62023TJ0399_EXT
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena ampliada)
de 29 de octubre de 2025 (
*1
)
«Agricultura — Plan estratégico de la PAC — Reglamento (UE) 2021/2115 — Normas que regulan la ayuda a los planes estratégicos elaborados por los Estados miembros en el marco de la PAC — Aprobación de la Comisión — Denegación de la solicitud de revisión interna — Artículo 10, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 1367/2006 — Artículo 13 del Reglamento 2021/2115 — Error de Derecho — Error manifiesto de apreciación»
En el asunto T‑399/23,
ClientEarth, con domicilio en Ixelles (Bélgica),
Collectif Nourrir, con domicilio en Montreuil (Francia),
representadas por la Sra. C. Baldon y el Sr. N. Braoudakis, abogados,
partes demandantes,
contra
Comisión Europea, representada por la Sra. A.‑C. Becker, los Sres. G. Gattinara y F. Le Bot y la Sra. C. Perrin, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
República Francesa, representada por el Sr. B. Fodda, la Sra. B. Travard, el Sr. M. de Lisi y las Sras. P. Chansou y F. du Couëdic, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena ampliada),
integrado, durante las deliberaciones, por el Sr. L. Truchot, Presidente, y los Sres. H. Kanninen y M. Sampol Pucurull (Ponente), la Sra. T. Perišin y el Sr. R. Meyer, Jueces;
Secretario: Sr. P. Cullen, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
celebrada la vista el 13 de diciembre de 2024;
dicta la siguiente
Sentencia (
1
)
1
Mediante su recurso, basado en el artículo 263 TFUE, las demandantes, ClientEarth y Collectif Nourrir, solicitan la anulación de la decisión de la Comisión Europea, de 5 de mayo de 2023 (en lo sucesivo, «decisión impugnada»), por la que se denegó su solicitud de revisión interna de la Decisión de Ejecución C(2022) 6012 final de la Comisión, de 31 de agosto de 2022, por la que se aprueba el plan estratégico de la PAC 2023‑2027 de Francia para una ayuda de la Unión financiada por el Fondo Europeo Agrícola de Garantía y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (en lo sucesivo, «Decisión de aprobación»).
I. Antecedentes del litigio
2
Las demandantes son, por una parte, ClientEarth, una asociación belga sin ánimo de lucro que promueve la protección del medio ambiente, y, por otra parte, Collectif Nourrir, una asociación francesa sin ánimo de lucro que tiene por objeto la protección del medio ambiente, la puesta en contacto de asociaciones y organizaciones medioambientales y la promoción de políticas agrícolas ecológicas.
3
El 22 de diciembre de 2021, la República Francesa, con arreglo al artículo 118, apartado 1, del Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, por el que se establecen normas en relación con la ayuda a los planes estratégicos que deben elaborar los Estados miembros en el marco de la política agrícola común (planes estratégicos de la PAC), financiada con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), y por el que se derogan los Reglamentos (UE) n.o 1305/2013 y (UE) n.o 1307/2013 (DO 2021, L 435, p. 1; corrección de errores en DO 2023, L 56, p. 31, y DO L, 2024/90345), presentó a la Comisión una propuesta de plan estratégico de la política agrícola común (PAC) (en lo sucesivo, «PEPAC») para el período 2023‑2027.
4
El 31 de marzo de 2022, de conformidad con el artículo 118, apartado 2, del Reglamento 2021/2115, la Comisión, tras haber evaluado la propuesta de PEPAC elaborada por la República Francesa (en lo sucesivo, «PEPAC francés»), formuló observaciones y solicitó información adicional.
5
El 22 de abril de 2022, la República Francesa envió un escrito a la Comisión en el que le transmitía sus comentarios sobre las observaciones formuladas en el escrito de 31 de marzo de 2022 que se menciona en el anterior apartado 4.
6
El 4 de agosto de 2022, la República Francesa aportó información a la Comisión para responder a sus observaciones y presentó una versión revisada de su propuesta de PEPAC.
7
El 31 de agosto de 2022, la Comisión adoptó la Decisión de aprobación con arreglo al artículo 118, apartado 4, del Reglamento 2021/2115.
8
Mediante escrito de 3 de noviembre de 2022, las demandantes solicitaron a la Comisión que llevara a cabo una revisión interna de la Decisión de aprobación (en lo sucesivo, «solicitud de revisión interna»), en virtud del artículo 10, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos de la Unión, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (DO 2006, L 264, p. 13; en lo sucesivo, «Reglamento Aarhus»), en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2021/1767 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de octubre de 2021 (DO 2021, L 356, p. 1). Consideraban que la Comisión se había excedido en sus competencias al aprobar el PEPAC francés pese a ser incompatible con los requisitos esenciales del Reglamento 2021/2115. Con carácter subsidiario, las demandantes alegaban que la Comisión había incurrido en varios errores manifiestos de apreciación, en particular debido a la incapacidad del PEPAC francés para contribuir de forma eficaz a la consecución de los objetivos específicos, que figuran en el artículo 6, apartado 1, letras d) a f), del Reglamento 2021/2115, de mitigación del cambio climático, protección de los recursos naturales mediante la reducción de la dependencia química e interrupción y reversión de la pérdida de biodiversidad (en lo sucesivo, «objetivos medioambientales y climáticos específicos»).
9
Mediante la decisión impugnada, el miembro de la Comisión responsable de Agricultura comunicó a las demandantes que no admitía ninguna de las alegaciones jurídicas y científicas presentadas en apoyo de su solicitud de revisión interna. Por consiguiente, la Comisión consideró que esta solicitud carecía de fundamento y la denegó.
II. Pretensiones de las partes
10
Las demandantes solicitan al Tribunal General que:
–
Anule la decisión impugnada.
–
Condene en costas a la Comisión.
11
La Comisión solicita al Tribunal General que:
–
Desestime el recurso por infundado.
–
Condene en costas a las demandantes.
12
En su escrito de formalización de la intervención en apoyo de las pretensiones de la Comisión, la República Francesa solicita al Tribunal General que desestime el recurso.
III. Fundamentos de Derecho
13
En apoyo de su recurso, las demandantes invocan cuatro motivos:
–
Primer motivo, basado en varios errores sobre la competencia de la Comisión para adoptar la Decisión de aprobación.
–
Segundo motivo, basado en errores manifiestos de apreciación en relación con la contribución del PEPAC francés a la consecución del objetivo específico enunciado en el artículo 6, apartado 1, letra d), del Reglamento 2021/2115 (en lo sucesivo, «objetivo específico D») en materia de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (en lo sucesivo, «emisiones de GEI») y con las metas nacionales a largo plazo, mencionadas en el artículo 109, apartado 2, del citado Reglamento (en lo sucesivo, «metas nacionales a largo plazo»), relativas a dicho objetivo D.
–
Tercer motivo, basado en errores manifiestos de apreciación por lo que respecta a la contribución del PEPAC francés a la consecución del objetivo específico enunciado en el artículo 6, apartado 1, letra e), del Reglamento 2021/2115, en particular la protección de los recursos hídricos (en lo sucesivo, «objetivo específico E»), y a las metas nacionales a largo plazo relativas a dicho objetivo E.
–
Cuarto motivo, basado en errores manifiestos de apreciación por lo que respecta a la contribución del PEPAC francés a la consecución del objetivo específico enunciado en el artículo 6, apartado 1, letra f), del Reglamento 2021/2115, relativo a la conservación y a la recuperación de la biodiversidad (en lo sucesivo, «objetivo específico F»).
14
A este respecto, es preciso recordar que, según la jurisprudencia, el Tribunal General debe interpretar los motivos de la parte demandante atendiendo más a su contenido que a su calificación y, por tanto, proceder a la calificación de los motivos y alegaciones de la demanda (véase la sentencia de 5 de septiembre de 2014, Éditions Odile Jacob/Comisión, T‑471/11, EU:T:2014:739, apartado 51 y jurisprudencia citada).
15
Pues bien, del examen del contenido de los escritos de las demandantes se desprende que el primer motivo de la demanda no se refiere a la eventual incompetencia de la Comisión para aprobar el PEPAC francés. En efecto, mediante su primer motivo, las demandantes cuestionan la forma en que la Comisión ejerció esta competencia, alegando que esta no respetó los límites del mandato conferido por el artículo 118, apartados 4 y 6, del Reglamento 2021/2115 al adoptar la Decisión de aprobación. Las demandantes, a las que se preguntó en la vista sobre el alcance de este motivo, confirmaron esta interpretación.
16
En estas circunstancias, procede declarar que el primer motivo se compone, en realidad, de tres partes, basadas, la primera, en errores de Derecho relativos a la naturaleza y al alcance del control de la Comisión con arreglo al artículo 118, apartados 3 y 4, del Reglamento 2021/2115; la segunda, en errores de Derecho por lo que se refiere a la interpretación de los límites de las competencias de ejecución de la Comisión conferidas por el artículo 118, apartados 4 y 6, del citado Reglamento y, la tercera, en un error manifiesto de apreciación relativo al cumplimiento por parte del PEPAC francés de los elementos esenciales de dicho Reglamento.
A. Observaciones generales
17
El alcance del control jurisdiccional ejercido por el juez de la Unión Europea al examinar un recurso de anulación interpuesto en virtud del artículo 12 del Reglamento Aarhus contra una decisión sobre una solicitud de revisión interna con arreglo al artículo 10 del mismo Reglamento no difiere del alcance del control jurisdiccional que el Tribunal General ejerce sobre el fundamento de las decisiones impugnadas directamente sobre la base del artículo 263 TFUE, apartados 2 y 4, cuando dicha decisión se basa en evaluaciones técnicas y científicas complejas (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de diciembre de 2016, TestBioTech y otros/Comisión, T‑177/13, no publicada, EU:T:2016:736, apartado 81; de 18 de octubre de 2023, TestBioTech/Comisión, T‑605/21, no publicada, EU:T:2023:648, apartado 18, y de 25 de junio de 2025, ClientEarth/Consejo, T‑648/22, no publicada, EU:T:2025:631, apartado 105).
18
A este respecto, procede recordar que cuando una institución de la Unión debe efectuar evaluaciones complejas, goza de una amplia facultad de apreciación cuyo ejercicio está sujeto a un control jurisdiccional que se limita a verificar si la medida en cuestión no incurre en error manifiesto o en desviación de poder o si la autoridad competente no ha rebasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación (véase la sentencia de 15 de diciembre de 2016, TestBioTech y otros/Comisión, T‑177/13, no publicada, EU:T:2016:736, apartado 77 y jurisprudencia citada).
19
Para demostrar que una institución incurrió en un error manifiesto en la apreciación de hechos complejos que pueda justificar la anulación de un acto, las pruebas aportadas por la parte demandante deben ser suficientes para privar de plausibilidad a las apreciaciones de los hechos tenidos en cuenta en dicho acto. Sin perjuicio de este examen de plausibilidad, no corresponde al Tribunal General sustituir la apreciación de hechos complejos realizada por el autor de esta decisión por la suya propia. El motivo basado en la existencia de un error manifiesto deberá, por tanto, desestimarse si, a pesar de las pruebas aportadas por la parte demandante, cabe considerar que la apreciación controvertida sigue siendo verdadera o válida. Así sucede, en particular, cuando la decisión controvertida adolece de errores que, considerados en su conjunto, son solo de carácter menor y no pueden haber sido determinantes para la Administración (véase la sentencia de 4 de abril de 2019, ClientEarth/Comisión, T‑108/17, EU:T:2019:215, apartado 246 y jurisprudencia citada).
20
Además, la limitación del control del juez de la Unión no afecta a su deber de verificar la exactitud material de las pruebas invocadas, su fiabilidad y su coherencia, así como de comprobar si tales pruebas constituyen el conjunto de datos pertinentes que deben tomarse en consideración para apreciar una situación compleja y si son adecuados para sostener las conclusiones que se deducen de ellos (véase la sentencia de 15 de diciembre de 2016, TestBioTech y otros/Comisión, T‑177/13, no publicada, EU:T:2016:736, apartado 79 y jurisprudencia citada).
[omissis]
C. Primer motivo, basado en errores de Derecho en la interpretación y aplicación del artículo 118, apartados 3, 4 y 6, del Reglamento 2021/2115 y en un error manifiesto de apreciación por lo que se refiere al cumplimiento de los elementos esenciales de dicho Reglamento por el PEPAC francés
45
Como se desprende del anterior apartado 16, el primer motivo se divide, en esencia, en tres partes.
46
El Tribunal General estima que procede examinar, de entrada, la segunda parte del primer motivo, que tiene por objeto impugnar los límites de las competencias de ejecución de la Comisión conferidas por el artículo 118, apartados 4 y 6, del Reglamento 2021/2115 para adoptar la Decisión de aprobación, a continuación, la primera parte, relativa a la naturaleza y al alcance del control de la Comisión con arreglo al artículo 118, apartados 3 y 4, del Reglamento 2021/2115, y, por último, la tercera parte, basada en un error manifiesto de apreciación.
1.
Segunda parte del primer motivo, basada en errores de Derecho por lo que se refiere a la interpretación de los límites de las competencias de ejecución de la Comisión conferidas por el artículo 118, apartados 4 y 6, del Reglamento 2021/2115
47
La segunda parte del primer motivo se subdivide, en esencia, en dos imputaciones, basadas, la primera, en la negativa de la Comisión a admitir que un acto de ejecución, como la Decisión de aprobación, debe respetar los elementos esenciales del acto de base y, la segunda, en la negativa de la Comisión a considerar que los objetivos medioambientales y climáticos específicos son elementos esenciales del Reglamento 2021/2115.
a)
Sobre la primera imputación, basada en la negativa de la Comisión a admitir que un acto de ejecución, como la Decisión de aprobación, debe respetar los elementos esenciales del acto de base
48
Las demandantes alegan que las consideraciones expuestas en la subsección 4.1 del anexo de la decisión impugnada adolecen de un error de Derecho consistente en la negativa de la Comisión a admitir que un acto de ejecución, como la Decisión de aprobación, debe respetar los elementos esenciales del acto de base. A su juicio, la competencia de ejecución de la Comisión con arreglo al artículo 118, apartados 4 y 6, del Reglamento 2021/2115 no depende únicamente de la existencia de una delegación de poderes que la autorice a adoptar tal Decisión de aprobación, sino también de la observancia, por el acto de ejecución, de los elementos esenciales del acto de base, de conformidad con el artículo 291 TFUE.
49
La Comisión, apoyada por la República Francesa, rebate las alegaciones de las demandantes.
50
De acuerdo con el artículo 291 TFUE, apartado 1, los Estados miembros adoptarán todas las medidas de derecho interno necesarias para la ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión. Sin embargo, tal y como establece su apartado 2, cuando se requieran condiciones uniformes de ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión, estos conferirán competencias de ejecución a la Comisión o, en casos específicos debidamente justificados y en el marco de la política exterior y de seguridad común, al Consejo de la Unión Europea. Según el artículo 291 TFUE, apartado 4, en el título de los actos de ejecución, figurará la expresión «de ejecución».
51
De la Decisión de aprobación se desprende que esta se basa en el artículo 118, apartado 6, del Reglamento 2021/2115, según el cual la Comisión aprobará cada PEPAC mediante una decisión de ejecución siempre que se cumplan los requisitos mencionados en el apartado 4 de dicho artículo.
52
En estas circunstancias, la competencia de ejecución conferida a la Comisión está delimitada tanto por el artículo 291 TFUE, apartado 2, como por el artículo 118 del Reglamento 2021/2115.
53
Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el concepto de «ejecución» comprende, a la vez, la elaboración de normas de aplicación y la aplicación de normas a casos particulares mediante actos de alcance individual (véase la sentencia de 1 de marzo de 2016, National Iranian Oil Company/Consejo, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, apartado 36 y jurisprudencia citada).
54
En el presente asunto, la Decisión de aprobación tiene por objeto la aprobación de la propuesta de PEPAC francés para que este pueda producir efectos jurídicos de conformidad con el artículo 118, apartados 4 y 7, del Reglamento 2021/2115.
55
Así pues, la Decisión de aprobación acredita la conformidad de un acto nacional, a saber, el PEPAC francés, con una serie de requisitos establecidos en el Reglamento 2021/2115. Esta Decisión se dirige a la República Francesa y constituye una fase previa a la aplicación del marco jurídico nacional que regula la concesión de ayudas de la Unión a los agricultores y a otros beneficiarios sobre la base del PEPAC francés tal como ha sido aprobado.
56
A este respecto, según el artículo 118, apartado 4, del Reglamento 2021/2115, la Comisión aprobará el PEPAC propuesto siempre que se haya facilitado la información necesaria y dicho plan sea compatible con el artículo 9 y los demás requisitos establecidos en este Reglamento y en el Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común y por el que se deroga el Reglamento (UE) n.o 1306/2013 (DO 2021, L 435, p. 187), y con los actos delegados y de ejecución adoptados en virtud de dichos Reglamentos.
57
En este contexto, de la lectura conjunta de los considerandos 27, 97 y 110 y de los artículos 9 y 118 del Reglamento 2021/2115 se desprende que el procedimiento de aprobación tiene por objeto garantizar la conformidad de los PEPAC, adoptados por los Estados miembros para aplicar la PAC a nivel nacional, con las normas de la Unión, en particular con los objetivos de la PAC establecidos en el artículo 39 TFUE y precisados en dicho Reglamento.
58
De las disposiciones anteriores resulta que se ha conferido a la Comisión una competencia de ejecución para controlar la conformidad de cada propuesta de PEPAC con los requisitos establecidos en el Reglamento 2021/2115.
59
Así pues, la competencia de ejecución conferida a la Comisión por el artículo 291 TFUE y el artículo 118 del Reglamento 2021/2115 para adoptar una decisión de aprobación se limita al control de la conformidad de un tipo de acto concreto, a saber, las propuestas de PEPAC. Por ello, el respeto de los límites de esta competencia debe examinarse no solo en función de los objetivos generales esenciales de dicho Reglamento, sino también de todos los requisitos mencionados en el artículo 118, apartado 4, del Reglamento 2021/2115.
60
En el presente asunto, en la subsección 4.1 del anexo de la decisión impugnada, en respuesta al motivo de revisión basado en la falta de competencia para adoptar la Decisión de aprobación, la Comisión recuerda que, de conformidad con el artículo 13 TUE, apartado 2, cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados. A su juicio, la cuestión de si un acto ha sido adoptado sin habilitación debe apreciarse en función de la base jurídica que permite a dicha institución actuar, ya sea esta implícita o expresa. Aun suponiendo que la Comisión sobrepasara los límites de las facultades que se le confieren para adoptar un acto jurídico determinado, seguiría siendo competente para adoptarlo a pesar de la ilegalidad cometida en el ejercicio de dicha competencia. Por ello, considera que las alegaciones formuladas en apoyo de este motivo carecen de fundamento en el marco de una impugnación basada en la violación del principio de atribución de competencias.
61
En efecto, la Comisión señala, en la decisión impugnada, que el artículo 118, apartados 4 y 6, del Reglamento 2021/2115 le confiere expresamente la competencia para aprobar las propuestas de PEPAC de los Estados miembros. Precisa que las decisiones de aprobación adoptadas sobre esta base no tienen por objeto modificar o completar el acto de base, a saber, dicho Reglamento, ni elaborar normas de aplicación. En este contexto, recuerda que los PEPAC son elaborados por los Estados miembros, de conformidad con el artículo 104 del citado Reglamento, con el fin de ejecutar la ayuda de la Unión para la consecución de los objetivos específicos que figuran en su artículo 6, apartados 1 y 2, y deben cumplir todos los requisitos establecidos en dicho Reglamento.
62
Así, en la decisión impugnada, la Comisión considera que debe verificar si las alegaciones formuladas en apoyo del motivo basado en su incompetencia para aprobar el PEPAC francés demuestran la existencia de infracciones del Reglamento 2021/2115, de los actos delegados o de los actos de ejecución adoptados en aplicación de este, cuyas supuestas infracciones deben examinarse con arreglo al artículo 10, apartado 1, del Reglamento Aarhus, dado que constituyen el «Derecho medioambiental» en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f), del Reglamento Aarhus.
63
No obstante, procede señalar que la imputación, formulada de manera autónoma por las demandantes, según la cual la Comisión incurrió en error de Derecho al considerar que un acto de ejecución, como la Decisión de aprobación, no tiene que respetar los elementos esenciales del acto de base no constituye una cuestión de Derecho medioambiental en el sentido del Reglamento Aarhus. Por lo tanto, aun suponiendo que estuviera fundada, esta imputación no llevaría a declarar un incumplimiento del Derecho medioambiental, en el sentido del Reglamento Aarhus, que pudiera dar lugar a la anulación de la decisión impugnada. En efecto, tal y como ha señalado la Comisión, en el marco de una revisión interna, solo está obligada a examinar la solicitud en la medida en que el autor de esta alegue que el acto administrativo de que se trate vulnera el Derecho medioambiental (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de marzo de 2018, TestBioTech/Comisión, T‑33/16, EU:T:2018:135, apartados 48, 68 y 78).
64
A este respecto, debe recordarse que no existe ninguna disposición de los Tratados que obligue al juez de la Unión a examinar, en cualquier caso, el fundamento de los motivos o alegaciones formulados en apoyo de las pretensiones de las que conoce. Por el contrario, el juez de la Unión puede, en particular, por razones relativas a una administración eficaz de la justicia, abstenerse de examinar el fundamento de los motivos que deben declararse inadmisibles o inoperantes (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de septiembre de 2022, HIM/Comisión, C‑500/21 P, no publicada, EU:C:2022:741, apartados 72 y 73).
65
Dado que la presente imputación formulada por las demandantes es inoperante, no procede examinar su fundamento.
66
Por consiguiente, procede desestimar la primera imputación de la segunda parte por inoperante.
b)
Sobre la segunda imputación, basada en la negativa de la Comisión a considerar que los objetivos medioambientales y climáticos específicos del Reglamento 2021/2115 son elementos esenciales
67
Las demandantes imputan a la Comisión haberse negado a considerar, en la decisión impugnada, que los objetivos medioambientales y climáticos específicos son elementos esenciales del Reglamento 2021/2115 en el sentido de la jurisprudencia relativa al artículo 291 TFUE.
68
La Comisión, apoyada por la República Francesa, rebate las alegaciones de las demandantes.
69
En el presente asunto, en la subsección 3.2 del anexo de la decisión impugnada, la Comisión estima que los objetivos medioambientales y climáticos específicos no constituyen elementos centrales de la PAC. A su juicio, no existe una jerarquía entre los objetivos específicos enunciados en el artículo 6 del Reglamento 2021/2115, que se derivan del artículo 105 de dicho Reglamento.
70
Por otra parte, según la subsección 3.3 del anexo de la decisión impugnada, la aprobación de un PEPAC debe producirse cuando la estrategia de intervención que contiene y sus elementos sean adecuados para alcanzar los objetivos establecidos en el Reglamento 2021/2115 y dicho plan sea compatible con ese mismo Reglamento y con el Reglamento 2021/2116.
71
Así pues, dado que la Comisión no incurrió en error de Derecho al considerar, en la decisión impugnada, que la Decisión de aprobación debía cumplir todos los requisitos establecidos por el Reglamento 2021/2115, incluido su artículo 118, apartado 4, y aquellos a los que se remite dicho artículo, en particular la consecución de los objetivos medioambientales y climáticos específicos, su negativa a calificar estos objetivos generales de esenciales no afecta a la legalidad de la decisión impugnada.
72
Por consiguiente, procede desestimar la segunda imputación por inoperante y, en consecuencia, la segunda parte del primer motivo en su totalidad.
2.
Primera parte del primer motivo, basada en errores de Derecho relativos a la naturaleza y al alcance del control de la Comisión con arreglo al artículo 118, apartados 3 y 4, del Reglamento 2021/2115
73
La primera parte del primer motivo se subdivide en dos imputaciones, basadas, por un lado, en un error de Derecho por lo que respecta a la naturaleza del control ejercido por la Comisión sobre las propuestas de PEPAC con arreglo al artículo 118, apartados 3 y 4, del Reglamento 2021/2115 y, por otro lado, en un error de Derecho relativo a la inobservancia por parte de la Comisión del alcance de su control sobre las propuestas de PEPAC.
a)
Sobre la primera imputación, basada en un error de Derecho por lo que respecta a la naturaleza del control ejercido por la Comisión sobre las propuestas de PEPAC con arreglo al artículo 118, apartados 3 y 4, del Reglamento 2021/2115
74
Las demandantes alegan, en esencia, que las consideraciones expuestas en la sección 3 del anexo de la decisión impugnada adolecen de un error de Derecho por lo que respecta a la naturaleza del control ejercido por la Comisión sobre las propuestas de PEPAC con arreglo al artículo 118, apartados 3 y 4, del Reglamento 2021/2115. A su juicio, la Comisión adopta una interpretación excesivamente restrictiva, que se limita a verificar el cumplimiento del requisito formal relativo a la comunicación de toda la información necesaria sobre la propuesta de PEPAC. La autonomía de los Estados miembros en la concepción de la estrategia de intervención de sus PEPAC sigue estando supeditada al respeto del marco y de los objetivos establecidos en dicho Reglamento.
75
Por un lado, las demandantes imputan a la Comisión haber incurrido, en la subsección 3.3 del anexo de la decisión impugnada, en un error de Derecho por lo que respecta a la naturaleza de las observaciones dirigidas a la República Francesa con arreglo al artículo 118, apartado 3, del Reglamento 2021/2115. A su juicio, la Comisión desnaturalizó el alcance de dichas observaciones al minimizar los aspectos no conformes con el citado Reglamento.
76
Por otro lado, las demandantes consideran que el papel central de la Comisión en la fase de aprobación de las propuestas de PEPAC se deriva tanto del artículo 118, apartado 4, del Reglamento 2021/2115 como de la estructura general de dicho Reglamento. Según las demandantes, este artículo, en relación con los artículos 109, apartado 2, y 111, párrafo primero, letra c), del mismo Reglamento, exige que cada propuesta de PEPAC cumpla los requisitos de fondo, en particular su artículo 9, y otros requisitos establecidos en el citado Reglamento. A este respecto, solo un control del cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo permite, por una parte, evaluar concretamente el impacto de la propuesta de PEPAC, cuestionar las explicaciones y las decisiones adoptadas por el Estado miembro y señalar las posibles incompatibilidades y las deficiencias persistentes y, por otra parte, garantizar el carácter común de la PAC evitando cualquier riesgo de renacionalización.
77
Así, las demandantes consideran que el control de los requisitos de fondo que incumbe a la Comisión debe basarse no solo en los análisis que se esperan de los Estados miembros en virtud del Reglamento 2021/2115, sino también en sus propios conocimientos y, en su caso, en los informes de análisis disponibles al respecto. Por lo tanto, ni la complejidad del asunto ni el plazo para aprobar cada propuesta pueden justificar una reducción del grado de control ejercido sobre las propuestas de PEPAC.
78
En el marco de esta imputación, las demandantes impugnan la interpretación que hace la Comisión, en la decisión impugnada, del artículo 118, apartados 3 y 4, del Reglamento 2021/2115.
79
Procede examinar el marco jurídico que confiere a la Comisión tal facultad de aprobación de las propuestas de PEPAC antes de verificar la existencia de un supuesto error de Derecho en la respuesta dada, en la decisión impugnada, a la solicitud de revisión interna de las demandantes.
1) Sobre la naturaleza del control ejercido con arreglo al artículo 118, apartados 3 y 4, del Reglamento 2021/2115
80
Procede recordar que la interpretación de una disposición del Derecho de la Unión exige tomar en consideración no solamente su tenor, sino también el contexto en el que se inscribe, así como los objetivos y la finalidad que persigue el acto del que forma parte, e incluso su génesis [véanse, en ese sentido, las sentencias de 25 de junio de 2020, A y otros (Aerogeneradores en Aalter y Nevele), C‑24/19, EU:C:2020:503, apartado 37, y de 3 de septiembre de 2024, Illumina y Grail/Comisión, C‑611/22 P y C‑625/22 P, EU:C:2024:677, apartados 126 y 127 y jurisprudencia citada].
81
El artículo 118 del Reglamento 2021/2115 regula el procedimiento de evaluación y de aprobación de cada propuesta de PEPAC. Su apartado 1 establece que cada Estado miembro debe presentar a la Comisión una propuesta de PEPAC.
82
El artículo 118, apartado 2, del Reglamento 2021/2115 dispone que la Comisión debe evaluar el PEPAC presentado con respecto a su integridad, a su cohesión y a su coherencia con los principios generales del Derecho de la Unión, con el citado Reglamento y con los actos delegados y de ejecución adoptados en virtud de este y con el Reglamento 2021/2116, a su contribución efectiva al logro de los objetivos específicos contemplados en el artículo 6, apartados 1 y 2, del propio Reglamento 2021/2115 y a su impacto sobre el correcto funcionamiento del mercado interior y la distorsión de la competencia y sobre el nivel de carga administrativa para los beneficiarios y la Administración.
83
Según el artículo 118, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento 2021/2115, la Comisión podrá dirigir observaciones a los Estados miembros en un plazo de tres meses a partir de la fecha de presentación de la propuesta de PEPAC. Su párrafo segundo establece que el Estado miembro está obligado a aportarle toda la información adicional que sea necesaria y, cuando proceda, a revisar la propuesta de PEPAC.
84
El artículo 118, apartado 4, del Reglamento 2021/2115 establece los criterios de aprobación de las propuestas de PEPAC. En primer término, que se haya presentado a la Comisión la información necesaria a la que se refiere el artículo 118, apartado 3, de ese mismo Reglamento y, en segundo término, que la propuesta de PEPAC sea compatible con el artículo 9 del Reglamento 2021/2115 y con los demás requisitos establecidos en dicho Reglamento y en el Reglamento 2021/2116, así como con los actos delegados y de ejecución adoptados en aplicación de los citados Reglamentos. La aprobación se basará exclusivamente en actos que sean jurídicamente vinculantes para los Estados miembros.
85
En primer lugar, por un lado, del tenor del artículo 118 del Reglamento 2021/2115 se desprende, según su apartado 3, que las observaciones de la Comisión no solo pueden referirse a la presentación de información adicional, sino que también pueden conducir a una revisión de la propuesta de PEPAC. El uso de la expresión «cuando proceda» implica que la necesidad de introducir modificaciones depende de la naturaleza de dichas observaciones. Así, las observaciones de la Comisión pueden identificar la existencia de incompatibilidades entre la propuesta de PEPAC y los requisitos establecidos en el artículo 118, apartado 4, del Reglamento 2021/2115. Por consiguiente, el Estado miembro estará obligado a modificarla para obtener la aprobación de la Comisión. Sin embargo, estas observaciones también pueden contener sugerencias sobre la manera en que el Estado miembro podría mejorar su propuesta de PEPAC, o incluso preguntas sobre determinados aspectos de este, sin que ello requiera ninguna revisión.
86
Además, cabe recordar que las observaciones de la Comisión sobre cada propuesta de PEPAC solo constituyen una medida intermedia en el proceso de elaboración del PEPAC. En efecto, el artículo 118, apartado 4, del Reglamento 2021/2115 establece que la aprobación es el resultado del examen de la propuesta revisada de PEPAC.
87
Por otro lado, según el artículo 118, apartado 4, del Reglamento 2021/2115, la Comisión ejercerá un doble control sobre la propuesta de PEPAC, a saber, por una parte, sobre su completitud a la luz de toda la información necesaria y, por otra parte, sobre su compatibilidad con los requisitos enumerados taxativamente en el Derecho de la Unión.
88
En segundo lugar, la interpretación contextual corrobora la interpretación literal mencionada en los anteriores apartados 83 a 87.
89
Según el artículo 118 del Reglamento 2021/2115, de entrada, la Comisión evalúa cada propuesta de PEPAC en relación con una lista exhaustiva de criterios enunciados en su apartado 2. La Comisión evalúa su integridad, su cohesión y su coherencia con los principios generales del Derecho de la Unión, con dicho Reglamento, con los actos delegados y de ejecución adoptados en aplicación de este y con el Reglamento 2021/2116, su contribución efectiva a la consecución de los objetivos específicos contemplados en el artículo 6, apartados 1 y 2, del Reglamento 2021/2115 y su impacto sobre el correcto funcionamiento del mercado interior y la distorsión de la competencia y sobre el nivel de carga administrativa para los beneficiarios y la Administración. La segunda frase de este artículo precisa que la evaluación abordará, «en particular», la idoneidad de una serie de elementos que componen estas propuestas. El uso de tal expresión indica que no se trata de una evaluación adicional, sino de uno de los componentes de esta fase.
90
A continuación, la Comisión inicia un procedimiento con el Estado miembro en el que va a poder presentar observaciones de conformidad con el artículo 118, apartado 3, del Reglamento 2021/2115. Como se ha mencionado en los anteriores apartados 83 y 85, dicho artículo precisa que el contenido de estas observaciones depende de los resultados de la evaluación de cada propuesta de PEPAC que la Comisión ha tenido que realizar previamente. No se prevé que dichas observaciones se limiten únicamente a los problemas de compatibilidad con el citado Reglamento. Este artículo establece también las posibles consecuencias que deben extraerse de dichas observaciones.
91
Por último, tras un diálogo con el Estado miembro, la Comisión adopta una decisión de ejecución sobre la aprobación de la propuesta de PEPAC, eventualmente modificada a raíz de sus observaciones, siempre que esta última sea compatible con los requisitos establecidos en la normativa de la Unión mencionados en el artículo 118, apartado 4, del Reglamento 2021/2115. En este contexto, cabe señalar que el artículo 118, apartado 5, de dicho Reglamento precisa que la aprobación debe tener lugar a más tardar seis meses después de la presentación de la propuesta de PEPAC por el Estado miembro interesado y que esta no comprenderá la información que figura en el artículo 113, letra c), ni la que figura en los anexos I a IV de la propuesta de PEPAC a que se refiere su artículo 107, apartado 2, letras a) a d), y que contiene, respectivamente, la evaluación ex ante, incluida la evaluación estratégica medioambiental, el análisis de la situación en términos de debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades (en lo sucesivo, «análisis DAFO»), la consulta a los socios y la ayuda específica al algodón con arreglo al artículo 115, apartados 1 a 4, del mismo Reglamento.
92
Por otra parte, el artículo 1, apartado 2, del Reglamento 2021/2115 recuerda que la Comisión aprueba los PEPAC y que los Estados miembros los elaboran.
93
Por lo que se refiere a la función de los Estados miembros, según el artículo 104, apartado 1, del Reglamento 2021/2115, estos establecerán PEPAC para ejecutar la ayuda de la Unión financiada por el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader).
94
A este respecto, según el artículo 8 del Reglamento 2021/2115, los Estados miembros perseguirán los objetivos establecidos en los artículos 5 y 6 de este Reglamento, concretando las intervenciones sobre la base de los tipos de intervenciones que se contemplan en dicho Reglamento de acuerdo con su evaluación de necesidades y con los requisitos comunes establecidos en el mismo Reglamento.
95
En este contexto, los artículos 9 a 84 del Reglamento 2021/2115 determinan los tipos de intervenciones y los requisitos comunes que deben aplicar los Estados miembros para garantizar el carácter común de la PAC. Los artículos 107 a 115 de dicho Reglamento establecen requisitos relativos al contenido de los PEPAC. Se trata de documentos de orientación sobre la estrategia adoptada por cada Estado miembro para aplicar la PAC.
96
Por lo que respecta a la Comisión, en primer término, tal y como se desprende, en particular, del artículo 152 del Reglamento 2021/2115, esta adopta los distintos actos delegados necesarios para la aplicación de este Reglamento. En segundo término, se encarga de adoptar actos de ejecución, como se desprende de los artículos 11, apartado 2, 37, apartado 6, 38, apartado 6, 59, apartado 8, 117, 123, apartado 5, 126, apartado 5, 133, 134, apartado 14, 143, apartado 4, 148 y 150, apartado 3, de dicho Reglamento. En tercer término, según los artículos 120 a 143 del mismo Reglamento, la Comisión garantiza el seguimiento y la evaluación de la aplicación de los PEPAC tal como han sido aprobados por los Estados miembros.
97
Así pues, del Reglamento 2021/2115 se desprende un reparto de tareas entre los Estados miembros y la Comisión que favorece una mayor subsidiariedad dentro de un marco común que debe garantizar la adecuación de las decisiones adoptadas a nivel nacional con las prioridades y los objetivos de la Unión.
98
En tercer lugar, la interpretación teleológica corrobora la interpretación literal y contextual mencionada en los anteriores apartados 83 a 97.
99
En este contexto, procede recordar, de entrada, que, según el artículo 4 TFUE, apartado 2, las competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros se aplican, entre otros, en el ámbito de la agricultura.
100
Además, el artículo 5 del Reglamento 2021/2115 recuerda que los objetivos de la PAC deben perseguirse respetando el principio de subsidiariedad.
101
En este contexto, según el considerando 3 del Reglamento 2021/2115, el nuevo régimen de gestión de la PAC sigue ahora un nuevo enfoque basado en la idea de que la Unión debe fijar los parámetros esenciales de esta política, mientras que los Estados miembros deben asumir mayor responsabilidad por lo que se refiere a la manera en que cumplen los objetivos y se alcanzan las metas. Por ende, una mayor subsidiariedad permite tener más en cuenta las condiciones y necesidades locales y el carácter particular de la actividad agrícola. A este respecto, de los considerandos 27, 96 y 97 de dicho Reglamento se desprende que este último establece una transmisión de responsabilidad a los Estados miembros.
102
Así, el nuevo régimen de gestión de la PAC establecido por el legislador de la Unión se basa en un sistema de colaboración que deja a los Estados miembros un margen de maniobra para adaptar las intervenciones a las necesidades y a los requisitos específicos de su agricultura nacional, al tiempo que prevé un control de la Unión para garantizar su compatibilidad con la PAC (auto de 17 de octubre de 2024, Complejo Agrícola Las Lomas/Comisión, T‑729/22, EU:T:2024:711, apartado 70).
103
De todos los elementos mencionados anteriormente se desprende, por un lado, que las observaciones formuladas por la Comisión con arreglo al artículo 118, apartado 3, del Reglamento 2021/2115 no tienen carácter vinculante en sí mismas, sino que su contenido debe llevar al Estado miembro autor de la propuesta de PEPAC a introducir en ella modificaciones si dichas observaciones ponen de manifiesto la existencia de incompatibilidades con los requisitos establecidos en el artículo 118, apartado 4, de este Reglamento que constituyan obstáculos para la aprobación de dicho plan, y, por otro lado, que, en virtud de esa misma disposición, la Comisión debe garantizar un control de la compatibilidad de las propuestas de PEPAC con los requisitos establecidos en la normativa de la Unión mencionados en el citado apartado.
2) Sobre la interpretación de la Comisión en la decisión impugnada
104
En la subsección 3.3 del anexo de la decisión impugnada, la Comisión recuerda, de entrada, que la aprobación de cada propuesta de PEPAC comprende tres etapas, a saber, la evaluación, después, la presentación de observaciones y, por último, la aprobación. A su juicio, el artículo 118, apartados 2 y 4, del Reglamento 2021/2115 la obliga a aprobar una propuesta de PEPAC cuando se demuestre que su estrategia de intervención y sus elementos son adecuados para alcanzar los objetivos fijados en dicha propuesta y que es compatible con ese mismo Reglamento y con el Reglamento 2021/2116. Aclara que la aprobación se basa únicamente en elementos jurídicamente vinculantes para los Estados miembros.
105
Además, la Comisión recuerda que, por lo que respecta a las observaciones dirigidas a los Estados miembros con arreglo al artículo 118, apartado 3, del Reglamento 2021/2115, estas constituyen una etapa intermedia en el proceso de aprobación del PEPAC, que puede ir seguida de otras comunicaciones con los Estados miembros sobre aspectos específicos de sus propuestas de PEPAC. Según la Comisión, en función de las dificultades identificadas durante la evaluación, en primer término, sus observaciones pueden invitar o solicitar al Estado miembro que rectifique determinados elementos de la propuesta de PEPAC que pueden ser incompatibles con el artículo 9 de dicho Reglamento, con otros requisitos del mismo Reglamento o con el Reglamento 2021/2116. En segundo término, estas observaciones pueden incluir invitaciones o sugerencias sobre cómo mejorar la coherencia de las intervenciones, el nivel de ambición del PEPAC en su conjunto, en relación con los objetivos medioambientales y climáticos específicos, o la ambición en cuanto a los objetivos específicos, el diseño de las intervenciones y su coherencia, así como sugerencias sobre cómo reducir la carga administrativa en la ejecución de dicho plan. En tercer término, estas observaciones pueden referirse a elementos de la propuesta de PEPAC que no sean claros, estén incompletos, carezcan de detalles, susciten dudas o requieran una explicación adicional o una mejora, aunque se trate de elementos que los Estados miembros puedan elegir o diseñar por sí mismos.
106
Por ello, la Comisión considera que la respuesta de un Estado miembro a sus observaciones puede variar en función de su contenido y que no conduce sistemáticamente a una modificación de la propuesta de PEPAC, ya que una aclaración o una explicación adicional pueden ser suficientes.
107
Por lo que respecta, más concretamente, al requisito de adecuación, la Comisión precisa que este se cumple cuando la estrategia de intervención propuesta se ajuste al análisis DAFO y a la definición de las necesidades, cuando su arquitectura medioambiental y climática sea coherente con los objetivos nacionales basados en la normativa de la Unión enumerados en el anexo XIII del Reglamento 2021/2115 y pueda contribuir a ellos y cuando la estrategia de intervención, en su conjunto, esté destinada a contribuir eficazmente a los objetivos específicos definidos en dicho Reglamento y pueda contribuir a ellos.
108
A continuación, la Comisión insiste en el hecho de que, por un lado, el Reglamento 2021/2115 atribuye determinadas tareas y decisiones exclusiva o principalmente a los Estados miembros, en particular sus artículos 115, apartado 2, y 103, o excluye elementos del procedimiento de aprobación, como sus artículos 113, letra c), y 118, apartado 5. Por otro lado, según la Comisión, este Reglamento limita el alcance de su examen por lo que respecta a determinados elementos de las propuestas de PEPAC, en particular cuando se siguen determinados procedimientos establecidos o cuando el elemento considerado ha sido diseñado o calculado utilizando los métodos establecidos por este.
109
Por último, la Comisión considera que el Reglamento 2021/2115 no la faculta para imponer a los Estados miembros la forma en que deben aplicarse en detalle determinadas intervenciones o elementos de dicho Reglamento o un nivel mínimo de ambición por lo que respecta a los objetivos perseguidos o los indicadores de impacto ni para establecer las modalidades detalladas de la aplicación de los requisitos en materia de condicionalidad. A su juicio, de conformidad con el nuevo marco normativo, que ofrece una mayor flexibilidad a los Estados miembros, tal nivel de control se deriva de los límites que el citado Reglamento le impone en el proceso de aprobación de las propuestas de PEPAC y de reparto de tareas entre la Comisión y los Estados miembros en la preparación, evaluación y aprobación de dichas propuestas.
110
Por lo tanto, la Comisión no incurrió en error de Derecho alguno por lo que se refiere a la interpretación del artículo 118, apartado 4, del Reglamento 2021/2115 al constatar que su función en el marco de la evaluación y de la aprobación de cada propuesta de PEPAC se limita a garantizar su compatibilidad con una lista de requisitos derivados del Derecho de la Unión, en particular apreciando la contribución de dicha propuesta a los objetivos de esa normativa.
111
Las alegaciones formuladas por las demandantes no desvirtúan tal constatación.
112
En primer término, de la decisión impugnada no se desprende que la Comisión considere que su control se limita al cumplimiento de un requisito formal, sino de un conjunto de requisitos específicos, tal y como resulta de los elementos mencionados en los anteriores apartados 104 y 107.
113
En segundo término, por lo que respecta a la alegación de que la Comisión debe basarse, al examinar las propuestas de PEPAC, no solo en los análisis que se esperan de los Estados miembros en virtud del Reglamento 2021/2115, sino también en sus propios conocimientos y, en su caso, en los informes externos, procede recordar que dicho Reglamento establece un reparto específico de funciones entre la Comisión y los Estados miembros en materia de análisis fácticos.
114
A este respecto, el nuevo modelo de aplicación de la PAC, tal como resulta del Reglamento 2021/2115, en particular de sus considerandos 99 y 100, hace hincapié en la importancia del análisis previo de la situación nacional y en la identificación de las necesidades nacionales específicas para diseñar los PEPAC. Según dicho Reglamento, este proceso debe promover una mayor subsidiariedad dentro de un marco común de la Unión.
115
A tal fin, el Reglamento 2021/2115 atribuye a los Estados miembros la realización de los análisis del contexto agrícola, tanto a nivel nacional como regional. El primero de estos análisis, previsto en el artículo 108 de este Reglamento, se refiere a la evaluación de las necesidades, el segundo, con arreglo al artículo 115, apartado 2, del mismo Reglamento, es el análisis DAFO y, el tercero, establecido en el artículo 139 de dicho Reglamento, denominado «análisis ex ante», tiene por objeto apreciar el impacto de la propuesta de PEPAC según varios criterios, entre ellos su contribución a la consecución de los objetivos específicos.
116
Asimismo, el artículo 118, apartado 5, párrafo segundo, del Reglamento 2021/2115 establece, en particular, que la aprobación no se refiere a la información mencionada en el anterior apartado 115.
117
Así pues, el procedimiento de aprobación no obliga a la Comisión a asumir los análisis realizados por los Estados miembros que se mencionan en el apartado 115 anterior ni a completarlos con otros análisis.
118
En el presente asunto, la Comisión no incurrió en error de Derecho en la decisión impugnada, en particular en la subsección 3.3 de su anexo, cuando recordó que, a efectos de la evaluación de las propuestas de PEPAC, el Reglamento 2021/2115 no le confiere facultades de investigación que le permitan llevar a cabo sus propias investigaciones o incluso comprobaciones y controles de la información en la que se basaban esas propuestas. Del mismo modo, la mera constatación realizada por la Comisión, en la misma subsección del anexo de la decisión impugnada, según la cual, además de dicha información, puede utilizar, para la evaluación de las propuestas de PEPAC, otra información de la que ya disponga no constituye un error de Derecho por lo que se refiere a la naturaleza del control previsto en el artículo 118, apartado 4, del citado Reglamento.
119
En tercer término, de la respuesta de la Comisión en la subsección 3.3 del anexo de la decisión impugnada no se desprende que hubiera considerado que la intensidad de su control sobre las propuestas de PEPAC en el marco del procedimiento de aprobación se veía reducida debido a la complejidad del tema y al plazo de seis meses en el que debía aprobarlas tras su presentación, de conformidad con el artículo 118, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento 2021/2115.
120
En efecto, en la decisión impugnada, la Comisión se limita a recordar los límites de su control, tal y como se desprende del artículo 118, apartados 2 y 4, del Reglamento 2021/2115, subrayando que la elaboración de los PEPAC se basa en un análisis prospectivo de un período de al menos cinco años, lo que implica un nivel considerable de incertidumbre sobre la evolución futura del sector agrícola.
121
Por consiguiente, de todas las consideraciones anteriores resulta que la Comisión no incurrió en error de Derecho en la decisión impugnada al recordar las particularidades del procedimiento de aprobación de las propuestas de PEPAC con arreglo al artículo 118, apartados 3 y 4, del Reglamento 2021/2115.
122
Por lo tanto, procede desestimar por infundada la primera imputación de la primera parte.
b)
Sobre la segunda imputación, basada en el error de Derecho relativo al alcance del control ejercido por la Comisión sobre la estrategia de intervención con arreglo al artículo 118, apartado 4, del Reglamento 2021/2115
123
Las demandantes alegan que la decisión impugnada adolece de un error de Derecho por lo que respecta al alcance del control que la Comisión debe ejercer con arreglo al artículo 118, apartados 2 y 4, del Reglamento 2021/2115. A su juicio, la Comisión no debe limitarse a un control global de la estrategia de intervención y de la contribución global de la propuesta de PEPAC francés en relación con los objetivos específicos, sino que debe analizar la eficacia de las medidas incluidas en dicho PEPAC para contribuir a su consecución.
124
Las demandantes consideran que la Comisión debe apreciar, por un lado, la contribución efectiva de la estrategia de intervención, es decir, su capacidad para producir los resultados deseados o pretendidos, y, por otro lado, la contribución coherente de la arquitectura medioambiental a las metas nacionales a largo plazo relativas a los objetivos medioambientales y climáticos, a saber, la contribución de esta arquitectura a la consecución de dichas metas en la medida de la importancia del PEPAC para alcanzarlos en el sector agrícola. A tal fin, es necesario examinar las medidas esenciales previstas en el PEPAC francés para responder a las necesidades prioritarias y alcanzar los objetivos medioambientales y climáticos específicos o las citadas metas nacionales a largo plazo.
125
La Comisión, apoyada por la República Francesa, rebate las alegaciones de las demandantes.
126
Según el artículo 118, apartado 2, del Reglamento 2021/2115, mencionado en el anterior apartado 89, la Comisión debe evaluar, en particular, la contribución efectiva de la propuesta de PEPAC a la consecución de los objetivos específicos enunciados en el artículo 6, apartados 1 y 2, de dicho Reglamento. Esta evaluación abordará, «en particular», la idoneidad de una serie de elementos que componen la propuesta de PEPAC.
127
El procedimiento de aprobación prevé que la Comisión se asegure de la capacidad de la estrategia de intervención contenida en la propuesta de PEPAC para producir efectos concretos y coordinados con el fin de alcanzar los objetivos específicos establecidos en el artículo 6, apartados 1 y 2, del Reglamento 2021/2115.
128
A este respecto, el artículo 109 del Reglamento 2021/2115, relativo a la estrategia de intervención, precisa que esta debe describir, en particular, de qué manera las intervenciones permiten alcanzar las metas, incluidas las fijadas para los objetivos medioambientales y climáticos específicos, y de qué manera son coherentes y compatibles entre sí. Lo mismo cabe afirmar de la asignación de recursos financieros, que debe estar justificada y ser adecuada para alcanzar dichas metas. Además, el artículo 109, apartado 2, letra a), del mismo Reglamento añade que esta estrategia de intervención debe demostrar su coherencia y la complementariedad de las intervenciones relacionadas con los objetivos específicos, proporcionando, en particular, una descripción general de la arquitectura medioambiental y climática en la que se describa la manera en que se aplica cada norma en materia de buenas condiciones agrarias y medioambientales (en lo sucesivo, «BCAM»), la contribución global de la condicionalidad a los objetivos medioambientales y climáticos específicos, la complementariedad entre varias formas de ayuda dirigidas a la consecución de los mismos objetivos específicos, el modo de alcanzar la mayor contribución global fijada en el artículo 105 de dicho Reglamento y la forma en que esta arquitectura medioambiental y climática debe contribuir a las metas nacionales a largo plazo y ser coherente con ellas.
129
Por lo que respecta a la mayor ambición en relación con los objetivos medioambientales y climáticos específicos, el artículo 105 del Reglamento 2021/2115 establece que los Estados miembros intentarán efectuar una mayor contribución global a su consecución, en comparación con la contribución global efectuada para la consecución del objetivo previsto en la normativa anterior en el período 2014‑2020. Añade que los PEPAC explicarán cómo pretenden aportar esa mayor contribución global.
130
Además, procede recordar que el nuevo modelo de aplicación en el que se basa el Reglamento 2021/2115 pretende promover una mayor subsidiariedad al conferir a los Estados miembros un margen de apreciación adicional para la configuración particular de las intervenciones contenidas en cada PEPAC.
131
A tal efecto, el Reglamento 2021/2115 fija los parámetros esenciales para la aplicación de la PAC, a saber, los objetivos de la Unión, los tipos de intervenciones y los requisitos comunes cuyo cumplimiento garantiza la Comisión en el marco del procedimiento de aprobación previsto en el artículo 118 de dicho Reglamento.
132
En este contexto, el Reglamento 2021/2115 no incluye ningún mecanismo de ajuste ni intervenciones dentro de la estrategia de intervención por lo que respecta a su contribución a la consecución de los objetivos medioambientales y climáticos específicos ni la participación del PEPAC en la consecución de las metas nacionales a largo plazo relativas a los objetivos medioambientales y climáticos.
133
Así pues, el Reglamento 2021/2115 exige a cada Estado miembro que elabore un PEPAC que aporte una contribución efectiva a la consecución de los objetivos específicos enunciados en el artículo 6, apartados 1 y 2, de dicho Reglamento, cuya consecución se mide mediante indicadores y metas.
134
Sin embargo, el Reglamento 2021/2115 no impone a los Estados miembros una obligación de resultado al aplicar la PAC, sino una obligación de medios. En efecto, la formulación de los objetivos generales y específicos confirma que los Estados miembros no están obligados a alcanzar un resultado determinado y cuantificado con precisión. A este respecto, el artículo 5, letra b), de dicho Reglamento establece que la ayuda del FEAGA y del Feader contribuirá a la consecución de diversos objetivos generales, en particular el de «apoyar y reforzar la protección del medio ambiente». Así, por lo que respecta a los objetivos medioambientales y climáticos específicos, el artículo 6, apartado 2, letras d) a f), del mismo Reglamento precisa que las ayudas tendrán por objeto «contribuir a la adaptación al cambio climático y […] promover la energía sostenible», «promover el desarrollo sostenible y la gestión eficiente de recursos naturales» y «contribuir a detener […] la pérdida de biodiversidad, potenciar los servicios relacionados con los ecosistemas y conservar los hábitats y los paisajes».
135
Por lo tanto, la Comisión debe evaluar, con un enfoque global, en el marco de su control de la compatibilidad, la contribución efectiva de la propuesta de PEPAC a la consecución de los objetivos generales y específicos, examinando la estrategia de intervención por lo que respecta tanto a su nivel de ambición como a su capacidad para producir los efectos esperados para cumplir la obligación de medios que incumbe a los Estados miembros, incluidos los objetivos medioambientales y climáticos específicos.
136
En el presente asunto, en la subsección 3.2 del anexo de la decisión impugnada, la Comisión explica que su función consiste, a efectos de la evaluación prevista en el artículo 118, apartado 2, del Reglamento 2021/2115, en verificar si la información y las justificaciones proporcionadas por el Estado miembro son completas y si explican de manera clara, coherente, lógica, concisa y creíble el funcionamiento de la estrategia de intervención y de las intervenciones, su contribución efectiva a los objetivos medioambientales y climáticos específicos, su coherencia con otras intervenciones que contribuyan a los objetivos específicos y la conformidad de cada intervención con los requisitos generales y específicos de dicho Reglamento que le son aplicables. La Comisión precisa, por lo que respecta a la arquitectura medioambiental y climática, que comprueba su conformidad con los requisitos del artículo 109, apartado 2, letra a), del citado Reglamento, incluida su contribución y su coherencia con las metas nacionales a largo plazo.
137
Además, en la subsección 3.3 del anexo de la decisión impugnada, mencionada en los anteriores apartados 104 y 107, la Comisión confirma que debe verificar, en el marco del procedimiento de aprobación, tanto la contribución efectiva de la estrategia de intervención del PEPAC y de los elementos que lo componen a los objetivos generales y específicos como la compatibilidad de dicho plan con los requisitos del Derecho de la Unión enumerados taxativamente en el artículo 118, apartado 4, del Reglamento 2021/2115. Se cuida de precisar que se trata efectivamente de asegurarse del cumplimiento por parte de los Estados miembros de las obligaciones de medios que les impone dicho Reglamento.
138
De la decisión impugnada no se desprende que la Comisión haya considerado que, en el marco del procedimiento de aprobación del PEPAC francés, debía limitarse a una apreciación global de dicho plan sin verificar las medidas que contenía. Por el contrario, de la decisión impugnada se desprende que la Comisión considera que su control debe versar sobre todos los elementos que componen la propuesta de PEPAC, ya que está obligada a apreciar no solo los efectos individuales de las medidas, sino también sus efectos coordinados.
139
De ello se deduce que debe desestimarse por infundada la segunda imputación de la primera parte y, en consecuencia, la primera parte del primer motivo.
3.
Tercera parte del primer motivo, basada en que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación en la decisión impugnada al concluir que el PEPAC francés cumplía los elementos esenciales del Reglamento 2021/2115
140
Las demandantes estiman que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación en la subsección 4.1 del anexo de la decisión impugnada al considerar que el PEPAC francés cumplía los elementos esenciales del Reglamento 2021/2115 en materia medioambiental y climática. Sostienen que los aspectos no conformes con los elementos esenciales de dicho Reglamento no se corrigieron en la propuesta revisada del PEPAC francés, en particular por lo que se refiere a los objetivos medioambientales y climáticos específicos de reducción de las emisiones de GEI, protección de los recursos hídricos y conservación y restauración de la biodiversidad.
[omissis]
143
Procede señalar que, mediante la tercera parte del primer motivo, las demandantes imputan a la Comisión, en esencia, haber incurrido en un error manifiesto de apreciación en la decisión impugnada al concluir que el PEPAC francés era compatible con los objetivos medioambientales y climáticos específicos.
144
Por otra parte, las demandantes también imputan a la Comisión, en sus motivos segundo, tercero y cuarto, haber incurrido en varios errores manifiestos de apreciación al considerar que la Decisión de aprobación era compatible con los objetivos medioambientales y climáticos específicos.
145
Por lo tanto, procede unir el examen de la tercera parte del primer motivo, relativa al cumplimiento de los objetivos medioambientales y climáticos específicos, al examen de los motivos segundo, tercero y cuarto.
146
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar el primer motivo por ser parcialmente inoperante y parcialmente infundado y remitirse al examen de los motivos segundo, tercero y cuarto en todo lo demás.
[omissis]
E. Tercer motivo, basado en errores manifiestos de apreciación por lo que se refiere a la contribución del PEPAC francés a la consecución del objetivo específico E y a las metas nacionales a largo plazo relativas a dicho objetivo
223
El tercer motivo se subdivide en dos partes, basadas, la primera, en un error manifiesto de apreciación por lo que se refiere a la contribución efectiva de la estrategia de intervención del PEPAC francés al objetivo específico E, en particular la protección de los recursos hídricos, y, la segunda, en un error manifiesto de apreciación por lo que se refiere a la contribución efectiva del PEPAC francés a la consecución de las metas nacionales a largo plazo en materia de protección de los recursos hídricos derivadas de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (DO 2000, L 327, p. 1), y de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura (DO 1991, L 375, p. 1).
1.
Primera parte del tercer motivo, basada en un error manifiesto de apreciación por lo que se refiere a la contribución efectiva de la estrategia de intervención del PEPAC francés al objetivo específico E, en particular a la protección de los recursos hídricos
224
Las demandantes alegan que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación en la decisión impugnada al concluir que la estrategia de intervención del PEPAC francés contribuía de manera efectiva a la protección de los recursos hídricos, enunciada en el marco del objetivo específico E, a pesar de que no permite reducir el uso de plaguicidas debido al incumplimiento de la norma BCAM 7 y del régimen ecológico tal y como se definen en el Reglamento 2021/2115.
225
La primera parte del tercer motivo se subdivide en cinco imputaciones, basadas, en primer término, en el carácter prioritario de la reducción del uso de plaguicidas en el marco de la consecución del objetivo específico E; en segundo término, en la inadecuación de la lógica de examen adoptada por la Comisión para apreciar la contribución de la estrategia de intervención al objetivo específico E; en tercer término, en el incumplimiento por parte del PEPAC francés de la norma BCAM 7 prevista en el artículo 13 del Reglamento 2021/2115; en cuarto término, en el incumplimiento por el PEPAC francés del régimen ecológico previsto en el artículo 31 de dicho Reglamento y, en quinto término, en la incapacidad de la estrategia de intervención para alcanzar el objetivo específico E debido a los límites asociados a las condiciones de aplicación de la norma BCAM 7 y del régimen ecológico por parte de las autoridades francesas.
[omissis]
c)
Sobre la tercera imputación, basada en el incumplimiento por la norma BCAM 7 aplicada por el PEPAC francés del artículo 13 del Reglamento 2021/2115 y de los requisitos mínimos establecidos en dicho Reglamento
246
Como se ha recordado en los anteriores apartados 103 y 135, en virtud del artículo 118, apartado 4, del Reglamento 2021/2115, la Comisión debe asegurarse de la compatibilidad de cada propuesta de PEPAC con determinadas exigencias del Derecho de la Unión, en particular las disposiciones de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, las disposiciones del Reglamento 2021/2115 y del Reglamento 2021/2116 y las disposiciones de los actos delegados y de ejecución adoptados en aplicación de dichos Reglamentos. Este control de la compatibilidad requiere una apreciación no solo de la contribución efectiva de la estrategia de intervención de cada plan a la consecución de los objetivos específicos con un enfoque global, sino también de la ausencia de contradicción entre las medidas que contienen y los requisitos mínimos del Derecho de la Unión establecidos en el citado artículo.
247
En el marco de la tercera imputación de la primera parte del tercer motivo, las demandantes alegan que la norma BCAM 7, tal como se aplica en el PEPAC francés, no es conforme ni con el artículo 13, apartado 1, del Reglamento 2021/2115 ni con los requisitos mínimos del anexo III de este Reglamento, lo que constituye una infracción del artículo 118, apartado 4, de dicho Reglamento. Además, arguyen que las excepciones a la regla general de rotación anual de cultivos solo se permiten a nivel de las regiones o explotaciones que presenten determinadas características. Asimismo, alegan que, como se desprende del artículo 109, apartado 2, letra a), inciso ii), del mismo Reglamento, la evaluación de la contribución global de la condicionalidad a los objetivos específicos no se opone a una evaluación concreta de las normas BCAM tal como las aplica el PEPAC.
248
La Comisión, apoyada por la República Francesa, rebate las alegaciones de las demandantes. A su juicio, la aplicación de la norma BCAM 7 por el PEPAC francés cumple los requisitos mínimos establecidos en el artículo 13, apartado 1, del Reglamento 2021/2115 y precisados en el anexo III de este Reglamento, que permiten a los Estados miembros aplicar dicha norma con cierta flexibilidad para tener en cuenta la diversidad de métodos y condiciones agrícolas en las distintas regiones del país. Además, alega que es posible establecer excepciones en la medida en que garanticen la consecución del objetivo principal perseguido por la norma BCAM 7, a saber, la preservación del potencial del suelo. Según la Comisión, el PEPAC francés garantiza plenamente este objetivo, al tiempo que aplica una rotación a más largo plazo, previendo cierta flexibilidad en caso de condiciones climáticas adversas y teniendo en cuenta las diferencias regionales. A este respecto, a nivel de parcela, de conformidad con el artículo 13 del mismo Reglamento, la obligación establecida en la norma BCAM 7 se cumple mediante la modificación del cultivo principal cada dos años o mediante un cultivo secundario producido cada año.
249
En el presente asunto, de la subsección 4.3 del anexo de la decisión impugnada se desprende que, en respuesta a la solicitud de revisión interna, la Comisión consideró, por un lado, que la norma BCAM 7 no constituía una intervención en el sentido del artículo 111 del Reglamento 2021/2115 y, por tanto, no formaba parte del marco de rendimiento previsto en dicho Reglamento, aunque fuera esencial como requisito mínimo y fundamento de determinadas intervenciones. Por otro lado, estimó que la norma BCAM 7, como requisito de condicionalidad que deben cumplir todos los agricultores, no es pertinente para apreciar la contribución del PEPAC francés al indicador de resultados R.24.
250
Con carácter preliminar, procede recordar que, en el marco de una revisión interna con arreglo al artículo 10, apartado 1, del Reglamento Aarhus, el solicitante puede alegar que el acto objeto de la solicitud de revisión es contrario al Derecho medioambiental.
251
A este respecto, la norma BCAM 7, teniendo en cuenta su objetivo de preservar el potencial del suelo, mediante la rotación de cultivos principales o secundarios en las tierras de cultivo, contribuye a la consecución de los objetivos de la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente, en particular la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente y la utilización prudente y racional de los recursos naturales. Así pues, esta norma está comprendida en el concepto de «Derecho medioambiental», en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f), del Reglamento Aarhus (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de julio de 2023, BEI y Comisión/ClientEarth, C‑212/21 P y C‑223/21 P, EU:C:2023:546, apartados 83 a 87).
252
Procede subrayar que del propio tenor del artículo 13, apartado 1, del Reglamento 2021/2115 se desprende que la tarea de garantizar que todas las superficies agrarias se mantengan en buenas condiciones agrarias y medioambientales incumbe a los Estados miembros. A tal fin, los Estados miembros establecerán, a nivel nacional o regional, normas mínimas para cada norma relativa a las BCAM que figuran en el anexo III del citado Reglamento, en consonancia con el objetivo principal de las normas mencionadas en dicho anexo. Además, al establecer sus normas mínimas, los Estados miembros tendrán en cuenta, cuando proceda, las características específicas de las superficies de que se trate, entre las que se incluyen las condiciones edafológicas y climáticas, los sistemas de explotación existentes, las prácticas de explotación agrícola, el tamaño de las explotaciones y las estructuras agrícolas existentes, la utilización de las tierras y las especificidades de las regiones ultraperiféricas.
253
De ello resulta que los Estados miembros tienen la obligación de establecer normas mínimas para cada norma relativa a las BCAM que figura en el anexo III del Reglamento 2021/2115. Este enfoque se confirma en el considerando 43 de este Reglamento. No obstante, si bien los Estados miembros están obligados, al definir tales requisitos, a respetar dicho anexo, este les deja, no obstante, mediante el empleo de conceptos y términos generales, cierto margen de apreciación por lo que se refiere a la determinación concreta de dichas normas (véase, por analogía, la sentencia de 7 de agosto de 2018, Argo Kalda Mardi talu, C‑435/17, EU:C:2018:637, apartado 36 y jurisprudencia citada).
254
Así, el alcance del margen de apreciación reconocido a los Estados miembros en el marco de la definición de las normas BCAM depende, en particular, de su redacción o de su grado de precisión en el Derecho de la Unión, es decir, en el presente asunto, del contenido del anexo III del Reglamento 2021/2115.
255
El anexo III del Reglamento 2021/2115 dispone que el principal objetivo de la norma BCAM 7 es preservar el potencial del suelo. A este respecto, una nota a pie de página aporta precisiones sobre el significado del concepto de «rotación». Según dicho concepto, la rotación consiste en un cambio de cultivo al menos una vez al año en las parcelas agrícolas, incluidos los cultivos secundarios gestionados de manera adecuada, excepto en el caso de los cultivos plurianuales, las hierbas y otros forrajes herbáceos y de las tierras en barbecho.
256
Cabe señalar que, si bien la norma BCAM 7 está redactada en términos generales, la inclusión de la nota a pie de página, a la que remite el anexo III del Reglamento 2021/2115, enuncia de manera precisa los requisitos mínimos en materia de rotación de cultivos y sus posibles adaptaciones y exenciones.
257
De ello se deduce que el margen de apreciación de los Estados miembros por lo que se refiere a la determinación de la norma BCAM 7 no puede menoscabar los requisitos mínimos de rotación de cultivos recordados en el anterior apartado 255.
258
En el presente asunto, la norma BCAM 7, tal como la aplica el PEPAC francés, establece que su cumplimiento se evalúa según dos criterios acumulativos, el primero a nivel de la explotación y el segundo, a nivel de la parcela, como confirmó la República Francesa en la vista.
259
A nivel de la explotación, el PEPAC francés fija un criterio anual de rotación de cultivos, a saber, que en al menos el 35 % de la superficie cultivada de una explotación, el cultivo principal debe ser diferente al del año anterior o debe ir seguido de un cultivo secundario.
260
A nivel de la parcela, el PEPAC francés exige la implantación de dos cultivos principales diferentes en un período de cuatro años o de un cultivo secundario cada año en ese mismo período, excepto en el caso de las superficies de «semillas de maíz». También se prevé una excepción basada en la diversificación de cultivos específicos para las explotaciones situadas en la zona de la llanura del Rin y varias exenciones.
261
A este respecto, procede señalar que el primer criterio, que se menciona en el anterior apartado 259, utiliza una terminología distinta de la del anexo III del Reglamento 2021/2115 sin justificación particular.
262
Además, ese mismo criterio introduce un parámetro complementario, no previsto en el anexo III del Reglamento 2021/2115. Este limita al 35 % la parte de las tierras de cultivo afectadas por la obligación de rotación, tal y como se define en el citado anexo. El PEPAC francés no ofrece ninguna explicación sobre la inclusión de este parámetro por debajo de los requisitos mínimos dentro de los criterios de la norma BCAM 7. En efecto, esta limitación restringe el alcance del requisito de rotación y, por tanto, el del objetivo principal de dicha norma, contemplado en el mismo anexo, a saber, la preservación del potencial del suelo.
263
El segundo criterio, que se menciona en el anterior apartado 260, establece la posibilidad de elegir entre una rotación plurianual del cultivo principal o una rotación anual del cultivo secundario. En efecto, este criterio exige la presencia de dos cultivos principales en un período de cuatro años o de un cultivo secundario cada año. Sin embargo, tal alternativa no resulta conforme con el anexo III del Reglamento 2021/2115, que dispone que la rotación consiste en un cambio de cultivo al menos una vez al año a nivel de las parcelas, incluidos los cultivos secundarios gestionados de manera adecuada.
264
De ello se desprende que la combinación de estos dos criterios acumulativos conduce a una rotación menos frecuente de los cultivos en una cantidad menor de tierras cultivadas a la vista de los requisitos mínimos establecidos en el Reglamento 2021/2115.
265
Pues bien, por un lado, de la decisión impugnada se desprende que las dos razones alegadas por la Comisión y recordadas en el anterior apartado 249 no podían fundamentar jurídicamente dicha decisión, dado que no permiten demostrar que las condiciones de aplicación de la norma BCAM 7 por las autoridades francesas, tal como fueron aprobadas por la Decisión de aprobación, fueran conformes con la definición reglamentaria de la citada norma. Por otro lado, la Comisión se limitó a considerar que la norma BCAM 7, tal como la aplica el PEPAC francés, contribuía a la reducción del uso de plaguicidas debido a los efectos de la práctica de rotación de cultivos que establecía, sin tener en cuenta el hecho de que no se cumplían dichos requisitos mínimos.
266
Por consiguiente, las demandantes han demostrado de modo suficiente en Derecho que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación al desestimar por infundado el motivo de revisión interna basado en que las condiciones de aplicación de la norma BCAM 7 previstas por el PEPAC francés y confirmadas por la Decisión de aprobación incumplían los requisitos mínimos del artículo 13, apartado 1, del Reglamento 2021/2115 y de su anexo III.
[omissis]
e)
Sobre la quinta imputación, basada en la falta de contribución efectiva de la estrategia de intervención del PEPAC francés al objetivo específico E
302
Las demandantes alegan que la estrategia de intervención del PEPAC francés, en particular por lo que se refiere a la precisión de las condiciones de aplicación de la norma BCAM 7 y del régimen ecológico, no permite alcanzar el objetivo específico E y responder a la necesidad prioritaria de reducción de los plaguicidas en el sector agrícola francés.
303
Por lo que respecta a la norma BCAM 7, las demandantes estiman que, aunque tal norma no se califique de intervención en el sentido del artículo 111 del Reglamento 2021/2115, constituye una medida de impulso invocada por el PEPAC francés para justificar su nivel de ambición en materia de reducción de la dependencia de los plaguicidas.
304
Por lo que respecta al régimen ecológico, por un lado, las demandantes sostienen que la vía de las prácticas de diversificación de cultivos no puede producir un efecto acumulativo para el conjunto de las explotaciones agrícolas, sino únicamente para aquellas que ya están diversificadas. En sus observaciones, la Comisión alertó a la República Francesa sobre la insuficiente ambición de esta vía. Por otro lado, las demandantes alegan que la vía de la certificación no permite responder a la necesidad prioritaria de reducción del uso de plaguicidas y también pone en peligro la consecución de las metas a este efecto, al desviar a los agricultores de la vía de las prácticas. Además, las demandantes consideran que las explotaciones agrícolas no tienen ningún interés financiero en cumplir todos los compromisos de varias vías de acceso al régimen ecológico.
305
La Comisión, apoyada por la República Francesa, rebate las alegaciones de las demandantes.
306
Como se ha recordado en el apartado 246 de la presente sentencia, en el marco de su control de la compatibilidad, la Comisión debe apreciar, con un enfoque global, la contribución efectiva de la estrategia de intervención de cada propuesta de PEPAC a la consecución del conjunto de los objetivos específicos del Reglamento 2021/2115.
307
En primer término, a la luz de los anteriores apartados 252 a 266, procede examinar las consecuencias de la existencia de dudas plausibles sobre el cumplimiento por la norma BCAM 7 aplicada por el PEPAC francés de los requisitos mínimos del Reglamento 2021/2115 en la apreciación de la contribución efectiva de su estrategia de intervención al objetivo específico E, en el marco del control de la compatibilidad realizado por la Comisión, con arreglo al artículo 118, apartado 4, del Reglamento 2021/2115.
308
A este respecto, procede recordar que, según el artículo 12, apartado 1, del Reglamento 2021/2115, la norma BCAM 7 constituye un requisito de condicionalidad.
309
De conformidad con el artículo 109, apartado 2, del Reglamento 2021/2115, la estrategia de intervención de cada PEPAC debe demostrar su coherencia y la complementariedad de las intervenciones relacionadas con todos los objetivos específicos. Para ello, cada PEPAC debe presentar una descripción general de su arquitectura medioambiental y climática en la que se describa, en primer término, para cada norma BCAM, la manera en que se aplica la norma y, en caso necesario, una descripción del modo en que la práctica contribuye a la consecución del objetivo principal de dicha norma; en segundo término, para el conjunto de la condicionalidad, su contribución global a los objetivos medioambientales y climáticos específicos y, en tercer término, la complementariedad entre las condiciones básicas pertinentes, la condicionalidad y las diferentes intervenciones que persiguen los mismos objetivos medioambientales y climáticos específicos.
310
Además, según el anexo III del Reglamento 2021/2115, la finalidad principal de la norma BCAM 7 es la preservación del potencial del suelo a que se refiere el objetivo específico E.
311
En el presente asunto, de la decisión impugnada se desprende que la Comisión examinó los requisitos de condicionalidad, incluida la norma BCAM 7, en relación con el objetivo específico E, siguiendo la presentación realizada por el PEPAC francés por lo que respecta a su arquitectura medioambiental y climática. En efecto, según el PEPAC francés, la condicionalidad permite alcanzar el objetivo específico E gracias a las normas BCAM 1, 2, 3, 4, 6, 7 y 8.
312
Por consiguiente, los posibles problemas de compatibilidad que afecten a la norma BCAM 7 del PEPAC francés pueden tener repercusiones en la arquitectura medioambiental y climática de dicho plan y, por tanto, en la apreciación global de la contribución efectiva de la estrategia de intervención del PEPAC francés a la consecución del objetivo específico E.
313
No obstante, en la medida en que el control de la compatibilidad de la Comisión se basa en un enfoque global de la contribución efectiva de cada PEPAC a la consecución de los objetivos específicos, corresponde a las demandantes demostrar la influencia del incumplimiento, por una norma de condicionalidad del PEPAC francés, de los requisitos mínimos establecidos en el Reglamento 2021/2115, en este caso la norma BCAM 7 y el artículo 13 de este Reglamento, en el carácter plausible de la apreciación de la Comisión por lo que se refiere a la contribución efectiva de la estrategia de intervención de dicho PEPAC en relación con el objetivo específico E.
314
Pues bien, las demandantes se limitan a afirmar que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación al aprobar el PEPAC francés a pesar de que la norma BCAM 7 que contiene no cumple los requisitos mínimos del Reglamento 2021/2115.
315
Sin embargo, en la decisión impugnada, la Comisión consideró que la arquitectura medioambiental y climática del PEPAC francés demostraba la contribución efectiva de la estrategia de intervención para alcanzar el objetivo específico E, gracias, en particular, a la contribución global del conjunto de las intervenciones relacionadas con este objetivo y de la condicionalidad, así como a la complementariedad de esas intervenciones, de las condiciones básicas pertinentes y de dicha condicionalidad en relación con dicho objetivo.
316
De ello se deduce que la apreciación de la contribución efectiva del PEPAC francés al objetivo específico E puede considerarse en todo caso verdadera o válida.
317
En segundo término, las demandantes no aportan ninguna prueba que pueda desvirtuar la plausibilidad de las explicaciones proporcionadas por la Comisión en la subsección 4.3 del anexo de la decisión impugnada por lo que respecta al efecto acumulativo de los compromisos del régimen ecológico a través de prácticas de diversificación de cultivos y a la inexistencia de tal efecto entre las diferentes vías del régimen ecológico, a excepción de la «bonificación por setos» del régimen ecológico, que es acumulable a las demás vías de dicho régimen ecológico mencionadas en el anterior apartado 285.
318
En tercer término, las demandantes no fundamentan su alegación según la cual la ambición de las medidas que contribuyen a la diversificación de cultivos es insuficiente. En efecto, del punto 38 de las observaciones de la Comisión con arreglo al artículo 118, apartado 3, del Reglamento 2021/2115, citado por las demandantes en apoyo de su alegación, se desprende que esta se limitó a alentar a la República Francesa a reforzar la ambición de las medidas que contribuyen a la diversificación de cultivos para favorecer de mejor modo la aplicación de la rotación de cultivos en todo el territorio.
319
En cuarto término, por lo que respecta a la capacidad del régimen ecológico, mediante la certificación, tanto para responder a la necesidad prioritaria de reducción del uso de plaguicidas como para desviar a los agricultores de la vía de las prácticas, las demandantes no demuestran de modo suficiente en Derecho, de conformidad con la jurisprudencia citada en los anteriores apartados 18 y 19, que la decisión impugnada adolezca de un error manifiesto de apreciación. En efecto, las demandantes no aportan ninguna prueba que pueda desvirtuar la plausibilidad de las explicaciones facilitadas por la Comisión en la subsección 4.3 del anexo de la decisión impugnada según las cuales no solo esta vía contribuye a satisfacer dicha necesidad, sino que también deben tenerse en cuenta los objetivos de cada vía de acceso al régimen ecológico para apreciar su función global en el marco de la arquitectura medioambiental y climática del PEPAC francés.
320
Habida cuenta de lo anterior, procede estimar la tercera imputación de la primera parte del tercer motivo y desestimar las demás imputaciones.
2.
Segunda parte del tercer motivo, basada en un error manifiesto de apreciación por lo que se refiere a la contribución del PEPAC francés a la consecución de las metas nacionales a largo plazo en materia de protección de los recursos hídricos
[omissis]
337
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, debe desestimarse el tercer motivo, sin perjuicio del error manifiesto de apreciación constatado en el anterior apartado 266.
F. Cuarto motivo, basado en errores manifiestos de apreciación por lo que se refiere a la contribución del PEPAC francés a la consecución del objetivo específico F
[omissis]
3.
Sobre la tercera parte del cuarto motivo, basada en la falta de contribución efectiva de la estrategia de intervención del PEPAC francés a las necesidades F.2, F.3 y F.4
[omissis]
e)
Sobre la insuficiencia de las ayudas a la agricultura ecológica para responder a las necesidades F.2, F.3 y F.4
[omissis]
379
Habida cuenta de todo lo anterior, procede concluir que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación en la medida en que desestimó por infundado el motivo de revisión interna basado en que las condiciones de aplicación de la norma BCAM 7 previstas por el PEPAC francés y confirmadas por la Decisión de aprobación incumplían los requisitos mínimos del artículo 13, apartado 1, del Reglamento 2021/2115 y del anexo III de dicho Reglamento.
380
Procede determinar si la ilegalidad constatada puede dar lugar a la anulación total o solo parcial de la decisión impugnada.
381
A este respecto, según reiterada jurisprudencia, la anulación parcial de un acto del Derecho de la Unión solo es posible si los elementos cuya anulación se solicita pueden separarse del resto del acto. No se cumple dicha exigencia de separabilidad cuando la anulación parcial de un acto modifica el contenido esencial de este [véase la sentencia de 10 de mayo de 2023, Ryanair/Comisión (SAS II; COVID‑19), T‑238/21, no publicada, EU:T:2023:247, apartado 84 y jurisprudencia citada].
382
Además, procede recordar que la solicitud de revisión interna de un acto administrativo tiene por objeto que se declare la existencia de una supuesta ilegalidad o la falta de fundamento del acto de que se trate (sentencia de 12 de septiembre de 2019, TestBioTech y otros/Comisión, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, apartado 38).
383
En el presente asunto, procede señalar que la decisión impugnada se estructura en cuatro secciones para responder a la solicitud de revisión interna. La sección 1 se refiere al procedimiento de aprobación del PEPAC, la sección 2 se refiere a la «Evaluación de la admisibilidad de la solicitud de revisión interna», la sección 3 se refiere al «Marco jurídico y normativo de la PAC para el examen de la Decisión de Ejecución de la Comisión adoptada en virtud del artículo 118, apartado 4, del Reglamento 2021/2115» y la sección 4 trata de la «Evaluación de los motivos que justifican la revisión interna de la Decisión de Ejecución de la Comisión por la que se aprueba el plan estratégico de Francia para la PAC».
384
Así pues, aunque la decisión impugnada responda a los motivos de revisión invocados siguiendo una estructura en cuatro secciones, que recoge el planteamiento de la solicitud de revisión, esta no es divisible. En efecto, como se desprende, en particular, de los anteriores apartados 103 y 138, de conformidad con la lógica del control encomendado a la Comisión por las disposiciones del Reglamento 2021/2115 en el marco del procedimiento de aprobación de un PEPAC, esta no realizó un análisis de cada motivo de manera autónoma, sino un examen global del PEPAC francés en relación con dichos motivos de revisión. De ello se deriva una interdependencia entre las cuatro secciones de la decisión impugnada. Por ello, no es posible separar la sección de la decisión impugnada que adolece de un error manifiesto de apreciación de sus otras secciones, debido a la lógica del control de la Comisión, ni tampoco extraer consecuencias sobre el resultado de la solicitud de revisión interna. Además, la parte dispositiva de la decisión impugnada tampoco resulta divisible, dado que la Comisión concluye que la solicitud de revisión interna carece de fundamento a la vista de la evaluación del conjunto de los motivos de revisión presentados.
385
En consecuencia, procede estimar el recurso y anular la decisión impugnada en su totalidad.
[omissis]
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena ampliada)
decide:
1)
Anular la decisión de la Comisión Europea, de 5 de mayo de 2023, por la que se denegó la solicitud de ClientEarth y Collectif Nourrir de revisión interna de la Decisión de Ejecución C(2022) 6012 final de la Comisión, de 31 de agosto de 2022, por la que se aprueba el plan estratégico de la PAC 2023‑2027 de Francia para una ayuda de la Unión financiada por el Fondo Europeo Agrícola de Garantía y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural.
2)
La Comisión cargará con sus propias costas y con las de ClientEarth y Collectif Nourrir.
3)
La República Francesa cargará con sus propias costas.
Truchot
Kanninen
Sampol Pucurull
Perišin
Meyer
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 29 de octubre de 2025.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.
(
1
)	Solo se reproducen los apartados de la presente sentencia cuya publicación considera útil el Tribunal General.