62022TJ0713_RES
Predmeti T-713/22 i T-720/22
Portumo - Madeira - Montagem e Manutenção de Tubaria, SA (Zona Franca da Madeira), dr.iNova Ship Invest, Unipessoal, Lda (Zona Franca da Madeira)
protiv
Europske komisije
Presuda Općeg suda (peto vijeće) od 6. studenoga 2024.
„Državne potpore – Slobodna zona Madeire – Program potpore koji je proveo Portugal – Odluka o neusklađenosti programa s odlukama C(2007) 3037 final i C(2013) 4043 final, kojom se taj program proglašava nespojivim s unutarnjim tržištem i nalaže povrat potpora isplaćenih na temelju tog programa – Pojam ‚postojeća potpora’ u smislu članka 1. točke (b) podtočke ii. Uredbe (EU) 2015/1589 – Povrat – Legitimna očekivanja – Pravna sigurnost – Slobodno pružanje usluga – Sloboda poslovnog nastana – Slobodno kretanje radnika”
Potpore koje dodjeljuju države – Postojeće potpore i nove potpore – Mjera kojom se mijenja postojeći program potpora – Provedba programa protivno uvjetima iz Komisijine odluke o odobrenju – Izmjena koja utječe na bit programa – Kvalifikacija nove potpore
(čl. 108. UFEU-a; Uredba Vijeća 2015/1589, čl. 1. t. (c))
(t. 19., 80., 81.)
Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem – Potpore za razvoj određenih regija – Regionalne operativne potpore za najudaljenije regije – Odluka Komisije kojom se odobrava program potpora za promicanje razvoja otoka Madeire – Uvjeti dodjele potpora predviđenih tim programom – Usko tumačenje – Djelatnosti koje izvan otoka Madeire obavljaju trgovačka društva registrirana na tom otoku – Djelatnosti koje ne ispunjavaju uvjete za potporu predviđenu odobrenim programom
(čl. 107. st. 3. t. (a) UFEU-a; komunikacija Komisije 2006/C 54/08)
(t. 33.-60.)
Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem – Potpore za razvoj određenih regija – Regionalne operativne potpore za najudaljenije regije – Odluka Komisije kojom se odobrava program potpora za promicanje razvoja otoka Madeire – Uvjeti dodjele potpora predviđenih tim programom – Usko tumačenje – Uvjet za otvaranje ili očuvanje radnih mjesta u autonomnoj regiji Madeiri – Neispunjena pretpostavka
(čl. 107. st. 3. t. (a) UFEU-a; komunikacija Komisije 2006/C 54/08)
(t. 66.-76.)
Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Komisijina diskrecijska ovlast – Komisijino donošenje smjernica kojima se uređuje ispitivanje spojivosti potpora s unutarnjim tržištem – Posljedice – Samoograničavanje Komisijine diskrecijske ovlasti – Obveza ispitivanja iznimnih okolnosti na koje se država članica poziva kako bi zatražila ocjenu spojivosti potpora samo na temelju članka 107. stavka 3. UFEU-a
(čl. 107. st. 3. UFEU-a; komunikacija Komisije 2006/C 54/08)
(t. 85.-90.)
Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem – Potpore za razvoj određenih regija – Regionalne operativne potpore za najudaljenije regije – Sukladnost s unutarnjim tržištem – Uvjet – Poštovanje načela proporcionalnosti
(čl. 107. st. 3. t. (a) UFEU-a; komunikacija Komisije 2006/C 54/08)
(t. 91.-97.)
Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem – Ocjena u skladu s člankom 107. stavkom 3. UFEU-a – Ograničavajući učinci moguće odluke o nespojivosti na temeljne slobode – Irelevantnost
(čl. 107. st. 3. UFEU-a)
(t. 98.-103.)
Potpore koje dodjeljuju države – Povrat nezakonite potpore – Potpora dodijeljena povredom postupovnih pravila iz članka 108. UFEU-a – Moguća legitimna očekivanja korisnika – Nepostojanje osim u slučaju iznimnih okolnosti
(čl. 108. UFEU-a)
(t. 112.-119.)
Potpore koje dodjeljuju države – Povrat nezakonite potpore – Povreda načela pravne sigurnosti – Nepostojanje
(čl. 108. UFEU-a)
(t. 122.-134.)
Sažetak
Opći sud odbija tužbe za poništenje koje je više društava podnijelo protiv odluke Europske komisije kojom se određene potpore isplaćene poduzetnicima sa sjedištem na otoku Madeiri na temelju prethodno odobrenog programa proglašavaju nespojivima s unutarnjim tržištem te se nalaže povrat tih potpora. U tom okviru Opći sud daje pojašnjenja o odnosu temeljnih sloboda utvrđenih UFEU-om s pravilima tog Ugovora u području državnih potpora.
Kako bi promicala regionalni razvoj i raznolikosti gospodarske strukture otoka Madeire, Portugalska Republika uspostavila je program potpora u korist ograničenog područja na tom otoku, nazvanog Slobodna zona Madeire (Zona Franca da Madeira; u daljnjem tekstu: ZFM).
Taj program, koji je Europska komisija prvotno odobrila 1987. kao spojivu regionalnu potporu, izmijenjen je 2002. Komisija je 2007. odobrila treći program koji je ponovno izmijenjen 2013. (
1
) (u daljnjem tekstu: Program III.).
Program III., koji je odobrila Komisija, imao je oblik smanjenja poreza na dobit pravnih osoba u odnosu na dobit od djelatnosti koje se stvarno i fizički obavljaju u Madeiri, oslobođenja od plaćanja općinskih i lokalnih poreza te oslobođenja od plaćanja poreza na promet nekretnina za osnivanje društva u ZFM-u do najvećih iznosa potpore na temelju gornjih granica utvrđenih ovisno o broju radnih mjesta koja je korisnik očuvao.
Nakon nadzora navedenog programa za 2012. i 2013., Komisija je odlučila pokrenuti službeni istražni postupak predviđen člankom 108. stavkom 3. UFEU-a. Po završetku tog postupka Komisija je odlukom od 4. prosinca 2020. (
2
) utvrdila da se Program III., kako ga provodi Portugal, bitno razlikuje od programa odobrenog odlukama iz 2007. i 2013. Komisija je taj program okvalificirala kao „novu potporu” koja je provedena nezakonito i nespojiva je s unutarnjim tržištem, stoga je naložila da se osigura njezin povrat od korisnika.
Svojim tužbama četiri društva korisnika potpora isplaćenih na temelju Programa III., kako je proveden, zahtijevaju da Opći sud poništi tu odluku.
Ocjena Općeg suda
U prilog svojim tužbama tužitelji su, među ostalim, tvrdili da Komisijino tumačenje uvjeta za pristup Programu III. u pobijanoj odluci povređuje načela slobodnog kretanja građana i radnika, slobode poslovnog nastana i slobodnog pružanja usluga, čime otežava ili poskupljuje ostvarivanje navedenih sloboda za poduzetnike koji su imali koristi od Programa III. ili za njihove radnike.
U tom pogledu valja istaknuti da je Opći sud, kao i u presudama T-95/21 (
3
) i T-131/21 (
4
), utvrdio da je Komisija protumačila uvjete pristupa Programu III., a da pritom nije počinila pogrešku, i smatrala da je taj program, kako ga je provodio Portugal, bio bitno različit od onoga odobrenog odlukama iz 2007. i 2013. i da je zbog toga bio novi program potpora.
Nadalje, Opći sud ističe da se argumentima tužiteljâ koji se temelje na povredi načela slobodnog kretanja građana i radnika, slobode poslovnog nastana i slobodnog pružanja usluga u biti nastoji dovesti u pitanje Komisijino utvrđenje iz uvodne izjave 198. pobijane odluke, koje je Komisija provela na temelju članka 107. stavka 3. točke (a) UFEU-a, u pogledu nespojivosti s unutarnjim tržištem Programa III., kako je proveden.
Međutim, s obzirom na to da se tom argumentacijom nastoji osporiti utvrđenje nespojivosti Programa III., kako je proveden, Opći sud ističe da je točno da iz sudske prakse proizlazi da, kada Komisija namjerava proglasiti potporu spojivom s unutarnjim tržištem, ona mora osigurati da ta izjava o spojivosti, kojom se državi članici dopušta isplata predmetne potpore, ne dovodi do povrede drugih odredbi prava Unije, osobito načela slobodnog kretanja.
Međutim, ta sudska praksa ne može naložiti Komisiji, koja namjerava proglasiti potporu nespojivom, da je proglasi spojivom i stoga odobri njezinu isplatu jer bi eventualna odluka o nespojivosti imala ograničavajuće učinke na poduzetnike korisnike navedene potpore, bilo tako da sprječava njezinu isplatu ili nalaže njezin povrat.
U protivnom bi zabrana nespojivih državnih potpora bila ugrožena načelima slobodnog kretanja građana i radnika, slobode poslovnog nastana i slobodnog pružanja usluga, čak i ako su odredbe UFEU-a u području tržišnog natjecanja, a osobito one koje se odnose na državne potpore, temeljne odredbe i izraz jedne od temeljnih zadaća dodijeljenih Uniji.
Stoga Opći sud zaključuje da se tužitelji ne mogu protiv pobijane odluke učinkovito pozvati na načela slobodnog kretanja građana i radnika, slobode poslovnog nastana i slobodnog pružanja usluga u dijelu u kojem se njome na temelju članka 107. stavka 3. točke (a) UFEU-a utvrđuje nespojivost Programa III., kako je proveden, i nalaže njegov povrat.
Opći sud dodaje da, čak i pod pretpostavkom da se tužitelji mogu pozvati na ta načela i da pobijana odluka – time što tumači uvjete pristupa Programu III. na način da se program, kako je proveden, pokazuje nespojivim i nalaže povrat potpora isplaćenih na temelju potonjeg programa – ima ograničavajuće učinke na navedene slobode, ti su učinci u svakom slučaju opravdani legitimnim ciljem Programa III. koji se odnosi na potporu za promicanje regionalnog razvoja i raznolikosti gospodarske strukture Madeire kao najudaljenije regije te su proporcionalni tom cilju. U tom pogledu Opći sud naglašava da utvrđenje nespojivosti Programa III., kako je proveden, s unutarnjim tržištem, kao i povrat nezakonito isplaćenih potpora na temelju tog programa, ne sprječavaju društva registrirana u ZFM-u da se poslovno nastane ili pružaju usluge izvan autonomne regije Madeire, odnosno da zapošljavaju radnike koji su rezidenti ili obavljaju svoju djelatnost izvan te regije. Naposljetku, Opći sud utvrđuje da Komisija nije bila dužna odlučiti o alternativnom programu potpora koji su predložili tužitelji. U tom pogledu, potonji podsjeća na to da, prema sudskoj praksi, Komisija ne mora općenito odlučivati o svim alternativnim mjerama koje je moguće zamisliti jer, iako predmetna država članica mora obrazloženo navesti razloge na temelju kojih je donesen predmetni program potpore, osobito u pogledu primijenjenih kriterija prihvatljivosti, ona nije dužna pozitivno dokazati da se nijednom drugom mogućom mjerom, koja je po definiciji hipotetska, ne može omogućiti bolje osiguranje cilja koji se želi postići. Ako navedena država članica nije podvrgnuta takvoj obvezi, tužitelji ne mogu osnovano zahtijevati od Općeg suda da naloži Komisiji da zamijeni nacionalna tijela u toj zadaći normativnog istraživanja kako bi se ispitala svaka moguća alternativna mjera.
S obzirom na ta razmatranja, Opći sud odbija argumentaciju tužiteljâ kao neosnovanu. Opći sud također odbija sve druge istaknute tužbene razloge i, slijedom toga, odbija tužbe u cijelosti.
(
1
)	Odluke Komisije od 27. lipnja 2007. u predmetu N 421/2006 i od 2. srpnja 2013. u predmetu SA.34160 (2011/N) (u daljnjem tekstu: odluke o odobrenju iz 2007. i 2013.)
(
2
)	Odluka Komisije C(2020) 2022 final od 4. prosinca 2020. o programu potpora SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) koji je proveo Portugal u korist područja Zona Franca da Madeira (Zona Franca da Madeira - ZFM) – Režim III (SL 2022., L 217, str. 49.) (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
(
3
)	Presuda od 21. rujna 2022., Portugal/Komisija (Slobodna zona Madeire) (T-95/21, EU:T:2022:567)
(
4
)	Presuda od 21. lipnja 2023., The Goldman Sachs Group/Komisija (T-419/21, EU:T:2023:348)