62017TJ0119(01)
ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (štvrtá komora)
z 12. mája 2021 (
*1
)
„Verejná služba – Úradníci – Dočasní zamestnanci – Zmluvní zamestnanci – Odmena – Zamestnanci ESVČ pôsobiaci v tretej krajine – Článok 10 prílohy X služobného poriadku – Každoročné posudzovanie príspevku na životné podmienky – Rozhodnutie o znížení príspevku na životné podmienky pre zamestnancov pôsobiacich v Etiópii z 30 % na 25 % – Regionálna koherentnosť – Zjavne nesprávne posúdenia“
Vo veci T‑119/17 RENV,
Ruben Alba Aguilera, bytom v Addis‑Abeba (Etiópia), a ďalší žalobcovia, ktorých mená sú uvedené v prílohe (
1
), v zastúpení: S. Orlandi, advokát,
žalobcovia,
proti
Európskej službe pre vonkajšiu činnosť (ESVČ), v zastúpení: S. Marquardt a R. Spáč, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci: M. Troncoso Ferrer, C. García Fernández a F.‑M. Hislaire, advokáti,
žalovanej,
ktorej predmetom je návrh založený na článku 270 ZFEÚ na zrušenie rozhodnutia ESVČ ADMIN(2016) 7 z 19. apríla 2016, týkajúceho sa určenia príspevku na životné podmienky, uvedeného v článku 10 prílohy X služobného poriadku – obdobie roku 2016, a to v rozsahu, v akom sa týka zníženia príspevku na životné podmienky, vyplácaného zamestnancom Európskej únie pôsobiacim v Etiópii, od 1. januára 2016,
VŠEOBECNÝ SÚD (štvrtá komora),
v zložení: predseda S. Gervasoni, sudcovia P. Nihoul a J. Martín y Pérez de Nanclares (spravodajca),
tajomník: M. Marescaux, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 11. novembra 2020,
vyhlásil tento
Rozsudok
Právny rámec
Služobný poriadok
1
Služobný poriadok úradníkov Európskej únie, v znení uplatniteľnom na spor (ďalej len „služobný poriadok“), spresňuje vo svojom článku 1b písm. a), že ak služobný poriadok neustanovuje inak, Európska služba pre vonkajšiu činnosť (ESVČ) sa na účely služobného poriadku pokladá za inštitúciu Európskej únie.
2
Článok 101a služobného poriadku je jediným článkom hlavy VIIIb služobného poriadku. Tento článok stanovuje, že „bez toho, aby boli dotknuté ostatné ustanovenia služobného poriadku, príloha X určuje osobitné a mimoriadne ustanovenia o úradníkoch pôsobiacich v tretej krajine“.
3
Článok 110 ods. 1 služobného poriadku stanovuje, že „všeobecné vykonávacie ustanovenia k… služobnému poriadku prijíma menovací orgán každej inštitúcie po porade s Výborom zamestnancov a Výborom pre služobný poriadok“.
4
Článok 8 prílohy X služobného poriadku, ktorá má názov „Osobitné a mimoriadne ustanovenia, použiteľné na úradníkov pôsobiacich v tretej krajine“, stanovuje, že „na základe výnimky môže menovací orgán osobitným odôvodneným rozhodnutím poskytnúť úradníkovi dovolenku na zotavenie z dôvodu mimoriadne ťažkých životných podmienok v jeho mieste výkonu práce. Pre každé takéto miesto určí menovací orgán mesto (mestá), kde sa môže čerpať dovolenka na zotavenie“.
5
Článok 10 prílohy X služobného poriadku znie:
„1.   Príspevok na životné podmienky sa určí podľa miesta výkonu práce úradníka ako percento z referenčnej sumy. Táto referenčná suma zahŕňa celkový základný plat po pripočítaní príspevku na expatriáciu, príspevku na domácnosť a príspevku na nezaopatrené dieťa a odpočítaní povinných zrážok uvedených v služobnom poriadku alebo v jeho vykonávacích predpisoch.
Ak je úradník zamestnaný v krajine, ktorej životné podmienky možno považovať za rovnocenné s bežnými životnými podmienkami v Európskej únii, tento príspevok sa nevypláca.
V prípade ostatných miest výkonu práce sa príspevok na životné podmienky určí okrem iného na základe zohľadnenia týchto parametrov:
–
zdravotné a nemocničné podmienky,
–
bezpečnosť,
–
klíma,
–
stupeň izolácie,
–
iné miestne životné podmienky.
Príspevok na životné podmienky určený pre každé miesto výkonu práce každý rok posúdi a v prípade potreby upraví menovací orgán po získaní stanoviska od Výboru zamestnancov.
Menovací orgán môže prijať rozhodnutie o poskytnutí dodatočného príplatku nad rámec príspevku na životné podmienky v prípadoch, keď bol úradník pridelený na viac než jedno pracovné miesto považované za náročné alebo veľmi náročné…
2.   Ak životné podmienky v mieste výkonu práce vystavujú úradníka osobnému nebezpečenstvu, vyplatí sa mu dočasný dodatočný príspevok na základe osobitného odôvodneného rozhodnutia menovacieho orgánu. …
3.   O podrobných ustanoveniach týkajúcich sa uplatňovania tohto článku rozhodne menovací orgán.“
PZOZ
6
Podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov Európskej únie, v znení uplatniteľnom na spor (ďalej len „PZOZ“), vo svojom článku 10 ods. 5 spresňuje, že hlava VIIIb služobného poriadku sa uplatňuje analogicky na dočasných zamestnancov pracujúcich v tretej krajine.
7
Článok 118 PZOZ stanovuje, že príloha X služobného poriadku sa uplatňuje analogicky na zmluvných zamestnancov pracujúcich v tretích krajinách, s výhradou článku 21 tejto prílohy za určitých okolností. Toto ustanovenie sa týka úhrady určitých nákladov znášaných inštitúciou, súvisiacich s ubytovaním úradníkov v mieste výkonu práce.
Rozhodnutia ESVČ
8
Rozhodnutie HR DEC(2013) 013 vysokej predstaviteľky Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku zo 17. decembra 2013, týkajúce sa príspevku na životné podmienky a dodatočného príspevku, upravených v článku 10 prílohy X služobného poriadku (ďalej len „rozhodnutie zo 17. decembra 2013“), sa zameriava na služobný poriadok a PZOZ, a predovšetkým na tento článok 10, a uvádza sa v ňom, že bolo prijaté po porade s Výborom zamestnancov. Podľa jeho jediného odôvodnenia je jeho cieľom stanoviť interné smernice týkajúce sa predovšetkým príspevku na životné podmienky (ďalej len „PŽP“).
9
V článku 1 rozhodnutia zo 17. decembra 2013 sa uvádza, že „parametre uvedené v odseku 1 článku 10 prílohy X služobného poriadku hodnotí [menovací orgán], ktorý sa môže okrem iného opierať o informácie poskytnuté spoľahlivými medzinárodnými zdrojmi, či už verejnými alebo súkromnými, členskými štátmi, ako aj delegáciami Únie a službami inštitúcií a orgánov Únie“.
10
Podľa článku 2 prvého a druhého odseku rozhodnutia zo 17. decembra 2013:
„Po získaní stanoviska od Výborov zamestnancov ESVČ a Komisie stanoví [menovací orgán] percentá [PŽP] vzťahujúce sa na jednotlivé miesta výkonu práce. Tieto percentá sú rozdelené do ôsmich kategórií (0, 10, 15, 20, 25, 30, 35 a 40 %), v závislosti od parametrov…
V prípade pôsobenia v krajine, ktorej životné podmienky možno považovať za rovnocenné s bežnými životnými podmienkami v Európskej únii, sa príspevok tejto povahy nevypláca.“
11
Článok 7 druhý odsek rozhodnutia zo 17. decembra 2013 obsahuje demonštratívny zoznam parametrov, ktoré sa okrem iného zohľadňujú na účely stanovenia PŽP a ktoré zodpovedajú parametrom uvedeným v článku 10 ods. 1 treťom pododseku prílohy X služobného poriadku. Vo svojom treťom až piatom pododseku tento článok stanovuje:
„Pre každý parameter stanoví [menovací orgán] stupeň náročnosti v počte bodov. Tieto údaje sú premietnuté do porovnávajúcej tabuľky, z ktorej vyplýva konečné hodnotenie, ktoré zase bude odrážať percento pridelené pre [PŽP].
Použitá metodológia je predmetom usmernení, ktoré ESVČ prijala so súhlasom zodpovedných útvarov Komisie, po porade s technickou skupinou pre [PŽP].
Technická skupina pre [PŽP] je ad hoc skupinou poradného charakteru, ktorá zahŕňa jednak členov administratívy a zástupcov zamestnancov ESVČ, a jednak zástupcov Komisie. Zástupcovia zamestnancov sú menovaní Výborom zamestnancov svojej inštitúcie. Technická skupina pre [PŽP] sa vyjadruje vo forme odporúčaní na žiadosť [menovacieho orgánu]. Porada s ňou sa uskutočňuje okrem iného pokiaľ ide o rozhodnutia uvedené v článku 2 ods. 1 a ods. 3“
12
V článku 12 prvom odseku rozhodnutia zo 17. decembra 2013 sa spresňuje, že jeho ustanovenia sa analogicky uplatňujú na dočasných zamestnancov, ako aj na zmluvných zamestnancov.
13
Na základe rozhodnutia zo 17. decembra 2013, predovšetkým jeho článkov 2 a 7, ako aj na základe prílohy X služobného poriadku, predovšetkým jej článkov 8 a 10, a po porade s Výborom zamestnancov ESVČ a Výborom zamestnancov Európskej komisie, bolo prijaté rozhodnutie administratívneho generálneho riaditeľa ESVČ ad interim EEAS DEC(2014) 049 z 3. decembra 2014 o usmerneniach, ktorými sa stanovujú pravidlá na určenie okrem iného PŽP (ďalej len „usmernenia“).
14
Článok 1 ods. 1 usmernení obsahuje zoznam parametrov, ktoré sa zohľadňujú na účely určenia PŽP a ktoré zodpovedajú parametrom uvedeným v článku 10 ods. 1 treťom pododseku prílohy X služobného poriadku. Článok 1 ods. 2 a 3 usmernení stanovuje:
„2.   Každý z parametrov musí byť ohodnotený a získa nasledovné skóre:
–
1, keď sú životné podmienky rovnocenné so životnými podmienkami v Európskej únii,
–
2, keď sú životné podmienky skôr náročnejšie, v porovnaní so životnými podmienkami v Európskej únii,
–
3, keď sú životné podmienky náročné, v porovnaní so životnými podmienkami v Európskej únii,
–
4, keď sú životné podmienky veľmi náročné, v porovnaní so životnými podmienkami v Európskej únii,
–
5, keď sú životné podmienky extrémne náročné v porovnaní so životnými podmienkami v Európskej únii.
3.   Celkové skóre vyplývajúce z tohto hodnotenia môže byť upravené na základe zreteľov uvedených v článku 3, [etapa] 3. Maximálne celkové skóre pridelené krajine bude 25 bodov. PŽP bude stanovený v súlade s touto stupnicou:
–
…
–
25 % pri skóre 12 alebo 13 [bodov]
–
30 % pri skóre 14 alebo 15 [bodov]
–
…“
15
Článok 2 ods. 1 a 5 usmernení znie:
„1.   Zdravotné a nemocničné podmienky
Skóre pre [parameter] ‚Zdravotné a nemocničné podmienky‘ bude stanovené na základe porovnávacej ‚zdravotnej mapy‘, vyhotovenej organizáciou ‚International SOS‘, a prípadne [na základe] ďalších informácií poskytnutých spoľahlivými medzinárodnými zdrojmi, či už verejnými alebo súkromnými.
‚Zdravotná mapa‘ organizácie ‚International SOS‘ priznáva krajinám zdravotnú klasifikáciu, pričom hodnotí celú škálu faktorov, vrátane štandardu dostupnej zdravotnej a zubárskej starostlivosti, prístupu k liekom na predpis, prítomnosti vážnych infekčných chorôb a [existencie] kultúrnych, jazykových alebo administratívnych bariér, v súlade s päťstupňovou stupnicou od ‚nízkeho rizika‘ po ‚extrémne riziko‘.
…
5.   Iné miestne životné podmienky
Skóre pre [parameter] ‚Iné miestne životné podmienky‘ bude stanovené na základe údajov, ktoré oznámia delegácie v odpovedi na dotazník, a prípadne [na základe] ďalších informácií poskytnutých spoľahlivými medzinárodnými zdrojmi, či už verejnými alebo súkromnými.
Údaje, ktoré majú oznamovať delegácie, sa budú týkať:
–
podmienok zásobovania,
–
verejných služieb,
–
školskej infraštruktúry pre deti zamestnancov,
–
možností práce pre manželských partnerov,
–
športových a kultúrnych aktivít.“
16
Článok 3 usmernení s názvom „Systém v 3 etapách“ stanovuje:
„Hodnotenie krajín bude zorganizované v 3 etapách:
1.   Prvé hodnotenie každej jednotlivej krajiny na administratívnej úrovni…
2.   Predbežné hodnotenie: kontrola prvého hodnotenia s cieľom preveriť regionálnu koherentnosť a vykonať porovnanie s podobnými krajinami (… so službami ESVČ a geografickými službami Komisie).
3.   Konečné hodnotenie a porovnanie s údajmi členských štátov, prostredníctvom porady s riadiacim výborom pre delegácie ‚EUDEL‘.
Etapa 1: prvé hodnotenie.
Administratívne služby pripravia pôvodné hodnotenie pre každý parameter, pričom priradia skóre od 1 do 5 podľa systému popísaného v článku 2. Výsledky sa zapíšu do porovnávacej tabuľky a vyhotoví sa odhad dopadu na rozpočet.
Etapa 2: preverenie hodnotenia so zreteľom na regionálnu koherentnosť a v porovnaní s podobnými krajinami.
Regionálne hodnotenie zohľadňuje regionálne podobnosti alebo rozdiely, špecifické faktory izolácie alebo miestne životné podmienky, ktoré sú porovnateľné v regióne. Geografické služby zhodnotia, či sa výsledky etapy 1 zdajú byť primerané z regionálneho hľadiska. Podobným spôsobom sa v tejto etape konania preskúmajú výsledky medzi porovnateľnými krajinami (porovnateľnými na úrovni veľkosti, rozvoja, vzniku krajiny, krajiny OECD, malé územia alebo ostrovy).
Vyhotoví sa správa uzatvárajúca etapu 2, vrátane zhrnutia prijatých stanovísk a odhadu dopadu na rozpočet.
Etapa 3: konečné hodnotenie.
V rámci konečného hodnotenia má riadiaci výbor pre delegácie ‚EUDEL‘ k dispozícii predbežné výsledky v nadväznosti na etapu 1 a etapu 2. V tejto etape postupu uskutočňuje riadiaci výbor pre delegácie ‚EUDEL‘ porovnávaciu analýzu a vyjadruje konečné hodnotenie na základe:
–
úrovne koherencie medzi skóre získanými s porovnateľnými schémami náročností, vyhotovenými každým členským štátom, alebo inými porovnateľnými schémami náročností, či už verejnými alebo súkromnými,
–
hĺbkového preverenia dostatočného zohľadnenia cieľov všeobecnej politiky, problémov s prijímaním do zamestnania a ďalších prvkov, ktoré nie sú zahrnuté v klasických parametroch, akými sú atypické krízové situácie (epidémia, krízy, atď.) pri predbežných výsledkoch etapy 1 a etapy 2.
Konečné hodnotenie umožňuje upraviť skóre. Vyhotoví sa konečná správa s popisom postupov a záverov, vrátane odôvodnenia skóre, ktoré boli upravené, a odhadu dopadu na rozpočet.“
17
Článok 4 usmernení stanovuje:
„V súlade s článkom 7 [rozhodnutia zo 17. decembra 2013] sa musí uskutočniť porada s technickou skupinou pre [PŽP].
[Menovací orgán] určuje [PŽP] uplatniteľný na jednotlivé miesta výkonu práce.“
18
Článok 5 usmernení znie:
„V súlade s článkom 8 prílohy X služobného poriadku, menovací orgán môže poskytnúť dovolenku na zotavenie z dôvodu mimoriadne ťažkých životných podmienok v jeho mieste výkonu práce. Dovolenka na zotavenie sa poskytne podľa skóre [vyhotoveného na účely určenia] [PŽP] a nasledovnej stupnice:
–
1 [deň] dovolenky na zotavenie pri skóre vyššom ako 13 [bodov], no nižšom ako 17 [bodov] alebo rovnajúcom sa tomuto počtu bodov
…“
Skutkové okolnosti
19
Žalobcovia, pán Ruben Alba Aguilera a ostatné osoby, ktorých mená sú uvedené v prílohe, sú úradníkmi alebo dočasnými alebo zmluvnými zamestnancami Únie, ktorí v čase prijatia rozhodnutia uvedeného v bode 20 nižšie pôsobili v Etiópii.
20
Dňa 19. apríla 2016 generálny riaditeľ pre rozpočet a administratívu ESVČ prijal rozhodnutie ADMIN(2016) 7, týkajúce sa určenia PŽP, uvedeného v článku 10 prílohy X služobného poriadku – obdobie roku 2016 [ADMIN(2016) 7] (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“), ktorým sa od 1. januára 2016 upravuje sadzba PŽP vyplácaného zamestnancom pôsobiacim v tretích krajinách. Týmto rozhodnutím bola sadzba PŽP, uplatniteľná na zamestnancov Únie pôsobiacich v Etiópii, znížená z 30 % na 25 % referenčnej sumy.
21
V ten istý deň prijal generálny riaditeľ pre rozpočet a administratívu ESVČ rozhodnutie týkajúce sa poskytovania dovolenky na zotavenie úradníkom, dočasným zamestnancom a zmluvným zamestnancom pôsobiacim v tretích krajinách. V súlade s článkom 5 usmernení dôsledkom zníženia sadzby PŽP, uplatniteľnej na zamestnancov Únie pôsobiacich v Etiópii bolo, že žalobcovia stratili nárok na dovolenku na zotavenie.
22
V čase od 13. júla do 18. júla 2016 podali žalobcovia, každý osobitne, na základe článku 90 ods. 2 služobného poriadku, na menovací orgán (ďalej len „MO“) alebo orgán oprávnený uzatvárať pracovné zmluvy (ďalej len „OOUPZ“) sťažnosť proti napadnutému rozhodnutiu, v ktorej namietali proti tomu, že sa od 1. januára 2016 znížila sadzba PŽP uplatniteľná na zamestnancov Únie pôsobiacich v Etiópii.
23
Dňa 9. novembra 2016 MO jediným rozhodnutím sťažnosti žalobcov zamietol (ďalej len „rozhodnutie o zamietnutí sťažností“).
Konanie na Všeobecnom súde a na Súdnom dvore
24
Žalobcovia návrhom doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 20. februára 2017 podali žalobu, v ktorej navrhovali zrušenie napadnutého rozhodnutia v rozsahu, v akom sa ním od 1. januára 2016 znížila sadzba PŽP uplatniteľná na zamestnancov Únie pôsobiacich v Etiópii z 30 % na 25 % referenčnej sumy, uloženie povinnosti ESVČ zaplatiť paušálnu sumu určenú Všeobecným súdom ex æquo et bono z dôvodu spôsobenej nemajetkovej ujmy, a uloženie povinnosti ESVČ nahradiť trovy konania.
25
Na Všeobecnom súde žalobcovia na podporu svojho návrhu na zrušenie uvádzali tri žalobné dôvody. Prvý žalobný dôvod bol založený na porušení povinnosti prijať všeobecné vykonávacie ustanovenia (ďalej len „VVU“) týkajúce sa článku 10 prílohy X služobného poriadku. Druhý žalobný dôvod bol založený na porušení článku 10 prílohy X služobného poriadku spočívajúcom v tom, že metóda, ktorú ESVČ používa v usmerneniach na účely určenia PŽP v mieste výkonu práce, zohľadňuje zásadu regionálnej koherentnosti. Napokon tretí žalobný dôvod bol založený na zjavne nesprávnych posúdeniach parametrov uvedených v článku 10 ods. 1 treťom pododseku prílohy X služobného poriadku pri určovaní predmetného PŽP.
26
Rozsudkom z 13. apríla 2018, Alba Aguilera a i./ESVČ (T‑119/17, ďalej len „pôvodný rozsudok“, EU:T:2018:183), Všeobecný súd vyhovel prvému žalobnému dôvodu, ktorý sa pred ním uvádzal, a zrušil napadnuté rozhodnutie v požadovanom rozsahu bez toho, aby bolo potrebné preskúmať druhý a tretí žalobný dôvod. Okrem toho zamietol návrh na náhradu škody, ktorý mu bol predložený, a zaviazal ESVČ na náhradu trov konania.
27
Dňa 26. júna 2018 podala ESVČ proti pôvodnému rozsudku odvolanie na Súdny dvor. Svojím odvolaním napadla ESVČ tento rozsudok v rozsahu, v akom zrušil napadnuté rozhodnutie, a v dôsledku toho ju zaviazal na náhradu trov konania. ESVČ nesmerovala svoje odvolanie proti tým dôvodom tohto rozsudku, na základe ktorých Všeobecný súd zamietol návrh na náhradu škody, ktorý mu bol predložený. Keďže teda žalobcovia nepodali vzájomné odvolanie, tá časť pôvodného rozsudku, v ktorej sa rozhodlo o návrhu na náhradu škody, nadobudla právoplatnosť.
28
Na podporu tohto odvolania uvádzala ESVČ dva odvolacie dôvody, z ktorých prvý bol založený na nesprávnom právnom posúdení pri výklade článku 1 tretieho odseku prílohy X služobného poriadku spočívajúcom v tom, že povinnosť, ktorú obsahuje, prijať VVU v súlade s článkom 110 služobného poriadku, znamená povinnosť prijať VVU vo vzťahu k celej tejto prílohe, a druhý bol založený na nesprávnom právnom posúdení pri výklade článku 10 uvedenej prílohy, keďže toto ustanovenie je natoľko nejasné a nepresné, že by ho bolo možné uplatniť svojvoľne, čo si teda vyžaduje prijatie VVU.
29
Rozsudkom z 26. februára 2020, ESVČ/Alba Aguilera a i. (C‑427/18 P, ďalej len „odvolací rozsudok“, EU:C:2020:109), Súdny dvor jednak vyhovel prvému odvolaciemu dôvodu uvádzanému ESVČ, a tak rozhodol, že Všeobecný súd sa tým, že rozhodol, že článok 1 tretí odsek prílohy X služobného poriadku predstavuje ustanovenie, ktoré stanovuje výslovnú povinnosť prijať VVU vo vzťahu k celej tejto prílohe, a tým, že z toho vyvodil, že ESVČ mala povinnosť prijať VVU k článku 10 uvedenej prílohy predtým, ako mohla zákonne prijať napadnuté rozhodnutie, vychádzal z nesprávneho právneho posúdenia (odvolací rozsudok, bod 83).
30
Súdny dvor ďalej rozhodol, že druhý odvolací dôvod vychádza z nesprávneho výkladu pôvodného rozsudku a zamietol ho ako nedôvodný. V tejto súvislosti Súdny dvor usúdil, že úvahy Všeobecného súdu v pôvodnom rozsudku sa netýkajú povahy článku 10 prílohy X služobného poriadku (odvolací rozsudok, body 93 a 94).
31
Vzhľadom na to, že prvý odvolací dôvod bol dôvodný, Všeobecný súd v prvom rade pôvodný rozsudok čiastočne zrušil. Následne, keďže Všeobecný súd v pôvodnom rozsudku vyhovel prvému žalobnému dôvodu uvádzanému žalobcom bez toho, aby preskúmal druhý a tretí žalobný dôvod, Súdny dvor usúdil, že stav konania nedovoľuje vo veci rozhodnúť a vrátil vec Všeobecnému súdu na ďalšie konanie a nové rozhodnutie. Súdny dvor napokon rozhodol, že o trovách konania sa rozhodne neskôr.
Konanie a návrhy účastníkov konania v tomto konaní po vrátení veci na ďalšie konanie a nové rozhodnutie
32
Listom z 2. marca 2020 kancelária Všeobecného súdu v súlade s článkom 217 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu informovala žalobcov o tom, že v lehote dvoch mesiacov, ku ktorej sa pripočítava desaťdňová lehota zohľadňujúca vzdialenosť, od doručenia odvolacieho rozsudku môžu predložiť svoje písomné pripomienky k záverom, ktoré treba z odvolacieho rozsudku vyvodiť pre riešenie sporu.
33
ESVČ a žalobcovia podali písomné pripomienky k záverom, ktoré treba vyvodiť z odvolacieho rozsudku, do kancelárie Všeobecného súdu 6. mája 2020.
34
V rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania, upravených v článku 89 ods. 3 písm. a) a d) rokovacieho poriadku, vyzval Všeobecný súd 30. septembra 2020 účastníkov konania, aby odpovedali na celý rad otázok, a tiež vyzval ESVČ na predloženie určitých dokumentov. Účastníci konania odpovedali na otázky a vyhoveli žiadosti na predloženie dokumentov v stanovenej lehote.
35
Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na otázky, ktoré im položil Všeobecný súd, boli vypočuté na pojednávaní, ktoré sa uskutočnilo 11. novembra 2020.
36
Žalobcovia navrhujú, aby Všeobecný súd:
–
zrušil napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom sa týka zníženia PŽP vyplácaného zamestnancom Únie pôsobiacim v Etiópii od 1. januára 2016,
–
zaviazal ESVČ na náhradu trov konania.
37
ESVČ navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
vyhlásil žalobu za nedôvodnú,
–
zaviazal žalobcov na náhradu trov konania a výdavkov, pokiaľ ide o pôvodné konanie, odvolacie konanie a konanie po vrátení veci na ďalšie konanie a nové rozhodnutie.
Právny stav
38
Žalobcovia na podporu svojej žaloby uvádzajú tri žalobné dôvody. Prvý žalobný dôvod je založený na porušení povinnosti prijať VVU týkajúce sa článku 10 prílohy X služobného poriadku. Druhý žalobný dôvod je založený na porušení článku 10 prílohy X služobného poriadku spočívajúcom v tom, že metóda, ktorú ESVČ používa v usmerneniach na účely určenia PŽP v mieste výkonu práce, zohľadňuje zásadu regionálnej koherentnosti. Napokon tretí žalobný dôvod je založený na zjavne nesprávnych posúdeniach parametrov uvedených v článku 10 ods. 1 treťom pododseku prílohy X služobného poriadku pri určovaní predmetného PŽP.
O prvom žalobnom dôvode založenom na porušení povinnosti prijať VVU týkajúce sa článku 10 prílohy X služobného poriadku
39
Hneď na úvod treba pripomenúť, že súd Únie má právo posúdiť podľa okolností každej jednotlivej veci, či riadny výkon spravodlivosti odôvodňuje to, aby sa z hmotnoprávneho hľadiska žalobný dôvod zamietol bez predchádzajúceho rozhodnutia o jeho prípustnosti (pozri v tomto zmysle rozsudky z 26. februára 2002, Rada/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, body 51 a 52, a z 5. apríla 2017, Francúzsko/Komisia, T‑344/15, EU:T:2017:250, bod 92).
40
Všeobecný súd sa domnieva, že so zreteľom na okolnosti prejednávanej veci a z dôvodov hospodárnosti konania je potrebné preskúmať dôvodnosť tohto žalobného dôvodu bez predchádzajúceho rozhodnutia o jeho prípustnosti, spochybnenej zo strany ESVČ z dôvodu, že tvrdenia uvádzané na jeho podporu boli predložené až po odvolacom rozsudku, a to vzhľadom na to, že tento žalobný dôvod sa v každom prípade a z dôvodov uvedených nižšie musí zamietnuť z hmotnoprávneho hľadiska.
41
Žalobcovia tvrdia, že článok 10 prílohy X služobného poriadku je možné uplatniť svojvoľne, a to z dôvodu jeho nejasnosti a nepresnosti, takže prijatie VVU je povinné.
42
V prvom rade žalobcovia v podstate usudzujú, že v kontexte legislatívneho vývoja článku 10 prílohy X služobného poriadku demonštratívny charakter zoznamu parametrov uvedených v odseku 1 treťom pododseku tohto článku, ako aj skutočnosť, že MO alebo OOUPZ má širokú mieru voľnej úvahy na účely určenia PŽP, sú okolnosťami, ktoré si vyžadujú prijatie VVU. Presnejšie, táto široká miera voľnej úvahy podľa názoru žalobcov zahŕňa stanovenie použitej metódy, parametre, ktoré sa majú zohľadniť, a ich hodnoty, ako aj koeficienty a percentá uplatniteľné na PŽP.
43
V druhom rade žalobcovia v podstate tvrdia, že skutočnosť, že článok 10 ods. 3 prílohy X služobného poriadku stanovuje, že MO rozhodne o „podrobných ustanoveniach týkajúcich sa uplatňovania“ tohto článku, nebráni tomu, aby na účely určenia PŽP mali tieto podrobné ustanovenia formu VVU.
44
V tejto súvislosti sa žalobcovia v podstate domnievajú, že vzhľadom na to, že článok 10 prílohy X služobného poriadku stanovuje rozličné typy príspevkov alebo príplatkov, ktorých poskytnutie je predmetom rozličných typov rozhodnutí, prijatie VVU sa nevyžaduje vo vzťahu k celému tomuto ustanoveniu. Podľa názoru žalobcov by sa touto okolnosťou mohlo vysvetľovať, že normotvorca stanovuje povinnosť MO alebo OOUPZ prijať „podrobné ustanovenia týkajúce sa uplatňovania“. Osobitne žalobcovia poznamenávajú, že článok 10 prílohy X služobného poriadku stanovuje vo svojom odseku 1 piatom pododseku dodatočný príplatok v prípade, že bol úradník pridelený na viac než jedno pracovné miesto považované za náročné alebo veľmi náročné, a vo svojom odseku 2 stanovuje dodatočný príspevok v prípade, že životné podmienky v mieste výkonu práce vystavujú úradníka osobnému nebezpečenstvu. Podľa názoru žalobcov, na rozdiel od rozhodnutí týkajúcich sa PŽP, poskytnutie týchto dodatočných príplatkov a týchto dodatočných príspevkov je predmetom individuálnych rozhodnutí, ktoré si prijatie VVU nevyžadujú.
45
V treťom rade sa žalobcovia domnievajú, že skutočnosť, že každoročná úprava PŽP predpokladá poradu s Výborom zamestnancov, nebráni tomu, aby MO alebo OOUPZ predtým prijal VVU týkajúce sa tohto ustanovenia, a to po získaní stanoviska od Výboru zamestnancov a Výboru pre služobný poriadok. Navyše usudzujú, že stanovisko Výboru pre služobný poriadok je nevyhnutné na zabezpečenie toho, aby kritériá, podľa ktorých sa posudzujú životné podmienky v tretích krajinách, boli stanovené abstraktne a nezávisle od akéhokoľvek postupu, ktorý má za cieľ upraviť sumu PŽP, s cieľom zabrániť tomu, aby bol výber týchto kritérií ovplyvnený výsledkom, ktorý sa administratíva prípadne snaží dosiahnuť.
46
Napokon vo štvrtom rade žalobcovia tvrdia, že prijatie rozhodnutia ADMIN(2018) 35 vysokej predstaviteľky Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku z 20. decembra 2018, ktorým sa stanovujú všeobecné vykonávacie rozhodnutia týkajúce sa príspevku na životné podmienky a dodatočného príspevku, ktoré sú upravené v článku 10 prílohy X služobného poriadku (ďalej len „VVR z roku 2018“), ich analýzu potvrdzuje. Usudzujú totiž v podstate to, že pokiaľ sa aj ESVČ nedomnievala, že je povinná prijať VVU na základe uplatnenia článku 1 tretieho odseku prílohy X služobného poriadku, tým, že v konečnom dôsledku prijala VVR z roku 2018, implicitne, no nevyhnutne uznala povinnosť tak urobiť, keďže článok 10 uvedenej prílohy je možné uplatniť svojvoľne.
47
ESVČ proti tvrdeniam žalobcov namieta.
48
Z judikatúry vyplýva, že vzhľadom na neexistenciu výslovného ustanovenia možno povinnosť prijať vykonávacie opatrenia, ktoré podliehajú splneniu formálnych podmienok článku 110 služobného poriadku, pripustiť len výnimočne, a to vtedy, keď sú ustanovenia služobného poriadku natoľko nejasné a nepresné, že by ich bolo možné uplatniť svojvoľne (pozri rozsudok zo 17. marca 2016, Vanhalewyn/ESVČ, T‑792/14 P, EU:T:2016:156, bod 29 a citovanú judikatúru).
49
Treba zdôrazniť výnimočný charakter povinnosti prijať vykonávacie opatrenia, ktoré podliehajú splneniu formálnych podmienok článku 110 služobného poriadku. V tejto súvislosti treba poukázať na to, že judikatúra pripustila existenciu právnych medzier v služobnom poriadku, na základe ktorých v inštitúciách naďalej pretrváva určitá sloboda, pričom táto je obmedzená povinnosťou zabezpečiť obranu dotknutej osoby za spravodlivých podmienok (rozsudok z 8. júla 1965, Willame/Komisia, 110/63, EU:C:1965:71, s. 815).
50
V prejednávanej veci je teda potrebné preskúmať, či článok 10 prílohy X služobného poriadku predstavuje natoľko nejasné a nepresné ustanovenie, že by ho bolo možné uplatniť svojvoľne.
51
V tejto súvislosti sa Všeobecný súd domnieva, že treba chápať, že tvrdenia žalobcov sa týkajú článku 10 prílohy X služobného poriadku iba v tom rozsahu, v akom upravuje PŽP, a nie pokiaľ ide o dodatočný príplatok a dodatočný príspevok, ktoré sú upravené v jeho odseku 1 piatom pododseku a v jeho odseku 2.
52
V prvom rade treba uviesť, že hoci aj výpočet parametrov stanovených v článku 10 ods. 1 treťom pododseku prílohy X služobného poriadku nie je taxatívny, tieto parametre sú jasné a presné. Zdravotné a nemocničné podmienky, aj bezpečnosť, aj klíma, a aj stupeň izolácie, sú totiž konkrétnymi a dostatočne objektívnymi skutočnosťami, takže ich nie je možné uplatniť svojvoľne.
53
Pokiaľ ide o parameter týkajúci sa „iných miestnych životných podmienok“, hoci je samozrejme pravda, že nebol v článku 10 ods. 1 treťom pododseku prílohy X služobného poriadku stanovený presne, nič to nemení na skutočnosti, že jeho obsah je stanoviteľný z dôvodu tej skutočnosti, že tento parameter má slúžiť na porovnávanie životných podmienok v miestach výkonu práce s bežnými životnými podmienkami v Únii.
54
Rovnako to platí aj pre demonštratívny charakter zoznamu parametrov. Už len vlastný účel týchto parametrov spočívajúci v porovnávaní životných podmienok si vyžaduje, aby boli takej povahy, že takéto porovnanie umožnia. Táto skutočnosť obmedzuje možnosti výberu a prispieva k zabráneniu svojvoľného uplatňovania uvedených parametrov.
55
V druhom rade, a tak ako na to bolo poukázané v návrhoch, ktoré predniesol generálny advokát Szpunar vo veci ESVČ/Alba Aguilera a i. (C‑427/18 P, EU:C:2019:866, bod 69), článok 10 ods. 1 tretí pododsek prílohy X služobného poriadku treba vykladať v spojení s článkom 10 ods. 3 prílohy X služobného poriadku, podľa ktorého „o podrobných ustanoveniach týkajúcich sa uplatňovania tohto článku rozhodne“ MO. Podrobné ustanovenia týkajúce sa uplatňovania tohto článku, predovšetkým jeho odseku 1 tretieho a štvrtého pododseku, ktoré stanovil MO, totiž možno považovať za abstraktné a nezávislé pravidlá postupu, ktorých cieľom je v konkrétnom prípade rozhodnúť, či sú životné podmienky v určitej krajine rovnocenné so životnými podmienkami, ktoré sú bežné v Únii.
56
V treťom rade treba napokon pripomenúť, že určovanie PŽP podlieha každoročnému hodnoteniu, a prípadne je predmetom úpravy, po získaní stanoviska od Výboru zamestnancov. Pravidelná periodicita hodnotení a zapojenie zástupcov zamestnancov, ktorým sa PŽP vypláca a ktorí by z tohto dôvodu mohli byť úpravou PŽP dotknutí, sú tiež zárukami smerujúcimi k zabráneniu rizika svojvoľnosti pri vykonávaní článku 10 prílohy X služobného poriadku.
57
S ohľadom na vyššie uvedené sa Všeobecný súd domnieva, že z dôvodu svojho znenia, svojich účelov a procesných záruk, ktoré stanovuje na účely úpravy PŽP, vždy v rámci jedného roka a po získaní stanoviska od Výboru zamestnancov, článok 10 prílohy X služobného poriadku v rozsahu, v akom upravuje PŽP, nevyžaduje, aby sa výnimočne prijali VVU v zmysle judikatúry citovanej v bode 48 vyššie.
58
Tento záver nemožno spochybniť ďalšími tvrdeniami žalobcov.
59
V tejto súvislosti treba poukázať na to, že podľa odvolacieho rozsudku, z posledného legislatívneho vývoja článku 10 prílohy X a článku 110 služobného poriadku jasne vyplýva, že ak by mal normotvorca Únie v úmysle uložiť povinnosť prijať VVU, a nie podrobné ustanovenia týkajúce sa uplatňovania uvedeného článku 10, keď zjednodušil obsah tohto ustanovenia, výslovne by to uviedol (odvolací rozsudok, bod 81).
60
Okrem toho, hoci, tak ako to správne zdôrazňujú žalobcovia, skutočnosť, že článok 10 ods. 3 prílohy X služobného poriadku stanovuje povinnosť prijať „podrobné ustanovenia týkajúce sa uplatňovania“ tohto ustanovenia, nezakazuje, aby mali tieto ustanovenia formu VVU v zmysle článku 110 služobného poriadku, v každom prípade môže byť táto forma uložená len v prípade, že by sa malo konštatovať, že niektoré z ustanovení uvedenej prílohy je natoľko nejasné a nepresné, že by ho bolo možné uplatniť svojvoľne. Ako sa však usúdilo v bode 57 vyššie, nie je to tak v prípade článku 10 prílohy X služobného poriadku, pokiaľ ide o jeho úpravu PŽP.
61
Treba odmietnuť tvrdenie žalobcov, podľa ktorého prijatie VVR z roku 2018 potvrdzuje, že článok 10 prílohy X služobného poriadku je možné uplatniť svojvoľne, a tak si vyžaduje prijatie VVU. V tejto súvislosti, z odpovedí ESVČ na otázky, ktoré položil Všeobecný súd na pojednávaní, vyplýva, že prijatie VVR z roku 2018 malo za cieľ zosúladenie s judikatúrou Všeobecného súdu, ktorá bola v danom čase ustálená, no po prijatí uvedených VVR došlo k narušeniu jej konzistentnosti prostredníctvom odvolacieho rozsudku. Podľa tejto judikatúry sa ustanovenia článku 1 tretieho odseku prílohy X služobného poriadku považovali za všeobecne záväzné ustanovenia a VVU, ktorých prijatie predpokladá, sa týkali celej prílohy X služobného poriadku (rozsudky zo 17. marca 2016, Vanhalewyn/ESVČ, T‑792/14 P, EU:T:2016:156, bod 25). Okrem toho treba poukázať na to, že v žiadnom z odôvodnení VVR z roku 2018 sa nezmieňuje nejasnosť alebo nepresnosť článku 10 prílohy X služobného poriadku, ktoré by sa v týchto VVR išli napraviť. Na druhej strane odkaz, ktorý je uvedený v odôvodnení 4 VVR z roku 2018, na „podrobné ustanovenia týkajúce sa uplatňovania“ uvedeného článku 10 naznačuje, že ESVČ sa pri neexistencii akejkoľvek povinnosti mohla rozhodnúť, že v každom prípade budú mať takéto „podrobné ustanovenia týkajúce sa uplatňovania“ formu VVU, na ktoré sa vzťahujú procesné požiadavky článku 110 služobného poriadku (pozri v tomto zmysle návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Szpunar vo veci ESVČ/Alba Aguilera a i., C‑427/18 P, EU:C:2019:866, point 53).
62
Napokon sa tiež musí odmietnuť tvrdenie žalobcov, podľa ktorého je potrebné stanovisko Výboru pre služobný poriadok. Z vyššie uvedeného totiž vyplýva, že v rozpore s tým, čo tvrdia žalobcovia, vyhotovenie abstraktných a nezávislých procesných pravidiel, ktorých cieľom je upraviť sumu PŽP, si stanovisko Výboru pre služobný poriadok nevyhnutne nevyžaduje. Okrem toho treba konštatovať, že VVR z roku 2018, ktoré boli predmetom porady s Výborom pre služobný poriadok, majú v podstate rovnaký obsah ako rozhodnutie zo 17. decembra 2013 a usmernenia.
63
S ohľadom na vyššie uvedené je opodstatnené prvý žalobný dôvod zamietnuť, pričom nie je potrebné rozhodnúť o jeho prijateľnosti.
O druhom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 10 prílohy X služobného poriadku spočívajúcom v tom, že metóda, ktorú ESVČ používa v usmerneniach na účely určenia PŽP v mieste výkonu práce, zohľadňuje zásadu regionálnej koherentnosti
64
Žalobcovia tvrdia, že podľa článku 10 prílohy X služobného poriadku by sadzba PŽP mala odrážať viac či menej náročné prostredie, ktorému sú vystavení úradníci a zamestnanci pôsobiaci v tretej krajine, v ktorej životné podmienky nie sú rovnocenné s bežnými životnými podmienkami v Únii.
65
Žalobcovia sa domnievajú, že prostredníctvom druhej etapy upravenej v článku 3 usmernení, ktorá spočíva v preverení toho, či skóre dosiahnuté každou delegáciou sú koherentné z regionálneho hľadiska, ESVČ už neuskutočňuje hodnotenie životných podmienok iba v závislosti od miesta výkonu práce, ale v závislosti od regiónu, v ktorom sa delegácia Únie nachádza. Týmto ESVČ relativizuje posudzovanie parametrov uvedených v článku 10 prílohy X služobného poriadku a podporuje porovnávaciu, svojvoľnú a subjektívnu analýzu jednotlivých miest výkonu práce nachádzajúcich sa v rovnakom regióne. Okrem toho žalobcovia usudzujú, že skutočnosť, že k uplatneniu zásady regionálnej koherentnosti dochádza po konkrétnom ohodnotení životných podmienok v mieste výkonu práce, je takej povahy, že môže mať skresľujúci vplyv na posúdenie parametrov uvedených v článku 10 ods. 1 treťom pododseku prílohy X služobného poriadku.
66
ESVČ proti tvrdeniam žalobcov namieta.
67
Predovšetkým treba konštatovať, že žalobcovia v žalobe nevznášajú formálne, v zmysle článku 277 ZFEÚ, námietku nezákonnosti proti článku 3 usmernení. Nič to nemení na skutočnosti, že cieľom samotnej podstaty ich žalobného dôvodu je zrušenie napadnutého rozsudku z dôvodu, že tento rozsudok je založený na uvedenom článku, ktorý podľa názoru žalobcov v rozsahu, v akom zohľadňuje zásadu regionálnu koherentnosť, porušuje článok 10 prílohy X služobného poriadku.
68
Za týchto okolností je potrebné v prvom rade preskúmať prípustnosť námietky neprípustnosti vznesenej žalobcami a za predpokladu, že by bola prípustná, v druhom rade analyzovať, či je uvedená námietka dôvodná.
69
Treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry článok 277 ZFEÚ vyjadruje všeobecnú zásadu, podľa ktorej má každý účastník konania, s cieľom dosiahnuť zrušenie rozhodnutia, ktoré sa ho priamo a individuálne dotýka, právo napadnúť platnosť skorších aktov inštitúcií, ktoré napriek tomu, že nemajú formu nariadenia, tvoria právny základ sporného rozhodnutia, ak tento účastník konania nemal právo podať priamu žalobu podľa článku 263 ZFEÚ, ktorou by napadol tieto akty, z ktorých preňho vyplývajú takéto právne následky, a nemal pritom možnosť podať návrh na ich zrušenie (pozri rozsudky z 25. apríla 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a i./Komisia, T‑526/10, EU:T:2013:215, bod 24 a citovanú judikatúru, a z 28. februára 2018, Paulini/ECB, T‑764/16, neuverejnený, EU:T:2018:101, bod 28 a citovanú judikatúru).
70
Okrem toho z ustálenej judikatúry vyplýva, že keďže cieľom článku 277 ZFEÚ nie je umožniť účastníkovi konania spochybniť uplatniteľnosť akéhokoľvek aktu všeobecnej povahy v prospech akejkoľvek žaloby, všeobecný akt, ktorého nezákonnosť sa namieta, musí byť priamo alebo nepriamo uplatniteľný vo veci, ktorá je predmetom žaloby, a musí existovať priama právna spojitosť medzi napadnutým individuálnym rozhodnutím a sporným všeobecne záväzným aktom (pozri rozsudky z 19. júna 2015, Taliansko/Komisia, T‑358/11, EU:T:2015:394, bod 181 a citovanú judikatúru, a z 28. februára 2018, Paulini/ECB, T‑764/16, neuverejnený, EU:T:2018:101, bod 29 a citovanú judikatúru).
71
Presnejšie, námietka nezákonnosti musí smerovať proti ustanoveniam všeobecne záväzného aktu, ktorý má dopad na riešenie sporu a má s týmto sporom priamu právnu spojitosť (rozsudok z 19. júna 2015, Taliansko/Komisia, T‑358/11, EU:T:2015:394, bod 181; pozri tiež v tomto zmysle uznesenie z 29. augusta 2013, Iran Liquefied Natural Gas/Rada, T‑5/13 R, neuverejnené, EU:T:2013:395, bod 32).
72
V zmysle ustálenej judikatúry tiež platí, že existencia takejto spojitosti môže vyplývať z konštatovania, že napadnuté individuálne rozhodnutie je v podstate založené na ustanovení aktu, ktorého nezákonnosť sa namieta, a to aj v prípade, že formálne toto ustanovenie nepredstavovalo jeho právny základ (pozri rozsudok z 28. februára 2018, Paulini/ECB, T‑764/16, neuverejnený, EU:T:2018:101, bod 30 a citovanú judikatúru).
73
Okrem toho Všeobecný súd rozhodol, že napriek tomu, že usmernenia nepredstavujú právny základ napadnutého aktu, je možné ich napadnúť prostredníctvom námietky nezákonnosti v prípade, že slúžili na prijatie tohto aktu (pozri rozsudok z 28. februára 2018, Paulini/ECB, T‑764/16, neuverejnený, EU:T:2018:101, bod 31 a citovanú judikatúru).
74
Napokon z judikatúry vyplýva, že všeobecne záväzným aktom v zmysle článku 277 ZFEÚ je akt, ktorý sa uplatňuje na situácie stanovené objektívne a ktorý vyvoláva svoje právne účinky vo vzťahu ku kategóriám osôb určených abstraktným spôsobom (pozri rozsudok z 28. februára 2018, Paulini/ECB, T‑764/16, neuverejnený, EU:T:2018:101, bod 32 a citovanú judikatúru).
75
V prejednávanej veci sú usmernenia všeobecne záväzným aktom, pretože sa uplatňujú na kategóriu osôb určených abstraktným spôsobom, to znamená na úradníkov a zamestnancov Únie, keď sú títo v situácii stanovenej objektívne, to znamená v čase, kedy pôsobia v tretích krajinách.
76
S ohľadom na judikatúru citovanú v bodoch 70 a 71 vyššie treba preskúmať, či existuje taká spojitosť medzi ustanovením predmetného všeobecne záväzného aktu, v prejednávanej veci článku 3 usmernení, v rozsahu, v akom zohľadňuje zásadu regionálnej koherentnosti na jednej strane a napadnutým rozhodnutím na druhej strane.
77
V tejto súvislosti treba poukázať na to, že v nóte MO zo 7. apríla 2016, adresovanej vedúcim delegácií Únie v Etiópii (ďalej len „nóta zo 7. apríla 2016“), sa uvádza toto:
„… na základe [usmernení] by dodatočné preverovanie celkového hodnotenia malo zohľadňovať [zásadu] regionálnej koherencie a výsledky porovnateľných krajín, ako aj ďalšie relevantné skutočnosti. Záverečné odporúčania preto zohľadnili tieto zretele, vrátane stanoviska poskytnutého geografickými službami… ESVČ a Komisie.“
78
MO v rozhodnutí o zamietnutí sťažností navyše tvrdí, že „mierne zníženie skóre pre [parameter spočívajúci v iných miestnych životných podmienkach] súvisí aj s kvalitou verejných služieb v Etiópii, ktorá podľa informácií poskytnutých [d]elegáciou Ú[nie] a so zreteľom na [zásadu] regionálnej koherentnosti zrejme bola [podhodnotená]“.
79
Z vyššie uvedeného tak vyplýva, že existuje spojitosť medzi ustanovením predmetného všeobecne záväzného aktu, v prejednávanej veci článku 3 usmernení, v rozsahu, v akom zohľadňuje zásadu regionálnej koherentnosti na jednej strane a napadnutým rozhodnutím na druhej strane. Túto skutočnosť napokon ESVČ nespochybňuje.
80
Je teda potrebné považovať námietku nezákonnosti, ktorú vzniesli žalobcovia, za prípustnú a preskúmať ju v merite veci.
81
V prvom rade treba zdôrazniť, že podľa ustálenej judikatúry majú inštitúcie širokú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o faktory a skutočnosti, ktoré sa majú vziať do úvahy pri úprave odmien úradníkov (pozri rozsudok z 25. septembra 2002, Ajour a i./Komisia, T‑201/00 a T‑384/00, EU:T:2002:224, bod 47 a citovanú judikatúru).
82
V prejednávanej veci je potrebné usudzovať, že PŽP tvorí súčasť odmeny úradníkov a zamestnancov pôsobiacich v tretích krajinách. V súlade s článkom 62 služobného poriadku totiž odmena úradníkov zahŕňa základný plat, rodinné prídavky a ostatné príspevky. Podľa článku 1b písm. a) služobného poriadku, ak služobný poriadok neustanovuje inak, ESVČ sa na účely služobného poriadku pokladá za inštitúciu Európskej únie. Keďže príloha X služobného poriadku vo vzťahu ku skutočnostiam obsiahnutým v pojme odmena neustanovuje inak, o PŽP treba usudzovať, že tvorí súčasť odmeny úradníkov a zamestnancov pôsobiacich v tretích krajinách.
83
Treba konštatovať že článok 10 prílohy X služobného poriadku, v znení uplatniteľnom na spor, vyplýva zo zmien, ku ktorým došlo na základe nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 1023/2013 z 22. októbra 2013, ktorým sa mení služobný poriadok a PZOZ (Ú. v. EÚ L 287, 2013, s. 15). Pokiaľ ide o dôvody, ktorými sa tieto zmeny odôvodnili, v odôvodnení 27 nariadenia č. 1023/2013 sa uvádza, že „je vhodné modernizovať pracovné podmienky pre zamestnancov zamestnaných v tretích krajinách a zabezpečiť ich väčšiu nákladovú účinnosť pri súčasnom vytváraní úspor nákladov“ a že „by sa [mala] ustanoviť možnosť zahrnúť širokú škálu parametrov na stanovenie [PŽP] bez toho, aby to malo vplyv na celkový cieľ vytvárania úspor nákladov“.
84
Na tento účel článok 10 prílohy X služobného poriadku, v znení vyplývajúcom z nariadenia Rady (Euratom, ESUO, EHS) č. 3019/87 z 5. októbra 1987, ktorým sa stanovujú osobitné a odchylné ustanovenia, uplatniteľné na úradníkov Európskych spoločenstiev pôsobiacich v tretej krajine [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 286, 1987, s. 3), bol zjednodušený. Zoznam parametrov, ktoré sa mali zohľadniť pri stanovení PŽP, sa stal v podstate demonštratívnym, spresnenia týkajúce sa koeficientov, hodnôt týchto parametrov a percentuálnych podielov referenčnej sumy boli odstránené a bol doplnený odsek 3, podľa ktorého MO určí podrobné ustanovenia týkajúce sa uplatňovania tohto článku (odvolací rozsudok, bod 79).
85
Z uvedeného vyplýva, že zámerom normotvorcu Únie bolo ponechať MO určitú mieru voľnej úvahy na to, aby sa zohľadnili faktory a skutočnosti spojené so všeobecnejšími účelmi, akým je napríklad, no nie výlučne, účel zaručiť všeobecný cieľ spočívajúci v úspore nákladov, a to za predpokladu, že je rešpektovaný cieľ PŽP, ktorým je prostredníctvom poskytnutia príplatku kompenzovať náročnejšie životné podmienky v mieste výkonu práce úradníka, než sú bežné životné podmienky v Únii.
86
V tejto súvislosti treba poukázať na to, že podľa článku 3 usmernení zohľadňuje MO okrem zásady regionálnej koherentnosti jednak ďalšie faktory a ďalšie skutočnosti, ktoré nie sú striktne spojené s účelmi porovnania životných podmienok miest výkonu práce v tretích krajinách s bežnými životnými podmienkami v Únii, a to konkrétne dopad na rozpočet, úroveň koherencie s porovnateľnými schémami náročností, vyhotovenými každým členským štátom, a s inými porovnateľnými schémami náročností, či už verejnými alebo súkromnými, ciele všeobecnej politiky, a napokon problémy s prijímaním do zamestnania, a jednak tiež ďalšie prvky, ktoré nie sú zahrnuté v klasických parametroch, akými sú atypické krízové situácie (epidémia, krízy atď.) Žalobcovia pritom uplatnenie týchto faktorov a týchto skutočností nespochybňujú.
87
Okrem toho treba poukázať na to, že zásada regionálnej koherentnosti sa v súlade s účelom PŽP snaží o zaručenie objektivity porovnávania životných podmienok v miestach výkonu práce so životnými podmienkami existujúcimi v Únii. Zámerom uplatnenia tejto zásady je totiž zabezpečiť, aby podobné podmienky v dvoch krajinách, ktoré sa nachádzajú v rovnakom regióne, boli ohodnotené podobne.
88
S ohľadom na vyššie uvedené a so zreteľom na širokú mieru voľnej úvahy MO, pokiaľ ide o faktory a skutočnosti, ktoré sa majú vziať do úvahy pri úprave odmien úradníkov, sa Všeobecný súd domnieva, že článok 3 usmernení v rozsahu, v akom zohľadňuje zásadu regionálnej koherentnosti, neporušuje článok 10 prílohy X služobného poriadku, a teda ho nemožno považovať za nezákonný.
89
Tento záver nemožno spochybniť ďalšími tvrdeniami žalobcov.
90
V tejto súvislosti treba zdôrazniť, tak ako to zdôrazňuje ESVČ, že uplatnenie zásady regionálnej koherentnosti neporušuje tú skutočnosť, že posudzovanie životných podmienok v miestach výkonu práce sa uskutočňuje v porovnaní s bežnými životnými podmienkami v Únii, a nie je s takýmto posudzovaním nezlučiteľné. V rámci uplatnenia tejto zásady sa totiž geografické služby ESVČ obmedzujú iba na preverenie toho, či výsledky získané v nadväznosti na toto posúdenie sú primerané, so zreteľom na porovnateľné okolnosti v miestach výkonu práce, ktoré sa nachádzajú v rovnakom regióne.
91
Uplatnenie zásady regionálnej koherentnosti tak má za cieľ preveriť, a prípadne korigovať, a to nielen zostupne, ale aj vzostupne, posúdenie životných podmienok v miestach výkonu práce, no nie prekrútiť výsledky uvedeného posúdenia. V tomto zmysle uplatnenie vyššie uvedenej zásady by v zásade nemohlo viesť k podstatnej zmene výsledkov získaných pri posudzovaní životných podmienok v miestach výkonu práce. V tejto súvislosti treba konštatovať, že v prejednávanej veci Etiópia na osemstupňovej stupnici, pokiaľ ide o náročnosť životných podmienok, spadla z dôvodu uplatnenia zásady regionálnej koherentnosti iba o jeden stupeň.
92
Tvrdenie uvádzané žalobcami, podľa ktorého skutočnosť, že k uplatneniu zásady regionálnej koherentnosti dochádza po posúdení životných podmienok v mieste výkonu práce, je takej povahy, že môže mať skresľujúci vplyv na posúdenie parametrov uvedených v článku 10 ods. 1 prílohy X služobného poriadku, sa musí odmietnuť. Vzhľadom na to, že cieľom je posúdiť skóre priradené miestam výkonu práce, a prípadne ich upraviť v rámci tretej etapy upravenej v článku 3 usmernení, totiž k uplatneniu uvedenej zásady musí nevyhnutne dôjsť po prvom posúdení životných podmienok.
93
Napokon treba odmietnuť tvrdenie žalobcov založené na tom, že uplatnenie zásady regionálnej koherentnosti vedie k analýze či riešeniu, ktoré je svojvoľné a subjektívne. Ako totiž vyplýva z preskúmania prvého žalobného dôvodu, normotvorca Únie stanovil viaceré opatrenia umožňujúce zabrániť riziku svojvoľnosti pri vykonávaní článku 10 ods. 1 tretieho a štvrtého pododseku prílohy X služobného poriadku (pozri v tomto zmysle návrhy generálneho advokáta Szpunar vo veci ESVČ/Alba Aguilera a i., C‑427/18 P, EU:C:2019:866, bod 69).
94
Druhý žalobný dôvod sa preto musí zamietnuť.
O treťom žalobnom dôvode založenom na zjavne nesprávnych posúdeniach
95
Žalobcovia tvrdia, že napadnuté rozhodnutie má viacero vád spočívajúcich v nesprávnom právnom posúdení týkajúcom sa osobitne posúdenia parametrov, ktorými sú „zdravotné a nemocničné podmienky“ a „iné miestne životné podmienky“, uvedené v článku 10 ods. 1 treťom pododseku prílohy X služobného poriadku. Žalobcovia tvrdia, že tieto zjavne nesprávne posúdenia vyplývajú aj z tej skutočnosti, že iba ESVČ usúdila, že životné podmienky v Etiópii sa období rokov 2014 – 2016 zlepšili, zatiaľ čo viacero členských štátov usúdilo, že ostali nezmenené, a jeden členský štát dokonca skonštatoval ich zhoršenie.
96
V prvom rade, pokiaľ ide o parameter týkajúci sa „zdravotných a nemocničných podmienok“, žalobcovia uvádzajú, že skóre 4 z 5 bolo pridelené Etiópii, klasifikovanej ako „krajina s vysokým zdravotným rizikom“ podľa porovnávacej zdravotnej mapy, vyhotovenej organizáciou International SOS. Také krajiny, akými sú Madagaskar, Uganda, Zambia, Zimbabwe alebo Komory, ktoré sú uvedenou organizáciou tiež klasifikované ako „krajiny s vysokým zdravotným rizikom“, pritom dostali skóre 5 z 5. Žalobcovia vytýkajú ESVČ to, že neuviedla žiadne dôvody, ktorými by sa dalo odôvodniť toto rozdielne zaobchádzanie, ktoré sa teda zdá byť čisto svojvoľným.
97
V druhom rade, pokiaľ ide o parameter týkajúci sa „iných miestnych životných podmienok“, žalobcovia tvrdia, že ich odpovede na dotazníky vyplnené v rokoch 2014 a 2015 neboli zo strany ESVČ dostatočne vzaté do úvahy. ESVČ sa obmedzila iba na konštatovanie, že iné miestne životné podmienky v iných miestach výkonu práce sú náročnejšie než v Etiópii, čo je konštatovaním, ktoré nie je podložené žiadnou skutočnosťou takej povahy, že by mohla umožniť žalobcom alebo Všeobecnému súdu preskúmať jeho dôvodnosť.
98
Žalobcovia tvrdia, že „iné miestne životné podmienky“ v Etiópii sa v roku 2015 nezlepšili a nie sú len „skôr náročnejšie“ v porovnaní s inými miestnymi životnými podmienkami v Únii.
99
V tejto súvislosti po prvé, čo sa týka podmienok zásobovania, žalobcovia poznamenávajú, že situácia ostáva naďalej kritická vzhľadom na prísne pravidlá v oblasti dovozu výrobkov, predovšetkým potravín, v krajine, kde je hospodárstvo plne ovládané štátom. Po druhé, pokiaľ ide o kvalitu verejných služieb, žalobcovia uvádzajú, že aj tu ostáva situácia naďalej kritická. V tejto súvislosti žalobcovia zdôrazňujú, že prístup k internetu je neistý, často prerušovaný a veľmi drahý, že výpadky prúdu sú na dennom poriadku, že prístup k pitnej vode je komplikovaný, že šírenie chorôb, akou je napríklad cholera, je časté, že neexistuje žiadna verejná služba bezpečnej dopravy a že odvoz odpadov sa uskutočňuje veľmi nepravidelne. Po tretie poznamenávajú, že možnosti práce pre manželských partnerov neexistujú, keďže etiópska právna úprava zakazuje ich prijímanie do zamestnania. Po štvrté žalobcovia tvrdia, že od roku 2014 došlo k zhoršeniu kvality športových a kultúrnych aktivít z dôvodu bezpečnostných rizík. Po piate tvrdia, že kvalita školských zariadení sa od roku 2014 nezmenila. Napokon po šieste žalobcovia tvrdia, že skutočnosť, že Etiópia neratifikovala Viedenský dohovor o konzulárnych vzťahoch z 24. apríla 1963, by sa mala vziať do úvahy na účely posúdenia náročnosti životných podmienok, ktorým sú vystavení úradníci a zamestnanci Únie, ktorí v tejto krajine pôsobia.
100
V treťom rade, čo sa týka údajov oznamovaných členskými štátmi, ktoré ESVČ musí vziať do úvahy v rámci tretej etapy upravenej v článku 3 usmernení, žalobcovia tvrdia, že jedine ESVČ usúdila, že životné podmienky v Etiópii sa v období rokov 2014 – 2016 zlepšili. Tvrdia tak, že toto posúdenie je v zjavnom rozpore s týmito údajmi, keďže Belgické kráľovstvo, Česká republika, Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Írsko, Španielske kráľovstvo, Francúzska republika, Talianska republika, Poľská republika, Fínska republika, Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska a Spojené štáty Americké usúdili, že životné podmienky v Etiópii ostali nezmenené. Pokiaľ ide o Rakúsku republiku, táto konštatovala zhoršenie životných podmienok.
101
ESVČ proti tvrdeniam žalobcov namieta.
Úvodné úvahy
102
Predovšetkým treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry v oblastiach, v ktorých má normotvorca Únie širokú mieru voľnej úvahy, sa preskúmanie zákonnosti zo strany súdu Únie obmedzuje na preskúmanie správnosti procesného postupu, vecnej správnosti skutkových okolností, ako aj na neexistenciu zjavne nesprávneho posúdenia či zneužitia právomoci (rozsudky z 15. mája 1997, N/Komisia, T‑273/94, EU:T:1997:71, bod 125; zo 16. júla 1998, Y/Parlament, T‑144/96, EU:T:1998:173, bod 34, a zo 14. mája 2002, Antas de Campos/Parlament, T‑194/00, EU:T:2002:119, bod 37).
103
Ak inštitúcia disponuje širokou mierou voľnej úvahy, má kontrola dodržiavania záruk, ktoré právny poriadok Únie stanovuje pre správne konania, zásadný význam. K týmto zárukám patrí predovšetkým povinnosť príslušnej inštitúcie starostlivo a nezaujato preskúmať všetky relevantné aspekty konkrétneho prípadu a dostatočne odôvodniť svoje rozhodnutie (rozsudky z 21. novembra 1991, Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, bod 14; zo 7. mája 1992, Pesquerias De Bermeo a Naviera Laida/Komisia, C‑258/90 a C‑259/90, EU:C:1992:199, bod 26, a z 8. septembra 2009, ETF/Landgren, T‑404/06 P, EU:T:2009:313, bod 163).
104
Z judikatúry vyplýva, že na preukázanie zjavného pochybenia inštitúcie pri posúdení komplexného skutkového stavu, ktoré by odôvodnilo zrušenie aktu, musia byť dôkazy, ktoré predložil žalobca, dostačujúce na to, aby sa posúdenie skutkového stavu v tomto akte stalo neprijateľným. S výnimkou tohto preskúmania prijateľnosti Všeobecnému súdu neprináleží, aby svojím posúdením komplexného skutkového stavu nahradil posúdenie subjektu, ktorý tento akt vydal (pozri v tomto zmysle rozsudok z 11. februára 2015, Španielsko/Komisia, T‑204/11, EU:T:2015:91, bod 32 a citovanú judikatúru).
105
Okrem toho je judikatúra ustálená v tom zmysle, že jednak pre správny akt platí prezumpcia zákonnosti (pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. júla 2000, Griesel/Rada, T‑157/99, EU:T:2000:192, bod 25 a citovanú judikatúru), a jednak, že dôkazné bremeno v zásade znáša ten, kto niečo tvrdí, takže žalobcovia musia poskytnúť prinajmenšom dostatočne presné, objektívne a zhodujúce sa nepriame dôkazy, ktoré môžu podporiť pravdivosť alebo pravdepodobnosť skutočností na podporu ich tvrdenia (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. marca 2001, Connolly/Komisia, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, bod 113).
106
Práve v zmysle týchto zásad vyjadrených v judikatúre treba preskúmať tvrdenia, ktoré žalobcovia uvádzajú na podporu tretieho žalobného dôvodu založeného na zjavne nesprávnych posúdeniach.
107
V prejednávanej veci zo spisu vyplýva, že celkové skóre vyplývajúce z ohodnotenia Etiópie na základe roka 2015 bolo 15 bodov. Keďže toto skóre presahuje prahovú hodnotu 14 bodov, vyžadovanú článkom 1 ods. 3 usmernení na stanovenie sadzby PŽP v hodnote 30 % referenčnej sumy, zamestnanci Únie pôsobiaci v Etiópii mali nárok na vyplácanie PŽP v tejto sadzbe.
108
V nadväznosti na každoročné hodnotenie na účely určenia sadzby PŽP, uplatniteľnej od 1. januára 2016, v súlade s trojetapovým systémom upraveným v článku 3 usmernení, bolo skóre, ktoré sa pridelilo Etiópii, určené na 13 bodov, t. j. kleslo pod prahovú hodnotu 14 bodov a v súlade s článkom 1 ods. 3 uvedených usmernení tomuto skóre zodpovedá sadzba PŽP vo výške 25 % referenčnej sumy.
109
Konkrétne, o dva body znížené skóre, ktoré bolo pridelené Etiópii na rok 2016, zodpovedá zníženiu skóre pridelených pre parametre „zdravotné a nemocničné podmienky“ a „iné miestne životné podmienky“, pričom každý z nich bol v porovnaní s rokom 2015 znížený o jeden bod (z 5 na 4 body pri prvom parametri a z 3 na 2 body pri druhom parametri). V súlade s článkom 1 ods. 2 usmernení toto zníženie znamená, že „zdravotné a nemocničné podmienky“, ktoré sa pôvodne považovali za „extrémne náročné“ v porovnaní s bežnými zdravotnými a nemocničnými podmienkami v Únii, sa teraz považujú za „veľmi náročné“. Pokiaľ ide o „iné miestne životné podmienky“, ktoré sa pôvodne považovali za „náročné“, teraz sa považujú za „skôr náročnejšie“.
O parametri „zdravotné a nemocničné podmienky“
110
Treba pripomenúť, že podľa článku 2 ods. 1 usmernení sa skóre pre parameter „zdravotné a nemocničné podmienky“ musí prideliť na základe porovnávacej zdravotnej mapy, vyhotovenej organizáciou International SOS, a prípadne na základe ďalších informácií poskytnutých spoľahlivými medzinárodnými zdrojmi, či už verejnými alebo súkromnými.
111
Zo spisu vyplýva, že Etiópia bola v decembri 2015 na základe porovnávacej zdravotnej mapy, vyhotovenej organizáciou International SOS, klasifikovaná ako „krajina s vysokým zdravotným rizikom“. Okrem toho bola podľa ESVČ táto klasifikácia potvrdená spoločnosťou Falck Global Assistance, ktorá je poverená lekárskou evakuáciou na účet ESVČ. Na pojednávaní ESVČ uviedla, že miestam výkonu práce, ktoré sa nachádzajú v „krajinách s vysokým zdravotným rizikom“ sa prideľovalo skóre 4 alebo 5 bodov.
112
MO v nóte zo 7. apríla 2016 uvádza, že „skóre 5 [bodov] ([na] stupnici od 1 do 5 [bodov]) pre parameter [„zdravotné a nemocničné podmienky“] je vyhradené pre veľmi nebezpečné krajiny, akými sú Južný Sudán, Stredoafrická republika alebo Somálsko, kde sa potenciálne vystavenie rizikám pre zdravie považuje za závažnejšie“.
113
Okrem toho MO v rozhodnutí o zamietnutí sťažností uvádza toto:
„Treba pripustiť, že v rovnakom regióne existujú krajiny, kde je potenciálne vystavenie rizikám pre zdravie ešte závažnejšie. Tieto krajiny získali najvyššie skóre v parametri [„zdravotné a nemocničné podmienky“] za rok 2016: Madagaskar, Uganda, Zambia, Zimbabwe, Komory, Eritrea, Somálsko, Sudán a Južný Sudán…“
114
Všeobecný súd sa domnieva, že samozrejme skutočnosť, že Etiópia je jedinou „krajinou s vysokým zdravotným rizikom“, ktorá je uvedená na porovnávacej zdravotnej mape, vyhotovenej organizáciou International SOS v decembri 2015, a ktorej bolo pridelené skóre 4 body, a nie 5 bodov, môže vyvolávať určité pochybnosti, pokiaľ ide o posúdenie zo strany MO. Tieto pochybnosti však nemôžu byť takej povahy, že by sa dalo dospieť k záveru, že ESVČ prekročila hranice, ktorými je obmedzená miera voľnej úvahy, ktorej zverenie pri určovaní PŽP bolo zámerom normotvorcu.
115
V článku 2 ods. 1 usmernení sa totiž uvádza, že skóre pre parameter „zdravotné a nemocničné podmienky“ sa stanovuje na základe porovnávacej zdravotnej mapy, vyhotovenej organizáciou International SOS, no tento článok nestanovuje, že stupne na stupnici, ktorú používa táto mapa, a skóre, ktoré sa má prideliť pre tento parameter, sa musia zhodovať. Rozhodnutie ESVČ prideliť Etiópii skóre 4 body tak neporušuje toto ustanovenie.
116
Navyše na potvrdenie ohodnotenia parametra „zdravotné a nemocničné podmienky“ v Etiópii, ktoré bolo potrebné vyvodiť z porovnávacej zdravotnej mapy, vyhotovenej organizáciou International SOS, použila ESVČ informáciu poskytnutú spoločnosťou Falck Global Assistance.
117
Okrem toho sa ukazuje, že posudzovanie úrovne náročnosti zdravotných a nemocničných podmienok v určitom mieste výkonu práce je zložitým procesom, ktorý si vyžaduje posúdenie širokej škály faktorov, akými sú okrem iného štandard dostupnej zdravotnej a zubárskej starostlivosti, prístup k liekom na predpis, prítomnosť vážnych infekčných chorôb a existencia kultúrnych, jazykových alebo administratívnych bariér.
118
Napokon treba poukázať na to, že, ako to správne zdôrazňuje ESVČ, ani technická skupina pre PŽP, ani výbor EUDEL nevydali negatívne stanovisko k zníženiu PŽP pre Etiópiu od 1. januára 2016.
119
Žalobcovia ďalej na pojednávaní uviedli, že informácie poskytnuté spoločnosťou Falck Global Assistance nie sú spoľahlivé vzhľadom na to, že z internetovej stránky tejto spoločnosti vyplýva, že v Etiópii svoju činnosť nevykonáva. Treba zdôrazniť, že hoci bolo toto tvrdenie žalobcami uvedené v ich sťažnostiach predložených v prílohe k žalobe, v texte žaloby uvedené nebolo.
120
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry prílohy k písomným podaniam účastníkov konania sa môžu zohľadniť iba v rozsahu, v akom podporujú alebo dopĺňajú dôvody alebo tvrdenia, ktoré žalobcovia výslovne uvedú v texte svojich písomných podaní. Všeobecnému súdu totiž neprináleží vyhľadávať a identifikovať v prílohách dôvody a tvrdenia, ktoré by mohli byť považované za základ žaloby, keďže prílohy majú čisto dôkaznú a inštrumentálnu funkciu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. júna 2020, Sammut/Parlament, T‑608/18, EU:T:2020:249, bod 25 a citovanú judikatúru).
121
Okrem toho v súlade s článkom 84 ods. 1 rokovacieho poriadku uvedenie nových dôvodov a tvrdení počas konania je prípustné len vtedy, ak sú tieto dôvody a tvrdenia založené na právnych a skutkových okolnostiach, ktoré vyšli najavo v priebehu konania (pozri v tomto zmysle rozsudok z 15. júla 2015, Dennekamp/Parlament, T‑115/13, EU:T:2015:497, bod 80), alebo ak sú rozšírením už skôr priamo alebo nepriamo uvedeného dôvodu v pôvodnej žalobe a úzko s ním súvisia (pozri v tomto zmysle rozsudok z 29. novembra 2012, Thesing a Bloomberg Finance/ECB, T‑590/10, neuverejnený, EU:T:2012:635, bod 24 a citovanú judikatúru).
122
V prejednávanej veci pritom ide o nové tvrdenie uvedené v priebehu pojednávania, ktoré nebolo prezentované v čase konania o žalobe, hoci je pritom založené na skutkových okolnostiach, ktoré už žalobcom v čase podania uvedeného písomného podania boli známe (pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. novembra 2017, von Blumenthal a i./EIB, T‑558/16, neuverejnený, EU:T:2017:827, bod 50). Toto tvrdenie nie je ani rozšírením už skôr priamo alebo nepriamo uvedeného dôvodu v žalobe, s ktorým by úzko súviselo. Musí sa teda odmietnuť ako neprípustné.
123
V každom prípade informácie poskytnuté spoločnosťou Falck Global Assistance nemožno považovať za nespoľahlivé iba z toho dôvodu, že táto spoločnosť nevykonáva činnosť v Etiópii.
124
Za týchto okolností je s ohľadom na vyššie uvedené potrebné dospieť k záveru, že zo spisu nevyplýva, že by sa ESVČ dopustila zjavne nesprávneho posúdenia, pokiaľ ide o ohodnotenie parametra „zdravotné a nemocničné podmienky“. Konkrétnejšie, skutkové okolnosti uvedené v spise neumožňujú Všeobecnému súdu dospieť k záveru, že ohodnotenie, ktoré vykonala ESVČ a podľa ktorého sú zdravotné a nemocničné podmienky v Etiópii „veľmi náročné“, zatiaľ čo okrem iného na Madagaskare, v Ugande, Zambii, Zimbabwe a na Komorách sú tieto podmienky extrémne náročné“, je neprijateľné.
O parametri „iné miestne životné podmienky“
125
Treba pripomenúť, tak ako bolo uvedené v bode 109 vyššie, že skóre pridelené Etiópii pre parameter „iné miestne životné podmienky“ bolo znížené o jeden bod, z 3 bodov na rok 2015 na 2 body na rok 2016. To znamená, že „iné miestne životné podmienky“, ktoré sa pôvodne považovali za „náročné“, sa teraz považujú za „skôr náročnejšie“.
126
Taktiež treba pripomenúť, že podľa článku 2 ods. 5 usmernení sa skóre pre parameter „iné miestne životné podmienky“ stanovuje na základe údajov, ktoré oznámia delegácie v odpovedi na dotazník, a prípadne na základe ďalších informácií poskytnutých spoľahlivými medzinárodnými zdrojmi, či už verejnými alebo súkromnými. Konkrétne sa údaje, ktoré majú oznamovať delegácie, týkajú piatich kritérií, a to „podmienok zásobovania“, „verejných služieb“, „školskej infraštruktúry pre deti zamestnancov“, „možností práce pre manželských partnerov“ a „športových a kultúrnych aktivít“.
127
Pokiaľ ide o systém stanovený na účely prideľovania skóre piatim kritériám obsiahnutým v parametri „iné miestne životné podmienky“ a takýmto spôsobom uvedenému parametru, z hodnotiaceho hárku, ktorý vyhotovila ESVČ na základe údajov oznámených delegáciami Únie v Etiópii, vyplýva, že pre všetkých päť kritérií sa môže prideliť maximálny celkový počet 54 bodov. Legenda uvedená na tomto hodnotiacom hárku stanovuje vzťah medzi jednak skóre od 0 do 54 bodov, rozdelených do piatich úsekov, ktoré môžu byť pridelené všetkým piatim kritériám, a jednak skóre od 1 do 5 bodov, zodpovedajúcim každému úseku, ktoré treba prideliť parametru „iné miestne životné podmienky“. Z tejto legendy vyplýva, že skóre, ktoré je umiestnené medzi 11 a 21 bodmi pre všetkých päť kritérií, zodpovedá skóre v počte 2 bodov pre parameter „iné miestne životné podmienky“, zatiaľ čo skóre, ktoré je umiestnené medzi 22 a 29 bodmi pre všetkých päť kritérií, zodpovedá skóre v počte 3 bodov pre uvedený parameter.
128
V prejednávanej veci bolo z maximálneho celkového počtu 54 bodov, ktoré sa prideľujú pre všetkých päť kritérií, skóre na rok 2015 v počte 24 bodov, zatiaľ čo na rok 2016 bolo v počte 20 bodov. Tento rozdiel štyroch bodov zodpovedá zníženiu skóre pridelených kritériám „verejné služby“ a „možnosti práce pre manželských partnerov“, pričom pri nich došlo k poklesu z 5 na 2 body, pokiaľ ide o prvý uvedený parameter, a z 3 na 2 body, pokiaľ ide o druhý uvedený parameter. Skóre pridelené ostatným trom kritériám ostali nezmenené.
129
ESVČ však tvrdí, pričom žalobcovia jej v tejto otázke neprotirečia, že kritériom, ktoré v skutočnosti viedlo k zmene skóre prideleného parametru „iné miestne životné podmienky“, je kritérium týkajúce sa „verejných služieb“. Z hodnotiaceho hárku, ktorý predložila ESVČ, totiž vyplýva, že hoci skóre pridelené kritériu „možnosti práce pre manželských partnerov“ ostalo nezmenené, skóre pridelené parametru „iné miestne životné podmienky“ sa predsa len znížilo o jeden bod z dôvodu zníženia skóre prideleného kritériu „verejné služby“. Zo spisu vyplýva, že ESVČ tvrdila, že vzala do úvahy dotazník vyplnený delegáciami Únie v Etiópii, pokiaľ ide o „iné miestne životné podmienky“, na účely pridelenia skóre uvedenému parametru v súlade s článkom 2 ods. 5 usmernení. V tejto súvislosti, v nóte zo 7. apríla 2016 uviedol MO toto:
„Informácie týkajúce sa „iných miestnych životných podmienok“ boli zohľadnené na prvom mieste počas pôvodného hodnotenia založeného na príspevku delegácie e‑PŽP. Údaje, ktoré sú popísané v dotazníku a týkajú sa iných miestnych životných podmienok, dostali známku… Podľa tohto hodnotenia získal parameter ‚iné mieste životné podmienky‘ pre Etiópiu známku 2 (na stupnici od 1 do 5).“
130
Zo spisu tiež vyplýva, že odpovede poskytnuté delegáciami Únie v Etiópii na dotazník, pokiaľ ide o kritérium „verejné služby“, vrátane parametra „iné miestne životné podmienky“, v roku 2014, na účely určenia PŽP uplatniteľného v roku 2015, a odpovede poskytnuté vo vzťahu k roku 2015, na účely určenia PŽP uplatniteľného v roku 2016, sú rovnaké.
131
Čo sa týka kritéria „verejné služby“, z odpovedí delegácií Únie v Etiópii na dotazník v podstate vyplýva, že v tejto krajine sa nemôže používať ani hromadná doprava, ani taxislužby. Okrem toho nie je zaručená pomoc miestnej polície, takže v prípade pohotovosti musia úradníci a zamestnanci delegácií Únie v Etiópii využiť bezpečnostnú službu uvedených delegácií. Napokon neexistuje systém nakladania s odpadmi, pričom zber odpadu je organizovaný na miestnej úrovni v určitých štvrtiach mesta Addis‑Abeba (Etiópia).
132
Treba poukázať na to, že sa ukazuje, že preskúmanie kvality verejných služieb v určitom mieste výkonu práce je zložitým procesom, ktorý si vyžaduje posúdenie širokej škály faktorov, akými sú okrem iného spoľahlivosť hromadnej a súkromnej dopravy, hasičov, služieb prvej pomoci, polície a žandárstva, a nakladania s odpadmi.
133
V tejto súvislosti v súlade s judikatúrou pripomenutou v bode 104 vyššie, pri posudzovaní komplexného skutkového stavu, ktorý by mohol odôvodniť zrušenie aktu, sa preskúmanie Všeobecného súdu musí obmedziť na preskúmanie toho, či sa žalobcom podarilo preukázať, že posúdenie skutkového stavu v tomto akte je neprijateľným.
134
Žalobcovia v podstate tvrdia, že kvalita verejných služieb sa v roku 2015 nezlepšila a že naďalej ostáva kritická. Prístup k internetu je tak neistý, často prerušovaný a veľmi drahý, výpadky prúdu sú na dennom poriadku, prístup k pitnej vode je komplikovaný a šírenie chorôb, akou je napríklad cholera, je časté, neexistuje žiadna verejná služba bezpečnej dopravy a odvoz odpadov sa uskutočňuje veľmi nepravidelne.
135
Okrem toho žalobcovia na pojednávaní uviedli, že odpovede poskytnuté delegáciami Únie v Etiópii na dotazníky, pokiaľ ide o kritériá „verejné služby“, z roku 2014 na účely určenia PŽP uplatniteľného v roku 2015, a poskytnuté odpovede týkajúce sa roka 2015, na účely určenia PŽP uplatniteľného v roku 2016, sa nezmenili. ESVČ však zníženie skóre priradeného tomuto kritériu nevysvetlila.
136
Jednak je potrebné poukázať na to, že ESVČ neposkytla dôkazy, na základe ktorých by sa dali spochybniť tvrdenia uvádzané žalobcami.
137
Po druhé ESVČ vierohodne nevysvetlila dôvody, pre ktoré usúdila, že kvalita verejných služieb sa v období rokov 2014 – 2015 zlepšila, takže bolo potrebné znížiť skóre pridelené tomuto kritériu z 5 na 2 body. Tieto dôvody totiž nevyplývajú zo spisu a ESVČ, ktorej boli v tomto smere položené otázky na pojednávaní, uviedla, že nemá uviesť aké iné skutočnosti než tie, ktoré sú uvedené v spise, a že tak v podstate nie je schopná odpovedať na otázku Všeobecného súdu týkajúcu sa tejto záležitosti.
138
Je samozrejme pravda, že MO v rozhodnutí o zamietnutí sťažností tvrdí, že „mierne zníženie skóre pre [parameter spočívajúci v iných miestnych životných podmienkach] súvisí aj s kvalitou verejných služieb v Etiópii, ktorá podľa informácií poskytnutých [d]elegáciou Ú[nie] a so zreteľom na [zásadu] regionálnej koherentnosti zrejme bola [podhodnotená]“.
139
Treba však konštatovať, že Etiópia nepatrí medzi africké krajiny, ktorých skóre boli upravené na základe uplatnenia zásady regionálnej koherentnosti v správe vyhotovenej po druhej etape, ktorá je upravená v článku 3 usmernení a v ktorej ESVČ uskutočňuje preverenie hodnotenia skóre pridelených v rámci prvej etapy z hľadiska regionálnej koherentnosti. Navyše, hoci ESVČ, ktorej boli v tomto zmysle položené otázky na pojednávaní, nespochybnila, že zásada regionálnej koherentnosti v prejednávanej veci mohla byť uplatnená, v podstate uviedla, že nie je schopná konkrétne vysvetliť, akým spôsobom malo uplatnenie tejto zásady vplyv na napadnuté rozhodnutie.
140
So zreteľom jednak na tvrdenia žalobcov, podľa ktorých sa kvalita verejných služieb v Etiópii v období rokov 2014 – 2015 nezlepšila, a jednak na neexistenciu vysvetlení zo strany ESVČ, ktoré by umožnili odôvodniť zníženie skóre prideleného kritériu „verejné služby“, je tak potrebné dospieť k záveru, že ESVČ sa dopustila zjavne nesprávneho posúdenia, čo sa týka ohodnotenia uvedeného kritéria.
141
Pokiaľ ide o dôsledky takéhoto zjavne nesprávneho posúdenia na napadnuté rozhodnutie, treba pripomenúť (pozri bod 128 vyššie), že kritériom, ktoré viedlo k zníženiu skóre prideleného parametru „iné miestne životné podmienky“ o jeden bod, je kritérium týkajúce sa „verejných služieb“, takže celkové skóre pridelené Etiópii na rok 2016 bolo 13 bodov. Zníženie sadzby PŽP, ku ktorému došlo na základe napadnutého rozhodnutia, pritom vyplýva z toho, že skóre pridelené Etiópii kleslo pod prahovú hodnotu 14 bodov. Za týchto okolností je zjavné pochybenie, ku ktorému došlo pri posúdení kritéria „verejné služby“, takej povahy, že odôvodňuje zrušenie napadnutého rozhodnutia.
142
S ohľadom na vyššie uvedené sa napadnuté rozhodnutie musí zrušiť, pričom nie je potrebné preskúmať ďalšie tvrdenia uvádzané v rámci tretieho žalobného dôvodu.
O trovách
143
Podľa článku 219 rokovacieho poriadku, v rámci vrátenia veci na ďalšie konanie a nové rozhodnutie po zrušení rozsudku, rozhodne Všeobecný súd jednak o trovách konania na Všeobecnom súde a jednak o trovách odvolacieho konania na Súdnom dvore. Okrem toho podľa článku 134 ods. 1 tohto rokovacieho poriadku, účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
144
ESVČ sa svojím odvolaním domáhala zrušenia pôvodného rozsudku, okrem iného v rozsahu, v akom jej bola uložená povinnosť náhrady konania. Vzhľadom na to, že vec bola vrátená na ďalšie konanie a nové rozhodnutie, Súdny dvor vo svojom odvolacom rozsudku rozhodol, že o trovách konania sa rozhodne neskôr.
145
V dôsledku uvedeného prináleží Všeobecnému súdu rozhodnúť v tomto rozsudku o trovách vynaložených v rámci konania na Všeobecnom súde, ktoré viedlo k vydaniu pôvodného rozsudku, odvolacieho konania vo veci C‑427/18 P a prejednávaného konania, po vrátení veci na ďalšie konanie a nové rozhodnutie.
146
Keďže ESVČ nemala vo veci úspech, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania týkajúcich sa prejednávanej veci, ako aj vecí T‑119/17 a C‑427/18 P, v súlade s návrhmi žalobcov.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (štvrtá komora)
rozhodol takto:
1.
Rozhodnutie generálneho riaditeľa pre rozpočet a administratívu Európskej služby pre vonkajšiu činnosť (ESVČ) ADMIN(2016) 7 z 19. apríla 2016, týkajúce sa určenia príspevku na životné podmienky, uvedeného v článku 10 prílohy X služobného poriadku – obdobie roku 2016, sa zrušuje v rozsahu, v akom sa týka zníženia príspevku na životné podmienky, vyplácaného zamestnancom Európskej únie pôsobiacim v Etiópii, od 1. januára 2016.
2.
ESVČ je povinná nahradiť trovy konania vynaložené vo veciach T‑119/17, C‑427/18 P a T‑119/17 RENV.
Gervasoni
Nihoul
Martín y Pérez de Nanclares
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 12. mája 2021.
Podpisy
Obsah
Právny rámec
Služobný poriadok
PZOZ
Rozhodnutia ESVČ
Skutkové okolnosti
Konanie na Všeobecnom súde a na Súdnom dvore
Konanie a návrhy účastníkov konania v tomto konaní po vrátení veci na ďalšie konanie a nové rozhodnutie
Právny stav
O prvom žalobnom dôvode založenom na porušení povinnosti prijať VVU týkajúce sa článku 10 prílohy X služobného poriadku
O druhom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 10 prílohy X služobného poriadku spočívajúcom v tom, že metóda, ktorú ESVČ používa v usmerneniach na účely určenia PŽP v mieste výkonu práce, zohľadňuje zásadu regionálnej koherentnosti
O treťom žalobnom dôvode založenom na zjavne nesprávnych posúdeniach
Úvodné úvahy
O parametri „zdravotné a nemocničné podmienky“
O parametri „iné miestne životné podmienky“
O trovách
(
*1
)	Jazyk konania: francúzština.
(
1
)	Zoznam ďalších žalobcov je pripojený iba k zneniu oznámenému účastníkom konania.