61976C0044
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,
PRÉSENTÉES LE 8 FÉVRIER 1977 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Les faits de la procédure qui nous occupe aujourd'hui n'exigent pas de longs développements. Ils sont pour la plupart connus, puisqu'il s'agit de ceux qui étaient à l'origine de l'instance préjudicielle 125-75.
Par cette affaire, nous savons qu'en août/ septembre 1970, la requérante a constitué avec trois autres firmes un «pool», au sein duquel chaque participante est restée juridiquement et économiquement autonome, en vue d'écouler, en dehors de la Communauté, du beurre détenu par l'organisme d'intervention allemand. A la même époque, la requérante s'est fait délivrer les certificats d'exportation nécessaires, dans lesquels — conformément au règlement no 1100/68 de la Commission (JO 1968, no L 184, p. 14) —elle a fait fixer à l'avance les restitutions. Il était envisagé d'exporter vers les pays de l'Afrique du Nord, Algérie, Maroc et Tunisie, pour lesquels valaient des restitutions spéciales, une quantité totale de 10000 tonnes.
Début janvier 1971, la requérante a conclu avec la firme belge Corman, qui faisait partie de ce pool, un contrat portant sur la vente de 2000 tonnes de beurre qui stipulait que la marchandise devait être expédiée vers le Maroc. Le transport vers ce pays a été effectué par deux cargos, après que la requérante, à la suite de la transformation du contrat de «fob» en «cif chargé sur le quai», eut conclu les contrats d'affrètement correspondants. Les bateaux ont quitté la Communauté fin janvier/mi-février 1971 et ils sont arrivés au Maroc le 1er et le 21 février.
Quant à la suite donnée aux demandes de restitution par le service des douanes compétent, qui était le bureau principal de Hambourg-Jonas, celui-ci a d'abord fait droit, début février 1971, à une partie des demandes de la requérante tendant à obtenir la restitution fixée à l'avance prévue pour le Maroc. D'autres demandes, qui d'après la requérante auraient dû conduire à des versements au plus tard fin avril 1971, ont en revanche créé immédiatement des difficultés. Le bureau des douanes n'a pas voulu se contenter des documents produits par la requérante, dont il découlait simplement que le beurre avait atteint le territoire de destination, mais il a exigé la preuve de la commercialisation de la marchandise au Maroc. Cette preuve n'ayant pas été apportée, il a, le 15 juin 1972, pris trois décisions de rejet par lesquelles il a refusé d'accorder des restitutions pour un montant total de 1335900 DM. Vers la même époque, le bureau principal des douanes est également revenu sur les restitutions qui avaient déjà été versées. Comme les preuves exigées par lui pour ces dernières n'ont pas non plus pu être apportées, il a, par des décisions datées du 17 juillet et du 10 octobre 1972, exigé le remboursement d'un montant total de 823417,75 DM.
La requérante qui estimait, quant à elle, que l'acquisition du droit à restitution était uniquement subordonnée à la preuve de l'arrivée de la marchandise dans le territoire de destination concerné et qu'elle avait apporté cette preuve au moyen de certificats de déchargement, a alors attaqué les cinq décisions susmentionnées devant le Finanzgericht de Hambourg. C'est dans une de ces procédures qu'est intervenu, comme vous le savez, le renvoi 125-75. La Cour a alors jugé que le point de vue du bureau principal des douanes était exact, que l'octroi de la restitution dépendait en effet de l'importation effective dans le territoire de destination concerné et que le déchargement de la marchandise ne suffisait pas, mais que celle-ci devait avoir été mise en libre pratique.
Début janvier 1976 — c'est-à-dire avant même que cette procédure préjudicielle ne soit terminée — la requérante s'est mise à songer à ce qu'il y aurait lieu de faire en cas d'issue négative, pour elle, de cette instance. Elle est alors arrivée à la conclusion que, dans ce cas, la Communauté lui serait redevable de dommages-intérêts, le Conseil et la Commission ayant longtemps, selon elle, par la formulation des textes applicables et par d'autres communications, donné l'impression que, pour avoir droit à la restitution différenciée suivant les territoires de destination, la preuve de l'arrivée dans le territoire de destination concerné suffisait. Craignant l'échéance du délai de prescription prévu à l'article 43 du statut de la Cour de justice CEE, la requérante a, par mesure de prudence, annoncé ses prétentions à la Commission par un télex du 16 janvier 1976.
N'ayant pas reçu de réponse à cette démarche, elle a, le 17 mai 1976, saisi la Cour de justice du présent recours.
Dans les motifs de sa requête — sur lesquels nous reviendrons plus en détail par la suite — elle a répété son point de vue, que nous avons déjà exposé, sur le comportement du Conseil et de la Commission qui sont les organes communautaires attaqués. Si les institutions de la Communauté avaient clairement et à temps indiqué le véritable contenu d'un règlement datant de 1974, exprimé la signification qui a étédéclarée correcte dans la procédure préjudicielle 125-75, à savoir que, dans le cas d'une restitution différenciée suivant les territoires de destination, le paiement de la restitution était subordonné à l'accomplissement des formalités douanières de mise en libre pratique, elle aurait, déclare-t-elle, pu organiser les opérations litigieuses de manière telle que les conditions du droit à restitution auraient été remplies.
En conséquence, la requérante a principalement demandé que la partie défenderesse soit condamnée au paiement de 1335900 DM, représentant le montant de la restitution qui lui a été refusée par les décisions du 15 juin 1972, ainsi qu'à des intérêts à compter du 1er mai 1971, au motif que la restitution lui aurait été versée au plus tard le 30 avril 1971. De plus, comme elle n'a pas encore donné suite aux avis de remboursement qui lui ont été adressés, elle a aussi conclu à ce que la partie défenderesse soit condamnée à verser au bureau principal des douanes de Hambourg le montant en question de 823417,75 DM, ainsi que des intérêts à compter du 5 février 1971, au motif que, d'après le règlement allemand sur les restitutions à l'importation CEE du 16 décembre 1974 (Bundesgesetzblatt I, p. 3555), le bureau principal des douanes serait en droit d'exiger de pareils intérêts.
Toujours en partant de la supposition que, si les organes communautaires avaient nettement et à temps clarifié les problèmes qui se sont posés, il n'y aurait pas eu de litige avec le bureau principal des douanes ni non plus, par voie de conséquence, de frais d'avocat, de justice et de procédure, la requérante demande en outre que les défenderesses soient condamnées au paiement des frais d'avocat déjà engagés, s'élevant à 72922,96 DM, majorées de 4 % d'intérêts à compter de l'introduction du recours, au paiement à la caisse du tribunal de Hambourg des frais de justice dus par la requérante mais non encore acquittés par elle, s'élevant à 28145,60 DM, ainsi qu'au paiement au bureau principal des douanes de Hambourg-Jonas des frais de procédure non encore acquittés non plus, s'élevant à 551,50 DM.
Alléguant que, tant que les procédures nationales ne sont pas terminées, il n'est pas possible de chiffrer définitivement le dommage, la requérante conclut enfin à ce que la Cour constate que la défenderesse est tenue de l'indemniser de tout le dommage qu'elle a subi ou subira encore pour avoir cru de bonne foi, du mois d'août à mars 1971, que le paiement des restitutions intégrales prévues pour le Maroc ne dépendait d'aucune autre condition que du fait que le beurre ait matériellement atteint le territoire national marocain, et qu'il ne fallait prouver que cette arrivée. A titre subsidiaire, la requérante conclut à cet égard à une condamnation des défenderesses sur le principe.
Ces demandes doivent à notre avis être appréciées comme suit:
I —
Il nous faut examiner d'abord quelques objections qui ont été formulées à l'encontre de la recevabilité, de même que — puisque ce moyen avancé par les défenderesses pourrait également rendre l'examen au fond superflu — l'exception de la prescription.
1.
On a objecté en premier lieu que le recours était dirigé contre les Communautés européennes, c'est-à-dire aussi contre la Communauté Euratom et la Communauté européenne du charbon et de l'acier.
Ainsi que nous l'avons entendu, la requérante n'a pas, en agissant de la sorte, voulu faire valoir des griefs aussi à l'encontre de ces autres Communautés. Le recours se fonde en réalité sur l'article 215 du traité CEE et il ne concerne de toute évidence que des événements qui relèvent du domaine de la CEE. La formulation du préambule — tel qu'il est effectivement rédigé — aurait en fait été choisie parce que, d'après l'article 20 du traité de fusion, les Communautés ont un budget commun et que les dommages-intérêts devraient donc être supportés par ce budget unique.
Cette circonstance ne justifie pas les termes utilisés pour désigner la partie défenderesse. Il est en effet constant que le traité de fusion n'a opéré — comme le montre son article 32 — qu'un regroupement des organes et non pas une fusion des Communautés. Il n'existe donc pas une personne juridique «Communautés européennes», mais il continue à y avoir trois communautés et, partant, trois personnes juridiques distinctes. D'autre part, l'article 215 du traité CEE parle expressément de la responsabilité de la Communauté, au singulier. Celui qui réclame des dommages-intérêts de la Communauté économique européenne ne doit donc attaquer que cette dernière.
Comme il est cependant tout à fait clair — ainsi que nous l'avons montré — que la requérante n'a pas entendu attraire les autres Communautés, nous n'estimons pas nécessaire que le recours soit formellement déclaré irrecevable sous cet angle. A notre avis il suffit que l'arrêt porte une formule introductive correcte, c'est-à-dire qu'il parle uniquement d'un recours dirigé contre la Communauté économique européenne, représentée par le Conseil et la Commission.
2.
La Commission se demande en outre si la demande en constatation formulée dans la requête est recevable. Elle observe que l'affaire porte sur le sort de deux opérations concrètes d'exportation qui sont terminées depuis longtemps, de sorte qu'une évaluation chiffrée du dommage devrait être possible et que, dans un pareil cas, où un recours tendant à obtenir une prestation serait concevable, il n'y a sans doute pas de place pour un recours en constatation.
La requérante a rétorqué que la demande critiquée se rapportait principalement aux frais occasionnés par les procédures devant les juridictions nationales. Comme ces procédures ne seraient pas encore terminées et comme elles donneraient peut-être encore lieu à des enquêtes, elle n'aurait pas pu indiquer tous les frais de justice et d'avocat, ni non plus les dépenses connexes. De plus, il ne serait pas exclu — ce qui a de l'importance pour les demandes qui concernent les intérêts — que les taux d'intérêts viennent encore à changer.
Nous avons l'impression que nous pouvons nous contenter de ces explications. Depuis l'arrêt que la Cour a rendu dans les affaires 56 à 60-74 (Entreprise Kurt Kampffmeyer Mühlenvereinigung KG, à Hambourg, et autres contre Communauté économique européenne, arrêt du 2 juin 1976, Recueil 1976, p. 711), il est en effet constant que l'article 215 du traité CEE autorise en principe aussi des recours en constatation. Cela vaut en tout cas lorsqu'un dommage est imminent et prévisible avec une certitude suffisante, si la cause du dommage est déjà certaine. Or, c'est ainsi que la situation se présente du point de vue de la requérante. Comme, au surplus, ainsi qu'elle nous l'a assuré, elle n'entend faire valoir aucun autre préjudice que celui qui se rapporte aux deux opérations d'exportation mentionnées, si bien que la nature du prétendu dommage est donc suffisamment claire, il n'existe aucun motif de qualifier la demande en constation d'irrecevable.
3.
En ce qui concerne enfin l'exception de la prescription qui a été soulevée par les deux organes attaqués, l'article 43 du statut de la Cour de justice CEE prévoit que les actions contre la Communauté en matière de responsabilité non contractuelle se prescrivent par cinq ans à compter de la survenance du fait qui y donne lieu. Et cet article 43 ajoute — ce qui a de l'importance pour le télex que la requérante a envoyé à la Commission le 16 janvier 1976 — que la prescription est également interrompue par la demande préalable adressée par la victime à l'institution compétente de la Communauté. Dans ce cas, le recours doit être formé dans le délai de deux mois prévu à l'article 173; les dispositions de l'article 175, alinéa 2, sont le cas échéant applicables.
La Commission fait valoir à ce sujet que, puisque l'article 43 se réfère au fait qui est à l'origine du dommage et non pas à la réalisation du préjudice, on ne pouvait tenir compte que des actes accomplis par elle après le 16 janvier 1971, tandis que les demandes fondées sur des actes antérieurs à cette date — et la requérante s'appuierait principalement sur de pareils actes — seraient déjà prescrites depuis 1975. Quant au Conseil, il observe, d'une part, que le télex en question n'a pu produire des effets qu'à l'égard de l'organe destinataire et non pas par voie de conséquence à son égard, si bien que la seule date déterminante en ce qui le concerne serait celle de l'introduction du recours. Dans ces conditions, il apparaîtrait, d'autre part, que cinq ans avant le 17 mai 1976 — qui est la date à laquelle le recours a été déposé — tous les faits qui auraient de l'importance pour les demandes de la requérante se seraient déjà produits. D'après les propres déclarations de la requérante, il faudrait en effet partir de l'idée que les restitutions auraient dû être payées au plus tard le 30 avril 1971. Ce serait donc peu de temps après cette date, c'est-à-dire en tout cas avant le 17 mai, qu'il aurait déjà pu être question aussi d'un préjudice, dès lors que les paiements n'étaient pas intervenus.
En ce qui concerne ce différend quant à la date de prise de cours du délai de prescription, nous rappellerons tout d'abord, si vous le voulez bien, ce que M. Much a écrit sur l'interprétation de l'article 43 du statut de la Cour de justice CEE dans son rapport sur «la responsabilité des Communautés européennes du chef d'un comportement illégal de ses organes» (Institut Max-Planck de droit public étranger et international, Beiträge zum Ausländischen öffentlichen Recht und Völkerrecht, tome 44, p. 723 et suiv.). M. Much estime que la clause de prescription contenue dans cette disposition est fort imprécise, notamment en raison de sa formulation différente dans les divers statuts. Surtout elle ne permettrait pas de savoir avec certitude si la prescription se rattache à la date du fait qui est à l'origine du dommage ou à la date de la naissance du droit à réparation ou encore à la date à laquelle la victime obtient connaissance du préjudice et de l'organisme qui est tenu de le réparer, et cela de manière telle que l'introduction d'un recours pour faute de service est alors devenue possible et peut raisonnablement être attendue d'elle. Selon nous, il y a tout lieu de se rallier à cette opinion.
Nous ne voyons en effet aucun motif contraignant d'admettre l'interprétation stricte proposée par les organes défendeurs, mais bien des arguments qui plaident en revanche en faveur d'une interprétation plus libérale.
C'est ainsi qu'il importe de noter, d'une part, que l'ordre juridique d'aucun État membre ne connaît une réglementation comme celle que les défenderesses jugent exacte dans le cadre de la Communauté. Dans la plupart des États membres, la prescription commence à courir, aussi en matière de responsabilité pour faute de service, le jour de la réalisation du dommage. Telle est la situation en Italie, en Belgique et aux Pays-Bas, de même qu'en Angleterre et en Irlande, du moins pour une série de cas. D'autres États membres vont encore plus loin. Ils prennent en considération la date à partir de laquelle la réalisation du dommage aurait dû être connue (voir Danemark et Ecosse) ou était connue (voir France), voire — comme le droit allemand — la date à laquelle le préjudice et la personne tenue de le réparer ont été connus de manière telle que l'introduction d'un recours apparaissait raisonnablement plausible.
D'un autre côté, la jurisprudence permet, elle aussi, d'affirmer que la Cour elle-même n'approuve pas sur ce point une interprétation stricte. Elle s'est certes prononcée dans ce sens — nous songeons à l'arrêt qu'elle a rendu dans les affaires 46 et 47-59 (Meroni & Co, Erba, et Meroni & Co, Milan/Haute Autorité de la CECA, arrêt du 14 décembre 1962, Recueil 1962, p. 783/803) — dans un cas d'espèce qui relevait du traité CECA, mais, comme la version française de la partie de l'article 40 du. statut de la Cour de justice CECA qui nous intéresse ici correspond à. celle de l'article 43 du statut CEE, cette jurisprudence peut également être retenue dans le contexte du traité CEE. Et il découle de cet arrêt que la date déterminante n'est pas celle de la survenance du fait qui est à l'origine du dommage. Dans ces affaires, la Cour s'est en effet référée à l'établissement définitif des comptes au titre de la péréquation de la ferraille, estimant que ce n'était qu'alors qu'il avait été possible de savoir avec certitude si le versement illégal de primes de péréquation — qui constituait le motif du recours en dommages-intérêts — avait causé un préjudice définitif et d'en connaître l'étendue.
Or, lorsqu'on se laisse guider par ces critères dans la présente espèce, c'est-à-dire par la thèse du caractère déterminant de la réalisation du préjudice, tout en laissant ouverte la question de savoir si MM. Much et Ipsen n'ont même pas raison lorsqu'ils déclarent (pour M. Ipsen, voir «Europäisches Gemeinschaftsrecht» paragraphe 27, no 14) qu'il faut se référer à la connaissance que le titulaire du droit avait et à la naissance de la possibilité de recours, les diverses conclusions formulées dans la requête appellent les constatations suivantes:
—
En ce qui concerne le refus d'octroyer les restitutions, il est certes exact qu' un préjudice est devenue prévisible fin avril 1971, car, en cas d'évolution normale de l'affaire, un versement aurait dû s'être produit jusqu'alors.
—
Indépendamment du fait que cette circonstance pourrait déjà suffire pour rejeter l'exception de la prescription à l'égard de la Commission, il nous semble toutefois que l'existence d'un préjudice n'était pas encore suffisamment certaine à cette époque pour former un recours, puisque, après cette date, la requérante a encore négocié pendant très longtemps avec le bureau principal des douanes. En fait, il n'y a eu de certitude que lorsque les décisions explicites du rejet sont intervenues. Or, lorsque l'on calcule à partir de cette date, c'est-à-dire à partir du 15 juin 1972 — ce qui paraît parfaitement soutenable —, il ne peut manifestement pas, non plus à l'égard du Conseil, être parlé d'une expiration du délai de prescription au moment du dépôt du recours.
—
En ce qui concerne les montants de restitution que la requérante a été priée de rembourser, il est évident que la date déterminante ne saurait pas être celle du versement par le bureau principal des douanes. A cet égard, il ne peut être question d'un préjudice que depuis la date des avis de remboursement qui ont été établis en 1972. A la rigueur, on pourrait dire — ce qui suffit du reste pour rejeter l'exception de la prescription — que sous cet angle aussi un préjudice est devenu possible dès l'été 1972, c'est-à-dire dès l'époque où le bureau principal des douanes a pris les décisions de rejet susmentionnées.
—
En ce qui concerne l'exception de la prescription, il ne devrait finalement pas y avoir de problème non plus pour les demandes relatives aux frais d'avocat que la requérante a déjà payés, de même que pour celles qui ont trait aux frais de justice et aux frais de procédure qui doivent encore être payés. Pour les deux derniers groupes de frais, il est manifeste qu'ils ne sont nés qu'après la date des décisions de rejet et des décisions exigeant le remboursement. Mais aussi pour les frais d'avocat, qui ont été occasionnés par des négociations avec le bureau principal des douanes, avec le ministère fédéral allemand des finances et avec la Commission, il peut assurément être admis qu'ils ne sont nés pour l'essentiel qu'après la date à laquelle le versement des montants de restitution afférents aux opérations d'exportation litigieuses est devenu douteux, c'est-à-dire grosso modo à partir de mai/juin 1971.
Toutes ces considérations débouchent sur la constatation que l'exception de la prescription n'est pas pertinente. De plus, elles montrent que la question que le Conseil a longuement analysée de savoir si le télex adressé à la Commission était aussi susceptible d'interrompre la prescription à son égard ne doit même, pas être examinée. Dans ces conditions, rien ne s'oppose à la poursuite de l'examen des demandes formulées par la requérante.
II — Sur le fond
Les demandes que la requérante fait valoir à l'encontre du Conseil et de la Commission se fondent principalement, ainsi que nous l'avons déjà indiqué, sur le grief que, par des communications faites de 1967 à 1971, les défenderesses auraient donné l'impression — erronée d'après la décision préjudicielle 125-75 — que, pour acquérir un droit à restitution différenciée, il suffisait que la marchandise ait matériellement atteint le territoire de destination. La requérante aurait pris ses dispositions en fonction de cette idée. Si les déferenderesses avaient veillé à temps à ce que les conditions de l'acquisition du droit à restitution apparaissent clairement, la requérante aurait organisé ses opérations de manière à avoir droit à la restitution. Dans ce cas, il n'y aurait pas non plus eu de litige avec le bureau principal des douanes de Hambourg-Jonas, tout comme les frais d'avocat, de justice et de procédure correspondants ne seraient pas nés. En outre, la requérante reproche à la Commission de ne pas avoir communiqué quelles firmes entraient en considération comme sociétés spécialisées en matière de contrôle au sens de l'article 8 du règlement no 1041/67 (JO 1967, no 314, p. 9) et de ne pas avoir veillé non plus à ce que les services compétents allemands — pour autant que cette tâche leur incombe — publient une pareille liste. C'est ainsi que la requérante se serait adressée à Tanger à une firme dont le certificat de déchargement n'a pas été jugé probant par le bureau principal de Hambourg-Jonas.
1.
L'examen de ces griefs soulève en premier lieu la question de savoir s'il peut être considéré comme établi qu'en organisant ses opérations différemment, c'est-à-dire en posant comme condition que la marchandise soit commercialisée au Maroc, la requérante aurait acquis un droit à la restitution prévue par le Maroc.
A notre avis, il n'en est rien.
A ce sujet, il faut en effet noter — cela découle du rapport du service des douanes allemandes chargé du contrôle des entreprises dans l'Oberfinanzbezirk de Hambourg, qui date du mois de mai 1971 et qui a été déposé par la requérante — qu'au cours d'une réunion du pool du 3 novembre 1970, il a été constaté que les 9000 tonnes de beurre prévues pour l'Afrique du Nord causaient des soucis. En outre, la requérante a elle-même déclaré que les exportations de beurre de la CEE vers le Maroc effectuées du 1er février au 4 mars 1971 s'étaient élevées à 18000 tonnes, dont 88 tonnes seulement — dès lors que les besoins annuels de ce pays, soit 11000 tonnes, étaient à l'époque déjà couverts — auraient pu demeurer dans ce pays. Dans ces conditions, il ne paraît pas vraisemblable que la firme Corman, qui a acheté du beurre de la requérante, aurait accepté la condition que le beurre soit commercialisé au Maroc. De même, rien n'indique que la requérante aurait trouvé d'autres intéressés, disposés à acheter à de pareilles conditions, comme, par exemple, selon ses déclarations à l'audience, des acheteurs potentiels qui, attirés par d'intéressantes conditions de paiement et dans la perspective d'une augmentation des prix sur le marché mondial auraient stocké la marchandise en vue de la revendre.
Il s'ensuit que le bien-fondé de la demande de versement des sommes correspondant au montant de restitution apparaît effectivement très douteux. Si l'on fait abstraction des demandes relatives aux frais de justice et d'avocat, il pourrait donc tout au plus être question d'autres montants de réparation, calculés en fonction du préjudice que la requérante aurait peut-être subi si elle avait sollicité pour le Maroc des fixations à l'avance pour des quantités moindres, ou si elle avait tout simplement renoncé à l'opération marocaine en s'accommodant d'une perte de la caution.
2.
Le point de départ décisif de la motivation du recours réside, ainsi que nous l'avons vu, dans l'affirmation selon laquelle certaines communications des organes communautaires attaqués auraient fait croire à la requérante que la preuve de l'arrivée suffisait pour lui faire acquérir un droit à restitution, c'est-à-dire que la requérante a, sous cet angle, agi en toute bonne foi.
Sur ce point aussi — et cette observation vaut pour l'ensemble des demandes formulées —, nous éprouvons de considérables doutes. Ceux-ci procèdent, d'une part, d'une lettre d'offre datée du 19 novembre 1970, émanant du directeur commercial de la requérante à l'époque et adressée à l'entreprise import-export Koospol à Prague, qui est jointe comme annexe 3 au rapport susmentionné du service des douanes de contrôle des entreprises. A ce sujet, il ne nous semble pas important de savoir si ce directeur commercial, qui a été au service de la requérante jusqu'au 20 février 1971, avait en fait le droit de la représenter seul ou encore si l'opération décrite s'est réalisée. Dans le présent contexte, il s'agit uniquement de savoir comment les organes directeurs de la requérante ont apprécié la situation et, à cet effet, une lettre rédigée par un seul directeur commercial peut aussi être significative. Or, un élément intéressant qui se dégage de cette lettre est l'exigence formulée à l'égard de l'acheteur de prouver que la marchandise a atteint le pays de destination et qu'elle y demeure. L'acheteur était en outre prié de fournir des garanties bancaires pour un montant correspondant aux restitutions pour le cas où le vendeur devrait rembourser les restitutions pour non-accomplissement des conditions précitées. Nous ne voyons pas comment cette attitude, c'est-à-dire la crainte que les restitutions ne soient réclamées en retour dans le cas où la marchandise ne demeurerait pas dans le pays de destination, pourrait être conciliée avec l'idée que la requérante a supposé que la restitution était uniquement subordonnée à la condition que la marchandise arrive dans le territoire de destination.
A cela s'ajoute encore ce que l'instance nous a révélé sur la pratique du bureau principal des douanes de Hambourg-Jonas en matière de preuves, précisément à l'égard de la requérante et durant la période antérieure à la réalisation des opérations litigieuses. D'après une communication du ministère fédéral allemand des finances dont la Commission nous a signalé la teneur et qui correspond à un rapport sur l'application du règlement no 1041/67, qui a été rédigé par la Représentation permanente de la république fédérale d'Allemagne en octobre 1970, il y a tout lieu d'admettre que, même si le bureau principal des douanes de Hambourg s'est généralement contenté de preuves de l'arrivée, il a, dès 1968 et dans une série de cas, exigé pour l'exportation de produits laitiers des documents supplémentaires. Entre autres, il est en effet question dans ces textes de preuves de l'importation au moyen de documents douaniers, de factures et de documents de transport certifiés par les douanes, de preuves de l'arrivée certifiées par les douanes, ainsi que de certificats vétérinaires officiels. C'est ainsi que, dans le cas particulier de certaines opérations effectuées par la requérante, et notamment d'exportations de beurre réalisées par elle vers la Hongrie et la Pologne en 1969 et 1970, le bureau principal des douanes, qui soupçonnait un contournement de l'interdiction de restitution applicable dans le commerce interzones, s'est fait remettre des attestations de bureaux douaniers hongrois certifiant l'importation et le dédouanement, de même que des attestations de l'organisation commerciale d'État polonaise certifiant l'accomplissement des formalités d'importation. La Commission nous a fait parvenir des copies de ces documents en même temps que ses réponses du 6 janvier 1977. Cela aussi contredit l'assertion selon laquelle la requérante croyait encore fin 1970 que le droit à restitution était seulement surbordonné à la présentation de simples preuves de l'arrivée.
Si les documents que nous venons d'évoquer sont jugés suffisamment probants, ce qui nous paraît soutenable, les demandes formulées peuvent déjà être rejetées par référence aux facteurs indiqués ci-dessus.
3.
Nous ne voulons toutefois pas en rester là, mais examiner encore si certaines communications des défenderesses étaient effectivement de nature, comme la requérante le prétend, à faire croire erronément aux exportateurs que, dans le cadre du droit des restitutions, ils ne devaient fournir que des preuves de l'arrivée.
A cet effet, il faut prendre en considération divers éléments:
—
en premier lieu, le règlement no 876/68 du Conseil (JO 1968, no L 155, p. 1) ainsi que le règlement no 1041/67 de la Commission (JO 1967, no 314, p. 9) dans la version qui lui a été donnée par divers règlements modificatifs;
—
des comparaisons entre ces prescriptions et d'autres règlements communautaires applicables;
—
une réponse de la Commission à une question parlementaire datant de 1970;
—
des déclarations de fonctionnaires de la Commission interrogés par l'avocat de la requérante, ainsi que.
—
la pratique effective des services nationaux compétents en matière de restitution.
Avant d'examiner ces points de plus près, nous voudrions cependant rappeler que le Conseil se voit uniquement reproché d'avoir omis de régler clairement la situation juridique dans le règlement no 876/68 ou de provoquer, conformément à l'article 152 du traité CEE, une réglementation claire de la part de la Commission. Ce n'est donc qu'au regard de ces griefs que les demandes formulées à l'égard du Conseil doivent être analysées.
D'autre part, les diverses demandes de la requérante doivent être nettement distinguées. A ce propos, il faut notamment tenir compte du fait que la demande principale, qui concerne le paiement des montants de restitution, peut tout au plus se fonder sur des événements qui se sont produits avant l'arrivée des marchandises au Maroc, c'est-à-dire avant fin février 1971 (car jusqu'alors la requérante doit être censée avoir conservé un pouvoir de disposition). Tout événement postérieur au printemps 1971 n'a donc de l'importance que pour les demandes qui se rapportent au paiement des frais d'avocat, des frais de justice et des frais de procédure.
a)
Après ces observations préliminaires, nous nous tournerons d'abord vers la question de savoir si, comme la requérante le prétend, le règlement no 876/68 du Conseil et le règlement no 1041/67 de la Commission étaient de nature à donner l'impression qu'il ne fallait prouver que l'arrivée sur le territoire de destination.
A ce sujet, nous pourrons être relativement bref, car nous avons déjà examiné ces questions de manière détaillée dans nos conclusions sur l'affaire 125-75.
Nous avons alors souligné que pour l'interprétation de ces textes il fallait, conformément à une méthode courante, tenir compte de l'économie générale de même que de l'esprit et du but du régime des restitutions, tels qu'ils peuvent notamment être déduits des considérants desdits règlements. C'est ainsi que, pour le règlement no 876/68, il nous est apparu que le terme «atteindre» devait être rapporté au marché et qu'il fallait par conséquent qu'il y ait eu importation et commercialisation dans le pays concerné. Pour ce qui est du règlement no 1041/67, dans la version qui lui a été donnée par divers règlements modificatifs, nous avons constaté que si, d'après son article 8, c'est en principe la preuve de l'arrivée qui est déterminante, cette disposition, qui parle de modes de preuve complémentaires qui dans leur contexte ne peuvent pas se rapporter uniquement à l'arrivée, permettait aussi, en cas de doute sur la réalité de la commercialisation, d'exiger des preuves supplémentaires de cette dernière. En outre, il découle de l'article 4, surtout si l'on tient compte de ses motifs, qu'en cas de doute l'exigence peut aussi porter sur la preuve de l'importation et de ses circonstances. La Cour de justice — ainsi que nous l'avons déjà signalé dans notre introduction — a suivi cette opinion en soulignant à propos du règlement no 876/68 que, pour avoir droit à la restitution, il était indispensable que la marchandise ait effectivement été importée dans le pays de destination, c'est-à-dire mise en libre pratique.
Dans ces conditions, il nous semble clair que, d'après les textes de base qui régissent la matière, interprétés avec un minimum d'effort, ce que sont aussi en mesure de faire de grandes maisons commerciales disposant de conseillers compétents, il n'est pas possible de prétendre que ces textes étaient de nature à provoquer l'erreur décrite par la requérante.
b)
D'après la requérante, il faudrait encore tenir compte d'autres règlements de la Commission datant des années 1970, 1971 et 1972 (bien qu'il faille rappeler une nouvelle fois à ce sujet que les textes datant de 1971 et de 1972 n'entrent pas en ligne de compte pour fonder la demande principale de la requérante).
C'est ainsi que la requérante estime que, puisque les règlements no 1201/70 de la Commission du 26 juin 1970 (JO 1970, no L 140, p. 12) et no 1420/70 de la Commission du 17 juillet 1970 (JO 1970, no L 157, p. 16) exigeaient pour l'octroi de restitutions à l'exportation de beurre vers la Roumanie la preuve de l'importation définitive, et comme les règlements no 914/71 de la Commission du 30 avril 1971 (JO 1971, no L 98, p. 44), no 1005/71 de la Commission du 14 mai 1971 (JO 1971, no L 109, p. 20), no 1467/71 de la Commission du 9 juillet 1971 (JO 1971, no L 154, p. 12), no 1939/71 de la Commission du 6 septembre 1971 (JO 1971, no L 203, p. 7) et no 676/72 de la Commission du 29 mars 1972 (JO 1972, no L 79, p. 84) parlaient explicitement, pour les restitutions à l'exportation de produits laitiers et de beurre dans certaines zones, de la mise en libre pratique et de preuves correspondantes, il pouvait en être déduit que des preuves supplémentaires allant plus loin que l'arrivée ne devaient être apportées que dans de pareils cas expressément réglés, la preuve de l'arrivée suffisant dans toutes les autres circonstances.
Force nous est de concéder qu'il s'agit là d'arguments qui pourraient effectivement faire impression. Finalement, ils ne nous semblent toutefois pas pertinents.
Chacun sait que de pareilles déductions a contrario commandent fondamentalement la prudence. Dans la présente espèce se trouve à l'avant-plan le fait que les règlements de base du droit des restitutions considèrent comme déterminante l'atteinte du marché et que, en plus des preuves de l'arrivée qui doivent normalement être apportées, ils permettent d'exiger des preuves de l'importation et de la commercialisation. Or, sur cet arrière-plan, on ne saurait sérieusement prétendre qu'en l'absence d'une modification expresse de ces règlements il y avait un motif de croire que ces exigences ne jouaient pas, puisque, pour certains cas particuliers qui s'expliquent aisément par des considérations de politique commerciale et par des particularités juridiques des pays concernés, la preuve de l'importation définitive, c'est-à-dire de la commercialisation, ou la preuve de l'accomplissement des formalités douanières de mise en libre pratique avait toujours été exigée.
c)
Il en est de même — disons-le immédiatement — pour le renvoi opéré à l'affaire 6-71 (Rheinmühlen Düsseldorf/Einfuhr- und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel, arrêt du 28 octobre 1971, Recueil 1971, p. 823) dans laquelle la Commission aurait soutenu à propos d'un problème analogue que l'admission en libre pratique n'était pas décisive, ainsi que pour le renvoi à la réponse donnée par la Commission le 18 mars 1970 à la question parlementaire no 311/69 (JO 1970, no C 38, p. 1) qui concernait des restitutions à l'exportation de beurre vers le Maroc et dans laquelle la Commission, parlant de l'article 8 du règlement no 1041/67, a déclaré que les restitutions étaient payées «s'il est prouvé que la marchandise a effectivement atteint le pays de destination», et d'ajouter: «Ensuite, la Commission ne peut plus suivre le sort de la marchandise exportée».
Sur le premier point, il suffit à notre avis d'observer que la situation juridique qui devait être appréciée dans l'affaire 6-71 — il s'agissait d'une réglementation applicable durant la période de transition — était différente. A l'époque, les États membres étaient en effet libres d'accorder des restitutions et, de plus, il n'était alors question que d'exportations et non pas de l'atteinte d'un pays de destination.
En ce qui concerne le deuxième point, nous avons déjà indiqué dans nos conclusions sur l'affaire 125-75 qu'il ne s'agissait en l'espèce que d'une réponse extrêmement brève à des questions partielles, qui ne pouvait évidemment pas épuiser complètement le problème juridique, et que ce serait su évaluer nettement la portée d'une réponse à une question politique que de parler à son sujet d'une interprétation authentique des textes en cause. Personne ne pouvait en effet croire que, bien que les règlements applicables indiquent la possibilité d'exiger des preuves supplémentaires, cette réponse signifiait qu'il ne fallait en réalité prouver que l'atteinte effective du territoire de destination. Enfin, nous ne pouvons pas perdre de vue qu'à propos de la différenciation de la restitution la Commission a aussi souligné dans sa réponse que cette différenciation était nécessaire pour tenir compte de la situation concurrentielle particulière en ce qui concerne certains pays tiers, ce qui, correctement interprété, comporte une référence au caractère déterminant de la situation de marché.
Tout cela nous permet de constater dès à présent qu'une faute de service ne peut certainement pas être reprochée au Conseil. Son règlement no 876/68 n'est pas trompeur dans le sens allégué par la requérante. En outre — et indépendamment du fait que l'existence d'une pareille obligation du surveillance n'a pas été prouvée —, le Conseil, vu la situation juridique complémentaire créée par la Commission qui avait été la question des preuves dans le détail, n'avait aucun motif d'inviter cette dernière à apporter plus de clarté, ni de réaliser celle-ci lui-même dans un règlement du Conseil.
d)
Ces condidérations n'épuisent toutefois pas encore l'examen des griefs qui s'adressent à la Commission. La requérante prétend que son attitude a aussi été dictée par des déclarations de certains fonctionnaires de la Commission sur son problème, ainsi que par la pratique des services nationaux compétents en matière de restitutions, que la Commission aurait connue et qu'elle aurait par conséquent tolérée.
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Sur le deuxième point, les observations que nous avons faites précédemment nous permettent d'être très bref. Il faut surtout noter qu'avant la période durant laquelle lesdites opérations de la requérante ont été entreprises, la pratique du bureau principal des douanes de Hambourg-Jonas n'a nullement été telle que ce bureau n'aurait jamais exigé davantage que des preuves de l'arrivée au sens d'une arrivée matérielle. Ainsi que nous l'avons vu, ce bureau a aussi itérativement exigé d'autres preuves qui peuvent être considérées comme des preuves complémentaires au sens des articles 4 et 8 du règlement no 1041/67. D'un autre côté, comme c'était surtout le service des restitutions allemand qui avait de l'importance pour la requérante, la pratique correspondante dans d'autres États membres comme la Belgique et les Pays-Bas ne présente au fond aucun intérêt. A supposer même que ces services n'aient jamais, comme la requérante le prétend, exigé que des preuves de l'arrivée (ce qui n'était pas le cas, nous semble-t-il, du moins en France et aux Pays-Bas), il faudrait encore observer, à ce sujet que cela ne pourrait avoir de l'importance pour la thèse de la requérante que s'il pouvait être prouvé — ce qui n'a pas été fait — que, bien que les services de restitution d'autres États membres eussent à l'époque des raisons de douter de la nature des opérations, c'est-à-dire de penser qu'il s'agissait d'opérations détournées, ils n'en ont pas pour autant réclamé les preuves complémentaires qu'il est opportun d'exiger dans de pareils cas. Au reste, nous estimons qu'une application éventuellement différente du droit des restitutions dans les États membres et le fait que la Commission n'a rien entrepris pour y remédier ne seraient d'aucun secours dans la présente espèce, car le critère d'appréciation des demandes de réparation que la requérante fait valoir n'est pas une violation de l'interdiction de discrimination mais un égarement de la requérante sur les conditions du droit à restitution, ce dont — ainsi que nous l'avons vu — il ne peut pas être question.
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Quant aux prétendues déclarations de quelques fonctionnaires de la Commission, au sujet desquelles il n'existe que des notes prises par l'avocat de la requérante, nous observerons, en ce qui concerne M. Ehlermann, que celui-ci a expressément souligné que, n'étant plus compétent pour ce domaine, il n'exprimait que son avis personnel. De plus, il voulait encore recueillir sur ce point d'autres informations, si bien que l'avis que l'intéressé a exprimé au cours de la communication téléphonique alléguée par la requérante — qui se situe le 12 février 1971 — ne pouvait nullement être qualifié de définitif. En ce qui concerne les déclarations de M. Pierru, la note que la requérante a déposée à ce sujet indique simplement qu' il aurait été déclaré a M. Pierru que les représentants de la république fédérale d'Allemagne se contenteraient de la preuve que la marchandise a effectivement atteint le Maroc et qu'ils n'exigeraient pas la preuve de la commercialisation — ce qui ne signifie pas que ledit fonctionnaire de la Commission partageait cette opinion. Ces deux événements peuvent donc difficilement — à supposer qu'ils puissent être imputés à la Commission — constituer une base solide pour des opérations commerciales ou pour l'engagement de procédures contentieuses.
A cela s'ajoute encore — ce que les documents produits par la requérante indiquent aussi — que le 12 novembre 1971 celle-ci avait appris que les membresdu comité de gestion «céréales» avaient estimé quasi à l'unanimité que la seule preuve du déchargement ne suffisait pas, mais qu'il fallait également prouver la conclusion d'un contrat de vente avec un acheteur établi dans le pays de destination. D'un autre côté, une lettre adressée par la Commission à l'avocat de la requérante le 16 février 1972 avait explicitement déclaré que, de l'avis des services de la Commission, rien ne s'opposait en droit communautaire à ce que les États membres subordonnent, dans certains cas, l'octroi d'une restitution plus élevée à des conditions supplémentaires, conformément à l'article 4 du règlement no 1041/67, ni non plus à ce qu ils exigent des moyens de preuve complémentaires. Au plus tard à cette date, soit dès avant l'engagement de la procédure contentieuse contre le bureau principal des douanes de Hambourg-Jonas, il était donc clair que l'opinion juridique restrictive de la requérante sur les modes de preuve en matière de droit des restitutions, à supposer que la requérante ait jamais été convaincue de son bien-fondé, n'était pas partagée par des milieux communautaires compétents.
e)
Au total, il est ainsi certain qu'à la Commission non plus il ne peut pas être reproché d'avoir donné l'impression par des communications, qui lui seraient imputables, que l'acquisition d'un droit à restitution était seulement subordonnée à la preuve de l'arrivée. Dans le même temps, il apparaît aussi clairement qu'une des conditions essentielles des demandes de réparation formulées par la requérante fait défaut, si bien qu'il est superflu d'examiner encore les autres conditions du recours pour faute de service.
4.
Avant de conclure, il nous reste à faire deux observations. La première concerne le reproche adressé à la Commission d'avoir omis de publier une liste des sociétés de contrôle agréées au sens de l'article 8 du règlement no 1041/67 ou d'insister pour que les services compétents allemands procèdent à cette publication. La seconde concerne une demande incidente présentée par la requérante en application de l'article 91 du règlement de procédure.
a)
Sur le grief mentionné en premier lieu, il suffit en fait de constater que la source d'une pareille obligation de la Commission n'a pas été établie. On peut effectivement admettre — encore que ce point puisse rester ouvert ici — que les autorités nationales agissent à cet égard sous leur propre responsabilité. Au surplus, il est clair que l'accomplissement d'une pareille obligation n'aurait aucunement influencé la situation de la requérante. La restitution lui a été refusée comme on le sait parce qu'elle n'a pas pu apporter des preuves complémentaires de la commercialisation. Or, ces preuves auraient aussi manqué après la publication de la liste dont la requérante regrette l'absence puisqu'elle ne s'est apparemment souciée d'obtenir que des certificats de déchargement, c'est-à-dire de simples preuves de l'arrivée.
b)
Une demande incidente a été présentée par la requérante en rapport avec le passage du mémoire en défense dans lequel la Commission déclarait que l'avocat de la requérante avait aussi représenté celle-ci «ainsi que d'autres entreprises membres du pool, à l'occasion du règlement de toute une série d'autres exportations douteuses». La requérante a fait valoir que cette affirmation était non seulement privée de pertinence au regard du litige, mais aussi inexacte et diffamatoire, motif pour lequel elle a exigé la suppression de cette phrase du mémoire de la Commission. Celle-ci a alors modifié la phrase litigieuse en la formulant comme suit: «Les démarches effectuées par Me Wendt ont concerné à l'époque non seulement les opérations en cause ici, mais également le règlement en ce qui concerne les restitutions d'autres opérations litigieuses».
Selon nous, il peut être admis que la demande incidente est, de cette manière, devenue sans objet, puisque la diffamation a ainsi été écartée. Quant à la question de savoir si cette nouvelle formulation décrit correctement les faits et s'il s'agit de déclarations non pertinentes, elle n'a pas dû être examinée dans le cadre de ladite demande incidente.
D'un autre côté, il faut cependant reconnaître que la démarche de la requérante n'était pas tout à fait injustifiée. Dans sa première observation, l'agent de la Commission avait de toute évidence dépassé les limites de ce qui était nécessaire aux fins de la procédure et de ce qui pouvait être considéré comme permis dans le respect du renom du représentant de la partie adverse. La décision sur les dépens devrait en tenir compte. Une condamnation de la requérante aux dépens — découlant du fait que ses demandes principales n'ont pas abouti — devrait par conséquent excepter les dépens du litige incident, qui devraient être mis à la charge de la Commission.
III —
En conclusion nous proposons de rejeter le recours formé par la firme Milch-, Fett- und Eier-Kontor GmbH contre la Communauté économique européenne, représentée par le Conseil et la Commission, comme non fondé et de condamner la requérante aux dépens de l'instance, sauf en ce qui concerne les dépens du litige incident, qui seraient mis à la charge de la Commission.
(
1
)	Traduit de l'allemand.