62023TJ0535_RES
Kohtuasi T‑535/23
CEE Bankwatch Network z.s. ja Ökobüro – Allianz der Umweltbewegung
versus
Euroopa Liidu Nõukogu
Üldkohtu (üheksas koda laiendatud koosseisus) 12. novembri 2025. aasta kohtuotsus
Keskkond – Määrus (EL) 2022/2577, millega kehtestatakse raamistik taastuvenergia kasutuselevõtu kiirendamiseks – Vaie – Määruse (EÜ) nr 1367/2006 artikli 10 lõige 1 – Vaide rahuldamata jätmine – ELTL artikli 122 lõike 1 alusel vastu võetud akt – Akt, mille peale ei saa esitada vaiet – Määruse nr 1367/2006 artikli 2 lõike 1 punkt g – Mõiste „haldusakt“ – Århusi konventsiooni artikli 9 lõige 3 – Århusi konventsiooni artikli 2 lõige 2 – Õigusakt, mis on vastu võetud seadusandjana tegutsedes
Keskkond – Århusi konventsioon – Kohaldamine liidu institutsioonide suhtes – Valitsusväliste organisatsioonide võimalus esitada keskkonnaasjades haldusakti peale vaie – Vaide ese – Haldusakt – Mõiste – Õigusakt, mis on vastu võetud seadusandjana tegutsedes – Mõiste „tegutsevad seadusandjana“ – Funktsionaalne tõlgendus – Kriteeriumid
(ELL artikli 16 lõige 1; ELTL artikli 122 lõige 1 ja artikkel 289; Århusi konventsioon, artikli 2 lõige 2; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1367/2006, artikli 2 lõike 1 punktid c, f ja g ning artikkel 10, ja määrus 2021/1767; nõukogu määrus nr 2022/2577)
(vt punktid 23–37 ja 43–91)
Euroopa Liidu õigus – Tõlgendamine – Meetodid – Tõlgendamine liidu sõlmitud rahvusvahelisi lepinguid silmas pidades – Määruse nr 1367/2006 tõlgendamine keskkonnainfo kättesaadavuse, keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsiooni (Århusi konventsioon) silmas pidades
(ELL artikli 3 lõige 5; Århusi konventsioon, artikli 2 lõige 2 ning artikli 9 lõiked 3 ja 4; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1367/2006, artikli 2 lõike 1 punkt g)
(vt punktid 38–42)
Kokkuvõte
Üldkohus jättis muutmata Euroopa Liidu Nõukogu otsused, millega jäeti rahuldamata vaided, mille oli mitu keskkonnakaitset edendavat mittetulundusühingut esitanud määruse 2022/2577 (
1
) peale. Selle kohta täpsustas Üldkohus esimest korda mõistet „haldusakt“ Århusi määruse (
2
) tähenduses pärast selle muutmist määrusega 2021/1767 (
3
), millega laiendati nende aktide esemelist kohaldamisala, mille suhtes kohaldatakse vaidemenetlust.
Venemaa sõja tõttu Ukraina vastu katkesid 2022. aastal Venemaalt pärit gaasivood ootamatult ja märkimisväärselt. Selles kontekstis võttis nõukogu 2022. aasta detsembris vastu määruse 2022/2577, millega kehtestati muu hulgas erand teatavatest liidu keskkonnaõigusaktides sätestatud hindamiskohustustest, et lühikeses perspektiivis kiirendada taastuvenergia kasutuselevõttu.
Hagejad esitasid 2023. aasta veebruaris nõukogule Århusi määruse alusel määruse 2022/2577 peale kaks vaiet. Nõukogu jättis 13. juuni 2023. aasta otsustega need vaided vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata ja teise võimalusena põhjendamatuse tõttu rahuldamata (edaspidi „vaidlustatud otsused“). Üldkohtule esitatud hagides paluvad hagejad need otsused tühistada.
Üldkohtu hinnang
Üldkohus analüüsis, kas nõukogu jättis ebaõigesti määruse 2022/2577 peale esitatud vaided vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata põhjusel, et neid vaideid ei esitatud akti peale, mille peale saab esitada vaide, see tähendab „haldusakti“ peale Århusi määruse artikli 2 lõike 1 punkti g tähenduses.
Üldkohus tuletas selle kohta meelde, et liidu õigusnormi tõlgendamisel ei tule arvesse võtta mitte ainult normi sõnastust, vaid ka selle konteksti ning vastava õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa õigusnorm on.
Mis puudutab grammatilist tõlgendust, siis on Århusi määruses haldusakt määratletud kui „liidu institutsiooni või organi vastu võetud muu kui seadusandlik akt, millel on õiguslik ja väline mõju ning mis sisaldab sätteid, mis võivad olla vastuolus keskkonnaõigusega […]“. Nii määratles liidu seadusandja selle mõiste vastandina mõistele „seadusandlik akt“, viitamata siiski nende aktide kategooriale, mis on vastu võetud seadusandliku tavamenetluse või erimenetluse teel ELTL artikli 289 tähenduses.
Mis puudutab kontekstipõhist tõlgendust, siis ei kohaldata Århusi määrust liidu institutsioonide ja organite suhtes, kui nad tegutsevad õigusemõistjana või seadusandjana. Sellisel teel vastu võetud aktid ei saa seega olla haldusaktid Århusi määruse tähenduses.
Lisaks, kuigi liidu seadusandja soovis määruse 2021/1767 vastuvõtmisel laiendada vaidemenetluse kohaldamisala, et viia liidu õigus kooskõlla Århusi konventsiooni sätetega, ei soovinud ta muuta seadusandlike aktide väljajätmist selle menetluse kohaldamisalast.
Tõik, et Århusi määruse artikli 2 lõike 1 punkti f mitmes keeleversioonis on mõiste „keskkonnaõigus“ määratluses viidatud „õigusaktidele“ või „mis tahes seadusandlikule sättele“, ei tähenda pealegi, et see mõiste peaks sama määruse kohaldamisel olema piiratud seadusandlike aktidega ELTL artikli 289 lõike 3 tähenduses.
Neil asjaoludel – kuigi on tõsi, et seadusandlik akt ELTL artikli 289 tähenduses ei kujuta endast haldusakti Århusi määruse tähenduses ja selle kohaldamisel – ei nähtu kontekstipõhisest tõlgendusest, et Århusi määruses kasutatud mõiste „tegutsevad seadusandjana“ kattuks täielikult selles sättes määratletud seadusandlike aktide kategooriaga.
Mis puudutab teleoloogilist tõlgendust, siis on Århusi määruse eesmärk rakendada Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 3 nõudeid. Selle sätte järgi tagab iga konventsiooniosaline üldsuse esindajale, kes vastab riigisiseste õigusaktide nõuetele – juhul kui need nõuded on sätestatud –, juurdepääsu haldus‑ või kohtumenetlusele, et vaidlustada eraõigusliku isiku või avaliku võimu organi tegevus või tegevusetus, mis on vastuolus riigisiseste keskkonnaõigusnormidega.
Århusi konventsioonist nähtub, et selle artikli 9 lõiget 3 ei kohaldata õigusemõistjana või seadusandjana tegutsevate organite või institutsioonide tegevuse suhtes, ilma et mõistet „tegutsevad seadusandjana“ oleks täpsemalt määratletud. Nii peab mõiste „seadusandlus“ tõlgendamine rahvusvahelise avaliku õiguse meetme tähenduses jääma konventsiooniosaliste riikide õigusest sõltumatuks.
Seega tuleb valida funktsionaalne lähenemine mõistele „tegutsevad seadusandjana“, mis ei puuduta mitte ainult asjaomase organi laadi, vaid ülesandeid, mida kõnealune institutsioon või organ tegelikult täidab. Niisiis, kuigi organisatsiooniline kriteerium kujutab endast kaudset tõendit seadusandliku akti iseloomustamiseks Århusi määruse tähenduses, tuleb arvesse võtta ka selle institutsiooni või organi vastu võetud akti sisu.
Eeltoodust tuleneb, et mõistet „tegutsevad seadusandjana“ ei saa Århusi määruse tähenduses tõlgendada nii, et see hõlmab üksnes akte, mis on vastu võetud seadusandliku tavamenetluse või erimenetluse teel ELTL artikli 289 järgi. Järelikult tähistab selle määruse artikli 2 lõike 1 punktis g ette nähtud mõiste „haldusakt“ mis tahes akti, mida ei ole liidu institutsioon vastu võtnud seadusandjana, ning mitte ainult seadusandlikke akte, mis on vastu võetud seadusandliku tavamenetluse või erimenetluse teel ELTL artikli 289 järgi.
Neid kaalutlusi arvestades kontrollis Üldkohus, kas määrus 2022/2577 on „haldusakt“ Århusi määruse tähenduses.
Mis puudutab organisatsioonilist kriteeriumi, siis tõdes Üldkohus, et selle määruse võttis vastu nõukogu – institutsioon, kellele koos parlamendiga on aluslepingutega antud seadusandja ülesanded.
Määruse 2022/2577 sisu kohta märkis Üldkohus esiteks, et see määrus võeti vastu ELTL artikli 122 lõike 1 alusel, mis annab nõukogule õiguse võtta asjakohaseid majanduspoliitilisi meetmeid, mille eesmärk on ületada tõsised raskused energiatoodetega varustamisel. Nimetatud säte annab nõukogule ulatusliku kaalutlusõiguse, mis iseloomustab seadusandjana tegutsemist, kui ta võtab meetmeid, mille eesmärk on tulla toime tõsiste majanduslike raskustega, mis nõuavad liidu seadusandja vastutusalasse kuuluvate poliitiliste valikute tegemist. Pealegi on nõukogul sellest sättest tulenev pädevus – mis on jäetud liidu seadusandjale – anda komisjonile rakendamisvolitused.
Üldkohus lisas, et ELTL artikli 122 lõike 1 alusel vastu võetud õigusaktide ulatus erineb ELTL artiklite 290 ja 291 alusel vastu võetud delegeeritud õigusaktide ja rakendusaktide ulatusest. Nimelt ei sõltu nõukogule sel alusel antud pädevus seadusandliku alusaktiga antud eelnevast volitusest. Lisaks ei ole ELTL artikli 122 lõike 1 alusel vastu võetud aktid lahutamatult seotud ELTL artikli 289 lõigete 1 ja 2 alusel vastu võetud aktidega, erinevalt delegeeritud õigusaktidest ja rakendusaktidest, mille õiguspärasus sõltub sellest, mida seadusandja on ette näinud.
Teiseks arvestas Üldkohus määruse 2022/577 sisu, mis võeti vastu maagaasitarnete vähendamise tõttu Venemaalt liikmesriikidesse. Seda silmas pidades sisaldab määrus 2022/2577 lihtsustamismeetmeid taastuvenergia tootmise edendamiseks, milleks on määruses kehtestatud erandid teatavatest liidu keskkonnaõigusaktides sätestatud hindamiskohustustest.
Nii kujutavad teatavad selles määruses ette nähtud meetmed endast ajutisi ja konkreetsetes küsimustes tehtud erandeid teisese õiguse sätetest, mis sisalduvad mitmes direktiivis, milles on ette nähtud, et enne mis tahes loa andmist keskkonda kahjustada võivatele projektidele tuleb kaaluda õiguslikke huve. Määruses 2022/2577 on ette nähtud, et selle kaalumise käigus tuleb pidada taastuvenergia tootmist esmatähtsaks. Nimetatud määrus on järelikult eriline akt, kuna sellega tunnustatakse taastuvenergia tootmist niisugusel moel esimest korda, ja see loob eelduse, et taastuvenergia tootmisega seotud tegevuse puhul on tegemist ülekaaluka avaliku huviga.
Üldkohus tegi järelduse, et on mitu asjaolu, mis võimaldavad tõendada, et pädevus, mida nõukogu teostas määruse 2022/2577 vastuvõtmisel ELTL artikli 122 lõike 1 alusel, kuulub seadusandliku tegevuse hulka. See määrus ei ole niisiis haldusakt Århusi määruse tähenduses, mistõttu jättis nõukogu hagejate vaided vastuvõetamatuse tõttu õigesti läbi vaatamata.
(
1
)	Nõukogu 22. detsembri 2022. aasta määrus (EL) 2022/2577, millega kehtestatakse raamistik taastuvenergia kasutuselevõtu kiirendamiseks (ELT 2022, L 335, lk 36).
(
2
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 6. septembri 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1367/2006 keskkonnainfo kättesaadavuse, keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise Århusi konventsiooni sätete kohaldamise kohta ühenduse institutsioonide ja organite suhtes (ELT 2006, L 264, lk 13), mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 6. oktoobri 2021. aasta määrusega (EL) 2021/1767 (ELT 2021, L 356, lk 1) (edaspidi „Århusi konventsioon“).
(
3
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 6. oktoobri 2021. aasta määrus (EL) 2021/1767, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 1367/2006 keskkonnainfo kättesaadavuse, keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise Århusi konventsiooni sätete kohaldamise kohta ühenduse institutsioonide ja organite suhtes (ELT 2021, L 356, lk 1).