61973C0190
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS
DELL'11 GIUGNO 1974 (
1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
Introduzione
La coltivazione dei bulbi di giacinto ai fini sia del commercio dei bulbi stessi, sia della produzione diretta di fiori recisi, è disciplinata nei Paesi Bassi dal decreto adottato il 29 giugno 1971 dall'Ufficio olandese di produzione di piante ornamentali — organizzazione di categoria di diritto pubblico — e approvato dal ministro dell'agricoltura e della pesca.
Essa è subordinata al rilascio, per ogni stagione, da parte dell'Ufficio, di una licenza di coltivazione, anzitutto ai bulbicoltori che possono provare di aver coltivato bulbi di giacinto nel rispetto delle prescrizioni di legge, durante la stagione agricola precedente, e in secondo luogo, a determinate condizioni, a nuovi coltivatori ed in particolare a coloro che hanno acquisito, mediante cessione, il diritto di coltivazione.
In ogni licenza viene precisata la superficie su cui il titolare può esercitare il diritto di coltivazione.
Si tratta quindi di una disciplina tendente non soltanto a porre sotto controllo la produzione dei bulbi, ma anche a limitarla.
Le infrazioni vengono punite con ammenda.
Il sig. Van Haaster, produttore e di bulbi e di fiori di giacinto, è stato citato dinanzi al giudice di polizia economica (Economische Politierechter) di Haarlem, per rispondere dell'imputazione di aver coltivato giacinti pur non essendo in possesso di una valida licenza.
In forza del regolamento del Consiglio 27 febbraio 1968, n. 234, relativo all'attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore delle piante vive e dei prodotti della floricoltura, l'imputato ha sostenuto che la prescrizione di una licenza di coltivazione era incompatibile con tale regolamento, nella parte relativa al divieto, negli scambi intracomunitari di tali prodotti, di qualsiasi restrizione quantitativa o misura d'effetto equivalente.
Il giudice a quo vi pone il quesito del se il decreto olandese sia compatibile o meno con le disposizioni comunitarie.
Mi sia consentito di esprimere il mio compiacimento per questa domanda di pronunzia pregiudiziale giacché, sulla stessa questione, un altro giudice di polizia economica (quello del circondario di Alkmaar) qualche settimana prima aveva pronunciato, senza consultarvi, una sentenza in cui affermava che la disciplina olandese era in stridente contrasto con il diritto comunitario ed aveva assolto, per questo motivo, un altro agricoltore imputatò della stessa infrazione.
La vostra competenza, invero, non si estende ad un giudizio diretto sul punto del se una disposizione interna sia o meno compatibile con un regolamento comunitario, ma gli elementi di fatto e di diritto che affiorano dal fascicolo consentono di reinquadrare la questione deferita nell'ambito del procedimento instaurato a norma dell'art. 177.
Si tratta, in teoria, di risolvere il quesito del se il divieto, negli scambi intracomunitari, di restrizioni quantitative o misure d'effetto equivalente, sancito dall'art. 10, 1o comma, del regolamento n. 234/68, vada interpretato nel senso che esso si applica anche ai provvedimenti nazionali di contingentamento della produzione.
Per una valida soluzione del quesito, occorre esaminare il regime olandese relativo alla produzione di bulbi di giacinto ed accertarne gli effetti rispetto alla disciplina comunitaria.
I —
Detto regime nazionale consta dei seguenti elementi:
1.
L'uniformazione dell'offerta; la ragione d'essere ed i vantaggi di un tale obiettivo sono evidenti: miglioramento della qualità (stato sanitario, mancanza di virus e varietà unica). In pratica, tale obiettivo viene garantito dalla prescrizione di un'autorizzazione e di un certificato fitosanitario per l'esportazione dei bulbi.
2.
In connessione con questo primo obiettivo, il controllo delle colture: regime di delimitazione o di contingentamento della coltivazione, mediante autorizzazione alla coltura, il che implica una precisa misurazione e delimitazione della superficie coltivata; le ammende inflitte per violazione delle licenze di coltivazione sono in funzione della superficie eccedente. Il registro delle licenze di coltivazione viene tenuto dall'Ufficio, come pure ad esso spetta contestare le infrazioni.
3.
A complemento di tale regime di controllo della produzione, l'intervento. Nei periodi in cui si registra un'eccedenza dell'offerta, vengono adottati provvedimenti al fine di evitare perdite troppo gravose. L'Ufficio delle piante ornamentali gestisce, per i bulbi da fiori come per i fiori recisi, un «fondo di eccedenza»: quando i prezzi discendono al di sotto di un dato limite, la merce viene ritirata dalla circolazione nelle «aste». Lo stesso si dica per i bulbi che non raggiungono la calibratura minima e che non sono quindi «commerciabili», se non direttamente tra orticoltori. In effetti, è abbastanza probabile che tali piante diano dei fiori, cosicchè le poche perdite eventualmente subite non impediscono che il loro trapianto sia redditizio.
Tale fondo èfinanziato mediante contributi dovuti da tutti coloro che partecipano alla produzione e alla vendita dei bulbi da fiori. Tuttavia non sappiamo quali sono esattamente le categorie d'orticoltori (bulbicoltori o floricoltori) che hanno diritto a presentare bulbi all'intervento e che sono tenuti al pagamento dei contributi.
Infine, grazie a sovvenzioni versate dal governo per la ricerca e la divulgazione, tale fondo partecipa anche alla promozione dello smercio dei giacinti in vaso, riducendo i prezzi e coprendo i rischi di vendita.
L'Ufficio è quindi competente per:
—
il rilascio della licenza di coltivazione;
—
la determinazione dei prezzi d'intervento nei Paesi Bassi;
—
l'impiego e la gestione dei fondi di sostegno;
—
lo stabilire in cogestione le condizioni d'esportazione (condizioni di consegna e di pagamento).
Naturalmente esso partecipa anche, a livello comunitario, alla fissazione dei prezzi minimi all'esportazione nei paesi terzi ed alla fissazione delle dimensioni minime dei bulbi.
La coltivazione dei bulbi di giacinto avviene nei Paesi Bassi in una zona strettamente delimitata; i bulbi destinati alla vendita devono essere preparati ed esitati nei tre o quattro mesi susseguenti alla raccolta. La disciplina delle vendite è garantita dal fatto che la massima parte della produzione viene esportata e deve, per l'occasione, passare al vaglio dei servizi di controllo di frontiera.
La minuziosità e l'efficacia di tutta questa organizzazione chiarisce, accanto alla capacità naturale di produzione, l'attuale posizione dominante dei Paesi Bassi nel settore della produzione dei bulbi di giacinto, produzione d'un valore rilevante. Il «consumo» interno di bulbi è modesto rispetto alle esportazioni. Una parte rilevante dei fiori di giacinto prodotti negli altri paesi membri proviene dalla «merce» importata dai Paesi Bassi, che viene poi «forzata» o piantata in pieno campo.
II —
Passo ora all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle piante vive e dei prodotti della floricoltura, istituita dal regolamento del Consiglio 27 febbraio 1968 n. 234 e che è stata attuata col 1o luglio 1968.
Rispetto ad altre organizzazioni di mercato, questa disciplina è meno perfezionata.
Essa contempla tuttavia l'adozione di provvedimenti comunitari complementari:
1.
al fine di migliorare la qualità dei prodotti (art. 3 del regolamento 234/68: determinazione delle norme di qualità). Il che è stato fatto col regolamento del Consiglio 12 marzo 1968 n. 315. In pratica, ciò significa che, allo scopo d'impedire che siano venduti al consumatore finale bulbi di un calibro inferiore a quello che garantisce senz'altro la fioritura («merce secca») e che ne risulti un calo nello standard della qualità europea, sono vietate la distribuzione e l'esportazione dei bulbi di calibro inferiore a determinate dimensioni. Questa disciplina dovrebbe quindi di per sè limitare la superficie coltivata: se non esistesse e se l'esportazione di tale materiale di riproduzione fosse autorizzata senza limiti, ne risulterebbe verosimilmente un'estensione delle superfici coltivate. Essa produce d'altronde l'effetto di stabilizzare i prezzi sui mercati.
2.
Al fine di mantenere ed incrementare le esportazioni di bulbi da fiore nei paesi terzi e, pertanto, di stabilizzare i prezzi, il regolamento di base (art. 7) contemplava l'instaurazione di un regime di prezzi minimi all'esportazione nei paesi terzi. Diversi regolamenti di applicazione della Commissione hanno stabilito tali prezzi per ciascuna stagione.
3.
Infine, l'art. 2 del regolamento di base contemplava l'adozione di provvedimenti comunitari per incoraggiare le iniziative professionali ed interprofessionali, allo scopo di promuovere una migliore organizzazione della produzione, e l'art. 12 disponeva, senza fissare un termine a tal fine, che il Consiglio adottasse i provvedimenti necessari al fine di completare il regolamento «in funzione dell'esperienza acquisita». Sembra che nessun provvedimento sia stato adottato in proposito sul piano comunitario.
Come contropartita, l'art. 10 del regolamento vieta (con una clausola che si ritrova nelle altre organizzazioni comuni dei mercati) nel commercio interno della Comunità, non soltanto la riscossione di qualsiasi dazio doganale o tassa d'effetto equivalente, ma anche qualsiasi restrizione quantitativa o misura di effetto equivalente, salvo per taluni prodotti, in particolare per quello che viene definito il materiale da riproduzione della vigna. Per le piante in vaso e le piante da frutta, i provvedimenti necessari per ravvicinare le disposizioni interne che si prefiggono lo scopo del mantenimento o del miglioramente tecnico o genetico della produzione dovevano venire adottati prima del 31 dicembre 1968 (art. 10, ultimo comma, e art. 18).
III —
Quindi sorgono due questioni:
a)
Se un sistema di licenze di coltivazione di questo tipo costituisca soltanto una «restrizione quantitativa od una misura d'effetto equivalente» della produzione degli Stati membri.
b)
Se il regolamento, in particolare l'art. 10, abbia soltanto la rilevanza degli artt. 30 e seguenti del trattato, cioè vieti le restrizioni che si manifestano nella fase dell'esportazione dei prodotti.
1.
Quanto al primo punto, un sistema di licenze di coltivazione, anche se le concessioni rilasciate — contro pagamento di un tributo elevato — non vengono completamente sfruttate, costituisce di per sè un provvedimento che si risolve nel contingentare la produzione e che, quindi, esercita un'incidenza potenziale sul commercio dei prodotti considerati. In proposito, voi avete statuito nella sentenza Geddo 12 luglio 1973 (Raccolta 1973, pag. 879) che «le misure di effetto equivalente sono non solo quelle che presentano le caratteristiche del divieto totale o parziale d'importare o d'esportare, ma anche gli ostacoli — indipendentemente dal loro nome o dalla loro struttura — che producono lo stesso effetto». Indubbiamente, avete enunciato questa considerazione a proposito di un onere pecuniario che grava su determinati prodotti al momento della stipulazione del contratto di cui costituiscono l'oggetto, ma essa si può perfettamente trasporre in un regime di contingentamento della produzione.
Pur ammettendolo in pieno, la Commissione soggiunge tuttavia che «si possono in genere definire restrizioni quantitative o misure d'effetto equivalente (ciò che è già vietato dagli artt. 30 e seguenti del trattato) solo le norme interne con cui uno Stato pone dei limiti quantitativi alla produzione in determinati settori».
La Commissione osserva che il divieto, contenuto nell'art. 10 del regolamento, di restrizioni quantitative (o di qualsiasi misura d'effetto equivalente) nel commercio interno della Comunità non assume un significato diverso dal divieto, di cui all'art. 34 del trattato, di restrizioni quantitative all'esportazione (e di qualsiasi misura d'effetto equivalente) tra gli Stati membri.
Voi avete tuttavia già affermato, nella sentenza Bilger del 18 marzo 1970 (Raccolta 1970, pag. 136), che l'espressione «riguardare l'importazione o l'esportazione» ha un significato più ristretto dell'altra «danneggiare il commercio fra Stati membri».
Senza dubbio, si trattava allora della valutazione di un contratto di somministrazione alla luce delle norme in materia di concorrenza. Ma voi avete sottolineato in tale occasione che la nozione di «commercio interno della Comunità» e quella di «importazione ed esportazione tra gli Stati membri» non si equivalgono. Un accordo tra imprese per il contingentamento della produzione può danneggiare il commercio interno e non è quindi escluso che le restrizioni della produzione stabilite da uno Stato membro possano danneggiare il commercio interno della Comunità.
Ritengo quindi che il divieto di cui all' art. 10 del regolamento abbia una portata più ampia di quella dell'art. 34 del trattato, dato che esso è incluso in un'organizzazione comune dei mercati.
2.
C'è di più.
Le organizzazioni comuni dei mercati nel settore agricolo disciplinano non soltanto gli scambi di prodotti agricoli, ma anche la loro produzione.
Certamente, tenuto conto delle differenze rilevanti esistenti tra Stati membri in materia di organizzazioni nazionali dei mercati, nonchè della diversità delle condizioni in cui si svolge il commercio dei prodotti agricoli, differenze che riguardano, fra l'altro, le stesse caratteristiche dei prodotti, è previsto che, nell'ambito della politica agricola comune, l'organizzazione comune adotti forme diverse (art. 40, 2o comma).
Per definizione, ogni organizzazione comune dei mercati, onde potersi sostituire alle organizzazioni nazionali esistenti, deve comportare garanzie equivalenti per l'occupazione ed il tenore di vita dei produttori (art. 43, n. 3).
Nel settore in esame, ritengo che l'art. 43, n. 3, è stato attuato dal regolamento n. 234/68. Quindi, qualsiasi restrizione quantitativa della produzione è d'ora in poi vietata in tale settore, in quanto le sole eccezioni consentite sono quelle che derivano dall'eliminazione dei prodotti che non sono conformi alle norme comunitarie, o le deroghe che sono contemplate dall'art. 36, ovvero quelle che costituiscono oggetto di espresse disposizioni.
Dal 1o luglio 1968, i mercati nel settore delle piante vive e dei prodotti della floricoltura costituiscono oggetto di un'organizzazione definitiva, benché forse, sotto taluni aspetti, ancora incompleta. Lo stesso vale, a fortiori, allo scadere del periodo transitorio: se non è stato adottato alcun provvedimento complementare, è perchè la sua adozione non è stata ritenuta necessaria.
Orbene, voi avete già affermato, nella sentenza Sail del 21 marzo 1972 (Raccolta 1972, pag. 119), che in simili casi spetta alla sola autorità comunitaria di decidere circa il mantenimento, in via provvisoria, di qualsiasi regime nazionale d'organizzazione, d'intervento o di controllo, relativo ai prodotti in causa. Si può altresì trarre argomento dalla sentenza 12 dicembre 1973, Grosoli, in cui avete affermato che la mancanza di disposizioni comunitarie tendenti a determinare la destinazione d'un contingentamento d'importazione di un prodotto agricolo (nella fattispecie, la carne congelata) non consentiva ad uno Stato membro di adottare di propria iniziativa dei provvedimenti restrittivi atti ad arrecare pregiudizio agli obiettivi di politica agricola perseguiti dalle autorità comunitarie.
Del pari, non si può invocare la mancanza, nel regolamento 234/68, di qualsiasi divieto espresso di disposizioni nazionali (divieto del genere di quello, di cui all' art. 12 del regolamento del Consiglio 21 aprile 1970 n. 727 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del tabacco grezzo, concernente le disposizioni che attribuiscono a determinate persone fisiche il diritto di coltivare il tabacco in esclusiva) per sostenere che tale disposizione è compatibile con l'applicazione del regolamento in questione. Non si può nemmeno parlare di tolleranza delle autorità comunitarie per tale stato di cose. Nulla starebbe ad indicare, si sostiene, che tale sistema abbia finora provocato difficoltà nello smercio dei prodotti concorrenti degli Stati membri importatori. Ciò non è affatto sorprendente, tenuto conto della posizione dominante dei Paesi Bassi nel settore della produzione dei bulbi di giacinto. Ma non si tratta solo di ciò: è certo necessario anzitutto che i coltivatori degli altri Stati membri possano procurarsi, se non nel loro paese, al
meno nei Paesi Bassi, tutti i bulbi destinati alla produzione di fiori recisi od alla riproduzione ch'essi desiderano, alle medesime condizioni dei loro concorrenti olandesi; ma occorre inoltre che non vi sia alcuna discriminazione fra produttori nei Paesi Bassi. Orbene, la presente causa, considerata alla luce dei precedenti citati dal sig. Van Haaster, prova che non è questo il caso nostro. La cosa è resa impossibile particolarmente dal sistema delle licenze di coltivazione. Se non stabilisce direttamente una restrizione quantitativa dell'esportazione, tale sistema si risolve necessariamente, limitando la produzione, nel ridurre i quantitativi dei prodotti che possono essere destinati al commercio tra gli Stati membri.
Concludo quindi proponendo che vi pronunciate nel senso che il combinato disposto dell'art. 10 del regolamento n. 234/68 e degli altri articoli di tale regolamento sono incompatibili con un sistema di licenze di coltivazione per i bulbi di giacinto.
(
1
)	Traduzione dal francese.