61999CJ0377_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-377/99,
Bondsrepubliek Duitsland, aanvankelijk vertegenwoordigd door W.-D. Plessing en C.-D. Quassowski, vervolgens door W.-D. Plessing en B. Muttelsee-Schön als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door M. Niejahr en G. Braun als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
betreffende een beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 1999/596/EG van de Commissie van 28 juli 1999 tot wijziging van beschikking 1999/187/EG betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1995 hebben ingediend in verband met door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven (PB L 226, blz. 26), voorzover daarbij op de Bondsrepubliek Duitsland een forfaitaire correctie van 5 % of 30 394 115,33 DEM van de als financiële steun in de sector akkerbouwgewassen in het Land Mecklenburg-Vorpommern gedeclareerde uitgaven wordt toegepast, in plaats van 2 % of 12 157 646,13 DEM,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: P. Jann, kamerpresident, S. von Bahr (rapporteur), D. A. O. Edward, A. La Pergola en C. W. A. Timmermans, rechters,
advocaat-generaal: C. Stix-Hackl,
griffier: M.-F. Contet, administrateur,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 10 januari 2002,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 25 april 2002,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 7 oktober 1999, heeft de Bondsrepubliek Duitsland het Hof krachtens artikel 230, eerste alinea, EG verzocht om gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 1999/596/EG van de Commissie van 28 juli 1999 tot wijziging van beschikking 1999/187/EG betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1995 hebben ingediend in verband met door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven (PB L 226, blz. 26; hierna: bestreden beschikking"), voorzover daarbij op de Bondsrepubliek Duitsland een forfaitaire correctie van 5 % of 30 394 115,33 DEM van de als financiële steun in de sector akkerbouwgewassen in het Land Mecklenburg-Vorpommern gedeclareerde uitgaven wordt toegepast, in plaats van 2 % of 12 157 646,13 DEM.
Het rechtskader
De communautaire regeling
Verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid
2 Het beroep betreft de betaling van compensaties op basis van het bebouwde areaal in de sector akkerbouwgewassen, die enerzijds vallen onder de algemene regeling van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13), en anderzijds onder specifieke verordeningen, met name verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (PB L 181, blz. 12), verordening (EEG) nr. 2078/92 van de Raad van 30 juni 1992 betreffende landbouwproductiemethoden die verenigbaar zijn met de eisen inzake milieubescherming, en betreffende natuurbeheer (PB L 215, blz. 85), en verordening (EEG) nr. 2080/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot instelling van een communautaire steunregeling voor bosbouwmaatregelen in de landbouw (PB L 215, blz. 96).
3 Artikel 3, lid 1, van verordening nr. 729/70 bepaalt dat de afdeling Garantie van het EOGFL de interventies ter regulering van de landbouwmarkten, waartoe volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten wordt overgegaan, financiert.
4 Volgens artikel 5, lid 2, sub b, van verordening nr. 729/70 keurt de Commissie de rekeningen van de door de lidstaten tot uitbetaling van de interventies ter regulering van de landbouwmarkten gemachtigde diensten en organen goed aan de hand van de overeenkomstig artikel 5, lid 1, sub b, van deze verordening door de lidstaten verstrekte documenten.
5 Overeenkomstig artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70 treffen de lidstaten, overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de nodige maatregelen om zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd, om onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen, en om de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen. Indien algehele terugvordering uitblijft, draagt de Gemeenschap volgens artikel 8, lid 2, van verordening nr. 729/70 de financiële gevolgen van de onregelmatigheden of nalatigheden, behalve die welke voortvloeien uit onregelmatigheden of nalatigheden die aan de overheidsdiensten of organen van de lidstaten te wijten zijn.
Geïntegreerd beheers- en controlesysteem
6 Artikel 1, lid 1, sub a, van verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad van 27 november 1992 tot instelling van een geïntegreerd beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB L 355, blz. 1) bepaalt dat elke lidstaat een geïntegreerd beheers- en controlesysteem invoert, dat met name van toepassing is op de steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen, ingesteld bij verordening nr. 1765/92.
7 Volgens artikel 2 van verordening nr. 3508/92 omvat het geïntegreerd beheers- en controlesysteem onder meer een databank, een alfanumeriek systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond, steunaanvragen en een geïntegreerd controlesysteem.
8 Overeenkomstig artikel 1, lid 4, van verordening nr. 3508/92 wordt in deze verordening onder perceel landbouwgrond verstaan een ononderbroken stuk grond waarop één enkel gewas wordt geteeld door één enkel bedrijfshoofd. Artikel 4 van deze verordening preciseert dat het alfanumerieke systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond wordt opgezet aan de hand van, onder meer, kadastrale kaarten en documenten. Ingevolge artikel 3 van verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB L 391, blz. 36) kunnen de lidstaten echter besluiten te werken met een andere eenheid dan een perceel landbouwgrond, zoals een kadastraal omschreven perceel of een blok cultuurgrond, hoewel het in artikel 4 van verordening nr. 3508/92 bedoelde identificatiesysteem zo wordt opgezet dat het betrekking heeft op de percelen landbouwgrond.
Forfaitaire correcties
9 De beleidslijnen van de Commissie inzake forfaitaire correcties, die van toepassing waren op het begrotingsjaar 1995, zijn vastgesteld in document VI/216/93 van 3 juni 1993 (hierna: document VI/216/93"), waarin de volgende bepalingen voorkomen:
Bij de beslissing of al dan niet een financiële correctie moet worden aangebracht, en, zo ja, hoeveel deze moet bedragen, moet in de regel worden uitgegaan van de mate waarin de gebrekkige controle geacht wordt een financieel verlies voor de Gemeenschap te kunnen meebrengen. Daartoe moet meer bepaald worden overwogen:
1. of de doeltreffendheid van het controlesysteem in zijn geheel, de doeltreffendheid van een bepaald onderdeel van dat systeem dan wel de uitvoering van controles in het kader van dat systeem gebreken vertoont;
2. hoe zwaar de onvolkomenheid weegt binnen het geheel van administratieve, fysieke en andere voorgeschreven controles;
3. hoe fraudegevoelig de betrokken maatregelen zijn, met name gezien het mogelijke financiële gewin."
10 In dit document wordt bepaald dat de Commissie de volgende forfaitaire correcties toepast:
A. 2 % van de uitgaven: wanneer de onvolkomenheid minder belangrijke onderdelen van het controlesysteem of de uitvoering van controles die niet onontbeerlijk zijn om zich van de rechtmatigheid van de uitgaven te kunnen vergewissen betreft, zodat redelijkerwijze mag worden aangenomen dat het risico voor financieel verlies ten nadele van het EOGFL gering was.
B. 5 % van de uitgaven: wanneer de onvolkomenheid belangrijke onderdelen van het controlesysteem of de uitvoering van controles die van belang zijn om zich van de rechtmatigheid van de uitgaven te kunnen vergewissen betreft, zodat redelijkerwijze mag worden aangenomen dat er een belangrijk risico voor financieel verlies voor het EOGFL bestond.
C. 10 % van de uitgaven: wanneer het controlesysteem in zijn geheel wezenlijke gebreken vertoont of wanneer de uitvoering van controles die onontbeerlijk zijn om zich van de rechtmatigheid van de uitgaven te kunnen vergewissen, te wensen overlaat, zodat redelijkerwijze mag worden aangenomen dat er een groot risico bestond voor financieel verlies op ruime schaal voor het EOGFL."
Bemiddelingsprocedure
11 Bij beschikking 94/442/EG van de Commissie van 1 juli 1994 inzake de instelling van een bemiddelingsprocedure in het kader van de goedkeuring van de rekeningen betreffende het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie (PB L 182, blz. 45), is een bemiddelingsorgaan opgericht. Luidens artikel 1, lid 2, sub a, van deze beschikking [loopt] het door het bemiddelingsorgaan ingenomen standpunt niet op het definitieve besluit van de Commissie over de goedkeuring van de rekeningen vooruit [...]".
De nationale regeling
12 Volgens § 3, lid 4, van de Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung (Duitse verordening betreffende compensatiebetalingen voor akkerbouwgewassen, BGBl. 1995 I, blz. 1562; hierna: KAV") is een perceel landbouwgrond een ononderbroken landbouwgrond van één producent, gebruikt voor één landbouwgewas of braakliggend, die bestaat uit één of meer kadastrale percelen of delen daarvan. Een slag is een perceel landbouwgrond in de zin van de eerste volzin".
13 Volgens § 3, lid 3, KAV is een kadastraal perceel een kadastraal afgebakende oppervlakte".
14 Volgens § 3, lid 4, sub a, KAV is een blok een ononderbroken stuk landbouwgrond van één producent, gebruikt voor één of verschillende landbouwgewassen of braakliggend, en afgebakend door natuurlijke grenzen of omgeven door gronden die door een andere producent worden geëxploiteerd. Een blok kan bestaan uit één of meerdere kadastrale percelen of delen daarvan".
De feiten en de precontentieuze procedure
15 Voor het begrotingsjaar 1995, betreffende het oogstjaar 1994, kende het Land Mecklenburg-Vorpommern steun toe in de sector akkerbouwgewassen. Op de aanwending van deze steun was het in dit Land overeenkomstig de verordeningen nrs. 3508/92 en 3887/92 ingestelde geïntegreerd beheers- en controlesysteem van toepassing.
16 Met het oog op de goedkeuring van de rekeningen voor het begrotingsjaar 1995 brachten de diensten van de Commissie van 23 tot en met 27 oktober 1995 een inspectiebezoek aan het betrokken Land teneinde de toepassing van de verordeningen nrs. 1765/92, 2078/92 en 2080/92 te controleren.
17 Bij brief van 13 februari 1996 maakte de Commissie haar opmerkingen aan de Duitse autoriteiten over en vestigde zij hun aandacht op fouten die zij had vastgesteld in het beheer van en de controle op de sector akkerbouwgewassen in het Land Mecklenburg-Vorpommern, met name in het ambtsgebied van het Amt für Landwirtschaft Schwerin (hierna: Amt Schwerin").
18 De Duitse autoriteiten antwoordden bij brief van 25 april 1996. Nadien volgde een briefwisseling tussen partijen tot oktober 1996.
19 Bij brief van 17 juni 1997 deelde de Commissie de Duitse autoriteiten de voorlopige conclusies van haar controlebezoek mee en stelde zij een correctie van 5 % van de uitgaven voor, i.e. een bedrag van 30 394 115,33 DEM.
20 Op 24 juni 1997 vond een bilaterale vergadering plaats. Daarop zond de Commissie de Duitse autoriteiten op 8 juli 1997 een brief waarin zij haar beoordeling van de resultaten van het controlebezoek handhaafde.
21 Bij brief van 3 september 1997 deelden de Duitse autoriteiten de Commissie hun opmerkingen betreffende die brief mee.
22 Bij brief van 12 juni 1998 deelde de Commissie de Duitse autoriteiten op formele wijze, in de zin van beschikking 94/442, de conclusies van de in oktober 1995 in het Land Mecklenburg-Vorpommern verrichte controle mee. De Commissie deelde mee dat zij op grond van de door de Duitse autoriteiten in hun brief van 3 september 1997 verstrekte uitleg afzag van de forfaitaire correctie van 5 %, en dat zij van mening was dat een correctie van 2 %, of 12 157 646,13 DEM, diende te worden opgelegd. De Commissie behield zich evenwel de mogelijkheid voor, het correctiepercentage te verhogen indien een in de loop van het jaar 1998 uit te voeren controlebezoek twijfel doet rijzen omtrent de juistheid van de uitleg die tot de wijziging van het correctiepercentage had geleid. Het voorbehoud van de Commissie sloeg op de door Duitse autoriteiten verstrekte informatie dat in het Land Mecklenburg-Vorpommern bijna 90 % van de blokken cultuurgrond voor slechts één gewas werd gebruikt of braak lag. De Commissie voegde eraan toe dat haar conclusies het voorwerp van een bemiddelingsprocedure overeenkomstig beschikking 94/442 konden vormen.
23 Bij brief van 28 juli 1998 verzocht de Duitse regering de bemiddelingsprocedure in te leiden.
24 In augustus 1998 verrichtten de diensten van de Commissie een tweede controlebezoek in het Land Mecklenburg-Vorpommern.
25 Ten vervolge op dit controlebezoek verzocht de Commissie de Duitse autoriteiten bij brief van 24 november 1998, haar aanvullende informatie mee te delen. Deze brief, waarvan een kopie aan het bemiddelingsorgaan werd gezonden, bevatte met name de volgende passage:
Mag ik nog uw aandacht vestigen op een punt dat van groot belang zou kunnen zijn voor een bemiddelingsprocedure? Tijdens een gemeenschappelijk controlebezoek van DG VI en de dienst financiële controle in augustus 1998 is gebleken dat voor veel aanvragen de werkelijk bebouwde oppervlakte niet met de kadastrale oppervlakte van de percelen overeenstemde, of dat de werkelijk bebouwde oppervlakte niet volledig als perceel landbouwgrond was aangegeven. Indien de gegevens betreffende de werkelijk bebouwde oppervlakten niet van het kadaster afkomstig zijn, doch berusten op gegevens van de landbouwer, zou de noodzaak om de percelen landbouwgrond bij de plaatsbezoeken te meten nog groter zijn. In dat geval zou het argument van de Duitse autoriteiten dat ongeveer 90 % van de blokken cultuurgrond voor slechts één gewas wordt gebruikt of zelfs volledig braak ligt, aan kracht verliezen. De kwestie wordt momenteel onderzocht en ik zou u dankbaar zijn als u mij zo spoedig mogelijk uw opmerkingen dienaangaande zou meedelen."
26 In november en december 1998 werden tussen de Duitse autoriteiten, de Commissie en het bemiddelingsorgaan verschillende schriftelijke stukken gewisseld. Bij brief van 11 december 1998 antwoordde de Duitse regering met name op de in de brief van de Commissie van 24 november 1998 gestelde vragen, dat het klaarblijkelijke verschil tussen de gedeclareerde oppervlakten en de kadastraal geregistreerde oppervlakten en de daaruit beweerdelijk voortvloeiende noodzaak tot opmeten, voortkwamen uit een vergissing van de Commissie betreffende de voorstelling van bepaalde door verzoekster overgelegde documenten.
27 In zijn op 30 december 1998 vastgestelde eindverslag wees het bemiddelingsorgaan erop dat het weet had van de door de Commissie in haar brief van 24 november 1998 verwoorde twijfels betreffende, enerzijds, het aantal in het ambtsgebied van het Amt Schwerin uitgevoerde controles ter plaatse, en anderzijds, de relevantie van het argument van de Duitse autoriteiten dat de door de Commissie voorgestane opmeting in een zeer groot aantal gevallen overbodig was. Het bemiddelingsorgaan gaf het volgende advies:
a) Er zijn weliswaar geen overduidelijke gevallen van misbruik geconstateerd, maar evenmin kan worden betwist dat het controlesysteem in 1994 bepaalde tekortkomingen vertoonde.
b) Nadat het dossier is bestudeerd en de partijen zijn gehoord, valt niet te ontkennen dat het Land Mecklenburg-Vorpommern zich vanaf 1994 ernstige inspanningen heeft getroost om een deugdelijk controlesysteem ter voorkoming van verliezen voor het EOGFL op te zetten; aangezien het gaat om een nieuwe deelstaat die nog aan de communautaire administratieve regelingen moet wennen, verdienen deze inspanningen een bijzondere erkenning.
c) Daarom is het bemiddelingsorgaan van oordeel dat de oorspronkelijke door de diensten van de Commissie voorgestelde forfaitaire correctie van 5 % in ieder geval niet gerechtvaardigd is."
28 In haar syntheseverslag van 12 januari 1999 bleef de Commissie bij haar voorstel om een financiële correctie van 2 % in plaats van 5 % toe te passen, op voorwaarde dat latere controles in het kader van de goedkeuring van de rekeningen de door de Duitse autoriteiten verstrekte inlichtingen, volgens welke nagenoeg 90 % van de landbouwpercelen in het Land Mecklenburg-Vorpommern slechts één enkele bestemming had (teelt van één akkerbouwgewas of volledige braaklegging), zouden bevestigen. De Commissie vermeldde dat de Bondsrepubliek Duitsland de kwestie voor het bemiddelingsorgaan had gebracht.
29 In een aanvulling op het syntheseverslag, gedateerd 27 mei 1999 maar door de Duitse autoriteiten pas op 21 juni 1999 ontvangen (hierna: aanvulling op het syntheseverslag"), bepaalde de Commissie haar standpunt met betrekking tot het eindverslag van het bemiddelingsorgaan van 30 december 1998. Zij stelde dat er geen sprake was van overduidelijke gevallen van misbruik, maar wel van ernstige leemten in het controlesysteem, waardoor een correctie van 5 % gerechtvaardigd was. Zij wees erop dat blijkens de uitkomst van een tweede controlebezoek in augustus 1998 de situatie nog ernstiger was dan gedacht, en dat dit resultaat bij brief van 24 november 1998 aan de Duitse autoriteiten was meegedeeld. Ook het bemiddelingsorgaan was op de hoogte van deze uitkomst, hoewel het er in zijn eindverslag geen rekening mee heeft gehouden. De Commissie wees er met name op dat 15 % van alle blokken cultuurgrond voor meervoudig gebruik bestemd waren en dat de percelen landbouwgrond die deel uitmaakten van deze blokken cultuurgrond, 29 % van alle percelen uitmaakten. De Commissie vermelde eveneens dat bijna alle blokken cultuurgrond uit een aantal kadastrale percelen bestonden en dat meer dan de helft van de kadastrale percelen was verdeeld over twee of meer vaak aan dezelfde producent toebehorende blokken cultuurgrond.
30 Bij brief van 18 juni 1999 deelde de Commissie, onder verwijzing naar de bemiddelingsprocedure, de Duitse autoriteiten haar definitieve conclusies mee betreffende de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie, voor het begrotingsjaar 1995 betreffende de sector akkerbouwgewassen. Deze conclusies waren in wezen dezelfde als de opmerkingen in de aanvulling op het syntheseverslag.
31 Nadat het Comité van het EOGFL de lidstaten op 22 juni 1999 had geraadpleegd, gaf de Commissie de bestreden beschikking. Bij deze beschikking wordt op de Bondsrepubliek Duitsland een forfaitaire correctie van 5 % van de als financiële steun in de sector akkerbouwgewassen in het Land Mecklenburg-Vorpommern gedeclareerde uitgaven toegepast, te weten een bedrag van 30 394 115,33 DEM.
Het eerste middel
Argumenten van partijen
32 Met haar eerste middel betoogt de Duitse regering dat het door de Commissie in haar formele mededeling van 12 juni 1998 gemaakte voorbehoud met betrekking tot de toepassing van een correctiepercentage van 2 % is vervallen.
33 De Duitse regering herinnert eraan dat de Commissie in deze mededeling formeel had voorgesteld het correctiepercentage te verlagen tot 2 %, op voorwaarde dat een in 1998 uit te voeren controlebezoek de door de Duitse autoriteiten op 3 september 1997 verstrekte informatie dat nagenoeg 90 % van de blokken cultuurgrond in het Land Mecklenburg-Vorpommern voor slechts één gewas werd gebruikt of braak lag, niet zou tegenspreken.
34 Welnu, volgens de Duitse regering heeft het controlebezoek van augustus 1998 die informatie bevestigd. De Duitse regering beklemtoont dat de Commissie erkend heeft dat bijna 90 % - 85 % volgens de cijfers van de Commissie - van de blokken cultuurgrond werkelijk slechts voor één gewas werd gebruikt of braak lag. Het verschil van 5 % is niet significant. Volgens de Duitse regering wordt dit verschil verklaard door het feit dat de Commissie de blokken cultuurgrond voor meervoudig gebruik niet in haar berekening heeft opgenomen, ook al kwamen zij voor een zelfde steunbedrag in aanmerking, terwijl de Duitse autoriteiten er wel rekening mee hadden gehouden. Voorts kunnen kleine verschillen het gevolg zijn van het feit dat de cijfers van de Duitse autoriteiten dateren van 1995, en die van de Commissie voortkomen uit een steekproef uit 1998.
35 Volgens de Duitse regering verviel het voorbehoud zodra de verstrekte informatie werd bevestigd en kon de Commissie haar in de formele mededeling van 12 juni 1998 neergelegde voorstel om een correctie van 2 % toe te passen niet meer wijzigen, temeer daar dit voorstel de basis was voor de discussies tussen partijen en voor het bemiddelingsorgaan. De Commissie is gebonden door de termen van haar voorbehoud.
36 De Commissie betwist het eerste middel van de Duitse regering. Zij wijst er in de eerste plaats op dat dit middel berust op een onjuiste uitlegging van het in de formele mededeling van 12 juni 1998 neergelegde voorbehoud, en betoogt in de tweede plaats dat dit voorbehoud niet dwingend was.
37 De Commissie zet uiteen dat haar voorbehoud haar twijfels omtrent de gevolgen van de door de Duitse autoriteiten verstrekte informatie voor de gemeenschapsbegroting weerspiegelde. Volgens deze informatie leverde 90 % van de gedeclareerde oppervlakten geen risico op. De Commissie merkt op dat het belangrijk was, na te gaan of deze gegevens niet misleidend waren en of die 10 % niet een belangrijke oppervlakte betrof.
38 Volgens de Commissie bracht het tweede controlebezoek in augustus 1998 ten eerste aan het licht dat ongeveer 15 % en niet 10 % van de blokken cultuurgrond voor de teelt van verschillende gewassen werd gebruikt. De Commissie preciseert dat deze vaststelling, hoewel niet doorslaggevend op zich, een rol heeft gespeeld bij haar definitieve beschikking.
39 De Commissie ontdekte ten tweede dat 29 % van de landbouwpercelen deel uitmaakten van voor meervoudig gebruik bestemde blokken cultuurgrond en dus een risico konden inhouden.
40 In de derde plaats betwist de Commissie de stelling van de Duitse regering dat de blokken cultuurgrond met slechts één bestemming of die braak lagen - volgens de Duitse regering 90 % van alle blokken cultuurgrond - niet dienden te worden opgemeten, aangezien een visuele controle afdoende was. De Commissie betoogt dat de opmeting alleen dan niet noodzakelijk is wanneer de blokken cultuurgrond overeenstemmen met volledige kadastrale percelen. In dat geval kan de controle inderdaad met het blote oog gebeuren. Het tweede controlebezoek, van augustus 1998, toonde echter aan dat veel blokken cultuurgrond niet overeenstemden met volledige kadastrale percelen, maar dat de grenzen van een aantal kadastrale percelen die van de blokken overschreed. Derhalve konden volgens de Commissie zelfs de genoemde 90 % van de blokken cultuurgrond met slechts één bestemming een risico inhouden en hadden ook die moeten worden opgemeten.
41 De Commissie betoogt dat zij uit de uitkomst van het tweede controlebezoek kon concluderen dat de totale oppervlakte waaraan een risico was verbonden, groter was dan de Duitse regering had laten doorschemeren. Anders dan de analyse van de uitkomst van het controlebezoek door de Duitse regering, versterkte dit controlebezoek de twijfels van de Commissie en bevestigde het de gegrondheid van haar voorbehoud.
42 Wat anderzijds het beweerde dwingend karakter van het voorbehoud betreft, betoogt de Commissie dat het slechts om een voorlopig door haar diensten in het kader van het onderzoek van het dossier geformuleerde opvatting ging, waardoor zij niet was gebonden bij het geven van haar eindbeschikking.
Beoordeling door het Hof
43 Het middel van de Duitse regering betreft ten eerste de beoordeling van de feiten en ten tweede de rechtsgevolgen van het door de Commissie in haar formele mededeling van 12 juni 1998 geformuleerde voorbehoud.
44 Teneinde in de eerste plaats na te gaan of de door de Duitse regering voorgestelde analyse van de feiten juist is, dient rekening te worden gehouden met de opmerkingen van de Commissie in haar formele mededeling en in haar brief van 24 november 1998.
45 In de formele mededeling van 12 juni 1998 wordt erop gewezen dat de Commissie ertoe werd gebracht het oorspronkelijk voorgestelde correctiepercentage te verlagen door de door de Duitse autoriteiten verstrekte informatie over het zeer hoge percentage blokken cultuurgrond met slechts één bestemming. De Commissie was van oordeel dat om die reden het risico beperkter kon zijn dan oorspronkelijk door haar was geraamd. Desalniettemin heeft zij de toepassing van haar voorstel tot aanpassing van het correctiepercentage afhankelijk gesteld van de controle van de verstrekte informatie.
46 In haar na het controlebezoek van augustus 1998 opgestelde brief van 24 november 1998 stelde de Commissie vragen bij de afwezigheid van overeenstemming tussen de bebouwde oppervlakten en de kadastraal geregistreerde oppervlakte en opperde zij de mogelijk daaruit voortspruitende noodzaak om de percelen landbouwgrond die niet overeenstemden met de kadastraal geregistreerde oppervlakten, op te meten.
47 Uit deze twee documenten blijkt dat de Commissie twijfels koesterde omtrent de grootte van de oppervlakten waaraan een risico was verbonden, en het voorbehoud dient te worden begrepen als de uitdrukking van deze twijfels. Indien het aangekondigde controlebezoek de twijfels niet kon wegwerken, wenste de Commissie op haar voorbehoud een beroep te doen en het voorgestelde correctiepercentage opnieuw te bekijken. De Commissie wilde het risico van verliezen voor het EOGFL dus niet uitsluitend evalueren door na te gaan of het percentage van blokken cultuurgrond waarvan beweerd werd dat zij slechts voor één gewas werden gebruikt of braak lagen, juist was, maar tevens door de relevantie daarvan na te gaan.
48 Vastgesteld moet worden dat het tweede controlebezoek, verre van de twijfels van de Commissie op te heffen, deze integendeel heeft versterkt. Zelfs indien de door de Duitse autoriteiten verstrekte informatie dat in het Land Mecklenburg-Vorpommern 90 % van de blokken cultuurgrond slechts voor één gewas werd gebruikt of braak lag, globaal genomen, op 5 % na, juist was, kon de Commissie op grond van dit controlebezoek tot het oordeel komen dat niet alleen de overblijvende 10 % een risico opleverde, maar dat het risico ruimer kon zijn, gelet op het feit dat de binnen de braakliggende of slechts één bestemming hebbende blokken cultuurgrond gelegen percelen landbouwgrond vaak niet overeenstemden met de kadastrale percelen. Derhalve konden deze percelen landbouwgrond niet visueel worden gecontroleerd en konden zij, bij gebreke van een opmeting, het risico van te hoge aangiften inhouden.
49 Derhalve, en anders dan de Duitse regering beweert, nam het tweede controlebezoek, van augustus 1998, en de daaropvolgende gegevensuitwisselingen de twijfels van de Commissie omtrent de eventueel misleidende aard van de door de Duitse autoriteiten met betrekking tot het percentage braakliggende of slechts één bestemming hebbende blokken cultuurgronden, niet weg. Onder die omstandigheden kon de Commissie overeenkomstig de bewoordingen van het voorbehoud het correctiepercentage opnieuw op de oorspronkelijk voorgenomen 5 % vaststellen.
50 Wat in de tweede plaats de rechtsgevolgen van het voorbehoud betreft, dient te worden vastgesteld dat in elk geval, anders dan de Duitse regering beweert, het voorbehoud slechts de voorlopige conclusies van de Commissie weerspiegelde en ten aanzien van de Commissie niet dwingend was in de zin dat zij er zelfs dan door zou zijn gebonden indien dat haar ertoe zou brengen, uitgaven die zij onverzoenbaar met de communautaire regeling acht, goed te keuren.
51 Zoals de advocaat-generaal in punt 58 van haar conclusie in herinnering brengt, beoogt de procedure van goedkeuring der rekeningen niet alleen het werkelijke bestaan en de regelmatigheid van de uitgaven, maar tevens de juiste verdeling tussen de lidstaten en de Gemeenschap van de uit het gemeenschappelijk landbouwbeleid voortvloeiende financiële lasten vast te stellen, waarbij de Commissie niet in het genot is van een beoordelingsbevoegdheid die haar in staat stelt af te wijken van de regels welke deze verdeling van de lasten beheersen (zie arrest van 7 februari 1979, Frankrijk/Commissie, 15/76, 16/76, Jurispr. blz. 321, punt 28).
52 Gelet op de verplichtingen die in het kader van de procedure van goedkeuring van de rekeningen op de Commissie rusten, moet worden aangenomen dat in het zich in casu niet aandienende geval, waarin het vasthouden aan de termen van het voorbehoud de Commissie ertoe zou hebben gebracht uitgaven die zij onverzoenbaar met de communautaire voorschriften achtte, te aanvaarden, de Commissie van het voorbehoud mocht afwijken mits zij verzoekster de mogelijkheid bood, te worden gehoord aangaande die wijziging van haar standpunt. De kwestie van het recht om te worden gehoord, is het voorwerp van het tweede middel van de Duitse regering, dat hierna wordt onderzocht.
53 Gelet op de voorgaande overwegingen dient het eerste middel ongegrond te worden verklaard.
Het tweede middel
Argumenten van partijen
54 Met haar tweede middel betoogt de Duitse regering dat de bestreden beschikking procedurele gebreken vertoont. Zij voert aan dat de Commissie in de loop van de procedure te laat nieuwe argumenten naar voor heeft gebracht die het voorwerp van het geding hebben verruimd, en daardoor de bemiddelingsprocedure en het recht om te worden gehoord, heeft geschonden.
55 Volgens de Duitse regering heeft de Commissie pas in de aanvulling op het syntheseverslag vier nieuwe punten vermeld, die bepalend zijn geweest om het correctiepercentage opnieuw van 2 % op 5 % te brengen. Het betreft de volgende punten:
- de risico's betreffen niet 10 % of 15 % van de blokken cultuurgrond, maar 29 % van alle percelen landbouwgrond;
- bijna alle blokken cultuurgrond bestaan uit verschillende kadastrale percelen;
- meer dan de helft van de kadastrale percelen is verdeeld over twee of meer blokken cultuurgrond, die vaak aan dezelfde producent toebehoren; in dat geval kan niet worden uitgesloten dat een te groot perceel wordt aangegeven voor een gewas waarvoor een hogere premie gold;
- voor ongeveer 50 % van de percelen landbouwgrond in het Land Mecklenburg-Vorpommern bestaat een risico.
56 Deze zogezegde vaststellingen alsmede het voorstel om een correctie van 5 % op te leggen werden niet aan het bemiddelingsorgaan meegedeeld. Volgens de Duitse regering mocht er in de bestreden beschikking dan ook geen rekening mee worden gehouden.
57 De Duitse regering voegt hieraan toe dat deze vier punten, waarop de Commissie zich in haar verweerschrift in ruime mate heeft gebaseerd, haar slechts op 21 juni 1999 ter gelegenheid van de mededeling van de aanvulling op het syntheseverslag ter kennis zijn gebracht, dit is één dag voor de bijeenkomst van het Comité van het EOGFL. De Duitse regering betoogt dat de Commissie haar onvoldoende tijd heeft gegeven om hieromtrent te worden gehoord.
58 De Commissie betwist dat er sprake is van schending van de bemiddelingsprocedure. Zij betoogt dat het bemiddelingsorgaan op de hoogte was van al de documenten die zij in haar bezit had, alsmede van de uitkomst van het tweede controlebezoek, van augustus 1998, en van haar vragen omtrent het feit of de controles ter plaatse door middel van opmetingen voldoende waren. Zij betoogt dat zij in werkelijkheid geen enkel nieuw argument heeft aangevoerd. Het feit dat de Duitse regering in haar briefwisseling met de Commissie het standpunt van de Commissie onvoldoende heeft onderzocht, en dat het bemiddelingsorgaan met dit standpunt in zijn advies geen rekening heeft gehouden, kan niet als een aan de Commissie toe te rekenen procedureel gebrek worden aangemerkt.
59 De Commissie voegt daaraan toe dat de omstandigheid dat zij door te verklaren dat de uitkomst van het tweede controlebezoek een correctiepercentage van 5 % rechtvaardigde, terugkeerde naar haar eerste voornemen, op geen enkele wijze de verplichting meebracht een nieuwe bemiddelingsprocedure in te leiden.
60 Met betrekking tot de schending van het recht om te worden gehoord betwist de Commissie dat nieuwe argumenten werden aangehaald ter rechtvaardiging van het uiteindelijk toegepaste, hogere correctiepercentage. Alle relevante argumenten, en in het bijzonder het probleem van de onvoldoende controles en het gebrek van opmetingen bij de controles, werden tussen partijen besproken. De aanvullende controles hebben slechts kwantitatieve preciseringen opgeleverd, en geen nieuw argument dat een nieuwe bilaterale discussie had kunnen rechtvaardigen.
61 De Commissie voegt hier verder aan toe dat de Duitse regering nog een standpunt had kunnen bepalen over de informatie uit de aanvulling op het syntheseverslag, die vóór de vaststelling van de bestreden beschikking werd medegedeeld.
Beoordeling door het Hof
Schending van de bemiddelingsprocedure
62 Onderzocht dient te worden of de Commissie de bemiddelingsprocedure heeft geschonden door de vier in punt 55 van dit arrest genoemde punten en het voorstel van een correctie van 5 % mee te delen na de afsluiting van de bemiddelingsprocedure.
63 Verordening nr. 729/70 in de versie zoals die op het tijdstip van de feiten van toepassing was, bevat geen bepalingen betreffende het exacte verloop van de procedure tussen de door de diensten van de Commissie verrichte verificaties en de beslissing om bepaalde uitgaven uit te sluiten. In artikel 1 van beschikking 94/442 wordt bepaald dat het bemiddelingsorgaan kan worden ingeschakeld nadat de Commissie een verificatie heeft uitgevoerd, na een bilaterale bespreking van de uitkomst van deze verificatie, en nadat de Commissie de lidstaat onder verwijzing naar beschikking 94/442 formeel haar voornemen heeft medegedeeld, bepaalde uitgaven uit te sluiten.
64 In casu dient allereerst te worden vastgesteld dat de diensten van de Commissie van 23 tot en met 27 oktober 1995 een eerste controlebezoek hebben verricht, dat op 24 juni 1997 een bilaterale bijeenkomst heeft plaatsgevonden, en dat de Commissie bij brief van 12 juni 1998 de Duitse regering haar conclusies betreffende de uitkomst van het controlebezoek heeft meegedeeld. In deze brief wordt verwezen naar beschikking 94/442 en wordt gepreciseerd dat de Commissie van plan is bepaalde uitgaven uit te sluiten. Deze brief voldoet dus aan de voorwaarden van artikel 1 van beschikking 94/442.
65 Vervolgens moet worden onderzocht of de te late mededeling van de vier in punt 55 van dit arrest genoemde punten alsmede van het voorstel van een correctie van 5 % de inschakeling van het bemiddelingsorgaan niet zinloos heeft gemaakt, doordat het orgaan niet de middelen werden gegeven zich uit te spreken over bepalende elementen van het geschil, en of de Commissie geen nieuwe bemiddelingsprocedure had moeten inleiden.
66 Dienaangaande moet worden aangenomen dat, hoewel blijkens artikel 1, lid 2, sub a, van beschikking 94/442 het door het bemiddelingsorgaan ingenomen standpunt niet op het definitieve besluit van de Commissie vooruitloopt, en de Commissie dus vrij blijft een van het advies van het bemiddelingsorgaan afwijkend besluit te nemen, de bemiddelingsprocedure haar nut zou verliezen indien het bemiddelingsorgaan geen kennis krijgt van alle bepalende elementen waarover de Commissie beschikte om haar beschikking vast te stellen.
67 In casu blijkt uit de argumenten van partijen en uit de aan het Hof overgelegde stukken dat het bemiddelingsorgaan kennis had van alle stukken en informatie waarover de Commissie beschikte, alsmede van haar belangrijkste vaststellingen. Het orgaan werd ingelicht over de uitkomst van het tweede controlebezoek, van augustus 1998, en over de vrees van de Commissie met betrekking tot het risico van verliezen ten nadele van het EOGFL ten gevolge van de vaststelling van verschillen tussen de bebouwde en aldus gedeclareerde oppervlakten en de kadastrale oppervlakte van de percelen. Het bemiddelingsorgaan ontving een kopie van de brief van de Commissie aan de Duitse autoriteiten van 24 november 1998 en van het antwoord van de Duitse autoriteiten.
68 Wat in het bijzonder de vier in punt 55 van dit arrest genoemde punten betreft, moet worden vastgesteld dat hierdoor aan de hand van cijfers de voordien reeds door de Commissie geuite en ter kennis van de Duitse autoriteiten en van het bemiddelingsorgaan gebrachte twijfels worden bevestigd. Anders dan de Duitse regering stelt, breiden deze vier punten het voorwerp van het geschil dus niet uit.
69 Daaruit volgt dat het bemiddelingsorgaan alle stukken in het bezit van partijen en al hun essentiële argumenten heeft ontvangen. Het feit dat een belangrijke controle ter plaatse door de diensten van de Commissie plaatsvond in de loop van de bemiddelingsprocedure, vormt geen procedureel gebrek, daar verordening nr. 729/70, in de versie die op het tijdstip van de feiten van toepassing was, niet vereiste dat alle relevante controles gebeurden vóór de aanvang van de bemiddelingsprocedure, en dat het bemiddelingsorgaan op de hoogte werd gehouden van de uitkomst van het tweede en laatste controlebezoek en van de vragen die dit bezoek bij de Commissie had doen rijzen.
70 Wat het correctiepercentage betreft, werd het bemiddelingsorgaan op de hoogte gebracht van de twijfels van de Commissie omtrent de toepassing van een correctiepercentage van 5 % of 2 % en het heeft hieromtrent overigens opmerkingen geformuleerd. Beschikking 94/442 vereist in dit stadium van de procedure geen nauwkeurige raming van de uitgaven die de Commissie van plan is uit te sluiten.
71 Derhalve dient te worden geconcludeerd dat de Commissie bij het vaststellen van de bestreden beschikking de bemiddelingsprocedure niet heeft geschonden.
Schending van het recht om te worden gehoord
72 Zoals in punt 68 van dit arrest is opgemerkt, zijn de vier door de Commissie in de aanvulling op het syntheserapport genoemde punten geen nieuwe feiten die het voorwerp van het geschil uitbreiden.
73 Vastgesteld moet worden dat de Commissie de Duitse regering vanaf de aanvang van de procedure correct heeft ingelicht omtrent haar twijfels. Hieromtrent is een uitvoerige briefwisseling gevoerd. Na op 12 juni 1998 de formele mededeling van de conclusies van het eerste controlebezoek, van oktober 1995, te hebben ontvangen, had verzoekster de tijd om haar opmerkingen mee te delen, hetgeen zij overigens ook heeft gedaan. Zij heeft dit opnieuw kunnen doen na de brief van 24 november 1998, waarin de Commissie de aandacht vestigde op de verschillen tussen de gedeclareerde oppervlakten en de kadastrale percelen en op de eventuele noodzaak van opmeting. De Duitse regering meent op de bezorgdheid van de Commissie te hebben geantwoord met haar brief van 11 december 1998; vastgesteld moet echter worden dat dit antwoord niet alle twijfels van de Commissie heeft kunnen wegnemen.
74 Gelet op het feit dat de Duitse autoriteiten de aanvulling op het syntheseverslag pas op 21 juni 1999, dit wil zeggen één dag voor de bijeenkomst van het Comité van het EOGFL en ongeveer vijf weken vóór de vaststelling van de bestreden beschikking, hebben ontvangen, rijst evenwel de vraag of verzoekster voldoende tijd heeft gehad om op de in dit stuk vervatte opmerkingen te antwoorden.
75 Voorzover alle belangrijke punten reeds voordien ter kennis van de Duitse regering waren gebracht en voorzover deze regering haar opmerkingen, met name betreffende de in de brief van de Commissie van 24 november 1998 geformuleerde bedenkingen, meer dan acht maanden vóór de bestreden beschikking heeft kunnen maken, dient te worden aangenomen dat de gevolgde procedure geen inbreuk heeft gemaakt op het recht van de Bondsrepubliek Duitsland om te worden gehoord.
76 Gelet op de voorgaande overwegingen dient het tweede middel ongegrond te worden verklaard.
Het derde middel
Argumenten van partijen
77 Met haar derde middel komt de Duitse regering enerzijds op tegen bepaalde vaststellingen van de Commissie en tegen haar beoordeling van de feiten die haar ertoe hebben gebracht de risico's voor verlies ten nadele van het EOGFL onjuist in te schatten, en betoogt zij anderzijds dat de Commissie bepaalde elementen tweemaal heeft gebruikt, een eerste keer als basis voor een correctie van 2 % en vervolgens als basis voor een correctie van 5 %.
De onjuiste inschatting van de risico's ten gevolge van verkeerde vaststellingen en beoordelingen van de feiten
78 In de eerste plaats merkt de Duitse regering op dat de vaststelling van de Commissie dat in het Land Mecklenburg-Vorpommern bijna alle blokken cultuurgrond bestaan uit verschillende kadastrale percelen, juist is. Zij betoogt echter dat de Commissie daarbij een situatie beschrijft waarvan zij reeds weet had, en zij betwist de stelling van de Commissie dat het noodzakelijk is de uit verschillende kadastrale percelen bestaande percelen landbouwgrond op te meten. Zij verwerpt eveneens de stelling van de Commissie dat de helft van de percelen landbouwgrond in deze deelstaat risico's inhouden.
79 In de tweede plaats betoogt de Duitse regering dat de Commissie de berekeningsbasis voor het correctiepercentage heeft gewijzigd door over te stappen van de aftrek van de voor verschillende bestemmingen gebruikte blokken cultuurgrond, i.e. 15 % van alle blokken cultuurgrond, op de aftrek van de percelen landbouwgrond die deel uitmaken van die blokken, i.e. 29 % van alle percelen landbouwgrond. Deze wijziging wekt de indruk dat de risico-oppervlakte toeneemt. Volgens de Duitse regering is het echter slechts een spel met de cijfers, waaraan geen wijziging van de toestand beantwoordt. In beide gevallen wordt dezelfde bebouwde risico-oppervlakte beoogd en de controle van 15 % van de blokken cultuurgrond betekent automatisch de controle van 29 % van de percelen landbouwgrond. De inaanmerkingneming van 29 % van de percelen landbouwgrond als risico-oppervlakte heeft dus niet tot gevolg dat het risico voor verlies ten nadele van het EOGFL groter wordt.
80 In de derde plaats verwerpt de Duitse regering de stelling van de Commissie dat het risico van een te grote aangifte 17,3 % bedraagt. Volgens haar is het juiste cijfer 2,4 %. Zij betoogt dat de risicoberekening van de Commissie, die erin bestaat het percentage van 17,3 % toe te passen op de in vorige punt vermelde 29 %, wat een uitkomst van 5 % oplevert, onjuist is.
81 In de vierde plaats betoogt de Duitse regering dat er voldoende kruiscontroles werden uitgevoerd.
82 In de vijfde plaats geeft de Duitse regering toe dat het Amt Schwerin in zijn ambtsgebied minder controles ter plaatse heeft uitgevoerd dan was aangewezen, maar zij verklaart dat dit het gevolg was van technische moeilijkheden en van ongunstige weersomstandigheden, en dat het van geen belang is, aangezien de door verordening nr. 3887/92 vereiste controles wel degelijk werden uitgevoerd.
83 Ten slotte betwist de Duitse regering de vaststelling van de Commissie dat het geheel van maatregelen voor de controles ter plaatse, die een belangrijk onderdeel van het controlesysteem zijn, leemten vertoont en een belangrijk risico voor verlies ten nadele van het EOGFL oplevert, waardoor een correctie van 5 % gerechtvaardigd is.
84 De Commissie betoogt dat, wanneer een blok cultuurgrond bestaat uit delen van kadastrale percelen, dit blok risico's inhoudt die rechtvaardigen dat een opmeting wordt verricht om de juiste afmetingen van de in aanmerking komende percelen landbouwgrond te bepalen. Het feit dat deze opmeting in de regel niet heeft plaatsgevonden, heeft de Commissie ertoe gebracht de bestreden beschikking vast te stellen. De Commissie stelt dat zij aan de hand van de aan haar financiële controle onderworpen steunaanvragen kon ramen dat de grenzen van meer dan de helft van de percelen landbouwgrond niet dezelfde waren als de grenzen van de kadastrale percelen.
85 Wat de evaluatie van het risico op basis van de percelen landbouwgrond in plaats van op basis van de blokken betreft, betoogt de Commissie dat de stelling van de Duitse regering dat een controle van 15 % van de blokken automatisch op hetzelfde neerkomt als een controle van 29 % van de percelen landbouwgrond, de kern van de zaak, namelijk dat er in de praktijk te weinig controles met opmetingen plaatsvonden, uit het oog verliest. Volgens de Commissie is het cijfer betreffende het percentage blokken cultuurgrond die voor meerdere gewassen worden gebruikt, niet relevant, en wekt het onterecht de indruk van een beperkt risico voor het EOGFL.
86 Wat de op 17,3 % van de risico-oppervlakten geraamde overaangiften betreft, herinnert de Commissie eraan dat zij dit feit reeds te berde heeft gebracht in haar brief van 17 juni 1997, waarin zij meedeelde dat in de drie gecontroleerde bedrijven steunaanvragen voor een beweerdelijk braakliggende oppervlakte van 17,75 hectare waren ingediend, terwijl de ambtenaren van de Commissie tijdens de controle een werkelijke oppervlakte van 14,57 hectare hadden vastgesteld. Aangezien het niet om een representatief staal ging, werd geen correctie van 17 % voorgesteld, doch een correctie van ongeveer 5 %.
87 De Commissie zet uiteen dat zij de vastgestelde te hoge aangiften (17,3 %) in verband heeft gebracht met de geraamde risico-oppervlakte (29 %) en merkt op dat het percentage van 5 % potentieel te hoge aangiften in de buurt komt van de door haar op basis van de regels betreffende forfaitaire correcties toegepaste correctie van 5 %. Ter terechtzitting preciseerde de Commissie dat het door haar toegepaste correctiepercentage de uitkomst is van een globale beoordeling van de ernst van de tekortkoming en van het risico voor verlies ten nadele van het EOGFL, veeleer dan van een nauwkeurige wiskundige berekening.
88 Met betrekking tot het argument van de Duitse regering betreffende de kruiscontroles merkt de Commissie op dat zij niet betwist dat er administratieve controles zijn verricht, maar dat zij heeft vastgesteld dat de controles in het algemeen geen voldoende opmetingen inhielden.
89 De Commissie neemt akte van de uitleg van de Duitse regering betreffende de in het ambtsgebied van het Amt Schwerin vastgestelde onvolkomenheden, maar stelt dat deze uitleg van ondergeschikt belang is gelet op de door haar reeds ter rechtvaardiging van het verhoogd correctiepercentage aangehaalde gronden.
90 De Commissie beklemtoont dat de verhoging van de correctie wordt gerechtvaardigd door de toename van het risico en niet door de exacte omvang ervan.
Het gebruik van dezelfde elementen om verschillende correctiepercentages te rechtvaardigen.
91 De Duitse regering betoogt dat de Commissie zich tweemaal op de volgende elementen heeft gebaseerd:
- afwezigheid van diepgaande kruiscontroles;
- minder controles ter plaatse door het Amt Schwerin dan was aangegeven;
- twijfels omtrent het bestaan van de risicoanalyse die het Amt Schwerin beweert te hebben uitgevoerd.
92 Volgens verzoekster heeft de Commissie zich ten onrechte op deze elementen gebaseerd om de verhoging van de financiële correctie van 2 % tot 5 % te rechtvaardigen, aangezien zij daarmee reeds op uitputtende en definitieve wijze rekening had gehouden in het voorstel om een financiële correctie van 2 % toe te passen. Het dubbele gebruik van dezelfde elementen houdt een misbruik van bevoegdheid in.
93 De Commissie betoogt dat deze elementen niet uitputtend en definitief in aanmerking werden genomen bij de voorlopige vermindering van het correctiepercentage tot 2 %. Zij voert overigens aan dat zij alle relevante argumenten in haar globale eindbeoordeling kon aanwenden, zonder dat haar kan worden verweten dat bepaalde elementen reeds eerder waren aangewend.
Beoordeling door het Hof
De onjuiste evaluatie van de risico's ten gevolge van verkeerde vaststellingen en beoordelingen van de feiten
94 Vastgesteld moet worden er dat substantiële verschillen zijn tussen de evaluatie van het risico door de Commissie en die door de Duitse regering.
95 Er zij evenwel aan herinnerd, dat wanneer de Commissie weigert bepaalde uitgaven ten laste van het EOGFL te brengen op grond dat deze het gevolg zijn van aan een lidstaat toe te rekenen overtredingen van communautaire voorschriften, zij de ontoereikendheid van de door de lidstaten verrichte controles niet op uitputtende wijze behoeft aan te tonen; zij behoeft enkel een bewijs te leveren voor de ernstige en gerede twijfels die zij omtrent de door de nationale autoriteiten verrichte controles koestert. Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie is te verklaren door het feit dat de lidstaat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen benodigde gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat dus de lidstaat zo gedetailleerd en volledig mogelijk dient te bewijzen, dat zijn controles reëel zijn en, in voorkomend geval, dat de beweringen van de Commissie onjuist zijn (arrest van 18 mei 2000, België/Commissie, C-242/97, Jurispr. blz. I-3421, punt 104).
96 Het stond dus aan de Duitse regering, aan te tonen dat de Commissie zich bij de vaststelling van het bestaan van leemten in het door de Duitse autoriteiten ingestelde controlesysteem alsmede bij de beoordeling van het daaruit voortvloeiende risico voor verlies ten nadele van het EOGFL had vergist.
97 Vastgesteld moet evenwel worden dat de Duitse regering het bestaan van tekortkomingen in het controlesysteem in met name het ambtsgebied van het Amt Schwerin niet heeft ontkend. Hoewel zij twijfels omtrent de juistheid van het getal van 17,3 % te hoge aangiften heeft geuit, is zij er niet in geslaagd aan te tonen dat het door haar naar voren geschoven getal van 2,4 % juist was; zij is er evenmin in geslaagd aan te tonen dat de Commissie zich had vergist bij de op het bestaan van onvolkomenheden in belangrijke onderdelen van het controlesysteem gebaseerde beoordeling van de omvang van het risico voor het EOGFL.
98 Uit de tussen partijen uitgewisselde argumenten en de aan het Hof overgelegde stukken blijkt in het bijzonder dat de Duitse regering niet heeft aangetoond dat het percentage van 10 % betreffende de voor verschillende gewassen gebruikte blokken cultuurgrond relevant was om de gevolgen van de vastgestelde onvolkomenheden als onbeduidend voor te stellen. Het tweede controlebezoek van de Commissie, in augustus 1998, en de opmerkingen van de Duitse regering hebben integendeel bevestigd dat dit percentage niet relevant was.
99 In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat de Duitse regering niet heeft aangetoond dat de Commissie zich bij haar beoordeling heeft vergist. De Commissie kon terecht oordelen dat, bij gebreke van opmetingen van de percelen landbouwgrond die deel uitmaken van voor meervoudig gebruik bestemde en andere blokken cultuurgrond, het risico voor verlies ten nadele van het EOGFL aanzienlijk was, en overeenkomstig de in document nr. VI/216/93 neergelegde richtsnoeren een correctie van 5 % rechtvaardigde.
Het gebruik van dezelfde elementen om verschillende correctiepercentages te rechtvaardigen.
100 Tot de argumenten waarop de Commissie zich heeft gebaseerd om de bestreden beschikking te geven, behoren in het bijzonder de drie in punt 91 van dit arrest genoemde elementen.
101 Dienaangaande moet worden vastgesteld dat de Bondsrepubliek Duitsland ten onrechte meent dat de Commissie deze elementen bij haar beschikking om een correctiepercentage van 5 % toe te passen niet meer in aanmerking mocht nemen, omdat zij daarmee reeds rekening had gehouden bij haar voorstel om een correctiepercentage van 2 % toe te passen.
102 Niets belette de Commissie immers, voor de bestreden beschikking rekening te houden met het geheel van vaststellingen en beoordelingen waartoe haar diensten tijdens de procedure waren gekomen, en die zij relevant achtte. Zo heeft de Commissie terecht rekening gehouden met de eerste vaststellingen van haar diensten betreffende onvolkomenheden in de controles van het Amt Schwerin, vervolgens met de door de Duitse autoriteiten verstrekte informatie over het percentage voor één gewas gebruikte of braakliggende blokken cultuurgrond, en ten slotte met de uitkomst van het tweede controlebezoek, van augustus 1998, alsmede met het uitblijven van een overtuigend antwoord van de Duitse autoriteiten over de noodzaak van het opmeten van de percelen landbouwgrond die een blok cultuurgrond vormen.
103 Derhalve kan de stelling van de Duitse regering dat de Commissie zich ten onrechte tweemaal op dezelfde elementen heeft gebaseerd, niet worden aanvaard.
104 Gelet op de voorgaande overwegingen dient het derde middel ongegrond te worden verklaard.
105 Aangezien geen van verzoeksters middelen is aanvaard, dient het beroep in zijn geheel te worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
106 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst de Bondsrepubliek Duitsland in de kosten.