62002CJ0304_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑304/02,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 228 ES, podaná dne 27. srpna 2002,
Komise Evropských společenství, zastoupená M. Nolinem, H. van Lierem, a T. van Rijnem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Francouzské republice, zastoupené G. de Berguesem a A. Colomb, jako zmocněnci,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení V. Skouris, předseda, P. Jann (zpravodaj) a C. W. A. Timmermans, předsedové senátů, C. Gulmann, J.‑P. Puissochet, R. Schintgen, N. Colneric, S. von Bahr a J. N. Cunha Rodrigues, soudci,
generální advokát: L. A. Geelhoed,
vedoucí soudní kanceláře: M. Múgica Arzamendi, vrchní rada, poté M.-F. Contet, vrchní rada, a H. v. Holstein, náměstek vedoucího soudní kanceláře,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 3. března 2004,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 29. dubna 2004,
s přihlédnutím k usnesení o znovuotevření ústní části řízení ze dne 16. června 2004 a po jednání konaném dne 5. října 2004,
po vyslechnutí ústních vyjádření:
– Komise, zastoupené G. Marencem, C. Ladenburgerem a T. van Rijnem, jako zmocněnci,
– Francouzské republiky, zastoupené R. Abrahamem, G. de Berguesem a A. Colomb, jako zmocněnci,
– Belgického království, zastoupeného J. Devadderem, jako zmocněncem,
– České republiky, zastoupené T. Bočkem, jako zmocněncem,
– Dánského království, zastoupeného A. R. Jacobsenem a J. Moldem, jako zmocněnci,
– Spolkové republiky Německo, zastoupené W. D. Plessingem, jako zmocněncem,
– Řecké republiky, zastoupené Aik Samoni a E. M. Mamouna, jako zmocněnkyněmi,
– Španělského království, zastoupeného N. Diaz Abad, jako zmocněnkyní,
– Irska, zastoupeného D. O’Donnellem a P. Mc Cannem, jako zmocněnci,
– Italské republiky, zastoupené I. M. Bragugliou, jako zmocněncem,
– Kyperské republiky, zastoupené D. Lyssandrouem a E. Papageorgiou, jako zmocněnci,
– Maďarské republiky, zastoupené R. Somssich a A. Muller, jako zmocněnkyněmi,
– Nizozemského království, zastoupeného J. van Bakel, jako zmocněnkyní,
– Rakouské republiky, zastoupené E. Riedlem, Rechtsanwalt,
– Polské republiky, zastoupené T. Nowakowskim, jako zmocněncem,
– Portugalské republiky, zastoupené L. Fernandesem, jako zmocněncem,
– Finské republiky, zastoupené T. Pynnä, jako zmocněnkyní
– Spojeného království Velké Británie a Severního Irska, zastoupeného D. Andersonem, QC,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 18. listopadu 2004,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr:
– určil, že Francouzská republika tím, že nepřijala opatření nezbytná ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku ze dne 11. června 1991, Komise v. Francie (C‑64/88, Recueil, s. I‑2727), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 228 ES;
– uložil Francouzské republice, aby zaplatila Komisi na účet „Vlastní zdroje Evropského společenství“ penále ve výši 316 500 eur za každý den prodlení s provedením opatření nezbytných k tomu, aby bylo vyhověno výše uvedenému rozsudku Komise v. Francie, a to od vyhlášení rozsudku v projednávané věci až do splnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku Komise v. Francie;
– uložil Francouzské republice náhradu nákladů řízení.
Právní úprava Společenství
Právní úprava v oblasti kontrol
2. Rada přijala určitá kontrolní opatření ve vztahu k činnostem rybolovu prováděným loďmi členských států. Tato opatření byla postupně definována nařízením Rady (EHS) č. 2057/82 ze dne 29. června 1982, kterým se přijímají určitá kontrolní opatření ve vztahu k činnostem rybolovu prováděným loďmi členských států (Úř. věst. L 220, s. 1), které bylo zrušeno a nahrazeno nařízením Rady (EHS) č. 2241/87 ze dne 23. července 1987, kterým se přijímají určitá kontrolní opatření ve vztahu k činnostem rybolovu (Úř. věst. L 207, s. 1), které bylo zase zrušeno a nahrazeno od 1. ledna 1994 nařízením Rady (EHS) č. 2847/93 ze dne 12. října 1993 o zavedení kontrolního režimu pro společnou rybářskou politiku (Úř. věst. L 261, s. 1; Zvl. vyd. 04/02, s. 70).
3. Kontrolní opatření definovaná těmito nařízení jsou v podstatě shodná.
4. Článek 1 odst. 1 a 2 nařízení č. 2847/93 stanoví:
„1. Za účelem zajištění dodržování pravidel společné rybářské politiky se stanoví režim Společenství, který zahrnuje zejména ustanovení o technické kontrole:
– opatření k zachování a řízení zdrojů,
– strukturálních opatření,
– opatření týkajících se společné organizace trhu,
jakož i určitá ustanovení o účinnosti sankcí použitelných v případě nedodržení výše uvedených opatření.
2. Za tímto účelem přijme každý členský stát v souladu s předpisy Společenství patřičná opatření k zajištění účinnosti tohoto režimu. Příslušným orgánům pak poskytne dostatečné prostředky, aby mohly plnit inspekční a kontrolní úkoly vymezené v tomto nařízení.“
5. Článek 2 odst. 1 téhož nařízení stanoví:
„Aby bylo zajištěno dodržování všech platných právních předpisů týkajících se opatření k zachování zdrojů a kontrolních opatření, kontroluje každý členský stát na svém území a v mořských vodách pod jeho svrchovaností nebo jurisdikcí rybolov a činnosti s ním související. Provádí inspekce rybářských plavidel, kontroluje všechny činnosti, zejména vykládku, prodej, převoz a uskladnění ryb a záznamy o vykládce a prodeji, čímž umožní prověřování provádění tohoto nařízení.“
6. Podle článku 31 odst. 1 a 2 uvedeného nařízení:
„1. Členské státy dbají na to, aby byla přijata patřičná opatření včetně, v souladu s jejich vnitrostátními právními předpisy, zahájení správního a trestního řízení proti fyzickým nebo právnickým osobám, je-li, zejména po skončení kontroly nebo inspekce prováděné podle tohoto nařízení, zjištěno, že nebyla dodržována pravidla společné rybářské politiky.
2. Řízení zahájená v souladu s odstavcem 1 musejí, v souladu s příslušnými vnitrostátními právními předpisy, účinně připravit odpovědné osoby o hospodářský zisk plynoucí z porušení předpisů nebo musejí, přiměřeně závažnosti porušení, působit tak, aby odradila od dalšího porušení stejného druhu.“
Technická úprava
7. Technická opatření k zachování rybolovných zdrojů, která jsou zmiňována v právní úpravě v oblasti kontrol, byla definována zejména v nařízení Rady (EHS) č. 171/83 ze dne 25. ledna 1983 (Úř. věst. L 24, s. 14), které bylo zrušeno a nahrazeno nařízením Rady (EHS) č. 3094/86 ze dne 7. října 1986 (Úř. věst. L 288, s. 1), které bylo zase zrušeno a nahrazeno od 1. července 1997 nařízením Rady (ES) č. 894/97 ze dne 29. dubna 1997 (Úř. věst. L 132, s. 1), které pak bylo částečně zrušeno a nahrazeno od 1. ledna 2000 nařízením Rady (ES) č. 850/98 ze dne 30. března 1998 o zachování rybolovných zdrojů pomocí technických opatření na ochranu nedospělých mořských živočichů (Úř. věst. L 125, s. 1).
8. Technická opatření stanovená těmito nařízení jsou v podstatě shodná.
9. Tato opatření se týkají zejména minimální velikosti ok sítí, zákazu upevňovat k sítím určitá zařízení, která umožňují ucpání ok nebo zmenšení jejich rozměrů, zákazu nabízet k prodeji ryby, které nemají minimální velikost (dále jen „podměrečné ryby“), ledaže představují pouze omezenou procentní část úlovku (dále jen „vedlejší úlovky“).
Rozsudek Komise v. Francie
10. Ve výše uvedeném rozsudku Komise v. Francie Soudní dvůr rozhodl takto:
„Francouzská republika tím, že v letech 1984 až 1987 nezajistila kontrolu zaručující dodržování technických opatření Společenství k zachování rybolovných zdrojů, stanovených nařízením [č. 171/83], jakož i nařízením [č. 3094/86], nesplnila povinnosti uložené článkem 1 nařízení [č. 2057/82], jakož i článkem 1 nařízení [č. 2241/87].“
11. V uvedeném rozsudku se Soudní dvůr ztotožnil s pěti žalobními důvody vůči Francouzské republice:
– nedostatečnost kontrol co se týče minimální velikosti ok sítí (body 12 až 15 rozsudku);
– nedostatečnost kontrol co se týče upevňování zařízení zakázaných právní úpravou Společenství k sítím (body 16 a 17 rozsudku);
– nesplnění kontrolních povinností v oblasti vedlejších úlovků (body 18 a 19 rozsudku);
– nesplnění kontrolních povinností co se týče dodržování technických opatření k zachování rybolovných zdrojů, kterými je zakázán prodej podměrečných ryb (body 20 až 23 rozsudku);
– nesplnění povinnosti stíhat porušení předpisů (bod 24 rozsudku).
Postup před zahájením soudního řízení
12. Dopisem ze dne 8. listopadu 1991 Komise požádala francouzské orgány, aby jí sdělily opatření přijatá ke splnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku Komise v. Francie. Dne 22. ledna 1992 francouzské orgány odpověděly, že „hodlají učinit vše, co bude v jejich silách, aby dosáhly souladu s ustanoveními právních předpisů“ Společenství.
13. Inspektoři Komise při několika inspekcích provedených ve francouzských přístavech konstatovali zlepšení situace, avšak poukázali na několik nedostatků v kontrolách prováděných francouzskými orgány.
14. Komise poté, co vyzvala Francouzskou republiku k předložení jejího vyjádření, vydala dne 17. dubna 1996 odůvodněné stanovisko, ve kterém konstatovala, že povinnosti vyp lývající z výše uvedeného rozsudku Komise v. Francie nebyly splněny v následujících bodech:
– nedostatek souladu míry minimální velikosti ok sítí s právní úpravou Společenství;
– nedostatečnost kontrol, umožňující nabízení podměrečných ryb k prodeji;
– nedůrazný přístup francouzských orgánů při stíhání porušení předpisů.
15. Komise s upozorněním na možnost peněžitých sankcí z důvodu nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora stanovila lhůtu dvou měsíců na to, aby Francouzská republika přijala veškerá opatření nezbytná ke splnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku Komise v. Francie.
16. V rámci výměny dopisů mezi francouzskými orgány a útvary Komise uvedené orgány průběžně informovaly Komisi o opatřeních, která přijaly a nadále uplatňovaly za účelem posílení kontrol.
17. Souběžně byly provedeny inspekce ve francouzských přístavech. Na základě zpráv, vyhotovených po návštěvě ve dnech 24. až 28. srpna 1996 v Lorient, Guilvinec a Concarneau, ve dnech 22. až 26. září 1997 v Guilvinec, Concarneau a Lorient, ve dnech 13. až 17. října 1997 v Marennes-Oléron, Arcachonu a Bayonne, ve dnech 30. března až 4. dubna 1998 v jižní Bretani a Akvitánsku, ve dnech 15. až 19. března 1999 v Douarnenez a Lorient, jakož i ve dnech 13. až 23. července 1999 v Lorient, Bénodet, Loctudy, Guilvenec, Lesconil a Saint Guénolé, útvary Komise dospěly k závěru, že přetrvávají dva problémy, a sice jednak nedostatečnost kontrol umožňující nabízení podměrečných ryb k prodeji, a jednak permisivní přístup francouzských orgánů při stíhání porušení předpisů.
18. Zprávy inspektorů vedly Komisi k tomu, aby dne 6. června 2000 vydala doplňující odůvodněné stanovisko, ve kterém konstatovala, že povinnosti vyplývající z uvedeného rozsudku Komise v. Francie nebyly splněny ve dvou výše uvedených bodech. Komise uvedla, že v této souvislosti považuje za „zvláště závažnou skutečnost, že veřejné dokumenty týkající se prodejů v dražbách oficiálně používají kód _00‘ ve zjevném rozporu s ustanoveními nařízení Rady (ES) č. 2406/96 ze dne 26. listopadu 1996 o stanovení společných obchodních norem pro některé produkty rybolovu“ (Úř. věst. L 334, s. 1). Komise upozornila na možnost peněžitých sankcí.
19. Francouzské orgány ve své odpovědi ze dne 1. srpna 2000 uplatnily v podstatě, že od poslední zprávy o inspekci prošla vnitrostátní kontrola rybolovu značným vývojem. Byla předmětem vnitřní reorganizace spojené s vytvořením „buňky“, která se později stala „misí“ na kontrolu rybolovu, a byly posíleny její kontrolní prostředky, přičemž jí byly zejména dány k dispozici hlídkové lodi a systém pro sledování pozic lodí na obrazovkách a byly vydány pokyny pro kontrolní personál.
20. Při inspekci ve dnech 18. až 28. června 2001 u obcí Guilvinec, Lesconil, Saint Guénolé a Loctudy inspektoři Komise zjistili slabost kontrol, přítomnost podměrečných ryb a nabízení těchto ryb k prodeji pod kódem „00“.
21. Dopisem ze dne 16. října 2001 francouzské orgány zaslaly Komisi kopii pokynu určeného oblastním a obvodním ředitelstvím pro námořní věci, který jim nařizoval, aby ukončily používání kódu „00“ do 31. prosince 2001 a od tohoto dne uplatňovaly sankce v souladu s právními předpisy vůči hospodářským subjektům, které se tomuto pokynu nepodřídí. Uvedené orgány poukazovaly na zvýšení počtu stíhání za porušení pravidel týkajících se minimální velikosti, k němuž došlo od roku 1998, a na odrazující povahu uložených trestů. Rovněž sdělovaly, že v roce 2001 byl přijat plán obecné kontroly rybolovu, který stanovil priority, mimo jiné též provedení plánu na obnovu štikozubce obecného a přísnou kontrolu dodržování minimálních velikostí.
22. Komise, majíc za to, že Francouzská republika stále nesplnila povinnosti vyplývající z výše uvedeného rozsudku Komise v. Francie, podala projednávanou žalobu.
Řízení před Soudním dvorem
23. Komise v odpovědi na otázku položenou Soudním dvorem pro účely jednání ze dne 3. března 2004 sdělila, že její útvary od podání projednávané žaloby přistoupily k provedení tří nových inspekcí (ve dnech 11. až 16. května 2003 v Sète a Port Vendres, ve dnech 19. až 20. června 2003 v Loctudy, Lesconil, St-Guénolé a Guilvinec, jakož i ve dnech 14. až 22. července 2003 v Port-la-Nouvelle, Sète, Grau-du-Roi, Carro, Sanary-sur-Mer a Toulonu). Podle Komise ze zpráv o těchto inspekcích vyplývá, že počet případů nabízení podměrečných ryb k prodeji se snížil v Bretani, ale že přetrvávají problémy na středozemském pobřeží co se týče tuňáka obecného. Ze zpráv má rovněž vyplývat, že kontroly při vykládce jsou málo časté.
24. Komise vysvětlila, že za účelem posouzení účinnosti opatření přijatých francouzskými orgány by potřebovala mít k dispozici záznamy a statistické přehledy týkající se provádění jednotlivých obecných organizačních opatření v kontrole rybolovu, které zmiňovala francouzská vláda.
25. Francouzská vláda na výzvu Soudního dvora, aby sdělila počet kontrol na moři a na souši, k jejichž provedení francouzské orgány přistoupily od podání projednávané žaloby za účelem zajištění dodržování pravidel týkajících se minimální velikosti ryb, jakož i počet zjištěných porušení předpisů a aby sdělila, jakou měly následně soudní dohru, předložila dne 30. ledna 2004 nové statistické údaje. Z nich vyplývá, že počet kontrol, zjištěných porušení předpisů a odsouzení během roku 2003 poklesl v porovnání s rokem 2002.
26. Francouzská vláda vysvětlila snížení počtu kontrol na moři mobilizací francouzských lodí k boji proti znečištění životního prostředí způsobenému nehodou ropného tankeru Prestige a snížení počtu kontrol na souši zlepšením kázně rybářů. Snížení počtu vynesených odsouzení vysvětlila účinky zákona č. 2002-1062 ze dne 6. srpna 2002 o udělení amnestie (JORF č. 185 ze dne 9. srpna 2002, s. 13647), přičemž však zdůraznila zvýšení průměrné výše uložených pokut.
K vytýkanému nesplnění povinnosti
K dotčené geografické oblasti
27. Úvodem je třeba poukázat na to, že určení učiněné ve výroku výše uvedeného rozsudku Komise v. Francie, že Francouzská republika nezajistila kontrolu zaručující dodržování technických opatření Společenství k zachování rybolovných zdrojů stanovených nařízeními č. 171/83 a 3094/86, se týkalo, jak vyplývá z vymezení podaného v čl. 1 odst. 1 těchto nařízení, pouze odlovu a vykládky rybolovných zdrojů vyskytujících se v určitých oblastech severovýchodního Atlantiku.
28. Jak uplatňuje francouzská vláda a jak upřesnila Komise na jednání konaném dne 3. března 2004, projednávaná žaloba se tudíž týká pouze situace v uvedených oblastech.
K rozhodnému dni
29. Komise zaslala Francouzské republice první odůvodněné stanovisko dne 14. dubna 1996, poté doplňující odůvodněné stanovisko dne 6. června 2000.
30. Z toho vyplývá, že datem rozhodným pro posouzení vytýkaného nesplnění povinností je uplynutí lhůty stanovené v doplňujícím odůvodněném stanovisku ze dne 6. června 2000, čili dva měsíce po jeho oznámení (rozsudky ze dne 13. června 2002, Komise v. Španělsko, C‑474/99, Recueil, s. I‑5293, bod 27, a Komise v. Řecko, C‑33/01, Recueil, s. I‑5447, bod 13).
31. Vzhledem k tomu, že Komise navrhla, aby Francouzské republice bylo uloženo zaplacení penále, je rovněž třeba prokázat, zda vytýkané porušení přetrvávalo až do posouzení skutkových okolností Soudním dvorem.
K rozsahu povinností členských států v rámci společné politiky rybolovu
32. Článek 1 nařízení č. 2847/93, který v oblasti rybolovu představuje zvláštní vyjádření povinností, které členským státům ukládá článek 10 ES, stanoví, že členské státy přijmou patřičná opatření k zajištění účinnosti režimu Společenství pro zachování a řízení zdrojů v oblasti rybolovu.
33. Nařízení č. 2847/93 stanoví v tomto ohledu společnou odpovědnost členských států (viz v souvislosti s nařízením č. 2241/87 rozsudek ze dne 27. března 1990, Španělsko v. Rada, C‑9/89, Recueil, s. I‑1383, bod 10). Tato společná odpovědnost znamená, že nesplní-li některý členský stát své povinnosti, zasahuje do zájmů jiných členských států a jejich hospodářských subjektů.
34. Dodržování povinností, které vyplývají pro členské státy z právních předpisů Společenství, je zásadní pro zajištění ochrany lovišť ryb, zachování biologických zdrojů moře a jejich využívání na dlouhodobém základě a za patřičných hospodářských a sociálních podmínek (viz v souvislosti s nedodržováním režimu kvót pro rybářské hospodářské roky 1991 až 1996 rozsudek ze dne 25. dubna 2002, Komise v. Francie, C‑418/00 a C‑419/00, Recueil, s. I‑3969, bod 57).
35. Za tímto účelem článek 2 nařízení č. 2847/93, který přebírá povinnosti stanovené čl. 1 odst. 1 nařízení č. 2241/87, ukládá členským státům, aby kontrolovaly rybolov a činnosti s ním související. Požaduje, aby členské státy prováděly inspekce rybářských plavidel a kontrolovaly všechny činnosti, zejména vykládku, prodej, převoz a uskladnění ryb a záznamy o vykládce a prodeji.
36. Článek 31 nařízení č. 2847/93, který přebírá povinnosti stanovené v čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2057/82 a 2241/87, ukládá členským státům, aby stíhaly zjištěná porušení předpisů. V tomto ohledu uvádí, že zahájená řízení musejí účinně připravit odpovědné osoby o hospodářský zisk plynoucí z porušení předpisů nebo musejí, přiměřeně závažnosti porušení, působit tak, aby odradila od dalšího porušení stejného druhu.
37. Nařízení č. 2847/93 tak dává přesné pokyny co se týče obsahu opatření, která musejí být přijata členskými státy a která musejí směřovat k zajištění souladu rybolovných operací s právními předpisy za účelem, aby se předcházelo případným porušením předpisů a současně aby byla tato porušení postihována. Tento účel předpokládá, že prováděná opatření musejí být účinná, přiměřená a odrazující. Jak uvedl generální advokát v bodě 39 svého stanoviska ze dne 29. dubna 2004, pro osoby vykonávající činnost rybolovu nebo související činnost musí existovat závažné riziko, že v případě porušení pravidel společné politiky rybolovu budou odhaleny a budou jim uloženy přiměřené sankce.
38. Ve světle těchto úvah je třeba zkoumat, zda Francouzská republika přijala veškerá opatření, která vyplývají z výše uvedeného rozsudku ze dne 11. června 1991, Komise v. Francie.
K prvnímu žalobnímu důvodu: nedostatečnost kontroly
Argumentace účastníků řízení
39. Komise tvrdí, že ze zjištění učiněných jejími inspektory vyplývá, že kontrola prováděná francouzskými orgány co se týče dodržování ustanovení Společenství ve věci minimální velikosti ryb je stále nevyhovující.
40. Podle Komise zvýšení počtu inspekcí, které uvádí francouzská vláda, nemůže změnit tato zjištění, jelikož se jedná výlučně o inspekce na moři. Co se týče plánů kontroly přijatých touto vládou v roce 2001 a v roce 2002, nemohou podle Komise samy o sobě ukončit vytýkané nesplnění povinností. Provádění těchto plánů totiž předpokládá předchozí stanovení cílů, které jsou nezbytné, aby mohla být posouzena účinnost a proveditelnost uvedených plánů. Navíc je třeba, aby uvedené plány byly skutečně uplatňovány, což inspekce provedené ve francouzských přístavech v době od jejich zahájení neumožnily prokázat.
41. Francouzská vláda předně podotýká, že se zprávami z inspekcí, o které se opírá Komise, nebyly nikdy seznámeny francouzské orgány, které nemohly odpovědět na tvrzení v nich obsažená. Tyto zprávy se mimoto zakládají na pouhých domněnkách.
42. Francouzská vláda dále uplatňuje, že od vyhlášení výše uvedeného rozsudku ze dne 11. června 1991, Komise v. Francie, neustále posiluje své kontrolní mechanismy. Toto posílení mělo formu zvýšení počtu inspekcí na moři a přijetí obecného plánu kontroly v roce 2001, který byl v roce 2002 doplněn o plán kontroly „minimálních velikostí úlovků“. Co se týče účinnosti těchto opatření, zdůrazňuje, že při vícero šetřeních provedených inspektory Komise mohlo být konstatováno, že na trh nejsou uváděny podměrečné ryby.
43. Konečně se podle francouzské vlády Komise omezuje na to, že tvrdí, že opatření jí přijatá jsou nevhodná, ale neuvádí opatření, která by mohla ukončit vytýkané nesplnění povinností.
Závěry Soudního dvora
44. Stejně jako řízení uvedené v článku 226 ES (viz v souvislosti s nedodržením režimu kvót pro rybolovné roky 1988 a 1990 rozsudek ze dne 1. února 2001, Komise v. Francie, C‑333/99, Recueil, s. I‑1025, bod 33), spočívá i řízení uvedené v článku 228 ES na objektivním zjištění nedodržení povinností členským státem.
45. V projednávaném případě Komise poskytla na oporu svého žalobního důvodu zprávy z inspekcí vyhotovené jejími inspektory.
46. Argumentaci francouzské vlády, vznesenou ve fázi dupliky, podle které zprávy, na které se odvolala Komise ve své žalobě, nemohou být použity jako důkaz přetrvávajícího neplnění povinností z důvodu, že s nimi francouzské orgány nebyly nikdy seznámeny, nelze přijmout.
47. Ze zkoumání zpráv předložených Komisí vyplývá, že veškeré zprávy po roce 1998, které byly zařazeny do spisu ve svém úplném znění nebo formou rozsáhlých výňatků, odkazují na zápisy z jednání, v průběhu kterých příslušné vnitrostátní orgány byly informovány o výsledcích inspekcí a měly tudíž možnost předložit svá vyjádření ke zjištěním inspektorů Komise. I když se tento odkaz nenachází v dřívějších zprávách, zařazených do spisu formou výňatků omezujících se na skutková zjištění učiněná uvedenými inspektory, stačí v tomto ohledu uvést, že francouzská vláda ve svém dopise ze dne 1. srpna 2000, zaslaném Komisi v reakci na doplňující odůvodněné stanovisko ze dne 6. června 2000, předložila svá vyjádření k obsahu těchto zpráv, aniž by zpochybnila podmínky, za kterých byly sděleny francouzským orgánům.
48. Za těchto podmínek je třeba zkoumat, zda informace obsažené ve zprávách z inspekcí předložených Komisí mohou prokázat objektivní zjištění přetrvávajícího neplnění kontrolních povinností Francouzské republiky.
49. Pokud jde o situaci v době uplynutí lhůty stanovené v doplňujícím odůvodněném stanovisku ze dne 6. června 2000, vyplývá ze zpráv, na které odkázala Komise v uvedeném stanovisku (viz výše bod 17 tohoto rozsudku), že inspektoři byli schopni zjistit výskyt podměrečných ryb při každé z šesti inspekcí jimi provedených. Byli schopni zejména zjistit existenci trhu s podměrečnými štikozubci obecnými, uváděnými na trh pod jménem „merluchons“ nebo „friture de merluchons“ a nabízenými k prodeji v rozporu s obchodními normami stanovenými nařízením č. 2406/96 pod kódem „00“.
50. Při pěti z těchto šesti inspekcí docházelo k vykládce podměrečných ryb a jejich nabízení k prodeji při neexistenci kontroly příslušných vnitrostátních orgánů. Jak uznala francouzská vláda ve své odpovědi ze dne 1. srpna 2000 na doplňující odůvodněné stanovisko ze dne 6. června 2000, osoby, se kterými se inspektoři byli schopni setkat, „nepatřily do kategorie činitelů oprávněných zjišťovat porušení předpisů o rybolovu ani ke správě námořních věcí“. Při šesté inspekci inspektoři zjistili, že podměrečné ryby byly vyloženy a nabízeny k prodeji v přítomnosti vnitrostátních orgánů příslušných ke zjišťování porušení předpisů o rybolovu. Tyto orgány se však zdržely stíhání porušovatelů.
51. Tyto skutečnosti umožňují konstatovat přetrvávání praxe nabízení podměrečných ryb k prodeji při neexistenci účinného zásahu příslušných vnitrostátních orgánů, vykazující stupeň stálosti a obecnosti, který může z důvodu svého kumulativního účinku závažným způsobem ohrozit cíle režimu Společenství pro zachování a řízení zdrojů v oblasti rybolovu.
52. Navíc podobnost a opakování situací zjištěných ve všech zprávách umožňují se domnívat, že tyto případy mohly být jedině důsledkem strukturální nedostatečnosti opatření provedených francouzskými orgány a v důsledku toho nesplnění povinnosti těchto orgánů provádět účinné, přiměřené a odrazující kontroly, kterou jim ukládá nařízení Společenství (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek ze dne 1. února 2001, Komise v. Francie, bod 35).
53. Je tudíž namístě konstatovat, že Francouzská republika v době uplynutí lhůty stanovené v doplňujícím odůvodněném stanovisku ze dne 6. června 2000 tím, že nezajistila kontrolu rybolovu v souladu s požadavky stanovenými ustanoveními předpisů Společenství, nepřijala veškerá opatření, která vyplývají z výše uvedeného rozsudku ze dne 11. června 1991, Komise v. Francie, a tím nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 228 ES.
54. Pokud jde o situaci ke dni zkoumání skutkových okolností Soudním dvorem, dostupné informace prozrazují přetrvávání významných nedostatků.
55. Tak při inspekci provedené v Bretani v červnu 2001 (viz bod 20 tohoto rozsudku) byli inspektoři Komise schopni ještě jednou zjistit výskyt podměrečných ryb. Snížení počtu případů nabízení takových ryb k prodeji bylo zjištěno při pozdější inspekci v tomtéž kraji v červnu 2003 (viz bod 23 tohoto rozsudku). Tato okolnost však není rozhodující s ohledem na konvergenci zjištění uvedených ve zprávách vyhotovených při těchto dvou inspekcích a týkajících se nedostatečné účinnosti kontrol na souši.
56. Jelikož Komise předložila dostatek skutečností, které ukazují na přetrvávající neplnění povinností, přísluší dotyčnému členskému státu, aby průkazným a podrobným způsobem zpochybnil předložené údaje a jejich důsledky (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 22. září 1988, Komise v. Řecko, 272/86, Recueil, s. 4875, bod 21, a ze dne 9. listopadu 1999, Komise v. Itálie, C‑365/97, Recueil, s. I‑7773, body 84 až 87).
57. V tomto ohledu je namístě uvést, že informace o zvýšení počtu kontrol v návaznosti na plány přijaté v roce 2001 a v roce 2002, kterou zmiňuje francouzská vláda ve své žalobní odpovědi, je v rozporu s informací, kterou uvedená vláda podala jako odpověď na otázky Soudního dvora (viz bod 26 tohoto rozsudku) a ze které vyplývá, že počet kontrol na souši a na moři se během roku 2003 snížil v porovnání k roku 2002.
58. I za předpokladu, že by takové rozporuplné informace mohly být považovány za příznak zlepšení situace, nic to nemění na tom, že vyvinuté úsilí nemůže omluvit zjištěná neplnění povinností (výše uvedený rozsudek ze dne 1. února 2001, Komise v. Francie, bod 36).
59. V této souvislosti nelze přijmout ani argumentaci francouzské vlády, podle které je snížení počtu kontrol odůvodněno zlepšenou kázní rybářů.
60. Jak totiž sama francouzská vláda uplatnila ve své žalobní odpovědi, provedení opatření, jimiž má dojít ke změně chování a smýšlení, představuje dlouhý proces. Je tudíž namístě se domnívat, že strukturální nedostatečnost kontrol směřujících k zajištění dodržování pravidel týkajících se minimální velikosti ryb trvající po dobu více než deseti let vedla dotyčné hospodářské subjekty k chováním, k jejichž korekci může dojít pouze na základě dlouhodobých opatření.
61. Za těchto podmínek s ohledem na podrobná zjištění podaná Komisí nejsou informace poskytnuté francouzskou vládou dostatečně obsažné, aby mohly prokázat, že opatření jí provedená v oblasti kontroly rybolovu mají účinnost požadovanou k tomu, aby byla splněna její povinnost zajistit účinnost režimu Společenství pro zachování a řízení zdrojů v oblasti rybolovu (viz body 37 a 38 tohoto rozsudku).
62. Je tudíž namístě konstatovat, že ke dni, ke kterému Soudní dvůr zkoumal skutkové okolnosti, které mu byly předloženy, Francouzská republika tím, že nezajistila kontrolu rybolovu v souladu s požadavky stanovenými ustanoveními předpisů Společenství, nepřijala veškerá opatření, která vyplývají z výše uvedeného rozsudku ze dne 11. června 1991, Komise v. Francie, a tím nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 228 ES.
K druhému žalobnímu důvodu: nedostatečnost stíhání
Argumentace účastníků řízení
63. Komise tvrdí, že stíhání zahájená francouzskými orgány v důsledku porušování ustanovení předpisů Společenství o minimální velikosti ryb jsou nedostatečná. Obecně se nedostatečnost kontrol odráží v počtu stíhání. Mimoto podle Komise z informací poskytnutých francouzskou vládou vyplývá, že i pokud jsou porušení předpisů zjištěna, stíhání není prováděno systematicky.
64. Co se týče statistik vykázaných francouzskou vládou před uplynutím lhůty stanovené v doplňujícím odůvodněném stanovisku ze dne 6. června 2000, Komise poukazuje na to, že jsou příliš obecné v tom smyslu, že se týkají celého francouzského území a neupřesňují povahu postihovaných porušení předpisů.
65. Pokud jde o informace poskytnuté později, Komise soudí, že neumožňují dovodit, že by francouzské orgány uplatňovaly politiku odrazujících sankcí co se týče porušení pravidel o minimální velikosti ryb. Poukazuje na to, že francouzská vláda za rok 2001 upozornila podle nařízení Rady (ES) č. 1447/1999 ze dne 24. června 1999 o vytvoření seznamu chování, která vážně porušují pravidla společné rybářské politiky (Úř. věst. L 167, s. 5; Zvl. vyd. 04/04, s. 134) a nařízení Komise (ES) č. 2740/1999 ze dne 21. prosince 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1447/1999 (Úř. věst. L 328, s. 62; Zvl. vyd. 04/04, s. 164), na 73 případů porušení pravidel o minimální velikosti ryb. Přitom pouze 8 případů, čili 11 %, vedlo k uložení pokuty.
66. I když Komise uznává, že oběžník ministra spravedlnosti ze dne 16. října 2002, na který se odvolává francouzská vláda, představuje vhodné opatření, Komise nicméně soudí, že je namístě prověřit způsob, jakým bude uplatňován. V tomto ohledu podotýká, že poslední čísla sdělená touto vládou za rok 2003 ukazují snížení počtu vynesených odsouzení.
67. Francouzská vláda uplatňuje, že od roku 1991 se počet stíhaných porušení předpisů a závažnost vynesených odsouzení neustále zvyšuje. Zdůrazňuje však, že čistě statistické zkoumání počtu stíhaných porušení předpisů nemůže samo o sobě vypovídat o účinnosti režimu kontroly, jelikož spočívá na předpokládané a nijak neprokázané neměnnosti počtu porušení předpisů.
68. Francouzská vláda zmiňuje oběžník, který zaslal ministr spravedlnosti dne 16. října 2002 státním zástupcům při odvolacích soudech v Rennes, v Poitiers, v Bordeaux a v Pau a který se vyslovuje pro systematické stíhání porušení předpisů a pro požadování odrazujících pokut. Uznává však, že tento oběžník nemohl mít plný účinek v roce 2002 ani v roce 2003 z důvodu zákona č. 2002-1062, kterým byla udělena amnestie pro porušení předpisů spáchaná před 17. květnem 2002, pokud pokuta nepřesahovala 750 eur.
Závěry Soudního dvora
69. Povinnost členských států dbát na to, aby porušení předpisů Společenství byla předmětem účinných, přiměřených a odrazujících sankcí, má zásadní význam v oblasti rybolovu. Pokud by totiž příslušné orgány některého členského státu systematicky nestíhaly osoby odpovědné za taková porušení předpisů, bylo by ohroženo jak zachování a řízení zdrojů rybolovu, tak i jednotné uplatňování společné politiky rybolovu (viz v souvislosti s nedodržováním režimu kvót pro rybolovné roky 1991 a 1992 rozsudek ze dne 7. prosince 1995, Komise v. Francie, C‑52/95, Recueil, s. I‑4443, bod 35).
70. Co se v projednávaném případě týče situace v době uplynutí lhůty stanovené v doplňujícím odůvodněném stanovisku ze dne 6. června 2000, stačí připomenout zjištění učiněná v bodech 49 až 52 tohoto rozsudku. Jelikož je prokázáno, že porušení předpisů, byť byla zjistitelná vnitrostátními orgány, nebyla odhalována a proti porušovatelům nebyly sepisovány protokoly, je nutno konstatovat, že uvedené orgány nesplnily povinnost stíhání, kterou jim ukládají právní předpisy Společenství (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek ze dne 11. června 1991, Komise v. Francie, bod 24).
71. Pokud jde o situaci ke dni, ke kterému přezkoumal skutkové okolnosti Soudní dvůr, je třeba odkázat na zjištění učiněná v bodech 54 až 61 tohoto rozsudku, z nichž vyplývá přetrvávání významných nedostatků v kontrolách. S ohledem na tato zjištění nelze zvýšení počtu stíhaných porušení předpisů, které zmiňuje francouzská vláda, považovat za dostatečné. Jak totiž uvádí tato vláda, čistě statistické zkoumání počtu stíhaných porušení předpisů nemůže samo o sobě vypovídat o účinnosti režimu kontroly.
72. Navíc jak uvedla Komise, z informací poskytnutých francouzskou vládou vyplývá, že ne všechna zjištěná porušení předpisů jsou stíhána. Rovněž se jeví, že ne všechna stíhaná porušení předpisů vedou k uložení odrazujících sankcí. Skutečnost, že na četná porušení předpisů v oblasti rybolovu se vztahoval zákon č. 2002-1062, svědčí o tom, že ve všech těchto případech byly uloženy pokuty ve výši nižší než 750 eur.
73. Za těchto podmínek s ohledem na podrobná zjištění podaná Komisí nejsou informace poskytnuté francouzskou vládou dostatečně obsažné, aby mohly prokázat, že opatření jí provedená v oblasti stíhání porušení předpisů týkajících se právní úpravy rybolovu jsou natolik účinná, přiměřená a odrazující, aby byla splněna její povinnost zajistit účinnost režimu Společenství pro zachování a řízení zdrojů v oblasti rybolovu (viz body 37 a 38 tohoto rozsudku).
74. Je tudíž namístě konstatovat, že jak ke dni uplynutí lhůty stanovené v doplňujícím odůvodněném stanovisku ze dne 6. června 2000, tak i ke dni, ke kterému Soudní dvůr zkoumal skutkové okolnosti, které mu byly předloženy, Francouzská republika tím, že nezajistila, aby porušení předpisů o rybolovu byla stíhána v souladu s požadavky stanovenými ustanoveními předpisů Společenství, nepřijala veškerá opatření, která vyplývají z výše uvedeného rozsudku ze dne 11. června 1991, Komise v. Francie, a tím nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 228 ES.
K peněžitým sankcím za nesplnění povinností
75. Za účelem sankcionování nesplnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku ze dne 11. června 1991, Komise v. Francie, Komise navrhla, aby Soudní dvůr uložil Francouzské republice denní penále ode dne vyhlášení rozsudku v projednávané věci až do dne, kdy neplnění povinností ustane. S ohledem na zvláštní vlastnosti zjištěného neplnění povinností považuje Soudní dvůr za vhodné mimoto přezkoumat, zda by mohlo být vhodným opatřením uložení zaplacení paušální částky.
K možnosti souběhu penále a paušální částky
Argumentace účastníků řízení a vyjádření předložená Soudnímu dvoru
76. Na výzvu k vyslovení názoru na otázku, zda Soudní dvůr, uzná-li, že dotyčný členský stát nevyhověl jeho rozsudku, mu může v rámci řízení zahájeného na základě čl. 228 odst. 2 ES uložit zaplacení paušální částky a současně penále, odpověděly Komise, dánská, nizozemská a finská vláda a vláda Spojeného království kladně.
77. Jejich argumentace se v podstatě zakládá na skutečnosti, že tato dvě opatření se navzájem doplňují v tom, že obě dvě sledují dosažení odrazujícího účinku. Spojení těchto opatření je třeba považovat za jeden a tentýž prostředek dosažení cíle stanoveného článkem 228 ES, totiž nejen přimění dotyčného členského státu k tomu, aby vyhověl původnímu rozsudku, ale také z obecnějšího pohledu snížení možnosti, že budou obdobná porušení předpisů znovu páchána.
78. Francouzská, belgická, česká, německá, řecká, španělská, irská, italská, kyperská, maďarská, rakouská, polská a portugalská vláda uplatňují opačnou tezi.
79. Opírají se o znění čl. 228 odst. 2 ES a o použití spojky „nebo“, které přisuzují disjunktivní smysl, jakož i o účel tohoto ustanovení. To nemá punitivní povahu, neboť čl. 228 odst. 2 ES neusiluje o potrestání členského státu, který je v prodlení, nýbrž pouze o jeho přimění ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku, kterým bylo rozhodnuto o nesplnění povinnosti. Je nemožné rozlišit vícero období neplnění povinností, v úvahu musí být vzata pouze celková doba neplnění. Souběh peněžitých sankcí je podle nich v rozporu se zásadou zakazující, aby ohledně stejného chování byl uložen dvojí trest. Mimoto při neexistenci hlavních zásad stanovených Komisí ohledně kritérií, která se použijí pro výpočet paušální částky, naráží uložení zaplacení takové částky Soudním dvorem na zásady právní jistoty a transparentnosti. Představuje také zásah do rovnosti zacházení mezi členskými státy, neboť takové opatření nebylo uvažováno v rozsudcích ze dne 4. července 2000, Komise v. Řecko (C‑387/97, Recueil, s. I‑5047), a ze dne 25. listopadu 2003, Komise v. Španělsko (C‑278/01, Recueil, s. I‑14141).
Závěry Soudního dvora
80. Cílem řízení stanoveného v čl. 228 odst. 2 ES je přimět členský stát, který je v prodlení, aby splnil povinnosti vyplývající z rozsudku, kterým bylo rozhodnuto o nesplnění povinnosti, a tím zajistit účinné používání práva Společenství. Obě opatření stanovená tímto ustanovením, totiž paušální částka a penále, směřují k tomuto samému cíli.
81. To, zda bude použito jednoho nebo druhého z uvedených opatření, závisí na způsobilosti každého z nich naplnit v závislosti na okolnostech případu sledovaný účel. Zatímco uložení penále se jeví jako obzvláště vhodné, aby přimělo členský stát k tomu, aby co nejrychleji ustal v neplnění povinností, které by, nebýt takového opatření, mělo tendenci přetrvávat, uložení zaplacení paušální částky spočívá spíše na posouzení dopadů nesplnění povinností dotyčného členského státu na soukromé a veřejné zájmy, zejména pokud neplnění povinností trvalo po dlouhou dobu od rozsudku, jímž bylo původně určeno.
82. Za těchto podmínek není vyloučeno použít oba druhy sankcí stanovené v čl. 228 odst. 2 ES, zejména pokud neplnění povinností trvalo po dlouhou dobu a současně má tendenci nadále přetrvávat.
83. Tomuto výkladu není na překážku použití spojky „nebo“ v čl. 228 odst. 2 ES spojující peněžité sankce, které mohou být uloženy. Jak uplatňuje Komise a dánská, nizozemská a finská vláda a vláda Spojeného království, tato spojka může z lingvistického pohledu mít buď alternativní, nebo kumulativní smysl a musí tudíž být vykládána v kontextu, ve kterém byla použita. S ohledem na účel sledovaný článkem 228 ES musí být tudíž použití spojky „nebo“ v odstavci 2 tohoto ustanovení chápáno v kumulativním smyslu.
84. Námitka vznesená zejména německou, řeckou, maďarskou, rakouskou a polskou vládou, podle které souběžné uložení zaplacení penále a paušální částky při dvojím zohlednění téže doby neplnění povinností je v rozporu se zásadou non bis in idem, musí být rovněž odmítnuta. Vzhledem k tomu, že totiž každá sankce plní svou vlastní funkci, musí být stanovena tak, aby tuto funkci plnila. Z toho plyne, že v případě současného uložení zaplacení penále a paušální částky je délka neplnění povinností zohledněna jako jedno kritérium mezi jinými za účelem určení přiměřené úrovně donucení a odrazení.
85. Přijmout nelze ani argument, kterého se dovolávala zejména belgická vláda a podle něhož při neexistenci hlavních zásad stanovených Komisí pro výpočet paušální částky naráží uložení zaplacení takové částky na zásady právní jistoty a transparentnosti. I když totiž takové hlavní zásady skutečně přispívají k zaručení transparentnosti, předvídatelnosti a právní jistoty ohledně kroků přijímaných Komisí (viz v souvislosti s hlavními zásadami týkajícími se výpočtu penále výše uvedený rozsudek ze dne 4. července 2000, Komise v. Řecko, bod 87), nic to nemění na tom, že výkon pravomoci svěřené Soudnímu dvoru čl. 228 odst. 2 ES nepodléhá podmínce, aby Komise vydala taková pravidla, která v každém případě nemohou zavazovat Soudní dvůr (výše uvedené rozsudky ze dne 4. července 2000, Komise v. Řecko, bod 89, a ze dne 25. listopadu 2003, Komise v. Španělsko, bod 41).
86. Co se týče námitky vznesené francouzskou vládou, podle které by v projednávané věci souběžné uložení zaplacení penále vedle paušální částky představovalo zásah do rovnosti zacházení, jelikož nebylo uvažováno ve výše uvedených rozsudcích ze dne 4. července 2000, Komise v. Řecko, a ze dne 25. listopadu 2003, Komise v. Španělsko, je třeba poukázat na to, že přísluší Soudnímu dvoru, aby v každé věci posoudil s ohledem na okolnosti daného případu, jaké peněžité sankce mají být uloženy. Za těchto podmínek skutečnost, že k souběhu opatření nedošlo v dříve rozhodnutých věcech, nemůže sama o sobě představovat překážku pro takový souběh v pozdější věci, pokud by se takový souběh s ohledem na povahu, závažnost a trvání zjištěného neplnění povinností jevil jako vhodný.
K posuzovací pravomoci Soudního dvora, pokud jde o peněžité sankce, které mohou být uloženy
Argumentace účastníků řízení a vyjádření předložená Soudnímu dvoru
87. Co se týče otázky, zda se Soudní dvůr může případně odchýlit od návrhů Komise a uložit členskému státu zaplacení paušální částky, když Komise v tomto směru neučinila žádný návrh, Komise a česká, maďarská a finská vláda odpověděly kladně. Podle nich Soudnímu dvoru v této věci přísluší diskreční pravomoc, která se vztahuje na určení sankce považované za nejvhodnější, nezávisle na návrzích Komise v tomto směru.
88. Francouzská, belgická, dánská, německá, řecká, španělská, irská, italská, nizozemská, rakouská, polská a portugalská vláda jsou opačného názoru. Předkládají v tomto ohledu hmotně právní a procesně právní argumenty. Z hmotně právního pohledu uplatňují, že výkon takové diskreční pravomoci Soudním dvorem by zasahoval do zásad právní jistoty, předvídatelnosti, transparentnosti a rovnosti zacházení. Německá vláda dodává, že Soudní dvůr v každém případě nedisponuje politickou legitimitou nezbytnou k výkonu takové pravomoci v oblasti, kde značnou úlohu hraje posouzení politické vhodnosti. V procesně právní rovině výše uvedené vlády zdůrazňují, že tak široká pravomoc je neslučitelná s obecnou zásadou občanského soudního řízení společnou všem členským státům, podle které soud nemůže překročit návrhy účastníků řízení, a trvají na nutnosti kontradiktorního řízení, umožňujícího dotyčnému státu vykonávat svá práva na obhajobu.
Závěry Soudního dvora
89. Pokud jde o argumenty vycházející ze zásad právní jistoty, předvídatelnosti, transparentnosti a rovnosti zacházení, je třeba odkázat na závěry v bodech 85 a 86 tohoto rozsudku.
90. Co se týče argumentu německé vlády vycházejícího z nedostatku politické legitimity na straně Soudního dvora k uložení peněžité sankce, kterou Komise nenavrhla, je namístě rozlišit různá stádia, která jsou součástí řízení stanoveného v čl. 228 odst. 2 ES. Jakmile Komise využije svou diskreční pravomoc pokud jde o zahájení řízení pro nesplnění povinnosti (viz zejména v souvislosti s článkem 226 ES rozsudky ze dne 25. září 2003, Komise v. Německo, C‑74/02, Recueil, s. I‑9877, bod 17, a ze dne 21. října 2004, Komise v. Německo, C‑477/03, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 11), je otázka, zda dotyčný členský stát splnil nebo nesplnil povinnosti vyplývající z dřívějšího rozsudku Soudního dvora, podrobena soudnímu řízení, ve kterém jsou politické úvahy nerozhodné. Soudní dvůr posuzuje, v jakém rozsahu situace v dotčeném členském státě je, či není v souladu s původním rozsudkem, a případně posuzuje závažnost přetrvávajícího neplnění povinností, v rámci výkonu své soudní funkce. Z toho plyne, jak uvedl generální advokát v bodě 24 svého stanoviska ze dne 18. listopadu 2004, že vhodnost uložení peněžité sankce a výběr za daných okolností nejvhodnější sankce mohou být posouzeny pouze ve světle zjištění učiněných Soudním dvorem v jeho rozsudku, který má být vydán podle čl. 228 odst. 2 ES, a vymykají se tedy politické sféře.
91. Ani argument, podle kterého by Soudní dvůr tím, že by se odchýlil od návrhů Komise nebo je překročil, porušil obecnou zásadu občanského soudního řízení, která zakazuje soudu překročit návrhy účastníků řízení, není opodstatněný. Řízení stanovené v čl. 228 odst. 2 ES je totiž zvláštním soudním řízením specifickým pro právo Společenství, které nemůže být stavěno na roveň občanskému soudnímu řízení. Rozhodnutí o uložení zaplacení penále nebo paušální částky nesměřuje k náhradě jakési škody, která by byla způsobena dotyčným členským státem, ale k tomu, aby na něj byl vyvíjen ekonomický nátlak, který jej přiměje k tomu, aby ve zjištěném neplnění povinností ustal. Uložené peněžité sankce musí tudíž být přijaty v závislosti na stupni přesvědčování nezbytného k tomu, aby dotčený členský stát změnil své chování.
92. Pokud jde o práva na obhajobu, kterých musí mít možnost využít dotyčný členský stát, jak na tom trvala francouzská, belgická, nizozemská, rakouská a finská vláda, je třeba poukázat, jak to činí generální advokát v bodě 11 svého stanoviska ze dne 18. listopadu 2004, na to, že na řízení podle článku 228 ES musí být nahlíženo jako na zvláštní soudní řízení za účelem výkonu rozsudků, jinými slovy jako na prostředek soudního výkonu rozhodnutí. Procesní záruky, jimiž disponuje dotčený členský stát, musí být tudíž posuzovány v tomto kontextu.
93. Z toho plyne, že jakmile je v rámci kontradiktorního řízení učiněno zjištění o přetrvávání nesplnění povinnosti podle práva Společenství, musí práva na obhajobu, která je třeba členskému státu v prodlení přiznat co se týče uvažovaných peněžitých sankcí, zohledňovat sledovaný cíl, totiž zajištění a zaručení znovunastolení dodržování souladu s právem.
94. V projednávaném případě co se týče věcné správnosti zjištění ohledně chování, které může vést k uložení peněžitých sankcí, měla Francouzská republika příležitost hájit se po celou dobu postupu před zahájením soudního řízení, který trval téměř devět let a vedl ke dvěma odůvodněným stanoviskům, jakož i v rámci písemné části řízení a v rámci jednání konaného dne 3. března 2004 v projednávané věci. Toto zkoumání skutkových okolností vedlo Soudní dvůr ke zjištění, že neplnění povinností Francouzskou republikou přetrvává (viz bod 74 tohoto rozsudku).
95. Komise, která v obou odůvodněných stanoviscích upozorňovala Francouzskou republiku na nebezpečí peněžitých sankcí (viz body 15 a 18 tohoto rozsudku), sdělila Soudnímu dvoru kritéria (viz bod 98 tohoto rozsudku), která lze zohlednit při stanovení peněžitých sankcí určených k tomu, aby na Francouzskou republiku byl vyvinut ekonomický nátlak dostatečný k tomu, aby ji přiměl k tomu, aby co nejrychleji ustala v neplnění povinností, jakož i poměrnou váhu, jakou je třeba přiřknout těmto jednotlivým kritériím. Francouzská republika se k uvedeným kritériím vyjádřila během písemné části řízení a na jednání konaném dne 3. března 2004.
96. Usnesením ze dne 16. června 2004 Soudní dvůr vyzval účastníky řízení, aby se vyjádřili k otázce, zda v případě, kdy by Soudní dvůr určil, že některý členský stát nepřijal opatření vyplývající z dřívějšího rozsudku, a pokud Komise navrhla, aby Soudní dvůr uložil tomuto státu zaplacení penále, může Soudní dvůr uložit dotyčnému členskému státu zaplacení paušální částky, či případně i paušální částky vedle penále. Účastníci řízení byli vyslechnuti při jednání konaném dne 5. října 2004.
97. Z toho plyne, že Francouzská republika měla možnost předložit svá vyjádření ke všem právním i skutkovým okolnostem nezbytným k určení trvání a závažnosti neplnění povinností, které jí je vytýkáno, jakož i opatření, která lze přijmout k jeho ukončení. Na základě těchto okolností, které již byly předmětem kontradiktorního projednání, přísluší Soudnímu dvoru, aby v závislosti na stupni přesvědčování a odrazování, který se mu jeví jako potřebný, stanovil peněžité sankce vhodné k zajištění co možná nejrychlejšího splnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku ze dne 11. června 1991, Komise v. Francie, a k předejití tomu, aby se obdobná porušení práva Společenství opakovala.
K peněžitým sankcím vhodným v projednávaném případě
K uložení penále
98. Komise, opírajíc se o způsob výpočtu, který definovala ve svém sdělení 97/C 63/02 ze dne 28. února 1997 o způsobu výpočtu penále stanoveného v článku [228] Smlouvy o ES (Úř. věst. C 63, s. 2), navrhla, aby Soudní dvůr uložil Francouzské republice penále ve výši 316 500 eur za každý den prodlení za účelem sankcionování nesplnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku ze dne 11. června 1991, Komise v. Francie, ode dne vyhlášení rozsudku v projednávané věci a až do dne splnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku ze dne 11. června 1991, Komise v. Francie.
99. Komise se domnívá, že uložení zaplacení penále je nejvhodnějším nástrojem k co možná nejrychlejšímu ukončení zjištěného porušování předpisů a že v projednávaném případě je penále ve výši 316 500 eur za každý den prodlení přiměřené závažnosti a délce porušení s přihlédnutím k nutnosti učinit sankci účinnou. Tato částka byla vypočtena znásobením jednotného základu 500 eur koeficientem 10 (ze stupnice od 1 do 20) pro závažnost porušení, koeficientem 3 (ze stupnice od 1 do 3) pro délku porušení a koeficientem 21,1 (založeným na hrubém domácím produktu dotčeného členského státu a na vážení hlasů v Radě Evropské unie), který má reprezentovat platební schopnost dotyčného členského státu.
100. Francouzská vláda tvrdí, že není namístě uložit penále, neboť ustala v neplnění povinností, a podpůrně tvrdí, že výše požadovaného penále je nepřiměřená.
101. Poukazuje na to, že co se týče závažnosti porušení navrhla Komise ve výše uvedeném rozsudku ze dne 4. července 2000, Komise v. Řecko, koeficient 6, i když se nesplnění povinností dotýkalo veřejného zdraví a nebylo přijato žádné opatření za účelem splnění povinností vyplývajících z dřívějšího rozsudku, kteréžto dvě okolnosti nenastaly v projednávaném případě. Koeficient 10, navržený v projednávané věci Komisí, tudíž není přijatelný.
102. Francouzská vláda rovněž uplatňuje, že opatření potřebná ke splnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku ze dne 11. června 1991, Komise v. Francie, nemohla mít okamžité účinky. S ohledem na nevyhnutelný časový odstup mezi přijetím opatření a rozeznatelností jejich dopadů nemůže Soudní dvůr přihlížet k celé době uplynuvší mezi vyhlášením prvního rozsudku a vyhlášením rozsudku, který bude vydán.
103. V tomto ohledu i když je jasné, že penále může přimět členský stát v prodlení k tomu, aby co nejrychleji ustal ve zjištěném neplnění povinností (výše uvedený rozsudek ze dne 25. listopadu 2003, Komise v. Španělsko, bod 42), je třeba připomenout, že návrhy Komise nemohou vázat Soudní dvůr a představují pouze užitečnou referenční základnu (výše uvedený rozsudek ze dne 4. července 2000, Komise v. Řecko, bod 89). Soudnímu dvoru při výkonu jeho posuzovací pravomoci přísluší, aby stanovil penále takovým způsobem, aby bylo jednak přizpůsobené okolnostem a jednak přiměřené zjištěnému nesplnění povinností, jakož i platební schopnosti dotyčného členského státu (viz v tomto smyslu výše uvedené rozsudky ze dne 4. července 2000, Komise v. Řecko, bod 90, a ze dne 25. listopadu 2003, Komise v. Španělsko, bod 41).
104. Z tohoto pohledu a jak naznačila Komise ve svém sdělení ze dne 28. února 1997, jsou základními kritérii, která musí být zohledněna pro zajištění donucující povahy penále za účelem jednotného a účinného používání práva Společenství, v zásadě délka porušení, stupeň jeho závažnosti a platební schopnost dotčeného členského státu. Za účelem použití těchto kritérií je namístě přihlédnout zvláště k důsledkům nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku pro soukromé a veřejné zájmy a k naléhavosti, s níž je třeba přivést dotyčný členský stát k tomu, aby dostál svým povinnostem (výše uvedený rozsudek ze dne 4. července 2000, Komise v. Řecko, bod 92).
105. Pokud jde o závažnost porušení a zvláště o důsledky nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku pro soukromé a veřejné zájmy, je třeba připomenout, že jeden z klíčových prvků společné politiky rybolovu spočívá v racionálním a odpovědném využívání vodních zdrojů na udržitelném základě a za patřičných hospodářských a sociálních podmínek. V této souvislosti se ochrana mladých mořských zvířat ukazuje jako rozhodující pro obnovu populace. Nedodržení technických opatření k zachování zdrojů, která upravuje společná politika, zejména požadavků pokud jde o minimální velikost ryb, tudíž představuje závažnou hrozbu pro zachování určitých druhů a určitých míst pro rybolov a ohrožuje uskutečňování základního cíle společné politiky rybolovu.
106. Vzhledem k tomu, že administrativní opatření přijatá francouzskými orgány nebyla prováděna účinně, nemohou snížit závažnost zjištěného nesplnění povinností.
107. S přihlédnutím k těmto skutečnostem tudíž koeficient 10 (ze stupnice od 1 do 20) přiměřeně odráží stupeň závažnosti porušení.
108. Pokud jde o délku porušení, stačí konstatovat, že tato délka je značná, dokonce i ode dne vstupu Smlouvy o Evropské unii v platnost, a nikoliv ode dne vyhlášení výše uvedeného rozsudku ze dne 11. června 1991, Komise v. Francie (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek ze dne 4. července 2000, Komise v. Řecko, bod 98). Za těchto podmínek se Komisí navržený koeficient 3 (ze stupnice od 1 do 3) jeví jako přiměřený.
109. Návrh Komise vynásobit základní částku koeficientem 21,1, založeným na hrubém domácím produktu Francouzské republiky a na počtu hlasů, kterými disponuje v Radě, představuje vhodný způsob jak promítnout platební schopnost tohoto členského státu při zachování přiměřeného odstupu mezi jednotlivými členskými státy (viz výše uvedené rozsudky ze dne 4. července 2000, Komise v. Řecko, bod 88, a ze dne 25. listopadu 2003, Komise v. Španělsko, bod 59).
110. Vynásobení základní částky ve výši 500 eur koeficienty 21,1 (pro platební schopnost), 10 (pro závažnost porušení) a 3 (pro délku porušení) vede k částce ve výši 316 500 eur denně.
111. Co se týče periodicity penále, je však třeba přihlédnout ke skutečnosti, že francouzské orgány přijaly administrativní opatření, která by mohla sloužit jako rámec k provedení opatření potřebných ke splnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku ze dne 11. června 1991, Komise v. Francie. Nezbytná přizpůsobení ve vztahu k dřívější praxi by však nemohla být okamžitá a jejich dopad by nemohl být vnímán ihned. Z toho plyne, že k případnému zjištění ukončení porušení by mohlo dojít až na konci období umožňujícího celkové vyhodnocení dosažených výsledků.
112. S ohledem na tyto úvahy musí být penále uloženo nikoliv na denním, nýbrž na pololetním základě.
113. S ohledem na veškeré předcházející skutečnosti je namístě uložit Francouzské republice, aby zaplatila Komisi na účet „Vlastní zdroje Evropského společenství“ penále ve výši 182,5 x 316 500 eur, čili 57 761 250 eur, za každé šestiměsíční období počínaje vyhlášením tohoto rozsudku, na konci kterého nebudou dosud zcela splněny povinnosti vyplývající z výše uvedeného rozsudku ze dne 11. června 1991, Komise v. Francie.
K uložení zaplacení paušální částky
114. V situaci, jaká je předmětem tohoto rozsudku, je s ohledem na skutečnost, že neplnění povinností trvalo po dlouhou dobu od rozsudku, kterým bylo původně určeno, a s ohledem na dotčené veřejné a soukromé zájmy, nutné uložit zaplacení paušální částky (viz bod 81 tohoto rozsudku).
115. Zvláštní okolnosti projednávaného případu budou správně zohledněny stanovením paušální částky, kterou bude Francouzská republika povinna zaplatit, na 20 000 000 eur.
116. Je tudíž namístě uložit Francouzské republice, aby zaplatila Komisi na účet „Vlastní zdroje Evropského společenství“ paušální částku ve výši 20 000 000 eur.
K nákladům řízení
117. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu bude účastníku řízení, který byl ve sporu neúspěšný, uložena náhrada nákladů řízení, pokud účastník, který byl ve sporu úspěšný, náhradu nákladů ve svém návrhu požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala ve svém návrhu, aby Francouzské republice byla uložena náhrada nákladů řízení, a Francouzská republika byla ve sporu neúspěšná, je namístě jí uložit náhradu nákladů řízení.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
1) Francouzská republika
– tím, že nezajistila kontrolu rybolovu v souladu s požadavky stanovenými ustanoveními předpisů Společenství, a
– tím, že nezajistila, aby porušení předpisů o rybolovu byla stíhána v souladu s požadavky stanovenými ustanoveními předpisů Společenství,
nepřijala veškerá opatření, která vyplývají z rozsudku ze dne 11. června 1991, Komise v. Francie (C‑64/88), a tím nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 228 ES.
2) Francouzské republice se ukládá, aby zaplatila Komisi Evropských společenství na účet „Vlastní zdroje Evropského společenství“ penále ve výši 57 761 250 eur za každé šestiměsíční období počínaje vyhlášením tohoto rozsudku, na konci kterého nebudou dosud zcela splněny povinnosti vyplývající z výše uvedeného rozsudku ze dne 11. června 1991, Komise v. Francie.
3) Francouzské republice se ukládá, aby zaplatila Komisi Evropských společenství na účet „Vlastní zdroje Evropského společenství“ paušální částku ve výši 20 000 000 eur.
4) Francouzské republice se ukládá náhrada nákladů řízení.