61987CC0377_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1 . Op grond van artikel 175 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap en artikel 148 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie ( 1 ) hebben het Europees Parlement ( zaak 377/87 ) en de Commissie van de Europese Gemeenschappen ( zaak 383/87 ) beroep tegen de Raad ingesteld, ten einde te doen vaststellen dat de Raad in strijd met het Verdrag heeft nagelaten uiterlijk op 5 oktober 1987 de ontwerp-begroting voor het begrotingsjaar 1988 in te dienen .
2 . Het wordt niet betwist, dat de Raad deze ontwerp-begroting pas op 7 maart 1988 bij het Parlement heeft ingediend, terwijl artikel 203, lid 4, EEG-Verdrag bepaalt : "de ontwerp-begroting moet uiterlijk op 5 oktober van het jaar dat voorafgaat aan het betrokken begrotingsjaar aan het Europese Parlement worden voorgelegd ".
3 . Hoewel deze zaken dus op het eerste gezicht heel eenvoudig lijken, blijkt bij nader onderzoek evenwel, dat zij in werkelijkheid diverse nogal ingewikkelde vragen doen rijzen . Sommige daarvan vloeien rechtstreeks voort uit de door partijen voor het Hof ingenomen standpunten, terwijl andere hun oorsprong vinden in de opvatting die men meer in het algemeen kan huldigen over de aard en het doel van het bij artikel 175 EEG-Verdrag ingevoerde beroep wegens nalaten .
4 . Met betrekking tot de eerste categorie vragen moet allereerst worden gekeken naar de door de Raad opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid, die inhoudt dat het niet vaststellen van een ontwerp-begroting geen nalaten vormt in de zin van artikel 175 ( punt A hierna ).
5 . In nauw verband daarmee staan de argumenten ten gronde die de Raad heeft aangevoerd ten betoge dat 5 oktober geen "bindende" datum is, die hij onder alle omstandigheden moet in acht nemen ( punt B hierna ).
6 . Een ander probleem ontstaat doordat verzoekers niet enkel de Raad hebben beschuldigd van nalatigheid op 5 oktober 1987, maar een groot gedeelte van hun opmerkingen hebben gewijd aan de inhoud die de ontwerp-begroting 1988 naar hun idee had moeten hebben ten einde te voldoen aan de vereisten van artikel 199 EEG-Verdrag .
7 . Over dit punt is echter tijdens de mondelinge behandeling zeer nuttige duidelijkheid verschaft . Terwijl namelijk door de opmerkingen van verzoekers en in het bijzonder door de conclusie in het verzoekschrift van de Commissie de indruk kon worden gewekt, dat zij het Hof wilden laten vaststellen dat de Raad de krachtens artikel 199 op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen, heeft de gemachtigde van de Commissie ondubbelzinnig verklaard, dat het beroep van zijn instelling niet die bedoeling had . Op zijn beurt heeft de gemachtigde van het Parlement uiteengezet, dat het er zijn instelling uitsluitend om ging, het Hof te laten vaststellen dat de Raad nalatig is geweest omdat hij de ontwerp-begroting niet uiterlijk op 5 oktober 1987 had ingediend .
8 . Zonder deze verklaringen had ik u in overweging moeten geven om, in de woorden die de Raad in zijn verweerschrift heeft gebezigd, vast te stellen dat "men zich enkel met betrekking tot een reeds vastgestelde begroting kan afvragen of de ramingen van alle ontvangsten en uitgaven daarin zijn opgenomen en of deze in evenwicht zijn . Aangezien er geen ontwerp-begroting bestaat, heeft de vraag of artikel 199 EEG-Verdrag is geschonden geen zin ".
9 . Hoewel dit aspect van beide zaken sinds de mondelinge behandeling dus als geregeld kan worden beschouwd, zal het probleem van de inhoud die de begroting had moeten hebben, toch niet geheel uit de weg kunnen worden gegaan, want de Raad heeft ter verdediging van zijn nalatigheid met name aangevoerd, dat het onmogelijk was - hetgeen hem ook niet was te verwijten -, om een evenwichtige begroting vast te stellen, omdat de destijds werkelijk beschikbare ontvangsten duidelijk lager waren dan de voor 1988 geraamde uitgaven ( punt C hierna ).
10 . Er is nog een probleem omdat, na de instelling van de beroepen, de ontwerp-begroting intussen is vastgesteld en voorgelegd aan het Parlement . Moet op een beroep wegens nalaten onder die omstandigheden nog worden beslist? Aangezien deze kwestie door geen der partijen in de twee zaken ter sprake is gebracht, zal ik, ondanks het belang ervan, hieraan pas in de laatste plaats aandacht besteden ( punt D hierna ).
11 . Alvorens deze verschillende punten te behandelen, wil ik nog enkele opmerkingen maken over artikel 175 en over de zeer bijzondere aard van nalatigheid, waarmee wij in deze zaken te maken hebben .
12 . Naar mijn mening heeft de procedure wegens nalaten tot doel, te beletten dat een instelling die ten onrechte niet heeft gehandeld of een bepaalde maatregel niet heeft genomen, zich definitief aan zijn verantwoordelijkheid kan onttrekken en aan elke rechterlijke sanctie kan ontkomen door zich in zwijgen te hullen of door een dilatoir, ontwijkend of onvoldoend bindend antwoord te geven op de tot hem gerichte uitnodiging tot handelen .
13 . In het kader van deze procedure heeft het Hof van Justitie natuurlijk niet als rol om vast te stellen, dat een instelling heeft nagelaten een handeling te verrichten, want dit is een prealabele voorwaarde voor de instelling van een beroep, maar om vast te stellen dat dit verzuim in strijd met het Verdrag was en om de betrokken instelling aldus te verplichten "de maatregelen te nemen, welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof van Justitie" ( artikel 176 ).
14 . In de onderhavige zaken hebben wij te maken met een bijzondere situatie, in die zin dat er geen moment is getwijfeld aan de verplichting van de bevoegde instelling om de gevraagde handeling zo spoedig mogelijk te verrichten . Het gaat immers om een handeling die elk jaar moet worden verricht en die onontbeerlijk is voor het functioneren van de Gemeenschap .
15 . In voorgaande jaren heeft de Raad altijd een ontwerp-begroting aan het Parlement voorgelegd en ook steeds ruim voor 5 oktober .
16 . Bovendien heeft de Raad formeel erkend dat hij ook voor het jaar 1988 verplicht was om de betrokken handeling te verrichten ( zie de brief van de Voorzitter van de Raad van 6 oktober 1987, alsmede zijn verklaring tijdens de zitting van het Parlement van 13 oktober 1987 ).
17 . Voordat het Parlement en de Commissie hun "uitnodiging tot handelen" aan de Raad hebben gericht, had deze instelling reeds pogingen ondernomen om tot het vaststellen van een ontwerp-begroting te komen ( zie de op 23 juli, 17-18 september, en 1 oktober 1987 gehouden Raadszittingen ).
18 . De voorzitter van de Raad heeft zowel schriftelijk als tijdens een zitting van het Parlement verklaard, dat hij zijn poging om zo snel mogelijk tot een ontwerp-begroting te komen wilde voortzetten in het kader van een algemene beslissing over alle aspecten van wat kortheidshalve het "plan Delors" wordt genoemd, en wel tijdens de Europese Raad van Kopenhagen op 5 en 6 december 1987 .
19 . Men kan dus niet zeggen, dat in casu sprake is van niet-handelen in de ware zin, een zwijgen of een ontwijkend antwoord van de bevoegde instelling .
20 . De vaststelling van het Hof in rechtsoverweging 25 van zijn arrest van 22 mei 1985 ( zaak 13/83, Gemeenschappelijke vervoerpolitiek, Jurispr . 1985, blz . 1513, 1590 ) dat de Raad
"het gestelde verzuim ( bestreed noch erkende ) en zweeg over het standpunt van de Raad met betrekking tot de acties die naar het oordeel van het Parlement nog moesten worden ondernomen",
kan in verband met de onderhavige zaken niet worden herhaald .
21 . In zijn conclusie in deze zaak ( 2 ) was advocaat-generaal C . O . Lenz van mening, dat er sprake is van een "standpuntbepaling" in de zin van artikel 175 als de tot handelen uitgenodigde instelling aangeeft "of, wanneer, en hoe" hij zich van zijn plicht zal kwijten . Met betrekking tot de onderhavige zaken kan men zich afvragen of de Raad ten aanzien van deze drie punten in feite niet via de rede van zijn voorzitter tijdens de zitting van het Parlement van 13 oktober, in aanwezigheid van de Commissie, een standpunt heeft bepaald .
22 . Het is juist dat er na de mislukte Europese Raad in Kopenhagen, en dus vóór de instelling van de beroepen, onzekerheid is ontstaan over het "wanneer", dat wil zeggen over de datum waarop werkelijk zou worden voldaan aan de verplichting om een ontwerp-begroting vast te stellen . De Europese Raad heeft echter onmiddellijk een nieuwe vergadering belegd op 11, 12 en 13 februari 1988 te Brussel om de nog uitstaande punten te beslissen . Tijdens deze bijeenkomst zou trouwens ook overeenstemming worden bereikt .
23 . Maar omdat de Raad niet heeft aangevoerd dat hij tegenover verzoekers formeel een standpunt in de zin van artikel 175, tweede alinea, heeft bepaald, hoef ik mij verder niet in deze vraag te verdiepen .
24 . Uit het voorgaande kan in elk geval worden geconcludeerd, dat het Hof niet wordt verzocht om een uitspraak over 's Raads verplichting als zodanig om een ontwerp-begroting in te dienen - een verplichting die verweerder nooit heeft betwist -, maar dat het geschil zich geheel toespitst op het niet in acht nemen van de datum van 5 oktober .
25 . Thans zal ik de verweermiddelen van de Raad onderzoeken .
A - De ontvankelijkheid van de twee beroepen
26 . De Raad betwijfelt of de twee beroepen ontvankelijk zijn, omdat het niet het ontbreken van een ontwerp-begroting maar wel het ontbreken van de begroting voor een bepaald begrotingsjaar zelf is, op grond waarvan onder bepaalde omstandigheden een nalatigheid ex artikel 175 zou kunnen worden geconstateerd . De ontwerp-begroting is slechts een voorbereidende handeling, die niet wordt gepubliceerd, en pas wanneer de Voorzitter van het Europees Parlement overeenkomstig artikel 203, lid 7, heeft geconstateerd dat de begroting definitief is vastgesteld, wordt "aan de begroting bindende kracht verleend, zowel jegens de instellingen als jegens de Lid-Staten".(3 )
27 . Deze exceptie van niet-ontvankelijkheid moet worden afgewezen . In zijn arrest van 23 april 1986 (" Les Verts ") ( 4 ) herinnerde het Hof er met name aan dat
"in het stelsel van het Verdrag ... rechtstreeks beroep ( dient ) open te staan tegen alle door de instellingen getroffen bepalingen die beogen rechtsgevolgen teweeg te brengen ".
28 . Wat voor het beroep tot nietigverklaring geldt, te weten de controle van de wettigheid van de vaststelling van de handelingen van de instellingen, geldt volgens mij evenzeer voor het beroep wegens nalaten, te weten de controle van de wettigheid van het nalaten om een besluit te nemen .
29 . Het Hof heeft namelijk uitdrukkelijk vastgesteld dat
"in het stelsel van de door het Verdrag geboden beroepsmogelijkheden een nauwe samenhang bestaat tussen het beroep van artikel 173, strekkende tot nietigverklaring van onwettige handelingen van de Raad en de Commissie, en dat van artikel 175, strekkende tot vaststelling dat de Raad of de Commissie in strijd met het Verdrag heeft nagelaten bepaalde besluiten te nemen".(5 )
30 . Doorslaggevend is dus het criterium van de rechtsgevolgen . Zo kan er dus sprake zijn van "nalaten een besluit te nemen" in de zin van artikel 175, wanneer de Raad of de Commissie verzuimen een handeling vast te stellen of een maatregel te treffen van welke aard, vorm of kwalificatie ook, waardoor rechtsgevolgen jegens derden teweeggebracht kunnen worden .
31 . Welnu, de ontwerp-begroting die de Raad overeenkomstig artikel 203, lid 3, laatste alinea, moet vaststellen, is een dergelijke handeling .
32 . Deze handeling brengt aanvankelijk bepaalde rechtsgevolgen jegens het Parlement teweeg . Bij gebreke van een ontwerp-begroting van de Raad, kan het Parlement de hem bij artikel 203, leden 4 tot en met 8, verleende bevoegdheden niet uitoefenen .
33 . In zijn arrest Raad/Parlement van 3 juli 1986 ( 6 ) betreffende de begroting heeft het Hof uitdrukkelijk vastgesteld :
"indien de handelingen van de begrotingsautoriteit niet aan het toezicht van het Hof waren onderworpen, zouden de instellingen die te zamen de begrotingsautoriteit vormen, de bevoegdheden van de Lid-Staten of van de andere instellingen kunnen uithollen dan wel de grenzen van hun eigen bevoegdheden kunnen overschrijden ".
34 . Naar aanleiding hiervan onderzocht het Hof dus de wettigheid van een bepaalde afzonderlijke handeling die in het kader van de begrotingsprocedure was verricht door een van de twee instellingen die te zamen de begrotingsautoriteit uitmaken, te weten het Parlement door toedoen van zijn voorzitter .
35 . Op grond van dezelfde redenering had het Hof reeds het beginsel van de passieve legitimatie van het Europees Parlement erkend in het kader van een beroep tot nietigverklaring, ingesteld krachtens artikel 173 . ( 7 )
36 . Zoals het Hof dus moet kunnen controleren of een instelling door bepaalde handelingen niet in de bevoegdheden van andere instellingen of van de Lid-Staten treedt, moet het deze mogelijkheid eveneens hebben, wanneer het niet-handelen van een instelling hetzelfde resultaat kan opleveren en een belemmering kan vormen voor andere instellingen of Lid-Staten om hun bevoegdheden uit te oefenen .
37 . Zoals het Parlement terecht betoogt, is de begrotingsprocedure bovendien zo opgezet, dat de ontwerp-begroting van de Raad een potentiële begroting is . Immers, volgens artikel 203, lid 4, derde alinea, tweede zin, wordt de begroting geacht definitief te zijn vastgesteld, indien het Europees Parlement binnen vijfenveertig dagen de ontwerp-begroting niet heeft geamendeerd of daarin geen wijzigingen heeft voorgesteld .
38 . Wanneer de Raad dus geen ontwerp-begroting vaststelt, maakt hij zich schuldig aan een krachtens artikel 175, eerste alinea, voor beroep in rechte vatbaar nalaten .
39 . Ook moet evenwel nog worden onderzocht, of de Raad verplicht was de ontwerp-begroting uiterlijk op 5 oktober 1987 voor te leggen, want slechts wanneer dit een bindende datum is, levert het verzuim van de Raad een schending van het Verdrag op, die het Hof krachtens artikel 175 zou kunnen vaststellen . Deze vraag, die het probleem van de aard van de in artikel 203, lid 4, voorgeschreven datum betreft, raakt echter de grond ( 8 ), of is daar althans nauw mee verbonden . ( 9 )
B - Het karakter van de datum 5 oktober
40 . Tegen de opvatting van het Europees Parlement en de Commissie, volgens welke de datum 5 oktober een bindende datum is, voert de Raad verschillende argumenten aan ten bewijze dat hij slechts gehouden is "al het mogelijke te doen om de ontwerp-begroting tijdig genoeg vast te stellen, dat de procedure vóór het begin van het begrotingsjaar kan worden voltooid ".
41 . In dit verband moet allereerst worden geconstateerd, dat de Raad er in casu niet in is geslaagd te voldoen aan deze verplichting, zoals zij door hemzelf wordt opgevat : aan het begin van het begrotingsjaar 1988 was nog steeds geen ontwerp-begroting vastgesteld en pas op 18 mei 1988 heeft het Parlement in tweede lezing over de begroting gestemd .
42 . In de tweede plaats is het argument, dat het voor de vaststelling van een ontwerp-begroting voorgeschreven tijdschema enkel indicatief is, daar het niet realistisch is een regelmatige respectering ervan te verwachten, in strijd met de duidelijke en dwingende bewoordingen van artikel 203 . Nadat de nieuwe procedure bij het Verdrag van 22 juli 1975 houdende wijziging van een aantal financiële bepalingen is ingevoerd, is dit tijdschema overigens steeds in acht genomen, behalve in 1987 . Op grond van de opgedane ervaring is het zelfs noodzakelijk gebleken, de indiening van de ontwerp-begroting te vervroegen, ten einde beide instellingen die de begrotingsautoriteit vormen, meer tijd te gunnen om hun taak te kunnen vervullen . In 1976 kwamen zij dan ook informeel een "pragmatish tijdschema" overeen, waardoor de beginfasen van de begrotingsprocedure eerder dan op de in artikel 203 voorgeschreven data kunnen worden afgerond . Dit veranderde tijdschema dat voorziet dat de Raad de ontwerp-begroting reeds voor de zomervakantie bij het Parlement indient, kon voor de meeste begrotingsjaren vanaf 1976 worden geëerbiedigd . Blijkens het antwoord van de Raad op de hierover door het Hof gestelde vraag, was de Raad zelf van plan geweest de ontwerp-begroting voor 1988 op 23 en 24 juli 1987 vast te stellen .
43 . Door de invoering in artikel 204 van het stelsel van "twaalfden" wordt in het Verdrag zelf ten slotte de mogelijkheid erkend, dat de begroting aan het begin van een begrotingsjaar nog niet altijd definitief is vastgesteld, doch dit kan de instellingen die bij de uitwerking ervan zijn betrokken, in geen geval ontheffen van de in de beginfasen van de begrotingsprocedure op hen rustende verplichtingen en in het bijzonder de Raad niet van zijn verplichting om uiterlijk op 5 oktober een ontwerp-begroting vast te stellen .
44 . Ook het feit dat het Europees Parlement krachtens artikel 203, lid 8, de ontwerp-begroting kan afwijzen en kan verzoeken dat hem een nieuw ontwerp wordt voorgelegd, kan de Raad niet van zijn plicht ontheffen om binnen de gestelde termijn een ontwerp vast te stellen . Op grond van de bewoordingen van deze bepaling en zijn plaats binnen de gehele begrotingsprocedure kan het Parlement overigens slechts van deze bevoegdheid gebruik maken met een speciale meerderheid van stemmen en om gewichtige redenen die met name verband houden met het lot van de amendementen en de wijzigingsvoorstellen in het kader van de dialoog die overeenkomstig de leden 4, 5, en 6 van artikel 203 juist op basis van de door de Raad vastgestelde ontwerp-begroting tussen de beide instellingen die de begrotingsautoriteit uitmaken, wordt gevoerd .
45 . De rechtsgevolgen van overschrijding van de in deze bepalingen gestelde termijnen worden uitdrukkelijk geregeld, in die zin dat "de begroting geacht wordt definitief te zijn vastgesteld", wanneer een van beide instellingen die de begrotingsautoriteit vormen, binnen deze termijn geen besluit neemt over het door de andere instelling in een eerdere fase van de begrotingsprocedure ingenomen standpunt, en dit is niet het geval bij overschrijding van de in lid 2, 3, en 4, eerste alinea, van artikel 203 gestelde termijnen voor de andere etappes van de procedure, die in de vaststelling van de ontwerp-begroting moeten uitmonden . Hieruit mag evenwel niet zonder meer worden afgeleid dat laatstgenoemde termijnen niet behoeven te worden gerespecteerd . Integendeel, de in de onderhandelingen tussen de Raad en het Europees Parlement van toepassing zijnde termijnen zijn, hoewel kort, zodanig dat, behoudens wanneer het Parlement de begroting zonder meer afwijst, enkel indien 5 oktober ook werkelijk wordt geëerbiedigd als de uiterste datum voor de vaststelling van de ontwerp-begroting, de begroting vóór het begin van het betrokken begrotingsjaar kan worden vastgesteld . Juist om te verzekeren dat dit laatste gebeurt, zelfs wanneer een van de beide instellingen die de begrotingsautoriteit vormen, een termijn overschrijdt, zijn "automatische sancties" voorzien .
46 . Voor het bereiken van het beoogde doel is het dus onontbeerlijk dat de datum 5 oktober wordt geëerbiedigd .
47 . Overigens kan ik mij moeilijk voorstellen, wat de "automatische sanctie" zou kunnen zijn, wanneer deze datum niet in acht wordt genomen . Zou het voorontwerp van begroting, dat de Commissie uiterlijk 1 september aan de Raad moet voorleggen ( artikel 203, lid 3 ), geacht worden de ontwerp-begroting te vormen, wanneer de Raad zich niet heeft gehouden aan de datum van 5 oktober, dan zou zulks neerkomen op een rechtstreekse aantasting van de in het Verdrag neergelegde verdeling van bevoegdheden op begrotingsgebied, waarbij de Raad en het Europees Parlement te zamen worden aangewezen als de met de vaststelling van de begroting belaste begrotingsautoriteit, terwijl de Commissie is belast met de uitvoering ervan ( artikel 205 ).
48 . Alle door de Raad aangevoerde argumenten ten betoge dat hij niet verplicht was om de ontwerp-begroting voor 5 oktober vast te stellen en voor te leggen moeten derhalve worden afgewezen .
49 . Blijft de vraag of de Raad zich kan beroepen op een geldige rechtvaardigingsgrond, waardoor hij in 1987 ontheven was van zijn verplichting om de betrokken datum te respecteren .
C - Kan de Raad zich beroepen op een rechtvaardigingsgrond voor het niet in acht nemen van de datum?
50 . De Raad betoogt dat hij objectief in de onmogelijkheid verkeerde om voor de fatale datum 5 oktober een ontwerp-begroting voor te leggen ter dekking van alle voor het begrotingsjaar 1988 geraamde uitgaven, waarbij de ontvangsten en uitgaven in evenwicht waren, zoals artikel 199 vereist .
51 . Tussen partijen staat vast dat de eigen middelen die beschikbaar waren op grond van het besluit van de Raad van 7 mei 1985 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen ( PB 1985, L 128, blz . 15 ) ( 10 ), waarin het percentage van de uit de BTW afkomstige ontvangsten wordt beperkt tot maximaal 1,4%, in werkelijkheid niet voldoende waren om alle voor 1988 "geraamde uitgaven" te dekken, zelfs niet wanneer werd uitgegaan van de restrictievere uitleg die de Raad aan dit begrip geeft .
52 . In de inleiding bij het voorontwerp van begroting, dat de Commissie op 15 juni 1987 bij de Raad indiende, merkte zij op dat er een BTW-percentage van 1,7% nodig zou zijn om het voorontwerp te kunnen financieren met de eigen middelen, zoals thans samengesteld . Zij had dit voorontwerp dan ook opgesteld overeenkomstig haar voorstellen voor de financiering van de Gemeenschap in de periode tussen 1988 en 1992, zoals vervat in de documenten COM(87 ) 100 def . ( 11 ) en 101 def . ,( 12 ) die in het bijzonder een herziening van het besluit van 1987 betreffende de eigen middelen inhielden . Wel had zij nog erop gewezen, dat in geval de Lid-Staten haar voorstellen niet tijdig zouden aanvaarden een intergouvernementele overeenkomst ten bedrage van 5,75 miljoen ecu nodig zou zijn "om het gat op te vullen ".
53 . De Commissie zou haar formele voorstel voor verhoging van de eigen middelen uiteindelijk pas op 4 augustus 1987 indienen . ( 13 )
54 . Dit was gegrond op artikel 201 van het Verdrag, dat de vervanging van de financiële bijdragen van de Lid-Staten door eigen middelen voorziet . Voor het nemen van een besluit over de eigen middelen moet een speciale procedure worden gevolgd . Artikel 201, derde alinea bepaalt namelijk :
"De Raad kan met eenparigheid van stemmen, na het Europese Parlement over deze voorstellen te hebben geraadpleegd, de bepalingen vaststellen, waarvan hij de aanneming door de Lid-Staten overeenkomstig hun onderscheidene grondwettelijke bepalingen aanbeveelt ."
55 . Gezien het tijdstip waarop het Commissievoorstel werd ingediend, was het bij voorbaat uitgesloten, dat het besluit betreffende de nieuwe eigen middelen nog vóór 5 oktober door de Lid-Staten overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen had kunnen worden bekrachtigd, gesteld al dat de Raad in staat zou zijn geweest om dit besluit nog voor die datum te aanvaarden .
56 . Welnu, het Parlement heeft zelf pas op 18 november 1987 ( 14 ) zijn advies over dit voorstel uitgebracht en het Economisch en Sociaal Comité ( ESC ) pas op 27 januari 1988 . ( 15 ) Artikel 201 schrijft weliswaar niet voor dat het ESC moet worden geraadpleegd, maar wegens het belang van de te nemen beslissing vond de Raad het nodig dit wel te doen . Voor de vaststelling van het besluit moest dus eerst het advies van het ESC worden afgewacht .
57 . Onder die omstandigheden had de Raad dus een geldige reden om aan te voeren dat de "ontvangstenkant" van het voorontwerp van de Commissie, op basis waarvan hij de ontwerp-begroting voor 1988 moest vaststellen, "op geen enkele rechtsgrondslag berustte".(16 )
58 . Verzoekers betwisten dit ook niet echt, maar stellen wel dat de Raad bij het ontbreken van regelmatig vastgestelde nieuwe eigen middelen over andere ontvangsten beschikte, op basis waarvan hij een volledige, in evenwicht verkerende ontwerp-begroting had kunnen vaststellen .
59 . Volgens het Parlement had de Raad krachtens artikel 200 EEG-Verdrag tot nationale bijdragen moeten besluiten, een beroep moeten doen op artikel 235, dan wel de Lid-Staten moeten verzoeken de Gemeenschap voorschotten te verstrekken, zoals in 1984 en 1985 was gebeurd .
60 . De Commissie van haar kant verwijt de Raad enkel, dat niet is gekozen voor deze laatste oplossing die zij, zoals gezegd, in de inleiding bij het voorontwerp van begroting zelf had voorgesteld .
61 . Ik moet dus nu onderzoeken of de Raad de begroting inderdaad met behulp van een van deze soorten ontvangsten in evenwicht had kunnen brengen .
a ) De financiële bijdragen van de Lid-Staten krachtens artikel 200
62 . Voor de inwerkingtreding van het eerste besluit betreffende de eigen middelen van 21 april 1970 ( 17 ) werden de begrotingen van de EEG en de EGA, zoals bekend, in hoofdzaak gevoed door de "financiële bijdragen der Lid-Staten", overeenkomstig de verdeelsleutel in artikel 200 EEG-Verdrag en in artikel 172 EGA-Verdrag . Aangezien deze artikelen nooit formeel zijn ingetrokken, zijn zij volgens het Parlement nog steeds van kracht en kan de Raad met behulp daarvan de begroting in evenwicht brengen, wanneer de eigen middelen onvoldoende blijken te zijn . De Raad behoeft daarvoor enkel nieuwe percentages voor de zes niet oorspronkelijke Lid-Staten te introduceren en tegelijkertijd die van de oprichters van de Gemeenschap te wijzigen . Dit zou kunnen worden gedaan op grond van artikel 200, lid 3, dat bepaalt : "de verdeelsleutels kunnen door de Raad met eenparigheid van stemmen worden gewijzigd ".
63 . Gesteld al dat artikel 200 nog steeds van kracht is, dan zouden toch enkel percentages voor de nieuwe Lid-Staten kunnen worden ingevoerd door een herziening van het Verdrag overeenkomstig de procedure van artikel 236 of door een aanpassing van het Verdrag in het kader van een toetredingsakkoord overeenkomstig artikel 237 . Zoiets is niet gebeurd .
64 . Ik deel echter de mening van de Raad, dat de financiële bijdragen wel degelijk door de eigen middelen zijn vervangen .
65 . Om te beginnen wordt in artikel 201 zelf de Commissie opgedragen, te bestuderen "onder welke voorwaarden de financiële bijdragen van de Lid-Staten zouden kunnen worden vervangen door eigen middelen ".
66 . In de tweede plaats lees ik het volgende in de preambule van het Verdrag houdende wijziging van een aantal budgettaire bepalingen van de verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en van het verdrag tot instelling van één Raad en één Commissie welke de Europese Gemeenschappen gemeen hebben :
"overwegende dat de Gemeenschappen zullen beschikken over eigen middelen die moeten dienen ter dekking van hun gezamenlijke uitgaven; overwegende dat het voor de vervanging van de financiële bijdragen van de Lid-Staten door eigen middelen van de Gemeenschappen noodzakelijk is over te gaan tot uitbreiding van de begrotingsbevoegdheden van het Europese Parlement ".
67 . Verder is het weliswaar juist, dat het eerste besluit betreffende de eigen middelen van 21 april 1970 voorzag in het naast elkaar bestaan van beide financieringsbronnen "ter verzekering van het evenwicht van de begroting van de Gemeenschappen", maar krachtens zijn artikel 3, lid 2, gold dit slechts gedurende de periode van 1 januari 1971 tot en met 31 december 1974 . Artikel 4, lid 1 van dit besluit stelt uitdrukkelijk de eis : "met ingang van 1 januari 1975 wordt de begroting van de Gemeenschappen, onverminderd de andere ontvangsten, in haar geheel gefinancierd uit eigen middelen van de Gemeenschappen ".
68 . Deze bepaling moet worden vergeleken met artikel 200 zelf, waarvan lid 1 luidt als volgt :
"De ontvangsten van de begroting omvatten, onverminderd andere ontvangsten, de financiële bijdragen der Lid-Staten ..."
Men kan dus niet stellen dat vanaf 1970 de financiële bijdragen tot de "andere ontvangsten" zijn gaan behoren .
69 . Het besluit van 1985 waarbij het besluit van 1970 is ingetrokken, herhaalt in artikel 1, tweede alinea, het beginsel, dat de begroting geheel wordt gefinancierd uit eigen middelen, nadat in de eerste alinea is gepreciseerd dat aan de Gemeenschappen eigen middelen worden toegekend ter verzekering van het evenwicht van hun begroting .
70 . Uit het feit dat in de besluiten betreffende de eigen middelen bepalingen stonden ( de artikelen 3, lid 4, 4, lid 6, van het besluit van 1970 ) of staan ( artikel 4, lid 2, van het besluit van 1985, zoals gewijzigd door artikel 29 van de Europese Akte ( 18 )), die een eventueel beroep op financiële bijdragen van de Lid-Staten mogelijk maken, blijkt overigens a contrario, dat dergelijke bijdragen niet meer als normale financieringsbron voor de begroting beschikbaar zijn . Deze bepalingen verwijzen trouwens niet naar de in artikel 200 vastgestelde verdeelsleutel die nog steeds enkel voor de oorspronkelijke Lid-Staten geldt, maar stellen in dit verband een apart besluit van de Raad als eis . Dit bijzondere karakter wordt nog eens onderstreept door het feit dat sedert de door de Europese Akte in het besluit van 1985 aangebrachte wijziging, de procedure tot vaststelling van deze verdeelsleutel verschilt van die in artikel 200, lid 3, van het Verdrag .
71 . Ten slotte stelt het Parlement nog dat er niet van mag worden uitgegaan, dat een bepaling van een verdrag achterhaald is . Ik bestrijd dit beginsel niet, maar vind wel dat een verdragsbepaling als ingetrokken kan worden beschouwd wanneer er, met toepassing van een andere bepaling van hetzelfde Verdrag en met inachtneming van de grondwettelijke bepalingen van de Lid-Staten, later teksten worden aangenomen die onmiskenbaar tot doel hebben om dezelfde materie op een andere wijze te regelen . Dit is in casu het geval . Om de ontwerp-begroting voor het begrotingsjaar 1988 in evenwicht te brengen, kon de Raad dus geen beroep doen op "nationale bijdragen ".
b ) Het beroep op artikel 235
72 . Wat artikel 235 aangaat, kan ik volstaan met de opmerking dat artikel 201 voorziet in een procedure om nieuwe eigen middelen te creëren, zodat er dus geen lacune in het Verdrag is en er geen parallel beroep op artikel 235 mogelijk is . De Raad had op deze basis overigens enkel op voorstel van de Commissie kunnen handelen, en een dergelijk voorstel is niet bij hem ingediend .
c ) De door de Lid-Staten te verstrekken voorschotten
73 . Als derde mogelijkheid om het verschil tussen de op grond van het besluit van 1985 beschikbare eigen middelen en de geraamde uitgaven te dekken, hadden de Lid-Staten niet terugvorderbare voorschotten kunnen verstrekken, te vereffenen met de bedragen die na de inwerkingtreding van het besluit tot invoering van aanvullende eigen middelen verschuldigd waren . Volgens mij heeft de Raad gelijk met zijn stelling dat dit enkel had gekund door middel van een vereenvoudigde intergouvernementele overeenkomst, een instrument dus, dat buiten de bevoegdheden van de Raad valt .
74 . In het verleden hebben de Lid-Staten tijdens een Raadszitting inderdaad twee keer besloten, de Gemeenschap dergelijke voorschotten te verstrekken . Hun vertegenwoordigers hebben in al deze gevallen echter gehandeld als gevolmachtigden van hun land en niet als leden van de Raad .
75 . Zeker, artikel 5 van het Verdrag legt de Lid-Staten naar mijn mening de plicht op om de Gemeenschap voorschotten te verstrekken telkens wanneer dit nodig blijkt te zijn om de ontwerp-begroting tijdig te kunnen vaststellen en zonder een voor langere termijn vastgestelde beslissing over het toekomstige lot van de gemeenschapsfinanciën af te wachten . Wanneer evenwel één of meer Lid-Staten weigeren aan deze eis te voldoen, is het aan de Commissie om tegen hen een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 169 EEG-Verdrag in te stellen . De Raad mag door het Hof niet aansprakelijk worden geacht of worden veroordeeld vanwege het feit dat hij, als instelling, er niet voor heeft gezorgd dat het budget door middel van voorschotten uit nationale begrotingen in evenwicht is .
76 . Deze conclusie ligt voor de hand, omdat de Raad geen intergouvernementele conferentie is ( al gedraagt hij zich soms daarnaar ), maar een instelling van de Gemeenschap .
77 . Het is juist dat de oplossing van de voorschotten uiteindelijk de vaststelling van de ontwerp-begroting 1988 mogelijk heeft gemaakt . In de motivering van dit ontwerp werd echter bevestigd, dat hier wel degelijk een intergouvernementele overeenkomst was gesloten, want in een voetnoot onderaan pagina 10 staat, dat de vertegenwoordigers van de regeringen in het kader van de Raad bijeen zich pas volledig gebonden voelen wanneer de interne procedures zijn voltooid .
78 . Pas toen op 13 februari 1988 tijdens de Europese Raad te Brussel een beginselakkoord over het gehele "plan Delors" kon worden bereikt, lieten die Lid-Staten, die hun verzet tegen het verstrekken van voorschotten als drukmiddel voor een met hun wensen overeenkomende oplossing van de nog bestaande problemen hadden gebruikt, hun bezwaren vallen .
79 . Uit mijn eerder onder a, b en c gemaakte opmerkingen volgt, dat de Raad als instelling, althans tot de Europese Raad van februari 1988, onmogelijk kon voldoen aan zijn verplichting om een ontwerp-begroting in te dienen, waarin ontvangsten en uitgaven in evenwicht waren en alle uitgaven die de Raad zelf noodzakelijk achtte, waren gedekt .
80 . Men kan zich echter nog wel afvragen, of de zeer duidelijke in het Verdrag aan de Raad opgelegde verplichting om jaarlijks vóór 5 oktober een begroting voor te leggen, waarin de ontvangsten en uitgaven in evenwicht zijn, voor de Raad geen aanleiding had moeten zijn om vóór die datum althans een ontwerp-begroting voor te leggen, waarin de uitgavenkant binnen de grenzen van de op dat ogenblik beschikbare ontvangsten bleef .
81 . Dit zal ik nu nader onderzoeken .
d ) Had de Raad een ontwerp-begroting moeten vaststellen waarin de uitgaven niet hoger waren dan de ontvangsten?
82 . Ik heb reeds geconstateerd, dat de Raad verplicht is om de datum 5 oktober te eerbiedigen . Tevens schrijft artikel 199, tweede alinea, ondubbelzinnig voor dat de ontvangsten en uitgaven in evenwicht moeten zijn .
83 . Is het nu zo dat het Verdrag de begrotingsautoriteit absoluut verplicht om alle uitgaven in de begroting op te nemen, waarvan de noodzaak redelijkerwijs is te voorzien, of mag, ja moet deze autoriteit, in het uitzonderlijke geval dat het plafond van de eigen middelen is bereikt, het uitgavenniveau beperken tot dat van de beschikbare ontvangsten, wanneer dit de enige mogelijkheid is om de datum 5 oktober te eerbiedigen?
84 . Laten wij eens zien wat de ter zake relevante teksten ons leren .
85 . In artikel 199, eerste alinea, van het Verdrag wordt het volgende bepaald :
"Alle ontvangsten en uitgaven van de Gemeenschap, met inbegrip van die welke betrekking hebben op het Europees Sociaal Fonds, moeten voor elk begrotingsjaar worden geraamd en opgenomen in de begroting ."
86 . Anderzijds volgt uit artikel 1 van het Financiële Reglement ( PB 1977, L 356, blz . 1 ), dat
"de begroting van de Europese Gemeenschappen ... het besluit ( is ) waarbij ieder jaar de te verwachten uitgaven en ontvangsten van de Gemeenschappen worden geraamd en goedgekeurd ".
87 . Het is zeker dat het begrip "te verwachten uitgaven" een bepaalde beoordelingsmarge open laat, en dat er uitgaven zijn die volgens het Parlement en de Commissie in de begroting van een bepaald jaar moeten worden opgenomen, terwijl de Raad daarvoor geen rechtvaardiging ziet of vindt dat zij naar een volgende begroting kunnen worden verschoven .
88 . Men zou eveneens kunnen stellen dat de woorden "te verwachten" zowel slaan op de ontvangsten als op de uitgaven en dat, de uitgaven dus moeten zijn aangepast aan de ontvangsten omdat de begroting verplicht in evenwicht moet zijn .
89 . Anderzijds hebben wij gezien dat artikel 199 uitdrukkelijk zegt dat alle ontvangsten en uitgaven moeten worden geraamd en opgenomen "in de begroting", dat wil zeggen in één enkele begroting .
90 . Hieruit blijkt duidelijk, zoals advocaat-generaal Mancini in zijn conclusie in zaak 34/86 reeds zei, "dat er geen te verwachten uitgaven bestaan die de begrotingsautoriteit buiten beschouwing mag laten".(19 ) De begrotingsautoriteit kan dus niet reeds van te voren snoeien in de "te verwachten" uitgaven, wat dit begrip ook precies moge betekenen .
91 . Wanneer in de loop van het jaar uitgaven moeten worden gedaan, die voor het begin van het begrotingsjaar niet waren voorzien, moet er uiteraard een aanvullende of gewijzigde begroting worden vastgesteld . Maar uit artikel 1, lid 5, van het Financieel Reglement volgt, dat dit slechts mogelijk is "in geval van onvermijdbare, uitzonderlijke of onvoorziene omstandigheden", die zich zouden voordoen in de loop van het begrotingsjaar waarvoor de begroting reeds is vastgesteld . Bovendien moet het initiatief daartoe uitgaan van de Commissie, die evenals voor de algemene begroting een voorontwerp van aanvullende of gewijzigde begroting moet indienen .
92 . Ook is het van belang op te merken dat, wanneer de Raad een ontwerp-begroting zou indienen, waarin het ontvangstenniveau "ne varietur" is vastgesteld en waarin uitgaven en ontvangsten in evenwicht zijn, het Europees Parlement het hem in artikel 203 verleende recht om de niet-verplichte uitgaven te verhogen niet meer zou kunnen gebruiken .
93 . Ten slotte zou een beslissing dat de datum van indiening van de ontwerp-begroting belangrijker is dan de juistheid en betrouwbaarheid ervan, erop neerkomen dat de vorm de voorrang krijgt boven de inhoud, een procedureel element boven het wezen van de zaak . Ik kan mij niet voorstellen, dat dit de bedoeling heeft kunnen zijn van de opstellers van het Verdrag, toen zij daarin een bindende datum voor de indiening van de ontwerp-begroting opnamen .
94 . Ook mag niet onvermeld blijven dat voor 1988 het verschil tussen de beschikbare eigen middelen en de door de Raad in het kader van zijn ontwerp-begroting van 7 maart 1988 uiteindelijk noodzakelijk geachte uitgaven werkelijk enorm is en duidelijk nog groter dan het door de Commissie in juni 1987 berekende tekort . De Lid-Staten moeten namelijk in totaal 7,6 miljard ecu aan voorschotten verstrekken, terwijl de totale ontwerp-begroting 43,3 miljard ecu bedraagt ( betalingskredieten ). Dit tekort is veel groter dan de som van de voor het Sociaal Fonds en het Regionaal Fonds voorziene kredieten ( 5,9 miljoen ). Het is nagenoeg een kwart van de bijdrage aan het EOFGL - afdeling Garantie . Had de Raad de uitgaven willen aanpassen aan de beschikbare ontvangsten, dan had hij zeer zwaar moeten bezuinigen en aanzienlijke risico' s moeten nemen met betrekking tot de financiering van activiteiten van de Gemeenschap in het laatste kwartaal van 1988 .
95 . Het is dus volkomen begrijpelijk, dat het Europees Parlement en de Commissie het allerhoogste belang hechten aan volledigheid en betrouwbaarheid van de begroting . Ik herinner met name aan de resolutie van het Parlement van 13 december 1984, waarin het verklaarde dat een begroting die qua ontvangsten en uitgaven geen periode van twaalf maanden bestrijkt, onaanvaardbaar is en dat in een jaarbegroting voorts de financiêle gevolgen van de vigerende wetgeving en de genomen besluiten moeten zijn verdisconteerd ( PB 1985, C 12, blz . 90 ). Om die redenen verwierp het Parlement de ontwerp-begroting voor 1985 .
96 . In een op 8 juli 1987 aangenomen resolutie ( PB 1987, C 246, blz . 40 ) maakte het Parlement bovendien duidelijk, "dat alle budgettaire besluiten die de werkelijke financiële behoeften voor 1987 en 1988 niet volledig dekken, niet door het Europees Parlement kunnen worden aanvaard ".
97 . Het lijdt dus absoluut geen twijfel, dat wanneer de Raad vóór 5 oktober 1987 een ontwerp-begroting had ingediend waarin niet alle uitgaven waren opgenomen die, althans volgens deze instelling, nodig waren gedurende het begrotingsjaar 1988, het Europees Parlement deze ontwerp-begroting zou hebben afgewezen . In dat geval was de aan de totstandkoming van de begroting voorafgaande procedure beslist ook tot na 1 januari 1988 verlengd .
98 . Volgens mij moeten wij er dus van uitgaan, dat de verplichting om een volledige begroting in te dienen, boven de verplichting gaat om dit vóór 5 oktober te doen in de uitzonderlijke situaties waarin deze beide vereisten onverenigbaar zijn .
99 . Derhalve meen ik dat er geen termen aanwezig zijn om te concluderen dat de Raad het Verdrag heeft geschonden door niet vóór 5 oktober 1987 een ontwerp-begroting in te dienen, waarin het uitgavengedeelte was aangepast aan de beschikbare ontvangsten .
100 . De Raad heeft volgens mij gelijk, wanneer hij stelt dat hij voor conflicterende verplichtingen stond, omdat hij niet een ontwerp-begroting kon indienen en tegelijktertijd kon voldoen aan de drie volgende voorwaarden :
- indiening vóór 5 oktober 1987,
- dekking van alle in 1988 te verwachten uitgaven,
- evenwicht tussen ontvangsten en uitgaven .
Wanneer de Raad zich aan een van deze voorwaarden had willen houden, had hij automatisch ten minste een van beide andere geschonden .
101 . Het Parlement en de Commissie zijn echter van mening, dat het niet tot de taak van het Hof behoort om de motieven voor het gedrag van de Raad te onderzoeken, maar enkel om vast te stellen dat het niet eerbiedigen van de datum 5 oktober in strijd is met het Verdrag . Beide instellingen beroepen zich op rechtsoverweging 48 van het arrest van 22 mei 1985 met betrekking tot de gemeenschappelijke vervoerpolitiek ( 20 ), waarin het Hof verklaarde :
"de meer of mindere moeilijkheden waarvoor die verplichting de betrokken instelling plaatst, spelen in het kader van artikel 175 geen rol ".
102 . In die zaak voerde de Raad aan dat objectieve moeilijkheden van geografische, economische en sociale aard een snellere vooruitgang van de totstandbrenging van de gemeenschappelijke vervoerpolitiek in de weg stonden . Het Hof oordeelde dat deze "objectieve moeilijkheden" in het kader van dat geding irrelevant waren .
103 . De geciteerde passage doelt volgens mij op moeilijkheden die de Raad als gevolg van de ingewikkelde aard van de materie kan ondervinden om de voor de besluitvorming benodigde meerderheid of eenparigheid van stemmen te bereiken . Het sluit niet uit, dat in voorkomend geval rekening kan worden gehouden met een moeilijkheid van juridische aard die niet met zijn eigen besluitvormingsproces te maken heeft .
104 . Nemen wij bij voorbeeld aan dat de Raad gehouden is, vóór een bepaalde datum een besluit te nemen, en dat het verplicht in te winnen advies van het Parlement op die datum nog niet is ontvangen . Aangezien het advies van het Parlement een voorwaarde en een wezenlijk vormvoorschrift is, welks niet-naleving tot nietigheid van de betrokken handeling leidt, is er in dat geval geen sprake van nalatigheid van de Raad . Dit valt naar mijn mening af te leiden uit de arresten van 29 oktober 1980 in de zaken 138/79, Roquette Frères/Raad ( Jurispr . 1980, blz . 3333, 3360 ) en 139/79, Maizena/Raad ( Jurispr . 1980, blz . 3393, 3424 ), waarin het Hof een verordening nietigverklaarde, die de Raad wegens de urgentie ervan had vastgesteld zonder vooraf het Parlement te raadplegen .
105 . Evenmin kan de Raad nalatig worden verklaard, omdat hij niet vóór 1 april de melkprijs voor het nieuwe verkoopseizoen heeft vastgesteld, indien de voorstellen van de Commissie, zonder welke geen besluit kan worden genomen, vóór die datum nog niet bij hem waren ingediend .
106 . In de arresten van 15 januari 1986 ( zaak 52/84, Commissie/België, Jurispr . 1986, blz . 89 ) en van 2 februari 1988 ( zaak 213/85, Commissie/Nederland, Jurispr . 1988, blz . 0000 ), erkende het Hof, dat de volstrekte onmogelijkheid om een beschikking correct uit te voeren ( zaak 52/84, r.o . 14 ), of de volstrekte onmogelijkheid om een beschikking binnen de gestelde termijn uit te voeren ( zaak 213/85, r.o . 22 ), een verweermiddel vormt dat een Lid-Staat kan aanvoeren tegen een beroep wegens niet-nakoming als voorzien in artikel 93, lid 2, tweede alinea, EEG-Verdrag .
107 . Welnu, ik meen in het onderhavige geval te hebben aangetoond, dat de Raad de datum 5 oktober kon eerbiedigen, indien hij zijn gelijktijdige verplichting tot indiening van een volledige en betrouwbare ontwerp-begroting of van een evenwichtige ontwerp-begroting schond . Voor deze situatie was niet de Raad maar waren die Lid-Staten verantwoordelijk, die op dat moment niet bereid waren de Gemeenschap "voorschotten" te verstrekken .
108 . Volgens mij was het de Raad dus volstrekt onmogelijk om zijn verplichting met betrekking tot de datum van indiening van de begroting in acht te nemen . Rekening houdend met de conflicterende verplichtingen waarmee de Raad werd geconfronteerd, mocht hij dan ook de voorkeur geven aan nakoming van zijn materiële verplichtingen boven nakoming van een verplichting van procedurele aard .
109 . Ik herhaal dat ik in het kader van de onderhavige beroepen, die aanhangig zijn gemaakt tegen de Raad als instelling van de Gemeenschap, enkel stelling neem met betrekking tot de verplichtingen van deze instelling . Ik behoef geen uitspraak te doen over de vraag of een, meer of alle Lid-Staten al dan niet de uit artikel 5 EEG-Verdrag op hen rustende verplichtingen hebben geschonden, door de Gemeenschap niet vóór 5 oktober 1987 "voorschotten" ter beschikking te stellen .
110 . Toen alle Lid-Staten zich tijdens de van 11 tot en met 13 februari 1988 te Brussel gehouden Europese Raad eenmaal bereid hadden verklaard om dergelijke "voorschotten" te verstrekken, heeft de Raad binnen een redelijk te achten termijn ( 7 maart 1988 ) de ontwerp-begroting voor 1988 vastgesteld en bij het Parlement ingediend .
111 . Op grond van alle voorgaande overwegingen kom ik dus primair tot de slotsom, dat het de Raad volstrekt onmogelijk was zijn verplichting na te leven om de ontwerp-begroting uiterlijk 5 oktober in te dienen, en dat dit nalaten dus niet als een verdragsschending kan worden beschouwd .
112 . Aangezien de twee beroepen uitdrukkelijk betrekking hebben op het niet eerbiedigen van de datum van 5 oktober 1987, ben ik dus verplicht het Hof in overweging te geven om deze beroepen ongegrond te verklaren .
113 . Mocht het Hof mijn mening niet delen, moeten de beroepen kennelijk worden ontvangen, tenzij het Hof concludeert, dat er geen beslissing meer nodig is, omdat het geëiste besluit inmiddels is genomen . Dit punt moet ik dus nog onderzoeken .
D - Dient het Hof op het beroep nog te beslissen?
114 . Het antwoord op deze vraag hangt grotendeels af van de opvatting die men kan hebben over het doel van het beroep wegens nalaten .
115 . Is dit beroep bedoeld om te doen vaststellen dat een niet-handelen, zelfs indien dit na de instelling van het beroep is beëindigd, een verdragsschending vormde en om aldus de bevoegde instelling te berispen? Of heeft het beroep wegens nalaten enkel tot doel, de instelling tot handelen aan te zetten, waarbij de vaststelling van de onwettigheid van het nalaten als het ware slechts een drukmiddel daarvoor vormt?
116 . Sommige passages in artikel 175 zouden ten gunste van de eerste stelling kunnen worden ingeroepen . In de eerste alinea van dit artikel wordt de formulering gebruikt "te doen vaststellen" dat het nalaten om een besluit te nemen "in strijd met dit Verdrag" is en artikel 176, eerste alinea, betreft de situatie waarin "de nalatigheid strijdig met dit Verdrag is verklaard ".
117 . Indien deze stelling juist was, zou het Hof in ieder geval de onwettigheid van het nalaten moeten vaststellen, met name ten einde verzoeker te laten weten, dat de instelling het geëiste besluit uiteindelijk vóór de uitspraak van het Hof heeft genomen omdat hij daartoe verplicht was, en niet uit welwillendheid of krachtens een discretionnaire bevoegdheid .
118 . De rechtspraak van het Hof gaat evenwel niet in die richting .
119 . In de drie zaken ( 21 ) waarin het gevraagde besluit na de instelling van het beroep alsnog werd genomen, zonder dat verzoeker afstand deed van instantie, constateerde het Hof dat de beroepen "zonder voorwerp" waren geraakt en concludeerde het dat "er geen aanleiding meer bestond daarover uitspraak te doen ". Het is waar dat het Hof in deze drie zaken uitdrukkelijk heeft gezegd, dat partijen het erover eens waren dat het besluit van de verwerende instelling kon worden beschouwd als "inwilliging van de eis, vervat in het beroep", dat aan verzoekers wensen was voldaan, danwel dat verzoekers hadden verklaard dat het met hun vorderingen beoogde doel was bereikt . Wanneer het beroep wegens nalaten werkelijk bestemd is om objectieve schendingen van het gemeenschapsrecht te doen vaststellen, had het Hof dan toch niet uitspraak moeten doen?
120 . Anderzijds, wanneer de procedure van het beroep wegens nalaten wordt ingeleid met betrekking tot de overschrijding van een termijn, kan het arrest van het Hof in geen geval er toe leiden dat de niet gerespecteerde uiterste datum achteraf wordt geëerbiedigd . Het niet in acht nemen van een termijn is in feite een voorwaarde voordat de hele procedure kan worden ingeleid .
121 . Bovendien is de procedure zo opgezet dat het zeer wel kan voorkomen dat een schending van het gemeenschapsrecht, bestaande in het niet in acht nemen van een datum, uiteindelijk niet kan worden vastgesteld . Immers, indien het gevraagde besluit wordt genomen binnen twee maanden, te rekenen vanaf de uitnodiging tot handelen, dan kan het beroep wegens nalaten niet worden ingesteld ( artikel 175, tweede alinea ).
122 . Laten wij ook bedenken, dat de Lid-Staten in het kader van het beroep wegens niet-nakoming van artikel 169 zelfs over twee termijnen beschikken om de inbreuk te beëindigen ( bij de schriftelijke ingebrekestelling en bij het met redenen omkleed advies ).
123 . De Commissie doet trouwens gewoonlijk afstand van instantie, wanneer het verzuim voor het begin van de mondelinge behandeling wordt opgeheven . Met name gebeurt dit zeer dikwijls bij beroepen die ertoe strekken om te doen vaststellen, dat een richtlijn niet op tijd in nationaal recht is omgezet .
124 . Men kan dus stellen, dat het gemeenschapsrecht er niet zozeer naar streeft om de Lid-Staten of de instellingen die een van de regels hebben geschonden, tot elke prijs te "veroordelen", maar om ervoor te zorgen dat zij hun onrechtmatig gedrag beëindigen .
125 . Men zou natuurlijk kunnen tegenwerpen, dat het Hof in het kader van de procedure van artikel 169 niettemin verplicht is om de niet-nakoming vast te stellen, indien deze pas ongedaan is gemaakt na de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn en verzoeker geen afstand van instantie heeft gedaan . Maar in dergelijke gevallen heeft het Hof zich steeds genoodzaakt gevoeld, te onderstrepen dat
"voortzetting van de actie van belang blijft, met name ter vaststelling van de grondslag van de aansprakelijkheid die een Lid-Staat te dragen kan krijgen jegens hen die aan die niet-nakoming rechten ontlenen".(22 )
126 . In het onderhavige geval kan ik mij evenwel moeilijk voorstellen dat het Parlement, de Commissie of een particulier van de Raad schadevergoeding kan vorderen wegens te late indiening van de ontwerp-begroting voor 1988 .
127 . In plaats van een parallellisme vast te stellen tussen het beroep wegens nalaten en het beroep wegens niet-nakoming, neigt het Hof eerder ertoe om tussen het beroep wegens nalaten en het beroep tot nietigverklaring een "verwantschap" te zien . In zijn arrest van 22 mei 1985 inzake de gemeenschappelijke vervoerpolitiek heeft het Hof gewezen op een "nauwe samenhang" tussen deze twee soorten van beroep . Het concludeerde :
"dat in beide gevallen de besluiten waarop het geding betrekking heeft, in die mate moeten zijn geïndividualiseerd, dat het Hof kan beoordelen of de instelling die ze genomen respectievelijk niet genomen heeft, wettig heeft gehandeld" ( Jurispr . 1985, blz . 1513, 1592, r.o . 36 ).
128 . In het arrest van 18 november 1970 ( zaak 15/70, Chevalley/Commissie, Jurispr . 1970, blz . 975, r.o . 6 ) meende het Hof, dat in de artikelen 173 en 175 slechts een en dezelfde rechtsgang wordt voorzien . Uit deze overwegingen meen ik te kunnen afleiden, dat er een gelijkenis bestaat tussen de vaststelling van de gevraagde handeling in het kader van het beroep wegens nalaten en de intrekking van de bestreden handeling in het kader van het beroep tot nietigverklaring .
129 . Met betrekking tot het geval waarin bij een beroep tot nietigverklaring de bestreden handeling nog tijdens de instantie wordt ingetrokken, is het Hof steeds van mening geweest "dat de intrekking van de bestreden beschikkingen met zich brengt, dat deze niet meer voor toepassing in aanmerking komen" ( 23 ) en dat "de vordering is gericht tegen een beschikking die voor verzoekster geen schadelijke gevolgen meer kan hebben".(24 ) Hieruit leidde het Hof af, dat daardoor de grond aan de beroepen was ontvallen en daarop niet behoefde te worden beslist . In andere zaken besloot het Hof geen uitspraak meer te doen, omdat het door de verzoeker gewenste resultaat was bereikt of omdat hij volledige genoegdoening had gekregen . ( 25 )
130 . Derhalve zou men naar analogie kunnen overwegen, dat een beroep wegens nalaten geen voorwerp meer heeft, zodra de gevraagde handeling is vastgesteld en de verzoeker aldus genoegdoening heeft gekregen .
131 . In elk geval kan men uit 's Hofs rechtspraak geen algemene regel afleiden, volgens welke het nalaten van een instelling, dat bestond op het moment dat het beroep werd ingesteld, moet worden veroordeeld, ook wanneer het gevraagde besluit nog voor de mondelinge behandeling is genomen .
132 . Deelt het Hof mijn mening, dan zal het in dit geval zeker aanleiding zien om in de rechtsoverwegingen van zijn arrest te benadrukken, dat 5 oktober een dwingende datum vormt . Dit punt zal dan voortaan duidelijk zijn .
133 . Onder deze omstandigheden zie ik geen doorslaggevende reden voor het Hof om in casu af te wijken van de hiervoor vermelde algemene tendens in zijn rechtspraak .
134 . Bovendien is ook de heersende doctrine dat het beroep zonder voorwerp raakt, wanneer de instelling tegemoet komt aan de eisen van de verzoeker door de gevraagde handeling te verrichten, ook al gebeurt dit pas na neerlegging van het verzoekschrift . ( 26 )
135 . Nu dit in casu het geval was, geef ik het Hof in overweging om subsidiair, dat wil zeggen in geval het mocht menen dat er sprake was van een nalaten in de zin van artikel 175, te verklaren dat op het beroep niet behoeft te worden beslist .
136 . Op grond van al hetgeen ik hiervoor heb betoogd, geef ik het Hof dus in overweging :
- de door de Raad opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid af te wijzen;
- primair, vast te stellen dat het de Raad volstrekt onmogelijk was de verplichting betreffende de datum voor het indienen van de ontwerp-begroting na te leven zonder tegelijkertijd in strijd te handelen met één of meerdere andere verplichtingen, zodat hij, door niet uiterlijk op 5 oktober 1987 de ontwerp-begroting 1988 aan het Europees Parlement voor te leggen, het Verdrag niet heeft geschonden, en het beroep mitsdien te verwerpen;
- subsidiair, te verklaren dat op het beroep niet behoeft te worden beslist .
137 . Aangezien in mijn optiek de Raad in het ongelijk is gesteld op twee punten ( de exceptie van niet-ontvankelijkheid en de stelling dat 5 oktober geen dwingende datum is ), geef ik het Hof in overweging dat elk van de instellingen haar eigen kosten draagt . Dit lijkt mij te gelden voor beide zaken .
(*) Vertaald uit het Frans .
( 1 ) Gemakshalve verwijs ik in het vervolg alleen naar de artikelen van het EEG-Verdrag en niet naar de artikelen van het EGA-Verdrag .
( 2 ) Jurispr . 1985, blz . 1528, punt 3.2.2.2 . en volgende .
( 3 ) Zie arrest van het Hof van 3 juli 1986, zaak 34/86, Raad/Parlement, Jurispr . 1986, blz . 2155, r.o . 8 .
( 4 ) Zaak 294/83, Parti écologiste "Les Verts", Jurispr . 1986, blz . 1339, met name r.o . 24 .
( 5 ) Arrest van 22 mei 1985, zaak 13/83, Parlement/Raad, Jurispr . 1985, blz . 1513, r.o . 36 .
( 6 ) Zaak 34/86, Raad/Parlement, Jurispr . 1986, blz . 2155, met name r.o . 12 .
( 7 ) Zie het aangehaalde arrest van 23 april 1986 "Les Verts", Jurispr . 1986, blz . 1339, met name r.o . 25 .
( 8 ) Zie in die zin Hans-Wolfram Daig in : Von der Groeben en anderen, Kommentaar zum EWG-Vertrag, deel 2, blz . 367 .
( 9 ) Zie in die zin arrest van het Hof van 15 maart 1984, zaak 64/82, Tradax/Commissie, Jurispr . 1984, blz . 1359, r.o . 11 en 12 . Advocaat-generaal Sir Gordon Slynn liet duidelijk blijken, hierin een vraag ten gronde te zien ( zie Jurispr . 1984, blz . 1383 ).
( 10 ) PB 1985, L 128, blz . 15 .
( 11 ) Mededeling van de Commissie van 15 februari 1987 getiteld "Voor het succes van de Europese Akte - Een nieuwe grens voor Europa ".
( 12 ) Rapport van de Commissie van 27 februari 1987 aan de Raad en het Europees Parlement betreffende de financiering van de begroting van de Gemeenschap .
( 13 ) Voorstel voor een besluit van de Raad betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen ( COM(87 ) 420 def ., gepubliceerd in PB 1987, C 241, blz . 3 .
( 14 ) Resolutie over de toekomstige financiering van de Europese Gemeenschap ( PB 1987, C 345, blz . 43 ).
( 15 ) PB 1988, C 80, blz . 14 .
( 16 ) Zie de verklaring van de voorzitter van de Raad ( Begroting ), afgelegd voor het Europees Parlement op 13 oktober 1987 .
( 17 ) Besluit van de Raad van 21 april 1970 betreffende de vervanging van de financiële bijdragen van de Lid-Staten door eigen middelen van de Gemeenschappen ( PB 1970, L 94, blz . 19 ).
( 18 ) PB 1987, L 169 .
( 19 ) Conclusie van 2 juni 1986, Jurispr . 1986, blz . 2181 .
( 20 ) Zaak 13/83, Parlement/Raad, Jurispr . 1985, blz . 1513, 1596 .
( 21 ) Arrest van 23 april 1956, gevoegde zaken 7 en 9/54, Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises, Jurispr . 1955-1956, blz . 55, 93, 109; arrest van 2 juli 1964, zaak 103/63, Rhenania en anderen, Jurispr . 1964, blz . 879, 886; arrest van 8 juli 1970, zaak 75/69, Hake/Commissie, Jurispr . 1970, blz . 535, r.o . 2 .
( 22 ) Zie bij voorbeeld arrest van 17 juni 1987, zaak 154/85, Commissie/Italië, Jurispr . 1987, blz . 2717, r.o . 6 .
( 23 ) Zie arrest van 1 juni 1961, gevoegde zaken 5, 7 en 8/60, Meroni, Jurispr.1961, blz . 205, 217 .
( 24 ) Zie beschikkingen van 16 maart 1988, zaak 92/86, B + S Chemie Handel/Commissie, Jurispr . 1988, nog niet gepubliceerd, en van 11 oktober 1983, zaak 75/83, Ferriere San Carlo, Jurispr . 1983, blz . 3123, r.o . 7 .
( 25 ) Zie beschikking van 11 november 1985, zaak 82/85, Eurasian Corporation/Commissie, Jurispr . 1985, blz . 3603, r.o . 12 . Het Hof voegde hieraan zelfs toe : "De omstandigheid dat later eventueel nog een beroep tot schadevergoeding zou kunnen worden ingesteld, wettigt op zichzelf niet de conclusie, dat er nog belang bestaat bij het beroep tot nietigverklaring ". Zie ook arrest van 13 december 1984, zaak 14/84, Meyer/ESC, Jurispr . 1984, blz . 4317, r.o . 11 .
( 26 ) Zie in die zin met name : Waelbroeck, in : Mégret/Waelbroek/Louis/Vignes/Dewost, Le droit de la Communauté économique européenne, vol . 10, deel 1, artikel 175, paragraaf 10; Wohlfahrt, in : Grabitz, Kommentar zum EWG-Vertrag, artikel 175, paragraaf 36; Daig, in : Von der Groeben/Boeckh/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag, deel 2, artikel 175, paragraaf 33 .