62023TJ0535_RES
Asia T‑535/23
CEE Bankwatch Network z.s. ja Ökobüro – Allianz der Umweltbewegung
vastaan
Euroopan unionin neuvosto
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu yhdeksäs jaosto) 12.11.2025
Ympäristö – Kehyksestä uusiutuvan energian käyttöönoton nopeuttamiseksi annettu asetus (EU) 2022/2577 – Sisäistä uudelleentarkastelua koskeva pyyntö – Asetuksen (EY) N:o 1367/2006 10 artiklan 1 kohta – Pyynnön hylkääminen – SEUT 122 artiklan 1 kohdan nojalla annettu toimi – Toimi, joka ei voi olla sisäistä uudelleentarkastelua koskevan pyynnön kohteena – Asetuksen N:o 1367/2006 2 artiklan 1 kohdan g alakohta – Hallintotoimen käsite – Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappale – Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 2 kappale – ”Lainsäädäntövallan käyttämisen” yhteydessä hyväksytty säädös
Ympäristö – Århusin yleissopimus – Soveltaminen unionin toimielimiin – Kansalaisjärjestöjen mahdollisuus pyytää ympäristöalan hallintotoimien sisäistä uudelleentarkastelua – Uudelleentarkastelun kohde – Hallintotoimi – Käsite – Säädös, jota ei ole hyväksytty lainsäädäntövallan käyttämisen yhteydessä – Lainsäädäntövallan käsite – Toiminnallinen tulkinta – Kriteerit
(SEU 16 artiklan 1 kohta; SEUT 122 artiklan 1 kohta ja SEUT 289 artikla; Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 2 kappale; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1367/2006 2 artiklan 1 kohdan c, f ja g alakohta ja 10 artikla sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2021/1767; neuvoston asetus N:o 2022/2577)
(ks. 23–37 ja 43–91 kohta)
Euroopan unionin oikeus – Tulkinta – Menetelmät – Tulkinta unionin tekemien kansainvälisten sopimusten kannalta – Asetuksen N:o 1367/2006 tulkinta tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan yleissopimuksen (Århusin yleissopimus) kannalta
(SEU 3 artiklan 5 kohta; Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 2 kappale ja 9 artiklan 3 ja 4 kappale; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1367/2006 2 artiklan 1 kohdan g alakohta)
(ks. 38–42 kohta)
Tiivistelmä
Unionin yleinen tuomioistuin vahvisti Euroopan unionin neuvoston päätökset, joissa hylättiin asetuksen 2022/2577 (
1
) sisäistä uudelleentarkastelua koskeneet pyynnöt, jotka useat ympäristönsuojelua edistävät voittoa tavoittelemattomat järjestöt olivat tehneet. Unionin yleinen tuomioistuin täsmensi tässä yhteydessä ensimmäistä kertaa Århus-asetuksessa (
2
) tarkoitettua hallintotoimen käsitettä sen johdosta, että sitä muutettiin asetuksella 2021/1767 (
3
), jolla laajennettiin sisäisen uudelleentarkastelumenettelyn piiriin kuuluvien toimien aineellista soveltamisalaa.
Venäjän Ukrainaa vastaan käymän sodan seurauksena Venäjältä tulevissa kaasutoimituksissa tapahtui vuonna 2022 äkillinen ja merkittävä katkos. Neuvosto antoi tätä taustaa vasten joulukuussa 2022 asetuksen 2022/2577, jolla otettiin käyttöön muun muassa poikkeuksia tietyistä unionin ympäristölainsäädännössä asetetuista arviointivelvoitteista, jotta uusiutuvan energian käyttöönottovauhtia voidaan nopeuttaa lyhyellä aikavälillä.
Kantajat tekivät helmikuussa 2023 neuvostolle kaksi asetuksen 2022/2577 sisäistä uudelleentarkastelua koskevaa pyyntöä Århus-asetuksen nojalla. Neuvosto jätti 13.6.2023 tekemillään päätöksillä kyseiset pyynnöt tutkimatta ja toissijaisesti hylkäsi ne perusteettomina (jäljempänä riidanalaiset päätökset). Kantajat vaativat unionin yleisessä tuomioistuimessa nostamillaan kanteilla riidanalaisten päätösten kumoamista.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin yleinen tuomioistuin tutki, jättikö neuvosto virheellisesti tutkimatta asetuksen 2022/2577 sisäistä uudelleentarkastelua koskeneet pyynnöt sillä perusteella, että kyseiset pyynnöt eivät koskeneet toimea, joka voi olla tällaisen uudelleentarkastelun kohteena, eli Århus-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan g alakohdassa tarkoitettua hallintotoimea.
Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin muistutti, että unionin oikeussäännön tulkinta edellyttää, että huomioon otetaan paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys, johon se kuuluu, sekä sen toimen tavoitteet ja päämäärät, jonka osa se on.
Sanamuodon mukaisesta tulkinnasta on todettava, että Århus-asetuksessa määritellään hallintotoimi siten, että sillä tarkoitetaan ”mitä tahansa unionin toimielimen tai elimen antamaa muuta kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävää säädöstä, jolla on oikeusvaikutuksia ja ulkoisia vaikutuksia ja joka sisältää säännöksiä, jotka voivat olla ristiriidassa ympäristölainsäädännön kanssa”. Unionin lainsäätäjä on siten määritellyt tämän käsitteen ”lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävän säädöksen” vastakohdaksi viittaamatta kuitenkaan SEUT 289 artiklassa tarkoitetussa tavallisessa tai erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävien säädösten luokkaan.
Asiayhteyteen perustuvasta tulkinnasta on todettava, että Århus-asetusta ei sovelleta unionin toimielimiin ja elimiin, kun ne käyttävät tuomio- tai lainsäädäntövaltaa. Tuomio- tai lainsäädäntövaltaa käytettäessä annetut toimet eivät näin ollen voi olla Århus-asetuksessa tarkoitettuja hallintotoimia.
Vaikka on lisäksi niin, että unionin lainsäätäjä halusi asetusta 2021/1767 antaessaan laajentaa sisäisen uudelleentarkastelumenettelyn soveltamisalaa saattaakseen unionin oikeuden yhdenmukaiseksi Århusin yleissopimuksen määräysten kanssa, sen tarkoituksena ei ollut muuttaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävien säädösten jättämistä tämän menettelyn soveltamisalan ulkopuolelle.
Myöskään se, että Århus-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan f alakohdassa olevan ympäristölainsäädännön käsitettä koskevan määritelmän tietyissä kieliversioissa viitataan ”lainsäädäntöön” tai ”lain säännöksiin”, ei voi merkitä sitä, että kyseinen käsite rajoittuisi tätä asetusta sovellettaessa SEUT 289 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuihin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviin säädöksiin.
Tässä tilanteessa on todettava, että vaikka onkin totta, että SEUT 289 artiklassa tarkoitettu lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävä säädös ei ole Århus-asetuksessa tarkoitettu hallintotoimi kyseistä asetusta sovellettaessa, asiayhteyteen perustuvasta tulkinnasta ei ilmene, että Århus-asetuksessa mainittu lainsäädäntövallan käsite olisi täysin yhteneväinen mainitussa määräyksessä määriteltyjen lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävien säädösten ryhmän kanssa.
Teleologisesta tulkinnasta on todettava, että Århus-asetuksella on tarkoitus panna täytäntöön Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen määräykset. Kyseisen 3 kappaleen mukaan kukin sopimuspuoli varmistaa, että yleisöön kuuluvilla, jotka täyttävät mahdolliset kansallisessa lainsäädännössä asetetut vaatimukset, on mahdollisuus turvautua hallinnollisiin tai tuomioistuinmenettelyihin yksityishenkilöiden ja viranomaisten sellaisten toimien tai laiminlyöntien tutkimiseksi uudelleen, jotka ovat sopimuspuolen kansallisen ympäristölainsäädännön säännösten kanssa ristiriidassa.
Århusin yleissopimuksesta ilmenee, että sen 9 artiklan 3 kappaletta ei sovelleta toimiin, jotka elimet ja toimielimet antavat tuomio- tai lainsäädäntövaltaa käyttäessään, määrittelemättä enempää sitä, miten ilmaisu ”lainsäädäntövalta” on ymmärrettävä. Kansainvälisen oikeuden asiakirjan mukaisen ”lainsäädännön” käsitteen tulkinnan on kuitenkin oltava riippumaton sopimuspuolten kansallisesta oikeudesta.
Lainsäädäntövallan käsitteen osalta on näin ollen omaksuttava funktionaalinen lähestymistapa, jossa ei keskitytä ainoastaan asianomaisen elimen luonteeseen vaan myös niihin tehtäviin, joita kyseinen toimielin tai elin tosiasiallisesti hoitaa. Vaikka rakenteellinen kriteeri onkin viite siitä, että kyse on Århus-asetuksessa tarkoitetusta lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävästä säädöksestä, on myös otettava huomioon kyseisen toimielimen tai elimen antaman toimen varsinainen asiasisältö.
Tästä seuraa, että Århus-asetuksessa olevaa käsitettä ”lainsäädäntövalta” ei voida tulkita siten, että sillä tarkoitettaisiin ainoastaan SEUT 289 artiklassa tarkoitetussa tavallisessa tai erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä säädöksiä. Århus-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan g alakohdassa olevalla käsitteellä ”hallintotoimi” tarkoitetaan siten mitä tahansa toimea, jota unionin toimielin ei ole antanut lainsäädäntövaltaa käyttäessään, eikä ainoastaan SEUT 289 artiklan mukaisessa tavallisessa tai erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyjä säädöksiä.
Näiden seikkojen perusteella unionin yleinen tuomioistuin tutki, onko asetus 2022/2577 Århus-asetuksessa tarkoitettu hallintotoimi.
Unionin yleinen tuomioistuin totesi rakenteellisesta kriteeristä, että asetuksen 2022/2577 antoi neuvosto, joka on toimielin, jolle on perussopimuksissa annettu lainsäädäntötehtäviä yhdessä parlamentin kanssa.
Unionin yleinen tuomioistuin totesi asetuksen 2022/2577 sisällöstä ensinnäkin, että kyseinen asetus annettiin SEUT 122 artiklan 1 kohdan, jossa annetaan neuvostolle oikeus toteuttaa aiheellisia talouspoliittisia toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on puuttua energiatuotteiden saatavuudessa ilmeneviin suuriin vaikeuksiin, nojalla. Kyseisessä määräyksessä annetaan neuvostolle lainsäädäntötoiminnalle ominainen laaja harkintavalta toteuttaa sellaisia toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on puuttua vakaviin taloudellisiin vaikeuksiin, jotka edellyttävät unionin lainsäätäjän omiin tehtäviin kuuluvien poliittisten valintojen tekemistä. Mainitussa määräyksessä annetaan lisäksi neuvostolle unionin lainsäätäjälle varattu toimivalta siirtää täytäntöönpanovaltaa komissiolle.
Unionin yleinen tuomioistuin lisäsi, että SEUT 122 artiklan 1 kohdan nojalla annettujen toimien ulottuvuus eroaa SEUT 290 ja 291 artiklan nojalla annettujen delegoitujen säädösten ja täytäntöönpanosäädösten ulottuvuudesta. Neuvostolle tältä osin annettu toimivalta ei näet riipu lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyllä perustoimella annetusta ennakkovaltuutuksesta. SEUT 122 artiklan 1 kohdan nojalla annetut toimet eivät myöskään liity erottamattomasti SEUT 289 artiklan 1 ja 2 kohdan nojalla annettuihin toimiin, toisin kuin delegoidut säädökset ja täytäntöönpanosäädökset, joiden laillisuus riippuu siitä, mitä lainsäätäjä on säätänyt.
Unionin yleinen tuomioistuin otti toiseksi huomioon asetuksen 2022/2577, joka annettiin Venäjältä jäsenvaltioihin suuntautuvien maakaasutoimitusten vähenemisen yhteydessä, sisällön. Tätä silmällä pitäen kyseiseen asetukseen sisältyy yksinkertaistamistoimenpiteitä, joilla edistetään uusiutuvan energian tuotantoa ottamalla käyttöön poikkeuksia tietyistä unionin ympäristölainsäädännössä asetetuista arviointivelvoitteista.
Tietyillä näillä toimenpiteillä poiketaan siten tilapäisesti ja tietyiltä osin eri direktiiveihin sisältyvistä johdetun oikeuden säännöksistä, ja kyseiset toimenpiteet edellyttävät ”oikeudellisten etujen tasapainottamista” ennen sellaisten hankkeiden hyväksymistä, jotka voivat aiheuttaa haittaa ympäristölle. Asetuksessa 2022/2577 edellytetään, että mainitun tasapainottamisen yhteydessä tunnustetaan uusiutuvan energian tuotannon ensisijaisuus. Kyseinen asetus on siten erityisluonteinen toimi, koska siinä tehdään tällainen tunnustus luomalla olettama, jonka mukaan uusiutuvan energian tuottaminen on erittäin tärkeän yleisen edun mukaista.
Unionin yleinen tuomioistuin totesi, että on olemassa useita seikkoja, joilla voidaan osoittaa, että neuvoston SEUT 122 artiklan 1 kohdan nojalla asetusta 2022/2577 antaessaan käyttämä toimivalta kuuluu lainsäädäntötoiminnan piiriin. Kyseinen asetus ei siten ole Århus-asetuksessa tarkoitettu hallintotoimi, joten neuvosto jätti perustellusti tutkimatta kantajien tekemät sisäistä uudelleentarkastelua koskeneet pyynnöt.
(
1
)	Kehyksestä uusiutuvan energian käyttöönoton nopeuttamiseksi 22.12.2022 annettu neuvoston asetus (EU) 2022/2577 (EUVL 2022, L 335, s. 36).
(
2
)	Tiedon saatavuutta, yleisön osallistumista päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin 6.9.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1367/2006 (EUVL 2006, L 264, s. 13), sellaisena kuin se on muutettuna 6.10.2021 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2021/1767 (EUVL 2021, L 356, s. 1; jäljempänä Århus-asetus).
(
3
)	Tiedon saatavuutta, yleisön osallistumista päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin annetun asetuksen (EY) N:o 1367/2006 muuttamisesta 6.10.2021 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2021/1767 (EUVL 2021, L 356, s. 1).