ORDONNANCE DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
17 février 2012 (*)
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Côte d’Ivoire – Retrait de la liste des personnes concernées – Recours en annulation – Non-lieu à statuer – Responsabilité non contractuelle »
Dans l’affaire T‑218/11,
Habib Roland Dagher, demeurant à Abidjan (Côte d’Ivoire), représenté par Mes J.-Y. Dupeux et F. Dressen, avocats,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par M. B. Driessen et Mme E. Dumitriu-Segnana, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenu par
Commission européenne, représentée par MM. A. Bordes et M. Konstantinidis, en qualité d’agents,
partie intervenante,
ayant pour objet, d’une part, une demande d’annulation de la décision 2011/71/PESC du Conseil, du 31 janvier 2011, modifiant la décision 2010/656/PESC renouvelant les mesures restrictives instaurées à l’encontre de la Côte d’Ivoire (JO L 28, p. 60), et du règlement d’exécution (UE) n° 85/2011 du Conseil, du 31 janvier 2011, mettant en œuvre le règlement (CE) n° 560/2005 infligeant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Côte d’Ivoire (JO L 28, p. 32), pour autant qu’ils concernent le requérant, et, d’autre part, une demande de dommages-intérêts,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre),
composé de MM. S. Papasavvas (rapporteur), président, V. Vadapalas et K. O’Higgins, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1        Le requérant, M. Habib Roland Dagher, est un ressortissant de la République de Côte d’Ivoire.
2        La décision 2010/656/PESC du Conseil, du 29 octobre 2010, renouvelant les mesures restrictives instaurées à l’encontre de la Côte d’Ivoire (JO L 285, p. 28), et le règlement (CE) n° 560/2005 du Conseil, du 12 avril 2005, infligeant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Côte d’Ivoire (JO L 95, p. 1), prévoient, notamment, que les personnes et entités incluses dans la liste figurant à l’annexe II de ladite décision et à l’annexe I A dudit règlement sont soumises, dans les conditions prévues par ces actes, à des mesures restrictives.
3        Par sa décision 2011/71/PESC, du 31 janvier 2011, modifiant la décision 2010/656 (JO L 28, p. 60), et son règlement d’exécution (UE) n° 85/2011, du 31 janvier 2011, mettant en œuvre le règlement n° 560/2005 (JO L 28, p. 32) (ci-après, pris ensemble, les « actes attaqués »), le Conseil de l’Union européenne a procédé à l’inscription du nom du requérant sur ladite liste.
4        Par sa décision d’exécution 2011/627/PESC, du 22 septembre 2011, mettant en œuvre la décision 2010/656 (JO L 247, p. 15), et son règlement d’exécution (UE) n° 949/2011, du 22 septembre 2011, mettant en œuvre le règlement n° 560/2005 (JO L 247, p. 1), le Conseil a procédé au retrait du nom du requérant de la liste des personnes et entités figurant à l’annexe II de la décision 2010/656 et à l’annexe I A du règlement n° 560/2005.
Procédure
5        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 21 avril 2011, le requérant a introduit le présent recours.
6        Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le même jour, le requérant a introduit une demande en référé ayant pour objet, premièrement, une demande visant à ce qu’il soit enjoint au Conseil et aux autorités italiennes de lui délivrer un visa, deuxièmement, le sursis à l’exécution des actes attaqués et, troisièmement, une demande de provision en réparation du préjudice prétendument subi.
7        Par ordonnance du 19 mai 2011, le président du Tribunal a rejeté la demande en référé comme irrecevable en tant qu’elle était formée contre la République italienne.
8        Par acte déposé au greffe du Tribunal le 17 juin 2011, la Commission européenne a demandé à intervenir au soutien des conclusions du Conseil.
9        Le 30 août 2011, le requérant a déposé au greffe du Tribunal un mémoire en réplique, lequel contenait une demande visant à faire juger la présente affaire par priorité, conformément à l’article 55, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal.
10      Par ordonnance du 6 septembre 2011, les parties entendues, le président de la cinquième chambre du Tribunal a admis l’intervention de la Commission.
11      Par décision du 12 septembre 2011, le président de la cinquième chambre du Tribunal a rejeté la demande visant à faire juger la présente affaire par priorité.
12      Le 5 octobre 2011, le Tribunal (cinquième chambre) a invité les parties à se prononcer sur les conséquences à tirer, en particulier au regard de l’objet du recours, de l’adoption de la décision d’exécution 2011/627 et du règlement d’exécution n° 949/2011, et notamment à prendre position sur la question de savoir s’il y avait encore lieu de statuer sur le recours.
13      Le Conseil et la Commission ont répondu à cette demande dans le délai imparti.
14      À la suite d’une prorogation dudit délai, les représentants du requérant ont indiqué que, malgré différentes relances, ils étaient sans nouvelles du requérant et qu’ils étaient, de ce fait, contraints de se considérer dessaisis de son dossier.
15      Le 22 novembre 2011, le Tribunal (cinquième chambre) a invité les représentants du requérant à contacter ce dernier, par tous moyens appropriés, afin de l’informer qu’il lui revenait de désigner de nouveaux représentants sous peine pour le Tribunal de devoir constater d’office qu’il n’y a plus lieu de statuer. Ils ont, par ailleurs, été priés de transmettre simultanément au Tribunal la preuve des moyens mis en oeuvre pour contacter le requérant.
16      Les représentants du requérant n’ont pas déféré à cette demande dans le délai imparti.
17      Par télécopie en date du 19 décembre 2011, les représentants du requérant ont indiqué au Tribunal, en se référant à la demande de ce dernier du 22 novembre 2011 (point 15 ci-dessus), que les demandes du requérant étaient « maintenues en l’état ». Cette réponse a été versée au dossier.
Conclusions des parties
18      Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler les actes attaqués pour autant qu’ils le concernent ;
–        condamner le Conseil à l’indemniser du préjudice moral et des autres préjudices qu’il a subis ;
–        condamner le Conseil aux dépens.
19      Le Conseil conclut, dans son mémoire en défense et dans sa duplique, à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner le requérant aux dépens.
20      Dans la réponse à la question posée par le Tribunal visée au point 12 ci-dessus, le Conseil fait valoir qu’il n’y a plus lieu de statuer sur le recours et que le requérant doit être condamné aux dépens.
21      Dans la réponse à ladite question, la Commission indique, quant à elle, qu’il n’y a plus lieu de statuer et qu’elle ne présentera, par conséquent, pas de mémoire en intervention.
En droit
22      En vertu de l’article 111 du règlement de procédure, lorsqu’un recours est manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut, sans poursuivre la procédure, statuer par voie d’ordonnance motivée.
23      Par ailleurs, en vertu de l’article 113 du règlement de procédure, le Tribunal peut à tout moment, d’office, les parties entendues, statuer sur les fins de non-recevoir d’ordre public ou constater que le recours est devenu sans objet et qu’il n’y a plus lieu de statuer.
24      En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier pour statuer sans poursuivre la procédure.
Sur la demande d’annulation des actes attaqués
25      Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’intérêt à agir d’un requérant doit, au vu de l’objet du recours, exister au stade de l’introduction de celui-ci sous peine d’irrecevabilité. Cet objet du litige doit perdurer, tout comme l’intérêt à agir, jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle sous peine de non-lieu à statuer, ce qui suppose que le recours soit susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté (voir ordonnance du Tribunal du 6 juillet 2011, SIR/Conseil, T‑142/11, non publiée au Recueil, point 16, et la jurisprudence citée).
26      Or, si l’intérêt à agir du requérant disparaît au cours de la procédure, une décision du Tribunal sur le fond ne saurait procurer aucun bénéfice à celui-ci (voir ordonnance SIR/Conseil, précitée, point 17, et la jurisprudence citée).
27      Il convient également de rappeler que, selon une jurisprudence non moins constante, le retrait, ou l’abrogation dans certaines circonstances, de l’acte attaqué par l’institution défenderesse fait disparaître l’objet du recours en annulation, dès lors qu’il aboutit, pour le requérant, au résultat voulu et lui donne entière satisfaction (voir ordonnance SIR/Conseil, précitée, point 18, et la jurisprudence citée).
28      En l’espèce, force est de constater que, par la décision d’exécution 2011/627 et le règlement d’exécution n° 949/2011, le Conseil a procédé à l’abrogation des actes attaqués dans la mesure où ces actes concernent, notamment, le requérant. Cette abrogation aboutit, pour le requérant, au résultat voulu et lui donne entière satisfaction, étant donné que, à la suite de l’adoption de la décision d’exécution 2011/627 et du règlement d’exécution n° 949/2011, il n’est plus soumis aux mesures restrictives qui lui faisaient grief (voir, en ce sens, ordonnance SIR/Conseil, précitée, points 19 et 20, et la jurisprudence citée).
29      Cependant, selon une jurisprudence constante, dans le cadre d’un recours en annulation, la partie requérante peut conserver un intérêt à voir annuler un acte abrogé en cours d’instance si l’annulation de cet acte est susceptible, par elle-même, d’avoir des conséquences juridiques (voir ordonnance SIR/Conseil, précitée, point 21, et la jurisprudence citée).
30      Toutefois, en l’espèce, nonobstant la demande que lui a adressée le Tribunal (voir point 12 ci-dessus), le requérant n’a fourni aucun élément permettant de conclure que, malgré leur abrogation, il conservait un intérêt à voir annuler les actes attaqués.
31      En tout état de cause, aucun élément du dossier ne permet de considérer que, à la suite de l’adoption de la décision d’exécution 2011/627 et du règlement d’exécution n° 949/2011, le présent recours serait susceptible de procurer au requérant un bénéfice, au sens de la jurisprudence visée au point 25 ci-dessus, de sorte qu’il conserverait un intérêt à agir (voir, en ce sens, ordonnance SIR/Conseil, précitée, points 25 à 27).
32      Il découle de l’ensemble de ce qui précède qu’il n’y a plus lieu de statuer sur la demande d’annulation des actes attaqués.
Sur la demande en indemnité
33      Le requérant prétend avoir subi un préjudice du fait des actes attaqués, lesquels l’auraient privé de ses droits les plus fondamentaux, à savoir sa liberté d’aller et venir et son droit de propriété. Il fait valoir que, en raison du refus de visa empêchant son entrée et son passage en transit sur le territoire des États membres, il aurait été dans l’impossibilité de bénéficier du suivi médical et des soins dont il avait un besoin urgent compte tenu de très graves problèmes de santé. Dans ce contexte, il indique que sa demande de dérogation à l’interdiction de visa pour des raisons humanitaires n’a pas abouti. Le requérant se serait par ailleurs vu publiquement incriminé par les autorités de l’Union, ce qui lui aurait causé un préjudice particulier du fait du retentissement médiatique des actes attaqués. Par conséquent, il demande, dans sa requête, que le Conseil soit condamné à lui verser 40 000 euros de dommages et intérêts en réparation du préjudice moral et des autres préjudices directs et indirects subis, notamment pour l’indemniser des frais d’avocats et d’autres conseils qu’il a dû exposer pour lever la prétendue opacité de sa situation juridique. Selon une annexe à la requête, ce préjudice se compose de 22 300 euros au titre d’honoraires d’avocats facturés, de 12 700 euros au titre d’honoraires d’avocats en cours, et de 5 000 euros à titre de préjudice moral. Dans sa réplique, le requérant indique que, en raison de la poursuite de la procédure depuis le dépôt du recours, des frais d’avocats complémentaires ont été exposés, de sorte que le montant total de l’indemnisation demandé est désormais de 69 585 euros.
34      À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union européenne pour comportement illicite de ses organes, au sens de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’illégalité du comportement reproché aux institutions, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement allégué et le préjudice invoqué. Dans la mesure où ces trois conditions d’engagement de la responsabilité sont cumulatives, l’absence de l’une d’entre elles suffit pour rejeter un recours indemnitaire, sans qu’il soit dès lors nécessaire d’examiner les autres conditions (arrêt du Tribunal du 7 décembre 2010, Fahas/Conseil, T‑49/07, non encore publié au Recueil, points 92 et 93).
35      La deuxième condition, relative au dommage, exige que le préjudice dont il est demandé réparation soit réel et certain (voir arrêt de la Cour du 9 novembre 2006, Agraz e.a./Commission, C‑243/05 P, Rec. p. I‑10833, point 27, et la jurisprudence citée).
36      Quant à la troisième condition, relative au lien de causalité, il est de jurisprudence constante que le préjudice doit découler de façon suffisamment directe du comportement reproché. Un lien de causalité au sens de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE est ainsi admis lorsqu’il existe un lien direct de cause à effet entre la faute commise par l’institution concernée et le préjudice invoqué (voir arrêt du Tribunal du 11 juillet 2007, Sison/Conseil, T‑47/03, non publié au Recueil, point 244, et la jurisprudence citée).
37      En l’espèce, force est de constater que le requérant n’a manifestement établi à suffisance de droit ni la réalité et l’étendue des préjudices allégués, ni l’existence d’un lien de causalité entre ces préjudices et les illégalités de fond invoquées au soutien de la demande en indemnité.
38      S’agissant, en premier lieu, du préjudice matériel invoqué, force est de constater qu’il ressort d’une annexe à la requête, concernant le détail des préjudices directs prétendument subis par le requérant, qu’il est constitué par des honoraires d’avocats, facturés ou en cours. Le requérant n’indique cependant pas l’origine et la nature de ces frais, ni en quoi ils résulteraient directement des actes attaqués. À cet égard, dans sa requête, il se limite, d’une part, à indiquer qu’il a dû exposer ces frais pour lever l’opacité de sa situation juridique résultant de l’absence de transparence du Conseil et tenter d’obtenir la levée des sanctions le frappant et, d’autre part, à fournir une facture d’honoraires. Dans sa réplique, le requérant confirme que la demande d’indemnité porte essentiellement sur les frais d’avocats qu’il a dû exposer pour faire valoir ses droits, laquelle a toutefois été majorée d’un complément au titre du préjudice moral. Il rappelle également que, en vertu du règlement de procédure, un requérant est en droit de percevoir le remboursement de ses frais d’avocats justifiés. Aussi, qu’il s’agisse en l’espèce de dommages-intérêts pour un préjudice matériel lié à des honoraires de conseils ou de dépens, leur montant serait identique, de sorte que rien ne s’opposerait à la demande d’indemnisation.
39      Or, dans la mesure où les frais en cause pourraient correspondre à des frais qui auraient été exposés dans le cadre de la présente procédure, il doit être rappelé que les frais exposés par les parties aux fins de la procédure juridictionnelle ne sauraient, comme tels, être considérés comme constituant un préjudice distinct de la charge des dépens de l’instance (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 10 juin 1999, Commission/Montorio, C‑334/97, Rec. p. I‑3387, point 54).
40      En outre, dans la mesure où les frais en cause pourraient correspondre à des frais qui auraient été exposés dans le cadre de la préparation de la présente procédure, il convient de rappeler que, même si un travail juridique substantiel est généralement accompli au cours de la procédure précédant la phase juridictionnelle, par « procédure », l’article 91 du règlement de procédure ne vise que la procédure devant le Tribunal, à l’exclusion de la phase la précédant. Cela résulte notamment de l’article 90 du même règlement, qui évoque la « procédure devant le Tribunal » (voir, en ce sens, ordonnance du Tribunal du 24 janvier 2002, Groupe Origny/Commission, T‑38/95 DEP, Rec. p. II‑217, point 29, et la jurisprudence citée). Dès lors, reconnaître à de tels frais la qualité de préjudice indemnisable dans le cadre d’un recours en indemnité serait en contradiction avec le caractère non récupérable des dépens encourus au cours de la phase précédant la procédure juridictionnelle (voir, en ce sens, ordonnance du Tribunal du 14 septembre 2005, Ehcon/Commission, T‑140/04, Rec. p. II‑3287, point 79, et la jurisprudence citée).
41      Enfin, dans la mesure où les frais en cause pourraient correspondre à des frais qui auraient été exposés dans le cadre d’une procédure administrative ou d’échanges avec les autorités de l’Union ou les autorités nationales, en lien avec les mesures restrictives qui ont été infligées au requérant, il suffit de relever qu’aucune disposition ne requiert que les personnes ou entités visées par les mesures restrictives infligées par la décision 2010/656 et le règlement n° 560/2005, qui entendent s’adresser à ce titre auxdites autorités, recourent, pour ce faire, au ministère d’avocat. En particulier, il leur est loisible de présenter aux autorités compétentes de l’État membre concerné une demande visant à obtenir l’autorisation d’utiliser les fonds gelés pour couvrir des besoins essentiels ou procéder à certains paiements sans qu’il ne soit requis que cette demande soit présentée par le biais d’un avocat. Il en va de même des demandes de réexamen de la situation de ces personnes ou de ces entités adressées au Conseil. Ces procédures sont au demeurant gratuites.
42      Il résulte de ce qui précède que, en tant qu’elle a trait à des frais d’avocats, la demande d’indemnisation d’un prétendu préjudice matériel doit être écartée.
43      Au surplus, il doit être relevé que, dans la mesure où, en alléguant que les actes attaqués l’ont privé de sa liberté d’aller et venir et de son droit de propriété, le requérant entendrait établir l’existence d’un préjudice matériel, force est de constater qu’il n’en a précisé ni la nature, ni le caractère, ni le montant, de sorte que celui-ci ne saurait être considéré comme établi. D’ailleurs, dans la mesure où ce préjudice serait issu d’une prétendue violation du droit de propriété, il doit être rappelé que le gel des fonds, avoirs financiers et autres ressources économiques du requérant est une mesure conservatoire qui, à la différence d’une confiscation, ne porte pas atteinte à la substance même du droit de propriété de l’intéressé sur les actifs en question, mais seulement à leur utilisation et donc à leur disponibilité (voir, en ce sens, arrêt Sison/Conseil, précité, point 245). Or, le requérant n’invoque aucun préjudice découlant de la limitation de l’utilisation de ses fonds.
44      De même, s’agissant de la circonstance que, en raison du refus de visa empêchant son entrée et son passage en transit sur le territoire des États membres, il aurait été dans l’impossibilité de bénéficier du suivi médical et des soins dont il avait besoin, sa demande de dérogation à son interdiction de visa pour raisons humanitaires n’ayant pas abouti, il convient de souligner que le requérant n’a pas précisé la nature et l’étendue du préjudice qui en aurait découlé. En tout état de cause, un tel préjudice n’entretiendrait aucun lien de causalité avec les actes attaqués. En effet, en vertu de la décision 2010/656 et du règlement 560/2005, les dérogations à l’interdiction d’entrée ou de passage en transit sur le territoire d’un État membre, qui peuvent être accordées notamment pour des raisons humanitaires, et celles au gel des fonds des ressources économiques, qui peuvent être accordées notamment pour régler des achats de médicaments ou des frais médicaux, relèvent de la compétence des États membres et non de celle du Conseil. Les éventuelles difficultés rencontrées, à cet égard, par le requérant, ne sont donc pas susceptibles par elles-mêmes d’engager la responsabilité de l’Union (voir, en ce sens, arrêt Sison/Conseil, précité, point 248). L’existence d’un lien de causalité entre les actes attaqués et un prétendu préjudice n’a donc pas été établie. Au surplus, aucun élément n’indique que c’est uniquement en se rendant sur le territoire d’un État membre que le requérant pouvait bénéficier du suivi médical et des soins adéquats, les attestations produites, dans ce contexte, par le requérant se bornant, en substance, à décrire la pathologie dont il est atteint, ainsi qu’à indiquer qu’il est soumis à un traitement chirurgical des yeux et doit se soumettre à des contrôles périodiques.
45      Il s’ensuit que la demande d’indemnisation d’un prétendu préjudice matériel doit donc être écartée dans son ensemble.
46      S’agissant, en second lieu, du préjudice moral allégué, le requérant l’a évalué à 5 000 euros, mais n’en a cependant précisé, dans sa requête, ni la nature ni le caractère. À supposer que l’allégation selon laquelle il se serait vu publiquement incriminé par les autorités de l’Union, ce qui lui aurait causé un préjudice (voir point 33 ci-dessus), puisse être rattachée à ce préjudice moral, comme le laisse à penser la réplique qui précise qu’il s’agit d’un « préjudice moral pour atteinte à sa réputation et sa notoriété », il suffit de relever que le requérant n’a apporté aucun élément de preuve visant à établir l’existence d’un tel préjudice et d’un lien entre ce dernier et les actes attaqués. À le supposer même établi, il aurait, en tout état de cause, été adéquatement réparé par le retrait du requérant de la liste des personnes visées par les mesures restrictives en cause.
47      Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la demande en indemnité doit être rejetée comme étant manifestement non fondée.
Sur les dépens
48      Aux termes de l’article 87, paragraphe 3, du règlement de procédure, le Tribunal peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs.
49      Par ailleurs, l’article 87, paragraphe 4, dudit règlement dispose que les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs dépens.
50      Enfin, aux termes de l’article 87, paragraphe 6, du règlement de procédure, en cas de non-lieu à statuer, le Tribunal règle librement les dépens.
51      En l’espèce, s’agissant, tout d’abord, de la demande d’annulation des actes attaqués, il convient de constater que c’est l’inscription du requérant, par lesdits actes, sur la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/656 et à l’annexe I A du règlement n° 560/2005, puis le retrait de cette inscription, en cours d’instance, par la décision d’exécution 2011/627 et le règlement d’exécution n° 949/2011, qui ont conduit le Tribunal à déclarer le présent non-lieu à statuer sur ladite demande. Ces circonstances justifient que le Conseil soit condamné à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par le requérant, en tant qu’ils ont trait à la demande d’annulation des actes attaqués.
52      S’agissant, ensuite, de la demande en indemnité, il y a lieu de relever que le requérant a succombé, en sorte qu’il doit être condamné à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par le Conseil, en tant qu’ils ont trait à ladite demande.
53      Il convient, enfin, de décider que la Commission supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
ordonne :
1)      Il n’y a plus lieu de statuer sur la demande d’annulation de la décision 2011/71/PESC du Conseil, du 31 janvier 2011, modifiant la décision 2010/656/PESC renouvelant les mesures restrictives instaurées à l’encontre de la Côte d’Ivoire, et du règlement d’exécution (UE) n° 85/2011 du Conseil, du 31 janvier 2011, mettant en œuvre le règlement (CE) n° 560/2005 infligeant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Côte d’Ivoire.
2)      La demande en indemnité est rejetée.
3)      Le Conseil de l’Union européenne est condamné aux dépens relatifs à la demande d’annulation.
4)      Le requérant est condamné aux dépens relatifs à la demande en indemnité.
5)      La Commission européenne supportera ses propres dépens.
Fait à Luxembourg, le 17 février 2012.
Le greffier
Le président
E. Coulon
S. Papasavvas
* Langue de procédure : le français.