61985C0054
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. G. FEDERICO MANCINI
presentadas el 4 de febrero de 1986 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
El Sr. Xavier Mirepoix ha sido acusado de haber importado, para comercializarla en Francia, una partida de cebollas procedentes de los Países Bajos, tratadas con hidracida maleica, un plaguicida cuyo empleo no está permitido por la legislación francesa. En el marco del correspondiente proceso, el tribunal de police de Dijon sometió a la consideración de nuestro Tribunal la siguiente cuestión prejudicial:
«Si el artículo 6 del Decreto de 20 de julio de 1956, que prohibe la venta de frutas y hortalizas que, antes o después de la recolección, hayan estado sometidas a un tratamiento antiparasitario o químico no autorizado, y que tiene como efecto prohibir la importación en Francia de las cebollas procedentes especialmente de los Países Bajos tratadas con substancias que se ha probado que facilitan la conservación de dichas cebollas, substancias entre las que se encuentra la hidracida maleica, cuya utilización como inhibidor de germinación parece que está permitida en los demás países de la CEE, constituye o no una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación tal como se define en el artículo 30 del Tratado CEE» (sentencia de 4 de febrero de 1985).
Una vez más, por consiguiente, se pide al Tribunal que interprete las normas del Tratado sobre la libre circulación de mercancías y, especialmente, el principio mencionado en el artículo 36 que autoriza «las prohibiciones o restricciones a la importación [...] o justificadas por razones [...] de protección de la salud y vida de las personas». El Tribunal debe resolver si se aplica a las normas de un ordenamiento jurídico interno que prohiben en general (pero que autorizan a la administración a permitir caso por caso) la comercialización de los productos alimentarios tratados con plaguicidas e importados de otros Estados miembros en los que su circulación es lícita.
2.
Para una mejor comprensión de la cuestión es necesario facilitar algunas informaciones sobre el plaguicida de que se trata, sobre las normas que regulan su empleo en Francia y sobre la normativa comunitaria en materia de pesticidas.
La hidracida maleica es un producto químico de síntesis que pertenece al grupo de los plaguicidas reguladores del crecimiento. Aplicado a las hojas de las plantas, penetra en los tejidos durante su crecimiento activo, incluidos bulbos y tubérculos. Sus residuos permanecen en ellos el tiempo suficiente para provocar el adormecimiento y detener la germinación. En el tratamiento de las cebollas se emplea esta substancia de dos a cuatro semanas antes de la recolección.
La normativa francesa es simple. Según el artículo 6 del Decreto de 20 de julio de 1956 relativo al comercio de frutas y hortalizas: «Se prohibe la venta de frutas y hortalizas que hayan sido objeto:
a)
antes de la recolección, de tratamientos antiparasitarios con substancias no autorizadas o realizados con infracción de las normas establecidas para el empleo de dichas substancias, ya hayan sido aplicados directamente sobre los propios productos o sobre los vegetales que los contienen; b) después de la recolección, de tratamientos químicos —especialmente para la desinfección, la desinsectación o la protección contra las alteraciones— que no hayan sido autorizadas mediante Orden del Secretario de Estado para la Agricultura, adoptada previo dictamen conforme del Conseil supérieur de l'hygiène publique [...]» (JORF 1956, p. 7627).
El régimen de autorización de las substancias que contengan venenos, destinados a usos diferentes de los usos médicos, se encuentra en los artículos R 5149 y siguientes del Código de la Salud Pública. Los productos tóxicos están clasificados en el cuadro A y, con arreglo al artículo R 5158, su uso «para la destrucción de los parásitos perjudiciales a la agricultura está prohibido en todos los cultivos y cosechas a no ser que su empleo haya sido autorizado por Orden del Ministro de Agricultura». Ahora bien, una Orden Ministerial de 31 de julio de 1968 ha incluido la hidracida maleica en este cuadro. Por consiguiente, no puede emplearse esta substancia sin una autorización expresa que, hasta el momento de los hechos del asunto, no había sido concedida.
Pasemos a la normativa comunitaria. Lejana hasta el momento presente del objetivo de la armonización, se articula en dos órdenes de normas: las que se refieren a la licitud de la comercialización y las que determinan el contenido máximo de los residuos de los productos químicos en los alimentos. Entre las primeras, la Directiva 79/117 del Consejo, de 21 de diciembre de 1978, relativa a la prohibición de salida al mercado y de utilización de productos fitosanitarios que contengan determinadas sustancias activas (DO 1978, L 33, p. 36; EE 03/15, p. 126), se limita a prohibir la comercialización de los plaguicidas especialmente peligrosos: sin embargo, en la correspondiente lista no aparece mencionada la hidracida maleica. Entre las segundas, debe recordarse la Directiva 76/895 del Consejo, de 23 de noviembre de 1976 (DO 1976, L 340, p. 26; EE 03/11, p. 84), modificada más tarde por la 82/528, de 19 de julio de 1982 (DO 1982, L 234, p. 1; EE 03/26, p. 38): define el contenido máximo de los residuos de plaguicidas en las frutas y hortalizas y en su anexo II, que contiene la lista de las substancias respecto a las cuales existen límites en cuanto a la aceptabilidad de los residuos, no figura la hidracida maleica.
Sin embargo, es importante señalar que el 12 de noviembre de 1981 la Comisión de las Comunidades Europeas, sobre la base de los estudios realizados por el Comité de Plaguicidas, propuso la inclusión de nuestra substancia en dicho anexo, estableciendo respecto a las cebollas una cantidad máxima de 10 mg por kilo de peso corporal. El proyecto está aún siendo examinado por el Consejo (DO 1982, C 95, p. 6).
3.
En el procedimiento ante el Tribunal, han presentado observaciones escritas el Gobierno de París, el de Bonn y la Comisión. El señor Mirepoix ha intervenido únicamente en la fase oral.
Los dos Gobiernos se han pronunciado por la legitimidad comunitaria del régimen objeto de litigio; en efecto, sería la consecuencia de la armonización únicamente embrionaria realizada hasta el momento en el sector de los plaguicidas y se basaría en la excepción mencionada en la primera parte del artículo 36 del Tratado CEE. En el mismo sentido militaría la sentencia de 19 de septiembre de 1984, en el asunto 94/83 (Heijn, Rec. 1984, p. 3263). También en aquel caso se trataba de un plaguicida, la vinchlozolina, de la que se encontraron residuos en una partida de manzanas. Se había acusado al importador de haber infringido las normas neerlandesas relativas a los porcentajes máximos de los residuos de plaguicidas admisibles en los productos alimentarios y ante el juez nacional dicho importador sostuvo que las manzanas encontradas en sus almacenes con residuos de vinchlozolina (substancia respecto a la cual el porcentaje tolerable es igual a cero) procedían de Italia, donde eran regularmente comercializadas. La prohibición de comercializarlas era, pues, contraria a las normas del Tratado que garantizan la libre circulación de mercancías.
El Tribunal afirmó que, al no estar regulada la substancia de qua a nivel comunitario, «[...] los Estados miembros pueden, de manera general, adoptar medidas relativas a los contenidos máximos admisibles respecto a (sus) residuos [...], teniendo siempre en cuenta que dicha facultad está a su vez limitada por el Tratado y en especial por la última frase del artículo 36». En efecto, aunque necesarios para la agricultura, los plaguicidas son nocivos; y esta característica, junto con la imposibilidad de controlar y de prever las cantidades absorbidas por el consumidor bajo la forma de residuos en los productos alimentarios, justifica la adopción de medidas rigurosas. Así «en la medida en que la normativa comunitaria [...] no contempla determinados plaguicidas, los Estados miembros pueden regular la presencia de los residuos [...] en los productos alimentarios de una manera que puede variar de un país a otro en función de las condiciones climatológicas, de la composición de la alimentación habitual de la población [...] En este contexto, pueden diferenciar, para el mismo plaguicida, el contenido permitido respecto a alimentos diferentes. Las autoridades del Estado [...] importador estarán obligadas a revisar el contenido [...] cuando se compruebe que las razones que han conducido a su determinación, han sido modificadas, por ejemplo, tras el descubrimiento de un nuevo uso respecto a un plaguicida» (considerandos 14 a 16 y 18). El Gobierno de Bonn deduce de estos términos que, en la fase actual de la armonización comunitaria y de los conocimientos científicos, los Estados miembros están habilitados para regular diversamente el uso de la hidracida maleica. El hecho de que los científicos hayan fijado la dosis diaria admisible para dicha substancia o la circunstancia de que algunos Estados autoricen su uso no inciden sobre este poder.
4.
La Comisión ha expuesto una tesis opuesta. Recuerda también la sentencia Heijn; sin embargo, señala que, mientras en aquel supuesto la normativa nacional definía una cantidad máxima admisible del plaguicida, el régimen examinado hoy, al prohibir la venta de las frutas y hortalizas sometidas en el Estado exportador a un tratamiento no autorizado por el Estado de importación, excluye radicalmente la presencia de la hidracida maleica en las cebollas. Además, la normativa francesa viola el principio de proporcionalidad. En efecto, a diferencia de aquella sobre la que se pronunció el Tribunal en la sentencia Heijn, ésta no prevé la posibilidad de revisar los motivos de la prohibición sobre la base de nuevos conocimientos científicos internacionales ni, por consiguiente, de establecer límites de admisibilidad de los residuos al menos respecto a los productos importados.
La Comisión afirma que, cuando legislan sobre el empleo de determinado pesticida, los Estados no pueden dejarse guiar únicamente por la intención de proteger la salud. Sus medidas deben, por el contrario, adecuar esta necesidad, que impone que se emplee la mínima cantidad posible de substancias tóxicas, con los intereses técnicos y económicos de la producción agrícola. El valor «salud» sólo deberá considerarse predominante cuando las autoridades nacionales estén convencidas de que el uso de dicho plaguicida representa un riesgo superior al que admiten generalmente cuando determinan la cantidad de residuos tolerables de los diversos pesticidas. Para que sus decisiones se atengan a las normas comunitarias no basta, pues, que dichas autoridades adopten una actitud pasiva, imponiendo al importador la carga de probar la inocuidad del tratamiento. Por el contrario, deben desempeñar un papel activo estando al corriente de los resultados que consigue la investigación científica y de las medidas adoptadas en los Estados miembros que admiten el tratamiento.
Por su parte, el señor Mirepoix ha sostenido, con argumentos análogos a los de la Comisión, la desproporción de la normativa francesa con relación a la exigencia de proteger la salud.
5.
Formulada en términos más adecuados al texto del artículo 177, la cuestión planteada por el tribunal de police de Dijon tiene por objeto la legitimidad comunitaria de una normativa nacional que prohibe, salvo autorización administrativa, la comercialización de los productos alimentarios tratados con un plaguicida cuyo empleo está prohibido.
Deben suministrarse, pues, al juez de remisión elementos que le permitan decidir si dicha prohibición puede imponerse también a los productos importados o si es incompatible con las disposiciones del Tratado o con las normas de Derecho derivado en materia de libre circulación de mercancías.
Así planteado, el problema no es nuevo, habiéndolo abordado el Tribunal, además de en la citada sentencia Heijn, en numerosas sentencias de los años 80 (12 de junio de 1980, asunto 88/79, Gruñen, Rec. 1980, p. 1827; 5 de febrero de 1981, asunto 108/80, Kugelmann, Rec. 1981, p. 433; 5 de febrero de 1981, asunto 53/80, Kaasfabriek Eyssen, Rec. 1981, p. 409; 17 de diciembre de 1981, asunto 272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten, Ree. 1981, p. 3277; 14 de julio de 1983, asunto 174/82, Sandoz, Rec. 1983, p. 2445; 30 de noviembre de 1983, asunto 227/82, van Bennekom, Rec. 1983, p. 3883; 6 de junio de 1984, asunto 97/83, Melkunie, Rec. 1984, p. 2367, y 10 de diciembre de 1985, asunto 247/84, Motte, Rec. 1985, p. 3887). Aparte de las peculiaridades de cada asunto, esta jurisprudencia —que concilia la libertad de circulación de los productos alimentarios con la protección de la salud cuando el producto contenga substancias sobre cuya peligrosidad la ciencia no tenga certeza y los regímenes nacionales no estén totalmente armonizados— constituye una base válida sobre la cual puede construirse la respuesta a la cuestión prejudicial. Debo decir que, en mi opinión, los argumentos con los que los gobiernos francés y alemán han sostenido la legalidad de la normativa objeto de litigio encuentran en ella una confirmación sustancial. Por el contrario, los principios que este Tribunal ha afirmado excluyen el fundamento de la tesis propuesta por la Comisión y por el Sr. Mirepoix.
6.
Debe señalarse, ante todo, que entre los hechos de que se trata y los de la sentencia Heijn no existen las diferencias que la Comisión pretende. En nuestro caso —es cierto— la normativa nacional prohibe cualquier tratamiento con hidracida maleica y, por consiguiente, no admite, a priori, la presencia de sus residuos en los alimentos. Sin embargo, es también cierto que la legislación sometida a su consideración en la sentencia Heijn llegaba al mismo resultado fijando en cero el contenido máximo admisible de la vinchlozolina. La referencia de los dos gobiernos intervinientes a las normas que este Tribunal estableció entonces es totalmente pertinente.
7.
Nuestro problema se reduce, pues, a comprobar si el régimen objeto de litigio es justificable con arreglo a la primera parte del artículo 36 y, en especial, si sus normas son adecuadas a la exigencia de proteger la salud.
Debe excluirse, en primer lugar, que los productos alimentarios tratados con hidracida maleica puedan —como lo ha afirmado la Comisión— no contener residuos de dicha sustancia. Respondiendo a una pregunta que el Tribunal le ha planteado, la propia Comisión ha precisado, en efecto, que, «para cada combinación plaguicida-producto alimentario, se ha establecido un límite inferior de determinación analítica, definido como la concentración mínima del residuo que, mediante un método de análisis oficial, se puede determinar [...] cuantitativamente en el producto [...] con un grado de precisión aceptable. Se considera como contenido nulo de residuos de un plaguicida el contenido que sea inferior a (dicho) límite [...] se considera que, en el caso de residuos de hidracida maleica en las cebollas, el límite (de que se trata) [...] se sitúa actualmente al nivel de 1 mg/kg. Análisis realizados en varios países han demostrado que, aun después de un período [...] de varios meses persisten en las cebollas residuos de hidracida maleica en cantidad superior al límite de determinación». Es, pues, improbable —concluye la Comisión— que «tratadas con hidracida maleica con arreglo a la buena práctica agrícola y comercializadas en estado fresco (las cebollas), no contengan residuos de dicho plaguicida en una cantidad superior al límite [...] indicado».
Hay que señalar, además, que, en el estado actual de los conocimientos científicos internacionales, subsisten dudas sobre la peligrosidad de nuestro plaguicida y más precisamente sobre los límites de admisibilidad de sus residuos en los productos alimenticios. Es cierto que los estudios realizados hasta el momento han permitido definir, respecto a la hidracida maleica resultante del empleo de sales de sodio o de potasio, un residuo de 10 mg/kg en las cebollas (dictamen del Comité científico comunitario de plaguicidas de 12 de julio de 1984) y una dosis máxima diaria de 0 a 1 mg/kg (informe 1984 del Comité común de expertos FAO/OMS). Pero, como lo subraya el Gobierno de Bonn sobre la base de las citadas sentencias Kaasfabriek Eyssen, considerando 13, y Sandoz, considerando 19, estas conclusiones no exigen «un juicio completo y definitivo sobre dicha sustancia», sobre todo porque «la adopción de una dosis diaria admisible no significa que la absorción de cantidades mínimas sea completamente inocua. Dicha dosis está calculada, en efecto, sobre la base de experimentos realizados con animales, y los resultados no pueden transferirse automaticamente al hombre. Además, la dosis diaria admisible se basa en un examen aislado de las sustancias. La acción combinada (de la hidracida maleica) con otras sustancias presentes en los productos alimentarios, así como en el medio ambiente, no puede evaluarse con precisión».
Tampoco es posible reprochar al régimen objeto de litigio la violación del principio de proporcionalidad por no haber previsto la posibilidad de una revisión teniendo en cuenta los progresos científicos. A este respecto observo: a) en cuanto a los fundamentos jurídicos, que dicho régimen admite excepciones a la prohibición mediante autorización administrativa (artículo 6, Decreto de 20 de julio de 1956); b) en cuanto a los antecedentes de hecho, que, como ha declarado el Gobierno de París respondiendo a una cuestión del Tribunal, la comisión francesa de estudios sobre la toxicidad de los plaguicidas para uso agrícola ha emitido un dictamen favorable sobre la hidracida maleica (17 de septiembre de 1985) y las autoridades competentes están examinando la posibilidad de autorizar su empleo. La observación de la Comisión carece, pues, de base. El comportamiento de Francia resulta adecuado a la obligación —establecida por el Tribunal sobre todo en las sentencias Heijn y Motte, considerandos 18 y 20— de someter la apreciación de los riesgos a una revisión continua sobre la base de los resultados a los que lleguen los organismos internacionales de investigación.
8.
Basándose en todas las consideraciones anteriores, sugiero al Tribunal que responda de la siguiente manera a la cuestión formulada por el tribunal de police de Dijon mediante sentencia de 4 de febrero de 1985 en el marco del procedimiento penal contra el Sr. Xavier Mirepoix:
En el estado actual de la normativa comunitaria sobre los productos alimentarios tratados con plaguicidas, las disposiciones del Tratado CEE y las normas de Derecho derivado en materia de libre circulación de mercancías deben ser interpretadas en el sentido de que no impiden a un Estado miembro adoptar medidas mediante las cuales, por los motivos de protección de la salud previstos en el artículo 36 del Tratado, se prohiba el tratamiento con un plaguicida, salvo autorización administrativa. Sin embargo, al aplicar esta regulación a los productos importados de otro Estado miembro en donde se comercializan legalmente, las autoridades nacionales, cuando evalúen su riesgo para la salud del hombre, deberán tener en cuenta los resultados de la investigación internacional y, especialmente, los estudios realizados por el Comité científico comunitario de plaguicidas.
(
*1
)	Traducción del italiano.