62023TJ0590_RES
Cauza T‑590/23
Emilio De Capitani
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera a noua) din 29 octombrie 2025
„Acces la documente – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Documente de lucru care provin de la Secretariatul General al Consiliului și care privesc două propuneri legislative în curs la data cererii de acces – Refuz parțial al accesului – Excepția referitoare la protecția procesului decizional – Acțiune în anulare – Nepublicarea în registrul Consiliului a documentelor la care a fost acordat accesul în urma unei cereri – Lipsa unui act atacabil – Inadmisibilitate”
Acțiune în anulare – Acte supuse căilor de atac – Noțiune – Acte care produc efecte juridice obligatorii – Tăcerea sau inacțiunea unei instituții – Decizie de confirmare prin care se refuză accesul la documente – Asimilare cu o decizie implicită de refuz de a proceda la publicarea în registru a documentelor la care a fost acordat accesul – Excludere
[art. 263 TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 2 alin. (1), art. 8 alin. (3) și art. 12]
(a se vedea punctele 46-55)
Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procesului decizional – Noțiune – Domeniu de aplicare – Documente legislative – Includere
[art. 15 alin. (3) TFUE, Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 42; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (3) primul paragraf]
(a se vedea punctele 70-74)
Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procesului decizional – Condiții – Atingere concretă, efectivă și gravă adusă procesului respectiv – Noțiunea de atingere gravă – Impact semnificativ asupra procesului decizional – Criterii de apreciere
[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (3) primul paragraf]
(a se vedea punctele 93-98 și 109-114)
Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procesului decizional – Condiții – Atingere concretă, efectivă și gravă adusă procesului respectiv – Justificare generală și abstractă a acestei atingeri – Inadmisibilitate
[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (3) primul paragraf]
(a se vedea punctele 106, 115, 119 și 120)
Rezumat
Sesizat cu o acțiune în anulare, pe care o admite în parte, Tribunalul se pronunță cu privire la legătura dintre, pe de o parte, dreptul de acces la documente la cerere (
1
) și, pe de altă parte, obligațiile instituțiilor de a pune pe cât posibil la dispoziția directă a publicului în special documentele legislative.
Reclamantul, domnul Emilio De Capitani, a formulat o cerere de acces la 33 de documente de lucru ale Consiliului Uniunii Europene schimbate în cadrul mai multor proceduri legislative care făceau parte din Pactul privind migrația și azilul (denumite în continuare „documentele WK”). Ca răspuns la această cerere, Consiliul a acordat un acces integral la 27 de documente WK și un acces parțial la trei documente WK. În schimb, acesta a refuzat total accesul la trei documente WK, pentru motivul că divulgarea lor ar aduce gravă atingere procesului decizional (
2
).
În urma unei cereri de confirmare a reclamantului privind accesul la două dintre documentele la care i‑a fost refuzat accesul (denumite în continuare „documentele în litigiu”), Consiliul a adoptat decizia atacată (
3
), prin care a confirmat refuzul său de a acorda acces la acestea.
Prin urmare, reclamantul a introdus la Tribunal o acțiune având ca obiect în esență anularea deciziei atacate în măsura în care, pe de o parte, aceasta îi refuză accesul la documentele în litigiu și, pe de altă parte, ar refuza implicit publicarea în registru a documentelor legislative la care i‑a fost acordat accesul.
Aprecierea Tribunalului
În cadrul aprecierii celui de al doilea capăt de cerere, Tribunalul examinează dacă decizia atacată conține un refuz implicit al Consiliului de a publica în registru documentele divulgate reclamantului ca răspuns la cererea sa de acces, susceptibilă să constituie un act atacabil.
Mai întâi, Tribunalul observă că decizia atacată nu menționează publicarea în registru a documentelor divulgate reclamantului și amintește că în principiu tăcerea unei instituții nu poate fi asimilată unei decizii implicite, cu excepția existenței unor dispoziții exprese care stabilesc un termen la expirarea căruia se consideră că o astfel de decizie a intervenit din partea instituției și care definesc conținutul acestei decizii.
În continuare, Tribunalul observă că, în domeniul accesului la documente, tăcerea unei instituții este luată în considerare în mod expres numai la articolul 8 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, care nu privește decât cererile de confirmare introduse de persoane care beneficiază de dreptul de acces la documente, garantat de articolul 2 alineatul (1) din acest regulament.
Astfel, Tribunalul examinează problema dacă dreptul de acces la documente în sensul articolului 2 alineatul (1) din acest regulament include publicarea documentelor în registrul instituției în cauză în temeiul articolului 12 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001. În această privință, Tribunalul arată că Curtea a stabilit deja că acest regulament nu stabilește o legătură directă între dreptul de acces la documente, prevăzut la articolul 2 alineatul (1) din acesta, și obligația impusă instituțiilor de a institui un registru public, prevăzută la articolul 11 din regulamentul menționat, astfel încât nu este posibil să se impună obligația de înregistrare a documentelor pe calea unei cereri de acces la documente (
4
). Potrivit Tribunalului, aceste considerații pot fi transpuse obligațiilor prevăzute la articolul 12 din Regulamentul nr. 1049/2001, care descrie practica administrativă pe care instituțiile în cauză trebuie să o adopte în ceea ce privește punerea documentelor la dispoziția publicului și care nu prezintă o legătură cu dreptul de acces însuși. Tribunalul subliniază de asemenea că acest articol nu impune o obligație necondiționată instituțiilor în cauză din moment ce, pe de o parte, acestea din urmă pun „în măsura posibilului” documentele la dispoziția directă a publicului și, pe de altă parte, documentele legislative ar trebui să devină direct accesibile, sub rezerva articolelor 4 și 9 din regulamentul citat anterior.
În sfârșit, Tribunalul deduce de aici că nu este posibil să se impună unei instituții publicarea unui document în registrul său pe calea unei cereri de acces la documente și că dreptul de acces la documente în temeiul articolului 2 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001 nu include publicarea unor documente în registrul instituției în cauză. În consecință, tăcerea Consiliului în decizia atacată cu privire la publicarea în registru a documentelor WK la care reclamantului i s‑a acordat accesul nu poate fi asimilată unei decizii implicite de refuz al efectuării unei astfel de publicări născute în temeiul articolului 8 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001.
Având în vedere cele ce precedă, Tribunalul respinge acest capăt de cerere ca inadmisibil în lipsa unui act atacabil.
(
1
)	În sensul articolului 2 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO 2001, L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76).
(
2
)	În sensul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
(
3
)	Decizia SGS 23/002579 a Consiliului Uniunii Europene din 14 iulie 2023 (denumită în continuare „decizia atacată”).
(
4
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 2 octombrie 2014, Strack/Comisia (C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punctul 44).