62019CJ0928_RES
Mål C‑928/19 P
European Federation of Public Service Unions (EPSU)
mot
Europeiska kommissionen
Domstolens dom (stora avdelningen) av den 2 september 2021
”Överklagande – Institutionell rätt – Socialpolitik – Artiklarna 154 och 155 FEUF – Dialog mellan arbetsmarknadens parter på EU-nivå – Information till och samråd med tjänstemän och andra anställda i medlemsstaternas statsförvaltningar – Avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter – Gemensam begäran av de undertecknande parterna till detta avtal om genomförande av avtalet på unionsnivå – Europeiska kommissionens vägran att för Europeiska unionens råd lägga fram ett förslag till beslut – Graden av domstolskontroll – Motiveringsskyldighet vid beslut att vägra”
Socialpolitik – Avtal om socialpolitik – Avtal mellan arbetsmarknadens parter – Genomförande genom ett beslut av rådet på förslag av kommissionen – Kommissionens initiativrätt – Räckvidd – Gemensam begäran från de undertecknande parterna – Skyldighet för kommissionen att lägga fram ett förslag till beslut för rådet – Föreligger inte – Arbetsmarknadens parters oberoende ställning – Saknar betydelse
(Artikel 17 FEU; artiklarna 151 första stycket, 152 första stycket, 154 och 155.2 FEUF)
(se punkterna 33, 34, 40, 44–49, 60–64 och 71)
Kommissionen – Behörighet – Genomförande på unionsnivå av avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter – Kommissionens initiativrätt – Utövande av befogenheter med iakttagande av principerna om maktfördelning och institutionell jämvikt
(Artiklarna 13.2 och 17.2 FEU; artikel 155.2 FEUF)
(se punkt 48)
Kommissionen – Behörighet – Genomförande på unionsnivå av avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter – Kommissionens initiativrätt – Kommissionens befogenhet att besluta huruvida det är lämpligt att lägga fram ett förslag för rådet – Omfattningen av denna befogenhet – Ett sådant förslags lagstiftningskaraktär saknar betydelse
(Artikel 155.2 FEUF)
(se punkterna 87 och 88)
Socialpolitik – Avtal om socialpolitik – Avtal mellan arbetsmarknadens parter – Genomförande genom ett beslut av rådet på förslag av kommissionen – Kommissionens initiativrätt – Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning – Domstolsprövning – Gränser
(Artikel 17 FEU; artikel 155.2 FEUF)
(se punkterna 95, 96 och 98)
Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Kommissionens beslut att inte lägga fram ett förslag till genomförande av avtal mellan arbetsmarknadens parter för rådet
(Artikel 296 FEUF)
(se punkterna 108, 109, 111 och 112)
Unionsrätt – Principer – Skydd för berättigade förväntningar – Villkor – Tydliga försäkringar från administrationen – Kommissionens initiativrätt i samband med genomförandet på unionsnivå av avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter – Meddelanden som tidigare publicerats av denna institution på socialpolitikens område – Uttryckligt och entydigt åtagande avseende utövandet av denna befogenhet – Föreligger inte
(Artikel 155.2 FEUF)
(se punkterna 127–129)
Resumé
Överklagande EPSU: Kommissionen är inte skyldig att efterkomma en begäran från arbetsmarknadens parter om genomförande på unionsnivå av det avtal som de ingått
Domstolen fastställde tribunalens dom och erinrade om det utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen förfogar över för att besluta om det är lämpligt att lägga fram ett förslag för rådet om ett sådant genomförande i enlighet med artikel 155.2 FEUF
I april 2015 inledde Europeiska kommissionen ett samrådsförfarande angående en eventuell utvidgning av tillämpningsområdet för flera direktiv om information till och samråd med arbetstagare (
1
) till tjänstemän och anställda i medlemsstaternas centrala förvaltningar. Några månader senare, inom ramen för detta samråd, ingick två av arbetsmarknadens parter, den fackliga organisationen för den nationella och den europeiska förvaltningen (TUNED) och de anställda inom den europeiska offentliga förvaltningen (EUPAE), ett avtal om inrättande av en allmän ram för information till och samråd med tjänstemän och anställda inom dessa nationella förvaltningar. Parterna i avtalet begärde därefter att kommissionen skulle lägga fram ett förslag till beslut för Europeiska unionens råd om genomförande av avtalet på unionsnivå med stöd av artikel 155.2 FEUF. (
2
) Genom beslut av den 5 mars 2018 avslog kommissionen deras ansökan (nedan kallat det omtvistade beslutet).
EPSU, som är en sammanslutning av europeiska fackföreningar som företräder arbetstagare inom den offentliga sektorn och som har bidragit till inrättandet av TUNED, väckte i maj 2018 talan mot detta beslut vid tribunalen och yrkade att det skulle ogiltigförklaras. Tribunalen ogillade talan, (
3
) eftersom den ansåg att artikel 155.2 FEUF inte innebär någon skyldighet för unionens institutioner att bifalla en gemensam begäran från parter som har undertecknat ett avtal om genomförande av detta avtal på unionsnivå. Efter det att tribunalen funnit att det omtvistade beslutet borde bli föremål för en begränsad prövning, fann den att beslutet uppfyllde motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 FEUF och att de ifrågasatta skälen i beslutet var välgrundade.
EPSU överklagade till domstolen, som sammanträdde i stora avdelningen och fastställde tribunalens dom. Domstolen erinrade därvid om kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning på detta område och om den begränsade domstolsprövningen av sådana beslut.
Domstolens bedömning
Vad för det första gällde bokstavstolkningen av artikel 155.2 FEUF påpekade domstolen att denna bestämmelse inte innehåller någon uppgift om en eventuell skyldighet för kommissionen att lägga fram ett förslag till beslut för rådet. De tvingande formuleringar som används i flera språkversioner syftar således endast till att ge uttryck för den exklusiva karaktären hos de två alternativa förfaranden som föreskrivs där, varav det ena är ett särskilt förfarande som leder till antagandet av en unionsrättsakt.
Vad därefter gäller den kontextuella och teleologiska tolkningen av denna bestämmelse, bedömde domstolen denna bestämmelse inom ramen för de befogenheter som tilldelats kommissionen genom fördragen, bland annat genom artikel 17 FEU, vars punkt 1 ger denna institution i uppdrag att främja unionens allmänna intresse och vars punkt 2 ger kommissionen befogenhet att ta initiativ till lagstiftning i allmänhet. Domstolen drog härav slutsatsen att artikel 155.2 FEUF ger kommissionen en särskild befogenhet, som ingår i den roll som den tilldelats enligt artikel 17.1 FEU, och som består i att bedöma huruvida det är lämpligt att lägga fram ett förslag för rådet på grundval av ett avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter för dess genomförande på unionsnivå. En annan tolkning skulle få till följd att intressena hos de av arbetsmarknadens parter som har undertecknat ett avtal har företräde framför den funktion att främja unionens allmänna intresse som kommissionen har. Denna slutsats påverkas inte av den självständighet som arbetsmarknadens parter har enligt artikel 152 första stycket FEUF och som ska beaktas inom ramen för den dialog mellan arbetsmarknadens parter som har angetts som ett mål för unionen i artikel 151 första stycket FEUF. Denna självständighet, som kännetecknar förhandlingsfasen för ett eventuellt avtal mellan arbetsmarknadens parter, innebär inte att kommissionen automatiskt ska lägga fram ett förslag till beslut för rådet om genomförande på unionsnivå av ett sådant avtal, eftersom detta skulle innebära att arbetsmarknadens parter gavs en initiativrätt som de inte har.
Domstolen påpekade dessutom att frågan om den lagstiftande karaktären hos de rättsakter som antas med stöd av artikel 155.2 FEUF, vilken åberopats av EPSU, skiljer sig från frågan om kommissionens befogenhet att besluta om det är lämpligt att lägga fram ett förslag för rådet med stöd av denna bestämmelse samt att omfattningen av kommissionens befogenhet är densamma, oavsett om rättsakten är av lagstiftningskaraktär eller inte.
När det gäller frågan om graden av domstolsprövning av det omtvistade beslutet erinrade domstolen om att kommissionen har ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att besluta huruvida det är lämpligt att lägga fram ett förslag för rådet i enlighet med artikel 155.2 FEUF. Med hänsyn till de komplicerade bedömningar som kommissionen måste göra i detta avseende är domstolsprövningen av denna typ av beslut begränsad. En sådan begränsning gäller särskilt när unionens institutioner, såsom i förevarande fall, ska beakta potentiellt motstridiga intressen och fatta beslut som innebär politiska val med beaktande av politiska, ekonomiska och sociala överväganden.
Slutligen gjorde klaganden gällande ett påstått åsidosättande av berättigade förväntningar, eftersom den ansåg att kommissionen hade avvikit från tidigare meddelanden som offentliggjorts på socialpolitikens område. Domstolen påpekade i detta avseende att en institution, som antar förhållningsregler och genom reglernas offentliggörande tillkännager att den hädanefter kommer att tillämpa dem på de fall som berörs av dessa regler, visserligen begränsar sig själv vid utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning. I avsaknad av ett uttryckligt och entydigt åtagande från kommissionens sida kan det emellertid inte anses att kommissionen i förevarande fall själv skulle ha begränsat sin behörighet enligt en primärrättslig bestämmelse genom att åta sig att enbart pröva vissa specifika överväganden innan den lade fram sitt förslag och på så sätt omvandlade denna befogenhet att göra skönsmässiga bedömningar till normbunden behörighet när vissa villkor var uppfyllda.
Domstolen bekräftade således att tribunalen inte gjorde sig skyldig till någon felaktig rättstillämpning och ogillade EPSU:s överklagande i dess helhet.
(
1
)	Rådets direktiv 98/59/EG av den 20 juli 1998 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kollektiva uppsägningar (EGT L 225, 1998, s. 16), rådets direktiv 2001/23/EG av den 12 mars 2001 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagares rättigheter vid överlåtelse av företag, verksamheter eller delar av företag eller verksamheter (EGT L 82, 2001, s. 16) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/14/EG av den 11 mars 2002 om inrättande av en allmän ram för information till och samråd med arbetstagare i Europeiska gemenskapen - Gemensamt uttalande av Europaparlamentet, rådet och kommissionen om arbetstagarrepresentation (EGT L 80, 2002, s. 29).
(
2
)	Det framgår i huvudsak av denna bestämmelse att avtal mellan arbetsmarknadens parter genomförs på unionsnivå antingen enligt de förfaranden och den praxis som gäller för dessa och för medlemsstaterna eller, på de områden som omfattas av artikel 153 (det vill säga socialpolitiska områden), på gemensam begäran av de undertecknande parterna, genom ett beslut av rådet på förslag av kommissionen.
(
3
)	Dom av den 24 oktober 2019, EPSU och Goudriaan/kommissionen (T-310/18, EU:T:2019.757).