62002CJ0282_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑282/02
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 31 lipca 2002 r.,
Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez M. Shottera, działającego w charakterze pełnomocnika, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Irlandii, reprezentowanej przez D. J. O’Hagana, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez A. M. Collinsa, BL, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: C. W. A. Timmermans, prezes izby, R. Silva de Lapuerta (sprawozdawca), C. Gulmann, J. Makarczyk i P. Kūris, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Poiares Maduro,
sekretarz: R. Grass,
uwzględniając procedurę pisemną,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Komisja Europejska wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że nie podejmując wszelkich działań niezbędnych do zapewnienia prawidłowej transpozycji i stosowania dyrektywy Rady 76/464/EWG z dnia 4 maja 1976 r. w sprawie zanieczyszczenia spowodowanego przez niektóre substancje niebezpieczne odprowadzane do środowiska wodnego Wspólnoty (Dz.U. L 129, str. 23, zwanej dalej „dyrektywą”), Irlandia uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tej dyrektywy, a w szczególności jej art. 7 i 9, oraz na mocy traktatu WE.
Ramy prawne
2. Zadaniem dyrektywy jest ochrona środowiska wodnego Wspólnoty przed zanieczyszczeniami. W tym celu wprowadza ona rozróżnienie na dwie kategorie substancji niebezpiecznych, wskazanych odpowiednio w wykazie I oraz wykazie II, zamieszczonych w załączniku do niej. Wykaz I wymienia substancje szczególnie niebezpieczne dla środowiska wodnego, które zostały wybrane głównie na podstawie toksyczności, trwałości i bioakumulacji. Wykaz II wymienia substancje, które mają szkodliwy wpływ na środowisko wodne, który może jednak być ograniczony do określonego obszaru i zależny od właściwości i położenia wody, do której te substancje są odprowadzane. Załącznik ten wskazuje, że substancje wymienione w wykazie I, dla których nie określono wartości granicznych, o których mowa w art. 6 dyrektywy, powinny być traktowane jak substancje wymienione w wykazie II.
3. Artykuł 1 ust. 1 dyrektywy stanowi, że ma ona zastosowanie do śródlądowych wód powierzchniowych, wód terytorialnych, wewnętrznych wód przybrzeżnych i wód gruntowych.
4. Artykuł 1 ust. 2 dyrektywy zawiera szereg definicji, w tym definicje pojęć „zrzut” i „zanieczyszczanie”. Pojęcie „zrzutu” jest zdefiniowane w art. 1 ust. 2 lit. d) jako „wprowadzenie do wód określonych w ust. 1 substancji z wykazu I lub [wykazu] II [załącznika], z wyjątkiem:
– zrzutów podczas pogłębiania,
– zrzutów eksploatacyjnych ze statków znajdujących się na wodach terytorialnych,
– zatapiania odpadów ze statków znajdujących się na wodach terytorialnych”.
5. Pojęcie „zanieczyszczania” zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 2 lit. e) tej dyrektywy jako „odprowadzanie przez ludzi, bezpośrednio lub pośrednio, substancji lub energii do środowiska wodnego, czego wynikiem jest zagrożenie ludzkiego zdrowia, szkody w zasobach żywych i ekosystemach wodnych, zniszczenia urządzeń lub zakłócenia innych [zgodnych z prawem] sposobów wykorzystania wody”.
6. Artykuł 2 dyrektywy nakłada na państwa członkowskie obowiązek podjęcia odpowiednich działań w celu eliminacji zanieczyszczania wód przez substancje wymienione w wykazie I załącznika do dyrektywy oraz w celu zmniejszenia zanieczyszczania substancjami wymienionymi w wykazie II tego załącznika.
7. Artykuł 7 dyrektywy stanowi:
„1. W celu zmniejszenia zanieczyszczenia wód określon[ych] w art. 1 substancjami z wykaz[u] II państwa członkowskie ustanawiają programy, przy wprowadzeniu których stosowane są w szczególności metody określon[e] w ust. 2 i 3.
2. Wszystkie zrzuty do wód określonych w art. 1 mogące zawierać którąkolwiek z substancji z wykazu II wymagają uprzedniego upoważnienia właściwych władz danego państwa członkowskiego, w którym są ustanowione normy emisji. Normy te są oparte na wskaźnikach jakości ustalonych zgodnie z ust. 3.
3. Programy określone w ust. 1 obejmują wskaźniki jakości dla wody; są one ustanowione zgodnie z dyrektywami Rady, jeśli takie istnieją.
4. Programy mogą zawierać również przepisy szczególne określając[e] skład i wykorzystanie substancji lub grup substancji i produktów, biorąc przy tym pod uwagę najnowsze osiągnięcia techniczne wykonalne z ekonomicznego punktu widzenia.
5. Programy określają nieprzekraczalne terminy ich wdrożenia.
6. Podsumowania programów i wyniki ich wdrażania są przekazywane Komisji.
7. Komisja i państwa członkowskie prowadzą regularne porównania programów celem zapewnienia wystarczającej koordynacji ich wdrażania. W razie potrzeby przedstawiają Komisji w tej sprawie odpowiednie wnioski”.
8. Artykuł 8 zdanie drugie dyrektywy stanowi, że państwa członkowskie zabraniają wszelkich działań, których celem bądź skutkiem jest obejście przepisów niniejszej dyrektywy.
9. Artykuł 9 dyrektywy wskazuje, że zastosowanie podejmowanych na jej podstawie środków nie może w żadnym przypadku prowadzić, bezpośrednio czy pośrednio, do zwiększenia zanieczyszczenia wód objętych tą dyrektywą.
10. Artykuł 10 dyrektywy stanowi, że tam, gdzie jest to celowe, jedno lub kilka państw członkowskich może, indywidualnie lub wspólnie, przedsięwziąć bardziej rygorystyczne środki od przewidzianych tą dyrektywą.
11. Dyrektywa nie wskazuje w sposób wyraźny terminu jej wdrożenia. W art. 12 ust. 2 przewidziano, że „[jeśli to możliwe, w ciągu 27 miesięcy] od ogłoszenia niniejszej dyrektywy Komisja wysyła pierwsze wnioski, zgodnie z art. 7 ust. 7. Rada działająca jednomyślnie podejmuje decyzje w ciągu dziewięciu miesięcy”.
12. W piśmie z dnia 3 listopada 1976 r. Komisja zaproponowała państwom członkowskim następujące terminy wdrożenia dyrektywy: 15 września 1978 r. dla systemu upoważnień, 15 września 1981 r. dla przyjęcia programów redukcji zanieczyszczenia substancjami wskazanymi w wykazie II i 15 września 1986 r. dla realizacji tych programów.
13. Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U. L 327, str. 1) zawiera szereg postanowień odnoszących się do dyrektywy.
14. W szczególności art. 22 ust. 2 dyrektywy 2000/60 stanowi, co następuje:
„Następujące przepisy tracą moc w ciągu 13 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy:
[...]
– dyrektywa 76/464/EWG [...]”.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
15. W następstwie otrzymanego przez Komisję powiadomienia w dniu 4 lutego 1991 r. przedstawiła ona Irlandii wezwanie do usunięcia uchybienia, wskazując, że to państwo członkowskie nie przedstawiło podsumowań programów redukcji zanieczyszczenia niektórymi substancjami wskazanymi w wykazie II załącznika do dyrektywy.
16. W dniu 23 grudnia 1992 r. Komisja przedstawiła Irlandii nowe wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym stwierdziła w szczególności, że w ustawodawstwie irlandzkim nie dokonano prawidłowej transpozycji art. 7 dyrektywy. Jej zdaniem, przepisy irlandzkie nie nadają programom redukcji zanieczyszczeń charakteru obligatoryjnego i nie określają w wystarczającym stopniu wskaźników jakości oraz systemu upoważnień dotyczącego ścieków. Komisja dodała, że art. 7 dyrektywy nie został prawidłowo wdrożony w odniesieniu do szeregu konkretnych dziedzin. Irlandia udzieliła odpowiedzi pismem z dnia 30 lipca 1993 r.
17. W dniu 14 lutego 1996 r., po zbadaniu szeregu powiadomień dotyczących irlandzkich morskich gospodarstw rybackich, Komisja przedstawiła temu państwu członkowskiemu wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym zwróciła jego uwagę na okoliczność, że do wspomnianych gospodarstw nie stosuje ono art. 7 dyrektywy.
18. Pismami z dnia 11 i 14 czerwca 1996 r. Irlandia przedstawiła Komisji odpowiedź oraz uściśliła swoje stanowisko odnośnie do art. 7.
19. W dniu 3 października 1996 r. Komisja skierowała do tego państwa członkowskiego wezwanie do usunięcia uchybienia, którym uzupełnia wezwanie z dnia 23 grudnia 1992 r.
20. W dniu 12 czerwca 1997 r. Komisja przedstawiła Irlandii uzasadnioną opinię, w której połączyła te postępowania i wskazała różnorodne naruszenia zobowiązań ciążących na tym państwie członkowskim, stanowiące pogwałcenie art. 7 i art. 9 dyrektywy, w szczególności wskazała na brak programów redukcji zanieczyszczenia lub brak informacji o tych programach oraz wynikach ich stosowania w formie podsumowań, jak również na zaniechania w przedmiocie obligatoryjnych środków wykonawczych (tj. wskaźników jakości, upoważnień i norm emisji) oraz brak przeciwdziałania powstaniu i pogłębianiu się powszechnego zanieczyszczenia wód słodkich fosforem.
21. 11 czerwca 1997 r., to jest dzień przed wysłaniem wspomnianej uzasadnionej opinii, Irlandia skierowała do Komisji pismo zawierające opis strategii walki z eutrofizacją rzek i jezior irlandzkich, koncentrującej się na dorzeczach. Strategia ta miała na celu walkę ze wskazanym w uzasadnionej opinii zjawiskiem zanieczyszczenia fosforem.
22. Po wielokrotnej wymianie pism pomiędzy Irlandią i Komisją ta ostatnia w dniu 28 lipca 2000 r. skierowała do tego państwa członkowskiego uzupełniającą uzasadnioną opinię, w której stwierdziła, że nie podejmując wszelkich działań wymaganych do zapewnienia prawidłowej transpozycji i stosowania dyrektywy, Irlandia uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tej dyrektywy, a w szczególności jej art. 7 i 9, oraz na mocy traktatu WE, i wezwała to państwo członkowskie do podjęcia niezbędnych kroków celem zastosowania się do tej opinii w terminie dwóch miesięcy od jej doręczenia.
23. W dniu 2 lutego 2001 r. Irlandia w odpowiedzi na uzasadnioną opinię przekazała Komisji nowy akt prawny, tj. rozporządzenie z dnia 30 stycznia 2001 r. w sprawie jakości wody – substancje niebezpieczne [Water Quality (Dangerous Substances) Regulations (S.I. nr 12 z 2001 r.), zwane dalej „rozporządzeniem z 2001 r.”]. Rozporządzenie to ustala wskaźniki jakości dla atracyny, chlorku metylenu, metylobenzenu, tributylocyny, dwumetylobenzenu, arsenu, chromu, miedzi, cyjanku, fluorku, ołowiu, simazyny, niklu i cynku. Irlandia wskazała, że notyfikacja tych nowych przepisów została dokonana na podstawie dyrektywy 2000/60.
24. W dniu 6 kwietnia 2001 r. Irlandia przekazała Komisji kopię raportu sporządzonego przez irlandzką agencję ds. ochrony środowiska dotyczącego obecności 78 substancji niebezpiecznych w irlandzkich wodach powierzchniowych.
25. W dniu 30 lipca 2001 r. rzeczone państwo członkowskie notyfikowało Komisji inne środki, takie jak rozporządzenia gminne mające na celu wdrożenie dyrektywy, jak również dyrektywy 2000/60.
26. W dniu 15 lutego 2002 r. Irlandia przekazała Komisji kopię publikacji dotyczącej zanotowanego postępu w wykonaniu przez irlandzkie jednostki administracji terytorialnej środków redukcji zanieczyszczenia fosforem.
27. Nieusatysfakcjonowana wyjaśnieniami przedstawionymi przez to państwo członkowskie Komisja postanowiła wnieść niniejszą skargę.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie terminu transpozycji dyrektywy
28. Tytułem wstępu należy wskazać, że dyrektywa nie określa wyraźnie terminu, w którym państwa członkowskie są zobowiązane do dokonania jej transpozycji. Przed orzeczeniem w przedmiocie zasadności zarzutów Komisji należy ustalić, czy mimo to państwa członkowskie były związane jakimkolwiek terminem zastosowania się do zobowiązań wynikających z tej dyrektywy.
29. Artykuł 12 ust. 2 dyrektywy stanowi, że Komisja prześle Radzie, jeśli to możliwe w terminie dwudziestu siedmiu miesięcy od ogłoszenia dyrektywy, pierwsze wnioski sporządzone w celu porównania programów ustanowionych przez państwa członkowskie w trybie art. 7 ust. 7 dyrektywy.
30. Rzeczywiście, art. 12 ust. 2 nie określa wiążącego terminu. Zawarte w nim sformułowanie „jeśli to możliwe” wskazuje, że nie chodzi o termin o wiążącym charakterze. Jednak, określając relatywnie krótki okres do oceny pierwszych rezultatów wykonania dyrektywy, przepis ten ma na celu uniknięcie zwłoki w stosowaniu jej postanowień.
31. Ponadto dyrektywa, której transpozycja mogłaby pozostawać zawieszona na czas nieokreślony, byłaby pozbawiona sensu i wszelkiej skuteczności. Cel dyrektywy, w tym przypadku w postaci eliminacji bądź redukcji zanieczyszczenia wód, wymaga, by została ona transponowana w rozsądnym terminie w celu zagwarantowania jej skuteczności. W razie braku transpozycji przez dłuższy czas brak byłoby bowiem jakiejkolwiek kontroli sytuacji sprzyjających wzrostowi zanieczyszczenia, przez co dyrektywa byłaby pozbawiona wszelkiej skuteczności.
32. Jeśli chodzi o sformułowanie „rozsądny termin”, należy przypomnieć, że w piśmie z dnia 3 listopada 1976 r. Komisja zaproponowała państwom członkowskim przyjęcie daty 15 września 1978 r. dla systemu upoważnień, 15 września 1981 r. dla ustanowienia programów i 15 września 1986 r. dla ich wykonania. Irlandia nie sprzeciwiła się w tamtym okresie sugerowanym terminom. Ponadto jako że ochrona środowiska ma podstawowe znaczenie w planowaniu i realizacji polityk oraz działań Wspólnoty, szybkie działanie władz krajowych mogło być konieczne w celu zaradzenia problemowi zanieczyszczenia wód.
33. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że o ile rzeczywiście, odbiegając od zwykłej praktyki, dyrektywa nie wskazała terminu swej transpozycji, o tyle okoliczność ta nie oznacza, że państwa członkowskie miały swobodę w zakresie podjęcia zmierzających do jej wdrożenia działań w terminach, które same uznałyby za odpowiednie. W świetle konieczności zagwarantowania skuteczności dyrektywy oraz okoliczności, że terminy zaproponowane przez Komisję w celu stopniowego jej wdrożenia nie spotkały się w okresie ich przedstawienia ze sprzeciwem Irlandii, była ona zobowiązana do transpozycji dyrektywy w rozsądnym terminie.
34. Należy stwierdzić, że w chwili otwarcia postępowania poprzedzającego wniesienie skargi rozsądny okres na dokonanie transpozycji dyrektywy już upłynął.
W przedmiocie pierwszego zarzutu, opartego na naruszeniu przepisów art. 7 ust. 1 dyrektywy.
Argumentacja stron
35. W pierwszym zarzucie Komisja podnosi, że Irlandia, sprzecznie z wymogami art. 7 ust. 1 dyrektywy, nie ustanowiła programów redukcji zanieczyszczeń w odniesieniu do wszystkich substancji wskazanych w wykazie II.
36. Ze swej strony Irlandia podnosi, że nałożony na nią w art. 7 ust. 1 dyrektywy obowiązek obejmuje rzeczone substancje wyłącznie, gdy zostaną one wykryte bądź mogą zostać wykryte w wodach należących do jej jurysdykcji. Stwierdza więc, że ciążący na niej obowiązek ustanowienia programów dla wszystkich substancji zawartych w wykazie II dyrektywy musi być rozumiany w ten sposób, że jest uwarunkowany konkretną sytuacją tego państwa członkowskiego.
37. Dalej Irlandia twierdzi, że wykonała programy dla wszystkich substancji wskazanych w wykazie II, dla których była zobowiązana to uczynić. Stwierdza ona, że wobec braku znacznego, rzeczywistego bądź potencjalnego, zanieczyszczenia lub odpadów zawierających takie substancje, nie była zobowiązana do ustanawiania programów przewidzianych w art. 7 dyrektywy w odniesieniu do tych substancji.
Ocena Trybunału
38. Tytułem wstępu należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału programy, które powinny zostać ustanowione w trybie art. 7 dyrektywy, muszą być szczegółowe. Szczegółowy charakter programów polega na tym, że muszą one przedstawiać globalne i spójne podejście mające charakter konkretnego i szczegółowego planowania, obejmującego całość terytorium kraju i dotyczącego redukcji zanieczyszczeń spowodowanych wszystkimi substancjami z wykazu II, które są istotne z punktu widzenia sytuacji w każdym państwie członkowskim, z uwzględnieniem ustalonych w ramach tych programów wskaźników jakości dla wód, do których odprowadzane są zanieczyszczenia (wyrok z dnia 21 stycznia 1999 r. w sprawie C‑207/97 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. I‑275, pkt 39 i 40). Koncepcja „programu” oznacza więc serię skoordynowanych i zintegrowanych działań o globalnym charakterze.
39. W tym kontekście należy zbadać, czy akty krajowe przyjęte przez Irlandię spełniają te kryteria. Przyjęte akty krajowe to:
– rozporządzenie z dnia 24 lipca 1998 r. w sprawie wskaźników jakości wód dla fosforu [Local Government (Water Pollution) Act 1977 (Water Quality Standards for Phosphorus) Regulations 1998; S.I. nr 258 z 1998 r., zwane dalej „rozporządzeniem z 1998 r.”] ustalające obowiązkowe wskaźniki dla fosforu,
– rozporządzenie z  2001 r. ustalające wskaźniki jakości dla czternastu innych substancji,
– pewne rozporządzenia gminne mające na celu wykonanie zarówno dyrektywy, jak i rozporządzenia z 1998 r.
Akty te przewidują określenie jako podstawy programu wskaźników jakości dla fosforu i czternastu innych substancji.
40. Po pierwsze, w przedmiocie czternastu substancji wymienionych w rozporządzeniu z 2001 r. należy stwierdzić, że rozporządzenie to weszło w życie po upływie terminu wskazanego w uzupełniającej uzasadnionej opinii, co władze irlandzkie przyznały w odpowiedzi na skargę. Istnienie uchybienia zobowiązaniom, które ciążą na państwie członkowskim, musi być oceniane w świetle okoliczności mających miejsce w dniu upływu terminu wskazanego w uzasadnionej opinii, a mające miejsce w późniejszym okresie zmiany nie mogą być brane pod uwagę przez Trybunał (wyrok z dnia 17 września 1996 r. w sprawie C‑289/94 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I‑4405, pkt 20). Należy zatem stwierdzić, że Irlandia nie ustanowiła w wyznaczonym jej terminie programów redukcji zanieczyszczenia dla wszystkich substancji, dla których była zobowiązana to uczynić.
41. Po drugie, w przedmiocie zakwalifikowania rozporządzenia z 1998 r. jako aktu ustanawiającego program redukcji zanieczyszczenia fosforem należy zauważyć, że nie obejmuje ono całości krajowych wód powierzchniowych, jako że wskaźniki jakości ustalone rozporządzeniem nie dotyczyły kanałów. Irlandia przyznaje w odpowiedzi na skargę, że nie ustanowiła wskaźników jakości dla kanałów w odniesieniu do fosforu i w ten sposób uchybiła swojemu zobowiązaniu zastosowania się do wymogu ustanowienia takich wskaźników dla wszystkich krajowych wód powierzchniowych.
42. Co się tyczy rozporządzeń gminnych mających na celu wykonanie dyrektywy, wystarczy zauważyć, że z akt sprawy wynika, że informacje przesłane przez Irlandię w dniu 30 lipca 2001 r. wskazują, iż dotyczą one wyłącznie rozporządzeń przyjętych przez cztery jednostki administracji terytorialnej w odniesieniu do działalności rolniczej. W informacji tej Irlandia wskazała również, że inne projekty rozporządzeń są przygotowywane przez władze lokalne.
43. W świetle powyższego należy stwierdzić, że Irlandia uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 7 ust. 1 dyrektywy, wskutek nieustanowienia programów redukcji zanieczyszczenia dla wszystkich substancji, dla których była zobowiązana to uczynić na mocy dyrektywy.
W przedmiocie drugiego zarzutu, opartego na naruszeniu art. 7 ust. 3 dyrektywy
Argumentacja stron
44. W drugim zarzucie Komisja podnosi, że Irlandia, sprzecznie z postanowieniem art. 7 ust. 3 dyrektywy, nie ustanowiła wskaźników jakości. Zarzut ten składa się z dwóch części.
45. W pierwszej części Komisja stwierdza, że rzeczone państwo członkowskie nie ustanowiło wskaźników jakości w odniesieniu do substancji innych niż fosfor i czternaście substancji objętych rozporządzeniem z 2001 r.
46. W drugiej części podniesiono, że rozporządzenie z 1998 r., które przewiduje ustanowienie wskaźników jakości dla fosforu, nie spełnia wymogów dyrektywy. Komisja powołuje szereg okoliczności, do których należą: brak wyznaczenia wskaźników jakości dla wszystkich wód krajowych, okoliczność, że władze irlandzkie ograniczyły się do przeprowadzenia obserwacji, co nie jest równoznaczne z wyznaczeniem wskaźników jakości, termin 20 lat po przyjęciu dyrektywy na dokonanie takich obserwacji, naruszenie zawartej w dyrektywie definicji pojęcia „zanieczyszczania” oraz brak niezawodności przyjętych przez Irlandię metod analizy dotyczących jezior.
47. Władze irlandzkie zaprzeczają twierdzeniom Komisji, wskazując, po pierwsze, na zakres przyjętych środków nadzoru, po drugie, na uwzględnienie rozporządzenia z 1998 r. jako środka tymczasowego mającego na celu poprawę jakości wód wyraźnie wskazanych w tym rozporządzeniu oraz, po trzecie, swobodę wyboru metody analizy jakości wód jezior w świetle okoliczności, że dyrektywa nie narzuca wyboru metody analizy.
Ocena Trybunału
48. Na wstępie należy stwierdzić, że chociaż Irlandia twierdzi, że w istocie spełniła wymogi art. 7 dyrektywy, w odpowiedzi na skargę państwo to przyznaje, że w chwili upływu terminu przewidzianego w uzupełniającej uzasadnionej opinii nie przyjęło wszystkich środków wymaganych w ust. 3 tego artykułu.
49. W szczególności w odniesieniu do pierwszej części drugiego zarzutu Irlandia stwierdza, że obowiązek ustanowienia wskaźników jakości dla substancji wymienionych w wykazie II załącznika do dyrektywy jest uwarunkowany konkretną sytuacją każdego państwa członkowskiego. Jednakże przyznaje ona w odpowiedzi na skargę, że przyjęła wskaźniki jakości wyłącznie dla fosforu i czternastu innych substancji, a przy tym w odniesieniu do tych ostatnich dokonała tego cztery miesiące po upływie terminu wskazanego w uzasadnionej opinii. Natomiast, jak wskazała to Komisja w skardze, nie ustalono żadnych wskaźników dla pewnej liczby substancji pochodzących z sektora przemysłowego.
50. W świetle powyższych okoliczności pierwsza część drugiego zarzutu jest zasadna.
51. Co się tyczy drugiej części drugiego zarzutu, w odniesieniu w pierwszej kolejności do argumentu Irlandii dotyczącego zakresu środków nadzoru jakości wód krajowych w pkt 41 niniejszego wyroku zostało już wskazane, że rozporządzenie z 1998 r. nie dotyczy wszystkich krajowych wód powierzchniowych, jako że kanały nie zostały objęte zakresem jego stosowania. Ponadto obserwacja jezior dotyczyła tylko 65% ogólnej powierzchni jezior krajowych, jak przyznała to w duplice Irlandia. Ponadto Irlandia ograniczyła się do zwykłej obserwacji jakości wody. Choć przeprowadzenie zwykłych obserwacji może stanowić istotny element zdefiniowania wskaźników jakości, nie jest równoznaczne z ustaleniem takich wskaźników. W tych okolicznościach argumenty Irlandii nie mogą zostać uwzględnione.
52. W odniesieniu do naruszenia definicji pojęcia „zanieczyszczanie” zawartej w dyrektywie Irlandia wskazuje, że rozporządzenie z 1998 r. stanowi tymczasowy środek mający na celu doprowadzenie do poprawy jakości wód wyraźnie wskazanych w tym rozporządzeniu i wobec tego musi zostać uznane za pragmatyczny krok w celu podjęcia problemu zanieczyszczenia wód słodkich fosforem, przy zastosowaniu standardów surowszych niż przewidziane w ustawodawstwie innych państw członkowskich.
53. Zgodnie z tym, co Trybunał orzekł uprzednio, okoliczność, że państwo członkowskie twierdzi, że narzuciło sobie cele bardziej ambitne od wskazanych w dyrektywie, nie uwalnia tego państwa od obowiązku zastosowania się co najmniej do wymogów przewidzianych przez tę dyrektywę (zob. wyrok z dnia 2 maja 2002 r. w sprawie C‑292/99 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I‑4097, pkt 48).
54. Okoliczność zakwalifikowania rozporządzenia z 1998 r. jako środka tymczasowego, którego wyniki zostaną rozliczone w  2007 r., nie pozwala na uznanie go za wystarczające do wykonania obowiązków wynikających z art. 7 ust. 3 dyrektywy, pomimo rozważanego przez władze irlandzkie przyjęcia surowszych wskaźników jakości. W tych okolicznościach argumentacja Irlandii nie może zostać uwzględniona.
55. Wreszcie jeśli chodzi o niezawodność systemu analizy jakości wód jezior, dwa opracowania przygotowane przez Central Fisheries Board (centralne biuro ds. rybołówstwa) oraz Environmental Protection Agency (agencję ds. ochrony środowiska) zawarte przez Komisję w załączniku do skargi podważają niezawodność systemu pobierania próbek na środku jeziora. Ponieważ Irlandia nie przedstawiła żadnego dowodu podważającego argumenty oparte na tych dokumentach, jej argumentacja w odniesieniu do tego punktu musi również zostać uznana za bezzasadną.
56. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że nie ustanawiając wskaźników jakości zgodnie z wymogami art. 7 ust. 3 dyrektywy, Irlandia uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy tego przepisu.
W przedmiocie trzeciego zarzutu, opartego na naruszeniu art. 7 ust. 2 dyrektywy
Argumentacja stron
57. Komisja zarzuca Irlandii, że nie ustanowiła systemu upoważnień zgodnie z art. 7 ust. 2 dyrektywy, wskazując jako przykład pewne rodzaje zrzutów powodujących zanieczyszczenie nieobjęte obowiązkiem uzyskania takiego upoważnienia.
58. Komisja wskazuje, że Irlandia nie ustanowiła systemu uprzednich upoważnień do niektórych zrzutów pochodzących ze zbiorowości lokalnych.
59. Podobnie, zdaniem Komisji, zrzuty substancji wskazanych w wykazie II, pochodzących z irlandzkich instalacji morskich nie są przedmiotem uprzednich upoważnień.
60. Podnosi ona również, że irlandzkie ustawodawstwo nie gwarantuje nawet – a chodzi o jedno z najważniejszych źródeł zanieczyszczenia – że pochodzące z instalacji rolniczych zrzuty fosforu będą przedmiotem obowiązku uzyskania upoważnienia, a w razie jego braku będą zabronione.
61. W ostatniej kolejności Komisja podnosi okoliczność, że zrzuty fosforu pochodzące z rozpylania z powietrza do celów zalesiania nie są przedmiotem uprzedniego upoważnienia.
62. Irlandia zaprzecza tym twierdzeniom. W szczególności jeśli chodzi o zrzuty pochodzące z kanałów ściekowych, za które odpowiadają władze lokalne, Irlandia twierdzi, że podlegają one przepisom rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2001 r. w sprawie oczyszczania ścieków komunalnych (Urban Waste Water Treatment Regulations 2001), które w prawidłowy sposób wdraża dyrektywę Rady z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącą oczyszczania ścieków komunalnych (Dz.U. L 135, str. 40).
63. Irlandia przyznaje, że nie ustanowiła systemu upoważnień, jeśli chodzi o przelewy burzowe znajdujące się w kompetencji lokalnych służb sanitarnych. Jednakże uważa ona, że nie była zobowiązana do ustanowienia takiego systemu dla rzeczonych przelewów w świetle swobody uznania przyznanej państwom członkowskim w dyrektywie 91/271, która pozwala na wprowadzanie – poza systemem uprzednich upoważnień właściwym dla tej dyrektywy – rozporządzeń o charakterze ogólnym. Wspomniane rozporządzenie z dnia 14 lipca 2001 r. spełnia w Irlandii funkcję uprzedniego rozporządzenia o charakterze ogólnym. Ponadto jest przygotowywana ustawa mająca na celu ustanowienie wymogu uprzedniego upoważnienia do zrzutów dokonywanych przez zbiorowości lokalne w przypadkach, gdy nie są one jeszcze objęte standardami wyznaczonymi w przepisach prawa lub systemem uprzednich upoważnień.
64. Co się tyczy instalacji morskich, Irlandia wskazuje na ustawę o zmianie ustawy o rybołówstwie z 1997 r. [Fisheries (Amendment) Act 1997], choć przyznaje, że jej przepisy dotyczą wyłącznie zrzutów pochodzących z instalacji hydroponicznych. Jednakże, zdaniem Irlandii, przepisy te powinny być interpretowane w związku z ustawami o przedbrzeżu morskim z lat 1933–1998 (Foreshore Acts 1933–1998) przewidującymi wymóg uzyskania upoważnienia ministra na zagospodarowanie strefy przedbrzeża.
65. Jeśli chodzi o zanieczyszczenia pochodzące z instalacji rolniczych, Irlandia stwierdza, że niektóre przecieki zanieczyszczonych cieczy pochodzących z instalacji rolniczych mają charakter niezamierzony i wielokrotnie są skutkiem wypadku. Choć przyznaje ona, że uprzednie upoważnienie mogłoby być wymagane w świetle postanowień dyrektywy tam, gdzie zrzuty są przewidywalne, właściwą reakcją na zrzuty niezamierzone lub będące skutkiem wypadku jest wezwanie osób odpowiedzialnych do podjęcia możliwie najskuteczniejszych działań zaradczych, a w razie ich braku zastosowanie kar pieniężnych.
66. W odniesieniu do rozpylania nawozów nad obszarami leśnymi Irlandia podnosi, że od dawna zostało ono poddane wymogowi uzyskania uprzedniego upoważnienia krajowych władz administracyjnych i że przynajmniej od stycznia 2002 r. takie nawożenie wymaga specjalnego postępowania administracyjnego.
67. Wreszcie Irlandia kwestionuje przedstawiony we wniosku Komisji argument, że ustanowiony przez art. 3 ust. 1 ustawy z 1977 r. o władzach terenowych (zanieczyszczenie wody) [Local Government (Water Pollution) Act 1977, zwanej dalej „ustawą z 1977 r.”] system oparty na zakazie nie stanowi surowszego systemu niż system upoważnień. Artykuł 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że „żaden podmiot nie spowoduje zanieczyszczenia wód ani nie zezwoli na takie zanieczyszczenie” i wobec tego stanowi on, zdaniem Irlandii, bardziej rygorystyczny środek w rozumieniu art. 10 dyrektywy.
Ocena Trybunału
68. Tytułem wstępu należy zauważyć, że jak już wielokrotnie orzekał Trybunał, z art. 7 ust. 2 dyrektywy wynika w szczególności, że upoważnienia powinny zawierać normy emisji mające zastosowanie do indywidualnych zrzutów, na które udzielono zgody, przy czym normy te są oparte na ustalonych wcześniej – w ramach programu w rozumieniu ust. 1 tego artykułu i mających na celu ochronę przedmiotowych wód stojących i bieżących – wskaźnikach jakości (wyrok z dnia 11 czerwca 1998 r w sprawach połączonych C‑232/95 i C‑233/95 Komisja przeciwko Grecji, Rec. str. I‑3343, pkt 28). Z powodu braku spójnego i ogólnego systemu wskaźników jakości inne elementy programu (upoważnienia i oparte na wskaźnikach normy emisji) nie mogą zostać ustalone w sposób pozwalający na zastosowanie się do wymogów dyrektywy.
69. Należy przypomnieć, że jak stwierdzono w pkt 43 i 56 niniejszego wyroku, Irlandia nie zastosowała się do wymogów dyrektywy w zakresie ustalenia wskaźników jakości przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii.
70. Ponadto jeśli chodzi o brak poddania niektórych zrzutów pozostających w kompetencji władz lokalnych – takich jak zrzuty z kanałów ściekowych i przelewy burzowe – wymogowi uzyskania upoważnienia, należy zauważyć, że rozporządzenie z 2001 r. w sprawie oczyszczania ścieków komunalnych, wskazane przez Irlandię w celu wykazania braku uchybienia, zostało przyjęte w dniu 14 czerwca 2001 r., to znaczy prawie w rok po przesłaniu przez Komisję uzupełniającej uzasadnionej opinii. Istnienie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego musi być oceniane w świetle okoliczności mających miejsce w dniu upływu terminu wskazanego w uzasadnionej opinii, a mające miejsce w  późniejszym okresie zmiany nie mogą być brane pod uwagę przez Trybunał (zob. ww. wyrok Komisja przeciwko Włochom, pkt 20). Należy w tym zakresie stwierdzić uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego.
71. Jeśli chodzi o brak systemu upoważnień w odniesieniu do instalacji morskich, zarzut jest zasadny. Z jednej strony Irlandia w odpowiedzi na skargę przyznała, że ustawodawstwo krajowe w tej dziedzinie nie wymaga upoważnień dla instalacji morskich innych niż instalacje hydroponiczne. Z drugiej strony nie wykazała ona, by ustawy o przedbrzeżu morskim z lat 1933–1998 zawierały przepisy wyraźnie przewidujące wymóg ustanowienia norm emisji na podstawie wskaźników jakości. Te dwa uchybienia stanowią naruszenie zobowiązań wynikających z art. 7 ust. 2 dyrektywy.
72. Zarzut Komisji należy również uwzględnić w odniesieniu do braku systemu upoważnień do zrzutów pochodzących z instalacji rolniczych. W tym względzie Irlandia i Komisja zgadzają się, że istotna część zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska wodnego Irlandii pochodzi z gospodarstw rolnych (przynajmniej 30% wszystkich składników pokarmowych, w szczególności dotyczy to fosforu w wodach śródlądowych – do 73%).
73. Ponadto w odpowiedzi na argument Komisji, że niezbędny związek przyczynowy między działaniami zarzucanymi podmiotowi a zanieczyszczeniem wód oraz przewidywalność tych działań mogą w przypadku takiego zanieczyszczenia fosforem zostać stwierdzone, jeśli pochodzi ono ze stałych instalacji rolniczych, Irlandia przyznaje, że na podstawie przepisów dyrektywy uprzednie upoważnienie mogłoby być wymagane w przypadku miejsc, w których zrzutu te są możliwe do przewidzenia.
74. Jak stwierdziła to zarówno Komisja, jak i Irlandia, nawet jeżeli nie można wymagać upoważnienia do zrzutów pochodzących z instalacji rolniczych, to nie można zaprzeczyć, że jest ono niezbędne przynajmniej w sytuacji, gdy powodujące zanieczyszczenie zrzuty ścieków są możliwe do przewidzenia. Z okoliczności, że żadne zrzuty z instalacji rolniczych nie są objęte obowiązkiem uzyskania upoważnienia, wynika, że instalacje stałe, w przypadku których zrzuty są możliwe do przewidzenia, nie są objęte takim systemem upoważnień.
75. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że nie poddając obowiązkowi uzyskania upoważnienia powodujących zanieczyszczenie zrzutów ze stałych instalacji rolniczych – w przypadkach gdy takie zrzuty są możliwe do przewidzenia – Irlandia uchybiła swoim zobowiązaniom.
76. W ostatniej kolejności, jeśli chodzi o brak upoważnień na rozpylanie z powietrza, Irlandia przyznaje, że dopiero od stycznia 2002 r., a więc po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, wprowadzono wymóg postępowania w zakresie specjalnego upoważnienia na rozpylanie nawozów nad obszarami leśnymi. Irlandia wskazuje, że przed tą datą ten typ nawożenia był poddany obowiązkowi uzyskania uprzedniego upoważnienia krajowych władz administracyjnych. Jednakże to państwo członkowskie nie wykazało, że takie upoważnienie było zgodne z wymogami dyrektywy w zakresie wskaźników jakości i norm emisji. Z powyższego wynika, że również w tym punkcie zarzut Komisji jest zasadny.
77. Należy wreszcie w ramach trzeciego zarzutu poddać ocenie argumentację Irlandii, zgodnie z którą system oparty na zakazie, który wprowadzono ustawą z 1977 r., stanowi „bardziej rygorystyczny środek” w rozumieniu art. 10 dyrektywy.
78. Pomimo tego, że co do zasady system oparty na zakazie stanowi zgodnie z postanowieniami dyrektywy alternatywę dla systemu upoważnień, Irlandia nie wykazała, że ustanowiony ustawą z 1977 r. system może skutecznie zastąpić system upoważnień przewidziany w dyrektywie.
79. Przewidziany w art. 3 ust. 1 ustawy z 1977 r. system oparty na zakazie jest uzupełniony o zawartą w ust. 3 tego przepisu klauzulę wyłączającą odpowiedzialność zainteresowanego podmiotu, jeżeli wykaże on, że przedsięwziął wszystkie racjonalne kroki w celu zapobieżenia wprowadzeniu do wody substancji zanieczyszczających. Skuteczne stosowanie tego systemu jest gwarantowane przez uprawnienia przyznane władzom sądowym (art. 11) i władzom lokalnym (art. 12). Ten ostatni przepis pozwala władzom lokalnym na wystosowanie do podmiotów odpowiedzialnych za zanieczyszczenia nakazów podjęcia konkretnych środków walki z zanieczyszczeniem. Nie wspomniano natomiast w rzeczonej ustawie o wskaźnikach jakości ani programach redukcji zanieczyszczenia wód.
80. Przede wszystkim ustawa z 1977 r. nie zawiera szczegółowych przepisów dotyczących zanieczyszczania, które pozwoliłyby jednostkom na odniesienie się do jasnych, precyzyjnych i jednoznacznych ram prawnych, zgodnie z wymogami Trybunału (zob. w tym zakresie wyrok z dnia 9 lutego 1994 r. w sprawie C‑119/92 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I‑393, pkt 17). Tytułem przykładu należy wskazać, że ustawa z 1977 r. nie zawiera wyliczenia zanieczyszczających substancji w rozumieniu wykazu II załącznika do dyrektywy, co uniemożliwia zainteresowanym podmiotom poznanie rzeczywistego zakresu zakazu.
81. W następnej kolejności skuteczność systemu opiera się w znacznym zakresie na nakazach wystawianych przez władze lokalne na podstawie art. 12. Nakazy te są jednakże wystawiane przez przedmiotowe władze lokalne w każdej konkretnej sytuacji w sposób uznaniowy, bez jakiegokolwiek odniesienia do jakichkolwiek parametrów jakości wody, których brak w ustawie. Ten brak ustalonych w ustawie jednolitych kryteriów nie zapewnia jednolitego, globalnego i spójnego stosowania dyrektywy. W tym zakresie Irlandia wskazuje również w pkt 8.3 dupliki, że nie twierdzi, że system nakazów na podstawie art. 12 jest równorzędny z systemem upoważnień.
82. Wreszcie jeśli chodzi o klauzulę wyłączającą w art. 3 ust. 3 ustawy z 1977 r., przepis ten nie wskazuje zakresu ani charakteru środków podejmowanych w ramach takiego wyłączenia, pozostawiając władzom lokalnym, każdorazowo gdy zachodzą po temu powody, ocenę racjonalnego charakteru przyjętych środków. W tym świetle system taki nie jest równorzędny z systemem, w ramach którego wszystkie aspekty redukcji zanieczyszczenia są uprzednio zdefiniowane w jasny, precyzyjny i jednoznaczny sposób.
83. Z powyższych rozważań wynika, że Irlandia uchybiła zobowiązaniu ustanowienia systemu upoważnień wymaganego na podstawie art. 7 ust. 2 dyrektywy.
W przedmiocie czwartego zarzutu, opartego na naruszeniu art. 9 dyrektywy
Argumentacja stron
84. W tym zarzucie Komisja podnosi, że po przyjęciu dyrektywy – z naruszeniem przepisów jej art. 9 – doszło do zwiększenia zanieczyszczenia wód znajdujących się w jurysdykcji Irlandii.
85. To naruszenie art. 9 ma źródło w zwłoce tego państwa członkowskiego w transpozycji dyrektywy, co miało dwojakie skutki pozostające w sprzeczności z celami realizowanymi przez ten przepis. Z jednej strony spóźniona realizacja pozwoliła na ustawową tolerancję degradacji jakości wód, która nie była przewidziana w dyrektywie. Z drugiej strony zastosowanie jako odniesienia wskaźników uzyskanych na podstawie badań przeprowadzonych w 1997 r. mogło prowadzić do zniekształceń rzeczywistego poziomu zanieczyszczeń w 1976 r., to znaczy w chwili przyjęcia dyrektywy.
86. Irlandia podnosi natomiast, że zastosowanie się do przepisów art. 9 dyrektywy jest wymagane jedynie wówczas, gdy państwo członkowskie podejmuje środki na jego podstawie i gdy zastosowanie tych środków powoduje pogorszenie jakości wody. Gdy nie doszło do wykonania środków na podstawie dyrektywy, jej art. 9 nie ma zastosowania. Irlandia stwierdza zatem, że kwestia, którą przedstawiono Trybunałowi, dotyczy ustalenia, czy zastosowanie rozporządzenia z 1998 r. doprowadziło, bezpośrednio lub pośrednio, do zwiększenia zanieczyszczenia wody, czemu to państwo członkowskie zaprzecza.
87. Ponadto Irlandia podnosi, że wskazane przez Komisję orzecznictwo, zgodnie z którym wykładni dyrektyw nie należy dokonywać na korzyść państw członkowskich, które nie przestrzegają ich postanowień, nie ma zastosowania w przypadku, gdy przedmiotowe postanowienia nie przewidują daty transpozycji.
Ocena Trybunału
88. Na wstępie należy przypomnieć, że w świetle art. 9 dyrektywy zastosowanie środków zgodnie z nią podejmowanych nie może w żadnym przypadku prowadzić, bezpośrednio czy pośrednio, do zwiększenia zanieczyszczenia wód określonych w jej art. 1. Z samego brzmienia tego przepisu – wyraźnie odnoszącego się do „środków podejmowanych zgodnie z […] dyrektywą” – wynika jasno, że przewidziany w nim obowiązek dotyczy sytuacji, w której państwa członkowskie rzeczywiście podjęły środki w celu transpozycji dyrektywy.
89. Wbrew argumentom przedstawionym przez Irlandię, ze stwierdzenia takiego nie wynika jednakże, że w razie braku jakichkolwiek środków transpozycji lub w razie częściowej transpozycji dyrektywy państwo członkowskie może swobodnie przyjmować środki mogące bezpośrednio lub pośrednio prowadzić do wzrostu zanieczyszczenia. Choć nie jest ono bezpośrednio objęte zakresem zastosowania art. 9 dyrektywy, zachowanie takie może być z nią sprzeczne, w szczególności z jej art. 2 nakładającym na państwa członkowskie obowiązek podejmowania na każdym etapie odpowiednich działań w celu eliminacji lub redukcji zanieczyszczenia wód przez substancje wymienione w wykazie I i II jej załącznika.
90. W niniejszej sprawie Komisja nie wykazała w sposób wymagany przepisami prawa, że przyjęcie środków transpozycji dyrektywy spowodowało pogłębienie zanieczyszczenia wód irlandzkich. Należy wobec tego stwierdzić, że w przedmiocie naruszenia art. 9 nie doszło do uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
91. W świetle powyższego należy stwierdzić, że nie podejmując wszelkich działań niezbędnych do zapewnienia prawidłowej transpozycji i stosowania dyrektywy, Irlandia uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 7 dyrektywy. Skarga zostaje oddalona w pozostałej części.
W przedmiocie kosztów
92. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Irlandia sprawę przegrała, należy ją obciążyć kosztami postępowania, zgodnie z żądaniem Komisji.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje
1) Nie podejmując wszelkich działań niezbędnych do zapewnienia prawidłowej transpozycji i stosowania dyrektywy Rady 76/464/EWG z dnia 4 maja 1976 r. w sprawie zanieczyszczenia spowodowanego przez niektóre substancje niebezpieczne odprowadzane do środowiska wodnego Wspólnoty, Irlandia uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 7 tej dyrektywy.
2) Skarga zostaje oddalona w pozostałej części.
3) Irlandia zostaje obciążona kosztami postępowania.