Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
της
12ης
Μαρτίου
2026 (1)
Υπόθεση C‑11/25
Jelgavas
valstspilsētas
pašvaldība
κατά
Konkurences padome
[αίτηση του Augstākā tiesa (Senāts) (Ανωτάτου Δικαστηρίου, Λεττονία) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
« Προδικαστική παραπομπή – Αρμοδιότητα – Άρθρο 102 ΣΛΕΕ – Καταχρηστική εκμετάλλευση δεσπόζουσας θέσης – Έννοια οικονομικής δραστηριότητας και επιχείρησης – Οργάνωση της υπηρεσίας διαχείρισης αποβλήτων στον δήμο και εξουσία επιλογής του συστήματος επιλογής αναδόχου – Αποφάσεις που εμπίπτουν στην άσκηση προνομιών δημόσιας εξουσίας – Διαδικασία επιλογής του αναδόχου που θα παράσχει την υπηρεσία διαχείρισης των δημοτικών αποβλήτων – Απευθείας ανάθεση – Πάροχος υπηρεσιών που ανήκει εν μέρει στον δήμο »
1.        Το 2004 ο Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Δήμος Jelgava, Λεττονία) συνήψε με εταιρία της οποίας είναι πλειοψηφικός μέτοχος σύμβαση παροχής υπηρεσιών για τη συλλογή και την επεξεργασία αποβλήτων στον δήμο.
2.        Η επιλογή του αναδόχου πραγματοποιήθηκε χωρίς να διεξαχθεί διαδικασία διαγωνισμού. Η διάρκεια της σύμβασης εκτεινόταν μέχρι το
2029.
3.        Το 2021 η Konkurences padome (επιτροπή ανταγωνισμού, Λεττονία) έκρινε ότι ο pašvaldība (δήμος), επιλέγοντας απευθείας τον ανάδοχο, παρέβη την απαγόρευση καταχρηστικής εκμετάλλευσης δεσπόζουσας θέσης, και του επέβαλε, για τον λόγο αυτόν, πρόστιμο.
4.        Το αιτούν δικαστήριο ζητεί την ερμηνεία του άρθρου 102 ΣΛΕΕ προκειμένου, κατ’ ουσίαν, να διαπιστωθεί κατά πόσον ένας δήμος ενεργεί ως «επιχείρηση» κατά τη λήψη απόφασης σχετικά με τον τρόπο οργάνωσης της παροχής της υπηρεσίας διαχείρισης των αποβλήτων στην επικράτειά του.
I.      Το νομικό πλαίσιο
Α.      Το δίκαιο της Ένωσης
1.      Οδηγία 75/442/ΕΟΚ (2)
5.        Το άρθρο 5 ορίζει τα εξής:
«Τα Κράτη Μέλη συνιστούν ή υποδεικνύουν την ή τις αρμόδιες αρχές τις επιφορτισμένες, εντός μιας καθoρισμένης ζώνης, να σχεδιάζουν, να οργανώνουν, να επιτρέπουν και να επιβλέπουν τις εργασίες διαθέσεως των στερεών αποβλήτων.»
2.      Οδηγία 2008/98/ΕΚ (3)
6.        Κατά το άρθρο 13 («Προστασία της ανθρώπινης υγείας και του περιβάλλοντος»):
«Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίζουν ότι η διαχείριση των αποβλήτων πραγματοποιείται χωρίς να τίθεται σε κίνδυνο η ανθρώπινη υγεία και χωρίς να βλάπτεται το περιβάλλον, και ιδίως:
α)      χωρίς να δημιουργείται κίνδυνος για το νερό, τον αέρα, το έδαφος, τα φυτά ή τα ζώα,
β)      χωρίς να προκαλείται όχληση από θόρυβο ή οσμές, και
γ)      χωρίς να επηρεάζεται δυσμενώς το τοπίο ή οι τοποθεσίες ιδιαίτερου ενδιαφέροντος.»
Β.      Το λεττονικό δίκαιο
1.      Konkurences likums (νόμος περί ανταγωνισμού) (4)
7.        Κατά το άρθρο 1, σημείο 1, ως «δεσπόζουσα θέση» νοείται η οικονομική θέση ενός ή περισσοτέρων οικονομικών φορέων σε δεδομένη αγορά, όταν μπορούν να παρεμποδίσουν, να περιορίσουν ή να στρεβλώσουν σημαντικά τον ανταγωνισμό στην εν λόγω αγορά για αρκετά μεγάλο χρονικό διάστημα, ενεργώντας κατά τρόπο, εν
όλω ή εν
μέρει, ανεξάρτητο από τους ανταγωνιστές, τους πελάτες, τους προμηθευτές ή τους καταναλωτές.
8.        Το άρθρο 1, σημείο 9, χαρακτηρίζει ως «οικονομικό φορέα» κάθε πρόσωπο, συμπεριλαμβανομένων των αλλοδαπών, το οποίο ασκεί ή προτίθεται να ασκήσει οικονομική δραστηριότητα στο έδαφος της Λεττονίας ή του οποίου η δραστηριότητα επηρεάζει ή ενδέχεται να επηρεάσει τον ανταγωνισμό στο λεττονικό έδαφος.
9.        Το άρθρο 13 έχει το ίδιο περιεχόμενο με το άρθρο 102 ΣΛΕΕ (5).
2.      Valsts pārvaldes iekārtas likums (νόμος περί οργάνωσης της Δημόσιας Διοίκησης) (6)
10.      Κατά το άρθρο 1, σημείο 2, ως «αυτοδιοικούμενο νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου» νοείται δήμος ή άλλο νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου που έχει ιδρυθεί με νόμο ή δυνάμει του νόμου.
11.      Το άρθρο 87 ορίζει ότι ένα νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου ενεργεί στο πεδίο του ιδιωτικού δικαίου όταν i)
πραγματοποιεί τις αναγκαίες για τη λειτουργία του πράξεις, ii)
παρέχει υπηρεσίες, ή iii)
είναι κεφαλαιουχική εταιρία ή αποκτά μερίδιο συμμετοχής σε ήδη υφιστάμενη κεφαλαιουχική εταιρία. Ένα νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου το οποίο ενεργεί στο πεδίο του ιδιωτικού δικαίου υπόκειται στους νόμους που διέπουν τις πράξεις ιδιωτικού δικαίου εν γένει, στο μέτρο που η δράση αυτή δεν περιορίζεται από άλλες διατάξεις.
3.      Likums «Par pašvaldībām» (νόμος περί δήμων) (7)
12.      Κατά το άρθρο 15, μία από τις αυτοτελείς αρμοδιότητες των δήμων είναι η οργάνωση υπηρεσιών κοινής ωφέλειας για τον πληθυσμό, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται η διαχείριση των δημοτικών αποβλήτων.
4.      Atkritumu apsaimniekošanas likums (νόμος περί διαχείρισης αποβλήτων) (8)
13.      Κατά το άρθρο 9, οι δήμοι οργανώνουν στην οικεία διοικητική ενότητα τη διαχείριση των δημοτικών αποβλήτων, συμπεριλαμβανομένων των επικίνδυνων αποβλήτων, σύμφωνα με τα σχέδια διαχείρισης αποβλήτων.
14.      Το άρθρο 15 ρυθμίζει την αρμοδιότητα της τοπικής αρχής να επιλέγει τον φορέα που θα αναλάβει τη συλλογή, τη μεταφορά, τη διακίνηση και την αποθήκευση των δημοτικών αποβλήτων εντός της οικείας ζώνης διαχείρισης, σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπουν οι κανόνες περί δημοσίων συμβάσεων, διοργανώνοντας διαδικασία σύναψης δημοσίων συμβάσεων για τη διαχείριση των δημοτικών αποβλήτων εντός καθορισμένης ζώνης (9).
5.      Likums «Par iepirkumu valsts vai pašvaldību vajadzībām» (νόμος περί σύναψης δημοσίων συμβάσεων για τις ανάγκες του κράτους ή των δήμων) (10)
15.      Κατά το άρθρο 1, σημείο 3, στοιχείο a, ως «αναθέτουσα αρχή» νοείται η Δημόσια Διοίκηση, άλλη δημόσια αρχή, αυτοδιοικούμενο νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, καθώς και φορέας ιδιωτικού δικαίου που πληροί σωρευτικά τα ακόλουθα κριτήρια:
–        έχει ιδρυθεί με σκοπό ή έχει ως αρμοδιότητα την εξυπηρέτηση δημόσιας ανάγκης και δεν έχει εμπορικό χαρακτήρα,
–        τελεί υπό την εξουσία ή την καθοριστική επιρροή της Δημόσιας Διοίκησης, άλλης δημόσιας αρχής, αυτοδιοικούμενου νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου ή φορέα ιδιωτικού δικαίου που πληροί τα κριτήρια αυτά, στα οποία κατέχει την πλειοψηφία των δικαιωμάτων ψήφου στην εκλογή των μελών του εποπτικού ή διαχειριστικού οργάνου ή στον ορισμό των διευθυντικών στελεχών, ή των οποίων οι δραστηριότητες χρηματοδοτούνται σε ποσοστό άνω του
50 % από το Δημόσιο, από αυτοδιοικούμενο νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου ή από νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου που πληροί τα κριτήρια αυτά.
16.      Το άρθρο 4 προβλέπει εξαιρέσεις από την εφαρμογή του Likums (νόμου) και επιτρέπει στην αναθέτουσα αρχή να μην εφαρμόζει τον νόμο αυτόν σε περίπτωση ανάθεσης σύμβασης η οποία έχει ως αντικείμενο, μεταξύ άλλων, υπηρεσία παρεχόμενη από όργανο το οποίο έχει ιδρυθεί με σκοπό την άσκηση των καθηκόντων της αναθέτουσας αρχής, τελεί υπό τον πλήρη έλεγχο της αναθέτουσας αρχής ή εξαρτάται από αυτή και παρέχει κατά κύριο λόγο τις υπηρεσίες του (σε ποσοστό άνω του 80 %) στην αναθέτουσα αρχή, και η οποία συμμορφώνεται εξ
ολοκλήρου με τις εκ του νόμου απαιτήσεις όσον αφορά τις σχέσεις του με τους τρίτους.
II.    Τα πραγματικά περιστατικά, η ένδικη διαφορά και το προδικαστικό ερώτημα
17.      Η ακολουθία των πραγματικών περιστατικών της αποφάσεως
περί παραπομπής έχει ως εξής:
–        Στις 27 Σεπτεμβρίου 2004 καταχωρίστηκε στο εμπορικό μητρώο της Δημοκρατίας της Λεττονίας η εταιρία SIA Jelgavas komunālie pakalpojumi, (στο εξής: SIA
JKP), της οποίας το εταιρικό κεφάλαιο ανήκει κατά
51 % στον Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Δήμο Jelgava) και κατά
49 % σε νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου.
–        Την
1η
Νοεμβρίου
2004 ο Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Δήμος Jelgava) συνήψε με τη SIA
JKP σύμβαση παροχής υπηρεσιών με αντικείμενο τη διαχείριση αποβλήτων, καθώς και την ανάπτυξη και προώθηση του συστήματος διαχείρισης αποβλήτων στον Δήμο Jelgava μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2029 (στο εξής: σύμβαση υπηρεσιών).
–        Ο Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Δήμος Jelgava) συνήψε την εν λόγω σύμβαση υπηρεσιών χωρίς να διεξαγάγει διαδικασία διαγωνισμού, δεδομένου ότι έκανε χρήση της εξαίρεσης που προβλέπεται στον Publisko iepirkumu likums (νόμο περί δημοσίων συμβάσεων), όπως ίσχυε τότε, ήτοι της διαδικασίας ανάθεσης in‑house.
–        Στις 25 Μαΐου 2020 η Konkurences padome (επιτροπή ανταγωνισμού) επιλήφθηκε καταγγελίας ιδιώτη, ο οποίος ισχυρίστηκε ότι η επιλογή του παρόχου υπηρεσιών διαχείρισης αποβλήτων στον Δήμο Jelgava έπασχε από έλλειψη νομιμότητας και ότι, ως εκ τούτου, η σύμβαση υπηρεσιών έπρεπε να καταγγελθεί και να διεξαχθεί νέα διαδικασία επιλογής αναδόχου.
–        Στις 22 Ιουλίου 2021 η Konkurences padome (επιτροπή ανταγωνισμού) εξέδωσε απόφαση με την οποία διαπίστωσε ότι ο Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Δήμος Jelgava) είχε παραβεί το άρθρο 13, παράγραφος 1, του Konkurences likums (νόμου περί ανταγωνισμού) (απαγόρευση καταχρηστικής εκμετάλλευσης δεσπόζουσας θέσης) και του επέβαλε πρόστιμο.
18.      Ο Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Δήμος Jelgava) άσκησε προσφυγή κατά της εν λόγω απόφασης ενώπιον του Administratīvā apgabaltiesa (περιφερειακού διοικητικού δικαστηρίου, Λεττονία). Υποστήριξε, κατ’ ουσίαν, ότι η ανάθεση της παροχής των υπηρεσιών συλλογής αποβλήτων μέσω διαδικασίας ανάθεσης in‑house δεν συνιστά απόφαση φορέα της αγοράς. Κατά τη λήψη της απόφασης σχετικά με τη διαδικασία επιλογής του διαχειριστή των δημοτικών αποβλήτων, ο pašvaldība (δήμος) άσκησε δημόσιες εξουσίες (υποκείμενες στο δημόσιο δίκαιο και) μη υποκείμενες στον έλεγχο της αρχής ανταγωνισμού.
19.      Η προσφυγή απορρίφθηκε από το πρωτοβάθμιο δικαστήριο, το οποίο έκανε δεκτές εκτιμήσεις της Konkurences padome (επιτροπής ανταγωνισμού), επιβεβαιώνοντας ότι ο Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Δήμος Jelgava) είναι φορέας της αγοράς και καταχράστηκε τη δεσπόζουσα θέση του.
20.      Ο Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Δήμος Jelgava) άσκησε αναίρεση κατά της πρωτόδικης απόφασης ενώπιον του Augstākā tiesa (Senāts) (Ανωτάτου Δικαστηρίου, Λεττονία).
21.      Στο πλαίσιο αυτό, το Augstākā tiesa (Senāts) (Ανώτατο Δικαστήριο) υποβάλλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Πρέπει να γίνει δεκτό ότι το άρθρο 102 [ΣΛΕΕ], λαμβανομένων υπόψη των περιστάσεων της υπό κρίση υπόθεσης, έχει την έννοια ότι στο πεδίο εφαρμογής του εμπίπτει επίσης απόφαση αυτοδιοικούμενου νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου σχετικά με τον τρόπο οργάνωσης της διαχείρισης αποβλήτων εντός των ορίων του δήμου, η οποία, εν προκειμένω, συνίστατο στην απόφαση σχετικά με την οργάνωση της παροχής της εν λόγω υπηρεσίας, κατά τρόπον ώστε το δικαίωμα παροχής της υπηρεσίας αυτής να έχει παραχωρηθεί, μέσω διαδικασίας ανάθεσης in‑house, σε επιχείρηση που ανήκει εν μέρει στον δήμο;
Ειδικότερα, μπορεί να θεωρηθεί ότι ένας δήμος ενεργεί ως φορέας της αγοράς ή ως επιχείρηση κατά την έννοια του άρθρου 102 [ΣΛΕΕ], όταν λαμβάνει την απόφαση να οργανώσει την παροχή των υπηρεσιών διαχείρισης δημοτικών αποβλήτων κατά τρόπον ώστε το δικαίωμα παροχής της υπηρεσίας αυτής να παραχωρείται, μέσω διαδικασίας ανάθεσης in‑house (οιονεί αυτεπιστασίας), σε επιχείρηση που ανήκει εν μέρει στον δήμο;»
III. Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
22.      Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 9 Ιανουαρίου 2025.
23.      Ο Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Δήμος Jelgava), η Konkurences padome (επιτροπή ανταγωνισμού), η Λεττονική Κυβέρνηση, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, κατέθεσαν γραπτές παρατηρήσεις. Όλοι οι ανωτέρω παρέστησαν στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση της
10ης
Δεκεμβρίου
2025.
IV.    Εκτίμηση
Α.      Παραδεκτό της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως
24.      Το αιτούν δικαστήριο εκθέτει λεπτομερώς (11) τους λόγους οι οποίοι, κατά την άποψή του, συνηγορούν υπέρ του παραδεκτού της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως:
–        Αναγνωρίζει ότι εν προκειμένω η καταχρηστική εκμετάλλευση της δεσπόζουσας θέσης δεν μπορεί να επηρεάσει το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών, δεδομένου ότι τα πραγματικά περιστατικά αφορούν αμιγώς εσωτερική κατάσταση. Κατ’ αρχήν, έχουν εφαρμογή μόνον οι εθνικοί κανόνες, ήτοι ο Konkurences likums (νόμος περί ανταγωνισμού).
–        Διευκρινίζει ότι η λεττονική νομοθεσία περί ανταγωνισμού είναι διατυπωμένη κατά τρόπον ώστε να ευθυγραμμίζεται με το δίκαιο της Ένωσης. Ο Konkurences likums (νόμος περί ανταγωνισμού), ο οποίος εκδόθηκε το
2001, αντιστοιχεί, κατ’ ουσίαν, στα άρθρα 81 και
82 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρα 101 και
102 ΣΛΕΕ).
–        Υπογραμμίζει, όσον αφορά την απαγόρευση της καταχρηστικής εκμετάλλευσης δεσπόζουσας θέσης, ότι το άρθρο 13, παράγραφος 1, σημείο 2, του Konkurences likums (νόμου περί ανταγωνισμού) είναι ανάλογο προς το άρθρο 102 ΣΛΕΕ, εκτός από το μέρος που αφορά τον επηρεασμό του εμπορίου μεταξύ κρατών. Επομένως, η ερμηνεία του εθνικού δικαίου σχετικά με την εν λόγω διάταξη δεν πρέπει να αποκλίνει από τον τρόπο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης.
–        Επισημαίνει ότι το Δικαστήριο έκρινε εαυτό αρμόδιο να αποφαίνεται επί αιτήσεων προδικαστικής αποφάσεως σχετικά με διατάξεις του δικαίου της Ένωσης «σε περιπτώσεις όπου τα πραγματικά περιστατικά της κύριας δίκης δεν ενέπιπταν μεν στο άμεσο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, πλην όμως οι οικείες διατάξεις εφαρμόζονταν δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας η οποία προέβλεπε, ως προς τις αμιγώς εσωτερικές καταστάσεις, λύσεις σύμφωνες με εκείνες που είχαν γίνει δεκτές κατά το δίκαιο της Ένωσης» (12).
25.      Συμμερίζομαι τη θέση του αιτούντος δικαστηρίου. Χωρίς να απαιτούνται περαιτέρω εκτιμήσεις, αρκεί η παραπομπή στην απόφαση της
5ης
Δεκεμβρίου
2024, η οποία εκδόθηκε επί παρόμοιας αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως που υπέβαλε το Administratīvā apgabaltiesa (περιφερειακό διοικητικό δικαστήριο) (13), προκειμένου να επιβεβαιωθεί το παραδεκτό της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως.
26.      Στην υπόθεση
C‑606/23:
–        Η ερμηνεία του άρθρου 101, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ ζητήθηκε υπό το πρίσμα πραγματικών περιστατικών τα οποία, μολονότι δεν ενέπιπταν στο άμεσο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, εντούτοις, διέπονταν από εθνικές διατάξεις οι οποίες, με τη σειρά τους, ήταν σύμφωνες, ως προς τις αμιγώς εσωτερικές καταστάσεις, με το δίκαιο της Ένωσης.
–        Το λεττονικό αιτούν δικαστήριο έκρινε αναγκαία την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης προκειμένου να αποφανθεί σχετικά με την εφαρμογή του άρθρου 11, παράγραφος 1, του Konkurences likums (νόμου περί ανταγωνισμού). Η ερμηνεία της εν λόγω διάταξης, κατά την άποψή του, δεν πρέπει να αποκλίνει από εκείνη του άρθρου 101, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι και οι δύο διατάξεις καθορίζουν, κατ’ ουσίαν, ανάλογο νομικό πλαίσιο.
27.      Το Δικαστήριο, απαντώντας στην εν λόγω αίτηση:
–        Αναγνώρισε την αρμοδιότητά του να αποφανθεί, διότι από την τότε υποβληθείσα αίτηση προδικαστικής αποφάσεως «[…] προκύπτει ότι το άρθρο 11, παράγραφος 1, του νόμου περί ανταγωνισμού προβλέπει νομικό πλαίσιο πανομοιότυπο εκείνου του άρθρου 101, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και ότι το εν λόγω άρθρο 11, παράγραφος 1, ερμηνεύεται στη λεττονική έννομη τάξη κατά τρόπο όμοιο προς το άρθρο 101, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ» (14).
–        Υπενθύμισε ότι είχε ήδη κρίνει ότι έχει αρμοδιότητα να αποφαίνεται επί αιτήσεων προδικαστικής αποφάσεως όσον αφορά την ερμηνεία του άρθρου 101, παράγραφος 1, ΣΛΕE, τις οποίες είχαν υποβάλει λεττονικά δικαστήρια σε παρόμοιες περιπτώσεις (15).
28.      Οι εν λόγω εκτιμήσεις ισχύουν, τηρουμένων των αναλογιών, σε μια υπόθεση όπως η υπό κρίση, η οποία έχει ως αντικείμενο την ερμηνεία του άρθρου 102 ΣΛΕΕ.
Β.      Ανάλυση του προδικαστικού ερωτήματος
29.      Η απόφαση της Konkurences padome (επιτροπής ανταγωνισμού) στηρίζεται στη διττή παραδοχή ότι ο Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Δήμος Jelgava), αναθέτοντας την επίδικη σύμβαση, ενήργησε ως επιχείρηση και εκμεταλλεύτηκε καταχρηστικά τη δεσπόζουσα θέση του στην αγορά της παροχής της υπηρεσίας συλλογής δημοτικών αποβλήτων στην επικράτειά του (16).
30.      Ωστόσο, δεν είναι σαφές εάν η απόφαση της Konkurences padome (επιτροπής ανταγωνισμού) αφορούσε μόνον το χρονικό σημείο (1η
Νοεμβρίου
2004) (17) κατά το οποίο ανατέθηκε η σύμβαση υπηρεσιών ή, αντιθέτως, επεκτάθηκε στο χρονικό σημείο (25 Μαΐου 2020) κατά το οποίο υποβλήθηκε η καταγγελία βάσει της οποίας ενήργησε το εν λόγω όργανο.
31.      Ο καθορισμός του χρονικού σημείου που ελήφθη υπόψη για την εκτίμηση της καταχρηστικής εκμετάλλευσης της δεσπόζουσας θέσης θα μπορούσε να έχει συνέπειες όσον αφορά το εφαρμοστέο δίκαιο της Ένωσης (18).
32.      Ειδικότερα, το άρθρο 102 ΣΛΕΕ δεν ίσχυε το 2004. Αντιθέτως, το άρθρο 82 της Συνθήκης ΕΚ ήταν σε ισχύ. Δεδομένου ότι το περιεχόμενο αμφότερων των άρθρων συμπίπτει κατ’ ουσίαν, εκτιμώ ότι μπορώ να εστιάσω στη διάταξη του πρωτογενούς δικαίου της Ένωσης ως προς την οποία το αιτούν δικαστήριο ζητεί διευκρινίσεις (άρθρο 102 ΣΛΕΕ).
1.      Φύση της σύμβασης
33.      Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση τέθηκε το ζήτημα κατά πόσον η επίμαχη πράξη θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως σύμβαση υπηρεσιών ή ως σύμβαση παραχώρησης.
34.      Η επίλυση του εν λόγω ζητήματος θα μπορούσε να είναι σκόπιμη προκειμένου να διευκρινιστεί εάν, υπό το πρίσμα του δικαίου της Ένωσης περί δημοσίων συμβάσεων, εφαρμόζεται η οδηγία
2014/24/ΕΕ (19) ή η οδηγία
2014/23/ΕΕ (20).
35.      Εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο, λαμβανομένου υπόψη του ακριβούς περιεχομένου της σύμβασης ως προς την οποία το δικαστήριο αυτό έχει στη διάθεσή του όλα τα στοιχεία
επί των οποίων θα θεμελιωθεί η κρίση του, να αποσαφηνίσει τη φύση της (21).
36.      Η απάντηση στο ερώτημα σχετικά με την ερμηνεία του άρθρου 102 ΣΛΕΕ δεν εξαρτάται από την επιλογή της μιας ή της άλλης λύσης. Εάν ο Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Δήμος Jelgava) ενήργησε ως επιχείρηση και προέβη σε καταχρηστική εκμετάλλευση δεσπόζουσας θέσης, φρονώ ότι δεν είναι αποφασιστικής σημασίας το εάν η (υποθετική) καταχρηστική εκμετάλλευση δεσπόζουσας θέσης απορρέει από σύμβαση υπηρεσιών ή από σύμβαση παραχώρησης.
37.      Φρονώ επίσης ότι η διάκριση δεν είναι κρίσιμη για την εξέταση, εν προκειμένω, του νομικού καθεστώτος των αναθέσεων in‑house, στις οποίες θα αναφερθώ κατωτέρω. Το εν λόγω νομικό καθεστώς είναι παρόμοιο είτε κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 12 της οδηγίας
2014/24 (για τις συμβάσεις υπηρεσιών) είτε του άρθρου 17 της οδηγίας
2014/23 (για τις συμβάσεις παραχώρησης) (22).
38.      Εν πάση περιπτώσει, ακολουθώντας την ορολογία που χρησιμοποιεί το αιτούν δικαστήριο, στις παρούσες προτάσεις θα χρησιμοποιώ τον όρο «σύμβαση υπηρεσιών».
2.      Το αντικείμενο της διαφοράς και η θέση του αιτούντος δικαστηρίου
39.      Το αιτούν δικαστήριο εκθέτει τους λόγους για τους οποίους υπέβαλε προδικαστική παραπομπή στο Δικαστήριο και τους οποίους συνοψίζω κατωτέρω:
–        Προκειμένου ο pašvaldība (δήμος) να υπέχει την υποχρέωση που προβλέπεται στο άρθρο 13, παράγραφος 1, του Konkurences likums (νόμου περί ανταγωνισμού), πρέπει να θεωρείται επιχείρηση και, επιπλέον, να κατέχει δεσπόζουσα θέση στη σχετική αγορά.
–        Ένα νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου μπορεί να ενεργεί στο πεδίο του ιδιωτικού δικαίου. Εάν ενεργεί ως επιχείρηση, οφείλει να τηρεί τους κανόνες ανταγωνισμού.
–        Στο πλαίσιο του άρθρου 102 ΣΛΕΕ ο χαρακτηρισμός ενός φορέα ως επιχείρησης εξαρτάται από το κατά πόσον οι δραστηριότητές του μπορούν να χαρακτηριστούν ως οικονομική δραστηριότητα ή, αντιθέτως, ως δραστηριότητα συνδεόμενη με την άσκηση δημόσιας εξουσίας.
–        Η παροχή υπηρεσιών διαχείρισης αποβλήτων συνιστά αφ’ εαυτής οικονομική δραστηριότητα. Ένας δήμος, όταν ιδρύει νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου ή όταν αποκτά μερίδιο συμμετοχής σε υφιστάμενη κεφαλαιουχική εταιρία, ενεργεί στο πεδίο του ιδιωτικού δικαίου.
–        Εντούτοις, υφίστανται αμφιβολίες ως προς το κατά πόσον ένας δήμος, κατά τη λήψη της απόφασης σχετικά με τον τρόπο οργάνωσης της διαχείρισης αποβλήτων στον δήμο, ενεργεί στο πεδίο του ιδιωτικού δικαίου.
–        Κατά το λεττονικό δίκαιο, η οργάνωση της διαχείρισης αποβλήτων συνιστά αυτοτελή αρμοδιότητα και υποχρέωση δημοσίου δικαίου του δήμου. Εμπίπτει στην άσκηση των προνομιών δημόσιας εξουσίας, όπως αυτές ορίζονται στην εθνική νομοθεσία (23).
–        Ο pašvaldība (δήμος), ως νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου το οποίο υποχρεούται εκ του νόμου να οργανώνει τη διαχείριση των αποβλήτων, υποχρεούται να επιλέγει τον διαχειριστή των αποβλήτων σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπει ο νόμος, ο οποίος παραπέμπει στις διαδικασίες που προβλέπονται στους κανόνες περί δημοσίων συμβάσεων (24).
–        Κατά την ανάθεση της σύμβασης υπηρεσιών (2004), η εθνική νομοθεσία δεν περιείχε διάταξη σχετικά με τη διαδικασία βάσει της οποίας ένας δήμος θα μπορούσε να επιλέξει τον φορέα διαχείρισης της υπηρεσίας. Ωστόσο, το Satversmes tiesa (Συνταγματικό Δικαστήριο, Λεττονία) έκρινε ότι η νομοθεσία περί δημοσίων συμβάσεων είχε εφαρμογή στην επιλογή των παρόχων της υπηρεσίας συλλογής αποβλήτων από το 2002.
–        Κατά τον Publisko iepirkumu likums (νόμο περί δημοσίων συμβάσεων) οι δήμοι μπορούν να μην εφαρμόζουν τους κανόνες περί δημοσίων συμβάσεων σε περίπτωση σύναψης σύμβασης με φορέα εξ ολοκλήρου ελεγχόμενο από αυτούς. Εάν δεν πληρούνται οι αναγκαίες προϋποθέσεις για τη διαδικασία ανάθεσης in‑house, πρέπει να κινηθεί διαδικασία σύναψης δημοσίων συμβάσεων.
40.      Βάσει των παραδοχών αυτών, το αιτούν δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι «ο pašvaldība (δήμος) δεν ενεργεί υπό συνθήκες ανταγωνισμού, αλλά ασκεί προνομίες δημόσιας εξουσίας» (25) όταν αποφασίζει (26) τον τρόπο παροχής των υπηρεσιών διαχείρισης αποβλήτων.
41.      Στο ίδιο πνεύμα, προσθέτει ότι η εξακρίβωση του κατά πόσον ο pašvaldība (δήμος) άσκησε ορθά τη δημοσίου δικαίου εξουσία του συνιστά ζήτημα το οποίο θα μπορούσε να εξεταστεί στο πλαίσιο της παράβασης των κανόνων περί δημοσίων συμβάσεων. Επομένως, το αιτούν δικαστήριο φαίνεται να αποκλείει εμμέσως το ενδεχόμενο ο έλεγχος αυτός να πρέπει να διενεργηθεί υπό το πρίσμα των εθνικών κανόνων ανταγωνισμού οι οποίοι επαναλαμβάνουν το περιεχόμενο του άρθρου 102 ΣΛΕΕ.
3.      Συνέπειες του άρθρου 102 ΣΛΕΕ
α)      Έννοια επιχείρησης και δημόσιων φορέων που ασκούν δραστηριότητες συναρτώμενες με την άσκηση προνομιών δημόσιας εξουσίας
42.      Το Δικαστήριο ακολούθησε αρχικώς μια οργανική προσέγγιση βάσει της οποίας ως «επιχείρηση» νοείται μια ενιαία οργάνωση προσωπικών, υλικών και άυλων στοιχείων συνδεόμενων με νομικά αυτοτελή οντότητα τα οποία έχουν ταχθεί στη διαρκή επιδίωξη ορισμένου οικονομικού σκοπού (27).
43.      Στη συνέχεια, μεταστράφηκε σε μια λειτουργική προσέγγιση. Το κέντρο βάρους μετατοπίστηκε από τον φορέα στην οικονομική δραστηριότητα που αυτός ασκεί: «[...] η έννοια της επιχειρήσεως καλύπτει κάθε φορέα ο οποίος ασκεί οικονομική δραστηριότητα, ανεξάρτητα από το νομικό καθεστώς που τον διέπει και τον τρόπο της χρηματοδοτήσεώς του [...]» (28).
44.      Κατά το Δικαστήριο, «[...] η προσφορά αγαθών ή υπηρεσιών σε δεδομένη αγορά είναι αυτό που χαρακτηρίζει την έννοια της οικονομικής δραστηριότητας […]» (29). Πρόκειται, κατά κανόνα, για παροχές που προσφέρονται έναντι αμοιβής, η οποία «αποτελεί την οικονομική αντιπαροχή της αντίστοιχης παροχής» (30).
45.      Επί της βάσεως αυτής, είναι δυνατόν ένας δημόσιος φορέας να ενεργεί ως επιχείρηση κατά την έννοια του άρθρου 102 ΣΛΕΕ (31). Εντούτοις, «[...] δεν έχουν οικονομικό χαρακτήρα, ο οποίος θα δικαιολογούσε την εφαρμογή των σχετικών με τον ανταγωνισμό κανόνων της Συνθήκης [...], οι δραστηριότητες που συναρτώνται με την άσκηση προνομιών δημόσιας εξουσίας [...]» (32).
46.      Η άσκηση δραστηριοτήτων που συναρτώνται με την άσκηση προνομιών δημόσιας εξουσίας δεν αποκλείει το ενδεχόμενο ένας δημόσιος φορέας να μπορεί να ασκεί ταυτόχρονα ιδιωτικές οικονομικές δραστηριότητες ως προς τις οποίες θεωρείται επιχείρηση (33).
47.      Επομένως, είναι αναγκαία μια ανάλυση ad casum προκειμένου να διαπιστωθεί εάν, σε μια συγκεκριμένη περίπτωση, ένας δημόσιος φορέας ενεργεί ως επιχείρηση.
β)      Οργάνωση της διαχείρισης των δημοτικών αποβλήτων
48.      Όσον αφορά την οργάνωση της διαχείρισης αποβλήτων, το ενωσιακό νομοθέτημα που χρησίμευε ως σημείο αναφοράς κατά την ανάθεση της διαχείρισης της υπηρεσίας δημοτικών αποβλήτων από τον Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Δήμο Jelgava) το
2004 ήταν η οδηγία
75/442.
49.      Το άρθρο 4 της οδηγίας
75/442 επέβαλλε στα κράτη μέλη την υποχρέωση να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίσουν ότι τα στερεά απόβλητα θα διατίθενται χωρίς να θέτουν σε κίνδυνο την υγεία του ανθρώπου και χωρίς να βλάπτουν το περιβάλλον. Το άρθρο 5 ανέθετε σε αυτά να συνιστούν ή υποδεικνύουν την ή τις αρμόδιες αρχές τις επιφορτισμένες, μεταξύ άλλων, εντός μιας καθoρισμένης ζώνης, να οργανώνουν τις εργασίες διαθέσεως των στερεών αποβλήτων (34).
50.      Η οδηγία
75/442 δεν επέβαλε συγκεκριμένο δημόσιο ή ιδιωτικό σύστημα διαχείρισης των δημοτικών αποβλήτων. Ούτε η μεταγενέστερη οδηγία
2008/98 επέβαλε τέτοιο σύστημα. Στην Ένωση συνυπάρχουν διαφορετικά μοντέλα, ανάλογα με τις προτιμήσεις κάθε κράτους μέλους, για τη ρύθμιση της εν λόγω διαχείρισης, τα οποία καλύπτονται από τις οδηγίες αυτές.
51.      Στα κράτη μέλη που επιλέγουν μοντέλο το οποίο δεν προβλέπει ανάθεση σε εξωτερικούς φορείς, ήτοι ένα σύστημα το οποίο διαχειρίζονται οι οικείες δημόσιες αρχές (συνήθως οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης), οι αρχές αυτές μπορούν είτε να αναλάβουν οι ίδιες την ευθύνη της παροχής της υπηρεσίας, με ίδιους ανθρώπινους και υλικούς πόρους, είτε να αναθέσουν τη διαχείριση σε ενδιάμεσο φορέα που τελεί υπό τον έλεγχό τους, υπό τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες επιτρέπονται οι αναθέσεις in‑house (35).
52.      Όσον αφορά τις αρχές της αυτάρκειας και της εγγύτητας κατά την επεξεργασία των αποβλήτων και σύμφωνα με την «αρχή της επανόρθωσης των καταστροφών του περιβάλλοντος, κατά προτεραιότητα στην πηγή», το Δικαστήριο υπογράμμισε τον ρόλο των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης που διαθέτουν συναφείς αρμοδιότητες (36).
53.      Επομένως, από τη σκοπιά του δικαίου της Ένωσης, τίποτα δεν εμποδίζει τον εθνικό νομοθέτη να αναθέτει σε οργανισμό τοπικής αυτοδιοίκησης, ως πρόσωπο που ασκεί προνομίες δημόσιας εξουσίας, την οργάνωση της συλλογής, της μεταφοράς, της επεξεργασίας και της διάθεσης των δημοτικών αποβλήτων.
54.      Κατά το ίδιο μέτρο, ο οικείος οργανισμός τοπικής αυτοδιοίκησης δεν μπορεί να θεωρηθεί «επιχείρηση» υποκείμενη στην εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού της Συνθήκης ΛΕΕ (ιδίως στο άρθρο 102 ΣΛΕΕ).
55.      Μολονότι ο εν λόγω οργανισμός τοπικής αυτοδιοίκησης μπορεί να χαρακτηριστεί ως επιχείρηση σε σχέση με άλλες οικονομικές δραστηριότητες, εντούτοις, επαναλαμβάνω, τούτο δεν ισχύει όταν οργανώνει τη διαχείριση των δημοτικών αποβλήτων στο πλαίσιο νομικού καθεστώτος που συνδέει τη
διαχείριση με την άσκηση προνομιών δημόσιας εξουσίας.
56.      Από τα στοιχεία που παρασχέθηκαν στο Δικαστήριο στο πλαίσιο της προδικαστικής παραπομπής προκύπτει ότι στη Δημοκρατία της Λεττονίας, οι δήμοι διαθέτουν λειτουργική αυτοτέλεια όσον αφορά την οργάνωση των υπηρεσιών διαχείρισης αποβλήτων (37).
57.      Με την επιφύλαξη της εκτίμησης του εθνικού δικαίου εκ μέρους του αιτούντος δικαστηρίου, εναπόκειται στον δήμο να λάβει απόφαση σχετικά με τον τρόπο διαχείρισης των δημοτικών αποβλήτων στην επικράτειά του, συμπεριλαμβανομένης της επιλογής του φορέα που θα προβεί στη συλλογή, τη μεταφορά, τη συντήρηση και την αποθήκευσή τους (38).
58.      Όπως είναι λογικό, κατά την εκτίμηση της συμπεριφοράς του Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Δήμου Jelgava), εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να διαπιστώσει εάν η οργάνωση της διαχείρισης των δημοτικών αποβλήτων εμπίπτει στην άσκηση προνομιών δημόσιας εξουσίας και, σε περίπτωση καταφατικής απάντησης, εάν ο pašvaldība (δήμος) συμμορφώθηκε με τη νομοθεσία που ρυθμίζει το εν λόγω ζήτημα.
59.      Εάν το αιτούν δικαστήριο επιβεβαιώσει (όπως υπονοεί με την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως) ότι ο pašvaldība (δήμος) δεν ενεργεί υπό συνθήκες ανταγωνισμού, αλλά ασκεί προνομίες δημόσιας εξουσίας κατά τη λήψη απόφασης σχετικά με τον τρόπο οργάνωσης της διαχείρισης των δημοτικών αποβλήτων, η εφαρμογή του άρθρου 102 ΣΛΕΕ απλώς αποκλείεται: ο pašvaldība (δήμος) δεν θα έχει ενεργήσει ως επιχείρηση.
60.      Κατά μείζονα λόγο, όπως ορθώς επισημαίνει το αιτούν δικαστήριο, στην περίπτωση αυτή δεν μπορεί να διαπιστωθεί η ύπαρξη «δεσπόζουσα[ς] θέση[ς] στην αγορά, δεδομένου ότι, ως εκ της φύσεώς της, η εξουσία λήψης μιας τέτοιας απόφασης (ή η ικανότητα επηρεασμού της αγοράς) δεν απορρέει από την οικονομική [θέση του pašvaldība (δήμου)] στη σχετική αγορά, αλλά από το γεγονός ότι υπέχει εκ του νόμου υποχρέωση δημοσίου δικαίου η οποία συνίσταται στην οργάνωση της διαχείρισης αποβλήτων στην οικεία περιοχή» (39).
61.      Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι προκειμένου να δοθεί απάντηση στο υποβληθέν προδικαστικό ερώτημα, αρκεί η διαπίστωση ότι ένας δήμος ο οποίος, κατά την άσκηση προνομιών δημόσιας εξουσίας, λαμβάνει την απόφαση να οργανώσει την παροχή της υπηρεσίας συλλογής και επεξεργασίας αποβλήτων στον οικείο δήμο δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως επιχείρηση κατά την έννοια του άρθρου 102 ΣΛΕΕ. Αυτό είναι, στην πραγματικότητα, το ουσιώδες ζήτημα της προδικαστικής παραπομπής.
62.      Ωστόσο, χάριν πληρότητας της εν λόγω απάντησης, θα πρέπει επίσης να εξεταστούν τα ζητήματα που εγείρονται όσον αφορά το περιεχόμενο της σύμβασης που συνήφθη μεταξύ του Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Δήμου Jelgava) και της SIA
JKP στο πλαίσιο διαδικασίας ανάθεσης in‑house. Τα εν λόγω ζητήματα αποτελούν αντικείμενο του δεύτερου σκέλους της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως.
4.      Εφαρμογή των κανόνων περί δημοσίων συμβάσεων
63.      Βάσει των στοιχείων που παρασχέθηκαν στο Δικαστήριο, το εθνικό δίκαιο παρέχει στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης ορισμένο περιθώριο διακριτικής ευχέρειας όσον αφορά την επιλογή του τρόπου οργάνωσης της παροχής των υπηρεσιών διαχείρισης αποβλήτων.
64.      Το εν λόγω περιθώριο διακριτικής ευχέρειας παρείχε στον Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Δήμο Jelgava) τη δυνατότητα να αναθέσει μια σύμβαση υπηρεσιών κατόπιν διεξαγωγής διαγωνισμού (εξωτερική ανάθεση της υπηρεσίας) ή να παράσχει ο ίδιος την υπηρεσία συλλογής αποβλήτων (εσωτερική ανάθεση της υπηρεσίας) (40).
65.      Εάν ο Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Δήμος Jelgava) επέλεγε την εσωτερική ανάθεση της υπηρεσίας, θα μπορούσε να παράσχει την υπηρεσία αυτή με ίδια λειτουργικά μέσα, είτε απευθείας είτε στο πλαίσιο εσωτερικής διαδικασίας η οποία είναι κοινώς γνωστή ως διαδικασία ανάθεσης in‑house .
66.      Ο Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Δήμος Jelgava) ισχυρίζεται ότι το
2004 αποφάσισε να παράσχει τις υπηρεσίες διαχείρισης δημοτικών αποβλήτων μέσω επιχείρησης στο κεφάλαιο της οποίας κατείχε πλειοψηφική συμμετοχή, στο πλαίσιο διαδικασίας ανάθεσης in‑house .
67.      Η νομολογία σχετικά με το κατά πόσον είναι δυνατόν να υλοποιηθούν αυτού του είδους οι αναθέσεις in‑house
είναι πλούσια (41). Όπως έχει επαναλάβει το Δικαστήριο, η εξαίρεση της ανάθεσης in‑house
«[...] δικαιολογείται με βάση την εκτίμηση ότι μια δημόσια αρχή, η οποία είναι αναθέτουσα αρχή, έχει τη δυνατότητα να εκπληρώνει τα καθήκοντα δημοσίου συμφέροντος τα οποία υπέχει με τα δικά της διοικητικά, τεχνικά και λοιπά μέσα, χωρίς να είναι υποχρεωμένη να απευθύνεται σε εξωτερικούς φορείς που δεν ανήκουν στις υπηρεσίες της […]»(42).
68.      Το Δικαστήριο προσθέτει ότι «[…] το ίδιο μπορεί να ισχύει και στις περιπτώσεις κατά τις οποίες ο αντισυμβαλλόμενος είναι φορέας που από νομικής απόψεως είναι διακριτός από την αναθέτουσα αρχή, πλην όμως αυτή ασκεί επ’ αυτού έλεγχο ανάλογο προς εκείνον που ασκεί επί των δικών της υπηρεσιών και ο εν λόγω φορέας πραγματοποιεί το ουσιώδες μέρος της δραστηριότητάς του με την ή με τις αναθέτουσες αρχές που τον ελέγχουν […]», μπορεί δε να γίνει δεκτό ότι σε αυτές τις περιπτώσεις «η αναθέτουσα αρχή χρησιμοποιεί δικά της μέσα» (43).
69.      Στην απόφαση Undis Servizi, της οποίας οι συνέπειες επί της διαφοράς συζητήθηκαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, το Δικαστήριο επανέλαβε τις ίδιες εκτιμήσεις και πρόσθεσε ότι η αναγνώριση της εξαίρεσης ανάθεσης in‑house
δικαιολογείται «[…] βάσει της υπάρξεως, σε μια τέτοια περίπτωση, ιδιαίτερου εσωτερικού συνδέσμου μεταξύ της αναθέτουσας αρχής και του ανάδοχου φορέα, ακόμη και αν ο εν λόγω φορέας διακρίνεται νομικώς από αυτή […]. Σε τέτοιες περιπτώσεις μπορεί να γίνει δεκτό ότι η αναθέτουσα αρχή χρησιμοποιεί στην πραγματικότητα δικά της μέσα [...] και ότι ο ανάδοχος φορέας αποτελεί οιονεί τμήμα των εσωτερικών υπηρεσιών της» (44).
70.      Το αιτούν δικαστήριο δεν ζητεί την ερμηνεία των κανόνων του δικαίου της Ένωσης σχετικά με τις αναθέσεις in‑house, οι οποίες εξαιρούνται από τους κανόνες περί δημοσίων συμβάσεων (45). Δεν απευθύνεται στο Δικαστήριο ζητώντας να διευκρινιστεί κατά πόσον ο εσωτερικός φορέας στον οποίο ο Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Δήμος Jelgava) ανέθεσε απευθείας τη διαχείριση της υπηρεσίας συλλογής αποβλήτων πληρούσε τις συγκεκριμένες προϋποθέσεις προκειμένου να κάνει χρήση ανάθεσης in‑house .
71.      Ωστόσο, η Konkurences padome (επιτροπή ανταγωνισμού) και η Λεττονική Κυβέρνηση υποστηρίζουν ότι η εφαρμογή των κανόνων περί δημοσίων συμβάσεων δεν αποκλείει το ενδεχόμενο οι αρχές ανταγωνισμού να εκτιμούν τη συμμόρφωση ορισμένης συμπεριφοράς η οποία καλύπτεται από την εν λόγω νομοθεσία με το δίκαιο του ανταγωνισμού (στο οποίο εντάσσεται το άρθρο 102 ΣΛΕΕ).
72.      Προσθέτουν ότι η εν λόγω εκτίμηση θα καθιστούσε δυνατή τη διαπίστωση ότι παραβιάστηκε η απαγόρευση καταχρηστικής εκμετάλλευσης δεσπόζουσας θέσης η οποία προβλέπεται στο άρθρο 102 ΣΛΕΕ, ανεξαρτήτως του αν η οικεία δραστηριότητα εμπίπτει ή όχι στο πεδίο εφαρμογής τομεακής ρυθμίσεως (εν προκειμένω, των κανόνων περί δημοσίων συμβάσεων) (46).
73.      Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Konkurences padome (επιτροπή ανταγωνισμού) και η Λεττονική Κυβέρνηση αναγνώρισαν ότι η πρώτη δεν έχει την εξουσία να εκτιμήσει η ίδια τον παράνομο χαρακτήρα της απόφασης ενός δήμου που αναθέτει τη διαχείριση της υπηρεσίας στον οικείο εσωτερικό φορέα στο πλαίσιο σύμβασης. Η απόφαση αυτή υπόκειται στον έλεγχο της Iepirkumu uzraudzības birojs (υπηρεσίας εποπτείας των δημοσίων συμβάσεων, Λεττονία), καθώς και σε μεταγενέστερο δικαστικό έλεγχο (47).
74.      Στο σημείο αυτό, και δεδομένης της παραδοχής ότι η Konkurences padome (επιτροπή ανταγωνισμού) δεν έχει την εξουσία να κρίνει κατά πόσον υπήρξε παράτυπη ανάθεση in‑house
(ήτοι μη συνάδουσα με το άρθρο 12 της οδηγίας
2014/24 ή το άρθρο 17 της οδηγίας
2014/23), η συζήτηση επικεντρώνεται στο κατά πόσον η εν λόγω (φερόμενη) παράτυπη ανάθεση αρκεί για να διαπιστωθεί ότι υφίσταται καταχρηστική εκμετάλλευση δεσπόζουσας θέσης.
75.      Κατά τη γνώμη μου, ο «διπλός έλεγχος» που υποστηρίζουν η Konkurences padome (επιτροπή ανταγωνισμού) και η Λεττονική Κυβέρνηση δεν μπορεί να έχει ως συνέπεια τη διαπίστωση ότι η διαδικασία ανάθεσης in‑house
των δημοσίων συμβάσεων συνεπάγεται, αυτή καθεαυτήν, καταχρηστική εκμετάλλευση δεσπόζουσας θέσης.
76.      Εάν η άποψη της Konkurences padome (επιτροπής ανταγωνισμού) και της Λεττονικής Κυβέρνησης είχε γενική ισχύ, η διαδικασία ανάθεσης in‑house
θα οδηγούσε, αφ’ εαυτής, στη διαπίστωση της καταχρηστικής εκμετάλλευσης δεσπόζουσας θέσης, δεδομένου ότι ο οργανισμός τοπικής αυτοδιοίκησης επιφυλάσσει για τον ίδιο οικονομική δραστηριότητα σε συγκεκριμένη αγορά και αποκλείει τους ανταγωνιστές από την αγορά αυτή για, κατά το μάλλον ή το ήττον, παρατεταμένο χρονικό διάστημα.
77.      Στο πλαίσιο αυτό, η Λεττονική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η προσφυγή στη διαδικασία ανάθεσης in‑house
είχε ως αποτέλεσμα τον αποκλεισμό των ανταγωνιστών, καθώς και αρνητικό αντίκτυπο στον ανταγωνισμό στη σχετική αγορά (48).
78.      Σκοπός των διαδικασιών ανάθεσης in‑house
τις οποίες επιτρέπει και ρυθμίζει το δίκαιο της Ένωσης (άρθρο 12 της οδηγίας
2014/24 και άρθρο 17 της οδηγίας
2014/23) συνίσταται στην παρακίνηση των δημοσίων αρχών να επιλέγουν, υπό αυστηρές προϋποθέσεις, ίδια μέσα για την παροχή υπηρεσίας. Κατά το μέτρο αυτό, η (εσωτερική) ανάθεση της παροχής της υπηρεσίας συνεπάγεται, eo ipso, τον αποκλεισμό όλων των υπόλοιπων υποθετικών ανταγωνιστών.
79.      Δεν παραβλέπω το γεγονός ότι ορισμένες αρχές ανταγωνισμού των κρατών μελών είναι επιφυλακτικές όσον αφορά τη χρήση των διαδικασιών ανάθεσης συμβάσεων in‑house. Είναι λογικό να προβληματίζονται σχετικά με τις αρνητικές συνέπειες που μπορεί να έχει ο πολλαπλασιασμός των διαδικασιών αυτών στις αγορές (ιδίως στις αγορές υπηρεσιών) (49).
80.      Εντούτοις, η αποδοχή των αναθέσεων in‑house
υπήρξε συνειδητή απόφαση του Ευρωπαίου νομοθέτη, ο οποίος εκτίμησε σύμφωνα με τις δικές του πολιτικές επιλογές τη σκοπιμότητα της απαλλαγής των δημοσίων αρχών των κρατών μελών, σε ορισμένες περιπτώσεις, από την υποχρέωση να διεξάγουν διαγωνισμούς για τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων.
81.      Επαναλαμβάνω ότι η εν λόγω απόφαση δικαιολογεί το γεγονός ότι οι δημόσιες αρχές των κρατών μελών αναθέτουν σε ενδιάμεσους φορείς (εφόσον, μεταξύ άλλων, ασκούν επ’ αυτών τον ίδιο έλεγχο με αυτόν που ασκούν στις δικές τους υπηρεσίες) συγκεκριμένα καθήκοντα, χωρίς να προσφεύγουν στην αγορά για την παροχή των έργων, υπηρεσιών ή προμηθειών (50).
82.      Διαφέρει από τα προεκτεθέντα η περίπτωση κατά την οποία οι μεμονωμένες αποφάσεις μιας δημόσιας αρχής η οποία αναθέτει την παροχή της υπηρεσίας σε δικό της ενδιάμεσο φορέα δεν συνάδουν με τις οδηγίες
2014/24 ή
2014/23.
83.      Τούτο θα μπορούσε να συμβαίνει εν προκειμένω εάν η διαδικασία ανάθεσης in‑house δεν είχε εφαρμοστεί υπό τις προϋποθέσεις που προβλέπει ο νόμος, ιδίως όσον αφορά «τον πλήρη έλεγχο που ασκεί ο οργανισμός τοπικής αυτοδιοίκησης επί της εταιρίας, πράγμα που δεν είναι δυνατόν εάν μια ιδιωτική εταιρία κατέχει μερίδιο συμμετοχής στην εταιρία» (51).
Σε αυτή την περίπτωση, η Konkurences padome (επιτροπή ανταγωνισμού) θα έκανε λόγο για «παράνομη εφαρμογή της αρχής της εσωτερικής ανάθεσης» (52).
84.      Επ’ αυτού, φρονώ ότι η θέση του αιτούντος δικαστηρίου είναι ορθή: το ζήτημα κατά πόσον ο pašvaldība (δήμος) άσκησε ορθά τις εξουσίες δημοσίου δικαίου που διαθέτει, αναθέτοντας τη σύμβαση σε φορέα in‑house, θα μπορούσε να εξεταστεί στο πλαίσιο διαδικασίας σχετικής με παράβαση των κανόνων περί δημοσίων συμβάσεων (53).
85.      Συγκεκριμένα, η απόφαση του Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Δήμου Jelgava) η οποία θεωρήθηκε ότι ενέχει παρατυπίες μπορεί να προσβληθεί ενώπιον των οργάνων που είναι επιφορτισμένα με τον έλεγχο των πράξεων των δημοσίων αρχών στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων (54). Ακολούθως, στο πλαίσιο μιας τέτοιας διοικητικής διαδικασίας μπορεί να προβληθεί ότι το μέτρο δεν συνάδει με τον νόμο, ότι είναι περιττό ή δυσανάλογο, επ’ αυτού δε πρέπει να αποφανθούν, σε τελική ανάλυση, τα αρμόδια δικαστήρια.
86.      Εν πάση περιπτώσει, όλα τα ανωτέρω είναι, αφ’ εαυτών, άσχετα με το άρθρο 102 ΣΛΕΕ. Αφενός, διότι, όπως έχω ήδη αναφέρει, η εν λόγω διάταξη δεν έχει εφαρμογή σε δήμο ο οποίος λαμβάνει απόφαση σχετικά με τη διαχείριση των αποβλήτων κατά την άσκηση προνομιών δημόσιας εξουσίας. Αφετέρου, διότι η (ενδεχόμενη) παράβαση των κανόνων περί δημοσίων συμβάσεων δεν ισοδυναμεί, κατ’ ανάγκην, με καταχρηστική εκμετάλλευση δεσπόζουσας θέσης στην εσωτερική αγορά ή σε σημαντικό μέρος της.
V.      Πρόταση
87.      Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο Augstākā tiesa (Senāts) (Ανώτατο Δικαστήριο, Λεττονία) ως εξής:
«Ένας δήμος ο οποίος, κατά την άσκηση προνομιών δημόσιας εξουσίας, λαμβάνει την απόφαση να οργανώσει την παροχή της υπηρεσίας συλλογής και επεξεργασίας αποβλήτων στον οικείο δήμο, αναθέτοντας την υπηρεσία αυτή με εσωτερική διαδικασία (διαδικασία ανάθεσης in‑house ή οιονεί αυτεπιστασίας) σε φορέα υποκείμενο σε έλεγχο ανάλογο προς εκείνον που ασκεί ο δήμος επί των δικών του υπηρεσιών, δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως “επιχείρηση” κατά την έννοια του άρθρου 102 ΣΛΕΕ».
1      Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ισπανική.
2      Οδηγία του Συμβουλίου, της
15ης
Ιουλίου
1975, περί των στερεών αποβλήτων (EE
ειδ.
έκδ.
15/001, σ. 86).
3      Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της
19ης
Νοεμβρίου
2008, για τα απόβλητα και την κατάργηση ορισμένων οδηγιών (ΕΕ 2008, L 312, σ. 3). Μεταξύ των καταργηθεισών οδηγιών περιλαμβάνεται η οδηγία
2006/12/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της
5ης
Απριλίου
2006, περί των στερεών αποβλήτων (ΕΕ 2006, L 114, σ. 9).
4      Konkurences likums, της
4ης
Οκτωβρίου
2001 (Latvijas Vēstnesis, 2001, αριθ. 151). Διαθέσιμος στη διεύθυνση: https://likumi.lv/ta/id/54890-konkurences-likums.
5      Πρβλ.
απόφαση της
14ης
Σεπτεμβρίου
2017, Autortiesību un komunicēšanās konsultāciju aģentūra
–
Latvijas Autoru apvienība (C‑177/16, EU:C:2017:689, σκέψη 6).
6      Valsts pārvaldes iekārtas likums, της
6ης
Αυγούστου
2002 (Latvijas Vēstnesis, 2002, αριθ. 94). Διαθέσιμος στη διεύθυνση: https://likumi.lv/ta/id/63545-valsts-parvaldes-iekartas-likums.
7      Likums «Par pašvaldībām», της
19ης Μαΐου
1994 (Latvijas Vēstnesis, 1994, αριθ. 61). Διαθέσιμος στη διεύθυνση: https://likumi.lv/ta/id/57255-par-pasvaldibam. Την
1η
Ιανουαρίου
2023 έπαυσε να ισχύει.
8      Atkritumu apsaimniekošanas likums, της
14ης
Δεκεμβρίου
2000 (Latvijas Vēstnesis, 2000, αριθ. 473/476). Διαθέσιμος στη διεύθυνση: https://likumi.lv/ta/id/14012-atkritumu-apsaimniekosanas-likums. Στις 18 Νοεμβρίου 2010 έπαυσε να ισχύει.
9      Όπως τροποποιήθηκε στις 22 Ιουνίου 2005 και τέθηκε σε ισχύ στις 26 Ιουλίου 2005.
10      Likums «Par iepirkumu valsts vai pašvaldību vajadzībām», της
5ης
Ιουλίου
2001 (Latvijas Vēstnesis, 2001, αριθ. 110). Διαθέσιμος στη διεύθυνση: https://likumi.lv/ta/id/26309-par-iepirkumu-valsts-vai-pasvaldibu-vajadzibam. Στη συνέχεια, αντικαταστάθηκε από τον Publisko iepirkumu likums (νόμο περί δημοσίων συμβάσεων) του
2006 (Latvijas Vēstnesis, 2006, αριθ. 65) και τον Publisko iepirkumu likums (νόμο περί δημοσίων συμβάσεων) του
2016 (Latvijas Vēstnesis, 2016, αριθ. 254).
11      Σκέψη
8 της αποφάσεως περί παραπομπής.
12      Το αιτούν δικαστήριο παραπέμπει, συναφώς, στην απόφαση της
26ης
Νοεμβρίου
2015, Maxima Latvija (C‑345/14, EU:C:2015:784, σκέψη 12 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
13      Υπόθεση Tallinna Kaubamaja Grupp και KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004).
14      Απόφαση της
5ης
Δεκεμβρίου
2024, Tallinna Kaubamaja Grupp και KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004, σκέψη 20).
15      Απόφαση της
18ης
Νοεμβρίου
2021, Visma Enterprise (C‑306/20, EU:C:2021:935, σκέψη 47 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
16      Κατά την Konkurences padome (επιτροπή ανταγωνισμού) (υποσημείωση
27 των γραπτών παρατηρήσεών της), εν προκειμένω η σχετική αγορά είναι η αγορά της συλλογής και μεταφοράς των δημοτικών αποβλήτων στη διοικητική ενότητα Jelgava.
17      Κατά την ημερομηνία αυτή, η Λεττονία είχε ήδη προσχωρήσει στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Οι πράξεις σχετικά με την προσχώρηση της Δημοκρατίας της Λεττονίας δημοσιεύθηκαν στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης της
23ης
Σεπτεμβρίου
2003 (ΕΕ 2003, L 236, σ. 33).
18      Θα μπορούσε επίσης να έχει συνέπειες, ενδεχομένως, όσον αφορά την εφαρμογή του εθνικού δικαίου. Στη σκέψη 16 της αποφάσεως περί παραπομπής, το αιτούν δικαστήριο αναφέρεται στις συνέπειες που θα μπορούσε να έχει, από τη σκοπιά του εθνικού δικαίου, η μία ή η άλλη ημερομηνία: κατά τον Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Δήμο Jelgava), δεδομένου ότι το
2004 δεν υφίστατο κανόνας σχετικά με τη διαδικασία που έπρεπε να ακολουθήσει για την επιλογή του αναδόχου, οι κανόνες περί δημοσίων συμβάσεων δεν είχαν εφαρμογή στην περίπτωσή του.
19      Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της
26ης
Φεβρουαρίου
2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων και την κατάργηση της οδηγίας
2004/18/ΕΚ (ΕΕ 2014, L 135, της
24.5.2016).
20      Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της
26ης
Φεβρουαρίου
2014, σχετικά με την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης (ΕΕ 2014, L 94, σ. 1).
21      Απόφαση της
29ης
Απριλίου
2025, Fastned Deutschland (C‑452/23, EU:C:2025:284), σκέψη 41: «[...] το ζήτημα αν μια πράξη πρέπει να χαρακτηριστεί ως “δημόσια σύμβαση”, κατά την έννοια της οδηγίας
2014/24, ή ως “σύμβαση παραχώρησης”, κατά την έννοια της οδηγίας
2014/23, πρέπει να εκτιμάται αποκλειστικώς υπό το πρίσμα του δικαίου της Ένωσης [...]».
22      Απόφαση της
29ης
Απριλίου
2025, Fastned Deutschland (C‑452/23, EU:C:2025:284), σκέψη 48: «[...] η εφαρμογή των κανόνων του δικαίου της Ένωσης στον τομέα των συμβάσεων παραχώρησης αποκλειόταν αν ο έλεγχος του παραχωρησιούχου από την αναθέτουσα αρχή ήταν ανάλογος με εκείνον που η τελευταία ασκούσε επί των δικών της υπηρεσιών και συγχρόνως αν ο παραχωρησιούχος πραγματοποιούσε το κύριο μέρος της δραστηριότητάς του με την αναθέτουσα αρχή που τον έλεγχε [...]. Πράγματι, στην περίπτωση μιας τέτοιας ανάθεσης in‑house, γινόταν δεκτό ότι η αναθέτουσα αρχή χρησιμοποιεί ίδια μέσα εφόσον, ακόμη και αν ο παραχωρησιούχος ήταν νομικά αυτοτελής σε σχέση με την αναθέτουσα αρχή, ήταν δυνατόν, στην πράξη, να εξομοιωθεί με τις εσωτερικές υπηρεσίες της αναθέτουσας αρχής, οπότε δεν ήταν υποχρεωτική η προκήρυξη διαγωνισμού [...]. Οι αρχές αυτές κατοχυρώνονται και διευκρινίζονται πλέον στο άρθρο 17 της οδηγίας
2014/23, το οποίο ορίζει τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες μια σύμβαση παραχώρησης μεταξύ φορέων του δημόσιου τομέα δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας αυτής».
23      Το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει ότι η υποχρέωση αυτή συνάδει επίσης με τις υποχρεώσεις δημοσίου δικαίου που προβλέπονται στο άρθρο 8 της οδηγίας
75/442 (και, αντίστοιχα, στο άρθρο 8 και στο άρθρο 15, παράγραφος 1, της οδηγίας
2006/12/ΕΚ και της οδηγίας
2008/98).
24      Το άρθρο 15, παράγραφος 1, του Atkritumu apsaimniekošanas likums (νόμου περί διαχείρισης αποβλήτων), της
14ης
Δεκεμβρίου
2000, προβλέπει ότι οι δήμοι επιλέγουν την επιφορτισμένη με τη διαχείριση των αποβλήτων επιχείρηση σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπονται στους κανόνες περί δημοσίων συμβάσεων. Παρόμοια διάταξη περιλαμβάνεται στον Atkritumu apsaimniekošanas likums (νόμο περί διαχείρισης αποβλήτων), της
28ης
Οκτωβρίου
2010.
25      Σκέψη
18 της αποφάσεως περί παραπομπής.
26      Κατά τη Λεττονική Κυβέρνηση και την Konkurences padome (επιτροπή ανταγωνισμού), όπως υποστήριξαν σε διάφορα χωρία των γραπτών παρατηρήσεών τους και όπως επανέλαβαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η πράξη του Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Δήμου Jelgava) βάσει της οποίας αποφάσισε να κάνει χρήση της διαδικασίας ανάθεσης in‑house πριν από τη σύναψη της σύμβασης δεν περιλαμβάνεται στη δικογραφία. Ωστόσο, η απόφαση περί παραπομπής βασίζεται στην παραδοχή ότι υφίσταται η εν λόγω πράξη, περί της οποίας γίνεται λόγος στις σκέψεις 13 και
18. Εν πάση περιπτώσει, η υπογραφή της σύμβασης μεταξύ του Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Δήμου Jelgava) και της SIA
JKP καταδεικνύει, αφ’ εαυτής, χωρίς να απαιτείται περαιτέρω έγγραφη τεκμηρίωση, ότι ο pašvaldība (δήμος) επιλέγει το εν λόγω σύστημα ανάθεσης της υπηρεσίας· η σύμβαση συνιστά απλώς εκδήλωση της βούλησης του pašvaldība (δήμου) προς την κατεύθυνση αυτή.
27      Απόφαση της
13ης
Ιουλίου
1962, Mannesmann κατά Ανωτάτης Αρχής (19/61, EU:C:1962:31, σ. 705 και
706).
28      Απόφαση της
23ης
Απριλίου
1991, Höfner και Elser (C‑41/90, EU:C:1991:161, σκέψη 21).
29      Απόφαση της
11ης
Ιουλίου
2006, FENIN κατά Επιτροπής (C‑205/03 P, EU:C:2006:453, σκέψη 25).
30      Απόφαση της
10ης
Ιουλίου
2025, INTERZERO κ.λπ. (C‑254/23, EU:C:2025:569, σκέψη 48).
31      Απόφαση της
12ης
Ιουλίου
2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, σκέψη 35).
32      Αποφάσεις της
12ης
Ιουλίου
2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, σκέψη 36, της
19ης
Ιανουαρίου
1994, SAT Fluggesellschaft (C‑364/92, EU:C:1994:7, σκέψεις 30 και
31, και της
10ης
Ιουλίου
2025, INTERZERO κ.λπ. (C‑254/23, EU:C:2025:569, σκέψη 49).
33      Απόφαση της
1ης
Ιουλίου
2008, MOTOE (C‑49/07, EU:C:2008:376, σκέψη 25): «[...] το γεγονός και μόνον ότι ένας φορέας διαθέτει, για την άσκηση ενός μέρους των δραστηριοτήτων του, προνομίες δημόσιας εξουσίας δεν εμποδίζει τον χαρακτηρισμό του ως επιχειρήσεως κατά την έννοια του κοινοτικού δικαίου ανταγωνισμού ως προς τις λοιπές οικονομικές δραστηριότητές του [...]. Ειδικότερα, ο χαρακτηρισμός ως δραστηριότητας εμπίπτουσας στην άσκηση των προνομιών δημόσιας εξουσίας ή ως οικονομικής δραστηριότητας πρέπει να πραγματοποιείται ξεχωριστά για την κάθε δραστηριότητα ενός δεδομένου φορέα».
34      Βλ. άρθρο 13 της οδηγίας
2008/98, το οποίο παρατίθεται στο σημείο 6 των παρουσών προτάσεων. Το άρθρο 16 της ίδιας οδηγίας επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να δημιουργήσουν ολοκληρωμένο και κατάλληλο δίκτυο εγκαταστάσεων επεξεργασίας προς διάθεση αποβλήτων και «σύμμεικτων αστικών αποβλήτων τα οποία συλλέγονται από νοικοκυριά, συμπεριλαμβανομένων των περιπτώσεων όπου η συλλογή αυτή καλύπτει και τα σύμμεικτα αστικά απόβλητα από άλλους παραγωγούς».
35      Βλ. Legal Assistance on the Application of Public Procurement Rules in the Waste Sector Final Report,
η
οποία
δημοσιεύθηκε
από
την
Επιτροπή
τον
Αύγουστο
του 2016. Συνοψίζοντας
την
κατάσταση
που
υφίσταται
στα
κράτη
μέλη, διαλαμβάνει
τα
εξής: «Local authorities have the possibility to perform the provision of services themselves (direct public management) or to delegate it to other public or private entities (delegated public or private management). Delegated public management is mainly organised through direct contract awards to a separate public entity under the control of the authority (under the exclusions provided by the EU Public Procurement Directive for in‑house provision or public-public cooperation). Delegated private management is organised by outsourcing the public task to a private operator through public contracts and concession contracts, whereby the contract is awarded as a result of public procurement procedures» (σ. 1).
36      Απόφαση της
11ης
Νοεμβρίου
2021, Regione Veneto (Μεταφορά σύμμεικτων αστικών αποβλήτων) (C‑315/20, EU:C:2021:912, σκέψη 25): «[...] τα κράτη μέλη διαθέτουν περιθώριο εκτιμήσεως ως προς την επιλογή της εδαφικής βάσεως την οποία κρίνουν κατάλληλη προκειμένου να επιτύχουν αυτάρκεια σε εθνικό επίπεδο στον τομέα της επεξεργασίας των αποβλήτων περί των οποίων πρόκειται. Εντούτοις, [...] ένα από τα σημαντικότερα μέτρα που πρέπει να λαμβάνουν τα κράτη μέλη, μέσω ιδίως των οργανισμών τοπικής αυτοδιοικήσεως που διαθέτουν συναφείς αρμοδιότητες, είναι η επεξεργασία των αποβλήτων στην πλησιέστερη στον τόπο παραγωγής τους εγκατάσταση [...]». Η υπογράμμιση δική μου.
37      Άρθρο 15 του Likums «Par pašvaldībām» (νόμου περί δήμων), της
19ης
Μαΐου
1994.
38      Άρθρα 9 και
15 του Atkritumu apsaimniekošanas likums (νόμου περί διαχείρισης αποβλήτων), της
14ης
Δεκεμβρίου
2000.
39      Σκέψη
18 της αποφάσεως περί παραπομπής.
40      Με τις γραπτές παρατηρήσεις της (σημείο 17), η Konkurences padome (επιτροπή ανταγωνισμού) αναγνωρίζει ότι κατά το εθνικό δίκαιο, οι δήμοι μπορούν να οργανώνουν οι ίδιοι τη διαχείριση των αποβλήτων μέσω ανάθεσης στον οικείο φορέα ή μέσω σύναψης σύμβασης με ιδιωτικούς φορείς. Στην απόφαση περί παραπομπής καλείται «εσωτερική ανάθεση» της υπηρεσίας η διαχείριση που πραγματοποιεί ο οργανισμός τοπικής αυτοδιοίκησης.
41      Εκκινώντας, μεταξύ άλλων, από τις αποφάσεις της
18ης
Νοεμβρίου
1999, Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562), και της
11ης
Ιανουαρίου
2005, Stadt Halle και RPL Lochau (C‑26/03, EU:C:2005:5).
42      Απόφαση της
8ης
Μαΐου 2014, Datenlotsen Informationssysteme (C‑15/13, EU:C:2014:303, σκέψη 25 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Πιο πρόσφατα, απόφαση της
8ης
Δεκεμβρίου
2016, Undis Servizi (C‑553/15, στο εξής: απόφαση Undis Servizi, EU:C:2016:935,
σκέψη 30).
43      Απόφαση της
8ης
Μαΐου
2014, Datenlotsen Informationssysteme (C‑15/13, EU:C:2014:303, σκέψη 25 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
44      Απόφαση Undis Servizi (σκέψη 30).
45      Το άρθρο 12 της οδηγίας
2014/24 διευκρινίζει υπό ποιες προϋποθέσεις μια δημόσια σύμβαση που ανατίθεται από αναθέτουσα αρχή σε άλλο νομικό πρόσωπο ιδιωτικού ή δημοσίου δικαίου δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας. Στο ίδιο πνεύμα είναι διατυπωμένο και το άρθρο 17 της οδηγίας
2014/23.
46      Η Konkurences padome (επιτροπή ανταγωνισμού) επικαλείται, προς στήριξη των θέσεών της, την απόφαση της
27ης
Φεβρουαρίου
2025, Aeroportul Internaţional «Avram Iancu» Cluj (C‑220/24, EU:C:2025:124, σκέψεις 30 και
31). Στην υπόθεση εκείνη, η εφαρμοσθείσα τομεακή ρύθμιση ήταν η οδηγία
96/67/ΕΚ του Συμβουλίου, της
15ης
Οκτωβρίου
1996, σχετικά με την πρόσβαση στην αγορά υπηρεσιών εδάφους στους αερολιμένες της Κοινότητας (ΕΕ 1996, L 272, σ. 36). Το Δικαστήριο έκρινε ότι τα άρθρα 1 και
6 της οδηγίας
96/67 «δεν αποκλείουν την εφαρμογή του άρθρου 102 ΣΛΕΕ σε περίπτωση κατά την οποία δεν έχει επιτραπεί σε παρέχοντα υπηρεσίες εδάφους η πρόσβαση στην αναγκαία για την άσκηση της δραστηριότητας αυτής αερολιμενική υποδομή αερολιμένα της Ευρωπαϊκής Ένωσης του οποίου η ετήσια κίνηση ήταν, κατά τον χρόνο της μη παροχής προσβάσεως, μικρότερη των δύο εκατομμυρίων επιβατών» (βλ. διατακτικό της απόφασης).
47      Σημείο
28 των γραπτών παρατηρήσεων της Konkurences padome (επιτροπής ανταγωνισμού).
48      Σημείο
12 των γραπτών παρατηρήσεων της Λεττονικής Κυβέρνησης: «Η καταχρηστική εκμετάλλευση δεσπόζουσας θέσης από τον [Jelgavas valstspilsētas] pašvaldība (Δήμο Jelgava) εκδηλώθηκε με τη μορφή αποκλεισμού και είχε αρνητικό αντίκτυπο στον ανταγωνισμό στη σχετική αγορά. Συγκεκριμένα, η συμπεριφορά του pašvaldība (δήμου), η οποία συνίστατο στο να επιφυλάσσει για τον ίδιο, χωρίς να υφίσταται αντικειμενική ανάγκη (αντικειμενικός λόγος), οικονομικές δραστηριότητες στην εν λόγω αγορά και στο να προστατεύει την ελεγχόμενη από αυτόν εταιρία από τον ανταγωνισμό, οδήγησε στον αποκλεισμό των ανταγωνιστών από την αγορά αυτή για παρατεταμένο χρονικό διάστημα».
49      Βλ., για παράδειγμα, έκθεση της Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (εθνικής επιτροπής αγορών και ανταγωνισμού, Ισπανία), της
19ης
Ιουνίου
2013, με τίτλο «Medios propios y las encomiendas de gestión: implicaciones de su uso desde la óptica de la promoción de la competencia». Σε αυτή διαλαμβάνονται τα εξής: «Ο περιορισμός του ανταγωνισμού συνεπάγεται ότι η παροχή της υπηρεσίας διασφαλίζεται αποκλειστικά με ίδια μέσα, αποκλειομένων των λοιπών προσφερόντων, με συνέπεια τον περιορισμό της δυνατότητάς τους να παρέχουν τα προϊόντα τους στο Δημόσιο, το οποίο σε πολλές περιπτώσεις αποτελεί σημαντικό πελάτη για τέτοια προϊόντα ή υπηρεσίες» (τμήμα VI, δεύτερο συμπέρασμα, σ. 94). «Η χρήση ιδίων μέσων, η οποία περιορίζει εκ φύσεως των ανταγωνισμό, προϋποθέτει
να τεκμηριώνεται κατά νόμον, αφενός, ο χαρακτηρισμός ενός δημοσίου φορέα ως «ιδίου μέσου» και, αφετέρου, η ανάθεση της αποστολής σε κάθε διαδικασία προμήθειας» (τμήμα
VII, σ. 97). Η υπογράμμιση δική μου. Η έκθεση είναι διαθέσιμη στη διεύθυνση: https://pmt-eu.hosted.exlibrisgroup.com/primo-explore/fulldisplay?docid=34CNMC_BKM000007612_3&context=L&vid=34CNMC_V1&lang=es_ES&search_scope=LOCAL_full&adaptor=Local%20Search%20Engine&tab=default_tab&query=any_contains_informe%20 %22medios%20propios%22&offset=0.
50      Επαναλαμβάνω στο σημείο αυτό τις εκτιμήσεις που διατύπωσα στις προτάσεις στην υπόθεση LitSpecMet (C‑567/15, EU:C:2017:319, σημείο 69).
51      Σκέψη 7 της αποφάσεως περί παραπομπής.
52      Σκέψη 7 της αποφάσεως περί παραπομπής.
53      Σκέψη 18 της αποφάσεως περί παραπομπής. Στο τέλος της εν λόγω σκέψης το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι «οι αιτήσεις προδικαστικής αποφάσεως που αφορούν το κύρος της εφαρμογής διαδικασίας ανάθεσης in‑house υποβάλλονται κατά κανόνα στο πλαίσιο διαδικασιών κατά τις οποίες αμφισβητείται η απόφαση θεσμικού οργάνου να προβεί σε απευθείας ανάθεση στο πλαίσιο διαδικασίας σύναψης δημοσίων συμβάσεων». Όσον αφορά τις αναθέσεις in‑house, για τις οποίες υποβλήθηκαν αιτήσεις προδικαστικής αποφάσεως στον τομέα των αποβλήτων, βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της
10ης Σεπτεμβρίου
2009, Sea (C‑573/07, EU:C:2009:532), της
29ης
Νοεμβρίου
2012, Econord (C‑182/11 και C‑183/11, EU:C:2012:758), και της
12ης
Μαΐου
2022, Comune di Lerici (C‑719/20, EU:C:2022:372).
54      Στο σημείο 28 των γραπτών παρατηρήσεών της, η Konkurences padome (επιτροπή ανταγωνισμού) αναγνωρίζει ότι «η αιτιολόγηση και η εφαρμογή της επιλογής κάθε μορφής παροχής υπηρεσιών υπόκεινται σε νομικά κριτήρια και, ως εκ τούτου, στον έλεγχο των εποπτικών αρχών (και, μεταγενέστερα, των δικαστηρίων). Για παράδειγμα, στο πλαίσιο της αγοράς της συλλογής και μεταφοράς δημοτικών αποβλήτων, το κατά πόσον είναι σκόπιμη η εφαρμογή του άρθρου 3, παράγραφος 1, σημείο 7, του [Publisko iepirkumu likums (νόμου περί δημοσίων συμβάσεων)] από τον δήμο που παρέχει την υπηρεσία κατά τρόπο ανεξάρτητο υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο».