61995CC0088_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
A - Indledning
1 De forenede sager C-88/95, C-102/95 og C-103/95 er udsprunget af tre anmodninger om praejudiciel afgoerelse, som Juzgado de lo Social de Santiago de Compostela (La Coruña) har fremsat. Sagerne vedroerer spoergsmaalet, om bestemmelserne i forordning (EOEF) nr. 1408/71 (1) kan anvendes til at afgoere, om betingelserne for arbejdsloeshedsunderstoettelse er opfyldt.
2 De faktiske omstaendigheder i hovedsagerne ligner hinanden paa den maade, at der er tale om personer, som ansoeger om spansk arbejdsloeshedsunderstoettelse, som i betragtelige perioder var beskaeftiget som arbejdstagere i henholdsvis Forbundsrepublikken Tyskland og Nederlandene, som, efter at vaere vendt tilbage til Spanien, modtog arbejdsloeshedsunderstoettelse, og som nu kraever, at understoettelsen afloeses af en ydelse, der er af en blandet art og frembyder visse socialhjaelpstraek.
De naermere faktiske omstaendigheder ser saaledes ud:
3 Sag C-88/95 drejer sig om krav paa arbejdsloeshedsunderstoettelse til en sagsoegeren, der er foedt den 13. juni 1938, og som i flere perioder mellem den 1. marts 1966 og den 17. februar 1992 arbejdede som arbejdstager i Forbundsrepublikken Tyskland og betalte der bidrag til den sociale sikringsordning i 165 maaneder. Sagsoegeren har under sin erhvervsaktive karriere ikke tilbagelagt nogen bidragsperioder i henhold til den spanske sociale sikringsordning. Da sagsoegeren endnu boede i Tyskland, modtog hun arbejdsloeshedsunderstoettelse fra februar til august 1992. I august 1992 vendte hun tilbage til Spanien, hvor hun foerst, fra den 15. august 1992 til den 14. november 1992, modtog arbejdsloeshedsunderstoettelse i medfoer af artikel 69 i forordning nr. 1408/71. I forlaengelse heraf blev hun anset for berettiget til at modtage arbejdsloeshedsunderstoettelse i henhold til spansk ret fra den 15. december 1992 til den 14. juli 1994, idet hun kunne paavise, at hun havde forsoergerbyrder. Efter udloebet af denne ret til understoettelse ansoegte hun om arbejdsloeshedsunderstoettelse for personer, der er fyldt 52 aar. Den foreliggende sag drejer sig om, hvorvidt denne understoettelse skal tildeles.
4 Sag C-102/95 drejer sig om krav paa arbejdsloeshedsunderstoettelse til en sagsoegeren, der er foedt den 12. april 1937, og som arbejdede som loenmodtager i Forbundsrepublikken Tyskland fra den 1. oktober 1971 til den 30. november 1982, og han betalte der bidrag til den sociale sikringsordning i 194 maaneder (2). Sagsoegeren har siden den 5. april 1993 konstant vaeret registreret som arbejdssoegende. I den maksimale ydelsesperiode paa 18 maaneder modtog han fra den 30. juli 1993 til den 29. januar 1995 i henhold til spansk ret ydelse til arbejdsloese arbejdstagere, der efter emigration flytter tilbage til Spanien. Allerede den 30. juli 1993 anmodede sagsoegeren om tildeling og udbetaling af arbejdsloeshedsunderstoettelse til personer, der er fyldt 52 aar. Han haaber at kunne modtage understoettelsen som afloesning for den forudgaaende form for bistandsydelse.
5 Sag C-103/95 drejer sig om krav paa arbejdsloeshedsunderstoettelse til sagsoegeren, der er foedt den 11. januar 1936, og som er soemand. Fra den 20. juli 1961 til den 29. maj 1982 tilbagelagde han en bidragsperiode paa 20 aar, 10 maaneder og 7 dage i henhold til den nederlandske sociale sikringsordning. Siden den 1. juli 1992 har sagsoegeren konstant vaeret registreret som arbejdssoegende. For perioden fra den 2. juli 1992 til den 1. januar 1994 modtog han i henhold til spansk ret ydelse til arbejdsloese arbejdstagere, der efter emigration flytter tilbage til Spanien. Han soeger nu at opnaa arbejdsloeshedsunderstoettelse til personer, der er fyldt 52 aar.
6 Det gaelder for alle tre sager, at ansoegerne ikke har tilbagelagt nogen bidragsperioder som loenmodtagere i henhold til den spanske socialsikringsordning. De har ikke desto mindre alle tre af forskellige grunde faaet tildelt arbejdsloeshedsunderstoettelse i henhold til spansk ret, hvorimod man afviste at give dem understoettelse til personer, der er fyldt 52 aar, til afloesning heraf. Den arbejdsloeshedsunderstoettelse, der nu er tale om, er en ydelse, som er af en blandet art.
7 For bedre at forstaa, hvilken slags ydelse der er tale om, maa man vide, at beskyttelsen ved arbejdsloeshed i henhold til spansk lovgivning er opdelt i en bidragsbaseret ordning og en bistandsordning. Formaalet med den bidragsbaserede ordning er at sikre ydelser til erstatning for de loenindtaegter, der ikke laengere oppebaeres som foelge af, at en person har mistet sin tidligere beskaeftigelse, eller at den daglige arbejdstid er blevet nedsat. Disse ydelser suppleres af bistandsordningen, der har til formaal at beskytte de arbejdstagere, som befinder sig i en af de situationer, der er omhandlet i loven. Selv om denne arbejdsloeshedsunderstoettelse defineres som bistand, og ydelsens omfang ikke afhaenger af, hvilken stoerrelse en tidligere loen havde, skal der ifoelge spansk lovgivning vaere opfyldt visse betingelser vedroerende bidragsbetaling. For at opnaa understoettelsen skal vedkommende i henhold til lovgivningen, ud over at vaere registreret som arbejdssoegende, mens den paagaeldende var erhvervsaktiv, have betalt bidrag til arbejdsloeshedsforsikringen i mindst seks aar og opfylde alle betingelserne - bortset fra aldersbetingelsen - for i henhold til socialsikringen at opnaa en alderspension baseret paa bidragsbetaling.
8 Den forelaeggende ret er gaaet ud fra, at den spanske arbejdsloeshedsunderstoettelse til personer, der er fyldt 52 aar, udgoer en ydelse ved arbejdsloeshed i henhold til artikel 67, stk. 1, og artikel 4, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1408/71. Den nationale retsinstans har meddelt, at den sagsoegte spanske institution gav afslag paa arbejdsloeshedsunderstoettelsen til personer over 52 aar, fordi de ikke opfylder »betingelsen om minimumsperioden for bidragsbetaling for at vaere berettiget til alderspension i henhold til ordningen for socialsikring«. Ifoelge den forelaeggende ret fremgik det i denne forbindelse for alle ansoegernes vedkommende, at de var omfattet af socialsikringen i en anden medlemsstat (henholdsvis Tyskland og Nederlandene) og opfyldte disse systemers betingelser om bidrag og mindsteperioder for ved pensionsalderens indtraeden at opnaa en alderspension, der skal betales af den paagaeldende medlemsstats socialsikring. Heraf kan udledes, at Inem (Instituto Nacional de Empleo) anser det for en betingelse for ret til den arbejdsloeshedsunderstoettelse, der her er tale om, at ansoegeren, naar tiden kommer, kan faa udbetalt alderspension fra den spanske socialsikring.
9 I henhold til den nationale retsinstans opfyldes denne betingelse uden tvivl af de personer, der i medfoer af bestemmelserne i forordningens artikel 45 ff. over for den spanske socialsikring kan forlange en pro rata-pension udbetalt. Men er der tale om, at vedkommende kun har betalt bidrag til den spanske pensionsforsikring i en periode paa under et aar, som der i overensstemmelse med artikel 48 i forordning nr. 1408/71 ikke skal tages hensyn til, saa opstaar det samme dilemma, som hvis der overhovedet ikke var betalt bidrag til den spanske pensionsforsikring.
10 I en plenumsafgoerelse af 28. februar 1994 fra Tribunal Supremo, der vedroerer spoergsmaalet om krav paa den her omstridte arbejdsloeshedsunderstoettelse, blev det ifoelge den forelaeggende ret fastslaaet, at personer, der hverken er tilsluttet eller har betalt bidrag til den spanske socialsikring ikke kan opnaa denne ydelse. Der kunne ikke opstaa nogen pligt til at betale understoettelse, da sagsoegeren i den paagaeldende sag ikke kunne modtage alderspension i Spanien.
11 Den forelaeggende ret er i tvivl om, hvorvidt denne fortolkning er forenelig med faellesskabsretten. Den har forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal, af hvilke det foerste kun stilles i forbindelse med sag C-102/95 og C-103/95, mens spoergsmaal 2-4 gaelder ens for alle tre sagers vedkommende:
»1) Udgoer den arbejdsloeshedsunderstoettelse til personer, der er fyldt 52 aar, som sagsoegeren har ansoegt om, og som er hjemlet i artikel 13, stk. 2, i lov nr. 31/84 af 2. august 1984, som aendret ved kongeligt lovdekret nr. 3/89 af 31. marts 1989 (nu artikel 215, stk. 3, i kongeligt lovdekret nr. 1/94 af 20.6.1994), en ydelse ved arbejdsloeshed i den i artikel 4, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 1408/71 forudsatte betydning?
Saafremt det foerste spoergsmaal besvares bekraeftende:
2) Skal artikel 67, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 1408/71 (i den gaeldende affattelse) for saa vidt angaar bestemmelsens materielle anvendelsesomraade fortolkes saaledes, at der med henblik paa udbetaling af den arbejdsloeshedsunderstoettelse til personer, der er fyldt 52 aar, som er hjemlet i artikel 215, stk. 3, i kongeligt lovdekret nr. 1/94 af 20. juni 1994 om stadfaestelse af Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, skal ske medregning af de forsikrings- eller beskaeftigelsesperioder, der er tilbagelagt efter enhver anden medlemsstats lovgivning, i det omfang der paa grundlag af saadanne bidragsperioder kan opnaas ret til alderspension, forudsat pensionsalderen naas, i en anden medlemsstat end den, hvor den kompetente institution er beliggende?
3) Kan de naevnte perioder tages i betragtning, selv om arbejdstageren ikke har betalt bidrag i Spanien eller har betalt bidrag der i mindre end et aar, naar blot han har ret til alderspension i en medlemsstat?
4) Er det i strid med EF-traktatens artikel 48, stk. 2, og artikel 51 at kraeve, at vandrende arbejdstagere for at kunne oppebaere arbejdsloeshedsunderstoettelsen til personer, der er fyldt 52 aar, skal bevise, at de, forudsat pensionsalderen naas, er berettiget til alderspension fra den spanske socialsikring, saaledes at personer, der godtgoer at have en saadan ret i en anden medlemsstat, ikke kan oppebaere understoettelsen?«
12 Sagsoegerne i hovedsagen, den spanske regering og Kommissionen har deltaget i forhandlingerne. Jeg skal vende tilbage til parternes indlaeg i forbindelse med min retlige bedoemmelse.
B - Stillingtagen
I - Foerste spoergsmaal
13 Alle parter har foreslaaet, at det foerste spoergsmaal besvares bekraeftende.
14 Sagsoegerne i hovedsagen har foerst henvist til artikel 4 i forordning nr. 1408/71, der omhandler forordningens saglige anvendelsesomraade. I stk. 1, ifoelge hvilken forordningen finder anvendelse paa enhver lovgivning om socialsikringsgrene, der vedroerer de ydelsestyper, som er opstillet i bestemmelsen, anfoeres under litra g): »ydelser ved arbejdsloeshed«. Sagsoegerne har endvidere gjort gaeldende, at den omstridte ydelse er en ydelse i en social sikringsordning uden bidragspligt i henhold til artikel 4, stk. 2. Denne definition er i sidste ende dog ikke afgoerende for, at ydelsen henhoerer under forordningens anvendelsesomraade. Sagsoegerne har stoettet deres bedoemmelse paa den spanske regerings erklaering (3), hvori det meddeltes, at ydelsen henhoerer under forordning nr. 1408/71. De har endvidere baseret bedoemmelsen paa Domstolens praksis, ifoelge hvilken en saadan erklaering er tilstraekkelig til at bevirke, at forordningen finder anvendelse (4). Domstolen har immervaek allerede betegnet den omtalte ydelse som en ydelse, der henhoerer under forordningens anvendelsesomraade (5). I den spanske lov gaar man ud fra, at der er tale om en arbejdsloeshedsunderstoettelse med karakter af bistand. Endelig har Tribunal Supremo (6) ikke vaeret i tvivl om, at ydelsen henhoerer under forordningens anvendelsesomraade.
15 Den spanske regering har henvist til, at den har aendret sin erklaering, der blev afgivet i overensstemmelse med forordningens artikel 5, paa en saadan maade, at der ikke er nogen tvivl om, at forordning nr. 1408/71 skal anvendes paa den omhandlede arbejdsloeshedsunderstoettelse (7).
16 Kommissionen har henvist til sine angivelser vedroerende kvalificeringen af den omtvistede ydelse i de forenede sager C-422/93, C-423/93 og C-424/93, hvor den argumentere for, at forordning nr. 1408/71 skulle anvendes. Kommissionen har endvidere henvist til generaladvokat Elmer's forslag til afgoerelse i denne sag, der blev fremsat den 21. februar 1995 (8). Kommissionen er naaet til den konklusion, at der ikke er tvivl om, at ydelsen ogsaa i den foreliggende sag henhoerer under det saglige anvendelsesomraade for forordning nr. 1408/71.
17 Af de fornuftige grunde, parterne har anfoert, mener jeg ligeledes, at den omstridte understoettelse henhoerer under anvendelsesomraadet for forordning nr. 1408/71 og ikke, f.eks. som socialhjaelp i artikel 4, stk. 4's forstand, falder uden for forordningens anvendelsesomraade.
18 Jeg foreslaar foelgende besvarelse af det foerste spoergsmaal:
»Artikel 4, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 1408/71 skal fortolkes saaledes, at den arbejdsloeshedsunderstoettelse til personer, der er fyldt 52 aar, som sagsoegerne har ansoegt om, og som er hjemlet i artikel 13, stk. 2, i lov nr. 31/84 af 2. august 1984, som aendret ved kongeligt lovdekret af 31. marts 1989 (nu artikel 215, stk. 3, i kongeligt lovdekret nr. 1/94 af 20.6.1994), udgoer en ydelse ved arbejdsloeshed efter bestemmelsens betydning.«
II - Andet spoergsmaal
19 Sagsoegerne betragter det andet praejudicielle spoergsmaal saaledes: De har taget udgangspunkt i den almindelige tanke bag traktatens artikel 48-51, i henhold til hvilken det ikke skal vaere forbundet med ulemper for en vandrende arbejdstager at goere brug af sin ret til fri bevaegelighed, og de har henvist til Domstolens praksis. De har stoettet sig paa dommene i sagerne Ugliola (9), Kaufmann (10), Galati (11), Paraschi (12), Bronzino (13) og Gatto (14) og anfoert, at Domstolen har aabnet mulighed for, at det, for det tilfaelde at en ret til ydelse ifoelge lovgivningen i en medlemsstat kun opstaar paa betingelse af, at visse faktiske omstaendigheder foreligger, kraeves, at der i dette nationale retssystem skal tages hensyn til det forhold, at disse betingelser er indtraadt i en anden medlemsstat. Naar dette princip anvendes, skal det andet praejudicielle spoergsmaal besvares bekraeftende.
20 Naar retten til udbetaling af den omstridte understoettelse afhaenger af, at alle forudsaetninger - bortset fra aldersbetingelsen - for at opnaa ret til pension i henhold til en socialsikringsordning med bidragspligt er opfyldt paa ansoegningstidspunktet, kan det derfor ikke vaere rigtigt at kraeve, at der noedvendigvis skal vaere tale om en pension i henhold til spansk ret (dette gaelder, uanset om det drejer sig om en hel eller en pro rata-pension i Spanien).
21 Hvis man derimod accepterede en saadan indskraenkning, ville det vaere uforstaaeligt, at den spanske lovgiver paa trods af, at der to gange er foretaget aendringer i den relevante hjemmel (15), aldrig har tilfoejet kriteriet »spansk«. Det er desuden ikke tilladt, at en medlemsstat ensidigt indfoerer en saadan begraensning af retten til fri bevaegelighed. Endelig ville en saadan indskraenkning virke som en territorialitetsklausul, der strider mod faellesskabsretten (16).
22 Den spanske regering har foerst omtalt et forudgaaende spoergsmaal i to variationer. De faellesskabsretlige samordningsregler fastslaar, at der opretholdes forskellige socialsikringssystemer, som hjemler forskellige rettigheder til ydelser, der skal betales af forskellige institutioner, enten paa grundlag af en medlemsstats lovgivning alene, eller som foelge af faellesskabsrettens komplettering af national lovgivning. For at opnaa ret til en ydelse paa grundlag af en medlemsstats lovgivning er det noedvendigt, at der er opnaaet et minimumsgrundlag i henhold til denne medlemsstats ret. Det naevnte minimum skal bero paa bidrag, forsikrings- eller beskaeftigelsesperioder, der er omfattet af denne lovgivning. Den betingelse skal vaere opfyldt, for at medlemsstatens lovgivning kan kompletteres af faellesskabsretten.
23 Sagsoegerne i hovedsagen har imidlertid aldrig vaeret tilsluttet den spanske socialsikring og har aldrig betalt bidrag hertil. Som foelge heraf kan de under ingen omstaendigheder komplettere en eller anden form for bidragsperioder i Spanien ved hjaelp af bidragsperioder, der er tilbagelagt i en anden medlemsstat - ganske enkelt fordi der ikke foreligger nogen bidragsperioder i Spanien.
24 Artikel 67, stk. 3, i forordning nr. 1408/71 skal ifoelge den spanske regering ses i lyset heraf. Ifoelge denne bestemmelse kan sammenlaegningen af forsikrings- eller beskaeftigelsesperioder i henhold til artikel 67, stk. 1, kun foretages, hvis de beroerte personer umiddelbart forinden har tilbagelagt forsikrings- eller beskaeftigelsesperioder efter den lovgivning, i henhold til hvilken de ansoeger om ydelsen. Ingen af sagsoegerne i den foreliggende sag har paa noget tidspunkt - hverken umiddelbart forinden eller paa et tidligere tidspunkt - betalt bidrag til den spanske socialsikring eller tilbagelagt forsikrings- eller beskaeftigelsesperioder i Spanien.
25 Paa grundlag heraf har den spanske regering konkluderet, at en tildeling af understoettelse til sagsoegerne ville stride mod formaalet med artikel 67 i forordning nr. 1408/71. Artikel 67 udelukker derfor, at der tages hensyn til forsikrings- eller beskaeftigelsesperioder tilbagelagt i en anden medlemsstat,
- saafremt ansoegeren hverken har betalt bidrag eller har tilbagelagt en eller anden form for forsikrings- eller beskaeftigelsesperioder i den medlemsstat, hvor der ansoeges om ydelsen
- saafremt ansoegeren ikke har tilbagelagt den sidste forsikringsperiode eller betalt det sidste bidrag efter denne medlemsstats lovgivning.
26 Som foelge af dette mellemresultat er det i henhold til den spanske regering ikke laengere noedvendigt at besvare det andet spoergsmaal (17), og dens foelgende betragtninger er ifoelge regeringen derfor af rent hypotetisk art.
27 Den foreliggende sag drejer sig ikke blot om at anerkende forsikringsperioder med henblik paa at opnaa arbejdsloeshedsunderstoettelse. Der er derimod tale om at anerkende en pensionsret, der er erhvervet inden for rammerne af et andet retssystem. En saadan loesning giver anledning til forskellige problemer:
- Pensionsretten kan paa ingen maade vaere hjemlet i forordningens artikel 67, stk. 1, da den falder uden for denne bestemmelses anvendelsesomraade.
- Et yderligere problem er, at en medlemsstats kompetente institution skal bedoemme et krav paa pension i henhold til en anden lovgivning, hvilket strider mod princippet i artikel 13 i forordning nr. 1408/71 om, at alene lovgivningen i n medlemsstat anvendes.
- Endelig er det et vanskeligt forhold, at forudsaetningen for at opnaa krav paa arbejdsloeshedsunderstoettelsen ikke er, at der bestaar en ret til blot en eller anden form for pension, men at der er ret til en bidragsbaseret pension inden for socialsikringssystemet.
28 Endelig paapeger den spanske regering, at osmosen mellem sikringssystemerne skaber kunstige krav. Det kan ikke vaere rigtigt, at enhver arbejdstager, der er fyldt 52 aar og har erhvervet ret til pension efter lovgivningen i en eller anden medlemsstat, kan flytte til Spanien for dér at oppebaere en arbejdsloeshedsunderstoettelse uden nogen sinde at have betalt bidrag til den spanske socialsikring.
29 Kommissionen har gjort gaeldende, at artikel 67 i forordning nr. 1408/71 skal fortolkes i sin helhed. Det er af grundlaeggende betydning at undersoege, om forordningens artikel 67 overhovedet kan anvendes paa tilfaeldene i hovedsagerne. Det er isaer afgoerende, hvorledes det i bestemmelsens stk. 3 naevnte kriterium »senest har tilbagelagt forsikringsperioder« skal fortolkes. Man maa gaa ud fra, at sagsoegerne ikke har tilbagelagt nogen beskaeftigelsesperioder i Spanien. Alligevel har alle tre i de perioder, hvor de modtog arbejdsloeshedsunderstoettelse i Spanien, betalt bidrag til forskellige grene af socialsikringen, nemlig til ordningerne for sygeforsikring og boernetilskud.
30 Hvad angaar den gren af socialsikringen, der betales bidrag til, har Kommissionen henvist til dommen i sagen Warmerdam-Steggerda (18) og paa baggrund heraf anfoert, at det ikke kraeves, at der er blevet betalt forsikringsbidrag til den samme socialsikringsgren. Det forhold, at sagsoegerne ikke har betalt bidrag til den spanske arbejdsloeshedsforsikring, kan derfor ikke vaere til hinder for, at der tages hensyn til bidrag, der er betalt til arbejdsloeshedsforsikring i andre medlemsstater.
31 Det tilkommer den nationale ret at bedoemme, om betingelserne i forordningens artikel 67, stk. 3, er opfyldt. Antager retten det, er intet til hinder for en sammenlaegning af forsikringsperioder i henhold til artikel 67, stk. 1. Kommissionen har derfor konkluderet, at det andet spoergsmaal skal besvares bekraeftende.
32 Ud fra formuleringen af det andet spoergsmaal og den sammenhaeng, det indgaar i, anmodes Domstolen formentlig om at afgoere, om forudsaetningen for at opnaa krav paa arbejdsloeshedsunderstoettelse i henhold til spansk ret for personer paa 52 aar, nemlig at alle kriterier - bortset fra aldersbetingelsen - for at modtage en alderspension inden for socialsikringen (pensionsret) foreligger, er opfyldt, naar der er erhvervet pensionsret i henhold til en anden medlemsstats lovgivning.
33 Blandt forudsaetningerne for at opnaa den omtvistede arbejdsloeshedsunderstoettelse er der to kriterier vedroerende bidrag, hvor forordningens artikel 67, stk. 1, muligvis kan spille en rolle. For det foerste bestaar der det kriterium, at der skal vaere indbetalt bidrag til arbejdsloeshedsforsikringen i mindst seks aar, mens den paagaeldende var erhvervsaktiv. For det andet skal der vaere opnaaet ret til paa et senere tidspunkt at modtage pension.
34 Kommissionens bemaerkninger virker, som om den hele tiden har beskaeftiget sig med det foerste kriterium. Dette er dog, henset til den forelaeggende rets redegoerelse og de andre parters udtalelser over for de spanske myndigheder og retsinstanser, tilsyneladende uproblematisk. I spansk ret kraeves det ikke, at perioden paa seks aar, i hvilken der er betalt bidrag til arbejdsloeshedsforsikringen, skal vaere tilbagelagt umiddelbart inden ansoegningstidspunktet. Da kriteriet vedroerende naevnte bidragsperiode aabenbart ikke er blevet behandlet i hovedsagerne, gaar jeg ud fra, at bidragsperioderne i overensstemmelse med faellesskabsretten ogsaa anerkendes, for saa vidt de er blevet tilbagelagt efter en anden medlemsstats lovgivning.
35 Undersoegelsen koncentrerer sig derfor om det andet kriterium, pensionsretten. Den spanske regering har ligeledes anset dette for at vaere det vaesentlige stridspunkt.
36 Efter min opfattelse maa det undersoeges, om artikel 67 i forordning nr. 1408/71 kan anvendes i den aktuelle sammenhaeng, foer man beskaeftiger sig med spoergsmaalet om, hvilke faktiske omstaendigheder der i givet fald paa grundlag af denne bestemmelse skal anerkendes i spansk ret. Karakteristisk nok naevnes forordningens artikel 67 ikke i sagsoegernes redegoerelse vedroerende spoergsmaal 2. Kommissionen har baade i sine skriftlige indlaeg og i sine ytringer under den mundtlige forhandling droeftet spoergsmaalet, om forordningens artikel 67 skal anvendes paa de omstridte omstaendigheder. Endelig har den spanske regering gjort gaeldende, at artikel 67 afskaerer sagsoegerne fra at opnaa det oenskede resultat. Det er ifoelge regeringen ikke muligt inden for artikel 67's anvendelsesomraade at tage hensyn til en pensionsret erhvervet i en anden medlemsstat.
37 Der skal tages udgangspunkt i, hvor artikel 67 i forordning nr. 1408/71 er placeret. Artiklen er den foerste bestemmelse i forordningens kapitel 6 »Arbejdsloeshed« (19). Artikel 67 er en af de bestemmelser, der giver hjemmel til at opnaa en ydelse ved arbejdsloeshed. I henhold til artikel 67 skal der tages hensyn til forsikringsperioder (20) eller beskaeftigelsesperioder (21), der er tilbagelagt i en anden medlemsstat, naar disse er afgoerende for, at der erhverves en ret til arbejdsloeshedsunderstoettelse. Forbindelsen til den kompetente stat knyttes i artikel 67, stk. 3, ifoelge hvilken den paagaeldende person senest skal have tilbagelagt henholdsvis forsikrings- eller beskaeftigelsesperioder efter den lovgivning, i henhold til hvilken ydelsen soeges.
38 Det maa ikke overses, at kriteriet »senest« vedroerende adgangen til ydelser ved arbejdsloeshed ikke laengere spiller nogen rolle i de tilfaelde, hovedsagerne drejer sig om. Alle tre sagsoegere har alene paa grundlag af spansk national ret modtaget ydelser ved arbejdsloeshed. For at have krav herpaa var det ikke noedvendigt at »komplettere« den nationale hjemmel gennem faellesskabsretten. Alle tre sagsoegere har allerede i et vist stykke tid vaeret omfattet af den spanske socialsikring og modtaget ydelser ved arbejdsloeshed. Det er derfor yderst tvivlsomt, om forordningens artikel 67 kan anvendes paa en ydelse, som afloeser arbejdsloeshedsunderstoettelsen og frembyder visse samme traek som en bistandsydelse, der gives i foertidspensionsalderen.
39 Kommissionens argumentation, hvor man aabenbart gaar ud fra, at forordningens artikel 67 kan anvendes, og hvor hindringen i artikel 67, stk. 3, overvindes ved at tage udgangspunkt i forsikringsperioder, som sagsoegerne tilbagelagde i de perioder, hvor de var omfattet af den spanske socialsikring, bygger i sidste ende paa det forhold, at sagsoegerne allerede inden havde faaet adgang til ydelserne i henhold til den spanske arbejdsloeshedsforsikring.
40 Det taler for Kommissionens argumentation, at den er klar og gennemskuelig. Rent faktisk fastslog Domstolen i dommen i sagen Warmerdam-Steggerda (22), at artikel 67, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 ikke foreskriver som betingelse for, at den kompetente institution i en medlemsstat sammenlaegger beskaeftigelsesperioder tilbagelagt i en anden medlemsstat, at disse perioder skal anses for forsikringsperioder for samme socialsikringsgren i den lovgivning, i henhold til hvilken de er tilbagelagt.
41 Til forskel fra de situationer, der her skal tages stilling til, var der i sagen Warmerdam-Steggerda faktisk tilbagelagt beskaeftigelsesperioder forud for ansoegningstidspunktet. Der var i denne sag for saa vidt tale om adgangen til ydelser ved arbejdsloeshed. Det faktiske forhold, at der forudgaaende var tilbagelagt beskaeftigelsesperioder i en medlemsstat, skulle der tages hensyn til i en anden medlemsstats lovgivning, i henhold til hvilken der blev ansoegt om arbejdsloeshedsunderstoettelse.
42 Det skal indroemmes Kommissionen, at kriteriet »forsikringsperioder« i forordningens artikel 67, stk. 3, ikke noedvendigvis skal fortolkes som »forsikringsperioder inden for rammerne af arbejdsloeshedsforsikringen«. I artikel 1 i forordning nr. 1408/71, hvor forordningens begreber defineres generelt, anfoeres under litra r) »'forsikringsperioder'[:] bidrags- eller beskaeftigelsesperioder eller perioder med selvstaendig virksomhed, der i den lovgivning, hvorefter de er tilbagelagt eller anses for at vaere tilbagelagt, betegnes eller anerkendes som forsikringsperioder, samt alle dermed ligestillede perioder, for saa vidt de efter denne lovgivning anses for ligestillet med forsikringsperioder«.
43 Paa trods af denne generelle definition maa det ikke overses, hvilken placering og mening begrebet »forsikringsperioder« i forordningens artikel 67, stk. 3, har. Ogsaa selv om man ikke noedvendigvis skal udlede heraf, at der er tale om »forsikringsperioder inden for rammerne af arbejdsloeshedsforsikringen«, saa boer forsikringsperioderne inden for en medlemsstats socialsikring i bredeste forstand dog ogsaa tjene til at beskytte mod risikoen for arbejdsloeshed.
44 Hvis man anvender denne maalestok paa de forsikringsperioder, der i hovedsagerne er tilbagelagt i henhold til den spanske socialsikring, ser man, at perioderne ikke opfylder det beskrevne formaal. Hvis man opfattede de bidrag, arbejdsformidlingen i forbindelse med tildeling af arbejdsloeshedsunderstoettelse har betalt til sygeforsikring og boernetilskud, som forsikringsperioder i denne bestemmelses forstand, ville der opstaa det paradoks, at tildelingen af ydelsen i sig selv ville begrunde et krav paa den samme type ydelse (23). Ud fra disse overvejelser naerer jeg i hvert fald betaenkelighed ved at foelge den loesning, Kommissionen har foreslaaet.
45 Efter min opfattelse boer man paa dette sted endnu en gang holde sig for oeje, hvad den foreliggende sag i det hele taget drejer sig om. Der er ikke tale om en medregning af tidligere forsikringsperioder, der er tilbagelagt inden for rammerne af en eller anden medlemsstats arbejdsloeshedsforsikring. (Den paakraevede seksaarige bidragsperiode anerkendes aabenbart - ogsaa hvis den er blevet tilbagelagt i henhold til en anden medlemsstats lovgivning). Der er heller ikke tale om en sammenlaegning af forsikrings- eller beskaeftigelsesperioder for at opnaa adgang til arbejdsloeshedsforsikring. Der er hoejst tale om en sammenlaegning af forsikringsperioder med det formaal, at der opstaar et krav paa pension.
46 Krav paa pension i henhold til faellesskabsretten opstaar og beregnes imidlertid i henhold til kapitel 3 »Alderdom og doedsfald (pensioner)« (24) i forordning nr. 1408/71. Her regulerer artikel 45 navnlig en hensyntagen til forsikringsperioder. Spoergsmaalet om sammenlaegning af forsikringsperioder henhoerer saaledes ikke under forordningens artikel 67. Det er derfor efter min mening i sidste ende ikke noedvendigt at tage stilling til, om man, i overensstemmelse med Kommissionens holdning, skal anerkende, at de bidrag, der i forbindelse med tildeling af arbejdsloeshedsunderstoettelse er ydet til andre socialsikringsgrene, udgoer forsikringsperioder i henhold til artikel 67, stk. 3. Med denne vurdering undgaar man desuden den spanske regerings synspunkt om, at artikel 67 er til hinder for at anerkende en pensionsret, erhvervet i en anden medlemsstat.
47 I den foreliggende sammenhaeng er det ikke noedvendigt at afklare, om og hvordan der opstaar en pensionsret, men derimod om opfyldelse af dette kriterium efter en medlemsstats lovgivning som foelge af faellesskabsretten kan hjemle et krav paa en ydelse ved arbejdsloeshed i henhold til en anden medlemsstats lovgivning.
48 At hovedvaegten laegges paa kriteriet »pensionsret« harmonerer med det formaal, den ansoegte spanske ydelse ifoelge oplysningerne i sagen har. Arbejdsloeshedsunderstoettelsen, som har karakter af bistand, skal oekonomisk sikre en gruppe personer, der, henset til deres alder, kun har en ringe chance for at kunne foeres tilbage i erhvervslivet, men som i betragtelige perioder har vaeret loenmodtagere med pligt til socialsikring uden at have naaet pensionsalderen. Den opnaaede pensionsret er saa vigtig, fordi man vil sikre sig, at der er tale om en overgangsloesning, der bortfalder, naar pensionsalderen indtraeder. Set ud fra denne synsvinkel er det uden betydning, hvad der er det oprindelige grundlag for de ydelser, der kan goeres krav paa, naar pensionsalderen indtraeder.
49 Hvis det forhold, at en pensionsret er erhvervet i en anden medlemsstat, ikke kan overfoeres til det spanske retssystem via artikel 67, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, saa er spoergsmaalet, om, og i givet fald paa hvilket grundlag, der alligevel bestaar en faellesskabsretlig forpligtelse til at anerkende denne retsstilling, som er opnaaet i en eller flere andre medlemsstater.
50 Inden for anvendelsesomraadet for bestemmelserne om arbejdstageres ret til fri bevaegelighed foreligger der omfattende retspraksis vedroerende anerkendelse af faktiske eller retlige omstaendigheder, der er indtraadt i en anden medlemsstat. Retspraksis angaar foerst og fremmest bestemmelser vedroerende de forskellige socialsikringsgrene. Den allerede naevnte dom i sagen Warmerdam-Steggerda (25) drejede sig om anerkendelse af faktiske beskaeftigelsesperioder, der i en anden medlemsstat var forbundet med retlige foelger, som grundlag for at opnaa arbejdsloeshedsunderstoettelse.
51 Bronzino- (26) og Gatto-dommene (27) drejede sig om forudsaetningerne for at modtage familieydelser. Det var i henhold til tysk ret en betingelse for modtage boernetilskud til arbejdsloese efterkommere, der forsoerges, at vedkommende var registreret som arbejdssoegende. Ifoelge Domstolens praksis kan dette krav ogsaa opfyldes i medfoer af en anden medlemsstats lovgivning end den, i henhold til hvilken ydelsen erlaegges. Under omraadet for familieydelser maa man ogsaa indordne dommen i et traktatbrudssoegsmaal mod Storhertugdoemmet Luxembourg (28), hvor Domstolen fastslog, at et krav om bopael stred mod faellesskabsretten.
52 Hvad angaar betingelserne for at tilkende invalidepension (29) har Domstolen betragtet det som uforeneligt med faellesskabsretten, at der kun tages hensyn til fakta og omstaendigheder, der er egnet til at forlaenge referenceperioden, naar disse er indtraadt i beskaeftigelsesstaten, men ikke naar de er opstaaet i den vandrende arbejdstagers hjemland. Vedroerende de regler, der var omstridt i naevnte sag, anfoerte Domstolen foelgende:
»Selv om disse formelt omfatter enhver EF-arbejdstager - og som foelge heraf kan forlaenge referenceperioden - kan de, hvis ikke de indeholder mulighed for forlaengelse, naar de omstaendigheder, der ellers berettiger hertil, indtraeffer i en anden medlemsstat, give vandrende arbejdstagere en betydeligt ringere retsstilling, fordi navnlig disse arbejdstagere vil vaere tilboejelige til at vende tilbage til deres hjemland i tilfaelde af sygdom eller arbejdsloeshed.
Saadanne lovregler vil dermed afskraekke vandrende arbejdstagere fra at udnytte deres ret til fri bevaegelighed« (30).
53 Moscato-dommen (31) vedroerte ligeledes invaliditetsydelser og drejede sig om, hvorvidt forsikringsperioder, som var tilbagelagt i en anden medlemsstat, kunne begrunde et krav. Denne sag ligner derfor den situation, der her skal tages stilling til. I Moscato-dommen fastslog Domstolen, at »... naar den medlemsstats lovgivning, der skal anvendes, bl.a. indeholder den betingelse for tildeling af invaliditetsydelser, at arbejdstagerens helbredstilstand paa det tidspunkt, hvor han blev tilsluttet ordningen i henhold til den paagaeldende lovgivning, ikke gav anledning til at forvente, at der efter kort tid ville indtraede uarbejdsdygtighed med paafoelgende invaliditet, skal den kompetente institution ogsaa medregne de forsikringsperioder, som den paagaeldende har tilbagelagt efter lovgivningen i en anden medlemsstat, som om det drejede sig om perioder, der var tilbagelagt efter den for institutionen gaeldende lovgivning« (32).
54 Domstolen afsagde en dom, der var meget lig den ovennaevnte, i Klaus-sagen (33), som drejede sig om tildeling af ydelser ved sygdom. Domstolen fastslog, at »... naar den anvendelige lovgivning i en medlemsstat stiller som betingelse for udbetaling af kontantydelser ved sygdom, at den sikredes uarbejdsdygtighed ikke allerede bestod paa det tidspunkt, da han blev tilsluttet ordningen i henhold til denne lovgivning, skal den kompetente institution ogsaa tage hensyn til forsikringsperioder, som den sikrede har tilbagelagt i henhold til en anden medlemsstats lovgivning, som om det drejede sig om perioder, der var tilbagelagt efter den lovgivning, der gaelder for denne institution« (34).
55 Jeg vil slutte denne lille gennemgang af retspraksis med at naevne Vougioukas-dommen (35), som vedroerte hensyntagen til beskaeftigelsesperioder, der rent faktisk var blevet tilbagelagt i en anden medlemsstat, og som skulle opfylde saerlige krav i lovgivningen for at kunne medregnes med henblik paa at erhverve en pensionsret. Domstolen fastslog foelgende: »EF-traktatens artikel 48 og 51 skal fortolkes saaledes, at de er til hinder for, at der ved fastsaettelsen af ret til pension ikke tages hensyn til beskaeftigelsesperioder, som en person omfattet af en saerlig ordning for tjenestemaend eller dermed ligestillede personer ... har tilbagelagt ved et offentligt hospital i en anden medlemsstat, skoent den nationale lovgivning muliggoer hensyntagen hertil, naar beskaeftigelsesperioderne er blevet tilbagelagt paa nationalt omraade ved tilsvarende institutioner« (36).
56 Ifoelge EF-traktatens artikel 51 - der er hjemmel for forordning nr. 1408/71 - er det et mindstekrav for de foranstaltninger vedroerende social tryghed, som er noedvendige for at gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed, at det goeres muligt at sikre en »sammenlaegning af alle tidsrum, der i de forskellige nationale lovgivninger tages i betragtning med henblik paa at indroemme og opretholde retten til ydelser og paa beregning af disse«. Denne tanke, der som en roed traad gaar igen og igen i forordning nr. 1408/71, optraeder ogsaa i artikel 67, stk. 1. Selv om forordningens artikel 67, stk. 1, af ovennaevnte grunde ikke anvendes umiddelbart, kan en arbejdstager efter min opfattelse paaberaabe sig grundsaetningen i traktatens artikel 51 direkte.
57 Hvis man fratog vedkommende denne mulighed under henvisning til artikel 67, stk. 3, i forordning nr. 1408/71 - selv om der af de allerede naevnte grunde materielretligt ikke ville vaere tale om en situation, som henhoerer under artikel 67 - ville det betyde, at man anvendte forordning nr. 1408/71 i modstrid med dens formaal. Det er hverken i overensstemmelse med artikel 67's formaal eller med de maal, forordning nr. 1408/71 forfoelger, at skabe yderligere hindringer for at opnaa adgang til socialsikringsydelser.
58 EF-traktatens artikel 51 forpligter derfor efter min opfattelse en medlemsstats kompetente institutioner til at tage hensyn til den faktisk oparbejdede pensionsret.
59 Den spanske regering har med rette henvist til, at der skal bestaa en retlig forbindelse til socialsikringen i den medlemsstat, hvor der maatte goeres krav paa ydelser. Ifoelge den spanske regering kan det ikke vaere meningen, at en hvilken som helst person, som har erhvervet ret til pension efter lovgivningen i en eller anden medlemsstat, kan flytte til Spanien for dér indtil pensionsalderens indtraeden at oppebaere en arbejdsloeshedsunderstoettelse for personer, som er fyldt 52 aar. Jeg tilslutter mig dette. Den konkrete problemstilling vedroerer imidlertid ikke saadanne situationer. Adgangen til den spanske socialsikring er i alle de tilfaelde, hovedsagerne drejer sig om, alene blevet aabnet via den nationale lovgivning. Der foreligger saaledes en tilknytning til spansk ret, ogsaa uden at faellesskabsretten fungerer som bindeled. Den forudgaaende tildeling af ydelser ved arbejdsloeshed, maa, hvad enten der er tale om tilbagevendte vandrende arbejdstagere eller arbejdstagere, der kan godtgoere at have forsoergerbyrder, betragtes som en faellesskabsretlig relevant omstaendighed.
60 Den spanske regerings anden indvending om, at en anerkendelse af en pensionsret, der er erhvervet i henhold til andre medlemsstaters lovgivninger, ville tvinge spanske myndigheder til at skulle afgoere, om en saadan retsstilling bestaar, er kun delvis rigtig. En ansoeger ville nemlig skulle kunne paavise, at han er ydelsesberettiget i henhold til en anden medlemsstats socialsikring.
61 Det er tilstraekkelig bekendt, at de kompetente institutioner i forskellige medlemsstater arbejder sammen inden for anvendelsesomraadet for forordning nr. 1408/71; dette sker gennem oprettelse af formelle informationsprocedurer eller udstedelse af ens formularer inden for Faellesskabet. Hvad angaar omraadet for pensionsydelser maa man i henhold til artikel 44, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 principielt gaa ud fra, at der paa tidspunktet for indgivelse af begaering om fastsaettelse af ydelser efter en medlemsstats lovgivning foretages ivaerksaettelse af fastsaettelsesproceduren efter samtlige de lovgivninger, den berettigede har vaeret omfattet af. Fastsaettelsen forudsaetter noedvendigvis, at der gennemfoeres en informationsprocedure mellem de paagaeldende myndigheder. Hvad angaar fastsaettelse af pension er denne informationsprocedure naermere beskrevet i artikel 36, 41, 42 og 43 i forordning (EOEF) nr. 574/72 (37).
62 Den kompetente spanske institution er derfor paa ingen maade noedt til at afgoere, om der eksisterer en pensionsret i henhold til en anden medlemsstats lovgivning, men vil ved at goere brug af de beskrevne samarbejdsmuligheder kunne tage informationerne fra en anden medlemsstats kompetente institution i betragtning.
63 Endelig maa man ligeledes afvise den indvending, at det er problematisk, at der ikke blot forlanges en eller anden form for pensionsret, men en ret til senere at modtage en bidragsbaseret pension inden for rammerne af socialsikringsordningen. Efter min mening udgoer dette kriterium paa ingen maade nogen hindring. De ovenfor omtalte gennemorganiserede informationsprocedurer fungerer netop, naar forskellige medlemsstaters socialsikringsordninger spiller sammen. Det ville i sidste ende vaere for forenklet at indskraenke sig til kun at tage den pensionsret i betragtning, som er en pensionsforsikring og dermed udgoer en gren af socialsikringen.
64 Som mellemresultat naar jeg frem til, at faellesskabsretten - om end ikke umiddelbart med hjemmel i artikel 67, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, men i henhold til traktatens artikel 51 - kraever, at der tages hensyn til en pensionsret, der er oparbejdet i en anden medlemsstat.
65 Jeg foreslaar derfor foelgende besvarelse af det andet spoergsmaal:
»Med henblik paa udbetaling af den arbejdsloeshedsunderstoettelse til personer, der er fyldt 52 aar, som er hjemlet i artikel 215, stk. 3, i kongeligt lovdekret nr. 1/94 af 20. juni 1994 om stadfaestelse af Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, er den kompetente institution forpligtet til at medregne perioder tilbagelagt i en anden medlemsstat, for saa vidt som der paa grundlag af disse bidragsperioder opnaas ret til alderspension, forudsat pensionsalderen naas, i en anden medlemsstat.«
III - Tredje spoergsmaal
66 Det tredje spoergsmaal vedroerer betydningen af det forhold, at den, der ansoeger om den omstridte understoettelse, ikke kan paavise at have nogen pensionsret, heller ikke paa pro rata-basis, i henhold til spansk ret. Den forelaeggende ret henviser i den forbindelse indirekte til de faellesskabsretlige bestemmelser om fastsaettelse og beregning af ydelser til aeldre, saafremt flere medlemsstaters lovgivninger er involveret. Udtrykket »bidrag i mindre end et aar« skal laeses som en henvisning til artikel 48 i forordning nr. 1408/71; i henhold til artikel 48, stk. 1, er en institution ikke forpligtet til at tilkende ydelser paa grundlag af perioder, der er tilbagelagt efter den for denne institution gaeldende lovgivning, saafremt de naevnte perioder sammenlagt er paa under ét aar, og der ikke alene paa grundlag af disse perioder bestaar ret til ydelser i medfoer af bestemmelserne i denne lovgivning. Dette betyder, at man selv i tilfaelde af en erhvervsaktivitet, der er udoevet i Spanien i mindre end ét aar, og som er forbundet med pligt til socialsikring, maa gaa ud fra, at der ikke er opstaaet nogen pensionsret i henhold til spansk ret.
67 Sagsoegerne har i deres indlaeg vedroerende det tredje spoergsmaal fokuseret paa, at der skal skelnes mellem tildeling af arbejdsloeshedsunderstoettelse, som den konkrete sag drejer sig om, og artikel 48 i forordning nr. 1408/71, der ikke skal anvendes, da den kun vedroerer beregningen af alderspension. Denne argumentation stoettes yderligere paa en henvisning til Ventura-dommen (38).
68 Sagsoegerne har yderligere anfoert, at hvis man i forbindelse med tildeling af den omstridte arbejdsloeshedsunderstoettelse forlangte, at der i henhold til spansk ret - i hvert fald pro rata - bestaar en pensionsret for beskaeftigelsesperioder paa mere end ét aar i Spanien, saa ville dette vaere det samme som at indfoere en yderligere betingelse for at erhverve ret til understoettelsen; en betingelse, der ikke kan udledes af gaeldende ret.
69 Den spanske regering betvivler, at artikel 48 i forordning nr. 1408/71 ikke skulle kunne anvendes i forbindelse med kapitel 6 »Arbejdsloeshed«. Ventura-dommen angik boernepension og har ikke noget tilfaelles med den foreliggende sag. Der er derfor intet til hinder for, at artikel 48 anvendes inden for rammerne af forordningens artikel 67, for saa vidt der er tale om betingelserne for at opnaa adgang til en pensionsret.
70 Kommissionen har derimod anfoert, at Ventura-dommen skal anvendes analogt, saaledes at der ikke er mulighed for at tage hensyn til artikel 48 i den konkrete sag.
71 Som det allerede fremgaar af redegoerelsen for det andet spoergsmaal, kan bestemmelserne om stiftelse af pensionsrettigheder inden for rammerne af forordningens artikel 67 kun spille en rolle, for saa vidt som anvendelsen af denne bestemmelse foerer til det positive resultat, at en pensionsret er begrundet. For status som berettiget person er en af forudsaetningerne for at kunne opnaa den her omstridte arbejdsloeshedsunderstoettelse.
72 I sidste ende drejer det tredje spoergsmaal sig ogsaa om et problem, der allerede blev naevnt i forbindelse med redegoerelsen for det andet spoergsmaal, nemlig om, hvorvidt man i spansk ret kan indskraenke sig til kun at anerkende, at en pensionsret, der er erhvervet ifoelge den spanske socialsikring, hjemler et krav. Det foelger allerede af bedoemmelsen af det andet spoergsmaal, at denne synsvinkel er for smal. Det er herved uden betydning, om der enten slet ikke eller i mindre end et aar er betalt bidrag i Spanien, eftersom resultatet er det samme: Der bestaar ikke nogen form for krav mod den spanske pensionsforsikring.
73 Spoergsmaalet omhandler ikke foelgende element, som imidlertid er vaesentligt for virkningerne af et svar: Der skal paa en eller anden maade - ogsaa selv om det ikke noedvendigvis skal ske ved betaling af bidrag til pensionsforsikringen - vaere aabnet adgang til at modtage ydelser i henhold til den spanske socialsikring.
74 Jeg foreslaar derfor foelgende besvarelse af det tredje spoergsmaal:
»Er der - hvad enten det beror paa en udelukkende national hjemmel eller paa faellesskabsretten - aabnet adgang til at modtage ydelser i henhold til den spanske socialsikring, er den kompetente institution forpligtet til at tage hensyn til en ret, arbejdstageren har til alderspension i en anden medlemsstat, ogsaa selv om vedkommende ikke har betalt bidrag i Spanien eller har betalt bidrag dér i mindre end et aar.«
IV - Fjerde spoergsmaal
75 Sagsoegerne har foerst foreslaaet en praecisering af spoergsmaalet (39). Saetningsleddet »saaledes at personer, der godtgoer at have en saadan ret i en anden medlemsstat, ikke kan oppebaere understoettelsen« boer ifoelge sagsoegerne udvides med ordene, »hvis de ikke har et krav i henhold til spansk lovgivning«. De begrunder dette anbringende med, at det ikke paa noget tidspunkt er blevet bestridt, at arbejdstagere, der har erhvervet pensionsret i en anden medlemsstat, men ogsaa har tilbagelagt beskaeftigelsesperioder med forsikringspligt paa mindst ét aar i Spanien, kan opnaa den her omstridte arbejdsloeshedsunderstoettelse.
76 Ud over forudsaetningen om en spansk pensionsret, i det mindste paa pro rata-basis, har de kompetente myndigheder ifoelge sagsoegerne ogsaa altid som en yderligere betingelse kraevet, at der er tilbagelagt en bidragsperiode paa 180 maaneder, uafhaengigt af, om den arbejdstager, som indgiver ansoegningen, allerede har en pensionsret i en anden medlemsstat.
77 Sagsoegernes bemaerkninger vedroerende det fjerde spoergsmaal knytter sig i vidt omfang til deres udredninger angaaende det andet spoergsmaal. De har i sidste ende foreslaaet, at det fjerde spoergsmaal besvares bekraeftende. Det ville vaere i strid med traktatens artikel 48, stk. 2, og artikel 51, samt med retspraksis vedroerende disse bestemmelser, at foretage en streng fortolkning af den spanske lov. Hvis man udelukkende ansaa en spansk pensionsret for at vaere tilstraekkelig, saa ville dette vaere udtryk for en forskelsbehandling i strid med faellesskabsretten og samtidig udgoere en begraensning i retten til fri bevaegelighed.
78 Ved sit svar paa det fjerde spoergsmaal har den spanske regering udtrykkelig henvist til sine udredninger angaaende det andet spoergsmaal. Ifoelge regeringen kraeves det ikke, at en ansoeger for at opnaa den paagaeldende arbejdsloeshedsunderstoettelse godtgoer, at han, bortset fra aldersbetingelsen, opfylder alle forudsaetninger for at opnaa pension ifoelge den spanske socialsikring; et krav, der automatisk ville betyde en udelukkelse af personer, der, bortset fra aldersbetingelsen, opfylder alle forudsaetninger for at opnaa pension i en anden medlemsstat. Derimod skal alle de forudsaetninger, bortset fra aldersbetingelsen, der i spansk ret kraeves for at opnaa en pension, f.eks. kravet om minimumsbidragsperioder, vaere opfyldt. I henhold til spansk ret kraeves det saaledes, at en ansoeger kan godtgoere at have betalt bidrag i en periode paa mindst 15 aar, hvoraf to aar skal ligge inden for de seneste otte aar inden ansoegningstidspunktet. Dette er en objektiv forudsaetning, der ikke danner grundlag for nogen forskelsbehandling. Det er ikke afgoerende, om bidragsperioden paa 15 aar udelukkende er tilbagelagt inden for den spanske ordning, eller kun delvis i henhold til den spanske ordning og delvis inden for rammerne af en anden medlemsstats ordning. Det er under alle omstaendigheder i overensstemmelse med forordningens artikel 67, stk. 3, hvis ansoegeren senest skal have betalt bidrag for mindst én maaned til den spanske ordning.
79 Ifoelge Kommissionen er minimumsbidragsperioden derimod et element, der alene angaar tilbagelaegningen af disse perioder inden for den spanske socialsikring. Kommissionen har stoettet sin vurdering paa artikel 161, litra b), i den spanske sociallov. Hvis man ville formene de arbejdstagere, der har opnaaet pensionsret i henhold til andre medlemsstaters lovgivning end den spanske, adgang til at faa den naevnte arbejdsloeshedsunderstoettelse, ville dette vaere det samme som, at man, saaledes som det er defineret i retspraksis, paa ulovlig vis naegtede at indroemme en social fordel, og derved ville der opstaa en hindring for at udoeve retten til fri bevaegelighed. Den betingelse, at alle forudsaetninger, bortset fra alderskravet, for at opnaa alderspension inden for rammerne af socialsikringsordningerne er opfyldt, maa ogsaa anses for at vaere opfyldt, naar pensionen er oparbejdet i henhold til en anden lovgivning. Enhver anden fortolkning ville stride mod formaalet med traktatens artikel 48 og 51.
80 Parternes respektive henvisninger til deres udredninger vedroerende det andet spoergsmaal viser, at det fjerde spoergsmaal kun kan besvares, efter det andet spoergsmaal er besvaret.
81 Indledningsvis skal jeg omtale sagsoegernes henvisning vedroerende praecisering af det fjerde spoergsmaal; en praecisering, der efter min opfattelse absolut er berettiget. Formuleringen af spoergsmaalet kan misforstaas, idet man kunne tro, at en pensionsret i en anden medlemsstat udelukker den ansoegte understoettelse. Det foelger af ovenstaaende, at dette ikke er tilfaeldet. Udelukket fra at opnaa understoettelse er derimod de personer, der ikke ogsaa i det mindste har erhvervet en pro rata-pensionsret i Spanien. Det fjerde spoergsmaal kunne derfor formuleres saaledes, nemlig »... saaledes at personer, der godtgoer kun at have en saadan ret i en anden medlemsstat, ikke kan oppebaere understoettelsen ...«. Det kommer indholdsmaessigt ud paa ét, om man foretraekker denne formulering eller den ordlyd, sagsoegerne har foreslaaet. Det er klart, at spoergsmaalet indholdsmaessigt drejer sig om, hvorvidt den betingelse for at opnaa arbejdsloeshedsunderstoettelse for personer, der er fyldt 52 aar, at der i det mindste er erhvervet en spansk pro rata-pensionsret ved pensionsalderens indtraeden, er i overensstemmelse med faellesskabsretten.
82 Den spanske regerings argumentation kan i praksis skabe forvirring. I den foelgende undersoegelse maa man gaa ud fra, at det, saaledes som den spanske regering fortolker de retlige omstaendigheder, skal paavises, at der ved pensionsalderens indtraeden bestaar i det mindste en pro rata-pensionsret efter spansk lovgivning. Desuden skal det godtgoeres, at der foreligger bidrag for 180 maaneder, hvoraf mindst 24 er tilbagelagt inden for de seneste otte aar. Selv hvis der i en anden medlemsstat kan opnaas en pensionsret paa grundlag af kortere bidragsperioder, som ogsaa er blevet tilbagelagt, er dette altsaa ikke nok til at opfylde den omstridte betingelse for at faa adgang til understoettelse i henhold til spansk ret.
83 Den spanske regerings henvisning til det i henhold til artikel 67, stk. 3, i forordning nr. 1408/71 berettigede krav om betaling af mindst én maaneds bidrag til den spanske ordning er af ren hypotetisk natur. For det foerste spiller dette element ingen rolle i nogen af sagerne. For det andet ville betaling af dette ene bidrag efter den spanske regerings egen fortolkning heller ikke medfoere nogen bedre retsstilling for sagsoegerne, da der skal vaere tilbagelagt bidragsperioder paa mindst ét aar for via faellesskabsretten at kunne opnaa i hvert fald en pro rata-pension efter spansk ret. Det er derfor ikke noedvendigt at tage stilling til naevnte indvending i den foreliggende undersoegelse.
84 Set ud fra denne faktiske baggrund foreligger der paa to maader en potentiel forskelsbehandling af arbejdstagere, der har arbejdet i en anden medlemsstat end Spanien. For det foerste er det ikke tilstraekkeligt, at der er erhvervet en pensionsret i en anden medlemsstat, naar denne ikke falder sammen med en spansk pensionsret. For det andet kan der selv i tilfaelde af, at en spansk pro rata-pensionsret falder sammen med en pensionsret i en anden medlemsstat, naegtes tildeling af den ansoegte understoettelse, saafremt det ikke lykkes at paavise, at bidragsperioderne paa 180 maaneder, sammenholdt med det oevrige tidskrav, er opfyldt.
85 Hvad angaar det sidste af de to elementer har den spanske regering anfoert, at der er tale om en objektiv forudsaetning, som ikke bygger paa forskelsbehandling. Hvis man derimod tager udgangspunkt i kravet om, at der rent faktisk foreligger en pensionsret ved pensionsalderens indtraeden, ser man forudsaetningen i et andet lys. Ganske vist skal arbejdstagere, der har tilbagelagt hele deres arbejdsliv i Spanien, ogsaa kunne paavise bidragsperioder paa 180 maaneder. Men dette er netop et af de elementer, som er med til at begrunde erhvervelse af en spansk pensionsret.
86 Hvis der paa grundlag af en anden medlemsstats lovgivning erhverves en pensionsret ved tilbagelaeggelse af kortere bidragsperioder, er det oenskede resultat - forsoergelse med pension ved pensionsalderens indtraeden - naaet. Det har ingen, eller hoejst en underordnet, betydning, hvilken oprindelse de ydelser, der kan goeres krav paa ved pensionsalderens indtraeden, har. Er talen om en vandrende arbejdstager, der har oparbejdet en pensionsret i henhold til en anden medlemsstats lovgivning, maa man gaa ud fra, at arbejdstageren ved pensionsalderens indtraeden ikke laengere belaster den spanske socialsikring.
87 Den omtalte potentielle forskelsbehandling af vandrende arbejdstagere, der helt eller delvis har udoevet deres erhvervsaktivitet i Faellesskabet uden for Spaniens graenser, strider efter min opfattelse mod de maal, som forfoelges med traktatens artikel 48 og 51.
88 Jeg kommer derfor til det resultat, at det er i strid med formaalet med traktatens artikel 48 og 51 at opstille det minimumskrav, at der skal foreligge en spansk pensionsret for at kunne erhverve den oenskede understoettelse for arbejdstagere, som allerede paa grundlag af national ret alene har faaet tildelt spanske sociale ydelser.
89 Jeg foreslaar derfor, at det fjerde spoergsmaal besvares som foelger:
»Det er i strid med artikel 48, stk. 2, og artikel 51 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab at kraeve, at vandrende arbejdstagere for at kunne oppebaere arbejdsloeshedsunderstoettelsen til personer, der er fyldt 52 aar, skal bevise, at de, forudsat pensionsalderen naas, er berettiget til alderspension fra den spanske socialsikring, saaledes at personer, der godtgoer kun at have en saadan ret i en anden medlemsstat, ikke kan oppebaere understoettelsen, for saa vidt som den relevante personkreds allerede paa grundlag af national ret alene har faaet tildelt socialsikringsydelser.«
C - Forslag til afgoerelse
90 Paa baggrund af ovenstaaende overvejelser foreslaar jeg foelgende besvarelse af de praejudicielle spoergsmaal:
»1) Artikel 4, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 1408/71 skal fortolkes saaledes, at den arbejdsloeshedsunderstoettelse til personer, der er fyldt 52 aar, som sagsoegerne har ansoegt om, og som er hjemlet i artikel 13, stk. 2, i lov nr. 31/84 af 2. august 1984, som aendret ved kongeligt lovdekret af 31. marts 1989 (nu artikel 215, stk. 3, i kongeligt lovdekret nr. 1/94 af 20.6.1994), udgoer en ydelse ved arbejdsloeshed i bestemmelsens forudsatte betydning.
2) Med henblik paa udbetaling af den arbejdsloeshedsunderstoettelse til personer, der er fyldt 52 aar, som er hjemlet i artikel 215, stk. 3, i kongeligt lovdekret nr. 1/94 af 20. juni 1994 om stadfaestelse af Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, er den kompetente institution forpligtet til at medregne perioder tilbagelagt i en anden medlemsstat, for saa vidt som der paa grundlag af disse bidragsperioder opnaas ret til alderspension, forudsat pensionsalderen naas, i en anden medlemsstat.
3) Er der - hvad enten dette beror paa en udelukkende national hjemmel eller paa faellesskabsretten - aabnet adgang til at modtage ydelser i henhold til den spanske socialsikring, er den kompetente institution forpligtet til at tage hensyn til en ret, arbejdstageren har til alderspension i en anden medlemsstat, ogsaa selv om vedkommende ikke har betalt bidrag i Spanien eller har betalt bidrag dér i mindre end et aar.
4) Det er i strid med artikel 48, stk. 2, og artikel 51 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab at kraeve, at vandrende arbejdstagere for at kunne oppebaere arbejdsloeshedsunderstoettelsen til personer, der er fyldt 52 aar, skal bevise, at de, forudsat pensionsalderen naas, er berettiget til alderspension fra den spanske socialsikring, saaledes at personer, der godtgoer kun at have en saadan ret i en anden medlemsstat, ikke kan oppebaere understoettelsen, for saa vidt som den relevante personkreds allerede paa grundlag af national ret alene har faaet tildelt socialsikringsydelser.«
(1) - Konsolideret udgave af Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14.6.1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet.
(2) - Disse oplysninger fremgaar af akterne for Domstolen. Ifoelge min beregning udgoer perioden fra den 1.10.1971 til den 30.10.1982 kun 134 maaneder. Det maa saaledes formodes, at der er angivet enten et forkert aarstal eller et forkert antal maaneder.
(3) - Jf. EFT 1993 C 321, s. 2.
(4) - Jf. dom af 29.11.1977, sag 35/77, Beerens, Sml. s. 2254, praemis 9; jf. ogsaa dom af 27.1.1981, sag 70/80, Vigier, Sml. s. 229, praemis 15.
(5) - Dom af 15.6.1995, forenede sager C-422/93, C-423/93 og C-424/93, Zabala Erasun m.fl., Sml. I, s. 1567.
(6) - Jf. f.eks. dom nr. 1567/91 af 29.12.1992.
(7) - Jf. fodnote 3.
(8) - Sml. 1995 I, s. 1567, paa s. 1569.
(9) - Dom af 15.10.1969, sag 15/69, Sml. 1969, s. 93, org. ref. Rec. s. 363.
(10) - Dom af 15.5.1974, sag 184/73, Sml. s. 517.
(11) - Dom af 30.10.1975, sag 33/75, Sml. s. 1323.
(12) - Dom af 4.10.1991, sag C-349/87, Sml. I, s. 4501.
(13) - Dom af 22.2.1990, sag C-228/88, Sml. I, s. 531.
(14) - Dom af 22.2.1990, sag C-12/89, Sml. I, s. 557.
(15) - Den oprindelige regulering var fastsat i artikel 13, stk. 2, i lov nr. 31/84 af 2.8.1984. Denne blev aendret ved det kongelige lovdekret nr. 3/89 af 31.3.1989 og er senest blevet aendret ved det kongelige lovdekret nr. 1/94 af 20.6.1994.
(16) - Dom af 30.6.1966, sag 61/65, Vaassen-Goebbels, Sml. 1965-1968, s. 227, org. ref.: Rec. s. 377.
(17) - Jf. ovenfor, punkt 11.
(18) - Dom af 12.5.1989, sag 388/87, Sml. s. 1203.
(19) - Dette kapitel hoerer under forordningens afsnit III.
(20) - Jf. forordningens artikel 67, stk. 1.
(21) - Jf. forordningens artikel 67, stk. 2.
(22) - Jf. ovenfor, fodnote 18.
(23) - Her taler jeg vel at maerke ikke om perioder, der i henhold til loven er ligestillet, som f.eks. naar der i henhold til en medlemsstats lovgivning kan tages hensyn til arbejdsloeshedsperioder som grundlag for at opnaa pensionsret inden for rammerne af pensionsforsikringen.
(24) - Dette kapitel hoerer under forordningens afsnit III.
(25) - Jf. ovenfor, fodnote 18.
(26) - Jf. ovenfor, fodnote 13.
(27) - Jf. ovenfor, fodnote 14.
(28) - Dom af 10.3.1993, sag C-111/91, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 817.
(29) - Paraschi-dommen, jf. fodnote 12.
(30) - Jf. praemis 24 og 25.
(31) - Dom af 26.10.1995, sag C-481/93, Sml. I, s. 3525.
(32) - Domskonklusionen.
(33) - Dom af 26.10.1995, sag C-482/93, Sml. I, s. 3551.
(34) - Punkt 2 i domskonklusionen.
(35) - Dom af 22.11.1995, sag C-443/93, Sml. I, s. 4033.
(36) - Punkt 3 i domskonklusionen.
(37) - Konsolideret udgave af Raadets forordning (EOEF) nr. 574/72 af 21.3.1972 om gennemfoerelse af forordning (EOEF) nr. 1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, EFT 1992 C 325, s. 96.
(38) - Jf. dom af 14.12.1988, sag 269/87, Sml. s. 6411.
(39) - Jf. ovenfor, punkt 11.