62021CJ0693
PRESUDA SUDA (četvrto vijeće)
14. prosinca 2023. (
*1
)
„Žalba – Državna potpora – Poticajna mjera za ulaganje u zaštitu okoliša koju je Španjolska dodijelila elektranama na ugljen – Odluka o pokretanju službenog istražnog postupka – Tužba za poništenje”
U spojenim predmetima C‑693/21 P i C‑698/21 P,
povodom dviju žalbi na temelju članka 56. Statuta Suda Europske unije, podnesenih 18. odnosno 19. studenoga 2021.,
EDP España SA, sa sjedištem u Oviedu (Španjolska), koji su zastupali J. L. Buendía Sierra, A. Lamadrid de Pablo i V. Romero Algarra, abogados, a zatim A. Lamadrid de Pablo i V. Romero Algarra, abogados,
žalitelj u predmetu C‑693/21 P,
koji podupire:
Endesa Generación SAU, sa sjedištem u Sevilli (Španjolska), koju zastupaju M. B. Barrantes Díaz, abogada, i M. Petite, avocat,
intervenijent u žalbenom postupku,
a druge stranke u postupku su:
Naturgy Energy Group SA, prije Gas Natural SDG SA, sa sjedištem u Madridu (Španjolska), koji zastupaju J. Blanco Carol i F. E. González Díaz, abogados,
tužitelj u prvostupanjskom postupku,
Europska komisija, koju zastupaju C.-M. Carrega, P. Němečková i D. Recchia, u svojstvu agenata,
tuženik u prvostupanjskom postupku,
Generaciones Eléctricas Andalucía SLU, prije Viesgo Producción SL, sa sjedištem u Santanderu (Španjolska), koji zastupaju L. de Pedro Martín i L. Ques Mena, abogados,
intervenijent u prvostupanjskom postupku,
i
Naturgy Energy Group SA, prije Gas Natural SDG SA, sa sjedištem u Madridu, koji zastupaju J. Blanco Carol i F. E. González Díaz, abogados,
žalitelj u predmetu C‑698/21 P,
koji podupire:
Endesa Generación SAU, sa sjedištem u Sevilli (Španjolska), koju zastupaju M. B. Barrantes Díaz, abogada, i M. Petite, avocat,
intervenijent u žalbenom postupku,
a druge stranke u postupku su:
Europska komisija, koju zastupaju C.-M. Carrega, P. Němečková i D. Recchia, u svojstvu agenata,
tuženik u prvostupanjskom postupku,
EDP España SA, sa sjedištem u Oviedu, koji su zastupali J. L. Buendía Sierra, A. Lamadrid de Pablo i V. Romero Algarra, abogados, a zatim A. Lamadrid de Pablo i V. Romero Algarra, abogados,
Generaciones Eléctricas Andalucía SLU, prije Viesgo Producción SL, sa sjedištem u Santanderu, koji zastupaju L. de Pedro Martín i L. Ques Mena, abogados,
intervenijenti u prvostupanjskom postupku,
SUD (četvrto vijeće),
u sastavu: C. Lycourgos, predsjednik vijeća, O. Spineanu‑Matei, J.-C. Bonichot (izvjestitelj), S. Rodin i L. S. Rossi, suci,
nezavisni odvjetnik: G. Pitruzzella,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 13. srpnja 2023.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojim žalbama društva EDP España SA (C‑693/21) i Naturgy Energy Group SA (C‑698/21) zahtijevaju ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 8. rujna 2021., Naturgy Energy Group/Komisija (T‑328/18, u daljnjem tekstu: pobijana presuda, EU:T:2021:548), u kojoj je taj sud odbio tužbu za poništenje koju je podnijelo društvo Naturgy Energy Group, prije Gas Natural SDG SA, protiv Odluke Komisije C(2017) 7733 final od 27. studenoga 2017. o državnoj potpori SA.47912 (2017/NN) – Poticajna mjera za ulaganje u zaštitu okoliša termoelektranama na ugljen (u daljnjem tekstu: sporna odluka).
Pravni okvir
2
U članku 4. stavku 4. Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. [UFEU‑a] (SL 2015., L 248, str. 9. i ispravak SL 2017., L 186, str. 17.) propisuje se:
„U slučaju kada [Europska k]omisija, nakon prethodnog ispitivanja, ustanovi da postoje sumnje u pogledu spojivosti prijavljene mjere s načelima unutarnjeg tržišta, Komisija donosi odluku o pokretanju postupka u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a […]”
3
U članku 6. stavku 1. te uredbe navodi se:
„1.   Odluka o pokretanju službenog istražnog postupka sadrž[ava] sažeti prikaz svih bitnih činjeničnih i pravnih pitanja, obuhvaća prethodnu ocjenu Komisije o tome predstavlja li predložena mjera potporu te navodi moguće sumnje u pogledu njezine spojivosti s načelima unutarnjeg tržišta. Odlukom se od dotične države članice i od drugih zainteresiranih strana zahtijeva da u propisanom roku, koji u pravilu ne smije biti dulji od mjesec dana, iznesu primjedbe. U valjano utemeljenim slučajevima, Komisija može produljiti propisani rok.”
4
U članku 9. stavcima 1. i 2. navedene uredbe određuje se:
„1.   Ne dovodeći u pitanje članak 10., službeni istražni postupak se okončava odlukom kako je predviđeno stavcima 2. do 5. ovog članka.
2.   U slučaju kada Komisija ustanovi da, gdje je to primjereno nakon izmjene od strane dotične države članice, prijavljena mjera ne predstavlja potporu, Komisija takav nalaz bilježi u obliku odluke.”
Okolnosti spora i sporna odluka
5
Od 1998. do 2007. godine svako postrojenje za proizvodnju električne energije u Španjolskoj imalo je pravo na potporu pod nazivom „jamstvo snage”, neovisno o korištenoj tehnologiji, kako bi se potaknula uspostava i održavanje kapaciteta proizvodnje u sustavu električne energije te osigurala pouzdana opskrba, u što nisu bila uključena postrojenja za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora, kojima je bio namijenjen jedan drugi financijski poticaj.
6
Španjolski zakonodavac ovlastio je 2007. ministra industrije, turizma i trgovine da jamstvo snage zamijeni novim financijskim poticajem pod nazivom „naknada za kapacitet”.
7
Ta je odluka provedena Real Decretom 871/2007, por el que se ajustan las tarifas eléctricas a partir del 1 de julio de 2007 (Kraljevski dekret 871/2007 o usklađivanju tarifa električne energije počevši od 1. srpnja 2007.) od 29. lipnja 2007. (BOE br. 156 od 30. lipnja 2007., str. 28324.), kojim je predviđeno da „naknada za kapacitet” stupa na snagu 1. listopada 2007.
8
Program „naknade za kapacitet” razrađen je Ordenom ITC/2794/2007, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de octubre de 2007 (Odluka ITC/2794/2007 o izmjenama tarifa električne energije počevši od 1. listopada 2007.) od 27. rujna 2007. (BOE br. 234 od 29. rujna 2007., str. 39690., u daljnjem tekstu: Odluka ITC/2794/2007).
9
U toj se odluci predviđa da je „naknada za kapacitet” namijenjena, među ostalim, poticanju ulaganja u proizvodnju. Ona u tu svrhu uključuje dvije poticajne mjere namijenjene proizvodnim postrojenjima koja podliježu redovnom programu sustava poluotoka s minimalnom ugrađenom snagom od 50 megavata (MW).
10
Prva poticajna mjera odnosi se na postrojenja koja su počela s radom nakon 1. siječnja 1998. i koja su u funkciji manje od deset godina. Cilj je te poticajne mjere promicanje izgradnje i stvarnog puštanja u rad novih postrojenja naknađivanjem troškova ulaganja. Ta naknada iznosi 20000 eura po MW godišnje.
11
Druga poticajna mjera (u daljnjem tekstu: sporna mjera), koju je ministar industrije, turizma i trgovine ovlašten dodijeliti u skladu s točkom 10. Priloga III. Odluci ITC/2794/2007 odnosi se na znatna proširenja ili izmjene postojećih postrojenja odnosno na ulaganja novih postrojenja u prioritetne tehnologije u skladu s ciljevima energetske politike i sigurnosti opskrbe.
12
Njezin program razrađen je Ordenom ITC/3860/2007, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de enero de 2008 (Odluka ITC/3860/2007 o izmjenama tarifa električne energije počevši od 1. siječnja 2008.) od 28. prosinca 2007. (BOE br. 312 od 29. prosinca 2007., str. 53781., u daljnjem tekstu: Odluka ITC/3860/2007).
13
Iz Odluke ITC/3860/2007 proizlazi da je spomenuta mjera namijenjena isključivo elektranama na ugljen koje su obuhvaćene Nacionalnim planom za smanjenje emisija iz postojećih velikih uređaja za loženje (u daljnjem tekstu: PNRE‑GIC), koji je odobren aktom Conseja de Ministros (Vijeće ministara, Španjolska) od 7. prosinca 2007.
14
Te elektrane moraju biti uključene u takozvani „balon” emisija utvrđen PNRE‑GIC‑om, kojim se propisuju količine dopuštenih emisija po poduzeću, zbog nekog od u njemu utvrđenih razloga.
15
Nadalje, ulaganja je trebalo odobriti prije stupanja na snagu Odluke ITC/2794/2007 1. listopada 2007. ili je zahtjev za njihovo odobrenje valjalo podnijeti barem tri mjeseca prije tog datuma.
16
Pravo na spornu mjeru prošireno je 2011. na elektrane na ugljen koje su izvršile ne samo ulaganja u postrojenja za odsumporavanje nego i druga ulaganja „u zaštitu okoliša”, namijenjena smanjivanju emisija sumporova oksida i izvršena prije stupanja na snagu Odluke ITC/3860/2007.
17
U slučaju ispunjenja tih uvjeta elektrane na ugljen imaju pravo na financijsku potporu u iznosu od 8750 eura po MW godišnje u razdoblju od deset godina od datuma odluke kojom se odobrava puštanje u rad subvencioniranih postrojenja.
18
Komisija je pokrenula 29. travnja 2015. istragu u području državnih potpora na tržištu mehanizama kapaciteta u 11 država članica, uključujući Kraljevinu Španjolsku.
19
Komisija je nakon te istrage 4. travnja 2017. obavijestila španjolska tijela da će provesti istragu o spornoj mjeri.
20
Ta je institucija donijela 27. studenoga 2017. spornu odluku kojom je pokrenula službeni istražni postupak u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a.
21
Komisija je u toj odluci iznijela svoje preliminarno stajalište prema kojem sporna mjera predstavlja državnu potporu te je izrazila dvojbe u pogledu njezine spojivosti s unutarnjim tržištem.
Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
22
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 28. svibnja 2018. Naturgy Energy Group, španjolski poduzetnik koji obavlja, među ostalim, djelatnost proizvodnje električne energije u elektranama na ugljen, zatražio je poništenje sporne odluke.
23
Dvama korisnicima sporne mjere, španjolskim društvima EDP España i Viesgo Producción SL, odobrena je intervencija u potporu tužitelju.
24
U pobijanoj presudi Opći je sud odbio zahtjev za poništenje.
25
Kao prvo, on je odbio kao neosnovan prvi tužbeni razlog koji se temeljio na povredi obveze obrazlaganja u pogledu selektivnosti sporne mjere.
26
U točki 60. pobijane presude navedeni je sud podsjetio na to da se u skladu s Uredbom 2015/1589 odluka o pokretanju službenog istražnog postupka može ograničiti na to da se sažeto prikažu bitna činjenična i pravna pitanja, da se iznese prethodna ocjena o tome predstavlja li sporna državna mjera potporu i koji su razlozi za dvojbu u pogledu njezine spojivosti s unutarnjim tržištem.
27
U točki 61. pobijane presude Opći sud dodao je da je Komisija dužna pokrenuti taj postupak ako joj prvo ispitivanje nije omogućilo da razriješi sve poteškoće nastale zbog pitanja predstavlja li razmatrana mjera potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, a u najmanju ruku ako tijekom tog prvog ispitivanja nije mogla steći uvjerenje da je ta mjera, pod pretpostavkom da čini državnu potporu, u svakom slučaju spojiva s unutarnjim tržištem.
28
U točki 62. pobijane presude Opći je sud podsjetio na to da je cilj odluke o pokretanju postupka taj da se zainteresiranim osobama omogući aktivno sudjelovanje u službenom istražnom postupku. On je također pojasnio da ta odluka obuhvaća prethodne ocjene te da Komisija nije dužna razjasniti sva moguća pitanja koja nisu riješena u toj fazi.
29
U točki 63. pobijane presude Opći je sud dodao da članak 9. stavak 2. Uredbe 2015/1589 – kojim se predviđa da nakon službenog istražnog postupka Komisija može utvrditi da mjera ne predstavlja potporu – potvrđuje nužno privremenu narav kvalifikacije državne mjere kao državne potpore, sadržane u navedenoj odluci.
30
U točkama 64. i 65. pobijane presude Opći sud odbio je kao bespredmetne tužiteljeve argumente koji su se temeljili na predmetima u kojima su donesene presude od 20. prosinca 2017., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisija (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002) i od 21. prosinca 2016., Komisija/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), s obrazloženjem da se prva presuda odnosi na odluku o okončanju službenog istražnog postupka, a druga ne tiče nadzora poštovanja obveze obrazlaganja.
31
U točki 73. pobijane presude Opći je sud zaključio da je, uzimajući u obzir prirodu sporne odluke, njezin tekst, sadržaj, kontekst njezina donošenja i sva relevantna pravna pravila, društvo Naturgy Energy Group moglo, unatoč sažetosti obrazloženja koje se odnosi na selektivnost sporne mjere, razumjeti razloge na kojima se temeljilo prethodno Komisijino mišljenje o selektivnosti spomenute mjere jer se njome određene elektrane na ugljen stavlja u povoljniji položaj u odnosu na druge elektrane ili u odnosu na elektrane koje proizvode električnu energiju korištenjem drugih tehnologija. Navedeni je sud pojasnio da to utvrđenje proizlazi i iz točke 30. sporne odluke, u kojoj se, iako nije bila dio obrazloženja selektivnosti sporne mjere, navodi da su korisnici te mjere u tržišnom natjecanju s drugim proizvođačima električne energije.
32
U točki 74. pobijane presude Opći je sud odbio argument društva Naturgy Energy Group prema kojem je Komisija povrijedila obvezu obrazlaganja jer nije pojasnila stavlja li se spornom mjerom određene poduzetnike ili proizvodnju u povoljniji položaj u odnosu na druge poduzetnike koji se nalaze u usporedivoj činjeničnoj i pravnoj situaciji s obzirom na cilj te mjere. U istoj je točki taj sud naglasio da bi se zahtjev da se u fazi prethodne analize, sadržane u odluci o pokretanju službenog istražnog postupka, uvijek ponudi obrazloženje o usporedivosti situacija mogao pokazati preuranjenim te bi se prejudicirali zaključci koje treba donijeti na kraju tog postupka.
33
Stoga je Opći sud u točki 81. pobijane presude odbio prvi tužbeni razlog kao neosnovan.
34
Kao drugo, navedeni je sud odbio kao neosnovan i drugi tužbeni razlog, koji se temeljio na povredi članka 107. stavka 1. UFEU‑a u pogledu selektivnosti sporne mjere te, prema tome, tužbu u cijelosti.
35
Naposljetku, Opći je sud naložio društvu Naturgy Energy Group da osim svojih snosi i troškove Komisije, a društvima Viesgo Producción i EDP España da snose vlastite troškove.
Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka u žalbenom postupku
36
Svojim žalbama u predmetima C‑693/21 P i C‑698/21 P, društva EDP España i Naturgy Energy Group, intervenijent u prvostupanjskom postupku i tužitelj, od Suda zahtijevaju da ukine pobijanu presudu i poništi spornu odluku. Osim toga, društvo EDP España zahtijeva da se Komisiji naloži snošenje troškova postupka pred Sudom, a društvo Naturgy Energy Group traži da se to učini u odnosu na troškove obaju postupaka.
37
U predmetima C‑693/21 P i C‑698/21 P Komisija od Suda zahtijeva da odbije žalbe i naloži žaliteljima snošenje troškova, a društvo Generaciones Eléctricas Andalucía SLU, prije Viesgo Producción, intervenijent u prvostupanjskom postupku, zahtijeva od Suda da ukine pobijanu presudu, poništi spornu odluku i naloži Komisiji snošenje troškova obaju postupaka.
38
Rješenjima predsjednika Suda od 31. svibnja 2022., EDP España/Naturgy Energy Group i Komisija (C‑693/21 P, EU:C:2022:415) i od 31. svibnja 2022., Naturgy Energy Group/Komisija (C‑698/21 P, EU:C:2022:417), društvu Endesa Generación SAU odobrena je intervencija u potporu žaliteljima. U svojem intervencijskom podnesku u predmetu C‑698/21 P ono je od Suda zatražilo da ukine pobijanu presudu, poništi spornu odluku i naloži Komisiji snošenje troškova.
39
Odlukom od 31. siječnja 2023. predmeti C‑693/21 P i C‑698/21 P spojeni su u svrhu usmenog dijela postupka i donošenja presude.
O žalbama
Prvi žalbeni razlozi, koji se temelje na povredi obveze obrazlaganja u pogledu selektivnosti sporne mjere
Argumentacija stranaka
40
U okviru svojih prvih žalbenih razloga, koji se sastoje od triju dijelova, društva EDP España i Naturgy Energy Group tvrde da je Opći sud pogrešno odbio kao neosnovan tužbeni razlog društva Naturgy Energy Group koji se temeljio na povredi obveze obrazlaganja u pogledu selektivnosti sporne mjere.
41
U prvom dijelu tih prvih žalbenih razloga spomenuta društva tvrde da je Opći sud u točkama 64. i 65. pobijane presude počinio pogrešku koja se tiče prava pri tumačenju načela proizišlih iz presuda od 21. prosinca 2016., Komisija/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971) i od 20. prosinca 2017., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisija (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002).
42
Ona smatraju da su zahtjevi u pogledu obrazloženja Komisijinih odluka isti neovisno o tome je li riječ o odluci o pokretanju ili okončanju službenog istražnog postupka. Na taj način, prema njihovu mišljenju, načela koja proizlaze iz presude od 20. prosinca 2017., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisija (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), relevantna su ne samo za odluke o okončanju.
43
Nadalje, suprotno onomu što je Opći sud naveo u točki 65. pobijane presude, Sud se u presudi od 21. prosinca 2016., Komisija/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), izjasnio o obvezi obrazlaganja u pogledu selektivnosti mjere.
44
U okviru drugog dijela prvih žalbenih razloga žalitelji tvrde da je Opći sud u točki 66. pobijane presude pogrešno protumačio načela proizišla iz presuda od 10. ožujka 2016., HeidelbergCement/Komisija (C‑247/14 P, EU:C:2016:149) i od 16. listopada 2014., Alcoa Trasformazioni/Komisija (T‑177/10, EU:T:2014:897), time što je zaključio da kontekst donošenja akta može „nadomjestiti sažetost, nejasnost i općenitost” njegova obrazloženja.
45
Cilj je obveze obrazlaganja omogućiti adresatu upoznavanje s razlozima donošenja odluke, a nadležnom sudu provođenje nadzora, tako da je, suprotno onomu što proizlazi iz točke 72. pobijane presude, obrazloženje točke 28. sporne odluke očito nedostatno.
46
Iako je u točki 73. pobijane presude priznao „sažetost” Komisijina rasuđivanja u pogledu selektivnosti sporne mjere, Opći je sud to pokušao ispraviti u točki 66. pobijane presude, upućivanjem na kontekst u kojem društvo Naturgy Energy Group obavlja svoju djelatnost odnosno na elemente sadržane u njegovu prvostupanjskom zahtjevu.
47
Osim toga, suprotno onomu što je Opći sud tvrdio u točki 74. pobijane presude, činjenica da je kod sporne odluke riječ o odluci o pokretanju službenog istražnog postupka ne oslobađa Komisiju obveze provođenja analize usporedivosti u svrhu ocjene kriterija selektivnosti.
48
Nadalje, žalitelji ističu da valja uzeti u obzir pravne posljedice pokretanja službenog istražnog postupka, navedene u točki 28. presude od 21. prosinca 2016., Komisija/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), u odnosu na korisnike mjere koja je predmet tog postupka.
49
Naposljetku, u okviru trećeg dijela prvih žalbenih razloga žalitelji tvrde da je Opći sud u točkama 68. do 73. pobijane presude također povrijedio obvezu obrazlaganja time što je istodobno priznao „sažetost” obrazloženja sporne odluke i pokušao ga „rekonstruirati”. Nadalje, u svakom slučaju, prema njihovu mišljenju, točka 30. sporne odluke, na koju je Opći sud uputio u točki 73. pobijane presude, nije relevantna za razjašnjavanje selektivnosti mjere.
50
Društvo Generaciones Eléctricas Andalucía interveniralo je u potporu zahtjevima žaliteljâ u predmetima C‑693/21 P i C‑698/21 P, sa sličnim argumentima.
51
Komisija smatra da prvi žalbeni razlog istaknut u predmetima C‑693/21 P i C‑698/21 P valja odbiti kao neosnovan.
52
Ona ističe da je Opći sud u točkama 59. do 63. pobijane presude podsjetio, a da pritom nije počinio pogrešku koja se tiče prava, na zahtjeve povezane s obvezom obrazlaganja i da je zatim pravilno odbio, osobito u točkama 64. i 66. do 77. pobijane presude, argumente žaliteljâ i intervenijenata u prvostupanjskom postupku koji su se odnosili na nedostatnost obrazloženja u pogledu selektivnosti sporne mjere.
53
Ta institucija dodaje da se Sud prilikom izvođenja zaključka o povredi obveze obrazlaganja sadržanog u presudi od 20. prosinca 2017., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisija (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002) oslonio na okolnost, s jedne strane, da odluka o kojoj je riječ u tom predmetu nije sadržavala nikakvu naznaku koja bi omogućila razumijevanje selektivnosti mjere koja je bila predmet te odluke i, s druge strane, da selektivnost ne može proizlaziti iz samog navoda o tome da se razmatrana mjera primjenjuje isključivo na jedan sektor djelatnosti. Komisija je mišljenja da je u predmetnom slučaju situacija drukčija s obzirom na to da se ona, kako bi obrazložila selektivnost sporne mjere, oslonila na okolnost da je ta mjera namijenjena samo određenim termoelektranama koje upotrebljavaju ugljen kao glavno gorivo. Osim toga i u svakom slučaju Sud u toj presudi nije morao uzeti u obzir poseban kontekst pokretanja službenog istražnog postupka.
54
Komisija također tvrdi da Opći sud u točki 66. pobijane presude nije pogrešno protumačio i primijenio presude od 10. ožujka 2016., HeidelbergCement/Komisija (C‑247/14 P, EU:C:2016:149) i od 16. listopada 2014., Alcoa Trasformazioni/Komisija (T‑177/10, EU:T:2014:897) jer je samo utvrdio da je sporna odluka donesena u kontekstu s kojim je tužitelj bio dobro upoznat.
55
Kada je riječ o argumentu prema kojem je Opći sud pokušao nadomjestiti sažetost obrazloženja oslanjajući se na kontekst i žaliteljevo poznavanje primjenjivog regulatornog okvira, Komisija navodi da, za razliku od obrazloženja akta o kojem je bila riječ u presudi od 10. ožujka 2016., HeidelbergCement/Komisija (C‑247/14 P, EU:C:2016:149), obrazloženje sporne odluke nije ni nejasno ni općenito ni vrlo sažeto.
56
Komisija dodaje da obrazloženje sporne odluke može biti sažeto ako zainteresirane stranke mogu razumjeti razloge na kojima se temelji njezina prethodna ocjena selektivnosti sporne mjere, a Opći sud može provesti nadzor zakonitosti. Ta se institucija u tom smislu poziva na članak 6. stavak 1. Uredbe 2015/1589.
57
Kada je riječ o navodnom nepostojanju bilo kakvog obrazloženja u pogledu selektivnosti sporne mjere, Opći je sud u točki 75. pobijane presude pravilno istaknuo da je tužitelj razumio Komisijino utvrđenje da je mjera dodijeljena isključivo elektranama na ugljen, ali ne i elektranama koje se koriste drugim tehnologijama. Govoreći o nepovoljnim pravnim posljedicama koje proizlaze iz pokretanja službenog istražnog postupka za korisnike mjere koja je u fazi provedbe, one su u predmetnom slučaju hipotetske.
58
Kada je riječ o argumentu žaliteljâ prema kojem je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što se u točki 73. pobijane presude oslonio na odlomke sporne odluke koji se ne nalaze nužno u dijelu te odluke posvećenom analizi selektivnosti, Komisija ističe da je utvrđenje iz te točke poslužilo samo tomu da potkrijepi njezinu analizu.
59
Osim toga i u svakom slučaju, poštovanje obveze obrazlaganja ne podrazumijeva postojanje posebne strukture Komisijinih odluka te je, prema mišljenju te institucije, dovoljno da se stranke mogu upoznati s razlozima koji opravdavaju predmetnu odluku.
60
Štoviše, ta institucija smatra da valja uzeti u obzir različite elemente odluke i ispitati njezin „cjelokupni” sadržaj (presuda od 25. srpnja 2018., Komisija/Španjolska i dr., C‑128/16 P, EU:C:2018:591, t. 93.).
Ocjena Suda
61
Iz ustaljene sudske prakse proizlazi to da obrazloženje propisano člankom 296. UFEU‑a mora odgovarati prirodi akta o kojemu je riječ i mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja je donijela akt kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere, a sudu Europske unije omogućilo provođenje nadzora. Zahtjev obrazloženosti treba ocjenjivati prema svim okolnostima slučaja, uključujući i sadržaj akta, prirodu navedenih razloga i interes koji za dobivanje objašnjenja mogu imati adresati akta ili druge osobe na koje se taj akt izravno i pojedinačno odnosi. U obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve relevantne činjenične i pravne okolnosti, s obzirom na to da se pitanje ispunjava li obrazloženje akta zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a mora ocjenjivati ne samo u odnosu na svoju formulaciju već i na svoj kontekst i na sva pravna pravila kojima je predmetno pravno područje uređeno (presuda od 10. ožujka 2016., HeidelbergCement/Komisija, C‑247/14 P, EU:C:2016:149, t. 16. i navedena sudska praksa).
62
Kada je riječ o Komisijinoj odluci o pokretanju službenog istražnog postupka, valja podsjetiti na to da se u članku 6. stavku 1. Uredbe 2015/1589 propisuje da takva odluka sadržava sažeti prikaz svih bitnih činjeničnih i pravnih pitanja, obuhvaća Komisijinu „prethodnu ocjenu” sporne državne mjere čiji je cilj utvrditi predstavlja li ona potporu te se u toj odluci navode razlozi za sumnju u pogledu spojivosti mjere s unutarnjim tržištem.
63
Usto, kao što je to Opći sud pravilno istaknuo u točki 63. pobijane presude, članak 9. stavak 2. Uredbe 2015/1589 – kojim se predviđa da nakon službenog istražnog postupka Komisija može utvrditi da mjera ne predstavlja potporu – potvrđuje privremenu narav kvalifikacije državne mjere kao državne potpore, sadržane u navedenoj odluci.
64
Međutim, kao što to proizlazi iz članka 4. stavka 4. te uredbe, u okviru odluke o pokretanju službenog istražnog postupka Komisija utvrđuje, čak i ako je to samo privremeno, kvalifikaciju razmatrane mjere kao državne potpore i postojanje sumnji u pogledu njezine spojivosti s unutarnjim tržištem.
65
Osim toga, ta odluka proizvodi samostalne pravne učinke, osobito kada je riječ o obustavi razmatrane mjere (vidjeti u tom smislu presudu od 24. listopada 2013., Deutsche Post/Komisija, C‑77/12 P, EU:C:2013:695, t. 53. i navedenu sudsku praksu). Nacionalni sudovi moraju se suzdržati od donošenja odluka koje su u suprotnosti s navedenom Komisijinom odlukom, čak i ako je ona privremenog karaktera. Slijedom navedenog, ti sudovi dužni su poduzeti sve potrebne mjere kako bi se izveo zaključak o eventualnoj povredi obveze obustave izvršenja sporne mjere (vidjeti u tom smislu presudu od 21. studenoga 2013., Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, t. 41. i 42.).
66
Naposljetku, također je važno uzeti u obzir činjenicu da, u skladu s člankom 6. stavkom 1. Uredbe 2015/1589, službeni istražni postupak omogućuje dotičnoj državi članici i drugim zainteresiranim strankama da podnesu svoja očitovanja o Komisijinoj analizi.
67
Iz toga proizlazi da, iako je Komisijina analiza privremene naravi, ta je institucija dužna jasno i nedvosmisleno iznijeti razloge zbog kojih je smatrala da predmetna mjera može predstavljati državnu potporu.
68
Slijedom navedenog, analiza Općeg suda iz točke 64. pobijane presude, prema kojoj su bespredmetni argumenti društva Naturgy Energy Group i intervenijenata u prvostupanjskom postupku koji se odnose na povredu obveze obrazlaganja sporne odluke, a temelje se na predmetu u kojem je donesena presuda od 20. prosinca 2017., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisija (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), samo zbog toga što se taj predmet odnosio na Komisijinu odluku o okončanju službenog istražnog postupka, sadržava pogrešku koja se tiče prava.
69
U tom pogledu, sudska praksa Suda koja se odnosi na obvezu obrazlaganja odluke o okončanju službenog istražnog postupka načelno se ne može smatrati irelevantnom za odluku o pokretanju tog postupka.
70
Osim toga, Opći je sud u točki 74. pobijane presude počinio pogrešku koja se tiče prava time što je ocijenio da Komisija nije bila dužna, makar i sažeto, iznijeti razloge zbog kojih se spornom mjerom određene poduzetnike ili proizvodnju stavlja u povoljniji položaj u odnosu na druge poduzetnike koji se nalaze u usporedivoj činjeničnoj i pravnoj situaciji, osobito uz obrazloženje da bi se zahtjev da se u fazi prethodne analize, sadržane u odluci o pokretanju službenog istražnog postupka, uvijek ponudi obrazloženje o usporedivosti situacija mogao pokazati preuranjenim.
71
Naime, važno je podsjetiti na to da iz sudske prakse Suda proizlazi da mjera kojom se pogoduje samo jednom sektoru djelatnosti ili dijelu poduzetnika u tom sektoru nije nužno selektivna te da je ona takva samo ako u okviru određenog pravnog sustava ima za učinak pogodovati određenim poduzetnicima u odnosu na druge koji pripadaju drugim sektorima ili istom sektoru te se nalaze u usporedivoj činjeničnoj i pravnoj situaciji s obzirom na cilj koji se želi postići tim sustavom (vidjeti u tom smislu presude od 21. prosinca 2016., Komisija/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, t. 58. i od 20. prosinca 2017., Comunidad Autónoma de Galicia, i Retegal/Komisija, C‑70/16 P, EU:C:2017:1002, t. 61.).
72
Iz prethodno navedenog proizlazi da, ako Komisija ocijeni, za potrebe pokretanja službenog istražnog postupka, da je neka mjera selektivna, ona mora navesti, čak i sažeto, razloge zbog kojih smatra da u okviru određenog pravnog sustava ta mjera ima za učinak pogodovati određenim poduzetnicima u odnosu na druge koji se nalaze u usporedivoj činjeničnoj i pravnoj situaciji, s obzirom na cilj koji se želi postići tim sustavom.
73
Međutim, iz točaka 72. i 73. pobijane presude, na koje se upućuje u njezinoj točki 74., nikako ne proizlazi da je Komisija iznijela razloge zbog kojih se elektrane na ugljen navedene u PNRE‑GIC‑u, koje su korisnici sporne mjere, nalaze u usporedivoj činjeničnoj i pravnoj situaciji u odnosu na druge elektrane koje nisu korisnici te mjere, s obzirom na cilj koji se njome želi postići.
74
Naime, u točki 72. pobijane presude Opći sud samo je utvrdio da se u spornoj odluci navodi da su elektrane na ugljen koje su spomenute u PNRE‑GIC‑u isključivi korisnici sporne mjere, iz čega je zaključio da pojam „isključivo” iz točke 28. te presude omogućava razlikovanje elektrana na ugljen navedenih u PNRE‑GIC‑u od elektrana koje se koriste nekom drugom tehnologijom odnosno od svih elektrana koje nisu navedene u tom planu.
75
Osim toga, u točki 73. pobijane presude Opći je sud općenito uputio na prirodu sporne odluke, njezin tekst, sadržaj, kontekst njezina donošenja i sva relevantna pravna pravila kako bi zaključio da je tužitelj mogao – unatoč „sažetosti” obrazloženja u pogledu selektivnosti sporne mjere, koju je sam taj sud priznao – razumjeti razloge na kojima se temeljilo prethodno Komisijino mišljenje o selektivnosti te mjere.
76
Važno je navesti da, iako se Opći sud, kako bi potkrijepio svoju analizu, u istoj točki također pozvao na točku 30. sporne odluke, u kojoj se spominje postojanje konkurentskog odnosa između korisnika mjere i drugih proizvođača električne energije, ni taj element ne može biti dovoljan da bi se u dostatnoj mjeri pojasnila usporedivost situacija između elektrana korisnika sporne mjere i elektrana koje to nisu (vidjeti po analogiji presudu od 21. prosinca 2016., Komisija/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, t. 59.).
77
Valja dodati da, iako je točno da u svrhu ocjene obrazloženja odluke valja ispitati njezin cjelokupni sadržaj (vidjeti u tom smislu presudu od 25. srpnja 2018., Komisija/Španjolska i dr., C‑128/16 P, EU:C:2018:591, t. 93.), takvo ispitivanje ne može nadomjestiti nepostojanje bilo kakve naznake o usporedivosti situacija, kao u predmetnom slučaju, između elektrana korisnika sporne mjere i elektrana koje to nisu.
78
S obzirom na prethodno navedeno, valja prihvatiti prve žalbene razloge žaliteljâ u predmetima C‑693/21 P i C‑698/21 P.
79
Stoga pobijanu presudu valja ukinuti, pri čemu nije potrebno analizirati druge žalbene razloge koje su žalitelji podredno istaknuli u prilog svojim žalbama, a koji se temelje na povredi članka 107. stavka 1. UFEU‑a u pogledu kriterija selektivnosti.
O tužbi pred Općim sudom
80
U skladu s člankom 61. prvim stavkom Statuta Suda Europske unije, potonji, u slučaju ukidanja odluke Općeg suda, može sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta.
81
To je slučaj u ovom predmetu, s obzirom na to da se o tužbenim razlozima za poništenje sporne odluke, iznesenima u prvostupanjskom postupku, kontradiktorno raspravljalo pred Općim sudom, a njihovo razmatranje ne zahtijeva donošenje nikakve dodatne mjere upravljanja postupkom ili izvođenja dokaza u spisu (vidjeti u tom smislu presudu od 16. ožujka 2023., Komisija i dr./Pharmaceutical Works Polpharma, C‑438/21 P do C‑440/21 P, EU:C:2023:213, t. 98.).
82
U tom pogledu valja istaknuti da je Komisija, zbog razloga navedenih u točkama 61. do 67. ove presude, u odluci o pokretanju službenog istražnog postupka dužna, na temelju članka 296. UFEU‑a, jasno i nedvosmisleno iznijeti razloge zbog kojih je smatrala da predmetna mjera može predstavljati državnu potporu. Kao što je to navedeno u točki 72. ove presude, ako ta institucija smatra da je mjera selektivna, na njoj je da, čak i sažeto, pojasni razloge zbog kojih smatra da u okviru određenog pravnog sustava ta mjera ima za učinak pogodovati određenim poduzetnicima u odnosu na druge koji se nalaze u usporedivoj činjeničnoj i pravnoj situaciji, s obzirom na cilj koji se želi postići tim sustavom.
83
Dostatno je istaknuti da u predmetnom slučaju, zbog razloga navedenih u točkama 73. do 77. ove presude, Komisija nije poštovala obvezu obrazlaganja koju ima na temelju članka 296. UFEU‑a jer je propustila iznijeti razloge zbog kojih sporna mjera stavlja u povoljniji položaj određene poduzetnike ili proizvodnju u odnosu na druge poduzetnike koji se nalaze u usporedivoj činjeničnoj i pravnoj situaciji te je stoga selektivna.
84
Posljedično, valja prihvatiti prvi tužbeni razlog društva Naturgy Energy Group u prvostupanjskom postupku i poništiti spornu odluku, pri čemu nije potrebno ispitati drugi tužbeni razlog.
Troškovi
85
Na temelju članka 184. stavka 2. Poslovnika Suda, kada je žalba osnovana i Sud sâm konačno odluči o sporu, on odlučuje o troškovima.
86
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, koji se primjenjuje na žalbeni postupak na temelju njegova članka 184. stavka 1., stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da u ovim predmetima Komisija nije uspjela u postupku te s obzirom na to da su društva Naturgy Energy Group i EDP España zatražila da joj se naloži snošenje troškova, toj instituciji valja naložiti da snosi vlastite troškove, troškove društva Naturgy Energy Group u prvostupanjskom postupku i postupku pred Sudom te troškove društva EDP España pred Sudom.
87
Članak 184. stavak 4. Poslovnika predviđa da se stranci koja je intervenirala u prvostupanjskom postupku, a nije sama podnijela žalbu, ne može naložiti snošenje troškova žalbenog postupka, osim ako je sudjelovala u pisanom ili usmenom dijelu postupka pred Sudom. Kad je takva stranka sudjelovala u postupku, Sud može odlučiti da sama snosi vlastite troškove. U skladu s tim odredbama, društvo Generaciones Eléctricas Andalucía, koje je interveniralo u prvostupanjskom postupku i sudjelovalo u postupku pred Sudom, snosit će vlastite troškove.
88
Naposljetku, u skladu s člankom 140. stavkom 3. Poslovnika, koji se na temelju njegova članka 184. stavka 1. primjenjuje na žalbeni postupak, Sud može odlučiti da će intervenijent koji nije jedan od nabrojenih u članku 140. stavcima 1. i 2. navedenog poslovnika snositi vlastite troškove. U skladu s tim odredbama, društvo Endesa Generación, intervenijent u predmetima C‑693/21 P i C‑698/21 P, snosit će vlastite troškove.
Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Ukida se presuda Općeg suda Europske unije od 8. rujna 2021., Naturgy Energy Group/Komisija (T‑328/18, EU:T:2021:548).
2.
Poništava se Odluka Komisije C(2017) 7733 final od 27. studenoga 2017. o državnoj potpori SA.47912 (2017/NN) – Poticajna mjera za ulaganje u zaštitu okoliša termoelektranama na ugljen.
3.
Europskoj komisiji nalaže se snošenje vlastitih troškova i troškova društva Naturgy Energy Group SA u prvostupanjskom postupku u predmetu T‑328/18 te u žalbenom postupku u predmetima C‑693/21 P i C‑698/21 P kao i troškova društva EDP España SA povezanih s njegovom žalbom u predmetu C‑693/21 P.
4.
Društvo Generaciones Eléctricas Andalucía SLU snosi vlastite troškove.
5.
Društvo Endesa Generación SAU snosi vlastite troškove.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: španjolski