РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
19 март 2026 година(*)
„ Преюдициално запитване — Железопътни превози — Директива 2012/34/ЕО — Железопътна инфраструктура — Независимост на управлението — Член 4, параграф 2 — Независимост на управителите на инфраструктура — Такси за инфраструктурата и за услугите — Член 29, параграф 1 — Установяване, определяне и събиране на таксите — Схема за налагане на такси за използването на германската железопътна инфраструктура — Железопътен пътнически превоз на къси разстояния — Изчисляване на размера на таксите — Умножаване на размера на събраните през определен референтен период средни такси с предвиден в закона фиксиран годишен процент на увеличение “
По дело C‑770/24
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Verwaltungsgericht Köln (Административен съд Кьолн, Германия) с акт от 6 ноември 2024 г., постъпил в Съда на 7 ноември 2024 г., в рамките на производство по дело
DB InfraGO AG,
DB RegioNetz Infrastruktur GmbH
срещу
Bundesrepublik Deutschland,
при участието на:
DB Fernverkehr AG,
DB Cargo AG,
Land Berlin,
Bayerische Eisenbahngesellschaft mbH,
Zweckverband Nahverkehr Westfalen-Lippe,
Land Brandenburg,
Land Baden-Württemberg,
Land Sachsen-Anhalt,
BBL Logistik GmbH,
boxXpress.de GmbH,
DeltaRail GmbH,
Eisenbahngesellschaft Potsdam mbH,
Havelländische Eisenbahn AG,
HSL Logistik GmbH,
Hupac Intermodal SA,
ITL Eisenbahngesellschaft mbH,
Lineas NV,
METRANS Rail (Deutschland) GmbH,
Rheincargo GmbH & Co. KG,
SBB Cargo Deutschland GmbH,
TX Logistik AG,
Verkehrsbetriebe Peine-Salzgitter GmbH,
FlixTrain GmbH,
Zweckverband go.Rheinland,
RDC Autozug Sylt GmbH,
BTE BahnTouristikExpress GmbH,
СЪДЪТ (четвърти състав),
състоящ се от: I. Jarukaitis, председател на състава, M. Condinanzi, N. Jääskinen, R. Frendo и Aл. Корнезов (докладчик), съдии,
генерален адвокат: M. Campos Sánchez-Bordona,
секретар: F. Cathagne, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 4 декември 2025 г.,
като има предвид становищата, представени:
–        за DB RegioNetz Infrastruktur GmbH и DB InfraGO AG, от R. Etzold, в качеството на представител, подпомаган от H. R. J. Krüger, Rechtsanwalt,
–        за Bundesrepublik Deutschland, от U. Geers, C. Mögelin и V. Schmidt, в качеството на представители,
–        за DB Fernverkehr AG и DB Cargo AG, от C. Leitzke,
–        за Bayerische Eisenbahngesellschaft mbH, от L. Kohlberg и T. Stockmann, Rechtsanwälte,
–        за BBL Logistik GmbH, boxXpress.de GmbH, DeltaRail GmbH, Eisenbahngesellschaft Potsdam mbH, Havelländische Eisenbahn AG, HSL Logistik GmbH, Hupac Intermodal SA, ITL Eisenbahngesellschaft mbH, Lineas NV, METRANS Rail (Deutschland) GmbH, Rheincargo GmbH & Co. KG, SBB Cargo Deutschland GmbH, TX Logistik AG, Verkehrsbetriebe Peine-Salzgitter GmbH, от J. Bethge, M. Dästner и D. Stachurski, Rechtsanwälte,
–        за FlixTrain GmbH, от C. Maurer и D. Scholz, Rechtsanwälte,
–        за Кралство Норвегия, от H. Schulstad, в качеството на представител, подпомаган от L. Tvedt, advokat,
–        за Европейската комисия, от M. Noll-Ehlers и K. Walkerová, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1        Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 4, параграф 2 и член 29, параграф 1 от Директива 2012/34/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 21 ноември 2012 година за създаване на единно европейско железопътно пространство (ОВ L 343, 2012 г., стр. 32), изменена с Директива (ЕС) 2016/2370 на Европейския парламент и на Съвета от 14 декември 2016 г. (ОВ L 352, 2016 г., стр. 1) (наричана по-нататък „Директива 2012/34“).
2        Запитването е отправено в рамките на спор между DB InfraGO AG и DB RegioNetz Infrastruktur GmbH, от една страна, и Bundesrepublik Deutschland (Федерална република Германия), представлявана от Bundesnetzagentur (Федерална агенция за мрежите, Германия), от друга страна, относно определянето, с решение на тази агенция, на размера на таксите за използването на управляваната от жалбоподателите в главното производство железопътна инфраструктура.
Правна уредба
Правото на Съюза
3        Съображения 5, 43 и 66 от Директива 2012/34 гласят:
„(5)      За да направят железопътния транспорт ефикасен и конкурентоспособен спрямо други видове транспорт, държавите членки следва да осигурят на железопътните предприятия статус на независими оператори, които действат по стопански начин и се адаптират към потребностите на пазара.
[…]
(43)      В установената от държавите членки рамка схемите за налагане на такси и за разпределяне на капацитета следва да насърчават управителите на железопътна инфраструктура да оптимизират използването на своята инфраструктура.
[…]
(66)      Необходимо е инвестиране в железопътна инфраструктура и схемите за налагане на такси за ползването на инфраструктурата следва да осигуряват стимули за управителите на инфраструктура, така че необходимите инвестиции да бъдат привлекателни от икономическа гледна точка“.
4        Съгласно член 3, точка 2е) от тази директива:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
„основни функции“ при управлението на инфраструктура означава вземане на решения относно разпределяне на влаковите маршрути, включващо както определяне, така и оценка на наличието и разпределяне на отделните влакови маршрути, и вземане на решения относно налагането на такси за ползването на инфраструктурата, включително тяхното определяне и събиране в съответствие с тарифната рамка и рамката за разпределяне на капацитет, установени от държавите членки съгласно членове 29 и 39“.
5        Член 4 („Независимост на железопътните предприятия и на управителите на инфраструктура“), параграф 2 от посочената директива гласи:
„Управителят на инфраструктурата носи отговорност за своето собствено управление, административно обслужване и вътрешен контрол, като при това спазва рамката за налагане на такси и разпределяне и специалните правила, установени от държавите членки“.
6        Член 7а („Независимост на основните функции“), параграф 1 и параграф 2, буква а) от Директива 2012/34 гласи:
„1.      Държавите членки гарантират, че управителят на инфраструктура притежава организационна и управленска независимост по отношение на основните функции в границите, установени в член 4, параграф 2 и членове 29 и 39.
2.      За прилагането на параграф 1 държавите членки по-специално гарантират, че:
а)      железопътно предприятие или друго юридическо лице не упражнява решаващо влияние върху управителя на инфраструктура по отношение на основните функции, без да се засяга ролята на държавите членки във връзка с определянето на тарифната рамка, рамката за разпределянето на капацитет и специалните правила за налагане на такси в съответствие с членове 29 и 39“.
7        Член 8 („Финансиране на управителя на инфраструктура“), параграфи 2 и 4 от тази директива предвижда:
„2.      Като вземат предвид членове 93, 107 и 108 [ДФЕС], държавите членки могат също така да предоставят на управителя на инфраструктура финансиране, съответстващо на неговите функции, посочени в член 3, точка 2, размера на инфраструктурата и финансовите изисквания, по-специално за обезпечаване на нови инвестиции. Държавите членки могат да решат да финансират тези инвестиции със средства, различни от прякото държавно финансиране. При всички случаи държавите членки спазват изискванията, посочени в параграф 4 от настоящия член.
[…]
4.      Държавите членки гарантират, че при нормални условия на работа и в рамките на разумен срок, който не надхвърля пет години, в отчета за приходите и разходите на управителя на инфраструктура се наблюдава най-малко изравняване на салдото на приходите от таксите за ползването на инфраструктурата, печалбата от други търговски дейности, безвъзмездно отпуснатите средства от частни източници и държавното финансиране, от една страна, включително, в съответните случаи, и авансовите плащания от държавата, и на инфраструктурните разходи, от друга страна“.
8        Член 29 („Установяване, определяне и събиране на таксите“), параграф 1 от раздел 2 („Такси за инфраструктурата и за услугите“), включващ членове 29—37 и намиращ се в глава IV („Начисляване на такси за използването на железопътната инфраструктура и разпределяне на железопътен инфраструктурен капацитет“) от посочената директива, гласи:
„Държавите членки въвеждат тарифна рамка, като при това се съобразяват с условието за независимост на управлението, установено в член 4.
При спазване на това условие държавите членки въвеждат специални правила за налагане на такси или делегират такива правомощия на [управителя] на инфраструктура.
Държавите членки гарантират, че референтният документ за железопътната мрежа съдържа тарифната рамка и правилата за налагане на такси[…] или посочва[…] електронна страница, на която са публикувани тарифната рамка и правилата за налагане на такси.
Управителят на инфраструктура определя и събира таксата за използване на инфраструктурата в съответствие с установената тарифна рамка и правила за налагане на такси“.
9        Член 30 („Инфраструктурни разходи и счетоводни баланси“), параграф 1 от същата директива предвижда:
„Като се отчитат изискванията за безопасност и поддържане и подобряване на качеството на инфраструктурното обслужване, на управителите на инфраструктура се осигуряват стимули за намаляване на разходите за предоставяне на инфраструктура, както и на размера на таксите за достъп“.
10      Член 31 („Принципи на налагане на такси“), параграф 3 от Директива 2012/34 гласи:
„Без да се засягат параграфи 4 или 5 от настоящия член или член 32, таксите за пакета за минимален достъп и за достъп до инфраструктура, която свързва обслужващи съоръжения, се определят на равнището на преките разходи, направени вследствие на извършването на влаковата услуга“.
11      Член 32 („Изключения от принципите на таксуване“), параграфи 1 и 3 от тази директива предвижда:
„1.      С оглед постигане на пълно възстановяване на направените от управителя на инфраструктура разходи, държавата членка може, доколкото пазарът е в състояние да го понесе, да начисли надценки на базата на ефективни, прозрачни и недискриминационни принципи, като при това гарантира оптимална конкурентоспособност на железопътните пазарни сегменти. Системата за налагане на такси отчита увеличенията на производителността, постигнати от железопътните предприятия.
Размерът на таксите обаче не трябва да изключва използването на инфраструктурата от пазарни сегменти, които могат да покриват поне преките разходи, направени вследствие извършване на железопътната услуга[,] заедно с определен процент възвращаемост, който пазарът може да понесе.
Преди да одобрят налагането на такива надценки, държавите членки се уверяват, че управителите на инфраструктура са извършили оценка на тяхното значение за конкретните пазарни сегменти, като са разгледали поне двойките, изброени в точка 1 от приложение VI, и са отчели тези, които са от значение за въпроса. Списъкът на пазарните сегменти, определен от управителите на инфраструктура, съдържа най-малко следните три сегмента: услуги за превоз на товари, услуги за превоз на пътници в рамките на договора за обществени услуги и други услуги за превоз на пътници.
Управителите на инфраструктура могат допълнително да разграничават пазарните сегменти според превозваните товари или пътници.
[…]
3.      За отделни бъдещи инвестиционни проекти или специфични инвестиционни проекти, завършени след 1988 г., управителят на инфраструктура може да определя или да продължава да определя по-високи такси въз основа на дългосрочните разходи на такива проекти, ако те повишават ефективността или намаляват разходите или и двете и не може или не е било възможно да бъдат осъществени по друг начин. […]“.
12      Член 33 („Отстъпки“), параграф 3 от посочената директива гласи:
„За определени потоци от трафик управителите на инфраструктура могат да въведат схеми, достъпни за всички потребители на инфраструктурата, предоставящи ограничени по време отстъпки за насърчаване развитието на нови железопътни услуги, или отстъпки, насърчаващи използването на определени линии, които са недостатъчно използвани“.
Германското право
13      Член 36 („Структура на таксите“) от Eisenbahnregulierungsgesetz (Закон за регулиране на железниците) от 29 август 2016 г. (BGBl. 2016 I, стр. 2082), изменен с член 2 от Gesetz zur Weiterentwicklung des Eisenbahnregulierungsrechts (Закон за доразвиване на правната уредба относно железопътните превози) от 9 юни 2021 г. (BGBl. 2021 I, стр. 1737) (наричан по-нататък „ERegG“), предвижда в параграф 2 следното:
„Управителят на железопътна инфраструктура проверява доколко е възможно да се наложат надценки за определени транспортни услуги или пазарни сегменти. За целта той разглежда […] двойки[те] транспортни услуги или пазарни сегменти и избира подходящите от тях, като включва поне:
1.      услугите за товарен превоз;
2.      услугите за железопътен пътнически превоз на къси разстояния и други услуги за пътнически превоз в рамките на договор за обществена услуга; и
3.      услугите за железопътен пътнически превоз на дълги разстояния.
Събираните такси не бива да изключват използването на железопътните линии в рамките на транспортни услуги или от пазарни сегменти, които могат да покрият поне разходите, пряко свързани с извършването на влаковата услуга, и да осигурят възвръщаемост, която пазарът може да понесе. Надценките трябва да бъдат определени така, че услугите за товарен и пътнически превоз да покриват всички разходи, направени от управителя на железопътна инфраструктура“.
14      Член 37 („Структура на таксите за железопътните съоръжения и пътническите гари за услуги за пътнически превоз, предоставяни по договор за обществена услуга; отчет за покриването на разходите“), параграфи 1 и 2 от ERegG гласи:
„(1)      Ако за периода на съответното работно разписание федералната държава е предоставила на провинциите парични средства за обществения, и в частност железопътния, пътнически превоз на къси разстояния (средства за регионализация), федералните държавни предприятия за железопътна инфраструктура определят за целите на транспортните услуги […] размера на таксите за ползването на железопътните съоръжения по провинции, а за ползването на пътническите гари — по райони на действие на обществения превозвач.
(2)      Таксите по параграф 1 се изчисляват за всяка провинция или в хипотезата на такси за ползване на пътнически гари — за всеки район на действие на обществения превозвач, по такъв начин, че да се равняват, за съответния превоз, на средните такси за железопътните съоръжения в съответната провинция през периода на работното разписание за 2020/2021 г., а за пътническите гари — в съответния район на действие на обществения превозвач през календарната 2021 г. Доколкото общата сума на средствата за регионализация, които се полагат на провинциите, бива променяна между 2021 г. и годината, в която таксата реално се плаща, таксите по параграф 1 се коригират с годишния процент на изменение, посочен в член 5, параграф 3 от Gesetz zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs (Regionalisierungsgesetz — RegG) (Закон за регионализацията на обществения пътнически превоз на къси разстояния) от 27 декември 1993 г. (BGBl. 1993 I, стр. 2378, 2395)“.
15      Член 45 („Одобряване на таксите и на принципите на таксуване“), параграф 1 от ERegG предвижда:
„Налаганите от управителя на железопътна инфраструктура такси за пакета за минимален достъп, включително принципите на таксуване в приложение 3, точка 2, подлежат на одобрение от регулаторния орган. Одобрение се издава, ако таксите са определени в съответствие с изискванията на членове 24—40 и 46, а принципите на таксуване — в съответствие с изискванията на приложение 3, точка 2. Ако таксите не са определени в съответствие с изискванията на членове 24—40 и 46, регулаторният орган може да коригира съответното изчисление в необходимата степен и да одобри така получените такси“.
16      Член 5 („Финансиране и разпределение“), параграфи 1—3 и 10 от Закона за регионализацията на обществения пътнически превоз на къси разстояния, изменен с член 1 от Neuntes Gesetz zur Änderung des Regionalisierungsgesetzes (Девети закон за изменение на Закона за регионализацията) от 20 април 2023 г. (BGBl. 2023 I, бр. 107) (наричан по-нататък „RegG“), гласи:
„(1)      За обществения пътнически превоз на къси разстояния провинциите получават годишна сума от данъчните приходи на федералната държава по реда на посочените по-долу разпоредби. По този начин федералната държава участва във финансирането на тази възложена на провинциите задача. В рамките на бюджетната си самостоятелност провинциите правят собствени годишни вноски в подходящ размер за финансирането на обществения пътнически превоз на къси разстояния.
(2)      Сумата за 2016 г. е определена на 8 милиарда евро.
(3)      От 2017 г. до 2022 г. включително, сумата по параграф 2 се увеличава с 1,8 % годишно. От 2023 г. до 2031 г. включително, сумата по параграф 2 се увеличава с 3% годишно.
[…]
(10)      Увеличението на инфраструктурните такси, налагани от притежаваните от федералната държава предприятия за железопътна инфраструктура, и по-специално на таксите за гари и влакови маршрути при пътническия превоз на къси разстояния, се ограничава в съответствие с регулаторните разпоредби относно железопътния транспорт. В отклонение от член 37, параграф 2 от ERegG таксите за ползване на железопътните съоръжения и пътническите гари се увеличават с 1,8 % в периода 2023—2025 г.“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
17      DB InfraGO, един от жалбоподателите в главното производство, е частноправно юридическо лице, учредено като акционерно дружество. То е дъщерно дружество, изцяло притежавано от групата за мобилност и транспорт Deutsche Bahn AG, която е собственост на Федерална република Германия. DB RegioNetz Infrastruktur, другият жалбоподател в главното производство, е частноправно юридическо лице, учредено като дружество с ограничена отговорност. То е дъщерно дружество, изцяло притежавано от DB InfraGO. Жалбоподателите в главното производство заедно управляват — като управители на железопътна инфраструктура, по-голямата част от железопътната мрежа на германска територия.
18      За използването на железопътната си инфраструктура жалбоподателите в главното производство налагат на железопътните предприятия, имащи достъп до техните мрежи, ползвателски такси, които подлежат на предварително одобрение от Федералната агенция за мрежите в съответствие с член 45, параграф 1 от ERegG.
19      С решение от 22 март 2024 г. Федералната агенция за мрежите разрешава на жалбоподателите в главното производство да налагат таксите за пакета за минимален достъп, посочени в приложение 1 към това решение, за периода на работното разписание за 2024/2025 г. (наричано по-нататък „процесното решение“).
20      С процесното решение Федералната агенция за мрежите, най-напред, одобрява предложението на жалбоподателите в главното производство секторът на услугите за железопътен пътнически превоз на къси разстояния (наричан по-нататък „секторът на ЖППКР“) и на другите услуги за пътнически превоз в рамките на договор за обществена услуга да се раздели на два сегмента за всяка провинция, а именно един за пълните и един за празните курсове, и съответно да се определи размерът на приложимите за всеки сегмент такси.
21      По-нататък, Федералната агенция за мрежите преценява, че поисканият от жалбоподателите в главното производство размер на таксите за сектора на ЖППКР не може да бъде одобрен, тъй като съгласно член 37, параграф 2 от ERegG за всеки от двата сегмента на всяка провинция този размер трябва да се изчисли така, че да се равнява на средните такси за съответния превоз по провинции за периода на работното разписание за 2020/2021 г., увеличени с предвидения в член 5, параграфи 3 и 10 от RegG фиксиран годишен процент на увеличение от 1,8 %. Затова Федералната агенция за мрежите преизчислява размера на таксите за всеки от тези два сегмента на сектора на ЖППКР в съответствие с предписанията на тези национални разпоредби, което води до одобряването на по-ниски такси от тези, които жалбоподателите в главното производство са поискали.
22      Накрая, Федералната агенция за мрежите решава да увеличи размера на таксите в сектора на услугите за железопътен пътнически превоз на дълги разстояния (наричан по-нататък „секторът на ЖППДР“) и в сектора на услугите за железопътен товарен превоз (наричан по-нататък „секторът на ЖТП“) спрямо този, който жалбоподателите в главното производство са поискали, за да изпълни предвиденото в германското право изискване таксите да покриват всички разходи, направени от управителя на железопътната инфраструктура.
23      Жалбоподателите в главното производство обжалват процесното решение пред Verwaltungsgericht Köln (Административен съд Кьолн, Германия), който е запитващата юрисдикция.
24      Запитващата юрисдикция отбелязва, че процесното решение предвижда увеличение на таксите спрямо предходната година, като за сектора на ЖППКР то е 0,6 %, за сектора на ЖППДР — 17,7 %, а за сектора на ЖТП — 16,2 %. Според нея тази разлика се обяснява с факта, че секторът на ЖППКР се финансира с публични средства за регионализация и при определянето на размера на приложимите в него такси се отчита наличието на тези средства, докато секторът на ЖППДР и секторът на ЖТП се финансират от ползвателите.
25      За сектора на ЖППКР размерът на приложимите такси трябвало да се изчислява съгласно член 37, параграф 2 от ERegG и член 5, параграфи 3 и 10 от RegG (наричани по-нататък „германското законодателство относно таксите“), като се умножат две стойности, законово определени и наложени на управителите на железопътна инфраструктура, а именно средната такса за референтния период 2020/2021 г. в съответната провинция и фиксираният годишен процент на увеличение от 1,8 %.
26      Тъй като германският законодател същевременно наложил на тези управители задължение да покрият с таксите общите разходи, които са направили, действителните увеличения на разходите в сектора на ЖППКР, с 6 % за 2025 г. и следователно доста над този фиксиран годишен процент на увеличение от 1,8 %, можели да бъдат компенсирани само с увеличение на размера на приложимите такси, разпределено между секторите на ЖППДР и на ЖТП, което щяло да доведе до непропорционална тежест за последните сектори. Всъщност въпросните управители трябвало да покрият всички свои разходи чрез надценки на събираните от тях такси за експлоатацията на влакове.
27      Запитващата юрисдикция иска да се установи дали германското законодателство относно таксите накърнява предвидената в член 29, параграф 1 и член 4, параграф 2 от Директива 2012/34 управленска независимост на управителя на железопътна инфраструктура.
28      Според нея от практиката на Съда следва, че държавите членки не могат да накърняват управленската независимост на управителя на железопътна инфраструктура, която изисква последният да разполага поне с известна свобода на действие при изчисляването на размера на ползвателските такси, по-специално чрез вземането на решения относно избора и преценката на факторите или параметрите за извършване на това изчисление.
29      Германското законодателство относно таксите налагало обаче прилагането на математическа формула за изчисляване на размера на таксите в сектора на ЖППКР, която не оставяла на управителя на железопътна инфраструктура никаква свобода на действие да взема решения относно размера на тези такси. Това законодателство съответно лишавало този управител от възможността да вземе предвид, за целите на изчисляването на размера на въпросните такси, едно по-голямо увеличение на разходите си или обратно, да отрази евентуалните намаления на разходите. Също така то го принуждавало да компенсира произтичащите от недостатъчния размер на тези такси дефицити чрез увеличаване на размера на таксите, приложими в секторите на ЖППДР и на ЖТП, въпреки че това можело да е в разрез с интереса на управителя.
30      При тези обстоятелства Verwaltungsgericht Köln (Административен съд Кьолн) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 4, параграф 2 и член 29, параграф 1 от [Директива 2012/34] да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която задължава управителя на инфраструктура в [сектора на ЖППКР] да определя подлежащите на одобряване такси, като умножава средните такси за съответните транспортни услуги през законоопределена референтна година със законоустановен годишен процент на увеличение?“.
По преюдициалния въпрос
31      С преюдициалния си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 4, параграф 2 и член 29, параграф 1 от Директива 2012/34 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която задължава управителя на железопътна инфраструктура да изчислява размера на таксите, приложими в сектора на ЖППКР, чрез математическа формула, при която размерът на събраните през определен референтен период средни такси се умножава с предвиден в закона фиксиран годишен процент на увеличение.
32      Следва да се отбележи, първо, че член 4 от тази директива прогласява принципа на независимост по-специално на управителя на железопътна инфраструктура. Съгласно параграф 2 от този член 4 „[у]правителят на инфраструктурата носи отговорност за своето собствено управление, административно обслужване и вътрешен контрол, като при това спазва рамката за налагане на такси и разпределяне и специалните правила, установени от държавите членки“.
33      Обхватът на този принцип на независимост на управителя на железопътна инфраструктура е уточнен в член 7а, параграф 1 от посочената директива, който предвижда, че въпросният управител притежава организационна и управленска независимост по отношение на „основните функции“ в границите, установени в член 4, параграф 2 и членове 29 и 39 от същата директива. По-конкретно, съгласно параграф 2, буква а) от този член 7а държавите членки гарантират, че железопътно предприятие или друго юридическо лице не упражнява решаващо влияние върху съответния управител по отношение на тези „основни функции“, без това да засяга ролята на държавите членки във връзка с определянето на тарифната рамка, рамката за разпределянето на капацитет и специалните правила за налагане на такси в съответствие с членове 29 и 39.
34      Видно от член 3, точка 2е) от Директива 2012/34, понятието „основни функции при управлението на инфраструктура“ обхваща в частност вземането на решения относно налагането на такси за ползването на железопътната инфраструктура, включително тяхното определяне и събиране в съответствие с тарифната рамка, установена от държавите членки съгласно по-специално член 29 от тази директива.
35      Второ, от член 29, параграф 1, първа и четвърта алинея от посочената директива следва, от една страна, че държавите членки са длъжни да зачитат предвидената в член 4 от нея управленска независимост, когато въвеждат тарифна рамка, и от друга страна, че управителят на железопътна инфраструктура определя и събира таксата за използването на тази инфраструктура в съответствие с установените тарифна рамка и правила за налагане на такси.
36      Що се отнася до схемите за налагане на такси, член 29, параграф 1 от Директива 2012/34 съответно разпределя правомощията между държавите членки и управителя на инфраструктурата (решение от 22 май 2025 г., ÖBB-Infrastruktur и WESTbahn Management, C‑538/23, EU:C:2025:367, т. 35 и цитираната съдебна практика).
37      Всъщност, от една страна, задача на държавите членки е да установят тарифна рамка, като при това се съобразяват с предвидените в член 31 от Директива 2012/34 принципи на таксуване, и по-специално с принципа, че таксите за пакета за минимален достъп и за достъп до инфраструктура, която свързва обслужващи съоръжения, се определят на равнището на преките разходи, направени за извършването на влаковата услуга.
38      Освен това на основание член 32, параграф 1, първа алинея от тази директива и с оглед на постигането на пълно възстановяване на направените от управителя на железопътна инфраструктура разходи, държавите членки в отклонение от тези принципи могат, доколкото пазарът е в състояние да го понесе, да начислят надценки на базата на ефективни, прозрачни и недискриминационни принципи, гарантирайки същевременно оптимална конкурентоспособност на железопътните пазарни сегменти. Както обаче е уточнил Съдът, определянето на такива надценки не дерогира установеното в член 29, параграф 1 от Директива 2012/34 правило за разпределяне на правомощията (вж. в този смисъл решение от 22 май 2025 г., ÖBB-Infrastruktur и WESTbahn Management, C‑538/23, EU:C:2025:367, т. 36).
39      От друга страна, определянето и събирането на таксите по принцип са задължение на управителя на инфраструктурата, който трябва да спазва установените от съответната държава членка тарифна рамка и правила за налагане на такси.
40      От това следва, че въведената с Директива 2012/34 схема за налагане на такси се основава на принципа, че задача на държавите членки е да въведат тарифна рамка, която се отнася по-специално до общите правила за налагане на такси, а задължение на управителя на железопътна инфраструктура е да прилага тази рамка, като определя и събира таксите за ползване на тази инфраструктура и обслужващите съоръжения, както и евентуалните надценки върху тези такси (решение от 22 май 2025 г., ÖBB-Infrastruktur и WESTbahn Management, C‑538/23, EU:C:2025:367, т. 41).
41      В това отношение, на първо място, следва да се припомни, че установената с Директива 2012/34 схема цели да гарантира управленската независимост на управителя на инфраструктурата. За да се гарантира обаче подобна независимост, този управител трябва в рамките на определената от държавите членки тарифна рамка да има известна свобода на действие при определянето на размера на таксите, така че да може да ги използва като инструмент за управление (решения от 28 февруари 2013 г., Комисия/Испания, C‑483/10, EU:C:2013:114, т. 49, и от 22 май 2025 г., ÖBB-Infrastruktur et WESTbahn Management C‑538/23, EU:C:2025:367, т. 48 и цитираната съдебна практика).
42      Тази независимост на управителя на железопътна инфраструктура при определянето на размера на таксите е призната от Съда по-специално в отношенията на този управител със съответната държава членка и се преценява в светлината на равновесието, което законодателят на Съюза е искал да установи в частност при изпълнението от въпросния управител на неговите основни функции по член 7а, параграф 1 от Директива 2012/34 (вж. в този смисъл решение от 9 септември 2021 г., LatRailNet и Latvijas dzelzceļš, C‑144/20, EU:C:2021:717, т. 42 и 43 и цитираната съдебна практика).
43      По-конкретно, Съдът е имал повод да уточни, че не е в съответствие с изискването за управленска независимост на управителя на железопътна инфраструктура национална правна уредба, по силата на която упражняването на правомощията на последния се свежда до това да определя размера на конкретните във всеки отделен случай такси, прилагайки формула, която е предварително определена с министерска заповед (вж. в този смисъл решение от 28 февруари 2013 г., Комисия/Испания, C‑483/10, EU:C:2013:114, т. 50).
44      Всъщност, ако ролята им се сведе до това да изчисляват размера на таксата във всеки конкретен случай, прилагайки формула, която е предварително определена с министерска заповед, и следователно без да имат известна свобода на действие при определянето на размера на таксите, управителите на железопътна инфраструктура, най-напред, не биха могли да оптимизират, по-специално чрез схемите за налагане на такси, използването на тази инфраструктура в определената от държавите членки рамка, каквато е целта, видно от съображение 43 от Директива 2012/34 (вж. в този смисъл решение от 28 февруари 2013 г., Комисия/Испания, C‑483/10, EU:C:2013:114, т. 44).
45      По-нататък, тези управители не биха били чрез схемите за налагане на такси стимулирани да инвестират в железопътната инфраструктура, каквато е целта, видно от съображение 66 от Директива 2012/34, или пък да намаляват разходите за предоставяне на тази инфраструктура и равнището на таксите за достъп, в съответствие с член 30, параграф 1 от тази директива (вж. в този смисъл решение от 28 февруари 2013 г., Комисия/Испания, C‑483/10, EU:C:2013:114, т. 45 и 46).
46      Накрая, въпросните управители не биха могли да определят или да продължават да определят по-високи такси въз основа на дългосрочните разходи за някои инвестиционни проекти, както предвижда член 32, параграф 3 от Директива 2012/34, нито да въвеждат схеми на отстъпки по отношение на налаганите на операторите такси, както допуска член 33, параграф 3 от тази директива (вж. в този смисъл решение от 28 февруари 2013 г., Комисия/Испания, C‑483/10, EU:C:2013:114, т. 46).
47      Тези съображения важат и за национална правна уредба като спорното в главното производство германско законодателство относно таксите. Всъщност, както запитващата юрисдикция констатира, а Федералната агенция за мрежите потвърждава в съдебното заседание пред Съда, това законодателство задължава управителите на железопътна инфраструктура по същество да определят във всяка провинция размера на таксите, приложими във всеки от двата сегмента на сектора на ЖППКР, посредством математическа формула, по отношение на която те нямат никакво влияние, тъй като при тази формула размерът на средните такси за определен от посоченото законодателство референтен период, а именно периода на работното разписание за 2020/2021 г., се умножава с определен от същото законодателство фиксиран годишен процент на увеличение, а именно 1,8 %.
48      Става ясно съответно, че ролята на управителя на железопътна инфраструктура се свежда до това да прилага въпросната математическа формула, без да има никаква свобода на действие в това отношение.
49      Този извод не се поставя под въпрос от доводите, изтъкнати пред Съда от Федералната агенция за мрежите и от Bayerische Eisenbahngesellschaft mbH, че на първо място, управителят на железопътна инфраструктура все пак има известна свобода на действие, тъй като би могъл, най-напред, да създаде допълнителни пазарни подсегменти във всеки от двата сегмента на сектора на ЖППКР на всяка провинция, след това, да влияе върху стойността на средните такси за референтния период 2020/2021 г., съдържащи се в математическата формула, въз основа на която се изчислява размерът на таксите за периода 2024/2025 г., и накрая, да определи, с по-голяма гъвкавост, размера на приложимите в секторите на ЖППДР и ЖТП такси.
50      В това отношение, първо, що се отнася до възможността управителят на железопътна инфраструктура да създаде допълнителни пазарни подсегменти във всеки от двата сегмента на сектора на ЖППКР на всяка провинция, от съдебното заседание пред Съда става ясно, че в такъв случай тази математическа формула би била приложима във всеки от тези евентуални допълнителни подсегменти. От това следва, че подобна възможност не би могла да осигури на управителя известна свобода на действие при определянето на размера на таксите, приложими в сектора на ЖППКР.
51      Второ, що се отнася до довода, че управителят на железопътна инфраструктура е можел да влияе върху размера на средните такси за референтния период 2020/2021 г., който е една от двете стойности на въпросната математическа формула, достатъчно е да се отбележи, че дори да се приеме за установено, това обстоятелство по никакъв начин не дава основание да се приеме, че този управител е имал някаква свобода на действие при определянето на размера на таксите, приложими за работното разписание за 2024/2025 г., още повече че към момента на определянето на размера на приложимите за периода 2020/2021 г. такси той не е можел да знае, че те ще бъдат взети предвид при определянето на размера на таксите за периода 2024/2025 г.
52      Трето, що се отнася до изтъкнатия от Федералната агенция за мрежите и от Bayerische Eisenbahngesellschaft довод, че при определянето на размера на приложимите в секторите на ЖППДР и ЖТП такси управителят на железопътна инфраструктура имал „широка“ свобода на действие, която „компенсирала“ липсата на свобода на действие при определянето на размера на приложимите в сектора на ЖППКР такси, следва да се отбележи, че такава „компенсация“, дори да може да бъде взета предвид, не би била достатъчна, за да се гарантира управленската независимост на този управител.
53      Всъщност от акта за преюдициално запитване е видно, че в случая секторът на ЖППКР представлява повече от 50 % от общия обем на таксите, плащани на жалбоподателите в главното производство, и че дори в секторите на ЖППДР и ЖТП свободата на действие на тези управители на железопътна инфраструктура изглежда ограничена поради наложеното с националната правна уредба задължение този общ обем на таксите да покрива направените от тях общи разходи. В този смисъл, когато приложимите в сектора на ЖППКР такси не покриват, както в случая, общите разходи, направени от посочените управители в този сектор, последните се оказват принудени, както отбелязва запитващата юрисдикция, да отразят в приложимите в секторите на ЖППДР и ЖТП такси констатирания дефицит, което значително намалява свободата им на действие при определянето на размера на приложимите в последните сектори такси.
54      Освен това в съдебното заседание пред Съда DB Fernverkehr AG и DB Cargo AG, както и BBL Logistik GmbH, boxXpress.de GmbH, DeltaRail GmbH, Eisenbahngesellschaft Potsdam mbH, Havelländische Eisenbahn AG, HSL Logistik GmbH, Hupac Intermodal SA, ITL Eisenbahngesellschaft mbH, Lineas NV, METRANS Rail (Deutschland) GmbH, Rheincargo GmbH & Co. KG, SBB Cargo Deutschland GmbH, TX Logistik AG и Verkehrsbetriebe Peine-Salzgitter GmbH уточняват, че поради това размерът на приложимите в секторите на ЖППДР и ЖТП такси се е увеличил до такава степен, че равнището им вече не е съвместимо с посочената по-специално в съображение 5 от Директива 2012/34 цел да се направи железопътният транспорт ефикасен и конкурентоспособен спрямо други видове транспорт.
55      На второ място, противно на твърденията на Федералната агенция за мрежите и на Bayerische Eisenbahngesellschaft, обстоятелството, че транспортната дейност в сектора на ЖППКР се финансира главно или дори единствено с публични средства, не дава основание за лишаването на управителя на железопътна инфраструктура в този сектор от всякаква свобода на действие при определянето на размера на таксите за използване на инфраструктурите.
56      Несъмнено от член 8, параграфи 2 и 4 от тази директива следва, че държавите членки разполагат с няколко възможности, сред които предоставянето на публични средства, за да осигурят финансовото равновесие на управителите на железопътна инфраструктура от гледна точка на функциите им, размера на тяхната инфраструктура и финансовите им потребности за поддръжка, обновяване и развитие на тази инфраструктура, включително нови инвестиции. Публичните средства съответно могат да допринесат за финансирането на тези управители, особено ако таксите и другите приходи не са достатъчни, за да се гарантира това финансово равновесие.
57      Нито една разпоредба от Директива 2012/34 обаче не предвижда възможност за дерогиране на закрепения в член 4, параграф 2 и член 29, параграф 1 от Директива 2012/34 принцип на независимост на управителя на железопътна инфраструктура на основание, че съответният сектор се финансира с публични средства.
58      С оглед на всички изложени по-горе съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че член 4, параграф 2 и член 29, параграф 1 от Директива 2012/34 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която задължава управителя на железопътна инфраструктура да изчислява размера на таксите, приложими в сектора на ЖППКР, чрез математическа формула, при която размерът на събраните през определен референтен период средни такси се умножава с предвиден в закона фиксиран годишен процент на увеличение.
По ограничаването на действието на настоящото решение във времето
59      Федералната агенция за мрежите, представляваща Федерална република Германия, в писменото си становище, и жалбоподателите в главното производство, в съдебното заседание пред Съда, искат от последния да ограничи действието на настоящото решение във времето, така че то да се отнася само до сключваните в бъдеще договори за използване на влакови маршрути.
60      В това отношение те отбелязват, че член 37, параграф 2 от ERegG урежда всички разрешения за приложимите в сектора на ЖППКР такси от 2016 г. насам. Одобрените оттогава такси, чийто общ размер за всички сектори, взети заедно, възлизал на близо 7 милиарда евро годишно, послужили за основа на договорите, сключени между жалбоподателите в главното производство и железопътните предприятия. От една страна, издадените разрешения за таксуване не били оспорени в миналото от гледна точка на правото на Съюза и тези договори били сключени добросъвестно. От друга страна, преизчисляването, що се отнася до все още невлезлите в сила разрешения за таксуване, можело да доведе до системни смущения не само в сектора на ЖППКР, но и в секторите на ЖППДР и ЖТП, и съответно да създаде риск от тежки икономически последици. Следователно предпоставките за ограничаване на действието на настоящото решение във времето били налице.
61      В това отношение следва да се припомни, че тълкуването, което Съдът дава на норма от правото на Съюза при упражняване на компетентността си по член 267 ДФЕС, уточнява и изяснява значението и приложното поле на тази норма, както тя трябва или е трябвало да се разбира и прилага от момента на влизането си в сила. Единствено по изключение, въз основа на общия принцип на правната сигурност, присъщ на правния ред на Съюза, Съдът може да ограничи възможността всяко заинтересовано лице да се позове на разтълкувана от него разпоредба, за да оспори добросъвестно установени правоотношения. За да може да бъде наложено подобно ограничение, е необходимо да бъдат изпълнени два основни критерия, а именно добросъвестност на заинтересованите среди и риск от тежки смущения, като тези два критерия са кумулативни (решение от 22 юни 2021 г., Latvijas Republikas Saeima (Точки за пътнотранспортни нарушения), C‑439/19, EU:C:2021:504, т. 132 и 136 и цитираната съдебна практика).
62      Съответно Съдът е прибягвал до това разрешение само при точно определени обстоятелства, а именно когато е съществувал риск от тежки икономически последици, дължащи се преди всичко на големия брой правоотношения, установени добросъвестно въз основа на считаната за валидно действаща правна уредба, и когато лицата и националните власти са били подтикнати към поведение, което не съответства на правото на Съюза, поради обективна и значителна несигурност по отношение на приложното поле на разпоредбите на правото на Съюза — несигурност, за която евентуално е допринесло и самото поведение, възприето от други държави членки или от Комисията (решение от 26 октомври 2021 г., PL Holdings, C‑109/20, EU:C:2021:875, т. 60).
63      Що се отнася по-специално до критерия, свързан с наличието на риск от сериозни смущения, следва да се припомни, че именно държавата членка, която иска ограничаване във времето на действието на постановено по преюдициално запитване решение, трябва да представи пред Съда данни в цифрово изражение, доказващи риска от такива последици (решение от 20 декември 2017 г., Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C‑516/16, EU:C:2017:1011, т. 91 и цитираната съдебна практика).
64      В случая обстоятелствата, обобщени в точка 60 от настоящото решение, несъмнено сочат наличието на риск от икономически последици, дължащи се по-специално на големия брой правоотношения, които могат да бъдат пряко или непряко засегнати от последиците на настоящото решение, но този риск все пак трябва да бъде значително релативизиран.
65      Всъщност постоянна съдебна практика е, че в съответствие с принципа на правната сигурност правото на Съюза не изисква административният орган да е поначало длъжен да преразгледа административно решение, станало окончателно след изтичане на разумните срокове за обжалване или след изчерпване на способите за обжалване, и че пълната ефективност на правото на Съюза и ефективната защита на правата, които частноправните субекти черпят от него, могат при необходимост да бъдат осигурени от принципа на отговорност на държавата за вреди, причинени на частноправните субекти вследствие на нарушения на правото на Съюза, за които носи отговорност държавата (решение от 18 ноември 2021 г., État belge (Обучение на пилоти), C‑413/20, EU:C:2021:938, т. 57 и 60).
66      В случая Федералната агенция за мрежите и жалбоподателите в главното производство не твърдят, че тази агенция е длъжна да преразгледа разрешението за таксите, одобрени с влезли в сила решения, поради което не се доказва, че настоящото решение би могло да засегне всички договори, сключени от 2016 г. насам между тези жалбоподатели и железопътните предприятия. Всъщност Федералната агенция за мрежите и въпросните жалбоподатели посочват в съдебното заседание пред Съда, че предмет на спор са само административните решения, с които се одобряват таксите за работното разписание за 2023/2024 г. и за 2024/2025 г., и че що се отнася до спора относно работното разписание за 2023/2024 г., въпросът за съвместимостта на германското законодателство относно таксите с Директива 2012/34 не е бил повдиган.
67      Освен това в съдебното заседание пред Съда Федералната агенция за мрежите уточнява, че изпълнението на настоящото решение по същество би довело до преразпределяне — чрез намаляването на едни и увеличаването на други такси — на около 800 до 850 милиона евро за работното разписание за 2024/2025 г., което означава, че икономическите последици, които могат да се очакват, в действителност са много по-ограничени от първоначално посочените от тази агенция и припомнени в точка 60 от настоящото решение.
68      При всички положения простото посочване в съдебното заседание пред Съда на споменатите в предходната точка числа не е достатъчно, за да се установи наличието на риск от тежки последици по смисъла на съдебната практика, цитирана в точки 62 и 63 от настоящото решение.
69      При тези обстоятелства следва да се приеме, че вторият критерий, посочен в точка 61 от настоящото решение, не е изпълнен, поради което не е необходимо да се проверява дали е изпълнен критерият за добросъвестност на заинтересованите среди.
70      От гореизложените съображения следва, че не е необходимо действието на настоящото решение да бъде ограничено във времето.
По съдебните разноски
71      С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
Член 4, параграф 2 и член 29, параграф 1 от Директива 2012/34/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 21 ноември 2012 година за създаване на единно европейско железопътно пространство, изменена с Директива (ЕС) 2016/2370 на Европейския парламент и на Съвета от 14 декември 2016 г.,
трябва да се тълкуват в смисъл, че
не допускат национална правна уредба, която задължава управителя на железопътна инфраструктура да изчислява размера на таксите, приложими в сектора на услугите за железопътен пътнически превоз на къси разстояния, чрез математическа формула, при която размерът на събраните през определен референтен период средни такси се умножава с предвиден в закона фиксиран годишен процент на увеличение.
Подписи
*      Език на производството: немски.