62017CJ0097
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (druhého senátu)
26. dubna 2018 (
*1
)
„Nesplnění povinnosti státem – Ochrana přírody – Směrnice 2009/147/ES – Ochrana volně žijících ptáků – Zvláště chráněná oblast (ZCHO) – Označení jako ZCHO území nejvhodnějších z hlediska počtu druhů a rozlohy pro ochranu druhů ptáků podle přílohy I směrnice 2009/147 – Významné ptačí území (VPÚ) – VPÚ Rila – Částečné označení VPÚ Rila jako ZCHO“
Ve věci C‑97/17,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU, podaná dne 24. února 2017,
Evropská komise, zastoupená P. Michajlovou a C. Hermesem, jako zmocněnci,
žalobkyně,
proti
Bulharské republice, zastoupené E. Petranovou a L. Zacharijevou, jako zmocněnkyněmi,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení M. Ilešič, předseda senátu, A. Rosas, C. Toader (zpravodajka), A. Prechal a E. Jarašiūnas, soudci,
generální advokát: M. Wathelet,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Svou žalobou se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Bulharská republika tím, že nezahrnula celé významné ptačí území (dále jen „VPÚ“) pokrývající pohoří Rila (dále jen „VPÚ Rila“) do zvláště chráněné oblasti (dále jen „ZCHO“), neoznačila jako ZCHO území nejvhodnější z hlediska počtu druhů a rozlohy pro ochranu druhů uvedených v příloze I směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/147/ES ze dne 30. listopadu 2009 o ochraně volně žijících ptáků (Úř. věst. 2010, L 20, s. 7, dále jen „směrnice o ochraně ptáků“), a tudíž nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 1 této směrnice.
Právní rámec
2
Podle svého čl. 1 odst. 1 se směrnice o ochraně ptáků týká ochrany všech druhů ptáků přirozeně se vyskytujících ve volné přírodě na evropském území členských států, na něž se vztahuje SEU. Zahrnuje ochranu, regulování těchto druhů a péči o ně a stanoví pravidla pro jejich využívání.
3
Článek 4 odst. 1 a 2 této směrnice stanoví:
„1.   Druhy uvedené v příloze I musí být předmětem zvláštních opatření týkajících se ochrany jejich stanovišť s cílem zajistit přežití těchto druhů a rozmnožování v jejich areálu rozšíření.
V této souvislosti musí být brány v úvahu:
a)
druhy ohrožené vyhubením;
b)
druhy citlivé vůči specifickým změnám na jejich stanovišti;
c)
druhy pokládané za vzácné s ohledem na málo početné populace nebo prostorově omezené místní rozšíření;
d)
ostatní druhy vyžadující zvláštní pozornost z důvodů specifického charakteru jejich stanoviště.
Trendy a kolísání početnosti populací musí být zohledněny jako podklady pro hodnocení.
Členské státy především označí území nejvhodnější z hlediska počtu druhů a rozlohy jako [ZCHO] určené pro ochranu těchto druhů, přičemž vezmou v úvahu jejich požadavky na ochranu na pevnině a na moři v zeměpisné oblasti, na niž se tato směrnice vztahuje.
2.   Členské státy přijmou obdobná opatření pro pravidelně se vyskytující stěhovavé druhy, které nejsou uvedeny v příloze I, přičemž vezmou v úvahu potřebu jejich ochrany na moři a na pevnině v zeměpisné oblasti, na niž se tato směrnice vztahuje, pokud jde o zimoviště, místa zastávek na jejich tahových cestách, místa, kde se tažné druhy rozmnožují a pelichají. V této souvislosti věnují členské státy zvláštní pozornost ochraně mokřadů, a zejména mokřadů mezinárodního významu.“
4
Podle čl. 12 odst. 1 a 2 uvedené směrnice:
„1.   Od 7. dubna 1981 předloží členské státy Komisi každé tři roky zprávu o provádění vnitrostátních předpisů vydaných na základě této směrnice.
2.   Na základě informací uvedených v odstavci 1 vypracuje Komise každé tři roky souhrnnou zprávu. Část návrhu zprávy týkající se informací poskytnutých určitým členským státem bude předložena orgánům tohoto členského státu k ověření. Konečná verze zprávy bude předložena členským státům.“
Postup před zahájením soudního řízení
5
Komise v návaznosti na stížnost podanou Balgarsko družestvo za zaštita na pticite (bulharská společnost pro ochranu ptactva, dále jen „BDZP“), která je členem nevládní organizace BirdLife International, zaslala dne 6. června 2008 Bulharské republice výzvu dopisem, v níž tomuto členskému státu vytkla, že neoznačil jako ZCHO území nejvhodnější z hlediska počtu druhů a rozlohy v souvislosti se šesti VPÚ (Rila, Kaliakra, Centralen Balkan, Lomovete, Pirin a Západní Rodopy), a tudíž nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků.
6
Ve svých odpovědích na výzvu dopisem Bulharská republika popřela jakékoli porušení směrnice o ochraně ptáků, přičemž zejména tvrdila, že část VPÚ Rila, v projednávané věci Rilski manastir (Rilský klášter, Bulharsko), byla v mezidobí dodatečně označena jako ZCHO.
7
Vzhledem k tomu, že Komise nebyla se souhrnem těchto odpovědí spokojena, zaslala Bulharské republice dne 17. října 2014 odůvodněné stanovisko, ve kterém mu vytýkala nesplnění povinností stanovených v čl. 4 odst. 1 této směrnice. Toto odůvodněné stanovisko se však týkalo pouze VPÚ Rila, jelikož VPÚ Kaliakra mezitím bylo předmětem zvláštního řízení o protiprávním jednání, o kterém rozhodl Soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 14. ledna 2016, Komise v. Bulharsko (C‑141/14, EU:C:2016:8), a VPÚ Centralen Balkan, Lomovete, Pirin a Západní Rodopy byla mezitím ve značném rozsahu označena jako ZCHO.
8
Pokud jde o VPÚ Rila, Komise ve svém odůvodněném stanovisku uvedla, že pouze 72 % jeho celkové rozlohy bylo označeno jako ZCHO, což mělo za následek omezení ochrany 17 druhů uvedených v příloze I směrnice o ochraně ptáků.
9
Dne 15. prosince 2014 Bulharská republika odpověděla na odůvodněné stanovisko a poté dne 7. září 2015 a dne 3. února 2016 předložila doplňující a aktuální informace. Tento členský stát zde v podstatě tvrdil, že označení 72 % VPÚ Rila jako ZCHO zaručovalo „maximální úroveň ochrany druhů a jejich stanovišť, popsaných ve VPÚ“, ale že v duchu dobré spolupráce zdvojnásobí úsilí při přezkumu otázky týkající se rozšíření rozlohy ZCHO Rila.
10
Vzhledem k tomu, že Bulharská republika bez ohledu na přijatá opatření stále nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně ptáků, rozhodla se Komise podat projednávanou žalobu.
K přípustnosti
Argumentace účastnic řízení
11
Bulharská republika tvrdí, že žaloba je nepřípustná, a na podporu svého tvrzení uvádí v podstatě dva argumenty.
12
Zaprvé Bulharská republika tvrdí, že Komise změnila předmět sporu. Zatímco jí totiž Komise ve výzvě dopisem vytýkala, že neoznačila jako ZCHO území nejvhodnější z hlediska počtu druhů a rozlohy pro ochranu druhů uvedených v příloze I směrnice o ochraně ptáků, tentýž orgán v odůvodněném stanovisku a v návrhových žádáních založil své výtky na skutečnosti, že VPÚ Rila nebylo označeno jako ZCHO. Bulharská republika tak nebyla schopna ani splnit povinnosti vyplývající z unijního práva, ani uplatnit své důvody na obranu proti uvedeným výtkám.
13
Bulharská republika zdůrazňuje, že byla po přečtení výzvy dopisem přesvědčena, že postačí zajistit dostatečnou ochranu druhů uvedených v příloze I směrnice o ochraně ptáků, takže přijala opatření nezbytná k tomu, aby této výzvě dopisem vyhověla. Teprve poté, co obdržela odůvodněné stanovisko, konstatovala, že jí Komise ve skutečnosti vytýkala, že neoznačila celé území VPÚ Rila jako ZCHO.
14
Zadruhé má Bulharská republika za to, že jak v odůvodněném stanovisku, tak v žalobě Komise nesprávně uvedla předmět sporu ani uceleně a přesně nevylíčila důvody, jež ji vedly k přesvědčení, že tento členský stát nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně ptáků.
15
Zejména podotýká, že se Komise omezila na to, že obecně uvedla, že označení pouze části VPÚ Rila jako ZCHO vedlo k omezení ochrany 17 druhů uvedených v příloze I směrnice o ochraně ptáků, aniž však poskytla dostatečné údaje, které by umožnily určit tyto druhy.
16
V reakci na to má Komise za to, že pokud jde zaprvé o údajnou změnu předmětu sporu, návrhová žádání obsažená ve výzvě dopisem a v odůvodněném stanovisku jsou totožná a mezi oběma dokumenty neexistuje sebemenší nesoulad nebo rozdíl. Tvrdí, že během postupu před zahájením soudního řízení byl předmět sporu jednoduše omezen na zbývající neoznačenou část VPÚ Rila s ohledem na dodatečná území, která byla Bulharskou republikou označena jako ZCHO v návaznosti na výzvu dopisem.
17
Zadruhé, co se týče údajně nedostatečného uvedení předmětu sporu, Komise upozorňuje, že vycházela z konkrétního ustanovení směrnice o ochraně ptáků a že poskytla seznam 17 druhů ptáků, jejichž ochrana nebyla dostatečně zajištěna, jelikož pouze část VPÚ Rila byla označena jako ZCHO, jakož i seznam 9 druhů ptáků, které byly značně ovlivněny tímto neúplným označením.
Závěry Soudního dvora
18
Pokud jde o žalobní důvod vycházející ze změny předmětu sporu, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora je cílem výzvy dopisem vymezit předmět sporu a oznámit členskému státu, vyzvanému k předložení vyjádření, skutečnosti nezbytné pro přípravu jeho obrany, a dále umožnit mu vyhovět požadavkům dříve, než bude podána žaloba k Soudnímu dvoru (rozsudky ze dne 28. března 1985, Komise v. Itálie, 274/83, EU:C:1985:148, bod 19, a ze dne 7. dubna 2011, Komise v. Portugalsko, C‑20/09, EU:C:2011:214, bod 19, jakož i citovaná judikatura). Možnost dotčeného členského státu předložit svá vyjádření totiž představuje, i když se tento stát rozhodne této možnosti nevyužít, základní záruku zamýšlenou Smlouvou o FEU a dodržování této záruky je podstatnou procesní náležitostí řízení pro nesplnění povinnosti členským státem (rozsudek ze dne 14. dubna 2011, Komise v. Rumunsko, C‑522/09, EU:C:2011:251, bod 16).
19
Ačkoli odůvodněné stanovisko musí obsahovat ucelené a přesné vylíčení důvodů, jež Komisi vedly k přesvědčení, že dotyčný členský stát nesplnil některou z povinností, které pro něj vyplývají ze Smlouvy, nemůže výzva dopisem nicméně podléhat stejně přísným požadavkům na přesnost, jako jsou požadavky, které musí splňovat odůvodněné stanovisko, neboť může spočívat pouze v prvním stručném shrnutí vytýkaných skutečností. Nic proto Komisi nebrání, aby v odůvodněném stanovisku upřesnila vytýkané skutečnosti, které již obecně uplatnila ve výzvě dopisem (v tomto smyslu viz zejména rozsudky ze dne 8. dubna 2008, Komise v. Itálie, C‑337/05, EU:C:2008:203, bod 23, a ze dne 13. února 2014, Komise v. Spojené království, C‑530/11, EU:C:2014:67, bod 40).
20
V projednávané věci je třeba uvést, že jak ve výzvě dopisem, tak v odůvodněném stanovisku Komise výslovně uvedla, že Bulharská republika tím, že neoznačila území nejvhodnější z hlediska počtu druhů a rozlohy jako ZCHO pro ochranu druhů uvedených v příloze I směrnice o ochraně ptáků, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 1 uvedené směrnice.
21
Jediný rozdíl mezi těmito dokumenty spočívá v tom, že ve výzvě dopisem Komise uvedla, že Bulharská republika nesplnila svoji povinnost označit jako ZCHO všechna území nejvhodnější pro ochranu druhů uvedených v příloze I směrnice o ochraně ptáků, zatímco v odůvodněném stanovisku a v žalobě, jelikož nebyla spokojena s územími označenými jako ZCHO tímto členským státem v návaznosti na výzvu dopisem, upřesnila předmět sporu tím, že jej omezila na zbývající neoznačenou část VPÚ Rila.
22
V důsledku toho s ohledem na skutečnost, že celé VPÚ Rila bylo uvedeno na seznamu území nejvhodnějších z hlediska počtu druhů a rozlohy ve smyslu čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně ptáků, Bulharská republika nemůže důvodně tvrdit, že Komise změnila předmět sporu.
23
Pokud jde o výtku vycházející z údajně nedostatečného uvedení předmětu sporu v žalobě, je třeba uvést, že podle čl. 120 písm. c) jednacího řádu Soudního dvora a související judikatury musí každý návrh na zahájení řízení uvádět předmět sporu a stručný popis žalobních důvodů. Tyto údaje musí být dostatečně jasné a přesné, aby umožnily žalovanému připravit si obranu a Soudnímu dvoru provést přezkum. Z toho vyplývá, že hlavní skutkové a právní okolnosti, na kterých je žaloba založena, musí uceleně a srozumitelně vyplývat z textu samotné žaloby a návrhová žádaní žaloby musí být formulována jasně, aby se předešlo tomu, že Soudní dvůr rozhodne nad rámec návrhových žádání nebo opomene rozhodnout o některém z žalobních důvodů (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 14. ledna 2010, Komise v. Česká republika, C‑343/08, EU:C:2010:14, bod 26; ze dne 15. června 2010, Komise v. Španělsko, C‑211/08, EU:C:2010:340, bod 32, a ze dne 15. listopadu 2012, Komise v. Portugalsko, C‑34/11, EU:C:2012:712, bod 44).
24
Z ustálené judikatury kromě toho vyplývá, že Soudní dvůr musí zkoumat, zda odůvodněné stanovisko a žaloba uvádí výtky uceleně a přesně, aby mohl přesně pochopit rozsah vytýkaného porušení unijního práva, což je podmínka nezbytná k tomu, aby Soudní dvůr mohl ověřit existenci tvrzeného porušení povinnosti (rozsudek ze dne 15. listopadu 2012, Komise v. Portugalsko, C‑34/11, EU:C:2012:712, bod 43 a citovaná judikatura).
25
V projednávané věci je třeba uvést, že v návrhových žádáních obsažených v odůvodněném stanovisku a v žalobě Komise výslovně uvedla, že žaloba pro nesplnění povinnosti vychází ze skutečnosti, že Bulharská republika porušila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně ptáků.
26
Kromě toho v odůvodněném stanovisku a v žalobě Komise tvrdila, že pouze částečné označení VPÚ Rila jako ZCHO vedlo ke „značnému omezení“ ochrany 17 druhů ptáků uvedených v příloze I uvedené směrnice, a to sýce rousného (Aegolius funereus), jeřábka lesního (Bonasa bonasia), orlíka krátkoprstého (Circaetus gallicus), strakapouda bělohřbetého (Dendrocopos leucotus), datla černého (Dryocopus martius), sokola stěhovavého (Falco peregrinus), kulíška nejmenšího (Glaucidium passerinum), datlíka tříprstého (Picoides tridactylus), tetřeva hlušce (Tetrao urogallus), orla skalního (Aquila chrysaetos), lelka lesního (Caprimulgus europaeus), chřástala polního (Crex crex), strakapouda prostředního (Dendrocopos medius), výra velkého (Bubo bubo), ťuhýka obecného (Lanius collurio), skřivana lesního (Lullula arborea), včelojeda lesního (Pernis apivorus), přičemž dokonce upřesnila, že prvních 9 z těchto druhů bylo „značně dotčeno“.
27
Na Komisi je tedy třeba nahlížet tak, že uvedla své výtky uceleně a přesně ve smyslu judikatury uvedené v bodech 23 a 24 tohoto rozsudku.
28
Žaloba je proto přípustná.
K věci samé
Argumentace účastnic řízení
29
Komise tvrdí, že Bulharská republika tím, že neoznačila celé VPÚ Rila jako ZCHO, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně ptáků.
30
Komise v tomto ohledu zdůrazňuje význam části VPÚ Rila neoznačené jako ZCHO pro ochranu ptáků a kritizuje skutečnost, že některé druhy ptáků jsou zbaveny ochrany, kterou by jim zaručilo označení celého VPÚ Rila jako ZCHO, a hájí relevanci důkazů předložených s cílem prokázat nezbytnost takového celkového označení.
31
Zaprvé, pokud jde o část VPÚ Rila neoznačenou jako ZCHO, která pokrývá oblast nacházející se v podhůří pohoří Rila kolem hranic ZCHO Rila a Rilski manastir, Komise zdůrazňuje skutečnost, že významný podíl této části, tedy 75 %, je tvořen starými, především jehličnatými, lesními porosty, které jsou nutné pro ochranu kulíška nejmenšího, sýce rousného a datlíka tříprstého, jejichž největší hnízdící populace v zemi se nacházejí v těchto lesích, a dále orla skalního, tetřeva hlušce, sokola stěhovavého, datla černého, strakapouda bělohřbetého, lelka lesního a jeřábka lesního. Celé VPÚ Rila je součástí prioritních lokalit pro tyto druhy v Bulharsku a na unijní úrovni.
32
Kromě toho se v celém VPÚ Rila lze podle Komise setkat se 130 různými druhy, v případě 20 z nich se jedná o druhy uvedené v příloze I směrnice o ochraně ptáků a v případě 41 z nich o druhy evropského významu z hlediska ochrany, z nichž jeden druh patří do kategorie SPEC 1 jako ohrožený druh v celosvětovém měřítku, 14 druhů patří do kategorie SPEC 2 jako druhy se znepokojivým stavem ochrany v Evropě, jejichž většina světové populace se nachází v Evropě, a 26 druhů do kategorie SPEC 3 jako druhy se znepokojivým stavem ochrany v Evropě, jejichž většina světové populace se nachází mimo Evropu.
33
Celé VPÚ Rila má celosvětový význam jako oblast představující alpský biom, jelikož se zde vyskytují tři ze čtyř druhů ptáků zapsaných pro Bulharskou republiku, které jsou omezené na tento biom a jsou pro něj charakteristické, a sice zedníček skalní, kavče žlutozobé a pěvuška podhorní. Území VPÚ Rila je rovněž jedním z nejvýznamnějších v Evropě pro zachování populací skalníka zpěvného, červenky obecné, pěnkavy obecné, krutihlava obecného, kosa horského, drozda zpěvného, drozda černozobého, králíčka obecného, pěnice černohlavé a konopky obecné.
34
V této souvislosti Komise uvádí, že stanoviště a populace nejdotčenějších druhů jsou rozšířeny v části VPÚ Rila, která je označena jako ZCHO, a v části, která označena není. Vzhledem k tomu, že Bulharská republika nepředložila další vědecké údaje, které by mohly odůvodnit, aby byla pouze část VPÚ Rila označena jako ZCHO, Komise připomíná, že podle ustálené judikatury Soudního dvora seznam významných ptačích území v Evropě (dále jen „seznam VPÚ“) představuje nejaktuálnější a nejpřesnější referenční podklad pro určení území nejvhodnějších z hlediska počtu druhů a rozlohy pro ochranu druhů uvedených v příloze I směrnice o ochraně ptáků.
35
Zadruhé Komise tvrdí, že část VPÚ Rila označená jako ZCHO je zcela nedostatečná s ohledem na plochu rozšíření národní populace velmi důležitých druhů uvedených v této příloze.
36
Na podporu tohoto argumentu Komise připomíná, že vychází z vyhodnocení databáze týkající se ptáků pro 114 ZCHO původně navržených BDZP, která byla vypracována Balgarska Akademija na naukite (Bulharská akademie věd, Bulharsko) (dále jen „BAN“) a následně zrevidována v návaznosti na zprávu vypracovanou v průběhu roku 2008 národní pracovní skupiny zřízenou ministerstvem životního prostředí a vod (dále jen „ministerstvo životního prostředí“).
37
Komise dodává, že její analýzy také vycházejí z informací vyplývajících z databáze poskytnuté Bulharskou republikou a ze standardních informačních formulářů týkajících se ZCHO Rila, které rovněž poskytly bulharské orgány.
38
Komise vysvětluje, že pro určení významu lokality pro populaci určitého druhu vycházela z 1 % prahové hodnoty týkající se regionální nebo celostátní hnízdící populace, kterou používá BirdLife International. Aby se vyloučily případy náhodné přítomnosti a lokality, kde se vyskytuje nižší počet ptáků, musí se v dotčených lokalitách vyskytovat rovněž vysoký počet druhů a poddruhů dotčených na unijní úrovni.
39
Zatřetí Komise upřesňuje, že význam části VPÚ Rila neoznačené jako ZCHO rovněž vyplývá z dalších dokumentů, které prokazují nutnost označit další území tohoto VPÚ.
40
V této souvislosti tento orgán uvádí, že návrh na označení celého VPÚ Rila jako ZCHO byl ze dne 11. března 2011 součástí jednání na schůzi Nacionalen savet po biologično raznoobrazie (Národní rada pro biologickou rozmanitost, Bulharsko) (dále jen „NSBR“), nově vytvořeného ústavu při BAN, a že tato schůze se konala bezprostředně poté, co NSBR dne 28. prosince 2010 vypracovala zprávu, která obsahovala argumenty ve prospěch označení tří nových ZCHO v pohoří Rila, které pokrývají téměř celé území VPÚ Rila, které dosud nebylo označeno jako ZCHO, a sice ZCHO Rilski manastir, ZCHO Rila Yug (Rila jih) a ZCHO Rila Sever (Rila sever). Tyto dvě posledně uvedené oblasti byly poté spojeny ministerstvem životního prostředí do jednoho celku, nazvaného ZCHO Rila buffer.
41
I když NSBR schválila označení ZCHO Rilski manastir, přezkoumání navrhovaného začlenění budoucí ZCHO Rila buffer do sítě „Natura 2000“ bylo odloženo, aniž bulharské orgány zpochybnily nezbytnost označit další oblasti VPÚ Rila jako ZCHO. Za tímto účelem se tyto orgány ve své odpovědi na odůvodněné stanovisko zavázaly, že uvedené označení bude projednáno v rámci NSBR v březnu 2015.
42
Na základě dohody s ministerstvem životního prostředí BDZP předložila nový návrh na označení ZCHO Rila buffer, který měl být projednán na schůzi NSBR plánované na 22. března 2016. V mezidobí během technických schůzek konaných mezi útvary Komise a příslušnými bulharskými orgány, jakož i při předkládání písemných informací v rámci tohoto řízení, nechala Bulharská republika Komisi čekat ohledně řešení otázky nového označení jako ZCHO, přičemž zpoždění odůvodňovala administrativními a procesními překážkami.
43
Kromě toho Komise údajně obdržela od BDZP návrh standardizovaného informačního formuláře vypracovaného BAN pro budoucí ZCHO Rila buffer, která se měla téměř úplně shodovat s částí VPÚ Rila, která dosud nebyla označena jako ZCHO. V tomto návrhu byl ještě větší význam přiznán oblasti neoznačené pro ochranu dotčených druhů.
44
Význam části VPÚ Rila, která dosud nebyla označena jako ZCHO, pro typické lesní druhy uvedené v příloze I směrnice o ochraně ptáků, zejména tetřeva hlušce, strakapouda bělohřbetého a datlíka tříprstého, vyplývá rovněž z nových akčních plánů pro tyto druhy financované ministerstvem životního prostředí prostřednictvím operačního programu „Životní prostředí“ na období 2007–2013.
45
Konečně, co se týče argumentů předložených Bulharskou republikou během postupu před zahájením soudního řízení k odůvodnění pouze částečného označení VPÚ Rila jako ZCHO, vycházejících zejména z práva členských států stanovit hierarchii mezi různými prioritami, jako jsou sociální a hospodářský rozvoj a zeměpisné podmínky země, nespolehlivost dostupných údajů, jakož i odhodlání dodržovat stejný harmonogram pro výběr ZCHO a lokalit významných pro Společenství, a tak zajistit, aby se tyto oblasti co nejvíce překrývaly, Komise má za to, že tyto argumenty nejsou založeny na ornitologických kritériích a nejsou tedy relevantní s ohledem na čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně ptáků.
46
Bulharská republika na svou obranu v podstatě uplatňuje pět argumentů.
47
Zaprvé Bulharská republika zdůrazňuje, že členské státy mají prostor pro uvážení, pokud jde o výběr nejvhodnějších území pro označení jako ZCHO.
48
Připomíná, že pouhá skutečnost, že lokalita je vhodná pro ochranu určitých druhů nestačí ke vzniku povinnosti označit tuto lokalitu jako ZCHO. Vnitrostátní orgány jsou v tomto ohledu lépe obeznámeny s místní situací. Kromě toho je nutné aktualizovat vědecké údaje k určení situace nejohroženějších druhů, jakož i druhů představujících společné unijní dědictví za účelem označení nejvhodnějších území jako ZCHO. V tomto ohledu uvádí, že početně velmi omezená přítomnost populací druhů na určitých územích nestačí k tomu, aby byla tato území považována za nejvhodnější pro ochranu dotčených druhů.
49
Rovněž připomíná, že podle judikatury mohou členské státy prostřednictvím vědeckých důkazů prokázat, že povinnosti vyplývající z čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně ptáků mohou být splněny tím, že jako ZCHO budou označeny jiné lokality, než jsou ty, které vyplývají ze seznamu VPÚ a které mají menší celkovou rozlohu než posledně uvedené lokality (rozsudek ze dne 20. března 2003, Komise v. Itálie, C‑378/01, EU:C:2003:176, bod 18). Dodává, že na základě prostoru pro uvážení, kterým disponují členské státy při použití ornitologických kritérií za účelem identifikace území nejvhodnějších pro ochranu druhů uvedených v příloze I směrnice o ochraně ptáků, rozlišovala mezi územími nejvhodnějšími pro ochranu cílových druhů ptáků podle čl. 4 odst. 1 této směrnice a dále méně významnými územími, které podléhají značné antropogenní zátěži.
50
Bulharská republika zpochybňuje argumentaci Komise, podle níž VPÚ nutně představují území nejvhodnější z hlediska počtu druhů a rozlohy ve smyslu čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně ptáků. Tento členský stát má za to, že ačkoli seznam VPÚ při neexistenci vědeckých důkazů o opaku představuje referenční podklad umožňující posoudit, zda členský stát označil jako ZCHO území dostatečná z hlediska počtu a rozlohy k zajištění ochrany všech druhů ptáků uvedených v příloze I směrnice o ochraně ptáků, takový seznam není právně závazný (rozsudek ze dne 7. prosince 2000, Komise v. Francie, C‑374/98, EU:C:2000:670, bod 25). Členské státy by proto mohly dodržet povinnosti vyplývající z čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně ptáků tak, že označí jako ZCHO jiné lokality než ty, které vyplývají ze seznamu VPÚ.
51
Zadruhé Bulharská republika tvrdí, že Komise zkreslila skutečnosti, důkazy a argumenty, které předložila.
52
Tvrdí, že Komisi přísluší prokázat, že určitá rozloha musí být označena jako ZCHO. Komise v žalobě tvrdí, že Bulharská republika nezpochybňuje význam VPÚ Rila pro ochranu ptáků. Tímto Komise podle Bulharské republiky zkresluje argumenty předložené tímto státem v průběhu postupu před zahájením soudního řízení. Projednávaná žaloba se totiž netýká významu VPÚ Rila pro ochranu ptáků. Bulharská republika v této souvislosti tvrdí, že označení 72 % VPÚ Rila je s to zajistit maximální úroveň ochrany druhů a jejich stanovišť. Dále Komise ve své žalobě odkazuje na údaje obsažené v tabulce poskytnuté Bulharskou republikou v dodatečných informacích za měsíc červenec 2009 a vyvozuje z nich určité závěry. Není však možné určit, o jaké konkrétní údaje se Komise v tomto ohledu opírá. Konečně podle názoru Komise z dostupných údajů a analýz vyplývá, že existuje omezení pokrytí pro 17 druhů ptáků uvedených v příloze I směrnice o ochraně ptáků. Přitom se zdá, že závěry Komise jsou založeny především na informacích získaných od nevládních organizací, jejichž aktuálnost a spolehlivost jsou sporné.
53
Zatřetí Bulharská republika tvrdí, že Komise nepředkládá na podporu své žaloby žádný důkaz. Tvrdí, že neexistují nezvratné vědecké údaje prokazující nezbytnost označení celého VPÚ Rila jako ZCHO a že důkazy, z nichž žaloba Komise vychází, nejsou spolehlivé ani aktualizované. Bulharská republika v měsíci březnu 2014 sdělila Komisi údaje vyplývající ze zprávy podle článku 12 směrnice o ochraně ptáků pro dotčené druhy ptáků, ale tyto údaje nebyly ani v odůvodněném stanovisku, ani v žalobě zohledněny. Tento členský stát v této souvislosti předkládá celou řadu údajů, které by zpochybnily přesnost údajů poskytnutých BDZP, které použila Komise, takže by bylo nezbytné shromáždit dodatečné vědecké údaje. Samotné údaje poskytnuté BDZP vedou k pochybnostem, pokud jde o nutnost označení celého VPÚ Rila jako ZCHO. V této souvislosti, i když provádění původního výběru a hodnocení území, která představují VPÚ v Bulharsku, přísluší právě BDZP, tato posledně uvedená nepředložila ani příslušným bulharským orgánům, ani vědeckým odborníkům informace, které má k dispozici o ornitologických údajích pro území nacházející se mimo označené ZCHO.
54
Kromě toho má Bulharská republika za to, že Komise nevysvětlila metodu a analýzy, které ji vedly k závěru, že stávající označení části VPÚ Rila jako ZCHO je nedostatečné. Aktuálnější údaje nebyly v tomto ohledu vzaty v úvahu. Bulharská republika rovněž zdůrazňuje, že na schůzi NSBR dne 22. března 2016 odborníci vyjádřili pochybnosti ohledně vhodnosti označení celého VPÚ Rila jako ZCHO.
55
Kromě toho Bulharská republika tvrdí, že výpočty Komise nelze považovat za přesné.
56
Pokud jde o kritérium, podle kterého musí být zvoleny lokality s přinejmenším 1 % celostátní hnízdící populace, Bulharská republika má za to, že toto není jediné kritérium, který může a musí být uplatněno pro určení ZCHO. Nízký počet ptáků vyskytujících se na určitých územích je faktorem, který je rovněž třeba vzít v úvahu.
57
Kromě toho napadá neprovedení aktualizace údajů použitých Komisí, které vyplynuly z projektu biotopu Corine Land Cover z let 1990 nebo 2000, a současně upozorňuje na to, že existují aktuálnější údaje vyplývající z tohoto projektu z let 2006 a 2012. Bulharská republika má za to, že aktuálnější údaje byly předloženy ministerstvu životního prostředí v rámci návrhu plánu řízení pro národní park Rila pro roky 2015 až 2024. Kromě toho má za to, že Komise v odůvodněném stanovisku ani v žalobě nevzala v úvahu či nepřezkoumala údaje týkající se druhů ptáků v rámci povinností vyplývajících z článku 12 směrnice o ochraně ptáků pro roky 2008 až 2012.
58
Začtvrté Bulharská republika tvrdí, že nebylo možné provést byť částečné označení jako ZCHO dosud neoznačené části VPÚ Rila v důsledku omezení vyplývajících z vnitřního postupu. NSBR, která je příslušná pro posuzování návrhů ZCHO, totiž nedosáhla jednotného stanoviska ohledně nezbytnosti takového označení v důsledku rozporů týkajících se existujících vědeckých údajů a jejich nedostatečné spolehlivosti, jakož i rozdílných názorů mezi členy NSBR týkajících použitelných ornitologických kritérií.
59
Zapáté, pokud jde o pochopení argumentů Bulharské republiky, předložené Komisí v její žalobě, tento členský stát zaprvé tvrdí, že na rozdíl od závěru Komise možný budoucí hospodářský rozvoj v neoznačené oblasti VPÚ Rila nebyl pro jeho rozhodnutí neoznačit celé VPÚ Rila jako ZCHO rozhodující. Bulharská republika tvrdí, že má v každém případě právo stanovit hierarchii svých priorit. Zadruhé důvodem pro neprovedení původně plánovaného označení ZCHO Rila buffer není, jak tvrdí Komise, nespolehlivost dostupných údajů, ale neexistence aktuálních a jednoznačných údajů prokazujících nutnost tohoto označení. Zatřetí, pokud jde o údajný závazek dodržovat stejný harmonogram pro výběr ZCHO a lokalit významných pro Unii, Bulharská republika uvádí, že tento argument nevznesla, aby odůvodnila absenci celkového označení VPÚ Rila jako ZCHO.
Závěry Soudního dvora
60
Zaprvé je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně ptáků ukládá členským státům povinnost označit jako ZCHO území, která splňují ornitologická kritéria vymezená tímto ustanovením (rozsudek ze dne 14. ledna 2016, Komise v. Bulharsko, C‑141/14, EU:C:2016:8, bod 27 a citovaná judikatura).
61
Zadruhé mají členské státy povinnost označit jako ZCHO všechny oblasti, které se při použití ornitologických kritérií jeví jako nejvhodnější z hlediska ochrany dotčených druhů (rozsudek ze dne 14. ledna 2016, Komise v. Bulharsko, C‑141/14, EU:C:2016:8, bod 28 a citovaná judikatura).
62
Zatřetí, pokud jde o částečné označení některých oblastí, Soudní dvůr již rozhodl, že označení jako ZCHO nemůže být výsledkem izolovaného zkoumání ornitologické hodnoty každé z dotčených ploch, nýbrž musí být učiněno na základě zohlednění přírodních hranic dotčeného ekosystému, a dále že ornitologická kritéria, o která se musí označování výlučně opírat, musí být vědecky podložená (rozsudek ze dne 14. ledna 2016, Komise v. Bulharsko, C‑141/14, EU:C:2016:8, bod 30 a citovaná judikatura).
63
Za účelem zpochybnění tvrzení Komise, podle kterého je část VPÚ Rila označená jako ZCHO nedostačující, Bulharská republika nejprve tvrdí, že členské státy mají prostor pro uvážení při použití ornitologických kritérií za účelem určení území nejvhodnějších pro ochranu druhů uvedených v příloze I směrnice o ochraně ptáků.
64
V tomto ohledu Soudní dvůr rozhodl, že prostor pro uvážení, který mají členské státy ve vztahu k výběru nejvhodnějších území pro označení jako ZCHO, se netýká vhodnosti označit jako ZCHO území, která se jeví jako nejvhodnější podle ornitologických kritérií, ale pouze použití těchto kritérií za účelem určení území nejvhodnějších pro ochranu druhů uvedených v příloze I směrnice o ochraně ptáků (rozsudek ze dne 14. ledna 2016, Komise v. Bulharsko, C‑141/14, EU:C:2016:8, bod 29 a citovaná judikatura).
65
Jak vyplývá z judikatury uvedené v předchozím bodě a jak správně Komise zdůraznila, i když je na straně jedné pravda, že členské státy mají při výběru ZCHO určitý prostor pro uvážení, rozhodnutí o jejich označení a o jejich vymezení musí být založeno pouze na ornitologických kritériích stanovených směrnicí o ochraně ptáků. Bulharská republika proto tím, že pro účely určení území nejvhodnějších pro označení jako ZCHO provedla rozlišení mezi územími, která jsou nejdůležitější pro zachování druhů uvedených v čl. 4 odst. 1 této směrnice, a územími, která jsou méně významná a jsou vystavena značné antropogenní zátěži, nesetrvala v mezích prostoru pro uvážení, který mají členské státy k dispozici.
66
Na straně druhé, jelikož na základě čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně ptáků členské státy označují jako ZCHO území nejvhodnější z hlediska počtu druhů a rozlohy pro ochranu těchto druhů, členský stát nemůže z důvodu, že má při volbě ZCHO prostor pro uvážení, označit jako ZCHO lokality, jejichž počet a celková rozloha je zjevně menší než počet a celková rozloha lokalit určených jako nejvhodnější (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. května 1998, Komise v. Nizozemsko, C‑3/96, EU:C:1998:238, bod 63).
67
Bulharská republika se tak nemůže dovolávat prostoru pro uvážení, který mají členské státy, za účelem odůvodnění pouze částečného označení jako ZCHO území, která jako celek splňují ornitologická kritéria uvedená v čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně ptáků.
68
Dále Bulharská republika v podstatě tvrdí, že důkazy předložené Komisí na podporu tvrzeného nesplnění povinnosti nejsou vědecky spolehlivé a vycházejí z údajů, které nebyly aktualizovány.
69
V tomto ohledu je třeba připomenout, že v rámci řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 ES přísluší Komisi prokázat existenci tvrzeného nesplnění povinnosti. Musí Soudnímu dvoru předložit informace nezbytné k tomu, aby mohl ověřit existenci tohoto nesplnění povinnosti, aniž by se mohla opírat o jakoukoli domněnku (rozsudek ze dne 21. července 2016, Komise v. Rumunsko, C‑104/15, nezveřejněný, EU:C:2016:581, bod 83 a citovaná judikatura).
70
Nicméně tento orgán, který nemá vlastní vyšetřovací pravomoc v této oblasti, je z velké části odkázán na poznatky předložené případnými stěžovateli, veřejnými nebo soukromými subjekty působícími na území dotyčného členského státu, jakož i samotným uvedeným členským státem. Stejně tak veškeré úřední doklady, které vydaly orgány dotyčného členského státu, lze považovat za platný zdroj informací pro účely zahájení postupu stanoveného v článku 258 SFEU ze strany Komise (rozsudek ze dne 16. července 2015, Komise v. Slovinsko, C‑140/14, nezveřejněný, EU:C:2015:501, bod 40 a citovaná judikatura).
71
Zaprvé, pokud jde o údajný nedostatek spolehlivosti vědeckých a právních údajů předložených Komisí, je třeba uvést, že tyto údaje, jejichž část poskytly samotné bulharské orgány, byly v letech 2007 až 2010 podrobeny souboru posouzení ze strany BAN, BDZP a pracovních skupin vytvořených ad hoc, které byly složeny z odborníků zastupujících bulharské orgány, akademickou obec a nevládní organizace, a následně byly projednány a aktualizovány na setkání odborníků v rámci NSBR.
72
Z týchž údajů přitom vyplývá, že část VPÚ Rila, která nebyla označena jako ZCHO, konkrétně lokalita Rila buffer, představuje příznivé stanoviště pro několik druhů uvedených v příloze I směrnice o ochraně ptáků. Kromě toho celé VPÚ Rila vykazuje mimořádný význam pro velké množství těchto druhů a stanoviště, která jsou nejvíce dotčena, se nacházejí jak v části VPÚ, která je označena jako ZCHO, tak v části, která označena není.
73
Na rozdíl od argumentu Bulharské republiky, podle kterého Komise neposkytla žádná upřesnění o metodě ani o analýzách použitých pro každý dotčený druh, je třeba konstatovat, že tento orgán v žalobě poskytl příslušné údaje o této metodě a o těchto analýzách a zejména předložil tabulky dokládající stupeň dopadů pro každý dotčený druh.
74
Stejně tak, pokud jde o výsledky schůzí NSBR ze dne 11. března 2011 a 22. března 2016, po nichž se Bulharská republika rozhodla odložit své rozhodnutí o případném označení lokality Rila buffer jako ZCHO, je třeba podotknout, že se NSBR nepodařilo dospět ke shodě, pokud jde o toto označení, a to z důvodu námitek nikoli ze strany vědeckých odborníků, ale ze strany úředníků z různých ministerstev zapojených do řízení, jakož i starostů, a dále z důvodu omezení souvisejících s vnitřním postupem týkajícím se označování jako ZCHO.
75
Taková omezení přitom nemohou být důvodem pro nedostatečné označení VPÚ Rila jako ZCHO. Kromě toho, jak zdůrazňuje Komise, mimo skutečnosti, že žádný vědecký odborník nebránil označení lokality Rila buffer jako ZCHO, obecní zastupitelé nepředložili žádnou vědeckou analýzu v neprospěch takového označení a omezili se pouze na to, že navrhli provedení dalších studií.
76
V tomto ohledu je třeba připomenout, že i když platí, že každé označení předpokládá, že příslušné orgány nabyly přesvědčení, že dotyčná lokalita je součástí nejvhodnějších území pro ochranu ptactva, přičemž vycházejí z nejlepších dostupných vědeckých poznatků, neznamená to nicméně, že povinnost provést označení zůstává obecně neúčinná, dokud tyto orgány plně neposoudí a neověří nové vědecké poznatky (rozsudek ze dne 13. prosince 2007, Komise v. Irsko, C‑418/04, EU:C:2007:780, bod 63 a citovaná judikatura).
77
Bulharská republika rovněž zpochybňuje volbu, kterou Komise učinila pro účely určení významu VPÚ Rila pro druhy ptáků, které se zde vyskytují, když se rozhodla vycházet z 1 % prahové hodnoty pro regionální nebo celostátní hnízdící populaci, kterou používá BirdLife International.
78
Nicméně jelikož je nesporné, že Bulharská republika nepředložila žádná jiná objektivně ověřitelná ornitologická kritéria než ta, která jsou používána BirdLife International, tato prahová hodnota je při neexistenci vědeckých důkazů o opaku referenčním podkladem umožňujícím posoudit, zda tento členský stát měl označit celé VPÚ jako ZCHO (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. prosince 2007, Komise v. Irsko, C‑418/04, EU:C:2007:780, body 53 a 54).
79
Z toho vyplývá, že argument Bulharské republiky týkající se nedostatečné spolehlivosti údajů použitých Komisí nelze přijmout.
80
Zadruhé je třeba rovněž odmítnout argument Bulharské republiky, podle kterého existují aktuálnější údaje uvedené v bodě 57 tohoto rozsudku – které Komise údajně ponechala bez povšimnutí – týkající se určitých druhů, které mělo údajně chránit označení lokality Rila buffer jako ZCHO.
81
Je zajisté pravda, jak vyplývá z judikatury Soudního dvora, že je pro účely označení nejvhodnějších území jako ZCHO nutné aktualizovat vědecké údaje k určení situace nejohroženějších druhů, jakož i druhů představujících společné dědictví Unie, a že je důležité použít nejnovější vědecké údaje dostupné k datu uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku (rozsudek ze dne 13. prosince 2007, Komise v. Irsko, C‑418/04, EU:C:2007:780, bod 47).
82
Nicméně při neexistenci jiných aktualizovaných vědeckých údajů, které by mohly odůvodnit pouze částečné označení VPÚ Rila jako ZCHO, Komise měla ve své žalobě správně za to, že seznam VPÚ představuje nejaktuálnější a nejpřesnější referenční podklad pro posouzení, zda Bulharská republika označila jako ZCHO území, která jsou dostačující z hlediska počtu a rozlohy ve smyslu čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně ptáků (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. prosince 2007, Komise v. Irsko, C‑418/04, EU:C:2007:780, bod 67). Tento seznam i přesto, že není pro dotyčné členské státy právně závazný, obsahuje vědecké důkazy umožňující posoudit dodržování povinnosti vyplývající z tohoto ustanovení ze strany členského státu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. prosince 2000, Komise v. Francie, C‑374/98, EU:C:2000:670, body 25 a 26).
83
Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že vzhledem k vědecké povaze seznamu VPÚ a k absenci jakéhokoli vědeckého důkazu předloženého členským státem s cílem prokázat, že povinnosti vyplývající z čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně ptáků mohl splnit tím, že označí jako ZCHO lokality o menší celkové rozloze než je rozloha, která vyplývá z uvedeného seznamu, tento seznam bylo možno použít jako referenční podklad umožňující posoudit, zda členský stát označil dostatečný počet a rozlohu území jako ZCHO ve smyslu čl. 4 odst. 1 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. března 2003, Komise v. Itálie, C‑378/01, EU:C:2003:176, bod 18, a ze dne 13. prosince 2007, Komise v. Irsko, C‑418/04, EU:C:2007:780, bod 52).
84
Je přitom nutno konstatovat, že Bulharská republika – která se omezila na zdůraznění nezbytnosti provést doplňující studie týkající se VPÚ Rila – neprokázala, jak vyplývá i ze spisu předloženého Soudnímu dvoru, že mohla splnit povinnosti podle čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně ptáků tím, že označí jako ZCHO jiné lokality, než ty, které vyplývají ze seznamu VPÚ vypracovaného BDZP za rok 2007 o menší celkové rozloze, než je rozloha těchto posledně uvedených lokalit.
85
Navíc údaje vyplývající ze zprávy podle článku 12 této směrnice, které Komise rovněž přezkoumala, neodhalují žádnou skutečnost, která by mohla odporovat návrhovým žádáním uvedeným v žalobě.
86
Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že Bulharská republika tím, že nezahrnula celé VPÚ Rila do ZCHO, neoznačila území nejvhodnější z hlediska počtu druhů a rozlohy pro ochranu druhů uvedených v příloze I směrnice o ochraně ptáků, takže tento členský stát nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 4 odst. 1 této směrnice.
K nákladům řízení
87
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Bulharská republika neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
1)
Bulharská republika tím, že nezahrnula celé významné ptačí území pokrývající pohoří Rila do zvláště chráněné oblasti, neoznačila území nejvhodnější z hlediska počtu druhů a rozlohy pro ochranu druhů uvedených v příloze I směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/147/ES ze dne 30. listopadu 2009 o ochraně volně žijících ptáků, takže tento členský stát nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 4 odst. 1 této směrnice.
2)
Bulharské republice se ukládá náhrada nákladů řízení.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: bulharština.