62000CC0456_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Ved sag anlagt den 18. december 2000 har Den Franske Republik i medfør af artikel 230 EF nedlagt påstand om annullation af Kommissionens beslutning 2001/52/EF af 20. september 2000 (herefter »den anfægtede beslutning«). Ved denne beslutning fandt Kommissionen en støtte ydet af Den Franske Republik til omstilling af vindyrkningsarealer i Charentes-regionen uforenelig med fællesmarkedet og krævede støtten tilbagesøgt hos modtagerne.
I - Relevante retsforskrifter
A - EF-traktatens bestemmelser
2. Artikel 36, stk. 1, EF bestemmer:
»Bestemmelserne i kapitlet om konkurrenceregler [i denne traktat] finder kun anvendelse på produktionen af og handelen med landbrugsvarer, i det omfang Rådet beslutter dette inden for rammerne af de bestemmelser og i overensstemmelse med den fremgangsmåde, der er fastsat i artikel 37, stk. 2 og 3, samt under hensyntagen til den i artikel 33 angivne målsætning.«
3. Artikel 87, stk. 1, EF har følgende ordlyd:
»Bortset fra de i denne traktat hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.«
4. Ifølge stk. 3, litra c), i samme artikel 87 EF kan »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner« betragtes som forenelig med fællesmarkedet, »når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse«.
B - Bestemmelser om den fælles markedsordning for vin
5. Den fælles markedsordning for vin, hvis indførelse blev påbegyndt i 1962, blev for første gang gennemført fuldt ud i 1970 ved forordning (EØF) nr. 816/70 . Siden da er de grundlæggende regler i den fælles markedsordning for vin blevet ændret og suppleret flere gange. I det følgende gengiver jeg de bestemmelser, der har betydning for den foreliggende sag.
a) Den fælles markedsordning for vin som fastlagt i forordning (EØF) nr. 822/87
6. I forordning (EØF) nr. 822/87 blev de dagældende grundlæggende bestemmelser i markedsordningen for vin kodificeret og suppleret. I fjortende betragtning til forordningen anføres følgende:
»vinmarkedet er præget af en situation med store overskud, og denne situation forværres yderst hurtigt og kan, navnlig i Fællesskabets aktuelle finansielle situation, bringe gennemførelsen af målsætningerne i traktatens artikel 39 i fare på grund af det overvældende pres på producenternes indkomst«.
7. For at sikre ligevægten på markedet fastsættes der i forordning nr. 822/87 et midlertidigt forbud mod nyplantning af vinstokke. Herom bestemmes det i forordningens artikel 6, stk. 1:
»Enhver nyplantning af vinstokke er forbudt indtil den 31. august 1990. Medlemsstaterne kan dog meddele tilladelse til nyplantninger på arealer bestemt til fremstilling af kvbd [kvalitetsvine fra bestemte dyrkningsområder], for hvilke Kommissionen anerkender, at produktionen på grund af sine kvalitative egenskaber langt fra er tilstrækkelig til at dække efterspørgslen.«
Varigheden af dette forbud er blevet forlænget flere gange, senest indtil den 31. august 2000 .
8. I samme øjemed fastsættes der i forordning nr. 822/87 særdeles strenge betingelser for at tildele national støtte til plantning af nye vinstokke. I forordningens artikel 14, som ændret ved forordning (EØF) nr. 2253/88, foreskrives følgende herom:
»1. Det er forbudt at yde nogen form for national støtte til beplantning af arealer, der er bestemt til produktion af bordvin og klassificeret i kategori 3.
2. Det er forbudt at yde nogen form for national støtte til beplantning af vindyrkningsarealer ud over de i stk. 1 omhandlede med undtagelse af
- støtte, der er fastsat i specifikke fællesskabsbestemmelser
- støtte, som er tilladt ifølge artikel 92 til 94 i traktaten, og som opfylder kriterier, som bl.a. gør det muligt at nå det fastsatte mål, nemlig en formindskelse af den producerede mængde eller en kvalitativ forbedring uden en forøgelse af produktionen. Disse kriterier vedtages efter fremgangsmåden i artikel 83.
3. Det i stk. 2 nævnte forbud gælder fra [den] 1. september 1988 [...]«
9. Endvidere bestemmes det i artikel 76 i forordning nr. 822/87, at traktatens regler om statsstøtte finder anvendelse på vinsektoren, medmindre andet er bestemt i forordningen.
10. I forordning (EØF) nr. 2741/89 har Kommissionen fastsat de kriterier, som den i artikel 14 i forordning nr. 822/872 omhandlede nationale støtte skal bedømmes efter. Det bestemmes i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2741/89:
»Beplantningen skal ske med en sort, som på den pågældende vindyrkningsjord:
- ikke anses for at være af høj produktivitet
- er anerkendt som værende af forbedrende art
- er specielt godkendt af de nationale myndigheder inden for det pågældende støtteprojekt.«
11. Endvidere bestemmes det i samme forordnings artikel 5, stk. 1:
»Støttebeløbet pr. ha beplantet vindyrkningsareal må ikke overstige 30% af de faktiske omkostninger i forbindelse med rydning og beplantning.«
b) Den fælles markedsordning for vin som fastlagt i forordning (EØF) nr. 1493/1999
12. Forordning nr. 822/87 blev ophævet ved Rådets forordning (EF) nr. 1493/1999 af 17. maj 1999. Ved denne forordning blev der foretaget væsentlige ændringer i den fælles markedsordning for vin, og de for sektoren gældende bestemmelser blev omformet således, at de kom til at udgøre én samlet tekst. Forordningen trådte i kraft den 21. juni 1999, men har først fundet anvendelse fra den 1. august 2000.
13. I ellevte betragtning til forordning nr. 1493/1999 anføres følgende:
»for at udnytte og underbygge den forbedrede markedsligevægt og for bedre at afpasse udbuddet efter efterspørgslen efter de forskellige produkttyper bør der fastsættes en række foranstaltninger til forvaltning af vinproduktionskapaciteten, som omfatter plantningsrestriktioner på mellemlang sigt, præmier for endelig nedlæggelse af vindyrkningsarealer og støtte til omstrukturering og omstilling af vindyrkningsarealer«.
14. Om plantning af nye vinstokke bestemmes det i forordningens artikel 2, stk. 1:
»Indtil den 31. juli 2010 er det forbudt at plante druesorter, der i henhold til artikel 19, stk. 1, er klassificeret som druesorter til persning [...]
Indtil samme dato er det ligeledes forbudt at dobbeltpode druesorter til persning på druesorter til andre formål end persning.«
15. Vedrørende omstrukturering og omstilling af vindyrkningsarealer hedder det i artikel 11:
»1. Der indføres en ordning for omstrukturering og omstilling af vindyrkningsarealer.
2. Ordningens mål er at tilpasse produktionen til efterspørgslen på markedet.
3. Ordningen skal omfatte en eller flere af følgende aktioner:
a) sortsomstilling, også ved hjælp af dobbeltpodning
b) flytning af vindyrkningsarealer
c) forbedring af driftsmetoder i tilknytning til ordningens mål.
Ordningen omfatter ikke den normale fornyelse af udtjente vindyrkningsarealer [...]«
16. Endvidere kan gennemførelsesbestemmelserne for ordningen for omstrukturering og omstilling af vindyrkningsarealer ifølge forordningens artikel 15, stk. 2, litra c), omfatte »bestemmelser med sigte på at undgå en forøgelse af produktionskapaciteten som følge af anvendelsen af dette kapitel«.
17. Endelig bestemmes det i artikel 71, stk. 1, i forordning nr. 1493/1999, at artikel 87 EF-89 EF anvendes på produktion af og handel med vinsektorens produkter, medmindre andet er bestemt i forordningen.
18. I Kommissionens forordning (EF) nr. 1227/2000 af 31. maj 2000 fastsættes der gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1493/1999, navnlig vedrørende produktionskapacitet. Ved forordningen ophæves bl.a. forordning nr. 2741/89. Om omstrukturering og omstilling af vindyrkningsarealer bestemmes det i forordningens artikel 13, litra c), at medlemsstaterne skal fastlægge:
»regler, der begrænser udnyttelsen af genplantningsrettigheder, der opstår ved rydning efter en plan, hvis planen medfører en eventuel forøgelse af udbyttet for det areal, som er omfattet af den. Reglerne skal sikre, at ordningens mål nås, og især at der ikke sker nogen samlet forøgelse af produktionskapaciteten i den pågældende medlemsstat«.
II - Faktiske omstændigheder
A - Sagens baggrund og den administrative procedure
19. I februar 1999 underrettede den franske regering Kommissionen om en støtteordning, der skulle føre til, at vindyrkningsarealer i Charentes, som blev anvendt til cognacproduktion, blev omlagt til fremstilling af landvine (bordvin med en geografisk betegnelse) . Formålet med ordningen var at tilskynde til fremstilling af vine, der efterspørges af forbrugerne, og til gengæld formindske de mængder, som anvendes til fremstilling af cognac. Lagrene af disse var nemlig vokset betydeligt som følge af en krise på markedet.
20. Ordningen var sammensat af fire forskellige støtteforanstaltninger. En af disse bestod i et »tillæg til den nationale støtte til forbedring af vinstokbestanden« (herefter »støtten til sortsomstilling« eller blot »støtten«). Jeg omtaler kun denne foranstaltning, idet det er den, den anfægtede beslutning drejer sig om.
21. Støtten til sortsomstilling indebar udbetaling af et supplerende beløb på 10 000 FRF pr. ha til vindyrkere, som var omfattet af en eksisterende fransk støtteordning, nemlig den statslige støtte til forbedring af vinstokbestanden . Formålet med denne tillægsstøtte var at fremme - i begyndelsen i et område på 1 000 ha i den nævnte region - at vinstokke af sorten Ugni blanc blev ryddet og erstattet med andre druesorter, der kunne anvendes til fremstilling af landvine.
22. I maj og juni 1999 gav de franske myndigheder Kommissionen supplerende oplysninger. De beskrev den økonomiske baggrund for den anmeldte ordning og pegede navnlig på, at vindyrkningen i Charentes i høj grad er specialiseret i fremstilling af vine, der er bestemt til fremstilling af vinbrændevin. 95% af vindyrkningsarealerne i Charentes er således beplantet med druesorten Ugni blanc, hvorfra de hvidvine hidrører, som på grund af deres særlige analytiske egenskaber destilleres for at blive anvendt til brændevin. De pågældende vine har, bortset fra denne ene afsætningsmulighed, kun en meget begrænset anvendelse, nemlig som hvid bordvin uden geografisk betegnelse eller som råvare til fremstilling af mousserende vine .
23. Efter at have undersøgt disse oplysninger besluttede Kommissionen at indlede en formel undersøgelsesprocedure i overensstemmelse med artikel 88, stk. 2, EF og underrettede ved skrivelse af 15. oktober 1999 de franske myndigheder herom. Kommissionen begrundede i det væsentlige indledningen af den egentlige procedure på følgende måde:
- For så vidt angår de vinstoksorter, der skal plantes, og det fastsatte totalbeløb pr. hektar opfylder støtten de kriterier, der er fastsat inden for rammerne af den fælles markedsordning for vin som fastlagt i forordning nr. 822/87 (navnlig i artikel 3 og 5 i forordning nr. 2741/89).
- Støtten er imidlertid ikke i overensstemmelse med retningslinjerne i den nye fælles markedsordning for vin, der blev indført ved forordning nr. 1493/1999, navnlig ikke med de heri fastsatte mål, nemlig at vinproduktionen ikke må øges, og at udbuddet skal tilpasses efterspørgslen. Dels vil den tilsigtede omlægning af produktionen nemlig i sidste instans føre til en nettoforøgelse af den mængde landvin, der bringes på markedet, dels kan det ikke udledes af de disponible oplysninger, at markedet for landvin kan absorbere en forøgelse af produktionen.
- Den Franske Republik har ikke truffet foranstaltninger med henblik på at tilpasse støtten de nye krav inden for sektoren. Navnlig har den ikke foreskrevet, at den tilsigtede omstilling skal ledsages af en væsentlig formindskelse af produktionsarealerne og udbyttet. Det er derfor tvivlsomt, om støtten er forenelig med fællesmarkedet.
24. De franske myndigheder fremsatte som svar på den skrivelse, hvorved de var blevet underrettet om, at proceduren var blevet indledt, deres bemærkninger ved skrivelse af 13. december 1999 og gav derpå efter anmodning fra Kommissionen denne supplerende oplysninger den 28. juni 2000. Imidlertid havde de franske myndigheder i mellemtiden, nemlig ved bekendtgørelse af henholdsvis den 12. marts 1999 og 6. april 2000, iværksat støtten, først for produktionsåret 1998/1999 og siden for produktionsåret 1999/2000.
B - Den anfægtede beslutning
25. Den formelle undersøgelsesprocedure mundede således ud i vedtagelsen af den anfægtede beslutning den 20. september 2000. Kommissionen anførte under hensyn til de bemærkninger, de franske myndigheder havde fremsat, følgende.
26. For det første bør produktivitetsbegrænsningen for at afhjælpe produktionsoverskuddet i Charentes ikke kun omfatte de vindyrkningsarealer, som er omfattet af den omstilling, de franske myndigheder tilsigter, men også de arealer, hvor der er plantet vinstokke af sorten Ugni blanc, som er bestemt til fremstilling af cognac. Disse arealer, for hvilke der kan konstateres en stærk stigning i udbytterne, er nemlig årsagen til produktionsoverskuddet i regionen. Kommissionen finder derfor - om end den medgiver, at omstillingen, således som de franske myndigheder har anført, vil føre til en betydelig formindskelse af udbyttet af vindyrkningsarealerne - at denne formindskelse er utilstrækkelig.
27. Hvad for det andet angår formindskelsen af produktionsarealerne er Kommissionen af den opfattelse, at den omstændighed, at der også ydes støtte til rydning af vinstokke i den af omstillingen omfattede region, ikke giver sikkerhed for, at omstillingen af 1 000 ha vil blive ledsaget af rydning af et tilsvarende areal, eftersom rydning stadig er frivillig. Men heller ikke selv om den fandt sted, ville rydningen af et produktionsareal af samme størrelse som det areal, der er omfattet af den planlagte omstilling, dvs. et areal, som kun omfatter 1 000 ha, være tilstrækkelig i den pågældende region.
28. For det tredje bekræfter de oplysninger, Kommissionen råder over, om udviklingen på markedet for landvine ikke de franske myndigheders påstand om, at støtten til sortsomstilling opfylder betingelsen i artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 1493/1999, som har til formål at sikre, at produktionen tilpasses efterspørgslen på markedet. De disponible oplysninger gør det ikke muligt med sikkerhed at konkludere, at markedet kan absorbere de nye mængder af landvin, der vil blive fremstillet som følge af omstillingen.
29. De franske myndigheders bemærkninger bekræfter således de konklusioner, Kommissionen nåede frem til ved indledningen af undersøgelsesproceduren. Støtten til sortsomstilling vil føre til en nettoforøgelse af produktionen af vine, som udbydes på det normale vinmarked. Det vil skabe konkurrencefordrejning på et marked, hvor der ikke er nogen sikre tegn på vækst, og kunne føre til, at det problem, der gør sig gældende i Charentes, flyttes til andre markeder eller regioner i Fællesskabet. Dette ville være i strid med principperne i såvel den nye fælles markedsordning for vin, der blev indført ved forordning nr. 1493/1999, som den foregående markedsordning, der blev indført ved forordning nr. 822/87. Princippet om, at produktionen ikke må forøges, var allerede foreskrevet i denne forordning. Ifølge Kommissionen kan kun foranstaltninger truffet inden for rammerne af den fælles markedsordning sikre, at der tages hensyn til de erhvervsdrivendes samlede interesser på vinmarkedet.
30. Da støtten til sortsomstilling ikke opfylder betingelserne i den fælles markedsordning for vin, er den ikke omfattet af undtagelsen i artikel 87, stk. 3, litra c), EF. Kommissionen fandt derfor støtten uforenelig med fællesmarkedet og - da den allerede var blevet iværksat - bestemte, at allerede udbetalte beløb skulle tilbagesøges hos modtagerne.
31. Den anfægtede beslutning blev meddelt den franske regering den 10. oktober 2000 under nr. C(2000) 2754.
III - Retlig vurdering
32. Den franske regering har kun fremført ét anbringende. Heri har den hævdet, at Kommissionen har gjort sig skyldig i retsvildfarelser med hensyn til fortolkningen og anvendelsen af bestemmelserne i den fælles markedsordning for vin ved at konkludere, at den omtvistede støtte ikke opfylder betingelserne i den fælles markedsordning. Den franske regering har i det væsentlige gjort følgende gældende:
- Kommissionen har begået en fejl med hensyn til, hvilket regelsæt der finder anvendelse. Den har nemlig lagt forordning nr. 1493/1999 til grund, skønt den udelukkende skulle have taget stilling til, om støtten er forenelig med fællesmarkedet, på grundlag af den tidligere forordning (forordning nr. 822/87).
- Kommissionen har under alle omstændigheder tilsidesat bestemmelserne i forordning nr. 1493/1999, idet den har ladet det afhænge af betingelser om begrænsning af produktionsarealer og udbytter, som ikke er foreskrevet i denne forordning, om støtten er forenelig med fællesmarkedet.
- Kommissionen har fejlagtigt vurderet, at støtten ikke er i overensstemmelse med det mål at tilpasse produktionen til efterspørgslen, som er fastsat i denne forordning.
- Endelig har Kommissionen ligeledes foretaget en urigtig bedømmelse af støttens indvirkning på vinmarkedet og ikke givet en tilstrækkelig begrundelse for denne bedømmelse.
A - Indledende betragtninger om, i hvilket omfang Domstolen kan prøve den anfægtede beslutning
33. Inden jeg behandler de specifikke klagepunkter, den sagsøgende regering har fremført, finder jeg det betimeligt at forholde mig til et præliminært spørgsmål, den har rejst, nemlig spørgsmålet om, i hvilken udstrækning en kommissionsbeslutning, såsom den anfægtede, om en statsstøtte inden for en sektor, der er omfattet af en fælles markedsordning, kan undergives domstolsprøvelse.
34. Det er velkendt, at Kommissionen i betragtning af de komplicerede økonomiske vurderinger, den skal foretage, når det skal bedømmes, om en støtte er forenelig med artikel 87, stk. 3, EF, ifølge Domstolens praksis råder over et vidt skøn. Der kan følgelig i sådanne tilfælde kun foretages en begrænset retslig prøvelse af Kommissionens beslutninger, eftersom Fællesskabets retsinstanser, ligeledes ifølge Domstolens praksis, ikke kan lade sit økonomiske skøn træde i stedet for Kommissionens . Prøvelsen omfatter i det væsentlige en kontrol af, at procedure- og begrundelsesforskrifterne er overholdt, at de faktiske omstændigheder er materielt rigtige, at der ikke foreligger et åbenbart urigtigt skøn ved vurderingen af disse faktiske omstændigheder, og at der ikke er begået magtfordrejning .
35. Den franske regering har imidlertid peget på, at den foreliggende sag er af en særlig karakter, idet Kommissionen skal anvende bestemmelserne i en fælles markedsordning, der - således som det straks vil fremgå - har forrang for traktatens konkurrenceregler. Disse regler lægger nemlig væsentlige bånd på Kommissionens handlefrihed, idet de i betydelig grad begrænser dens skønsbeføjelse. Ifølge den franske regering bør Domstolen derfor i denne sag foretage en mere indgående prøvelse af Kommissionens skridt og vurdere, om de er i overensstemmelse med bestemmelserne i den fælles markedsordning.
36. Kommissionen har ikke bestridt, at den ved sin bedømmelse har pligt til at iagttage de relevante bestemmelser i den fælles markedsordning, og har i øvrigt understreget, at det netop er derfor, at den ikke kan godkende en støtte, som er uforenelig med bestemmelserne i en fælles markedsordning, eller som lægger hindringer i vejen for dennes funktion. Tilbage står imidlertid, at den anfægtede beslutning først og fremmest drejer sig om, hvorvidt en statsstøtte er forenelig med fællesmarkedet, og ikke om anvendelsen af bestemmelserne i den fælles markedsordning.
Det centrale i sagen må derfor være, om støtten er forenelig med fællesmarkedet, og ikke de spørgsmål om fortolkningen af bestemmelserne om landbruget, som den franske regering har rejst, og Domstolens prøvelse bør derfor dreje sig om Kommissionens vurdering i så henseende.
37. For mit vedkommende skal jeg indledningsvis erindre om, at det i artikel 36, stk. 1, EF anerkendes, at den fælles landbrugspolitik har forrang i forhold til traktatens mål på konkurrenceområdet, og at Rådet derfor heri tillægges kompetence til at beslutte, i hvilket omfang konkurrencereglerne skal anvendes i landbrugssektoren . Heraf følger, at anvendelsen af artikel 87 EF-89 EF inden for rammerne af en fælles markedsordning afhænger af de bestemmelser i den afledte ret, hvorved Rådet har indført denne ordning, og er derfor underordnet disse bestemmelser. Dette fastslås i den retspraksis, som både Den Franske Republik og Kommissionen har henvist til .
38. Det skal ligeledes bemærkes, at medlemsstaterne i de landbrugssektorer, inden for hvilke der er oprettet en fælles markedsordning, ifølge den samme retspraksis er forpligtet til at afholde sig fra enhver foranstaltning, hvorved der gøres undtagelse fra, eller som kan skade effektiviteten af bestemmelserne i markedsordningen inden for den pågældende sektor, undtagen hvis disse bestemmelser udtrykkeligt giver mulighed herfor .
39. Heraf følger, at Kommissionen, således som denne med rette har bemærket, skal udøve sin skønsbeføjelse inden for rammerne af bestemmelserne i den pågældende fælles markedsordning og derfor ikke kan godkende statsstøtte, som er uforenelig med en fælles markedsordning, eller som lægger hindringer i vejen for dennes funktion. Det påhviler følgelig Domstolen at efterprøve, om Kommissionen har tilsidesat bestemmelserne i den fælles markedsordning. Inden for dette specifikke regelsæt skal Kommissionen imidlertid foretage den samme form for økonomisk vurdering i medfør af artikel 87, stk. 3, EF, idet det selv inden for en således begrænset ramme stadig gælder om at vurdere støttens rækkevidde og virkninger. Derfor er Kommissionens skønsbeføjelse i forbindelse med denne vurdering og de ovenfor omtalte grænser for den dertil svarende retslige prøvelse også de samme.
B - Den påståede fejl med hensyn til, hvilken forordning der finder anvendelse i det foreliggende tilfælde
40. Herefter kommer jeg til de specifikke klagepunkter, den franske regering har fremført. Jeg erindrer indledningsvis om, at den i stævningen har kritiseret Kommissionen for ved sin bedømmelse af støtten at have lagt forordning nr. 1493/1999 til grund, som var gældende, da den anfægtede beslutning blev vedtaget, skønt forslaget til støtten var blevet udarbejdet på grundlag af den tidligere forordning, nr. 822/87, som var gældende, da forslaget blev anmeldt, og som var gældende under næsten hele undersøgelsesproceduren. Over for Kommissionens indvendinger, hvorefter forordning nr. 1493/1999 allerede var trådt i kraft, da undersøgelsesproceduren blev indledt, selv om den endnu ikke var gældende, og der derfor skulle tages hensyn til den ved bedømmelsen af støtten, har den sagsøgende regering imidlertid ikke opretholdt dette klagepunkt i replikken .
41. Alligevel har Kommissionen indvendt, at den franske regering i replikken ikke blot har ændret standpunkt med hensyn til anvendeligheden af forordning nr. 1493/1999, men også har fremført nye argumenter, som netop bygger på denne forordning, til støtte for sin opfattelse. Kommissionen mener, at dette udgør en ændring af tvistens genstand, og har derfor bestridt, at disse argumenter kan antages til realitetsbehandling.
42. Jeg mener ikke, at der er grundlag for denne indvending, eftersom den franske regering kun har trukket et af de klagepunkter tilbage, den havde fremført mod den anfægtede beslutning. Dette medfører derfor ikke en ændring af tvistens genstand, som er i strid med procesreglementets artikel 42, stk. 2. Desuden skal det bemærkes, at argumenter, som udelukkende udgør en videreudvikling af et af de anbringender, sagsøgeren har fremsat ved tvistens begyndelse, ifølge fast retspraksis ikke repræsenterer et »nyt anbringende«, selv om de pågældende argumenter fremføres for første gang i replikken . Det kan - om end dette kun er et underordnet punkt - let konstateres, at den franske regering allerede i stævningen påberåbte sig, at den anfægtede beslutning er retsstridig, fordi den, som påstået, udgør en tilsidesættelse af forordning nr. 1493/1999, og at de argumenter herfor, der, som en reaktion på Kommissionens argumenter i svarskriftet, er blevet fremført i replikken, repræsenterer en logisk videreudvikling af dette klagepunkt. Jeg er derfor ikke af den opfattelse, at Kommissionens indvending kan tiltrædes.
C - Påstanden om tilsidesættelse af forordning nr. 1493/1999 for så vidt angår begrænsning af produktionsarealer og udbytter
43. Med hensyn til forordning nr. 1493/1999 har den franske regering endvidere gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat forordningens artikel 11, idet den har fundet støtten uforenelig med fællesmarkedet med den begrundelse, at den ikke er ledsaget af en tilstrækkelig formindskelse af produktionsarealerne og udbytterne. Ifølge den franske regering er der nemlig ingen hjemmel i forordningen for den forbindelse, Kommissionen har opstillet mellem omstillingen af en bestemt vindyrkningszone og formindskelsen af produktiviteten i andre zoner, som ikke er berørt af omstillingen. I modsætning til hvad Kommissionen synes at mene, foreskrives det ikke engang i forordningen, at der skal ske en formindskelse af produktionsarealerne (dvs. rydning af vinstokkene) i en zone, der mindst svarer til den, hvori omstillingen skal ske. Ifølge den sagsøgende regering betragtes rydning og omstilling af vindyrkningsarealer i forordning nr. 1493/1999 i realiteten som særskilte og uafhængige foranstaltninger, der skal opfylde forskellige behov. Desuden kan Den Franske Republik ikke forvanske de foranstaltninger, som skal tilskynde til rydning af vinstokke, og som ifølge forordningen er frivillige, ved at gøre dem obligatoriske og ved at kæde dem sammen med omstillingen.
44. Kommissionen har repliceret, at det hverken har været dens hensigt at foreskrive en formindskelse af udbytterne eller at kæde omstillingen sammen med en formindskelse af dyrkningsarealer eller udbytter, men at den har indskrænket sig til at vurdere støttens negative indvirkning på konkurrencen. I det foreliggende tilfælde fremmer støtten efter Kommissionens opfattelse ikke omstilling af vindyrkningsarealer med et højt udbytte til vindyrkningsarealer med et lavere udbytte, men snarere omstilling fra druesorter, som er bestemt til fremstilling af vinbrændevin (cognac), der som sådan ikke er blandt de produkter, der er omfattet af den fælles markedsordning for vin, til druesorter, som er bestemt til fremstilling af almindelige landvine, og som er omfattet af den fælles markedsordning og bestemt til at blive bragt på vinmarkedet. Støtten vil derfor føre til en forøgelse af produktionen af sidstnævnte type af vine og have en markedsvirkning svarende til den, der opnås ved at plante nye vinstokke, hvilket er forbudt ifølge artikel 2 i forordning nr. 1493/1999 og tidligere var forbudt ifølge forordning nr. 822/87. At Kommissionen finder støtten uforenelig med fællesmarkedet, skyldes således, at den fører til en forøgelse af produktionen af almindelige vine, hvilket er i strid med principperne i den fælles markedsordning for vin. Det var derfor, Kommissionen undersøgte, om de franske myndigheder havde truffet foranstaltninger, der kunne opveje støttens negative virkninger, såsom at begrænse udbytterne og produktionsarealerne i hele Charentes-regionen, hvor der længe har været strukturelle overskud, og ikke kun i den zone, hvori omstillingen skulle ske.
45. For mit vedkommende skal jeg indledningsvis bemærke, at den omtvistede støtte ikke kan betragtes som en foranstaltning, der er gennemført i overensstemmelse med den ordning for omstrukturering og omstilling af vindyrkningsarealer, der er indført ved artikel 11 i forordning nr. 1493/1999 som et led i foranstaltningerne til forvaltning af vinproduktionskapaciteten. Denne ordning er nemlig blevet iværksat fra og med produktionsåret 2000/2001, dvs. på et senere tidspunkt end det, hvor den støtte, sagen drejer sig om, er blevet ydet, hvilket som nævnt skete i produktionsårene 1998/1999 og 1999/2000. Endvidere er der ved artikel 11 ikke blevet fastsat regler for ydelse af national støtte til omstrukturering og omstilling af vindyrkningsarealer, men indført en EF-støtteordning, hvis finansiering medlemsstaterne ifølge forordningens artikel 13 principielt ikke kan deltage i .
46. Jeg mener derfor ikke, at Kommissionen kan klandres for at have anvendt artikel 11 i forordning nr. 1493/1999 forkert ved at lade de omstillingsaktioner, der er omhandlet i denne artikel, afhænge af betingelser om begrænsning af produktionsarealer og udbytter, som ikke er foreskrevet i forordningen . Det anføres nemlig på ingen måde i den anfægtede beslutning, at der i artikel 11 fastsættes en forpligtelse til at begrænse produktionskapaciteten i forbindelse med omstillingen af et vindyrkningsareal.
47. Således som det med tilstrækkelig klarhed fremgår af den anfægtede beslutning, var det i realiteten i forbindelse med sin egen vurdering af, hvordan den omtvistede støtte ville påvirke vinsektoren, at Kommissionen henviste til nødvendigheden af at begrænse produktionsarealerne og udbytterne . Den henviste således ikke til en væsentlig formindskelse af produktionsarealerne og udbyttet i Charentes-regionen, fordi dette kræves i artikel 11 i forordning nr. 1493/1999, men fordi den fandt, at de negative følger for vinsektoren af iværksættelsen af de omstillingsforanstaltninger, som det drejer sig om, kunne være blevet opvejet af, at der var blevet indført passende foranstaltninger, såsom den nævnte formindskelse. Det var på den baggrund, Kommissionen ikke godtog de argumenter, de franske myndigheder fremførte under undersøgelsesproceduren. Den fandt nemlig, at de begrænsninger, de franske myndigheder har ladet den tilsigtede omstilling ledsage af, er utilstrækkelige.
48. Henvisningen til en formindskelse af produktionsarealerne og udbyttet udgjorde følgelig et element i den bedømmelse af støttens forenelighed med fællesmarkedet, Kommissionen foretog som led i udøvelsen af den skønsbeføjelse, den som nævnt råder over i dette øjemed. Det skal understreges, at den sagsøgende regering ikke har påvist, eller blot hævdet, at Kommissionen ved at finde den begrænsning af produktionskapaciteten, de franske myndigheder havde henvist til, utilstrækkelig, overskred grænserne for sin skønsbeføjelse.
49. Jeg mener følgelig, at dette klagepunkt må forkastes.
D - Påstanden om en urigtig bedømmelse for så vidt angår tilpasningen af produktionen til efterspørgslen
50. Den franske regering har endvidere gjort gældende, at Kommissionen har anlagt et urigtigt skøn ved at betvivle, at markedet kan absorbere de nye mængder landvin, der vil blive fremstillet som følge af omstillingen. Den har hævdet, at støtten tværtimod gør det muligt at nå det i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1493/1999 fastsatte mål at tilpasse produktionen til efterspørgslen. Ifølge den franske regering udviser udviklingen på markedet for landvine, om end det er præget af svingende priser, på længere sigt reelt en ekspansiv tendens. På baggrund heraf og i betragtning af, at der først opnås et effektivt udbytte af en vinstok nogle år efter, at den er plantet, må de oplysninger, Kommissionen har lagt til grund, og hvorefter priserne i den senere tid har været konstant faldende, anskues mere nuanceret.
51. Kommissionen har repliceret, at situationen på markedet for landvine i perioden efter vedtagelsen af den anfægtede beslutning bekræfter den tendens til konstant faldende priser, der allerede blev fremhævet i selve beslutningen. Desuden har der nu i flere produktionsår været stagnation, for ikke at sige tilbagegang, på markedet, således som det bekræftes af de oplysninger, den franske regering selv har fremlagt. Kommissionen har gjort gældende, at vinmarkedet i øjeblikket befinder sig i en særdeles vanskelig situation. Herom vidner den omstændighed, at Den Franske Republik og andre medlemsstater har anmodet om indførelse af krisedestillation som omhandlet i artikel 30 i forordning nr. 1493/1999.
52. For mit vedkommende skal jeg indledningsvis bemærke, at de oplysninger om situationen på markedet for landvine, parterne har fremlagt under forhandlingerne for Domstolen, efter min mening kun bekræfter, hvad der anføres i punkt 46 i begrundelsen for den anfægtede beslutning, nemlig at markedet »ikke udviser utvetydige tegn på vækst«. På trods af de divergerende fortolkninger af tallene for de tidligere produktionsår synes parterne nemlig ikke at bestride, at der på markedet har kunnet noteres et fald i efterspørgslen, i hvert fald fra og med produktionsåret 1999/2000.
53. Den af Kommissionen nævnte omstændighed, at Den Franske Republik og andre medlemsstater efter vedtagelsen af den anfægtede beslutning har anmodet om indførelse af såkaldt krisedestillation, peger i samme retning. Selv om denne ordning omfatter samtlige bordvine, og det derfor er vanskeligt at afgøre, i hvilken udstrækning segmentet landvine er berørt af denne omstændighed, er den ikke desto mindre en tydelig indikation for den generelle situation på markedet. Det skal nemlig erindres, at krisedestillation ifølge artikel 30 i forordning nr. 1493/1999 kan indføres »i tilfælde af ekstraordinære markedsforstyrrelser«, netop med henblik på at fjerne produktionsoverskuddet fra vinmarkedet og anvende det til destillation. At der tydeligvis foreligger en vanskelig situation på markedet, fremgår desuden klart af betragtningerne til de forordninger, på grundlag af hvilke der er indført krisedestillation i Frankrig .
54. Den franske regering har imidlertid hævdet, at støtten først får fuld virkning tre år efter iværksættelsen, og at markedssituationen derfor bør vurderes med dette for øje. Den generelle tendens på vinmarkedet skal ses over en længere periode, og det aktuelle prisfald, som Kommissionen henviser til i punkt 44 i begrundelsen for den anfægtede beslutning, kan derfor ikke være en afgørende faktor i vurderingen. Hvad dette angår skal jeg imidlertid bemærke, at opfyldelsen af det mål om tilpasning af produktionen til efterspørgslen på markedet, der fastsættes i artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 1493/1999 (men som, da det bidrager til at opfylde det generelle mål om ligevægt på markedet, ligger til grund for flere bestemmelser i forordningen), forudsætter, at den eksisterende produktion af den vin eller de vine, som det drejer sig om, rent faktisk er mindre end efterspørgslen . Den sagsøgende regering har imidlertid intet konkret anført, der viser dels, at der i den nuværende markedssituation kan forudses vækst på kort eller mellemlang sigt, dels at dette vil gøre det muligt at bringe nye mængder af landvin på markedet uden at skabe forstyrrelser herpå, idet det tværtimod vil være nødvendigt, at disse nye mængder bringes på markedet. I øvrigt taler de i førnævnte punkt anførte forhold efter min opfattelse netop herimod.
55. Jeg mener derfor, at dette klagepunkt må forkastes.
E - Konkurrencefordrejninger
56. Den franske regering har, hvis jeg har forstået dens argumenter ret, i det væsentlige rejst tre klagepunkter mod den anfægtede beslutning for så vidt angår de konkurrencefordrejninger, den omtvistede støtte hævdes at forårsage. For det første har den franske regering anfægtet selve grundlaget for det ræsonnement, Kommissionen har anlagt ved bedømmelsen af, om støtten er forenelig med fællesmarkedet, nemlig at den vil føre til en nettoforøgelse af de mængder vin, der bringes på markedet, hvilket er i strid med principperne i den fælles markedsordning for vin . For det andet har den sagsøgende regering gjort gældende, at Kommissionen ved ikke at tage støttens beskedne størrelse i betragtning har fejlvurderet dens virkninger. For det tredje har Den Franske Republik påstået, at den anfægtede beslutning ikke er fyldestgørende begrundet på dette punkt.
57. a) Det første klagepunkt bygger på Kommissionens sondring mellem vine, som er bestemt til fremstilling af cognac, og som derfor har et andet afsætningsmarked end vinmarkedet, og vine, der derimod afsættes på dette marked. Dels har den franske regering hævdet, at alle vine, uanset hvilken anvendelse de er bestemt til, er omfattet af den fælles markedsordning, og at det derfor er forkert, når Kommissionen betragter vine, der er bestemt til cognacproduktion, som »ikke omfattet af den fælles markedsordning«. Dels har den franske regering bestridt, at vine, der fremstilles i Charentes af druesorten Ugni blanc, udelukkende anvendes til fremstilling af cognac.
58. Disse bemærkninger mener jeg imidlertid ikke er relevante. Selv om det er rigtigt, at vin, der er bestemt til at blive forarbejdet til cognac, ligesom alle andre vine er omfattet af den fælles markedsordning for vin, omfatter denne, således som Kommissionen med rette har påpeget, ikke cognac, eftersom cognac ikke er et landbrugsprodukt i fællesskabsrettens forstand. Når man skal vurdere virkningerne af den omstilling, de franske myndigheder tilsigter, er det derfor ikke forkert at sondre mellem salg af vin som sådant på vinmarkedet, som er omfattet af bestemmelserne i den fælles markedsordning, og forarbejdning af vin til cognac, som derimod udgør en afsætningsmulighed, der falder uden for den fælles markedsordning, eftersom cognac ikke er omfattet af denne. Det er følgelig heller ikke forkert at anlægge den betragtning, at enhver mængde af vin, der fremstilles med henblik på at blive bragt på vinmarkedet i stedet for at blive forarbejdet til cognac, inden for rammerne af den fælles markedsordning repræsenterer en yderligere mængde vin og derfor kan sidestilles med en forøgelse af vinproduktionen.
59. Desuden bekræftes Kommissionens sondring af selve den fælles markedsordnings bestemmelser. Det foreskrives således i artikel 28 i forordning nr. 1493/1999, på samme måde som det var foreskrevet i artikel 36, stk. 2, i forordning nr. 822/87, at de vine, der traditionelt anvendes inden for spiritussektoren, skal underkastes obligatorisk destillation, hvis mængderne af dem overstiger den mængde, som sædvanligvis fremstilles til dette formål, eller som absorberes af markedet på anden måde . Denne bestemmelse, der er et led i den fælles markedsordnings markedsmekanismer, har netop til formål at forhindre eventuelle forstyrrelser på vinmarkedet som følge af, at vine, der normalt har et andet afsætningsmarked inden for anvendelsen som spiritus, bringes på markedet som konsumvine .
60. At vine, der fremstilles i Charentes-regionen, anvendes til andre formål end forarbejdning til cognac, idet de sælges som bordvine eller anvendes til fremstilling af andre vine, udelukker naturligvis ikke, at omstillingen, således som Kommissionen har peget på, kan føre til en nettoforøgelse af de vinmængder, der bringes på markedet. Det er muligt, at omstillingen, i et vist omfang, også berører vindyrkningsarealer, hvis produkter er bestemt til andre formål end fremstilling af cognac. Når dette imidlertid ikke er tilfældet, er det tilladeligt at vurdere, at omstillingen rent faktisk har den nævnte virkning. Endvidere skal det bemærkes, at støttens erklærede formål netop er at begrænse produktionen af cognac, der er præget af strukturelle overskud, gennem rydning af vinstokke af druesorten Ugni blanc .
61. Jeg er derfor ikke af den opfattelse, at det ræsonnement, der ledte Kommissionen til at drage den konklusion, at støtten reelt vil føre til en nettoforøgelse af vinproduktionen, er forkert.
62. b) Den franske regering har endvidere gjort gældende, at Kommissionen har overvurderet støttens virkninger på vinsektoren, idet den ikke har taget støttens beskedne størrelse og den omstændighed, at omstillingen kun vedrører et meget begrænset område, i betragtning .
63. Selv om man ser bort fra, at det er tvivlsomt, om dette klagepunkt, som der rigtignok ikke er noget spor af i stævningen, kan antages til realitetsbehandling, kan man efter min opfattelse heller ikke give den franske regering medhold på dette punkt. Det skal nemlig bemærkes, at et af de generelle formål med den nuværende fælles markedsordning for vin er at sikre ligevægten på vinmarkedet i Fællesskabet . Heraf følger, at enhver forøgelse af vinproduktionen, der ikke er berettiget på grund af et specifikt behov på markedet, principielt må anses for at være i strid med formålene for den fælles markedsordning. Som omtalt fandt Kommissionen i den anfægtede beslutning, at der ikke er sikkerhed for, at markedet for landvine kan absorbere en forøgelse af produktionen af sådanne vine, og det er ikke lykkedes Den Franske Republik at påvise, at Kommissionens bedømmelse var fejlagtig på dette punkt. På denne baggrund mener jeg derfor ikke, at Kommissionen har overskredet grænserne for sin skønsbeføjelse ved at finde, at en støtte som den omtvistede, fordi den fører til en forøgelse af de vinmængder, der bringes på markedet, ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse i den i artikel 87, stk. 3, litra c), EF anvendte betydning, heller ikke selv om støtten kun er af et beskedent (om end ikke ubetydeligt) omfang, og det berørte område er af en begrænset størrelse.
64. c) Endelig må det for så vidt angår den franske regerings klagepunkt vedrørende en mangelfuld begrundelse fastslås, at Kommissionens ræsonnement vedrørende støttens indvirkning på konkurrencen nok er kortfattet, men klart fremgår af punkt 45 og 46 i begrundelsen for den anfægtede beslutning. Bortset fra dette skal det bemærkes, at alle de faktorer, Kommissionen har lagt til grund ved bedømmelsen af støtten, under alle omstændigheder kan udledes af beslutningen i dens helhed. Derfor mener jeg, at begrundelsen for den anfægtede beslutning opfylder de krav, som er opstillet i retspraksis. Den Franske Republik og de øvrige parter, der måtte være berørt, har nemlig mulighed for at gøre sig bekendt med, hvorfor Kommissionen har fundet den omtvistede støtte regelstridig, og Domstolen kan udøve sin prøvelsesret . Heraf følger, at dette klagepunkt må forkastes.
65. Sammenfattende finder jeg, at Den Franske Republiks søgsmål må afvises.
IV - Sagens omkostninger
66. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da jeg finder, at der ikke kan gives Den Franske Republik medhold i dens påstande, foreslår jeg, at Den Franske Republik pålægges at betale sagens omkostninger, eftersom Kommissionen har nedlagt påstand herom.
V - Forslag til afgørelse
67. På baggrund af de foranstående betragtninger foreslår jeg Domstolen, at den træffer følgende afgørelse:
1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Den Franske Republik betaler sagens omkostninger.