61998CC0175_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 Mediante resoluciones de 20 de abril de 1998, el Giudice per le Indagini Preliminari (Juez encargado de las investigaciones preliminares) de la Pretura circondariale di Udine (Italia) pidió al Tribunal de Justicia que interpretara algunas disposiciones de la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, (1) por la que se modifica la Directiva 75/442/CEE relativa a los residuos (2) (en lo sucesivo, «Directiva 91/156» o «Directiva "residuos"») y de la Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos (3) (en lo sucesivo, «Directiva 91/689» o «Directiva "residuos peligrosos"»). Se trata, esencialmente, de determinar el sentido y el régimen jurídico inherentes al concepto de «almacenamiento temporal».
El contexto normativo
La legislación comunitaria pertinente relativa a los residuos no peligrosos
2 El objetivo de la Directiva 91/156, basada en el artículo 130 S del Tratado CE (actualmente artículo 175 CE, tras su modificación), consiste en alcanzar un nivel elevado de protección del medio ambiente. (4) Para ello los Estados miembros deben «garantizar la eliminación y la valorización responsables de los residuos [y adoptar] medidas encaminadas a limitar la producción de residuos», (5) su reciclado y su reutilización, (6) la reducción de los movimientos de residuos (7) y «estipular la autorización y control de las empresas de eliminación y de valorización de residuos». (8)
3 El artículo 1 de la Directiva 91/156 define algunos conceptos. De este modo, establece que se entenderá por «residuo» cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el Anexo I y del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención de desprenderse [artículo 1, letra a)].
4 Con arreglo al artículo 1, letra a), de la Directiva 91/156, mediante la Decisión 94/3/CE, de 20 de diciembre de 1993, (9) la Comisión estableció una lista armonizada y no exhaustiva de residuos, comúnmente denominada «Catálogo europeo de residuos», pertenecientes a las categorías enumeradas en el Anexo I.
5 El artículo 1, letra b), de la Directiva 91/156 indica que debe considerarse «productor» a cualquier persona cuya actividad produzca residuos (productor inicial) y cualquier persona que efectúe operaciones de tratamiento previo, de mezcla o de otro tipo que ocasionen un cambio de naturaleza o de composición de esos residuos.
6 El artículo 1, letra c), de dicha Directiva establece que se entenderá por «poseedor» el productor de los residuos o la persona física o jurídica que los tenga en su posesión.
7 Según su artículo 1, letra d), se entenderá por «gestión de residuos» la recogida, el transporte, la valorización y la eliminación de los residuos, incluida la vigilancia de estas operaciones, así como la vigilancia de los lugares de descarga después de su cierre.
8 Según el artículo 1, letra g), la «recogida» es la operación consistente en recoger, clasificar y agrupar residuos para su transporte.
9 La «eliminación» y la «valorización» de los residuos son las operaciones previstas en los Anexos II A y II B, respectivamente [artículo 1, letras e) y f)].
10 La Decisión 96/350/CE de la Comisión, de 24 de mayo de 1996, (10) adaptó los Anexos II A y II B de la Directiva 75/442.
11 La Directiva 91/156 confiere un amplio margen de apreciación a los Estados miembros para determinar tanto el contenido como el régimen de los instrumentos necesarios para alcanzar los objetivos que persigue.
12 Así, el artículo 4 dispone que «los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que los residuos se valorizarán o se eliminarán sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar el medio ambiente y, en particular:
- sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora;
- sin provocar incomodidades por el ruido o los olores;
- sin atentar contra los paisajes y los lugares de especial interés.
Los Estados miembros adoptarán también las medidas necesarias para prohibir el abandono, el vertido y la eliminación incontrolada de residuos.»
13 Del mismo modo, el artículo 6 prevé que los Estados miembros establecerán o designarán la autoridad o autoridades competentes encargadas de aplicar las disposiciones de la presente Directiva.
14 No obstante, la Directiva 91/156 obliga a los Estados miembros a ajustarse a determinadas exigencias y, en particular, a elaborar planes de gestión de residuos (artículo 7), a someter determinadas actividades a la concesión de una autorización previa (artículos 9 y 10), a ciertas inspecciones y a la llevanza de un registro (artículos 13 y 14).
15 En efecto, para la aplicación de los artículos 4 y 7, el artículo 9 dispone que cualquier establecimiento o empresa que efectúe las operaciones citadas en el Anexo II A deberá obtener una autorización de la autoridad competente mencionada en el artículo 6.
16 La Decisión 96/350 establece que, entre las operaciones de eliminación, en el Anexo II A figura en la rúbrica D 15 el «almacenamiento previo a cualquiera de las operaciones enumeradas entre D 1 y D 14 (con exclusión del almacenamiento temporal previo a la recogida en el lugar de producción)».
17 El artículo 10 de la Directiva 91/156 establece que, a efectos de la aplicación del artículo 4, cualquier establecimiento o empresa que efectúe las operaciones de valorización citadas en el Anexo II B deberá obtener una autorización.
18 La Decisión 96/350 establece en la rúbrica R 13 que entre dichas operaciones de valorización figura la «acumulación de residuos para someterlos a cualquiera de las operaciones enumeradas entre R 1 y R 12 (con exclusión del almacenamiento temporal previo a la recogida en el lugar de producción)».
19 La Decisión 96/350, adoptada por la Comisión el 24 de mayo de 1996 para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 17 de la Directiva 91/156, sustituyó la expresión «almacenamiento de materiales» que figuraba anteriormente en la rúbrica R 13, por la de «almacenamiento de residuos». (11) Mediante dicha modificación el legislador comunitario pretendió puntualizar que debía entenderse por «materiales», concepto totalmente impreciso y desconocido en las Directivas «residuos» y «residuos peligrosos», los «residuos» específicamente definidos en el artículo 1, letra a), de la Directiva 91/156 y en diversas sentencias del Tribunal de Justicia. (12) En efecto, del análisis de las Directivas 91/156 y 91/689 resulta que no sólo no se define en ellas el concepto de «materiales», sino que, además, dicho concepto sólo figura en la rúbrica R 13 del Anexo II B de la Directiva 91/156. Mediante dicha modificación el legislador comunitario resolvió estas dificultades de definición y corrigió las inexactitudes e imprecisiones de la normativa anterior.
20 Según la Directiva 91/156 pueden ejercerse determinadas actividades sin necesidad de autorización.
21 De este modo, el artículo 11 de la Directiva 91/156 dispone que, sin perjuicio de las normas específicas relativas a los residuos peligrosos (Directiva 91/689), se podrá dispensar de la autorización mencionada en el artículo 9 a los establecimientos o empresas que se ocupen ellos mismos de la eliminación de sus propios residuos en los lugares de producción [artículo 11, letra a)] y a los establecimientos o empresas que valoricen residuos [artículo 11, letra b)].
22 Asimismo, a tenor del artículo 13 de la Directiva 91/156, los establecimientos o empresas que se ocupen de las operaciones mencionadas en los artículos 9 a 12 no necesitan autorización para realizar sus actividades, pero están sujetos a inspecciones periódicas apropiadas por parte de las autoridades competentes.
23 Dichas inspecciones consisten, en particular, a tenor del artículo 14, en la presentación a las autoridades competentes mencionadas en el artículo 6, a requerimiento suyo, por cualquier establecimiento o empresa mencionados en los artículos 9 y 10, del registro en el que se indique la cantidad, naturaleza, origen y, cuando ello sea pertinente, el destino, la frecuencia de recogida, el medio de transporte y el método de tratamiento de los residuos enumerados en el Anexo I y las operaciones enumeradas en los Anexos II A o II B.
La legislación comunitaria pertinente relativa a los residuos peligrosos
24 La Directiva 91/689, que entró en vigor el 27 de junio de 1995, (13) tiene por objeto aproximar las legislaciones de los Estados miembros en materia de gestión controlada de residuos peligrosos (artículo 1, apartado 1).
25 Su artículo 1, apartados 2 y 3, prevé que, salvo lo dispuesto en la presente Directiva, se aplicará la Directiva 91/156 a los residuos peligrosos, en particular, en lo que se refiere a las definiciones de «residuos» y de los demás términos utilizados en la Directiva 91/689.
26 El artículo 1, apartado 4, primer guión, de la Directiva 91/689 define los residuos peligrosos. (14)
27 El artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva 91/689 establece que los artículos 13 y 14 de la Directiva 91/156 relativos a las inspecciones y a la llevanza de un registro se aplican a los productores de residuos peligrosos. El artículo 4, apartado 2, de la Directiva 91/689 añade que las empresas que transporten residuos peligrosos estarán sujetas a las obligaciones del artículo 14, de la Directiva 91/156.
28 En relación con las disposiciones generales relativas a los residuos, el artículo 5 de la Directiva 91/689 establece de una manera específica que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que los residuos estén debidamente envasados y etiquetados, de conformidad con las normas internacionales y comunitarias vigentes, durante su recogida, transporte y almacenamiento provisional (apartado 1). Además, en el caso de los residuos peligrosos, las inspecciones de las operaciones de recogida y transporte que se efectúen con arreglo al artículo 13 de la Directiva 91/156 se centrarán más particularmente en el origen y en el destino de esos residuos (apartado 2).
29 La Directiva 91/689 establece que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7 de la Directiva 91/156, las autoridades competentes elaborarán, por separado o en el marco de sus planes generales de gestión de residuos, planes para la gestión de los residuos peligrosos y harán públicos dichos planes (artículo 6, apartado 1, de la Directiva 91/689). Además, obliga a la Comisión a proceder a una evaluación comparativa de dichos planes, en particular, por lo que se refiere a los métodos de eliminación y recuperación, y a poner esa información en conocimiento de las autoridades competentes de los Estados miembros que lo soliciten (artículo 6, apartado 2, de la Directiva 91/689).
La legislación nacional pertinente
30 El legislador italiano adaptó su ordenamiento jurídico interno a las Directivas 91/156, 91/689 y 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases, (15) el 5 de febrero de 1997, mediante el Decreto-ley nº 22/97, por el que se ejecutan las Directivas, (16) modificado por el Decreto-ley nº 389, de 8 de noviembre de 1997. (17)
31 El artículo 6, letra l), del DL nº 22/97, modificado, establece que debe entenderse por almacenamiento («stoccaggio») «las actividades de eliminación consistentes en las operaciones de almacenamiento previo, previstas en el Anexo B, punto D 15, así como las actividades de valorización consistentes en el almacenamiento de materiales, previstas en el Anexo C, punto R 13».
32 Los puntos D 15 del Anexo B y R 13 del Anexo C reproducen íntegramente los Anexos II A y II B de la Directiva 91/156, respectivamente, en su redacción anterior a la reforma operada por la Decisión 96/350. (18)
33 El artículo 6, letra m), del DL nº 22/97, modificado, define el «almacenamiento temporal» del siguiente modo:
«la acumulación de residuos, previa a la recogida, en el lugar de producción, en las condiciones siguientes:
1. los residuos almacenados no podrán contener policlorodibenzodioxinas, policlorodibenzofuranos, policlorodibenzofenoles en cantidad superior a 2,5 ppm, ni policlorobifenilos o policloroterfenilos en cantidad superior a 25 ppm;
2. los residuos peligrosos deben ser recogidos y sometidos a las operaciones de valorización o de eliminación con una periodicidad al menos bimestral, independientemente de las cantidades almacenadas o, en su caso, cuando el volumen de residuos peligrosos almacenados alcance 10 metros cúbicos; el período máximo de almacenamiento temporal será de un año si el volumen de residuos almacenados no es superior a 10 metros cúbicos durante el año o si, independientemente de la cantidad, el almacenamiento temporal se efectúa en establecimientos situados en las islas menores ("isole minori");
3. los residuos no peligrosos deben ser recogidos y sometidos a las operaciones de valorización o de eliminación con una periodicidad al menos trimestral, independientemente de las cantidades almacenadas o, en su caso, cuando el volumen de residuos no peligrosos almacenados alcance 20 metros cúbicos; el período máximo del almacenamiento temporal será de un año si el volumen de los residuos almacenados no sobrepasa los 20 metros cúbicos durante el año o si, independientemente de la cantidad, el almacenamiento temporal se efectúa en establecimientos situados en las islas menores ("isole minori");
4. el almacenamiento temporal debe efectuarse separando los residuos de carácter homogéneo, cumpliendo las normas técnicas aplicables, así como, con respecto a los residuos peligrosos, cumpliendo las normas reguladoras del almacenamiento de las sustancias peligrosas que contienen;
5. deberán cumplirse las normas reguladoras del envasado y etiquetado de los residuos peligrosos.»
34 El artículo 28 del DL nº 22/97, modificado, incorporado en el Capítulo VI relativo a las autorizaciones e inscripciones, dispone, en particular, que «la Región competente por razón del territorio autorizará las operaciones de eliminación y de valorización de residuos, dentro de los veinticuatro días siguientes a la presentación de la solicitud por el interesado.»
35 No obstante, el régimen de autorización establecido en el artículo 28 no se aplica al «almacenamiento temporal». En efecto, el artículo 28, apartado 5, del Decreto-ley establece:
«el presente artículo no se aplicará al almacenamiento temporal efectuado cumpliendo los requisitos previstos en el artículo 6, apartado 1, letra m), a excepción de la obligación de llevar los registros relativos a la recepción y a la cesión de los residuos, que incumbe a los operadores a que se refiere el artículo 12, y la prohibición de mezclar los residuos.»
36 El artículo 51 del DL nº 22/97, modificado, establece las sanciones penales que han de imponerse en caso de incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 28.
El contexto fáctico y procesal
37 El Sr. Lirussi y la Sra. Bizzaro son gerentes de un taller mecánico y de una lavandería, respectivamente, en la Región de Udine (Italia). Obtuvieron una autorización del Assessore Regionale all'Ambiente (Consejero Regional competente en cuestiones de medio ambiente) para el almacenamiento provisional de residuos tóxicos y peligrosos originados por la actividad de sus empresas y constituidos, en el primer caso, por baterías de plomo y, en el segundo, por lodos producidos por la destilación de una máquina de lavado en seco.
38 La autorización concedida al Sr. Lirussi lo fue por un período de cinco años a partir del 1 de abril de 1992, y para una cantidad de residuos no superior a 0,1 toneladas. Dada la posibilidad de arrendar la industria, el interesado manifestó la inminente paralización del almacenamiento y consiguió la revocación de dicha autorización el 1 de abril de 1997. A raíz de inspecciones efectuadas en su taller los días 8 de abril y 21 de mayo de 1997, se comprobó que con posterioridad a la fecha de expiración de la autorización se habían almacenado 160 kg de baterías de plomo usadas en las instalaciones de la empresa.
39 La autorización concedida a la Sra. Bizzaro el 9 de agosto de 1994 se refería a una cantidad de 50 kg de residuos. Con motivo de inspecciones análogas efectuadas en su lavandería, se comprobó, por una parte, que el almacenamiento provisional se había iniciado el 6 de junio de 1994, es decir, unos dos meses antes de obtener la autorización y, por otra, que la Sra. Bizzaro había almacenado una cantidad de residuos superior al límite previsto en la autorización.
40 En los procesos penales que se incoaron el Ministerio Fiscal señaló que, en ambos casos, dichas operaciones de almacenamiento no autorizadas podían considerarse un «almacenamiento temporal» con arreglo a la legislación italiana, habida cuenta de que no sobrepasaban los plazos ni las cantidades prescritas para dicha forma de almacenamiento. El Ministerio Fiscal estimó que, de conformidad con la ley italiana, tales operaciones no estaban sujetas a la obligación de autorización ni podían dar lugar a sanción. No obstante, ante la duda de la compatibilidad de la legislación italiana con las disposiciones de Derecho comunitario -deseando comprobar que coinciden los conceptos comunitario y nacional de «almacenamiento temporal»- pidió al Giudice per le Indagini Preliminari que planteara una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE). En consecuencia, éste le planteó las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Qué diferencia existe (en su caso) entre el almacenamiento temporal y el almacenamiento previo de residuos (o almacenamiento de materiales) efectuados en el interior de la unidad de producción y cuáles son los criterios que permiten identificar concretamente estos dos tipos de almacenamiento de residuos?
2) ¿Es el almacenamiento temporal ajeno al concepto de "gestión" de residuos, a que se refiere el artículo 1, letra d), de la Directiva 91/156/CEE, y está exento de todas las obligaciones relativas a dicha gestión, en particular, la comunicación de dicha actividad a las autoridades encargadas de la inspección?
3) ¿Está sujeto el almacenamiento temporal a vigilancia y, en caso afirmativo, a qué tipo de medidas? ¿Se aplican los principios a que se refiere el artículo 4, párrafos primero y segundo, de la Directiva 91/156/CEE al almacenamiento temporal y, en caso de respuesta afirmativa, según qué modalidades?»
41 En el asunto C-175/98 la cuarta cuestión prejudicial es del siguiente tenor literal:
«4) ¿Constituyen los hechos imputados al inculpado, es decir, el almacenamiento de 160 kg de baterías de plomo durante un período superior a un mes, sin comunicación a las autoridades encargadas de la inspección, un almacenamiento temporal con arreglo a la Directiva?»
42 En el asunto C-177/98 la cuarta cuestión prejudicial es del siguiente tenor literal:
«4) ¿Constituyen los hechos imputados a la inculpada, es decir, el almacenamiento de 87,50 kg de lodos que contienen disolventes halógenos durante un período superior a dos meses, un almacenamiento temporal con arreglo a la Directiva?»
La respuesta a las cuestiones prejudiciales
43 Mediante su primera cuestión prejudicial y una parte de su segunda cuestión el Juez remitente pide al Tribunal de Justicia que defina el concepto de «almacenamiento temporal». Se consulta especialmente al Tribunal de Justicia acerca de los criterios que permiten diferenciar los conceptos de «almacenamiento previo» y de «almacenamiento temporal». Se pide asimismo al Tribunal de Justicia que especifique si el concepto controvertido es ajeno a la «operación de gestión» prevista en el artículo 1, letra d), de la Directiva 91/156. Además, mediante sus cuestiones segunda y tercera el Juez remitente pide al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre el régimen aplicable al almacenamiento temporal. Por último, mediante las cuestiones cuartas planteadas en los asuntos C-175/98 y C-177/98, el Juez remitente desea que se dilucide si las disposiciones de las Directivas cuya interpretación se solicita son aplicables a los asuntos como el que es objeto de examen.
Sobre la primera cuestión y sobre una parte de la segunda cuestión
44 Todas las partes que han intervenido en el procedimiento consideran que, si bien la Directiva 91/156 no expresa de una manera suficientemente clara, precisa e incondicional el contenido del concepto de «almacenamiento temporal», contiene elementos útiles para su definición.
45 Algunos datos pueden ciertamente deducirse del análisis de los Anexos II A y II B (rúbricas D 15 y R 13) resultantes de la reforma operada por la Decisión 96/350, texto pertinente para el presente asunto. Recordemos que los Anexos II A y II B enumeran operaciones concretas de eliminación y de valorización de residuos y, en particular, disponen que:
«Nota: La finalidad del presente Anexo es enumerar las operaciones de eliminación [Anexo II A] o de valorización [Anexo II B] tal y como ocurren en la práctica.
[...]
D 15 Almacenamiento previo a cualquiera de las operaciones enumeradas entre D 1 y D 14 (con exclusión del almacenamiento temporal previo a la recogida en el lugar de producción [Anexo II A]
R 13 Acumulación de residuos para someterlos a cualquiera de las operaciones enumeradas entre R 1 y R 12 (con exclusión del almacenamiento temporal previo a la recogida en el lugar de producción [Anexo II B].»
46 Al enunciar que las operaciones de valorización o de eliminación de residuos comprenden el almacenamiento previo, con exclusión del almacenamiento temporal, los Anexos II A, rúbrica D 15, y II B, rúbrica R 13, aclaran que el almacenamiento temporal es distinto del almacenamiento previo y que el almacenamiento previo es una operación de valorización o de eliminación, contrariamente al almacenamiento temporal, formalmente excluido de tal operación.
47 Los Anexos II A y II B enuncian, además, que la operación de almacenamiento temporal tiene lugar antes de la operación de recogida que, a tenor del artículo 1, letra d), de la Directiva 91/156, es la primera de las operaciones de gestión de residuos.
48 De estos datos puede deducirse que el almacenamiento temporal precede a una operación de gestión y, en particular, a la operación de recogida y constituye la operación previa a una de las operaciones de valorización o de eliminación enumeradas entre D 1 y D 15, y entre R 1 y R 12.
49 Por último, los Anexos II A, rúbrica D 15, y II B, rúbrica R 13, indican expresamente que el almacenamiento temporal es «(previo) a la recogida en el lugar de producción», (19) lo que constituye una información que permite situar este concepto en el tiempo y en el espacio.
50 Al elegir el adjetivo «temporal», el legislador comunitario pretendió puntualizar que el almacenamiento temporal debe considerarse una operación de almacenamiento de residuos por un tiempo determinado. Además, al elegir el adjetivo «previo», se define el término de dicha operación. La «recogida» de los residuos, a saber, recordémoslo, la operación consistente en recoger, clasificar y agrupar residuos para su transporte, con el fin de eliminarlos o valorizarlos [artículo 1, letra g)], determina, así, el comienzo de la operación de almacenamiento temporal.
51 La combinación de los elementos temporal y espacial -en el lugar de producción- permite no sólo definir el inicio y el fin de la operación de almacenamiento temporal, sino también determinar la naturaleza de dichos residuos e identificar a los titulares del derecho de almacenamiento temporal.
52 Los Anexos II A, rúbrica D 15, y II B, rúbrica R 13, establecen que el almacenamiento temporal se realiza en el lugar de producción de los residuos o en un lugar en el que se producen residuos. La Directiva 91/156 no define el concepto de «producción». Sólo puede comprenderse cotejándolo con el concepto de «productor» definido en el artículo 1, letra b), que dispone, recordémoslo, que se entiende por productor «cualquier persona cuya actividad produzca residuos ("productor inicial") y/o cualquier persona que efectúe operaciones de tratamiento previo, de mezcla o de otro tipo que ocasionen un cambio de naturaleza o de composición de esos residuos». (20) Por lo tanto, procede deducir de ello que la operación de almacenamiento temporal de residuos está relacionada con la actividad de un productor en el sentido del artículo 1, letra b), de la Directiva 91/156.
53 De lo que precede se deriva, por una parte, que los residuos a efectos del almacenamiento temporal son los derivados de la actividad inicial de un productor
o bien los que resultan de operaciones de tratamiento previo, de mezcla o de otro tipo, que ocasionan un cambio de naturaleza o de composición de residuos, por otra, que el almacenamiento temporal es una operación posterior a la producción de residuos, que, por lo tanto, se inicia inmediatamente después de la producción de residuos y que, como se ha visto, termina con la recogida de éstos. Por último, el titular del derecho de almacenamiento de los residuos con carácter temporal es el productor inicial o quien efectúa las operaciones de valorización o de eliminación de residuos.
54 Confirma este análisis precisamente el hecho de que el almacenamiento temporal deba preceder a una operación de gestión. (21) Pues bien, únicamente los residuos directa e inmediatamente originados por la producción -por lo tanto «brutos», en el sentido de que, en particular y, en primer lugar, están pendientes de ser clasificados, recogidos y agrupados- pueden ajustarse a dicha exigencia.
55 En definitiva, debe definirse el almacenamiento temporal como la operación previa a una operación de gestión de residuos, con arreglo al artículo 1, letra d), de la Directiva 91/156, y distinta de la que:
- precede a las operaciones de almacenamiento previo y de recogida;
- sigue inmediatamente a la fase de producción de residuos, y
- se realiza en el lugar de producción de los residuos. Además, el almacenamiento temporal únicamente afecta a los residuos derivados de la actividad inicial de un productor o que resultan de operaciones de tratamiento previo, de mezcla o de otro tipo que ocasionen un cambio de naturaleza o de composición de los residuos. Sólo puede beneficiar a los productores iniciales de residuos o a quienes realizan operaciones de eliminación o de valorización.
Sobre las cuestiones segunda y tercera
56 Mediante estas cuestiones, que deben examinarse conjuntamente, el Juez remitente pide al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre el régimen aplicable al almacenamiento temporal. Desea saber concretamente si, antes de realizar las operaciones de almacenamiento temporal de los residuos derivados de sus actividades, los inculpados en los procedimientos principales deben cumplir determinadas obligaciones u observar determinados principios. De este modo, pide al Tribunal de Justicia que dilucide si las autoridades nacionales competentes están obligadas, por una parte, a controlar este tipo de operaciones y a vigilarlas y, por otra, a velar por el respeto de los principios establecidos en el artículo 4 de la Directiva 91/156
57 Del análisis de las Directivas 91/156 y 91/689 resulta que el régimen aplicable a los residuos difiere en función de la actividad a la que se dedican las personas que los poseen y de la naturaleza de esos residuos.
a) Las obligaciones impuestas por las Directivas 91/156 y 91/689
58 La Directiva 91/156 establece obligaciones distintas según si las personas que poseen los residuos son productores de residuos, (22) empresas o establecimientos que efectúen las operaciones de eliminación o de valorización de residuos concretamente enumeradas en los Anexos II A y II B de la Directiva 91/156 (23) o empresas y establecimientos que efectúen con carácter profesional la recogida o el transporte de residuos o que se ocupen de la eliminación o valorización de esos residuos por encargo de terceros (negociantes o agentes). (24)
59 Según los elementos fácticos facilitados por el Juez remitente, los inculpados en los procedimientos principales son productores de residuos que no valorizan ni eliminan, en los lugares de producción, los residuos que se derivan de la actividad que desarrollan. Pues bien, la Directiva 99/156 no impone ninguna obligación concreta a esas personas. No obstante, su artículo 14, párrafo primero, segundo guión, prevé que los Estados miembros puedan, con carácter facultativo, exigir que dichas personas lleven el registro indicado en el artículo 14, párrafo primero, primer guión, y obligarlas a facilitar las indicaciones que figuren en él a las autoridades competentes en el sentido del artículo 6 de la Directiva 91/156.
60 En cualquier caso, corresponde al Juez remitente apreciar los hechos, determinar el tipo de actividad desarrollada por los inculpados en los procedimientos principales y comprobar si se han cumplido las obligaciones establecidas en las disposiciones comunitarias. Si resulta que dichas personas son efectivamente productores de residuos no peligrosos que no valorizan ni eliminan, en los lugares de producción, los residuos resultantes de la actividad que desarrollan, deberá responderse a la cuestión del Juez remitente en el sentido de que sólo con carácter facultativo y previa decisión del Estado miembro dichos productores pueden estar sujetos a la obligación de llevar el registro previsto en el artículo 14 de la Directiva 91/156 y de presentarlo a las autoridades facultadas a tal fin.
61 No obstante, el legislador comunitario impone un régimen específico alternativo más estricto cuando los residuos son peligrosos.
62 Con arreglo a la Directiva 91/689 se entiende por «residuos peligrosos», cualquier residuo que figure en una lista que se elabore con arreglo al artículo 18 de la Directiva «residuos» y tomando como base los Anexos I y II de la Directiva «residuos peligrosos». Los Anexos I A y I B integran el Anexo I. El Anexo I B comprende los «residuos que contengan cualquiera de los componentes que figuran en la lista del Anexo II y que presenten cualquiera de las propiedades mencionadas en el Anexo III y que estén formados por: [...] 19) jabones, materias grasas, ceras de origen animal o vegetal [...] 37) baterías y pilas eléctricas [...]». El Anexo II es aquel en el que figuran los «constituyentes de los residuos del Anexo I B que permiten calificarlos de peligrosos cuando presentan las características enunciadas en el Anexo III». En esta lista aparecen, en particular, en las rúbricas C18: el plomo, los compuestos de plomo; C29: los cloratos; C40: los disolventes halogenados, y C41: los disolventes orgánicos, excluidos los disolventes halogenados.
Esta misma disposición establece que los residuos peligrosos deben tener cualquiera de las propiedades mencionadas en el Anexo III (por ejemplo, ser irritante, nocivo, tóxico, cancerígeno, corrosivo, infeccioso, tetarogénico, mutagénico [...]). Esta lista, no exhaustiva, tiene en cuenta el origen y la composición de los residuos y, cuando corresponda, los valores límite de concentración. Se revisa periódicamente y, si hubiera lugar, se modifica con arreglo al mismo procedimiento.
A tenor del artículo 1, apartado 4, segundo guión, de la Directiva 91/689, también se considerará peligroso cualquier otro residuo que, a juicio de un Estado miembro, presente cualquiera de las propiedades que se enumeran en el Anexo III. Tales casos deben notificarse a la Comisión, que los examinará con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 18 de la Directiva «residuos» con objeto de adaptar la citada lista.
63 Según los elementos fácticos facilitados por el Juez remitente, los inculpados en los procedimientos principales producen residuos peligrosos. Indica, en efecto, que los residuos producidos por el Sr. Lirussi y la Sra. Bizzaro son precisamente residuos tóxicos y peligrosos constituidos por baterías de plomo y por lodos producidos por la destilación de una máquina de lavado en seco. (25) En cualquier caso, corresponde también al Juez remitente determinar el carácter peligroso de los residuos producidos teniendo en cuenta los criterios enunciados por las disposiciones comunitarias especialmente aprobadas a tal fin.
64 En el supuesto de que el Juez remitente considerara que los inculpados en los procedimientos principales son productores de residuos peligrosos que no garantizan ellos mismo la eliminación o la valorización de los residuos originados por sus actividades, deberá cerciorarse de que se han cumplido las obligaciones impuestas por la Directiva «residuos peligrosos».
65 En primer lugar, con arreglo al artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva 91/689, los productores de residuos peligrosos deben estar sujetos a las obligaciones establecidas en los artículos 13 y 14 de la Directiva 91/156, a saber, las obligaciones de inspección y vigilancia periódicos, así como la de llevar el registro que contenga la información adecuada y presentar los datos contenidos en dicho registro a las autoridades facultadas para ello.
66 En segundo lugar, los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para que los residuos estén debidamente envasados y etiquetados de conformidad con las normas internacionales y comunitarias vigentes, durante su recogida, transporte y almacenamiento provisional (artículo 5 de la Directiva 91/689).
b) Los principios establecidos por la Directiva 91/156
67 El Juez remitente pide, por último, al Tribunal de Justicia que dilucide si en el marco de las actividades a que se dedican los inculpados en los procedimientos principales y, en particular, con motivo del almacenamiento temporal de los residuos que producen, están sujetos a los principios consagrados por el artículo 4 de la Directiva 91/156.
68 El artículo 4, párrafo primero, de la Directiva 91/156 recoge el principio de acción preventiva que figura en el artículo 130 R, apartado 2, párrafo primero, segunda frase, del Tratado CE (actualmente artículo 174 CE, apartado 2, párrafo primero, segunda frase, tras su modificación). En virtud de dicho principio se recomienda a la Comunidad y a los Estados miembros impedir, en el origen, la creación de contaminación y de molestias, mediante la adopción de medidas conducentes a eliminar un riesgo conocido. (26) Por lo tanto, la acción del legislador nacional o comunitario consiste en diseñar y orientar el progreso técnico con el fin de responder al afán de protección del medio ambiente y de mejora de la calidad de vida. Dichas medidas preventivas implican muy a menudo actuaciones consistentes en la creación de instrumentos para la evaluación de riesgos, (27) para la vigilancia de sectores ecológicos, la elaboración y actualización de normas técnicas, el control y la sanción de las actividades contaminantes, y la adopción de medidas para la información y la educación.
69 Recordemos, en efecto, que el artículo 4, párrafo primero, de la Directiva 91/156 obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para garantizar la valorización y la eliminación de los residuos de una forma segura y no perjudicial para el medio ambiente, es decir, de manera que se evite la contaminación.
70 En particular, se recomienda a los Estados miembros velar por que, en relación con las distintas obligaciones relativas al tratamiento de residuos para su eliminación o su valorización, no se cause daño alguno al agua, al aire, al suelo, al hombre, a la fauna, a la flora, a los paisajes ni a los parajes. Así, para cumplir las obligaciones no basta, a mi juicio, disponer que los residuos peligrosos tóxicos y nocivos para el agua y el aire se depositen en tanques que no permitan el contacto con el suelo. Es necesario comprobar también que, de esta manera, se evitan las emanaciones tóxicas y perjudiciales para la capa de ozono. Tampoco parece que se cumplan las exigencias de la Directiva si se autoriza que los residuos no peligrosos se depositen en cantidades considerables y de forma antiestética (por ejemplo, el acopio de residuos en un recipiente de basuras voluminoso y cuyo color chillón llama la atención, antes de su selección y recogida, o residuos amontonados cerca de un lugar de especial interés -como una catedral, un castillo [...]).
71 El legislador comunitario ha puntualizado que por daños debía entenderse aquellos causados no sólo a la salud humana, sino también a los paisajes, a los lugares de especial interés, así como las molestias causadas por el ruido o los olores.
72 Por consiguiente, se trata de adoptar las medidas preventivas que permitan evitar la contaminación en sentido amplio, es decir, establecer las disposiciones que eviten causar daños no sólo a la salud humana sino también a la esfera vital del hombre.
73 Parece evidente que, aunque almacenados temporalmente, los residuos peligrosos pueden causar importantes daños, incluso irreparables, al medio ambiente. Se daría este supuesto si el establecimiento de un mecánico «productor» de residuos constituidos por baterías de plomo, situado cerca de un río o de una zona de esparcimiento para niños, no dispusiera de dispositivo alguno para la prevención o si no se adoptara ninguna precaución para evitar que el plomo se vertiera en el suelo o en el agua. Por lo tanto, debe llegarse a la conclusión de que el principio de acción preventiva se aplica también al almacenamiento temporal.
74 Los artículos 4, párrafo segundo, y 8 de la Directiva 91/156 establecen, además, los objetivos que los Estados miembros deben alcanzar para ajustarse al principio de acción preventiva. Se trata de prohibir el abandono, el vertido y la eliminación incontrolada de residuos (adoptar medidas que permitan evitar la formación de vertederos salvajes) y comprobar que el poseedor de residuos -a saber, en particular, el productor- (28) los entrega a un recolector privado o público o a una empresa que efectúe las operaciones previstas en los Anexos II A o II B o que se ocupa él mismo de la valorización o la eliminación de acuerdo con las disposiciones de la Directiva y, en particular, de su artículo 4, respectivamente. No se precisan los medios para alcanzar dicho objetivo. Por lo tanto, corresponde a los Estados miembros establecerlos.
75 La inspección y la vigilancia de las instalaciones productoras de residuos y de las distintas operaciones de tratamiento previo y de gestión de los residuos producidos en esas instalaciones son los instrumentos más comúnmente utilizados y los más eficaces. El adecuado desarrollo de las operaciones implica, en particular, que se compruebe que el almacenamiento temporal no dura más de lo necesario y que los residuos almacenados temporalmente no causan daños al medio ambiente. Además, dichos instrumentos de inspección y vigilancia tienen la ventaja de ajustarse al principio de proporcionalidad al que están sujetas tanto la política común en materia de medio ambiente como la de los Estados miembros. (29)
76 En otros términos, considero que el artículo 4 de la Directiva 91/156 obliga a los Estados miembros a observar el principio de acción preventiva adoptando las medidas necesarias para garantizar que los residuos sean valorizados o eliminados. Por lo tanto, considero que, como tal, dicha obligación es incondicional y suficientemente precisa. En cambio, dicha disposición no indica el contenido de tales medidas. Por consiguiente, corresponde a los Estados miembros definirlo. (30) Considero que no contradice mi razonamiento la sentencia de 23 de febrero de 1994, Comitato di coordinamento per la difesa della cava y otros. (31) A mi juicio, dicha sentencia se limita a responder la cuestión de si el artículo 4 impone obligaciones suficientemente precisas, claras e incondicionales en lo que atañe al contenido de las medidas que deben adoptar los Estados miembros para garantizar la observancia del principio de acción preventiva. Pues bien, al igual que el Tribunal de Justicia, considero que esta cuestión debe responderse en sentido negativo.
77 De cuanto precede se desprende que el principio de acción preventiva previsto en el artículo 4 de la Directiva 91/156 se aplica también al concepto de almacenamiento temporal y que los Estados miembros, que conocen mejor los lugares que deben protegerse, están obligados a adoptar, según los métodos que consideren más oportunos, las medidas necesarias para la observancia de dicho principio.
78 De las anteriores consideraciones se desprende que el régimen aplicable a los residuos no depende de la naturaleza de su almacenamiento sino, por una parte, de la actividad a que se dedican las personas que participan en su gestión y, por otra, de la naturaleza de los residuos de que se trate. Corresponde al Juez remitente calificar la actividad desarrollada por los inculpados en los procedimientos principales y la naturaleza de los residuos que generan sus actividades. Si resulta que dichas personas son productores de residuos peligrosos, corresponderá al Juez remitente, con arreglo a los artículos 4 y 5 de la Directiva 91/689, cerciorarse de si tales actividades están sujetas, por una parte, a las obligaciones establecidas en los artículos 13 y 14 de la Directiva 91/156, de inspección y vigilancia periódicos, de llevar un registro que contenga las informaciones prescritas y presentar tales informaciones a las autoridades competentes mencionadas en el artículo 6 y, por otra, si, con motivo de su recogida, su transporte y su almacenamiento temporal, los residuos peligrosos se envasan convenientemente y se etiquetan con arreglo a las normas internacionales y comunitarias vigentes. En cualquier caso, todas las operaciones previstas por la Directiva 91/156 [almacenamientos temporal y previo, operaciones de gestión con arreglo al artículo 1, letra d), de la Directiva 91/156] deben ajustarse al principio de acción preventiva proclamado en el artículo 4 de la Directiva 91/156 y a los objetivos enunciados por esta misma disposición, así como por el artículo 8 de la Directiva 91/156. Corresponde a los Estados miembros adoptar las medidas adecuadas que permitan dar cumplimiento a dicho principio previsto en el artículo 4, párrafo primero, de la Directiva 91/156 y alcanzar los objetivos enunciados en los artículos 4, párrafo segundo, y 8 de la Directiva.
Sobre las cuartas cuestiones de los asuntos C-175/98 y C-177/98
79 El Juez remitente pide al Tribunal de Justicia que declare si los hechos concretamente imputados a los inculpados en los procedimientos principales constituyen un almacenamiento temporal en el sentido de la Directiva «residuos». Mediante dichas cuestiones se pide específicamente al Tribunal de Justicia que dilucide si las disposiciones comunitarias cuya interpretación se ha solicitado son aplicables a los asuntos de que conoce el Juez a quo.
80 A tenor de reiterada jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ha considerado que, sobre la base de una clara separación de las funciones entre los órganos jurisdiccionales nacionales (32) y el Tribunal de Justicia, el artículo 177 del Tratado no permite a este órgano jurisdiccional apreciar los hechos del asunto ni censurar los motivos de la petición de interpretación, ni aplicar a medidas o situaciones nacionales las normas comunitarias que haya interpretado, siendo dichas cuestiones competencia exclusiva del órgano jurisdiccional nacional. (33)
81 Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que declare la inadmisibilidad de dichas cuestiones.
Conclusión
82 A la luz de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por la Pretura circondariale di Udine (Ufficio del Giudice per le Indagini Preliminari) del siguiente modo:
«1) Debe definirse el almacenamiento temporal como la operación preliminar y ajena a una de las operaciones de gestión de residuos con arreglo al artículo 1, letra d), de la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, por la que se modifica la Directiva 75/442/CEE relativa a los residuos, que:
- precede a las de almacenamiento previo y de recogida;
- sigue inmediatamente a la fase de producción de residuos;
- se realiza en el lugar de producción de residuos;
- únicamente afecta a los residuos derivados de la actividad inicial de un productor o que resultan de operaciones de tratamiento previo, de mezcla o de otro tipo que ocasionen un cambio de naturaleza o de composición de los residuos, y
- sólo puede beneficiar a los productores iniciales de residuos o a quienes efectúan las operaciones de eliminación o de valorización de éstos.
2) El régimen aplicable a los residuos, con arreglo a la Directiva 91/156, no depende de la naturaleza de su almacenamiento sino, por una parte, de la actividad a que se dedican las personas que poseen los residuos y, por otra, de la naturaleza de los residuos de que se trate. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional competente calificar la actividad desarrollada por las personas interesadas en los procedimientos principales y la naturaleza de los residuos que sus actividades generan. Si resulta que debe considerarse a dichas personas productores de residuos peligrosos, corresponderá al Juez remitente comprobar, con arreglo a los artículos 4 y 5 de la Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos, si:
- las actividades que realizan dichos productores están sujetas, con arreglo a los artículos 13 y 14 de la Directiva 91/156:
- a las obligaciones de inspección y vigilancia periódicas por las autoridades competentes en el sentido del artículo 6 de dicha Directiva;
- a la obligación de llevar un registro y presentar los datos que éste debe contener a las autoridades competentes citadas en el artículo 6 de dicha Directiva;
- con ocasión de su recogida, su transporte y su almacenamiento temporal, los residuos peligrosos se encuentran convenientemente envasados y etiquetados con arreglo a las normas internacionales y comunitarias vigentes.
En cualquier caso, todas las operaciones enunciadas en la Directiva 91/156 [almacenamientos temporal y previo, operación de gestión con arreglo al artículo 1, letra d), de la Directiva 91/156] deben ajustarse al principio de acción preventiva postulado por el artículo 4, párrafo primero, de dicha Directiva y a los objetivos establecidos por los artículos 4, párrafo segundo, y 8 de la misma Directiva. Corresponde a los Estados miembros adoptar las medidas apropiadas que permitan dar cumplimiento a dicho principio y alcanzar dichos objetivos.»
(1) - DO L 78, p. 32.
(2) - Directiva del Consejo de 15 de julio de 1975 (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 139).
(3) - DO L 377, p. 20.
(4) - Primero y Cuarto considerandos.
(5) - Cuarto considerando.
(6) - Sexto considerando.
(7) - Octavo considerando.
(8) - Décimo considerando.
(9) - Decisión por la que se establece una lista de residuos de conformidad con la letra a) del artículo 1 de la Directiva 75/442 (DO 1994, L 5, p. 15)
(10) - DO L 135, p. 32.
(11) - El subrayado es mío.
(12) - Sentencias de 25 de junio de 1997, Tombesi y otros (asuntos acumulados C-304/94, C-330/94, C-342/94 y C-224/95, Rec. p. I-3561), y de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, Rec. p. I-7411).
(13) - Véase la Directiva 94/31/CE del Consejo, de 27 de junio de 1994, por la que se modifica la Directiva 91/689 (DO L 168, p. 28).
(14) - Véase el punto 62 de las presentes conclusiones.
(15) - DO L 365, p. 10.
(16) - GURI, suplemento ordinario nº 37, de 15 de febrero de 1997; en lo sucesivo, «DL nº 22/97».
(17) - GURI nº 261, de 8 de noviembre de 1997; véase el texto coordinado en GURI, suplemento ordinario nº 278, de 28 de noviembre de 1997.
(18) - Véase el punto 19 de las presentes conclusiones.
(19) - El subrayado es mío.
(20) - Ibidem.
(21) - Véanse los puntos 45 a 47 de estas conclusiones.
(22) - Artículos 11, apartados 1 y 2, 13 y 14, párrafo segundo, de la Directiva 91/156.
(23) - Artículos 9, apartado 1, 10, 14, párrafo primero, guiones primero y segundo, y 13 de la Directiva 91/156.
(24) - Artículos 12 y 13 de la Directiva 91/156.
(25) - Véase asimismo el texto de las cuartas cuestiones planteadas por el Juez remitente en las que se refiere a «disolventes halogenados», así como a «baterías de plomo», residuos peligrosos con arreglo al artículo 1 de la Directiva 91/689.
(26) - Véase, en particular, la definición dada a dicho principio en el primer programa de actuación (Declaración del Consejo de las Comunidades Europeas y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, de 22 de noviembre de 1973, relativo a un programa de actuación de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente, DO C 112, p. 1).
(27) - Véase, por ejemplo, la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9) y, en particular, las sentencias de 18 de junio de 1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C-81/96, Rec. p. I-3923), apartado 27, y de 29 de abril de 1999, Standley y otros (C-293/97, aún no publicada en la recopilación), apartado 35.
(28) - Artículo 1, letra c), de la Directiva 91/156.
(29) - Véanse, en particular, las sentencias de 14 de julio de 1998, Safety Hi-Tech (C-284/95, Rec. p. I-4301), apartado 57; Bettati (C-341/95, Rec. p. I-4355), apartado 55, y Aher-Waggon (C-389/96, Rec. p. I-4473), apartado 20.
(30) - Por analogía, véase el razonamiento seguido por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 25 de febrero de 1999, Carbonari y otros (C-131/97, Rec. p. I-1103), apartados 44 a 47.
(31) - C-236/92, Rec. p. I-483.
(32) - Desde la sentencia de 6 de abril de 1962, De Geus (C-13/61, Rec. p. 89).
(33) - Véanse asimismo las sentencias de 19 de diciembre de 1968, Salgoil (13/68, Rec. p. 661); de 23 de enero de 1975, Van der Hulst (51/74, Rec. p. 79), apartado 12; de 15 de diciembre de 1976, Simmenthal (35/76, Rec. p. 1871), apartados 7 y 8; de 5 de octubre de 1977, Tedeschi (5/77, Rec. p. 1555), apartado 17; de 28 de marzo de 1979, ICAP (222/78, Rec. p. 1163), apartado 10; de 15 de noviembre de 1979, Denkavit (36/79, Rec. p. 3439), apartado 12, y, como el ejemplo más reciente, véase la sentencia de 16 de julio de 1998, Dumon et Froment (C-235/95, Rec. p. I-4531), apartado 25.