62010CC0138_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Con la presente domanda di pronuncia pregiudiziale l’Administrativen sad Sofia-grad formula tre questioni, riguardanti soprattutto l’interpretazione degli artt. 4, 62 e 63 del regolamento n. 2913/92, con il quale è stato istituito il codice doganale comunitario (2) . Le questioni riguardano in particolare la cosiddetta «accettazione di dichiarazioni doganali», atto dell’amministrazione doganale su cui la Corte di giustizia è stata chiamata a pronunciarsi in merito al contenuto e alla natura, così come sulla relativa impugnabilità di fronte ai giudici nazionali.
2. La principale difficoltà della presente causa risiede nella natura mista dell’accettazione della dichiarazione doganale, giacché si tratta di un atto espresso attraverso un documento fisico e standardizzato dallo stesso diritto dell’Unione, nel quale confluiscono diverse dichiarazioni di volontà: da un lato, quella del soggetto dichiarante la merce, dall’altro, quella delle autorità doganali. I dubbi sollevati davanti all’Administrativen sad Sofia-grad sono originati dal particolare formato del documento che attesta l’atto oggetto di controversia.
I – Contesto normativo
3. Il regolamento n. 2913/92 offre all’art. 4, n. 5, la seguente definizione di «decisione»:
«“decisione”: qualsiasi atto amministrativo, relativo alla normativa doganale, che deliberi su un caso particolare avente effetti giuridici per una o più persone determinate o determinabili; con questo termine si intende, tra l’altro, un’informazione vincolante a norma dell’articolo 12»
4. Per quanto riguarda le decisioni che conferiscono diritti ai singoli, l’art. 8, n. 1, del regolamento citato prevede un regime specifico agli effetti dell’annullamento delle stesse.
«Una decisione favorevole all’interessato è annullata quando sia stata presa in base ad elementi inesatti o incompleti e
– il richiedente conosceva o avrebbe dovuto, secondo ragione, conoscerne l’inesattezza o l’incompletezza e
– non avrebbe potuto essere presa in base ad elementi esatti e completi».
5. Il regime delle dichiarazioni doganali, così come la loro accettazione e posteriore revisione, è stato definito negli artt. 62 e seguenti del regolamento n. 2913/92, dove assumono rilievo, agli effetti del presente procedimento, le seguenti disposizioni:
«Articolo 62
1. Le dichiarazioni fatte per iscritto devono essere compilate su un formulario conforme al modello ufficiale all’uopo previsto. Esse devono essere firmate e contenere tutte le indicazioni necessarie per l’applicazione delle disposizioni che disciplinano il regime doganale per il quale le merci sono dichiarate.
2. Devono essere allegati alla dichiarazione tutti i documenti la cui presentazione è necessaria per consentire l’applicazione delle disposizioni che disciplinano il regime doganale per il quale le merci sono dichiarate.
(...)
Articolo 63
Le dichiarazioni rispondenti alle condizioni di cui all’art. 62 sono immediatamente accettate dall’autorità doganale, se le merci cui si riferiscono sono presentate in dogana.
(...)
Articolo 65
Il dichiarante è autorizzato, su sua richiesta, a rettificare una o più indicazioni della dichiarazione dopo l’accettazione di quest’ultima da parte dell’autorità doganale. La rettifica non può avere l’effetto di far diventare oggetto della dichiarazione merci diverse da quelle che ne costituivano l’oggetto iniziale.
Tuttavia, nessuna rettifica può più essere autorizzata se la richiesta è fatta dopo che l’autorità doganale:
a) ha informato il dichiarante di voler procedere alla visita delle merci, oppure
b) ha constatato l’inesattezza delle indicazioni date, oppure
c) ha autorizzato lo svincolo delle merci.
(...)
Articolo 66
1. Su richiesta del dichiarante, l’autorità doganale invalida una dichiarazione già accettata quando il dichiarante fornisce la prova che la merce è stata dichiarata per errore per il regime doganale indicato nella dichiarazione o che, in seguito a circostanze particolari, non è più giustificato il vincolo della merce al regime doganale per il quale è stata dichiarata.
Tuttavia, quando l’autorità doganale ha informato il dichiarante di voler procedere alla visita delle merci, la richiesta d’invalidare la dichiarazione può essere accolta solo dopo tale visita.
1. Una volta concesso lo svincolo delle merci, la dichiarazione non può più essere invalidata, tranne nei casi definiti conformemente alla procedura del comitato.
2. L’invalidazione della dichiarazione non pregiudica l’applicazione delle disposizioni repressive in vigore.
(...)
Articolo 68
Per controllare le dichiarazioni da essa accettate, l’autorità doganale può procedere:
a) ad una verifica documentale riguardante, nella fattispecie, la dichiarazione e i documenti ad essa allegati. L’autorità doganale può chiedere al dichiarante di presentarle altri documenti per controllare l’esattezza delle indicazioni figuranti nella dichiarazione,
b) alla visita delle merci e, ove occorra, ad un prelievo di campioni per analisi o per un controllo approfondito.
(...)
Articolo 71
1. I risultati della verifica della dichiarazione servono di base per l’applicazione delle disposizioni che disciplinano il regime doganale al quale le merci sono vincolate.
2. Quando non si proceda alla verifica della dichiarazione, l’applicazione delle disposizioni di cui al paragrafo 1 viene effettuata in base alle indicazioni figuranti nella dichiarazione.
(...)
Articolo 78
1. Dopo aver concesso lo svincolo delle merci, l’autorità doganale può procedere alla revisione della dichiarazione, d’ufficio o su richiesta del dichiarante.
2. Dopo aver concesso lo svincolo delle merci, l’autorità doganale, per accertare l’esattezza delle indicazioni figuranti nella dichiarazione, può controllare i documenti ed i dati commerciali relativi alle operazioni d’importazione o di esportazione nonché alle successive operazioni commerciali concernenti le merci stesse. Questi controlli possono essere effettuati presso il dichiarante, presso chiunque sia direttamente o indirettamente interessato alle predette operazioni in ragione della sua attività professionale o da chiunque possieda, per le stesse ragioni, tali documenti e dati. La medesima autorità può procedere anche alla visita delle merci quando queste possano esserle ancora presentate.
3. Quando dalla revisione della dichiarazione o dai controlli a posteriori risulti che le disposizioni che disciplinano il regime doganale considerato sono state applicate in base ad elementi inesatti o incompleti, l’autorità doganale, nel rispetto delle norme in vigore e tenendo conto dei nuovi elementi di cui essa dispone, adotta i provvedimenti necessari per regolarizzare la situazione».
II – Fatti
6. Il 13 marzo 2007 la società «DP grup» EOOD (in prosieguo: la «DP grup») ha presentato all’Ufficio doganale di Kremikovtsi, utilizzando il relativo modulo, una dichiarazione per l’importazione di merce dal Brasile, descritta come «coscia di tacchino congelata e disossata, trattata con pepe bianco». Sempre nella stessa data, è stata accettata la dichiarazione, con apposizione nel riquadro n. 2 del relativo modulo del n. 07BG005102H0019921, del timbro personale n. 1341 e della firma di un’autorità doganale. A prescindere da ciò, il funzionario doganale che ha ricevuto la dichiarazione ha annotato sul retro del modulo della dichiarazione quanto segue:
«Effettuato controllo documentale per il riquadro n. 44 ai sensi dell’articolo 218 del regolamento di esecuzione del codice doganale comunitario. Il numero della tariffa doganale di cui al riquadro n. 33 corrisponde alla denominazione della merce di cui al riquadro 31 e al TARIC. Valore doganale stabilito a norma dell’articolo 29 del codice doganale. Nessun trattamento preferenziale delle merci. I presupposti per la contemporanea immissione in consumo e in libera pratica doganale risultano soddisfatti. Verbale relativo ad un controllo doganale approfondito effettuato all’aeroporto di Sofia (n. 120/13.03.2007). Sussistendo il sospetto di inesatta classificazione tariffaria, sono stati prelevati campioni per un esame di laboratorio da parte del Laboratorio Chimico Centrale (incarico n. 1/13.03.07). Deposito di una garanzia in contanti. Perizia del Laboratorio Chimico Centrale (n. 00005/14.03.07). Valutazione dell’Amministrazione Doganale Centrale in merito alla classificazione tariffaria (n. 4417/190/17.04/2007)».
7. Il 25 marzo 2007 il funzionario doganale ha svincolato la merce.
8. In seguito ai risultati dell’analisi di laboratorio l’autorità doganale ha comunicato alla DP grup, con lettera del 17 aprile 2007, che era stata rilevata un’irregolarità nella dichiarazione doganale, dovuta all’inesatta classificazione tariffaria della merce dichiarata, per cui si esigeva il versamento di un certo importo.
9. La DP grup ha impugnato l’accettazione della dichiarazione doganale dinanzi all’Administrativen sad Sofia-grad, in quanto la denunciante, ovvero la società stessa, non aveva indicato correttamente la tariffa doganale per cui l’autorità doganale aveva accettato tale tariffa doganale e aveva «confermato il codice tariffario della merce» mediante la firma di accettazione, il che, a suo parere, costituirebbe motivo di nullità.
10. In data 21 luglio 2008 l’Administrativen sad Sofia-grad ha pronunciato un’ordinanza con cui ha dichiarato l’improcedibilità del ricorso a causa della mancanza di un atto amministrativo impugnabile, emesso dall’autorità doganale. In risposta al ricorso interposto dalla DP grup contro la risoluzione di improcedibilità, il Varhoven administrativen sad ha ritenuto contraria alla legge la dichiarazione di inammissibilità dell’Administrativen sad Sofia-grad, disponendo il rinvio della causa a quest’ultimo perché potesse decidere in merito a quanto sopra.
11. A questo punto del procedimento giudiziario nazionale l’Administrativen sad Sofia-grad ne ha accordato la sospensione, allo scopo di presentare la domanda di pronuncia pregiudiziale di cui si tratta.
III – Le questioni sollevate e il procedimento dinanzi alla Corte di giustizia
12. La domanda di pronuncia pregiudiziale, depositata presso la cancelleria della Corte di giustizia il 15 marzo 2010, solleva le seguenti tre questioni:
1) Se, nelle circostanze di cui alla causa principale, l’art. 63 del regolamento (CEE) del Consiglio 12 ottobre 1992, n. 2913, che istituisce un codice doganale comunitario, debba essere interpretato nel senso che esso obbliga l’autorità doganale ad effettuare unicamente una verifica della rispondenza della dichiarazione in dogana alle condizioni fissate dall’art. 62 di tale regolamento, da attuarsi mediante un semplice controllo dei documenti nella misura stabilita dall’art. 68 di quest’ultimo, e ad adottare unicamente sulla base dei documenti presentati una decisione in merito all’accettazione della dichiarazione, nel caso in cui sia sorto un dubbio quanto all’esattezza del codice tariffario doganale della merce e si renda necessaria la perizia di un esperto ai fini della determinazione di tale codice.
2) Se, nelle circostanze di cui alla causa principale, la decisione dell’autorità doganale in merito all’accettazione immediata della dichiarazione in dogana secondo quanto previsto dall’art. 63 del regolamento (CEE) del Consiglio 12 ottobre 1992, n. 2913, che istituisce un codice doganale comunitario, debba essere considerata quale decisione di un’autorità doganale ai sensi dell’art. 4, punto 5), di tale regolamento, in combinato disposto con l’art. 8, n. 1, primo trattino, di quest’ultimo, e ciò con riferimento all’intero contenuto della dichiarazione doganale rilasciata, nel caso in cui allo stesso tempo risultino le seguenti circostanze:
a) la decisione dell’autorità doganale in merito all’accettazione della dichiarazione in dogana è stata adottata unicamente sulla base dei documenti presentati insieme a quest’ultima;
b) al momento dell’esecuzione delle necessarie verifiche prima dell’accettazione della dichiarazione in dogana sussisteva il sospetto che il codice tariffario doganale dichiarato per la merce non fosse esatto;
c) al momento dell’esecuzione delle necessarie verifiche prima dell’accettazione della dichiarazione in dogana, le informazioni in merito al contenuto della merce presentata, rilevanti ai fini dell’esatta determinazione del codice tariffario doganale, erano incomplete;
d) al momento della verifica prima dell’accettazione della dichiarazione in dogana era stato prelevato un campione per la predisposizione di una perizia ai fini dell’esatta determinazione del codice tariffario doganale della merce.
3) Se, nelle circostanze di cui alla causa principale, l’art. 63 del regolamento (CEE) del Consiglio 12 ottobre 1992, n. 2913, che istituisce un codice doganale comunitario, debba essere interpretato:
a) nel senso che esso consente che venga contestata in sede giurisdizionale la legittimità dell’accettazione della dichiarazione in dogana dopo lo svincolo della merce, oppure
b) nel senso che l’accettazione della dichiarazione in dogana non è impugnabile, poiché attraverso essa viene unicamente attestata la presentazione delle merci dinanzi alle autorità doganali e viene determinato il momento di insorgenza dell’obbligazione doganale all’importazione e poiché essa non costituisce una decisione di un’autorità doganale in merito alle questioni riguardanti l’esatta classificazione tariffaria e l’entità dei dazi dovuti sulla base di tale dichiarazione.
13. Hanno presentato osservazioni, entro il termine stabilito dall’art. 23 dello Statuto della Corte di giustizia, oltre al ricorrente nella causa principale, anche i governi della Bulgaria, della Repubblica ceca, della Spagna e dei Paesi Bassi, nonché la Commissione.
14. All’udienza, tenuta il 17 marzo 2011, è intervenuto il rappresentante della ricorrente, così come gli agenti dei governi della Bulgaria, della Repubblica Ceca, della Spagna e della Commissione.
IV – Analisi della questione pregiudiziale
A – Considerazioni preliminari
15. Con le tre questioni proposte il giudice del rinvio solleva diverse questioni relative al contenuto, alla portata e alla natura giuridica delle accettazioni realizzate dalle autorità doganali rispetto alle dichiarazioni doganali.
16. Per dare una soluzione utile a tale questione, mi sembra opportuno evidenziare, in via preliminare, le nozioni di base del procedimento doganale, come definite nel regolamento n. 2913/92.
17. La creazione di una tariffa comune all’interno del territorio dell’Unione ha comportato l’adozione di un regime comune applicabile ai procedimenti di entrata, uscita e transito delle merci sul mercato interno (3) . A tal fine, il regolamento n. 2913/92, riunendo i testi dei precedenti regolamenti, prevede che tutte le merci debbano essere incluse in uno dei regimi doganali elencati al relativo art. [4], n. 16. L’atto in virtù del quale le merci ricadono in un determinato regime doganale, con tutte le conseguenze giuridiche che ciò comporta, si esprime attraverso una «dichiarazione» rilasciata da parte dell’importatore, che potrà essere effettuata per iscritto, su supporto informatico o verbalmente (4) .
18. Tale dichiarazione non costituisce un iter secondario del procedimento doganale, poiché comporta importanti effetti giuridici. Il suo contenuto, la cui predisposizione è di competenza del soggetto che presenta le merci, ha effetti sul regime doganale applicabile così come sui relativi diritti doganali, per cui costituisce, per così dire, un «fermo immagine» dell’oggetto del procedimento. A tal fine, il regolamento (CE) n. 2454/93(5) indica con precisione, nei relativi allegati da 31 a 34, i formati adottati dal documento con il quale viene effettuata la dichiarazione, con la chiara indicazione delle caselle in cui devono essere indicati i dati da fornire all’amministrazione doganale in modo che questa possa prendere le opportune decisioni.
19. La dichiarazione di cui ci occupiamo si conforma, perciò, a contenuti precisi e standardizzati, senza che sia necessario apportare, per una maggiore efficacia, altri elementi oltre a quelli espressamente elencati all’art. 62 del regolamento n. 2913/92. Tale norma esige unicamente che la dichiarazione contenga la firma del soggetto dichiarante e le «indicazioni necessarie per l’applicazione delle disposizioni che disciplinano il regime doganale» corrispondente.
20. Una tale rigidità è imposta dalla necessità, cui sono ispirati i regimi doganali, di conciliare la velocità con la sicurezza giuridica. Date le evidenti difficoltà burocratiche derivanti da una rigorosa applicazione delle norme doganali, così come dal controllo della relativa esecuzione, il regolamento n. 2913/92 obbliga il dichiarante a riportare solo e unicamente una serie di precisi dati (6) . Allo stesso tempo, il diritto di rettifica della dichiarazione viene limitato ai casi in cui le autorità doganali non hanno proceduto all’esame o allo svincolo delle merci. In tal modo, il dichiarante viene incentivato a fornire informazioni corrette e veritiere, poiché in caso contrario potrebbe dover sottostare ad una sanzione (7) .
21. D’altra parte, l’autorità amministrativa è obbligata ad accettare immediatamente la dichiarazione nel caso in cui risultino soddisfatti i requisiti elencati all’art. 62 del regolamento n. 2913/92 e le merci siano state presentate in dogana. L’«accettazione» della dichiarazione costituisce anch’essa un atto, stavolta dell’autorità doganale, le conseguenze giuridiche del quale sono rilevanti. Tra queste, la più significativa è di carattere temporale, poiché la data della suddetta accettazione definisce, per regola generale, il momento da cui parte l’applicazione di tutte le disposizioni che disciplinano il regime doganale per il quale le merci sono dichiarate (8) . Allo stesso modo, una volta avvenuta l’accettazione, il dichiarante è eventualmente autorizzato a rettificare uno o più dati riportati nella dichiarazione (9), eccetto quando le autorità vogliano procedere alla visita delle merci oppure ritengano che la dichiarazione contenga dati inesatti.
22. In definitiva, la «dichiarazione» costituisce l’atto di richiesta dell’avvio del procedimento doganale, mentre l’«accettazione» della stessa rappresenta l’atto formale di inizio del suddetto procedimento. Potremmo dire che questi atti sono come due facce di una stessa medaglia, e si esprimono contemporaneamente in un unico documento, il cui contenuto sarà completato da diversi soggetti. Ciò nonostante, il parallelismo di tali atti non va a discapito del carattere autonomo di ciascuno. L’esistenza della dichiarazione è un requisito costitutivo dell’accettazione, ma non impedisce che l’accettazione possa essere considerata separatamente. Ogni atto possiede un regime proprio e corrisponde a soggetti e a contenuti diversi. È proprio l’autonomia dell’accettazione uno degli elementi messi in discussione dal giudice del rinvio, e tale autonomia comporta, come mostrerò in seguito, determinate conseguenze giuridiche.
B – La prima questione pregiudiziale
23. Con la prima questione, l’organo remittente interroga la Corte sulla portata dell’art. 63 del regolamento n. 2913/92, in base al quale le dichiarazioni scritte, una volta constatato che rispondano «alle condizioni di cui all’articolo 62», devono essere «immediatamente accettate dall’autorità doganale, se le merci cui si riferiscono sono presentate in dogana». Il giudice del rinvio vuole sapere se, quando sorge un dubbio sull’esattezza del codice tariffario della merce dichiarata, e l’autorità doganale abbia richiesto una perizia per la determinazione del suddetto codice, l’accettazione richiamata dall’art. 63 si limita solamente all’adempimento delle condizioni formali elencate all’art. 62 oppure se, viceversa, ammette un controllo su altri elementi della dichiarazione.
24. Come già esposto ai paragrafi 19 e 20 delle presenti conclusioni, lo scopo del sistema formalizzato di dichiarazione e accettazione è di facilitare il corretto adempimento ed il controllo delle formalità doganali. Il dichiarante ha l’obbligo di produrre determinati elementi al momento della dichiarazione, e l’accettazione si limita a verificarli. L’automatismo è di rilievo, in quanto garantisce sicurezza giuridica sia agli operatori economici che all’amministrazione, limitando in questo modo la discrezionalità della funzione di controllo esercitata dall’autorità. D’altra parte, si incentiva il dichiarante a fornire informazioni corrispondenti alla realtà perché, in caso contrario, se dovesse destare sospetti ed essere sottoposto a verifica, avrebbe perso il diritto di rettifica. Di conseguenza, la rigidità cui sono soggette la dichiarazione e l’accettazione è un requisito essenziale del sistema (10) .
25. Proprio perché l’art. 63 del regolamento n. 2913/92 richiede solo la presenza di tre elementi (firma, «indicazioni necessarie» e merci), la disposizione obbliga l’autorità a formulare l’accettazione, una volta constatato il relativo adempimento. Si tratta, come si desume dal tenore letterale della norma, di un atto adottato nel contesto di coordinate ben definite che limitano in modo significativo la discrezionalità dell’autorità doganale. La dichiarazione non solo dev’essere ammessa, ma lo sarà «immediatamente», una volta soddisfatte le «condizioni dell’art. 62», come peraltro è avvenuto nel caso di cui si tratta.
26. Tutto ciò premesso, si osserva che il citato art. 63 vieta all’autorità doganale di rifiutare l’autorizzazione sulla base di elementi diversi da quelli elencati nella disposizione stessa. A prima vista una conclusione del genere potrebbe apparire abbastanza rigida, tuttavia, analizzando il procedimento nell’insieme, la soluzione risulta perfettamente ragionevole.
27. In effetti, l’autorità doganale che dà per soddisfatti i requisiti di cui all’art. 63 è obbligata a emettere («immediatamente») l’autorizzazione, ma ciò non significa che non disponga di ulteriori poteri per verificare l’adempimento della normativa doganale. Al contrario, l’art. 68 autorizza l’autorità a effettuare non solo una verifica documentale della dichiarazione e dei documenti allegati, ma anche l’esame delle merci, compreso il prelievo di campioni per analisi approfondite. Questa seconda facoltà, l’esame della merce, implica la possibilità per l’amministrazione di adottare le misure opportune alla luce dei successivi risultati. Da ciò si desume che l’autorità doganale incontra limiti durante i propri controlli al momento di emettere l’accettazione, ma questo non ne condiziona affatto la capacità di verificare l’esattezza delle informazioni fornite dal dichiarante.
28. Considero pertanto, d’accordo con tutti gli Stati membri che hanno formulato osservazioni nel presente procedimento pregiudiziale, che il citato art. 63 impone all’autorità doganale dei limiti ben precisi, limitando l’esercizio del controllo sulla dichiarazione unica ed esclusivamente rispetto ai requisiti elencati nella norma suddetta. E dato che, come esposto, nulla impedisce all’autorità doganale di effettuare un esame della merce, i cui risultati potranno essere ottenuti successivamente allo svincolo di questa, il carattere vincolato a prescrizioni del controllo previsto all’art. 63 non limita i poteri di sorveglianza dell’amministrazione (11) . Al contrario, il regime del regolamento n. 2913/92 punta ad una procedura agile e standardizzata che, a sua volta, garantisca la regolarizzazione della situazione giuridica, anche in un momento successivo.
29. Propongo pertanto alla Corte di giustizia di risolvere la prima questione pregiudiziale dichiarando che l’art. 63 del regolamento (CEE) n. 2913/92 va interpretato nel senso che, agli effetti dell’«accettazione» della dichiarazione doganale, l’autorità doganale è obbligata esclusivamente a verificare che la dichiarazione doganale sia conforme ai requisiti dell’art. 62 del suddetto regolamento. A tal fine, l’autorità si limita a effettuare unicamente un controllo documentale nei termini posti all’art. 63 del regolamento, e a decidere di accettare la dichiarazione doganale solamente sulla base dei documenti presentati.
C – La seconda questione pregiudiziale
30. Successivamente, l’organo giurisdizionale solleva dubbi sulla natura giuridica dell’accettazione della dichiarazione in circostanze come quelle della fattispecie di cui si tratta, in cui le autorità doganali, prima di rilasciare l’accettazione, hanno estratto campioni della merce allo scopo di garantire la corretta applicazione della nomenclatura doganale. In particolare, il giudice del rinvio chiede che la Corte di giustizia chiarisca se l’accettazione, in quanto atto dell’autorità doganale, costituisca una «decisione» nel senso dell’art. 4, comma 5, del regolamento n. 2913/92.
31. Giunti a tal punto, occorre rilevare un’evidente differenza tra le posizioni sia delle parti della causa principale, il che non è affatto insolito, sia degli Stati e della Commissione, che hanno presentato osservazioni nel procedimento attuale. Se la DP grup ha sostenuto davanti al giudice del rinvio il carattere di «decisione» dell’accettazione concessa dalle autorità doganali, così come il Regno di Spagna e la Commissione nel corso del procedimento pregiudiziale, la ricorrente afferma il contrario, sostenuta dalla Repubblica di Bulgaria, dalla Repubblica Ceca e dai Paesi Bassi. Ciò nonostante, come dirò dopo, la divergenza sui criteri è più di tipo formale che sostanziale poiché, con l’eccezione della DP grup, la totalità degli interessati ritiene, anche se sulla base di argomenti diversi, che l’impugnazione dell’accettazione non porterebbe alla soddisfazione delle pretese della ricorrente.
32. Com’è noto, l’art. 4, n. 5, del regolamento n. 2913/92 basa la definizione di «decisione» sulla capacità di un atto di produrre «effetti giuridici per una o più persone determinate o determinabili». Tale descrizione, così schematica e basata su effetti non precisati dallo stesso regolamento, rende palese la necessità di criteri aggiuntivi per l’autonoma definizione del concetto. Così, nelle conclusioni presentate nella causa de Andrade (12), l’avvocato generale Fennelly ha ritenuto che, oltre a possedere i criteri indicati al citato art. 4, n. 5, una «decisione» deve costituire «un atto che manifesta l’esercizio di un giudizio o di un potere discrezionale», trattandosi di «un atto adottato dopo aver considerato vari elementi e, nel diritto comunitario, un tale atto deve indicare le ragioni o i motivi che hanno condotto a tale esercizio del potere discrezionale in modo da porre il destinatario effettivamente in grado di metterne in discussione la validità» (13) .
33. In linea con la definizione proposta dall’avvocato generale Fennelly, che la Corte di giustizia ha fatto propria adottando la medesima soluzione nella causa citata, ritengo che un atto dell’autorità doganale, perché costituisca una «decisione», debba individuare il destinatario, produrre effetti giuridici ed essere, allo stesso tempo, espressione e risultato dell’esercizio di un potere discrezionale.
34. Per quanto riguarda l’individuazione del destinatario, è evidente che l’accettazione della dichiarazione soddisfa sempre tale condizione, giacché uno dei requisiti richiesti dall’art. 62 è la firma del dichiarante. Se il nominativo non viene indicato nella dichiarazione non può esserci accettazione, per cui l’individuazione sarà comunque presente.
35. Allo stesso tempo, l’accettazione produce effetti giuridici su tale destinatario, sia in caso di concessione che di diniego. Nel primo caso, l’accettazione definisce l’istante temporale a partire da cui nasce il rapporto giuridico doganale, e da cui scaturiscono i diritti previsti nel relativo regime doganale (14) . Nel secondo caso, il rifiuto di rilasciare l’accettazione impedisce che la merce sia soggetta al regime doganale, fatto, questo, da cui discendono importanti conseguenze economiche e, quindi, giuridiche. L’accettazione in dogana produce pertanto effetti giuridici ai sensi dell’art. 4, n. 5, del regolamento n. 2913/92.
36. Infine, occorre valutare se la decisione dell’autorità doganale riguardo all’accettazione rivesta carattere discrezionale. La discrezionalità può scaturire da un processo cognitivo riguardante i presupposti di fatto della norma applicabile, oppure dalla valutazione delle conseguenze giuridiche derivanti dall’adempimento di quest’ultima (15) . Da questo punto di vista, la discrezionalità si esprime nel momento in cui alcuni fatti vengono presunti dalla fattispecie della norma, oppure quando si decidono le conseguenze di tale presunzione, sempre che per tali conseguenze risultino possibili più soluzioni.
37. Nel caso delle accettazioni doganali, appare evidente che la discrezionalità, come si desume dagli artt. 62 e 63 del regolamento n. 2913/92, si basa sull’ipotesi di fatto. L’autorità doganale deve rilasciare l’accettazione quando siano presenti i tre requisiti citati in precedenza: presentazione della dichiarazione firmata, indicazione dei dati necessari per l’applicazione del relativo regime doganale e presentazione della merce. Di questi tre requisiti, il secondo conferisce un certo margine di discrezionalità all’autorità doganale, in quanto dovrà appurare se il dichiarante abbia apportato o meno i dati «necessari». Ciò nonostante, le conseguenze giuridiche insite nell’art. 63 non permettono alcuna discrezionalità all’autorità: questa può solo accettare oppure non accettare la dichiarazione.
38. Pertanto, il potere di valutazione di cui l’autorità dispone per determinare se i dati sono «necessari» è l’unico elemento discrezionale a sua disposizione. E sebbene si tratti di un aspetto concreto, è certo che l’accettazione dispone di un margine scarso, discrezionale, di valutazione (16) .
39. In considerazione di ciò che precede, bisogna concludere che l’accettazione della dichiarazione doganale, in quanto atto dell’autorità che individua un destinatario, che produce effetti giuridici e che prevede elementi di discrezionalità, costituisce una «decisione» ai sensi dell’art. 4, n. 5, del regolamento n. 2913/92.
D – La terza questione pregiudiziale
40. La terza e ultima questione sollevata dall’Administrativen sad Sofia-grad verte sull’impugnabilità dell’accettazione rilasciata dall’autorità doganale.
41. Gli artt. 243‑246 del regolamento n. 2913/92 prevedono il regime di ricorso contro le decisioni dell’autorità doganale. Tali disposizioni garantiscono a chiunque il diritto di proporre ricorso contro le decisioni dell’autorità «quando esse lo riguardino direttamente e individualmente», tanto esplicite quanto implicite (17) .
42. D’altra parte, a completamento delle suddette disposizioni, l’art. 9 del regolamento citato prevede il regime di revoca degli atti dell’autorità doganale, consentendo in ogni caso la revisione degli atti sfavorevoli, ma anche di quelli favorevoli laddove il richiedente abbia agito in mala fede o in modo illecito.
43. L’insieme delle disposizioni relative ai ricorsi e all’annullamento dimostra che ognuno degli atti dell’autorità doganale che produce effetti, favorevoli o sfavorevoli, è suscettibile di revisione, sia da parte della stessa amministrazione che l’ha adottato che da parte del giudice. Data l’efficacia che caratterizza il regime doganale non è previsto, in via di principio, nessun limite per l’impugnabilità degli atti adottati dall’autorità e questo rispecchia l’importanza data dall’ordinamento dell’Unione all’accesso alla giustizia.
44. L’Unione, infatti, conferisce il diritto di rivolgersi al giudice in presenza di qualsiasi atto lesivo dei diritti, delle libertà e degli interessi legittimi riconosciuti dall’Unione, innanzitutto affinché il ricorso in giudizio sia efficace, sia nel senso di giuridicamente idoneo a ottenere la riparazione, eventualmente, della lesione denunciata, sia come rimedio praticabile, vale a dire, soggetto a condizioni che non rendano il suo esercizio impossibile o assai difficile (18) . Tanto si ricava dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, così come dalla vasta giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo fondata sull’interpretazione dell’art. 6 della Convenzione di Roma (19) . Pertanto, non è ammissibile alcuna interpretazione del regolamento n. 2913/92 volta a impedire o a limitare l’accesso del dichiarante al giudice nazionale.
45. Nel caso delle accettazioni formulate dall’autorità doganale, che costituiscono in definitiva la fattispecie di cui ci stiamo occupando, occorre considerare quanto segue.
46. Una volta confermato che l’accettazione costituisce una «decisione» ai sensi dell’art. 4, n. 5, del regolamento n. 2913/92, questa si presume impugnabile semplicemente in quanto inserita in tale categoria. Un atto che produce effetti giuridici su un determinato soggetto può sempre dare origine a una controversia. Pertanto, e a differenza di quanto sembra suggerire nelle proprie osservazioni il governo dei Paesi Bassi, la «decisione» non è tale per il fatto di essere impugnabile, ma piuttosto è impugnabile in quanto «decisione».
47. Allo stesso tempo, quando ci riferiamo all’«accettazione», dobbiamo intenderla in senso ampio, ossia, considerando la risposta positiva di accettazione così come quella negativa, giacché l’autorità doganale potrà respingere la dichiarazione presentata e, di conseguenza, influire negativamente sulla situazione giuridica del dichiarante. In tal caso, l’accettazione, o meglio il rifiuto di rilasciarla da parte dell’autorità, sarebbe sempre soggetta a ricorso ai sensi dell’art. 243 del regolamento n. 2913/92.
48. Occorre infine ricordare che l’accettazione è una decisione tassativa e a contenuto determinato, così come già esposto ai punti da 24 a 29 delle presenti conclusioni. L’art. 63 del regolamento n. 2913/92 limita la discrezionalità dell’autorità doganale agli elementi elencati in tale disposizione, che rinvia all’art. 62, riducendo il potere decisionale dell’autorità pubblica alla constatazione della firma, della presentazione della merce e dei documenti necessari. Ho già spiegato che quest’ultimo elemento comporta l’esercizio di un certo grado, anche se ridotto, di discrezionalità, ma l’accettazione può in ogni caso riguardare solo i tre aspetti appena citati. Pertanto, l’impugnabilità, così come la revisione della decisione di accettazione, può solo riferirsi a uno dei tre elementi su cui si pronuncia l’autorità doganale.
49. Con riferimento, ora, ai fatti della causa principale, la DP grup ha presentato ricorso contro l’accettazione della dichiarazione in oggetto emessa dall’autorità doganale bulgara, accettazione che in questo caso è stata rilasciata utilizzando la facoltà concessa dall’art. 68, lett. b), del regolamento n. 2913/92, ossia con riserva degli eventuali risultati ottenuti dopo l’analisi della merce. L’autorità doganale bulgara ha annotato tale rilievo sul retro della dichiarazione, e i dubbi della medesima autorità sulla correttezza della classificazione tariffaria si sono rivelati giustificati, in quanto le prove di laboratorio hanno in effetti confermato un errore da parte del dichiarante, comportante di conseguenza un pagamento aggiuntivo. Solo dopo essere venuto a conoscenza di tale richiesta di pagamento da parte dell’autorità, il dichiarante ha deciso di presentare ricorso contro l’accettazione emessa inizialmente.
50. In considerazione di tali fatti, ne consegue che il giudice di prima istanza non si attiene al diritto quando dichiara che l’accettazione della dichiarazione da parte delle autorità non costituisce atto impugnabile. Difatti, come già detto in precedenza, l’accettazione è una «decisione» da cui derivano effetti giuridici e che comporta l’esercizio di un potere discrezionale. Si tratta, in definitiva, di un atto impugnabile ai sensi dell’art. 243 del regolamento n. 2913/92, dato che in qualche modo produce effetti sulla situazione giuridica del dichiarante.
51. Orbene, l’amministrazione doganale non ha preso una decisione in merito alla classificazione delle merci oggetto di importazione. L’accettazione, come già esposto ai paragrafi da 24 a 29 delle presenti conclusioni, costituisce una constatazione formale della presenza dei requisiti richiesti dall’art. 63 del regolamento n. 2913/92. Di fatto, l’accettazione non comporta alcun esercizio di discrezionalità, tranne per quanto riguarda la verifica della documentazione necessaria presentata ai fini del procedimento. Per quanto riguarda la classificazione tariffaria, l’accettazione è una decisione che non solo non costituisce l’atto di classificazione in sé, ma che invece consente all’amministrazione doganale, contemporaneamente o successivamente, di verificare, modificare ed esigere la corretta applicazione della normativa. Detto in altri termini, l’accettazione non riveste carattere di decisione sulla classificazione tariffaria, quanto quello di atto preparatorio che consente l’avvio del procedimento. Da questo punto di vista l’impugnazione dell’accettazione potrà certamente riguardare gli elementi indicati nel citato art. 63, tuttavia, ciò che il regolamento non può imporre è una sorta di iter impugnatorio universale che, passando dall’accettazione, consenta di aggredire qualsiasi aspetto relativo alla normativa doganale.
52. Ciò posto, nella causa in oggetto la pretesa della DP grup si basa sulla classificazione doganale che l’autorità doganale avrebbe «ratificato» al momento di accettare la dichiarazione, ma non sull’accettazione in quanto tale. Detta circostanza si conferma se osserviamo come l’errore imputato all’accettazione non derivi da quest’ultima, ma dalla dichiarazione rilasciata dalla DP grup. Il fine del ricorrente non è perciò quello di impugnare un atto che influisce sui propri diritti, quanto piuttosto ottenere l’annullamento di un atto che potrebbe essere utilizzato per imporre una sanzione amministrativa.
53. Di conseguenza, e tenuto conto di quanto già esposto, l’art. 63 del regolamento n. 2913/92, interpretato alla luce dell’art. 243 del suddetto regolamento, deve essere interpretato nel senso che il dichiarante può impugnare davanti al giudice la legittimità dell’accettazione di una dichiarazione doganale qualora il motivo d’impugnazione verta sulla verifica da parte dell’amministrazione doganale degli elementi costitutivi dell’accettazione, come indicati al citato art. 63.
V – Conclusione
54. Considerato quanto già esposto, suggerisco che la Corte di giustizia risolva le questioni sollevate dall’Administrativen sad Sofia grad come segue:
«1) L’art. 63 del regolamento (CEE) del Consiglio 12 ottobre 1992, n. 2913, che istituisce un codice doganale comunitario, deve interpretarsi nel senso che l’autorità doganale ha l’obbligo di realizzare esclusivamente un esame di conformità della dichiarazione doganale ai requisiti dell’art. 62 del suddetto regolamento. A tal fine l’autorità si limita a effettuare unicamente un controllo documentale nei termini dell’art. 63 del regolamento e a decidere di accettare la dichiarazione doganale solo sulla base dei documenti presentati, anche in presenza di dubbi sulla correttezza del codice tariffario della merce e sia necessaria una perizia per la determinazione di tale codice.
2) L’accettazione della dichiarazione doganale, in quanto atto dell’autorità che individua un destinatario, che produce effetti giuridici e che prevede elementi discrezionali, costituisce una «decisione» ai sensi dell’art. 4, n. 5, del regolamento n. 2913/92.
3) L’art. 63 del regolamento n. 2913/92, interpretato alla luce dell’art. 243 del suddetto regolamento, deve essere interpretato nel senso che il dichiarante può impugnare davanti all’autorità giudiziaria la legittimità dell’accettazione di una dichiarazione doganale qualora il motivo d’impugnazione verta sulla verifica da parte dell’amministrazione doganale di uno degli elementi costitutivi dell’accettazione, così come indicati nel citato art. 63».
(1) .
(2)  –	Regolamento del Consiglio 12 ottobre 1992 (GU L 302, pag. 1).
(3)  –	In via generale, v. Berr C. J., e Trémeau, H., Le droit douanier, Communautaire et national,
7ª ed., 2006.
(4)  –	Art. 61 del regolamento n. 2913/92.
(5) Regolamento della Commissione 2 luglio 1993, n. 2454, che fissa talune disposizioni d'applicazione del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio che istituisce il codice doganale comunitario (GU L 253, pag. 1).
(6)
– V. Fabio, M., Customs Law of the European Union,
Ed. Wolters Kluwer, 2010, nn. 6.2.1‑6.2.3.
(7)  –	V., in tal senso, le conclusioni dell’avvocato generale Miguel Poiares Maduro presentate il 25 maggio 2005 nella causa Overland Footwear (sentenza 20 ottobre 2005, causa C‑468/03, Racc. pag. I‑8937), punti 33‑35.
(8)  –	Art. 67 del regolamento (CE) n. 2913/92.
(9)  –	Art. 65 del regolamento (CE) n. 2913/92.
(10)
– v. Lyons, T., EC Customs Law,
Ed. Oxford University Press, Oxford, 2001, pagg. 283 e segg.
(11)
– In questo senso, risultano illuminanti le conclusioni dell’avvocato generale Cosmas del 28 settembre 2000, presentate nella causa C‑66/99, Wandel GMBH (sentenza 1º febbraio 2001, Racc. pag. I­873, punto 46), che ricordano il carattere condizionale dell’accettazione nel caso in cui sia stato realizzato l’esame della merce: «Dalla lettera delle succitate disposizioni nonché dalla necessità di garantirne l’effetto utile emerge che, all’atto dell’accettazione senza verifica degli elementi della dichiarazione, non soltanto sorge l’obbligazione doganale, ma ne viene anche determinato in maniera definitiva l’ammontare. Per contro, nel caso di accettazione di una dichiarazione associata all’ordine di verifica delle indicazioni figuranti nella stessa, l’obbligazione doganale sorge certamente sul piano formale, ma non ha carattere definitivo. Fintantoché infatti non saranno controllate le merci e verificate le indicazioni figuranti nella dichiarazione, l’ammontare esatto dell’obbligazione non potrà essere materialmente e definitivamente stabilito e confermato. Di conseguenza, occorre prendere atto che in questa seconda ipotesi, fintantoché non si sarà effettuata la verifica dei dati della dichiarazione, i dazi doganali legalmente dovuti non sono liquidati definitivamente, e pertanto le merci controverse non potranno essere considerate come definitivamente immesse in libera pratica».
(12)
– Conclusioni del 21 settembre 2000 (sentenza 7 dicembre 2000, causa C‑213/99, Racc. pag. I‑11083).
(13)
– Paragrafo 55 delle conclusioni citate.
(14)
– Art. 67 del regolamento (CE) n. 2913/92.
(15)
– V., in linea generale, Koch, H.J., Unbestimmte Rechtsbegriffe und Ermessensermächtigungen im Verwaltungsrecht, Metzner, Francoforte, 1979 e Bacigalupo, M., La discrecionalidad administrativa. Estructura normativa, control judicial y límites constitucionales de su atribución, Marcial Pons, Madrid, 1997, così come l’analisi comparata e sul diritto dell’Unione di von Danwitz, T., Europäisches Verwaltungsrecht,
Springer, Berlino-Heidelberg, 2008, pagg. 30, 33, 50, 71, 87, 107 e 361 e segg.
(16)  –	Mi sembra utile segnalare il fatto, sottolineato dalla Commissione nel corso dell’udienza, che alcuni dei giudici degli Stati membri si sono già pronunciati su questo punto, addirittura senza ritenere necessario sollevare una questione pregiudiziale, e hanno considerato allo stesso modo l’accettazione come una «decisione» ai sensi dell’art. 4, n. 5, del regolamento n. 2913/92. In tal senso, v. le sentenze del Bundesfinanzhof tedesco 21 luglio 2009 (VII R 2/08) e 5 ottobre 2009 (VII B 254/98).
(17)  –	Il secondo comma del n. 1 riguarda l’impugnabilità del silenzio dell’autorit à doganale.
(18)  – V., tra le altre, le sentenze 15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston (Racc. pag. 1651, punti 18 e 19); 15 ottobre 1987, causa 222/86, Heylens e altri (Racc. pag. 4097, punto 14); 27 novembre 2001, causa C‑424/99, Commissione/Austria (Racc. pag. I‑9285, punto 45); 25 luglio 2002, causa C‑50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio (Racc. pag. I-6677), punto 39; 19 giugno 2003, causa C‑467/01, Eribrand (Racc. pag. I‑6471, punto 61), e 22 dicembre 2010, causa C‑279/09, DEB Deutsche Energiehandels-und Beratungsgesellschaft (Racc. pag. I-13849, punto 29).
(19)  – Rispetto all’art. 47 della Carta e al rapporto di questo con la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, v. le mie conclusioni del 1° marzo 2011 presentate nella causa C‑69/10, Samba Diouf (tuttora pendente, paragrafi da 38 a 44), così come le conclusioni dell’avvocato generale Bot presentate il 5 aprile 2011 nella causa C‑108/10, Scattolon (tuttora pendente, paragrafi da 122 a 126).