61991C0187
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
CLAUS GULMANN
fremsat den 24. juni 1992 (
*1
)
Hr. afdelingsformand,
De herrer dommere,
1.
Den belgiske stat ved ministeren for økonomiske anliggender har ved Tribunal de première instance de Neufchâteau anlagt sag mod Société Coopérative Belovo med påstand om betaling af ca. 20 mio. BFR i for lidt betalte importafgifter.
2.
Sagens baggrund er følgende:
Belovo ansøgte i perioden 24. november 1988 til 21. september 1989 i ni tilfælde om licenser til at importere æg fra visse tredjelande (Israel, Den Tyske Demokratiske Republik, USSR og Tjekkoslovakiet). Samtidig ansøgte Belovo om forudfastsættelse af importafgifterne. De kompetente myndigheder udstedte i perioden 28. november 1988 til 21. september 1989 de ønskede 9 licenser, der blev forsynet med forudfastsættelser af importafgifterne.
Den 3. oktober 1989 tilbagekaldte de belgiske myndigheder uden begrundelse de 5 senest udstedte importlicenser. Tilbagekaldelsen skete under henvisning til artikel 25, stk. 1, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3719/88 af 16. november 1988 om fælles gennemførelsesbestemmelser for import- og eksportlicenser samt forudfastsættelsesattester for landbrugsprodukter (herefter benævnt »gennemførelsesforordningen«) (
1
). Tilbagekaldelsen blev senere begrundet med, at der ikke i forordningen om den fælles markedsordning for æg (
2
) er hjemmel til at forudfastsætte importafgifter ved import af æg fra tredjelande. Belovo anerkendte rigtigheden heraf og tilbagesendte de fem importlicenser, som slet ikke eller kun delvist var udnyttede.
Det fremgår af sagens akter, at Belovo efter forhandlinger i august og september måned 1989 havde indgået en aftale med et sovjetisk statsorgan om salg af en nøglefærdig fabrik til forædling af æg. I denne salgsaftale indgik et vilkår om modkøb af ca. 2000 tons friske æg. Belovo gør gældende, at det i forbindelse med aftalen med det sovjetiske statsorgan havde lagt vægt på, at det kunne indføre de af aftalen omfattede æg til Fællesskabet på grundlag af de udstedte licenser med forudfastsættelse af importafgiften (
3
). Selskabet var som følge af aftalens vilkår nødsaget til at importere de købte æg fra Sovjetunionen i perioden oktober — december 1989, hvor den placerede de modtagne æg på toldoplag. Ved to retskendelser, afsagt af præsidenten for Tribunal de premiere instance de Bruxelles henholdsvis den 2. november og 8. december 1989, blev det bestemt, at Belovo kunne udtage æggene fra toldoplaget og gennemføre importen alene mod betaling af de afgifter, der fremgik af forudfastsættelsesattesterne. Dette skete under henvisning til, at æggene ellers ville gå til grunde og præjudicerede ikke spørgsmålet, om Belovo senere kunne tilpligtes at efterbetale eventuel yderligere importafgift.
Den belgiske stat anlagde ved stævning af 30. august 1990 den ovenfor nævnte sag ved Tribunal de premiere instance de Neufchâteau med påstand om efterbetaling af de ca. 20 mio. BFR.
3.
Efterbetalingskravet omfatter importafgifter i forbindelse med import foretaget på grundlag af fire af de ni importlicenser (
4
).
Det vil af det følgende fremgå, at efterbetalingskravet ikke kun omfatter importafgifter i forbindelse med importen af de æg, der var omfattet af modkøbsaftalen med det sovjetiske statsorgan.
Mere end halvdelen af kravet vedrører efterbetaling af importafgifter i forbindelse med import af æg fra Den Tyske Demokratiske Republik, foretaget inden den 30. juni 1989 på grundlag af en importlicens, der ikke er omfattet af den i oktober foretagne tilbagekaldelse.
4.
Belovo har under hovedsagen nedlagt påstand om erstatning på 5 mio. BFR, idet selskabet gør gældende, at de belgiske myndigheders ansvarspådragende adfærd ved udstedelsen af forudfastsættelsesattesterne har forvoldt selskabet tab, bl.a. som følge af udgifter til transport, udgifter ved oplægning på toldoplag mv.
5.
Der er mellem parterne i hovedsagen enighed om, at forudfastsættelsen er foretaget uden hjemmel i gældende fællesskabsret. Der er endvidere enighed om, at de efteropkrævede beløb er korrekt beregnet. Tvisten mellem parterne er således alene en tvist om, hvorvidt kravet om efterbetalingen materielt er berettiget og om, hvorvidt Belovo kan få medhold i sin erstatningspåstand.
6.
Den belgiske regering gør gældende, at tilbagekaldelsen den 3. oktober 1989 havde hjemmel i artikel 24 og 25 i gennemførelsesforordningen, og at disse bestemmelser udelukker, at Belovo kan have opnået velerhvervede rettigheder på grundlag af forudfastsættelsesattesterne. Regeringen gør endvidere gældende, at bestemmelserne udelukker, at Belovo kan gøre erstatningskrav gældende mod myndighederne. Regeringen støtter tillige denne opfattelse på en analyse af importafgifternes natur, idet den gør gældende, at importafgifterne er neutrale og alene bruges til at udligne forskelle i eksportlandenes priser og i Fællesskabets priser, hvilket skulle indebære, at Belovo ikke skulle kunne støtte ret på de foretagne forudfastsættelser (
5
).
7.
Belovo gør gældende, at selskabet i god tro har handlet i tillid til de udstedte forudfastsættelsesattester, og at udstedelsen af attesterne har skabt velerhvervede rettigheder for det. Endvidere anfører selskabet, at de af den belgiske regering anførte forordningsbestemmelser i hvert fald ikke kan udelukke, at det kan gøre erstatningsansvar gældende mod den belgiske stat.
8.
Tribunal de première instance de Neufchâteau har forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»I artikel 24 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3719/88 af 16. november 1988 bestemmes, at såfremt den myndighed, der har udstedt en (import)licens, finder, at betingelserne for en rettelse er til stede, inddrager den partiallicensen eller licensen såvel som tidligere udstedte partiallicenser og udsteder snarest enten en rettet partiallicens eller en rettet licens og tilhørende rettede partiallicenser. I samme forordnings artikel 25 bestemmes, at indehaveren er pligtig til på forlangende af den myndighed, der har udstedt licensen, at tilbagelevere licensen og partiallicenserne til denne. Medfører disse bestemmelser,
1)
at en erhvervsdrivende, der har benyttet fejlbehæftede licenser, skal betale de beløb, der udgøres af afgiftsforhøjelser, der er foretaget efter udstedelsen af en forudfastsættelsesattest, som er tildelt ved en fejltagelse?
2)
at den erhvervsdrivende, in casu en importør af æg — et i en særlig forordning omhandlet produkt — der ved en fejltagelse blev anset for omfattet af forudfastsættelsesreglerne, og hvis importaftaler blev afsluttet før tilbagekaldelsen af licenserne, og som efter tilbagekaldelsen af licenserne gennemførte importen i henhold til en afgørelse i en sag om foreløbige forholdsregler, hvorved varerne som letfordærvelige tillodes indført og henlagt på toldoplag, er forpligtet til derefter at betale de beløb, der skulle have været erlagt, såfremt der ikke var begået en fejl ved udstedelsen af licenserne?
3)
at den erhvervsdrivende kan være omfattet af forudfastsættelsesreglerne for afsluttede, men endnu ikke gennemførte kontrakter og for ordrer, der er afgivet, eller omvendt skal betale de forhøjelser af afgifterne, der er foretaget efter deres for-udfastsættelse?
4)
at den erhvervsdrivende kan gøre indsigelse mod, at de af den ukorrekte licens flydende rettigheder ændres, eller gøre gældende, at den udstedende myndighed ifalder ansvar?
5)
at det ved en af den kompetente myndighed begået fejl ved udstedelsen af en importlicens er udelukket over for denne myndighed at gøre gældende, at den har vildledt en erhvervsdrivende?«
Det vil af spørgsmålet kunne ses, at Domstolen alene er blevet anmodet om en fortolkning af artikel 24 og 25 i gennemførelsesforordningen — på grundlag af hvilke fire af licenserne blev tilbagekaldt — med henblik på en besvarelse af de spørgsmål, som den belgiske domstol finder relevante for sagens afgørelse.
Det må antages, at spørgsmålet er begrænset på denne måde under hensyn til de belgiske myndigheders anbringender under hovedsagen.
9.
Denne begrænsning giver imidlertid vanskeligheder i to henseender.
For det første forholder det sig efter min mening således, at de to bestemmelser næppe er relevante for afgørelsen af de problemer, den nationale domstol skal tage stilling til.
For det andet er det efter min mening vanskeligt at se bort fra, at påstanden i hovedsagen for en væsentlig dels vedkommende vedrører en efterbetaling, der har sit grundlag i en forudfastsættelsesattest, der blev udnyttet til import af æg fra Den Tyske Demokratiske Republik flere måneder før tilbagekaldelsen, og derfor ikke er omfattet af tilbagekaldelsen.
Parterne ses ikke i deres indlæg i sagen specifikt at have beskæftiget sig med spørgsmålet om, hvorvidt denne del af efterbetalings-påstanden giver særlige problemer i forhold til anvendelsen af gennemførelsesforordningens artikel 24 og 25, der alene vedrører tilbagekaldelse af licenser. Parterne har navnlig beskæftiget sig med de spørgsmål, der foreligger i forbindelse med importen af de æg, der blev importeret fra USSR på baggrund af modkøbsaftalen efter tilbagekaldelsen af de forudfastsættelsesattester, hvis eksistens angiveligt var en forudsætning for indgåelsen af modkøbsaftalen.
Det er klart, at det præjudicielle spørgsmål i punkterne 2 og 3 har den sidstnævnte situation for øje. De øvrige punkter i spørgsmålet vedrører formentlig også fællesskabsrettens betydning for muligheden af at kræve efterbetaling af importafgifter i forbindelse med importen af æg fra Den Tyske Demokratiske Republik.
10.
Jeg vil i det følgende først tage stilling til betydningen af artikel 24 og 25 i gennemførelsesforordningen.
11.
Jeg vil derefter undersøge relevansen af et af Kommissionen fremført synspunkt, hvorefter forudfastsættelsesattesterne må betragtes som nulliteter.
12.
Jeg vil endelig undersøge, om hovedsagen, således som det blev gjort gældende af Belovo i selskabets indlæg for Domstolen, skal afgøres på grundlag af Rådets forordning (EØF) nr. 1697/79 af 24. juli 1979 om efteropkrævning af import- eller eksportafgifter, der ikke er opkrævet hos debitor for varer, der er angivet til en toldprocedure, som medfører en forpligtelse til at betale sådanne afgifter (herefter benævnt »efterop-krævningsforordningen«) (
6
).
Betydningen af artikel 24 og 25 i gennemførelsesforordningen
13.
De to artikler bestemmer:
»Artikel 24
1.   Der må ikke foretages ændringer i angivelserne i licenserne og i partiallicencerne efter deres udstedelse.
2.   Opstår der tvivl angående rigtigheden af angivelserne i licensen eller partiallicensen, tilbagesendes licensen eller partiallicensen til den myndighed, der har udstedt licensen, på foranledning af den pågældende eller af det kompetente tjenestested i den pågældende medlemsstat.
Finder den myndighed, der har udstedt licensen, at betingelserne for en rettelse er til stede, inddrager den partiallicensen eller licensen såvel som tidligere udstedte partiallicenser og udsteder snarest enten en rettet partiallicens eller en rettet licens og tilhørende rettede partiallicenser ...
Artikel 25
1.   Indehaveren er pligtig til på forlangende af den myndighed, der har udstedt licensen, at tilbagelevere licensen og partiallicenserne til denne.
2.   ...«
14.
Den belgiske regering har som nævnt gjort gældende, at disse bestemmelser giver myndighederne en ret til at tilbagekalde fejlagtigt udstedte licenser, og at denne ret udelukker, at adressaten for tilbagekaldelsen kan få medhold i en påstand om, at tilbagekaldelsen gør indgreb i velerhvervede rettigheder, eller at myndighederne kan idømmes erstatningsansvar for eventuelle fejl, de måtte have begået ved udstedelsen af licenserne.
Det forekommer allerede på grundlag af artikel 24's ordlyd tvivlsomt, om den skal fortolkes som hævdet af den belgiske regering.
15.
Kommissionen har anført, at bestemmelsen alene »vedrører mindre fejl, der kan rettes ved en berigtigelse ...« (
7
). Det er imidlertid efter min mening ikke afgørende for den foreliggende sag, om bestemmelsen indeholder en mere eller mindre vid adgang for tilbagekaldelse.
16.
Det væsentlige er, at bestemmelsen i hvert fald ikke indeholder andet og mere end betingelserne for og fremgangsmåden ved tilbagekaldelse af licenser.
Bestemmelsen indeholder intet, der kan tages til indtægt for, at tilbagekaldelse kan ske uden nogen hensyntagen til retssikkerheden hos dem, over for hvem tilbagekaldelsen foretages.
Dette kan ikke overraske. Det vil nemlig være tvivlsomt, om en bestemmelse i en retsakt udstedt af Rådet eller Kommissionen overhovedet kunne gives et indhold som det, den belgiske regering hævder, at artikel 24 har. En ubetinget ret til tilbagekaldelse vil meget vel kunne føre til resultater, der vil være i strid med retssikkerhedsprincippet — herunder beskyttelsen af velerhvervede rettigheder og af den berettigede forventning — der efter Domstolens faste praksis er et generelt gældende princip i fællesskabsretten, som skal respekteres ved udstedelsen af generelle fællesskabsregler.
17.
Det må på denne baggrund fastslås, at artikel 24 og 25 i forordningen ikke er afgørende for, om de belgiske myndigheder har ret til at kræve efterbetaling af importafgifterne, eller om Belovo kan gives medhold i sin erstatningspåstand.
Kommissionens opfattelse af forudfastsættelsesattesterne som nulliteter
18.
Kommissionens opfattelse af sagen er kontant. Forudfastsættelsesattesterne manglede ganske ldart hjemmel i gældende fællesskabsret. De er derfor nulliteter. Da de aldrig har eksisteret, kan de hverken give grundlag for rettigheder eller pligter. Belovo skal under alle omstændigheder betale de importafgifter, der var gældende på datoerne for de foretagne indførsler. Hvis der måtte være påført Belovo tab ved de belgiske myndigheders adfærd, er dette et spørgsmål, der er Fællesskabet uvedkommende, og som må afgøres efter belgisk ret.
19.
Det vil efter min mening ikke være rigtigt at følge Kommissionen i denne tankegang. Det fremgår af Domstolens praksis, at nullitet kun bør antages at foreligge ved retsakter, der er behæftet med »særlig grove og åbenbare mangler« (
8
). Domstolen henviser til, at dette resultat er nødvendigt af klare retssikkerhedsgrunde.
Det er ganske vist med føje, at Kommissionen gør gældende, at udstedelsen af forudfastsættelserne klart manglede hjemmel, og at det er vanskeligt forståeligt, at Belovo og de belgiske myndigheder kunne være af den opfattelse, at en sådan hjemmel eksisterede. Det ville imidlertid være forkert alene at afgøre sagen på grundlag af dette forhold. Det afgørende må være, om der ud fra en helhedsvurdering er anledning til at se bort fra legalitetsprincippet for at beskytte adressatens retssikkerhed.
20.
Det grundlæggende problem i sagen er, om hensynet til Belovo's retssikkerhed kan begrænse de belgiske myndigheders adgang til at gennemtvinge efterbetaling af de importafgifter, selskabet er skyldig, når det ligger fast, at forudfastsættelsesattesterne var ugyldige.
Det første spørgsmål må være, om der findes fællesskabsregler, der fastsætter kriterier for, hvornår en sådan efterbetaling kan kræves, og som er udtryk for en hensyntagen til nødvendigheden af på den ene side at sikre, at de erhvervsdrivende betaler skyldige importafgifter, og på den anden side, at betalingskravet ikke indebærer et uberettiget indgreb i de pågældendes retssikkerhed. Det er nærliggende at undersøge, om sådanne regler ikke findes i den ovenfor omtalte efteropkrævningsforordning, hvis »formål især var af retssikkerhedsgrunde at begrænse de nationale myndigheders muligheder for at efteropkræve fællesskabsafgifter« (
9
).
Hvis der ikke findes anvendelige fællesskabsregler, bliver spørgsmålet, om de belgiske myndigheder ved efteropkrævningen, der da principielt må ske efter nationale regler, alligevel er forpligtet efter fællesskabsretten til at respektere retssikkerhedsprincippet.
Dommen i Kriicken-sagen (
10
) kunne anføres til støtte herfor. Domstolen fastslog i præmis 22 følgende:
»Det bemærkes herom, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er en del af fællesskabsretten (jf. dom af 3.5.1978, sag 112/77, Töpfer, Sml. s. 1019), og at enhver national myndighed, der anvender fællesskabsretten, skal overholde dennes generelle retsgrundsætninger (jf. dom af 27.9.1979, sag 230/78, Eridania, Sml. s. 2749). En national myndighed, der administrerer eksportrestitutionsordningen som led i de fælles markedsordninger på landbrugsområdet, har derfor pligt til at overholde princippet om beskyttelse af de erhvervsdrivendes berettigede forventning« (
11
).
Domstolen har imidlertid i den ovenævnte dom af 5. oktober 1988, Padovani, i præmis 20 og 21 fastslået, at
»... det ikke kan antages, at de begrænsninger, som ved forordning nr. 1697/79 er fastsat for de nationale myndigheders muligheder for at foretage efteropkrævning af Fællesskabets tilgodehavender, kan betragtes som et udtryk for et fællesskabsretligt princip om beskyttelse af den berettigede forventning, som bestod inden forordningens ikrafttræden.
Da fællesskabsretten ikke regulerer spørgsmålet om, hvornår de erhvervsdrivende kan påberåbe sig, at deres berettigede forventning er beskyttet under en efteropkrævningssag, er forholdet reguleret i national ret« (
12
).
21.
Det kan herefter fastslås, at kravet om efterbetaling i den foreliggende sag skal afgøres efter efteropkrævningsforordningen, forudsat at denne er anvendelig, og at kravet, hvis forordningen ikke er anvendelig, principielt skal afgøres efter national ret, dog således at visse generelle fællesskabsretlige principper skal respekteres 1 (
13
).
Betydningen af Rådets forordning nr. 1697/79 — efteropkrævningsforordningen
22.
Belovo har som nævnt i sit indlæg for Domstolen gjort gældende, at den krævede efterbetaling af importafgifterne er omfattet af efteropkrævningsforordningen, og at forordningens artikel 5 indebærer, at efteropkrævningen ikke kan finde sted.
23.
Det må først undersøges, om forordningen finder anvendelse i den foreliggende sag.
Dette er bestridt af den belgiske regering — i hvert fald for så vidt angår efteropkrævningen af afgifterne for de indførsler, der blev foretaget efter tilbagekaldelsen af de fem forudfastsættelsesattester.
Efter min omfattelse må det lægges til grund, at efteropkrævning af de importafgifter, der vedrører import foretaget inden forudfastsættelsesattesternes tilbagekaldelse, må være omfattet af forordningen. Forordningen omfatter krav om efteropkrævning ligegyldig, hvilken form for fejl der har givet anledning til, at der er betalt for lidt i importafgift, og ligegyldigt hvilken myndighed der har begået fejlen (
14
).
Det er mere tvivlsomt, om krav om efteropkrævning af de importafgifter, der vedrører import foretaget efter tilbagekaldelsen af attesterne, er omfattet. Den belgiske regering har med rette anført, at myndighederne ved importen havde krævet betaling af de importafgifter, der var gældende på datoerne for indførslerne, og at behovet for efteropkrævning alene skyldtes de to ovenfor omtalte retskendelser, der muliggjorde import mod betaling af de forudfastsatte importafgifter.
Det må erkendes, at det forudsætter en vid fortolkning af forordningen, hvis den også skal finde anvendelse i denne situation. Der er imidlertid efter min mening god grund til at fortolke forordningen udvidende. Der er også i den foreliggende situation behov for, at der foretages en afvejning af hensynet til at sikre en effektiv og ensartet betaling af de afgifter, der påhviler de erhvervsdrivende efter gældende fællesskabsregler, over for nødvendigheden af at beskytte de erhvervsdrivendes retssikkerhed — in casu Belovo's påståede berettigede forventning om på grundlag af forudfastsættelsesattesterne at kunne importere æg fra USSR omfattet af modkøbsaftalen. De kriterier, der er fastlagt i forordningens artikel 5, kan efter min opfattelse også på hensigtsmæssig måde anvendes i den foreliggende situation.
Domstolen har da også fortolket det materielle anvendelsesområde for forordningens artikel 5, stk. 2, vidt, jf. navnlig den i note 14 nævnte dom i sag C-348/89, Mecanarte, og har med rette efter min mening lagt vægt på, at en vid anvendelse af artikel 5 sikrer en ensartet praksis i efteropkrævningssager i hele Fællesskabet, hvilket også er til de erhvervsdrivendes fordel.
24.
Det må herefter undersøges, om Belovo har ret i, at efteropkrævning er udelukket efter artikel 5.
Artikel 5 bestemmer:
»1.   De kompetente myndigheder kan ikke foretage efteropkrævning, såfremt den import- eller eksportafgift, som senere viser sig at være mindre end den afgift, der forskriftsmæssigt skulle have været opkrævet, er beregnet:
—
enten på grundlag af bindende oplysninger fra de kompetente myndigheder selv
—
eller på grundlag af generelle bestemmelser, som senere er fundet ugyldige ved en retsafgørelse.
2.   De kompetente myndigheder kan undlade at foretage efteropkrævnng af import- eller eksportafgift, der ikke er opkrævet som følge af en fejl, som de kompetente myndigheder selv har begået, og som debitor ikke med rimelighed kunne forventes at have opdaget, såfremt sidstnævnte i forbindelse med toldangivelsen har handlet i god tro og overholdt samtlige bestemmelser i de gældende forskrifter ...«
25.
Det er efter min mening utvivlsomt, al Belovo ikke har ret i, at den foreliggende sag er omfattet af artikel 5, stk. 1. Belovo hai således ikke modtaget hverken en egentlig forhåndsbesked fra de belgiske myndighedei eller i øvrigt nogen anden form for »bindende oplysninger« (
15
).
26.
Spørgsmålet er herefter, om betingelserne i artikel 5, stk. 2, er opfyldt.
Det følger af Domstolens faste praksis, at efteropkrævning ikke kan ske, når alle betingelserne i stk. 2 er opfyldt, se bl.a. Domstolens dom i Foto-Frost-sagen (
16
).
Artikel 5, stk. 2, opstiller følgende tre betingelser:
—
For det første skal den manglende opkrævning af afgifterne bero på en fejl, som de kompetente myndigheder selv har begået.
—
For det andet skal der være tale om en fejl, som debitor ikke med rimelighed kunne forventes at have opdaget, og debitor skal have handlet i god tro.
—
Endelig skal debitor i forbindelse med toldangivelsen have overholdt samtlige bestemmelser i de gældende forskrifter.
Det afgørende problem i den foreliggende sag er, om Belovo opfylder den anden af de tre betingelser. Hvis denne betingelse er opfyldt, vil det så vidt ses ikke volde vanskeligheder at antage, at de to andre betingelser også er opfyldt.
Domstolen har i dom i sag C-64/89, Deutsche Fernsprecher GmbH (
17
), i præmis 18-23 fastslået:
»... der skal foretages en konkret bedømmelse af alle den enkelte sags omstændigheder med henblik på at fastslå, om fejlen var kendelig for den pågældende erhvervsdrivende.
Der skal herved især tages hensyn til fejlens nærmere beskaffenhed og til den erhvervsdrivendes erfaring og agtpågivenhed.
For så vidt angår fejlens nærmere beskaffenhed skal det i hvert enkelt tilfælde afgøres, om bestemmelserne på området er indviklede, eller om de modsat er så Idare, at fejlen uden vanskelighed kan konstateres på grundlag af de faktiske omstændigheder ...
For så vidt angår den erhvervsdrivendes erfaring må det afgøres, om den pågældende driver virksomhed erhvervsmæssigt og hovedsagelig beskæftiger sig med import og eksport, og om den pågældende allerede havde en vis erfaring i handel med de pågældende varer, især, om den pågældende tidligere havde foretaget sådanne forretninger og herved fået tolden beregnet rigtigt.
Med hensyn til den erhvervsdrivendes agtpågivenhed bemærkes, at det påhviler denne, såfremt han betvivler rigtigheden af beregningen af varernes toldværdi, at undersøge spørgsmålet og fremskaffe enhver mulig oplysning for at fastslå, om hans tvivl er begrundet.
Det tilkommer den nationale ret under hensyn til omstændighederne i hver enkelt sag at tage stilling til, om disse kriterier er opfyldt.«
Disse kriterier er relevante også for den foreliggende sag og kan uden vanskeligheder i det væsentlige overføres på den.
27.
Belovo gør gældende, at selskabet har handlet i god tro, og at det ikke kunne forventes af det, at det skulle være klar over, at attesterne var ulovligt udstedt.
Selskabet henviser til, at reglerne om forudfastsættelse af importafgifter er vanskelige at overskue, og at udstedelsen af den nye gennemførelsesforordning i november 1988 var årsagen til, at det mente, at der til forskel fra tidligere kunne ske forudfastsættelse af importafgifter på samme måde, som der kunne ske forudfastsættelse af eksportrestitutioner. Belovo har også henvist til, at denne forventning blev bekræftet af, at selskabet i en periode på ti måneder i gentagne tilfælde opnåede udstedelse af forudfastsættelsesattester, og at disse attester i flere tilfælde blev lagt til grund ved foretagne indførsler.
28.
Der kan dog efter min mening heroverfor være grund til at anføre følgende.
Det var Belovo, der i slutningen af november 1988 tog skridt til at ansøge om forudfastsættelse af importafgifterne. Det forekommer overraskende, at den kort forinden udstedte gennemførselsforordning kunne give selskabet nogen begrundet formodning om, at der var sket en så væsentlig ændring i retstilstanden, at der for fremtiden skulle kunne ske forudfastsættelse af importafgifter.
Den nye forordning havde et relativt begrænset formål. Dette fremgår klart allerede af den første betragtning til forordningens præambel, hvori det udtales, at den hidtil gældende tilsvarende forordning:
»... har været genstand for talrige og undertiden gennemgribende ændringer; under hensyn til klarheden og af forvaltningsmæssige grunde bør der foretages en kodifikation af de på området gældende bestemmelser, samtidig med at der foretages visse justeringer, som erfaringen har vist er ønskelige«.
Belovo har ikke anført, hvilke af de foretagne »justeringer« der skulle være årsag til en ændring af retstilstanden af betydning for den foreliggende sag.
Hertil kommer, at den nye forordning i hvert fald ikke kan forstås således, at den skulle ændre det hidtil gældende princip, hvorefter de materielle regler om, hvornår der inden for en markedsordnings område er ret til at opnå forudfastsættelse, findes i de enkelte forordninger om markedsordningerne. Det er ikke blevet gjort gældende, at der på det relevante tidspunkt skulle have været foretaget relevante ændringer i forordningen om markedsordningen for æg (
18
).
Der findes således gode argumenter for at antage, at Belovo ikke havde noget grundlag for en forventning om, at forudfastsættelserne kunne udstedes, og det er efter min mening på denne baggrund, at det skal vurderes, om den gentagne udstedelse af attesterne over en længere periode kan have skabt en således begrundet forventning.
Der kan i øvrigt stilles reelle krav til Belovo's agtpågivenhed. Det er ubestridt, at selskabet har en omfattende og langvarig erfaring på området, og at selskabet er en betydelig virksomhed, der har specialiseret sig i import af æg fra tredjelande, og derfor bør antages at have et godt kendskab til de grundlæggende principper, der er gældende for markedsordningen for æg.
29.
Det tilkommer den nationale domstol at foretage den endelige vurdering af, om udstedelsen af forudfastsættelsesattesterne er udtryk for en fejl, som Belovo ikke med rimelighed kunne forventes at have opdaget, og om Belovo har handlet i god tro, idet der herved bl.a. skal tages hensyn til fejlens karakter, Belovo's erfaring og den agtpågivenhed, selskabet har udøvet.
Fællesskabsrettens betydning for pådømmelsen af Belovo's erstatningspåstand
30.
Det er ovenfor anført, at artikel 24 og 25 i gennemførelsesforordningen ikke udelukker, at Belovo kan tilkendes erstatning for de tab, selskabet måtte have lidt som følge af de belgiske myndigheders påståede ansvarspådragende adfærd.
Det er i øvrigt, således som denne sag foreligger oplyst, vanskeligt at se, at andre fællesskabsretlige regler eller retsgrundsætninger skulle være af betydning for en stillingtagen til Belovo's påstand om erstatning. Denne påstand må afgøres på grundlag af de nationale erstatningsretlige regler.
Forslag til afgørelse
31.
Jeg skal herefter foreslå Domstolen, at det spørgsmål, der er forelagt af Tribunal de première instance de Neufchâteau, besvares således:
»1)
Artikel 24 og 25 i Kommissionens forordning nr. 3719/88/EØF om fælles gennemførelsesbestemmelser for import- og eksportlicenser samt forudfastsættelsesattester for landbrugsprodukter udelukker ikke, at der i en sag om efteropkrævning af importafgifter kan tages hensyn til sagsøgtes anbringender om velerhvervede rettigheder, eller at der kan gives sagsøgte medhold i en påstand om erstatning.
2)
a)
Et krav om efteropkrævning af importafgifter som det i sagen omhandlede er omfattet af bestemmelsen i artikel 5, stk. 2, i Rådets forordning nr. 1697/79/EØF om efteropkrævning af import- eller eksportafgifter, der ikke er opkrævet hos debitor for varer, der er angivet til en toldprocedure, som medfører en forpligtelse til at betale sådanne afgifter.
b)
Efteropkrævning kan ikke ske, når betingelserne i forordningens artikel 5, stk. 2, er opfyldt.
Det tilkommer den nationale domstol at foretage den endelige vurdering af, om udstedelsen af forudfastsættelsesattesterne er udtryk for en fejl, som selskabet ikke med rimelighed kunne forventes at have opdaget, og om selskabet har handlet i god tro, idet der herved bl.a. skal tages hensyn til fejlens karakter, selskabets erfaring og den agtpågivenhed, selskabet har udøvet.
3)
Der findes ikke fællesskabsretlige regler eller grundsætninger, der udelukker, at der kan gives selskabet medhold i dets påstand om erstatning.«
(
*1
) – Originalsprog: dansk.
(
1
) – EFT L 331, s. 1.
(
2
) – Rådets forordning (EØF) nr. 2771/75 af 29.10.1975, EFT L 282, s. 49.
(
3
) – Aftalen er efter hovedsagens akter tilsyneladende endelig indgået i perioden mellem den 4. og den 8.9.1989, og i hvert faldto af de importlicenser, der blev brugt som grundlag for importen af disse æg, er først udstedt henholdsvis den 20. og den 21.9.1989.
(
4
) – For så vidt angår de ovrige fem importlicenser kan det konstateres, at tre af disse var benyttet til import inden tilbagekaldelsen, og at de sidste, der var omfattet af tilbagekaldelsen, ikke er blevet udnyttet.
(
5
) – Dette sidste argument, som regeringen støtter på Domstolens dom af 13.12.1967 (sag 17/67, Neumann, Sml. 1965-1968, s. 433, org. ref.: Rec. s. 571), vil jeg ikke lægge vægt på i det følgende. Det er klart, at forudfastsættelser kan være af væsentlig betydning for de erhvervsdrivende, når de træffer deres dispositioner, og at en nægtelse af at respektere foretagne forudfastsættelser kan have indgribende økonomiske virkninger for de erhvervsdrivende. Det forekommer på denne baggrund forfejlet ud fra en analyse af forudfastsættelsernes og importafgifternes natur at hævde, at der aldrig kan være grund til ud fra retssikkerhedshensyn at beskytte de erhvervsdrivendes rettigheder, når der konstateres fejl ved udstedelse af forudfastsættelsesattester.
(
6
) – EFT L 197, s. 1.
(
7
) – Dette synspunkt finder en vis støtte i betragtning 17 til forordningens præambel, hvor følgende er anført:
»Der må af forvaltningsmæssige grunde ikke foretages ændringer i licenserne eller i partiallicenserne efter deres udstedelse; opstår der tvivl i forbindelse med en fejl, der må tilskrives den udstedende myndighed, eller med indlysende unøjagtigheder, og som vedrører angivelser i licensen eller partiallicensen, bør der dog indføres en fremgangsmåde til inddragelse af licenserne eller partiallicenserne medde fejlagtige angivelser og til udstedelse af rettede eksemplarer ...«
(
8
) – Se Domstolens dom af 26.2.1987 (sag 15/85, Consorzio Cooperative d'Abruzzo mod Kommissionen, Smi. s. 1005). Domstolen udtalte i denne doms prarmis 10:
»Vcdrorendc nullitetssynpunktet skal det fastslås, at en forvaltningsakt i fællesskabsretten ligesom i de forskellige medlemsstaters nationale ret, også serv om den er behæftet med mangler, anses for gyldig, indtil den er blevet annulleret eller forskriftsmæssigt tilbagekaldt af den myndighed, der har vedtaget den. Nar en akt betegnes som en nullitet, kan det uden hensyn til søgsmålsfrister fastslås, at den har været uden retsvirkninger. En antagelse af denne art bor derfor af klare retssikkerhedsgrunde i fællesskabsretten savel som i de nationale retsordninger, hvor den er mulig, forbeholdes de retsakter, der er behæftet med særlig grove og åbenbare mangler.«
Der henvises også til generaladvokat Mischo's forslag til afgorelse i sagen, der understreger det begrænsede anvendelsesområde for nullitet, se navnlig Sml.s. 1019.
(
9
) – Se præmis 6 i dom af 5.10.1988 (sag 210/87, Padovani, Sml. s. 6177), og anden betragtning til forordningens præambel, hvorefter: »Efteropkrævning af import- eller eksportafgifter går til en vis grad ud over den sikkerhed, som debitorerne med rette kan forvente i forbindelse med administrative handlinger, der har økonomiske konsekvenser; der er derfor grund til at begrænse de kompetente myndigheders mulighed for en sådan opkrævning ved at...«
(
10
) – Dom af 26.4.1988, sag 316/86, Sml. s. 2213.
(
11
) – Domstolen fastslog i øvrigt også i denne dom i præmis 23, at »... hverken en fejl begået af Kommissionen eller dens tjenestemænd eller en praksis i en medlemsstat, som strider mod de fællesskabsredige regler, kan skabe en berettiget forventning hos den erhvervsdrivende, der har draget fordel af den hermed opståede situation (jf. dom af 16.11.1983, sag 188/82, Thyssen, Sml. s. 3721, og af 15.12.1982, sag 5/82, Maizena, Sml. s. 4601).« Jeg skal her kun bemærke, at dette forekommer mig for vidtgående.
(
12
) – Domstolen udtalte i præmis 19 foleende:
»Det fremgår siledes af en sammenlignende gennemgang af de relevante nationale bestemmelser, at der faktisk ikke findes almindelige retsgrundsætninger, der enten er fælles for medlemsstaternes retssystemer, eller som i almindelighed gælder i national ret, af hvilke der kan udledes en almindelig fællesskabsretlig grundsætning om, at nationale myndigheder skal afholde sig fra at berigtige en utilstrækkelig fastsættelse af Fællesskabets importafgifter efter en vis ensartet frist eller i tilfælde af en fejl, der kan tilregnes forvaltningen.«
(
13
) – Domstolen præciserede dette på folgende made i Padovanidommens præmis 22 og 24:
»I de tilfælde, hvor den nationale retsorden, som regulerer opkrævningen, indeholdt et princip om beskyttelse af de erhvervsdrivendes berettigede forventning, har Domstolen antaget, at fællesskabsretten ikke var til hinder for anvendelsen af et sådant princip i national ret for at udelukke efteropkrævning af sådanne tilgodehavender hos erhvervsdrivende i god tro, dog forudsat at anvendelsen af national ret ikke griber ind i fællesskabrettens rækkevidde og virkninger og ikke medfarer forskelsbehandling i forhold til de regler, der gælder for rent nationale tvister af samme art (dom af 5.3.1980, sag 265/78, Ferwerda, Sml. s. 617, og af 21.9.1983, forenede sager 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor, Sml. s. 2633).
Omvendt gælder det, at når de betingelser og nærmere regler i intern ret, der anvendes af de nationale myndigheder ved opkrævningen af Fællesskabets tilgodehavender, er de samme som de, myndighederne anvender i lignende sager om rent nationale tilgodehavender, kan det principielt ikke antages, at disse betingelser og nærmere regler strider mod de nationale myndigheders forpligtelse til på statens territorium at sikre, at fællesskabsreglerne gennemfores, hvorfor de ikke kan antages at skade fællesskabsrettens virkning (jf. ovennævnte dom af 21.9.1983).«
(
14
) – Se dom af 27.6.1991, sag C-348/89, Mecanarte, Sml. I, s. 3277, præmis 20 og 22.
(
15
) – Se dom af 8.4.1992, sag C-371/90, Beirafrio, Sml. I, s. 2715.
(
16
) – Dom af 22.10.1987, sag 314/85, Sml. s. 4199, pramis 22.
(
17
) – Dom af 26.6.1990, Sml. I, s. 2535.
(
18
) – Se Rådets forordning nr. 2771/75, hvis artikel 3 og 8 indeholder bestemmelser om henholdsvis faste og variable importafgifter. Det er som nævnt klart, at forordningen ikke indeholder mulighed for forudfastsættelse af disse.