CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. RANTOS
van 7 april 2022 (1)
Gevoegde zaken C‑475/20 tot en met C‑482/20
Admiral Gaming Network Srl (C-475/20)
tegen
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Presidente del Consiglio dei Ministri,
IGT Lottery SpA, voorheen Lottomatica Holding Srl,
in tegenwoordigheid van:
Lottomatica Videolot Rete SpA,
Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI
en
Cirsa Italia SpA (C‑476/20),
Gamenet SpA (C‑478/20),
NTS Network SpA (C‑479/20),
Sisal Entertainment SpA (C‑480/20),
Snaitech SpA, voorheen Snai SpA (C‑482/20)
tegen
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli
in tegenwoordigheid van:
Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons) (C‑476/20, C‑478/20, C‑480/20 en C‑482/20),
Se. Ma. di Francesco Senese (C‑476/20, C‑478/20 en C‑479/20),
Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI (C‑476/20, C‑478/20 en C‑479/20),
Criga Soc. cons. arl (C‑478/20),
NAZ Srl unipersonale, voorheen Replay Srl (C‑480/20),
Presidenza del Consiglio dei Ministri (C‑480/20 en C‑482/20),
Giog Srl (C‑482/20),
Codere Network SpA (C‑482/20)
en
Codere Network SpA (C-477/20)
tegen
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Presidenza del Consiglio dei Ministri
in tegenwoordigheid van:
Hbg Connex SpA,
Nbg Srl,
Seven Beers,
Nologames Srl,
Marchionni Games Sas,
Elettrorogiochi di Marchionni Sauro,
Mm Games Chioggia Srl,
Replay Srl,
Trevigiochi New Srl,
Luxor di Dong Feng,
Mm Games Srl,
Mm Games Mestre Srl,
Bellagio Srl,
Trilioner Srl,
Dubai Srl,
Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI
en
Snaitech SpA, voorheen Cogetech SpA (C-481/20)
tegen
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Se. Ma. di Francesco Senese
in tegenwoordigheid van:
Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI
[verzoeken van de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Vrijheid van vestiging – Artikel 49 VWEU – Vrijheid van dienstverrichting – Artikel 56 VWEU – Beperkingen – Kansspelen – Concessies voor de inzameling van weddenschappen – Nationale regeling waarbij de aan concessiehouders verschuldigde vergoedingen worden verlaagd – Beginsel van gewettigd vertrouwen”
I.      Inleiding
1.        De onderhavige verzoeken om een prejudiciële beslissing zijn ingediend door de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) in het kader van gedingen tussen ondernemingen die in Italië kansspelen exploiteren door middel van speelautomaten (hierna: „concessiehouders”), en de Agenzia delle dogane e dei monopoli (agentschap voor douane en staatsmonopolies, Italië) over een nationale regeling waarbij de aan die concessiehouders ter beschikking gestelde staatsmiddelen eenmalig worden verlaagd.
2.        Met zijn vragen wenst de verwijzende rechter te vernemen of de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling een beperking oplevert van de vrijheid van vestiging (artikel 49 VWEU) of van de vrijheid van dienstverrichting (artikel 56 VWEU), en daarnaast of zij een beperking oplevert van het beginsel van gewettigd vertrouwen. Indien dat het geval is, vraagt deze rechter of een dergelijke beperking gerechtvaardigd wordt door dwingende redenen van algemeen belang en evenredig is aan de nagestreefde doelstellingen.
II.    Toepasselijke bepalingen: Italiaans recht
3.        Artikel 14 van wet nr. 23 van 11 maart 2014(2) bepaalt:
„1.      De regering wordt gemachtigd om door middel van de in artikel 1 bedoelde wetsbesluiten uitvoering te geven aan de hervorming van de geldende bepalingen inzake kansspelen, waarbij alle geldende regels worden herschikt in de vorm van een wetboek inzake kansspelen, onverminderd het op het concessie- en vergunningenstelsel gebaseerde organisatiemodel, aangezien dit onontbeerlijk is voor de bescherming van het gewettigd vertrouwen, de openbare orde en de openbare veiligheid, voor het evenwicht tussen de belangen van de schatkist, de plaatselijke belangen, en de algemene belangen van de volksgezondheid, voor het voorkomen van witwassen van opbrengsten uit criminele activiteiten en voor het waarborgen van de regelmatige betaling van de fiscale heffingen op kansspelen.
2.      De in lid 1 bedoelde hervorming geschiedt met inachtneming van de volgende beginselen en richtsnoeren:
[…]
g)      herziening van de aan concessiehouders en andere actoren verschuldigde provisies en vergoedingen volgens het criterium van progressiviteit gerelateerd aan het volume van de ingezamelde weddenschappen;
[…]”
4.        Artikel 1, lid 649, van wet nr. 190 van 23 december 2014(3) luidt:
„Teneinde bij te dragen aan de doelstelling van sanering van de overheidsfinanciën en in afwachting van een grondige hervorming, ter uitvoering van artikel 14, lid 2, onder g), van de [machtigingswet], van de aan de concessiehouders en de andere actoren in de keten verschuldigde provisies en vergoedingen in het kader van het netwerk voor inzameling van weddenschappen voor rekening van de staat, worden de staatsmiddelen die bij wijze van vergoedingen ter beschikking worden gesteld van de concessiehouders en van de personen die naargelang van hun respectieve taken actief zijn in de exploitatie van kansspelen en de inzameling van weddenschappen door middel van de automaten bedoeld in artikel 110, lid 6, van de geconsolideerde tekst van koninklijk besluit nr. 773 van 18 juni 1931, met ingang van 2015 jaarlijks verlaagd met een bedrag van 500 miljoen EUR. Hieruit vloeit voort dat met ingang van 1 januari 2015:
a)      het totale bedrag van de met de hierboven bedoelde automaten ingezamelde weddenschappen, na aftrek van de uitbetaalde prijzen, door de actoren in de keten wordt betaald aan de concessiehouders. De concessiehouders stellen de Agenzia delle dogane e dei monopoli in kennis van de namen van de actoren in de keten die niet voldoen aan deze betalingsverplichting, met name met het oog op een eventuele klacht bij de bevoegde gerechtelijke instantie;
b)      de concessiehouders, ter uitvoering van de hun toevertrouwde publieke taken, bovenop het bedrag dat zij gewoonlijk aan de overheid overmaken aan heffingen en andere lasten op grond van de geldende wetgeving en de concessieovereenkomst, jaarlijks tussen april en oktober een bedrag van 500 miljoen EUR zullen betalen, elk in verhouding tot het aantal automaten dat op 31 december 2014 aan hen kan worden toegeschreven. Het aantal automaten bedoeld in artikel 110, lid 6, onder a) en b), van de geconsolideerde tekst van koninklijk besluit nr. 773 van 18 juni 1931 dat aan elke concessiehouder kan worden toegeschreven, en de wijze waarop de betaling zal geschieden, worden vastgesteld bij een besluit dat door de directeur van de Agenzia delle dogane e dei monopoli uiterlijk op 15 januari 2015, na onderzoek van de gegevens, wordt vastgesteld. Met ingang van 2016 zal een soortgelijk besluit worden vastgesteld om het aantal aldus vastgestelde automaten te wijzigen;
c)      de concessiehouders, in het kader van de uitoefening van de hun toevertrouwde publieke taken, de resterende bedragen die beschikbaar zijn voor de provisies en vergoedingen van de andere actoren in de keten onder laatstgenoemden verdelen, waarbij zij opnieuw onderhandelen over de desbetreffende overeenkomsten en de provisies en vergoedingen uitsluitend betalen op basis van de sluiting van overeenkomsten waarover opnieuw is onderhandeld.”
5.        Artikel 1, lid 649, van de stabiliteitswet 2015 is uitgevoerd bij besluit nr. 388 van 15 januari 2015(4).
6.        Artikel 1, lid 920, van wet nr. 208 van 28 december 2015(5) heeft artikel 1, lid 649, van de stabiliteitswet 2015 ingetrokken, terwijl artikel 1, lid 921, van deze wet vaststelt dat deze bepaling:
„[…] aldus [wordt] uitgelegd dat de jaarlijkse verlaging van de staatsmiddelen die als vergoedingen ter beschikking worden gesteld van de concessiehouders en de personen die naargelang van hun respectieve bevoegdheden actief zijn in de exploitatie van kansspelen en de inzameling van weddenschappen door middel van de automaten bedoeld in artikel 110, lid 6, van de geconsolideerde tekst van koninklijk besluit nr. 773 van 18 juni 1931, wordt toegepast op elk van de actoren in de keten in verhouding tot hun aandeel in de verdeling van de vergoeding op basis van de desbetreffende overeenkomsten en rekening houdend met de duur ervan in 2015”.
III. Hoofdgedingen, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
7.        Bij concessieovereenkomsten die zijn gesloten in 2013 na een in 2011 bekendgemaakte aanbesteding, zijn de concessiehouders belast met de exploitatie van de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde automaten(6). Deze aanbesteding bevatte onder meer nadere regels voor de vaststelling van de vergoeding voor deze concessiehouders.
8.        Op grond van artikel 1, lid 649, van de stabiliteitswet 2015, dat voorzag in de verlaging van de aan de concessiehouders beschikbaar gestelde staatsmiddelen met een bedrag van jaarlijks 500 miljoen EUR op basis van het aantal automaten dat aan hen kon worden toegeschreven (hierna: „litigieuze heffing”), heeft de Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (autonome bestuur van staatsmonopolies, Italië), bij besluit nr. 388 van 15 januari 2015, voor het jaar 2015 een raming gemaakt van het aantal automaten dat aan elke concessiehouder kon worden toegeschreven en de bedragen vastgesteld die dienovereenkomstig verschuldigd waren. Vervolgens is de litigieuze heffing bij artikel 1, leden 920 en 921, van de stabiliteitswet 2016 beperkt tot het jaar 2015 en is zij verdeeld over alle actoren in de keten en niet langer alleen over de concessiehouders.
9.        De concessiehouders hebben bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Lazio, Italië) beroep ingesteld tegen de litigieuze heffing, daar deze volgens hen hun winstmarge aanzienlijk verkleinde en onrechtmatig was omdat de bepalingen ter uitvoering ervan in strijd waren met het Unierecht dan wel met de Italiaanse grondwetsbepalingen.
10.      Nadat de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio dit beroep bij uitspraak van 1 augustus 2019(7) had verworpen, hebben de concessiehouders hoger beroep aangetekend bij de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), die in elk van de hoofdgedingen de behandeling van de zaak heeft geschorst en het Hof heeft verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen, welke in alle zaken op dezelfde wijze zijn geformuleerd:
„1)      Is de invoering van een regeling als die van artikel 1, lid 649, van [de stabiliteitswet 2015], waarbij alleen voor een beperkte en specifieke categorie van exploitanten, dat wil zeggen alleen voor exploitanten van kansspelautomaten en niet voor alle exploitanten in de kansspelsector, de provisies en vergoedingen worden verlaagd, verenigbaar met de uitoefening van de door artikel 49 VWEU gewaarborgde vrijheid van vestiging en met de uitoefening van de door artikel 56 VWEU gewaarborgde vrijheid van dienstverrichting?
2)      Is de invoering van een regeling als die van artikel 1, lid 649, van [de stabiliteitswet 2015], waarbij tijdens de looptijd van een concessieovereenkomst tussen een onderneming en een Italiaanse overheidsinstantie de in die overeenkomst vastgestelde vergoeding om louter economische redenen wordt verlaagd, verenigbaar met het Unierechtelijke beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen?”
11.      Het Hof heeft deze zaken, gelet op de verknochtheid ervan, gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest, en de verwijzende rechter een vraag voorgelegd om uit te maken of deze zaken een zuiver interne situatie betreffen die buiten de werkingssfeer van het Unierecht valt.
12.      Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de concessiehouders, de Italiaanse regering en de Europese Commissie. Deze partijen hebben ook mondelinge opmerkingen gemaakt tijdens de pleitzitting van 27 januari 2022.
IV.    Analyse
A.      Bevoegdheid van het Hof
13.      Alvorens in te gaan op de inhoud van de prejudiciële vragen, lijkt het mij nuttig om elke twijfel weg te nemen omtrent de bevoegdheid van het Hof om hierover uitspraak te doen.
14.      Ofschoon de concessiehouders allemaal Italiaanse vennootschappen zijn en de elementen van de onderhavige zaken op het eerste gezicht beperkt lijken te zijn tot één lidstaat, namelijk Italië, volstaat namelijk de vaststelling dat sommige van deze vennootschappen worden gecontroleerd door vennootschappen uit andere lidstaten(8) en dat, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen en ter terechtzitting heeft opgemerkt, „omgekeerde” discriminaties door het Italiaanse recht verboden zijn(9).
15.      Mijns inziens is het Hof dus bevoegd om de prejudiciële vragen te beantwoorden.
B.      Eerste prejudiciële vraag
16.      Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 49 VWEU en 56 VWEU zich verzetten tegen een nationale regeling als die in de hoofdgedingen, op grond waarvan voor het jaar 2015 de vergoeding van één enkele categorie exploitanten in de kansspelsector, namelijk exploitanten in de sector van de kansspelautomaten (concessiehouders en kleinhandelaren), met 500 miljoen EUR wordt verlaagd.
17.      Volgens deze rechter legt de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling met terugwerkende kracht een economische heffing op aan concessiehouders, hetgeen een beperking inhoudt van de door de artikelen 49 en 56 VWEU gewaarborgde vrijheden. Daarnaast heeft hij twijfels of deze beperking wordt gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang, aangezien deze uitsluitend lijkt te zijn ingegeven door redenen die verband houden met de sanering van de overheidsfinanciën.
18.      Alvorens de eerste vraag te beantwoorden (deel 3), zal ik in de volgende punten onderzoeken of de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling een beperking oplevert van de vrijheid van vestiging of van de vrijheid van dienstverrichting, die worden gewaarborgd door artikel 49 VWEU en artikel 56 VWEU (deel 1), en indien dat het geval is, de voorwaarden waaronder een dergelijke beperking kan worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang (deel 2) verduidelijken uit het oogpunt van het bestaan van een dergelijke rechtvaardigingsgrond [deel 2, onder a)] en uit het oogpunt van de evenredigheid van de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling met de nagestreefde doelstellingen [deel 2, onder b)].
1.      Bestaan van een beperking op de door de artikelen 49 en 56 VWEU gewaarborgde vrijheden
19.      Volgens vaste rechtspraak van het Hof moeten alle maatregelen die de uitoefening van de door de artikelen 49 en 56 VWEU gewaarborgde vrijheden verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken, worden beschouwd als beperkingen van de vrijheid van vestiging of de vrijheid van dienstverrichting(10).(11)
20.      In casu lijkt het mij duidelijk dat, zoals de Commissie opmerkt, de verlaging van de ter beschikking van de concessiehouders gestelde staatsmiddelen na de verlening van de concessies de rentabiliteit van de door hen gedane investeringen kan aantasten en het voor hen minder aantrekkelijk kan maken om kansspelactiviteiten te verrichten.(12)
21.      Bovendien wordt deze vaststelling mijns inziens door geen enkele van de partijen in de hoofdgedingen echt ter discussie gesteld.(13) Met name de Italiaanse regering heeft dienaangaande aangevoerd dat de litigieuze heffing minimale gevolgen heeft gehad voor de concessiehouders, hetgeen hoe dan ook niet belet dat die heffing een beperking van die fundamentele vrijheden oplevert.(14)
22.      Ik ben dan ook van mening dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling een beperking van de door de artikelen 49 en 56 VWEU gewaarborgde vrijheden kan opleveren.
2.      Bestaan van rechtvaardigingsgronden voor de beperking
23.      Volgens vaste rechtspraak van het Hof behoort de kansspelregeling tot de gebieden waarop er tussen de lidstaten aanzienlijke morele, religieuze en culturele verschillen bestaan. Bij het ontbreken van harmonisatie ter zake op het niveau van de Unie beschikken de lidstaten over een ruime beoordelingsbevoegdheid om te bepalen welk niveau van bescherming van de consument en de maatschappelijke orde zij het meest passend achten. De lidstaten zijn derhalve vrij om hun beleidsdoelstellingen op het gebied van kansspelen te bepalen en om in voorkomend geval het gewenste beschermingsniveau nauwkeurig te omlijnen. De beperkingen die de lidstaten opleggen, moeten evenwel voldoen aan de voorwaarden die in de rechtspraak van het Hof zijn gesteld aan met name de rechtvaardiging ervan door dwingende redenen van algemeen belang en de evenredigheid ervan.(15)
24.      Voor het onderzoek of de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling kan worden gerechtvaardigd, dient derhalve te worden nagegaan of die regeling, gelet op de doelstellingen ervan, dwingende redenen van algemeen belang nastreeft en daarnaast of de betrokken bepalingen in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel.
a)      Bestaan van dwingende redenen van algemeen belang
25.      Wat de doelstellingen van de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling betreft, stel ik vast dat de litigieuze heffing bij artikel 1, lid 649, van de stabiliteitswet 2015 is ingevoerd „[t]eneinde bij te dragen aan de doelstelling van sanering van de overheidsfinanciën” en daarnaast „in afwachting van een grondige hervorming, ter uitvoering van de [machtigingswet], van de aan de concessiehouders en de andere actoren in de keten verschuldigde provisies en vergoedingen in het kader van het netwerk voor inzameling van weddenschappen voor rekening van de staat”.
26.      Wat ten eerste de doelstelling van sanering van de overheidsfinanciën betreft, herinner ik eraan dat het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld dat de doelstelling de inkomsten voor de schatkist te maximaliseren op zich een beperking van de vrijheid van dienstverrichting niet kan rechtvaardigen.(16) Bijgevolg vormt de enige verklaarde doelstelling van de litigieuze heffing, namelijk de sanering van de overheidsfinanciën, op zich geen geldige rechtvaardigingsgrond voor de beperking die voortvloeit uit de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling.
27.      Het Hof heeft evenwel ook geoordeeld dat de omstandigheid dat een beperking van de kansspelactiviteiten bijkomstig ten goede komt aan de begroting van de betrokken lidstaat niet belet dat die beperking gerechtvaardigd kan zijn, voor zover zij in de eerste plaats daadwerkelijk doelstellingen betreffende dwingende vereisten van algemeen belang nastreeft, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.(17)
28.      De Italiaanse regering heeft dienaangaande in haar schriftelijke opmerkingen en ter terechtzitting betoogd dat de betrokken bepalingen, wanneer verder wordt gekeken dan de bewoordingen ervan, passen in een ruimere context van de totstandbrenging van een nieuw evenwicht in de kansspelsector. In die context heeft de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling eveneens tot doel de winstgevendheid van kansspelactiviteiten te beperken teneinde de verspreiding van illegale kansspelen tegen te gaan en de zwakste bevolkingsgroepen te beschermen tegen de gevolgen van gokken, in het bijzonder tegen het risico van gokverslaving.
29.      Dergelijke doelstellingen, voor zover zij in casu relevant zijn, lijken mij op het eerste gezicht dwingende redenen van algemeen belang te kunnen vormen die geschikt zijn om een beperking van de vrijheid van vestiging of van de vrijheid van dienstverrichting te rechtvaardigen.
30.      Het staat evenwel aan de verwijzende rechter, die in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing niet heeft gewezen op het bestaan van dergelijke doelstellingen, om vast te stellen welke doelstellingen de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale bepalingen daadwerkelijk nastreven(18) en om meer bepaald na te gaan of deze regeling, naast de verklaarde doelstelling van sanering van de overheidsfinanciën, ook de doelstellingen nastreeft van voorkoming van verspreiding van illegale kansspelen en bescherming van de zwakste bevolkingsgroepen tegen het risico van gokverslaving.
31.      Wat ten tweede de hervorming van de provisies en vergoedingen als bedoeld in artikel 1, lid 649, van de stabiliteitswet 2015 betreft, stel ik vast dat artikel 14 van de machtigingswet inderdaad bepaalde dat de regering bevoegd was om uitvoering te geven aan de hervorming van de geldende bepalingen inzake kansspelen, met inbegrip van de herziening van de aan de concessiehouders en de andere actoren in de kansspelketen verschuldigde provisies en vergoedingen „volgens het criterium van progressiviteit gerelateerd aan het volume van de ingezamelde weddenschappen”.
32.      Evenwel is mijns inziens, een en ander onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, met de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling geen dergelijke algemene hervorming nagestreefd. Zoals blijkt uit de bewoordingen van artikel 1, lid 649, van de stabiliteitswet 2015, is deze regeling immers vastgesteld in afwachting van die hervorming en met het oog op de sanering van de overheidsfinanciën (en niet met het oog op de hervorming van de provisies en vergoedingen).(19) Voorts is de litigieuze heffing niet vastgesteld volgens het in de machtigingswet opgenomen criterium van progressiviteit gerelateerd aan het volume van de ingezamelde weddenschappen, maar wel op een vast bedrag dat wordt verdeeld over de concessiehouders(20) op basis van het aantal geëxploiteerde automaten, ongeacht de winstgevendheid ervan(21).
b)      Evenredigheid van de beperking met de nagestreefde doelstellingen
33.      Volgens vaste rechtspraak van het Hof moeten de door de lidstaten opgelegde beperkingen geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaan dan ter bereiking daarvan noodzakelijk is. In deze context moet er bovendien aan worden herinnerd dat een nationale wettelijke regeling slechts geschikt is om de verwezenlijking van het aangevoerde doel te waarborgen, wanneer zij daadwerkelijk ertoe strekt dit op samenhangende en stelselmatige wijze te verwezenlijken.(22)
34.      Volgens eveneens vaste rechtspraak van het Hof staat het aan de lidstaat die zich wil beroepen op een doel dat de belemmering van de vrijheid van dienstverrichting kan rechtvaardigen, de rechterlijke instantie die zich hierover dient uit te spreken alle gegevens te verstrekken aan de hand waarvan deze zich ervan kan vergewissen dat deze maatregel voldoet aan de vereisten van het evenredigheidsbeginsel.(23)
35.      In casu staat het aan de verwijzende rechter om op basis van de door de betrokken lidstaat verstrekte gegevens na te gaan of de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling, waarbij de winstgevendheid van kansspelactiviteiten wordt beperkt, noodzakelijk is om de door de Italiaanse regering genoemde aanvullende doelstellingen, namelijk voorkoming van verspreiding van illegale kansspelen en bescherming van de zwakste bevolkingsgroepen tegen het risico van gokverslaving(24), op samenhangende en stelselmatige wijze te verwezenlijken en of zij niet verder gaat dan ter bereiking daarvan noodzakelijk is.
36.      Daartoe moet deze rechter een globale beoordeling verrichten van de omstandigheden waarin de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling is vastgesteld en uitgevoerd. Tot die omstandigheden behoort mijns inziens ook het feit dat het weliswaar om een tijdelijke en partiële regeling gaat, die slechts betrekking heeft op een specifieke, zij het zeer lucratieve subsector van de ruimere kansspelsector(25), maar dat die regeling helemaal geen op zichzelf staande maatregel is, doch deel uitmaakt van het ruimere kader dat door de stabiliteitswet 2015 is bepaald en ziet op de vaststelling van een aantal maatregelen, waaronder maatregelen ter gezondmaking van de economie, op de meest diverse gebieden.
3.      Voorstel van antwoord op de eerste vraag
37.      Gelet op een en ander geef ik in overweging om op de eerste vraag te antwoorden dat een nationale regeling waarbij de staatsmiddelen die ter beschikking worden gesteld van de houders van concessies voor kansspelautomaten eenmalig worden verlaagd, een beperking vormt van de vrijheid van vestiging of van de vrijheid van dienstverrichting, die respectievelijk worden gewaarborgd door artikel 49 VWEU en artikel 56 VWEU, voor zover deze regeling het minder aantrekkelijk kan maken om kansspelactiviteiten te verrichten door middel van speelautomaten.
38.      Een dergelijke beperking kan niettemin worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang, voor zover de nationale rechter na een globale beoordeling van de omstandigheden waarin die regeling is vastgesteld en uitgevoerd, tot de slotsom komt dat daarmee daadwerkelijk op samenhangende en stelselmatige wijze doelstellingen van algemeen belang worden nagestreefd, zoals voorkoming van verspreiding van illegale kansspelen en bescherming van de zwakste bevolkingsgroepen tegen het risico van gokverslaving, waarbij de omstandigheid dat kansspelactiviteiten worden beperkt met het oog op de sanering van de overheidsfinanciën, op zich er niet aan in de weg staat dat van deze beperking kan worden aangenomen dat daarmee in de eerste plaats daadwerkelijk dergelijke doelstellingen worden nagestreefd, en wel op samenhangende en stelselmatige wijze.
C.      Tweede prejudiciële vraag
39.      Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen zich verzet tegen een nationale regeling als die welke in de hoofdgedingen aan de orde is, waarbij tijdens de looptijd van een concessieovereenkomst tussen een onderneming en een overheidsinstantie van de betrokken lidstaat de in die overeenkomst vastgestelde vergoeding om louter economische redenen wordt verlaagd.
40.      Deze rechter betwijfelt of de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling verenigbaar is met dit beginsel, aangezien deze regeling van invloed is op de reeds bestaande concessieverhoudingen en voor een voorzichtige en bezonnen ondernemer niet te voorzien is.(26)
41.      Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist het rechtszekerheidsbeginsel, waarvan het beginsel van gewettigd vertrouwen het rechtstreekse uitvloeisel is, met name dat rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn, in het bijzonder wanneer die regels nadelige gevolgen kunnen hebben voor particulieren en ondernemingen. Een marktdeelnemer mag evenwel niet erop vertrouwen dat zich in het geheel geen wetswijziging zal voordoen, maar kan alleen de wijze van toepassing van een dergelijke wijziging ter discussie stellen.(27)
42.      Uit eveneens vaste rechtspraak van het Hof blijkt dat op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen een beroep kan worden gedaan door iedere marktdeelnemer bij wie een nationale autoriteit gegronde verwachtingen heeft gewekt. Wanneer een voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer echter de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige maatregel kon voorzien, kan hij zich niet op dit beginsel beroepen wanneer die maatregel wordt vastgesteld. Bovendien mogen de marktdeelnemers niet vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die de nationale autoriteiten in het kader van hun beoordelingsbevoegdheid kunnen wijzigen.(28)
43.      Het staat uitsluitend aan de verwijzende rechter om na te gaan of een nationale regeling zoals die in de hoofdgedingen in overeenstemming is met het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, waarbij het Hof in zijn uitspraak op een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU slechts bevoegd is deze rechter alle uitleggingsgegevens betreffende het Unierecht te geven om hem in staat te stellen die overeenstemming te toetsen. De verwijzende rechter kan daartoe rekening houden met alle relevante gegevens die blijken uit de bewoordingen, de doelstelling of de opzet van de betrokken wettelijke regelingen.(29)
44.      Dienaangaande wil ik er allereerst op wijzen dat de lidstaten, zoals in punt 23 van de onderhavige conclusie in herinnering is gebracht, over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken wat hun kansspelbeleid betreft. Bovendien heeft de Italiaanse wetgever de laatste jaren voortdurend en op uiteenlopende wijze in de kansspelsector ingegrepen.(30)
45.      Vervolgens is het juist dat de aanbesteding van 2011 voorzag in specifieke regels voor de vaststelling van de vergoeding die verschuldigd is aan de concessiehouders, aan wie de concessies in 2013 zijn gegund. Ik merk evenwel op dat, zoals de Italiaanse regering betoogt, de contractuele verhouding tussen marktdeelnemers en de overheidsdiensten die een rol spelen in de concessieregeling, wordt gekenmerkt door een „dynamisch karakter” dat ruimte biedt voor een overheidsoptreden dat wordt gerechtvaardigd door doelstellingen van algemeen belang, temeer wanneer, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, met de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling daadwerkelijk de in de punten 28 en 29 van de onderhavige conclusie uiteengezette doelstellingen worden nagestreefd, namelijk de verspreiding van illegale kansspelen tegengaan en de zwakste bevolkingsgroepen beschermen tegen het risico van gokverslaving.
46.      Ten slotte voorzag de in 2014 aangenomen machtigingswet, zoals de Italiaans regering aanvoert, in een herziening van de aan concessiehouders en andere actoren verschuldigde provisies en vergoedingen.(31)
47.      Derhalve is het juist dat de aan de concessiehouders opgelegde litigieuze heffing een wijziging op zeer korte termijn van de in de concessieovereenkomsten neergelegde voorwaarden vormde.(32) Door het evolutieve en de facto onzekere karakter van de kansspelwetgeving, het tijdelijke karakter van deze heffing en, onder voorbehoud van toetsing door de verwijzende rechter, de beperkte invloed ervan op de rentabiliteit van de door de concessiehouders gedane investeringen, was de wetgevende ingreep in kwestie mijns inziens echter verre van zo uitzonderlijk of onvoorzienbaar dat zij bij de concessiehouders het gewettigd vertrouwen kon wekken dat de in hun overeenkomsten neergelegde voorwaarden ongewijzigd zouden blijven.(33)
48.      Concluderend ben ik van mening dat het aan de verwijzende rechter staat om, rekening houdend met alle voorgaande elementen en met alle andere relevante omstandigheden van de bij hem aanhangige gedingen, na te gaan of de concessiehouders, als voorzichtige en bezonnen actoren, over voldoende informatie beschikten om te kunnen verwachten dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling zou worden gewijzigd zoals door de betrokken heffing.
49.      Derhalve geef ik in overweging om op de tweede vraag te antwoorden dat het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen zich in beginsel niet verzet tegen een nationale regeling waarbij voor een bepaald jaar en voor beperkte bedragen de in een concessieovereenkomst voor kansspelautomaten neergelegde vergoeding wordt verlaagd. Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om in het kader van de concrete beoordeling van alle relevante omstandigheden na te gaan of dit beginsel in de hoofdgedingen is geëerbiedigd.
V.      Conclusie
50.      Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Consiglio di Stato te beantwoorden als volgt:
„1)      Een nationale wettelijke regeling waarbij de staatsmiddelen die ter beschikking worden gesteld van de houders van concessies voor kansspelautomaten eenmalig worden verlaagd, vormt een beperking van de vrijheid van vestiging of van de vrijheid van dienstverrichting, die respectievelijk worden gewaarborgd door artikel 49 VWEU en artikel 56 VWEU, voor zover deze regeling het minder aantrekkelijk kan maken om kansspelactiviteiten te verrichten door middel van speelautomaten.
Een dergelijke beperking kan niettemin worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang, voor zover de nationale rechter na een globale beoordeling van de omstandigheden waarin die wettelijke regeling is vastgesteld en uitgevoerd, tot de slotsom komt dat daarmee daadwerkelijk op samenhangende en stelselmatige wijze doelstellingen van algemeen belang worden nagestreefd, zoals voorkoming van verspreiding van illegale kansspelen en bescherming van de zwakste bevolkingsgroepen tegen het risico van gokverslaving, waarbij de omstandigheid dat kansspelactiviteiten worden beperkt met het oog op de sanering van de overheidsfinanciën, op zich er niet aan in de weg staat dat van deze beperking kan worden aangenomen dat daarmee in de eerste plaats daadwerkelijk dergelijke doelstellingen worden nagestreefd, en wel op samenhangende en stelselmatige wijze.
2)      Het beginsel van gewettigd vertrouwen verzet zich in beginsel niet tegen een nationale regeling waarbij voor een bepaald jaar en voor beperkte bedragen de in een concessieovereenkomst voor kansspelautomaten neergelegde vergoeding wordt verlaagd. Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om in het kader van de concrete beoordeling van alle relevante omstandigheden na te gaan of dit beginsel in de hoofdgedingen is geëerbiedigd.”
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
2      Legge no 23 „Delega al Governo recante dispositioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita” (wet nr. 23 betreffende de delegatie aan de regering van maatregelen voor een billijker, transparanter en meer op groei gericht belastingstelsel) van 11 maart 2014 (GURI nr. 59 van 12 maart 2014; hierna: „machtigingswet”).
3      Legge no 190 „Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)” [wet nr..190 houdende bepalingen inzake de vaststelling van de jaar- en meerjarenbegroting van de staat (stabiliteitswet 2015)] van 23 december 2014 (gewoon supplement bij GURI nr. 300 van 29 december 2014; hierna: „stabiliteitswet 2015”).
4      Decreto direttoriale no 388 dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS) (besluit nr. 388 van het autonome bestuur van staatsmonopolies) van 15 januari 2015 (prot. nr. 4076 RU).
5      Legge no 208 „Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)” [wet nr. 208 houdende bepalingen inzake de vaststelling van de jaar- en meerjarenbegroting van de staat (stabiliteitswet 2016)] (gewoon supplement bij GURI nr. 302 van 30 december 2015; hierna: „stabiliteitswet 2016”).
6      Het gaat meer bepaald om zogenoemde „amusement with prize (AWP)”- en „video lottery terminal (VLT)”-automaten.
7      In de loop van de procedure heeft de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio zich met een vraag over de grondwettigheid van artikel 1, lid 649, van de stabiliteitswet 2015 gewend tot de Corte costituzionale (grondwettelijk hof, Italië), dat de zaak, na inwerkingtreding van de stabiliteitswet 2016, waarbij deze bepaling is ingetrokken, naar deze rechter heeft terugverwezen met het oog op heroverweging van de relevantie van die vraag. De Tribunale amministrativo regionale per il Lazio heeft het beroep vervolgens verworpen, voornamelijk op grond dat door de inwerkingtreding van artikel 1, leden 920 en 921, van de stabiliteitswet 2016 elke mogelijke onrechtmatigheid van de betrokken bepalingen was weggenomen.
8      Bovendien is door een andere concessiehoudende vennootschap die onder de heffing valt, namelijk Global Starnet Ltd, zelf een buitenlandse vennootschap, beroep ingesteld tegen besluit nr. 388 van 15 januari 2015, welk beroep aanleiding heeft gegeven tot een later verzoek om een prejudiciële beslissing (zaak C‑463/21), dat is opgeschort in afwachting van de beslissing die in de onderhavige gevoegde zaken zal worden gegeven.
9      Dienaangaande wens ik eraan te herinneren dat het Hof zich herhaaldelijk bevoegd heeft verklaard om over verzoeken om een prejudiciële beslissing die betrekking hebben op bepalingen van het Unierecht, uitspraak te doen in situaties waarin de feiten van het hoofdgeding weliswaar niet rechtstreeks binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, maar waarin de bepalingen van dat recht toepasselijk zijn gemaakt doordat het nationale recht naar de inhoud ervan verwijst [zie arrest van 21 november 2019, Deutsche Post e.a. (C‑203/18 en C‑374/18, EU:C:2019:999, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Bovendien stelt geen enkele van de partijen in de gedingen de bevoegdheid van het Hof of de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen in casu echt ter discussie.
10      Ik wijs er terloops op dat kansspelen diensten zijn die zowel via een vaste inrichting als in het kader van een dienstverrichting kunnen worden verricht en dat in casu geen onderscheid hoeft te worden gemaakt tussen de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting.
11      Zie arrest van 20 december 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
12      Zie naar analogie arrest van 20 december 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, punt 36) en conclusie van advocaat-generaal Wahl in de zaak Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:442, punt 38).
13      Ik stel vast dat de discussie tussen partijen zich heeft toegespitst op de vraag of er sprake is van op dwingende redenen van algemeen belang gebaseerde rechtvaardigingsgronden en op de vraag of de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling evenredig is met de nagestreefde doelstellingen.
14      Het is immers vaste rechtspraak dat er voor het begrip „beperking” van de fundamentele vrijheden geen „de minimis”-regel geldt [zie in die zin met name arrest van 3 december 2014, De Clercq e.a. (C‑315/13, EU:C:2014:2408, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak)].
15      Zie arrest van 20 december 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, punten 39 en 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
16      Zie arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
17      Zie arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
18      Zie arrest van 20 december 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
19      Bovendien is deze regeling slechts van toepassing op één deel van de kansspelsector, namelijk dat van de speelautomaten.
20      De litigieuze heffing is vervolgens bij artikel 1, leden 920 en 921, van de stabiliteitswet 2016 verdeeld over alle actoren in de keten.
21      Onverminderd de verificaties door de verwijzende rechter, blijkt uit het dossier trouwens niet dat die hervorming nadien is doorgevoerd.
22      Zie arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
23      Zie arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
24      Mits deze doelstellingen met die regeling daadwerkelijk worden nagestreefd, hetgeen aan de verwijzende rechter staat om na te gaan (zie punten 30-32 van de onderhavige conclusie).
25      Deze regeling is immers slechts één jaar van kracht gebleven (2015) en had alleen betrekking op kansspelen waarbij speelautomaten worden gebruikt.
26      Bovendien doet het uitzonderlijke karakter van deze maatregel volgens deze rechter niet af aan de noodzaak om te antwoorden op de prejudiciële vraag, aangezien de draagwijdte van de maatregel aanzienlijk is en de nationale wetgever een nieuwe identieke maatregel zou kunnen vaststellen.
27      Zie arrest van 20 december 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, punten 46 en 47). Meer bepaald vereist het rechtszekerheidsbeginsel niet dat zich geen wetswijziging voordoet, maar veeleer dat de nationale wetgever rekening houdt met de bijzondere situaties van de marktdeelnemers en zo nodig voorziet in aanpassingen aan de toepassing van nieuwe rechtsregels [zie arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak)].
28      Zie arrest van 15 april 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) e.a. (C‑798/18 en C‑799/18, EU:C:2021:280, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29      Zie met name arrest van 15 april 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) e.a. (C‑798/18 en C‑799/18, EU:C:2021:280, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
30      Over deze vele ingrepen van de Italiaanse wetgever hebben de Italiaanse rechters regelmatig prejudiciële vragen gesteld [zie met name arresten van 21 oktober 1999, Zenatti (C‑67/98, EU:C:1999:514); 6 november 2003, Gambelli e.a. (C‑243/01, EU:C:2003:597); 6 maart 2007, Placanica e.a. (C‑338/04, C‑359/04 en C‑360/04, EU:C:2007:133); 16 februari 2012, Costa en Cifone (C‑72/10 en C‑77/10, EU:C:2012:80); 28 januari 2016, Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60); 20 december 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985); 19 december 2018, Stanley International Betting en Stanleybet Malta (C‑375/17, EU:C:2018:1026), en 2 september 2021, Sisal e.a. (C‑721/19 en C‑722/19, EU:C:2021:672)].
31      Ofschoon die wet voorzag in een herziening van de betrokken provisies en vergoedingen volgens het criterium van progressiviteit gerelateerd aan het volume van de ingezamelde weddenschappen die aan de concessiehouders zijn verschuldigd, en de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling, zoals ik in de punten 28 en 29 van de onderhavige conclusie heb opgemerkt en onder voorbehoud van toetsing door de verwijzende rechter, geen deel uitmaakt van het kader van een dergelijke algemene herziening, blijft het een feit dat de Italiaanse wetgever het voornemen te kennen had gegeven opnieuw in de betrokken sector in te grijpen.
32      Dienaangaande wens ik in herinnering te brengen dat een marktdeelnemer die dure investeringen heeft gedaan om zich te conformeren aan een eerder door de wetgever vastgestelde regeling, in beginsel aanzienlijk kan worden geschaad door een voortijdige afschaffing van die regeling, zeker wanneer de afschaffing plotseling en onvoorzienbaar geschiedt, zonder dat hij de nodige tijd krijgt om zich aan de nieuwe wettelijke toestand aan te passen [zie arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak)].
33      Deze omstandigheden verminderen mijns inziens ook de noodzaak van een „aanpassingsperiode” in de zin van de in voetnoot 32 van de onderhavige conclusie aangehaalde rechtspraak.