61991C0282
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
F.G. JACOBS
presentate il 26 novembre 1992 (
*1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
1.
Nella presente causa lo Hoge Raad der Nederlanden ha sollevato una questione pregiudiziale vertente sull'interpretazione del punto 2, lett. a), del titolo J dell'allegato VI del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione del regime di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità [come modificato ed aggiornato dal regolamento (CEE) del Consiglio 2 giugno 1983, n. 2001; GU L 230, pag. 6].
2.
Il signor A. de Wit, convenuto nella causa principale, è un cittadino olandese nato il 10 giugno 1920. Egli risiedeva nei Paesi Bassi fino al 20 novembre 1945, data in cui diveniva funzionario presso il ministero olandese della Guerra e veniva inviato in Germania. Il 27 ottobre 1947 veniva ufficialmente cancellato dall'anagrafe del luogo in cui aveva precedentemente risieduto nei Paesi Bassi. Successivamente, veniva trasferito al ministero degli Affari esteri, e nel 1950 veniva inviato nell'Africa del Sud. Rimaneva nel servizio diplomatico dei Paesi Bassi per i successivi 28 anni e, come risulta da un documento figurante nel fascicolo esaminato dallo Hoge Raad, lavorava in varie sedi estere, vale a dire: Africa del Sud (1950-1959), Stati Uniti (1959-1963), Indonesia (1963-1965), Australia (1965-1969), Hong-Kong (1969-1972), India (1972-1975) ed Ecuador (1976-1977). Il 1o agosto 1978 si dimetteva e si stabiliva in Irlanda. Il 10 giugno 1985 raggiungeva l'età di 65 anni e riceveva una pensione di vecchiaia in forza dell'Algemene Ouderdomswet (legge olandese sull'assicurazione generale per la vecchiaia, in prosieguo: la «AOW»).
3.
Detta legge, entrata in vigore il 1o gennaio 1957, dispone che chi raggiunge l'età di 65 anni ha diritto ad una pensione completa se è stato assicurato durante 50 anni fra il suo 15° e il suo 65° anno di età. Le persone assicurate sono a) i residenti e b) i non residenti soggetti ad imposta sul reddito per un'attività subordinata svolta nei Paesi Bassi. La pensione completa è ridotta del 2% per ciascun anno durante il quale la persona interessata non è stata assicurata (art. 13, n. 1, dell'AOW).
4.
L'art. 6, n. 1, lett. c), dell'AOW disponeva originariamente che era assicurato anche il cittadino olandese residente all'estero e che riscuoteva uno stipendio dallo Stato per lavori svolti all'estero. Il 1° gennaio 1965 detta disposizione veniva abrogata e sostituita dall'art. 3, n. 4, dell'AOW, redatto come segue:
«È del pari considerato residente nel Regno il cittadino olandese che lavori per una persona giuridica di diritto pubblico olandese e che risieda al di fuori del Regno».
5.
L'art. 3, n. 4, veniva a sua volta abrogato il 1o aprile 1985. A partire da questa data il cittadino olandese residente all'estero e che lavora per una persona giuridica di diritto pubblico olandese viene nuovamente considerato assicurato. Queste tre disposizioni che si sono succedute nel tempo non sembrano aver avuto effetti diversi, e ne consegue che il signor de Wit è stato assicurato in forza dell'AOW dal 1° gennaio 1957 fino alle sue dimissioni avvenute nel 1978.
6.
Non è chiaro quale sia lo status del signor de Wit per quanto riguarda il periodo che ha preceduto l'entrata in vigore dell'AOW, vale a dire il 1° gennaio 1957. Per consentire alle persone che in detta data avevano già raggiunto l'età di 15 anni di ottenere una pensione completa al compimento del loro 65° anno di età, gli artt. 55 e 56 dell'AOW contenevano disposizioni transitorie. Queste ultime consentivano di equiparare a periodi assicurativi gli anni trascorsi tra il 15° anno di età e il 1° gennaio 1957, purché la persona in questione avesse risieduto nei Paesi Bassi, nelle Antille olandesi o ad Aruba per un periodo di sei anni dopo aver raggiunto l'età di 59 anni, e purché la stessa persona risiedesse nei Paesi Bassi al momento della domanda della pensione. Il signor de Wit, poiché ha risieduto in Irlanda a partire dall'età di 58 anni, non risponde a nessuno di detti requisiti.
7.
Se non fosse per il diritto comunitario, sembra che il signor de Wit non riscuoterebbe alcuna pensione per il periodo precedente il 1° gennaio 1957. Sorge pertanto la questione se il regolamento n. 1408/71 possa essergli utile per questo periodo. L'allegato VI, titolo J (Paesi Bassi), punto 2, lett. a), del regolamento, come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 18 luglio 1989, n. 2332 (GU L 224, pag. 1), dispone:
«La riduzione di cui all'articolo 13, paragrafo 1, dell'AOW non è applicabile agli anni civili, o alle parti di essi, antecedenti il 1° gennaio 1957, durante i quali il titolare, che non soddisfa ai requisiti che gli consentirebbero di ottenere l'equiparazione di tali periodi ai periodi di assicurazione, ha risieduto nei Paesi Bassi, tra il compimento del 15° e quello del 65° anno di età, oppure durante i quali, pur risiedendo nel territorio di un altro Stato membro, ha svolto un lavoro subordinato nei Paesi Bassi, per un datore di lavoro stabilito in tale paese».
Il punto 2, lett. e), dispone:
«Le disposizioni di cui alle lettere a), b), e) e d) sono applicabili esclusivamente qualora il titolare abbia risieduto durante sei anni nel territorio di uno o più Stati membri dopo il compimento del 59° anno di età, e fintanto che vi risiede».
8.
In base a questa disposizione l'ente competente (la Sociale Verzekeringsbank, in prosieguo: la «SVB») era disposta a considerare assicurato il signor de Wit dal 10 giugno 1935 (data del suo 15° anno di età) al 27 ottobre 1947. Tuttavia essa si rifiutava di considerarlo assicurato fra il 27 ottobre 1947 e il 1° gennaio 1957 o fra il 1° agosto 1978 e il 10 giugno 1985, in quanto egli non aveva risieduto nei Paesi Bassi durante questi periodi. Di conseguenza, la sua pensione veniva fissata al 68% della pensione completa (vale a dire il 100% meno il 32% corrispondente ai sedici anni durante i quali non era stato assicurato).
9.
Sembra pacifico che la SVB aveva diritto di ridurre la pensione del signor de Wit per il secondo periodo in cui non era stato assicurato (vale a dire fra il 1o agosto 1978 e il 10 giugno 1985, periodo in cui egli risiedeva in Irlanda dopo il suo pensionamento). La lite fra le parti riguarda la questione se la SVB avesse il diritto di ridurre la pensione del signor de Wit per il periodo che va dal 27 ottobre 1947 al 1o gennaio 1957, durante il quale egli prestava servizio per il governo olandese in Germania e in Africa del Sud.
10.
Il signor de Wit impugnava il provvedimento della SVB dinanzi al Raad van Beroep, che respingeva il ricorso. Avverso questa pronuncia egli interponeva fruttuosamente appello dinanzi al Centrale Raad van Beroep. Questo giudice riteneva che, ai fini dell'allegato VI, titolo J, punto 2, lett. a), del regolamento n. 1408/71, si dovesse tener conto della residenza fittizia contemplata dall'art. 3, n. 4, dell'AOW (abrogato a partire dal 1o gennaio 1985), il quale disponeva che un cittadino olandese residente al di fuori del Regno e che lavorava per una persona giuridica di diritto pubblico olandese veniva considerato residente nei Paesi Bassi. Il signor de Wit doveva quindi essere considerato residente nei Paesi Bassi per il periodo di cui trattasi. La SVB ricorreva dinanzi allo Hoge Raad, il quale ha formulato una domanda di pronuncia pregiudiziale vertente sulla seguente questione:
«Se la nozione di “residenza nel territorio nei Paesi Bassi” o di “residenza nei Paesi Bassi” di cui al titolo J, punto 2, lett. a), dell'allegato VI del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408 (secondo la versione vigente fino al 1° aprile 1985 o la versione vigente a partire dal I o aprile 1985), debba essere interpretata nel senso che essa riguarda esclusivamente la residenza effettiva sul territorio dei Paesi Bassi o nei Paesi Bassi del cittadino olandese residente al di fuori del Regno che lavori per una persona giuridica di diritto pubblico olandese, o nel senso che essa comprende anche la sua residenza fittizia sul territorio dei Paesi Bassi o nei Paesi Bassi, e ciò ai sensi dell'art. 3, n. 4 (versione precedente), dell'AOW».
11.
A prima vista è forse sorprendente che si possa fare riferimento al regolamento n. 1408/71 per la questione se la residenza del signor de Wit in un paese terzo (l'Africa del Sud) prima della creazione della Comunità dovesse o meno incidere sulla sua pensione. Lo stesso può dirsi per la residenza del signor de Wit in Germania prima della creazione della Comunità. Ciò non mi sembra avere un collegamento con la libera circolazione dei lavoratori sancita dagli artt. 48 e seguenti del Trattato. È evidente che il regolamento n. 1408/71 è stato adottato, a norma dell'art. 51 del Trattato, per facilitare la libera circolazione dei lavoratori.
12.
Vi è tuttavia un buon motivo per il quale si può ritenere giustificato far riferimento al regolamento n. 1408/71 per la materia in questione. Se il signor de Wit avesse risieduto nei Paesi Bassi per un periodo di sei anni dopo il suo cinquantanovesimo anno di età, gli anni precedenti il 1° gennaio 1957 sarebbero stati considerati periodi assicurati in forza dell'art. 55 dell'AOW, ed egli avrebbe fruito di una pensione per questi anni in base al solo diritto nazionale, senza ricorrere al diritto comunitario. Il signor de Wit ha perso il beneficio delle disposizioni transitorie di cui agli artt. 55 e 56 dell'AOW perché è vissuto in Irlanda dopo l'età di cinquantanove anni. L'obiettivo del punto 2, lett. a), del titolo J dell'allegato VI è quindi di limitare la misura in cui una persona possa essere privata del beneficio di dette disposizioni per il fatto di aver risieduto in uno Stato membro diverso dai Paesi Bassi dopo il suo 59° compleanno. Ciò è confermato dal punto 2, lett. e), a tenore del quale le disposizioni di cui al punto 2, lett. a), sono applicabili esclusivamente alle persone che hanno risieduto in uno o più Stati membri dopo il compimento del 59° anno di età e fintanto che vi risiedono. Nella causa 284/84, Sprayt (Race. 1986, pag. 685), nel punto 22 della sentenza la Corte ha affermato che il punto 2, lett. a), «mira a rimuovere gli ostacoli che possono derivare dall'art. 43» (ora art. 55) «dell'AOW per la libera circolazione delle persone che, dopo aver risieduto o lavorato nei Paesi Bassi, intendano recarsi in un altro Stato membro».
13.
Le pertinenti disposizioni del titolo J dell'allegato VI hanno l'effetto di consentire ai Paesi Bassi di ridurre la pensione di una persona per i periodi precedenti il 1957, in quanto ella non ha risieduto nei Paesi Bassi durante sei anni dopo il suo 59° anno di età; tuttavia, qualora la persona interessata abbia risieduto in un altro Stato membro durante detto periodo di sei anni, la sua pensione può essere ridotta soltanto per i periodi precedenti il 1957 durante i quali la persona in questione non aveva un collegamento sufficiente con i Paesi Bassi. Il legame scelto è la residenza o il lavoro nei Paesi Bassi pur risiedendo in un altro Stato membro. Nella causa C-293/88, Winter-Lutzins (Race. 1990, pag. I-1623), la Corte ha considerato legittimo ridurre la pensione di una persona in mancanza di un collegamento sufficiente con i Paesi Bassi.
14.
Sia la SVB, quanto il governo olandese e la Commissione respingono l'idea che l'espressione «residenza» di cui al precitato punto 2, lett. a) debba essere interpretata alla luce del diritto nazionale. Essi sono d'accordo nel sostenere che detta nozione deve essere interpretata come una nozione indipendente di diritto comunitario; tuttavia il loro punto di vista diverge quanto alla sua corretta interpretazione. La SVB e il governo olandese affermano entrambi che essa si limita alla residenza effettiva sul territorio dei Paesi Bassi e non può essere estesa alla residenza fittizia, come nel caso del diplomatico che presta servizio in un paese straniero; di conseguenza, poiché il signor de Wit era fisicamente in Germania e in Africa del Sud fra il 1947 e il 1957, non può aver risieduto nei Paesi Bassi durante questo periodo, anche se la sua presenza in questi paesi era interamente dovuta alla sua sede di servizio presso di essi disposta dal governo olandese al servizio del quale egli è sempre rimasto. La Commissione ritiene invece che si debba considerare che una persona ha risieduto nei Paesi Bassi, ai sensi del punto 2, lett. a), quando vi è un nesso sufficientemente forte fra ella e i Paesi Bassi; a suo avviso, ciò si verifica se detta persona lavorava all'estero per conto del governo olandese restando soggetta alla normativa olandese, in particolare nel settore della previdenza sociale.
15.
Invitato a presentare osservazioni scritte, il signor de Wit ha replicato che non era in grado di farlo in quanto non comprendeva assolutamente nulla circa l'interpretazione delle leggi e dei regolamenti citati dalla sentenza di rinvio. Quelli fra noi che hanno dovuto affrontare le complessità bizantine del regolamento n. 1408/71 proveranno certamente della simpatia nei suoi confronti. Nonostante tali difficoltà, il signor de Wit ha addotto vari convincenti argomenti, miranti a dimostrare che avrebbe dovuto essere considerato residente nei Paesi Bassi fra il 1947 e il 1957:
—
In primo luogo, egli non si è recato in Germania volontariamente, ma è stato inviato in questo paese dal ministero olandese della Guerra.
—
In secondo luogo, il ministero della Guerra, e successivamente quello degli Affari esteri, l'hanno sempre considerato residente nei Paesi Bassi.
—
In terzo luogo, non ha potuto acquistare lo status di residente in Germania nel 1947 (e non ha quindi potuto rinunciare al suo status di residente nei Paesi Bassi), in quanto nessuno straniero poteva stabilirsi nella Germania occupata.
—
In quarto luogo, in forza del Trattato di Vienna (presumibilmente, in forza della Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche del 1961), si è sempre ritenuto che egli risiedesse e lavorasse nei Paesi Bassi.
16.
A mio avviso, è evidente che la nozione di residenza di cui all'allegato VI, titolo J, punto 2, lett. a), non deve essere interpretata con riferimento al diritto nazionale. Essendo uno dei concetti chiave del regolamento n. 1408/71, la residenza dovrebbe, per garantire un'interpretazione uniforme, avere un significato comunitario autonomo, la cui portata non dovrebbe essere né ridotta né estesa dal diritto nazionale. Questa tesi è confermata dal fatto che lo stesso regolamento n. 1408/71 [v. art. 1, lett. h)] dà una definizione parziale del termine di cui trattasi, la quale purtroppo non è di alcun ausilio per la presente causa. È vero che l'allegato VI sembra svolgere una funzione diversa rispetto al regime generale del regolamento; tuttavia vi sono nondimeno buone ragioni per interpretare il termine «residenza» in modo indipendente in detto allegato. Come ha osservato la Commissione, l'interpretazione del termine con riferimento al diritto nazionale fa sorgere il pericolo che una persona sia considerata residente in più Stati membri oppure in nessuno di essi.
17.
Quanto alla corretta interpretazione del termine di cui trattasi, non sono affatto d'accordo con l'opinione sostenuta dal governo olandese e dalla SVB, secondo la quale la «residenza» deve essere limitata alla presenza fisica nei Paesi Bassi. Questa opinione mi sembra basata su una concezione piuttosto semplicistica, secondo la quale i termini impiegati nei testi legislativi non possono avere che il senso letterale che essi hanno nel linguaggio corrente. Vi sono però numerose espressioni che possono e devono ricevere un'interpretazione più ampia, meno letterale, a seconda dell'ambito giuridico nel quale sono usate. Il termine «residenza» ne costituisce un esempio. Vi sono certamente alcuni casi nei quali una persona dovrebbe essere considerata ai fini giuridici residente in un paese, anche se trascorre fisicamente la maggior parte del suo tempo in un altro paese. Penso, ad esempio, al caso del soldato che presti servizio all'estero, sia in tempo di guerra sia in tempo di pace. Egli può passare la maggior parte del suo tempo all'estero e brevissimi periodi nel proprio paese. Tuttavia, per la maggior parte delle applicazioni giuridiche egli viene considerato residente in questo paese, e non all'estero. Egli versa l'imposta sul reddito e i contributi di previdenza sociale nel suo paese d'origine; ivi vota; deve fedeltà al suo paese, che è responsabile del suo benessere; in caso di malattia o di invalidità, i relativi oneri gravano sul sistema di previdenza sociale del suo paese; ed evidentemente, quando va in pensione, ha diritto ad una pensione nel proprio paese, e non in quelli in cui ha lavorato. La residenza non è quindi necessariamente sinonimo di presenza fìsica in un particolare territorio.
18.
Secondo me, considerazioni press'a poco analoghe si applicano a un funzionario del ministero olandese della Guerra, che ha prestato servizio in Germania presso le forze d'occupazione alla fine della seconda guerra mondiale. Egli ha senza dubbio continuato a versare l'imposta olandese sul reddito ed è restato soggetto al sistema di previdenza sociale che vigeva allora nei Paesi Bassi. Egli ha conservato la maggior parte dei diritti e degli obblighi connessi alla residenza nei Paesi Bassi, mentre ha acquistato pochi diritti ed ha assunto pochi obblighi connessi alla residenza in Germania. Al pari del soldato, egli ha dovuto conservare de jure lo status di residente nei Paesi Bassi, anche se de facto viveva in Germania e trascorreva forse soltanto brevi periodi di ferie nei Paesi Bassi. Secondo me, il signor de Wit aveva quindi ragione a sostenere che non poteva e non doveva essere considerato residente in Germania durante questo periodo.
19.
È probabile che considerazioni analoghe si applichino anche ai periodi di servizio del signor de Wit nell'Africa del Sud. E vero che la soluzione può dipendere dal suo status preciso durante questo periodo. Tuttavia, sia che abbia avuto lo status di diplomatico, sia che (a talune condizioni) sia stato membro del personale amministrativo, tecnico o di servizio, egli era verosimilmente esentato dai contributi di previdenza sociale e dall'imposta sul reddito vigenti nell'Africa del Sud. Tale è, in ogni caso, la situazione a norma degli artt. 33, 34 e 37 della Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche del 1961, la quale non era in vigore nel periodo controverso, ma che per questi aspetti rispecchia ampiamente la situazione vigente nel diritto internazionale consuetudinario. Se il signor de Wit era esente da detti oneri nell'Africa del Sud e se versava l'imposta sul reddito e i contributi sociali nei Paesi Bassi, sarebbe in questo caso illogico — e estremamente iniquo — sostenere che egli non risiedeva nei Paesi Bassi ai fini della previdenza sociale e che di conseguenza la sua pensione olandese avrebbe dovuto essere ridotta. Qualora, invece, egli avesse uno status diverso nell'Africa del Sud e fosse considerato, non come un membro della comunità diplomatica, ma un residente comune dell'Africa del Sud ai fini delle imposte e della previdenza sociale, sarebbe evidentemente più difficile sostenere che egli debba essere considerato residente nei Paesi Bassi.
20.
Spetta certamente ai giudici nazionali effettuare gli accertamenti di fatto necessari quanto allo status del signor de Wit nell'Africa del Sud durante il periodo che è terminato il 1° gennaio 1957. Si possono tuttavia fare due osservazioni. In primo luogo, durante i suoi 28 anni di carriera nel servizio diplomatico olandese, il signor de Wit ha lavorato in sette paesi su cinque diversi continenti. Sembra estremamente improbabile che egli abbia mai acquistato lo status di residente permanente in uno di questi paesi. In secondo luogo, il fascicolo del giudice nazionale contiene una lettera datata 16 agosto 1979, nella quale il ministero olandese degli Affari esteri informava la SVB che dal 1o settembre 1950 fino al 31 luglio 1978 il signor de Wit era un funzionario degli Affari esteri che lavorava in varie rappresentanze diplomatiche all'estero, e che durante tutto detto periodo egli era obbligatoriamente assicurato in forza della pertinente normativa olandese, in particolare l'AOW. All'udienza, il rappresentante del governo olandese ha contestato l'esattezza di questa informazione, sottolineando che il signor de Wit non poteva essere stato assicurato, onde percepire le prestazioni di vecchiaia, in forza dell'AOW prima dell'entrata in vigore di questa legge nel 1957. Tuttavia, il problema non è quello di stabilire se il signor de Wit versasse i contributi per la pensione di vecchiaia prima del 1957, ma quello di stabilire se il governo olandese lo considerasse residente nei Paesi Bassi, in particolare ai fini dell'imposta sul reddito e della previdenza sociale. In altri termini, la questione consiste nello stabilire se il governo olandese, tassando il suo stipendio ed assoggettandolo al suo regime di previdenza sociale, abbia rivendicato nei suoi confronti quei diritti ed abbia accettato nei suoi confronti quelle responsabilità che di regola i paesi esercitano ed assumono unicamente nei confronti dei propri residenti. Se ciò si è verificato, si dovrebbe ritenere che il signor de Wit abbia risieduto nei Paesi Bassi ai fini della disposizione di cui trattasi.
21.
Di fatti, qualsiasi altra interpretazione può portare a risultati arbitrari: sembrerebbe quindi arbitrario che il diritto alla pensione di un funzionario del ministero degli Affari esteri dipenda dal se egli abbia prestato servizio all'estero, o sia rimasto nei Paesi Bassi in particolari periodi della sua camera.
Conclusione
22.
Di conseguenza, ritengo che la questione sottoposta alla Corte dallo Hoge Raad debba essere risolta come segue:
«Il punto 2, lett. a), del titolo J dell'allegato VI del regolamento (CEE) del Consiglio, n. 1408/71 (tanto nella versione vigente fino al 1o gennaio 1985, quanto in quella in vigore a partire dal 1o aprile 1985) deve essere interpretato nel senso che la riduzione alla quale esso fa riferimento non deve essere applicata agli anni civili o alle parti di essi, antecedenti il 1o gennaio 1957, durante i quali il ricorrente lavorava per il governo al di fuori dei Paesi Bassi, e durante i quali egli rimaneva soggetto in via di principio alla normativa olandese sulla previdenza sociale».
(
*1
)	Lingua originale: l'inglese.