61990CJ0056_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-56/90,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. Ricardo Gosalbo Bono y Xavier Lewis, miembros de su Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designan como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Nicola Annecchino, miembro de su Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandante,
contra
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por el Sr. John E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, en calidad de Agente, asistido por los Sres. John Laws y Derrick Wyatt, Barristers, que designa como domicilio en Luxemburgo, la sede de la Embajada del Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt,
parte demandada,
que tiene por objeto que el Tribunal de Justicia declare que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4 de la Directiva 76/160/CEE del Consejo, de 8 de diciembre de 1975, relativa a la calidad de las aguas de baño (DO 1976, L 31, p. 1; EE 15/01, p. 133) y de los artículos 5 y 189 del Tratado CEE, al no adoptar todas las disposiciones necesarias para que la calidad de las aguas de baño de la zona de baño de Blackpool y de la zona de baño del litoral de Formby y Southport se ajuste a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de dicha Directiva,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: O. Due, Presidente; C.N. Kakouris y M. Zuleeg, Presidentes de Sala; R. Joliet, J.C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse, M. Diez de Velasco, P.J.G. Kapteyn y D.A.O. Edward, Jueces;
Abogado General: Sr. C.O. Lenz;
Secretario: Sr. H. von Holstein, Secretario adjunto;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 27 de octubre de 1992, durante la cual el Reino Unido estuvo representado por el Sr. John E. Collins, asistido por los Sres. Derrick Wyatt y Stephen Richards, Barrister;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 16 de diciembre de 1992;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 7 de marzo de 1990, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4 de la Directiva 76/160/CEE del Consejo, de 8 de diciembre de 1975, relativa a la calidad de las aguas de baño (DO 1976, L 31, p. 1;EE 15/01, p. 133; en lo sucesivo "Directiva") y de los artículos 5 y 189 del Tratado CEE, al no adoptar todas las disposiciones necesarias para que la calidad de las aguas de baño de la zona de baño de Blackpool y de la zona de baño del litoral de Formby y Southport se ajuste a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de dicha Directiva.
2 A tenor del apartado 1 de su artículo 1, la Directiva se refiere a la calidad de las aguas de baño, con excepción de las aguas destinadas a usos terapéuticos y de las aguas de piscina.
3 Las letras a) y b) del apartado 2 del mismo artículo disponen que, con arreglo a la Directiva, se entenderá por:
a) "aguas de baño" las aguas o parte de estas, continentales, corrientes o estancadas, así como el agua de mar, en las que el baño:
° está expresamente autorizado por las autoridades competentes de cada Estado miembro
o
° no esté prohibido y se practique habitualmente por un número importante de bañistas;
b) "zona de baño" el lugar donde se encuentren las aguas de baño.
4 La Directiva impone a los Estados miembros la obligación de fijar los valores aplicables a las aguas de baño en lo que respecta a los parámetros físicoquímicos y microbiológicos que se indican en su Anexo, que no podrán ser menos estrictos que los indicados en la columna I del Anexo (artículos 2 y 3).
5 Según el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, la calidad de las aguas de baño deberá ajustarse a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de la Directiva en un plazo de diez años a partir de su notificación al Estado miembro de que se trate, plazo que, en lo que atañe al Reino Unido, expiró el 31 de diciembre de 1985. No obstante, por lo que respecta a las zonas de baño creadas por las autoridades nacionales competentes tras la notificación de la Directiva y habilitadas especialmente para el baño, los valores previstos en el Anexo deben cumplirse desde la apertura para el baño, previéndose un régimen especial para las zonas de baño creadas en los dos años siguientes a dicha notificación (apartado 2 del artículo 4).
6 En virtud del apartado 1 del artículo 5 de la Directiva, a los efectos de la aplicación del artículo 4, las aguas de baño se considerarán conformes con los parámetros correspondientes, cuando las muestras, tomadas con arreglo a la frecuencia prevista en el Anexo en un mismo lugar de recogida, muestren que las aguas son conformes con los valores de los parámetros relativos a la calidad del agua de que se trate en un porcentaje determinado de estas muestras, precisado por dicha norma.
7 El apartado 1 del artículo 12 de la Directiva obliga a los Estados miembros a poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir la Directiva en un plazo de dos años a partir de su notificación. Este plazo, respecto al Reino Unido, expiró el 31 de diciembre de 1977.
8 Por último, determinadas normas admiten excepciones a las obligaciones derivadas de la Directiva:
° En virtud del apartado 3 del artículo 4, en casos excepcionales, los Estados miembros podrán conceder excepciones en lo que se refiere al plazo de diez años para ajustar las aguas de baño a los parámetros que se indican en el Anexo. Las justificaciones de estas excepciones deberán basarse en un plan de gestión de las aguas dentro de la zona de que se trate y deberán notificarse a la Comisión a más tardar en un plazo de seis años desde la notificación de la Directiva.
° Conforme al apartado 2 del artículo 5, la superación de los valores previstos en el artículo 3 no se tendrá en cuenta en el cálculo de los porcentajes de las muestras que deban ser conformes con dichos valores, cuando sea consecuencia de inundaciones, catástrofes naturales o condiciones metereológicas excepcionales.
° El artículo 8 establece excepciones para determinados parámetros señalados en el Anexo, por razones de circunstancias metereológicas o geográficas excepcionales o cuando las aguas de baño registren un enriquecimiento natural en determinadas sustancias que haga rebasar los límites fijados en el Anexo. Cuando un Estado miembro recurra a una de estas excepciones, informará inmediatamente de ello a la Comisión precisando los motivos y los plazos.
9 En la fase escrita ante el Tribunal de Justicia, la Comisión renunció a su motivo de infracción relativo a la zona de baño situada en Formby Point.
10 Para una más amplia exposición de los hechos del litigio, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Admisibilidad
11 El Gobierno del Reino Unido precisa que el 19 de octubre de 1979 remitió a la Comisión una nota que enumeraba criterios precisos indispensables para la identificación de las aguas de baño comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva. Dicha nota se había remitido el 9 de julio de 1979 a las autoridades competentes con objeto de ejecutar la Directiva en Inglaterra y el País de Gales. En dicha nota, que contenía precisiones sobre el número de bañistas que debía considerarse importante a efectos de lo prevenido en el segundo guión de la letra a) del apartado 2 del artículo 1 de la Directiva, se identificaban veintisiete aguas que se consideraban comprendidas en su ámbito de aplicación y que fueron notificadas a la Comisión mediante escrito de 18 de diciembre de 1979. En dicho momento, el Reino Unido subrayó que dicha lista, que no comprendía las aguas controvertidas, no era definitiva, que algunas autoridades locales no habían tenido ocasión de formular sus observaciones, y que, en su caso, deberían enviarse informaciones adicionales a la Comisión a principios del año siguiente.
12 El 18 de julio de 1980, la Comisión notificó al Reino Unido un dictamen motivado sobre la no aplicación de la Directiva en Irlanda del Norte y Escocia. Mediante escrito de 18 de septiembre de 1980, el Reino Unido contestó a la Comisión señalando que, en dicha parte del Reino Unido, no había aguas que respondieran a los criterios señalados y que, en lo que atañe a la lista de las aguas de baño situadas en Inglaterra y el País de Gales, se reveló innecesaria cualquier modificación o adición.
13 El Reino Unido sostiene que, en la medida en que la Comisión no formuló objeción alguna con posterioridad a dicha respuesta, pudo considerar que la Comisión aprobaba la manera como procedía a ejecutar la Directiva. Dado que hasta posteriormente no formuló sus objeciones respecto a la exclusión de las aguas controvertidas del ámbito de aplicación de la Directiva, según el Reino Unido, la Comisión creó una situación de inseguridad jurídica e infringió el artículo 5 del Tratado que le impone un deber de colaboración con los Estados miembros. Por lo tanto, debe declararse la inadmisibilidad del presente recurso.
14 No puede acogerse esta argumentación.
15 Baste señalar que, a este respecto, el Reino Unido no podía deducir de la inactividad de la Comisión, en un primer momento, que ésta aprobara los criterios que le habían sido notificados, así como la manera como dichos criterios se habían aplicado. En efecto, ni el artículo 5 del Tratado ni las disposiciones de la Directiva obligaban a la Comisión a definir su postura, en un plazo determinado, sobre la manera como el Reino Unido ejecutó el artículo 1 de la Directiva. Por lo tanto, la Comisión podía formular sus objeciones en el momento que discrecionalmente decidiera y nada le impedía iniciar posteriormente el presente procedimiento por incumplimiento.
16 El Gobierno del Reino Unido plantea un segundo motivo de inadmisión al alegar que le fue materialmente imposible tomar las medidas necesarias para ajustar la calidad de las aguas controvertidas a las exigencias de la Directiva en el plazo de dos meses fijado en los dictámenes motivados de 2 de febrero de 1988.
17 Tampoco puede acogerse esta argumentación.
18 Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase en este sentido la sentencia de 2 de febrero de 1988, Comisión/Bélgica, 293/85, Rec. p. 305, apartado 14), el carácter razonable del plazo señalado en el dictamen motivado debe apreciarse teniendo en cuenta todas las circunstancias del asunto.
19 A este respecto, baste señalar que la Comisión llamó la atención del Reino Unido sobre la situación de las zonas de baño de Blackpool y de las del litoral de Formby y Southport, mediante cartas de 3 de abril y de 30 de julio de 1986, respectivamente, es decir, casi dos años antes de la fecha del dictamen motivado. En estas circunstancias, el plazo controvertido debe considerarse razonable. Por otra parte, en cualquier caso, el Reino Unido podía prohibir el baño en las zonas de que se trata. Como señaló la Comisión en la vista, otros Estados miembros han procedido de esta forma en relación con determinadas aguas cuya calidad no era conforme con la Directiva.
20 Por último, el Gobierno demandado alega la inadmisibilidad del recurso debido a que la Directiva no impone obligación alguna de resultado, sino que se limita a obligar a los Estados miembros a tomar todas las medidas razonablemente necesarias para ajustarse a las normas que prescribe.
21 Esta alegación constituye una oposición de fondo. Por lo tanto, procede examinar su pertinencia al examinar la procedencia del recurso.
22 De todas las consideraciones que anteceden se deduce que procede admitir el recurso.
Fondo
En relación con las aguas de Ainsdale
23 El Reino Unido niega el incumplimiento alegado en lo tocante a la calidad de las aguas de Ainsdale, localidad situada entre Southport y Formby Point.
24 A este respecto, la Comisión alega que, en un escrito de 6 de junio de 1988, en respuesta a los dictámenes motivados de 2 de febrero anterior, el Reino Unido había admitido que era necesaria la mejora de la calidad de las aguas de Ainsdale para alcanzar los parámetros fijados en la Directiva y que, por lo tanto, había reconocido que no se cumplían dichos parámetros.
25 Procede desestimar dicha argumentación.
26 En realidad, procede señalar que la Comisión no ha discutido los resultados de los análisis de muestras a que se refiere el Reino Unido en su escrito de contestación para probar que se había mejorado la calidad de las aguas de Ainsdale y que ésta respondía a las exigencias de la Directiva.
27 En estas circunstancias, dado que la Comisión no ha aportado prueba alguna del incumplimiento en lo que atañe a las aguas situadas en Ainsdale, debe desestimarse el recurso en lo que atañe a dichas aguas.
En relación con las aguas de Blackpool y las del litoral de Southport
28 El Reino Unido no niega que la calidad de las aguas de baño de Blackpool y las del litoral de Southport aún no se han ajustado a la Directiva. No obstante, el Gobierno demandado alega que no puede imputársele ningún incumplimiento. En primer lugar, en relación con las mencionadas aguas, no ha expirado ni el plazo de diez años establecido en el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva para ajustar las aguas a las exigencias de ésta, ni el plazo de seis años señalado en el apartado 3 de la misma norma para notificar las excepciones concedidas en lo que se refiere al citado plazo de diez años. Además, en el supuesto de que resulte probada, el incumplimiento del plazo de seis años establecido en el apartado 3 del artículo 4 no puede impedir que el Reino Unido conceda excepciones con arreglo a dicha norma. Por último, la Directiva no impone ninguna obligación de resultado, sino que se limita a obligar a los Estados miembros a tomar todas las medidas razonablemente necesarias para ajustarse a las normas establecidas, medidas que el Reino Unido ha tomado.
Sobre los plazos establecidos en los apartados 1 y 3 del artículo 4 de la Directiva
29 El Gobierno demandado alega que la definición del concepto de agua de baño que figura en el segundo guión de la letra a) del apartado 2 del artículo 1 de la Directiva es demasiado ambigua para permitir que los Estados miembros identifiquen las aguas comprendidas en su ámbito de aplicación. Este concepto, cuyo contenido, en consecuencia, requiere alguna precisión, implica una cierta facultad de apreciación por parte de los Estados miembros.
30 El Reino Unido sostiene que en el ejercicio de esta competencia estableció los criterios contenidos en su citada nota de 19 de octubre de 1979, y, en aplicación de éstos, elaboró una lista de aguas de baño comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva. Posteriormente, resultó necesario revisar dichos criterios refiriéndose no sólo al número de bañistas sino también a la existencia, en la zonas de baño, de determinadas infraestructuras, como equipos sanitarios, cabinas de playa y zonas de aparcamiento de vehículos, así como de una vigilancia por parte de socorristas.
31 Según el Reino Unido, en 1985, se identificaron trescientas cincuenta aguas de baño que cumplían dichos criterios, a las que se añadieron posteriormente otras aguas. Las aguas controvertidas responden a los nuevos criterios y, por lo tanto, se encuentran entre las aguas de baño identificadas de este modo.
32 Razones de seguridad jurídica obligan a interpretar los apartados 1 y 3 del artículo 4 de la Directiva en el sentido de que, por lo que respecta a las aguas de baño identificadas según los nuevos criterios, tanto el plazo de diez años para que las aguas de baño se ajusten a los valores límite que se indican en el Anexo de la Directiva como el plazo de seis años para la notificación de las excepciones al citado plazo de diez años empiezan a correr en el momento en que se haya identificado a las aguas como aguas de baño conforme a la Directiva y no en el momento de la notificación de la Directiva.
33 Procede recordar a este respecto, que, conforme al segundo guión de la letra a) del apartado 2 del artículo 1 de la Directiva, deben considerarse "aguas de baño" las aguas o parte de éstas, continentales, corrientes o estancadas, así como el agua de mar, en las que el baño no esté prohibido y se practique habitualmente por un número importante de bañistas. Debe interpretarse este concepto a la luz de la finalidad de la Directiva, expresada en sus dos primeros considerandos, a cuyo tenor, "[...] la protección del medio ambiente y de la salud pública exige reducir la contaminación de las aguas de baño y la protección de éstas respecto de una ulterior degradación" y "es necesario un control de las aguas de baño para alcanzar, en el funcionamiento del mercado común, los objetivos de la Comunidad en el ámbito de la mejora de las condiciones de vida, del desarrollo armónico de las actividad económicas en el conjunto de la Comunidad y de una expansión permanente y equilibrada".
34 No se alcanzarían dichos objetivos si las aguas de las zonas balnearias que disponen de determinadas infraestructuras, como cabinas de playa, equipos sanitarios y señalización de zonas de baño, así como de una vigilancia de socorristas, por el mero hecho de que el número de bañistas se sitúe por debajo de un determinado umbral, pudieran quedar excluidas del ámbito de aplicación de la Directiva. En efecto, dichas infraestructuras y la presencia de socorristas constituyen indicios de que frecuenta la zona de baño un número importante de bañistas cuya salud debe protegerse.
35 Ahora bien, desde hace tiempo, las zonas de baño de Blackpool y de Southport son zonas balnearias que responden a los criterios antes mencionados. Por consiguiente, desde la notificación de la Directiva, deberían haberse considerado como zonas de baño en el sentido de ésta.
36 De ello se deduce que el Reino Unido no puede basarse en la citada nota de 19 de octubre de 1979, ni en la lista de aguas de baño formulada, durante el año 1979, con arreglo a los criterios recogidos en dicha nota, por no respetar, en lo que atañe a las aguas controvertidas, los plazos previstos en los apartados 1 y 3 del artículo 4 de la Directiva, plazos que, como resulta del propio texto de estas normas, empiezan a correr a partir de la fecha de la notificación de la Directiva.
37 En relación con la alegación basada en la inseguridad jurídica, baste observar que, como se ha señalado en el apartado 15 anterior, de la falta de oposición de la Comisión a dichos criterios y a dicha lista, el Reino Unido no podía deducir que la Institución considerase que respondían a las exigencias de la Directiva.
Sobre las consecuencias del incumplimiento del plazo previsto en el apartado 3 del artículo 4
38 Además, el Gobierno demandado alega que, en cualquier caso, sería contrario al principio de proporcionalidad considerar que el incumplimiento por parte de un Estado miembro del plazo previsto en el apartado 3 del artículo 4 de la Directiva le priva del derecho a conceder excepciones en lo que atañe al plazo de diez años previsto en el apartado 1 de dicha norma, máxime cuando, en opinión de dicho Gobierno, semejante interpretación coloca en la misma situación a un Estado miembro que no tenga motivo alguno de excepción y a un Estado miembro cuya excepción esté justificada pero no la haya notificado a su debido tiempo.
39 Baste señalar a este respecto que la finalidad del plazo de referencia es que en la medida de lo posible y a pesar de la excepción, las aguas de baño se ajusten a la Directiva en el plazo de diez años mencionado en el apartado 1 del artículo 4 gracias, especialmente, a las iniciativas que puede tomar la Comisión conforme al apartado 3 del mismo artículo. Ahora bien, dicho objetivo se vería amenazado si debiera acogerse la interpretación sostenida por el Gobierno demandado.
Sobre la naturaleza de las obligaciones que impone la Directiva
40 Según el Gobierno demandado, la Directiva se limita a obligar a los Estados miembros a tomar todas las medidas razonablemente posibles para ajustarse a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de la Directiva. Ahora bien, en el Reino Unido, se realizaron los estudios necesarios sobre el particular y se hallan en curso obras que permitirán que las aguas de baño controvertidas sean conformes con la Directiva en 1995. Tales obras son necesariamente lentas, ya que deben afectar lo menos posible a la población y a las actividades del medio urbano. A ello el Reino Unido añade que la Comisión no le indicó las medidas que podían permitirle garantizar, lo más rápidamente posible, la ejecución de la Directiva en lo que atañe a las aguas controvertidas.
41 No procede acoger dicha argumentación.
42 En efecto, del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva se deduce que los Estados miembros deberán adoptar las disposiciones necesarias para que las aguas de baño se ajusten a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 en el plazo de diez años posteriormente a la notificación de la Directiva, siendo este plazo superior al previsto para adaptar el Derecho interno a la Directiva, es decir, dos años a partir de su notificación (apartado 1 del artículo 12), con el fin de permitir que los Estados miembros cumplan la exigencia antes mencionada.
43 Las únicas excepciones a la obligación de los Estados miembros de ajustar sus aguas de baño a las exigencias de la Directiva son las previstas en el apartado 3 del artículo 4, en el apartado 2 del artículo 5 y en el artículo 8, cuyos textos se han reproducido anteriormente. De ello se deduce que la Directiva impone a los Estados miembros la obligación de procurar lograr que se alcancen determinados resultados sin que, al margen de dichas excepciones, puedan alegar circunstancias particulares para justificar el incumplimiento de dicha obligación.
44 En consecuencia, la alegación que formula el Gobierno demandado, según la cual adoptó todas las medidas razonablemente posibles, no puede justificar el incumplimiento de la obligación de hacer que las aguas controvertidas se ajusten al menos al Anexo de la Directiva, al margen de las excepciones expresamente previstas.
45 El Gobierno del Reino Unido señala que, de prevalecer esta última interpretación, cualquier superación de los valores límite establecidos en el Anexo de la Directiva constituiría un incumplimiento del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, y ello aunque el Estado miembro de que se trate adopte todas las medidas posibles para evitar tales superaciones.
46 Aun suponiendo que una imposibilidad material absoluta de cumplir las obligaciones que derivan de la Directiva pueda justificar un incumplimiento de ésta, procede señalar que, como observa el Abogado General en el punto 56 de sus conclusiones, el Reino Unido no ha conseguido probar, en el caso de autos, la existencia de dicha imposibilidad.
47 Atendida la totalidad de las consideraciones que anteceden, procede declarar que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE al no adoptar todas las disposiciones necesarias para que la calidad de las aguas de baño de Blackpool y de las del litoral de Southport se ajuste a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de la Directiva 76/160/CEE del Consejo, de 8 de diciembre de 1975.
Decisión sobre las costas
Costas
48 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así se hubiere solicitado. Por haber sido desestimados, en lo fundamental, los motivos formulados por el Reino Unido procede condenarle en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE al no adoptar todas las disposiciones necesarias para que la calidad de las aguas de baño de Blackpool y las del litoral de Southport se ajuste a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de la Directiva 76/160/CEE del Consejo, de 8 de diciembre de 1975, relativa a la calidad de las aguas de baño.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar en costas al Reino Unido.