61992CC0304_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
Mijnheer de President, mijne heren Rechters,
1 Het Duitse Bundesfinanzhof stelde een prejudiciële vraag betreffende de interpretatie van verordening (EEG) nr. 3563/84 van de Raad van 18 december 1984 houdende toepassing van algemene tariefpreferenties voor 1985 voor textielprodukten van oorsprong uit ontwikkelingslanden (hierna: de "verordening").(1) Het gaat meer bepaald om het statuut onder deze verordening van linnen herenwindjakken ingevoerd uit China en Zuid-Korea.
2 In 1985 voerde de firma Lloyd-Textil Handelsgesellschaft mbH & Co. KG (hierna: "Lloyd-Textil") in Duitsland een hoeveelheid linnen herenwindjakken in, afkomstig uit China en Zuid-Korea. Het Hauptzollamt Bremen-Freihafen was van mening dat invoerheffingen moesten worden geïnd bij de invoer van deze produkten. Lloyd-Textil daarentegen meende dat de windjakken konden genieten van de schorsing van douanerechten toegestaan door de Gemeenschap voor textielprodukten afkomstig uit ontwikkelingslanden op grond van de hier aan de orde zijnde verordening.
3 Artikel 1, lid 1, eerste alinea, tweede streepje, van de verordening bepaalt dat gedurende het jaar 1985 de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief volledig geschorst worden voor de produkten welke voorkomen in de bijlagen I en II bij de verordening. Artikel 1, lid 2, bepaalt op welke landen of gebieden deze tariefpreferenties van toepassing zijn. Het staat buiten betwisting dat China en Zuid-Korea hiertoe behoren.
4 Bijlage I bevat een lijst van textielprodukten die onder de Multivezelregeling (MVO) vallen.(2) Dit blijkt zowel uit de titel van de bijlage, die aanvangt met de woorden "Lijst van de produkten van de MVO (...)", als uit de inleidende overwegingen(3) van de verordening. In uitvoering van de Multivezelregeling stelt de verordening, per land van oorsprong, een drempel vast beneden dewelke de douanerechten, bij invoer van in die bijlage genoemde produkten naar de Gemeenschap, geschorst worden. Bijlage II bevat een lijst van produkten die niet onder de Multivezelregeling vallen. Voor deze produkten geldt de schorsing van rechten ten belope van een hoeveelheid die voor de totaliteit van de landen van oorsprong door de verordening is vastgesteld. Beide lijsten bestaan uit een opsomming van produkten die worden aangeduid door een Nimexe-code en een omschrijving.(4) Naar luid van voetnoot (a) bij beide bijlagen "wordt de omschrijving van de goederen geacht slechts een indicatieve waarde te hebben, aangezien het preferentiële regime wordt bepaald door de draagwijdte van de nummers van de Nimexe".
5 Volgens artikel 12, lid 1, van de Multivezelregeling heeft deze regeling slechts betrekking op textielprodukten "van katoen, wol, synthetische of kunstmatige vezels, of mengsels daarvan".(5) De produkten, linnen herenwindjakken, die hier in geding staan, vallen dus niet onder deze regeling. Zij kunnen dus evenmin geacht worden onder bijlage I te ressorteren maar lijken veeleer onder bijlage II te ressorteren. Zoals gezegd, worden daarin de textielprodukten genoemd die niet onder de Multivezelregeling vallen.
Het voorgaande wordt evenwel tegengesproken doordat in bijlage I bij de verordening, onder categorie 21, de Nimexe-code 61.01-32 zonder enig voorbehoud(6) wordt vermeld. Welnu, deze code omvat, volgens de hiervoor geciteerde verordening nr. 3529/84 van de Commissie(7), "parka's, anoraks, windjakken, blousons, en dergelijke" "van andere textielstoffen" dan synthetische of kunstmatige textielvezels of katoen. Bijlage II bevat daarentegen geen vermelding van Nimexe-code 61.01-32, noch van de overeenkomstige produktomschrijvingen. Onder categorie 161 staan weliswaar, onder de algemene hoofding bovenkleding, enkele andere codes(8) maar niet code 61.01-32.
6 De aan het Hof voorgelegde prejudiciële vraag vindt haar oorsprong in de hierboven gesignaleerde dubbelzinnigheid: linnen herenwindjakken kunnen, omdat zij niet onder de Multivezelregeling vallen, niet bedoeld zijn in bijlage I bij de verordening en dit ofschoon code 61.01-32 waaronder ook linnen windjakken vallen, in die bijlage zonder enig voorbehoud wordt vermeld. De verwijzende rechter, het Bundesfinanzhof, vraagt of in die omstandigheden bijlage II, categorie 161, van de verordening niet aldus moet worden uitgelegd dat linnen herenwindjakken (ingevoerd uit China en Zuid-Korea) binnen de reikwijdte van die categorie komen, ook al wordt code 61.01-32, zoals hiervoor gezegd, daar niet vermeld.
7 Met betrekking tot deze vraag worden twee stellingen verdedigd. Lloyd-Textil voor het Bundesfinanzhof en de Duitse regering als tussenkomende partij voor het Hof verdedigen het standpunt dat linnen herenwindjakken wel degelijk onder categorie 161 van bijlage II komen en derhalve de schorsing van douanerechten kunnen genieten. De Commissie, eveneens tussenkomende partij voor het Hof, verdedigt het tegenovergestelde standpunt. Volgens haar vallen linnen herenwindjakken niet onder categorie 161 van bijlage II en vallen zij evenmin - ook de andere partijen voor het Hof zijn het daarover eens - onder bijlage I, aangezien in die bijlage enkel produkten worden geviseerd die onder de Multivezelregeling vallen. De Commissie meent derhalve dat geen van de in de verordening voorziene tariefpreferenties voor de betrokken herenwindjakken in aanmerking kunnen worden genomen.
Om de hierna uiteengezette redenen, sluit ik mij aan bij de eerstgenoemde opvatting.
8 Laat mij eerst twee argumenten terzijde schuiven die ik niet relevant acht. In de eerste plaats meen ik dat de hierboven (punt 4) aangehaalde voetnoot (a) geen oplossing biedt. De daarin neergelegde regel betreft problemen van niet-overeenstemming, in een van de twee bijlagen, tussen de draagwijdte van de met betrekking tot een tariefpost genoemde Nimexe-code en de daarmee corresponderende omschrijving. De in deze zaak voorliggende betwisting vindt haar oorsprong evenwel in een divergentie van een andere aard, die er namelijk in bestaat dat de Nimexe-code 61.01-32 die in bijlage I wordt vermeld, slechts gedeeltelijk in overeenstemming is met de draagwijdte van de bijlage.
9 Ten tweede ben ik van mening dat het voorliggende interpretatieprobleem evenmin kan opgelost worden met een beroep op de rechtszekerheid, of althans dat dit argument niet overtuigt op de wijze waarop het door de Commissie wordt aangevoerd. De Commissie meent namelijk dat rechtsonzekerheid zou ontstaan indien categorie 161 in bijlage II, niettegenstaande het gebrek aan vermelding daarin van linnen herenwindjakken, zou geacht worden deze kledingstukken te omvatten.
Dit argument spreekt mij niet aan. De rechtsonzekerheid in deze zaak vloeit rechtstreeks voort uit de ambiguïteit van de verordening zelf (zie hierboven, punt 6). De vraag is dan hoe deze dubbelzinnigheid kan worden opgeheven. Hierbij zie ik geen a priori-reden waarom het door de Commissie voorgestane antwoord dat een weigering van tariefpreferentie inhoudt, de rechtszekerheid meer zou dienen dan het tegengestelde antwoord dat de toekenning van de vrijstelling inhoudt.
10 Tot staving van haar rechtzekerheidsargument beroept de Commissie zich op de noodzaak om, ter wille van een uniforme interpretatie van de communautaire douanebepalingen door de nationale administraties, te steunen op de in de verordening en haar bijlagen gebruikte formulering. Welnu, bijlage II, in categorie 161, vermeldt Nimexe-code 61.01-32 helemaal niet.
In dit verband moge ik verwijzen naar een recent arrest van 1 april 1993(9), gewezen in verband met de interpretatie van een tabel in een verordening die de percentages van een anti-dumpingrecht op Japanse lagereenheden bevatte. Ook in deze zaak bepleitte de Commissie met het oog op de rechtszekerheid dat een in de te interpreteren verordening voorkomende dubbelzinnigheid door middel van een nauw bij de letter aansluitende interpretatie moest worden opgelost. In rechtsoverweging 14 van het arrest verwerpt het Hof dit argument als volgt:
"Deze uitlegging kan niet terzijde worden geschoven op grond van de noodzaak van eenvormige toepassing van de douaneregeling in de Gemeenschap, waartoe men door een letterlijke uitlegging van de in geding zijnde bepaling zou komen.
Die eenvormige toepassing moet immers worden verzekerd door een duidelijke, nauwkeurige en volledige formulering van de betrokken gemeenschapsregeling."
Deze overweging lijkt mij ook in voorliggende zaak te gelden: bij afwezigheid van een duidelijk geformuleerde wettekst, is een beroep op een letterlijke interpretatie van de betrokken bepaling misplaatst.
11 In dezelfde lijn beroept de Commissie zich ten onrechte op het arrest Ethicon.(10) In die zaak verwierp het Hof een door Ethicon voorgestelde interpretatie die ertoe strekte een op een duidelijke bepaling gesteunde douanevrijstelling uit te breiden tot produkten die in de bepaling niet vermeld waren maar die analoog waren in eigenschappen en gebruik aan de daarin wel vermelde produkten. Het Hof weigerde aan de betrokken bepaling, in strijd met de letter ervan, een ruime interpretatie te geven en steunde hierbij onder meer op de rechtszekerheid.(11) De vandaag voorliggende zaak is echter verschillend doordat het vertrekpunt hier een onduidelijke regeling is. Het daaruit voortvloeiende probleem kan dus niet opgelost worden door uit te gaan van de formulering van de in die regeling voorkomende produktaanduidingen, want precies op dat punt bevat de verordening een onduidelijkheid.
12 Laat mij nu de argumenten bespreken die mij ervan overtuigen dat de opvatting van Lloyd-Textil en van de Duitse regering de juiste is. Als uitgangspunt neem ik de systematiek van de verordening. Uit de titel van de verordening blijkt dat deze een "algemene" tariefpreferentie bevat voor (praktisch gesproken) alle textielprodukten uit de erin genoemde ontwikkelingslanden. De bedoeling van de twee bijlagen is daarbij enkel de produkten die onder de Multivezelregeling vallen te scheiden van alle andere textielprodukten die er niet onder vallen.
Het algemeen karakter van de in de verordening voorziene tariefpreferentie wordt niet tegengesproken door de inleidende overwegingen van de verordening, wel integendeel. De zevende overweging luidt:
"Overwegende dat het voor de produkten die niet onder de Multivezelregeling vallen mogelijk lijkt, de preferenties toe te kennen aan de landen en gebieden die hiervoor in andere industriesectoren gewoonlijk in aanmerking komen" (cursivering van mij).
En in de vijftiende overweging staat:
"Overwegende dat de Gemeenschap derhalve tijdens 1985 (...)
- voor elke categorie produkten die niet onder de Multivezelregeling vallen, van oorsprong uit de landen en gebieden in bijlage IV, communautaire tariefplafonds met vrijstelling van rechten dient vast te stellen, (...)" (cursivering van mij).
Deze overwegingen lijken alle textielprodukten die niet onder de Multivezelregeling vallen, op het oog te hebben. De talrijke overwegingen bevatten overigens geen aanwijzing van enige uitsluiting van bepaalde textielprodukten, of beleidsoverwegingen die zulke uitsluiting zouden kunnen rechtvaardigen.
13 De raadsman van de Commissie heeft ter zitting weliswaar een mogelijke verklaring voor de uitsluiting van linnen herenwindjakken voorgesteld. Hij benadrukte dat de tariefpreferenties het resultaat zijn van onderhandelingen tussen de Gemeenschap en de begunstigde ontwikkelingslanden, waarbij deze produkten uitgekozen worden welke voor die landen een bijzondere betekenis hebben omdat ze een belangrijke uitvoer of eigen produktie vertegenwoordigen. De weglating van uit vlas - een typisch Westeuropese grondstof - vervaardigde linnen herenwindjakken in bijlage II zou dan aangeven dat dit produkt voor de betrokken landen van minder belang is.(12)
Deze verklaring wordt evenwel door geen enkel aan het Hof voorgelegd stuk ondersteund of zelfs maar waarschijnlijk gemaakt. Bovendien kan zij mijns inziens niet opwegen tegen de hierna volgende argumenten, die niet alleen beter aansluiten bij de uit de titel en de voorafgaande overwegingen blijkende algemene doelstelling van de verordening (hierboven, punt 12) maar ook bij de structuur en de "historiek" van de verordening.
14 Wat meer bepaald de structuur betreft, heeft de Commissie - om aan te tonen dat de verordening zeker geen voor (vrijwel) alle textielprodukten geldende tariefpreferenties bevat - in haar memorie van tussenkomst beweerd dat nog talrijke andere textielprodukten dan linnen herenwindjakken uit zowel bijlage I als bijlage II zouden zijn uitgesloten. Op de vraag van het Hof om daarvan enkele voorbeelden te geven, heeft de Commissie enkel de produkten met Nimexe-codes 50.01 en 50.02 kunnen noemen, dit zijn "cocons van zijderupsen, geschikt om te worden afgehaspeld" respectievelijk "ruwe zijde (haspelzijde of grège), niet gemoulineerd". Deze voorbeelden lijken mij niet van aard te zijn om de algemeenheid van de in de verordening voor textielprodukten besloten tariefpreferenties te ontkrachten.
In hoger vermelde verordening nr. 3529/84 worden de Nimexe-codes voor "textielstoffen en textielwaren" opgesomd onder afdeling XI.(13) Deze afdeling bevat in totaal iets meer dan duizend codes, gaande van code 50.01 tot de codes 63.02. Tussen deze duizend codes heeft de Commissie er twee gevonden, namelijk de eerste twee, die niet in de bijlagen van de te interpreteren verordening vermeld staan. Een vluchtig onderzoek liet mij toe nog zes andere codes te vinden, namelijk de derde en vierde (codes 50.03, "afval van zijde") en de laatste vier (codes 63.02, "lompen en vodden; afval en oud goed, van bindgaren, van touw of van kabels"). Het lijkt erop - de vertegenwoordigers van de Commissie hebben dit ter zitting niet tegengesproken - dat zowat alle duizend codes daartussenin wel degelijk in de bijlagen van de verordening zijn opgenomen. Zoals de produktomschrijvingen duidelijk maken betreffen de voornoemde acht uitzonderingen produkten die bezwaarlijk als "textielprodukten" kunnen worden aangemerkt(14), of toch alleszins atypisch zijn: het gaat om ruwe grondstoffen en om afvalprodukten. Al de typische textielprodukten waarop de meeste van de duizend andere codes slaan, lijken daarentegen wel onder de verordening te vallen.
15 Ook de "historiek" van de verordening pleit tegen de argumentatie van de Commissie. In mei 1985, dit wil zeggen enkele maanden na de inwerkingtreding van de verordening, kwam het probleem van de linnen herenwindjakken aan de orde toen Lloyd-Textil een hoeveelheid van deze produkten uit China en Zuid-Korea in Duitsland invoerde. De Duitse regering heeft toen aan de Commissie voorgesteld om de lacune in de verordening te corrigeren, door code 61.01-32 onder categorie 21 in bijlage I te vervangen door code 61.01-ex32(15), en die code ook op dezelfde manier onder categorie 161 in bijlage II op te nemen. Het gevolg daarvan zou zijn geweest dat windjakken onder bijlage I (en inderdaad ook onder de Multivezelregeling) zouden vallen indien ze van katoen, wol of synthetische of kunstmatige vezels zijn gemaakt, terwijl ze onder bijlage II zouden vallen indien ze uit een andere stof zoals linnen zijn vervaardigd.(16) Deze voorgestelde correctie werd inderdaad overgenomen bij verordening (EEG) nr. 3600/85 van de Raad van 17 december 1985, voor het jaar 1986.(17)
16 In haar antwoord op de vragen van het Hof heeft de Commissie gesteld dat precies uit de omstandigheid dat de verordening niet nog in 1985 zelf gecorrigeerd werd, de wil van de gemeenschapswetgever kan worden afgeleid om linnen windjakken buiten de tariefpreferenties voor het jaar 1985 te houden. Tot staving daarvan heeft de Commissie een werkdocument uit 1985 voorgelegd dat de reacties bevat van enkele andere Lid-Staten naar aanleiding van het in de maand mei van dat jaar met Lloyd-Textil gerezen probleem.
Ook dit argument kan mij niet overtuigen. Uit het werkdocument blijkt immers dat het probleem in geen enkele andere Lid-Staat dan Duitsland was gerezen. Slechts één Lid-Staat, namelijk Nederland, had een opvatting over wat moest gebeuren indien linnen windjakken zouden worden ingevoerd. De Nederlandse administratie zou deze onder categorie 21 van bijlage I hebben ondergebracht, dit is een zienswijze die in de voorliggende zaak door geen van partijen wordt verdedigd.(18) Geen enkele Lid-Staat deelde dus de zienswijze van de Commissie, volgens dewelke linnen windjakken volledig buiten de tariefpreferenties zouden vallen. Ook de Raad, zo blijkt uit wat hiervoor werd gezegd, heeft het standpunt van de Commissie voor het jaar 1986 niet overgenomen maar wel dat van de Duitse regering. Voor zover dus iets over de wil van de gemeenschapswetgever kan gezegd worden, pleit dit eerder tegen het standpunt van de Commissie. Bij het interpreteren van een ambigue wettekst mag mijns inziens immers aan een later door de auteur van die tekst aangenomen oplossing tot verduidelijking daarvan, een bijzondere interpretatieve waarde worden gehecht.
Besluit
17 Om bovenstaande redenen stel ik het Hof voor de vraag van het Bundesfinanzhof als volgt te beantwoorden:
"Categorie 161 van bijlage II bij verordening (EEG) nr. 3563/84 van de Raad van 18 december 1984 houdende toepassing van algemene tariefpreferenties voor 1985 voor textielprodukten van oorsprong uit ontwikkelingslanden moet aldus worden uitgelegd dat zij ook $linnen herenwindjakken' (ingevoerd uit China en Zuid-Korea) omvat."
(1) - PB 1984, L 338, blz. 98.
(2) - Regeling betreffende de internationale handel in textiel (PB 1974, L 118, blz. 2); aangenomen bij besluit (EEG) nr. 214/74 van de Raad van 21 maart 1974 houdende sluiting van de regeling betreffende de internationale handel in textiel (PB 1974, L 118, blz. 1), en verlengd door het Protocol tot verlenging van de regeling betreffende de internationale handel in textiel (PB 1982, L 83, blz. 9).
(3) - In het bijzonder overweging 15, hierna onder punt 12 deels geciteerd.
(4) - Deze Nimexe-codes zijn de codes vastgelegd in verordening (EEG) nr. 3529/84 van de Commissie van 14 december 1984 houdende wijziging van de goederennomenclatuur voor de statistieken van de buitenlandse handel van de Gemeenschap en van de handel tussen de Lid-Staten (Nimexe) (PB 1984, L 337, blz. 1).
(5) - Multivezelregeling, hoger geciteerd in voetnoot 2, blz. 8.
Het staat buiten betwisting dat linnen, een produkt op basis van vlas, geen synthetische of kunstmatige vezel is.
(6) - Er staat dus niet, zoals gebruikelijk indien slechts een deel van de produkten onder de vermelde Nimexe-code bedoeld worden, "ex 32".
(7) - Zie voetnoot 4; de in de tekst geciteerde omschrijving staat op blz. 323.
(8) - 61.01-38, 48, 58, 68, 78, 89, 98 en enkele 61.02-codes.
(9) - Arrest van 1 april 1993, zaak C-136/91, Findling Wälzlager, Jurispr. 1993, blz. I-1793.
(10) - Arrest van 18 maart 1986, zaak 58/85, Ethicon, Jurispr. 1986, blz. 1141.
(11) - R.o. 12 en 13.
(12) - Of dat zo is, laat ik in het midden: feit is, zoals blijkt uit de voorliggende zaak, dat linnen windjakken wel degelijk in ontwikkelingslanden (althans China en Zuid-Korea) worden vervaardigd, zij het misschien uitsluitend met uit industrielanden ingevoerde grondstoffen.
(13) - Geciteerd in voetnoot 4; de bedoelde codes staan op blz. 269-333.
(14) - De te interpreteren verordening betreft tariefpreferenties "voor textielprodukten" (aldus haar titel).
(15) - Over de betekenis van het woordje "ex", zie hiervoor, voetnoot 6.
(16) - Het bericht van de Duitse regering aan de Commissie is overgenomen in de werknota die de Commissie aan het Hof verstrekt heeft in bijlage bij haar antwoord op de door het Hof gestelde vragen. De Duitse regering vatte haar verzoek in de laatste zin als volgt samen: "Une modification - s'il y a lieu sous forme de rectificatif - du règlement 3563/84 devrait être apportée aussitôt que possible".
(17) - Verordening (EEG) nr. 3600/85 houdende toepassing van algemene tariefpreferenties voor 1986 voor textielprodukten van oorsprong uit ontwikkelingslanden (PB 1985, L 352, blz. 107).
(18) - Zie hierboven, punt 7. Het is immers duidelijk dat bijlage I enkel slaat op produkten die onder de Multivezelregeling vallen, en dat dit niet het geval is voor linnen herenwindjakken.