61996CC0298_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Kan modtagere af uretmaessigt udbetalt faellesskabsstoette paaberaabe sig, at berigelsen er bortfaldet, saaledes som de er berettigede til efter national ret med henblik paa at undgaa tilbagesoegning af denne stoette? Dette er i det vaesentlige indholdet af det spoergsmaal, der er forelagt af Verwaltungsgericht Frankfurt am Main.
2 Med henblik paa at stoette produktionen i Faellesskabet kan der i medfoer af artikel 27, stk. 1, i Raadets forordning nr. 136/66/EOEF af 22. september 1966 om oprettelse af en faelles markedsordning for fedtstoffer (1) ydes stoette til forarbejdning af olieholdige froe hoestet og forarbejdet inden for Faellesskabet. Principperne for ydelse af denne stoette er fastlagt i Raadets forordning (EOEF) nr. 1594/83 af 14. juni 1983 om stoette til olieholdige froe (2), som suppleret ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2681/83 af 21. september 1983 om gennemfoerelsesbestemmelser til stoetteordningen for olieholdige froe (3).
3 For at kunne kontrollere, at stoette kun udbetales til froe, som berettiger hertil, er der indfoert en faellesskabsattest i to dele (4), hvoraf den ene (»I.D.-delen« (5)) vedroerer identifikationen af froeene, og den anden (»A.P.-delen« (6)) forudfastsaettelsen af stoettebeloebet.
4 »Identifikationen« foretages af det kompetente organ i den medlemsstat, som stoetteansoegningen indgives til (artikel 3 i forordning nr. 1594/83, som aendret).
5 Den stoette, der udbetales til forarbejderen, har i praksis form af tilbagebetaling af forskellen mellem Faellesskabets indikativpris og verdensmarkedsprisen. Den fastsaettes ifoelge artikel 33 i forordning nr. 2681/83 af Kommissionen »saa ofte, som markedssituationen kraever det, saaledes at den kan anvendes mindst én gang om ugen«. Kommissionen fastsaetter foerst »brutto«-stoetten i ECU. Dernaest omregnes dette beloeb til national valuta og forhoejes eller nedsaettes med et korrektionsbeloeb (den »endelige« stoette), og endelig omregnes beloebet ved hjaelp af kassekurserne og terminskurserne paa ECU i de nationale valutaer til valutaen i den medlemsstat, hvor froeene er blevet forarbejdet, hvis denne ikke er den stat, hvor de er produceret. Stoetten er saaledes forskellig fra den ene stat til den anden, alt efter medlemsstaternes valutasituation.
6 Parterne i hovedsagen er paa den ene side to oliefabrikker, nemlig OElmuehle Hamburg AG og Jb. Schmidt Soehne GmbH & Co. KG (herefter »sagsoegerne i hovedsagen«), og paa den anden side Bundesanstalt fuer Landwirtschaft und Ernaehrung (den tyske myndighed, der administrerer faellesskabsstoetten, herefter »sagsoegte i hovedsagen«), og sagen vedroerer lovligheden af delvis tilbagesoegning af stoette ydet til forarbejdning af raps.
7 Hver af sagsoegerne havde koebt store partier raps af leverandoerer, der havde garanteret varens oprindelse. I samtlige tilfaelde havde sagsoegte i hovedsagen foerst udstedt I.D.-attester, hvori oprindelsesangivelserne var overensstemmende med de oplysninger, den paagaeldende myndighed havde faaet forelagt, og herefter bevilget den tilsvarende stoette.
8 Efter at det ved undersoegelser foretaget af de kompetente toldmyndigheder havde vist sig, at en del af varen havde en anden oprindelse end den, som stoetten var bevilget paa grundlag af, annullerede sagsoegte i hovedsagen ved afgoerelser om delvis annullation og tilbagebetaling af det uberettiget udbetalte stoettebeloeb I.D.-attesterne og afgoerelserne om ydelsen af de paagaeldende stoettebeloeb, idet myndigheden samtidig fra hver af sagsoegerne i hovedsagen kraevede denne del af de bevilgede stoettebeloeb tilbagebetalt.
9 Efter at oliefabrikkernes klage over disse afgoerelser var blevet afvist, anlagde de sag ved Verwaltungsgericht Frankfurt am Main med paastand om annullation af de omtvistede afgoerelser. De har begge i det vaesentlige gjort de samme argumenter gaeldende.
10 De har begge bestridt resultatet af toldmyndighedernes undersoegelser af de omtvistede varers oprindelse og har tillige gjort gaeldende, at stoerstedelen af den berigelse, de havde opnaaet ved stoetten, er bortfaldet som foelge af videregivelse af den oekonomiske fordel til de respektive leverandoerer ved betaling af indikativprisen. De har endvidere anfoert, at deres regresret over for leverandoererne i praksis ikke er til nogen nytte, vaesentligst som foelge af foraeldelsesfristernes udloeb og leverandoerernes insolvens. De har i oevrigt tilbudt at overdrage deres eventuelle erstatningskrav over for leverandoererne.
11 Den forelaeggende ret har anfoert, at retsstridige begunstigende afgoerelser efter tysk ret ganske vist i princippet skal tilbagekaldes (7), men at tilbagesoegning af uretmaessigt udbetalt stoette kan vaere udelukket, hvis stoettemodtageren kan goere gaeldende, at berigelsen er bortfaldet (8). Det kan imidlertid ikke goeres gaeldende, at den ugrundede berigelse er bortfaldet, naar den tilbagebetalingspligtige kendte de omstaendigheder, som medfoerte, at forvaltningsakten var ulovlig, eller hans ukendskab til disse omstaendigheder skyldtes grov uagtsomhed (9).
12 Verwaltungsgericht Frankfurt am Main haelder til den opfattelse, at det i medfoer af disse bestemmelser maa antages, at berigelsen for sagsoegerne i hovedsagen i det foreliggende tilfaelde er bortfaldet, og at de af sagsoegte i hovedsagen trufne afgoerelser om tilbagebetaling derfor skal annulleres paa grund af ulovlighed.
13 Den forelaeggende ret er dog i tvivl om, hvorvidt dette anbringende kan antages paa baggrund af de graenser, Domstolen har fastsat i sin praksis for tilbagesoegning af uretmaessigt udbetalte beloeb, og som jeg skal komme tilbage til senere i min fremstilling, saerlig i dommen af 21. september 1983 i sagen Deutsche Milchkontor m.fl. (forenede sager 205/82-215/82, Sml. s. 2633). Den forelaeggende ret begrunder denne tvivl med, at principperne om tilbagesoegning af ugrundet berigelse under forhold som de i denne sag foreliggende, »hvor den oekonomiske fordel, som er opnaaet gennem stoetten, allerede paa tidspunktet for bevillingen af stoetten maa vaere givet videre til tredjemand via indikativprisen, indebaerer en anvendelse af principperne i reglerne om berigelse - bortset fra tilfaelde, hvor der er kendskab til de omstaendigheder, som medfoerer ulovlighed, eller tilfaelde af grov uagtsomhed - som hovedregel, at den allerede udbetalte stoette ikke laengere kan tilbagesoeges, isaer naar stoettemodtagernes eventuelle erstatningskrav mod deres leverandoerer paa grund af gennemfoerelsesvanskelighederne for stoerstepartens vedkommende er tvivlsomme og dermed vaerdiloese« (10). Den forelaeggende ret har desuden bemaerket, at den bestyrkes i sin tvivl af Domstolens praksis vedroerende tilbagebetaling af statsstoette, der er ydet i strid med faellesskabsretten (11). Den har bemaerket, at Bundesverwaltungsgericht for nylig for Domstolen har indbragt det hermed beslaegtede spoergsmaal om, »under hvilke omstaendigheder den tilbagebetalingspligtige ikke kan paaberaabe sig, at berigelsen er bortfaldet, i medfoer af § 48, stk. 2, 7. pkt., i Verwaltungsverfahrensgesetz« (12).
14 For at fjerne disse tvivl har Verwaltungsgericht Frankfurt am Main udsat sagen og forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»Er det foreneligt med faellesskabsretten, at tysk lovgivning udelukker tilbagesoegning af uretmaessigt ydet stoette til forarbejdning af raps i tilfaelde, hvor stoettemodtageren - der ikke kendte de omstaendigheder, som medfoerte, at bevillingsafgoerelsen var ulovlig, og hvis ukendskab hertil ikke skyldtes grov uagtsomhed (§ 48, stk. 2, syvende punktum, i den tidligere affattelse af Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) = § 49a, stk. 2, andet punktum, i den nye affattelse af VwVfG) - i medfoer af § 48, stk. 2, sjette punktum, i VwVfG (= § 49a, stk. 2, i den ny affattelse af VwVfG), sammenholdt med § 818, stk. 3, i Buergerliches Gesetzbuch (BGB), kan paaberaabe sig, at berigelsen er bortfaldet, hvorved det i reglen maa antages, at berigelsen er bortfaldet i de tilfaelde, hvor stoettemodtageren allerede paa det tidspunkt, hvor stoetten blev bevilget, har videregivet den til stoetten knyttede oekonomiske fordel ved at betale den i faellesskabsretten foreskrevne indikativpris og ikke har noget eller kun et vaerdiloest regreskrav mod leverandoererne af den forarbejdede raps?«
15 Dette spoergsmaal skal behandles paa baggrund af Domstolens faste praksis i sager vedroerende tilbagesoegning af uretmaessigt udbetalte beloeb.
16 Hvis man et oejeblik ser bort fra det saerlige tilfaelde vedroerende tilbagesoegning af ulovlig statsstoette, har denne praksis i det vaesentlige udviklet sig i tre grupper af tilfaelde (13).
17 Domstolen har saaledes faaet forelagt sager om tilbagebetaling af beloeb, der var oppebaaret af statslige myndigheder i medfoer af en national retsregel, der var uforenelig med bestemmelserne i faellesskabsretten (14). Andre sager har omhandlet beloeb, der var opkraevet af nationale myndigheder, der handlede paa Faellesskabets vegne i medfoer af en faellesskabsbestemmelse, der senere blev kendt ugyldig (15). Endelig har Domstolen - som i den foreliggende sag - skullet tage stilling til krav om tilbagebetaling af beloeb, der var bevilget af statslige myndigheder som foelge af en fejlagtig anvendelse af faellesskabsretten (16).
18 Af denne retspraksis kan man udlede foelgende principper: Retten til tilbagesoegning er hjemlet i Faellesskabets retsorden. Derimod er de naermere regler om et soegsmaal om tilbagebetaling, de procedureregler, der gaelder for dets behandling, og betingelserne for, at det kan ivaerksaettes, fortsat paa faellesskabsrettens nuvaerende stade undergivet national ret. Princippet om anvendeligheden af national ret kan imidlertid kun gaelde inden for visse graenser og maa ikke skade den ensartede anvendelse af faellesskabsretten eller dennes forrang (17).
19 Ovennaevnte dom i sagen Deutsche Milchkontor m.fl., som den forelaeggende ret henviser til (18), forekommer mig fuldstaendigt at belyse de grundlaeggende principper paa omraadet. Denne dom har det til faelles med den foreliggende sag, at den relevante nationale lovgivning er den samme i begge sager.
20 Der var tale om en retssag mellem virksomheder, der fremstillede foderblandinger og forhandlede mejeriprodukter, og den tyske myndighed, der var kompetent for saa vidt angik udbetaling af stoette til forarbejdning af skummetmaelkspulver, og sagen angik tilbagesoegning af stoette til skummetmaelkspulver, der uretmaessigt var blevet oppebaaret af disse virksomheder, idet den maelk, for hvilken sagsoegerne havde oppebaaret denne stoette, ikke opfyldte betingelserne ifoelge faellesskabsretten. Over for kravet om tilbagebetaling af stoetten paaberaabte sagsoegerne sig bestemmelserne i § 48 i VwVerfG.
21 Domstolen erindrede foerst om, at det i henhold til traktatens artikel 5 »... paahviler medlemsstaterne at sikre gennemfoerelsen af faellesskabsbestemmelserne paa deres omraader, isaer inden for rammerne af den faelles landbrugspolitik« (19). Af denne samarbejdspligt udledte Domstolen, at »tvister vedroerende tilbagesoegning af beloeb, der er udbetalt med urette i henhold til faellesskabsretten, i mangel af faellesskabsretlige forskrifter skal afgoeres af de nationale retter under anvendelse af disses nationale ret« (20).
22 Selv om princippet paa omraadet, naar der ikke findes faellesskabsretlige forskrifter, er, at national ret skal finde anvendelse, kan denne anvendelse dog ikke vaere absolut, men skal vaere forenelig med noedvendigheden af en ensartet anvendelse af faellesskabsretten for at undgaa ulige behandling af de erhvervsdrivende. Der gaelder derfor visse vaesentlige faellesskabsretlige hensyn, der begraenser denne selvstaendighed vedroerende sagsbehandlingen og danner den taerskel, som anvendelsen af den nationale ret ikke maa overskride. Henvisningen til national ret gaelder nemlig »... under hensyntagen til de i faellesskabsretten fastsatte graenser, hvilket vil sige, at de bestemmelser, der gaelder i henhold til national ret, ikke i praksis maa umuliggoere gennemfoerelsen af faellesskabsbestemmelserne, og at anvendelse af den nationale lovgivning ikke maa medfoere forskelsbehandling i forhold til de regler, der gaelder for rent nationale tvister af samme art« (21).
23 Paa grundlag af disse principper fastslog Domstolen, at »... faellesskabsretten ikke er til hinder for, at der i vedkommende nationale lovgivning [i den paagaeldende sag § 48 i VwVerfG] som kriterier for at udelukke tilbagesoegning af uretmaessigt udbetalt [faellesskabs]stoette tages hensyn til beskyttelsen af den berettigede forventning, bortfald af den ugrundede berigelse, den omstaendighed, at et vist tidsrum er forloebet, eller at myndigheden vidste eller paa grund af grov uagtsomhed var uvidende om, at den tildelte stoetten med urette. Dog forudsaettes det herved, at de fastsatte betingelser er de samme som i forbindelse med tilbagesoegning af rent nationale pengeydelser, og at der fuldt ud tages hensyn til Faellesskabets interesser« (22).
24 Laesningen af denne dom er saaledes saerdeles oplysende med henblik paa den foreliggende sag, og man ville lede forgaeves efter forhold, der kunne berettige til at tage dette domsresultat op til fornyet overvejelse.
25 Af ovennaevnte praksis fremgaar nemlig tre begraensninger for anvendelsen af national ret, hvis virkninger boer overvejes i den foreliggende sag.
26 For det foerste gaelder national ret »i mangel af faellesskabsretlige forskrifter« paa omraadet (23). Derimod maa national ret vige pladsen, naar det paagaeldende spoergsmaal er reguleret ved faellesskabsretten selv (24).
27 Hverken ved afsigelsen af den naevnte dom i Deutsche Milchkontor-sagen eller paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i den foreliggende sag fandtes der harmoniserede regler om tilbagesoegningen af uberettiget udbetalte beloeb i medfoer af faellesskabsretten (25).
28 Man kan givet vaere enig med Domstolen i denne »beklagelige mangel«, idet den er egnet til at medfoere forskellig behandling paa faellesskabsplan (26), og dette saa meget mere som de retlige instrumenter, der er fornoedne for vedtagelsen af saadanne regler, findes (27).
29 Det staar dog fast, at de nationale bestemmelser vedroerende bl.a. udpegelsen af de kompetente retter og de naermere processuelle regler for sagsanlaeg (28), fristerne for indgivelse af soegsmaal (29), rentebetaling (30) og overvaeltning af uberettiget opkraevede afgifter finder anvendelse »paa faellesskabsrettens nuvaerende stade«, selv om de er forskellige fra den ene medlemsstat til den anden.
30 Vedroerende det sidste punkt, der er af saerlig interesse i denne sag, hjemler den nuvaerende praksis mulighed for, at den ret, der behandler sagen, kan tage hensyn til, at afgiften, der er opkraevet med urette, har kunnet overvaeltes »i overensstemmelse med den paagaeldende stats nationale ret« (31).
31 I ovennaevnte dom i Just-sagen, der blev afsagt i forbindelse med sager om tilbagesoegning af beloeb, der var opkraevet af de statslige myndigheder i henhold til en national regel, der var uforenelig med faellesskabsbestemmelserne (et nationalt system med forskellige afgiftssatser), bemaerkede Domstolen saaledes, at »... faellesskabsretten ikke udelukker, at der tages hensyn til, at afgifter opkraevet med urette har kunnet overvaeltes paa andre virksomheder ...« (32).
Domstolen har bekraeftet dette resultat i de ovennaevnte domme i sagerne Express Dairy Foods og San Giorgio, hvori det hedder: »Det kan ... ikke betragtes som stridende mod faellesskabsretten, at nationale lovbestemmelser i princippet udelukker tilbagebetaling af afgifter og skatter opkraevet i strid med faellesskabsretten, naar det er godtgjort, at den afgiftspligtige faktisk har overvaeltet dem paa andre« (33).
32 Domstolens begrundelse for, at overvaeltning kan paaberaabes som et anbringende, der er til hinder for tilbagesoegning af beloeb, der er betalt med urette, har altid vaeret den samme og haenger sammen med grundsaetningen om ugrundet berigelse: »... kravet om beskyttelse af de rettigheder, som Faellesskabets retsorden sikrer ... indebaerer [ikke], at der skal ske tilbagebetaling af afgifter opkraevet med urette, saafremt dette maatte foere til en ugrundet berigelse ...« (34).
33 Domstolens seneste praksis vedroerende tilbagesoegning af nationale afgifter, der strider mod faellesskabsretten, bekraefter dens faste opfattelse. Saaledes har Domstolen i den ovennaevnte Comateb-dom og i dom af 17. juli 1997, sag C-242/95, GT Link (Sml. I, s. 4449), efter at have erindret om princippet om, at en medlemsstat er forpligtet til at tilbagebetale afgifter, der er opkraevet i strid med faellesskabsretten, anfoert, at »der gaelder imidlertid en undtagelse til dette udgangspunkt [dvs. en saadan tilbagebetaling skal ikke ske], naar det er godtgjort, at den afgiftspligtige faktisk har overvaeltet dem paa andre« (35). Domstolen begrunder denne undtagelse saaledes: »Under disse omstaendigheder er det ikke den erhvervsdrivende, der endeligt har maattet betale den afgift, som er opkraevet med urette, men koeberen, paa hvem afgiften er blevet overvaeltet. Saafremt den erhvervsdrivende fik tilbagebetalt det afgiftsbeloeb, som han allerede har modtaget fra koeberen, ville der for den erhvervsdrivende vaere tale om en dobbelt betaling, der ville kunne anses for en ugrundet berigelse, og konsekvenserne af, at afgiften er ulovlig, ville ikke derved vaere afhjulpet i forhold til koeberen«. Heraf udledte Domstolen foelgende: »Det paahviler derfor de nationale domstole paa baggrund af omstaendighederne i hvert enkelt tilfaelde at vurdere, om den erhvervsdrivende helt eller delvis har overfoert afgiftsbyrden paa andre, og om tilbagebetaling til den erhvervsdrivende i givet fald ville udgoere en ugrundet berigelse« (36), og den fastslog samtidig, at »... hvis kun en del af afgiftsbyrden er overvaeltet paa senere led, maa de nationale myndigheder tilbagebetale det ikke-overvaeltede beloeb til den erhvervsdrivende« (37).
34 I den foreliggende sag maa det saaledes i overensstemmelse med denne retspraksis antages, at den forelaeggende ret i mangel af anvendelige faellesskabsbestemmelser kan anvende de nationale bestemmelser vedroerende tilbagesoegning af beloeb, der er betalt med urette. At disse bestemmelser goer det muligt at tage hensyn til en raekke almindelige principper som begrundelse for, at stoetten ikke skal tilbagebetales, som f.eks. beskyttelse af den berettigede forventning og isaer bortfald af berigelsen som foelge af, at stoetten er blevet videregivet til andre erhvervsdrivende, er ikke i sig selv i strid med faellesskabsretten.
35 For det andet anser jeg ligeledes den betingelse, at de processuelle regler i national ret finder anvendelse, dersom de ikke er »mindre gunstige end dem, der gaelder for tilsvarende nationale soegsmaal«, for opfyldt i den foreliggende sag.
36 Domstolen har i sin ovennaevnte dom i sagen Deutsche Milchkontor m.fl. fastslaaet, at forbuddet mod forskelsbehandling forudsaetter overholdelse af to betingelser, nemlig: »Paa den ene side skal de nationale myndigheder herved udvise lige saa stor omhu som i de lignende tilfaelde, der udelukkende drejer sig om haandhaevelsen af nationale retsforskrifter af samme art ... Paa den anden side maa de forpligtelser, der efter national ret paalaegges virksomheder, der i strid med forskrifterne har modtaget oekonomisk stoette i henhold til faellesskabsretten, ikke vaere strengere end dem, der paalaegges virksomheder, der i strid med forskrifterne har modtaget tilsvarende ydelser i henhold til national ret ... Det forudsaettes, at de to grupper modtagere befinder sig i sammenlignelige situationer, og at der saaledes ikke er objektivt grundlag for at behandle dem forskelligt« (38).
37 Med henblik paa overholdelsen af ovennaevnte forbud mod forskelsbehandling er det saaledes tilstraekkeligt, at de nationale bestemmelser uden forskel finder anvendelse paa situationer, som hoerer under faellesskabsretten, og situationer af rent national karakter. Efter de oplysninger, der fremgaar af forelaeggelseskendelsen, synes den omtvistede tyske lovgivning at opfylde denne betingelse. Det tilkommer under alle omstaendigheder den forelaeggende ret at paase, at den bestemmelse i national ret, der goer det muligt at paaberaabe sig, at berigelsen er bortfaldet, anvendes uden forskelsbehandling i forhold til sager om tilbagesoegning af rent national stoette.
38 Den tredje begraensning for anvendelsen af national ret, som fremgaar af Domstolens praksis, er endelig den, at de naermere nationale regler finder anvendelse paa betingelse af, at de ikke foerer til, at udoevelsen af de rettigheder, som de nationale retter er forpligtet til at beskytte, praktisk talt umuliggoeres: »... anvendelsen af national ret [maa] ikke begraense faellesskabsrettens raekkevidde og virkning. Dette vil navnlig vaere tilfaeldet, saafremt anvendelsen af national ret i praksis ville umuliggoere tilbagesoegning af uretmaessigt udbetalte beloeb« (39).
39 I ovennaevnte dom i Ferwerda-sagen har Domstolen fastslaaet, at selv om retssikkerhedsprincippet kan paaberaabes som en indsigelse mod krav om tilbagebetaling af beloeb, der er modtaget med urette, staar det dog stadig fast, at »... et krav om tilbagebetaling af oekonomiske fordele fra Faellesskabet, der er tildelt med urette, under ingen omstaendigheder kan tilsidesaettes paa grundlag af nogen antagelse, som en af medlemsstaternes lovgivninger udleder eller tillader at udlede af et retssikkerhedsprincip. Det maa undersoeges i det enkelte tilfaelde, om denne anvendelse ikke rokker ved selve grundlaget for den bindende regel om tilbagesoegning, og om den medfoerer, at den umuliggoeres« (40). I denne sag fandt Domstolen, at »paa faellesskabsrettens nuvaerende stade er denne ... ikke til hinder for, at der under sager, hvorunder medlemsstaternes myndigheder kraever tilbagebetaling af beloeb, der med urette er blevet udbetalt ... anvendes et retssikkerhedsprincip, som udledes af national ret, og i henhold til hvilket oekonomiske fordele, som er blevet ydet ved en fejltagelse fra de offentlige myndigheders side, ikke kan kraeves tilbagebetalt, saafremt den begaaede fejl ikke skyldes modtagerens urigtige oplysninger, eller saafremt fejlen let kunne have vaeret undgaaet, uanset at oplysningerne var ukorrekte, men afgivet i god tro« (41). Saaledes fandt Domstolen, at der ikke gjordes indgreb i princippet om faellesskabsrettens effektivitet, alene fordi der ikke skete tilbagebetaling af den uretmaessigt udbetalte stoette.
40 Det er ogsaa min opfattelse, at anvendelsen af national ret under de foreliggende omstaendigheder ikke vil goere indgreb i faellesskabsrettens raekkevidde og effektivitet.
41 I denne henseende fremgaar det af oplysningerne i forelaeggelseskendelsen vedroerende den relevante tyske lovgivning, at den grundlaeggende regel paa omraadet er, at uberettiget udbetalt stoette kan tilbagesoeges. Det er saaledes paa ingen maade umuligt at opnaa tilbagebetaling af de bevilgede beloeb.
42 Det skal yderligere bemaerkes, at gennemfoerelsen af faellesskabsretten ikke praktisk talt umuliggoeres, idet tilbagebetalingen kan gennemfoeres efter national ret, selv i tilfaelde af bortfald af berigelsen, naar stoettemodtageren har modtaget stoetten med kendskab til de faktiske omstaendigheder, eller dersom han har gjort sig skyldig i grov uagtsomhed (42). Tilbagebetalingen vil ligeledes vaere mulig, dersom modtageren fortsat har berigelsen i behold, fordi stoetten ikke er blevet fuldstaendigt eller kun delvis videregivet. Og selv i dette tilfaelde, hvor stoetten er blevet videregivet, er det fastsat i national ret, at den dog skal tilbagebetales, dersom modtageren har et erstatningskrav over for den, til hvem stoetten er blevet videregivet (43).
43 Det fremgaar efter min mening af det anfoerte, at faellesskabsrettens nyttevirkning ikke rokkes ved anvendelsen af nationale bestemmelser som de i sagen omhandlede. Det tilkommer den forelaeggende ret at tage stilling hertil.
44 Det skal desuden bemaerkes, at det ved denne interesseafvejning, der skal foretages i forbindelse med hensynet til princippet om faellesskabsrettens effektivitet, i det mindste synes urimeligt alene at lade stoettemodtageren baere noget, der minder om et ansvar uden culpa, selv om han i overensstemmelse med det indfoerte system har videregivet den udbetalte stoette til leverandoererne uden selv at have direkte fordel af den og uden at have vaeret i stand til at kontrollere de omtvistede varers oprindelse, hvoraf lovligheden af den bevilgede stoette afhaenger. Man maa herved tage i betragtning, at der vel ved gennemfoerelsen af systemet for ydelser af faellesskabsstoette kan forekomme mangler, men at hverken faellesskabslovgiver eller de nationale kompetente myndigheder er uden medansvar i den forbindelse. Domstolen har i oevrigt givet begge disse instanser en paamindelse i ovennaevnte dom i sagen Deutsche Milchkontor m.fl. Man ville saaledes vanskeligt kunne forstaa den toevende holdning hos Faellesskabets myndigheder over for at tillade en henvisning til nationale principper, naar forholdet dog er foelgende: »Saafremt det i oevrigt viser sig, at forskellene mellem de nationale retsregler kan ... skade det faelles markeds funktion, tilkommer det de kompetente faellesskabsinstitutioner at vedtage de bestemmelser, der er noedvendige for at fjerne disse forskelle« (44). Ligeledes paahviler det i foerste raekke de kompetente nationale myndigheder - som ved passende kontrolforanstaltninger skal sikre sig, at det produkt, for hvilket stoetten udbetales, er i overensstemmelse med faellesskabsreglerne, med henblik paa at garantere, at faellesskabsstoetten ikke udbetales for produkter, der ikke er berettigede hertil - at bedoemme, hvilke kontrolforanstaltninger der er fornoedne med henblik herpaa. Det kan ikke udelukkes, at manglende overholdelse af denne pligt til kontrol tages i betragtning. Dette angav Domstolen med foelgende bemaerkning: »Med hensyn til spoergsmaalet om, hvilke foelger en tilsidesaettelse af denne kontrolforpligtelse har, for saa vidt angaar tilbagesoegningen af uretmaessigt udbetalt stoette, og navnlig spoergsmaalet om, hvorvidt stoettemodtagerne under henvisning hertil kan afvise krav om tilbagebetaling ... afhaenger [disse foelger] af national ret ... Det tilkommer derfor ogsaa de nationale retter at tage stilling hertil paa grundlag af de relevante nationale retsregler« (45).
45 Som resultat af disse betragtninger konkluderer jeg, at det spoergsmaal, der er forelagt Domstolen, skal besvares med, at faellesskabsretten paa sit nuvaerende stade ikke er til hinder for, at der i den relevante nationale lovgivning som grund til udelukkelse af tilbagesoegning af uberettiget udbetalt stoette tages hensyn til kriterier som f.eks. bortfald af den ugrundede berigelse som foelge af videregivelse af den oekonomiske fordel af stoetten, naar stoettemodtageren ikke har nogen regresret over for de erhvervsdrivende, til hvem han har videregivet stoetten, eller naar denne ret er helt vaerdiloes, idet det dog forudsaettes, at betingelserne er de samme, som gaelder for tilbagesoegning af rent nationale oekonomiske ydelser, og at der tages fuldt hensyn til Faellesskabets interesser.
46 For fuldstaendighedens skyld skal jeg tillade mig - som foreslaaet af den forelaeggende ret - at undersoege, om det er relevant at tage hensyn til Domstolens praksis paa omraadet for tilbagesoegning af statsstoette i forbindelse med den foreliggende sag.
47 Domstolen har konstant fundet, at en medlemsstats forpligtelse til at afskaffe en stoette, som Kommissionen har fundet uforenelig med faellesmarkedet, indebaerer genoprettelse af den tidligere retstilstand. Paa samme maade som paa omraadet for tilbagesoegning af faellesskabsstoette skal tilbagesoegning af en statsstoette principielt ske efter de relevante bestemmelser i national ret, idet det dog forudsaettes, at disse bestemmelser anvendes saaledes, at den af faellesskabsretten kraevede tilbagesoegning ikke praktisk talt umuliggoeres. Saerlig skal der fuldt ud tages hensyn til Faellesskabets interesser ved anvendelsen af en bestemmelse, hvorefter omgoerelse af en ulovlig forvaltningsakt er betinget af en vurdering af de forskellige interesser, der er involveret i sagen.
48 Der er dog en betydelig forskel paa Domstolens praksis paa disse to omraader.
49 De saerlige forhold paa statsstoetteomraadet begrunder nemlig, at Domstolen alene tillader en snaevert begraenset paaberaabelse af principper inden for national ret, som f.eks. den berettigede forventning og retssikkerheden, som vaerende til hinder for krav om tilbagebetaling af en stoette. Domstolen har saaledes bestandig og saerlig i sin for ganske nylig afsagte dom i sagen Alcan Deutschland, som den forelaeggende ret henviser til, bemaerket, at »der, da den kontrol, som Kommissionen i oevrigt i medfoer af traktatens artikel 93 foerer med statsstoette, har sit grundlag i ufravigelige principper, ikke hos stoettemodtagerne principielt kan bestaa en berettiget forventning om, at den stoette de har modtaget, er lovlig, medmindre den er blevet ydet under iagttagelse af den i naevnte artikel fastlagte procedure. En paapasselig erhvervsdrivende maa nemlig normalt vaere i stand til at forvisse sig om, at denne procedure er blevet fulgt ...« (46).
50 Det er paa baggrund af denne saerlige karakter, at man skal forstaa Domstolens dom i ovennaevnte sag Kommissionen mod Tyskland, som den forelaeggende ret henviser til, og som begraenser muligheden for paa omraadet for traktatens artikel 93 at paaberaabe sig den beskyttelse af den berettigede forventning, som er hjemlet ved § 48, stk. 2, i VwVerfG.
51 Jeg finder ikke, at denne praksis paa dette punkt kan overfoeres til sager som den foreliggende vedroerende tilbagesoegning af uberettiget udbetalt faellesskabsstoette. Som generaladvokat Jacobs har anfoert i punkt 40 i sit forslag til afgoerelse i Alcan Deutschland-sagen: »Efter min mening anerkendte Domstolen i denne sammenhaeng [i dommen i sagen Deutsche Milchkontor m.fl.] med foeje, at spoergsmaalet kunne afgoeres paa grundlag af national ret, idet ingen vaesentlig faellesskabsinteresse kunne begrunde en begraensning af medlemsstatens selvstaendighed med hensyn til fremgangsmaaden. Omvendt ville, hvis en lignende situation skulle komme til at foreligge paa statsstoetteomraadet, virkeliggoerelsen af formaalene med traktatens bestemmelser blive bragt i fare ved at tillade stoettemodtageren at modsaette sig tilbagebetaling med den begrundelse, at han havde overvaeltet fordelen ved stoetten paa sine kunder ved at nedsaette sine priser. I dette tilfaelde ville han fuldstaendig ustraffet have opnaaet en fordel i konkurrencen«.
Forslag til afgoerelse
52 Paa baggrund af de anfoerte betragtninger skal jeg foreslaa Domstolen at besvare spoergsmaalet fra Verwaltungsgericht Frankfurt am Main paa foelgende maade:
»Faellesskabsretten er paa sit nuvaerende stade ikke til hinder for, at der i den paagaeldende nationale lovgivning med henblik paa udelukkelse af tilbagesoegning af uberettiget udbetalte stoettebeloeb i medfoer af faellesskabsretten, for saa vidt som stoettemodtageren ikke har haft kendskab til de omstaendigheder, der har medfoert ulovligheden af beslutningen om ydelse af stoette, og dette ukendskab ikke foelger af grov uagtsomhed, tages hensyn til et kriterium som f.eks. bortfald af den ugrundede berigelse, idet denne indsigelse i almindelighed kan tages til foelge, naar stoettemodtageren har videregivet den oekonomiske fordel af denne stoette ved at betale den indikativpris, der er hjemlet ved faellesskabsretten, og han ikke har nogen regresret over for leverandoeren, eller dersom denne ret er uden nogen som helst vaerdi, idet det dog forudsaettes, at de gaeldende betingelser er de samme som i forbindelse med tilbagesoegning af rent nationale pengeydelser, og at der fuldt ud tages hensyn til Faellesskabets interesser.«
(1) - EFT 1965-1966, s. 193.
(2) - EFT L 163, s. 44. Denne forordning erstatter Raadets forordning (EOEF) nr. 2114/71 af 28.9.1971 om stoetten til olieholdige froe (EFT 1971 III, s. 737), som senest aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 851/78 af 24.4.1978 (EFT L 116, s. 4). Den er siden tidspunktet for de faktiske omstaendigheder blevet ophaevet den 1.7.1995 og erstattet af Raadets forordning (EF) nr. 3290/94 af 22.12.1994 om de tilpasninger og overgangsforanstaltninger, der er noedvendige i landbrugssektoren for gennemfoerelsen af de aftaler, som er indgaaet under de multilaterale handelsforhandlinger i Uruguay-rundens regi (EFT L 349, s. 105).
(3) - EFT L 266, s. 1. Denne forordning blev aendret flere gange, senest ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2964/91 af 9.10.1991 (EFT L 282, s. 15), inden den blev ophaevet den 1.7.1996 og erstattet af Kommissionens forordning (EF) nr. 658/96 af 9.4.1996 om betingelser for ydelse af godtgoerelser under stoetteordningen for producenter af visse markafgroeder (EFT L 91, s. 46).
(4) - Artikel 4 i forordning nr. 1594/83, som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 935/86 af 25.3.1986 (EFT L 87, s. 5).
(5) - Ifoelge artikel 5 i forordning nr. 2681/83.
(6) - Sammesteds.
(7) - § 10, stk. 1, i Gesetz zur Durchfuehrung der gemeinsamen Marktorganisationen (lov om gennemfoerelse af de faelles markedsordninger, herefter »MOG«) som bekendtgjort den 27.8.1986, der henviser til § 48, stk. 2, 3 og 4, i Verwaltungsverfahrensgesetz (forvaltningsloven, herefter »VwVerfG«) samt § 49 a, stk. 1, 1. pkt., og stk. 2, i VwVerfG. Disse bestemmelser henviser til § 812 og 813 i Buergerliches Gesetzbuch (den tyske borgerlige lovbog, herefter »BGB«).
(8) - I medfoer af bestemmelserne i § 10, stk. 1, 1. pkt., andet led, i MOG, sammenholdt med bestemmelsen i § 48, stk. 2, 6. pkt. ‚i VwVerfG (der i dag er erstattet af § 49 a, stk. 2, i VwVerfG) og § 818, stk. 3, i BGB.
(9) - § 48, stk. 2, 7. pkt., i VwVerfG (der i dag er erstattet af § 49 a, stk. 2, 2. pkt., i VwVerfG).
(10) - Side 11 i forelaeggelseskendelsen.
(11) - Den forelaeggende ret har i denne forbindelse henvist til Domstolens dom af 20.9.1990, sag C-5/89, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 3437.
(12) - Dette spoergsmaal har siden da foert til dom af 20.3.1997, sag C-24/95, Alcan Deutschland, Sml. I, s. 1591.
(13) - Vedroerende en samlet undersoegelse henviser jeg til C. Gimeno Verdejo: »El cobro de lo indebido en derecho comunitario«, i Ordenamiento jurídico comunitario y mecanismos de tutela judicial efectiva, udgivet af Gobierno Vasco, Departamento de Justicia, Economía, Trabajo y Seguridad Social, december 1995.
(14) - Se i denne henseende f.eks. dom af 16.12.1976, sag 33/76, Rewe, Sml. s. 1989, og af 14.1.1997, forenede sager C-192/95 - C-218/95, Comateb m.fl., Sml. I, s. 165.
(15) - Se f.eks. dom af 12.6.1980, sag 130/79, Express Dairy Foods, Sml. s. 1887.
(16) - Se f.eks. dom af 12.6.1980, forenede sager 119/79 og 126/79, Lippische Hauptgenossenschaft, Sml. s. 1863, og af 5.3.1980, sag 265/78, Ferwerda, Sml. s. 617.
(17) - A. Barav: »La répétition de l'indu dans la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes«, Cahiers de droit européen, 1981, nr. 5-6, s. 507. Se ligeledes F. Hubeau: »La répétition de l'indu en droit communautaire«, RTDE, 1981, nr. 3, s. 442.
(18) - Det skal bemaerkes, at denne dom i oevrigt ligeledes blev afsagt i en sag vedroerende en anmodning om en praejudiciel afgoerelse, der var indgivet af Verwaltungsgericht Frankfurt am Main.
(19) - Praemis 17.
(20) - Praemis 19.
(21) - Samme praemis, min fremhaevelse.
(22) - Praemis 33 og punkt 3 i domskonklusionen.
(23) - I ovennaevnte dom i Rewe-sagen og dom af 16.12.1976, sag 45/76, Comet, Sml. s. 2043, gives der udtryk for det samme under henvisning til »faellesskabsrettens nuvaerende stade«. Paa samme maade er ovennaevnte dom i Ferwerda-sagen afsagt under henvisning til »faellesskabsretten paa dens nuvaerende udviklingstrin«.
(24) - Se f.eks. dom af 13.5.1981, sag 66/80, International Chemical Corporation, Sml. s. 1191.
(25) - Kommissionen erkender, at der her er et hul i lovgivningen, og bemaerker i punkt 31 i sit indlaeg: »Faellesskabsreglerne vedroerende ydelse af stoette til olieholdige froe indeholder ikke saerlige bestemmelser vedroerende tilbagesoegning af uberettiget udbetalt stoette«.
(26) - Dommen i sagen Express Dairy Foods, a.st., praemis 12. Se ligeledes dom af 6.5.1982, sag 54/81, Fromme, Sml. s. 1449, praemis 4.
(27) - I ovennaevnte dom i Comet-sagen har Domstolen f.eks. anfoert, »at traktatens artikel 100 til 102 og 235 aabner mulighed for i givet fald at traeffe de noedvendige forholdsregler for at boede paa forskelle i medlemsstaternes ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser paa dette omraade, hvis disse forskelle viser sig at kunne fremkalde fordrejninger eller skade det faelles markeds funktion« (praemis 14).
(28) - Dom af 27.2.1980, sag 68/79, Just, Sml. s. 501, praemis 25.
(29) - Rewe- og Comet-dommene, a.st.
(30) - Express Dairy Foods-dommen, a.st., praemis 17, og Fromme-dommen, a.st., praemis 8.
(31) - Dommen i Just-sagen, a.st., og dom af 27.3.1980, sag 61/79, Denkavit, Sml. s. 1205, af 9.11.1983, sag 199/82, San Giorgio, Sml. s. 3595, af 25.2.1988, forenede sager 331/85, 376/85 og 378/85, Bianco og Girard, Sml. s. 1099, samt dommen i Comateb-sagen, a.st.
(32) - Praemis 27.
(33) - Dommen i San Giorgio-sagen, a.st., praemis 13.
(34) - Dommen i sagen Express Dairy Foods-sagen, a.st., praemis 13.
(35) - Comateb-dommen, a.st., praemis 21.
(36) - Samme dom, praemis 22 og 23.
(37) - Samme dom, praemis 28.
(38) - Praemis 23.
(39) - Deutsche Milchkontor-dommen, praemis 22.
(40) - Praemis 15.
(41) - Praemis 21 og domskonklusionen.
(42) - Vedroerende dette punkt anfoerer den forelaeggende ret (i del II, punkt C, tredje afsnit, i forelaeggelseskendelsen), at »... disse betingelser ikke er opfyldt, fordi de fremlagte bilag ikke viser noget, der godtgoer, at sagsoegerne eller deres repraesentanter var bekendt med, at den raps, der blev leveret til dem, var af en anden oprindelse end den angivne«.
(43) - Den forelaeggende ret anfoerer (del II, punkt C, sjette afsnit, i forelaeggelseskendelsen: »Da de regreskrav, som sagsoegerne maatte have mod deres leverandoerer, er overordentligt tvivlsomme, allerede paa grund af store bevisvanskeligheder, kan man ikke over for sagsoegernes anbringende om bortfald af berigelsen goere gaeldende, at de eventuelt har krav paa erstatning«.
(44) - Praemis 24.
(45) - Praemis 44.
(46) - Praemis 25. Jf. ligeledes den dér naevnte retspraksis.