62010CJ0577
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (štvrtá komora)
z 19. decembra 2012 (
*1
)
„Nesplnenie povinnosti členským štátom — Článok 56 ZFEÚ — Slobodné poskytovanie služieb — Vnútroštátna právna úprava ukladajúca poskytovateľom služieb, ktorí sú samostatne zárobkovo činné osoby usadené v iných členských štátoch, povinnosť predchádzajúceho vyhlásenia — Trestné sankcie — Prekážka slobodného poskytovania služieb — Objektívne odôvodnené rozlišovanie — Naliehavé požiadavky všeobecného záujmu — Zabránenie podvodom — Boj proti nekalej hospodárskej súťaži — Ochrana samostatne zárobkovo činných osôb — Proporcionalita“
Vo veci C-577/10,
ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ podaná 10. decembra 2010,
Európska komisia, v zastúpení: E. Traversa, C. Vrignon a J.-P. Keppenne, splnomocnení zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalobkyňa,
proti
Belgickému kráľovstvu, v zastúpení: M. Jacobs a C. Pochet, splnomocnené zástupkyne, za právnej pomoci S. Rodrigues, avocat,
žalovanému,
ktorého v konaní podporuje:
Dánske kráľovstvo, v zastúpení: C. Vang, S. Juul Jørgensen a V. Pasternak Jørgensen, splnomocnení zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
vedľajší účastník konania,
SÚDNY DVOR (štvrtá komora),
v zložení: predseda štvrtej komory L. Bay Larsen, vykonávajúci funkciu predsedu štvrtej komory, sudcovia J.-C. Bonichot, C. Toader, A. Prechal a E. Jarašiūnas (spravodajca),
generálny advokát: P. Cruz Villalón,
tajomník: R. Şereş, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 29. marca 2012,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 19. júla 2012,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Európska komisia svojou žalobou navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Belgické kráľovstvo si tým, že prijalo článok 137 bod 8, článok 138 tretiu zarážku, článok 153 a článok 157 bod 3 programového zákona (I) z 27. decembra 2006 (Moniteur belge z 28. decembra 2006, s. 75178) v znení účinnom od 1. apríla 2007 (ďalej len „sporné ustanovenia“, resp. „programový zákon“), konkrétne tým, že poskytovateľom služieb, ktorí sú samostatne zárobkovo činné osoby usadené v inom členskom štáte než v Belgickom kráľovstve, uložilo povinnosť podať pred vykonaním svojej činnosti v Belgicku vyhlásenie (ďalej len „vyhlásenie Limosa“), nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 56 ZFEÚ.
2
Uznesením predsedu Súdneho dvora z 11. apríla 2011 bol Dánskemu kráľovstvu povolený vstup do konania ako vedľajší účastník na podporu tvrdení Belgického kráľovstva.
Vnútroštátne právo
3
Kapitola VIII hlavy IV programového zákona týkajúca sa sociálnych vecí sa zaoberá „prechádzajúcim vyhlásením v prípade vyslaných zamestnancov a vyslaných samostatne zárobkovo činných osôb“. Doplnilo ho kráľovské nariadenie z 20. marca 2007, ktorým sa vykonáva táto kapitola (Moniteur belge z 28. marca 2007, s. 16975), zmenené a doplnené kráľovským nariadením z 31. augusta 2007 (Moniteur belge z 13. septembra 2007, s. 48537, ďalej len „kráľovské nariadenie“).
4
Povinnosť predmetného vyhlásenia bola zavedená v rámci rozsiahleho projektu nazývaného „Limosa“, čo je skratka pre „Landenoverschrijdend Informatiesysteem ten behoeve van Migratieonderzoek bij de Sociale Administratie“ (cezhraničný informačný systém určený na výskum v oblasti migrácie zriadený na sociálnom orgáne, ďalej len „systém Limosa“). Cieľom tohto projektu je vytvoriť jednotnú elektronickú databázu pre všetky úkony týkajúce sa prác v Belgicku. Informácie získané v rámci vyhlásenia Limosa sú teda určené na doplnenie centrálneho registra a prostredníctvom spoločnej informatickej platformy sú prístupné na štatistické a kontrolné účely, najmä pre belgické federálne alebo regionálne inšpekcie.
Programový zákon
5
Článok 137 programového zákona stanovuje:
„Na účely uplatňovania tejto kapitoly a jej vykonávacích predpisov platia tieto vymedzenia pojmov:
…
7o
samostatne zárobkovo činné osoby: všetky fyzické osoby, ktoré vykonávajú profesijnú činnosť, na základe ktorej nie sú viazané pracovnou zmluvou alebo služobným poriadkom;
8o
vyslané samostatne zárobkovo činné osoby:
a)
osoby uvedené v bode 7, ktoré dočasne alebo čiastočne vykonávajú jednu alebo viac nezávislých činností v Belgicku bez toho, aby tam mali trvalý pobyt, a ktoré obvykle pracujú na území jednej alebo viacerých krajín iných ako Belgicko,
b)
osoby pochádzajúce z cudziny, ktoré prišli do Belgicka s cieľom dočasne tam vykonávať nezávislú profesijnú činnosť alebo sa tam dočasne usadiť ako samostatne zárobkovo činné osoby,
…“
6
Článok 138 programového zákona stanovuje:
„Táto kapitola sa uplatňuje na:
…
—
vyslané samostatne zárobkovo činné osoby,
…
Kráľ môže… za podmienok, ktoré sám určí, a so zreteľom na dĺžku poskytovania služieb v Belgicku alebo na druh činností z pôsobnosti tejto kapitoly vylúčiť niektoré kategórie vyslaných samostatne zárobkovo činných osôb…“
7
Oddiel 3 tejto kapitoly má názov „Predchádzajúce vyhlásenie vyslaných samostatne zárobkovo činných osôb“. Článok 153 programového zákona, upravujúci predchádzajúce vyhlásenie, stanovuje:
„Pred začatím vykonávania profesijnej činnosti na belgickom území vyslaná samostatne zárobkovo činná osoba alebo jej zástupca musia na Národnom orgáne sociálneho zabezpečenia pre samostatne zárobkovo činné osoby podať elektronické vyhlásenie vyhotovené v súlade s článkom 154 podľa vykonávacích predpisov stanovených kráľom.
…
Ak vyslaná samostatne zárobkovo činná osoba alebo jej zástupca… nemôžu podať toto vyhlásenie elektronicky, môžu ho zaslať faxom alebo poštou na Národný orgán sociálneho zabezpečenia pre samostatne zárobkovo činné osoby podľa vykonávacích predpisov stanovených touto inštitúciou.
Po podaní vyhlásenia uvedeného v predchádzajúcich odsekoch dostane osoba, ktorá ho podala, potvrdenie o doručení… Ak sa vyhlásenie podá prostredníctvom faxu alebo pošty, Národný orgán sociálneho zabezpečenia pre samostatne zárobkovo činné osoby vydá potvrdenie o doručení faxom alebo poštou podľa modelu, ktorý stanoví.
Kráľ určí lehotu, v akej možno predchádzajúce vyhlásenie zrušiť.
Ak sa obdobie vyslania oproti pôvodne predpokladanému obdobiu predĺži, osoba podávajúca vyhlásenie musí podať nové vyhlásenie pred skončením obdobia pôvodne predpokladaného vyslania.“
8
Článok 154 programového zákona stanovuje, že „kráľ určí, ktoré údaje treba uviesť v predchádzajúcom vyhlásení stanovenom v článku 153“.
9
Článok 157 programového zákona, ktorý sa nachádza v oddiele 4 kapitoly VIII tohto zákona, nazvaný „Dozor a sankcie“, stanovuje:
„Bez toho, aby tým boli dotknuté články 269 až 274 Trestného zákonníka, trestom odňatia slobody na osem dní až jeden rok a pokutou 500 až 2500 eur alebo len jedným z týchto trestov sa potrestá:
…
3o
vyslaná samostatne zárobkovo činná osoba, ktorá nekonala v súlade s ustanoveniami tejto kapitoly a jej vykonávajúcimi predpismi;
…“
10
Článok 167 programového zákona stanovuje, že jeho kapitola VIII nadobudne účinnosť 1. apríla 2007.
Kráľovské nariadenie
11
Článok 2 kráľovského nariadenia stanovuje:
„Z pôsobnosti kapitoly 8 hlavy IV [programového zákona] sú vylúčené tieto kategórie vyslaných samostatne zárobkovo činných osôb:
1o
samostatne zárobkovo činná osoba vyslaná do Belgicka na prvú montáž a/alebo na prvú inštaláciu tovaru, ktorá predstavuje podstatnú súčasť zmluvy o dodaní tovaru a je nevyhnutná na aktiváciu dodaného tovaru, pričom ju vykonáva samostatne zárobkovo činná osoba, ktorá tovar dodala, pokiaľ dĺžka stanovených prác nepresiahne osem dní. Táto výnimka však neplatí pre činnosti v oblasti výstavby…;
2o
samostatne zárobkovo činná osoba, ktorá prichádza do Belgicka na vykonanie naliehavých prác v oblasti údržby alebo opravy strojov či prístrojov doručených touto osobou podniku so sídlom v Belgicku, na ktorých sa tieto opravy alebo údržba vykonávajú, pod podmienkou, že dĺžka jej pobytu potrebná na výkon týchto činností nepresiahne päť dní za kalendárny mesiac;
3o
samostatne zárobkovo činné osoby, ktoré nemajú hlavné bydlisko v Belgicku a ktoré usporadúvajú konferencie alebo pri nich asistujú;
4o
samostatne zárobkovo činné osoby, ktoré nemajú hlavné bydlisko v Belgicku a ktoré asistujú pri stretnutiach v úzkom kruhu, pokiaľ ich účasť na týchto stretnutiach nepresiahne nanajvýš 60 dní za kalendárny rok a nanajvýš 20 po sebe nasledujúcich kalendárnych dní na stretnutie;
5o
nezávislí športovci a prípadne ich realizačný tím, ktorí nemajú hlavné bydlisko v Belgicku a poskytujú služby v rámci svojho povolania, pokiaľ dĺžka ich pobytu potrebná na výkon týchto činností nepresiahne tri mesiace za kalendárny rok;
6o
nezávislí umelci a prípadne ich sprievod, ktorým sú samostatne zárobkovo činné osoby, ktoré nemajú hlavné bydlisko v Belgicku a prišli tam poskytovať služby v rámci svojho povolania, pokiaľ dĺžka ich pobytu potrebná na výkon týchto činností nepresiahne 21 dní za štvrťrok;
7o
samostatne zárobkovo činné osoby pôsobiace v oblasti medzinárodnej prepravy osôb a tovaru, pokiaľ nevykonávajú činnosť pobrežnej plavby na belgickom území;
8o
obchodní zástupcovia, ktorí prichádzajú do Belgicka, pokiaľ dĺžka ich pobytu potrebná na výkon svojich činností nepresiahne 5 dní za kalendárny mesiac;
9o
riaditelia a zástupcovia spoločností, ktorí prichádzajú do Belgicka na to, aby sa zúčastnili na zasadnutí správnej rady alebo valnom zhromaždení spoločností, pokiaľ dĺžka ich pobytu potrebná na výkon svojich činností nepresiahne 5 dní za kalendárny mesiac.“
12
Článok 4 ods. 2 kráľovského nariadenia spresňuje informácie, ktoré treba uviesť vo vyhlásení nazývanom „riadne“. Toto ustanovenie uvádza:
„Vyslané samostatne zárobkovo činné osoby uvedú vo vyhlásení stanovenom v článku 154 [programového zákona] tieto kategórie údajov:
1o
identifikačné údaje samostatne zárobkovo činnej osoby; pokiaľ má táto osoba číslo podniku alebo identifikačné číslo sociálneho zabezpečenia a ide o fyzickú osobu, ktorá nemá postavenie podniku v zmysle [zákona zo 16. januára 2003 o vytvorení Banque-Carrefour des Entreprises (ústredný orgán pre registráciu podnikov), modernizácii obchodného registra, vytvorení databázy schválených podnikov a o rozličných ustanoveniach], stačí toto číslo;
2o
národné identifikačné číslo krajiny pôvodu, ak existuje;
3o
počiatočný dátum vyslania do Belgicka;
4o
predpokladanú dĺžku vyslania do Belgicka;
5o
miesto, na ktorom v Belgicku dôjde k vykonaniu prác;
6o
druh poskytovaných služieb vykonávaných v rámci vyslania;
7o
číslo DPH krajiny pôvodu, ak existuje, alebo číslo podniku, ak ho táto osoba má;
8o
identifikačné údaje týkajúce sa zástupcu, ktorý podáva predchádzajúce vyhlásenie; pokiaľ má tento zástupca číslo podniku alebo identifikačné číslo sociálneho zabezpečenia a ide o fyzickú osobu, ktorá nemá postavenie podniku v zmysle citovaného zákona zo 16. januára 2003, stačí toto číslo;
9o
identifikačné údaje týkajúce sa belgického užívateľa; pokiaľ má tento užívateľ číslo podniku alebo identifikačné číslo sociálneho zabezpečenia a ide o fyzickú osobu, ktorá nemá postavenie podniku v zmysle citovaného zákona zo 16. januára 2003, stačí toto číslo.“
13
Článok 5 kráľovského nariadenia spresňuje informácie, ktoré treba uviesť vo vyhlásení nazývanom „zjednodušené“. Stanovuje:
„V prípade vyslaných zamestnancov alebo vyslaných samostatne zárobkovo činných osôb, ktorí pravidelne vykonávajú činnosť na území Belgicka a jednej alebo viacerých ďalších krajín, musí vyhlásenie, ako je vyhlásenie stanovené v článkoch 140 a 154 [programového zákona], obsahovať tieto údaje:
1o
identifikačné údaje pracovníka;
2o
národné identifikačné číslo krajiny pôvodu, ak existuje;
3o
identifikačné číslo národného registra alebo číslo Banque-Carrefour stanovené v článku 8 citovaného zákona z 15. januára 1990, ak existuje;
4o
počiatočný dátum vyslania na belgické územie;
5o
dĺžku vyslania do Belgicka;
6o
druh poskytovaných služieb vykonávaných v rámci vyslania;
7o
v prípade zamestnancov týždenný pracovný čas.
Toto vyhlásenie platí nanajvýš 12 mesiacov a ku koncu tohto obdobia ho možno zakaždým predĺžiť nanajvýš o ďalších po sebe nasledujúcich 12 mesiacov.
Ustanovenia tohto článku sa však neuplatňujú na činnosti v oblasti výstavby alebo dočasného zamestnávania.
V zmysle tohto nariadenia sa pod pravidelným vykonávaním činnosti na území Belgicka a jedného alebo viacerých ďalších krajín rozumie činnosť vykonávaná štrukturálne v rozličných krajinách, pričom jej podstatná časť je v Belgicku, na základe ktorej sa dotknutá osoba nachádza v Belgicku na opakované krátke pobyty profesijnej povahy.“
Konanie pred podaním žaloby
14
Výzvou adresovanou 2. februára 2009 Belgickému kráľovstvu Komisia tento členský štát upozornila, že podľa jej názoru skutočnosť, že poskytovateľom služieb, ktorí sú samostatne zárobkovo činné osoby, ukladá povinnosť podať predchádzajúce vyhlásenie v takom širokom rozsahu, ako je vyhlásenie Limosa stanovené v článkoch 137 až 167 programového zákona, nie je v súlade so slobodným poskytovaním služieb, ktoré zaručuje článok 49 ES.
15
Belgické kráľovstvo listom z 26. marca 2009 spochybnilo analýzu Komisie. Uviedlo najmä, že tento systém umožňuje predovšetkým bojovať proti zneužívaniu postavenia samostatne zárobkovo činnej osoby, pokiaľ ide o pracovníkov, ktorí sú v skutočnosti zamestnancami (ďalej len „nepravé samostatne zárobkovo činné osoby“), s cieľom obísť minimálne normy uplatniteľné v oblasti sociálnej ochrany pracovníkov.
16
Dňa 9. októbra 2009 Komisia zaslala Belgickému kráľovstvu odôvodnené stanovisko, v ktorom spresnila, že odmieta zlučiteľnosť článku 137 bodu 8, článku 138 tretej zarážky, článku 153 a článku 157 bodu 3 programového zákona, týkajúcich sa poskytovateľov služieb, ktorí sú samostatne zárobkovo činné osoby usadené alebo bývajúce v inom členskom štáte než v Belgickom kráľovstve, s článkom 49 ES.
17
Vzhľadom na to, že tvrdenia uvedené Belgickým kráľovstvom v liste z 11. decembra 2009 ako odpoveď na odôvodnené stanovisko Komisiu nepresvedčili, rozhodla sa podať túto žalobu.
O žalobe
Argumentácia účastníkov konania
18
Komisia v prvom rade tvrdí, že predmetné ustanovenia predstavujú diskriminačné obmedzenie slobodného poskytovania služieb, keďže povinnosť predmetného vyhlásenia zaťažuje iba poskytovateľov služieb, ktorí sú samostatne zárobkovo činné osoby usadené v inom členskom štáte než v Belgickom kráľovstve.
19
Belgické kráľovstvo by sa teda mohlo odvolávať iba na dôvody uvedené v článku 52 ZFEÚ, čo však neurobilo. V dôsledku toho je nesplnenie si povinnosti preukázané.
20
Komisia v druhom rade tvrdí, že z hľadiska cieľov všeobecného záujmu, na ktoré sa odvoláva Belgické kráľovstvo, predmetné ustanovenia nie sú odôvodnené ani proporcionálne.
21
Po prvé, aj keby cieľ, ktorým je prevencia nekalej hospodárskej súťaže v rozsahu, v akom má sociálny rozmer, mohol predstavovať cieľ všeobecného záujmu, Belgické kráľovstvo neuviedlo konkrétny argument na podporu svojho tvrdenia, podľa ktorého povinnosť predmetného odôvodnenia prispieva k boju proti sociálnemu dumpingu.
22
Po druhé tento členský štát nepredložil dôkaz umožňujúci preukázať, že skutočne existuje riziko závažného ohrozenia finančnej rovnováhy systému sociálneho zabezpečenia, takže samotné tvrdenie o existencii podvodov v oblasti sociálneho zabezpečenia je nedostatočné. Tento cieľ teda nemožno uznať.
23
Po tretie Komisia uvádza, že hoci sa v prejednávanej veci možno účinne dovolávať cieľa, ktorým je boj proti podvodom a ochrana pracovníkov, opatrenia smerujúce ku kontrole dodržania požiadaviek odôvodnené dôvodmi verejného záujmu nemôžu spôsobiť to, že sloboda poskytovania služieb bude len iluzórna. V prejednávanej veci by to však tak bolo.
24
V tejto súvislosti Komisia predovšetkým napáda všeobecný a transverzálny rozsah vyhlásenia Limosa. Táto povinnosť vyhlásenia spočíva na všeobecnej prezumpcii podvodov, ktorá nemôže slúžiť na odôvodnenie opatrenia, akým je povinnosť predmetného vyhlásenia.
25
Komisia tiež poznamenáva, že na úrovni Európskej únie už existujú viaceré mechanizmy smerujúce k zlepšeniu administratívnej spolupráce medzi členskými štátmi na účely boja proti nedeklarovanej práci a zneužívajúcemu uplatňovaniu slobodného poskytovania služieb.
26
Belgické kráľovstvo predovšetkým tvrdí, že túto žalobu treba zamietnuť ako zjavne nedôvodnú. Je založená na viacerých domnienkach, predpokladoch alebo dohadoch a neopiera sa o objektívne údaje v konkrétnej situácii, ktorou by sa museli belgické orgány zaoberať pri výkone svojej právomoci v oblasti kontroly dodržiavania zákonov v sociálnych veciach. Komisia však nemôže preukázať existenciu nesplnenia si povinnosti tým, že sa opiera o domnienky alebo predpoklady. Vzhľadom na túto skutočnosť Komisia nedodržala ani článok 38 ods. 1 písm. e) Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, podľa ktorého žaloba musí obsahovať označenie dôkazov, ktoré navrhuje vykonať.
27
Belgické kráľovstvo subsidiárne uvádza, že Komisia vzhľadom na uplatňované ciele nepreukázala, že by povinné predmetné vyhlásenie bolo nepotrebné alebo v každom prípade neprimerané.
28
V prvom rade, pokiaľ ide o údajnú existenciu diskriminačného obmedzenia slobodného poskytovania služieb, Komisia nepreukázala odstrašujúcu povahu systému Limosa, keďže poskytovateľ služieb, ktorý je samostatne zárobkovo činná osoba, sa podľa Belgického kráľovstva náležitostiam spojeným s týmto systémom venuje v priemere 20 až 30 minút ročne. Okrem toho je uvedený systém bezplatný a umožňuje okamžite získať úradný dokument bez akejkoľvek povinnosti porovnateľnej s predchádzajúcim povolením. Navyše výnimky zriadené pre niektoré odvetvia preukazujú vôľu belgických orgánov prejaviť zhovievavosť.
29
Okrem toho vyhlásenie Limosa aj za predpokladu, že predstavuje prekážku slobodného poskytovania služieb, nie je diskriminačné. Kontrolu vykonávanú v prípade poskytovateľov služieb, ktorí sú samostatne zárobkovo činné osoby neusadené v Belgicku, nemožno porovnávať s kontrolou vykonávanou v prípade osôb, ktoré sú usadené v tomto členskom štáte, z dôvodu, že medzi týmito dvomi kategóriami poskytovateľov služieb, ktorí sú samostatne zárobkovo činné osoby, existujú objektívne rozdiely.
30
V druhom rade, pokiaľ ide o odôvodnenie povinnosti predmetného vyhlásenia a o jeho proporcionalitu, Belgické kráľovstvo po prvé tvrdí, že systém Limosa je čiastočne odôvodnený cieľom spočívajúcim v prevencii nekalej hospodárskej súťaže, ktorá má sociálny rozmer spojený s ochranou pracovníkov a spotrebiteľov, ako aj s prevenciou sociálneho dumpingu. Prispieva k ochrane poskytovateľov služieb, ktorí dodržiavajú právnu úpravu, pred tými, ktorý ju nedodržiavajú, čím získavajú neodôvodnenú konkurenčnú výhodu.
31
Po druhé z judikatúry vyplýva, že systém predchádzajúceho vyhlásenia s cieľom zozbierať údaje potrebné na kontrolu a odhalenie podvodov, ktorými sú v prejednávanej veci porušenia sociálneho zákona a najmä nedeklarovaná práca, ako aj existencia nepravých samostatne zárobkovo činných osôb, v zásade nejde nad rámec toho, čo je potrebné na predchádzanie zneužívaniu, ku ktorému môže dochádzať pri vykonávaní slobodného poskytovania služieb. Ako odpoveď na tvrdenie týkajúce sa všeobecnej prezumpcie podvodov Belgické kráľovstvo zdôrazňuje, že na odhalenie a prípadné potrestanie porušení sociálneho zákona je potrebné, aby sa uvedený systém a priori uplatňoval na všetkých poskytovateľov služieb.
32
Po tretie cieľ ochrany pracovníkov, vrátane boja proti obchodovaniu s ľuďmi a osobitne zneužívajúcim pracovným podmienkam, ako aj potreby dbať o blaho samostatne zárobkovo činných osôb, treba odlišovať od cieľa, ktorým je boj proti podvodom. Belgické kráľovstvo v tejto súvislosti najmä zdôrazňuje, že treba zohľadniť nový kontext Lisabonskej zmluvy a chápať ho ako posilnenie legitímnosti tohto cieľa.
33
Dánske kráľovstvo spresňuje, že do konania vstupuje na podporu tvrdení Belgického kráľovstva, keďže aj dánske právo obsahuje ustanovenia ukladajúce zahraničným poskytovateľom služieb povinnosť predchádzajúceho vyhlásenia vzťahujúcu sa na samostatne zárobkovo činné osoby. Tento členský štát v podstate uvádza porovnateľné argumenty, ako sú argumenty, ktoré zostavilo Belgické kráľovstvo. Predovšetkým dodáva, že cieľom kontroly dodržiavania pracovných podmienok a sociálnych noriem je zníženie rizika pracovných úrazov alebo chorôb z povolania, že skutočnosť, či je povinnosť predchádzajúceho vyhlásenia diskriminačná, sa nemôže meniť podľa toho, či má podnik poskytujúci službu zamestnancov, a že žiadny systém v oblasti výmeny informácií medzi členskými štátmi neponúka rovnaké možnosti uskutočnenia sledovaných cieľov, pričom v tomto smere na účely kontrol zdôrazňuje nevyhnutnosť vyplývajúcu z poznania miesta, kde sa má služba poskytnúť.
Posúdenie Súdnym dvorom
34
Na úvod je potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry v rámci konania o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ prináleží Komisii, ktorá musí preukázať existenciu údajného nesplnenia si povinnosti, predložiť Súdnemu dvoru dôkazy potrebné na to, aby existenciu tohto nesplnenia si povinnosti preveril, pričom sa nesmie opierať o nijakú právnu domnienku (rozsudky z 25. mája 1982, Komisia/Holandsko, 96/81, Zb. s. 1791, bod 6, a z 18. novembra 2010, Komisia/Portugalsko, C-458/08, Zb. s. I-11599, bod 54).
35
Súdny dvor už síce rozhodol, že požiadavky kladené na dôkaz sú prísnejšie, ak sa výhrady Komisie týkajú vykonania vnútroštátneho ustanovenia (pozri rozsudky z 12. mája 2005, Komisia/Belgicko, C-287/03, Zb. s. I-3761, bod 28, a z 22. januára 2009, Komisia/Portugalsko, C-150/07, bod 66), treba však konštatovať, že v tejto žalobe o nesplnenie povinnosti Komisia nenapáda súlad správnej praxe s článkom 56 ZFEÚ, ale legislatívnych ustanovení, ktorých existenciu a skutočnú uplatniteľnosť Belgické kráľovstvo vôbec nespochybňuje. Nezdá sa teda, že by táto žaloba bola založená len na domnienkach.
36
V dôsledku toho treba zamietnuť hlavné tvrdenie Belgického kráľovstva, podľa ktorého treba túto žalobu zamietnuť ako zjavne nedôvodnú, keďže Komisia neuniesla svoje dôkazné bremeno, a dokonca ako neprípustnú v rozsahu, v akom je v rozpore s požiadavkami článku 38 ods. 1 písm. e) rokovacieho poriadku týkajúceho sa označenia dôkazov.
37
Aby bolo možné rozhodnúť o dôvodnosti žaloby Komisie, treba v prvom rade overiť, či predmetné ustanovenia predstavujú prekážku slobodného poskytovania služieb, pričom treba spresniť, že predmetom uvedenej žaloby je predchádzajúce vyhlásenie požadované od poskytovateľov služieb, ktorí sú samostatne zárobkovo činné osoby legálne usadené v inom členskom štáte než v Belgickom kráľovstve a ktorí chcú dočasne poskytovať služby v Belgicku s výnimkou prípadov, v ktorých ide o vysielanie pracovníkov podľa smernice Európskeho parlamentu a Rady 96/71/ES zo 16. decembra 1996 o vysielaní pracovníkov v rámci poskytovania služieb (Ú. v. ES L 18, s. 1; Mim. vyd. 05/002, s. 431).
38
Z ustálenej judikatúry vyplýva, že článok 56 ZFEÚ vyžaduje nielen vylúčenie akejkoľvek diskriminácie voči poskytovateľovi služieb na základe jeho štátnej príslušnosti alebo okolnosti, že je usadený v inom členskom štáte než v tom, v ktorom sa má služba poskytnúť, ale aj odstránenie všetkých obmedzení, i keď sa uplatňujú bez rozdielu na vnútroštátnych poskytovateľov a poskytovateľov z iných členských štátov, pokiaľ môžu zabraňovať činnosti poskytovateľa so sídlom v inom členskom štáte, kde legálne poskytuje obdobné služby, sťažovať ju alebo ju robiť menej atraktívnou (rozsudky z 23. novembra 1999, Arblade a i., C-369/96 a C-376/96, Zb. s. I-8453, bod 33, ako aj z 21. júla 2011, Komisia/Portugalsko, C-518/09, bod 63 a citovaná judikatúra).
39
V prejednávanej veci treba konštatovať, že povinnosť predmetného vyhlásenia pre osoby uvedené v článku 137 bode 8 a článku 138 tretej zarážke programového zákona, ktoré sa zdržiavajú alebo majú sídlo v inom členskom štáte než v Belgickom kráľovstve, znamená to, že sa musia najskôr zaregistrovať prostredníctvom vytvorenia účtu a potom majú podľa článku 153 programového zákona v zásade povinnosť belgickým orgánom pred každým poskytnutím služieb na belgickom území oznámiť určitý počet informácií, ako sú dátum, dĺžka a miesto poskytovania služieb, jeho povaha a totožnosť právnickej alebo fyzickej osoby, ktorá je príjemcom týchto služieb. Tieto informácie treba oznámiť prostredníctvom formulára, ktorý treba vyplniť najlepšie online alebo, ak to nie je možné, zaslať ho príslušnému orgánu poštou alebo faxom. Nedodržanie týchto náležitostí podlieha trestným sankciám stanoveným v článku 157 bode 3 programového zákona.
40
Náležitosti, ktoré povinnosť predmetného vyhlásenia zahŕňa, teda môžu poskytovateľom služieb, ktorí sú samostatne zárobkovo činné osoby usadené v inom členskom štáte, sťažovať poskytovanie služieb na území Belgického kráľovstva. Uvedená povinnosť teda vytvára prekážku slobodného poskytovania služieb.
41
To isté platí za okolností, v ktorých sa vyžaduje „zjednodušené“ vyhlásenie. Dotknutý poskytovateľ služieb, ktorý je samostatne zárobkovo činná osoba, je totiž tiež povinný po zaregistrovaní sa prostredníctvom vytvorenia si účtu oznámiť belgickým orgánom predovšetkým dátum a dĺžku svojho vyslania do Belgicka, ako aj druh poskytovania služieb, ktoré tam uskutočňuje. Navyše nesplnenie si týchto povinností takisto podlieha trestným sankciám stanoveným v článku 157 bode 3 programového zákona.
42
Za týchto podmienok – na rozdiel od toho, čo tvrdí Belgické kráľovstvo – nemožno uznať, že účinok povinnosti predmetného vyhlásenia na slobodné poskytovanie služieb je príliš neistý alebo dokonca nepriamy, takže táto povinnosť nemôže byť kvalifikovaná ako prekážka.
43
Preto treba v druhom rade overiť, či povinnosť predmetného vyhlásenia môže byť odôvodnená, pričom sa zohľadní skutočnosť, že oblasť cezhraničného poskytovania služieb samostatne zárobkovo činnými osobami, ktorej sa týka táto žaloba, v súčasnosti nie je harmonizovaná na úrovni Únie.
44
Vnútroštátna právna úprava patriaca do oblasti, ktorá nie je harmonizovaná na úrovni Únie, uplatniteľná bez rozdielu na každú osobu alebo podnik vykonávajúci činnosť na území dotknutého členského štátu, totiž môže byť napriek svojmu reštriktívnemu účinku na slobodné poskytovanie služieb odôvodnená, ak zodpovedá jednej z naliehavých požiadaviek všeobecného záujmu, ak tento záujem ešte nie je chránený predpismi, ktorým poskytovateľ podlieha v členskom štáte svojho sídla, ak je primeraná na zabezpečenie realizácie cieľov, ktoré sleduje, a ak nejde nad rámec toho, čo je potrebné na ich dosiahnutie (rozsudky Arblade a i., už citovaný, body 34 a 35; z 19. januára 2006, Komisia/Nemecko, C-244/04, Zb. s. I-885, bod 31, a z 1. októbra 2009, Komisia/Belgicko, C-219/08, Zb. s. I-9213, bod 14).
45
V tomto ohľade, pokiaľ ide o ciele, na ktoré v tejto veci odkazuje Belgické kráľovstvo, treba konštatovať, že ich možno zohľadniť ako naliehavé požiadavky všeobecného záujmu, ktoré môžu odôvodňovať obmedzenie slobodného poskytovania služieb. V tejto súvislosti stačí uviesť, že cieľ boja proti podvodom, najmä v sociálnej oblasti, a predchádzania zneužívaniu, predovšetkým odhaľovania prípadov nepravých samostatne zárobkovo činných osôb a boj proti nedeklarovanej práci, sa môže spájať nielen s cieľom ochrany finančnej rovnováhy režimov sociálneho zabezpečenia, ale aj s cieľmi prevencie nekalej hospodárskej súťaže a sociálneho dumpingu, ako aj ochrany pracovníkov vrátane poskytovateľov služieb, ktorí sú samostatne zárobkovo činné osoby.
46
Komisia však tvrdí, že Belgické kráľovstvo sa v prejednávanej veci na tieto odôvodnenia nemôže odvolávať, keďže povinnosť predmetného vyhlásenia je diskriminačná.
47
V tejto súvislosti stačí konštatovať, ako tvrdia Belgické kráľovstvo a Dánske kráľovstvo, že vzhľadom na potrebné kontroly a so zreteľom na chýbajúcu harmonizáciu vnútroštátnych zákonov v oblasti zamestnávania a práce, na zabezpečenie dodržiavania naliehavých požiadaviek všeobecného záujmu, ktoré uvádza Belgické kráľovstvo, sa poskytovatelia služieb, ktorí sú samostatne zárobkovo činné osoby usadené v inom členskom štáte než v Belgickom kráľovstve a na území tohto členského štátu sa zdržiavajú dočasne, aby tam poskytovali služby, nachádzajú v objektívne odlišnej situácii, než v akej sa nachádzajú poskytovatelia služieb, ktorí sú samostatne zárobkovo činné osoby usadené na belgickom území a poskytujú na ňom služby trvalo.
48
Súdny dvor už totiž uznal, že vzhľadom na možnosť orgánov členského štátu, na ktorého území sa poskytovanie služieb uskutočňuje, kontrolovať dodržiavanie pravidiel na zabezpečenie dodržiavania práv, ktoré vnútroštátny zákon tohto členského štátu priznáva pracovníkom na svojom území, existujú objektívne rozdiely medzi podnikmi usadenými v členskom štáte, na ktorého území sa uskutočňuje poskytnutie služby, a podnikmi, ktoré sú usadené v inom členskom štáte a vysielajú pracovníkov na územie tohto prvého členského štátu, aby tam poskytli službu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 25. októbra 2001, Finalarte a i., C-49/98, C-50/98, C-52/98 až C-54/98 a C-68/98 až C-71/98, Zb. s. I-7831, body 63, 64 a 73). Skutočnosť, že poskytovatelia služieb, ktorí sú samostatne zárobkovo činné osoby usadené v Belgicku, najmä v oblasti poskytovania informácií nepodliehajú striktne rovnocenným povinnostiam vyplývajúcim z povinnosti predmetného vyhlásenia pre poskytovateľov služieb, ktorí sú samostatne zárobkovo činné osoby usadené v inom členskom štáte, sa teda môže pripisovať objektívnym rozdielom medzi týmito dvomi kategóriami poskytovateľov služieb, ktorí sú samostatne zárobkovo činné osoby.
49
Preto je namieste preskúmať, či sú predmetné ustanovenia primerané, keďže opatrenie, ktoré obmedzuje slobodné poskytovanie služieb, je primerané len vtedy, ak prispieva k uskutočneniu cieľov, ktoré sleduje, a ak nejde nad rámec toho, čo je na dosiahnutie týchto cieľov nevyhnutné (pozri v tomto zmysle rozsudok z 15. júna 2006, Komisia/Francúzsko, C-255/04, Zb. s. I-5251, bod 44 a citovanú judikatúru).
50
V tejto súvislosti treba hneď na úvod konštatovať, že mechanizmy administratívnej spolupráce, ktoré spomenula Komisia, nemôžu byť rozhodujúce na účely tohto preskúmania. Po prvé smernica Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu (Ú. v. EÚ L 376, s. 36) má totiž iba obmedzený rozsah pôsobnosti.
51
Po druhé, hoci informačný systém o vnútornom trhu, zavedený rozhodnutím 2004/387/ES Európskeho parlamentu a Rady z 21. apríla 2004 o vzájomnej súčinnosti pri poskytovaní paneurópskych e-government služieb pre verejnú správu, podnikateľské subjekty a občanov (IDABC) (Ú. v. EÚ L 144, s. 65), od 28. decembra 2009 povoľuje najmä zavedenie povinností administratívnej spolupráce vyplývajúcich zo smernice Európskeho parlamentu a Rady 2005/36/ES zo 7. septembra 2005 o uznávaní odborných kvalifikácií (Ú. v. EÚ L 255, s. 22) a hoci článok 4 smernice 96/71 tiež stanovuje zásadu administratívnej spolupráce medzi týmito správnymi orgánmi, nie je preukázané, že tieto mechanizmy Belgickému kráľovstvu umožňujú získať rovnaké informácie ako tie, ktoré považuje za nevyhnutné na dosiahnutie ním uvádzaných cieľov všeobecného záujmu.
52
Po tretie treba konštatovať, že projekt elektronického systému výmeny informácií o sociálnom zabezpečení (EESSI) stanovený v nariadení (ES) Európskeho parlamentu a Rady 883/2004 z 29. apríla 2004 o koordinácii systémov sociálneho zabezpečenia (Ú. v. EÚ L 166, s. 1; Mim. vyd. 05/005, s. 72) na konci lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku ešte nebol zavedený.
53
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že všeobecná prezumpcia podvodov nemôže postačovať na odôvodnenie opatrenia, ktoré poškodzuje ciele Zmluvy o fungovaní Európskej únie (pozri v tomto zmysle rozsudky Komisia/Francúzsko, už citovaný, bod 52, a z 9. novembra 2006, Komisia/Belgicko, C-433/04, Zb. s. I-10653, bod 35).
54
Aj v prípade, že by sa v prejednávanej veci pripustilo, že poskytovatelia služieb, ktorí sú samostatne zárobkovo činné osoby usadené v inom členskom štáte než v Belgickom kráľovstve, môžu v Belgicku podliehať daňovým povinnostiam a povinnostiam v oblasti sociálneho zabezpečenia, je nesporné, že uplatnenie povinnosti predmetného vyhlásenia sa neobmedzuje na prípady, v ktorých by bolo potrebné overiť, či sa dodržali daňové povinnosti a povinnosti v oblasti sociálneho zabezpečenia.
55
Navyše z povinnosti predmetného vyhlásenia vyplýva požiadavka oznámiť belgickým orgánom informácie veľmi podrobnej povahy, a to najmä v rámci „riadneho“ vyhlásenia. Možno pripustiť, aby členský štát od poskytovateľov služieb, ktorí sú samostatne zárobkovo činné osoby usadené v inom členskom štáte a zdržiavajúce sa na jeho území, aby tam poskytli službu, vyžadoval, aby mu oznámili určité špecifické informácie, ale len pod podmienkou, že ich oznámenie je odôvodnené vzhľadom na sledované ciele. Belgické kráľovstvo však dostatočne presvedčivo neodôvodnilo, v čom má byť oznámenie týchto veľmi podrobných informácií nevyhnutné na dosiahnutie ním uvádzaných cieľov všeobecného záujmu a v čom povinnosť predchádzajúceho oznámenia týchto informácií neprekračuje hranice toho, čo je na dosiahnutie týchto cieľov nevyhnutné, hoci mu to prináležalo (pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. júna 2008, Komisia/Luxembursko, C-319/06, Zb. s. I-4323, bod 51 a citovanú judikatúru).
56
Za týchto okolností treba predmetné ustanovenia považovať za neprimerané, keďže idú nad rámec toho, čo je potrebné na dosiahnutie cieľov všeobecného záujmu, ktoré uvádza Belgické kráľovstvo. V dôsledku toho povinnosť predmetného vyhlásenia nemožno považovať za zlučiteľnú s článkom 56 ZFEÚ.
57
Z toho vyplýva, že žalobe Komisie treba vyhovieť a určiť, že Belgické kráľovstvo si tým, že prijalo sporné ustanovenia, konkrétne tým, že poskytovateľom služieb, ktorí sú samostatne zárobkovo činné osoby usadené v inom členskom štáte než v Belgickom kráľovstve, uložilo povinnosť podať vyhlásenie pred vykonaním svojej činnosti v Belgicku, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 56 ZFEÚ.
O trovách
58
Podľa článku 138 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Belgické kráľovstvo na náhradu trov konania a Belgické kráľovstvo vo svojich dôvodoch nemalo úspech, je opodstatnené zaviazať ho na náhradu trov konania. Dánske kráľovstvo, ktoré vstúpilo do konania na podporu tvrdení Belgického kráľovstva, znáša podľa článku 140 ods. 1 toho istého rokovacieho poriadku vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (štvrtá komora) rozhodol a vyhlásil:
1.
Belgické kráľovstvo si tým, že prijalo článok 137 bod 8, článok 138 tretiu zarážku, článok 153 a článok 157 bod 3 programového zákona (I) z 27. decembra 2006 v znení účinnom od 1. apríla 2007, konkrétne tým, že poskytovateľom služieb, ktorí sú samostatne zárobkovo činné osoby usadené v inom členskom štáte než v Belgickom kráľovstve, uložilo povinnosť podať vyhlásenie pred vykonaním svojej činnosti v Belgicku, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 56 ZFEÚ.
2.
Belgické kráľovstvo je povinné nahradiť trovy konania.
3.
Dánske kráľovstvo znáša svoje vlastné trovy konania.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: francúzština.