61995CC0355_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Con la presente impugnazione, la TWD Textilwerke Deggendorf GmbH (in prosieguo: la «TWD» o la «ricorrente»), società di diritto tedesco operante nel settore delle fibre sintetiche, chiede alla Corte di annullare la sentenza del 13 settembre 1995 (1) (in prosieguo: la «sentenza»), con cui il Tribunale di primo grado ha respinto due ricorsi di annullamento proposti dalla stessa ricorrente avverso altrettante decisioni adottate dalla Commissione ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato.
Si tratta, in particolare, delle decisioni della Commissione 26 marzo 1991, 91/391/CEE (2) (in prosieguo: la «decisione TWD II»), e 18 dicembre 1991, 92/330/CEE (3) (in prosieguo: la «decisione TWD III»), entrambe riguardanti aiuti concessi dalla Repubblica federale di Germania all'impresa ricorrente. In tali decisioni la Commissione, pur pronunciandosi in favore della compatibilità con il mercato comune dei suddetti aiuti, ne ha nondimeno sospeso l'erogazione fino alla restituzione, da parte della ricorrente, di altri aiuti illegittimamente ottenuti in precedenza e dichiarati incompatibili con il mercato comune con decisione 21 maggio 1986, 86/509/CEE (4) (in prosieguo: la «decisone TWD I»).
I fatti e le decisioni controverse
2 Negli anni dal 1981 al 1983, la ricorrente otteneva una sovvenzione pari a 6,12 milioni di DM da parte del governo federale tedesco ed un prestito agevolato pari ad 11 milioni di DM da parte del Land della Baviera (in prosieguo: gli «aiuti TWD I»), che non venivano notificati alla Commissione.
A seguito di una notifica tardiva, pervenuta solo nel 1985 e dopo ripetute richieste da parte della Commissione, quest'ultima si pronunciava sugli aiuti in parola con la decisione TWD I, in cui li dichiarava illegittimi, nonché incompatibili con il mercato comune, e ne ordinava il recupero. La decisione TWD I diventava definitiva alla scadenza dei termini di rito per l'impugnazione.
3 Nell'ottobre 1989, le autorità tedesche notificavano alla Commissione un progetto di nuovi aiuti a favore della ricorrente, comprendenti una sovvenzione di 4,52 milioni di DM e la concessione di due prestiti agevolati, rispettivamente di 6 e 14 milioni di DM, finalizzati alla produzione di calze e filati elasticizzati (in prosieguo: gli «aiuti TWD II»). La Commissione, aperta la procedura prevista dall'art. 93, n. 2, del Trattato, la concludeva adottando la decisione TWD II, il cui dispositivo prevede, tra l'altro:
«Articolo 1
Gli aiuti [...] sono compatibili con il mercato comune ai sensi dell'art. 92 del Trattato CEE.
Articolo 2
Le autorità tedesche sono tenute a sospendere il versamento alla società Deggendorf degli aiuti di cui all'art. 1 fintantoché non avranno ottenuto la restituzione degli aiuti che l'art. 1 della decisione 86/509/CEE dichiara incompatibili con il mercato comune».
4 Nel frattempo, nel febbraio 1991, le autorità tedesche notificavano alla Commissione un altro progetto di aiuti a favore della ricorrente, sotto forma di prestiti agevolati finalizzati al rilancio e all'ammodernamento di un'impresa di nuova acquisizione, specializzata nella produzione di tendaggi in tessuto (in prosieguo: gli «aiuti TWD III»). Anche in questo caso la Commissione apriva la procedura ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato, concludendola con l'adozione della menzionata decisione TWD III.
Il dispositivo di tale decisione, corrispondente a quello della decisione TWD II, dichiara gli aiuti TWD III compatibili con il mercato comune (art. 1), ma ne subordina l'erogazione al recupero, da parte delle autorità tedesche, degli aiuti TWD I (art. 2).
5 Le decisioni TWD II e TWD III sono motivate in maniera sostanzialmente analoga. In entrambe le decisioni, difatti, la Commissione ha anzitutto constatato che i prodotti alla cui fabbricazione gli aiuti erano destinati (rispettivamente, calze e filati elasticizzati e tendaggi in tessuto), costituendo un ulteriore sbocco per la produzione dei filati, potevano contribuire ad alleggerire l'offerta eccedentaria del settore.
Tenuto conto anche della finalità regionale degli aiuti in questione, nonché dei potenziali effetti positivi di questi sulla situazione occupazionale, la Commissione ha pertanto ritenuto in entrambi i casi che essi potessero beneficiare della deroga di cui all'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato; e li ha dichiarati compatibili con il mercato comune.
6 Ricordando, tuttavia, che la TWD non aveva ancora, alle rispettive date di adozione delle decisioni controverse, restituito gli aiuti TWD I, come invece prescritto dalla decisione TWD I, e sottolineando che l'effetto cumulato degli aiuti TWD I e dei nuovi aiuti avrebbe conferito all'impresa beneficiaria un vantaggio concorrenziale eccessivo ed indebito nonché un arricchimento ingiustificato, la Commissione ha dichiarato di ritenere opportuna la sospensione dell'erogazione degli aiuti TWD II e TWD III fino all'avvenuto rimborso degli aiuti TWD I.
A tale proposito, la Commissione ha precisato di vedersi «obbligata a giungere a questa conclusione» in virtù di una situazione determinata dal comportamento negligente del governo tedesco e della stessa TWD, che avevano agito in violazione delle norme imperative dell'art. 93, n. 3, del Trattato; ed ha ricordato, d'altra parte, di non disporre «di alcun mezzo di coercizione per imporre una tempestiva esecuzione della sua decisione» TWD I (5).
La sentenza del Tribunale di primo grado
7 Pronunciandosi sui ricorsi di annullamento presentati dalla TWD avverso le decisioni TWD I e TWD II, il Tribunale, nella sentenza oggetto della presente impugnazione, ha esaminato la validità di dette decisioni sotto diversi profili, corrispondenti agli addebiti mossi dalla ricorrente.
In particolare, il Tribunale ha trattato: in primo luogo, i motivi fondati sull'incompetenza della Commissione a subordinare l'erogazione di aiuti compatibili con il mercato comune alla restituzione di precedenti aiuti e sulla presunta violazione dei princìpi in materia di ripartizione delle competenze tra Comunità e Stati membri; in secondo luogo, quelli fondati sulla mancanza di vantaggi concorrenziali derivanti dagli aiuti TWD I; in terzo luogo, quelli fondati sulla violazione del principio di proporzionalità; ed infine i motivi fondati sulla liceità degli aiuti TWD I.
8 In relazione al primo profilo, il più rilevante ai fini della procedura che oggi ci occupa, il Tribunale ha respinto gli argomenti della ricorrente sulla base di un'interpretazione dei dispositivi delle decisioni controverse alla luce delle loro motivazioni. A tale proposito, il Tribunale ha innanzitutto dichiarato:
«Il Tribunale ritiene che [...] le decisioni TWD II e TWD III, lette ciascuna nella loro interezza, vanno interpretate nel senso che la Commissione ha concluso che i nuovi aiuti TWD II e TWD III saranno incompatibili con il mercato comune fintantoché non si provvederà alla restituzione dei precedenti aiuti TWD I. In sede di motivazione delle decisioni contestate la Commissione ha infatti ritenuto che l'effetto cumulato dei primi aiuti TWD I e, rispettivamente, dei nuovi aiuti TWD II e TWD III altererebbe le condizioni degli scambi intracomunitari in misura contraria all'interesse comune. Il senso delle decisioni di cui trattasi è pertanto che i nuovi aiuti TWD II e TWD III, se valutati autonomamente, possono essere compatibili con il mercato comune, ma che essi non possono essere autorizzati ai sensi dell'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato se non si è prima provveduto all'eliminazione dell'effetto cumulato dei precedenti aiuti TWD I e dei nuovi aiuti TWD II e TWD III.
Ne discende che i dispositivi delle decisioni contestate non possono essere interpretati [...] come una dichiarazione incondizionata di compatibilità con il mercato comune (art. 1), cui sarebbe aggiunta una condizione sospensiva illecita (art. 2). Al contrario, il Tribunale ritiene che dalla lettura stessa delle decisioni di cui trattasi discende che la Commissione non avrebbe constatato la compatibilità dei nuovi aiuti TWD II o TWD III, come ha fatto con l'art. 1 dei dispositivi qui in esame, senza la condizione di cui all'art. 2. Infatti, scopo dell'art. 2 dei dispositivi di cui trattasi è proprio quello di consentire la dichiararzione di compatibilità contenuta nell'art. 1» (6).
9 In relazione, più in particolare, al profilo riguardante la competenza della Commissione a subordinare a determinate condizioni l'erogazione di aiuti dichiarati espressamente compatibili con il mercato comune, competenza che è stata vivamente contestata dalla ricorrente, il Tribunale ha in primo luogo dichiarato che il ruolo affidato alla Commissione dal Trattato in questa materia implica necessariamente che, qualora lo ritenga opportuno, essa possa imporre «modifiche» e condizionare l'ammissibilità di misure di sostegno al rispetto di condizioni miranti a garantire l'equilibrio delle correnti di scambio e dunque l'interesse comune.
Tale affermazione, secondo il Tribunale, sarebbe confermata da una giurisprudenza della Corte in base alla quale «quando la Commissione esamina la compatibilità di un aiuto con il mercato comune, essa deve prendere in considerazione tutti gli elementi pertinenti, ivi compreso eventualmente il contesto già esaminato in una decisione precedente nonché gli obblighi che tale decisione precedente ha potuto imporre ad uno Stato membro» (7).
10 Sotto il profilo specifico della competenza della Commissione ad utilizzare una procedura priva di base giuridica, al fine di raggiungere obiettivi cui, secondo la ricorrente, sono invece finalizzate disposizioni specifiche del Trattato, quali l'art. 169, il Tribunale ha poi dichiarato che i dispositivi delle decisioni impugnate, lungi dal perseguire finalità coincidenti con quelle di un ricorso per inadempimento nei confronti del governo tedesco, si riferiscono semplicemente alle «condizioni in presenza delle quali possono essere concessi nuovi aiuti alla TWD, la quale non era assolutamente obbligata a richiederli».
In tale cornice, ha proseguito il Tribunale, «lo scopo dell'art. 2 dei dispositivi di cui trattasi non è di constatare la violazione della decisione TWD I, bensì di impedire il versamento di nuovi aiuti che falsino la concorrenza in misura contraria all'interesse comune» (8).
Respingendo, infine, sulla base di una giurisprudenza consolidata, la doglianza della ricorrente secondo cui la Commissione sarebbe incorsa in uno sviamento di potere (9), il Tribunale ha concluso che «la Commissione era competente ad adottare l'art. 2 dei dispositivi delle decisioni di cui trattasi» (10).
11 In relazione all'asserita violazione dei princìpi in materia di ripartizione di competenze tra Comunità e Stati membri, perpetrata dalla Commissione, cui la ricorrente contesta di non aver tenuto conto né del giudizio pendente dinanzi al giudice nazionale e vertente sullo stesso oggetto, né del legittimo affidamento della ricorrente stessa nella regolarità dell'aiuto, tutelato dal diritto nazionale applicabile, il Tribunale ha innanzitutto constatato che «la pendenza di un giudizio a livello nazionale non può incidere sulla competenza della Commissione ad adottare qualsiasi misura necessaria al fine di garantire che non venga falsata la concorrenza all'interno della Comunità» (11).
Riguardo, poi, alla protezione del legittimo affidamento della ricorrente, il Tribunale ha ricordato la giurisprudenza consolidata della Corte secondo cui tale protezione può essere invocata, rispetto ad aiuti (come gli aiuti TWD I) ottenuti in violazione delle norme procedurali del Trattato, solo in presenza di circostanze eccezionali; e ha concluso che tali circostanze non sembrano sussistere nella specie, come dimostra anche il fatto che il giudice investito del procedimento nazionale non ne ha ancora (dopo otto anni di pendenza del giudizio) accertato l'esistenza, tantomeno investendo la Corte di una domanda pregiudiziale in tal senso (12).
12 Il Tribunale ha infine respinto come infondati anche gli altri motivi dedotti dalla ricorrente; in particolare, ha dichiarato che il presunto errore di valutazione da parte della Commissione riguardo all'esistenza di vantaggi concorrenziali derivanti dal cumulo degli aiuti in parola non era stato sufficientemente provato (13); che l'asserita violazione da parte della Commissione del principio di proporzionalità si basava su una premessa anch'essa non dimostrata, vale a dire che il totale degli aiuti TWD II e TWD III fosse superiore al valore degli aiuti TWD I (14); infine, che la liceità degli aiuti TWD I non poteva essere rimessa in discussione, atteso che i termini per l'impugnazione della decisione TWD I erano scaduti da tempo e la decisione era, pertanto, divenuta definitiva (15).
I motivi dell'impugnazione
13 Come accennato, nella presente procedura la ricorrente propone appello avverso la sentenza del Tribunale, chiedendo alla Corte di annullarla e di annullare altresì gli artt. 2 delle decisioni controverse; l'impugnazione è fondata su sei diversi motivi.
Con il primo motivo, la ricorrente deduce che il Tribunale, avendo interpretato le decisioni TWD II e TWD III in maniera non conforme alla lettera stessa dei loro dispositivi, avrebbe violato il diritto comunitario. Con il secondo, il terzo, il quarto, il quinto ed il sesto motivo, la ricorrente, reiterando argomenti sostanzialmente coincidenti con quelli dedotti nell'ambito del primo grado di giudizio, sostiene che la Commissione: non sarebbe stata competente ad adottare gli artt. 2 delle due decisioni; avrebbe violato le disposizioni riguardanti la ripartizione di competenze tra Comunità e Stati membri; sarebbe incorsa in uno sviamento di potere; avrebbe erroneamente constatato che dal cumulo degli aiuti TWD II e TWD III con gli aiuti TWD I era derivato un vantaggio concorrenziale alla TWD; infine, avrebbe violato il principio di proporzionalità.
Sul primo e sul secondo motivo
14 Il primo ed il secondo motivo, essendo strettamente connessi, vanno a mio avviso trattati insieme e costituiscono il problema centrale della presente procedura. L'errore di diritto in cui sarebbe incorso il Tribunale consisterebbe, secondo la ricorrente, nell'aver confermato la validità di due decisioni nelle quali la Commissione ha imposto obblighi che, sempre secondo la ricorrente, esulerebbero dalle sue competenze e sarebbero privi di una base giuridica appropriata.
In altri termini, la questione di principio sulla quale è chiamata oggi a pronunciarsi la Corte può essere così riassunta: può la Commissione, in esito ad una procedura ai sensi dell'art. 92, n. 3, del Trattato, adottare una decisione in cui dichiara che un determinato aiuto è compatibile con il mercato comune e al tempo stesso vietarne l'erogazione fintantoché non sia stato dall'impresa beneficiaria restituito un altro aiuto, precedentemente concesso e dichiarato incompatibile dalla Commissione in un'altra decisione?
Dirò subito che, contrariamente a quanto dichiarato dal Tribunale e per le ragioni che passo ad esporre, propendo decisamente per una risposta negativa a siffatto quesito.
15 In primo luogo, la lettura che dà il Tribunale delle decisioni controverse nella sentenza impugnata si pone, a mio avviso, in netto contrasto con la lettera stessa dei loro dispositivi. Il Tribunale, come ampiamente riportato supra, al punto 8, ritiene che le decisioni siano da interpretare nel senso che la Commissione ha considerato gli aiuti TWD II e TWD III incompatibili con il mercato comune fintantoché non saranno stati restituiti gli aiuti TWD I e che dunque la compatibilità dei primi è subordinata alla condizione della previa restituzione dei secondi.
Tale interpretazione trova tuttavia un ostacolo insormontabile negli artt. 1 delle decisioni controverse, oltreché in diversi punti della motivazione, in cui si legge testualmente che «gli aiuti [...] sono compatibili con il mercato comune» (16); e lo sono, si badi, in base a valutazioni relative al loro impatto settoriale, alle loro finalità regionali, nonché ai potenziali effetti positivi sull'occupazione.
16 E' ben vero che, come accennato, le motivazioni delle decisioni contengono anche riferimenti alla situazione finanziaria dell'impresa beneficiaria e in particolare agli ingiustificati vantaggi concorrenziali e all'arricchimento senza causa di cui essa potrebbe godere qualora le venissero concessi altri aiuti in aggiunta a quelli illegittimamente ottenuti e non restituiti; ma la Commissione, lungi dal trarre da tali premesse le conseguenze che sembrerebbero più logiche, vale a dire che gli aiuti TWD II e TWD III sono incompatibili con il mercato comune nella misura in cui contribuiscono a rafforzare la posizione concorrenziale di un'impresa che per di più beneficia già di aiuti illegittimi e non restituiti, dichiara esattamente ed espressamente il contrario, cioè che gli aiuti in questione sono compatibili con il mercato comune, per tutte le ragioni esposte, salvo poi subordinarne l'erogazione alla restituzione degli aiuti TWD I.
La ricostruzione del Tribunale, in altri termini, potrebbe essere condivisa solo qualora dalle decisioni emergesse chiaramente che la Commissione ha inteso subordinare la compatibilità dei nuovi aiuti alla restituzione dei precedenti; qualora, cioè, dalle decisioni risultasse che, in esito ad un'indagine approfondita sulla situazione finanziaria dell'impresa al momento dell'approvazione degli aiuti, la Commissione ha concluso che, nonostante i potenziali effetti positivi di questi sul settore in parola, sullo sviluppo della regione interessata e sull'occupazione, i nuovi aiuti sono incompatibili con il mercato comune perché rafforzano illegittimamente la posizione dell'impresa stessa; e che tali aiuti potrebbero essere compatibili solo a condizione che i precedenti aiuti vengano restituiti. Va da sé, peraltro, che di siffatto bilanciamento degli interessi in gioco dovrebbe venir dato debito conto nelle motivazioni delle decisioni in parola (17).
Tuttavia, come si è visto, così non è. Al contrario, ai sensi delle decisioni controverse, gli aiuti TWD II e TWD III sono dichiarati espressamente compatibili con il mercato comune; e, ciononostante, ne viene sospesa l'erogazione fino alla restituzione di altri aiuti.
17 Stando così le cose, non ritengo si possa consentire alla Commissione di subordinare a condizioni aggiuntive, per di più relative a vicende (almeno giuridicamente) distinte, il versamento di aiuti che essa stessa ha dichiarato espressamente compatibili con il mercato comune. Diversamente da quanto previsto in relazione agli aiuti incompatibili con il mercato comune, il Trattato non contiene infatti disposizioni che attribuiscano alla Commissione il potere di sospendere il versamento di aiuti compatibili (18).
Né tale potere può essere desunto in via interpretativa; neppure l'effetto utile delle disposizioni in materia di aiuti (in particolare degli artt. 92 e 93 del Trattato) può essere invero a tal fine invocato. Difatti, a mio avviso, vietare (o, come nella specie, sospendere) l'erogazione di aiuti compatibili con il Trattato è comunque inammissibile, nella misura in cui fa difetto precisamente la ragione che giustifica tale divieto (o tale sospensione), cioè che la concessione degli aiuti stessi comporti il rischio di influenzare le correnti di scambio e di falsare la concorrenza; imponendo un obbligo come quello in parola, pertanto, la Commissione va sicuramente al di là dei limiti della missione che le è affidata dal Trattato stesso.
18 La sentenza della Corte citata dalla Commissione e ripresa dal Tribunale per giustificare il diritto della Commissione a tenere conto di situazioni pregresse nell'adozione di decisioni in materia di aiuti (19), in realtà, non può che confermare queste considerazioni. Essa stabilisce infatti che la Commissione deve sì prendere in considerazione anche gli obblighi che una decisione precedente ha potuto imporre ad uno Stato membro, ma precisamente ai fini della valutazione della compatibilità di un aiuto con il mercato comune (20); non già, come sembrano sottintendere la Commissione e il Tribunale, ai fini della sospensione del versamento di un aiuto compatibile.
In altre parole, in base al Trattato, ma anche alla giurisprudenza della Corte, la Commissione dispone di due possibili alternative: o dichiarare, tenendo conto di tutti i fattori rilevanti, ivi compresa la situazione finanziaria dell'impresa e le situazioni pregresse, che l'aiuto è incompatibile con il mercato comune; ed in tal caso essa può, anzi deve, ordinarne la sospensione dell'erogazione. Oppure la Commissione può dichiarare, in esito allo stesso tipo di indagine, che l'aiuto è compatibile con il mercato comune; ma in tal caso, evidentemente, non le è consentito opporsi alla sua erogazione.
19 Tale affermazione di principio è confermata, a mio avviso, anche da una più attenta lettura delle motivazioni che sorreggono le decisioni controverse. Da un lato, infatti, come si è visto, la Commissione dichiara gli aiuti in questione compatibili con il mercato comune, in base a valutazioni relative alle loro caratteristiche ed ai loro effetti potenziali sull'economia del settore. Dall'altro, poi, accennando al pregiudizio derivante dal cumulo di tali aiuti con i precedenti, nonché all'arricchimento senza causa di cui potrebbe in tal caso godere l'impresa beneficiaria, ne sospende l'erogazione. A tale proposito, peraltro, la Commissione non nasconde di perseguire uno scopo ben preciso, vale a dire quello di imporre, in mancanza di altri «mezzi di coercizione», il rispetto degli obblighi incombenti alle autorità tedesche e alla TWD ai sensi della sua decisione TWD I.
Mi sembra, pertanto, abbastanza evidente che la Commissione abbia in realtà inteso cogliere l'occasione offerta dalle procedure relative agli aiuti TWD II e TWD III per rendere efficace e far eseguire l'obbligo imposto alle autorità tedesche (e, indirettamente, alla TWD) dalla decisione TWD I di recuperare gli aiuti TWD I.
20 Orbene, riconosco che un simile obiettivo può essere, di per sé, più che ragionevole, anche tenuto conto delle note difficoltà con cui sovente si scontrano, nella pratica, i tentativi della Commissione di far restituire aiuti illegittimi e/o dichiarati incompatibili con il mercato comune.
Resta il fatto, tuttavia, che tale obiettivo va perseguito con mezzi idonei; mentre negli artt. 2 delle decisioni TWD II e TWD III la Commissione impone di sospendere il versamento di aiuti che gli artt. 1 (nonché le motivazioni) delle stesse decisioni definiscono compatibili con il mercato comune senza che, come si è detto, alcuna disposizione del Trattato glielo consenta e dunque travalicando con ogni evidenza le competenze ad essa attribuite. Come già rilevato, a una diversa conclusione si potrebbe giungere solo qualora la Commissione avesse constatato (debitamente motivando) che i nuovi aiuti sono incompatibili con il mercato comune a causa degli effetti del loro cumulo con i precedenti; solo in quel caso la sospensione dell'erogazione dei primi sarebbe stata, infatti, (anche) giuridicamente fondata.
21 Ma v'è di più. Ritengo infatti, in ogni caso, che l'affermazione della Commissione secondo cui essa «si vede obbligata» ad ordinare la sospensione dell'erogazione degli aiuti in parola, non disponendo di altri mezzi di coercizione per imporre alle autorità tedesche e alla TWD il rispetto degli obblighi imposti dalla decisione TWD I, sia in realtà priva di fondamento.
In effetti, ai sensi del Trattato, la Commissione dispone invece di un rimedio specifico per le ipotesi di inadempimento agli obblighi imposti da una decisione ai sensi dell'art. 93, n. 2. Mi riferisco alla facoltà, attribuitale dall'art. 93, n. 2, secondo comma, del Trattato, di adire direttamente la Corte, per far constatare l'infrazione commessa dallo Stato interessato mediante una procedura più rapida e snella di quella disciplinata dall'art. 169 del Trattato stesso. E' evidente, poi, che qualora lo Stato in questione non si conformi alla sentenza dichiarativa dell'inadempimento, la Commissione potrà fare uso della procedura prevista dall'art. 171 del Trattato, chiedendo alla Corte di condannare lo Stato stesso al pagamento di una sanzione pecuniaria.
22 Sulla base dei rilievi fin qui svolti, mi sembra pertanto che la conclusione appaia inevitabile: l'accoglimento delle istanze della ricorrente e, di conseguenza, l'annullamento della sentenza impugnata, nonché l'annullamento, conformemente al petitum, degli artt. 2 delle decisioni TWD II e TWD III, per incompetenza ed eccesso di potere della Commissione.
Non mi nascondo che tale soluzione può destare qualche perplessità, nella misura in cui l'annullamento dei soli artt. 2 delle decisioni controverse finisce col consentire, in pratica, l'erogazione di aiuti a favore di un'impresa colpevole di non aver ancora adempiuto l'obbligo impostole (ancorché indirettamente) dalla Commissione di restituirne altri. Tuttavia, da un lato, come risulta dagli atti di causa, è in corso una procedura dinanzi al giudice nazionale in esito alla quale vi è motivo di sperare che tale obbligo venga prima o poi adempiuto. D'altra parte, ed in ogni caso, le azioni di annullamento introdotte dalla ricorrente prima davanti al Tribunale ed in seguito davanti alla Corte hanno ad oggetto espressamente ed esclusivamente le disposizioni in parola, sicché alla Corte non è consentito, se non andando oltre il petitum, di mettere in discussione la validità di altre disposizioni, non impugnate.
23 Per ovviare all'inconveniente appena evidenziato, invero, la Corte disporrebbe di una sola alternativa: l'annullamento delle decisioni controverse in toto, per difetto di motivazione.
La Corte, cioè, potrebbe decidere, in base ad una giurisprudenza ormai consolidata, di procedere d'ufficio alla valutazione della motivazione delle decisioni in questione (21); e potrebbe giungere alla conclusione che, nella specie, il relativo obbligo non è stato rispettato, ad esempio perché, come accennato, non risulta sufficientemente dimostrata (o almeno risulta contraddittoria) la dichiarazione espressa di compatibilità dei nuovi aiuti con il mercato comune, tenuto conto dell'effetto di distorsione della concorrenza che deriva, secondo la stessa Commissione, dal cumulo di questi con i precedenti. In tal modo, la Corte sarebbe legittimata ad annullare le decisioni interamente, senza con ciò statuire ultra petita (22).
24 Non mi sento, tuttavia, di sottoscrivere in pieno tale soluzione, che pure consentirebbe alla Commissione di adottare nuove decisioni in relazione alla stessa vicenda, facendo tesoro dei rilievi svolti dal Tribunale come dalla Corte.
Sebbene, come osservato, giuridicamente fondata, almeno in base ad un'articolata interpretazione della citata giurisprudenza della Corte, mi sembra comunque che detta soluzione sia irriguardosa del principio dispositivo del processo, che attribuisce rilevanza determinante alla volontà della parte attrice rispetto al petitum. Nel nostro caso, infatti, l'annullamento totale delle decisioni, delle quali la ricorrente ha (ovviamente ed) espressamente chiesto solo l'annullamento parziale, finirebbe con lo stravolgere completamente l'esito sostanziale del ricorso stesso che, quantunque accolto, comporterebbe per la ricorrente conseguenze in definitiva più sfavorevoli di quelle che deriverebbero dal suo rigetto (23).
25 Anche in ragione di tali considerazioni, ribadisco la mia propensione per la prima delle soluzioni prospettate, quella che investe la validità del solo obbligo di sospendere l'erogazione dei nuovi aiuti; e ciò nella piena consapevolezza che una simile soluzione ha il (solo) pregio, in definitiva, di fornire un'indicazione utile per il futuro.
In conclusione, ritengo che gli artt. 2 delle decisioni controverse siano viziati da eccesso di potere ed incompetenza della Commissione e che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto nel confermarne la validità. Ritengo pertanto che i primi due motivi dell'impugnazione proposta dalla ricorrente vadano accolti e la sentenza impugnata annullata; propongo altresì che la Corte, pronunciandosi sul merito della controversia, annulli gli artt. 2 delle decisioni TWD II e TWD III.
In subordine, tuttavia, e per l'ipotesi che la Corte propenda per una soluzione diversa da quella da me prospettata, passerò in rassegna, invero brevemente, gli altri motivi di ricorso dedotti dalla ricorrente.
Sul quarto motivo
26 Qualche breve riflessione merita anzitutto il quarto motivo di ricorso, con il quale, lo ricordo, la ricorrente deduce che la Commissione sarebbe incorsa, con l'adozione delle decisioni controverse, in uno sviamento di potere.
Ritengo, in linea di principio, che, tenuto conto delle conclusioni cui sono pervenuto rispetto ai primi due motivi, il quarto possa ritenersi da questi assorbito.
27 Ciononostante, per completezza, rilevo, pur senza addentrarmi in un'analisi approfondita di tale specifico profilo, che non è da escludere che le decisioni in parola siano effettivamente viziate anche da sviamento di potere, più precisamente consistente in uno sviamento di procedura.
In base all'interpretazione che ritengo corretta delle decisioni stesse (24), difatti, emerge con una certa chiarezza che la Commissione ha precisamente utilizzato la procedura predisposta dal Trattato (art. 93, n. 2), e finalizzata alla dichiarazione di compatibilità (o incompatibilità) con il mercato comune di un aiuto, per scopi diversi da tale finalità, cioè per indurre lo Stato destinatario delle decisioni al rispetto di obblighi derivanti da un'altra, precedente, decisione in materia. Mi sembra, pertanto, che, così facendo, la Commissione sia effettivamente incorsa in uno sviamento di procedura, come configurato dalla giurisprudenza della Corte citata dal Tribunale (25); e che ciò rappresenti, se necessario, ulteriore motivo di annullamento degli artt. 2 delle decisioni stesse.
Sul terzo, quinto e sesto motivo
28 Ritengo, al contrario, che i restanti motivi di ricorso vadano, per ragioni diverse, tutti disattesi.
Il terzo, anzitutto, relativo alla presunta violazione dei princìpi che reggono la ripartizione di competenze tra Comunità e Stati membri, è a mio avviso infondato. A tale proposito, trattandosi in sostanza di un argomento identico a quello già sollevato davanti al Tribunale e da questo respinto, basterà richiamare le motivazioni contenute nella sentenza impugnata sul punto, che risultano corrette e adeguate, nonché
supportate da una giurisprudenza costante della Corte congruamente utilizzata (26).
29 Il quinto ed il sesto, relativi, rispettivamente, ad una asserita errata valutazione dei vantaggi concorrenziali derivanti dal cumulo degli aiuti in questione e ad una presunta violazione del principio di proporzionalità (dovuta al maggiore importo complessivo degli aiuti TWD II e TWD III rispetto agli aiuti TWD I), sono invece irricevibili.
Tali argomenti, difatti, tendono a rimettere in discussione accertamenti in fatto già compiuti dal Tribunale e che sono pertanto insuscettibili di revisione in sede di impugnazione.
30 Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo pertanto alla Corte di:
- accogliere il ricorso della ricorrente ed annullare la sentenza del Tribunale 13 settembre 1995, cause riunite T-244/93 e T-486/93, TWD/Commissione;
- annullare l'art. 2 della decisione della Commissione 26 marzo 1991, 91/391/CEE, e l'art. 2 della decisione della Commissione 18 dicembre 1991, 92/330/CEE;
- condannare la Commissione al pagamento delle spese di causa.
(1) - Cause riunite T-244/93 e T-486/93, TWD/Commissione (Racc. pag. II-2265).
(2) - GU L 215, pag. 16.
(3) - GU 1992, L 183, pag. 36.
(4) - GU L 300, pag. 34.
(5) - La citazione riportata tra virgolette si riferisce in particolare alla decisione TWD III; la decisione TWD II, tuttavia, è sostanzialmente conforme sul punto.
(6) - Sentenza TWD, citata, punti 51 e 52.
(7) - Sentenza TWD, citata, punti da 53 a 56, in cui si fa riferimento ai principi stabiliti nella sentenza della Corte 3 ottobre 1991, causa C-261/89, Italia/Commissione (Racc. pag. I-4437, punto 20).
(8) - Sentenza TWD, citata, punti da 57 a 59.
(9) - Sentenza TWD, citata, punti 61 e 62, in cui il Tribunale ricorda il principio consolidato in base al quale «una decisione è viziata da sviamento di potere solo se, in base ad indizi oggettivi, pertinenti e concordanti, risulta adottata per raggiungere scopi diversi da quelli dichiarati (v., per esempio, sentenza della Corte 13 novembre 1990, causa C-331/88, Fedesa e a., Racc. pag. I-4023, e sentenza del Tribunale 2 febbraio 1995, causa T-106/92, Frederiksen/Parlamento, Racc.PI pag. II-99)»; e ne deduce che, non essendo stato nella specie perseguito dalla Commissione altro scopo che quello dichiarato, le decisioni non sono viziate da sviamento di potere.
(10) - Sentenza TWD, citata, punto 63.
(11) - Sentenza TWD, citata, punti 66 e 68, in cui viene peraltro precisato che le decisioni controverse non ostano a che il giudizio pendente dinanzi al giudice nazionale prosegua il suo corso.
(12) - Sentenza TWD, citata, punti da 69 a 71, in cui il Tribunale fa riferimento alla sentenza della Corte 20 settembre 1990, causa C-5/89, Commissione/Germania (Racc. pag. I-3437, punti da 12 a 16).
(13) - Sentenza TWD, citata, punti da 82 a 85.
(14) - Sentenza TWD, citata, punti da 94 a 97.
(15) - Sentenza TWD, citata, punti 104 e 105, in cui il Tribunale fa riferimento alla sentenza 9 marzo 1994,
causa C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf/Germania (Racc. pag. I-833).
(16) - V., ad esempio, decisione TWD II, parte IV, ultimo capoverso, e parte V, decimo e tredicesimo capoverso; nonché decisione TWD III, parte III, ultimo capoverso, e parte IV, decimo e sedicesimo capoverso.
(17) - Un'applicazione sic et simpliciter della giurisprudenza Philip Morris (sentenza 17 settembre 1980, causa 730/79, Racc. pag. 2671, punto 11, in cui la Corte ha stabilito che «allorché un aiuto finanziario concesso dallo Stato rafforza la posizione di un'impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari, questi sono da considerarsi influenzati dall'aiuto») non sarebbe infatti, a mio avviso, sufficiente per dichiarare incompatibili aiuti relativamente ai quali la stessa Commissione ha constatato ed espressamente riconosciuto potenziali effetti positivi sul settore e sulla regione interessati, nonché sull'occupazione.
(18) - V. anche, in proposito, la sentenza 4 febbraio 1992, causa C-294/90, British Aerospace e Rover (Racc. pag. I-493, punto 14), in cui la Corte, anche se nell'ambito di una fattispecie diversa, ha censurato l'uso da parte della Commissione di procedure in materia di aiuti non disciplinate dal Trattato.
(19) - Sentenza 3 ottobre 1991, citata alla nota 7.
(20) - Sentenza 3 ottobre 1991, citata, punto 20, di cui si veda il passaggio citato tra virgolette al punto 9 delle presenti conclusioni.
(21) - V. già sentenza 20 marzo 1959, causa 18/57, Nold/Alta Autorità (Racc. V, pag. 85, punto D); nonché, più recentemente, sentenza 1 luglio 1986, causa 185/85, Usinor (Racc. pag. 2079, punto 19).
(22) - V., a contrario, sentenza 28 giugno 1972, causa 37/71, Jamet (Racc. pag. 483, punto 11/12), in cui la Corte, pronunciandosi sulla ricevibilità di un'azione di annullamento parziale, ha affermato « [...] annullando interamente l'atto impugnato, la Corte statuirebbe ultra petita in un caso in cui non è in gioco l'ordine pubblico» (il corsivo è mio).
(23) - L'annullamento in toto delle decisioni impugnate investirebbe infatti anche la dichiarazione espressa di compatibilità degli aiuti in questione con il mercato comune.
(24) - V., in particolare, il punto 19 delle presenti conclusioni.
(25) - Sentenza Fedesa, citata alla nota 9, in cui è precisato che «un atto è viziato da sviamento di potere solo se [...] risulta adottato allo scopo esclusivo, o quanto meno determinante, di raggiungere fini diversi da quelli dichiarati o di eludere una procedura appositamente prevista dal Trattato per far fronte alle circostanze del caso di specie» (punto 24). Da notare che il Tribunale, nel citare tale giurisprudenza per respingere l'argomento della ricorrente in proposito, omette totalmente di riportare una delle due ipotesi di sviamento di potere espressamente configurate dalla Corte, cioè quella che definisce appunto lo sviamento di procedura (...«o di eludere una procedura appositamente prevista dal Trattato per far fronte alle circostanze del caso di specie»): v. sentenza TWD, citata, punto 61.
(26) - V. punto 11 delle presenti conclusioni.