61985CC0086_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. Mediante su Reglamento nº 32/82 de 7 de enero de 1982, la Comisión estableció "las condiciones para la concesión de restituciones especiales a la exportación en el sector de la carne de vacuno" (DO L 4, p. 11; EE 03/24, p. 146).
En efecto, la situación del mercado comunitario de la carne de vacuno, en el que las posibilidades de dar salida a las carnes presentadas a la intervención son limitadas, ha conducido a la Comisión a adoptar una medida que estimule a los operadores a exportar fuera de la Comunidad la carne procedente de "bovinos pesados machos" (apartado 1 del artículo 2) "con objeto de reducir las compras de intervención" (segundo considerando).
A tal fin, el reglamento define las condiciones para la concesión de estas restituciones que deben su carácter específico al objetivo de saneamiento del mercado al que responden.
2. En virtud de estas disposiciones reglamentarias la empresa exportadora de carnes Moksel solicitó y obtuvo, en un primer momento, restituciones respecto a diferentes lotes de carne de vacuno destinados a ser exportados desde la República Federal de Alemania a la Unión Soviética.
Las autoridades aduaneras alemanas, ante las que se habían cumplido las formalidades de exportación, revocaron parcialmente su decisión. En efecto, respecto a un lote de carne procedente de bovinos pesados machos sacrificados en el Reino Unido, cuyo origen estaba, sin embargo, certificado por el organismo británico de intervención, se exigió a Moksel el reembolso de la restitución especial, debido a que el sacrificio de los bovinos y el cumplimiento de las formalidades aduaneras de exportación se habían realizado en dos Estados miembros diferentes, lo que iría en contra de las condiciones establecidas por el Reglamento nº 32/82 y más especialmente por su artículo 2.
El Finanzgericht de Hamburgo, al que Moksel sometió el asunto, pregunta al Tribunal de Justicia si:
"la concesión de restituciones especiales depende de la circunstancia de que los animales hayan sido sacrificados en el Estado miembro en cuyo territorio se han cumplido las formalidades aduaneras de exportación"
y si
"el hecho de que los animales hayan sido sacrificados en un Estado miembro diferente impide la concesión de las restituciones especiales, aun cuando el sacrificio esté certificado en el formulario previsto a tal fin por el organismo de intervención competente del otro Estado miembro".
3. Con el fin de aclarar los datos del problema así planteado, conviene precisar que el apartado 1 del artículo 1 del Reglamento nº 32/82 subordina la concesión de las restituciones "especiales" a la observancia de las condiciones "específicas" que plantea.
La determinación del tipo de carne de vacuno tiene, evidentemente, un carácter esencial, dado el objeto del reglamento. En este sentido, el apartado 1 del artículo 2 dispone que:
"los productos exportados proceden de bovinos pesados machos",
presentados en forma de canales o cuartos, y subordina a la prueba de esta procedencia el beneficio de las restituciones especiales. Esta prueba resulta
"de una certificación ((...)) expedida, a instancia de los interesados, por el organismo de intervención o por cualquier otra autoridad designada a tal fin por el Estado miembro en cuyo territorio se hayan sacrificado los animales y en el que se hayan cumplido las formalidades aduaneras de exportación".
Esta disposición, y especialmente el fragmento que he subrayado, constituye el eje de la presente petición de decisión prejudicial. Lo que se pide al Tribunal de Justicia es que determine si la identidad del Estado constituye, de igual forma que la naturaleza de los productos exportados, una condición general para la concesión.
4. Según la Comisión, por una parte una interpretación literal del Reglamento nº 32/82, y por otra el deseo de garantizar un control eficaz determinan que las operaciones de sacrificio y las formalidades de exportación se realicen en un único y mismo Estado miembro.
Según la Comisión, cuando el Reglamento nº 32/82 establece que solo procede el derecho a las restituciones cuando se cumplen las "condiciones específicas" que el mismo establece, no remite únicamente a la exigencia relativa a la naturaleza de los productos, sino también a la del artículo 2, referente a la aportación de la prueba y a la del artículo 3, concerniente a las medidas de control que deben adoptar los Estados miembros. La Comisión concluye diciendo que la identidad de Estado miembro, prevista en el apartado 2 del artículo 2, constituye una de las condiciones específicas para la concesión de las restituciones especiales.
Estima que esta interpretación se ve confirmada por el carácter limitado del sistema de control establecido por el artículo 3. En efecto, a falta de un procedimiento comunitario de control, la yuxtaposición de sistemas nacionales no coordinados podría constituir, ya que las exigencias podrían variar de un Estado a otro, un terreno propicio para los fraudes. La identidad del Estado miembro de sacrificio y de exportación prevendría ese riesgo con la garantía de un control más eficaz.
En apoyo de esta interpretación, la Comisión alega aún dos tipos de argumentos.
Observa, en primer lugar, que la exigencia de identidad cuyo respeto defiende no compromete en nada la reducción de las compras de intervención. Los operadores siguen estando libres para proceder al sacrificio y a la exportación en cualquier Estado miembro de la Comunidad, siempre que se trate de un único y mismo Estado. Todos los mercados nacionales les serán, pues, accesibles. Por ello, la unidad de lugar no obstaculiza en absoluto la libre circulación intercomunitaria de las mercancías. Por otra parte, la operación consistente en exportar la carne desde un Estado miembro distinto del de sacrificio, puede ser efectuada por mediación de un transporte en régimen de tránsito, en el marco "del procedimiento de tránsito comunitario externo" previsto en la letra a) del apartado 2 del artículo 1 del Reglamento nº 222/77 del Consejo, de 13 de diciembre de 1976, relativo al tránsito comunitario (DO L 38 de 9.2.1977, p. 1; EE 02/03, p. 91).
La Comisión invoca, en segundo lugar, determinadas disposiciones de reglamentos comparables al Reglamento nº 32/82. Se refiere esencialmente a los reglamentos:
- nº 1964/82, de 20 de julio de 1982 (DO L 212, p. 48; EE 03/25, p. 306), y nº 74/84, de 12 de enero de 1984 (DO L 10, p. 32; EE 03/29, p. 216), que establecen las condiciones para determinadas carnes de vacuno deshuesadas y sin deshuesar, procedentes de bovinos machos pesados,
- nº 1136/79, de 8 de junio de 1979, por el que se establecen las modalidades de aplicación relativas al régimen especial de importación de determinadas carnes de vacuno congeladas destinadas a la transformación (DO L 141, p. 10; EE 03/16, p. 130),
- nº 1687/76, de 30 de junio de 1976, por el que se establecen las modalidades comunes de control de la utilización y/o del destino de los productos procedentes de la intervención (DO L 190, p. 1; EE 03/10, p. 196),
que, según la Comisión, imponen, especialmente por razones de control, una unidad de lugar para el cumplimiento de las operaciones a las que se refieren.
5. No puedo suscribir esta interpretación. En efecto, me parece que ni la letra ni la sistemática del Reglamento nº 32/82, por una parte, ni las necesidades de control, por otra, pueden exigir como condición para la concesión de las restituciones especiales la identidad del Estado miembro en el que se hayan realizado el sacrificio y las formalidades de exportación.
El Reglamento nº 32/82 establece, desde luego, la observancia de las "condiciones específicas" que enumera. La Comisión afirma con razón que estas condiciones están enunciadas tanto en el artículo 2 como en el artículo 3. Sin embargo, deduce de este análisis exacto una conclusión errónea. Ninguna disposición del reglamento, y por supuesto tampoco la del apartado 2 del artículo 2, subordina expresamente el derecho a las restituciones a la condición general de la identidad del Estado miembro.
El apartado 1 del artículo 2 determina el objeto de la prueba que debe aportarse: los productos deben proceder de "bovinos pesados machos". Su apartado 2 describe sus modalidades. Define la forma de la prueba "certificación cuyo modelo figura en el anexo"; después determina la institución competente para expedirla, un organismo de intervención o cualquier otra autoridad designada a tal fin, y el destinatario, las "autoridades aduaneras" en las que se cumplan las formalidades de exportación. Forma, origen y destino de la prueba, tal es el contenido expreso del apartado 2 del artículo 2.
Dentro de esta disposición, el fragmento relativo a la institución que expide el certificado implica, como hemos visto, una alternativa. La certificación puede ser expedida, bien por el organismo de intervención nacional competente en el marco de la organización común de mercados en el sector de la carne de vacuno, o por "cualquier otra autoridad designada a tal fin". A mi juicio, el fragmento de frase relativo al Estado miembro de sacrificio y de exportación, solo puede referirse a la segunda parte de la alternativa.
Esto resulta, en primer lugar, de un simple análisis gramatical de la primera frase del apartado 2, especialmente en sus versiones francesa e italiana: es la "otra autoridad" la que es "désignée" ("designata" en italiano) por el Estado miembro de sacrificio y de exportación y no "el organismo de intervención", que por otra parte no puede ser "designado", puesto que ya está investido de poder por la organización común. Nos parece que las versiones inglesa y alemana confirman este análisis.
Ahora bien, más allá de un análisis literal, debe señalarse que constatar que la existencia de estos dos supuestos claramente disociados responde a una necesidad, la de garantizar la fuerza probatoria de la certificación. Expedida por el organismo de intervención, la certificación revestirá una autenticidad, un valor probatorio ante cualquier oficina aduanera de la Comunidad. Esta certidumbre no tendría la misma intensidad si la certificación tuviera que ser expedida por una autoridad diferente del organismo de intervención. Dada la importancia de la certificación, que certifica la procedencia de las carnes sacrificadas, es esencial para todo exportador poder presentar un documento cuya fuerza probatoria no pueda ser discutida por la administración de aduanas a la que se dirija.
Esta es la razón por la que el reglamento prevé que, si la certificación no es expedida por el organismo de intervención, sólo será prueba cierta respecto a las autoridades aduaneras del Estado miembro en el que han sido sacrificados los bovinos pesados machos. "La otra autoridad" designada con el fin de expedir la certificación sólo puede ser la del Estado de exportación. La identidad de Estado miembro actúa, pues, como garantía de la fuerza probatoria de la certificación. Lo que significa que, sólo en ese caso y por esa única razón, los operadores tendrán la obligación de efectuar el conjunto de las operaciones de sacrificio y de exportación en el mismo Estado miembro.
Como vemos, son las exigencias vinculadas exclusivamente a la fuerza probatoria de la certificación las que requieren, en su caso, la concentración de todas las operaciones en un único Estado miembro. La alternativa prevista por el apartado 2 del artículo 2 da a los operadores de los Estados miembros en los que el organismo de intervención expide la certificación la facultad de sacrificar en ellos a los bovinos y de presentar a las autoridades aduaneras de cualquier otro Estado miembro una prueba evidente de la naturaleza de las carnes que pretenden exportar. El modelo de certificación incorporado en anexo al Reglamento nº 32/82, al designar al titular de la certificación mediante las menciones "exportador o solicitante" deja abiertos los dos supuestos ya que la certificación puede ser solicitada por un operador que no sea el exportador, al que han cedido la carne posteriormente, pudiendo actuar cada uno de los dos operadores en el mismo Estado miembro o desde dos Estados miembros diferentes.
La interpretación que propone la Comisión equivale a erigir como condición general una condición, desde luego imperativa, pero que sólo funciona en un supuesto especial. Contraria a la redacción y a la finalidad del apartado 2 del artículo 2, la exigencia de semejante condición no me parece que pueda estar tácitamente justificada por las necesidades del control.
6. Como la Comisión ha subrayado, el Reglamento nº 32/82 no ha establecido un procedimiento comunitario de control. Su artículo 3 atribuye competencia a los Estados miembros para determinar "las condiciones para el control de los productos y la expedición de la certificación". Las medidas adoptadas tienden a
"descartar toda posibilidad de que se sustituyan los productos entre el momento del control y su salida de territorio geográfico de la Comunidad ((...))".
La remisión al Derecho interno implica la coexistencia de sistemas diferentes de control. Su grado variable de severidad podría favorecer, según la Comisión, los fraudes por sustitución. Se evitaría este riesgo si se reagruparan todas las operaciones en un único Estado miembro.
No puedo estar de acuerdo con este razonamiento. El riesgo de fraudes, resultante de la falta de coordinación, de la que la Comisión no ha dado apenas detalles, queda ya reducido por las propias disposiciones del artículo 3 que precisan que las medidas nacionales de control
"incluirán, en particular, la identificación de cada producto con un marcado indeleble de cada cuarto o mediante un marchamo en cada cuarto".
Esta normalización mínima de control no deja de tener eficacia cuando se sabe que los números de identificación de las piezas de bovinos sacrificados deben figurar en la certificación que debe presentarse ante las autoridades aduaneras, teniendo éstas, de este modo, el medio -y la responsabilidad- de comprobar la identidad entre lo que se exporta y lo que se ha sacrificado. Señalaré de paso que en la República Federal de Alemania, y esto ya se ha indicado en la vista, no se ha considerado necesaria ninguna medida suplementaria de control. Por otra parte, el artículo 4 del Reglamento nº 32/82 da la posibilidad a la Comisión, si considerara las medidas nacionales insuficientes, de presentar todas las observaciones oportunas a los Estados miembros. Se ha admitido que este no era el caso.
Por consiguiente, los medios de control existentes se han considerado insuficientes. Por lo demás, no veo de qué manera la identidad de Estado miembro reforzaría notablemente la prevención de los riesgos de fraude. Como lo ha señalado en la vista la parte demandante en el asunto principal, sin que se le rebatiera, los productos de que se trate, ya exista unidad o pluralidad de Estados, pueden pasar por las manos de varios intermediarios entre el momento del sacrificio y el de la exportación. Por consiguiente, la exigencia de identidad sólo podría constituir una garantía hipotética contra el riesgo de fraude. Solamente la coordinación de normas nacionales eficaces puede reducirlo de manera significativa.
Entendida así, esta disposición presenta, además, la ventaja, al evitar una compartimentación de los mercados nacionales, de preservar la libertad de los operadores para realizar las operaciones de sacrificio y de exportación sin consideraciones de lugar, siempre que la certificación sea expedida por un organismo de intervención.
7. Examinaré brevemente, para ser exhaustivo, el último grupo de argumentos presentados por la Comisión.
El argumento deducido de la existencia de un procedimiento de tránsito comunitario, como alternativa para los operadores que pretenden proceder como la demandante en el asunto principal, no tiene el alcance que le otorga la Comisión. En efecto, el problema no está en saber si existen otros medios para realizar la operación de que se trata, sino en saber si esta última está prohibida por el Reglamento nº 32/82. Creo haber demostrado lo contrario.
Vayamos aún más lejos. El interés de semejante operación, puesto de relieve en los debates, aparece en el caso en el que la carne, destinada a un tercer país, ha sido ya importada en el Estado miembro de exportación. En efecto, determinados mayoristas pueden, a la espera de mercados, almacenar lotes de carne procedentes de otros Estados miembros, acompañados, a todos los efectos necesarios, de la certificación prevista por el Reglamento nº 32/82. A este respecto, la exigencia de identidad del Estado miembro privaría de hecho a los operadores de las posibilidades que les ofrece su propio mercado y, por consiguiente, obstaculizaría la libre circulación de las mercancías de que se tratara. Por consiguiente, lo importante es, salvo la excepción expresamente prevista, dejar a los operadores la libertad de adquirir en cualquier Estado miembro la carne que pretenden exportar con destino a terceros países, desde el Estado en el que dispongan, en su caso, de depósitos o de facilidades de fletamento.
Las disposiciones invocadas por la Comisión no modifican nuestro análisis. Los Reglamentos nº 1136/79 y nº 1687/76 se refieren a situaciones diferentes, ya que el primero trata de la importación de carnes destinadas a la transformación y el segundo a la exportación de productos procedentes de las reservas de intervención. Las exigencias de control son, pues, totalmente diferentes. En cuanto a los Reglamentos nº 1964/82 y nº 74/84, posteriores al reglamento de que nos ocupamos, se aplican a trozos deshuesados o sin deshuesar de carne procedente de bovinos pesados machos, evidentemente más difíciles de identificar.
Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que declare que:
no constituye una condición de la que dependa la concesión de restituciones especiales a la exportación prevista por el Reglamento nº 32/82 de la Comisión, de 7 de enero de 1982 (DO L 4, p. 11; EE 03/24, p. 146), la realización, en un único y mismo Estado miembro de la Comunidad, de las operaciones de sacrificio y de las formalidades aduaneras de exportación, siempre que el documento que certifique que los productos proceden de bovinos pesados machos haya sido expedido por el organismo de intervención de un Estado miembro.
(*) Traducido del francés.