62003CC0168_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
1. In deze niet-nakomingsprocedure gaat het om de vraag of het Koninkrijk Spanje in strijd met het gemeenschapsrecht heeft gehandeld door bij de omzetting van richtlijn 89/655/EEG van de Raad van 30 november 1989 betreffende minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid bij het gebruik door werknemers van arbeidsmiddelen op de arbeidsplaats(2) (hierna: „richtlijn”), zoals gewijzigd bij richtlijn 95/63/EG van de Raad van 5 december 1995 tot wijziging van richtlijn 89/655/EG betreffende minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid bij het gebruik door werknemers van arbeidsmiddelen op de arbeidsplaats(3) (hierna: „wijzigingsrichtlijn”), voor arbeidsmiddelen die vóór de inwerkingtreding van de Spaanse voorschriften op 27 augustus 1997 reeds in gebruik waren, een extra aanpassingsperiode in te voeren.
II – Wettelijk kader
A – Gemeenschapsrecht
2. Artikel 4, lid 1, van de richtlijn luidt:
„Voorschriften betreffende de arbeidsmiddelen
1. Onverminderd artikel 3 moet de werkgever aanschaffen en/of gebruiken:
a) arbeidsmiddelen die, indien zij na 31 december 1992 voor de eerste maal ter beschikking van de werknemers worden gesteld in de onderneming en/of inrichting, voldoen: […]
ii) aan de minimumvoorschriften van bijlage I […]
b) arbeidsmiddelen die, indien zij op 31 december 1992 reeds ter beschikking van de werknemers staan in de onderneming en/of inrichting, uiterlijk vier jaar na deze datum voldoen aan de in bijlage I opgenomen minimumvoorschriften.”
3. 	Punt 1 (voorafgaande opmerking) van bijlage I bij de richtlijn is door de wijzigingsrichtlijn aangevuld met de volgende alinea:
„De onderstaande minimumvoorschriften, voorzover van toepassing op arbeidsmiddelen die in gebruik zijn, vergen niet noodzakelijkerwijs dezelfde maatregelen als de essentiële eisen die van toepassing zijn op nieuwe arbeidsmiddelen.”
De punten 2 en 3 van bijlage I omvatten algemene en bijzondere minimumvoorschriften voor arbeidsmiddelen.
B – Nationaal recht
4. De Enige Overgangsbepaling van Real Decreto nr. 1215/1997 van 18 juli 1997 tot vaststelling van minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid bij het gebruik door werknemers van arbeidsmiddelen(4) (hierna: „Real Decreto”) bevat een overgangsregeling voor het gebruik van arbeidsmiddelen die vóór de inwerkingtreding van het Real Decreto op 27 augustus 1997 reeds in gebruik waren.
5. In lid 1, tweede, derde en vierde alinea, is bepaald dat de inzake arbeidsomstandigheden bevoegde dienst (arbodienst) plannen voor de aanpassing van de arbeidsmiddelen aan de vereisten van bijlage I bij de richtlijn (hierna: „aanpassingsplannen”) kan toestaan indien in bepaalde branches in verband met bijzondere feitelijke omstandigheden de in de richtlijn genoemde arbeidsmiddelen niet binnen twaalf maanden(5) na de inwerkingtreding van het Real Decreto aan de vereisten van bijlage I bij de richtlijn kunnen worden aangepast.
6. Voor een dergelijke toestemming is een gemotiveerd verzoek van de voor de betrokken sector representatieve werkgeversorganisaties noodzakelijk. Voorts worden de vertegenwoordigers van de werknemers, de arbeids- en socialezekerheidsinspectie en het nationaal instituut voor veiligheid en gezondheid op de arbeidsplek gehoord. Over het verzoek om goedkeuring van een aanpassingsplan wordt beslist met inaanmerkingneming van de ernst en de gevolgen van de technische aanpassingsproblemen, almede de beschikbaarheid van alternatieve beschermingsmiddelen met het oog op de veiligheid en de gezondheid van de werknemers. De goedkeuring kan geheel of gedeeltelijk worden gegeven. Het verzoek moet binnen negen maanden na de inwerkingtreding van het Decreto Real worden ingediend en er moet binnen de drie daaropvolgende maanden over worden beslist. Het aanpassingplan mag voor niet langer dan vijf jaar gelden. Op grond van het betrokken plan kunnen de daaronder vallende ondernemingen om toepassing ervan verzoeken; dit verzoek wordt door de bevoegde instanties opnieuw onderzocht en kan door middel van een andere bestuurshandeling worden afgewezen, dan wel geheel, gedeeltelijk of onder voorwaarden worden toegewezen.
III – Voorgeschiedenis, administratieve procedure en beroep
7. Het Hof heeft in zijn arrest van 26 september 1996(6) verklaard dat het Koninkrijk Spanje, door niet binnen de gestelde termijn de nodige omzettingsmaatregelen te nemen, niet aan de richtlijn heeft voldaan. Vervolgens is in 1997 het Real Decreto vastgesteld om de richtlijnbepalingen in Spaans recht om te zetten.
8. Van mening dat de in het Real Decreto opgenomen overgangsregeling voor arbeidsmiddelen die vóór de inwerkingtreding ervan reeds in gebruik waren, in strijd met de richtlijn was, leidde de Commissie in 2000 opnieuw een niet-nakomingsprocedure tegen het Koninkrijk Spanje in. Nadat de Commissie het Koninkrijk Spanje in de gelegenheid had gesteld om opmerkingen te maken, stelde zij op 1 juli 2002 een met redenen omkleed advies vast, waarin zij het Koninkrijk Spanje aanmaande binnen twee maanden maatregelen te nemen om de Spaanse wetgeving in overeenstemming met de richtlijn te brengen. In haar schriftelijke antwoord van 31 juli 2002 stelde de Spaanse regering dat er van een niet-nakoming geen sprake was.
9. Vervolgens stelde de Commissie krachtens artikel 226 EG bij verzoekschrift van 10 april 2003, dat op 11 april 2003 ter griffie van het Hof werd ingeschreven, bij het Hof beroep in tegen het Koninkrijk Spanje.
De Commissie concludeert dat het den Hove behage:
1) vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje, door in lid 1 van de Disposición Transitoria Única (enige overgangsbepaling) van Real Decreto (koninklijk besluit) nr. 1215/1997 van 18 juli 1997, waarbij de minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid bij het gebruik door werknemers van arbeidsmiddelen op de arbeidsplaats worden vastgesteld, te voorzien in een extra aanpassingsperiode voor de arbeidsmiddelen die vóór 27 augustus 1997 reeds ter beschikking van de werknemers staan in de onderneming en/of inrichting, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op hem rusten krachtens de artikelen 10 en 249 EG en artikel 4, lid 1, sub b, van richtlijn 89/655/EG van de Raad van 30 november 1989 betreffende minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid bij het gebruik door werknemers van arbeidsmiddelen op de arbeidsplaats, zoals gewijzigd bij richtlijn 95/63/EG van 5 december 1995;
2) het Koninkrijk Spanje te verwijzen in de kosten.
Het Koninkrijk Spanje concludeert dat het den Hove behage:
– het beroep te verwerpen en de Commissie in de kosten te verwijzen.
IV – De niet-nakoming
A – Belangrijkste argumenten van partijen
10. De Commissie is van mening dat de Spaanse voorschriften die aanpassingsplannen mogelijk maken, een aanpassingsperiode invoeren die de overgangstermijn van artikel 4, lid 1, sub b, van de richtlijn overschrijdt, omdat het daardoor mogelijk wordt om oude arbeidsmiddelen die niet aan de richtlijn voldoen, na 31 december 1996, en in sommige gevallen tot 27 augustus 2003 te gebruiken. Een dergelijke regeling wordt ook niet gedekt door de door de wijzigingsrichtlijn aangevulde voorafgaande opmerking bij de bijlage I van de richtlijn, aangezien de voorafgaande opmerking geen uitbreiding van de overgangstermijn van artikel 4, lid 1, sub b, van de richtlijn toestaat.
11.
De Spaanse regering is van mening dat artikel 4, lid 1, sub b, van de richtlijn niet aan de Spaanse voorschriften over de aanpassingsplannen in de weg staat. Zij wijst er in de eerste plaats op, dat de betwiste nationale rechtsregels vanaf 27 augustus 2003 in de praktijk geen betekenis meer zouden hebben. De Spaanse regering betoogt echter vooral dat de regeling inzake de aanpassingsplannen geen uitbreiding van de overgangstermijn van artikel 4, lid 1, sub b, van de richtlijn is. Het is een omzetting van de door de gewijzigde voorafgaande opmerking bij bijlage I van de richtlijn ingevoerde mogelijkheid om reeds in gebruik zijnde arbeidsmiddelen te onderwerpen aan minder strenge voorschriften dan die van de punten 2 en 3 van bijlage I bij de richtlijn.
B – Beoordeling
12.
De uit het gemeenschapsrecht volgende verplichtingen tot omzetting van de richtlijn volgen zowel rechtstreeks uit de richtlijn als uit de artikelen 249, lid 3, EG en 10 EG. In concreto is de vraag in onderhavige procedure of de Spaanse rechtsregels betreffende de aanpassingsplannen in strijd zijn met artikel 4, lid 1, sub b, van de richtlijn.
13. Over het argument van de Spaanse regering dat de enige overgangsmaatregel van het Real Decreto per 27 augustus 2003 was verstreken, moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat het doorslaggevende tijdstip voor de beoordeling of er sprake is van een niet-nakoming volgens vaste rechtspraak van het Hof het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn is.(7) Deze is op 1 september 2002 verstreken. Op dat tijdstip konden aanpassingsplannen die in principe met een looptijd tot 27 augustus 2003 konden worden goedgekeurd, nog in werking zijn, zodat de door de Commissie gelaakte nationale rechtssituatie op het relevante tijdstip nog bestond.
14. Het argument van de partijen betreffende de verhouding tussen artikel 4, lid 1, sub b, en de gewijzigde voorafgaande opmerking in bijlage I bij de richtlijn geeft aanleiding tot de volgende opmerking.
15. Uit artikel 4, lid 1, sub b, van de richtlijn volgt dat arbeidsmiddelen in de zin van bijlage I, punten 2 en 3, indien zij in de lidstaten op 31 december 1992 reeds werden gebruikt (hierna: „oude arbeidsmiddelen”), in elk geval tot 31 december 1996 mochten worden gebruikt, ongeacht de mate van gevaar die zij voor de werknemers vormden. Volgens de oorspronkelijke versie van de richtlijn daarentegen mochten deze oude arbeidsmiddelen vanaf 1 januari 1997 alleen nog worden gebruikt indien zij volledig aan de vereisten van bijlage I, punten 2 en 3, van de richtlijn voldeden.
16. Vóór die datum, namelijk op 19 januari 1996(8), trad echter de wijzigingsrichtlijn in werking. Aangezien artikel 4, lid 1, sub b, van de richtlijn in de gewijzigde versie naar „bijlage I” van de richtlijn verwijst, mocht het Koninkrijk Spanje vanaf dit tijdstip voor oude arbeidsmiddelen nationale wettelijke voorschriften vaststellen met inaanmerkingneming van de door de wijzigingsrichtlijn aangevulde voorafgaande opmerking. De gewijzigde voorafgaande opmerking maakt het de lidstaten sindsdien mogelijk, voor reeds in gebruik genomen arbeidsmiddelen „niet noodzakelijkerwijs dezelfde maatregelen als de essentiële eisen die van toepassing zijn op nieuwe arbeidsmiddelen” op te leggen.
17. Aangezien de lidstaten overeenkomstig artikel 4, lid 1, sub b, in de oorspronkelijke versie van de richtlijn oude arbeidsmiddelen voor een bepaalde periode konden toestaan, zelfs wanneer deze geenszins aan de eisen van bijlage I voldeden, konden zij volgens de oorspronkelijke versie van de richtlijn ook reeds oude arbeidsmiddelen toelaten die slechts gedeeltelijk aan de eisen voor nieuwe arbeidsmiddelen voldeden, aangezien hiervoor namelijk „niet noodzakelijkerwijs dezelfde maatregelen” noodzakelijk zouden zijn geweest.
18. De door de wijzigingsrichtlijn aangevulde voorafgaande opmerking bij bijlage I van de richtlijn kan daarom alleen aldus worden opgevat, dat zij artikel 4, lid 1, sub b, van de richtlijn in zoverre wijzigt, dat de lidstaten vanaf dat moment rechtsregels mogen vaststellen op grond waarvan oude arbeidsmiddelen die – in die zin – „niet noodzakelijkerwijs” aan dezelfde eisen voldoen als nieuwe arbeidsmiddelen, ook na 31 december 1996 kunnen worden toegepast en wel ‑ naar het schijnt – in beginsel zonder tijdsbeperking. Oude arbeidsmiddelen die op geen enkele wijze aan de eisen van bijlage I van de richtlijn voldoen, mogen echter vanaf 1 januari 1997 niet meer worden gebruikt.
19. Uit de uitdrukking „niet noodzakelijkerwijs” zijn overigens nauwelijks aanknopingspunten voor het beschermingsniveau van oude arbeidsmiddelen af te leiden. In elk geval blijkt hieruit een algemeen beginsel dat bij het toestaan van oude arbeidsmiddelen tot op zekere hoogte van de inhoud van bijlage I moet worden uitgegaan. Daarom kunnen er aan de nationale omzettingsbepalingen geen al te hoge eisen worden gesteld.
20. Inhoudelijk schijnt het systeem van aanpassingsplannen daarom aan de eisen van de gewijzigde voorafgaande opmerking van bijlage I bij de richtlijn te voldoen.
De goedkeuring van de aanpassingsplannen is namelijk uitdrukkelijk afhankelijk gesteld van de voorwaarde dat de standaard van de oude arbeidsmiddelen de veiligheid en gezondheid op de arbeidsplaats garandeert. Ook de deelname van de vakbonden en de nationale instantie voor veiligheid en gezondheid op de arbeidsplaats is bedoeld om de belangen van de te beschermen werknemers te garanderen. Overigens gaat het niet om een algemene goedkeuring, maar vindt de toelating van oude arbeidsmiddelen plaats door een onderzoek in twee fasen (aanpassingsplannen en individuele vergunningen, eventueel onder voorwaarden), waarbij telkens de betrokken belangen worden afgewogen. Tot slot is de aanpassingsregeling voor oude arbeidsmiddelen aan een tijdslimiet gebonden.
21. De materiële werkingssfeer van de bepalingen betreffende de aanpassingsplannen is echter niet verenigbaar met artikel 4, lid 1, sub b, van de richtlijn.
22. De gewijzigde voorafgaande opmerking bij bijlage I van richtlijn kan namelijk de regeling betreffende het verdere gebruik van oude arbeidsmiddelen weliswaar inhoudelijk wijzigen, maar niet de in artikel 4, lid 1, sub 2, van de richtlijn bepaalde uiterste datum om vast te stellen welke arbeidsmiddelen als „oude” arbeidsmiddelen onder de uitzondering kunnen vallen. Dit zijn nog altijd alleen de arbeidsmiddelen die op 31 december 1992 reeds in gebruik waren.(9)
23. Het Real Decreto geldt echter voor alle arbeidsmiddelen die vóór 27 augustus 1997 in gebruik waren. Hierdoor is het op grond van de Spaanse rechtsregels in principe mogelijk dat ook arbeidsmiddelen die pas na 31 december 1992 voor het eerst in gebruik zijn genomen, op grond van een aanpassingsplan kunnen worden toegelaten, hoewel zij niet aan de eisen van de punten 2 en 3 van bijlage I van richtlijn voldoen.
24. Het Koninkrijk Spanje heeft dan ook niet voldaan aan de gemeenschapsrechtelijke verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 1, sub b, in samenhang met de voorafgaande opmerking van bijlage I van de richtlijn in de versie van de wijzigingsrichtlijn, aangezien het Real Decreto toestaat dat ook arbeidsmiddelen die pas na 31 december 1992 in gebruik zijn genomen, niet aan de voorwaarden van de punten 2 en 3 van bijlage I bij de richtlijn voldoen.
V – Conclusie
25. Gelet op een en ander, geef ik het Hof in overweging:
1. vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje, door in lid 1 van de Enige Overgangsregeling van Real Decreto nr. 1215/1997 van 18 juli 1997, waarbij de minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid bij het gebruik door werknemers van arbeidsmiddelen zijn vastgesteld, te voorzien in een extra aanpassingsperiode voor de arbeidsmiddelen die pas na 31 december 1992 ter beschikking van de werknemers in de onderneming en/of inrichting zijn gesteld, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op hem rusten krachtens de artikelen 10 EG en 249 EG en artikel 4, lid 1, sub b, in samenhang met de inleidende opmerking van bijlage I bij richtlijn 89/655/EG van de Raad van 30 november 1989 betreffende minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid bij het gebruik door werknemers van arbeidsmiddelen op de arbeidsplaats, zoals gewijzigd bij richtlijn 95/63/EG van 5 december 1995;
2. het Koninkrijk Spanje te verwijzen in de kosten.
(1) .
(2)
–	PB L 393, blz. 13.
(3)
–	PB L 335, blz. 28.
(4)
–	BOE nr. 188 van 7 augustus 1997, blz. 24063.
(5)
–	Deze algemene overgangstermijn van twaalf maanden (lid 1, tweede alinea, van het Real Decreto) werd weliswaar op zichzelf in het met redenen omklede advies als een aparte inbreuk genoemd, maar de Commissie beperkt zich in het verzoekschrift uitdrukkelijk tot bezwaren tegen de voorschriften over de aanpassingsplannen.
(6)
–	Commissie/Spanje (C-79/95, Jurispr. blz. I‑4679).
(7)
–	Arrest van 30 november 2000, Commissie/België (C-384/99, Jurispr. blz. I-10633, punt 16).
(8)
–	Artikel 191, lid 2, EG-Verdrag (thans artikel 254, lid 2, EG): op de twintigste dag volgende op die van hun bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen
(voor de Spaanstalige versie: 30 december 1995).
(9)
–	Deze voortzetting van het gebruik van oude arbeidsmiddelen zal daarom, alleen reeds vanwege feitelijke omstandigheden geleidelijk aan in belang afnemen door afschrijving, normale slijtage enz.