61990CC0054_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. Mediante el recurso interpuesto ante el Tribunal de Justicia, Weddel & Co. BV solicita la anulación de una decisión de la Comisión que le fue comunicada por carta de fecha 12 de enero de 1990 y que se refiere a la negativa a autorizar a un funcionario de la Comisión para que testifique en un procedimiento judicial nacional.
Antecedentes de hecho del litigio
2. En el asunto C-354/87, Weddel/Comisión, en el cual dictó sentencia el 6 de noviembre de 1990, el Tribunal de Justicia ya tuvo parcialmente conocimiento de los hechos controvertidos. El artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 2539/87 de la Comisión, de 24 de agosto de 1987, relativo a la cantidad de carnes de vacuno de alta calidad que pueden importarse de los Estados Unidos de América y de Canadá en el marco del régimen previsto en el Reglamento (CEE) nº 3928/86, establecía:
"Podrán presentarse solicitudes de certificados con arreglo a lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento (CEE) nº 2377/80 durante los diez primeros días del mes de septiembre de 1987 por una cantidad global de 4.617 toneladas de carnes de vacuno originarias y procedentes de los Estados Unidos de América y de Canadá." (1)
En el marco de este procedimiento de adjudicación, la sociedad mercantil Weddel & Co. BV, que se dedica a la importación y exportación de carne y otros productos alimenticios (en lo sucesivo, "Weddel"), presentó, los días 9 y 10 de septiembre de 1987, solicitudes de certificados de importación por un total de 320.000 toneladas de carne de vacuno ante el Produktschap voor Vee en Vlees (en lo sucesivo, "Produktschap"), organismo neerlandés que gestiona la expedición de los certificados de exportación.
El 15 de septiembre de 1987, tras haber sido informada por el Produktschap del total que representaban las solicitudes presentadas en los Países Bajos, la Comisión comunicó a dicho organismo que la solicitud de certificado sólo podía referirse a una cantidad global que no sobrepasara la cantidad global disponible (es decir, 4.617 toneladas). A continuación, mediante el Reglamento (CEE) nº 2806/87, de 18 de septiembre de 1987, relativo a la expedición de certificados de importación para las carnes de vacuno de alta calidad, frescas, refrigeradas o congeladas, la Comisión estableció una regla, denominada de límite máximo, para las solicitudes de certificados, reduciendo así de manera proporcional las cantidades solicitadas. (2) A causa de dicha regla de límite máximo, la demandante únicamente obtuvo un certificado por 0,2425 % de 4.617 toneladas y, de este modo, sólo se le autorizó a importar 11,196 toneladas de carne de vacuno.
La demandante interpuso recurso de anulación, contra dicho Reglamento de 18 de septiembre de 1987 y contra la regla de límite máximo que éste establece, en el asunto C-354/87, antes citado. Este recurso fue desestimado mediante sentencia de 6 de noviembre de 1990. (3)
3. En noviembre de 1989, Weddel concibió el proyecto de interponer, paralelamente al recurso de anulación presentado ante el Tribunal de Justicia, un recurso de indemnización ante el Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage (4) contra el Produktschap por el perjuicio sufrido.
Weddel afirma que, en el marco del procedimiento de adjudicación antes citado, el Produktschap le suministró (espontáneamente) determinada información, confiando en la cual presentó las solicitudes de certificados de importación que excedían del contingente disponible. De este modo, el Produktschap es responsable del perjuicio que Weddel afirma haber sufrido en razón de la denegación parcial de sus solicitudes de certificados de importación. El Produktschap no niega haber informado a Weddel de que las solicitudes de certificados de importación podían exceder del contingente disponible, pero alega que para ello se basó en las repetidas afirmaciones realizadas expresamente por la Comisión a través de uno de sus funcionarios, en respuesta a sus preguntas sobre la existencia de cantidades máximas para las solicitudes de certificados de importación.
Con el fin de valorar con exactitud las posibilidades de un recurso de indemnización contra el Produktschap, Weddel solicitó ante el Arrondissementsrechtbank el interrogatorio provisional de los testigos: cinco personas, entre las cuales se hallaba el funcionario de la Comisión que informó al Produktschap. (5) El 11 de diciembre de 1989, el Arrondissementsrechtbank estimó dicha solicitud (6) y, el 16 de enero de 1990, el Juez comisario competente oyó ya a cuatro de los cinco testigos. Todos los testigos confirmaron que, en respuesta a determinadas preguntas del Produktschap, el funcionario de la Comisión antes citado, declaró expresamente, en varias ocasiones y sin reservas, antes de la expiración del plazo de adjudicación, que "las cantidades solicitadas podían sobrepasar las cantidades disponibles". (7)
4. El funcionario afectado fue citado a declarar el 23 de enero de 1990, en calidad de testigo, ante el Juez comisario en relación con la información suministrada al Produktschap. No obstante, el artículo 19 del Estatuto de los Funcionarios de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo, "Estatuto") establece:
"El funcionario no podrá revelar, en un procedimiento judicial, por ningún concepto, asuntos de los que haya tenido conocimiento por razón de sus funciones, sin autorización de la Autoridad Facultada para Proceder a los Nombramientos. Esta autorización únicamente podrá denegarse si los intereses de las Comunidades lo exigieren y si la denegación no implicare consecuencias penales para el funcionario interesado ((...))"
Mediante cartas de 15 y 29 de noviembre de 1989, Weddel solicitó a la Comisión que autorizara al funcionario afectado a comparecer como testigo en el interrogatorio provisional antes citado. (8) La Comisión se negó a conceder dicha autorización a su funcionario el 11 de enero de 1990 (9) y Weddel fue informada de ello mediante carta de 12 de enero de 1990. (10)
En el presente asunto, Weddel solicita al Tribunal de Justicia que anule esta decisión denegatoria de la Comisión. A continuación, examinaré, en primer lugar, en estas conclusiones la admisibilidad del recurso de anulación (puntos 5 a 7, infra); posteriormente, la aplicabilidad del artículo 19, antes citado, del Estatuto (puntos 8 y 9, infra) y, finalmente, la justificación de la negativa a conceder autorización para prestar testimonio (puntos 10 a 14, infra). Recordemos que, mediante auto de 15 de mayo de 1991, el Tribunal de Justicia ya desestimó la petición de la Comisión consistente en que se retiraran de los autos determinados documentos o partes de documentos.
Admisibilidad del recurso de anulación
5. La Comisión considera que no procede admitir el recurso de anulación de Weddel debido, tanto a que no se indica en el mismo el objeto del litigio de manera suficientemente precisa (punto 6, infra), como a que la demandante no es la destinataria de la decisión recurrida y que dicha decisión tampoco le afecta directa e individualmente (punto 7, infra).
6. La letra c) del apartado 1 del artículo 38 del Reglamento de Procedimiento establece que la demanda presentada ante el Tribunal de Justicia habrá de indicar, en concreto, el objeto del litigio. Como ya he indicado anteriormente, Weddel solicita la anulación de "la decisión de la Comisión, que le fue comunicada mediante carta de 12 de enero de 1990". No obstante, la Comisión sostiene que, del recurso interpuesto por Weddel no se desprende, o no con suficiente claridad, cuál es la decisión recurrida: la carta de 12 de enero del Director General de Agricultura a la demandante, o la nota interna (que figura como anexo a la citada carta) de 11 de enero de 1990, dirigida por el Director General de Personal y Administración al funcionario afectado.
No comparto la opinión de la Comisión. La letra c) del apartado 1 del artículo 38 del Reglamento de Procedimiento tiene por finalidad que se indique de manera suficientemente clara y precisa a la parte contraria y al Tribunal de Justicia el acto contra el cual se interpone el recurso. Ahora bien, del escrito de interposición se desprende con toda claridad que el recurso de anulación se dirige contra la negativa de la Comisión a autorizar a su funcionario a que declare como testigo en el interrogatorio provisional al que ya se ha hecho alusión. La distinción que efectúa la Comisión entre la carta de 12 de enero de 1990 y la nota de 11 de enero de 1990 es artificial y no es pertinente en el presente caso. La demandante fue informada de la decisión denegatoria de la Comisión, contenida en la nota interna de 11 de enero de 1990, mediante la carta de 12 de enero de 1990 que alude expresamente a la citada nota. Además, del escrito de contestación se desprende que, también para la Comisión, el objeto del presente recurso de anulación estaba perfectamente claro.
7. En virtud del párrafo segundo del artículo 173 del Tratado CEE, una persona física o jurídica sólo puede interponer recurso de anulación contra las decisiones de las que sea destinataria o que le afecten directa e individualmente. Como ya he indicado anteriormente, la Comisión sostiene que, en el presente caso, no se cumplen ninguno de ambos requisitos para su aplicación.
Tal y como la demandante correctamente alega, el texto del artículo 19 del Estatuto no excluye en modo alguno que un tercer interesado solicite que un funcionario sea autorizado a comparecer como testigo.
El intercambio de correspondencia entre la demandante y la Comisión, a que se ha hecho alusión en el punto 4, supra, demuestra claramente que, en el presente caso, la demandante dirigió dicha solicitud a la Comisión (11) y que la decisión denegatoria de ésta, contenida en la carta a Weddel y en la nota interna adjunta a dicha carta, constituye una respuesta directa a esta solicitud. Por consiguiente, en contra de la opinión de la Comisión, esta decisión está dirigida a la demandante y ésta puede interponer un recurso de anulación contra ella.
Aun cuando la decisión denegatoria no hubiera sido dirigida a la demandante, no por ello sería menos cierto que le afecta directa e individualmente. En efecto, el 11 de diciembre de 1989, el Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage estimó la petición formulada por Weddel en el sentido de que se procediera a un interrogatorio provisional de testigos, entre ellos el funcionario afectado, con el fin de que la demandante pudiera determinar si el recurso de indemnización tenía fundamento suficiente. La negativa de la Comisión a autorizar a su funcionario a que testificara afecta, por tanto, directa e individualmente a los intereses de la demandante, porque tal negativa puede dificultar la valoración de la existencia de fundamentos suficientes para un recurso de indemnización.
La aplicabilidad del artículo 19 del Estatuto
8. El artículo 19 del Estatuto, antes citado, se refiere únicamente a "asuntos de los que ((el funcionario)) haya tenido conocimiento por razón de sus funciones". Por consiguiente, según el escrito de interposición del recurso, el artículo 19 del Estatuto no es aplicable en el presente caso, puesto que no se trata de oír al funcionario acerca de los asuntos de los que ha tenido conocimiento por razón de sus funciones, sino sobre la información que él mismo facilitó al Produktschap. Por el contrario, según la Comisión, el artículo 19 del Estatuto se aplica, dado que ha de interpretarse en el sentido de que hace referencia a todo lo que un funcionario ha hecho o no en el ejercicio de sus funciones, incluidas las declaraciones orales o escritas realizadas dentro o fuera de la Institución.
En su réplica, Weddel cuestiona la fundamentación de la interpretación maximalista del artículo 19 del Estatuto defendida por la Comisión. La demandante declara que el artículo ha de interpretarse a la luz del deber de discreción del funcionario, enunciado en los artículos 214 del Tratado CEE y 17 del Estatuto. De este modo, en su opinión, el artículo 19 del Estatuto se refiere únicamente a los hechos e informaciones de los que tenga conocimiento el funcionario en el ejercicio, o con motivo del ejercicio de sus funciones, siempre que dicha información no haya sido hecha pública y posea, por su propia naturaleza, carácter confidencial. Puesto que la información comunicada por el funcionario al Produktschap no era confidencial, el artículo 19 del Estatuto no se aplica -al menos éste es el razonamiento de la demandante- pudiendo revelarse dicha información en un procedimiento judicial sin autorización.
9. Considero que el ámbito de aplicación del artículo 19, tal y como su primera frase lo delimita, no puede ser objeto de la interpretación estricta propuesta por la demandante. Dicho ámbito de aplicación engloba los "asuntos de los que ((un funcionario)) haya tenido conocimiento por razón de sus funciones" sin distinguir entre las informaciones sujetas o no al deber de discreción, puesto que, en mi opinión, el término "asunto" se refiere efectivamente a todo lo que el funcionario haya hecho o no haya hecho, haya escrito o dicho, en el ejercicio de sus funciones. (12) Es cierto, por el contrario, que, en caso de informaciones no sujetas al deber de discreción, "la Autoridad Facultada para Proceder a los Nombramientos" no puede negarse a autorizar que sean reveladas en un procedimiento judicial. En efecto, no se entiende cómo la alusión en un procedimiento judicial a una información de esta naturaleza (que, en principio, un funcionario puede comunicar), podría afectar a los intereses de la Comunidad hasta el punto de justificar una negativa a autorizar que pueda revelarse en juicio. En los siguientes puntos examinaré esta cuestión.
¿Está justificada la negativa a conceder autorización para testificar?
10. Partiendo de que el artículo 19 se aplica y de que el funcionario afectado tiene, por tanto, necesidad de autorización de la Autoridad Facultada para Proceder a los Nombramientos para testificar, queda por preguntarse si la negativa a conceder dicha autorización estaba justificada. El artículo 19 dispone que la autorización únicamente podrá denegarse si los intereses de las Comunidades lo exigieren y si la denegación no implicare consecuencias penales para el funcionario interesado.
11. En la decisión recurrida, la Comisión alega lo siguiente para justificar su negativa:
"((...)) puesto que un asunto que versa sobre los mismos hechos se halla pendiente ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ((Weddel/Comisión)), y la Comisión da respuesta oficial en él a las cuestiones en relación con las cuales se solicita su testimonio, a través del Servicio competente ((Servicio Jurídico, Agente de la Comisión))". (13)
En su recurso, Weddel sostiene que la Comisión no basó su negativa en los "intereses de las Comunidades" como exige el artículo 19 del Estatuto.
En su auto de 13 de julio de 1990, dictado en el asunto C-2/88 Imm., Zwartveld, el Tribunal de Justicia declaró que las Instituciones comunitarias tenían, en principio, una obligación de cooperación leal con las autoridades judiciales nacionales. (14) De ello se puede deducir que los "intereses de las Comunidades" que, en virtud del artículo 19 del Estatuto, pueden justificar la negativa a conceder autorización para testificar, deben ser necesariamente intereses de importancia considerable y poseer un carácter vital para las Comunidades. Por tanto, en mi opinión, Weddel tiene razón al alegar en su recurso que no se puede considerar suficiente la justificación dada a la negativa en la decisión controvertida. En efecto, el fundamento invocado por la Comisión, es decir, el hecho de que daría respuesta oficial ante el Tribunal de Justicia en un asunto conexo, no pone de manifiesto con claridad las razones por las que la negativa obedece a intereses vitales de las Comunidades.
Parece que la propia Comisión es también consciente de ello, puesto que, en su escrito de contestación, omite toda referencia a esta justificación e invoca, por el contrario, otros fundamentos, que examinaré en los puntos 12 y 13 siguientes. La decisión recurrida estaba, por tanto, insuficientemente motivada y por esta razón ha de anularse.
12. En el escrito de contestación, la Comisión sostiene, en primer lugar, que la negativa a conceder la autorización estaba justificada por el hecho de que el testimonio de su funcionario podría comprometer el buen funcionamiento de la política agrícola. La Comisión alega que, si todos los funcionarios que facilitan información a un organismo nacional en el ámbito de la ejecución de la política agrícola común pudieran ser después emplazados ante un órgano jurisdiccional nacional para que respondieran de la misma, se vería obligada a modificar la práctica actual consistente en numerosos contactos informales. Dichos contactos son, sin embargo, útiles para resolver los numerosos problemas prácticos que suscita la ejecución de la política agrícola. Su supresión podría comprometer el buen funcionamiento de la política agrícola común.
Es evidente que el buen funcionamiento de la política agrícola común forma parte de los intereses vitales de la Comunidad. No obstante, considero que, en el presente caso, el testimonio del funcionario afectado no lo pone en peligro. En primer lugar, es incorrecto afirmar que el funcionario está llamado a responder ante un órgano jurisdiccional neerlandés de las informaciones facilitadas al Produktschap. Unicamente se le preguntará qué informaciones dio. Por otra parte, y ante todo, es reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia (a la que, además, también se refiere la Comisión) que las informaciones facilitadas por funcionarios de la Comisión a autoridades nacionales, relativas a la aplicación de la normativa agrícola, no vinculan oficialmente a la Comisión, (15) como tampoco el hecho de que un funcionario comunitario facilite una interpretación incorrecta de una norma comunitaria no constituye, salvo excepción, una falta de servicio por su parte, como el Tribunal de Justicia ha afirmado en su jurisprudencia. (16) Las autoridades nacionales actúan bajo su propia responsabilidad, incluso cuando se basan en declaraciones de funcionarios de la Comisión. Por tanto, no comprendo por qué un testimonio del funcionario afectado sobre las informaciones facilitadas al Produktschap obligaría a la Comisión a modificar su práctica actual de colaboración con las autoridades nacionales.
Efectivamente, un testimonio relativo a informaciones facilitadas a un organismo nacional por un funcionario de la Comisión podría afectar al buen funcionamiento de la política agrícola en el caso de que se tratara de informaciones de carácter confidencial. No obstante, las informaciones controvertidas tratan de la manera en que una autoridad nacional debe aplicar una normativa comunitaria a los particulares a quienes, por tanto, afectan directamente. Tales informaciones están, casi por su propia naturaleza, destinadas a ser facilitadas a los particulares y, por tanto, no se entiende cómo podrían poseer carácter confidencial.
13. En su escrito de contestación, la Comisión también sostiene que la negativa a conceder autorización estaba justificada porque el testimonio de su funcionario no alteraba en nada la situación en la que se hallaba la demandante, que jamás hubo ningún contacto directo entre la demandante y la Comisión, y que ésta no puede permitir que uno de sus funcionarios se vea obligado a facilitar, en el curso de su declaración, una interpretación de la normativa de la Comisión. Los dos primeros argumentos no se refieren ciertamente a los intereses de las Comunidades y, por tanto, no pueden ser invocados para justificar la negativa a conceder la autorización. Además, a fin de cuentas, es a los órganos jurisdiccionales nacionales a quienes corresponde, en un posible procedimiento en cuanto al fondo, decidir si el testimonio del funcionario de la Comisión puede modificar la situación de la demandante. En cuanto al tercer argumento, indicaré que es incorrecto afirmar, como hace la Comisión, que se pedirá al funcionario que interprete el Derecho comunitario aplicable. Tal y como he indicado anteriormente, únicamente se le pedirá que diga lo que comunicó al Produktschap.
14. Finalmente, es necesario recordar que, en virtud del artículo 19 del Estatuto, únicamente puede denegarse la autorización para testificar si dicha denegación no implicare consecuencias penales para el funcionario interesado. Este segundo requisito viene a añadirse al primero, ya examinado (puntos 11 a 13), en el sentido de que, en caso de que el interés comunitario justifique la negativa a conceder la autorización, puede no obstante ocurrir que proceda otorgar la autorización a causa de las posibles consecuencias penales para el funcionario interesado. Dado que, en el presente caso, ya he llegado a la conclusión de que la negativa a conceder la autorización no está justificada por el interés comunitario, no es necesario examinar este segundo requisito.
Conclusión
15. Basándome en las anteriores consideraciones, estimo que la Comisión ha motivado insuficientemente su negativa a conceder autorización para testificar, puesto que, en la decisión recurrida, no invocó ningún fundamento relacionado con los "intereses de las Comunidades", como exige el artículo 19 del Estatuto de los Funcionarios de las Comunidades Europeas. Los fundamentos alegados posteriormente por la Comisión en su escrito de contestación ya no pueden basarse en tal interés comunitario. Por tanto, la decisión está, en cualquier caso, insuficientemente motivada y debe ser anulada por el Tribunal de Justicia. Conforme al apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, ha de condenarse en costas a la Comisión.
(*) Lengua original: neerlandés.
(1) DO L 241, p. 6.
(2) DO L 268, p. 59.
(3) Weddel/Comisión (354/87, Rec. p. 3847), apartados 35 y 36. El Tribunal de Justicia estimó que no se había violado el principio de igualdad de trato ni el principio de seguridad jurídica. En concreto, el Tribunal de Justicia consideró que la regla del límite máximo objeto del litigio no era ilegal, ya que no constituía una nueva norma, sino una simple precisión y una consecuencia necesaria de la normativa comunitaria ya existente.
(4) Véase la solicitud presentada ante el Arrondissementsrechtbank de interrogatorio provisional de los testigos; apartado 1, Anexo 3 b) al presente recurso.
(5) Véase el Anexo 3 a) del recurso en lo que respecta a la finalidad del interrogatorio provisional de los testigos y la manera en que se halla regulado. Véase también el Anexo 3 b), es decir, la solicitud de interrogatorio provisional de testigos presentada ante el Arrondissementsrechtbank.
(6) Véase la resolución del Arrondissementsrechtbank que figura como Anexo 3 c) del recurso.
(7) Recurso, p. 7, y acta del interrogatorio de testigos de fecha 16 de enero de 1990, Anexo 4 del recurso. Véase, sobre todo, el testimonio del Jefe de División "Normativa CEE" del Produktschap, y pp. 10-11, el testimonio del Jefe de la División principal de "Productos cárnicos y avícolas" de la Dirección "Cuestiones de organización del mercado".
(8) La carta de 15 de noviembre de 1989 iba dirigida a un funcionario del Servicio Jurídico de la Comisión ((Anexo 6 b) del recurso)). La carta de 29 de noviembre de 1989 estaba dirigida al Director General de Agricultura de la Comisión ((Anexo 6 d) del recurso)). Las peticiones contenidas en dichas cartas eran prematuras porque, hasta el 11 de diciembre de 1989, el Arrondissementsrechtbank no estimó la solicitud de interrogatorio provisional de los testigos presentada por Weddel. Mediante carta dirigida al Director General de Agricultura el 14 de diciembre de 1989, la Comisión fue informada de la citación del funcionario afectado para que compareciera el 23 de enero de 1990.
(9) Véase la nota interna del Director General de Personal y de Administración de la Comisión al funcionario afectado, de fecha 11 de enero de 1990, Anexo 2 b) del recurso.
(10) Carta del Director General de Agricultura de la Comisión, de fecha 12 de enero de 1990, Anexo 2 a) del recurso.
(11) Véanse las cartas de 15 y 29 de noviembre de 1989, citadas en la nota 8.
(12) Véase el punto 8, supra. Las demás versiones lingueísticas confirman esta interpretación. Por ejemplo, el texto neerlandés está redactado del siguiente modo: "hetgeen hij in verband met zijn ambtsbezigheden heeft bevonden"; el texto inglés utiliza la fórmula siguiente: "((...)) information of which he has knowledge by reason of his duties"; el texto alemán: "((...)) bei seiner amtlichen Taetigkeit bekannt gewordenen Tatsachen", y el texto italiano: "((...)) fatti di cui sia venuto a conoscenza a causa del suo ufficio".
(13) Véase Anexo 2 b) del recurso.
(14) Véase apartado 18 del auto.
(15) Véanse, a este respecto, las sentencias de 16 de noviembre de 1983, Thyssen/Comisión (188/82, Rec. p. 3721); de 10 de junio de 1982, Interagra/Comisión (217/81, Rec. p. 2233), y de 27 de marzo de 1980, Sucrimex/Comisión (133/79, Rec. p. 1299).
(16) Sentencia de 28 de mayo de 1970, Richez-Parise/Comisión (asuntos acumulados 19/69, 20/69, 25/69 y 30/69, Rec. p. 325), apartado 36.