61989J0034
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-34/89 (
*1
)
I. Hechos y procedimiento
1. Marco jurídico
a) El sistema de financiación de la política agraria común
El Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, se refiere a la financiación de la política agraria común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220). Su artículo 1 establece que la sección «Garantía» del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (en lo sucesivo, «FEOGA») financiará las restituciones a la exportación a terceros países y las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrarios. Estas intervenciones serán emprendidas, con arreglo al artículo 3 del Reglamento, según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrarios.
El artículo 4 establece que los Estados miembros designarán los servicios y organismos a los que facultarán para pagar los gastos citados en el artículo 3. Las cuentas anuales de estos servicios y organismos, que los Estados miembros transmitirán a la Comisión, serán verificadas por ésta con arreglo a la letra b) del apartado 2 del artículo 5. Los Estados miembros acompañarán igualmente los documentos necesarios para su verificación.
El apartado 1 del artículo 8 impone a los Estados miembros la obligación de adoptar, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, prevenir y perseguir las irregularidades así como recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias. Los Estados miembros deben, además, informar a la Comisión acerca de las medidas adoptadas a tal fin, y en particular del estado de los procedimientos administrativos y judiciales. El segundo apartado del artículo 8 precisa que a falta de una recuperación total las consecuencias financieras de las irregularidades o de las negligencias serán costeadas por la Comunidad, salvo que las irregularidades o negligencias sean imputables a las administraciones u organismos de los Estados miembros. Las sumas recuperadas se pagarán a los servicios u organismos pagadores y serán descontadas por éstos de los gastos financiados por el FEOGA.
El Reglamento (CEE) n° 1723/72 de la Comisión, de 26 de julio de 1972, relativo a la liquidación de las cuentas referentes al Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria, sección «Garantía» (DO L 186, p. 1; EE 03/06, p. 70), establece las modalidades de acuerdo con las cuales deben remitirse a la Comisión las cuentas anuales para que ésta pueda adoptar la decisión de liquidación prevista en la letra b) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento n° 729/70. La letra a) del artículo 8 del Reglamento n° 1723/72 precisa que esta decisión implicará la determinación del importe de los gastos realizados en cada Estado miembro durante el año de que se trate, reconocidos con cargo al FEOGA, sección «Garantía».
b) Las ayudas a la producción de aceite de oliva
El Reglamento (CEE) n° 1562/78 del Consejo, de 29 de junio de 1978, por el que se modifica el Reglamento n° 136/66/CEE por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las materias grasas (DO L 185, p. 1; EE 03/14, p. 181), instaura un nuevo régimen de ayuda a la producción y al consumo de aceite de oliva en la Comunidad. El artículo 5 del Reglamento n° 136/66 se refiere a la ayuda a la producción. A tenor del primer apartado de dicho artículo, la ayuda se fijará cada año antes del 1 de agosto para la campaña de comercialización que comienza al año siguiente. Su apartado 4 establece que el Consejo determinará las normas generales de aplicación del artículo 5.
El Reglamento (CEE) n° 2753/78 del Consejo, de 23 de noviembre de 1978, establece las normas generales relativas a la ayuda a la producción de aceite de oliva para la campaña 1978/1979. Según el artículo 12 del Reglamento n° 2753/78, los Estados miembros están autorizados a pagar un anticipo a las organizaciones de productores desde la fecha de presentación de la solicitud de ayuda; este anticipo no puede exceder del 70 % del importe de la ayuda solicitada. Disposiciones análogas vienen recogidas en los Reglamentos aplicables a las campañas 1979/1980, 1980/1981, 1981/1982, 1982/1983 y 1983/1984 [véanse, respectivamente, Reglamento (CEE) n° 2378/79 (DO L 274, p. 3); Reglamento (CEE) n° 2529/80 (DO L 259, p. 3); Reglamento (CEE) n° 2990/81 (DO L 299, p. 17); Reglamento (CEE) n° 2959/82 (DO L 309, p. 30), y Reglamento (CEE) n° 2893/83 (DO 1983 L 285, p. 13)].
2. Antecedentes de hecho
El organismo de intervención italiano, AIMA, pagó anticipos a cuenta de las ayudas a la producción de aceite de oliva correspondientes a las campañas 1978/1979 a 1983/1984. Resultò que, para estas campañas, los anticipos eran superiores a las ayudas que debían pagarse efectivamente, como consecuencia de la reducción de las cantidades de aceites que podían beneficiarse de la ayuda. La suma indebidamente pagada ascendía a 10410055894 LIT y afectaba a un gran número de solicitudes (94094), muchas de las cuales se referían a cantidades poco importantes. Debido a esta multitud de solicitudes la AIMA tuvo dificultades en recuperar la suma de que se trata, de modo que se produjeron retrasos en la iniciación de los procedimientos de recuperación.
En el marco de la liquidación de cuentas correspondientes al año 1983, los servicios de la Comisión efectuaron controles en el AIMA al final del año 1985. Estos servicios llegaron a la conclusión de que el cómputo y la recuperación de las cantidades de ayudas indebidamente pagadas no eran satisfactorios. Mediante télex de 29 de julio de 1986 la Comisión instó a las autoridades italianas a suministrarle informaciones a este respecto.
Los saldos que debían recuperarse fueron también objeto de una nota de servicio de la Comisión, de 15 de abril de 1988, relativa a la liquidación de cuentas de la sección «Garantía» del FEOGA para el año 1986. En esta nota, dirigida a las autoridades italianas, los servicios de la Comisión manifiestan que los productores afectados no han sido informados todavía de las sumas que deben devolver y anuncian que se reservan el derecho de proponer a la Comisión una rectificación de la liquidación. Esta actitud^ se reflejó en la redacción del informe de síntesis de 15 de junio de 1988, por el que se dejaban de imputar con cargo al FEOGA las sumas que debían recuperarse.
El Ministerio de Agricultura italiano respondió, mediante carta de 18 de junio de 1988, a la nota de la Comisión de 15 de abril de 1988. Esta carta indica que, entretanto, los procedimientos de recuperación habían sido incoados. Del 20 al 22 de junio de 1988, las autoridades italianas abrieron efectivamente una cuenta corriente para expedir 94094 cartas certificadas a los productores. Estas cartas fueron expedidas efectivamente al final de dicho mes. El Ministerio de Agricultura italiano informó a la Comisión de este envío mediante cartas de 28 y 30 de junio de 1988.
Sin embargo estas respuestas no llevaron a la Comisión a modificar su informe de síntesis de 15 de junio de 1988 en el sentido deseado por las autoridades italianas. La Decisión 88/630/CEE de la Comisión, de 29 de noviembre de 1988, relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros en concepto de gastos financiados por el FEOGA, sección «Garantía», durante el ejercicio financiero de 1986 (DO L 353, p. 30), dejó por consiguiente de imputar con cargo al FEOGA las 10410055894 LIT correspondientes a las sumas que debían recuperarse.
La prosecución de los procedimientos de recuperación en Italia culminó, entretanto, con la devolución de 2000 millones de LIT. Sin embargo, siguen pendientes múltiples litigios como consecuencia de las impugnaciones formuladas por numerosos interesados.
II. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 9 de febrero de 1989, el Gobierno italiano interpuso el presente recurso contra la Decisión 88/630.
El recurso pretendía, en un primer momento, la anulación parcial de esta Decisión, en la medida en que dejaba de imputar con cargo al FEOGA no sólo el importe de 10410055894 LIT respecto a las sumas que debían recuperarse en el sector del aceite de oliva, sino también un importe de 54186548420 LIT en concepto de ciertas compensaciones a las organizaciones de productores en el sector de las frutas y hortalizas. Mediante carta de 21 de diciembre de 1989, el Gobierno italiano comunicó que desistía de la segunda parte de su recurso referente a las compensaciones. Por lo demás el procedimiento siguió su curso reglamentario.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
El Gobierno italiano solicita al Tribunal de Justicia:
—
Anule la Decisión 88/630 de la Comisión, de 29 de noviembre de 1988, relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros en concepto de gastos financiados por el FEOGA, sección «Garantía», durante el ejercicio financiero de 1986, en la medida en que deja de imputar con cargo a dicho Fondo la suma de 10410055894 LIT, en la liquidación de cuentas presentadas por la República Italiana correspondiente a los gastos del ejercicio 1986, o una suma inferior considerada justa.
—
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia:
—
Desestime el recurso por infundado.
—
Condene en costas a la República Italiana.
III. Motivos y alegaciones de las partes
El Gobierno italiano considera que el comportamiento de la Comisión es contrario al artículo 8 del Reglamento n° 729/70, ya mencionado. Este artículo se remite a las disposiciones nacionales para recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias. Las disposiciones nacionales vigentes en Italia permiten a las autoridades italianas actuar para recuperar las sumas indebidamente percibidas dentro de los plazos ordinarios de prescripción de diez años. Según el Gobierno italiano, no cabe duda que estos plazos no habían expirado en el momento de la redacción del informe de síntesis y del envío de las cartas certificadas.
Ninguna norma comunitaria obliga a las autoridades nacionales a incoar los procedimientos de recuperación en un plazo inferior al que establecen las disposiciones nacionales en vigor. No se puede deducir la existencia de una norma semejante de la sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de noviembre de 1987 (República Italiana contra Comisión, 342/85, Rec. 1987, p. 4711). El Gobierno italiano admite que, según esta sentencia, los controles que no se efectúan dentro de los plazos debidos pueden resultar imposibles al cabo de un tiempo determinado, debido a circunstancias tales como el cese de actividades y la pérdida de documentos contables. Sin embargo esta observación resulta irrelevante en el presente caso. Los hechos que originaron la sentencia precitada se refieren, en efecto, a una normativa comunitaria que impone un plazo, mientras que, en el presente caso, esta normativa remite precisamente a las disposiciones nacionales.
La referencia al artículo 190 del Reglamento relativo a la administración del patrimonio y a la contabilidad general del Estado (regolamento per l'amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato; RD n° 827, de 23 de mayo de 1924, Suppl. GU n° 129 de 3.6.1924) resulta igualmente irrelevante en este contexto. Esta disposición, que obliga a los recaudadores de ingresos del Estado a respetar un plazo de un mes a contar desde el vencimiento de la deuda, se refiere a la responsabilidad de los agentes y funcionarios públicos. No existe pues nexo alguno entre el artículo 190 del citado Reglamento y el asunto presente.
El Gobierno italiano manifiesta por último que en cualquier caso él respetó el plazo del 30 de junio de 1988 que la Comisión había fijado como fecha límite para la presentación de la prueba relativa a la expedición efectiva de las cartas certificadas. La Comisión no tuvo en cuenta los documentos presentados antes de la expiración de dicho plazo.
La Comisión considera que los retrasos de cuatro a diez años para incoar los procedimientos de recuperación de las sumas indebidamente pagadas durante las campañas 1978/1979 a 1983/1984 constituyen una negligencia cuyas consecuencias económicas son imputables al Estado. La recuperación de dichas cantidades resultó complicada o imposible después de la acumulación de tales retrasos. El Tribunal de Justicia se manifestó en este sentido en su sentencia de 25 de noviembre de 1987 antes citada.
El Gobierno italiano no puede por otra parte justificar su negligencia refiriéndose a los plazos de prescripción vigentes en Italia. El artículo 190 del Reglamento, RD n° 827 de 23 de mayo de 1924, ya citado, ilustra, aunque no sea directamente aplicable en el presente caso, que el ordenamiento italiano dispone de plazos más cortos que los plazos de prescripción.
La Comisión estima, por otra parte, que el concepto de negligencia que figura en el artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 729/70 debe ser definido con independencia de la infracción de una norma jurídica precisa. Este concepto debería ser valorado en relación con el comportamiento del «buen padre de familia». Ahora bien, un acreedor diligente no esperaría al último día de un plazo de prescripción para reclamar el pago de una deuda.
P.J. G. Kapteyn
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.