61994CJ0175_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-175/94,
angaaende en anmodning, som Court of Appeal, London, i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,
The Queen
mod
Secretary of State for the Home Department,
ex parte: John Gallagher,
at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af Raadets direktiv 64/221/EOEF af 25. februar 1964 om samordning af de saerlige foranstaltninger, som gaelder for udlaendinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed (EFT 1963-1964, s. 109),
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C.N. Kakouris, og dommerne G. Hirsch, G.F. Mancini, F.A. Schockweiler og P.J.G. Kapteyn (refererende dommer),
generaladvokat: M.B. Elmer
justitssekretaer: fuldmaegtig L. Hewlett,
efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:
° John Gallagher ved Robin Allen, QC, og Barristers Peter Duffy og Tim Eicke, for Solicitor Stephen Grozz
° Det Forenede Kongerige ved Assistant Treasury Solicitor John E. Collins, som befuldmaegtiget, bistaaet af David Pannick, QC, og Barrister Mark Shaw
° Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved Christopher Docksey, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at John Gallagher, Det Forenede Kongerige og Kommissionen har afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 13. juli 1995,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 12. oktober 1995,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 10. februar 1994, indgaaet til Domstolen den 24. juni 1994, har Court of Appeal i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt to praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af Raadets direktiv 64/221/EOEF af 25. februar 1964 om samordning af de saerlige foranstaltninger, som gaelder for udlaendinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed (EFT 1963-1964, s. 109, herefter "direktivet").
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en sag indbragt af Gallagher for Court of Appeal til proevelse af en beslutning om udvisning, som Secretary of State for the Home Department (herefter "Secretary of State") har truffet over ham i henhold til section 7(1) og 7(2) i Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1989 (herefter "loven").
3 Lovens section 7 bestemmer foelgende:
"1) Saafremt Secretary of State finder det godtgjort, at en person
a) medvirker eller har medvirket til at begaa, forberede eller anstifte terrorhandlinger, som er omfattet af dette kapitel i loven, ... kan Secretary of State traeffe beslutning om udvisning af den paagaeldende.
2) Ved en beslutning om udvisning forstaas i denne section en beslutning, hvorved det forbydes en person at opholde sig eller indrejse i Det Forenede Kongerige."
4 Schedule 2 til loven giver den beroerte ret til at klage over beslutningen om udvisning. Paragraph 3 og 4 i Schedule 2 lyder saaledes:
"3) 1) Saafremt en person, der har faaet meddelelse om, at det er besluttet at udvise ham, ikke kan acceptere beslutningen, kan han
a) indgive en skriftlig klage til Secretary of State med angivelse af grundene til, at han ikke kan acceptere beslutningen, og
b) i forbindelse hermed anmode om en personlig samtale med den eller de af Secretary of State i henhold til subparagraph 5) udnaevnte personer ...
5) Saafremt en person udoever de paagaeldende rettigheder inden for den fastsatte frist, skal sagen forelaegges for en eller flere personer, som udnaevnes af Secretary of State.
...
4) 1) Saafremt Secretary of State modtager en klage over en beslutning om udvisning i henhold til paragraph 3, skal han tage sagen op til fornyet behandling, saa hurtigt som det med rimelighed er muligt efter modtagelsen af klagen og et eventuelt referat af en samtale vedroerende sagen, som maatte have fundet sted i henhold til paragraph 3.
2) Under den fornyede behandling af en sag i henhold til denne paragraph skal Secretary of State tage hensyn til alt_hvad der forekommer ham relevant, navnlig
a) den klage, han har modtaget i henhold til paragraph 3
b) udtalelsen fra den eller de personer, som han har forelagt sagen i henhold til paragraph 3, og
c) referat af en eventuel samtale vedroerende sagen, som har fundet sted i henhold til paragraph 3."
...
5 Gallagher, som er irsk statsborger, blev i 1983 idoemt tre aars faengsel for ulovlig besiddelse af to gevaerer. I tidsrummet fra maj 1987 til september 1989 rejste han flere gange til Det Forenede Kongerige for at soege arbejde. Han havde arbejde dér fra april 1990 til september 1991.
6 Den 24. september 1991 blev Gallagher anholdt i medfoer af section 14 i 1989-loven. Den 27. september 1991 fik han meddelelse om, at det var besluttet at udvise ham i henhold til lovens section 7, idet Secretary of State fandt det godtgjort, at han "medvirker eller har medvirket til at begaa, forberede eller anstifte terrorhandlinger i relation til Nordirland".
7 Efter at vaere blevet udvist klagede Gallagher i overensstemmelse med paragraph 3(1) i lovens Schedule 2 over beslutningen om udvisning. Han indgav en skriftlig klage til Secretary of State med angivelse af grundene til, at han ikke kunne acceptere beslutningen, og anmodede om en personlig samtale med en af Secretary of State udnaevnt person. Samtalen fandt sted paa den britiske ambassade i Dublin den 6. december 1991. Den af Secretary of State udnaevnte person oplyste ikke sit navn under samtalen og redegjorde heller ikke naermere for begrundelsen for udvisningen. Secretary of State tog sagen op til fornyet behandling i overensstemmelse med lovens Schedule 2, paragraph 4, men afslog at aendre beslutningen.
8 Gallagher anlagde sag til proevelse af beslutningen om udvisning, afvisningen af at aendre denne, udnaevnelsen af den raadgiver, han havde samtalen med, og beslutningen om ikke at oplyse dennes navn. Gallagher har under appelsagen bl.a. gjort gaeldende, at han i strid med kravene i direktivets artikel 9 blev udvist af Det Forenede Kongerige, inden han havde faaet lejlighed til at klage over beslutningen og moede den af Secretary of State udnaevnte person. I oevrigt har denne person ifoelge Gallagher som foelge af fremgangsmaaden for udnaevnelsen ikke kompetence til at afgive den i direktivets artikel 9 omhandlede udtalelse.
9 Court of Appeal er i tvivl om fortolkningen af denne bestemmelse og har derfor besluttet at forelaegge Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
"1) Indebaerer artikel 9 i direktiv 64/221 af 25. februar 1964, at Secretary of State for the Home Department er afskaaret fra at traeffe en beslutning om udvisning i henhold til section 7 i Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1989, inden der er indhentet en udtalelse fra en kompetent myndighed, naar det i de relevante bestemmelser i Schedule 2 til 1989-loven er bestemt, at
a) en person, over for hvem der er truffet en saadan beslutning, kan klage til en kompetent myndighed, og
b) Secretary of State, hvis der indgives en saadan klage, er forpligtet til at tage den kompetente myndigheds udtalelse i betragtning og til at tage grundlaget for en beslutning om udvisning op til fornyet behandling, inden den paagaeldende bringes ud af Det Forenede Kongerige (medmindre den paagaeldende giver samtykke til at forlade Det Forenede Kongerige)?
2) Medfoerer den omstaendighed, at en person er udnaevnt af Secretary of State for the Home Department, at han ikke kan vaere en kompetent myndighed i henhold til artikel 9 i direktiv 64/221 af 25. februar 1964?"
10 Court of Appeal henviser i spoergsmaalene til direktivets artikel 9 uden at praecisere, om det er bestemmelsens stk. 1, eller stk. 2, der oenskes fortolket.
11 Kommissionen har i sit indlaeg gjort gaeldende, at eftersom det i henhold til Det Forenede Kongeriges lovgivning vedroerende irske statsborgere ikke kraeves, at disse skal have opholdstilladelse for at kunne opholde sig i landet, falder beslutningen om at udvise en irsk statsborger, der arbejder i Det Forenede Kongerige og ikke har faaet opholdstilladelse, ind under anvendelsesomraadet for direktivets artikel 9, stk. 1. Det Forenede Kongerige har under retsmoedet tilsluttet sig denne fortolkning.
12 Direktivets artikel 9 lyder saaledes:
"1) Hvis der ingen retsmidler findes, eller hvis retsmidlerne kun tager sigte paa spoergsmaalet om beslutningens lovlighed, eller ikke har opsaettende virkning, maa beslutning om naegtelse af forlaengelse af opholdstilladelse eller om udvisning af en indehaver af opholdstilladelse, bortset fra paatraengende tilfaelde, ikke traeffes af den administrative myndighed foer efter indhentet udtalelse fra en kompetent myndighed i vaertslandet, over for hvilken den paagaeldende skal kunne fremfoere sit forsvar og lade sig bistaa eller repraesentere i overensstemmelse med den fremgangsmaade, der er fastsat i den nationale lovgivning.
Denne myndighed skal vaere en anden end den, der er kompetent til at traeffe beslutning om naegtelse af forlaengelse af opholdstilladelse eller om udvisning.
2) Beslutninger om naegtelse af udstedelse af den foerste opholdstilladelse og beslutningen om udvisning foer udstedelse af en saadan tilladelse skal paa den paagaeldendes begaering forelaegges den myndighed, fra hvilken forudgaaende udtalelse skal indhentes efter stk. 1. Den paagaeldende er da berettiget til personligt at fremfoere sit forsvar, medmindre hensynet til statens sikkerhed taler derimod."
13 Det fremgaar af ordlyden af direktivets artikel 9, at stk. 1, drejer sig om beslutninger om at udvise en indehaver af en opholdstilladelse af en medlemsstat, mens stk. 2 vedroerer beslutninger om udvisning foer udstedelse af en saadan tilladelse.
14 Det foelger heraf, at artikel 9, stk. 1, sigter mod den situation, at en statsborger i en medlemsstat allerede lovligt opholder sig i en anden medlemsstat. Dette er ikke alene tilfaeldet for en indehaver af en opholdstilladelse, men ogsaa for en statsborger i en anden medlemsstat, der i henhold til lovgivningen i vaertslandet ikke behoever at have opholdstilladelse. Bestemmelsen finder derfor ogsaa anvendelse paa en beslutning om at udvise en saadan statsborger af en medlemsstat.
Det foerste spoergsmaal
15 Med det foerste spoergsmaal oensker Court of Appeal i det vaesentlige at faa oplyst, om direktivets artikel 9, stk. 1, skal fortolkes saaledes, at udtalelsen fra den kompetente myndighed kan afgives, efter at der er truffet beslutning om udvisning, naar den administrative myndighed, der har truffet beslutningen, hvis den beroerte person klager over denne, bortset fra paatraengende tilfaelde, er forpligtet til at tage beslutningen op til fornyet behandling paa baggrund af udtalelsen.
16 Det bemaerkes herved, at formaalet med direktivets artikel 9, stk. 1, i henhold til fast retspraksis er at sikre en proceduremaessig mindstegaranti for personer, der har faaet afslag paa forlaengelse af en opholdstilladelse, eller som er indehavere af en opholdstilladelse, men rammes af en beslutning om udvisning. I henhold til bestemmelsen, der finder anvendelse i tilfaelde, hvor der ikke bestaar nogen judiciel klageadgang, eller hvor denne klageadgang kun angaar spoergsmaalet om beslutningens lovlighed eller ikke er forbundet med nogen opsaettende virkning, skal der indhentes en udtalelse fra en anden kompetent myndighed end den, der er befoejet til at traeffe beslutningen. Den paagaeldende skal have mulighed for over for denne myndighed at goere sine synspunkter gaeldende og for at lade sig bistaa eller repraesentere i overensstemmelse med den fremgangsmaade, der er fastsat i den nationale lovgivning (jf. f.eks. dom af 18.10.1990, forenede sager C-297/88 og C-197/89, Dzodzi, Sml. I, s. 3763, praemis 62).
17 Som tidligere fastslaaet af Domstolen skal der ved den i artikel 9, stk. 1, naevnte "kompetente myndigheds" behandling af sagen skabes mulighed for en udtoemmende vurdering af sagens samlede fakta og omstaendigheder, herunder om den paagaeldende foranstaltning er hensigtsmaessig, foer der traeffes endelig beslutning (dom af 18.5.1982, forenede sager 115/81 og 116/81, Adoui og Cornuaille, Sml. s. 1665, praemis 15, og af 22.5.1980, sag 131/79, Santillo, Sml. s. 1585, praemis 12). Domstolen har desuden understreget, at den administrative myndighed foerst kan traeffe sin beslutning, efter at der er indhentet en udtalelse fra den kompetente myndighed, medmindre der foreligger uopsaettelighed (dom af 5.3.1980, sag 98/79, Pecastaing, Sml. s. 691, praemis 17, og dommen i Dzodzi-sagen, jf. ovenfor, praemis 62).
18 Det Forenede Kongerige har gjort gaeldende, at formaalet med direktivets artikel 9, stk. 1, er opfyldt, saafremt den paagaeldende person kan goere brug af de rettigheder, der er naevnt i bestemmelsen. I det foreliggende tilfaelde giver loven de personer, over for hvem der er truffet en beslutning om udvisning, mulighed for at indgive en klage til en kompetent myndighed, og den giver Secretary of State pligt til i givet fald at undersoege denne myndigheds udtalelse og tage beslutningen op til fornyet behandling, inden den beroerte person udvises af Det Forenede Kongerige.
19 Denne argumentation kan ikke tiltraedes.
20 Som anfoert af generaladvokaten i punkt 19 i forslaget til afgoerelse er forskellen mellem artikel 9, stk. 1, og artikel 9, stk. 2, nemlig netop, at udtalelsen i de i stk. 1 naevnte situationer indhentes, inden beslutningen traeffes, mens udtalelsen i de i stk. 2, naevnte situationer indhentes, efter at beslutningen er truffet og kun paa begaering af den paagaeldende udlaending, dvs. efter klage.
21 Saafremt artikel 9, stk. 1, skulle forstaas paa den af Det Forenede Kongerige anfoerte maade, ville reglen i stk. 2 ikke have noget selvstaendigt indhold i forhold til reglen i stk. 1.
22 Det foerste spoergsmaal skal herefter besvares med, at artikel 9, stk. 1, i direktiv 64/221 skal fortolkes saaledes, at bestemmelsen, bortset fra paatraengende tilfaelde, indeholder et forbud mod, at den administrative myndighed traeffer en beslutning om udvisning, inden der er indhentet en udtalelse fra en kompetent myndighed.
Det andet spoergsmaal
23 Med det andet spoergsmaal oensker den nationale ret at faa oplyst, om direktivets artikel 9, stk. 1, er til hinder for, at den i bestemmelsen omhandlede kompetente myndighed udnaevnes af den samme administrative myndighed som den, der traeffer beslutningen om udvisning.
24 Hertil bemaerkes, at direktivet ikke indeholder nogen naermere regler for, hvorledes den kompetente myndighed i artikel 9 udpeges. Direktivet stiller ikke krav om, at myndigheden skal vaere en retsinstans eller vaere sammensat af dommere, eller om at medlemmerne skal udnaevnes for en bestemt periode. Det afgoerende er dels, at myndigheden med sikkerhed kan udoeve sin virksomhed i fuld uafhaengighed, og at den ikke, direkte eller indirekte, ved udoevelsen af sin virksomhed er undergivet den myndighed, som traeffer beslutning om de foranstaltninger, der er naevnt i direktivet, dels at myndigheden udoever sin virksomhed efter en procedure, der goer det muligt for den beroerte paa de i direktivet fastlagte vilkaar at goere sine synspunkter gaeldende (dommen i Dzodzi-sagen, jf. ovenfor, praemis 65, og dommen i sagen Adoui og Cornuaille, jf. ovenfor, praemis 16). Det tilkommer den nationale ret i hvert enkelt tilfaelde at vurdere, om disse krav er opfyldt.
25 Hvad angaar formen for den kompetente myndigheds udtalelse fremgaar det af formaalene med den ordning, som blev indfoert ved direktivet, at den beroerte skal have behoerig meddelelse om den afgivne udtalelse, hvorimod det ikke efter direktivet er nogen betingelse, at de personer, som har saede i myndigheden, naevnes i udtalelsen ved angivelse af navn eller stilling (dommen i sagen Adoui og Cornuaille. jf. ovenfor, praemis 18), idet en saadan identifikation kun har betydning med henblik paa at goere det muligt for den nationale ret at vurdere, om de personer, myndigheden bestaar af, er uafhaengige og upartiske.
26 Det andet spoergsmaal skal herefter besvares med, at direktivets artikel 9, stk. 1, ikke er til hinder for, at den i bestemmelsen omhandlede kompetente myndighed udnaevnes af den samme administrative myndighed som den, der traeffer beslutningen om udvisning, forudsat at den paagaeldende kompetente myndighed kan udoeve sin virksomhed i fuld uafhaengighed og uden at vaere undergivet den myndighed, som traeffer beslutning om de foranstaltninger, der er naevnt i direktivet. Det tilkommer den nationale ret i hvert enkelt tilfaelde at vurdere, om disse krav er opfyldt.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
27 De udgifter, der er afholdt af Det Forenede Kongerige og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Court of Appeal ved kendelse af 10. februar 1994, for ret:
1) Artikel 9, stk. 1, i Raadets direktiv 64/221/EOEF af 25. februar 1964 om samordning af de saerlige foranstaltninger, som gaelder for udlaendinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed, skal fortolkes saaledes, at bestemmelsen, bortset fra paatraengende tilfaelde, indeholder et forbud mod, at den administrative myndighed traeffer en beslutning om udvisning, inden der er indhentet en udtalelse fra en kompetent myndighed.
2) Artikel 9, stk. 1, i direktiv 64/221 er ikke til hinder for, at den i bestemmelsen omhandlede kompetente myndighed udnaevnes af den samme administrative myndighed som den, der traeffer beslutningen om udvisning, forudsat at den paagaeldende kompetente myndighed kan udoeve sin virksomhed i fuld uafhaengighed og uden at vaere undergivet den myndighed, som traeffer beslutning om de foranstaltninger, der er naevnt i direktivet. Det tilkommer den nationale ret i hvert enkelt tilfaelde at vurdere, om disse krav er opfyldt.