61996CC0090_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I - Introduction
1 La présente affaire a trait à une prétendue discrimination indirecte en raison de la nationalité, exercée à l'encontre de lecteurs de langue étrangère non italiens qui enseignent dans leur langue maternelle au sein d'une université italienne, à propos de l'accès à des enseignements supplémentaires rémunérés. Ces lecteurs sont engagés sur la base de contrats de droit privé, alors que la législation italienne réserve ces enseignements supplémentaires aux membres du personnel enseignant appartenant à certaines catégories, dont les relations de travail sont régies par le droit public. Avant 1994, la loi italienne empêchait les ressortissants étrangers d'accéder à ces emplois universitaires régis par le droit public. Cette restriction applicable aux enseignements supplémentaires constitue-t-elle une discrimination fondée sur la nationalité et, si tel est le cas, s'agit-il d'une réponse proportionnée aux besoins légitimes du système universitaire italien et objectivement justifiée par ceux-ci?
II - Le contexte juridique et factuel
2 Les articles 1er et 3, paragraphe 1, du règlement (CEE) n, 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté (1), disposent:
«Article premier
1. Tout ressortissant d'un État membre, quel que soit le lieu de sa résidence, a le droit d'accéder à une activité salariée et de l'exercer sur le territoire d'un autre État membre, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives régissant l'emploi des travailleurs nationaux de cet État.
2. Il bénéficie notamment sur le territoire d'un autre État membre de la même priorité que les ressortissants de cet État dans l'accès aux emplois disponibles.
...
Article 3
1. Dans le cadre du présent règlement, ne sont pas applicables les dispositions législatives, réglementaires ou administratives ou les pratiques administratives d'un État membre:
- qui limitent ou subordonnent à des conditions non prévues pour les nationaux la demande et l'offre de l'emploi, l'accès à l'emploi et son exercice par les étrangers,
- ou qui, bien qu'applicables sans acception de nationalité, ont pour but ou pour effet exclusif ou principal d'écarter les ressortissants des autres États membres de l'emploi offert.
Cette disposition ne concerne pas les conditions relatives aux connaissances linguistiques requises en raison de la nature de l'emploi à pourvoir.»
3 Les dispositions de droit italien applicables sont les suivantes. L'article 114 du décret n, 382 du président de la République du 11 juillet 1980 (ci-après le «décret de 1980»), tel que modifié par l'article 12 de la loi n, 341 du 19 novembre 1990, prévoit:
«Les cours et les suppléances ne peuvent être conférés qu'à des professeurs titulaires et à des chercheurs universitaires confirmés (2) du même secteur scientifique et de la même discipline ou d'un secteur similaire, appartenant à la même faculté; à défaut et moyennant délibération motivée, à des professeurs titulaires et à des chercheurs universitaires confirmés d'une autre faculté de la même université ou d'une autre université. Dans l'attribution des suppléances et en présence de demandes émanant de professeurs titulaires et de chercheurs confirmés, appartenant au même secteur scientifique et à la même discipline, le conseil de faculté doit donner la préférence aux demandes présentées par les professeurs.»
4 Les deux catégories de membres du personnel universitaire habilitées à recevoir des cours ou des suppléances sont régies par le droit public. Il semble que les cours, dans le cadre de la réglementation italienne en cause, constituent un enseignement supplémentaire par rapport à l'enseignement principal dispensé aux étudiants, et qu'il est possible de recourir à des suppléances d'enseignement soit lorsqu'il est nécessaire de trouver un remplaçant en l'absence d'un professeur, soit lorsque le même cours est assuré plus d'une fois durant une année universitaire donnée en raison du grand nombre d'étudiants intéressés. Les cours supplémentaires et les suppléances ont un caractère accessoire par rapport à l'activité ordinaire du professeur ou du chercheur en cause, et il apparaît qu'ils ne donnent lieu à rétribution que lorsqu'ils entraînent le dépassement de l'horaire complet que le professeur ou le chercheur est normalement tenu d'assurer (3).
5 Les fonctions des chercheurs sont précisées par les articles 31, 32 et 38 du décret de 1980 et incluent la réalisation d'exercices pratiques avec les étudiants, la collaboration avec ces derniers en vue de la préparation de leurs travaux de fin d'études, des activités de guidance, le développement de nouvelles méthodes d'enseignement et la poursuite de travaux de recherche (4). Le concours permettant d'accéder à la fonction de chercheur comporte des épreuves écrites et orales, et une appréciation des qualifications des candidats. Pour être nommés chercheurs confirmés à l'expiration d'une période d'essai de trois ans, les chercheurs sont soumis à un examen de confirmation par une commission nationale, qui évalue l'activité scientifique et didactique exercée au cours de ces trois ans (5).
6 Le statut et les fonctions d'un lecteur/professeur en langues étrangères (lettore/docente, «lecteur de langue maternelle étrangère») sont définis par l'article 28 du décret de 1980:
«... Les recteurs peuvent engager par contrat de droit privé, sur proposition motivée de la faculté intéressée, en fonction des besoins réels de travaux pratiques pour les étudiants qui fréquentent les cours de langue ... des lecteurs de langue maternelle étrangère de compétence qualifiée et reconnue, vérifiée par la faculté ...
La faculté doit dans tous les cas attester la compétence spécifique des lecteurs.
... Les contrats visés à l'alinéa 1 ne peuvent être prorogés au-delà de l'année universitaire pour laquelle ils sont établis et sont renouvelables chaque année pendant une période maximale de cinq ans.
Les prestations demandées aux lecteurs et les rémunérations correspondantes sont déterminées par le conseil d'administration de l'université après consultation du conseil de faculté.
La rétribution ne peut dépasser le niveau de rémunération initial d'un professeur associé engagé à temps partiel» (6).
7 Les arrêts de la Cour rendus dans les affaires Allué I (7) et Allué e.a. (8) portaient sur ces conditions. Dans ces affaires, il a été jugé que le fait de conclure avec les lecteurs de langue étrangère des contrats d'une durée plus limitée (établis pour une seule année et ne pouvant être renouvelés que pendant une période maximale de cinq ans) que ceux qui sont conclus avec les autres travailleurs (9), ou avec d'autres membres du personnel enseignant (10), constituait une discrimination fondée sur la nationalité, étant donné que 75 % de ces lecteurs n'avaient pas la nationalité italienne (11) et qu'il n'existait pas de raison objective pouvant justifier cette différence de traitement. Les requérants dans le litige au principal (ci-après les «requérants») sont des ressortissants britanniques et sont lecteurs de langue étrangère à l'Università degli studi di Verona (université de Vérone, ci-après l'«université»). Conformément aux arrêts Allué I et Allué II, leurs contrats avec l'université ont été considérés par le Pretore di Verona comme étant des contrats de professeurs d'université engagés pour une durée indéterminée (docenti a tempo indeterminato dell'Università), et leur traitement est celui d'un professeur associé travaillant à temps partiel (professore associato a tempo definito) (12). Toutefois, leurs contrats sont toujours considérés comme étant régis par le droit privé, à la différence de ceux de la plupart des membres du personnel universitaire. Dans l'arrêt Allué II, l'avocat général M. Lenz observait que ce point était également considéré comme discriminatoire par les demanderesses, mais qu'il ne faisait pas l'objet du litige (13). En vertu de la loi italienne, les emplois dans les administrations publiques, comprenant les emplois universitaires régis par le droit public, étaient réservés jusqu'en 1994 aux ressortissants italiens. L'article 3 du décret du président du Conseil des ministres n, 174 du 7 février 1994, qui porte application de l'article 37 du décret législatif n, 21 du 3 février 1993, a ouvert ces emplois universitaires aux ressortissants des autres États membres.
8 Les requérants ont chacun présenté une demande en vue d'obtenir la suppléance rémunérée d'enseignement des langues modernes à l'université, qui avait fait l'objet d'un avis pour l'année universitaire 1995/1996. Par décisions du 14 avril 1995, le recteur a rejeté leurs demandes, au seul motif qu'ils n'étaient ni professeurs titulaires au sens de la loi applicable ni chercheurs universitaires confirmés. Deux des requérants avaient introduit des demandes semblables en 1994, qui avaient été rejetées pour les mêmes motifs. Par décision du 19 avril 1995, Mme Camilla Bettoni, professeur à l'université de Padoue, s'est vu confier la suppléance d'enseignement en question.
9 Les requérants ont introduit un recours en annulation de ces décisions devant le Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (ci-après la «juridiction nationale»). Ils ont invoqué que l'effet principal de l'article 114 du décret de 1980, tel que modifié, est d'exclure les ressortissants d'autres États membres de l'accès aux suppléances d'enseignement en question. Ils ne pouvaient pas accéder, avant 1994, aux fonctions de chercheur ou de professeur titulaire en raison des dispositions contraires au droit communautaire qui étaient en vigueur en Italie (exclusion des ressortissants d'autres États membres de l'accès aux emplois dans les administrations publiques qui n'impliquent pas l'exercice de la puissance publique), tandis que leurs présents contrats à durée indéterminée devraient être considérés, selon eux, comme étant équivalents à la confirmation requise après trois ans pour les chercheurs. Ils ont soutenu que leurs fonctions d'enseignement actuelles sont comparables à celles des professeurs titulaires ou, à tout le moins, à celles des chercheurs. L'université a nié l'existence d'une discrimination, en s'appuyant sur le fait que le même critère est applicable aux candidats italiens en ce qui concerne les enseignements rémunérés en cause.
10 La juridiction nationale a sursis à statuer et a posé à la Cour, en vertu de l'article 177 du traité CE, la question préjudicielle suivante:
«Les articles 5 et 48 du traité CEE et les articles 1er et 3 du règlement (CEE) n, 1612/68 du 15 octobre 1968 doivent-ils s'interpréter en ce sens qu'ils font obstacle à ce qu'une législation d'un État membre limite la possibilité d'obtenir des cours ou des suppléances dans l'enseignement universitaire à certaines catégories, telles que celles prévues par la loi italienne, dans un contexte tel que celui de la législation et des pratiques administratives italiennes, au lieu de prévoir que les lecteurs universitaires de langue étrangère ayant un contrat à durée indéterminée dans une université italienne ont, eux aussi, le droit de poser leur candidature aux cours et suppléances universitaires?»
III - Observations déposées devant la Cour
11 Des observations écrites et orales ont été présentées par les requérants, par la République italienne et par la Commission.
12 A l'appui de leur moyen tiré de l'existence d'une discrimination injustifiée, les requérants se réfèrent à des clauses figurant dans leurs contrats, en vertu desquelles ils sont tenus de dispenser un enseignement linguistique, de préparer des examens oraux et écrits, et d'apporter une aide aux étudiants dans la préparation de leurs travaux de fin d'études. Ils soutiennent également que certaines catégories du personnel universitaire - les assistants titulaires (assistenti di ruolo ad esaurimento) et les techniciens diplômés (tecnici laureati) - dont les relations de travail ne sont pas régies par le droit public ou qui, à tout le moins, n'accèdent pas à leurs emplois par voie de concours, sont assimilées aux chercheurs aux fins de concourir pour l'attribution de suppléances d'enseignement, ainsi que cela ressort de l'article 16, premier alinéa, de la loi n, 341 du 19 novembre 1990. Les requérants soutiennent également que leur statut juridique est assimilé, en vertu de l'article 6, premier alinéa, de la loi n, 349 du 18 mars 1958, à celui des assistants universitaires (assistenti universitari), qui, à leur tour, voient leur situation réglementée par un renvoi exprès, contenu dans le décret de 1980, au régime des chercheurs confirmés. En conséquence, par un arrêt n, 284 du 23 juillet 1987, la Corte costituzionale a jugé discriminatoire la différence de traitement entre ces assistants et les lecteurs de langue étrangère.
13 La République italienne et la Commission soutiennent que la demande est irrecevable en l'absence des informations nécessaires relatives au contexte factuel, la juridiction nationale ayant simplement, dans l'ordonnance de renvoi, fait état des allégations contraires des parties, sans procéder à la vérification des faits. La Commission affirme que la question de la discrimination n'est pas soulevée dans le litige au principal, étant donné que celle-ci porte sur la question préalable de l'accès aux catégories de professeur titulaire ou de chercheur, plutôt que sur celle de l'accès au concours de suppléant. Les requérants auraient pu invoquer l'article 48, paragraphe 2, du traité et le règlement n, 1612/68 pour contester leur exclusion de l'accès aux catégories précitées, plutôt que d'attendre pour attaquer la présente disposition. La Commission laisse entendre qu'un recours visant la discrimination antérieure serait désormais hors délais et que la Cour n'est pas compétente pour statuer sur la question posée par la juridiction nationale dans la présente instance, qui ne porte pas sur un litige véritable mais qui est plutôt un simple moyen de faire valoir à nouveau un ancien grief.
14 Quant au fond, la République italienne affirme qu'il existe une différence objective entre les fonctions et les qualifications des professeurs titulaires et des chercheurs, d'une part, et celles des requérants, lecteurs de langue étrangère, d'autre part. Les premiers ont de plus lourdes responsabilités en matière d'enseignement et, en particulier, les fonctions des chercheurs se distinguent de celles des lecteurs de langue étrangère, qui sont essentiellement d'ordre pratique, en ce qu'ils sont tenus d'accomplir un travail de recherche dans leurs disciplines. Dans le cas des chercheurs et des professeurs titulaires, un enseignement supplémentaire constituerait simplement une extension des fonctions qu'ils exercent en vertu de leurs contrats et ne serait rémunéré que si les heures en question excédaient l'horaire complet qu'ils sont contractuellement tenus d'assurer, mais n'aurait pas la nature d'un nouvel emploi, comme ce serait le cas pour les lecteurs de langue étrangère. Ce système permet aux universités de faire un usage rationnel de leurs ressources, en donnant la priorité aux candidats internes qui exercent déjà des fonctions d'enseignement semblables, et dont les compétences ont été prouvées par concours. La République italienne affirme également que l'assimilation des assistants universitaires aux chercheurs, et l'arrêt ultérieur de la Corte costituzionale n, 284 du 23 juillet 1987, concernait une catégorie de personnel qui a désormais été supprimée et qui n'était pas comparable à celle des lecteurs de langue étrangère prévue par l'article 28 du décret de 1980. L'assimilation était une mesure transitoire, qui concernait uniquement des personnes ayant occupé des emplois en qualité d'assistants universitaires avant les réformes de 1980. A l'audience, en réponse aux prétentions des parties fondées sur la teneur de leurs contrats, la République italienne a déclaré que, dans la mesure où ceux-ci allaient au-delà des tâches purement pratiques d'enseignement des langues, ces contrats étaient illégaux.
15 La Commission partage le point de vue de la République italienne, dans la mesure où il existe des différences objectives entre la situation des lecteurs de langue étrangère et celle des chercheurs confirmés et des professeurs titulaires, que la Cour n'est pas en mesure de vérifier par elle-même et qui ne sont pas indiquées dans l'ordonnance de renvoi. La Commission insiste également sur la différence objective qui existe entre les personnes employées en vertu d'un contrat de droit public ou de droit privé (14).
IV - Analyse
A - Recevabilité
16 Nous pensons qu'il convient de rejeter l'argument avancé par la République italienne et la Commission, selon lequel la présente ordonnance est irrecevable pour défaut d'information quant au contexte factuel de l'affaire. La Cour a dit pour droit que «la nécessité de parvenir à une interprétation du droit communautaire qui soit utile pour le juge national exige que celui-ci définisse le cadre factuel et réglementaire dans lequel s'insèrent les questions qu'il pose ou qu'à tout le moins il explique les hypothèses factuelles sur lesquelles ces questions sont fondées» (15). Cela a été fait en l'espèce. Il est vrai que la juridiction nationale ne s'est pas référée à des faits qu'elle a elle-même établis, mais qu'elle a simplement cité les allégations de fait des parties. Toutefois, «le choix du moment où il convient d'introduire en l'espèce la demande préjudicielle ... obéit ... à des considérations d'économie et d'utilité procédurales dont l'appréciation n'appartient pas à la Cour, mais à la seule juridiction nationale» (16). L'exposé qu'a fait la juridiction nationale des allégations des parties fait clairement apparaître l'objet du litige, et la réponse de la Cour à la question posée devrait, à son tour, indiquer à la juridiction nationale quelles sont les questions de fait qui présentent de l'intérêt et qui doivent être résolues aux fins de trancher le litige au principal. Un arrêt tranchant une question relative à un principe juridique peut ainsi guider la juridiction nationale dans son appréciation des faits et prévenir un examen inutile des litiges, complexes mais sans pertinence, portant sur les faits.
B - L'existence d'une discrimination indirecte
17 Nous pensons qu'il convient également de rejeter l'argument de la Commission suivant lequel la présente instance a simplement pour objet de faire valoir un ancien grief, invoqué hors délais, portant sur les règles discriminatoires régissant l'accès aux emplois de professeur titulaire et de chercheur d'université avant 1994. Ainsi que l'observait la Cour, «le rejet d'une demande formée par une juridiction nationale n'est possible que s'il apparaît de manière manifeste que l'interprétation sollicitée du droit communautaire n'a aucun rapport avec la réalité ou l'objet du litige au principal» (17). Tel n'est pas le cas en l'espèce. Les règles de recrutement antérieures à 1994 établissaient une discrimination directe fondée sur la nationalité. Cependant, le principe de l'égalité de traitement dont l'article 48, paragraphe 2, du traité et les articles 1er et 3 du règlement n, 1612/68 constituent deux expressions complémentaires interdit non seulement la discrimination directe fondée sur la nationalité, mais également toutes les formes de discriminations indirectes qui, par l'application d'autres critères de distinction, aboutissent en réalité au même résultat (18). Dans l'arrêt O'Flynn (19), la Cour a eu l'occasion d'examiner les différentes sortes de situations de fait que la Cour a eu à connaître, et dans lesquelles l'existence d'une discrimination indirecte affectant les travailleurs en raison de leur nationalité a été invoquée:
«18 Ainsi, doivent être regardées comme indirectement discriminatoires les conditions du droit national qui, bien qu'indistinctement applicables selon la nationalité, affectent essentiellement (20) ou dans leur grande majorité les travailleurs migrants (21), ainsi que les conditions indistinctement applicables qui peuvent être plus facilement remplies par les travailleurs nationaux que par les travailleurs migrants (22) ou encore qui risquent de jouer, en particulier, au détriment des travailleurs migrants (23).
19 Il n'en va autrement que si ces dispositions sont justifiées par des considérations objectives, indépendantes de la nationalité des travailleurs concernés, et que si elles sont proportionnées à l'objectif légitimement poursuivi par le droit national (24).
20 Il ressort de l'ensemble de cette jurisprudence que, à moins qu'elle ne soit objectivement justifiée et proportionnée à l'objectif poursuivi, une disposition de droit national doit être considérée comme indirectement discriminatoire dès lors qu'elle est susceptible, par sa nature même, d'affecter davantage les travailleurs migrants que les travailleurs nationaux et qu'elle risque, par conséquent, de défavoriser plus particulièrement les premiers.
21 Il n'est pas nécessaire, à cet égard, de constater que la disposition en cause affecte, en pratique, une proportion substantiellement plus importante de travailleurs migrants. Il suffit de constater que cette disposition est susceptible de produire un tel effet. Il convient d'ajouter que les motifs pour lesquels un travailleur migrant choisit de faire usage de sa liberté de circulation à l'intérieur de la Communauté ne sauraient être pris en compte pour apprécier le caractère discriminatoire d'une disposition nationale. En effet, la possibilité de se prévaloir d'une liberté aussi fondamentale que la liberté de circulation des personnes ne saurait être limitée par de telles considérations, d'ordre purement subjectif.»
18 La constatation qu'une disposition nationale est susceptible d'affecter essentiellement ou dans leur grande majorité les travailleurs migrants, ou qu'elle peut être plus facilement observée par les travailleurs nationaux que par les travailleurs migrants, ou qu'elle risque de jouer, en particulier, au détriment des travailleurs migrants est, en elle-même, une opération objective qui ne fait intervenir aucun jugement de valeur. Elle est effectuée en comparant la probabilité relative que la disposition en cause affecte, respectivement, les travailleurs nationaux et les travailleurs migrants. Par exemple, si, comme dans l'affaire O'Flynn, il est probable que les membres des familles des travailleurs migrants et des travailleurs nationaux préféreront être enterrés dans leur pays d'origine, une disposition nationale limitant l'octroi d'une indemnité couvrant les frais funéraires aux seuls cas de funérailles ayant lieu sur le territoire national aura un effet disproportionné à l'égard des travailleurs migrants.
19 La Cour a précisé dans l'arrêt O'Flynn que les travailleurs migrants n'ont pas à justifier le type de comportement qui a pour conséquence qu'ils se trouvent défavorablement affectés, et en nombre disproportionné, par une disposition nationale. La question de savoir si les dispositions nationales qui régissent l'octroi de suppléances d'enseignement rémunérées désavantagent un nombre disproportionné de membres non italiens du personnel des facultés de langues au sein des universités italiennes est une question objective. L'existence de cet effet peut être constatée, lorsqu'une majorité substantielle de ceux qui satisfont aux conditions requises pour présenter une demande de suppléance d'enseignement rémunérée possède la nationalité italienne, alors qu'une majorité substantielle des catégories de personnel enseignant ne pouvant présenter une telle demande, dans les facultés en question, ne possède pas la nationalité italienne, ou lorsque la proportion d'Italiens dans les catégories de personnel habilitées à se présenter est bien plus importante que dans l'ensemble des facultés concernées. En outre, comme la Cour l'a précisé dans l'arrêt O'Flynn, une disposition nationale peut être considérée comme ayant un effet discriminatoire si elle est susceptible de produire de tels effets disproportionnés, même s'ils n'ont pas été constatés en pratique.
20 Une ancienne disposition nationale qui, jusqu'à une période relativement récente (à savoir jusqu'à l'année ayant précédé les décisions qui ont donné lieu à la présente instance), excluait les ressortissants autres qu'italiens des catégories de personnel habilitées à se présenter est, en pratique, susceptible d'avoir pour effet d'exclure un nombre disproportionné de membres non italiens du personnel des facultés de l'accès aux suppléances d'enseignement rémunérées. Il est probable que plusieurs années seront nécessaires pour redresser tout déséquilibre éventuel entre travailleurs migrants et travailleurs nationaux dans la composition de ces catégories de personnel. Il s'agit là d'une conclusion objective, à laquelle on parvient indépendamment de la légalité des faits qui ont permis de l'établir. Ainsi, sous réserve d'une vérification par la juridiction nationale, nous partirons de l'hypothèse que, eu égard à cette discrimination antérieure, l'application de l'article 114 du décret de 1980, tel que modifié, est susceptible de désavantager de façon disproportionnée le personnel non italien des facultés de langues des universités italiennes.
C - Justification
21 Une disposition nationale qui favorise de façon disproportionnée les travailleurs nationaux fera néanmoins l'objet d'un examen supplémentaire destiné à vérifier si elle est justifiée par des considérations objectives, indépendantes de la nationalité des travailleurs concernés, et si ses effets sont proportionnés à l'objectif légitime qu'elle poursuit. En particulier, la Cour a précisé dans l'arrêt Allué II (25) que les dispositions du traité ne s'opposent pas à l'adoption par les États membres de mesures indistinctement applicables destinées à assurer la bonne gestion de leurs universités et qui pourraient affecter, en particulier, les ressortissants des autres États membres, pour autant que ces conditions soient respectées.
22 L'objectif déclaré de l'article 114 du décret de 1980, tel que modifié, est de permettre une utilisation rationnelle du personnel dans les universités italiennes en ayant recours, lorsqu'un enseignement supplémentaire doit être dispensé, en premier lieu, aux professeurs titulaires et aux chercheurs confirmés appartenant à la même faculté ou à une autre faculté de la même université et, à défaut, aux membres du personnel d'autres facultés relevant d'autres universités. Cela permet d'éviter des dépenses supplémentaires lorsqu'il n'y a pas de dépassement de l'horaire complet que le membre du personnel enseignant est tenu d'assurer. Dans cette perspective, la compétence des membres du personnel habilités à dispenser cet enseignement supplémentaire est automatiquement garantie par le fait qu'ils ont passé un concours pour être nommés à un poste de professeur titulaire, ou qu'ils ont été confirmés à l'issue d'une période d'essai, et par l'équivalence, en termes de fonctions, qui existe entre l'enseignement supplémentaire et leurs fonctions principales. La différence essentielle qui existe entre les emplois régis par le droit public et ceux qui relèvent du droit privé est également invoquée.
23 L'utilisation rationnelle des ressources, la limitation des dépenses superflues et la vérification de la compétence du personnel enseignant sont, dans le cadre de la bonne gestion d'une université, des objectifs légitimes. Cependant, l'exclusion totale de certaines catégories de personnel de l'accès aux suppléances d'enseignement rémunérées peut constituer un moyen disproportionné d'atteindre ces objectifs.
24 L'objectif consistant à recourir en premier lieu au personnel disponible d'une faculté donnée peut être valablement opposé aux demandes émanant de personnes qui, tout en possédant de bonnes qualifications, ne sont pas déjà employées par l'université en question, mais ne saurait justifier, selon nous, l'exclusion de ceux qui appartiennent au personnel enseignant de cette université, pour autant qu'ils soient par ailleurs compétents. En outre, les règles relatives à la rétribution des seules heures d'enseignement qui entraînent un dépassement de l'horaire que chaque membre du personnel est contractuellement tenu d'assurer pourraient être très facilement étendues aux membres du personnel exclus, puisqu'il semble que leurs contrats prévoient également un nombre déterminé d'heures de travail au cours de l'année universitaire. Quoi qu'il en soit, il nous semble discutable que cette règle soit en mesure d'entraîner d'importantes économies, sauf à supposer que les candidats présentent une demande de travail non rémunéré. Il n'a pas été dit à la Cour que le candidat issu de l'université de Padoue, dont la demande a été acceptée, et qui est le second défendeur cité dans le litige au principal, n'était pas rémunéré.
25 Nous en venons à présent à la question de la nécessité, pour contrôler les compétences, de se référer à la qualité de titulaire d'un emploi déterminé régi par le droit public. Cela pose deux problèmes différents: d'une part, celui de la garantie que sont censées offrir les procédures de recrutement par concours et de confirmation à l'issue d'une période d'essai, et, d'autre part, celui de l'équivalence controversée entre les fonctions des lecteurs de langue étrangère et celles des chercheurs confirmés. Pour des motifs qui sont plus amplement détaillés ci-dessous, nous estimons que l'application automatique de la règle d'exclusion prévue à l'article 114 du décret de 1980, tel que modifié, qui ne tient pas compte des qualifications, de l'expérience et des recherches des autres candidats du personnel enseignant, est disproportionnée. La décision finale quant aux recrutements appartiendra bien entendu toujours à l'université. Le rôle de la Cour est simplement d'aider la juridiction nationale à s'assurer que ce processus de décision n'est pas affecté par des pratiques discriminatoires injustifiées.
26 Les États membres sont naturellement en droit de prévoir que les universités doivent tenir compte de la preuve formelle de l'aptitude que constitue la réussite à un concours de recrutement lorsqu'elles attribuent des suppléances d'enseignement rémunérées. La Cour a déclaré que les États membres sont de même en droit de prévoir que l'exercice de certaines activités professionnelles est réservé aux titulaires d'un diplôme, d'un certificat ou d'un autre titre faisant explicitement état de leurs qualifications, aux personnes relevant d'un ordre professionnel ou bien aux personnes assujetties à une certaine discipline ou contrôle, selon le cas. Les ressortissants des autres États membres doivent, en principe, satisfaire à ces conditions, pour autant qu'elles ne soient pas discriminatoires et disproportionnées (26). Cependant, dans l'application de leurs dispositions nationales, les États membres ne peuvent faire abstraction des connaissances et qualifications déjà acquises par l'intéressé dans un autre État membre (27). Ils sont tenus de prendre en compte l'équivalence des diplômes (28) et, le cas échéant, de procéder à un examen comparatif des connaissances et des qualifications exigées par leurs dispositions nationales avec celles de l'intéressé (29).
27 De même, les universités devraient tenir compte d'éléments autres que la réussite à un concours de recrutement lorsqu'elles attribuent des suppléances d'enseignement à des membres de leur personnel, lorsque ces éléments sont en mesure d'offrir des garanties de compétence comparables. Bien que l'on puisse soutenir que cette exigence concerne a fortiori les cas dans lesquels des ressortissants étrangers étaient auparavant exclus en pratique de l'accès au concours en tant que tel, elle n'est en aucun cas limitée à ces seules hypothèses. Il y aura toujours de fortes chances que les travailleurs migrants possèdent des qualifications qui, d'un point de vue formel, sont différentes de celles qui sont exigées des travailleurs nationaux mais qui, après examen, pourraient s'avérer équivalentes. On pourrait objecter que, s'agissant d'emplois temporaires et accessoires, le fait d'exiger des universités l'analyse détaillée d'un grand nombre de qualifications en vue de s'assurer qu'elles correspondent au niveau exigé pour les concours de recrutement constitue une charge trop lourde. Toutefois, ces emplois temporaires sont prioritairement mis à la disposition des membres du personnel de la faculté concernée. L'administration de la faculté devrait être déjà familiarisée avec les qualifications de ses lecteurs en langue étrangère. Conformément à l'article 28 du décret de 1980, la faculté aura certifié qu'elle a vérifié leur compétence attestée et reconnue.
28 De même, les universités peuvent tenir compte de la preuve des compétences qui est fournie par la confirmation des chercheurs dans leurs emplois à l'issue d'une période d'essai de trois ans. Toutefois, il devrait également être tenu compte de preuves équivalentes. L'université peut décider que l'examen précédant le renouvellement des contrats annuels des requérants durant la période antérieure à 1993 était équivalent à celui auquel les chercheurs doivent se soumettre pour obtenir leur confirmation. Même si tel n'est pas le cas, la preuve de qualifications et d'une expérience comparable à ce qui serait suffisant pour obtenir la confirmation, si les lecteurs de langue étrangère étaient soumis à une telle procédure, devrait dissiper les inquiétudes légitimes des autorités universitaires. Une disposition qui ne permet pas que l'on prenne en compte d'autres éléments prouvant les compétences est trop restrictive et, par conséquent, disproportionnée.
29 La question de savoir si les fonctions des lecteurs de langue étrangère et celles des chercheurs confirmés sont en fait équivalentes a donné lieu, dans les observations déposées devant la Cour, à des réponses sensiblement différentes. On ne sait pas, en particulier, si la nature de leurs activités d'enseignement est comparable, et, par conséquent, si une catégorie est plus qualifiée que l'autre pour s'acquitter du type d'activités pédagogiques qu'impliquent les suppléances d'enseignement. Il apparaît en outre que les chercheurs, conformément à leur titre, sont soumis à des obligations de recherche qui ne sont pas imposées aux lecteurs de langue étrangère.
30 Pour être proportionnée, une mesure qui a des effets discriminatoires doit être appropriée et ne doit pas être plus restrictive que ce qui est nécessaire à la réalisation de son objectif légitime. Ainsi que la Cour l'a déclaré dans l'arrêt Asscher (30), une différence de traitement entre deux catégories de personnes «peut être qualifiée de discrimination au sens du traité dès lors qu'il n'existe aucune différence de situation objective de nature à fonder une différence de traitement sur ce point entre les deux catégories». Une distinction ne devrait être établie qu'au vu des similitudes et des différences pertinentes qui existent entre les fonctions d'enseignement des lecteurs de langue étrangère et celles des chercheurs. Étant donné que le souci de l'université est en l'espèce de s'assurer de l'expérience et des aptitudes des candidats à un emploi, les activités d'enseignement actuelles des candidats, telles qu'elles sont prévues dans le contrat d'engagement et telles qu'elles sont définies dans le programme d'enseignement de la faculté, sont aussi importantes que les prescriptions formelles contenues dans le décret de 1980. L'importance de différences éventuelles entre les rôles de lecteur de langue étrangère et de chercheur dépendra de la nature de l'enseignement temporaire supplémentaire qui doit être dispensé - seules des différences en matière de fonctions et d'expérience qui auraient une incidence sur l'aptitude des candidats à s'acquitter des tâches requises devraient être prises en compte. Cela vaut également pour la recherche. La nature des suppléances d'enseignement devrait permettre de savoir si une expérience en matière de recherche dans la discipline concernée constituerait un atout. En toute hypothèse, des travaux de recherche accomplis par des candidats tels que les lecteurs de langue étrangère, même si ces derniers ne sont pas contractuellement tenus d'en effectuer, devraient être pris en compte à côté de leurs autres qualifications et de leur expérience, si ces travaux de recherche ont un lien avec la suppléance d'enseignement en question. Eu égard à ces éléments, qui varieront nécessairement en fonction de chacun des candidats et des emplois proposés, il est évident que la différence entre les fonctions d'enseignement, telles qu'elles sont juridiquement définies, des chercheurs et des lecteurs de langue étrangère est, en elle-même, insuffisante pour justifier l'exclusion automatique de ces derniers de l'accès aux suppléances d'enseignement.
31 A côté de cette analyse générale, nous observons également que les requérants affirment que certaines catégories de membres du personnel sont assimilées aux catégories des professeurs titulaires et des chercheurs confirmés pouvant prétendre aux suppléances, alors même que ces membres du personnel n'ont pas été recrutés par voie de concours, et qu'ils n'exercent pas des fonctions d'enseignement similaires. Il appartient à la juridiction nationale, s'agissant d'un point de droit italien, d'établir si cette affirmation est exacte et si elle a pour conséquence que les catégories de personnel assimilées sont également prises en compte pour l'attribution des suppléances d'enseignement rémunérées. Si tel était le cas, le maintien de l'exclusion d'autres catégories de personnel telles que les lecteurs de langue étrangère de l'accès à ces emplois serait, en l'absence d'une autre justification éventuelle qui n'a pas été soulevée devant la Cour, irrationnel et, par conséquent, disproportionné.
32 Il convient également d'envisager l'argument suivant lequel les suppléances d'enseignement doivent être réservées aux membres du personnel des universités engagés en vertu d'un contrat de droit public au motif que ces emplois sont eux-mêmes régis par le droit public. Il a été soutenu que l'attribution de ces emplois à des membres du personnel dont le contrat principal relève du droit privé entraînerait la création d'une relation de travail juridiquement autonome, et non, comme dans le cas des professeurs titulaires et des chercheurs confirmés, une simple extension d'un contrat de travail régi par le droit public. Cependant, en présence de circonstances qui révèlent à première vue l'existence d'une discrimination fondée sur la nationalité, nous considérons qu'un tel motif est trop formaliste pour pouvoir justifier la règle en question. A la lumière de l'analyse qui précède, les salariés sous contrat privé des facultés de langues des universités ne pourront espérer être engagés que lorsque leurs qualifications, leur expérience et leurs recherches seront en substance équivalentes à celles qui sont exigées des salariés soumis à un régime de droit public, lequel est précisé par l'article 114 du décret de 1980, tel que modifié. En outre, le fait de leur attribuer éventuellement des suppléances d'enseignement ne devrait pas avoir d'incidence sur les droits et les devoirs qui sont les leurs en vertu de leur principal contrat de travail.
33 Dans ce contexte, nous voudrions insister sur les implications limitées que comporte la solution qui est ici proposée à l'égard des fondements de droit public du système universitaire italien. L'article 28 du décret de 1980 s'appuie sur la compétence linguistique dans le domaine de la langue maternelle pour définir une forme particulière d'emploi de droit privé, créant ainsi une catégorie qui, en pratique, est en elle-même discriminatoire, et offrant de la sorte le point de départ du grief exposé par les requérants. L'enseignement des langues étrangères est donc bien davantage susceptible de donner lieu à des griefs tirés de l'existence d'une discrimination que les autres branches de l'enseignement. Toutefois, dans ce domaine comme dans d'autres, les États membres conservent la faculté de réserver les emplois universitaires aux titulaires de contrats de droit public, dans la mesure où cela n'entraîne pas de discrimination fondée sur la nationalité. De même, rien ne s'oppose à ce qu'il soit pourvu aux emplois universitaires régis par le droit public au moyen de concours ouverts à tous, ou au moyen de concours ouverts à tous ceux qui possèdent les qualifications appropriées, et qui tiennent dûment compte des qualifications ou de l'expérience acquise dans d'autres États membres (31).$
V - Conclusion
34 Eu égard à l'analyse qui précède, nous proposons que la Cour réponde à la question posée par la juridiction nationale dans les termes suivants:
«Si des dispositions nationales régissant l'attribution de suppléances d'enseignement rémunérées aux membres du personnel des universités n'accordent qu'à certaines catégories de personnel le droit de postuler à ces emplois, et ont ainsi un effet disproportionné au détriment du personnel étranger, elles constituent une discrimination indirecte illégale en raison de la nationalité à l'encontre des travailleurs, à moins qu'elles ne prévoient également un examen des candidatures des membres des autres catégories du personnel tenant compte des qualifications, de l'expérience et des travaux de recherche pertinents.»
(1) - JO L 257, p. 2.
(2) - Professori di ruolo et ricercatori universitari confirmati.
(3) - Cette information est tirée des observations déposées devant la Cour par le gouvernement italien.
(4) - Cette information est tirée des observations déposées devant la Cour par le gouvernement italien.
(5) - Article 7 de la loi n, 28 du 21 février 1980, cité dans les observations déposées devant la Cour par la Commission.
(6) - Cette disposition est reproduite intégralement dans le rapport d'audience présenté dans l'affaire Allué et Coonan (arrêt du 30 mai 1989, 33/88, Rec. p. 1594 et 1595, ci-après l'«arrêt Allué I»).
(7) - Cité ci-dessus.
(8) - Arrêt du 2 août 1993 (C-259/91, C-331/91 et C-332/91, Rec. p. I-4309, ci-après l'arrêt «Allué II»).
(9) - Il s'agit là du terme de comparaison employé par la Cour au point 10 et dans le dispositif de l'arrêt rendu dans l'affaire Allué I. Cependant, la Cour a comparé la situation des lecteurs de langue étrangère avec celle des «professeurs engagés sous contrat, qui exercent également des fonctions d'enseignant sans avoir passé de concours», mentionnée au point 16.
(10) - Il s'agit du terme de comparaison employé par la Cour aux points 10 et 21 et dans le dispositif de l'arrêt rendu dans l'affaire Allué II.
(11) - Point 12 des arrêts Allué I et Allué II. L'avocat général M. Lenz mentionnait au point 18 de ses conclusions rendues dans l'affaire Allué II un pourcentage de 64 % de travailleurs de nationalité étrangère parmi les lecteurs de langue étrangère. Cela peut s'expliquer par les différences dans le classement des lecteurs qui ne sont pas d'origine italienne, mais qui ont acquis la nationalité italienne, en règle générale par mariage.
(12) - En vertu de la décision du 28 octobre 1993, s'agissant des deux premiers requérants, et en vertu de l'ordonnance de réintégration du 16 mai 1994 en ce qui concerne le troisième requérant.
(13) - Point 15 des conclusions.
(14) - Cette position peut sembler s'écarter de celle qu'avait prise la Commission dans les affaires Allué I et Allué II, précitées, dans lesquelles elle a soutenu, avec force détails, en se référant à leurs tâches respectives, que le travail des lecteurs de langue étrangère et celui des chercheurs étaient comparables; voir les rapports d'audience, Rec. 1989, p. 1591, en particulier p. 1596 et 1597, et Rec. 1993, p. I-4309, en particulier p. I-4318.
(15) - Arrêt du 26 janvier 1993, Telemarsicabruzzo e.a. (C-320/90, C-321/90 et C-322/90, Rec. p. I-393, point 6).
(16) - Arrêt du 11 juin 1987, Pretore di Salò/X (14/86, Rec. p. 2545, point 11); voir également les arrêts du 10 mars 1981, Irish Creamery Milk Suppliers Association e.a. (36/80 et 71/80, Rec. p. 735, points 7 et 8), et du 10 juillet 1984, Campus Oil e.a. (72/83, Rec. p. 2727, points 10 et 11).
(17) - Arrêt du 26 octobre 1995, Furlanis (C-143/94, Rec. p. I-3633, point 12).
(18) - Arrêt du 15 janvier 1986, Pinna (41/84, Rec. p. 1, point 24); Allué I (point 11), et Allué II (point 11).
(19) - Arrêt du 23 mai 1996 (C-237/94, Rec. p. I-2617). Les notes en bas de page figurant dans la citation qui suit sont extraites du texte original.
(20) - Voir arrêts Pinna, précité (point 24); Allué I (point 12), et du 21 novembre 1991, Le Manoir (C-27/91, Rec. p. I-5531, point 11).
(21) - Voir arrêts du 17 novembre 1992, Commission/Royaume-Uni (C-279/89, Rec. p. I-5785, point 42), et du 20 octobre 1993, Spotti (C-272/92, Rec. p. I-5185, point 18).
(22) - Voir arrêts du 10 mars 1993, Commission/Luxembourg (C-111/91, Rec. p. I-817, point 10), et du 4 octobre 1991, Paraschi (C-349/87, Rec. p. I-4501, point 23).
(23) - Voir arrêts du 8 mai 1990, Biehl (C-175/88, Rec. p. I-1779, point 14), et du 28 janvier 1992, Bachmann (C-204/90, Rec. p. I-249, point 9).
(24) - Voir, en ce sens, arrêts Bachmann, précité (point 27); Commission/Luxembourg, précité (point 12), et Allué II (point 15).
(25) - Point 15 de l'arrêt.
(26) - Arrêt du 30 novembre 1995, Gebhard (C-55/94, Rec. p. I-4165, points 35 à 37).
(27) - Arrêt du 7 mai 1991, Vlassopoulou (C-340/89, Rec. p. I-2357, point 15).
(28) - Arrêts du 28 avril 1977, Thieffry (71/76, Rec. p. 765, points 19 et 27), et du 28 juin 1977, Patrick (11/77, Rec. p. 1199).
(29) - Arrêts précités Vlassopoulou (point 16) et Gebhard (point 38).
(30) - Arrêt du 27 juin 1996 (C-107/94, Rec. p. I-3089, point 42), nous soulignons.
(31) - Arrêt du 23 février 1994, Scholz (C-419/92, Rec. p. I-505).