62003CC0221_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. En este procedimiento, iniciado con arreglo al artículo 226 CE, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de Bélgica no ha adoptado las disposiciones necesarias para adaptar completa y correctamente el Derecho interno a los artículos 3, apartados 1 y 2, 4, 5 y 10 de la Directiva 91/676/CEE, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura (en lo sucesivo, «Directiva»), (2) respecto a la Región Flamenca, y a los artículos 3, apartados 1 y 2, y 5 de dicha Directiva, respecto a la Región Valona. El recurso de la Comisión tiene por objeto que se declare que el Reino de Bélgica, hasta la fecha, no ha cumplido ni aplicado la Directiva.
II. Marco jurídico
A. Disposiciones relevantes de la Directiva
2. La Directiva tiene por objetivo reducir la contaminación de las aguas causada o provocada por los nitratos de origen agrario y actuar preventivamente contra nuevas contaminaciones de dicha clase (artículo 1). Por contaminación debe entenderse la introducción de compuestos nitrogenados de origen agrario en el medio acuático, directa o indirectamente, que tenga consecuencias que puedan poner en peligro la salud humana, perjudicar los recursos vivos y el ecosistema acuático, causar daños a los lugares de recreo u ocasionar molestias para otras utilizaciones legítimas de las aguas [artículo 2, letra j)].
3. La Directiva impone a los Estados miembros tres tipos de obligaciones. En primer lugar, conforme a lo dispuesto en su artículo 3, apartado 1, y a los criterios definidos en el anexo I, los Estados miembros deben determinar las aguas afectadas por la contaminación y las que podrían verse afectadas por la contaminación si no se toman medidas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de la Directiva. En segundo lugar, con arreglo al artículo 3, apartado 2, están obligados a designar como zonas vulnerables todas las superficies conocidas de su territorio cuya escorrentía fluya hacia las aguas contempladas en el apartado 1 y que contribuyan a la contaminación. En tercer lugar, el artículo 5 de la Directiva les obliga a establecer programas de acción respecto de las zonas vulnerables designadas, destinados, conforme al objetivo enunciado en el artículo 1 de la Directiva, a evitar o a reducir los problemas de contaminación de las aguas provocados por nitratos de origen agrario.
4. La designación de las zonas vulnerables debe efectuarse en un plazo de dos años desde la fecha de notificación de la Directiva (artículo 3, apartado 2) y debe ser notificada a la Comisión en un plazo de seis meses. El establecimiento de los programas de acción que tengan por finalidad cumplir los objetivos de la Directiva especificados en su artículo 1 ha de llevarse a cabo en un plazo de dos años a partir de la designación a que se refiere el artículo 3, apartado 2 (artículo 5, apartado 1).
5. Además, los Estados miembros están obligados a revisar la lista de las zonas vulnerables inicialmente designadas para tener en cuenta los cambios y los factores no previstos en el momento de la designación inicial (artículo 3, apartado 4). Los Estados miembros deben revisar asimismo los programas de acción inicialmente establecidos (artículo 5, apartado 7).
6. Además, con objeto de establecer para todas las aguas un nivel general de protección contra la contaminación, el artículo 4 de la Directiva obliga a los Estados miembros a elaborar, dentro de un plazo de dos años desde la fecha de notificación de la Directiva, uno o más códigos de prácticas agrarias correctas, que podrán poner en efecto los agricultores de forma voluntaria, y a establecer, cuando sea necesario, un programa de fomento de la puesta en ejecución de dichos códigos, el cual incluirá la formación e información de los agricultores.
7. Por último, el artículo 10, apartado 1, de la Directiva establece que, en un período de cuatro años a partir de su notificación, los Estados miembros deben rendir cuentas a la Comisión acerca de las medidas preventivas adoptadas para evitar la contaminación de las aguas, elaborar un mapa de las aguas identificadas y la localización de las zonas vulnerables designadas y presentar, además, un resumen del resultado del control de las zonas designadas y de los programas de acción elaborados con arreglo al artículo 5.
8. Según el artículo 12 de la Directiva, los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a la Directiva en un plazo de dos años a partir de su notificación. Puesto que la Directiva fue notificada a los Estados miembros el 19 de diciembre de 1991, éstos debían haber adaptado su ordenamiento jurídico interno a más tardar el 20 de diciembre de 1993.
B. Normativa nacional relevante
9. En la Región Flamenca las medidas para reducir la contaminación de las aguas causada por los nitratos de origen agrario y prevenir nuevas contaminaciones se contienen en el decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen (Decreto de 23 de enero de 1991 relativo a la protección del medio ambiente contra la contaminación causada por fertilizantes; en lo sucesivo, «Decreto de fertilizantes»). (3) Este Decreto fue modificado posteriormente mediante el Decreto de 20 de diciembre de 1995. Basándose en este Decreto, el Gobierno flamenco adoptó una serie de normas de ejecución. A raíz de una evaluación del Decreto de fertilizantes realizada en 1998 se llevó a cabo una modificación, que entró en vigor el 1 de enero de 2000. (4)
10. En la Región Valona se adaptó el Derecho interno a la Directiva mediante la Decisión del Gobierno valón, de 5 de mayo de 1994, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación causada por nitratos utilizados en la agricultura. (5)
11. Las disposiciones pertinentes se reproducen más adelante.
III. Procedimientos administrativos previos
A. Procedimiento 94/2239
12. El 18 de mayo de 1995, la Comisión remitió al Reino de Bélgica un escrito de requerimiento en el marco del procedimiento 94/2239, relativo a la aplicación de la Directiva. Tras examinar la información enviada por el Reino de Bélgica, la Comisión remitió al Reino de Bélgica un escrito complementario de requerimiento el 28 de octubre de 1997. Mediante escrito de 22 de enero de 1998 el Reino de Bélgica respondió al escrito complementario de requerimiento. Después de analizar la respuesta del Reino de Bélgica, la Comisión emitió un dictamen motivado, el 23 de noviembre de 1998, en el que instaba a dicho Estado miembro a adoptar las medidas necesarias para atenerse a él en un plazo de dos meses a partir de su notificación. En el dictamen motivado la Comisión llega a la conclusión de que el Reino de Bélgica no ha adoptado las medidas necesarias para dar cumplimiento a los artículos 3, apartado 2, 4, 5, 6 y 12 de la Directiva. Respecto a los artículos 3, apartado 2, y 6 la Comisión se remite al procedimiento de incumplimiento 97/4750. Mediante escrito de 19 de febrero de 1999 las autoridades belgas respondieron al dictamen motivado. En esta respuesta se aclara el punto de vista de la Región Flamenca en relación con los cargos imputados por la Comisión. En su escrito de interposición de recurso la Comisión menciona, además, los siguientes escritos:
Región Flamenca
– Escrito de 10 de diciembre de 1998 en el que el Gobierno de la Región Flamenca anuncia un nuevo plan de acción sobre fertilizantes (Mest Actieplan (M.A.P.). Este escrito contiene un proyecto de modificación del Decreto de 23 de enero de 1991 relativo a la protección del medio ambiente contra la contaminación causada por fertilizantes y por el que se modifica el Decreto de 28 de junio de 1985 relativo a la autorización ecológica.
– Escrito de 25 de junio de 1999 en el que se comunica que el Decreto de modificación al que se refiere el escrito de 10 de diciembre de 1998 ha sido aprobado definitivamente por el Parlamento de la Región Flamenca, y ha sido promulgado y publicado el 11 de mayo de 1999.
– Escrito de 4 de septiembre de 2002 con una copia de la Decisión del Gobierno flamenco por la que se examinan, modifican y amplían las designaciones de zonas vulnerables en lo que se refiere a la calidad de las aguas con arreglo al artículo 15, apartados 3, 4 y 5, del Decreto de 23 de enero de 1991 relativo a la protección del medio ambiente contra la contaminación causada por fertilizantes.
Región Valona
– Escrito de 9 de enero de 2001 de la Región Valona (no incluido como anexo), en el que se confirma que los programas de acción impuestos por la Directiva aún no han sido adoptados respeto de las zonas vulnerables de Crétacé de Hesbaye (Haspengouw) y de Sables Bruxelliens.
B. Procedimiento 97/4750
13. Además del procedimiento 94/2239 la Comisión inició el procedimiento 97/4750. En el escrito de requerimiento de 28 de octubre de 1998, enviado en el marco del procedimiento 97/4750, la Comisión desarrolla una serie de imputaciones que había señalado en el marco del procedimiento 94/2239. En el escrito de requerimiento de 28 de octubre de 1998, la Comisión llega a la conclusión de que el Reino de Bélgica no ha adoptado las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 3, 5, 6, 10 y 12 de la Directiva. El Reino de Bélgica formuló en varios escritos sus observaciones respecto a dicho requerimiento. A continuación, la Comisión envió, el 9 de noviembre de 1999, un dictamen motivado en el que instaba a adoptar, en el plazo de dos meses a partir de su notificación, las medidas necesarias para atenerse a él. El 23 de diciembre de 1999 el Reino de Bélgica solicitó un plazo de un mes para formular su respuesta al dictamen motivado. El 18 de febrero de 2000 las autoridades belgas respondieron al dictamen motivado en relación con la posición de la Región Flamenca. En este procedimiento la Comisión también se remite, en su escrito de interposición de recurso, a los escritos remitidos por el Reino de Bélgica posteriormente:
Región Flamenca
– Escrito de 15 de diciembre de 2000, relativo a dos decisiones de ejecución del Gobierno flamenco sobre el Decreto de fertilizantes (M.A.P.II).
– Escrito de 17 de enero de 2002, en el que el Vlaamse minister voor Leefmilieu en Landbouw (Ministro flamenco de Medio Ambiente y Agricultura) comunica que actualmente se están haciendo progresos en materia de delimitación de zonas vulnerables a efectos de la Directiva.
– Escrito de 24 de abril de 2002, relativo a la versión francesa del Decreto de fertilizantes y de las decisiones adoptadas para su ejecución.
– Escrito de 21 de junio de 2002, con la decisión de delimitación de las zonas vulnerables y una nota relativa a la política de fertilizantes en Flandes.
– Escrito de 4 de septiembre de 2002, relativo a la Decisión del Gobierno flamenco, de 14 de junio de 2002, por la que se examinan, modifican y amplían las designaciones de zonas vulnerables en lo que se refiere a la calidad de las aguas con arreglo al artículo 15, apartados 3, 4 y 5, del Decreto de 23 de enero de 1991 relativo a la protección del medio ambiente contra la contaminación causada por fertilizantes.
– Escrito de 19 de septiembre de 2002 relativo a la ejecución de la Directiva, al que acompaña, en anexo, el code van goede landbouwpraktijken, nutriënten, vollegrondsgroenten en fruitteelt (código de buenas prácticas agrarias, de nutrientes, de horticultura y de fruticultura).
Región Valona
– Escrito de 22 de diciembre de 2000 con un programa relativo a la gestión permanente de nitrógeno en la agricultura.
– Escritos de 19 de junio y de 5 de septiembre de 2001 con un proyecto de decisión relativa a la gestión permanente del nitrógeno en la agricultura.
– Escrito de 13 de junio de 2002 con sendas decisiones de delimitación de dos zonas vulnerables.
– Escrito de 13 de noviembre de 2002 con el proyecto de decisión relativo a la gestión permanente del nitrógeno en la agricultura.
– Escrito de 11 de diciembre de 2002 con la Decisión de 10 de octubre de 2002 del Gobierno valón relativa a la gestión permanente del nitrógeno en la agricultura.
14. La Comisión, considerando que la situación seguía siendo insatisfactoria, a pesar de los datos proporcionados por las autoridades belgas, interpuso el 22 de mayo de 2003 el presente recurso.
15. En la vista celebrada el 12 de enero de 2005 se oyeron los informes orales de la Comisión y de Bélgica.
IV. El recurso
16. La Comisión formula cinco motivos de recurso respecto a las medidas adoptadas por la Región Flamenca:
– El Reino de Bélgica no ha adoptado ninguna disposición que designe las aguas contaminadas o que podrían verse contaminadas, en contra de lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva. Aunque, en la Decisión de 14 de junio de 2002, (6) la Región Flamenca designó las zonas vulnerables, no se las comunicó a la Comisión. Además, continúa ésta, la designación no se llevó a cabo de manera conforme a la Directiva.
– Al designar las zonas vulnerables de Flandes, el Reino de Bélgica no tuvo en cuenta el procedimiento ni los criterios establecidos en el artículo 3 de la Directiva.
– El código flamenco de buenas prácticas agrarias no cumple los requisitos del artículo 4 ni los del anexo II de la Directiva.
– El programa de acción flamenco no satisface tampoco los requisitos del artículo 5 ni los del anexo III de la Directiva, puesto que no es aplicable a todas las zonas vulnerables designadas por la Región Flamenca y es incompleto.
– El informe relativo a la Región Flamenca no recoge todos los documentos y datos exigidos por las disposiciones del artículo 10 en relación con las del anexo V de la Directiva.
17. Respecto a la Región Valona, la Comisión ha formulado los siguientes motivos de recurso:
– El Reino de Bélgica ha infringido los artículos 3, apartado 2, y 12 de la Directiva ya que la Región Valona sólo efectuó la labor de determinación de las aguas y de designación de las zonas vulnerables en relación con parte de su territorio, y además tardíamente, y la identificación de las zonas vulnerables sigue siendo insuficiente.
– Las autoridades valonas no tuvieron en cuenta la contaminación de las aguas costeras y marinas al identificar las aguas afectadas por la contaminación y al designar las zonas vulnerables, en contra de lo dispuesto en el artículo 3 de la Directiva.
– El Reino de Bélgica ha infringido el artículo 5 de la Directiva en la medida de que, tras designar dos zonas vulnerables en su territorio, la Región Valona no estableció los programas de acción dentro del plazo señalado.
V. Admisibilidad del recurso
18. En su escrito de interposición de recurso la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que tenga en cuenta las medidas que se han adoptado en Bélgica para dar cumplimiento a la Directiva, después de que hubiera expirado el plazo señalado en el dictamen motivado. De esta forma, el Tribunal de Justicia puede comprobar que los incumplimientos constatados en la adaptación del Derecho nacional a la Directiva subsisten hasta el día de hoy, al menos en parte.
19. Entiendo que el Tribunal de Justicia no puede estimar esta pretensión, con la que la Comisión desea probablemente ahorrarse la tramitación de un procedimiento administrativo previo contra Bélgica.
20. La Directiva establece una serie de acciones consecutivas que los Estados miembros deben realizar para alcanzar los fines perseguidos por ella. Tienen que crear en sus ordenamientos jurídicos las bases necesarias para poner en práctica las medidas requeridas para la ejecución de la Directiva. A continuación, deben designar las aguas contaminadas con nitratos así como aquéllas que corren el riesgo de estarlo. Seguidamente, deben indicar las zonas vulnerables, cuya lixiviación contribuye a la contaminación del medio acuático con nitratos. Para ello y con objeto de reducir el uso de nitratos en las zonas vulnerables, deben adoptar y poner en práctica programas de acción. Por último, tales programas deben ser modificados periódicamente, a la luz del desarrollo concreto de los acontecimientos, en relación especialmente con las zonas vulnerables designadas. Esta cadena de ejecución, que se ha descrito detalladamente en los puntos 2 a 8 de estas conclusiones, establece una serie de plazos dentro de los cuales deben haberse ejecutado una serie de acciones, como eslabones de la cadena, y prevé la obligación de comunicarlas a la Comisión.
21. De la finalidad y del sistema de la Directiva se deduce que establece una obligación prácticamente permanente de los Estados miembros de adoptar las acciones adecuadas, y en la forma prescrita por esta Directiva, para conseguir la deseada disminución de la contaminación por nitratos de las aguas afectadas. Ello exige el control consecutivo de las medidas de ejecución adoptadas o proyectadas por los Estados miembros.
22. Dado que la adaptación del Derecho nacional a la Directiva exige que los Estados miembros adopten normas consecutivas, estos pueden incumplir de distintas maneras las obligaciones que les incumben:
– no adoptando las normas que deben adoptar, o haciéndolo demasiado tarde;
– adoptando medidas insuficientes o inadecuadas;
– ejecutando indebidamente las medidas adoptadas o aplicándolas de modo insuficiente frente a los operadores económicos destinatarios de tales medidas;
– no obteniendo los resultados que estaban obligados a alcanzar con arreglo a la Directiva tras un plazo razonable.
23. El hecho de que el control incumba a la Comisión se debe precisamente a que la Directiva exige de los Estados miembros un amplio entramado de acciones, que abarcan largos períodos de tiempo. A diferencia de lo que ocurre con muchas otras directivas, que cumplen los Estados miembros al adaptar su normativa nacional a ellas en el plazo señalado a tal fin, comprobar que la Directiva se cumple efectivamente exige controlar permanentemente todas las fases consecutivas de la cadena de ejecución y verificar los resultados materiales alcanzados con dicho cumplimiento.
24. En este contexto a la Comisión le puede resultar atractivo por razones prácticas, solicitar al Tribunal de Justicia una resolución que no sólo se refiera al comportamiento de un Estado miembro anterior a la conclusión de la fase administrativa previa, sino también a las actuaciones del Estado miembro posteriores a ese momento. En efecto, de esa forma se abarcaría una gran parte de la cadena de ejecución y sería posible evitar otros procedimientos contra el Estado miembro de que se trate. Al Estado miembro también le puede resultar atractivo proceder de esta forma porque le proporcionaría mayor apoyo para sus actuaciones futuras.
25. No obstante entiendo que, a la luz de la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, esta vía es impracticable. Según la jurisprudencia, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado y los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia. (7)
26. En su jurisprudencia el Tribunal de Justicia ha explicado los motivos de esta estricta delimitación:
– constituye una garantía procesal a favor del Estado interesado, que, en la fase administrativa previa, debe poder justificar su comportamiento frente a la Comisión; (8)
– ofrece al Estado miembro la necesaria posibilidad de adoptar las medidas oportunas, de común acuerdo con la Comisión, y evitar, de esa forma, ser condenado por el Tribunal de Justicia; (9)
– proporciona la certeza de que el objeto de un eventual procedimiento ante el Tribunal de Justicia podrá estar claramente definido. (10)
27. Por tanto, un recurso, también el presente, es inadmisible cuando se refiere a motivos que no se examinaron en la fase administrativa previa.
28. Por lo demás, la aplicación estricta de esta jurisprudencia no supone un serio obstáculo al control y a la imposición del cumplimiento de disposiciones como la Directiva. En efecto, durante la fase administrativa previa la Comisión puede especificar exactamente el contenido de las medidas de ejecución que debería haber adoptado el Estado miembro de que se trate. Si, a continuación, el Tribunal de Justicia confirma su criterio en el procedimiento contencioso, tal sentencia también produce consecuencias en relación con lo que el Estado miembro debe hacer para cumplir las obligaciones que le incumben con arreglo a la Directiva.
29. Estas consideraciones significan, para el presente procedimiento, que no puede acordarse la admisibilidad de los motivos –o de partes de ellos– formulados por la Comisión que no se basen en el escrito de requerimiento o en el dictamen motivado. Así sucede, sobre todo, con las medidas que Bélgica adoptó una vez transcurrido el plazo señalado en los dos dictámenes motivados de las dos fases administrativas previas.
30. Al tratar, a continuación, cada motivo en particular comprobaré si es admisible y, de ser así, en qué medida.
VI. Apreciación
A. Nota previa
31. En la estructura federal del Estado belga incumbe a las Regiones la responsabilidad por la ejecución de la Directiva. Por ese motivo, al analizar el presente recurso habrá que comprobar qué medidas han adoptado cada una de las Regiones en el marco de sus competencias y si esas medidas son suficientes. Teniendo en cuenta que, frente a la Comunidad, el Estado belga es el responsable de la adaptación del Derecho nacional al Derecho comunitario, la comprobación de que las Regiones no han ejecutado la Directiva dentro de plazo o lo han hecho de manera insuficiente implica que el Reino de Bélgica ha incumplido sus obligaciones.
B. Incumplimiento de las obligaciones impuestas por el artículo 3
Motivos relativos a la Región Flamenca
32. La Comisión alega en primer lugar que Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3, apartado 1, de la Directiva. Afirma que la Región Flamenca no ha determinado las aguas afectadas por la contaminación y las aguas que podrían verse afectadas por la contaminación si no ha adoptado las medidas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5. Además, la Comisión entiende que el Gobierno belga ha incumplido el artículo 3, apartado 1, y el anexo I, A, punto 3, de la Directiva por no identificar en cualquier caso las aguas del mar del Norte como zonas eutróficas a efectos de la Directiva. Por último, la Comisión señala que no se le comunicó la Decisión de 14 de junio de 2002 (11) del Gobierno flamenco. Por consiguiente, el método de designación de las aguas no es conforme con el artículo 3, apartado 1, ni con los criterios fijados en el anexo I de la Directiva.
33. En su escrito de contestación el Gobierno belga explica que la Región Flamenca identificó inmediatamente las zonas vulnerables basándose en los criterios del anexo I de la Directiva, por entender que era posible realizar simultáneamente esa determinación, con arreglo al artículo 3, apartado 1, y la designación a que se refiere el artículo 3, apartado 2. Aunque no se indiquen formalmente las aguas, la Región Flamenca no ha pasado por alto las fases del artículo 3, apartado 1. Antes de designar las zonas vulnerables, se efectuaron mediciones en las aguas y los resultados de tales mediciones sirvieron de base para designar las zonas vulnerables.
34. La Comisión considera, además, que la normativa flamenca no cumple los requisitos del artículo 3, apartado 2, de la Directiva. Afirma que varias zonas fueron indebidamente excluidas de la relación de zonas vulnerables y, además, los criterios de designación de zonas vulnerables no coinciden completamente con los del artículo 3 de la Directiva. A ello hay que añadir que un análisis de los resultados de las mediciones comunicados muestra que gran parte de las zonas no han sido designadas como vulnerables aunque su escorrentía fluye hacia las aguas contempladas en el artículo 3, apartado 1, y contribuyen a su contaminación.
35. Para designar las zonas vulnerables la Región Flamenca distingue cuatro categorías: zonas vulnerables respecto a la calidad del agua (artículo 15, apartado 6, del Decreto de fertilizantes), zonas vulnerables de zonas agrícolas de interés ecológico (artículo 15 bis
del Decreto de fertilizantes), zonas vulnerables «naturaleza» (artículo 15 ter
del Decreto de fertilizantes) y zonas saturadas de fosfatos (artículo 15 quater
del Decreto de fertilizantes).
36. En primer lugar, la Comisión afirma que, conforme al artículo 15, apartado 6, del Decreto de fertilizantes, únicamente se designaron zonas vulnerables respecto a la calidad del agua destinadas o utilizadas para obtener agua potable. Este modo de proceder es incompatible tanto con el tenor literal como con el espíritu del artículo 3, apartados 1 y 2, y con los criterios del anexo I de la Directiva, tal y como se reproducen en el artículo 15, apartados 4 y 5, del Decreto de fertilizantes. De las disposiciones citadas anteriormente se deduce que, al determinar las aguas afectadas o que podrían verse afectadas por la contaminación, deben tenerse en cuenta todas las aguas subterráneas, y no sólo las aguas subterráneas destinadas al consumo humano. Esta forma de proceder tiene como consecuencia que, en Flandes, sólo se designan zonas vulnerables respecto a la calidad del agua en zonas destinadas o utilizadas para obtener agua potable. Así lo confirma la respuesta de la Región Flamenca al escrito de requerimiento. En ella se puede leer lo siguiente: «consideramos que provisionalmente basta con designar las aguas de superficie que pueden destinarse o utilizarse para la preparación de agua potable».
37. En segundo lugar, la Comisión afirma que los criterios para designar las zonas vulnerables en los grupos de «zonas vulnerables de zonas agrícolas de interés ecológico» y «zonas vulnerables “naturaleza” y zonas saturadas en fosfatos» no guardan relación (directa) con los criterios señalados en el artículo 3, apartados 1 y 2, y anexo I de la Directiva. Como consecuencia de ello gran número de zonas no se designan como vulnerables a pesar de ser zonas cuya escorrentía fluye hacia las aguas contempladas en el artículo 3, apartado 1, y contribuyen a su contaminación. Los datos proporcionados por la Región Flamenca indican que entre el 70 y el 80 % de Flandes debería ser designado zona vulnerable.
38. La Comisión alega, en tercer lugar, que la designación de las zonas vulnerables que se hace en la Decisión de 14 de junio de 2002, (12) del Gobierno flamenco, no se atiene al artículo 3 ni cumple los criterios del anexo I de la Directiva.
39. En el escrito de dúplica, el Gobierno belga afirma que la delimitación de las zonas «aguas» no se limita a la designación de zonas destinadas o utilizadas para obtener agua potable, sino que también incluye otras zonas vulnerables respecto a la calidad del agua, en aplicación de lo dispuesto en la Directiva. En las zonas vulnerables delimitadas con arreglo al artículo 15 bis,
esto es, las «zonas vulnerables de zonas agrícolas de interés ecológico», y al artículo 15 ter,
es decir, las «zonas vulnerables “naturaleza”», se aplican medidas complementarias coercitivas, con un alcance mucho mayor que las medidas vigentes en el territorio de Flandes. Estas medidas persiguen el mismo objetivo que la Directiva, sin que dichas zonas hayan sido designadas zonas vulnerables respecto a la calidad del agua a efectos de la Directiva. Es decir, la designación de estas zonas vulnerables no se basó en los criterios de la Directiva.
40. En la vista el Gobierno belga insistió en que su política respecto a Flandes tiene por objeto responsabilizar a cada agricultor de la contaminación originada en sus parcelas. Con esta política se contribuye efectivamente a disminuir la lixiviación con nitratos, de manera que puedan alcanzarse las normas de la Directiva a nivel de parcelas.
Motivos relativos a la Región Valona
41. Según la Comisión, el Reino de Bélgica ha infringido los artículos 3, apartado 2, y 12 de la Directiva ya que efectuó la labor de determinación de las aguas y de designación posterior de las zonas vulnerables sólo en relación con parte de su territorio. Además, la designación no se realizó dentro del plazo señalado y, hasta hoy, la designación de las zonas vulnerables es incompleta.
42. La Comisión se remite al dictamen presentado, con arreglo al artículo 10 de la Directiva, mediante escrito de 20 de septiembre de 1996, del que se deduce que sólo se realizó dentro del plazo señalado por la Directiva la designación de zonas vulnerables de una parte del territorio de la Región Valona, dado que, en el momento de la elaboración del citado informe, aún se estaban realizando estudios respecto a tres partes de la Región Valona, el país de Herve, el municipio de Comines-Warneton y Condroz. Según la Comisión, estas tres partes de la Región deberían haber sido designadas zonas vulnerables a más tardar el 20 de diciembre de 1993. Finalmente el 19 de marzo de 2002 el municipio de Comines-Waneton y el territorio Sud namurois (que forma parte de Condroz) fueron designados zonas vulnerables. Sin embargo, la parte occidental de Sud namurois, la zona comprendida entre el Samber y el Maas, sólo fue designada zona vulnerable en parte, aunque del estudio Environmental resources management (13) se deduce que la presencia de nitratos es tan elevada como en la parte oriental. Además, hasta hoy el país de Herve no ha sido designado zona vulnerable. Por último, la Comisión afirma que la zona de Crétacé de Hesbaye designada vulnerable es insuficiente y, según se desprende del estudio Environmental resources management,
también debería haberse designado la parte oeste.
43. El Gobierno belga niega que la designación no se realizara en el plazo señalado y afirma que, en el presente caso, el artículo 3, apartado 4, de la Directiva es aplicable. Este artículo establece que los Estados miembros deben examinar y, si procede, modificar o ampliar las designaciones de zonas vulnerables en un plazo adecuado y como mínimo cada cuatro años, a fin de tener en cuenta cambios y factores no previstos en el momento de la designación anterior. La existencia de tales zonas problemáticas ya se deduce de un primer estudio realizado alrededor de 1994 en aplicación del artículo 3, apartados 1 y 2, de la Directiva, pero, en aquellas fechas, aún no se habían concluido los estudios, motivo por el cual las designaciones del municipio de Comines-Warneton y del territorio Sud namurois el 19 de marzo de 2002 como zonas vulnerables se basaron en el artículo 3, apartado 4. El Reino de Bélgica no suscribe las conclusiones del estudio de la Comisión, según las cuales la zona comprendida entre el Samber y el Maas también debería haber sido designada zona vulnerable. La designación del Sud namurois se basa en los resultados de las mediciones del contenido en nitratos y responden a los criterios fijados en el artículo 3 de la Directiva.
44. En respuesta a la indicación que hace la Comisión de que no se designa al país de Herve como zona vulnerable, Bélgica recuerda el estatuto especial de esta zona. Alega que las medidas previstas en el artículo 5 de la Directiva no son las más eficaces para combatir la contaminación con nitratos y, por ello, en dicha zona se aplican medidas específicas.
45. Por último, el Gobierno belga rechaza la alegación de la Comisión de que la zona de Crétacé de Hesbaye designada como vulnerable no es suficientemente grande. Afirma que las mediciones del contenido en nitratos muestran que la parte occidental del Crétacé de Hesbaye no está contaminada.
46. Por último, la Comisión alega que las autoridades valonas infringieron el artículo 3 de la Directiva por no tener en cuenta la contaminación de las aguas costeras y marítimas al determinar las aguas afectadas por la contaminación y al designar las zonas vulnerables. La Comisión señala que el propio Reino de Bélgica comunicó a las comisiones competentes para la aplicación de los Tratados de Oslo y París los problemas de eutrofización a lo largo de las costas belgas y en la desembocadura del Escalda. Habida cuenta de la eutrofización de las aguas marítimas y costeras belgas a consecuencia de la aportación de nutrientes a través de masa de agua contaminada con nitratos procedentes de actividades agrícolas, las autoridades competentes en la materia deberían haber designado como zonas vulnerables las superficies del territorio cuya escorrentía fluye hacia el mar del Norte y contribuyen a su contaminación.
47. En contra de esta alegación el Gobierno belga afirma que la aportación de nutrientes a través de masa de agua contaminada con nitratos procedentes de la agricultura no es significativa por lo que se refiere a la Región Valona.
C. Apreciación
Admisibilidad
48. Los motivos de recurso formulados por la Comisión en relación con la Decisión de 14 de junio de 2002 del Gobierno flamenco y el motivo formulado por la Comisión en el sentido de que el territorio de Crétacé de Hesbaye designado como zona vulnerable no es suficientemente grande, deben ser considerados irregulares en la medida en que constituyen una ampliación del objeto del litigio en relación con el dictamen motivado. (14)
49. Por ello, son inadmisibles los motivos formulados por la Comisión a este respecto.
Sobre el fondo
50. El artículo 3, apartados 1 y 2, de la Directiva impone a los Estados miembros la obligación de cumplir, a más tardar el 20 de diciembre de 1993, las siguientes obligaciones particulares:
– deben determinar las aguas afectadas por la contaminación con compuestos nitrogenados de origen agrario y las que podrían verse afectadas por la contaminación con tales compuestos si no se toman medidas para disminuir el contenido en nitratos de origen agrario;
– están obligados a designar como zonas vulnerables todas las superficies conocidas de su territorio cuya escorrentía fluya hacia las aguas contaminadas por compuestos nitrogenados o que podrían verse afectadas por tal contaminación.
51. Las aguas (que pueden verse) afectadas por la contaminación se designan con ayuda de los criterios mencionados en el anexo I. Según estos criterios, las aguas dulces superficiales, en particular las que se utilicen o vayan a utilizarse para la extracción de agua potable, que presenten o puedan llegar a presentar, si no se actúa de conformidad con el artículo 5, una concentración de nitratos superior a la fijada de conformidad con lo dispuesto en la Directiva 75/440/CEE, (15) deben ser designadas como aguas afectadas por la contaminación. Lo mismo cabe decir respecto a las aguas subterráneas que contengan más de 50 mg/l de nitratos o puedan llegar a contenerlos si no se actúa de conformidad con el artículo 5, y de los lagos naturales de agua dulce, otras masas de agua dulce naturales, los estuarios, las aguas costeras y las aguas marinas eutróficas o que puedan eutrofizarse en un futuro próximo si no se actúa de conformidad con el artículo 5.
52. Al aplicar estos criterios, los Estados miembros también deben tener en cuenta las características físicas y medioambientales de las aguas y de la tierra, los conocimientos actuales sobre el comportamiento de los compuestos nitrogenados en el medio ambiente (aguas y suelos) y, por último, los conocimientos actuales sobre las repercusiones de las acciones llevadas a cabo de conformidad con el artículo 5.
53. En primer lugar debe recordarse que el Reino de Bélgica ha reconocido que en la Región Flamenca no se han determinado formalmente las aguas afectadas o que podrían verse afectadas por la contaminación. Esto tiene consecuencias para la designación a efectos del artículo 3, apartado 2, de la Directiva. La designación de las zonas vulnerables sólo puede realizarse correctamente si se ha completado la fase de comprobaciones precedentes. Por tanto, al expirar el plazo señalado por la Comisión en su dictamen motivado el Reino de Bélgica no había cumplido sus obligaciones con arreglo al artículo 3, apartado 1, de la Directiva.
54. Es obvio que el Reino de Bélgica no ha cumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo 3, apartado 2, de la Directiva, puesto que la Región Flamenca sólo designó en parte las zonas vulnerables. Como se ha señalado, para atenerse a la Directiva las únicas zonas relevantes son las zonas vulnerables debido a que las aguas superficiales y subterráneas se ven afectadas por la lixiviación de los contenidos de nitratos. Bien es cierto que, a consecuencia del Decreto de fertilizantes, se han designado zonas que son vulnerables por otros motivos, como por ejemplo motivos ecológicos y de protección del medioambiente, pero al designarlas se han aplicado criterios distintos de los impuestos en artículo 3 y en el anexo I de la Directiva. Por tanto, la designación de tales zonas no cumple los requisitos impuestos por la propia Directiva. Me parece insuficiente la alegación del Gobierno belga conforme a la cual la designación de estas zonas también se hizo a la luz de los objetivos perseguidos por la Directiva. En efecto, la naturaleza de la vulnerabilidad determina las normas que deben adoptarse para disminuirla. Por ello no puede invocarse la sentencia Standley. (16) Es cierto que según esta sentencia los Estados miembros disfrutan de amplia discrecionalidad al aplicar los criterios señalados en el anexo I. Sin embargo, no pueden desconocer tales criterios al designar las zonas vulnerables.
55. Por lo que se refiere en concreto a la delimitación de las zonas vulnerables respecto a la calidad del agua, señalaré que el artículo 15, apartado 6, del Decreto de fertilizantes limita la aplicación de la Directiva. Conforme a este artículo, en la Región Flamenca se designaron tres zonas vulnerables respecto a la calidad del agua:
1° zonas de extracción de aguas y zonas de protección de los tipos I, II y III para las aguas subterráneas, delimitadas en aplicación del Decreto de 24 de enero de 1984, por el que se adoptan medidas en materia de gestión de aguas subterráneas;
2° zonas vulnerables designadas por el Gobierno Flamenco que necesitan normas más severas en las cuencas subhidrográficas de las aguas de superficie destinadas a la producción de aguas potables, delimitadas en aplicación de la Ley de 26 de marzo de 1971, de protección de las aguas superficiales contra la contaminación;
3° zonas con suelos sensibles a los nitratos que necesitan normas más severas, como las determinadas por el Gobierno flamenco y delimitadas en aplicación del Decreto de 24 de enero de 1984, por el que se adoptan medidas en materia de gestión de aguas subterráneas.
56. Las zonas que no estén comprendidas dentro de alguno de estos grupos pero cuya escorrentía fluya, en los términos del artículo 3, apartado 2, de la Directiva hacia aguas afectadas o que puedan verse afectadas por la contaminación por compuestos nitrogenados, quedan fuera del ámbito de aplicación de la Directiva. Esto es incompatible con la Directiva. Por ello el Gobierno belga rebasa también en ese aspecto el margen de discrecionalidad que le confiere la Directiva.
57. Los motivos formulados por la Comisión respecto a la Región Valona están asimismo justificados. Cuando expiró el plazo señalado en el dictamen motivado de la Comisión, Bélgica no cumplía las obligaciones, que le incumbían con arreglo al artículo 3, apartado 1, de la Directiva, de designar las zonas vulnerables conforme al artículo 3, apartado 2, de la Directiva. De la propia respuesta de la Región Valona al escrito de requerimiento se deduce que, en el país de Herve se había superado varias veces el umbral de 50 mg/NO 3 /l, y que era escaso el número de zonas en las que no se habían superado los límites. En el municipio de Commines-Warneton las mediciones oscilaban entre 63 y 92 mg/NO 3 /l y en Condroz algunas mediciones mostraban datos que superaban el límite de 50 mg/NO 3 /l. En la misma respuesta la Región Valona habla de contaminación grave en la zona comprendida entre el Samber y el Maas, con resultados de mediciones que superaban los 50 mg/NO 3 /l. Por ese motivo no puede aceptarse, como justificación del incumplimiento de las obligaciones que le incumben al Gobierno belga con arreglo al artículo 3, la afirmación de este Gobierno conforme a la cual aún no se habían completado los estudios correspondientes a las zonas afectadas. La alegación del Gobierno belga, basada en el artículo 3, apartado 4, tampoco es pertinente, habida cuenta de que esta disposición se refiere a la modificación de la lista de zonas vulnerables, y no a la designación inicial de este tipo de zonas.
58. Por último, también están fundados los motivos de recurso formulados por la Comisión respecto a ambas Regiones en relación con la no determinación de las aguas costeras y marítimas con arreglo al artículo 3, apartado 1, de la Directiva, y la consiguiente no designación de las zonas vulnerables, con arreglo al artículo 3, apartado 2, de la Directiva. El cuarto considerando de la exposición de motivos de la Directiva, en el que se menciona expresamente la protección del Mar del Norte como uno de los motivos de adopción de la Directiva, se opone a interpretar y aplicar esa Directiva sin tener en cuenta la contribución de las masas de agua contaminadas con nitratos procedentes de fuentes agrarias en la eutrofización del Mar del Norte.
59. Por todo ello considero fundados los motivos formulados por la Comisión que acabo de analizar.
D. Lagunas del código de buenas prácticas agrarias
Motivos formulados en relación con la Región Flamenca
60. En el código de buenas prácticas agrarias elaborado por la Región Flamenca faltan, según la Comisión, los siguientes cuatro puntos del anexo II de la Directiva:
– los períodos en los que no es conveniente la aplicación de fertilizantes a las tierras;
– las condiciones de aplicación de fertilizantes a tierras en terrenos inclinados y escarpados;
– las condiciones de aplicación de fertilizantes a tierras en terrenos hidromorfos, inundados, helados o cubiertos de nieve;
– las condiciones de aplicación de fertilizantes a tierras cercanas a cursos de agua.
61. En su escrito de contestación el Gobierno belga se remite al artículo 17 del Decreto de fertilizantes y a su Decisión de ejecución, en la que se regulan distintos aspectos que la Directiva impone a los códigos de buenas prácticas agrarias. A lo largo de los años, este artículo ha sufrido diversas modificaciones y las obligaciones que impone se han comunicado a los agricultores en el folleto denominado «Mestgids – Wegwijs in het Vlaamse beleid december 2000» (Guía de fertilizantes – Orientaciones relativas a la política flamenca, Diciembre de 2000).
Apreciación
62. En su respuesta de 19 de febrero de 1999 al dictamen motivado, la Región Flamenca reconoce que en el código de buenas prácticas agrarias faltan los cuatro puntos mencionados y asegura que se procederá en breve plazo a aplicar el código también respecto a los cuatro puntos citados. Habida cuenta de que el Decreto de fertilizantes modificado posteriormente por el Gobierno belga no se adoptó antes de que finalizara el plazo señalado en el dictamen motivado, no es preciso comprobar si éste cumplía correctamente las obligaciones que se desprenden del anexo III. En efecto, la Comisión formuló este motivo en el marco del procedimiento 94/2239 y la Comisión remitió el 23 de noviembre de 1998 un dictamen motivado en el que se instaba a dicho Estado miembro a adoptar, en el plazo de dos meses tras la notificación del dictamen, las medidas necesarias para atenerse al mismo. Por ese motivo, el Decreto de fertilizantes, modificado, de 1 de enero de 2000, no se adoptó dentro del plazo señalado por el dictamen motivado.
63. Por tanto, este motivo de la Comisión está fundado.
E. Programas de acción
Motivos formulados en relación con la Región Flamenca
64. La Comisión recuerda que el artículo 5, apartado 1, de la Directiva dispone que los Estados miembros deben establecer en un plazo de dos años a partir de la designación inicial a que se refiere el apartado 2 del artículo 3, programas de acción respecto de las zonas vulnerables, que, a su vez, deben realizarse en un plazo de dos años a partir de la notificación de la Directiva. Habida cuenta de que la notificación de la Directiva se produjo el 19 de diciembre de 1991, las zonas vulnerables deberían haberse designado, a más tardar, el 20 de diciembre de 1993 y los programas de acción deberían haberse establecido, a más tardar, el 20 de diciembre de 1995.
65. En primer lugar, la Comisión llama la atención sobre la contradicción, no justificada, que supone que los programas de acción que deben aplicarse en las zonas vulnerables, con arreglo al artículo 5 de la Directiva, sólo se apliquen parcialmente. La norma, impuesta en el anexo III, punto 2, de la Directiva, de que la cantidad de estiércol aplicada a la tierra cada año no contenga más de 170 kilogramos de nitratos por hectárea, no se aplica:
– en las zonas vulnerables situadas en zonas agrícolas de interés ecológico (artículo 15 bis
y artículo 14 del Decreto de fertilizantes; véase el punto 14);
– a las empresas situadas en zonas vulnerables «naturaleza», que se acojan a una exención en aplicación del artículo 15 ter,
apartados 2, puntos 1, 2, y 3 (artículo 15 ter,
apartado 8 del Decreto de fertilizantes);
– en las zonas saturadas de fosfatos (artículo 15 quater,
apartado 1, párrafo segundo, del Decreto de fertilizantes; véase el punto 16).
66. En segundo lugar, la Comisión censura al Gobierno belga que las medidas comunicadas por la Región Flamenca como parte de su programa de ac ción no contengan disposiciones que permitan aplicar íntegramente el artículo 5, apartado 4, de la Directiva. Este artículo impone la obligación de que los programas de acción incluyan las medidas del anexo III. Tales medidas incluyen disposiciones relativas a:
1.	los períodos en los que está prohibida la aplicación a las tierras de determinados tipos de fertilizantes;
2.	la capacidad de los tanques de almacenamiento de estiércol; dicha capacidad deberá ser superior a la […].
67. A continuación, la Comisión afirma, en tercer lugar, que no se cumplen los requisitos exigidos en el anexo III, punto 1.3. Alega que, al establecer las medidas de limitación de aplicación de fertilizantes a las tierras, el Gobierno belga no tuvo en cuenta la cantidad de nitrógeno aportada a los cultivos procedente del suelo. De la fundamentación científica de las normas especificadas, tal como fue comunicada al Gobierno belga, se deduce que en dichas normas no tuvieron en cuenta las reservas reales de nitrógeno del suelo.
68. Por último, la Comisión afirma que no se cumplen los requisitos del anexo III, punto 2, que exige que las medidas eviten, por cada explotación o unidad ganadera, que la cantidad de estiércol aplicada a la tierra cada año, incluso por los propios animales, exceda de 170 kilogramos de nitratos por hectárea. Este requisito, continúa la Comisión, no se exige en las zonas vulnerables de las zonas agrícolas de interés ecológico, ni en las zonas «naturaleza», ni en las zonas saturadas en fosfatos.
69. En respuesta al primer motivo de la Comisión el Gobierno belga alega que, en las zonas vulnerables, se aplican medidas que van mucho más allá de las medidas que debería aplicar con arreglo al anexo III de la Directiva, incluso por lo que se refiere al límite de 170 kilogramos de nitratos por hectárea. El hecho de que el límite de 170 kilogramos de nitratos por hectárea no se aplique a empresas situadas en zonas vulnerables «naturaleza», acogidas a la exención del artículo 15 ter,
apartados 2, números 1 y 2, y 3, carece de relevancia habida cuenta de que en dichas zonas no se supera el límite de contenido en nitratos de 50 mg/l. Todas las demás medidas, como el programa de acción y el código de buenas prácticas agrarias, son suficientes para alcanzar los objetivos de la Directiva. En las zonas vulnerables saturadas con fosfatos también se han adoptado medidas que van más lejos que las medidas aplicables a las zonas no designadas como vulnerables. En esas zonas la aplicación de fertilizantes se limitó a 40 kg de pentóxido de difósforo por hectárea y año.
70. Respecto al segundo motivo, en su escrito de contestación el Gobierno belga reconoce que, al expirar el plazo señalado en el dictamen motivado, no cumplía los requisitos del anexo III, puntos 1.1 y 2.2, de la Directiva.
71. Respecto al tercer motivo, el Gobierno belga hace hincapié en que las normas de fertilización parten de una composición del suelo media idéntica para todas las parcelas. Esta norma, que se aplica teniendo en cuenta asimismo la cantidad de nitratos al final del año, garantiza la consecución de los fines de la Directiva.
Motivos formulados en relación con la Región Valona
72. La Comisión considera que el Gobierno belga ha infringido el artículo 5 de la Directiva puesto que, después de designar las dos zonas vulnerables de su territorio, la Región Valona debía haber elaborado los programas de acción en el plazo señalado, cosa que no hizo.
73. Mediante dos decisiones ministeriales de 28 de julio de 1994, la Región Valona designó el Crétacé de Hesbaye y las Sables Bruxelliens como zonas vulnerables. Por ese motivo, debería haber elaborado el programa de acción exigido por la Directiva a más tardar el 20 de diciembre de 1995. Esta obligación se recoge incluso en el artículo 3 de ambas decisiones valonas en las que se designan las zonas vulnerables citadas. Este artículo prevé la adopción, por la autoridad competente, de programas de acción aplicables a las zonas designadas, que debe llevarse a cabo a más tardar el 20 de diciembre de 1995 (fecha de entrada en vigor). Sin embargo, después de haber designado las dos zonas vulnerables de su territorio, la Región Valona no elaboró ningún programa de acción.
74. El Gobierno belga afirma que, a nivel local, ha elaborado unos programas de acción para Crétacé de Hesbaye (Haspengouw) y Sables Bruxelliens desde 1996 con el fin de prevenir y reducir la contaminación de las aguas provocada o inducida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias, que han surtido efectos importantes.
75. En su réplica, la Comisión indica que los programas fueron puestos en práctica por los agricultores de manera voluntaria y no son aplicables a todas las zonas vulnerables.
76. En segundo lugar la Comisión reprocha al Gobierno belga que la decisión del Gobierno valón de 10 de octubre de 2002, relativa a la gestión permanente de los nitratos en la agricultura, que fue notificada por la Región Valona como programa de acción, no contiene disposiciones que permitan una aplicación completa del artículo 5, apartado 4, de la Directiva.
Apreciación
– Admisibilidad
77. El motivo formulado por la Comisión respecto a la decisión del Gobierno valón, de 10 de octubre de 2002, relativa a la gestión permanente de los nitratos en la agricultura, debe ser considerado irregular habida cuenta de que constituye una ampliación del objeto del litigio en relación con el dictamen motivado.
78. Por ello, este motivo formulado por la Comisión es inadmisible.
– Sobre el fondo
79. Conforme al artículo 5 de la Directiva, los Estados miembros deben establecer programas de acción con el fin de prevenir y reducir la contaminación de las aguas provocada o inducida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias en las zonas vulnerables designadas con arreglo al artículo 3, apartados 2 y 4, de la Directiva.
80. Un Estado miembro puede elaborar un programa que abarque todas las zonas vulnerables de su territorio o distintos programas para diversas zonas vulnerables o parte de ellas situadas en su territorio.
81. Los programas de acción deben ponerse en práctica en el plazo de cuatro años desde su elaboración y consistir en una serie de medidas obligatorias, entre otras las mencionadas en el anexo III de la Directiva. Las medidas deben contener las disposiciones que se describen detalladamente en el anexo, relativas a los períodos en los que está prohibida la aplicación a las tierras de determinados tipos de fertilizantes, la capacidad de los tanques de almacenamiento de estiércol, la limitación de la aplicación de fertilizantes a las tierras que tenga en cuenta las características de la zona vulnerable considerada, con el fin de evitar que, para cada explotación o unidad ganadera, la cantidad de estiércol aplicada a la tierra cada año, incluso por los propios animales, exceda de una cantidad por hectárea especificada.
82. El objetivo de los programas de acción consiste, en particular, en limitar la aplicación de nitrógeno a las tierras. De esta forma disminuye la posibilidad de que los compuestos nitrogenados no absorbidos por las plantas se filtren y alcancen las aguas superficiales, que ya estén sobrecargadas o amenazadas con estarlo.
83. En primer lugar hay que señalar que, por lo que se refiere a la Región Flamenca, el Gobierno belga ha reconocido que, al concluir el plazo señalado en el dictamen motivado, la normativa flamenca no cumplía los requisitos exigidos por el anexo III, puntos 1.1 y 1.2., de la Directiva. A continuación, el Gobierno belga ha confirmado en sus escritos que no tuvo en cuenta la composición real del suelo, sino una composición media, lo cual incumple las exigencias del anexo III, punto 1.3.
84. Los demás motivos de la Comisión respecto a la Región Flamenca se refieren a la aplicación incompleta del artículo 5, apartado 4, de la Directiva a las zonas vulnerables de zonas agrícolas de interés ecológico, a las zonas vulnerables «naturaleza» y a las zonas saturadas de fosfatos. Es más que obvio que las medidas adoptadas por el Gobierno belga no cumplen los requisitos del artículo 5 de la Directiva. Los motivos de la Comisión respecto al programa de acción se refieren a zonas que, en último término y como resultó en la vista, no habían sido designadas de acuerdo con la Directiva (véase el punto 53). Por tanto, la Región flamenca aplicó criterios distintos de los prescritos por el artículo 3 de la Directiva, para designar zonas vulnerables a las que son aplicables criterios distintos de los prescritos por el artículo 5 de la Directiva. Consiguientemente, la Región flamenca no obró conforme a Derecho al no designar gran parte de su territorio como zonas vulnerables, con lo que estas zonas no están sometidas a ningún programa de acción. Por ello llego a la conclusión de que el Reino de Bélgica también ha incumplido sus obligaciones, dado que la Región Flamenca no adoptó medidas suficientes para ejecutar completa, correcta y sucesivamente los artículos 3 y 5 de la Directiva.
85. Los motivos formulados por la Comisión respecto a la Región Valona también están fundados. Programas voluntarios, que pueden ser aplicados de manera distinta, dependiendo de las zonas afectadas, y que no forman un sistema organizado y coherente, necesario para alcanzar un objetivo específico, no pueden ser considerados programas de acción en el sentido del artículo 5 de la Directiva.
86. Por consiguiente, procede constatar que estos motivos, basados en la infracción del artículo 5 de la Directiva, también están fundados.
F. Informe insuficiente
Motivos relacionados con la Región Flamenca
87. El artículo 10 de la Directiva obliga a los Estados miembros a presentar a la Comisión un informe en el que conste la información contemplada en el artículo 10, con respecto al período de cuatro años a partir de la notificación de la Directiva y con respecto a cada período subsiguiente de cuatro años. El informe debe presentarse a la Comisión dentro de los seis meses siguientes al final del período a que se refiera.
88. La Comisión indica que el informe presentado por el Reino de Bélgica en nombre de la Región Flamenca no cumple los requisitos del anexo V al carecer de:
– un mapa que indique las aguas identificadas de conformidad con el apartado 1 del artículo 3 y con el anexo I, con indicación, para cada masa de agua, de cuál de los criterios expuestos en el anexo I se ha seguido para la identificación;
– un resumen del resultado del control efectuado de conformidad con el artículo 6, en el que conste una declaración de las motivaciones que hayan inducido a la designación de cada zona vulnerable, o a cualquier modificación o ampliación de las designaciones de zonas vulnerables;
– un resumen de los programas de acción elaborados de conformidad con el artículo 5, apartado 6;
– las hipótesis de las que parta el Estado miembro respecto al calendario probable en que se espere que las aguas identificadas de conformidad con el apartado 1 del artículo 3 respondan a las medidas del programa de acción, junto con una indicación del grado de incertidumbre que dichas hipótesis supongan.
89. En su escrito de contestación, la Región Flamenca indica que en Flandes las zonas directamente vulnerables se han establecido tomando como base los criterios del anexo I de la Directiva. Afirma que, en su respuesta al informe motivado, incluyó un mapa en el que constaban las zonas vulnerables del Reino de Bélgica.
90. En todo lo demás el Gobierno belga no niega las imputaciones de la Comisión.
Apreciación
91. Es preciso señalar que los documentos presentados por las autoridades belgas a la Comisión el 9 de enero de 1997, relativos a la Región Flamenca, no contienen ningún plano de las aguas identificadas de conformidad con el apartado 1 del artículo 3 y con el anexo I, como exige el anexo V, punto 2, letra b), de la Directiva. El mapa a que se refiere la Región Flamenca es el contemplado por el artículo 10 en relación con el anexo V, punto 2, letra b), de la Directiva. Por tanto, faltan documentos mencionados por el anexo V, puntos 3 y 4, letras d) y e), de la Directiva.
92. En consecuencia, procede declarar que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 10 de la Directiva, al haber presentado a la Comisión de manera incompleta el informe al que se refiere dicho artículo.
VII. Conclusión
93. Basándome en las consideraciones precedentes propongo al Tribunal de Justicia que:
«1) Declare que, respecto a la Región Flamenca, el Reino de Bélgica no ha adoptado las disposiciones necesarias para adaptar completa y correctamente el Derecho interno a los artículos 3, apartados 1 y 2, 4, 5 y 10 de la Directiva 91/676/CEE, del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura.
2) Declare que, respecto a la Región Valona, el Reino de Bélgica no ha adoptado las disposiciones necesarias para adaptar completa y correctamente el Derecho interno a los artículos 3, apartados 1 y 2, y 5 de la Directiva 91/676.
3) Desestime el recurso en todo lo demás.
4) Condene en costas al Reino de Bélgica.»
(1) .
(2)
–	DO L 375, p. 1.
(3)
–	Belgisch Staatsblad de 28 de febrero de 1991.
(4)
–	Decreet van 11 mei 1999 tot wijziging van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen en tot wijziging van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning [Decreto de 11 de mayo de 1999 por el que se modifica el Decreto de 23 de enero de 1991, relativo a la protección del medio ambiente contra la contaminación causada por los fertilizantes y por el que se modifica el Decreto de 28 de junio de 1985 relativo a la autorización ecológica (Belgisch Staatsblad de 20 de agosto de 1999)].
(5)
–	Arrêté du 5 mai 1994 du Gouvernement wallon relatif à la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles [Decisión del Gobierno Valón de 5 de mayo de 1994, relativa a la protección de la aguas contra la contaminación causada por nitratos utilizados en la agricultura (Belgisch Staatsblad de 28 de junio de 1994)].
(6)
Besluit van de Vlaamse regering tot het bezien, herzien en aanvullen van de zones die kwetsbaar voor de waterkwaliteit zijn zoals bedoeld in artikel 15, leden 3, 4 en 5, van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen van 14 juni 2002 (Decisión del Gobierno flamenco, de 14 de junio de 2002, por la que se examinan, modifican y amplían las designaciones de zonas vulnerables en lo que se refiere a la calidad de las aguas, con arreglo al artículo 15, apartados 3, 4 y 5 del Decreto de 23 de enero de 1991 relativo a la protección del medio ambiente contra la contaminación causada por fertilizantes).
(7)
–	Véanse, en particular, las sentencias de 25 de noviembre de 1998, Comisión/España (C‑214/96, Rec. p. I‑7661), apartado 25; de 17 de septiembre de 1996, Comisión/Italia (C‑289/94, Rec. p. I‑4405), apartado 20, y de 11 de junio de 1998, Comisión/(Grecia (asuntos acumulados C‑232/95 y C‑233/95, Rec. p. I‑3343), apartado 38.
(8)
–	Sentencia de 28 de abril de 1993, Comisión/Italia (C‑306/91, Rec. p. I‑2133), apartado 22.
(9)
–	Sentencia de 10 de abril de 2003, Comisión/Portugal (C‑392/99, Rec. P. I‑3373), apartado 133.
(10)
–	Véanse, en particular, las sentencias de 14 de julio de 1988, Comisión/Bélgica (298/86, Rec. p. 4343), apartado 10, y de 25 de abril de 1996, Comisión/Luxemburgo (C‑274/93, Rec. p. I‑2019), apartado 11.
(11)
–	Citada en la nota 6.
(12)
–	Citada en la nota 6.
(13)
–	Informe ERM para la Comisión Europea (febrero de 2000) relativo a las zonas vulnerables de Bélgica.
(14)
–	Véanse, en particular, las sentencias de 25 de mayo de 2000, Comisión/Grecia (C‑384/97, Rec. p. I‑3823), apartado 35, y de 10 de mayo de 2001, Comisión/Países Bajos (C‑152/98, Rec. p. I‑3463), apartado 21.
(15)
–	Directiva del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la calidad requerida para las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable en los Estados miembros (DO L 194, p. 26; EE 15/01, p. 123).
(16)
–	Véase la sentencia de 29 de abril de 1999 (C‑293/97, Rec, p. I‑2603), apartado 39.