61991CC0237_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. De drie prejudiciële vragen van het Hessische Verwaltungsgericht hebben betrekking op de uitlegging van een besluit van de Associatieraad die is opgericht bij de op 12 september 1963 te Ankara ondertekende Associatieovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije(1) (hierna: "Associatieovereenkomst"). Zij betreffen met name de vraag, of een Turks werknemer die meer dan negen jaar in Duitsland werkt, recht van verblijf heeft in dat land, wanneer de redenen voor zijn toelating tot het grondgebied van dat land niet meer bestaan.
2. De Associatieovereenkomst, die is gesloten met toepassing van artikel 238 EEG-Verdrag, is de enige externe overeenkomst van de Gemeenschap waarin het vrije verkeer van onderdanen van een derde land binnen de Gemeenschap wordt geregeld.(2)
3. Volgens artikel 12, dat is opgenomen in titel II betreffende de overgangsfase van de associatie, "komen de Overeenkomstsluitende Partijen overeen zich te laten leiden door de artikelen 48, 49 en 50 EEG-Verdrag, ten einde onderling geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen".
4. Teneinde de voorwaarden voor de verwezenlijking van deze overgangsfase vast te stellen, hebben partijen op 23 november 1970 te Brussel een Aanvullend Protocol getekend(3), dat aan de Overeenkomst is gehecht; artikel 36 van dit protocol bepaalt, dat "het vrije verkeer van werknemers tussen de Lid-Staten van de Gemeenschap en Turkije overeenkomstig de in artikel 12 van de Overeenkomst neergelegde beginselen geleidelijk zal worden verwezenlijkt tussen het einde van het twaalfde en het tweeëntwintigste jaar na de inwerkingtreding van de Overeenkomst".
5. De uitvoeringsmaatregelen voor dit vrije verkeer in het kader van de Associatieovereenkomst zijn vastgesteld bij besluit van de Associatieraad van 20 december 1976(4), vervolgens bij besluit nr. 1/80 van 19 december 1980, "betreffende de ontwikkeling van de associatie" (hierna: "besluit"); artikel 6, lid 1, van dit besluit vormt de kern van de onderhavige zaak. Dit artikel staat in sectie 1 ("Problemen met betrekking tot de werkgelegenheid en het vrije verkeer van werknemers") van hoofdstuk II ("Sociale bepalingen") en bepaalt:
"1. Behoudens het bepaalde in artikel 7 betreffende de vrije toegang tot arbeid van de gezinsleden, heeft de Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een Lid-Staat behoort:
° na een jaar legale arbeid in die Lid-Staat recht op verlenging van zijn arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever indien deze werkgelegenheid heeft;
° (...)
° na vier jaar legale arbeid, in die Lid-Staat vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze.
2. (...)
3. De wijze van toepassing van de leden 1 en 2 wordt geregeld in de nationale voorschriften."
6. Aan de gestelde vragen liggen de volgende feiten ten grondslag. K. Kus, geboren in 1954, kwam in 1980 naar Duitsland, waar hij in 1981 met een Duitse vrouw in het huwelijk trad. Op 27 april 1981 kreeg hij een verblijfsvergunning in zijn hoedanigheid van "echtgenoot van een Duitse vrouw". Deze vergunning werd tot 17 augustus 1983 verlengd. Vanaf 1 april 1982 verrichtte hij arbeid met een "geldige"(5) werkvergunning. Op 17 augustus 1983 verzocht hij om verlenging van zijn verblijfsvergunning met twee jaar. Op 26 april 1984 werd zijn huwelijk definitief ontbonden. Op 6 augustus 1984 werd zijn aanvraag om verlenging door de burgemeester van Wiesbaden afgewezen, omdat de reden die aan zijn verblijf ten grondslag lag (het huwelijk), na de echtscheiding niet meer bestond.
7. Betrokkene stelde tegen deze beschikking beroep in bij het Verwaltungsgericht Wiesbaden, dat op 23 mei 1985 de werking ervan tijdelijk schorste. Bij vonnis van 30 oktober 1987 werd de beschikking van de burgemeester door deze rechter vernietigd en werd de verlenging van de verblijfsvergunning gelast.
8. De Landeshauptstadt Wiesbaden stelde hoger beroep in bij het Hessische Verwaltungsgerichtshof, dat bij beschikking van 12 augustus 1991 vaststelde, dat verzoeker naar nationaal recht geen aanspraak op verlenging van zijn verblijfsvergunning had.(6) Het Verwaltungsgerichtshof vraagt zich af, of besluit nr. 1/80 van de Associatieraad op het geschil van toepassing is, en stelt het Hof drie vragen, die in het rapport ter terechtzitting zijn opgenomen.(7)
9. Vaststaat dat: 1) door de beschikking van het Verwaltungsgericht van 23 mei 1985 de beschikking van de burgemeester van 6 augustus 1984 met terugwerkende kracht is geschorst, waardoor verzoekers verblijfsrecht tijdelijk herleefde, 2) verzoeker op grond van dit verblijfsrecht over een geldige werkvergunning kon beschikken en arbeid in loondienst heeft verricht.(8)
10. Alvorens de problemen ten gronde te onderzoeken, zal ik eerst nagaan of het Hof bevoegd is de bepalingen van het besluit uit te leggen, hetgeen de Duitse regering betwist.
11. Reeds in een arrest van 30 april 1974(9) heeft het Hof verklaard, dat een door de Raad overeenkomstig de artikelen 228 en 238 van het Verdrag gesloten overeenkomst "wat de Gemeenschap betreft, een handeling is, welke door één der instellingen van de Gemeenschap is verricht in de zin van artikel 177, eerste alinea, sub b", dat "de bepalingen van de overeenkomst vanaf de inwerkingtreding daarvan, een integrerend bestanddeel der communautaire rechtsorde vormen", en dat "het Hof in het kader van deze rechtsorde bijgevolg bevoegd is bij wijze van prejudiciële beslissing een uitspraak te doen over de uitlegging dier overeenkomst".(10)
12. Op een verzoek om uitlegging van artikel 6 van het besluit herinnerde het Hof in zijn arrest van 20 september 1990(11) aan zijn vaste rechtspraak, dat de bepalingen van een door de Raad overeenkomstig de artikelen 228 en 238 EEG-Verdrag gesloten overeenkomst vanaf de inwerkingtreding ervan een integrerend bestanddeel van de communautaire rechtsorde vormen(12), en dat "de besluiten van de Associatieraad, door hun rechtstreekse samenhang met de overeenkomst waaraan zij uitvoering geven, op dezelfde voet als de overeenkomst zelf vanaf hun inwerkingtreding een integrerend bestanddeel van de communautaire rechtsorde vormen".(13)
13. Hieruit leidde het Hof af, dat zijn bevoegdheid om bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de overeenkomst als handeling die door een van de instellingen van de Gemeenschap is verricht, het tevens bevoegd doet zijn uitspraak te doen over de uitlegging van besluiten van het bij de overeenkomst ingestelde orgaan dat belast is met de uitvoering ervan.(14)
14. De Duitse regering, die graag zou zien dat het Hof van deze rechtspraak terugkomt, betoogt in de eerste plaats, dat het Hof niet bevoegd is tot uitlegging van besluiten van de Associatieraad, die geen gemeenschapsinstelling is, maar een orgaan van de associatie. Het Hof heeft dit betoog reeds verworpen in het arrest Sevince (reeds aangehaald, r.o. 10), en wel met een motivering die niets aan overtuigingskracht heeft ingeboet.
15. In de tweede plaats zoekt de Duitse regering steun bij artikel 2, lid 2, van de Overeenkomst van 12 september 1963 inzake maatregelen en procedures nodig ter toepassing van de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije.(15) Dat artikel bepaalt, dat "indien de besluiten en aanbevelingen van de Associatieraad een gebied betreffen, dat krachtens het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap niet tot de bevoegdheid van de Gemeenschap behoort, de Lid-Staten de nodige uitvoeringsmaatregelen nemen". Dit zou het geval zijn met het besluit, dat een gebied bestrijkt dat tot de bevoegdheid van de Lid-Staten behoort.
16. Artikel 6 van dit besluit, dat hier als enige aan de orde is, betreft het vrije verkeer van werknemers, zoals blijkt uit de aanhef van sectie 1 waarin het is opgenomen.
17. Met betrekking tot artikel 12 van de Associatieovereenkomst en artikel 36 van het Aanvullend Protocol, die in dit artikel 6 van het besluit ten uitvoer zijn gelegd, verklaarde het Hof in het arrest Demirel(16):
"Waar het immers gaat om een associatieovereenkomst, die bijzondere en geprivilegieerde banden schept met een derde staat, die althans gedeeltelijk aan het communautaire regime dient deel te hebben, verleent artikel 238 de Gemeenschap noodzakelijkerwijs de bevoegdheid om de nakoming van de jegens derde staten aangegane verplichtingen op alle onder het Verdrag vallende gebieden te verzekeren. Eén van die gebieden is volgens de artikelen 48 en volgende EEG-Verdrag het vrije verkeer van werknemers; hieruit volgt, dat de verplichtingen met betrekking tot deze materie uit hoofde van artikel 238 binnen de bevoegdheid van de Gemeenschap vallen."(17)
18. De bevoegdheid van de Lid-Staten om ter zake van het vrije verkeer van werknemers de nodige uitvoeringsmaatregelen te nemen(18), brengt niet mee, dat het besluit buiten de communautaire rechtsorde valt. Onder verwijzing naar het arrest van 26 oktober 1982(19) wordt er in het arrest Demirel aan herinnerd, dat
"de Lid-Staten, door ervoor te zorgen dat de verplichtingen uit een door de gemeenschapsinstellingen gesloten overeenkomst worden nagekomen, in de communautaire rechtsorde een verplichting vervullen jegens de Gemeenschap, die de verantwoordelijkheid voor de behoorlijke uitvoering van de overeenkomst op zich heeft genomen".(20)
Daaruit wordt afgeleid, dat het Hof bevoegd is de bepalingen van de Associatieovereenkomst en van het Protocol met betrekking tot het vrije verkeer van werknemers uit te leggen.
19. Zoals ik reeds opmerkte in mijn conclusie in de zaak Sevince(21), volgt hieruit, dat de materie waarop artikel 6, lid 1, van het besluit betrekking heeft, geenszins buiten de communautaire rechtsorde staat en dus tot 's Hofs uitleggingsbevoegdheid behoort. Zoals gezegd(22), stelt ook het Hof zich op dit standpunt.
20. Ten slotte wil ik niet lang stilstaan bij het middel ontleend aan de toepassing van artikel 25 van de Overeenkomst.(23) Zoals ik reeds in mijn conclusie in de zaak Demirel heb opgemerkt(24),
"[verklaart dit artikel] de Associatieraad enkel bevoegd (...) ingeval van een geschil tussen staten, volgens een procedure die speciaal moest worden geregeld ter beslechting van eventuele geschillen die de derde staat niet aan het Hof kan voorleggen".
21. De bevoegdheid van het Hof blijkt dus zeker te zijn. Doorslaggevend is immers, dat de overeenkomstsluitende partijen, waaronder de Gemeenschap, via de Associatieovereenkomst de Associatieraad ertoe hebben gemachtigd bindende besluiten te nemen.(25) Zoals Gilsdorf opmerkt, blijkt hieruit, dat "de Gemeenschap in de overeenkomst zelf is vooruit gelopen op de bindende werking van deze besluiten. Vanuit deze optiek zal men die besluiten als een soort in vereenvoudigde vorm gesloten overeenkomsten kunnen aanmerken."(26) De overeenkomstsluitende partijen hebben de tenuitvoerlegging van artikel 12 van de Overeenkomst en artikel 36 van het Protocol(27) in zekere zin aan de Associatieraad gedelegeerd, wiens besluiten "op bepaalde punten de in de overeenkomst bedoelde programma' s verwezenlijken".(28) Het besluit houdt verband met de in artikel 12 van de Associatieovereenkomst vastgestelde doeleinden: het geeft uitvoering aan de in deze bepaling neergelegde beginselen.
22. Ik zal nu de eerste vraag behandelen.
23. Is voldaan aan de eerste in artikel 6, lid 1, derde streepje, gestelde voorwaarde voor vrije toegang tot de arbeidsmarkt (ten minste vier jaar tot de legale arbeidsmarkt behoren), wanneer deze tijdsduur enkel wordt bereikt middels een nationale regeling op grond waarvan een Turks onderdaan gedurende het verloop van de procedure ter verlening van de verblijfsvergunning in het gastland mag verblijven?
24. Behoort een Turks onderdaan gedurende het verloop van deze procedure tot de legale arbeidsmarkt in de zin van artikel 6, lid 1? Is zijn situatie "op de arbeidsmarkt stabiel en niet slechts van voorlopige aard"?(29)
25. In de zaak Sevince was de aanvraag van de verzoeker om verlenging van zijn verblijfsvergunning afgewezen. Het tegen deze beschikking ingestelde beroep had van rechtswege (artikel 38 Vreemdelingenwet) automatisch schorsende werking en daardoor had de betrokkene een arbeidsvergunning kunnen krijgen. Dat beroep werd bijna zes jaar later door de rechter verworpen. Ter verkrijging van een nieuwe verblijfsvergunning deed Sevince een beroep op zijn arbeidsjaren gedurende de tijd die deze procedure in beslag had genomen.
26. Het Hof was van oordeel, dat
"ofschoon het legaal verrichten van arbeid gedurende een zekere periode, leidt tot toekenning van het recht van verblijf aan het einde van die periode, het met name moeilijk voorstelbaar is, dat een Turkse werknemer aan die voorwaarde kan voldoen en, bijgevolg, dat recht verkrijgt enkel doordat hem ° nadat hij, gebruikmakend van de nationale rechtsmiddelen, beroep had ingesteld tegen de weigering van de nationale autoriteiten om hem voor die periode een geldige verblijfstitel te verlenen ° op grond van de schorsende werking van zijn beroep en in afwachting van de uitkomst van het geding voorlopig was toegestaan, in de betrokken Lid-Staat te verblijven en er arbeid te verrichten".(30)
27. Het woord waarop het hier aankomt is voorlopig.
28. Het Nederlandse recht, waarin het beroep automatisch schorsende werking heeft, en het Duitse recht, waarin de beslissing over de schorsende werking aan de rechter wordt overgelaten, gaan uit van dezelfde gedachte: voorkomen, dat een bestreden beschikking die door de rechter kan worden vernietigd, onherroepelijk wordt uitgevoerd, of dat, zoals ik in mijn conclusie in de zaak Sevince schreef, "een al te grote inbreuk wordt gemaakt op de situatie van de belanghebbende, voordat de rechter zich erover heeft uitgesproken".(31)
29. Deze conservatoire bescherming van de rechten van de Turkse werknemer "kan niet tegelijkertijd vertaald worden in het scheppen van rechten die de betrokken Lid-Staat, ongeacht de afloop van het geding, verplichten die werknemer blijvend op zijn grondgebied toe te laten".(32)
30. Anders dan de Commissie, zie ik wat de gevolgen betreft, geen verschil tussen schorsing van rechtswege en schorsing met terugwerkende kracht van de weigeringsbeschikking door de rechter. In beide gevallen geldt de schorsing enkel voor de duur van de beroepsprocedure en is zij daarom in wezen voorlopig en heeft zij in beide gevallen tot gevolg, dat de verzoeker in wezen tijdelijk in de betrokken staat mag blijven en er mag werken.
31. Mijns inziens zou het onlogisch zijn, een Turks onderdaan wiens verblijfsrecht in de eerste plaats door de overheid wordt betwist(33) en in de tweede plaats elk moment door een rechterlijke beslissing kan worden ingetrokken, te beschouwen als iemand die "tot de legale arbeidsmarkt behoort".(34)
32. Het staat buiten kijf, dat de Turkse werknemer vanaf de bestreden beschikking tot weigering van de verlenging van zijn verblijfsvergunning, niet meer verkeert in een situatie die stabiel en niet slechts van voorlopige aard is, op grond waarvan hij een beroep zou kunnen doen op artikel 6, lid 1, derde streepje.
33. Een Turks onderdaan die zich in de situatie van verzoeker in het hoofdgeding bevindt, kan zich dus niet op deze bepaling beroepen, wanneer hij niet kan aantonen, dat hij vóór de weigeringsbeschikking vier jaar legaal heeft gewerkt.
34. De eerste vraag moet dus ontkennend worden beantwoord.
35. En nu de tweede vraag.
36. Verzoeker was naar Duitsland gekomen met het doel in het huwelijk te treden met een Duitse vrouw. Door de ontbinding van hun huwelijk is de oorspronkelijke reden van zijn verblijfsrecht weggevallen.
37. Voldoet een Turks onderdaan die in de positie van verzoeker in het hoofdgeding verkeert, aan de in artikel 6, lid 1, eerste streepje, gestelde voorwaarden voor verlenging van zijn arbeidsvergunning, wanneer hij op de dag waarop zijn aanvraag om verlenging van zijn verblijfsvergunning door de administratie is afgewezen, reeds twee en een half jaar bij dezelfde werkgever in dienst was?
38. Tot laatstgenoemd tijdstip
° bezat de betrokkene een verblijfsvergunning,
° alsmede een geldige arbeidsvergunning,
° en verrichtte hij ten minste één jaar legaal arbeid.
39. Als houder van een arbeidsvergunning en een verblijfsvergunning behoort hij dus tot de "legale arbeidsmarkt van een Lid-Staat" in de zin van artikel 6, lid 1. Bovendien voldoet hij ook aan de in het eerste streepje van deze bepaling gestelde termijnvoorwaarden.
40. Kan hij, doordat de oorspronkelijke reden voor zijn verblijfsrecht niet meer bestaat (door de echtscheiding heeft hij dit recht op grond van de regels van het gastland verloren), geen beroep meer doen op artikel 6, lid 1, eerste streepje en kunnen zijn arbeids- en verblijfsvergunning daardoor niet meer worden verlengd?
41. Zodra de administratie heeft besloten zijn verblijfsvergunning niet meer te verlengen, behoort de Turkse werknemer, ook al blijft hij in dienst bij dezelfde werkgever, niet meer tot de legale arbeidsmarkt, tenzij men ervan uitgaat, dat hij in het bezit is gekomen van een verblijfsrecht dat niet aan het interne recht is ontleend, maar aan artikel 6, lid 1, eerste streepje, vanaf het tijdstip waarop hij aan de hierin gestelde voorwaarden voldeed: ten minste één jaar beroepswerkzaamheden op de legale arbeidsmarkt.
42. In dat geval zou de Turkse werknemer zijn verblijfsrecht aan artikel 6, lid 1, van het besluit van de Associatieraad, dus aan het gemeenschapsrecht ontlenen: het wegvallen van de oorspronkelijke reden voor het verblijfsrecht krachtens de nationale regels zou dan niet van invloed zijn op het bestaan van een aan het gemeenschapsrecht ontleend verblijfsrecht.
43. Wanneer hij uit dien hoofde een verblijfsrecht bezit, zou hij dus moeten worden geacht zich in een legale situatie op de arbeidsmarkt te bevinden, en zou hij om verlenging van zijn arbeidsvergunning kunnen verzoeken.
44. Dit is nu precies de zin van het eerste onderdeel van de derde vraag: creëert artikel 6, lid 1 ° eerste of derde streepje °, een verblijfsrecht? Kan op grond hiervan behalve de verlenging van de arbeidsvergunning ook de verlenging van de verblijfsvergunning worden verkregen? Ik zal dit onderzoeken alvorens mijn mening over het antwoord op de tweede vraag te geven.
45. Ik herinner eraan dat, zoals het Hof in het arrest Sevince verklaarde, de bepalingen van artikel 6 enkel de arbeidssituatie van de Turkse werknemer regelen, maar geen betrekking hebben op zijn situatie ten aanzien van het recht op verblijf.(35)
46. Uit dit arrest volgt ook, dat het beginsel van het nuttig effect verlangt, dat de toekenning van een werkvergunning na een bepaalde periode van legale arbeid in een Lid-Staat noodzakelijkerwijs gepaard gaat met een verblijfsrecht voor de belanghebbende.(36)
47. Het doel van de regels van de Associatieraad dient duidelijk te worden afgebakend: Turkse werknemers op wie de besluiten van de Associatieraad betrekking hebben, hebben krachtens het nationale recht van de Lid-Staat van ontvangst recht op toelating tot het grondgebied van deze staat verkregen (bij voorbeeld als echtgenoot van een onderdaan van deze staat).(37) Zij hebben enkel een werkvergunning kunnen krijgen, omdat zij met betrekking tot hun verblijf in een legale positie verkeerden. Zij behoren dus tot de legale arbeidsmarkt. In sommige Lid-Staten, met name in de Bondsrepubliek Duitsland, krijgt men zonder verblijfsvergunning geen arbeidsvergunning en wanneer het verblijfsrecht eindigt, vervalt ook de arbeidsvergunning.(38) In dat stadium is enkel het nationale recht van toepassing.
48. In mijn conclusie in de zaak Sevince schreef ik:
"[De besluiten van de Associatieraad] beogen (...) niet de voorwaarden te scheppen voor het vrije verkeer van werknemers tussen Turkije en de Lid-Staten, met name ten behoeve van Turkse onderdanen, maar eenvoudig de situatie van Turkse werknemers die nu al legaal deel uitmaken van de arbeidsmarkt van één van de Lid-Staten, te versterken."(39)
49. Door toepassing van artikel 6 van het besluit is het mogelijk de juridische positie te versterken van Turkse onderdanen die ten minste één jaar (eerste streepje) of drie jaar (tweede streepje) dan wel vier jaar (derde streepje) werken, en die op grond van het nationale recht reeds een arbeidsvergunning en, indien vereist, een verblijfsrecht bezitten, omdat zij tot de legale arbeidsmarkt behoren. (40)
50. Kunnen zij op grond van de omstandigheid dat zij één of meer vaste betrekkingen hadden, aan het besluit, dus aan het gemeenschapsrecht, een recht op verlenging van hun arbeidsvergunning (artikel 6, eerste streepje) of een recht op vrije toegang tot de arbeidsmarkt (artikel 6, derde streepje) ontlenen, dat gepaard moet gaan met een verblijfsrecht om de arbeid mogelijk te maken?
51. De artikelen 6-8 van het besluit regelen slechts de toegang tot de arbeidsmarkt, hetgeen in de meeste Lid-Staten een verblijfsvergunning onderstelt.
52. Aangezien het in deze artikelen bedoelde recht op arbeid slechts kan worden verwezenlijkt wanneer het gepaard gaat met een verblijfsrecht, moet het een recht op toekenning of verlenging van de verblijfsvergunning inhouden. Zo was het Hof in het arrest Sevince van oordeel, dat
"die twee aspecten [het verrichten van arbeid enerzijds en het verblijfsrecht anderzijds(41)] van de persoonlijke situatie van de Turkse werknemer nauw met elkaar verbonden zijn. Waar die werknemer na een bepaalde periode van legale arbeid in de Lid-Staat toegang heeft tot elke arbeid in loondienst te zijner keuze, houden de betrokken bepalingen noodzakelijkerwijs in, dat de belanghebbende ten minste op dat moment een recht van verblijf heeft, omdat anders het recht dat die bepalingen aan de Turkse werknemer toekennen, elke inhoud zou verliezen."(42)
53. In hetzelfde arrest verklaarde het Hof, dat artikel 6, lid 1, rechtstreekse werking heeft in de Lid-Staten van de Europese Gemeenschap.(43)
54. Hieruit volgt, dat Turkse onderdanen die voldoen aan de voorwaarden van artikel 6, lid 1, aan deze bepaling een verblijfsrecht ontlenen dat rechtstreeks op het gemeenschapsrecht berust, aangezien het de voorwaarde is voor hetzij de verlenging van de arbeidsvergunning, hetzij voor de vrije toegang tot elke arbeid in loondienst.
55. Dit recht van verblijf is zeer nauwkeurig afgebakend. Het berust op het gemeenschapsrecht, werkt rechtstreeks en bindt de Lid-Staten. Hieruit volgt, dat zij zowel de toegang van een Turks onderdaan tot hun grondgebied als de voorwaarden voor de toegang en de uitoefening van zijn eerste tewerkstelling kunnen regelen, maar niet zover mogen gaan, dat de in artikel 6, lid 1, verleende rechten hem door maatregelen met betrekking tot het verblijfsrecht worden ontnomen.
56. De aldus afgebakende derde vraag moet dus bevestigend worden beantwoord.
57. Ik kom dan nu terug op de tweede vraag.
58. De situatie van Turkse onderdanen met betrekking tot het verblijfsrecht in de Lid-Staten moet goed worden onderscheiden van die van gemeenschapsonderdanen enerzijds en van onderdanen van derde landen anderzijds.
59. Krachtens artikel 48 EEG-Verdrag hebben werknemers die onderdanen van de Lid-Staten zijn, recht op vrij verkeer en op volledig dezelfde behandeling als onderdanen van het gastland. Hieruit volgt een recht op toelating en verblijf in de Lid-Staten, dat rechtstreeks door het gemeenschapsrecht wordt verleend. De afgifte van een verblijfsdocument kan slechts van declaratoire aard zijn en de nationale autoriteiten beschikken dienaangaande niet over enige beoordelingsvrijheid.
60. Het Hof heeft dit in bijzonder duidelijke bewoordingen verklaard in zijn arrest van 14 juli 1977(44):
"De afgifte van het bijzondere verblijfsdocument, bedoeld in artikel 4 van richtlijn 68/360, heeft slechts declaratoire werking en kan voor vreemdelingen (...) niet worden gelijkgesteld met een verblijfsvergunning, zoals die voor vreemdelingen in het algemeen is voorzien en voor welke afgifte de nationale autoriteiten over een beoordelingsbevoegdheid beschikken."(45)
61. Daarentegen valt de regeling van het verblijfsrecht van onderdanen van derde landen in de Lid-Staten wel onder hun beoordelingsvrijheid. Wanneer een verblijfsvergunning voor de onderdanen van derde landen (waardoor rechten ontstaan) is verlopen, is het verblijfsrecht van de vreemdeling daardoor automatisch vervallen. Wanneer echter de verblijfsvergunning van de gemeenschapsonderdaan verloopt, "raakt de betrokkene alleen het schriftelijk bewijs van zijn ongewijzigd in stand gebleven verblijfsrecht kwijt, en kan hij aanspraak maken op verlenging of vernieuwing van dat bewijs".(46)
62. De Associatieovereenkomst EEG-Turkije heeft een situatie in het leven geroepen die daar tussenin ligt.
63. Met betrekking tot het vrije verkeer van werknemers bepaalt artikel 12, dat de overeenkomstsluitende partijen overeenkomen zich te laten leiden door de artikelen 48, 49 en 50 EEG-Verdrag, teneinde geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen.
64. Turkse werknemers kunnen niet worden gelijkgesteld met gemeenschapsonderdanen: de voorwaarden voor de toegang tot het grondgebied van een Lid-Staat worden enkel bepaald door het nationale recht, waaraan het besluit geen afbreuk doet. Daarentegen is het recht op verlenging van hun arbeidsvergunning en op vrije toegang tot elke arbeid in loondienst strikt onderworpen aan bepaalde, in artikel 6, lid 1, gestelde voorwaarden, met name met betrekking tot de tijdsduur. Hun verblijfsrecht is beperkt tot het grondgebied van de staat van ontvangst, waar zij werken. Ten slotte, de in dit artikel vastgestelde regels gelden slechts voor de duur van de overgangsperiode.
65. Maar Turkse werknemers verkeren niet meer in de situatie van onderdanen van andere derde landen. Zo krijgen zij krachtens artikel 8, lid 1, van het besluit bij aanwerving voorrang op hen. De Lid-Staat van ontvangst kan de verlenging van de arbeidsvergunning van degene die reeds een bepaalde tijd onder de in het besluit vastgestelde voorwaarden werkt(47), niet weigeren en de afgifte van een verblijfsvergunning heeft declaratoire werking en doet het recht niet ontstaan. Nogmaals, de werknemer ontleent zijn verblijfsrecht aan het gemeenschapsrecht en niet aan een beslissing van de betrokken Lid-Staat.
66. Deze Lid-Staat zal de verlenging van de verblijfsvergunning niet kunnen weigeren om een reden van nationaal recht, die niet in het besluit is voorzien, en met name niet op grond van echtscheiding, wanneer de oorspronkelijke reden voor binnenkomst op het grondgebied het huwelijk met een onderdaan van de betrokken Lid-Staat is geweest.
67. Hiermee is de tweede vraag van de verwijzende rechter beantwoord.
68. Tot slot nog twee opmerkingen.
69. De voor Turkse onderdanen geldende verblijfsregeling heeft onverwachte gevolgen. Zo voorzien de artikelen 6 en 10 van het besluit, die door artikel 48 EEG-Verdrag zijn geïnspireerd, niet in de beperkingen op het vrije verkeer die in artikel 48, lid 4, zijn vastgesteld. Men zou zich kunnen afvragen, of artikel 6 Turkse onderdanen wellicht toestaat, in overheidsdienst van de Lid-Staat van ontvangst te treden ... al moet erop worden gewezen, dat het moeilijk te verdedigen valt, dat onderdanen van een derde land, ook al is het geassocieerd, in een gunstiger situatie verkeren dan onderdanen van de Lid-Staten.(48)
70. Wanneer we ervan uitgaan, dat besluit nr. 1/80 de Turkse onderdaan, behalve een recht op arbeid, ook een verblijfsrecht verleent dat de Lid-Staat door een zuiver declaratoir document moet bevestigen, dan
1) wordt het recht op een arbeidsvergunning, dat de Turkse onderdaan aan de Associatieovereenkomst ontleent, verwezenlijkt;
2) is het de Lid-Staten niet verboden de uitvoeringsmaatregelen voor dit recht, met name het verblijfsrecht, onder de voorwaarden van artikel 6, lid 3, vast te stellen, voor zover zij hieraan geen nieuwe voorwaarden verbinden die het nuttig effect ontnemen aan het besluit, waarvan de bepalingen, die een integrerend onderdeel van het gemeenschapsrecht vormen, voorrang hebben op het nationale recht.(49)
71. Ik geef het Hof derhalve in overweging voor recht te verklaren:
"1) Een Turks werknemer die arbeid in loondienst heeft verricht gedurende de periode waarin hij profiteerde van de schorsing van een administratief besluit waarin hem het verblijfsrecht werd geweigerd, waartegen hij een nog aanhangig beroep heeft ingesteld, is in dat stadium niet gerechtigd deze periode mee te tellen voor de toepassing van artikel 6, lid 1, derde streepje, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG/Turkije van 19 december 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie.
2. Aan een Turks onderdaan die een verblijfsvergunning in Duitsland heeft verkregen om met een Duitse in het huwelijk te treden, kan na zijn echtscheiding verlenging van die verblijfsvergunning niet worden geweigerd, wanneer hij op de datum waarop hij daarom verzoekt, kan aantonen dat hij gedurende één jaar legaal arbeid heeft verricht in de zin van artikel 6, lid 1, eerste streepje, van genoemd besluit.
3. Een Turks werknemer die aan de voorwaarden van artikel 6, lid 1, eerste of derde streepje, van genoemd besluit voldoet, kan zich rechtstreeks op deze bepalingen beroepen en niet alleen aanspraak maken op verlenging van de arbeidsvergunning, maar ook op verlenging van zijn verblijfsvergunning."
(*) Oorspronkelijke taal: Frans.
(1) ° De Overeenkomst is namens de Gemeenschap gesloten bij besluit 64/732/EEG van de Raad van 23 december 1963 (PB 1964, blz. 3685).
(2) ° Zie P. Stangos: Les ressortissants d' Etats tiers au sein de l' ordre juridique communautaire, CDI, 1992, nrs. 3-4, blz. 306, 307.
(3) ° PB 1972, L 293, blz 1.
(4) ° Besluit nr. 2/76, waarin onder meer wordt bepaald, dat de Turkse werknemer die gedurende vijf jaar in een Lid-Staat van de Gemeenschap werkzaam is geweest, vrije toegang heeft tot elke arbeid te zijner keuze.
(5) ° Zie de verwijzingsbeschikking.
(6) ° Zie de verwijzingsbeschikking.
(7) ° Onder I, punt 10.
(8) ° Zie de verwijzingsbeschikking.
(9) ° Zaak 181/73, Hageman, Jurispr. 1973, blz. 449.
(10) ° R.o. 4-6. Het ging in casu om de overeenkomst van Athene van 9 juli 1961 waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Griekenland, namens de Gemeenschap gesloten bij besluit 63/106/EEG van de Raad van 25 september 1961 (PB 1963, blz. 293).
(11) ° Zaak C-192/89, Sevince, Jurispr. 1990, blz. I-3461.
(12) ° R.o. 8.
(13) ° R.o. 9.
(14) ° R.o. 10.
(15) ° Besluit 64/737/EEG (PB 1964, blz. 3703).
(16) ° Arrest van 30 september 1987, zaak 12/86, Jurispr. 1987, blz. 3719.
(17) ° R.o. 9. Zoals terecht is opgemerkt, volgt uit dit arrest, dat de hier aan artikel 238 gegeven uitlegging de Gemeenschap een uitdrukkelijke en bijna algemene machtiging verleent om met derde landen te onderhandelen bij onderwerpen die onder het toepassingsgebied van het Verdrag vallen. P. Stangos: op. cit., blz. 327.
(18) ° Zie artikel 6, lid 3, van het besluit.
(19) ° Zaak 104/81, Kupferberg, Jurispr. 1982, blz. 3641.
(20) ° Reeds aangehaald, r.o. 11.
(21) ° Punt 7.
(22) ° Zie hiervoor, punt 13.
(23) ° De vertegenwoordiger van de Duitse regering is tijdens de mondelinge behandeling overigens niet nader op dit middel ingegaan.
(24) ° Punt 15 van mijn conclusie.
(25) ° Zie artikel 22, lid 1, van de Overeenkomst.
(26) ° P. Gilsdorf: "Les organes institués par les accords communautaires: effets juridiques de leurs décisions", Revue du marché commun, nr. 357, blz. 328, punt 3, sub b.
(27) ° Een bepaling met een in wezen programmatisch karakter . R.o. 23 van het arrest Demirel en r.o. 21 van het arrest Sevince.
(28) ° Arrest Sevince, r.o. 21.
(29) ° Ibid., r.o. 30.
(30) ° R.o. 31, cursivering van mij.
(31) ° Punt 58 van mijn conclusie.
(32) ° Punt 59; zie eveneens punt 60-62.
(33) ° De Landeshauptstadt Wiesbaden heeft hoger beroep ingesteld tegen het vonnis van het Verwaltungsgericht.
(34) ° In het tegenovergestelde geval zou een asielzoeker aan wie gedurende de onderzoeksprocedure van zijn aanvraag een werkvergunning is verleend, enkel op grond van dit feit het recht verkrijgen een verblijfsvergunning aan te vragen.
(35) ° R.o. 28.
(36) ° R.o. 29.
(37) ° De bevoegdheid ten aanzien van de toelating en het verblijf van onderdanen van derde staten berust bij de Lid-Staten.
(38) ° Zie in die zin Rittstieg: Aufenthaltsrechtliche Bedeutung des Assoziationsratbeschlusses 1/80 fuer Tuerkische Staatsangehoerige, InfAuslR 1/91, blz. 1.
(39) ° Zie punt 55 van mijn conclusie.
(40) ° Onomstreden is, dat de betrokken Lid-Staat in een dergelijke situatie de immigratiestroom zelf mag regelen, omdat de Turkse onderdaan door de beslissing die de bevoegde autoriteiten zelfstandig op grond van het nationale recht hebben genomen, is toegelaten en een verblijfsrecht heeft gekregen. Bovendien beslist de Associatieraad met eenparigheid van stemmen (artikel 3 van de Associatieovereenkomst) en hebben dus alle Lid-Staten met de vastgestelde regeling ingestemd.
(41) ° Toegevoegd door mij.
(42) ° R.o. 29 van het arrest Sevince, cursivering van mij. Ik wijs er in dit verband op, dat artikel 13 van besluit nr. 1/80 de volgende vrijwaringsclausule bevat: "De Lid-Staten van de Gemeenschap en Turkije mogen geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun onderscheiden grondgebied legaal zijn" (cursivering van mij). Bovendien verleent artikel 38 van het Aanvullend Protocol de Associatieraad een zelfstandig recht om de vraagstukken met betrekking tot de verlenging van arbeids- en verblijfsvergunningen te onderzoeken.
(43) ° R.o. 26 van het arrest Sevince.
(44) ° Zaak 8/77, Sagulo, Jurispr. 1977, blz. 1495.
(45) ° R.o. 8. De genoemde richtlijn van 15 oktober 1968 heeft betrekking op de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van de werknemers der Lid-Staten en van hun familie binnen de Gemeenschap (PB 1968, L 257, blz. 13). Zie ook meer recent de arresten van 5 februari 1991 (zaak C-363/89, Roux, Jurispr. 1991, blz. I-273, r.o. 9), en 5 maart 1991 (zaak C-376/89, Giagounidis, Jurispr. 1991, blz. I-1069, r.o. 13 en 14).
(46) ° Conclusie van advocaat-generaal Reischl in de zaak Sagulo (Jurispr. 1977, blz. 1511).
(47) ° Zie met name artikel 14.
(48) ° Loercher: Die Rechte der tuerkischen Arbeitnehmer/innen nach der Ratifizierung der Europaeischen Sozialcharta durch die Tuerkei und dem Sevince-Urteil des Europaeischen Gerichtshofs, EuZW 13/1991, blz. 395.
(49) ° Zie hiervoor r.o. 22 van het arrest Sevince.