61970C0011
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
ALAIN DUTHEILLET DE LAMOTHE
apresentadas em 2 de Dezembro de 1970 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
Os quatro processos (11/70, 25/70, 26/70 e 30/70) que o Tribunal deve analisar hoje apresentam, em vários pontos, as mesmas questões ou questões muito similares.
Essencialmente, de que é que se trata?
1)
da validade das disposições constantes de três regulamentos comunitários, os Regulamentos n.os 102/64, 120/67 e 473/67, que prevêem que a obtenção de um certificado de importação ou exportação para os produtos visados pelo Regulamento de base n.o 19 está subordinada ao depósito de uma caução e que, salvo em caso de força maior, a caução é perdida se a operação não for realizada pelo titular do certificado;
2)
num dos processos, 30/70, da validade no direito comunitário do Regulamento n.o 87/62 e da organização por parte de um Estado-membro desse regime de cauções a partir de 30 de Julho de 1962, isto é, antes da introdução em 1964 do primeiro regulamento comunitário que estabeleceu o regime de cauções para o conjunto da Comunidade.
Estas questões foram submetidas ao Tribunal de Justiça por dois orgãos jurisdicionais alemães: uma instância de recurso, o tribunal administrativo do Land de Hesse, nos processos 25/70, 26/70 e 30/70, e por uma primeira instância, o Verwaltungsgericht (tribunal administrativo) Frankfurt am Main, no processo 11/70.
Mas estas questões não foram submetidas do mesmo modo nos vários processos.
Nos processos 11/70, 25/70 e 26/70, tomam a forma de um pedido de apreciação da validade das disposições; no processo 30/70, um pedido prejudicial sobre a interpretação do artigo 16.o do Regulamento n.o 19 do Conselho, de 4 de Abril de 1962, combinado com uma questão relativa à validade do artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 87 da Comissão.
Mas quanto ao mérito das causas isso pouco importa, já que essas diferenças apenas poderão ter consequências relativamente à forma dos acórdãos que o Tribunal proferirá nos diversos processos, e a este assunto voltarei no final das minhas conclusões.
Estes quatro processos apresentam um grande número de questões que penso que poderão ser reunidas em três grupos:
—
as relativas ao que designarei por legalidade externa das disposições impugnadas, isto é, a compètência das autoridades comunitárias para as adoptar e a regularidade do processo de adopção;
—
as relativas à legalidade interna dessas disposições, às quais fundamentalmente se imputa a violação do princípio dito da proporcionalidade, cujo respeito se imporia às autoridades comunitárias;
—
finalmente, as que se prendem com a validade do Regulamento n.o 87/62, com a compatibilidade com o direito comunitário do sistema instituído na Alemanha Federal antes da adopção do Regulamento n.o 120/64.
I
Analisemos antes de mais as questões relativas à legalidade externa das disposições impugnadas.
As críticas que são feitas a essas disposições são múltiplas, mas, na verdade, podem ser reduzidas a três tipos de considerações:
1)
a incompetência de qualquer uma das instâncias comunitárias para as adoptar;
2)
a irregularidade do processo de elaboração dos regulamentos e, designadamente, a intervenção de comités de gestão;
3)
por fim e subsidiariamente, os vícios intrínsecos que, de qualquer forma, feririam a legalidade externa apenas algumas das disposições impugnadas.
A —
Quanto ao primeiro ponto, a incompetência absoluta de qualquer instância comunitária para adoptar as disposições impugnadas, foram avançados dois argumentos, que parecem ter, em parte, seduzido o tribunal de Francoforte.
1.
O primeiro desses argumentos é que os textos criariam uma obrigação de importar ou de exportar, isto é, uma obrigação de fazer, enquanto nenhuma disposição do Tratado permitiria às autoridades comunitárias impor aos particulares uma tal obrigação. Esse argumento não nos reterá.
Em primeiro lugar, a questão de saber se certas disposições do Tratado, e designadamente as relativas à agricultura, não habilitam as instituições comunitárias a impor em certas circuntâncias a agentes económicos obrigações de fazer é muito duvidosa e, se fosse necessário responder-lhe, inclinar-me-ia mais, à primeira vista, por uma resposta afirmativa.
Mas na realidade, na minha opinião, essa questão não se coloca no presente caso. Com efeito, as disposições impugnadas não criam, na verdade, qualquer obrigação de importar ou exportar.
O único alcance das referidas disposições é estabelecer que o certificado apenas pode ser solicitado para realizar efectivamente uma operação de importação ou exportação e não por simples veleidade. Desse modo, não criam uma obrigação, mas colocam apenas uma condição à emissão de um documento necessário à realização da operação já decidida pelo agente económico.
O importador ou o exportador são livres não apenas de não pedir o certificado de importaçào ou de exportação, isso é evidente, mas ainda de não realizar a importação ou a exportação que declararam pretender efectuar. Nesse caso, é certo, perdem a caução; mas se a sua liberdade de agir pode ser, evidentemente, influenciada, quanto às decisões, por essa perspectiva, não deixa de ser menor em termos de direito.
O sistema não cria, pois, uma obrigação de fazer, mas apenas coloca uma condição para a concessão da permissão de fazer.
2.
O segundo argumento que é aduzido em favor da incompetência absoluta das instâncias comunitárias para adoptar as disposições impugnadas merece uma análise mais aprofundada.
Com efeito, sustenta-se que esse sistema, que obriga a quem solicite um certificado de importação ou de exportação a proceder ao depósito de uma caução e que estabelece que essa caução, salvo caso de força maior, será perdida caso a operação não seja realizada no prazo previsto no certificado, constitui, na realidade, a instituição de um regime sancionatório.
Afirma-se que os Estados-membros, regra geral, não confiaram às instâncias comunitárias poderes repressivos, salvo para os casos expressamente previstos no Tratado, como, por exemplo, para os acordos, decisões e práticas concertadas ou para a exploração abusiva de posições dominantes, pelo artigo 87.o, n.o 2, alínea a), que prevê expressamente a cominação de multas e sanções pecuniárias compulsórias.
É, antes de mais, extremamente contestável afirmar-se que o Tratado não confere às intituições comunitárias o poder de adoptar sanções senão nos casos expressamente previstos.
Nomeadamente em matéria agrícola, o n.o 3 do artigo 40.o estabelece que o organização comum de mercado pode abranger todas as medidas necessárias para atingir os objectivos definidos no artigo 39 o Pode-se legitimamente questionar se uma fórmula assim tão lata não incluirá a possibilidade da instituição eventual de sanções pecuniárias para assegurar o respeito dos regulamentos comunitários.
Mas creio que o Tribunal não tem que julgar essa questão no presente caso, dado que penso que lhe bastará analisar e precisar a natureza jurídica da caução prevista nos textos normativos para constatar que a sua perda não tem de forma alguma a natureza de sanção.
Convém começar por sublinhar que os termos «caution» ou «cautionnement» apresentam, no francês contemporâneo, uma ambiguidade que os comentadores já desde há muito tempo sublinham, por vezes propondo pôr-lhe fim.
Com efeito, até meados do século XLX, o termo «cautionnement» apenas tinha um sentido, o que lhe atribui o artigo 2011.o do Código Civil francês: o do antigo «fidejussio» do direito romano, isto é, o compromisso pelo qual um terceiro intervém nas relações entre o credor e o devedor para garantir ao credor o cumprimento das obrigações do devedor no caso de incumprimento por parte deste.
Mas rapidamente surgiu um outro sentido do termo «caution», a que por vezes se chamou«caução administrativa», e que significa o depósito obrigatório de uma quantia em dinheiro antes de se poderem praticar certos actos ou exercerem certas funções, para garantir as eventuais responsabilidades que daí possam resultar, designadamente perante a administração pública.
Este último tipo de «caution» que, do ponto de vista do direito civil, se assemelha mais a um «penhor», é muito diferente do «fidejussio» que constitui a «caution» tomada na sua primeira acepção.
Mas estes dois tipos de «caution» podem combinar-se entre si, por exemplo, o que na prática frequentemente acontece, quando essa «caução-penhor», se assim se pode dizer, é por sua vez garantida por um «fidejussio» que, na maior parte da vezes, é um banco.
Mas o que é, na verdade, essa «caução-penhor» ? Na minha opinião, nada mais é do que uma forma de garantia destinada a assegurar o respeito dos compromissos subscritos prévia ou concomitantemente.
Ora, a instituição de uma garantia é, com toda a evidência, dificilmente assimilável à instituição de uma sanção. Uma sanção tem por objecto punir. Uma garantia tem por objecto prevenir e, eventualmente, reparar.
O fundamento que se alega contra as disposições impugnadas e que se baseia na incompetência das autoridades comunitárias para instaurar sanções improcede «de facto», dado que essas disposições não instituíram um regime de sanções, mas um regime de garantias.
B —
Analisemos, pois, a segunda série de questões relativas à legalidade externa das disposições impugnadas e que se baseiam na irregularidade do processo de elaboração dos regulamentos em que se encontram incluídas.
Todos esses regulamentos foram elaborados de acordo com o processo dito dos comités de gestão, cujo princípio é bem conhecido do Tribunal.
Sob proposta da Comissão e após parecer do Parlamento, o Conselho adopta regulamentos de base, mas confia sob certas condições à Comissão o encargo de elaborar as medidas necessárias à sua aplicação.
O exercício da competência dessa forma delegada pelo Conselho à Comissão é organizado da seguinte forma: a Comissão estabelece um projecto das medidas a serem tomadas; submete-o a um comité de gestão composto por representantes dos Estados-membros, mas presidido por um representante da Comissão; o parecer desse comité é comunicado à Comissão; esta, perante esse parecer, adopta medidas que são imediatamente aplicáveis.
Todavia, quando as medidas não são conformes ao parecer do comité de gestão, por um lado, a Comissão pode diferir a sua aplicação por um período de um mês, por outro, o Conselho, ao qual estas medidas são imediatamente comunicadas, pode revogá-las ou modificá-las dentro desse mesmo prazo de um mês.
A legalidade deste sistema, que foi muito utilizado, dado que serviu para a elaboração de mais de dois mil regulamentos comunitários, é contestada e pelo menos um dos órgãos jurisdicionais alemães que submeteu questões prejudiciais ao Tribunal parece ter dúvidas quanto à sua legalidade.
Sustenta-se perante o Tribunal que esse processo seria duplamente contrário ao Tratado:
—
por um lado, porque confia ao comité de gestão um direito de participação no trabalho legislativo da Comissão;
—
por outro, porque dá aos Estados-membros a possibilidade de obter do Conselho uma «cassação» dos regulamentos da Comissão.
Finalmente, argumento este que foi dispendido especialmente pelos advogados na audiência, esse processo prejudicaria as prerrogativas do Parlamento.
Deste modo, seria todo o equilíbrio institucional da Comunidade que seria posto em causa por esse processo.
Esta argumentação já tinha sido largamente dispendida perante o Parlamento Europeu e foi também magistralmente refutada pela comissão jurídica do Parlamento com base no relatório de Jozeau-Marigné que, por uma combinação feliz, é ao mesmo tempo um legislador e um excelente jurista. Por minha parte retomarei muitas das conclusões formuladas nesse relatório.
Creio que essa argumentação, com efeito, não resiste a um confronto sério entre as modalidades do sistema dito do comité de gestão e as disposições do Tratado.
A disposição essencial é a do artigo 155.o, último travessão, que dispõe, cito, que a «Comissão exerce a competência que o Conselho lhe atribua para a execução das regras por ele estabelecidas». Daqui resulta, na minha opinião, claramente três pontos:
1)
O Conselho tem institucionalmente não apenas uma competência normativa geral e de base, mas ainda a faculdade de adoptar ele próprio as normas de execução necessárias à aplicação das regras gerais que adopta.
2)
Essa competência em matéria de execução pode ser exercida pelo próprio Conselho ou o seu exercício ser confiado por este à Comissão.
3)
Nenhuma disposição limita o direito do Conselho de usar ou não da faculdade que lhe é atribuída por essa disposição, nem lhe proíbe que fixe as condições em que a Comissão exercerá a competência que lhe é delegada.
Ora, que é que se verifica em relação ao sistema dos comités de gestão?
1)
o Conselho confia à Comissão, e apenas a esta, o encargo de tomar as medidas de execução de um regulamento de base;
2)
estabelece, no entanto, um limite a esta delegação de competências.
Caso se verifique um desacordo entre o comité de gestão e a Comissão, o Conselho pode, de certo modo, retomar a sua competência, legislar ele próprio sobre essa questão no prazo de um mês, para revogar ou modificar as disposições adoptadas pela Comissão.
Todo este sistema me parece ser perfeitamente conforme às disposições do artigo 155.o do Tratado.
Vejamos agora o argumento segundo o qual o processo do comité de gestão, mesmo não sendo contrário à letra do Tratado, prejudicaria o equilíbrio institucional previsto por este.
Quanto a este ponto, não posso senão apropriar-me do que escreveu a este propósito Jozeau-Marigné no referido relatório quando, antes de expressar as suas reservas no plano político, analisava no plano jurídico a compatibilidade com o Tratado do processo dos comités de gestão.
1.
O Conselho, quando confere competências executivas à Comissão ao abrigo do artigo 155.o para a execução das regras que estabelece, tem o direito de acompanhar a atribuição dessas competências executivas de certas condições no que diz respeito às modalidades do seu exercício.
2.
Não há subordinação da Comissão ao comité, dado que a Comissão mantém o controlo da sua proposta.
3.
Não há transferência de competências da Comissão para o Conselho já que, nos termos do Tratado, é este último que pode atribuir o seu exercício à Comissão.
4.
Por fim, o Conselho não irá para além dos limites da competência que o Tratado lhe atribui senão quando confira aos comités de gestão um qualquer poder de decisão, o que não se passa no presente caso.
Um processo que reserva ao próprio Conselho o direito de decidir em última instância, deve, pelo contrário, ser considerado como compatível com o Tratado.
Finalmente, no que se refere aos direitos do Parlamento, é certo que o processo do comité de gestão instituído pelo Regulamento n.o 19 não ofende por si próprio as atribuições do Parlamento.
Para se ficar convencido disso, basta reler a resolução adoptada em 3 de Outubro de 1968 na qual o Parlamento reconhece a existência e a legalidade desse processo ao mesmo tempo que fixa os limites políticos e jurídicos da sua utilização.
Penso, portanto, que o sistema do comité de gestão instaurado pelo artigo 26.o do Regulamento de base n.o 19 não é contrário nem ao artigo 155.o do Tratado nem ao equilíbrio institucional que este instaurou.
Resta um último ponto: foi sustentado perante o tribunal administrativo do Land de Hesse, que interroga o Tribunal de Justiça sobre esse assunto, que esse processo seria contrário ao artigo 189.o do Tratado que estabelece os diferentes tipos de instrumentos normativos que podem ser adoptados pela Comissão ou pelo Conselho: regulamentos, directivas, etc.
Compreendo muito mal o alcance desse fundamento que, de resto, não foi retomado na audiência perante o Tribunal por aqueles que inicialmente o invocaram.
Dado que o artigo 155.o do Tratado confere ao Conselho a faculdade de confiar à Comissão a competência para adoptar as medidas de execução das regras que estabelece, resulta que, implícita e necessariamente, a Comissão deve dar a estas regras a forma que corresponde à sua natureza jurídica: regulamento ou directiva; e que, por outro lado, é essa mesma forma que adoptará o Conselho se for levado a revogar ou a modificar o texto adoptado pela Comissão.
Em resumo, proponho, pois, que o Tribunal declare que o processo do comité de gestão previsto pelo artigo 26.o do Regulamento n.o 19, com base no qual foram adoptados os regulamentos impugnados, é conforme ao Tratado, na medida em que o Conselho apenas confiou à Comissão competência para adoptar regulamentos de execução dos regulamentos de base por ele próprio adoptados.
C —
E isto conduz-nos directamente à terceira série de críticas formuladas a título subsidiário contra os regulamentos impugnados no que se refere à sua legalidade externa.
Estas críticas podem ser assim resumidas:
Mesmo que se admita a legalidade do comité de gestão, as disposições impugnadas relativas à caução não podiam ser adoptadas pela Comissão por meio desse processo porque, por um lado, a instituição de uma tal condição para a emissão dos certificados ultrapassa largamente o âmbito das medidas de execução e, por outro e mais especificamente, porque o Coaselho, no Regulamento n.o 19, estabeleceu expressamente que essa condição apenas podia ser imposta para as importações de cereais e não, como está estabelecido nas disposições impugnadas, para as exportações e as importações de cereais e produtos derivados.
A primeira parte desta argumentação apoia-se essencialmente no facto da caução ter sido instituída umas vezes pelos textos normativos adoptados pelo próprio Conselho, outras pelos adoptados pela Comissão de acordo com o processo dos comités de gestão; mas esta circunstância, se bem que revele por vezes uma certa incoerência, creio que não é em si mesma de natureza a estabelecer a ilegalidade dos textos normativos adoptados segundo o processo dos comités de gestão.
Com efeito, como já há pouco afirmei e serei levado a repetir dentro de um instante, o Conselho goza da liberdade plena para se reservar a adopção de medidas de execução ou, pelo contrário, para conferir à Comissão o encargo de as adoptar.
A única questão que se levanta e que analisarei a propósito do Regulamento n.o 19 é a de saber se a instituição de um regime de caução constitui ou não uma medida de execução de um regulamento de base.
O artigo 16.o do Regulamento n.o 19 coloca, a esse respeito, uma questão delicada e não esconderei ter hesitado muito quanto à resposta que proporei ao Tribunal.
Efectivamente, o artigo 16.o está assim concebido:
—
O n.o 1 impõe para todas as operações de importação e exportação que digam respeito a qualquer dos produtos visados pelo artigo 1.o do Regulamento n.o 19 a emissão, ao operador económico, de um certificado.
—
O n.o 2 é consagrado unicamente ao certificado de importação dos cereais.
Estabelece o período de validade desses certificados e o processo para a alteração desse período.
Por fim e sobretudo, precisa que a emissão do certificado fica subordinada à constituição de uma caução que garanta o compromisso de importar durante o período de validade do certificado e que será considerada perdida se a operação não se realizar nesse período.
—
Finalmente, o n.o 3 remete para o processo previsto no artigo 26.o, isto é, para o do comité de gestão, para a determinação das modalidades de aplicação do conjunto desse artigo e, designadamente, como nele se diz, para a determinação do período de validade dos certificados de importação de todos os produtos que cabem no âmbito de aplicação do Regulamento n.o 19.
Perante esta redacção, pode-se legitimamente interrogar se o Conselho não terá decidido limitar a obrigação da constituição da caução apenas às importações de cereais que expressamente refere e se, portanto, a extensão dessa obrigação, por um lado, às exportações de cereais e, por outro, às importações e exportações de produtos derivados dos cereais, não será ilegal.
Esta dúvida é tanto mais justificada quanto, segundo as explicações que nos foram apresentadas na audiência sobre esta questão, ter-se-iam manifestado, ao que parece, duas tendências no seio do Conselho, a dos «falcões», por assim dizer, que pretenderiam um regime de caução muito lato e rígido e a das «pombas» que preconizariam, contrariamente, soluções mais moderadas.
O texto que foi finalmente adoptado não constituiria um compromisso entre essas duas tendências — tendo obtido os falcões que o sistema de cauções se aplique às importações de cereais e as pombas tendo conseguido que fosse aceite que o sistema não seja imposto nem às exportações de cereais nem às importações ou exportações de produtos derivados dos cereais?
Depois de, como referi, ter hesitado muito, proponho que o Tribunal responda a essa questão pela negativa pelas três seguintes razões:
1)
É apenas ao texto que nos devemos ater para resolver esta questão, já que não existem, para este regulamento de base, trabalhos preparatórios susceptíveis de auxiliarem o Tribunal na sua tarefa interpretativa.
2)
O n.o 1 do artigo 16.o estabelece inequivocamente o princípio da obrigação, para os operadores económicos, de obterem para todas as importações ou exportações de qualquer dos produtos visados no artigo 1.o do regulamento, ou seja, quer para os cereais, quer para os produtos derivados ou transformados de cereais, um certificado de importação ou de exportação.
3)
O n.o 3 desse artigo, finalmente, confia expressamente à Comissão o encargo de fixar de acordo com o processo previsto no artigo 26.o, as modalidades de aplicação das regras gerais estabelecidas no n.o 1. Pessoalmente, penso que a instituição da caução é na realidade apenas a definição de uma das condições necessárias à emissão dos certificados de importação e exportação prevista pelo artigo 16.o, n.o 1, ou seja, uma modalidade de execução do referido artigo.
É certo que os princípios da constituição da caução e da sua perda no caso da não realização da operação foram, em certos casos, estabelecidos por um regulamento de base e, noutros, por um regulamento adoptado pela Comissão segundo o processo dito do comité de gestão.
Mas esta circunstância não é em si mesma determinante dado que, como há ainda pouco referi, o Conselho continua a poder livremente reservar para si ou confiar à Comissão a adopção de medidas de execução dos regulamentos de base.
O único problema é o de saber se a instituição de um regime de caução constitui realmente uma «medida de execução» de um regulamento que estabelece a obrigação da obtenção de um certificado de importação ou de exportação.
Creio que sim, pois, uma vez que o Conselho estabeleceu a obrigação do certificado de importação ou de exportação, as condições da emissão do referido certificado constituem apenas, do ponto de vista da legalidade externa, simples modalidades de execução da obrigação, desde que, e esta é uma questão que se prende com a legalidade interna que analisaremos em breve, essas modalidades não imponham aos importadores e exportadores encargos excessivos em relação aos objectivos em função dos quais foi instituído o certificado de importação.
Se o Tribunal partilhar esta minha opinião, o que, reconheço de bom grado uma vez mais, necessita um certo esforço de interpretação, será levado a reconhecer a validade das disposições impugnadas que alargaram a aplicação do regime de caução, por um lado, às exportações de cereais, por outro, às exportações e importações dos produtos derivados dos cereais, que entram no âmbito de aplicação do Regulamento n.o 19.
Um último fundamento relativo à legalidade externa das disposições impugnadas foi aduzido na fase escrita do processo: a falta ou insuficiência de fundamentação dos regulamentos em que estão incluídas estas disposições.
Se o Tribunal entender por bem responder-lhe, embora nenhum dos órgãos jurisdicionais alemães o solicite expressamente, bastará que declare que, de facto, todos os regulamentos impugnados estão fundamentados e suficientemente fundamentados.
Concluímos, assim, a análise das questões relativas à legalidade externa das disposições impugnadas. Abordemos agora as relativas à legalidade interna dessa mesmas disposições.
II
As questões que foram submetidas ao Tribunal no que diz respeito à legalidade interna das medidas impugnadas prendem-se todas com um único problema, o de saber se as medidas respeitam ou não o princípio dito da «proporcionalidade» e segundo o qual apenas podem ser impostas aos particulares, com fundamento na prossecução do interesse geral, as obrigações estritamente necessárias para que essa finalidade seja atingida.
Mas levanta-se imediatamente uma questão prévia, a de saber em que fonte jurídica deverá este princípio ser procurado para poder ser oponível a um acto adoptado pelas autoridades comunitárias.
A este respeito confrontam-se três teses:
1)
a do tribunal de Francoforte que consiste em afirmar que, de acordo com o princípio da proporcionalidade que resulta da combinação dos artigos 2.o e 12.o da lei fundamental da República Federal da Alemanha, os actos comunitários não podem violar essas normas constitucionais, tese da qual esse órgão jurisdicional tirou todas as consequências já que, antes de tomar a decisão que reenviou esta questão, declarou inválidas, por serem contrárias à lei fundamental, as disposições que se encontram agora impugnadas perante o Tribunal de Justiça;
2)
a delineada pelo tribunal administrativo do Land de Hesse e que consiste em encontrar a fonte jurídica desse princípio de proporcionalidade no direito não escrito da Comunidade, nos princípios gerais do direito comunitário;
3)
por fim, a que vos proponho e que no presente caso consiste em encontrar a fonte jurídica desse princípio numa disposição expressa e bem clara do Tratado.
Mesmo acabando a solução final por ser a mesma, seja qual for a tese adoptada, creio ser necessário que o Tribunal se pronuncie sobre esta questão, sob pena de se assistir nos Estados-membros ao desenvolvimento de orientações jurisprudênciais divergentes, senão mesmo contraditórias.
Um primeiro ponto parece-me certo: a tese que seduziu o tribunal de Francoforte deve ser categoricamente rejeitada.
A legalidade de um acto comunitário apenas pode ser apreciada à luz do direito comunitário, escrito ou não, e nunca à luz da lei nacional, mesmo que esta seja uma lei constitucional. Como já foi decidido pelo Tribunal de Justiça no acórdão Costa, ao acto comunitário «em virtude da sua natureza específica e original» não pode «ser oposta juridicamente uma disposição do direito interno, seja qual for, sem que este perca o seu carácter comunitário e sem que seja posta em causa a base jurídica da própria Comunidade».
Este princípio aplica-se, de acordo com a jurisprudência do Tribunal, qualquer que seja a norma jurídica nacional invocada e o Tribunal já decidiu, nomeadamente, que a validade de uma decisão comunitária não pode ser apreciada à luz da lei fundamental alemã (Comptoirs de vente des charbons de la Ruhr/Alta Autoridade, Colect. 1954-1961, p. 525) e, designadamente, à luz dos artigos 2 o e 12.o dessa lei fundamental, ou seja, precisamente os mesmos artigos que no presente caso são invocados (processo 1/58, Stock e Cie/Alta Autoridade, Colect. 1954-1961, p. 293).
Quer isto dizer que os princípios fundamentais dos ordenamentos jurídicos nacionais não têm valor para o direito comunitário?
Por certo que não; eles contribuem para a formação do substrato filosófico, político e jurídico comum aos Estados-membros a partir do qual emerge de forma pretoriana um direito comunitário não escrito do qual um dos fins essenciais é, precisamente, o de assegurar o respeito dos direitos fundamentais dos indivíduos.
Neste sentido, os princípios fundamentais dos ordenamentos jurídicos nacionais contribuem a permitir ao direito comunitário descobrir no seu seio os recursos de que precisa para assegurar, sempre que seja necessário, o respeito dos direitos fundamentais que formam o património comum dos Estados-membros.
Esta faculdade que o direito comunitário possui de assegurar por si próprio e em todas as circunstâncias a protecção dos direitos da pessoa humana reconhecidos como fundamentais foi já afirmado pelo Tribunal no seu acórdão Stauder de 12 de Novembro de 1969 (Colect. 1969-1970, p. 157). Creio que o Tribunal o deverá aqui reiterar com a maior veemência, pois que o presente caso a isso se presta particularmente. Com efeito, o direito fundamental que agora se invoca, o de apenas se limitar aos particulares a sua capacidade de acção na medida do necessário a assegurar o interesse geral, encontra-se já garantido, quer pelos princípios gerais do direito comunitário cujo respeito é assegurado pelo Tribunal, quer por uma norma expressa do Tratado!
—
Pelos princípios gerais do direito comunitário: é o que pelo menos dois dos acórdãos do Tribunal expressamente reconheceram; de 29 de Novembro de 1956, Fédération charbonnière de Belgique, Colect. 1954-1961, p. 43; e de 13 de Junho de 1958, Hauts Fourneaux de Chasse, Colect. 1954-1961, p. 233.
—
Por uma norma expressa do Tratado: a que figura no artigo 40.o do título II consagrado à agricultura e da qual resulta que a organização comum de mercado, estabelecida com a finalidade de atingir os objectivos constantes no artigo 39.o, apenas pode comportar as medidas necessárias para atingir os objectivos definidos no artigo 39.o
Portanto, como podeis ver, não tereis qualquer dificuldade em encontrar para o direito que é invocado não apenas bases jurídicas unicamente comunitárias, como ainda podereis hesitar acerca de qual delas aplicar.
Por minha parte, proponho-vos a que resulta do direito escrito, pois penso que, por um lado, é de boa técnica jurisdicional apenas fazer intervir o direito não escrito quando existam obscuridades, insuficiências ou lacunas no direito escrito e que, por outro, o artigo 40.o do Tratado ao referir-se não às finalidades do interesse geral mais ou menos bem definidas, mas mais precisamente aos objectivos fixados no artigo 39.o, assegura dessa forma uma garantia mais eficaz dos direitos dos indivíduos que os princípios gerais do direito comunitário.
Em suma, penso, pois, que o problema que foi submetido ao Tribunal em termos muito latos e, por vezes mesmo, político-filosóficos, se reconduz a uma questão bem mais simples: «Ao instituir o regime de cauções impugnado, terão as autoridades comunitárias violado o artigo 40.o do Tratado, por força do qual apenas podem ser adoptadas as medidas necessárias para atingir os objectivos do mercado comum agrícola definidos no artigo 39.o?»
Para responder a esta questão creio ser necessário analisar sucessivamente:
1)
o princípio do sistema da caução;
2)
as modalidades desse sistema.
A —
Pessoalmente, penso que, no seu princípio, o sistema criticado não é somente estritamente necessário ao funcionamento normal do mercado comunitário dos cereais e seus derivados, mas ainda que, sendo embora perfectível, é com toda a probabilidade a medida menos restritiva que imaginar se possa para garantir o funcionamento correcto desse mercado.
Vou tentar demonstrá-lo, colocando este sistema no contexto em que se insere e em função do qual deve ser apreciado.
A organização do mercado dos cereais tem essencialmente por finalidade assegurar um nível de vida equitativo aos produtores europeus, no respeito dos outros objectivos fixados pelo Tratado para a política comum.
Estabelece poderosos meios de apoio e intervenção no que se refere aos preços internos.
Anualmente é fixado, antes de mais, um preço indicativo, isto é, o preço a que se deseja ver concluídas as transacções no mercado interno da Comunidade.
A partir desse preço indicativo é fixado, a um nível ligeiramente inferior de forma a não bloquear as trocas intracomunitárias, um preço de intervenção. Esse preço de intervenção constitui, de certo modo, o preço garantido ao produtor.
Estas variações constituem um dos elementos que desencadeiam a acção dos organismos de intervenção, seja sob a forma de compras obrigatórias sem limite de quantidade, seja através de ajudas à armazenagem privada, seja, finalmente, através de meios indirectos como, por exemplo, a desnaturação.
É evidente que este sistema não pode funcionar se não for acompanhado e escorado por uma acção nas fronteiras da Comunidade, por uma acção no comércio externo desses produtos.
Os preços internos da Comunidade, que são fixados em função tanto de objectivos sociais como de objectivos económicos, são, com efeito, superiores aos preços mundiais, em relação aos quais se conhece, de resto, tudo o que eles normalmente comportam de artificial e em que fraca medida correspondem ao preço ideal em mercado de concorrência perfeita, tal como o imaginavam os economistas liberais do século XIX.
Se, portanto, não existisse qualquer acção nas fronteiras da Comunidade, não deixariam de se produzir dois fenómenos:
1)
Não seria possível qualquer exportação, mesmo que o excedente da produção comunitária em relação às necessidades a tornasse desejável.
2)
O mercado comunitário arriscar-se-ia a ser inundado pelas importações provenientes de países terceiros, com a consequente inflexão do nível dos preços, desencadeando a acção dos organismos de intervenção e, desse modo, os encargos a que se sujeitaram os cidadãos dos Estados-membros para apoiar os seus agricultores seriam directa ou indirectamente desviados em benefício seja dos produtores dos países terceiros, seja dos importadores de cereais e seus produtos derivados.
Se a necessidade de uma intervenção nas fronteiras da Comunidade é, pois, indiscutível, a escolha das modalidades dessa intervenção colocou um problema delicado a quem o teve que decidir.
A solução mais simples teria consistido, evidentemente, em reservar a um organismo comunitário ou a organismos actuando por conta da Comunidade o monopólio do comércio externo. Esses organismos, conhecendo perfeitamente a situação do aprovisionamento, importariam em caso de insuficiência, exportariam abaixo do preço de custo em caso de excedentes e procurariam compensar no plano financeiro os resultados opostos dessas duas operações.
Outra solução igualmente possível seria a de, mantendo todavia, em princípio, a liberdade do comércio externo, fixar, periodicamente e em função da situação do mercado interno, contingentes à exportação e à importação.
Estas soluções, que foram defendidas por numerosos especialistas, seriam certamente as que melhor permitiriam assegurar. o necessário controlo do comércio externo.
Contudo, não foram as escolhidas, talvez por terem surgido aos olhos das autoridades responsáveis como impondo entraves demasiado importantes à liberdade dos agentes económicos, restrições que, aos olhos de muitos, não pareciam ser absolutamente necessárias para atingir os fins prosseguidos.
Assim, foi um sistema bastante mais flexível, o menos restritivo, na verdade, que se possa conceber, que foi adoptado.
Nem o monopólio das importações ou das exportações, nem o controlo quantitativo; mas sim, todo um regime completamente fundado no princípio da incitação e não no da coerção.
Para as exportações, não apenas a liberdade de exportar, mas ainda, para que essa liberdade não seja apenas teórica, uma subvenção à exportação: a «restituição», cujo efeito global é o de cobrir a diferença entre os índices ou os preços desses produtos na Comunidade e no mercado mundial.
Para as importações:
1)
um preço limiar, fixado pelas autoridades comunitárias e que corresponde grosso modo com as correcções geográficas ao preço de intervenção, que constitui o preço mínimo abaixo do qual os produtos não podem ser comercializados nos mercados da Comunidade;
2)
um imposto comunitário à importação, o «direito nivelador» que, diferentemente de um imposto aduaneiro do tipo tradicional, é variável, correspondendo grosso modo, na maior parte dos casos, à diferença entre o preço limiar e o preço de oferta na fronteira;
3)
finalmente, para as importações e as exportações, a possibilidade da intervenção de um certo número de medidas de salvaguarda que permitem, caso o mecanismo deixe de funcionar correctamente, tomar rapidamente, no mercado comunitário, as medidas apropriadas.
Assim, salvo em caso de crise aguda, os únicos meios que permitem assegurar o equilíbrio do mercado, que o artigo 39.o menciona expressamente entre os objectivos do mercado comum agrícola, são:
—
a utilização do direito nivelador,
—
a utilização da restituição.
Se a oferta no mercado comum tiver tendência para exceder a procura, a restituição é aumentada para facilitar o escoamento dos excedentes.
Se a procura tiver tendência para exceder a oferta, o direito nivelador é diminuído para permitir preencher o défice do abastecimento comunitário.
Mas para se utilizar na «boa direcção», se assim se pode dizer, o direito nivelador ou a restituição são necessários certos dados:
—
antes de mais, os dados relativos à situação interna do mercado, o que não levanta qualquer problema, tendo-se em conta os laços estreitos que unem as autoridades comunitárias responsáveis e os organismos competentes dos Estados-membros,
—
mas, igualmente, o conhecimento do volume e condições das importações e exportações que os agentes económicos, que têm inteira liberdade de acção, vão efectuar durante um período determinado.
Sem este último dado, a acção comunitária em matéria de comércio externo desenvolver-se-ia às cegas. A autoridade comunitária conheceria bem os desequilíbrios internos, mas ignoraria as decisões dos agentes económicos susceptíveis de agravar ou, pelo contrário, atenuar esses desequilíbrios; não poderia, pois, agir no sentido que exije o equilíbrio do mercado.
É esta a razão pela qual é não apenas necessário, mas indispensável, se se quiser manter a liberdade económica dos importadores e exportadores, por um lado, submeter as suas operações à emissão de um certificado de importação ou exportação, por outro, estabelecer que esse documento não seja apenas uma vaga declaração de intenções, mas que a condição da sua emissão seja o compromisso de realizar a operação decidida, compromisso garantido por uma caução.
Reintegrado, assim, no seu verdadeiro contexto o sistema dos certificados de importação e exportação, o compromisso de realizar a operação decidida, bem como o regime de cauções que garante esse compromisso, surge-nos como algo bem diferente do que alguns quiseram fazer crer.
Não é de forma alguma um sistema destinado a garantir uma espécie de obrigação puramente estatística, como parece ter pensado o tribunal de Francoforte.
Não é de forma alguma, como há poucos dias foi sugerido ao Tribunal, uma espécie de partida imposta aos agentes económicos por burocratas desejosos de verem finalmente os seus mapas de previsão corresponderem à realidade.
É um dado fundamental da organização do mercado dos cereais sem a qual a liberdade que se pretendeu preservar em benefício dos agentes económicos correria o risco seja de desembocar na anarquia e no caos, seja de obrigar as autoridades responsáveis a recorrer a medidas de coerção.
Mais do que isso, e eis um aspecto da questão que não deve ser menosprezado, é um meio necessário para que o aumento das despesas, em que se traduz o aumento da restituição, ou a diminuição das receitas, em que se traduz a redução do direito nivelador, apenas sirva, de facto, o interesse do mercado, de tal modo que os encargos impostos pelos Estados-membros e pela Comunidade aos seus cidadãos para suporte do mercado agrícola comum sirva apenas para esse fim.
As obrigações que esse sistema impõe aos importadores e exportadores são, na minha opinião, o preço mínimo, o preço indispensável da liberdade de acção que lhes foi deixada.
É certo que se tentou demonstrar ao Tribunal que os certificados de importação ou exportação, por um lado, e a caução, por outro, não estavam indissociavelmente ligados e que se podia conceber processos menos coercivos para atingir os mesmos resultados do ponto de vista do equilíbrio do mercado.
Um destes processos é descrito na decisão do tribunal de Francoforte e o mandatário das sociedades que praticam a importação e exportação de cereais fez-lhe há poucos dias, na audiência, a apologia. Consistiria, mantendo embora a obrigação da emissão de um certificado de importação ou exportação, em restringir as obrigações do importador ou exportador, que decida finalmente não proceder à operação que antes tinha decidido efectuar, à subscrição, sob pena de uma multa, de uma declaração de não importação ou de não exportação.
Mas, quando o agente económico enviasse essa declaração à autoridade competente, já o mal estaria feito: a importação anteriormente decidida e depois anulada teria já sido tida em linha de conta na avaliação da situação do mercado.
Seria, se me permitem usar um ditado popular francês, como «trancar as portas da cavalariça depois dos cavalos terem fugido».
É verdade que há dias, aquando da audiência, se tentou longamente demonstrar ao Tribunal que o sistema impugnado não era perfeito e não permitia, em todas as circunstâncias, a realização completa do objecto prosseguido; dito doutro modo, alguns cavalos conseguiriam passar através dos batentes entreabertos da porta da cavalariça de que há pouco falávamos.
Aceito isso de bom grado, mas as próprias imperfeições que foram assinaladas mostram que só um sistema mais coercivo seria plenamente eficaz e que, portanto, o sistema impugnado constitui, na verdade, o «mínimo irredutível», se assim se pode dizer, dos constrangimentos que devem suportar os agentes económicos para preservarem a sua liberdade de acção nas transacções em causa.
Penso, pois, que, no seu princípio, o sistema instituído pelos regulamentos impugnados, e que consiste em fazer acompanhar a emissão dos certificados de importação e exportação de um compromisso de realizar a operação decidida e de uma caução destinada a garantir a execução desse compromisso, é estritamente necessário ao funcionamento do mercado comum dos cereais, na forma como foi organizado, e que, portanto, ao instituí-lo, as autoridades comunitárias não violaram as disposições do artigo 40.o do Tratado.
O Tribunal já decidiu nesse sentido no que respeita ao mercado comunitário dos produtos lácteos, no acórdão 4/68, de 11 de Julho de 1968. Deverá, creio, proferir idêntica decisão para o mercado comunitário dos cereais.
B —
Resta, pois, analisar se certas modalidades de aplicação desse sistema não serão excessivas, não constituirão medidas que o artigo 40.o não habilitou as autoridades comunitárias a impor aos agentes económicos.
A este respeito foram submetidas ao Tribunal duas questões:
1.
A primeira relaciona-se com a diferença de regime que, segundo alguns, devia existir entre as duas categorias de certificados estabelecidas pelos regulamentos:
—
os certificados de importação ou exportação para os quais a taxa do direito nivelador ou da restituição é a que esteja em vigor no dia em que for realizada a operação;
—
os certificados de importação ou exportação para os quais a taxa do direito nivelador ou da restituição é a que vigore no dia em que seja pedido o certificado, ressalvando-se certos ajustamentos em função do preço limiar em vigor no momento em que for realizada a operação.
A argumentação que é proposta ao Tribunal é a seguinte:
Mesmo que o Tribunal admita que, por princípio, o regime dos certificados e da caução impõe aos agentes económicos apenas as obrigações estritamente necessárias à organização do mercado, deve, todavia, reconhecer que é inútil no que respeita aos certificados para os quais as taxas do direito nivelador ou da restituição sejam as que se encontrem em vigor no dia em que for realizada a operação.
Para estes, com efeito, não existiria qualquer risco de especulação ou de abuso, não existiria qualquer razão válida para sujeitar a sua emissão à prestação de uma caução.
Este raciocínio seria, pelo menos, parcialmente aceitável, se o único objectivo do sistema impugnado fosse o de proteger as finanças da Comunidade. Os certificados que estão aqui em questão apresentam, efectivamente, desse ponto de vista, menor perigo de abuso ou de «desvio», se assim se pode dizer, que os certificados para os quais o direito nivelador ou a restituição são fixados antecipadamente, e é isto que justifica, diga-se de passagem, a diferença que existe entre essas duas operações quanto à função da caução que corre o perigo de ser perdida.
Mas a protecção das finanças comunitárias é apenas, como tentei há pouco demonstrar, uma das razões que justificam o sistema adoptado.
A outra, e a mais importante, na minha opinião, é a necessidade de um conhecimento, o mais preciso e exacto possível, da evolução do aprovisionamento comunitário para que possam ser fixados consequentemente os preços limiar, as taxas do direito nivelador e as taxas da restituição.
Ora, desse ponto de vista, seja qual for a cláusula que acompanhe cada certificado, o conjunto dos certificados de importação ou exportação forma um todo. Retirar uma parte, permitir que certos certificados possam ser requeridos sem intenção real de proceder à operação a que digam respeito, seria falsear todo o sistema de previsão que, como há pouco tentei demonstrar, é indispensável à regularização do mercado tal como foi, muito liberalmente, organizado.
Entendo, portanto, que as disposições dos regulamentos comunitários que submetem à prestação da caução os dois tipos de certificados são necessárias à organização do mercado dos cereais e que, portanto, não são contrárias às disposições do n.o 3 do artigo 40.o do Tratado.
2.
A segunda questão que foi submetida ao Tribunal relativamente ao carácter de certa forma «abusivo» de algumas modalidades do sistema da caução relaciona-se com a disposição que estabelece que se a operação para a qual foi emitido o certificado nào se realizar a caução só não será perdida em caso de força maior.
A este respeito pede-se ao Tribunal:
a)
que declare se confirma a sua jurisprudência respeitante ao «caso de força maior»;
b)
que decida se, ao estabelecer apenas essa excepção à regra segundo a qual a caução será perdida caso não se realize a operação, as autoridades comunitárias não terão excedido a sua competência, não terão imposto aos agentes económicos um regime mais severo do que o que seria necessário.
Para responder ao primeiro pedido, o Tribunal mais não poderá, creio eu, que retomar as considerações que expôs no seu acórdão 4/68 de 11 de Julho de 1968 (Colect. 1965-1968, p. 865), que há pouco referi, e que podem ser resumidas como se segue:
1.
O importador ou exportador fica desobrigado de proceder à operação para a qual requereu o certificado quando circunstâncias estranhas à sua vontade lhe tornem impossível a realização da importação ou exportação dentro dos prazos.
2.
Mas para isso é necessário:
a)
que a ocorrência que tornou impossível a operação tenha um carácter anormal;
b)
que as consequências dessa ocorrência anormal tenham sido inevitáveis ou que, de qualquer forma, não pudessem ser evitadas senão à custa de um prejuízo excessivo para o titular do certificado de importação ou exportação.
Quanto à segunda questão, a da validade das disposições que apenas prevêem a restituição da caução em caso de força maior, foi sustentado perante o Tribunal que são excessivamente rígidas, tendo em conta as finalidades prosseguidas, e que conviria substituí-las por um sistema mais flexível que tenha em conta, nomeadamente, o comportamento do titular do certificado e as dificuldades que possa ter encontrado para realizar a operação para a qual pediu o certificado.
Proponho que o Tribunal rejeite esta argumentação por duas razões:
Por um lado, a definição dada pelo Tribunal à força maior confere um papel mais importante, um papel muito mais importante do que o que lhe é dado em muitos dos direitos nacionais, ao comportamento do titular do certificado, já que entra em linha de conta a apreciação da natureza das previsões que este tenha feito, as suas diligências, os sacrifícios que teria que aceitar para realizar a operação a todo o custo.
Todos estes elementos permitem, pois, ao juiz nacional uma larga margem de apreciação e o sistema não é, portanto, tão rígido como foi afirmado.
Por outro lado e sobretudo, no raciocínio que é oferecido a propósito da força maior, encontra-se subjacente o mesmo princípio básico da assimilação da perda da caução a uma sanção, que propus ainda há pouco ao Tribunal que rejeite.
É por se ver na perda da caução uma sanção que se pede ao Tribunal que declare que esta não pode ser imposta senão após terem sido tidos em linha de conta todos os elementos intencionais, subjectivos ou circunstanciais que expliquem a não realização da operação para a qual tenha sido obtido o certificado.
Mas, como já referi, o regime da caução não me parece ser, de forma alguma, um regime de sanção. Para mim, é um regime que tende a garantir o cumprimento de um compromisso aceite aquando da emissão do certificado è, portanto, foi licitamente que as autoridades comunitárias decidiram que apenas a força maior poderia desobrigar quem se comprometeu.
Para concluir quanto às questões levantadas acerca da legalidade interna das disposições impugnadas, penso que o sistema da caução por elas instituído é, quer no seu princípio, quer nas suas modalidades, necessário e mesmo indispensável ao bom funcionamento do mercado comum dos cereais, tal como foi organizado, e que as autoridades comunitárias, ao adoptar as referidas disposições, respeitaram perfeitamente as obrigações que lhes advêm do n.o 3 do artigo 40.o do Tratado.
III
Para terminar, abordemos a terceira série de questões que levanta o presente caso: as relativas à validade, à luz do direito comunitário, do regime de caução organizado num Estado-membro antes da entrada em vigor dos regulamentos de execução adoptados pela Comissão por força do artigo 16.o, n.o 3, do Regulamento n.o 19, e à validade do Regulamento n.o 87/62.
As razões pelas quais o Tribunal se deve ocupar desse problema são as seguintes:
O Regulamento n.o 19 foi adoptado em 4 de Abril de 1962 e entrou em vigor em 21 de Abril de 1962.
O Regulamento n.o 87, adoptado em 25 de Julho de 1962 pela Comissão e entrado em vigor em 30 de Julho de 1962, estabeleceu no seu artigo 7.o:
«A emissão de certificados de importação e exportação para os produtos visados no artigo 1.o do Regulamento n.o 19 do Conselho fica dependente da constituição de uma caução. Sem prejuízo das disposições do artigo 8.o, essa caução será considerada perdida, na totalidade ou em parte, se não for cumprida a obrigação de importar ou exportar; até que sejam harmonizadas em conformidade com as disposições do artigo 26.o do Regulamento n.o 19 do Conselho, as modalidades relativas à constituição e à perda da caução, bem como ao seu montante, serão fixadas pelos Estados-membros e comunicadas sem tardar à Comissão e aos outros Estados-membros».
A República Federal da Alemanha fez prova de um zelo extraordinário já que, logo em 26 de Julho de 1962, foi publicada na Alemanha uma lei adoptada em aplicação do Regulamento n.o 19 que organizava, a partir de 30 de Julho de 1962, um regime de cauções para a emissão dos certificados de importação e exportação de cereais e seus derivados segundo modalidades que correspondem grosso modo às disposições que viriam a ser mais tarde introduzidas pelo regulamento comunitário.
Esta prontidão pareceu a certas pessoas ser questionável e assim, no processo 30/70, o tribunal administrativo do Land de Hesse, sob a forma quer de um pedido prejudicial para a interpretação do artigo 16.o do Regulamento n.o 19 e do artigo 7 o do Regulamento n.o 87 quer de um recurso de anulação para a apreciação da validade deste último regulamento, submeteu a este propósito ao Tribunal uma questão.
Essa questão, redigida de forma muito extensa, parece convidar o Tribunal a apreciar a compatibilidade com o direito comunitário da lei alemã de 26 de Julho de 1962, apreciação a que o Tribunal, de acordo com a sua jurisprudência constante, não pode proceder.
Mas creio que o Tribunal deverá interpretá-la e penso que, como propõe a Comissão, a questão pode ser entendida da seguinte forma:
«Os Estados-membros tinham o direito, tendo em conta as disposições do artigo 16.o do Regulamento n.o 19 e do artigo 7.o do Regulamento n.o 87, de regular, antes da intervenção de uma regulamentação comunitária sobre essa problemática, as particularidades relativas à constituição, perda e montante da caução exigida para a emissão dos certificados de importação?»
Antes de analisar a resposta que deve ser dada pelo Tribunal a esta questão, parece-me necessário fazer uma observação prévia.
A partir da entrada em vigor do Regulamento n.o 87 que institui o regime da caução e que prevê a sua perda para o caso da não execução da operação para a qual foi emitido o certificado, a competência dos Estados-membros para adoptar as medidas necessárias à execução dessa disposição tem um fundamento formal e perfeitamente claro: as disposições do último parágrafo do artigo 7o do Regulamento n.o 87 que tem precisamente por objecto reconhecer-lhes essa competência.
Por conseguinte, o problema levantado e longamente debatido pelas autoras no processo principal e que se relaciona com a questão de se saber se, na inexistência ou independentemente dessa disposição formal, os Estados-membros tinham nessa matéria uma competência normativa original, tem apenas, na minha opinião, um interesse teórico; não será necessário ao Tribunal resolvê-lo se responder pela afirmativa à questão que lhe é submetida quanto à validade do Regulamento n.o 87.
A propósito da legalidade das disposições do artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 87, foi sustentado que estas são ilegais porque:
—
por um lado, foram adoptadas segundo o processo dito dos comités de gestão;
—
por outro, seriam contrárias quer a certos princípios gerais estabelecidos pelo Tratado de Roma quer às disposições do artigo 16.o do Regulamento n.o 19 adoptado pelo Conselho.
Mas a argumentação desenvolvida sobre estes dois pontos não pode, creio eu, ser aceite pelas seguintes razões:
1.
No que respeita à parte dessa argumentação que se refere à ilegalidade que feriria o Regulamento n.o 87 pelo facto de ter sido adoptado de acordo com o processo dito dos comités de gestão, não posso senão remeter-me para as considerações que já expus.
2.
No que respeita à incompatibilidade das disposições do n.o 2 do artigo 7.o do Regulamento n.o 87 com os princípios gerais do Tratado e do direito comunitário:
a)
Alega-se a existência de um princípio geral que obrigaria de certo modo as autoridades comunitárias a não criarem um mercado comunitário senão quando este pudesse ser regulamentado em todos os seus detalhes e através de toda a Comunidade pelos regulamentos comunitários.
Contudo, como sublinharei a seguir, o princípio é, pelo contrário, o da adopção gradual das medidas apropriadas para assegurar o equilíbrio e o funcionamento do mercado comunitário.
b)
Em segundo lugar, alega-se o princípio da não discriminação que se oporia a que os Estados-membros possam adoptar medidas de aplicação devido ao risco que há de que essas medidas sejam diferentes.
Mas não se deve confundir discriminação com a diversidade das situações nacionais; nem se deve assimilar a não discriminação à harmonização prévia e completa das legislações nacionais.
O princípio da não discriminação não se aplica senão quando uma mesma autoridade adopta, relativamente a pessoas que se encontrem em situações idênticas ou análogas, medidas diferentes.
Por conseguinte, não pode ser utilmente invocado quando não existe uma autoridade única, mas sim autoridades distintas.
c)
Por fim, alega-se a existência dos encargos excessivos que essas disposições imporiam aos agentes económicos, mas, também quanto a este ponto, creio ser inútil retomar as explicações que há pouco dei.
3.
No que respeita à incompatibilidade das disposições impugnadas do Regulamento n.o 87 adoptado pela Comissão com as do artigo 26.o do Regulamento n.o 19 adoptado pelo Conselho, a argumentação desenvolvida levanta um problema mais delicado.
O n.o 3 do artigo 16.o dispõe, com efeito, como o Tribunal está recordado, que «as modalidades de aplicação do presente artigo, e nomeadamente o período de validade do certificado de importação, são fixadas de acordo com o processo previsto no artigo 26.o», ou seja, pela Comissão após o parecer do comité de gestão.
É evidentemente legítimo interrogar-se se a própria letra deste texto legal não reservará à Comissão e eventualmente ao Conselho a adopção de todas as condições a que ficará sujeita a emissão dos certificados de importação ou exportação.
Penso que uma interpretação literal do texto não impõe essa solução e que esta deve mesmo ser afastada por uma interpretação teleológica desse texto.
No que se refere à interpretação literal, impõe-se, com efeito, três observações:
Por um lado, primeira observação: como sublinha a Comissão, o texto não dispõe de forma alguma que todas as medidas de aplicação do artigo 16. o do Regulamento n.o 19 possam apenas ser adoptadas seguindo-se o processo do comité de gestão; pode entender-se esse texto como significando simplesmente que algumas de entre elas, as mais importantes, devem ser adoptadas segundo esse processo.
E, com efeito, foi mesmo isso o que aconteceu, já que a Comissão, através do Regulamento n.o 87, instituiu, por um lado, a obrigação da constituição da caução e, por outro, determinou a perda dessa caução quando a operação de importação ou exportação não seja realizada e atribuiu apenas aos Estados-membros o encargo de fixar medidas complementares.
Segunda observação: é ainda, e sobretudo, necessário sublinhar que a forma verbal do presente do indicativo mostra bem que os autores do regulamento quiseram visar essencialmente as medidas gerais adoptadas no quadro da organização completa do mercado e não necessariamente todas as medidas transitórias necessárias à sua realização gradual.
Portanto, a própria letra do texto não basta para que se lhe dê o sentido que lhe atribui a sociedade autora no processo principal.
O espírito que lhe deve aclarar o sentido conduz, pelo contrário, à rejeição desta interpretação.
Com efeito, também aqui é necessário colocar-se a disposição impugnada no seu contexto.
E qual é esse contexto?
—
por um lado, uma disposição de ordem geral, a constante do artigo 40.o, n.o 1, do Tratado, que determina que os Estados-membros desenvolverão gradualmente, durante o período de transição, a política agrícola comum (foi durante esse período que foi introduzido o texto impugnado);
—
por outro, uma disposição de ordem ainda mais geral, a que figura no primeiro parágrafo do artigo 5.o do Tratado e que dispõe que «os Estados-membros facilitarão à Comunidade o cumprimento da sua missão»;
—
em terceiro lugar e para terminar, o Regulamento comunitário n.o 19 que aplica precisamente de forma plena esses princípios, ao estabelecer uma realização gradual dos mecanismos que introduz com o concurso dos Estados-membros, cujas competências respectivas durante esse período de transição são progressivamente disciplinadas.
Colocadas essas disposições neste contexto, e mesmo sem entrar em linha de conta com a consideração segundo a qual qualquer outra solução teria conduzido a um atraso considerável na concretização de disposições, de resto essenciais, à organização do mercado comunitário dos cereais, parece-me ser evidente que os autores do Regulamento n.o 87, quando, após terem estabelecido o princípio da constituição da caução e da sua perda em caso de não realização da operação, determinaram que o «restante»; se assim se pode dizer, das medidas de execução seria fixado pelos Estados-membros, não violaram de forma alguma as disposições do Tratado nem negligenciaram as do Regulamento n.o 19, mas, pelo contrário, aplicaram-nas exactamente dentro do espírito em que foram concebidos.
Para concluir estas observações já demasiado longas, pretendo agora, em poucas palavras, reagrupar as considerações que expus em função das questões que foram submetidas ao Tribunal pelos órgãos jurisdicionais alemães.
Concluo, pois, propondo que o Tribunal responda como se segue às referidas questões:
1)
O processo previsto no artigo 26.o do Regulamento n.o 19 do Conselho, de 4 de Abril de 1962, é conforme ao Tratado.
2)
A análise das questões submetidas ao Tribunal de Justiça pelo tribunal administrativo de Hesse e pelo tribunal administrativo de Francoforte não revela qualquer elemento de natureza a afectar a validade do artigo 7o, n.o 2, do Regulamento n.o 87 da Comissão, de 25 de Julho de 1962, nem dos artigos 1.o e 7.o, n.os 1 e 2, do Regulamento n.o 102/64 da Comissão, de 28 de Julho de 1964, nem do artigo 12.o, terceiro parágrafo, do Regulamento n.o 120/67 do Conselho, de 13 de Junho de 1967, nem, finalmente, do artigo 9 o do Regulamento n.o 473/67 da Comissão, de 21 de Agosto de 1967.
3)
O artigo 16.o, n. os 2 e 3, do Regulamento n.o 19 do Conselho, de 4 de Abril de 1962, não se opunha a que, em conformidade com o artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 87, um Estado-membro fixe as modalidades de aplicação das regras relativas à caução prevista pelo Regulamento n.o 19 e pelo próprio Regulamento n.o 87.
(
*1
)	Língua original: francês.