Wydanie tymczasowe
WYROK TRYBUNAŁU (dziesiąta izba)
z dnia 30 kwietnia 2026 r.(*)
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 258 TFUE – Dyrektywa (UE) 2019/520 – Interoperacyjność systemów elektronicznego poboru opłat drogowych i ułatwiania transgranicznej wymiany informacji na temat przypadków nieuiszczenia opłat drogowych w Unii Europejskiej – Brak transpozycji – Brak poinformowania o ewentualnych środkach podjętych w celu transpozycji – Artykuł 260 ust. 3 TFUE – Żądanie zasądzenia zapłaty kary ryczałtowej
W sprawie C‑479/23
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 i art. 260 ust. 3 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 26 lipca 2023 r.,
Komisja Europejska, którą reprezentowali – M. Ilkova i P. Messina, w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Republice Bułgarii, którą reprezentowali – T. Mitova, S. Ruseva i R. Stoyanov, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (dziesiąta izba),
w składzie: J. Passer, prezes izby, L. Arastey Sahún (sprawozdawczyni), prezeska piątej izby, i D. Gratsias, sędzia,
rzecznik generalny: N. Emiliou,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
podjąwszy, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1        W skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o:
–        stwierdzenie, że poprzez brak przyjęcia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/520 z dnia 19 marca 2019 r. w sprawie interoperacyjności systemów elektronicznego poboru opłat drogowych i ułatwiania transgranicznej wymiany informacji na temat przypadków nieuiszczenia opłat drogowych w Unii (Dz.U. 2019, L 91, s. 45) lub, w każdym razie, poprzez brak przekazania treści tych przepisów Komisji Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 32 ust. 1 tej dyrektywy;
–        nakazanie Republice Bułgarii zapłaty kary ryczałtowej odpowiadającej wyższej z dwóch następujących kwot:
–        kwoty 1800 EUR stawki dziennej należnej za każdy dzień, licząc od dnia następującego po dniu, w którym upłynął wyznaczony dyrektywą termin jej transpozycji, do dnia ustania uchybienia lub, gdy uchybienie trwa, do dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie, albo
–        minimalnej kary ryczałtowej w wysokości 504 000 EUR;
–        jeżeli uchybienie podniesione w tiret pierwszym trwać będzie nadal do dnia ogłoszenia wyroku
Trybunału w niniejszej sprawie, nakazanie Republice Bułgarii zapłaty na rzecz Komisji okresowej kary pieniężnej w wysokości 9720 EUR stawki dziennej od dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie do dnia, w którym Republika Bułgarii wywiąże się ze zobowiązań wynikających z dyrektywy 2019/520;
–        obciążenie Republiki Bułgarii kosztami postępowania.
Ramy prawne
Dyrektywa 2019/520
2        Motywy 2 i 3 dyrektywy 2019/520 przewidują:
„(2)      Wskazane jest osiągnięcie powszechnego wdrażania systemów elektronicznego poboru opłat drogowych w państwach członkowskich i państwach sąsiednich oraz posiadanie, w miarę możliwości, niezawodnych, przyjaznych dla użytkowników i efektywnych pod względem kosztów systemów dostosowanych do dalszego rozwoju polityki poboru opłat drogowych na poziomie Unii oraz do dalszego rozwoju technicznego. Konieczne jest zatem zapewnienie interoperacyjności systemów elektronicznego poboru opłat drogowych, aby zmniejszyć koszty i obciążenia związane z uiszczaniem opłat w całej Unii.
(3)      Interoperacyjne systemy elektronicznego poboru opłat drogowych przyczyniają się do realizacji celów określonych w prawie Unii dotyczącym opłat drogowych”.
3        Artykuł 1 ust. 1 tej dyrektywy stanowi:
„Niniejsza dyrektywa określa warunki niezbędne do osiągnięcia następujących celów:
a)      zapewnienie interoperacyjności systemów elektronicznego poboru opłat drogowych w ramach całej unijnej sieci dróg, w tym autostrad miejskich i międzymiastowych, większych i mniejszych dróg, oraz różnych obiektów, takich jak tunele lub mosty, i promów; oraz
b)      ułatwianie transgranicznej wymiany danych rejestracyjnych pojazdów w przypadku pojazdów i właścicieli lub posiadaczy pojazdów, których dotyczy nieuiszczenie wszelkiego rodzaju opłat drogowych w Unii.
[…]”.
4        Artykuł 2 tej dyrektywy przewiduje:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
[…]
2)      »dostawca usług poboru opłat«
oznacza podmiot prawny świadczący usługi poboru opłat na co najmniej jednym obszarze [europejskiej usługi opłaty elektronicznej (EETS)] w odniesieniu do co najmniej jednej klasy pojazdów;
3)      »podmiot pobierający opłaty«
oznacza podmiot publiczny lub prywatny dokonujący poboru opłat za poruszanie się pojazdem na obszarze EETS;
[…]
16)      »zgłoszenie opłaty«
oznacza oświadczenie przekazane podmiotowi pobierającemu opłaty, które potwierdza obecność pojazdu na obszarze EETS, w formie uzgodnionej przez dostawcę usługi poboru opłaty i podmiot pobierający opłaty;
17)      »parametry klasyfikacyjne pojazdu« oznaczają dane dotyczące pojazdu, na podstawie których obliczana jest wysokość opłat przy uwzględnieniu danych dotyczących opłat;
[…]
21)      »opłata« lub »opłata drogowa« oznaczają opłatę podlegającą uiszczeniu przez użytkownika drogi za poruszanie się po danej drodze, sieci dróg, obiekcie, takim jak most, lub tunel, lub z wykorzystaniem promu;
[…]
26)      »pojazd« oznacza pojazd silnikowy lub przegubowy zespół pojazdów, przeznaczone lub wykorzystywane do przewozu drogowego osób lub towarów;
[…]
29)      »pojazd lekki«
oznacza pojazd, którego maksymalna dopuszczalna masa nie przekracza 3,5 tony”.
5        Artykuł 5 tej dyrektywy został sformułowany w sposób następujący:
„[…]
4.      Państwa członkowskie przyjmują środki konieczne do zapewnienia, jeżeli to konieczne, aby zarejestrowani przez nie dostawcy EETS lub dostawcy EETS, którzy świadczą usługi EETS na ich terytorium, zapewniali użytkownikom EETS [urządzeń pokładowych] OBE spełniające wymogi określone w niniejszej dyrektywie, a także w dyrektywach Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/53/UE [z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich dotyczących udostępniania na rynku urządzeń radiowych i uchylającej dyrektywę 1999/5/WE (Dz.U. 2014, L 153, s. 62)] i 2014/30/UE [z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do kompatybilności elektromagnetycznej (Dz.U. 2014, L 96, s. 79)]. Mogą one zwrócić się do danych dostawców EETS o wykazanie spełnienia tych wymogów.
5.      Państwa członkowskie przyjmują środki konieczne do zapewnienia, aby dostawcy EETS, którzy świadczą usługi EETS na ich terytorium, prowadzili wykazy OBE, które utraciły ważność, odnoszące się do umów w sprawie świadczenia EETS zawartych przez nich z użytkownikami EETS. Przyjmują one środki konieczne do zapewnienia, aby takie wykazy były prowadzone ściśle zgodnie z przepisami Unii dotyczącymi ochrony danych osobowych zawartymi, między innymi, w rozporządzeniu [Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólnym rozporządzeniu o ochronie danych) (Dz.U. 2016, L 119, s. 1)] i dyrektywie 2002/58/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lipca 2002 r. dotyczącej przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej (dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej) (Dz.U. 2002, L 201, s. 37)].
[…]
7.      Państwa członkowskie przyjmują środki konieczne do zapewnienia, aby dostawcy EETS, którzy świadczą usługi EETS na ich terytorium, przekazywali podmiotom pobierającym opłaty informacje, których potrzebują oni do obliczenia i nakładania opłat od pojazdów użytkowników EETS lub przekazywali podmiotom pobierającym opłaty wszelkie informacje niezbędne, aby umożliwić im weryfikację obliczenia opłaty nałożonej przez dostawców EETS na pojazdy użytkowników EETS.
[…]
9.      Państwa członkowskie przyjmują środki konieczne do zapewnienia, aby podmiot pobierający opłaty odpowiedzialny za dany obszar EETS na ich terytorium miał możliwość uzyskania od dostawcy EETS danych dotyczących wszystkich pojazdów będących własnością lub znajdujących się w posiadaniu klientów danego dostawcy EETS, którzy w danym okresie prowadzili pojazd na obszarze EETS, za który podmiot pobierający opłaty jest odpowiedzialny, a także danych dotyczących właścicieli lub posiadaczy tych pojazdów, pod warunkiem że podmiot pobierający opłaty potrzebuje tych danych w celu spełnienia swoich obowiązków wobec organów podatkowych. Państwa członkowskie przyjmują środki konieczne do zapewnienia, aby dostawca EETS przekazywał wymagane dane nie później niż dwa dni po otrzymaniu wniosku. Przyjmują one środki konieczne do zapewnienia, aby podmiot pobierający opłaty nie ujawniał takich danych żadnemu innemu dostawcy usługi poboru opłat. Przyjmują one środki konieczne do zapewnienia, aby – w przypadku gdy podmiot pobierający opłaty jest zintegrowany z dostawcą usługi poboru opłat w ramach jednego podmiotu – dane te były używane jedynie w celu spełnienia przez podmiot pobierający opłaty jego obowiązków wobec organów podatkowych.
[…]”.
6        Zgodnie z art. 6 dyrektywy 2019/520:
„1.      Jeżeli dany obszar EETS nie spełnia technicznych i proceduralnych warunków interoperacyjności EETS przewidzianych w niniejszej dyrektywie, państwa członkowskie, na których terytorium jest położony dany obszar EETS, przyjmują środki konieczne do zapewnienia, aby właściwy podmiot pobierający opłaty wraz z zainteresowanymi stronami dokonał oceny problemu i, jeżeli leży to w zakresie jego obowiązków, podjął działania naprawcze mające na celu zapewnienie interoperacyjności EETS systemu pobierania opłat. W razie konieczności państwo członkowskie aktualizuje rejestr, o którym mowa w art. 21 ust. 1, w zakresie informacji, o których mowa w lit. a) tego przepisu.
[…]
3.      Państwa członkowskie przyjmują środki konieczne do zapewnienia, aby podmioty pobierające opłaty odpowiedzialne za obszary EETS na ich terytorium dopuszczały w sposób niedyskryminujący wszelkich dostawców EETS zwracających się o świadczenie usługi EETS na danym obszarze lub obszarach EETS.
Dopuszczenie dostawcy EETS do obszaru EETS następuje pod warunkiem przestrzegania przez dostawcę obowiązków i warunków ogólnych określonych w informacji o obszarze EETS.
Państwa członkowskie przyjmują środki niezbędne do zapewnienia, aby podmioty pobierające opłaty nie wymagały od dostawców EETS korzystania z określonych rozwiązań lub procesów technicznych, które utrudniałyby interoperacyjność składników interoperacyjności dostawcy EETS z systemami elektronicznego poboru opłat na innych obszarach EETS.
Jeżeli podmiot pobierający opłatę i dostawca EETS nie mogą dojść do porozumienia, sprawa może zostać skierowana do rozpatrzenia przez organ pojednawczy odpowiedzialny za dany obszar poboru opłat.
4.      Każde państwo członkowskie przyjmuje środki konieczne do zapewnienia, aby umowy zawierane między podmiotem pobierającym opłaty a dostawcą EETS dotyczące świadczenia usługi EETS na terytorium tego państwa członkowskiego umożliwiały wystawianie faktur za opłaty użytkownikom EETS bezpośrednio przez dostawcę EETS.
Podmiot pobierający opłaty może zażądać, aby dostawca EETS wystawiał faktury użytkownikowi w imieniu i na rzecz podmiotu pobierającego opłaty a dostawca EETS ma obowiązek spełnić to żądanie.
5.      Wysokość opłaty pobieranej od użytkowników EETS przez podmiot pobierający opłaty nie przekracza wysokości odpowiadającej jej opłaty krajowej lub lokalnej. Nie narusza to prawa państw członkowskich do wprowadzenia rabatów lub upustów w celu promowania stosowania opłat elektronicznych. Wszystkie rabaty lub upusty opłat oferowane przez państwo członkowskie lub podmiot pobierający opłaty za używanie OBE muszą być przejrzyste, ogłaszane publicznie i dostępne dla klientów dostawców EETS na tych samych warunkach.
6.      Państwa członkowskie przyjmują środki konieczne do zapewnienia, aby podmioty pobierające opłaty dopuszczały na swoich obszarach EETS wszelkie sprawne OBE dostarczane przez dostawców EETS, z którymi pozostają w stosunkach umownych, i które zostały poddane certyfikacji zgodnie z procedurą określoną w aktach wykonawczych, o których mowa w art. 15 ust. 7, i które nie figurują w wykazie OBE, które utraciły ważność, o którym mowa w art. 5 ust. 5.
7.      W przypadku niewłaściwego funkcjonowania systemu EETS, które może być przypisane podmiotowi pobierającemu opłaty, podmiot pobierający opłaty zapewnia funkcjonowanie usługi na obniżonym poziomie, umożliwiając pojazdom wyposażonym w urządzenia, o których mowa w ust. 6, bezpieczne poruszanie się z jak najmniejszym opóźnieniem i bez podejrzenia o nieuiszczenie opłaty drogowej.
[…]”.
7        Artykuł 7 ust. 3 tej dyrektywy stanowi:
„Państwa członkowskie przyjmują środki konieczne do zapewnienia, aby na obszarach EETS mających głównego dostawcę usługi metoda obliczania wynagrodzenia dostawców EETS odzwierciedlała tę samą strukturę co w przypadku wynagrodzenia za porównywalne usługi świadczone przez głównego dostawcę usługi. Kwota wynagrodzenia dostawców EETS może różnić się od wynagrodzenia głównego dostawcy usług, pod warunkiem że jest to uzasadnione:
a)      kosztami związanymi ze szczególnymi wymogami i obowiązkami głównego dostawcy usługi, których nie mają dostawcy EETS; oraz
b)      koniecznością odliczenia od wynagrodzenia dostawców EETS stałych należności nakładanych przez podmiot pobierający opłaty na podstawie kosztów ponoszonych przez podmiot pobierający opłaty w związku z zapewnianiem, prowadzeniem i utrzymywaniem systemu zgodnego z EETS na jego obszarze poboru opłat, w tym kosztów akredytacji, jeżeli takie koszty nie są wliczone do opłaty”.
8        Artykuł 8 wspomnianej dyrektywy przewiduje w ust. 2 i 3:
„2.      Państwa członkowskie przyjmują środki konieczne do zapewnienia, aby podmiot pobierający opłaty był uprawniony do wymagania od dostawcy EETS zapłaty za każde uzasadnione zgłoszenie opłaty oraz w odniesieniu do każdego przypadku uzasadnionego braku zgłoszenia opłaty w związku z wszystkimi kontami użytkownika EETS zarządzanymi przez danego dostawcę EETS.
3.      Państwa członkowskie przyjmują środki konieczne do zapewnienia, aby w przypadku gdy dostawca EETS przesłał podmiotowi pobierającemu opłaty wykaz OBE, które utraciły ważność, o którym mowa w art. 5 ust. 5, dostawca EETS nie ponosił odpowiedzialności za jakiekolwiek dalsze opłaty naliczone przy pomocy takiego OBE, które utraciło ważność. Podmioty pobierające opłaty i dostawcy EETS uzgadniają między sobą liczbę pozycji w wykazie OBE, które utraciły ważność, format wykazu oraz częstotliwość, z jaką jest on uaktualniany”.
9        Zgodnie z art. 9 tej dyrektywy:
„Państwa członkowskie przyjmują środki konieczne do zapewnienia, aby podmioty prawne, które świadczą usługi poboru opłat, prowadziły ewidencję księgową umożliwiającą wyraźne rozróżnienie kosztów i przychodów związanych ze świadczeniem usług poboru opłat oraz kosztów i przychodów związanych z inną działalnością. Informacje dotyczące kosztów i przychodów związanych ze świadczeniem usług poboru opłat muszą być przekazywane, na żądanie, odpowiedniemu organowi pojednawczemu lub organowi sądowemu. Państwa członkowskie przyjmują również środki konieczne do zapewnienia, aby niedozwolone było subsydiowanie skrośne pomiędzy działalnością prowadzoną w roli dostawcy usługi poboru opłat a inną działalnością”.
10      Artykuł 14 ust. 1 dyrektywy 2019/520 ma następujące brzmienie:
„Państwa członkowskie przyjmują środki konieczne do zapewnienia, aby interakcja użytkowników EETS z podmiotami pobierającymi opłaty w ramach EETS była ograniczona, w stosownych przypadkach, do procesu wystawiania faktur zgodnie z art. 6 ust. 4 i do procedur egzekwowania. Interakcje między użytkownikami EETS i dostawcami EETS lub ich OBE mogą być specyficzne dla danego dostawcy EETS, bez szkody dla interoperacyjności EETS”.
11      Artykuł 21 ust. 5 tej dyrektywy stanowi:
„Na koniec każdego roku kalendarzowego organy państw członkowskich odpowiedzialne za rejestry przekazują Komisji drogą elektroniczną rejestry obszarów EETS i dostawców EETS. Komisja udostępnia te informacje innym państwom członkowskim. O wszelkich niespójnościach dotyczących sytuacji w jednym z państw członkowskich należy poinformować państwo członkowskie rejestracji oraz Komisję”.
12      Artykuł 24 tej dyrektywy stanowi:
„1.      Państwo członkowskie, na którego terytorium miało miejsce nieuiszczenie opłaty drogowej, decyduje o wszczęciu lub zaniechaniu wszczęcia postępowania następczego dotyczącego przypadku nieuiszczenia opłaty drogowej.
W przypadku gdy państwo członkowskie, na którego terytorium miało miejsce nieuiszczenie opłaty drogowej, podejmie decyzję o wszczęciu takiego postępowania, informuje ono zgodnie ze swoim prawem krajowym właściciela lub posiadacza pojazdu, lub osobę ustaloną w inny sposób, których podejrzewa się o nieuiszczenie opłaty drogowej.
W zawiadomieniu tym, stosownie do przepisów prawa krajowego, uwzględnia się informacje na temat konsekwencji prawnych czynu w państwie członkowskim, na terytorium którego miało miejsce nieuiszczenie opłaty drogowej, w świetle prawa tego państwa członkowskiego.
2.      Wysyłając zawiadomienie do właściciela pojazdu, posiadacza pojazdu lub osoby ustalonej w inny sposób, których podejrzewa się o nieuiszczenie opłaty drogowej, państwo członkowskie, na którego terytorium miało miejsce nieuiszczenie opłaty drogowej podaje, zgodnie ze swoim prawem krajowym, wszystkie istotne informacje, w szczególności charakter nieuiszczenia opłaty drogowej, miejsce, datę i czas nieuiszczenia opłaty drogowej, tytuły aktów prawa krajowego, których przepisy naruszono, prawo do wniesienia odwołania i dostępu do informacji oraz sankcję, a także, w stosownych przypadkach, dane dotyczące urządzenia, przy pomocy którego wykryto nieuiszczenie opłaty drogowej. W tym celu państwo członkowskie, na którego terytorium miało miejsce nieuiszczenie opłaty drogowej, używa na potrzeby zawiadomienia wzór określony w załączniku II.
[…]”.
13      Zgodnie z art. 25 tej dyrektywy:
„1.      Państwo członkowskie, na którego terytorium miało miejsce nieuiszczenie opłaty drogowej, może przekazać podmiotowi dokonującemu poboru tej opłaty drogowej dane uzyskane w toku procedury, o której mowa w art. 23 ust. 1, wyłącznie jeżeli spełnione są następujące warunki:
a)      przesłane dane ograniczają się do tego, co jest niezbędne temu podmiotowi do uzyskania należnej opłaty drogowej;
b)      procedura uzyskania należnej opłaty drogowej jest zgodna z procedurą, o której mowa w art. 24;
c)      dany podmiot jest odpowiedzialny za przeprowadzenie tej procedury; oraz
d)      zastosowanie się do wezwania do zapłaty wydanego przez podmiot otrzymujący dane uznaje się za uregulowanie nieuiszczonej opłaty drogowej.
2.      Państwa członkowskie zapewniają, aby dane przekazane właściwemu podmiotowi były wykorzystywane wyłącznie w celu uzyskania należnej opłaty drogowej i były usuwane niezwłocznie po uiszczeniu opłaty lub, jeśli opłata nadal nie została uiszczona, w rozsądnym okresie od przekazania danych, który określi państwo członkowskie”.
14      Artykuł 32 dyrektywy 2019/520 przewiduje:
„1.      Państwa członkowskie przyjmują i publikują do dnia 19 października 2021 r. przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania art. 1–27 i załączników I i II. Niezwłocznie przekazują one Komisji tekst tych przepisów.
Państwa członkowskie stosują te przepisy od dnia 19 października 2021 r.
Przepisy przyjęte przez państwa członkowskie zawierają odniesienie do niniejszej dyrektywy lub odniesienie takie towarzyszy ich urzędowej publikacji. Przepisy te zawierają także wskazanie, że w istniejących przepisach ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odniesienia do dyrektywy uchylonej niniejszą dyrektywą traktuje się jako odniesienia do niniejszej dyrektywy. Sposób dokonywania takiego odniesienia i formułowania takiego wskazania określany jest przez państwa członkowskie.
2.      Państwa członkowskie przekazują Komisji teksty najważniejszych przepisów prawa krajowego przyjętych w dziedzinie objętej zakresem niniejszej dyrektywy”.
15      Artykuł 33 tej dyrektywy stanowi:
„Dyrektywa [Parlamentu Europejskiego i Rady
2004/52/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie interoperacyjności systemów elektronicznych opłat drogowych we Wspólnocie (Dz.U. 2004, L 166, s. 124)] traci moc ze skutkiem od dnia 20 października 2021 r., bez uszczerbku dla zobowiązań państw członkowskich dotyczących terminu transpozycji do prawa krajowego dyrektywy, określonego w załączniku III
część B.
Odesłania do uchylonej dyrektywy traktuje się jako odesłania do niniejszej dyrektywy, zgodnie z tabelą korelacji znajdującą się w załączniku IV”.
16      Załącznik II do dyrektywy 2019/520 ustanawia wzór zawiadomienia, do którego odnosi się art. 24 tej dyrektywy.
Komunikat z 2023 r.
17      Komunikat Komisji 2023/C 2/01, zatytułowany „Sankcje finansowe w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego” (Dz.U. 2023, C 2, s. 1, zwany dalej „komunikatem z 2023 r.”), ustanawia w pkt 3 i 4 normy dotyczące, odpowiednio, „okresowej kary pieniężnej” i „kary ryczałtowej”.
18      Punkt 4.2 tego komunikatu określa metodę obliczania kary ryczałtowej w następujący sposób:
„Metoda obliczania kary ryczałtowej jest zbliżona do metody obliczania okresowej kary pieniężnej i obejmuje:
–        pomnożenie stawki ryczałtowej przez współczynnik wagi uchybienia,
–        pomnożenie uzyskanego wyniku przez współczynnik »n«,
–        pomnożenie rezultatu przez liczbę dni trwania uchybienia […].
[…]”.
19      Punkt 4.2.1 tego komunikatu przewiduje:
„Aby obliczyć karę ryczałtową, stawkę dzienną mnoży się przez liczbę dni trwania uchybienia. Liczbę dni trwania uchybienia ustala się w następujący sposób:
[…]
–        w przypadku spraw wnoszonych na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE liczba ta odpowiada liczbie dni od dnia przypadającego po dniu upływu terminu na dokonanie transpozycji wyznaczonego w odpowiedniej dyrektywie do dnia wyeliminowania uchybienia, lub – jeśli to nie nastąpiło – do dnia wydania wyroku na podstawie art. 260 [TFUE].
[…]”.
20      Załącznik I do komunikatu z 2023 r., zatytułowany „Dane wykorzystywane do ustalenia wysokości sankcji finansowych proponowanych Trybunałowi”, przewiduje w pkt 2, że stawkę ryczałtową kary ryczałtowej, o której mowa w pkt 4.2.2 rzeczonego komunikatu, ustala się na poziomie 1000 EUR dziennie, co odpowiada jednej trzeciej kwoty stawki ryczałtowej okresowych kar pieniężnych, a w pkt 3 – że współczynnik „n” dla Bułgarii wynosi 0,18. Zgodnie z pkt 5 tego załącznika I minimalna kara ryczałtowa określona dla Republiki Bułgarii wynosi 504 000 EUR.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
21      W dniu 25 listopada 2021 r. Komisja skierowała do Republiki Bułgarii wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym przypomniała, że w dniu 19 października
2021 r. upłynął termin transpozycji dyrektywy 2019/520 i że nie została ona jeszcze powiadomiona o przepisach dokonujących pełnej transpozycji tej dyrektywy.
22      W odpowiedzi z dnia 24 stycznia 2022 r. Republika Bułgarii poinformowała Komisję, że wspomniana dyrektywa zostanie transponowana do prawa bułgarskiego przy przyjmowaniu Zakon za izmenenie i dopalnenie na Zakona za patishtata (ustawy zmieniającej i uzupełniającej ustawę o drogach), Postanovlenie za izmenenie i dopalnenie na Naredbata za usloviyata, reda i pravilata za izgrazhdane i funktsionirane na smesena sistema za taksuvane na razlichnite kategoria patni prevozni sredstva na baza vreme i na baza izminato razstoyanie (dekretu zmieniającego i uzupełniającego zarządzenie
w sprawie szczegółowych warunków i zasad wprowadzenia i funkcjonowania mieszanego systemu opłat dla różnych kategorii pojazdów drogowych na podstawie czasu przejazdu i pokonanej odległości) oraz Naredba za usloviyata, reda i pravilata za postigane na operativnata savmestimost na elektronni sistemi za patno taksuvane (zarządzenie w sprawie szczegółowych zasad funkcjonowania i przepisów wykonawczych
dotyczących interoperacyjności systemów elektronicznego poboru opłat), które były przedmiotem procedury legislacyjnej.
23      Wobec braku jakiegokolwiek późniejszego powiadomienia dotyczącego transpozycji dyrektywy 2019/520
Komisja w dniu 19 maja 2022 r. skierowała do Republiki Bułgarii uzasadnioną opinię, w której wezwała ją do przyjęcia w terminie dwóch miesięcy od jej otrzymania środków koniecznych do zastosowania się do tej opinii.
24      Pismem z dnia 18 lipca 2022 r. Republika Bułgarii nie zakwestionowała zarzucanego naruszenia, lecz wyjaśniła, że projekt ustawy zmieniającej i uzupełniającej ustawę o drogach został zatwierdzony przez radę ministrów w dniu 27 maja 2022 r., a następnie przedłożony tego samego dnia bułgarskiemu zgromadzeniu narodowemu do przyjęcia. To państwo członkowskie dodało, że wszystkie projekty i akty normatywne mające na celu pełną transpozycję przepisów tej dyrektywy do prawa bułgarskiego zostaną przyjęte do września 2022 r., ale że opóźnienia nie są wykluczone.
25      Uznawszy, że po upływie terminu transpozycji tej dyrektywy środki, które miały ją zapewnić transpozycję tej dyrektywy, nadal nie zostały przyjęte, a w każdym razie ich treść nie została przekazana Komisji, instytucja ta wniosła rozpatrywaną skargę.
Postępowanie przed Trybunałem
26      Pisemny etap postępowania w niniejszej sprawie
został zamknięty
w dniu 12 lutego 2024 r.
27      Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 16 maja 2024 r., wydanym po wysłuchaniu stron, postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone do czasu zakończenia przez Komisję analizy aktów prawnych, które w międzyczasie zostały przyjęte przez Republikę Bułgarii.
28      Pismem z dnia 31 października 2024 r. Komisja poinformowała Trybunał, że w dniach 1 i 14 lutego 2024 r. Republika Bułgarii powiadomiła ją o szeregu aktów ustawodawczych i o jednym akcie wykonawczym dokonujących transpozycji dyrektywy 2019/520. W dniu 18 lutego 2024 r. Republika Bułgarii poinformowała Komisję, że w dniu 30 maja 2024 r.
spodziewa się uchwalenia rozporządzenia mającego zapewnić pełną transpozycję tej dyrektywy. W kolejnych nieformalnych wymianach korespondencji Republika Bułgarii wskazała również, że przepisy mające na celu pełną transpozycję tej dyrektywy powinny zostać uchwalone do dnia 30 sierpnia 2024 r. Po dniu 18 lutego 2024 r. Komisja nie została jednak powiadomiona o żadnych dodatkowych środkach transpozycji.
29      W konsekwencji Komisja wskazała, że o ile Republika Bułgarii poczyniła w toku postępowania sądowego pewne postępy w transpozycji dyrektywy 2019/520, o tyle transpozycja ta pozostawała niepełna.
30      W tych okolicznościach Komisja dostosowała treść swoich żądań zmierzających do zasądzenia od tego państwa członkowskiego zapłaty zarówno kary ryczałtowej, jak i okresowej kary pieniężnej. W odniesieniu do wymiaru kary ryczałtowej Komisja zaproponowała wyodrębnienie trzech okresów naruszenia i żądanie, w odniesieniu do pierwszego z nich, trwającego od dnia 20 października 2021 r. do dnia 31 stycznia 2024 r. – kwoty 1 799 280 EUR, w odniesieniu do drugiego okresu, trwającego od dnia1 lutego 2024 r. do dnia 13 lutego 2024 r. – kwoty 18 144 EUR, a w odniesieniu do
trzeciego okresu, trwającego od dnia 14 lutego 2024 r. do dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie lub, jeżeli naruszenie ustanie przed tą datą, do dnia jego ustania – stawki dziennej w wysokości 1080 EUR. W odniesieniu do wymiaru okresowej kary pieniężnej Komisja zwróciła się do Trybunału o zasądzenie dziennej stawki w wysokości 5814 EUR do czasu całkowitego spełniania obowiązku przewidzianego w art. 32 dyrektywy 2019/520.
31      Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 6 listopada 2024 r. postępowanie w niniejszej sprawie zostało podjęte.
32      W dniu 9 grudnia 2024 r. Republika Bułgarii przedstawiła swoje uwagi w przedmiocie częściowego cofnięcia skargi przez Komisję i dostosowania jej żądań.
33      Pismem złożonym w dniu 30 września 2025 r. Republika Bułgarii wniosła o przedstawienie nowych wniosków dowodowych w celu wykazania pełnej transpozycji dyrektywy 2019/520 do prawa bułgarskiego. Na podstawie art. 128 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem prezes dziesiątej izby w dniu 3 października 2025 r. uwzględnił ten wniosek i wyznaczył Komisji termin do dnia 17 października 2025 r. na ustosunkowanie się do nowych dowodów.
34      Pismem z dnia 15 października 2025 r. Komisja przedstawiła swoje uwagi w przedmiocie nowych dowodów, o których Republika Bułgarii powiadomiła ją w dniu 26 września 2025 r., i wskazała, że uważa, iż to państwo członkowskie wypełniło już ciążący na nim na podstawie art. 32 ust. 1 dyrektywy 2019/520 obowiązek przyjęcia wszystkich przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do transpozycji tej dyrektywy i powiadomienia o ich treści.
35      W konsekwencji Komisja, po pierwsze, ponownie cofnęła skargę w części, cofając żądanie zasądzenie od Republiki Bułgarii zapłaty okresowej kary pieniężnej, a po drugie, zmieniła swoje żądanie zasądzenia od tego państwa członkowskiego zapłaty ryczałtowej kary pieniężnej, żądając z tego tytułu zapłaty łącznej kwoty 2 458 296 EUR, z czego 1 801 440 EUR za okres od dnia 20 października 2021 r. do dnia 31 stycznia 2024 r._19 656 EUR za okres od dnia 1 lutego 2024 r. do dnia 13 lutego 2024 r. i 637 200 EUR za okres od dnia 14 lutego 2024 r. do dnia 25 września 2025 r.
36      Pismem z dnia 3 listopada 2025 r. Republika Bułgarii wniosła do Trybunału, po pierwsze, o uwzględnienie częściowego cofnięcia skargi przez Komisję w zakresie, w jakim dotyczy ona żądania zasądzenia okresowej kary pieniężnej, a po drugie, o oddalenie w całości żądania Komisji dotyczącego zasądzenia zapłaty kary ryczałtowej w wysokości 2 458 296 EUR
lub, tytułem żądania ewentualnego, o obniżenie jej wymiaru do najniższej dopuszczalnej kwoty, zważywszy na okoliczności niniejszej sprawy.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie uchybienia zobowiązaniom w świetle art. 258 TFUE
Argumentacja stron
37      W skardze Komisja podnosi, że do dnia upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii Republika Bułgarii nie przyjęła środków koniecznych do dokonania transpozycji dyrektywy 2019/520 do prawa krajowego.
38      Ponadto Republika Bułgarii uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi niezwłocznego przekazania Komisji tekstu przepisów dokonujących transpozycji.
39      W tym względzie Komisja przypomina na wstępie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w szczególności z wyrokami z dnia 27 października 2011 r., Komisja/Polska (C‑362/10, EU:C:2011:703, pkt 46), i z dnia 15 października 2015 r., Komisja/Niemcy (C‑137/14, EU:C:2015:683, pkt 51), przepisy dyrektywy powinny być wdrażane z niepodważalną mocą wiążącą, ze szczegółowością, precyzją i jasnością wymaganą dla spełnienia wymogu pewności prawa. Ponadto, że jeżeli dyrektywa wyraźnie przewiduje, że transponujące ją przepisy zawierają odniesienie do tej dyrektywy lub że odniesienie takie towarzyszy ich urzędowej publikacji, jak przewiduje w niniejszej sprawie art. 32 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2019/520, to zgodnie z tym orzecznictwem konieczne jest w każdym razie dokonanie transpozycji poprzez przyjęcie aktu prawa pozytywnego. Komisja powołuje się w tym względzie na pkt 49 wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r., Komisja/Polska (C‑29/14, EU:C:2015:379).
40      Na podstawie pkt 51 i 59 wyroku z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (Artykuł 260 ust. 3 TFUE – Sieci szerokopasmowe) (C‑543/17, EU:C:2019:573), Komisja wyjaśnia, że na państwach członkowskich ciąży ponadto obowiązek przekazania jej jasnych i precyzyjnych informacji o transpozycji dyrektywy. Państwa te powinny wskazać w sposób jednoznaczny przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, poprzez które, jak uważają, wypełniły różne obowiązki nałożone na nie w tej dyrektywie. Państwa członkowskie mają również obowiązek wskazać, w odniesieniu do każdego przepisu tej dyrektywy, przepis lub przepisy krajowe zapewniające jej transpozycję, której to informacji może w razie potrzeby towarzyszyć tabela zbieżności.
41      W odpowiedzi na skargę Republika Bułgarii odpowiada, że w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi wypełniła ona zobowiązania, które na niej ciążą zgodnie z zasadą lojalnej współpracy, i dostarczyła Komisji w odpowiednim czasie wszelkich niezbędnych informacji. Ponadto organy krajowe zaangażowane w transpozycję dyrektywy 2019/520 dołożyły w dobrej wierze wszelkich starań mających na celu transpozycję jej przepisów.
42      Republika Bułgarii uzasadnia opóźnienia w transpozycji brakiem stabilności politycznej spowodowanej kolejnymi rozwiązaniami zgromadzenia narodowego.
43      Podnosi ona, że obiektywnie nie miała możliwości wdrożenia przepisów dyrektywy 2019/520, ponieważ nie dysponowała organem ustawodawczym, który byłby w stanie stanowić ustawy transponujące, oraz że sytuacja ta stanowi przypadek siły wyższej.
44      Komisja nie uwzględniła w wystarczającym zakresie okoliczności, na które powołało się to państwo członkowskie, a mianowicie złożonej sytuacji politycznej w Bułgarii i jej skutków dla prac legislacyjnych, a także pandemii COVID-19, mimo że dysponuje ona zakresem uznania na mocy art. 258 i 260 TFUE.
45      W każdym razie, mimo że dyrektywa 2019/520 nie została jeszcze w pełni transponowana, różne istniejące ustawy wdrażają już niektóre z jej wymogów.
46      W szczególności pojęcia zdefiniowane w art. 2 pkt 2, 3, 16, 17, 21, 26 i 29 tej dyrektywy znalazły się w Zakon za patishtata (ustawie o drogach) (DV nr 26 z dnia 29 marca 2000 r.), Zakon za dvizhenie po patishtata (ustawa o ruchu drogowym) (DV nr 20, z dnia 5 marca 1999 r.)
i w Naredba za usloviyata, reda i pravilata za izgrazhdane i funktsionirane na smesena sistema za taksuvane na razlichnite kategorii patni prevozni sredstva na baza vreme i na baza izminato razstoyanie (zarządzenie
w sprawie szczegółowych warunków i zasad wprowadzenia i funkcjonowania mieszanego systemu opłat dla różnych kategorii pojazdów drogowych na podstawie czasu przejazdu i pokonanej odległości).
47      Ponadto obowiązujące przepisy bułgarskie mają na celu wdrożenie art. 5 ust. 5 i 7, art. 6 ust. 3, 5 i 7 oraz art. 8 ust. 2 dyrektywy 2019/520.
48      W replice Komisja podnosi, że wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku wykazania istnienia zarzucanego uchybienia i że podstawą jej wniosków tym względzie nie było jakiekolwiek domniemanie.
49      W każdym razie, nawet jeśli, w pewnym stopniu, przepisy bułgarskiego prawa krajowego obowiązujące przed dniem przyjęcia dyrektywy 2019/520 i przepisy prawa krajowego zmienione po tej dacie wzajemnie się pokrywały, to Republika Bułgarii nie zgłosiła krajowych przepisów dokonujących transpozycji tej dyrektywy, czym naruszyła wymogi art. 32 tej dyrektywy.
50      Komisja, odwołując się do wyroku z dnia 10 stycznia 2008 r., Komisja/Portugalia (C‑70/06, EU:C:2008:3, pkt 21, 22), podnosi w celu oddalenia argumentu Republiki Bułgarii dotyczącego podnoszonej obiektywnej niemożności transpozycji przepisów dyrektywy 2019/520, że państwo członkowskie nie może powoływać się na trudności wewnętrzne, w tym odnoszące się do porządku konstytucyjnego, w celu uzasadnienia uchybienia zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii, w szczególności terminom przewidzianym w dyrektywie.
51      W odniesieniu do argumentu dotyczącego pandemii COVID-19, również podniesionego przez Republikę Bułgarii, Komisja przypomina, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału, a w szczególności z pkt 130–132 wyroku z dnia 13 grudnia 2001 r., Komisja/Francja (C‑1/00, EU:C:2001:687), państwa członkowskie mogą powołać się na nadzwyczajne okoliczności spowodowane siłą wyższą, wyłącznie jeżeli wskazują one szczególne niemożliwe do przezwyciężenia trudności tymczasowo uniemożliwiające im wypełnienie ich szczególnych obowiązków wynikających z prawa Unii. Komisja uważa, że z pkt 54 i 55 wyroku z dnia 25 stycznia 2017 r., Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39), wynika, iż państwa członkowskie mają obowiązek wykazać istnienie konkretnego związku między okolicznościami powoływanymi jako działanie siły wyższej z jednej strony a konkretnym naruszeniem prawa Unii z drugiej strony.
52      Tymczasem w niniejszej sprawie Republika Bułgarii nie dowiodła, że okoliczności towarzyszące pandemii COVID-19 stanowiły szczególne, niemożliwe do przezwyciężenia trudności, i nie wykazała związku między tymi okolicznościami a brakiem transpozycji dyrektywy 2019/520.
53      Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przypomnianym w kontekście pandemii COVID-19, na siłę wyższą można powoływać się wyłącznie w odniesieniu do okresu, w którym konieczne było sprostanie tego rodzaju trudnościom.
54      Tymczasem w niniejszej sprawie zwłoka w transpozycji nie była proporcjonalna do konieczności sprostania trudnościom związanym z tą pandemią, ponieważ niniejsza skarga została wniesiona w dniu 26 lipca 2023 r., czyli ponad 21 miesięcy po upływie terminu transpozycji dyrektywy 2019/520, a transpozycja ta nie została jeszcze zakończona w chwili złożenia repliki.
55      W duplice Republika Bułgarii powołuje się na prace legislacyjne zakończone w 2024 r. w celu transpozycji do prawa bułgarskiego dyrektywy 2019/520.
56      W odniesieniu do argumentu dotyczącego braku stabilności politycznej to państwo członkowskie podkreśla nadzwyczajny charakter tej sytuacji wynikający z faktu, że przez dłuższy czas nie było możliwe stanowienie prawa, a tym samym zapewnienie transpozycji tej dyrektywy.
57      Co się tyczy pandemii COVID-19, Republika Bułgarii powołuje się na długi czas jej trwania i jej poważny charakter uniemożliwiający władzy ustawodawczej zakończenie wspomnianej transpozycji w wyznaczonym terminie.
58      Dokonując częściowego cofnięcia skargi, Komisja podnosi, że transpozycji dyrektywy 2019/520 nie można uznać za pełną.
59      Republika Bułgarii nie poinformowała o wszystkich przepisach dokonujących transpozycji przepisów załącznika II do tej dyrektywy.
60      W szczególności obowiązek przewidziany w art. 24 ust. 2 dyrektywy 2019/520, który odsyła do załącznika II do tej dyrektywy, nie stał się przedmiotem pełnej transpozycji.
61      Republika Bułgarii poinformowała Komisję, że art. 5 ust. 4, art. 6 ust. 6, art. 8 ust. 3, art. 9, art. 21 ust. 5 oraz art. 25 dyrektywy 2019/520 były przedmiotem „częściowej transpozycji”. Państwo to nie poinformowało jednak Komisji o przepisach krajowych zapewniających pełną transpozycję tych przepisów.
62      Co się tyczy art. 5 ust. 9 zdanie ostatnie i art. 6 ust. 1 zdanie ostatnie dyrektywy 2019/520, Komisja uważa, że przepisy krajowe wyraźnie wymienione przez Republikę Bułgarii w tabeli zbieżności przekazanej przez to państwo członkowskie nie obejmują obowiązków przewidzianych w tych przepisach.
63      Co się tyczy art. 14 ust. 1 zdanie drugie dyrektywy 2019/520, Republika Bułgarii wskazała, że obowiązujące ustawodawstwo bułgarskie jest w pełni zgodne z tym przepisem, ponieważ nie przewiduje ono żadnych ograniczeń dla dostawców europejskiej usługi opłaty elektronicznej lub związanych z nią urządzeń pokładowych, nie zagrażając przy tym interoperacyjności. Komisja uważa jednak, że transpozycja tego przepisu powinna była zostać dokonana w sposób wyraźny, aby zagwarantować specyfikę tej usługi.
64      Ponadto Republika Bułgarii podniosła, że niektóre przepisy dyrektywy 2019/520 nie mają zastosowania na jej terytorium, nie przedstawiając jednak przekonujących dowodów na poparcie tego wnioskowania.
65      W szczególności Komisja uważa, że fakultatywny charakter art. 6 ust. 4 akapit drugi tej dyrektywy odnosi się do stosowania tej dyrektywy przez podmiot pobierający opłaty, a nie do obowiązku jej transpozycji, który ciąży na państwie członkowskim.
66      Co się tyczy art. 7 ust. 3 dyrektywy 2019/520, nawet wobec faktu, że na obszarach świadczenia europejskiej usługi opłaty elektronicznej znajdujących się na terytorium Republiki Bułgarii nie było głównego dostawcy tej usługi, przepis ten powinien był zostać transponowany, ponieważ w przyszłości główny dostawca tej usługi mógłby rozpocząć świadczenie usług na rynku w tym państwie członkowskim.
67      Co się tyczy art. 14 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy 2019/520, Republika Bułgarii podniosła, że zgodnie z prawem bułgarskim podmiot pobierający opłaty nie pozostaje w bezpośredniej relacji z użytkownikami europejskiej usługi opłaty elektronicznej. Komisja jest zdania, że transpozycji tego przepisu należy dokonać w sposób wyraźny w celu ustanowienia norm wzajemnych relacji między podmiotem pobierającym opłaty a użytkownikami tej usługi.
68      Komisja podsumowuje, że Republika Bułgarii nie dokonała transpozycji „około 30 %” przepisów dyrektywy 2019/520.
69      W odpowiedzi na pierwsze częściowe cofnięcie skargi przez Komisję Republika Bułgarii podnosi, że twierdzenie tej instytucji, jakoby wymóg z art. 6 ust. 1 zdanie ostatnie dyrektywy 2019/520 nie był przedmiotem transpozycji do prawa bułgarskiego, jest błędne. Wymóg ten został bowiem przewidziany w art. 38 zarządzenia
w sprawie szczegółowych warunków i zasad wprowadzenia i funkcjonowania mieszanego systemu opłat dla różnych kategorii pojazdów drogowych na podstawie czasu przejazdu i pokonanej odległości, zgłoszonego w systemie Themis w dniu 1 lutego 2024 r. pod numerem MNE (2024) 00609.
70      Artykuł 24 ust. 2 dyrektywy 2019/520, który odsyła do załącznika II do tej dyrektywy, został, choć częściowo, transponowany art. 189 bis ust. 4 ustawy o ruchu drogowym, zgłoszonym w systemie Themis w dniu 1 lutego 2024 r. pod numerem MNE (2024) 00606.
71      Co się tyczy wymogu określonego w art. 5 ust. 9 zdanie ostatnie dyrektywy 2019/520, w prawie bułgarskim dostawca europejskiej usługi opłaty elektronicznej jest zawsze osobą inną niż podmiot pobierający opłaty. Podmiotem świadczącym tę usługę jest przedsiębiorca w rozumieniu art. 10 nonies ust. 3 ustawy o drogach, podczas gdy podmiotem pobierającym opłaty jest Agentsia za patna infrastruktura (agencja infrastruktury drogowej, Bułgaria), będąca organem publicznym. W konsekwencji wymóg przewidziany w art. 5 ust. 9 tej dyrektywy nie znajduje zastosowania do Republiki Bułgarii.
72      Ponadto Republika Bułgarii powtarza argumentację przedstawioną w jej odpowiedzi na skargę, zgodnie z którą brak stabilności politycznej, jakiej doświadczała, skutkował całkowitą niemożnością uniknięcia zwłoki w transpozycji przepisów dyrektywy 2019/520.
Ocena Trybunału
73      Zgodnie z art. 32 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2019/520 państwa członkowskie przyjmują i publikują do dnia 19 października 2021 r. przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania art. 1–27 i załączników I i II do tej dyrektywy. Niezwłocznie przekazują one Komisji tekst tych przepisów. Zgodnie z art. 32 ust. 1 akapit trzeci tej dyrektywy przepisy przyjęte przez państwa członkowskie zawierają odniesienie do tej dyrektywy lub odniesienie takie towarzyszy ich urzędowej publikacji. Przepisy te zawierają także wskazanie, że w istniejących przepisach ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odniesienia do dyrektywy 2004/52, uchylonej dyrektywą 2019/520, traktuje się jako odniesienia do tej drugiej dyrektywy. Sposób dokonywania takiego odniesienia i formułowania takiego wskazania określany jest przez państwa członkowskie.
74      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem istnienie uchybienia należy oceniać z perspektywy sytuacji państwa członkowskiego, jaka zaistniała w momencie upływu terminu wyznaczonego przez Komisję w uzasadnionej opinii, wobec czego Trybunał nie może uwzględniać zmian, które nastąpiły po tym terminie [wyroki: z dnia 25 lutego 2021 r., Komisja/Hiszpania(Dyrektywa o danych osobowych–Dziedzina karna), C‑658/19, EU:C:2021:138, pkt 15;
a także
z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo].
75      W niniejszej sprawie Republika Bułgarii nie kwestionuje, że do dnia upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 19 maja 2022 r. nie przyjęła ona przepisów mających zapewnić pełną transpozycję dyrektywy 2019/520 zawierających odniesienie do niej lub opatrzonych takim odniesieniem
przy ich urzędowej publikacji, zgodnie z art. 32 ust. 1 tej dyrektywy.
76      To państwo członkowskie uściśla jednak, że istniejące przepisy krajowe wdrażają już niektóre wymogi przewidziane w tej dyrektywie.
77      Argumentacja ta, za pomocą której to państwo członkowskie zamierza wykazać, że tylko częściowo uchybiło zobowiązaniom wynikającym z dyrektywy 2019/520 ze względu na istnienie przepisów prawa krajowego wdrażających już niektóre z tych wymogów, podlega jednak oddaleniu.
78      Wystarczy bowiem przypomnieć, że o ile transpozycja dyrektywy może zostać zapewniona przez obowiązujące już normy prawa krajowego, o tyle nie miało to miejsca w niniejszej sprawie. W każdym razie państwa członkowskie nie są w tym przypadku zwolnione z formalnego obowiązku poinformowania Komisji o istnieniu takich norm prawa, tak aby mogła ona ocenić ich zgodność z tą dyrektywą [wyrok z dnia 22 maja 2025 r., Komisja/Bułgaria(Dyrektywa w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego),
C‑237/23, EU:C:2025:373, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo]. Ponadto, jeżeli – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – dyrektywa wyraźnie nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, by przepisy niezbędne do jej wykonania zawierały odniesienie do tej dyrektywy lub by odniesienie takie towarzyszyło ich urzędowej publikacji, to w każdym razie konieczne jest, aby państwa członkowskie przyjęły
akt prawa pozytywnego transponujący daną dyrektywę [zob. wyrok z dnia 14 marca 2024 r., Komisja/Łotwa (Europejski kodeks łączności elektronicznej), C‑454/22, EU:C:2024:235, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo].
79      Republika Bułgarii podnosi również, że obiektywnie nie miała możliwości zapewnienia pełnej transpozycji dyrektywy 2019/520 ze względu, po pierwsze, na brak stabilności politycznej w Bułgarii spowodowany częstymi zmianami rządu i rozwiązaniem zgromadzenia narodowego, a po drugie, na pandemię COVID-19, która spowodowała opóźnienia w pracach legislacyjnych, przy czym oba te elementy stanowią również przypadki siły wyższej.
80      Argument dotyczący braku stabilności politycznej nie może zostać uwzględniony, ponieważ zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału państwo członkowskie nie może powoływać się na przepisy, praktyki lub sytuacje w swoim wewnętrznym porządku prawnym dla uzasadnienia uchybienia zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii, takim jak brak transpozycji dyrektywy w wyznaczonym terminie
[wyroki: z dnia 25 lutego 2021 r., Komisja/Hiszpania(Dyrektywa o danych osobowych–Dziedzina karna), C‑658/19, EU:C:2021:138, pkt 19; a także
z dnia 25 kwietnia 2024 r. Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo].
81      Co się tyczy argumentu Republiki Bułgarii dotyczącego pandemii COVID-19, wystarczy przypomnieć, że nawet jeśli definicja „siły wyższej” nie wymaga wystąpienia całkowitego braku możliwości zastosowania się do obowiązków wynikających z prawa Unii, to jednak wymaga ona, aby rozpatrywane uchybienie zobowiązaniom było spowodowane przez okoliczności niezależne od podmiotu, który się na nie powołuje, nietypowe i nieprzewidywalne, których konsekwencji nie można było uniknąć mimo dołożenia wszelkich starań, przy czym na sytuację siły wyższej można się powołać jedynie w odniesieniu do okresu, jaki był konieczny do sprostania tym trudnościom [wyroki: z dnia 8 czerwca 2023 r., Komisja/Słowacja (Prawo do rozwiązania umowy bez opłat), C‑540/21, EU:C:2023:450, pkt 81;
z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska(Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 36].
82      Jednakże o ile kryzys zdrowotny na tak wielką skalę, taki jak pandemia COVID-19, stanowi zdarzenie niezależne od Republiki Bułgarii, nietypowe i nieprzewidywalne, o tyle to państwo członkowskie powinno dołożyć wszelkich starań i informować Komisję o napotkanych trudnościach w odpowiednim czasie, a przynajmniej przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 19 maja 2022 r. [zob. podobnie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska(Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 36]. Tymczasem, jak wynika z pkt 6–8 dupliki, co Komisja potwierdziła w piśmie z dnia 31 października 2024 r., w którym częściowo cofnęła swoje żądania, Republika Bułgarii dokonała pełnej transpozycji dyrektywy 2019/520 dopiero w tym dniu.
83      Ponadto to państwo członkowskie nie twierdzi, że pandemia COVID-19 sama w sobie stanowi w całości przyczynę zwłoki przy transpozycji tej dyrektywy, za którą to zwłokę ponosi ono odpowiedzialność. Wreszcie, gdyby prawodawca Unii uznał, że skutki tej pandemii, która dotknęła całe terytorium Unii, uniemożliwiały państwom członkowskim wywiązanie się ze zobowiązań ciążących na nich na mocy tej dyrektywy, postanowiłby on przedłużyć termin jej transpozycji, czego nie uczynił [zob. podobnie wyrok z dnia 22 maja 2025 r., Komisja/Bułgaria(Dyrektywa w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego),
C‑237/23, EU:C:2025:373, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo].
84      Uwzględniając powyższe rozważania, należy stwierdzić, że poprzez brak przyjęcia do dnia upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 19 maja 2022 r. przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy 2019/520, a tym samym poprzez brak przekazania treści tych przepisów Komisji, Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 32 ust. 1 tej dyrektywy.
W przedmiocie żądania wniesionego na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE
Argumentacja stron
85      W skardze Komisja podnosi, że w Unii opartej na poszanowaniu zasad państwa prawa wszystkie dyrektywy należy traktować jako równie ważne i wymagające pełnej transpozycji przez państwa członkowskie w terminach wyznaczonych w tych dyrektywach.
86      Instytucja przywołuje
również wyrok z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (Artykuł 260 ust. 3 TFUE – Sieci szerokopasmowe) (C‑543/17, EU:C:2019:573, pkt 51, 59), aby przypomnieć o spoczywającym na państwach członkowskich obowiązku przekazywania wystarczająco jasnych i precyzyjnych informacji na temat przepisów krajowych transponujących odpowiednie przepisy dyrektywy.
87      Zważywszy, że zarzucane Republice Bułgarii uchybienie trwało w chwili wniesienia przez Komisję niniejszej skargi do Trybunału, Komisja proponuje na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE nakazanie temu państwu członkowskiemu zapłaty kary ryczałtowej.
88      Podstawą dokonania
przez Komisję wymiaru tej sankcji finansowej są ogólne zasady, o których mowa w pkt 2 komunikatu z 2023 r., oraz metoda obliczenia przedstawiona w pkt 4 tego komunikatu. W szczególności instytucja ta wskazuje, że podstawą wymiaru
kary ryczałtowej powinny być podstawowe kryteria, takie jak waga uchybienia, czas jego trwania oraz konieczność zapewnienia, aby sankcja działała jako środek odstraszający przed dalszymi uchybieniami.
89      Biorąc pod uwagę te okoliczności, Komisja proponuje w pierwszej kolejności zastosowanie w niniejszej sprawie współczynnika wagi uchybienia wynoszącego 10.
90      W drugiej kolejności, odnosząc się do konieczności zapewnienia odstraszającego skutku sankcji z uwzględnieniem zdolności płatniczej danego państwa członkowskiego, Komisja wskazuje, że zgodnie z pkt 3 załącznika I do komunikatu z 2023 r. współczynnik „n” dla Republiki Bułgarii wynosi 0,18.
91      W świetle tych okoliczności Komisja proponuje obliczenie wymiaru kary ryczałtowej zgodnie z pkt 4.2 komunikatu z 2023 r. poprzez pomnożenie stawki ryczałtowej, ustalonej na 1000 EUR dziennie, przez przyjęty w niniejszej sprawie współczynnik wagi uchybienia wynoszący 10, a następnie przez współczynnik „n”, który dla tego państwa członkowskiego wynosi 0,18. Wynik tych obliczeń daje stawkę dzienną w wysokości 1800 EUR, którą należy następnie pomnożyć przez liczbę dni trwania naruszenia.
92      W związku z tym Komisja proponuje wymierzenie Republice Bułgarii kary ryczałtowej w wysokości 1800 EUR dziennie, przy czym minimalna kara ryczałtowa ma wynosić 504 000 EUR, zgodnie z pkt 5 załącznika I do komunikatu z 2023 r.
93      W odpowiedzi na skargę Republika Bułgarii domaga się tytułem głównym oddalenia żądania głównego Komisji
dotyczącego zastosowania
sankcji finansowych, a tytułem żądania ewentualnego
– obniżenia ich kwoty ze względu na to, że kwota zaproponowana przez Komisję jest oczywiście nieproporcjonalna w stosunku do zarzucanego naruszenia.
94      Jeśli chodzi o wagę naruszenia, to państwo członkowskie uważa, że należy wziąć pod uwagę brak stabilności politycznej oraz skutki pandemii COVID-19. W tym względzie Komisja powinna była również uwzględnić okoliczność, że istniejące ustawodawstwo bułgarskie częściowo spełnia wymogi dyrektywy 2019/520.
95      Chociaż wspomniane przepisy nie zawierają wyraźnego odniesienia do dyrektywy 2019/520, nie uniemożliwia to jednak jednostkom powoływania się na nie i wywodzenia z nich praw.
96      Republika Bułgarii twierdzi, że w sprawach dotyczących dziedzin wrażliwych Komisja zaproponowała taki sam współczynnik wagi uchybienia jak ten, którego domaga się
ona w niniejszej sprawie, a nawet, w niektórych z tych spraw – niższy współczynnik wagi uchybienia. Przytacza ona w tym względzie sprawy, w których zapadły wyroki z dnia 7 września 2016 r., Komisja/Grecja (C‑584/14, EU:C:2016:636),
i z dnia 26 lipca 2017 r., Comune di Corridonia i in. (C‑196/16 i C‑197/16, EU:C:2017:589).
97      W niniejszym przypadku skutki niepełnej transpozycji dyrektywy 2019/520 nie stanowią bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia ludzkiego i nie powodują szkód w środowisku ani utraty zasobów własnych Unii.
98      W związku z tym Republika Bułgarii wnosi do Trybunału o oddalenie w całości żądania zapłaty kary ryczałtowej lub, w przypadku gdyby Trybunał uznał za konieczne zastosowanie tej sankcji, o ustalenie jej wysokości na minimalnym poziomie.
99      W replice Komisja podnosi, że z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie wynika, by kwota żądanej sankcji finansowej była w stosunku do nich niestosowana i by Trybunał powinien ją obniżyć.
100    Instytucja ta podkreśla, że Republika Bułgarii nie poinformowała jej o żadnym przepisie dokonującym transpozycji dyrektywy 2019/520 przed upływem terminu tej transpozycji, czyli przed dniem 19 października 2021 r., ani po tej dacie.
101    W tych okolicznościach nałożenie kary ryczałtowej jest środkiem proporcjonalnym do popełnionego uchybienia.
102    Komisja podnosi, że dyrektywa 2019/520 zwiększa skuteczność warunków ramowych na rynku pobierania opłat elektronicznych poprzez poprawę interoperacyjności systemów i ustanowienie podstawy prawnej dla transgranicznej wymiany informacji na temat pojazdów oraz ich właścicieli lub posiadaczy, którzy nie uiścili opłat drogowych w Unii. Ponadto dyrektywa ta przyczyniła się do urzeczywistnienia na rynku wewnętrznym jednolitego rynku cyfrowego.
103    Uważa ona, że wszystkie przypadki braku transpozycji i powiadomienia o ewentualnych środkach dokonujących transpozycji dyrektywy Unii stanowią uchybienie o jednakowej wadze, ponieważ charakter rozpatrywanej dyrektywy nie ma wpływu na współczynnik wagi uchybienia, który zostanie przyjęty.
104    Współczynnik wagi uchybienia wynoszący 10 z 20 w przypadku braku transpozycji dyrektywy i całkowitego braku powiadomienia o krajowych przepisach dokonujących transpozycji byłby szczególnie umiarkowany.
105    W duplice Republika Bułgarii przypomina, że Komisja powinna była uwzględnić w żądaniu zastosowania sankcji finansowej szczególne okoliczności związane z krajową sytuacją polityczną oraz pandemią COVID-19, które spowodowały poważne trudności w pracy władzy ustawodawczej powołanej do transpozycji przepisów dyrektywy 2019/520.
106    Fakt stosowania kar ryczałtowych wobec państw członkowskich mógł podważyć jakość transpozycji dyrektyw Unii, ponieważ państwa członkowskie byłyby w ten sposób bardziej skłonne do dokonywania ich transpozycji w wyznaczonym terminie, niekoniecznie zwracając uwagę na jakość tej transpozycji. Takie podejście naruszałoby zasadę proporcjonalności przewidzianą w art. 5 ust. 4 TUE i nie byłoby zgodne ze spoczywającym na Komisji obowiązkiem lojalnej współpracy.
107    Dokonując częściowego cofnięcia skargi w dniu 31 października 2024 r., Komisja proponuje – zważywszy na postępy, jakie Republika Bułgarii poczyniła w transpozycji dyrektywy 2019/520 od wniesienia niniejszej skargi – obniżenie współczynnika wagi uchybienia w zależności od liczby zgłoszonych jej krajowych przepisów dokonujących transpozycji dyrektywy. Proponuje ona zatem rozróżnienie dwóch nowych okresów naruszenia, z których pierwszy miał trwać od dnia 1 lutego 2024 r., daty pierwszego zgłoszenia przepisów dokonujących transpozycji, do dnia 13 lutego 2024 r., a drugi – od dnia 14 lutego 2024 r., daty drugiego zgłoszenia przepisów dokonujących transpozycji, do dnia ogłoszenia wyroku, który ma zapaść w niniejszej sprawie, lub, jeżeli uchybienie ustało przed tą datą, do dnia, w którym uchybienie ustało, oraz proponuje ona zastosowanie do nich współczynnika wagi uchybienia wynoszącego, odpowiednio, 7 i 5.
108    Komisja wskazuje natomiast, że w celu obliczenia kary ryczałtowej i określenia współczynnika „n” oraz minimalnych kar ryczałtowych dla poszczególnych państw członkowskich posłużyła się ona zaktualizowanymi danymi liczbowymi zawartymi w komunikacie opublikowanym w dniu 26 stycznia 2024 r., zatytułowanym „Aktualizacja danych wykorzystywanych do obliczania sankcji finansowych proponowanych Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej przez Komisję w ramach postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego” (Dz.U. C, C/2024/1123). Zaktualizowana stawka kary ryczałtowej, przewidziana w pkt 2 tego komunikatu, zostaje ustalona na 1080 EUR dziennie, współczynnik „n” dla Republiki Bułgarii, przewidziany w pkt 3 tego załącznika, wynosi 0,2, a minimalna kara ryczałtowa dla tego państwa członkowskiego, przewidziana w pkt 5 tego załącznika, wynosi 603 000 EUR.
109    Tym samym w odniesieniu do wymiaru kary ryczałtowej Komisja rozróżnia trzy okresy naruszenia i proponuje ustalenie stawki dziennej dla celów ustalenia tej kwoty, mającej zastosowanie do każdego z nich, w następujący sposób:
–        w odniesieniu do okresu od dnia 20 października 2021 r. (dnia następującego po upływie terminu transpozycji dyrektywy) do dnia 31 stycznia 2024 r. (dnia poprzedzającego pierwsze zgłoszenie środków transpozycji): mnożąc zaktualizowaną stawkę dzienną kary ryczałtowej, ustaloną na 1080 EUR, przez współczynnik wagi uchybienia wynoszący 10 i przez współczynnik „n” ustalony
dla Republiki Bułgarii na 0,2, co odpowiada stawce dziennej w wysokości 2160 EUR, pomnożonej przez liczbę dni trwania naruszenia, czyli 833 dni. Kwota kary ryczałtowej za ten okres wyniosłaby 1 799 280 EUR;
–        w odniesieniu do okresu od dnia 1 lutego 2024 r. (dnia następującego po upływie terminu transpozycji dyrektywy) do dnia 13 lutego 2024 r. (dnia poprzedzającego pierwsze zgłoszenie środków transpozycji): mnożąc zaktualizowaną stawkę dzienną kary ryczałtowej ustaloną na 1080 EUR przez współczynnik wagi uchybienia wynoszący 7 i przez współczynnik „n” ustalony dla Republiki Bułgarii na 0,2, co odpowiada stawce dziennej wynoszącej 1512 EUR, pomnożonej przez liczbę dni trwania naruszenia, czyli 12 dni. Kwota kary ryczałtowej za ten okres wyniosłaby 18 144 EUR;
–        w odniesieniu do okresu od dnia 14 lutego 2024 r. (dnia drugiego powiadomienia o środkach transpozycji) do dnia zaprzestania naruszenia lub do dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie: mnożąc zaktualizowaną stawkę kary ryczałtowej (1080 EUR) przez współczynnik wagi uchybienia wynoszący 5 i przez współczynnik „n” ustalony dla Bułgarii na 0,2, co odpowiada stawce dziennej wynoszącej 1080 EUR, którą należy pomnożyć przez liczbę dni między pierwszą datą a jedną z dwóch pozostałych dat.
110    Komisja dodaje, że ustalone przez nią w ten sposób kwoty przekraczają minimalną karę ryczałtową w wysokości 603 000 EUR dla Republiki Bułgarii, która nie ma już zatem znaczenia.
111    W odpowiedzi na częściowe cofnięcie skargi przez Komisję Republika Bułgarii wnosi do Trybunału o oddalenie żądania zastosowania kary ryczałtowej lub, tytułem żądania ewentualnego, o obniżenie jej wymiaru do minimum.
112    W żądaniach z dnia 15 października 2025 r.,
podniesionych tytułem ewentualnym,
w następstwie przedstawienia przez Republikę Bułgarii nowych dowodów, Komisja proponuje ustalić łączną kwotę żądanej kary ryczałtowej na 2 458 296 EUR, co odpowiada kwocie 1 801 440 EUR za okres od dnia 20 października 2021 r. do dnia 31 stycznia 2024 r., kwocie 19 656 EUR za okres od dnia 1 lutego 2024 r. do dnia 13 lutego 2024 r. i kwocie 637 200 EUR za okres od dnia 14 lutego 2024 r. do dnia 25 września 2025 r.
Ocena Trybunału
–       W przedmiocie stosowania art. 260 ust. 3 TFUE i możliwości zasądzenia zaproponowanej przez Komisję sankcji finansowej
113    Artykuł 260 ust. 3
akapit pierwszy TFUE stanowi, że jeżeli Komisja wniesie skargę do Trybunału na podstawie art. 258 TFUE, uznawszy, że dane państwo członkowskie uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą, to instytucja ta może, o ile uzna to za właściwe, wskazać kwotę ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez to państwo, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności. Zgodnie z art. 260 ust. 3 akapit drugi TFUE, jeżeli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie prawa, może nałożyć na dane państwo członkowskie ryczałt lub okresową karę pieniężną w wysokości nieprzekraczającej kwoty wskazanej przez Komisję, a obowiązek zapłaty staje się wykonalny z dniem określonym w wyroku Trybunału.
114    Ponieważ, jak wynika z pkt 84 niniejszego wyroku, zostało ustalone, że w dniu upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 19 maja 2022 r. Republika Bułgarii nie przyjęła przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do transpozycji do prawa krajowego przepisów dyrektywy 2019/520, a tym samym nie poinformowała Komisji o tych przepisach, stwierdzone w ten sposób uchybienie wchodzi w zakres stosowania art. 260 ust. 3 TFUE.
115    Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w celu dokonania oceny możliwości zastosowania sankcji finansowej, zadaniem Trybunału jest, w każdej zawisłej przed nim sprawie, na podstawie zarówno okoliczności danego przypadku, jak i stopnia perswazji i odstraszania, który uzna on za wymagany, określenie właściwych sankcji finansowych, w szczególności w celu zapobieżenia powtarzaniu się podobnych naruszeń prawa Unii [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska(Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo].
116    Co się tyczy zastosowania kary ryczałtowej, należy uznać, że wszystkie okoliczności prawne i faktyczne towarzyszące stwierdzonemu uchybieniu, mianowicie całkowity brak poinformowania o przepisach ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do dokonania transpozycji dyrektywy 2019/520 do dnia upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 19 maja 2022 r., wskazują, że skuteczne zapobieganie powtarzaniu się w przyszłości podobnych naruszeń prawa Unii wymaga przyjęcia środka odstraszającego takiego jak zastosowanie kary ryczałtowej [zob. podobnie wyroki: z dnia 25 lutego 2021 r., Komisja/Hiszpania(Dyrektywa o danych osobowych–Dziedzina karna), C‑658/19, EU:C:2021:138, pkt 70; z dnia 29 lutego 2024 r., Komisja/Irlandia (Audiowizualne usługi medialne), C‑679/22, EU:C:2024:178, pkt 73].
–       W przedmiocie wymiaru kary ryczałtowej
117    W celu obliczenia kary ryczałtowej – której zapłatę Trybunał możne zasądzić od państwa członkowskiego na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE, wykonując służące mu prawo orzekania –
do Trybunału należy ustalenie jej wysokości w taki sposób, aby była ona, po pierwsze, odpowiednia do okoliczności, a po drugie, proporcjonalna do popełnionego naruszenia. Do istotnych w tym względzie czynników należą: waga stwierdzonego uchybienia, czas jego trwania oraz zdolność płatnicza danego państwa członkowskiego
[wyrok z dnia 20 marca 2025 r., Komisja/Bułgaria(Dyrektywa w sprawie promowania ekologicznie czystych i energooszczędnych pojazdów transportu drogowego),
C‑480/23, EU:C:2025:194, pkt 89 i przytoczone tam orzecznictwo].
118    Tytułem wstępu, odnosząc się do okoliczności, że w celu obliczenia rozpatrywanych w niniejszej sprawie sankcji Komisja powołuje się na swój komunikat opublikowany w dniu 26 stycznia 2024 r., do którego odwołanie znajduje się w pkt 108 niniejszego wyroku, wystarczy zauważyć, że zgodnie z ostatnim akapitem tego komunikatu „Komisja będzie wykorzystywać te zaktualizowane dane przy podejmowaniu przez nią decyzji dotyczących wniesienia sprawy do Trybunału Sprawiedliwości na podstawie art. 260 TFUE, począwszy od daty publikacji niniejszego komunikatu w Dzienniku Urzędowym”.
119    W każdym razie należy również przypomnieć, że
w ramach wykonywania służącego Trybunałowi, na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE
prawa orzekania – wytyczne takie jak te zawarte w komunikatach Komisji, które stanowią
przykładowe wartości zmiennych matematycznych – nie są dla niego wiążące, ale przyczyniają się do zapewnienia przejrzystości, przewidywalności i pewności prawa w odniesieniu do działań Komisji, gdy instytucja ta przedstawia Trybunałowi propozycje sankcji [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska(Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo].
120    Co się tyczy przede wszystkim wagi popełnionego uchybienia, nie może ona zostać ustalona poprzez automatyczne zastosowanie współczynnika wagi uchybienia [wyrok z dnia 20 marca 2025 r., Komisja/Bułgaria(Dyrektywa w sprawie promowania ekologicznie czystych i energooszczędnych pojazdów transportu drogowego),
C‑480/23, EU:C:2025:194, pkt 90 i przytoczone tam orzecznictwo]. W szczególności, zakładając, że należy uznać, iż naruszenie obowiązku poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy
ma taką samą wagę w stosunku do każdej dyrektywy, Komisja nie jest w stanie dostosować wymiaru kar pieniężnych do rozmiaru skutków niewykonania tego obowiązku dla interesów prywatnych i publicznych.
W tym względzie jest bowiem
oczywiste, że skutki niewykonania zobowiązań ciążących na państwach członkowskich dla
interesów prywatnych i publicznych mogą różnić się nie tylko w poszczególnych państwach członkowskich, lecz również w zależności od treści normatywnej dyrektywy, która nie została transponowana [wyrok z dnia 22 maja 2025 r., Komisja/Bułgaria(Dyrektywa w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego),
C‑237/23, EU:C:2025:373, pkt 92 i przytoczone tam orzecznictwo].
121    W celu oceny wagi uchybienia
stwierdzonego w rozpatrywanej sprawie należy przypomnieć, że obowiązek przyjęcia przepisów w celu zapewnienia pełnej transpozycji dyrektywy i obowiązek przekazania Komisji ich treści stanowią podstawowe obowiązki państw członkowskich zmierzające do zapewnienia pełnej skuteczności prawa Unii, a zatem uchybienie tym obowiązkom należy uznać za poważne [wyrok z dnia 20 marca 2025 r., Komisja/Bułgaria(Dyrektywa w sprawie promowania ekologicznie czystych i energooszczędnych pojazdów transportu drogowego),
C‑480/23, EU:C:2025:194, pkt 91 i przytoczone tam orzecznictwo].
122    W niniejszej sprawie należy podkreślić, że dyrektywa 2019/520 jest instrumentem prawa Unii o istotnym znaczeniu, ponieważ ma ona na celu, po pierwsze, zapewnienie interoperacyjności systemów elektronicznego poboru opłat w ramach całej sieci dróg, miejskich i międzymiastowych, autostrad, większych i mniejszych osi komunikacyjnych, różnych obiektów, takich jak tunele lub mosty i promy,
a po drugie, ułatwienie transgranicznej wymiany danych rejestracyjnych pojazdów oraz właścicieli lub posiadaczy pojazdów, w przypadku których nie uiszczono opłat drogowych w Unii.
123    Brak transpozycji przepisów tej dyrektywy siłą rzeczy narusza prawo Unii oraz jego jednolite stosowanie.
124    W tym względzie, jak wynika z pkt 75 niniejszego wyroku, Republika Bułgarii do dnia terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 19 maja 2022 r. nie przyjęła przepisów mających zapewnić pełną transpozycję dyrektywy 2019/520 zawierających odniesienie do niej lub opatrzonych takim odniesieniem
przy ich urzędowej publikacji, zgodnie z art. 32 ust. 1 tej dyrektywy.
125    Republika Bułgarii powołuje się w pierwszej kolejności na okoliczności związane zarówno z jej krajowym kontekstem politycznym, jak i z pandemią COVID-19, które zdaniem tego państwa członkowskiego powinny były zostać uwzględnione przy ustalaniu współczynnika wagi uchybienia rozpatrywanego w niniejszej sprawie. Tymczasem argumentacja ta nie może zostać uwzględniona ze względów wskazanych w pkt 80–83 niniejszego wyroku.
126    W drugiej kolejności Republika Bułgarii odsyła do swojej argumentacji przedstawionej w pkt 45–47 niniejszego wyroku, w której wykazała, że przepisy istniejącego ustawodawstwa bułgarskiego spełniały część wymogów dyrektywy 2019/520, czego Komisja nie oceniła.
127    W tym względzie należy przypomnieć, że o ile prawdą jest, iż twierdzenie państwa członkowskiego, zgodnie z którym ramy prawne istniejące w chwili przyjęcia dyrektywy były już wystarczające, aby uznać, że to państwo członkowskie nie uchybiło ciążącym na
nim zobowiązaniom, a brak transpozycji tej dyrektywy miał jedynie ograniczony wpływ, nie może mieć znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji takiej jak ta rozpatrywana w niniejszej sprawie, o tyle teza ta może zostać uwzględniona na etapie oceny wagi danego uchybienia do celów obliczenia wysokości kary ryczałtowej [wyrok z dnia 22 maja 2025 r., Komisja/Bułgaria(Dyrektywa w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego),
C‑237/23, EU:C:2025:373, pkt 99 i przytoczone tam orzecznictwo].
128    W niniejszym przypadku, jak wskazuje zresztą Komisja w replice, niektóre obowiązki ustanowione dyrektywą 2019/520 były już przewidziane w decyzji Komisji
2009/750/WE z dnia 6 października 2009 r. w sprawie definicji europejskiej usługi opłaty elektronicznej oraz jej elementów technicznych (Dz.U. 2009, L 268, s. 11). Niemniej jednak bezsporne jest, że – jak podnosi również ta instytucja – dyrektywa 2019/520 wprowadziła istotne zmiany w stanie prawnym i że zawiera ona liczne nowe przepisy.
129    W związku z tym nie można uznać, że istnienie norm krajowych poprzedzających przyjęcie dyrektywy 2019/520, takich jak te, na które powołuje się Republika Bułgarii w niniejszej sprawie, może stanowić czynnik zmniejszający w istotny sposób wagę rozpatrywanego naruszenia. Niemniej jednak nie zostało wykazane, że skutki stwierdzonego w niniejszej sprawie uchybienia dla interesów prywatnych i publicznych były równie istotne jak byłyby
w przypadku, gdyby w ramach bułgarskiego porządku prawnego nie istniał żaden przepis o treści analogicznej do treści przepisów dyrektywy 2019/520.
130    Następnie, co się tyczy czasu trwania uchybienia, w szczególności z pkt 33 i 34 niniejszego wyroku wynika, że trwało on przez niemalże cztery lata.
131    Wreszcie, co się tyczy ustalenia zdolności płatniczej Republiki Bułgarii, zgodnie z orzecznictwem Trybunału w metodzie obliczania współczynnika „n” nie należy uwzględniać
liczby ludności tego państwa członkowskiego [zob. podobnie wyrok z dnia 20 marca 2025 r., Komisja/Bułgaria (Dyrektywa w sprawie promowania ekologicznie czystych i energooszczędnych pojazdów transportu drogowego),
C‑480/23, EU:C:2025:194, pkt 101 i przytoczone tam orzecznictwo].
132    Należy oprzeć się natomiast na produkcie krajowym brutto (PKB) Republiki Bułgarii jako czynniku dominującym. W tym względzie należy również wziąć pod uwagę dynamikę zmian PKB tego państwa członkowskiego zarejestrowaną w dniu, w którym ustalono stan faktyczny sprawy [wyrok z dnia 20 marca 2025 r., Komisja/Bułgaria(Dyrektywa w sprawie promowania ekologicznie czystych i energooszczędnych pojazdów transportu drogowego),
C‑480/23, EU:C:2025:194, pkt 102 i przytoczone tam orzecznictwo].
133    W świetle powyższych rozważań oraz z uwagi na przyznane Trybunałowi
na mocy  art. 260 ust. 3 TFUE
prawo orzekania, zgodnie z którym Trybunał, dokonując wymiaru kary ryczałtowej, której zapłatę
zasądza,
nie może ustalić kwoty przekraczającej kwotę wskazaną przez Komisję, należy uznać, że skuteczne zapobieganie powtarzaniu się uchybień podobnych do tego wynikającego z naruszenia art. 32 ust. 1 dyrektywy 2019/520 i wpływających na pełną skuteczność prawa Unii wymaga zastosowania kary ryczałtowej w wysokości 1 900 000 EUR.
W przedmiocie kosztów
134    Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Bułgarii kosztami postępowania, a ta przegrała sprawę, należy obciążyć ją, poza jej własnymi kosztami, także kosztami poniesionymi przez Komisję.
Z powyższych względów Trybunał (dziesiąta izba) orzeka, co następuje:
1)      Poprzez brak przyjęcia do dnia upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 19 maja 2022 r. przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/520 z dnia 19 marca 2019 r. w sprawie interoperacyjności systemów elektronicznego poboru opłat drogowych i ułatwiania transgranicznej wymiany informacji na temat przypadków nieuiszczenia opłat drogowych w Unii, a tym samym poprzez brak przekazania treści tych przepisów Komisji Europejskiej, Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 32 ust. 1 tej dyrektywy.
2)      Republika Bułgarii zapłaci na rzecz Komisji Europejskiej karę ryczałtową w wysokości 1 900 000 EUR.
3)      Republika Bułgarii pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Komisję Europejską.
Podpisy
*      Język postępowania bułgarski.