62017CJ0216
SODBA SODIŠČA (osmi senat)
z dne 19. decembra 2018 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Direktiva 2004/18/ES – Člen 1(5) – Člen 32(2) – Oddaja javnih naročil gradenj, blaga in storitev – Okvirni sporazumi – Klavzula o razširitvi okvirnega sporazuma na druge naročnike – Načeli preglednosti in enakega obravnavanja gospodarskih subjektov – Nedoločitev količine prihodnjih javnih naročil ali določitev s sklicevanjem na običajne potrebe naročnikov, ki niso podpisniki okvirnega sporazuma – Prepoved“
V zadevi C‑216/17,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Consiglio di Stato (državni svet, Italija) z odločbo z dne 9. marca 2017, ki je na Sodišče prispela 24. aprila 2017, v postopku
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust,
Coopservice Soc. coop. arl
proti
Azienda Socio-Sanitaria Territoriale della Valcamonica - Sebino (ASST),
Azienda Socio-Sanitaria Territoriale del Garda (ASST),
Azienda Socio-Sanitaria Territoriale della Vallecamonica (ASST),
ob udeležbi
Markas Srl,
ATI – Zanetti Arturo & C. Srl e in proprio,
Regione Lombardia,
SODIŠČE (osmi senat),
v sestavi J. Malenovský, v funkciji predsednika senata, M. Safjan in D. Šváby (poročevalec), sodnika,
generalni pravobranilec: M. Campos Sánchez-Bordona,
sodna tajnica: R. Şereş, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 12. julija 2018,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za Coopservice Soc. coop. arl P. S. Pugliano, avvocato,
–
za Markas Srl F. G. Scoca, P. Adami in I. Tranquilli, avvocati,
–
za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z B. Tidore in P. Palmieri, avvocati dello Stato,
–
za češko vlado M. Smolek, J. Vláčil in T. Müller, agenti,
–
za avstrijsko vlado M. Fruhmann, agent,
–
za finsko vlado S. Hartikainen, agent,
–
za Evropsko komisijo G. Gattinara in P. Ondrůšek, agenta,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 3. oktobra 2018
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 1(5) in člena 32 Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 132) ter člena 33 Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18 (UL 2014, L 94, str. 65).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru dveh tožb, ki ju je predložitveno sodišče združilo, s strani Autorità Garante della Concorrenza e del mercato (organ, pristojen za varstvo konkurence in trg, Italija, v nadaljevanju: AGCM) in družbe Coopservice Soc. coop. arl proti Azienda Socio-Sanitaria Territoriale della Vallecamonica - Sebino (deželna služba za zdravstveno in socialno varstvo Valcamonica - Sebino, Italija, v nadaljevanju: ASST Valcamonica), glede odločbe zadnjenavedene, da pristopi k pogodbi o sanaciji okolja, zbiranju in odstranjevanju odpadkov (v nadaljevanju: prvotna pogodba), ki jo je leta 2012 sklenila Azienda Socio-Sanitaria Territoriale del Garda (deželna služba za zdravstveno in socialno varstvo ob Gardskem jezeru, Italija, v nadaljevanju: ASST Gardsko jezero) z ATI – Zanetti Arturo & C. Srl, začasnim združenjem podjetij, ki sta ga sestavljali družbi Markas Srl in Zanetti Arturo (v nadaljevanju: ATE Markas).
Pravni okvir
Direktiva 2004/18
3
V uvodnih izjavah 11 in 15 Direktive 2004/18 je navedeno:
„(11)
[Unija] bi morala opredeliti okvirne sporazume skupaj s posebnimi pravili za okvirne sporazume, ki se sklenejo za naročila s področja uporabe te direktive. V skladu s temi pravili lahko naročnik – ko sklene okvirni sporazum v skladu z določbami iz te direktive, ki so povezane zlasti z javnim objavljanjem, roki in pogoji za oddajo ponudb – odda naročila na podlagi tega okvirnega sporazuma med obdobjem njegove veljavnosti bodisi ob uporabi pogojev, določenih v okvirnem sporazumu ali, če vsi pogoji niso vnaprej določeni v okvirnem sporazumu, s ponovnim odpiranjem konkurence med strankami okvirnega sporazuma v zvezi s temi pogoji. Ponovno odpiranje konkurence bi moralo biti v skladu z nekaterimi pravili, katerih cilj je zagotoviti potrebno prožnost in spoštovanje splošnih načel, zlasti z načelom enakopravnosti med ponudniki. Zaradi istih razlogov rok za okvirne sporazume ne bi smel biti daljši kakor štiri leta, razen v primerih, ki jih naročniki ustrezno utemeljijo.
[…]
(15)
V državah članicah so razvili nekatere centralizirane načine nabave. Številni naročniki so odgovorni za naročanje ali oddajo javnih naročil/sklepanje okvirnih sporazumov za druge naročnike. Zaradi velikega obsega posameznih naročil ti načini prispevajo k večji konkurenčnosti in nemotenemu javnemu naročanju. Zato je treba v zakonodaji Skupnosti določiti centralne nabavne organe, ki jih lahko uporabljajo naročniki. Opredeliti je treba tudi pogoje, pod katerimi se lahko v skladu z načeloma nediskriminacije in enakopravnosti med ponudniki šteje, da je naročnik, za katerega nakupovalni organ opravlja nakupe v zvezi z gradnjami, blagom in/ali storitvami, usklajen s to direktivo.“
4
Člen 1(5) te direktive, naslovljen „Definicije“, določa:
„‚Okvirni sporazum‘ je sporazum med enim ali več naročniki in enim ali več ekonomskimi subjekti, katerega predmet je določitev pogojev, s katerimi se urejajo naročila, ki jih je treba oddati med posameznim obdobjem, zlasti v zvezi s ceno in, če je to primerno, predvideno količino.“
5
Člen 2 navedene te direktive v zvezi z „[n]ačel[i] za oddajo naročil“, določa:
„Naročniki morajo obravnavati gospodarske subjekte enakopravno in nediskriminacijsko ter delovati transparentno.“
6
Člen 9 iste direktive, naslovljen „Metode za izračun ocenjene vrednosti javnih naročil, okvirnih sporazumov in dinamičnih nabavnih sistemov“, določa:
„1.   Izračun ocenjene vrednosti javnega naročila mora temeljiti na celotnem plačljivem znesku brez DDV, kakor ga je ocenil naročnik. Ta izračun mora upoštevati celotni skupni znesek, vključno s katero koli dodatno možno izbiro in katero koli ponovitev naročila.
[…]
3.   Noben projekt gradnje ali predlagana nabava določene količine blaga in/ali storitev se ne sme deliti s tem, da bi se izognil uporabi te direktive.
[…]
7.   V primeru javnih naročil blaga ali storitev, ki se redno ponavljajo ali so predvideni za ponovitev v določenem obdobju, se ocenjena vrednost naročila mora izračunati:
(a)
bodisi na podlagi celotne dejanske vrednosti naročil iste vrste, ki so si sledila in ki so bila oddana v zadnjih 12 mesecih ali v proračunskem letu, prilagojenem, če je to mogoče, da bi se upoštevale spremembe količine ali vrednosti, ki bi nastale v 12 mesecih po prvotnem naročilu;
(b)
ali na podlagi celotne ocenjene vrednosti naročil, ki so si sledila in ki so bila oddana v 12 mesecih po prvi dobavi ali med finančnim letom, če ni daljše od 12 mesecev.
Metoda, ki se uporablja za izračun ocenjene vrednosti javnega naročila, ne sme biti izbrana z namenom, da bi bilo naročilo izločeno iz področja uporabe te direktive.
[…]
9.   Za okvirne sporazume in dinamične nabavne sisteme mora biti vrednost, ki jo je treba upoštevati, maksimalna ocenjena vrednost (brez DDV) vseh naročil, predvidenih za celotno obdobje okvirnega sporazuma ali dinamičnega nabavnega sistema.“
7
Člen 32 Direktive 2004/18, ki se nanaša na „[o]kvirn[e] sporazum[e]“, določa:
„1.   Države članice lahko določijo možnost, da naročniki lahko sklenejo okvirne sporazume.
2.   Za namen sklenitve okvirnega sporazuma morajo naročniki upoštevati postopkovna pravila iz te direktive za vse faze do oddaje naročil na podlagi tega sporazuma. Stranke okvirnega sporazuma se morajo izbrati ob uporabi meril za ocenjevanje v skladu s členom 53.
Naročila na podlagi okvirnega sporazuma se morajo oddati v skladu s postopki iz odstavkov 3 in 4. Ti postopki se lahko uporabijo le med naročniki in gospodarskimi subjekti, ki so prvotne stranke okvirnega sporazuma.
Pri oddaji naročil na podlagi okvirnega sporazuma stranke v nobenem primeru ne smejo bistveno spreminjati pogojev iz tega okvirnega sporazuma, zlasti ne v primeru iz odstavka 3.
Veljavnost okvirnega sporazuma ne sme biti daljša od štirih let, razen v izjemnih primerih, upravičenih predvsem zaradi predmeta okvirnega sporazuma.
Naročniki ne smejo uporabljati okvirnih sporazumov neustrezno ali tako, da preprečujejo, omejujejo ali izkrivljajo konkurenco.
3.   Če se okvirni sporazum sklene z enim gospodarskim subjektom, se morajo naročila na podlagi tega sporazuma oddati v skladu s pogoji iz okvirnega sporazuma.
V zvezi z oddajo teh naročil se naročniki lahko v pisni obliki posvetujejo z gospodarskim subjektom, stranko okvirnega sporazuma, in zahtevajo, da po potrebi dopolni svojo ponudbo.
4.   Kadar se okvirni sporazum sklene z večjim številom gospodarskih subjektov, morajo biti slednji vsaj trije, v kolikor je število gospodarskih subjektov, ki izpolnjujejo pogoje za udeležbo zadostno in/ali je dovolj sprejemljivih ponudb za uporabo meril za ocenjevanje.
Naročila na podlagi okvirnih sporazumov, sklenjenih z večjim številom gospodarskih subjektov, se lahko oddajo bodisi:
–
ob uporabi pogojev iz okvirnega sporazuma brez ponovnega poziva strankam okvirnega sporazuma, da predložijo ponudbe za vsako posebno naročilo ali,
–
če vsi pogoji niso določeni v okvirnem sporazumu, kadar stranke okvirnega sporazuma ponovno medsebojno konkurirajo na podlagi istih in po potrebi bolj natančno izoblikovanih pogojev ter, če je to primerno, drugih pogojev iz specifikacij okvirnega sporazuma – v skladu z naslednjim postopkom:
[…]“
8
Člen 35 te direktive, naslovljen „Obvestila“, v odstavku 4 določa:
„Naročniki, ki so oddali javno naročilo ali sklenili okvirni sporazum, morajo poslati obvestilo o izidih postopka oddaje naročil najpozneje 48 dni po oddaji naročila ali sklenitvi okvirnega sporazuma.
Če se okvirni sporazumi sklenejo v skladu s členom 32, naročniki niso dolžni poslati obvestila o izidih postopka oddaje naročil za vsako oddajo naročila na podlagi tega sporazuma.
[…]“
9
Priloga VII A k navedeni direktivi, ki se nanaša na „[i]nformacije, ki morajo biti navedene v obvestilih o javnih naročilih“, določa:
„[…]
Obvestilo o naročilu
[…]
3.
[…]
(c)
Če je to primerno, navesti, ali je sklenjen okvirni sporazum.
[…]
6.
[…]
(c)
Javna naročila storitev:
–
kategorija in opis storitve. Referenčna številka oziroma številke nomenklature. Količina storitev, ki jih je treba opraviti. Navesti zlasti možnosti v zvezi z dodatnimi nakupi in, če je znana, začasno časovno razporeditev v zvezi z uporabo teh možnosti, kakor tudi število morebitnih obnov, če so potrebne. V primeru obnovljivih naročil v danem obdobju navesti tudi, če je znana, časovno razporeditev za poznejša naročila predvidenega blaga,
v primeru okvirnega sporazuma navesti tudi načrtovano trajanje okvirnega sporazuma, ocenjeno skupno vrednost storitev za celotno trajanje okvirnega sporazuma ter, če je to mogoče, vrednost in pogostnost naročil, ki jih je treba oddati,
–
[…]
18.
V zvezi z okvirnim sporazumom: število in, če je to primerno, predlagano maksimalno število gospodarskih subjektov, ki bodo stranke okvirnega sporazuma, določeno trajanje okvirnega sporazuma z navedbo, če je to primerno, razlogov za vsako trajanje, ki je daljše kakor štiri leta.
[…]“
Italijansko pravo
Nacionalno pravo
10
Člen 1(449), zadnji del, legge n. 296 (zakon št. 296) z dne 27. decembra 2006 (redni dodatek št. 244 h GURI št. 299 z dne 27. decembra 2006), določa:
„Organi nacionalne zdravstvene službe so v vsakem primeru dolžni nabavljati prek pogodb, ki so jih sklenile pristojne deželne centrale, ali ob neobstoju veljavnih deželnih pogodb prek okvirnih pogodb, ki so jih sklenili centralni nabavni organi [italijanske javne uprave].“
11
Predmet decreto legislativo n. 163 (zakonska uredba št. 163) z dne 12. aprila 2006 (redni dodatek št. 107 h GURI št. 100 z dne 2. maja 2006), ki je veljala v času dejanskega stanja iz postopka v glavni stvari, je bil med drugim prenos Direktive 2004/18.
12
Člen 3(13) te uredbe je določal:
„‚Okvirni sporazum‘ je sporazum med enim ali več naročniki in enim ali več ekonomskimi subjekti, katerega predmet je določitev pogojev, s katerimi se urejajo naročila, ki jih je treba oddati med posameznim obdobjem, zlasti v zvezi s ceno in, če je to primerno, predvideno količino.“
13
Delovanje okvirnega sporazuma, ki se sklene z enim samim gospodarskim subjektom, je bilo opisano v členu 59 navedene uredbe. Ta določba je v odstavkih od 2 do 4 dobesedno povzela člen 32(2), prvi, drugi in tretji pododstavek, in (3), Direktive 2004/18. Ni pa prenesla člena 32(2), četrti in peti pododstavek, te direktive, katerih cilj je omejiti trajanje okvirnega sporazuma na štiri leta, razen v izjemnih, ustrezno upravičenih primerih, oziroma prepovedati naročnikom, da okvirne sporazume uporabljajo neustrezno ali tako, da preprečujejo, omejujejo ali izkrivljajo konkurenco.
14
Člen 1(12), decreto-legge 6 luglio 2012 n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 (uredba-zakon št. 95 z dne 6. julija 2012 (redni dodatek št. 141 h GURI št. 156 z dne 6. julija 2012, spremenjena v zakon s spremembami z zakonom št. 135 z dne 7. avgusta 2012, redni dodatek št. 173 h GURI št. 189 z dne 14. avgusta 2012) dopušča spremembo pogojev javnega naročila med njegovim izvajanjem za izboljšanje pogojev naročila iz prvotnega postopka oddaje javnega naročila.
15
V skladu s členom 15(13)(b) te uredbe-zakona se pretirano drago naročilo blaga ali storitev, ob upoštevanju pogojev, določenih z zakonom, lahko odpove, da bi se brez novega postopka oddaje javnega naročila oddalo novo naročilo, v katerem so povzeti pogoji veljavnega naročila, oddanega drugim podjetjem.
Deželno pravo
16
V Lombardiji (Italija) člen 3(7) legge regionale n. 14 (deželni zakon št. 14) z dne 19. maja 1997 celotno deželno upravo zavezuje, da uporablja centralizirane načine nabave, ki vključujejo deželni centralni nabavni organ.
17
V odločbi deželnega sveta št. 2633 z dne 6. decembra 2011 je ponovno poudarjeno, da morajo ASST pristopiti k skupinskim naročilom in uporabljati centralne nabavne organe.
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
18
Spor o glavni stvari izvira iz odloka št. 1158/2015 z dne 30. decembra 2015, ki ga je izdal generalni direktor ASST Valcamonica, za pristop k prvotni pogodbi brez postopka oddaje javnega naročila za obdobje med 1. februarjem 2016 in 15. februarjem 2021.
19
V ta namen je generalni direktor ASST Valcamonica zahteval podaljšanje javnega naročila, prvotno oddanega podjetju ATE Markas z odlokom št. 828/2011, ki ga je 4. novembra 2011 sprejel generalni direktor ASST Gardsko jezero (v nadaljevanju: odlok št. 828/2011).
20
S tem odlokom so bile družbi ATE Markas oddane storitve sanacije okolja ter zbiranja in odstranjevanja odpadkov za obdobje 108 mesecev, kar je devet let, in sicer od 16. februarja 2012 do 15. februarja 2021. Točka 5 specifikacije, ki se nanaša na to javno naročilo, je vsebovala klavzulo z naslovom „Razširitev naročila“ (v nadaljevanju: klavzula o razširitvi), na podlagi katere je lahko eden ali več subjektov, navedenih v tej klavzuli, naročnika naročila prosilo, naj ga razširi v njihovo korist, in sicer „pod enakimi pogoji, kot veljajo za zadevno naročilo“. Ta klavzula, v kateri je bila navedena zlasti ASST Valcamonica, je določala, da naročnik ni dolžan ugoditi prošnji za razširitev. Poleg tega se je na podlagi navedene klavzule izoblikovalo „samostojno pogodbeno razmerje“, ki je pokrivalo preostali del obdobja naročila, predvidenega v prvotni pogodbi.
21
Družba Coopservice, ki je do tedaj opravljala čiščenje prostorov ASST Valcamonica, in družba AGCM sta pri Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (deželno upravno sodišče Lombardije, Italija) vložili tožbi, s katerima sta med drugim želeli doseči odpravo odloka št. 1158/2015, odloka št. 828/2011 in klavzule o razširitvi, ker naj bi ti akti omogočali oddajo novega naročila storitev in s tem kršili nacionalna in evropska pravila na področju konkurence ter zlasti obveznost opraviti javni razpis.
22
Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (deželno upravno sodišče Lombardije) je s sodbo z dne 7. novembra 2016 obe tožbi zavrnilo z obrazložitvijo, da je mogoče skleniti okvirni sporazum med danim gospodarskim subjektom in enim samim javnim naročnikom, ki deluje v svojem imenu in v imenu drugih naročnikov, ki čeprav so navedeni v sporazumu, niso neposredno sodelovali pri njegovem podpisu. Poleg tega naj ne bi bilo potrebno, da okvirni sporazum izrecno in že od začetka navaja količino storitev, ki jih bodo lahko zahtevali naročniki, ki bi se lahko sklicevali na klavzulo o razširitvi, saj se lahko ta količina določi implicitno glede na njihove običajne potrebe.
23
Družbi Coopservice in AGCM sta nato zoper to sodbo pri predložitvenem sodišču, Consiglio di Stato (državni svet, Italija), vložili pritožbo.
24
Družba Markas, ki je intervenirala v podporo ASST Valcamonica, pred tem sodiščem trdi, da je bil pristop zadnjenavedene k prvotni pogodbi v skladu s členom 33 Direktive 2014/24, in zahteva, da se pri Sodišču vloži predlog za sprejetje predhodne odločbe za razlago te določbe.
25
V zvezi s tem je predložitveno sodišče prišlo do treh vrst ugotovitev.
26
Na prvem mestu meni, da se člen 32 Direktive 2004/18 uporablja v postopku v glavni stvari. Vendar predložitveno sodišče ob ugotovitvi na eni strani, da je bila ta direktiva razveljavljena z Direktivo 2014/24 z učinkom od 18. aprila 2016, na drugi strani pa, da so upoštevne določbe zadnjenavedene za rešitev spora o glavni stvari enake tistim iz Direktive 2004/18, meni, da je ustrezno opraviti razlago Direktive 2004/18 v povezavi z Direktivo 2014/24.
27
Na drugem mestu predložitveno sodišče meni, da je načeloma pravilno, da se prvotna pogodba opredeli kot „okvirni sporazum“ v smislu direktiv 2004/18 in 2014/24.
28
Na tretjem mestu meni, da ima „okvirni sporazum“ v smislu člena 1(5) in člena 32 Direktive 2004/18, dve glavni lastnosti. Po eni strani naj bi do odpiranja konkurence prišlo prej, v času imenovanja izbranega ponudnika, in naj torej ne bi bilo nujno za sklenitev posamičnih pogodb, podpisanih v okviru izvajanja okvirnega sporazuma z gospodarskim subjektom, ki je bil izbran v postopku oddaje javnega naročila, ki je privedel do sklenitve tega okvirnega sporazuma (v nadaljevanju: poznejša naročila). Po drugi strani naj glede na izraz „če je to primerno“ iz člena 1(5) Direktive 2004/18 ne bi bilo treba, da okvirni sporazum nujno določa količine, na katere se nanaša.
29
Predložitveno sodišče meni, da čeprav bi bilo stališče Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (deželno upravno sodišče Lombardije) mogoče upravičiti glede na cilj spodbujanja postopkov skupne nabave, ki ga podpira italijanski zakonodajalec, naj tak položaj ne bi bil v skladu s pravom Unije. To sodišče tudi ugotavlja, da upoštevna sodna praksa Sodišča o tem vprašanju ne obstaja.
30
V zvezi s tem Consiglio di Stato (državni svet) meni, da je razlaga izraza „če je to primerno“, ki jo je podalo Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (deželno upravno sodišče Lombardije), preširoka. Stališče predložitvenega sodišča je, da bi morala biti klavzula o razširitvi omejena na dva načina. S subjektivnega vidika bi morali biti v njej navedeni naročniki, ki jo lahko uveljavljajo, z objektivnega vidika pa bi morala biti v njej določena ekonomska vrednost morebitne razširitve, vključno z najvišjim zneskom, kot naj bi bilo razsojeno v več njegovih sodbah. Nasprotna razlaga bi upravičevala nedoločeno zaporedje neposrednih oddaj, ki bi pomenile kršitev temeljnih načel prava Unije, v skladu s katerimi se javna naročila oddajo po postopkih oddaje javnih naročil, in bi škodila konkurenci.
31
Predložitveno sodišče se zato nagiba k ozki razlagi tega izraza, v skladu s katerim okvirni sporazum količino storitev, na katere se nanaša, določa, „če je to primerno“. To natančnejšo določitev naj bi bilo mogoče izpustiti le, če so same storitve jasno in nedvoumno določene ali določljive, ob upoštevanju dejanskega ali pravnega stanja, s katerim so stranke okvirnega sporazuma seznanjene, tudi če ga niso vključile v njegovo vsebino.
32
Predložitveno sodišče je na zahtevo, naj predloži podrobnejše podatke, ki mu jo je poslalo Sodišče na podlagi člena 101 Poslovnika, da se seznani z razlogi, zaradi katerih je pogodbo, sklenjeno med prvotnim naročnikom in družbo ATE Markas, opredelilo za okvirni sporazum v smislu člena 1(5) in člena 32 Direktive 2004/18, kljub temu, da je bilo to javno naročilo sklenjeno za obdobje 9 let, z odločbo z dne 20. februarja 2018 pojasnilo, da je kot upravno sodišče zavezano spoštovati načelo dispozitivnosti in da lahko deluje po uradni dolžnosti le, če upravni akt vsebuje posebej hude nepravilnosti, ki bi lahko upravičile njegovo odpravo. Po mnenju predložitvenega sodišča pa „je treba […] očitno navesti, da trajanje, ki je daljše od zakonsko določenega najdaljšega trajanja, ne pomeni tako hude nepravilnosti, da bi upravičevala odpravo ukrepa in bi jo sodišče lahko torej teoretično ugotavljalo po uradni dolžnosti“. Poleg tega predložitveno sodišče navaja, da bi za prvotno pogodbo ob upoštevanju njenega posebnega cilja, ki je zagotoviti dobro delovanje več bolnišnic, lahko veljala izjema iz člena 32(2), četrti pododstavek, Direktive 2004/18.
33
V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ti vprašanji:
„1.
Ali je mogoče člen 1(5) in člen 32 Direktive 2004/18 ter člen 33 Direktive 2014/24, s katero je bila razveljavljena Direktiva 2004/18, razlagati tako, da dopuščajo sklenitev okvirnega sporazuma, v skladu s katerim:
–
naročnik deluje v svojem imenu in v imenu drugih posebej navedenih naročnikov, ki pa ne sodelujejo neposredno pri podpisu okvirnega sporazuma;
–
ni določena količina storitev, ki jih bodo lahko naročniki nepodpisniki zahtevali ob oddaji poznejših naročil, predvidenih v okvirnem sporazumu?
2.
Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen, ali je mogoče člen 1(5) in člen 32 Direktive 2004/18 ter člen 33 Direktive 2014/24 razlagati tako, da dopuščajo sklenitev okvirnega sporazuma, v skladu s katerim:
–
naročnik deluje v svojem imenu in v imenu drugih posebej navedenih naročnikov, ki pa ne sodelujejo neposredno pri podpisu okvirnega sporazuma;
–
je količina storitev, ki jih bodo lahko zahtevali naročniki nepodpisniki ob oddaji poznejših naročil, predvidenih v okvirnem sporazumu, določena glede na njihove običajne potrebe?“
Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
34
Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe je razvidno, da obrazložitev predložitvenega sodišča temelji na premisi, v skladu s katero bi bilo treba prvotno pogodbo šteti za „okvirni sporazum“ v smislu člena 1(5) in člena 32 Direktive 2004/18.
35
Vendar družba Coopservice in Evropska komisija dvomita o utemeljenosti te premise. Trdita namreč, da je prvotna pogodba v nasprotju s členom 32(2), četrti pododstavek, Direktive 2004/18, v skladu s katerim veljavnost okvirnega sporazuma ne sme biti daljša od štirih let, razen „v izjemnih primerih, upravičenih predvsem zaradi predmeta okvirnega sporazuma“. Za utemeljitev nespoštovanja roka štirih let pa naj ne bi bilo nobenega pojasnila. Iz tega naj bi sledilo, da navedene pogodbe ni mogoče opredeliti za „okvirni sporazum“ v smislu Direktive 2004/18, kar pomeni, da bi bilo treba predlog za sprejetje predhodne odločbe razglasiti za nedopusten.
36
Predložitveno sodišče naj namreč s tem, ko ni navedlo razlogov, zakaj bi bila lahko prvotna pogodba, sklenjena za obdobje devetih let, upravičena do izjeme iz člena 32(2), četrti pododstavek, Direktive 2004/18, ne bi niti opredelilo dejanskega in pravnega okvira, v katerega se umeščata vprašanji, ki ju postavlja Sodišču, niti pojasnilo dejanskih primerov, na katerih temeljita vprašanji, in to v nasprotju z zahtevami iz člena 94 Poslovnika Sodišča.
37
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je iz sodne prakse Sodišča razvidno, da v okviru sodelovanja med zadnjenavedenim in nacionalnimi sodišči, ki je uvedeno s členom 267 PDEU, nujnost razlage prava Unije, ki bi bila koristna za nacionalno sodišče, zahteva, da to sodišče opredeli dejanski in pravni okvir, v katerega so umeščena vprašanja, ki jih postavlja, ali vsaj pojasni dejanske primere, ki so podlaga za ta vprašanja. Sodišče je namreč pristojno za odločanje o razlagi akta Unije le na podlagi dejstev, ki jih navede nacionalno sodišče (glej v okviru svobode ustanavljanja novejši sklep z dne 31. maja 2018, Bán, C‑24/18, neobjavljen, EU:C:2018:376, točka 14 in navedena sodna praksa).
38
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča pa je postopek na podlagi člena 267 PDEU instrument sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, zaradi česar prvo zagotavlja drugim elemente za razlago prava Unije, potrebne za rešitev obravnavanega spora (glej v tem smislu zlasti sodbi z dne 16. julija 1992, Meilicke, C‑83/91, EU:C:1992:332, točka 22, in z dne 20. decembra 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, točka 24).
39
V okviru tega sodelovanja za vprašanja, ki se nanašajo na pravo Unije, velja domneva upoštevnosti, tako da je zavrnitev predloga nacionalnega sodišča s strani Sodišča mogoča samo, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo dejanskih in pravnih elementov, ki so potrebni za to, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo uporabne odgovore (glej v tem smislu sodbi z dne 5. decembra 2006, Cipolla in drugi, C‑94/04 in C‑202/04, EU:C:2006:758, točka 25, ter z dne 11. maja 2017, Archus in Gama, C‑131/16, EU:C:2017:358, točka 42).
40
Poleg tega pravo Unije od nacionalnih sodišč ne zahteva, da si po uradni dolžnosti postavijo vprašanje v zvezi s kršitvijo določb prava Unije, če bi morala zaradi obravnave navedenega vprašanja opustiti pasivno vlogo, ki jim je bila dodeljena, s tem, da bi prekoračila okvir spora, ki so ga opredelile stranke, in se oprla na druga dejstva in okoliščine, kot so tista, na katerih je temeljil zahtevek stranke, ki ima interes za uporabo navedenih določb (glej v tem smislu sodbo z dne 14. decembra 1995, van Schijndel in van Veen, C‑430/93 in C‑431/93, EU:C:1995:441, točki 21 in 22).
41
Vendar mora predložitveno sodišče preveriti, ali lahko, kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 77 sklepnih predlogov, presodi skladnost trajanja prvotne pogodbe s členom 32(2), četrti pododstavek, Direktive 2004/18, ker naj bi se stranke v postopku v glavni stvari sklicevale na točko 6(c), naslovljeno „Javna naročila storitev“, ki je pod naslovom „Obvestilo o naročilu“ iz Priloge VII A k tej direktivi. V tej zadnji določbi pa je med informacijami, ki nujno morajo biti v obvestilih o javnih naročilih storitev, navedena skupna vrednost storitev, ocenjena za celotno trajanje okvirnega sporazuma.
42
Poleg tega ni bilo nikakor dokazano, da javnega naročila, kakršna je prvotna pogodba, ni mogoče opredeliti kot „okvirni sporazum“ v smislu člena 1(5) in člena 32(2), četrti pododstavek, Direktive 2004/18, samo zato, ker je bilo sklenjeno za obdobje, daljše od štirih let, ne da bi naročnik ustrezno utemeljil prekoračitev tega trajanja. V položaju, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, namreč zlasti ni mogoče izključiti, da pogodba, kakršna je prvotna pogodba, v njenih prvih štirih letih uporabe pomeni veljavni okvirni sporazum v smislu te zadnje določbe, in da po izteku tega obdobja preneha učinkovati.
43
Zato je treba predlog za sprejetje predhodne odločbe razglasiti za dopusten.
Vprašanji za predhodno odločanje
44
Predložitveno sodišče se v vprašanjih, predloženih Sodišču, hkrati sklicuje na direktivi 2004/18 in 2014/24.
45
V zvezi s tem je treba najprej spomniti, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča načeloma uporabiti direktivo, ki je bila veljavna takrat, ko je naročnik izbral vrsto postopka, ki ga bo uporabil, in dokončno odločil, ali se opravi predhodno odpiranje konkurence za oddajo javnega naročila. Kadar pa se rok za prenos direktive izteče po tem datumu, se določbe te direktive ne morejo uporabiti (glej v tem smislu sodbi z dne 10. julija 2014, Impresa Pizzarotti, C‑213/13, EU:C:2014:2067, točka 31, in z dne 7. aprila 2016, Partner Apelski Dariusz, C‑324/14, EU:C:2016:214, točka 83).
46
V postopku v glavni stvari je imela prvotna pogodba obliko odloka št. 828/2011, sprejetega 4. novembra 2011, medtem ko je Direktiva 2014/24 razveljavila Direktivo 2004/18 šele z učinkom od 18. aprila 2016.
47
Zato se je v času dejanskega stanja iz postopka v glavni stvari še uporabljala Direktiva 2004/18, tako da je treba predlog za sprejetje predhodne odločbe razlagati tako, da se nanaša na prošnjo po njeni razlagi, in ne po razlagi Direktive 2014/24 (glej po analogiji sklep z dne 10. novembra 2016, Spinosa Costruzioni Generali in Melfi, C‑162/16, neobjavljen, EU:C:2016:870, točka 21).
48
Tako je razvidno, da predložitveno sodišče z obema vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 1(5) in člen 32 Direktive 2004/18 razlagati tako, da dovoljujeta sklenitev okvirnega sporazuma, v skladu s katerim, prvič, naročnik deluje v svojem imenu in v imenu drugih posebej navedenih naročnikov, ki pa niso neposredno stranke tega okvirnega sporazuma, in drugič, količina storitev, ki jih bodo naročniki nepodpisniki lahko zahtevali ob oddaji poznejših naročil, predvidenih v navedenem okvirnem sporazumu, ni določena ali se določi glede na njihove običajne potrebe.
Možnost naročnika, da deluje v svojem imenu in v imenu drugih, jasno določenih naročnikov, ki pa niso neposredno stranke okvirnega sporazuma
49
V skladu s členom 32(2), drugi pododstavek, Direktive 2004/18 se naročila na podlagi okvirnega sporazuma oddajo v skladu s postopki, ki se lahko uporabijo le med naročniki in gospodarskimi subjekti, ki so prvotne stranke tega sporazuma.
50
Ker na podlagi samega besedila te določbe ni mogoče določiti, ali zahteva biti prvotne stranke okvirnega sporazuma velja hkrati za naročnike in gospodarske subjekte ali le za zadnjenavedene, je treba upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njen okvir in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je (glej v tem smislu sodbo z dne 17. novembra 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, točka 12).
51
V zvezi s tem je treba najprej poudariti, da člen 32(4), drugi pododstavek, Direktive 2004/18 ob upoštevanju uvodne izjave 11 te direktive določa, da se v primeru okvirnega sporazuma, sklenjenega z več gospodarskimi subjekti, prihodnja naročila sklenejo s ponovnim odpiranjem konkurence med strankami okvirnega sporazuma v zvezi s pogoji, ki niso bili določeni. Prav tako se v točki 18, ki je pod naslovom „Obvestilo o naročilu“ iz Priloge VII A k navedeni direktivi, zahteva, da naročnik, ki je prvotna stranka okvirnega sporazuma, navede „število in, če je to primerno, predlagano maksimalno število gospodarskih subjektov, ki bodo stranke okvirnega sporazuma […]“.
52
Iz teh določb izhaja, da zahteva biti prvotna stranka okvirnega sporazuma velja samo za gospodarske subjekte, ker ni mogoče odpirati konkurence na strani naročnikov samih.
53
Taka razlaga poleg tega zagotavlja polni učinek člena 1(5) in člena 32 Direktive 2004/18, katere cilj je med drugim izboljšati učinkovitost javnega naročanja s tem, da se z uporabo okvirnih sporazumov spodbuja združevanje javnih naročil, da bi se ustvarila ekonomija obsega.
54
Poleg tega je ta razlaga potrjena, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 62 sklepnih predlogov, z besedilom člena 32(2), drugi pododstavek, Direktive 2014/24, v skladu s katerim se lahko postopki oddaje javnih naročil, ki temeljijo na okvirnem sporazumu, uporabljajo samo med javnimi naročniki, ki so za ta namen jasno navedeni v javnem razpisu ali povabilu k potrditvi interesa, in gospodarskimi subjekti, ki so stranke sklenjenega okvirnega sporazuma.
55
Iz zgoraj navedenih ugotovitev je razvidno, da lahko naročnik na podlagi člena 32(2), drugi pododstavek, Direktive 2004/18 drugim naročnikom omogoči dostop do okvirnega sporazuma, ki ga bo sklenil z gospodarskimi subjekti, ki bodo njegove prvotne stranke.
56
Člen 32(2), drugi pododstavek, Direktive 2004/18 torej ne zahteva, da je „sekundarni“ naročnik, kot je ASST Valcamonica iz postopka v glavni stvari, sodeloval pri podpisu okvirnega sporazuma, da bi lahko nato oddal poznejše naročilo. Zadostuje, da je tak naročnik razviden kot potencialni upravičenec tega okvirnega sporazuma od datuma njegove sklenitve tako, da je v razpisni dokumentaciji jasno označen z izrecno navedbo, na podlagi katere sta s to možnostjo seznanjena tako sam „sekundarni“ naročnik kot tudi vsak zadevni gospodarski subjekt. Ta navedba je lahko v samem okvirnem sporazumu ali v drugem dokumentu, kot je klavzula o razširitvi iz tehničnih specifikacij, če so izpolnjene zahteve po javnem objavljanju in pravni varnosti ter s tem preglednosti.
Možnost, da naročniki, ki niso podpisniki okvirnega sporazuma, ne določijo količine storitev, ki jih bodo lahko zahtevali ob oddaji poznejših naročil, ali jo določijo s sklicevanjem na svoje običajne potrebe
57
Iz člena 1(5) Direktive 2004/18 je razvidno, da je namen okvirnega sporazuma določitev pogojev, s katerimi se urejajo naročila, ki jih je treba oddati v posameznem obdobju, zlasti v zvezi s ceno in, kjer je primerno, predvideno količino.
58
Iz izraza „če je to primerno“ bi bilo sicer mogoče sklepati, da je navedba količin storitev, na katere se bo okvirni sporazum nanašal, le izbirna.
59
Vendar te razlage ni mogoče sprejeti.
60
Prvič, iz več drugih določb Direktive 2004/18 je razvidno, da mora okvirni sporazum na začetku določiti največjo količino blaga in storitev, ki bodo lahko predmet poznejših naročil. Zlasti člen 9(9) te direktive, v katerem so navedene predvsem metode za izračun ocenjene vrednosti okvirnih sporazumov, določa, da je vrednost, ki se upošteva, najvišja ocenjena vrednost (brez DDV) vseh naročil, predvidenih za celotno trajanje tega sporazuma. Točka 6(c), naslovljena „Javna naročila storitev“, pod naslovom „Obvestilo o naročilu“ Priloge VII A k Direktivi 2004/18, zahteva tudi, da je v obvestilu o naročilu v zvezi s takim sporazumom navedena ocenjena skupna vrednost storitev za celotno trajanje okvirnega sporazuma ter, če je to mogoče, vrednost in pogostnost naročil, ki jih je treba oddati. Kot v bistvu trdi Komisija in kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 78 sklepnih predlogov, pa mora naročnik, ki je prvotna stranka okvirnega sporazuma, čeprav ga zavezuje le obveznost prizadevanja, ko gre za določanje vrednosti in pogostosti vsakega prihodnjega naročila, ki ga je treba oddati, nujno opredeliti skupno količino, v katero se bodo lahko vključila poznejša naročila.
61
Drugič, člen 32(3) Direktive 2004/18 določa, da se morajo, če se okvirni sporazum sklene z enim gospodarskim subjektom, naročila, ki temeljijo na tem sporazumu, oddati v skladu s pogoji, določenimi v njem. Iz tega sledi, da se lahko naročnik, ki je prvotna stranka okvirnega sporazuma, v svojem imenu in v imenu potencialnih naročnikov, jasno navedenih v tem sporazumu, zaveže le v mejah določene količine in da bo navedeni sporazum, ko bo ta meja dosežena, prenehal učinkovati.
62
Tretjič, ta razlaga lahko zagotovi spoštovanje temeljnih načel, ki urejajo oddajanje javnih naročil, ki se uporabljajo ob sklenitvi okvirnega sporazuma v skladu s členom 32(2), prvi pododstavek, Direktive 2004/18. Okvirni sporazum namreč na splošno spada pod pojem javnega naročila, ker različna posebna naročila, ki jih ureja, povezuje v celoto (glej v tem smislu sodbe z dne 4. maja 1995, Komisija/Grčija, C‑79/94, EU:C:1995:120, točka 15; z dne 29. novembra 2007, Komisija/Italija, C‑119/06, neobjavljena, EU:C:2007:729, točka 43, in z dne 11. decembra 2014, Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi, C‑113/13, EU:C:2014:2440, točka 36).
63
Tako načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije kot tudi načelo preglednosti, ki iz njiju izhaja (glej v tem smislu sodbo z dne 17. decembra 2015, UNIS/Beaudout Père et Fils, C‑25/14 in C‑26/14, EU:C:2015:821, točka 38), zahtevajo, da so vsi pogoji in pravila postopka oddaje javnega naročila v obvestilu o naročilu ali specifikaciji navedeni jasno, natančno in nedvoumno, da lahko, prvič, vsi razumno obveščeni in običajno skrbni ponudniki natančno razumejo njihov pomen in jih lahko enako razlagajo ter, drugič, javni naročnik dejansko preveri, ali ponudbe ponudnikov ustrezajo merilom, ki veljajo za zadevno naročilo (glej v tem smislu sodbo z dne 13. julija 2017, Ingsteel in Metrostav, C‑76/16, EU:C:2017:549, točka 34).
64
Načeli preglednosti in enakega obravnavanja gospodarskih subjektov, zainteresiranih za sklenitev okvirnega sporazuma, ki sta med drugim določeni v členu 2 Direktive 2004/18, bi bili namreč kršeni, če naročnik, ki je prvotna stranka okvirnega sporazuma, ne bi jasno navedel celotne količine, na katero se ta sporazum nanaša.
65
Obveznost preglednosti velja toliko bolj, ker naročniki v primeru poznejšega naročila v skladu s členom 35(4), drugi pododstavek, Direktive 2004/18, niso dolžni poslati obvestila o izidih postopka oddaje naročil za vsako oddajo naročila, ki temelji na okvirnem sporazumu.
66
Poleg tega, če naročnik, ki je prvotna stranka okvirnega sporazuma, ne bi bil dolžan na začetku navesti najvišjega zneska in količine storitev, ki ji bo pokrival ta sporazum, bi bilo z njegovo sklenitvijo mogoče umetno razdeliti trg in tako ostati pod pragom, določenim z Direktivo 2004/18, kar je s členom 9(3) Direktive 2004/18 prepovedano.
67
Poleg tega tudi ob predpostavki, da bi se sklicevanje na običajne potrebe naročnikov, ki so jasno določeni v okvirnem sporazumu, za nacionalne gospodarske subjekte lahko izkazalo za dovolj izrecno, ni mogoče domnevati, da to nujno velja tudi za gospodarski subjekt s sedežem v drugi državi članici.
68
Nazadnje, če je celotna količina storitev, ki jih predstavljajo te običajne potrebe, znana, je ne bi smelo biti težko navesti v okvirnem sporazumu ali drugem javno objavljenem dokumentu, kot je specifikacija, ter s tem zagotoviti popolnega in doslednega spoštovanja načel preglednosti in enakega obravnavanja.
69
Četrtič, zahteva, da naročnik, ki je prvotna stranka okvirnega sporazuma, v okvirnem sporazumu določi količino in znesek storitev, ki jih bo zajemal ta sporazum, konkretizira prepoved uporabe okvirnih sporazumov neustrezno ali tako, da preprečujejo, omejujejo ali izkrivljajo konkurenco, določeno v členu 32(2), peti pododstavek, Direktive 2004/18.
70
Zato je treba na postavljeni vprašanji odgovoriti, da je treba člen 1(5) in člen 32(2), četrti pododstavek, Direktive 2004/18 razlagati tako, da:
–
naročnik lahko deluje v svojem imenu in v imenu drugih, jasno opredeljenih naročnikov, ki niso neposredno stranke okvirnega sporazuma, če so spoštovane zahteve po javnem objavljanju in pravni varnosti in s tem preglednosti, ter
–
je izključeno, da naročniki, ki niso podpisniki tega okvirnega sporazuma, ne določijo količine storitev, ki jih bodo lahko zahtevali ob oddaji naročil v okviru njegovega izvrševanja, ali jo določijo s sklicevanjem na svoje običajne potrebe, saj bi se sicer kršili načeli preglednosti in enakega obravnavanja gospodarskih subjektov, zainteresiranih za sklenitev navedenega okvirnega sporazuma.
Stroški
71
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (osmi senat) razsodilo:
Člen 1(5) in člen 32(2), četrti pododstavek, Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev je treba razlagati tako, da:
–
naročnik lahko deluje v svojem imenu in v imenu drugih, jasno opredeljenih naročnikov, ki niso neposredno stranke okvirnega sporazuma, če so spoštovane zahteve po javnem objavljanju in pravni varnosti in s tem preglednosti, ter
–
je izključeno, da naročniki, ki niso podpisniki tega okvirnega sporazuma, ne določijo količine storitev, ki jih bodo lahko zahtevali ob oddaji naročil v okviru njegovega izvrševanja, ali jo določijo s sklicevanjem na svoje običajne potrebe, saj bi se sicer kršili načeli preglednosti in enakega obravnavanja gospodarskih subjektov, zainteresiranih za sklenitev navedenega okvirnega sporazuma.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.