62005CJ0375_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål C‑375/05,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Bundesverwaltungsgericht (Förbundsrepubliken Tyskland) genom beslut av den 23 augusti 2005, som inkom till domstolen den 12 oktober 2005, i målet
Erhard Geuting
mot
Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen für den Bereich Landwirtschaft,
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden P. Jann samt domarna R. Schintgen, A. Borg Barthet (referent), M. Ilešič och E. Levits,
generaladvokat: P. Mengozzi,
justitiesekreterare: R. Grass,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Erhard Geuting, genom F. Schulze, Rechtsanwalt,
– Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen für den Bereich Landwirtschaft, numera Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen, genom M. Günther, i egenskap av ombud,
– Belgiens regering, genom L. Van den Broeck, i egenskap av ombud,
– Europeiska gemenskapernas kommission, genom C. Cattabriga och F.  Erlbacher, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 4a tredje strecksatsen punkt ii i rådets förordning (EEG) nr 805/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (EGT L 148, s. 24; svensk specialutgåva, område 3, volym 2, s 63), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 2222/96 av den 18 november 1996 (EGT L 296, s. 50) (nedan kallad förordning nr 805/68) avseende ersättning för am- och dikor, och av artikel 33.2 och 33.4 i kommissionens förordning (EEG) nr 3886/92 av den 23 december 1992 om tillämpningsföreskrifter för de bidragssystem som fastställs i rådets förordning nr 805/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött och om upphävande av förordningarna (EEG) nr 1244/82 och (EEG) nr 714/89 (EGT L 391, s. 20; svensk specialutgåva, område 3, volym 47, s. 91), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 2311/96 av den 2 december 1996 (EGT L 313, s. 9) (nedan kallad förordning nr 3886/92) avseende återförande av bidragsrättigheter till den nationella reserven.
2. Begäran har framställts i ett mål mellan Erhard Geuting och Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen für den Bereich Landwirtschaft (direktören för jordbruksavdelningen i Nordrhein-Westfalen, jordbrukssektionen), numera Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen (direktören för jordbruksavdelningen i Nordrhein-Westfalen), avseende den ansökan om bidrag för am- och dikor som Erhard Geuting ingav avseende regleringsåret 1998.
Tillämpliga bestämmelser
3. I artikel 4a tredje strecksatsen i förordning nr 805/68 fastställs begreppet am- och diko enligt följande:
”i) en ko som tillhör en köttras eller som är framavlad genom korsning med en köttras, och som ingår i en besättning som är avsedd för uppfödning av kalvar för köttproduktion,
ii) dräktig kviga som ersätter en am- och diko och som uppfyller samma kriterier.”
4. I artikel 4d.5 första stycket i förordning nr 805/68 föreskrivs följande:
”Bidraget skall beviljas alla producenter som inte levererar mjölk eller mjölkprodukter från sitt företag under 12 månader från den dag då ansökan lämnas in, förutsatt att de under minst sex månader i följd under denna period håller ett antal am- och dikor som är minst lika stort som det antal för vilket bidrag har sökts.”
5. I artikel 4f.1, 4f.2 och 4f.4 i förordning nr 805/68 föreskrivs följande:
”1. Varje medlemsstat skall upprätta en ursprunglig nationell reserv som motsvarar minst 1 % och högst 3 % av det totala antal djur för vilka ett am- och dikobidrag har beviljats under referensåret till producenter vars företag ligger inom statens territorium. …
2. Medlemsstaterna skall använda sina nationella reserver för att inom reservernas gränser bevilja rättigheter särskilt till följande producenter:
a) Producenter som har ansökt om ett bidrag före den 1 januari 1993 och som på ett tillfredsställande sätt har bevisat för den behöriga myndigheten att tillämpningen av individuella tak enligt artikel 4d.2 skulle äventyra deras företags bärkraft med hänsyn till införandet av ett investeringsprogram för nötköttssektorn som utformats före den 1 januari 1993.
b) Producenter som med avseende på referensåret har lämnat in en ansökan om bidrag som på grund av exceptionella omständigheter inte motsvarar den faktiska situation som har utformats under tidigare år.
c) Producenter som regelbundet har lämnat in bidragsansökningar, dock inte under referensåret.
d) Producenter som lämnar in en bidragsansökan för första gången under året efter referensåret eller senare år.
e) Producenter som har förvärvat en del av de arealer som tidigare har använts till boskapsuppfödning av andra producenter.
...
4. Kommissionen har beslutat om tillämpningsföreskrifter för denna artikel i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 27.
Enligt samma förfarande skall följande antas:
– De bestämmelser som skall tillämpas om den nationella reserven i en medlemsstat inte används.
– De åtgärder som rör individuella rättigheter som inte utnyttjats under 1997 och 1998 och skjutits över till den nationella reserven.
– De övergångsåtgärder som behövs för att underlätta övergången från den tidigare ordningen till den ordning som fastställs i denna förordning och särskilt åtgärder som gäller de producenter som för första gången erhöll am- och dikobidraget under 1991 eller 1992 i de fall då detta år följer direkt på det referensår som den aktuella medlemsstaten har valt.”
6. I artikel 33 i förordning nr 3886/92 fastställs genomförandebestämmelser avseende den nationella reserven, vilken föreskrivs i artikel 4f i förordning nr 805/68. Nämnda artikel 33 lyder enligt följande:
”1. En producent med rättigheter kan utnyttja dem antingen genom att själv använda dem och/eller genom att tillfälligt upplåta dem till en annan producent.
2. I de fall producenten inte utnyttjar minst 70 % av sina rättigheter under varje år, skall den del som inte använts under det senaste kalenderåret återgå till den nationella reserven, utom i följande fall:
– När en producent innehar högst sju bidragsrättigheter. Utnyttjar en sådan producent inte minst 70 % av sina rättigheter inom vart och ett av två på varandra följande kalenderår, överförs den del som inte utnyttjats under det sista kalenderåret till den nationella reserven.
– När en producent deltar i ett extensifieringsprogram som godkänts av kommissionen.
– När en producent deltar i ett program för förtidspensionering som godkänts av kommissionen i vilket överlåtelse eller tillfällig upplåtelse av rättigheter inte är obligatoriskt.
– I välgrundade undantagsfall.
…
4. För 1997 och 1998 skall det procenttal på 70 % som avses i punkt 2 och i punkt 3 första stycket ersättas med procenttalet 90 %. I detta fall skall de rättigheter som återgått till den nationella reserven inte delas ut igen för 1998 och 1999.”
7. I artikel 10 i kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92 av den 23 december 1992 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystemet för vissa av gemenskapens stödsystem (EGT L 391, s. 36; svensk specialutgåva, område 3, volym 47, s. 107) (nedan kallad förordning nr 3887/92) föreskrivs beräkningsgrunden för de bidrag för vilka det finns en individuell gräns liksom minskning av dessa bidrag i vissa fall. I artikeln föreskrivs följande:
”...
2. Om det antal djur som anges i stödansökan överstiger det antal som konstateras vid kontrollen, skall stödet beräknas på grundval av det antal djur som konstateras. ...
...
4. Nötkreatur inom ett företag skall inte räknas om de inte är identifierade i stödansökan eller, om punkt 3 är tillämplig, de inte är identifierade i registret.
Dock får en am- och diko som anmälts för bidrag eller ett nötkreatur som anmälts för det kompensationsbidrag som föreskrivs i förordning (EEG) nr 2328/91, ersättas av en annan am- och diko respektive ett annat nötkreatur förutsatt att ersättning sker inom 20 dagar från den tidpunkt då det aktuella djuret lämnade företaget och att det ersättande djuret införs i registret inom tre dagar från det att bytet skedde.”
8. I artikel 1 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312, s. 1) föreskrivs följande:
”1. För att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen antas härmed allmänna regler om enhetliga kontroller och om administrativa åtgärder och sanktioner rörande oegentligheter i förhållande till gemenskapsrätten.
2. Med oegentligheter avses varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget eller budgetar som de förvaltar, antingen genom en otillbörlig utgift eller genom minskning eller bortfall av inkomster som kommer från de egna medel som uppbärs direkt för gemenskapernas räkning.”
9. I artikel 1 kommissionens förordning (EEG) nr 1244/82 av den 19 maj 1982 avseende tillämpningsföreskrifter för bidragsordning för hållande av am- och dikobesättningar (EGT L 143, s. 20), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EEG) nr 2079/90 av den 20 juli 1990 (EGT L 190, s. 15) (nedan kallad förordning nr 1244/82), föreskrivs följande:
”Ansökningar om bidrag för hållande av am- och dikobesättningar skall inges till den behöriga myndighet som varje medlemsstat utser mellan den 15 juni och den 31 januari följande år avseende de am- och dikor som innehas vid tidpunkten för ingivandet. Medlemsstaterna får emellertid besluta om en eller flera perioder inom denna period då ansökningar får inges.
Det antal kor som skall beaktas vid beviljande av bidrag är detsamma som eller understigande det antal am- eller dikor, med undantag för dräktiga kvigor, som finns på företaget vid tidpunkten för ingivandet av bidragsansökan.
En producent kan endast inge en enda ansökan under perioden mellan den 15 juni och den 31 januari följande år.”
Sakomständigheterna och tolkningsfrågorna
10. Med hänvisning till sitt individuella tak på 65,3 bidragsrättigheter ansökte klaganden vid den nationella domstolen (nedan kallad klaganden) den 20 april 1998 om am- och dikobidrag för sammanlagt 64 am- och dikor för regleringsåret 1998. 47 av dessa djur var obestridligen am- och dikor. 17 var dräktiga kvigor som klaganden i sin ansökan redovisade som ersättningsdjur för am- och dikor.
11. Av dessa 17 kvigor hade klaganden uppgivit att han redan föregående djurhållningsperiod hade klassificerat tio som ersättning för am- och dikor som den 21 oktober 1997 hade lämnat besättningen. De övriga sju skulle ersätta am- och dikor som hade lämnat besättningen den 21 januari och den 17 april 1998. 13av kvigorna kalvade före den 15 maj 1998 då ansökningstiden för bidragen gick ut.
12. Genom beslut av den 3 maj 1999, med verkan från och med den 10 juni 1998, sänkte motparten vid den nationella domstolen (nedan kallad motparten) klagandens individuella tak för bidragsrättigheter till 47 am- och dikor och uppgav att de dräktiga kvigorna inte kunde godkännas som sådana am- och dikor. Enligt motparten hade klaganden inte använt minst 90 procent av sina bidragsrättigheter år 1998, varför den del av dessa rättigheter som inte hade använts skulle ha betalats in till den nationella reserven.
13. Genom ett beslut av den 23 augusti 2001 avvisade motparten klagandens bidragsansökan för regleringsåret 1998 i dess helhet och krävde att det belopp som utbetalats som förskott i detta avseende jämte ränta skulle återbetalas, eftersom skillnaden mellan det antal djur som uppgivits och det antal djur som kunde fastställas översteg 20 procent.
14. De överklaganden som klaganden har ingivit har avslagits genom motpartens beslut av den 5 november 1999 och den 11 januari 2002. Dessa beslut har överklagats till Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen) som har beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1. [Avseende] tolkningen av artikel 4a tredje strecksatsen punkt ii i [förordning nr 805/68]:
a) Skall med am- och diko endast avses en dräktig kviga i den mening som avses i avsnitt 1 i förordning [nr 805/68] om den dräktiga kvigan ersätter en am- och diko för vilken bidrag har sökts?
b) Skall med am- och diko också avses en dräktig kviga i den mening som avses i avsnitt 1 i förordningen, om den dräktiga kvigan föregående regleringsår har ersatt en am- och diko för vilken bidrag har ansökts och som har funnits vara bidragsberättigande?
c) Skall en dräktig kviga, för vilken bidrag har sökts, anses som bidragsberättigande trots att hon kalvar före utgången av ansökningstiden?
2. [Avseende tolkningen] av artikel 33.2 och artikel 33.4 i [förordning nr 3886/92]:
a) Skall en producent inte heller anses ha utnyttjat sina bidragsrättigheter för ett regleringsår när han visserligen har ansökt om bidraget men detta inte blivit beviljat på grund av att de berörda djuren inte har varit bidragsberättigande?
Gäller detta också om det inte finns något som visar att ansökan lämnats in i syfte att missbruka bidragssystemet?
Skall detta anses vara förenligt med den gemenskapsrättsliga proportionalitetsprincipen?
b) Skall artikel 33.2 i förordning (EEG) nr 3886/92 tolkas så, att bidragsrättigheter i fall som det föreliggande ändå skall delas ut i (välgrundade) un dantagsfall?
c) Skall bidragsrättigheter, efter utgången av den tvååriga spärrtiden, med förtur åter delas ut till en producent som, med stöd av artikel 33.4 i [förordning (EEG) nr 3886/92], fått dessa indragna eftersom denne för regleringsåret 1998 visserligen har utnyttjat minst 70 procent av sina bidragsrättigheter men mindre än 90 procent [av dessa]?”
Tolkningsfrågorna
Fråga 1a
15. Den hänskjutande domstolen har ställt denna fråga för att få klarhet i huruvida en dräktig kviga endast är en am- och diko i den mening som avses i artikel 4a tredje strecksatsen punkt ii i förordning nr 805/68 om den ersätter en am- och diko för vilken bidrag har sökts.
16. Det skall inledningsvis anmärkas att i enlighet med denna bestämmelse kan endast en dräktig kviga som ersätter en am- och diko anses som en am- och diko i den mening som avses i nämnda bestämmelse. Det framgår emellertid inte av bestämmelsen om ersättningen skall avse en am- eller diko som redan förekommer i bidragsansökan eller om den kan avse vilken am- eller diko som helst som ingår i den ifrågavarande producentens besättning.
17. I artikel 10.4 i förordning nr 3887/92 däremot föreskrivs uttryckligen att endast nötkreatur som anmälts för bidrag kan beaktas, samtidigt som dessa djur får ersättas av ett annat, förutsatt att ersättning sker inom 20 dagar från den tidpunkt då de lämnade företaget och att det ersättande djuret införs i registret inom tre dagar från det att bytet skedde. Det är följaktligen inte möjligt att en dräktig kviga ersätts av en am- eller diko som inte är anmäld i bidragsansökan.
18. Avseende tidpunkten för utbytet framhåller den hänskjutande domstolen med rätta att det inte framgår av ordalydelsen i artikel 4a tredje strecksatsen punkt ii i förordning nr 805/68 huruvida utbytet nödvändigtvis skall ske efter det att bidragsansökan har ingivits eller om det också kan äga rum under den förevarande tidsperioden. Genom den efterföljande utvecklingen av den tillämpliga gemenskapsrätten inom detta område tillhandahålls emellertid klargöranden beträffande denna fråga. I enlighet med artikel 6.2 i rådets förordning (EG) nr 1254/1999 av den 17 maj 1999 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (EGT L 160, s. 21), vilken har ersatt förordning nr 805/68 från och med den 1 januari 2000, föreskrivs således att bidrag beviljas såväl am- och dikor som kvigor. Det framgår emellertid av skäl 7 i förordning nr 1254/1999 att lagstiftaren avsåg att ge mer flexibilitet åt producenterna genom att utvidga rätten till am- och dikobidrag så att kvigor som uppfyller samma avelskrav som am- och dikor blir bidragsberättigande. Eftersom den uttryckliga målsättningen med den nya lagstiftningen är att ändra den gamla så att kvigor omfattas av bidragsansökan kan slutsatsen dras att dessa inte omfattades av bidragsansökan enligt de tidigare bestämmelserna, som är tillämpliga i målet vid den hänskjutande domstolen.
19. Tolkningen av artikel 4a tredje strecksatsen punkt ii i förordning nr 805/68, enligt vilken dräktiga kvigor inte omedelbart kan bli föremål för en bidragsansökan, bekräftas också i den tidigare lagstiftningen. Bidrag för am- och dikor infördes genom rådets förordning (EEG) nr 1357/80 av den 5 juni 1980 om införandet av en bidragsordning för hållande av am- och dikor (EGT, L 140, s. 1), vilken kompletterades genom förordning nr 1244/82. I artikel 1.1 andra stycket i den sistnämnda förordningen föreskrivs att ”det antal kor som skall beaktas vid beviljande av bidrag är detsamma som antalet am- och dikor, med undantag av dräktiga kvigor, på företaget vid tidpunkten för ansökans ingivande”. I enlighet med denna bestämmelse kan en bidragsansökan för am- och dikor inte inges avseende dräktiga kvigor. Genom förordning nr 3886/92 upphävdes sedan förordning nr 1244/82 även om huvuddelen av bidragsordningen för am- och dikor såsom den följer av den sistnämnda förordningen bibehölls. Av skäl 7 i förordning nr 3886/92 framgår i detta avseende lagstiftarens vilja att de administrativa bestämmelser som redan gällde i den tidigare bidragsordningen för am- och dikor skall fortsätta att tillämpas. Vissa ändringar har emellertid avsiktligt införts såsom ändringen avseende bidragsberättigade raser. Då bestämmelsen att dräktiga kvigor inte är bidragsberättigade inte återfinns bland dessa bestämmelser kan slutsatsen dras att den gemenskapsrättsliga lagstiftaren vid denna tidpunkt inte hade för avsikt att ompröva denna bestämmelse.
20. Det följer således av utveckling av den tillämpliga gemenskapsrätten på detta område att utbytet skall äga rum efter det att bidragsansökan har ingivits för att en dräktig kviga skall anses vara en am- och diko i den mening som avses i artikel 4a tredje strecksatsen punkt ii i förordning nr 805/68.
21. Fråga 1a skall således besvaras så att artikel 4a tredje strecksatsen punkt ii i förordning nr 805/68 skall tolkas så, att en dräktig kviga endast kan anses som en am- eller diko i den mening som avses i avsnitt 1, avdelning 1 i denna förordning om den ersätter en am- eller diko som förekommer i bidragsansökan efter det att ansökan för regleringsåret har ingivits.
Fråga 1b
22. Den hänskjutande domstolen har ställt denna fråga för att få klarhet i huruvida med am- och diko också avses en dräktig kviga i den mening som avses i förordning nr 805/68 om den dräktiga kvigan föregående regleringsår har ersatt en am- och diko för vilken bidrag har ansökts och som har funnits vara bidragsberättigande.
23. Enligt motparten skall denna fråga besvaras nekande. Motparten framhåller att ett jakande svar skulle innebära att utbytet är ett tillstånd som pågår till dess att den dräktiga kvigan har kalvat även om ett nytt regleringsår har påbörjats under tiden.
24. Motpartens resonemang kan emellertid inte godtas eftersom det grundar sig på ett alldeles för snävt synsätt beträffande de fall som den aktuella tolkningsfrågan omfattar. Eftersom dräktighetstiden för nötboskap är nio månader är det möjligt att en dräktig kviga ersätter en am- eller diko vid slutet av regleringsåret och att den under nästa regleringsårsperiod fortfarande inte har kalvat och på nytt ersätter en annan am- eller diko som har angivits på bidragsansökan avseende denna andra regleringsårsperiod.
25. I detta avseende har kommissionen med rätta framhållit att endast den omständigheten att klaganden utsåg vissa dräktiga kvigor som ersättningsdjur för år 1997 inte utesluter att dessa kvigor på nytt kunde ersätta am- och dikor år 1998. Det skall därför undersökas om de dräktiga kvigorna uppfyllde villkoren för att ersätta am- och dikorna på nytt år 1998. Det finns nämligen ingenting i bestämmelserna som tyder på att samma dräktiga kviga inte kan ersätta am- och dikor under två efter varandra följande regleringsår under förutsättning att den uppfyller samtliga villkor i detta avseende och i synnerhet dem som föreskrivs inom ramen för svaret på fråga 1a.
26. Fråga 1b skall således besvaras så att en dräktig kviga som under ett regleringsår har ersatt en am- och diko för vilken bidrag har ansökts och som har funnits vara bidragsberättigande kan anses som en am- och diko i den mening som avses i artikel 4a tredje strecksatsen punkt ii i förordning nr 805/68 om den följande år uppfyller villkoren för att på nytt ersätta en am- eller diko.
Fråga 1c
27. Den hänskjutande domstolen har ställt denna fråga för att få klarhet i huruvida artikel 4a tredje strecksatsen punkt ii i förordning nr 805/68 skall tolkas så, att en dräktig kviga, för vilken bidrag har sökts, skall anses som bidragsberättigande trots att hon kalvar före utgången av ansökningstiden.
28. Klaganden har gjort gällande att de 13 kvigor som kalvade innan fristen löpte ut den 15 maj 1998 skall anses som bidragsberättigande, eftersom han inte skall lida skada av omständigheten att han ingav sin ansökan tidigare, nämligen den 20 april 1998.
29. Det skall följaktligen avgöras huruvida de djur avseende vilka en bidragsansökan har ingivits skall inneha samtliga nödvändiga egenskaper för att vara bidragsberättigande, i synnerhet egenskapen att inte längre vara en dräktig kviga utan en am- eller diko vid tidpunkten för ansökans inlämnande, eller om det räcker med att de uppfyller dessa villkor på den sista ansökningsdagen. Vid denna tidpunkt hade de 13 ifrågavarande djuren nämligen blivit am- eller dikor.
30. I detta avseende skall det först framhållas att domstolen har fastslagit att det enligt det integrerade administrations- och kontrollsystem som inrättades genom förordning nr 3887/92 krävs att de uppgifter som skall lämnas av sökanden redan från början är kompletta och riktiga så att han kan inge en korrekt ansökan om kompensationsbetalning och så att han kan förhindra att sanktionsåtgärder vidtas mot honom. En jordbrukare som inger en ansökan om djurstöd är skyldig att ange de djur som uppfyller de olika villkoren enligt de gemenskapsrättsliga bestämmelserna i fråga för att nämnda stöd skall beviljas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 maj 2002 i mål C‑63/00, Schilling och Nehring, REG 2002, s. I‑4483, punkterna 34 och 33).
31. Det klargörs för övrigt i artikel 4d.5 i förordning nr 805/68 att bidraget skall beviljas alla producenter som inte levererar mjölk eller mjölkprodukter från sitt företag under 12 månader från den dag då ansökan lämnas in, förutsatt att de under minst sex månader i följd under denna period håller ett antal am- och dikor som är minst lika stort som det antal för vilket bidrag har sökts. Eftersom inlämnandet av bidragsansökan är avgörande för när djurhållningsperioden börjar och antalet am- och dikor räknas vid den tidpunkten är det även vid denna tidpunkt som djuren skall inneha samtliga nödvändiga egenskaper för att vara bidragsberättigande.
32. I enlighet med artikel 41.2 i förordning nr 3886/92 får medlemsstaten slutligen föreskriva att producenten på nytt får inge en bidragsansökan avseende den nya am- eller dikon inom gränsen för dennes individuella tak inom den föreskrivna fristen för att inge en sådan ansökan. Oberoende av frågan huruvida förbundsrepubliken Tyskland har utnyttjat den nämnda möjligheten framgår det emellertid av de handlingar som har ingivits till domstolen att klaganden i förevarande fall har haft möjlighet att lämna in bidragsansökan efter det att den dräktiga kvigan hade kalvat men innan fristen för ingivande av nämnda ansökan hade löpt ut så att en sådan ansökan uppfyllde de villkor som krävdes för att bidrag skulle beviljas.
33. Av detta följer att fråga 1c skall besvaras med att artikel 4a tredje strecksatsen punkt ii i förordning nr 805/68 skall tolkas så, att en dräktig kviga, för vilken bidrag har sökts, inte är bidragsberättigande när hon kalvar före utgången av den föreskrivna ansökningstiden.
Fråga 2a
34. Den hänskjutande domstolen har ställt denna fråga som avser tolkningen av artikel 33.2 och 33.4 i förordning nr 3886/92 för att få klarhet i huruvida en producents bidragsrättigheter i sak skall anses utnyttjade om denne visserligen har ansökt om bidraget men detta inte blivit beviljat på grund av att de berörda djuren inte har varit bidragsberättigande. I andra hand frågar den hänskjutande domstolen om, vid ett eventuellt nekande svar, detta även gäller om det inte finns något som visar att ansökan lämnats in i syfte att missbruka bidragssystemet och om så är fallet det kan anses vara förenligt med den gemenskapsrättsliga proportionalitetsprincipen.
35. Klaganden lämnade nämligen in en bidragsansökan för am- och dikor avseende 64 djur men beviljades emellertid endast bidrag för 47 av dessa djur, vilket motsvarar mindre än 90 procent av hans bidragsrättigheter. Frågan uppkommer då huruvida han, när han lämnade in sin ansökan, har utnyttjat sina bidragsrättigheter för samtliga 64 djur eller om det, såsom motparten framhåller, skall ses som ett försök att utnyttja dessa rättigheter avseende 17 av dem. De villkor som uppställs i artikel 33.2 och 33.4 i förordning nr 3886/92 skulle på så sätt vara uppfyllda och rättigheterna skall följaktligen återgå till den nationella reserven.
36. I detta avseende skall det framhållas att det av skäl 9 till förordning nr 3886/92 följer att ”med hänsyn till de individuella takens reglerande effekt på marknaden bör det fastställas att bidragsrättigheter som inte skall utnyttjas av innehavaren under en viss period skall återföras till den nationella reserven”. I skäl 4 till kommissionens förordning (EG) nr 1846/95 av den 26 juli 1995, om ändring av förordning nr 3886/92 (EGT L 177, s. 28), av vilken artikel 33.1–3 följer, framgår för övrigt att avsikten är att ”säkerställa ett bättre utnyttjande av de bidragsrättigheter som finns tillgängliga men som inte utnyttjas”. Målsättningen med systemet om återförande av icke utnyttjade rättigheter till den nationella reserven är följaktligen att alla befintliga bidragsrättigheter verkligen skall utnyttjas för att undvika att vissa producenter som inte använder dem omedelbart samlar dem på sig och hindrar andra producenter från att dra nytta av dem. Innehavda bidragsrättigheter skall alltså motsvara företagets verkliga och aktuella situation.
37. Vid tidpunkten då bidragsansökan ges in är det emellertid omöjligt att veta om de omständigheter som uppges i ansökan verkligen motsvarar dem som är för handen på företaget. Omständigheterna i företaget måste för övrigt, för att bidragsrättigheterna skall anses utnyttjade, uppfylla villkoren för att dessa bidrag skall beviljas, vilket kräver att de behöriga nationella myndigheterna bedömer detta. I det sammanhang som råder i tvisten i målet vid den nationella domstolen, där företagets situation inte uppfyller dessa villkor eftersom de djur som uppges i bidragsansökan inte var bidragsberättigade, kan bidragsrättigheterna inte anses utnyttjade.
38. Den hänskjutande domstolen frågar särskilt om en sådan tolkning överensstämmer med proportionalitetsprincipen. Denna princip skulle enligt den hänskjutande domstolen nämligen kunna innebära en ytterligare sanktion för de oegentligheter som begåtts när ansökan lämnades in, en sanktion av en sådan sträng art, beroende på de långvariga följder en sänkning av det individuella taket medför, att tolkningen skulle strida mot proportionalitetsprincipen.
39. Detta resonemang kan dock inte godtas. Det följer nämligen av de ovannämnda skälen i förordningarna nr 3886/92 och nr 1864/95 att målsättningen med systemet med återförande av bidragsrättigheter till den nationella reserven inte är att beivra missbruk. Även om denna åtgärd de facto kan få negativa följder för den berörde producenten, är det inte fråga om en sanktion eftersom det inte föreligger någon oegentlighet i den mening som avses i artikel 1 i förordning nr 2988/95 som åtgärden syftar till att förhindra och sanktionera. Den enda överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör, och som har fått eller skulle ha kunnat få en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget och som skulle kunna utgöra en oegentlighet i den mening som avses i den nämnda artikelns andra stycke, är nämligen ingivandet av en bidragsansökan som innehåller felaktig information. En producent som i enlighet med gemenskapsrättsliga föreskrifter beviljas bidragsrättigheter för ett riktigt antal am- och dikor, men vilket antal understiger dennes individuella tak, skulle emellertid få sitt tak sänkt på samma sätt som den producent som har gett in en felaktig ansökan. Följderna är således desamma oavsett om det har förekommit ett felaktigt beteende eller ej. Eftersom den aktuella åtgärden inte syftar till att en oegentlighet skall sanktioneras kan den inte kvalificeras som sanktion i den mening som avses i förordning nr 2988/95.
40. Eftersom följderna som föreskrivs i artikel 33.2 och 33.4 i förordning nr 3886/92 inte uppvisar de kännetecken en sanktion har enligt förordning nr 2988/95, utgör bestämmelserna endast en åtgärd som syftar till att anpassa det individuella taket till den verkliga situationen i företaget.
41. Eftersom den sänkning av det individuella taket som följer av återföringen till den nationella reserven för övrigt inte är en sanktion utan endast en följd av en objektiv situation, är avsikten bakom det beteende som medför sänkningen, och frågan huruvida beteendet är felaktig eller inte, utan relevans, varför det saknas anledning att utreda om en bidragsansökan som delvis har avvisats har getts in i missbrukssyfte eller ej.
42. Eftersom det inte rör sig om en sanktion skall frågan, huruvida åtgärden som innebär att det individuella taket sänks överensstämmer med proportionalitetsprincipen, för övrigt ställas i andra ordalag än dem som den hänskjutande domstolen föreslår. Det rör sig nämligen inte om huruvida en dubbel sanktion är proportionerlig utan endast om huruvida den nämnda åtgärden som följer av att antalet bidragsberättigade djur sänks är proportionerlig.
43. I detta avseende skall det erinras om domstolens fasta rättspraxis avseende proportionalitetsprincipen, särskilt såsom den tillämpas inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken.
44. Gemenskapslagstiftaren har på den gemensamma jordbrukspolitikens område ett stort utrymme för skönsmässig bedömning som motsvarar det politiska ansvar som tilldelats lagstiftaren enligt artiklarna 34 EG–37 EG. Domstolsprövningen skall följaktligen begränsas till en kontroll av huruvida åtgärden i fråga är behäftad med ett uppenbart fel eller innebär maktmissbruk, eller om den ifrågavarande myndigheten på ett uppenbart sätt har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 september 2004 i mål C‑304/01, Spanien mot kommissionen, REG 2004, s. I‑7655, punkt 23, och dom av den 7 september 2006 i mål C‑310/04, Spanien mot rådet, REG 2006, s. I‑7285, punkt 96).
45. Vad beträffar prövningen av proportionaliteten skall det erinras om att det enligt proportionalitetsprincipen, som ingår bland gemenskapsrättens allmänna principer, krävs att gemenskapsinstitutionernas rättsakter inte går utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med reglerna i fråga, varvid gäller att man när det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan skall använda sig av den åtgärd som är minst betungande och att vållade olägenheter inte får vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (dom av den 12 juli 2001 i mål C‑189/01, Jippes m.fl., REG 2001, s. I‑5689, punkt 81 och där angiven rättspraxis, liksom domen i det ovannämnda målet Spanien mot rådet, punkt 97).
46. När det gäller domstolens kontroll av villkoren för genomförandet av en sådan princip, kan det med hänsyn till att gemenskapslagstiftaren på den gemensamma jordbrukspolitikens område har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning konstateras att lagenligheten av en åtgärd som vidtagits på detta område endast kan påverkas om åtgärden är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen söker uppnå (dom av den 10 januari 2006 i mål C‑344/04, IATA och ELFAA, REG 2006, s. I‑403, punkt 80, liksom domen i det ovannämnda målet Spanien mot rådet, punkt 98).
47. Det är alltså inte fråga om att fastställa om den åtgärd som lagstiftaren vidtagit var den enda eller bästa möjliga, utan om den var uppenbart olämplig (domen i det ovannämnda målet Spanien mot rådet, punkt 99).
48. Det följer av punkt 36 i förevarande mål liksom av skälen som omnämns i punkten att målsättningen med återförandet av icke utnyttjade rättigheter till den nationella reserven är att alla bidragsrättigheter verkligen utnyttjas. Denna åtgärd är emellertid ett lämpligt medel för att uppnå målsättningen att säkerställa ett bättre utnyttjande av de bidragsrättigheter som finns tillgängliga men som inte utnyttjas. Det skall för övrigt framhållas att ingen av de parter som har yttrat sig vid domstolen har framhållit möjligheten att den nämnda åtgärden skulle vara uppenbart olämplig.
49. Eftersom återförande till den nationella reserven inte är en uppenbart olämplig åtgärd för att uppnå det sökta målet strider den ifrågasatta åtgärden följaktligen inte mot proportio nalitetsprincipen.
50. Fråga 2a skall följaktligen besvaras med att artikel 33.2 och 33.4 i förordning nr 3886/92 skall tolkas så, att en producent inte kan anses ha utnyttjat sina bidragsrättigheter under ett regleringsår när han har ansökt om bidraget men detta inte blivit beviljat på grund av att de berörda djuren inte har varit bidragsberättigande. Detta är fallet även om ansökan inte har lämnats in i syfte att missbruka bidragssystemet. En sådan tolkning strider inte mot proportionalitetsprincipen.
Fråga 2b
51. Den hänskjutande domstolen har ställt denna fråga i andra hand för att få klarhet i huruvida, under omständigheter som dem i målet vid den nationella domstolen, ett välgrundat undantagsfall i den mening som avses i artikel 33.2 sista strecksatsen i förordning nr 3886/92 kan anses vara för handen.
52. Det skall inledningsvis framhållas att förekomsten av ett välgrundat undantagsfall möjliggör undantag från bestämmelsen om att den del av bidragsrättigheterna som inte utnyttjas skall återföras till den nationella reserven och skall på grund av detta tolkas snävt. Tolkningen styrs av att begreppet ”undantag” används i den nämnda bestämmelsen.
53. I ljuset av bestämmelsens allmänna disposition förefaller sista strecksatsen i artikel 33.2 i förordning nr 3886/92 vara en generalklausul grundad på skälighet vars funktion är att omfatta andra fall än dem som räknas upp i de tidigare strecksatserna, i vilka huvudregeln skulle slå särskilt hårt om den tillämpades, men som inte alla kunde nämnas var för sig. I likhet med de fall som räknas upp i de tidigare strecksatserna rör det sig om situationer då det är skäligt att producenten skall kunna göra sina bidragsrättigheter gällande vid ett senare tillfälle, trots att han av särskilda skäl inte kan utnyttja dem för tillfället.
54. Varken i bestämmelserna eller i skälen till nämnda förordning fastslås vilka kriterier som skall beaktas för att ett sådant undantagsfall skall vara berättigat. Det kan därför konstateras att gemenskapslagstiftaren varken har velat närmare precisera eller uppställa särskilda kriterier för detta begrepp. Samtliga såväl subjektiva som objektiva omständigheter skall därför beaktas för att bestämma om det bland dessa finns en eller flera omständigheter som rättfärdigar ett undantagsfall. Denna bedömning kan endast göras från fall till fall och av de myndigheter som är ansvariga för att tillämpa artikel 33.2 sista strecksatsen i förordning nr 3886/92. Det ankommer på den hänskjutande domstolen, vid vilken det nationella målet är anhängiggjort och som ensam är behörig att bedöma de relevanta omständigheterna, att göra denna bedömning inom ramen för detta mål samtidigt som den skall beakta att det är nödvändigt att bestämmelsen tillämpas restriktivt.
55. Om det inte förekommer särskilda omständigheter kan i vart fall inte en felaktig tolkning av den tillämpliga lagstiftningen i den mening som avses i artikel 33.2 sista strecksatsen i förordning nr 3886/92 utgöra ett undantagsfall.
56. Det skall för övrigt framhållas att det enligt ordalydelsen i nämnda bestämmelse krävs att producenten välgrundat har visat på vilket sätt den situation som han befinner sig är ett undantagsfall.
57. Fråga 2b skall följaktligen besvaras så, att det ankommer på den hänskjutande domstolen att, med beaktande av samtliga välgrundade omständigheter som kännetecknar klagandens situation, besluta huruvida ett välgrundat undantagsfall, som föranleder att undantagsbestämmelsen i artikel 33.2 sista strecksatsen i förordning nr 3886/92 tillämpas, är för handen, samtidigt som den skall beakta att det är nödvändigt att bestämmelsen tillämpas restriktivt.
Fråga 2c
58. Den hänskjutande domstolen har slutligen i tredje hand frågat huruvida bidragsrättigheter, efter utgången av den tvååriga spärrtiden, med förtur åter skall delas ut till en producent som, med stöd av artikel 33.4 i förordning nr 3886/92, fått dessa indragna eftersom denne för regleringsåret 1998 har utnyttjat minst 70 procent av sina bidragsrättigheter men mindre än 90 procent. Den hänskjutande domstolen anser nämligen att tidigare innehavare av rättigheterna, med hänsyn till proportionalitetsprincipen, skulle kunna ha företrädesrätt eftersom deras situation särskilt påverkades av höjningen av beräkningsprocentsatsen från 70 procent till 90 procent inom ramen för de exceptionella åtgärder som vidtogs till följd av den så kallade galna ko-krisen.
59. I artikel 4f.2 i förordning nr 805/68 föreskrivs att medlemsstaterna skall bevilja bidragsrättigheter som ingår i deras nationella reserver och de producenter som bidragen kan komma till godo räknas upp. I denna bestämmelses ordalydelse används begreppet ”särskilt”, vilket tyder på att listan inte är uttömmande.
60. Kommissionen har rätteligen uppmärksammat att den enligt artikel 4f.4 andra stycket i förordning nr 805/68 har befogenhet att besluta om åtgärder som rör individuella rättigheter som inte utnyttjats under 1997 och 1998 och skjutits över till den nationella reserven men att dessa åtgärder aldrig har fastställts. Medlemsstaterna behåller därför fullständigt handlingsutrymmet avseende användningen av deras nationella reserv. De kan följaktligen föreskriva att bidragsrättigheter skall beviljas med förtur för producenter som blivit tvungna att skjuta över sina rättigheter till denna reserv på grund av att de har använt minst 70 procent men mindre än 90 procent av dessa rättigheter under regleringsåret 1998.
61.
Mot bakgrund av det ovanstående skall fråga 2c besvaras med att artikel 33.4 i förordning nr 3886/92 jämförd med artikel 4f.4 i förordning nr 805/68 skall tolkas så, att medlemsstaterna efter utgången av den tvååriga spärrtiden åter och med förtur får dela ut bidragsrättigheter till en producent som fått dessa indragna på grund av att han har utnyttjat minst 70 procent av sina bidragsrättigheter men mindre än 90 procent under regleringsåret 1998.
Rättegångskostnader
62. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1) Artikel 4a tredje strecksatsen punkt ii i rådets förordning (EEG) nr 805/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött, i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 2222/96 av den 18 november 1996, skall tolkas så, att en dräktig kviga endast kan anses som en am- eller diko i den mening som avses i avsnitt 1, avdelning 1 i denna förordning om den ersätter en am- eller diko som förekommer i bidragsansökan efter det att denna ansökan för regleringsåret har ingivits.
2) En dräktig kviga som under ett regleringsår har ersatt en am- och diko för vilken bidrag har ansökts och som har funnits vara bidragsberättigande kan anses som en am- och diko i den mening som avses i artikel 4a tredje strecksatsen punkt ii i förordning nr 805/68, i dess lydelse enligt förordning nr 2222/96, om den följande år uppfyller villkoren för att på nytt ersätta en am- eller diko.
3) Artikel 4a tredje strecksatsen punkt ii i förordning nr 805/68 i dess lydelse enligt förordning nr 2222/96 skall tolkas så, att en dräktig kviga, för vilken bidrag har sökts, inte är bidragsberättigande när hon kalvar före utgången av den föreskrivna ansökningstiden.
4) Artikel 33.2 och 33.4 i kommissionens förordning (EEG) nr 3886/92 av den 23 december 1992 om tillämpningsföreskrifter för de bidragssystem som fastställs i rådets förordning nr 805/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött och om upphävande av förordningarna (EEG) nr 1244/82 och (EEG) nr 714/89, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 2311/96 av den 2 december 1996 skall tolkas så, att en producent inte kan anses ha utnyttjat sina bidragsrättigheter under ett regleringsår när han har ansökt om bidraget men detta inte blivit beviljat på grund av att de berörda djuren inte har varit bidragsberättigande. Detta är fallet även om ansökan inte har lämnats in i syfte att missbruka bidragssystemet. En sådan tolkning strider inte mot proportionalitetsprincipen.
5) Det ankommer på den hänskjutande domstolen att, med beaktande av samtliga välgrundade omständigheter som kännetecknar klagandens situation, besluta om ett välgrundat undantagsfall, som föranleder att undantagsbestämmelsen i artikel 33.2 sista strecksatsen i förordning nr 3886/92, i dess lydelse enligt förordning nr 2311/96, tillämpas, är för handen, samtidigt som den skall beakta att det är nödvändigt att bestämmelsen tillämpas restriktivt.
6) Artikel 33.4 i förordning nr 3886/92 jämförd med artikel 4f.4 i förordning nr 805/68, i dess lydelse enligt förordning nr 2222/96, skall tolkas så, att medlemsstaterna efter utgången av den tvååriga spärrtiden åter och med förtur får dela ut bidragsrättigheter till en producent som fått dessa indragna på grund av att han har utnyttjat minst 70 procent av sina bidragsrättigheter men mindre än 90 procent under regleringsåret 1998.