62015CC0268
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
Y. BOT
fremsat den 14. juni 2016 (
1
)
Sag C-268/15
Fernand Ullens de Schooten
mod
Ministre des Affaires sociales et de la Santé publique,
Ministre de la Justice
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles, Belgien))
»Præjudiciel forelæggelse — statens ansvar for tilsidesættelse af EU-retten — rent intern situation — artikel 43 EF (nu artikel 49 TEUF) — national lovgivning, hvorefter klinisk biologiske laboratorier kun kan drives af personer, der er beføjet til at foretage klinisk biologiske undersøgelser — forenelighed«
1.
Denne anmodning om en præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 43 EF, 49 EF og 56 EF (nu henholdsvis artikel 49 TEUF, 56 TEUF og 63 TEUF), artikel 4, stk. 3, TEU og effektivitetsprincippet og princippet om EU-rettens forrang samt rækkevidden af den forpligtelse, der i henhold til artikel 267, tredje afsnit, TEUF påhviler de retsinstanser, der træffer afgørelse i sidste instans, til at foretage en præjudiciel forelæggelse.
2.
Denne anmodning er blevet fremsat i forbindelse med et erstatningssøgsmål anlagt af Fernand Ullens de Schooten mod État belge med påstand om den belgiske lovgivende og dømmende magts tilsidesættelse af EU-retten.
3.
I forbindelse med dette søgsmål har Fernand Ullens de Schooten hovedsageligt foreholdt den belgiske lovgiver at have tilsidesat artikel 43 EF med vedtagelsen af artikel 3, stk. 1, nr. 3) og 4), i kongelig anordning nr. 143 af 30. december 1982 om de betingelser, som de klinisk biologiske laboratorier skal opfylde for at kunne modtage støtte fra sygeforsikringskassen (INAMI) til klinisk biologiske ydelser (
2
), således som ændret ved artikel 17 i rammeloven af 30. december 1988 (herefter »kongelig anordning nr. 143«).
4.
Med artikel 3, stk. 1, nr. 3) og 4), i kongelig anordning nr. 143 fastsattes vedrørende klinisk biologiske ydelser de betingelser, som laboratorier for medicinske analyser skal opfylde, for at klienterne kan få refunderet de modtagne ydelser fra sygeforsikringen. I den udgave, der var gældende inden vedtagelsen af lov af 24. maj 2005 om ændring af kongelig anordning nr. 143, fulgte det af denne bestemmelse, at kun laboratorier, der drives af personer, der er beføjet til at foretage klinisk biologiske undersøgelser, dvs. læger, farmaceuter eller autoriserede personer inden for kemisk videnskab, kunne foretage undersøgelser, der kunne refunderes (
3
).
5.
Fernand Ullens de Schooten har ligeledes foreholdt de belgiske retsinstanser at have tilsidesat EU-retten. Han har således foreholdt Cour de cassation (kassationsdomstol, Belgien) at have nægtet at foretage en præjudiciel forelæggelse, cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles, Belgien) for at have tilsidesat artikel 43 EF og Cour de cassation (kassationsdomstol) og cour d’appel de Mons (appeldomstolen i Mons, Belgien) for at have tilsidesat EU-retten ved at basere sig på en fejlagtig fortolkning af rækkevidden af princippet om retskraft.
6.
Med henblik på en afgrænsning af den foreliggende sag og af det, der står på spil, skal der først og fremmest redegøres for sagens retslige baggrund.
I – Den retslige baggrund for den foreliggende sag
7.
Fernand Ullens de Schooten drev det klinisk biologiske laboratorium BIORIM, der blev erklæret konkurs den 3. november 2000. Dette laboratorium modtog støtte fra Institut national d’assurance maladie-invalidité (den sociale sygeforsikringskasse – INAMI) til finansiering af dets ydelser. Laboratoriet anvendte »det direkte afregningssystem«.
8.
Fernand Ullens de Schooten indgav en klage til Europa-Kommissionen, som efterfølgende anlagde et søgsmål ved Domstolen den 20. juni 1985 med påstand om, at Kongeriget Belgien blev dømt for at have tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i medfør af artikel 52 i EØF-traktaten (derefter artikel 43 i EF-traktaten, som nu er artikel 43 EF) ved at udelukke biologisk kliniske ydelser leveret af laboratorier, der drives af en privatretlig juridisk person, hvis medlemmer, selskabsdeltagere og administratorer ikke alle er fysiske personer, der er beføjet til at foretage klinisk biologiske undersøgelser, fra at blive refunderet af sygesikringen.
9.
Ved dom af 12. februar 1987, Kommissionen mod Belgien (221/85, EU:C:1987:81), forkastede Domstolen dette søgsmål. Med hensyn til etableringsfriheden fastslog den især, at når der ikke findes EU-regler på området, står det hver enkelt medlemsstat frit for på sit territorium at regulere den virksomhed, der udøves af laboratorier, som foretager klinisk biologiske undersøgelser, under forudsætning af, at ligebehandlingsprincippet overholdes (
4
). Domstolen fastslog endvidere, at den pågældende belgiske lovgivning ikke forhindrede, at læger eller farmaceuter, der er statsborgere i andre medlemsstater, etablerer sig i Belgien og der driver et laboratorium, der foretager kliniske undersøgelser, således at udgifterne hertil godtgøres af den sociale sikring. Der var derfor tale om en lovgivning, der uden forskel fandt anvendelse på belgiske statsborgere og statsborgere i andre medlemsstater, og som ikke var diskriminerende i denne henseende (
5
).
10.
I 1989 blev BIORIM-laboratoriet genstand for en strafferetlig efterforskning, der skyldtes en mistanke om skattesvig. Efter efterforskningens afslutning blev Fernand Ullens de Schooten og en række andre personer fremstillet for Tribunal correctionnel de Bruxelles (kriminalretten i Bruxelles). Han blev retsforfulgt for en række svigagtige forhold, der var begået for bl.a. at skjule, at han i strid med artikel 3 i kongelig anordning nr. 143 ulovligt havde drevet laboratorier for medicinske analyser.
11.
Ved dom af 30. oktober 1998 idømte tribunal de première instance de Bruxelles (retten første instans i Bruxelles, Belgien) Fernand Ullens de Schooten fem års ubetinget fængsel og en bøde. Retten tiltrådte endvidere de påstande om tilbagebetaling af de til laboratoriet udbetalte beløb, der var fremsat af de gensidige forsikringsvirksomheder, som var indtrådt som civile parter i sagen, og dømte Fernand Ullens de Schooten til at betale dem et beløb, der foreløbigt er fastsat til 1 EUR.
12.
Denne dom blev annulleret ved dom afsagt af cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles) den 7. september 2000. Appeldomstolen stadfæstede imidlertid de samme tiltaler mod Fernand Ullens de Schooten og idømte ham fem års fængsel, idet den del af straffen, der overskred fire år, blev gjort betinget, og en bøde. De civile parters påstande blev afvist eller forkastet som ubegrundede.
13.
Med hensyn til de handlinger, der blev begået efter ikrafttrædelsen af artikel 3 i kongelig anordning nr. 143, forkastede cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles) det af Fernand Ullens de Schooten fremsatte klagepunkt om, at denne bestemmelse udgjorde en tilsidesættelse af EU-retten, og afslog at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål.
14.
Ved dom af 14. februar 2001 forkastede Cour de cassation (kassationsdomstol) de appeller, der var iværksat til prøvelse af de strafferetlige bestemmelser, der blev henvist til i Cour d’appel de Bruxelles’ (appeldomstolen i Bruxelles) dom, mens den tog de appeller, som de civile parter havde iværksat, til følge, og hjemviste sagen til Cour d’appel de Mons (appeldomstolen i Mons).
15.
Ved dom af 23. november 2005 fastslog Cour d’appel de Mons (appeldomstolen i Mons), at de af seks gensidige forsikringsvirksomheder over for Fernand Ullens de Schooten fremsatte påstande om betaling måtte anses for delvist begrundede, idet de hang sammen med de beløb, der fejlagtigt var blevet udbetalt til BIORIM-laboratoriet i perioden fra den 1. august 1989 til den 16. april 1992.
16.
Cour d’appel de Mons (appelretten i Mons) forkastede det af Fernand Ullens fremsatte argument om den manglende forenelighed af artikel 3 i kongelig anordning nr. 143 med EU-retten. Cour d’appel de Mons (appeldomstolen i Mons) var af den opfattelse, at den var bundet af den retskraft, som Cour d’appel de Bruxelles’ (appeldomstolen i Bruxelles) dom af 7. september 2000 havde, og dømte Fernand Ullens til at betale disse gensidige forsikringsvirksomheder et foreløbigt beløb på 1 EUR, idet de pågældende gensidige forsikringsvirksomheder blev anmodet om at genberegne deres tab for så vidt angik udbetalinger foretaget efter den 30. april 1990.
17.
Ved dom af 14. juni 2006 forkastede Cour de cassation (kassationsdomstol) de appeller, der var iværksat til prøvelse af denne dom af 23. november 2005.
18.
Samtidig med denne retssag angående Fernand Ullens de Schootens ansvar ophævede commission de biologie clinique (kommissionen for klinisk biologi) ved en afgørelse af 18. marts 1999 godkendelsen af BIORIM-laboratoriet for en periode på 12 måneder.
19.
Ved en ministeriel bekendtgørelse af 9. juli 1999 forkastede Ministre de la Santé publique den administrative klage, der var indgivet over denne afgørelse.
20.
Ved afgørelse af 8. juni 2000 forlængede commission de biologie clinique ophævelsen af godkendelsen med 12 måneder.
21.
Ved en ministeriel bekendtgørelse af 24. juli 2000 forkastede Ministre de la Santé publique den administrative klage, der var indgivet over denne nye afgørelse.
22.
To søgsmål med påstand om annullation af disse ministerielle bekendtgørelser blev indbragt for Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Belgien), som forelagde et præjudicielt spørgsmål for Cour constitutionnelle (forfatningsdomstol, Belgien) om, hvorvidt artikel 3, stk. 1, nr. 3) og 4), i kongelig anordning nr. 143 er forfatningsmæssig.
23.
Ved dom nr. 160/2007 af 19. december 2007 fastslog Cour constitutionnelle (forfatningsdomstol), at denne bestemmelse i den udgave, der var gældende inden den ændring, der blev indført ved lov af 24. maj 2005, var i overensstemmelse med forfatningens artikel 10 og 11.
24.
Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) forkastede således søgsmålene ved domme af 10. september og af 22. december 2008.
25.
Samtidig havde bl.a. Fernand Ullens de Schooten indgivet en klage til Europa-Kommissionen, som fremsatte en begrundet udtalelse over for Kongeriget Belgien den 17. juli 2002, hvori den fastslog, at artikel 3, stk. 1, nr. 3) og 4), i kongelig anordning nr. 143 var i strid med artikel 43 EF.
26.
Artikel 3 i kongelig anordning nr. 143 blev ændret ved lov af 24. maj 2005 med det formål at bringe den i overensstemmelse med EU-retten, og Kommissionen henlagde derfor klagen den 4. april 2006.
27.
Fernand Ullens de Schooten indgav imidlertid en ny klage til Kommissionen den 10. april 2007 for at gøre opmærksom på de nye tilsidesættelser af EU-retten, som han foreholdt Kongeriget Belgien, dvs. retlig tilsidesættelse som følge af, at de belgiske retsinstanser angiveligt havde tilsidesat EU-retten, og lovgivningsmæssig tilsidesættelse som følge af, at de belgiske myndigheder havde opretholdt virkningerne af artikel 3, stk. 1, nr. 3) og 4), i kongelig anordning nr. 143 for så vidt angik tidligere forhold.
28.
Ved to stævninger af henholdsvis den 14. december 2006 og den 3. marts 2008 anlagde Fernand Ullens de Schooten endvidere sag ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol med påstand om, at det fastslås, at État belge har tilsidesat den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (
6
).
29.
I Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 20. september 2011, Ullens de Schooten og Rezabek mod Belgien (
7
) fastslog denne, at EMRK’s artikel 6, stk. 1, ikke var blevet tilsidesat.
30.
Den 17. juli 2007 indgav Fernand Ullens de Schooten en stævning mod État belge ved tribunal de première instance de Bruxelles (retten i første instans i Bruxelles) med påstand om, at État belge tilpligtedes for det første at friholde ham for alle de økonomiske konsekvenser, der fulgte af den straf, som han var blevet idømt ved Cour d’appel de Mons’ (appeldomstolen i Mons) dom af 23. november 2005, for det andet alle de konsekvenser, der eventuelt måtte følge af den straf, som han måtte blive idømt på grundlag af påstande fremsat af BIORIM-laboratoriet eller dette selskabs tidligere direktør, og for det tredje alle de konsekvenser, der måtte følge af den straf, som han måtte blive idømt i forbindelse med skattesagerne.
31.
Fernand Ullens de Schooten nedlagde med søgsmålet endvidere påstand om, at État belge tilpligtedes at betale et beløb på 500000 EUR i erstatning for ikke-økonomisk skade, det foreløbige beløb på 34500000 EUR som følge af, at han i perioden fra den 1. januar 1990 til den 1. december 2005 var blevet forhindret i at drive et klinisk biologisk laboratorium, og et foreløbigt beløb på 1 EUR for de advokatsalærer og -udgifter, der var afholdt i forbindelse med sagerne for de almindelige domstole og Europa-Kommissionen.
32.
Såfremt tribunal de première instance de Bruxelles (retten i første instans i Bruxelles) nærer tvivl om, hvorvidt EU-retten finder anvendelse på den foreliggende sag, har Fernand Ullens de Schooten nedlagt påstand om, at den forelægger Domstolen et præjudicielt spørgsmål.
33.
Ved dom af 19. juni 2009 fastslog Tribunal de première instance de Bruxelles (retten i første instans i Bruxelles), at søgsmålet ikke kunne antages til realitetsbehandling, fordi det var forældet.
34.
Fernand Ullens de Schooten har iværksat appel af denne afgørelse ved den forelæggende ret, idet han har fastholdt de påstande, som han havde nedlagt ved Tribunal de première instance de Bruxelles (retten i første instans i Bruxelles).
35.
På denne baggrund har cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Kræves det i henhold til [EU-]retten, herunder bl.a. effektivitetsprincippet, at en national forældelsesfrist, såsom den i artikel 100 i de samordnede love om statens ansvar foreskrevne, der finder anvendelse på et erstatningssøgsmål, som en borger har anlagt mod État belge, som følge af, at lovgiver har tilsidesat artikel 43 i EF-traktaten […], under visse omstændigheder og navnlig de omstændigheder, der er redegjort for i denne doms præmis 38, først begynder at løbe, når denne tilsidesættelse er blevet fastslået, eller er effektivitetsprincippet under disse omstændigheder derimod tilstrækkeligt sikret gennem den mulighed, som borgeren har for at afbryde forældelsen ved forkyndelse ved en stævningsmand?
2)
Skal artikel 43 EF, 49 EF og 56 EF og begrebet »ren [intern] situation«, der kan begrænse en borgers mulighed for at påberåbe sig disse bestemmelser inden for rammerne af en tvist for en national ret, fortolkes således, at de er til hinder for, at [EU]-retten finder anvendelse i en tvist mellem belgiske statsborgere og État belge, hvori der er nedlagt påstand om erstatning af tab, der er forvoldt ved en påstået tilsidesættelse af [EU]-retten, som består i vedtagelsen og opretholdelsen af en belgisk bestemmelse, såsom artikel 3 i kongelig anordning nr. 143 […], der finder anvendelse uden forskel på belgiske statsborgere og statsborgere fra andre medlemsstater?
3)
Skal princippet om [EU-]rettens forrang og artikel 4, stk. 3, TEU fortolkes således, at de ikke tillader en undtagelse fra reglen om retskraft, når der foretages en fornyet prøvelse eller annullation af en retsafgørelse, der har fået retskraft, og som viser sig at være i strid med [EU]-retten, mens de derimod gør det muligt at undlade at anvende en national regel om retskraft, når denne regel foreskriver, at der på grundlag af den retsafgørelse, der har fået retskraft, men som er i strid med [EU]-retten, skal træffes en ny retsafgørelse, der vil fastholde den tilsidesættelse af [EU]-retten, der følger af den første retsafgørelse?
4)
Kan Domstolen bekræfte, at spørgsmålet om, hvorvidt reglen om retskraft skal vige i de tilfælde, hvor en retsafgørelse i forbindelse med en påstand om fornyet prøvelse eller annullation af denne afgørelse har fået retskraft i strid med [EU]-retten, ikke materielt set er identisk i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i dommene (af 27.3.1963, Da Costa m.fl. (28/62 – 30/62, EU:C:1963:6) og af 6.10.1982, Cilfit m.fl. (283/81, EU:C:1982:335)), med spørgsmålet om, hvorvidt reglen om retskraft i forbindelse med en påstand i en (ny) afgørelse, der gentager tilsidesættelsen af [EU]-retten, anses for at være i strid med [EU]-retten, således at den ret, der træffer afgørelse i sidste instans, ikke kan unddrage sig forpligtelsen til at indgive en præjudiciel anmodning?«
II – Analyse
36.
Jeg vil først og fremmest behandle det andet spørgsmål, som de parter, der deltog i retsmødet, blev opfordret til at koncentrere sig om i deres indlæg. Jeg vil dernæst foreslå, at de øvrige spørgsmål omformuleres, idet de alle er baseret på den fejlagtige præmis, at artikel 3, stk. 1, nr. 3) og 4), i kongelig anordning nr. 143, er uforenelig med artikel 43 EF, og jeg vil endelig foreslå, at denne præmis berigtiges i retning af en korrekt anvendelse af EU-retten, sådan som den efter min opfattelse følger af Domstolens retspraksis vedrørende besiddelse af kapitalandele i apoteker og laboratorier for medicinske analyser.
A –
Om det andet spørgsmål vedrørende konsekvenserne af, at der findes en rent intern situation, der kan begrænse muligheden for at påberåbe sig EF-traktatens artikel 43 i forbindelse med et erstatningssøgsmål mod en medlemsstat for tilsidesættelse af EU-retten
37.
Fernand Ullens de Schooten har i det væsentlige gjort følgende gældende. Efter hans opfattelse har de nationale retsinstanser, der har skullet påkende de tvister, der vedrører ham, ikke tillagt hans argumentation, hvorefter artikel 3 i kongelig anordning nr. 143 er uforenelig med artikel 43 EF, nogen vægt. Til trods for EU-rettens forrang finder denne artikel 3 fortsat anvendelse. Flere nationale retsinstanser har således gentagne gange tilsidesat EU-retten til trods for Kommissionens indsats. Disse tilsidesættelser er blevet konsolideret på baggrund af den nationale retsregel om retsafgørelsers retskraft.
38.
I lighed med den belgiske regering er jeg af den opfattelse, at artikel 49 EF og 56 EF kun er blevet gjort gældende rent formelt i det andet spørgsmål. Sagsøgeren i hovedsagen har således hovedsageligt baseret sine påstande på artikel 43 EF (
8
). Dette spørgsmål skal således undersøges alene på grundlag af etableringsfriheden, der er det eneste aspekt, der nævnes i det første spørgsmål.
39.
Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en sagsøger kan gøre artikel 43 EF gældende i et erstatningssøgsmål baseret på en tilsidesættelse af EU-retten, der er iværksat mod en medlemsstat, til trods for at tvisten i hovedsagen er begrænset til denne ene medlemsstat.
40.
Det kunne være fristende at besvare dette spørgsmål meget kortfattet med en streng anvendelse af Domstolens retspraksis om manglende anvendelse af traktatens bestemmelser om den frie bevægelighed for personer i rent interne situationer.
41.
Disse rent interne situationer kan beskrives som forhold, »hvor der ikke er nogen forbindelse med de situationer, som [EU-]retten tager sigte på« (
9
), og »som falder uden for anvendelsesområdet for traktatens bestemmelser« (
10
), »når der ikke er et tilstrækkeligt tilknytningsmoment med handelen mellem medlemsstaterne« (
11
).
42.
Domstolen har fastslået, at »traktatens bestemmelser om fri bevægelighed for personer og de retsakter, der er udstedt til gennemførelse heraf, ifølge Domstolens faste retspraksis ikke kan anvendes på aktiviteter, der ikke har tilknytning til nogen af de situationer, EU-retten gælder for, når alle relevante omstændigheder udelukkende har tilknytning til én medlemsstats område« (
12
).
43.
Det er imidlertid ubestridt, at sagsøgeren i hovedsagen, der er belgisk statsborger, er uenig med État belge om baggrunden for de domme, han er blevet idømt i forbindelse med drift af et laboratorium for medicinske analyser. Forudsat at den forelæggende ret har kontrolleret de af sagsøgeren i hovedsagen fremførte argumenter om, at der findes en tilknytning til udlandet (
13
), ser der ud til at være tale om en rent national situation.
44.
Henset til Cour constitutionnelles (forfatningsdomstol) stillingtagen i dom af 19. december 2007 kan Domstolens retspraksis om, at selv i en rent intern situation kan en besvarelse være relevant for den forelæggende ret, bl.a. såfremt det er et krav i den nationale lovgivning, at en statsborger fra en given medlemsstat skal have de samme rettigheder som dem, en statsborger fra en anden medlemsstat vil kunne støtte på EU-retten i en tilsvarende situation, ikke finde anvendelse (
14
).
45.
I den sag, der gav anledning til dom af 19. december 2007, havde Conseil d’État (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager) forelagt Cour constitutionnelle (forfatningsdomstol) et præjudicielt spørgsmål om, hvorvidt artikel 3, stk. 1, nr. 3) og 4), i kongelig anordning nr. 143 var i strid med lighedsprincippet og princippet om, at borgerne ikke må forskelsbehandles, der er fastsat i forfatningens artikel 10 og 11, fordi den medførte en forskelsbehandling mellem dels læger, farmaceuter og autoriserede personer inden for kemisk videnskab, dels andre økonomiske aktører, idet kun de førstnævnte kan modtage støtte fra den sociale sygeforsikringskasse til finansiering af dets ydelser. I denne dom anførte Cour constitutionnelle (forfatningsdomstol), at »SPRL BIORIM er et selskab under belgisk ret med hjemsted i Belgien, og den første intervenient ved Conseil d’État (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager) er belgisk statsborger. De har klaget over, at de kun kan drive et klinisk biologisk laboratorium på de vilkår, der er fastsat i de bestemmelser, der er indbragt for Cour constitutionnelle (forfatningsdomstol). Eftersom disse retsforhold udelukkende er omfattet af en rent intern situation i en enkelt medlemsstat, kan sagsøgerne ikke påberåbe sig artikel 43 [EF], 49 [EF] og 56 [EF]« (
15
).
46.
Som den belgiske regering har anført, fremgår det således af dom afsagt af Cour constitutionnelle (forfatningsdomstol), at det i national belgisk ret ikke kræves, at sagsøgeren i hovedsagen skal have de samme rettigheder, som dem en statsborger i en anden medlemsstat rent hypotetisk ville have i henhold til EU-retten i forbindelse med de i artikel 3, stk. 1, nr. 3) og 4), i kongelig anordning nr. 143 opstillede vilkår.
47.
Den belgiske regering har med føje nævnt den sag, der gav anledning til dom af 22. december 2010, Omalet (C-245/09, EU:C:2010:808), og som vedrørte en tvist mellem Office national de sécurité sociale belge (den belgiske sikringsstyrelse) og en hovedentreprenør med hjemsted i Belgien, der i henhold til belgisk lovgivning hæftede solidarisk for sin underleverandørs (også med hjemsted i Belgien) gæld. I forbindelse med denne sag havde Cour constitutionnelle (forfatningsdomstol) allerede truffet afgørelse om, at artikel 49 EF ikke fandt anvendelse på den rent nationale tvist, der var indbragt for den. Under disse omstændigheder fandt Cour constitutionnelle (forfatningsdomstol), at den savnede kompetence til at besvare de præjudicielle spørgsmål, den havde fået forelagt, idet EU-retten ikke fandt anvendelse.
48.
Jeg er imidlertid af den opfattelse, at i den sammenhæng, som den foreliggende sag indgår i, er en streng anvendelse af retspraksis om rent interne situationer, der fører til, at sagsøgeren i hovedsagen ikke kan påberåbe sig EU-retten i forbindelse med et erstatningssøgsmål mod État belge, hverken hensigtsmæssig eller egnet af følgende årsager.
49.
For det første kan Domstolen ikke se bort fra den omstændighed, at de søgsmålsprocedurer, som Fernand Ullens de Schooten har været genstand for, eller som han har indledt i de seneste 20 år, for størstepartens vedkommende er baseret på det centrale argument, at artikel 3, stk. 1, nr. 3) og 4), i kongelig anordning nr. 143 er uforenelig med artikel 43 EF. Retsinstanserne, og særlig cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles) i dom af 7. september 2000, har anvendt artikel 43 EF.
50.
For det andet skal det anføres, at Kommissionen har fremsat en begrundet udtalelse, som blev meddelt Kongeriget Belgien den 17. juli 2002, hvori den fandt, at artikel 3, stk. 1, nr. 3) og 4), i kongelig anordning nr. 143 var uforenelig med artikel 43 EF. Jeg skal fremhæve det paradoks, der ligger i, at det i den foreliggende præjudicielle forelæggelse fastslås, at sagsøgeren i hovedsagen ikke kan gøre EU-retten gældende til støtte for sit erstatningssøgsmål mod État belge, mens Kommissionen officielt har tilkendegivet, at belgisk ret efter dens opfattelse er uforenelig med EU-retten.
51.
Som bekendt har den begrundede udtalelse begrænsede retsvirkninger, og en begrundet udtalelse godtgør navnlig ikke, at der er tale om et traktatbrud. Denne begrundede udtalelse understreger imidlertid, at der potentielt er tale om en tilsidesættelse af EU-retten, og borgerne har ret til at få konsekvenserne af sådanne tilsidesættelser prøvet ved de nationale retsinstanser med henblik på at opnå erstatning for den lidte skade.
52.
Lad os endvidere forstille os, at Kongeriget Belgien havde nægtet at ændre sin nationale lovgivning som følge af den begrundede udtalelse fra Kommissionen, at sagen var blevet indbragt for Domstolen, og at den fastslog, at den pågældende medlemsstat havde tilsidesat de forpligtelser, den har i medfør af artikel 43 EF, ved at vedtage artikel 3, stk. 1, nr. 3) og 4), i kongelig anordning nr. 143. Kunne Domstolen så derefter i forbindelse med en præjudiciel forelæggelse og som svar på et spørgsmål svarende til det andet spørgsmål fremsat i den foreliggende sag fastslå, at en sagsøger ikke kan gøre argumentet om denne nationale bestemmelses uforenelighed med EU-retten gældende ved en national ret som grundlag for et erstatningssøgsmål mod État belge for tilsidesættelse af EU-retten, alene med den begrundelse, at der er tale om en rent intern situation, med andre ord alene af den årsag, at sagsøgeren er statsborger i den medlemsstat, der har vedtaget den anfægtede bestemmelse. Jeg mener ikke, at dette er tilfældet, og jeg kan ikke se, at situationen skulle være en anden, når den administrative procedure er blevet afsluttet med den begrundede udtalelse.
53.
Som Kommissionens indsats for at få Kongeriget Belgien til at ændre sin nationale lovgivning vidner om, og som jeg vil redegøre nærmere for i det følgende, er artikel 3, stk. 1, nr. 3) og 4), i kongelig anordning nr. 143 for det tredje en foranstaltning, der vil kunne hindre økonomiske aktører, der er etableret i andre medlemsstater, i at få adgang til det belgiske marked for laboratorier for medicinske analyser.
54.
Når der er tale om en lovgivning, der har grænseoverskridende virkninger, har Domstolen adskillige gange accepteret at fortolke EU-retten, selv om de faktiske omstændigheder i hovedsagen var begrænset til en enkelt medlemsstat (
16
).
55.
I denne retspraksis begynder Domstolen med at fastslå, at traktatens bestemmelser om de grundlæggende friheder principielt kun finder anvendelse på en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der efter sin ordlyd gælder uden forskel for denne stats statsborgere og statsborgere fra andre medlemsstater, såfremt lovgivningen vedrører situationer, der har en forbindelse med samhandelen mellem medlemsstaterne. Dernæst anfører den som grundlag for sin kompetence, at det på ingen måde kan udelukkes, at økonomiske aktører med hjemsted i andre medlemsstater har været eller er interesseret i at udøve økonomisk virksomhed i den medlemsstat, hvis lovgivning anfægtes.
56.
Henset til det ovenstående er jeg af den opfattelse, at den bedste måde, hvorpå Domstolen kan svare den forelæggende ret, ikke er ved at anvende sin retspraksis angående rent interne situationer stramt og afvise den præjudicielle forelæggelse, men snarere ved i overensstemmelse med den samarbejdsånd, der kendetegner denne procedure, at fremme den præjudicielle forelæggelse til realitetsbehandling, og dernæst ved at omformulere de stillede spørgsmål med henblik på at give den forelæggende ret et svar, der gør det muligt for den at træffe en utvetydig afgørelse i hovedsagen.
57.
De faktiske omstændigheder i hovedsagen er ganske vist begrænset til en enkelt medlemsstat. Et svar fra Domstolen opfylder et behov med henblik på selve afgørelsen af tvisten i hovedsagen. Med andre ord er det fuldt ud i overensstemmelse med den opgave, som Domstolen varetager, og som er at bidrage til retsplejen i medlemsstaterne i den samarbejdsånd, der bør ligge til grund for de præjudicielle forelæggelser (
17
).
58.
Ifølge fast retspraksis »er artikel 43 EF til hinder for enhver form for nationale regler, som ganske vist finder anvendelse uden forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, men som kan gøre det vanskeligere eller mindre attraktivt for [unionsborgerne] at udøve den i traktaten sikrede etableringsfrihed« (
18
).
59.
Den strømning i retspraksis, der accepterer, at præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling som følge af de potentielle virkninger, som en national foranstaltning kan have på de muligheder, som virksomheder med hjemsted i andre medlemsstater har for at benytte sig af deres mulighed for frit at etablere sig i den medlemsstat, der har vedtaget en sådan foranstaltning, gør det muligt at sætte en stopper for den manglende sammenhæng vedrørende prøvelse af den pågældende foranstaltnings forenelighed med EU-retten i forbindelse med et traktatbrudssøgsmål, men ikke på grund af de særlige forhold, der gør sig gældende i den konkrete sag, der er kendetegnet ved, at der ikke findes nogen tilknytning til udlandet, i forbindelse med en præjudiciel forelæggelse.
60.
På denne baggrund foreslår jeg, at Domstolen fremmer den foreliggende præjudicielle forelæggelse til realitetsbehandling, og at den besvarer det andet spørgsmål således, at artikel 43 EF under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede, kan gøres gældende i forbindelse med et erstatningssøgsmål mod en medlemsstat for tilsidesættelse af EU-retten.
B –
Om foreneligheden med EU-retten af artikel 3, stk. 1, nr. 3) og 4), i kongelig anordning nr. 143
61.
Det skal først og fremmest bemærkes, at selv om den forelæggende ret ikke udtrykkeligt har stillet spørgsmål om foreneligheden af artikel 3, stk. 1, nr. 3) og 4), i kongelig anordning nr. 143 med traktatens bestemmelser om etableringsfrihed, påtænker den dog at anvende disse bestemmelser i tvisten i hovedsagen, såfremt Domstolen i sit svar på det andet spørgsmål fjerner den hindring, der er knyttet til en rent intern situation.
62.
Med henblik på at efterprøve, om erstatningssøgsmålet mod État belge er begrundet eller ej, vil den forelæggende ret imidlertid skulle udtale sig om, hvorvidt den nationale lovgiver og de nationale retsinstanser, der successivt har påkendt denne tvist, har tilsidesat EU-retten eller ej.
63.
Det skal i denne forbindelse anføres, at Fernand Ullens de Schootens argumentation i det væsentlige er baseret på den præmis, at de nationale retsinstanser har taget fejl, da de fastslog, at artikel 3, stk. 1, nr. 3) og 4), i kongelig anordning nr. 143 var forenelig med artikel 43 EF. Denne forkerte anvendelse af EU-retten er efter Fernand Ullens de Schootens opfattelse blevet videreført i de på hinanden følgende søgsmål på grund af den retskraft, der er blevet indrømmet i dommen afsagt af cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles) den 7. september 2000.
64.
Det siger sig selv, at såfremt præmissen om, at EU-retten er blevet tilsidesat, afvises, sådan som jeg mener, at den bør, og som jeg vil redegøre for i det følgende, vil afgørelsen af den foreliggende sag, der efter min opfattelse er unødvendigt kompliceret, blive forenklet.
65.
Derfor bør Domstolen efter min opfattelse udtale sig om, hvorvidt artikel 43 EF skal fortolkes således, at den er til hinder for en national bestemmelse som artikel 3, stk. 1, nr. 3) og 4), i kongelig anordning nr. 143.
66.
Jeg er godt klar over, at Domstolen ikke har til opgave at forsøge at løse andre problemer end dem, som den forelæggende ret har anført i sin anmodning om en præjudiciel afgørelse.
67.
Domstolen synes dog på ingen måde at stå over for en sådan hindring her.
68.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det udtrykkeligt fremgår af punkt 24 i forelæggelsesafgørelsen, at Fernand Ullens de Schooten til støtte for sit erstatningssøgsmål mod État belge har fremsat en klage over såvel den lovgivende magt som den dømmende magt for at have tilsidesat artikel 43 EF.
69.
Jeg finder det i det mindste paradoksalt, at Domstolen i forbindelse med en præjudiciel forelæggelse, der skal sætte den forelæggende ret i stand til at afgøre tvisten i hovedsagen, skulle afvise at behandle denne problematik, når den er det centrale element i denne tvist.
70.
I denne forbindelse bør den omstændighed, at den forelæggende ret ikke udtrykkeligt har anmodet om en fortolkning af artikel 43 EF i forhold til artikel 3, stk. 1, nr. 3) og 4), i kongelig anordning nr. 143, efter min opfattelse ikke udgøre en hindring for, at Domstolen behandler denne problematik. Det er i øvrigt i overensstemmelse med Domstolens normale praksis, at det som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer Domstolen at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Domstolen giver også jævnligt udtryk for et ønske om at give den forelæggende ret et fuldstændigt svar (
19
). Ud fra dette synspunkt påhviler det Domstolen i givet fald at omformulere de spørgsmål, der forelægges den. Den omstændighed, at en national ret på et rent formelt plan har formuleret et præjudicielt spørgsmål med henvisning til visse bestemmelser i EU-retten, er ikke til hinder for, at Domstolen oplyser denne ret om alle de momenter angående fortolkningen af EU-retten, som kan være til nytte ved afgørelsen af den sag, som verserer for den, uanset om den henviser til dem i sine spørgsmål. Det tilkommer herved Domstolen ud fra samtlige de oplysninger, der er fremlagt af den nationale ret, navnlig af begrundelsen for forelæggelsesafgørelsen, at udlede de EU-retlige elementer, som det under hensyn til sagens genstand er nødvendigt at fortolke (
20
).
71.
Henset til det ovenstående foreslår jeg Domstolen, at den i overensstemmelse med den samarbejdsånd, der ligger til grund for den præjudicielle forelæggelse, og for at oplyse den forelæggende ret om alle de momenter angående fortolkningen af EU-retten, som kan være til nytte ved afgørelsen af tvisten i hovedsagen, giver denne ret alle de oplysninger, der kan sætte den i stand til at undersøge det velbegrundede i den præmis om en tilsidesættelse af EU-retten, som den foreliggende præjudicielle afgørelse er baseret på.
72.
Dette væsentlige aspekt ved den foreliggende sag blev fremført under retsmødet. Kommissionen har således oplyst, at den holdt sig til det standpunkt, den havde givet udtryk for i sin begrundede udtalelse af 17. juli 2002. Fernand Ullens de Schooten har henvist til det standpunkt, som Kommissionen havde givet udtryk for i nævnte begrundede udtalelse. Endelig har Kongeriget Belgien oplyst, at det i 2005 ændrede den omtvistede nationale bestemmelse for frivilligt og forebyggende at bringe den i overensstemmelse med nævnte begrundede udtalelse og således undgå en retssag ved Domstolen, men at denne ændring ikke betød, at den anerkendte, at denne bestemmelse ikke var i overensstemmelse med EU-retten.
73.
Det fremgår af de sagsakter, der er forelagt for Domstolen, at sagsøgerne i forbindelse med den nationale retssag, der gav anledning til dom afsagt af cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles) den 7. september 2000, hævdede, at artikel 3, stk. 1, nr. 3) og 4), i kongelig anordning nr. 143 var uforenelig med artikel 43 EF.
74.
I denne dom gav cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles) ikke sagsøgerne medhold. Den fremhævede, at nationale foranstaltninger, der skal hindre udøvelsen af de grundlæggende frihedsrettigheder, der er sikret ved traktaten, eller gøre udøvelsen heraf mindre tiltrækkende, skal opfylde følgende fire betingelser: De skal finde anvendelse uden forskelsbehandling, de skal være begrundet i tvingende hensyn af almen interesse, de skal være egnet til at sikre gennemførelsen af det mål, de forfølger, og de må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det tilsigtede mål.
75.
Ifølge cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles) opfylder den omtvistede nationale bestemmelse disse fire betingelser. Den har anført, at betingelsen om, at laboratorierne skal drives af personer, der er beføjede til at udføre klinisk biologiske undersøgelser, ikke kan anses for at indebære forskelsbehandling, idet de krævede kvalifikationer gælder for såvel belgiske statsborgere som statsborgere fra andre medlemsstater.
76.
Cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles) har ligeledes anført, at det mål, der forfølges med den anfægtede lovgivning, er bekæmpelse af overforbruget af klinisk biologiske ydelser, der vil kunne bringe ubalance i den sociale sikrings budget. Ifølge nævnte ret gjorde de kvalifikationer, der krævedes af lederne, uanset hvem de er, det muligt på en hensigtsmæssig måde, der var proportional med det tilsigtede mål om at begrænse antallet af laboratorier, at forhindre, at de var underlagt kommercielle hensyn, at fjerne det overskydende udbud af klinisk biologiske ydelser og at bekæmpe overforbruget.
77.
Den analyse, som cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles) foretog i sin dom af 7. september 2000, er således efter min opfattelse i overensstemmelse med de principper, som Domstolen har opstillet i sin retspraksis om besiddelse af kapitalen i apoteker og laboratorier for medicinske analyser.
78.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Kommissionens påstand i den begrundede udtalelse om, at artikel 3, stk. 1, nr. 3) og 4), i kongelig anordning nr. 143 er uforenelig med artikel 43 EF, blev modsagt i samme retspraksis fra Domstolen (
21
).
79.
Fernand Ullens de Schooten har påberåbt sig dom af 21. april 2005, Kommissionen mod Grækenland (C-140/03, EU:C:2005:242), om optikere. I denne dom fastslog Domstolen, at den pågældende græske lovgivning, der gjorde det umuligt for en optiker at drive mere end en optikerforretning, og som fastslog, at højst 50 % af selskabskapitalen kunne ejes af andre personer end den optiker, der driver forretningen, var i strid med artikel 43 EF og 48 EF. Der kan ifølge Fernand Ullens de Schooten drages en parallel mellem dels den lovgivning, der lå til grund for den pågældende dom, dels den belgiske bestemmelse, der er tale om i den foreliggende sag.
80.
Det skal dog bemærkes, at Domstolen havde en anden tilgang i sine domme om begrænsninger af ejerskabet til kapitalen i apoteker (
22
). I disse domme har Domstolen således fastslået, at etableringsfriheden ikke er til hinder for nationale lovgivninger som f.eks. den italienske og den tyske lovgivning, hvorefter kun farmaceuter kan eje og drive apoteker.
81.
I den sag, der gav anledning til dom af 16. december 2010, Kommissionen mod Frankrig (C-89/09, EU:C:2010:772), hævdede Kommissionen i sit første klagepunkt, at den franske lovgivning om laboratorier for biomedicinsk analyse tilsidesatte artikel 43 EF, idet den begrænsede muligheden for ikke-biologer for at besidde selskabskapital og dermed stemmerettigheder i et Société d’Exercice Libéral à Responsabilité Limitée (SELARL), der driver laboratorier, til højst 25 %.
82.
I denne sag gjorde Kommissionen gældende, at Domstolens tilgang kunne forklares med lægemidlers meget særlige karakter (
23
). Ifølge Kommissionen udøves biomedicin derimod alene på grundlag af en recept fra en læge, hvilket således giver en bedre garanti såvel med hensyn til beskyttelsen af folkesundheden som med hensyn til omkostningsstyring inden for sundhedsvæsnet. Denne forudsætning om en lægerecept gælder for såvel arten af de prøver, der skal udføres, som antallet af prøver (
24
).
83.
Kommissionen gjorde desuden gældende, at den biomedicinske sektor er karakteriseret ved et væsentligt finansieringsbehov, hvilket adskiller den fra navnlig apotekssektoren. De anfægtede bestemmelser forhindrede imidlertid de sammenlægninger, der sikrer de nødvendige investeringer for at kunne levere en kvalitetsydelse (
25
).
84.
Det mål, som Den Franske Republik gjorde gældende, var således beskyttelse af folkesundheden. Ifølge nævnte medlemsstat har de anfægtede bestemmelser nemlig til formål at bevare biologernes uafhængighed ved at undgå, at deres afgørelser styres af økonomiske betragtninger i stedet for hensynet til folkesundheden (
26
).
85.
Domstolen fremførte i sin dom, at det såvel af Domstolens praksis som af artikel 152, stk. 5, EF fremgår, at EU-retten ikke begrænser medlemsstaternes kompetence til selv at udforme deres sociale sikringsordninger og navnlig træffe bestemmelser med henblik på organisation og levering af ydelser inden for sundhedstjenester og medicinsk behandling (
27
).
86.
Medlemsstaterne skal dog under udøvelsen af denne kompetence respektere EU-retten, navnlig bestemmelserne i den primære ret om fri bevægelighed, herunder etableringsfriheden som omhandlet i artikel 43 EF. Disse bestemmelser indeholder et forbud for medlemsstaterne mod at indføre eller opretholde uberettigede restriktioner for udøvelsen af denne frihed inden for sundhedssektoren (
28
).
87.
Der skal imidlertid ved vurderingen af, om denne forpligtelse er overholdt, tages hensyn til, at menneskers liv og sundhed står øverst blandt de goder og interesser, som er beskyttet ved EF-traktaten, og at det tilkommer medlemsstaterne at træffe bestemmelse om det niveau for beskyttelsen af folkesundheden, som de ønsker at sikre, og om, hvorledes dette niveau skal nås. Da niveauet kan veksle fra den ene medlemsstat til den anden, må der anerkendes en skønsbeføjelse for medlemsstaterne (
29
).
88.
Ifølge fast retspraksis er artikel 43 EF til hinder for enhver form for nationale regler, som ganske vist finder anvendelse uden forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, men som kan gøre det vanskeligere eller mindre attraktivt for unionsborgerne at udøve den i traktaten sikrede etableringsfrihed (
30
).
89.
I denne sammenhæng skal det bemærkes, at begrebet »restriktion« i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 43 EF, omfatter foranstaltninger truffet af en medlemsstat, som, selv om de anvendes uden forskel, påvirker adgangen til markedet for virksomheder fra andre medlemsstater og således hindrer samhandelen inden for Unionen.
90.
Ifølge Domstolen udgør en bestemmelse, som betinger en erhvervsdrivendes etablering i værtsmedlemsstaten af, at der meddeles forudgående tilladelse, og forbeholder visse erhvervsdrivende, som opfylder forudbestemte krav, hvis opfyldelse er en betingelse for, at denne tilladelse meddeles, at udøve en selvstændig virksomhed, en hindring som omhandlet i artikel 43 EF (
31
).
91.
Det er indlysende, at betingelsen i artikel 3, stk. 1, nr. 3) og 4), i kongelig anordning nr. 143, hvorefter laboratorier for medicinske analyser for at kunne modtage støtte fra INAMI kun kan drives af personer, der er beføjede til at udføre klinisk biologiske undersøgelser, i lighed med det, Domstolen fastslog i sin dom af 16. december 2010, Kommissionen mod Frankrig (C-89/09, EU:C:2010:772), vil begrænse muligheden for fysiske og juridiske personer, der ikke opfylder denne betingelse, og som er etableret i andre medlemsstater, at etablere sig i Belgien. Udsigten til ikke at kunne levere de ydelser, der kan refunderes af INAMI, vil kunne afskrække de økonomiske aktører, der ikke opfylder den i artikel 3, stk. 1, nr. 3) og 4), i kongelig anordning nr. 143 opstillede betingelse for at kunne etablere sig i Belgien. Den nationale bestemmelse har således til virkning at vanskeliggøre eller gøre udøvelsen af disse erhvervsdrivendes virksomhed på det belgiske område ved hjælp af et fast forretningssted mindre attraktiv, ligesom de påvirker adgangen for disse sidstnævnte til markedet for biomedicinsk analyse.
92.
Det skal nu undersøges, om en sådan hindring er berettiget.
93.
Det følger af fast retspraksis, at restriktioner for etableringsfriheden, som finder anvendelse uden forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, kan være berettigede, hvis de er begrundet i tvingende almene hensyn, er egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål, de forfølger, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå dette formål (
32
).
94.
Det må fastslås, at artikel 3, stk. 1, nr. 3) og 4), i kongelig anordning nr. 143 finder anvendelse uden forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.
95.
Beskyttelsen af folkesundheden er, således som Domstolen har fastslået, et af de tvingende almene hensyn, som kan begrunde restriktioner for de ved traktaten sikrede former for fri bevægelighed (
33
).
96.
I denne sammenhæng følger det af retspraksis, at formålet med at opretholde kvaliteten af medicinske ydelser kan være omfattet af en af de undtagelser, der er fastsat i artikel 46 EF, i det omfang det bidrager til at opnå et højt niveau for beskyttelse af sundheden (
34
).
97.
Den omhandlede nationale bestemmelse skal endvidere være egnet til at sikre realiseringen af et sådant mål.
98.
Domstolen har i denne forbindelse i dom af 16. december 2010, Kommissionen mod Frankrig (C-89/09, EU:C:2010:772), anført, at den biomedicinske sektor er af en særlig karakter, og at den indtager en fremtrædende rolle i sundhedsvæsenet (
35
).
99.
Domstolen tilsluttede sig generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse (
36
) og understregede således, at »der – i lighed med de alvorlige konsekvenser, det kan have, hvis en farmaceut udleverer et forkert lægemiddel til en kunde – i den situation, hvor en biomedicinsk analyse foretages på en måde, der ikke er hensigtsmæssig i det konkrete tilfælde, eller hvis den foretages for sent eller på en forkert måde, navnlig [er] risiko for, at lægen stiller en forkert diagnose eller vælger en forkert behandling på grund af det fejlagtige analyseresultat« (
37
). Den bemærkede endvidere, at »[s]om det desuden er tilfældet med overdosering eller ukorrekt anvendelse af lægemidler, kan det, når biomedicinske analyser foretages på en fejlagtig eller uhensigtsmæssig måde – såvel kvantitativt som kvalitativt – medføre unødige udgifter for det sociale sikringssystem og dermed også for staten« (
38
).
100.
Domstolen udledte heraf, at »[d]et fremgår […], at gennemførelsen af biomedicinske analyser på en fejlagtig eller uhensigtsmæssig måde kan udgøre en risiko for folkesundheden, der kan sammenlignes med den risiko, der er forbundet med uhensigtsmæssig udlevering af lægemidler, som Domstolen havde lejlighed til at tage stilling til i domme af 19. maj 2009, Kommissionen mod Italien [C-531/06, EU:C:2009:315], [og] Apothekerkammer des Saarlandes m.fl. [C-171/07 og C-172/07, EU:C:2009:316]. Derimod forekommer denne risiko ikke at kunne sammenlignes med den risiko, som foreligger ved fejlagtig eller uhensigtsmæssig udlevering af optikervarer, som var genstand for dommen af 21. april 2005, Kommissionen mod Grækenland [C-140/03, EU:C:2005:242]. En sådan udlevering kan ganske vist have negative konsekvenser for patienten, men Kommissionen har ikke godtgjort, at den er af tilsvarende alvorlig karakter som den, en fejlagtig eller uhensigtsmæssig udførelse af biomedicinske analyser har« (
39
).
101.
Domstolen fastslog, at »henset til dels de ligheder, der – ud fra synsvinklen om risikoen for folkesundheden – findes mellem apotekssektoren og sektoren for biomedicinske analyse, dels til det forhold, at disse sektorer, i modsætning til det, Kommissionen har gjort gældende, ikke reelt kan adskilles fra hinanden, hverken med hensyn til konklusionerne i relation til recepter eller til finansieringsbehov, kan de principper, der er fastsat i domme af 19. maj 2009 i sagen Kommissionen mod Italien [C-531/06, EU:C:2009:315], og i sagen Apothekerkammer des Saarlandes m.fl. [C-171/07 og C-172/07, EU:C:2009:316] om restriktioner for besiddelse af selskabskapitalen i apoteker, anvendes fuldt ud på den foreliggende sag« (
40
). »I betragtning af medlemsstaternes beføjelse til at bestemme det niveau for beskyttelsen af folkesundheden, som de ønsker at sikre, må det således accepteres, at de kan kræve, at biomedicinske analyser foretages af biologer, der har en reel faglig uafhængighed. De kan ligeledes fastsætte foranstaltninger, der kan fjerne eller mindske en risiko for indgreb i denne uafhængighed, når et sådant indgreb kan påvirke folkesundheden og kvaliteten af de medicinske ydelser« (
41
). Domstolen har ligeledes fremhævet, at »[t]il forskel fra biologer har ikke-biologer pr. definition ingen uddannelse og erhvervserfaring og intet ansvar, der svarer til biologernes. Dermed frembyder de ikke samme garantier som de sidstnævnte« (
42
).
102.
I forbindelse med undersøgelsen af, om hindringen for etableringsfriheden i artikel 43 EF gik ud over, hvad der var nødvendigt for at nå det tilsigtede mål om beskyttelse af folkesundheden, gjorde Kommissionen bl.a. gældende, at dette formål kunne nås ved mindre indgribende foranstaltninger, såsom et krav om, at biomedicinske analyser skal udføres af kompetent personale, der har de fornødne kvalifikationer, og på hvem det fagetiske princip om uafhængighed for sundhedspersonale finder anvendelse. Henset til den skønsbeføjelse, som medlemsstaterne har, fastslog Domstolen i overensstemmelse med dens ræsonnement vedrørende besiddelse af selskabskapital i apoteker, at »en medlemsstat [kan] antage, at der er risiko for, at de lovbestemmelser, hvis formål er at sikre biologernes faglige uafhængighed, ikke iagttages i praksis, eftersom en ikke-biologs ønske om at opnå fortjeneste ikke modereres på samme måde som i tilfældet med en selvstændig biolog, og eftersom den omstændighed, at biologer i deres egenskab af ansatte medarbejdere og dermed i et underordnelsesforhold i forhold til et SELARL, der driver laboratorier for biomedicinsk analyse, hvori ikke-biologer besidder en majoritet, ville have svært ved at modsætte sig disse ikke-biologers instrukser« (
43
). Ifølge Domstolen kan »det bl.a. ikke udelukkes, at disse ikke-biologer vil være fristet til at give afkald på visse undersøgelser, der er mindre rentable i økonomisk henseende eller vanskeligere at foretage, eller reducere den rådgivende virksomhed i forhold til patienterne ved for- og efter-analysen, hvis eksistens karakteriserer den biomedicinske ordning i Frankrig« (
44
).
103.
Selv om den i hovedsagen omhandlede belgiske lovgivning ikke er identisk med den, Domstolen undersøgte i sin dom af 16. december 2010, Kommissionen mod Frankrig (C-89/09, EU:C:2010:772), er jeg dog af den opfattelse, at de vejledende principper, der kan udledes af såvel denne dom som dommene vedrørende besiddelse af selskabskapital i apoteker, gør det muligt at fastslå, at artikel 3, stk. 1, nr. 3) og 4), i kongelig anordning nr. 143 er forenelig med artikel 43 EF, idet den heri indeholdte begrænsning af etableringsfriheden er begrundet i hensynet til folkesundheden og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål.
104.
Det fremgår i denne forbindelse af de sagsakter, som Domstolen er i besiddelse af, navnlig af Cour constitutionnelles (forfatningsdomstol) dom af 19. december 2007, at formålet med artikel 3, stk. 1, nr. 3 og 4, i kongelig anordning nr. 143 var at bekæmpe det voksende overforbrug inden for sektoren for klinisk biologi og det misbrug, der var blevet konstateret inden for denne sektor.
105.
I lighed med den belgiske regering er jeg af den opfattelse, at den belgiske lovgiver ved at sikre sig, at laboratorierne drives ikke af personer, som på grund af deres kvalifikationer er ukendte med sundhedssektoren, men af fagfolk inden for klinisk biologiske analyser, som på grund af de regler, de er underlagt, ikke kan udøve deres virksomhed udelukkende med kommercielle formål for øje, men tværtimod skal handle i overensstemmelse med folkesundhedsmæssige mål og dermed først og fremmest beskytte patientens sundhed og ydelsernes kvalitet, har vedtaget en foranstaltning, der kan sikre realiseringen af målet om bekæmpelse af det voksende overforbrug inden for sektoren for klinisk biologi og det misbrug, der er blevet konstateret inden for denne sektor.
106.
Det skal fremhæves, at det er ubestridt, at beskyttelsen af den offentlige sundhed er et af de tvingende almene hensyn, som i medfør af artikel 46, stk. 1, EF kan begrunde restriktioner for etableringsfriheden. Det følger endvidere af Domstolens praksis, at formålet om at imødegå en risiko for et alvorligt indgreb i den sociale sikringsordnings økonomiske ligevægt er omfattet af denne undtagelse (
45
). Målet om bekæmpelse af det voksende overforbrug inden for sektoren for klinisk biologi og det misbrug, der er blevet konstateret inden for denne sektor, hænger direkte sammen med dette mål.
107.
Det skal i denne forbindelse anføres, at Domstolen i sine domme vedrørende besiddelse af selskabskapital i apoteker har anført, at »[e]t overforbrug eller en ikke-forskriftsmæssig anvendelse af lægemidlerne medfører […] spild af ressourcer. Et sådant spild er så meget desto mere skadeligt, eftersom lægemiddelssektoren er forbundet med betydelige omkostninger, og den skal opfylde stigende behov, mens de økonomiske ressourcer, der kan anvendes til sundhedsbehandling, ikke, uanset den anvendte finansieringsmetode, er ubegrænsede« (
46
). Domstolen har i denne forbindelse bemærket, at »der er en direkte forbindelse mellem disse økonomiske ressourcer og fortjenesten for de økonomiske aktører, der er aktive inden for hospitalssektoren, eftersom ordinering af lægemidler i de fleste medlemsstater varetages af de pågældende sygeforsikringsinstitutioner« (
47
).
108.
Domstolen har heraf udledt, at medlemsstaterne, henset til risiciene for den offentlige sundhed og for den økonomiske ligevægt af de sociale sikringsordninger, kan »stille strenge krav til de personer, der forestår detailhandelen med lægemidler, bl.a. hvad angår den måde, lægemidlerne bliver forhandlet på, og profitsøgningen. De kan særligt i princippet forbeholde farmaceuter detailsalget af lægemidler på grund af de garantier, der kræves af disse, og de oplysninger, som de skal være i stand til at give forbrugeren« (
48
).
109.
Jeg er i øvrigt af den opfattelse, at artikel 3, stk. 1, nr. 3) og 4), i kongelig anordning nr. 143 ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå målet om bekæmpelse af det voksende overforbrug inden for sektoren for klinisk biologi og det misbrug, der er blevet konstateret inden for denne sektor. Det skal i denne forbindelse anføres, at denne bestemmelse ikke har til formål at forbyde eksistensen og driften af laboratorier, der ikke opfylder de i denne bestemmelse opstillede betingelser, men alene at gøre INAMI’s refusion af analyserne betinget af præcise krav til ejernes faglige kvalifikationer. Henset til Domstolens ovennævnte praksis om besiddelse af selskabskapital i apoteker og laboratorier for biomedicinske analyser, er sådanne krav efter min opfattelse forholdsmæssige.
110.
Det følger af de ovenstående betragtninger, at artikel 3, stk. 1, nr. 3) og 4), i kongelig anordning nr. 143 må anses for at være forenelig med artikel 43 EF.
111.
Herefter står tilbage at drage de konsekvenser, som denne konstatering har for det erstatningssøgsmål, som Fernand Ullens de Schooten har anlagt mod État belge for tilsidesættelse af EU-retten.
112.
Det følger af fast retspraksis, at EU-retten anerkender et krav om skadeserstatning, når tre betingelser er opfyldt, nemlig at den bestemmelse, der er tilsidesat, har til formål at tillægge borgerne rettigheder, at tilsidesættelsen er tilstrækkelig kvalificeret, og at der er en direkte årsagsforbindelse mellem tilsidesættelsen af den forpligtelse, som påhviler staten, og de skadelidtes tab (
49
).
113.
Når præmissen om, at EU-retten er blevet tilsidesat, som følge af at artikel 3, stk. 1, nr. 3) og 4), i kongelig anordning nr. 143 og artikel 43 EF er uforenelige, viser sig at være fejlagtig, kan Fernand Ullens de Schooten ikke i forbindelse med det erstatningssøgsmål, han har anlagt mod État belge, opnå erstatning i medfør af EU-retten.
114.
Det følger heraf, at et sådant søgsmål under alle omstændigheder ikke vil blive taget til følge af cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles). Det er således ikke nødvendigt for en afgørelse af tvisten i hovedsagen, at Domstolen besvarer det første, tredje og fjerde spørgsmål, der alle er baseret på den efter min opfattelse fejlagtige præmis, at État belge har tilsidesat EU-retten. Jeg foreslår således, at Domstolen begrænser sin besvarelse til de punkter, der er analyseret ovenfor i dette forslag til afgørelse.
III – Forslag til afgørelse
115.
Henset til det ovenstående foreslår jeg Domstolen, at den besvarer de af cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles, Belgien) stillede spørgsmål således:
Under de i tvisten i hovedsagen omhandlede omstændigheder kan artikel 43 EF gøres gældende i forbindelse med et erstatningssøgsmål, der er anlagt mod en medlemsstat for tilsidesættelse af EU-retten.
Artikel 43 EF skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter kun klinisk biologiske laboratorier, som drives af personer, der er beføjede til at udføre klinisk biologiske undersøgelser, dvs. læger, farmaceuter eller autoriserede personer inden for kemisk videnskab, kan foretage undersøgelser, der kan refunderes af denne medlemsstats sygesikring.
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – Moniteur belge af 12.1.1983.
(
3
) – Artikel 3, stk. 1, i kongelig anordning nr. 143 er affattet således:
»Laboratoriet skal drives:
[…]
3)
eller af en eller flere personer, der er beføjet til at udføre klinisk biologiske undersøgelser, som rent faktisk udfører analyserne i dette laboratorium, og som ikke er receptudskrivende læger
4)
eller et civilretligt selskab i form af et anpartsselskab, et erhvervsdrivende interessentskab eller et kooperativt selskab, hvis selskabsdeltagere, ledere eller administratorer udelukkende består af de i dette stykkes nr. 3) omhandlede personer
[…]«
(
4
) – Præmis 9.
(
5
) – Præmis 11.
(
6
) – Herefter »EMRK«.
(
7
) – CE:ECHR:2011:0920JUD000398907.
(
8
) – Jf. i denne forbindelse punkt 24 i forelæggelsesafgørelsen.
(
9
) – Dom af 28.3.1979, Saunders (175/78, EU:C:1979:88, præmis 11).
(
10
) – Dom af 28.3.1979, Saunders (175/78, EU:C:1979:88, præmis 12).
(
11
) – F. Picod, »Libre circulation et situation interne«, Revue des affaires européennes, 2003-2004/1, s. 47, særlig s. 48.
(
12
) – Dom af 8.5.2013, Libert m.fl. (C-197/11 og C-203/11, EU:C:2013:288, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).
(
13
) – Ifølge Fernand Ullens de Schooten frembyder hans situation mange tilknytningsmomenter til EU-retten. Han har således benyttet sig af sin ret til frit at rejse til andre medlemsstater, BIORIM-laboratoriet blev angiveligt drevet ved hjælp af kapital placeret i disse andre medlemsstater, bl.a. i Luxembourg, hvor laboratoriet angiveligt har flere bankkonti. État belge har angiveligt indstævnt flere luxembourgske selskaber med henblik på betaling af Fernand Ullens de Schootens skattegæld. Endvidere har statsborgere bosiddende i andre medlemsstater kunnet benytte sig af BIORIM-laboratoriets tjenester.
(
14
) – Jf. dom af 22.12.2010, Omalet (C-245/09, EU:C:2010:808).
(
15
) – Nævnte doms præmis B.4.3.
(
16
) – Jf. navnlig dom af 11.3.2010, Attanasio Group (C-384/08, EU:C:2010:133, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis samt præmis 24), af 1.6.2010, Blanco Pérez og Chao Gómez (C-570/07 og C-571/07, EU:C:2010:300, præmis 40), af 19.7.2012, Garkalns (C-470/11, EU:C:2012:505, præmis 21), af 8.5.2013, Libert m.fl. (C-197/11 et C-203/11, EU:C:2013:288, præmis 34), af 5.12.2013, Venturini m.fl. (C-159/12 – C-161/12, EU:C:2013:791, præmis 25) samt af 15.10.2015, Grupo Itevelesa m.fl. (C-168/14, EU:C:2015:685, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis samt præmis 36). Jf. ligeledes en sammenfatning af denne strømning i retspraksis i punkt 33-38 i generaladvokat Wahls forslag til afgørelse Venturini m.fl. (C-159/12 – C-161/12, EU:C:2013:529). Som B. Cheynel har anført i »Les situations purement internes à la lumière de l’arrêt Libert e.a.«, Revue des affaires européennes, 2013/2, s. 405, vedrørende dom af 8.5.2013, Libert m.fl. (C-197/11 og C-203/11, EU:C:2013:288), »Domstolen ser ud til i denne dom at have accepteret, at alene muligheden for, at en national lovgivning kan have restriktive virkninger, fremover er tilstrækkelig til at lade den pågældende lovgivning indgå i anvendelsesområdet for artikel 21 TEUF (unionsborgeres ret til fri bevægelighed), 45 TEUF (arbejdskraftens frie bevægelighed), 49 TEUF (etableringsfrihed), 56 TEUF (fri udveksling af tjenesteydelser) og 63 TEUF (frie kapitalbevægelser) uden hensyntagen til den situation, som en unionsborger, der gør en sådan lovgivnings manglende overensstemmelse med de pågældende bestemmelser, gældende, befinder sig i« (s. 407).
(
17
) – Jf. navnlig kendelse af 14.3.2013, Loreti m.fl. (C-555/12, ikke trykt i Sml., EU:C:2013:174, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis).
(
18
) – Jf. bl.a. dom af 21.4.2005, Kommissionen mod Grækenland (C-140/03, EU:C:2005:242, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).
(
19
) – Jf. bl.a. dom af 6.10.2015, Schrems (C-362/14, EU:C:2015:650, præmis 67).
(
20
) – Jf. bl.a. dom af 18.12.2014, Abdida (C-562/13, EU:C:2014:2453, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis), og af 15.10.2015, Biovet (C-306/14, EU:C:2015:689, præmis 17 og den deri nævnte retspraksis).
(
21
) – Der er tale om »en strømning i retspraksis, der indebærer en harmonisk forening af det indre markeds krav, her etableringsfriheden, og beskyttelse af folkesundheden« (jf. V. Michel, »Laboratoires d’analyses médicales«, Revue Europe nr. 2, februar 2011, comm. 59).
(
22
) – Jf. dom af 19.5.2009, Kommissionen mod Italien (C-531/06, EU:C:2009:315), og Apothekerkammer des Saarlandes m. fl. (C-171/07 og C-172/07, EU:C:2009:316).
(
23
) – Jf. dom af 16.12.2010, Kommissionen mod Frankrig (C-89/09, EU:C:2010:772, præmis 23).
(
24
) – Jf. dom af 16.12.2010, Kommissionen mod Frankrig (C-89/09, EU:C:2010:772, præmis 24).
(
25
) – Jf. dom af 16.12.2010, Kommissionen mod Frankrig (C-89/09, EU:C:2010:772, præmis 25).
(
26
) – Jf. dom af 16.12.2010, Kommissionen mod Frankrig (C-89/09, EU:C:2010:772, præmis 31).
(
27
) – Jf. dom af 16.12.2010, Kommissionen mod Frankrig (C-89/09, EU:C:2010:772, præmis 40).
(
28
) – Jf. dom af 16.12.2010, Kommissionen mod Frankrig (C-89/09, EU:C:2010:772, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
(
29
) – Jf. dom af 16.12.2010, Kommissionen mod Frankrig (C-89/09, EU:C:2010:772, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).
(
30
) – Jf. bl.a. dom af 19.5.2009, Apothekerkammer des Saarlandes m.fl. (C-171/07 og C-172/07, EU:C:2009:316, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis).
(
31
) – Jf. bl.a. dom af 19.5.2009, Apothekerkammer des Saarlandes m.fl. (C-171/07 og C-172/07, EU:C:2009:316, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).
(
32
) – Jf. bl.a. dom af 16.12.2010, Kommissionen mod Frankrig (C-89/09, EU:C:2010:772, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).
(
33
) – Jf. bl.a. dom af 16.12.2010, Kommissionen mod Frankrig (C-89/09, EU:C:2010:772, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
(
34
) – Jf. dom af 16.12.2010, Kommissionen mod Frankrig (C-89/09, EU:C:2010:772, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).
(
35
) – Præmis 56.
(
36
) – Jf. punkt 83 og 84 i generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Kommissionen mod Frankrig (C-89/09, EU:C:2010:305).
(
37
) – Jf. dom af 16.12.2010, Kommissionen mod Frankrig (C-89/09, EU:C:2010:772, præmis 57).
(
38
) – Jf. dom af 16.12.2010, Kommissionen mod Frankrig (C-89/09, EU:C:2010:772, præmis 57).
(
39
) – Jf. dom af 16.12.2010, Kommissionen mod Frankrig (C-89/09, EU:C:2010:772, præmis 58).
(
40
) – Jf. dom af 16.12.2010, Kommissionen mod Frankrig (C-89/09, EU:C:2010:772, præmis 65).
(
41
) – Jf. dom af 16.12.2010, Kommissionen mod Frankrig (C-89/09, EU:C:2010:772, præmis 66 og den deri nævnte retspraksis).
(
42
) – Jf. dom af 16.12.2010, Kommissionen mod Frankrig (C-89/09, EU:C:2010:772, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis).
(
43
) – Jf. dom af 16.12.2010, Kommissionen mod Frankrig (C-89/09, EU:C:2010:772, præmis 82 og den deri nævnte retspraksis).
(
44
) – Jf. dom af 16.12.2010, Kommissionen mod Frankrig (C-89/09, EU:C:2010:772, præmis 82 og den deri nævnte retspraksis).
(
45
) – Jf. bl.a. dom af 10.3.2009, Hartlauer (C-169/07, EU:C:2009:141, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
(
46
) – Jf. dom af 19.5.2009, Kommissionen mod Italien (C-531/06, EU:C:2009:315, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis), og Apothekerkammer des Saarlandes m. fl. (C-171/07 og C-172/07, EU:C:2009:316, præmis 33).
(
47
) – Jf. dom af 19.5.2009, Kommissionen mod Italien (C-531/06, EU:C:2009:315, præmis 57), og Apothekerkammer des Saarlandes m.fl. (C-171/07 og C-172/07, EU:C:2009:316, præmis 33).
(
48
) – Jf. domme af 19.5.2009, Kommissionen mod Italien (C-531/06, EU:C:2009:315, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis), og Apothekerkammer des Saarlandes m.fl. (C-171/07 og C-172/07, EU:C:2009:316, præmis 34).
(
49
) – Jf. bl.a. dom af 10.7.2014, Ogieriakhi (C-244/13, EU:C:2014:2068, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).