61997CJ0359_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-359/97,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por H. Michard e B. Doherty, membros do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de C. Gómez de la Cruz, membro do mesmo serviço, Centre Wagner, Kirchberg,
demandante,
contra
Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por J. E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, na qualidade de agente, assistido por G. Barling, QC, e D. Anderson, barrister, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada do Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt,
demandado,
que tem por objecto obter a declaração de que, ao não sujeitar ao imposto sobre o valor acrescentado as portagens cobradas em certas estradas e pontes no Reino Unido, contrariando o disposto nos artigos 2.º e 4.º, n.os 1, 2, e 5, da Sexta Directiva 77/388/CEE do Conselho, de 17 de Maio de 1977, relativa à harmonização das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos impostos sobre o volume de negócios - Sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado: matéria colectável uniforme (JO L 145, p. 1; EE 09 F1 p. 54), e ao não pôr à disposição da Comissão, na sequência desta infracção, os montantes dos recursos próprios e dos respectivos juros de mora, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, J. C. Moitinho de Almeida (relator), L. Sevón e R. Schintgen, presidentes de secção, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, J.-P. Puissochet, P. Jann, H. Ragnemalm, V. Skouris e F. Macken, juízes,
advogado-geral: S. Alber,
secretários: D. Louterman-Hubeau e H. A. Rühl, administradores principais,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 23 de Novembro de 1999,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 27 de Janeiro de 2000,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 21 de Outubro de 1997, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, ao abrigo do artigo 169.º do Tratado CE (actual artigo 226.º CE), uma acção destinada a obter a declaração de que, ao não sujeitar ao imposto sobre o valor acrescentado (a seguir «IVA») as portagens cobradas em certas estradas e pontes do Reino Unido, contrariando o disposto nos artigos 2.º e 4.º, n.os 1, 2 e 5, da Sexta Directiva 77/388/CEE do Conselho, de 17 de Maio de 1977, relativa à harmonização das legislações do Estados-Membros respeitantes aos impostos sobre o volume de negócios - Sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado: matéria colectável uniforme (JO L 145, p. 1; EE 09 F1 p. 54, a seguir «Sexta Directiva»), e ao não pôr à disposição da Comissão, na sequência desta infracção, os montantes dos recursos próprios e dos respectivos juros de mora, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE.
Quadro jurídico
2 Nos termos do artigo 2.º da Sexta Directiva:
«Estão sujeitas ao imposto sobre o valor acrescentado:
1. as entregas de bens e as prestações de serviços, efectuadas a título oneroso, no território do país, por um sujeito passivo agindo nessa qualidade;
2. as importações de bens.»
3 Nos termos do artigo 4.º, n.os 1, 2 e 5, da Sexta Directiva:
«1. Por `sujeito passivo' entende-se qualquer pessoa que exerça, de modo independente, em qualquer lugar, uma das actividades económicas referidas no n.º 2, independentemente do fim ou do resultado dessa actividade.
2. As actividades económicas referidas no n.º 1 são todas as actividades de produção, de comercialização ou de prestação de serviços, incluindo as actividades extractivas, agrícolas e as das profissões liberais ou equiparadas. A exploração de um bem corpóreo ou incorpóreo com o fim de auferir receitas com carácter de permanência é igualmente considerada uma actividade económica.
...
5. Os Estados, as colectividades territoriais e outros organismos de direito público não são considerados sujeitos passivos relativamente às actividades ou operações que exerçam na qualidade de autoridades públicas, mesmo quando, em conexão com essas mesmas actividades ou operações, cobrem direitos, taxas, quotizações ou remunerações.
Contudo, se exercerem tais actividades ou operações, devem ser considerados sujeitos passivos relativamente a tais actividades ou operações, desde que a não sujeição ao imposto possa conduzir a distorções de concorrência significativas.
As entidades acima referidas serão sempre consideradas sujeitos passivos, designadamente no que se refere às operações enumeradas no Anexo D, desde que as mesmas não sejam insignificantes.
Os Estados-Membros podem considerar as actividades das entidades atrás referidas, que estão isentas por força dos artigos 13.º ou 28.º, como actividades realizadas na qualidade de autoridades públicas.»
4 É pacífico que a actividade que consiste em colocar à disposição uma infra-estrutura rodoviária mediante o pagamento de uma portagem não se inclui em qualquer das operações mencionadas no Anexo D da Sexta Directiva.
5 Nos termos do artigo 13.º, B, da Sexta Directiva:
«Sem prejuízo de outras disposições comunitárias, os Estados-Membros isentarão, nas condições por eles fixadas com o fim de assegurar a aplicação correcta e simples das isenções a seguir enunciadas e de evitar qualquer possível fraude, evasão e abuso:
...
b) A locação [the leasing or letting] de bens imóveis, com excepção:
1. Das operações de alojamento, tal como são definidas na legislação dos Estados-Membros, realizadas no âmbito do sector hoteleiro ou de sectores com funções análogas, incluindo as locações de campos de férias ou de terrenos para campismo;
2. Da locação [letting] de áreas destinadas ao estacionamento de veículos;
3. Da locação de equipamento e maquinaria de instalação fixa;
4. Da locação de cofres-fortes.
Os Estados-Membros podem prever outras excepções ao âmbito de aplicação desta isenção;
...»
6 O Regulamento (CEE, Euratom) n.º 1553/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989, relativo ao regime uniforme e definitivo de cobrança de recursos próprios provenientes do imposto sobre o valor acrescentado (JO L 155, p. 9), que substituiu, a partir de 1 de Janeiro de 1989, o Regulamento (CEE, Euratom, CECA) n.º 2892/77 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1977, que dá aplicação, no que diz respeito aos recursos próprios provenientes do imposto sobre o valor acrescentado, à decisão de 21 de Abril de 1970 relativa à substituição das contribuições financeiras dos Estados-Membros por recursos próprios das Comunidades (JO L 336, p. 8; EE 01 F2 p. 83), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CECA, CEE, Euratom) n.º 3735/85 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1985 (JO L 356, p. 1; EE 01 F5 p. 43), dispõe, no seu artigo 1.º:
«Os recursos IVA resultam da aplicação da taxa uniforme, fixada nos termos da Decisão 88/376/CEE, Euratom, à base determinada nos termos do presente regulamento.»
7 Segundo o artigo 2.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1553/89:
«A base dos recursos IVA será determinada a partir das operações tributáveis referidas no artigo 2.º da Directiva 77/388/CEE do Conselho, de 17 de Maio de 1977, relativa à harmonização das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos impostos sobre o volume de negócios - Sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado: matéria colectável uniforme, com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 84/386/CEE, com excepção das operações isentas nos termos dos artigos 13.º a 16.º da referida directiva.»
8 O Regulamento (CEE, Euratom) n.º 1552/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989, relativo à aplicação da Decisão 88/376/CEE, Euratom relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades (JO L 155, p. 1), aplicável a partir de 1 de Janeiro de 1989, que revogou o Regulamento (CEE, Euratom, CECA) n.º 2891/77 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1977, que dá aplicação à decisão de 21 de Abril de 1970 relativa à substituição das contribuições financeiras dos Estados-Membros por recursos próprios das Comunidades (JO L 336, p. 1; EE 01 F2 p. 76), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CECA, CEE, Euratom) n.º 1990/88 do Conselho, de 30 de Junho de 1988 (JO L 176, p. 1), dispõe, no seu artigo 9.º, n.º 1:
«Segundo as regras definidas no artigo 10.º, cada Estado-Membro inscreverá os recursos próprios a crédito da conta aberta para o efeito em nome da Comissão junto do Tesouro ou do organismo por ele designado.»
9 Nos termos do artigo 11.º do Regulamento n.º 1552/89:
«Qualquer atraso nos lançamentos na conta referida no n.º 1 do artigo 9.º implicará o pagamento, pelo Estado-Membro em causa, de um juro a uma taxa igual à taxa de juro aplicada, na data de vencimento, no mercado monetário desse Estado-Membro, aos financiamentos a curto prazo, acrescida de dois pontos. Esta taxa aumentará 0,25 ponto por cada mês de atraso. A taxa assim aumentada aplicar-se-á durante todo o período de atraso.»
O processo pré-contencioso
Quanto ao processo relativo à Sexta Directiva
10 Por carta de 27 de Março de 1987, a Comissão deu a conhecer ao Reino Unido os seus argumentos a favor da sujeição das portagens ao IVA.
11 As autoridades do Reino Unido responderam em 3 de Julho de 1987 que não podiam modificar o sistema britânico do IVA antes de a questão ser examinada no seio do comité do IVA criado pelas directivas IVA.
12 Por carta de 20 de Abril de 1988, a Comissão fez saber ao Governo do Reino Unido que considerava a não sujeição ao IVA das portagens cobradas em estradas, túneis e pontes do Reino Unido contrária aos artigos 2.º e 4.º da Sexta Directiva. De acordo com o artigo 169.º do Tratado, notificou o Governo do Reino Unido para apresentar as suas observações a este respeito no prazo de dois meses.
13 As autoridades do Reino Unido responderam, em 21 de Julho de 1988, que a cobrança de portagens no Reino Unido não era abrangida pelo âmbito de aplicação da Sexta Directiva, face ao seu artigo 4.º, n.º 5.
14 Considerando que as explicações dadas pelas autoridades do Reino Unido não eram satisfatórias, a Comissão, por carta de 10 de Agosto de 1989, dirigiu ao Reino Unido um parecer fundamentado em que concluiu, nomeadamente, que o Reino Unido não cumpria as obrigações decorrentes da Sexta Directiva. Em consequência, convidou esse Estado-Membro a tomar, no prazo de dois meses, as medidas necessárias para dar cumprimento às referidas obrigações.
15 Por carta de 8 de Dezembro de 1989, as autoridades do Reino Unido responderam que mantinham o seu ponto de vista de que os organismos que, mediante o pagamento de uma portagem, colocavam as infra-estruturas rodoviárias à disposição dos utentes eram organismos de direito público e que cobravam as portagens na qualidade de autoridades públicas, de modo que beneficiavam da isenção prevista no artigo 4.º, n.º 5, da Sexta Directiva.
Quanto ao processo relativo ao sistema dos recursos próprios
16 Por carta de 27 de Novembro de 1987, a Comissão chamou a atenção das autoridades do Reino Unido para a regulamentação comunitária relativa aos recursos próprios das Comunidades. O Reino Unido foi convidado a verificar se, em razão da não cobrança do IVA sobre as portagens, os montantes dos recursos próprios provenientes do IVA (a seguir «recursos próprios IVA») pagos relativamente aos exercícios de 1984, 1985 e 1986 eram insuficientes e, em caso afirmativo, a pôr à disposição da Comissão os montantes em falta.
17 Nenhum cálculo foi comunicado em resposta a esta carta.
18 Por carta de notificação de 31 de Janeiro de 1989, a Comissão deu início ao processo previsto no artigo 169.º do Tratado. Nesta carta, a Comissão solicitou nomeadamente às autoridades do Reino Unido que efectuassem os cálculos necessários para determinar os montantes de recursos próprios IVA por elas não pagos relativamente aos exercícios de 1984 a 1986 e que lhe pagassem tais montantes, acrescidos dos juros de mora a contar de 31 de Março de 1988. A Comissão solicitou ainda que, relativamente aos anos posteriores a 1986, fossem efectuados os cálculos necessários à determinação dos montantes de recursos próprios devidos anualmente e que tais montantes fossem postos à sua disposição o mais tardar no primeiro dia útil do mês de Agosto do ano seguinte, acrescidos, sendo caso disso, dos juros de mora.
19 Na sua resposta de 23 de Março de 1989, as autoridades do Reino Unido informaram que consideravam que as operações em questão estavam isentas do IVA por força do artigo 4.º, n.º 5, da directiva.
20 Não tendo esta resposta sido considerada satisfatória, a Comissão, pelo parecer fundamentado de 10 de Agosto de 1989 mencionado no n.º 14 do presente acórdão, acusou ainda o Reino Unido de inobservância da regulamentação comunitária relativa aos recursos próprios.
21 Uma vez que as explicações do Governo do Reino Unido contidas na carta de 8 de Dezembro de 1989, mencionada no n.º 15 do presente acórdão, não foram consideradas satisfatórias tanto no que respeita à acusação assente na violação da Sexta Directiva como no que respeita à que assenta no desrespeito da regulamentação comunitária relativa aos recursos próprios, a Comissão intentou a presente acção.
Quanto à admissibilidade
22 O Governo do Reino Unido sublinha que a fase pré-contenciosa do presente processo durou mais de dez anos, dos quais quase oito representam o período decorrido entre a resposta do Reino Unido ao parecer fundamentado e a propositura da acção.
23 Este prazo é excessivo, em especial quando a Comissão pretende não só obter a declaração, pelo Tribunal de Justiça, de um incumprimento do Reino Unido à Sexta Directiva, mas ainda obrigar este Estado a pagar montantes de recursos próprios IVA a partir do exercício de 1984, acrescidos de juros de mora.
24 Em consequência, o Tribunal de Justiça deverá declarar a acção inadmissível na medida em que se destina a que o Tribunal se pronuncie sobre o período anterior ao acórdão.
25 Neste contexto, o Governo do Reino Unido recorda que o Tribunal de Justiça já considerou que a duração excessiva do processo pré-contencioso previsto no artigo 169.º do Tratado é susceptível de violar os direitos de defesa e de constituir, assim, um fundamento de inadmissibilidade (acórdão de 16 de Maio de 1991, Comissão/Países Baixos, C-96/89, Colect., p. I-2461, n.º 16). Além disso, o prejuízo que para o Reino Unido resultaria do comportamento da Comissão no caso de êxito do pedido por esta formulado seria considerável e não poderia ter sido evitado por esse Estado-Membro (v., por exemplo, o acórdão de 16 de Maio de 1991, Comissão/Países Baixos, já referido, n.º 17).
26 Em primeiro lugar, os recursos próprios reclamados são muito mais importantes do que seriam se a acção tivesse sido intentada num prazo razoável. Em segundo lugar, o Reino Unido não tem qualquer perspectiva de cobrar a posteriori o IVA necessário para compensar o défice ou de recuperar o IVA a cargo dos utentes das estradas, que deveriam ter pago esse IVA sobre as portagens desde 1984. Daqui resultaria um encargo para o Ministério das Finanças. Em terceiro lugar, o Reino Unido seria confrontado com um montante significativo de juros de mora que teria podido em larga medida evitar se o processo tivesse tido termo num prazo razoável. Em quarto lugar, o interesse da segurança jurídica e, face ao longo silêncio da Comissão, as expectativas legítimas do Reino Unido fazem com que seja abusivo intentar uma acção para tentar obter um tal resultado. Por último, o cálculo dos recursos próprios em causa depende de afirmações imprecisas e completamente insusceptíveis de verificação.
27 A título subsidiário, o Reino Unido argumenta que, se o Tribunal de Justiça rejeitasse os seus argumentos quanto à admissibilidade e quanto ao mérito, deveria então limitar no tempo os efeitos do seu acórdão, de modo que o Reino Unido não fosse tornado responsável pelas consequências, nomeadamente financeiras, do seu incumprimento passado, consistente em não ter cobrado o IVA sobre as portagens.
28 Há que começar por recordar que, embora, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, as regras do artigo 169.º do Tratado devam ser aplicadas sem que a Comissão esteja obrigada a respeitar um prazo determinado, resulta dessa mesma jurisprudência que, em certas hipóteses, uma duração excessiva do processo pré-contencioso previsto no artigo 169.º é susceptível de aumentar, para o Estado demandado, a dificuldade de refutar os argumentos da Comissão e de, desse modo, violar os direitos da defesa (acórdão de 16 de Maio de 1991, Comissão/Países Baixos, já referido, n.os 15 e 16).
29 No caso vertente, no entanto, o Governo do Reino Unido não provou, nem sequer alegou, que a duração inabitual do processo tivesse tido incidência sobre o modo como organizou a sua defesa.
30 Seguidamente, como a Comissão realçou na audiência sem ser contraditada, a República Francesa solicitara nomeadamente a esta instituição que retardasse a sua decisão de intentar uma acção contra ela, com o fim de permitir o exame do regime do IVA aplicável ao túnel sob a Mancha. Ora, de acordo com as explicações fornecidas pela Comissão, a propositura das acções contra os diferentes Estados-Membros em causa foi retardada por causa disto, a fim de garantir uma uniformidade de tratamento relativamente a todos. Ao fazê-lo, a Comissão não exerceu de modo contrário ao Tratado o poder de apreciação que detém por força do artigo 169.º do Tratado.
31 Finalmente, no que se refere às consequências financeiras prejudiciais alegadas pelo Governo do Reino Unido, este poderia tê-las evitado pondo à disposição da Comissão os montantes exigidos, embora formulando reservas quanto ao fundamento da tese defendida por esta instituição (v., neste sentido, o acórdão de 16 de Maio de 1991, Comissão/Países Baixos, já referido, n.º 17).
32 Nestas condições, há que indeferir o pedido do Governo do Reino Unido destinado a obter a declaração de inadmissibilidade da presente acção no que se refere ao período anterior ao acórdão.
33 Quanto ao pedido subsidiário do Governo do Reino Unido destinado a obter a limitação no tempo dos efeitos do acórdão, ele pressupõe a constatação da violação alegada pela Comissão. Há, pois, que proceder ao exame de mérito antes de considerar, se for caso disso, a questão da limitação no tempo dos efeitos do acórdão.
Quanto ao mérito
34 Na sua acção, a Comissão acusa o Reino Unido, por um lado, de não ter respeitado as disposições da Sexta Directiva ao não sujeitar ao IVA as portagens cobradas em contrapartida da utilização de certas estradas e pontes e, por outro, de ter violado a regulamentação relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades, não pagando ao orçamento comunitário os recursos próprios IVA relativos às quantias que deveriam ter sido cobradas a título do IVA sobre as referidas portagens.
Quanto à primeira acusação
35 Segundo a Comissão, a colocação à disposição de infra-estruturas rodoviárias mediante o pagamento de uma portagem pelo utente constitui uma actividade económica na acepção dos artigos 2.º e 4.º da Sexta Directiva. A referida actividade deve ser considerada uma prestação de serviços efectuada por um sujeito passivo no âmbito da exploração de um bem com o fim de auferir receitas com carácter de permanência, na acepção do artigo 4.º, n.os 1 e 2, da Sexta Directiva.
36 O facto de esta actividade ser exercida, como é o caso no Reino Unido, por operadores públicos ou privados, segundo um regime particular, não pode, segundo a Comissão, retirar as operações em causa do âmbito de aplicação da Sexta Directiva.
37 A este respeito a Comissão sublinha que, de acordo com o artigo 4.º, n.º 5, primeiro parágrafo, da Sexta Directiva, é apenas relativamente às actividades ou operações que exerçam na qualidade de autoridades públicas que os organismos de direito público não são considerados sujeitos passivos. Ora, não é este o caso da actividade em litígio, a qual não participa das responsabilidades características dos poderes públicos, que não podem em caso algum ser delegadas a organismos privados, quando é certo que a regra da não sujeição dos organismos de direito público é necessariamente de interpretação estrita.
38 Além disso, a excepção prevista pela disposição em causa no número precedente só pode, de qualquer modo, ser invocada na hipótese de a actividade litigiosa ser exercida por um organismo de direito público.
39 Há que realçar, de imediato, que a Sexta Directiva confere um âmbito de aplicação muito amplo ao IVA, ao referir, no artigo 2.º, relativo às operações tributáveis, ao lado das importações de bens, as entregas de bens e as prestações de serviços, efectuadas a título oneroso no território do país, e ao definir no artigo 4.º, n.º 1, como sujeito passivo qualquer pessoa que exerça, de modo independente, uma actividade económica, independentemente do fim ou do resultado dessa actividade (acórdão de 26 de Março de 1987, Comissão/Países Baixos, 235/85, Colect., p. 1471, n.º 6).
40 O conceito de actividades económicas, tal como definido no artigo 4.º, n.º 2, da Sexta Directiva, engloba todas as actividades de produção, de comercialização ou de prestação de serviços. A exploração de um bem corpóreo ou incorpóreo com o fim de auferir receitas com caráter de permanência é igualmente considerada uma actividade económica.
41 A análise destas definições põe em evidência a extensão do âmbito de aplicação abrangido pelo conceito de actividades económicas e o seu carácter objectivo, no sentido de que a actividade é considerada em si mesma, independentemente dos seus objectivos e dos seus resultados (acórdão Comissão/Países Baixos, já referido, n.º 8).
42 Face à amplitude do âmbito de aplicação definido pelo conceito de actividades económicas, deve declarar-se que os operadores do Reino Unido, na medida em que põem à disposição dos utentes contra remuneração uma infra-estrutura rodoviária, exercem uma actividade económica na acepção da Sexta Directiva.
43 Dado o carácter objectivo de que se reveste o conceito de actividades económicas, o facto de a actividade referida no número precedente consistir no exercício de funções conferidas e regulamentadas por lei, com um fim de interesse geral, é irrelevante. Com efeito, a Sexta Directiva, no seu artigo 6.º, prevê expressamente a sujeição ao regime do IVA de certas actividades exercidas nos termos da lei (acórdão Comissão/Países Baixos, já referido, n.º 10).
44 Deve ainda realçar-se que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (v., nomeadamente, os acórdãos de 8 de Março de 1988, Apple and Pear Development Council, 102/86, Colect., p. 1443, n.º 12, e de 16 de Outubro de 1997, Fillibeck, C-258/95, Colect., p. I-5577, n.º 12), a noção de prestação de serviços efectuada a título oneroso, na acepção do artigo 2.º, ponto 1, da Sexta Directiva, pressupõe a existência de um nexo directo entre o serviço prestado e o contravalor recebido.
45 Ora, como a Comissão justamente realçou, a colocação à disposição de uma infra-estrutura rodoviária mediante o pagamento de uma portagem corresponde a esta definição. Com efeito, a utilização da infra-estrutura rodoviária está subordinada ao pagamento de uma portagem cujo preço é função, nomeadamente, da categoria do veículo utilizado e da distância percorrida. Existe, assim, uma relação directa e necessária entre o serviço prestado e o contravalor pecuniário recebido.
46 Nestas condições, a colocação à disposição de uma infra-estrutura rodoviária mediante o pagamento de uma portagem constitui uma prestação de serviços efectuada a título oneroso na acepção do artigo 2.º, ponto 1, da Sexta Directiva.
47 Há pois que verificar se, como sustenta o Governo do Reino Unido, os operadores em causa beneficiam, no que respeita à actividade de colocação à disposição de uma infra-estrutura rodoviária mediante o pagamento de uma portagem, da isenção prevista no artigo 4.º, n.º 5, da Sexta Directiva.
48 Esta disposição determina, no seu primeiro parágrafo, que os organismos de direito público não são considerados sujeitos passivos relativamente às actividades ou operações que exerçam na qualidade de autoridades públicas.
49 Como o Tribunal já várias vezes decidiu, a análise deste texto, à luz dos objectivos da directiva, põe em evidência o facto de que devem ser preenchidas cumulativamente duas condições para que a regra da não sujeição seja aplicada, ou seja, o exercício de actividades por um organismo público e o exercício de actividades efectuadas na qualidade de autoridade pública (v., nomeadamente, o acórdão de 25 de Julho de 1991, Ayuntamiento de Sevilla, C-202/90, Colect., p. I-4247, n.º 18).
50 No que se refere a esta última condição, resulta de uma jurisprudência bem estabelecida do Tribunal de Justiça (acórdãos de 17 de Outubro de 1989, Comune di Carpaneto Piacentino e o., 231/87 e 129/88, Colect., p. 3233, n.º 16; de 15 de Maio de 1990, Comune di Carpaneto Piacentino e o., C-4/89, Colect., p. I-1869, n.º 8, e de 6 de Fevereiro de 1997, Marktgemeinde Welden, C-247/95, Colect., p. I-779, n.º 17) que as actividades exercidas na qualidade de autoridades públicas, na acepção do artigo 4.º, n.º 5, primeiro parágrafo, da Sexta Directiva, são as desenvolvidas pelos organismos de direito público no âmbito do regime jurídico que lhes é próprio, com exclusão das que exerçam nas mesmas condições jurídicas que os operadores económicos privados.
51 Face a esta jurisprudência, há que rejeitar a tese da Comissão, referida no n.º 37 do presente acórdão, segundo a qual um organismo actua «na qualidade de autoridade pública» unicamente no que se refere às actividades que se englobam no conceito de autoridade pública no sentido estrito deste termo, do qual não faz parte a actividade de colocação à disposição de uma infra-estrutura rodoviária mediante o pagamento de uma portagem.
52 A Comissão, cuja análise jurídica não foi assim aceite pelo Tribunal de Justiça, não demonstrou, nem mesmo tentou demonstrar, que, no caso vertente, os operadores em causa actuam nas mesmas condições que um operador económico privado na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça. Pelo contrário, o Reino Unido esforçou-se por mostrar que a actividade em causa era desenvolvida por esses operadores no quadro do regime jurídico que lhes era próprio na acepção da mesma jurisprudência.
53 Em consequência, é forçoso constatar que a Comissão não forneceu ao Tribunal de Justiça os elementos que permitissem a este estabelecer a existência do alegado incumprimento no que respeita à condição atinente ao exercício de uma actividade na qualidade de autoridade pública.
54 Como, no entanto, também foi recordado no n.º 49 do presente acórdão, a regra da não sujeição prevista no artigo 4.º, n.º 5, da Sexta Directiva pressupõe, para além de a actividade considerada ser exercida na qualidade de autoridade pública, o exercício dessa actividade por um organismo de direito público.
55 A este respeito, o Tribunal de Justiça considerou que uma actividade exercida por um particular não está isenta do IVA pelo simples facto de consistir na prática de actos que constituem prerrogativas da autoridade pública (acórdãos já referidos Comissão/Países Baixos, n.º 21, e Ayuntamiento de Sevilla, n.º 19). Daqui deduziu o Tribunal de Justiça, no n.º 20 do acórdão Ayuntamiento de Sevilla, já referido, que, quando uma autarquia confia a actividade de cobrança do imposto a um terceiro independente, a exclusão prevista pelo artigo 4.º, n.º 5, da Sexta Directiva não é aplicável. Do mesmo modo, o Tribunal declarou, no n.º 22 do acórdão Comissão/Países Baixos, já referido, que, na hipótese de se dever considerar que, no exercício das suas funções públicas, os notários e os oficiais de justiça dos Países Baixos exercem prerrogativas de autoridade pública em virtude de uma investidura pública, os mesmos não poderiam no entanto beneficiar da isenção prevista no artigo 4.º, n.º 5, da Sexta Directiva, uma vez que exercem estas actividades não sob a forma de organismo de direito público, pois não estão integrados na organização da administração pública, mas sob a forma de actividade económica independente, exercida no quadro de uma profissão liberal.
56 Ora, no caso vertente, é pacífico que, no Reino Unido, a actividade que consiste em colocar à disposição dos utentes uma infra-estrutura rodoviária mediante o pagamento de uma portagem é, pelo menos em certos casos, exercida não por um organismo de direito público, mas por operadores de direito privado. Quando tal é o caso, a isenção prevista no artigo 4.º, n.º 5, da Sexta Directiva não é aplicável.
57 Nestas condições, a primeira acusação da Comissão, na medida em que se refere à hipótese de a actividade de colocação à disposição dos utentes de uma infra-estrutura rodoviária ser exercida no Reino Unido por um organismo de direito público, deve ser rejeitada.
58 O Governo do Reino Unido considera, aliás, que a colocação à disposição de infra-estruturas rodoviárias contra o pagamento de uma portagem representa uma «locação de bens imóveis» [leasing or letting of immovable property] na acepção do artigo 13.º, B, alínea b) da Sexta Directiva, de modo que a referida prestação deve em qualquer caso ser isenta do IVA ao abrigo desta disposição.
59 Uma interpretação ampla do conceito de letting na acepção do artigo 13.º, B, alínea b), da Sexta Directiva justifica-se tanto mais quanto se pode deduzir da enumeração das exclusões do âmbito de aplicação da isenção prevista por esta disposição que operações tão temporárias como a utilização de um quarto de hotel por uma só noite ou a locação de áreas destinadas ao estacionamento de veículos se incluem, à primeira vista, no conceito de letting ou no conceito de leasing.
60 Segundo o Governo do Reino Unido deve, na medida em que o IVA é um imposto sobre os fornecimentos de bens e as prestações de serviços, colocar-se a questão de saber o que se obtém a título principal em contrapartida do pagamento. Quando o direito de utilizar um terreno é acessório do serviço fornecido, há operação tributável. No entanto, no caso do pagamento de uma portagem rodoviária, o direito de utilizar a estrada sujeita à portagem constitui a principal vantagem conferida, de modo que a operação se inclui nos casos de isenção previstos no artigo 13.º, B, alínea b).
61 Contrariamente à tese defendida pela Comissão, os conceitos de leasing e de letting, na acepção do artigo 13.º, B, alínea b), da Sexta Directiva não pressupõem a existência de um direito de ocupação exclusivo nem uma determinada duração do exercício do direito de utilizar um determinado bem. Qualquer outra interpretação seria inconciliável com o artigo 13.º, B, alínea b), ponto 2, da Sexta Directiva, do qual resulta que a locação de áreas destinadas ao estacionamento de veículos se inclui, à primeira vista, quer no leasing quer no letting na acepção desta disposição. Com efeito, um contrato deste tipo não implica uma utilização exclusiva do lugar de estacionamento, nem mesmo de um lugar particular na área destinada ao estacionamento.
62 O governo demandado precisa que as portagens privadas sempre foram consideradas no Reino Unido como representando a contrapartida do fornecimento de uma autorização («licence») de passar por um terreno, isenta do IVA por força do artigo 13.º, B, alínea b), dado que a pessoa que concede a autorização dá consentimento a que os seus direitos sobre tal terreno sejam afectados de um modo definido, como convencionado. A análise jurídica da autorização de atravessar um terreno não é, por razões específicas do IVA, diferente da aplicável à autorização de ocupar um quarto de hotel ou à locação de uma casa de habitação.
63 Há que realçar, de imediato, que, segundo jurisprudência constante, as isenções previstas no artigo 13.º da Sexta Directiva constituem conceitos autónomos de direito comunitário (v., nomeadamente, os acórdãos de 15 de Junho de 1989, Stichting Uitvoering Financiële Acties, 348/87, Colect., p. 1737, n.º 11; de 11 de Agosto de 1995, Bulthuis-Griffioen, C-453/93, Colect., p. I-2341, n.º 18, e de 5 de Junho de 1997, SDC, C-2/95, Colect., p. I-3017, p. 21). Devem, portanto, ser objecto de uma definição comunitária.
64 É também de jurisprudência constante que os termos utilizados para designar as isenções visadas pelo artigo 13.º da Sexta Directiva são de interpretação estrita, dado que constituem derrogações ao princípio geral de acordo com o qual o IVA é cobrado sobre qualquer prestação de serviços efectuada a título oneroso por um sujeito passivo (v., nomeadamente, os acórdãos Stichting Uitvoering Financiële Acties, já referido, n.º 13; Bulthuis-Griffioen, já referido, n.º 19; SDC, já referido, n.º 20, e de 7 de Setembro de 1999, Gregg, C-216/97, Colect., p. I-4947, n.º 12).
65 A este respeito, há que declarar que o texto do artigo 13.º, B, alínea b), da Sexta Directiva não dá qualquer esclarecimento sobre o alcance das expressões leasing of immovable property e letting of immovable property.
66 É certo que o conceito de letting of immovable property na acepção desta disposição é, em certos aspectos, mais amplo que o consagrado em diferentes direitos nacionais. A referida disposição refere, assim, para o excluir da isenção, nomeadamente o contrato de hospedagem («operações de alojamento... no âmbito do sector hoteleiro»), o qual, tendo em conta a preeminência dos serviços fornecidos pelo hoteleiro e o controlo que este exerce sobre o gozo do imóvel pelos clientes, não é considerado, em certos direitos nacionais, um contrato de locação.
67 Para além dos casos especiais expressamente referidos no artigo 13.º, B, alínea b), da Sexta Directiva, o conceito de letting of immovable property deve, no entanto, ser objecto de uma interpretação estrita. Ele constitui com efeito, como foi recordado no n.º 64 do presente acórdão, uma excepção ao regime geral do IVA consagrado nesta directiva.
68 Em consequência, não podem incluir-se neste conceito contratos caracterizados, como no caso vertente, pela ausência, no acordo entre as partes, de consideração da duração do gozo do bem imóvel, que é um elemento essencial do contrato de locação.
69 Com efeito, no caso da colocação à disposição de uma infra-estrutura rodoviária, o que interessa ao utente é a possibilidade que lhe é oferecida de efectuar um determinado percurso de um modo rápido e com maior segurança. A duração da utilização da infra-estrutura rodoviária não é tida em conta pelas partes, nomeadamente no que respeita à determinação do preço.
70 Face ao conjunto das considerações que precedem, há que declarar que, ao não sujeitar ao IVA as portagens cobradas pela utilização de certas estradas e pontes em contrapartida do serviço prestado aos utentes, quando este não é fornecido por um organismo de direito público na acepção do artigo 4.º, n.º 5, da Sexta Directiva, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 2.º e 4.º desta directiva.
Quanto à segunda acusação
71 A Comissão recorda que as regras comunitárias relativas à cobrança dos recursos próprios IVA constam do Regulamento n.º 1553/89, que substituiu, a partir de 1 de Janeiro de 1989, o Regulamento n.º 2892/77, alterado.
72 A este respeito sublinha que, quando um sujeito passivo efectua uma operação abrangida pelos artigos 2.º e 4.º da Sexta Directiva, o consumidor final dessa entrega de bens ou dessa prestação de serviços é devedor do IVA e que, correlativamente, as disposições relativas ao pagamento dos recursos próprios IVA se aplicam relativamente ao Estado-Membro em que o IVA foi cobrado.
73 A Comissão entende que, quando há infracção à Sexta Directiva e, consequentemente, quando a matéria colectável dos recursos próprios IVA foi reduzida, ela deve ser creditada do montante dos recursos próprios relativo ao imposto que deveria ter sido cobrado, sob pena de sofrer um prejuízo financeiro que deverá ser compensado por meio da contribuição assente no produto nacional bruto. Esta infracção causa, portanto, um prejuízo financeiro aos outros Estados-Membros e, assim, viola o princípio da igualdade.
74 No que se refere ao pagamento dos juros de mora, a Comissão recorda que, segundo o Tribunal de Justiça, os juros moratórios previstos no artigo 11.º do Regulamento n.º 1552/89 são devidos por «qualquer atraso» e são exigíveis seja qual for a razão por que tenha havido atraso na inscrição na conta da Comissão (v., por exemplo, o acórdão de 22 de Fevereiro de 1989, Comissão/Itália, 54/87, Colect., p. 385, n.º 12).
75 A Comissão considera ter concedido ao Governo do Reino Unido os prazos necessários para pôr termo à infracção, tendo ainda chamado a sua atenção para o facto de serem devidos juros de mora pelos montantes dos recursos próprios IVA que não tenham sido pagos pelo Reino Unido em razão da não aplicação do IVA às portagens rodoviárias.
76 Há que recordar que, por força do artigo 1.º do Regulamento n.º 1553/89, os recursos próprios IVA resultam da aplicação de uma taxa uniforme à base determinada nos termos desse mesmo regulamento e que, segundo o artigo 2.º, n.º 1, do dito regulamento, a referida base é determinada a partir das operações tributáveis referidas no artigo 2.º da Sexta Directiva.
77 Ora, na medida em que as portagens recebidas em contrapartida da utilização de determinadas infra-estruturas rodoviárias no Reino Unido não foram submetidas ao IVA, os montantes correspondentes não foram tidos em conta para a determinação da base dos recurso próprios IVA, de modo que o Reino Unido violou ainda, na mesma medida, a regulamentação relativa ao sistema dos recursos próprios das Comunidades.
78 Além disso, os juros de mora reclamados pela Comissão têm por fundamento o artigo 11.º do Regulamento n.º 1552/89. Como ela justificadamente recordou, os juros moratórios são exigíveis seja qual for a razão por que tenha havido atraso na inscrição (v., nomeadamente, o acórdão Comissão/Itália, já referido, n.º 12).
79 Há, no entanto, que levantar a questão de saber se a circunstância de mais de sete anos terem decorrido entre a notificação do parecer fundamentado e a propositura da presente acção tem influência sobre a extensão da obrigação que incide sobre o Reino Unido de pagar, eventualmente, a posteriori, determinados montantes a título da regulamentação relativa aos recursos próprios das Comunidades.
80 Com efeito, apesar da ausência de um prazo de prescrição relativo à cobrança do IVA tanto na Sexta Directiva (acórdão de 19 de Novembro de 1998, SFI, C-85/97, Colect., p. I-7447, n.º 25) como na regulamentação relativa aos recursos próprios das Comunidades, a exigência fundamental da segurança jurídica pode no entanto opor-se a que a Comissão possa, no quadro de um processo por incumprimento destinado ao pagamento a posteriori de recursos próprios, retardar indefinidamente a decisão de dar início à fase contenciosa de tal processo (v., mutatis mutandis, o acórdão de 14 de Julho de 1972, ACNA/Comissão, 57/69, Recueil, p. 933, n.º 32, Colect., p. 323).
81 A este respeito, deve recordar-se que, de acordo com o artigo 7.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1553/89, os Estados-Membros devem transmitir à Comissão um relatório indicando o montante total da matéria colectável dos recursos próprios IVA relativa ao ano civil anterior e à qual deve ser aplicada a taxa uniforme referida no artigo 1.º do mesmo regulamento, com vista à determinação dos recursos próprios IVA.
82 Segundo o artigo 9.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1553/89, as rectificações a fazer, por qualquer motivo que seja, aos relatórios referidos no n.º 1 do artigo 7.º que sejam relativas aos exercícios precedentes só podem ser efectuadas mediante acordo entre a Comissão e o Estado-Membro em causa. Na ausência de acordo do Estado-Membro e após novo exame, a Comissão tomará as medidas que considere necessárias para a aplicação correcta desse regulamento.
83 O artigo 9.º, n.º 2, do mesmo regulamento dispõe:
«Depois do dia 31 de Julho do quarto ano seguinte a um determinado exercício, o relatório anual referido no n.º 1 do artigo 7.º não será objecto de outras rectificações, excepto no que diz respeito aos pontos notificados antes desse prazo, quer pela Comissão quer pelo Estado-Membro em causa.»
84 Esta disposição, embora não visando o caso de ter sido dado início a um processo por incumprimento ao abrigo do artigo 169.º do Tratado, evidencia, no entanto, as exigências de segurança jurídica no domínio orçamental, na medida em que exclui qualquer rectificação para além de quatro exercícios orçamentais.
85 Deve entender-se que as mesmas considerações de segurança jurídica justificam uma aplicação por analogia da regra enunciada na referida disposição quando a Comissão decide dar início a um processo por incumprimento com o fim de obter o pagamento a posteriori de recursos próprios IVA.
86 Em consequência, a Comissão, que decidiu intentar a presente acção unicamente em 21 de Outubro de 1997, só a partir do exercício orçamental de 1994 pode exigir o pagamento a posteriori dos recursos próprios IVA, acrescidos dos juros de mora.
87 Face ao conjunto das considerações que precedem, há que declarar que, ao não pôr à disposição da Comissão, a título de recursos próprios IVA, os montantes correspondentes ao IVA que deveria ter sido cobrado sobre as portagens recebidas pela utilização de certas estradas e pontes, acrescidos dos juros de mora, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos Regulamentos n.os 1553/89 e 1552/89.
Quanto à limitação dos efeitos do acórdão
88 O Governo do Reino Unido considera que, se o Tribunal de Justiça decidir a favor da tese defendida pela Comissão, a declaração dos efeitos do incumprimento deverá ser limitada, de modo que estes só tenham efeitos para o futuro.
89 Para começar, nada se opõe a que o Tribunal de Justiça imponha uma limitação no tempo dos efeitos de um acórdão em matéria de incumprimento, uma vez que a possibilidade de determinar o alcance de um acórdão, que está expressamente prevista no artigo 174.º do Tratado CE (actual artigo 231.º CE) no que se refere aos recursos de anulação, já foi reconhecida relativamente a acórdãos proferidos nos termos do artigo 177.º do Tratado CE (actual artigo 234.º CE).
90 Seguidamente, as condições de tal limitação estão cumpridas. Com efeito, um acórdão em matéria de incumprimento que produzisse os seus efeitos antes da data da sua pronúncia obrigaria o Reino Unido a pagar à Comissão um montante considerável, acrescido dos juros de mora, que deveria ir buscar aos seus recursos gerais, na medida em que tais fundos não poderiam ser cobrados às pessoas que utilizaram as estradas e pontes sujeitas a portagem durante o período considerado. Estas consequências financeiras seriam além disso muito agravadas pelo longo período de inacção da Comissão, posterior à resposta do Reino Unido ao parecer fundamentado, inacção de que o Reino Unido tinha aliás o direito de deduzir que os argumentos que apresentara contra o parecer fundamentado tinham sido considerados juridicamente correctos ou, pelo menos, que a Comissão não intentaria uma acção contra ele a título da alegada violação. Assim, foi de boa fé
e com base numa interpretação sincera e inteiramente razoável das regras pertinentes, levada ao conhecimento da Comissão pelo Reino Unido durante a fase pré-contenciosa, que o IVA não foi cobrado sobre as portagens do Reino Unido. O Reino Unido invoca a este respeito os princípios da segurança jurídica e do respeito da confiança legítima. Finalmente, o cálculo dos recursos próprios em causa depende de hipóteses imprecisas e inteiramente inverificáveis.
91 Deve recordar-se que uma limitação dos efeitos de um acórdão que se pronuncia sobre um pedido de interpretação se mostra inteiramente excepcional. O Tribunal de Justiça só recorreu a essa solução em circunstâncias bem precisas, quando existia um risco de repercussões económicas graves devidas em especial ao número elevado de relações jurídicas constituídas de boa fé com base na regulamentação considerada como estando validamente em vigor, e quando se mostrava que os particulares e as autoridades nacionais tinham sido incitados a um comportamento não conforme à regulamentação comunitária em virtude de uma incerteza objectiva e importante quanto ao alcance das disposições comunitárias, incerteza para a qual tinham eventualmente contribuído os próprios comportamentos adoptados por outros Estados-Membros ou pela Comissão (acórdão de 11 de Agosto de 1995, Roders e o., C-367/93 a C-377/93, Colect., p. I-2229, n.º 43).
92 Ora, mesmo supondo que tais considerações pudessem levar a uma limitação no tempo dos efeitos de um acórdão proferido nos termos do artigo 169.º do Tratado, basta constatar que, na ocorrência, as autoridades do Reino Unido não podem utilmente argumentar terem sido incitadas a um comportamento não conforme com a regulamentação comunitária em razão de uma incerteza objectiva e importante quanto ao alcance das disposições comunitárias.
93 Com efeito, por um lado, a maioria dos Estados-Membros que dispõem de infra-estruturas rodoviárias pagáveis sujeitam ao IVA as portagens relativas à sua utilização. Por outro lado, o mais tardar a partir do início de um processo por incumprimento dirigido contra o Reino Unido, acusando-o precisamente de incompatibilidade com o direito comunitário da isenção do IVA das portagens rodoviárias, esse Estado-Membro devia adoptar as medidas necessárias com o fim de evitar os alegados prejuízos e dificuldades.
94 A este respeito, mesmo que o período que separa a resposta do Reino Unido ao parecer fundamentado da propositura da presente acção pareça, pelo menos à primeira vista, anormalmente longo, não é menos exacto que não foi alegado que a Comissão tivesse, no decurso desse período, manifestado a sua intenção de abandonar o referido processo por incumprimento. Pelo contrário, tal como a Comissão realçou na audiência perante o Tribunal de Justiça, sem ser contraditada, essa instituição reclamou anualmente, aos Estados-Membros que não sujeitavam ao IVA as portagens cobradas pela utilização das infra-estruturas rodoviárias pagáveis, os recursos próprios em causa.
95 Finalmente, no que respeita às consequências dos atrasos imputáveis à Comissão, o Reino Unido poderia tê-los evitado calculando e pondo à disposição da Comissão os montantes reclamados (v. nomeadamente, neste sentido, o acórdão de 16 de Maio de 1991, Comissão/Países Baixos, já referido, n.º 39).
96 O pedido do Reino Unido destinado à limitação dos efeitos do presente acórdão deve, pois, ser rejeitado.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
97 Nos termos do artigo 69.º, n.º 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Reino Unido e tendo este sido vencido no essencial, há que condená-lo nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) Ao não sujeitar ao imposto sobre o valor acrescentado as portagens cobradas pela utilização de certas estradas e pontes em contrapartida do serviço prestado aos utentes, quando este não é fornecido por um organismo de direito público na acepção do artigo 4.º, n.º 5, da Sexta Directiva 77/388/CEE do Conselho, de 17 de Maio de 1977, relativa à harmonização das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos impostos sobre o volume de negócios - Sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado: matéria colectável uniforme, e ao não pôr à disposição da Comissão das Comunidades Europeias, a título dos recursos próprios provenientes do imposto sobre o valor acrescentado, os montantes correspondentes ao imposto que deveria ter sido cobrado sobre as referidas portagens, acrescidos dos juros de mora, o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 2.º e 4.º da referida directiva e dos Regulamentos (CEE, Euratom) n.os 1553/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989, relativo ao regime uniforme e definitivo de cobrança dos recursos próprios provenientes do imposto sobre o valor acrescentado, e 1552/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989, relativo à aplicação da Decisão 88/376/CEE, Euratom relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades.
2) O Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte é condenado nas despesas.