Asia T-292/15
Vakakis kai Synergates – Symvouloi gia Agrotiki Anaptixi AE Meleton, aiemmin Vakakis International – Symvouloi gia Agrotiki Anaptixi AE
vastaan
Euroopan komissio
Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Palveluhankintasopimukset – Tarjouskilpailumenettely – Tutkittavaksi ottaminen – Menettelyn väärinkäyttö – Eturistiriita – Huolellisuusvelvoite – Mahdollisuuden menettäminen
Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu kolmas jaosto) 28.2.2018
1.      Vahingonkorvauskanne – Tutkittavaksi ottamisen edellytykset – Tutkiminen viran puolesta
(SEUT 268 artikla)
2.      Vahingonkorvauskanne – Vahingonkorvauskanteen itsenäisyys kumoamiskanteeseen nähden – Rajat – Kanne, jossa vaaditaan vastaavaa lopputulosta kuin kumoamiskanteella – Tutkimatta jättäminen
(SEUT 263 artikla, SEUT 268 artikla ja SEUT 340 artiklan toinen kohta)
3.      Vahingonkorvauskanne – Vahingonkorvauskanteen itsenäisyys kumoamiskanteeseen nähden – Rajat – Vaatimus vahingon korvaamisesta, joka on aiheutunut hankintaviranomaisena toimivan toimielimen sääntöjenvastaisuuksista tarjouskilpailussa – Tutkittavaksi ottaminen
(SEUT 263 artikla ja SEUT 268 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1605/2002 103 artikla)
4.      Tuomioistuinmenettely – Kannekirjelmä – Muotovaatimukset – Oikeudenkäynnin kohteen yksilöinti – Yhteenveto kanneperusteista
(Tuomioistuimen perussäännön 21 artiklan ensimmäinen kohta ja 53 artiklan ensimmäinen kohta; unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohta)
5.      Tuomioistuinmenettely – Uusien perusteiden esittäminen käsittelyn kuluessa – Edellytykset – Kanneperusteen laajentaminen – Tutkittavaksi ottaminen
(Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 84 artiklan 1 kohta)
6.      Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Edellytykset – Lainvastaisuus – Vahinko – Syy-yhteys – Yhden edellytyksen täyttymättä jääminen – Vahingonkorvauskanteen hylkääminen kokonaisuudessaan
(SEUT 340 artiklan toinen kohta)
7.      Euroopan oikeusasiamies – Päätökset – Eivät sido unionin tuomioistuimia
(SEUT 228 artikla)
8.      Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Edellytykset – Lainvastaisuus – Oikeussäännön, jolla annetaan yksityisille oikeuksia, riittävän ilmeinen rikkominen – Oikeussääntö, jolla annetaan yksityisille oikeuksia – Käsite – Oikeus hyvään hallintoon ja huolellisuusvelvoite – Kuuluminen soveltamisalaan – Luottamuksensuojan periaate – Kuuluminen soveltamisalaan
(SEUT 340 artiklan toinen kohta; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artikla)
9.      Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Edellytykset – Lainvastaisuus – Oikeussäännön, jolla annetaan yksityisille oikeuksia, riittävän ilmeinen rikkominen – Oikeussääntö, jolla annetaan yksityisille oikeuksia – Käsite – Julkista hankintaa koskevaan menettelyyn osallistuvien tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaatteen soveltamisalaan kuuluminen
(SEUT 340 artiklan toinen kohta; neuvoston asetuksen N:o 1605/2002 89 artiklan 1 kohta ja 94 artikla)
10.    Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Edellytykset – Lainvastaisuus – Oikeussäännön, jolla annetaan yksityisille oikeuksia, riittävän ilmeinen rikkominen – Oikeussääntö, jolla annetaan yksityisille oikeuksia – Käsite – Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) eturistiriitatilanteiden hallitsemista julkisissa palveluissa koskevat toimintaohjeet – Soveltamisalan ulkopuolelle jääminen
(SEUT 340 artiklan toinen kohta)
11.    Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Luottamuksensuoja – Edellytykset – Hallinnon antamat täsmälliset vakuuttelut
12.    Kumoamiskanne – Kanneperusteet – Luottamuksensuojan loukkaaminen – Julkisessa hankintamenettelyssä hävinnyt tarjoaja vetoaa luottamuksensuojan loukkaamiseen – Hankintaviranomainen ei ole antanut vakuutteluja menettelyn lopputuloksen suhteen – Hylkääminen
(SEUT 263 artikla)
13.    Euroopan unionin julkiset hankinnat – Tarjouskilpailumenettely – Velvollisuus noudattaa tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaatetta – Ulottuvuus
(Neuvoston asetuksen N:o 1605/2002 89 artiklan 1 kohta)
14.    Euroopan unionin julkiset hankinnat – Tarjouskilpailumenettely – Hankintasopimusten sopimuspuolten valinta – Eturistiriitatilanteessa olevien tarjoajien poissulkeminen – Edellytykset – Tarjouksen ja tarjoajan tilanteen konkreettinen arviointi – Välttämättömyys todeta todellinen eikä mahdollinen riski
(Neuvoston asetuksen N:o 1605/2002 94 artikla)
15.    Euroopan unionin julkiset hankinnat – Tarjouskilpailumenettely – Hankintasopimusten sopimuspuolten valinta – Eturistiriitatilanteessa olevien tarjoajien poissulkeminen – Hankintaviranomaisen velvollisuudet
(Neuvoston asetuksen N:o 1605/2002 94 artiklan a alakohta)
16.    Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Edellytykset – Lainvastaisuus – Unionin oikeuden riittävän ilmeinen rikkominen – Se, ettei julkisessa hankintamenettelyssä suoriteta tutkintaa eturistiriidan olemassaolosta tarjoajan hyväksi, vaikka tästä on viitteitä – Kuuluminen soveltamisalaan
(Neuvoston asetuksen N:o 1605/2002 94 artiklan a alakohta)
17.    Tuomioistuinmenettely – Näyttö – Asiakirjanäyttö – Todistusarvo – Unionin tuomioistuinten arviointi – Perusteet
(Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 85 artikla)
18.    Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Edellytykset – Lainvastaisesta toimesta aiheutunut todellinen ja varma vahinko – Vahinko, joka on aiheutunut julkisessa hankinnassa lainvastaisesti hylätylle tarjoajalle saamatta jääneistä tuloista – Soveltamisalan ulkopuolelle jääminen – Vahinko, joka on aiheutunut menetetystä mahdollisuudesta saada hankintasopimus – Kuuluminen soveltamisalaan
(SEUT 340 artiklan toinen kohta; neuvoston asetuksen N:o 1605/2002 101 artikla)
19.    Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Vahinko – Korvattava vahinko – Asianajokulut, jotka ovat aiheutuneet Euroopan oikeusasiamiehen menettelyssä – Soveltamisalan ulkopuolelle jääminen
(SEUT 340 artiklan toinen kohta)
20.    Euroopan unionin julkiset hankinnat – Tarjouskilpailumenettely – Tarjoajalle aiheutuneet kustannukset – Oikeutta vahingonkorvaukseen ei ole – Poikkeus – Unionin oikeuden rikkominen
(SEUT 340 artiklan toinen kohta; neuvoston asetuksen N:o 1605/2002 101 artikla)
21.    Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Vahinko – Korvaus – Rahan arvon alenemisen huomioon ottaminen – Hyvitys- ja viivästyskorot – Laskentatavat
(SEUT 340 artiklan toinen kohta)
22.    Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Vahinko – Arvioiminen – Sellaisten seikkojen puuttuminen, joiden nojalla unionin tuomioistuimet voivat lausua määrästä siinä tuomiossa, jossa todetaan unionin tekemät lainvastaisuudet – Vahingonkorvauksen määrittämisen lykkääminen menettelyn myöhempään vaiheeseen
(SEUT 340 artikla)
1.      Ks. tuomion teksti.
(ks. 28 kohta)
2.      Ks. tuomion teksti.
(ks. 29–32 kohta)
3.      Kun otetaan huomioon unionin julkisia hankintoja koskevan oikeudenkäyntiasian erityinen luonne, vahingonkorvauskanteen, jossa vaaditaan korvausta vahingosta, joka hävinneelle tarjoajalle väitetään aiheutuneen hankintaviranomaisena toimivan toimielimen sääntöjenvastaisuuksista järjestetyssä tarjouskilpailussa, kohde sekä sen oikeusvaikutukset ja taloudelliset vaikutukset eivät ole samat kuin kanteen, jossa vaaditaan päätöksen kumoamista, jolla kyseisen tarjoajan tarjous hylättiin, eikä se näin ollen voi johtaa kyseisen päätöksen vaikutusten poistamiseen.
4.      Jos kumoamiskanteella vaaditaan sen toteamista, että oikeudellisesti sitova toimi on lainvastainen, vahingonkorvauskanteen tarkoituksena on puolestaan unionin toimielimen tai laitoksen syyksi luettavan lainvastaisen toimen tai lainvastaisen menettelyn aiheuttaman vahingon korvaaminen. Tarjoajan kumoamiskanteen kohteena on kuitenkin vain päätös sen tarjouksen hylkäämisestä sekä hankintasopimuksen tekemisestä toisen tarjoajan kanssa, ja mikäli unionin tuomioistuimet hyväksyvät kanteen, se voi johtaa ainoastaan kyseisen päätöksen kumoamiseen. Vahingonkorvauskanteellaan tarjoaja ei sitä vastoin pyri tämän päätöksen kumoamiseen vaan saamaan korvausta vahingosta, jonka se väittää aiheutuvan päätöksen antamisesta. Tarjoaja ei siis pyri vahingonkorvauskanteella lopputulokseen, joka olisi verrattavissa kumoamiskanteella tavoiteltuun lopputulokseen, saati sen kanssa täysin samanlainen.
5.      Toisaalta kumoamiskanteella ja vahingonkorvauskanteella ei ole samoja oikeusvaikutuksia. Kumoamiskanteen yhteydessä toimen toteamisella lainvastaiseksi ja sen seurauksena tämän toimen kumoavan tuomion tuomiolauselmalla on taannehtiva vaikutus, kun taas se, että unionin tuomioistuimet toteavat toimen merkitsevän sellaista lainvastaisuutta, jolla voidaan perustella unionin vastuun syntyminen, vaikuttaa vasta tuomion julistamispäivästä alkaen eikä lähtökohtaisesti poista taannehtivasti kyseisen toimen oikeudellista perustetta. Erityisesti unionin julkisia hankintoja koskevassa oikeudenkäyntiasiassa ne seikat, jotka on otettava huomioon SEUT 264 ja SEUT 266 artiklan nojalla kumoamistuomion täytäntöön panemiseksi, eivät liity yksinomaan kumottuun säännökseen ja mainitun tuomion ulottuvuuteen vaan myös muihin seikkoihin, kuten sopimuksen allekirjoittamispäivään, hankintasopimuksen mahdolliseen toteuttamiseen tai Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta annetun asetuksen N:o 1605/2002 103 artiklan täytäntöönpanoon. Hankintasopimuksen sopimuspuolen valintaa koskevan päätöksen kumoamista koskevan tuomion antamisen jälkeen ei nimittäin voida sulkea pois sitä, että toimielin voi päätyä päättämään kyseessä olevan sopimuksen ja järjestämään uuden tarjouskilpailumenettelyn. Sitä vastoin tuomio, joka saa aikaan unionin vastuun, johtaa väistämättä korvauksen maksamiseen kantajalle, koska viimeksi mainittu on vaatinut tällaista korvausta eikä luontoissuorituksena maksettavaa korvausta.
(ks. 35–38 kohta)
6.      Ks. tuomion teksti.
(ks. 46 kohta)
7.      Ks. tuomion teksti.
(ks. 50 kohta)
8.      Ks. tuomion teksti.
(ks. 62–67 ja 159 kohta)
9.      Ks. tuomion teksti.
(ks. 70 kohta)
10.    Siltä osin kuin on kyse sopimussuhteen ulkopuolisesta unionin vastuusta, hyvän hallinnon periaatetta ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklaa on pidettävä oikeussääntöinä, joilla on tarkoitus antaa oikeuksia yksityisille. Hyvän hallinnon periaate ja kyseinen 41 artikla ilmentävät tässä määräyksessä tarkoitettuja erityisiä oikeuksia eli oikeutta saada asiansa käsitellyksi puolueettomasti ja siten toimivaltaisen toimielimen velvoitetta tutkia huolellisesti ja puolueettomasti kaikki käsiteltävän tapauksen kannalta merkitykselliset seikat. Luottamuksensuojan periaate on myös oikeussääntö, jolla annetaan oikeuksia yksityisille.
(ks. 79 ja 85 kohta)
11.    Ks. tuomion teksti.
(ks. 80 kohta)
12.    Ks. tuomion teksti.
(ks. 86 kohta)
13.    Ks. tuomion teksti.
(ks. 89 kohta)
14.    Hankintaviranomainen valitsee hankintasopimuksen sopimuspuolen tarjousten vertailevan arvioinnin perusteella, eikä millään tarjoajalla ole oikeutta katsoa saavansa automaattisesti sopimuksen, ja näin ollen hävinnyt tarjoaja ei voi vedota luottamuksensuojan periaatteen loukkaamiseen sillä perusteella, että hankintaviranomainen olisi luonut odotuksia hankintamenettelyn lopputuloksen suhteen.
(ks. 90–92 kohta)
15.    Ks. tuomion teksti.
(ks. 94–96 kohta)
16.    Ks. tuomion teksti.
(ks. 99, 100 ja 103 kohta)
17.    Jos hankintasopimusten alalla on olemassa eturistiriidan riski, hankintaviranomaisella on velvollisuus valmistella ja tehdä vaaditulla huolellisuudella ja kaikkien merkityksellisten seikkojen perusteella päätöksensä kyseisen hankintamenettelyn jatkosta. Tällainen velvollisuus perustuu erityisesti hyvän hallintotavan ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteisiin, koska hankintaviranomaisella on tarjouskilpailumenettelyn kaikissa vaiheissa velvollisuus valvoa, että kaikkien tarjoajien osalta noudatetaan yhdenvertaisen kohtelun ja näin ollen yhtäläisten mahdollisuuksien periaatetta.
18.    Tällainen huolellisuusvelvoite sitoo välttämättä hankintaviranomaista, kun sillä on hallussaan eturistiriidan riskiin liittyviä tietoja, ja sen on vahvistettava, onko tämä riski näytetty toteen vai ei. Tällaista velvoitetta on noudatettava erityisen tarkasti olosuhteissa, joissa yhtäältä tarjouksen tehneen yhtymän jäsenenä olevan yhtiön asiantuntijaa on pyydetty laatimaan tarjouskilpailun tehtävänkuvaukset, ja viimeksi mainittu vaikuttaa olevan mainitut tehtävänkuvaukset sisältävän asiakirjan laatija, mistä aiheutuu siten ilmeinen eturistiriidan riski, ja kun toisaalta useat muut ehdokkaat väittävät tarjouskilpailumenettelyn aikana, että kyseessä olevan kaltainen tilanne aiheuttaa eturistiriidan.
Tältä osin huolellisuusvelvoitteen laiminlyöminen sen takia, ettei suoriteta tutkintaa, jonka perusteella voitaisiin varmuudella sulkea pois eturistiriidan olemassaolo tarjouskilpailumenettelyssä, loukkaa myös tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.
(ks. 106, 126, 127 ja 150 kohta)
19.    Kun otetaan huomioon, että eturistiriita hankintamenettelyn yhteydessä vaarantaa tarjoajien yhdenvertaisuuden, päätös olla sulkematta menettelyn ulkopuolelle sellaista ehdokasta, josta eturistiriitaa koskeva väite on esitetty, voidaan tehdä vain sillä edellytyksellä, että hankintaviranomainen on voinut varmistua siitä, ettei edellä mainittu ehdokas ole kyseisen kaltaisessa tilanteessa. Näin ollen pelkästään se, ettei tarjouskilpailun järjestävä unionin edustusto suorittanut asianmukaista tutkimusta, jonka perusteella voitiin varmuudella sulkea pois useiden tarjoajien väitteet ilmeisen eturistiriitariskin olemassaolosta, tarkoittaa Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta annetun asetuksen N:o 1605/2002 89 artiklassa mainitun yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamista ja näin ollen sellaisten oikeussääntöjen, joilla on tarkoitus antaa oikeuksia yksityisille, riittävän ilmeistä rikkomista, kun otetaan huomioon ne vakavat seuraukset, joita mahdollisella eturistiriidalla voi olla julkisten hankintamenettelyjen lopputulokseen.
(ks. 133 ja 152 kohta)
20.    Ks. tuomion teksti.
(ks. 136 ja 137 kohta)
21.    Siltä osin kuin on kyse sopimussuhteen ulkopuolisesta unionin vastuusta hankintasopimusten alalla, saamatta jääneitä tuloja ja mahdollisuuden menettämistä koskevat vahingot eivät sekoitu toisiinsa. Saamatta jääneiden tulojen perusteella nimittäin vaaditaan korvausta varsinaisen hankintasopimuksen menettämisestä, mahdollisuuden menettämisen perusteella taas sopimuksen tekemisen mahdollisuuden menettämisestä.
22.    Siltä osin kuin on kyse saamatta jääneistä tuloista, tulonmenetyksestä tai saamatta jääneistä tuloista aiheutuva vahinko ei ole jo syntynyt ja todellinen vaan tuleva ja oletettu. Vahinko, johon on vedottu tämän perusteella, edellyttää, että ilman hankintaviranomaisen syyksi luettuja lainvastaisia menettelyjä kantajalla, jonka tarjous hylättiin, oli oikeus saada kyseinen hankintasopimus. Vaikka oletettaisiinkin, että arviointikomitea ehdotti hankintasopimuksen tekemistä kantajan kanssa, arviointikomitean ehdotus ei sido hankintaviranomaista, vaan sillä on laaja harkintavalta hankintasopimuksen sopimuspuolen valintaa koskevaa päätöstä tehtäessä. Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta annetun neuvoston asetuksen N:o 1605/2002 101 artiklasta ilmenee lisäksi, että hankintaviranomainen voi sopimuksen allekirjoittamiseen asti joko luopua sopimuksen tekemisestä tai peruuttaa hankintamenettelyn, eivätkä ehdokkaat tai tarjoajat voi tässä tapauksessa vaatia minkäänlaista korvausta.
Sitä vastoin kun on kyse mahdollisuuden menettämisestä se, että hankintaviranomaisella on laaja harkintavalta kyseessä olevan hankintasopimuksen myöntämisessä, ei ole esteenä sille, että mahdollisuuden menettämistä koskeva vahinko voi olla luonteeltaan tosiasiallinen ja varma vahinko. Tältä osin se seikka, ettei hankintaviranomainen ole koskaan velvollinen tekemään hankintasopimusta, ei ole esteenä mahdollisuuden menettämisen toteamiselle. Vaikka tämä seikka nimittäin vaikuttaa siihen, miten varmasti tarjoaja voittaa tarjouskilpailun, ja näin ollen aiheutuvaan vahinkoon, se ei kuitenkaan vaaranna kaikkea todennäköisyyttä tarjouskilpailun voittamisesta ja siten mahdollisuuden menettämisestä. Vaikka on totta, että hankintaviranomainen voi sopimuksen allekirjoittamiseen asti joko luopua hankinnan tekemisestä tai peruuttaa hankintamenettelyn ilman, että tämä antaa ehdokkaille tai tarjoajille oikeuden vaatia minkäänlaista korvausta, on kuitenkin niin, että jos tämä tilanne ei toteudu, hävinnyt tarjoaja menettää mahdollisuuden voittaa kyseisen menettelyn.
Lisäksi vaikka menetetystä mahdollisuudesta voittaa muissa tarjouskilpailumenettelyissä oletettaisiinkin, että hävinneelle tarjoajalle oli voinut aiheutua vahinkoa siitä, että se menetti mahdollisuuden saada kyseisen hankintasopimuksen, tällainen seikka ei ole riittävä aiheuttamaan kantajalle tosiasiallista ja varmaa vahinkoa sen johdosta, että se menettää mahdollisuuden saada muita hankintasopimuksia. Julkisten hankintamenettelyjen järjestelmässä hankintaviranomaisella on nimittäin merkittävä harkintavalta sopimuspuolen valintaa koskevaa päätöstä tehdessään. Näin ollen ei voida olettaa, että mainittu tarjoaja olisi täyttänyt kaikki näiden muiden hankintasopimusten tekemiselle asetetut edellytykset. Tällaista vahinkoa on näin ollen pidettävä epävarmana ja hypoteettisena.
(ks. 166, 179, 188 ja 189 kohta)
23.    Ks. tuomion teksti.
(ks. 173 ja 174 kohta)
24.    Ks. tuomion teksti.
(ks. 194–196 kohta)
25.    Ks. tuomion teksti.
(ks. 199, 200, 222 ja 223 kohta)
26.    Ks. tuomion teksti.
(ks. 213 ja 221 kohta)