61974C0001
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL A. TRABUCCHI
VAN 10 OKTOBER 1974 (
1
)
Mijnbeer de President,
mijne heren Rechters,
1.
In deze zaak — betreffende een door de Commissie niet ingewilligd verzoek van een ambtenaar om beëindiging van de dienst krachtens 's Raads verordening nr. 2530/72 van 4 december 1972 — is een ontvankelijkheidskwestie gerezen. Verweerster heeft ten exceptieve betoogd dat het tot nietigverklaring van bedoeld afwijzend besluit strekkend beroep niet ontvankelijk moet worden geacht omdat het op het tijdstip waarop de Commissie het van de hand wees als niet langer gehandhaafd zou moeten worden aangemerkt.
Zijn formeel verzoek om beëindiging van de dienst van 22 januari 1973 heeft verzoeker nimmer uitdrukkelijk ingetrokken. Verweerster meent een daarop gerichte wilsverklaring evenwel te mogen aflezen uit verzoekers brief van 26 april 1973, waarin hij de administratie der Commissie in kennis stelde van zijn voornemen herplaatsing aan te vragen tegen het einde van de tweede, niet voor verlenging vatbare periode van het door hem genoten verlof om redenen van persoonlijke aard als bedoeld in artikel 40 van het Statuut van de ambtenaren. Deze brief heeft een brief van dezelfde datum „gekruist”, waarin de Commissie verzoeker mededeelde dat verordening nr. 2530/72 niet gold voor ambtenaren in het genot van verlof om redenen van persoonlijke aard. Op 23 juli 1973 diende verzoeker een tegen het besluit tot afwijzing gerichte klacht in, die door de Commissie op 27 november 1973 werd verworpen, in hoofdzaak met een beroep op haar discretionaire bevoegdheid zulke verzoeken om beëindiging aan het dienstbelang te toetsen; in haar besluit vinden wij evenwel nergens het later ten processe aangevoerde argument dat betrokkene zijn verzoek van 22 januari 1973 stilzwijgend zou hebben ingetrokken.
Ons preliminair onderzoek zal in feite de uitlegging van verzoekers houding moeten betreffen; wij zullen daaraan dienen af te lezen of hij zijn eerder gedaan verzoek al dan niet heeft ingetrokken. Ons uitgangspunt daarbij zal de alom aanvaarde stelregel moeten zijn dat men niet geacht wordt zijn rechten prijs te geven: nemo res suas iactare praesumitur. Voor zodanig vermoeden is een uitdrukkelijke wilsverklaring of een ondubbelzinnige gedraging van betrokkene nodig.
Wij zullen ons dus hebben af te vragen of het verzoek om herplaatsing van 26 april absoluut onverenigbaar moet wor den geacht met het verzoek van 22 januari om toepassing van verordening nr. 2530/72, zodat met stelligheid mag worden aangenomen dat verzoekers latere tegen zijn aanvankelijk verzoek ingaande wilsuiting geacht moet worden de intrekking van dat verzoek te behelzen.
Het antwoord moet stellig ontkennend luiden. En zelfs zou uitlegging van de brief van 26 april een nieuw argument ten gunste van zodanige beëindiging kunnen opleveren; die brief kan namelijk aldus worden gelezen dat verzoeker jegens het bevoegd gezag zijn alternatieve aanspraak op herplaatsing op een der vrijgekomen posten doet gelden. Legt men daarnaast de brief van 22 januari waarmede de ambtenaar zich op de dag van indiening van zijn formeel verzoek om beëindiging van de dienst krachtens verordening nr. 2503/72 tot de administratie van de Commissie heeft gewend, dan blijkt duidelijk waarom hij heeft gemeend te moeten wijzen op zijn recht op herplaatsing na afloop van het verlof: hij maakt bezwaar tegen de eerdere mededeling van de administratie dat bedoelde verordening niet zou gelden voor ambtenaren in het genot van zodanig verlof — omdat zij bij beëindiging van de dienst geen post vrij zouden maken — en merkt onder meer op dat dit argument feitelijke grondslag mist; krachtens artikel 40 van het Statuut had hij op 12 oktober 1973 automatisch moeten worden herplaatst — dat wil zeggen op een tijdstip waarop de Commissie nog over posten moest kunnen beschikken ten einde ambtenaren uit de nieuwe Lid-Staten te kunnen plaatsen —.
Gezien de voorafgaande correspondentie moest verzoekers mededeling aan de administratie — van 26 april 1973 — dat hij te zijner tijd voor herplaatsing in aanmerking wenste te worden gebracht, worden beschouwd — casu quo was re-delijkerwijze te beschouwen — als het inroepen van een statutair recht — waarmede hij tevens pressie kon uitoefenen om zijn verzoek om beëindiging van de dienst ingewilligd te krijgen —.
Wat hiervan zij, ook in samenhang met de brief van 22 januari kan die van 26 april stellig niet worden uitgelegd in de door verweerster voor het eerst in dit geding bepleite zin.
De exceptie van niet-ontvankelijkheid is dus ongegrond.
2.
Wij gaan dan thans over tot bespreking van de zaak ten principale, en ook hier gaat het steeds weer om één punt van wezenlijk belang, waaraan alle hinc inde aangevoerde argumenten op hun waarde en betekenis moeten worden getoetst.
Het uitvoerend orgaan van de Gemeenschap beschikte bij de toepassing van verordening nr. 2530/72 stellig over ruime discretionaire bevoegdheden, hetzij ter verwezenlijking van de primaire opzet dier verordening — in de vacante posten te voorzien door benoeming van burgers uit de nieuwe Lid-Staten —, hetzij — in verband hiermede — om reeds bezette posten vrij te maken. Het ten deze meer rechtstreeks relevante artikel 2, lid 3, bepaalt: „Indien het belang van de dienst zulks mogelijk maakt, houdt de instelling bij voorrang rekening met de verzoeken van de ambtenaren om toepassing van een maatregel tot beëindiging van de dienst”, met dien verstande dat bij voorrang gevolg moet worden gegeven aan desbetreffende verzoeken van ambtenaren die de zestigjarige leeftijd hebben bereikt.
Het is dus duidelijk dat de Commissie met gebruikmaking van deze discretionaire bevoegdheden verzoekers aanvraag zonder verdere opgaaf van redenen naast zich neer had kunnen leggen; alleen jegens degenen die hun post door overheidsbesluit verloren had de Commissie eventueel moeten verantwoorden waarom zij had gemeend niet eerst op eigen verzoeken van ambtenaren van gelijke rang te moeten ingaan. Doch in het onderhavige geval heeft de Commissie het verzoek niet uitsluitend met een beroep op haar beoordeling van het dienstbelang verworpen: zij heeft haar besluit nader met redenen willen omkleden en gesteld op het verzoek niet te kunnen in gaan omdat het thans ging om een ambtenaar buiten dienst, in het genot van verlof om redenen van persoonlijke aard.
Het juridisch probleem waarvoor het Hof zich geplaatst ziet kan vanuit tweeërlei gezichtshoeken worden bezien. Allereerst: was er in het kader van verordening nr. 2530/72 van zulk een „incomptabiliteit” sprake? En in de tweede plaats: mocht de aangevoerde grond onjuist zijn, welke consequenties zijn daaraan dan verbonden voor het besluit zelf dat, zoals gezegd, naar zijn aard strikt genomen geen specifieke motivering behoefde?
3.
Wij willen nu allereerst nagaan of de stelling van verweerster dat 's Raads verordening nr. 2530/72 niet zou gelden voor ambtenaren die op het tijdstip van indiening van het verzoek in het genot waren van verlof om redenen van persoonlijke aard, juist is.
Artikel 2 der verordening verwijst in verband met de aldaar aan de instellingen van de Gemeenschappen verleende machtiging om ten aanzien van haar eigen ambtenaren maatregelen tot beëindiging van de dienst te nemen, naar artikel 47 van het Statuut, dat de verschillende redenen van beëindiging van de dienst noemt. Verweerster meent dat deze algemene verwijzing ook slaat op het mede onder artikel 47 begrepen specifieke geval van ontheffing van het ambt om redenen van dienstbelang, waarvan alleen sprake kan zijn wanneer ambtenaren daadwerkelijk een ambt vervullen en niet wanneer hun een verlof als voormeld is verleend. Verordening nr. 2530/72 geeft echter voor de ontheffing van het ambt een geheel eigen regeling die in verband met uitzonderlijke omstandigheden van tijdelijke aard op een groot aantal ambtenaren zou moeten worden toegepast.
Door de verwijzing van artikel 2 naar artikel 47 van het Statuut letterlijk te nemen komt men niet zo ver als de Commissie meent. De verordening is met haar regeling van de ontheffing van het ambt om redenen van dienstbelang niet slechts speciaal doch ook volledig, zodat zij niet onder de gewone regeling van het Statuut van de ambtenaren behoefden te worden gebracht; de algemene verwijzing naar artikel 47 dient slechts ter verduidelijking van de term „beëindiging van de dienst”, in dier voege dat zij wat de gevolgen van die maatregel voor het dienstverband betreft met het ons reeds uit het Statuut bekende begrip wordt gelijkgesteld, en betreft niet de voorwaarden waaraan volgens het Statuut voor toepassing artikel 47 in geval van ontheffing van het ambt om redenen van dienstbelang moet zijn voldaan.
Gezien de wezenlijke bedoeling van de bijzondere overgangsregeling in 's Raads verordening gegeven ten einde op de meest passende wijze „rekening te houden met de behoeften ingevolge de toetreding tot de Europese Gemeenschappen van nieuwe Lid-Staten”, dat wil zeggen om — zo goed mogelijk verdeeld — in de verschillende rangen en diensten een aantal aan burgers uit de nieuwe Lid-Staten toe te wijzen posten vrij te maken, meent verweerster het er voor te mogen houden dat zij op ambtenaren in het genot van het hierbedoelde verlof niet kan worden toegepast omdat hun vertrek uit de dienst geen post vrijmaakt — zodat niet is voldaan aan de behoeften waarin men door middel van de verordening heeft willen voorzien —.
Anderzijds behoeft mijns inziens niet zonder meer te worden aangenomen dat men door ook ten aanzien van een ambtenaar met verlof om redenen van persoonlijke aard tot beëindiging van de dienst over te gaan, in geen geval in de lijn van de verordening blijft. Het moge zo zijn dat een ambtenaar met een verlof als hierbedoeld niet daadwerkelijk een post vervult, het is al evenzeer waar dat hij aanspraak mag maken op de eerste aan zijn rang en geschiktheid beantwoordende post die vacant komt. Ook dient men te bedenken dat waar verordening nr. 2530/72 na 30 juni niet meer kon worden toegepast, de instellingen nochtans niet verplicht waren alle aldus ontstane vacatures voordien te vervullen. Het is dus heel goed mogelijk dat een verlof om redenen van persoonlijke aard kort na 30 juni 1973 zou zijn afgelopen en dat de ambtenaar dan ook krachtens genoemde verordening aanspraak op een der vacante posten had mogen maken, waarmede de bedoeling die men met het scheppen der vacature had zou zijn doorkruist; en in zulk een geval zou mij toepassing der verordening op de betrokken ambtenaar niet onverenigbaar met haar doelstelling zijn voorgekomen.
Doch al kan men zich bijzondere gevallen voorstellen waarin de toepassing der verordening ook op ambtenaren met verlof om redenen van persoonlijke aard met haar doelstelling in overeenstemming zou zijn, zij is stellig in de regel bestemd om te worden toegepast op ambtenaren die de hun toegewezen post ook bezetten.
De Commissie was derhalve in het bestek der haar in de verordening toegekende discretionaire bevoegdheden vrij te werken met het op haar vergadering van 13 februari 1973 vastgestelde algemene criterium dat toepassing der verordening op die ambtenaren uitsloot. In bedoelde beschikking heeft de Commissie onder meer vastgesteld binnen welke grenzen haar diensten de aanvragen van belanghebbenden in aanmerking dienden te nemen. En al moge het standpunt dat verzoeker thans — uitgaande van een restrictieve uitlegging van verordening nr. 2530/72 — inneemt, te star voorkomen, niets belette de Commissie om, wat de toepassing der verordening betreft, bij de uitoefening harer discretionaire bevoegdheden bepaalde praktische en door het dienstbelang ingegeven beperkingen in acht te nemen. Zoals wij reeds releveerden, kon de individuele ambtenaar (voor zover niet ouder dan 60 jaar) aan de hierbedoelde verordening geen enkele aanspraak op beëindiging van de dienst ontlenen; de administratie mocht geheel volgens eigen inzicht bepalen welke ambtenaren zij daarvoor in aanmerking wenste te brengen. Ook de verplichting van de instelling om bij voorrang rekening te houden met de wens van ambtenaren die zelf om toepassing der maatregel hadden verzocht, is uitdrukkelijk aan het dienstbelang ondergeschikt gemaakt. De vrijheid der administratie bij de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheden jegens het eigen personeel bepaalde grenzen in acht te nemen, wordt ook door het nationale recht niet weersproken.
4.
Vanuit deze gezichtshoek bezien komt ook de door ons als rechtens wellicht aanvechtbaar gekenschetste redengeving der afwijzing in een ander licht te staan. Ook al is het misschien niet geheel juist dat de verordening de Commissie zou hebben verboden verzoeken om beëindiging van de dienst van ambtenaren met verlof om redenen van persoonlijke aard in aanmerking te nemen, dan nog kan zodanig verbod besloten worden geacht in genoemde algemene beschikking waarin de Commissie de criteria heeft vastgesteld volgens welke, uitgaande van het dienstbelang, bij de uitvoering der verordening zou worden te werk gegaan.
Uit het procesverbaal van de zitting der Commissie van 13 februari 1973 blijkt duidelijk dat de Commissie met betrekking tot eigen aanvragen der ambtenaren niet alleen te rade is gegaan met de zuiver juridische situatie die voor de verordening werd geschapen, doch zich ten aanzien van zulke aanvragen afwijzend heeft opgesteld op grond van de overweging dat inwilliging alleen aan de letter, doch niet ook aan de bedoeling der verordening zou beantwoorden.
Wij hebben hier dus niet alleen maar met een wilsverklaring van de wetgever te maken, doch met een specifieke beschikking die een zelfstandig wilsbesluit van de Commissie impliceert.
Naast overwegingen van puur juridische aard, die de mogelijkheid der verordening op deze ambtenaren toe te passen in abstracto betreffen, staat een ruimere afweging die verband houdt met het dienstbelang dat men door middel van de verordening heeft willen behartigen; en op grond daarvan kan het standpunt der Commissie worden aanvaard.
Het vindt bevestiging in het besluit van 27 november 1973, waarbij de Commissie de aanvraag van verzoeker heeft afgewezen. Zij heeft zich daarin ook niet bediend van het zuiver formele argument waarop zij haar verweer ten processe voornamelijk heeft gebaseerd, namelijk dar de verordening rechtens in geen geval op ambtenaren met verlof zou mogen worden toegepast, doch alleen haar waardering van het dienstbelang tot uitgangspunt genomen.
Eigenlijk kan dus zelfs niet worden gesproken van schending van het recht van de ambtenaar zijn verzoek in aanmerking te zien genomen; men kan zeggen dat zulks in algemene zin is geschied toen werd vastgesteld dat het behoort tot een groep van gevallen die reeds werd behandeld — en ten aanzien waarvan in dezelfde zin is beslisr —.
5.
Was de Commissie vrij criteria op te stellen die in hoofdzaak neerkwamen op de vaststelling der grenzen binnen welke zij bij de uitvoering der hierbedoelde verordening van haar discretionaire bevoegdheid gebruik wensre te maken, dat neemt niet weg dat zij bij de toepassing der algemene criteria niet discriminerend te werk mocht gaan. Verzoeker stelt evenwel dat de Commissie te zijnen detrimente dit algemeen non-discriminatiebeginsel zou hebben geschonden door de verordening wèl toe te passen ten gunste van twee ambtenaren die destijds, evenals hij, in het genot waren van verlof om redenen van persoonlijke aard. Verweerster merkt hiertegenover op dat deze ambtenaren zich bij de indiening van hun verzoek in actieve dienst bevonden en dat hun verlof pas nadien zou zijn aangevangen — nadat hun verzoek om beëindiging van de dienst was afgewezen —. Deze redenering van verweerster, die te rade gaat met het tijdstip van indiening van het verzoek, moet blijkbaar dienen om, teruggrijpend op de restrictieve uitlegging van 's Raads verordening casu quo op het algemeen beperkend criterium volgens hetwelk deze verordening niet op ambtenaren met verlof zou worden toegepast, de zaak formeel recht te buigen; zijn kan echter aan de feitelijke gang van zaken niets veranderen: de verordening die beëindiging van de dienst onder bijzondere gunstige voorwaarden mogelijk maakte, heeft toepassing gevonden op ambtenaren die geen post meer bezetten. Wanneer men voor de toepassing der verordening haar doelstelling tot richtsnoer neemt, dan valt niet in te zien welk verschil er zou moeten worden gemaakt tussen enerzijds twee ambtenaren die weliswaar bij indiening van hun verzoek om beëindiging van de dienst nog een post bezetten en pas na afwijzing ervan de voorkeur aan verlof gaven en anderzijds een ambtenaar die reeds in het genot van verlof was.
Laten wij echter de technisch-formele zijde van de zaak voor wat zij is om nader bij de omstandigheden in materiële zin stil te staan, dan blijkt het onderhavige geval toch heel anders te liggen dan dat van beide voormelde ambtenaren. Was de houding der Commissie niet medebepalend geweest voor het besluit van de heer Giry verlof om redenen van persoonlijke aard aan te vragen, de beide andere ambtenaren hadden daarom alleen verzocht toen de Commissie op hun verzoek om beëindiging van de dienst afwijzend had beschikt. De Commissie heeft vervolgens overwogen dat zij die beide aanvragen te streng had beoordeeld en haar afwijzend besluit ongedaan gemaakt. Weliswaar is de afwijzing van verzoekers vordering — die alleen maar kan behelzen dat zij haar verzoek in aanmerking wil zien genomen — in hoofdzaak ingegeven door het algemeen criterium dat men geen belang meer bij beëindiging van de dienst op eigen verzoek heeft wanneer men zijn post eenmaal heeft vrijgemaakt; doch daarmede is niet gezegd dat de Commissie in de uitoefening van een behoorlijk bestuur niet kon terugkomen op haar aanvankelijk besluit dat de beide betrokken ambtenaren kort tevoren aanleiding had gegeven om verlof te verzoeken. Beziet men de zaak vanuit deze gezichtshoek, dan kan worden gezegd, dat de Commissie de oude verzoeken nogmaals in overweging heeft genomen en jegens de beide ambtenaren met verlof op haar aanvankelijke afwijzing is teruggekomen, zulks met gebruikmaking van de bevoegdheid haar eigen handelingen nogmaals te toetsen, zoals die rechtens erkenning vindt zolang daardoor de wettige belangen van derden niet worden aangetast. Er is dus al evenmin sprake van discriminatie.
De Advocaat-Generaal meent dan ook ondanks de onzorgvuldige redengeving van het bestreden besluit niet tot toewijzing van het verzoek om nietigverklaring te moeten concluderen.
Ten aanzien van de kosten zullen de artikelen 69 en 70 van het Reglement voor de procesvoering moeten worden toegepast.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.