61983C0015
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. G. FEDERICO MANCINI,
PRÉSENTÉES LE 15 MARS 1984 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Cette affaire préjudicielle a pour objet l'interprétation des règles communautaires qui régissent le paiement des aides aux exportateurs d'aliments composés à base de lait en poudre pour animaux. Il s'agit d'établir si elles permettent que ces aides soient versées selon des procédures et à des moments différents suivant qu'elles concernent des produits exportés ou commercialisés à l'intérieur. En effet, pour la première catégorie de produits, il est prévu des contrôles spéciaux par le pays importateur, leur exécution étant la condition du versement des aides. En revanche, des contrôles analogues (et, par conséquent, des retards analogues) n'existent pas dans le cas des aliments composés, écoulés sur le marché national.
La société à responsabilité limitée Denkavit Nederland BV, dont le siège est à Voorthuizen aux Pays-Bas, exporte des aliments composés, non emballés, à base de lait en poudre, pour animaux, et à cette fin, des aides communautaires lui sont octroyées sur la base de l'article 10 du règlement du Conseil no 804 du 27 juin 1968 portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers. Pour les fournitures de produits en vrac dans d'autres États membres, l'organisme néerlandais compétent (Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten) subordonne le versement de l'aide, à la preuve que la livraison a été effectuée à une entreprise utilisatrice (agricole ou d'élevage ou d'engraissement). Si la fourniture est destinée à la Belgique, la preuve consiste en la production du document Benelux 5 (article 58 du règlement du Conseil no 222/77); dans tous les autres cas, elle est fournie par la production de l'exemplaire de contrôle T no 5, c'est-à-dire un formulaire rédigé par l'intéressé et contenant des informations sur l'utilisation effective de la marchandise exportée (article 10 du règlement de la Commission no 223/77), qui est la condition du versement des aides. Puisque ces documents doivent être visés par l'État de destination pour pouvoir déployer leur effet probatoire, l'aide est normalement versée un certain temps après la demande. Pour les exportations dans le cadre du Benelux, ce temps est en moyenne d'un mois.
Tout cela se traduit par une différence de régime entre les aides octroyées pour les produits exportés et celles relatives aux produits vendus à l'intérieur, en ce sens que les premières sont payées beaucoup plus tard que les secondes. Persuadée que ce retard constitue un obstacle aux exportations, la société Denkavit a demandé à l'Hoofdproduktschap que les aides pour les aliments composés en vrac, destinés aux animaux et écoulés sur le marché belge lui soient versées le mois suivant celui de la fourniture, sous réserve de les restituer s'il apparaissait que les marchandises n'ont pas été utilisées selon les modes requis. La demande a été repoussée et, le 1er mars 1982, la société Denkavit a attaqué la décision de rejet devant le College van Beroep voor het Bedrijfsleven, en demandant qu'elle soit annulée et que l'organisme soit condamné à lui payer les aides à brève échéance sous réserve de restitution.
Par ordonnance du 25 janvier 1983, le juge saisi a sursis à statuer et a soumis à notre Cour la question préjudicielle suivante, en application de l'article 177 du traité CEE:
«L'article 34 du traité et/ou l'article 40, paragraphe 3, et/ou l'article 43, paragraphe 3, lettre b), du traité CEE, et/ou le règlement du Conseil no 804/68, et/ou le principe de proportionnalité ou tout autre principe qui est à la base du traité doivent-ils être interprétés en ce sens que sont incompatibles avec eux les dispositions combinées des articles 6, paragraphe 2, et 7 du règlement de la Commission no 1725/79, en tant que ces dispositions ont pour conséquence que l'aide prévue par le règlement pour les aliments composés à base de lait écrémé en poudre, destinés aux animaux et livrés par citernes ou containers (c'est-à-dire en vrac) est versée en cas d'exportation un mois plus tard qu'en cas de vente sur le territoire national?»
2.
Examinons tout d'abord les dispositions, qui revêtent de l'importance pour nous, du règlement no 1725 du 26 juillet 1979, relatif aux modalités d'octroi des aides au lait écrémé en poudre destiné à l'alimentation des veaux.
Son article 4, paragraphe 2, prévoit que les aliments auxquels se réfère le règlement sont emballés dans des sacs d'un contenu maximal de 50 kg portant une série d'indications:
a)
leur nature d'aliments composés pour animaux;
b)
une inscription permettant d'identifier l'entreprise;
c)
le mois et l'année de fabrication;
d)
la teneur en lait écrémé en poudre du produit fini.
Selon l'article 5, lettre b) — qui constitue pour nous la règle-clé — les dispositions précitées ne sont pas appliquées «aux aliments composés pour animaux, livrés par citernes ou containers à une exploitation agricole ou une exploitation d'élevage ou d'engraissement» qui les utilise sous le contrôle des autorités compétentes du pays importateur. L'article 6 traite des contrôles. Le paragraphe 1 établit à la lettre b) que, pour en garantir la réalisation à une entreprise agricole utilisatrice, la livraison par citernes ou containers s'effectue «sous contrôle administratif». Le paragraphe 2 dispose que l'aide n'est versée que «lorsque l'entreprise fournit à l'organisme compétent les pièces justificatives» établissant que la livraison a eu lieu en respectant la règle que nous venons de citer.
Lorsque les marchandises sont exportées dans le cadre communautaire, la preuve de la livraison aux conditions voulues peut, comme nous l'avons déjà dit, «n'être fournie que par la présentation» de l'exemplaire de contrôle T no 5 (article 10 du règlement cité no 223/77). Toutefois, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas — qui peuvent appliquer aux documents de transit communautaire les accords conclus entre eux en vue de réduire ou de supprimer les formalités aux frontières respectives (article 58 du règlement du Conseil no 222/77 du 13. 12. 1976) — sont autorisés à utiliser un formulaire différent. Ce sont précisément les temps techniques exigés par la circulation de ce document, appelé Benelux 5, qui sont à l'origine du présent litige.
3.
L'élément principal de celui-ci se trouve dans les articles 6 et 7 du règlement de la Commission no 1725/79. Comme nous le savons, ils prévoient des contrôles préalables spéciaux, réalisés par l'État importateur, quant à la destination effective des aliments préparés non emballés. Il est évident qu'en raison de ces contrôles, le paiement des aides aux entreprises exportatrices est effectué avec retard par rapport au paiement analogue en faveur de la production écoulée sur le marché intérieur. Il est tout aussi certain que, pour les exportations des Pays-Bas vers la Belgique, le retard est d'environ un mois. Il est indéniable que ce retard rend les aides octroyées aux produits importés moins avantageuses que celles qui concernent les produits vendus à l'intérieur.
De l'avis de la société Denkavit, tout cela est illégal. En adoptant les mesures citées — affirme-t-elle — la Commission a tout d'abord violé le règlement du Conseil no 804/68 qui l'autorisait à adopter des règles d'exécution. Puis, elle a transgressé une série de règles du traité:
a)
l'article 34 qui interdit (même aux institutions communautaires) d'introduire des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'exportation;
b)
l'article 40, paragraphe 3, alinéa 2, selon lequel les organisations communes des marchés doivent exclure toute discrimination entre producteurs de la Communauté;
c)
l'article 43, paragraphe 3, lettre b), d'après lequel ces organisations doivent assurer aux échanges à l'intérieur de la Communauté des conditions analogues à celles qui existent dans un marché national.
Enfin — continue la demanderesse — la Commission a méconnu le principe de proportionnalité, puisque le retard que l'on enregistre dans le versement des aides aux produits exportés n'est pas une condition nécessaire pour atteindre les objectifs auxquels visent les contrôles prévus par le règlement no 1725.
Examinons ces griefs de plus près. L'article 10 du règlement de base no 804 dispose que les règles régissant l'octroi des aides au lait écrémé et au lait écrémé en poudre sont adoptées par le Conseil (voir paragraphe 2), tandis qu'il appartient à la Commission d'adopter, après avis du comité de gestion pour le lait et les produits laitiers, les mesures d'application immédiates (paragraphe 3). Le Conseil a fixé les règles générales par le règlement no 986 du 15 juillet 1968. De son côté, la Commission a adopté les mesures qui relèvent de sa compétence par le règlement cité no 1725 (qui a remplacé le règlement antérieur no 990 du 15. 5. 1972).
Or, selon la société Denkavit, les contrôles que ces règles ont introduits (articles 6 et 7), ne se justifient pas selon le règlement no 804. Cette source — concède-t-on — exige un intérêt communautaire à ce que le lait écrémé et le lait écrémé en poudre destinés à l'alimentation des animaux soient réellement employés à cette fin, tant il est vrai qu'elle subordonne le versement des aides à la preuve qu'il en est ainsi; mais — ajoute-t-on — elle n'admet certainement pas que cet intérêt soit satisfait par l'adoption de règles contraires au traité et aux principes généraux. Ici, la contradiction existe: en premier lieu, avec l'article 34 du traité et avec l'article 22, paragraphe 1, second tiret, du règlement no 804 qui, en répétant le contenu de la règle primaire, interdit à l'organisation commune des marchés du lait et des produits laitiers de recourir à des restrictions quantitatives ou à des mesures d'effet équivalent. En effet, les articles 6 et 7 entravent le commerce intracommunautaire en augmentant le coût des marchandises exportées par rapport à celui des produits mis sur le marché interne. Ce sont donc des mesures d'effet équivalent.
Mais l'argument n'atteint pas son but. Nous observons tout d'abord que l'article 6 du règlement 1725 soumet à un contrôle préalable tous les aliments préparés en vrac, qu'ils soient exportés ou commercialisés à l'intérieur. Autrement dit, la Commission a reconnu indispensable dans l'un et l'autre cas de constater que les livraisons sont effectuées à une entreprise utilisatrice et de subordonner le paiement de l'aide à la production des documents qui le prouvent. C'est pourquoi il existe entre eux une seule différence et c'est l'article 7 qui l'institue en ce qui concerne la livraison des aliments «dans un État autre que l'État ... vendeur». Comme nous le savons, il s'agit du type de document qui doit être produit pour obtenir l'aide: l'exemplaire de contrôle T no 5 ou, dans les échanges entre les Pays-Bas et la Belgique, le formulaire Benelux 5.
C'est précisément la circulation de ce dernier qui, en exigeant l'intervention des autorités du pays importateur donne lieu à des retards dans le paiement des aides. Or, ces retards sont justifiés. En effet, il faut considérer que, pour des raisons objectives, il n'est pas possible de mettre sur le même plan commercialisation interne et exportation intracommunautaire. Comme le représentant de la Commission l'a observé lors de la procédure orale, dans le cas des exportations et s'agissant de produits en vrac, le risque de fraude est beaucoup plus élevé. Les contrôles sont par conséquent plus difficiles; et, outre l'importance des aides octroyées dans le secteur des aliments préparés à base de lait en poudre, c'est précisément leur difficulté qui a incité l'institution à les aménager sous une forme préalable.
Du reste, la Cour s'est déjà occupée de l'exemplaire de contrôle T no 5 en matière d'aides au lait écrémé en poudre et elle a reconnu sa fonction essentielle de contrôle dans l'arrêt du 7 février 1979, affaire 18/76, République fédérale d'Allemagne/Commission (Recueil 1979, p. 343). Pour établir que les marchandises ont été contrôlées dans les pays exportateurs — avez-vous dit — «la réglementation communautaire ... est conçue en des termes qui ne laissent aux autorités nationales aucune faculté d'accepter des preuves ... autres que la preuve formelle que constitue l'exemplaire de contrôle du document de transit, dûment rempli, et cacheté». Il s'agit, certainement, d'un régime particulièrement rigoureux. Mais — avez-vous ajouté — il a un objectif précis: «exclure tant le double paiement» (sur la commercialisation interne et sur l'exportation), «que la possibilité de faire revenir la marchandise dans le circuit normal du marché» (attendu 20).
4.
Passons maintenant à la prétendue violation des articles 40, paragraphe 3, alinéa 2 et 43, paragraphe 3, lettre b), du traité CEE. Comme on le sait, le premier dispose que les organisations communes de marché doivent «exclure toute discrimination entre producteurs ... de la Communauté». Selon la société Denkavit, les mesures litigieuses créent une discrimination entre les producteurs qui écoulent les aliments sur le marché intérieur et ceux qui les exportent; elles sont donc illégales. Nous ne croyons cependant pas que l'on puisse parler de discrimination. Cela est exclu, encore une fois, par le fait que, entre exportation et commercialisation interne, c'est la première qui présente les risques de fraude les plus élevés et qui exige les contrôles les plus difficiles. Les situations étant différentes, il est juste que les régimes le soient aussi; d'autant plus que leurs différences correspondent étroitement à celles qui existent dans la réalité.
Pour confirmer cette thèse, rappelons le récent arrêt du 23 février 1983, affaire 8/82, Wagner (Recueil 1983, p. 371). Vous deviez établir si les aides au magasinage pour le sucre sont dues lorsque la marchandise se trouve en cours de transport entre des magasins situés dans deux États membres différents. Vous avez décidé que, à la différence de ce qui se produit pour les marchandises en cours de transport entre magasins situés dans le même État, l'aide ne doit pas être payée et vous avez fondé cette inégalité sur «des raisons de contrôle objectivement justifiées» (attendu no 19). En d'autres termes, des motifs tenant au fonctionnement d'une organisation commune de marché peuvent, s'ils sont d'une importance considérable et s'ils sont liés à des circonstances objectives, prévaloir sur le principe de l'article 40, paragraphe 3, qui veut que le commerce interne et le commerce intracommunautaire soient traités de la même manière.
Ces considérations valent également pour l'article 43, paragraphe 3, lettre b), selon lequel les organisations communes de marché doivent assurer «aux échanges à l'intérieur de la Communauté des conditions analogues à celles qui existent dans un marché national». La société Denkavit soutient que les mesures litigieuses violent cet article parce qu'elles réservent au commerce d'exportation un traitement moins favorable. En réalité, la différence de traitement est justifiée par la diversité objective des situations et par les exigences spécifiques de contrôle qui se rattachent au trafic intracommunautaire.
5.
Le dernier grief de la société Denkavit a pour objet le principe de proportionnalité. Les contrôles relatifs à l'emploi des aliments préparés pour animaux et exportés — dit-on — visent certainement à réaliser un objectif supérieur d'intérêt communautaire, c'est pourquoi, in abstracto, ils doivent être considérés comme cohérents avec le système et, par conséquent, comme légitimes. Toutefois, les articles de quibus, les ont aménagés de telle manière qu'ils outrepassent leur objectif. En effet, pour atteindre un but digne de protection, ils sacrifient un autre intérêt communautaire non moins essentiel: le traitement uniforme du commerce interne et du commerce entre États. Le même résultat — conclut-on — aurait été obtenu sans donner lieu à cet inconvénient si la Commission avait recouru à des contrôles moins rigoureux.
Encore une fois nous ne sommes pas d'accord. Notre Cour, il est vrai, a plusieurs fois reconnu que les charges imposées par les règles communautaires doivent être maintenues dans la mesure nécessaire pour réaliser le but de ces dernières et exiger de leurs destinataires le plus petit sacrifice possible. Mais le principe de proportionnalité n'exclut pas — il requiert même — que dans la situation litigieuse toutes les exigences du système soient appréciées et coordonnées. Or, dans notre cas, soumettre les aliments préparés pour animaux et exportés à des contrôles plus rigoureux que ceux prévus pour les produits qui sont vendus à l'intérieur est essentiel pour le fonctionnement de l'organisation commune du marché. Le sacrifice imposé aux opérateurs n'est donc pas disproportionné.
Un avertissement final. Nous avons jusqu'ici développé nos arguments en partant de la prémisse selon laquelle les temps plus longs prévus pour le paiement des aides aux exportateurs ne sont qu'un effet des contrôles: c'est-à-dire dépendent de leur nature préalable et de la coopération qu'ils requièrent des autorités de pays différents. Toutefois, au cours de la procédure orale, on a relevé çà et là que les carences des administrations nationales sont également à la base de ces retards. S'il en est ainsi, le problème ne peut pas être abordé dans le cadre de l'interprétation des articles 6 et 7; pour être résolu, il exige une plus grande collaboration entre les États, ou même des interventions de iure condendo.
6.
Pour toutes les considérations qui précèdent, nous suggérons à la Cour de répondre de la manière suivante à la question préjudicielle qui lui a été adressée par le College van Beroep voor het Bedrijfsleven par l'ordonnance rendue le 25 janvier 1983 dans l'affaire entre la société à responsabilité limitée Denkavit Nederland BV et le Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten :
«Les articles 6 et 7 du règlement de la Commission no 1725 du 26 juillet 1979, relatif aux modalités d'octroi des aides au lait écrémé et au lait écrémé en poudre destinés à l'alimentation des veaux, doivent être interprétés en ce sens que le régime des contrôles préalables qu'ils prévoient pour la livraison par citernes ou containers des aliments composés pour animaux et caractérisé par le fait que le paiement des aides a lieu plus tard que celui effectué en -faveur des produits vendus à l'intérieur est justifié par des circonstances objectives. En tant que tel, il n'est en contradiction ni avec les articles 34, 40, paragraphe 3, 43, paragraphe 3, lettre b), du traité, ni avec le principe de proportionnalité ni avec le règlement du Conseil no 804/68».
(
1
)	Traduit de l'italien.