62018CC0427
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MACIEJA SZPUNARA
od 16. listopada 2019. (
1
)
Predmet C‑427/18 P
Europska služba za vanjsko djelovanje
protiv
Rubena Albe Aguilere,
Simonea Barenghija,
Massima Bonanninija,
Antonija Caponea,
Stéphanie Carette,
Aleja Carrasca Garcije,
Francisca Carrerasa Sequerosa,
Carla Daspecta,
Nathalie Devos,
Jean‑Baptistea Fauvela,
Paule Cristine Fernandes,
Stephana Foxa,
Birgitte Hagelund,
Chantal Hebberecht,
Karin Kaup‑Laponin,
Terhija Lehtinena,
Sandrine Marot,
Davida Mogollona,
Clare Molera Gui,
Danielea Morbina,
Charlotte Onraet,
Augusta Piccaglija,
Garyja Quincea,
Pierre‑Luca Vanhaeverbekea,
Tamare Vleminckx,
Birgit Vleugels,
Roberta Wadea,
Luce Zampettija
„Žalba – Javna služba – Dužnosnici i službenici – Europska služba za vanjsko djelovanje – Naknade – Osoblje koje radi u trećim zemljama – Naknada za životne uvjete osoblja koje radi u Etiopiji – Smanjenje s 30 % na 25 %”
1.
Europska služba za vanjsko djelovanje (ESVD) svojom žalbom zahtijeva ukidanje presude Općeg suda od 13. travnja 2018., Alba Aguilera i dr./SEAE (
2
), kojom je poništio odluku glavnog direktora za proračun i upravu ESVD‑a od 19. travnja 2016. o određivanju naknade za životne uvjete predviđene u članku 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju za dužnosnike Europske unije – Preispitivanje 2016 [ADMIN(2016) 7], u dijelu u kojem se, počevši od 1. siječnja 2016., smanjuje naknada za životne uvjete (u daljnjem tekstu: NŽU) koja se isplaćuje osoblju Europske unije koje radi u Etiopiji s 30 % na 25 % referentnog iznosa (u daljnjem tekstu: sporna odluka).
I. Pravni okvir
A.
Pravilnik o osoblju i uvjeti zaposlenja koji se primjenjuju na ostale službenike Europske unije
2.
Pravilnik o osoblju za dužnosnike Europske unije, u verziji koja se primjenjuje na glavni postupak (u daljnjem tekstu: Pravilnik o osoblju), u svojem članku 1.b točki (a) određuje da se, osim ako je ovim Pravilnikom o osoblju predviđeno drukčije, ESVD za potrebe Pravilnika o osoblju smatra institucijom Unije.
3.
Članak 10. Pravilnika o osoblju uspostavlja odbor za Pravilnik o osoblju koji je sastavljen od jednakog broja predstavnika institucija Unije i predstavnika njihovih odbora osoblja.
4.
Članak 101.a je jedina odredba glave VIII.b Pravilnika o osoblju. On predviđa da, ne dovodeći u pitanje ostale odredbe Pravilnika o osoblju, Prilog X. Pravilniku o osoblju utvrđuje posebne i iznimne odredbe koje se primjenjuju na dužnosnike koji rade u trećoj zemlji.
5.
Članak 110. Pravilnika o osoblju određuje:
„1.   Opće odredbe kojima se provodi ovaj Pravilnik o osoblju donosi tijelo za imenovanje svake institucije nakon savjetovanja s odborom osoblja i odborom za Pravilnik o osoblju.
2.   Provedbena pravila koje donosi Komisija kako bi se primjenjivao Pravilnik o osoblju uključujući opće provedbene odredbe iz stavka 1. primjenjuju se po analogiji na agencije. […]”
6.
Prilog X. Pravilniku o osoblju koji je naslovljen „Posebne i iznimne odredbe koje se primjenjuju na dužnosnike koji rade u trećoj zemlji” u članku 1. prvom i trećem stavku određuje:
„Ovim se Prilogom utvrđuju posebne i iznimne odredbe koje se primjenjuju na dužnosnike Europske unije koji rade u trećoj zemlji.
[…]
Opće provedbene odredbe donose se u skladu s člankom 110. Pravilnika o osoblju.”
7.
Članak 10. tog priloga predviđa:
„1.   [NŽU se] utvrđuje […], u skladu s mjestom rada dužnosnika, kao postotak referentnog iznosa. Taj referentni iznos uključuje ukupnu osnovnu plaću uvećanu za naknadu za život u inozemstvu, naknadu za kućanstvo i naknadu za uzdržavano dijete, od čega se oduzimaju obvezni odbitci iz Pravilnika o osoblju ili propisa donesenih za njegovu provedbu.
Ako je dužnosnik zaposlen u zemlji u kojoj se životni uvjeti mogu smatrati jednakima onima u Europskoj uniji, ta se naknada ne isplaćuje.
[NŽU se] u slučaju drugih mjesta zaposlenja utvrđuje […] uzimajući u obzir, inter alia, sljedeće parametre:
–
zdravstvene i bolničke uvjete,
–
sigurnost,
–
klimu,
–
stupanj izoliranosti,
–
ostale lokalne životne uvjete.
Tijelo za imenovanje preispituje [NŽU] utvrđen […] za svako mjesto rada i prema potrebi svake [ga] godine usklađuje nakon što dobije mišljenje odbora osoblja.
[…]
3.   O detaljnim odredbama primjene ovog članka odlučuje tijelo za imenovanje.”
8.
Uvjeti zaposlenja koji se primjenjuju na ostale službenike Europske unije, u verziji koja se primjenjuje na glavni postupak (u daljnjem tekstu: Uvjeti zaposlenja), u članku 10. stavku 5. određuju da se glava VIII. Pravilnika o osoblju primjenjuje po analogiji na privremeno osoblje koje radi u trećoj zemlji. Osim toga, članak 118. Uvjeta zaposlenja predviđa da se Prilog X. Pravilniku o osoblju primjenjuje po analogiji na ugovorno osoblje koje radi u trećoj zemlji, podložno određenim okolnostima iz članka 21.
B.
Odluke ESVD‑a
9.
Odluka Visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku od 17. prosinca 2013. o naknadi za životne uvjete i dodatnoj naknadi iz članka 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju [HR DEC(2013) 013] (u daljnjem tekstu: odluka od 17. prosinca 2013.) odnosi se na Pravilnik o osoblju i Uvjete zaposlenja, posebno na sam članak 10., i u njoj se navodi da je donesena nakon savjetovanja s Odborom osoblja. Prema njezinoj prvoj i jedinoj uvodnoj izjavi, odluka od 17. prosinca 2013. usmjerena je na uspostavljanje unutarnjih smjernica, osobito o NŽU‑u.
10.
U skladu s člankom 2. te odluke:
„Nakon pribavljanja mišljenja odborâ osoblja ESVD‑a i Komisije, [tijelo za imenovanje] utvrđuje postotke [NŽU‑a] za različita mjesta rada. […]”
11.
U skladu s člankom 12. prvim stavkom navedene odluke, njezine se odredbe primjenjuju po analogiji na privremeno osoblje i na ugovorno osoblje.
12.
Odluka EEAS DEC(2014) 049 Privremenog glavnog upravnog direktora ESVD‑a od 3. prosinca 2014. o smjernicama za metodologiju određivanja, osobito NŽU‑a (u daljnjem tekstu: odluka od 3. prosinca 2014.), donesena je na temelju odluke od 17. prosinca 2013. kao i Priloga X. Pravilniku o osoblju, osobito njegovim člancima 8. i 10., te nakon savjetovanja s Odborom osoblja ESVD‑a i Odborom osoblja Komisije.
II. Okolnosti spora i sporna odluka
13.
Ruben Alba Aguilera i druge osobe čija se imena nalaze na popisu tužitelja u prvom stupnju dužnosnici su ili službenici koji rade u delegaciji Europske unije u Etiopiji.
14.
Glavni direktor za proračun i upravu ESVD‑a donio je 19. travnja 2016., primjenom članka 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju, spornu odluku o usklađivanju iznosa NŽU‑a koja se isplaćuje službenicima koji rade u trećoj zemlji. Tom se odlukom stopa NŽU‑a, koja se primjenjuje na osoblje Unije koje radi u Etiopiji, smanjila sa 30 % na 25 % referentnog iznosa. Osim toga, iz odluke o određivanju dopusta za oporavak dužnosnicima, privremenom osoblju i ugovornom osoblju koje radi u trećim zemljama, koju je Glavni direktor za proračun i upravu ESVD‑a donio istog dana, proizlazi da se dopust za oporavak određuje samo kad se smatra da su uvjeti u mjestu rada teški ili vrlo teški. Budući da se stopa NŽU‑a koja se primjenjuje na osoblje Unije koje radi u Etiopiji smanjila, tužitelji su također izgubili pravo na dopust za oporavak.
15.
Tužitelji u prvom stupnju su na temelju članka 90. stavka 2. Pravilnika o osoblju, između 13. i 18. srpnja 2016., podnijeli žalbu protiv sporne odluke tijelu za imenovanje ili tijelu nadležnom za sklapanje ugovora o radu (TNSUR).
16.
Odlukom od 9. studenoga 2016. tijelo za imenovanje i TNSUR odbili su te žalbe.
III. Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
17.
Tužitelji u prvom stupnju svojom su tužbom zahtijevali da Opći sud poništi spornu odluku u dijelu u kojem se njome, počevši od 1. siječnja 2016., smanjuje iznos NŽU‑a osoblju koje radi u Etiopiji s 30 % na 25 % referentnog iznosa, naloži ESVD‑u da tužiteljima isplati paušalni iznos, čiji će iznos utvrditi Opći sud ex aequo et bono s obzirom na pretrpljenu neimovinsku štetu, i naloži ESVD‑u snošenje troškova.
18.
ESVD je zahtijevao da se tužba odbije i da se tužiteljima naloži snošenje troškova.
19.
Opći je sud poništio spornu odluku, odbio tužbu u preostalom dijelu i naložio ESVD‑u snošenje troškova.
IV. Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
20.
Zahtjevom podnesenim tajništvu Suda 26. lipnja 2018. ESVD je podnio ovu žalbu. ESVD žalbom traži od Suda da ukine pobijanu presudu, prihvati zahtjeve koje je iznio u prvom stupnju i naloži tužiteljima u prvom stupnju snošenje troškova obaju postupaka.
21.
Ti tužitelji kao prvo zahtijevaju od Suda da odbije žalbu i naloži ESVD‑u snošenje troškova i, podredno, ako se žalba prihvati, da vrati predmet Općem sudu na ponovno odlučivanje.
V. Analiza
22.
U prilog svojoj žalbi ESVD ističe dva žalbena razloga, kao prvo, pogreške koje se tiču prava u tumačenju članka 1. Priloga X. Pravilniku o osoblju i, kao drugo, članka 10. tog priloga. Zbog tih razloga on u biti tvrdi da je Opći sud pogriješio zaključivši da je provedbom odredbi kojima se uređuje određivanje NŽU‑a, koje su predviđene člankom 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju, ESVD bio obvezan donijeti opće provedbene odredbe (u daljnjem tekstu: OPO) u skladu s člankom 1. trećim stavkom tog priloga.
23.
ESVD u tim razlozima upućuje na točke 28. i 29. pobijane presude u kojoj je Opći sud, pozivajući se na svoju sudsku praksu, podsjetio da je donošenje OPO‑a obvezno u dvama slučajevima: kad zakonodavac to izričito predviđa (izričita obveza donošenja OPO‑a) ili kada se ono nameće samom prirodom odredbe koju treba primijeniti (implicitna obveza donošenja OPO‑a). Opći je sud to tumačenje već potvrdio u svojoj sudskoj praksi (
3
).
A.
Prvi žalbeni razlog
24.
ESVD svojim prvim žalbenim razlogom, koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava u tumačenju članka 1. Priloga X. Pravilniku o osoblju, prigovara Općem sudu što je smatrao, ponajprije u točkama 30. i 31. pobijane presude, da treći stavak te odredbe izričito predviđa obvezu donošenja OPO‑a za cijeli taj prilog.
25.
Tužitelji u prvom stupnju, prije svega, osporavaju dopuštenost prvog žalbenog razloga. Stoga, prije meritornog analiziranja tog žalbenog razloga, treba ispitati argumentaciju ovih tužitelja koji, u biti, traže da se ovaj žalbeni razlog odbije kao nedopušten.
1. Dopuštenost
26.
Tužitelji u prvom stupnju tvrde da je prvi žalbeni razlog nedopušten zato što se obveza donošenja OPO‑a, koji se odnose na članak 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju, u skladu s člankom 1. trećim stavkom tog priloga, temelji na sudskoj praksi koja proizlazi iz presude Vanhalewyn/ESVD (
4
), koju ESVD nije pobijao pred Općim sudom. Prvi žalbeni razlog stoga mijenja predmet spora.
27.
Ne dijelim sumnje tužitelja u prvom stupnju u tom pogledu.
28.
Točno je da je Opći sud u točki 25. pobijane presude naveo da ESVD nije doveo u pitanje činjenicu da iz presude u predmetu Vanhalewyn/ESVD (
5
) proizlazi da je bio obvezan donijeti OPO‑e koji se odnose na članak 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju jer obveza iz članka 1. trećeg stavka tog priloga obuhvaća također odredbe koje uređuju NŽU.
29.
Međutim, kao što to proizlazi iz točke 27. pobijane presude, ESVD je pred Općim sudom osobito tvrdio da bi se odluke od 17. prosinca 2013. i 3. prosinca 2014. mogle izjednačiti s OPO‑ima koji su provedeni u skladu sa zahtjevima iz članka 1. trećeg stavka Priloga X. Pravilniku o osoblju. Zbog toga zaključujem da je ESVD, u biti, naveo da članak 1. treći stavak Priloga X. Pravilniku o osoblju ne propisuje „neizbježnu” obvezu donošenja OPO‑a prije donošenja odluke na temelju članka 10. tog priloga. Međutim, Opći je sud u presudi Vanhalewyn/ESVD (
6
) izričito odbio tumačenje članka 1. Priloga X. Pravilniku o osoblju, prema kojemu se odluke, koje su donesene a da nisu ispunjeni postupovni zahtjevi iz članka 110. Pravilnika o osoblju mogu izjednačiti s OPO‑ima. Stoga, suprotno onomu što tvrde tužitelji u prvom stupnju, ne može se smatrati da ESVD nije osporavao sudsku praksu iz te presude.
30.
Stoga zaključujem da je prvi žalbeni razlog dopušten. Prema tome, potrebno je ispitati osnovanost tog razloga kojim ESVD tvrdi da je Opći sud pogrešno zaključio da članak 1. treći stavak Priloga X. Pravilniku o osoblju izričito predviđa obvezu donošenja OPO‑a za cijeli taj prilog.
2. Meritum
31.
Na početku treba napomenuti da, s obzirom na ovaj predmet, nije bitno odgovoriti ne na pitanje je li donošenje OPO‑a nužno za cijeli taj prilog, nego je li njihovo donošenje nužno za provedbu članka 10. stavka 1. trećeg i četvrtog podstavka Priloga X. Pravilniku o osoblju, koji uključuje usklađivanje iznosa NŽU‑ova koji se isplaćuju službenicima koji rade u trećim zemljama. Iz te ću perspektive analizirati prvi žalbeni razlog koji, u svakom slučaju, obuhvaća kritiku pobijane presude s obzirom na ovo konkretno pitanje.
32.
Podsjećam, Opći je sud u točkama 30. i 31. pobijane presude utvrdio da članak 1. treći stavak Priloga X. Pravilniku o osoblju izričito predviđa obvezu donošenja OPO‑a za cijeli taj prilog. Stoga, prema Općem sudu, institucija Unije koja provodi odredbe koje uređuju dodjelu NŽU‑a predviđenih u članku 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju ima obvezu donošenja OPO‑a u skladu s člankom 1. trećim stavkom tog priloga.
33.
U prilog svojem zaključku prema kojemu je ESVD dužan donijeti OPO‑e prije donošenja sporne odluke, Opći se sud oslanjao na zaključak prema kojemu, iako članak 10. Priloga X. Pravilnika o osoblju, koji je pravna osnova sporne odluke, ne sadržava nikakvu izričitu odredbu koja predviđa donošenje OPO‑a, članak 1. treći stavak tog priloga izričito predviđa takvu obvezu koja se odnosi na cijeli navedeni prilog. Činjenica da je članak 1. treći stavak uključen među „opće odredbe” Priloga X. Pravilniku o osoblju dala bi mu opću primjenu, pa bi navedena odredba obuhvatila sve odredbe tog priloga, uključujući one koje uređuju dodjelu NŽU‑ova iz članka 10. Priloga X. Pravilnika o osoblju. Treba napomenuti da je to obrazloženje ono koje je Opći sud slijedio u presudi Vanhalewyn/ESVD (
7
), na koju se u nekoliko navrata poziva u pobijanoj presudi.
34.
Nadalje, Opći je sud u točki 34. pobijane presude utvrdio da ESVD još nije donio OPO‑e za provedbu članka 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju, u skladu s člankom 110. tog pravilnika. Osim toga, u točki 35. pobijane presude Opći je sud odlučio da se odluke od 17. prosinca 2013. i 3. prosinca 2014. ne mogu smatrati OPO‑ima u smislu članka 1. trećeg stavka Priloga X. Pravilniku o osoblju. Prema Općem sudu, kada se donose samo unutarnje smjernice, kao što su te odluke, institucije ne moraju poštovati postupovne zahtjeve određene u članku 110. Pravilnika o osoblju i, osobito, ne moraju dobiti mišljenje odbora za Pravilnik o osoblju i savjetovati se s odborom osoblja institucije na koju se tekst odnosi. Suprotno tome, članak 110. Pravilnika o osoblju predviđa da institucija ne može donijeti OPO‑e bez dvostrukog uvjeta savjetovanja s odborom osoblja i dobivanja mišljenja odbora za Pravilnik o osoblju.
35.
S obzirom na to, svakako je točno da je članak 1. treći stavak Priloga X. Pravilniku o osoblju dio općih odredbi tog priloga. Stoga ga je a priori moguće primijeniti u odnosu na druge odredbe navedenoga priloga.
36.
Međutim, tumačenje koje je Opći sud predstavio u pobijanoj presudi temelji se na pretpostavci prema kojoj članak 1. treći stavak Priloga X. Pravilniku o osoblju čini neovisan i dostatan izvor obveze za donošenje OPO‑a u odnosu na cijeli taj prilog. S druge strane, ESVD osporava tu pretpostavku i podržava tumačenje prema kojemu članak 1. treći stavak Priloga X. Pravilniku o osoblju implicira da se, u slučajevima kad relevantne odredbe tog priloga zahtijevaju donošenje OPO‑a, oni donose u skladu s člankom 110. Pravilnika o osoblju. Drugim riječima, ESVD smatra, kao što je objasnio na raspravi, da članak 1. treći stavak Priloga X. Pravilniku o osoblju čini samo postupovno upućivanje. Samo ako bi relevantna odredba Priloga X. Pravilniku o osoblju propisivala obvezu donošenja OPO‑a, ESVD bi bio obvezan donijeti ih prije provedbe te odredbe. U tom bi se slučaju OPO‑i morali donijeti u skladu s postupovnim zahtjevima iz članka 110. Pravilnika o osoblju.
37.
U tim okolnostima, kako bi se utvrdilo postoji li, u kontekstu Priloga X. Pravilniku o osoblju, izričita odredba koja traži od tijela za imenovanje da donese OPO‑e izvršavajući ovlast za donošenje odluka koja mu je dodijeljena člankom 10. stavkom 1. trećim i četvrtim podstavkom tog priloga, potrebno je ispitati ulogu članka 1. trećeg stavka Priloga X. Pravilniku o osoblju u odnosu na druge odredbe tog priloga.
38.
Naglasio bih da smatram da više argumenata ide u prilog tumačenju da kasnija odredba ne traži izričito donošenje OPO‑a prije donošenja odluke kojom se usklađuje iznos NŽU‑a koji se plaća službenicima koji rade u trećim zemljama. Stoga ovo tumačenje članka 1. trećeg stavka Priloga X. Pravilnika o osoblju potvrđuju iskustva koja su stečena, kao prvo, iz razlikovanja između OPO‑a i detaljnih odredaba primjene koja je zakonodavac sastavio u kontekstu Priloga X. Pravilniku o osoblju (odjeljak (a)), kao drugo, iz uporabe OPO‑a u odnosu na druge odredbe tog priloga (odjeljak (b)) i, naposljetku, kao treće, iz poštovanja korisnog učinka članka 1. trećeg stavka navedenoga priloga (odjeljak (c)).
a) Razlika između OPO‑a i detaljnih odredaba primjene
39.
Kao što to ESVD primjećuje u svojoj žalbi, iz ispitivanja Priloga X. Pravilniku o osoblju kao cjeline se čini da članak 3. tog priloga izričito predviđa da tijelo za imenovanje može donijeti odluku na temelju OPO‑a. S druge strane, članak 10. stavak 3. navedenog priloga koristi posebnu terminologiju i predviđa da tijelo za imenovanje odlučuje o detaljnim odredbama primjene članka 10. tog priloga.
40.
Takva terminološka dihotomija ima posljedice na načine donošenja OPO‑a i detaljne odredbe primjene. Stoga članak 110. Pravilniku o osoblju predviđa da OPO‑e donosi tijelo za imenovanje nakon savjetovanja s odborom osoblja i odborom za Pravilnik o osoblju. S druge strane, članak 10. stavak 1. četvrti podstavak Priloga X. Pravilniku o osoblju određuje da tijelo za imenovanje preispituje NŽU utvrđen za svako mjesto rada i prema potrebi ga svake godine usklađuje nakon što dobije mišljenje odbora osoblja; usto, stavak 3. tog članka navodi da tijelo za imenovanje utvrđuje detaljne odredbe primjene članka 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju.
41.
Ako bi se slijedilo tumačenje koje je Opći sud predložio, a koje tužitelji u prvom stupnju podupiru što se tiče ovog pitanja, to bi dovelo do umnažanja postupovnih zahtjeva. Naime, da bi se moglo primijeniti usklađivanje NŽU‑a koji se primjenjuju na službenike koji rade u trećim zemljama, tijelo za imenovanje se, s jedne strane, mora savjetovati s odborom osoblja i ishoditi mišljenje odbora za Pravilnik o osoblju kako bi donijelo OPO‑e i, s druge strane, mora utvrditi detaljne odredbe primjene i ponovno ishoditi mišljenje odbora osoblja. Stoga ako, kao što je Opći sud zaključio, tijelo za imenovanje mora donijeti OPO‑e prije donošenja odluke o usklađivanju iznosa NŽU‑a, treba uzeti u obzir razloge za navođenje detaljnih odredaba primjene u članku 10. stavku 3. Priloga X. Pravilniku o osoblju s obzirom na to da potonji postavlja niže postupovne zahtjeve u usporedbi s onima iz članka 110. Pravilnika o osoblju.
42.
Ovo umnažanje postupovnih zahtjeva može predstavljati indiciju da članak 1. treći stavak Priloga X. Pravilniku o osoblju ne predviđa izričitu obvezu donošenja odluke o usklađivanju iznosa NŽU‑a koji se primjenjuju na službenike koji rade u trećim zemljama, kao što je sporna odluka. Taj se zaključak ne osporava argumentima koje su predstavili tužitelji iz prvog stupnja, koji, pozivajući se na presudu Osorio i dr./ESVD (
8
), tvrde da čitanje svih odredbi Priloga X. Pravilniku o osoblju i, točnije, članka 3. tog priloga ne potvrđuje tumačenje koje ESVD predlaže.
b) Upućivanja na OPO‑e u Prilogu X. Pravilniku o osoblju
43.
Točno je da je Službenički sud, u svojoj presudi Osorio i dr./ESVD (
9
), tumačio članak 3. Priloga X. Pravilniku o osoblju i da je žalba protiv te presude dovela do presude Općeg suda u predmetu Vanhalewyn/ESVD (
10
). Službenički je sud u prvoj presudi smatrao da je prema svojem tekstu ta odredba izričito predviđena kao odstupanje od članka 1. prvog stavka tog priloga. Stoga se OPO‑i na koje upućuje članak 3. Prilog X. Pravilniku o osoblju, koji se odnosi na situaciju osoblja koje je privremeno preraspoređeno u sjedišta ili bilo koje drugo mjesto zaposlenja u Uniji, ne mogu, prema mišljenju Službeničkog suda, primjenjivati na „posebne i iznimne odredbe koje se primjenjuju na dužnosnike Europske unije koji rade u trećoj zemlji” na koje upućuje članak 1. tog priloga, te stoga upućuju na OPO‑e koji su predviđeni u članku 1. trećem stavku tog priloga (
11
).
44.
U tom kontekstu treba napomenuti da navođenjem da Prilog X. Pravilniku o osoblju utvrđuje posebne i iznimne odredbe koje se primjenjuju na dužnosnike Unije koji rade u trećoj zemlji, članak 1. prvi stavak tog priloga određuje njegovo područje primjene, tako da odredbe tog priloga načelno nisu primjenjive u odnosu na dužnosnike koji rade unutar Unije. Međutim, na temelju članka 3. Priloga X. Pravilniku o osoblju, tijelo za imenovanje može, odstupanjem od članka 1. prvog stavka tog priloga, odlučiti da se na dužnosnika koji je privremeno preraspoređen u Uniju primjenjuju određene odredbe tog priloga iako je on bio namijenjen urediti situaciju dužnosnika koji rade u trećim zemljama.
45.
Usto, odstupanje predviđeno člankom 3. Priloga X. Pravilniku o osoblju odnosi se samo na članak 1. prvi stavak tog priloga. Stoga to odstupanje dopušta tijelu za imenovanje proširiti područje primjene ratione personae navedenog priloga (
12
). Ne podrazumijeva se da se na članak 3. Priloga X. Pravilniku o osoblju ne primjenjuju zahtjevi iz članka 1. trećeg stavka tog priloga koji navodi da se OPO‑i moraju donijeti u skladu s člankom 110. Pravilnika o osoblju.
46.
Iz tih razmatranja slijedi da članak 1. treći stavak Priloga X. Pravilniku o osoblju ne čini neovisan i dostatan izvor za obvezu donošenja OPO‑a u skladu s člankom 110. Pravilnika o osoblju. Mišljenja sam da takva izričita ili implicitna obveza može nastati samo iz čitanja ove odredbe zajedno s drugom odredbom Priloga X. Pravilniku o osoblju. Naime, kao što se može vidjeti iz točke 23. ovog mišljenja, obveza donošenja OPO‑a postoji kad zakonodavac to izričito predvidi ili kad to nameće sama priroda odredbe koja se primjenjuje.
47.
Gore navedena razmatranja treba usporediti s argumentom koji su tužitelji u prvom stupnju iznijeli na raspravi, prema kojemu bi ovo tumačenje članka 1. trećeg stavka Priloga X. Pravilniku o osoblju lišilo tu odredbu svakog korisnog učinka.
c) Koristan učinak članka 1. trećeg stavka Priloga X. Pravilniku o osoblju
48.
Očito je da tumačenje prema kojem članak 1. treći stavak Priloga X. Pravilniku o osoblju predstavlja, prema riječima ESVD‑a, samo „postupovno upućivanje” može izazvati sumnje u odnosu na konstrukciju tog priloga i, konkretnije, na razloge zašto se unio članak 1. treći stavak. Naime, može se tvrditi da već iz članka 110. Pravilnika o osoblju proizlazi da se OPO‑i donose u skladu s postupkom koji je predviđen tom odredbom. Osim toga, Pravilnik o osoblju također sadržava odredbe koje se odnose na OPO‑e, a da njihovo donošenje u skladu s člankom 110. Pravilnika o osoblju nije izričito propisano tim odredbama (
13
).
49.
Međutim, zakonodavna tehnika koja se temelji na upućivanju na članak 110. Pravilniku o osoblju nije rezervirana za Prilog X. Pravilniku o osoblju. Naime, postoji više odredbi Pravilnika o osoblju koje upućuju na donošenje OPO‑a u skladu s njegovim člankom 110. (
14
). Sa stajališta zakonodavca tako uvijek postoji interes za upućivanje na članak 110. Pravilnika o osoblju kako bi se pojasnilo da se OPO‑i donose u skladu s postupkom koji je predviđen tom odredbom.
50.
Točno je da je unutar okvira ovih odredbi Pravilnika o osoblju, upućivanje na članak 110. Pravilnika o osoblju popraćeno pojašnjenjem da se radi o OPO‑ima određenog članka ili stavka (
15
). S druge strane, članak 1. treći stavak Priloga X. Pravilniku o osoblju ne sadržava slično pojašnjenje prema kojemu se radi o OPO‑ima tog priloga ili svih njegovih odredbi. Međutim, smatram da ne možemo zamijeniti zakonodavca i dodati takvo opće pojašnjenje u odnosu na sve odredbe spornog priloga. Kao što to ESVD primjećuje, takvo tumačenje može samodostatne odredbe Priloga X. Pravilniku o osoblju učiniti besmislenima i nepotpunima.
51.
Naposljetku, taj je Prilog X. jedini koji izričito predviđa da su njegove odredbe odstupanje od drugih odredbi Pravilnika o osoblju. Točno je da članak 101.a Pravilnika o osoblju predviđa da navedeni Prilog X. utvrđuje posebne i iznimne odredbe koje se primjenjuju na dužnosnike koji rade u trećoj zemlji ne dovodeći u pitanje druge odredbe Pravilnika o osoblju. Moglo bi se stoga tvrditi da je ponovno potvrđivanje primjenjivosti članka 110. Pravilniku o osoblju, u članku 1. trećem stavku Priloga X. Pravilniku o osoblju, suvišno. Međutim, bez tog bi ponovnog potvrđivanja bilo teško utvrditi odstupa li Prilog X. Pravilniku o osoblju, navođenjem OPO‑a u članku 3., također od postupka koji je propisan člankom 110. tog pravilnika.
52.
Nadalje, obveza donošenja OPO‑a može imati oblik izričite ili implicitne obveze. Ne može se isključiti da uz članak 3. Prilog X. Pravilniku o osoblju može također sadržavati odredbe koje, po samoj svojoj prirodi, zahtijevaju donošenje OPO‑a. Članak 1. treći stavak Priloga X. Pravilniku o osoblju bi u takvom slučaju zahtijevao usklađenost s postupovnim zahtjevima članka 110. tog pravilnika.
53.
Naposljetku, članak 1. treći stavak Priloga X. Pravilniku o osoblju moguće je tumačiti u smislu da, kad se OPO‑i donose a takva obveza ne postoji, postupovni se zahtjevi iz članka 110. Pravilnika o osoblju moraju poštovati neovisno o tome.
54.
Iz tih razmatranja slijedi da tumačenje da članak 1. treći stavak Priloga X. Pravilniku o osoblju ne predstavlja neovisan i dostatan izvor za obvezu donošenja OPO‑a ne dovodi do toga da se odredba smatra besmislenom.
55.
Usto, treba napomenuti da je to tumačenje u određenoj mjeri potvrđeno nedavnom sudskom praksom Općeg suda.
56.
Točno je da je Opći sud u presudi Vanhalewyn/ESVD (
16
), na koju se nekoliko puta poziva u pobijanoj presudi, prepoznao postojanje izričite obveze donošenja OPO‑a u odnosu na cijeli Prilog X. Pravilnika o osoblju, uključujući odredbe koje uređuju dodjeljivanje NŽU‑a.
57.
Međutim, zaključak iz gore navedene presude, koji se odnosi na cijeli ovaj prilog, može se smatrati samo kao obiter dictum. Naime, presuda Vanhalewyn/ESVD (
17
) se odnosila na odluku o ažuriranju popisa trećih zemalja za koje se životni uvjeti smatraju jednakima onima koji su uobičajeni za Uniju. Ta se odluka stoga odnosi na članak 10. stavak 1. drugi podstavak Priloga X. Pravilniku o osoblju, koji samo navodi da se NŽU ne plaća kad dužnosnik radi u zemlji gdje se životni uvjeti mogu smatrati jednakima onima u Uniji. S druge strane, sporna se odluka odnosi na članak 10. stavak 1. treći i četvrti podstavak Priloga X. Pravilniku o osoblju, čiji je sadržaj puno jasniji nego onaj članka 10. stavka 1. drugog podstavka tog priloga.
58.
Osim toga, u presudi PO i dr./ESVD (
18
), donesene nakon presude Vanhalewyn/ESVD (
19
), se čini da si je Opći sud donekle ograničio doseg svoje sudske prakse, presudivši da se članak 1. treći stavak Priloga X. Pravilniku o osoblju ne može tumačiti kao da zahtijeva da ESVD donese OPO‑e na temelju izvršavanja ovlasti za donošenje odluka koja mu je dodijeljena člankom 15. drugom rečenicom tog priloga. Opći je sud u svojoj presudi PO i dr./ESVD (
20
) pojasnio da su zaključci koje je tamo iznio bili u skladu s onima iz presude Vanhalewyn/ESVD (
21
). U okolnostima ovog predmeta, smatram da nije potrebno odlučiti o tom pitanju. Ono što je bitno u ovom slučaju, također u kontekstu presude PO i dr./ESVD (
22
), je činjenica da članak 1. treći stavak Priloga X. Pravilniku o osoblju ne predviđa opću obvezu u odnosu na cijeli Prilog X. Pravilniku o osoblju.
59.
U kontekstu prethodnih razmatranja smatram da je prvi žalbeni razlog osnovan u dijelu u kojem ESVD tvrdi da je Opći sud pogriješio zaključivši da članak 1. treći stavak Priloga X. Pravilniku o osoblju propisuje izričitu obvezu donošenja OPO‑a prije donošenja odluke o usklađivanju iznosa NŽU‑a, koji se isplaćuje službenicima koji rade u trećim zemljama, na temelju članka 10. stavka 1. trećeg podstavka tog priloga. Međutim, ne smatram da je taj zaključak dostatan za ukidanje pobijane presude bez ispitivanja drugog žalbenog razloga.
B.
Drugi žalbeni razlog
60.
Podsjećam da je Opći sud u točkama 28. i 29. pobijane presude naveo da je donošenje OPO‑a obvezno u dvama slučajevima: kad zakonodavac to izričito predviđa ili kad to nameće sama priroda odredbe koja se primjenjuje.
61.
Drugi žalbeni razlog ponavlja zaključke Općeg suda u točkama 28. i 29. pobijane presude. ESVD ovim žalbenim razlogom tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši da je članak 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju odredba koja može zahtijevati donošenje OPO‑a, u smislu da je nejasna i neprecizna u mjeri u kojoj ne omogućuje nearbitrarnu primjenu.
62.
S druge strane, tužitelji iz prvog stupnja ponajprije tvrde da je drugi žalbeni razlog bespredmetan. S obzirom na to da je Opći sud pravilno presudio da članak 1. treći stavak Priloga X. Pravilniku o osoblju izričito zahtijeva da ESVD donese OPO‑e iz članka 10. tog priloga, navodna jasnoća članka 10. nije relevantna.
1. Predmetnost tužbenog razloga
63.
Sklon sam argumentima tužitelja u prvom stupnju s obzirom na predmetnost drugog žalbenog razloga, u dijelu u kojem čitanje pobijane presude može ostaviti sumnje u odnosu na izvor obveze koja je, prema Općem sudu, povjerena ESVD‑u. Naime, Opći je sud najprije u točkama 30. i 31. pobijane presude naveo da članak 1. treći stavak Priloga X. Pravilniku o osoblju izričito predviđa obvezu donošenja OPO‑a u odnosu na cijeli taj prilog, uključujući odredbe koje uređuju dodjeljivanje NŽU‑a koji su predviđeni u članku 10. tog priloga.
64.
Međutim, Opći je sud potom u točki 32. pobijane presude predstavio argumente u prilog obvezi donošenja OPO‑a u odnosu na članak 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju. Opći sud smatra da ovu obvezu objašnjava činjenica da ta odredba daje tijelu za imenovanje široku marginu prosudbe što se tiče utvrđivanja životnih uvjeta u trećim zemljama. Na isti se način čini da Opći sud u točki 38. pobijane presude zaključuje da je donošenje OPO‑a nužno za osiguranje toga da su kriteriji kojima se utvrđuju uvjeti života u trećim zemljama utvrđeni apstraktno i neovisno o bilo kojem postupku čiji je predmet usklađivanje iznosa NŽU‑a kako bi se izbjeglo da na izbor tih kriterija utječe rezultat koji bi eventualno bio u skladu sa željama uprave.
65.
U tim se okolnostima ne može isključiti da Opći sud nije, barem implicitno, kvalificirao članak 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju također u kontekstu drugog slučaja koji je naveden u točki 60. ovog mišljenja.
66.
Ako je moje razumijevanje pobijane presude točno i ako sama priroda članka 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju propisuje obvezu donošenja OPO‑a, drugi žalbeni razlog ne bi bio bespredmetan i činjenica da je prvi žalbeni razlog osnovan ne bi dovela do ukidanja pobijane presude. Stoga smatram da analiza žalbe ne može stati na ocjeni prvog žalbenog razloga te da treba ispitati i drugi žalbeni razlog.
2. Meritum
67.
Podsjećam, ESVD svojim drugim žalbenim razlogom u biti tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši da je članak 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju odredba koja može zahtijevati donošenje OPO‑a. Osobito, Opći je sud smatrao da je ta odredba bila nejasna i neprecizna u tolikoj mjeri da nije omogućavala nearbitrarnu primjenu. Međutim, ESVD tvrdi da u okviru donošenja provedbenih pravila za NŽU, članak 10. stavak 1. četvrti podstavak Priloga X. Pravilniku o osoblju zahtijeva dobivanje mišljenja odbora osoblja, što bi bio slučaj kad su se donijele odluke od 17. prosinca 2013. i 3. prosinca 2014. Taj bi korak sam po sebi isključio svaki rizik da uprava odredi kriterije koji utvrđuju stopu NŽU‑a kako bi postigla traženi rezultat. Razina pojedinosti u članku 10., koji uspostavlja parametre koje treba uzeti u obzir za određivanje NŽU‑a i postaviti njihovo godišnje preispitivanje, također sama po sebi prikazuje da sporne odredbe ne ostavljaju prostora za arbitrarnu primjenu.
68.
Tužitelji u prvom stupnju tvrde da je taj žalbeni razlog – pod pretpostavkom da nije bespredmetan – neosnovan, s obzirom na to da donošenje OPO‑a implicira da mišljenje odbora za pravilnik o osoblju može utjecati na odluku tijela za imenovanje.
69.
S obzirom na to, članak 10. stavak 1. treći podstavak Priloga X. Pravilniku o osoblju navodi da se „[NŽU] utvrđuje uzimajući u obzir, osobito, sljedeće parametre”. Točno je da pojam „osobito” pokazuje da popis navedenih parametara nije iscrpan. Međutim, ovu odredbu treba čitati zajedno s člankom 10. stavkom 3. Priloga X. Pravilniku o osoblju, prema kojemu tijelo za imenovanje „odlučuje o detaljnim odredbama primjene ovog članka”. Usto, kao što je to ESVD primijetio, određivanje NŽU‑a je predmet godišnjeg preispitivanja i, ako je potrebno, usklađivanja, nakon savjetovanja s odborom osoblja. Zakonodavac je dakle predvidio više mjera kako bi se izbjegao rizik arbitrarnosti u primjeni članka 10. stavka 1. trećeg i četvrtog podstavka Priloga X. Pravilniku o osoblju.
70.
S obzirom na prethodna razmatranja, zaključujem da je drugi žalbeni razlog osnovan. Stoga iz moje analize proizlazi da su oba žalbena razloga, koja je ESVD podnio, osnovana.
71.
Prema tome, pobijanu presudu treba ukinuti s obzirom na to da je zahvaćena pogreškama koje se tiču prava, a koje se sastoje od pogrešnog tumačenja članka 1. trećeg stavka i članka 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju u dijelu u kojem je Opći sud zaključio da je provedbom potonje odredbe i donošenjem odluke o usklađivanju iznosa NŽU‑a koji se primjenjuju na službenike koji rade u trećim zemljama, kao što je sporna odluka, ESVD bio obvezan donijeti OPO‑e. U tim okolnostima treba dopustiti žalbu i ukinuti prvu točku izreke pobijane presude.
72.
U skladu s člankom 61. Statuta Suda Europske unije, ako je žalba osnovana, Sud ukida odluku Općeg suda. On tada može sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta ili može vratiti predmet na odlučivanje Općem sudu.
73.
Smatram da spor nije u stanju postupka koje to dopušta. Naime, u tužbi koje je podnesena Općem sudu tužitelji u prvom stupnju isticali su tri tužbena razloga. Međutim, kao što je to Opći sud naveo u točki 44. pobijane presude, ona je donesena a da nisu ispitani drugi i treći tužbeni razlog koji su pred njim istaknuti. Stoga predmet treba vratiti Općem sudu da odluči o tim tužbenim razlozima.
VI. Zaključak
74.
S obzirom na prethodna razmatranja, smatram da treba prihvatiti žalbene razloge koje ističe Europska služba za vanjsko djelovanje (ESVD) te predlažem Sudu da odluči kako slijedi:
1.
Ukidaju se prva točka izreke presude Općeg suda od 13. travnja 2018., Alba Aguilera i dr./ESVD (T‑119/17, EU:T:2018:183), kojom je Opći sud poništio odluku Europske službe za vanjsko djelovanje (ESVD) od 19. travnja 2016. o smanjenju, počevši od 1. siječnja 2016., naknade za životne uvjete koja se isplaćuje osoblju Europske unije koje radi u Etiopiji s 30 % na 25 % referentnog iznosa, kao i treća točka izreke te presude kojom je Opći sud naložio ESVD‑u snošenje troškova.
2.
Predmet se vraća na odlučivanje Općem sudu Europske unije.
3.
O troškovima će se odlučiti naknadno.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	T‑119/17, u daljnjem tekstu: pobijana presuda, EU:T:2018:183.
(
3
)	Vidjeti također, u odnosu na ta dva slučaja, presudu od 8. srpnja 1965., Willame/Komisija (110/63, EU:C:1965:71).
(
4
)	Presuda od 17. ožujka 2016. (T‑792/14 P, EU:T:2016:156)
(
5
)	Presuda od 17. ožujka 2016. (T‑792/14 P, EU:T:2016:156)
(
6
)	Prema točki 35. te presude, činjenica da je tijelo za imenovanje odredilo „kriterije kojima se treba voditi pri ocjenjivanju jednakosti uvjeta života” nije relevantna u dijelu u kojem ti kriteriji nisu bili potvrđeni u OPO‑ima.
(
7
)	Presuda od 17. ožujka 2016. (T‑792/14 P, EU:T:2016:156, t. 22. i 23.)
(
8
)	Presuda od 25. rujna 2014. (F‑101/13, EU:F:2014:223)
(
9
)	Presuda od 25. rujna 2014. (F‑101/13, EU:F:2014:223, t. 24. i 25.)
(
10
)	Presuda od 17. ožujka 2016. (T‑792/14 P, EU:T:2016:156)
(
11
)	Presuda od 25. rujna 2014., Osorio i dr./ESVD (F‑101/13, EU:F:2014:223, t. 25.)
(
12
)	Usto, činjenica da članak 3. Priloga X. Pravilniku o osoblju predviđa mogućnost proširenja njegova područja primjene također objašnjava zašto je tijelo za imenovanje obvezno donijeti OPO‑e prije donošenja odluke na temelju te odredbe. Naime, proširenje područja primjene tog priloga na dužnosnike koji rade, i privremeno, unutar Unije moglo bi biti suprotno cilju Priloga X. Pravilniku o osoblju i kršiti načelo jednakog postupanja. Vidjeti u tom smislu presudu od 29. svibnja 1997., de Rijk/Komisija (C‑153/96 P, EU:C:1997:268, t. 28. i 29.).
(
13
)	Vidjeti, primjera radi, članak 9. stavak 1. treći podstavak i članak 13.a Priloga VII. Pravilniku o osoblju kao i članak 11. stavak 2. drugi podstavak Priloga VIII. Pravilniku o osoblju.
(
14
)	Vidjeti članak 27. drugi stavak i članak 45.a stavak 5. Pravilnika o osoblju kao i članak 2. stavak 3. Priloga IX. Pravilniku o osoblju.
(
15
)	Vidjeti bilješku 13.
(
16
)	Presuda od 17. ožujka 2016. (T‑792/14 P, EU:T:2016:156, t. 24. i 25.)
(
17
)	Presuda od 17. ožujka 2016. (T‑792/14 P, EU:T:2016:156, t. 24. i 25.)
(
18
)	Presuda od 25. listopada 2018. (T‑729/16, EU:T:2018:721, t. 160. do 165.)
(
19
)	Presuda od 17. ožujka 2016. (T‑792/14 P, EU:T:2016:156)
(
20
)	Presuda od 25. listopada 2018. (T‑729/16, EU:T:2018:721, t. 166. do 170.)
(
21
)	Presuda od 17. ožujka 2016. (T‑792/14 P, EU:T:2016:156)
(
22
)	Presuda od 25. listopada 2018. (T‑729/16, EU:T:2018:721)