62022CC0167
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL ATHANASIOS RANTOS
prezentate la 7 septembrie 2023 (
1
)
Cauza C‑167/22
Comisia Europeană
împotriva
Regatului Danemarcei
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Transporturi rutiere – Regulamentul (CE) nr. 1072/2009 – Articolul 8 – Operațiuni de cabotaj – Principiu general – Articolul 9 – Norme aplicabile operațiunilor de cabotaj – Regulamentul (CE) nr. 561/2006 – Perioadă de repaus – Reglementare națională care introduce o durată maximă de parcare în zonele de odihnă publice de‑a lungul rețelei de autostrăzi – Limitare la 25 de ore – Articolul 56 TFUE – Obstacol în calea liberei prestări a serviciilor de transport rutier”
Introducere
1.
Prin acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, Comisia Europeană solicită Curții să constate că Regatul Danemarcei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul dispozițiilor de drept al Uniunii privind libera prestare a serviciilor de transport rutier prevăzute la articolele 1, 8 și 9 din Regulamentul (CE) nr. 1072/2009 (
2
), prin impunerea unei durate maxime de parcare de 25 de ore pentru camioane în zonele de odihnă ale rețelei publice de autostrăzi (denumită în continuare „regula celor 25 de ore”). Această regulă ar face mai dificilă respectarea de către un conducător auto a perioadei de repaus săptămânal normale de cel puțin 45 de ore sau a perioadei de repaus săptămânal reduse de la 24 la 45 de ore consecutive, prevăzută la articolul 8 din Regulamentul (CE) nr. 561/2006 (
3
), ceea ce, în consecință, ar constitui un obstacol în calea liberei prestări a serviciilor de transport rutier și nu s‑ar justifica prin niciunul dintre motivele imperative de interes public evocate de Regatul Danemarcei.
2.
Prin urmare, problemele ridicate de prezenta cauză constau în a stabili dacă regula celor 25 de ore constituie un obstacol în calea liberei prestări a serviciilor de transport rutier și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă această regulă poate fi justificată de motive imperative de interes public.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Regulamentul nr. 1072/2009
3.
Articolul 1 din Regulamentul nr. 1072/2009, intitulat „Domeniul de aplicare”, prevede la alineatele (1) și (4):
„(1)   Prezentul regulament se aplică transportului rutier internațional de mărfuri contra cost în numele unui terț pentru deplasările efectuate pe teritoriul Comunității.
[…]
(4)   Prezentul regulament se aplică cu privire la transportul rutier național de mărfuri efectuat pe bază temporară de către un operator de transport rutier de mărfuri nerezident, în conformitate cu capitolul III.
[…]”
4.
Articolul 8 din acest regulament, intitulat „Principiu general”, prevede:
„(1)   Orice operator de transport rutier de mărfuri care efectuează operațiuni contra cost în numele unui terț, titular al unei licențe comunitare și al cărui conducător auto, dacă este cetățean al unei țări terțe, deține un atestat de conducător auto are dreptul, în conformitate cu condițiile prevăzute în prezentul capitol, să efectueze operațiuni de cabotaj.
(2)   Operatorilor de transport rutier de mărfuri menționați la alineatul (1) li se permite să efectueze, cu același vehicul sau, în cazul unei combinații cuplate, cu autovehiculul aceluiași vehicul, până la trei operațiuni de cabotaj consecutive unui transport internațional dintr‑un alt stat membru sau dintr‑o țară terță în statul membru gazdă, odată ce au fost livrate mărfurile transportate în cursul transportului internațional care îl are pe acesta ca destinație. În cursul unei operațiuni de cabotaj, ultima descărcare înainte de părăsirea statului membru gazdă are loc în termen de șapte zile de la ultima descărcare a mărfurilor introduse în statul membru gazdă în cadrul operațiunii de transport internațional care îl are pe acesta ca destinație.
În termenul menționat la primul paragraf, operatorii de transport rutier de mărfuri pot efectua în orice stat membru unele sau toate operațiunile de cabotaj permise în temeiul primului paragraf, cu condiția limitării la o singură operațiune de cabotaj pe stat membru în termen de trei zile de la intrarea fără încărcătură pe teritoriul statului membru respectiv.
[…]”
5.
Articolul 9 din regulamentul menționat, intitulat „Norme aplicabile operațiunilor de cabotaj”, prevede:
„(1)   Sub rezerva unor dispoziții contrare în legislația comunitară, efectuarea operațiunilor de cabotaj se desfășoară în conformitate cu actele cu putere de lege și actele administrative în vigoare în statul membru gazdă, în ceea ce privește:
[…]
(d) perioadele de conducere și perioadele de repaus;
[…]
(2)   Actele cu putere de lege și actele administrative menționate la alineatul (1) se aplică operatorilor de transport rutier de mărfuri nerezidenți în aceleași condiții cu cele impuse operatorilor de transport rutier de mărfuri stabiliți în statul membru gazdă, astfel încât să se prevină orice discriminare pe motive de naționalitate sau loc de stabilire.”
Regulamentul nr. 561/2006
6.
Potrivit articolului 1 din Regulamentul nr. 561/2006 (
4
):
„Prezentul regulament stabilește normele referitoare la perioadele de conducere, de repaus și la pauzele care trebuie respectate de către conducătorii auto ce asigură transportul rutier de mărfuri și de călători în vederea armonizării condițiilor de concurență între modurile de transport terestru, în special în ceea ce privește sectorul rutier, și a îmbunătățirii condițiilor de lucru și a siguranței rutiere. De asemenea, prezentul regulament prevede promovarea unor mai bune practici de control și de aplicare a normelor de către statele membre și a unor metode mai bune de lucru în sectorul transportului rutier.”
7.
Articolul 4 din acest regulament prevede:
„În sensul prezentului regulament, se înțelege prin:
[…]
(f)
«repaus»: orice perioadă neîntreruptă pe parcursul căreia conducătorul auto poate dispune liber de timpul său;
(g)
«perioadă de repaus zilnic»: partea unei zile în timpul căreia conducătorul auto poate dispune liber de timpul său și care poate fi o «perioadă de repaus zilnic normală» sau o «perioadă de repaus zilnic redusă»:
–
«perioadă de repaus zilnic normală»: orice perioadă de repaus de cel puțin unsprezece ore. De asemenea, această perioadă de repaus zilnic normală poate fi luată în două tranșe, din care prima trebuie să fie o perioadă neîntreruptă de cel puțin trei ore și a doua, o perioadă neîntreruptă de cel puțin nouă ore;
–
«perioadă de repaus zilnic redusă»: orice perioadă de repaus de cel puțin nouă ore, dar mai puțin de unsprezece ore;
(h)
«perioadă de repaus săptămânal»: o perioadă săptămânală în timpul căreia un conducător auto poate dispune liber de timpul său și care poate fi o «perioadă de repaus săptămânal normală» sau o «perioadă de repaus săptămânal redusă»:
–
«perioadă de repaus săptămânal normală»: orice perioadă de repaus de cel puțin patruzeci și cinci de ore;
–
«perioadă de repaus săptămânal redusă»: orice perioadă de repaus de mai puțin de patruzeci și cinci de ore, care poate fi redusă la minimum douăzeci și patru de ore consecutive, sub rezerva condițiilor menționate la articolul 8 alineatul (6);
[…]”
8.
Articolul 8 din regulamentul menționat are următorul cuprins:
„[…]
(6)   Pe parcursul a două săptămâni consecutive, un conducător auto trebuie să efectueze cel puțin:
–
două perioade de repaus săptămânal normale sau
–
o perioadă de repaus săptămânal normală și o perioadă de repaus săptămânal redusă de cel puțin douăzeci și patru de ore. Cu toate acestea, reducerea se compensează cu o perioadă de repaus echivalentă luată în bloc, înainte de sfârșitul celei de‑a treia săptămâni care urmează săptămânii în discuție.
O perioadă de repaus săptămânal începe până la sfârșitul a șase perioade de douăzeci și patru de ore de la perioada de repaus săptămânal precedentă.
[…]
(7)   Orice perioadă de repaus luată în compensație pentru reducerea unei perioade de repaus săptămânal trebuie alipită unei alte perioade de repaus de cel puțin nouă ore.
(8)   În cazul în care un conducător auto solicită acest lucru, perioadele de repaus zilnic și perioadele de repaus săptămânal reduse departe de baza de staționare a vehiculului pot fi efectuate la bordul vehiculului, cu condiția ca acesta să fie dotat cu cabină de dormit corespunzătoare și să fie în staționare.
(9)   O perioadă de repaus săptămânal care începe pe parcursul unei săptămâni și se continuă în săptămâna următoare poate fi alipită oricăreia dintre aceste săptămâni, dar nu amândurora.”
Dreptul danez
9.
Regula celor 25 de ore nu este prevăzută în mod explicit în legislația sau în dispozițiile administrative daneze. Această regulă, care a fost introdusă ca urmare a unui acord politic privind Legea finanțelor pentru anul 2018 (
5
), se aplică în temeiul articolului 92 alineatul 1 din færdselsloven (Codul rutier) (
6
) și a intrat în vigoare la 1 iulie 2018 (
7
).
Istoricul litigiului și procedura precontencioasă
10.
În urma unor informații primite de asociații din sectorul transportului rutier, Comisia, considerând că regula celor 25 de ore constituie o restricție privind libera prestare a serviciilor de transport, a inițiat o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva Regatului Danemarcei.
11.
În cadrul acestei proceduri, Comisia a adresat guvernului danez o cerere de informații la 2 mai 2018, o scrisoare de punere în întârziere la 20 iulie 2018, o solicitare de informații suplimentare la 14 ianuarie 2019 și un aviz motivat la 15 mai 2020. Apreciind că argumentele invocate în fiecare etapă de guvernul danez nu erau convingătoare, aceasta a introdus o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor.
Procedura în fața Curții și concluziile părților
12.
Prin cererea introductivă din 4 martie 2022, Comisia a introdus prezenta acțiune.
13.
Guvernele danez și polonez, precum și Comisia au prezentat Curții observații scrise. Guvernul danez și Comisia au prezentat de asemenea observații orale în ședința de audiere a pledoariilor care a avut loc la 25 mai 2023.
14.
Comisia solicită Curții:
–
constatarea faptului că, prin limitarea la 25 de ore a duratei maxime de parcare în zonele de odihnă publice ale rețelei de autostrăzi din Danemarca, Regatul Danemarcei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul normelor referitoare la libera prestare a serviciilor de transport prevăzute la articolele 1, 8 și 9 din Regulamentul nr. 1072/2009;
–
obligarea Regatului Danemarcei la plata cheltuielilor de judecată.
15.
Regatul Danemarcei solicită Curții:
–
respingerea acțiunii;
–
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
Analiză
Cu privire la admisibilitate
16.
Guvernul danez invocă inadmisibilitatea acțiunii, întrucât, pe de o parte, aceasta nu ar îndeplini cerințele de coerență, claritate și precizie impuse în temeiul articolului 120 din Regulamentul de procedură al Curții (
8
) și, pe de altă parte, nu ar exista o concordanță între concluziile și motivele invocate în cererea introductivă (
9
).
17.
Comisia răspunde că concluziile cererii introductive și motivele și argumentele invocate în susținerea lor sunt formulate în mod clar și precis.
18.
În opinia noastră, reiese cu claritate din cererea introductivă că, potrivit Comisiei, regula celor 25 de ore încalcă principiile generale în materia liberei prestări a serviciilor de transport de mărfuri în Uniune, înscrise la articolele 1, 8 și 9 din Regulamentul nr. 1072/2009, pentru motivul că această regulă limitează posibilitatea de a efectua perioade de repaus în rețeaua rutieră daneză, în conformitate cu Regulamentul nr. 561/2006, și, în consecință, face mai dificilă prestarea de servicii de transport de mărfuri în statul membru respectiv.
19.
Mai precis, Comisia nu afirmă că această regulă a celor 25 de ore este contrară reglementării aplicabile perioadelor de repaus și în special Regulamentului nr. 561/2006, ci mai degrabă că o astfel de limitare a parcării se opune, în practică, posibilității pe care o au conducătorii auto și întreprinderile de transport de a‑și furniza serviciile pe teritoriul danez (
10
).
20.
Prin urmare, considerăm că cererea introductivă îndeplinește condițiile prevăzute la articolul 120 din Regulamentul de procedură și, în consecință, propunem respingerea excepției de inadmisibilitate ridicate de Regatul Danemarcei.
Cu privire la fond
21.
În esență, în acțiunea sa în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, Comisia, susținută de Republica Polonă, reproșează Regatului Danemarcei faptul că regula celor 25 de ore constituie un obstacol în calea liberei prestări a serviciilor de transport rutier care nu este justificat de niciunul dintre motivele imperative de interes public evocate de acesta.
22.
Guvernul danez arată, cu titlu introductiv, că, în temeiul principiului subsidiarității, competența de a stabili norme în ceea ce privește durata parcării în zonele de odihnă pe teritoriul național nu aparține Uniunii, ci statelor membre.
23.
Cu toate acestea, astfel cum subliniază în mod întemeiat Comisia, apreciem că argumentul respectiv nu este relevant, întrucât Comisia nu contestă compatibilitatea cu Tratatul FUE a normelor privind parcarea, precum regula celor 25 de ore, ca atare, ci mai degrabă faptul că, prin introducerea, în sine legitimă, a acestei reguli de 25 de ore, Regatul Danemarcei ar fi introdus un obstacol în calea liberei prestări a serviciilor de transport (
11
).
24.
Guvernul danez susține, tot cu titlu introductiv, că serviciile reglementate la articolul 58 TFUE sunt excluse din domeniul de aplicare al articolului 56 TFUE.
25.
Or, este adevărat că, în conformitate cu articolul 58 alineatul (1) TFUE, libera prestare a serviciilor în domeniul transporturilor nu este reglementată de dispozițiile articolului 56 TFUE, care privește mai general libera prestare a serviciilor, ci de dispozițiile din titlul Tratatului FUE privind transporturile, compus din articolele 90-100 TFUE (
12
).
26.
Serviciile care fac obiectul prezentei cauze sunt supuse Regulamentului nr. 1072/2009, adoptat în temeiul articolului 71 CE (devenit, după modificare, articolul 91 TFUE). Acest regulament, conform articolului 1 alineatele (1) și (4), se aplică transportului rutier internațional de mărfuri contra cost în numele unui terț pentru deplasările efectuate pe teritoriul Uniunii, inclusiv operațiunilor de cabotaj, și anume cu privire la transportul rutier național de mărfuri în numele unui terț efectuat pe bază temporară într‑un stat membru gazdă (
13
), și are ca obiectiv eliminarea restricțiilor privind libera prestare a serviciilor de transport rutier (
14
).
27.
În consecință, apreciem că, deși au fost adoptate în cadrul politicii comune în domeniul transporturilor, dispozițiile Regulamentului nr. 1072/2009 se referă la domeniul specific al prestărilor de servicii în domeniul transporturilor și, potrivit jurisprudenței, trebuie interpretate în lumina principiului general al liberei prestări a serviciilor enunțat la articolul 56 TFUE (
15
).
28.
Potrivit unei jurisprudențe constante, această dispoziție impune nu numai eliminarea oricărei discriminări pe considerente de cetățenie sau naționalitate față de prestatorul de servicii stabilit în alt stat membru, ci și înlăturarea oricărei restricții, chiar dacă aceasta se aplică fără a distinge între prestatorii naționali și cei din alte state membre, atunci când este de natură să interzică, să îngreuneze sau să facă mai puțin atractive activitățile prestatorului stabilit în alt stat membru, unde acesta furnizează în mod legal servicii similare (
16
).
Cu privire la existența unei restricții referitoare la libera prestare a serviciilor
29.
În acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, Comisia arată că Regatul Danemarcei, prin introducerea regulii celor 25 de ore, nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolelor 1, 8 și 9 din Regulamentul nr. 1072/2009, interpretate în lumina principiului general al liberei prestări a serviciilor prevăzut la articolul 56 TFUE.
30.
Deși Regulamentul nr. 1072/2009 nu conține nicio dispoziție expresă care să oblige statele membre să prevadă spații de parcare pentru șoferii de camioane, Comisia apreciază că prezența acestor zone pe întreg teritoriul Uniunii, gratuite sau cu plată, publice sau nu, ar fi necesară pentru libera prestare a serviciilor de transport rutier garantată de dispozițiile citate anterior, iar introducerea regulii celor 25 de ore afectează capacitatea conducătorilor auto de a se conforma obligațiilor privind perioada de repaus săptămânal normală de 45 de ore și perioada de repaus săptămânal redusă de peste 25 de ore (
17
), precum și celei referitoare la perioada totală de conducere, prevăzute la articolele 4, 6 și 8 din Regulamentul nr. 561/2006.
31.
Această regulă ar afecta în principal transportatorii nerezidenți în Danemarca, care ar avea nevoie de spații de parcare și de odihnă pe teritoriul danez, în timp ce transportatorii care au centre de operare în Danemarca își pot determina mai ușor conducătorii auto să își conducă camioanele în aceste centre (
18
).
32.
Guvernul danez răspunde în esență că regula celor 25 de ore nu este discriminatorie și nu constituie un obstacol în calea transportului internațional de mărfuri.
33.
Regulamentul nr. 1072/2009 și Regulamentul nr. 561/2006 nu ar conține nicio dispoziție privind normele de parcare, care ar rămâne de competența statelor membre. În plus, nevoia unor spații de parcare, necesare pentru îndeplinirea obligațiilor impuse de aceste două regulamente, ar fi respectată, ținând seama de numărul de locuri de parcare publice și private disponibile în Danemarca.
34.
Zonele de autostradă care fac obiectul prezentei cauze nu ar fi concepute pentru a permite efectuarea unor perioade de repaus de lungă durată și, în orice caz, întreprinderile de transport ar fi obligate să planifice operațiunile de transport, în temeiul articolului 10 alineatul (2) din Regulamentul nr. 561/2006, și să suporte costurile de cazare, în conformitate cu articolul 8 alineatul (8) din acest regulament. Pe de altă parte, regula celor 25 de ore ar crește capacitatea de parcare de scurtă durată, facilitând posibilitatea șoferilor de a‑și efectua pauzele mai scurte, și ar stimula piața să creeze spații de parcare securizate, mai adaptate la cerințele unei parcări de lungă durată.
35.
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, în conformitate cu o jurisprudență constantă a Curții, în cadrul unei proceduri în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, Comisiei îi revine obligația de a stabili existența pretinsei neîndepliniri a obligațiilor și de a prezenta Curții elementele necesare pentru ca aceasta să verifice existența respectivei neîndepliniri a obligațiilor, Comisia neputând să se întemeieze pe vreo prezumție (
19
).
36.
În speță, în urma unei discuții între părți, se pare că, la data avizului motivat, în Danemarca existau 1400 de locuri de parcare în zonele de odihnă publice și cel puțin 855 de locuri de parcare fără limite orare furnizate de sectorul privat (
20
).
37.
Or, este adevărat că, din punct de vedere pur practic, regula celor 25 de ore, prin limitarea perioadei de parcare în zonele de odihnă publice, face mai dificilă efectuarea de către transportatori a perioadelor de repaus în zonele vizate de această regulă, întrucât împiedică conducătorii auto să efectueze în aceste locuri perioade de repaus săptămânal normale, precum și perioade de repaus reduse mai lungi de 25 de ore. În plus, deși transportatorii nu pot petrece perioade de repaus normale în vehiculul lor (
21
), regula menționată ar părea totuși să împiedice posibilitatea ca acești transportatori să utilizeze zonele de odihnă în discuție pentru a‑și parca camioanele și pentru a efectua aceste perioade de repaus în altă parte (
22
).
38.
Acestea fiind precizate, nu suntem convinși că limitele privind parcarea în zonele de odihnă publice peste limita de 25 de ore impusă de reglementarea națională contestată constituie un veritabil obstacol în calea liberei prestări a serviciilor potrivit dreptului Uniunii.
39.
Mai întâi, observăm că, deși prezența unor locuri de parcare și în special a unor locuri de parcare publice în rețeaua rutieră daneză facilitează fără îndoială respectarea obligațiilor referitoare la perioadele de repaus impuse de Regulamentul nr. 561/2006, nicio obligație de punere la dispoziție a unor locuri de parcare nu este prevăzută de reglementarea Uniunii invocată de Comisie.
40.
Este adevărat că, potrivit articolului 39 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul (UE) nr. 1315/2013 (
23
), în ceea ce privește infrastructura de transport rutier, statele membre sunt obligate printre altele la „înființarea pe autostradă a unor zone de odihnă, la fiecare aproximativ 100 km, în conformitate cu necesitățile societății, ale pieței și cu cele privind mediul înconjurător, cu scopul printre altele de a oferi un spațiu de parcare corespunzător utilizatorilor de vehicule comerciale, în condiții corespunzătoare de siguranță și securitate”. Totuși, această dispoziție nu introduce nicio regulă cu privire la modalitățile de utilizare a acestor zone și nici nu este relevantă în speță, nefiind invocată de Comisie în obiecțiile sale. În plus, Regulamentul nr. 561/2006, evocat de Comisie, la articolul 8a din acesta, precizând domeniul de aplicare al dispoziției menționate, se limitează să prevadă că, în conformitate cu dispoziția menționată, statele membre „încurajează” crearea de spații de parcare pentru utilizatorii de vehicule comerciale (
24
).
41.
Comisia, observând totodată că prezența spațiilor de parcare care oferă posibilitatea de a parca timp de 45 de ore este o „condiție prealabilă” pentru funcționarea pieței interne a serviciilor de transport rutier, precizează că argumentul său nu este că guvernul danez nu a amenajat un număr suficient de zone de odihnă cu posibilitatea de parcare de lungă durată, ci că a limitat posibilitățile existente de parcare într‑o măsură care constituie un obstacol în calea furnizării de servicii de transport în Danemarca de către transportatorii nerezidenți (
25
).
42.
Ne întrebăm în ce temei, în lipsa unei obligații de a prevedea un anumit număr de zone de odihnă, un stat membru ar fi obligat să mențină aceste zone odată ce le‑a creat sau, în măsura în care este pertinent în speță, un asemenea stat ar fi împiedicat să reglementeze utilizarea zonelor de odihnă respective. În opinia noastră, argumentul Comisiei conduce la faptul că un stat membru care dispune de un număr suficient de locuri de parcare ar putea crea un obstacol în calea liberei prestări a transportului doar prin reducerea numărului acestor locuri, în timp ce un stat membru care nu dispune de un număr suficient de astfel de locuri nu ar crea un asemenea obstacol, cu condiția să nu reducă numărul acestora. Cu alte cuvinte, abordarea Comisiei ar însemna să se aibă în vedere o încălcare a libertăților fundamentale întemeiată pe o simplă schimbare a împrejurărilor, chiar și în lipsa unei obligații a statelor membre de a adopta măsuri sau de a se abține de la un astfel de comportament.
43.
În continuare, considerăm că Comisia s‑a limitat să evoce impactul (indirect) al regulii celor 25 de ore asupra prestării de servicii de transport către Danemarca, fără a demonstra însă că acest pretins obstacol reduce cu adevărat capacitatea întreprinderilor de transport stabilite în alte state membre de a concura în mod eficient întreprinderile stabilite în Danemarca. Pe de altă parte, ne întrebăm de asemenea cu privire la motivul pentru care existența unor locuri de parcare private la un preț foarte scăzut, care este dovedită potrivit elementelor prezentate în ședință, nu este suficientă pentru a elimina problemele evocate de Comisie.
44.
Subliniem, în această privință, că regula celor 25 de ore nu este discriminatorie în mod direct. În plus, aceasta nu are nici ca obiect, nici ca efect reglementarea prestării de servicii de transport între statele membre.
45.
Impactul acestei reguli asupra prestării serviciilor de transport între statele membre, invocat de Comisie, s‑ar întemeia, așadar, pe o prezumție care, în opinia noastră, nu este conformă cu principiile privind sarcina probei, evocate la punctul 35 din prezentele concluzii. În aceste împrejurări, de exemplu, nu s‑ar putea exclude ca impactul regulii menționate asupra parcării și asupra organizării perioadelor de repaus ale conducătorilor auto și, în consecință, asupra prestării de servicii de transport rutier transfrontalier în Danemarca să fie prea nesemnificativă și aleatorie pentru ca o astfel de măsură națională să poată fi considerată ca fiind de natură să împiedice prestarea de servicii de transport între statele membre.
46.
În sfârșit, după cum subliniază guvernul danez, în conformitate cu articolul 10 alineatul (2) din Regulamentul nr. 561/2006, întreprinderile de transport organizează activitatea conducătorilor auto astfel încât aceștia să se poată conforma în special capitolului II din regulamentul menționat (în ceea ce privește în special pauzele și perioadele de repaus) și, în conformitate cu articolul 8 alineatul (8) al doilea paragraf din regulamentul respectiv, eventualele costuri de cazare în exteriorul vehiculului sunt suportate de către angajator (
26
).
47.
În consecință, în lipsa unei reglementări a Uniunii (chiar avută în vedere și de dorit (
27
)) care să impună statelor membre amenajarea unor locuri de parcare și modalitățile de utilizare a acestora, ne întrebăm dacă necesitatea de a găsi sau de a dezvolta baze logistice (în speță, locuri de parcare) în sprijinul activităților de transport și de cabotaj nu face pur și simplu parte dintre sarcinile și riscurile comerciale ale întreprinderilor de transport și, prin urmare, nu ar putea reveni unui stat membru. Nu există, în opinia noastră, o obligație a statelor membre de a favoriza, ci doar de a facilita, prestarea de servicii de transport transfrontalier pe teritoriul lor, independent de aspectul dacă au amenajat sau nu spații de parcare și de reglementarea acestora. Pe de altă parte, nicio dispoziție de drept al Uniunii nu pare să se opună posibilității statelor membre de a proceda la o reamenajare a acestor spații în vederea exploatării lor pentru urmărirea altor interese publice.
48.
Având în vedere considerațiile ce precedă, avem îndoieli că, în cadrul obiecțiilor expuse la punctele 29‑31 din prezentele concluzii, Comisia a prezentat dovada care îi revenea.
49.
În consecință, propunem respingerea acțiunii.
50.
În aceste condiții, în cazul în care Curtea ajunge la concluzia potrivit căreia regula celor 25 de ore constituie un obstacol în calea liberei prestări a serviciilor de transport rutier, va trebui să se verifice dacă această regulă este justificată de motivele imperative de interes public evocate de guvernul danez, o chestiune pe care o vom examina, cu titlu subsidiar, la următoarele puncte din prezentele concluzii.
Cu titlu subsidiar, cu privire la existența unei justificări prin motive imperative de interes public
51.
Guvernul danez susține în esență că, în orice caz, regula celor 25 de ore este adecvată pentru atingerea unor obiective legitime și nu depășește ceea ce este necesar și adecvat.
52.
Comisia răspunde că, deși cele patru obiective invocate de guvernul danez pentru a justifica această regulă a celor 25 de ore pot fi considerate legitime și de interes general, regula menționată nu este de natură să atingă aceste obiective.
53.
Or, judecând după intenția legiuitorului danez, așa cum a fost explicată în acordul privind Legea finanțelor pentru anul 2018 (
28
), introducerea regulii celor 25 de ore ar părea să aibă un scop vădit discriminatoriu. Astfel, părțile nu contestă că obiectivul declarat al acestei reguli era de a împiedica „în special parcarea de lungă durată a camioanelor străine în zonele de odihnă daneze”.
54.
În cursul procedurii precontencioase, guvernul danez a indicat însă alte obiective care, după cum recunoaște Comisia, ar putea fi considerate legitime și de interes general (
29
), și anume, în primul rând, să asigure o capacitate sporită în zonele de odihnă publice pentru ca conducătorii auto să își poată utiliza pauzele și perioadele de repaus reduse, în al doilea rând, să pună capăt parcării ilegale și periculoase pentru traficul în zonele de autostrăzi, în al treilea rând, să asigure buna funcționare a zonelor de odihnă și, în al patrulea rând, să garanteze un mediu și condiții de muncă bune conducătorilor auto.
55.
În ceea ce privește obiectivul care constă în asigurarea unei capacități sporite pentru ca conducătorii auto să își poată utiliza pauzele și perioadele de repaus reduse, Comisia a constatat, pe baza datelor furnizate de guvernul danez și fără ca acesta să o conteste, lipsa unei legături directe între parcarea de lungă durată a camioanelor în zonele de odihnă de pe autostrăzi în Danemarca și problema de capacitate evocată (
30
).
56.
În ceea ce privește obiectivul care constă în a pune capăt parcării ilegale și periculoase pentru trafic în zonele de autostrăzi, după cum observă Comisia, parcarea în afara zonelor rezervate este deja ilegală, fără a fi necesar să se adauge o altă interdicție, care afectează, pe de altă parte, un comportament care nu se încadrează în mod direct în comportamentele de parcare ilegală (
31
).
57.
În ceea ce privește obiectivul care constă în asigurarea bunei funcționări a zonelor de odihnă, considerăm că interdicția privind parcarea de lungă durată nu este direct legată de funcționarea acestor zone și că acest obiectiv ar putea fi urmărit, așadar, prin mijloace mai directe, precum reglementarea activităților în zonele respective.
58.
În ceea ce privește obiectivul care constă în garantarea unui mediu și a unor condiții de muncă bune conducătorilor auto, nu vedem nicio legătură directă între regula celor 25 de ore și acest obiectiv, care trebuie urmărit independent de durata parcării (
32
).
59.
Pe de altă parte, în ceea ce privește motivele pentru care regula celor 25 de ore este singura măsură care permite atingerea obiectivelor urmărite, astfel încât niciuna dintre măsurile care afectează mai puțin libera prestare a serviciilor nu poate fi suficient de eficientă pentru atingerea acestor obiective, amintim că, deși, potrivit unei jurisprudențe constante, sarcina probei care îi revine unui stat membru nu poate merge până la a‑i impune acestuia să dovedească, în mod pozitiv, că nicio altă măsură imaginabilă nu permite realizarea obiectivelor menționate în aceleași condiții, acest stat membru trebuie totuși să conteste în mod temeinic și detaliat elementele prezentate de Comisie și consecințele care decurg din acestea (
33
).
60.
Or, în opinia noastră, guvernul danez nu a furnizat asemenea elemente.
61.
În concluzie, apreciem că, în cazul în care Curtea ar ajunge la concluzia potrivit căreia regula celor 25 de ore constituie un obstacol în calea liberei prestări a serviciilor de transport rutier, concluzie cu care nu suntem de acord, după cum am arătat la punctele 29-48 din prezentele concluzii, această regulă ar putea fi cu greu justificată pe baza argumentelor evocate de guvernul danez.
Cu privire la cheltuielile de judecată
62.
În temeiul articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Regatul Danemarcei a solicitat obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată, iar Comisia a căzut în pretenții, propunem obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.
Concluzie
63.
Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții:
–
respingerea acțiunii și
–
obligarea Comisiei Europene la plata cheltuielilor de judecată.
(
1
)	Limba originală: franceza.
(
2
)	Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 21 octombrie 2009 privind normele comune pentru accesul la piața transportului rutier internațional de mărfuri (reformare) (JO 2009, L 300, p. 72).
(
3
)	Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 15 martie 2006 privind armonizarea anumitor dispoziții ale legislației sociale în domeniul transporturilor rutiere, de modificare a Regulamentelor (CEE) nr. 3821/85 și (CE) nr. 2135/98 ale Consiliului și de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 3820/85 al Consiliului (JO 2006, L 102, p. 1, Ediție specială, 05/vol. 8, p. 214).
(
4
)	În versiunea aplicabilă la data expirării termenului stabilit în avizul motivat, și anume la 15 iulie 2020.
(
5
)	Din acest acord reiese că introducerea unei staționări pe durată limitată pentru camioane în zonele de odihnă publice ale rețelei de autostrăzi „va împiedica în special parcarea de lungă durată a camioanelor străine în zonele de odihnă daneze”.
(
6
)	Această dispoziție ar furniza un temei juridic autorității rutiere pentru a institui norme de circulație pe un drum public care au impact asupra utilizării sau a traseului acestui drum, precum limitarea duratei de staționare.
(
7
)	Limitarea ar fi aplicată din luna august 2018, mai întâi de Vejdirektoratet (Direcția Rutieră daneză), și începând cu 1 ianuarie 2019 de Færdselsstyrelsen (autoritatea daneză pentru circulația rutieră).
(
8
)	Domeniul de aplicare foarte larg al dispozițiilor de drept al Uniunii invocate, și anume articolele 1, 8 și 9 din Regulamentul nr. 1072/2009, nu ar permite acestui guvern să înțeleagă cu precizie întinderea încălcării dreptului Uniunii care îi este reproșată.
(
9
)	Comisia s‑ar referi, în mai multe rânduri, la articolele 1, 4, 6 și 8 din Regulamentul nr. 561/2006, dispoziții care nu sunt menționate în concluzii.
(
10
)	Considerăm, de altfel, că guvernul danez a înțeles de fapt aceste argumente și și‑a putut formula răspunsurile în ceea ce privește temeinicia lor în deplină cunoștință de cauză. Pe de altă parte, argumentele invocate în duplică în susținerea excepției de inadmisibilitate privesc în principal temeinicia cererii introductive. Astfel, guvernul danez arată în esență că reglementarea transporturilor nu ține de competența exclusivă a Uniunii, ci de o competență partajată între aceasta și statele membre, că reglementarea adoptată de Uniune în această privință nu conține nicio interdicție referitoare la restricțiile privind parcarea și că interzicerea restricțiilor prevăzută la articolul 56 TFUE nu se aplică serviciilor din domeniul transporturilor.
(
11
)	Astfel, în lipsa unor norme comune sau a altor măsuri, în temeiul articolului 91 alineatul (1) TFUE, revine statelor membre sarcina de a reglementa condițiile prestării serviciilor precum cele în discuție în litigiul principal, cu respectarea normelor generale ale Tratatului FUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 decembrie 2017, Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, punctele 46 și 47).
(
12
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 8 decembrie 2020, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑626/18, EU:C:2020:1000, punctele 144 și 145, precum și jurisprudența citată).
(
13
)	A se vedea articolul 8 alineatul (2) din regulamentul menționat.
(
14
)	Considerentul (4) al Regulamentului nr. 1072/2009 precizează în special că „[i]nstituirea unei politici comune de transport implică eliminarea tuturor restricțiilor impuse furnizorului serviciilor în cauză în temeiul naționalității sau al faptului că este stabilit într‑un alt stat membru decât cel în care urmează să fie prestate serviciile respective”.
(
15
)	A se vedea prin analogie Hotărârea din 26 iunie 2001, Comisia/Portugalia (C‑70/99, EU:C:2001:355, punctele 20-22).
(
16
)	A se vedea Hotărârea din 23 noiembrie 1999, Arblade și alții (C‑369/96 și C‑376/96, EU:C:1999:575, punctul 33 și jurisprudența citată).
(
17
)	Amintim că, în sensul articolului 4 litera (h) din Regulamentul nr. 561/2006, „perioadă de repaus săptămânal” (și anume perioada săptămânală în care un conducător auto poate dispune liber de timpul său) se compune, pe de o parte, dintr‑o „perioadă de repaus săptămânal normală” de cel puțin 45 de ore și, pe de altă parte, dintr‑o „perioadă de repaus săptămânal redusă” de mai puțin de 45 de ore, care poate fi redusă la minimum 24 de ore consecutive, conform condițiilor menționate de acest regulament.
(
18
)	Potrivit Comisiei, regula celor 25 de ore ar permite exclusiv posibilitatea ca un conducător de camioane care conduce pe teritoriul danez să efectueze o perioadă de repaus săptămânal redusă cât mai scurtă posibil, prevăzută la articolul 8 din Regulamentul nr. 561/2006, și l‑ar împiedica să efectueze perioade de repaus săptămânal normale prevăzute de această dispoziție. Pe de altă parte, regula respectivă ar putea de asemenea să determine un conducător auto să încalce durata maximă de conducere autorizată într‑o perioadă de una sau două săptămâni, prevăzută la articolul 6 din acest regulament, ar avea un impact asupra sănătății conducătorilor auto, întrucât aceștia ar fi obligați să își tulbure ritmul circadian normal, și ar crea probleme pentru conducătorii auto care trebuie să se deplaseze în Germania învecinată după ce au mers în Danemarca, ținând seama de interdicția de a conduce în această țară în weekend.
(
19
)	A se vedea în special Hotărârea din 12 aprilie 2018, Comisia/Danemarca (C‑541/16, EU:C:2018:251, punctul 25 și jurisprudența citată).
(
20
)	Este vorba despre date corectate, furnizate în ședință de guvernul danez, care nu a exclus existența altor zone de repaus private, de care nu avea însă cunoștință.
(
21
)	A se vedea articolul 8 alineatul (8) din Regulamentul nr. 561/2006, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2020/1054 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 iulie 2020 de modificare a [Regulamentului nr. 561/2006] în ceea ce privește cerințele minime referitoare la duratele de conducere zilnice și săptămânale maxime, pauzele minime și perioadele de repaus zilnic și săptămânal și a Regulamentului (UE) nr. 165/2014 în ceea ce privește poziționarea prin intermediul tahografelor (JO 2020, L 249, p. 1). În ceea ce privește versiunea inițială a articolului 8 din acest regulament, în Hotărârea din 20 decembrie 2017, Vaditrans (C‑102/16, EU:C:2017:1012, punctul 45), Curtea precizase deja în esență că dispoziția menționată trebuia interpretată în sensul că perioadele de repaus săptămânal normale nu pot fi efectuate de conducătorul auto la bordul vehiculului său.
(
22
)	Observăm o divergență de puncte de vedere între părți în ceea ce privește fezabilitatea, în practică, a unei astfel de soluții. În orice caz, Comisia nu a prezentat vreun element concret în acest sens.
(
23
)	Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 11 decembrie 2013 privind orientările Uniunii pentru dezvoltarea rețelei transeuropene de transport și de abrogare a Deciziei nr. 661/2010/UE (JO 2013, L 348, p. 1).
(
24
)	Acest articol, introdus prin Regulamentul 2020/1054, nu se aplică în speță, dar furnizează totuși o sursă de interpretare utilă. De altfel, după cum precizează considerentele (3) și (4) ale Regulamentului delegat (UE) 2022/1012 al Comisiei din 7 aprilie 2022 de completare a [Regulamentului nr. 561/2006] în ceea ce privește stabilirea de standarde care detaliază nivelul de servicii și de securitate al spațiilor de parcare sigure și securizate și procedurile de certificare a acestora (JO 2022, L 170, p. 27), Comisia, deși recunoaște deficitul semnificativ de spații de parcare sigure și securizate din Uniune, se limitează să considere că dezvoltarea unor astfel de facilități ar trebui „încurajată” la nivelul Uniunii.
(
25
)	A se vedea cererea introductivă, punctul 41.
(
26
)	Pe de altă parte, în ceea ce privește argumentul Comisiei potrivit căruia pretinsul obstacol în calea serviciilor de transport în Danemarca ar fi agravat de reglementarea traficului în Germania care interzice camioanelor să circule în weekend, observăm că o constatare a neîndeplinirii obligațiilor de către un stat membru nu poate depinde de o situație contingentă, de drept sau de fapt, existentă în alt stat membru. Abordarea contrară ar conduce la consecința absurdă ca un comportament al primului stat membru să încalce sau nu dreptul Uniunii în funcție de situația existentă în al doilea stat membru.
(
27
)	A se vedea punctul 40 din prezentele concluzii.
(
28
)	A se vedea punctul 9 din prezentele concluzii.
(
29
)	De altfel, Curtea a subliniat în esență că, în cadrul controlului proporționalității unei reglementări naționale restrictive, trebuie să se țină seama nu numai de obiectivul reglementării respective, astfel cum se prezenta la momentul adoptării acesteia, ci și de efectele reglementării menționate, apreciate posterior adoptării sale (a se vedea Hotărârea din 30 iunie 2016, Admiral Casinos & Entertainment, C‑464/15, EU:C:2016:500, punctul 37). De altfel, considerăm că o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor nu ar putea constitui în niciun caz temeiul unui „proces de intenție”.
(
30
)	Astfel, ar părea că problemele de capacitate constatate sunt cauzate în principal de o incapacitate în general, iar nu de faptul că respectivele camioane sunt parcate în aceste zone de odihnă pentru mai mult de 25 de ore.
(
31
)	Chiar dacă, după cum arată guvernul danez în duplică, regula celor 25 de ore a redus, de facto, problemele de capacitate și, în consecință, încălcările, considerăm că această regulă nu pare în sine ca fiind proporțională cu obiectivul urmărit.
(
32
)	De exemplu, prin intermediul unor norme precum cele privind interdicția de a petrece perioada de repaus săptămânal într‑un vehicul, care este mai adecvată obiectivului în discuție.
(
33
)	A se vedea Hotărârea din 27 februarie 2020, Comisia/Belgia (Contabili) (C‑384/18, EU:C:2020:124, punctul 55 și jurisprudența citată).