62002CC0118_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einleitende Bemerkung
1. Das vorliegende Verfahren betrifft eine Frage der Kompetenzaufteilung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten: Inwiefern können Mitgliedstaaten Voraussetzungen für die Gewährung von Beihilfen im Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation im Landwirtschaftsbereich festlegen?
II – Rechtlicher Rahmen
A – Gemeinschaftsrecht
2. Durch die Verordnung (EG) Nr. 603/95 des Rates
– … vom 21. Februar 1995 über die gemeinsame Marktorganisation für Trockenfutter (ABl. L 63, S. 1). (im Folgenden: Grundverordnung) wurde eine gemeinsame Marktorganisation für Trockenfutter errichtet. Ziel dieser Marktorganisation ist es, durch Preisregelungen sowie Vorschriften für den Handel mit Drittländern die Preise zu stabilisieren.
3. Diese gemeinsame Marktorganisation besteht im Wesentlichen aus einer Regelung zur Zahlung von Pauschalbeihilfen für Trockenfutter
– Gemäß Artikel 1 der Grundverordnung gelten die Vorschriften im Wesentlichen für folgende Erzeugnisse: Mehl und Pellets von getrockneter Luzerne, Futter insbesondere aus getrockneter Luzerne, Esparsette, Klee, Lupinen oder Wicken, aus Luzerne und Grassaft hergestellte Eiweißkonzentrate und die daraus gewonnenen Trockenerzeugnisse.. In diesem Zusammenhang ist die Beihilfe für künstlich getrocknetes Futter höher als für sonnengetrocknetes Futter, um den zusätzlichen Kosten Rechnung zu tragen
– Siehe den zweiten Erwägungsgrund der Grundverordnung..
4. Zur Eindämmung der gemeinschaftlichen Trockenfuttererzeugung ist die Menge, für die eine Beihilfe gewährt werden kann, je nach Trocknungsverfahren durch garantierte Höchstmengen begrenzt. Werden diese Mengen im Laufe des Wirtschaftsjahres überschritten, so wird der Beihilfebetrag gekürzt. Diese Kürzung wird einheitlich in allen Mitgliedstaaten angewandt, sobald die garantierte Höchstmenge um bis zu 5 % überschritten wird
– Soferne die Überschreitung der jeweiligen garantierten einzelstaatlichen Höchstmenge 5 % nicht überschreitet, entspricht der in allen Mitgliedstaaten geltende Kürzungssatz dem Prozentsatz der Überschreitung.. Bei einer weiteren Überschreitung der garantierten Höchstmenge wird in den Mitgliedstaaten, die ihre garantierten einzelstaatlichen Mengen überschritten haben, eine weitere Kürzung vorgenommen
– Siehe im Einzelnen Artikel 5 der Grundverordnung. Die Kommission setzt die Höhe der anzuwendenden Kürzung fest. Diese soll gewährleisten, dass die in landwirtschaftlichen Ecu ausgedrückten getätigten Ausgaben nicht über denjenigen Ausgaben liegen, die getätigt worden wären, wenn die betreffende garantierte Höchstmenge nicht überschritten worden wäre..
5. Artikel 8 der Grundverordnung stellt Anforderungen an die Mindestqualität des Trockenfutters, für das eine Beihilfe gewährt werden kann.
6. Die Beihilfe wird Verarbeitungsunternehmen gewährt, die von Erzeugern, Erzeugervereinigungen oder Käufern beliefert werden. Die Zulassung der Verarbeitungsunternehmen durch die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten wird von der Erfüllung bestimmter Voraussetzungen ─ insbesondere betreffend die Führung einer Bestandsbuchhaltung
– Diese Bestandsbuchhaltung soll gemäß dem 13. Erwägungsgrund der Grundverordnung die für die Überprüfung des Beihilfeanspruchs erforderlichen Angaben enthalten. ─ abhängig gemacht.
7. Um die regelmäßige Versorgung der entsprechenden Verarbeitungsunternehmen zu fördern und um die Beihilferegelung den Erzeugern zugute kommen zu lassen, wird die Gewährung der Beihilfe in bestimmten Fällen vom Abschluss von Verträgen zwischen den Erzeugern und den Verarbeitungsunternehmen abhängig gemacht. Nach Artikel 11 Absatz 1 der Grundverordnung enthalten solche Verträge Angaben u. a. zur Fläche, deren Ernte an das Verarbeitungsunternehmen zu liefern ist, sowie zu den Lieferungs- und Zahlungsbedingungen.
8. Artikel 12 der Grundverordnung erlegt den Mitgliedstaaten Kontrollpflichten auf. Die von ihnen einzuführende Kontrollregelung soll insbesondere die Überprüfung der Einhaltung der genannten Bedingungen sowie der Übereinstimmung zwischen der Menge, für die die Beihilfe beantragt wurde, und der aus dem Verarbeitungsunternehmen ausgelieferten Menge Trockenfutter der Mindestqualität sicherstellen.
9. Eine enge Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission wird durch Einrichtung eines Verwaltungsausschusses und ein entsprechendes Verfahren nach Artikel 17 der Grundverordnung gewährleistet. Artikel 18 der Grundverordnung sieht vor, dass die Durchführungsbestimmungen zur Grundverordnung nach dem Verfahren des Artikels 17 zu erlassen sind. Diese Bestimmungen betreffen hiernach
– die Gewährung der in Artikel 3 genannten Beihilfe …,
– die Feststellung des Beihilfeanspruchs und die Anwendung aller notwendigen Kontrollen, …,
– die Kriterien der Mindestmengenbestimmung,
– die Bedingungen, die von den in Artikel 9 Buchstabe c zweiter Gedankenstrich genannten Unternehmen einzuhalten sind, und die in Artikel 10 aufgeführten Bedingungen,
– die nach Artikel 12 Absatz 2 durchzuführenden Kontrollmaßnahmen,
– die Kriterien, die bei Abschluss der in Artikel 9 genannten Verträge einzuhalten sind, und die Angaben, die die Verträge zusätzlich zu den in Artikel 11 aufgeführten Kriterien enthalten müssen,
– die Anwendung der garantierten Höchstmenge (GHM).“
10. Die Verordnung (EG) Nr. 785/95 der Kommission
– … vom 6. April 1995 mit Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung (EG) Nr. 603/95 des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Trockenfutter (ABl. L 79, S. 5). (im Folgenden: Durchführungsverordnung) enthält die Durchführungsbestimmungen zur Grundverordnung. Nach ihrem ersten Erwägungsgrund sind bestimmte Begriffe zu definieren, „damit die für Trockenfutter vorgesehene Beihilferegelung wirksam angewandt werden kann“. Die Durchführungsverordnung legt in Bezug auf Trockenfuttererzeugnisse die nach dem Feuchtigkeits- und Eiweißgehalt bestimmten Mindestqualitätskriterien nach Artikel 8 der Grundverordnung im Einzelnen fest
– Dritter Erwägungsgrund in Verbindung mit Artikel 3 der Durchführungsverordnung.. So soll die Beihilfe im Wesentlichen für gesunde Erzeugnisse von handelsüblicher Qualität gewährt werden, die die Verarbeitungsunternehmen verlassen haben und folgenden Bedingungen entsprechen: Ihr Feuchtigkeitsgehalt liegt zwischen 11 und 14 v. H. und der Eiweißgehalt beträgt mindestens 45 v. H. für Eiweißkonzentrate und Trockenerzeugnisse bzw. 15 v. H. für die übrigen Erzeugnisse.
11. In diesem Zusammenhang verpflichtet Artikel 9 der Durchführungsverordnung die Verarbeitungsunternehmen für das zur Trocknung bestimmte Futter und gegebenenfalls für das zur Verarbeitung gelieferte sonnengetrocknete Futter dazu, die Liefermengen durch systematisches Abwiegen zu ermitteln. Ebenso werden sie verpflichtet, den nach Maßgabe der Bestimmung ermittelten durchschnittlichen Feuchtigkeitsgehalt in den vorgesehenen Abständen den zuständigen Behörden mitzuteilen.
12. Artikel 8 der Durchführungsverordnung betrifft die Verträge nach Artikel 9 der Grundverordnung. Zu Kontrollzwecken müssen diese die Art(en) und die voraussichtliche Menge des zur Verarbeitung bestimmten Futters sowie die Identifizierung der landwirtschaftlichen Parzelle(n), auf der bzw. denen das zur Verarbeitung bestimmte Futter angebaut wird, gemäß dem integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem enthalten.
13. In ihrem Artikel 11 regelt die Durchführungsverordnung die Probenahme und die Feststellung des Trockenfuttergewichts. Im Zusammenhang mit diesen Kontrollmaßnahmen ergänzt Artikel 12 der Durchführungsverordnung die Bestimmungen des Artikels 9 Buchstabe a zur Bestandsbuchhaltung. Nach Artikel 12 Absatz 1 müssen u. a. „die gemäß Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 603/95 aufgeführte(n) Art(en) des zur Trocknung bestimmten Futters und gegebenenfalls des sonnengetrockneten Futters, das diesen Unternehmen geliefert wurde [sowie] der bei dem zur Trocknung bestimmten Futter festgestellte Feuchtigkeitsgehalt“ in der Bestandsbuchhaltung angegeben werden.
14. Weitere Bestimmungen der Durchführungsverordnung betreffen die von den zuständigen nationalen Behörden durchzuführenden Kontrollen (Artikel 14) und die an die Kommission zu richtenden Mitteilungen der Mitgliedstaaten (Artikel 15). Von Bedeutung erscheint, dass nach Artikel 14 Absatz 3 der Durchführungsverordnung bei Zweifeln an der Richtigkeit der Angaben im Beihilfeantrag die zuständigen Behörden Kontrollen insbesondere bei den Lieferanten der Rohstoffe durchführen sollen. Nach Artikel 15 Buchstabe e der Durchführungsverordnung teilen die Mitgliedstaaten der Kommission den durchschnittlichen Feuchtigkeitsgehalt des zur künstlichen Trocknung bestimmten Futters mit.
B – Nationales Recht
15. Das Königliche Dekret 283/1999 vom 22. Februar 1999 (im Folgenden: Dekret 283/1999) stellt die grundlegende Regelung für die Beihilferegelung für Trockenfutter in Spanien dar.
16. In den Erwägungsgründen heißt es:
„Die Gemeinschaftsregelungen für Beihilfen für Trockenfutter sind die Verordnung (EG) Nr. 603/95 des Rates vom 21. Februar 1995 über die gemeinsame Marktorganisation für Trockenfutter und die Verordnung (EG) Nr. 785/95 der Kommission vom 6. April 1995 mit Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung Nr. 603/95.
Unbeschadet der unmittelbaren Geltung dieser Verordnungen ist nach nationalem Recht die im nationalen Bereich zuständige Behörde im Sinne dieser Verordnungen zu bestimmen.
Nach der verfassungsmäßigen Zuständigkeitsverteilung ist der Staat für die grundlegende Regelung dieser Beihilfen zuständig und die Autonomen Gemeinschaften für die Durchführungsvorschriften, darunter u. a. für die Verwaltung der Beihilfen.
...“
17. Bezüglich der Verpflichtungen der Verarbeitungsunternehmen sieht Artikel 5 des Dekrets 283/1999 vor:
„1. Die zugelassenen Verarbeitungsunternehmen legen der zuständigen Stelle der Autonomen Gemeinschaft, die ihnen die Zulassung erteilt hat, den Nachweis dafür vor, dass sie die in der Gemeinschaftsregelung festgelegten Bedingungen innerhalb der dort vorgesehenen Fristen erfüllt haben.
2. Sie teilen der zuständigen Stelle der Autonomen Gemeinschaft den Plan für die Beförderung beihilfefähigen Trockenfutters mit, das das Unternehmen verlassen wird.
3. Zur künstlichen Trocknung bestimmtes Futter ist Futter, das folgendermaßen in den Verarbeitungsbetrieb eingeliefert wird: geschnitten, nicht in Ballen gepresst, mit einem Feuchtigkeitsgehalt von mehr als 30 % und einer maximalen Lagerzeit von der Einlieferung in den Verarbeitungsbetrieb bis zu seiner Verarbeitung von weniger als 24 Stunden, von Erzeugungsgebieten, die maximal 100 km vom entsprechenden Verarbeitungsbetrieb entfernt sind, es sei denn, dass im letztgenannten Fall eine größere Distanz aufgrund der mit einem Spezialtransport verbundenen Garantie gerechtfertigt ist. Ebenso besteht ein Beihilfeanspruch nur für solche Partien, die bei der Einlieferung in den Verarbeitungsbetrieb einen durchschnittlichen Feuchtigkeitsgehalt von mindestens 35 % haben, höchstens alle zehn Tage gemessen.“
III – Sachverhalt und Verfahren
18. Die Industrias de Deshidratación Agrícola SA haben beim vorlegenden Gericht Klage darauf erhoben, festzustellen, dass Artikel 5 Nummer 3 des Dekrets 283/1999 vom 22. Februar 1999, mit dem die grundlegende Regelung für die im Boletín Oficial del Estado
Nr. 46 vom 23. Februar 1999 veröffentlichte Beihilferegelung für Trockenfutter geschaffen wurde, rechtswidrig und daher für nichtig zu erklären sei.
19. Diese Ansicht begründen sie unter Verweis auf die Verordnungen Nr. 603/95 und Nr. 785/95. Deren Bestimmungen legen für die Verarbeitungsunternehmen und deren Produktion die Voraussetzungen für den Erhalt von Gemeinschaftsbeihilfen fest. Den Mitgliedstaaten werden lediglich zwei Aspekte der Beihilferegelung überlassen: Die Kontrolle, dass die in ihrem Gebiet befindlichen Verarbeitungsunternehmen die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen erfüllten, und die Vornahme der Zahlung der Beihilfen. Sie seien jedoch nicht dazu befugt, die Gemeinschaftsverordnungen zu ändern, indem sie neue oder andere Bedingungen oder Voraussetzungen einführten, als in der gemeinschaftlichen Regelung vorgesehen seien.
20. Das Tribunal Supremo hat das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen vorgelegt:
a) Ist eine nationale Regelung, nach der für die Trocknung von Grün- oder von Frischfutter Beihilfen unter der Bedingung gewährt werden, dass es geschnitten und nicht in Ballen gepresst zu seiner Trocknung in die Verarbeitungsunternehmen eingeliefert wird, mit den Artikeln 249 Absatz 2 EG, 10 EG und 34 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG sowie den Verordnungen (EG) Nrn. 603/95 des Rates vom 21. Februar 1995 und 785/95 der Kommission vom 6. April 1995 vereinbar?
b) Ist eine nationale Regelung, nach der für die Trocknung von Grün- oder von Frischfutter Beihilfen unter der Bedingung gewährt werden, dass es mit einem Feuchtigkeitsgehalt von mehr als 30 % und einem durchschnittlichen Feuchtigkeitsgehalt von mindestens 35 %, höchstens alle zehn Tage gemessen, in das Verarbeitungsunternehmen eingeliefert wird, mit den Artikeln 249 Absatz 2 EG, 10 EG und 34 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG sowie den Verordnungen (EG) Nr. 603/95 des Rates vom 21. Februar 1995 und Nr. 785/95 der Kommission vom 6. April 1995 vereinbar?
c) Ist eine nati onale Regelung, nach der für die Trocknung von Grün- oder von Frischfutter Beihilfen unter der Bedingung gewährt werden, dass das Futter nach seiner Einlieferung in den Verarbeitungsbetrieb binnen 24 Stunden verarbeitet wird, mit den Artikeln 249 Absatz 2 EG, 10 EG und 34 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG sowie den Verordnungen (EG) Nr. 603/95 des Rates vom 21. Februar 1995 und Nr. 785/95 der Kommission vom 6. April 1995 vereinbar?
d) Ist eine nationale Regelung, nach der für die Trocknung von Grün- oder von Frischfutter Beihilfen unter der Bedingung gewährt werden, dass das Futter von Feldern stammt, die maximal 100 km vom entsprechenden Verarbeitungsbetrieb entfernt sind, es sei denn, dass im letztgenannten Fall eine größere Distanz aufgrund der mit einem Spezialtransport verbundenen Garantie gerechtfertigt ist, mit den Artikeln 249 Absatz 2 EG, 10 EG und 34 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG sowie den Verordnungen (EG) Nr. 603/95 des Rates vom 21. Februar 1995 und Nr. 785/95 der Kommission vom 6. April 1995 vereinbar?
IV – Prüfung der Vorlagefragen
21. Mit seinen Vorlagefragen möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Grundverordnung und die Durchführungsverordnung einer nationalen Regelung entgegenstehen, die besondere Anforderungen an das zu verarbeitende Grün- bzw. Frischfutter sowie an dessen Anbau stellt. Diese Anforderungen werden im Einzelnen:
– an die Präsentation des zur Trocknung bestimmten Grün- oder Frischfutter (erste Vorlagefrage),
– an den Feuchtigkeitsgehalt des Grün- oder Frischfutters bei Einlieferung in das Verarbeitungsunternehmen (zweite Vorlagefrage),
– an die maximale Dauer zwischen Einlieferung und Verarbeitung des Grün- oder Frischfutters (dritte Vorlagefrage),
– an die maximale Entfernung zwischen Anbauort und Verarbeitungsort des Grün- oder Frischfutters (vierte Vorlagefrage)
gestellt.
22. Sämtliche Vorlagefragen beziehen sich auf einzelne Anforderungen an das zu verarbeitende Grün- oder Frischfutter und werfen damit gleichermaßen die Frage nach dem Verhältnis zwischen nationalem Recht und gemeinschaftlichem Marktorganisationsrecht auf. Aus näher auszuführenden Gründen sind die Fragen unabhängig von der jeweiligen Anforderung einer einzigen Antwort zugänglich, weshalb sie meines Erachtens zusammenzufassen und einer gemeinsamen Prüfung zu unterziehen sind.
23. Bevor auf die Besonderheiten der gemeinsamen Marktorganisation für Trockenfutter eingegangen wird, ist an die bestehende recht umfangreiche Rechtsprechung des Gerichtshofes zum Verhältnis zwischen nationalem Recht und gemeinschaftlichem Marktorganisationsrecht zu erinnern.
A – Zur Rechtsprechung des Gerichtshofes betreffend das Verhältnis zwischen Markorganisationsrecht und nationalem Recht
24. Die Kommission weist in ihrer schriftlichen Stellungnahme auf das Urteil vom 18. September 1986 in der Rechtssache 48/85
– Kommission/Deutschland, Slg. 1986, 2549, Randnr. 12. hin, wonach „es zum Wesen einer gemeinsamen Marktorganisation [gehört], dass die Mitgliedstaaten in den von ihr umfassten Bereichen nicht mehr befugt sind, durch einseitig erlassene innerstaatliche Rechtsvorschriften einzugreifen (vgl. unter anderem das Urteil vom 29. Juni 1978 in der Rechtssache 154/77, Dechmann, Slg. 1978, 1573). Ihre Gesetzgebungszuständigkeit kann nur eine Restzuständigkeit sein und beschränkt sich auf die Situationen, die durch die Gemeinschaftsnorm nicht geregelt sind, und die Fälle, in denen diese ihnen ausdrücklich Befugnisse einräumt“.
25. Die Mitgliedstaaten verfügen also in den von einer gemeinsamen Marktorganisation umfassten Bereichen nur noch über eine Restgesetzgebungszuständigkeit. Ob ein Mitgliedstaat nun diese Restzuständigkeit ausüben kann oder nicht, hängt wiederum davon ab, ob die entsprechende Marktordnung für den betreffenden Bereich als erschöpfende Regelung anzusehen ist. Selbst wenn aber eine gemeinsame Marktorganisation den betreffenden Bereich nicht abschließend geregelt hat, sind Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die das ordnungsgemäße Funktionieren der Marktorganisation behindern können, unzulässig
– Urteil vom 25. November 1986 in der Rechtssache 218/85 (CERAFEL, Slg. 1986, 3513, Randnr. 13), worauf sich die Kommission zu Recht bezieht. Siehe auch die Urteile vom 27. November 1997 in der Rechtssache C-27/96 (Danisco Sugar, Slg. 1997, I-6653, Randnr. 24), vom 19. März 1998 in der Rechtssache C-1/96 (Compassion in World Farming, Slg. 1998, I-1251, Randnr. 41), vom 8. Jänner 2002 in der Rechtssache C-507/99 (Denkavit, Slg. 2002, I-169, Randnr. 32) und vom 18. April 2002 in der Rechtssache C-332/00 (Belgien/Kommission, Slg. 2002, I-3609, Randnr. 29)..
26. Im Lichte dieser Rechtsprechung ergeben sich folgende Schritte bei der Prüfung der Kompatibilität zwischen einer nationalen Maßnahme und gemeinschaftlichem Marktorganisationsrecht: Zunächst ist zu untersuchen, ob diese Maßnahme einen Bereich betrifft, der von einer gemeinsamen Marktorganisation erfasst wird. Ist dies der Fall, ist anschließend zu untersuchen, ob die gemeinschaftliche Regelung als abschließend anzusehen ist. Wenn die Maßnahme in einem von der jeweiligen gemeinsamen Marktorganisation nicht erfassten Bereich getroffen wurde oder wenn die gemeinschaftliche Regelung nicht als abschließend angesehen werden kann, ist in einem weiteren Schritt auf die Auswirkungen der nationalen Maßnahme abzustellen, um festzustellen, ob sie das ordnungsgemäße Funktionieren der betreffenden Marktorganisation beeinträchtigten oder nicht
– Hier ist auch auf die Grundsatzurteile vom 23. Jänner 1975 in der Rechtssache 51/74 (Van der Hulst, Slg. 1975, 79) und vom 29. November 1978 in der Rechtssache 83/78 (Redmond, Slg. 1978, 2347), zu verweisen, wonach „die Mitgliedstaaten ─ sobald die Gemeinschaft … eine Regelung über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für einen bestimmten Sektor erlassen hat ─ verpflichtet [sind], sich aller Maßnahmen zu enthalten, die von dieser Regelung abweichen oder sie verletzen können“ (Urteil Redmond, Randnr. 56)..
B – Zu den Vorlagefragen
1. Wesentliche Vorbringen der Beteiligten
27. Die Industrias de Deshidratación bringen vor, dass Artikel 5 Absatz 3 des Dekrets 283/1999 über die Kompetenzen des Königreichs Spanien hinausgehe. Sie machen geltend, dass sowohl die Grundverordnung als auch die Durchführungsverordnung abschließende Bedingungen für die Gewährung einer Beihilfe enthalten, sodass es einem Mitgliedstaat verwehrt sein müsse, weitere diesbezügliche Bedingungen vorzusehen.
28. Die spanische Regierung
sowie die Kommission sind gegenteiliger Ansicht. Die Kommission bezieht sich auf die oben angeführte ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes
– Zitiert in Fußnote 10.. Die Gesetzgebungskompetenz der Mitgliedstaaten beschränke sich auf Situationen, die nicht vom Gemeinschaftsrecht umfasst seien oder auf Fälle, in den ihnen die Kompetenz ausdrücklich zugewiesen werde.
29. Nach Ansicht der spanischen Regierung
umfassen die Verordnungen Nr. 603/95 sowie Nr. 785/95 keineswegs die Definition des Grund- oder Ausgangsprodukts. Nur das Endprodukt werde ausreichend durch die Durchführungsverordnung beschrieben. Unter diesen Voraussetzungen stehe den spanischen Stellen die Kompetenz zu, den Begriff des Grund- oder Ausgangsprodukts inhaltlich zu definieren, so lange dies nicht dem Gemeinschaftsrecht widerspreche und kein Hindernis für die gemeinsame Marktorganisation darstelle.
30. Die Kommission
bezieht sich auf Praktiken in Spanien, die einen Feuchtigkeitsverlust durch Vortrocknung des Grün- oder Frischfutters im Freien herbeiführen. Sie kommt zu dem Schluss, dass diese Praktiken dem Sinn und Zweck der Beihilfenregelung im Gemeinschaftsrecht, d. h. den Verordnungen Nr. 603/95 sowie Nr. 785/95, widersprechen, da die Gewährung einer höheren Beihilfe für künstlich getrocknete Erzeugnisse gerade den Mehraufwand dieser Trocknungsart ausgleichen soll.
31. Die spanische Regierung
bringt zudem vor, dass die Voraussetzungen des Artikels 5 Absatz 3 des Dekrets 283/1999 in Hinblick auf eine Betrugsbekämpfung zu verstehen seien, damit die Beihilfen in Übereinstimmung mit Artikel 8 der Verordnung Nr. 603/95 vergeben werden.
2. Rechtliche Würdigung
32. Das vorlegende Gericht ersucht um Auslegung der Artikel 249 Absatz 2 EG, 10 EG und 34 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG sowie der Verordnungen Nr. 603/95 und Nr. 785/95. Hinsichtlich des Artikels 249 Absatz 2 EG möchte das vorlegende Gericht offenbar wissen, ob die Verbindlichkeit und die unmittelbare Geltung von Verordnungen einer nationalen Regelung der in Rede stehenden Art entgegensteht. Eine Antwort hiezu setzt jedoch eine Auslegung der genannten Verordnungen voraus. Ähnliches gilt für die Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit nach Artikel 10 EG. Die Bezugnahme auf Artikel 34 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG ist wohl dahin zu verstehen, dass eine nationale Regelung der in Rede stehenden Art eine ─ verbotene ─ Diskriminierung zwischen Erzeugern zur Folge haben könnte, was ebenfalls im Rahmen der Auslegung beider genannten Verordnungen geprüft werden muss. Auf eine gesonderte Prüfung der herangezogenen primärrechtlichen Bestimmungen kann mithin verzichtet werden.
33. Vorauszuschicken ist, dass eine Kollision zwischen nationalen Maßnahmen und gemeinschaftlichem Marktordnungsrecht denklogisch voraussetzt, dass die in Rede stehenden nationalen Maßnahmen in einem von einer gemeinsamen Marktorganisation umfassten Bereich ─ im Sinne der oben zitierten Rechtsprechung
– Siehe oben, Fußnote 10. ─ getroffen wurden. Gerade dies dürfte aber hier zweifelhaft sein. Artikel 1 Absatz 1 der Grundverordnung legt den Anwendungsbereich der gemeinsamen Marktorganisation fest und bezieht sich hiebei ausschließlich auf Erzeugnisse, die aus der Verarbeitung von Grün- oder Frischfutter entstehen . Daraus folgt, dass Grün- bzw. Frischfutter selbst nicht Gegenstand dieser Marktorganisation sind. Die Zuständigkeit der spanischen Behörden für den Erlass von Regelungen betreffend das zu verarbeitende Grün- oder Frischfutter steht damit außer Zweifel.
34. Die sporadische Bezugnahme auf „Grünfutter“ ─ wie etwa in Artikel 9 Buchstabe a erster Spiegelstrich der Grundverordnung ─ oder auf „Frischfutter“ ─ wie etwa in Artikel 2 Nummer 2 Buchstabe a der Durchführungsverordnung oder in Artikel 11 Absatz 1 der Grundverordnung ─ vermag an dieser Einschätzung nichts zu ändern. Solche Bezugnahmen führen nämlich nicht zur Erweiterung des Anwendungsbereichs der betreffenden Marktorganisation, sondern sind vielmehr in ihrem jeweiligen Regelungszusammenhang zu sehen: Sie erfolgen bei der Beschreibung der Bestandsbuchhaltung gemäß Artikel 9 Buchstabe a der Grundverordnung bzw. der Verarbeitungsverträge gemäß Artikel 9 Buchstabe c der Grundverordnung und somit im Zusammenhang mit Bestimmungen, die eine Überprüfung des Beihilfeanspruchs bezwecken.
35. Das vorlegende Gericht hebt dennoch hervor, dass sowohl die Grundverordnung als auch die Durchführungsverordnung Anforderungen an den Feuchtigkeits- und Eiweißgehalt ─ und somit an die Qualität ─ der unter die gemeinsame Marktorganisation fallenden Erzeugnisse stellen
– Siehe etwa Artikel 8 der Grundverordnung und Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe b der Durchführungsverordnung.. Dies spreche nach seinem Dafürhalten gegen die Zulässigkeit der Aufstellung weiterer Qualitätskriterien. Dieser Ansicht kann ich mich jedoch insoferne nicht anschließen, als die in Rede stehenden nationalen Anforderungen gerade nicht auf unter die gemeinsame Marktorganisation fallende Erzeugnisse anzuwenden sind. Die fraglichen nationalen Anforderungen könnten allenfalls dann bedenklich sein, wenn sie die Erfüllung der genannten Qualitätskriterien praktisch unmöglich machen würden, was aber von keinem Beteiligten behauptet worden ist.
36. In diesem Zusammenhang ist nochmals hervorzuheben, dass den betreffenden Mitgliedstaat jedenfalls die Pflicht trifft, keine Maßnahmen zu erlassen, die das ordnungsgemäße Funktionieren der Marktorganisation behindern könnten
– Siehe oben, Fußnote 11. ─ und zwar ohne Rücksicht auf den Anwendungsbereich der jeweiligen gemeinsamen Marktorganisation.
37. Zu prüfen ist daher, ob die in Rede stehenden nationalen Anforderungen die Funktionsfähigkeit der Marktorganisation für Trockenfutter behindern. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die spanischen Verarbeitungsunternehmen zu den Hauptnutznießern der fraglichen Beihilferegelung zählen
– Nach den von der Kommission übermittelten Zahlen belief sich die Erzeugung von künstlich getrocknetem Futter auf rund 1 571 000 Tonnen im Wirtschaftsjahr 1997/98 (Gesamterzeugung EU15: 4 282 000 Tonnen; Vergleichszahlen 1998/99: 1 668 000 Tonnen, 1999/00: 1 769 000 Tonnen). Im selben Zeitraum erreichte die garantierte Menge Spaniens 1 224 000 Tonnen, sodass die Erzeugung 128 % der garantierten Menge entsprach.. In Spanien ist es wiederholt zu einer Überschreitung der garantierten Höchstmenge gekommen. Die fragliche nationale Maßnahme stellt in einem von der Marktorganisation für Trockenfutter nicht erfassten Bereich zusätzliche Anforderungen an die zu verarbeitenden Erzeugnisse, insbesondere, um schädlichen Praktiken zu begegnen
– Siehe oben, Nr. 30, das Vorbringen der Kommission zur Vortrocknung im Freien von Grün- oder Frischfutter, das später einer künstlichen Trocknung zugeführt werden soll..
38. Soweit sie den Feuchtigkeitsgehalt des Grün- oder Frischfutter betreffen, tragen die fraglichen Anforderungen dem Umstand Rechnung, dass eine erhöhte Beihilfe für künstlich getrocknetes Futter nur bei einem erhöhten Energieaufwand gerechtfertigt erscheint
– Siehe den zweiten Erwägungsgrund zur Grundverordnung.. Im Übrigen dürften die fraglichen Anforderungen zu einer besseren Entsprechung zwischen nationaler Erzeugung und garantierter Höchstmenge beitragen, sodass auch unter diesem Gesichtspunkt eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Marktorganisation für Trockenfutter wohl ausgeschlossen werden kann.
39. Ungeachtet dessen wurde vom vorlegenden Gericht angemerkt, dass die nationalen Bestimmungen jedenfalls nicht nach dem in Artikel 17 der Grundverordnung vorgesehenen Verfahren verabschiedet worden sind, obwohl ihr Artikel 8 ausdrücklich vorsieht, dass „ergänzende Bedingungen, insbesondere in Bezug auf den Karotingehalt und den Rohfasergehalt, nach dem Verfahren des Artikels 17 festgelegt werden“ können. Hiezu genügt wiederum die Feststellung, dass die Bedingungen des Artikels 8 der Grundverordnung sich bereits nach seinem Wortlaut auf Trockenfutter ─ und nicht auf Grün- oder Frischfutter ─ beziehen.
40. Auf Anfrage des Gerichtshofes erklärten die spanische Regierung und die Kommission übereinstimmend, dass das Königreich Spanien zwar die Verabschiedung der in Rede stehenden Bestimmungen nicht förmlich mitgeteilt habe, dass eine solche Mitteilung nach Artikel 12 Absatz 3 der Grundverordnung
– Diese Bestimmung sieht vor, dass die Mitgliedstaaten der Kommission die Bestimmungen vor ihrem Erlass mitteilen, die sie zur Anwendung der durch Artikel 12 Absatz 1 vorgesehenen Kontrollregelung vorsehen. aber jedenfalls nicht erforderlich war, da es sich bei den in Rede stehenden nationalen Bestimmungen nicht um eine Kontrollregelung im Sinne von Artikel 12 Absatz 1 handelte. Gegen diese Ansicht vermochte die Klägerin des Ausgangsverfahrens nichts Überzeugendes ins Feld zu führen.
41. Aus alledem ist auch zu schließen, dass das spanische Königreich, soweit es Maßnahmen getroffen hat, welche eine Begrenzung der Erzeugung in einem Kontext der Überproduktion bewirken können, welche den Anforderungen an die Qualität der unter die betreffende Marktorganisation fallenden Erzeugnisse nicht widersprochen haben und welche schließlich den Zielen dieser Marktorganisation ─ insbesondere der Unterscheidung zwischen künstlich getrockneten und sonnengetrockneten Erzeugnissen ─ gebührend Rechnung getragen haben, nicht nur nicht gegen Gemeinschaftsrecht verstoßen hat, sondern auch seiner Kooperationspflicht nach Artikel 10 EG nachgekommen ist.
42. Eine nach Artikel 34 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG verbotene Diskriminierung erscheint weiters bereits dadurch ausgeschlossen, dass Grün- oder Frischfutter nicht der in Rede stehenden Marktorganisation unterliegt. Eine allfällige Ungleichbehandlung zwischen den den nationalen Anforderungen unterworfenen Landwirten und den sonstigen Landwirten in der Gemeinschaft geht nicht über das hinaus, was sich zwangsläufig aus der fehlenden Harmonisierung dieses vom Gemeinschaftsrecht nicht erfassten Bereiches ergibt
– Nach ständiger Rechtsprechung kann die Anwendung nationaler Rechtsvorschriften nicht allein deshalb als Verstoß gegen das Verbot der Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit angesehen werden, weil andere Mitgliedstaaten weniger strenge Vorschriften anwenden. Siehe das Urteil vom 10. Februar 2000 in der Rechtssache C-50/96 (Deutsche Telekom/Lilli Schröder, Slg. 2000, I-743, Randnr. 52 m. w. N.). Zur Inländerdiskriminierung siehe bereits das Urteil vom 14. Juli 1981 in der Rechtssache 155/80 (Oebel, Slg. 1981, 1993, Randnr. 9)..
V – Ergebnis
43. Aufgrund dieser Erwägungen wird dem Gerichtshof vorgeschlagen, wie folgt zu entscheiden:
Die Verordnungen (EG) Nr. 603/95 und (EG) Nr. 785/95 sowie die Artikel 249 Absatz 2 EG, 10 EG sowie 34 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG stehen einer nationalen Regelung, nach der für die Trocknung von Grün- oder Frischfutter Beihilfen unter den Bedingungen gewährt werden, dass es in einer bestimmten Art und Weise und mit einem gewissen Mindestfeuchtigkeitsgehalt geliefert wird, binnen einem gewissen Zeitraum verarbeitet wird und in einem bestimmten Perimeter angebaut wurde, nicht entgegen, soferne diese Bedingungen das ordnungsgemäße Funktionieren der betreffenden Marktorganisation nicht beeinträchtigen.
Christine Stix-Hackl