62023CJ0479
DOMSTOLENS DOM (Tiende Afdeling)
30. april 2026 (
*1
)
»Traktatbrud – artikel 258 TEUF – direktiv (EU) 2019/520 – interoperabilitet mellem elektroniske vejafgiftssystemer og fremme af udvekslingen på tværs af landegrænser af oplysninger om manglende betaling af vejafgifter i Den Europæiske Union – manglende gennemførelse – manglende meddelelse af eventuelle gennemførelsesforanstaltninger – artikel 260, stk. 3, TEUF – påstand om betaling af et fast beløb«
I sag C-479/23,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF og artikel 260, stk. 3, TEUF, anlagt den 26. juli 2023,
Europa-Kommissionen ved M. Ilkova og P. Messina, som befuldmægtigede,
sagsøger,
mod
Republikken Bulgarien ved T. Mitova, S. Ruseva og R. Stoyanov, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Tiende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, J. Passer, formanden for Femte Afdeling, M. L. Arastey Sahún (refererende dommer), og dommer D. Gratsias,
generaladvokat: N. Emiliou,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Europa-Kommissionen har i stævningen nedlagt følgende påstande:
–
Det fastslås, at Republikken Bulgarien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 32, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/520 af 19. marts 2019 om interoperabilitet mellem elektroniske vejafgiftssystemer og fremme af udvekslingen på tværs af landegrænser af oplysninger om manglende betaling af vejafgifter i Unionen (EUT 2019, L 91, s. 45), idet denne medlemsstat ikke har vedtaget de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme dette direktiv, eller under alle omstændigheder ikke har underrettet Kommissionen herom.
–
Republikken Bulgarien tilpligtes at betale et fast beløb, der svarer til det højeste af de to følgende beløb:
–
et beløb på 1800 EUR pr. dag multipliceret med antallet af dage fra dagen efter udløbet af den i nævnte direktiv fastsatte gennemførelsesfrist indtil det tidspunkt, hvor traktatbruddet ophører, eller, såfremt traktatbruddet fortsætter, indtil datoen for afsigelsen af dommen i denne sag, eller
–
et fast minimumsbeløb på 504000 EUR,
–
Såfremt det i første led anførte traktatbrud fortsætter indtil datoen for Domstolens afsigelse af dommen i denne sag, tilpligtes Republikken Bulgarien at betale Kommissionen en daglig tvangsbøde på 9720 EUR fra datoen for afsigelsen af den pågældende dom, og indtil den dato, hvor Republikken Bulgarien opfylder sine forpligtelser i henhold til direktiv 2019/520.
–
Republikken Bulgarien tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retsforskrifter
Direktiv 2019/520
2
Anden og tredje betragtning til direktiv 2019/520 har følgende ordlyd:
»(2)
Det er ønskværdigt at opnå en udbredt anvendelse af elektroniske vejafgiftssystemer i medlemsstaterne og i nabolandene og så vidt muligt at indføre pålidelige, brugervenlige og omkostningseffektive systemer, der kan tilpasses den fremtidige udvikling i vejafgiftspolitikken på EU-plan og den fremtidige tekniske udvikling. Det er derfor nødvendigt at gøre elektroniske vejafgiftsbetalinger interoperable for at reducere de omkostninger og den byrde, der er forbundet med betaling af vejafgift i hele Unionen.
(3)
Interoperable elektroniske vejafgiftssystemer bidrager til gennemførelsen af de målsætninger, der er fastlagt i EU-retten om vejafgifter.«
3
Dette direktivs artikel 1, stk. 1, bestemmer:
»I dette direktiv fastsættes de betingelser, der er nødvendige for at:
a)
sikre, at elektroniske vejafgiftssystemers interoperabilitet finder anvendelse på hele Unionens vejnet, på motorveje i og mellem byer, større og mindre veje samt på forskellige anlæg som f.eks. tunneler, broer og færger, og for at
b)
lette udvekslingen på tværs af landegrænser af oplysninger fra køretøjsregistre vedrørende køretøjerne og ejerne eller indehaverne af køretøjer, for hvilke der er konstateret en manglende betaling af enhver form for vejafgift i Unionen.
[...]«
4
Det pågældende direktivs artikel 2 fastsætter:
»I dette direktiv forstås ved:
[...]
2)
»udbyder af vejafgiftstjenester«: en retlig enhed, som leverer vejafgiftstjenester i et eller flere [områder med europæisk elektronisk vejafgiftstjeneste (EETS)] til en eller flere kategorier af køretøjer
3)
»vejafgiftsopkræver«: en offentlig eller privat enhed, som opkræver vejafgift for køretøjers kørsel i et EETS-område
[...]
16)
»vejafgiftsangivelse«: en erklæring fra en vejafgiftsopkræver, som bekræfter et køretøjs tilstedeværelse i et EETS-område i et format, der er aftalt mellem udbyderen af vejafgiftstjenesten og vejafgiftsopkræveren
17)
»køretøjsklassificeringsparametre«: de køretøjsrelaterede oplysninger, efter hvilke beregning af vejafgiftsbeløbet sker ud fra vejafgiftsdataene
[...]
21)
»vejafgift«: den afgift, som trafikanten skal betale for at benytte en nærmere bestemt vej, et vejnet eller et anlæg, f.eks. en bro eller en tunnel, eller en færge
[...]
26)
»køretøj«: et motorkøretøj eller sammenkoblet køretøj, som er beregnet til eller benyttes til vejtransport af passagerer eller gods
[...]
29)
»let køretøj«: et køretøj med en tilladt totalvægt på under 3,5 ton.«
5
Samme direktivs artikel 5 er affattet som følger:
»[...]
4.   Medlemsstaterne træffer, hvor det er nødvendigt, de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at EETS-udbydere, som de har registreret, eller som udbyder EETS på deres område, forsyner EETS-brugerne med køretøjsudstyr, der opfylder kravene fastsat i dette direktiv, i [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv] 2014/53/EU [af 16. april 2014 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om tilgængeliggørelse af radioudstyr på markedet og om ophævelse af direktiv 1999/5/EF (EUT 2014, L 153, s. 62)] samt i [Europa-Parlamentets og Rådets] direktiv 2014/30/EU [af 26. februar 2014 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om elektromagnetisk kompatibilitet (EUT 2014, L 96, s. 79)]. De kan anmode de pågældende EETS-udbydere om at godtgøre, at disse krav er opfyldt.
5.   Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at EETS-udbydere, der udbyder EETS på deres område, fører lister over ugyldiggjort køretøjsudstyr, som er knyttet til deres EETS-kontrakter med EETS-brugerne. De træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at sådanne lister vedligeholdes i streng overensstemmelse med Unionens regler om beskyttelse af personoplysninger, som bl.a. findes i [Europa-Parlamentets og Rådets] forordning (EU) 2016/679 [af 27. april 2016 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger og om ophævelse af direktiv 95/46/EF (generel forordning om databeskyttelse) (EUT 2016, L 119, s. 1)] og [Europa-Parlamentets og Rådets] direktiv 2002/58/EF [af 12. juli 2002 om behandling af personoplysninger og beskyttelse af privatlivets fred i den elektroniske kommunikationssektor (direktiv om databeskyttelse inden for elektronisk kommunikation) (EFT 2002, L 201, s. 37)].
[...]
7.   Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at EETS-udbydere, der udbyder EETS på deres område, giver vejafgiftsopkræverne de oplysninger, de har brug for til at beregne og pålægge EETS-brugernes køretøjer vejafgifter, eller giver vejafgiftsopkræverne alle de oplysninger, der er nødvendige, for at de kan kontrollere beregningen af de vejafgifter, som EETS-udbyderne har pålagt EETS-brugernes køretøjer.
[...]
9.   Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at en vejafgiftsopkræver med ansvar for et EETS-område på deres område kan indhente oplysninger hos en EETS-udbyder vedrørende alle køretøjer, som EETS-udbyderens kunder ejer eller er indehavere af, og som på et givet tidspunkt har kørt i det EETS-område, som vejafgiftsopkræveren har ansvar for, samt oplysninger vedrørende disse køretøjers ejere eller indehavere, forudsat at vejafgiftsopkræveren har brug for disse oplysninger for at opfylde sine forpligtelser over for toldmyndighederne. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at EETS-udbyderen leverer de data, der er anmodet om, senest to dage efter at have modtaget anmodningen. De træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at vejafgiftsopkræveren ikke videregiver sådanne oplysninger til nogen anden vejafgiftstjenesteudbyder. De træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at oplysningerne, hvis vejafgiftsopkræveren er integreret med en vejafgiftstjenesteudbyder i en enhed, udelukkende anvendes til, at vejafgiftsopkræveren kan opfylde sine forpligtelser over for toldmyndighederne.
[...]«
6
Artikel 6 i direktiv 2019/520 fastsætter følgende:
»1.   Når et EETS-område ikke er i overensstemmelse med de tekniske og proceduremæssige EETS-interoperabilitetsbetingelser fastsat i dette direktiv, træffer den medlemsstat, på hvis område EETS-området ligger, de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at den ansvarlige vejafgiftsopkræver vurderer problemet sammen med de berørte parter og, såfremt det falder ind under opkræverens ansvarsområde, træffer korrigerende foranstaltninger med henblik på at sikre vejafgiftssystemets interoperabilitet med EETS. Om nødvendigt ajourfører medlemsstaten det i artikel 21, stk. 1, omhandlede register med hensyn til de oplysninger, der er omhandlet i dennes litra a).
[...]
3.   Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at vejafgiftsopkrævere med ansvar for EETS-områder på deres område på ikkediskriminerende vis accepterer enhver EETS-udbyder, der anmoder om at udbyde EETS på de nævnte EETS-områder.
Godkendelsen af en EETS-udbyder til et vejafgiftsområde er betinget af, at leverandøren overholder forpligtelserne og de generelle betingelser i EETS-områdeerklæringen.
Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at vejafgiftsopkrævere ikke kræver, at EETS-leverandøren benytter bestemte tekniske løsninger eller processer, som hindrer interoperabiliteten af en EETS-udbyders interoperabilitetskomponenter med elektroniske vejafgiftssystemer i andre EETS-områder.
Hvis en vejafgiftsopkræver og en EETS-udbyder ikke kan nå til enighed, kan sagen henvises til det forligsorgan, der har ansvar for det pågældende betalingsområde.
4.   Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at kontrakter mellem vejafgiftsopkræveren og EETS-udbyderen vedrørende levering af EETS på den pågældende medlemsstats område, tillader, at fakturaen for vejafgifterne udstedes direkte til EETS-brugeren af EETS-udbyderen.
Vejafgiftsopkræveren kan kræve, at EETS-udbyderen fakturerer brugeren i vejafgiftsopkræverens navn og på vegne af denne, og at EETS-udbyderen efterkommer denne anmodning.
5.   De vejafgifter, som vejafgiftsopkræverne opkræver hos EETS-brugerne, må ikke overstige de tilsvarende nationale eller lokale vejafgiftssatser. Dette berører ikke medlemsstaternes ret til at indføre rabatter eller nedslag for at fremme brugen af elektronisk vejafgiftsbetaling. Alle rabatter på eller nedslag i vejafgifter, som en medlemsstat eller en vejafgiftsopkræver tilbyder køretøjsudstyrsbrugere, skal være gennemsigtige, offentliggjorte og tilgængelige på samme vilkår for EETS-udbyderes kunder.
6.   Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at vejafgiftsopkræverne på deres EETS-områder accepterer enhver type køretøjsudstyr, som kommer fra EETS-udbydere, de har kontrakt med, og som er blevet certificeret i overensstemmelse med den procedure, der er fastlagt i de i artikel 15, stk. 7, omhandlede gennemførelsesretsakter, og som ikke optræder på en liste over ugyldiggjort køretøjsudstyr, jf. artikel 5, stk. 5.
7.   Hvis der opstår funktionsforstyrrelser i EETS, som må tilskrives vejafgiftsopkræveren, sørger denne for fortsat drift med forringede driftsvilkår, således at køretøjer med det i stk. 6 omhandlede udstyr kan færdes sikkert med minimale forsinkelser og uden at blive mistænkt for ikke at have betalt vejafgift.
[...]«
7
Dette direktivs artikel 7, stk. 3, bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at metoden til beregning af aflønningen af EETS-udbydere i EETS-områder med en hovedtjenesteudbyder følger den samme struktur som ved aflønning af lignende tjenester, som hovedtjenesteudbyderen leverer. Aflønningsbeløbet til EETS-udbydere kan adskille sig fra det til hovedtjenesteudbyderen, forudsat at det kan begrundes i:
a)
omkostningerne ved specifikke krav og forpligtelser, der er pålagt hovedtjenesteudbyderen og ikke EETS-udbyderne, og
b)
nødvendigheden af i EETS-udbydernes aflønning at fratrække de faste afgifter, som vejafgiftsopkræveren har pålagt, og som er udregnet på grundlag af vejafgiftsopkræverens omkostninger ved at tilvejebringe, drive og vedligeholde et EETS-overensstemmende system i sit betalingsområde, herunder akkrediteringsomkostninger, hvis disse omkostninger ikke er inkluderet i vejafgifterne.«
8
Det nævnte direktivs artikel 8, stk. 2 og 3, fastsætter:
»2.   Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at vejafgiftsopkræveren er berettiget til at opkræve betaling fra en EETS-udbyder for enhver dokumenteret vejafgiftsangivelse og enhver dokumenteret manglende vejafgiftsangivelse for en EETS-brugerkonto, som EETS-udbyderen forvalter.
3.   Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at en EETS-udbyder, hvis denne har sendt en vejafgiftsopkræver en liste over ugyldiggjort køretøjsudstyr, jf. artikel 5, stk. 5, ikke drages til ansvar for yderligere vejafgifter, som påløber ved brug af dette ugyldiggjorte køretøjsudstyr. Vejafgiftsopkræverne og EETS-udbyderne enes om antallet af ugyldiggjorte stykker køretøjsudstyr på listen, listens udformning og ajourføringshyppigheden.«
9
Direktivets artikel 9 fastsætter:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at retlige enheder, der leverer vejafgiftstjenester, fører regnskaber, som gør det muligt at skelne tydeligt mellem udgifter og indtægter vedrørende levering af vejafgiftstjenesten og udgifter og indtægter vedrørende andre aktiviteter. Oplysningerne om udgifter og indtægter vedrørende levering af vejafgiftstjenesten leveres efter anmodning til det relevante forligsorgan eller til den relevante judicielle myndighed. Medlemsstaterne træffer også de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at der ikke kan finde krydssubsidiering sted mellem de aktiviteter, der udøves i rollen som udbyder af vejafgiftstjenester, og andre aktiviteter.«
10
Artikel 14, stk. 1, i direktiv 2019/520 har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at EETS-brugernes interaktion med vejafgiftsopkrævere som led i EETS er begrænset, hvis det er relevant, til faktureringsprocessen, jf. artikel 6, stk. 4, og til håndhævelsesprocesser. Der er mulighed for, at interaktionen mellem EETS-brugere og EETS-udbydere eller deres køretøjsudstyr er specifik for hver enkelt EETS-udbyder, uden at det går ud over interoperabiliteten i EETS.«
11
Dette direktivs artikel 21, stk. 5, foreskriver:
»Ved udgangen af hvert kalenderår sender medlemsstaternes registeransvarlige myndigheder ad elektronisk vej registrene over EETS-områderne og EETS-udbyderne til Kommissionen. Kommissionen stiller disse oplysninger til rådighed for medlemsstaterne. Eventuelle uoverensstemmelser med situationen i en medlemsstat meddeles registreringsmedlemsstaten og Kommissionen.«
12
Det pågældende direktivs artikel 24 bestemmer:
»1.   Den medlemsstat, på hvis område den manglende betaling af en vejafgift blev konstateret, beslutter, hvorvidt der skal foretages en opfølgning på den manglende betaling af denne afgift.
Beslutter medlemsstaten, på hvis område den manglende betaling af en vejafgift blev konstateret, at foretage en sådan opfølgning, meddeler den pågældende medlemsstat dette til ejeren, indehaveren af køretøjet eller den person, der på anden måde er identificeret som mistænkt for manglende betaling af vejafgiften, i overensstemmelse med national lovgivning.
Meddelelsen skal i overensstemmelse med national ret omfatte oplysninger om de juridiske følger på den medlemsstats område, hvor manglende betaling af en vejafgift i henhold til denne medlemsstats lovgivning blev konstateret.
2.   Medlemsstaten, på hvis område den manglende betaling af en vejafgift blev konstateret, giver i overensstemmelse med sin nationale ret, når den sender informationsskrivelsen til ejeren, indehaveren af køretøjet eller den person, der på anden måde er identificeret som mistænkt for manglende betaling af en vejafgift, alle relevante oplysninger, navnlig arten af den manglende betaling af vejafgift, sted, dato og tidspunkt for overtrædelsen, titlen på de tekster i den nationale lovgivning, som overtrædelsen vedrører, retten til at klage og til at modtage oplysninger, og sanktionen samt, hvis det er relevant, oplysninger om den anordning, der er anvendt til at afsløre den manglende betaling af en vejafgift. Til formålet baserer den medlemsstat, på hvis område den manglende betaling af en vejafgift blev konstateret, sin informationsskrivelse på modellen i bilag II.
[...]«
13
Direktivets artikel 25 er affattet som følger:
»1.   Medlemsstaten, på hvis område den manglende betaling af en vejafgift blev konstateret, må kun give den enhed, der er ansvarlig for opkrævning af vejafgiften, de oplysninger, der er indhentet efter proceduren i artikel 23, stk. 1, hvis følgende betingelser er opfyldt:
a)
de overførte oplysninger er begrænset til, hvad den pågældende enhed har brug for med henblik på at opnå den skyldige vejafgift
b)
proceduren for opkrævning af den skyldige vejafgift er i overensstemmelse med proceduren i artikel 24
c)
den pågældende enhed er ansvarlig for gennemførelsen af denne procedure
d)
overholdelsen af den opkrævning, der er udstedt af den enhed, der modtager oplysningerne, bringer den manglende betaling af en vejafgift til ophør.
2.   Medlemsstaterne sikrer, at de data, der er blevet givet til den ansvarlige enhed, udelukkende anvendes til at opnå den skyldige vejafgift og omgående slettes, når vejafgiften er betalt, eller, hvis den manglende betaling fortsætter, inden for et af medlemsstaten fastsat rimeligt tidsrum efter, at dataene er blevet overført.«
14
Artikel 32 i direktiv 2019/520 fastsætter:
»1.   Medlemsstaterne vedtager og offentliggør senest den 19. oktober 2021 de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme artikel 1-27 og bilag I og II. De meddeler straks Kommissionen teksten til disse love og bestemmelser.
Medlemsstaterne anvender disse love og bestemmelser fra den 19. oktober 2021.
Disse love og bestemmelser skal ved vedtagelsen indeholde en henvisning til dette direktiv eller skal ved offentliggørelsen ledsages af en sådan henvisning. De skal ligeledes indeholde oplysning om, at henvisninger i gældende love og administrative bestemmelser til det direktiv, der ophæves ved nærværende direktiv, gælder som henvisninger til nærværende direktiv. Medlemsstaterne fastsætter de nærmere regler for henvisningen og træffer bestemmelse om affattelsen af den nævnte oplysning.
2.   Medlemsstaterne meddeler Kommissionen teksten til de vigtigste nationale retsforskrifter, som de udsteder på det område, der er omfattet af dette direktiv.«
15
Dette direktivs artikel 33 bestemmer:
»[Europa-Parlamentets og Rådets] direktiv 2004/52/EF [om interoperabilitet mellem elektroniske bompengesystemer i Fællesskabet (EUT 2004, L 166, s. 124)] ophæves med virkning fra den 20. oktober 2021, uden at dette berører medlemsstaternes forpligtelser med hensyn til den i bilag III, del B, angivne frist for gennemførelse i national ret af direktivet.
Henvisninger til det ophævede direktiv gælder som henvisninger til nærværende direktiv og læses efter sammenligningstabellen i bilag IV.«
16
Bilag II til direktiv 2019/520 fastsætter en model for den informationsskrivelse, der er omhandlet i dette direktivs artikel 24.
Meddelelsen af 2023
17
Kommissionens meddelelse 2023/C 2/01 med titlen »Økonomiske sanktioner som led i traktatbrudsprocedurer« (EUT 2023, C 2, s. 1, herefter »meddelelsen af 2023«) fastsætter i punkt 3 og 4 regler vedrørende henholdsvis »tvangsbøder« og »det faste beløb«.
18
I denne meddelelses punkt 4.2 præciseres metoden for beregning af det faste beløb således:
»Det faste beløb beregnes på en måde, der stort set svarer til metoden til beregning af tvangsbøden, dvs.:
–
multiplikation af en grundsats med en koefficient, der afspejler tilsidesættelsens grovhed,
–
multiplikation af resultatet med n-faktoren,
–
multiplikation af resultatet med det antal dage, tilsidesættelsen varer ved [...]
[...]«
19
Den nævnte meddelelses punkt 4.2.1 fastsætter følgende:
»For at beregne det faste beløb skal det daglige beløb ganges med det antal dage, tilsidesættelsen varer ved. Sidstnævnte defineres således:
[...]
–
for så vidt angår søgsmål anlagt i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF er dette antallet af dage mellem dagen efter udløbet af fristen for gennemførelse i det relevante direktiv og den dato, hvor traktatbruddet bringes til ophør, eller i tilfælde af, at det ikke er bragt til ophør, datoen for afsigelsen af dommen i henhold til artikel 260 TEUF.
[...]«
20
I punkt 2 i bilag I til meddelelsen af 2023 med overskriften »Oplysninger, der anvendes til at fastsætte de finansielle sanktioner, der foreslås Domstolen«, anføres, at grundsatsen for det faste beløb, der er omhandlet i punkt 4.2.2 i den pågældende meddelelse fastsættes til 1000 EUR pr. dag, svarende til en tredjedel af grundsatsen for tvangsbøder, og i punkt 3 anføres, at »n«-faktoren for Republikken Bulgarien er 0,18. I punkt 5 i bilag I præciseres, at det faste minimumsbeløb for Republikken Bulgarien er 504000 EUR.
Den administrative procedure
21
Den 25. november 2021 fremsendte Kommissionen en åbningsskrivelse til Republikken Bulgarien, hvori den mindede denne medlemsstat om, at fristen for gennemførelse af direktiv 2019/520 var udløbet den 19. oktober 2021, og at den endnu ikke havde modtaget meddelelse om foranstaltningerne til fuldstændig gennemførelse af dette direktiv.
22
I sit svar af 24. januar 2022 meddelte Republikken Bulgarien Kommissionen, at det nævnte direktiv ville blive gennemført i bulgarsk ret ved vedtagelsen af Zakon za izmenenie i dopalnenie na Zakona za patishtata (lov om ændring og supplering af vejloven), postanovlenie za izmenenie i dopalnenie na Naredbata za usloviyata, reda i pravilata za izgrazhdane i funktsionirane na smesena sistema za taksuvane na razlichnite kategorii patni prevozni sredstva na baza vreme i na baza izminato razstoyania (dekret om ændring og supplering af bekendtgørelsen om de nærmere bestemmelser og regler for etablering og drift af et blandet vejafgiftssystem for de forskellige kategorier af vejkøretøjer afhængigt af den tilbagelagte tid og den tilbagelagte afstand) samt Naredba za usloviyata, reda i pravilata za postigane na operativnata savmestimost na elektronni sistemi za patno taksuvane (bekendtgørelse om de nærmere bestemmelser og regler for indførelse af interoperabilitet mellem elektroniske vejafgiftssystemer), som var ved at blive vedtaget.
23
Da Kommissionen ikke modtog en efterfølgende meddelelse om gennemførelsen af direktiv 2019/520, fremsendte institutionen den 19. maj 2022 en begrundet udtalelse til Republikken Bulgarien, hvori den opfordrede denne medlemsstat til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme denne udtalelse inden for en frist på to måneder fra modtagelsen af udtalelsen.
24
Ved skrivelse af 18. juli 2022 bestred Republikken Bulgarien ikke den foreholdte overtrædelse, men præciserede, at lovforslaget om ændring og supplering af vejloven var blevet godkendt af ministerrådet den 27. maj 2022 og derefter forelagt den bulgarske nationalforsamling til vedtagelse samme dag. Denne medlemsstat tilføjede, at alle de lovforslag og normative retsakter, der havde til formål fuldt ud at gennemføre dette direktivs bestemmelser i bulgarsk ret, ville blive vedtaget inden september 2022, men at forsinkelser imidlertid ikke kunne udelukkes.
25
Da Kommissionen fandt, at de foranstaltninger, der skulle sikre en fuldstændig gennemførelse af dette direktiv, stadig ikke var blevet vedtaget eller i det mindste meddelt Kommissionen mere end 18 måneder efter udløbet af fristen for gennemførelse af direktivet, anlagde denne institution nærværende sag.
Retsforhandlingerne for Domstolen
26
Den 12. februar 2024 blev retsforhandlingernes skriftlige del i nærværende sag afsluttet.
27
Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 16. maj 2024, og efter at parterne var blevet hørt, blev retsforhandlingerne i den foreliggende sag udsat, indtil Kommissionens undersøgelse af retsakter, som i mellemtiden var blevet vedtaget af Republikken Bulgarien, var blevet afsluttet.
28
Ved retsakt af 31. oktober 2024 meddelte Kommissionen Domstolen, at Republikken Bulgarien den 1. og den 14. februar 2024 havde meddelt den flere lovgivningsmæssige foranstaltninger og en administrativ foranstaltning til gennemførelse af direktiv 2019/520. Den 18. februar 2024 meddelte Republikken Bulgarien Kommissionen, at en bekendtgørelse, der havde til formål at sikre en fuldstændig gennemførelse af dette direktiv, skulle vedtages den 30. maj 2024. I forbindelse med nogle efterfølgende uformelle meddelelser havde Republikken Bulgarien ligeledes anført, at de foranstaltninger, der havde til formål at gennemføre direktivet fuldt ud, skulle vedtages senest den 30. august 2024. Kommissionen blev imidlertid ikke underrettet om yderligere gennemførelsesforanstaltninger efter den 18. februar 2024.
29
Kommissionen anførte følgelig, at selv om Republikken Bulgarien under den administrative procedure havde gjort visse fremskridt med gennemførelsen af direktiv 2019/520, var denne gennemførelse fortsat ufuldstændig.
30
Under disse omstændigheder tilpassede Kommissionen sin påstand om, at denne medlemsstat tilpligtes at betale såvel et fast beløb som en tvangsbøde. Hvad angår det faste beløb foreslog Kommissionen at sondre mellem tre overtrædelsesperioder og for den første periode fra den 20. oktober 2021 til den 31. januar 2024 at kræve et beløb på 1799280 EUR, for den anden periode fra den 1. februar 2024 til den 13. februar 2024 et beløb på 18144 EUR og for den tredje periode mellem den 14. februar 2024 og datoen for afsigelsen af den dom, der skal afsiges i den foreliggende sag, eller, hvis traktatbruddet er ophørt før denne dato, datoen for dets ophør et dagligt beløb på 1080 EUR. For så vidt angår tvangsbøden anmodede Kommissionen Domstolen om at fastsætte tvangsbøden til 5814 EUR pr. dag, indtil den forpligtelse, der er fastsat i artikel 32 i direktiv 2019/520, er opfyldt fuldt ud.
31
Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 6. november 2024 blev retsforhandlingerne i den foreliggende sag blevet genoptaget.
32
Den 9. december 2024 fremsatte Republikken Bulgarien sine bemærkninger til Kommissionens delvise hævelse af sagen og dens tilpasning af påstandene.
33
Ved processkrift indleveret den 30. september 2025 anmodede Republikken Bulgarien om at kunne fremlægge nye beviser med henblik på at godtgøre en fuldstændig gennemførelse af direktiv 2019/520 i bulgarsk ret. I overensstemmelse med artikel 128, stk. 2, i Domstolens procesreglement imødekom formanden for Tiende Afdeling den 3. oktober 2025 denne anmodning og gav Kommissionen en frist, der udløb den 17. oktober 2025, til at tage stilling til disse nye beviser.
34
Ved processkrift af 15. oktober 2025 fremsatte Kommissionen sine bemærkninger til disse nye beviser, som Republikken Bulgarien havde meddelt institutionen den 26. september 2025, og anførte, at den var af den opfattelse, at denne medlemsstat nu havde opfyldt sin forpligtelse i henhold til artikel 32, stk. 1, i direktiv 2019/520 til at vedtage og meddele alle de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at gennemføre direktivet.
35
Følgelig hævede Kommissionen dels på ny delvist sit søgsmål, idet den frafaldt sin påstand om, at Republikken Bulgarien tilpligtes at betale en tvangsbøde, dels ændrede den sin påstand om, at denne medlemsstat tilpligtes at betale et fast beløb, idet den i denne forbindelse nedlagde påstand om et samlet beløb på 2458296 EUR, heraf 1801440 EUR for perioden fra den 20. oktober 2021 til den 31. januar 2024, 19656 EUR for perioden fra den 1. februar 2024 til den 13. februar 2024 og 637200 EUR for perioden fra den 14. februar 2024 til den 25. september 2025.
36
Ved processkrift af 3. november 2025 nedlagde Republikken Bulgarien påstand for Domstolen dels om, at det tiltrædes, at Kommissionens søgsmål delvist hæves, for så vidt som det vedrører pålæggelsen af en tvangsbøde, dels om, at Kommissionens påstand om betaling af et fast beløb på 2458296 EUR forkastes i sin helhed, eller, subsidiært, at beløbet nedsættes til det minimum, der er muligt, henset til omstændighederne i den foreliggende sag.
Søgsmålet
Traktatbruddet i henhold til artikel 258 TEUF
Parternes argumenter
37
I stævningen har Kommissionen anført, at Republikken Bulgarien ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse, ikke havde vedtaget de nødvendige foranstaltninger til gennemførelse af direktiv 2019/520 i national ret.
38
Republikken Bulgarien har desuden tilsidesat sin forpligtelse til straks at meddele Kommissionen teksten til gennemførelsesforanstaltningerne.
39
I denne forbindelse har Kommissionen anført, at i overensstemmelse med fast retspraksis, bl.a. dom af 27. oktober 2011, Kommissionen mod Polen (C-362/10, EU:C:2011:703, præmis 46), og af 15. oktober 2015, Kommissionen mod Tyskland (C-137/14, EU:C:2015:683, præmis 51), skal direktivbestemmelser gennemføres ved bestemmelser, hvis bindende virkning er uomtvistelig, og som er specifikke, bestemte og klare nok til, at de er i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet. Kommissionen har desuden anført, at såfremt et direktiv udtrykkeligt fastsætter, at bestemmelserne til gennemførelse af direktivet skal indeholde en henvisning til dette, eller at bestemmelserne ved offentliggørelsen skal ledsages af en sådan henvisning, således som det i det foreliggende tilfælde er fastsat i artikel 32, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2019/520, er det under alle omstændigheder nødvendigt at vedtage en positiv gennemførelsesforanstaltning. Kommissionen har i denne henseende henvist til præmis 49 i dom af 11. juni 2015, Kommissionen mod Polen (C-29/14, EU:C:2015:379).
40
Kommissionen har med henvisning til præmis 51 og 59 i dom af 8. juli 2019, Kommissionen mod Belgien (Artikel 260, stk. 3, TEUF – højhastighedsnet) (C-543/17, EU:C:2019:573), anført, at medlemsstaterne i øvrigt er forpligtede til at meddele Kommissionen klare og præcise oplysninger om gennemførelsen af et direktiv. De bør utvetydigt anføre de love og administrative foranstaltninger, med hvilke de mener at have opfyldt de forskellige forpligtelser, de er pålagt ved direktivet. Medlemsstaterne er ligeledes forpligtede til for hver enkelt bestemmelse i det pågældende direktiv at angive den eller de nationale foranstaltninger, der sikrer dets gennemførelse, eventuelt ledsaget af en sammenligningstabel.
41
Republikken Bulgarien har i svarskriftet dertil svaret, at den under den administrative traktatbrudsprocedure har opfyldt sine forpligtelser i henhold til princippet om loyalt samarbejde og rettidigt har givet Kommissionen alle nødvendige oplysninger. Endvidere har de nationale myndigheder, der er involveret i gennemførelsen af direktiv 2019/520, i god tro gjort alle bestræbelser på at gennemføre direktivets bestemmelser.
42
Republikken Bulgarien har begrundet forsinkelserne i gennemførelsen med den politiske ustabilitet, der skyldes flere på hinanden følgende opløsninger af nationalforsamlingen.
43
Den har gjort gældende, at den objektivt set var ude af stand til at gennemføre bestemmelserne i direktiv 2019/520, idet den ikke rådede over et lovgivende organ, der kunne vedtage gennemførelseslove, og at denne situation udgør et tilfælde af force majeure.
44
Kommissionen tog ikke behørigt hensyn til de omstændigheder, som denne medlemsstat har påberåbt sig, nemlig den komplekse bulgarske politiske situation og dens konsekvenser for lovgivningsarbejdet samt covid-19-pandemien, selv om den råder over en skønsmargen i henhold til artikel 258 TEUF og 260 TEUF med henblik herpå.
45
Selv om direktiv 2019/520 endnu ikke er gennemført fuldt ud, gennemfører de forskellige eksisterende love under alle omstændigheder allerede nogle af direktivets krav.
46
De begreber, der er defineret i dette direktivs artikel 2, nr. 2), 3), 16), 17), 21), 26) og 29), findes navnlig i Zakon za patishtata (lov om veje) (DV nr. 26 af 29.3.2000), Zakon za dvizhenie po patishtata (færdselsloven) (DV nr. 20 af 5.3.1999) og Naredba za usloviyata, reda i pravilata za izgrazhdane i funktsionirane na smesena sistema za taksuvane na razlichnite kategorii patni prevozni sredstva na baza vreme i na baza izminato razstoyania (bekendtgørelse om de nærmere bestemmelser og regler for etablering og drift af et blandet vejafgiftssystem for de forskellige kategorier af vejkøretøjer afhængigt af den tilbagelagte tid og den tilbagelagte afstand).
47
Desuden har de eksisterende bulgarske bestemmelser til formål at gennemføre artikel 5, stk. 5 og 7, artikel 6, stk. 3, 5 og 7, samt artikel 8, stk. 2, i direktiv 2019/520.
48
Kommissionen har i replikken gjort gældende, at den har opfyldt sin forpligtelse til at godtgøre, at det påståede traktatbrud foreligger, og har ikke i denne forbindelse støttet sig på nogen formodning.
49
Selv om der i et vist omfang bestod en overlapning mellem de bestemmelser i bulgarsk ret, der var gældende før datoen for vedtagelsen af direktiv 2019/520, og de bestemmelser, der blev ændret efter denne dato, meddelte Republikken Bulgarien under alle omstændigheder ikke de nationale foranstaltninger til gennemførelse af dette direktiv, hvilket således var i strid med kravene i direktivets artikel 32.
50
Med støtte i dom af 10. januar 2008, Kommissionen mod Portugal (C-70/06, EU:C:2008:3, præmis 21 og 22), har Kommissionen med henblik på at tilbagevise Republikken Bulgariens argument om, at det angiveligt var objektivt umuligt at gennemføre bestemmelserne i direktiv 2019/520, indvendt, at en medlemsstat ikke kan påberåbe sig interne vanskeligheder, herunder af forfatningsmæssig karakter, til støtte for, at forpligtelser, der følger af EU-retten, navnlig de frister, der er fastsat i et direktiv, ikke overholdes.
51
Hvad angår det argument vedrørende covid-19-pandemien, som Republikken Bulgarien ligeledes har fremført, har Kommissionen anført, at medlemsstaterne i overensstemmelse med Domstolens praksis og navnlig præmis 130-132 i dom af 13. december 2001, Kommissionen mod Frankrig (C-1/00, EU:C:2001:687), kun kan påberåbe sig force majeure som en fritagelsesgrund, hvis de henviser til, at der foreligger særlige vanskeligheder, der ikke umiddelbart kan overvindes, og som midlertidigt forhindrer dem i at opfylde deres særlige forpligtelser i henhold til EU-retten. Kommissionen er af den opfattelse, at det følger af præmis 54 og 55 i dom af 25. januar 2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39), at medlemsstaterne er forpligtet til at godtgøre en konkret forbindelse mellem på den ene side de omstændigheder, der påberåbes som force majeure, og på den anden side en specifik tilsidesættelse af EU-retten.
52
I det foreliggende tilfælde har Republikken Bulgarien imidlertid ikke godtgjort, at omstændighederne omkring covid-19-pandemien udgjorde særlige vanskeligheder, der ikke umiddelbart kunne overvindes, og har ikke godtgjort en forbindelse mellem disse omstændigheder og den manglende gennemførelse af direktiv 2019/520.
53
I overensstemmelse med fast retspraksis, som der blev henvist til i forbindelse med covid-19-pandemien, kan force majeure desuden kun påberåbes i den periode, der er nødvendig for at afhjælpe sådanne vanskeligheder.
54
I det foreliggende tilfælde står forsinkelsen med gennemførelsen imidlertid ikke i rimeligt forhold til behovet for at afhjælpe de vanskeligheder, der er forbundet med denne pandemi, eftersom det foreliggende søgsmål blev anlagt den 26. juli 2023, dvs. mere end 21 måneder efter udløbet af fristen for gennemførelse af direktiv 2019/520, og denne gennemførelse stadig ikke var afsluttet på tidspunktet for indgivelsen af replikken.
55
I duplikken har Republikken Bulgarien redegjort for det lovgivningsarbejde, der blev afsluttet i 2024 med henblik på at gennemføre direktiv 2019/520 i bulgarsk ret.
56
Hvad angår argumentet om politisk ustabilitet har denne medlemsstat fremhævet den ekstraordinære karakter af denne ustabilitet som følge af den omstændighed, at det i lange perioder ikke var muligt at lovgive og dermed sikre gennemførelsen af dette direktiv.
57
Hvad angår covid-19-pandemien har Republikken Bulgarien henvist til dens lange varighed og alvorlige karakter, som forhindrede lovgivningsmagten i at afslutte den nævnte gennemførelse inden for de fastsatte frister.
58
Kommissionen har i sit processkrift om delvis hævelse af sagen gjort gældende, at gennemførelsen af direktiv 2019/520 ikke kan anses for at være fuldstændig.
59
Denne medlemsstat har ikke meddelt samtlige foranstaltninger til gennemførelse af bestemmelserne i bilag II til dette direktiv.
60
Navnlig er den forpligtelse, der er fastsat i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2019/520, som henviser til direktivets bilag II, ikke gennemført fuldt ud.
61
Republikken Bulgarien har meddelt Kommissionen, at artikel 5, stk. 4, artikel 6, stk. 6, artikel 8, stk. 3, artikel 9 og artikel 21, stk. 5, samt artikel 25 i direktiv 2019/520 er »delvist gennemført«. Denne medlemsstat har imidlertid ikke meddelt Kommissionen den nationale lovgivning, der sikrer en fuldstændig gennemførelse af disse bestemmelser.
62
Hvad angår artikel 5, stk. 9, sidste punktum, og artikel 6, stk. 1, sidste punktum, i direktiv 2019/520 er Kommissionen af den opfattelse, at de nationale foranstaltninger, som Republikken Bulgarien specifikt har nævnt i den sammenligningstabel, som denne medlemsstat har fremsendt, ikke dækker de forpligtelser, der er fastsat i disse bestemmelser.
63
Hvad angår artikel 14, stk. 1, andet punktum, i direktiv 2019/520 har Republikken Bulgarien anført, at den gældende bulgarske lovgivning er i fuld overensstemmelse med denne bestemmelse, eftersom den ikke fastsætter nogen begrænsninger for EETS-udbydere eller deres køretøjsudstyr uden at bringe denne tjenestes interoperabilitet i fare. Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at denne bestemmelse skal gennemføres udtrykkeligt for at sikre den pågældende tjenestes særlige kendetegn.
64
Republikken Bulgarien har endvidere gjort gældende, at visse bestemmelser i direktiv 2019/520 ikke finder anvendelse på dens område, uden dog at fremføre overbevisende argumenter til støtte for denne argumentation.
65
Kommissionen er navnlig af den opfattelse, at den fakultative karakter af dette direktivs artikel 6, stk. 4, andet afsnit, vedrører vejafgiftsopkræverens gennemførelse heraf og ikke forpligtelsen til gennemførelse, som påhviler medlemsstaten.
66
Hvad angår artikel 7, stk. 3, i direktiv 2019/520 skal denne bestemmelse, selv om der ikke findes en hovedleverandør inden for de EETS-områder, der er beliggende på Republikken Bulgariens område, gennemføres, eftersom en hovedleverandør i fremtiden vil kunne begynde at levere tjenesteydelser på markedet i denne medlemsstat.
67
Hvad angår artikel 14, stk. 1, første punktum, i direktiv 2019/520 har Republikken Bulgarien gjort gældende, at vejafgiftsopkræveren i henhold til bulgarsk ret ikke har nogen direkte forbindelse til EETS-brugerne. Kommissionen er af den opfattelse, at denne bestemmelse skal gennemføres udtrykkeligt for at fastsætte regler for samspillet mellem vejafgiftsopkræveren og brugerne af denne tjeneste.
68
Kommissionen har konkluderet, at Republikken Bulgarien ikke har gennemført »omkring 30%« af bestemmelserne i direktiv 2019/520.
69
Republikken Bulgarien har i sit svar på Kommissionens første processkrift om delvis hævelse af sagen gjort gældende, at denne institutions udsagn om, at kravet i artikel 6, stk. 1, sidste punktum, i direktiv 2019/520 ikke er gennemført i bulgarsk ret, er fejlagtig. Dette krav er nemlig fastsat i artikel 38 i bekendtgørelsen om de nærmere bestemmelser og regler for etablering og drift af et blandet vejafgiftssystem for de forskellige kategorier af vejkøretøjer afhængigt af den tilbagelagte tid og den tilbagelagte afstand, som blev anmeldt i Themis-systemet den 1. februar 2024 under nr. MNE (2024) 00609.
70
Artikel 24, stk. 2, i direktiv 2019/520, som henviser til bilag II til direktivet, er, om end kun delvist, gennemført ved vejlovens artikel 189i, stk. 4, som blev anmeldt i Themis-systemet den 1. februar 2024 under nr. MNE (2024) 00606.
71
Hvad angår kravet i artikel 5, stk. 9, sidste punktum, i direktiv 2019/520 er EETS-udbyderen i bulgarsk ret altid en anden person end vejafgiftsopkræveren. Udbyderen af denne tjeneste er en erhvervsdrivende som omhandlet i vejlovens artikel 10h, stk. 3, mens vejafgiftsopkræveren er Agentsia za Patna infrastruktura (vejinfrastrukturagenturet, Bulgarien), som er en offentlig myndighed. Følgelig finder kravet i dette direktivs artikel 5, stk. 9, ikke anvendelse på Republikken Bulgarien.
72
Republikken Bulgarien har desuden gentaget sin argumentation i svarskriftet, hvorefter den politiske ustabilitet, som denne medlemsstat har oplevet, har gjort det absolut umuligt for den at undgå forsinkelser i gennemførelsen af bestemmelserne i direktiv 2019/520.
Domstolens bemærkninger
73
Ifølge artikel 32, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2019/520 vedtager og offentliggør medlemsstaterne senest den 19. oktober 2021 de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme artikel 1-27 og bilag I og II til dette direktiv. De meddeler straks Kommissionen teksten til disse love og bestemmelser. I henhold til dette stk. 1, tredje afsnit, skal disse love og bestemmelser ved vedtagelsen indeholde en henvisning til dette direktiv eller skal ved offentliggørelsen ledsages af en sådan henvisning. De skal ligeledes indeholde oplysning om, at henvisninger i gældende love og administrative bestemmelser til direktiv 2004/52, der ophæves ved direktiv 2004/52, gælder som henvisninger til nærværende direktiv. Medlemsstaterne fastsætter de nærmere regler for henvisningen og træffer bestemmelse om affattelsen af den nævnte oplysning.
74
Det følger af fast retspraksis, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i den berørte medlemsstat, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen (dom af 25.2.2021, Kommissionen mod Spanien (Direktivet om personoplysninger – det strafferetlige område), C-658/19, EU:C:2021:138, præmis 15, og af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblower-direktivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).
75
I det foreliggende tilfælde har Republikken Bulgarien ikke bestridt, at den ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse af 19. maj 2022, ikke vedtog de bestemmelser, der havde til formål at sikre en fuldstændig gennemførelse af direktiv 2019/520, og som indeholdt en henvisning hertil, eller var ledsaget af en sådan henvisning ved den officielle offentliggørelse i overensstemmelse med dette direktivs artikel 32, stk. 1.
76
Denne medlemsstat har imidlertid præciseret, at den eksisterende nationale lovgivning allerede gennemfører visse af de krav, der er fastsat i det pågældende direktiv.
77
Denne argumentation, hvorved denne medlemsstat søger at godtgøre, at den kun delvist har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 2019/520 som følge af, at der findes bestemmelser i national ret, som allerede gennemfører visse af disse krav, skal ikke desto mindre forkastes.
78
Det er nemlig tilstrækkeligt at bemærke, at selv om gennemførelsen af et direktiv kan ske ved hjælp af gældende nationale retsforskrifter, er dette ikke tilfældet i denne sag. Dette fritager under alle omstændigheder ikke medlemsstaterne for deres formelle forpligtelse til at oplyse Kommissionen om disse retsforskrifter, således at denne institution sættes i stand til at vurdere, om de er i overensstemmelse med dette direktiv (dom af 22.5.2025, Kommissionen mod Bulgarien (Direktivet om åbne data og videreanvendelse af den offentlige sektors informationer), C-237/23, EU:C:2025:373, præmis 66 og den deri nævnte retspraksis). Såfremt et direktiv, som det er tilfældet i denne sag, udtrykkeligt fastsætter en forpligtelse for medlemsstaterne til at sikre, at de nødvendige bestemmelser til gennemførelse af direktivet indeholder en henvisning hertil, eller at bestemmelserne ved offentliggørelsen ledsages af en sådan henvisning, er det under alle omstændigheder nødvendigt, at medlemsstaterne vedtager en positiv foranstaltning til gennemførelse af det pågældende direktiv (jf. dom af 14.3.2024, Kommissionen mod Letland (Europæisk kodeks for elektronisk kommunikation), C-454/22, EU:C:2024:235, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).
79
Republikken Bulgarien har ligeledes gjort gældende, at det objektivt set var umuligt for den at gennemføre direktiv 2019/520 fuldstændigt på grund af dels den politiske ustabilitet i Bulgarien som følge af hyppige regeringsskifter og opløsning af nationalforsamlingen, dels af covid-19-pandemien, der medførte forsinkelser i lovgivningsarbejdet, idet disse to forhold ligeledes udgjorde tilfælde af force majeure.
80
Argumentet om politisk ustabilitet kan ikke tiltrædes, eftersom en medlemsstat i henhold til Domstolens faste praksis ikke kan påberåbe sig bestemmelser, fremgangsmåder eller forhold i sin nationale retsorden til støtte for, at forpligtelser, der følger af EU-retten – såsom manglende gennemførelse af et direktiv inden for den fastsatte frist – ikke overholdes (dom af 25.2.2021, Kommissionen mod Spanien (Direktivet om personoplysninger – det strafferetlige område), C-658/19, EU:C:2021:138, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis, og af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblower-direktivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 33).
81
Hvad angår Republikken Bulgariens argument vedrørende covid-19-pandemien er det tilstrækkeligt at bemærke, at selv om begrebet »force majeure« ikke forudsætter absolut umulighed for at opfylde de forpligtelser, der følger af EU-retten, kræver det dog, at det omhandlede traktatbrud skyldes usædvanlige og uforudsigelige omstændigheder, som den, der påberåber sig force majeure, ikke har nogen indflydelse på, og hvis følger den pågældende ikke kunne have undgået trods størst mulig agtpågivenhed, og at en force majeure-situation kun kan påberåbes i den periode, der er nødvendig for at afhjælpe disse vanskeligheder (dom af 8.6.2023, Kommissionen mod Slovakiet (Ret til at opsige en aftale uden betaling af et gebyr), C-540/21, EU:C:2023:450, præmis 81, og af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblower-direktivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 36).
82
Selv om en sundhedskrise af et omfang som covid-19-pandemien er en usædvanlig og uforudsigelig begivenhed, som Republikken Bulgarien ikke har nogen indflydelse på, forholder det sig ikke desto mindre således, at det tilkom denne medlemsstat at handle med den fornødne omhu ved i god tid at underrette Kommissionen om de vanskeligheder, der var opstået, i det mindste inden udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse af 19. maj 2022 (jf. i denne retning dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblower-direktivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 36). Som det fremgår af duplikkens punkt 6-8, og som bekræftet af Kommissionen i processkriftet af 31. oktober 2024, hvorved Kommissionen delvist frafaldt sine påstande, havde Republikken Bulgarien imidlertid ikke på denne sidstnævnte dato gennemført 2019/520 fuldstændigt.
83
Denne medlemsstat har i øvrigt ikke gjort gældende, at covid-19-pandemien i sig selv begrunder hele den forsinkelse, som medlemsstaten foreholdes i forbindelse med gennemførelsen af dette direktiv. Endelig ville EU-lovgiver, hvis denne havde fundet, at virkningerne af denne pandemi, som påvirkede hele Unionens område, var af en sådan art, at medlemsstaterne var forhindret i at opfylde deres forpligtelser i henhold til samme direktiv, have besluttet at forlænge sin gennemførelsesfrist, hvilket den ikke gjorde (jf. i denne retning dom af 22.5.2025, Kommissionen mod Bulgarien (Direktivet om åbne data og videreanvendelse af den offentlige sektors informationer), C-237/23, EU:C:2025:373, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis).
84
Henset til disse betragtninger skal det fastslås, at Republikken Bulgarien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 32, stk. 1, i direktiv 2019/520, idet denne medlemsstat ikke ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse af 19. maj 2022, har vedtaget de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme dette direktiv, og følgelig ikke har underrettet Kommissionen om disse bestemmelser.
Traktatbruddet i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF
Parternes argumenter
85
I stævningen har Kommissionen gjort gældende, at i en Union, der er baseret på respekt for retsstatsprincippet, skal alle direktiver betragtes som lige vigtige og skal gennemføres fuldt ud af medlemsstaterne inden for de frister, som de fastsætter.
86
Denne institution har ligeledes støttet sig på dom af 8. juli 2019, Kommissionen mod Belgien (Artikel 260, stk. 3, TEUF – højhastighedsnet) (C-543/17, EU:C:2019:573, præmis 51 og 59), for at minde om medlemsstaternes forpligtelse til at meddele tilstrækkeligt klare og præcise oplysninger om de nationale bestemmelser, der gennemfører de tilsvarende bestemmelser i et direktiv.
87
Da Kommissionen er af den opfattelse, at det traktatbrud, der foreholdes Republikken Bulgarien, fortsat bestod på datoen for Kommissionens anlæggelse af det foreliggende søgsmål ved Domstolen, har den på grundlag af artikel 260, stk. 3, TEUF nedlagt påstand om, at denne medlemsstat pålægges at betale et fast beløb.
88
Ved fastsættelsen af størrelsen af denne økonomiske sanktion har Kommissionen støttet sig på de generelle principper, der er omhandlet i punkt 2 i meddelelsen af 2023, og på den beregningsmetode, der er indeholdt i samme meddelelses punkt 4. Denne institution har navnlig anført, at fastsættelsen af dette beløb skal baseres på de grundlæggende kriterier, nemlig overtrædelsens grovhed, dens varighed og nødvendigheden af at sikre sanktionens afskrækkende virkning med henblik på at undgå gentagelser.
89
På denne baggrund har Kommissionen for det første foreslået, at der i det foreliggende tilfælde anvendes en koefficient for grovhed på 10.
90
Hvad for det andet angår nødvendigheden af at sikre sanktionens afskrækkende virkning under hensyntagen til den pågældende medlemsstats betalingsevne har Kommissionen anført, at i henhold til punkt 3 i bilag I til 2023-meddelelsen er »n«-faktoren for Republikken Bulgarien 0,18.
91
På baggrund af disse forhold har Kommissionen foreslået, at størrelsen af det faste beløb beregnes i overensstemmelse med punkt 4.2 i meddelelsen af 2023 ved at multiplicere grundsatsen for det faste beløb, der er fastsat til 1000 EUR pr. dag, med koefficienten for grovhed på 10, der er fastsat i det foreliggende tilfælde, og derefter med denne medlemsstats »n«-faktor (0,18). Resultatet af disse elementer fører til et dagligt beløb på 1800 EUR, som derefter skal ganges med det antal dage, overtrædelsen har varet ved.
92
Kommissionen har derfor foreslået, at Republikken Bulgarien pålægges at betale et fast beløb på 1800 EUR pr. dag, idet det faste minimumsbeløb er 504000 EUR i overensstemmelse med punkt 5 i bilag I til meddelelsen af 2023.
93
Republikken Bulgarien har i svarskriftet principalt nedlagt påstand om, at Kommissionens påstand om pålæg af økonomiske sanktioner forkastes, og subsidiært, at beløbet nedsættes med den begrundelse, at det af Kommissionen foreslåede beløb er åbenbart uforholdsmæssigt i forhold til den angivelige overtrædelse.
94
Hvad angår overtrædelsens grovhed er denne medlemsstat af den opfattelse, at der bør tages hensyn til den politiske ustabilitet og konsekvenserne af covid-19-pandemien. I denne henseende burde Kommissionen ligeledes have taget hensyn til den omstændighed, at den eksisterende bulgarske lovgivning delvist opfylder kravene i direktiv 2019/520.
95
Selv om den nævnte lovgivning ikke udtrykkeligt henviser til direktiv 2019/520, er dette ikke til hinder for, at borgerne kan påberåbe sig direktivet og udlede rettigheder heraf.
96
Republikken Bulgarien har gjort gældende, at Kommissionen i sager vedrørende følsomme områder havde foreslået den samme koefficient for grovhed som den, den har krævet i den foreliggende sag, eller i visse af disse sager en lavere koefficient for grovhed. Denne medlemsstat har i denne forbindelse henvist til de sager, der gav anledning til dom af 7. september 2016, Kommissionen mod Grækenland (C-584/14, EU:C:2016:636), og af 26. juli 2017, Comune di Corridonia m.fl. (C-196/16 og C-197/16, EU:C:2017:589).
97
I det foreliggende tilfælde bringer virkningerne af en ufuldstændig gennemførelse af direktiv 2019/520 ikke direkte menneskers sundhed i fare og forårsager hverken skade på miljøet eller tab af Unionens egne indtægter.
98
Republikken Bulgarien har derfor nedlagt påstand om, at Domstolen forkaster påstanden om betaling af et fast beløb i det hele eller, såfremt Domstolen finder det nødvendigt at pålægge denne sanktion, at fastsætte bødens størrelse til et minimum.
99
Kommissionen har i replikken gjort gældende, at det ikke fremgår af de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag, at størrelsen af den økonomiske sanktion, der er nedlagt påstand om, er upassende, og at Domstolen bør nedsætte den.
100
Denne institution har fremhævet, at Republikken Bulgarien ikke har meddelt den nogen foranstaltninger til gennemførelse af direktiv 2019/520 før fristen for direktivets gennemførelse, dvs. den 19. oktober 2021, og heller ikke efter denne dato.
101
Under disse omstændigheder er pålæggelsen af det faste beløb en foranstaltning, der står i rimeligt forhold til det begåede traktatbrud.
102
Kommissionen har gjort gældende, at direktiv 2019/520 øger effektiviteten af rammebetingelserne på markedet for elektronisk opkrævning af vejafgifter ved at forbedre systemernes interoperabilitet og ved at indføre et retsgrundlag for grænseoverskridende udveksling af oplysninger om køretøjer og deres ejere eller indehavere, der ikke betaler vejafgifter i Unionen. Desuden vil dette direktiv bidrage til gennemførelsen af det indre marked og det digitale indre marked.
103
Kommissionen er af den opfattelse, at alle tilfælde af manglende gennemførelse og meddelelse af eventuelle foranstaltninger til gennemførelse af et EU-direktiv udgør et traktatbrud af samme grovhed, idet arten af det pågældende direktiv er uden betydning for den koefficient for grovhed, der vil blive anvendt.
104
En koefficient for grovhed på 10 ud af 20 er særligt moderat i tilfælde af manglende gennemførelse af et direktiv og fuldstændig manglende meddelelse af de nationale gennemførelsesbestemmelser.
105
Republikken Bulgarien har i duplikken anført, at Kommissionen i sin påstand om pålæg af en økonomisk sanktion burde have taget hensyn til de særlige omstændigheder vedrørende den nationale politiske situation og covid-19-pandemien, som har medført alvorlige vanskeligheder i arbejdet for den lovgivende magt, der skal gennemføre bestemmelserne i direktiv 2019/520.
106
Den omstændighed, at medlemsstaterne pålægges et fast beløb, risikerer at bringe kvaliteten af gennemførelsen af EU-direktiver i fare, idet medlemsstaterne således tilskyndes til at gennemføre dem inden for den fastsatte frist uden nødvendigvis at tage hensyn til kvaliteten af denne gennemførelse. En sådan tilgang er i strid med det proportionalitetsprincip, der er fastsat i artikel 5, stk. 4, TEU, og er ikke forenelig med Kommissionens pligt til loyalt samarbejde.
107
Kommissionen har i sit processkrift om delvis hævelse af sagen af 31. oktober 2024, henset til de fremskridt, som Republikken Bulgarien har gjort med gennemførelsen af direktiv 2019/520 siden anlæggelsen af nærværende sag, foreslået at nedsætte koefficienten for grovhed på grundlag af antallet af nationale gennemførelsesbestemmelser, som den er blevet underrettet om. Kommissionen har således foreslået, at der sondres mellem to nye overtrædelsesperioder, den første fra den 1. februar 2024, datoen for den første meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger, til den 13. februar 2024 og den anden periode, der løber fra den 14. februar 2024, datoen for den anden meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger, til datoen for afsigelsen af den dom, der skal afsiges i den foreliggende sag, eller, hvis traktatbruddet er ophørt før denne dato, indtil den dato, hvor det ophører, og at anvende en koefficient for grovhed på henholdsvis 7 og 5 på dem.
108
Kommissionen har derimod anført, at den med henblik på beregningen af det faste beløb for så vidt angår »n«-faktoren og de faste minimumsbeløb pr. medlemsstat anvender de ajourførte tal, der fremgår af dens meddelelse, der blev offentliggjort den 26. januar 2024 med titlen »Ajourføring af data, der anvendes til at beregne økonomiske sanktioner, som Kommissionen foreslår Den Europæiske Unions Domstol i traktatbrudssager« (EUT C, C/2024/1123). Den ajourførte grundsats for det faste beløb, der er foreskrevet i dette bilags punkt 2, er fastsat til 1080 EUR pr. dag, »n«-faktoren for Republikken Bulgarien, der er fastsat i bilagets punkt 3, er 0,2, og det faste minimumsbeløb for denne medlemsstat, der er fastsat i det nævnte bilags punkt 5, er på 603000 EUR.
109
Hvad angår det faste beløb har Kommissionen derfor sondret mellem tre overtrædelsesperioder og foreslået, at det daglige beløb med henblik på fastsættelsen af dette beløb, der finder anvendelse på hver af disse perioder, fastsættes på følgende måde:
–
For perioden fra den 20. oktober 2021 (dagen efter udløbet af fristen for gennemførelse af direktivet) til den 31. januar 2024 (dagen før den første meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger) multipliceres den ajourførte grundsats for det faste beløb, der var fastsat til 1080 EUR, med en koefficient for grovhed på 10 og med Republikken Bulgariens »n«-faktor på 0,2, hvilket svarer til et dagligt beløb på 2160 EUR, som skal multipliceres med det antal dage, overtrædelsen varede, dvs. 833 dage. Det faste beløb for denne periode beløber sig til 1799280 EUR.
–
For perioden fra den 1. februar 2024 (datoen for den første meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger) til den 13. februar 2024 (dagen før den anden meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger) multipliceres den ajourførte grundsats for det faste beløb (1080 EUR) med en koefficient for grovhed på 7 og med Republikken Bulgariens »n«-faktor på 0,2, hvilket svarer til et dagligt beløb på 1512 EUR, som skal multipliceres med det antal dage, overtrædelsen varede, dvs. 12 dage. Det faste beløb for denne periode beløber sig til 18144 EUR.
–
For perioden fra den 14. februar 2024 (datoen for den anden meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger) til datoen for overtrædelsens ophør eller til datoen for afsigelsen af dommen i den foreliggende sag multipliceres den ajourførte grundsats for det faste beløb (1080 EUR) med en koefficient for grovhed på 5 og med Republikken Bulgariens »n«-faktor på 0,2, hvilket svarer til et dagligt beløb på 1080 EUR, som skal multipliceres med antallet af dage mellem den første dato og en af de to andre datoer.
110
Kommissionen har tilføjet, at de beløb, som den således har fastsat, overstiger det faste minimumsbeløb på 603000 EUR for Republikken Bulgarien, som derfor ikke længere er relevant.
111
Republikken Bulgarien har i sit svar på Kommissionens processkrift om delvis hævelse af sagen anmodet om, at Domstolen forkaster påstanden om pålæggelse af en sanktion eller subsidiært at nedsætte det krævede faste beløb til et minimum.
112
Ved supplerende påstande af 15. oktober 2025, der blev indgivet på grundlag af de nye beviser, som Republikken Bulgarien havde fremlagt, har Kommissionen foreslået, at det samlede beløb for det faste beløb, der er nedlagt påstand om, fastsættes til 2458296 EUR, svarende til 1801440 EUR for perioden fra den 20. oktober 2021 til den 31. januar 2024, til 19656 EUR for perioden fra den 1. februar 2024 til den 13. februar 2024 og til 637200 EUR for perioden fra den 14. februar 2024 til den 25. september 2025.
Domstolens bemærkninger
– Anvendelsen af artikel 260, stk. 3, TEUF og hensigtsmæssigheden af at pålægge den af Kommissionen foreslåede økonomiske sanktion
113
Artikel 260, stk. 3, TEUF fastsætter i første afsnit, at når Kommissionen indbringer en sag for Domstolen i henhold til artikel 258 TEUF, fordi den finder, at den pågældende medlemsstat ikke har overholdt sin forpligtelse til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv vedtaget efter en lovgivningsprocedure, kan den, når den finder det hensigtsmæssigt, angive størrelsen af det faste beløb eller den tvangsbøde, som den under omstændighederne finder det passende, at den pågældende stat betaler. I henhold til andet afsnit i artikel 260, stk. 3, TEUF kan Domstolen, hvis den fastslår en overtrædelse, pålægge den pågældende medlemsstat at betale et fast beløb eller en tvangsbøde, der ikke overstiger det af Kommissionen anførte beløb, og betalingspligten får virkning på den dato, som Domstolen fastsætter i sin dom.
114
Eftersom det, således som det fremgår af denne doms præmis 84, er godtgjort, at Republikken Bulgarien ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse af 19. maj 2022, hverken havde vedtaget eller dermed meddelt Kommissionen de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at gennemføre bestemmelserne i direktiv 2019/520 i national ret, er det således fastslåede traktatbrud omfattet af anvendelsesområdet for artikel 260, stk. 3, TEUF.
115
Det følger af fast retspraksis, at det hvad angår muligheden for at pålægge en økonomisk sanktion tilkommer Domstolen i den enkelte sag og på grundlag af de konkrete omstændigheder, der er forelagt den, samt ud fra den grad af pression og prævention, den finder fornøden, at fastsætte egnede økonomiske sanktioner, navnlig for at forebygge gentagelse af tilsvarende tilsidesættelser af EU-retten (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblower-direktivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis).
116
Hvad angår pålæggelsen af et fast beløb skal det fastslås, at samtlige de retlige og faktiske omstændigheder i forbindelse med det fastslåede traktatbrud – nemlig den fuldstændige mangel på meddelelse af de nødvendige foranstaltninger til gennemførelse af direktiv 2019/520 efter udløbet af fristen i den begrundede udtalelse af 19. maj 2022 – udgør et tegn på, at den effektive imødegåelse af en fremtidig gentagelse af overtrædelser af EU-retten, der svarer til dem, der foreligger i denne sag, efter sin natur kræver, at der må vedtages en afskrækkende foranstaltning, såsom pålæggelse af pligt til betaling af et fast beløb (jf. i denne retning dom af 25.2.2021, Kommissionen mod Spanien (Direktivet om personoplysninger – det strafferetlige område), C-658/19, EU:C:2021:138, præmis 70, og af 29.2.2024, Kommissionen mod Irland (Audiovisuelle medietjenester), C-679/22, EU:C:2024:178, præmis 73).
– Det faste beløbs størrelse
117
Med henblik på beregningen af det faste beløb, som en medlemsstat kan pålægges at betale i medfør af artikel 260, stk. 3, TEUF, tilkommer det Domstolen under udøvelsen af sin skønsbeføjelse at fastsætte størrelsen heraf således, at det dels er tilpasset efter omstændighederne, dels er afpasset i forhold til den begåede overtrædelse. Til de i denne henseende relevante omstændigheder hører bl.a. det fastslåede traktatbruds grovhed og den periode, hvori traktatbruddet bestod, samt den pågældende medlemsstats betalingsevne (dom af 20.3.2025, Kommissionen mod Bulgarien (Direktivet om fremme af renere og mere energieffektive køretøjer til vejtransport), C-480/23, EU:C:2025:194, præmis 89 og den deri nævnte retspraksis).
118
Hvad indledningsvis angår den omstændighed, at Kommissionen med henblik på beregningen af de i den foreliggende sag omhandlede beløb har påberåbt sig den meddelelse, der blev offentliggjort den 26. januar 2024, og som er nævnt i denne doms præmis 108, er det tilstrækkeligt at bemærke, at det fremgår af sidste afsnit heri, at »Kommissionen vil anvende de ajourførte tal på afgørelser, den træffer om at indbringe en sag for Domstolen i henhold til artikel 260 i TEUF fra offentliggørelsen af denne meddelelse i EU-Tidende«.
119
Det skal under alle omstændigheder ligeledes bemærkes, at inden for rammerne af den skønsbeføjelse, som Domstolen råder over i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF, er retningslinjer som dem, der er indeholdt i Kommissionens meddelelser, og som udgør vejledende bestemmelser, der indeholder matematiske variabler, ikke bindende for Domstolen, men bidrager til at sikre gennemsigtigheden, forudsigeligheden og retssikkerheden i Kommissionens egne handlinger, når denne institution fremsætter forslag for Domstolen (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblower-direktivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 69 og den deri nævnte retspraksis).
120
Hvad indledningsvis angår den begåede tilsidesættelses grovhed kan denne ikke fastsættes ved automatisk anvendelse af en koefficient for grovhed (dom af 20.3.2025, Kommissionen mod Bulgarien (Direktivet om fremme af renere og mere energieffektive køretøjer til vejtransport), C-480/23, EU:C:2025:194, præmis 90 og den deri nævnte retspraksis). Når Kommissionen antager, at en tilsidesættelse af forpligtelsen til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv skal anses for at være lige grov, uanset hvilket direktiv der er tale om, er Kommissionen ikke i stand til at tilpasse de økonomiske sanktioner til konsekvenserne af den manglende opfyldelse af denne forpligtelse for private og offentlige interesser. Det er i denne henseende åbenbart, at de konsekvenser, som den manglende opfyldelse af de forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne, har for de berørte private og offentlige interesser, kan variere ikke blot fra medlemsstat til medlemsstat, men også alt efter det ikke-gennemførte direktivs normative indhold (dom af 22.5.2025, Kommissionen mod Bulgarien (Direktivet om åbne data og videreanvendelse af den offentlige sektors informationer), C-237/23, EU:C:2025:373, præmis 92 og den deri nævnte retspraksis).
121
Med henblik på at undersøge grovheden af den tilsidesættelse, der er konstateret i den foreliggende sag, skal det bemærkes, at forpligtelsen til at vedtage bestemmelser for at sikre en fuldstændig gennemførelse af et direktiv og forpligtelsen til at meddele Kommissionen disse foranstaltninger udgør væsentlige forpligtelser for medlemsstaterne med henblik på at sikre EU-rettens fulde virkning, og at en tilsidesættelse af disse forpligtelser derfor skal anses for at have en klar grov karakter (dom af 20.3.2025, Kommissionen mod Bulgarien (Direktivet om fremme af renere og mere energieffektive køretøjer til vejtransport), C-480/23, EU:C:2025:194, præmis 91 og den deri nævnte retspraksis).
122
I det foreliggende tilfælde skal det fremhæves, at direktiv 2019/520 er et EU-retligt instrument af en vis betydning, for så vidt som det har til formål dels at sikre interoperabilitet mellem elektroniske vejafgiftssystemer på hele Unionens vejnet, i og mellem byer, motorveje, store eller små veje, diverse anlæg, såsom tunneller eller broer og færger, dels at lette udvekslingen på tværs af landegrænser af oplysninger fra køretøjsregistre vedrørende køretøjerne og ejerne eller indehaverne af køretøjer, for hvilke der er konstateret en manglende betaling af enhver form for vejafgift i Unionen.
123
Den manglende gennemførelse af dette direktivs bestemmelser skader imidlertid EU-rettens fulde virkning og dens ensartede anvendelse.
124
I denne henseende havde Republikken Bulgarien, således som det fremgår af nærværende doms præmis 75, ikke ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse af 19. maj 2022, vedtaget en bestemmelse, der havde til formål at sikre en fuldstændig gennemførelse af direktiv 2019/520, som indeholdt en henvisning hertil, eller som var ledsaget af en sådan henvisning ved den officielle offentliggørelse i overensstemmelse med dette direktivs artikel 32, stk. 1.
125
Republikken Bulgarien har i første række påberåbt sig de omstændigheder, der henhører under såvel dens nationale politiske sammenhæng som covid-19-pandemien, omstændigheder, der ifølge denne medlemsstat burde have været taget i betragtning ved fastsættelsen af koefficienten for den i den foreliggende sag omhandlede overtrædelses grovhed. Denne argumentation kan imidlertid ikke tiltrædes af de grunde, der er anført i denne doms præmis 80-83.
126
I anden række har Republikken Bulgarien henvist til sin argumentation, der er anført i nærværende doms præmis 45-47, og som godtgør, at bestemmelserne i den eksisterende bulgarske lovgivning opfyldte en del af kravene i direktiv 2019/520, hvilket ikke er blevet bedømt af Kommissionen.
127
Det skal hertil bemærkes, at selv om en medlemsstats udsagn om, at den lovgivningsmæssige ramme, der forelå på tidspunktet for vedtagelsen af et direktiv, allerede var tilstrækkelig til at fastslå, at denne medlemsstat ikke har tilsidesat sine forpligtelser, og at den manglende gennemførelse af direktivet kun har haft en begrænset indvirkning, ganske vist ikke kan være relevant for vurderingen af, om det er hensigtsmæssigt at pålægge en sanktion som den i den foreliggende sag omhandlede, kan dette udsagn tages i betragtning med henblik på at vurdere grovheden af det omhandlede traktatbrud med henblik på beregningen af det faste beløb (dom af 22.5.2025, Kommissionen mod Bulgarien (Direktivet om åbne data og videreanvendelse af den offentlige sektors informationer), C-237/23, EU:C:2025:373, præmis 99 og den deri nævnte retspraksis).
128
I det foreliggende tilfælde var visse af de forpligtelser, der er fastsat i direktiv 2019/520, således som Kommissionen i øvrigt har anført i replikken, allerede fastsat i Kommissionens afgørelse 2009/750/EF af 6. oktober 2009 om definitionen af den europæiske elektroniske bompengetjeneste (EETS) og de tilhørende tekniske løsninger (EUT 2009, L 268, s. 11). Det er imidlertid ubestridt, således som denne institution ligeledes har anført, at direktiv 2019/520 har indført væsentlige ændringer i den tidligere lovgivning, og at det indeholder en lang række nye bestemmelser.
129
Det kan derfor ikke lægges til grund, at eksistensen af nationale bestemmelser, der var gældende forud for vedtagelsen af direktiv 2019/520, såsom dem, som Republikken Bulgarien har påberåbt sig i den foreliggende sag, kan udgøre en faktor, der i væsentlig grad reducerer den omhandlede overtrædelses grovhed. Når dette er sagt, er det ikke godtgjort, at konsekvenserne for private og offentlige interesser af det traktatbrud, der er konstateret i den foreliggende sag, har været lige så store, som de ville have været, hvis der ikke fandtes nogen bestemmelse med et indhold svarende til bestemmelserne i direktiv 2019/520 i den bulgarske retsorden.
130
Hvad dernæst angår overtrædelsens varighed fremgår det bl.a. af denne doms præmis 33 og 34, at den varede ved i næsten fire år.
131
Hvad endelig angår fastlæggelsen af Republikken Bulgariens betalingsevne følger det af Domstolens praksis, at der ved beregningsmetoden for »n«-faktoren ikke er anledning til at tage hensyn til størrelsen af denne medlemsstats befolkning (jf. i denne retning dom af 20.3.2025, Kommissionen mod Bulgarien (Direktivet om fremme af renere og mere energieffektive køretøjer til vejtransport), C-480/23, EU:C:2025:194, præmis 101 og den deri nævnte retspraksis).
132
Derimod skal Republikken Bulgariens bruttonationalprodukt (BNP) lægges til grund som den vigtigste faktor. I denne henseende skal der ligeledes tages hensyn til den seneste udvikling i denne medlemsstats BNP, som den så ud på tidspunktet for Domstolens undersøgelse af de faktiske omstændigheder (dom af 20.3.2025, Kommissionen mod Bulgarien (Direktivet om fremme af renere og mere energieffektive køretøjer til vejtransport), C-480/23, EU:C:2025:194, præmis 102 og den deri nævnte retspraksis).
133
Henset til disse betragtninger og i lyset af den skønsbeføjelse, som Domstolen er indrømmet i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF, hvorefter Domstolen for så vidt angår det faste beløb, som den pålægger betaling af, ikke må overskride det af Kommissionen anførte beløb, skal det fastslås, at den effektive imødegåelse af en fremtidig gentagelse af overtrædelser, der svarer til den, der følger af overtrædelsen af artikel 32, stk. 1, i direktiv 2019/520, og som berører EU-rettens fulde virkning, kræver, at der skal pålægges betaling af et fast beløb, som fastsættes til 1900000 EUR.
Sagsomkostninger
134
Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Republikken Bulgarien tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da denne har tabt sagen, bør det pålægges denne medlemsstat at bære dens egne omkostninger og betale de af Kommissionen afholdte omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Tiende Afdeling):
1)
Republikken Bulgarien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 32, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/520 af 19. marts 2019 om interoperabilitet mellem elektroniske vejafgiftssystemer og fremme af udvekslingen på tværs af landegrænser af oplysninger om manglende betaling af vejafgifter i Unionen, idet denne medlemsstat ikke ved udløbet af den frist, der er fastsat i den begrundede udtalelse af 19. maj 2022, har vedtaget de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme dette direktiv, og derfor ikke har meddelt Europa-Kommissionen disse bestemmelser.
2)
Republikken Bulgarien betaler et fast beløb på 1900000 EUR til Kommissionen.
3)
Republikken Bulgarien bærer sine egne omkostninger og betaler Kommissionens omkostninger.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: bulgarsk.