Zaak T‑27/19
Pilatus Bank plc enPilatus Holding ltd.
tegen
Europese Centrale Bank
Arrest van het Gerecht (Negende kamer – uitgebreid) van 2 februari 2022
„ Economisch en monetair beleid – Prudentieel toezicht op kredietinstellingen – Specifieke toezichttaken opgedragen aan de ECB – Besluit tot intrekking van de vergunning van een kredietinstelling – Aanklacht tegen de hoofdaandeelhouder in een derde land – Reputatiecriterium – Marktperceptie van de reputatie – Vermoeden van onschuld – Evenredigheid – Rechten van de verdediging”
1.      Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Rechtstreeks geraakt – Besluit van de Europese Centrale Bank (ECB) tot intrekking van de vergunning van een kredietinstelling – Aandeelhouders van deze kredietinstelling niet rechtstreeks geraakt – Niet-ontvankelijkheid
(Art. 263, vierde alinea, VWEU)
(zie punt 33)
2.      Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Toezicht op de financiële sector van de Unie – Gemeenschappelijk toezichtsmechanisme – Bevoegdheidsverdeling tussen de Europese Centrale Bank (ECB) en de nationale autoriteiten – Besluit van de ECB tot intrekking van de vergunning van een kredietinstelling – Geen invloed van de door de nationale autoriteiten vastgestelde handelingen op de rechtmatigheid van dit besluit – Rechtstreeks toezicht op een kredietinstelling door de ECB – Voorwaarden
[Verordening nr. 1024/2013 van de Raad, art. 4, lid 1, a), art. 6, lid 5, b), en art. 14, lid 5]
(zie punten 43, 45‑47, 50‑53)
3.      Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Toezicht op de financiële sector van de Unie – Gemeenschappelijk toezichtsmechanisme – Prudentieel toezicht op kredietinstellingen – Besluit van de Europese Centrale Bank (ECB) tot intrekking van de vergunning van een kredietinstelling – Grond voor de intrekking gebaseerd op de aanklacht tegen de hoofdaandeelhouder in een derde land – Reputatiecriterium – Draagwijdte – Inaanmerkingneming van de marktperceptie van de reputatie van deze aandeelhouder – Ontbreken van een goede reputatie, ter rechtvaardiging van de intrekking van de vergunning
(Verordening nr. 1024/2013 van de Raad, art. 1, eerste alinea, art. 4, leden 1 en 3, en art. 14, lid 5; richtlijn 2013/36 van het Europees Parlement en de Raad, art. 14, lid 2, art. 18, en art. 23, lid 1)
(zie punten 71‑80, 97‑102, 113)
4.      Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Toezicht op de financiële sector van de Unie – Gemeenschappelijk toezichtsmechanisme – Prudentieel toezicht op kredietinstellingen – Besluit van de Europese Centrale Bank (ECB) tot intrekking van de vergunning van een kredietinstelling – Grond voor de intrekking gebaseerd op de aanklacht tegen de hoofdaandeelhouder in een derde land – Geen verplichting voor de ECB om de gegrondheid van de vervolging in de tenlastelegging te onderzoeken – Beoordeling van de gevolgen van de vervolging
[Verordening nr. 1024/2013 van de Raad, art. 4, lid 1, a), en art. 14, lid 5; richtlijn 2013/36 van het Parlement en de Raad, art. 14, lid 2, en art. 23]
(zie punten 114, 116 –120)
5.      Recht van de Europese Unie – Beginselen – Grondrechten – Vermoeden van onschuld – Besluit van de Europese Centrale Bank (ECB) tot intrekking van de vergunning van een kredietinstelling – Grond voor de intrekking gebaseerd op de aanklacht tegen de hoofdaandeelhouder in een derde land – Geen nieuw onderzoek door de ECB van de feiten betreffende de tenlastelegging – Schending van het beginsel van het vermoeden van onschuld – Geen
(Art. 6, lid 1, VEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 48, lid 1)
(zie punten 196‑198, 200‑205)
6.      Recht van de Europese Unie – Beginselen – Rechten van de verdediging – Besluit van de Europese Centrale Bank (ECB) tot intrekking van de vergunning van een kredietinstelling – Gevolgen van de door de nationale autoriteiten vastgestelde handeling voor de rechten van de verdediging – Geen aansprakelijkheid van de ECB
(Art. 6, lid 1, VEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, 47 en 48; verordening nr. 1024/2013 van de Raad)
(zie punten 235‑238, 242‑250)
Samenvatting
Pilatus Bank plc is een Maltese kredietinstelling die onder rechtstreeks prudentieel toezicht van de Malta Financial Services Authority (MFSA, Maltese Autoriteit voor financiële diensten) staat. Als gevolg van de aanklacht in de Verenigde Staten tegen haar hoofdaandeelhouder, die indirect volledige zeggenschap over haar heeft, heeft deze bank verschillende verzoeken tot opname van deposito’s ontvangen, die ongeveer 40 % van de deposito’s op haar balans vertegenwoordigden.
Naar aanleiding van deze situatie heeft de MFSA drie besluiten vastgesteld, die respectievelijk betrekking hadden op de schorsing van de stemrechten van de aangeklaagde aandeelhouder, op het moratorium waarbij zij Pilatus Bank plc heeft gelast om geen enkele banktransactie goed te keuren en op de benoeming van een bevoegde persoon belast met de uitoefening van de voornaamste bevoegdheden die gewoonlijk aan de directieorganen van deze bank zijn verleend met betrekking tot haar specifieke activiteiten en haar activa. Vervolgens heeft zij bij de Europese Centrale Bank (ECB) een voorstel tot intrekking van de vergunning tot het uitoefenen van de werkzaamheden van een kredietinstelling van Pilatus Bank plc ingediend(1), op grond waarvan de ECB een besluit in die zin heeft vastgesteld.
Het Gerecht verwerpt het beroep van Pilatus Bank plc tegen dit besluit van de ECB. Deze zaak heeft het Gerecht met name voor het eerst de gelegenheid geboden om zich uit te spreken over de intrekking van de vergunning van een kredietinstelling omdat haar aandeelhouder geen goede reputatie heeft.
Beoordeling door het Gerecht
Allereerst merkt het Gerecht op dat de criteria waaraan de aandeelhouders die kandidaat zijn voor de verwerving van een gekwalificeerde deelneming in een kredietinstelling moeten voldoen, waaronder het reputatiecriterium, van toepassing zijn op de beoordeling van de geschiktheid van de aandeelhouders met het oog op de intrekking van een vergunning tot het uitoefenen van de werkzaamheden van een kredietinstelling.(2) Bijgevolg kunnen de bevoegde autoriteiten een vergunning van een kredietinstelling intrekken indien zij, gelet op de noodzaak om een gezonde en prudente bedrijfsvoering van deze instelling te garanderen en om de vrijwaring en de soliditeit van het financiële stelsel in de Unie en in elke lidstaat te verzekeren, niet overtuigd zijn van de geschiktheid van de aandeelhouders of vennoten, in het bijzonder omdat zij geen goede reputatie hebben.
Vervolgens verduidelijkt het Gerecht het begrip „reputatie”, waarbij het opmerkt dat het een onbepaald juridisch begrip is en dat de bevoegde autoriteiten bij de toepassing van het reputatiecriterium over enige beoordelingsbevoegdheid beschikken. Een goede reputatie verwijst in de gebruikelijke zin naar de geschiktheid van een persoon die voldoet aan de normen en de gebruiken, en naar de reputatie die deze persoon bij het publiek geniet met betrekking tot deze geschiktheid en zijn gedrag. De reputatie hangt dus niet alleen af van het gedrag van een persoon, maar ook van de perceptie van dit gedrag door anderen. Bij de beoordeling van de reputatie van de aandeelhouders van kredietinstellingen dient rekening te worden gehouden met de vraag of hun gedrag in overeenstemming is met de toepasselijke wet- en regelgeving, en met de perceptie van dit gedrag en van hun reputatie door het publiek en door de actoren op de financiële markten.
Vervolgens oordeelt het Gerecht dat de ECB op goede gronden heeft overwogen dat het ontbreken van een goede reputatie van de hoofdaandeelhouder van Pilatus Bank plc de intrekking van de vergunning voor het uitoefenen van de werkzaamheden van kredietinstellingen van Pilatus Bank plc rechtvaardigde, als gevolg van de aanklacht tegen deze aandeelhouder en de daarmee samenhangende perceptie van zijn reputatie door de actoren op de financiële markten, die tot aanzienlijke negatieve gevolgen voor de situatie van deze bank heeft geleid. Het intrekkingsbesluit was immers ingegeven door de concrete negatieve gevolgen van de tenlastelegging voor de reputatie van de aangeklaagde aandeelhouder en van Pilatus Bank plc, voor het vertrouwen dat het publiek in haar had, en bijgevolg voor het gezonde karakter van haar bedrijfsvoering en de soliditeit van het financiële stelsel in de Unie en in elke lidstaat. De aanzienlijke verzoeken tot opname van deposito’s, de beëindiging van de daarbij horende bancaire relaties, de opzegging van overeenkomsten en de verslechtering van de risicoratio van Pilatus Bank plc werden als dergelijke gevolgen geïdentificeerd.
Gelet op deze concrete negatieve gevolgen, was de ECB niet verplicht om rekening te houden met het feit dat de gelaakte gedraging van de hoofdaandeelhouder van Pilatus Bank plc vanuit het oogpunt van het Unierecht mogelijk niet onrechtmatig is. Het belangrijkste element dat in aanmerking moet worden genomen, is immers niet de gegrondheid van de vervolging in de tenlastelegging op grond van het Unierecht of op grond van het recht van de betrokken derde staat, maar de gevolgen van deze vervolging voor de reputatie van de aangeklaagde aandeelhouder, voor de situatie van Pilatus Bank plc en voor de bankmarkt in haar geheel. Dit neemt echter niet weg dat de ECB verplicht is om rekening te houden met alle gegevens die in het kader van de administratieve procedure zijn aangevoerd, waaruit kan blijken dat die vervolging geen invloed heeft op de reputatie of de bedrijfsvoering van de betrokken bank, hetgeen eventueel kan voortvloeien uit het abusieve of kennelijk ongegronde karakter van deze vervolging.
Ten slotte stelt het Gerecht vast dat de ECB in casu noch het vermoeden van onschuld van Pilatus Bank plc, noch de rechten van de verdediging heeft geschonden.
Wat het vermoeden van onschuld betreft, toont de omstandigheid dat de feiten betreffende de tenlastelegging jegens de aandeelhouder niet opnieuw zijn onderzocht, geen schending van dit beginsel aan. De ECB heeft in het bestreden besluit immers duidelijk aangegeven dat de betrokken tenlastelegging beweringen bevatte. Dit besluit hield dus geen beschuldiging van strafrechtelijke aard in en vormde geen vaststelling van de inbreuk. Het Gerecht benadrukt dat met het prudentiële toezicht, dat ertoe strekt de gezonde bedrijfsvoering van kredietinstellingen en de vrijwaring van de soliditeit van het financiële stelsel in de Unie en in elke lidstaat te verzekeren, andere doelstellingen worden nagestreefd dan met strafrechtelijke vervolgingen, die beogen door de wet strafbaar gestelde gedragingen te bestraffen.
Wat de rechten van de verdediging van Pilatus Bank plc betreft, die met name zouden zijn geschonden omdat haar bestuurders haar raadsman niet konden vergoeden en geen toegang hadden tot haar middelen en haar informatie, stelt het Gerecht vast dat deze omstandigheden uitsluitend voortvloeien uit het besluit van de MFSA tot benoeming van een bevoegde persoon belast met de uitoefening van de voornaamste bevoegdheden die gewoonlijk aan de directieorganen van deze bank zijn verleend met betrekking tot haar specifieke activiteiten en haar activa. Een dergelijk besluit heeft echter geen invloed op het bestreden besluit en de vaststelling ervan behoort tot de bevoegdheid van de nationale autoriteit. Bijgevolg kan de ECB niet verantwoordelijk worden gehouden voor de gevolgen die dit besluit heeft gehad. De besluiten van de instellingen van de Unie kunnen immers niet onrechtmatig zijn om redenen die verband houden met de toepassing van nationaalrechtelijke regels, die niet onder hun bevoegdheid vallen en waarover zij geen enkele controle hebben. Bovendien heeft de ECB in het kader van het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme geen enkele verplichting om een nationale autoriteit te beletten om een dergelijk besluit vast te stellen. Bijgevolg kunnen de door Pilatus Bank plc aangevoerde omstandigheden het bestreden besluit niet onrechtmatig maken.
1      Op grond van artikel 14, lid 5, van verordening (EU) nr. 1024/2013 van de Raad van 15 oktober 2013 waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen (PB 2013, L 287, blz. 63).
2      Deze conclusie vloeit voort uit artikel 1, eerste alinea, artikel 4, leden 1 en 3, en artikel 14, lid 5, van verordening nr. 1024/2013 en uit artikel 14, lid 2, artikel 18 en artikel 23, lid 1, van richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen, tot wijziging van richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG (PB 2013, L 176, blz. 338), gelezen in hun onderlinge samenhang.