61998CC0065_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. In deze zaak vraagt het Verwaltungsgerichtshof Wenen om uitlegging van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG-Turkije van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie (hierna respectievelijk besluit" en Associatieraad"), dat gaat over het recht van gezinsleden van Turkse werknemers op het verrichten van arbeid.
I - Relevant gemeenschapsrecht
2. De Associatieovereenkomst tussen de EEG en Turkije (hierna: Associatieovereenkomst") heeft ten doel de gestadige en evenwichtige versterking van de commerciële en economische betrekkingen tussen de partijen te bevorderen, met volledige inachtneming van de noodzaak de versnelde ontwikkeling van de economie van Turkije en de verruiming van de werkgelegenheid en de verbetering der levensomstandigheden van het Turkse volk te verzekeren" (artikel 2, lid 1).
In artikel 12 van de Associatieovereenkomst komen partijen overeen zich te laten leiden door de artikelen 48, 49 en 50 van het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap [thans, na wijziging van de eerste twee, respectievelijk artikel 39 EG, 40 EG en 41 EG] teneinde onderling geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen".
Volgens artikel 36 van het aanvullend protocol bij de Associatieovereenkomst, van 23 november 1970, stelt de Associatieraad de nodige regels vast voor de geleidelijke totstandbrenging van het vrije verkeer van werknemers tussen de lidstaten van de Gemeenschap en Turkije, overeenkomstig de in artikel 12 van de Associatieovereenkomst neergelegde beginselen.
3. Op basis van deze bepaling heeft de Associatieraad het besluit vastgesteld, dat op 1 juli 1980 in werking is getreden. Op grond van artikel 7, eerste alinea, van het besluit, de bepaling waar het hier om gaat, hebben
gezinsleden van een tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behorende Turkse werknemer, die toestemming hebben gekregen om zich bij hem te voegen:
- (...) het recht om - onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de lidstaten van de Gemeenschap te verlenen voorrang - te reageren op een arbeidsaanbod, wanneer zij sedert ten minste 3 jaar aldaar legaal wonen;
- (...) vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te hunner keuze wanneer zij sedert ten minste 5 jaar aldaar legaal wonen".
II - De feiten
4. Op 23 september 1983 trad mevrouw Eyüp, van Turkse nationaliteit, te Lauterach (Oostenrijk) in het huwelijk met een landgenoot die tot de legale arbeidsmarkt van Oostenrijk behoorde; hierdoor verkreeg zij een verblijfsvergunning voor die lidstaat. Bij vonnis van een Turkse rechter van 13 november 1985 werd de echtscheiding uitgesproken. Niettemin bleven de heer en mevrouw Eyüp als man en vrouw samenwonen en behielden zij dezelfde woonplaats in Oostenrijk. Van hun zeven kinderen zijn er vier geboren in de periode waarin de heer en mevrouw Eyüp ongehuwd samenwoonden. Deze periode duurde voort tot 7 mei 1993, toen mevrouw Eyüp in Egg (eveneens Oostenrijk ) opnieuw met haar ex-man in het huwelijk trad. Bij dit tweede huwelijk erkende de heer Eyüp de kinderen (wettiging door navolgend huwelijk).
5. Op 23 april 1997 verzocht mevrouw Eyüp, appellante in het hoofdgeding, de Oostenrijkse instanties om afgifte van een attest, dat zij voldeed aan de voorwaarden van artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van het besluit. Dit verzoek werd bij beschikking van 24 september 1997 afgewezen om diverse redenen: Niet zou zijn voldaan aan de minimumverblijfsduur die het besluit voor verkrijging van het betrokken recht verlangt; een concubine" was noch een echtgenoot" noch een gezinslid" van een Turks werknemer; met het tijdvak van meer dan zeven jaar tussen de echtscheiding en het tweede huwelijk kon dus geen rekening worden gehouden; de echtscheiding had een einde gemaakt aan het tijdvak van verblijf van omstreeks twee jaar, dat tijdens het eerste huwelijk was opgebouwd, met het gevolg dat dit niet kon worden samengeteld met het tweede tijdvak (van ongeveer vier jaar) dat sinds de voltrekking van het tweede huwelijk was opgebouwd.
6. In haar beroep tegen de afwijzende beschikking heeft mevrouw Eyüp het Verwaltungsgerichtshof ook verzocht om bij voorlopige voorziening te verklaren, dat zij tot aan de definitieve beslissing gerechtigd is arbeid te verrichten.
7. Na de inleiding van de onderhavige procedure heeft mevrouw Eyüp op 5 november 1998 de in artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van het besluit bedoelde arbeidsvergunning verkregen, nadat zij na de tweede huwelijkssluiting meer dan vijf jaar legaal met haar echtgenoot in Oostenrijk had gewoond.
III - De prejudiciële vragen
8. De verwijzende rechter legt het Hof de volgende vragen voor:
1) Moet het begrip gezinsleden in artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, aldus worden uitgelegd, dat ook de concubant (in een op een huwelijk gelijkende gemeenschap zonder formele huwelijksband) van een Turkse werknemer aan die feitelijke voorwaarden voldoet?
2) Indien een concubant niet als gezinslid is te beschouwen:
Moet artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit nr. 1/80 aldus worden uitgelegd, dat om te voldoen aan de feitelijke voorwaarden, tussen de Turkse werknemer en het gezinslid gedurende vijf jaar ononderbroken de formele huwelijksband moet bestaan, of is het ook toelaatbaar, dat een periode waarin een bestendige formele huwelijksband met dezelfde huwelijkspartner bestond, is onderbroken door een periode van meerdere jaren ongehuwd samenwonen?
3) Moet artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit nr. 1/80 aldus worden uitgelegd, dat de formele ontbinding van het huwelijk met de Turkse werknemer (bijvoorbeeld door echtscheiding) de tot dan toe vervulde tijdvakken als gezinslid doet vervallen?
4) Verlangt het gemeenschapsrecht, dat de uit de artikelen 6 en 7 van besluit nr. 1/80 in een lidstaat (met rechtstreekse werking) voortvloeiende rechten van de daarin omschreven groep personen in een concreet geval door verlening van voorlopige rechtsbescherming in de vorm van positieve (constitutieve) voorlopige maatregelen veilig worden gesteld?
5) Ingeval vraag 4 bevestigend wordt beantwoord:
Zijn op het gemeenschapsrecht gebaseerde positieve (constitutieve) voorlopige maatregelen, waarbij in het concrete geval (van een verzoeker die zich op rechten krachtens de artikelen 6 en 7 van besluit nr. 1/80 beroept) het bestaan van het gevorderde vrije verkeer op grond van de associatie, voor de duur van de procedure voor de bevoegde administratieve autoriteiten, de procedure voor de rechterlijke instantie die het besluit van deze autoriteiten controleert, of de prejudiciële procedure voor het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, in afwachting van de definitieve rechtsbescherming voorlopig wordt vastgesteld, noodzakelijk ter voorkoming van ernstige en onherstelbare schade, en is het als een dergelijke schade te beschouwen wanneer een bindende beslissing over het bestaan van de feitelijke voorwaarden voor het vrije verkeer op grond van de associatie in het concrete geval niet onmiddellijk, maar pas op een later tijdstip wordt gegeven?"
IV - Juridische beoordeling
9. Allereerst een opmerking vooraf, die door de Commissie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Commissie") is opgeworpen en die tot de conclusie zou kunnen leiden dat de vragen irrelevant zijn: Op de datum waarop het prejudiciële verzoek werd gedaan, woonde mevrouw Eyüp hoe dan ook al meer dan drie jaar samen met haar echtgenoot. Zij voldeed dus aan de tijdvoorwaarde van artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, zodat zij hoe dan ook aanspraak had op het door haar gevorderde recht, los van de vragen van de verwijzende rechter. Uit het dossier blijkt echter dat mevrouw Eyüp afgifte vorderde van een attest, dat zij een onbeperkt" recht had op toegang tot iedere arbeid in loondienst van haar keuze, in de zin van het tweede streepje van die bepaling. Zij wenste dus niet slechts om - onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de lidstaten van de Gemeenschap te verlenen voorrang - te kunnen reageren op een arbeidsaanbod, in de zin van het eerste streepje van artikel 7, eerste alinea. Daarin ligt de relevantie van de prejudiciële vragen, die ik nu zal behandelen.
10. De Commissie heeft in een andere opmerking vooraf haar twijfel geuit aan de relevantie van de eerste drie prejudiciële vragen, gezien het feit dat tussen de datum van de voltrekking van het tweede huwelijk en die waarop het verzoek van het Verwaltungsgerichtshof om een prejudiciële beslissing ter griffie van het Hof is binnengekomen, reeds bijna vijf jaar waren verlopen, dat wil zeggen de minimumperiode van artikel 7, eerste alinea, tweede streepje. De facto zou Eyüp het recht op een arbeidsvergunning reeds hebben verworven, en ter terechtzitting is inderdaad naar voren gekomen dat zij enkele maanden nadat deze zaak ter griffie van het Hof was ingeschreven, de verwachte arbeidsvergunning inderdaad heeft gekregen. Zoals de Oostenrijkse regering echter terecht stelt, kan een antwoord op de eerste drie vragen desondanks van nut zijn met het oog op mogelijke schadevergoedingsacties van Eyüp tegen de Oostenrijkse instanties.
1) De eerste vraag
11. Met de eerste vraag wenst de nationale rechter te vernemen of onder gezinsleden" in de zin van artikel 7, eerste alinea, van het besluit ook de levensgezel valt die met een Turkse werknemer samenleeft als ware hij met deze gehuwd. Zou dit zo zijn, dan zou dit voor de berekening van de tijdvoorwaarden van die bepaling neerkomen op een gelijkstelling van de levensgezel met degene met wie de Turkse werknemer door een werkelijke huwelijksband is verbonden. In casu zou dan rekening kunnen worden gehouden met de gehele periode - van 1983 (jaar van eerste huwelijksvoltrekking) tot 1997 (jaar van aanvraag van de arbeidsvergunning) - waarin de heer en mevrouw Eyüp hebben samengeleefd.
12. Zoals de Oostenrijkse, de Britse en de Duitse regering en de Commissie hebben beklemtoond, moet voor de uitlegging van artikel 7, eerste alinea, van het besluit in beginsel rekening worden gehouden met de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van werknemers. Dit wordt met zoveel woorden bepaald in artikel 12 van de Associatieovereenkomst, waarnaar het Hof meermaals heeft verwezen bij de uitlegging van de sociale bepalingen van het besluit, waaronder de bepaling waarop de eerste drie vragen betrekking hebben. Uiteraard is ook de secundaire regelgeving van belang die ter uitvoering van de relevante verdragsbepalingen is vastgesteld, dat wil zeggen verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (hierna: verordening").
13. Artikel 10 van de verordening noemt als een van de gezinsleden van de migrerende werknemer die het recht hebben om zich met hem in de ontvangende lidstaat te vestigen, de echtgenoot" (artikel 10, lid 1, sub a). In het arrest Reed van 1986 preciseerde het Hof, dat bij gebreke van enige aanwijzing omtrent een algemene maatschappelijke ontwikkeling [in de lidstaten] die een extensieve interpretatie zou rechtvaardigen, en bij gebreke van enige tegengestelde aanwijzing in de verordening, moet worden vastgesteld dat het woord ‚echtgenoot in artikel 10 van de verordening enkel doelt op een op het huwelijk gebaseerde relatie".
14. Gelet op het huidige ontwikkelingsstadium van het gemeenschapsrecht betreffende het vrije verkeer van communautaire werknemers hebben de regeringen die opmerkingen hebben gemaakt en de Commissie geconcludeerd, dat onder gezinslid" in de zin van artikel 7, eerste alinea, van het besluit enkel de echtgenoot van de Turkse werknemer valt, dat wil zeggen degene met wie deze door huwelijk is verbonden.
15. Eyüp heeft eerlijk gezegd niets concreets gesteld over een algemene maatschappelijke ontwikkeling binnen de Gemeenschap die steun zou kunnen bieden aan een ruimere uitlegging van het begrip gezinslid" en dus van het begrip echtgenoot" dan die het Hof in de zaak Reed heeft gegeven. Zij stelt echter voor om artikel 7, eerste alinea, evolutief" te lezen, in die zin dat het gezin van de migrerende Turkse werknemer ook de levensgezel omvat met wie hij ongehuwd samenleeft. Eyüp heeft in het bijzonder gewezen op het feit, dat er sinds de vaststelling van de verordening en de uitspraak in de zaak Reed een aantal jaren is verstreken. Bovendien heeft zij een beroep gedaan op artikel 8, lid 1, van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, dat op 4 november 1950 in Rome is ondertekend (hierna: EVRM"): eenieder heeft recht op eerbiediging van zijn privéleven, zijn gezinsleven, zijn huis en zijn briefwisseling".
16. Dat het EVRM kan worden ingeroepen als hulpmiddel bij de uitlegging van artikel 7, eerste alinea van het besluit, is in de rechtspraak van het Hof bevestigd. Bij een analyse van artikel 10, lid 3, van de verordening, dat nauw aansluit bij lid 1 van die bepaling, overwoog het voltallige Hof dat verordening nr. 1612/68 [moet] worden uitgelegd met inachtneming van het in artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden genoemde recht op eerbiediging van het gezinsleven". Het hiermee aangegeven uitleggingscriterium ligt in de lijn van de vaste rechtspraak van het Hof volgens welke de fundamentele rechten tot de algemene rechtsbeginselen [behoren] welker eerbiediging het Hof verzekert". In die context preciseerde het Hof, dat aan het EVRM in dit opzicht bijzondere betekenis toekomt. In de ogen van het Hof is de eerbiediging van de mensenrechten zo belangrijk, dat het een voorwaarde is voor de wettigheid van gemeenschapshandelingen. Deze gedachte is weer overgenomen in de preambule van de Europese Akte en in artikel F, lid 2, EU-Verdrag (thans artikel 6, lid 2, EU-Verdrag) volgens hetwelk de Unie (...) de grondrechten, zoals die worden gewaarborgd door het (...) Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (...) als algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht [eerbiedigt]" (cursivering van mij).
17. Tegenover Eyüps beroep op het EVRM voert de regering van het Verenigd Koninkrijk aan, dat dat verdrag zich bezighoudt met burger"rechten, terwijl artikel 7, eerste alinea, van het besluit gaat over een recht van economische" aard. Zelfs indien deze opmerking juist is, kan zij niet leiden tot verwerping van de stelling van verzoekster. Immers, dit economische" recht verschaft een toegevoegde waarde" aan de civiele en sociale bescherming van het in artikel 8 EVRM bedoelde gezin. Volgens het Hof in het arrest Kadiman wil artikel 7, eerste alinea, gunstige voorwaarden voor de gezinshereniging in de lidstaat van ontvangst scheppen door eerst de aanwezigheid van de gezinsleden bij de migrerende werknemer mogelijk te maken en vervolgens hun positie daar te consolideren door hun het recht te verlenen in die staat arbeid te verrichten". Volgens advocaat-generaal Léger is sinds het arrest Kadiman duidelijk, dat [artikel 7, eerste alinea van besluit nr. 1/80] (...) gunstige voorwaarden voor de gezinshereniging wil creëren". In het licht van deze overwegingen is het mijns inziens volstrekt gerechtvaardigd dat voor de uitlegging van artikel 7, eerste alinea, een bepaling die een fundamenteel recht raakt, namelijk het recht op een gezinsleven zonder overheidsinmenging, een beroep wordt gedaan op de rechtspraak van het Europese Hof voor de rechten van de mens (hierna: EHRM") betreffende artikel 8, lid 1, EVRM.
18. Volgens de inmiddels vaste rechtspraak van het EHRM moet onder gezin" in de zin van die bepaling niet enkel worden verstaan de groep personen die door een formeel erkende band met elkaar zijn verbonden (bijvoorbeeld door huwelijk of de status van wettig kind). Volgens de rechters in Straatsburg maakt artikel 8, lid 1, geen onderscheid tussen een natuurlijk" gezin en een wettig" gezin. Zij hebben herhaaldelijk relaties die de facto gezinsrelaties waren, onder het begrip gezin" en de status van gezinsleden gebracht. Het EHRM kent bijzonder belang toe aan factoren die de zekerheid geven dat de band die de verschillende leden van het gezin met elkaar verbindt, reëel en concreet is. Dit zijn onder meer de stabiliteit van de relatie, samenleving gedurende langere tijd, geboorte van kinderen uit de verhouding en de onderlinge economische afhankelijkheid.
19. Met betrekking tot de mogelijkheid dat de personele werkingssfeer van artikel 7, eerste alinea, van het besluit op grond van het EVRM wordt uitgebreid tot de concubant van de migrerende werknemer, waarschuwt de regering van het Verenigd Koninkrijk dat behoedzaamheid geboden is en de nodige aandacht moet worden besteed aan de afweging van de belangen van de Turkse werknemer en zijn gezinsleden tegen die van de bevolking in de lidstaat van ontvangst. In dit verband ligt een beroep op artikel 8, lid 2, EVRM mijns inziens voor de hand. Deze bepaling bevat een aantal uitzonderingen op het verbod van inmenging van het openbaar gezag in het gezinsleven van wie dan ook. Zoals de regering van het Verenigd Koninkrijk opmerkt, vallen hieronder maatregelen die nodig zijn in het belang van het economisch welzijn van het land. Deze uitzondering is hier uiteraard van belang, omdat het recht van artikel 7, eerste alinea, van het besluit economisch" van aard is. Openstelling van de arbeidsmarkt van de lidstaten voor een ruime kring gezinsleden van de aldaar wonende Turkse migrerende werknemers zou in tegenspraak kunnen komen met de belangen van de gemeenschapsonderdanen die op diezelfde markt werk zoeken.
20. De regering van het Verenigd Koninkrijk wijst op de behoedzaamheid waarvan het EHRM blijk geeft bij de beoordeling van de vraag of een bepaalde overheidsmaatregel een schending vormt van het in artikel 8, lid 1, beschermde fundamentele recht, dit om te verhinderen dat artikel 7, eerste alinea, van het besluit ruimer wordt uitgelegd dan het Hof in de zaak Reed heeft gedaan (zie punt 13 van deze conclusie). Ik herinner er in dit verband aan, dat het Straatsburgse Hof uitgebreid nagaat of de maatregel waarvan wordt gesteld dat hij het recht op een ongestoord gezinsleven schendt, evenredig is. De evenredigheidstoetsing wordt verricht in het licht van de tegengestelde belangen die in het concrete geval aan de orde zijn.
21. In casu is deze belangenafweging al in zekere zin verricht door de gemeenschapswetgever, die in een voor de gezinsleden van de Turkse werknemer gunstige zin heeft beslist. Immers, artikel 7, eerste alinea, van het besluit verleent deze gezinsleden het recht om in de ontvangende staat arbeid te aanvaarden. Bij de verlening van dat recht heeft de wetgever zeker rekening gehouden met de economische belangen van de gemeenschapsonderdanen. Volgens het eerste streepje van de bepaling moet de betrokkene ten minste drie jaar met de Turkse werknemer hebben samengewoond; hierna blijft het recht van het gezinslid om arbeid te aanvaarden echter nog onderworpen aan de voorwaarde, dat voorrang wordt verleend aan gemeenschapswerknemers; in het tweede streepje is de samenwoningsduur op vijf jaar gesteld.
22. De afweging van de tegengestelde belangen van het betrokken gezin en de bevolking van de ontvangende staat is ook relevant vanuit een tweede gezichtspunt dat complementair is aan het eerste. Met artikel 7, eerste alinea, heeft de wetgever, zoals gezegd, de gezinsleden" van de Turkse werknemer het recht willen geven om in de ontvangende staat arbeid te aanvaarden. Nu moet worden nagegaan of onder omstandigheden als de onderhavige het feit dat dit economische" recht niet wordt uitgebreid tot de concubant, schending oplevert van het (burger)recht op gezinshereniging, waarvoor artikel 7, eerste alinea, gunstige voorwaarde beoogt te scheppen. In essentie moet worden vastgesteld of de belangen van de bevolking van de lidstaten - zoals de regering van het Verenigd Koninkrijk heeft gesteld - moeten wijken voor de belangen die aan de vordering van mevrouw Eyüp ten grondslag liggen. Volgens het criterium van het EHRM moet een dergelijke toetsing in een geval als het onderhavige worden verricht aan de hand van het evenredigheidsbeginsel: het begrip gezinslid" in artikel 7, eerste alinea, van het besluit mag niet zo ruim worden opgevat, dat onnodig afbreuk wordt gedaan aan de belangen, met inbegrip van de economische, van de lidstaten en de aldaar wonende gemeenschapsonderdanen.
23. In de gevallen waarin het EHRM natuurlijke gezinnen" onder het in artikel 8 van het EVRM genoemde begrip gezin" heeft gebracht, heeft het zich altijd gebaseerd op de serieuze en stabiele aard van de band tussen de betrokkenen in de voorgelegde concrete gevallen (zie punt 18). Voor het onderhavige geval valt het mij niet zwaar te erkennen, dat de heer en mevrouw Eyüp gedurende de hele periode waarin zij samenleefden, blijk hebben gegeven van een affectieve verbondenheid die werd gekenmerkt door een grote stabiliteit: voor zover mij bekend, zijn ze namelijk zonder enige onderbreking onder hetzelfde dak blijven wonen. Deze stabiliteit is bezegeld doordat zij vervolgens opnieuw zijn getrouwd (in 1997 bedroeg de duur van hun samenleven in totaal meer dan 13 jaar). Maar dat niet alleen. Gedurende die zeven en een half jaar werden vier van hun zeven kinderen geboren. Deze zijn vervolgens bij de sluiting van het tweede huwelijk erkend als wettige kinderen. De vader voorzag, behalve in het levensonderhoud van de kinderen, ook in dat van hun moeder (zijn levensgezel), die zich blijkens het dossier voornamelijk met de kinderen bezighield in de gezinswoning. Het EHRM heeft overigens reeds bij aanwijzingen die op een minder grote stabiliteit wezen, het bestaan van een gezin" (uiteraard in de zin van het EVRM) aangenomen. In de zaak Kroon (voetnoot 18) bijvoorbeeld werd het feit dat er vier kinderen waren geboren, reeds beslissend geacht, hoewel de vader niet samenleefde met zijn partner", met wie hij bovendien ook nooit door huwelijk verbonden was geweest.
24. Dit leidt tot de conclusie, dat het niet in tegenspraak is met de geest en het doel van artikel 7, eerste alinea, van het besluit om de kring van gezinsleden" van de Turkse werknemer die in de ontvangende staat recht hebben om arbeid in loondienst te aanvaarden, uit te breiden tot de concubant van die werknemer. Dat wil zeggen in beginsel. Wel moeten echter de vaststaande feiten en bijzonderheden van dit geval goed voor ogen worden gehouden. Als wij bij onze redenering de criteria van het EHRM aanhouden - de oplossing waartoe ik, zoals gezegd, geneigd ben - kan de uitsluiting van mevrouw Eyüp (voor de zeven jaar in kwestie) van de kring van gezinsleden" van degene die, ten tijde van de aanvraag van de arbeidsvergunning, wederom haar wettige echtgenoot was geworden, neerkomen op een schending van een fundamenteel recht van de betrokkene. De gelijkstelling van mevrouw Eyüp met een gezinslid" (echtgenoot) van een Turks werknemer voor het tijdvak waarin zij met haar ex-echtgenoot samenleefde, doet mijns inziens niet op onevenredige wijze afbreuk aan het economisch welzijn" van de in Oostenrijk wonende gemeenschapsonderdanen. Deze oplossing komt mijns inziens op redelijke wijze tegemoet aan zowel degenen die het begrip gezinslid" willen beperken tot de echtgenoot met wie de Turkse werknemer door huwelijk is verbonden, als de eis die ten grondslag ligt aan de stellingen van de regeringen die opmerkingen hebben gemaakt, dat het recht van artikel 7, eerste alinea, niet zonder onderscheid wordt verleend aan eenieder die alleen maar stelt dat hij samenleeft" met een Turkse werknemer die in een lidstaat woont.
25. Hier aangekomen, moet ik echter nog een laatste overweging en precisering toevoegen. Het antwoord dat ik op de eerste vraag voorstel, raakt niet de vraag of mevrouw Eyüp gedurende de zeven jaar waarin zij met haar ex-echtgenoot samenleefde, moest worden aangemerkt als iemand die toestemming [had] gekregen om zich bij een tot de legale arbeidsmarkt van [Oostenrijk] behorende Turkse werknemer te voegen". Toch rijst deze vraag onvermijdelijk bij lezing van de bepaling die in de verwijzingsbeschikking wordt vermeld. Zij kan niet onbeantwoord blijven. Nagegaan moet worden of mevrouw Eyüp - ook indien zij moet worden aangemerkt als gezinslid" in de zin van het gemeenschapsrecht, wat volgens mij het geval is - voldoet aan de overige voorwaarden van artikel 7, eerste alinea, van het besluit. In dit verband herinner ik eraan, dat artikel 7, eerste alinea, van het besluit geen afbreuk doet aan de bevoegdheid van de lidstaten met betrekking tot de mogelijkheid" (niet het recht") van gezinsleden van een Turkse werknemer om toestemming te krijgen om zich in de ontvangende staat bij hem te voegen. De verwijzende rechter deelt ons enkel mee, dat mevrouw Eyüp op grond van het eerste (in Lauterach gesloten) huwelijk toestemming heeft gekregen tot verblijf in Oostenrijk in haar hoedanigheid van echtgenote van een tot de legale arbeidsmarkt van dat land behorende Turkse werknemer. Wat wij niet weten, is welke gevolgen het Oostenrijkse recht aan het verlies van die status verbindt. Met andere woorden, uit het dossier blijkt niet of de echtscheiding, twee jaar later, voor Eyüp heeft geleid tot het verlies van de door huwelijk verkregen status van persoon die toestemming heeft gekregen om zich bij een tot de legale arbeidsmarkt van [de betrokken lidstaat] behorende Turkse werknemer te voegen". Als dat het geval is, dan verliest het antwoord op de eerste vraag (hoe het ook zou luiden) iedere betekenis, daar Eyüp dan voor de duur van het samenleven hoe dan ook niet in staat is om volledig aan de eisen van artikel 7, eerste alinea, van het besluit te voldoen.
26. Wat de mogelijkheid betreft dat het Oostenrijkse recht het voortbestaan van de huwelijksband als voorwaarde stelt voor een aanvankelijk met het oog op de gezinshereniging van een Turkse werknemer afgegeven verblijfsvergunning (zie vorige paragraaf), merk ik op, dat uit de verwijzingsbeschikking ook niet naar voren komt wanneer het in november 1985 door een Turkse rechtbank uitgesproken echtscheidingsvonnis in het Oostenrijkse recht rechtskracht heeft gekregen. Indien dit vonnis pas aan de vooravond van het tweede huwelijk in Oostenrijk uitvoerbaar is verklaard of is ingeschreven, dan zou de verblijfsvergunning die op de dag na het eerste huwelijk aan mevrouw Eyüp was afgegeven, ook na de uitspraak van de echtscheiding van kracht kunnen zijn gebleven. De Oostenrijkse regering heeft ter terechtzitting uitgelegd, dat mevrouw Eyüps verblijf in Oostenrijk na de echtscheiding niet berustte op haar status van gezinslid dat toestemming heeft gekregen om zich bij een Turkse werknemer te voegen, in de zin van artikel 7, eerste alinea, van het besluit, maar op haar hoedanigheid van werknemer van buiten de EG die over voldoende middelen van bestaan beschikt, ongeacht de oorsprong daarvan.
27. Uiteraard is het aan de verwijzende rechter om de in punt 25 en 26 aangestipte vragen te behandelen. Enkel indien deze in een voor de betrokkene gunstige zin worden beantwoord, kan de oplossing die ik in mijn antwoord op de eerste vraag suggereer, op de onderhavige casus worden toegepast.
2. De tweede en de derde vraag
28. Voor het geval het Hof de eerste vraag ontkennend mocht beantwoorden, vraagt het Verwaltungsgerichshof in de twee volgende vragen subsidiair, of huwelijkstijdvakken vóór en na een periode waarin dezelfde personen ongehuwd als man en vrouw hebben samengeleefd, voor de voldoening aan het tijdvereiste van artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van het besluit kunnen worden samengeteld. In wezen wordt gevraagd of de echtscheiding, gevolgd door een ononderbroken samenleving tot aan het tweede huwelijk, stuiting dan wel slechts schorsing tot gevolg heeft van de vijfjaarstermijn voorzien voor het ontstaan van het recht van de gezinsleden van de Turkse migrerende werknemer om in de ontvangende staat te werken.
29. Als de status van echtgenoot essentieel is voor de vervulling van het in artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van het besluit genoemde tijdvak en de eerste vraag dus ontkennend moet worden beantwoord, moet volgens de regeringen die opmerkingen hebben gemaakt en volgens de Commissie noodzakelijkerwijs worden geconcludeerd, dat het verlies van die status door echtscheiding automatisch leidt tot verval van het huwelijkstijdvak vóór de echtscheiding. Met andere woorden, indien de echtgenoten besluiten tot ontbinding van hun huwelijk - ook indien dit, zoals hier, wordt gevolgd door een ononderbroken samenleving en een tweede huwelijk tussen dezelfde personen - heeft dit tot gevolg dat de in de betrokken bepaling genoemde termijn wordt gestuit en niet eenvoudigweg wordt geschorst. De regeringen die opmerkingen hebben gemaakt en de Commissie baseren zich voornamelijk op het arrest Kadiman, waarin het Hof overwoog, dat - behoudens gevallen van kort verblijf (bijvoorbeeld voor vakantie of familiebezoek in het land van oorsprong) of onvrijwillig verblijf in zijn land van oorsprong - het gezinslid van de Turkse werknemer voor de toepassing van artikel 7, eerste alinea, van het besluit gedurende de daar vermelde minimumtermijn onafgebroken in de lidstaat van ontvangst dient te wonen.
30. Artikel 7, eerste alinea, van het besluit beoogt gunstige voorwaarden te scheppen voor de gezinshereniging in de lidstaat van ontvangst, door toe te staan dat de gezinsleden van de migrerende werknemer zich bij hem voegen. Is dit eenmaal gebeurd, dan wordt de gezinshereniging geconsolideerd door het recht om arbeid te verrichten, welk recht aan de gezinsleden zelf is toegekend teneinde de duurzame integratie van het gezin van de Turkse migrerende werknemer in de lidstaat van ontvangst te versterken". Deze consolidering" van de gezinshereniging is een uitvloeisel van, of liever gezegd, verleent toegevoegde waarde aan een fundamenteel recht, het recht op een gezinsleven vrij van overheidsinmenging (artikel 8, lid 1, EVRM).
31. Wat volgens mevrouw Eyüp naast de geest en het doel van de litigieuze bepaling telt, is dat de tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behorende Turkse werknemer vanuit menselijk oogpunt" wordt beschouwd. Dit standpunt lijkt mij juist en het lijkt ook steun te vinden in de geciteerde rechtspraak van het EHRM over artikel 8 van het EVRM (zie voetnoot 18) waarin de Straatsburgse rechters rechtsgevolgen hebben verbonden - te weten het genot van een ongestoord gezinsleven - aan gezins"-banden van een bijzonder serieuze en stabiele aard. Ook ik ben van oordeel, dat de uitzonderlijkheid van dit geval een speciale oplossing verdient. Mevrouw Eyüp heeft de samenleving met haar ex-echtgenoot nooit opgegeven en deze samenleving was ook niet een typisch geval van gescheiden onder één kap leven", want tijdens de buitenhuwelijkse periode zijn er vier kinderen geboren. Uit het dossier blijkt niet, dat er zelfs maar korte onderbrekingen van de samenleving zijn geweest. Gezien het feit dat artikel 7, eerste alinea, van het besluit de werkelijke gezinshereniging" van de Turkse werknemer en zijn gezin in de lidstaat van ontvangst wil bevorderen, leent dit geval zich voor een andere oplossing dan de regeringen die opmerkingen hebben gemaakt en de Commissie hebben voorgesteld.
32. Ik zou mij bij hun opvatting kunnen aansluiten, indien de heer Eyüp met een ander was hertrouwd en dus een nieuw gezin en andere affectieve banden had gecreëerd. In dat geval zouden de tijdvakken van wonen van beide gezinnen niet kunnen worden samengeteld. Aldus zou ook kunnen worden gedacht indien de heer Eyüp weliswaar na verloop van tijd met dezelfde vrouw was hertrouwd, maar in de tussentijd met een andere had samengeleefd en wellicht ook met deze was getrouwd (om daarna ook weer van haar te scheiden). Ook zou zich het omgekeerde geval kunnen voordoen, dat ter terechtzitting door de vertegenwoordiger van verzoekster is aangestipt, waarin mevrouw Eyüp, na scheiding van haar eerste echtgenoot, met een ander zou zijn hertrouwd en deze wellicht ook kinderen zou hebben geschonken, om vervolgens weer opnieuw met haar eerste echtgenoot te trouwen. In beide gevallen zou er - ook volgens de vertegenwoordiger van mevrouw Eyüp - sprake zijn geweest van een echte onderbreking" van de samenleving van het paar, dus een situatie waarin de heer en mevrouw Eyüp gedurende zekere tijd zelfs niet de facto uitsluitend in het gezin leefden dat zij aanvankelijk hadden gesticht.
33. Ik behoef nauwelijks te zeggen, dat de onderhavige casus anders ligt. De zaak ligt immers zodanig dat - als het Hof de eerste prejudiciële vraag ontkennend zou beantwoorden - het tijdvak van ongehuwd samenleven tussen twee personen die met elkaar getrouwd zijn geweest en later weer met elkaar trouwen, tot andere rechtsgevolgen moet leiden dan waarschijnlijk voortvloeien uit situaties als de in de voorgaande paragraaf genoemde theoretische gevallen. Een dergelijk tijdvak levert schorsing" en niet stuiting" op van de in de onderhavige bepaling genoemde termijn van vijf jaar. Het antwoord dat ik op de tweede en de derde vraag voorstel, is welbeschouwd een afgezwakte versie van mijn antwoord op de eerste vraag. Het is een oplossing die de mogelijkheid biedt de betrokken belangen tegen elkaar af te wegen, maar tegelijk meer aandacht te besteden aan de belangen van de gemeenschapswerknemers. Daarom zou ik dit als minimumoplossing voorstellen. Als men deze oplossing niet aanvaardt, bestaat mijns inziens het risico van uitholling van het recht dat artikel 7, eerste alinea, de betrokkene verleent, uiteraard vooropgesteld dat aan de overige vereisten van die bepaling voldoet. Tevens is dan de dreiging reëel van een schending van het door artikel 8 EVRM beschermde fundamentele recht.
34. Bovendien wijkt de voorgestelde oplossing mijns inziens niet af van die waartoe het Hof is gekomen in de zaak Kadiman waarnaar de regeringen die opmerkingen hebben gemaakt en de Commissie hebben verwezen. Mevrouw Kadiman, van Turkse nationaliteit, was gedwongen geweest om ongeveer vier maanden in Turkije te blijven waar zij met haar man voor vakantie naartoe was gegaan, omdat hij haar paspoort had ontvreemd en hij alleen naar Duitsland was teruggekeerd, waar zij beiden woonden. Het Hof overwoog, dat deze onvrijwillige onderbreking van het samenleven moest worden gelijkgesteld met een periode gedurende welke het betrokken gezinslid werkelijk met de Turkse werknemer heeft samengeleefd. Hieruit blijkt de bereidheid van het Hof om volstrekt uitzonderlijke situaties in aanmerking te nemen teneinde tot resultaten te komen die de geest van artikel 7, eerste alinea, van het besluit niet verraden. Indien - in tegenstelling tot wat ik primair als antwoord op de eerste vraag voorstel - het tijdvak van ongehuwd samenleven niet kan worden gelijkgesteld" met een tijdvak van echtelijke samenleving, ben ik, in de lijn van wat mijns inziens uit het arrest Kadiman kan worden afgeleid, met betrekking tot de tweede en de derde vraag van oordeel dat (in de reeds beschreven bijzondere omstandigheden) rekening moet worden gehouden met het feit dat de heer en mevrouw Eyüp als man en vrouw hebben samengeleefd, zodat het eerste tijdvak van echtelijke samenleving bij het tweede kan worden opgeteld.
3. De vierde en de vijfde vraag
35. De laatste twee vragen van de verwijzende rechter gaan over de vorm en omvang van de voorlopige maatregelen die hij kan treffen om de rechten die in het bijzonder uit artikel 7 van het besluit voortvloeien, voorlopig te beschermen.
36. Om het nut van een antwoord op deze vragen te illustreren, heeft mevrouw Eyüp gewezen op de noodzaak van een spoedmaatregel van de verwijzende rechter waarbij haar, althans voorlopig, recht op een arbeidsvergunning wordt verleend. Tot aan de uitspraak in het hoofdgeding zou zij anders de facto geen enkele mogelijkheid hebben om te gaan werken, omdat het in Oostenrijk strafbaar is om een onderdaan van een derde land illegaal in dienst te nemen.
37. Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie is beantwoording van de laatste twee vragen overbodig na hetgeen er onmiddellijk na de indiening van de verwijzingsbeschikking ter griffie van het Hof (op 5 maart 1998) is gebeurd. In de eerste plaats had het echtpaar Eyüp op 7 mei 1998 een ononderbroken huwelijkstijdvak van vijf jaar doorlopen. En in de tweede plaats heeft verzoekster op 5 november 1998 ten slotte de langverwachte arbeidsvergunning gekregen, vermoedelijk omdat zij voldeed aan de tijdvoorwaarden van artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van het besluit.
38. Met de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie acht ik het nuttig noch noodzakelijk om de vierde en de vijfde vraag te behandelen, die gaan over de spoedmaatregelen die de nationale rechter - voorlopig - zou kunnen treffen ter bescherming van een recht dat in het gemeenschapsrecht is voorzien, aangezien mevrouw Eyüp hierop inmiddels ontegenzeglijk definitief aanspraak heeft gekregen. Met de afgifte van de arbeidsvergunning in november 1998 hebben zelfs de Oostenrijkse instanties dat erkend.
V - Conclusie
39. De prejudiciële vragen van het Verwaltungsgerichtshof te Wenen moeten daarom mijns inziens worden beantwoord als volgt:
1) Het begrip gezinslid als bedoeld in artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, omvat mede de concubant van een Turkse werknemer, mits tussen beiden een serieuze, stabiele gezinsband bestaat, zoals de band die ontstaat wanneer zij na de echtscheiding ononderbroken hebben samengeleefd en vervolgens opnieuw met elkaar zijn gehuwd.
2) Aan het in artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit 1/80 gestelde vereiste, dat betrokkenen minimaal vijf jaar hebben samengewoond, is voldaan wanneer een Turkse werknemer is gehuwd, gescheiden en vervolgens hertrouwd met dezelfde persoon, de echtgenoten tussen de twee huwelijken in daadwerkelijk zijn blijven samenwonen en de duur van de tijdvakken van echtelijke samenleving tezamen ten minste vijf jaar bedraagt."