62008CJ0160_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑160/08
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 16 kwietnia 2008 r.,
Komisja Europejska,
reprezentowana przez M. Kellerbauera oraz D. Kukovca, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Republice Federalnej Niemiec,
reprezentowanej przez M. Lummę oraz J. Möllera, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana,
popieranej przez:
Królestwo Niderlandów,
reprezentowane przez C.M. Wissels oraz Y. de Vriesa, działających w charakterze pełnomocników,
interwenient,
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: K. Lenaerts (sprawozdawca), prezes izby, E. Juhász, G. Arestis, J. Malenovský i T. von Danwitz, sędziowie,
rzecznik generalny: V. Trstenjak,
sekretarz: R. Grass,
uwzględniając procedurę pisemną,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 11 lutego 2010 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. W ramach niniejszej skargi Komisja Wspólnot Europejskich wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że udzielając zamówień w dziedzinie publicznych usług medycznego transportu ratunkowego i specjalistycznego transportu chorych (zwanych dalej „publicznymi usługami transportu medycznego”) bez zachowania wymogów przejrzystości, bez publicznego zaproszenia do składania ofert i bez publikowania ogłoszeń o udzielonych zamówieniach, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy dyrektywy Rady 92/50/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. odnoszącej się do koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na usługi (Dz.U. L 209, s. 1) i dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.U. L 134, s. 114), oraz zasadom swobody przedsiębiorczości (działalności gospodarczej) i swobodnego świadczenia usług ustanowionym w art. 43 WE i 49 WE.
Ramy prawne
Dyrektywa 92/50
2. Zgodnie z art. 1 lit. a) dyrektywy 92/50 „zamówienia publiczne na usługi” oznaczają umowy o charakterze odpłatnym, zawierane na piśmie pomiędzy usługodawcą a instytucją zamawiającą.
3. Artykuł 3 ust. 2 tej dyrektywy stanowi:
„Instytucje zamawiające zapewniają, aby nie istniała dyskryminacja między różnymi usługodawcami”.
4. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej dyrektywy znajduje ona zastosowanie do zamówień publicznych na usługi, których szacunkowa wartość, bez podatku od wartości dodanej, wynosi co najmniej 200 000 EUR.
5. Artykuł 10 tej dyrektywy stanowi:
„Zamówień, których przedmiotem są usługi wymienione zarówno w załączniku I A, jak i w załączniku I B, udziela się zgodnie z przepisami tytułów III–VI w przypadku, gdy wartość usług wymienionych w załączniku I A jest większa niż wartość usług wymienionych w załączniku I B. W przypadku gdy tak nie jest, są one udzielane zgodnie z art. 14 i 16”.
6. Tytuły dyrektywy 92/50, o których mowa w jej art. 10 i które w całości znajdują zastosowanie do przypadków wskazanych w zdaniu pierwszym tego artykułu, dotyczą, odpowiednio, wyboru procedur udzielania zamówień oraz reguł przeprowadzania konkursów na projekty (tytuł III, art. 11–13), wspólnych reguł w dziedzinie technicznej (tytuł IV, art. 14), wspólnych reguł dotyczących ogłoszeń (tytuł V, art. 15–22) oraz wspólnych reguł dotyczących uczestnictwa, kryteriów wyboru jakościowego i kryteriów udzielania zamówień (tytuł VI art. 23–37).
7. Artykuł 14 tej dyrektywy dotyczy specyfikacji technicznych, które powinny znajdować się w dokumentach dotyczących zamówienia.
8. Artykuł 16 tejże dyrektywy stanowi:
„1. Instytucje zamawiające, które udzieliły zamówienia publicznego lub przeprowadziły konkurs na projekt, przesyłają ogłoszenie o wynikach przeprowadzonego postępowania do Urzędu ds. Publikacji Urzędowych Wspólnot Europejskich.
2. Ogłoszenia podlegają publikacji:
– w przypadku zamówień publicznych na usługi, wymienionych w załączniku I A, zgodnie z art. 17–20,
– w przypadku konkursów na projekty, zgodnie z art. 17.
3. W przypadku zamówień publicznych na usługi, wymienionych w załączniku I B, instytucja zamawiająca wskazuje w zamówieniu, czy zgadza się na jego opublikowanie.
[…]”.
9. Wśród usług wymienionych w załączniku I A do dyrektywy 92/50 znajdują się, w ramach kategorii 2, „usługi transportu lądowego […] w tym usługi samochodów opancerzonych oraz usługi posłańców z wyjątkiem przewozu poczty”, a w ramach kategorii 3 „usługi transportu lotniczego pasażerów i towarów z wyjątkiem transportu poczty”. Wśród usług wymienionych w załączniku I B do dyrektywy 92/50 w ramach kategorii 25 znajdują się „usługi społeczne i zdrowotne”.
Dyrektywa 2004/18
10. Artykuł 1 ust. 2 lit. a) i d) dyrektywy 2004/18 zawiera następujące definicje:
„a) »zamówienia publiczne« oznaczają umowy o charakterze odpłatnym zawierane na piśmie pomiędzy jedną lub więcej instytucjami zamawiającymi a jednym lub więcej wykonawcami, których przedmiotem jest wykonanie robót budowlanych, dostawa produktów lub świadczenie usług w rozumieniu niniejszej dyrektywy.
[…]
d) »zamówienia publiczne na usługi« oznaczają zamówienia publiczne, inne niż zamówienia na roboty budowlane lub dostawy, których przedmiotem jest świadczenie usług, o których mowa w załączniku II.
[…]”.
11. Artykuł 2 tej dyrektywy stanowi:
„Instytucje zamawiające zapewniają równe i niedyskryminacyjne traktowanie wykonawców oraz działają w sposób przejrzysty”.
12. Zgodnie z art. 7 lit. b) tej dyrektywy znajduje ona zastosowanie do zamówień publicznych na usługi, których szacunkowa wartość, bez podatku od wartości dodanej, wynosi co najmniej 249 000 EUR. Kwota ta została następnie zmniejszona do 236 000 EUR na mocy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1874/2004 z dnia 28 października 2004 r. zmieniającego dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do progów ich stosowania w zakresie procedur udzielania zamówień (Dz.U. L 326, s. 17), a później do kwoty 211 000 EUR na mocy rozporządzenia Komisji (WE) nr 2083/2005 z dnia 19 grudnia 2005 r. zmieniającego dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do progów ich stosowania w zakresie procedur udzielania zamówień (Dz.U. L 333, s. 28).
13. Artykuł 22 dyrektywy 2004/18, znajdujący się w tytule II – „Reguły dotyczące zamówień publicznych” – stanowi:
„W przypadku gdy wartość usług uwzględnionych w załączniku II A jest większa niż wartość usług uwzględnionych w załączniku II B, zamówień, których przedmiotem są usługi wymienione zarówno w załączniku II A, jak i załączniku II B, udziela się w sposób zgodny z przepisami art. 23–55. W pozostałych przypadkach zamówień udziela się zgodnie z art. 23 i art. 35 ust. 4”.
14. Artykuły 23–55 dyrektywy 2004/18, znajdujące zastosowanie w całości do przypadków wskazanych w art. 22 zdanie pierwsze tej dyrektywy, ustanawiają, kolejno, zasady szczególne dotyczące specyfikacji i dokumentów zamówienia (art. 23–27), procedury (art. 28–34), ogłoszenia i przejrzystości (art. 35–43) oraz zasady dotyczące przebiegu procedury (art. 44–55).
15. Artykuł 23 dyrektywy 2004/18 dotyczy specyfikacji technicznych, które muszą znajdować się w dokumentacji zamówienia.
16. Artykuł 35 ust. 4 tej dyrektywy stanowi:
„Instytucje zamawiające, które udzieliły zamówienia lub zawarły umowę ramową, przesyłają ogłoszenie o wynikach procedury udzielania zamówienia nie później niż czterdzieści osiem dni po udzieleniu takiego zamówienia lub zawarciu umowy ramowej.
[…]
W przypadku zamówień publicznych na usługi, wymienione w załączniku II B, instytucje zamawiające zaznaczają w ogłoszeniu, czy wyrażają swoją zgodę na jego publikację. […]”.
17. Usługi wskazane, odpowiednio, w ramach kategorii 2 i 3 załącznika II A oraz w ramach kategorii 25 załącznika II B do dyrektywy 2004/18, są identyczne z usługami wymienionymi w ramach odpowiednich kategorii załączników I A i I B dyrektywy 92/50.
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw skargi
18. Do Komisji wpłynęły różne skargi pochodzące w szczególności od przedsiębiorstw z siedzibą w państwach członkowskich innych niż Republika Federalna Niemiec, dotyczące udzielania zamówień publicznych na publiczne usługi transportu medycznego w tym państwie członkowskim.
Ogólny kontekst
19. W Niemczech organizacja usług ratunkowych należy do kompetencji krajów związkowych.
20. W większości krajów związkowych usługi ratunkowe świadczone są w systemie dualnym („duales System”), zwanym również „modelem rozdzielnym” („Trennungsmodell”). Opiera się on na rozróżnieniu pomiędzy publicznymi usługami ratunkowymi, stanowiącymi około 70% wszystkich usług ratunkowych, i świadczeniem usług ratunkowych na podstawie koncesji zgodnie z ustawami krajów związkowych w tej dziedzinie, które odpowiada około 30% całości powyższych usług.
21. Publiczne usługi ratunkowe obejmują ogólnie usługi ratunkowego transportu medycznego i specjalistycznego transportu chorych. Medyczny transport ratunkowy oznacza przewóz rannych lub chorych w stanie zagrożenia życia pod fachową opieką, pojazdem ratunkowym lub karetką. Specjalistyczny transport chorych polega na przewozie osób chorych, rannych albo potrzebujących innej pomocy, którzy nie znajdują się w stanie zagrożenia życia, samochodami przeznaczonymi do transportu chorych, pod fachową opieką. Oba te typy usług są ogólnie dostępne 24 godziny na dobę, na całym objętym nimi obszarze i najczęściej wiążą się z organizacją centrów ratunkowych dysponujących stale personelem i pojazdami interwencyjnymi.
22. Medyczny transport ratunkowy oraz, w mniejszym stopniu, specjalistyczny transport chorych mogą obejmować usługi medyczne. Jednakże większość interwencji w przypadku medycznego transportu ratunkowego i wszystkie interwencje w przypadku specjalistycznego transportu chorych odbywają się bez udziału lekarza. W przypadku medycznego transportu ratunkowego świadczenia medyczne wykonywane są głównie przez ratowników medycznych. Zasady udzielania świadczeń przez lekarzy medycyny ratunkowej są generalnie regulowane w drodze odrębnych porozumień zawieranych ze szpitalami.
23. W dziedzinie publicznych usług ratunkowych jednostki terytorialne, jako organy władzy odpowiedzialne za organizację tych usług, zawierają umowy z usługodawcami w celu zapewnienia ich wszystkim mieszkańcom podległego im terytorium. Wynagrodzenie za te usługi wypłacane jest albo bezpośrednio, według modelu zwanego „przetargowym”, który jest wyłącznie przedmiotem niniejszej skargi, albo pobierane jest przez usługodawcę w formie opłat od pacjentów lub kas chorych, według modelu zwanego „koncesyjnym”.
24. Autorzy skarg kierowanych do Komisji zarzucali, że w Republice Federalnej Niemiec zamówienia publiczne na publiczne usługi transportu medycznego nie są z reguły ogłaszane na poziomie Unii Europejskiej i nie są przyznawane zgodnie z zasadami przejrzystości. Niektórzy skarżący twierdzili, że przypadki uzasadniające złożenie przez nich skarg są odzwierciedleniem ogólniej praktyki istniejącej w tym państwie członkowskim.
25. Badania przeprowadzone przez Komisję wykazały, że w latach 2001–2006 w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich
lub w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej zostało opublikowanych tylko trzynaście ogłoszeń o zamówieniach publicznych, pochodzących z jedenastu różnych jednostek terytorialnych, w przedmiocie świadczenia medycznego transportu ratunkowego lub specjalistycznego transportu chorych. W tym samym okresie liczba ogłoszeń o udzieleniu zamówień publicznych była również bardzo ograniczona, gdyż pojawiły się tylko dwa takie ogłoszenia.
Przypadki leżące u podstaw skargi
26. Przypadki zgłoszone Komisji i przedstawione przez nią jako przykłady praktyki będącej przedmiotem niniejszej skargi dotyczą krajów związkowych: Saksonii–Anhalt, Nadrenii Północnej–Westfalii, Dolnej Saksonii i Saksonii.
Saksonia–Anhalt
27. Zgodnie z informacjami Komisji miasto Magdeburg od października 2005 r. stosuje procedurę zatwierdzenia („Genehmigungsverfahren”) dotyczącą udzielania zamówień na odpłatne publiczne usługi transportu medycznego. Usługi te polegają na zapewnieniu personelu i pojazdów dla potrzeb medycznego transportu ratunkowego lub specjalistycznego transportu chorych w okresie obejmującym lata 2007–2011. Wartość zamówienia równa jest łącznej kwocie rocznej w wysokości 7,84 miliona EUR. Nie było ogłoszenia o zamówieniu publicznym na poziomie Unii.
Nadrenia Północna–Westfalia
28. Zgodnie z informacjami Komisji miasto Bonn w 2004 r. udzieliło zamówienia na publiczne usługi transportu medycznego na okres od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. Przedmiotem tego zamówienia było między innymi prowadzenie czterech centrów ratunkowych. Łączna wartość tego zamówienia wynosiła co najmniej 5,28 miliona EUR. Zamówienie to było przedmiotem ogłoszenia nie na poziomie Unii, lecz na poziomie krajowym. Co najmniej jeden oferent został odrzucony po zgłoszeniu swego zainteresowania, a procedura udzielenia zamówienia została zawieszona z przyczyn ekonomicznych. W końcu zamówienie zostało udzielone dotychczasowemu usługodawcy.
29. Również, zgodnie z informacjami Komisji, w 1998 r. jedno przedsiębiorstwo zgłosiło miastu Witten swoje zainteresowanie prowadzeniem centrum ratunkowego Witten–Herbede. Prowadzenie tego centrum, stanowiące zamówienie o wartości rocznej 945 753 EUR, zostało jednak powierzone Deutsche Rote Kreuz (Niemieckiemu Czerwonemu Krzyżowi, zwanemu dalej „DRK”). Nie było ogłoszenia o zamówieniu na poziomie Unii.
Dolna Saksonia
30. Zgodnie z informacjami Komisji w 2004 r. region Hanoweru zorganizował po raz pierwszy procedurę udzielenia zamówienia dotyczącego świadczenia publicznych usług transportu medycznego na swym terytorium. Do uczestnictwa w procedurze dopuszczeni zostali jedynie przedsiębiorcy świadczący już wówczas te usługi, to znaczy Arbeiter–Samariter–Bund (zwany dalej „ASB”), DRK, Johanniter–Unfall–Hilfe (zwany dalej „JUH”) oraz RKT GmbH. Wartość zamówienia, obejmującego okres od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. wynosiła blisko 65 milionów EUR.
31. Również, według informacji Komisji, w 1993 r. okręg Hameln–Pyrmont powierzył okręgowemu oddziałowi DRK świadczenie publicznych usług transportu medycznego na swym terytorium. Umowa, której czas trwania określono pierwotnie na dziesięć lat, nie została rozwiązana. Została natomiast przedłużona w 2003 r. o dziesięć lat bez publikacji ogłoszenia o zamówieniu. Ponadto w 1999 r. utworzono nowe centrum ratunkowe w gminie Emmerthal, a jego prowadzenie powierzono również DRK, bez wcześniejszego ogłoszenia o zamówieniu. Całkowita kwota tych zamówień wyniosła 7,2 miliona EUR rocznie.
32. Komisja zebrała również informacje, według których okręgowy oddział DRK od 1992 r. świadczył publiczne usługi transportu medycznego na terytorium okręgu Uelzen. Umowa zawarta między tym okręgiem a okręgowym oddziałem DRK została w 2002 r. rozszerzona na prowadzenie centrum ratunkowego w Bad Bevensen bez publikacji ogłoszenia o zamówieniu. Jej wartość wynosi łącznie 4,45 miliona EUR rocznie.
Saksonia
33. Zgodnie z informacjami zebranymi przez Komisję istniejące umowy pomiędzy Rettungszweckverband Westsachsen oraz ASB, DRK, JUH, jak również oddziałem straży pożarnej w Zwickau, o pierwotnym okresie obowiązywania wynoszącym cztery lata, stosowały się do okręgów Chemnitzer Land, Aue–Schwarzenberg, Zwickauer Land i miasta Zwickau. W 2003 r. umowy te, których ogólna wartość wynosiła 7,9 miliona EUR rocznie, zostały przedłużone o cztery lata bez opublikowania ogłoszenia o zamówieniu. Po upływie okresu ich obowiązywania zostały przedłużone do dnia 31 grudnia 2008 r.
34. Umowy obowiązujące pomiędzy Rettungszweckverband Chemnitz/Stollberg i ASB, DRK, JUH, jak również oddziałem straży pożarnej w Chemnitz, o pierwotnym okresie obowiązywania wynoszącym cztery lata, stosowały się do okręgu Stollberg oraz do miasta Chemnitz. W dniu 1 września 2002 r. umowy te, których ogólna wartość wynosiła 3,3 miliona EUR rocznie, zostały przedłużone o dodatkowe cztery lata bez opublikowania ogłoszenia o zamówieniu. Po upływie okresu ich obowiązywania zostały przedłużone do dnia 31 grudnia 2008 r.
35. Umowy obowiązujące pomiędzy Rettungszweckverband Vogtland i ASB, DRK, JUH, prywatnym przedsiębiorstwem usług ratunkowych w Plauen, jak również oddziałem straży pożarnej w Plauen, o okresie obowiązywania wynoszącym cztery lata, stosowały się do okręgu Vogtland oraz do miasta Plauen. Umowy te, o łącznej wartości wynoszącej 3,9 milionów EUR rocznie, zostały zawarte bez opublikowania ogłoszenia o zamówieniu i weszły w życie w dniu 1 stycznia 2002 r. lub w dniu 1 stycznia 2004 r. Po upływie okresu ich obowiązywania zostały przedłużone do dnia 31 grudnia 2008 r.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
36. W wezwaniu do usunięcia uchybienia z dnia 10 kwietnia 2006 r. Komisja poinformowała Republikę Federalną Niemiec, że ta ostatnia:
– w dziedzinie odpłatnego udzielania zamówień na usługi ratunkowe, w ramach których przeważają usługi transportowe w rozumieniu kategorii 2 lub 3 załącznika I A do dyrektywy 92/50 lub załącznika II A do dyrektywy 2004/18, mogła dopuścić się naruszenia, do dnia 31 stycznia 2006 r., art. 10 dyrektywy 92/50 w związku z tytułami III–VI tej dyrektywy, a od dnia 1 lutego 2006 r. – art. 22 dyrektywy 2004/18 w związku z art. 23–55 tej dyrektywy, oraz
– w dziedzinie odpłatnego udzielania zamówień na usługi ratunkowe, w których przeważają usługi medyczne w rozumieniu kategorii 25 załącznika I B do dyrektywy 92/50 lub załącznika II B do dyrektywy 2004/18, mogła dopuścić się naruszenia, do dnia 31 stycznia 2006 r., art. 10 dyrektywy 92/50 w związku z art. 16 tej dyrektywy, a od dnia 1 lutego 2006 r. – art. 22 dyrektywy 2004/18 w związku z art. 35 ust. 4 tej dyrektywy, a w każdym razie naruszyć zasady swobody działalności gospodarczej i swobodnego świadczenia usług, zawarte w art. 43 WE i 49 WE, a w szczególności objęty tymi zasadami zakaz dyskryminacji.
37. Republika Federalna Niemiec odpowiedziała na to wezwanie pismem z dnia 10 lipca 2006 r., w którym podniosła między innymi, że zadania powierzone publicznym służbom ratunkowym są regulowane zasadami prawa publicznego, a ich wykonywanie objęte jest zakresem suwerenności państwowej. Zdaniem tego państwa członkowskiego porozumienia dotyczące usług transportu medycznego nie mogą w konsekwencji być uznawane za zamówienia publiczne na usługi.
38. Odpowiedź ta nie zadowoliła Komisji, która w dniu 15 grudnia 2006 r. skierowała do Republiki Federalnej Niemiec uzasadnioną opinię. W opinii tej Komisja podtrzymała zarzuty sformułowane w wezwaniu do usunięcia uchybienia oraz wezwała powyższe państwo członkowskie do wprowadzenia środków niezbędnych do usunięcia naruszenia w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania opinii.
39. Jako że Republika Federalna Niemiec podtrzymała swe stanowisko w piśmie przesłanym w odpowiedzi na uzasadnioną opinię, datowanym na dzień 22 lutego 2007 r., Komisja postanowiła wnieść niniejszą skargę.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie dopuszczalności
40. Przesłanki dopuszczalności skargi i zawartych w niej zarzutów należą do bezwzględnych przesłanek procesowych, dlatego też Trybunał może zbadać je z urzędu, zgodnie z art. 92 § 2 regulaminu. Ponadto ma on prawo zbadać z urzędu, czy poszanowane zostały gwarancje proceduralne przyznane przez porządek prawny Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 7 maja 1991 r. w sprawie C‑291/89 Interhotel przeciwko Komisji, Rec s. I‑2257, pkt 14, 15).
41. Należy przypomnieć, że w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom postępowanie poprzedzające wniesienie skargi ma na celu umożliwienie zainteresowanemu państwu członkowskiemu, po pierwsze, wypełnienia obowiązków wynikających z prawa Unii, a po drugie, podanie argumentów na swą obronę wobec zarzutów sformułowanych przez Komisję (wyrok z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie C‑350/02 Komisja przeciwko Niderlandom, Zb.Orz. s. I‑6213, pkt 18).
42. Prawidłowość tego postępowania stanowi zasadniczą gwarancję przewidzianą przez traktat WE nie tylko dla ochrony praw zainteresowanego państwa członkowskiego, ale również dla zapewnienia, aby przedmiot potencjalnego postępowania spornego był jasno sprecyzowany (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, pkt 19).
43. Z powyższego wynika, że przedmiot skargi wniesionej w trybie art. 226 WE jest zdefiniowany w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi przewidziane w tym postanowieniu i nie może już być rozszerzany w toku postępowania przez Trybunałem. Uzasadniona opinia Komisji oraz skarga muszą opierać się na tych samych zarzutach i argumentach, a zatem Trybunał nie może orzekać co do zarzutu, który nie został podniesiony w uzasadnionej opinii, która z kolei powinna zawierać spójne i szczegółowe przedstawienie powodów, jakie doprowadziły Komisję do przekonania, że zainteresowane państwo członkowskie dopuściło się uchybienia zobowiązaniom, ciążącym na nim na mocy traktatu (zob. ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, pkt 20; wyrok z dnia 27 kwietnia 2006 r. w sprawie C‑441/02 Komisja przeciwko Niemcom Zb.Orz. s. I‑3449, pkt 59, 60).
44. Z tego tytułu Komisja ma obowiązek precyzyjnie wskazać, już na etapie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, przepis lub przepisy określające zobowiązanie, którego naruszenie ze strony danego państwa członkowskiego instytucja ta zarzuca (zob. wyrok z dnia 22 marca 2007 r. w sprawie C‑437/04 Komisja przeciwko Belgii, Zb.Orz. s. I‑2513, pkt 39).
45. W niniejszej sprawie należy, po pierwsze, stwierdzić, że zarówno w wezwaniu do usunięcia uchybienia, jak i w uzasadnionej opinii Komisja ograniczyła zakres zarzutu dotyczącego naruszenia art. 43 WE i 49 WE do kwestii udzielenia zamówienia na publiczne usługi transportu medycznego, w których wartość usług medycznych w rozumieniu załącznika I B do dyrektywy 92/50 lub załącznika II B dyrektywy 2004/18 przeważa nad wartością usług transportowych w rozumieniu załącznika I A do dyrektywy 92/50 lub załącznika II A do dyrektywy 2004/18.
46. Jeśli chodzi o udzielanie zamówień na tego rodzaju usługi z odwrotnym stosunkiem tych dwóch elementów, to zarzuty Komisji w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi dotyczyły naruszenia dyrektyw 92/50 i 2004/18. Natomiast wezwanie do usunięcia uchybienia i uzasadniona opinia nie zawierają żadnej wzmianki o zarzucie naruszenia art. 43 WE i 49 WE w odniesieniu do udzielania tych zamówień.
47. Z kolei obecnie w swej skardze Komisja formułuje zarzut dotyczący naruszenia art. 43 WE i 49 WE również w odniesieniu do udzielania zamówień, o których mowa w punkcie poprzedzającym, co stanowi nieprawidłowe rozszerzenie przedmiotu zarzutu zdefiniowanego na etapie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. Dlatego też zarzut dotyczący naruszenia powyższych postanowień musi być uznany za niedopuszczalny w zakresie dotyczącym udzielania tych zamówień.
48. Po drugie, w zakresie, w jakim zgodnie z brzmieniem niektórych fragmentów skargi należy rozumieć ją jako zawierającą zarzut dotyczący naruszenia, w różnych przypadkach udzielenia zamówień, art. 3 ust. 2 dyrektywy 92/50 lub art. 2 dyrektywy 2004/18, trzeba zauważyć, że te przepisy nie zostały w żaden sposób wspomniane przez Komisję na etapie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi w charakterze przedmiotu zarzucanego naruszenia. Zarzut dotyczący naruszenia tych przepisów jest w konsekwencji również niedopuszczalny.
49. Wreszcie należy podnieść, że z połączonych przepisów art. 38 § 1 i art. 42 & 2 regulaminu wynika, że przedmiot sporu powinien być określony w skardze i że wniosek podany po raz pierwszy w replice zmienia pierwotny przedmiot skargi, a zatem powinien być uznany za nowy wniosek, a następnie odrzucony jako niedopuszczalny.
50. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że w swej skardze Komisja wyraźnie sprecyzowała, iż wprawdzie sporna praktyka udzielania zamówień występuje również w innych krajach związkowych, to jednak wniesiona skarga ogranicza się do udzielania zamówień w krajach związkowych Saksonii–Anhlat, Nadrenii Północnej–Westfalii, Dolnej Saksonii i Saksonii.
51. W tych okolicznościach zawarty w replice wniosek Komisji o stwierdzenie powyższej praktyki na poziomie całego terytorium Republiki Federalnej Niemiec stanowi niedozwolone rozszerzenie pierwotnego przedmiotu skargi. Tym samym sformułowane przez Komisję zarzuty muszą być uznane za niedopuszczalne w zakresie, w jakim dotyczą innych krajów związkowych niż wymienione w punkcie poprzedzającym.
52. Z powyższego wynika, że skargę należy uznać za niedopuszczalną w zakresie, w jakim zmierza ona do stwierdzenia przez Trybunał:
– naruszenia art. 43 WE i 49 WE w odniesieniu do udzielania zamówień na publiczne usługi transportu medycznego, w których wartość usług transportowych w rozumieniu załącznika I A do dyrektywy 92/50 lub załącznika II A dyrektywy 2004/18 przeważa nad wartością usług medycznych w rozumieniu załącznika I B do dyrektywy 92/50 lub załącznika II B do dyrektywy 2004/18;
– naruszenia art. 3 ust. 2 dyrektywy 92/50 lub art. 2 dyrektywy 2004/18, oraz
– istnienia praktyki udzielania zamówień na publiczne usługi ratunkowe sprzecznej z prawem Unii w krajach związkowych innych niż Saksonia–Anhlat, Nadrenia Północna–Westfalia, Dolna Saksonia i Saksonia.
Co do istoty
Argumentacja stron
53. Komisja zarzuca, po pierwsze, naruszenie art. 10 i 16 dyrektywy 92/50 oraz art. 22 i art. 35 ust. 4 dyrektywy 2004/18. Twierdzi ona, że niezależnie od odpowiedniej wartości usług transportu i usług medycznych w przypadku różnych zamówień wskazanych w skardze wyniki procedury udzielania zamówień nie były przedmiotem żadnego ogłoszenia.
54. Komisja zarzuca również naruszenie zasady zakazu dyskryminacji zawartej w art. 43 WE i 49 WE, która obowiązuje instytucje zamawiające niezależnie od zobowiązań wynikających z dyrektywy 92/50 i 2004/18. W tym zakresie przesłanka wystąpienia niewątpliwego zainteresowania o charakterze transgranicznym, ustanowiona w wyroku z dnia 13 listopada 2007 r. w sprawie C‑507/03 Komisja przeciwko Irlandii, Zb.Orz. s. I‑9777, pkt 29, 30, została spełniona w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę pochodzenie skarg kierowanych do Komisji i znaczną wartość ekonomiczną omawianych usług.
55. Komisja twierdzi, że zgłoszone jej przypadki świadczą o istnieniu ogólnej praktyki polegającej na udzielaniu zamówień na publiczne usługi transportu medycznego bez stosowania przepisów prawa Unii mających na celu zapewnienie przejrzystości i poddanie tych zamówień konkurencji. Bardzo ograniczona liczba postępowań w sprawie udzielenia zamówień wszczętych na poziomie europejskim przez jednostki terytorialne, czyli trzynaście ogłoszeń o zamówieniu w okresie sześciu lat opublikowanych przez jedenaście z ponad 400 okręgów i miast–okręgów w Niemczech, potwierdza istnienie tej praktyki.
56. Po drugie, Komisja twierdzi, że naruszanie przez niemieckie jednostki samorządu terytorialnego regulacji Unii w przedmiocie zamówień publicznych na usługi nie może być uzasadnione względami odnoszącymi się do wykonywania suwerenności państwowej.
57. Twierdzi ona, że usługi, których dotyczy niniejsza sprawa, nie są objęte zakresem zastosowania art. 45 WE i art. 55 WE, ponieważ nie stanowią one, jako takie, bezpośredniego i szczególnego udziału w wykonywaniu władzy publicznej. Komisja podkreśla w szczególności, że usługi te nie wiążą się z przysługiwaniem podmiotom je świadczącym szczególnych uprawnień do stosowania środków przymusu ani specjalnych kompetencji do interwencji.
58. Ani używanie niebieskiego światła i syreny, ani przyznanie podmiotom świadczącym te usługi prawa pierwszeństwa w rozumieniu niemieckiego kodeksu drogowego, ani też możliwość stosowania środków ratunkowych bez zgody rannego lub przez sanitariuszy bez pełnego wykształcenia medycznego nie stanowią wyrazu tego rodzaju uprawnień lub kompetencji.
59. Uznając nawet, że, jak twierdzi Republika Federalna Niemiec, publiczne usługi ratunkowe są dla odpowiedzialnych za nie podmiotów publicznych zadaniem, z którym wiąże się bezpośrednie i szczególne wykonywanie władzy publicznej, funkcjonalne włączenie podmiotów pomocniczych, którym powierzono świadczenie usług transportu medycznego, do planowania, organizacji i zarządzania tymi usługami nie oznacza jednak, że podmiotom tym przysługują prawa lub uprawnienia do stosowania przymusu.
60. Po trzecie, Komisja nie zgadza się, że w niniejszej sprawie można skutecznie powołać się na art. 86 ust. 2 WE. W tym zakresie podkreśla ona, że wyrok z dnia 25 października 2001 r. w sprawie C‑475/99 Ambulanz Glöckner, Rec. s. I‑8089, nie ma żadnego znaczenia przy ocenie zgodności spornej praktyki z prawem Unii w dziedzinie zamówień publicznych i że możliwość zastosowania tego postanowienia wymagałaby wykazania, iż stosowanie zasad rynku wewnętrznego mogłoby uniemożliwiać świadczenie wysokiej jakości, skutecznych i rentownych usług ratunkowych, czego Republika Federalna Niemiec nigdy nie twierdziła.
61. Republika Federalna Niemiec kwestionuje przede wszystkim niektóre fakty przywołane przez Komisję.
62. Jeśli chodzi, po pierwsze, o procedurę udzielania zamówienia zorganizowaną przez miasto Bonn, podnosi ona, że doszło do wykluczenia oferenta z postępowania, ponieważ nie uzyskał on przedłużenia zezwolenia na wykonywanie prywatnych usług ratunkowych, wymaganego przez kraj związkowy Nadrenii Północnej–Westfalii, ze względu na brak wiarygodności zawodowej, co władze miasta musiały wziąć pod uwagę w ramach udzielania zamówienia publicznego.
63. Jeśli chodzi, po drugie, o centrum ratunkowe Bad Bevensen, twierdzi ona, że operacja, której dotyczyła umowa zawarta w kwietniu 2004 r. miała wyłącznie za przedmiot przejęcie przez okręgowy oddział DRK czynności, personelu i wyp osażenia związku gminnego Bevensen, a także praw i obowiązków z umowy z lipca 1984 r., która łączyła ten związek gminny z okręgiem Uelzen. Jej zdaniem wspomniana umowa z kwietnia 2004 r. była kontynuacją pierwszej umowy, która jako zawarta w 1984 r. nie była objęta zakresem zastosowania dyrektywy 92/50. Nie zmieniła zasadniczo pierwotnej umowy, czy to w odniesieniu do przedmiotu, zasięgu geograficznego zamówienia, oferty świadczeń, czy wreszcie sposobu finansowania.
64. Jeśli chodzi, w trzeciej kolejności, o kraj związkowy Saksonia, Republika Federalna Niemiec twierdzi, że zarzucane naruszenie ustało wraz wygaśnięciem umów odnowionych w latach 2002–2004 i z wejściem w życie, w styczniu 2005 r., nowej regulacji tego kraju związkowego, która wymaga obecnie zastosowanie przejrzystej procedury udzielania zamówień na publiczne usługi transportu medycznego.
65. Po drugie, Republika Federalna Niemiec twierdzi, wspierana w tej kwestii przez Królestwo Niderlandów, że publiczne usługi transportu medycznego, jako elementy publicznej polityki zapobiegania ryzykom i ochrony zdrowia, objęte są zakresem wyjątku, o którym mowa w art. 45 WE i 55 WE, co wyłącza je z zakresu zastosowania prawa Unii w dziedzinie zamówień publicznych.
66. W tym zakresie podkreśla ona, że sposób kwalifikacji omawianej działalności z punktu widzenia prawa krajowego ma przesądzające znaczenie dla oceny jej związku z wykonywaniem władzy publicznej. W niniejszej spawie organizacja publicznych usług transportu medycznego, w tym umowy zawarte z usługodawcami, objęte są zakresem norm prawa publicznego. Ponadto, i przede wszystkim, działalność powierzona tym usługodawcom jest częścią wykonywania władzy publicznej, o czym świadczy prawo pierwszeństwa na drodze i wiążące się z tym atrybuty, to znaczy użycie niebieskiego światła i syreny, które przysługują kierowcom pojazdów ratunkowych.
67. Republika Federalna Niemiec dodaje, że działalność związana z publicznymi usługami transportu medycznego zakłada zwykle przysługiwanie specjalnych uprawnień, to znaczy planowanie, organizację i zarządzanie służbami, nakładanie na osoby trzecie obowiązków informowania i składania oświadczeń oraz decyzje o interwencji innych wyspecjalizowanych służb, a także udział w powoływaniu członków personelu tych służb na urzędników administracji. Działalność ta opiera się na ścisłym współdziałaniu różnych ogniw, ludzkich i technicznych, „łańcucha ratunkowego”, co w sposób stały i na całym określonym obszarze jest w stanie zapewnić jedynie władza publiczna.
68. Zdaniem Republiki Federalnej Niemiec i Królestwa Niderlandów okoliczność, iż zapewnianie publicznych usług transportu medycznego, jako takie, jest oficjalnym zadaniem podmiotu publicznego, który jest za nie odpowiedzialny, przemawia również za funkcjonalnym powiązaniem osób świadczących te usługi z wykonywaniem władzy publicznej. To samo odnosi się do współpracy tych usługodawców z innymi podmiotami, również zaangażowanymi w planowanie, organizację i zarządzanie tymi usługami, takimi jak służby policji, ochrona cywilna i oddziały straży pożarnej, które wykonują zadania z zakresu prewencji i ochrony i mogą stosować środki ewakuacji, zabezpieczania, blokad, pomocy w zajmowaniu się na przykład osobami chorymi psychicznie, gdyż powyższe zadania i środki są typowe dla tego rodzaju oficjalnych zadań.
69. Po trzecie, Republika Federalna Niemiec podnosi alternatywnie, również wspierana w tej kwestii przez Królestwo Niderlandów, że usługi transportu medycznego objęte są zakresem pojęcia usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 86 ust. 2 WE, z czym wiąże się uprawnienie do odstąpienia nie tylko od zasad konkurencji (zob. ww. wyrok w sprawie Ambulanz Glöckner), lecz również od podstawowych swobód i zasad zamówień publicznych.
70. Twierdzi ona, że odstępstwo od tych swobód i zasad jest niezbędne dla subwencjonowania krzyżowego między obszarami gęsto zaludnionymi, w których usługi transportu medycznego przynoszą zyski, a obszarami geograficznymi słabo zaludnionymi, znacznie mniej dochodowymi pod tym względem.
71. Związek między usługami ratunkowymi i obroną cywilną przemawia również za odstąpieniem od zasad prawa Unii w dziedzinie zamówień publicznych. Ciążący na państwie członkowskim obowiązek zapewnienia obrony cywilnej w przypadku katastrof wymaga ochrony krajowych organizacji medycznych, które muszą w takich przypadkach nieść pomoc i skutecznie gwarantować dostępność znacznej liczby ochotników mieszkających w pobliżu miejsca interwencji.
Ocena Trybunału
72. Mając na względzie konsekwencje związane z zastosowaniem art. 45 akapit pierwszy WE i 55 WE, należy przede wszystkim ustalić, czy postanowienia te rzeczywiście znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie (zob. podobnie wyrok z dnia 13 grudnia 2007 r. w sprawie C‑465/05 Komisja przeciwko Włochom, Zb. Orz. s. I‑11091, pkt 31).
– W przedmiocie wyjątku przewidzianego w art. 45 akapit pierwszy WE, w związku z art. 55 WE
73. Zgodnie z art. 45 akapit pierwszy WE, w związku z art. 55 WE, przepisy dotyczące swobody przedsiębiorczości (działalności gospodarczej) i swobodnego świadczenia usług nie mają zastosowania do działalności, która w jednym z państw członkowskich jest związana, choćby przejściowo, z wykonywaniem władzy publicznej.
74. Jak podniosła rzecznik generalny w pkt 51 swej opinii, działalność ta nie wchodzi również w zakres stosowania dyrektyw, które tak jak dyrektywy 92/50 i 2004/18 mają na celu wdrożenie postanowień traktatu w przedmiocie swobody działalności gospodarczej i swobodnego świadczenia usług.
75. Należy więc zbadać, czy działalność w zakresie usług transportu medycznego, której dotyczy niniejsza sprawa, należy do działalności wskazanych w art. 45 akapit pierwszy WE.
76. Należy tutaj przypomnieć, że art. 45 WE i 55 WE, jako odstępstwa od podstawowej zasady swobody przedsiębiorczości, należy interpretować w sposób ograniczający ich zakres do tego, co jest absolutnie niezbędne dla ochrony interesów, które przepis ten pozwala państwom członkowskim chronić (zob. w szczególności wyroki: z dnia 15 marca 1988 r. w sprawie 147/86 Komisja przeciwko Grecji, Rec. s. 1637, pkt 7; z dnia 30 marca 2006 r. w sprawie C‑451/03 Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Zb.Orz. s. I‑2941, pkt 45; z dnia 22 października 2009 r. w sprawie C‑438/08 Komisja przeciwko Portugalii, Zb.Orz. s. I‑10219, pkt 34).
77. Z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że ocena ewentualnego zastosowania wyjątków przewidzianych w art. 45 WE i 55 WE powinna uwzględniać okoliczność, że granice tych wyjątków wynikające z powyższych postanowień objęte są zakresem prawa Unii (zob. w szczególności wyrok z dnia 21 czerwca 1974 r. w sprawie 2/74 Reyners, Rec. s. 631, pkt 50; ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Portugalii, pkt 35).
78. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem odstępstwo przewidziane we wskazanych artykułach musi być ograniczone do działalności, która rozważana samodzielnie stanowi bezpośredni i szczególny udział w wykonywaniu władzy publicznej (zob. ww. wyrok w sprawie Reyners, pkt 45; wyrok z dnia 13 lipca 1993 r. w sprawie C‑42/92 Thijssen, Rec. s. I‑4047, pkt 8; ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Portugalii, pkt 36).
79. Jak podniosła rzecznik generalny w pkt 58 swej opinii, tego rodzaju udział oznacza wystarczająco znaczące wykonywanie praw wyłącznych, przywilejów władzy publicznej lub środków przymusu.
80. W niniejszej sprawie należy na wstępie podkreślić, że udział w ochronie zdrowia publicznego, do którego może być wezwana każda jednostka, w szczególności poprzez udzielenie pomocy osobie znajdującej się w stanie zagrożenia życia lub zdrowia, nie wystarcza do tego, by stanowić udział w wykonywaniu władzy publicznej (zob. podobnie wyrok z dnia 29 października 1998 r. w sprawie C‑114/97 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. s. I‑6717, pkt 37; ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 38).
81. Co do przysługującego osobom świadczącym transport medyczny prawa posługiwania się środkami takimi jak niebieskie światło lub syrena oraz prawa pierwszeństwa przyznanego im w niemieckim kodeksie drogowym, to z całą pewnością są one wyrazem przeważającego znaczenia przypisanego przez ustawodawcę krajowego zdrowiu publicznemu w stosunku do ogólnych zasad ruchu drogowego.
82. Jednakże prawa te, jako takie, nie mogą być uznawane za bezpośrednie i szczególne uczestnictwo w wykonywaniu władzy publicznej, gdy zainteresowanym usługodawcom nie przyznano przywilejów lub uprawnienia stosowania przymusu, wykraczających poza prawo powszechne, w celu zapewnienia ich poszanowania, co według zgodnego stanowiska stron należy do kompetencji władz policyjnych i sądowych (zob. podobnie ww. wyroki w sprawach: Komisja przeciwko Włochom, pkt 39; Komisja przeciwko Portugalii, pkt 44).
83. Nie mogą być ponadto uznane za wyraz wystarczająco znaczącego wykonywania władzy publicznej lub uprawnień wykraczających poza prawo powszechne elementy takie jak przywołane przez Republikę Federalną Niemiec, dotyczące szczególnych kompetencji organizacyjnych w dziedzinie świadczonych usług, uprawnienia do żądania informacji od osób trzecich lub użycia innych wyspecjalizowanych służb, albo udziału w powoływaniu urzędników administracji w związku z tymi usługami.
84. Również podkreślany przez Republikę Federalną Niemiec fakt, że świadczenie publicznych usług transportu medycznego pociąga za sobą współpracę z organami publicznymi oraz z członkami zawodowych służb, którym przyznano uprawnienia publiczne, takimi jak członkowie sił policji, nie stanowi elementu łączącego te usługi z wykonywaniem władzy publicznej (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Reyners, pkt 51).
85. To samo odnosi się do powoływanej również przez Republikę Federalną Niemiec okoliczności, że umowy dotyczące zamówień na omawiane usługi objęte są zakresem prawa publicznego i że odpowiednia działalność jest wykonywana na rachunek podmiotów prawa publicznego, które przyjmują odpowiedzialność za publiczne usługi ratunkowe (zob. podobnie wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie C‑281/06 Jundt, Zb.Orz. s. I‑12231, pkt 36‑39).
86. Wynika stąd, że zastosowanie art. 45 WE i 55 WE do omawianej działalności należy wykluczyć.
87. W konsekwencji należy zbadać, czy doszło do zarzucanego przez Komisję uchybienia.
– W przedmiocie uchybienia zarzucanego przez Komisję
88. Na wstępie należy podnieść, że po pierwsze, ze wskazówek przedstawionych przez Komisję w pismach przedłożonych Trybunałowi wynika, iż spośród różnych modeli świadczenia publicznych usług transportu medycznego w Republice Federalnej Niemiec niniejsza skarga ogranicza się do modelu zwanego „przetargowym”, w ramach którego usługodawca, któremu udzielono zamówienia, wynagradzany jest bezpośrednio przez instytucję zamawiającą, z którą zawarł umowę, lub przez podmiot finansujący powiązany z instytucją zamawiającą.
89. Po drugie, Republika Federalna Niemiec nie zakwestionowała twierdzenia Komisji, że jednostki samorządu terytorialnego, które udzieliły zamówień wskazanych w skardze, są instytucjami zamawiającymi w rozumieniu art. 1 lit. b) dyrektywy 92/50 lub art. 1 ust. 9 dyrektywy 2004/18 (zob. podobnie wyrok z dnia 18 listopada 2004 r. w sprawie C‑126/03 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I‑11197, pkt 18).
90. Po trzecie, jeśli chodzi o przywoływaną przez Republikę Federalną Niemiec okoliczność, że umowy, na mocy których udzielono tych zamówień, należą do prawa publicznego, to nie jest ona w stanie przesłonić istnienia elementu umownego wymaganego w art. 1 lit. a) dyrektywy 92/50 lub art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2004/18. Jak to podkreśla Komisja, wręcz przeciwnie, okoliczność ta świadczy o istnieniu tego elementu (zob. podobnie wyrok z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawie C‑399/98 Ordine degli Architetti i in., Rec. s. I‑5409, pkt 73).
91. Pisemny i odpłatny charakter tych umów nie jest natomiast w żaden sposób kwestionowany przez Republikę Federalną Niemiec, która nie przeciwstawia się ponadto danym liczbowym Komisji, zgodnie z którymi odpowiednia wartość poszczególnych tych zamówień znacznie przekracza progi ustanowione w art. 7 dyrektywy 92/50 lub dyrektywy 2004/18.
92. Po czwarte, bezsporne pozostaje między stronami, że usługi medycznego transportu ratunkowego i specjalistycznego transportu chorych, których dotyczy niniejsza sprawa, objęte są jednocześnie kategorią 2 lub 3 załącznika I A do dyrektywy 92/50 lub załącznika II A do dyrektywy 2004/18 i kategorią 25 załącznika I B do dyrektywy 92/50 lub załącznika II B do dyrektywy 2004/18, a zatem zamówienia publiczne mające za przedmiot te usługi objęte są zakresem zastosowania art. 10 dyrektywy 92/50 lub art. 22 dyrektywy 2004/18 (zob. podobnie wyrok z dnia 24 września 1998 r. w sprawie C‑76/97 Tögel, Rec. s. I‑5357, pkt 40).
93. Natomiast Republika Federalna Niemiec odrzuca niektóre fakty przywołane przez Komisję. Kwestionuje ona również twierdzenie Komisji, zgodnie z którym fakty te świadczą o istnieniu ogólnej praktyki w dziedzinie udzielania zamówień na publiczne usługi transportu medycznego.
W przedmiocie przywołanych okoliczności faktycznych
94. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, gdy Komisja powołuje się na uzasadnione skargi wskazujące na powtarzające się uchybienia przepisom prawa Unii, na państwie członkowskim, którego te skargi dotyczą, spoczywa ciężar zakwestionowania w konkretny sposób okoliczności faktycznych podniesionych w tych skargach (zob. wyrok z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie C‑489/06 Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz. s. I‑1797, pkt 40 i przywołane tam orzecznictwo).
95. W niniejszej sprawie Republika Federalna Niemiec nie kwestionuje prawdziwości faktów przedstawionych przez Komisję w odniesieniu do, odpowiednio, zamówienia udzielonego przez miasto Magdeburg w kraju związkowym Saksonia–Anhalt, zamówienia związanego z prowadzeniem centrum ratunkowego w Witten–Herbede w kraju związkowym Nadrenii Północnej–Westfalii oraz zamówień udzielonych przez region Hanoweru i przez okręg Hameln–Pyrmont w kraju związkowym Dolnej Saksonii, które to zamówienia zostały wskazane w pkt 27 i 29‑31 niniejszego wyroku.
96. Państwo to natomiast sprzeciwia się twierdzeniom faktycznym Komisji dotyczącym zamówień udzielonych, odpowiednio, przez miasto Bonn, okręg Uelzen i przez różne jednostki publiczne Saksonii.
97. Jeśli chodzi, po pierwsze, o zamówienie udzielone przez miasto Bonn, o którym mowa w pkt 28 niniejszego wyroku, to wyjaśnienia udzielone przez Republikę Federalną Niemiec co do powodów wykluczenia jednego oferenta niemieckiego nie pozwalają jednak zapomnieć o niezakwestionowanych przez to państwo członkowskie twierdzeniach Komisji dotyczących nieprzestrzegania, w ramach tego zamówienia, zasad prawa Unii dotyczących przejrzystości w dziedzinie zamówień publicznych.
98. Następnie, jeśli chodzi o zamówienie udzielone przez okręg Uelzen, o którym mowa w pkt 32 niniejszego wyroku, to zarzut Komisji, jak to wynika z argumentów stron przed Trybunałem, polega na rozszerzeniu w 2004 r. przedmiotu umowy zawartej w 1984 r. pomiędzy tym okręgiem a okręgowym oddziałem DRK na prowadzenie centrum ratunkowego Bad Bevensen, z naruszeniem prawa Unii w zakresie zamówień publicznych.
99. W tym zakresie należy przypomnieć, że zmiana pierwotnego zamówienia może być uznana za istotną i przez to za stanowiącą nowe zamówienie w rozumieniu dyrektyw 92/50 lub 2004/18, zwłaszcza kiedy dotyczy ona rozszerzenia zamówienia w znaczącym stopniu na usługi pierwotnie nieprzewidziane (zob. podobnie wyrok z dnia 19 czerwca 2008 r, w sprawie C‑454/06 pressetext Nachrichtenagentur, Zb.Orz. s. I‑4401, pkt 36).
100. W niniejszej sprawie z informacji znajdujących się w aktach sprawy wynika, że wartość zamówienia na prowadzenie stacji ratunkowej Bad Bevensen wynosi 673 719,92 EUR, co stanowi kwotę przekraczającą znacznie progi określone w art. 7 dyrektywy 90/52 i 2004/18.
101. W tych okolicznościach rozszerzenie zakresu umowy, o którym mowa w pkt 98 niniejszego wyroku, musi być, jak to twierdzi Komisja, uznane za istotną zmianę pierwotnego zamówienia, która powinna była zostać dokonana z poszanowaniem odpowiednich przepisów prawa Unii w dziedzinie zamówień publicznych.
102. Wreszcie, jeśli chodzi o zamówienia udzielone w Saksonii, o których mowa w pkt 33–35 niniejszego wyroku, to podnoszona przez Republikę Federalną Niemiec okoliczność, dotycząca ustania zarzucanego naruszenia wraz z wygaśnięciem umów odnowionych w latach 2002–2004 i wejściem w życie w styczniu 2005 r. nowej regulacji w tym kraju związkowym, która wprowadziła przejrzystą procedurę udzielania zamówień na publiczne usługi ratunkowe, nie może doprowadzić do odrzucenia niezakwestionowanych przez to państwo członkowskie twierdzeń Komisji, zgodnie z którymi umowy te zostały przedłużone pod rządami poprzedniej regulacji, ze skutkiem do dnia 31 grudnia 2008 r., w sposób całkowicie sprzeczny z zasadami przejrzystości na poziomie Unii.
103. Opisana przez Komisję sytuacja dotycząca poszczególnych zamówień w Saksonii trwała zatem w dniu upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii, czyli 16 lutego 2007 r., który to dzień stanowi datę istotną dla oceny istnienia zarzucanego uchybienia (zob. podobnie wyrok z dnia 6 października 2009 r. w sprawie C‑562/07 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. s. I‑9553, pkt 23).
104. Z powyższego wynika, że wszystkie podnoszone przez Komisję fakty należy uznać za udowodnione.
W przedmiocie zarzucan ej praktyki
105. Republika Federalna Niemiec zarzuca Komisji, że powołała się ona na indywidualne przypadki w celu wykazania istnienia ogólnej, sprzecznej z prawem Unii, praktyki udzielania zamówień na publiczne usługi transportu ratunkowego.
106. W tym zakresie należy przypomnieć, że Komisja może wnosić do Trybunału o stwierdzenie uchybienia prawu Unii wynikającego z niezgodnej z nim powszechnej praktyki przyjętej przez władze danego państwa członkowskiego, ilustrując tę praktykę konkretnymi sytuacjami (zob. podobnie wyrok z dnia 25 października 2007 r. w sprawie C‑248/05 Komisja przeciwko Irlandii, Zb.Orz. s. I‑9261, pkt 64 i przywołane tam orzecznictwo).
107. Stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie stosowanej w państwie członkowskim praktyki administracyjnej wymaga jednak przedstawienia przez Komisję wystarczająco udokumentowanego i szczegółowego dowodu stosowania zarzucanej praktyki. Z dowodu tego powinno wynikać, że taka praktyka administracyjna wykazuje określony stopień trwałości i powszechności. Dla wykazania tego Komisja nie może opierać się na jakimkolwiek domniemaniu (wyrok z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawie C‑156/04 Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz. s. I‑4129, pkt 50 i przywołane tam orzecznictwo; ww. wyrok z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 48).
108. Jeżeli Komisja dostarczy wystarczające dowody wskazujące na to, że władze państwa członkowskiego stosują powtarzającą się i uporczywą praktykę sprzeczną z prawem Unii, na tym państwie członkowskim spoczywa ciężar szczegółowego merytorycznego zakwestionowania przedstawionych w ten sposób informacji i wynikających z nich konsekwencji (zob. wyrok z dnia 26 kwietnia 2005 r. w sprawie C‑494/01 Komisja przeciwko Irlandii, Zb.Orz. s. I‑3331, pkt 47; ww. wyrok z dnia 25 października 2007 r. w sprawie Komisja przeciwko Irlandii, pkt 69).
109. W niniejszej sprawie Republika Federalna Niemiec nie mogła, jak to wynika z pkt 95‑104 niniejszego wyroku, podważyć prawdziwości faktów przytoczonych przez Komisję, a dotyczących powtarzających się przypadków uchybienia prawu Unii przy udzielaniu zamówień na publiczne usługi transportu ratunkowego w krajach związkowych Saksonii–Anhalt, Nadrenii Północnej–Westfalii, Dolnej Saksonii i Saksonii. Państwo to nie przedstawiło ponadto dowodów mogących wykazać, że w tych krajach związkowych udzielenie innych zamówień zgodnie z modelem przetargowym dokonane zostało z poszanowaniem prawa Unii w dziedzinie zamówień publicznych.
110. Przeciwnie, jak to podniosła rzecznik generalny w pkt 150 swej opinii, informacje Komisji, niezakwestionowane przez Republikę Federalną Niemiec, które świadczą o bardzo niewielkiej liczbie przypadków udzielenia zamówień na publiczne usługi transportu medycznego z poszanowaniem prawa Unii, potwierdzają istnienie, w czterech wymienionych krajach związkowych, praktyki wykraczającej poza indywidualne przypadki wskazane przez Komisję w niniejszej skardze.
111. Z powyższego wynika, że zarzucaną przez Komisję praktykę należy uznać za udowodnioną w odniesieniu do krajów związkowych Saksonii–Anhalt, Nadrenii Północnej–Westfalii, Dolnej Saksonii i Saksonii.
112. W konsekwencji należy zbadać istnienie zarzucanego przez Komisję naruszenia dyrektyw 92/50 i 2004/18, jak również art. 43 WE i 49 WE.
W przedmiocie naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem dyrektyw 92/50 lub 2004/18 oraz art. 43 WE i 49 WE
113. W swej skardze Komisja twierdzi, że w przypadku udzielania zamówień na publiczne usługi transportu medycznego charakteryzujące się przewagą wartości usług transportowych nad wartością usług medycznych omawiana praktyka stanowi naruszenie art. 10 dyrektyw 92/50 w związku z tytułami III–VI tej dyrektywy lub, od dnia 1 lutego 2006 r., art. 22 dyrektywy 2004/18 w związku z jej art. 23–55. Zgodnie z tymi przepisami w szczególności na instytucji zamawiającej spoczywa obowiązek ogłoszenia o zamówieniu na poziomie Unii w celu udzielenia tego zamówienia oraz zapewnienia ogłoszenia jego wyników.
114. W przypadku udzielania zamówień na publiczne usługi transportu charakteryzujące się przewagą wartości usług medycznych nad wartością usług transportowych Komisja podnosi, że omawiana praktyka stanowi naruszenie art. 10 dyrektywy 92/50 w związku z art. 16 tej dyrektywy lub, od dnia 1 lutego 2006 r., art. 22 dyrektywy 2004/18 w związku z art. 35 ust. 4 tej dyrektywy. Przepisy te zasadniczo zobowiązują instytucję zamawiającą do zapewnienia publikacji informacji o udzielonych zamówieniach.
115. Komisja podnosi również zarzut naruszenia art. 43 WE i 49 WE, który jak wynika z pkt 45–47 i 52 niniejszego wyroku, jest jednak dopuszczalny tylko w zakresie dotyczącym udzielania zamówień objętych przypadkiem, o którym mowa w punkcie poprzedzającym.
116. W tym zakresie należy bowiem przypomnieć, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach postępowania w sprawie uchybienia obowiązkom państwa członkowskiego na mocy art. 226 WE ciężar dowiedzenia zarzucanego uchybienia spoczywa na Komisji. Powinna ona przedstawić Trybunałowi dowody niezbędne do ustalenia istnienia tego uchybienia, nie mogąc przy tym opierać się na jakimkolwiek domniemaniu (zob. wyrok z dnia 29 października 2009 r. w sprawie C‑246/08 Komisja przeciwko Finlandii, Zb.Orz. s. I‑10605, pkt 52 i przywołane tam orzecznictwo).
117. Jak to podniosła rzecznik generalny w pkt 113 swojej opinii, spoczywający na Komisji obowiązek dokładnego ustalenia konkretnego przedmiotu zarzucanego naruszenia jest niezbędny dla prawidłowego zrozumienia przez pozwane państwo członkowskie, jakie środki ma zastosować w razie stwierdzenia tego uchybienia w celu doprowadzenia spornej sytuacji do stanu zgodnego z prawem Unii.
118. W niniejszym przypadku z akt sprawy wynika, że Komisja, po wskazaniu w uzasadnionej opinii, iż nie dysponuje wystarczającymi informacjami, aby określić, które z usług – transportowe czy medyczne – mają przeważającą wartość we wskazanych zamówieniach, wstrzymała się od rozstrzygania tej kwestii w ramach niniejszej skargi, jak to podniosła rzecznik generalny w pkt 96 swej opinii, choć z akt sprawy nie wynika, że decyzja ta podyktowana została rzekomym brakiem współpracy władz niemieckich w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi.
119. W swojej skardze stwierdziła ona bowiem w sposób ogólny, że zarówno w przypadku zamówień na usługi specjalistycznego transportu chorych, jak i na usługi medycznego transportu ratunkowego, wartość świadczeń medycznych może być istotna i że skoro sporne zamówienia obejmowały oba typy usług jednocześnie, stosunek pomiędzy ich wartościami jest różny w zależności od zamówienia i równie dobrze można wyobrazić sobie zamówienia o przeważającej wartości usług transportowych nad usługami medycznymi, jak zamówienia o odwrotnym stosunku tych wartości.
120. Wybierając podejście opierające się na powyższych założeniach, Komisja świadomie odstąpiła od ustalania, że omawiane zamówienia, a przynajmniej niektóre z nich, charakteryzowały się przeważającą wartością usług transportowych nad usługami medycznymi.
121. Natomiast w odniesieniu do dyrektyw 92/50 i 2004/18 ograniczyła ona swe zarzuty do faktu, że niezależnie od podziału prawnego dokonanego w art. 10 dyrektywy 92/50 lub art. 22 dyrektywy 2004/18, art. 16 dyrektywy 92/50 lub art. 35 ust. 4 dyrektywy 2004/18 zostały naruszone przy udzielaniu każdego z tych zamówień ze względu na brak ogłoszenia o ich udzieleniu, czego Republika Federalna Niemiec nie zakwestionowała w odniesieniu do żadnego ze wskazanych zamówień.
122. W tym kontekście, w którym w braku wystarczająco konkretnych dowodów przedstawionych przez Komisję nie można wykluczyć, że żadne ze wskazanych w skardze zamówień nie charakteryzuje się przeważającą wartością usług transportu nad usługami medycznymi, należy ograniczyć stwierdzenie uchybienia przepisom dyrektyw 92/50 i 2004/18 do naruszenia art. 10 dyrektywy 92/50 w związku z art. 16 tej dyrektywy, lub, od dnia 1 lutego 2006 r., art. 22 dyrektywy 2004/18 w związku art. 35 ust. 4 tej dyrektywy, ponieważ w każdym razie przepisy te mają zastosowanie do zamówień, które tak jak w przypadku zamówień spornych w niniejszej sprawie, dotyczą jednocześnie usług transportu i usług medycznych, niezależnie od stosunku pomiędzy odpowiednimi wartościami tych usług w ramach danego zamówienia.
123. Jak podniosła to rzecznik generalny w pkt 93 swej opinii, Komisja nie próbowała ponadto ustalić, że zamówienia wskazane w jej skardze, a przynajmniej niektóre z nich, charakteryzują się przewagą wartości usług zdrowotnych nad wartością usług transportu. W tych okolicznościach, w których ze względu na brak wystarczających konkretnych informacji nie można wykluczyć, że żadne z badanych zamówień nie charakteryzuje się przewagą tej wartości, Trybunał nie jest w stanie stwierdzić uchybienia art. 43 WE i 49 WE. Wniosek ten nasuwa się również w kwestii, czy zamówienia wskazane przez Komisję mogą być przedmiotem niewątpliwego zainteresowania ponadgranicznego.
124. Należy jeszcze zbadać zasadność argumentacji Republiki Federalnej Niemiec i Królestwa Niderlandów dotyczącej uzasadnienia opartego na art. 86 ust. 2 WE.
– W przedmiocie uzasadnienia opartego na art. 86 ust. 2 WE
125. W pkt 55 i 60 ww. wyroku w sprawie Ambulanz Glöckner Trybunał zakwalifikował usługi transportu ratunkowego jako usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 86 ust. 2 WE.
126. Jednakże z utrwalonego orzecznictwa wynika, że wykazanie wystąpienia wszystkich przesłanek stosowania art. 86 ust. 2 WE należy do państwa członkowskiego, które powołuje się na to postanowienie (zob. w szczególności wyrok z dnia 23 października 1997 r. w sprawie C‑159/94 Komisja przeciwko Francji, Rec. s. I‑5815, pkt 101).
127. W niniejszym przypadku Republika Federalna Niemiec podkreśliła konieczność zapewnienia, w dziedzinie usług transportu medycznego, subwencjonowania krzyżowego między obszarami rentownymi i mniej rentownymi, w zależności od gęstości zaludnienia. Położyła także nacisk na wagę dostępności tych usług i współdziałanie z innymi służbami biorącymi udział w akcjach ratowniczych, co oznacza udostępnienie personelu, który znajduje się niedaleko miejsc interwencji i który łatwo zmobilizować w razie wypadku lub katastrofy.
128. Jednakże względy tego rodzaju mogą z pewnością uzasadnić, jak to podkreśla Komisja, zastosowanie przez właściwą instytucję zamawiającą szczególnych środków mających na celu zagwarantowanie, w szczególności przez systemy wynagrodzenia dostosowane do specyfiki obszaru świadczenia usług lub przez zobowiązanie do zapewnienia wystarczającej ilości personelu i sprzętu na miejscu, świadczenie przez kontrahenta, na akceptowalnych gospodarczo warunkach, usług transportu wysokiej jakości, skutecznych i dostępnych na całym obszarze.
129. Natomiast względy te nie wyjaśniają, w jaki sposób obowiązek zapewnienia ogłoszenia wyników procedury udzielania danego zamówienia mógłby uniemożliwić wykonanie tego zadania z zakresu ogólnego interesu gospodarczego.
130. Wobec powyższego argumentację opartą na art. 86 ust. 2 WE należy odrzucić.
131. W świetle całości powyższych rozważań należy stwierdzić, że Republika Federalna Niemiec, nie publikując ogłoszeń o wynikach procedury udzielania zamówień, uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 10 dyrektywy 92/50 w związku z art. 16 tej dyrektywy, lub, od dnia 1 lutego 2006 r., na mocy art. 22 dyrektywy 2004/18 w związku z art. 35 ust. 4 tej dyrektywy, w ramach udzielania zamówień na publiczne usługi transportu medycznego i specjalistycznego transportu chorych według modelu przetargowego w krajach związkowych Saksonii–Anhalt, Nadrenii Północnej–Westfalii, Dolnej Saksonii i Saksonii.
132. W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
W przedmiocie kosztów
133. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Zgonie z art. 69 § 3 regulaminu, w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron, Trybunał może postanowić, że koszty zostaną rozdzielone albo że każda ze stron poniesie własne koszty. Biorąc pod uwagę, że niektóre zarzuty Komisji i Republiki Federalnej Niemiec zostały oddalone, ponoszą one własne koszty.
134. W myśl art. 69 § 4 akapit pierwszy regulaminu państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenientów, pokrywają własne koszty. W konsekwencji Królestwo Niderlandów pokrywa własne koszty.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
1) Republika Federalna Niemiec, nie publikując ogłoszeń o wynikach procedury udzielania zamówień, uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 10 dyrektywy Rady 92/50/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. odnoszącej się do koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na usługi w związku z art. 16 tej dyrektywy lub, od dnia 1 lutego 2006 r., na mocy art. 22 dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi w związku z art. 35 ust. 4 tej dyrektywy, w ramach udzielania zamówień na publiczne usługi medycznego transportu ratunkowego i specjalistycznego transportu chorych według modelu przetargowego w krajach związkowych Saksonii–Anhalt, Nadrenii Północnej–Westfalii, Dolnej Saksonii i Saksonii.
2) W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3) Komisja Europejska, Republika Federalna Niemiec i Królestwo Niderlandów ponoszą własne koszty.