62023CC0047
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NICHOLASA EMILIOUJA,
predstavljeni 5. septembra 2024 (
1
)
Zadeva C‑47/23
Evropska komisija
proti
Zvezni republiki Nemčiji
„Neizpolnitev obveznosti države – Člen 258 PDEU – ‚Sistematična in vztrajna kršitev‘ – Direktiva 92/43/EGS – Ohranjanje naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst – Dopustnost dokazov, ki se nanašajo na posamične primere, ki niso bili obravnavani v predhodnem postopku – Člen 6(2) – Ustrezni ukrepi, da bi se na posebnih ohranitvenih območjih preprečilo poslabšanje stanja naravnih habitatov – Nesprejetje takih ustreznih ukrepov – Habitatna tipa 6510 in 6520 – ‚Nižinski ekstenzivno gojeni travniki‘ in ‚gorski ekstenzivno gojeni travniki‘ – Člen 4(1) – Obveznost države članice, da predlaga seznam območij z zavarovanimi naravnimi habitatnimi tipi – Neredno posodabljanje informacij o teh območjih“
I. Uvod
1.
V skladu z Direktivo o habitatih (
2
), ki je skupaj z Direktivo o ohranjanju prosto živečih ptic (
3
) temelj politike Unije na področju biotske raznovrstnosti, se večina obveznosti držav članic nanaša na varstvo ali ohranjanje posameznih območij. Če država članica ne izpolni teh obveznosti v zvezi z enim samim območjem, ta neizpolnitev zadostuje, da Evropska komisija na podlagi člena 258 PDEU vloži tožbo pri Sodišču. (
4
) Če pa je mogoče isto kršitev najti ne v zvezi z enim samim, ampak več območji, se Komisiji lahko zdi pretirano obremenjujoče (ali celo nemogoče), da bi za vsak primer te kršitve začela vzporedni postopek. Namesto tega lahko sklene, da ti konkretni primeri ponazarjajo razširjeno politiko ali prakso zadevne države članice, ki je sama po sebi v nasprotju s pravom Unije. V takem primeru lahko pred Sodiščem začne en sam postopek in v njem zatrjuje „sistematično in vztrajno kršitev“ prava Unije. (
5
)
2.
V tem postopku Komisija trdi, da Zvezna republika Nemčija „na splošen in strukturen način“ ni preprečila poslabšanja stanja dveh naravnih habitatnih tipov v velikem številu območij na svojem ozemlju: habitatnega tipa 6510 (nižinski ekstenzivno gojeni travniki) in habitatnega tipa 6520 (gorski ekstenzivno gojeni travniki), katerih varstvo se želi zagotoviti z Direktivo o habitatih. Dalje, zatrjuje, da ta država članica – prav tako „na splošen in strukturen način“ – ni redno posodobljala podatkov v zvezi z območji s tema habitatnima tipoma.
3.
Komisija tako z uporabo izraza „na splošen in strukturen način“ pred Sodiščem trdi, da je Zvezna republika Nemčija odgovorna za „sistematično in vztrajno kršitev“ dveh ključnih določb te direktive.
4.
V tem okviru je Sodišču v obravnavani zadevi ponujena priložnost, da se opredeli, prvič, do dopustnosti dokazov v zvezi z območji, ki jih je Komisija prvič predložila šele Sodišču in niso bili obravnavani v predhodnem postopku, ter, drugič, do pravnih meril, ki morajo voditi Sodišče pri presoji, ali je Komisija izpolnila svoje obveznosti glede dokaznega bremena in dejansko dokazala obstoj „sistematične in vztrajne kršitve“.
5.
V skladu z zahtevo Sodišča bom analizo omejil na preučitev teh dveh vprašanj.
II. Pravno ozadje
A. Pravo Evropske unije
6.
V skladu s členom 2(2) Direktive o habitatih so „[u]krepi, sprejeti na podlagi te direktive, […] namenjeni vzdrževanju ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov in prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst v interesu Skupnosti“.
7.
Člen 4(1) te direktive določa:
„Na podlagi meril iz Priloge III (faza 1) in ustreznih znanstvenih informacij vsaka država članica predlaga seznam območij in označi, kateri naravni habitatni tipi iz Priloge I in domorodne vrste iz Priloge II so prisotni na teh območjih. […] Če je to primerno, države članice predlagajo, glede na izide spremljanja iz člena 11, prilagoditev seznama.
Seznam se pošlje Komisiji v treh letih od notifikacije te direktive skupaj z informacijami o vsakem območju. Te informacije vključujejo karto območja, njegovo ime, lokacijo, obseg in podatke, zbrane pri uporabi meril iz Priloge III (faza 1) in se predložijo v obliki, ki jo določi Komisija, skladno s postopkom iz člena 21.“
8.
Člen 6(2) Direktive o habitatih določa:
„Države članice storijo vse potrebno, da na posebnih ohranitvenih območjih preprečijo slabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst ter vznemirjanje vrst, za katere so bila območja določena, kolikor bi tako vznemirjanje lahko pomembno vplivalo na cilje te direktive.“
B. Nemško pravo
9.
Upoštevna nacionalna zakonodaja je Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) (zvezni zakon o varstvu narave in ohranjanju krajine) z dne 29. julija 2009 (BGBl. 2009 I, str. 2542, v nadaljevanju: zvezni zakon o varstvu narave).
10.
Člen 30 tega zakona določa:
„[…]
(2) Prepovedana so ravnanja, ki bi lahko pripeljala do uničenja ali siceršnjega znatnega poslabšanja stanja naslednjih biotopov:
[…]
7.   nižinski ekstenzivno gojeni travniki in gorski ekstenzivno gojeni travniki v smislu Priloge I k [Direktivi o habitatih] […]
(3) Na zahtevo je mogoče odobriti odstopanja od prepovedi iz odstavka 2, če je poslabšanje stanja mogoče izravnati.“
11.
Člen 33(1) zveznega zakona o varstvu narave določa:
„Prepovedane so vse spremembe in vznemirjanje, ki bi lahko povzročili pomembno poslabšanje območja Natura 2000 glede elementov, ki so bistveni za cilje ohranjanja ali varstva. Organ, pristojen za varstvo narave in ohranjanje krajine, lahko pod pogoji iz člena 34, od (3) do (5), odobri odstopanja od prepovedi iz prvega stavka […]“.
12.
Člen 34 tega zakona določa:
„(1)   Pred vsako odobritvijo ali izvedbo projekta je treba opraviti presojo njegovih posledic za cilje ohranjanja območja Natura 2000, če bi lahko ta projekt sam ali skupaj z drugimi načrti in projekti pomembno vplival na območje in ni neposredno namenjen upravljanju območja. […]
(2)   Če je iz presoje posledic razvidno, da bi projekt lahko resno škodoval temu območju v njegovih elementih, ki so bistveni za cilje ohranjanja ali varstva, se projekt prepove.
(3)   Z odstopanjem od odstavka 2 se lahko tak projekt odobri ali izvede le,
1. če je potreben iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, vključno tistih socialne ali gospodarske narave, in
2. če ni druge razumne možnosti, ki bi omogočila, da se rezultat projekta doseže na drugem območju tako, da ne povzroči nobene škode ali da povzroči škodo manjšega obsega.
[…]“
III. Predhodni postopek
13.
Komisija je 7. maja 2018 ugotovila poslabšanje stanja geografskih območij s habitatnima tipoma 6510 (nižinski ekstenzivno gojeni travniki) in 6520 (gorski ekstenzivno gojeni travniki) na ozemlju Nemčije, zato je Zvezni republiki Nemčiji poslala zahtevo za podatke.
14.
Glede na odgovor Zvezne republike Nemčije z dne 12. oktobra 2018 je Komisija menila, da je ta država članica kršila člen 6(2) Direktive o habitatih s tem, da sistematično ni sprejemala ustreznih ukrepov za preprečitev poslabšanja stanja habitatnih tipov 6510 in 6520 na določenih geografskih območjih. Komisija je 26. marca 2019 Zvezni republiki Nemčiji poslala uradni opomin.
15.
Komisija je v opominu navedla, da je v Nemčiji prišlo do izgube površine v velikem številu območij s habitatnima tipoma 6510 in 6520. Prav tako je navedla, da niso bili sprejeti zavezujoči pravni ukrepi, ki bi zagotovili ustrezno spremljanje teh območij ali jih zavarovali pred pretiranim gnojenjem in zgodnjo košnjo.
16.
Trdila je tudi, da je Zvezna republika Nemčija sistematično kršila člen 4(1), drugi pododstavek, Direktive o habitatih, ker dosledno ni posodabljala standardnih obrazcev, predloženih Komisiji v skladu z obliko iz Izvedbenega sklepa Komisije z dne 11. julija 2011 o obliki informacij za območja Natura 2000 (
6
) (v nadaljevanju: Izvedbeni sklep iz leta 2011).
17.
Zvezna republika Nemčija je 26. novembra 2019 odgovorila na uradni opomin in zanikala vse trditve, ki so bile v njem navedene.
18.
Komisija je 30. decembra 2020 na Zvezno republiko Nemčijo naslovila obrazloženo mnenje, v katerem je ponovila očitke.
19.
Zvezna republika Nemčija je v odgovoru z dne 30. decembra 2020 navedla, da so očitki Komisije neutemeljeni.
20.
Komisija se je 31. januarja 2023 odločila, da proti Zvezni republiki Nemčiji v skladu s členom 258, drugi odstavek, PDEU pri Sodišču začne postopek za ugotavljanje kršitev.
IV. Postopek pred Sodiščem
21.
Komisija v tožbi z dne 31. januarja 2023 Sodišču predlaga, naj:
–
ugotovi, da Zvezna republika Nemčija ni izpolnila svojih obveznosti iz člena 6(2) in člena 4(1), drugi pododstavek, Direktive o habitatih v zvezi s habitatnima tipoma 6510 (nižinski ekstenzivno gojeni travniki) in 6520 (gorski ekstenzivno gojeni travniki), ker „na splošen in strukturen način“:
–
ni sprejela ustreznih ukrepov, da bi preprečila poslabšanje stanja teh habitatnih tipov na določenih geografskih območjih, kjer se nahajata, in
–
Komisiji ni pošiljala redno posodobljenih podatkov o teh habitatnih tipih;
–
Zvezni republiki Nemčiji naloži plačilo stroškov.
22.
Zvezna republika Nemčija, ki ji je bila tožba, s katero se je postopek začel, pravilno vročena, je 17. aprila 2023 vložila odgovor na tožbo. Sodišču predlaga, naj:
–
tožbo v celoti zavrne;
–
Komisiji naloži plačilo stroškov postopka.
23.
Sodišče je stranki v obravnavani zadevi pozvalo, naj v okviru drugega kroga izmenjave vlog predložita pisni stališči. Replika in duplika sta bili vloženi 30. maja 2023 oziroma 10. julija 2023.
24.
Obravnave 6. marca 2024 sta se udeležili obe stranki.
V. Analiza
25.
Cilj Direktive o habitatih je „spodbujati vzdrževanje biotske raznovrstnosti“ (
7
) tako, da se zagotovi, da države članice prispevajo k vzpostavitvi omrežja Natura 2000 (vseevropsko omrežje naravnih ohranitvenih območij) sorazmerno glede na zastopanost naravnih habitatnih tipov in habitatov vrst iz Prilog I in II k tej direktivi na svojih ozemljih. V ta namen morajo države članice v skladu s členom 4 tega instrumenta in na koncu postopka, določenega z njim, (
8
) določiti območja s temi naravnimi habitatnimi tipi in vrstami kot „posebna ohranitvena območja“. (
9
)
26.
Države članice morajo v zvezi s temi območji sprejeti tri skupine ukrepov, in sicer ohranitvene, preventivne in izravnalne ukrepe, kot je določeno v odstavkih 1, 2 oziroma 4 člena 6 te direktive. Obravnavana zadeva se nanaša na drugo skupino ukrepov, in sicer preventivne ukrepe (člen 6(2) Direktive o habitatih).
27.
Habitatna tipa 6510 (nižinski ekstenzivno gojeni travniki) in 6520 (gorski ekstenzivno gojeni travniki), za katera gre v tem postopku, sta dva od naravnih habitatnih tipov iz Priloge I k Direktivi o habitatih, ki so lahko prisotni na „posebnih ohranitvenih območjih“. (
10
) Oba sta opisana kot vrstno bogati ekstenzivno gojeni travniki, ki jim lahko škodujejo intenzivne prakse (kot sta zgodnja košnja ali intenzivna uporaba gnojil). (
11
)
28.
Kot razumem sodno prakso Sodišča v zvezi s členom 6(2) Direktive o habitatih, se morajo države članice ne le vzdržati ukrepov, ki bi lahko negativno ekološko vplivali na „posebna ohranitvena območja“ (negativna obveznost), temveč morajo tudi sprejeti ustrezne ukrepe, da preprečijo naravno ali s strani človeka povzročeno poslabšanje stanja habitatov ali znatno vznemirjanje vrst, zaradi katerih so bila ta območja določena (pozitivna obveznost). (
12
) Povedano drugače, namen te določbe je v bistvu preprečiti vsakršno prihodnjo škodo za te habitate ali vrste na „posebnih ohranitvenih območjih“. Vendar z njo ni pojasnjeno, katere varstvene ukrepe je treba v zvezi s tem sprejeti.
29.
Sodišče je že imelo priložnost pojasniti, da izraz „vse potrebno“ iz člena 6(2) Direktive o habitatih pomeni, da imajo države članice pri uporabi te določbe polje proste presoje. (
13
) Sodišče je poudarilo, da je s to določbo državam članicam naložena obveznost rezultata, ki ustreza cilju ohranjanja, varstva in izboljšanja kakovosti okolja, ki se uresničuje v okviru okoljske politike Unije v skladu s členom 191(1) PDEU, ter načelu iz člena 191(2) PDEU, da se okoljska škoda prednostno popravlja pri viru. (
14
)
30.
Po teh uvodnih pripombah bi spomnil, da – kot sem pojasnil zgoraj v uvodu – Komisija s prvim tožbenim razlogom trdi, da je Zvezna republika Nemčija, ker „splošno in strukturno“ ni storila vsega potrebnega, da bi preprečila poslabšanje stanja velikega števila območij s habitatnimi tipi 6510 in 6520 na svojem ozemlju (tako da ni sprejela preventivnih ukrepov), „na splošen in strukturen način“ kršila člen 6(2) Direktive o habitatih. Z drugim tožbenim razlogom Komisija trdi, da je s členom 4(1) te direktive državam članicam naložena obveznost rednega posodabljanja podatkov o „posebnih ohranitvenih območjih“ v standardnih obrazcih, pripravljenih na podlagi Izvedbenega sklepa iz leta 2011. Meni, da je Zvezna republika Nemčija to obveznost v zvezi z območji s habitatnima tipoma 6510 in 6520 kršila na enak „splošen in strukturen način“.
31.
Najprej bom opozoril na nekatere posebnosti „sistematičnih in vztrajnih kršitev“ (A). Nato bom pojasnil, zakaj so lahko dokazi v zvezi z območji, ki jih je Komisija prvič omenila pred Sodiščem, dopustni za to, da se ugotovi obstoj „sistematičnih in vztrajnih kršitev“ (B). Nazadnje bom pojasnil pravna merila, ki morajo Sodišče voditi pri presoji, ali je Komisija v takem okviru izpolnila svoje obveznosti glede dokaznega bremena, in nato na podlagi teh meril ocenil oba tožbena razloga v obravnavani zadevi (C).
A. Uvodne pripombe k pojmu „sistematična in vztrajna kršitev“
32.
Kot sem pojasnil že v uvodu, gre za pojem „sistematična in vztrajna kršitev“, kadar se Komisija sklicuje na konkretne primere neizpolnjevanja obveznosti iz prava Unije, da bi širše trdila, da je zadevna država članica „splošno in vztrajno“ kršila te obveznosti. Možnost Komisije, da poda tako trditev, prinaša pomembne praktične koristi, saj tej instituciji omogoča, da prihrani čas in sredstva z uvedbo enega samega postopka pred Sodiščem, namesto da bi uporabila „razdrobljen“ pristop in ločeno obravnavala vsak ločeni primer kršitve. Po mnenju nekaterih avtorjev to omogoča učinkovitejše izvrševanje prava Unije. (
15
)
33.
Dalje, če je država članica „sistematično in vztrajno“ kršila pravo Unije, menim, da mora ne le odpraviti posamezne primere, na katere se sklicuje Komisija, ampak tudi na splošno spremeniti svojo prakso. Povedano drugače, ugotoviti mora vir ali izvor „sistematične in vztrajne kršitve“, da bi „pozdravila“ ne le „simptome“, ampak tudi „bolezen“. (
16
) Po mojem mnenju je Sodišče nakazalo to zahtevo, ko je navedlo, da zahteva, „da so bile izpostavljene neizpolnitve v nekem posebnem primeru popravljene, ne pomeni nujno prenehanja splošnega in nepretrganega ravnanja teh organov, ki bi ga glede na primer dokazovale take posebne neizpolnitve“. (
17
)
34.
Sodišče je pojem „sistematična in vztrajna kršitev“ vzpostavilo v sodbi Komisija/Irska. (
18
) V tej sodbi je vztrajalo pri dveh posebnih značilnostih. Prvič, navedlo je, da za dokaz o taki kršitvi zadostuje, da Komisija dokaže obstoj upravne prakse, ki je v nasprotju s pravom Unije. Povedano drugače, ni nujno, da je vir kršitve zakonodajni ali upravni akt, ki ga je sprejela zadevna država članica. Drugič, konkretni primeri kršitve, na katere se sklicuje Komisija, ne smejo biti osamljeni, ampak morajo tvoriti vzorec neskladnosti.
35.
Sodbe, ki so bile izdane od tedaj, so se nanašale na položaj, v katerem je Komisija vzporedno zahtevala ugotovitev, da posebne določbe prava Unije niso bile upoštevane v konkretnih položajih, ki so posebej opredeljeni, in ugotovitev, da te določbe niso bile upoštevane zaradi splošne prakse, ki nasprotuje pravu Unije, kar je bilo ponazorjeno s temi konkretnimi primeri. (
19
)
36.
Obravnavana zadeva se od prejšnje sodne prakse razlikuje po tem, da Komisija (kolikor mi je znano, prvič) od Sodišča zahteva zgolj ugotovitev, da je šlo za splošno prakso pristojnih nemških organov, ki je v nasprotju s členom 6(2) in členom 4(1) Direktive o habitatih. Ta institucija se sklicuje na konkretne primere zgolj zato, da bi ponazorila tako splošno kršitev, torej ne zato, da bi se od Sodišča pridobila posebna ugotovitev, da sta bili ti določbi kršeni v vsakem od teh primerov. Če bi torej Sodišče ugotovilo, da je Zvezna republika Nemčija „na splošen in strukturen način“ kršila člen 6(2) in člen 4(1) Direktive o habitatih, Komisija pozneje ne bi mogla zahtevati, da se tej državi članici naložijo sankcije, če ne bi odpravila vsakega od teh primerov. To bi lahko storila le, če bi zahtevala ugotovitev, da ti določbi nista bili spoštovani ob vsakem primeru kršitve.
37.
Če zanemarimo to razliko, menim, da je treba zahteve, ki sem jih navedel v točki 34 zgoraj, v obravnavani zadevi uporabiti enako kot v prejšnjih zadevah.
38.
Po teh pripombah bom zdaj pojasnil, zakaj lahko Komisija v primeru domnevne „sistematične in vztrajne kršitve“ Sodišču na splošno predloži dodatne primere domnevne prakse neskladnosti, čeprav ti primeri niso bili obravnavani v predhodnem postopku.
B. Dopustnost „dodatnih primerov“ neskladnosti, ki niso bili obravnavani v predhodnem postopku
1.
Trditve strank
39.
Zvezna republika Nemčija opozarja, da Komisija v tožbi trdi, da je prišlo do izgube površine na 596 območjih s habitatnim tipom 6510 in na 88 območjih s habitatnim tipom 6520. Vendar naj bi Komisija v obrazloženem mnenju omenjala zgolj 497 oziroma 86 območij. Zato navaja, da tožba Komisije ni dopustna v delu, v katerem se nanaša na 101 območje, ki ni omenjeno v obrazloženem mnenju (v nadaljevanju: sporna območja).
40.
Zvezna republika Nemčija navaja, da je predmet tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti določen z obrazloženim mnenjem Komisije. Zato mora taka tožba temeljiti na istih razlogih in trditvah kot to obrazloženo mnenje. (
20
) Na dejstva ali očitke, ki niso bili sporočeni v predhodnem postopku, naj se v podporo tožbi ne bi bilo mogoče sklicevati.
41.
Komisija te trditve prereka. Trdi, da dokazi v zvezi s spornimi območji dopolnjujejo dokaze, ki so bili predloženi že v predhodni fazi glede drugih območij, in so zato dopustni.
2.
Presoja
42.
V skladu z ustaljeno sodno prakso glede dokaznega bremena v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU mora Komisija v vsaki zadevi dokazati, da posamezna sporna obveznost iz prava Unije ni bila izpolnjena. Ta institucija mora Sodišču predložiti elemente, ki so potrebni, da se preveri obstoj kršitve, ne sme pa spreminjati predmeta spora, ki mora biti zamejen z očitki, predloženimi v predhodnem postopku. (
21
) Iz tega sledi, da namen Komisije ne more biti, da se ugotovi konkretna kršitev prava Unije, ki se nanaša na konkreten primer, ki ni bil naveden v okviru tega postopka. (
22
) Tak konkreten očitek bi bilo treba nujno navesti v predhodni fazi, tako da bi imela zadevna država članica možnost, da odpravi konkreten položaj, ki je predmet pritožbe, ali da izkoristi pravico do obrambe v zvezi s tem.
43.
Vendar je Komisija v obravnavani zadevi pred Sodiščem že od začetka trdila, da so konkretni primeri, navedeni v tožbi, ponazoritev „sistematične in vztrajne kršitve“ člena 6(2) in člena 4(1) Direktive o habitatih, ki jo je zagrešila Zvezna republika Nemčija.
44.
V zvezi s tem je Sodišče obširno poudarilo, da v takem okviru načeloma ni mogoče izključiti tega, da se predložijo dodatni dokazi, ki naj bi pred Sodiščem podprli to ugotovitev. V takem položaju Komisija namreč ne spreminja predmeta spora, temveč le pojasnjuje svoje prvotne očitke s predložitvijo dodatnih dokazov, ki naj bi ponazorili splošno in vztrajno neizpolnjevanje obveznosti, ki jo zatrjuje. (
23
)
45.
Te navedbe izvirajo iz sodbe Komisija/Irska, (
24
) ki sem jo že omenil v točki 34 zgoraj, v kateri je Sodišče ugotovilo, da Irska ni sprejela vseh potrebnih ukrepov za zagotovitev pravilne izvedbe nekaterih določb takrat veljavne „Direktive o odpadkih“. (
25
) Sodišče je presodilo, da je Komisija zaradi ponazoritve splošnega neizpolnjevanja obveznosti iz te direktive s strani Irske lahko veljavno navedla primere masovnih, včasih nevarnih nezakonitih odlaganj odpadkov v okrožju Wicklow (Irska), čeprav ta odlaganja niso bila navedena v predhodnem postopku in se je z njimi seznanila po izdaji navedenega obrazloženega mnenja. (
26
) Sodišče od Komisije ni zahtevalo, da dokaže, da je do teh primerov prišlo šele po sprejetju obrazloženega mnenja. (
27
) Prav tako od Komisije ni zahtevalo, da dokaže, da teh primerov pred izdajo obrazloženega mnenja nikakor ni mogla odkriti ali biti z njimi seznanjena. (
28
)
46.
Če to logiko uporabimo v obravnavani zadevi, menim, da so dokazi v zvezi s 101 območjem, ki ga Komisija ni vključila v obrazloženo mnenje, dopustni, čeprav so bili tej instituciji dostopni že v predhodni fazi. Po mojem mnenju namreč zadostuje, da se je Komisija s temi dokazi v dobri veri seznanila po izdaji obrazloženega mnenja in da so ti primeri predstavljeni kot dodatne ponazoritve ali primeri „sistematičnega in vztrajnega“ neizpolnjevanja obveznosti, ki ga zatrjuje ta institucija.
47.
Ob zaključku tega vprašanja bi vseeno želel poudariti, da je možnost, ki jo ima Komisija, da pred Sodiščem predstavi take nove ponazoritve ali primere „sistematičnega in vztrajnega“ neizpolnjevanja obveznosti prava Unije, sicer široka, a ne brez omejitev. Če bi se Komisija v predhodnem postopku lahko sklicevala le na nekaj primerov, nato pa bi pred Sodiščem začela postopek v zvezi s „paketom“ kršitev, ki bi poleg teh nekaj primerov zajemal tudi številne druge, zaradi česar bi zadevna država članica pretirano težko ovrgla trditve te institucije, bi to pomenilo zlorabo postopka. (
29
) Menim, da je treba razlikovati med „zgolj pojasnitvijo“ prvotnih očitkov, ki jo je Sodišče, kot sem pojasnil, izrecno priznalo kot možnost, in položaji, v katerih bi predložitev dodatnih primerov lahko dejansko pomenila zlorabo postopka (za kar v obravnavani zadevi na srečo ne gre).
C. Dokazno breme Komisije, kadar zatrjuje obstoj „sistematične in vztrajne kršitve“
48.
Kadar Komisija zatrjuje obstoj „sistematičnega in vztrajnega“ neizpolnjevanja določb direktive, mora praviloma dokazati, prvič, da zadevna država članica ni izpolnila obveznosti iz prava Unije v več konkretnih položajih, ki so posebej opredeljeni. Drugič, Komisija mora z dovolj natančnimi, jasnimi in podrobnimi trditvami in podatki pravno zadostno utemeljiti, da so ti konkretni primeri dejansko značilni (ali pomenijo ponazoritev) za splošno in vztrajno prakso, ki je v nasprotju s tako obveznostjo. (
30
)
49.
Iz tega sledi, da se ta institucija s tem, da tej državi članici očita splošno in vztrajno neizpolnjevanje njenih obveznosti iz prava Unije, ne more razbremeniti obveznosti, da predloži dokaze o očitanem neizpolnjevanju obveznosti na podlagi konkretnih elementov, in se preprosto opreti na domneve ali shematske vzročne zveze. (
31
) Hkrati, kot je navedla generalna pravobranilka T. Ćapeta (
32
), ni treba, da dokaže – ali da Sodišče presodi – obstoj neizpolnitve obveznosti za vsako zadevno območje (v obravnavani zadevi za vsako od območij s habitatnimi tipi 6510 in 6520 na ozemlju Nemčije). Kot sem že pojasnil, zadostuje, da Komisija dokaže vzorec neizpolnjevanja obveznosti, ki se ponavlja v številnih konkretnih položajih, ki so posebej opredeljeni, ki so značilni (ali pomenijo ponazoritev) za zatrjevano kršitev in na podlagi katerih je mogoče sklepati, da ta kršitev verjetno obstaja tudi v drugih primerih, ki jih Komisija ni posebej preučila.
50.
V primerjavi s „klasičnimi“ trditvami o kršitvi je torej dokazno breme, ki ga ima Komisija, ko zatrjuje „sistematično in vztrajno kršitev“, dvojno: dokazati mora ne le, da nekatere obveznosti iz prava Unije niso bile izpolnjene v konkretnih položajih, ki so posebej opredeljeni, ampak tudi (kot dodatno zahtevo), da so ti konkretni primeri dejansko značilni (ali pomenijo ponazoritev) za splošno in vztrajno prakso, ki je v nasprotju s tako obveznostjo.
51.
V naslednjih delih bom te pravne zahteve podrobneje razložil in jih obravnaval v zvezi z obema tožbenima razlogoma Komisije.
1.
Prvi tožbeni razlog: „sistematična in vztrajna kršitev“ člena 6(2) Direktive o habitatih
a)
Trditve strank
52.
Komisija v prvem tožbenem razlogu meni, da Zvezna republika Nemčija ni „na splošen in strukturen način“ sprejela ustreznih ukrepov, da bi preprečila poslabšanje stanja habitatnih tipov 6510 in 6520 na „posebnih ohranitvenih območjih“ na svojem ozemlju, s čimer je kršila člen 6(2) Direktive o habitatih.
53.
Komisija v zvezi s tem navaja, prvič, da je poslabšanje stanja teh habitatnih tipov mogoče razbrati iz Grünland-Report (poročilo o traviščih) Bundesamt für Naturschutz (zvezni urad za varstvo narave, Nemčija) iz leta 2014 in iz poročil, ki jih je Zvezna republika Nemčija predložila v skladu s členom 17 Direktive o habitatih za obdobja 2001–2006, 2007–2012 in 2013–2018. Ugotavlja tudi, da se v Nemčiji površina „posebnih ohranitvenih območij“ s habitatnima tipoma 6510 in 6520 zmanjšuje. Izguba površine naj bi pomenila „slabšanje stanja“ v smislu člena 6(2) Direktive o habitatih.
54.
Komisija pojasnjuje, da je opravila primerjalno analizo podatkov, vsebovanih v standardnih obrazcih, ki jih je pripravila in ji jih predložila ta država članica v skladu z obliko, predpisano v Izvedbenem sklepu iz leta 2011. Iz te analize naj bi bilo razvidno, da je bilo med letoma 2006 in 2017 izgubljenih več kot 50 % površine na več kot 30 % območjih s habitatnima tipoma 6510 in 6520. Ta izguba površine naj bi prizadela 596 od 2027 območij s habitatnim tipom 6510 in 88 od 295 območij s habitatnim tipom 6520. Ta območja naj bi bila razporejena po celotnem nemškem ozemlju.
55.
Komisija dodaja, da v nasprotju s trditvami Zvezne republike Nemčije splošna ocena vseh območij s habitatnima tipoma 6510 in 6520 ni bila potrebna, saj poslabšanja stanja na nekaterih območjih ni mogoče izravnati z izboljšavami na drugih.
56.
Dalje opozarja, da čeprav Zvezna republika Nemčija priznava nekatere izgube površin (977,44 hektarja za habitatni tip 6510 in 110,49 hektarja za habitatni tip 6520), ta država članica tudi trdi, da (del) drugih izgub, ki jih je ugotovila Komisija, niso „dejanske izgube“, temveč posledica popravka „znanstvenih napak“ ali napak, ki so nastale zaradi (i) napačne opredelitve nekaterih območij za „posebna ohranitvena območja“ in (ii) ocen, ki so „pokvarile“ prvotni izračun obsega zadevnih območij v letu 2006. Te napake naj bi pomenile 6476,61 hektarja na 347 območjih s habitatnim tipom 6510 in 1322,16 hektarja na 75 območjih s habitatnim tipom 6520. Komisija teh utemeljitev ne sprejema. Trdi, da se je pri izvedbi primerjalne analize lahko upravičeno oprla na podatke, ki jih je Zvezna republika Nemčija navedla v standardnih obrazcih, predloženih leta 2006 in v naslednjih letih.
57.
Komisija v vsakem primeru navaja, da so izgube površine, ki jih je ugotovila, prevelike, da bi bile zgolj posledica popravkov. Za več kot 50 % območij, ki jih je pregledala ta institucija, naj bi se namreč do leta 2017 izgubilo približno od 60 do 100 % površine iz leta 2006.
58.
Drugič, Komisija trdi, da je poslabšanje stanja območij s habitatnima tipoma 6510 in 6520 v Nemčiji posledica tega, da pristojni nemški organi sistematično ne izvajajo ustreznega in rednega spremljanja teh območij. Komisija meni, da država članica, katere organi ne izvajajo rednega in posebnega spremljanja „posebnih ohranitvenih območij“, nujno ne izpolnjuje obveznosti iz člena 6(2) Direktive o habitatih. Pogostost, s katero je treba izvajati preglede, naj bi bila odvisna od tega, kaj je potrebno, da se prepreči poslabšanje stanja.
59.
Komisija dalje navaja, da je vzrok za poslabšanje stanja habitatnih tipov 6510 in 6520 na celotnem nemškem ozemlju tudi to, da Zvezna republika Nemčija ni sprejela zakonsko zavezujočih ukrepov za varstvo „posebnih ohranitvenih območij“. Zvezna republika Nemčija naj bi dajala prednost pogodbenemu pristopu k zagotavljanju varstva narave. Komisija meni, da ta pristop ne bi zadostoval za preprečevanje zgodnje košnje ali pretiranega gnojenja na območjih teh habitatnih tipov.
60.
Zvezna republika Nemčija prereka trditve Komisije in trdi, da ni kršila obveznosti iz člena 6(2) Direktive o habitatih.
61.
Prvič, trdi, da Komisija na podlagi splošne ocene zadevnih območij ni mogla ugotoviti, da so izgube površine v Nemčiji na območjih s habitatnima tipoma 6510 in 6520 tako velike, da je z njimi dokazan obstoj „sistematičnega in vztrajnega“ neizpolnjevanja te določbe. Ta država meni, da se je Komisija v primerjalni analizi osredotočila na omejeno število območij, katerih površina je razmeroma majhna. Če bi Komisija opravila celovito presojo vseh območij s tema habitatnima tipoma in se ne bi osredotočila le na del teh območij, naj bi ugotovila le 4,27‑odstotno izgubo površine za območja s habitatnim tipom 6520, za območja s habitatnim tipom 6510 pa 5,22‑odstotno povečanje površine, pri čemer naj bi se izgube na nekaterih območjih izravnale s povečanjem na drugih območjih.
62.
Zvezna republika Nemčija dodaja, da standardni obrazci iz leta 2006 dejansko vsebujejo znanstvene napake in ocene, ki so bile popravljene v naslednjih standardnih obrazcih. Površina, zabeležena za območja s habitatnima tipoma 6510 in 6520 v teh poznejših standardnih obrazcih, naj bi bila bistveno manjša kot v tistih iz leta 2006 iz tega razloga. Ta država meni, da „dejanske izgube“ površine znašajo zgolj 977,44 hektarja (na 81 območjih s habitatnim tipom 6510) in 110,49 hektarja (na 15 območjih s habitatnim tipom 6520). Te številke naj ne bi zadoščale za to, da bi se dokazal obstoj „sistematične in vztrajne“ kršitve.
63.
Zvezna republika Nemčija tudi trdi, da je s poročilom o traviščih zveznega urada za varstvo narave iz leta 2014 in poročili, predloženimi v skladu s členom 17 Direktive o habitatih za obdobja 2001-2006, 2007‑2012 in 2013-2018, potrjeno zgolj to, da je prišlo do izgube površine. Vendar naj iz njih ne bi bilo razvidno, da je taka izguba dovolj velika, da bi bilo mogoče ugotoviti obstoj „sistematične in vztrajne kršitve“.
64.
Drugič, Zvezna republika Nemčija se strinja s Komisijo, da člen 6(2) Direktive o habitatih državam članicam nalaga obveznost spremljanja. Vendar trdi, da morajo države članice same določiti, kako je treba izvajati to spremljanje. Člen 6(2) Direktive o habitatih naj bi določal le obveznost rezultata (ki je preprečiti poslabšanje stanja nekaterih naravnih habitatov in vrst) in naj ne bi določal podrobno posebnih ukrepov, ki jih je treba sprejeti v zvezi s tem.
65.
V zvezi s tem Zvezna republika Nemčija trdi, da je državam članicam prepuščena tudi odločitev o tem, katere preventivne ukrepe bodo sprejele. V Nemčiji naj bi o vsebini teh ukrepov odločali pristojni organi za vsak primer posebej, in sicer na podlagi prožnega pogodbenega pristopa. Čeprav naj tak ukrep ne bi mogel zagotoviti, da nikoli ne bo prišlo do poslabšanja stanja, naj bi bil v splošnem učinkovit in naj bi obsegal redno spremljanje.
b)
Presoja
66.
Zvezna republika Nemčija in Komisija se strinjata, da je s členom 6(2) Direktive o habitatih od držav članic zahtevano, da storijo „vse potrebno“, da dosežejo določen rezultat (in sicer preprečijo poslabšanje stanja habitatov iz Priloge I k tej direktivi in vznemirjanje vrst iz Priloge II).
67.
V zvezi s tem naj spomnim, da je Sodišče že navedlo, da čeprav določba direktive ne določa dejanske vsebine ukrepov, ki jih je treba sprejeti za uresničitev cilja, ki mu sledi, je kljub temu za države članice glede tega cilja zavezujoča. (
33
) Člen 6(2) Direktive o habitatih je taka določba. Z njim je naložena jasna obveznost glede rezultata, ki ga je treba doseči (preprečitev slabšanja stanja), ne da bi bila z njim predpisana dejanska vsebina „vsega potrebnega“, kar je treba v zvezi s tem storiti.
68.
Menim, da iz dveh zahtev, ki sem ju navedel v točki 50 zgoraj, izhaja, da mora Komisija za dokaz, da Zvezna republika Nemčija „na splošen in strukturen način“ ni spoštovala te določbe, najprej dokazati, da Zvezna republika Nemčija v nasprotju s ciljem iz člena 6(2) Direktive o habitatih ni preprečila poslabšanja stanja v številnih konkretnih položajih, ki so posebej opredeljeni (tj. na območjih habitatnih tipov 6510 in 6520 v Nemčiji). Drugič, v skladu s tem, kar sem poimenoval „dodatna zahteva“, ki je značilna za „sistematične in vztrajne kršitve“, mora dokazati, da so ti primeri neskladnosti značilni (ali pomenijo ponazoritev) za „sistematično in vztrajno“ neizpolnjevanje te določbe s strani te države članice.
1) Prva zahteva (ni se preprečilo poslabšanje stanja v številnih konkretnih položajih, ki so posebej opredeljeni)
69.
Najprej menim, da lahko Komisija v obravnavani zadevi izpolni svoje dokazno breme v zvezi s prvo zahtevo, ne da bi ji bilo treba določiti točen vzrok poslabšanja stanja, ki naj bi prizadelo območja s habitatnima tipoma 6510 in 6520 v Nemčiji. Kot sem pojasnil zgoraj, člen 6(2) Direktive o habitatih določa obveznost, da se prepreči poslabšanje stanja ne glede na njegov vzrok (naraven, tak, ki ga povzroči človek, ali oba). Izgube biotske raznovrstnosti na območjih, ki jih je analizirala Komisija, so lahko povezane z različnimi pojavi, ki jih Komisija ni dolžna opredeliti ali kvantificirati. Vendar mora Komisija dokazati, prvič, da je prišlo do poslabšanja stanja (ne glede na njegov vzrok) in, drugič, da je zadevna država članica sprejela ukrepe, ki bi lahko povzročili tako poslabšanje stanja, ali da ni sprejela ukrepov, da bi ga preprečili. Medtem ko na primer zgolj pojav poslabšanja stanja „posebnih ohranitvenih območij“, povezanega s podnebnimi spremembami, ni dovolj za ugotovitev kršitve člena 6(2) Direktive o habitatih, pa je lahko dovolj to, da država članica ni sprejela ukrepov, da bi omejila učinke podnebnih sprememb.
70.
V zvezi s tem dodajam, da je Sodišče že ugotovilo, da to, da država članica dopušča primere nespoštovanja določb direktive ali dolgotrajen obstoj primerov poslabšanja stanja okolja, ne da bi pristojni organi ukrepali, lahko samo po sebi kaže na upravni problem, zaradi katerega, če je dovolj splošen in dolgotrajen, je mogoče sklepati, da je zadevna država članica presegla diskrecijsko pravico, ki ji je bila dana, da bi dosegla predpisani rezultat. (
34
) Kot taki so za ugotovitev kršitve člena 6(2) Direktive o habitatih upoštevni tako ravnanja kot tudi opustitve (ali popustljivost) države članice.
71.
Ugotavljam tudi, da je Sodišče presodilo, da zadostuje, da Komisija dokaže obstoj verjetnosti ali tveganja, da bi ravnanje ali opustitev zadevne države članice lahko povzročila poslabšanje stanja habitatov iz Priloge I k tej direktivi (ali ga ne bi mogla preprečiti) ali znatno vznemirjanje vrst iz Priloge II k tej direktivi. Vendar Komisiji ni treba dokazati vzročne zveze med ravnanjem ali opustitvijo zadevne države članice in poslabšanjem stanja zadevnih habitatov oziroma vznemirjanjem zadevnih vrst. (
35
)
72.
V zvezi z dejanskim stanjem v obravnavani zadevi opozarjam, prvič, da Zvezna republika Nemčija ne izpodbija ugotovitve Komisije, da ta država članica na nacionalni ravni ni sprejela pravno zavezujočih ohranitvenih ukrepov, da bi na zadevnih območjih preprečila poslabšanje stanja habitatnih tipov 6510 in 6520, ampak je namesto tega raje uporabila pogodbeni pristop k „varstvu narave“.
73.
Drugič, Komisija trdi, da je na 596 območjih s habitatnim tipom 6510 in na 89 območjih s habitatnim tipom 6520 v celotni Nemčiji prišlo do izgube površine, kar pomeni „slabšanje stanja“ v smislu člena 6(2) Direktive o habitatih. Republika Nemčija se s temi ugotovitvami ne strinja. Vendar priznava, da je prišlo do izgube površine na 89 območjih s habitatnim tipom 6510 (81 po popravku (
36
), kot je bilo potrjeno na obravnavi) in 15 območjih s habitatnim tipom 6520 (16 po popravku (
37
) in 15, kot je bilo potrjeno na obravnavi) na njenem ozemlju (v nadaljevanju: priznane izgube). Poleg tega ta država članica priznava, da ne more ponuditi ustrezne utemeljitve ali razlage za nekatere (druge) izgube površine, ki jih je v primerjalni analizi ugotovila Komisija (v nadaljevanju: nepojasnjene izgube). Te izgube naj bi pomenile 9853,38 hektarja na več kot 200 območjih s habitatnim tipom 6510 in 249,78 hektarja na 24 območjih s habitatnim tipom 6520. (
38
)
74.
Tretjič, Zvezna republika Nemčija naj ne bi predstavila nobene prepričljive trditve ali dovolj natančnih dokazov, s katerimi bi ovrgla trditev Komisije, da obstaja verjetnost ali tveganje, da bi to, da na nacionalni ravni niso bili sprejeti pravno zavezujoči ohranitveni ukrepi, lahko povzročilo priznane in nepojasnjene izgube.
75.
Glede na zgoraj navedeno in ob upoštevanju zgolj teh priznanih in nepojasnjenih izgub, ne da bi bilo treba upoštevati izgube površine, ki so po trditvah Republike Nemčije posledica znanstvenih ali drugih napak, menim, da lahko Sodišče brez večjih težav ugotovi, da je Zvezna republika Nemčija kršila člen 6(2) Direktive o habitatih na najmanj 200 območjih s habitatnim tipom 6510 in 24 območjih s habitatnim tipom 6520.
76.
Po teh ugotovitvah bom zdaj preveril, ali so ti primeri dovolj značilni (ali pomenijo ponazoritev) za „sistematično in vztrajno“ neizpolnjevanje te določbe s strani Zvezne republike Nemčije (druga zahteva).
2) Druga zahteva („značilnost“)
77.
Spomnil bi rad, da je generalni pravobranilec L. A. Geelhoed v sklepnih predlogih v zadevi Komisija/Irska (
39
) navedel, da je treba za ugotovitev, da je kršitev države članice „sistematična in vztrajna“, upoštevati njen obseg, trajanje in težo. Vidik obsega se nanaša na število primerov, v katerih se ugotovi kršitev obveznosti iz upoštevne zakonodaje Unije, ter na indice, da je kršitev razširjena in/ali se bo verjetno še naprej ponavljala. Vidik časa (trajanje) ustreza zahtevi, da je moral položaj neskladnosti trajati daljše obdobje, med katerim je veljala obveznost. Vidik teže se nanaša na mero, v kateri dejanski položaj v zadevni državi članici odstopa od rezultata, ki naj bi se dosegel z izpolnjevanjem obveznosti iz zadevne zakonodaje.
78.
Na ta okvir analize se je sklicevala med drugimi generalna pravobranilka T. Ćapeta v kontekstu, v katerem je Komisija zatrjevala, da je Irska „sistematično in vztrajno“ kršila svojo obveznost iz člena 6(1) Direktive o habitatih. (
40
) Generalna pravobranilka T. Ćapeta je menila, da so, kadar se preučuje, ali je izpolnjeno merilo „značilnosti“ – tj. ali so konkretni primeri, na katere se sklicuje Komisija, značilni (ali pomenijo ponazoritev) za „sistematično in vztrajno kršitev“ – upoštevni vsi trije vidiki. S tem se strinjam.
79.
Menim namreč, da mora Sodišče pri tej presoji upoštevati vse tri vidike (obseg, trajanje in težo), čeprav ni nujno, da so izpolnjeni v enaki meri. Na primer, konkretni primeri, na katere se sklicuje Komisija, so lahko posebej težki in številni, vendar morda niso dolgo trajali; vendar to ne preprečuje, da ne bi „ponazarjali“„sistematične in vztrajne kršitve“. Nasprotno pa ti primeri morda niso številni, vendar so lahko tako težki in dolgotrajni, da jih je lahko povzročila le strukturna napaka. Povedano drugače, ti trije vidiki ponujajo najbolj prožen „nabor orodij“, ne pa nujen „seznam točk, ki jih je treba odkljukati“.
80.
V zvezi s prvim vidikom (obseg) ugotavljam, da Zvezna republika Nemčija v obravnavanem postopku odkrito priznava, da je na celotnem nemškem ozemlju prišlo do izgube površine na 96 od 2322 območij s habitatnima tipoma 6510 in 6520. Na splošno torej ta država članica priznava, da je od leta 2006 na njenem ozemlju na 4,13 % vseh območij s tema habitatnima tipoma prišlo do izgube površine. Strinjam se, da ta odstotek ni zelo visok. Vendar so, prvič, ta območja porazdeljena po celotnem nemškem ozemlju, saj se nahajajo v 10 različnih Länder (za habitatni tip 6510) in 5 različnih Länder (
41
) (za habitatni tip 6520). Drugič, na vsaj petih območjih s habitatnim tipom 6520 izguba površine presega 25 % površine, zabeležene leta 2006. Znatne izgube (glede na celotno površino nekaterih območij) je mogoče zaznati tudi v velikem številu območij s habitatnim tipom 6510.
81.
Tretjič, čeprav je res, da za habitatni tip 6510 izgube, ki jih je priznala Zvezna republika Nemčija, pomenijo le 957,75 hektarja – če se upoštevajo tudi izgube, za katere ta država članica priznava, da jih ne more ustrezno utemeljiti ali pojasniti – skupni primanjkljaj znaša 10.811,13 hektarja (skoraj 60 % tistega, ki ga zatrjuje Komisija). (
42
) Podobno velja za habitatni tip 6520, pri katerem izgube, ki jih je izrecno priznala Zvezna republika Nemčija, znašajo le 110,49 hektarja. Ko pa se v oceno vključijo izgube, za katere ta država članica nima ustrezne utemeljitve ali razlage, skupni primanjkljaj znaša 360,27 hektarja (približno 20 % primanjkljaja, ki ga zatrjuje Komisija). (
43
)
82.
Menim, da te številke zadostujejo za ugotovitev obstoja neizpolnjevanja člena 6(2) Direktive o habitatih na več območjih, ki so ne le razširjena (glede na geografsko porazdelitev na celotnem nemškem ozemlju), temveč tudi dovolj številna, da je mogoče sklepati, da se bo kršitev verjetno še naprej pojavljala in da je upravna praksa Nemčije pri izvajanju te določbe v splošnem problematična.
83.
Dodati moram, da se v obravnavani zadevi tožba Komisije nanaša na le dva naravna habitatna tipa (in sicer habitatni tip 6510 in habitatni tip 6520) in da se dokazi, ki jih je predložila ta institucija, nanašajo zgolj na območja s tema naravnima habitatoma. Ta zadeva se torej razlikuje od zadeve, v kateri je bila izdana sodba v zadevi Komisija/Irska (Zaščita posebnih ohranitvenih območij), (
44
) v kateri je Sodišče zavrnilo trditve Komisije, ker ti primeri niso bili „značilni“ za vsa zadevna območja, pomembna za Skupnost. V tej sodbi se je namreč tožba nanašala na 423 območij, pomembnih za Skupnost, na Irskem z zelo različnimi habitati in vrstami, Komisija pa se je – da bi dokazala, da ohranitveni ukrepi, ki jih je Irska uvedla na teh območjih, splošno, sistematično in vztrajno niso bili dovolj kakovostni – sklicevala le na tri primere teh habitatov in vrst (obalne lagune, barja na velikih ravnih površinah – „blanket bog“ – in potočno bisernico).
84.
V zvezi z dokazi, predloženimi v obravnavani zadevi, želim poudariti, prvič, da po mojem mnenju Komisiji dejansko ni treba dokazati, da konkretni primeri, na katere se sklicuje, pomenijo „večji“ ali celo „znaten“ del vseh območij s habitatnima tipoma 6510 in 6520. Kot sem navedel, zadostuje, da so dovolj številni, da se dokaže, da je kršitev razširjena in/ali da se bo verjetno še naprej ponavljala zaradi napake v upravni praksi, ki jo je sprejela država članica in katere učinki bi se lahko v času nadaljevali.
85.
Drugič, v nasprotju s trditvami Zvezne republike Nemčije Komisiji ni treba opraviti splošne ocene in analizirati, ali so izgube, nastale na nekaterih območjih, izravnane s pridobitvami na drugih. V zvezi s tem naj spomnim, da, kot sem že pojasnil, člen 6(2) Direktive o habitatih določa obveznost držav članic, da preprečijo poslabšanje stanja vsakega območja, ki je priznano kot „posebno ohranitveno območje“. Z njim ni zahtevano, da preprečijo splošno poslabšanje stanja teh območij kot celote. Če bi bilo tako, Komisija ne bi mogla trditi, da gre za „sistematično in vztrajno kršitev“ člena 6(2) Direktive o habitatih. Lahko bi le zahtevala ugotovitev, da je bila ta določba kršena v enem samem primeru (to je v zvezi z vsemi območji habitatnih tipov 6510 in 6520, gledano v celoti).
86.
V zvezi z drugim vidikom (trajanje) ugotavljam, da številke, ki jih navaja Komisija, ustrezajo izgubam v obdobju 2006–2017. Iz tega je razvidno, da primanjkljaj, ki ga prikazuje ta institucija, ni začasen, ampak traja že zelo dolgo. S poročilom o traviščih zveznega urada za varstvo narave iz leta 2014 je potrjeno splošno poslabšanje ohranitvenega stanja ekstenzivno gojenih travnikov v Nemčiji od leta 2007. V tem poročilu je navedeno, da „travniki […] v vsej Nemčiji niso več v dobrem stanju. Razlog za to je znatna izguba površine in upad kakovosti. V primerjavi z […] letom 2007 se je položaj na […] nižinskih ekstenzivno gojenih travnikih in gorskih ekstenzivno gojenih travnikih v nekaterih predelih občutno poslabšal“. (
45
)
87.
V zvezi s tretjim vidikom (teža), ki ustreza meri, v kateri dejanski položaj v zadevni državi članici odstopa od rezultata, ki naj bi se dosegel z izpolnjevanjem obveznosti iz zadevne zakonodaje, bi rad spomnil, da je – kot sem pojasnil v točki 28 zgoraj – cilj člena 6(2) preprečiti naravno ali s strani človeka povzročeno poslabšanje stanja habitatov ali znatno vznemirjanje vrst, zaradi katerih so bila „posebna ohranitvena območja“ določena. Menim, da bo ta cilj resno ogrožen, če se bo površina območij s tem habitati in vrstami sčasoma zmanjšala. Izguba površine se mi poleg tega zaradi nepovratnosti zdi še posebej resna oblika „slabšanja stanja“ v smislu te določbe.
88.
Glede na navedeno menim, da je Komisija dokazala obstoj kršitve člena 6(2) Direktive o habitatih s strani Zvezne republike Nemčije, ki je tako obsežna, dolgotrajna in težka, da jo je mogoče šteti za „sistematično in vztrajno“.
2.
Drugi tožbeni razlog: „sistematična in vztrajna kršitev“ člena 4(1) Direktive o habitatih
a)
Trditve strank
89.
Komisija v drugem tožbenem razlogu navaja, da je Zvezna republika Nemčija kršila člen 4(1) Direktive o habitatih s tem, da ni „na splošen in strukturen način“ predložila posodobljenih podatkov o območjih s habitatnima tipoma 6510 in 6520. Komisija navaja, da se ta kršitev nanaša na 202 od 596 območij s habitatnim tipom 6510 in 14 od 88 območij s habitatnim tipom 6520 v desetih zveznih deželah.
90.
Komisija v zvezi s tem trdi, da je s členom 4(1) Direktive o habitatih od držav članic zahtevano, da predložijo redno posodobljene podatke, med drugim o površini vsakega „posebnega ohranitvenega območja“. Taka obveznost v tej določbi naj ne bi bila izrecno navedena, temveč naj bi izhajala iz sistematične in teleološke razlage te določbe. Komisija naj bi namreč morala imeti na voljo natančne informacije in podatke o „posebnih ohranitvenih območjih“, da bi zagotovila izpolnjevanje ciljev ohranjanja iz člena 2 Direktive o habitatih. Pomen predložitve redno posodobljenih podatkov naj bi bil razviden tudi iz člena 17 te direktive, s katerim je od držav članic zahtevano, da vsakih šest let izdelajo poročilo, v katerem morajo podrobno navesti sprejete ukrepe in izboljšave za vsako območje.
91.
Komisija dalje poudarja, da je v uvodni izjavi 4 Izvedbenega sklepa iz leta 2011 navedeno, da je treba „[v]sebino standardnega obrazca Natura 2000 […] redno posodabljati na podlagi najboljših informacij, ki so na voljo za posamezno območje omrežja, da lahko Komisija opravlja svojo usklajevalno vlogo […]“.
92.
Zvezna republika Nemčija prereka te trditve. Trdi, da člen 4(1) Direktive o habitatih določa, da je treba podatke o zadevnih območjih sporočiti le enkrat (in sicer takrat, ko Komisija sestavi seznam „posebnih ohranitvenih območij“). Ključna določba glede poznejše izmenjave podatkov med to institucijo in državami članicami naj bi bil člen 17 Direktive o habitatih in ne člen 4(1) te direktive.
93.
Ta država članica dodaja, da je z okoliščino, da se Izvedbeni sklep iz leta 2011 sklicuje na pomen „rednih“ posodobitev, ne da bi bilo v njem določeno, kdaj morajo biti te posodobitve izvedene, potrjeno, da Direktiva o habitatih v zvezi s tem ne vsebuje nobene posebne obveznosti. Poleg tega naj ne bi bilo treba redno posodabljati podatkov iz standardnih obrazcev, da bi se ugotovilo, stanje katerih območij se je poslabšalo. V vsakem primeru pa naj bi se standardni obrazci, ki jih je predložila Zvezna republika Nemčija, sistematično posodabljali. Vendar naj bi Komisija standardne obrazce iz leta 2021, ki jih je predložila Zvezna republika Nemčija, zavrnila.
b)
Presoja
94.
Glavna točka nesoglasja med Komisijo in Zvezno republiko Nemčijo v zvezi z drugim tožbenim razlogom se nanaša na to, ali je v členu 4(1) Direktive o habitatih vsebovana obveznost, da države članice posodabljajo podatke o „posebnih ohranitvenih območjih“ v smislu te direktive. V zvezi s tem Komisija priznava, da v tej določbi taka obveznost ni izrecno vsebovana.
95.
Člen 4(1) Direktive o habitatih namreč nedvoumno določa, da se seznam zadevnih območij pošlje Komisiji „v treh letih od notifikacije te direktive skupaj z informacijami o vsakem območju“. (
46
) To določbo razumem tako, da so države članice na podlagi te določbe izrecno zavezane posredovati informacije o zadevnih območjih le v določenem trenutku, in sicer preden so ta območja uradno priznana kot „posebna ohranitvena območja“ in v okviru postopka za njihovo določitev za taka območja. V členu 4(1) Direktive o habitatih ne vidim ničesar, iz česar bi bilo mogoče izpeljati obveznost držav članic, da redno posodabljajo podatke o „posebnih ohranitvenih območjih“, ko so ta območja že uradno opredeljena. Zdi se mi namreč, da je edini namen te določbe določiti postopek, po katerem morajo Komisija in države članice ravnati, da bi bila „posebna ohranitvena območja“ pravilno določena.
96.
Poleg tega opozarjam, da člen 17 Direktive o habitatih določa, da morajo države članice „vsakih šest let“ izdelati poročilo o ukrepih, sprejetih po tej direktivi. Tudi v tej določbi ne vidim ničesar, na podlagi česar bi bilo treba člen 4(1) te direktive razlagati tako, da morajo države članice vsako leto predložiti posodobljene podatke o „posebnih ohranitvenih območjih“.
97.
Strinjam se s Komisijo, da ji je s členom 9 Direktive o habitatih naloženo, da „v rednih časovnih presledkih pregleduje prispevek Nature 2000 k uresničevanju ciljev iz členov 2 in 3“ te direktive. Komisija je v skladu s to določbo sprejela Izvedbeni sklep iz leta 2011, v uvodni izjavi 4 katerega je navedeno, da je treba „[v]sebino standardnega obrazca Natura 2000 […] redno posodabljati na podlagi najboljših informacij, ki so na voljo za posamezno območje omrežja, da lahko Komisija opravlja svojo usklajevalno vlogo in v skladu s členom 9 [Direktive o habitatih] v rednih časovnih presledkih pregleduje prispevek Nature 2000 k uresničevanju ciljev iz členov 2 in 3“ te direktive.
98.
Tudi če bilo mogoče v členu 9 Direktive o habitatih zaznati obveznost držav članic, da redno posodabljajo podatke za vsako območje, ki je opredeljeno kot „posebno ohranitveno območje“, to po mojem mnenju ne spremeni dejstva, da taka obveznost še vedno ne izhaja iz člena 4(1) tega instrumenta.
99.
Iz tega izhaja, da Komisija ni pravno zadostno dokazala, da je Zvezna republika Nemčija kršila to določbo. Zato je treba drugi tožbeni razlog zavrniti.
VI. Predlog
100.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj:
–
ugotovi, da Zvezna republika Nemčija na splošen in strukturen način ni izpolnila svojih obveznosti iz člena 6(2) Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst, kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 2013/17/EU z dne 13. maja 2013;
–
tožbo v preostalem zavrne;
–
Evropski komisiji in Zvezni republiki Nemčiji naloži, da vsaka nosi svoje stroške.
(
1
)	Jezik izvirnika: angleščina.
(
2
)	Direktiva Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 102), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 2013/17/EU z dne 13. maja 2013 (UL 2013, L 158, str. 193).
(
3
)	Direktiva 2009/147/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. novembra 2009 o ohranjanju prosto živečih ptic (UL 2010, L 20, str. 7), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2019/1010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2019 o uskladitvi obveznosti poročanja na področju zakonodaje, povezane z okoljem, ter spremembi uredb (ES) št. 166/2006 in (EU) št. 995/2010 Evropskega parlamenta in Sveta, direktiv 2002/49/ES, 2004/35/ES, 2007/2/ES, 2009/147/ES in 2010/63/EU Evropskega parlamenta in Sveta, uredb Sveta (ES) št. 338/97 in (ES) št. 2173/2005 ter Direktive Sveta 86/278/EGS (UL 2019, L 170, str. 115).
(
4
)	Člen 258 PDEU namreč Komisiji omogoča, da začne postopek zaradi neizpolnitve obveznosti vsakič, ko meni, da država članica ni izpolnila obveznosti iz prava Unije, ne da bi ji bilo treba razlikovati glede na naravo ali težo kršitve (glej v tem smislu sodbo z dne 1. februarja 2001, Komisija/Francija, C‑333/99, EU:C:2001:73, točka 33).
(
5
)	Za primere „sistematične in vztrajne kršitve“ določb Direktive o habitatih glej sodbi z dne 29. junija 2023, Komisija/Irska (Zaščita posebnih ohranitvenih območij) (C‑444/21, EU:C:2023:524), in z dne 21. septembra 2023, Komisija/Nemčija (Varstvo posebnih ohranitvenih območij) (C‑116/22, EU:C:2023:687).
(
6
)	Notificiran pod dokumentarno številko C(2011) 4892 (UL 2011, L 198, str. 39).
(
7
)	Glej uvodne izjave te direktive. Glej tudi člen 2(1) te direktive.
(
8
)	Postopek določitve območij za „posebna ohranitvena območja“, kot je določen v členu 4 te direktive, poteka v več fazah. Člen 4(1) te direktive določa, da vsaka država članica predlaga seznam območij ter označi naravne habitatne tipe in domorodne vrste, ki so na njih prisotni, ta seznam pa se posreduje Komisiji. Nato Komisija na podlagi seznamov, ki jih predložijo države članice, sprejme seznam območij, izbranih kot „območja, pomembna za Skupnost“. Zadevna država članica mora po sprejetju območja, pomembnega za Skupnost, to območje čim prej in najkasneje v šestih letih določiti za „posebno ohranitveno območje“.
(
9
)	Glej sodbo z dne 29. junija 2023, Komisija/Irska (Zaščita posebnih ohranitvenih območij) (C‑444/21, EU:C:2023:524, točka 44). Glej tudi opredelitev pojma „posebno ohranitveno območje“ v členu 1(l) Direktive o habitatih.
(
10
)	Glej Prilogo I Direktive o habitatih.
(
11
)	Glej dokument Evropske komisije, Generalni direktorat za okolje (ENV B.3), „Razlagalni priročnik o habitatih Evropske unije – EUR 28“ (april 2013), str. 80 in 81 (dostopen na tem naslovu: https://circabc.europa.eu/ui/group/3f466d71-92a7-49eb-9c63-6cb0fadf29dc/library/37d9e6d9-b7de-42ce-b789-622e9741b68f/details).
(
12
)	Glej sodbo z dne 29. junija 2023, Komisija/Irska (Zaščita posebnih ohranitvenih območij) (C‑444/21, EU:C:2023:524, točke od 147 do 149 in navedena sodna praksa). Glej tudi sodbo z dne 13. decembra 2007, Komisija/Irska (C‑418/04, EU:C:2007:780, točka 204).
(
13
)	Glej sodbo z dne 14. januarja 2016, Grüne Liga Sachsen in drugi (C‑399/14, EU:C:2016:10, točki 36 in 40).
(
14
)	Glej sodbo z dne 24. junija 2021, Komisija/Španija (Poslabšanje naravnega območja Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, točke od 152 do 154).
(
15
)	Hamer, J., „General and persistent breach of EC Environmental Law“, European Law Reporter (2005), št. 7-8, str. od 324 do 327. Za splošno razpravo o „sistematičnih in vztrajnih kršitvah“ glej tudi Prete, L., „The systemic criterion in the use of infringement proceedings“, German Law Journal, 2023, zv. 24, str. od 1011 do 1022. Kot pojasnjuje avtor, je morala Komisija, preden je bilo mogoče uvesti postopek zaradi „sistematičnih in vztrajnih kršitev“, začeti postopek za vsak dejanski stan, ki je bil v nasprotju s pravom Unije, kar je bilo zelo zamudno, učinkovitost tega pa omejena.
(
16
)	Glej tudi Prete, L., kot je bilo navedeno v prejšnji opombi.
(
17
)	Sodba z dne 5. septembra 2019, Komisija/Italija (Bakterija Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, točka 75). V podporo temu stališču glej tudi Prete, L., „The systemic criterion in the use of infringement proceedings“, German Law Journal, 2023, zv. 24, str. od 1011 do 1022.
(
18
)	Glej sodbo z dne 26. aprila 2005 (C‑494/01, EU:C:2005:250).
(
19
)	Glej sodbo z dne 5. septembra 2019, Komisija/Italija (Bakterija Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, točka 73 in navedena sodna praksa) (poudarek dodan). Za še novejše primere, v katerih je Komisija zahtevala obe ugotovitvi, glej sodbi z dne 29. junija 2023, Komisija/Irska (Zaščita posebnih ohranitvenih območij) (C‑444/21, EU:C:2023:524), in z dne 21. septembra 2023, Komisija/Nemčija (Varstvo posebnih ohranitvenih območij) (C‑116/22, EU:C:2023:687).
(
20
)	Glej sodbo z dne 21. marca 2019, Komisija/Poljska (C‑127/17, EU:C:2019:236, točka 119).
(
21
)	Glej sodbo z dne 29. junija 2023, Komisija/Irska (Zaščita posebnih ohranitvenih območij) (C‑444/21, EU:C:2023:524, točka 141 in navedena sodna praksa).
(
22
)	Glej sodbo z dne 26. aprila 2005, Komisija/Irska (C‑494/01, EU:C:2005:250, točka 37).
(
23
)	Prav tam.
(
24
)	Sodba z dne 26. aprila 2005 (C‑494/01, EU:C:2005:250).
(
25
)	Direktiva Sveta z dne 15. julija 1975 o odpadkih (75/442/EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 23), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/156/EGS z dne 18. marca 1991 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 3).
(
26
)	Glej sodbo z dne 26. aprila 2005, Komisija/Irska (C‑494/01, EU:C:2005:250, točka 39).
(
27
)	Hkrati je Sodišče formalno priznalo, da se predmet tožbe zaradi domnevno vztrajnega neizpolnjevanja obveznosti lahko razširi na dejstva, ki so nastala po obrazloženem mnenju, če so iste vrste in pomenijo enako ravnanje kot dejstva, na katera se nanaša navedeno mnenje (glej sodbo z dne 5. septembra 2019, Komisija/Italija (Bakterija Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, točka 76 in navedena sodna praksa).
(
28
)	V zvezi s tem bi dodal, da Komisija v predhodnem postopku nima lastnih preiskovalnih pooblastil in je pri preverjanju pravilne uporabe nacionalnih določb za zagotovitev učinkovitega izvajanja direktive v praksi zelo odvisna od dokazov, ki jih predložijo morebitni vlagatelji prijav in zadevna država članica (sodba z dne 29. junija 2023, Komisija/Irska (Zaščita posebnih ohranitvenih območij), C‑444/21, EU:C:2023:524, točka 142 in navedena sodna praksa).
(
29
)	Glej po analogiji sodno prakso, v skladu s katero je prekomerno trajanje predhodnega postopka lahko kršitev, zaradi katere bi bila tožba zaradi neizpolnitve obveznosti nedopustna, če je ravnanje Komisije otežilo oporekanje njenim trditvam, s čimer je kršena pravica zadevne države članice do obrambe (glej sodbi z dne 12. maja 2005v zadevi Komisija/Belgija, C‑287/03, EU:C:2005:282, točka 14 in navedena sodna praksa, ter z dne 8. decembra 2005, Komisija/Luksemburg, C‑33/04, EU:C:2005:750, točka 76).
(
30
)	Glej sodbo z dne 29. junija 2023, Komisija/Irska (Zaščita posebnih ohranitvenih območij) (C‑444/21, EU:C:2023:524, točki 170 in 173).
(
31
)	Prav tam, točka 167.
(
32
)	Glej njene sklepne predloge v zadevi Komisija/Irska (Zaščita posebnih ohranitvenih območij) (C‑444/21, EU:C:2023:90, točka 50).
(
33
)	Glej po analogiji sodbo z dne 26. aprila 2005, Komisija/Irska (C‑494/01, EU:C:2005:250, točka 168 in navedena sodna praksa).
(
34
)	Prav tam, točka 133. Glej tudi sodbo z dne 5. septembra 2019, Komisija/Italija (Bakterija Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, točka 79).
(
35
)	Glej sodbo z dne 24. junija 2021, Komisija/Španija (Poslabšanje naravnega območja Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, točka 155 in navedena sodna praksa).
(
36
)	Glej stolpca J-1 in J-11 Priloge B.4, ki jo je predložila Zvezna republika Nemčija.
(
37
)	Prav tam.
(
38
)	Glej stolpca J-3 in J-31 Priloge B.4, ki jo je predložila Zvezna republika Nemčija.
(
39
)	C‑494/01, EU:C:2004:546, točke od 43 do 48.
(
40
)	Glej njene sklepne predloge v zadevi Komisija/Irska (Zaščita posebnih ohranitvenih območij) (C‑444/21, EU:C:2023:90, točka 106).
(
41
)	Teh deset zveznih dežel je: Brandenburg, Baden-Württemberg, Bremen, Hessen, Mecklenburg-Predpomorjanska, Spodnja Saška, Severno Porenje-Vestfalija, Posarje, Saška-Anhalt in Turingija (glej stolpec C tabele, ki jo je predložila Zvezna republika Nemčija v Prilogi B.4).).
(
42
)	Glej stolpce I‑1, J-11 in J-31 Priloge B.4, ki jo je predložila Zvezna republika Nemčija.
(
43
)	Prav tam.
(
44
)	Glej sodbo z dne 29. junija 2023, Komisija/Irska (Zaščita posebnih ohranitvenih območij) (C‑444/21, EU:C:2023:524, točke od 168 do 175). Glej v tem smislu sodbo z dne 21. junija 2023, Komisija/Nemčija (Varstvo posebnih ohranitvenih območij) (C‑116/22, EU:C:2023:687, točke od 122 do 125).
(
45
)	Glej stran 13 poročila o traviščih zveznega urada za varstvo narave iz leta 2014, ki ga je kot Prilogo A.2 predložila Komisija.
(
46
)	Moj poudarek.