Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 30 oktober 2025 (1)
Zaak C‑770/23 P
Europese Commissie
tegen
HB
„ Hogere voorziening – Overheidsopdrachten voor diensten – Inning door de Commissie van een contractuele schuldvordering door middel van verrekening met een schuldvordering die haar medecontractant jegens haar heeft – Overeenkomst die onder de bevoegdheid van een nationale rechter valt – Bevoegdheid van de Commissie om het verrekeningsbesluit vast te stellen – Bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie om kennis te nemen van het beroep tegen het verrekeningsbesluit ”
Inhoud
I.
Inleiding
II.
Toepasselijke bepalingen
III.
Voorgeschiedenis van de hogere voorziening
A.
Feiten voorafgaand aan de procedure bij het Gerecht
B.
Procesverloop bij het Gerecht en bestreden arrest
C.
Gebeurtenissen na de uitspraak van het bestreden arrest en na de instelling van de onderhavige hogere voorziening
IV.
Procedure in hogere voorziening en conclusies van partijen
V.
Beoordeling
A.
Hogere voorziening
1.
Voortbestaan van het voorwerp van de hogere voorziening
2.
Ten gronde
a)
Mogelijkheid om een betwiste schuldvordering te innen door verrekening (eerste middel in hogere voorziening)
b)
Mogelijkheid om een contractuele schuldvordering die onder de bevoegdheid van een nationale rechter valt, te innen door verrekening (tweede middel in hogere voorziening)
1)
Besluiten tot verrekening van contractuele schuldvorderingen zijn voor beroep vatbare handelingen in de zin van artikel 263 VWEU
2)
Vaststelling van een verrekeningsbesluit ter inning van een contractuele schuldvordering die onder de bevoegdheid van een nationale rechter valt, is niettemin mogelijk
3.
Conclusie inzake de hogere voorziening
B.
Beroep bij het Gerecht
C.
Tussenconclusie
VI.
Kosten
A.
Kosten van de procedure in hogere voorziening
B.
Kosten van de procedure in eerste aanleg
VII.
Conclusie
I.      Inleiding
1.        Overeenkomstig artikel 272 VWEU is het Hof van Justitie van de Europese Unie bevoegd om uitspraak te doen krachtens een arbitragebeding vervat in een door of namens de Unie gesloten publiekrechtelijke of privaatrechtelijke overeenkomst. Krachtens artikel 274 VWEU zijn, behoudens de bevoegdheid die bij de Verdragen aan het Hof wordt verleend, de geschillen waarin de Unie partij is, niet uit dien hoofde onttrokken aan de bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties.
2.        Bij gebreke van een arbitragebeding ten gunste van de rechterlijke instanties van de Unie vallen geschillen met betrekking tot door de Europese Commissie gesloten overeenkomsten dus onder de bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties.(2)
3.        Ondanks de bedrieglijke eenvoud van deze bevoegdheidsverdeling heeft het Hof zich al herhaaldelijk gebogen over de vraag of een geschil in verband met een door de Commissie gesloten overeenkomst voor de Unierechter of voor de nationale rechter moet worden gebracht.(3)
4.        In dit verband heeft het Hof in het arrest ADR Center/Commissie (hierna: „arrest ADR”)(4) geoordeeld dat de Commissie slechts gebruik kan maken van haar bevoegdheid om aan besluiten tot inning van contractuele schuldvorderingen de status van executoriale titel te geven in de zin van artikel 299 VWEU indien de betrokken overeenkomst een arbitragebeding ten gunste van de Unierechter bevat.
5.        Een dergelijk besluit dat een executoriale titel vormt, is immers een handeling waartegen kan worden opgekomen met een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU, in het kader waarvan de Unierechter de gegrondheid van de aldus geïnde schuldvordering moet onderzoeken. De vaststelling van een dergelijke titel voor de inning van een uit een overeenkomst voortvloeiende schuldvordering die onder de bevoegdheid van een nationale rechter valt, zou het geschil dus aan de bevoegde rechter onttrekken en de in het Verdrag vastgelegde bevoegdheidsverdeling omzeilen.(5)
6.        Bestaat een dergelijke beperking nu eveneens wanneer de Commissie overgaat tot de onder de bevoegdheid van een nationale rechter vallende inning van een contractuele schuldvordering, niet door de vaststelling van een executoriale titel, maar door middel van verrekening? Anders gezegd, wordt de Commissie verhinderd om door middel van verrekening een door haar gestelde schuldvordering uit overeenkomst te innen, wanneer de overeenkomst geen arbitragebeding ten gunste van de Unierechter bevat?
7.        In het bestreden arrest(6) heeft het Gerecht geoordeeld dat zulks het geval is. Volgens het Gerecht vormt een verrekeningsbesluit, net als een besluit dat een executoriale titel vormt in de zin van artikel 299 VWEU, een handeling waartegen op grond van artikel 263 VWEU kan worden opgekomen. Een vordering die voortvloeit uit een overeenkomst die geen arbitragebeding bevat, valt voor het onderzoek van de gegrondheid ervan onder de bevoegdheid van een nationale rechter. Bijgevolg zou de vaststelling van een verrekeningsbesluit met het oog op de inning van een dergelijke schuldvordering dus eveneens een omzeiling van de in het Verdrag vastgelegde bevoegdheidsverdeling vormen.(7)
8.        In de onderhavige hogere voorziening wordt het Hof verzocht te beoordelen of deze oplossing gegrond is.
9.        Alvorens op deze problematiek in te gaan, zal het Hof moeten nagaan of de onderhavige hogere voorziening haar voorwerp behoudt. Deze vraag rijst omdat de schuldvordering van HB op de Commissie, waarmee de Commissie de litigieuze verrekening heeft verricht, niet meer bestaat, waardoor het in eerste aanleg betwiste verrekeningsbesluit haar voorwerp verliest.
II.    Toepasselijke bepalingen
10.      Op het onderhavige geding zijn de bepalingen van verordening (EU, Euratom) 2018/1046 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie (hierna: „Financieel Reglement van 2018”)(8) van toepassing.
11.      Artikel 98 van het Financieel Reglement van 2018, „Vaststelling van schuldvorderingen”, bepaalt onder meer:
„1.      Om een schuldvordering vast te stellen, doet de bevoegde ordonnateur het volgende:
a)      het bestaan van de schuld verifiëren;
b)      het bestaan en het bedrag van de schuld vaststellen of verifiëren, en
c)      de opeisbaarheid van de schuld verifiëren.
De vaststelling van een schuldvordering is de erkenning van het recht van de Unie jegens een debiteur en de opstelling van de titel waarmee van deze debiteur betaling van zijn schuld kan worden geëist.
2.      Elke als vaststaand, liquide en opeisbaar aangemerkte schuldvordering wordt vastgesteld door middel van een invorderingsopdracht waarbij de bevoegde ordonnateur de rekenplichtige opdraagt de schuldvordering te innen. Deze wordt gevolgd door een aan de debiteur gerichte debetnota, behalve voor de gevallen waarin onmiddellijk een ontheffingsprocedure wordt toegepast overeenkomstig lid 4, tweede alinea. Zowel de invorderingsopdracht als de debetnota worden door de bevoegde ordonnateur opgesteld.
De ordonnateur verzendt de debetnota onmiddellijk na de vaststelling van de schuldvordering en uiterlijk binnen een termijn van vijf jaar te rekenen vanaf het moment waarop de instelling van de Unie, onder normale omstandigheden, haar schuldvordering geldend had kunnen maken. [...]
3.      Om een schuldvordering vast te stellen, vergewist de bevoegde ordonnateur zich van het volgende:
a)      de schuldvordering staat vast, wat inhoudt dat zij niet aan voorwaarden onderworpen is;
b)      de hoogte van de schuldvordering staat vast, en wordt uitgedrukt in een nauwkeurig geldbedrag;
c)      de schuldvordering is opeisbaar en niet onderworpen aan een betalingstermijn;
[...]
4.      De debetnota is de mededeling aan de debiteur dat:
a)      de Unie de schuldvordering heeft vastgesteld;
[...]”
12.      Artikel 101, lid 1, derde alinea, van het Financieel Reglement van 2018 bepaalt dat „[d]e rekenplichtige [overgaat] tot invordering van aan de begroting verschuldigde bedragen door verrekening overeenkomstig artikel 102”.
13.      Artikel 102 van het Financieel Reglement van 2018, „Invordering door verrekening”, luidt als volgt:
„1.      Wanneer de debiteur een als in artikel 98, lid 3, onder a), bedoelde vaststaande, liquide en opeisbare vordering heeft op de Unie of op een uitvoerend agentschap dat de begroting uitvoert, die betrekking heeft op een door een betalingsopdracht vastgesteld bedrag, gaat de rekenplichtige na het verstrijken van de in artikel 98, lid 4, eerste alinea, onder b), bedoelde termijn over tot de inning van de vastgestelde schuldvorderingen door middel van verrekening.
In uitzonderlijke omstandigheden kan de rekenplichtige echter vóór het verstrijken van de in artikel 98, lid 4, eerste alinea, onder b), bedoelde termijn overgaan tot inning door middel van verrekening, indien dit ter bescherming van de financiële belangen van de Unie nodig is en hij gerechtvaardigde redenen heeft om aan te nemen dat het aan de Unie verschuldigde bedrag anders verloren zou gaan.
De rekenplichtige kan ook overgaan tot inning door middel van verrekening vóór het verstrijken van de in artikel 98, lid 4, eerste alinea, onder b), bedoelde termijn wanneer de debiteur daarmee instemt.
2.      Voordat hij overeenkomstig lid 1 van dit artikel tot inning overgaat, raadpleegt de rekenplichtige de bevoegde ordonnateur en stelt hij de betrokken debiteuren hiervan in kennis, met inbegrip van de corrigerende maatregelen overeenkomstig artikel 133.
[...]
3.      De in lid 1 bedoelde verrekening heeft dezelfde gevolgen als een betaling en geldt voor de Unie als kwijting voor het bedrag van de schuld en, in voorkomend geval, de verschuldigde rente.”
14.      Artikel 103 van het Financieel Reglement van 2018 heeft als opschrift „Inningsprocedure bij uitblijven van vrijwillige betaling” en bepaalt:
„1.      Onverminderd artikel 102 stelt de rekenplichtige, indien bij het verstrijken van de in artikel 98, lid 4, eerste alinea, onder b), bedoelde termijn geen
volledige inning is geschied, de bevoegde ordonnateur hiervan in kennis, en tracht
hij
onverwijld de inning alsnog te bewerkstelligen met aanwending van passende rechtsmiddelen, onder meer, in voorkomend geval, door een beroep te doen op van tevoren
verstrekte garanties.
2.      Onverminderd artikel 102 gaat de rekenplichtige, indien de in lid 1 van dit artikel genoemde wijze van inning niet mogelijk is en de debiteur na een door de rekenplichtige verzonden aanmaning de betaling niet heeft verricht, over tot invordering door middel van tenuitvoerlegging van een overeenkomstig artikel 100, lid 2, dan wel langs gerechtelijke weg verkregen titel.”
III. Voorgeschiedenis van de hogere voorziening
A.      Feiten voorafgaand aan de procedure bij het Gerecht
15.      De voorgeschiedenis van het geding wordt uiteengezet in de punten 14 tot en met 37 van het bestreden arrest en kan worden samengevat als volgt.
16.      Op 24 oktober 2007 heeft de Unie, vertegenwoordigd door het Europees Bureau voor wederopbouw (EBW), een aanbesteding uitgeschreven met als doel de Cards-overeenkomst te sluiten, een overeenkomst inzake een overheidsopdracht voor diensten ter verlening van technische bijstand aan de hoge justitiële raad in Servië.
17.      Op 10 juni 2008 werd deze opdracht gegund aan het consortium dat door HB werd gecoördineerd. De betrokken overeenkomst ter waarde van maximaal 1 999 125 EUR werd vervolgens op 30 juli 2008 getekend. Deze overeenkomst bepaalde met name dat alle daaruit voortvloeiende of daarmee verband houdende geschillen onder de bevoegdheid van de rechterlijke instanties te Brussel (België) vielen.(9)
18.      Nadat het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) onregelmatigheden had vastgesteld, heeft de Commissie op 15 oktober 2019 besluit C(2019) 7319 final vastgesteld. Bij dit besluit heeft zij zich op het standpunt gesteld dat de uit hoofde van de Cards-opdracht verrichte betalingen, ten bedrage van 1 197 055,86 EUR, ten onrechte waren verricht en van HB moesten worden teruggevorderd (hierna: „Cards-terugvorderingsbesluit”).
19.      Op 19 november 2019 heeft HB bij het Gerecht twee beroepen ingesteld, die respectievelijk onder de nummers T‑795/19 en T‑796/19 zijn ingeschreven en waarbij met name de regelmatigheid van het Cards-terugvorderingsbesluit werd betwist.
20.      Op 7 februari 2020 heeft HB de Unie, vertegenwoordigd door de Commissie, gedagvaard voor de tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Franstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel, België). HB verzocht in wezen met name dat werd vastgesteld dat de Unie niet gerechtigd was om de Cards-opdracht te beëindigen. Subsidiair vorderde deze partij veroordeling van de Unie tot betaling van een contractuele schadevergoeding ten belope van het bedrag van deze opdracht.
21.      Op 19 februari 2021 heeft de tribunal de première instance de Bruxelles een vonnis gewezen waarin deze heeft verklaard over de nodige rechtsbevoegdheid te beschikken om kennis te nemen van de door HB ingestelde vordering. Die rechterlijke instantie heeft evenwel de behandeling van de zaak ten gronde geschorst in afwachting van de eindbeslissingen in de zaken T‑795/19 en T‑796/19.
22.      Bij zijn arresten van 21 december 2021 in deze zaken, HB/Commissie(10) en HB/Commissie(11) (hierna tezamen: „arresten in de zaken T‑795/19 en T‑796/19, HB/Commissie”), heeft het Gerecht met name de beroepen niet-ontvankelijk verklaard voor zover zij strekten tot nietigverklaring van het Cards-terugvorderingsbesluit. Bovendien heeft het Gerecht de Commissie verwezen in de kosten, met inbegrip van de kosten van de door HB ingeleide kortgedingprocedure.
23.      Bij brief van 31 maart 2022 heeft de Commissie ingestemd met het bedrag van de kosten die van haar werden gevorderd op grond van de arresten in de zaken T‑795/19 en T‑796/19, te weten een totaalbedrag van 19 904,76 EUR. Zij heeft evenwel te kennen gegeven dat zij voornemens was dit bedrag te betalen door middel van verrekening, aangezien met name de uit het Cards-invorderingsbesluit voortvloeiende schuldvordering in wezen bleef bestaan.
24.      Op 13 mei 2022 heeft de Commissie een besluit (hierna: „litigieus besluit”) vastgesteld waarbij zij de schuldvordering van HB op haar uit hoofde van de kosten in de zaken T‑795/19 en T‑796/19 heeft verrekend met de schuldvordering ten bedrage van 1 197 055,86 EUR die zij verklaarde op HB te hebben op grond van het Cards-invorderingsbesluit.
B.      Procesverloop bij het Gerecht en bestreden arrest
25.      Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 18 juli 2022, heeft HB beroep ingesteld tot nietigverklaring van het litigieuze besluit en veroordeling van de Commissie tot vergoeding van de materiële schade.
26.      Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht het litigieuze besluit nietig verklaard (punt 1 van het dictum), het beroep verworpen voor het overige (punt 2 van het dictum) en HB en de Commissie verwezen in hun eigen kosten (punt 3 van het dictum).
C.      Gebeurtenissen na de uitspraak van het bestreden arrest en na de instelling van de onderhavige hogere voorziening
27.      Bij arrest van 26 september 2024 in de gevoegde zaken C‑160/22 P en C‑161/22 P, Commissie/HB (hierna: „arrest in de gevoegde zaken C‑160/22 P en C‑161/22 P, Commissie/HB”) heeft het Hof de arresten in de zaken T‑795/19 en T‑796/19 vernietigd, deze zaken terugverwezen naar het Gerecht en de beslissing omtrent de kosten aangehouden.(12)
IV.    Procedure in hogere voorziening en conclusies van partijen
28.      Bij verzoekschrift van 13 december 2023, dat op 15 december 2023 is geregulariseerd, heeft de Commissie hogere voorziening tegen het bestreden arrest ingesteld.
29.      De Commissie verzoekt het Hof:
–        de punten 1 en 3 van het dictum van het bestreden arrest te vernietigen;
–        de zaak overeenkomstig artikel 61 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie zelf af te doen door de door HB in eerste aanleg ingestelde vordering tot nietigverklaring van het litigieuze besluit af te wijzen;
–        HB te verwijzen in de kosten van de onderhavige procedure bij
het Hof en in die van de procedure bij
het Gerecht.
30.      HB verzoekt het Hof:
–        de hogere voorziening van de Commissie af te wijzen;
–        de Commissie te verwijzen in alle kosten.
31.      Bij verzoek krachtens artikel 149 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, dat op 21 oktober 2024 aan partijen is toegezonden, heeft het Hof partijen verzocht een standpunt in te nemen over de vraag of de onderhavige hogere voorziening zonder voorwerp was geraakt na de uitspraak van het arrest in de gevoegde zaken C‑160/22 P en C‑161/22 P, Commissie/HB. Partijen hebben binnen de gestelde termijn aan dit verzoek voldaan.
32.      Overeenkomstig artikel 76, lid 2, van zijn Reglement voor de procesvoering heeft het Hof geen mondelinge behandeling gehouden.
V.      Beoordeling
33.      In het onderhavige geding moet eerst worden ingegaan op de hogere voorziening (A) en vervolgens op het beroep bij het Gerecht (B).
A.      Hogere voorziening
34.      Alvorens de onderhavige hogere voorziening ten gronde te behandelen (2), zal ik onderzoeken of deze haar voorwerp behoudt ondanks het feit dat het in eerste aanleg bestreden besluit zonder voorwerp is geraakt (1).
1.      Voortbestaan van het voorwerp van de hogere voorziening
35.      Vooraf zij eraan herinnerd dat bij een verrekeningstransactie een schuldenaar (in casu de Commissie) jegens wie een schuldeiser (in casu HB) een „hoofdvordering” of „passieve” vordering heeft, overgaat tot verrekening van deze vordering door middel van een „tegenvordering” of „actieve” vordering die hij zelf op de schuldeiser van de hoofdschuldvordering heeft. Met andere woorden, in plaats van het bedrag van de hoofdschuldvordering aan zijn schuldeiser te betalen, brengt hij dit bedrag in mindering op het bedrag van de tegenvordering teneinde te voorkomen dat twee uitbetalingen tussen dezelfde personen kruiselings zouden plaatsvinden.
36.      Verrekening is dus een specifieke wijze van het vervallen van de
verplichtingen van een schuldenaar en, tegelijkertijd en omgekeerd, een wijze van inning van de schuldvorderingen die de schuldenaar op zijn beurt jegens zijn schuldeiser meent te hebben.(13)
37.      Zoals in de punten 22 tot en met 24 van deze conclusie is aangegeven, bedroeg de hoofdschuldvordering van HB op de Commissie 19 904,76 EUR en was zij afkomstig uit de kosten waartoe het Gerecht de Commissie had verwezen in de zaken T‑795/19 en T‑796/19, HB/Commissie. Van haar kant bedroeg de tegenvordering die de Commissie op HB had en die zij door het litigieuze besluit gedeeltelijk heeft geïnd, 1 197 055,86 EUR en bestond deze
uit het bedrag dat de Commissie van HB vorderde uit hoofde van de Cards-opdracht.
38.      Zoals vermeld in punt 27 van deze conclusie heeft het Hof bij het arrest in de gevoegde zaken C‑160/22 P en C‑161/22 P, Commissie/HB, de arresten in de zaken T‑795/19 en T‑796/19, HB/Commissie, echter vernietigd, deze zaken terugverwezen naar het Gerecht en de beslissing omtrent de kosten aangehouden. Bijgevolg is de Commissie HB niet langer het bedrag van deze kosten verschuldigd, zodat de hoofdschuldvordering niet meer bestaat.
39.      Zoals de Commissie in haar antwoord op de vragen van het Hof heeft erkend, is het in eerste aanleg bestreden litigieuze besluit bijgevolg zonder voorwerp geraakt en moet het worden ingetrokken.
40.      Bovendien heeft het Hof in het arrest in de gevoegde zaken C‑160/22 P en C‑161/22 P, Commissie/HB, geoordeeld dat het Cards-terugvorderingsbesluit moet worden aangemerkt als een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU en dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat het was vastgesteld in het kader van contractuele betrekkingen. De tegenvordering die de Commissie bij het litigieuze besluit jegens HB heeft geïnd, valt dus onder de bevoegdheid van het Gerecht. Hieruit volgt dat de oplossing van het arrest ADR, die betrekking heeft op de inning van een contractuele schuldvordering die onder de bevoegdheid van een nationale rechter valt en die de basis vormt voor de in het bestreden arrest gekozen oplossing, in casu niet meer relevant is.
41.      Niettemin is de Commissie van mening dat de onderhavige hogere voorziening niet zonder voorwerp is geraakt, met name omdat het Hof moet verduidelijken of de door het Gerecht in het bestreden arrest gekozen oplossing geldig is voor de vaststelling van toekomstige besluiten tot invordering door verrekening van schuldvorderingen die voortkomen uit overeenkomsten die geen arbitragebedingen ten gunste van de Unierechter bevatten.
42.      In die omstandigheden zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof het voorwerp van het geding en het procesbelang, op straffe van afdoening zonder beslissing, moeten blijven bestaan tot aan de rechterlijke beslissing.(14)
43.      Bovendien volgt uit artikel 56, leden 2 en 3, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie dat geprivilegieerde partijen, zoals de Commissie, geen procesbelang hoeven aan te tonen om hogere voorziening in te stellen.(15) In een aanhangig geding kan evenwel slechts uitspraak worden gedaan, wanneer de opgeworpen rechtsvragen niet louter hypothetisch zijn omdat het geding zonder voorwerp is geraakt.(16) Geprivilegieerde partijen hebben dus geen onbeperkte mogelijkheid tot het bestrijden van arresten van het Gerecht voor het Hof(17) en zijn evenmin ontheven van elke verplichting aangaande het voortbestaan van het voorwerp van het geding(18).
44.      Het staat dus niet aan het Hof om in het kader van een hogere voorziening algemene en abstracte vragen te bespreken of een „les in recht” te geven.(19) Bijgevolg weigert het Hof uitspraak te doen in een hogere voorziening indien het arrest dat het zou wijzen enkel van belang zou zijn voor hypothetische vergelijkbare gevallen in de toekomst.(20)
45.      Niettemin erkent het Hof in het kader van de beoordeling van het procesbelang van niet-geprivilegieerde partijen dat dergelijke partijen in bepaalde omstandigheden een belang kunnen behouden bij een verzoek tot nietigverklaring van een in de loop van het geding ingetrokken handeling, teneinde de auteur van de aangevochten handeling ertoe te brengen in de toekomst passende wijzigingen aan te brengen en aldus het risico te voorkomen dat de onrechtmatigheid die beweerdelijk aan die handeling kleeft, wordt herhaald.(21) Het voortbestaan van een dergelijk belang is met name toegestaan wanneer het voorzienbaar is dat de betrokken instelling op korte of middellange termijn nieuwe handelingen zal vaststellen die juist zijn gebaseerd op de aan de orde gestelde juridische uitlegging.(22)
46.      Een dergelijke redenering moet a fortiori worden toegepast bij de beoordeling van het voortbestaan van het voorwerp van een geding – zoals in casu de onderhavige hogere voorziening – dat is ingesteld door een geprivilegieerde partij die geen procesbelang hoeft aan te tonen.
47.      Zoals in punt 7 van deze conclusie is aangegeven, heeft het Gerecht in het bestreden arrest geoordeeld dat de Commissie in een geval als het onderhavige, waarin de door middel van verrekening geïnde tegenvordering afkomstig is uit een overeenkomst die geen arbitragebeding ten gunste van de Unierechter bevat, niet bevoegd is om deze wijze van inning toe te passen.
48.      Zoals de Commissie in haar schrifturen heeft aangegeven, volgt hieruit dat zij op grond van de in de motivering van het bestreden arrest vastgestelde stand van het recht, waarnaar zij zich moet voegen(23), geen gebruik meer kan maken van verrekening om de schuldvorderingen te innen waarop zij zich beroept jegens medecontractanten aan wie zij is gebonden door overeenkomsten die geen arbitragebeding ten gunste van de Unierechter bevatten. De Commissie heeft evenwel aan de hand van cijfers aangetoond dat deze vorderingen zeer talrijk zijn en een aanzienlijke begrotingspost vormen.
49.      Hieruit volgt dat het feit dat het bij het dictum van het bestreden arrest nietig verklaarde litigieuze besluit zonder voorwerp is geraakt, niet meebrengt dat de gevolgen die de in de rechtsoverwegingen van dat arrest gekozen oplossing voor de Commissie(24) en, meer in het algemeen, voor de rechtsorde van de Unie heeft, verdwijnen. Het zonder voorwerp raken doet immers niet af aan de juridische beoordeling waarop het dictum van het bestreden arrest(25), dat het voorwerp is van de onderhavige hogere voorziening, is gebaseerd. Indien de onderhavige hogere voorziening zou uitmonden in afdoening zonder beslissing, zou de oplossing die is vervat in de overwegingen die de noodzakelijke steun bieden aan het dictum van het bestreden arrest, dus kracht van gewijsde krijgen.(26)
50.      In die omstandigheden zou het niet alleen in strijd zijn met de beginselen van rechtszekerheid en van bescherming en goed beheer van de financiën van de Unie, maar ook met de beginselen van proceseconomie en goede rechtsbedeling, wanneer ervan zou worden uitgegaan dat de onderhavige hogere voorziening zonder voorwerp is geraakt en de Commissie zou worden verplicht om de stand van het recht met betrekking tot de verrekening van contractuele schuldvorderingen te trachten te verduidelijken door latere hogere voorzieningen aanhangig te maken.
51.      Bovendien blijkt hoe dan ook niet dat de verdwijning van het voorwerp van het litigieuze besluit tot gevolg heeft dat het geding tussen partijen wordt beëindigd, en de hogere voorziening derhalve om die reden zonder voorwerp is geraakt.(27)
52.      Hieruit volgt dat, ondanks het wegvallen van het voorwerp van de procedure in eerste aanleg (zie de punten 105 en 106 van deze conclusie), de onderhavige hogere voorziening niet zonder voorwerp is geraakt en dat zij derhalve ten gronde dient te worden behandeld.
2.      Ten gronde
53.      Volgens de Commissie geeft de redenering van het Gerecht in het bestreden arrest in twee opzichten blijk van een onjuiste rechtsopvatting.
54.      Ten eerste verwijt de Commissie het Gerecht dat het ten onrechte heeft geoordeeld dat zij een contractuele schuldvordering die voor de bevoegde nationale rechter ten gronde wordt betwist, niet door verrekening kon innen [onder a)].
55.      Ten tweede betoogt de Commissie dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door verrekeningsbesluiten gelijk te stellen met besluiten die een executoriale titel vormen en door de overwegingen van het arrest ADR daarop toe te passen [onder b)].
a)      Mogelijkheid om een betwiste schuldvordering te innen door verrekening (eerste middel in hogere voorziening)
56.      In haar eerste middel in hogere voorziening voert de Commissie aan dat het Gerecht in de punten 60 en 61 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Het Gerecht heeft, aldus de Commissie, in dat arrest het onderzoek of een schuldvordering vaststaand, liquide en opeisbaar is, verward met het onderzoek van de gegrondheid ervan en ten onrechte geoordeeld dat de betwisting een factor is waarmee rekening moet worden gehouden bij de beoordeling of de schuldvordering vaststaand, liquide en opeisbaar is.
57.      In die punten heeft het Gerecht geoordeeld dat de Commissie bij de vaststelling van het litigieuze besluit geen rekening had gehouden met de bevoegdheidsverdeling tussen de Unierechter en de nationale rechterlijke instanties om de rechtmatigheid te beoordelen van een verrekening met betrekking tot een contractuele schuldvordering die was betwist voor een nationale rechter die als enige bevoegd was om vast te stellen of die schuldvordering gegrond was en of zij, meer in het algemeen, vaststaand, liquide en opeisbaar was zodat zij in aanmerking kon worden genomen in het kader van een verrekening(28).
58.      Zoals de Commissie terecht opmerkt, volgt uit deze redenering inderdaad dat het Gerecht impliciet maar noodzakelijkerwijs heeft geoordeeld dat het al dan niet betwiste karakter van een schuldvordering een factor was waarmee rekening moest worden gehouden bij het onderzoek of die schuldvordering vaststaand, liquide en opeisbaar
was in de zin van het Financieel Reglement van 2018.
59.      Deze uitlegging houdt echter geen stand bij het onderzoek van de relevante bepalingen van dit Reglement, gelet op de bewoordingen, de opzet en het doel ervan.
60.      Ten eerste vormt de vaststelling van een schuldvordering de erkenning van het Unierecht jegens een debiteur en de opstelling van de titel waarmee van deze debiteur betaling van zijn schuld kan worden geëist (artikel 98, lid 1, tweede alinea, van het Financieel Reglement van 2018). Om een schuldvordering vast te stellen vergewist de bevoegde ordonnateur zich er onder meer van dat a) de schuldvordering vaststaat, wat inhoudt dat zij niet aan voorwaarden onderworpen is, b) de hoogte van de schuldvordering vaststaat, en wordt uitgedrukt in een nauwkeurig geldbedrag en c) de schuldvordering opeisbaar is en niet onderworpen aan een betalingstermijn [artikel 98, lid 3, onder a) tot en met c), van dit Reglement].
61.      Ten tweede stelt de bevoegde ordonnateur elke als vaststaand, liquide en opeisbaar aangemerkte schuldvordering vast door middel van een invorderingsopdracht waarbij hij de rekenplichtige opdraagt de schuldvordering te innen. Deze invorderingsopdracht wordt gevolgd door een aan de debiteur gerichte debetnota, die hem in kennis stelt van de vaststelling van de schuldvordering en van de betalingstermijn (artikel 98, lid 2, eerste alinea, en lid 4, eerste alinea, alsmede artikel 100, lid 1, van het Financieel Reglement van 2018).
62.      Ten derde kan de bevoegde ordonnateur, tenzij hij besluit de schuldvordering geheel of gedeeltelijk in te trekken, slechts afzien van de invordering van een vastgestelde schuldvordering in naar behoren gemotiveerde gevallen, wanneer invordering onmogelijk of onevenredig is (artikel 101, leden 2 tot en met 6, van het Financieel Reglement van 2018).
63.      Ten vierde en ten slotte gaat de rekenplichtige, wanneer de debiteur op zijn beurt een schuldvordering op de Unie heeft, over tot inning van de vastgestelde schuldvordering van de Unie door verrekening, nadat de debiteur in de gelegenheid is gesteld zijn opmerkingen kenbaar te maken (artikel 101, lid 1, derde alinea, en artikel 102, leden 1 en 2, eerste alinea, alsmede artikel 133, van het Financieel Reglement van 2018).
64.      Uit deze bepalingen, in hun onderlinge samenhang gelezen, blijkt dat het feit dat een schuldvordering vaststaand is, slechts verwijst naar het gegeven dat daaraan geen voorwaarde is verbonden (punt 60 hierboven) en niet mag worden verward met een niet-betwiste schuldvordering.(29)
65.      Zo wordt het vaststaande karakter van een schuldvordering bepaald en wordt de invorderingsopdracht opgesteld nog voordat de debiteur in kennis is gesteld van de vaststelling van deze schuldvordering door middel van de debetnota, die aanleiding kan geven tot betwisting ervan (punt 61 hierboven). Het is juist dat de rekenplichtige de debiteur in staat moet stellen om zijn opmerkingen kenbaar te maken alvorens over te gaan tot invordering door verrekening van de vastgestelde schuldvordering (punt 63 hierboven). De rekenplichtige kan echter niet afzien van de inning van een schuldvordering die eenmaal is vastgesteld, zelfs niet indien deze
wordt betwist, tenzij hij besluit de schuldvordering in te trekken (punt 62 hierboven).
66.      Bijgevolg is het feit dat een schuldvordering onbetwist is geen voorwaarde voor de vaststelling van die schuldvordering en voor de inning ervan door verrekening. Integendeel, wanneer een schuldvordering wordt vastgesteld, kunnen de bevoegde ordonnateur en de rekenplichtige niet afzien van inning door verrekening.
67.      Dit is volledig in lijn met het doel van het Financieel Reglement van 2018, namelijk het beschermen van de financiële belangen en het waarborgen van een goed beheer van de begroting van de Unie, wat onontbeerlijk is voor de werking van de Unie.(30)
68.      Het Gerecht heeft dus in zaken van vóór de onderhavige zaak terecht geoordeeld dat de betwisting van een schuldvordering niet in de weg stond aan toepassing van verrekening om deze te innen.(31)
69.      Hieruit volgt dat het Gerecht zijn redenering in de punten 60 en 61 van het bestreden arrest ten onrechte impliciet maar noodzakelijkerwijs heeft gebaseerd op de overweging dat de betwisting van een door de Unie vastgestelde schuldvordering in de weg zou staan aan de inning van die schuldvordering door middel van verrekening. Het eerste middel in hogere voorziening van de Commissie is dus gegrond en moet worden aanvaard.
b)      Mogelijkheid om een contractuele schuldvordering die onder de bevoegdheid van een nationale rechter valt, te innen door verrekening (tweede middel in hogere voorziening)
70.      In het kader van haar tweede middel in hogere voorziening betoogt de Commissie dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de vaststelling van een verrekeningsbesluit ter inning van een contractuele schuldvordering die onder de bevoegdheid van een nationale rechter valt, zou leiden tot omzeiling van de in het primaire recht vastgelegde verdeling van de rechterlijke bevoegdheden. Zelfs indien een dergelijk verrekeningsbesluit een handeling vormt waartegen bij de Unierechter kan worden opgekomen, kan het in dit verband niet worden gelijkgesteld met een besluit dat een executoriale titel vormt in de zin van artikel 299 VWEU, zoals het besluit dat aan de orde was in het arrest ADR.
71.      Voor de beoordeling van deze grieven moet in de eerste plaats worden bevestigd dat het Gerecht verrekeningsbesluiten terecht als voor beroep vatbare handelingen in de zin van artikel 263 VWEU heeft aangemerkt (punten 52 en 54 van het bestreden arrest) (1).
72.      In de tweede plaats zal ik nagaan of de Commissie niettemin bevoegd is om dergelijke besluiten vast te stellen teneinde contractuele schuldvorderingen te innen die, wat het onderzoek van de gegrondheid ervan betreft, onder de rechterlijke bevoegdheid van een nationale rechter vallen (2).
1)      Besluiten tot verrekening van contractuele schuldvorderingen zijn voor beroep vatbare handelingen in de zin van artikel 263 VWEU
73.      Volgens de rechtspraak kan, wanneer er sprake is van een overeenkomst tussen de verzoekende partij en een van de instellingen, bij de rechterlijke instanties van de Unie slechts een beroep op grond van artikel 263 VWEU aanhangig worden gemaakt indien de bestreden handeling beoogt bindende rechtsgevolgen teweeg te brengen die de contractuele verhouding tussen de partijen te buiten gaan en de uitoefening impliceren van bevoegdheden van openbaar gezag die aan de contracterende instelling handelend als bestuursorgaan zijn toegekend.(32)
74.      Het is juist dat verrekening een mechanisme is dat in het burgerlijk recht algemeen wordt gebruikt tussen particulieren die niet over bevoegdheden van openbaar gezag beschikken.(33) De vaststelling van een verrekeningsbesluit op grond van de bij het Financieel Reglement van 2018 ingevoerde regeling met het oog op de inning van een contractuele schuldvordering is echter een handeling die buiten de contractuele verhouding tussen de partijen valt en de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag impliceert die aan de contracterende instelling als bestuursorgaan zijn toegekend.
75.      Wanneer de Commissie een tegenvordering die zij op grond van een overeenkomst op haar medecontractant stelt te hebben, compenseert met een hoofdschuldvordering die deze laatste op grond van een andere contractuele of eenzijdige verhouding jegens haar heeft(34), sorteert dit besluit om te beginnen bindende rechtsgevolgen die verder gaan dan de contractuele verhouding waaruit de tegenvordering voortvloeit.
76.      Vervolgens impliceert de vaststelling van een dergelijk besluit de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag die aan de Commissie als bestuursorgaan zijn toegekend. Uit dien hoofde gaan de bindende rechtsgevolgen van dat besluit verder dan elke contractuele verhouding tussen de partijen, ongeacht of de hoofdvordering en de tegenvordering waarop het verrekeningsbesluit betrekking heeft, al dan niet uit dezelfde overeenkomst voortvloeien.
77.      Zoals ik in de zaak ADR heb uiteengezet, beperken de bindende rechtsgevolgen van een besluit dat is vastgesteld krachtens bevoegdheden van openbaar gezag die aan de contracterende instelling als bestuursorgaan zijn toegekend, zich immers nooit tot de enkele contractuele verhouding tussen de partijen. Een dergelijk besluit heeft steeds ook buitencontractuele rechtsgevolgen, juist omdat deze gevolgen zijn gebaseerd op een afwijkende algemene buitencontractuele bevoegdheid van de contracterende instelling.(35)
78.      Verrekeningsbesluiten vallen hoofdzakelijk om twee redenen onder de uitoefening van dergelijke bevoegdheden van openbaar gezag.
79.      In de eerste plaats is de vaststelling van een verrekeningsbesluit een overheidsbesluit omdat de Commissie, zoals in de punten 64 tot en met 66 van deze conclusie is uiteengezet, gehouden is om een dergelijk besluit vast te stellen, ook al wordt de aldus geïnde schuldvordering betwist.
80.      In de tweede plaats – wat nog belangrijker is – kan de medecontractant van de Commissie, anders dan in burgerrechtelijke betrekkingen tussen particuliere partijen, deze instelling geen verrekening tegenwerpen indien deze de jegens haar
ingebrachte schuldvordering betwist. Het Financieel Reglement voorziet niet in een verrekeningsmechanisme dat de medecontractant in dergelijke omstandigheden in staat stelt verrekening toe te passen.
81.      Bovendien volgt uit artikel 102, lid 1, juncto artikel 111, leden 3 tot en met 5, van het Financieel Reglement van 2018 dat een medecontractant van de Commissie jegens de Unie slechts een vaststaande, liquide en opeisbare schuldvordering kan hebben indien de overeenkomstige geldsom door een betalingsopdracht is vastgesteld. Een dergelijke betalingsopdracht wordt pas afgegeven wanneer de bevoegde ordonnateur vooraf heeft aanvaard dat een uitgave ten laste van de begroting wordt gebracht, na met name te zijn nagegaan of is voldaan aan de voorwaarden van de juridische verbintenis die in die uitgave voorziet. Indien de Commissie van mening is dat een uitgave die een medecontractant van haar vordert, niet gerechtvaardigd is, wordt een dergelijke betalingsopdracht bijgevolg niet afgegeven en beschikt de medecontractant dus niet over een vaststaande, liquide en opeisbare schuldvordering die in het kader van een verrekening geldend kan worden gemaakt.
82.      Hieruit volgt dat het Gerecht in het licht van vaste rechtspraak terecht heeft geoordeeld dat door de Commissie vastgestelde verrekeningsbesluiten handelingen zijn die voor de rechterlijke instanties van de Unie kunnen worden aangevochten door middel van een beroep tot nietigverklaring overeenkomstig artikel 263 VWEU.(36)
2)      Vaststelling van een verrekeningsbesluit ter inning van een contractuele schuldvordering die onder de bevoegdheid van een nationale rechter valt, is niettemin mogelijk
83.      In de onderhavige hogere voorziening is de Commissie het enerzijds eens met het standpunt van het Gerecht in het bestreden arrest dat een besluit tot verrekening van een contractuele schuldvordering die onder de bevoegdheid van een nationale rechter valt, een handeling is die krachtens artikel 263 VWEU kan worden aangevochten voor de Unierechter. Anderzijds is zij van mening dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste opvatting door uit deze bevinding af te leiden dat de vaststelling van een dergelijk besluit leidt tot omzeiling van de in het Verdrag vastgelegde verdeling van de rechterlijke bevoegdheden. De aan het arrest ADR ten grondslag liggende reden kan in dat verband niet worden toegepast op verrekeningsbesluiten.
84.      In het arrest ADR heeft het Hof verduidelijkt dat de Commissie niet bevoegd is om besluiten vast te stellen die een executoriale titel vormen in de zin van artikel 299 VWEU, teneinde contractuele schuldvorderingen die onder de bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties vallen, te innen. Bijgevolg kan de Commissie dergelijke besluiten niet vaststellen om schuldvorderingen te innen die voortvloeien uit overeenkomsten die geen arbitragebeding ten gunste van de Unierechter bevatten.(37)
85.      De reden voor deze beperking ligt niet alleen in het feit dat een besluit dat een
executoriale titel vormt in de zin van artikel 299 VWEU een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU is, maar ook en vooral in het feit dat de Unierechter in een dergelijk beroep de gegrondheid van de schuldvordering moet onderzoeken.
86.      Zoals ik in de zaak ADR heb opgemerkt, kan de tenuitvoerlegging van een besluit dat een executoriale titel vormt, volgens artikel 299, vierde alinea, VWEU alleen worden opgeschort krachtens een beslissing van het Hof, terwijl de nationale rechterlijke instanties enkel bevoegd zijn om toe te zien op de regelmatigheid van de wijze van tenuitvoerlegging. Bovendien is in de Reglementen voor de procesvoering van zowel het Gerecht als het Hof bepaald dat verzoeken tot opschorting van de tenuitvoerlegging van handelingen, ingediend krachtens artikel 299 VWEU, slechts ontvankelijk zijn indien tegen de betrokken handeling beroep is ingesteld bij het Gerecht respectievelijk het Hof.(38)
87.      In die omstandigheden vereist het recht op een doeltreffende voorziening in rechte dat de Unierechter bij wie een dergelijke voorziening is ingesteld, ook de gegrondheid van de opgeëiste schuldvordering onderzoekt.(39) Anders zou de gedwongen inning van een schuldvordering zonder enige rechterlijke toetsing kunnen plaatsvinden.
88.      De vaststelling van een besluit dat een executoriale titel vormt voor de inning van een contractuele schuldvordering die onder de bevoegdheid van een nationale rechter valt, zou er dus op neerkomen dat het onderzoek van de gegrondheid van die schuldvordering aan de bevoegde nationale rechter wordt onttrokken en dat daardoor de in het Verdrag neergelegde rechterlijke bevoegdheidsverdeling wordt omzeild.
89.      Zoals de Commissie terecht stelt, gaat deze redenering niet op voor verrekeningsbesluiten in de zin van artikel 102 van het Financieel Reglement van 2018, zoals het litigieuze besluit dat in het bestreden arrest aan de orde is.
90.      Zo bepaalt artikel 102, lid 3, van het Financieel Reglement van 2018 inderdaad dat de in lid 1 van dat artikel bedoelde verrekening dezelfde gevolgen heeft als een betaling en voor de Unie geldt als kwijting voor het bedrag van de schuld en, in voorkomend geval, van de verschuldigde rente.
91.      In geval van inning van een contractuele schuldvordering die aan een nationale rechter is voorgelegd om de gegrondheid ervan te onderzoeken wegens het ontbreken van een arbitragebeding in de betrokken overeenkomst, moet deze bepaling echter teleologisch worden gereduceerd, dat wil zeggen restrictief worden uitgelegd in die zin dat de verrekening voor de Unie niet geldt als kwijting voor het bedrag van de schuld (de hoofdschuldvordering). Zij ontslaat haar enkel van de verplichting om over te gaan tot betaling van de hoofdschuldvordering in afwachting van de uitkomst van het onderzoek van een eventuele betwisting van de gegrondheid van de door middel van verrekening geïnde tegenvordering.
92.      Zoals ik in de zaak ADR heb aangegeven, heeft een verrekeningsbesluit in die omstandigheden alleen praktische gevolgen en geen rechtsgevolgen voor de geïnde tegenvordering.(40) Een dergelijk besluit kan inderdaad definitief worden, hetzij omdat de medecontractant het niet aanvecht voor de Unierechter, hetzij omdat de Unierechter de geldigheid ervan in een in kracht van gewijsde gegane beslissing bevestigt. Dat doet echter niet af aan de vraag naar de gegrondheid van de tegenvordering die in dat besluit aan de orde is. Dit besluit kan immers geen definitieve rechtskracht verlenen aan de vaststelling van de schuldvordering. De voorwaarden waaronder de vaststelling van die schuldvordering rechtskracht verkrijgt, worden daarentegen bepaald door de wettelijke en contractuele regeling waaraan zij is onderworpen en vallen onder de beoordeling van de bevoegde rechter.
93.      In die omstandigheden is de toetsing door de Unierechter bij wie een beroep is ingesteld tot nietigverklaring van een krachtens artikel 102 van het Financieel Reglement van 2018 vastgesteld verrekeningsbesluit beperkt tot de verificatie van de voorwaarden die in dat Reglement zijn gesteld voor de vaststelling van een dergelijk besluit (zie de punten 60‑66 van deze conclusie). Noch die toetsing noch de kracht van gewijsde van het aldus gewezen arrest kan
daarentegen de gegrondheid van de geïnde contractuele tegenvordering omvatten.(41) Vanwege het ontbreken van een arbitragebeding in de betrokken overeenkomst valt deze kwestie immers niet onder de bevoegdheid van de Unierechter.(42)
94.      Bijgevolg leidt deze rechterlijke toetsing door de Unierechter ten aanzien van het verrekeningsbesluit niet tot omzeiling van de in het primaire recht neergelegde rechterlijke bevoegdheidsverdeling. Anders dan het geval is voor besluiten die een executoriale titel vormen, waarop het arrest ADR betrekking heeft, is het op het gebied van verrekeningsbesluiten dus denkbaar dat het onderzoek naar de rechtmatigheid van het verrekeningsbesluit en het onderzoek naar de gegrondheid van de door de Commissie opgeëiste en door middel van deze verrekening geïnde schuldvordering niet door dezelfde rechter plaatsvinden.
95.      Tegelijkertijd vormt het beperken van de Unierechtelijke toetsing tot de in het Financieel Reglement van 2018 vastgestelde voorwaarden voor de vaststelling van een verrekeningsbesluit, die niet gelden voor de verificatie van de gegrondheid van de betrokken tegenvordering, geen schending van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte. Dit vloeit voort uit het in de punten 91 en 92 hierboven vermelde feit dat het verrekeningsbesluit niet tot gevolg heeft dat de vaststelling van de opgeëiste tegenvordering definitief wordt. Het heeft enkel tot gevolg dat de betaling van de hoofdschuldvordering van de medecontractant wordt uitgesteld tot de afloop van de procedure tot toetsing van de gegrondheid van de tegenvordering voor de bevoegde nationale rechter.
96.      Zoals de Commissie terecht erkent, zou zij, indien de bevoegde nationale rechter zou vaststellen dat die schuldvordering niet bestaat, uiteraard gehouden zijn om haar medecontractant het op de hoofdschuldvordering ingehouden bedrag, in voorkomend geval vermeerderd met rente, te betalen.(43) Zoals het Gerecht reeds in soortgelijke omstandigheden heeft erkend, zou het ook, voor zover zijn Reglement voor de procesvoering hem daartoe de mogelijkheid biedt, de beroepsprocedure tegen het verrekeningsbesluit kunnen schorsen in afwachting van de beslissing van de nationale rechter over de gegrondheid van de betrokken vordering.(44)
97.      Het is juist dat de vaststelling van het verrekeningsbesluit, voor zover daarbij in de praktijk het bedrag van de door de Commissie opgeëiste tegenvordering wordt geïnd (omdat de hoofdschuldvordering van de medecontractant niet is betaald), tot een omkering leidt van het initiatief om zich tot de voor de overeenkomst bevoegde rechter te wenden om over de gegrondheid van de tegenvordering te doen beslissen. Het staat dus niet aan de Commissie om zich tot die rechter te wenden om de gegrondheid van haar vermeende schuldvordering te laten onderzoeken en een executoriale titel te verkrijgen om deze te innen. In plaats daarvan dient de medecontractant zich tot hem te wenden om de gegrondheid van de door de Commissie opgeëiste schuldvordering te doen onderzoeken en in voorkomend geval een vonnis te verkrijgen waarbij de Commissie wordt verplicht het krachtens het verrekeningsbesluit ingehouden bedrag van de hoofdschuldvordering te betalen.
98.      Het feit dat de medecontractant aldus wordt benadeeld ten opzichte van de Commissie doordat haar deze faciliteit bij de inning van haar schuldvorderingen wordt toegekend, wordt evenwel gerechtvaardigd door de noodzaak om de financiële belangen van de Unie te beschermen.(45) Zoals ik reeds in de zaak ADR heb aangegeven, zou het niet verenigbaar zijn met dit beginsel om de Commissie te verplichten Uniemiddelen over te maken aan een debiteur die in gebreke blijft, insolvent is of eenvoudigweg niet wil betalen.(46)
99.      Dat is overigens de reden dat, op grond van het Financieel Reglement van 2018, verrekening de verplichte prioritaire wijze van inning van schuldvorderingen van de Unie vormt, vóór elke andere wijze van inning.(47) Zoals het Gerecht in andere zaken terecht heeft opgemerkt, kan de rekenplichtige dus niet afzien van verrekening wanneer de debiteur een schuldvordering op de Unie heeft en niet tot vrijwillige uitvoering overgaat.(48) Indien de schuldvordering daarentegen niet kon worden ingevorderd door verrekening of door een beroep te doen op van tevoren verstrekte garanties, kan de rekenplichtige deze schuldvordering invorderen door middel van een door de vaststelling van een besluit dan wel een langs gerechtelijke weg verkregen titel.(49)
100. Het is dus ook op dit punt dat besluiten die een executoriale titel vormen in de zin van artikel 299 VWEU, waarop het arrest ADR betrekking heeft, verschillen van verrekeningsbesluiten,
waarop de onderhavige zaak betrekking heeft. Aangezien eerstgenoemde besluiten net als de verkrijging van een titel via de rechter een optie zijn waarover de Commissie beschikt, is het gerechtvaardigd dat het gebruik ervan wordt beperkt op grond van de artikelen 272 en 274 VWEU (zie de punten 1‑5 van deze conclusie). Aangezien het gebruik van de laatstgenoemde besluiten verplicht en niet facultatief is, kunnen de gevolgen ervan daarentegen geen rechtskracht verlenen aan de vaststelling van een schuldvordering waarvan het onderzoek naar de gegrondheid, uit hoofde van die bepalingen van primair recht, een taak van de nationale rechter is.
101. Uit deze overwegingen volgt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Commissie in de omstandigheden van het onderhavige geval op basis van de in het arrest ADR gekozen oplossing niet bevoegd was om het litigieuze besluit vast te stellen. Het tweede middel in hogere voorziening van de Commissie is dus eveneens gegrond en moet worden aanvaard.
3.      Conclusie inzake de hogere voorziening
102. Uit het voorgaande volgt dat de redenering van het Gerecht die aan punt 1 van het dictum van het bestreden arrest ten grondslag ligt, blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting. Dit arrest moet dus worden vernietigd voor zover het litigieuze besluit daarbij in punt 1 van het dictum ervan nietig is verklaard.
B.      Beroep bij het Gerecht
103. Overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof in geval van vernietiging van de beslissing van het Gerecht de zaak zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is.
104. Dit is in casu het geval.
105. Zoals in de punten 37 tot en met 39 van deze conclusies is aangegeven, heeft het litigieuze besluit geen voorwerp meer, aangezien de hoofdschuldvordering die HB op de Commissie had en die de Commissie heeft verrekend met haar vermeende tegenvordering op HB uit hoofde van de Cards-overeenkomst, niet langer bestaat.
106. Bijgevolg behoeft niet meer te worden beslist op het door HB bij het Gerecht ingediende verzoek tot nietigverklaring van dat besluit.
C.      Tussenconclusie
107. Uit een en ander volgt dat het bestreden arrest moet worden vernietigd voor zover daarbij het litigieuze besluit in punt 1 van het dictum ervan nietig is verklaard, en dat het Hof de zaak moet afdoen en moet vaststellen dat niet meer hoeft te worden beslist op het door HB bij het Gerecht ingestelde verzoek tot nietigverklaring van het litigieuze besluit.
VI.    Kosten
A.      Kosten van de procedure in hogere voorziening
108. Volgens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering beslist het Hof over de kosten wanneer de hogere voorziening ongegrond is of wanneer, bij gegrondheid ervan, het Hof de zaak zelf afdoet. Ingevolge artikel 138, lid 1, van dit Reglement, dat op grond van artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover dit is gevorderd.
109. Aangezien HB in de onderhavige hogere voorziening in het ongelijk is gesteld, dient deze partij overeenkomstig het verzoek van de Commissie te worden verwezen in de kosten van deze hogere voorziening.
B.      Kosten van de procedure in eerste aanleg
110. Volgens artikel 149 van het Reglement voor de procesvoering beslist het Hof over de kosten wanneer het vaststelt dat het beroep zonder voorwerp is geraakt en dat er niet meer op hoeft te worden beslist. Volgens artikel 142 van het Reglement voor de procesvoering beslist het Hof vrijelijk over de kosten in geval van afdoening zonder beslissing.
111. In casu blijkt dat op het door HB in eerste aanleg ingestelde beroep tot nietigverklaring niet meer hoeft te worden beslist, aangezien het litigieuze besluit zonder voorwerp is geraakt.
112. Uit de onderhavige analyse is gebleken dat het Gerecht het litigieuze besluit ten onrechte nietig heeft verklaard, hoewel de Commissie bevoegd was om het vast te stellen, zodat de conclusies van de Commissie dienaangaande in eerste aanleg hadden moeten worden toegewezen. Voorts wordt punt 2 van het dictum van het bestreden arrest, waarbij de vordering van HB tot vergoeding van de door deze partij geleden materiële schade wordt afgewezen, niet vernietigd.
113. Uit de onderhavige analyse is echter ook gebleken dat de rechtsmiddelen tegen een besluit tot verrekening van een contractuele vordering die onder de bevoegdheid van een nationale rechter valt, ingewikkeld zijn. Bovendien had HB alle nodige zorgvuldigheid aan de dag gelegd door zich met betrekking tot de litigieuze verrekening te wenden tot zowel het Gerecht als de nationale rechter die bevoegd was om de gegrondheid van de schuldvordering in kwestie te onderzoeken.
114. In die omstandigheden eist een billijke beoordeling van de zaak dat elke partij wordt verwezen in haar eigen kosten van de procedure in eerste aanleg, zoals in het bestreden arrest is gebeurd. De vordering van de Commissie tot vernietiging van punt 3 van het dictum van dat arrest en tot verwijzing van HB in de kosten van de procedure bij
het Gerecht moet dus worden afgewezen.
VII. Conclusie
115. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om te beslissen als volgt:
„1)      Punt 1 van het dictum van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 4 oktober 2023, HB/Commissie (T‑444/22, EU:T:2023:604), wordt vernietigd.
2)      Op het verzoek tot nietigverklaring in zaak T‑444/22 hoeft niet meer te worden beslist.
3)      HB zal haar eigen kosten dragen alsmede die van de Europese Commissie in verband met de procedure in hogere voorziening.”
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
2      Arresten van 11 juli 1985, Maag/Commissie (43/84, EU:C:1985:328, punt 26); 9 september 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissie (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punt 19), en 28 februari 2019, Alfamicro/Commissie (C‑14/18 P, EU:C:2019:159, punt 49).
3      Zie, om slechts de meest emblematische van de talrijke zaken op dit gebied te noemen, arresten van 18 april 2013, Commissie/Systran en Systran Luxembourg (C‑103/11 P, EU:C:2013:245); 9 september 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissie (C‑506/13 P, EU:C:2015:562); 16 juli 2020, ADR Center/Commissie (C‑584/17 P, EU:C:2020:576), en 26 september 2024, Commissie/HB (C‑160/22 P en C‑161/22 P, EU:C:2024:799). Zie dienaangaande eveneens mijn conclusies in de zaken ADR Center/Commissie (C‑584/17 P, EU:C:2019:941, punten 95 e.v.) en Commissie/HB (C‑160/22 P, C‑161/22 P en C‑597/22 P, EU:C:2024:84, punten 60 e.v.).
4      Arrest van 16 juli 2020 (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, punt 73).
5      Zie op dit punt eveneens mijn conclusie in de zaak ADR Center/Commissie (C‑584/17 P, EU:C:2019:941, punten 48‑58 en 95‑105).
6      Arrest van 4 oktober 2023, HB/Commissie (T‑444/22, EU:T:2023:604; hierna: „bestreden arrest”).
7      Bestreden arrest, punten 56, 57, 60 en 61.
8      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie, tot wijziging van verordeningen (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 en besluit nr. 541/2014/EU en tot intrekking van verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 (PB 2018, L 193, blz. 1). Deze verordening is thans vervangen door verordening (EU, Euratom) 2024/2509 van het Europees Parlement en de Raad van 23 september 2024 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie (PB L, 2024/2509).
9      Arrest van 21 december 2021, HB/Commissie (T‑795/19, EU:T:2021:917, punt 4).
10      T‑795/19, EU:T:2021:917.
11      T‑796/19, EU:T:2021:918.
12      EU:C:2024:799.
13      Zie de conclusie van advocaat-generaal Léger in de zaak Commissie/CCRE (C‑87/01 P, EU:C:2002:501, punt 26) en de conclusie van advocaat-generaal Spielmann in de zaak E. (Verrekening van schuldvorderingen) (C‑481/24, EU:C:2025:632, punten 22 e.v.).
14      Zie arrest van 19 september 2024, Coppo Gavazzi e.a./Parlement (C‑725/20 P, EU:C:2024:766, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
15      Arresten van 8 juli 1999, Commissie/Anic Partecipazioni (C‑49/92 P, EU:C:1999:356, punt 171); 22 februari 2005, Commissie/max.mobil (C‑141/02 P, EU:C:2005:98, punt 48), en 21 december 2016, Raad/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973, punten 69 en 70). Deze geprivilegieerde partijen hoeven evenmin een procesbelang aan te tonen om een beroep tot nietigverklaring in te stellen, zie arrest van 13 oktober 2011, Deutsche Post en Duitsland/Commissie (C‑463/10 P
en C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punt 36).
16      Zie mijn conclusie in de zaak Raad/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C‑337/09 P, EU:C:2012:22, punt 35).
17      Conclusie van advocaat-generaal Mengozzi in de gevoegde zaken Commissie/Siemens Österreich e.a. en Siemens Transmission & Distribution e.a./Commissie (C‑231/11 P–C‑233/11 P, EU:C:2013:578, punt 33).
18      Zie in die zin de conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro in de zaak Commissie/max.mobil (C‑141/02 P, EU:C:2004:646, punt 19).
19      Conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro in de zaak Commissie/max.mobil (C‑141/02 P, EU:C:2004:646, punt 21).
20      Zie in die zin arrest van 19 juli 2012, Raad/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C‑337/09 P, EU:C:2012:471, punt 50).
21      Zie met name arresten van 6 maart 1979, Simmenthal/Commissie (92/78, EU:C:1979:53, punt 32); 7 juni 2007, Wunenburger/Commissie (C‑362/05 P, EU:C:2007:322, punten 55‑62); 28 mei 2013, Abdulrahim/Raad en Commissie (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, punt 63); 4 september 2018, ClientEarth/Commissie (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punt 48), en 19 september 2024, Coppo Gavazzi e.a./Parlement (C‑725/20 P, EU:C:2024:766, punt 42).
22      Zie met name arresten van 19 september 2024, Coppo Gavazzi e.a./Parlement (C‑725/20 P, EU:C:2024:766, punten 43‑47); Santini e.a./Parlement (C‑198/21 P, EU:C:2024:768, punten 38‑42), en Falqui/Parlement (C‑391/21 P, EU:C:2024:769, punten 41‑44).
23      Arresten van 26 april 1988, Asteris e.a./Commissie (97/86, 99/86, 193/86 en 215/86, EU:C:1988:199, punt 27); 3 oktober 2000, Industrie des poudres sphériques/Raad (C‑458/98 P, EU:C:2000:531, punt 81), en 20 juni 2024, EUIPO/Indo European Foods (C‑801/21 P, EU:C:2024:528, punt 92).
24      Zie in die zin arresten van 21 december 2011, Frankrijk/People’s Mojahedin Organization of Iran (C‑27/09 P, EU:C:2011:853, punt 49), en 19 juli 2012, Raad/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C‑337/09 P, EU:C:2012:471, punt 47).
25      Zie, voor het belang van de motivering van het bestreden arrest bij de beoordeling van het voorwerp van de hogere voorziening, de conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro in de zaak Commissie/max.mobil (C‑141/02 P, EU:C:2004:646, punt 22), en de conclusie van advocaat-generaal Mengozzi in de gevoegde zaken Commissie/Siemens Österreich e.a. en Siemens Transmission & Distribution e.a./Commissie (C‑231/11 P–C‑233/11 P, EU:C:2013:578, punten 34‑38).
26      Arresten van 14 september 1999, Commissie/AssiDomän Kraft Products e.a. (C‑310/97 P, EU:C:1999:407, punt 54); 1 juni 2006, P & O European Ferries (Vizcaya) en Diputación Foral de Vizcaya/Commissie (C‑442/03 P en C‑471/03 P, EU:C:2006:356, punt 44), en 19 april 2012, Artegodan/Commissie (C‑221/10 P, EU:C:2012:216, punt 87).
27      Zie, voor de inaanmerkingneming van dit aspect bij de beoordeling van het voortbestaan van het voorwerp van de hogere voorziening, beschikking van 1 december 2004, BHIM/Zapf Creation (C‑498/01 P, EU:C:2004:760, punt 12), alsmede arresten van 21 december 2011, Frankrijk/People’s Mojahedin Organization of Iran (C‑27/09 P, EU:C:2011:853, punt 48), en 19 juli 2012, Raad/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C‑337/09 P, EU:C:2012:471, punt 51).
28      Cursivering van mij.
29      Zie voor de definitie van een schuldvordering die als niet-betwist wordt beschouwd, artikel 3 van verordening (EG) nr. 805/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 tot invoering van een Europese executoriale titel voor niet-betwiste schuldvorderingen (PB 2004, L 143, blz. 15).
30      Zie in die zin artikel 317 en artikel 322, lid 1, VWEU, alsook het arrest ADR, punt 100 en aldaar aangehaalde rechtspraak. Zie in die zin ook, reeds vóór de codificatie van de verrekening als wijze van inning van schuldvorderingen van de Unie bij artikel 73 van verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB 2002, L 248, blz. 1), de conclusie van advocaat-generaal Léger in de zaak Commissie/CCRE (C‑87/01 P, EU:C:2002:501, punt 68).
31      Zie arresten van 17 januari 2007, Griekenland/Commissie (T‑231/04, EU:T:2007:9, punt 118), en 21 september 2017, Eurofast/Commissie (T‑87/16, EU:T:2017:641, punt 65). Zie in die zin ook arrest van 8 november 2011, Walton/Commissie (T‑37/08, EU:T:2011:640, punt 60).
32      Arrest van 9 september 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissie (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punt 20), en het arrest ADR, punt 65.
33      Zie de conclusies van advocaat-generaal Léger in de zaken Danværn Production (C‑341/93, EU:C:1995:139, punten 27‑31) en Commissie/CCRE (C‑87/01 P, EU:C:2002:501, punten 44 en 45), alsmede de conclusie van advocaat-generaal Spielmann in de zaak E. (Verrekening van schuldvorderingen) (C‑481/24, EU:C:2025:632, punten 22 e.v.).
34      In casu ging het om de kosten waartoe de Commissie in een andere zaak was veroordeeld; zie voor andere voorbeelden de zaak die heeft geleid tot het arrest van 10 juli 2003, Commissie/CCRE (C‑87/01 P, EU:C:2003:400) (subsidie die overigens was toegekend aan de medecontractant van de Commissie), of de zaak die heeft geleid tot het arrest van 11 juli 2019, IPPT PAN/Commissie en REA (T‑805/16, EU:T:2019:496) (schuldvordering verschuldigd aan de medecontractant van de Commissie uit hoofde van een andere overeenkomst).
35      Arrest ADR, punten 69 en 70. Zie ook mijn conclusie in de zaak ADR Center/Commissie (C‑584/17 P, EU:C:2019:941, punten 100‑104). Zie in die zin ook arresten van 17 januari 2019, Aristoteleio Panepistimio Thessalonikis/ERCEA (T‑348/16 OP, EU:T:2019:14, punt 165), en 11 juli 2019, IPPT PAN/Commissie en REA (T‑805/16, EU:T:2019:496, punt 175).
36      Zie met name arresten van 8 oktober 2008, Helkon Media/Commissie (T‑122/06, EU:T:2008:418, punten 46‑52); 6 oktober 2015, Technion en Technion Research & Development Foundation/Commissie (T‑216/12, EU:T:2015:746, punt 53), en 14 november 2017, Alfamicro/Commissie (T‑831/14, EU:T:2017:804, punten 191‑193). Het Gerecht heeft deze rechtspraak met name gebaseerd op het arrest van 10 juli 2003, Commissie/CCRE (C‑87/01 P, EU:C:2003:400, punten 42 en 45 en
dictum).
37      Arrest ADR, punt 73.
38      Zie artikel 161, lid 1, juncto artikel 156, leden 1 en 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, en artikel 165, lid 1, juncto artikel 160, leden 1 en 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, alsmede mijn conclusie in de zaak ADR Center/Commissie (C‑584/17 P, EU:C:2019:941, punt 49).
39      Arrest ADR, punt 88. Zie ook mijn conclusie in de zaak ADR Center/Commissie (C‑584/17 P, EU:C:2019:941, punten 133‑136).
40      Zie mijn conclusie in de zaak ADR Center/Commissie (C‑584/17 P, EU:C:2019:941, voetnoot 41).
41      Zie voor een vergelijkbare oplossing § 322, lid 1, van de Zivilprozessordnung (Duits wetboek van burgerlijke rechtsvordering), volgens welke uitspraken slechts kracht van gewijsde kunnen verkrijgen voor zover zij betrekking hebben op de ingediende verzoeken.
42      Soortgelijke vragen rijzen in het algemeen wanneer de beoordeling van de gegrondheid van de vordering die door middel van verrekening wordt geïnd, (mogelijk) onder de bevoegdheid van een andere rechter dan het Gerecht valt; zie in dit verband arresten van 5 februari 2025, Polen/Commissie (T‑830/22 en T‑156/23, EU:T:2025:131, punten 23‑31) (hogere voorziening aanhangig in zaak C‑296/25 P), en Polen/Commissie (T‑1033/23, EU:T:2025:129, punten 18‑26) (hogere voorziening aanhangig in zaak C‑297/25 P).
Dat is anders in het geval dat het Gerecht zelf bevoegd is om een oordeel te vellen over de gegrondheid van de geïnde tegenvordering: zie bijvoorbeeld arrest van 11 juli 2019, IPPT PAN/Commissie en REA (T‑805/16, EU:T:2019:496, punten 33 e.v.); zie dienaangaande echter het arrest ADR, punten 80-89, alsook mijn conclusie in de zaak ADR Center/Commissie (C‑584/17 P, EU:C:2019:941, punten 113 e.v.).
43      Zie in die zin arrest van 17 januari 2019, Aristoteleio Panepistimio Thessalonikis/ERCEA (T‑348/16 OP, EU:T:2019:14, punten 175 en 176). Evenzo lijkt het denkbaar dat de medecontractant in voorkomend geval voor de bevoegde rechter het bedrag van de hoofdschuldvordering betwist dat de Commissie hem verschuldigd acht, indien hij het niet eens is met dat bedrag. Het verrekeningsbesluit, in voorkomend geval bevestigd door het Gerecht, kan evenmin definitieve rechtskracht verlenen aan de vaststelling van dit bedrag indien het onderzoek ervan onder de bevoegdheid van een andere rechter dan het Gerecht valt.
44      Zie in die zin, mutatis mutandis, arrest van 4 mei 2017, Meta Group/Commissie (T‑744/14, EU:T:2017:304, punten 47, 49 en 258).
45      Zie op dit punt
mijn conclusie in de zaak ADR Center/Commissie (C‑584/17 P, EU:C:2019:941, punt 111).
46      Zie mijn conclusie in de zaak ADR Center/Commissie (C‑584/17 P, EU:C:2019:941, voetnoot 41). Zie in die zin ook de conclusie van advocaat-generaal Léger in de zaak Commissie/CCRE (C‑87/01 P, EU:C:2002:501, punt 57).
47      Zie artikel 101, lid 1, derde alinea, artikel 102, lid 1, eerste alinea, en artikel 103 van het Financieel Reglement van 2018.
48      Zie arresten van 15 april 2011, Tsjechische Republiek/Commissie (T‑465/08, EU:T:2011:186, punten 129 en 130), en 21 september 2017, Eurofast/Commissie (T‑87/16, EU:T:2017:641, punten 67 en 68).
49      Zie artikel 103 van het Financieel Reglement van 2018.