Ediție provizorie
HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a treia extinsă)
19 martie 2019(*)
„Ajutoare de stat – Intervenţia unui consorțiu de drept privat între bănci în favoarea unuia dintre membrii săi – Autorizarea a intervenției de către banca centrală a statului membru – Decizie prin care ajutorul este declarat incompatibil cu piața internă – Acțiune în anulare – Noţiunea de ajutor de stat – Imputabilitate în sarcina statului – Resurse de stat”
În cauzele conexate T‑98/16, T‑196/16 și T‑198/16,
Republica Italiană, reprezentată de G. Palmieri, în calitate de agent, asistată de S. Fiorentino și de P. Gentili, avvocati dello stato;
reclamantă în cauza T‑98/16,
Banca Popolare di Bari SCpA, fostă Tercas‑Cassa di risparmio della provincia di Teramo SpA (Banca Tercas SpA, cu sediul în Teramo (Italia), reprezentată de A. Santa Maria, dl CRISOSTOMO Mazzocchi, F. E.
Gambaro, avocați,
reclamantă în cauza T‑196/16,
Fondo interbancario di tutela dei depositi, cu sediul în Roma (Italia), reprezentată de M. Siragusa, G. Scassellati Sforzolini și G. Faella, avocați,
reclamantă în cauza T‑198/16,
susținut de
Banca d’Italia, reprezentată de M. Perassi, O. Capolino, dl Marcucci și M. Todino, avocați,
intervenientă în cauza T‑198/16,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de P. Stancanelli, de L. Flynn, de A. Bouchagiar și de D. Recchia, în calitate de agenți,
pârâtă,
având ca obiect o cerere întemeiată pe articolul 263 TFUE și prin care se urmărește anularea Deciziei (UE) 2016/1208 a Comisiei din 23 decembrie 2015 privind ajutorul de stat SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN) pus în aplicare de Italia în favoarea băncii Tercas (JO 2016, L 203, p. 1),
TRIBUNALUL (Camera a treia extinsă),
compus din domnii S. Frimodt Nielsen, președinte, V. Kreuschitz și I. S. Forrester, QC, doamna N. Półtorak (raportor) și domnul E. Perillo, judecători,
grefier: domnul J. Palacio González, administrator principal,
având în vedere faza scrisă a procedurii și în urma ședinței din 22 martie 2018,
pronunță prezenta
Hotărâre
Istoricul cauzei
1        Prezentele acțiuni sunt introduse de Republica Italiană (cauza T‑98/16), Banca Popolare di Bari S SCpA (denumită în continuare „BPB”) (cauza T‑196/16) și de consorțiul de drept privat italian, Fondo interbancario di tutela dei depositi (denumit în continuare „FITD”) (cauza T‑198/16) împotriva Deciziei (UE) 2016/1208 a Comisiei din 23 decembrie 2015 privind ajutorul de stat SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN) pus în aplicare de Italia în favoarea băncii Tercas (JO 2016, L 203, p. 1, denumită în continuare „decizia atacată”).
2        În decizia atacată, Comisia a considerat că intervenția FIDT în favoarea Banca Tercas (Cassa di risparmio della provincia di Teramo SpA) (denumită în continuare „Tercas”), autorizată de Banca Centrală a Republicii Italiene, Banca d’Italia (denumită în continuare „Banca Italiei”), la 7 iulie 2014 (denumită în continuare „intervenția” sau „intervenția FITD în favoarea Tercas”) constituia un ajutor de stat nelegal și incompatibil, care trebuia să fie recuperat de la beneficiarul său de Republica Italiană.
Entități implicate
Entități comerciale vizate de intervenție
3        Tercas este o bancă cu capital privat ale cărei activități se desfășoară în principal în regiunea Abruzzo în Italia. La sfârșitul anului 2010, Tercas a achiziționat Banca Caripe SpA, o bancă regională prezentă de asemenea în această regiune.
4        BPB este societatea holding a unui grup bancar cu capital privat ale cărui activități se desfășoară în principal în sudul Italiei.
FITD
5        FITD este un consorțiu de drept privat între bănci care a fost constituit pe o bază voluntară în 1987. Acest consorțiu este de natură mutualistă și a fost instituit pentru a urmări interese comune membrilor săi.
6        Scopul FITD este de a garanta depozitele la membrii săi (a se vedea articolul 1 din statutul FITD, în versiunea aplicabilă faptelor din speţă, denumit în continuare „statutul FITD”). În anul 1996, în vederea transpunerii în dreptul italian a Directivei 94/19/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 30 mai 1994 privind sistemele de garantare a depozitelor (JO 1994, L 135, p. 5, Ediție specială, 06/vol. 2, p. 163), FITD a fost recunoscut de Banca Italiei ca unul dintre sistemele de garantare a depozitelor autorizat să opereze în Italia în temeiul acestor norme. În conformitate cu articolul
27 din statut, în caz de lichidare administrativă forțată a unuia dintre membrii săi, FITD intervine prin rambursarea depozitelor deponenților efectuate la acesta în limita a 100 000 de euro per deponent. Conform alineatului 1 al acestei dispoziții, sunt eligibile pentru rambursare creanțele referitoare la fonduri dobândite de membrii consorțiului cu obligația de restituire, în euro și în monedă străină, sub formă de depozite sau în orice altă formă, precum și cecurile bancare și orice alt titlu de creanță echivalent.
7        De la originea sa, FITD dispune de posibilitatea de a interveni în favoarea membrilor săi, nu numai în temeiul acestei garanții a devenite legală a depozitelor deponenților (intervenția obligatorie), ci şi pe o bază voluntară, în conformitate cu statutul său, dacă respectiva intervenție permite reducerea sarcinilor susceptibile să rezulte din garantarea depozitelor care trebuie asigurată de membrii săi (intervenţiile voluntare).
8        Astfel, în temeiul articolului 28 din statutul său, atunci când se poate preconiza o sarcină mai puțin împovărătoare, FIDT poate, în loc să procedeze la rambursarea prevăzută în temeiul garantării depozitelor deponenților în caz de lichidare administrativă forțată a unui membru al consorțiului, să intervină în operațiuni de cesiune de active și de pasive în privinţa acestui membru (intervenție voluntară alternativă). De asemenea, în temeiul articolului 29 alineatul
1 din statut, independent de deschiderea formală a unei proceduri de lichidare administrativă forțată, FIDT poate decide să intervină prin finanțări, prin garanții, prin achiziţionare de participaţii sau prin alte forme tehnice pentru sprijinirea unuia dintre membrii săi plasaţi sub regimul de administrare extraordinară, în cazul în care există perspective de redresare și în care se poate preconiza o sarcină mai puțin împovărătoare în raport cu cea care decurge din intervenția FITD în ipoteza unei lichidări administrative forțate a acestui membru (intervenția voluntară de sprijin sau preventivă, cum ar fi pentru Tercas).
9        Rolul FITD, intervențiile pe care le poate desfăşura, printre altele, intervențiile de sprijin în favoarea membrilor săi, și, mai precis, problema dacă intervenţia care face obiectul deciziei atacate este susceptibilă de a fi calificată drept „ajutor acordat de un stat sau prin intermediul resurselor de stat”, în sensul articolului 107 alineatul
(1) TFUE, constituie nucleul prezentelor cauze.
Banca Italiei
10      Banca Italiei este o autoritate publică care exercită funcțiile de bancă centrală a Republicii Italiene. Ea este dotată cu personalitate juridică autonomă și distinctă de cea a statului italian. În calitate de membru al Sistemului European al Băncilor Centrale (SEBC), Banca Italiei trebuie, în temeiul articolului
127 alineatul
(5) TFUE să contribuie la buna desfășurare a politicilor desfăşurate de autoritățile competente în ceea ce privește controlul prudențial al instituțiilor de credit și stabilitatea sistemului financiar.
11      Printre alte funcţii, decreto legislativo, no 385, e successive modifiche e integrazioni, Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (Legea italiană privind băncile) din 1 septembrie 1993 (GURI nr 230, din 30 septembrie 1993, supliment ordinar nr. 92) în versiunea sa în vigoare la data faptelor (denumită în continuare „Legea italiană privind băncile”) încredințează Băncii Italiei rolul de autoritate de supraveghere a sectorului bancar şi îi conferă drept obiective să asigure gestionarea corectă și prudentă a instituțiilor supravegheate, stabilitatea globală, eficiența și competitivitatea sistemului financiar, precum și respectarea dispozițiilor în materie de credit.
12      Pentru a îndeplini aceste obiective, în special pe cel de a asigura gestionarea corectă și prudentă a instituțiilor supravegheate, Banca Italiei are competențe de control extinse, care implică o putere de control asupra dosarului, o putere de reglementare, o putere de inspecție și numeroase competențe de autorizare. Aceste puteri îi permit Băncii Italiei să intervină în toate evenimentele marcante ale existenței unei bănci, cu respectarea autonomiei sale comerciale și cu unicul scop de a verifica dacă administrarea sa este corectă și prudentă.
13      În temeiul prerogativelor sale, Banca Italiei a aprobat printre altele statutul FITD, asistă în calitate de observator fără drept de vot la reuniunile FITD și, în conformitate cu articolul
96 ter primul paragraf litera d) din Legea italiană privind băncile, a aprobat intervenția FITD în favoarea Tercas.
Context și intervenția FITD în favoarea Tercas
14      La 30 aprilie 2012, la propunerea Băncii Italiei, care a identificat nereguli în cadrul Tercas, Ministerul Economiei și Finanțelor din Italia a decis să plaseze Tercas în regim de administrare extraordinară.
15      Banca Italiei a numit apoi un comisar extraordinar însărcinat cu gestionarea Tercas în cursul administrării extraordinare (denumit în continuare „comisarul extraordinar”).
Prima încercare de intervenție
16      În octombrie 2013, după evaluarea diferitor opțiuni, comisarul extraordinar a iniţiat negocieri cu BPB, care și‑a exprimat interesul pentru subscrierea unei majorări de capital al Tercas, cu condiția să fie efectuat un audit prealabil al Tercas şi ca FITD să acopere pe deplin deficitul patrimonial al acestei bănci.
17      La 28 octombrie 2013, în urma unei cereri din partea comisarului extraordinar al Tercas, realizată în temeiul articolului
29 din statutul FITD, comitetul executiv al FITD a decis să sprijine Tercas cu o sumă de maxim 280 de milioane de euro. Această decizie a fost ratificată de consiliul de administraţie al FITD la 29 octombrie 2013. La 4 noiembrie 2013, în conformitate cu articolul
96 ter primul paragraf litera d) din Legea italiană privind băncile, Banca Italiei a aprobat această intervenție de sprijin.
18      Deși a primit autorizația din partea Băncii Italiei, FITD a decis să suspende intervenția avută în vedere, ținând seama de incertitudinile cu privire la situația economică și patrimonială a Tercas și de tratamentul fiscal al acestei intervenții. Astfel, la 18 martie 2014, în urma auditului cu privire la activele Tercas solicitat de BPB (a se vedea punctul 16 de mai sus), a luat naștere un dezacord între experții FITD și ai BPB. Acest dezacord a fost soluționat în continuare în urma unei proceduri de arbitraj. În plus, FITD și BPB s‑au pus de acord pentru repartizarea eventualelor sarcini care decurg din impozitarea intervenției în cazul în care scutirea fiscală propusă nu ar fi aplicată.
Decizia de intervenție și autorizarea de către Banca Italiei
19      Ca urmare a suspendării intervenției din 18 martie 2014 şi pentru a se asigura că intervenția în favoarea Tercas era mai avantajoasă din punct de vedere economic decât rambursarea deponenţilor acestei bănci, FITD a recurs la o societate de audit şi de consultanţă. Având în vedere concluziile prezentate de această societate într‑un raport din 26 mai 2014 şi ţinând seama de costul intervenției comparat cu costul unei indemnizaţii în temeiul sistemului de garantare a depozitelor în caz de lichidare, comitetul executiv şi consiliul de administraţie ale FITD au decis, la 30 mai 2014 să intervină în favoarea Tercas.
20      La 1 iulie 2014, FITD a transmis Băncii Italiei o nouă cerere de autorizare.
21      La 7 iulie 2014, Banca Italiei a autorizat intervenția FITD în favoarea Tercas. Această intervenție prevedea trei măsuri (denumite în continuare „măsurile în litigiu”), și anume, în primul rând, o contribuție de 265 milioane de euro destinată să acopere capitalul propriu negativ al Tercas, în al doilea rând, o garanție de 35 de milioane de euro menită să acopere riscul de credit asociat anumitor expuneri ale Tercas și, în al treilea rând, o garanție de 30 de milioane de euro pentru a acoperi costurile care rezultă din tratamentul fiscal al primei măsuri [a se vedea considerentul (38) şi articolul 1 din decizia atacată].
Situația Tercas după intervenția FITD
22      Comisarul extraordinar a Tercas, în acord cu Banca Italiei, a convocat o adunare generală pentru ca acționarii să se poată pronunţa cu privire la acoperirea pierderilor survenite în cursul administrării extraordinare și cu privire la o majorare de capital rezervată BPB.
23      Adunarea generală a acționarilor Tercas a avut loc la 27 iulie 2014 și a decis, pe de o parte, să acopere parțial pierderile, inter alia, prin reducerea fondurilor proprii la zero și prin anularea tuturor acțiunilor ordinare aflate în circulație și, pe de altă parte, să majoreze capitalul la 230 milioane de euro, prin emiterea de noi acțiuni ordinare propuse BPB. Această majorare de capital a fost efectuată la 27 iulie 2014.
24      La 1 octombrie 2014, regimul de administrare extraordinară al Tercas a fost ridicat și BPB a desemnat noile organe ale acestei bănci.
25      În decembrie 2014, BPB a realizat o majorare de capital de 500 de milioane de euro, cuprinzând emisiunea de noi acţiuni şi emisiunea unui împrumut subordonat de categoria a doua. Majorarea de capital a servit la consolidarea ratele fondurilor proprii ale BPB care ar fi fost afectate de consecinţele achiziționării Tercas,
26      În martie 2015, BPB a subscris o nouă majorare a capitalului Tercas în valoare de 135,4 milioane de euro pentru a face față pierderilor suplimentare înregistrate în al patrulea trimestru al anului 2014, pentru a acoperi costurile de restructurare din anii 2015 și 2016 și pentru a îmbunătăți ratele fondurilor proprii ale Tercas. Aceste evenimente nu au legătură cu intervenția de sprijin din partea FITD în favoarea Tercas.
Procedura administrativă și decizia atacată
27      La 8 august și la 10 octombrie 2014, Comisia a solicitat autorităților italiene informații cu privire la intervenția FITD în favoarea Tercas. Acestea au răspuns la respectivele solicitări de informații la 16 septembrie și la 14 noiembrie 2014.
28      Prin scrisoarea din 27 februarie 2015, Comisia a informat Republica Italiană cu privire la decizia sa de a iniția procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) din TFUE pentru măsura în cauză.
29      La 24 aprilie 2015, Comisia a publicat decizia de deschidere în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene şi a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile cu privire la intervenția FITD în favoarea Tercas. Observații în acest sens au fost prezentate Comisiei de Republica Italiană, de Banca Italiei, de FITD, de BPB şi de Tercas [a se vedea considerentele (44)-(109) ale deciziei atacate].
30      La 13 august și 17 septembrie 2015, au avut loc două reuniuni cu autoritățile italiene și cu părțile interesate.
31      La 23 decembrie 2015, Comisia a adoptat decizia atacată.
32      Prin această decizie, Comisia a constatat că măsurile în litigiu autorizate la 7 iulie 2014 (a se vedea punctul 21 de mai sus), cu încălcarea articolului 108 alineatul
(3) TFUE constituiau ajutoare incompatibile și nelegale acordate de Republica Italiană în favoarea Tercas și a dispus ca aceste ajutoare să fie recuperate. În această privință, Comisia a considerat că prima măsură, destinată să acopere capitalul propriu negativ al Tercas era o contribuție nerambursabilă în valoare de 265 de milioane de euro, că a doua măsură, o garanție de 35 de milioane de euro menită să acopere riscul de credit asociat anumitor expuneri, trebuia să fie evaluată la 140 000 de euro pentru a ține seama, în special, de faptul că expunerile respective au fost rambursate în întregime de debitori la scadență și că, prin urmare, nu s‑a recurs la garanţie, şi că cea de a treia măsură, o garanție de 30 de milioane de euro destinată să acopere costurile care rezultau din tratamentul fiscal al primei măsuri, era o contribuție nerambursabilă de o valoare echivalentă cu cea a garanției.
Procedura și concluziile părților
33      Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 4 martie 2016, Republica Italiană a introdus acțiunea în cauza T‑98/16.
34      Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 29 aprilie 2016, BPB a introdus acțiunea în cauza T‑196/16.
35      Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 1 mai 2016, FITD a introdus acțiunea în cauza T‑198/16.
36      Prin acte depuse la grefa Tribunalului la 1 august 2016, Fondo di Garanzia dei Depositanti del credito cooperativo (Fondul de garantare a deponenţilor cooperativelor de credit) și Banca Italiei au solicitat să intervină în procedura privind cauza T‑198/16, în susținerea concluziilor FITD.
37      Întrucât compunerea camerelor Tribunalului a fost modificată, în aplicarea articolului 27 alineatul (5) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, judecătorul raportor a fost repartizat la Camera a treia, căreia, în consecință, i‑au fost atribuite prezentele cauze.
38      Prin Ordonanța din 15 februarie 2017, președintele Camerei a treia a Tribunalului a respins cererea de intervenție a Fondo di Garanzia dei Depositanti del credito cooperativo și a admis cererea de intervenție a Băncii Italiei. Ea a depus memoriul său, iar părțile principale au depus observațiile lor cu privire la acesta în termenele stabilite.
39      La propunerea Camerei a treia, Tribunalul a decis, în temeiul articolului 28 din Regulamentul de procedură, să trimită prezentele cauze în fața unui complet de judecată extins.
40      Prin decizia președintelui Camerei a treia extinse a Tribunalului din 14 decembrie 2017, cauzele T‑98/16, T‑196/16 şi T‑198/16 au fost conexate pentru buna desfășurare a procedurii orale și în vederea pronunțării deciziei prin care se finalizează judecata, conform articolului 68 din Regulamentul de procedură.
41      La propunerea judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a treia extinsă) a decis deschiderea fazei orale a procedurii și, în cadrul măsurilor de organizare a procedurii, a invitat părțile să răspundă la o serie de întrebări.
42      Părțile au răspuns la aceste întrebări scrise la 15 şi la 16 februarie 2018.
43      Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 22 martie 2018.
44      În cauza T‑98/16, Republica Italiană solicită Tribunalului:
–        anularea deciziei atacate;
–        obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
45      În cauza T‑196/16, BPB solicită Tribunalului:
–        anularea deciziei atacate;
–        în subsidiar, anularea articolelor 2-4 din decizia atacată;
–        obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
46      În cauza T‑198/16, FITD, susținut de Banca Italiei, solicită Tribunalului:
–        anularea deciziei atacate;
–        cu titlu subsidiar, anularea deciziei atacate în măsura în care aceasta constată și cuantifică elementul de ajutor conținut în măsura nr. 3;
–        obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată;
47      Comisia solicită Tribunalului:
–        respingerea acțiunilor;
–        obligarea reclamanților la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
Cu privire la admisibilitatea acțiunii depuse de FITD
48      Fără a invoca în mod formal o excepție de inadmisibilitate în temeiul articolului 130 alineatul
(1) din Regulamentul de procedură, Comisia exprimă îndoieli cu privire la admisibilitatea acțiunii introduse de FITD, având în vedere lipsa de calitate procesuală activă a sa. În esență, potrivit Comisiei, întrucât FITD poate fi asimilat unui intermediar prin care statul italian a decis să acorde un ajutor și întrucât statul italian a introdus de asemenea o acțiune, acţiunea acestui intermediar ar trebui să fie declarată inadmisibilă.
49      FITD contestă argumentația Comisiei.
50      Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, potrivit articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, „[o]rice persoană fizică sau juridică poate formula, în condițiile prevăzute la primul și al doilea paragraf, o acțiune împotriva actelor al căror destinatar este sau care o privesc direct și individual, precum și împotriva actelor normative care o privesc direct și care nu presupun măsuri de executare”. În plus, trebuie arătat că, având personalitate juridică, FITD este o persoană juridică de drept privat care poate introduce o acțiune în anulare în temeiul articolului 263 TFUE.
51      Prin urmare, este necesar să se verifice dacă FITD este vizat în mod direct și individual prin decizia atacată.
52      În ceea ce privește problema dacă FITD este afectat în mod direct de decizia atacată, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, trebuie îndeplinite două criterii. În primul rând, actul în cauză trebuie să producă în mod direct efecte asupra situației juridice a reclamantului și, în al doilea rând, respectivul act nu trebuie să lase nicio putere de apreciere destinatarilor săi însărcinați cu punerea sa în aplicare, aceasta având un caracter pur automat și decurgând doar din reglementarea Uniunii, fără aplicarea altor norme intermediare (a se vedea Hotărârea din 26 ianuarie 2018, Centro Clinico e Diagnostico G. B.
Morgagni/Comisia, T‑172/16, nepublicată, EU:T:2018:34, punctul 57 și jurisprudența citată).
53      Or, în speță, prin adoptarea deciziei atacate, declarând măsurile în litigiu incompatibile cu piața internă, FITD nu are dreptul de a interveni în sprijinul Tercas. În plus, în temeiul articolelor 2 și 3 din decizia atacată, Republica Italiană este obligată să procedeze imediat la recuperarea ajutoarelor acordate de FITD și finanțate de membrii săi de la Tercas și autoritățile naționale nu trebuie să exercite, în această privință, nicio putere de apreciere. Rezultă că decizia atacată produce în mod direct efecte asupra situației juridice a FITD în sensul jurisprudenței citate la punctul 52 de mai sus. FITD este vizat aşadar în mod direct de decizia atacată.
54      În ceea ce privește problema dacă FITD este vizat individual de decizia atacată, reiese din jurisprudență că poziția juridică a altui organism decât un stat membru, care are personalitate juridică și care a adoptat o măsură calificată drept ajutor de stat într‑o decizie finală a Comisiei, poate fi afectată în mod individual de această decizie dacă aceasta îl împiedică să își exercite așa cum intenționează competențele proprii, constând printre altele în acordarea ajutorului în cauză (a se vedea Hotărârea din 17 iulie 2014, Westfälisch‑Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Comisia, T‑457/09, EU:T:2014:683, punctul 83 și jurisprudența citată).
55      În speță, pe de o parte, este cert că FITD, în calitate de organism de drept privat (a se vedea punctul 5 de mai sus) și care dispune de personalitate juridică, a acordat și a desfășurat măsurile calificate drept ajutoare în decizia atacată. Pe de altă parte, după cum susține FITD, decizia atacată nu numai că a făcut imposibilă intervenția FITD în favoarea Tercas în cazul respectiv, ci, de asemenea, a exclus posibilitatea de a efectua în viitor alte intervenții de sprijin, reducând autonomia FITD și pe cea a băncilor membre ale acestuia. Astfel, decizia atacată afectează individual FITD în sensul jurisprudenței citate la punctul 54 de mai sus, întrucât împiedică FITD să își exercite așa cum intenționează competențele proprii constând, în speță, în adoptarea altor măsuri decât rambursarea depozitelor.
56      Prin urmare, trebuie să se respingă cauza de inadmisibilitate invocată de Comisie, în măsura în care aceasta urmărește să se constate că FITD nu dispune de calitate procesuală activă conform articolului 263 TFUE.
Cu privire la fond
57      În cauza T‑98/16, Republica Italiană invocă patru motive care se referă la următoarele aspecte:
–        finanțarea prin intermediul „resurselor de stat”;
–        imputabilitatea ajutorului în sarcina statului;
–        avantajul selectiv acordat prin intermediul ajutorului;
–        incompatibilitatea ajutorului cu piața internă.
58      În cauza T‑196/16, BPB invocă, la rândul său, șapte motive care se referă la:
–        motivarea referitoare la dovedirea existenței unui ajutor „acordat de stat sau prin intermediul resurselor de stat”;
–        finanțarea prin intermediul „resurselor de stat”;
–        imputabilitatea ajutorului în sarcina statului;
–        avantajul selectiv acordat prin intermediul ajutorului;
–        incompatibilitatea ajutorului cu piața internă;
–        calificarea eronată a garanției fiscale de 30 de milioane de euro;
–        recuperarea ajutorului.
59      În sfârșit, în cauza T‑198/16, FITD invocă cinci motive care se referă la:
–        finanțarea ajutorului prin intermediul „resurselor de stat”;
–        imputabilitatea ajutorului în sarcina statului;
–        avantajul selectiv acordat prin intermediul ajutorului;
–        incompatibilitatea ajutorului cu piața internă;
–        calificarea eronată a garanției fiscale de 30 de milioane de euro.
60      Aceste motive privesc, în esență, principalele etape ale raționamentului urmat în decizia atacată pentru a permite Comisiei să concluzioneze cu privire la existența unui ajutor, la incompatibilitatea sa cu piața internă și la necesitatea de a dispune recuperarea acestuia.
61      În speță, Tribunalul consideră că este oportun să examineze, în primul rând, argumentele părților referitoare la criteriul de ajutoare „acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat”, în sensul articolului 107 alineatul
(1) TFUE. În acest scop, este necesar să se regrupeze și să se examineze împreună al doilea motiv invocat de Republica Italiană în cauza T‑98/16, al treilea motiv invocat de BPB în cauza T‑196/16 și al doilea motiv invocat de FITD în cauza T‑198/16, în măsura în care privesc noțiunea de imputabilitate a ajutorului în sarcina statului. De asemenea, trebuie regrupate și examinate împreună primul motiv invocat de Republica Italiană în cauza T‑98/16, cel de al doilea motiv invocat de BPB în cauza T‑196/16 și primul motiv invocat de FITD în cauza T‑198/16, în măsura în care privesc noțiunea de resurse de stat.
Observații introductive cu privire la noțiunea „ajutor acordat de un stat”
62      Potrivit unei jurisprudențe constante, calificarea ca „ajutor de stat” în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE presupune întrunirea a patru condiții, și anume să existe o intervenție a statului sau prin intermediul resurselor de stat, această intervenție să fie susceptibilă să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre, să acorde un avantaj selectiv beneficiarului său și să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența (a se vedea Hotărârea din 13 septembrie 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punctul 17 și jurisprudența citată).
63      În ceea ce privește prima condiție referitoare la existența unei intervenții a statului sau prin intermediul resurselor de stat, trebuie amintit că, pentru ca avantajele să poată fi calificate drept „ajutoare” în sensul articolului 107 alineatul
(1) TFUE, acestea trebuie, pe de o parte, să fie acordate direct sau indirect prin intermediul resurselor de stat și, pe de altă parte, să fie imputabile statului (a se vedea Hotărârea din 13 septembrie 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punctul 20 și jurisprudența citată).
64      În această privință, ca regulă generală, nu este necesar, a priori, să se facă distincție între cazurile în care ajutorul este acordat direct de către stat și cele în care ajutorul este acordat prin intermediul unui organism public sau privat, desemnat sau înființat de statul respectiv (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 septembrie 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punctul 23 și jurisprudența citată şi Concluziile avocatului general Saugmandsgaard Øe în cauza ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:233, punctul 67).
65      Astfel, includerea avantajelor acordate prin intermediul unor organisme distincte faţă de stat în domeniul de aplicare al articolului
107 alineatul
(1) TFUE urmărește să mențină efectul util al normelor privind „ajutoarele acordate de state”, astfel cum sunt definite la articolele 107-109 TFUE. Curtea a precizat aşadar că dreptul Uniunii nu poate admite ca simplul fapt de a crea instituții autonome responsabile de distribuirea ajutoarelor permite eludarea normelor privind ajutoarele de stat (Hotărârea din 16 mai 2002, Franța/Comisia, C‑482/99, denumită în continuare „Hotărârea Stardust”, EU:C:2002:294, punctul 23). Cu alte cuvinte, această jurisprudență urmăreşte contracararea unui risc de subincludere. Cu toate acestea, decizia de a include avantajele acordate prin intermediul unor organisme distincte față de stat determină deopotrivă apariția unui risc special de supraincludere, privind avantaje care nu ar fi imputabile statului sau care nu ar implica utilizarea resurselor de stat (a se vedea în acest sens Concluziile avocatului general Saugmandsgaard Øe în cauza ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:233, punctele 68 și 69 și jurisprudența citată).
66      În lumina necesității de a evita atât riscul de subincludere, cât şi pe cel de supraincludere a unor avantaje acordate de organisme distincte față de stat, este necesar să se examineze elementele reținute de Comisie pentru a stabili originea statală a măsurilor în litigiu.
67      În această privință, trebuie să se constate că noțiunea de ajutor de stat are caracter juridic și trebuie interpretată pe baza unor elemente obiective (a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 decembrie 2008, British Aggregates/Comisia, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punctul 111 și Hotărârea din 30 noiembrie 2016, Comisia/Franța și Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, punctul 87), printre care natura publică sau privată a entității care a acordat ajutorul în cauză. În cazul în care entitatea respectivă are un statut privat sau autonomie, inclusiv în ceea ce privește gestionarea fondurilor sale, în raport cu intervențiile autorităților publice și cu finanțele publice, în sens strict, Comisia este supusă, sub controlul deplin al instanței Uniunii, unei obligații cu atât mai semnificative de a preciza și de a justifica motivele care îi permit să concluzioneze că există un control public asupra resurselor utilizate și asupra imputabilității măsurilor în sarcina statului și, prin urmare, că există un ajutor în sensul articolului
107 alineatul
(1) din TFUE.
68      Astfel, într‑o situație în care Comisia a dedus imputabilitatea în sarcina statului a asistenței financiare acordate de filialele unei întreprinderi publice pentru simplul fapt că aceste societăți sunt controlate indirect de către stat, s‑a considerat că, chiar și în cazul în care statul este în măsură să controleze o întreprindere publică și să exercite o influență dominantă asupra operațiunilor sale, exercitarea efectivă a acestui control într‑un caz concret nu poate fi prezumată în mod automat (Hotărârea din 16 mai 2002, Stardust Marine, C‑482/99, EU:C:2002:294, punctele 50 și 52). Într‑un astfel de caz, Comisia trebuie să dispună de un ansamblu de indicii care rezultă din împrejurările cauzei și din contextul în care a intervenit această asistenţă financiară pentru a se stabili gradul de implicare a autorităților publice în acordarea lor prin intermediul unei întreprinderi publice (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 mai 2002, Stardust, C‑482/99, EU:C:2002:294, punctele 52 și 55).
69      Această obligație a Comisiei este cu atât mai necesară în situația în care, precum în speță, măsura în discuție este acordată de o entitate privată. Astfel, într‑o asemenea situație, nu se poate presupune că statul este în măsură să controleze societatea și să exercite o influență dominantă asupra operațiunilor sale ca urmare a legăturii la nivelul capitalului și a prerogativelor conexe. Revine, așadar, Comisiei sarcina de a demonstra corespunzător cerințelor legale un grad suficient de implicare a statului în acordarea măsurii în cauză demonstrând nu numai că statul are posibilitatea să exercite o influență dominantă asupra entității care acordă ajutorul, ci și că a fost în măsură să exercite acest control în cazul concret.
70      Pe de altă parte, fără a aduce atingere cerinței de a distinge imputabilitatea unui ajutor în sarcina unui stat de aspectul dacă ajutorul a fost acordat prin intermediul resurselor de stat, care constituie condiții distincte și cumulative (a se vedea Hotărârea din 5 aprilie 2006, Deutsche Bahn/Comisia, T‑351/02, EU:T:2006:104, punctul 103 și jurisprudența citată), Comisa nu a încercat, în speță, să distingă aceste condiții în mod clar [a se vedea considerentul (144) al deciziei atacate]. Prin urmare, Tribunalul consideră adecvat, în primul rând, să examineze diferitele elemente reținute de Comisie pentru a stabili imputabilitatea intervenției în sarcina statului și, în al doilea rând, să aprecieze elementele referitoare la controlul exercitat de autoritățile publice asupra resurselor utilizate pentru intervenția FITD în favoarea Tercas.
Elemente reținute în decizia atacată pentru a stabili originea statală a măsurilor
71      După ce a arătat în considerentul (112) al deciziei atacate, că factorul determinant pentru a stabili existența unui „ajutor acordat de un stat sau prin intermediul resurselor de stat”, în sensul articolului
107 alineatul
(1) TFUE, nu era originea directă a acestor resurse, ci gradul de intervenție a autorității publice în definirea acestor măsuri și a modalităților lor de finanțare, Comisia a expus în considerentele (117)-(145), diferitele elemente, calificate drept „indicii suficiente”, pe care le lua în considerare.
72      În primul rând, Comisia a considerat că statul italian încredinţase FITD un „mandat public” privind protecția deponenților pe care îl exercită sub diferite forme. În acest temei, în considerentul (120) al deciziei atacate, Comisia a subliniat că protecția economiilor și a deponenților ocupa o poziție specifică în legislația italiană, care protejează economiile și care conferă Băncii Italiei misiunea de a apăra stabilitatea sistemului bancar italian, pentru a proteja deponenții.
73      În acest context, în considerentul (121) al deciziei atacate, Comisia a considerat că articolul
96 bis din Legea italiană privind băncile trebuia interpretată ca fiind o „definiție specifică a mandatului public de a proteja deponenții, care se aplică sistemelor de garantare a depozitelor recunoscute în Italia”. Comisia a precizat astfel că „[p]rin includerea ultimei teze din articolul 96 bis alineatul (1) [din Legea italiană privind băncile], conform căreia sistemele de garantare a depozitelor «se pot angaja în alte tipuri și forme de intervenție» pe lângă rambursarea deponenților, autoritățile italiene [aleseseră] să permită sistemelor de garantare a depozitelor recunoscute să utilizeze resursele colectate de la băncile membre pentru diferite tipuri de acțiuni”. Comisia a indicat, de asemenea, că articolul 96 bis din Legea privind băncile constituia astfel, pe de o parte, temeiul recunoașterii FITD ca sistem obligatoriu de garantare a depozitelor în Italia și, pe de altă parte, dispoziția care conferă FITD competența de a lua „măsuri de sprijin”, inclusiv, așadar, o intervenție de sprijin efectuată de FITD în temeiul articolului
29 din statutul său.
74      În consecință, în considerentul (122) al deciziei atacate, Comisia a arătat că „[f]aptul că FITD este organizat ca un consorțiu de drept privat [era] irelevant, întrucât simplul fapt că un organism este constituit în temeiul dreptului comun nu poate fi considerat suficient pentru a exclude posibilitatea ca o măsură de ajutor luată de un astfel de organism să fie imputabilă statului”. De asemenea, aceasta a subliniat că „[o]biectivele FITD – urmărirea intereselor comune ale membrilor săi prin consolidarea siguranței depozitelor și protejarea reputației sistemului bancar – [coincideau], în mod clar, cu interesul public.”. Cu toate acestea, Comisia a observat, pe de o parte, că „acest lucru nu [însemna] neapărat că întreprinderea [în speţă FITD] ar fi putut adopta decizia fără a lua în considerare cerințele autorităților publice”, și, pe de altă parte, că „[d]e asemenea, nu [era] necesar ca influența statului să fie rezultatul unui act juridic cu caracter obligatoriu al unei autorități publice[, a]utonomia de care se bucură în principiu întreprinderea [neîmpiedicând] implicarea practică a statului.”.
75      În orice caz, Comisia a precizat, în considerentul (123) al deciziei atacate, că „legislația Uniunii și cea italiană [confereau] Băncii Italiei autoritatea și mijloacele necesare pentru a asigura că toate acțiunile întreprinse de FITD ca sistem de garantare a depozitelor recunoscut în temeiul [Legii italiene privind băncile] respectă mandat[ul] de politică publică și contribuie la protejarea deponenților.
76      În al doilea rând, Comisia a considerat că autoritățile publice italiene aveau posibilitatea de a influența toate etapele punerii în aplicare a unei intervenții de sprijin precum cea în discuție în speță.
77      Primo, Comisia a arătat că Legea italiană privind băncile conferea Băncii Italiei competenţa de a autoriza intervențiile sistemelor de garantare a depozitelor, inclusiv măsurile de sprijin și de a supraveghea respectarea de către acestea a obiectivelor de stabilitate a sistemului bancar și de protejare a depozitelor [considerentele (127), (141) și (142) din decizia atacată]. În această privință, în considerentul (129) al deciziei atacate, Comisia a considerat că autorizarea din partea Băncii Italiei trebuia să aibă loc într‑o etapă în care FIDT putea încă să reconsidere și să modifice măsura propusă, în cazul în care Banca Italiei se opunea acesteia. Prin urmare, ea a considerat că autoritățile italiene exercitau o influență asupra măsurilor de sprijin înainte ca adoptarea lor să fie decisă efectiv [considerentul (130) al deciziei atacate].
78      Secundo, Comisia a considerat că autoritățile publice italiene aveau posibilitatea de a iniția procedura care conduce la o măsură de sprijin. În această privință, în considerentul (128) al deciziei atacate, Comisia a arătat că numai băncile aflate sub administrare extraordinară pot beneficia de măsuri de sprijin. Or, pe de o parte, băncile ar fi plasate sub administrare extraordinară de Ministerul Economiei la propunerea Băncii Italiei. Pe de altă parte, cererea de intervenție ar fi trimisă FITD de comisarul extraordinar, care este numit și supravegheat de Banca Italiei.
79      Tertio, Comisia a considerat că influența exercitată de autoritățile publice italiene era integrată şi prin prezența unor reprezentanți la toate reuniunile decizionale, în cadrul cărora își pot exprima, într‑un stadiu inițial, preocupările [considerentele (129) și (130) ale deciziei atacate].
80      În consecință, în considerentul (138) al deciziei atacate, Comisia a concluzionat că, „în speță, atât în principiu, cât și în practică, autoritățile italiene verific[au] în mod constant dacă utilizarea resurselor din FITD este în concordanță cu obiectivele politicii publice și influenț[au] utilizarea acestor resurse de către FITD”.
81      În al treilea rând, în considerentele (133)-(136) ale deciziei atacate, Comisia a subliniat că, pentru băncile italiene, era obligatoriu să adere la FITD și să contribuie la intervențiile care erau decise de organele sale de conducere. Indiferent de interesele lor individuale, membrii consorțiului nu ar putea astfel nici să exercite un drept de veto cu privire la această decizie, nici să se disocieze de intervenție. Prin urmare, în opinia Comisiei, intervenția este imputabilă FITD, iar nu băncilor consorțiului. În consecință, având în vedere că apartenenţa la FITD și contribuțiile pentru sprijinirea măsurilor pe care le decide sunt obligatorii, Comisia a arătat că membrii FITD „conform legislației italiene, […] [aveau] obligația de a contribui la costurile măsurilor de sprijin acordate de FITD” și că „[î]n mod clar, resursele utilizate pentru finanțarea unor astfel de măsuri de sprijin [erau] impuse, gestionate și repartizate în conformitate cu legislația și cu alte norme publice și [aveau], prin urmare, caracter public” [a se vedea considerentul (137) al deciziei atacate].
82      Având în vedere cele de mai sus, la considerentul (144) al deciziei atacate, Comisia a considerat că existau, în speță, suficiente elemente de probă pentru a demonstra că măsurile în litigiu erau imputabile statului și că erau finanțate prin intermediul resurselor publice În special, în ceea ce privește imputabilitatea măsurilor în litigiu în sarcina statului, în considerentul (145) al deciziei atacate, Comisia a precizat că, chiar dacă unii dintre factorii cărora Comisia le‑a acordat importanță, luați în considerare separat, nu sunt suficienți înwe sine pentru a justifica concluzia că măsurile în litigiu erau imputabile statului, elementele de probă examinate ar demonstra că măsurile evaluate de Comisie indică imputabilitatea statului în ceea ce privește acțiunea FITD.
Cu privire la imputabilitatea măsurilor în litigiu în sarcina statului italian
83      În primul rând, pentru a aprecia imputabilitatea unei măsuri statului, este important să se analizeze dacă autoritățile publice au fost implicate în adoptarea acestei măsuri (a se vedea Hotărârea din 13 septembrie 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punctul 21 și jurisprudența citată).
84      În această privință, într‑o situație referitoare la imputabilitatea în sarcina statului a unei măsuri de ajutor luate de o întreprindere publică, s‑a statuat că aceasta poate fi dedusă dintr‑un ansamblu de indicii care rezultă din împrejurările cauzei și din contextul în care a intervenit măsura, inclusiv faptul că organismul în cauză nu putea adopta decizia contestată fără a ține seama de cerințele autorităților publice sau că, pe lângă elemente de natură organică care legau întreprinderile publice de stat, acestea, prin intermediul cărora ajutoarele fuseseră acordate, trebuiau să țină seama de directivele emise de un comitet interministerial pentru programarea economică (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 mai 2002, Stardust, C‑482/99, EU:C:2002:294, punctul 55 și jurisprudența citată).
85      Potrivit aceleiași jurisprudențe, alți indicatori care pot fi eventual pertinenţi pentru a se stabili imputabilitatea în sarcina statului a unei măsuri de ajutor luate de o întreprindere publică, precum integrarea sa în structurile administrației publice, natura activităților sale și exercitarea acestora pe piață în condiții normale de concurență cu operatorii privați, statutul juridic al întreprinderii, aceasta fiind reglementată de dreptul public sau de dreptul comun al societăților, intensitatea tutelei exercitate de autoritățile publice asupra administrării întreprinderii sau orice alt indicator care arată, într‑un anumit caz, o implicare a autorităților publice sau improbabilitatea unei neimplicări în adoptarea unei măsuri, având în vedere, de asemenea, amploarea acesteia, conținutul său sau condițiile pe care le presupune (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 mai 2002, Stardust, C‑482/99, EU:C:2002:294, punctul 56 şi Hotărârea din 23 noiembrie 2017, SACE şi Sace BT/Comisia, C‑472/15 P, nepublicată, EU:C:2017:885, punctul 36).
86      În plus, ţinând seama de riscul de subincludere (a se vedea punctele 64 și 65 de mai sus), s‑a statuat că simplul fapt că o întreprindere publică fusese constituită sub forma unei societăți de capitaluri de drept comun nu poate, având în vedere autonomia pe care această formă juridică este susceptibilă să i‑o confere, să fie considerată suficientă pentru a exclude ipoteza ca o măsură de ajutor luată de o asemenea societate să fie imputabilă statului. Astfel, existența unei situații de control și posibilitățile reale de exercitare a unei influențe dominante pe care aceasta le presupune în practică se opun excluderii de la bun început a oricărei imputabilități în sarcina statului a unei măsuri luate de o asemenea societate și, în consecință, a riscului încălcării normelor referitoare la ajutoarele de stat, în pofida pertinenței ca atare a formei juridice a întreprinderii publice drept indiciu, printre altele, care permite stabilirea într‑un caz concret a implicării sau nu a statului (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 mai 2002, Stardust, C‑482/99, EU:C:2002:294, punctul 57).
87      În schimb, în ceea ce privește imputabilitatea unei măsuri de ajutor luate de o entitate privată, deși forma juridică a unei astfel de entități nu permite, în sine, să excludă ca o astfel de măsură să fie imputabilă statului, nu este mai puțin adevărat că revine Comisiei sarcina de a dovedi corespunzător cerințelor legale implicarea statului în acordarea respectivei măsuri, luând în considerare particularitățile situației acestei entități private (a se vedea punctele 67-69 de mai sus).
88      Or, spre deosebire de o întreprindere publică în sensul articolului 2 litera (b) din Directiva 2006/111/CE a Comisiei din 16 noiembrie 2006 privind transparența relațiilor financiare dintre statele membre și întreprinderile publice, precum și transparența relațiilor financiare din cadrul anumitor întreprinderi (JO 2006, L 318, p. 17, Ediție specială, 08/vol. 5, p. 66), care prevede că noțiunea de întreprindere publică vizează „orice întreprindere asupra căreia autoritățile publice pot exercita, direct sau indirect, o influență dominantă în temeiul dreptului de proprietate asupra acestora, a participației deținute de autorități în aceste întreprinderi sau în temeiul normelor care le reglementează” o entitate privată dispune de autonomie de principiu pe plan decizional. Pe de altă parte, această autonomie este în mod necesar mai importantă în privinţa statului decât dacă acesta era principalul sau singurul său acționar, astfel încât elementele prezentate de Comisie, eventual sub formă de indicii, în ceea ce privește existența unui control sau a unei influențe dominante asupra operațiunilor unei asemenea entități private pot cu atât mai puțin să întemeieze prezumții și trebuie cu atât mai mult să fie suficient de probatorii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 iunie 2015, SACE și Sace BT/Comisia, T‑305/13, EU:T:2015:435, punctele 40 și 41; a se vedea, de asemenea, punctele 68 și 69 de mai sus).
89      Astfel, spre deosebire de o situație în care o măsură luată de o întreprindere publică este imputată statului, în cazul unei măsuri luate de o entitate privată, Comisia nu se poate limita să stabilească, având în vedere împrejurările speței, că lipsa influenței sau a controlului efectiv al autorităților publice asupra acestei entități private ar fi improbabilă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 iunie 2015, SACE și Sace BT/Comisia, T‑305/13, EU:T:2015:435, punctul 48).
90      În speță, având în vedere faptul că măsura în cauză a fost luată de o entitate privată, Comisia era cu atât mai mult obligată să expună și să susțină elementele care îi permiteau să concluzioneze că existau indicii suficiente care să permită să se demonstreze că măsura menționată fusese adoptată sub influența sau sub controlul efectiv al autorităților publice (a se vedea punctul 69 de mai sus) și că, prin urmare, această măsură era, de fapt, imputabilă statului (a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 iunie 2015, SACE și Sace BT/Comisia, T‑305/13, EU:T:2015:435, punctul 48).
91      În general, ca și în cazul criteriului privind existența unor resurse publice, factorul determinant pentru aprecierea criteriului privind imputabilitatea măsurii în cauză în sarcina statului este acela al gradului de intervenție a autorităților publice în definirea măsurilor în cauză și a modalităților lor de finanțare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 septembrie 2012, Franța/Comisia, T‑139/09, EU:T:2012:496, punctul 63). Astfel, numai un nivel de intervenție suficient de important permite să se concluzioneze în sensul imputabilității măsurilor în cauză în sarcina statului italian. Prin urmare, în mod întemeiat, în considerentul (112) al deciziei atacate, Comisia s‑a întemeiat pe acest factor pentru a defini întinderea evaluării sale în ceea ce privește demonstrarea originii statale a măsurilor respective.
92      În această privință, în ceea ce privește imputabilitatea în sarcina statului a acestor măsuri, reclamanții, susținuți de Banca Italiei, arată, mai întâi, că intervenția în favoarea Tercas a fost decisă de organele de conducere ale FITD, cu acordul unanim al tuturor reprezentanților membrilor săi, după o simplă solicitare a comisarului extraordinar. Nicio autoritate publică nu ar fi putut obliga FITD să efectueze intervenția dacă aceasta nu ar fi fost considerată conformă cu interesul membrilor consorțiului. În plus, comisarul extraordinar ar fi acționat în calitate de gerant și de reprezentant legal al BPB, limitându‑se să trimită FITD o simplă cerere de intervenție care nu obliga consorțiul. Delegații Băncii Italiei ar fi participat la reuniunile FITD în calitate de observatori, fără drept de vot, chiar consultativ. În plus, contactele prealabile cu Banca Italiei și invitația neobligatorie a acesteia adresată FITD de a găsi un acord echilibrat cu BPB ar fi expresia unui dialog normal între părțile interesate. În sfârșit, autorizarea intervenției FITD de către Banca Italiei s‑ar înscrie în contextul misiunii sale de supraveghere și de control în vederea asigurării administrării corecte și prudente a băncilor care îi este încredințată prin lege. Această autorizare ar fi intervenit la 38 de zile după decizia FITD privind intervenția și FITD ar fi rămas liber să nu efectueze intervenția.
93      Comisia susține că a identificat o serie de indicii care, luate împreună, permit să se stabilească imputabilitatea măsurilor în litigiu în sarcina statului. În primul rând, cu toate că FITD este un consorțiu privat, acesta ar urmări în esență un obiectiv public, și anume protecția deponenților, obiectiv pe care îl asigură Banca Italiei. În al doilea rând, comisarul extraordinar ar fi un funcționar public numit de Banca Italiei și supus controlului său. În al treilea rând, participarea unui funcționar al Băncii Italiei la reuniunile consiliului de administraţie și ale comitetului executiv, în calitate de observator, ar permite Băncii Italiei să își exprime, într‑un stadiu inițial, toate rezervele cu privire la intervenția avută în vedere. Prezența, chiar în calitate de observator, a unui reprezentant al Băncii Italiei ar permite acesteia din urmă să își exercite controlul cu privire la acțiunile FITD. În al patrulea rând, Comisia subliniază că toate intervențiile pe care FITD dorește să le pună în aplicare, de la rambursarea deponenților la celelalte intervenții, impun autorizarea prealabilă din partea Băncii Italiei.
–       Cu privire la întinderea mandatului public conferit FITD
94      Reclamantele susțin, în esență, că FITD nu are mandat public pentru a efectua intervenții în favoarea unor bănci aflate în dificultate deoarece, având în vedere că articolul
96 bis din Legea italiană privind băncile prevede doar posibilitatea unor alte intervenții, fără precizări suplimentare, FITD ar fi autonom în ceea ce privește alte intervenții decât rambursarea depozitelor. Astfel, în privința acestora din urmă, legiuitorul italian ar fi lăsat sistemelor de garantare a depozitelor, precum FITD, sarcina de a defini în mod complet autonom, obiectul, conținutul și modalitățile concrete ale unor asemenea intervenții. Prin urmare, intervențiile vizate la articolul
29 din statutul FITD ar răspunde în principal intereselor private ale băncilor membre ale consorțiului. Pe de altă parte, decizia de a prevedea, în statutul FITD posibilitatea punerii în aplicare a altor intervenții decât rambursarea depozitelor ar fi fost luată de băncile membre ale consorțiului, nicio normă sau niciun act administrativ neobligându‑le în acest sens. Faptul că Banca Italiei aprobă statutul FITD nu ar influența mecanismele sale decizionale deoarece Banca Italiei ar trebui să se limiteze la a constata că dispozițiile statutare referitoare la misiunile de natură publică atribuite FITD respectă obiectivul legal de protejare a deponenților.
95      Comisia răspunde că, deși este un consorțiu de drept privat, dotat cu organe proprii și independente în mod formal, FITD ar fi însărcinat în mod legal cu o misiune de interes public, și anume protejarea deponenților, care se traduce prin diferite forme de intervenție. Această constatare ar fi, pe de altă parte, confirmată de faptul că FITD indică pe site‑ul său de internet că finalitatea sa instituțională constă în a conferi o garanție deponenților la băncile membre ale consorțiului, și că această misiune poate îmbrăca diferite forme. În plus, potrivit Comisiei, protecția economiilor în Italia este un obiectiv de natură publică cu valoare constituțională. Faptul că Banca Italiei, prin autorizarea tuturor intervențiilor decise de FITD, acționează, în conformitate cu articolul
96 ter din Legea italiană privind băncile, „având în vedere protejarea depunătorilor și stabilitatea sistemului bancar” ar confirma că toate intervențiile FITD vizează protejarea deponenților, că FITD acționează în executarea unui mandat public și că este supus intervenției de natură publică exercitate de Banca Italiei.
96      În primul rând, asemenea reclamanților, trebuie să se constate că intervențiile de sprijin ale FITD urmăresc, în principal, să asigure interesele private ale băncilor membre ale FITD.
97      Astfel, pentru membrii FITD, intervențiile de sprijin vizează, în primul rând, să evite consecințele economice mai împovărătoare ale unei rambursări a depozitelor în caz de lichidare administrativă forțată. Astfel, reiese din modul de redactare a articolului
29 alineatul
(1) din statutul FITD că pentru măsurile de sprijin trebuie întrunite două condiții cumulative. Pe de o parte, trebuie să existe perspective de redresare a băncii aflate în dificultate care beneficiază de intervenție, pentru a evita ca FITD să fie din nou chemat să intervină în viitor, fie printr‑o nouă intervenție de sprijin, fie în temeiul obligației legale de a rambursa depozitele. Pe de altă parte, intervențiile de sprijin trebuie să constituie o sarcină financiară mai puțin împovărătoare pentru băncile membre ale FITD în raport cu punerea în aplicare a obligației legale de rambursare a depozitelor. Impunând această din urmă condiție, trebuie să se constate că statutul FITD consacră interesele private ale băncilor membre ale FITD având în vedere orice altă considerație legată de protecția economiilor. Astfel, statutul FITD se opune oricărei intervenții de sprijin care ar genera o sarcină financiară prea mare pentru membrii FITD, chiar în ipoteza în care o astfel de intervenție de sprijin ar permite o mai bună protecție a economiilor, protejând totodată depozitele care depășesc plafonul legal de 100 000 de euro în caz de lichidare administrativă forțată.
98      Pentru membrii FITD, intervențiile de sprijin vizează, de asemenea, evitarea consecințelor negative pentru ei și pentru întregul sector bancar, în special în ceea ce privește reputația și riscul de panică a deponenților, pe care le‑ar antrena lichidarea administrativă forțată a unei bănci aflate în dificultate. Or, faptul că un sector pune în aplicare un sistem privat de asistență mutuală nu constituie, în sine, un indiciu al implicării statului. Astfel, în speță, după cum recunoaște Comisia în considerentul (122) al deciziei atacate, băncile membre ale FITD au un interes mutual în consolidarea siguranței depozitelor și în protejarea reputației sistemului bancar. În speță, trebuie să se constate de asemenea că înființarea unui fond de garantare a depozitelor și posibilitatea de a efectua intervenții de sprijin au rezultat, la origine, dintr‑o inițiativă pur privată a băncilor membre ale FITD, într‑o perioadă în care legislația nu impunea băncilor să adere la un sistem de garantare a depozitelor (a se vedea punctul 5 de mai sus)
99      Desigur, interesele private ale băncilor membre ale consorțiului pot să coincidă cu interesul public. Cu toate acestea, reiese din jurisprudență că faptul că, în anumite cazuri, obiectivele de interes general sunt în concordanță cu interesul entităților private (cum ar fi un consorțiu de drept privat precum în speță) nu furnizează, în sine, nicio indicație privind eventuala implicare sau lipsă de implicare a autorităților publice, într‑un mod sau în altul, în adoptarea măsurii în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 noiembrie 2017, SACE și Sace BT/Comisia, C‑472/15 P, nepublicată, EU:C:2017:885, punctul 26).
100    În al doilea rând, contrar celor susținute de Comisie, trebuie să se constate că intervențiile de sprijin nu pun în aplicare un oarecare mandat public, încredințat de legislația italiană.
101    Pe de o parte, reiese din articolul
96 bis alineatul
1 din Legea italiană privind băncile, care prevede că „sistemele de garantare efectuează rambursarea în caz de lichidare administrativă forțată a băncilor autorizate în Italia”, că mandatul public conferit FITD în legea italiană este numai rambursarea deponenților ca sistem de garantare, atunci când o bancă membră a consorțiului de lichidare administrativă forțată. Mandatul public conferit de legislația italiană sistemelor de garantare a depozitelor este de altfel nu numai limitat la rambursarea depozitelor în caz de lichidare administrativă forțată, ci și limitat, dat fiind că articolul
96 bis alineatul
5 din Legea italiană privind băncile prevede că „limita de rambursare pentru fiecare deponent este de 100 000 de euro”. În afara acestui cadru, FITD nu acționează în conformitate cu un obiectiv public impus de legislația italiană (a se vedea punctul 97 de mai sus).
102    Pe de altă parte, trebuie observat că legislația italiană nu obligă în niciun mod FITD, nici orice alt sistem de garantare a depozitelor, să prevadă posibilitatea efectuării unor intervenții de sprijin. Ea nu reglementează nici modalitățile unor astfel de intervenții. Dispoziția legală invocată de Comisie nu impune FITD, în lipsa unei proceduri de lichidare administrativă forțată a unuia dintre membrii săi, să intervină în temeiul unui mandat public de protecție a deponenților. Într‑adevăr, în afara rambursării depozitelor nicio formă de intervenție obligatorie nu este prevăzută de această dispoziție.
103    Desigur, deși articolul
96 bis alineatul
1 din Legea italiană privind băncile prevede că „[s]istemele de garantare pot prevedea alte cazuri și forme de intervenție”, reiese în mod expres din această dispoziție că nu este vorba decât despre o simplă posibilitate lăsată la libera apreciere a sistemelor de garantare a depozitelor. Legislația italiană nu impune ca aceste sisteme să prevadă cazuri și forme de intervenții diferite de obligația legală de rambursare a depozitelor în caz de lichidare administrativă forțată. În plus, în cazul în care un sistem italian de garantare a depozitelor prevede posibilitatea unor astfel de intervenții, legiuitorul italian îi lasă libertatea de a defini obiectul și modalitățile acestora.
104    În speță, posibilitatea ca FITD să efectueze intervenții de sprijin nu rezultă, așadar, dintr‑o oarecare obligație legală, ci doar dintr‑o decizie autonomă a băncilor membre ale consorțiului de a introduce o astfel de posibilitate în statutul FITD. Tot băncile membre ale consorțiului sunt cele care au definit în mod autonom condițiile în care astfel de intervenții de sprijin puteau avea loc. Astfel, articolul
29 din statutul FITD, prevede că FITD „poate să intervină în favoarea unui membru al consorțiului aflat sub administrare extraordinară în cazul în care există perspective […] de recuperare și […] în cazul în care costurile [sunt] inferioare costurilor suportate în caz de lichidare”.
105    Or, în lipsa oricărei obligații legale de a prevedea astfel de intervenții, faptul că, în conformitate cu articolul
96 ter primul paragraf litera a) din Legea italiană privind băncile, statutul FITD este aprobat de Banca Italiei nu constituie un element susceptibil să repună în discuție autonomia decizională a FITD în ceea ce privește intervențiile de sprijin. Aceasta este situația cu atât mai mult cu cât, în conformitate cu dispozițiile Legii italiană privind băncile, Banca Italiei aprobă statutul tuturor instituțiilor bancare italiene în cadrul misiunilor sale de control jurisprudențial.
106    Din cele de mai sus rezultă că, spre deosebire de ceea ce arată Comisia în considerentul (121) al deciziei atacate, intervențiile de sprijin, precum cea în discuție în speță, au o finalitate diferită de cea a rambursărilor depozitelor în caz de lichidare administrativă forțată și nu reprezintă punerea în aplicare a unui mandat public.
–       Cu privire la autonomia FITD în momentul adoptării intervenției
107    Primo, reclamanții susțin că intervenția FIDT în favoarea Tercas a fost decisă în mod autonom. Această decizie ar fi fost adoptată în mod voluntar de organele de conducere ale FITD și ar fi reunit acordul unanim al tuturor reprezentanților băncilor membre ale consorțiului. Nicio autoritate publică nu ar fi dat instrucțiuni sau directive obligatorii și nicio autoritate publică nu ar fi putut obliga IFTD să efectueze o intervenție dacă organele sale nu ar fi considerat necesar în interesul membrilor săi.
108    Secundo, în conformitate cu articolul
72 alineatul
1 din Legea italiană privind băncile, comisarul extraordinar ar exercita „funcțiile și puterile de administrare a băncii” și s‑ar substitui astfel puterilor de natură privată ale organelor administrative dizolvate. În speță, în calitate de administrator și de reprezentant legal al Tercas, o bancă aflată atunci sub regim de administrare extraordinară, comisarul extraordinar s‑ar fi limitat la a trimite FIDT o simplă cerere de intervenție, care nu îl obliga în niciun fel. În plus, reclamanții subliniază că comisarul extraordinar nu este obligat să obțină acordul sau avizul Băncii Italiei pentru a adresa FITD o cerere de intervenție de sprijin.
109    Tertio, responsabilul Băncii Italiei ar fi participat la reuniunile consiliului de administraţie și ale comitetului executiv ale FITD a participat în calitate de observator, cu un rol pasiv și, prin urmare, fără drept de vot, chiar consultativ.
110    Quarto, „contactele” cu Banca Italiei și „invitația” acesteia din urmă de a se ajunge la un „acord echilibrat cu cumpărătorul BPB pentru acoperirea capitalului propriu negativ” ar fi expresia unui dialog corect și normal cu autoritățile de supraveghere competente într‑un context complex precum cel al gestionării crizei unei instituții de credit. Pe de altă parte, „invitația” Băncii Italiei ar exprima o simplă dorință având un conținut general („urmărirea unui acord echilibrat”) și, ca atare, ar fi complet acceptabilă în măsura în care ar lăsa părților orice apreciere cu privire la eventualul acord. În orice caz, o „invitație” nu ar fi putut avea nicio valoare obligatorie pentru FITD.
111    Quinto, asemenea tuturor autorizațiilor din partea Băncii Italiei, autorizația referitoare la intervențiile de sprijin prevăzută la articolul
96 ter primul paragraf litera d) din Legea italiană privind băncile s‑ar înscrie în cadrul misiunii de supraveghere și de monitorizare încredințate Băncii Italiei în vederea asigurării unei administrări corecte și prudente a băncilor, fără a afecta alegerile efectuate în mod independent de organismele asupra cărora Banca Italiei își exercită supravegherea. O astfel de autorizare ar interveni deopotrivă în aval față de o decizie deja adoptată autonom de organele FITD, adică, în speță, la 38 de zile de la decizia de intervenție. În orice caz, chiar după ce a fost acordată, autorizarea din partea Băncii Italiei nu ar fi putut avea nicio valoare obligatorie pentru FITD, care rămânea liber să nu efectueze intervenția.
112    Comisia răspunde că Banca Italiei exercită un control efectiv, permanent și ex ante privind activitățile FITD prin aprobarea statutului acesteia, prin participarea unuia dintre delegații săi la reuniunile consiliului de administraţie și ale comitetului executiv ale FITD și prin autorizarea prealabilă a fiecărei intervenții pe care FITD intenționează să o pună în aplicare. Banca Italiei ar fi numit, de asemenea, comisarul extraordinar, funcționar public plasat sub supravegherea sa, care a asigurat gestionarea Tercas și care are atribuții importante.
113    În această privință, trebuie să se arate mai întâi că FITD este un consorțiu de drept privat care acționează, în temeiul articolului
4 alineatul
2 din statut, „în numele și în interesul membrilor consorțiului”. În plus, organele sale de conducere, și anume comitetului executiv și consiliul, sunt aleși de adunarea generală a FITD și sunt, precum adunarea generală, alcătuite exclusiv din reprezentanți ai băncilor membre ale consorțiului. Prin urmare, trebuie să se constate că nu există niciun element de natură organică care leagă FITD de autoritățile publice italiene.
114    Acesta este contextul în care trebuie să se analizeze elementele reținute de Comisie în decizia atacată pentru a considera că autoritățile publice italiene aveau totuși autoritatea și mijloacele de a influența toate etapele pentru punerea în aplicare a unei intervenții de sprijin și că au exercitat aceste competențe în ceea ce privește adoptarea măsurilor în litigiu. În special, trebuie să se verifice dacă indiciile pe care se întemeiază Comisia demonstrează corespunzător cerințelor legale că intervenția FIDT în favoarea Tercas, poate fi imputată statului italian în lumina jurisprudenței și a principiilor amintite la punctele 63-69 și 83-91 de mai sus.
115    În primul rând, în ceea ce privește autorizarea, de către Banca Italiei, a intervenției FITD în favoarea Tercas, trebuie constatat că aceasta nu constituie un indiciu care permite imputarea măsurii în discuție în sarcina statului.
116    Primo, reiese din legislația italiană că autorizarea de către Banca Italiei a intervențiilor de sprijin nu intervine decât în urma unui control de conformitate al măsurii cu cadrul de reglementare, efectuat în cadrul misiunii prudenţiale a acesteia. În această privință, articolul
96 ter alineatul
1 litera d) din Legea italiană privind băncile prevede că Banca Italiei trebuie „să autorizeze intervențiile sistemelor de garantare […] ținând seama de protecția deponenților și de stabilitatea sistemului bancar”. Această dispoziție trebuie interpretată în lumina funcțiilor de supraveghere prudențială conferite Băncii Italiei de legislația italiană și pe care aceasta le exercită „ținând seama de gestionarea corectă și prudentă a instituțiilor supuse controlului său, stabilitatea, eficiența și competitivitatea sistemului financiar european și respectarea dispozițiilor aplicabile” [articolul
5 alineatul
1 din Legea italiană privind băncile). Astfel, pe lângă intervențiile sistemelor de garantare, legislația italiană supune un anumit număr de decizii majore ale băncilor, precum achizițiile, și ale altor operatori ai sectorului financiar autorizării din partea Băncii Italiei (a se vedea în special articolul 19 din Legea italiană privind băncile). Or, condiţionând intervențiile sistemelor de garantare și alte decizii luate de actorii privați din sectorul financiar, de obținerea unei autorizații din partea Băncii Italiei, legislația italiană nu urmărește în niciun fel să înlocuiască aprecierea Băncii Italiei cu cea a părților interesate cu privire la oportunitatea de a lua deciziile în cauză sau la definirea modalităților lor. Dimpotrivă, trebuie să se constate că Banca Italiei nu efectuează decât un control de conformitate a măsurii cu cadrul de reglementare, în scopuri de supraveghere prudențială.
117    În al doilea rând, trebuie să se constate că Banca Italiei nu are niciun mijloc de a impune FITD să intervină în sprijinul unei bănci aflate în dificultate.
118    Atribuțiile Băncii Italiei se limitează la efectuarea unui control de conformitate cu cadrul de reglementare al intervențiilor de sprijin, astfel cum sunt stabilite de organele de conducere ale FITD, în scopul de a le autoriza. Contrar a ceea ce pare să sugereze Comisia în considerentul (129) al deciziei atacate, faptul că FITD păstrează posibilitatea, dacă dorește, de a prezenta Băncii Italiei o nouă cerere de autorizare a unei intervenții de sprijin în condiții diferite în cazul refuzului de acordare a autorizației nu conferă Băncii Italiei competența să intervină cu ocazia adoptării de către FITD a intervențiilor de sprijin. Astfel, după cum reiese din considerentele (18) și (19) ale deciziei atacate, este vorba exclusiv de a autoriza punerea în aplicare a intervențiilor de sprijin adoptate în mod autonom de către organele de conducere ale FITD. Acestea din urmă rămân singurele competente să decidă să intervină în sprijinul unei bănci aflate în dificultate și pentru a stabili modalitățile practice pentru o astfel de intervenție.
119    În plus, astfel cum recunoaște Comisia în considerentul (132) al deciziei atacate, FITD nu este obligată să efectueze o intervenție de sprijin care ar fi fost autorizată de Banca Italiei. În această privință, este suficient să se arate că Banca Italiei a autorizat la 4 noiembrie 2013 o primă intervenție de sprijin în favoarea Tercas, adoptată de organele de conducere ale FITD, la 28 și 29 octombrie 2013, pe care FITD nu a pus‑o în niciun moment în aplicare.
120    În orice caz, în speță, trebuie să se constate, pe de o parte, că intervenția FIDT în favoarea Tercas a fost adoptată în unanimitate de comitetul executiv și de consiliul de administraţie ale FITD, la 30 mai 2014, și, pe de altă parte, că aceasta a fost autorizată ca atare de Banca Italiei la 7 iulie 2014. În aceste împrejurări, autorizarea din partea Băncii Italiei a măsurii în cauză nu poate constitui un indiciu care să ateste că autoritățile publice italiene au fost implicate în adoptarea respectivei măsuri astfel încât intervenția FITD în favoarea Tercas să le poată fi imputată.
121    În al doilea rând, în ceea ce privește prezența reprezentanților Băncii Italiei la reuniunile organelor de conducere ale FITD, trebuie constatat că nici aceasta nu constituie un indiciu al imputabilității măsurii în cauză în sarcina statului.
122    Pe de o parte, reiese în mod expres din cuprinsul articolului 13 alineatul
6 și al articolului
16 alineatul
3 din statutul FITD, că delegații din partea Băncii Italiei care participă la reuniunile comitetului executiv și ale consiliului de administraţie ale FITD nu exercită decât un rol de simplu observator fără drept de vot și fără niciun vot consultativ.
123    Pe de altă parte, reiese din dosar că Comisia nu prezintă niciun element în susţinerea afirmațiilor sale, la considerentele (129) și (130) ale deciziei atacate, potrivit cărora „se [putea] presupune”, că prezența delegaților, în calitate de observatori, la reuniunile organelor de conducere ale FITD „[ar] permite [Băncii Italiei] să își exprime orice preocupări în legătură cu intervenția planificată într‑un stadiu incipient” și să „[integreze]” influența pe care ar exercita‑o asupra acestora. În această privință, trebuie să se constate că reiese din decizia atacată că respectivele afirmații nu constituie decât simple prezumții și nu sunt în niciun fel susținute de elementele din dosar. Dimpotrivă, procesele‑verbale ale reuniunilor organelor de conducere ale FITD atestă rolul pur pasiv al delegaților Băncii Italiei. Astfel, în cadrul reuniunii comitetului executiv din 30 mai 2014, un delegat al Băncii Italiei s‑a limitat să exprime, la sfârșitul întâlnirii, satisfacția cu privire la modul în care a fost abordată criza Tercas, în timp ce, în cadrul reuniunii consiliului de administraţie din 30 mai 2014, delegații Băncii Italiei nu au luat nici măcar cuvântul.
124    Având în vedere aceste constatări factuale, Comisia nu a dovedit că prezența, chiar și numai cu titlu de observator, a unor delegați ai Băncii Italiei la reuniunile organelor de conducere ale FITD ar permite acesteia din urmă să influențeze deciziile FITD.
125    În al treilea rând, în ceea ce privește contextul în care a fost adoptată intervenția FITD în favoarea Tercas, este necesar să se constate că Comisia nu a prezentat niciun element care să demonstreze că Banca Italiei ar fi influențat în mod decisiv negocierea dintre, pe de o parte, FITD și, pe de altă parte, BPB și comisarul extraordinar.
126    Astfel, în ceea ce privește faptul că negocierile dintre părțile private interesate s‑ar fi desfășurat „în coordonare cu Banca Italiei” [considerentul (131) al deciziei atacate], trebuie arătat, asemenea reclamanților că, într‑o operațiune atât de complexă precum cea a gestionării crizei unei instituții de credit, nu este surprinzător faptul că Banca Italiei este informată cu privire la progresul negocierilor dintre părțile interesate. Prin urmare, faptul că reuniunile informale au putut avea loc între, pe de o parte, părțile interesate (și anume FITD, BPB și în numele Tercas, comisarul extraordinar) și, pe de altă parte, Banca Italiei, în scopul informării Băncii Italiei cu privire la evoluția negocierilor, sunt doar expresia unui dialog legitim și obișnuit cu autoritățile de supraveghere competente. Trebuie să se constate că Comisia nu prezintă niciun element de probă care să demonstreze că Banca Italiei ar fi utilizat aceste contacte pentru a influența în mod decisiv conținutul măsurilor în litigiu. În schimb, niciun element din dosar nu poate repune în discuție argumentul reclamanților potrivit căruia astfel de contacte au permis Băncii Italiei să fie informată cu privire la evoluția dosarului pentru a putea să adopte cât mai rapid decizia sa cu privire la autorizarea măsurii în cauză, odată ce aceasta este adoptată de organele de conducere ale FITD și notificată Băncii Italiei.
127    Aceeași este situația în privința faptului că Banca Italiei ar fi „invitat” FITD să ajungă la un „acord echilibrat” cu BPB în ceea ce privește acoperirea capitalului propriu negativ al Tercas, luând în considerare posibilul impact negativ al lichidării Tercas și al filialei sale Banca Caripe. Astfel, trebuie arătat, asemenea reclamanților, că este vorba despre expresia unei simple dorințe având un conținut general și lipsite de orice valoare obligatorie pentru FITD. O astfel de dorință din partea autorităților publice nu este surprinzătoare în împrejurări precum cele din prezenta cauză. O asemenea dorință nu era în niciun caz destinată să emită somații în sarcina părților implicate și, de altfel, nu a fost interpretată în acest sens de acestea din urmă. În orice caz, nu reiese din dosar că invitația respectivă ar fi avut cea mai mică incidență asupra deciziei FITD de a interveni în favoarea Tercas, aceasta explicându‑se în esență prin considerații economice proprii FITD și membrilor săi atestate prin raportul societății de audit și de consultanță mandatate în acest scop (a se vedea punctul 19 de mai sus).
128    În sfârșit, în al patrulea rând, în ceea ce privește rolul jucat de comisarul extraordinar, faptul că are posibilitatea de a iniția procedura care poate conduce la o intervenție de sprijin din partea FITD prin transmiterea unei cereri neobligatorii în acest sens nu poate, nici aceasta, să repună în discuție autonomia FITD de a decide cu privire la o astfel de intervenție.
129    În temeiul articolului
29 alineatul
(1) din statutul său, FITD nu poate efectua intervenții de sprijin decât în favoarea băncilor membre ale consorțiului care sunt plasate sub regimul de administrare extraordinară. În această privință, reiese din articolele 70 și 72 din Legea italiană privind băncile că decizia de a plasa o bancă sub administrare extraordinară este luată de ministrul economiei la propunerea Băncii Italiei și comisarul extraordinar este numit de Banca Italiei, care are, de asemenea, competența de a‑l revoca. După numire, comisarul extraordinar acționează, în conformitate cu articolul
72 alineatul
(1) din Legea italiană privind băncile, în calitate de administrator al băncii și succedă competențelor de natură privată ale organelor administrative ale băncii aflate sub regim de administrare extraordinară în interesul deponenților.
130    Trebuie să se constate însă că introducerea, de către comisarul extraordinar, a unei cereri de intervenție la FITD nu impune acestuia din urmă să o admită și nici nu afectează autonomia FITD în ceea ce privește conținutul intervenției de sprijin în cazul în care acesta din urmă decide să acționeze. În plus, contrar declarațiilor Comisiei din considerentul (128) al deciziei atacate, nicio dispoziție din statutul FITD sau din legislația italiană nu indică faptul că comisarul extraordinar ar fi singurul care poate să formuleze o astfel de cerere, nici nu a contrazis afirmația FITD potrivit căreia ar putea lua el însuși inițiativa demarării procedurii de punere în aplicare a unei intervenții de sprijin chiar și în absența unei cereri formulate în acest sens de comisarul extraordinar.
131    În plus, în speță, Comisia nu prezintă niciun element de probă care să indice că cererea formulată de comisarul extraordinar ar fi rezultatul unor instrucțiuni din partea Băncii Italiei. Dimpotrivă, reiese din împrejurările amintite la punctul 16 de mai sus că inițiativa de a recurge la FITD rezultă din cerințele impuse de BPB, care a condiționat subscrierea sa la o majorare a capitalului Tercas de acoperirea deficitului patrimonial al acestei bănci de către FITD.
132    În concluzie, rezultă din toate cele de mai sus că Comisia a săvârșit o eroare apreciind, în considerentul (133) al deciziei atacate, că a demonstrat că autoritățile italiene au exercitat un control public semnificativ în definirea intervenției FITD în favoarea Tercas. Dimpotrivă, trebuie să se constate că Comisia nu a dovedit corespunzător cerințelor legale implicarea autorităților publice în adoptarea măsurii în cauză, nici, prin urmare, imputabilitatea acestei măsuri în sarcina statului în sensul articolului 107 alineatul
(1) TFUE.
Cu privire la finanțarea intervenției prin intermediul resurselor de stat
133    Noțiunea de intervenție „prin intermediul resurselor de stat”, în sensul articolului
107 alineatul
(1) TFUE, vizează includerea, pe lângă avantajele care sunt acordate direct de un stat, a celor acordate prin intermediul unui organism public sau privat, desemnat sau instituit de acest stat în vederea gestionării ajutorului. Astfel, dreptul Uniunii nu poate admite ca simplul fapt de a crea instituții autonome responsabile de distribuirea ajutoarelor permite eludarea normelor privind ajutoarele de stat (a se vedea Hotărârea din 9 noiembrie 2017, Comisia/TV2/Danmark, C‑656/15 P, EU:C:2017:836, punctele 44 și 45 și jurisprudența citată).
134    Pe de altă parte, potrivit unei jurisprudențe constante, articolul 107 alineatul (1) TFUE cuprinde toate mijloacele pecuniare pe care autoritățile publice le pot utiliza în mod efectiv pentru a sprijini anumite întreprinderi, indiferent dacă aceste mijloace aparțin sau nu aparțin în mod permanent patrimoniului statului. În consecință, chiar dacă sumele aferente măsurii în cauză nu sunt permanent în posesia Trezoreriei, faptul că rămân în mod constant sub control public și, așadar, la dispoziția autorităților naționale competente este suficient pentru calificarea lor drept „resurse de stat” (a se vedea Hotărârea din 9 noiembrie 2017, Comisia/TV2/Danmark, C‑656/15 P, EU:C:2017:836, punctul 46 și jurisprudența citată).
135    În această privință, într‑o situație referitoare la întreprinderile publice, s‑a statuat că, întrucât resursele lor intrau sub controlul statului și se aflau, prin urmare, la dispoziția sa, acestea intrau în sfera noțiunii „resurse de stat”, în sensul articolului
107 alineatul
(1) TFUE. Astfel, statul este perfect în măsură, prin exercitarea influenței sale dominante asupra unor astfel de întreprinderi să orienteze utilizarea resurselor lor pentru a finanța, eventual, avantaje specifice în favoarea altor întreprinderi. Faptul că resursele în cauză sunt gestionate de entități distincte ale autorității publice sau că sunt de origine privată nu are niciun efect în această privință (a se vedea Hotărârea din 9 noiembrie 2017, Comisia/TV2/Danmark, C‑656/15 P, EU:C:2017:836, punctele 47 și 48 și jurisprudența citată).
136    Astfel, în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 9 noiembrie 2017, Comisia/TV2/Danmark (C‑656/15 P, EU:C:2017:836, punctele 49 și 53), Curtea a arătat că cele trei întreprinderi în cauză erau întreprinderi publice deținute de stat și că acestora li s‑a încredințat gestionarea transferului, către una dintre ele, a veniturilor provenite din comercializarea spațiilor publicitare ale acestei întreprinderi. Curtea a constatat de asemenea că întregul parcurs al acestor venituri era reglementat de o lege, în temeiul căreia întreprinderi publice special mandatate de stat aveau misiunea să gestioneze veniturile respective. Veniturile în cauză se aflau, prin urmare, sub control public și la dispoziția statului, care putea decide repartizarea lor. În consecință, Curtea a concluzionat că aceste venituri constituiau efectiv „resurse de stat”, în sensul articolului
107 alineatul
(1) TFUE.
137    În prezentele cauze, reclamanții, susținuți de Banca Italiei, arată că în mod greșit a considerat Comisia, în decizia atacată, că resursele utilizate de FITD erau „resurse de stat”. Astfel, Comisia nu ar putea să pretindă că FITD acționează în temeiul unui mandat public, atunci când intervine în favoarea unuia dintre statele membre aflate în dificultate iar nu în temeiul garanției legale a depozitelor deponenților. De asemenea, ar trebui să se țină seama de faptul că FITD este un consorțiu de drept privat, ale cărui organe îi reprezintă pe membrii săi iar nu autoritățile publice. Dacă un reprezentant al Băncii Italiei asistă la anumite reuniuni ale organelor FITD, ar fi numai cu titlu de observator și fără drept de vot sau rol consultativ. Nicio autoritate publică nu ar fi putut impune FITD să decidă intervenția sau să prevadă modalitățile acesteia. De asemenea_dacă comisarul extraordinar, care a succedat conducerii Tercas, a solicitat FITD să intervină, ar fi în interesul întreprinderii respective și al creditorilor săi și fără a putea obliga FITD. În plus, autorizarea intervenției Băncii Italiei s‑ar insera în contextul misiunilor sale obișnuite de protecție a stabilității și a economiilor. Ar fi vorba despre o măsură de ratificare care se limitează la un control formal a posteriori al unui act de natură privată. Pe de altă parte, contribuțiile membrilor privind intervenția nu ar fi nici impuse, nici controlate, nici la dispoziția statului. Dacă membrii consorțiului au obligația de a contribui la rambursarea depozitelor, nicio normă și niciun act administrativ nu le‑ar impune să contribuie la intervenție. Caracterul obligatoriu al acestor contribuții nu decurge decât din statutul și din deciziile FITD.
138    Comisia susține, în esență, că, deși este un consorțiu de drept privat, dotat cu organe proprii și în mod formal independente, FITD este însărcinat în mod legal cu o misiune de interes public, protejarea deponenţilor, care ar putea îmbrăca diferite forme. De asemenea, Banca Italiei ar exercita un control efectiv, permanent și ex ante asupra activităților FITD având în vedere aprobarea statutului acestuia, participarea unuia dintre delegații săi la reuniunile consiliului de administraţie și ale comitetului executiv ale FITD și autorizarea prealabilă a fiecărei intervenții. În plus, Banca Italiei ar fi cea care a numit comisarul extraordinar, un funcționar public plasat sub supravegherea sa, care a asigurat gestionarea Tercas în perioada de administrare extraordinară. Pe de altă parte, FITD fiind singurul sistem de garantare a depozitelor recunoscut de Banca Italiei, băncile care nu sunt cooperative de credit ar fi așadar obligate să adere la el și să plătească acestuia contribuțiile solicitate pentru a îndeplini obiectivul public de protecție a economiilor.
139    În speță, pentru a concluziona, în considerentul (144) al deciziei atacate că intervenția FIDT în favoarea Tercas era finanțată prin intermediul resurselor publice, Comisia a luat în considerare următoarele indicii: faptul că FITD era titularul unui mandat public; controlul autorităților publice asupra resurselor utilizate de FITD pentru a finanța intervenția și faptul că contribuțiile utilizate de FITD pentru a finanța intervenția aveau un caracter obligatoriu.
140    În primul rând, Comisia a considerat că FITD era titularul unui mandat public și că intervenția FIDT în favoarea Tercas a fost făcută pentru a proteja depozitele deponenților. Astfel, autoritățile italiene ar fi ales să permită sistemelor lor de garantare a depozitelor să utilizeze resurse colectate de la membrii lor pentru a realiza alte tipuri de intervenții decât cea care constă în rambursarea depozitelor deponenților [a se vedea considerentul (121) al deciziei atacate].
141    În această privință, astfel cum reiese din prezentarea de mai sus în ceea ce privește imputabilitatea intervenției statului, se pare că mandatul public conferit diferitor sisteme de garantare a depozitelor în Italia impune doar punerea în aplicare a unui sistem care să permită rambursarea depozitelor deponenților în cazul incapacității de plată a unei instituții de credit. Acest mandat public nu prevede, cu toate acestea, că respectivele sisteme trebuie să intervină de asemenea în amonte înainte ca o astfel de incapacitate de plată să intervină solicitând de la membrii lor resursele necesare. În speță, statutul FITD, un consorțiu privat, este cel care prevede încă de la început posibilitatea de a interveni în favoarea unuia dintre membrii săi dacă acesta, aflat în dificultate, are perspective de redresare și dacă respectiva intervenție ajunge să fie mai economică decât punerea în aplicare a garanției devenite legale a depozitelor deponenților.
142    Această analiză este valabilă, de asemenea, în ceea ce privește examinarea elementelor reținute pentru a stabili finanțarea intervenției prin intermediul resurselor de stat.
143    În al doilea rând, pentru a stabili controlul autorităților publice asupra resurselor utilizate de FITD pentru finanțarea intervenției, Comisia a exprimat o serie de caracteristici ale acestei intervenții. Astfel, aceasta a arătat că doar băncile supuse regimului de administrare extraordinară puteau beneficia de intervențiile FITD în temeiul articolului 29 alineatul (1) din statutul său și, prin urmare, că „intervențiile FITD [puteau fi] inițiate” doar de comisarul extraordinar al Tercas, un funcționar public aflat sub controlul Băncii Italiei [a se vedea considerentul (128) al deciziei atacate]. De asemenea, Banca Italiei ar dispune de vaste puteri faţă de FITD, în privința căruia, printre altele, a aprobat statutul și a autorizat intervenția în favoarea Tercas înainte de intrarea sa în vigoare [a se vedea considerentele (124), (127) și (129) ale deciziei atacate).
144    În această privință, pentru aceleași motive precum cele expuse în ceea ce privește imputabilitatea intervenției statului, se confirmă că elementele vizate anterior trebuie să fie evaluate în contextul lor, din care reiese că nu sunt suficiente pentru a concluziona că, din cauza controlului exercitat de autoritățile publice, resursele utilizate de FITD pentru finanțarea intervenției sunt „resurse de stat” în sensul articolului
107 alineatul
(1) TFUE.
145    Astfel, decizia comisarului extraordinar al Tercas de a solicita FITD o intervenție, în numele întreprinderii pentru care exercita funcții de conducere în temeiul plasării sale sub administrare extraordinară, se explică prin faptul că, printre diferitele opțiuni disponibile, cea propusă de BPB îi părea a fi cea mai interesantă. Întrucât propunerea BPB era condiționată de o intervenție a FITD în favoarea Tercas (a se vedea punctul 16 de mai sus), nu se poate considera așadar că o astfel de cerere provine dintr‑o inițiativă a autorităților publice, care ar fi urmărit astfel să orienteze utilizarea resurselor FITD. Astfel, FITD a fost sesizat cu o cerere de intervenție în temeiul articolului
29 alineatul
(1) din statutul său mai degrabă în considerarea unei inițiative private transmise comisarului extraordinar, care a apreciat, astfel cum ar fi procedat un administrator obişnuit aflat în aceeași situație, că acest demers era în interesul întreprinderii pe care o administra.
146    Pe de altă parte, după cum arată Banca Italiei în fața Tribunalului, diferitele posibilități de intervenție de care dispune aceasta în ceea ce privește FITD sunt menite doar să pună în aplicare competențele sale de supraveghere în ceea ce priveşte obiectivele de protejare a deponenților, de stabilitate a sistemului bancar și de administrare corectă și prudentă a băncilor.
147    În prezentele cauze, nu reiese din dosar că autorizarea intervenției FITD în favoarea Tercas a condus la altceva decât la un control formal al caracterului regulamentar din partea Băncii Italiei. În speță, această autorizare, precum și diferitele acte care au precedat‑o, printre care omologarea FITD ca unul dintre sistemele de garantare a depozitelor recunoscute în Italia, nu pot fi asimilate, atât în mod individual, cât și luate împreună, unor măsuri care să permită să se stabilească faptul că statul era în măsură să orienteze utilizarea resurselor FITD pentru finanțarea intervenției prin exercitarea unei influențe dominante asupra consorțiului menționat.
148    Astfel, intervenția FITD în favoarea Tercas își are originea într‑o propunere făcută inițial de BPB și reluată ulterior, în interesul său, de Tercas. De asemenea, această intervenție, care îndeplinește obiectivul consorțiului, corespunde deopotrivă interesului membrilor săi.
149    Într‑un asemenea context, diferitele mecanisme prevăzute de reglementarea italiană pentru a evita ca o intervenție de acest tip să nu perturbe sectorul bancar sau să pună în pericol îndeplinirea mandatului public conferit FITD nu au făcut aici decât ca, în general, să valideze posibilitatea recunoscută FITD de statutul său de a interveni în favoarea unuia dintre membrii săi, alocând propriile resurse și, mai concret, să autorizeze intervenția FITD în favoarea Tercas conform interesului BPB, al Tercas și al tuturor celorlalți membrii ai consorțiului. În niciun moment Comisia nu a fost în măsură să stabilească faptul că Banca Italiei, prin controlul formal al caracterului regulamentar pe care l‑a exercitat, a încercat să orienteze resursele private puse la dispoziția FITD.
150    În al treilea rând, Comisia a considerat că contribuțiile utilizate de FITD pentru a finanța intervenția aveau un caracter obligatoriu, prin urmare, pe de o parte, că băncile care sunt membrii ai acestuia nu au de fapt altă alegere decât de a adera la FITD și, pe de altă parte, că aceste bănci nu pot opune vetoul lor deciziilor FITD sau să se disocieze de intervenția pe care acesta a decis‑o [a se vedea considerentele (133)-(135) ale deciziei atacate].
151    În vederea examinării argumentației prezentate, trebuie amintit, mai întâi, că nu se contestă că fondurile utilizate pentru intervenția FITD în favoarea Tercas sunt resurse private care au fost furnizate de băncile membre ale consorțiului.
152    Astfel, în general, statutul FITD prevede că acesta se bazează pe resurse „furnizate de membrii consorțiului” (a se vedea articolul 1 alineatul 1 din statutul FITD). Cuantumul contribuțiilor băncilor membre ale consorțiului este stabilit pe baza volumului fondurilor lor rambursabile („baza contributivă”) și este legat de nivelul de risc al întreprinderii, măsurat prin intermediul „indicatorilor modalităților de guvernare” (a se vedea articolul 25 și anexa la statut).
153    În plus, la momentul faptelor, articolul
21 din statutul FITD preciza că, având în vedere deciziile organelor statutare competente, resursele utilizate pentru intervenții de tipul celei acordate Tercas erau solicitate de FITD și furnizate în special de membrii consorțiului. Astfel, în timp ce resursele necesare pentru funcționarea consorțiului contribuiau la formarea bugetului său, contribuțiile destinate intervențiilor erau considerate drept „avansuri” plătite de membrii către FITD, care le gestiona în numele lor în calitate de mandatar.
154    Obligația membrilor FITD de a contribui la intervenția decisă de acesta nu își află așadar sursa într‑o dispoziție reglementară, precum atunci când este împuternicit în mod special de stat să gestioneze contribuțiile din partea membrilor în temeiul garanției legale a depozitelor deponenților, ci într‑o dispoziție statutară, de natură privată care păstrează autonomia de decizie a membrilor FITD.
155    Trebuie să se arate de asemenea că, înainte de a decide intervenția și de a colecta, prin urmare, resursele private din partea membrilor săi, FITD s‑a asigurat, în conformitate cu ceea ce este prevăzut la articolul
29 din statutul său și astfel cum reiese din raportul prezentat la 26 mai 2014 de o societate de audit și de consultanță, că respectivul cost al acestei intervenții era mai mic decât costul pe care l‑ar reprezenta pentru membrii săi lichidarea Tercas și, prin urmare, punerea în aplicare a garanției legale a depozitelor deponenților.
156    Intervenția FITD în favoarea Tercas era, așadar, nu numai în interesul BPB și al Tercas, ci și în interesul tuturor membrilor săi, din moment ce aceștia riscau să trebuiască să cheltuiască sume mai mari decât cele necesare pentru a permite BPB să preia banca Tercas .
157    În acest context, este necesar să se observe că, astfel cum susține FITD, intervenția a fost adoptată de comitetul executiv și de consiliul de administraţie ale FITD cu votul unanim al reprezentanților membrilor săi care le compun. Niciunul dintre acești reprezentanți nu s‑a opus așadar unei astfel de măsuri.
158    De asemenea, este normal ca odată adoptată de organele sale de conducere, în conformitate cu dispozițiile statutare, decizia în cauză se impune tuturor membrilor consorțiului. În plus, niciun element din dosar nu permite să se susțină argumentul potrivit căruia anumiți membri ai consorțiului ar fi dezaprobat mecanismul statutar al intervențiilor sau intervenția FITD în favoarea Tercas.
159    Prin urmare, caracterul obligatoriu al contribuțiilor membrilor FITD la intervenție își are originea într‑o decizie acceptată de două ori de acești membri, nu doar în temeiul deciziilor de a adera la FITD, care prevede o astfel de posibilitate, ci și în temeiul deciziilor lor de a accepta ca o asemenea intervenție să fie adoptată de organele de conducere ale consorțiului. Intervenția se dovedeşte, de asemenea, conformă cu obiectivele FITD, precum și cu interesele membrilor săi.
160    În consecință, argumentul Comisiei potrivit căruia ar fi, de facto, dificil unor instituții bancare să se disocieze de FITD, ale cărui membre sunt în mod tradițional și care constituie până în prezent singurul fond de garantare a depozitelor care reunește băncile care nu sunt mutuale, pentru crearea unui alt fond de garantare care ar putea fi recunoscut atunci de Banca Italiei și al cărui statut i‑ar permite să nu intervină decât în temeiul garanției legale depozitelor deponenților sau, dacă este cazul, să refuze să contribuie la o intervenție în favoarea unui membru, chiar dacă aceasta a fost adoptată de organele de conducere, rămâne în mod esențial teoretică și fără incidență asupra intervenției în cauză.
161    Din cele de mai sus rezultă că Comisia nu a stabilit corespunzător cerințelor legale, în decizia atacată, că resursele în cauză erau controlate de autoritățile publice italiene și că erau, așadar, la dispoziția acestora. Prin urmare, Comisia nu era în măsură să concluzioneze că, deși intervenția FITD în favoarea Tercas a fost efectuată în conformitate cu statutul consorțiului menționat și în interesul membrilor săi, utilizând fonduri exclusiv private, autoritățile publice ar fi, de fapt, cele care, prin exercitarea unei influențe dominante asupra FITD, ar fi decis să orienteze utilizarea resurselor respective pentru a finanța o astfel de intervenție.
Concluzie
162    Întrucât prima condiție privind calificarea drept ajutor în sensul articolului 107 alineatul
(1) TFUE nu este îndeplinită în speță, trebuie să se admită motivele întemeiate pe faptul că Comisia a considerat în mod eronat că măsurile în litigiu presupuneau utilizarea unor resurse de stat și că acestea erau imputabile statului și, prin urmare, fără a fi necesar să se examineze celelalte argumente prezentate de reclamanți, să se anuleze decizia atacată.
Cu privire la cheltuielile de judecată
163    Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a căzut în pretenții, se impune obligarea ei la suportarea propriilor cheltuieli de judecată, precum și a celor efectuate de reclamanți și de intervenientă, în conformitate cu concluziile acestora.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a treia extinsă)
declară și hotărăște:
1)      Anulează Decizia (UE) 2016/1208 a Comisiei din 23 decembrie 2015 privind ajutorul de stat SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN) acordat de Italia în favoarea băncii Tercas.
2)      Obligă Comisia Europeană la plata cheltuielilor de judecată.
Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Forrester
Półtorak
Perillo
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 19 martie 2019.
Semnături
Cuprins
Istoricul cauzei
Entități implicate
Entități comerciale vizate de intervenție
FITD
Banca Italiei
Context și intervenția FITD în favoarea Tercas
Prima încercare de intervenție
Decizia de intervenție și autorizarea de către Banca Italiei
Situația Tercas după intervenția FITD
Procedura administrativă și decizia atacată
Procedura și concluziile părților
În drept
Cu privire la admisibilitatea acțiunii depuse de FITD
Cu privire la fond
Observații introductive cu privire la noțiunea „ajutor acordat de un stat”
Elemente reținute în decizia atacată pentru a stabili originea statală a măsurilor
Cu privire la imputabilitatea măsurilor în litigiu în sarcina statului italian
–
Cu privire la întinderea mandatului public conferit FITD
–
Cu privire la autonomia FITD în momentul adoptării intervenției
Cu privire la finanțarea intervenției prin intermediul resurselor de stat
Concluzie
Cu privire la cheltuielile de judecată
*      Limba de procedură: italiana.