получените от играчите залози — допринася за възпирането на доставчиците на хазартни игри от заобикаляне на концесионния режим. Следователно такива последици са подходящи за постигането на тази цел(25). В това отношение те изглеждат и необходими, тъй като административните и наказателните санкции, приложими за неразрешените хазартни игри, сами по себе си не могат да имат достатъчно възпиращо действие, особено що се отнася до установени в чужбина оператори.
42.      Освен това, противно на твърденията на Tipico, тези гражданскоправни последици съответстват на тежестта на нарушението. Както ще поясня в точка 56 по-долу, извършването на дейност без местна концесия е равнозначно на предоставяне на услуги на даден пазар, без да е налице право за това. Припомням също, че целта на концесионния режим е да „насочи“ естественото увлечение по игрите у населението към разрешено
предлагане, контролирано от националните органи и подчинено на изисквания, чиято цел е да ограничат рисковете от прекомерни разходи и пристрастяване към играта. За сметка на това неразрешеното предлагане
на хазартни игри, което по дефиниция убягва от контрола на тези органи и за което спазването на тези изисквания не може да бъде проверявано, би могло да има особено сериозно неблагоприятно въздействие за обществото(26).
43.      Този извод не се разколебава от довода на Tipico, че нищожността на договорите за хазартни игри и връщането на залозите на играчите създават „вредни стимули“, доколкото биха могли да подтикнат играчите да използват неразрешени услуги в областта на хазарта, като разчитат, че винаги ще могат да си възстановят загубите, и така да играят многократно, противно на целта да бъдат защитени от прекомерни разходи и пристрастяване.
44.      Всъщност хазартните игри с незаконни оператори крият рискове за играчите. В случай на печалба, ако операторът откаже да плати, играчът няма да може да изиска плащане по съдебен ред, тъй като договорите за хазартни игри, на които се позовава, ще се считат за нищожни(27). В случай на загуби също липсват гаранции, че играчите ще възстановят залозите си. Макар по принцип обявяването на договора за нищожен да поражда право да бъде възстановено всичко, което всяка от страните е получила от другата страна, запитващата юрисдикция отбелязва, че съгласно германската правна уредба (по-специално член 814 и/или член 817, второ изречение от BGB) това право
може да бъде отказано по преценка на сезирания съд, когато играчът съзнателно е участвал в незаконни хазартни игри(28). Това положение създава желана степен на несигурност за двете страни в съответствие с целта на GlüStV 2012. Всъщност то възпира операторите да заобикалят концесионния режим, тъй като могат да се окажат задължени да възстановят получените суми за залози, като същевременно възпира и самите играчи „да играят“ със самия режим, защото в такъв случай правото им на възстановяване може да бъде отказано(29).
В.      По нередностите в спорната концесионна процедура
45.      Въпреки че в съответствие с член 56 ДФЕС германските органи биха могли да изискват от доставчиците на хазартни игри, установени в други държави членки, да предоставят услуги на германския пазар едва след като получат местна концесия, и биха могли да предвидят гражданскоправни последици при неизпълнение на това изискване, същата разпоредба все пак задължава тези органи да предоставят на съответните оператори реална възможност да получат такава концесия при равни условия с националните оператори. Следователно концесионната процедура
трябва да отговаря на някои изисквания, произтичащи от член 56 ДФЕС във връзка с общите принципи на равно третиране и на недопускане на дискриминация, основана на гражданство, както и произтичащото от тях задължение за прозрачност. По-специално тази процедура трябва да се основава на обективни, недискриминационни и предварително известни критерии(30).
46.      В случая германските органи действително са организирали открита процедура за предоставяне на концесии и критериите за издаването им изглежда не дискриминират, пряко или непряко, операторите, установени в други държави членки. В рамките на съдебния контрол върху тази процедура обаче компетентният административен съд, а именно Verwaltungsgericht Wiesbaden (Административен съд Висбаден), установява, че тя не е прозрачна в няколко аспекта (вж. т. 19 по-горе). Тази нередност вече е била поставяна на вниманието на Съда по предходно дело, по което е постановено решение Ince(31). Въпреки че в това решение Съдът оставя въпроса открит, считам, че понастоящем липсата на прозрачност е установена, тъй като запитващата юрисдикция изглежда подкрепя констатациите на административния съд в това отношение. Освен това поради продължителността на този съдебен контрол и разпореденото в този контекст спиране на съдебното производство
последното изобщо не е доведено до край. Едва през 2020 г. в рамките на нова концесионна процедура са предоставени концесии за залагания на частни оператори, сред които и Tipico (вж. т. 21 по-горе).
Г.      По значението на тези нередности за спора в главното производство
47.      Както посочих по-горе, с двата си въпроса запитващата юрисдикция иска да се установи какви трябва да бъдат последиците от тези процедурни нарушения за главното производство. В това отношение тя се позовава на практиката на Съда, произтичаща от решение Placanica, съгласно което държава членка не може „да прилага наказателна [или административна] санкция“ спрямо оператор, установен в друга държава членка, „за несъобразяването с административна формалност“ (в разглеждания случай получаване на концесия за хазартни игри съгласно GlüStV 2012), когато „е отказала изпълнението ѝ или го е направила невъзможно в нарушение на [правото на Съюза]“(32) (какъвто е настоящият случай предвид липсата на прозрачност на спорната концесионна процедура). Впоследствие тази съдебна практика е потвърдена в решение Ince, което, припомням, се отнася точно до същата процедура. В този контекст германските съдилища вече са постановили, че на доставчици на хазартни игри като Tipico не може да бъде налагана никаква наказателноправна или административна санкция за това, че към момента на настъпване на фактите по делото са предлагали залагания без разрешение на германския пазар. Запитващата юрисдикция обаче иска да се установи дали е също така недопустимо германските съдилища да наложат на такъв оператор гражданскоправните последици, предвидени в BGB.
48.      Според Tipico и малтийското правителство отговорът очевидно е утвърдителен. По същество тези заинтересовани страни изглежда тълкуват и обобщават посочената в предходната точка съдебна практика в смисъл, че когато държава членка е въвела концесионен режим за някои услуги, но концесионната процедура
е дискриминационна и/или непрозрачна, предимството на член 56 ДФЕС задължава националните органи — както административните органи, така и съдилищата — изобщо да не прилагат този режим. Вместо това те трябва да го оставят без приложение, като по този начин на практика търпят свободното предоставяне на услуги на националната територия до приемането на необходимите коригиращи мерки, а именно предоставянето на концесии в рамките на нова, съответстваща на правото на Съюза процедура. По тази логика на същите основания, поради които не може да бъде наложена наказателноправна или административна санкция на оператори като Tipico, предлагащи неразрешени залагания в момент, в който германските органи не са въвели съответстваща на правото на Съюза концесионна процедура, не могат да им бъдат наложени и никакви гражданскоправни последици.
49.      Подобно на запитващата юрисдикция, всички представили становища правителства и Комисията, аз също не съм убеден в толкова радикален подход. Според мен твърде максималистичното тълкуване на практиката на Съда, подкрепяно от Tipico и малтийското правителство — според което концесионен режим, съвместим с член 56 ДФЕС, трябва да се остави изцяло без приложение, когато към релевантния момент възникнат трудности във връзка с предоставянето на концесии — би трябвало да се отхвърли като прекомерно (1). Вместо това следва да се възприеме нюансиран прочит на тази съдебна практика: режимът по принцип може да се прилага, но не следва да се налагат административни и наказателноправни санкции, нито да се предвиждат гражданскоправни последици за доставчиците на хазартни игри при нарушение на този режим, когато с оглед на конкретните обстоятелства по случая подобна мярка би била непропорционална (2).
1.      Максималистичното тълкуване на практиката на Съда относно санкциите трябва да се отхвърли
50.      Според мен е необходимо да се припомнят две важни неща. Първо, като цяло член 56 ДФЕС има директен ефект и следователно предоставя на икономическите оператори, установени в държава членка, права, на които те могат да се позовават както пред административните, така и пред съдебните органи на други държави членки, включително в съдебни производства между частноправни субекти като разглежданото в настоящия случай.(33) Освен това съгласно принципите на лоялно сътрудничество и предимство на правото на Съюза тези органи са длъжни да прилагат посочената разпоредба и да гарантират ефективната защита на тези права по делата, с които са сезирани. По-специално, когато са сезирани с производства (наказателни, административни или граждански) срещу такъв оператор за нарушение на национален концесионен режим и този оператор твърди в своя защита, че въпросният режим е несъвместим с член 56 ДФЕС, посочените органи трябва да разгледат този въпрос и доколкото това е необходимо
за защита на съответните права, да оставят без приложение противоречащите национални разпоредби(34).
51.      Второ, посочената в точка 47 по-горе съдебна практика е производна на по-ранните решения на Съда Auer(35) и Rienks(36) По всяко от тези дела гражданин на Съюза получава в една държава членка диплома, която му дава правото да упражнява ветеринарна медицина. В двете дела след това той се установява в друга държава членка и иска да упражнява тази дейност там. Приемащата държава членка изисква като предварително условие за упражняването на тази професия на нейна територия вписване в Националния регистър на ветеринарните лекари (Франция). Съответното лице подава заявление за такова вписване, но Регистърът го отказва с мотива, че не признава чуждестранната му диплома. Въпреки това ветеринарният лекар започва да предоставя услуги в приемащата държава членка и в крайна сметка става обект на наказателно преследване за незаконно упражняване на професията. В писмената си защита той твърди, че изпълнението на изискването за вписване чрез наказателноправни или административни санкции противоречи на правото на Съюза.
52.      В този контекст Съдът посочва, че съгласно действащото тогава вторично законодателство на Съюза относно свободата на установяване и свободното движение на работници(37) държавите членки са били длъжни да признават професионалните квалификации, придобити от ветеринарни лекари в други държави членки. Следователно правото на Съюза пряко предоставя на съответното лице право да практикува ветеринарна медицина в приемащата държава членка въз основа на такава диплома, на което лицето може да се позове пред органите на тази държава. Въпреки че приемащата държава членка все пак може да го задължи да се впише в Регистъра, това изискване трябва да се свежда само до „административна формалност“, тъй като съгласно правото на Съюза лицето има право на такова вписване. Като се има предвид обаче, че вписването е било „отказано в нарушение на правото на [Съюза]“, на лицето не може да бъде наложена никаква наказателноправна или административна санкция за това, че е практикувало тази дейност, без да е вписано. При тези обстоятелства пренебрегването на изискването за вписване и съответно неналагането на санкции за неговото нарушаване е било явно необходимо, за да се защити въпросното право, което в противен случай би било лишено от „всякакво полезно действие“(38).
53.      Много години по-късно Съдът пренася това разрешение към областта на хазартните игри с решение Placanica. Според фактите по това дело Италия е въвела изискване за концесия за предоставянето на нейна територия на услуги, свързани със залагания, изискване,
което само по себе си е съвместимо с член 56 ДФЕС поради изложените по-горе съображения, но концесиите не са били предоставени по прозрачен и недискриминационен начин. Поради това някои оператори са били незаконно изключени от тази процедура. Позовавайки се на решение Rienks, Съдът постановява, както бе припомнено в точка 47 по-горе, че „дадена държава членка не може да прилага наказателна санкция за несъобразяването с административна формалност, когато е отказала изпълнението ѝ или го е направила невъзможно в нарушение на [правото на Съюза]“(39). Явно е посланието, че докато не бъде въведена нова концесионна процедура в полза на незаконно изключените оператори, италианските органи не биха могли да налагат изпълнение на изискването за концесия и по-специално не биха могли да прилагат наказателни санкции спрямо подсъдимите заради посредничество при залагания от името на такива оператори(40).
54.      При цялото ми уважение към Съда, не считам, че тези два случая са действително аналогични. Въпреки че и в двата случая националните органи са установили изискване за концесия, което само по себе си е съвместимо с член 56 ДФЕС, доставчиците на хазартни игри, установени в други държави членки, не черпят от тази разпоредба същия тип права с директен ефект като тези, с които се ползват ветеринарните лекари по делата, по които са постановени решения Auer и Rienks (а). Да се задължат тези органи да оставят без приложение това изискване и по този начин да търпят нарушаването му от икономическите оператори единствено поради наличието на някои нередности в действащата към релевантния момент концесионна процедура, би надхвърлило необходимото за защита на правото, което тези оператори черпят от тази разпоредба (б). Подобно тълкуване според мен би било и непропорционално в това отношение. в) Считам, че това е така дори когато, както в настоящия случай, изискването за концесия е въведено, за да замени държавния монопол, за който е установено, че е несъвместим с правото на Съюза (г).
а)      По правото, което доставчиците на хазартни игри черпят от член 56 ДФЕС в тази хипотеза
55.      Най-общо, правата, които операторите черпят от член 56 ДФЕС, са следствие от задълженията, които тази разпоредба възлага на държавите членки. В настоящия случай, както бе посочено в точки 31–39 по-горе, държавите членки нямат задължение да разрешават на оператори, установени в друга държава членка, да предоставят свободно услуги в областта на хазартните игри на тяхна територия; те имат право да наложат разрешителен режим за тези дейности. Освен това тази разпоредба не задължава държавите членки да признават издадените от друга държава членка концесии за хазартни игри.
56.      Следователно доставчиците на хазартни игри, установени (и които евентуално са концесионери) в една държава членка не черпят от член 56 ДФЕС каквото и да било право да предоставят услуги в друга държава членка. Всъщност такова право произтича само от концесията, която операторът трябва да получи в приемащата държава.
57.      Член 56 ДФЕС също така не задължава държавите членки автоматично да предоставят такива концесии на тези оператори. За целта държавите членки могат да определят условия, стига да са пропорционални и недискриминационни, и могат дори да ограничават броя на наличните концесии. Следователно този член не дава право
на посочените оператори да получат концесия.
58.      Тази разпоредба само задължава държавите членки да гарантират достъп до недискриминационна и прозрачна концесионна процедура и предоставя на операторите съответно право в това отношение. Очевидно за тези оператори получаването на местна концесия за хазартни игри не може да се определи само като „административна формалност“.
б)      Пренебрегването на изискването за концесия би надхвърлило необходимото за защита на това право
59.      Когато националните органи изискват концесия за предоставянето на услуги в областта на хазарта, но тя не е била предоставена в рамките на недискриминационна и прозрачна концесионна процедура, пълното пренебрегване на изискването за концесия в последващи производства, образувани по искане на публични органи или частноправни субекти срещу доставчици на хазартни игри, предоставяли услуги без концесия, би надхвърлило необходимото за защитата на посоченото право, предоставено от правото на Съюза(41).
60.      В това отношение припомням, че в областта на хазартните игри изискването за концесия само по себе си е съвместимо с правото на Съюза. Когато възникнат трудности при издаването на концесии, правото на Съюза не изисква доставчиците на хазартни игри веднага да бъдат допуснати да предлагат свободно услуги на пазара и да избегнат евентуалните последици от това съгласно националното право. Адекватна и всъщност достатъчна защита на правото, което тези оператори черпят от член 56 ДФЕС, осигурява наличието — което държавите членки трябва да гарантират — на средства за съдебна защита, позволяващи на тези оператори да оспорят пред съд опорочената концесионна процедура или липсата на такава(42). Точно такъв е и подходът, отразен във вторичното право на Съюза в областта на обществените поръчки и възлагането на договори за концесия, който, макар и неприложим в случая, представлява релевантна отправна точка.(43) Следователно вместо да навлизат на пазара без концесия, тези оператори следва да се възползват от посочените правни средства за защита и да изчакат резултата от производствата.
61.      При такова обжалване на концесионната процедура или на липсата на такава процедура компетентните съдилища са състояние да осигурят адекватна и достатъчна защита на въпросното право, като оставят без приложение всеки аспект на националното право, уреждащо предоставянето на концесии, който противоречи на член 56 ДФЕС (например дискриминационно концесионно условие или непропорционално ограничение на броя на наличните концесии), като отменят всяко незаконосъобразно решение на възлагащите органи и им разпоредят да предприемат необходимите мерки за поправяне на положението (например да организират нова процедура в съответствие с правото на Съюза или да предоставят концесия на оператор, който отговаря на условията, предвидени в националното право)(44).
62.      Не намирам за убедителен изтъкнатия от Tipico довод, че такова обжалване би могло да отнеме много време и във всеки случай би гарантирало защитата на правото, което доставчиците на хазартни игри черпят от член 56 ДФЕС, само „занапред“, без да поправи вредите от загубата на търговски възможности, които операторът би претърпял, ако не бъде допуснат незабавно на пазара.
63.      На първо място, правото на Съюза изисква такива жалби да бъдат разглеждани възможно най-бързо(45). Освен това, когато държава членка е нарушила правото, което операторите черпят от член 56 ДФЕС, като не е въвела своевременно недискриминационна и прозрачна концесионна процедура, тези оператори, както посочват DK, гръцкото правителство и Комисията, съгласно правото на Съюза могат да поискат от тази държава обезщетение за така причинените вреди, включително за загубата на търговски възможности(46). Следователно такава вреда може да бъде поправена адекватно.
в)      Пренебрегването на изискването за концесия би било непропорционално
64.      Да се изисква от националните органи да оставят изцяло без приложение концесионния режим и на практика да толерират свободното предоставяне на услуги от доставчици на хазартни игри на територията на страната, докато не бъде организирана концесионна процедура в съответствие с правото на Съюза — или да валидират с обратно действие поведението на оператор, навлязъл на пазара при липсата на такава процедура — също би представлявало непропорционално средство за защита на правото, което тези оператори черпят от член 56 ДФЕС, с оглед на неблагоприятните последици, които подобен подход би имал за други законни интереси.
65.      От една страна, подобно тълкуване на правото на Съюза би засегнало не само ефективността на националните концесионни режими, които сами по себе си са съвместими с правото на Съюза, но и ефективността на правилата, наложени от самото право на Съюза, уреждащи съдебния контрол върху концесионните процедури, и правната сигурност, която тези правила имат за цел да осигурят. Както посочих по-горе, от икономическите оператори се очаква да подадат заявление за концесия и при необходимост да поискат съдебен контрол на условията за предоставянето ѝ, преди да навлязат на пазара. Този контрол позволява предварително да се прецени законосъобразността на процедурата, като по този начин се гарантира известна степен на сигурност за всички заинтересовани страни(47). За сметка на това максималистичният прочит на практиката на Съда относно санкциите би подтикнал операторите, въз основа само на съмнения относно законосъобразността на концесионната процедура, да пренебрегнат тези правила и да „опитат късмета си“ на пазара, очаквайки че в случай на последващо производство срещу тях ще избегнат всякаква отговорност ex post, като повдигнат възражения срещу концесионната процедура. Подобно поведение обаче би създало голяма несигурност, особено за потребителите — които може вече да не са в състояние да различават легитимните оператори на пазара от нелегитимните — или конкурентите — които може да притежават концесия и въпреки това да се сблъскват с нелоялна конкуренция от страна на оператори, които не разполагат с такава и които следователно не са подчинени на ограниченията, наложени с концесионния режим.
66.      От друга страна и най-вече е важно да се припомни, че както посочих по-горе, изискването за получаване на концесия се счита за съвместимо с правото на Съюза в областта на хазартните игри именно защото хазартът се свързва със сериозни и добре известни рискове за потребителите и за общественото здраве в по-общ план. Това изискване има за цел да намали тези рискове.
67.      Ако във всички случаи, когато са налице нередности, засягащи предоставянето на концесии, националните органи са длъжни да оставят изцяло без приложение изискването за концесия, всеки доставчик на хазартни игри, установен в друга държава членка, би бил свободен да предоставя услуги на пазара на съответната държава членка, като по този начин излага населението — дори само за преходен период — на тези рискове. В малко по-различен контекст Съдът е проявил особена загриженост да избегне такъв резултат(48).
68.      Пренасянето на това максималистично тълкуване в други области служи при необходимост за илюстриране на свързаните с него рискове. Да си представим, например, че дадена държава членка реши да либерализира продажбата на медицински канабис на своя територия, като въведе за тази дейност режим на предварително административно разрешение: само ограничен брой оператори, подбрани по строги критерии, могат да продават този продукт на определени места, в регулирани количества и т.н. Ако процедурата за предоставяне на разрешение не е прозрачна или ако някои от нейните условия
бъдат счетени за дискриминационни или непропорционални, това ще означава ли, че националните органи не биха могли повече да прилагат този разрешителен режим и че всички оператори, установени в друга държава членка, биха имали право свободно да продават медицински канабис в съответната държава членка до въвеждането на процедура, която е в съответствие с правото на Съюза? Трудно е да си представим, че Съдът би приел такова радикално решение за разумно или пропорционално.
г)      Не е релевантно обстоятелството, че изискването за концесия е заменило държавен монопол, обявен за несъвместим с правото на Съюза
69.      На този етап трябва да разгледам друг аспект на решение Ince, който, макар да не е споменат от запитващата юрисдикция, бе подробно обсъден пред Съда от заинтересованите страни.
70.      Следва да се припомни, че въвеждането на предвидения в членове 4a —4e и 10a от GlüStV 2012 концесионен режим има за цел да отстрани несъвместимостта с член 56 ДФЕС на предвидения в GlüStV 2008 публичен монопол върху организирането на спортни
залагания и посредничеството за това (вж. т. 8 и 9 по-горе).
71.      При този режим (вероятно вече бившият) монополист ODDSET, също като частните оператори, е трябвало да разполага с концесия, за да предоставя услуги, свързани със залагания. По изключение обаче член 29 от GlüStV 2012 му позволява да продължи да предлага хазартни игри за преходен период, който се предвижда да продължи до една година след възлагането на първите концесии.
72.      При положение обаче, че на практика няма предоставени концесии по GlüStV 2012 поради неуспеха на спорната концесионна процедура, и тъй като ODDSET е продължило да предлага в контекста на този преходен режим услуги, свързани със залагания, Съдът приема в решение Ince, че към момента на настъпване на фактите по делото монополът върху спортните залагания „на практика е запазил своето действие“. Затова Съдът счита, че въвеждането на концесионния режим, предвиден в членове 4a —4e и 10a от GlüStV 2012, не „отстранява несъвместимостта с член 56 ДФЕС на [този] публичен монопол“. По тази причина Съдът постановява и че член 56 ДФЕС „не допуска“ държава членка „да санкционира“ организирането или посредничеството без разрешение при залагания върху резултатите от спортни състезания, осъществявани на нейна територия(49).
73.      Заинтересованите страни подробно разискват пред Съда дали този аспект на мотивите в решение Ince е приложим към спора в главното производство. Според DK и Комисията не е приложим. Делото, по което е постановено това решение, се отнасяло до физически
хазартни игри(50), които действително били предмет на публичен монопол съгласно GlüStV 2008 и по отношение на които ODDSET към момента на настъпване на фактите продължавало да извършва дейност на германския пазар по член 29 от GlüStV 2012. За сметка на това настоящото дело се отнасяло за онлайн хазартни игри, които били изцяло забранени съгласно GlüStV 2008 (вж. т. 6 от по-горе). Следователно ODDSET нямало право да предлага онлайн залагания по член 29 от GlüStV 2012 и на практика към момента на настъпване на фактите не извършвало такава дейност. Tipico остро оспорва това, като поддържа, че в действителност към онзи момент монополът на ODDSET, както по закон, така и на практика, се простирал в интернет. Разбира се, този фактически спор следва да се реши от запитващата юрисдикция. Съмнявам се обаче, че това е необходимо.
74.      Всъщност според мен тази част от мотивите на Съда в решение Ince също не може да се тълкува буквално и максималистично. Както поясних по-горе, съгласно член 56 ДФЕС дадена държава членка е свободна да замени монопол, за който е установено, че е несъвместим с правото на Съюза, с концесионен режим. Считам, че тя също така може легитимно да позволи на публичния оператор, който формално притежава този монопол, да продължи своето предлагане
за преходния период, през който да се предоставят концесии на частни оператори, за да се гарантира, че законното и контролирано предлагане на хазартни игри остава достъпно за потребителите през този период, за да се избегне насочването им към неконтролираното предлагане от незаконни оператори(51). Ако предоставянето на концесии на частни оператори бъде забавено или затруднено, правото на Съюза, поради всички съображения, изложени в предходните два раздела, не може да се разбира в смисъл, че изисква още веднъж целият режим да бъде оставен без приложение поради „продължаващия незаконен монопол“ и всички доставчици на хазартни игри да могат свободно да предоставят услуги на пазара до издаването на концесиите.
2.      Следва да се възприеме нюансиран прочит на практиката на Съда
75.      Поради изложените по-горе съображения следва да се отхвърли максималистичният прочит на практиката на Съда, посочена в точка 47 от настоящото заключение. Предимството на член 56 ДФЕС не задължава националните органи да оставят без приложение изискването за концесия, което само по себе си е съвместимо с тази разпоредба, когато в нарушение на правото на недискриминационна и прозрачна концесионна процедура, почерпено от тази разпоредба, даден оператор не е успял да получи концесия. При тези обстоятелства операторът не може да започне да предоставя услуги на пазара без концесия и един вид
„сам
да си отрежда права“. По правило националните органи трябва да запазят правомощието си да осигурят изпълнението на това изискване и да налагат предвидените в националното законодателство наказателноправни, административни или гражданскоправни последици. Вместо това съответният оператор следва да обжалва опорочената концесионна процедура, или липсата на такава, пред националните съдилища и да изчака резултата от съдебното производство. Наличието на такова производство осигурява достатъчна защита на правата, произтичащи от член 56 ДФЕС.
76.      Ето защо според мен трябва да се възприеме нюансиран прочит на разглежданата съдебна практика. Съгласно този прочит, макар по принцип при описаните в предходната точка обстоятелства концесионният режим да продължава да е в
сила по отношение на операторите, предоставящи услуги без концесия, по изключение и по силата на принципа на пропорционалност, наказателноправните или административните санкции и гражданскоправните последици не следва да се налагат (изцяло или частично), когато при конкретните обстоятелства това би било непропорционално(52).
77.      С други думи, дори когато даден оператор е действал незаконосъобразно, като е нарушил изискване за предоставяне на концесия, което продължава да е в сила, може да има особени обстоятелства, при които такова поведение трябва да бъде извинено и компетентните съдилища да освободят (частично или изцяло) от отговорност съответният оператор, като се използват — в съответствие с принципа на лоялно сътрудничество и задължението за последователно тълкуване — механизмите, предвидени в националното административно, наказателно и/или гражданско право(53).
78.      Според мен съображенията, изложени в решение Placanica, трябва да се разбират в тази светлина. В случая, по който е постановено това решение, посредничеството на чуждестранни оператори при залагания първоначално изглежда законосъобразно от гледна точка на приложимата италианска правна уредба. Това положение води до създаването и развитието на мрежа от посредници, които са инвестирали капитал и са създали необходимата инфраструктура. Последващото изменение на правилата обаче изяснява, че всъщност
тази дейност е незаконна. Посредниците, които вече са създали свои структури и са започнали дейността си, внезапно са оказват обект на наказателно преследване. Съдът съвсем разбираемо е на мнение, че налагането с обратна сила на наказателни санкции при такива обстоятелства не би било пропорционално, нито справедливо(54).
79.      Такива обстоятелства вероятно могат да възникват и в настоящия случай. Tipico твърди, че по различно време и в различни официални насоки и изявления германските власти са показвали на доставчиците на онлайн залагания, че с оглед на нередностите в спорната концесионна процедура са склонни да толерират предоставянето на услуги на германския пазар, докато се организира нова процедура, стига да са изпълнени някои основни условия (които не са подробно описани в становищата на заинтересованите страни или в преюдициалното запитване, но които Tipico твърди, че е спазил).
80.      DK обаче оспорва твърденията на Tipico. Въпросът следва да бъде решен от запитващата юрисдикция От своя страна отбелязвам, че ако авторитетни и надеждни източници от страна
на германските органи действително са дали на доставчиците на онлайн залагания конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, че предвиденото в GlüStV 2012 изискване за предоставяне на концесия няма да бъде прилагано спрямо тях, стига те да отговарят на определени основни условия, според мен би било непропорционално — и несправедливо — да се налагат с обратна сила наказателни или административни санкции, или пък предвидените в BGB гражданскоправни последици на оператори които явно са спазили тези условия — какъвто изглежда е Tipico — заради това, че към момента на настъпване на фактите по делото са предоставяли услуги на германския пазар без концесия.
81.      Този извод е очевиден, що се отнася до наказателните или административните санкции. Операторите не могат основателно да бъдат упрекнати, а следователно и санкционирани, че са действали в съответствие с насоките, издадени от публичните органи. Освен това, що се отнася до административните санкции, важи принципът на защита на оправданите правни очаквания: в известен смисъл публичните органи биха били обвързани от собствените си уверения(55). Що се отнася до наказателните санкции, ако операторът е действал на пазара в съответствие с такива уверения, това също би обосновало освобождаване от отговорност съгласно механизми като доктрината за „грешката“.
82.      Изключването на гражданскоправните последици, които обичайно предвижда BGB, изисква някои допълнителни пояснения. Вярно е, както изтъкват DK и италианското правителство, че предвидените в гражданското право последици за извършване на дейност без концесия, като например нищожността на договорите или гражданската отговорност, нямат същото въздействие като наказателните или административните санкции. Последните поставят оператора в по-неблагоприятно положение, отколкото ако изобщо не беше навлизал на пазара, докато нищожността на договорите и връщането на залозите по принцип само биха възстановили „statu quo ante“. Освен това тези гражданскоправни последици произтичат от правните средства за защита на потребителите и следователно допринасят за постигането на преследваната с концесионния режим цел те да бъдат защитени.
83.      Въпреки това, ако германските органи действително са предоставили на доставчиците на онлайн залагания, включително Tipico, конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, че предвиденото в GlüStV 2012 изискване за концесия няма да бъде прилагано спрямо тях, стига да отговарят на определени основни условия, това обстоятелство не може да бъде пренебрегнато в рамките на гражданско производство като разглежданото в настоящия случай. Възможно е тези оператори да са решили да навлязат или да останат на германския пазар и да сключват договори с потребителите именно поради тези уверения. Може би при липсата на такива уверения те не биха действали по този начин. Да се изисква от такъв оператор много години по-късно да върне залозите, получени по тези договори, дори ако това просто ще възстанови статуквото, би било не само несправедливо, но и може значително да засегне настоящата му дейност. Подобно задължение потенциално би могло да засегне хиляди договори, сключени в продължение на няколко години. Може да се наложи да бъдат възстановени печалби за стотици хиляди евро, които биха представлявали много големи суми дълго след като са спечелени и вероятно изразходвани или инвестирани добросъвестно от оператора. Ако при такива обстоятелства потребителите претърпят вреди, евентуална отговорност могат да носят само публичните органи, които са дали въпросните уверения(56).
84.      При тези обстоятелства и ако приемем, че оператори като Tipico действително са получили посочените по-горе уверения от германските органи, считам, че в съответствие с принципа на лоялно сътрудничество и на задължението за последователно тълкуване германските съдилища би трябвало да използват механизмите на германското частно право, за да освободят тези оператори от посочените гражданскоправни последици. Въпреки че запитващата юрисдикция следва да направи преценка по този въпрос, въз основа на материалите по делото изглежда, че германското право предоставя достатъчна свобода на действие в това отношение.
85.      Първо, запитващата юрисдикция посочва, че когато един договор е сключен в нарушение на „законова разпоредба“ — например от оператор, който предоставя услуги в нарушение на концесионния режим, предвиден в GlüStV 2012 — последицата нищожност съгласно член 134 от BGB не настъпва автоматично, а германските съдилища разполагат с известна свобода на преценка. Съгласно тази разпоредба не е налице нищожност, „ако законът предвижда друго“. Тази обща формулировка би могла да обхваща положението, при което правото на Съюза изключва нищожността с оглед на конкретните обстоятелства по делото(57).
86.      Второ, що се отнася до гражданската отговорност по член 823, параграф 2 от BGB за нарушение на концесионния режим, предвиден в GlüStV 2012, изглежда тази отговорност предполага вина на делинквента(58).
Би могло тази разпоредба да се тълкува в смисъл, че при обстоятелства като разглежданите в настоящия случай, съответният оператор не може да бъде подведен под отговорност за нарушение на спорния концесионен режим, като запитващата юрисдикция следва да потвърди това тълкуване.
V.      Заключение
87.      С оглед на всички гореизложени съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд, Германия) преюдициални въпроси по следния начин:
„Член 56 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че
–        когато държава членка изисква концесия за предоставянето на определени услуги на нейна територия и това изискване само по себе си е съвместимо с член 56 ДФЕС, националните органи, включително съдилищата, имат право да наложат изпълнението на това изискване от оператор, който е предоставял услуги без необходимата концесия. Тези съдилища могат по-специално да приложат в това отношение съответните последици, предвидени в приложимото гражданско право. Това важи дори когато въпросният оператор твърди, че не е могъл да получи такава концесия поради нередности в
концесионната процедура. В това отношение защитата на правото, което този оператор черпи от член 56 ДФЕС, е гарантирана в достатъчна степен чрез възможността да обжалва по съдебен ред концесионната процедура
или липсата на такава процедура.
–        по изключение тези гражданскоправни последици не следва да се прилагат за нарушение на изискването за концесия, когато това би било непропорционално. Такъв е случаят, когато авторитетни и надеждни източници от страна на националните органи са предоставили на съответния оператор конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, че това изискване за концесия няма да бъде прилагано и че следователно той би могъл да предлага услугите си на потребителите на националния пазар без концесия“.
1      Език на оригиналния текст: английски.
2      Вж. представените от мен заключения по дело
Wunner (C‑77/24, наричано по-нататък „заключението ми по дело Wunner“, EU:C:2025:432), по дело European Lotto and Betting и Deutsche Lotto- und Sportwetten (C‑440/23, наричано по-нататък „заключението ми по дело European Lotto“, EU:C:2025:668) и по дело
Mr Green (C‑198/24, EU:C:2025:852).
3      Решения от 8 септември 2010 г. Stoß и др., C‑316/07, C‑358/07 —
C‑360/07, C‑409/07 и C‑410/07, наричано по-нататък „решение Stoß“, EU:C:2010:504) и от 8 септември 2010 г.
Carmen Media Group (C‑46/08, наричано по-нататък „решение Carmen Media“, EU:C:2010:505).
4      По същество германските съдилища приемат, че монополът върху спортните залагания не преследва последователно и систематично твърдяната цел за защита на участниците в игрите от прекомерни разходи и пристрастяване (вж. решения Stoß (т. 88—107) и Carmen Media (т. 64—71).
5      Вж. в това отношение раздел В по-долу.
6      По същество Verwaltungsgericht Wiesbaden (Административен съд Висбаден) приема, че критериите и подробните правила за този подбор не са били определени ясно, точно и недвусмислено в поканата за представяне на оферти. Единственият посочен в нея критерий, а именно този за „икономически най-изгодната оферта“, не изглежда релевантен, нито дори съвместим с член 4b, параграф 5 от GlüStV 2012.
7      Всъщност към момента на настъпване на фактите Tipico, макар да не разполага с концесия, издадена от германските власти, все пак предоставя услугите си на потребителите в Германия чрез своя уебсайт.
8      Bürgerliches Gesetzbuch в редакцията му, публикувана на 2 януари 2002 г. (BGB I, стр. 42 и 2909; 2003 I, стр. 738).
9      Въпреки че към момента на настъпване на фактите по делото Tipico вече разполага с издадена от малтийските органи концесия, която му позволява да предоставя онлайн услуги за спортни залагания в целия Европейски съюз (вж. т. 14 по-горе), германските власти не я признават.
10      Tipico оспорва приложимостта на член 4, параграф 1 от GlüStV 2012 към неговите услуги. Според него спортните залагания се уреждат изключително от специалния концесионен режим, предвиден в членове 4a—4e и 10a от GlüStV 2012 (вж. т. 9 по-горе). В това отношение само ще отбележа, че в рамките на преюдициалното производство по член 267 ДФЕС не Съдът, а запитващата юрисдикция следва да определи кои разпоредби от националното право са приложими към спора в главното производство. Във всеки случай се оказва, че подобна забрана за предлагане на услуги в областта на хазартните игри без концесия произтича и от член 4 от GlüStV 2012. Следователно дори запитващата юрисдикция да се бе позовала на неправилна разпоредба, това не би засегнало незаконосъобразността на услугите на Tipico от гледна точка на германското право.
11      Германското право урежда тези искове съгласно приложимите норми на международното частно право. Що се отнася до искането за установяване на нищожността на договорите и връщане на престациите, вж. заключението ми по дело European Lotto (т. 30); що се отнася до иска на основание непозволено увреждане, вж. заключението ми по дело Wunner (т. 41–71).
12      Вж. в този смисъл решение от 24 януари 2013 г., Stanleybet и др. (C‑186/11 и C‑209/11, EU:C:2013:33, т. 46 и 47 и цитираната съдебна практика).
13      Както вече е установено в решение от 24 март 1994 г., Schindler (C‑275/92, EU:C:1994:119, т. 60).
14      Вж. решение Carmen Media (т. 103).
15      Вж. решение от 19 декември 2018 г., Stanley International Betting и Stanleybet Malta (C‑375/17, EU:C:2018:1026, т. 48 и цитираната съдебна практика).
16      Вж. по-специално решение от 8 октомври 2009 г., Liga Portuguesa de Futebol Profissional и Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519, т. 57) и решение Stoß (т. 92).
17      Вж. решение от 28 февруари 2018 г., Sporting Odds (C‑3/17, EU:C:2018:130, т. 29 и цитираната съдебна практика).
18      Вж. член 21, параграфи 1 и 4 от GlüStV 2012.
19      От обясненията на запитващата юрисдикция и на заинтересованите страни не става съвсем ясно дали Verwaltungsgericht Wiesbaden (Административен съд Висбаден) отхвърля а) по принцип ограничаването на броя на концесиите или б) ограничаването им конкретно до 20 броя.
20      Вж., mutatis-mutandis, решения от 3 юни 2010 г., Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, т. 31) и от 19 декември 2018 г., Stanley International Betting и Stanleybet Malta (C‑375/17, EU:C:2018:1026, т. 47 и 48).
21      Вж. по-специално решение Stoß (т. 108–116) и решение от 12 септември 2013 г., Biasci и др. (C‑660/11 и C‑8/12, EU:C:2013:550, т. 41). В това отношение фактът, че Република Малта явно предоставя концесии, които позволят на притежателите им да предоставят услуги в областта на хазартните игри на целия вътрешен пазар (вж. т. 14 по-горе), е ирелевантен.
22      Вж. по-специално решение от 22 юни 2017 г., Unibet International (C‑49/16, EU:C:2017:491, т. 37 и цитираната съдебна практика).
23      Вж. по-специално решение от 12 септември 2013 г., Biasci и др. (C‑660/11 и C‑8/12, EU:C:2013:550, т. 42 и цитираната съдебна практика).
24      Такива последици са често срещани в законодателствата на държавите членки. Вж. по-специално решение от 24 март 1994 г., Schindler (C‑275/92, EU:C:1994:119, т. 32), както и Infante Ruiz, F.J. и
OlivaBlazquez, F. Contracts contrary to fundamental principles and mandatory rules of European Contract Law —
InDret, Vol. 2, 2022, p. 24. Настоящият раздел се фокусира върху нищожността на договорите и връщането на залозите, тъй като тези въпроси са най-широко обсъждани от заинтересованите
страни. Същите съображения обаче важат mutatis mutandis и за задължението за обезщетение по член 823, параграф 2 от BGB.
25      Вж. по аналогия решение от 21 декември 2016 г., Gutiérrez Naranjo и др. (C‑154/15, C‑307/15 и C‑308/15, EU:C:2016:980, т. 61—66).
26      Вж. по аналогия решение от 14 октомври 2021 г., Landespolizeidirektion Steiermark (Игрални автомати) (C‑231/20, EU:C:2021:845, т. 46).
27      Вж. за такава хипотеза решение от 14 март 2024 г., N1 Interactive (C‑429/22, EU:C:2024:245, т. 9–13).
28      Това е и доста често срещано решение в законодателствата на държавите членки. Вж. в това отношение von Bar, C. и Clive, E. (Еd.). Principles, Definitions and Model rules of European private law:  Draft Common Frame of Reference (DCFR): full edition, Oxford University Press, 2010, Vol. I, pp. 548–550.
29      Малтийското правителство твърди също, че такива искания за възстановяване трябва да се считат за недопустими от гледна точка на правото на Съюза, тъй като представляват злоупотреба с правото на Съюза от страна на играчите. Вече поясних в заключението си по дело European Lotto (т. 94–97) защо принципът за забрана на злоупотребата с правото на Съюза е без значение в този контекст, тъй като претенциите се основават изцяло на националното право.
30      Вж. по-специално решение от 3 юни 2010 г., Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, т. 39 и 44–49 и цитираната съдебна практика).
31      Решение от 4 февруари 2016 г. (C‑336/14, наричано по-нататък „решение Ince“, EU:C:2016:72, т. 33–38 и 86–88).
32      Вж. решение от 6 март 2007 г., Placanica и др. (C‑338/04, C‑359/04 и C‑360/04, наричано по-нататък „решение Placanica“, EU:C:2007:133, т. 69); решение Stoß (т. 115) и решение от 16 февруари 2012 г., Costa и Cifone (C‑72/10 и C‑77/10, EU:C:2012:80, т. 43). Вж. в този смисъл решения от 15 септември 2011 г., Dickinger и Ömer (C‑347/09, EU:C:2011:582, т. 43) и от 30 април 2014 г., Pfleger и др. (C‑390/12, EU:C:2014:281, т. 64).
33      Вж. решения от 5 февруари 1963 г., van Gend & Loos (26/62, EU:C:1963:1, т. 11–13) и от 3 юни 2010 г., Ladbrokes Betting & Gaming и Ladbrokes International (C‑258/08, EU:C:2010:308, т. 47–49).
34      Вж. по-специално решения от 15 декември 1976 г., Simmenthal (35/76, EU:C:1976:180, т. 16 и 21) и от 13 март 2007 г., Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, т. 38, 49, 55 и 61–63); вж. също и заключението ми по дело European Lotto (т. 41–44 и 92). Всъщност редица решения на Съда са постановени във връзка с национални производства относно нарушения на местните правила в областта на хазарта, по които ответникът твърди, че тези правила са несъвместими с правото на Съюза. Такъв е по-специално случаят с решение
Ince (вж. т. 2, 23 и 24).
35      Решение от 22 септември 1983 г. (271/82, наричано по-нататък „решение Auer“, EU:C:1983:243).
36      Решение от 15 декември 1983 г. (5/83, наричано по-нататък „решение Rienks“, EU:C:1983:382).
37      Директива 78/1026/ЕИО на Съвета от 18 декември 1978 година относно взаимното признаване на дипломи, удостоверения и други официални документи за ветеринарен лекар, включваща и мерки за улесняване eфективното упражняване на правото на установяване и на свободното предоставяне на услуги (ОВ L 362, 1978 г.; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 1, стр. 75).
38      Вж. решения Auer (т. 11–19) и Rienks (т. 6–11). Вж. по аналогия решения от 3 юли 1980 г., Pieck (157/79, EU:C:1980:179, т. 12, 13 и
17–19), от 12 декември 1989 г., Messner (C‑265/88, EU:C:1989:632, т. 9–13) и от 29 февруари 1996 г., Skanavi и Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, т. 31–36).
39      Впоследствие Съдът потвърждава това съображение по идентичен или по същество сходен начин по няколко аналогични дела, по-специално в решение Ince. Вж. съдебната практика, посочена в бележка под линия 32 по-горе.
40      Вж. решение Placanica (т. 63 и 69—71).
41      Вж. Cuyvers, A., „Joined Cases C‑338/04, C‑359/04 and C‑360/04, Massimiliano Placanica, Christian Palazzese and Angelo Sorricchio (Placanica) —
Judgment of the Grand Chamber of 6 March 2007, ECR [2007] I‑1891“, Common Market Law Review, Vol. 45, Issue 2, 2008, pp. 515 to 536, по-специално pp. 529 to 534.
42      Вж. в това отношение решение от 3 юни 2010 г., Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, т. 50 и цитираната съдебна практика). Вж. такова действащо средство за защита в решение от 22 януари 2015 г.,
Stanley International Betting и Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25, т. 34).
43      Вж. съображение 81 от Директива 2014/23/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за възлагане на договори за концесия (ОВ L 94, 2014 г., стр. 1), както и трето съображение и член 1, параграф 1 от Директива 89/665/ЕИО на Съвета от 21 декември 1989 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство (ОВ L 395, 1989 г., стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 1, стр. 237).
44      Вж. в този смисъл решение Placanica (т. 63) и по аналогия член 2, параграф 1, буква б) от Директива 89/665.
45      Вж. по аналогия член 1, параграф 1 от Директива 89/665.
46      Вж. решение от 11 юни 2015 г., Berlington Hungary и др. (C‑98/14, EU:C:2015:386, т. 103–106 и цитираната съдебна практика). Вж. по аналогия член 2, параграф 1, буква в) от Директива 89/665.
47      Освен това правилата, приложими за такива производства, имат за цел да осигурят равнопоставеност между операторите (например чрез предвиждане на възможност за спиране на издаването или действието на концесиите до установяване на законосъобразността на процедурата). Вж. по аналогия член 2, параграф 1, буква а) от Директива 89/665.
48      Вж. решение от 24 януари 2013 г., Stanleybet и др. (C‑186/11 и C‑209/11, EU:C:2013:33, т. 38–39 и т. 43–48).
49      Решение Ince (съответно т. 91, 93 и диспозитив).
50      По-специално се отнася за инсталирането от ответника на машина за залагания в спортен бар, в нарушение на този монопол (вж. решение Ince (т. 24).
51      Вж. по аналогия решение от 12 юни 2014 г., Digibet и Albers (C‑156/13, EU:C:2014:1756, т. 32 и 41).
52      Вж. също в този смисъл решения от 29 февруари 1996 г.,
Skanavi и Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, т. 36 и 37) и от 6 ноември 2003 г., Gambelli и др. (C‑243/01, EU:C:2003:597, т. 73).
53      Това също така означава, че дори ако даден оператор веднъж избегне санкции по този начин, той не бива да продължава да предоставя незаконни услуги, а трябва да кандидатства за предоставяне на концесия по надлежния ред.
54      Вж. също в този смисъл решение от 6 ноември 2003 г., Gambelli и др. (C‑243/01, EU:C:2003:597, т. 20 и 73). Вж. в същия смисъл Cuyvers, A., op. cit., pp. 529
и
530.
55      Вж. по-специално решения от 11 юни 2015 г., Berlington Hungary и др. (C‑98/14, EU:C:2015:386, т. 74, 75 и цитираната съдебна практика), от 22 септември 2022 г., Admiral Gaming Network и др. (C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, т. 61) и от 11 септември 2025 г., Cairo Network и др. (C‑764/23–C‑766/23, EU:C:2025:691, т. 142–145). Искам да подчертая, че това разсъждение относно положителните уверения, дадени от националните органи, не се прилага, когато те предприемат само ограничени принудителни мерки срещу оператори без концесия или пък мерки като събирането на данък върху доходите от тях. Всъщност, операторите не могат разумно да изведат, само от тези обстоятелства, оправдано правно очакване, че тези органи ще толерират предоставянето на услуги на пазара без концесия. Всъщност ниският процент на принудително прилагане може да се дължи на трудностите, с които тези органи могат да се сблъскат, когато се опитват да преследват оператори, установени в чужбина, докато е доста обичайно държавата да облага с данъци както законните, така и незаконните дейности.
56      Наясно съм, че в случая по главното производство тази евентуална позиция на германските органи може да е била изведена от практиката на германските съдилища, които са приели, че поради нередностите в концесионната процедура, предвиденият в GlüStV 2012 концесионен режим трябва да се остави изцяло без приложение. Този подход, от своя страна, изглежда произтича от максималистичното тълкуване на практиката на Съда в тази област, което, както току-що обясних в настоящото заключение, е спорно. Макар несъмнено да е желателно Съдът да изясни този въпрос за в бъдеще, все пак в настоящия случай не би било пропорционално да се налагат гражданскоправни последици на оператори като Tipico за това, че са действали в съответствие с дадените им от германските органи уверения.
57      Още повече че изключването на нищожността на договора би гарантирало съгласуваност на националния правен ред —
която е една от заложените в член 134 от BGB цели — тъй като в настоящия случай са изключени и административните и наказателните санкции.
58      Вж. член 823, параграф 2, второ изречение от BGB: „[а]ко съгласно съдържанието на закона е възможно и невиновно поведение да представлява нарушение на този закон, задължението за обезщетение възниква само когато е налице вина“ (курсивът е мой).