62019CC0379
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. BOBEK
fremsat den 4. marts 2021 (
1
)
Sag C-379/19
DNA – Serviciul Teritorial Oradea
mod
KI,
LJ,
IG,
JH
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunalul Bihor (retten i første instans i Bihor, Rumænien))
»Præjudiciel forelæggelse – Kommissionens beslutning 2006/928/EF om oprettelse af en mekanisme for samarbejde og kontrol (»MSK«) – retsvirkningerne af MSK og de rapporter, der er udarbejdet af Kommissionen på dette grundlag – straffesager vedrørende korruption – afgørelser, der er truffet af en forfatningsdomstol, om udelukkelse af bevismateriale, der er indhentet af eller i samarbejde med efterretningstjenester – artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – dommernes uafhængighed – artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU – EU-rettens forrang – disciplinærsager mod dommere«
I. Indledning
1.
Er afgørelser, der er truffet af en national forfatningsdomstol, der fastslår, at nationale efterretningstjenesters deltagelse i tekniske overvågningsforanstaltninger som led i den strafferetlige efterforskning er i strid med forfatningen, og kræver udelukkelsen af dette bevismateriale fra en straffesag, i overensstemmelse med EU-retten?
2.
Dette spørgsmål er kernen i den foreliggende sag. Denne sag rejser endvidere en række andre spørgsmål, som jeg har haft anledning til at tage stilling til i et af mine tidligere forslag til afgørelse, nærmere bestemt i sagen Asociaţia »Forumul Judecătorilor din România« m.fl. (
2
), samt i sager, der er parallelle til den foreliggende sag, bl.a. i sagen Euro Box Promotion m.fl. (
3
). Jeg vil følgelig støtte mig på den bedømmelse, som jeg allerede har anlagt i disse sager, med henblik på den foreliggende sag.
II. Retsforskrifter
A.
EU-retten
1. Primær ret
3.
De relevante EU-retlige bestemmelser i traktaten om Republikken Bulgariens og Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union (herefter »tiltrædelsestraktaten«) (
4
) samt akten om Republikken Bulgariens og Rumæniens tiltrædelsesvilkår (herefter »tiltrædelsesakten«) (
5
) er blevet gengivet i punkt 5-8 i forslag til afgørelse i AFJR-sagen.
2. Afledt ret
4.
Kommissionens beslutning 2006/928/EF af 13. december 2006 om oprettelse af en mekanisme for samarbejde og kontrol vedrørende Rumæniens fremskridt med opfyldelsen af specifikke benchmarks på [områderne] retsreform og bekæmpelse af korruption (herefter »MSK-beslutningen«) (
6
) blev ifølge dens femte betragtning vedtaget på grundlag af tiltrædelsesaktens artikel 37 og 38.
5.
Det følger af sjette betragtning til MSK-beslutningen, at »[d]e udestående problemer med hensyn til retsvæsenets og de retshåndhævende instansers ansvarlighed og effektivitet gør det berettiget at oprette en mekanisme for samarbejde og kontrol vedrørende Rumæniens fremskridt med opfyldelsen af specifikke benchmarks på [områderne] retsreform og bekæmpelse af korruption«.
6.
Det fremgår af MSK-beslutningens artikel 1, at Rumænien hvert år rapporterer til Kommissionen om de fremskridt, landet har gjort med opfyldelsen af hvert af de benchmarks, der er angivet i bilaget til denne beslutning. I overensstemmelse med artikel 2 meddeler Kommissionen Europa-Parlamentet og Rådet sine egne kommentarer og konstateringer vedrørende Rumæniens rapportering første gang i juni 2007 og derefter, når og hvis det er nødvendigt, men mindst hver sjette måned. Det følger af artikel 3, at MSK-beslutningen »træder i kraft med forbehold af tiltrædelsestraktatens ikrafttræden og da på datoen herfor«. I henhold til artikel 4 er MSK-beslutningen rettet til samtlige medlemsstater.
7.
Bilaget til MSK-beslutningen indeholder »[b]enchmarks, som Rumænien skal opfylde, jf. artikel 1«. Første, tredje og fjerde benchmark, der fastlægges i MSK-beslutningen, er henholdsvis: at »sikre mere gennemsigtige og effektive retsprocedurer, navnlig ved at forbedre det øverste retsråds handleevne og ansvarlighed […]«, at »bygge videre på hidtidige fremskridt og fortsætte de professionelle, upartiske undersøgelser af påstandene om korruption på højt niveau« og at »træffe yderligere foranstaltninger til forebyggelse og bekæmpelse af korruption, særlig i lokalforvaltningen«.
B.
Rumænsk ret
1. Strafferetsplejeloven
8.
I henhold til artikel 102, stk. 2, i Legea nr. 135/2010 privind Codul de procedură penalală (lov nr. 135/2010 om strafferetspleje, herefter »strafferetsplejeloven«) gælder, at »beviser, hvortil der skaffes adgang på ulovlig vis, ikke kan anvendes under en straffesag«. Ifølge stk. 3 i denne bestemmelse fører »ugyldighed af den retsakt, hvorved indhentningen af bevismaterialet blev bestemt eller godkendt, eller hvorved beviserne blev indhentet, […] til udelukkelsen af disse beviser«.
9.
Strafferetsplejelovens artikel 142, stk. 1, bestemte i den forud for Curtea Constituționalăs (forfatningsdomstol, Rumænien) afgørelse nr. 51 af 16. februar 2016 (herefter »afgørelse nr. 51/2016«) gældende version med overskriften »Gennemførelse af tilladelsen til den tekniske overvågning«, at »den offentlige anklager foretager den tekniske overvågning eller kan fastsætte, at overvågningen skal udføres af undersøgelsesorganet eller af specialiseret personale inden for politiet eller af andre specialiserede statslige organer«.
10.
Strafferetsplejelovens artikel 142, stk. 1, i den efter forfatningsdomstolens afgørelse nr. 51/2016 og som ændret ved nøddekret nr. 6/2016 gældende version fastsætter, at »den offentlige anklager foretager den tekniske overvågning eller kan fastsætte, at overvågningen skal udføres af undersøgelsesorganet eller af specialiseret personale inden for politiet«.
11.
Strafferetsplejelovens artikel 281, der har overskriften »Absolut ugyldighed«, bestemmer følgende:
»1.   Overtrædelse af bestemmelserne vedrørende følgende fører altid til ugyldighed:
[…]
b)
kompetencen ratione materiae og ratione personae for retter, såfremt der er afsagt en dom af en lavere ret end den ret, der er kompetent
[…]
2.   Det skal fastslås, at der foreligger absolut ugyldighed enten ex officio eller efter begæring.
3.   Overtrædelse af retsforskrifterne i litra a)-d) i stk. 1 kan påberåbes i en hvilken som helst fase af sagen.
[…]«
2. Lov nr. 303/2004
12.
Ifølge artikel 99, litra ș), i Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (lov nr. 303/2004 om statutten for dommere og anklagere, herefter »lov nr. 303/2004«) (
7
) udgør »manglende overholdelse af afgørelser fra Curtea Constituțională [(forfatningsdomstol)] en disciplinær forseelse«.
III. De faktiske omstændigheder, forhandlingerne og de præjudicielle spørgsmål
13.
Den 22. august 2016 rejste Direcția Națională Anticorupție – Serviciul Teritorial Oradea (det nationale direktorat for korruptionsbekæmpelse – lokalkontoret i Oradea, Rumænien, herefter »anklagemyndigheden«) tiltale i en straffesag mod fire personer, der er de sagsøgte i hovedsagen. De sagsøgte blev tiltalt for korruption.
14.
Den første og den anden sagsøgte begærede under den indledende høring, at undersøgelsesdommeren bl.a. i overensstemmelse med afgørelse nr. 51/2016 fra forfatningsdomstolen udelukkede bevismateriale i form af afskrifter af aflytninger fra sagen, eftersom de efter deres opfattelse var ulovlige.
15.
Ved kendelse af 27. januar 2017 meddelte undersøgelsesdommeren ved Tribunalul Bihor (retten i første instans i Bihor) afslag på denne begæring. Undersøgelsesdommeren var af den opfattelse, at indhentelsen af bevismaterialet var lovlig. Han beordrede indledningen af retssagen. Han fastslog, at afgørelse nr. 51/2016 ikke fandt anvendelse i sagen, idet denne afgørelse kun havde fremtidige retsvirkninger.
16.
Appellen, der blev indgivet af de sagsøgte for så vidt angår kendelse af 27. januar 2017, blev forkastet den 10. maj 2017 af Curtea de Apel Oradea (appeldomstolen i Oradea, Rumænien). Retten fastslog, at afgørelse nr. 51/2016 ikke fandt anvendelse på tekniske overvågningsforanstaltninger, der var foretaget under den omhandlede sag, idet den var blevet offentliggjort i Monitorul Oficial (det rumænske statstidende) efter bevisoptagelsen i den strafferetlige undersøgelsesfase. Denne ret har bemærket, at afgørelser fra forfatningsdomstolen ifølge artikel 147, stk. 4, i den rumænske forfatning er bindende fra den dato, hvor de offentliggøres, og kun har retsvirkninger for fremtiden. Afgørelsen i forbindelse med den indledende høring blev således endelig uden udelukkelse af det bevismateriale, der var blevet indhentet under den strafferetlige efterforskning.
17.
Under retssagen anmodede adskillige af de sagsøgte retten om at foretage en prøvelse af, hvorvidt anklagemyndigheden havde samarbejdet med Serviciul Român de Informații (den rumænske efterretningstjeneste, herefter »SRI«) i den strafferetlige undersøgelsesfase på grundlag af protokoller mellem Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (anklagemyndigheden ved kassationsdomstolen) og SRI. En række af de sagsøgte anmodede endvidere om, at det med støtte i afgørelse nr. 302 af 4. maj 2017 fra forfatningsdomstolen (herefter »afgørelse nr. 302/2017«) blev fastslået, at der forelå absolut ugyldighed for så vidt angår de foranstaltninger, der gennemførte tilladelserne til overvågning og udelukkelse af bevismateriale i form af afskrifter af aflytninger, der blev indhentet på baggrund af disse overvågningsforanstaltninger.
18.
De sagsøgte har tilsvarende påberåbt sig afgørelse nr. 26 af 16. januar 2019 fra forfatningsdomstolen (herefter »afgørelse nr. 26/2019«), hvori det blev fastslået, at der forelå en retlig konflikt af forfatningsretlig kararakter mellem på den ene side anklagemyndigheden ved kassationsdomstolen og det rumænske parlament og på den anden side Înalta Curte de Casație și Justiție (kassationsdomstolen) og de andre retlige organer som følge af protokollerne mellem anklagemyndigheden ved kassationsdomstolen og SRI.
19.
Efter anmodning fra retten oplyste anklagemyndigheden, at der i den foreliggende sag var blevet gennemført ni tilladelser til teknisk overvågning med teknisk støtte fra SRI. Der blev gennemført to yderligere tilladelser, efter at afgørelse nr. 51/2016 blev offentliggjort, uden nogen deltagelse fra SRI’s side.
20.
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at den forud for sagens videre behandling først skal tage stilling til begæringen om udelukkelse af de beviser, der er blevet fremlagt under den strafferetlige efterforskning. Dette er afgørende med henblik på at sikre, at anvendelsen af bevismateriale, der kan være opnået ulovligt, ikke fører til, at hele straffesagen er ugyldig.
21.
Tribunalul Bihor (retten i første instans i Bihor) har under disse omstændigheder besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende spørgsmål med henblik på en præjudiciel afgørelse:
»1)
Er [MSK], der blev oprettet ved [MSK-beslutningen,] og kravene i de rapporter, der udarbejdes inden for rammerne af denne mekanisme, bindende for Rumænien?
2)
Skal artikel 2 [TEU] sammenholdt med artikel 4, stk. 3, [TEU] fortolkes således, at forpligtelsen for Rumænien til at overholde kravene i de rapporter, der er udarbejdet inden for rammerne af MSK, som er oprettet ved [MSK-beslutningen] er omfattet af medlemsstatens forpligtelse til at overholde retsstatsprincipperne, herunder for så vidt angår en forfatningsdomstols – et politisk-retslig organ – undladelse af at intervenere med henblik på at fortolke loven og fastlægge de konkrete og obligatoriske måder, hvorpå domstolene skal anvende den, hvilket henhører under den retslige myndigheds enekompetence, og med henblik på at indføre ny lovgivning, hvilket henhører under den lovgivende myndigheds enekompetence? Kræver EU-retten, at virkningerne af en sådan afgørelse truffet af en forfatningsdomstol fjernes? Er EU-retten til hinder for en national retsregel, der regulerer det disciplinære ansvar for den dommer, der undlader at anvende den afgørelse, der er truffet af Curtea Constituțională (forfatningsdomstol), i forbindelse med det rejste spørgsmål?
3)
Er princippet om dommernes uafhængighed, der er fastsat i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og i [chartrets artikel 47] som fortolket af Den Europæiske Unions Domstol (Store Afdeling, dom af 27.2.2018, Associação Spindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117), til hinder for, at dommernes kompetence erstattes af afgørelser truffet af Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) ([afgørelse nr. 51 af 16.2.2016, afgørelse nr. 302 af 4.5.2017 og afgørelse nr. 26 af 16.1.2019]) med den følge, at straffesagen (med tilbagevirkende kraft) bliver uforudsigelig, og at det bliver umuligt at fortolke loven og at anvende den i en konkret sag? Er EU-retten til hinder for en national retsregel, der regulerer det disciplinære ansvar for den dommer, der undlader at anvende den afgørelse, der er truffet af Curtea Constituțională (forfatningsdomstol), i forbindelse med det rejste spørgsmål?«
IV. Sagens behandling ved Domstolen
22.
Den forelæggende ret har anmodet om anvendelse af hasteproceduren i henhold til artikel 107 i Domstolens procesreglement og alternativt om den fremskyndede procedure i henhold til procesreglementets artikel 105, stk. 1. Der blev meddelt afslag på anmodningen om anvendelse af hasteprocedure ved Domstolens afgørelse af 13. juni 2019. Der blev endvidere meddelt afslag på anmodningen om anvendelse af den fremskyndede procedure ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 17. juni 2019.
23.
Den forelæggende ret oplyste ved skrivelse af 27. juni 2019 Domstolen om, at Curtea de Apel Oradea (appeldomstolen i Oradea) ved afgørelse af 18. juni 2019 gav medhold i appellen, der var blevet indgivet af anklagemyndigheden mod udsættelsen af hovedsagen, der var blevet truffet ved kendelse af 7. maj 2019 og stadfæstet af Tribunalul Bihor (retten i første instans i Bihor) med henblik på at forelægge de foreliggende spørgsmål med henblik på en præjudiciel afgørelse. Det blev i afgørelsen fra Curtea de Apel Oradea (appeldomstolen i Oradea) fastslået, at sagen kunne fortsætte, i det omfang den omhandlede andre forhold end dem, der var blevet forelagt Domstolen med henblik på en præjudiciel afgørelse.
24.
Som svar på et spørgsmål fra Domstolen svarede Tribunalul Bihor (retten i første instans i Bihor) den 26. juli 2019, at de præjudicielle spørgsmål skulle fastholdes. Den forelæggende ret har forklaret, at selv om hovedsagen ikke længere er udsat i henhold til nationale regler, vil den ikke kunne tage stilling på grundlag af de beviser, der er genstanden for den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse, før Domstolen har besvaret de præjudicielle spørgsmål.
25.
I det samme svar oplyste den forelæggende ret endvidere Domstolen om, at der var blevet indledt en disciplinær undersøgelse af Inspecția Judiciară (retsinspektoratet, Rumænien) mod den forelæggende dommer på grundlag af artikel 99, litra ș), i lov nr. 303/2004, hvorefter en undladelse af at overholde forfatningsdomstolens afgørelser udgør en disciplinær forseelse.
26.
Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 18. september 2019 blev det besluttet at pådømme den foreliggende sag forud for andre.
27.
Den første og den anden sagsøgte, den polske regering og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.
28.
Den første og den anden sagsøgte, anklagemyndigheden, den rumænske regering og Kommissionen har besvaret spørgsmålene til skriftlig besvarelse, der er rejst af Domstolen.
V. Bedømmelse
29.
Nærværende forslag til afgørelse er opdelt som følger. Jeg vil for det første foretage en behandling af formalitetsindsigelserne, der er blevet rejst af procesdeltagerne (under A). Jeg vil for det andet foretage en kort gennemgang af de for den foreliggende sag gældende relevante EU-retlige bestemmelser (under B). Jeg vil for det tredje foretage en vurdering af realiteten i de præjudicielle spørgsmål til Domstolen (under C).
A.
Formaliteten med hensyn til de præjudicielle spørgsmål
30.
Den første og den anden sagsøgte samt den polske regering har gjort gældende, at spørgsmålene i den foreliggende sag ikke kan antages til realitetsbehandling.
31.
Den første og den anden sagsøgte har med henvisning til Cilfit-dommen anført (
8
), at det første spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, fordi svaret på dette spørgsmål er åbenlyst. De har endvidere gjort gældende, at det er åbenbart, at den fortolkning, der ønskes fra Domstolen, ikke har nogen forbindelse til genstanden for hovedsagen. Efter deres opfattelse anmoder den forelæggende ret reelt Domstolen om at tage stilling til lovligheden af de omhandlede afgørelser, der er truffet af forfatningsdomstolen, med henblik på fritagelse for forpligtelsen til at anvende disse afgørelser. For så vidt angår det tredje spørgsmål har den første og den anden sagsøgte gjort gældende, at det rejste spørgsmål ikke har forbindelse til den afgørelse, der skal træffes i hovedsagen. Det har efter deres opfattelse reelt til formål, at der opnås immunitet fra nationale disciplinærsager for den forelæggende dommer.
32.
Den polske regering, der alene har indgivet indlæg for så vidt angår det tredje spørgsmål, er af den opfattelse, at spørgsmålet ikke kan antages til realitetsbehandling, fordi Unionen for det første ikke har kompetence inden for området for retsvæsenets opbygning, og, for det andet, at den omhandlede straffesag i hovedsagen har en rent intern karakter.
33.
Ingen af disse indsigelser finder efter min opfattelse tiltrædes.
34.
Den omstændighed, at den korrekte anvendelse af EU-retten fremgår med en sådan klarhed, at der ikke er plads til fortolkningstvivl i hovedsagen, kan for det første have indflydelse på forpligtelsen for retter i sidste instans til at forelægge Domstolen et spørgsmål (
9
) eller, alternativt, den måde, et spørgsmål skal behandles på af Domstolen (
10
). Ifølge gældende EU-ret er dette forhold imidlertid ikke relevant for spørgsmålet om, hvorvidt et præjudicielt spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.
35.
For så vidt angår forbindelsen mellem den fortolkning af EU-retten, der ønskes af den forelæggende ret, og genstanden for hovedsagen har denne ret for det andet forklaret, hvorfor den er af den opfattelse, at svaret fra Domstolen er »nødvendigt«. Den forelæggende ret har med henblik på at kunne træffe en realitetsafgørelse således fremhævet, at den skal træffe en afgørelse om anmodningen om udelukkelse af de beviser, der er blevet fremlagt under den strafferetlige efterforskning. Den forelæggende ret er med henblik herpå af den opfattelse, at det er nødvendigt at fastslå, hvorvidt forfatningsdomstolens afgørelser, der giver mulighed for udelukkelse af disse beviser, er i overensstemmelse med bestemmelserne i EU-retten, hvilket er genstanden for den fortolkning, der anmodes om ved de præjudicielle spørgsmål.
36.
Den første og den anden sagsøgte har endvidere for det tredje gjort gældende, at det, den forelæggende ret reelt ønsker, er immunitet fra disciplinært ansvar. Dette argument kan fortolkes som en indirekte anfægtelse af, hvorvidt tredje del af det andet spørgsmål og anden del af det tredje spørgsmål kan antages til realitetsbehandling. Der ønskes således med begge disse spørgsmål oplyst, hvorvidt EU-retten i forbindelse med en anmodning om præjudiciel afgørelse, der er indgivet til Domstolen, er til hinder for en bestemmelse i national ret, hvorefter undladelsen af at anvende afgørelser, der er truffet af forfatningsdomstolen, giver anledning til disciplinært ansvar for den forelæggende dommer.
37.
I dommen i sagen Miasto Łowicz og Prokurator Generalny fastslog Domstolen, at den omstændighed alene, at dommerne, som indgav anmodningerne om præjudiciel afgørelse, på grund af disse anmodninger blev gjort til genstand for en forundersøgelse, ikke var relevant med henblik på at sikre, at spørgsmålet kunne antages til realitetsbehandling. Tvisterne i sagen, som Domstolen blev anmodet om at træffe en præjudiciel afgørelse i, vedrørte ikke denne omstændighed (
11
).
38.
Disse betragtninger fremkom imidlertid i forbindelse med en præjudiciel afgørelse, hvis eneste formål var at fastlægge foreneligheden af bestemmelserne vedrørende disciplinærsager med EU-retten, mens hovedsagen i disse sager ikke på nogen anden måde var forbundet med EU-retten. Det var i denne særlige sammenhæng, at Domstolen fastslog, at det under disse omstændigheder var ufornødent at tage stilling til de rejste præjudicielle spørgsmål i sagerne ved den nationale ret (
12
).
39.
Den foreliggende sag er imidlertid anderledes. Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse har givet anledning til flere præjudicielle spørgsmål, der har til formål at nå frem til en fortolkning af klart identificerede EU-retlige kilder, og kan følgelig i sig selv allerede antages til realitetsbehandling. Selv såfremt den forelæggende dommer tydeligvis ikke træffer en kompetencemæssig afgørelse vedrørende dommerens eget disciplinære ansvar i denne forbindelse, savner de rejste spørgsmål for så vidt angår dette spørgsmål efter min opfattelse på ingen måde relevans.
40.
Spørgsmålet om et eventuelt disciplinært ansvar, uanset om det drejer sig om ansvar før eller efter, at der er indgivet en anmodning om præjudiciel afgørelse, som følge af selve den omstændighed, at denne anmodning blev indgivet, hvorved en anden national aktørs retsopfattelse potentielt indirekte anfægtes, nærmere bestemt en overordnet instans, bliver tæt knyttet til genstanden for denne forelæggelse. I denne situation er spørgsmål, der vedrører systemet for disciplinært ansvar for dommere, der har indgivet en anmodning om præjudiciel afgørelse, efter min opfattelse »nødvendige« med henblik på at træffe afgørelse i hovedsagen af en ganske enkelt årsag: Såfremt disciplinært ansvar for nationale dommere udløses, fordi de forelægger Domstolen spørgsmål (
13
), vil dette føre til, at det er usandsynligt, at der bliver rejst mange spørgsmål. Et svar fra Domstolen vil følgelig kunne have en afgørende indvirkning på den afgørelse, der i sidste ende træffes af dommeren om at fastholde eller trække anmodningen om præjudiciel afgørelse tilbage og mere vigtigt om den efterfølgende anvendelse af Domstolens afgørelse i hovedsagen (
14
).
41.
Muligheden for, at der indledes disciplinærsager, der er langt fra teoretisk, har endvidere faktisk materialiseret sig i den foreliggende sag for så vidt angår den forelæggende dommer, eftersom retsinspektoratet har indledt en disciplinær forundersøgelse direkte forbundet med den foreliggende anmodning (
15
).
42.
Ovenstående betragtninger viser, at det ikke tilkommer Domstolen at træffe afgørelse inden for de enkelte discipliner inden for juraen, ligesom det heller ikke tilkommer den generelt at anvende EU-retten i de enkelte sager. Det tilkommer imidlertid Domstolen at tage stilling til strukturelle systemiske spørgsmål i national ret, der har en klar indvirkning på og følger for nationale dommere, der ønsker at gøre brug af det prærogativ, som de direkte indrømmes ved artikel 267 TEUF.
43.
For så vidt angår det argument, der er blevet fremført af den polske regering, vedrørende Unionens manglende kompetencer på området for retsvæsenets opbygning, skal det for det fjerde erindres om, at medlemsstaterne er forpligtede til at opfylde kravene i artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, TEU samt andre gældende EU-retlige kilder, herunder i den foreliggende sag MSK-beslutningen. Det er følgelig tilstrækkeligt at bemærke, at anmodningen om præjudiciel afgørelse specifikt omhandler fortolkningen af EU-retten, navnlig artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, TEU og MSK-beslutningen, således at Domstolen har kompetence til at træffe afgørelse om denne anmodning i dens helhed (
16
).
44.
Det er følgelig min opfattelse, at ingen af de fremførte argumenter fører til, at der kan rejses tvivl ved Domstolens kompetence, eller hvorvidt de rejste spørgsmål i den foreliggende sag kan antages til realitetsbehandling.
B.
Gældende EU-retlige forskrifter
45.
Den forelæggende ret har formuleret sine spørgsmål med henvisning til MSK-beslutningen, artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, TEU og chartrets artikel 47. Efter min opfattelse og i overensstemmelse med den tilgang, der er blevet anvendt i tidligere og parallelle sager (
17
), er de relevante EU-retlige kilder i den foreliggende sag MSK-beslutningen, der udløser og udvider anvendelsesområdet for chartret, navnlig chartrets artikel 47.
46.
Artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU finder anvendelse i situationer, hvor et nationalt organ kan træffe afgørelse som en ret vedrørende spørgsmål om anvendelse eller fortolkning af EU-retten (
18
). For så vidt angår denne bestemmelse er den forelæggende ret, som er den retsinstans, hvis uafhængighed eventuelt kunne berøres af de omhandlede afgørelser fra forfatningsdomstolen i denne sag, en national retsinstans, som kan anmodes om at træffe afgørelse som en ret om spørgsmål vedrørende anvendelsen eller fortolkningen af EU-retten.
47.
Det synes ikke at være nødvendigt at foretage en særskilt bedømmelse af artikel 2 TEU med henblik på den foreliggende sag. Retsstatsprincippet, som er én af de værdier, som Unionen bygger på, sikres ved retten til effektiv retsbeskyttelse og den grundlæggende ret til en retfærdig rettergang, der har princippet om domstolenes uafhængighed som én af de væsentlige iboende komponenter. I chartrets artikel 7 samt artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU kommer værdien af retsstatsprincippet, således som det er fastsat i artikel 2 TEU, mere præcist til udtryk (
19
).
48.
Kommissionen, den rumænske regering og anklagemyndigheden har i deres svar på de spørgsmål, der er formuleret af Domstolen, gjort gældende, at MSK-beslutningen efter deres opfattelse finder anvendelse i hovedsagen.
49.
Jeg er enig heri.
50.
MSK-beslutningen er relevant med henblik på den foreliggende sag som følge af i) det brede anvendelsesområde for benchmarks i bilaget hertil og ii) anvendelsesområdet og den systemiske virkning af de omhandlede afgørelser fra forfatningsdomstolen om retssystemets effektivitet og mere generelt bekæmpelsen af korruption. Bilaget til MSK-beslutningen indeholder de »[b]enchmarks, som Rumænien skal opfylde, jf. artikel 1«. Første, tredje og fjerde benchmark, der fastsættes heri, er henholdsvis: at »sikre mere gennemsigtige og effektive retsprocedurer […]«, »bygge videre på hidtidige fremskridt og fortsætte de professionelle, upartiske undersøgelser af påstandene om korruption på højt niveau« og »træffe yderligere foranstaltninger til forebyggelse og bekæmpelse af korruption, særlig i lokalforvaltningen«.
51.
Den foreliggende sag omhandler de eventuelle virkninger af flere afgørelser, der er truffet af forfatningsdomstolen, der ved udelukkelsen af visse beviser kan have en indvirkning på effektiviteten af retsproceduren (første benchmark). Hovedsagen omhandler endvidere lovovertrædelser i form af korruption, der illustrerer, at forfatningsdomstolens afgørelser ligeledes kan have virkninger for bekæmpelse af korruption, der er omfattet af tredje og fjerde benchmark i MSK-beslutningen. Der er følgelig rigeligt materiale, der forbinder den foreliggende sags genstand med MSK-beslutningen.
52.
Den omstændighed, at den foreliggende sag omhandler afgørelser, der er truffet af en forfatningsdomstol, og ikke retsakter, der er vedtaget af den udøvende eller lovgivende magt, er irrelevant. Den systemiske karakter af afgørelser, der er truffet af en forfatningsdomstol, der har generel værdi og tydeligt fastsætter generelle regler, der ændrer det lovgivningsmæssige miljø, fører til, at disse afgørelser ikke for så vidt angår deres virkninger kan skelnes fra handlinger foretaget af lovgiver eller andre politiske aktører med regeludstedende beføjelser.
53.
Den omstændighed, at de i det foreliggende forslag til afgørelse omhandlede afgørelser fra forfatningsdomstolen er omfattet af anvendelsesområdet for MSK, betyder endvidere samtidig, at de udgør en »gennemførelse« af MSK-beslutningen og følgelig af EU-retten med henblik på chartrets artikel 51, stk. 1. Chartrets artikel 47 er med henblik på den foreliggende sag den mest specifikke bestemmelse til sikring af, at Domstolen kan give den forelæggende ret et nyttigt svar.
C.
Bedømmelse
54.
Jeg vil med henblik på en behandling af de præjudicielle spørgsmål i de foreliggende sager for det første foretage en kortfattet gennemgang af de nationale retsforskrifter (under 1). Jeg vil for det andet foretage en behandling af det første og det andet spørgsmål, der omhandler retsvirkningerne af MSK-beslutningen og ‑rapporterne (under 2). Jeg vil for det tredje foretage en behandling af det tredje spørgsmål, der omhandler princippet om dommernes uafhængighed (under 3). Jeg vil for det fjerde og afslutningsvis fremføre et par betragtninger om den virkning, som princippet om EU-rettens forrang har på anvendelsen af disciplinære sanktioner for dommere i forbindelse med undladelsen af at anvende forfatningsdomstolens afgørelser (under 4).
1. Nationale retsforskrifter
55.
Den 4. februar 2009 og 8. december 2016 underskrev anklagemyndigheden ved kassationsdomstolen og SRI to protokoller, der tillagde SRI opgaven med at foretage tekniske overvågningsforanstaltninger, såsom eksempelvis aflytninger af kommunikation på grundlag af strafferetsplejelovens artikel 142.
56.
Forfatningsdomstolen fastslog i forbindelse med behandlingen af en undtagelse til spørgsmålet om forfatningsstridighed ved afgørelse nr. 51/2016, at udtrykket »eller af andre specialiserede statslige organer« i strafferetsplejelovens artikel 142 var i strid med forfatningen. Forfatningsdomstolen fastslog bl.a., at dette udtryk manglede klarhed, præcision og forudsigelighed. Det var ikke på grundlag af det muligt at identificere de organer, der har til opgave at foretage foranstaltninger, der indebærer et større indgreb i privatlivets fred.
57.
Forfatningsdomstolen fastslog endvidere, at afgørelse nr. 51/2016 i henhold til artikel 147, stk. 4, i den rumænske forfatning ikke finder anvendelse på afgørelser, der er blevet endelige på offentliggørelsesdatoen, men at den vil finde anvendelse i verserende sager.
58.
Strafferetsplejelovens artikel 142, stk. 1, blev efter denne afgørelse ændret ved nøddekret nr. 6/2016. Den nye affattelse af denne bestemmelse præciserer, at anklagemyndigheden foretager den tekniske overvågning eller kan fastsætte, at overvågningen skal udføres af undersøgelsesorganet eller af specialiseret personale inden for politiet eller af andre specialiserede statslige organer, hvorved udtrykket »eller af andre specialiserede statslige organer« blev fjernet.
59.
Forfatningsdomstolen fastslog i forbindelse med behandlingen af et spørgsmål om forfatningsstridighed ved afgørelse nr. 302/2017, at strafferetsplejelovens artikel 281, stk. 1, litra b), var i strid med forfatningen, for så vidt som bestemmelsen ikke førte til absolut ugyldighed i situationer, hvor det retsforfølgende organ ikke har kompetence ratione materiae og ratione personae.
60.
Ved afgørelse nr. 26/2019 fastslog forfatningsdomstolen, at der var tale om en retlig konflikt af forfatningsretlig karakter mellem på den ene side anklagemyndigheden ved kassationsdomstolen og parlamentet og på den anden side kassationsdomstolen og de øvrige instanser. Denne konflikt udsprang af indgåelsen af protokoller af 4. februar 2009 og af 8. december 2016 mellem anklagemyndigheden ved kassationsdomstolen og SRI samt af en ubeføjet udøvelse af parlamentarisk kontrol over SRI’s aktiviteter. Forfatningsdomstolen fastslog bl.a., at bestemmelserne i protokollerne ikke respekterede retten til en retfærdig rettergang og retten til respekt for privatliv og familieliv, der er fastsat i den rumænske forfatning. Afgørelse nr. 26/2019 krævede, at retsinstanser anvendte afgørelse nr. 51/2016 og nr. 302/2017 og i verserende sager foretog en prøvelse af, hvorvidt der forelå en overtrædelse af bestemmelser vedrørende det retsforfølgende organs kompetence ratione materiae og ratione personae.
2. MSK-beslutningen og ‑rapporterne
61.
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvorvidt MSK-beslutningen og de krav, der er fastsat i de rapporter, som er vedtaget på grundlag heraf, er bindende for Rumænien. Med første og anden del af det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvorvidt artikel 2 TEU, sammenholdt med artikel 4, stk. 3, TEU, fører til en forpligtelse for Rumænien til at opfylde de krav, der var fastsat i MSK-rapporterne, og hvorvidt denne forpligtelse endvidere fører til, at forfatningsdomstolen skal undlade at træffe afgørelser, der fortolker national ret, og som fastlægger obligatoriske regler om retsinstansers anvendelse af loven. Den forelæggende ret ønsker oplyst, hvorvidt den under disse omstændigheder skal undlade at anvende forfatningsdomstolens afgørelser.
62.
Disse spørgsmål skal behandles samlet. De har to lag. De vedrører for det første karakteren og retsvirkningerne af disse instrumenter. De vedrører for det andet, hvorvidt de i den foreliggende sag omhandlede forfatningsretlige afgørelse faktisk er i overensstemmelse med disse instrumenter.
63.
Jeg har for det første foretaget en detaljeret behandling af spørgsmålet om karakteren af de retlige virkninger af MSK-beslutningen og de rapporter, der er vedtaget på dette grundlag, i mit forslag til afgørelse i AFJR-sagen (
20
). Jeg har her foreslået, at MSK-beslutningen er retligt bindende for Rumænien. Jeg foreslog endvidere, at MSK-beslutningen udløser anvendelsen af chartret: Nationale regler, der er vedtaget og er blevet anvendt inden for anvendelsesområdet for MSK-beslutningen, betyder, at de endvidere falder inden for anvendelsesområdet for chartrets artikel 51, stk. 1 (
21
).
64.
MSK-rapporterne og de anbefalinger, der findes i dem, er imidlertid ikke bindende for Rumænien. Denne medlemsstat skal ikke desto mindre tage behørigt hensyn til disse rapporter i sine bestræbelser på at opfylde sine forpligtelser til at nå de benchmarks, der er fastsat i bilaget til MSK-beslutningen, under behørig hensyntagen til princippet om loyalt samarbejde i artikel 4, stk. 3, TEU (
22
).
65.
Sidstnævnte punkt har endnu en vigtig konsekvens, der har tilsvarende relevans for den foreliggende sag: Eftersom MSK-rapporterne ikke indeholder retligt bindende forpligtelser, kan de ikke i sig selv håndhæves ved de nationale retter. Nationale dommere kan følgelig ikke på grundlag af EU-retten påberåbe sig henstillingerne i disse rapporter til støtte for, at bestemmelser i national lovgivning, som de anser for at være i strid med sådanne henstillinger, ikke finder anvendelse (
23
).
66.
Idet jeg skal tage stilling til det materielle spørgsmål, opstår spørgsmålet for det andet, om MSK-beslutningen er til hinder for vedtagelsen af de omhandlede forfatningsafgørelser? Der er i denne forbindelse blevet fremført to hovedgrupper af argumenter.
67.
Det fremgår for det første som følge af affattelsen af det andet præjudicielle spørgsmål, at forfatningsdomstolen har fortolket loven og fastlagt specifikke og obligatoriske regler om de retlige organers anvendelse af loven, hvilket er en opgave, som henhører under de dømmende myndigheders enekompetence. Det fremgår endvidere af dette spørgsmål, at forfatningsdomstolens handlinger indfører nye lovgivningsmæssige foranstaltninger, hvilket er en opgave, der henhører under de lovgivende myndigheders enekompetence. Dette argument foreslår i det væsentlige, at forfatningsdomstolen havde undladt at iagttage magtens adskillelse, og at dens afgørelser vil gøre indgreb i prærogativer for andre statslige aktører, navnlig de dømmende myndigheder.
68.
For det andet har anklagemyndigheden i dens svar på de spørgsmål, der er rejst af den forelæggende ret, gjort gældende, at eftersom de omhandlede afgørelser fra forfatningsdomstolen har ført til udelukkelsen af samtlige af de beviser, der indhentes med teknisk støtte fra SRI, berører dette negativt og i betydelig grad bekæmpelsen af korruption på højt niveau. Det fratager de almindelige retter muligheden for i den enkelte sag at tage stilling til, hvorvidt deltagelsen fra SRI’s har givet anledning til en krænkelse af grundlæggende rettigheder.
69.
Den første og den anden sagsøgte har i deres svar på de spørgsmål, som Domstolen har rejst, gjort gældende, at der ikke er blevet fremført oplysninger, der tyder på, at sådanne afgørelser, der træffes af forfatningsdomstolen, er i strid med de formål, der er fastlagt i de benchmarks, der er fastsat i bilaget til MSK-beslutningen.
70.
Der er efter min opfattelse slet ikke grundlag for argumenter, der antyder, at de omhandlede afgørelser fra forfatningsdomstolen udgør en tilsidesættelse af de forpligtelser, der påhviler Rumænien, som følge af MSK-beslutningen.
71.
Det bør fremhæves, at selv med forbehold for den særlige ordning med MSK-beslutningen, bevarer en medlemsstat sin institutionelle autonomi som standard i forbindelse med valget af og udformningen af dens nationale institutioner og procedurer. Denne autonomi omfatter endvidere valget af, hvilke organer der i henhold til national ret har ret til at foretage teknisk overvågning, der kan anvendes som bevismateriale i straffesager. Den omfatter naturligt ligeledes opbygningen af nationale efterretningstjenester og deres kompetencer.
72.
MSK-beslutningen og de forpligtelser i henhold til chartret, der derved udløses, udgør dernæst ikke alene forpligtelsen til at søge den (ganske mekaniske) opfyldelse af de benchmarks, der er fastsat i bilaget til MSK-beslutningen. Den indeholder tilsvarende et forstærket behov for respekten for de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartret, legalitetsprincippet og retsstatsprincippet. Det er trods alt måske rimeligt at antage, at en medlemsstat ikke ville have været genstand for den særlige MSK-ordning, såfremt forholdene i den henseende var ideelle forud herfor.
73.
MSK-beslutningen har således sammenfattende til formål at fremme (retlig) effektivitet og bekæmpelse af korruption, men disse formål skal opnås inden for (eller ikke mindst inden for) et funktionelt system, der respekterer dets egne retsforskrifter og de grundlæggende rettigheder for de omhandlede personer. Det er ukorrekt (og meget farligt) at tro, at MSK-beslutningen alene skulle maksimere én værdi (effektivitet opgjort i antallet af endelige domfældelser (
24
)) til skade for andre tilsvarende vigtige værdier (
25
).
74.
Såfremt der på denne baggrund skulle siges noget om de omhandlede forfatningsretlige afgørelser, ville det snarere være, at de faktisk gennemfører formålene og de benchmarks, der er fastsat i bilaget til MSK-beslutningen, men med sikkerhed ikke, at de er i strid hermed. Jeg kan helt enkelt ikke finde noget problematisk ved en national forfatningsretlig afgørelse, der fastslår, at nationale efterretningstjenester i henhold til national forfatningsret og nationale garantier ikke skal deltage i den strafferetlige efterforskning.
75.
I overensstemmelse med de betragtninger, der tidligere er blevet fremført af Kommissionen om dette spørgsmål, kan man faktisk med rimelighed være mere bekymret, såfremt nationale efterretningstjenester rutinemæssigt deltog i den strafferetlige efterforskning. Kommissionens MSK-rapport fra 2018 fremhævede, de problemer, der blev rejst i protokollerne, med SRI (
26
). Kommissionens MSK-rapport fra 2019 henviste endvidere til de omhandlede afgørelser, der er truffet af forfatningsdomstolen, idet den fremhævede, at »målet bør være en ramme, hvor der føres korrekt demokratisk tilsyn med efterretningstjenesten, hvor kriminalitet kan efterforskes og straffes effektivt under fuld overholdelse af de grundlæggende rettigheder, og hvor offentligheden kan have tiltro til, at retsvæsenets uafhængighed er sikret« (
27
).
76.
Det kan følgelig helt enkelt gentages, at EU-retten, herunder den ganske vidtgående MSK-mekanisme, ikke på nogen måde regulerer den måde, hvorpå tekniske overvågningsforanstaltninger inden for rammerne af en straffesag foretages, eller de nationale efterretningstjenesters rolle eller beføjelser. Inden for disse rammer kan en national forfatningsdomstol naturligvis udelukke visse aktører eller organer fra muligheden for at foretage tekniske overvågningsforanstaltninger.
77.
Den omstændighed, at en sådan forfatningsretlig afgørelse har processuelle følgevirkninger for verserende og fremtidige straffesager vedrørende korruption, er den nødvendige og logiske konsekvens. Domstolen har i Dzivev-dommen accepteret nødvendigheden af denne konsekvens i form af en »udelukkende regel« for ulovligt indhentede beviser selv i tilfælde, der er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 325, stk. 1, TEUF (
28
). Det samme må dernæst nødvendigvis a fortiori være korrekt for så vidt angår den meget vagere ordning med MSK-beslutningen.
78.
Jeg vil i lyset af disse betragtninger foreslå, at Domstolen besvarer det første spørgsmål samt første og anden del af det andet spørgsmål som følger:
–
Beslutning 2006/928 er retligt bindende. De rapporter, der er udarbejdet af Kommissionen inden for rammerne af MSK, er ikke retligt bindende for Rumænien. Der skal imidlertid tages behørigt hensyn til disse rapporter af denne medlemsstat i dens bestræbelser på at opfylde dens forpligtelser til at nå de benchmarks, der er fastsat i bilaget til MSK-beslutningen, under behørig hensyntagen til princippet om loyalt samarbejde i artikel 4, stk. 3, TEU.
–
Rumæniens forpligtelse til at nå de formål, der er fastsat i MSK-beslutningen, er ikke til hinder for afgørelser, der er truffet af den nationale forfatningsdomstol, der fastslår, at nationale efterretningstjenesters foretagelse af tekniske overvågningsforanstaltninger inden for rammerne af en straffesag er forfatningsstridig, og kræver, at bevismateriale, der er indhentet på denne måde, udelukkes fra en straffesag.
3. Princippet om dommernes uafhængighed
79.
Med første del af det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvorvidt princippet om dommernes uafhængighed, der er forankret i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og i chartrets artikel 47, stk. 2, skal fortolkes således, at det er til hinder for afgørelse nr. 51/2016, afgørelse nr. 302/2017 og afgørelse nr. 26/2019, der er truffet af forfatningsdomstolen.
80.
Det er den forelæggende rets opfattelse, at de samlede virkninger af afgørelse nr. 51/2016, nr. 302/2017 og nr. 26/2019, der er truffet af forfatningsdomstolen, gør indgreb i de almindelige retters kompetence. De fører til udelukkelse af bevismateriale i situationer, hvor SRI var involveret i gennemførelsen af tilladelser til overvågning, hvorved de almindelige retter fratages muligheden for at foretage en konkret bedømmelse i lyset af den enkelte sags særlige omstændigheder. Det er endvidere den forelæggende rets opfattelse, at et krav om anvendelsen af denne retspraksis i verserende sager vil føre til, at de forvaltningsretlige afgørelser, der er nævnt ovenfor, får tilbagevirkende kraft, og derved gøre resultatet af straffesager uforudsigelige. Efter den forelæggende rets opfattelse vil dette kunne bringe dens dommeres uafhængighed i fare.
81.
Kommissionen har gjort gældende, at den omstændighed, at forfatningsdomstolens afgørelser er bindende for den forelæggende ret, ikke som sådan kompromitterer dens uafhængighed, så længe forfatningsdomstolen selv opfylder kravet til dommernes uafhængighed. Ifølge Kommissionen er der intet, der peger i retning af, at forfatningsdomstolen, og navnlig de omhandlede forfatningsretlige afgørelser ikke opfylder kravene til dommernes uafhængighed og upartiskhed, der følger af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og chartrets artikel 47.
82.
Jeg er enig i sidstnævnte opfattelse.
83.
Der er for det første intet i denne sag eller i parallelle sager, der har afdækket nogle strukturelle grunde til, hvorfor den nationale forfatningsdomstol ikke skulle anses for at være uafhængig. Navnlig i forslaget til afgørelse i sagen Euro Box Promotion, som jeg heller ikke kan lade være med at henvise til med henblik på den foreliggende sag, foreslog jeg, at forfatningsdomstolens opbygning, status og kompetencer ikke var af en sådan karakter, at der kunne rejses tvivl for så vidt angår denne rets uafhængighed og upartiskhed (
29
). Der var tilsvarende ikke blevet fremført nogle faktuelle elementer eller argumenter, der afslørede manipulation, omgåelse eller misbrug af de normale procedurer, der er fastlagt i henhold til national ret (
30
).
84.
Disse betragtninger er ligeledes gyldige i den foreliggende sammenhæng. Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse indeholder ingen yderligere elementer, der forpligter én til at vende tilbage til denne konklusion inden for de særlige rammer af de i hovedsagen omhandlede afgørelser fra forfatningsdomstolen.
85.
De specifikke bekymringer, der er blevet rejst af den forelæggende ret, hvorved det anføres, at forfatningsdomstolen gør indgreb i den dømmende myndigheds kompetencer i det omfang, at dens afgørelser fører til en trussel mod dommernes uafhængighed ved de almindelige retter, synes for det andet ikke at være underbyggede. Der er ikke noget, der tyder på, at forfatningsdomstolen ved at fastslå, at specifikke aspekter af visse bestemmelser i strafferetsplejeloven er forfatningsstridige i dens afgørelse nr. 51/2016 og nr. 302/2017, eller ved i afgørelse nr. 26/2019 at fastslå, at der foreligger en retlig konflikt af forfatningsretlig karakter, har handlet uden for rammerne af dens kompetencer eller på anden måde ville bringe de almindelige retters uafhængighed i fare.
86.
Det fremgår for det tredje ej heller, at anvendelsen af virkningerne af de omhandlede afgørelser, der er truffet af forfatningsdomstolen, i verserende sager, uanset at overvågningsforanstaltningerne allerede var blevet gennemført i overensstemmelse med de bestemmelser, der tidligere var blevet anset for forfatningsmæssige, ville udgøre en anvendelse med tilbagevirkende anvendelse af retspraksis, hvorved legalitetsprincippet blev bragt i fare. Som Kommissionen med rette har anført, finder udelukkelsen af bevismateriale på grundlag af disse tilladelser til overvågning, ikke anvendelse til skade for individuelle rettigheder. Den omstændighed, at en ny fortolkning af loven, der er foretaget af en højere instans eller en forfatningsretlig instans, vil finde anvendelse, medmindre andet udtrykkeligt er anført, i alle fremtidige og verserende sager, er endvidere ganske udbredt (
31
).
87.
Sammenfattende er kernen i de indvendinger, der er rejst af den forelæggende ret, følgelig, at der foreligger en tvist om en bestemt retlig tilgang, der blev anvendt af den nationale forfatningsdomstol, der fører til visse begrænsninger for denne ret. Dette kan imidlertid ikke i sig selv fortolkes som en strukturel trussel mod dommernes uafhængighed ved denne ret. »Dommernes uafhængighed« bør ikke forveksles med en retligt isoleret funktion eller et retsvæsen, der ikke er genstand for kontrol. Dommere er således tillagt det privilegium, at de er uafhængige, med henblik på at sikre, at de er upartiske, men inden for rammerne af loven, og hvor den forfatningsretlige kontrolmekanisme udøves af andre dele af staten.
88.
Det foregående finder imidlertid således kun anvendelse for så vidt angår medlemsstaternes opbygning og institutioner, der selv befinder sig inden for (hvad der kan anses for) »retsstatsspillereglerne«. Jeg anerkender, at der er umuligt at efterleve disse (normale) regler i (unormale) tider i nationale systemer, hvor andre institutioner ikke overholder reglerne længere. Respekten for den formelle institutionelle myndighed for en anden (retslig) instans er berettiget, så længe denne institution selv opfylder de strukturelle garantier for uafhængighed og upartiskhed (
32
).
89.
Følgelig foreslår jeg Domstolen at besvare første del af det tredje spørgsmål således, at det EU-retlige princip om dommernes uafhængighed, således som det er fastsat i chartrets artikel 47, stk. 2, og i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU ikke er til hinder for afgørelser, der er truffet af den nationale forfatningsdomstol, der fastslår, at nationale efterretningstjenesters foretagelse af tekniske overvågningsforanstaltninger inden for rammerne af en straffesag er forfatningsstridige og kræver, at bevismateriale, der er indhentet på denne måde, udelukkes fra en straffesag.
4. Disciplinære sanktioner for manglende anvendelse af forfatningsdomstolens afgørelser
90.
Den forelæggende ret ønsker inden for rammerne af det andet og det tredje spørgsmål oplyst, hvorvidt EU-retten er til hinder for en bestemmelse i national ret, der fastsætter regler for disciplinært ansvar for en dommer, der undlader at anvende en afgørelse, der er truffet af forfatningsdomstolen, i forbindelse med en sag, hvor der er blevet indgivet en anmodning om præjudiciel afgørelse til Domstolen.
91.
Dette spørgsmål er motiveret af den omstændighed, at en dommers manglende anvendelse af forfatningsdomstolens afgørelser i henhold til artikel 99, litra ș), i lov nr. 303/2004 udgør en disciplinær forseelse. Den foreliggende sag omhandler imidlertid en senere fase end den i forslag til afgørelse i sagen Euro Box Promotion, hvor et tilsvarende spørgsmål var blevet rejst af den forelæggende ret i forbindelse med en anticiperet undladelse af at anvende en potentielt uforenelig national forfatningsretlig retspraksis (uden af denne grund at risikere at blive udsat for en disciplinærsag) (
33
).
92.
Ved skrivelse af 26. juli 2019 oplyste den forelæggende ret Domstolen om, at der var blevet indledt en disciplinær forundersøgelse af retsinspektoratet mod den forelæggende dommer på grundlag af artikel 99, litra ș), i lov nr. 303/2004. Indledningen af denne undersøgelse synes at være motiveret af indholdet af forelæggelsesafgørelsen i den foreliggende sag, hvor den forelæggende dommer indtog en kritisk holdning over for forfatningsdomstolens retspraksis, idet den drog dens kompetence og den bindende karakter af dennes afgørelser i tvivl (
34
).
93.
Jeg har i mit forslag til afgørelse i sagen Euro Box Promotion forsøgt at placere Domstolens praksis om de tilladelige grænser for »retlig ulydighed« i dens rette sammenhæng. Jeg foreslog nærmere bestemt, at EU-retten giver mulighed for rationelle juridiske drøftelser af den korrekte fortolkning af EU-retten ved enhver national ret (uden at der skal tages hensyn til det formelle hierarki inden for retsvæsenet). Dette betyder på den ene side, at enhver national ret skal kunne anvende EU-retten, og såfremt den vurderer, at der er behov for det, indgive en anmodning om præjudiciel afgørelse til Domstolen i henhold til artikel 267 TEUF. Forudsat at disse minimumsstandarder imidlertid er opfyldt, kan en national dommer alene ved at påberåbe sig EU-retten på den anden side ikke fuldstændig slå sig fri af de begrænsninger, der normalt finder anvendelse på udøvelsen af den retslige funktion, herunder det retslige hierarki og den retlige disciplin på nationalt plan (
35
).
94.
Forudsat at det imidlertid således er korrekt, at den nationale dommer står over for en disciplinærsag, udelukkende fordi dommeren har indgivet en anmodning om præjudiciel afgørelse, hvor dommeren har stillet spørgsmålstegn ved den nationale forfatningsdomstols retsopfattelse, er enhver drøftelse om den passende balance mellem de systemiske krav i national ret og EU-retten overstået. EU-retten er kategorisk til hinder for, at dommere er genstand for nationale disciplinærsager, udelukkende fordi de har gjort brug af den ret, de er tillagt i henhold til artikel 267 TEUF (
36
).
95.
Det er tilstrækkeligt at erindre om, at EU-retten i henhold til Domstolens praksis er til hinder for bestemmelser i national ret, der udsætter nationale dommere for risikoen for disciplinærsager som følge af, at de har indgivet en anmodning om præjudiciel afgørelse til Domstolen (
37
). Dette betyder, at selve udsigten til, at en dommer i givet fald kan gøres til genstand for disciplinære foranstaltninger, fordi denne har foretaget en sådan forelæggelse eller har truffet afgørelse om at fastholde forelæggelsen, efter at den er blevet indgivet, kan skade de berørte nationale dommeres effektive udøvelse af den adgang og de funktioner inden for rammerene af artikel 267 TEUF (
38
). Det forhold, at disse dommere ikke må udsættes for disciplinære sanktioner for at udøve denne mulighed for at indgive en forelæggelse for Domstolen, udgør yderligere ligeledes en garanti, der er uløseligt forbundet med dommernes uafhængighed (
39
).
96.
Jeg foreslår derfor Domstolen at besvare tredje del af det andet spørgsmål og anden del af det tredje spørgsmål således, at artikel 267 TEUF samt princippet om dommernes uafhængighed, således som det er fastsat i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og i chartrets artikel 47, er til hinder for, at disciplinærsager indledes mod en dommer, alene fordi denne har indgivet en anmodning om præjudiciel afgørelse til Domstolen, hvorved dommeren rejser tvivl om den nationale forfatningsdomstols retspraksis og foretager en behandling af muligheden for at undlade at anvende dens retspraksis.
VI. Forslag til afgørelse
97.
Jeg foreslår Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål fra Tribunalul Bihor (retten i første instans i Bihor, Rumænien) som følger:
»–
Det første spørgsmål og første og anden del af det andet spørgsmål bør besvares som følger:
–
Kommissionens beslutning 2006/928/EF af 13. december 2006 om oprettelse af en mekanisme for samarbejde og kontrol vedrørende Rumæniens fremskridt med opfyldelsen af specifikke benchmarks på områderne retsreform og bekæmpelse af korruption er retligt bindende. De rapporter, der er udarbejdet af Europa-Kommissionen inden for rammerne af mekanismen for samarbejde og kontrol, er ikke retligt bindende for Rumænien. Der skal imidlertid tages behørigt hensyn til disse rapporter af denne medlemsstat i dens bestræbelser på at opfylde dens forpligtelser til at nå de benchmarks, der er fastsat i bilaget til beslutning 2006/928, under behørig hensyntagen til princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU.
–
Rumæniens forpligtelse til at nå de formål, der er fastsat i beslutning 2006/928, er ikke til hinder for afgørelser, der er truffet af den nationale forfatningsdomstol, der fastslår, at nationale efterretningstjenesters foretagelse af tekniske overvågningsforanstaltninger inden for rammerne af en straffesag er forfatningsstridig, og kræver, at bevismateriale, der er indhentet på denne måde, udelukkes fra en straffesag.
–
Første del af det tredje spørgsmål skal besvares som følger: Det EU-retlige princip om dommernes uafhængighed, således som det er fastsat i artikel 47, stk. 2, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, er ikke til hinder for afgørelser, der er truffet af den nationale forfatningsdomstol, der fastslår, at nationale efterretningstjenesters foretagelse af tekniske overvågningsforanstaltninger inden for rammerne af en straffesag er forfatningsstridige, og kræver, at bevismateriale, der er indhentet på denne måde, udelukkes fra en straffesag.
–
Tredje del af det andet spørgsmål og anden del af det tredje spørgsmål skal besvares som følger: Artikel 267 TEUF samt princippet om dommernes uafhængighed, således som det er fastsat i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og i artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder, er til hinder for, at der indledes disciplinærsager mod en dommer alene for at have indgivet en anmodning om præjudiciel afgørelse til Domstolen, hvorved dommeren rejser tvivl om den nationale forfatningsdomstols retspraksis og foretager en behandling af muligheden for at undlade at anvende dens retspraksis.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19 og C-355/19 (EU:C:2020:746), der til henvisningsbrug benævnes »forslag til afgørelse i AFJR-sagen«. Jf. ligeledes mit forslag til afgørelse fremsat samme dag, Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice (C-397/19, EU:C:2020:747).
(
3
) – Jf. mit forslag til afgørelse Euro Box Promotion m.fl. (C-357/19 og C-547/19), der til henvisningsbrug benævnes »forslag til afgørelse i sagen Euro Box Promotion«. Jf. ligeledes mit forslag til afgørelse fremsat samme dag, FQ m.fl. (forenede sager C-811/19 og C-840/19).
(
4
) – EUT 2005, L 157, s. 11.
(
5
) – EUT 2005, L 157, s. 203.
(
6
) – EUT 2006, L 354, s. 56.
(
7
) – Monitorul Oficial al României, del I, nr. 826 af 13.9.2005.
(
8
) – Dom af 6.10.1982, Cilfit m.fl. (283/81, EU:C:1982:335, præmis 16).
(
9
) – Hvilket potentielt udløser undtagelsen fra forpligtelsen for retter i sidste instans til at indgive en anmodning om præjudiciel afgørelse, idet fortolkningen af EU-retten fremgår med en sådan klarhed, at der ikke er plads til fortolkningstvivl – jf. dom af 6.10.1982, Cilfit m.fl. (283/81, EU:C:1982:335, præmis 16-20).
(
10
) – Jf. procesreglementets artikel 99.
(
11
) – Dom af 26.3.2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny (C-558/18 og C-563/18, EU:C:2020:234, præmis 54).
(
12
) – Dom af 26.3.2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny (C-558/18 og C-563/18, EU:C:2020:234, præmis 45-53).
(
13
) – Jeg anerkender, at »actus reus« eller det »objektive element« af den disciplinære forseelse i henhold til artikel 99, litra ș), i lov nr. 303/2004 (der er nævnt ovenfor i punkt 12 i dette forslag til afgørelse) teknisk set ikke er »indgivelse af en anmodning om præjudiciel afgørelse til Domstolen«, men »undladelse af at overholde afgørelser, der er truffet af forfatningsdomstolen«. Imidlertid smelter disse to sammen, når der bliver indgivet en anmodning til Domstolen med henblik på at rejse spørgsmål ved holdbarheden af retsopfattelsen i en afgørelse, der er truffet af forfatningsdomstolen.
(
14
) – Jf. for så vidt angår virkningen af disciplinære sanktioner for de prærogativer, der er tillagt de nationale retter ved artikel 267 TEUF, dom af 5.7.2016, Ognyanov (C-614/14, EU:C:2016:514, præmis 24 og 25).
(
15
) – Jf. modsætningsvis dom af 16.7.2020, Governo della Repubblica italiana (Italienske fredsdommeres status) (C-658/18, EU:C:2020:572, præmis 73-75).
(
16
) – Jf. i denne retning dom af 19.11.2019, A.K. m.fl. (Den øverste domstols disciplinærafdelings uafhængighed) (C-585/18, C-624/18 og C-625/18, EU:C:2019:982, præmis 74), eller af 9.7.2020, Land Hessen (C-272/19, EU:C:2020:535, præmis 40 og 41).
(
17
) – Jf. punkt 173-224 i forslag til afgørelse i AFJR-sagen og punkt 79-85 i forslag til afgørelse i sagen Euro Box Promotion.
(
18
) – Dom af 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2018:117, præmis 40), af 24.6.2019, Kommissionen mod Polen (Den øverste domstols uafhængighed) (C-619/18, EU:C:2019:531, præmis 51), af 19.11.2019, A.K. m.fl. (Den øverste domstols disciplinærafdelings uafhængighed) (C-585/18, C-624/18 og C-625/18, EU:C:2019:982, præmis 83), eller af 26.3.2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny (C-558/18 og C-563/18, EU:C:2020:234, præmis 34). Min fremhævelse.
(
19
) – Jf. i denne retning dom af 24.6.2019, Kommissionen mod Polen (Den øverste domstols uafhængighed) (C-619/18, EU:C:2019:531, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis), og af 19.11.2019, A.K. m.fl. (Den øverste domstols disciplinærafdelings uafhængighed) (C-585/18, C-624/18 og C-625/18, EU:C:2019:982, præmis 167).
(
20
) – Jf. punkt 145-172 i forslag til afgørelse i AFJR-sagen.
(
21
) – Jf. punkt 186-202 i forslag til afgørelse i AFJR-sagen og punkt 85 i forslag til afgørelse i sagen Euro Box Promotion.
(
22
) – Jf. punkt 160-167 i mit forslag til afgørelse i AFJR-sagen.
(
23
) – Punkt 168 i forslag til afgørelse i AFJR-sagen.
(
24
) – Det kan kun fremhæves, at det, som Domstolens praksis i denne forbindelse er rettet mod, efter min opfattelse er »strukturel effektivitet« (opnåelsen af en smidig anvendelse af den omhandlede mekanisme), men ikke nødvendigvis »individuel effektivitet« (hvilket betyder, at der ville skulle ske domfældelse i hvert enkelt tilfælde for enhver pris) – jf. yderligere mit forslag til afgørelse X (Europæisk arrestordre angående en sanger) (C-717/18, EU:C:2019:1011, punkt 86).
(
25
) – Idet dette emne selvsagt ikke er begrænset til selve MSK-beslutningen, men indtager en fremtrædende plads inden for andre områder af EU-retten, som eksempelvis artikel 325, stk. 1, TEUF – jf. med henblik på tilsvarende betragtninger i forbindelse med en afbalanceret fortolkning af denne bestemmelse punkt 173-176 i det parallelle forslag til afgørelse i sagen Euro Box Promotion.
(
26
) – Kommissionens rapport til Europa-Parlamentet og Rådet om Rumæniens fremskridt som led i mekanismen for samarbejde og kontrol (COM(2018) 851 final af 13.11.2018, s. 2).
(
27
) – Kommissionens rapport til Europa-Parlamentet og Rådet om Rumæniens fremskridt som led i mekanismen for samarbejde og kontrol (COM(2019) 499 final 2019 af 22.10.2019, s. 3). Jf. ligeledes den tilknyttede tekniske rapport (SWD(2019) 393 final, s. 12).
(
28
) – Dom af 17.1.2019, Dzivev m.fl. (C-310/16, EU:C:2019:30, præmis 33-41).
(
29
) – Jf. punkt 215-222 i forslag til afgørelse i sagen Euro Box Promotion.
(
30
) – Jf. punkt 225-229 i forslag til afgørelse i sagen Euro Box Promotion. Jf. endvidere mere generelt punkt 242-248 i forslag til afgørelse i AFJR-sagen.
(
31
) – Både i civil law og common law i Europa er incidental retrospectivity, der følger af den omstændighed, at en retlig fortolkning har virkninger ex tunc, reelt hovedreglen, hvorimod prospective overruling er undtagelsen, der skal være fastsat udtrykkeligt for at begrænse de tidsmæssige virkninger af en sådan afgørelse – jf. eksempelvis kapitlet »Prospective Overruling« i M. Arden, Human Rights and European Law: Building New Legal Orders, Oxford University Press, 2015, s. 267-272. Det samme er reelt tilfældet for så vidt angår proceduren ved Domstolen, hvor der specifikt vil skulle anmodes om, at den tidsmæssige virkning af en afgørelse begrænses (og følgelig at Domstolens dom alene finder anvendelse for fremtidige sager) (hvilket sjældent imødekommes) – jf. eksempelvis R. Barents, Remedies and Procedures before the EU Courts, Wolters Kluwer, 2016, s. 454-458.
(
32
) – Jf. med henblik på et eksempel på, hvornår disse garantier ikke længere er opfyldt, dom af 19.11.2019, A.K. m.fl. (Den øverste domstols disciplinærafdelings uafhængighed) (C-585/18, C-624/18 og C-625/18, EU:C:2019:982, præmis 142-152).
(
33
) – Jf. punkt 233 i forslag til afgørelse i sagen Euro Box Promotion.
(
34
) – Jf. punkt 25 og 41 ovenfor i dette forslag til afgørelse.
(
35
) – Jf. punkt 235-243 i forslag til afgørelse i sagen Euro Box Promotion.
(
36
) – Som det allerede er blevet anført under punkt 36-42 i dette forslag til afgørelse, tilkommer det ikke Domstolen at træffe afgørelser inden for de enkelte discipliner inden for juraen. Mens EU-retten følgelig er til hinder for, at nationale disciplinærsager generelt anvendes på bestemte måder, kan dette udsagn naturligt ikke gøre rede for de mange forskellige varianter af situationer, hvor der kan indgives en anmodning om præjudiciel afgørelse af en national dommer, der potentielt kan give anledning til andre grunde til en disciplinær undersøgelse. Heraf følger den bevidste fremhævelse af udelukkende fordi. Jf. ligeledes punkt 244 og 245 i forslag til afgørelse i sagen Euro Box Promotion.
(
37
) – Jf. dom af 26.3.2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny (C-558/18 og C-563/18, EU:C:2020:234, præmis 58).
(
38
) – Ibidem, præmis 57 og 58.
(
39
) – Dom af 26.3.2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny (C-558/18 og C-563/18, EU:C:2020:234, præmis 59). Jf. ligeledes i denne retning dom af 5.7.2016, Ognyanov (C-614/14, EU:C:2016:514, præmis 25), og kendelse af 12.2.2019, RH (C-8/19 PPU, EU:C:2019:110, præmis 47).