61994CJ0157_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-157/94,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av chefsjuristen Richard B. Wainwright och Berend J. Drijber, båda vid rättstjänsten i egenskap av ombud, delgivningsadress: Carlos Gómez de la Cruz, samma avdelning, Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburg,
sökande,
med stöd av
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av Lindsey Nicoll, Treasury Solicitor's Department, i egenskap av ombud, biträdd av David Anderson, barrister, delgivningsadress: Brittiska ambassaden, 14, boulevard Roosevelt, Luxemburg,
intervenient
mot
Konungariket Nederländerna, företrätt av juridiske rådgivaren Adrian Bos, utrikesministeriet, och biträdande juridiska rådgivarna Jaap W. de Zwaan och Johannes S. van den Oosterkamp, samma avdelning, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: Nederländernas ambassad, 5, rue C.M. Spoo, Luxemburg,
svarande,
med stöd av
Republiken Frankrike, företrädd av Catherine de Salins, sous-directeur, utrikesministeriets rättsavdelning, och Jean-Marc Belorgey, chargé de mission, samma avdelning, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: Frankrikes ambassad, 8 B, boulevard Joseph II, Luxemburg,
och
Irland, företrätt av Michael A. Buckley, Chief State Solicitor, i egenskap av ombud, biträdd av John D. Cooke, SC, och Jennifer Payne, barrister, delgivningsadress: Irlands ambassad, 28, route d'Arlon, Luxemburg,
intervenienter,
angående en talan om fastställelse av att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 30 och 37 i EG-fördraget genom att bevilja ensamrätt till import av elektricitet för offentlig distribution,
meddelar
DOMSTOLEN
sammansatt av ordföranden G.C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena C. Gulmann, H. Ragnemalm och M. Wathelet samt domarna G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn, J.L. Murray, D.A.O. Edward (referent), J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann och L. Sevón,
generaladvokat: G. Cosmas,
justitiesekreterare: biträdande justitiesekreteraren H. von Holstein, avdelningsdirektören D. Louterman-Hubeau,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 7 maj 1996 av: kommissionen, företrädd av Richard B. Wainwright och Berend J. Drijber, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av Nicholas Green, barrister, Konungariket Nederländerna, företrätt av Johannes S. van den Oosterkamp, Republiken Frankrike, företrädd av direktören Marc Perrin de Brichambaut, utrikesministeriets rättsavdelning, i egenskap av ombud, och Jean-Marc Belorgey, och Irland, företrätt av Paul Gallagher, SC, och Jennifer Payne,
och efter att ha hört generaladvokatens förslag till avgörande den 26 november 1996,
följande
Dom
Domskäl
1 Genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 13 juni 1994 har Europeiska gemenskapernas kommission med stöd av artikel 169 i EG-fördraget väckt talan om fastställelse av att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 30 och 37 i EG-fördraget genom att bevilja ensamrätt till import av elektricitet för offentlig distribution.
2 Artikel 34 i den nederländska lagen "Elektriciteitswet" av den 16 november 1989 (lag om produktion, import, transport och försäljning av elektricitet, Staatsblad 535, nedan kallad EW) har följande lydelse:
"1. Endast ett för detta ändamål utsett bolag har rätt att importera elektricitet för offentlig distribution.
2. Punkt 1 äger inte tillämpning på import av elektricitet med en spänning som understiger 500 V."
3 NV Samenwerkende Elektriciteitsproduktiebedrijven (nedan kallat SEP) utsågs för detta ändamål genom en ministerförordning av den 20 mars 1990 (Staatscourant av den 22 mars 1990).
4 Enligt artikel 37.1 i EW är det förbjudet att leverera elektricitet som har importerats av någon annan än SEP. Det följer av en samlad läsning av denna bestämmelse och artikel 34.1 att slutförbrukarna har rätt att importera elektricitet för eget bruk.
5 Då kommissionen ansåg att den nederländska lagstiftningen gav SEP ensamrätt till import av elektricitet för offentlig distribution (när det rörde sig om elektricitet med en spänning som översteg 500 V) och således stred mot artiklarna 30 och 37 i fördraget, anmodade den genom en skrivelse av den 9 augusti 1991, i enlighet med artikel 169 i fördraget, den nederländska regeringen att inom två månader inkomma med synpunkter på det föregivna fördragsbrottet.
6 Genom skrivelse av den 12 november 1991 bestred den nederländska regeringen att det förelåg fördragsbrott och åberopade ett antal argument som enligt artiklarna 36 och 90.2 i EG-fördraget kunde motivera att SEP:s ensamrätt till import vidmakthölls.
7 Den 26 november 1992 delgav kommissionen Konungariket Nederländerna ett motiverat yttrande, i vilket den förkastade den nederländska regeringens argument och hävdade att undantagen i artiklarna 36 och 90.2 i fördraget inte var tillämpliga i detta fall.
8 Då den nederländska regeringen vidhöll sin ståndpunkt i skrivelse av den 26 mars 1993, väckte kommissionen denna talan.
9 Genom två beslut av den 6 december 1994 tillät domstolens ordförande att Republiken Frankrike och Irland intervenerade till stöd för Konungariket Nederländerna. Genom ett annat beslut av samma dag tillät han Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland att intervenera till stöd för kommissionen.
Huruvida ensamrätten till import är förenlig med artiklarna 30 och 37 i fördraget
10 Kommissionen har uppgivit att det förhållandet att SEP har ett statligt importmonopol hindrar dels producenter i övriga medlemsstater att inom nederländskt territorium sälja sin produktion till andra kunder än detta monopol, dels potentiella kunder inom nederländskt territorium att fritt välja sina källor för elektricitetsförsörjning från andra medlemsstater.
11 SEP:s ensamrätt till import kan således begränsa handeln mellan medlemsstaterna, och i egenskap av en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion strider den mot artikel 30 i fördraget. Denna rätt utgör samtidigt diskriminering i den mening som avses i artikel 37 i fördraget, inte bara av exportörer som är etablerade i andra medlemsstater, utan även av förbrukare som är etablerade i den berörda medlemsstaten.
12 Till att börja med skall argumenten avseende artikel 37 prövas.
Artikel 37 i fördraget
13 Enligt artikel 37.1 i fördraget skall medlemsstaterna säkerställa att statliga handelsmonopol gradvis anpassas på sådant sätt att ingen diskriminering med avseende på anskaffnings- och saluföringsvillkor föreligger mellan medlemsstaternas medborgare vid övergångstidens utgång. Denna skyldighet gäller för varje organ genom vilket en medlemsstat, rättsligt eller i praktiken, direkt eller indirekt kontrollerar, styr eller märkbart påverkar import eller export mellan medlemsstaterna, och den skall även tillämpas på monopol som staten överlåtit på andra. Enligt artikel 37.2 skall medlemsstaterna inte vidta några nya åtgärder som strider mot de principer som anges i punkt 1.
14 Således krävs det inte att handelsmonopolen avskaffas, men bestämmelsen ger bindande föreskrifter om att dessa måste anpassas på ett sådant sätt att sådan diskriminering är utesluten efter övergångstidens utgång (dom av den 3 februari 1976 i mål 59/75, Manghera m.fl., Rec. 1976, s. 91, punkt 5). Vidare innebär bestämmelsen att medlemsstaterna inte innan övergångstidens utgång får införa någon ny diskriminering av det slag som avses i punkt 1.
15 Som domstolen redan har konstaterat i domen i det ovannämnda målet Manghera m.fl. (punkt 12) och i dom av den 13 december 1990 i mål C-347/88, kommissionen mot Grekland (Rec. 1990, s. I-4747, punkt 44) utgör ensamrätt till import en sådan diskriminering gentemot gemenskapens exportörer som är förbjuden enligt artikel 37.1. En sådan rätt kan nämligen direkt påverka saluföringsvillkoren för enbart aktörer eller köpare i övriga medlemsstater.
16 Den nederländska regeringen har dock bestridit att det i detta fall handlar om en ensamrätt som medför diskriminering i den mening som avses i artikel 37.1 i fördraget, eftersom slutförbrukarna fritt kan importera elektricitet för eget bruk, vilket innebär att exportörer som är etablerade i andra medlemsstater har rätt att leverera elektricitet till vem som helst i Nederländerna.
17 Det är emellertid ostridigt att det enligt den nederländska lagstiftningen bara är SEP som har rätt att importera elektricitet för offentlig distribution. Detta innebär att exportörer som är etablerade i andra medlemsstater endast kan leverera elektricitet till en begränsad kategori slutförbrukare och att de därför, med avseende på saluföringsvillkoren, diskrimineras i förhållande till SEP, som ensamt har rätt att importera elektricitet för distribution eller försäljning till exempelvis distributionsbolag.
18 Dessutom kan det konstateras att det, för att förbudet mot diskriminering mellan medlemsstaternas medborgare i artikel 37.1 skall vara tillämpligt, inte nödvändigtvis måste vara så att ensamrätten till import av en bestämd produkt avser all import, utan det är tillräckligt att denna rätt avser en sådan andel att monopolet märkbart kan påverka importen (se i detta avseende ovannämnda dom i målet kommissionen mot Grekland, punkt 41). Det har inte bestridits att detta är fallet med SEP:s ensamrätt till import av elektricitet för offentlig distribution.
19 Den nederländska regeringen har också bestridit att SEP skulle kunna anses som ett handelsmonopol i den mening som avses i artikel 37 i fördraget, eftersom dess huvudsakliga uppgifter består i att på nationell nivå planera, sätta i gång produktionsenheter och dela produktions- och transportkostnader, vilket innebär att det inte utövar någon affärsverksamhet i egentlig mening.
20 Det följer dock av domstolens rättspraxis att artikel 37 i fördraget förutsätter en situation där de nationella myndigheterna är i stånd att kontrollera eller styra handeln mellan medlemsstaterna eller märkbart påverka denna genom ett organ som har inrättats för detta ändamål eller genom ett delegerat monopol (dom av den 14 december 1995 i mål C-387/93, Banchero, REG 1995, s. I-4663, punkt 26, och i den domen nämnd rättspraxis), vilket, på grund av dess natur, är fallet med ensamrätten till import.
21 Den nederländska regeringen har slutligen hävdat att bara diskriminerande utövande av en ensamrätt, inte innehav av en, är förbjudet enligt artikel 37 i fördraget. Enligt denna regering är den importrätt som SEP utövar inte diskriminerande, eftersom all elektricitet för offentlig distribution, oavsett om den är av nationellt ursprung eller importerad, passerar via SEP, och alla slutförbrukare i Nederländerna erhåller elektricitet på samma villkor. Den har i detta avseende gjort gällande att SEP måste beakta importen i sin planering och till och med måste importera när detta är fördelaktigare än att köpa elektricitet av nederländska produktionsbolag.
22 I detta avseende skall det påpekas att domstolen i domen i det ovannämnda målet Manghera m.fl. (punkterna 9 och 10) konstaterade att målet med artikel 37.1 i fördraget inte uppnås om det inte, i en medlemsstat där det finns ett handelsmonopol, säkerställs fri rörlighet för varor från andra medlemsstater, av samma slag som de varor som omfattas av det statliga monopolet.
23 Denna fria rörlighet hindras av själva förekomsten av ensamrätt till import i en medlemsstat, eftersom detta innebär att ekonomiska aktörer i andra medlemsstater inte kan erbjuda sina produkter till de konsumenter de vill i den berörda medlemsstaten. I detta fall måste dessutom all import anpassas till SEP:s planering.
Artiklarna 30 och 36 i fördraget
24 Eftersom SEP:s ensamrätt till import således strider mot artikel 37 i fördraget, är det inte längre nödvändigt att undersöka om denna rätt strider mot artikel 30 eller om den eventuellt kan vara befogad med stöd av artikel 36 i fördraget.
25 Det finns dock fortfarande anledning att kontrollera om den omtvistade ensamrätten inte, såsom den nederländska regeringen har hävdat, kan vara befogad med stöd av artikel 90.2 i fördraget.
Huruvida det finns stöd i artikel 90.2 i fördraget för att anse ensamrätten befogad
26 Till att börja med skall kommissionens förstahandsargument prövas. Enligt detta argument kan artikel 90.2 i fördraget inte åberopas för att motivera statliga åtgärder som inte är förenliga med fördragets regler om fri rörlighet för varor.
Huruvida artikel 90.2 i fördraget är tillämplig på statliga åtgärder som strider mot fördragets regler om fri rörlighet för varor
27 I artikel 90.1 förbjuds medlemsstaterna på ett allmänt sätt att, beträffande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter, vidta och bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i EG-fördraget, i synnerhet reglerna i artiklarna 6 samt 85-94. Denna bestämmelse måste betyda att medlemsstaterna kan bevilja vissa företag ensamrätt och ge dem monopolställning.
28 I artikel 90.2 anges att företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse skall vara underkastade fördragets regler, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får dock inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse.
29 I dom av den 6 juli 1982 i de förenade målen 188/80, 189/80 och 190/80, Frankrike, Italien och Förenade kungariket mot kommissionen (Rec. 1982, s. 2545, punkt 12) konstaterade domstolen att artikel 90 endast rör företag för vilkas verksamhet staten skall påta sig ett särskilt ansvar på grund av sitt möjliga inflytande över sådan verksamhet. Vidare uppgav domstolen att det i denna bestämmelse betonas att sådana företag omfattas av samtliga regler i fördraget, med förbehåll för de förtydliganden som görs under andra punkten, och att medlemsstaterna anmodas att iaktta dessa regler i förbindelserna med sådana företag.
30 Mot bakgrund av dessa överväganden skall artikel 90.1 tolkas så, att avsikten med den är att undvika att medlemsstaterna drar fördel av sina förbindelser med dessa företag för att kringgå förbud i andra regler i fördraget som är direkt riktade till dem, såsom artiklarna 30, 34 och 37, genom att tvinga eller förmå företagen att uppträda på ett sätt som för medlemsstaterna strider mot nämnda regler.
31 Det är i detta sammanhang som det i artikel 90.2 anges villkor för de undantagsfall då företag som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan undantas från fördragets regler.
32 Av artiklarna 90.1 och 90.2 sammantagna, såsom deras räckvidd just har definierats, framgår att en medlemsstat kan åberopa artikel 90.2 för att motivera att ett företag som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i strid med artikel 37 i fördraget beviljas ensamrätt, när fullgörandet av de särskilda uppgifter som företaget har tilldelats inte kan säkerställas på annat sätt än genom att denna rätt beviljas och när utvecklingen av handeln inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse.
33 Under dessa omständigheter skall det också, som kommissionen har gjort gällande i andra hand, undersökas om dessa villkor inte är uppfyllda i detta fall.
Huruvida den omtvistade ensamrätten är nödvändig för att SEP skall kunna fullgöra sina uppgifter
34 Kommissionen har inte bestridit att SEP kan betraktas som ett företag som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i den mening som avses i artikel 90.2 i fördraget. Den har dock gjort gällande att den nederländska regeringen inte har anfört några argument till stöd för att de övriga villkoren för att tillämpa denna bestämmelse är uppfyllda i detta fall, i synnerhet att tillämpningen av fördragets regler direkt eller indirekt skulle hindra SEP att fullgöra sina särskilda uppgifter.
35 I detta sammanhang har kommissionen påpekat att det bland annat av dom av den 19 maj 1993 i mål C-320/91, Corbeau (Rec. 1993, s. I-2533, punkt 16) och av dom av den 27 april 1994 i mål C-393/92, Almelo m.fl. (Rec. 1994, s. I-1477, punkt 49) framgår att artikel 90.2 i fördraget bara tillåter åtgärder som strider mot fördraget när dessa är nödvändiga för att det berörda företaget skall kunna fullgöra sina uppgifter av allmänt ekonomiskt intresse under godtagbara ekonomiska villkor och följaktligen är nödvändiga för företagets ekonomiska balans. Kommissionen har också hävdat att den nederländska regeringen skall visa att det, om den omtvistade ensamrätten avskaffas, finns risk för sållning i och med att importörerna av elektricitet skulle koncentrera sig på de mest lönsamma verksamheterna och låta SEP få de mindre lönsamma verksamheterna, att en sådan risk skulle kunna äventyra SEP:s fortsatta verksamhet och att det inte finns andra åtgärder som i mindre utsträckning hindrar handeln samtidigt som de gör det möjligt att säkerställa att de ifrågavarande skyldigheterna att tillhandahålla offentliga nyttigheter iakttas, exempelvis en fördelning av de kostnader som är knutna till skyldigheterna att tillhandahålla offentliga nyttigheter mellan å ena sidan SEP och å andra sidan importörerna.
36 Det skall således i tur och ordning prövas dels om kommissionens strikta tolkning av tillämpningsområdet för artikel 90.2 i fördraget är korrekt, dels om det i detta fall finns fog för de beviskrav som kommissionen har gjort gällande gentemot svaranden.
37 Eftersom artikel 90.2 är en bestämmelse som medger undantag från fördragets regler, skall den tolkas strikt.
38 Själva ordalydelsen i artikel 90.2 utvisar dock att undantag från fördragets regler är tillåtna när de är nödvändiga för att ett företag som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse skall kunna fullgöra sina särskilda uppgifter.
39 Vidare konstaterade domstolen i dom av den 19 mars 1991 i mål C-202/88, Frankrike mot kommissionen (Rec. 1991, s. I-1223, punkt 12) att artikel 90.2, genom att under vissa omständigheter tillåta undantag från fördragets allmänna regler, avser att förena medlemsstaternas intresse av att använda vissa företag, i synnerhet inom den offentliga sektorn, som instrument för den ekonomiska politiken eller skattepolitiken med gemenskapens intresse av att konkurrensreglerna iakttas och att enhetligheten på den gemensamma marknaden bevaras.
40 Med hänsyn till medlemsstaternas på detta sätt definierade intresse, kan de inte förbjudas att, vid definitionen av de tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som anförtros vissa företag, beakta mål i sin nationella politik och att försöka förverkliga dem genom att föreskriva skyldigheter och krav för dessa företag.
41 Det skall dessutom erinras om att domstolen i ovannämnda dom i målet Almelo m.fl. (punkt 48) medgav, vad beträffar ett regionalt företag som ansvarade för distribution av elektricitet, att den oavbrutna leveransen av elektricitet, inom hela det upplåtna territoriet, till alla förbrukare, lokala distributörer eller slutförbrukare, i de kvantiteter som hela tiden efterfrågades, till enhetliga taxor och under villkor som endast kunde varieras enligt objektiva kriterier som gällde för alla kunder, var en uppgift av allmänt ekonomiskt intresse i den mening som avses i artikel 90.2.
42 På samma sätt erkände kommissionen redan i sitt beslut 91/50/EEG av den 16 januari 1991 i ett förfarande för tillämpning av artikel 85 i EEG-fördraget (IV/32.732 - IJsselcentrale (IJC) med flera) (EGT L 28, s. 32) att ett företag vars huvudsakliga uppgifter består i att säkerställa att den statliga distributionen av elektricitet fungerar på ett driftsäkert och effektivt sätt inom det nationella territoriet, till så låga kostnader som möjligt och på ett sätt som är vettigt för samhället, tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i den mening som avses i artikel 90.2.
43 För att fördragets regler inte skall vara tillämpliga på ett företag som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse med stöd av artikel 90.2 i fördraget, är det således tillräckligt att tillämpningen av dessa regler rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda skyldigheter som åvilar detta företag fullgörs. Det är inte nödvändigt att företagets överlevnad hotas.
44 Beträffande frågan huruvida den nederländska regeringen i detta fall i tillräcklig utsträckning har visat att SEP:s ensamrätt till import är nödvändig för att SEP skall kunna fullgöra de särskilda uppgifter som det har tilldelats, skall det påpekas att kommissionen i sin formella underrättelse huvudsakligen nöjde sig med att uppge att Konungariket Nederländerna inte längre gentemot övriga medlemsstater kunde vidmakthålla ensamrätt till import på elektricitetsområdet, då denna rätt enligt kommissionen inte var förenlig med artiklarna 30 och 37 i fördraget.
45 I sitt svar framlade den nederländska regeringen en detaljerad beskrivning av hur det nationella systemet för elektricitetsförsörjning fungerar efter det att EW antogs och påpekade särskilt att enligt artikel 2 i EW består SEP:s uppgifter i att tillsammans med de elektricitetsproducerande företagen säkerställa "att den nationella offentliga elektricitetsförsörjningen fungerar tillfredsställande till lägsta möjliga kostnad och på ett samhällsansvarigt sätt". Efter att ha beklagat att kommissionen i sin formella underrättelse inte berörde den eventuella tillämpningen av artikel 90.2 i fördraget, fastän den i sitt ovannämnda beslut 91/50 hade erkänt att SEP omfattades av denna bestämmelse, redogjorde den nederländska regeringen för skälen till att den ansåg att hela systemet för offentlig elektricitetsförsörjning allvarligt skulle rubbas om SEP:s ensamrätt till import avskaffades.
46 I sitt motiverade yttrande berörde kommissionen knappt denna fråga, utan ägnade sig i stället åt rättsliga överväganden som gick ut på att den fortfarande ansåg att vidmakthållandet av den omtvistade ensamrätten inte var förenligt med artiklarna 30 och 37 i fördraget. Vad beträffar artikel 90.2 nöjde den sig med att uppge att denna bestämmelse inte var tillämplig på statliga åtgärder som stred mot dessa artiklar och att den nederländska regeringen i alla händelser inte hade visat att de påtalade åtgärderna stod i proportion till de eftersträvade målen.
47 I sina synpunkter över det motiverade yttrandet beskrev den nederländska regeringen ännu noggrannare det nationella systemet för elektricitetsförsörjning och kritiserade kommissionen för att den inte fäste tillräcklig betydelse vid huruvida ett sådant system kunde fungera effektivt om det bara styrs av de fria marknadskrafterna. Den betonade i synnerhet de oupplösliga banden mellan de olika delarna i det nederländska systemet, i synnerhet mellan importrätten och skyldigheten att bibehålla kostnaderna för offentlig elektricitetsförsörjning på lägsta möjliga nivå, i enlighet med artikel 2 i EW.
48 Vad beträffar kommissionen har denna i sin ansökan huvudsakligen begränsat sig till att upprepa sina rättsliga argument, vilka bland annat framgår av punkterna 34 och 35 i denna dom. På sin höjd tillade den att ingenting tydde på att avskaffandet av den omtvistade ensamrätten skulle få en sådan inverkan på det positiva ekonomiska resultat som SEP uppnått bland annat år 1993 att det inte längre skulle kunna fullgöra de uppgifter som det har tilldelats. Kommissionen gjorde dock inte någon bedömning av de olika faktorer som den nederländska regeringen hade anfört.
49 Inför domstolen har den nederländska regeringen upprepat att SEP endast kan utföra de uppgifter som det har anförtrotts om importen av elektricitet för offentlig distribution sker genom det. Den har på nytt betonat att importsystemet är en oupplöslig del i hela det nationella systemet för elektricitetsförsörjning och därför inte kan bedömas isolerat, utan skall överensstämma med det totala planeringssystem som införts genom EW och som administreras av SEP. I detta avseende har regeringen gjort gällande att importsystemet har utarbetats för att undvika att planeringssystemet motarbetas av oberoende import från produktions- och distributionsbolag och att om det upphävdes skulle det innebära att detta system förlorade sitt ändamål och sin effektivitet.
50 I sin replik har kommissionen återigen uppgivit att den nederländska regeringen inte har visat att vidmakthållandet av den omtvistade ensamrätten skapar intäkter som är oundgängliga för att SEP skall kunna fullgöra de uppgifter som det har anförtrotts. Den har tillagt att förutom att den nederländska regeringen inte har framlagt några uppgifter som gör det möjligt att beloppsbestämma den ekonomiska betydelsen av SEP:s importmonopol, har den inte heller visat att det finns något orsakssamband mellan ensamrättens avskaffande och SEP:s fullgörande av sina skyldigheter att tillhandahålla offentliga nyttigheter.
51 Det skall förvisso erinras om att när det rör sig om ett undantag från fördragets grundläggande regler, är det den medlemsstat som åberopar artikel 90.2 i fördraget som skall visa att villkoren för att tillämpa denna bestämmelse är uppfyllda.
52 Som domstolen har konstaterat i punkt 37-43 i denna dom, i motsats till kommissionens ståndpunkt, är det dock inte nödvändigt att den ekonomiska balansen eller den fortsatta verksamheten i ett företag som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse hotas för att villkoren för att tillämpa artikel 90.2 i fördraget skall vara uppfyllda. Om det inte föreligger några omtvistade rättigheter är det tillräckligt att företaget hindras från att fullgöra de särskilda uppgifter som det har tilldelats, såsom dessa preciseras genom de skyldigheter att tillhandahålla offentliga nyttigheter och genom de krav som åvilar företaget.
53 Dessutom följer det av domen i det ovannämnda målet Corbeau (punkt 14-16) att villkoren för att tillämpa artikel 90.2 är uppfyllda om dessa rättigheter måste vidmakthållas för att rättighetshavaren under godtagbara ekonomiska villkor skall kunna fullgöra de uppgifter av allmänt ekonomiskt intresse som denne har tilldelats.
54 Det är obestridligt att om SEP:s ensamrätt till import avskaffades skulle inte bara vissa förbrukare utan även distributionsbolag köpa elektricitet på utländska marknader när priserna där är lägre än SEP:s priser. Denna möjlighet skulle vara ett av de huvudsakliga skälen för att öppna marknaden.
55 Med beaktande av elektricitetens särdrag och särdragen i sätten att producera, transportera och distribuera den i Nederländerna, är det också uppenbart att ett sådant öppnande av marknaden skulle medföra väsentliga förändringar i driften av det nationella försörjningssystemet, i synnerhet vad gäller SEP:s skyldighet att genom sin planering bidra till att detta system fungerar tillfredsställande till lägsta möjliga kostnad och på ett samhällsansvarigt sätt.
56 Kommissionen har inte bestridit detta, utan har i stället nöjt sig med att i allmänna ordalag räkna upp vissa alternativ till den omtvistade rätten som hade kunnat vidtas, exempelvis en fördelning av de kostnader som är knutna till skyldigheterna att tillhandahålla offentliga nyttigheter mellan SEP och importörerna.
57 Det måste dock konstateras att kommissionen, genom att på detta sätt i allmänna ordalag hänvisa till vissa alternativ till den omtvistade rätten, varken har beaktat de särdrag i det nationella systemet för elektricitetsförsörjning som den nederländska regeringen har anfört eller konkret undersökt om de alternativ som den har föreslagit ger SEP möjlighet att fullgöra de uppgifter av allmänt ekonomiskt intresse som det har anförtrotts under iakttagande av ålagda skyldigheter och krav, vilkas berättigande och lagenlighet kommissionen inte har bestridit.
58 Även om det är riktigt att det är den medlemsstat som åberopar artikel 90.2 som skall visa att villkoren i denna bestämmelse är uppfyllda, kan denna bevisbörda inte innebära ett krav på att denna medlemsstat, när den på ett detaljerat sätt har redogjort för skälen till att det kan ifrågasättas att ett företag som den har anförtrott uppgifter av allmänt ekonomiskt intresse skulle kunna fullgöra dessa under godtagbara ekonomiska villkor om de påtalade åtgärderna avskaffades, skall gå ännu längre för att faktiskt visa att ingen annan tänkbar åtgärd gör det möjligt att säkerställa fullgörandet av dessa uppgifter under samma villkor.
59 Vid ett förfarande om fördragsbrott enligt artikel 169 i fördraget skall nämligen kommissionen styrka det påstådda brottet och förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna verifiera fördragsbrottet (se dom av den 25 maj 1982 i mål 96/81, kommissionen mot Nederländerna, Rec. 1982, s. 1791, punkt 6).
60 I detta avseende skall det erinras om att avsikten med det administrativa förfarande som föreskrivs i artikel 169 i fördraget är att ge medlemsstaten tillfälle att frivilligt anpassa sig till fördragets krav eller att i förekommande fall motivera sin ståndpunkt (se i detta avseende dom av den 18 mars 1986 i mål 85/85, kommissionen mot Belgien, Rec. 1986, s. 1149, punkt 11). Det är precis vad den nederländska regeringen har gjort när den, alltsedan svaret på kommissionens formella underrättelse, har åberopat ett visst antal argument som enligt artikel 90.2 i fördraget kan motivera vidmakthållandet av den omtvistade ensamrätten.
61 Det motiverade yttrandet skall innehålla en sammanhängande och detaljerad redogörelse för skälen till kommissionens uppfattning att den berörda staten har underlåtit att uppfylla en av de skyldigheter som åligger den enligt fördraget (se i synnerhet dom av den 17 september 1996 i mål C-289/94, kommissionen mot Italien, REG 1996, s. I-4405, punkt 16). I detta fall är de skäl som kommissionen har anfört i detta avseende huvudsakligen rättsliga överväganden som går ut på att den nederländska regeringens grunder inte är relevanta.
62 Syftet med kommissionens eventuella ansökan är att utifrån det administrativa förfarandet precisera de punkter som den vill att domstolen skall ta ställning till samt, åtminstone summariskt, de rättsliga och faktiska omständigheter som dessa punkter grundas på (se i synnerhet domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Grekland, punkt 28). I detta fall har kommissionen återigen begränsat sig till en i huvudsak rent rättslig argumentation.
63 Sedan ramen för tvisten har definierats på detta sätt, skall domstolen begränsa sig till att bedöma om det finns fog för de rättsliga grunder som kommissionen har anfört. Det ankommer definitivt inte på domstolen att på grundval av allmänna synpunkter som har framförts i repliken göra en bedömning, som nödvändigtvis omfattar en bedömning av ekonomiska, finansiella och sociala omständigheter, av de åtgärder som en medlemsstat skulle kunna vidta för att säkerställa landets elektricitetsförsörjning till lägsta möjliga kostnad och på ett samhällsansvarigt sätt.
64 Med hänsyn till vad som har anförts ovan, och i synnerhet det förhållandet att domstolen inte har godtagit den rättsuppfattning som låg bakom både det motiverade yttrandet och kommissionens ansökan, kan domstolen inte inom ramen för detta mål pröva huruvida Konungariket Nederländerna genom att bevilja SEP ensamrätt till import faktiskt har överskridit gränserna för vad som är nödvändigt för att detta företag under godtagbara ekonomiska villkor skall kunna fullgöra de uppgifter av allmänt ekonomiskt intresse som det har tilldelats.
65 Det skall dock påpekas att för att SEP:s ensamrätt till import med stöd av artikel 90.2 i fördraget skall kunna undgå tillämpning av fördragets regler, krävs det att utvecklingen av handeln inte påverkas på ett sätt som strider mot gemenskapens intresse.
Huruvida utvecklingen av handeln inom gemenskapen påverkas
66 Den nederländska regeringen har såväl under det administrativa förfarandet som inför domstolen förklarat, utan att motsägas av kommissionen, att SEP:s import av elektricitet under de senaste åren har motsvarat cirka 15 procent av den totala inhemska efterfrågan på elektricitet och att det inom Europeiska unionen bara är Italien som har en jämförbar procentuell andel import. Den nederländska regeringen har också preciserat att den disponibla kapaciteten på de internationella ledningarna är uppnådd, med förbehåll för en reservkapacitet som behövs för nödfall.
67 Kommissionen har helt enkelt nöjt sig med att påpeka att det, för att vissa åtgärder skall kunna undgå tillämpning av fördragets regler med stöd av artikel 90.2, krävs inte bara att denna tillämpning direkt eller indirekt hindrar fullgörandet av de särskilda uppgifter som skall fullgöras, utan även att gemenskapens intresse inte påverkas. Den har dock inte visat att handeln med elektricitet inom gemenskapen har utvecklats och fortsätter att utvecklas på ett sätt som strider mot gemenskapens intresse på grund av SEP:s ensamrätt till import.
68 I förevarande fall borde kommissionen ha visat detta.
69 Med hänsyn till den nederländska regeringens förklaringar skall nämligen kommissionen, för att bevisa det föregivna fördragsbrottet, inom ramen för domstolens prövning definiera det intresse som gemenskapen har, utifrån vilket utvecklingen av handeln skall bedömas. Det skall härvid erinras om att det i artikel 90.3 i fördraget uttryckligen föreskrivs att det är kommissionen som skall säkerställa att denna artikel tillämpas och, när det är nödvändigt, utfärda lämpliga direktiv eller beslut vad avser medlemsstaterna.
70 I detta fall behövs det i än högre grad en sådan definition, eftersom det i den enda gemenskapsrättsakt som direkt är relaterad till handeln med elektricitet, nämligen rådets direktiv 90/547/EEG av den 29 oktober 1990 om transitering av elektricitet genom kraftledningsnät (EGT L 313, s. 30), uttryckligen konstateras, i sjätte övervägandet, att handeln med el mellan högspänningsnät i Europa ökar varje år.
71 Eftersom kommissionen uttryckligen har bemödat sig om att precisera att dess talan enbart gäller SEP:s ensamrätt till import och inte andra rättigheter som avser transport och distribution, skulle det särskilt ha ålegat den att visa hur en utveckling av den direkta handeln mellan producenter och förbrukare, parallellt med utvecklingen av handeln mellan kraftnäten, hade varit möjlig med hänsyn till befintlig kapacitet och befintliga transport- och distributionsvillkor, när det inte finns någon gemensam politik på det berörda området.
72 Av samtliga överväganden ovan följer att kommissionens talan skall ogillas.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
73 I enlighet med artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom kommissionen har tappat målet skall den ersätta rättegångskostnaderna. Enligt artikel 69.4 i rättegångsreglerna skall medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina egna rättegångskostnader.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
74 Talan ogillas.
75 Europeiska gemenskapernas kommission skall ersätta rättegångskostnaderna.
76 Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, Republiken Frankrike samt Irland, som har intervenerat, skall bära sina egna rättegångskostnader.