61992CC0037_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
++++
Señor Presidente,
Señores Jueces,
A. Introducción
1. La presente petición de decisión prejudicial de la cour d' appel de Douai (Francia) se refiere a la aplicación del Derecho comunitario en el ámbito de la gestión de aceites usados y, más precisamente, a la aplicación de las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías y de la Directiva del Consejo aprobada en dicho ámbito. (1) A los dos procesados en el procedimiento principal, nacionales belgas, se les imputa haber gestionado residuos en Francia en 1985 sin la autorización requerida y, en concreto, haber "recogido y transportado" aceites usados. (2)
2. Tal y como se desprende de las disposiciones citadas por la cour d' appel para fundamentar dicha imputación, (3) que han sido facilitadas por el Gobierno francés a este Tribunal, (4) la autorización requerida consiste en un permiso de "recogida" [ramassage] de aceites usados, esto es, de recolección, depósito y transporte de partidas de aceites usados procedentes de más de un poseedor. (5) Dicha autorización se concede, tras una convocatoria pública, a aquel solicitante, entre todos aquellos que acrediten el cumplimiento de los requisitos establecidos, en particular por lo que respecta a los recursos que deben dedicarse a tal fin, cuya oferta garantice las mejores condiciones de recogida en materia de protección del medio ambiente. (6) El plazo de vigencia de la autorización es de cuatro años. (7)
3. De las disposiciones pertinentes se desprende también que el régimen de autorización de la recogida de aceites usados ha sido precisado y complementado mediante diferentes especificaciones. Con arreglo al artículo 4 del Decreto 79-981, todas las autorizaciones se limitan a una de las zonas en que está dividido el territorio metropolitano. Dentro de dicha zona, el titular de la autorización [denominado "recolector autorizado" (ramasseur agréé)] está obligado, con arreglo a la letra a) del artículo 6 del Decreto 79-981, en la versión del Decreto 85-387, a recoger todos los aceites usados. El artículo 8 del Anexo de la Orden Ministerial de 29 de marzo de 1985 concreta dicha obligación en el sentido de que el recolector autorizado debe retirar en un plazo de dos semanas cualquier partida de aceite usado de más de 200 litros que le sea ofrecida.
4. La actividad de recogida de cada una de las empresas autorizadas se desarrollaba, con arreglo a las disposiciones vigentes en el momento de los hechos, (8) en el marco de un monopolio en la zona que le había sido asignada. Ello se desprende ya del tenor del artículo 4 del Decreto 79-981, pero quedó expresamente confirmado por el artículo 6 del Anexo de la Orden Ministerial de 29 de marzo de 1985, relativa a las condiciones de recogida de aceites usados. En él se dispone:
"La autorización sólo podrá concederse a una única persona física o jurídica.
No obstante, la autorización podrá concederse de forma conjunta y solidaria a varias personas físicas o jurídicas diferentes. En tal caso, el acta del acuerdo se remitirá al commissaire de la République."
5. Tal y como se desprende de las sentencias Inter-Huiles, (9) Rhône-Alpes Huiles, (10) ADBHU (11) y de la sentencia Comisión/Francia, (12) dicha normativa fue promulgada en el marco del artículo 5 de la Directiva del Consejo que he mencionado al inicio de las presentes conclusiones. Dicha disposición se remite a los artículos 2, 3 y 4 de la Directiva, según los cuales los Estados miembros deben tomar las medidas necesarias para asegurar la recogida y el tratamiento y evacuación inofensivos de los aceites usados, en la medida de lo posible, para su reutilización, disponiendo al respecto lo siguiente:
"En caso de que no pudieran alcanzarse de otro modo los objetivos definidos en los artículos 2, 3 y 4, los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para que una o varias empresas efectúen la recogida de los aceites usados ofrecidos por los poseedores y/o el tratamiento y depósito de dichos productos, en su caso, en la zona que les asignara la administración competente."
6. Mencionaré, en aras de la exhaustividad, que el régimen francés de gestión de aceites usados incluso contemplaba inicialmente una prohibición completa de la exportación de aceites usados. Dicha prohibición fue declarada por este Tribunal de Justicia incompatible con la Directiva del Consejo y con el artículo 34 del Tratado en las sentencias antes citadas y, en particular, en la sentencia Comisión/Francia. En el período pertinente a efectos del presente asunto, eran aplicables a este respecto los artículos 3 y 6 del Decreto 79-981, en la versión del Decreto 85-387, con arreglo a los cuales los poseedores y las empresas de recogida también podían entregar el aceite a empresas de gestión situadas en otros Estados miembros que dispusieran de una autorización de gestión de aceites usados a efectos del artículo 6 de la Directiva.
7. A diferencia de los anteriores procedimientos originados por el régimen francés, en este caso no se trata de la normativa relativa a las exportaciones contemplada en dicho régimen bajo la forma de obligaciones de entrega o de gestión impuestas a los poseedores o a las empresas de recogida o gestión de aceites usados. En su lugar, el órgano jurisdiccional nacional somete a este Tribunal la siguiente cuestión:
"La normativa francesa por la que se establece en su territorio un sistema de recogida y eliminación de los aceites usados en favor de las empresas a las que la Administración otorgue una autorización para operar en una zona reservada, ¿puede interpretarse, a la vista de las disposiciones de los artículos 30 a 36 del Tratado CEE y de la Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas, en el sentido de que, en la práctica, sólo permite conceder autorizaciones a empresas nacionales y, en consecuencia, debe considerarse que es o que no es conforme con las disposiciones europeas antes mencionadas?"
8. A continuación, procederé a analizar con todo detalle el alcance de dicha cuestión, ya que la misma constituye la única información relativa a la delimitación del problema cuya resolución se solicita a este Tribunal que aparece en el texto de la resolución de remisión. En efecto, la resolución de remisión sólo contiene, por lo demás, una breve descripción de los hechos, del desarrollo del procedimiento y de las disposiciones de Derecho nacional aplicables.
B. Definición de postura
I. Interpretación y alcance de la cuestión prejudicial
9.1. A juzgar por el tenor literal de la cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pretende que este Tribunal de Justicia le oriente sobre la "interpretación" del Derecho nacional, algo que, evidentemente, no puede hacer con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE.
10. Con todo, entiendo que dicha cuestión no puede considerarse inadmisible por este motivo. En realidad, la petición de "interpretación" pretende que este Tribunal de Justicia evalúe la normativa francesa en relación con un criterio que el órgano jurisdiccional nacional considera decisivo para determinar su compatibilidad con los artículos 30 y siguientes del Tratado CEE y con la Directiva. En opinión de la cour d' appel, dicha normativa vulnera el Derecho comunitario si "en la práctica, sólo permite conceder la autorización a empresas nacionales".
11. Desde este punto de vista, se pide a este Tribunal de Justicia no tanto que interprete la normativa francesa como que examine su compatibilidad con el Derecho comunitario desde la perspectiva de una exclusión de hecho de las empresas de otros Estados miembros.
12.2. También es necesario reinterpretar la cuestión en la medida en que, según su tenor literal, pretende recibir orientación sobre la compatibilidad de disposiciones nacionales con el Derecho comunitario. Según jurisprudencia reiterada, ante una cuestión como la presente, este Tribunal de Justicia proporciona al órgano jurisdiccional nacional todos los elementos de interpretación que le permitan resolver a él mismo la cuestión de la compatibilidad de las disposiciones aplicables con el Derecho comunitario.
13.3. Acto seguido, se plantea el problema de determinar qué aspectos concretos de la normativa francesa son objeto de la cuestión prejudicial, ya que las indicaciones a este respecto que nos ofrece el texto de la cuestión son muy escasas.
14. Con todo, cabe identificar dos elementos:
° Por un lado, la normativa francesa se conceptúa como una normativa "por la que se establece [...] un sistema de recogida y eliminación de los aceites usados en favor de las empresas a las que la Administración otorgue una autorización para operar en una zona reservada".
° Por otro lado, en opinión de la cour d' appel, puede afirmarse, como ya se ha indicado, que dicha normativa "en la práctica, sólo permite conceder autorizaciones a empresas nacionales".
15. a) A la vista de estos elementos, hay dos aspectos de la normativa francesa que podemos excluir con toda seguridad como objeto de la cuestión prejudicial de la cour d' appel. En efecto, el órgano jurisdiccional de remisión no pone en tela de juicio ni el requisito de contar con una autorización ni el hecho de que las empresas de recogida autorizadas estén obligadas a recoger los aceites usados de la forma indicada. (13)
16. b) Al margen de esto, no es fácil apreciar a primera vista el objeto de la cuestión. En efecto, el análisis de los dos elementos anteriormente mencionados da cabida a diversas interpretaciones. El primer elemento parte del monopolio del que disfrutan las empresas de recogida autorizadas dentro de la zona que le ha sido asignada a cada una de ellas. Por consiguiente, se trata de una circunstancia que impide tanto a las empresas nacionales como a las de otros Estados miembros ejercer una actividad de recogida en competencia con la empresa autorizada.
17. El segundo elemento, esto es, la calificación que hace el órgano jurisdiccional de remisión de la normativa francesa, como medida que, en la práctica, sólo permite conceder autorizaciones a empresas nacionales, parece presuponer una situación de desventaja que afecta específicamente a las empresas de otros Estados miembros y, en cuanto tal, se diferencia del primer elemento.
18. Este análisis de la cuestión permite extraer diversas conclusiones:
° Bien el órgano jurisdiccional de remisión pretende limitar el objeto de la cuestión a los efectos del monopolio y, en consecuencia, al hecho de que las empresas distintas de una empresa de recogida autorizada no puedan obtener una nueva autorización. Tal sería el sentido de la cuestión si se considerara que la exclusión de facto de las empresas de otros Estados miembros a la que se hace referencia en la cuestión no es sino otra manera de aludir, de manera un tanto imprecisa, a los mencionados efectos del monopolio.
° Bien se parte del supuesto de que la mención del monopolio tan sólo pretende definir el marco general en el que se desarrolla el litigio conforme a las disposiciones nacionales. En tal caso, la cuestión puede entenderse en el sentido de que pretende recibir orientación sobre la legalidad de determinadas características del régimen francés que dificultan de manera específica a las empresas de otros Estados miembros la obtención de la autorización (en régimen de monopolio) en competencia con las empresas nacionales.
° Bien la cuestión debe entenderse en el sentido de que se pide al Tribunal que se pronuncie sobre los dos problemas así definidos.
19. Mi opinión es que, en todo caso, debe examinarse la compatibilidad del establecimiento de un monopolio por zonas con el Derecho comunitario.
20. En efecto, la cuestión prejudicial se refiere precisamente a esta circunstancia para caracterizar de manera objetiva la normativa francesa.
21. Lo acertado de esta manera de comprender la cuestión queda confirmado por el desarrollo del procedimiento, al que se refiere expresamente el órgano jurisdiccional de remisión. A este respecto, procede comenzar por la sentencia dictada en primera instancia en este litigio por el tribunal correctionnel de Laon, pues, según indica la propia cour d' appel, dicha sentencia fue la que motivó el recurso al Tribunal de Justicia. (14)
22. En dicha sentencia en primera instancia, incorporada a los autos del procedimiento principal, se declara, entre otras cosas, lo siguiente:
"Considerando que los procesados sostienen sin embargo, en apoyo de su solicitud de libre absolución y tras haber acreditado que son titulares de una autorización en Bélgica, que la normativa francesa vulnera las disposiciones del Tratado de Roma al infringir el principio de la libre circulación de bienes y mercancías dentro de la Comunidad Europea, por contemplar la concesión a un empresa de una autorización exclusiva para efectuar la recogida de aceites en cada departamento, impidiendo así indirectamente la entrada de empresas extranjeras autorizadas para el ejercicio de dicha actividad [...]" (15)
23. En el marco de su propia apreciación de los hechos, el tribunal consideró lo siguiente:
"Considerando, no obstante, que la autorización exclusiva para la recogida de aceites usados concedida a una empresa francesa en cada departamento equivale a la prohibición de que cualquier empresa extranjera, autorizada o no, recoja este tipo de aceites en territorio francés, por más que, en los casos en los que son titulares de una autorización concedida, en principio, en las condiciones y con las garantías establecidas en las recomendaciones de la [Directiva] (16) CEE de 16 de junio de 1975, dichas empresas ofrezcan plenas garantías para efectuar las recogidas en condiciones que aseguren la conservación de la naturaleza y el medio ambiente.
Considerando que de ello se deriva que el sistema de autorizaciones que otorga a una empresa francesa en cada departamento el monopolio de recogida de los aceites usados no puede justificarse por ninguno de los intereses superiores a la libre circulación de mercancías enumerados en el artículo 36 del Tratado de Roma y que, por consiguiente, dicho sistema es contrario a las disposiciones del artículo 34 de dicho Tratado." (17)
24. Esta sentencia, por la que se absolvía a los procesados, fue confirmada mediante sentencia de 30 de enero de 1989 de la cour d' appel de Amiens.
25. Sin embargo, el 7 de noviembre de 1990, la cour de cassation anuló dicha sentencia (estimando las pretensiones del actor civil, según las cuales la sentencia de la cour d' appel aún no tenía carácter definitivo), declarando lo siguiente en relación con las consideraciones del Tribunal correctionnel:
"Considerando, no obstante, por un lado, que la Directiva 75/439 del Consejo de las Comunidades Europeas relativa a la gestión de aceites usados establece en su artículo 5 que los Estados miembros pueden disponer la división en zonas asignadas a una o varias empresas, las cuales, con arreglo al artículo 6, deben obtener una autorización de la administración competente.
Que, por otro lado, tanto de dicha Directiva como de las sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas se desprende que el único límite impuesto a la normativa de los Estados miembros es la prohibición de cualquier medida destinada a restringir los intercambios intracomunitarios.
Considerando que, al resolver de tal modo, pese a que la normativa francesa en materia de recogida y gestión de aceites usados no excluye la posibilidad de que cualquier persona física o jurídica que pertenezca a la Comunidad Económica Europea obtenga el permiso requerido, la cour d' appel pasó por alto el sentido y alcance de los susodichos textos y principios." (18)
26. La petición de decisión prejudicial se perfila entonces como el corolario de una progresiva superposición de la cuestión específica de la justificación del monopolio °como obstáculo a la concesión de más de una autorización por zona° con la cuestión más general, también planteada desde un principio, de si las empresas de recogida autorizadas en el extranjero requieren una (nueva) autorización de recogida en Francia.
27. Ello confirma la interpretación anteriormente expuesta de la cuestión prejudicial. (19)
28. Podríamos preguntarnos, por consiguiente, si el órgano jurisdiccional de remisión pretende recibir orientación asimismo sobre la legalidad de las modalidades que dificultan específicamente a las empresas de otros Estados miembros la obtención de una autorización de recogida en competencia con las empresas nacionales.
29. Sin embargo, entiendo que no es necesario que me pronuncie de forma definitiva a este respecto. En efecto, el órgano jurisdiccional de remisión no indica al Tribunal de Justicia cuáles son las modalidades del régimen francés que deben ser examinadas. De ahí que el Gobierno francés y la Comisión se refirieran en este sentido a cuestiones completamente diferentes:
30. El Gobierno francés mencionó, junto a algunos aspectos contra los que, a su entender, nada cabe objetar, (20) el requisito °a su juicio, el único problemático° de que el solicitante deba poseer una determinada capacidad de almacenamiento en la zona de que se trate.
31. Por el contrario, la Comisión expuso en la fase oral del procedimiento, tras haber formulado en la fase escrita sus objeciones con respecto al hecho de que las empresas de recogida autorizadas en otros Estados miembros precisaran de una nueva autorización con arreglo a la normativa francesa, que la concesión de la autorización francesa debía supeditarse a requisitos menos rigurosos que tuvieran en cuenta las garantías derivadas de la autorización otorgada en otro Estado miembro.
32. En estas circunstancias, no creo necesario abundar en el °posible° aspecto de la cuestión aquí tratado. Me remito al respecto a los requisitos para la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales formulados por este Tribunal de Justicia en la sentencia Telemarsicabruzzo. (21) Según dicha sentencia, (22) para que exista la necesidad de una interpretación del Derecho comunitario útil para el órgano jurisdiccional nacional es necesario que dicho órgano jurisdiccional defina el contexto fáctico y jurídico en el que se insertan las cuestiones planteadas o, cuando menos, que mencione los supuestos fácticos en los que se basan dichas cuestiones.
33. En el presente asunto, el órgano jurisdiccional remitente no ha mencionado las disposiciones aplicables de la normativa francesa ni ha proporcionado el necesario marco de referencia fáctico. Ignoramos por completo si los procesados en el procedimiento principal presentaron una solicitud de concesión de una autorización en el marco de una convocatoria pública y, en su caso, de qué manera pudieron haber sido discriminados en relación con los solicitantes franceses.
34.4. Por todo ello, la cuestión, en la medida en que la tomamos en consideración, podría formularse del siguiente modo:
¿Es compatible con los artículos 30 a 36 y con la Directiva 75/439 el hecho de que, con arreglo a las disposiciones nacionales en materia de recogida de aceites usados que supeditan el ejercicio de la actividad de recogida en cada una de las zonas del territorio nacional en ellas delimitadas a la concesión de una autorización para operar en dicha zona, tan sólo pueda concederse una única autorización de recogida para cada zona, de tal modo que las demás empresas de recogida, incluidas las de otros Estados miembros, no pueden obtener una autorización para operar en dicha zona en tanto no expire la autorización existente?
II. Disposiciones de Derecho comunitario que deben servir de referencia
35. Para responder a la cuestión reformulada en los términos indicados, este Tribunal de Justicia no está obligado a limitarse al examen de los artículos 30 a 36 y de la Directiva que menciona el órgano jurisdiccional remitente en su cuestión, sino que, según jurisprudencia reiterada, puede tomar en consideración cualquier otra norma apropiada. (23)
36. A este respecto, me parece adecuado incorporar también al análisis el artículo 59 del Tratado, por las razones que explicaré de inmediato.
37. Por lo que respecta a la aplicación del apartado 1 del artículo 90, procede señalar que éste no proporciona ningún criterio de evaluación autónomo en relación con el establecimiento de derechos exclusivos. En efecto, este Tribunal de Justicia (24) ha declarado
"que, si bien el referido artículo presupone la existencia de empresas titulares de determinados derechos especiales o exclusivos, de ello no se deduce necesariamente que todos los derechos especiales o exclusivos sean compatibles con el Tratado".
38. El Tribunal de Justicia continúa del siguiente modo:
"Este extremo dependerá de las diferentes normas a las que el apartado 1 del artículo 90 se remite."
39. Tampoco el apartado 2 del artículo 90 es pertinente en el presente contexto. Es cierto que, en razón de la obligación de recoger los aceites usados que se les impone, cabría considerar a las empresas de recogida autorizadas, tal como destacó la Abogada General Sra. Rozès, como empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general. (25)
40. Sin embargo, el apartado 2 del artículo 90 presupone la existencia de un comportamiento de empresa (26) (con la consecuencia de que los Estados miembros deberán abstenerse de todas aquellas medidas que favorezcan, estimulen o consoliden una conducta que resulte por sí misma contraria a la competencia, incluso de conformidad con el apartado 2 del artículo 90), a no ser que se trate de medidas adoptadas por el Estado con arreglo al apartado 1 del artículo 90 (es decir, las adoptadas con posterioridad a la creación del derecho exclusivo mencionado en dicha disposición).
41. No obstante, la creación por parte del Estado del monopolio por zonas considerado en el presente caso no puede equipararse al comportamiento de una empresa.
42. En este contexto, a continuación examinaré el problema planteado desde el punto de vista de la libre circulación de mercancías y de la libre prestación de servicios, en el mismo orden en que se mencionan en el artículo 60.
III. Compatibilidad de la normativa en litigio con el Derecho comunitario
43.1) Por lo que respecta a la libre circulación de mercancías a efectos de los artículos 30 y siguientes, procede señalar, en primer lugar, que los aceites usados son, sin lugar a dudas, "mercancías" a efectos del Tratado (27) y que, en el marco de las referidas disposiciones, no es el artículo 30, sino el artículo 34 el que constituye la sedes materiae. Es indudable que el monopolio controvertido no constituye una restricción a la importación.
44. Con todo, a mi entender tampoco esta última disposición es pertinente, ya que los hechos objeto del litigio °pese a la condición de mercancía del aceite usado° no recaen en modo alguno bajo la protección de las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías. En efecto, el obstáculo creado por el monopolio impide la eventual prestación de servicios por parte de otras empresas distintas de la empresa autorizada, de modo que °dadas las circunstancias del presente asunto° son los artículos 59 y siguientes los que proporcionan el marco adecuado de controversia. A este respecto, me permito realizar las siguientes observaciones.
45. Sin lugar a dudas, la normativa relativa al monopolio no se dirige de manera directa contra las exportaciones de aceites usados. (28)
46. Más bien, da lugar a que las empresas distintas de la que ha obtenido la autorización no puedan obtener una autorización, por lo que les resulta imposible adquirir aceites usados en el marco de una actividad de recogida. Sin embargo, la actividad de recogida constituye una prestación de servicios, un negocio, del que forma parte inseparable la adquisición del aceite usado por parte de la empresa de recogida (como eventual paso previo para un posterior intercambio de mercancías).
47. A este respecto, procede recordar que, con arreglo a los artículos 2 a 4 de la Directiva, los Estados miembros deben tomar las medidas necesarias para asegurar la recogida, el tratamiento y la evacuación inofensivos de los aceites usados, y para prohibir las formas particularmente nocivas de tratamiento y evacuación en ella contempladas. Para el cumplimiento de dicha prohibición, el artículo 6 de la Directiva obliga a todas las empresas que gestionen aceites usados a obtener una autorización.
48. Este sistema plantea problemas específicos a los poseedores de aceites usados y, en particular, a aquellos que posean pequeñas cantidades, en el caso de que no puedan ni gestionar ellos mismos su aceite usado ni transportarlo hasta una empresa de gestión autorizada. Las disposiciones francesas imponen, en respuesta a esta situación concreta, una doble obligación: la del poseedor de aceites usados de entregar los aceites a una empresa de recogida autorizada (29) y la de la empresa de recogida autorizada de retirar el aceite usado. (30)
49. La actividad de recogida tiene por objeto dar cumplimiento a estas dos obligaciones. Por lo tanto, su significación económica esencial no consiste en proporcionar aceites usados a las empresas de recogida para su posterior reventa, sino en el cumplimiento de obligaciones que han sido impuestas en interés de la protección del medio ambiente.
50. De conformidad con esta interpretación, en el artículo 13 de la Directiva se dispone lo siguiente:
"Como contrapartida a las obligaciones impuestas por los Estados miembros en aplicación del artículo 5, las empresas de recogida y/o de tratamiento podrán beneficiarse de compensaciones por los servicios prestados."
51. A este respecto, este Tribunal de Justicia declaró en la sentencia ADBHU (31) que las compensaciones concedidas con arreglo a dicha disposición no constituyen
"ayudas a efectos de los artículos 92 y siguientes del Tratado CEE, sino la contrapartida de las prestaciones de las empresas de recogida o de tratamiento".
52. Por ello, una disposición que contemple un monopolio en favor de una empresa de recogida por determinar y excluya a los demás competidores se opone a la libre prestación de servicios y no a la libre circulación de mercancías. En consecuencia, el artículo 34 del Tratado carece de pertinencia en el presente asunto.
53. Dicha conclusión no se ve afectada por el hecho de que el sistema francés impida a las empresas de recogida de otros Estados miembros ejercer actividades de recogida en el marco de operaciones comerciales ocasionales con aceites usados. El verdadero obstáculo para ello no es tanto el monopolio de que se trata en el presente asunto como la obligación de la empresa de recogida °problema no planteado por el órgano jurisdiccional de remisión° de recoger las partidas de aceites usados que le sean ofrecidas. Tal obligación basta por sí sola para impedir que la actividad de recogida sea ejercida únicamente con fines comerciales, y tiene como consecuencia que la empresa interesada deba situarse en el marco de una prestación de servicios para, mediante dicha actividad, obtener el aceite usado. Obviamente, el monopolio refuerza el efecto de obstáculo al comercio que puede derivarse de una normativa de este tipo. Sin embargo, ello se debe, ante todo, al hecho de que se obstaculiza la prestación de servicios, lo que se compensa °entre otras cosas° mediante la cesión de las mercancías. (32) En estas circunstancias, no tendría sentido examinar por separado el monopolio a la luz del artículo 34. (33)
54. En aras de la exhaustividad, y para dar por concluido este punto, me permito reafirmar que también está muy lejos de ser evidente que se haya producido una infracción del artículo 34, si se considera la actividad de recogida simplemente como una etapa preliminar de una operación comercial que, como tal, está comprendida dentro del ámbito de aplicación de los artículos 30 y siguientes. Según jurisprudencia reiterada, una infracción del artículo 34 presupone que la medida de que se trate
"[tenga] por objeto o como efecto restringir específicamente las corrientes de exportación y establecer, de este modo, una diferencia de trato entre el comercio interior de un Estado miembro y su comercio de exportación, con el fin de proporcionar una ventaja particular a la producción nacional o al mercado interior del Estado interesado". (34)
55. Ahora bien, la actividad de otras empresas de recogida, cualquiera que sea su origen, no afectaría a la relación entre el comercio interior y el comercio exterior. (35) Esta relación depende más bien °siempre y cuando no se establezca ningún otro obstáculo a la exportación° de los precios ofrecidos en los distintos mercados por el aceite usado.
56. En vista de todo ello, propongo a este Tribunal de Justicia que analice el problema planteado no desde el punto de vista del artículo 34, sino de la libre prestación de servicios. A ello me referiré en el siguiente punto.
57.2) Tampoco cabe discutir que la actividad de las empresas de recogida está comprendida dentro del ámbito de aplicación de los artículos 59 y siguientes. En efecto, se trata de una actividad de carácter industrial o mercantil a efectos del párrafo segundo del artículo 60. A este respecto, me permito señalar de manera general que, en los casos de aplicación del Tratado a actividades organizadas por el Estado, debe garantizarse en todo momento que el ordenamiento económico del Tratado se aplique únicamente dentro de los límites que le han sido impuestos. Más concretamente, dicho ordenamiento no puede aplicarse a actividades reservadas por el Tratado a los Estados miembros por no tener carácter económico alguno. Así, en el caso de las unidades económicas a las que son aplicables los artículos 85 y siguientes, debe tratarse de "empresas", tal como sucede en el caso de las agencias de empleo (incluso públicas), (36) pero no en el de las instituciones de seguros sociales como la que fue objeto de la sentencia Poucet. (37)
58. Por lo que respecta a los artículos 59 y siguientes, de la jurisprudencia del asunto Humbel (38) se desprende que los cursos impartidos en el marco de un sistema de educación nacional no constituyen una prestación de servicios, realizada normalmente a cambio de una remuneración, ya que no existe la contrapartida por la prestación típica de las actividades contempladas en el párrafo segundo del artículo 60. (39)
59. La actividad de que se trata en el presente asunto la ejercen empresas privadas con el fin de obtener beneficios, y en la misma interviene el Estado únicamente como árbitro en materia de competencia, limitándola de la manera que se ha expuesto. Obviamente, esta intervención del Estado no afecta en modo alguno al hecho de que dicha actividad esté comprendida dentro de las categorías contempladas en el párrafo segundo del artículo 60.
60. Por lo que se refiere más concretamente a la remuneración que implican dichas actividades, en el caso de las empresas de recogida se compone de prestaciones de muy diversa índole. Por un lado, la empresa de recogida obtiene la propiedad del aceite recogido. Tal como se puso de manifiesto en la vista, este producto tiene, por regla general, un valor comercial que puede variar en función de su contenido de impurezas. Dicho valor puede considerarse en todo o en parte como una prestación del poseedor del aceite usado. No obstante, dependiendo del tipo y estado del aceite, este último tal vez tenga que efectuar además prestaciones dinerarias en concepto de remuneración de los servicios de recogida. Por último, con arreglo al artículo 13 de la Directiva, el Estado de que se trate puede conceder subvenciones que, como ya se ha indicado, también tienen el carácter de remuneración. Para la aplicación del artículo 60, carece de significación el hecho de que formen parte de la remuneración prestaciones de distintas personas. En efecto, dicha disposición no exige que el servicio sea pagado por el beneficiario del mismo. (40)
61. Obviamente, la prestación de servicios así definida puede efectuarse por medio de un establecimiento a efectos del artículo 52 (véase el párrafo tercero del artículo 60), pero no tiene por qué ser así. La actividad de recogida no presupone, en sí misma, que el prestador del servicio cuente con una presencia permanente en el Estado de acogida. (41)
62. De este modo, las empresas de zonas fronterizas que dispongan de capacidades de almacenamiento en el lugar adecuado en el Estado en que estén establecidas pueden operar sin más en los Estados vecinos, como parece haber sucedido en el presente caso. Ni siquiera el hecho de que se exija una autorización para la recogida implica la aplicación del artículo 52. Dicha autorización no es más que uno de los requisitos previos de la presencia que, por lo demás, no afecta ni a la duración ni a la frecuencia de la misma.
63. Así pues, la concesión del monopolio, ¿vulnera el artículo 59 al obstaculizar el ejercicio de la actividad de recogida, que podrían ofrecerla como un servicio las empresas de otros Estados miembros?
64. La creación de un monopolio como el que es objeto del presente asunto constituye °en sí misma° una restricción no discriminatoria a las mencionadas prestaciones de servicios. Tal y como ha quedado acreditado desde la sentencia Saeger, (42) las restricciones de este tipo también están comprendidas dentro del ámbito de aplicación del artículo 59 del Tratado. La sentencia Comisión/Países Bajos, (43) del mismo día, aclara que el mismo principio se aplica también a la creación de derechos (44) exclusivos. (45)
65. En tales circunstancias, la creación de un monopolio debería justificarse, para cumplir el artículo 59 del Tratado CEE, por razones imperativas de interés general. A este respecto, procede señalar que este Tribunal de Justicia ha considerado la protección del medio ambiente en el ámbito de la libre circulación de mercancías como una de dichas razones imperativas que pueden justificar ciertas restricciones. (46) Ahora bien, el mismo principio debe aplicarse también en el ámbito de la libre prestación de servicios. A este respecto, procede recordar la sentencia ADBHU, (47) en la que se reconoció que la protección del medio ambiente °en el ámbito de la gestión de aceites usados° es una de las razones que pueden justificar las restricciones (48) al principio fundamental del "libre comercio". (49)
66. A este respecto, no pretendo negar que el sistema de monopolios por zonas pueda favorecer la protección del medio ambiente, tal y como se deduce del propio artículo 5 en relación con los considerandos tercero y séptimo de la Directiva. En efecto, por su propia naturaleza, una normativa de este tipo persigue permitir que la empresa seleccionada opere de manera rentable a pesar de su obligación de recogida, que afecta también a partidas de aceites usados sin interés desde un punto de vista comercial. De este modo, fomenta el interés de las empresas idóneas en esforzarse en obtener una autorización, pese a ir vinculada a la obligación de recogida. Con ello, dicha normativa contribuye a que se recojan todos los aceites usados, según lo dispuesto en los artículos 2, 3 y 4 de la Directiva (en la medida en que no sea posible eliminarlos adecuadamente de algún otro modo).
67. No obstante, desde esta perspectiva, la medida tan sólo se justifica si cumple el principio de proporcionalidad, lo que implica, entre otras cosas, que sea necesaria para alcanzar dicho objetivo. (50) El artículo 5 de la Directiva toma en cuenta esta circunstancia al supeditar la introducción de un sistema de zonas a que los objetivos definidos en los artículos 2, 3 y 4 no se puedan alcanzar de otro modo.
68. En estas circunstancias, procedería considerar una respuesta en tal sentido al órgano jurisdiccional remitente, y dejar a su buen criterio el examen de la necesidad del sistema de monopolios por zonas. No obstante, dudo que la premisa del artículo 5, según la cual un sistema de este tipo puede ser necesario, sea correcta. El Tribunal de Justicia no se planteó esta cuestión al examinar la legalidad de dicho artículo desde el punto de vista de la libertad de comercio en la sentencia ADBHU. Pero también es cierto que no había ningún motivo para ello en aquel caso, ya que no se suscitó dicho problema. Además, por aquel entonces el Tribunal de Justicia todavía no había declarado, con la claridad con que lo hizo en la sentencia Saeger, que el artículo 59 también es aplicable a las restricciones no discriminatorias. En aquel contexto, parecía justificado mostrar cierta cautela a la hora de declarar la invalidez del artículo 5 de la Directiva por vulnerar la libertad de comercio. (51)
69. Puesto que este tipo de reservas no parecen responder ya a la situación a la que se ha evolucionado hasta el momento actual, en el asunto presente debería procederse al examen de dicha cuestión. Para ello, debemos ceñirnos a las observaciones del Tribunal de Justicia en las sentencias Inter-Huiles y Rhône-Alpes Huiles acerca de las prohibiciones de exportación controvertidas en aquellos asuntos. Dichas prohibiciones de exportación tenían por objeto, al igual que el sistema de monopolios por zonas controvertido en el presente asunto, garantizar la rentabilidad de determinadas empresas, en aquel caso, las empresas de gestión. A este respecto, el Tribunal de Justicia declaró lo siguiente:
"Asimismo, se sostiene que la normativa impugnada responde a una necesidad económica, de manera que la recogida de la totalidad de los aceites usados baste, por sí sola, para garantizar la rentabilidad de las empresas autorizadas para la gestión de dichos aceites, y, por ende, la realización de los objetivos de la Directiva. No cabe acoger esta argumentación. En efecto, los artículos 13 y 14 de la Directiva prevén, para compensar las obligaciones impuestas a los profesionales para la aplicación del artículo 5, la posibilidad de que los Estados miembros concedan a dichos operadores, siempre que no supongan un obstáculo para las exportaciones, compensaciones financiadas conforme al principio de 'quien contamina, paga' ." (52)
70. El Tribunal de Justicia confirmó esta jurisprudencia en relación con la eliminación de despojos animales, (53) si bien no lo hizo en términos tan claros. (54)
71. Ahora bien, estas mismas reflexiones deben aplicarse cuando se trata de garantizar la rentabilidad de las empresas de recogida. La mencionada jurisprudencia parece haberse basado en la consideración general de que el Estado sólo puede imponer restricciones a las libertades fundamentales del Tratado a través de medidas que garanticen la rentabilidad con sujeción a requisitos muy estrictos. (55) En concreto, el Estado no puede financiar la prestación de aquellos servicios que, exclusivamente por razones de rentabilidad, el mercado no ofrece sin intervención pública, (56) mediante la eliminación de la competencia perseguida por el Tratado en defensa de las libertades fundamentales, sino, en todo caso, sufragar por sí mismo dichas prestaciones. (57) Tal y como da a entender el artículo 14 de la Directiva, el Estado puede °y debe° repercutir estas cargas con arreglo al principio de "quien contamina, paga".
72. Desde este punto de vista, no parece necesario para la protección del medio ambiente agregar a la obligación de recogida un monopolio a favor de la empresa autorizada. Por consiguiente, la concesión de dicho monopolio es incompatible con el artículo 59.
C. Conclusión
73. Por todos los motivos expuestos, propongo a este Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la cuestión planteada por la cour d' appel de Douai:
"El artículo 59 del Tratado se opone a las disposiciones de Derecho nacional que, en los casos en que la recogida de aceites usados se supedita a la obtención de una autorización para operar en una de las zonas del territorio nacional delimitadas a tal efecto y a la obligación de retirar las partidas de aceites usados ofrecidas en la misma, tan sólo permiten la concesión de una autorización de recogida para cada zona de recogida."
(*) Lengua original: alemán.
(1) ° Directiva 75/439/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la gestión de aceites usados (DO L 194, p. 31; EE 15/01, p. 91).
(2) ° Página 2 de la resolución de remisión.
(3) ° Apartado 5 del artículo 24 de la Ley de 15 de julio de 1975; Decreto de 21 de noviembre de 1979; Orden Ministerial de 29 de marzo de 1985; Orden del Prefecto de 30 de agosto de 1985.
(4) ° Anexos 1 a 4 de la respuesta del Gobierno francés a las preguntas del Tribunal.
(5) ° Véase el artículo 1 de la Orden Ministerial de 29 de marzo de 1985, relativa a las condiciones de recogida de aceites usados.
(6) ° Artículo 5 del Anexo a la mencionada Orden Ministerial de 29 de marzo de 1985.
(7) ° Apartado 2 del artículo 5 del Decreto 79-981, en la versión del Decreto 85-387.
(8) ° Del apartado 1 del artículo 4 y del apartado 2 del artículo 5 del Decreto 79-981, en la versión del Decreto 89-648, en relación con el artículo 3 de la Orden Ministerial de 21 de noviembre de 1979 y con el artículo 5 del Anexo 2 de la Circular de 5 de diciembre de 1989, se deduce que el principio del monopolio ha sido sustituido entretanto por el principio °sin duda atenuado mediante excepciones° de que el número de titulares de autorización en cada zona es ilimitado.
(9) ° Sentencia de 10 de marzo de 1983, Fabricants Raffineurs d' Huile de Graissage y otros/Inter-Huiles (172/82, Rec. p. 555).
(10) ° Sentencia de 9 de febrero de 1984, GIE Rhône-Alpes Huiles/Syndicat National des Fabricants Raffineurs d' Huile de Graissage (295/82, Rec. p. 575).
(11) ° Sentencia de 7 de febrero de 1985, Procureur de la République/ADBHU (240/83, Rec. p. 531).
(12) ° Sentencia de 7 de febrero de 1985, Comisión/Francia (173/83, Rec. p. 491).
(13) ° Véase el punto 3 infra.
(14) ° En la p. 3 de la resolución de remisión se señala lo siguiente:
Vista la sentencia del tribunal correctionnel de Laon, la Cour encuentra motivos suficientes en los elementos sometidos a su apreciación para someter al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, antes de resolver sobre este asunto, la cuestión prejudicial cuyo tenor se recoge a continuación.
(15) ° Ultimo párrafo de la p. 3 de la sentencia.
(16) ° El tribunal se refiere erróneamente a una circular (circulaire).
(17) ° Véanse los dos últimos párrafos de la p. 4 de la sentencia.
(18) ° Véase la p. 4 de la sentencia de la Cour de cassation.
(19) ° Punto 19 supra.
(20) ° La preferencia otorgada a la empresa que garantice la máxima protección posible del medio ambiente; la obligación de recogida; la obligación de tomar una doble muestra en el momento de la recogida; el hecho de que el expediente de solicitud debe contener informaciones sobre la experiencia del solicitante.
(21) ° Sentencia de 26 de enero de 1993, Telemarsicabruzzo/Circostel y otros (asuntos acumulados C-320/90, C-321/90 y C-322/90, Rec. p. I-393).
(22) ° Apartado 6.
(23) ° Véanse, en relación con el presente asunto, en particular la sentencia de 18 de junio de 1991, ERT (C-260/89, Rec. pp. I-2925 y ss., especialmente p. I-2956), apartado 7; también la sentencia de 16 de julio de 1992, Etat belge/Belovo (C-187/91, Rec. p. I-4937), apartado 12, y la sentencia de 16 de diciembre de 1992, proceso penal contra Claeys (C-114/91, Rec. p. I-6559), apartados 10 y 11.
(24) ° Sentencia de 19 de marzo de 1991, Francia/Comisión (C-202/88, Rec. p. I-1223), apartado 22.
(25) ° Véanse las conclusiones de 10 de febrero de 1983 en el asunto Inter-Huiles (172/82, Rec. pp. 568 y ss., especialmente p. 581, columna derecha.
(26) ° Véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Tesauro, de 9 de febrero de 1993, en el asunto Corbeau (C-320/91, Rec. pp. I-2533 y ss., especialmente p. I-2548), apartado 14, en el que recayó la sentencia de 19 de mayo de 1993.
(27) ° Este fue ya el punto de partida de las sentencias mencionadas en las notas 9 a 12. Posteriormente, fue confirmado con especial énfasis en la sentencia de 9 de julio de 1992, Comisión/Bélgica (C-2/90, Rec. p. I-4431), apartado 26.
(28) ° Véanse, a este respecto, las reflexiones del Tribunal de Justicia, en el marco del artículo 30, en relación con las disposiciones dirigidas directamente contra las importaciones de residuos: sentencia de 9 de julio de 1992, nota anterior, apartado 26.
(29) ° Artículo 3 del Decreto 79-981.
(30) ° Punto 3 supra.
(31) ° Véase la nota 11 anterior.
(32) ° A este respecto, véase el punto 60, más adelante.
(33) ° Véanse mis conclusiones de 7 de mayo de 1985 en el asunto Comisión/Francia (173/83, Rec. pp. 491 y ss., especialmente p. 497).
(34) ° Véase, por ejemplo, la sentencia de 9 de junio de 1992, Delhaize/Promalvin (C-47/90, Rec. p. I-3669), apartado 12.
(35) ° Véase ya, en este sentido, la sentencia ADBHU (nota 11), apartados 14 y ss.
(36) ° Sentencia de 23 de abril de 1991, Hoefner y Elser/Macrotron (C-41/90, Rec. p. I-2017).
(37) ° Sentencia de 17 de febrero de 1993, Poucet/AGF (asuntos acumulados C-159/91 y C-160/91, Rec. p. I-637).
(38) ° Sentencia de 27 de septiembre de 1988, Etat belge/Humbel (C-263/86, Rec. p. 5365), apartados 15 a 18.
(39) ° Véase también la sentencia de 4 de octubre de 1991, Society for the protection of unborn children Ireland/Grogan (C-159/90, Rec. p. I-4685), apartado 18.
(40) ° Sentencia de 26 de abril de 1988, Bond von Adverteerders/Estado neerlandés (352/85, Rec. p. 2085), apartado 16.
(41) ° Véase la sentencia de 4 de diciembre de 1986, Comisión/Alemania (205/84, Rec. p. 3755).
(42) ° Sentencia de 25 de julio de 1991, Saeger/Dennemeyer (C-76/90, Rec. p. I-4221), apartado 12.
(43) ° Asunto C-353/90, Rec. 1991, p. I-4069.
(44) ° Si bien la medida de que se trata en el presente asunto no excluye por completo la competencia, al contrario de lo que sucede con la mayor parte de los derechos exclusivos basados en disposiciones legales, la restringe al momento de la concesión de la autorización (en régimen de monopolio). No obstante, ello en nada afecta a la aplicación de los principios anteriormente mencionados.
(45) ° Apartados 22 a 24 y primera frase del apartado 25 de la sentencia Comisión/Países Bajos. El Tribunal de Justicia reiteró asimismo en esta ocasión que el apartado 1 del artículo 90 no constituye en sí mismo un criterio válido para la apreciación de los derechos exclusivos (apartados 33 y ss.).
(46) ° Sentencia de 20 de septiembre de 1988, Comisión/Dinamarca (C-302/86, Rec. p. I-4607), apartados 8 y ss.
(47) ° Rec. 1985, pp. 531 y ss.
(48) ° Apartado 13 de la sentencia, p. 549, y conclusiones, p. 534, segunda columna.
(49) ° Véase el apartado 9 de la sentencia, p. 548.
(50) ° Sentencia Saeger, apartado 15; sentencia Comisión/Países Bajos, apartado 31; véase también la sentencia ADBHU, apartados 13 y 15, mencionada en la nota 46.
(51) ° En aquella ocasión, utilicé la expresión derecho fundamental al libre ejercicio de la profesión : Rec. 1985, pp. 532 y ss., especialmente p. 534.
(52) ° Véase el apartado 13 de la sentencia Inter-Huiles; el subrayado es mío.
(53) ° Sentencia de 6 de octubre de 1987, Openbaar Ministerie/Nertsvoederfabriek Nederland (118/86, Rec. p. 3883), apartado 16.
(54) ° Mayor claridad se aprecia en las conclusiones del Abogado General Sr. Da Cruz Vilaça, en el asunto 118/86, antes citado, p. 3894 y, en particular, el punto 62 de la p. 3901, en el que se remite a la sentencia Inter-Huiles.
(55) ° En términos similares, la sentencia de 10 de julio de 1984, Campus Oil (72/83, Rec. p. I-2527), apartados 44 y ss. Esta sentencia se basa en la especificidad del mercado de petróleo, caracterizado por el elevado grado de dependencia con respecto a los terceros Estados productores de petróleo (véanse los apartados 28 a 31 y 38 a 41). En el presente caso no es posible detectar una situación especial como aquélla. Véase también la sentencia de 13 de diciembre de 1990, Comisión/Grecia (C-347/88, Rec. p. I-4747), apartados 47 a 49.
(56) ° Deben diferenciarse de esta situación los casos en los cuales la creación de un monopolio puede estar justificada por razones no económicas, como, por ejemplo, razones de seguridad pública o razones culturales o sociales. El Tribunal de Justicia se ha pronunciado sobre este extremo en el pasado con ocasión del examen de las disposiciones sobre competencia del Tratado; véase, a este respecto, el profundo análisis del Abogado General Sr. Tesauro en el asunto Corbeau, antes citado.
(57) ° Véase el apartado 46 de la sentencia Campus Oil.