62001CC0006_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1 Με διάταξη της 18ης Δεκεμβρίου 2000, η 15.a Vara Cνvel του Tribunal Cνvel da Comarca de Lisboa, 2ο τμήμα (Πορτογαλία) (στο εξής: Vara Cνvel), ζήτησε από το Δικαστήριο να αποφανθεί αν συμβιβάζεται με το κοινοτικό δίκαιο η πορτογαλική νομοθεσία περί εκμεταλλεύσεως και διενέργειας τυχηρών παιγνίων.
I - Νομικό πλαίσιο
Α - Κοινοτικό δίκαιο
2 Ως γνωστόν, η Συνθήκη ΕΚ καθιερώνει την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων. Καθ' όσον ενδιαφέρει εδώ, ειδικότερα, τα άρθρα 28 EK και 29 EK απαγορεύουν τη θέσπιση ποσοτικών περιορισμών επί των εισαγωγών και κάθε μέτρου ισοδυνάμου αποτελέσματος.
3 Περαιτέρω, το άρθρο 30 ΕΚ ορίζει:
«Οι διατάξεις των άρθρων 28 και 29 δεν αντιτίθενται στις απαγορεύσεις ή στους περιορισμούς εισαγωγών, εξαγωγών ή διαμετακομίσεων που δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας ηθικής, δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας, προστασίας της υγείας και της ζωής των ανθρώπων και των ζώων ή προφυλάξεως των φυτών, προστασίας των εθνικών θησαυρών που έχουν καλλιτεχνική, ιστορική ή αρχαιολογική αξία, ή προστασίας της βιομηχανικής και εμπορικής ιδιοκτησίας. Οι απαγορεύσεις ή οι περιορισμοί αυτοί δεν δύνανται πάντως να αποτελούν ούτε μέσο αυθαιρέτων διακρίσεων ούτε συγκεκαλυμμένο περιορισμό στο εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών».
4 Κατά το άρθρο 31 ΕΚ:
«1. Τα κράτη μέλη διαρρυθμίζουν τα κρατικά μονοπώλια εμπορικού χαρακτήρα κατά τρόπο, ώστε να αποκλείεται, ως προς τους όρους εφοδιασμού και διαθέσεως, οποιαδήποτε διάκριση μεταξύ των υπηκόων των κρατών μελών.
Οι διατάξεις του παρόντος άρθρου εφαρμόζονται σε κάθε οργανισμό με τον οποίο κράτος μέλος, νομικά ή πραγματικά, ελέγχει, διευθύνει ή επηρεάζει αισθητά, άμεσα ή έμμεσα, τις εισαγωγές ή τις εξαγωγές μεταξύ των κρατών μελών. Οι διατάξεις αυτές εφαρμόζονται επίσης και επί των κατά παραχώρηση κρατικών μονοπωλίων.
2. Τα κράτη μέλη δεν λαμβάνουν νέα μέτρα τα οποία είναι αντίθετα προς τις αρχές της παραγράφου 1 ή περιορίζουν την έκταση εφαρμογής των άρθρων των σχετικών με την απαγόρευση των δασμών και των ποσοτικών περιορισμών μεταξύ των κρατών μελών.
[...]»
5 Ως προς την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών, την οποία επίσης διακηρύσσει η Συνθήκη ως μία από τις θεμελιώδεις ελευθερίες, υπενθυμίζω απλώς ότι, κατά το άρθρο 49 ΕΚ:
«Στο πλαίσιο των κατωτέρω διατάξεων, οι περιορισμοί της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στο εσωτερικό της Κοινότητας απαγορεύονται όσον αφορά τους υπηκόους των κρατών μελών που είναι εγκατεστημένοι σε κράτος της Κοινότητας άλλο από εκείνο του αποδέκτου της παροχής.
Το Συμβούλιο, προτάσει της Επιτροπής, δύναται με ειδική πλειοψηφία να επεκτείνει το ευεργέτημα των διατάξεων του παρόντος κεφαλαίου και σε υπηκόους τρίτου κράτους που παρέχουν υπηρεσίες και είναι εγκατεστημένοι στο εσωτερικό της Κοινότητας.»
Β - Η πορτογαλική νομοθεσία
6 Η πορτογαλική ρύθμιση περί παιγνίων ανευρίσκεται στο Decreto-Lei (νομοθετικό διάταγμα) 422/89, της 2ας Δεκεμβρίου 1989 (στο εξής: νδ 422/89 ή απλώς νδ) (1), το οποίο επιφυλάσσει στο Δημόσιο την εκμετάλλευση και τη διενέργεια των τυχηρών παιγνίων, των μικτών τύπων τυχηρών παιγνίων και άλλων μορφών παιγνίων, προβλέποντας ότι η εκμετάλλευση και διενέργεια τέτοιων παιγνίων εκτός των προβλεπομένων από τον νόμο ζωνών και των κέντρων στα οποία το Δημόσιο έχει χορηγήσει άδεια διώκονται ποινικώς.
7 Τυχηρά, κατά το άρθρο 1 του νδ, είναι «τα παίγνια των οποίων η έκβαση είναι απρόβλεπτη, διότι εξαρτάται αποκλειστικώς ή κυρίως από την τύχη». Στην κατηγορία αυτή συμπεριλαμβάνονται τα παίγνια που στηρίζονται στη χρήση μηχανήματος παιγνίου, είτε το μηχάνημα καταβάλλει στον παίκτη απευθείας το κέρδος του, είτε, χωρίς να καταβάλλει απευθείας κέρδη υπό μορφή συμβόλων ("μαρκών") ή κερμάτων, αναπτύσσει θέματα που προσιδιάζουν στο τυχηρό παίγνιο (όπως πόκερ, ρουλέτα, ζάρια, κ.λπ.), είτε ακόμη εμφανίζει στον παίκτη «αποτέλεσμα υπό μορφή βαθμών ("πόντων") που εξαρτώνται αποκλειστικώς ή κυρίως από την τύχη» (άρθρο 4 του νδ).
8 Το νδ 422/89 υποβάλλει τη λειτουργία και τη διενέργεια τυχηρών παιγνίων σε διττό περιορισμό: αφενός μεν το δικαίωμα εκμεταλλεύσεως τέτοιων παιγνίων ανήκει αποκλειστικά στο Δημόσιο και μπορεί να ασκείται μόνον από επιχειρήσεις συνεστημένες υπό τη μορφή κεφαλαιουχικής εταιρίας, οι οποίες συνάπτουν διοικητική σύμβαση παραχωρήσεως με το Δημόσιο, κατόπιν δημοσίου διαγωνισμού (άρθρο 9)· αφετέρου δε η εκμετάλλευση και διενέργεια μπορούν να διεξάγονται μόνο σε χώρους διαθέτοντες άδεια, και ειδικότερα στις μόνιμες ή προσωρινές ζώνες παιγνίων που ορίζονται με νομοθετικό διάταγμα, αλλά και (σε εξαιρετικές περιπτώσεις και κατόπιν υπουργικής αδείας) σε πλοία, αεροσκάφη, σε αίθουσες προοριζόμενες για το παίγνιο bingo και κατά τη διάρκεια εκδηλώσεων μείζονος τουριστικού ενδιαφέροντος (άρθρα 3, παράγραφοι 1, 6, 7 και 8).
9 Το άρθρο 108 του ίδιου νδ ορίζει ότι τιμωρείται με ποινή φυλακίσεως μέχρι δύο ετών και με χρηματική ποινή όποιος, καθ' οιονδήποτε τρόπο, εκμεταλλεύεται τυχηρά παίγνια εκτός των χώρων που διαθέτουν νόμιμη άδεια.
10 Το άρθρο 110 τιμωρεί όποιον καταληφθεί παίζων τυχηρό παίγνιο εκτός των χώρων που διαθέτουν νόμιμη άδεια, με ποινή φυλακίσεως μέχρι έξι μηνών και με χρηματική ποινή, ενώ το επόμενο άρθρο 111 προβλέπει ότι όποιος βρίσκεται σε χώρο όπου παρανόμως διεξάγονται τυχηρά παίγνια (χωρίς όμως να καταληφθεί παίζων) τιμωρείται με την ποινή μειωμένη κατά το ήμισυ.
11 Περαιτέρω, εφόσον, κατά το άρθρο 68 του νδ, για την κατασκευή, εξαγωγή, εισαγωγή, πώληση και μεταφορά υλικού ειδικώς προοριζομένου για την εκμετάλλευση τυχηρών παιγνίων απαιτείται άδεια της Γενικής Επιθεωρήσεως Παιγνίων, το άρθρο του 115 ορίζει ότι όποιος κατασκευάζει, διαφημίζει, εισάγει, μεταφέρει, εμπορεύεται, εκθέτει ή κυκλοφορεί τέτοιο υλικό χωρίς την προρρηθείσα άδεια τιμωρείται με ποινή φυλακίσεως μέχρι δύο ετών και χρηματική ποινή.
12 Ασκεί επίσης επιρροή στην υπόθεση το νομοθετικό διάταγμα 316/95, της 28ης Νοεμβρίου 1995 (στο εξής: νδ 316/95), του οποίου το άρθρο 16 διακρίνει από τα τυχηρά παίγνια τα «μηχανήματα ψυχαγωγίας", τα οποία ορίζει ως:
«a) μηχανήματα που, χωρίς να καταβάλλουν κέρδη σε χρήμα, συμβολικά κέρματα ή πράγματα έχοντα οικονομική αξία, αναπτύσσουν παίγνια η έκβαση των οποίων εξαρτάται αποκλειστικώς ή κυρίως από τη δεξιότητα του χρήστη, και στα οποία επιτρέπεται να παρέχουν στον χρήστη, με βάση τη βαθμολογία που συγκέντρωσε, δωρεάν παράταση της χρήσεως του μηχανήματος·
b) μηχανήματα εμφανίζοντα τα χαρακτηριστικά που περιγράφονται στο προηγούμενο στοιχείο, τα οποία επιτρέπουν τη λήψη αντικειμένων η οικονομική αξία των οποίων δεν υπερβαίνει το τριπλάσιο του ποσού το οποίο δαπάνησε ο χρήστης».
13 Για την κατάταξη των «παιγνίων η έκβαση των οποίων εξαρτάται αποκλειστικώς ή κυρίως από τη δεξιότητα του χρήστη», στα οποία αναφέρεται το άρθρο 16 του νδ 316/95, αρμόδια είναι η Γενική Επιθεώρηση Παιγνίων.
14 Όποιος προτίθεται να εισαγάγει, κατασκευάσει, συναρμολογήσει ή πωλήσει «μηχανήματα ψυχαγωγίας» υποχρεούται να ζητήσει από τη Γενική Επιθεώρηση Παιγνίων να κατατάξει το αναπτυσσόμενο από το οικείο μηχάνημα παίγνιο, το δε εκδιδόμενο κατ' αυτόν τον τρόπο έγγραφο περί κατατάξεως πρέπει να παρακολουθεί το μηχάνημα (άρθρο 19 του νδ 316/95).
15 Για την εκμετάλλευση κάθε μηχανήματος ψυχαγωγίας απαιτείται άδεια του νομάρχη και εγγραφή σε βιβλίο μηχανημάτων ψυχαγωγίας (άρθρα 17 και 20 του νδ 316/95).
II - Πραγματικά περιστατικά, διαδικασία ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, προδικαστικά ερωτήματα
16 Η Associaηγo Nacional de Operadores de Mαquinas Recreativas (στο εξής: Anomar), σωματείο που συγκεντρώνει τις πορτογαλικές επιχειρήσεις του κλάδου των μηχανημάτων παιγνίων, και μαζί μ' αυτήν ορισμένες εταιρίες που δρουν στον κλάδο των μηχανημάτων παιγνίων, άπασες νομικά πρόσωπα πορτογαλικού δικαίου δρώντα στην Πορτογαλία, άσκησαν ενώπιον της Vara Cνvel αγωγή κατά του Πορτογαλικού Δημοσίου, ζητώντας να τους αναγνωρισθεί το δικαίωμα εκμεταλλεύσεως τυχηρών παιγνίων έξω από τους οροθετουμένους διά νόμου χώρους παιγνίου και να τεθεί έτσι τέρμα στη μονοπωλιακή θέση των καζίνων, που, κατά την Anomar, αντιβαίνει προς τις αρχές του κοινοτικού δικαίου. Δεύτερον, και επικαλούμενες και πάλι αντίθεση προς το κοινοτικό δίκαιο, οι ενάγουσες ζητούν να κηρυχθούν ανεφάρμοστα τα άρθρα 108, 110, 111 και 115 του νδ 422/89, που καθιστούν ποινικώς κολάσιμη την εκμετάλλευση και τη διενέργεια τυχηρών παιγνίων, καθώς και την άνευ αδείας εμπορία υλικού ειδικώς προοριζομένου για τη διενέργεια τυχηρών παιγνίων.
17 Πρωτοβαθμίως, η Vara Cνvel απέρριψε το αίτημα λόγω ελλείψεως νομιμοποιήσεως της ενάγουσας Anomar και ελλείψεως εννόμου συμφέροντος των λοιπών εναγουσών. Κατόπιν εφέσεως, όμως, το Tribunal da Relaηγo της Λισσαβώνας αναγνώρισε τη δικονομική νομιμοποίηση των εναγουσών, αναπέμποντας τους διαδίκους ενώπιον της Vara Cνvel για να κριθεί η διαφορά επί της ουσίας. Η τελευταία, επιληφθείσα εκ νέου του ζητήματος, ανέστειλε τη δίκη, υποβάλλοντας στο Δικαστήριο των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Τα τυχηρά παίγνια αποτελούν ή όχι "οικονομική δραστηριότητα" κατά την έννοια του άρθρου 2 ΕΚ;
2) Τα τυχηρά παίγνια αποτελούν ή όχι δραστηριότητα αφορώσα "εμπορεύματα" και καταλαμβανόμενη, ως εκ τούτου, από το άρθρο 28 ΕΚ;
3) Οι δραστηριότητες παραγωγής, εισαγωγής και διανομής μηχανημάτων παιγνίων διαθέτουν ή όχι αυτοτέλεια έναντι της δραστηριότητας εκμεταλλεύσεως των μηχανημάτων αυτών; συνεπώς, ισχύει ή όχι επί των δραστηριοτήτων αυτών η αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων που θεσπίζεται με τα άρθρα 28 και 29 ΕΚ;
4) Η δραστηριότητα εκμεταλλεύσεως και διενέργειας τυχηρών παιγνίων αποκλείεται ή όχι από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 31 ΕΚ, δεδομένου ότι η διάταξη αυτή δεν καταλαμβάνει τα μονοπώλια παροχής υπηρεσιών;
5) Αποτελεί η εκμετάλλευση μηχανημάτων τυχηρών παιγνίων δραστηριότητα "παροχής υπηρεσιών", καταλαμβανόμενη, ως εκ τούτου, από τα άρθρα 49 επ. ΕΚ;
6) Μια νομική ρύθμιση (όπως η θεσπιζόμενη με τα άρθρα 3, παράγραφος 1, και 4, παράγραφος 1, του νομοθετικού διατάγματος 422/89, της 2ας Δεκεμβρίου 1989), κατά την οποία η εκμετάλλευση και διενέργεια τυχηρών παιγνίων (τα οποία ορίζονται στο άρθρο 1 του εν λόγω νομοθετήματος ως "εκείνα των οποίων η έκβαση είναι απρόβλεπτη, διότι εξαρτάται αποκλειστικώς ή κυρίως από την τύχη") - μεταξύ των οποίων συγκαταλέγονται αφενός μεν τα παίγνια με μηχανήματα που καταβάλλουν απευθείας κέρδη υπό μορφή συμβολικών κερμάτων ή νομισμάτων, αφετέρου δε τα παίγνια με μηχανήματα που, χωρίς να καταβάλλουν απευθείας κέρδη υπό μορφή συμβολικών κερμάτων ή νομισμάτων, αναπτύσσουν θέματα που προσιδιάζουν στα τυχηρά παίγνια ή εμφανίζουν ένα αποτέλεσμα σε βαθμούς ("πόντους") που εξαρτώνται αποκλειστικώς ή κυρίως από την τύχη - επιτρέπεται μόνον σε αίθουσες των καζίνων που υφίστανται σε ζώνες που διατίθενται μονίμως ή προσωρινώς για παίγνια, οριζόμενες με νομοθετικό διάταγμα, συνιστά ή όχι εμπόδιο στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, κατά την έννοια του άρθρου 49 ΕΚ;
7) Έστω και αν συνιστά εμπόδιο στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, κατά την έννοια του άρθρου 49 ΕΚ, συμβιβάζεται, παρ' όλ' αυτά, η περιγραφόμενη στο ερώτημα 6 ανωτέρω περιοριστική ρύθμιση με την κοινοτική έννομη τάξη, κατά το μέτρο που αφενός μεν εφαρμόζεται αδιακρίτως σε ημεδαπούς πολίτες ή επιχειρήσεις και σε πολίτες ή επιχειρήσεις άλλων κρατών μελών, αφετέρου δε θεμελιώνεται σε επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος (προστασία των καταναλωτών, πρόληψη της παραβατικότητας, προστασία των δημοσίων ηθών, περιορισμός της ζητήσεως των παιγνίων επί χρήμασι, χρηματοδότηση δραστηριοτήτων δημοσίου συμφέροντος);
8) Διέπεται η δραστηριότητα εκμεταλλεύσεως τυχηρών παιγνίων από τις αρχές της ελεύθερης προσβάσεως και ασκήσεως, που ισχύει για οποιαδήποτε οικονομική δραστηριότητα; αρκεί, επομένως, η ενδεχόμενη ύπαρξη νομοθεσιών άλλων κρατών μελών οριζουσών λιγότερο περιοριστικές προϋποθέσεις εκμεταλλεύσεως μηχανημάτων παιγνίων για να πλήξει το κύρος της πορτογαλικής έννομης ρυθμίσεως που περιγράφεται στο ερώτημα 6;
9) Συνάδουν οι περιορισμοί τους οποίους θέτει η πορτογαλική νομοθεσία στη δραστηριότητα εκμεταλλεύσεως τυχηρών παιγνίων προς την αρχή της αναλογικότητας;
10) Τελεί η πορτογαλική έννομη ρύθμιση και ειδικότερα τα άρθρα 3, 9 επ. του νομοθετικού διατάγματος 422/89, που περιορίζουν την εκμετάλλευση και τη διενέργεια τυχηρών παιγνίων στα καζίνα που βρίσκονται σε οριζόμενες ζώνες παιγνίων και επιβάλλουν τη σύναψη διοικητικής συμβάσεως παραχωρήσεως με το Δημόσιο, κατόπιν δημοσίου διαγωνισμού, σε αναλογία με τον επιδιωκόμενο σκοπό;
11) Μήπως η χρήση, από την πορτογαλική νομοθεσία (άρθρα 1, 4, παράγραφος 1, στοιχείο g, και 169 (2) του προαναφερθέντος νομοθετικού διατάγματος 422/89 και άρθρο 16, παράγραφος 1, στοιχείο a, του παραρτήματος του νομοθετικού διατάγματος 316/95, της 28ης Νοεμβρίου 1995) του όρου "κυρίως", πέραν του όρου "αποκλειστικώς", για να ορίσει τα τυχηρά παίγνια και να χαράξει τη νομοθετική διάκριση μεταξύ "μηχανημάτων τυχηρών παιγνίων" και "μηχανημάτων ψυχαγωγίας", αποτελεί έννοια αόριστη και, επομένως, μη συνάδουσα με τις μεθόδους της νομικής ερμηνείας;
12) Απαιτούν οι αόριστες νομικές έννοιες, στις οποίες καταφεύγει η πορτογαλική νομοθεσία, για να ορίσει τα "τυχηρά παίγνια" (προαναφερθέντα άρθρα 1, και 162 (3) του νομοθετικού διατάγματος 422/89) και τα "μηχανήματα ψυχαγωγίας" (προαναφερθέν άρθρο 16 του παραρτήματος του νομοθετικού διατάγματος 316/95), ερμηνεία, εν όψει του χαρακτηρισμού των διαφόρων μηχανημάτων παιγνίων, που περικλείει και το αναγνωριζόμενο στις εθνικές αρχές περιθώριο ελεύθερης εκτιμήσεως;
13) Έστω και αν γινόταν δεκτό ότι η προαναφερθείσα πορτογαλική νομοθεσία δεν ορίζει αντικειμενικά κριτήρια διακρίσεως μεταξύ των θεμάτων των μηχανημάτων τυχηρών παιγνίων και των θεμάτων των μηχανημάτων ψυχαγωγίας, μήπως η απονομή στη Γενική Επιθεώρηση Παιγνίων διακριτικής ευχέρειας για την κατάταξη των θεμάτων των παιγνίων παραβιάζει κάποιαν αρχή ή κάποιον κανόνα κοινοτικού δικαίου;»
III - Η ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία
18 Κατά το στάδιο της έγγραφης διαδικασίας ενώπιον του Δικαστηρίου, παρατηρήσεις κατέθεσαν οι Anomar κ.λπ., ενάγουσες της κύριας δίκης, καθώς και η Πορτογαλική, η Ισπανική, η Γερμανική, η Βελγική, η Φινλανδική Κυβέρνηση και η Επιτροπή.
IV - Νομική ανάλυση
Α - Επί της αμιγώς εσωτερικής σημασίας των υποβαλλομένων στο Δικαστήριο ερωτημάτων και του παραδεκτού τους
19 Θα εξετάσω κατ' αρχάς ορισμένα προκαταρκτικά ζητήματα σχετικά με τη λυσιτέλεια και το παραδεκτόν των υποβαλλομένων από το αιτούν δικαστήριο ερωτημάτων.
Επί του αμιγώς εσωτερικού χαρακτήρα της υποθέσεως
20 Πρώτον, η Πορτογαλική και η Βελγική Κυβέρνηση αντιτάσσουν ότι τα υποβληθέντα στο Δικαστήριο ερωτήματα είναι αλυσιτελή, καθ' όσον η εκκρεμής ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου διαφορά είναι αμιγώς εσωτερικής σημασίας και δεν εμφανίζει κανέναν άξιο λόγου δεσμό με το κοινοτικό δίκαιο. Το Δικαστήριο οφείλει, κατά συνέπεια, και σύμφωνα με τις κατευθύνσεις που προκύπτουν από τη δική του σχετική νομολογία, να μην απαντήσει στα ερωτήματα που του υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο. Συγκεκριμένα, η Πορτογαλική Κυβέρνηση επικαλείται συναφώς διάφορα προηγούμενα, και ειδικότερα τις αποφάσεις Transporoute (4) και Gauchard (5), με τις οποίες το Δικαστήριο αποσαφήνισε ότι οι διατάξεις της Συνθήκης περί υπηρεσιών και εγκαταστάσεως δεν εφαρμόζονται οσάκις η οικεία δραστηριότητα ασκείται εντός των ορίων ενός μόνον κράτους μέλους. Για να συσταθεί ο απαιτούμενος προς εφαρμογή της Συνθήκης δεσμός, δεν αρκεί το θεωρητικό απλώς ενδεχόμενο να παραχθούν παρόμοιες καταστάσεις και πέραν των συνόρων (6). Την ίδια κατεύθυνση ακολούθησε το Δικαστήριο και με τις αποφάσεις Schindler (7), Lδδrδ (8) και Zenatti (9), οι οποίες αφορούσαν ακριβώς τα λαχεία, τα στοιχήματα και τα μηχανήματα τυχηρών παιγνίων.
21 Εγώ παρατηρώ κατ' αρχάς ότι, πράγματι, η κύρια δίκη ανέκυψε από αναγνωριστική αγωγή, την οποία άσκησαν κατά της Πορτογαλικής Κυβερνήσεως ορισμένες επιχειρήσεις της χώρας αυτής για ν' αμφιβητήσουν τις εθνικές διατάξεις περί του μονοπωλίου των δραστηριοτήτων εκμεταλλεύσεως τυχηρών παιγνίων, οι οποίες τους εμποδίζουν να ασκήσουν ελευθέρως τις δραστηριότητες αυτές εντός της εθνικής επικράτειας. Είναι, επομένως, αδιαμφισβήτητο ότι οι ενάγουσες της κύριας δίκης δεν έχουν κάνει χρήση καμιάς από τις θεμελιώδεις ελευθερίες τις οποίες εγγυάται η Συνθήκη και ότι όλα τα κρίσιμα στοιχεία της υποθέσεως ανευρίσκονται εντός ενός και μόνον κράτους μέλους. Παρίσταται, επομένως, προφανές ότι ευρισκόμεθα ενώπιον καταστάσεως αμιγώς εσωτερικού χαρακτήρα, στην οποία, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, δεν χωρεί επίκληση των διατάξεων της Συνθήκης περί των θεμελιωδών ελευθεριών.
22 Βάσει της νομολογίας αυτής, πράγματι, «τα άρθρα 48, 52 και 59 της Συνθήκης [που αφορούν την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, το δικαίωμα εγκαταστάσεως και ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, αντιστοίχως], δεν μπορούν να εφαρμοστούν σε δραστηριότητες των οποίων όλα τα συναφή στοιχεία έχουν σχέση με ένα και μόνον κράτος μέλος» (10). Η αρχή αυτή, η οποία επανελήφθη άλλωστε ρητώς και σε περιπτώσεις στις οποίες συζητείτο αν συμβιβάζονταν με το κοινοτικό δίκαιο εθνικές διατάξεις που θέσπιζαν κρατικό μονοπώλιο για τη διενέργεια τυχηρών παιγνίων (11), είναι προφανώς εγγενής στη λογική του συστήματος. Με άλλα λόγια, όπως μάλιστα έχει αποσαφηνίσει το Δικαστήριο, οι πολίτες κράτους μέλους μπορούν να επικαλούνται έναντι της ρυθμίσεως του κράτους αυτού τις διατάξεις της Συνθήκης περί των θεμελιωδών ελευθεριών μόνον για να επικαλεστούν ότι αυτή δεν τους επιτρέπει να απολαύσουν πλήρως των δικαιωμάτων ελεύθερης κυκλοφορίας τα οποία τους εγγυάται το κοινοτικό δίκαιο (12).
23 Η πάγια αυτή νομολογία δεν αμφισβητείται στην παρούσα υπόθεση. Εκείνο που συζητείται είναι αν, άπαξ βεβαιωθεί ότι, στην παρούσα περίπτωση, ευρισκόμεθα προ αμιγώς εσωτερικής καταστάσεως, το Δικαστήριο οφείλει - όπως έχει πράξει πλειστάκις κατά το παρελθόν - να μην αποφανθεί επί της ουσίας των προδικαστικών ερωτημάτων, διότι σε τέτοιες καταστάσεις οι περί θεμελιωδών ελευθεριών διατάξεις της Συνθήκης δεν τυγχάνουν εφαρμογής (13)· ή αν αντιθέτως δύναται - όπως επίσης έχει πράξει σε ορισμένες περιπτώσεις (14) - να εξετάσει παρά ταύτα την ουσία των ερωτημάτων εκτιμώντας αφηρημένα αν εθνικές διατάξεις σαν τις επίδικες συμβιβάζονται ή όχι με το κοινοτικό δίκαιο.
24 Παρατηρώ πάντως ότι οι αβεβαιότητες τις οποίες μπορούσε αρχικά να γεννήσει η ανωτέρω διάσταση κατευθύνσεων έχουν πλέον αρθεί από την πιο πρόσφατη νομολογία του Δικαστηρίου, η οποία - ιδίως από την απόφαση Guimont και μετά - χαρακτηρίζεται από αποφασιστική επικράτηση του δευτέρου προσανατολισμού, εφόσον με την απόφαση εκείνη το Δικαστήριο έκρινε εαυτό αρμόδιο να απαντά στην ουσία των προδικαστικών ερωτημάτων ακόμη και σε περίπτωση αμιγώς εσωτερικών καταστάσεων (15).
25 Ειδικότερα, με την προαναφερθείσα απόφαση, αποφαινόμενο επί της ερμηνείας του άρθρου 28 ΕΚ σε σχέση προς εθνικό μέτρο περί της υποχρεώσεως επισημάνσεως ορισμένων τυριών, το Δικαστήριο τόνισε ότι, «κατ' αρχήν, μόνο στα εθνικά δικαστήρια, στην κρίση των οποίων έχει υποβληθεί η διαφορά και τα οποία αναλαμβάνουν την ευθύνη της εκδοθησομένης αποφάσεως, εναπόκειται να εκτιμούν, ενόψει των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών κάθε υποθέσεως, τόσο την αναγκαιότητα εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως, προκειμένου να είναι σε θέση να αποφανθούν επί της υποθέσεως, όσο και τη λυσιτέλεια των ερωτημάτων που υποβάλλουν στο Δικαστήριο. Η απόρριψη από το Δικαστήριο αιτήσεως εθνικού δικαστηρίου είναι δυνατή μόνον όταν είναι πρόδηλο ότι η ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου που ζητεί το δικαστήριο αυτό ουδεμία σχέση έχει με το υποστατό ή το αντικείμενο της κύριας δίκης» (16). Βάσει των ανωτέρω, το Δικαστήριο δέχτηκε ότι, καίτοι επρόκειτο για αμιγώς εσωτερική κατάσταση, «εν προκειμένω, δεν φαίνεται πρόδηλον ότι η αιτηθείσα ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου δεν είναι αναγκαία για το εθνικό δικαστήριο», διότι «μια τέτοια απάντηση μπορούσε να του είναι χρήσιμη στην περίπτωση κατά την οποία το εθνικό του δίκαιο θα του επέβαλλε, σε δίκη όπως η εν προκειμένω, να αναγνωρίσει σε ημεδαπό παραγωγό τα ίδια δικαιώματα με εκείνα τα οποία παραγωγός άλλου κράτους μέλους στην ίδια κατάσταση αρύεται από το κοινοτικό δίκαιο» (17).
26 Την κατεύθυνση αυτή διετήρησε άλλωστε η επακολουθήσασα απόφαση Reisch, με την οποία το Δικαστήριο εκαλείτο να ερμηνεύσει τις διατάξεις της Συνθήκης περί ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, σε σχέση με μια εθνική ρύθμιση που απαγόρευε τη χρήση ορισμένων οικοπέδων προς οικοδόμηση δευτερεύουσας κατοικίας.
27 Με την εν λόγω απόφαση, αφού τόνισε ότι «από τη δικογραφία προκύπτει, και άλλωστε δεν αμφισβητείται, ότι όλα τα στοιχεία των διαφορών των κύριων δικών περιορίζονται στο εσωτερικό ενός και μόνον κράτους μέλους» και ότι μια ρύθμιση αδιακρίτως εφαρμοζόμενη σαν την επίδικη «δεν εμπίπτει κατά κανόνα στο πεδίο εφαρμογής των διατάξεων της Συνθήκης περί θεμελιωδών ελευθεριών παρά μόνον αν εφαρμόζεται σε καταστάσεις που έχουν σχέση με το ενδοκοινοτικό εμπόριο», το Δικαστήριο επανέλαβε ότι, για τους ίδιους λόγους που αναφέρονται στην υπόθεση Guimont, «η διαπίστωση αυτή δεν συνεπάγεται ότι δεν πρέπει να δοθεί απάντηση στα προδικαστικά ερωτήματα» (18).
28 Νομίζω, τελικά, ότι όσες δυσχέρειες και αν προκαλεί η προαναφερθείσα νομολογιακή κατεύθυνση (19), δεν χωρεί εδώ παρέκκλιση απ' αυτήν και, επομένως, η αντίρρηση την οποίαν ήγειραν η Πορτογαλική και η Βελγική Κυβέρνηση πρέπει να αποκρουστεί. Δέχομαι, συνεπώς, ότι, στην παρούσα υπόθεση, το Δικαστήριο πρέπει να εξετάσει την ουσία των προδικαστικών ερωτημάτων τα οποία διατύπωσε η Vara Cνvel.
Επί του παραδεκτού ζητήματος «κύρους» του εθνικού δικαίου
29 Επικουρικώς, έπειτα, η Πορτογαλική Κυβέρνηση προβάλλει ένσταση απαραδέκτου ολόκληρης της παραπεμπτικής διατάξεως, επικαλούμενη κατ' ουσίαν ότι υπάρχει εδώ κατάχρηση διαδικασίας. Η Κυβέρνηση αντιτείνει πράγματι ότι η προσφυγή της Anomar αποτελεί απλή διαμαρτυρία για ν' αποσπάσει απόφανση του Δικαστηρίου περί του συμβατού του πορτογαλικού δικαίου προς τις αρχές και τις διατάξεις της κοινοτικής εννόμου τάξεως. Όπως όμως έχει το ίδιο υπενθυμίσει επανειλημμένα, το Δικαστήριο δεν μπορεί, σε προδικαστική διαδικασία, να αποφαίνεται επί τέτοιων ζητημάτων, διότι η διαδικασία αυτή δεν μπορεί να υποκαταστήσει τις προσφυγές κατά παραβάσεως κράτους μέλους βάσει του άρθρου 226 ΕΚ.
30 Οφείλω όμως να ειπώ ότι η ένσταση αυτή δεν μου φαίνεται βάσιμη, διότι στηρίζεται σε μερική και ελλιπή ανάγνωση της νομολογίας του Δικαστηρίου.
31 Και είναι μεν όντως αληθές ότι η νομολογία έχει επανειλημμένα τονίσει ότι, στο πλαίσιο προδικαστικής διαδικασίας, «το Δικαστήριο [...] δεν είναι αρμόδιο να αποφαίνεται κατά πόσο οι διατάξεις των εθνικών νόμων συμβιβάζονται με τη Συνθήκη»· σπεύδει όμως κάθε φορά να προσθέσει ότι «είναι εντούτοις αρμόδιο να παρέχει στο εθνικό δικαστήριο όλα τα στοιχεία ερμηνείας του κοινοτικού δικαίου, τα οποία μπορούν να του επιτρέπουν να κρίνει επί του ζητήματος αυτού» (20).
32 Και στην παρούσα υπόθεση, επομένως, εάν αποφάσιζε να αποφανθεί επί της ουσίας των ερωτημάτων που του υπέβαλε η Vara Cνvel, το Δικαστήριο ναι μεν δεν θα μπορούσε ν' αποφανθεί επί του κύρους του εθνικού δικαίου, θα μπορούσε όμως να παράσχει την αιτούμενη ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου, αφήνοντας στον αιτούντα δικαστή το έργο να την εφαρμόσει επί της συγκεκριμένης περιπτώσεως, καθιστώντας, εν ανάγκη, ανενεργές τις διατάξεις του εθνικού δικαίου που θα εκρίνοντο αντίθετες προς τη Συνθήκη.
Άλλοι λόγοι απαραδέκτου
33 Κατά την Πορτογαλική Κυβέρνηση, τέλος, ορισμένα από τα υποβαλλόμενα στο Δικαστήριο ερωτήματα και ειδικότερα το όγδοο, το ένατο, το ενδέκατο, το δωδέκατο και το δέκατο τρίτο, είναι αόριστα, αφηρημένα και υποθετικά, οπότε μια απαντηση του Δικαστηρίου κατ' ουδένα τρόπο θα ήταν αναγκαία για να συμβάλει στην απονομή της δικαιοσύνης των κρατών μελών.
34 Κατ' αντίθεση προς τις εξετασθείσες προηγουμένως, οι ενστάσεις αυτές δεν είναι οριζόντιου χαρακτήρα, υπό την έννοια ότι δεν βάλλουν κατά της προδικαστικής αιτήσεως στο σύνολό της, αλλ' αφορούν μάλλον το παραδεκτόν επί μέρους ερωτημάτων. Επιφυλάσσομαι επομένως να τις πραγματευθώ κατά την εξέταση των ερωτημάτων αυτών.
Β - Επί της ουσίας
Επί του πρώτου ερωτήματος
35 Με το πρώτο του ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά αν η κατ' επάγγελμα διενέργεια τυχηρών παιγνίων πρέπει να χαρακτηρισθεί ως οικονομική δραστηριότητα κατά την έννοια του άρθρου 2 ΕΚ.
36 Επισημαίνω ότι όλοι οι διάδικοι που υπέβαλαν παρατηρήσεις επ' αυτού ομοθύμως δίνουν καταφατική απάντηση στο ερώτημα, παραπέμποντας στη θέση που έλαβε το Δικαστήριο στην υπόθεση Lδδrδ (21) και στην υπόθεση Schindler (22).
37 Με την τελευταία αυτή απόφαση, που αφορούσε μεν ειδικά τα λαχεία, αλλά διατυπώνει εκτιμήσεις ισχύουσες για κάθε μορφή τυχηρού παιγνίου, το Δικαστήριο αποσαφήνισε ότι ούτε το τυχηρόν που διακρίνει τα παίγνια αυτά, ούτε ο ψυχαγωγικός τους χαρακτήρας αναιρεί τον οικονομικό τους χαρακτήρα. Τα τυχηρά παίγνια, πράγματι, «όχι μόνο συνεπάγ[ονται] για τους παίκτες, αν όχι πάντοτε κέρδος, τουλάχιστον ελπίδα κέρδους, αλλ' αποφέρ[ουν] και όφελος στον διοργανωτή» και αντιπροσωπεύουν ασφαλώς οικονομική δραστηριότητα, χωρίς το χαρακτηριστικό τους αυτό να θίγεται από το γεγονός ότι «σε πολλά κράτη μέλη ο νόμος προβλέπει ότι τα κέρδη που πραγματοποιούνται από λαχειοφόρο αγορά μπορούν να χρησιμοποιούνται μόνο για ορισμένους σκοπούς, ιδίως γενικού συμφέροντος, ή ότι πρέπει να διατίθενται στον κρατικό προϋπολογισμό» (23).
38 Κανένας λόγος δεν συντρέχει στην παρούσα περίπτωση για ν' αποστούμε από την εκτίμηση αυτή. Θεωρώ επομένως, και εγώ, ότι στο πρώτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η κατ' επάγγελμα διενέργεια τυχηρών παιγνίων αποτελεί οικονομική δραστηριότητα κατά την έννοια του άρθρου 2 ΕΚ.
Επί του δευτέρου και του τρίτου ερωτήματος
39 Με το δεύτερο και το τρίτο ερώτημα, ο δικαστής ερωτά αν η διενέργεια τυχηρών παιγνίων αποτελεί δραστηριότητα αφορώσα "εμπορεύματα" κατά την έννοια του άρθρου 28 ΕΚ, αν οι δραστηριότητες της παραγωγής, εισαγωγής και διανομής μηχανημάτων παιγνίων διαθέτουν αυτοτέλεια έναντι της δραστηριότητας κατ' επάγγελμα εκμεταλλεύσεως των μηχανημάτων αυτών και αν, επομένως, η ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων καταλαμβάνει ή όχι τις δραστηριότητες αυτές.
40 Οι ενάγουσες της κύριας δίκης διατείνονται κατ' αρχάς ότι η διενέργεια τυχηρών παιγνίων αποτελεί ασφαλώς δραστηριότητα που αφορά εμπορεύματα. Εξ αυτού συνάγουν - χωρίς όμως να λαμβάνουν ρητώς θέση επί του αν υφίσταται σχέση παρεπομένου μεταξύ των μηχανημάτων και της δραστηριότητας εκμεταλλεύσεως του παιγνίου - ότι τυγχάνουν εφαρμογής εν προκειμένω τα άρθρα 28 επ. ΕΚ. Κατόπιν τούτου, παρατηρούν ότι η πορτογαλική ρύθμιση περί τυχηρών παιγνίων, εμποδίζοντας την εισαγωγή μηχανημάτων παιγνίων που νομίμως παράγονται σε άλλα κράτη μέλη, αντιπροσωπεύει «εμπορική ρύθμιση [κράτους μέλους] που είναι ικανή να επηρεάσει άμεσα ή έμμεσα, πραγματικά ή δυνητικά, το ενδοκοινοτικό εμπόριο» και, επομένως, απαγορεύεται από το άρθρο 28 ΕΚ (24). Ο περιορισμός αυτός δεν δικαιολογείται από λόγους δημοσίου συμφέροντος και, πάντως, είναι δυσανάλογος· ειδικότερα, η προστασία των χρηστών ηθών ή της δημοσίας ασφαλείας ουδόλως επιτρέπει η απαγόρευση της άνευ αδείας εμπορίας των μηχανημάτων παιγνίων να συνοδεύεται από ποινική προστασία.
41 Κατά την Πορτογαλική, τη Γερμανική και τη Βελγική Κυβέρνηση, αντιθέτως, κρίσιμο είναι το γεγονός ότι, προς εφαρμογή της επίδικης εθνικής ρυθμίσεως, οι δραστηριότητες παραγωγής και εμπορίας μηχανημάτων παιγνίων δεν έχουν αυτοτελή σημασία, αλλά λαμβάνονται υπόψη ως παρεπόμενο μόνον στοιχείο της κατ' επάγγελμα διενέργειας τυχηρών παιγνίων. Κατά συνέπεια, στο πλαίσιο αυτό, δεν εφαρμόζεται η κοινοτική ρύθμιση περί ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, αλλά μόνον η των υπηρεσιών, στην οποία υπάγεται η κύρια δραστηριότητα.
42 Η Ισπανική Κυβέρνηση, ουσιαστικά δε και η Φινλανδική, υποστηρίζουν ότι το ζήτημα δεν μπορεί να επιλυθεί άπαξ διά παντός, αλλ' απαιτεί να ληφθούν υπόψη οι τεχνικές λεπτομέρειες του παιγνίου. Ειδικότερα, αν τα τυχηρά παίγνια διενεργούνται μέσω μηχανήματος, είναι ασφαλώς εφαρμοστέες οι διατάξεις περί εμπορικών συναλλαγών, και τούτο παρά τη σχέση παρεπομένου του εμπορεύματος (μηχανήματος παιγνίου) έναντι της παροχής της υπηρεσίας (τυχηρού παιγνίου). Οι κυβερνήσεις όμως αυτές δεν λαμβάνουν θέση επί των περιοριστικών αποτελεσμάτων της επίδικης πορτογαλικής ρυθμίσεως, καίτοι αφήνουν σαφώς να εννοηθεί ότι τα αποτελέσματα αυτά, αν παράγονται, πρέπει να θεωρηθούν δικαιολογούμενα από τις επιταγές της προστασίας των χρηστών ηθών και γενικότερα της προστασίας της κοινωνίας, πέραν των φορολογικής φύσεως αναγκών.
43 Η Επιτροπή συμμερίζεται κατ' αρχήν την επιχειρηματολογία της Ισπανικής και της Φινλανδικής Κυβερνήσεως, θεωρεί όμως ότι η επίπτωση των άρθρων 28 επ. ΕΚ επί της εκκρεμούς ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου διαφοράς δεν μπορεί να εκτιμηθεί, δεδομένου ότι αυτό δεν έδωσε κανένα διαφωτιστικό προς τούτο στοιχείο.
44 Ερχόμενος στην εκτίμηση των απόψεων που προεξετέθησαν, οφείλω κατ' αρχάς να υπενθυμίσω ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, ως «εμπορεύματα» «πρέπει να εννοηθούν τα αποτιμητά σε χρήμα προϋόντα που μπορούν να αποτελέσουν, ως τέτοια, αντικείμενο εμπορικών συναλλαγών» (25).
45 Ακολούθως, επισημαίνω ότι - όπως ορθώς τόνισαν η Ισπανική και η Φινλανδική Κυβέρνηση - δεν είναι δυνατόν να οριστεί γενικώς αν το τυχηρόν παίγνιον αποτελεί ή όχι δραστηριότητα αφορώσα «εμπορεύματα», αλλά πρέπει προς τούτο να γίνει διάκριση αναλόγως του αν αυτό διενεργείται ή όχι μέσω αγαθών αποτιμητών σε χρήμα και δεκτικών εμπορικής συναλλαγής.
46 Μου φαίνεται δε πέραν αμφιβολίας ότι τα μηχανήματα παιγνίων συγκεντρώνουν τις προμνησθείσες προϋποθέσεις και πρέπει επομένως να θεωρηθούν ως εμπορεύματα κατά την έννοια της Συνθήκης. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι εθνικά μέτρα δυνάμενα να επηρεάσουν το ενδοκοινοτικό εμπόριο των μηχανημάτων παιγνίων πρέπει, κατ' αρχήν, να εκτιμώνται υπό το πρίσμα του άρθρου 28 ΕΚ.
47 Και δεν ευσταθεί το αντεπιχείρημα ότι τα μηχανήματα αυτά τελούν σε σχέση παρεπομένου έναντι μιας δραστηριότητας παροχής υπηρεσιών, διότι, όπως διευκρίνισε το Δικαστήριο με την απόφαση Lδδrδ, «βέβαια, τα μηχανήματα αυτά προορίζονται να τεθούν στη διάθεση του κοινού με σκοπό τη χρησιμοποίησή τους έναντι αμοιβής», «όμως, [...] το γεγονός ότι ένα εισαχθέν εμπόρευμα προορίζεται για την παροχή υπηρεσίας δεν μπορεί, αφεαυτού, να το εξαιρέσει από το πεδίο εφαρμογής των κανόνων που διέπουν την ελεύθερη κυκλοφορία» των εμπορευμάτων (26).
48 Επομένως, τα ζητήματα που θίγουν το δεύτερο και το τρίτο ερώτημα πρέπει, υπό γενικό πρίσμα, να επιλυθούν υπό την έννοια ότι εθνικά μέτρα δυνάμενα να ασκήσουν επιρροή στο ενδοκοινοτικό εμπόριο των μηχανημάτων παιγνίων πρέπει, κατ' αρχήν, να εκτιμώνται υπό το πρίσμα του άρθρου 28 ΕΚ.
49 Παραμένει όμως προς έρευνα, σε συνάρτηση προς την προκειμένη περίπτωση, το αληθές ζήτημα που θίγουν - καίτοι όχι ρητώς - τα εν λόγω ερωτήματα: αν δηλαδή η επίδικη εθνική ρύθμιση συμβιβάζεται με το άρθρο 28 ΕΚ.
50 Σχετικώς οφείλω να τονίσω ότι, στην προκειμένη περίπτωση, δεν προκύπτει από την παραπεμπτική διάταξη κανένα διαφωτιστικό στοιχείο για να γίνει αντιληπτό το νομικό καθεστώς που διέπει, κατά το πορτογαλικό δίκαιο, την εισαγωγή και την εμπορία των μηχανημάτων παιγνίων. Το μόνο γνωστό νομικό στοιχείο είναι ότι όποιος προτίθεται να διαθέσει στο εμπόριο μηχανήματα παιγνίων είναι υποχρεωμένος να λάβει άδεια από τη Γενική Επιθεώρηση Παιγνίων. Δεν είναι όμως γνωστές ούτε οι προϋποθέσεις της χορηγήσεως τέτοιας αδείας, ούτε η φύση της εξουσίας που διαθέτει προς τούτο η Γενική Επιθεώρηση ούτε, ειδικότερα, είναι γνωστό αν αυτή διαθέτει ή όχι διακριτική ευχέρεια.
51 Με αυτά, λοιπόν, τα δεδομένα δεν νομίζω ότι το Δικαστήριο διαθέτει επαρκή στοιχεία για να κρίνει σε ποιο βαθμό η πορτογαλική ρύθμιση παρακωλύει τα ενδοκοινοτικά εμπορικά ρεύματα, ούτε για να εκτιμήσει αν αυτή είναι αναγκαία και μη δυσανάλογη. Δεν νομίζω, επομένως, ότι, με γνώμονα τα ανωτέρω, πληρούνται οι προϋποθέσεις της λυσιτελούς εξελίξεως της διαδικασίας υπό το πρίσμα του σκοπού της και των προϋποθέσεων που ρητώς ορίζει το άρθρο 20 του Οργανισμού του Δικαστηρίου ΕΚ.
52 Πρέπει πράγματι να υπομνησθεί ότι το Δικαστήριο έχει επανειλημμένα δεχθεί ότι:
«η ανάγκη να δοθεί ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου χρήσιμη στο εθνικό δικαστήριο απαιτεί τον εκ μέρους του δικαστηρίου αυτού προσδιορισμό του πραγματικού και κανονιστικού πλαισίου στο οποίο εντάσσονται τα ερωτήματα που υποβάλλει ή, τουλάχιστον, τη διευκρίνιση των πραγματικών ενδεχόμενων στα οποία στηρίζονται τα ερωτήματα αυτά [...].
Συναφώς, πρέπει να τονιστεί ότι τα πληροφοριακά στοιχεία που παρέχονται με τις αποφάσεις περί παραπομπής δεν χρησιμεύουν μόνο στο να καθιστούν δυνατό στο Δικαστήριο να δίδει χρήσιμες απαντήσεις, αλλά και στο να παρέχουν τη δυνατότητα στις κυβερνήσεις των κρατών μελών και στους λοιπούς ενδιαφερομένους διαδίκους να υποβάλλουν παρατηρήσεις σύμφωνα με το άρθρο 20 του Οργανισμού ΕΚ του Δικαστηρίου» (27).
53 Στην υπό κρίση περίπτωση, επομένως, ελλείψει επαρκών στοιχείων ως προς τις προϋποθέσεις στις οποίες υπόκεινται, κατά το πορτογαλικό δίκαιο, η εμπορία και η εισαγωγή των μηχανημάτων παιγνίων, το Δικαστήριο δεν είναι σε θέση να αποφανθεί αν το άρθρο 28 ΕΚ κωλύει την εφαρμογή της επίδικης εθνικής ρυθμίσεως.
Επί του τετάρτου ερωτήματος
54 Με το τέταρτο ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο θέλει να γνωρίζει αν μια νομοθεσία, όπως η πορτογαλική, που ρυθμίζει τη δραστηριότητα της εκμεταλλεύσεως και της διενέργειας τυχηρών παιγνίων, καθιερώνοντας ειδικά και αποκλειστικά δικαιώματα, εμπίπτει ή όχι στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 31 ΕΚ, περί εμπορικών μονοπωλίων.
55 Κατά τις ενάγουσες της κύριας δίκης, σκοπός του άρθρου 31 ΕΚ είναι η πλήρης κατοχύρωση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων. Επειδή δε, κατά την άποψή τους, η πορτογαλική ρύθμιση περί τυχηρών παιγνίων συνιστά εμπόδιο γι' αυτήν τη δραστηριότητα, καταλήγουν ότι η πρακτική αποτελεσματικότητα του άρθρου 31 ΕΚ μπορεί να διασφαλιστεί μόνον αν η έννοια του «οργανισμού με τον οποίο κράτος μέλος [...] ελέγχει, διευθύνει ή επηρεάζει [...] τις εισαγωγές ή τις εξαγωγές μεταξύ των κρατών μελών» ερμηνευθεί ευρέως, έτσι ώστε να συμπεριλαμβάνει όλες τις δημόσιες υπηρεσίες και τις εμπορικές δραστηριότητες, είτε δημόσιες είτε ιδιωτικές.
56 Οι παρεμβαίνουσες κυβερνήσεις, από την άλλη πλευρά, παρατηρούν ότι το άρθρο 31 ΕΚ εφαρμόζεται μόνον στα εμπορικά μονοπώλια και όχι σε εκείνα που έχουν ως αντικείμενο δραστηριότητες παροχής υπηρεσιών. Διατείνονται δε, στην ουσία, ότι η πορτογαλική ρύθμιση, προβλέποντας ειδικά και αποκλειστικά δικαιώματα εκμεταλλεύσεως των τυχηρών παιγνίων, δεν καθιερώνει εμπορικό μονοπώλιο, αλλά ρυθμίζει απλώς μια δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών κατά την έννοια των άρθρων 49 επ. ΕΚ. Κατά την άποψη, επομένως, των εν λόγω κυβερνήσεων, επιβάλλεται το συμπέρασμα ότι το άρθρο 31 ΕΚ δεν εφαρμόζεται στην προκειμένη περίπτωση.
57 Η Επιτροπή, καίτοι κατ' αρχήν συμμερίζεται αυτή την τελευταία θεώρηση, ισχυρίζεται περαιτέρω ότι δεν αποκλείεται ένα κρατικό μονοπώλιο παροχής υπηρεσιών να μπορεί να επηρεάζει έμμεσα το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών, όπως τόνισε το Δικαστήριο με την απόφαση Gervais κ.λπ. (28). Η Επιτροπή παρατηρεί πάντως ότι στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να εκτιμήσει αν η λειτουργία του μονοπωλίου υπηρεσιών περί του οποίου πρόκειται συνεπάγεται, στην πράξη, εγκαθίδρυση εμπορικού μονοπωλίου γεννώντος διακρίσεις και αντιθέτου προς το άρθρο 31 ΕΚ.
58 Συμμερίζομαι τις παρατηρήσεις αυτές της Επιτροπής.
59 Υπενθυμίζω συγκεκριμένα ότι, όπως έχει ήδη αποσαφηνίσει το Δικαστήριο, τα μονοπώλια υπηρεσιών κατ' αρχήν αποκλείονται από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 31 ΕΚ (29), έστω και αν ακολούθως αναγνώρισε ότι ένα μονοπώλιο παροχής υπηρεσιών δεν αποκλείεται να έχει έμμεση επίπτωση στο εμπόριο μεταξύ κρατών μελών και να καταλήγει, επομένως, σε εμπορικό μονοπώλιο κατά την έννοια της διατάξεως αυτής (30).
60 Οφείλω πάντως να επισημάνω ότι - όπως άλλωστε ήδη παρετήρησα σε σχέση προς το δεύτερο και το τρίτο ερώτημα (παράγραφοι 49 επ.) - το αιτούν δικαστήριο δεν έδωσε στο Δικαστήριο τα αναγκαία στοιχεία για να αντιληφθεί τα αποτελέσματα τα οποία θα παρήγε επί της κυκλοφορίας των εμπορευμάτων το πορτογαλικό καθεστώς περί τυχηρών παιγνίων. Κατά συνέπεια, το Δικαστήριο δεν είναι σε θέση να επιλύσει διαφωτιστικά το ζήτημα που του υποβάλλεται με το παρόν ερώτημα.
61 Καταλήγω, επομένως, ότι, ελλείψει επαρκών στοιχείων ως προς τις προϋποθέσεις στις οποίες υπόκεινται, κατά το πορτογαλικό δίκαιο, η εμπορία και η εισαγωγή των μηχανημάτων παιγνίων, το Δικαστήριο δεν είναι σε θέση να αποφανθεί αν το άρθρο 31 ΕΚ κωλύει την εφαρμογή της επίδικης εθνικής ρυθμίσεως.
Επί του πέμπτου, του έκτου, του εβδόμου, του ενάτου και του δεκάτου ερωτήματος
62 Με το πέμπτο, το έκτο, το έβδομο, το ένατο και το δέκατο ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά κατ' ουσίαν αν μια εθνική ρύθμιση όπως η πορτογαλική, που περιορίζει την κατ' επάγγελμα εκμετάλλευση των τυχηρών παιγνίων, περιλαμβανομένων και των μηχανημάτων τυχηρών παιγνίων, εντός καζίνων που υφίστανται σε συγκεκριμένες ζώνες οριζόμενες διά νόμου, συνιστά εμπόδιο για την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, σε περίπτωση δε καταφατικής απαντήσεως, αν ένας τέτοιος περιορισμός μπορεί παρά ταύτα να θεωρηθεί θεμιτός ως δικαιολογούμενος από λόγους δημοσίου συμφέροντος, αδιακρίτως εφαρμοζόμενος και μη δυσανάλογος.
63 Όλοι οι παρεμβαίνοντες συμφωνούν ότι η κατ' επάγγελμα εκμετάλλευση μηχανημάτων τυχηρών παιγνίων μπορεί να συνιστά δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών κατά την έννοια της Συνθήκης. Παρομοίως, ουδείς αμφιβάλλει ότι μια νομοθεσία όπως η επίδικη, έστω και αν εφαρμόζεται αδιακρίτως, ενδέχεται να συνιστά περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Οι εκτιμήσεις διίστανται όμως ως προς το αν ο περιορισμός αυτός είναι ή όχι δικαιολογημένος.
64 Από τη μια πλευρά, οι ενάγουσες της κύριας δίκης παρατηρούν ότι οι εξαιρέσεις από την ελευθερία παροχής υπηρεσιών που διατυπώνεται στο άρθρο 49 ΕΚ πρέπει να ερμηνεύονται στενά. Για να προβεί σε εφαρμογή τους, το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος φέρει το βάρος της αποδείξεως ότι είναι αναγκαίες και μη δυσανάλογες, η Πορτογαλία όμως δεν προσκόμισε τέτοια απόδειξη. Πράγματι, ενώπιον του ριζικού χαρακτήρα της απαγορεύσεως την οποία θεσπίζει η επίδικη εθνική νομοθεσία, το Πορτογαλικό Δημόσιο δεν προέβαλε κανένα αποδεκτό επιχείρημα για να αιτιολογήσει την αναλογικότητα του μέτρου αυτού. Αντιθέτως, το γεγονός ότι το τυχηρό παίγνιο επιτρέπεται εντός των καζίνων, όπου τα διακυβεύματα είναι ιδιαιτέρως υψηλά, ενώ απαγορεύεται η άνευ αδείας εμπορική εκμετάλλευση των μηχανημάτων παιγνίων εκ μέρους ιδιωτών, παρά το χαμηλότερο ύψος των διακυβευμάτων τα οποία δέχονται οι συσκευές αυτές, καταδεικνύει ότι η πορτογαλική ρύθμιση, και αν ακόμη γίνει δεκτό ότι μπορεί να δικαιολογηθεί από επιταγές δημοσίου συμφέροντος, δεν τηρεί την αρχή της αναλογικότητας.
65 Από την άλλη πλευρά, οι παρεμβαίνουσες κυβερνήσεις και η Επιτροπή υποστηρίζουν αντιθέτως ότι μια ρύθμιση όπως η πορτογαλική δικαιολογείται από λόγους δημοσίου συμφέροντος, όπως η προστασία των καταναλωτών και των χρηστών ηθών, η πρόληψη της παραβατικότητας και της απάτης, η χρηματοδότηση δραστηριοτήτων δημοσίου συμφέροντος. Επί πλέον, δεδομένου ότι η πορτογαλική ρύθμιση είναι ουσιαστικά ταυτόσημη με τη φινλανδική, επί της οποίας το Δικαστήριο είχε ήδη την ευκαιρία να αποφανθεί με την απόφαση Lδδrδ, είναι προφανές ότι οι πορτογαλικές, όπως και οι φινλανδικές διατάξεις που απετέλεσαν αντικείμενο της εν λόγω αποφάσεως, τηρούν την αρχή της αναλογικότητας.
66 Εγώ υπενθυμίζω κατ' αρχάς ότι, όπως έχει ήδη αποσαφηνίσει το Δικαστήριο, «οι διατάξεις [της Συνθήκης περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών] έχουν εφαρμογή σε μια δραστηριότητα που συνίσταται στην παροχή προς τους χρήστες της δυνατότητας να συμμετάσχουν, έναντι αμοιβής, σε παίγνιο επί χρήμασι» (31).
67 Αναγνωρίζω, βεβαίως, όπως όλοι οι παρεμβαίνοντες, ότι η επίδικη ρύθμιση, περιορίζοντας τη δυνατότητα των επιχειρήσεων άλλων κρατών μελών να διενεργούν τυχηρά παίγνια σε πορτογαλικό έδαφος, ενδέχεται να αντιπροσωπεύει εμπόδιο για την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών. Νομίζω όμως και εγώ, όπως επιχειρηματολογούν οι παρεμβάσες κυβερνήσεις και η Επιτροπή, ότι μια τέτοια ρύθμιση μπορεί να δικαιολογηθεί από λόγους δημοσίου συμφέροντος, όπως η προστασία των καταναλωτών και των χρηστών ηθών, η πρόληψη της παραβατικότητας και της απάτης, η χρηματοδότηση δραστηριοτήτων δημοσίου συμφέροντος.
68 Πράγματι, όπως διευκρίνισε με τις παρατηρήσεις της η Πορτογαλική Κυβέρνηση, η επίδικη νομοθεσία ανταποκρίνεται ειδικότερα στη βούληση να περιοριστεί η εκμετάλλευση του πάθους των ανθρώπων για τα τυχερά παίγνια, να αποτρέπεται ο κίνδυνος διαπράξεως εγκλημάτων και απάτης τον οποίον ενέχουν οι σχετικές δραστηριότητες.
69 Όπως δε αναγνώρισε το Δικαστήριο στη σκέψη 58 της αποφάσεως Schindler και στη σκέψη 33 της αποφάσεως Lδδrδ, οι λόγοι αυτοί, που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη στο σύνολό τους, «συνδέονται με την προστασία των αποδεκτών της υπηρεσίας και, γενικότερα, των καταναλωτών, καθώς και με την προστασία της κοινωνικής τάξεως». Κατά συνέπεια, πρέπει ασφαλώς να θεωρηθούν συμβιβαζόμενα με τη Συνθήκη τα μέτρα που, έστω και αν συνιστούν εμπόδιο για την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, «στηρίζονται σε τέτοιους λόγους, [...] είναι κατάλληλα να διασφαλίζουν την υλοποίηση των επιδιωκομένων σκοπών και [δεν] βαίνουν πέραν του μέτρου που είναι αναγκαίο για την επίτευξη των σκοπών αυτών».
70 Από την ίδια απόφαση Lδδrδ, έπειτα, μπορούν να αντληθούν επιχειρήματα υπέρ της συνδρομής των προϋποθέσεων του αναγκαίου και της αναλογικότητας στην πορτογαλική ρύθμιση· και τούτο εν όψει της ουσιώδους συμπτώσεως, για τους σκοπούς της παρούσας υποθέσεως, μεταξύ της φινλανδικής ρυθμίσεως που ήταν υπό κρίση σ' εκείνη την απόφαση και των πορτογαλικών διατάξεων της παρούσας διαδικασίας.
71 Με την απόφαση εκείνη, πράγματι, το Δικαστήριο ακολουθώντας τις κατευθύνσεις που μπορούσε ήδη να συναγάγει από την απόφαση Schindler και ελαφρύνοντας σημαντικά τον έλεγχο της αναλογικότητας που συνήθως ασκεί στο πλαίσιο της εφαρμογής των κανόνων περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, δέχτηκε ότι ο προσδιορισμός της εκτάσεως της προστασίας που σκοπεί να διασφαλίσει ένα κράτος μέλος εντός του εδάφους του, στον τομέα των λαχείων και των λοιπών τυχηρών παιγνίων, «εντάσσεται στην εξουσία εκτιμήσεως που [... έχει αναγνωρίσει] το Δικαστήριο στις εθνικές αρχές. Πράγματι, σ' αυτές εναπόκειται να κρίνουν αν, στα πλαίσια του επιδιωκομένου σκοπού, είναι αναγκαία η ολική ή η μερική απαγόρευση των δραστηριοτήτων αυτής της φύσεως ή αν αρκεί ο περιορισμός τους και η πρόβλεψη προς τούτο αυστηρών κατά το μάλλον ή ήττον τρόπων ελέγχου» (32). Το Δικαστήριο προσέθεσε πάντως ότι «μια περιορισμένη άδεια για τη διεξαγωγή των παιγνίων επί χρήμασι στο πλαίσιο ειδικών ή αποκλειστικών δικαιωμάτων, αναγνωριζομένων κατά παραχώρηση σε ορισμένους οργανισμούς, που εμφανίζει το πλεονέκτημα ότι κατευθύνει την επιθυμία για συμμετοχή σε τυχερά παίγνια και την εκμετάλλευσή τους εντός ενός ελεγχόμενου κυκλώματος, ότι αποτρέπει τους κινδύνους να αποτελέσει η εκμετάλλευση αυτή μέσο για τη διάπραξη απάτης και για εγκληματικούς σκοπούς και ότι καθιστά δυνατή τη χρησιμοποίηση των κερδών που απορρέουν για κοινωφελείς σκοπούς, εξυπηρετεί επίσης την επιδίωξη τέτοιων σκοπών» (33).
72 Προτείνω, επομένως, στο πέμπτο, το έκτο, το έβδομο, το ένατο και το δέκατο ερώτημα να δοθεί η απάντηση ότι μια ρύθμιση όπως η πορτογαλική, που περιορίζει την κατ' επάγγελμα εκμετάλλευση των τυχηρών παιγνίων, περιλαμβανομένων και των μηχανημάτων τυχηρών παιγνίων, εντός καζίνων που υφίστανται σε συγκεκριμένες ζώνες οριζόμενες διά νόμου, έστω και αν συνιστά εμπόδιο για την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, δικαιολογείται από επιταγές δημοσίου συμφέροντος και δεν είναι δυσανάλογη προς τις επιταγές αυτές.
Επί του ογδόου ερωτήματος
73 Με το όγδοο ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ' ουσίαν, αν τα κράτη μέλη μπορούν να ρυθμίζουν ελευθέρως τη διενέργεια τυχηρών παιγνίων, θέτοντας ενδεχομένως όρια στη δραστηριότητα αυτή, ή αν κάθε ρυθμιστική παρέμβαση κράτους μέλους πρέπει να αποκλείεται, ως αντιβαίνουσα προς την αρχή της οικονομικής ελευθερίας, ιδίως όταν άλλα κράτη μέλη έχουν θεσπίσει λιγότερο περιοριστικούς κανόνες.
74 Οι ενάγουσες της κύριας δίκης παρατηρούν ότι, σε άλλα κράτη μέλη, μεταξύ των οποίων η Ισπανία, το Ηνωμένο Βασίλειο, η Γερμανία και η Ιρλανδία, εφαρμόζονται καθεστώτα πιο φιλελεύθερα σε σύγκριση με το πορτογαλικό. Διατείνονται ότι ο περιοριστικότερος χαρακτήρας του πορτογαλικού καθεστώτος έναντι του των εν λόγω κρατών μελών και η έλλειψη βασίμων δικαιολογιών για την αυστηρότερη αυτή στάση συνεπάγονται ότι το αμφισβητούμενο καθεστώς πάσχει κατά το «κύρος» και τη «σκοπιμότητά» του.
75 Η Πορτογαλία, από την άλλη πλευρά, προβάλλει προεισαγωγικώς ένσταση απαραδέκτου του ερωτήματος, ως αορίστου, γενικού και υποθετικής απλώς φύσεως. Ως προς δε την ουσία, υποστηριζόμενη και από την Επιτροπή και τα παρεμβαίνοντα κράτη μέλη, διατείνεται ότι κάθε κράτος μέλος διατηρεί την ευχέρεια να προσδιορίζει το επίπεδο προστασίας της κοινωνίας από τους κινδύνους που συναρτώνται προς τα τυχηρά παίγνια, εφόσον χρόνο τουλάχιστον δεν υφίσταται κοινοτική ρύθμιση περί εναρμονίσεως.
76 Εγώ παρατηρώ ότι, και αν ακόμη αποκρουστεί η ένσταση απαραδέκτου την οποία εγείρει η Πορτογαλική Κυβέρνηση, η απάντηση στην ουσία του ερωτήματος απορρέει σαφώς από την ίδια τη σχετική νομολογία του Δικαστηρίου.
77 Με την απόφαση Lδδrδ, πράγματι, το Δικαστήριο, εκτός του ότι αναγνώρισε, όπως ήδη υπέμνησα, την ευρεία διακριτική ευχέρεια την οποία διαθέτουν τα κράτη μέλη κατά τη ρύθμιση των τυχηρών παιγνίων, διευκρίνισε ότι «το γεγονός και μόνον ότι ένα κράτος μέλος επέλεξε ένα σύστημα προστασίας διαφορετικό από εκείνο που υιοθέτησε άλλο κράτος μέλος δεν μπορεί να έχει επίπτωση στην εκτίμηση» του αν τα μέτρα αυτά συμβιβάζονται ή όχι με τη Συνθήκη (34).
78 Μου φαίνεται επομένως προφανές ότι οι ανομοιότητες που υφίστανται μεταξύ των σχετικών εθνικών νομοθεσιών δεν πλήττουν το «κύρος» της εθνικής νομοθεσίας που θέτει αυστηρότερους όρους προς διενέργεια παιγνίων, αλλ' αποτελούν, αντιθέτως, απόρροια της ασκήσεως της διακριτικής ευχέρειας την οποία το ίδιο το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει, σ' αυτόν τον τομέα, στα κράτη μέλη.
79 Προτείνω επομένως να δοθεί στο όγδοο ερώτημα η απάντηση ότι η διακριτική ευχέρεια την οποία διαθέτει ένα κράτος μέλος προς ρύθμιση των τυχηρών παιγνίων δεν περιορίζεται από το αν ενδεχομένως άλλα κράτη μέλη έχουν ρυθμίσει το αντικείμενο διαφορετικά.
Επί του ενδεκάτου, του δωδεκάτου και του δεκάτου τρίτου ερωτήματος
80 Με το ενδέκατο, το δωδέκατο και το δέκατο τρίτο ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ' ουσίαν, αν το γεγονός ότι η πορτογαλική νομοθεσία χρησιμοποιεί αρκετά γενικούς όρους για να ορίσει το πεδίο εφαρμογής της σημαίνει ότι η διοικητική αρχή που είναι αρμόδια να επιβλέπει την τήρησή της διαθέτει διακριτική ευχέρεια (δωδέκατο ερώτημα) ή αν παραβιάζει «τις μεθόδους της νομικής ερμηνείας» (ενδέκατο ερώτημα) ή αν παραβιάζει «κάποιαν αρχή ή κάποιον κανόνα κοινοτικού δικαίου» (δέκατο τρίτο ερώτημα).
81 Οι ενάγουσες της κύριας δίκης, αφού επικαλούνται σειρά παραδειγμάτων για να καταδείξουν τον αόριστο χαρακτήρα των εκφράσεων που χρησιμοποιεί η πορτογαλική ρύθμιση περί τυχηρών παιγνίων, ισχυρίζονται ότι η αρμόδια διοικητική αρχή διαθέτει ευρύτατη, αν όχι ανεξέλεγκτη, διακριτική ευχέρεια και διατείνονται ότι η απονομή τέτοιας εξουσίας στην αρχή αυτή αντιβαίνει προς το κοινοτικό δίκαιο και ειδικότερα στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, την ελευθερία εγκαταστάσεως και την προστασία των καταναλωτών.
82 Η Επιτροπή και η Πορτογαλική Κυβέρνηση θεωρούν τα εν λόγω ερωτήματα προδήλως απαράδεκτα, καθ' όσον αποσκοπούν αποκλειστικά στην ερμηνεία εννοιών του πορτογαλικού δικαίου. Το απαράδεκτον απορρέει επίσης από τον απολύτως αόριστο χαρακτήρα τους, εφόσον ουδόλως προσδιορίζουν ποιους κανόνες του κοινοτικού δικαίου πρέπει να ερμηνεύσει το Δικαστήριο.
83 Επί της ουσίας, έπειτα, η Πορτογαλική Κυβέρνηση υπενθυμίζει ότι το Δικαστήριο έχει ήδη αποφανθεί σχετικώς, όταν διευκρίνισε, με την απόφαση Zenatti, ότι «ο προσδιορισμός της εκτάσεως της προστασίας που σκοπεί να διασφαλίσει ένα κράτος μέλος εντός του εδάφους του, στον τομέα των λαχειοφόρων αγορών και των λοιπών παιγνίων επί χρήμασι, εντάσσεται στην εξουσία εκτιμήσεως που [...] αναγνώρισε το Δικαστήριο στις εθνικές αρχές» (35). Κατά την άποψη της Πορτογαλικής Κυβερνήσεως (την ίδια όμως άποψη έχουν ουσιαστικά και η Ισπανική, η Βελγική και η Φινλανδική Κυβέρνηση), η διακριτική ευχέρεια την οποία αναγνωρίζει στην περίπτωση αυτή το Δικαστήριο δεν περιορίζεται στην επιλογή των μέτρων ρυθμίσεως, αλλά συμπεριλαμβάνει και τον προσδιορισμό των δραστηριοτήτων που εμπίπτουν στην έννοια του τυχηρού παιγνίου.
84 Εγώ δεν μπορώ παρά να συμμεριστώ πρώτ' απ' όλα τις αντιρρήσεις περί το παραδεκτόν των εξεταζομένων ερωτημάτων λόγω της ασάφειας και της αοριστίας τους. Συμμερίζομαι όμως τις αντιρρήσεις αυτές και καθ' όσον στηρίζονται στο ότι τα ερωτήματα αυτά έχουν ως αντικείμενο την ερμηνεία εννοιών του κοινοτικού δικαίου. Πράγματι, ως γνωστόν, έχει κατά πάγια νομολογία κριθεί οριστικώς ότι, «στο πλαίσιο του συστήματος δικαστικής συνεργασίας που θεσπίζει το άρθρο 177 της Συνθήκης, η ερμηνεία των εθνικών κανόνων εναπόκειται στα εθνικά δικαστήρια και όχι στο Δικαστήριο» (36).
85 Προτείνω, επομένως, το ενδέκατο, το δωδέκατο και το δέκατο τρίτο ερώτημα να κριθούν απαράδεκτα, τόσο διότι αποσκοπούν να αποσπάσουν από το Δικαστήριο ερμηνεία του πορτογαλικού απλώς δικαίου (ενδέκατο και δωδέκατο ερώτημα), όσο και διότι η αναφορά σε «κάποιαν αρχή ή κάποιον κανόνα κοινοτικού δικαίου» (δέκατο τρίτο ερώτημα) είναι όλως αόριστη.
V - Πρόταση
86 Βάσει του συνόλου των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει ως εξής στα ερωτήματα που του υπέβαλε η Vara Cνvel με διάταξη της 18ης Δεκεμβρίου 2000:
«1) Η κατ' επάγγελμα διενέργεια τυχηρών παιγνίων αποτελεί οικονομική δραστηριότητα κατά την έννοια του άρθρου 2 ΕΚ.
2) Εθνικά μέτρα δυνάμενα να επηρεάσουν το ενδοκοινοτικό εμπόριο των μηχανημάτων παιγνίων πρέπει, κατ' αρχήν, να εκτιμώνται υπό το πρίσμα του άρθρου 28 ΕΚ.
3) Ελλείψει επαρκών στοιχείων ως προς τις προϋποθέσεις στις οποίες υπόκεινται, κατά το πορτογαλικό δίκαιο, η εμπορία και η εισαγωγή των μηχανημάτων παιγνίων, το Δικαστήριο δεν είναι σε θέση να αποφανθεί αν το άρθρο 28 ΕΚ κωλύει την εφαρμογή της επίδικης εθνικής ρυθμίσεως.
4) Ελλείψει επαρκών στοιχείων ως προς τις προϋποθέσεις στις οποίες υπόκεινται, κατά το πορτογαλικό δίκαιο, η εμπορία και η εισαγωγή των μηχανημάτων παιγνίων, το Δικαστήριο δεν είναι σε θέση να αποφανθεί αν το άρθρο 31 ΕΚ κωλύει την εφαρμογή της επίδικης εθνικής ρυθμίσεως.
5) Μια ρύθμιση όπως η πορτογαλική, που περιορίζει την κατ' επάγγελμα εκμετάλλευση των τυχηρών παιγνίων, περιλαμβανομένων και των μηχανημάτων τυχηρών παιγνίων, εντός καζίνων που υφίστανται σε συγκεκριμένες ζώνες οριζόμενες διά νόμου, έστω και αν συνιστά εμπόδιο για την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, δικαιολογείται από επιταγές δημοσίου συμφέροντος και δεν είναι δυσανάλογη προς τις επιταγές αυτές.
6) Η διακριτική ευχέρεια την οποία διαθέτει ένα κράτος μέλος προς ρύθμιση των τυχηρών παιγνίων δεν περιορίζεται από το αν ενδεχομένως άλλα κράτη μέλη έχουν ρυθμίσει το αντικείμενο διαφορετικά.
7) Τόσο διότι ζητούν ερμηνεία εθνικών διατάξεων, όσο και λόγω της αοριστίας τους, το ενδέκατο, το δωδέκατο και το δέκατο τρίτο ερώτημα είναι απαράδεκτα».
(1) - Όπως τροποποιήθηκε με το νομοθετικό διάταγμα 10/95 της 19ης Ιανουαρίου 1995, Diαrio da Repϊblica, I, σειρά A, αριθ. 16, της 19ης Ιανουαρίου 1995, σ. 284.
(2) - Ούτως στο πρωτότυπο. Οφείλω όμως να σημειώσω ότι το εν λόγω διάταγμα περιλαμβάνει 167 μόνον άρθρα και ότι ούτε από την παραπεμπτική διάταξη ούτε άλλοθεν συνάγεται σε ποια διάταξη ήθελε να αναφερθεί το αιτούν δικαστήριο.
(3) - Ούτως στο πρωτότυπο. Σημειωτέον όμως ότι το άρθρο 162, που δεν παρατίθεται σε άλλο σημείο της παραπεμπτικής διατάξεως, δεν αναφέρεται ούτε στα τυχηρά παίγνια, ούτε στα μηχανήματα ψυχαγωγίας, αλλά σε άλλη κατηγορία παιγνίων, τα τεχνικά, τα οποία δεν ενδιαφέρουν την παρούσα διαδικασία.
(4) - Απόφαση της 10ης Φεβρουαρίου 1982, υπόθεση 76/81, Transporoute (Συλλογή 1982, σ. 417).
(5) - Απόφαση της 8ης Δεκεμβρίου 1987, υπόθεση 20/87, Gauchard (Συλλογή 1987, σ. 4879).
(6) - Αποφάσεις της 23ης Απριλίου 1991, υπόθεση C-41/90, Hφfner και Elser (Συλλογή 1991, σ. I-1979, σκέψη 39), και της 17ης Ιουνίου 1997, υπόθεση C-70/95, Sodemare (Συλλογή 1997, σ. I-3395, σκέψη 39).
(7) - Απόφαση της 24ης Μαρτίου 1994, υπόθεση C-275/92, Schindler (Συλλογή 1994, σ. I-1039, σκέψη 29).
(8) - Απόφαση της 21ης Σεπτεμβρίου 1999, υπόθεση C-124/97, Lδδrδ (Συλλογή 1999, σ. I-6067).
(9) - Απόφαση της 21ης Οκτωβρίου 1999, υπόθεση C-67/98, Zenatti (Συλλογή 1999, σ. I-7289).
(10) - Απόφαση της 16ης Ιανουαρίου 1997, υπόθεση C-134/95, USSL n. 47 di Biella (Συλλογή 1997, σ. I-195, σκέψη 19). Στην ίδια κατεύθυνση βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 15ης Δεκεμβρίου 1982, υπόθεση 286/81, Oosthoek's Uitgeversmaatschappij (Συλλογή 1982, σ. 4575, σκέψη 9), Gauchard (όπ.π., σκέψη 12), Hφfner και Elser (όπ.π., σκέψη 37), της 28ης Ιανουαρίου 1992, υπόθεση C-332/90, Steen (Συλλογή 1992, σ. I-341, σκέψη 9), της 16ης Φεβρουαρίου 1995, συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-29/94 έως C-35/94, Aubertin κ.λπ. (Συλλογή 1995, σ. I-301, σκέψη 9), της 9ης Σεπτεμβρίου 1999, υπόθεση C-108/98, RI.SAN. (Συλλογή 1999, σ. I-5219, σκέψη 23), και της 21ης Οκτωβρίου 1999, υπόθεση C-97/98, Jδgerskiφld (Συλλογή σ. I-7319, σκέψη 42).
(11) - Βλ. ειδικότερα προαναφερθείσες αποφάσεις Lδδrδ, σκέψη 27, και Zenatti, σκέψη 24, στις οποίες το Δικαστήριο τόνισε ότι «η εν λόγω δραστηριότητα εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 59 της Συνθήκης (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρου 49 ΕΚ), εφόσον ένας τουλάχιστον από τους παρέχοντες την υπηρεσία είναι εγκατεστημένος εντός κράτους μέλους διαφορετικού από εκείνο εντός του οποίου παρέχεται η υπηρεσία». Η υπογράμμιση δική μου.
(12) - Απόφαση της 11ης Ιουλίου 2002, υπόθεση C-60/00, Carpenter (Συλλογή 2002, σ. I-6279, σκέψη 30).
(13) - Βλ. ειδικότερα προαναφερθείσες αποφάσεις Gauchard, Hφfner και Elser, Steen, Aubertin κ.λπ., USSL n. 47 di Biella, RI.SAN., και Jδgerskiφld.
(14) - Βλ. ειδικότερα αποφάσεις της 14ης Ιουλίου 1988, υπόθεση 298/87, Smanor (Συλλογή 1988, σ. 4489), και της 7ης Μαου 1997, συνεκδικασθείσες αποφάσεις C-321/94 έως C-324/94, Pistre (Συλλογή 1977, σ. I-2343).
(15) - Βλ. απόφαση της 5ης Δεκεμβρίου 2000, υπόθεση C-448/98, Guimont (Συλλογή 2000, σ. I-10663). Ακολούθως: αποφάσεις της 13ης Μαρτίου 2001, υπόθεση C-379/98, PreussenElektra (Συλλογή 2001, σ. I-2099), και της 5ης Μαρτίου 2002, συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-515/99, C-519/99 έως C-524/99 και C- 526/99 έως C-540/99, Reisch κ.λπ. (Συλλογή 2002, σ. I-2157). Επί ενός νοηματικά συγγενούς προβλήματος πρβ., τελευταία, απόφαση της 7ης Ιανουαρίου 2003, υπόθεση C-306/99, BIAO (που δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψεις 88 επ.).
(16) - Απόφαση Guimont, όπ.π., σκέψη 22.
(17) - Απόφαση Guimont, όπ.π., σκέψη 23.
(18) - Απόφαση Reisch, όπ.π., σκέψεις 24 έως 26.
(19) - Βλ. ειδικότερα τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Saggio στην προαναφερθείσα υπόθεση Guimont, παράγραφος 7· προηγουμένως, βλ. τις επικρίσεις που διατυπώνονται κατά του προσανατολισμού αυτού στις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Jacobs στις υποθέσεις C-28/95, Leur-Bloem (απόφαση της 17ης Ιουλίου 1997, Συλλογή 1997, σ. Ι-4161, παράγραφοι 73 και 75) και C-130/95, Giloy (απόφαση της 17ης Ιουλίου 1997, Συλλογή 1997, σ. I-4291).
(20) - Βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 10ης Μαρτίου 1983, υπόθεση 172/82, Inter-Huiles κ.λπ. (Συλλογή 1983, σ. 555, σκέψη 8)· της 2ας Ιουλίου 1987, υπόθεση 188/86, Lefθvre (Συλλογή σ. 2963, σκέψη 6)· της 20ής Απριλίου 1988, υπόθεση 204/87, Bekaert (Συλλογή 1988, σ. 2029, σκέψη 5).
(21) - Απόφαση Lδδrδ, όπ.π., σκέψεις 17 επ.· βλ. επίσης παραγράφους 8 επ. των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα La Pergola.
(22) - Απόφαση Schindler, όπ.π., σκέψεις 19 έως 37.
(23) - Απόφαση Schindler, όπ.π., σκέψεις 34 και 35.
(24) - Απόφαση της 11ης Φεβρουαρίου 1974, υπόθεση 8/74, Dassonville (Συλλογή τόμος 1974, σ. 411, ιδίως σκέψη 5).
(25) - Απόφαση της 10ης Δεκεμβρίου 1968, υπόθεση 7/68, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή τόμος 1965-1968, σ. 805, σκέψη 1).
(26) - Απόφαση Lδδrδ, όπ.π., σκέψη 24.
(27) - Βλ., τελευταία, διάταξη της 2ας Μαρτίου 1999, υπόθεση C-422/98, Colonia Versicherung (Συλλογή 1999, σ. I- 1279, σκέψεις 4 και 5). Προηγουμένως, βλ. απόφαση της 26ης Ιανουαρίου 1993, συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-320/90 έως C-322/90, Telemarsicabruzzo κ.λπ. (Συλλογή 1993, σ. I-393, σκέψη 6).
(28) - Απόφαση της 7ης Δεκεμβρίου 1995, υπόθεση C-17/94 (Συλλογή 1995, σ. I-4353, σκέψη 36).
(29) - Ήδη από την απόφαση της 30ής Απριλίου 1974, υπόθεση 155/73, Sacchi (Συλλογή τόμος 1974, σ. 217, σκέψη 10).
(30) -
Βλ. απόφαση Gervais κ.λπ., όπ.π., σκέψεις 36 και 37.
(31) - Απόφαση Zenatti, όπ.π., σκέψη 24· απόφαση Lδδrδ, όπ.π., σκέψη 27.
(32) - Απόφαση Lδδrδ, σκέψη 35.
(33) - Απόφαση Lδδrδ, σκέψη 37.
(34) - Απόφαση Lδδrδ, όπ.π., σκέψη 36.
(35) - Απόφαση Zenatti, όπ.π., σκέψη 33.
(36) - Βλ., αντιπροσωπευτικά, απόφαση της 12ης Οκτωβρίου 1993, υπόθεση C-37/92, Vanacker και Lesage (Συλλογή 1993, σ. I-4947, σκέψη 7).