CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
YVES BOT
apresentadas em 4 de setembro de 2014 (1)
Processo C‑562/13
Centre public d’action sociale d’Ottignies‑Louvain‑La‑Neuve
contra
Moussa Abdida
[pedido de decisão prejudicial apresentado pela cour du travail de Bruxelas (Bélgica)]
«Reenvio prejudicial — Sistema europeu comum de asilo — Diretiva 2003/9/CE — Normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo nos Estados‑Membros — Diretiva 2004/83/CE — Normas mínimas relativas às condições que os nacionais de países terceiros ou apátridas devem preencher para poderem beneficiar do estatuto de refugiado — Pessoa que pode beneficiar do estatuto conferido pela proteção subsidiária — Artigo 2.°, alínea e) — Risco real de sofrer ofensas graves — Artigo 15.°, alínea b) — Tratamentos desumanos ou degradantes — Diretiva 2005/85/CE — Normas mínimas relativas ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados‑Membros — Diretiva 2008/115/CE — Normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular — Artigo 13.°, n.° 2 — Efeito suspensivo do recurso — Artigo 14.°, n.° 1 — Garantias enquanto se aguarda o regresso — Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Recusa, por parte do Estado‑Membro, de conceder a um nacional de país terceiro gravemente doente uma autorização de residência por motivos médicos, acompanhada de uma obrigação de abandonar o território — Inexistência de um recurso suspensivo de pleno direito da execução do afastamento — Não assunção de necessidades elementares diferentes das necessidades médicas — Concessão de apoio médico urgente»
1.        No presente reenvio prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio questiona as garantias processuais e as vantagens sociais que um Estado‑Membro tem de conceder a um nacional de país terceiro cujo estado de saúde requer cuidados médicos, nas situações em que este aguarda por uma sentença sobre a legalidade da decisão relativa ao indeferimento do seu pedido de autorização de residência por motivos médicos e à ordem para abandonar o território.
2.        Em especial, o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que aprecie, à luz das Diretivas 2003/9/CE (2), 2004/83 (3) e 2005/85/CE (4) — nas quais assenta o regime de asilo europeu comum — e da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (5), a compatibilidade de uma regulamentação nacional que, por um lado, exclui a existência de um recurso com efeito suspensivo da execução do afastamento e, por outro, limita, durante todo o processo contencioso, a assunção de necessidades elementares do interessado apenas ao apoio médico urgente.
3.        Este reenvio prejudicial insere‑se no âmbito de um litígio entre o centre public d’action sociale d’Ottignies‑Louvain‑la‑Neuve (a seguir «CPAS») e M. Abdida, um nacional nigeriano que padece de sida. Na sequência da decisão através da qual o Estado belga indeferiu o seu pedido de autorização de residência por motivos médicos e ordenou que abandonasse o território, foi retirado o certificado de registo de residência ao interessado, que lhe permitia beneficiar gratuitamente da assunção das suas necessidades elementares. Por outro lado, não pôde beneficiar de um recurso com efeito suspensivo da execução do afastamento no recurso de anulação dessa decisão.
4.        O referido reenvio prejudicial suscita, no essencial, três questões.
5.        Em primeiro lugar, o nacional de um país terceiro que padece de uma doença grave e que, se tiver de voltar para o seu país de origem, corre um risco real de sofrer um tratamento desumano ou degradante devido à inexistência de um tratamento médico adequado no seu país, pode ser considerado uma «pessoa elegível para proteção subsidiária» na aceção do artigo 2.°, alínea e), da Diretiva 2004/83?
6.        Esta questão é idêntica à que a Cour constitutionnelle colocou no âmbito do processo M’Bodj, atualmente pendente no Tribunal de Justiça e no qual apresentamos conclusões em 17 de julho de 2014 (6).
7.        Em segundo lugar, o recurso de uma decisão que indefere o pedido de autorização de residência por motivos médicos e que ordena o afastamento do interessado do território deve ter efeito suspensivo tendo em conta os direitos que são garantidos àquele no âmbito das Diretivas 2003/9, 2004/83 e 2005/85, assim como da Carta?
8.        Em terceiro lugar, e com fundamento nestes mesmos diplomas, os Estados‑Membros são obrigados a assumir necessidades elementares diferentes das necessidades médicas do interessado até ao momento em que é proferida uma decisão sobre a legalidade da decisão de regresso, tendo o CPAS, no caso em apreço, limitado o apoio social à concessão de um apoio médico urgente?
9.        No âmbito das presentes conclusões, defenderemos que nenhum dos diplomas que regulam o regime de asilo europeu comum, nomeadamente, as Diretivas 2003/9, 2004/83 e 2005/85, é aplicável a um pedido de autorização de residência por motivos médicos fundamentado no artigo 9.°‑B da Lei de 15 de dezembro de 1980, relativa à entrada no território, à residência, ao estabelecimento e ao afastamento dos estrangeiros, visto que esta não constitui uma forma subsidiária de proteção internacional.
10.      Em seguida, exporemos os motivos pelos quais tomamos em consideração, por um lado, as disposições da Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular (7), e, por outro, os direitos fundamentais consagrados pela Carta, para apreciarmos se, em circunstâncias como as que estão em causa no processo principal, a inexistência de um recurso com efeito suspensivo da execução do afastamento e a não assunção das necessidades básicas do interessado respeitam os direitos que são reconhecidos aos migrantes na União Europeia.
11.      A este respeito, proporemos ao Tribunal de Justiça que declare que o direito a um recurso jurisdicional efetivo exigido nos termos do artigo 13.°, n.° 1, da Diretiva 2008/115 e consagrado no artigo 47.°, n.° 1, da Carta, implica a existência de um recurso com efeito suspensivo quando a execução da decisão de regresso, atendendo ao estado de saúde do interessado, pode expor este último a um risco de trato desumano ou degradante contrário ao artigo 4.° da Carta.
12.      Explicaremos igualmente os motivos pelos quais, em tal situação, a finalidade do artigo 14.° da Diretiva 2008/115, assim como o respeito dos direitos fundamentais, nomeadamente das exigências previstas nos artigos 1.° a 4.° e 35.° da Carta, exigem aos Estados‑Membros a garantia de que, durante todo o processo contencioso, assumem de forma suficiente as necessidades básicas do interessado de modo a assegurar a sua subsistência e um nível de vida digno e adequado à sua saúde, permitindo‑lhe, designadamente, dispor de um alojamento e tendo em conta, eventualmente, as suas necessidades especiais.
I –    Quadro jurídico
A –    Direito da União
1.      Regime de asilo europeu comum
13.      O regime de asilo europeu comum é composto por três diplomas: as Diretivas 2003/9, 2004/83 e 2005/85
a)      Diretiva 2003/9
14.      A Diretiva 2003/9 estabelece normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo nos Estados‑Membros.
15.      Nos termos do artigo 3.°, n.° 1, esta diretiva «é aplicável a todos os nacionais de países terceiros e apátridas que apresentem um pedido de asilo na fronteira ou no território de um Estado‑Membro enquanto lhes for permitido permanecer nesse território na qualidade de requerentes de asilo».
16.      Não obstante, e em conformidade com o n.° 4 da referida disposição, «[o]s Estados‑Membros podem decidir aplicar [esta] diretiva aos procedimentos de decisão sobre pedidos de formas de proteção diferentes das que decorrem da Convenção de Genebra para os nacionais de países terceiros ou os apátridas que não sejam considerados refugiados».
17.      No âmbito do seu capítulo II, a referida diretiva fixa as condições mínimas de acolhimento que os Estados‑Membros têm de proporcionar aos requerentes de asilo de modo a garantir‑lhes um nível de vida adequado à sua saúde e a assegurar a sua subsistência.
18.      Nos artigos 7.° a 10.° e 15.° da Diretiva 2003/9, o legislador da União prevê as garantias relativas, nomeadamente, à residência e à liberdade de circulação dos requerentes, à manutenção da unidade familiar, à assistência médica e aos cuidados de saúde, assim como à escolaridade e à educação dos menores.
19.      No âmbito do seu capítulo IV e, em particular, dos seus artigos 17.° a 20.°, a Diretiva 2003/9 estabelece disposições específicas relativas às pessoas com necessidades especiais.
b)      Diretiva 2004/83
20.      A Diretiva 2004/83 tem por objetivo fixar os critérios comuns a todos os Estados‑Membros no que respeita às condições substantivas que os nacionais de países terceiros devem preencher para poderem beneficiar de uma proteção internacional (8), assim como o conteúdo material desta proteção (9). Neste âmbito, a Diretiva 2004/83 determina, no seu artigo 2.°, alíneas c) e e), as pessoas que podem beneficiar do estatuto de refugiado e do estatuto conferido pela proteção subsidiária, fixa, no âmbito dos seus capítulos II, III e V, as condições de fundo que este deve satisfazer e estabelece, no seu capítulo VII, os direitos inerentes a cada um destes estatutos.
21.      No âmbito do regime de asilo europeu comum, a proteção subsidiária completa as regras respeitantes ao estatuto de refugiado estabelecidas pela Convenção relativa ao estatuto dos refugiados (10).
22.      Trata‑se de uma proteção internacional que, em conformidade com o artigo 2.°, alínea e), da Diretiva 2004/83, visa «o nacional de um país terceiro ou apátrida que não possa ser considerado refugiado, mas em relação ao qual se verificou existirem motivos significativos para acreditar que, caso volte para o seu país de origem ou […], correria um risco real de sofrer ofensa grave na aceção do artigo 15.°, […] e que não possa ou, em virtude dos referidos riscos, não queira pedir a proteção desse país».
23.      Nos termos do artigo 18.° da referida diretiva, «os Estados‑Membros concedem o estatuto de proteção subsidiária ao nacional de um país terceiro […] elegível para proteção subsidiária, nos termos dos capítulos II e V».
24.      O capítulo II da referida diretiva é relativo à «[a]preciação do pedido de proteção internacional». O seu artigo 6.°, sob a epígrafe «[a]gentes da perseguição ou ofensa grave», dispõe o seguinte:
«Podem ser agentes da perseguição ou ofensa grave:
a)      O Estado;
b)      Os partidos ou organizações que controlem o Estado ou uma parcela significativa do respetivo território;
c)      Os agentes não estatais, se puder ser provado que os agentes mencionados nas alíneas a) e b), incluindo organizações internacionais, são incapazes de ou não querem proporcionar proteção contra a perseguição ou ofensa grave na aceção do artigo 7.°»
25.      O capítulo V da Diretiva 2004/83 é relativo à «[q]ualificação para a proteção subsidiária». O seu artigo 15.° define o conceito de «ofensas graves» do seguinte modo:
«São ofensas graves:
a)      A pena de morte ou a execução, ou
b)      A tortura ou a pena ou tratamento desumano ou degradante do requerente no seu país de origem, ou
c)      A ameaça grave e individual contra a vida ou a integridade física de um civil, resultante de violência indiscriminada em situações de conflito armado internacional ou interno.»
26.      Por outro lado, no âmbito do capítulo VII desta diretiva, relativo ao «[c]onteúdo da proteção internacional», o legislador da União esclarece nos artigos 28.° e 29.° que a concessão de uma proteção internacional, quer se trate do estatuto de refugiado ou da proteção subsidiária, exige que os Estados‑Membros concedam ao interessado a mesma assistência social, e segundo os mesmos critérios de elegibilidade a cuidados de saúde, que conferem aos nacionais. Todavia, os Estados‑Membros podem efetuar uma distinção entre estes dois estatutos uma vez que estas disposições os autorizam a limitar a assistência social concedida aos beneficiários da proteção subsidiária às prestações sociais (11).
27.      Por último, importa observar que a Diretiva 2004/83 visa estabelecer normas mínimas. Nos termos do seu considerando 8 e do seu artigo 3.°, os Estados‑Membros podem, assim, aprovar ou manter normas mais favoráveis relativas à determinação das pessoas que preenchem as condições para beneficiar do estatuto de refugiado ou que são elegíveis para proteção subsidiária, desde que essas normas sejam compatíveis com esta diretiva.
28.      Por essa razão, o legislador da União esclarece, no considerando 9 da Diretiva 2004/83, que «[o] nacional de um país terceiro ou o apátrida, autorizado a permanecer em território dos Estados‑Membros, não por motivo de necessidade de proteção internacional mas, discricionariamente, por compaixão ou motivos humanitários, não fica abrangido pela presente diretiva».
c)      Diretiva 2005/85
29.      A Diretiva 2005/85 fixa as regras processuais aplicáveis à apreciação de um pedido de proteção internacional. De acordo com o seu artigo 1.°, a diretiva tem por objetivo definir normas mínimas comuns a todos os Estados‑Membros no que respeita ao procedimento de concessão e de retirada do estatuto de refugiado e precisa, nos seus capítulos II e III, os direitos e as obrigações processuais que se impõem ao requerente e ao Estado‑Membro relativamente à avaliação de um pedido de proteção internacional.
30.      O artigo 3.° desta diretiva estabelece o âmbito de aplicação desta nos seguintes termos:
«1.      A presente diretiva é aplicável a todos os pedidos de asilo apresentados no território dos Estados‑Membros, incluindo a fronteira e as zonas de trânsito, bem como à retirada do estatuto de refugiado.
[...]
3.      Quando os Estados‑Membros aplicarem ou introduzirem um procedimento no âmbito do qual os pedidos de asilo sejam apreciados como pedidos com base na Convenção de Genebra e como pedidos de outros tipos de proteção internacional concedida nas circunstâncias definidas no artigo 15.° da Diretiva [2004/83], devem aplicar a presente diretiva ao longo de todo esse procedimento.
4.      Além disso, os Estados‑Membros podem decidir aplicar a presente diretiva aos procedimentos de apreciação de pedidos de qualquer tipo de proteção internacional.»
31.      O artigo 39.° da referida diretiva, sob a epígrafe «[d]ireito a um recurso efetivo», estabelece o seguinte:
«1.      Os Estados‑Membros asseguram que os requerentes de asilo tenham direito a interpor recurso efetivo perante um órgão jurisdicional:
a)      Da decisão proferida sobre o seu pedido de asilo, incluindo a decisão;
[...]
3.      Os Estados‑Membros devem estabelecer, se for caso disso, as regras de acordo com as suas obrigações internacionais para determinar:
a)      Se o recurso nos termos do n.° 1 permite aos requerentes permanecerem no Estado‑Membro, na pendência da respetiva decisão; e
b)      A possibilidade de recurso judicial ou de medidas de proteção, caso o recurso nos termos do n.° 1 não permita aos requerentes permanecerem no Estado‑Membro em causa na pendência da respetiva decisão. Os Estados‑Membros podem igualmente prever um recurso ex officio [...]»
2.      Regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular
32.      As regras relativas ao afastamento de nacionais de países terceiros em situação irregular estão estabelecidas no âmbito da Diretiva 2008/115.
33.      Em conformidade com o seu artigo 2.°, esta diretiva é aplicável aos nacionais de países terceiros em situação irregular no território de um Estado‑Membro.
34.      A referida diretiva tem por objetivo definir uma política eficaz de afastamento e de repatriamento, baseada em normas comuns e em garantias jurídicas comuns, para proceder aos repatriamentos em condições humanamente dignas e com pleno respeito pelos direitos fundamentais (12).
35.      Nesta perspetiva, o artigo 13.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 2008/115 reconhece ao nacional em causa garantias processuais no âmbito do recurso da decisão de regresso.
36.      Esta disposição tem a seguinte redação:
«1.      O nacional de país terceiro em causa deve dispor de vias de recurso efetivo contra as decisões relacionadas com o regresso [...].
2.      A autoridade ou o órgão acima mencionados são competentes para reapreciar as decisões relacionadas com o regresso [...] incluindo a possibilidade de suspender temporariamente a sua execução, a menos que a suspensão temporária já seja aplicável ao abrigo da legislação nacional».
37.      O artigo 14.° desta diretiva estabelece, por sua vez, os direitos económicos e sociais que o migrante pode invocar enquanto aguarda pelo seu afastamento.
38.      O artigo 14.°, n.° 1, tem a seguinte redação:
«À exceção da situação prevista nos artigos 16.° e 17.°, os Estados‑Membros asseguram que sejam tidos em conta, tanto quanto possível, os seguintes princípios em relação aos nacionais de países terceiros durante o prazo para a partida voluntária concedido nos termos do artigo 7.° e durante os períodos de adiamento do afastamento previstos no artigo 9.°:
a)      A manutenção da unidade familiar com os membros da família presentes no seu território;
b)      A prestação de cuidados de saúde urgentes e o tratamento básico de doenças;
c)      A concessão de acesso ao sistema de ensino básico aos menores, consoante a duração da sua permanência;
d)      A consideração das necessidades específicas das pessoas vulneráveis.»
B –    Legislação belga
1.      Lei de 15 de dezembro de 1980, relativa à entrada no território, à residência, ao estabelecimento e ao afastamento dos estrangeiros
39.      A Lei de 15 de dezembro de 1980, relativa à entrada no território, à residência, ao estabelecimento e ao afastamento dos estrangeiros (13) tem por objetivo transpor para a ordem jurídica belga a Diretiva 2004/83.
a)      Regras materiais e processuais relativas à concessão de uma autorização de residência por motivos médicos
40.      O artigo 9.°‑B da referida lei estabelece as condições de concessão de uma autorização de residência por motivos médicos. O seu n.° 1 tem a seguinte redação:
«O cidadão estrangeiro residente na Bélgica que demonstre a sua identidade em conformidade com o § 2 e que padece de uma determinada doença que implica um risco real para a sua vida ou a sua integridade física ou um risco real de tratamento desumano ou degradante, quando não existe qualquer tratamento adequado no seu país de origem ou no país onde reside, pode pedir a autorização de residência no Reino ao Ministro ou ao seu delegado.
O pedido deve ser apresentado através de carta registada dirigida ao Ministro ou ao seu delegado e incluir o endereço da residência efetiva do estrangeiro na Bélgica.
Juntamente com o pedido, o cidadão estrangeiro deve transmitir todas as informações úteis e recentes relativas à sua doença e às possibilidades e acessibilidade de tratamento adequado no seu país de origem ou no país onde reside.
Deve transmitir o modelo de atestado médico previsto pelo Rei, por decreto aprovado em Conselho de Ministros. Este atestado médico, emitido menos de três meses antes da apresentação do pedido, indica a doença, o seu grau de gravidade e o tratamento considerado necessário.
A apreciação do risco referido no primeiro parágrafo, das possibilidades de tratamento, da sua acessibilidade no seu país de origem ou no país onde reside e da doença, do seu grau de gravidade e do tratamento considerado necessário indicados no atestado médico, é efetuada por um profissional de saúde ou por um médico designado pelo Ministro ou pelo seu delegado que emite um parecer a este respeito. Tal médico pode, se considerar necessário, examinar o cidadão estrangeiro e requerer o parecer complementar de especialistas.
[...]»
41.      Se a autorização de residência por motivos médicos for concedida, as autoridades nacionais competentes concedem ao interessado um título de residência de duração limitada a um ano, que, no entanto, é prorrogável. Assim, o interessado dispõe do direito ao apoio social pago pelo CPAS, que pode abranger, se necessitar, a sua contribuição para um seguro de doença‑invalidez, bem como as suas despesas médicas. Findo um período de cinco anos, o interessado pode beneficiar de um título de residência de duração indeterminada, que lhe confere direitos idênticos aqueles que são conferidos aos nacionais.
42.      Caso esta autorização de residência seja recusada, as autoridades nacionais competentes notificam ao interessado uma ordem para abandonar o território, uma vez que a sua permanência no território belga se tornou irregular. O apoio social está, então, limitado à concessão de um apoio médico urgente. Segundo a jurisprudência da Cour constitutionnelle, este apoio médico deve abranger os cuidados de saúde, tanto preventivos como curativos, a fim de evitar que as pessoas que padecem de uma doença grave corram um risco para a sua vida ou a sua integridade física (14).
43.      O interessado pode interpor no Conseil du contentieux des étrangers [Conselho do contencioso em matéria de estrangeiros] um recurso de anulação da decisão que recusa a sua autorização de residência, o qual não suspende a execução da medida de afastamento.
44.      O artigo 39/82 da Lei de 15 de dezembro de 1980 prevê que este recurso pode ser acompanhado por um pedido de suspensão da medida, o qual pode ser apresentado quer segundo o processo ordinário, quer segundo o processo de extrema urgência, ele próprio suspensivo da execução da medida.
45.      Esta disposição tem a seguinte redação:
«1)      Quando um ato de uma autoridade administrativa é anulável nos termos do artigo 39/2, o Conseil tem competência exclusiva para ordenar a suspensão da sua execução.
A suspensão é ordenada e as partes são ouvidas ou devidamente convocadas por decisão fundamentada do presidente da secção chamada a pronunciar‑se ou do juiz do contentieux des étrangers designado para o efeito.
Em caso de extrema urgência, a suspensão pode ser ordenada a título provisório sem que as partes ou algumas delas tenham sido ouvidas.
Quando o recorrente pede a suspensão da execução, deve optar por uma suspensão com extrema urgência ou por uma suspensão ordinária. Sob pena de inadmissibilidade, não pode nem simultânea, nem consecutivamente, invocar novamente o terceiro parágrafo ou pedir novamente a suspensão na petição referida no § 3.
Por derrogação do quarto parágrafo e sem prejuízo do § 3, o indeferimento do pedido de suspensão segundo o processo de extrema urgência não impede o recorrente de apresentar posteriormente um pedido de suspensão de acordo com o processo ordinário, nos casos em que este pedido de suspensão com extrema urgência tenha sido indeferido por a extrema urgência não estar suficientemente demonstrada.
2)      A suspensão da execução apenas pode ser ordenada se foram invocados fundamentos sérios suscetíveis de justificar a anulação do ato impugnado e desde que a execução imediata do ato possa causar um prejuízo de difícil reparação.
[...]
3)      Exceto em caso de extrema urgência, os pedidos de suspensão e de anulação devem ser apresentados através de um único e mesmo ato.
No título da petição, importa referir que é apresentado ou um recurso de anulação ou um pedido de suspensão e um recurso de anulação. Se esta formalidade não for preenchida, considera‑se que a petição apenas inclui um recurso de anulação.
Uma vez apresentado o recurso de anulação, não é admissível um pedido de suspensão apresentado posteriormente, sem prejuízo da possibilidade dada ao requerente de apresentar, do modo acima referido, um novo recurso de anulação acompanhado de um pedido de suspensão, se o prazo de recurso ainda não tiver expirado.
[...]
4)      [...]
Se o estrangeiro for alvo de uma medida de afastamento ou de repulsão cuja execução seja iminente, e ainda não tiver apresentado um pedido de suspensão, pode requerer a suspensão desta decisão com extrema urgência. [...] [S]e a suspensão não tiver sido concedida, a execução coerciva da medida é novamente possível.»
46.      Nos termos do artigo 39/84 desta lei, o Conseil du contentieux des étrangers tem competência exclusiva para ordenar todas as medidas necessárias à salvaguarda dos interesses das partes ou das pessoas interessadas na resolução do processo, com exceção das medidas relativas aos direitos civis.
47.      O artigo 39/85 da referida lei rege, por sua vez, a apreciação das medidas provisórias requeridas devido à extrema urgência. Estabelece o seguinte:
«Se o estrangeiro for alvo de uma medida de afastamento ou de repulsão cuja execução seja iminente, o estrangeiro que já tiver apresentado um pedido de suspensão, pode, desde que o Conseil ainda não se tenha pronunciado sobre este pedido, requerer, através de medidas provisórias na aceção do artigo 39/84, que o Conseil aprecie o seu pedido de suspensão o mais rapidamente possível.
O pedido de medidas provisórias e o pedido de suspensão são apreciados em conjunto [...].
[...]
Após a receção do pedido de medidas provisórias, não é possível proceder à execução coerciva da medida de afastamento ou de repulsão antes de o Conseil se pronunciar sobre o pedido ou o indeferir. [...] [S]e a suspensão não tiver sido concedida, a execução coerciva da medida é novamente possível.
[...]»
48.      Tanto o pedido de suspensão com extrema urgência como o pedido de medidas provisórias com extrema urgência exigem que o interessado demonstre a iminência de um prejuízo grave e, em particular, a existência de uma medida coerciva que visa obrigá‑lo a abandonar o território belga.
b)      Regras relativas à concessão do estatuto conferido pela proteção subsidiária
49.      O artigo 48/4 da Lei de 15 de dezembro de 1980 estabelece, por sua vez, as condições que é necessário preencher para beneficiar do estatuto conferido pela proteção subsidiária (15). Transpõe os artigos 2.°, alínea e), 15.° e 17.° da Diretiva 2004/83 e dispõe o seguinte:
«1)      O estatuto de proteção subsidiária é concedido ao estrangeiro que não possa ser considerado refugiado e que não possa beneficiar do artigo 9.°‑B, e em relação ao qual se verificou existirem motivos significativos para acreditar que, caso volte para o seu país de origem ou, no caso de um apátrida, para o país em que tinha a sua residência habitual, corre um risco real de sofrer as ofensas graves previstas no n.° 2, e que não pode ou, tendo em conta este risco, não quer pedir a proteção desse país, desde que não seja abrangido pelas cláusulas de exclusão previstas no artigo 55/4.
2)      São consideradas ofensas graves:
a)      A pena de morte ou a execução; ou
b)      A tortura ou a pena ou tratamento desumano ou degradante do requerente no seu país de origem; ou
c)      A ameaça grave contra a vida ou a integridade física de um civil, resultante de violência indiscriminada em situações de conflito armado internacional ou interno.»
50.      Caso o pedido de proteção internacional seja indeferido, o interessado pode interpor um recurso de plena jurisdição no Conseil du contentieux des étrangers. Nos termos do artigo 39/70 da Lei de 15 de dezembro de 1980, este recurso tem efeito suspensivo: salvo consentimento do interessado, não pode ser coercivamente executada contra este nenhuma medida de afastamento do território ou de repulsão no prazo fixado para a interposição do recurso e durante a apreciação deste. Além disso, o interessado conserva o direito de beneficiar do apoio social concedido pelo CPAS. Este abrange todas as suas necessidades elementares, nomeadamente, o apoio médico, a assistência social, o alojamento, a alimentação, bem como a educação dos filhos.
2.      Lei orgânica dos centros públicos de ação social de 8 de julho de 1976
51.      A Lei orgânica dos centros públicos de ação social de 8 de julho de 1976 prevê, no seu artigo 1.°, o direito ao apoio social em relação a todos os cidadãos, com o objetivo de permitir que estes tenham uma vida em conformidade com a dignidade humana.
52.      Nos termos do artigo 57.° desta lei, o CPAS tem por missão garantir às pessoas e às famílias o apoio devido pela comunidade. Assegura não apenas um apoio paliativo ou curativo, mas ainda um apoio preventivo. Esse apoio pode ser material, social, médico ou psicológico.
53.      No entanto, o artigo 57.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da referida lei introduz uma derrogação a este princípio, uma vez que permite ao CPAS limitar a sua missão à concessão de um apoio médico urgente aos estrangeiros que residem ilegalmente no território.
54.      O Decreto Real de 12 de dezembro de 1996, relativo ao apoio médico urgente concedido pelos centros públicos de ação social aos estrangeiros que residem ilegalmente no Reino (16) refere que o apoio médico urgente previsto no artigo 57.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da Lei de 8 de julho de 1976 diz respeito ao apoio exclusivamente médico e cuja urgência é comprovada por um atestado médico. Este apoio não pode ser um apoio financeiro, um alojamento ou outro apoio social em espécie.
II – Factos do litígio no processo principal e questões prejudiciais
55.      Em 15 de abril de 2009, M. Abdida apresentou um pedido de autorização de residência por motivos médicos fundamentado no artigo 9.°‑B da Lei de 15 de dezembro de 1980. Este pedido foi declarado admissível em 4 de dezembro de 2009 e, por isso, M. Abdida beneficiou do apoio social pago pelo CPAS.
56.      Contudo, em 6 de junho de 2011, as autoridades nacionais competentes indeferiram este pedido alegando que o país de origem do recorrente dispõe de uma infraestrutura médica que permite tomar a cargo os doentes que padecem de sida. Esta decisão, acompanhada de uma obrigação de abandonar o território, foi notificada a M. Abdida em 29 de junho de 2011. Esta notificação referia que a interposição de um recurso de anulação e a apresentação de um pedido de suspensão não suspendiam a execução da medida.
57.      Por conseguinte, em 7 de julho de 2011, M. Abdida interpôs recurso desta decisão no Conseil du contentieux des étrangers. Em 13 de julho de 2011, o CPAS decidiu retirar o apoio social até então pago ao interessado e recusou pagar‑lhe o apoio médico urgente. No entanto, o CPAS reviu esta decisão em 27 de julho de 2011 e concedeu o apoio médico urgente à M. Abdida.
58.      Em 5 de agosto de 2011, M. Abdida interpôs recurso da decisão do CPAS no tribunal du travail de Nivelles. Por sentença de 9 de setembro de 2011, este tribunal condenou o CPAS a pagar um apoio social equivalente ao subsídio de subsistência à taxa individual considerando, nomeadamente, que o direito ao apoio social é uma condição indispensável para o exercício efetivo de um recurso e que o apoio social de que beneficia M. Abdida deve, assim, ser mantido enquanto este aguarda por uma decisão sobre o recurso da decisão de indeferimento o seu pedido de autorização de residência.
59.      Em 7 de outubro de 2011, o CPAS interpôs recurso dessa sentença na cour du travail de Bruxelas.
60.      Este órgão jurisdicional constatou que, nos termos da legislação nacional, M. Abdida não dispõe de um recurso suspensivo da execução da decisão de afastamento e que o único apoio social de que pode beneficiar é o apoio médico urgente. Afirmou igualmente que existe uma diferença de tratamento entre o interessado que requer o estatuto conferido pela proteção subsidiária com fundamento no artigo 48/4, da Lei de 15 de dezembro de 1980 e aquele que requer a concessão de uma autorização de residência por motivos médicos com fundamento no artigo 9.°‑B da referida lei. A Cour constitutionnelle teria, no entanto, justificado esta diferença de tratamento.
61.      Por conseguinte, a cour du travail de Bruxelles decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)      Devem as Diretivas 2004/83 [...], 2005/85 [...], e 2003/9 [...] ser interpretadas no sentido de que obrigam o Estado‑Membro que prevê que o estrangeiro que ‘padeça de uma doença que implique um risco real para a sua vida ou a sua integridade física ou um risco real de tratamento desumano ou degradante, uma vez que não existe qualquer tratamento adequado no seu país de origem’, tem direito à proteção subsidiária na aceção do artigo 15.°, [alínea] b), da Diretiva 2004/83 [...],
–        a prever um recurso suspensivo da decisão administrativa que recusa o direito de residência e/ou a proteção subsidiária e ordem de expulsão do território,
–        a assumir no âmbito do seu regime de apoio social ou de acolhimento, as necessidades elementares diferentes das necessidades médicas do recorrente, até que se decida o recurso dessa decisão administrativa?
2)      Em caso de resposta negativa, a Carta […] e, nomeadamente, os artigos 1.° a 3.° (dignidade do ser humano, direito à vida e à integridade), o artigo 4.° (proibição dos tratos desumanos ou degradantes), o artigo 19.°, n.° 2 (direito de não ser expulso para um Estado onde corra sério risco de tratos desumanos ou degradantes), os artigos 20.° e 21.° (igualdade e não discriminação, relativamente a outras categorias de requerentes de proteção subsidiária) e/ou o artigo 47.° (direito à ação), obrigam o Estado‑Membro que transpõe as Diretivas 2004/83 […], 2005/85 […] e 2003/9 […] a prever o recurso suspensivo e a satisfação das necessidades elementares, a que [faz referência a primeira] questão [acima referida]?»
62.      As partes no processo principal, assim como os Governos belga, francês, do Reino Unido e a Comissão Europeia apresentaram observações.
III – Análise
A –    Quanto à primeira questão
63.      A primeira questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio é relativa às garantias de ordem processual e às vantagens sociais que um Estado‑Membro tem de conferir no âmbito do procedimento de concessão do estatuto conferido pela proteção subsidiária.
64.      Como salientaram nas suas observações os Governos belga e francês, bem como a Comissão, esta questão assenta no pressuposto de que uma autorização de residência concedida a um nacional de país terceiro devido ao seu estado de saúde e fundamentada no artigo 9.°‑B da Lei de 15 de dezembro de 1980 constitui uma forma subsidiária de proteção internacional na aceção do artigo 2.°, alínea e), da Diretiva 2004/83.
65.      Ora, pelos motivos referidos nos n.os 40 a 70 das nossas conclusões no processo M’Bodj, e cujas linhas gerais são aqui expostas, este pressuposto é, em nossa opinião, errado (17).
66.      Com efeito, consideramos que o nacional de um país terceiro, que padece de uma doença grave e que, se voltar para o seu país de origem, corre um risco real de sofrer um tratamento desumano ou degradante devido à inexistência de um tratamento médico adequado no seu país, não pode ser considerado uma «pessoa elegível para proteção subsidiária» na aceção do artigo 2.°, alínea e), da Diretiva 2004/83. Embora, em determinadas circunstâncias específicas, o sofrimento resultante de uma doença possa constituir um tratamento desumano ou degradante, não deixa de ser verdade que, aparentemente, um dos critérios essenciais para a concessão da proteção subsidiária, a identificação de um agente que causa a ofensa e contra o qual é necessária proteção, não se verifica.
67.      Por conseguinte, consideramos que uma autorização de residência emitida com base no artigo 9.°‑B da Lei de 15 de dezembro de 1980 não é suscetível de constituir uma forma subsidiária de proteção internacional e não pode ser abrangida pelo âmbito de aplicação dos diplomas que fundamentam o regime de asilo europeu comum.
68.      Importa ter presente que o regime de asilo europeu comum assenta na necessidade de assegurar aos indivíduos que receiam ser perseguidos em virtude da sua raça, da sua religião, da sua nacionalidade, das suas opiniões políticas ou da sua pertença a um determinado grupo social, ou ser confrontados por um risco de ofensas graves no seu país de origem, uma proteção que o seu país não está, ou deixou de estar, em condições de garantir, por promover intencionalmente a prática destes atos ou ser incapaz de os evitar.
69.      O regime relativo à concessão de uma proteção internacional por um Estado‑Membro, quer se trate do estatuto de refugiado ou do estatuto conferido pela proteção subsidiária, prossegue, assim, um objetivo específico e institui um mecanismo de proteção específica (18) que pressupõe a presença de dois elementos essenciais. O primeiro é constituído pela existência de um risco de perseguições ou de ofensas graves de que o interessado seria vítima, assim que regressasse ao seu país de origem. O segundo é constituído pela responsabilidade direta ou indireta deste país na existência desse risco. O benefício do estatuto de refugiado ou do estatuto conferido pela proteção subsidiária está, assim, limitado aos casos em que as autoridades públicas do país de origem não asseguraram esta proteção, quer por estarem na origem das perseguições, quer por encorajarem ou tolerarem as perseguições de milícias ou de outros grupos privados.
70.      Estes dois elementos são determinantes para efeitos da concessão de uma proteção internacional uma vez que fundamentam o receio do indivíduo e explicam a impossibilidade ou a recusa de este beneficiar da proteção do seu país de origem.
71.      Relativamente à proteção subsidiária, estes dois elementos resultam claramente dos termos do artigo 2.°, alínea e), da diretiva. Com efeito, o legislador da União explicita sem ambiguidades que uma «pessoa elegível para proteção subsidiária» é uma pessoa que não só pode correr um risco real de sofrer as ofensas graves definidas no artigo 15.° da diretiva se tiver de voltar para o seu país de origem, mas que, de igual modo, não pode ou não quer, tendo em conta este risco, pedir a proteção desse país.
72.      Além disso, este define o conceito de «ofensas graves» como os atos ou as circunstâncias pelos quais as autoridades públicas do país de origem são direta ou indiretamente responsáveis.
73.      Com efeito, o artigo 15.° da Diretiva 2004/83 deve ser lido em conjugação com o artigo 6.° da mesma diretiva.
74.      O artigo 15.° desta diretiva define três tipos de ofensas graves de entre as quais constam, na sua alínea b), o tratamento desumano ou degradante do requerente no seu país de origem. O legislador define aqui o elemento material da ofensa grave. Trata‑se da pena de morte ou da execução, da tortura ou a pena ou tratamento desumano ou degradante do requerente no seu país de origem e ameaça grave contra a sua vida, ou a sua pessoa, decorrentes de violência indiscriminada em situações de conflito armado internacional ou interno. Estes atos evidenciam, por si só, uma intenção deliberada de um agente em infligir sofrimento físico e mental de especial intensidade.
75.      O artigo 6.° da referida diretiva define, por sua vez, o elemento pessoal, uma vez que determina os «agentes da ofensa grave». Assim, o legislador da União limita expressamente o âmbito das ofensas previstas no artigo 15.° da Diretiva 2004/83 àquelas que são cometidas quer pelo Estado, quer pelos partidos ou organizações que controlem o Estado ou uma parcela significativa do respetivo território, quer por agentes não estatais, se se demonstrar que o Estado ou os partidos ou organizações que o controlam são incapazes, ou não querem, proporcionar proteção contra a perseguição ou ofensa grave.
76.      Deste modo, para que uma pessoa seja elegível para proteção subsidiária, não basta provar que corre um risco de sofrer um tratamento desumano ou degradante quando regressar ao seu país de origem, é ainda necessário demonstrar que este risco resulta de fatores que são direta ou indiretamente imputáveis às autoridades públicas deste país, seja por as ameaças ao interessado provirem das autoridades do país de que é nacional ou serem toleradas por estas autoridades, seja por estas ameaças provirem de grupos independentes contra os quais as autoridades do seu país de origem não estão em condições de assegurar uma proteção efetiva aos seus nacionais.
77.      Ora, conforme sustenta o Governo francês nas suas observações, no caso de um indivíduo cujo estado de saúde requer cuidados médicos e que não pode beneficiar de um tratamento adequado no seu país de origem, o tratamento desumano ou degradante que arrisca sofrer se regressar a este país não provém de um ato ou de uma omissão intencional das autoridades públicas ou de órgãos independentes do Estado. Dito de outro modo, em tal caso, um dos critérios essenciais para o reconhecimento do benefício da proteção subsidiária prevista no artigo 6.° da Diretiva 2004/83, nomeadamente, a responsabilidade direta ou indireta das autoridades públicas do país de origem na prática da ofensa grave e contra as quais se impõe uma proteção, não está necessariamente presente.
78.      Em tal situação, a proteção dada pelo Estado‑Membro não responde a uma necessidade de proteção internacional na aceção do artigo 2.°, alínea a), desta diretiva e, assim, não pode ser incluída no âmbito do regime de asilo europeu comum.
79.      Nos termos do artigo 2.°, alínea g), in fine, da referida diretiva (19), trata‑se de «outra forma de proteção» que não está abrangida pelo âmbito de aplicação da mesma diretiva. Esta proteção é concedida não por motivo de necessidade, mas, discricionariamente, por compaixão ou motivos humanitários, fundamentadas no respeito pelo artigo 3.° da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (20) e dos artigos 4.° e 19.°, n.° 2, da Carta. Neste último caso, é a execução da decisão de expulsão do interessado pelo Estado‑Membro de acolhimento, conjugada com a falta de recursos médicos adequados no país de origem, que pode constituir um tratamento desumano.
80.      Ora, o legislador da União pretendeu manifestamente excluir as situações fundamentadas em motivos de humanidade do âmbito de aplicação da Diretiva 2004/83.
81.      Com efeito, este esclarece expressamente, no âmbito do considerando 9 da Diretiva 2004/83, que «[o] nacional de um país terceiro ou o apátrida, autorizado a permanecer em território dos Estados‑Membros, não por motivo de necessidade de proteção internacional mas, discricionariamente, por compaixão ou motivos humanitários, não fica abrangido [por esta diretiva]» (21).
82.      Além disso, interessa referir os trabalhos preparatórios da referida diretiva relativos à redação do artigo 15.°, alínea b) (22), nos quais o legislador da União esclarece o seguinte:
«Todavia, apesar de a alínea b) dever incluir toda a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem [(23)] relativa ao artigo 3.° da CEDH, importa incluir os processos que têm unicamente por base motivos de humanidade, tal como o processo D c. Reino Unido (1997), também conhecido por processo Saint‑Kitts [(24)].
No processo Saint‑Kitts, apesar de a falta de acesso a um sistema de saúde desenvolvido, assim como a falta de companhia, não serem considerados tortura ou tratamento desumano ou degradante por si só, a expulsão para esse país, que constitui uma ameaça à vida da pessoa em causa, eram descritos como tal.
Por conseguinte, para evitar processos baseados em razões humanitárias no regime de proteção subsidiária, o que nunca foi pretendido pela presente diretiva, a presidência propõe limitar o âmbito de aplicação da alínea b), estabelecendo que deve existir no país de origem um risco real de tortura ou de penas ou tratamentos desumanos ou degradantes» (25).
83.      Apesar de, como declarou o Tribunal de Justiça no acórdão Elgafaji (26), o artigo 15.°, alínea b), da diretiva «corresponde[r], em substância, ao […] artigo 3.° [da CEDH]» (27), o legislador da União limitou, no entanto, o âmbito de aplicação aos tratamentos «do requerente no seu país de origem» (28), o que pressupõe a responsabilidade direta ou indireta das autoridades públicas deste país. O regime da proteção internacional e, em particular, o estatuto conferido pela proteção subsidiária institui, deste modo, um mecanismo de proteção que se pretende próprio e específico (29), distinto das obrigações que incumbem aos Estados contratantes nos termos do artigo 3.° da CEDH.
84.      Tendo em conta estes elementos, entendemos, consequentemente, que o nacional de um país terceiro que padece de uma doença grave e que, se tiver de voltar para o seu país de origem, corre um risco real de sofrer um tratamento desumano ou degradante devido à inexistência de um tratamento médico adequado no seu país não pode ser considerado uma «pessoa elegível para proteção subsidiária» na aceção do artigo 2.°, alínea e), da Diretiva 2004/83.
85.      Por conseguinte, um pedido fundamentado no artigo 9.°‑B da Lei de 15 de dezembro de 1980 e que visa a concessão de uma autorização de residência por motivos médicos não pode ser abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2004/83.
86.      Também não pode ser abrangido pelo âmbito de aplicação dos outros dois diplomas que fundamentam o regime de asilo europeu comum, nomeadamente, as Diretivas 2003/9 e 2005/85.
87.      Com efeito, as condições materiais de acolhimento previstas pelo legislador da União no âmbito da Diretiva 2003/9 dirigem‑se, em conformidade com o artigo 3.° desta diretiva, aos requerentes de asilo ou, se o Estado‑Membro assim o tiver decidido, aos requerentes de outra forma de proteção.
88.      De igual modo, as garantias processuais reconhecidas pelo legislador da União no âmbito da Diretiva 2005/85 são relativas, em conformidade com o artigo 3.° desta diretiva, aos pedidos de asilo, assim como às decisões que têm por objeto a retirada do estatuto de refugiado e, se o Estado‑Membro assim o tiver decidido, a qualquer outro pedido que vise a concessão de outro tipo de proteção internacional.
89.      Ora, resulta dos elementos dos autos que o Reino da Bélgica não pretendeu garantir a aplicação destes diplomas às pessoas que apresentam um pedido fundamentado no artigo 9.°‑B da Lei de 15 de dezembro de 1980.
90.      Assim, entendemos que as garantias de ordem processual e as vantagens sociais fixadas pelo legislador da União no âmbito das Diretivas 2003/9, 2004/83 e 2005/85 não são aplicáveis a uma situação como a que está em causa no presente processo.
91.      Tendo em conta estes elementos, consideramos, por conseguinte, que as Diretivas 2003/9, 2004/83 e 2005/85 devem ser interpretadas no sentido de que as garantias de ordem processual e as vantagens sociais fixadas neste âmbito pelo legislador da União não são aplicáveis a um pedido de autorização de residência por motivos médicos fundamentado no artigo 9.°‑B da Lei de 15 de dezembro de 1980.
B –    Quanto à segunda questão
92.      Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pede, no essencial, ao Tribunal de Justiça que aprecie a compatibilidade de uma regulamentação nacional que, por um lado, exclui a existência de um recurso com efeito suspensivo da decisão de afastamento no que respeita às decisões relativas à recusa de uma autorização de residência por motivos médicos e, por outro, limita a assunção das necessidades elementares do interessado unicamente ao apoio médico urgente durante todo o processo contencioso de acordo com os direitos fundamentais consagrados pela Carta e as obrigações que incumbem aos Estados‑Membros nos termos das Diretivas 2003/9, 2004/83 e 2005/85.
1.      Observações preliminares
93.      A título preliminar, há que precisar que a questão colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio ao Tribunal de Justiça exige que sejam tidas em consideração normas jurídicas diferentes das que são expressamente referidas na decisão de reenvio (30).
94.      Com efeito, a cour du travail de Bruxelles considera que esta segunda questão é sobre os direitos e garantias processuais concedidos ao requerente de uma proteção internacional pelas Diretivas 2003/9, 2004/83 e 2005/85, assim como pela Carta, nomeadamente, as exigências resultantes dos seus artigos 1.° a 4.°, que consagram o princípio da dignidade humana, bem como os direitos à vida, à integridade física e a não ser submetido a tratos desumanos ou degradantes, do seu artigo 19.°, n.° 2, que estabelece o princípio da não repulsão, dos seus artigos 20.° e 21.°, que fundamentam os princípios da igualdade e da não discriminação e, por último, do seu artigo 47.°, que garante o direito a um recurso jurisdicional efetivo.
95.      Ora, pelos motivos expostos em seguida, a aplicação dos diplomas que fundamentam o regime de asilo europeu comum deve ser excluída numa situação como a que está em causa no processo principal. Por conseguinte, consideramos que não é necessário apreciar a questão colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio tendo em conta as Diretivas 2003/9, 2004/83 e 2005/85.
96.      Em contrapartida, em nossa opinião, importa evocar as regras processuais aplicáveis ao regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular estabelecidas no âmbito da Diretiva 2008/115. Com efeito, em conformidade com os seus artigos 1.° e 13.°, esta tem por objetivo estabelecer normas e procedimentos comuns a todos os Estados‑Membros no que respeita, nomeadamente, aos recursos de uma decisão de regresso e esclarece, no seu capítulo III, os direitos e as garantias processuais que, neste âmbito, devem ser concedidos ao nacional do país terceiro em situação irregular.
97.      Ora, no presente processo é pacífico que, durante todo o processo intentado no Conseil du contentieux des étrangers, a situação de M. Abdida é considerada irregular pelas autoridades nacionais competentes. Por conseguinte, este é abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2008/115, conforme determinado pelo artigo 2.° desta diretiva.
98.      Por outro lado, entendemos que a decisão pela qual as autoridades nacionais indeferiram o pedido de autorização de residência apresentado pelo interessado e que ordenou, em conformidade com o artigo 7.° da Lei de 15 de dezembro de 1980, que abandonasse o território constitui uma «decisão de regresso» na aceção do artigo 3.°, n.° 4, da referida diretiva (31). Com efeito, através desta decisão, as autoridades belgas declararam ilegal a situação de M. Abdida no território belga e impuseram‑lhe uma obrigação de regresso. Esta decisão não constitui mais do que a aplicação do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2008/115, segundo o qual os Estados‑Membros devem adotar uma decisão de regresso relativamente a qualquer nacional de país terceiro em situação irregular no seu território.
99.      Assim, em tal situação, regulada pelo direito da União, os Estados‑Membros estão obrigados, nos termos do artigo 51.°, n.° 1, da Carta, a aplicar os direitos fundamentais garantidos pela ordem jurídica da União. Conforme declarou o Tribunal de Justiça nos acórdãos Åkerberg Fransson (32) e Pfleger e o. (33), a aplicabilidade do direito da União implica, em tais circunstâncias, a aplicabilidade dos direitos fundamentais garantidos pela Carta.
100. É pois atendendo, por um lado, às disposições da Diretiva 2008/115 e, por outro, aos direitos fundamentais consagrados no âmbito da Carta que importa apreciar se, em circunstâncias como as que estão em causa no processo principal, a inexistência de um recurso suspensivo da execução do afastamento e de uma assunção das necessidades elementares diferentes das necessidades médicas do interessado respeitam os direitos que a União reconhece a este último.
2.      Interpretação
a)      Quanto à existência de um recurso suspensivo de pleno direito
101. O artigo 13.°, n.° 1, da Diretiva 2008/115, sob a epígrafe «[v]ias de recurso», confere ao nacional em causa uma via de recurso efetiva para impugnar as decisões relacionadas com o regresso.
102. Nos termos do n.° 2 desta disposição, as autoridades nacionais competentes têm a possibilidade de suspender temporariamente a execução da decisão impugnada. Em tal caso, esta suspensão implica, em conformidade com o artigo 9.° desta diretiva, o adiamento do afastamento.
103. Importa constatar que, contrariamente à proposta de diretiva apresentada pela Comissão, esta disposição não obriga os Estados‑Membros a prever um recurso suspensivo quando este é interposto contra uma decisão de regresso (34), trata‑se de uma mera possibilidade.
104. Em circunstâncias como as que estão em causa no processo principal, consideramos, no entanto, que a finalidade da Diretiva 2008/113, assim como o respeito dos direitos fundamentais, nomeadamente, as exigências resultantes dos artigos 1.°, 2.°, 3.°, 4.°, 19.°, n.° 2, e 47.° da Carta, impõem que o interessado disponha de um recurso suspensivo de pleno direito da execução do afastamento.
105. Com efeito, a finalidade do artigo 13.° da Diretiva 2008/115 resulta claramente do princípio orientador consagrado pelo legislador da União no artigo 1.° desta diretiva, que visa garantir, com respeito pelos direitos fundamentais das pessoas em causa, uma proteção eficaz dos seus interesses e, em particular, um repatriamento em condições humanas e dignas (35).
106. Assim, a finalidade desta disposição apenas pode ser compreendida em conformidade e em coerência com os direitos garantidos nos artigos 1.° a 4.° da Carta que assegurem o respeito pela dignidade humana, bem como o direito à vida e à integridade da pessoa e que proíbem os tratos desumanos e degradantes. Deve igualmente ser interpretada em conformidade com o princípio da não repulsão previsto no artigo 19.°, n.° 2, da Carta. Por último, deve assegurar o respeito pelos princípios da igualdade e da não discriminação conforme consagrados nos artigos 20.° e 21.° deste mesmo diploma e garantir o direito a um recurso jurisdicional efetivo, tal como consagrado no artigo 47.° da referida Carta. De facto, estas referências estão necessariamente compreendidas nas referências aos direitos fundamentais incluídas no artigo 1.° da Diretiva 2008/115.
107. Por conseguinte, o artigo 13.° desta diretiva e, em geral, as disposições especificamente relativas às garantias processuais que os nacionais em causa podem invocar no âmbito do seu recurso, apenas pode ser aplicado em concreto e em conformidade com estes diplomas se assegurar o respeito por estes valores.
108. Ora, em nossa opinião, a efetividade do recurso previsto no artigo 13.°, n.° 1, da referida diretiva e consagrado no artigo 47.° da Carta implica que, numa situação, como a que está em causa no processo principal, em que a execução da decisão de regresso é suscetível de expor o interessado a um risco de tratamento desumano ou degradante contrário ao artigo 4.° da Carta, este recurso tenha efeito suspensivo.
109. Em primeiro lugar, em tal situação, o Estado‑Membro tem de respeitar o princípio da não repulsão em conformidade com as obrigações que lhe incumbem nos termos do artigo 5.° da Diretiva 2008/115 e do artigo 19.°, n.° 2, da Carta, que, importa recordar, estabelece que «[n]inguém pode ser afastado, expulso ou extraditado para um Estado onde corra sério risco de ser sujeito a pena de morte, a tortura ou a outros tratos ou penas desumanos ou degradantes». O respeito por esta disposição exige, por conseguinte, que a execução da decisão de regresso seja automaticamente suspensa enquanto a autoridade nacional competente aprecia a legalidade desta, assim como acusações invocadas pelo interessado quanto à existência de um risco de trato contrário ao previsto no artigo 4.° da Carta.
110. Em segundo lugar, o Tribunal EDH declara que o direito a um recurso jurisdicional efetivo consagrado no artigo 13.° da CEDH exige que o estrangeiro que foi objeto de uma ordem de expulsão possa dispor de um recurso com efeito suspensivo quando invoca uma «acusação defensável», segundo a qual o seu afastamento o expõe a um risco de trato desumano ou degradante contrário ao artigo 3.° da CEDH (36). Com efeito, o Tribunal EDH considera que, em tal situação, a execução do afastamento cuja legalidade é contestada pode causar um dano irreversível que deve ser evitado mediante a suspensão da execução. Ora, o Tribunal EDH entende que um estrangeiro que padece de uma doença grave e que não pode ser tratado no seu país de origem, invoca tal acusação. Além disso, considera que a efetividade do recurso implica igualmente exigências de qualidade e de celeridade (37).
111. Foi com base nesta jurisprudência que o o Reino da Bélgica foi condenado, por acórdão de 27 de fevereiro de 2014 (38). Este processo era relativo a uma nacional nigeriana, que padecia de sida e relativamente à qual as autoridades emitiram uma ordem de afastamento. Esta alegou que o afastamento para o seu país de origem a expunha a tratos contrários ao artigo 3.° da CEDH e queixou‑se da inexistência de recurso efetivo na aceção do artigo 13.° desta convenção.
112. Após ter apreciado as regras processuais aplicáveis, o Tribunal EDH declarou que as vias de recurso disponíveis contra uma ordem de afastamento emitida na sequência do indeferimento de um pedido de autorização de residência fundamentado no artigo 9.°‑B da Lei de 15 de dezembro de 1980 não eram suficientes para garantir o respeito pelo artigo 13.°, em conjugação com o artigo 3.°, da CEDH.
113. Antes de mais, o Tribunal EDH constatou que, em conformidade com a legislação nacional aplicável, tal recurso não suspende a execução do afastamento (39).
114. Em seguida, centrou‑se nos processos específicos estabelecidos no âmbito dos artigos 39/82 a 39/85 da Lei de 15 de dezembro de 1980, relativos à suspensão da execução do afastamento.
115. A primeira modalidade de recurso consiste na interposição, no prazo de 30 dias a partir da notificação da decisão, de um recurso de anulação, assim como na apresentação de um pedido de suspensão ordinária acompanhado, no momento em que o interessado foi alvo de uma medida coerciva, de um pedido de medidas provisórias com extrema urgência. A segunda modalidade consiste na apresentação de um pedido de suspensão com extrema urgência, que implica a existência de uma medida coerciva contra o interessado (40).
116.  O Tribunal EDH declarou que estes processos eram «dificilmente operacionai[s]» e «muito complexo[s]» para cumprirem as exigências de disponibilidade e de acessibilidade dos recursos exigidos nos termos do artigo 13.°, conjugado com o artigo 3.° da CEDH (41).
117. Antes de mais, salientou que este sistema tem por efeito obrigar o interessado, que foi alvo de uma medida de afastamento e que alega que tem urgência em requerer a suspensão da execução da medida, a interpor um recurso cautelar, no caso em apreço um pedido de suspensão ordinária. Em seu entender, este recurso, que não tem efeito suspensivo, deve assim ser interposto apenas com o objetivo de preservar o direito de o interessado poder atuar com urgência quando a verdadeira urgência, ou seja, a existência de uma medida coerciva, se concretize. Na hipótese de o interessado não ter interposto este recurso cautelar no início do processo e de a urgência surgir posteriormente, o Tribunal EDH constatou, consequentemente, que o interessado fica definitivamente privado da possibilidade de requerer a suspensão da medida de afastamento (42). Quanto às regras sobre os pedidos de suspensão apresentados com extrema urgência, o Tribunal EDH acrescentou que «obriga[m] os interessados, que já se encontram num posição vulnerável, a ainda atuar in extremis no momento da execução coerciva da medida» (43).
118. Efetuadas estas constatações, o Tribunal EDH concluiu que o interessado não dispôs de um recurso efetivo, uma vez que este não era suspensivo e não permitiu uma apreciação efetiva dos fundamentos relativos à violação do artigo 3.° da CEDH (44).
119. No presente processo e na sequência, nomeadamente, das observações apresentadas na audiência, o Governo belga descreveu um processo que se afigura efetivamente complexo de pôr em prática face à urgência e à gravidade da situação e pouco acessível aos migrantes a quem se dirige (45). De facto, a efetividade de um recurso deve ser apreciada caso a caso e segundo o contexto em que se insere. Ora, importa ter em conta os eventuais problemas psicológicos dos migrantes e as dificuldades que podem encontrar, devido à sua língua, por exemplo, para ter conhecimento dos processos que devem ser instaurados na véspera do seu afastamento do território, sendo que muitos deles não têm meios para dispor, nesta fase, de assistência jurídica.
120. Na audiência, o Governo belga defendeu‑se do argumento de que não existia um recurso com efeito suspensivo alegando que, na prática, a interposição de um recurso de anulação no Conseil du contentieux des étrangers conduz a uma suspensão de facto da execução da decisão de afastamento, e que as autoridades nacionais belgas toleram a situação irregular do interessado no território na pendência da instância.
121. Embora tal situação seja, na prática, idêntica aquela em que o recurso suspende expressamente a execução do afastamento, apresenta, todavia, vários inconvenientes.
122. Em primeiro lugar, apesar desta suspensão de facto, o interessado não está oficialmente protegido contra um afastamento coercivo na medida em que, nos termos do artigo 74/14, n.os 1 e 2, da Lei de 15 de dezembro de 1980, esta proteção é unicamente concedida durante o prazo de 30 dias previsto para uma partida voluntária. Ora, este prazo expira rapidamente e as autoridades nacionais competentes podem oficialmente executar a ordem de afastamento a qualquer momento. Isto suscita uma dificuldade maior, nomeadamente, numa situação como a que está em causa no processo principal em que a execução da decisão de regresso é suscetível de expor o interessado a um risco de trato desumano ou degradante contrário ao artigo 4.° da Carta.
123. Em segundo lugar, apesar da tolerância de facto de que fazem prova as autoridades, o interessado pode continuar a ser alvo de uma sanção penal devido à sua situação irregular no território. Por conseguinte, não está oficialmente protegido contra uma eventual detenção.
124. Em terceiro lugar, na medida em que o afastamento é suspenso oficiosamente, esta suspensão não é acompanhada dos direitos correspondentes e, em particular, das garantias de ordem económica e social que o legislador reconhece no artigo 14.° da Diretiva 2008/115 aos nacionais de países terceiros em situação irregular cujo afastamento é oficialmente adiado. Isto suscita outra dificuldade, nomeadamente, numa situação como a que está em causa no processo principal em que a medida de afastamento é relativa a uma pessoa gravemente doente, que deveria poder beneficiar, como qualquer outro nacional de país terceiro cujo afastamento tenha sido oficialmente adiado, da assunção das necessidades especiais que o seu estado de saúde exige.
125. Em quarto lugar, importa não ignorar os prazos particularmente longos do processo em causa, que foi intentado em 7 de julho de 2011. Além dos inconvenientes associados às incertezas em torno do estatuto jurídico do interessado, à sua situação material extremamente preocupante, bem como à gravidade das acusações que este invoca em tribunal, é possível questionar se, tendo em conta a sua duração, tal processo é adequado e oferece todas as garantias que devem acompanhar a interposição de um recurso efetivo.
126. Atendendo a estes elementos, e numa situação como a que está em causa no processo principal, em que a execução da decisão de regresso é suscetível de expor o interessado a um risco de trato desumano ou degradante contrário ao artigo 4.° da Carta, afigura‑se que o interessado não beneficia dos direitos que esta lhe reconhece e, em particular, do direito de beneficiar de um recurso efetivo na aceção do artigo 47.° da referida Carta.
127. À luz de todas estas considerações, entendemos, consequentemente, que o artigo 13.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 2008/115 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a um regra processual nacional que exclui a existência de um recurso com efeito suspensivo quando este recurso tem por objeto uma decisão de regresso cuja execução pode expor o interessado a um risco de trato desumano ou degradante contrário ao artigo 4.° da Carta, tendo em conta o estado de saúde deste último.
b)      Quanto à assunção de necessidades elementares diferentes das necessidades médicas do interessado
128. O artigo 14.° da Diretiva 2008/115, lido em conjugação com o considerando 12 desta diretiva, estabelece as garantias de ordem económica e social que «[os] nacionais de países terceiros que se encontram em situação irregular, mas que ainda não podem ser repatriados» podem invocar «enquanto se aguarda o regresso». Assim, durante o prazo para a partida voluntária e durante os períodos de adiamento do afastamento, os Estados‑Membros devem assegurar a manutenção da unidade familiar, bem como garantir a prestação de cuidados de saúde urgentes e o tratamento básico de doenças. Devem igualmente assegurar o acesso ao sistema de ensino básico aos menores e a consideração das necessidades específicas das pessoas vulneráveis. Esta disposição reflete o artigo 5.° da Diretiva 2008/115, que determina que os Estados‑Membros, quando aplicam esta diretiva, devem ter em devida conta a situação médica, familiar e social do interessado e, em particular, o seu estado de saúde.
129. Embora o legislador da União tenha manifestado no considerando 12 da referida diretiva a sua intenção de ver «resolvida a situação» destes migrantes, consideramos que este objetivo está apenas parcialmente alcançado, pelos seguintes motivos.
130. Em primeiro lugar, se nos ativermos nos termos do artigo 14.°, n.° 1, da Diretiva 2008/115, constatamos que M. Abdida não pode ser abrangido pelo âmbito de aplicação desta disposição e, assim, beneficiar das garantias previstas pela referida disposição. Com efeito, o prazo de 30 dias que lhe foi concedido para um regresso voluntário expirou e a medida de afastamento adotada contra si não foi oficialmente adiada.
131. Por conseguinte, este diploma não reconhece expressamente garantias numa situação como a que está em causa no processo principal em que o afastamento do interessado está efetivamente suspenso durante o processo contencioso (46).
132. Em segundo lugar, observamos que as garantias previstas pelo legislador da União na referida disposição não abrangem todos os direitos, nomeadamente, os direitos que se afiguram mais básicos no momento em que o interessado deixa necessariamente de dispor de fontes de rendimento e deve ser afastado do território, ou seja, a possibilidade de se alimentar, vestir e alojar.
133. Embora se deva manter a unidade familiar, garantir o ensino básico aos menores, assegurar os cuidados de saúde urgente e o tratamento «básico de doenças» e considerar as necessidades específicas das pessoas vulneráveis, o artigo 14.°, n.° 1, desta diretiva não obriga expressamente os Estados‑Membros a assumirem necessidades básicas diferentes das necessidades médicas do interessado.
134. Assim, a Diretiva 2008/115 não efetua uma harmonização, ainda que mínima, das regras que regem a assunção, por parte dos Estados‑Membros, das necessidades básicas destes migrantes. Por conseguinte, esta diretiva distingue‑se de forma evidente da Diretiva 2003/9, na qual o legislador da União pretendeu obrigar os Estados‑Membros a garantir condições mínimas de acolhimento aos requerentes de asilo que abranjam todas as suas necessidades mais básicas enquanto estes aguardam uma decisão.
135. Esta constatação pode ser formulada com base numa simples leitura do considerando 12 da Diretiva 2008/115. Com efeito, nos termos deste considerando, o legislador da União precisa que «[as] condições básicas de subsistência [dos nacionais de países terceiros que se encontram em situação irregular, mas que ainda não podem ser repatriados] [deveriam] ser definidas de acordo com a lei nacional» (47). A utilização do condicional e, em particular, a opção pelo verbo «definir», revelam claramente a vontade do legislador da União em deixar aos Estados‑Membros uma ampla margem de apreciação em relação à natureza das necessidades que estes tencionam satisfazer (mesmo que, em nossa opinião, a definição das necessidades básicas se imponha por si só). Além disso, o legislador da União não faz qualquer outra referência quanto à satisfação destas necessidades no restante texto desta diretiva.
136. Esta redação é diferente daquela que a Comissão propôs no âmbito da sua proposta de diretiva e na qual defendia um alinhamento das garantias que devem ser concedidas aos migrantes em situação irregular com as que estão previstas no âmbito da Diretiva 2003/9.
137. O considerando 8 da proposta de diretiva tinha, efetivamente, a seguinte redação:
«Deve ser resolvida a situação das pessoas em situação irregular, mas que não podem ser (ainda) repatriadas. Devem ser estabelecidas normas mínimas em matéria de condições de permanência destas pessoas, por referência às disposições da Diretiva 2003/9/CE do Conselho, de 27 de janeiro de 2003, que estabelece normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo nos Estados‑Membros» (48).
138. Assim, no artigo 13.° da proposta de diretiva, relativo às «[g]arantias durante o regresso», a Comissão referiu‑se expressamente aos capítulos II e IV da Diretiva 2003/9, que preveem em termos mais concretos e precisos as condições materiais de acolhimento que os Estados‑Membros devem assegurar aos requerentes de asilo que aguardam uma decisão para, por um lado, lhes garantir um nível de vida digno e adequado e, por outro, lhes assegurar condições de vida comparáveis em todos os Estados‑Membros (49). Esta disposição tinha a seguinte redação:
«Os Estados‑Membros assegurarão que as condições de permanência dos nacionais de países terceiros, relativamente aos quais a execução de uma decisão de regresso tenha sido adiada ou cujo afastamento não se possa realizar pelos motivos referidos no artigo 8.° da presente diretiva, não sejam menos favoráveis do que as previstas nos artigos 7.° a 10.°, no artigo 15.° e nos artigos 17.° a 20.° da Diretiva [2003/9]» (50).
139. Nas negociações, estas propostas de texto foram abandonadas bem como, em particular, qualquer referência expressa ao regime concedido aos requerentes de asilo pela Diretiva 2003/9. Embora o novo artigo 14.° da Diretiva 2008/115 retome parcialmente algumas das garantias previstas pela Diretiva 2003/9, omite, no entanto, determinados elementos fundamentais, nomeadamente, a garantia de um nível de vida digno e adequado.
140. Por último, a redação do artigo 14.° da Diretiva 2008/115 torna difícil apreciar o alcance, a forma e o nível mínimo das prestações que devem ser concedidas ao interessado.
141. Com efeito, este artigo não precisa as disposições que os Estados‑Membros são obrigados a adotar para preservarem a unidade familiar e o tipo de apoio que deve ser concedido às pessoas mais vulneráveis para responder às suas necessidades específicas. De igual forma, algumas expressões como as que visam «o tratamento básico de doenças» são suficientemente amplas para poderem ser objeto de diversas interpretações e ter um alcance variável segundo os Estados‑Membros.
142. Atendendo a estes elementos, e contrariamente ao objetivo pretendido pelo legislador da União no considerando 12 da Diretiva 2008/115, a situação destes «nacionais de países terceiros que se encontram em situação irregular, mas que ainda não podem ser repatriados» não pode ser considerada «resolvida».
143. No âmbito da sua proposta de resolução sobre a redução das desigualdades no domínio da saúde na União Europeia (51), o Parlamento concluiu, aliás, que o acesso equitativo aos serviços de saúde consagrados no artigo 35.° da Carta não é garantido na prática ou na lei em relação às pessoas sem autorização de residência. Por conseguinte, este exorta os Estados‑Membros a garantirem aos migrantes sem documentos o direito a um acesso equitativo aos cuidados de saúde e convida‑os a avaliarem a viabilidade de apoio aos cuidados de saúde a prestar aos migrantes em situação irregular, prevendo uma definição dos elementos básicos dos cuidados de saúde fundamentada em princípios comuns, na aceção da sua legislação nacional.
144. Além da conclusão a que o Parlamento chegou, o presente processo revelou outra realidade, designadamente, a da situação jurídica e material concreta em que se encontram os migrantes que aguardam o afastamento.
145. Como é que, em concreto, M. Abdida, que está num estado de saúde crítico, consegue prover as suas necessidades mais elementares após a interposição do seu recurso no Conseil du contentieux des étrangers em 7 de julho de 2011, ou seja, desde há 3 anos?
146. M. Abdida está em situação irregular no território belga desde 29 de junho de 2011, data em que as autoridades o notificaram de que tinha de abandonar o território e cancelaram a sua inscrição no registo dos estrangeiros. Por essa razão, a sua presença no território é de facto tolerada pelas autoridades enquanto se pronunciam sobre a legalidade da decisão contestada. Ora, conforme vimos, este processo é longo e durante vários meses, ou mesmo alguns anos, o interessado continua não só numa situação de incerteza quanto ao seu eventual afastamento, como deixa também de estar protegido contra uma eventual detenção, uma vez que a situação irregular pode ser objeto de uma sanção penal.
147. É evidente que este estatuto determina o seu grau de acesso a um emprego, a um alojamento e às prestações sociais e médicas, que, no caso em apreço, é praticamente nulo. M. Abdida está excluído do mercado regular de trabalho, o que o impede de ter rendimentos para prover às suas necessidades e, em particular, para se alimentar, vestir e alojar. É certamente confrontado com grandes dificuldades para aceder a um alojamento, uma vez que arrendar alojamento a um migrante em situação irregular pode, além disso, ser proibido. Por outro lado, apenas pode aceder parcialmente ao apoio social pois este, segundo a legislação nacional aplicável, está limitado à concessão de apoio médico urgente.
148. É evidente que tal circunstância pode colocar o interessado numa situação de indigência e afeta diretamente o respeito pelos seus direitos fundamentais. Aliás, na sua jurisprudência constante, o Tribunal EDH considera que uma insuficiência de rendimentos pode, em determinadas circunstâncias específicas, pôr em risco a vida ou a integridade física do indivíduo, bem como implicar um risco de trato desumano ou degradante, contrários aos artigos 2.° e 3.° da CEDH (52).
149. Se nos ativermos na redação do artigo 14.° da Diretiva 2008/115, entendemos que não é coerente obrigar os Estados‑Membros a fornecer um apoio médico urgente se, em circunstâncias como as que estão em causa no processo principal, não existe qualquer assunção das necessidades mais elementares do interessado. De igual modo, consideramos que não é coerente obrigar os Estados‑Membros a garantir a unidade familiar ou ainda o ensino básico aos filhos e a isso não corresponda uma obrigação de assegurar a estes indivíduos a subsistência e condições de vida humanas e dignas.
150. Consideramos que também não é justo e equitativo que o nacional de um país terceiro cuja situação no território é tolerada enquanto aguarda pela apreciação do seu recurso seja tratado de forma menos favorável do que aquele que se encontra detido nos termos do artigo 15.° da Diretiva 2008/115. Apesar de este último estar efetivamente privado da sua liberdade de movimento, devido ao seu comportamento, está, no entanto, alojado num centro de detenção especializado que cobre, em princípio, todas as suas necessidades básicas, incluindo a assistência jurídica e o apoio social e médico, durante um período que pode chegar a 18 meses. Ora, há que reconhecer que, numa situação como a que está em causa no processo principal, em que o interessado também permanece «a aguardar o afastamento», a cobertura destas necessidades não está assegurada.
151. Consideramos que também não é coerente exigir aos Estados‑Membros que assegurem a efetividade de um recurso e, em particular, que prevejam um recurso suspensivo de pleno direito da decisão de afastamento se o migrante não tiver possibilidade, enquanto aguarda a decisão proferida pelo juiz, de se alimentar, alojar e vestir dignamente.
152. Por último, importa ter presente que a ausência de cobertura das necessidades mais elementares dos migrantes acentua a sua marginalização. Ora, o facto de um nacional de país terceiro que aguarda o afastamento ser privado, durante um período tão longo após a interposição do seu recurso, de uma cobertura das suas necessidades mais básicas, comporta o risco de este abandonar o território do Estado de acolhimento para se fixar noutro Estado‑Membro, fomentando assim movimentos secundários de migrantes em situação irregular e, por conseguinte, a imigração ilegal no próprio interior das fronteiras da União. Esta situação pode também incentivá‑lo não a entrar na ilegalidade ou na clandestinidade — uma vez que já se encontra em tal situação — mas na criminalidade, com o objetivo de prover as suas necessidades. Tais consequências estão manifestamente longe do objetivo pretendido pelo legislador da União no considerando 4 da Diretiva 2008/115, segundo o qual importa «estabelecer normas claras, transparentes e justas para uma política de regresso eficaz, enquanto elemento necessário de uma política de migração bem gerida» (53).
153. Aplicar a Diretiva 2008/115 de modo a que conduza a tais incoerências e a tais irregularidades não permite, evidentemente, garantir o seu efeito útil.
154. O alcance das garantias previstas no artigo 14.° desta diretiva deve, assim, ser interpretado à luz do seu objetivo que, recordamos, é estabelecer normas claras e justas para uma política de regresso que seja não só eficaz, mas que permita igualmente assegurar, em conformidade com o princípio orientador consagrado pelo legislador no artigo 1.° da referida diretiva, o respeito pelos valores consagrados pela Carta.
155. Ora, o respeito da dignidade humana, assim como dos direitos à vida, à integridade e à saúde consagrados, respetivamente, nos artigos 1.°, 2.°, 3.° e 35.° (54) da Carta, mas também a proibição de tratos desumanos ou degradantes prevista no artigo 4.° desta Carta opõem‑se, em nossa opinião, a que, numa situação como a que está em causa no processo principal, um nacional de país terceiro em situação irregular e cujo afastamento foi efetivamente suspenso seja privado, enquanto aguarda a apreciação do seu recurso, de uma cobertura das suas necessidades básicas.
156. A satisfação das necessidades mais elementares é, em nosso entender, um direito essencial que não pode depender do estatuto jurídico do interessado.
157. Embora a importância desta assunção deva ser determinada por cada um dos Estados‑Membros, considerando a margem de apreciação que a Diretiva 2008/115 lhes confere, afigura‑se que deve ser suficiente para garantir ao interessado a sua subsistência, bem como um nível de vida digno e adequado à sua saúde, permitindo‑lhe, nomeadamente, dispor de um alojamento, tendo em conta, se for o caso, as suas necessidades especiais (55).
158. Por conseguinte, atendendo a estes elementos, consideramos que o artigo 14.° da Diretiva 2008/115 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que, relativamente aos nacionais de países terceiros em situação irregular que interpuseram recurso da decisão de regresso, limita a assunção das suas necessidades básicas apenas ao apoio médico urgente. Em tal situação, e durante todo o processo contencioso, o Estado‑Membro tem de garantir de forma suficiente as necessidades básicas do interessado de modo a garantir a sua subsistência, assim como um nível de vida digno e adequado à sua saúde, permitindo‑lhe, nomeadamente, dispor de um alojamento, tendo em conta, se for o caso, as suas necessidades especiais.
IV – Conclusão
159. À luz das conclusões antecedentes, propomos ao Tribunal de Justiça que responda à cour du travail de Bruxelles da seguinte maneira:
«1)      A Diretiva 2003/9/CE do Conselho, de 27 de janeiro de 2003, que estabelece normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo nos Estados‑Membros, a Diretiva 2004/83/CE do Conselho, de 29 de abril de 2004, que estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros ou apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessite de proteção internacional, bem como relativas ao respetivo estatuto, e relativas ao conteúdo da proteção concedida, assim como a Diretiva 2005/85/CE do Conselho, de 1 de dezembro de 2005, relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados‑Membros, devem ser interpretadas no sentido de que as garantias de ordem processual e as vantagens sociais fixadas neste âmbito pelo legislador da União não são aplicáveis a um pedido de autorização de residência por motivos médicos fundamentado no artigo 9.°‑B da Lei de 15 de dezembro de 1980, relativa à entrada no território, à residência, ao estabelecimento e ao afastamento dos estrangeiros.
2)      O artigo 13.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regra processual nacional que exclui a existência de um recurso com efeito suspensivo quando este recurso tem por objeto uma decisão de regresso cuja execução pode expor o interessado a um risco de trato desumano ou degradante contrário ao artigo 4.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, atendendo ao seu estado de saúde.
3)      O artigo 14.° da Diretiva 2008/115 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que, relativamente aos nacionais de países terceiros em situação irregular que interpuseram recurso da decisão de regresso, limita a assunção das suas necessidades básicas apenas ao apoio médico urgente. Em tal situação, e durante todo o processo contencioso, o Estado‑Membro tem de garantir de forma suficiente as necessidades básicas do interessado de modo a garantir a sua subsistência, assim como um nível de vida digno e adequado à sua saúde, permitindo‑lhe, nomeadamente, dispor de um alojamento, tendo em conta, se for o caso, as suas necessidades especiais.»
1 —      Língua original: francês.
2 —      Diretiva do Conselho, de 27 de janeiro de 2003, que estabelece normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo nos Estados‑Membros (JO L 31, p. 18). Esta diretiva foi substituída pela Diretiva 2013/33/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional (JO L 180, p. 96).
3 —      Diretiva 2004/83/CE do Conselho, de 29 de abril de 2004, que estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros ou apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessite de proteção internacional, bem como relativas ao respetivo estatuto, e relativas ao conteúdo da proteção concedida (JO L 304, p. 12, e retificativo JO 2005, L 204, p. 24).
4 —      Diretiva do Conselho, de 1 de dezembro de 2005, relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados‑Membros (JO L 326, p. 13, e retificativo JO 2006, L 236, p. 36).
5 —      A seguir «Carta».
6 —      Conclusões M’Bodj (C‑542/13, EU:C:2014:2113).
7 —      JO L 348, p. 98.
8 —      V. artigo 1.° desta diretiva.
9 —      V. conclusões M. (C‑277/11, EU:C:2012:253, n.° 19) que deram origem ao acórdão M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, n.° 72).
10 —      Esta convenção, assinada em Genebra, em 28 de julho de 1951 [Coletânea de Tratados das Nações Unidas, vol. 189, p. 150, n.° 2545 (1954)], entrou em vigor em 22 de abril de 1954. Foi completada pelo Protocolo relativo ao Estatuto dos Refugiados, de 31 de janeiro de 1967, que entrou em vigor em 4 de outubro de 1967.
11 —      No acórdão M. (EU:C:2012:744), o Tribunal de Justiça declarou que a natureza dos direitos inerentes ao estatuto de refugiado e a natureza dos direitos inerentes ao estatuto conferido pela proteção subsidiária são, de facto, diferentes (n.° 92). Contudo, importa observar que a Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida, que reformulou a Diretiva 2004/83, elimina as diferenças que existem ao nível dos direitos conferidos aos refugiados e aos beneficiários de uma proteção subsidiária quanto ao acesso a cuidados de saúde (artigo 30.°). Não obstante, tal diferença não foi eliminada relativamente à segurança social (artigo 29.°).
12 —      V. artigo 1.°, assim como considerandos 2 e 11 da referida diretiva.
13 —      Lei conforme alterada pela Lei de 15 de setembro de 2006 (a seguir «Lei de 15 de dezembro de 1980»).
14 —      V., acórdão da Cour constitutionnelle n.° 43/2013, de 21 de março de 2013, n.° B 13, p. 16.
15 —      O estatuto de proteção subsidiária permite que os seus beneficiários disponham de um título de residência com duração de um ano, renovável durante cinco anos. Além deste período de cinco anos, o interessado pode ser autorizado a residir por tempo indeterminado com fundamento no artigo 49/2, n.os 2 e 3, da Lei de 15 de dezembro de 1980.
16 —      Moniteur belge de 31 de dezembro de 1996, p. 32518, alterado em 13 de janeiro de 2003 (Moniteur belge de 17 de janeiro de 2003, p. 1553).
17 —      Conforme assinalámos nos n.os 34 a 37 das conclusões M’Bodj (EU:C:2014:2113), as autoridades nacionais estão em desacordo quanto à questão de saber se tal autorização de residência constitui uma transposição do artigo 15.°, alínea b), da Diretiva 2004/83.
18 —      V., a este respeito, acórdão Diakité (C‑285/12, EU:C:2014:39).
19 —      Conforme declarou o Tribunal de Justiça no acórdão B e D (C‑57/09 e C‑101/09, EU:C:2010:661), resulta do artigo 2.°, alínea g), in fine, da diretiva que esta não se opõe a que uma pessoa reclame proteção no âmbito de «outro tipo de proteção» não abrangido pelo seu âmbito de aplicação (n.° 116).
20 —      A seguir «CEDH». Convenção assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950.
21 —      A Diretiva 2004/83, tal como a Convenção relativa ao estatuto dos refugiados, assinada em Genebra, em 28 de julho de 1951, parte do princípio de que os Estados‑Membros de refúgio podem conceder, em conformidade com o seu direito nacional, uma proteção nacional acompanhada de direitos que permitem às pessoas excluídas do estatuto de refugiado por força do artigo 12.°, n.° 2, da referida diretiva permanecer no território do Estado‑Membro em causa.
22 —      V. nota da presidência do Conselho da União Europeia no Comité Estratégico da Imigração, Fronteiras e Asilo, de 25 de setembro de 2002 (12148/02, p. 6).
23 —      A seguir «Tribunal EDH».
24 —      Tribunal EDH, 2 de maio de 1997, Coletânea dos acórdãos e decisões 1997‑III. Neste processo, o Tribunal EDH declarou que a execução da decisão de expulsão de um indivíduo que padece de SIDA constituía, em caso de regresso ao seu país de origem, uma violação do artigo 3.° da CEDH, na medida em que este era exposto a um risco real de morrer em circunstâncias particularmente dolorosas. Na sua decisão, o Tribunal EDH teve em conta o facto de o interessado se encontrar num estado avançado da doença e que a interrupção abrupta dos cuidados médicos proporcionados no Estado de acolhimento, conjugada com a inexistência de tratamento adequado no seu país de origem, bem como a ausência de qualquer tipo de apoio moral e de assistência social precipitariam a morte e sujeitariam o interessado a sofrimentos físicos e mentais grandes (§ 42, 51 a 54). Assim, o Tribunal EDH declarou que mantinha uma flexibilidade suficiente para aplicar o artigo 3.° da CEDH às situações em que o risco de o interessado sofrer tratamentos proibidos no país de destino resulta de fatores que não podem acionar, nem direta nem indiretamente, a responsabilidade das autoridades públicas deste país ou que, considerados isoladamente, não violam por si só as normas deste artigo. Assim, neste caso, os Estados contratantes não podem executar a sua decisão de expulsão por considerações humanitárias julgadas imperiosas, com o risco de incorrer em responsabilidade nos termos do artigo 3.° da CEDH.
25 —      Sublinhado nosso.
26 —      C‑465/07, EU:C:2009:94.
27 —      Ibidem, n.° 28.
28 —      McAdam, J., «The Qualification Directive: An Overview», The Qualification Directive: Central Themes, Problem Issues, and Implementation in Selected Member States, Wolf Legal Publishers, Nimègue, 2007, p. 19.
29 —      V., a este respeito, acórdão Diakité (EU:C:2014:39, n.° 24).
30 —      Importa recordar que é jurisprudência constante que, no âmbito do processo de cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça, instituído pelo artigo 267.° TFUE, compete a este dar ao órgão jurisdicional de reenvio uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido. Nesta ótica, o Tribunal de Justiça pode tomar em consideração normas de direito da União a que o juiz nacional não fez referência nas suas questões prejudiciais na medida em que essas normas sejam necessárias à apreciação do litígio no processo principal [v., nomeadamente, o acórdão de 8 de dezembro de 2011, Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (C‑157/10, Colet., p. I‑13023, n.os 18 a 20 e jurisprudência referida)].
31 —      Nos termos desta disposição, uma «decisão de regresso» é «uma decisão ou ato administrativo ou judicial que estabeleça ou declare a situação irregular de um nacional de país terceiro e imponha ou declare o dever de regresso».
32 —      C‑617/10, EU:C:2013:105, n.° 21.
33 —      C‑390/12, EU:C:2014:281, n.° 34.
34 —      V. artigo 12.°, n.° 2, da proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular, COM (2005) 391 final, de 1 de setembro de 2005 (a seguir «proposta de diretiva»), que tinha a seguinte redação: «O recurso jurisdicional terá efeito suspensivo ou conferirá ao nacional de um país terceiro o direito de requerer a suspensão da execução da decisão de regresso ou da medida de afastamento, caso em que esta será adiada até que esta seja confirmada ou deixe de estar sujeita a recurso com efeito suspensivo» (sublinhado nosso).
35 —      V., igualmente, considerandos 2 e 11 da referida diretiva.
36 —      V. os princípios gerais relativos à efetividade dos recursos e das garantias que os Estados contratantes devem conceder em caso de expulsão de um estrangeiro nos termos dos artigos 13.° e 3.°, em conjugação, da CEDH, resumidos nos acórdãos Tribunal EDH, M.S.S c. Bélgica e Grécia [GC], n.° 30696/09, § 286 a 293, CEDH 2011, assim como Tribunal EDH, I.M. c. França, n.° 9152/09, § 127 a 135, 2 de fevereiro de 2012, e Tribunal EDH, De Souza Ribeiro c. França [GC], n.° 22689/07, § 77 a 83, CEDH 2012.
37 —      V., Tribunal EDH, I.M. c. França, já referido, § 132 a 134 e jurisprudência referida.
38 —      S.J. c. Bélgica, n.° 70055/10, 27 de fevereiro de 2014. Este acórdão foi objeto de recurso para a Grande Secção.
39 —      § 95.
40 —      § 96 e 97.
41 —      § 103.
42 —      Idem.
43 —      § 104.
44 —      § 106.
45 —      Remetemos para a exposição dos artigos 39/82 à 39/85 da Lei de 15 de dezembro de 1980 que figura nos n.os 44 a 47 das presentes conclusões.
46 —      No âmbito dos trabalhos preparatórios da diretiva, o Parlamento Europeu formulou, no entanto, uma proposta neste sentido. V. alteração 53 ao artigo 13.°, n.° 1, no relatório do Parlamento Europeu sobre a proposta de diretiva (A6‑0339/2007).
47 —      Sublinhado nosso.
48 —      Sublinhado nosso.
49 —      Considerandos 7 e 8 da Diretiva 2003/9.
50 —      Sublinhado nosso. Não obstante, assinalamos que a Comissão não se referiu expressamente aos artigos 13.° e 14.° da Diretiva 2003/9, que garantem aos requerentes de asilo condições materiais de acolhimento, para lhes assegurar um nível de vida adequado e permitir a sua subsistência. O artigo 13.°, n.° 2, desta diretiva obriga, efetivamente, os Estados‑Membros a prever condições de acolhimento (um apoio material ou financeiro) que permitam «assegurar um nível de vida adequado em termos de saúde e para permitir a subsistência dos requerentes [de asilo]». Por seu turno, o artigo 14.° prevê que, «[s]e for fornecido alojamento em espécie, deve [sê‑lo sob a forma de] «centros de acolhimento que proporcionem um nível de vida adequado» ou «casas particulares, [...] apartamentos, [...] hotéis ou [...] noutras instalações adaptadas para acolher requerentes de asilo».
51 —      Relatório de 8 de [março] de 2011, reduzir as desigualdades no domínio da saúde na UE [2010/2089 (INI)], v., nomeadamente, considerando AD e n.° 5.
52 —      V., no que respeita ao artigo 2.° da CEDH, acórdãos do Tribunal EDH, Kutepov e Anikeyenko c. Rússia, n.° 68029/01, § 62, 25 de outubro de 2005, e Tribunal EDH, Huc c. Roménia e Alemanha (déc.), n.° 7269/05, § 59, 1 de dezembro de 2009, assim como, relativamente ao artigo 3.° da CEDH, Tribunal EDH Larioshina c. Rússia (déc.), n.° 56869/00, 23 de abril de 2002, e Tribunal EDH Budina c. Rússia (déc.), n.° 45603/05, 18 de junho de 2009.
53 —      Considerando 4 da Diretiva 2008/115. Sublinhado nosso.
54 —      Em conformidade com esta disposição, «[t]odas as pessoas têm o direito de aceder à prevenção em matéria de saúde e de beneficiar de cuidados médicos, de acordo com as legislações e práticas nacionais. Na definição e execução de todas as políticas e ações da União é assegurado um elevado nível de proteção da saúde humana».
55 —      Referimos, a este respeito, o acórdão Saciri e o. (C‑79/13, EU:C:2014:103), no qual o Tribunal de Justiça se pronunciou sobre as condições materiais de acolhimento dos requerentes de asilo, nomeadamente, o n.° 40.