62005CJ0221_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑221/05,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door de Supreme Court (Ierland) bij beslissing van 11 mei 2005, ingekomen bij het Hof op 19 mei 2005, in de procedure
Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) Ltd,
Mark Sadja
tegen
Pharmaceutical Society of Ireland,
Minister for Health and Children,
Ireland,
Attorney General,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Derde kamer),
samengesteld als volgt: A. Rosas, kamerpresident, J. Malenovský (rapporteur), S. von Bahr, A. Borg Barthet en A. Ó Caoimh, rechters,
advocaat-generaal: C. Stix-Hackl,
griffier: K. Sztranc-Slawiczek, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 16 maart 2006,
gelet op de opmerkingen van:
– Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) Ltd en M. Sadja, vertegenwoordigd door G. Hogan en M. Hayden, SC, alsook C. Maguire, BL,
– de Minister for Health and Children, Ireland, en de Attorney General, vertegenwoordigd door D. O’Hagan als gemachtigde, bijgestaan door P. Sreenan, SC, J. Heslin, BL, en E. Neary, solicitor,
– de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door H. Støvlbæk en M. Shotter als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 2 van richtlijn 85/433/EEG van de Raad van 16 september 1985 inzake de onderlinge erkenning van de diploma’s, certificaten en andere titels op het terrein van de farmacie, tevens houdende maatregelen tot vergemakkelijking van de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vestiging voor bepaalde werkzaamheden op farmaceutisch gebied (PB L 253, blz. 37).
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) Ltd (hierna: „Sam Mc Cauley Chemists”) en M. Sadja, enerzijds, en de Pharmaceutical Society of Ireland, de Minister for Health and Children (hierna: „minister”), Ireland en de Attorney General, anderzijds, over de geldigheid van een regelgevende handeling waarbij artikel 2 van richtlijn 85/433 in Iers recht is omgezet.
Rechtskader
Gemeenschapsrecht
3. De zevende overweging van de considerans van richtlijn 85/433 luidt als volgt:
„Overwegende dat in het kader van hun nationaal beleid op het gebied van de volksgezondheid dat er met name op is gericht te zorgen voor een bevredigende verstrekking van geneesmiddelen over hun gehele grondgebied, sommige lidstaten het aantal nieuwe apotheken die kunnen worden opgericht, beperken, terwijl andere lidstaten geen bepalingen van dien aard hebben aangenomen; dat het derhalve voorbarig is te bepalen dat de rechtsgevolgen van de erkenning van diploma’s, certificaten en andere titels op het terrein van de farmacie zich ook moeten uitstrekken tot de uitoefening van de werkzaamheden van een apotheker als houder van een apotheek die sinds minder dan drie jaar voor het publiek toegankelijk is; dat dit probleem binnen een bepaalde termijn door de Commissie en de Raad opnieuw moet worden bestudeerd”.
4. Artikel 2 van deze richtlijn bepaalt:
„1. Elke lidstaat erkent de door de andere lidstaten aan de onderdanen van lidstaten overeenkomstig artikel 2 van richtlijn 85/432/EEG afgegeven en in artikel 4 vermelde diploma’s, certificaten en andere titels door daaraan met betrekking tot de toegang tot en de uitoefening van de in artikel 1 bedoelde werkzaamheden op zijn grondgebied hetzelfde rechtsgevolg toe te kennen als aan de door hemzelf uitgereikte, in artikel 4 vermelde diploma’s, certificaten en andere titels.
2. De lidstaten zijn echter niet verplicht aan de in lid 1 bedoelde diploma’s, certificaten en andere titels, rechtsgevolgen te verbinden voor de vestiging van nieuwe voor het publiek toegankelijke apotheken. Voor de toepassing van deze richtlijn worden ook minder dan drie jaar bestaande apotheken als zodanig aangemerkt.
Vijf jaar na het verstrijken van de in artikel 19 genoemde termijn dient de Commissie bij de Raad een verslag in over de toepassing van de eerste alinea door de lidstaten, alsmede over de mogelijkheid om de rechtsgevolgen van de onderlinge erkenning van de in lid 1 bedoelde diploma’s, certificaten en andere titels uit te breiden. In voorkomend geval doet zij passende voorstellen.”
Nationaal recht
5. Artikel 15, lid 2, punt 1, van de Ierse grondwet luidt:
„De bevoegdheid om voor de Staat wetten vast te stellen, berust uitsluitend bij de Oireachtas [het Ierse parlement]: geen enkel ander wetgevend orgaan is bevoegd om voor de Staat wetten vast te stellen.”
6. Artikel 29, lid 4, punt 10, van de grondwet bepaalt:
„Geen van de bepalingen van deze Grondwet brengt de ongeldigheid mee van de door de Staat vastgestelde wetten, handelingen of maatregelen die noodzakelijk zijn om te voldoen aan de uit het lidmaatschap van de Europese Unie of de Gemeenschappen voortvloeiende verplichtingen [...]”
7. De European Communities Act 1972 (wet van 1972 betreffende de Europese Gemeenschappen) is vastgesteld om uitvoering te geven aan deze laatste grondwettelijke bepaling. Section 2 van deze wet bepaalt: „[...] de verdragen betreffende de Europese Gemeenschappen en de bestaande en toekomstige handelingen die worden vastgesteld door de instellingen van die Gemeenschappen, [binden] de Staat en maken [...] onder de in die verdragen neergelegde voorwaarden deel uit van diens nationale recht”. Verder kent Section 3 van deze wet de Minister of State de bevoegdheid toe om „regelingen vast te stellen teneinde Section 2 van deze wet volle werking te verlenen”. Deze regelingen kunnen onder andere „bepalingen tot intrekking, wijziging of toepassing, met of zonder wijziging, van een andere wet [...]” omvatten.
8. Section 2 van de Pharmacy Act 1962 (wet van 1962 betreffende de farmacie) bepaalt:
„1. Een open winkel voor de bereiding en aflevering van geneesmiddelen op recept mag uitsluitend worden gehouden door:
a) een bevoegde persoon en op voorwaarde dat deze persoon of een bevoegde persoon persoonlijk toezicht houdt op de winkel, alsmede op de bereiding en de aflevering van geneesmiddelen aldaar;
[...]
3. In deze Section wordt onder ‚bevoegde persoon’ verstaan een geregistreerd apotheker (‚registered pharmaceutical chemist’) [...]
3 A. Onder de in deze Section gebruikte uitdrukkingen ‚bevoegde persoon’ en ‚geregistreerd apotheker’ vallen niet de personen die zijn geregistreerd ingevolge Section 22 A van de Pharmacy Act (Ireland) [wet van 1875 betreffende de farmacie] 1875 [...] en een winkel voor de aflevering of bereiding van geneesmiddelen op recept of voor de verkoop van vergiften exploiteren, wanneer deze winkel sinds minder dan drie jaar bestaat.
[...]”
9. Section 22 A van de Pharmacy Act 1875 voorziet in de registratie als apotheker van personen die houder zijn van een diploma, certificaat of andere titel op het terrein van de farmacie, verleend in een andere lidstaat overeenkomstig artikel 2 van richtlijn 85/432/EEG van de Raad van 16 september 1985 inzake de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende bepaalde werkzaamheden op farmaceutisch gebied (PB L 253, blz. 34).
10. Zowel Section 2(3A) van de Pharmacy Act 1962 als Section 22 A van de Pharmacy Act 1875 in de in het hoofdgeding toepasselijke versie is in het Ierse recht ingevoerd bij de European Communities (Recognition of Qualifications in Pharmacy) Regulations 1991 (regeling van 1991 betreffende de Europese Gemeenschappen – erkenning van titels op het terrein van de farmacie; hierna: „Regulations van 1991”), die door de minister zijn vastgesteld ter uitvoering van richtlijn 85/433 in Iers recht. Deze Regulations zijn gebaseerd op Section 3 van de European Communities Act 1972.
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
11. Sam Mc Cauley Chemists is eigenaar van een apotheek te Cork (Ierland), die in oktober 2000 is geopend en in de voor het hoofdgeding relevante periode minder dan drie jaar bestond.
12. Sadja heeft zijn apothekersdiploma in het Verenigd Koninkrijk verkregen. Hij is aangewezen als de „bevoegde persoon” voor deze apotheek. Toen de Pharmaceutical Society of Ireland, die het register van apothekers in Ierland houdt en tevens de regulerende instantie voor apothekers in deze lidstaat is, na onderzoek van die aanwijzing kennis nam, stelde zij zich op het standpunt dat Sadja, gelet op Section 2(3A) van de Pharmacy Act 1962, geen bevoegde persoon in de zin van deze wet was en dus niet bevoegd was toezicht te houden op de betrokken apotheek. De Pharmaceutical Society of Ireland heeft geëist dat aan deze situatie een einde werd gemaakt, omdat de uitoefening zonder vergunning van het beroep van apotheker in Ierland een strafbaar feit vormt.
13. Sam Mc Cauley Chemists en Sadja hebben dit standpunt bestreden met een beroep bij de High Court, die hun beroep heeft afgewezen. Zij hebben zich daarop voorzien bij de Supreme Court en gevorderd te verklaren dat de Regulations van 1991 om redenen van Iers constitutioneel recht ongeldig zijn voorzover daarbij Section 2(3A) in de Pharmacy Act 1962 is ingelast.
14. Voor de verwijzende rechter wordt niet betwist dat de Staat bij de omzetting van richtlijnen in nationaal recht door middel van een verordening wettelijke bepalingen slechts mag wijzigen, indien het lidmaatschap van de Europese Gemeenschappen daartoe noodzaakt. Elke wijziging van wettelijke bepalingen die verder gaat dan hetgeen op grond van een richtlijn noodzakelijk is, kan enkel door de Oireachtas worden vastgesteld.
15. In deze context hebben Sam Mc Cauley Chemists en Sadja betoogd dat voorzover de Regulations van 1991 ertoe strekken een geregistreerde apotheker die zijn beroepswerkzaamheden uitoefent in een apotheek die sinds minder dan drie jaar bestaat, uit te sluiten van hun werkingssfeer, de Staat de beoordelingsbevoegdheid heeft uitgeoefend die richtlijn 85/433 aan de lidstaten toekent. Uit deze richtlijn, gelezen in haar context, blijkt duidelijk dat deze beoordelingsbevoegdheid verbonden is aan overwegingen van louter nationaal recht.
16. De Staat heeft namelijk gebruik gemaakt van Section 3 van de European Communities Act 1972. Het was zijn bedoeling, voornoemde richtlijn om te zetten door middel van een regelgevende handeling houdende wijziging van een door de Oireachtas vastgestelde wet. Daartoe was hij echter niet bevoegd, omdat de uitoefening van deze beoordelingsbevoegdheid niet noodzakelijk was om te voldoen aan een uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichting in de zin van artikel 29, lid 4, punt 10, van de grondwet.
17. Bijgevolg is inbreuk gemaakt op de exclusieve bevoegdheid om voor de Staat wetten vast te stellen, die ingevolge artikel 15, lid 2, punt 1, van de grondwet bij de Oireachtas berust. Alleen de Oireachtas is bevoegd een door hemzelf vastgestelde wet te wijzigen.
18. De minister heeft daarentegen gesteld dat de Regulations van 1991 noodzakelijk waren om te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit het Ierse lidmaatschap van de Gemeenschappen in de zin van artikel 29, lid 4, punt 10, van de grondwet. De toevoeging van Section 2(3A) bij deze Regulations was geen uitoefening van een eigen beoordelingsbevoegdheid door de Staat. Het vormde de weerslag van de beperkte omvang van de door richtlijn 85/433 aan de lidstaat opgelegde verplichting.
19. De verwijzende rechter is van oordeel dat, indien de handeling tot omzetting van richtlijn 85/433 de uitoefening van een eigen beoordelingsbevoegdheid op basis van overwegingen van louter nationaal recht inhoudt voorzover die handeling de werkzaamheden van bepaalde apothekers van haar werkingssfeer uitsluit, hij dient te beslissen dat het niet toegestaan was de Pharmacy Act 1962 te wijzigen bij regelgevende handeling, gelet op de bewoordingen van artikel 15 van de grondwet. De Regulations van 1991 zouden aldus ongeldig zijn.
20. In deze omstandigheden heeft de Supreme Court besloten om de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vraag te stellen:
„Legt artikel 2 van richtlijn [85/433]:
a) de lidstaten één enkele verplichting op, beperkt tot de erkenning van de in artikel 2, lid 1, van de richtlijn bedoelde titels, behalve voor de vestiging van nieuwe apotheken als bedoeld in artikel 2, lid 2, of
b) legt het de lidstaten een afzonderlijke verplichting op om de in artikel 2, lid 1, bedoelde titels te erkennen, maar kent het de lidstaten daarenboven een beoordelingsbevoegdheid toe om de erkenning van deze titels, wanneer het gaat om de vestiging van nieuwe voor het publiek toegankelijke apotheken als bedoeld in artikel 2, lid 2, uit te breiden tot personen die houder zijn van dergelijke titels?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
21. Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2 van richtlijn 85/433 de lidstaten enkel ertoe verplicht, diploma’s, certificaten en andere titels (hierna: „diploma’s”) te erkennen voor werkzaamheden in apotheken die sinds ten minste drie jaar bestaan, dan wel hen daarenboven een beoordelingsbevoegdheid toekent met betrekking tot de erkenning van diploma’s wanneer het gaat om de vestiging van nieuwe voor het publiek toegankelijke apotheken als bedoeld in artikel 2, lid 2, van deze richtlijn.
22. Volgens artikel 43 EG zijn in het kader van de bepalingen van het EG-Verdrag betreffende het recht van vestiging beperkingen van de vrijheid van vestiging voor onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat verboden.
23. Tot deze bepalingen behoort artikel 47 EG, dat de Raad de bevoegdheid verleent richtlijnen vast te stellen inzake de onderlinge erkenning van diploma’s, onder andere met betrekking tot de farmaceutische beroepen.
24. Voorts zijn de autoriteiten van een lidstaat bij het onderzoek van een aanvraag van een onderdaan van een andere lidstaat om toelating tot uitoefening van een gereglementeerd beroep verplicht, rekening te houden met de beroepskwalificatie van de betrokkene door de uit zijn diploma’s alsmede uit zijn relevante beroepservaring blijkende beroepsbekwaamheid te vergelijken met de door de nationale wettelijke regeling voor de uitoefening van dat beroep vereiste beroepskwalificatie, en wel ongeacht of er al dan niet een richtlijn met een specifieke regeling voor de onderlinge erkenning van de betrokken diploma’s is vastgesteld (zie in die zin arresten van 14 september 2000, Hocsman, C‑238/98, Jurispr. blz. I‑6623, punten 23 en 31, en 13 november 2003, Morgenbesser, C‑313/01, Jurispr. blz. I‑13467, punten 57 en 58).
25. Blijkens artikel 47, lid 1, EG beogen dergelijke richtlijnen de onderlinge erkenning van diploma’s te vergemakkelijken door gemeenschappelijke regels en criteria vast te stellen die, voorzover mogelijk, de automatische erkenning van deze diploma’s tot gevolg hebben (arrest van 22 januari 2002, Dreessen, C‑31/00, Jurispr. blz. I‑663, punt 26).
26. Wat de draagwijdte van deze richtlijnen betreft, moet worden opgemerkt dat artikel 47 EG de gemeenschapswetgever de bevoegdheid toekent om in voorkomend geval een volledige harmonisatie van de betrokken diploma’s tot stand te brengen, en het aan diens beoordeling overlaat op welke wijze moet worden opgetreden om dat doel te bereiken. Het staat hem dan ook vrij om te kiezen voor een harmonisatie in etappes, gelet op het feit dat de uitvoering van harmonisatiemaatregelen in het algemeen moe ilijk is omdat de bevoegde communautaire instellingen daartoe, uitgaande van uiteenlopende en ingewikkelde nationale bepalingen, gemeenschappelijke regels moeten opstellen die in overeenstemming zijn met de in het Verdrag neergelegde doelstellingen en waarvoor de instemming van een gekwalificeerde meerderheid van de leden van de Raad of zelfs de unanieme instemming van de Raad vereist is (zie in die zin arresten van 13 mei 1997, Duitsland/Parlement en Raad, C‑233/94, Jurispr. blz. I‑2405, punt 43, en 17 juni 1999, Socridis, C‑166/98, Jurispr. blz. I‑3791, punt 26).
27. Artikel 2, lid 1, van richtlijn 85/433 verplicht elke lidstaat, de in artikel 4 ervan vermelde diploma’s die door de andere lidstaten aan de onderdanen van lidstaten overeenkomstig artikel 2 van richtlijn 85/432 zijn afgegeven, te erkennen door aan dergelijke diploma’s op zijn grondgebied hetzelfde rechtsgevolg toe te kennen als aan de door hemzelf uitgereikte, in artikel 4 vermelde diploma’s.
28. Volgens artikel 2, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 85/433 zijn de lidstaten echter niet verplicht, aan de in lid 1 van dit artikel bedoelde diploma’s rechtsgevolgen te verbinden voor de vestiging van nieuwe voor het publiek toegankelijke apotheken, met dien verstande dat ook sinds minder dan drie jaar bestaande apotheken als zodanig worden aangemerkt.
29. Deze bepaling beperkt aldus de omvang van de verplichting van artikel 2, lid 1, van richtlijn 85/433, en wel om de in de zevende overweging van haar considerans genoemde reden, dat sommige lidstaten op het terrein van de volksgezondheid het aantal nieuwe apotheken die kunnen worden opgericht, beperken, terwijl andere lidstaten geen bepalingen van dien aard hebben aangenomen, en dat het derhalve voorbarig is te bepalen dat de rechtsgevolgen van de erkenning van diploma’s op het terrein van de farmacie zich ook moeten uitstrekken tot de uitoefening van de werkzaamheden van een apotheker als houder van nieuwe apotheken.
30. Bovendien moet dit probleem volgens dezelfde overweging van de considerans binnen een bepaalde termijn opnieuw door de Commissie en de Raad worden onderzocht. Daartoe bepaalt artikel 2, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 85/433 dat de Commissie bij de Raad een verslag indient over de mogelijkheid om de rechtsgevolgen van de onderlinge erkenning van de in lid 1 van dit artikel bedoelde diploma’s uit te breiden tot de diploma’s voor de vestiging van nieuwe apotheken, en verplicht haar, in voorkomend geval passende voorstellen te doen.
31. Uit een en ander volgt dat, wat de erkenning van diploma’s op het terrein van de farmacie betreft, de gemeenschapswetgever met richtlijn 85/433 slechts een gedeeltelijke harmonisatie heeft willen tot stand brengen die een ondergrens voor de erkenning van deze diploma’s waarborgt, namelijk erkenning voor de uitoefening van werkzaamheden in apotheken die sinds ten minste drie jaar bestaan, daarbij de mogelijkheid voor de lidstaten openlatend om verder te gaan dan de door deze richtlijn gestelde minimumeisen.
32. Gelet op artikel 249, derde alinea, EG, zijn de lidstaten verplicht om dit minimumniveau van erkenning van diploma’s te bereiken en met name om deze erkenning vast te leggen in hun nationale recht, zonder dat zij ten aanzien van dit resultaat over een beoordelingsmarge beschikken. De gemeenschapswetgever heeft immers in nauwkeurige en onvoorwaardelijke bewoordingen en gebruik makend van de bevoegdheden die hem bij het Verdrag zijn toegekend, beslist welke diploma’s op het terrein van de farmacie zijn onderworpen aan de regeling van onderlinge erkenning die is neergelegd in richtlijn 85/433.
33. Uit lezing van artikel 2 van richtlijn 85/433 in zijn geheel blijkt dat deze bepaling enkel een verplichting tot onderlinge erkenning oplegt met betrekking tot apotheken die sinds ten minste drie jaar bestaan. Wanneer een lidstaat zich dus ertoe beperkt dit minimumniveau van erkenning van diploma’s over te nemen, oefent hij geen uit artikel 2 van richtlijn 85/433 voortvloeiende beoordelingsbevoegdheid uit.
34. Derhalve moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 2 van richtlijn 85/433 aldus moet worden uitgelegd, dat een lidstaat die zich ertoe beperkt het in deze richtlijn voorgeschreven minimumniveau van erkenning van diploma’s over te nemen, geen door deze richtlijn toegekende beoordelingsbevoegdheid uitoefent.
Kosten
35. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Dictum
Het Hof van Justitie (Derde kamer) verklaart voor recht:
Artikel 2 van richtlijn 85/433/EEG van de Raad van 16 september 1985 inzake de onderlinge erkenning van de diploma’s, certificaten en andere titels op het terrein van de farmacie, tevens houdende maatregelen tot vergemakkelijking van de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vestiging voor bepaalde werkzaamheden op farmaceutisch gebied, moet aldus worden uitgelegd dat een lidstaat die zich ertoe beperkt het in deze richtlijn voorgeschreven minimumniveau van erkenning van diploma’s over te nemen, geen door deze richtlijn toegekende beoordelingsbevoegdheid uitoefent.