62003CC0138_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I – Introduzione
1. Il presente procedimento ha per oggetto tre domande di annullamento della Repubblica italiana contro la Commissione delle Comunità europee nel settore dei fondi strutturali. In sostanza tali domande mirano a chiarire a quali condizioni i pagamenti degli Stati membri, che essi hanno concesso ai rispettivi destinatari di aiuti (cosiddetti singoli destinatari ultimi) nell’ambito di normative di aiuti ai sensi dell’art. 87 CE, possono essere sovvenzionati dai Fondi strutturali della Comunità.
2. Dinanzi al Tribunale di primo grado sono pendenti alcuni altri ricorsi di annullamento della Repubblica italiana che riguardano lo stesso tema (2) . In finora tre di questi casi il Tribunale di primo grado ha sospeso il procedimento sino alla decisione della Corte di giustizia nella presente controversia (3) .
II – Contesto normativo
3. Il contesto normativo della presente causa è determinato dal regolamento (CE) del Consiglio 21 giugno 1999, n. 1260, recante disposizioni generali sui «Fondi strutturali» (4) (in prosieguo: il «regolamento n. 1260/1999» o «regolamento base»), nonché dal regolamento (CE) della Commissione 28 luglio 2000, n. 1685, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CE) del Consiglio n. 1260/1999 per quanto riguarda l’ammissibilità delle spese concernenti le operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali (5) (in prosieguo: il «regolamento n. 1685/2000» o «regolamento di applicazione»).
A – Il regolamento base
4. L’art. 32 del regolamento n. 1260/1999, sotto il titolo «Pagamenti», dispone, per estratto, al n. 1, commi 1 e 3, e al n. 2, come segue:
«1) Il pagamento, da parte della Commissione, della partecipazione dei Fondi è eseguito in conformità dei corrispondenti impegni di bilancio e ha come destinataria l’autorità di pagamento ai sensi dell’articolo 9, lettera o).
(…)
Il pagamento può assumere la forma di acconti, di pagamenti intermedi o di pagamenti del saldo. I pagamenti intermedi e i pagamenti del saldo si riferiscono alle spese effettivamente sostenute, che devono corrispondere a pagamenti effettuati dai beneficiari finali e giustificati da fatture quietanzate o da documenti contabili di valore probatorio equivalente.
(…)
2) All’atto del primo impegno, la Commissione versa un acconto all’autorità di pagamento. L’acconto è pari al 7% della partecipazione dei Fondi all’intervento in questione.
(…)».
5. L’art. 30, n. 3, di tale regolamento recita:
«3) Le norme nazionali pertinenti si applicano alle spese ammissibili a meno che, ove necessario, la Commissione decida norme comuni di ammissibilità delle spese secondo la procedura di cui all’articolo 53, paragrafo 2».
6. Conformemente alle definizioni di cui all’art. 9 dello stesso regolamento si intende per
«j) misura : lo strumento tramite il quale un asse prioritario trova attuazione su un arco di tempo pluriennale e che consente il finanziamento delle operazioni. Ogni regime di aiuto ai sensi dell’articolo 87 del trattato e ogni concessione di aiuti da parte di organismi designati dagli Stati membri, oppure qualsiasi categoria dei suddetti aiuti o concessioni o una loro combinazione, che abbia la stessa finalità sono definiti come misura;
k) operazione : ogni progetto o azione realizzato dai beneficiari finali degli interventi;
l) beneficiari finali : gli organismi e le imprese pubbliche o private responsabili della committenza delle operazioni; nel caso dei regimi di aiuto ai sensi dell’articolo 87 del trattato e di aiuti concessi da organismi designati dagli Stati membri, i beneficiari finali sono gli organismi che concedono gli aiuti;
(…)
o) autorità di pagamento : una o più autorità o organismi nazionali, regionali o locali incaricati dallo Stato membro di elaborare e presentare le richieste di pagamento e di ricevere i pagamenti della Commissione. Lo Stato membro fissa tutte le modalità dei suoi rapporti con l’autorità di pagamento e dei rapporti di quest’ultima con la Commissione».
7. Nel ‘considerando’ 43 del regolamento n. 1260/1999 si afferma:
«considerando che occorre garantire una sana gestione finanziaria, verificando la giustificazione e la certificazione delle spese (…)».
B – Il regolamento di applicazione
8. Il regolamento n. 1685/2000 è fondato sull’art. 30, n. 3, del regolamento n. 1260/1999. Ai sensi del quinto ‘considerando’ del regolamento n. 1685/2000 la Commissione «[p]er taluni tipi di iniziative (…) allo scopo di garantire un’applicazione uniforme ed equa dei fondi strutturali in tutta la Comunità, giudica necessario adottare una serie di norme comuni sulle spese ammissibili».
9. Tali norme sull’ammissibilità
sono contenute nell’allegato al regolamento n. 1685/2000. La «Norma n. 1. Spese effettivamente sostenute» (in prosieguo: la «norma n. 1 sull’ammissibilità») contiene nella loro redazione originaria, tra l’altro, le seguenti disposizioni:
«1. PAGAMENTI EFFETTUATI DAI BENEFICIARI FINALI
1.1. I pagamenti effettuati dai beneficiari finali di cui all’articolo 32, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento (CE) n. 1260/1999 (in appresso “regolamento generale”) devono essere effettuati in denaro fatte salve le deroghe di cui al punto 1.4.
1.2. Nel caso dei regimi di aiuto ai sensi dell’articolo 87 del trattato e dell’aiuto concesso da organismi designati dagli Stati membri, per “pagamenti effettuati dai beneficiari finali” si intendono finanziamenti versati ai singoli destinatari ultimi dagli organismi che concedono l’aiuto. I pagamenti dell’aiuto effettuati dai beneficiari finali devono essere giustificati con riferimento alle condizioni e obiettivi dell’aiuto.
1.3. Nei casi diversi da quelli indicati al punto 1.2, per “pagamenti effettuati dai beneficiari finali” si intendono i pagamenti effettuati dagli organismi o dalle imprese pubbliche o private del tipo definito nel complemento di programmazione ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, lettera b), del regolamento generale, direttamente responsabili della attuazione dell’operazione specifica.
(…)
2. PROVA DELLA SPESA
Di norma, i pagamenti effettuati dai beneficiari finali devono essere comprovati da fatture quietanzate. Ove ciò non sia possibile, tali pagamenti devono essere comprovati da documenti contabili aventi forza probatoria equivalente. (…)».
10. Nella sua versione da ultimo modificata con effetto retroattivo al 5 agosto 2000 dal regolamento (CE) della Commissione 10 marzo 2004, n. 448 (in prosieguo: il «regolamento n. 448/2004»), il n. 2 della norma n. 1 sull’ammissibilità recita, per estratto:
«2. PROVA DELLA SPESA
2.1. In linea generale, i pagamenti effettuati dai beneficiari finali, a titolo di pagamenti intermedi e pagamenti del saldo, devono essere comprovati da fatture quietanzate. Ove ciò non risulti possibile, tali pagamenti devono essere comprovati da documenti contabili aventi forza probatoria equivalente. (…)» (6) .
Del resto il regolamento n. 448/2004 non ha sostanzialmente modificato, quanto al contenuto, le disposizioni qui rilevanti delle norme sull’ammissibilità (7) .
III – Fatti e procedimento dinanzi alla Corte di giustizia
A – Sfondo
11. Il 7 settembre 2001 la Commissione ha trasmesso agli Stati membri, tra cui anche la Repubblica italiana (8), una nota dei suoi servizi sull’art. 32, n. 1, terzo comma, del regolamento n. 1260/1999, in cui essa si esprime in ordine all’interpretazione delle nozioni, ivi utilizzate, di «spese effettivamente sostenute» e «pagamenti effettuati dai beneficiari finali» (in prosieguo: la «nota del 2001»).
12. La quintessenza della nota del 2001 è, per quanto viene in rilievo in questo contesto, che, a parere dei servizi della Commissione, nell’ambito di normative nazionali in materia di aiuti, eventuali acconti di un’autorità nazionale che concede l’aiuto (detta anche beneficiario finale (9) ) ai destinatari di aiuti (designati anche come singoli destinatari ultimi (10) ) non sono sostanzialmente ammissibili, e cioè, una partecipazione del fondo strutturale a tali spese non viene in considerazione a parere dei servizi della Commissione. Anzi, nella nota viene riconosciuta l’ammissibilità di tali pagamenti solo per il caso in cui possa essere provata un’utilizzazione degli acconti da parte dei singoli destinatari ultimi per spese effettivamente sostenute. A tal fine è necessaria la presentazione di fatture quietanzate o, se ciò non è possibile, di documenti contabili equivalenti.
13. Dopo un ampio e abbastanza lungo scambio di corrispondenza la Commissione si mostrava tuttavia in seguito disposta a determinare per il futuro, attraverso una modifica del regolamento di applicazione, l’ammissibilità – a suo parere carente – di tali pagamenti. Inoltre, alla fine del 2002 essa presentava ai rappresentanti degli Stati membri, tra l’altro nel comitato per lo sviluppo e la riconversione delle regioni (11), una proposta (12) con la quale le norme sull’ammissibilità in allegato al regolamento n. 1685/2000, tra l’altro i punti 1.2 e 2 della norma n. 1, avrebbero dovuto essere modificate. Essa tuttavia non trovava a tal fine il necessario accordo del comitato per lo sviluppo e la riconversione delle regioni e dichiarava quindi, il 19 febbraio 2003, nella 73 a seduta di tale comitato, che essa avrebbe lasciato cadere la sua proposta di modifica e non avrebbe più intrapreso alcuna iniziativa in tale direzione.
14. Tale conclusione veniva comunicata dal commissario competente per la politica regionale, sig. Barnier, al Ministro dell’Economia e delle Finanze italiano Tremonti con lettera 14 maggio 2003, n. 26777 (13) . Il commissario aggiungeva che la Commissione manteneva ferma la sua originaria tesi giuridica relativa alla non ammissibilità degli acconti controversi. In considerazione di un legittimo affidamento eventualmente venuto in essere, la Commissione ha però deciso di riconoscere ancora come ammissibili tutti gli acconti che fossero stati concessi sino al 19 febbraio 2003, quindi sino alla conclusione delle consultazioni in seno al comitato per lo sviluppo e la riconversione delle regioni, attraverso una decisione definitiva o nel contesto di una procedura di gara conclusa entro tale data.
15. Attraverso l’ulteriore lettera 29 luglio 2003, n. 26777 bis, veniva rettificato un errore di traduzione contenuto nell’originaria lettera 14 maggio 2003, n. 26777. Le due lettere si differenziano per un’unica frase che contiene particolari in ordine all’ammissibilità degli anticipi degli Stati membri prestati sino al 19 febbraio 2003: mentre nella versione originaria si trovavano i termini: « procedura di gara conclusasi entro la stessa data » (14), nella nuova lettera si parla di una « procedura di gara, laddove il relativo bando sia stato chiuso entro la stessa data » (15) . Nella lettera di accompagnamento del Commissario viene sottolineato che tale nuova lettera sostituisce retroattivamente quella originaria al 14 maggio 2003 (16) .
B – Cause C‑324/03 e C‑431/03
16. La Repubblica italiana impugna le due lettere da ultimo menzionate del Commissario Barnier nelle cause C‑324/03 e, rispettivamente, C‑431/03.
17. Con il suo ricorso nella causa C‑324/03, proposto il 25 luglio 2003, la Repubblica italiana impugna la lettera n. 26777 del Commissario Barnier (17) e chiede il suo annullamento nella parte in cui essa nega l’ammissibilità a contributo degli anticipi erogati dagli Stati membri successivamente al 19 febbraio 2003 in relazione ad aiuti di Stato.
18. Con il suo ricorso proposto il 9 ottobre 2003 nella causa C‑431/03, la Repubblica italiana impugna la lettera del Commissario Barnier n. 26777 bis (18) e chiede il suo annullamento, nella parte in cui essa nega l’ammissibilità a contributo degli anticipi erogati dagli Stati membri successivamente al 19 febbraio 2003 in relazione ad aiuti di Stato.
19. In entrambe le cause la Repubblica italiana chiede inoltre di annullare tutti gli atti connessi e presupposti e di condannare la Commissione alle spese.
20. Dal canto suo, la Commissione chiede nelle due cause, rispettivamente, di dichiarare il ricorso irricevibile o, in subordine, di respingerlo in quanto infondato e di condannare la ricorrente alle spese.
C – Causa C‑138/03
21. Mentre nelle cause C‑324/03 e C‑431/03 le parti si scambiano opinioni sull’ammissibilità di acconti nazionali a prescindere da una concreta domanda di pagamento, alla base della controversia nella causa C‑138/03 sta una siffatta domanda di pagamento.
22. Così le autorità italiane, nell’ambito di un cosiddetto programma operativo dal titolo « Ricerca Scientifica, Sviluppo Tecnologico, Alta Formazione » (19), con lettera 23 dicembre 2002, n. 38413, del loro Ministero dell’Economia e delle Finanze presentavano alla Commissione la domanda di un pagamento intermedio del fondo strutturale. Con essa venivano chiesti fra l’altro contributi per pagamenti effettuati dalle autorità italiane a singoli destinatari finali nell’ambito di un regime nazionale in materia di aiuti.
23. Il 20 gennaio 2003, con lettera n. 100629 (20), la Commissione comunicava alle autorità italiane che la questione dell’ammissibilità di acconti nell’ambito di regimi di aiuto non era ancora definitivamente risolta. La direzione generale politica regionale aveva tuttavia deciso per il futuro di defalcare i corrispondenti importi in caso di domande di pagamento. Pertanto le autorità italiane venivano esortate a quantificare gli acconti da esse erogati e la trattazione della loro domanda di pagamento veniva sospesa fino ad un’ulteriore decisione.
24. In seguito la Commissione comunicava poi alle autorità italiane, con lettera 3 marzo 2003, n. 102627 (21), che loro acconti per l’ammontare di EUR 3 163 570,18 non venivano considerati ammissibili e pertanto venivano defalcati.
25. Il ricorso della Repubblica italiana nella causa C‑138/03 è diretto contro le menzionate lettere nn. 100629 e 102627. La Repubblica italiana chiede che le due lettere nonché tutti gli atti connessi e presupposti vengano annullate e che la Commissione sia condannata alle spese.
26. Dopo la proposizione di questo ricorso la Commissione comunicava però alle autorità italiane, in data 23 maggio 2003 (22), che essa aveva ormai ordinato il pagamento della somma controversa e che quindi la decisione di non riconoscimento contenuta nelle due lettere nn. 100629 e 102627 veniva «annullata». Come motivazione essa faceva riferimento alla lettera n. 26777 del 14 maggio 2003 del Commissario Barnier (23), nel frattempo inviata, secondo la quale per gli anticipi effettuati fino al 19 febbraio 2003 poteva essere riconosciuta la tutela dell’affidamento.
27. Successivamente, la Commissione ha effettivamente proceduto, il 5 giugno 2003, al pagamento del corrispondente pagamento arretrato per l’ammontare di EUR 3 163 570,18.
28. Su questo sfondo la Commissione chiede la cancellazione della causa C‑138/03 dal ruolo della Corte di giustizia.
D – Procedimento dinanzi alla Corte di giustizia
29. Con ordinanza 26 gennaio 2004 il Presidente della Corte di giustizia ha riunito le tre cause C‑138/03, C‑324/03 e C‑431/03 ai fini dell’eventuale fase orale e della sentenza.
30. La trattazione orale comune è avvenuta il 21 aprile 2005. In tale occasione è stata discussa con le parti anche la questione se non vi fosse più luogo a statuire nella causa C‑138/03 (art. 91 n. 3, in combinato disposto con l’art. 92 n. 2, del regolamento di procedura).
IV – Valutazione
A – Causa C‑138/03
31. Nella causa C‑138/03 la Commissione ha «domandato» soltanto la cancellazione della causa dal ruolo della Corte di giustizia.
32. La cancellazione di una causa non può in quanto tale essere richiesta. L’ordine in questo senso del presidente della Corte è solo la conseguenza tecnico‑procedurale di un accordo stragiudiziale sull’oggetto della controversia (art. 77 del regolamento di procedura) o di una rinuncia agli atti (art. 78 del regolamento di procedura).
33. Nel caso di specie non è però pervenuta alcuna dichiarazione delle parti secondo cui esse hanno raggiunto un accordo stragiudiziale, né è intervenuta rinuncia agli atti. Anzi, la Repubblica italiana persiste nel suo ricorso e mantiene ferme le sue domande. Pertanto mancano i presupposti per una cancellazione della causa dal ruolo.
34. Se si interpreta la «domanda» della Commissione in base al suo spirito, essa può essere intesa come un’esortazione nei confronti della Corte a dichiarare il non luogo a statuire ai sensi dell’art. 92, n. 2, del regolamento di procedura. Come risulta infatti dai suoi argomenti presentati per iscritto e oralmente, la Commissione ritiene che la controversia sia nel frattempo divenuta priva di oggetto .
35. Effettivamente il 23 maggio 2003 la Commissione ha comunicato alle autorità italiane che essa aveva ormai ordinato il pagamento della somma controversa e che le decisioni di non riconoscimento contenute nelle sue due lettere n. 100629 e n. 102627 venivano «annullate»; successivamente veniva pagata a posteriori la somma controversa. Pertanto ricorrono tutti i presupposti per dichiarare il non luogo a statuire ai sensi dell’art. 92, n. 2, del regolamento di procedura.
36. Tuttavia la Repubblica italiana, nella sua replica al controricorso della Commissione nonché nella trattazione orale, sottolinea la necessità di pervenire a un definitivo ed esaustivo chiarimento delle questioni di diritto sollevate, al fine di impedire che la Commissione adotti in futuro decisioni analoghe a quelle impugnate nella presente causa, e cioè decisioni nelle quali essa rifiuta per pagamenti nell’ambito di regimi nazionali di aiuto il cofinanziamento a carico dei fondi strutturali (24) . Essa fa riferimento a una perdurante incertezza del diritto relativamente all’ammissibilità di tali pagamenti (25) .
37. In sostanza, il governo italiano fa quindi valere che, malgrado il pagamento a posteriori della somma controversa, essa continua ad avere anche per il futuro un interesse alla tutela giuridica
per il suo ricorso, in particolare in quanto sotto il profilo delle sue future domande di pagamento in casi che presentino caratteristiche analoghe rimane un rischio di ripetizione.
38. Al riguardo si deve innanzi tutto constatare che le argomentazioni della Repubblica italiana in ordine al permanere del suo interesse alla tutela giuridica non erano tardive. Dall’art. 42, n. 2, del regolamento di procedura consegue infatti che nuovi motivi di ricorso e di difesa possono essere ancora dedotti nel corso del procedimento, qualora essi siano fondati su elementi di diritto o di fatto emersi solo nel corso del procedimento. Tali presupposti ricorrono nel caso di specie. Così, il ricorso della Repubblica italiana è stato proposto già il 27 marzo 2003 presso la Corte. Solo in seguito, il 23 maggio 2003, la Commissione, con lettera n. 106837, ha modificato la sua posizione e, il 5 luglio 2003, è infine avvenuto il pagamento a posteriori della somma controversa. La modificazione della situazione di fatto da ciò provocata è pertanto intervenuta dopo la proposizione del ricorso
e poteva quindi essere presa in considerazione dalla Repubblica italiana solo nella sua replica.
39. Di fatto, i giudici comunitari hanno già più volte riconosciuto che può esservi ancora un interesse all’annullamento di atti giuridici che non siano stati formalmente annullati ma il cui oggetto originario sia già venuto meno. Così, ad esempio, i partecipanti ad una concentrazione di imprese possono ancora proporre o proseguire un ricorso di annullamento contro decisioni di divieto della Commissione se essi sotto l’effetto del divieto hanno già rinunciato all’annunciato progetto di fusione. L’interesse alla tutela giuridica del ricorrente in tali casi e in casi analoghi può ad esempio conseguire dal rischio di una ripetizione del (presunto) atto illegittimo
di un’istituzione comunitaria (26) . Inoltre, un ricorso di annullamento può anche costituire il fondamento per un successivo ricorso per risarcimento danni (27) . Per giunta, nella giurisprudenza viene sottolineata anche l’esigenza di una sindacabilità in sede giurisdizionale degli atti delle istituzioni comunitarie (28) .
40. Il presente caso si caratterizza tuttavia per una particolarità: la Commissione non si è limitata a pagare a posteriori la somma controversa. Anzi, essa stessa, già nella sua lettera 23 maggio 2003, n. 106837, ha espressamente soppresso («annullato») le decisioni impugnate. Pertanto, contrariamente ai casi menzionati in precedenza, ad esempio quello del controllo delle fusioni, gli atti nella fattispecie impugnati non sono più esistenti . Non esiste dunque più alcun atto giuridico che possa essere ancora oggetto di un ricorso di annullamento.
41. Inoltre, la Repubblica italiana ha ormai raggiunto lo scopo da essa perseguito con il ricorso di annullamento, ossia la soppressione delle decisioni impugnate. Una più estesa tutela giuridica non può esserle concessa dalla Corte nel procedimento ai sensi dell’art. 230 CE. In particolare, in un siffatto procedimento quest’ultimo non può risolvere le questioni giuridiche sollevate prescindendo da un atto giuridico impugnabile. Ciò si risolverebbe infatti in un parere giuridico sul chiarimento di un astratto problema di diritto, per il quale la Corte, in base al sistema di tutela giurisdizionale del Trattato CE, con i suoi tipi di azioni tassativamente elencati, non è competente. Solo se nel futuro la Commissione dovesse di nuovo (parzialmente) rigettare una domanda di rimborso delle autorità italiane, la Repubblica italiana potrebbe ottenere, attraverso un ricorso di annullamento, un chiarimento delle sottese questioni di diritto (29) .
42. Su questo sfondo giungo alla conclusione che la Repubblica italiana nel caso di specie non ha più alcun interesse alla tutela giuridica per una prosecuzione del suo ricorso di annullamento. Con l’espressa soppressione («annullamento») da parte della Commissione delle lettere impugnate, il ricorso nella causa C‑138/03 è divenuto privo di oggetto, di modo che può essere pronunciato il non luogo a statuire ai sensi dell’art. 92, n. 2, del regolamento di procedura (30) .
B – Cause C‑324/03 e C‑431/03
1. Ricevibilità dei ricorsi
43. Per quanto riguarda le cause C‑324/03 e C‑431/03, la Commissione eccepisce in ognuna di esse l’irricevibilità del ricorso.
a) Causa C‑324/03
44. Nella causa C‑324/03, la Commissione ritiene che la lettera del Commissario Barnier 14 maggio 2003, n. 26777, alla base della stessa, non costituisca assolutamente, per due motivi, un atto impugnabile: da una parte, si tratterebbe della mera espressione di un’opinione e, dall’altra, verrebbe ivi soltanto confermato quanto già risulta dalla nota del 2001 (31) .
45. In base alla costante giurisprudenza della Corte, contro tutti i provvedimenti destinati a produrre effetti giuridici vincolanti, che incidono sugli interessi di chi li impugna pregiudicando la sua posizione giuridica, è consentito il ricorso di annullamento ai sensi dell’art. 230 CE (32) . Per accertare se un provvedimento costituisca un atto impugnabile ai sensi dell’art. 230, primo comma, CE, viene in rilievo il suo contenuto e la forma in cui il provvedimento è emanato è al riguardo indifferente (33) .
46. Sul piano del contenuto, nell’impugnata lettera del Commissario Barnier possono distinguersi due parti: in una prima parte la Commissione asserisce che essa – dopo il fallimento delle consultazioni nell’ambito del comitato per lo sviluppo e la riconversione delle regioni – manteneva ferma la posizione sino ad allora sostenuta, secondo la quale in sostanza per gli acconti di autorità nazionali nell’ambito di regimi di aiuto non era possibile alcuna sovvenzione a carico dei fondi strutturali. In una seconda parte la lettera introduce poi la già menzionata disciplina derogatoria, secondo la quale gli acconti erogati fino al 19 febbraio 2003 venivano ancora riconosciuti ammissibili per motivi di tutela dell’affidamento.
47. Il ricorso della Repubblica italiana non
si occupa di quest’ultimo riconoscimento di pagamenti effettuati fino al 19 febbraio 2003. In esso non viene neppure contestata la scelta della concreta data limite. Anzi, il ricorso è in sostanza diretto a far annullare la detta lettera nei limiti in cui
essa anche per il futuro nega l’ammissibilità ad acconti delle autorità nazionali nel caso normale, e cioè fuori dalla disciplina della data limite (34) . Viene dunque censurata, in altre parole, non
la disciplina derogatoria
introdotta ex novo e favorevole alla ricorrente, ma la generale posizione di diritto della Commissione, nuovamente confermata e sfavorevole alla ricorrente, secondo la quale gli acconti di autorità nazionali, di norma – e quindi anche dopo il 19 febbraio 2003 – non sarebbero ammissibili. Di fatto la Repubblica italiana impugna quindi non la seconda, ma la prima parte della lettera
del Commissario Barnier.
48. Un ricorso con questo oggetto è però irricevibile, poiché esso non è diretto contro un atto impugnabile ai sensi dell’art. 230, primo comma, CE.
49. Infatti, la prima parte della lettera del Commissario Barnier in realtà impugnata esprime soltanto nuovamente il parere giuridico
della Commissione – chiaramente controverso – in ordine all’ interpretazione di disposizioni esistenti (35) ; infine si tratta al riguardo, come già nella nota del 2001, innanzi tutto dell’interpretazione delle nozioni giuridiche indeterminate di «spese effettivamente sostenute» e di «pagamenti effettuati dai beneficiari finali». Così in questa lettera viene nuovamente confermato che a parere della Commissione di norma acconti di autorità nazionali nell’ambito di regimi di aiuto non possono essere cofinanziati dai fondi strutturali, a meno che non venga apportata una prova circa la loro utilizzazione al livello dei singoli destinatari finali.
50. Siffatte considerazioni sull’interpretazione di disposizioni esistenti sono mere espressioni di opinioni senza carattere decisionale (36) . Essa non provocherebbe, e tanto meno poi si proporrebbe, effetti giuridici vincolanti, che potrebbero incidere sugli interessi della Repubblica italiana pregiudicando la sua posizione di diritto. La lettera non si propone quindi di negare per il futuro alla ricorrente una situazione di diritto esistente, ad esempio un diritto a sovvenzioni da parte dei fondi strutturali, o anche solo di rendere più onerosa, attraverso condizioni ulteriori, la sua esecuzione (37) . La lettera parte invece dal presupposto che una tale situazione di diritto e un tale diritto non sono mai esistiti .
51. Anche l’introduzione della data limite del 19 febbraio 2003 non determina in nessun modo che da un’espressione di opinioni non vincolante sorga una decisione con effetti giuridici vincolanti. Incontestabilmente attraverso la data limite la posizione di diritto della ricorrente per il periodo sino al 19 febbraio 2003
viene migliorata, in quanto al riguardo viene ad applicarsi la disciplina derogatoria introdotta ex novo (38) . Per il periodo, che qui viene in rilievo, successivo al 19 febbraio 2003, la posizione di diritto della ricorrente rimane invece invariata : gli acconti effettuati in tale periodo sono stati già finora ritenuti in linea di principio non ammissibili dalla Commissione ed essa li ritiene non ammissibili anche per il futuro. Ormai ciò non è modificato neppure dalla data limite introdotta.
52. Nella lettera impugnata, la Commisione annuncia
semplicemente (di nuovo) il proprio comportamento futuro nell’esercizio delle sue competenze (39), e cioè come essa intende decidere in futuro qualora le vengano presentate domande di pagamento. Solo ove il suo annuncio si realizzi in concrete decisioni su singoli casi, in ordine a domande di pagamento degli Stati membri, si producono effetti giuridici vincolanti per questi ultimi (40) .
53. Vero è che già un siffatto annuncio può eventualmente portare ad un autovincolo
dell’amministrazione e al formarsi di una prassi amministrativa (41) . Anche una prassi amministrativa può però essere assoggettata a controllo giurisdizionale solo a seguito della sua concreta applicazione in un caso concreto; essa non può astrattamente formare oggetto di un ricorso di annullamento indipendentemente da decisioni su casi concreti (42) .
54. Tuttavia, anche se si ammettesse
che la lettera del Commissario Barnier non
è una mera espressione di un’opinione e un annuncio della Commissione, ma una decisione
giuridicamente vincolante secondo la quale gli acconti pagati dopo il 19 febbraio 2003 non sarebbero stati in seguito più riconosciuti, neanche ciò condurrebbe ancora necessariamente all’impugnabilità di tale parte della lettera. Infatti, secondo una giurisprudenza costante il ricorso di annullamento proposto contro una decisione con la quale viene
soltanto confermata
una precedente decisione non tempestivamente impugnata è inammissibile (43) . Si deve ritenere esistente una tale mera conferma di una precedente decisione quando l’atto impugnato non contiene alcun elemento nuovo rispetto alla decisione precedente ed esso non è stato preceduto da un riesame della situazione del destinatario di tale decisione precedente (44) .
55. Questa è la situazione nel caso di specie: l’affermazione della Commissione nell’impugnata prima parte
della lettera, secondo cui gli acconti nel quadro di regimi di aiuti nazionali non sono in linea di principio ammissibili, non è nuova. Essa si trovava già nella nota del 2001, la quale tra l’altro è stata trasmessa anche alla ricorrente (45), e del resto anche nella sua lettera 20 gennaio 2003, n. 100629 (46) . Se si volesse dunque attribuire – contro la tesi qui sostenuta – carattere decisionale ad una siffatta affermazione, si dovrebbe di conseguenza vedere l’atto impugnabile già nella nota del 2001 e non solo nella lettera del Commissario Barnier controversa nel caso di specie, lettera che si limita a ripetere e a confermare tale affermazione.
56. Vero è che la seconda parte
della lettera del Commissario Barnier incontestabilmente contiene, nella forma della disciplina derogatoria con una data limite, una innovazione. Si tratta però al riguardo di una disposizione eccezionale strettamente circoscritta per casi pregressi, cioè per pagamenti degli Stati membri effettuati fino al 19 febbraio 2003 . Non vi si trova alcun «nuovo elemento» per la valutazione della questione, controversa solo nel caso di specie, dell’ammissibilità di pagamenti del periodo successivo al 19 febbraio 2003 . Con ciò la situazione di diritto degli Stati membri alla luce dei pagamenti da loro effettuati dopo tale data limite
non viene né migliorata né peggiorata, essa rimane invariata.
57. Non esistono neppure elementi per ritenere che precedentemente alla trasmissione della lettera impugnata la situazione giuridica fosse stata sottoposta ad un nuovo esame e la Commissione avesse nuovamente giustificato il punto di vista da essa fino ad allora sostenuto. Anzi la Commissione, dalla trasmissione della sua nota del 2001 era sempre rimasta sulla stessa posizione, e cioè quella che gli acconti di autorità nazionali nell’ambito di regimi di aiuti in base alla vigente situazione di diritto non sono in linea di principio ammissibili. Vero è che la Commissione aveva nel frattempo tentato, senza successo, di provocare, per il futuro, una modifica
di tale situazione di diritto (47) ; per quanto risulta, nel fare ciò essa non ha però mai messo in discussione la propria posizione sull’interpretazione della situazione di diritto esistente .
58. Neppure la stessa impugnata lettera del Commissario Barnier indica in qualche modo che la Commissione abbia messo in discussione in linea generale
la posizione sino ad allora da essa sostenuta. Essa introduce soltanto, nella sua seconda parte, una disciplina derogatoria strettamente circoscritta per casi pregressi, cioè per pagamenti effettuati sino al 19 febbraio 2003. Per il resto però, a quanto risulta dalla prima parte della lettera, viene ancora una volta espressamente confermata la posizione di diritto sostenuta sino ad allora dalla Commissione.
59. Dunque, anche se si volesse attribuire – in contrasto con la tesi qui sostenuta – alla lettera del Commissario Barnier, nella sua impugnata prima parte, un’efficacia giuridica vincolante, tale lettera conterrebbe in ogni caso una conferma di quanto risultava già comunque dalla nota del 2001. Di conseguenza la lettera su questo punto non è impugnabile.
60. Neppure le sentenze della Corte fatte valere dalla Repubblica italiana mi portano ad una diversa valutazione.
61. Per quanto riguarda innanzi tutto la sentenza Herpels (48), è vero che tale causa presenta un certo parallelismo con quella in esame in quanto sia nell’uno sia nell’altro caso era stata adottata, per motivi di equità, una disciplina derogatoria : come nel primo caso la Commissione aveva concesso «ad personam» al funzionario ricorrente un’indennità compensativa a integrazione del suo stipendio, così nella fattispecie in esame ha introdotto, per motivi di tutela dell’affidamento, una disciplina derogatoria per la concessione di acconti a carico dei fondi strutturali. Più significative sono tuttavia le differenze
tra i due casi: in primo luogo, nella causa Herpels si era giunti, secondo quanto accertato dalla Corte di giustizia, ad un nuovo esame
della situazione di fatto, e ciò attraverso più tappe, come è risultato rispecchiato in più lettere di diverso contenuto inviate in successione al ricorrente. Nel caso in esame, invece, non esistono, come si è già dimostrato, elementi per ritenere che la Commissione avesse prima o poi fondamentalmente riconsiderato la sua opinione sull’interpretazione della situazione di diritto esistente. Essa ha sostenuto tale posizione per un periodo alquanto lungo e sempre senza modifiche attraverso uno scambio di lettere e alla fine la ha ancora una volta esposta nella lettera del Commissario Barnier impugnata nella presente causa. In secondo luogo, nella causa Herpels la nuova indennità compensativa «ad personam» veniva concessa al posto dell’indennità di dislocazione sino ad allora goduta senza sostituzione, di modo che la revoca dell’indennità di dislocazione e la concessione dell’indennità compensativa erano in stretta connessione reciproca, per così dire come due facce della stessa medaglia. Diversa è la situazione nel caso in esame: come si è accennato, la lettera impugnata non sostituisce in nessun modo in via generale
la posizione sostenuta sino ad allora dalla Commissione con una nuova, ma introduce solo una disciplina derogatoria strettamente circoscritta per casi pregressi; per il futuro la Commissione rimane sulla posizione da essa sostenuta sino ad allora, secondo la quale gli acconti non sono in linea di principio ammissibili al cofinanziamento.
62. Neppure le quattro sentenze Francia/Commissione (49), alle quali ha fatto riferimento la Repubblica italiana, depongono a favore dell’impugnabilità della lettera del Commissario Barnier. Infatti, a prescindere dal fatto che in queste sentenze l’esame di ricevibilità e quello di merito vengono malauguratamente confusi, le cause da cui esse hanno origine si differenziano sostanzialmente anche nel contenuto da quella in esame. Per utilizzare le parole dell’avvocato generale Tesauro, tali cause riguardavano rispettivamente atti «tali da [far risultare] addirittura inequivocabile la volontà di vincolare i destinatari» (50), ad esempio in forma di un codice di comportamento con concreti obblighi e termini per le autorità nazionali. Per contro, alla base dell’impugnata lettera del Commissario Barnier nella presente causa C‑324/03 stava l’assunto della Commissione, riconoscibile sin dall’inizio, che per i pagamenti controversi non vi era comunque mai diritto a sovvenzioni a carico dei fondi strutturali. Pertanto tale lettera, come si è già osservato, non aveva assolutamente lo scopo di negare un siffatto diritto o di rendere più gravosa la sua esecuzione attraverso condizioni aggiuntive; la lettera non comportava alcun mutamento della situazione di diritto della Repubblica italiana (51) .
63. In conclusione concordo quindi con la Commissione nel ritenere irricevibile il ricorso nella causa C‑324/03.
b) Causa C‑431/03
64. Nella causa C‑431/03 la Commissione eccepisce che il ricorso è irricevibile per la litispendenza in quanto sullo stesso oggetto è già stato proposto un ricorso dalla Repubblica italiana nella causa C‑324/03. Per giunta la Commissione ribadisce le sue censure di irricevibilità da essa già dedotte nella causa C‑324/03.
65. A quanto risulta dalla lettera di accompagnamento del Commissario Barnier, la ratio della sua lettera 29 luglio 2003, n. 26777 bis, era esclusivamente la rettifica di un errore di traduzione contenuto nella sua precedente lettera 14 maggio 2003, n. 26777.
66. Tale intento da solo non esclude ancora che anche la nuova lettera contenga un atto impugnabile, quindi un atto a carattere decisionale produttivo di effetti giuridici vincolanti. È infatti perfettamente concepibile che sotto l’apparenza della rettifica di un errore di traduzione a un pre cedente atto avente carattere decisionale venga dato un contenuto completamente diverso rispetto a quello originariamente comunicato. In un caso del genere dev’essere possibile agli interessati chiedere una tutela giuridica contro il nuovo contenuto della decisione. Ciò vale tanto più se quello rettificato è, come nel caso presente, un passaggio dell’autorità autrice della decisione contenuta nella lettera con cui la nuova disciplina derogatoria per i pagamenti effettuati nel periodo fino al 19 febbraio 2003 viene più precisamente elaborata.
67. Infine può però rimanere in sospeso, nel caso in esame, la questione se proprio la rettifica della formulazione del passaggio in questione fosse impugnabile. Infatti, come già nella causa C‑324/03, anche nella causa C‑431/03 questa parte della lettera non forma assolutamente oggetto del ricorso della Repubblica italiana. I ricorsi al riguardo formulati in maniera identica non
hanno di mira la disciplina derogatoria, introdotta ex novo e comunque favorevole per la Repubblica italiana, né la sua concreta conformazione, ma piuttosto la posizione generale
della Commissione, ripetutamente confermata e sfavorevole per l’Italia, secondo la quale acconti di autorità nazionali non sarebbero in linea generale ammissibili al cofinanziamento. Pertanto il ricorso nella causa C‑431/03 è rivolto esclusivamente contro quella parte della lettera n. 26777 bis che è identica all’originaria lettera n. 26777 e non era stata modificata.
68. Di conseguenza quanto detto in precedenza in ordine alla causa C‑324/03 (52) vale in via analogica nella causa C‑431/03: il ricorso della Repubblica italiana è già irricevibile per il fatto che esso non ha come oggetto alcuna decisione con effetti giuridici vincolanti, ma si riferisce soltanto all’espressione di un’opinione ovvero ad un annuncio della Commissione che non può configurare alcun atto impugnabile ai sensi dell’art. 230, primo comma, CE. Anche se però si volessero attribuire
alla lettera del Commissario Barnier effetti giuridici vincolanti, potrebbe trattarsi semplicemente di una (ulteriore) conferma della nota del 2001 che, dal canto suo, in quanto provvedimento meramente ripetitivo, non sarebbe impugnabile.
69. Come la Commissione ha inoltre osservato giustamente, il ricorso è per giunta irricevibile per litispendenza. La Corte di giustizia ha ripetutamente dichiarato che un successivo ricorso è irricevibile se interessa le stesse parti, si basa sugli stessi motivi ed è diretto all’annullamento dello stesso atto di un precedente ricorso già pendente (53) .
70. Questa è la situazione nel caso in specie: i ricorsi della Repubblica italiana nelle cause C‑324/03 e C‑431/03 riguardano le stesse parti, si fondano sugli stessi motivi (che sono addirittura formulati in termini sostanzialmente identici) (54) e mirano all’annullamento della stessa parte, rimasta inalterata, di una lettera del Commissario Barnier. La litispendenza quanto all’oggetto della controversia nella causa C‑324/03 osta quindi alla ricevibilità del ricorso nella causa C‑431/03.
71. In conclusione concordo quindi con la Commissione nel ritenere irricevibile il ricorso nella causa C‑431/03.
2. Merito dei ricorsi
72. Nel merito viene fatta valere in entrambe le cause (C‑324/03 e C‑431/03) innanzi tutto una violazione dell’art. 32 del regolamento n. 1260/1999 nonché dei punti 1 e 2 della norma n. 1 sull’ammissibilità (55) . La controversia fra le parti verte sulla questione se e a quali condizioni possano essere concessi finanziamenti a carico dei fondi strutturali della Comunità anche per gli acconti di autorità nazionali . Più precisamente, si tratta della questione se la Commissione possa subordinare i pagamenti intermedi o del saldo chiesti dagli Stati membri (art. 32, n. 1, terzo comma, seconda frase, del regolamento n. 1260/1999) a prove sull’utilizzazione di acconti nazionali. La Repubblica italiana ritiene che ciò violi le menzionate disposizioni del regolamento base e del regolamento di applicazione.
73. Alla luce della constatata irricevibilità dei due ricorsi, in prosieguo mi esprimerò su questo problema solo in via subordinata. Dico subito che in definitiva trovo la tesi della Commissione più convincente di quella della Repubblica italiana.
74. È vero che in base alla lettera dell’art. 32, n. 1, terzo comma, del regolamento n. 1260/1999 non è, in linea di principio, in alcun modo escluso che vengano finanziati dai fondi strutturali anche acconti dei beneficiari finali (56) ai singoli destinatari ultimi. Ai sensi della seconda frase di tale disposizione è sufficiente infatti che gli Stati membri dichiarino alla Commissione, per l’aiuto, spese
che debbono riferirsi ai pagamenti
effettuati dai beneficiari finali. Le nozioni di «pagamenti» e di «spese» sono estremamente ampie. Così il legislatore comunitario intende il termine «pagamenti» come nozione generale, che abbraccia, non da ultimo, anche gli acconti (57) .
75. Come risulta tuttavia anche dall’art. 32, n. 1, terzo comma, seconda frase, del regolamento n. 1260/1999, solo spese effettivamente sostenute
di autorità nazionali sono ammissibili nell’ambito dei pagamenti intermedi o del saldo della Commissione, e per di più soltanto se tali spese sono provate da fatture quietanzate o da documenti contabili di valore probatorio equivalente. Tale disposizione viene ulteriormente precisata al punto 2 della norma n. 1 sull’ammissibilità. Ai sensi di quest’ultimo, di norma debbono essere presentate fatture quietanzate; nei casi in cui ciò non è possibile possono venire in considerazione documenti contabili aventi valore probatorio equivalente.
76. La disciplina descritta si fonda sul Principio del rimborso delle spese (58) . Debbono di norma essere sovvenzionate dai fondi strutturali della Comunità solo spese delle autorità nazionali per le quali esista già una prova dell’utilizzazione. Non basta dunque che
un’autorità nazionale (un beneficiario finale) abbia genericamente effettuato pagamenti, deve invece poter essere anche provato per cosa le sovvenzioni così concesse sono state concretamente impiegate.
77. La ratio del principio del rimborso delle spese è quella di minimizzare i rischi finanziari per il bilancio della Comunità. Si deve impedire che la Comunità prima conceda sovvenzioni provenienti dai fondi strutturali e poi, nel caso di un’utilizzazione inopportuna dell’aiuto, non possa recuperarli o possa recuperarli solo con difficoltà. Infine, in questo modo si deve tener conto del principio della buona gestione finanziaria (art. 274 CE). Questo stretto legame tra la buona gestione finanziaria e l’esigenza della presentazione di documenti giustificativi per le spese (e quindi infine di prove di utilizzazione) risulta particolarmente chiaro nel 43° ‘considerando’ del regolamento n. 1260/1999.
78. Naturalmente le autorità nazionali restano libere di effettuare acconti con fondi propri ai singoli destinatari ultimi, vale a dire pagamenti a fronte dei quali non esiste ancora alcuna concreta prova di utilizzazione. La Repubblica italiana ha giustamente rilevato che la mancanza di mezzi finanziari dei singoli destinatari ultimi rende spesso necessario concedere loro degli acconti al fine di garantire un buon inizio dell’esecuzione dei progetti sostenuti (59) . In un caso del genere però il rispettivo Stato membro – e non la Comunità – sopporta il rischio che le sue sovvenzioni versate in anticipo vengano eventualmente utilizzate in maniera non opportuna e perciò debbano essere in seguito recuperate. Solo le autorità nazionali possono infatti valutare, al momento di un acconto, se il singolo destinatario ultimo offra la garanzia di un’utilizzazione opportuna degli importi degli aiuti. Pertanto anche le autorità nazionali – e non la Comunità – dovrebbero sopportare il rischio di perdita ed essere gravati delle difficoltà di un’eventuale domanda di rimborso. I finanziamenti a carico dei fondi strutturali della Comunità possono in ogni caso essere concessi, ai sensi dell’art. 32, n. 1, terzo comma, seconda frase, del regolamento n. 1260/1999 solo se siano disponibili fatture quietanzate o documenti contabili di valore probatorio equivalente, e cioè se gli importi degli aiuti pagati in anticipo dalle autorità nazionali abbiano condotto ad una concreta utilizzazione e per essi siano disponibili prove dell’utilizzazione.
79. Mentre quindi gli Stati membri sono liberi di concedere ai singoli destinatari ultimi su larga scala acconti provenienti da risorse nazionali, la Comunità in sé nell’amministrazione dei suoi fondi strutturali si scosta solo in misura molto limitata dal principio del rimborso (a posteriori) delle spese. Infatti, come risulta dall’art. 32, n. 2, del regolamento n. 1260/1999, la Commissione può concedere agli Stati membri acconti provenienti dalle risorse dei fondi strutturali solo fino a concorrenza del 7% della partecipazione dei fondi all’intervento in questione. Solo in questa misura anche il bilancio comunitario assume il rischio che risorse provenienti dai fondi strutturali non siano utilizzate in maniera opportuna e quindi eventualmente debbano in seguito essere ricuperate. Inoltre solo per tali acconti il regolamento base autorizza la Commissione a concedere risorse provenienti dai fondi strutturali senza ricevere già nel contempo prove dell’utilizzazione. Per tutti gli altri pagamenti, in particolare per la concessione – qui in esame – di contributi tramite pagamenti intermedi e pagamenti del saldo a carico dei fondi strutturali, vale invece senza eccezioni l’art. 32, n. 1, terzo comma, seconda frase, del regolamento n. 1260/1999 e quindi il principio del rimborso delle spese dietro presentazione di prove dell’utilizzazione.
80. Se si ammettesse che la Comunità conceda, anche nell’ambito dei suoi pagamenti intermedi e del saldo, finanziamenti a carico dei fondi strutturali per spese delle autorità nazionali a fronte delle quali non esistono (ancora) prove dell’utilizzazione, ciò sfocerebbe in un’elusione dell’art. 32, n. 2, seconda frase, del regolamento n. 1260/1999 e della limitazione, ivi contenuta, del rischio per il bilancio comunitario al 7% della partecipazione dei Fondi all’intervento in questione.
81. Gli argomenti con i quali la Repubblica italiana fonda la tesi secondo cui per un cofinanziamento di acconti ai beneficiari finali nell’ambito di regimi di aiuto nazionali non sarebbero necessarie prove di utilizzazione non mi convincono.
82. È vero che il regolamento base, per quanto viene in rilievo nel caso di specie, distingue due possibilità di impiego di aiuti: da un lato, le cosiddette operazioni, che i beneficiari finali stessi danno in appalto (60), dall’altro, le cosiddette misure, di cui fanno parte in particolare anche i regimi di aiuti (61) .
83. Inoltre, ad un esame superficiale, nei due casi si differenziano le esigenze relative alla prova di pagamenti delle autorità nazionali. Così, nel caso di operazioni debbono essere provati nei confronti della Commissione quei pagamenti che i beneficiari finali effettuano alle imprese da essi incaricate (punto 1.3 della norma n. 1 sull’ammissibilità), nel caso di regimi di aiuto nazionali
invece i pagamenti dei beneficiari finali ai singoli destinatari ultimi devono essere giustificati (punto 1.2 della norma n. 1 sull’ammissibilità).
84. Ad un esame più approfondito vale tuttavia per entrambi i tipi di pagamenti (sia pagamenti nell’ambito di operazioni sia pagamenti nell’ambito di regimi d’aiuto) allo stesso modo il principio del rimborso delle spese e quindi alla fine l’esigenza di presentare prove dell’utilizzazione per le spese effettuate. Infatti, come risulta dal punto 2 della norma n. 1 sull’ammissibilità – tale disposizione, conformemente alla sua posizione sistematica, è applicabile ai due tipi di aiuto strutturale –, nell’uno come nell’altro caso sono necessarie di norma fatture quietanzate ovvero, nel caso in cui ciò non sia possibile, documenti contabili aventi forza probatoria equivalente (62) .
85. Vero è che le fatture quietanzate e i documenti contabili di valore probatorio equivalente nel caso di misure di aiuto nell’ambito di regimi di aiuto nazionali in linea di massima non si trovano nel rapporto dei beneficiari finali con i singoli destinatari ultimi, ma solo nel successivo rapporto tra i singoli destinatari ultimi e quarte figure, per le cui prestazioni i singoli destinatari ultimi spendono alla fine gli importi degli aiuti. Contro l’opinione della Repubblica italiana però, in base alla ratio del sistema, anche un tale ricorso a documenti giustificativi provenienti dal rapporto tra i singoli destinatari ultimi e quarte figure è appunto necessario. Infatti, ai sensi del punto 1.2, seconda frase, della norma n. 1 sull’ammissibilità, i pagamenti dell’aiuto effettuati dai beneficiari finali devono essere giustificati con riferimento alle condizioni e agli obiettivi del rispettivo aiuto. Per una tale giustificazione non può bastare il fatto di provare che un pagamento è stato effettuato ad un singolo destinatario ultimo, ma è invece necessaria anche una prova relativa alla concreta utilizzazione dell’aiuto da parte del singolo destinatario ultimo. Tale prova, come già osservato, va apportata di norma per mezzo di fatture quietanzate e, in subordine, attraverso documenti contabili aventi forza probatoria equivalente (punto 2 della norma n. 1 sull’ammissibilità).
86. Nel corso della trattazione orale la Repubblica italiana su mia richiesta ha ancora precisato che essa non contesta in via generale la necessità della presentazione di prove di utilizzazione per pagamenti effettuati nell’ambito di regimi di aiuto nazionali. Ad essa interessa invece il momento in cui tali prove di utilizzazione debbono essere presentate.
87. In questo contesto va ricordato che il bilancio della Comunità con il principio del rimborso delle spese deve essere appunto tenuto esente dal rischio di concedere un contributo a spese la cui utilizzazione non sia ancora giustificata. Solo in un momento in cui esistono prove di utilizzazione per i loro pagamenti effettuati nell’ambito di regimi di aiuto nazionali, gli Stati membri possono a tal fine presentare domande di finanziamenti a carico dei fondi strutturali, e cioè domande di pagamenti intermedi o pagamenti del saldo della Commissione. Prima di questo momento gli Stati membri possono esclusivamente ricorrere alle somme – limitate come importo al 7% della partecipazione dei Fondi – che la Commissione dal canto suo mette a loro disposizione come acconti e che per loro natura possono essere richieste senza necessità di produrre giustificativi dell’utilizzazione (art. 32, n. 1, terzo comma, prima frase, in combinato disposto con il n. 2, del regolamento n. 1260/1999).
88. Alla luce di quanto sopra sono nel complesso del parere che la Commissione si comporti in maniera legittima se subordina a giustificazioni dell’utilizzazione la concessione di finanziamenti per acconti delle autorità nazionali nell’ambito di regimi di aiuto. I ricorsi della Repubblica italiana sono quindi non solo irricevibili, ma anche infondati.
V – Spese
89. Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Repubblica italiana è rimasta soccombente nelle cause C‑324/03 e C‑431/03, conformemente alla domanda della Commissione le spese rispettive vanno poste a suo carico.
90. Per quanto invece riguarda la causa C‑138/03, in cui va pronunciato il non luogo a statuire, la Corte di giustizia decide sulle spese in via equitativa in applicazione dell’art. 69, n. 6, del regolamento di procedura. Nel caso di specie le spese del procedimento dovrebbero essere poste a carico della Commissione in quanto essa con il suo comportamento originario ha provocato il ricorso della Repubblica italiana e solo dopo la proposizione del ricorso ha revocato le due decisioni impugnate e ha versato a posteriori l’importo controverso.
VI – Conclusione
91. Per i suddetti motivi propongo alla Corte:
– nella causa C‑138/03, di voler pronunciare il non luogo a statuire e porre le spese a carico della Commissione delle Comunità europee;
– nelle cause C‑324/03 e C‑431/03, rispettivamente, di voler respingere i ricorsi e porre le spese a carico della Repubblica italiana.
(1) .
(2)
–	V., in particolare, le cause T‑207/04, T‑223/04 (già C‑401/03), T‑345/04, T‑443/04, T‑26/05, T‑82/05, T‑83/05 e T‑140/05.
(3)
–	Ordinanze del Tribunale di primo grado 16 marzo 2005 nelle cause T‑207/04, T‑223/04 e T‑345/04.
(4)
–	GU L 161, pag. 1. Modificato da ultimo dall'allegato II, sezione 15, n. 2, dell'Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l'Unione europea (GU 2003, L 236, pag. 658).
(5)
–	GU L 193, pag. 39.
(6) GU L 72, pag. 66. Una modifica dello stesso tenore del punto 2 della norma n. 1 era del resto già stata introdotta con il regolamento (CE) della Commissione 27 giugno 2003, n. 1145 (in prosieguo: il «regolamento n. 1145/2003»), ugualmente con effetto retroattivo al 5 agosto 2000; tale modifica era stata inficiata da un vizio procedurale e dovette quindi essere ripetuta (v. al riguardo il decimo ‘considerando’ del regolamento n. 448/2004).
(7)  – Per completezza è da notare che la denominazione del punto 1.3 è stata modificata in punto 1.4. dal regolamento n. 448/2004. Poiché però tutte le osservazioni scritte depositate nel procedimento si riferiscono alla versione originaria delle norme sull'ammissibilità nella versione di cui al regolamento n. 1685/2000, anche in prosieguo verrà fatto riferimento soltanto a tale originaria versione e numerazione.
(8)
–	La lettera del direttore generale per la politica regionale al Rappresentante permanente della Repubblica italiana presso l'Unione europea, redatta in lingua italiana, è registrata col n. 108098 e munita del riferimento interno Regio/A2/JW/cs D(2001) 220852.
(9)
–	V. la definizione di cui all'art. 9, lett. l), del regolamento n. 1260/1999.
(10)
–	V. punto 1.2 della Norma n. 1 sull'ammissibilità.
(11)
–	Si tratta del comitato ai sensi degli artt. 47, n. 1, lett. a), e 48 del regolamento n. 1260/99, il quale come comitato di gestione
ha un diritto di partecipazione, tra l’altro, in sede di emanazione di disposizioni di esecuzione ai sensi degli artt. 30, n. 3, e 53, n. 2, dello stesso regolamento (v. art. 47, n. 3, del regolamento n. 1260/1999).
(12)
–	Nota del sig. Gray, direzione generale della politica regionale della Commissione, ai membri del comitato per lo sviluppo e la riconversione delle regioni, in data 27 novembre 2002, numero di protocollo: REGIO/G2/BS D(2002) 821054.
(13)
–	La lettera, redatta in lingua italiana, ha il numero di protocollo D(2003) – BLB/hk 26777.
(14)
–	In tedesco, a senso: «bis zu diesem Datum abgeschlossenes Vergabeverfahren».
(15)
–	In tedesco, a senso: «Vergabeverfahren, bei dem die zugehörige Ausschreibung bis zu diesem Datum abgeschlossen war».
(16)
–	La lettera di accompagnamento del Commissario Barnier al Ministro Tremonti del 29 luglio 2003, redatta in lingua inglese, era del seguente tenore: « It has come to my attention that there were errors in translation in the letter sent to you dated 14 May 2003 on the eligibility of advances. These errors have now been corrected and the correct version of the letter is enclosed. Please note that the enclosed letter replaces the letter sent on 14 May, although this version still takes effect from 14 May 2003 » .
(«La mia attenzione è stata attirata sul fatto che la lettera inviatale il 14 maggio 2003 sull'ammissibilità di anticipi conteneva errori di traduzione. Tali errori sono stati ora rettificati e la corretta versione della lettera viene inviata in allegato. Si prega di rilevare che la lettera allegata sostituisce la lettera inviata il 14 maggio, anche se tale versione prende ancora effetto a partire dal 14 maggio 2003»). La lettera di accompagnamento e l'allegato sono rispettivamente designati col numero di protocollo D(2003) – 26777 bis – BLB/hk.
(17)
–	V. paragrafo 14 delle presenti conclusioni.
(18)
–	V. paragrafo 15 delle presenti conclusioni.
(19)
–	Questo programma, che vale per il periodo 2000‑2006, è stato approvato dalla Commissione l'8 agosto 2000 come parte del progetto comunitario di sostegno per gli interventi strutturali della Comunità nelle regioni Campania, Calabria, Puglia, Basilicata, Sicilia e Sardegna, interessate dall'obiettivo n. 1 in Italia [approvazione notificata con il n. C(2000) 2343, riferimento del programma: CCI N. 1999 IT 161 PO 003].
(20)
–	La lettera, redatta in lingua italiana, del capo unità della direzione generale politica regionale competente per l'Italia, sig. Engwegen, è protocollata col n. 100629 e col riferimento interno Regio/E2 AP/gd D(2003) 620034.
(21)
–	La lettera, redatta in lingua italiana, del direttore generale competente per Francia, Italia e Grecia della Direzione generale politica regionale, sig. Meadows, è protocollata col n. 102627 e munita del riferimento interno Regio/E2 ap/gd D(2003) 620188.
(22)
–	La lettera, redatta in lingua italiana, del direttore generale competente per Francia, Italia e Grecia della direzione generale politica regionale, sig. Meadows, è protocollata col n. 106837 e munita del riferimento interno Regio/E/2/ – ap/(2003) 620701.
(23)
–	V. al riguardo supra, paragrafo 14 delle presenti conclusioni.
(24)
–	Punti 16 e segg., in particolare punto 20, della replica della Repubblica italiana.
(25)
–	Punti 17 e 19 della replica della Repubblica italiana.
(26)
–	Sentenze 6 marzo 1979, causa 92/78, Simmenthal/Commissione (Racc. pag. 777, punto 32), e 14 ottobre 1999, cause riunite T‑191/96 e T‑106/97, CAS Succhi di Frutta/Commissione (Racc. pag. II‑3181, punto 63); 28 settembre 2004, causa T‑310/00, MCI/Commissione (Racc. pag. II‑3253, punti 55 e 63).
(27)
–	Sentenze 5 marzo 1980, causa 76/79, Koenecke/Commissione (Racc. pag. 665, punto 9), e 31 marzo 1998, cause riunite C‑68/94 e C‑30/95, Francia e a./Commissione (Racc. pag. I‑1375, punto 74).
(28)
–	Così espressamente la sentenza MCI/Commissione (cit. alla nota 26, punti 46 e 61). Una considerazione analoga è infine alla base della sentenza CAS Succhi di Frutta/Commissione (cit. alla nota 26, punto 63). V. fondamentalmente anche già la sentenza 31 marzo 1971, causa 22/70, Commissione/Consiglio, c.d. «AETS» (Racc. pag. 263, punto 40), secondo la quale l'azione di cui all'art. 230 CE «è destinata a garantire, in conformità al disposto dell'[art. 220, primo comma, CE], il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell'applicazione del trattato» e la sentenza 23 aprile 1986, causa 294/83, Les Verts/Parlamento (Racc. pag. 1339, punto 23), secondo la quale «né gli Stati (…) né le (…) istituzioni sono sottratti al controllo delle conformità dei loro atti alla carta costituzionale di base costituita dal trattato». Sull’esigenza del controllo giurisdizionale in una comunità di diritto, v. inoltre, più di recente, la sentenza 25 luglio 2002, causa C‑50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores (Racc. pag. I‑6677, punto 38).
(29)  –	Come avvenuto in alcune delle cause citate alla nota 2.
(30)
–	Sul non luogo a statuire nel caso della soppressione per altra via di un atto giuridico v., ad esempio, le ordinanze 8 marzo 1993, causa C‑123/92, Lezzi Pietro/Commissione (Racc. pag. I‑809, in particolare punti 8‑11), e 4 marzo 1997, causa C‑46/96, Germania/Commissione (Racc. pag. I‑1189, in particolare punto 6), nonché la sentenza 29 aprile 2004, causa C‑372/97, Italia/Commissione (Racc. pag. I‑3679, punti 33‑38).
(31)
–	Sulla nota del 2001 v. paragrafi 11 e 12 delle presenti conclusioni.
(32)
–	Sentenze Francia e a./Commissione (cit. alla nota 27, punto 62), AETS (cit. alla nota 28, punto 42) e Les Verts/Parlamento (cit. alla nota 28, punto 24), inoltre sentenza 11 novembre 1981, causa 60/81, IBM/Commissione (Racc. pag. 2639, punto 9), 5 ottobre 1999, causa C‑308/95, Paesi Bassi/Commissione (R acc. pag. I‑6513, punto 26), 11 novembre 2004, causa C‑249/02, Portogallo/Commissione (Racc. pag. I‑10717, punto 35), e 9 dicembre 2004, causa C‑123/03 P, Commissione/Greencore (Racc. pag. I‑11647, punto 44).
(33)
–	Sentenza Francia e a./Commissione (cit. alla nota 27, punto 63). Nello stesso senso le sentenze, citate alla nota 32, IBM/Commissione (punto 9), Portogallo/Commissione (punto 35) e Commissione/Greencore (punto 39), la sentenza AETS (cit. alla nota 28, punto 42) nonché l'ordinanza 28 gennaio 2004, causa C‑164/02, Paesi Bassi/Commissione (Racc. pag. I‑1177, punto 19).
(34)
–	In corrispondenza, la Repubblica italiana chiede l'annullamento della lettera in quanto essa nega l'ammissibilità degli acconti versati dagli Stati membri nell'ambito di aiuti di Stato dopo il 19 febbraio 2003.
(35)
–	Regolamento base e regolamento di applicazione con norme sull'ammissibilità.
(36)
–	V. al riguardo già la sentenza 17 luglio 1959, causa 20/58, Phoenix‑Rheinrohr/Alta Autorità (Racc. pag. 155, in particolare pagg. 172 e seg.), in cui venne dichiarato irricevibile il ricorso contro una lettera con la quale l'Alta Autorità intendeva «semplicemente riaffermare dei principi che essa, a ragione o a torto, riteneva derivassero logicamente [dal diritto vigente]».
(37)
–	Quest'ultima tesi è sostenuta però dalla Repubblica italiana al punto 5 della sua replica.
(38)
–	La disciplina derogatoria
ha dunque carattere decisionale; ciò si riflette anche sulla formulazione letterale della seconda parte della lettera impugnata: «La Commissione ha deciso
di considerare ammissibili (…)» e «La presente decisione
si riferisce (…)» (il corsivo è mio). Che la Commissione, in base alla situazione giuridica vigente, potesse
o dovesse effettivamente
riconoscere l'ammissibilità di pagamenti effettuati sino al 19 febbraio 2003, è irrilevante ai fini della valutazione del carattere decisionale della sua lettera: quand’anche tale disciplina, infatti, fosse stata illegittima, essa potrebbe però avere il carattere di una decisione.
(39)
–	V. al riguardo le sentenze 5 maggio 1998, cause C‑180/96, Regno Unito/Consiglio (Racc. pag. I‑2265, punto 28), e 6 aprile 2000, causa C‑443/97, Spagna/Commissione (Racc. pag. I‑2415, punto 34); v. anche sentenza 27 settembre 1988, causa 114/86, Regno Unito/Commissione (Racc. pag. 5289, punti 12 e 13).
(40)
–	Sentenza 16 luglio 1998, causa T‑81/97, Regione Toscana/Commissione (Racc. pag. II‑2889, punti 22 e 23). V. nello stesso senso anche le sentenze, citate alla nota 39, Spagna/Commissione (punti 33 e 34), e Regno Unito/Commissione, causa 114/86 (punto 13).
(41)
–	Sull'autovincolo della Commissione alle sue comunicazioni, linee guida ecc., v., ad esempio, le sentenze della Corte 13 giugno 2002, causa C‑382/99, Paesi Bassi/Commissione (Racc. pag. I‑5163, punto 24), e 26 settembre 2002, causa C‑351/98, Spagna/Commissione (Racc. pag. I‑8031, punto 53), e inoltre le sentenze del Tribunale 3 aprile 2003, cause T‑114/02, BaByliss/Commissione (Racc. pag. II‑1279, punto 143), e T‑119/02, Royal Philips Electronics/Commissione (Racc. pag. II‑1433, punto 242), nonché 17 dicembre 1991, causa T‑7/89, Hercules Chemicals/Commissione (Racc. pag. II‑1711, punto 53).
(42)
–	Sentenza 19 novembre 1998, causa C‑159/96, Portogallo/Commissione (Racc. pag. I‑7379, punto 24, prima frase).
(43)
–	Sentenze Commissione/Greencore (cit. alla nota 32, punto 39) e nella causa C‑180/96, Regno Unito/Consiglio (cit. alla nota 39, punto 28); v. anche le sentenze 22 marzo 1961, cause riunite 42/59 e 49/59, SNUPAT/Alta Autorità (Racc. pag. 97, in particolare pag. 142), 15 dicembre 1988, cause riunite 166/86 e 220/86, Irish Cement/Commissione (Racc. pag. 6473, punto 16), 11 gennaio 1996, causa C‑480/93 P, Zunis Holding e a./Commissione (Racc. pag. I‑1, punto 14), e ordinanza 21 novembre 1990, causa C‑12/90, Infortec/Commissione (Racc. pag. I‑4265, punto 10).
(44)
–	Ordinanze 4 maggio 1998, causa T‑84/97, BEUC/Commissione (Racc. pag. II‑795, punto 52), e 7 dicembre 2004, causa C‑521/03 P, Internationaler Hilfsfonds/Commissione (non pubblicata nella Raccolta).
(45)
–	V. paragrafi 11 e 12 delle presenti conclusioni.
(46)
–	In questa lettera n. 100629, che forma oggetto della causa C‑138/03 (v. paragrafo 23 delle presenti conclusioni), si afferma, tra l'altro, che la direzione generale competente ha deciso, d'ora in poi, di defalcare i corrispondenti importi in caso di domande di pagamento.
(47)
–	V. paragrafo 13 delle presenti conclusioni.
(48)
–	Sentenza 9 marzo 1978, causa 54/77, Herpels/Commissione (Racc. pag. 585, punti 11‑15).
(49)
–	Sentenze 9 ottobre 1990, causa C‑366/88 (Racc. pag. I‑3571, punti 7‑12 e 23), 13 novembre 1991, causa C‑303/90 (Racc. pag. I‑5315, punti 7‑11 e 25), 16 giugno 1993, causa C‑325/91 (Racc. pag. I‑3283, punti 8‑11 e 23), e 20 marzo 1997, causa C‑57/95 (Racc. pag. I‑1627, punti 6‑10 e 23).
(50)
–	Conclusioni dell’avvocato generale Tesauro del 19 settembre 1991 nella causa C‑303/90, Francia/Commissione (Racc. pag. I‑5328, paragrafo 11); analoghe formulazioni si trovano anche nelle conclusioni dell'avvocato generale Tesauro nelle altre cause citate alla nota 49.
(51)
–	V. paragrafo 50 delle presenti conclusioni.
(52)
–	V. al riguardo paragrafi 48‑63 delle presenti conclusioni.
(53)
–	Sentenza 19 settembre 1985, cause riunite 172/83 e 26/83, Hoogovens Groep/Commissione (Racc. pag. 2831, punto 9), 27 ottobre 1987, cause riunite 146/85 e 431/85, Diezler/WSA (Racc. pag. 4283, punti 13‑16) e 22 settembre 1988, cause riunite 358/85 e 51/86, Francia/Parlamento (Racc. pag. 4821, punto 12). V. altresì già le sentenze 26 maggio 1971, cause riunite 45/70 e 49/70, Bode/Commissione (Racc. pag. 465, punto 11), nonché 17 maggio 1973, cause riunite 58/72 e 75/72, Perinciolo/Consiglio (Racc. pag. 511, punto 5).
(54)
–	In entrambi i casi viene chiesto l'annullamento della lettera in quanto essa non riconosce l’ammissibilità al cofinanziamento degli anticipi erogati dagli Stati membri dopo il 19 febbraio 2003 nell'ambito di aiuti di Stato. Il ricorso viene basato su due motivi di annullamento: carenza di motivazione (art 253 CE) e violazione dell’art. 32 del regolamento n. 1260/1999 nonché dei punti 1 e 2 della norma n. 1 sull'ammissibilità.
(55)  –	Anche la causa C‑138/03, che è divenuta priva di oggetto, aveva in nuce come oggetto questo problema giuridico.
(56)
–	Sulla nozione di beneficiari finali v. art. 9, lett. l), del regolamento n. 1260/1999.
(57)  –	Ciò viene chiarito in particolare dall'art. 32, n. 1, terzo comma, prima frase, del regolamento n. 1260/1999. È vero che tale disposizione non riguarda pagamenti di autorità nazionali, ma quelli della Commissione; la terminologia utilizzata è tuttavia la stessa.
(58)  –	Si intende: rimborso delle spese a posteriori .
(59)  –	Del resto anche la Commissione concede regolarmente tali anticipi qualora – ad esempio nell'ambito della politica della ricerca o della politica agricola – versi essa stessa direttamente gli importi degli aiuti alle imprese; v., per le molte sentenze pronunciate sulla politica della ricerca, le sentenze 24 febbraio 2005, causa C‑279/03, Commissione/Implants (Racc. pag. I‑16 *, punto 13), e 17 marzo 2005, causa C‑294/02, Commissione/AMI Semiconductor e a. (Racc. pag. I‑2175, punto 33), nonché, per la politica agricola, le mie conclusioni del 3 marzo 2005 per la sentenza 19 gennaio 2006, causa C‑240/03 P, Comunità montana della Valnerina/Commissione (Racc. pag. I‑731, in particolare pag. I‑736, paragrafi 12 e 14).
(60)  –	Art. 9, lett. l), prima frase, in combinato disposto con la lett. k), del regolamento n. 1260/1999.
(61)  –	Art. 9, lett. j), del regolamento n. 1260/1999. Invece di eseguire direttamente le operazioni, i beneficiari finali (autorità nazionali) possono limitarsi a cofinanziare determinati progetti nell'ambito di regimi di aiuto nazionali rimanendo tali progetti stessi sotto la responsabilità di
terzi, i cosiddetti singoli destinatari ultimi . Ad esempio, in questo modo Università o istituti di ricerca privati possono ricevere contributi per i loro progetti di ricerca, progetti che essi gestiscono sotto la propria responsabilità.
(62)  –	La nuova formulazione del punto 2 della norma n. 1 sull'ammissibilità da parte del regolamento n. 448/2004 non ha portato al riguardo ad alcuna modifica di contenuto. Vero è che il testo tedesco di tale nuova formulazione [« die von den Endbegünstigten als Zwischenzahlungen und Restzahlungen getätigten Zahlungen»
(i pagamenti effettuati dai beneficiari finali, a titolo di pagamenti intermedi e pagamenti del saldo)] è ingannevole, facendo sorgere l'impressione che solo pagamenti intermedi e pagamenti del saldo effettuati dai beneficiari finali debbano essere provati da fatture quietanzate o da documenti contabili aventi forza probatoria equivalente e non più gli anticipi dei beneficiari finali ai singoli destinatari ultimi. Dalla maggior parte delle altre versioni linguistiche viene tuttavia
chiarito che sono inoltre da presentare fatture quietanzate e documenti contabili aventi forza probatoria equivalente per tutti
i pagamenti dei beneficiari finali, quindi anche per i loro acconti, qualora tali pagamenti debbano essere dichiarati presso la Commissione in vista dei suoi
pagamenti intermedi o pagamenti del saldo a carico dei fondi strutturali . Ciò viene espresso in forma particolarmente chiara nella versione francese con la formulazione: « les paiements effectués par les bénéficiaires finals et déclarés au titre des paiements intermédiaires et de solde» (i pagamenti effettuati dai beneficiari finali e dichiarati a titolo di pagamenti intermedi e pagamenti del saldo).