Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
apresentadas em 26 de fevereiro de 2026 (1)
Processo C‑51/25
Betaal Garant Nederland CV
contra
De Nederlandsche Bank NV,
sendo interveniente:
Vereniging Eigen Huis
[pedido de decisão prejudicial submetido pelo College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Recurso do Contencioso Administrativo em Matéria Económica, Países Baixos)]
« Reenvio prejudicial — Diretiva (UE) 2015/2366 — Serviços de pagamento no mercado interno — Conceito de serviço de pagamento — Operação de uma entidade intermediária através de um contrato tripartido que consiste na detenção de fundos do cliente numa conta bancária desta entidade e sua posterior transferência para um empresário com o consentimento do cliente — Qualificação da operação — Garantia imobiliária — Execução de transferências — Natureza acessória dos serviços de pagamento — Serviços de pagamento efetuados por um não profissional dessa atividade — Envio de fundos »
1.        No litígio de que decorre este pedido de decisão prejudicial discute‑se a questão de saber se, nos termos da Diretiva (UE) 2015/2366 (2), pode ser qualificada de «serviço de pagamento» a atividade de uma entidade que, na qualidade de intermediária entre um cliente e um empreiteiro de obras, recebe os fundos do primeiro (destinados a garantir o pagamento de quantias devidas ao empreiteiro) e, depois de o cliente ter dado o seu consentimento, transfere esses fundos para o empreiteiro.
2.        A legislação dos Países Baixos proíbe o exercício da atividade de prestador de serviços de pagamento sem a autorização concedida pelo De Nederlandsche Bank NV (Banco Central dos Países Baixos; a seguir «DNB»). Neste caso, segundo o DNB, a entidade que atuava como intermediária exercia essa atividade sem a autorização exigida.
3.        O órgão jurisdicional de reenvio solicita a interpretação da Diretiva 2015/2366 para apreciar a legalidade da decisão do DNB, que ordenou que a referida entidade cessasse a sua atividade de prestador de serviços de pagamento, enquanto não dispusesse da autorização exigida.
I.      Quadro jurídico
A.      Direito da União: Diretiva 2015/2366
4.        O considerando 6 enuncia:
«Deverão ser previstas novas regras para colmatar as lacunas regulamentares, assegurando simultaneamente uma maior clareza jurídica e uma aplicação coerente do quadro legislativo em toda a União. Deverão ser garantidas aos operadores já presentes no mercado e aos novos operadores condições equivalentes para o exercício da atividade, permitindo a implantação generalizada dos novos meios de pagamento no mercado e garantindo um elevado nível de proteção dos consumidores na utilização desses serviços de pagamento em toda a União. Tal situação deverá gerar eficiências em todo o sistema de pagamentos e traduzir‑se numa maior escolha e numa maior transparência no domínio dos serviços de pagamento, reforçando simultaneamente a confiança dos consumidores num mercado de pagamentos harmonizado».
5.        O artigo 1.°, n.° 1, prevê:
«1.      A presente diretiva estabelece as regras nos termos das quais os Estados‑Membros distinguem as seguintes categorias de prestadores de serviços de pagamento:
[…]
d)      instituições de pagamento;
[…]»
6.        O artigo 4.° («Definições») estabelece:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
[…]
3.      “Serviço de pagamento”, uma atividade comercial constante do anexo I, ou várias dessas atividades;
4.      “Instituição de pagamento”, uma pessoa coletiva à qual tenha sido concedida autorização, nos termos do artigo 11.°, para prestar e executar serviços de pagamento em toda a União;
5.      “Operação de pagamento”, o ato, iniciado pelo ordenante ou em seu nome, ou pelo beneficiário, de depositar, transferir ou levantar fundos, independentemente de quaisquer obrigações subjacentes entre o ordenante e o beneficiário;
[…]
8.      “Ordenante”, uma pessoa singular ou coletiva que detém uma conta de pagamento e que autoriza uma ordem de pagamento a partir dessa conta, ou, caso não exista conta de pagamento, uma pessoa singular ou coletiva que emite uma ordem de pagamento;
9.      “Beneficiário”, uma pessoa singular ou coletiva que é a destinatária prevista de fundos que foram objeto de uma operação de pagamento;
10.      “Utilizador de serviços de pagamento”, uma pessoa singular ou coletiva que utiliza um serviço de pagamento a título de ordenante ou de beneficiário, ou a ambos os títulos;
11.      “Prestador de serviços de pagamento”, uma entidade a que se refere o artigo 1.°, n.° 1, ou uma pessoa singular ou coletiva que beneficie de uma isenção por força do artigo 32.° ou 33.°;
12.      “Conta de pagamento”, uma conta, detida em nome de um ou mais utilizadores de serviços de pagamento, utilizada para a execução de operações de pagamento;
13.      “Ordem de pagamento”, uma instrução dada por um ordenante ou por um beneficiário ao seu prestador de serviços de pagamento requerendo a execução de uma operação de pagamento;
[…]
20.      “Consumidor”, uma pessoa singular que atua, nos contratos de serviços de pagamento abrangidos pela presente diretiva, com objetivos alheios às suas atividades comerciais, empresariais ou profissionais;
[…]
22.      “Envio de fundos”, um serviço de pagamento em que são recebidos fundos de um ordenante, sem que sejam criadas contas de pagamento em nome do ordenante ou do beneficiário, com a finalidade exclusiva de transferir um montante correspondente para um beneficiário ou para outro prestador de serviços de pagamento que atue por conta do beneficiário, e/ou em que esses fundos são recebidos por conta do beneficiário e lhe são disponibilizados;
[…]
24.      “Transferência a crédito”, um serviço de pagamento que consiste em creditar na conta de pagamento de um beneficiário uma operação de pagamento ou uma série de operações de pagamento a partir da conta de pagamento de um ordenante, sendo o crédito efetuado pelo prestador de serviços de pagamento que detém a conta de pagamento do ordenante com base em instruções deste;
[…]»
7.        O anexo I dispõe:
«SERVIÇOS DE PAGAMENTO
(a que se refere o artigo 4.°, ponto 3)
[…]
3.      Execução de operações de pagamento, incluindo a transferência de fundos depositados numa conta de pagamento
aberta junto do prestador de serviços de pagamento do utilizador ou de outro prestador de serviços de pagamento:
a)      Execução de débitos diretos, incluindo os de caráter pontual;
b)      Execução de operações de pagamento através de um cartão de pagamento ou de um dispositivo similar;
c)      Execução de transferências a crédito, incluindo ordens de domiciliação.
[…]
6.      Envio de fundos.
[…]».
B.      Direito nacional. Wet op het financieel toezicht (3)
8.        A Wft transpõe a Diretiva 2015/2366 para o direito neerlandês.
9.        Nos termos do seu artigo 1:1:
–        «um serviço de pagamento é uma atividade profissional tal como definida no anexo da Diretiva […] relativa aos serviços de pagamento»;
–        «um prestador de serviços de pagamento é a pessoa cuja atividade consiste em prestar serviços de pagamento».
10.      O artigo 2:3a, n.° 1, proíbe que qualquer pessoa com sede social nos Países Baixos exerça a atividade de prestador de serviços de pagamento sem a autorização concedida para o efeito pelo DNB.
II.    Matéria de facto, litígio e questões prejudiciais
11.      A Betaal Garant Nederland CV (a seguir «Betaal») é uma empresa que presta serviços de consultoria e fornece garantias a favor dos particulares em projetos de construção e empreitadas.
12.      A Stichting BGN Zekerheidsstelling (a seguir «Fundação Betaal») é uma fundação vinculada à Betaal.
13.      A Betaal oferece aos particulares o produto «Garantia de conclusão da obra» (Afbouwgarantie) e o produto «Caução» (Zekerheidsstelling).
14.      O serviço de caução da Betaal é utilizado quando um empresário (o empreiteiro) efetua, a pedido de um cliente, a construção de um imóvel habitacional ou de um edifício.
15.      Os empreiteiros correm o risco de o cliente não pagar, já que este, por força da lei, pode efetuar o pagamento da empreitada em várias prestações e, de modo geral, só deve pagar a última prestação quando a obra tenha sido devidamente rececionada.
16.      Para cobrir esse risco de incumprimento, os empreiteiros podem exigir aos clientes que depositem o montante da última prestação à ordem de um notário ou que prestem uma garantia alternativa. A caução gerida pela Betaal corresponde a esta última categoria (4).
17.      A Betaal presta este serviço às partes num contrato de empreitada com base
num acordo celebrado entre o cliente, o empreiteiro e a própria Betaal. Esse acordo rege‑se pelas Condições Gerais de Caução (a seguir «CGC») estabelecidas pela Betaal, nomeadamente as seguintes:
–        Da primeira prestação devida pelo cliente ao empreiteiro, o cliente paga um determinado montante à Fundação Betaal (artigo 1.° das CGC).
–        O montante da caução é, regra geral, 6 % do valor do contrato (artigo 3.° das CGC). Não pode, em caso algum, exceder o limite de 10 % previsto pelo artigo 767.° do Livro 7 do Burgerlijk Wetboek (Código Civil neerlandês).
–        O empreiteiro dará quitação final ao cliente desse pagamento (artigo 4.° das CGC).
–        Se o contrato de empreitada tiver sido executado de forma satisfatória
para o empreiteiro e para o cliente e se tal tiver sido comunicado por escrito à Betaal, o montante da caução será pago ao empreiteiro no prazo de cinco dias úteis (artigo 9.° das CGC).
–        No que diz respeito aos custos da caução, o cliente paga 4 % do seu montante, num mínimo de 300 euros (artigo 5.° das CGC). A garantia fica reservada e à disposição do cliente após a receção do montante faturado.
–        As despesas a cargo do empreiteiro ascendem a 2,5 % do montante da caução, num mínimo de 200 euros (artigo 10.° das CGC). Estas despesas são deduzidas do montante da caução no momento da sua entrega ao empreiteiro.
18.      A Vereniging Eigen Huis pediu ao DNB que tomasse medidas coercivas contra a Betaal, com o fundamento de que esta exercia, muito provavelmente, a atividade de seguradora sem dispor da necessária autorização.
19.      O DNB averiguou se os produtos «Garantia de conclusão da obra» e «Caução» da Betaal violavam a Wft.
20.      Em 8 de dezembro de 2020, o DNB ordenou a Betaal que cessasse a oferta de ambos os produtos (5) e aplicou‑lhe uma sanção pecuniária compulsória (6), alegando que:
–        Ao prestar o serviço de Garantia de conclusão da obra, violava a proibição de exercer a atividade de seguradora não vida (com risco limitado) sem dispor de autorização, isenção ou dispensa. Essa conduta violava o artigo 2:27, n.° 1, ou o artigo 2:48, n.° 1, da Wft.
–        Ao prestar o serviço de Caução, violava a proibição de exercer a atividade de prestador de serviços de pagamento sem autorização. Essa conduta violava o artigo 2:3a, n.° 1, da Wft.
21.      Por decisão de 6 de outubro de 2021 (a seguir «decisão impugnada»), o DNB indeferiu a reclamação apresentada pela Betaal contra a aplicação da sanção pecuniária compulsória.
22.      Em 31 de janeiro de 2022, depois de constatar que a Betaal não tinha pago a sanção pecuniária compulsória, o DNB exigiu o pagamento do seu montante (a seguir «decisão de injunção de pagamento»).
23.      A Betaal apresentou reclamação da decisão de injunção de pagamento. O DNB remeteu esta reclamação para
o rechtbank Rotterdam (Tribunal de Primeira Instância de Roterdão, Países Baixos).
24.      Por Sentença de 10 de novembro de 2022 (7), este órgão jurisdicional de primeira instância negou provimento ao recurso interposto da decisão impugnada e declarou inadmissível o recurso interposto da decisão de injunção de pagamento.
25.      Segundo este órgão jurisdicional, o DNB tinha razão ao considerar que a Betaal necessitava de autorização para prestar o serviço de Caução (único elemento discutido no presente processo de reenvio prejudicial) e que, por dela não dispor, tinha violado a Wft.
26.      Em particular, o rechtbank Rotterdam (Tribunal de Primeira Instância de Roterdão) afirmou:
–        No âmbito do exercício da sua atividade, a Betaal presta, de modo regular, sistemático e autonomamente identificável, um serviço de pagamento na aceção da Wft.
–        Um serviço que consiste em executar operações de pagamento, incluindo a transferência de fundos depositados numa conta de pagamento
aberta junto de um prestador de serviços de pagamento, é um serviço de pagamento.
–        A Betaal é a intermediária que executa a transferência de fundos do cliente (ordenante) para o empreiteiro (destinatário previsto). Esta conclusão em nada é alterada pelo facto de a Fundação Betaal gerir a conta em que é depositada a Caução.
–        O local onde a Betaal deposita, nesse intervalo, os fundos é irrelevante para esclarecer se está a prestar um serviço de pagamento com a oferta do serviço de Caução.
27.      A Betaal interpôs recurso da sentença de primeira instância no College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Recurso do Contencioso Administrativo em Matéria Económica, Países Baixos), órgão jurisdicional que submeteu ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Deve o artigo 4.°, ponto 3), da Diretiva 2015/2366 […], lido em conjugação com o ponto 3, alínea c), do anexo I, ser interpretado no sentido de que o serviço de receção e transferência de fundos oferecido por uma entidade enquanto intermediária constitui um serviço de pagamento — e, mais especificamente, execução de transferências na aceção da referida diretiva — se, no âmbito do contrato celebrado com um cliente e com um empreiteiro, essa entidade receber os fundos do cliente na sua conta de pagamento e, após ter obtido o consentimento do cliente, transferir os fundos dessa conta de pagamento para o empreiteiro?»
III. Tramitação processual no Tribunal de Justiça
28.      O pedido de decisão prejudicial deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 28 de janeiro de 2025.
29.      O DNB, os Governos Checo, Italiano, Neerlandês e Norueguês, bem como a Comissão Europeia, apresentaram observações escritas.
30.      Na audiência realizada em 3 de dezembro de 2025 compareceram o DNB, a Comissão e o Governo Norueguês.
IV.    Apreciação
31.      O órgão jurisdicional de reenvio pede a interpretação do artigo 4.°, ponto 3, da Diretiva 2015/2366, em conjugação com o ponto 3, alínea c), do seu anexo I.
32.      Para o órgão jurisdicional a quo, a resposta ao seu pedido de decisão prejudicial permitir‑lhe‑á determinar se o serviço oferecido pela Betaal constitui um serviço de pagamento, na aceção da Diretiva 2015/2366, uma vez que:
–        A Betaal atua como intermediária no âmbito das relações entre um cliente e um empreiteiro;
–        A Betaal recebe os fundos do cliente na sua conta de pagamento (a conta de pagamento da Betaal) e, depois de o cliente ter dado o seu
consentimento, transfere‑os dessa conta de pagamento para o empreiteiro.
33.      O DNB e o Governo Neerlandês (8) sugerem uma resposta afirmativa à questão prejudicial. Pelo contrário, o Governo Italiano e a Comissão defendem uma resposta negativa. O Governo Checo defende uma resposta afirmativa sob determinadas condições (9) e, por último, o Governo Norueguês alega que o que está em causa não é um serviço de pagamento, mas sim um envio de fundos.
34.      Para efeitos da interpretação de uma disposição de direito da União, há que ter em conta os seus termos, o contexto em que se insere e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (10).
A.      Interpretação literal
35.      Nos termos do artigo 4.°, ponto 3, da Diretiva 2015/2366, um serviço de pagamento é «uma atividade comercial constante do anexo I, ou várias dessas atividades».
36.      Entre as atividades que o anexo I da Diretiva 2015/2366 engloba na categoria de serviços de pagamento está a descrita no ponto 3, alínea c). Nos termos dessa disposição, um serviço de pagamento pode consistir na «[e]xecução de operações de pagamento, incluindo a transferência de fundos depositados numa conta de pagamento
aberta junto do prestador de serviços de pagamento do utilizador ou de outro prestador de serviços de pagamento», quando essa operação consista na «[e]xecução de transferências a crédito, incluindo ordens de domiciliação».
37.      Por sua vez, no artigo 4.°, ponto 24, da Diretiva 2015/2366 consta a definição de transferência a crédito: um «serviço de pagamento que consiste em creditar na conta de pagamento de um beneficiário uma operação de pagamento ou uma série de operações de pagamento a partir da conta de pagamento de um ordenante, sendo o crédito efetuado pelo prestador de serviços de pagamento que detém a conta de pagamento do ordenante com base em instruções deste».
38.      De acordo com o DNB, a Betaal executa, enquanto intermediária, a transferência de fundos do cliente (ordenante na aceção do artigo 4.°, ponto 8) para o empreiteiro (beneficiário na aceção do artigo 4, ponto 9) e presta, assim, um serviço de pagamento, na aceção do artigo 4.°, ponto 3), em conjugação com o anexo I, ponto 3, da Diretiva 2015/2366.
39.      Para este efeito, importa sublinhar que o DNB:
–        Não põe em causa que a Betaal ou a sua Fundação não detêm contas de pagamento em nome dos seus clientes.
–        Também não contesta que a transferência de fundos para o empreiteiro é efetuada a partir da conta da Fundação Betaal e não da conta dos clientes.
–        Reconhece que a Betaal não pode gerir os fundos das cauções, devendo limitar‑se a mantê‑los bloqueados, desde que o cliente os deposita até serem desbloqueados pelo acordo definitivo entre este e o empreiteiro.
–        Admite que a Betaal, após ter obtido o acordo definitivo entre cliente e empreiteiro, entrega os fundos a este último, depois de deduzir a sua comissão. Trata‑se de um pagamento diferido e condicionado do cliente ao empreiteiro, que é consumado quando a obra for entregue com plena satisfação por parte do proprietário.
–        Alega que é irrelevante a conta a partir da qual é efetuada a transferência de fundos para o empreiteiro, porque a definição da execução de transferências como serviço de pagamento constante do anexo I da Diretiva 2015/2366 é muito ampla e abrange a execução de ações por entidades que não são bancos, mas que implicam a transferência de fundos para contas de pagamento de instituições bancárias.
40.      O órgão jurisdicional de reenvio e o DNB aludem a uma resposta da Comissão, inserida no conjunto único de regras (Single Rulebook) da Autoridade Bancária Europeia (a seguir «EBA») (11), que apoiaria a interpretação ampla defendida pelo DNB (12).
41.      Segundo essa resposta:
–        A receção e o envio de fundos são considerados um serviço de pagamento, em conformidade com o artigo 4.°, ponto 3, da Diretiva 2015/2366, em conjugação com o seu anexo I.
–        Consoante a redação dos acordos contratuais, poderia ser considerada, por exemplo, um serviço de envio de fundos (artigo 4.°, ponto 22, em conjunto com o anexo I, ponto 6) ou outro serviço de pagamento, por exemplo, a execução de operações de pagamento (anexo I, ponto 3).
42.      Ora, na audiência, a Comissão explicou com clareza que esta resposta se referia a serviços de receção e envio de fundos diferentes do serviço de constituição de cauções para fins imobiliários, que é o prestado pela Betaal.
43.      Na minha opinião, a interpretação literal do artigo 4.°, ponto 3, da Diretiva 2015/2366, em conjugação com o ponto 3, alínea c), do seu anexo I, não corrobora a tese do DNB.
44.      Do teor das disposições cuja interpretação é pedida pelo órgão jurisdicional de reenvio infere‑se que a transferência de fundos a que aludem deve ser efetuada pelo prestador de serviços de pagamento que detém a conta de pagamento do ordenante (13).
45.      Ora, tal como salienta o órgão jurisdicional de reenvio (14), no presente processo são efetuadas duas operações de pagamento distintas:
–        Na primeira operação, o cliente, que atua na qualidade de ordenante (artigo 4.°, ponto 8, da Diretiva 2015/2366), emite uma ordem de pagamento (artigo 4.°, ponto 13) dirigida ao seu banco, que atua na qualidade de prestador de serviços de pagamento (artigo 4.°, ponto 11). Essa ordem de pagamento implica que se transfiram fundos da conta de pagamento do cliente (artigo 4.°, ponto 12) para a conta de pagamento da Fundação Betaal, a qual deveria ser considerada a beneficiária (artigo 4.°, ponto 9). É, precisamente, o banco do cliente que efetua esta operação de pagamento (anexo I, ponto 3) e, por conseguinte, presta o serviço de pagamento. Esta operação de pagamento não é realizada nem pela Betaal nem pela Fundação Betaal.
–        Na segunda operação, a Fundação Betaal, que atua na qualidade de ordenante (artigo 4.°, ponto 8, da Diretiva 2015/2366), emite uma ordem de pagamento (artigo 4.°, ponto 13) dirigida ao seu banco, que atua na qualidade de prestador de serviços de pagamento (artigo 4.°, ponto 11). Essa ordem de pagamento implica que sejam transferidos fundos da conta de pagamento (artigo 4.°, ponto 12) da Fundação Betaal para a conta de pagamento do empreiteiro, na sua qualidade de beneficiário (artigo 4.°, ponto 9). É o banco da Fundação Betaal que efetua esta operação de pagamento (anexo I, ponto 3) e, por conseguinte, presta o serviço de pagamento. Mais uma vez, esta operação de pagamento não é efetuada nem pela Betaal nem pela Fundação Betaal.
46.      Assim, estamos perante a prestação de dois serviços de pagamento efetuados pelas instituições financeiras e não pela Betaal. Os clientes da Betaal não têm contas de pagamento nesta entidade nem na Fundação Betaal, que lhes permitam transmitir ordens de pagamento à Betaal para executar transferências a favor dos empreiteiros.
47.      Nos dois serviços de pagamento efetuados pelo banco do cliente e pelo banco da Fundação Betaal, não se verifica nenhuma intervenção ou atuação técnica da Betaal no processamento das transferências. O anexo I, ponto 3, da Diretiva 2015/2366, refere «execução de operações de pagamento» e na alínea c) desse mesmo ponto «execução de transferências», o que se refere à intervenção técnica do prestador de serviços de pagamento nas contas (15).
48.      Nem a Betaal nem a sua Fundação, repito, efetuam esta intervenção técnica, dado que não detêm contas em nome dos clientes nem gerem contas destes. A gestão técnica para a execução de transferências e operações de pagamento cabe aos seus respetivos bancos.
49.      Segundo o artigo 4.°, ponto 5, da Diretiva 2015/2366, uma operação de pagamento consiste no «ato, iniciado pelo ordenante ou em seu nome, ou pelo beneficiário, de depositar, transferir ou levantar fundos, independentemente de quaisquer obrigações subjacentes entre o ordenante e o beneficiário».
50.      A Betaal apenas transfere fundos da conta da sua Fundação para o empreiteiro, se este e o cliente considerarem que a obra foi corretamente concluída. Assim, há uma operação subjacente
que deve ser completada
para que a Betaal possa dar ao seu banco uma ordem de pagamento (artigo 4.°, ponto 13, da Diretiva 2015/2366). Por tal motivo, não se pode afirmar, como defende o DNB, que existe apenas um serviço de pagamento no negócio jurídico tripartido entre o proprietário, a Betaal e o empreiteiro.
51.      É certo que o cliente dá uma ordem ao seu banco para transferir o dinheiro da caução para a Betaal. No entanto, não se pode considerar que haja uma ordem de pagamento do cliente para transferir fundos para o empreiteiro, uma vez que esta ação não é automática.
52.      Com efeito, o eventual desacordo entre o cliente e o empreiteiro impede que o dinheiro transferido pelo cliente para a Betaal e depositado na conta da sua Fundação seja depositado na conta do empreiteiro. Caso não haja acordo, ou o cliente recupera o dinheiro da caução, ou esse dinheiro é pago ao novo empreiteiro que conclua a obra com plena satisfação por parte do cliente.
53.      O artigo 80.° da Diretiva 2015/2366 determina que, em termos gerais, uma ordem de pagamento não pode ser revogada pelo utilizador de serviços de pagamento após a receção da mesma pelo prestador de serviços de pagamento do ordenante. Pelo contrário, no caso em apreço, o cliente, enquanto ordenante do pagamento da caução, pode «revogar» a transferência desses fundos para o empreiteiro beneficiário, desde que não esteja de acordo com a conclusão das obras do imóvel.
54.      O serviço oferecido pela Betaal consiste em fornecer uma garantia que facilite o cumprimento do contrato entre o cliente e o empreiteiro: as transferências de dinheiro necessárias para formalizar este serviço são acessórias em relação a este elemento de garantia.
55.      Neste contexto, a Betaal não presta um serviço de pagamento, antes beneficia dos serviços de pagamento do banco do cliente e do banco do empreiteiro para articular a garantia. A Betaal, como já referi, não intervém na operacionalidade técnica da execução desses serviços de pagamento nem controla os fundos depositados na conta da sua Fundação, com vista a negociar e obter benefícios deles (16).
B.      Interpretação sistemática
56.      Nos termos do seu considerando 24, a aplicação do quadro jurídico da Diretiva 2015/2366 «[…] deverá circunscrever‑se aos prestadores de serviços que prestem serviços de pagamento a título de ocupação ou atividade profissional regular em conformidade com a presente diretiva» (o sublinhado é meu).
57.      Este mesmo considerando e o artigo 1.°, n.° 1, da Diretiva 2015/2366 especificam as categorias de prestadores de serviços de pagamento que podem legitimamente prestar serviços de pagamento em toda a União. Entre essas categorias encontram‑se:
–        as instituições de crédito que captam depósitos dos utilizadores que podem ser utilizados para financiar operações de pagamento, sujeitas aos requisitos prudenciais estabelecidos na Diretiva 2013/36/UE (17);
–        as instituições de moeda eletrónica que emitem moeda eletrónica que pode ser utilizada para financiar operações de pagamento, sujeitas aos requisitos prudenciais estabelecidos na Diretiva 2009/110/CE (18);
–        as instituições de pagamento; e
–        as instituições de giro postal autorizadas a prestar serviços de pagamento pelo direito nacional.
58.      A Betaal, enquanto prestadora do serviço de caução aos clientes e aos construtores imobiliários nos Países Baixos, não se enquadra em nenhuma destas categorias. As «instituições de pagamento» sujeitas ao regime rigoroso da Diretiva 2015/2366 devem ter como atividade profissional regular, a título principal, a prestação de serviços de pagamento (19).
59.      A exigência de competência e de que a prestação de serviços de pagamento seja desenvolvida a título de atividade principal é explicada pelo contexto normativo da Diretiva 2015/2366.
60.      Com efeito, a qualificação de uma operação como «serviço de pagamento» tem efeitos jurídicos importantes para a entidade que, a título profissional regular, presta esse serviço.
61.      Em primeiro lugar, a prestação de serviços de pagamento a título profissional, por parte das instituições de pagamento, está sujeita a autorização. Os requisitos e o procedimento de concessão da mesma são estabelecidos no capítulo I do título II da Diretiva 2015/2366. A este respeito, um prestador deve, em especial, demonstrar que dispõe de um sistema de governo da sociedade e mecanismos de controlo interno, bem como que se encontra em condições de aplicar os sistemas, recursos e procedimentos adequados e proporcionados necessários ao seu bom funcionamento (20).
62.      Em segundo lugar, uma instituição que presta serviços de pagamento está sujeita a uma supervisão prudencial: em conformidade com o artigo 23.° da Diretiva 2015/2366, as autoridades competentes podem, designadamente, realizar inspeções in loco e, se necessário, suspender ou revogar a autorização.
63.      Em terceiro lugar, as instituições de pagamento devem preencher determinados requisitos de capital inicial e de fundos próprios, especificados nos artigos 6.° a 9.° da Diretiva 2015/2366.
64.      Em quarto lugar, a Diretiva 2015/2366 estabelece um regime harmonizado em matéria de responsabilidade civil dos prestadores de serviços de pagamento por operações de pagamento não autorizadas (artigo 73.°) ou pela não execução, por falhas na execução ou pela execução tardia das operações de pagamento (artigo 89.°).
65.      O rigor das exigências impostas
pela Diretiva 2015/2366 só tem sentido se se aplicar aos prestadores profissionais de serviços de pagamento. Estas exigências são desproporcionadas se aplicadas a prestadores de outro tipo de serviços que, além disso, efetuam transferências de dinheiro como um elemento acessório da sua atividade principal.
66.      Sem prejuízo da apreciação do órgão jurisdicional de reenvio, este parece ser o caso da Betaal, dado que a que sua atividade principal é a prestação de serviços de caução imobiliária aos compradores e aos empreiteiros de imóveis em construção.
67.      Se, no âmbito da prestação da sua atividade principal, a Betaal efetuasse, a título acessório, operações de pagamento, esta circunstância não a converteria numa sociedade prestadora de serviços de pagamento a título profissional, sujeita à supervisão do DNB.
C.      Interpretação teleológica
68.      O DNB propõe uma interpretação ampla da Diretiva 2015/2366 que tenha em consideração a proteção dos utilizadores (21). Na audiência, o DNB insistiu neste objetivo como base da sua tese.
69.      O considerando sexto da Diretiva 2015/2366 (22) refere, com efeito, o objetivo de «[…] garanti[r] um elevado nível de proteção dos consumidores na utilização desses serviços de pagamento […]» (23).
70.      No entanto, considero que o objetivo de proteção dos consumidores não pode prevalecer sobre a qualquer outro critério hermenêutico na interpretação da Diretiva 2015/2366.
71.      Este objetivo acresce a outros do mesmo nível, como o de assegurar uma «maior clareza jurídica» e «uma aplicação coerente do quadro legislativo» e gerar «eficiências em todo o sistema de pagamento» (24).
72.      Nesta perspetiva integrada, não se justifica uma interpretação extensiva do conceito de prestador de serviços de pagamento (sujeito à Diretiva 2015/2366) que altere os seus contornos até tornar impossível distingui‑los dos correspondentes a outros conceitos alheios à própria diretiva.
73.      A proteção dos utilizadores dos serviços de pagamento não pode, assim, levar a que os prestadores de outros serviços que efetuam transferências de fundos a título acessório em relação à sua atividade principal fiquem sujeitos ao regime estrito aplicável aos prestadores de serviços de pagamento sujeitos à Diretiva 2015/2366.
74.      Esta extensão seria dificilmente aceitável por profissionais, como notários ou advogados, que recebem, a título de depósito, fundos dos seus clientes para, posteriormente e em função das instruções recebidas, os entregarem a terceiros. Estes operadores jurídicos prestam, no exercício da sua atividade, serviços de depósito ou de caução e procedem às transferências e ordens de pagamento necessárias. No entanto, não é por isso que estão sujeitos às obrigações rigorosas da Diretiva 2015/2366.
75.      No caso dos Países Baixos, um notário pode efetuar a gestão de cauções imobiliárias como o faz a Betaal. De facto, a legislação dos Países Baixos prevê especificamente que os notários recebam dos clientes os correspondentes fundos para garantir o pagamento das quantias por estes devidas ao empreiteiro (25).
76.      De acordo com a tese defendida pelo DNB sobre a natureza do serviço prestado, o notário que recebe esses fundos do cliente e, em seguida, os transfere para o empreiteiro também teria de estar sujeito à Diretiva 2015/2366 e à supervisão prudencial nela prevista. Todavia, na audiência, o DNB reconheceu que a Diretiva 2015/2366 não é aplicável a profissionais, como notários ou advogados, que gerem cauções e depósitos (26).
77.      Se esses profissionais não podem ser qualificados de prestadores de serviços de pagamento na aceção da Diretiva 2015/2366, apesar de receberem fundos dos clientes para os transferirem para terceiros, é, entre outras razões, porque não são prestadores profissionais e regulares desses serviços a título principal, mas a título acessório ou marginal, ou seja, como um complemento das suas funções específicas.
78.      Ora, este mesmo argumento é extensível à atividade principal da Betaal, que não é a de prestar serviços de pagamento, mas sim a de prestar cauções para garantir que os compradores de imóveis habitacionais saldem a sua dívida aos empreiteiros que os constroem.
79.      Do exposto decorre que a Diretiva 2015/2366 exclui do seu âmbito de aplicação os prestadores de meros serviços de caução que, acessoriamente, efetuam serviços de pagamento.
80.      É certo que, ao excluir da Diretiva 2015/2366 prestadores de serviços de caução como a Betaal, não proporciona aos utilizadores a mesma proteção oferecida por esta diretiva aos que utilizam os serviços de pagamento prestados por instituições de pagamento (27).
81.      No entanto, esta circunstância não é determinante para a resposta às dúvidas do órgão jurisdicional de reenvio. A ordem jurídica nacional pode dispor de outros mecanismos de proteção dos utilizadores que salvaguardem os seus interesses, seja através de fórmulas de seguros de fundos, seja através da imposição, por lei, de condições estritas às entidades que, mesmo não prestando serviços de pagamento, recebem fundos desses clientes a título de garantia para fazer face às suas obrigações contratuais.
82.      Em suma, o artigo 4.°, ponto 3, da Diretiva 2015/2366, em conjugação com o seu anexo I, ponto 3, alínea c), deve ser interpretado no sentido de que não constitui um serviço de pagamento a receção e o reenvio de fundos oferecido por uma entidade na qualidade de intermediária se, no âmbito de um contrato celebrado com um cliente e um empreiteiro, essa entidade receber os fundos do cliente na sua conta de pagamento e, depois de o cliente ter dado o seu consentimento a esse respeito, transferir os fundos dessa conta de pagamento para o empreiteiro.
D.      Serviço de envio de fundos?
83.      Segundo o Governo Norueguês, o serviço prestado pela Betaal enquadra‑se no conceito de «envio de fundos» (28), a que se refere o anexo I, ponto 6, da Diretiva 2015/2366 e cuja definição se encontra no artigo 4.°, ponto 22, desta diretiva (29).
84.      Na realidade, o Tribunal de Justiça não seria obrigado a pronunciar‑se sobre a interpretação do artigo 4.°, ponto 22, da Diretiva 2015/2366, disposição que não é referida na decisão de reenvio.
85.      De qualquer modo, para o caso de o Tribunal de Justiça aceitar responder à tese do Governo Norueguês, irei analisá‑la em seguida.
86.      O considerando 9 da Diretiva 2015/2366 esclarece que o envio de fundos «é um serviço de pagamento simples que habitualmente consiste na entrega de numerário por um ordenante a um prestador de serviços de pagamento, o qual envia o montante correspondente, por exemplo através de uma rede de comunicações, a um beneficiário ou a outro prestador de serviços de pagamento que atua em nome do beneficiário».
87.      O Governo Norueguês, depois de reconhecer que, neste caso, a receção de fundos do ordenante é efetuada sem que seja criada uma conta de pagamento em seu nome ou em nome do beneficiário, defende que se verifica um «envio de fundos», na aceção das disposições mencionadas.
88.      Na minha opinião, são vários os argumentos que permitem rejeitar esta tese.
89.      Em primeiro lugar, a dinâmica das operações em que a Betaal intervém não é a que corresponde a um «simples» envio de fundos, caracterizado pelo seu caráter imediato e pela transferência incondicional dos fundos para o beneficiário (30).
90.      Em segundo lugar, num envio de fundos, o beneficiário recebe a quantia que o ordenante transferiu. No caso da Betaal, não existe essa automaticidade e incondicionalidade: o cliente podia dar a ordem para transferir os fundos e estes não serem entregues ao empreiteiro beneficiário, se o imóvel não fosse concluído com plena satisfação do ordenante.
91.      Em terceiro lugar, a atividade da Betaal, para ser qualificada de serviço de pagamento que consiste no envio de fundos, deve ser exercida a título principal e com caráter profissional. Por outras palavras, a Betaal teria de se dedicar à atividade de envio de fundos regularmente e sem que os seus serviços de envio de fundos fossem acessórios ou instrumentais para prestar um serviço de caução.
92.      Como já expus, a atividade principal da Betaal não é efetuar envios de fundos, mas prestar cauções destinadas a garantir o pagamento pelos clientes aos empreiteiros que constroem os seus imóveis habitacionais. Os envios de fundos, eventualmente existentes neste caso, seriam uma atividade instrumental e acessória.
93.      Também não considero acertada a equiparação efetuada pelo Governo Norueguês entre o serviço de caução da Betaal e os prestados por «supermercados, comerciantes e outros retalhistas [que] prestam um serviço correspondente ao público, possibilitando‑lhe pagar serviços públicos e outras faturas domésticas periódicas», a que alude o considerando 9 da Diretiva 2015/2366.
94.      A analogia, repito, não é adequada, na medida em que: a) os supermercados, comerciantes e outros retalhistas transferem a totalidade dos fundos remetidos pelos clientes para pagar certas faturas sem deduzir nenhuma quantia; e b) o serviço que prestam não é um serviço acessório e instrumental de outra atividade principal, mas um envio de fundos para pagar aquelas faturas, serviço que em alguns Estados essas entidades oferecem aos seus clientes como mais um dos incluídos na sua lista de prestações (principais).
V.      Conclusão
95.      Nos termos das considerações anteriores, proponho que o Tribunal de Justiça responda ao College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Recurso do Contencioso Administrativo em Matéria Económica, Países Baixos) do seguinte modo:
«O artigo 4.°, ponto 3, em conjugação com o anexo I, ponto 3, alínea c), da Diretiva (UE) 2015/2366 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2015, relativa aos serviços de pagamento no mercado interno, que altera as Diretivas 2002/65/CE, 2009/110/CE e 2013/36/UE e o Regulamento (UE) n.° 1093/2010, e que revoga a Diretiva 2007/64/CE,
deve ser interpretado no sentido de que
não constitui um serviço de pagamento a receção e o reenvio de fundos oferecido por uma entidade na qualidade de intermediária se, no âmbito de um contrato celebrado com um cliente e um empreiteiro, essa entidade receber os fundos do cliente na sua conta de pagamento e, depois de o cliente ter dado o seu consentimento a esse respeito, transferir os fundos dessa conta de pagamento para o empreiteiro».
1      Língua original: espanhol.
2      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho de 25 de novembro de 2015, relativa aos serviços de pagamento no mercado interno, que altera as Diretivas 2002/65/CE, 2009/110/CE e 2013/36/UE e o Regulamento (UE) n.° 1093/2010 e que revoga a Diretiva 2007/64/CE (JO 2015, L 337, p. 35).
3      Lei de Supervisão dos Mercados Financeiros. A seguir, «Wft».
4      Assim, o cliente pode depositar o montante da prestação final do valor da empreitada não à ordem de um notário, mas na conta da Fundação Betaal.
5      A Betaal devia fazer cessar as referidas infrações no prazo de quatro semanas, contado a partir da notificação (período de graça), deixando de oferecer a Garantia de conclusão da obra e a Caução e cedendo, alterando ou rescindindo os contratos em vigor.
6      A sanção pecuniária compulsória foi fixada em 10 000,00 euros por cada semana (a contar do termo do período de graça) em que se verificasse o não cumprimento integral pela Betaal da intimação. O montante máximo da sanção ascende a 50 000,00 euros.
7      ECLI:NL:RBROT:2022:9932.
8      Nas suas observações escritas, o Governo Neerlandês limitou‑se a expressar que partilhava a posição do DNB e que, eventualmente, explicaria o seu ponto de vista em alegações orais. Não chegou a dar essa explicação, pois não participou na audiência.
9      Segundo o Governo Checo, um serviço como o que está em discussão no presente litígio só constitui um serviço de pagamento quando é prestado por uma entidade no exercício de uma profissão ou atividade comercial, quando não se trata apenas de um elemento necessário de outro serviço e a transferência de fundos é efetuada apenas com base numa instrução do ordenante ou do beneficiário.
10      Acórdãos de 1 de agosto de 2025, Alace e Canpelli (C‑758/24 e C‑759/24, EU:C:2025:591, n.° 91), de 6 de julho de 2023, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Refugiado que cometeu um crime grave) (C‑8/22, EU:C:2023:542, n.° 29), e de 17 de novembro de 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, n.° 12).
11      Resposta de 18 de março de 2022 à questão ID 2020,5216. A resposta não tem valor jurídico vinculativo. Está disponível em EBA, Single Rulebook Q&A, Question ID 2020,5216; www.eba.europa.eu/single‑rule‑book‑qa/qna/view/publicId/2020,5216.
12      Além disso, o DNB invoca a resposta da Comissão, de 6 de janeiro de 2023, à questão ID 2020,5099, mas as circunstâncias de facto que estavam na base dessa questão diferem das do presente caso. Essa resposta da Comissão está disponível em https://www.eba.europa.eu/single‑rule‑book‑qa/qna/view/publicId/2020,5099.
13      Acórdão de 22 de fevereiro de 2024, ABC Projektai (C‑661/22, EU:C:2024:148, n.° 34): «[…] quando um utilizador de serviços de pagamento põe fundos à disposição de uma instituição de pagamento e esses fundos são creditados numa conta de pagamento detida por essa instituição em nome desse utilizador, essas operações devem, em princípio, ser consideradas uma operação relacionada com a gestão de uma conta de pagamento na aceção do artigo 4.°, ponto 12, da Diretiva 2015/2366 e, portanto, parte de um serviço de pagamento, na aceção do seu artigo 4.°, ponto 3».
14      Decisão de reenvio, pontos 12.1 a 12.3.
15      Neste aspeto concordo com as afirmações expostas pelo órgão jurisdicional
a quo no ponto 13.5 da decisão de reenvio: «[…] pode deduzir‑se do contexto das disposições do capítulo “Execução das operações de pagamento” (artigos 78.° a 93.°) da Diretiva 2015/2366 e das definições de “operação de pagamento”, de “ordenante” e de “beneficiário”, que a execução de operações de pagamento deve ser entendida, sobretudo em termos técnicos e que “execução”
se refere à realização de uma operação de pagamento numa conta de pagamento. […]. Estas disposições parecem pressupor o envolvimento direto e técnico do prestador de serviços de pagamento na transferência de fundos de uma conta de pagamento para outra conta de pagamento». O sublinhado é meu.
16      Na audiência, o DNB confirmou que a Betaal não realizava intermediação financeira com os fundos das cauções, ou seja, que era obrigada a mantê‑los bloqueados e que não efetuava operações com eles para maximizar os seus lucros. Por conseguinte, a Betaal não se assemelha às entidades de intermediação financeira cujos riscos justificam a sujeição do DNB à supervisão prudencial.
17      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito e empresas de investimento, que altera a Diretiva 2002/87/CE e revoga as Diretivas 2006/48/CE e 2006/49/CE (JO 2013, L 176, p. 338).
18      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de setembro de 2009, relativa ao acesso à atividade das instituições de moeda eletrónica, ao seu exercício e à sua supervisão prudencial, que altera as Diretivas 2005/60/CE e 2006/48/CE e revoga a Diretiva 2000/46/CE (JO 2009, L 267, p. 7).
19      Relativamente à Diretiva 2007/64/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Novembro de 2007, relativa aos serviços de pagamento no mercado interno, que altera as Diretivas 97/7/CE, 2002/65/CE, 2005/60/CE e 2006/48/CE e revoga a Diretiva 97/5/CE (JO 2007, L 319, p. 1), o Acórdão de 22 de março de 2018, Rasool (C‑568/16, EU:C:2018:211, n.° 36), salientou que a sua aplicação deve ser limitada aos prestadores de serviços de pagamento cuja «atividade principal» seja a prestação de serviços de pagamento a utilizadores desses serviços. No seu n.° 37, o Tribunal de Justiça considerou que a atividade principal da empresa demandada era a exploração de salas de jogo e que, neste contexto, as operações relativas aos terminais multifuncionais para que os utilizadores trocassem e levantassem dinheiro faziam parte de um serviço puramente acessório à referida atividade.
20      A Betaal não dispunha desta autorização, pelo que o DNB a intimou a fazer cessar a sua atividade.
21      No que interessa para o presente litígio, não é relevante especificar se os utilizadores protegidos seriam apenas os que tenham a qualidade de «consumidor» em sentido estrito ou também os que não tenham essa qualidade (como, por exemplo, as empresas). A redação do considerando 53 da Diretiva 2015/2366 é a seguinte: «Uma vez que os consumidores e as empresas não se encontram na mesma situação, não necessitam do mesmo nível de proteção. Embora seja importante garantir os direitos dos consumidores através de disposições que não possam ser derrogadas por contrato, é razoável deixar as empresas e as organizações decidirem em contrário quando não estiverem a tratar com consumidores. Todavia, os Estados‑Membros deverão poder estabelecer que as microempresas […] sejam tratadas da mesma forma que os consumidores. Em todo o caso, determinadas disposições fundamentais da presente diretiva deverão ser sempre aplicadas, independentemente do estatuto do utilizador».
22      Transcrito no ponto 4 das presentes conclusões.
23      V. Acórdão de 2 de setembro de 2021, CRCAM (C‑337/20, EU:C:2021:671, n.° 44), relativamente à finalidade da Diretiva 2007/64, que coincide em grande parte com os objetivos da Diretiva 2015/2366.
24      Considerando 6 da Diretiva 2015/2366.
25      Segundo o artigo 767.° do Livro 7 do Código Civil neerlandês: «O promotor só é obrigado a efetuar os pagamentos que correspondam, pelo menos aproximadamente, ao progresso da construção ou ao valor dos bens que lhe tenham sido cedidos; no entanto, para garantir o cumprimento das obrigações que lhe incumbem, pode ser acordado que o promotor deposite junto de um notário uma quantia que não exceda 10 % do preço da empreitada ou que faculte uma garantia alternativa no mesmo valor. O montante pago em excesso constitui um pagamento indevido».
26      É nesse mesmo sentido que se pronuncia o Governo Italiano (n.os 37 e 38 das suas observações escritas). No seu entender, uma interpretação ampla da disposição controvertida poderia alargar significativamente o conceito de serviço de pagamento, com consequências dificilmente previsíveis. Atividades que atualmente são livremente exercidas e consideradas não sujeitas à legislação relativa a serviços de pagamento poderiam ser abrangidas no âmbito de aplicação dessa legislação se o serviço descrito no pedido de decisão prejudicial fosse qualificado de
serviço de pagamento. Acresce que, nessa hipótese, deveria ser adotada uma qualificação semelhante para o serviço de depósito junto de um notário do preço da transferência da propriedade ou da transferência, constituição ou extinção de outros direitos reais sobre bens imóveis ou fundos de comércio. Do mesmo modo, qualquer entidade que preste um serviço de garantia ou depósito de fundos semelhante poderia ser considerada um prestador de serviços de pagamento.
27      Na audiência, o DNB referiu a possibilidade de os prestadores de caução serem declarados insolventes e não poderem ser recuperados os fundos destinados a este fim. Acrescentou que tal ocorrera no caso da Betaal.
28      A expressão envio de fundos apresenta uma certa ambiguidade. A sua tradução nas diversas versões linguísticas consultadas [«money remittance» (inglês), «transmission de fonds» (francês), «Finanztransfer» (alemão), «geldtransfer» (neerlandês), «rimessa di denaro» (italiano), «envio de fundos» (português) ou «remiterea de bani» (romeno)] não permite obter resultados muito precisos sobre o seu campo semântico, para a distinguir de outros conceitos mais ou menos semelhantes.
29      Transcrito no ponto 6 das presentes conclusões.
30      A Betaal não transfere para o empreiteiro a totalidade dos fundos enviados pelo cliente. Segundo o artigo 10.° das CGC, a Betaal deduz da quantia recebida do cliente um montante de 2,5 % da caução, num mínimo de 200 euros, que não é transferido nem pago ao empreiteiro.