62013CC0335_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
1. Zoals reeds blijkt uit een aantal zaken(2), vormt het jaar 2003 een keerpunt in het systeem van rechtstreekse inkomenssteun voor landbouwers in de Unie. De van de productie afhankelijke steun werd in wezen vervangen door een „bedrijfstoeslag”, die qua hoogte niet langer afhangt van de huidige productie van een bedrijf.
2. Bij de eerste berekening van de toeslag waarop een landbouwer volgens de nieuwe regeling aanspraak kon maken, was zijn vroegere productie echter nog van doorslaggevend belang. De toeslag was namelijk principieel afhankelijk van de hoogte van de steun die de landbouwer tijdens de als referentieperiode aangemerkte jaren 2000 tot en met 2002 nog had ontvangen uit hoofde van het oude, aan de productie gekoppelde systeem.
3. Indien de productie tijdens die referentieperiode om bepaalde redenen nadelig was beïnvloed, dan had dit automatisch gevolgen voor de hoogte van de bedrijfstoeslag. Voor dergelijke gevallen werd voorzien in een hardheidsclausule op basis waarvan de referentieperiode kon worden aangepast.
4. Daarnaast voorzag het nieuwe systeem onder bepaalde voorwaarden ook in de mogelijkheid om toeslagrechten uit een „nationale reserve” toe te wijzen.
5. De onderhavige zaak heeft betrekking op een landbouwer die geen recht had op toeslagrechten uit de nationale reserve omdat hij reeds gebruik had gemaakt van de hardheidsclausule met het oog op de aanpassing van de referentieperiode. Er bestaat namelijk een „hoogste waarde”-regel die cumulatie uitsluit. De uitlegging en de geldigheid van die regel staan in deze conclusie centraal.
II – Toepasselijke bepalingen
6. Het Unierechtelijke kader van de onderhavige zaak vormen de inmiddels buiten werking getreden verordening nr. 1782/2003(3) (hierna: „basisverordening”) en de bijbehorende uitvoeringsverordening nr. 795/2004(4) (hierna: „uitvoeringsverordening”).
1. De basisverordening
7. De kern van de basisverordening zijn de bedrijfstoeslagregelingen. In bedoelde verordening zijn het overgrote deel van de tot dusver geldende productieafhankelijke inkomenssteunregelingen voor landbouwers geïntegreerd.
8. In punt 29 van de considerans luidt het:
„Voor de bepaling van het bedrag waarop de landbouwer in het kader van de nieuwe regeling recht dient te hebben, is het dienstig te refereren aan de bedragen die hem in een referentieperiode zijn verleend. Om rekening te kunnen houden met specifieke situaties dient een nationale reserve te worden gevormd. Deze reserve kan ook worden gebruikt om de deelneming aan de regeling door nieuwe landbouwers te vergemakkelijken.”
9. Volgens artikel 22 („Steunaanvragen”) dient een landbouwer elk jaar een aanvraag in te dienen voor de onder het zogenoemde geïntegreerde systeem vallende rechtstreekse betalingen, waarin onder meer alle percelen landbouwgrond van het bedrijf en het aantal en het bedrag van de toeslagrechten moeten worden vermeld.
10. Artikel 37, lid 1, bepaalt dat bij de berekening van de hoogte van de toeslag moet worden uitgegaan van een referentiebedrag. Dat referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de referentieperiode is verleend.
11. De referentieperiode omvat luidens artikel 38 de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.
12. Volgens artikel 40 heeft een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden, in afwijking van artikel 37 het recht te verzoeken dat het referentiebedrag wordt berekend op basis van het kalenderjaar of de kalenderjaren dat/die niet is/zijn beïnvloed (hierna ook: „hardheidsclausule”).
13. Volgens artikel 40, lid 5, wordt onder meer gelijkgesteld met een geval van onbillijkheid de omstandigheid dat landbouwers tijdens de referentieperiode bepaalde landbouwmilieuverbintenissen moesten nakomen.
14. Artikel 42 bevat regelingen betreffende de nationale reserve. Volgens de leden 1 en 7 ervan passen de lidstaten lineaire verlagingen toe op de referentiebedragen om de rechten te kunnen dekken. In artikel 42, leden 3 tot en met 5, worden gevallen genoemd waarin gebruik kan worden gemaakt van de nationale reserve.
15. Volgens artikel 42, leden 3 en 5, mogen de lidstaten de nationale reserve gebruiken om referentiebedragen vast te stellen voor landbouwers die met hun landbouwactiviteit beginnen of betrokken zijn bij bepaalde nationale herstructurerings‑ en/of ontwikkelingsprogramma’s.
16. Artikel 42, lid 4, bepaalt:
„De lidstaten gebruiken de nationale reserve om op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt‑ en concurrentieverstoringen worden vermeden, referentiebedragen vast te stellen voor landbouwers die zich in een bijzondere, door de Commissie [...] te omschrijven situatie bevinden.”
2. De uitvoeringsverordening
17. Punt 13 van de considerans van de uitvoeringsverordening luidt als volgt:
„Krachtens artikel 42, lid 4, van [de basisverordening] mag de Commissie de bijzondere situaties omschrijven die recht geven op de vaststelling van referentiebedragen voor bepaalde landbouwers die door een dergelijke situatie in de referentieperiode geen rechtstreekse betalingen of slechts een deel daarvan konden ontvangen. Het is derhalve dienstig die bijzondere situaties op te sommen en tevens regels vast te stellen om te voorkomen dat een landbouwer op grond van verschillende situaties toegewezen toeslagrechten cumuleert, waarbij de Commissie zich het recht voorbehoudt om zo nodig verdere gevallen aan de lijst toe te voegen. Bovendien moet de lidstaten de flexibiliteit worden geboden om het toe te wijzen referentiebedrag vast te stellen.”
18. Artikel 12 heeft betrekking op de aanvragen voor de aanvankelijke toewijzing van toeslagrechten. Lid 8 ervan bepaalt onder meer het volgende:
„Behalve voor de vaststelling van toeslagrechten uit de nationale reserve als bedoeld in de artikelen [...] 18 tot en met 23 bis [...], hoeven voor de vaststelling van de toeslagrechten geen percelen te worden aangegeven. [...]”
19. Volgens artikel 18, lid 1, worden onder „landbouwers die zich in een bijzondere situatie bevinden” de landbouwers verstaan op wie de artikelen 19 tot en met 23 bis van de uitvoeringsverordening toepassing kunnen vinden. Voornoemde artikelen hebben betrekking op gevallen waarin een landbouwer gedurende de referentieperiode om bepaalde redenen ofwel geen dan wel slechts een deel van de rechtstreekse betalingen heeft ontvangen.
20. Artikel 18, lid 2, voorziet in een cumulatieverbod in de vorm van een „hoogste waarde”-regel:
„Een landbouwer in een bijzondere situatie die voldoet aan de voorwaarden voor de toepassing van twee of meer van de bepalingen van de artikelen 19 tot en met 23 bis van de [uitvoeringsverordening] of van artikel 37, lid 2, artikel 40, artikel 42, lid 3, en artikel 42, lid 5, van [de basisverordening], krijgt een aantal toeslagrechten dat niet groter is dan het aantal hectaren dat hij in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling aangeeft en waarvan de waarde overeenstemt met de hoogste waarde die hij kan krijgen indien elk van de bepalingen waarvoor hij aan de voorwaarden voldoet, afzonderlijk wordt toegepast.”
21. Volgens artikel 22 vormt de koop van verhuurde grond een bijzondere situatie. Een landbouwer die een bedrijf waarvan de grond tijdens de referentieperiode was verhuurd, heeft gekocht met de bedoeling om binnen één jaar na het verstrijken van het verhuurcontract met zijn landbouwactiviteit van start te gaan of deze uit te breiden en die voldoet aan bepaalde verdere voorwaarden, heeft recht op toeslagrechten.
III – Hoofdgeding en prejudiciële vragen
22. Feakins was eigenaar van een landbouwbedrijf in het Verenigd Koninkrijk. In 2001 moest zijn volledige veestapel worden geruimd tijdens de mond‑ en klauwzeerepidemie, zodat hij tot 2002 geen nieuwe veestapel kon opbouwen en zijn bedrijf niet meer kon exploiteren.
23. Op zijn verzoek werd het ter vaststelling van de bedrijfstoeslag te bepalen referentiebedrag derhalve berekend op basis van de hardheidsclausule van de basisverordening. Als referentieperiode diende het jaar 2000.
24. In 2002 kocht Feakins nog twee landbouwbedrijven, die toen beide aan derden waren verpacht. Feakins was voornemens de bedrijven na afloop van de pacht zelf te exploiteren en kwam in 2005 respectievelijk 2007 rechtstreeks in het bezit ervan. In die twee jaren diende hij steunaanvragen in voor de betrokken bedrijven. Daaraan voorafgaand had Feakins reeds in 2005 verzocht om voorlopige toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve volgens artikel 22 van de uitvoeringsverordening.
25. De autoriteiten keurden de voorlopige toewijzing goed, maar verwezen in latere stadia naar de „hoogste waarde”-regel. Huns inziens had Feakins geen recht op toeslagrechten uit de nationale reserve omdat bij de vaststelling van zijn referentiebedrag ten aanzien van hem reeds de hardheidsclausule van artikel 40 van de basisverordening was toegepast.
26. Feakins stelde vervolgens beroep in bij de Scottish Land Court, de verwijzende rechter. Deze koestert twijfels omtrent de uitlegging en de geldigheid van de „hoogste waarde”-regel en verzoekt het Hof derhalve om een prejudiciële beslissing over de volgende drie vragen:
1) Moet artikel 18, lid 2, van [de uitvoeringsverordening] aldus worden uitgelegd dat het van toepassing is
a) wanneer een landbouwer voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van twee of meer van de bepalingen van de volgende artikelen, te weten: de artikelen 19, 20, 21, 22, 23 en 23 bis van de voornoemde verordening, en de artikelen 37, lid 2, 40 en 42, leden 3 en 5, van [de basisverordening]; of slechts dan,
b) wanneer een landbouwer voldoet aan de voorwaarden van twee of meer van de bepalingen van de artikelen 19, 20, 21, 22, 23 en 23 bis van [de uitvoeringsverordening], dan wel afzonderlijk aan twee of meer van de artikelen 37, lid 2, 40, en 42, leden 3 en 5, van [de basisverordening]?
2) Indien artikel 18, lid 2, in de hierboven in punt 1, sub a, gestelde zin moet worden uitgelegd, luidt de vraag of artikel 18, lid 2, geheel of gedeeltelijk ongeldig is op een of beide van de door verzoeker aangevoerde gronden:
a) de Commissie was bij de uitvoering van [de uitvoeringsverordening] niet bevoegd om artikel 18, lid 2, in die zin vast te stellen; of
b) de Commissie heeft bij de vaststelling van [de uitvoeringsverordening] het bepaalde in artikel 18, lid 2, niet gemotiveerd?
3) Indien artikel 18, lid 2, in de hierboven in punt 1, sub a, gestelde zin moet worden uitgelegd en vraag 2 ontkennend moet worden beantwoord, is dan artikel 18, lid 2, van toepassing ingeval aan een landbouwer een voorlopige goedkeuring voor een toewijzing uit de nationale reserve in de zin van artikel 22 van [de uitvoeringsverordening] is verleend voor een landbouwbedrijf in 2005, maar die toewijzing pas op het GBCS-formulier is aangegeven in 2007, nadat de landbouwer het landbouwbedrijf had overgenomen?
27. In de procedure voor het Hof hebben Feakins, de Scottish Ministers, de Commissie en Griekenland schriftelijke opmerkingen ingediend en deelgenomen aan de terechtzitting op 30 april 2014.
IV – Juridische beoordeling
28. Met het oog op de beantwoording van het prejudiciële verzoek is het zinvol om bij wijze van inleiding de systematiek van de bedrijfstoeslagregeling te verduidelijken.
A – Systematiek van de bedrijfstoeslagregeling
29. De artikelen 37 en 38 van de basisverordening leggen de basisregel voor de berekening van de bedrijfstoeslag vast. Het uitgangspunt daarbij zijn de rechtstreekse betalingen die een landbouwer vóór de wijziging van het systeem gedurende de referentieperiode heeft ontvangen.
30. Op die basisregel kan in bepaalde gevallen een uitzondering worden gemaakt. Dit betreft met name gevallen van onbillijkheid die vallen onder de hardheidsclausule in de zin van artikel 40 van de basisverordening, alsmede de gevallen die recht geven op toewijzingen uit de nationale reserve volgens artikel 42 van de basisverordening.
31. Indien op een landbouwer meerdere uitzonderingen op de basisregel ter berekening van de bedrijfstoeslag van toepassing zijn, dan kan hij zich volgens een in de uitvoeringsverordening – maar niet in de basisverordening – vastgelegde „hoogste waarde”-regel alleen maar beroepen op de voor hem voordeligste afwijkende bepaling. Met die regel wordt beoogd cumulatie van rechten te voorkomen.(5)
32. De vragen van de verwijzende rechter hebben betrekking op de uitlegging (zie punt B) en de geldigheid (zie punt C) van de „hoogste waarde”-regel. Daarnaast wenst hij te vernemen of het aantal hectare van een bedrijf bij de bevoegde autoriteiten reeds rechtsgeldig wordt aangegeven door de vermelding ervan in een aanvraag om voorlopige goedkeuring van een toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve dan wel pas door de vermelding ervan in de door de landbouwer in te dienen aanvraag om daadwerkelijke betaling (aanvraag uit hoofde van het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem; hierna: „GBCS-formulier”) (zie punt D). Afgezien van die vragen moet worden ingegaan op de mogelijkheid van een beperking in de tijd van de gevolgen van het arrest van het Hof (zie punt E).
B – Eerste prejudiciële vraag
33. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen welke uitlegging aan de „hoogste waarde”-regel moet worden gegeven. De deelnemers aan de procedure twisten hierover omdat die regel betrekking heeft op bepalingen van zowel de basisverordening als de uitvoeringsverordening.
34. De meeste deelnemers aan de procedure zijn van mening dat een „conjunctieve” interpretatie op zijn plaats is, die inhoudt dat alle aangevoerde bepalingen dezelfde rang hebben en aan het cumulatieverbod zijn onderworpen. Volgens de – door Feakins bepleite – „disjunctieve” interpretatie daarentegen, ziet de „hoogste waarde”-regel daarentegen op twee verschillende groepen bepalingen: enerzijds de artikelen 19 tot en met 23 bis van de uitvoeringsverordening en anderzijds de artikelen 37, lid 2, 40 en 42, leden 3 en 5, van de basisverordening. Als argument voor laatstgenoemde lezing wordt aangevoerd dat beide groepen bepalingen taalkundig, in het Duits bijvoorbeeld door de woorden „oder von”, met elkaar worden verbonden, maar ook van elkaar worden gescheiden.
35. In het onderhavige geval impliceert de conjunctieve interpretatie dat Feakins, omdat hij gebruik heeft gemaakt van de hardheidsclausule wegens een epidemie, niet parallel rechten kan doen gelden op betalingen uit hoofde van artikel 22 van de uitvoeringsverordening. Bij een „disjunctieve” interpretatie van de „hoogste waarde”-regel zou die mogelijkheid echter wel degelijk bestaan.
36. De verwijzende rechter gaat begrijpelijkerwijs ervan uit dat een interpretatie van de „hoogste waarde”-regel volgens de conjunctieve benadering voor de hand ligt. Indien de verordeninggever namelijk twee verschillende groepen bepalingen van elkaar had willen afbakenen en het cumulatieverbod slechts binnen de respectieve groepen had willen laten gelden, dan had hij naar alle waarschijnlijkheid, wetende dat het risico van meerduidigheid bestond, een duidelijkere formulering gekozen.
37. Ik wil echter erop wijzen dat de „hoogste waarde”-regel qua bewoording niet voor eenduidige uitlegging vatbaar is. Het probleem is daarbij niet eens dat de bewoordingen van de verschillende taalversies van elkaar afwijken. Het is veeleer zo dat ook de grammaticale uitlegging van afzonderlijke taalversies, zoals de Duitse, de Engelse(6) of de Franse(7), op zich al niet tot een duidelijk resultaat leidt.
38. Volgens vaste rechtspraak van het Hof dient bij de uitlegging van een bepaling van het recht van de Unie echter niet alleen rekening te worden gehouden met de bewoording ervan, maar ook met de context en de doelstellingen die de regeling waarvan deze bepaling deel uitmaakt, nastreeft.(8)
1. Systematische overwegingen
39. Feakins argumenteert dat met de bepalingen van de artikelen 19 tot en met 23 bis van de uitvoeringsverordening, enerzijds, en de artikelen 37, lid 2, 40 en 42, leden 3 en 5, van de basisverordening, anderzijds, uiteenlopende doelstellingen worden nagestreefd. In zijn visie heeft de eerste reeks bepalingen betrekking op gevallen waarin een landbouwer recht heeft op toewijzingen uit de nationale reserve omdat hij heeft geïnvesteerd in de uitbreiding van zijn productie, maar die investeringen bij de berekening van het referentiebedrag niet in aanmerking worden genomen. De tweede reeks bepalingen ziet volgens hem daarentegen op gevallen waarin de bedrijfstoeslag waarop een landbouwer bij toepassing van de basisregel van artikel 37 van de basisverordening recht heeft, moest worden „genormaliseerd”, bijvoorbeeld omdat de landbouwer te kampen had met een onbillijke situatie waardoor zijn productie in de referentieperiode nadelig was beïnvloed.
40. Dat argument snijdt geen hout. Zoals Feakins zelf erkent, ziet artikel 19 van de uitvoeringsverordening niet op het geval van investeringen tot uitbreiding van de productie. Die bepaling heeft veeleer betrekking op melkproducenten die in de referentieperiode met een beperking van de melkproductie te kampen hadden. Dit geldt ook voor artikel 23 bis van de uitvoeringsverordening, dat ziet op gevallen waarin een landbouwer rechten worden toegekend op grond van een definitief bestuursrechtelijk besluit of een definitieve gerechtelijke beslissing.
41. Daarentegen gaat het bij een landbouwer die na afloop respectievelijk tegen het einde van de referentieperiode een begin heeft gemaakt met een landbouwactiviteit en die derhalve eventueel recht heeft op toeslagrechten uit hoofde van artikel 42, lid 3, van de basisverordening, niet om een geval waarin de volgens de basisregel van artikel 37 van de basisverordening berekende bedrijfstoeslag wordt „genormaliseerd”. Een dergelijke landbouwer heeft namelijk nog helemaal geen rechtstreekse betalingen ontvangen.
42. Afgezien van hun rechtsbron kunnen de betrokken bepalingen van de basisverordening en van de uitvoeringsverordening dus niet op overtuigende wijze van elkaar worden afgebakend. Zij hebben veeleer allen tot doel, nadelen te compenseren die een landbouwer zou ondervinden wanneer bij de berekening van het referentiebedrag uitsluitend wordt uitgegaan van de door hem gedurende de referentieperiode van de jaren 2000 tot en met 2002 ontvangen betalingen.
2. Teleologische overwegingen
43. De „hoogste waarde”-regel beoogt blijkens punt 13 van de considerans van de uitvoeringsverordening te voorkomen dat een landbouwer verschillende toeslagrechten cumuleert.
44. Indien de „hoogste waarde”-regel echter in de door Feakins bepleite, disjunctieve zin wordt geïnterpreteerd, zou een landbouwer toeslagrechten kunnen cumuleren. Zo zou het principieel mogelijk zijn dat hij niet alleen een aanspraak doet gelden volgens de artikelen 19 tot en met 23 bis van de uitvoeringsverordening, maar parallel ook volgens artikel 42, lid 5, van de basisverordening. Hierdoor zou het doel van de „hoogste waarde”-regel worden ondermijnd.
3. Voorlopige conclusie
45. In hun geheel beschouwd pleiten dus de betere argumenten voor de conjunctieve benadering. Ik kom derhalve tot de voorlopige conclusie dat de „hoogste waarde”-regel van toepassing is wanneer een landbouwer voldoet aan de voorwaarden van twee of meer van de volgende bepalingen: de artikelen 19, 20, 21, 22, 23 en 23 bis van de uitvoeringsverordening en de artikelen 37, lid 2, 40 en 42, leden 3 en 5, van de basisverordening.
46. Tegen deze achtergrond zal ik mij thans over de tweede prejudiciële vraag buigen, die is gesteld voor het geval dat wordt gekozen voor de conjunctieve benadering.
C – Tweede prejudiciële vraag
47. Met deze vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de „hoogste waarde”-regel ongeldig is omdat de Commissie niet bevoegd was die regel in deze vorm vast te stellen of omdat zij de vaststelling ervan niet heeft gemotiveerd. Uit het prejudiciële verzoek blijkt dat de verwijzende rechter vooral twijfels koestert vanwege een mogelijke schending van het beginsel van gelijke behandeling.
48. Daarmee wordt het kader voor de toetsing van de geldigheid van de „hoogste waarde”-regel zeer ruim. Ik zal derhalve hieronder aandacht besteden aan de rechtsgrondslag voor de vaststelling ervan (zie punt 1), de naleving van de motiveringsplicht door de Commissie (zie punt 2), een mogelijke beperking van het nuttige effect van de hardheidsclausule (zie punt 3) en het beginsel van gelijke behandeling (zie punt 4).
1. Rechtsgrondslag
49. Met het oog op de toetsing van de geldigheid van de „hoogste waarde”-regel moet om te beginnen worden onderzocht of de Commissie bij de vaststelling ervan is uitgegaan van een adequate rechtsgrondslag. Volgens artikel 13, lid 2, VEU mag de Commissie de grenzen van de haar verleende bevoegdheden namelijk niet overschrijden.
50. Gezien de verwijzingen in de considerans van de uitvoeringsverordening heeft de Commissie bij de vaststelling van de verordening met name artikel 42, lid 4, en artikel 145, sub c, van de basisverordening als rechtsgrondslag gehanteerd.
a) Artikel 42, lid 4, van de basisverordening
51. Volgens punt 13 van de considerans van de uitvoeringsverordening is de „hoogste waarde”-regel uitdrukkelijk gebaseerd op artikel 42, lid 4, van de basisverordening.
52. Uit de tekst van die bepaling volgt echter uitsluitend dat de Commissie tot taak heeft te definiëren wanneer een landbouwer zich „in een bijzondere situatie” bevindt. Die taak heeft zij vervuld in de artikelen 18, lid 1, en 19 tot en met 23 bis van de uitvoeringsverordening.
53. Volgens de Commissie impliceert de bevoegdheid tot omschrijving van de bijzondere situaties waaruit een recht voortvloeit op toewijzingen uit de nationale reserve, evenwel ook dat zij bevoegd is om regels vast te leggen teneinde het aantal geldend gemaakte toeslagrechten te beperken.
54. Dat argument kan mij niet overtuigen. Reeds de tekst van artikel 42, lid 4, van de basisverordening duidt namelijk wat betreft de uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie in een heel andere richting. Hierin is uitdrukkelijk alleen sprake van de omschrijving van „bijzondere situaties”.
55. De veronderstelling dat de Commissie impliciet bevoegd was de „hoogste waarde”-regel in de bestaande vorm vast te stellen, zou ook haaks staan op de systematische context van artikel 42, lid 4, van de basisverordening. Die regel verzet zich namelijk bijvoorbeeld ertegen dat een landbouwer aanspraak kan maken op toewijzingen uit de nationale reserve uit hoofde van artikel 42, lid 5, indien hij was betrokken bij herstructureringsprogramma’s in de zin van die bepaling en ten aanzien van hem bovendien ook de hardheidsclausule van artikel 40 was toegepast. Een dergelijke landbouwer bevindt zich niet in een volgens artikel 42, lid 4, te omschrijven „bijzondere situatie”.
56. Bijgevolg kan artikel 42, lid 4, van de basisverordening geen geschikte rechtsgrondslag voor de „hoogste waarde”-regel zijn.
b) Artikel 145 van de basisverordening
57. De Scottish Ministers argumenteren echter dat de vaststelling van de „hoogste waarde”-regel wordt gedekt door artikel 145 van de basisverordening, met name artikel 145, sub c. Volgens die bepaling worden „uitvoeringsbepalingen” voor de basisverordening vastgesteld, met name met betrekking tot het verlenen van de steunbedragen waarin die verordening voorziet.
58. Het Hof geeft in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid principieel een ruime uitlegging aan het begrip „uitvoering”(9) . In dat verband verwijst het naar de bijzondere rol van de Commissie bij het voortdurend en oplettend volgen van de ontwikkeling van de markten, en benadrukt het dat zij als enige in staat is de nodige spoedmaatregelen te nemen.(10) Zoals het Hof heeft gepreciseerd, geldt een dergelijke ruime uitlegging van de bevoegdheden van de Commissie bijgevolg echter ook alleen
binnen het kader van de regelingen van de landbouwmarkten .(11) Voor het overige geldt dat de Commissie uit hoofde van een uitvoeringsbevoegdheid belast is met de nadere bepaling van de inhoud van de basisregeling.(12) In elk geval mag de Commissie slechts uitvoeringsmaatregelen nemen voor zover deze niet in strijd zijn met de basisregeling.(13)
59. Het onderhavige geval heeft geen betrekking op de regeling van de markten. Vastgesteld moet worden dat de basisverordening zelf geen verbod kent om gebruik te maken van meerdere afwijkingen op de basisregel voor de berekening van de bedrijfstoeslag volgens artikel 37. Iets anders volgt met name ook niet uit punt 29 van de considerans van de basisverordening, waarvan de bewoordingen de mogelijkheid van cumulatie veeleer in het midden laten.
60. Evenmin kan worden aangenomen dat er sprake is van een vergissing van de Raad als auteur van de basisverordening die tot een regelingsleemte heeft geleid die zou moeten worden aangevuld. De verordeninggever heeft namelijk wel degelijk aandacht besteed aan de mogelijkheid van cumulatie van rechten, zoals met name blijkt uit artikel 35 van de basisverordening. Volgens die bepaling kan voor een subsidiabel perceel principieel zowel een aanvraag worden ingediend voor de bedrijfstoeslag als voor alle andere rechtstreekse betalingen en steun.
61. Hieruit volgt dat de door de Commissie vastgestelde „hoogste waarde”-regel niet ertoe strekte een in de basisverordening neergelegd cumulatieverbod nader te bepalen. Zij heeft die regel integendeel zelf door eigen wetgevende activiteit vastgesteld en het systeem van de basisverordening daardoor inhoudelijk gewijzigd. Dit betekent dat zij de grenzen van haar uitvoeringsbevoegdheid, die erin bestaat de bepalingen van de basisverordening nader te bepalen, heeft overschreden.
c) Voorlopige conclusie
62. Als voorlopige conclusie volgt daaruit dat de „hoogste waarde”-regel ongeldig is, aangezien artikel 42, lid 4, noch artikel 145 van de basisverordening een geschikte rechtsgrondslag voor de vaststelling ervan vormen.
2. Naleving van de motiveringsplicht
63. Los van het voorgaande dien ik vervolgens na te gaan of de „hoogste waarde”-regel ook ongeldig is vanwege een schending van de motiveringsplicht door de Commissie.
64. De plicht tot motivering van rechtshandelingen is vastgelegd in artikel 296, tweede alinea, VWEU. De omvang van de motiveringsplicht hangt volgens vaste rechtspraak af van de aard van de betrokken rechtshandeling. In het geval van handelingen van algemene strekking kan in de motivering worden volstaan met vermelding van het geheel van de omstandigheden die tot de vaststelling van de handeling hebben geleid, en van de algemene doelstellingen ervan.(14)
65. Uit de rechtspraak van het Hof volgt bovendien dat de motiveringsplicht van artikel 296, tweede alinea, VWEU een wezenlijk vormvoorschrift
is dat moet worden onderscheiden van de gegrondheid
van de motivering, aangezien deze laatste dient te worden onderzocht in het kader van de inhoudelijke rechtmatigheid van de betrokken handeling.(15)
66. De „hoogste waarde”-regel maakt deel uit van een door de Commissie vastgestelde handeling van algemene strekking tot uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling. Zoals wordt benadrukt in punt 13 van de considerans van de uitvoeringsverordening, kunnen volgens artikel 42, lid 4, van de basisverordening referentiebedragen worden vastgesteld voor landbouwers die zich in een bijzondere situatie bevinden. Derhalve moet worden omschreven wat als bijzondere situatie dient te worden beschouwd. Daarnaast wordt erop gewezen dat de Commissie ook regels wil vaststellen die voorkomen dat een landbouwer verschillende toeslagrechten cumuleert.
67. In formeel
opzicht heeft de Commissie daardoor in de considerans van de uitvoeringsverordening op toereikende wijze verwezen naar de motieven voor de vaststelling van de „hoogste waarde”-regel. Bovendien heeft zij aangegeven welk doel met die regel wordt nagestreefd. Er is dus geen sprake van een schending van de motiveringsplicht van artikel 296, tweede alinea, VWEU.
3. Beperking van het nuttige effect van de hardheidsclausule
68. Afgezien van de reeds besproken formele problemen rijst in materieel opzicht de vraag of de „hoogste waarde”-regel afbreuk doet aan het nuttige effect van de hardheidsclausule. Ik zal derhalve om te beginnen ingaan op de hardheidsclausule zelf en vervolgens op de verhouding tussen die clausule en de bepalingen inzake de nationale reserve.
a) Hardheidsclausule
69. De hardheidsclausule ziet enerzijds op landbouwers wier productie tijdens de referentieperiode op grond van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden nadelig werd beïnvloed. Anderzijds is zij volgens artikel 40, lid 5, van de basisverordening ook van toepassing op landbouwers die tijdens de referentieperiode landbouwmilieuverbintenissen moesten nakomen en wier productie derhalve niet representatief was. Ook deze groep kon op grond daarvan bij de berekening van het referentiebedrag verzoeken om aanpassing van de referentieperiode.
70. Zoals het Hof reeds heeft vastgesteld, heeft artikel 40, lid 5, van de basisverordening tot doel ervoor te zorgen dat voor de landbouwers die tijdens de referentieperiode landbouwmilieuverbintenissen moesten nakomen, dezelfde situatie geldt als wanneer zij deze verbintenissen niet zouden zijn aangegaan.(16) Een landbouwer die dergelijke verbintenissen is aangegaan, mag op grond daarvan niet worden benadeeld in een latere steunregeling van de Unie. Hij kon immers niet voorzien dat zijn beslissing gevolgen zou hebben voor toekomstige rechtstreekse toeslagen uit hoofde van een later vastgestelde regeling.(17) Door landbouwmilieuverbintenissen op te nemen in de hardheidsclausule van de basisverordening, worden dan ook met name het rechtszekerheids‑ en het vertrouwensbeginsel verwezenlijkt.(18)
71. Nu kan, in tegenstelling tot de door Feakins ter terechtzitting bepleite opvatting, een landbouwer die getroffen is door een (echte) onbillijke omstandigheid, zoals in casu de MKZ-epidemie, zich niet op dezelfde wijze beroepen op de genoemde beginselen. Hij is geen verbintenissen aangegaan met het oog op bijvoorbeeld bepaalde landbouwmilieuverbintenissen. Dit doet echter niet af aan het feit dat met artikel 40 van de basisverordening wordt beoogd ervoor te zorgen dat ook voor de door onbillijke omstandigheden getroffen landbouwers in het kader van de berekening van het referentiebedrag voor de bedrijfstoeslag dezelfde situatie geldt als wanneer die onbillijke omstandigheden niet zouden zijn opgetreden. De hardheidsclausule heeft namelijk in wezen niets anders tot gevolg dan dat in het kader van de berekening van het referentiebedrag de periode waarin de productie nadelig werd beïnvloed, buiten beschouwing wordt gelaten.
72. Uit de systematiek van de hardheidsclausule blijkt bovendien dat de verordeninggever ernaar streefde, de gevolgen van onbillijke omstandigheden zelfs bijzonder verregaand te compenseren. Indien een onbillijke omstandigheid de productie gedurende de gehele referentieperiode in de zin van artikel 38 van de basisverordening nadelig had beïnvloed, kon volgens artikel 42, lid 2, ervan namelijk de periode van 1997 tot en met 1999 of een deel daarvan in aanmerking worden genomen voor de berekening van het referentiebedrag.
73. Met het oog op de uitgangssituatie bij de berekening van het referentiebedrag voor de bedrijfstoeslag wordt dus beoogd een landbouwer die getroffen is door onbillijke omstandigheden, gelijk te stellen met een landbouwer die hiermee niet te kampen had. In dit verband ging de verordeninggever zelfs nog verder dan het Hof in zijn rechtspraak in structureel vergelijkbare gevallen heeft gevorderd.(19)
b) Verhouding tussen hardheidsclausule en nationale reserve
74. De basisverordening maakt een duidelijk onderscheid tussen de hardheidsclausule van artikel 40 en de nationale reserve van artikel 42. Bij de nationale reserve kan het voorkomen dat de middelen die ter beschikking staan om prioritaire toeslagrechten te dekken, niet toereikend zijn. Derhalve passen de lidstaten lineaire verlagingen van de toeslagrechten toe.
75. Ten aanzien van de hardheidsclausule geldt een dergelijk voorbehoud echter niet. Zij leidt niet tot de verkrijging van bijkomende toeslagrechten, maar uitsluitend tot een wijziging van de referentieperiode voor de berekening van de bedrijfstoeslag. Situaties die recht geven op toepassing van de hardheidsclausule, genieten bijgevolg prioriteit.
76. De voorstukken van de basisverordening bekrachtigen deze differentiëring en de prioriteit van de hardheidsclausule. Volgens het oorspronkelijke voorstel van de Commissie zou de nationale reserve vooral dienen tot aanvulling van de referentiebedragen van landbouwers die getroffen waren door onbillijke omstandigheden.(20)
77. In het kader van de onderhandelingen in respectievelijk met de Raad werd hiervan echter afgezien. In plaats daarvan werd vastgelegd dat de nationale reserve juist niet bedoeld was voor gevallen waarin de productie gedurende de referentieperiode nadelig was beïnvloed door onbillijke omstandigheden of door de landbouwer aangegane landbouwmilieuverbintenissen.(21) Uit de nationale reserve zouden daarentegen immers prioritair de toeslagrechten worden gedekt voor landbouwers die zich in een bijzondere situatie bevinden.(22)
78. Bovendien bestaat er ook qua doelstelling een onderscheid tussen de hardheidsclausule en de nationale reserve. Het specifieke doel van de hardheidsclausule bestaat erin te voorkomen dat landbouwers die, zoals bijvoorbeeld in casu, te kampen hadden met een epidemie, nadelen ondervinden van het feit dat de referentieperiode is vastgesteld op de jaren 2000 tot en met 2002. De nationale reserve vormt daarentegen geen bijkomende hardheidsregeling.(23) Zij dient hoofdzakelijk ter compensatie van nadelen die niet voortvloeien uit de keuze van de referentieperiode, maar die het gevolg zijn van het feit dat het systeem van de bedrijfstoeslagregeling überhaupt is ingevoerd.(24) Zo kan bijvoorbeeld in het geval van Feakins ervan worden uitgegaan dat hij, indien hij de in 2002 gekochte bedrijven volgens het oude, van de productie afhankelijke steunstelsel zelf zou hebben geëxploiteerd, recht zou hebben gehad op steun.
c) Conclusie
79. Uit het voorgaande volgt dat de hardheidsclausule en de nationale reserve als twee kwalitatief verschillende systemen moeten worden beschouwd. De hardheidsclausule strekt tot gelijke behandeling van landbouwers die wel en landbouwers die niet getroffen zijn door onbillijke omstandigheden. De basisverordening verleent bovendien voorrang aan situaties die onder de hardheidsclausule vallen, boven het recht op toewijzingen uit de nationale reserve.
80. De „hoogste waarde”-regel van de uitvoeringsverordening maakt daarentegen geen onderscheid tussen de hardheidsclausule en de nationale reserve. Hij heeft veeleer algemeen betrekking op regelingen die leiden tot een compensatie van nadelen op grond van de toepassing van de basisregel van artikel 37 van de basisverordening bij de berekening van de bedrijfstoeslag.
81. Daarmee doet de „hoogste waarde”-regel afbreuk aan het nuttige effect van de hardheidsclausule. Een landbouwer kon vanwege de „hoogste waarde”-regel besluiten geen gebruik te maken van de hardheidsclausule om de mogelijkheid van toewijzingen uit de nationale reserve niet te verliezen. Indien een landbouwer zowel om toepassing van de hardheidsclausule als om toewijzingen uit de nationale reserve heeft verzocht, diende hij op grond van de „hoogste waarde”-regel een keuze te maken tussen de twee varianten. Dit stond echter haaks op het doel en de strekking van de hardheidsclausule, die tot doel heeft de betrokken landbouwers gelijk te stellen.
82. De „hoogste waarde”-regel is derhalve ongeldig, aangezien hij afbreuk doet aan het nuttige effect van de hardheidsclausule van de basisverordening.
4. Beginsel van gelijke behandeling
83. Voorts moet worden onderzocht of de „hoogste waarde”-regel verenigbaar is met het beginsel van gelijke behandeling. Aan dit aspect van de geldigheid van de „hoogste waarde”-regel werd door de deelnemers aan de procedure voor het Hof bijzonder veel aandacht besteed.
84. Feakins wijst erop dat een landbouwer zoals hij, wiens productie in de referentieperiode door een epidemie nadelig werd beïnvloed en die derhalve gebruik heeft gemaakt van de hardheidsclausule om zijn referentiebedrag te „normaliseren”, op grond van de „hoogste waarde”-regel niet tegelijkertijd ook nog aanspraak kan maken op toeslagrechten uit de nationale reserve. Een landbouwer die niet getroffen is door bijvoorbeeld een epidemie, heeft die mogelijkheid echter wel, hetgeen volgens Feakins neerkomt op een objectief niet te rechtvaardigen ongelijke behandeling.
85. De Commissie, de Scottish Ministers en Griekenland zijn daarentegen van mening dat reeds vanwege het feit dat de situaties niet vergelijkbaar zijn, geen sprake is van ongelijke behandeling respectievelijk dat, voor het geval dat wel een ongelijke behandeling wordt vastgesteld, deze objectief gerechtvaardigd was.
86. Het beginsel van gelijke behandeling is een algemeen rechtsbeginsel van Unierecht, dat in de artikelen 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie is vastgelegd.(25) Het vereist dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld.(26)
87. Volgens de rechtspraak van het Hof moeten de kenmerken van verschillende situaties en daarmee hun vergelijkbaarheid onder meer worden bepaald en beoordeeld tegen de achtergrond van het voorwerp en het doel van de handeling die het betrokken onderscheid invoert. Bovendien moet rekening worden gehouden met de beginselen en doelstellingen van het gebied waaronder de betrokken handeling valt.(27)
a) Bestaan van een ongelijke behandeling
88. Om te beginnen stel ik vast dat de „hoogste waarde”-regel een ongelijke behandeling tot gevolg heeft. Hij maakt in wezen een onderscheid tussen een landbouwer wiens referentiebedrag is vastgesteld bij toepassing van de hardheidsclausule van de basisverordening en een landbouwer wiens referentiebedrag is berekend volgens de basisregel van artikel 37 van de basisverordening. Eerstgenoemde landbouwer mag niet parallel om toewijzingen uit de nationale reserve verzoeken, alhoewel hij getroffen is door onbillijke omstandigheden, terwijl laatstgenoemde, bij wie dit niet het geval is, wel in het genot van middelen uit de reserve kan komen indien hij zich in een „bijzondere situatie” bevindt.
b) Toetsing van de vergelijkbaarheid van de situaties
89. Bijgevolg zou nu moeten worden getoetst of de situaties vergelijkbaar zijn gezien het voorwerp en het doel van de handeling die het onderscheid invoert en gezien de beginselen en doelstellingen van het gebied waaronder de betrokken handeling valt.
90. In mijn recente conclusie in de zaak Nordea Bank(28) heb ik afgezien van een dergelijke toetsing van de vergelijkbaarheid. In die zaak ging het om de vrijheid van vestiging en de verenigbaarheid ervan met bepaalde nationale fiscale bepalingen. Ik zag mij hiertoe genoopt omdat de rechtspraak inzake de uitlegging van de fundamentele vrijheden zich verder heeft ontwikkeld en geen duidelijkheid bestaat omtrent de criteria die het Hof toepast bij de toetsing van de vergelijkbaarheid van situaties op fiscaal gebied.(29)
91. Van een dergelijk gebrek aan duidelijkheid is in casu geen sprake. Het vraagstuk van de vergelijkbaarheid rijst hier tegen de achtergrond van het algemene beginsel van gelijke behandeling en niet in de specifieke context van de fundamentele vrijheden en het fiscaal recht. Derhalve ga ik er afzonderlijk op in.
92. Zoals ik reeds heb toegelicht, strekt de hardheidsclausule ertoe een landbouwer die zich vanwege onbillijke omstandigheden op die clausule kan beroepen, gelijk te stellen met een landbouwer die niet getroffen is door onbillijke omstandigheden.(30) In het licht van dat door de Raad als verordeninggever nagestreefde doel kan derhalve zonder meer worden vastgesteld dat de situaties vergelijkbaar zijn.
c) Rechtvaardiging
i) Beoordelingsmaatstaf
93. Thans moet worden onderzocht of de ongelijke behandeling al dan niet is gerechtvaardigd.
94. Zoals de Commissie en de Scottish Ministers terecht betogen, kent het Hof de Uniewetgever op het vlak van het gemeenschappelijk landbouwbeleid principieel een ruime beoordelingsbevoegdheid toe, hetgeen tevens impliceert dat het rechterlijke toezicht beperkt is tot de vraag of er sprake is geweest van een kennelijk onjuiste beoordeling dan wel van misbruik of overschrijding van bevoegdheid.(31)
95. Artikel 42, lid 4, van de basisverordening, dat het algemene beginsel van gelijke behandeling concretiseert, verlangt echter uitdrukkelijk dat de lidstaten bij de vaststelling van referentiebedragen voor landbouwers die zich in een bijzondere situatie bevinden, de gelijke behandeling van de landbouwers waarborgen. In dezelfde zin dient ook de Commissie zich aan dat beginsel te houden wanneer zij op basis van die bepaling voorwaarden vastlegt waaraan een landbouwer dient te voldoen om recht te hebben op betalingen uit de nationale reserve.(32)
96. Derhalve moet worden onderzocht of de ongelijke behandeling van twee landbouwers naargelang van de vraag op basis van welke referentieperiode het referentiebedrag voor de bedrijfstoeslag is vastgelegd, objectief gerechtvaardigd is.
ii) Objectieve rechtvaardiging
97. Volgens de Commissie wordt de ongelijke behandeling gerechtvaardigd door het doel, een cumulatie van verschillende voordelen door een landbouwer te voorkomen. Daarmee worden de financiële belangen beschermd van landbouwers wier bedrijfstoeslag is berekend volgens de basisregel van artikel 37 van de basisverordening. Een groot aantal aanspraken ten opzichte van de nationale reserve dient volgens artikel 42, leden 1 en 7, van de basisverordening te worden gecompenseerd door een lineaire verlaging van de buiten de nationale reserve toegewezen referentiebedragen.
98. Het door de Commissie aangevoerde doel is principieel legitiem. Zoals ik zelf reeds heb uiteengezet, zijn met name de middelen uit de nationale reserve een schaars goed en kan het doelmatig zijn, het aantal aanspraken dat ten opzichte van de nationale reserve geldend wordt gemaakt, te beperken.(33)
99. In tegenstelling tot de opvatting van bijvoorbeeld de Scottish Ministers is het echter niet zo dat de hardheidsclausule op zich reeds een voordeel vormt. Zij heeft veeleer pas de compensatie tot doel, wanneer de betrokken landbouwer te kampen heeft met een nadeel. Dat betekent dat de hardheidsclausule in de huidige vorm leidt tot een niet te rechtvaardigen slechtere behandeling van landbouwers die getroffen zijn door onbillijke omstandigheden.
100. In dit verband moet ook het argument van de hand worden gewezen dat de toepassing van de hardheidsclausule uiteindelijk zelfs buitensporige voordelen zou opleveren voor een landbouwer die getroffen is door onbillijke omstandigheden, aangezien bij de berekening van zijn referentiebedrag potentieel is uitgegaan van een periode met een bijzonder hoge productie, die dan de basis vormt voor de bedrijfstoeslag.
101. Een dergelijk gevolg ligt simpelweg besloten in de door de verordeninggever gekozen methodiek tot vaststelling van de bedrijfstoeslag. Doorslaggevend is de productie in de referentieperiode. Gedurende dat tijdsbestek kan de productie van bepaalde landbouwers bovengemiddeld hoog zijn geweest. Daarentegen kan de productie van andere landbouwers ook lager zijn geweest dan normaal, zonder dat zij getroffen waren door onbillijke omstandigheden. In beide gevallen zijn echter geen correcties verricht.
iii) Voorlopige conclusie
102. Ik kom derhalve tot de voorlopige conclusie dat de „hoogste waarde”-regel ook ongeldig is wegens onverenigbaarheid met het beginsel van gelijke behandeling, voor zover die regel eraan in de weg staat dat een landbouwer in aanmerking komt voor toewijzingen uit de nationale reserve volgens artikel 22 van de uitvoeringsverordening, indien op hem reeds de hardheidsclausule van artikel 40 van de basisverordening is toegepast.
D – Derde prejudiciële vraag
103. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter ten slotte te vernemen of de „hoogste waarde”-regel van toepassing is in een geval waarin een landbouwer als Feakins in 2005 een voorlopige goedkeuring heeft gekregen voor een toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve voor een bedrijf, maar hij die toewijzing pas in 2007, toen hij het bedrijf uiteindelijk zelf overnam, aangaf op het formulier waarmee hij om daadwerkelijke betaling verzocht.
104. De verwijzende rechter stelt deze vraag slechts voor het geval dat de ongeldigheid van de „hoogste waarde”-regel wordt ontkend. Een antwoord op die vraag kan in het licht van mijn overwegingen betreffende de tweede prejudiciële vraag achterwege blijven, maar toch lijkt het mij gepast subsidiair en beknopt het volgende op te merken.
105. De „hoogste waarde”-regel heeft betrekking op „het aantal hectaren dat [de landbouwer] in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling aangeeft”. Volgens Feakins impliceert dit dat die regel slechts van toepassing is op aanvragen die zijn ingediend in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling, dat wil zeggen 2005.
106. Feakins heeft in dat jaar onder vermelding van het betrokken aantal hectaren verzocht om voorlopige toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve voor de twee door hem in 2002 gekochte bedrijven, waarvoor vervolgens in eerste instantie ook goedkeuring werd verleend.
107. Om daadwerkelijk in het genot te kunnen komen van betalingen, dient de landbouwer echter bovendien een steunaanvraag in te dienen overeenkomstig artikel 22 van de basisverordening („GBCS-formulier”). Een dergelijke aanvraag heeft Feakins voor het bedrijf dat hij in 2007 overnam, in dat jaar voor het eerst ingediend. Feakins argumenteert thans dat een landbouwer een aantal hectaren pas „aangeeft” door vermelding ervan in het GBCS-formulier en dat met betrekking tot zijn in 2007 per GBCS-formulier verrichte aangifte geen „hoogste waarde”-regel kan worden toegepast.
108. Los van de vraag of de opvatting dat de „hoogste waarde”-regel uitsluitend gold in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling, juist is, wijs ik op het volgende: artikel 12 van de uitvoeringsverordening regelt de aanvankelijke toewijzing van toeslagrechten. Volgens artikel 12, lid 8, hoeven, behalve ten aanzien van de toeslagrechten uit de nationale reserve, voor de vaststelling van de toeslagrechten geen percelen te worden aangegeven.
109. Zoals de Commissie terecht opmerkt, volgt hieruit omgekeerd dat toeslagrechten uit de nationale reserve zonder aangifte van de betrokken percelen niet voorlopig kunnen worden toegewezen.
110. Dit betekent dat de „hoogste waarde”-regel in tegenstelling tot de opvatting van Feakins niet aldus kan worden uitgelegd dat de vermelding van het aantal hectaren in een aanvraag om voorlopige toewijzing van toeslagrechten niet kan worden beschouwd als „aangifte” van de betrokken percelen.
E – Beperking in de tijd van de gevolgen van een ongeldigverklaring
111. Voor het geval dat het Hof verklaart dat de „hoogste waarde”-regel ongeldig is, heeft de Commissie ter terechtzitting verzocht om een beperking in de tijd van de gevolgen van het arrest.
112. Indien het Hof bij wege van prejudiciële beslissing de ongeldigheid van een gemeenschapshandeling vaststelt, heeft het betrokken arrest in beginsel terugwerkende kracht, net als een arrest houdende nietigverklaring.(34) Het Hof is echter bevoegd om, wanneer dwingende redenen van rechtszekerheid dit rechtvaardigen, in analoge toepassing van artikel 264, tweede alinea, VWEU, die gevolgen van de betrokken handeling aan te wijzen welke als gehandhaafd moeten worden beschouwd.(35)
113. Volgens de Commissie zullen de lidstaten geconfronteerd worden met ernstige problemen in verband met de herberekening van de toeslagrechten indien de „hoogste waarde”-regel ongeldig wordt verklaard zonder temporele beperking tot de toekomst.
114. Het is een feit dat wanneer de „hoogste waarde”-regel in de huidige vorm niet zou zijn vastgesteld, landbouwers die gebruik hadden gemaakt van de hardheidsclausule tegelijkertijd om toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve hadden kunnen verzoeken. Indien meer middelen uit de nationale reserve hadden moeten worden toegewezen, had gezien artikel 42, lid 7, van de basisverordening eventueel een lineaire verlaging van de referentiebedragen van de andere landbouwers moeten worden verricht. Dat betekent dat vooral de financiële belangen van de laatstgenoemde groep door een ongeldigverklaring van de „hoogste waarde”-regel zouden kunnen worden geschaad.
115. Met betrekking tot het onderhavige geval stel ik echter vast dat nadere gegevens omtrent de mate waarin de hardheidsclausule is toegepast, ontbreken. Evenmin valt in te schatten hoeveel meer aanvragen om toewijzingen uit de nationale reserve zouden zijn ingediend. Overigens kan ervan worden uitgegaan dat in het merendeel van de gevallen waarin is verzocht om toekenning van de bedrijfstoeslag op basis van de basisverordening, de toewijzingsbesluiten inmiddels een definitief karakter hebben.
116. Er zijn dus niet voldoende aanwijzingen dat een beperking in de tijd van de gevolgen van het arrest om dwingende redenen van rechtszekerheid gerechtvaardigd zou zijn.
V – Conclusie
117. Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden:
„Artikel 18, lid 2, van verordening (EG) nr. 795/2004 is ongeldig.”
(1) .
(2)  –	Zie bijvoorbeeld arresten Elbertsen (C‑449/08, EU:C:2009:652), Grootes (C‑152/09, EU:C:2010:671), Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:590) en Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:630), en mijn conclusies in de twee laatstgenoemde zaken (EU:C:2011:464 en EU:C:2013:319).
(3)  –	Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers [...] (PB L 270, blz. 1) in de versie van verordening (EG) nr. 118/2005 van de Commissie van 26 januari 2005 tot wijziging van bijlage VIII bij verordening (EG) nr. 1782/2003 [...] (PB L 24, blz. 15), ingetrokken bij verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers [...] (PB L 30, blz. 16).
(4)  –	Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij verordening (EG) nr. 1782/2003 [...] (PB L 141, blz. 1), in de versie van verordening (EG) nr. 1701/2005 van de Commissie van 18 oktober 2005 tot wijziging van verordening (EG) nr. 795/2004 (PB L 273, blz. 6), ingetrokken bij verordening (EG) nr. 1120/2009 van de Commissie van 29 oktober 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij titel III van verordening (EG) nr. 73/2009 [...] (PB L 316, blz. 1).
(5)  –	Zie punt 13 van de considerans van de uitvoeringsverordening.
(6)  –	„In cases where a farmer in a special situation meets the condition for applying two or more of Articles 19 to 23a of this Regulation or Articles 37(2), 40, 42(3) or 42(5) of Regulation (EC) No 1782/2003 [...]”.
(7)  –	„Lorsqu’un agriculteur qui se trouve dans une situation spéciale remplit les conditions pour l’application de plusieurs des articles 19 à 23 bis du présent règlement ou de l’article 37, paragraphe 2, de l’article 40, de l’article 42, paragraphe 3 ou de l’article 42, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1782/2003 [...]”.
(8)  –	Zie arresten Merck (292/82, EU:C:1983:335, punt 12), Tenuta il Bosco (C‑162/91, EU:C:1992:392, punt 11), NCC Construction Danmark (C‑174/08, EU:C:2009:669, punt 23) en Spedition Welter (C‑306/12, EU:C:2013:650, punt 17).
(9)  –	Arresten Rey Soda e.a. (23/75, EU:C:1975:142, punt 11), Vandemoortele/EEG (27/85, EU:C:1987:120, punt 14), Italië/Commissie (C‑285/94, EU:C:1997:313, punt 22) en Somalfruit en Camar (C‑369/95, EU:C:1997:562, punt 62).
(10)  –	Arrest Rey Soda e.a. (EU:C:1975:142, punt 11).
(11)  –	Arrest Vreugdenhil e.a. (22/88, EU:C:1989:277, punt 17), cursivering van mij.
(12)  –	In die zin ook arrest Commissie/Parlement en Raad (C‑427/12, EU:C:2014:170, punt 39).
(13)  –	Arresten Zuckerfabrik Franken (121/83, EU:C:1984:175, punt 13) en Alessandrini e.a./Commissie (C‑295/03 P, EU:C:2005:413, punt 75 en de daar aangehaalde rechtspraak).
(14)  –	Zie arresten Beus (5/67, EU:C:1968:13, blz. 135), Verenigd Koninkrijk/Raad (C‑150/94, EU:C:1998:547, punt 25), Spanje/Commissie (C‑304/01, EU:C:2004:495, punt 51) en Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, punt 115).
(15)  –	Zie arresten Frankrijk/Commissie (C‑17/99, EU:C:2001:178, punt 35), AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, punt 60) en Gascogne Sack Deutschland/Commissie (C‑40/12 P, EU:C:2013:768, punt 46).
(16)  –	Arrest Confédération paysanne (EU:C:2013:630, punt 29).
(17)  –	Arresten Confédération paysanne (EU:C:2013:630, punt 26) en Grootes (EU:C:2010:671, punten 36 en 44).
(18)  –	Zie mijn conclusie in de zaak Confédération paysanne (EU:C:2013:319, punten 28 en 30).
(19)  –	Zie arresten Erpelding (84/87, EU:C:1988:245, punt 30) en Kühn (C‑177/90, EU:C:1992:2, punt 18).
(20)  –	Zie de artikelen 43 en 45 van het Commissievoorstel; COM(2003) 23 definitief.
(21)  –	Zie in dat verband met name het in bijlage IV bij Raadsdocument 9971/03 van 3 juni 2003 opgenomen „non-paper” „Single payment scheme/Special cases/National Reserve”, punt 1, eerste regel.
(22)  –	Aangaande de onderlinge verhouding tussen de nationale reserve betreffende regelingen van de leden 3 tot en met 5 van artikel 42 van de basisverordening, zie punt 48 van mijn conclusie in de zaak Unió de Pagesos de Catalunya (EU:C:2011:464).
(23)  –	Dit geldt hooguit niet voor artikel 19 van de uitvoeringsverordening. Die bepaling kan onder bepaalde voorwaarden worden ingeroepen door melkproducenten die zich in een situatie in de zin van artikel 40 van de basisverordening bevinden.
(24)  –	Zie ook punt 17 van de considerans van de uitvoeringsverordening.
(25)  –	Arresten Ruckdeschel e.a. (117/76 en 16/77, EU:C:1977:160, punt 7) en Akzo Nobel Chemicals en Akros Chemicals/Commissie (C‑550/07 P, EU:C:2010:512, punt 54).
(26)  –	Arresten IATA en ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10, punt 95), Arcelor Atlantique et Lorraine e.a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, punt 23) en Akzo Nobel Chemicals en Akros Chemicals/Commissie (EU:C:2010:512, punt 55).
(27)  –	Arresten Arcelor Atlantique et Lorraine e.a. (EU:C:2008:728, punt 25 e.v.), AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, punt 93) en Luxemburg/Parlement en Raad (C‑176/09, EU:C:2011:290, punt 32).
(28)  –	C‑48/13, EU:C:2014:153.
(29)  –	Zie de punten 21 e.v. van mijn conclusie in de zaak Nordea Bank (C‑48/13, EU:C:2014:153).
(30)  –	Zie de punten 69 e.v. van deze conclusie.
(31)  –	Aangaande de beoordelingsvrijheid van de Raad, zie arresten Stölting (138/78, EU:C:1979:46, punt 7), Fedesa e.a. (331/88, EU:C:1990:391, punten 8 en 14), Jippes e.a. (C‑189/01, EU:C:2001:420, punt 80) en Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169, punt 43). Aangaande de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie, zie arrest AJD Tuna (EU:C:2011:153, punt 80).
(32)  –	Zie arrest Franz Egenberger (C‑313/04, EU:C:2006:454, punt 36).
(33)  –	Zie mijn conclusie in de zaak Unió de Pagesos de Catalunya (EU:C:2011:464, punt 64).
(34)  –	Arresten Roquette Frères (C‑228/92, EU:C:1994:168, punt 17) en FMC e.a. (C‑212/94, EU:C:1996:40, punt 56).
(35)  –	Arresten Lomas e.a. (C‑38/90 en C‑151/90, EU:C:1992:116, punt 24), Silos (C‑228/99, EU:C:2001:599, punt 35), Régie Networks (C‑333/07, EU:C:2008:764, punt 121) en Volker und Markus Schecke en Eifert (C‑92/09 en C‑93/09, EU:C:2010:662, punt 93).