MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 8. rujna 2016.(1)
Predmet C‑444/15
Associazione Italia Nostra Onlus
protiv
Comune di Venezia i dr.
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Regionalni upravni sud Venecija, Italija))
„Okoliš – Utjecaj na okoliš određenih planova i programa – Visoka razina zaštite okoliša sukladno članku 191. UFEU‑a i članka 37. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Nužnost procjene okoliša prema Direktivi 2001/42/EZ kada je potrebna ocjena prihvatljivosti utjecaja sukladno Direktivi 92/43/EEZ – Tumačenje pojma ‚male površine na lokalnoj razini’”
I –    Uvod
1.        Predmetni zahtjev za prethodnu odluku ima za cilj daljnju konkretizaciju područja primjene Direktive o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš(2) (u daljnjem tekstu: SPO‑Direktiva, gdje SPO označava stratešku procjenu okoliša). Također pruža priliku Sudu da se, nakon duljeg vremena, ponovno izjasni o tom cilju Europske unije, tj. o postizanju visoke razine zaštite u području politike zaštite okoliša.
2.        Spor iz glavnog postupka odnosi se na građevinski projekt u venecijanskoj laguni. Za navedeni je projekt provedena ocjena prihvatljivosti utjecaja na područje sukladno Direktivi o staništima, međutim talijanska upravna tijela su u okviru prethodne procjene odlučila da strateška procjena okoliša u skladu s SPO‑Direktivom(3) nije potrebna, s obzirom na to da je obuhvaćena samo mala površina na lokalnoj razini te da projekt najvjerojatnije neće imati značajan utjecaj na okoliš. U takvom slučaju SPO‑Direktiva ne nalaže provođenje strateške procjene okoliša.
3.        Sud koji je uputio zahtjev za odluku najprije se pita je li je navedena iznimka od obveze provođenja SPO‑a u skladu s visokom razinom zaštite okoliša koja se zahtijeva pravom Unije, što otvara zanimljiva pitanja, prije svega o sudskoj nadležnosti za odlučivanje o ovom cilju politike Unije.
4.        Sud koji je uputio zahtjev podredno zahtijeva tumačenje pretpostavki pod kojima, sukladno odredbama SPO‑Direktive, određeni planovi i programi mogu biti oslobođeni od provođenja sveobuhvatne strateške procjene okoliša, iako podliježu ocjeni sukladno Direktivi o staništima. U ovom slučaju se prije svega radi o pitanju što se podrazumijeva pod pojmom „male površine na lokalnoj razini”.
II – Pravni okvir
A –    Pravo Unije
1.      Primarno pravo
5.        Članak 191. stavak 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije(4) (u daljnjem tekstu: UFEU) postavlja temeljna načela Unijine politike zaštite okoliša:
„Politika Unije u području okoliša usmjerena je prema postizanju visokog stupnja zaštite, uzimajući u obzir različitost prilika u različitim regijama Unije. Temelji se na načelu opreznosti te na načelu preventivnog djelovanja, načelu da se šteta nanesena okolišu popravlja ponajprije na samom izvoru te na načelu da onečišćivač plaća.”
6.        Članak 3. stavak 3. druga rečenica Ugovora o Europskoj uniji(5) (u daljnjem tekstu: UEU) sadržava sličnu odredbu o cilju u pogledu zaštite okoliša:
„[Unija] radi na održivom razvoju Europe koji se temelji na uravnoteženom gospodarskom rastu i stabilnosti cijena, visoko konkurentnom socijalnom tržišnom gospodarstvu, s ciljem pune zaposlenosti i društvenog napretka, te visokoj razini zaštite i poboljšanja kvalitete okoliša.”
7.        Članak 37. Povelje Europske unije o temeljnim pravima(6) (u daljnjem tekstu: Povelja) također određuje sljedeće u pogledu politike zaštite okoliša:
„Visoka razina zaštite okoliša i poboljšavanje kvalitete okoliša moraju biti uključeni u politike Unije i osigurani u skladu s načelom održivog razvoja.”
2.      Direktiva o staništima
8.        Članak 6. stavak 3. Direktive o staništima predviđa ocjenu utjecaja određenih planova i programa na europska zaštićena područja:
„Svaki plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima, predmet je ocjene prihvatljivosti utjecaja koje bi mogao imati na to područje, s obzirom na ciljeve očuvanja područja. U svjetlu zaključaka procjene utjecaja na područje i sukladno odredbama stavka 4., nadležna tijela državne vlasti odobravaju plan ili projekt tek nakon što se uvjere da on neće negativno utjecati na cjelovitost dotičnog područja te, ako je to potrebno, nakon dobivanja mišljenja od šire javnosti.”
3.      SPO‑Direktiva
9.        Uvodna izjava 10. SPO‑Direktive poziva se na odnos navedene direktive prema Direktivi o staništima:
„Svi planovi i programi […] za koje je utvrđeno da zahtijevaju procjenu prema [Direktivi o staništima] mogli bi imati značajan učinak na okoliš i u pravilu bi trebali biti podložni sustavnoj procjeni okoliša. Kada se njima određuje uporaba malih površina na lokalnoj razini ili predstavljaju manje promjene gore navedenih planova ili programa, treba ih procjenjivati samo ako države članice utvrde da bi mogli imati značajne učinke na okoliš.”
10.      U skladu s člankom 1. SPO‑Direktive, ista treba osigurati da se za (određene) planove i programe koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš provede ocjena okoliša u okviru njihove izrade i prije njihova usvajanja. Ista utvrđuje minimalne zahtjeve u pogledu izrade izvješća o okolišu, obavljanja savjetovanja, uzimanja u obzir rezultata procjene okoliša kao i izvješćivanja o donesenoj odluci nakon procjene.
11.      Polazeći od uvodne izjave 10., članak 3. SPO‑Direktive definira područje primjene strateške procjene okoliša:
„1.      Procjena okoliša u skladu s člancima 4. do 9. provodi se za planove i programe iz stavaka 2. do 4. koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš.
2.      Podložno stavku 3., procjena okoliša provodi se za sve planove i programe:
(a)   […]
(b)   za koje je, s obzirom na moguć učinak na područja, utvrđeno da zahtijevaju procjenu prema članku 6. ili 7. [Direktive o staništima].
3.      Za planove i programe iz stavka 2. kojima se određuje uporaba malih površina na lokalnoj razini […] potrebna je procjena okoliša samo ako država članica utvrdi da bi mogli imati značajne učinke na okoliš.
4.      […]
5.      Države članice utvrđuju da li bi planovi ili programi iz stavaka 3. i 4. mogli imati značajne učinke na okoliš, i to ili preispitivanjem pojedinačnih slučajeva ili određivanjem vrsta planova i programa ili kombinacijom obaju pristupa. U tu svrhu države članice u svim slučajevima uzimaju u obzir odgovarajuće kriterije utvrđene u Prilogu II. kako bi osigurale da su planovi i programi koji bi mogli imati značajan utjecaj na okoliš obuhvaćeni ovom Direktivom.
6.      […]”
12.      U Prilogu II. navedeni su kriteriji za utvrđivanje mogućih značajnih učinaka na okoliš u smislu članka 3. stavka 5. SPO‑Direktive.
B –    Nacionalno pravo
13.      Talijanska Republika prenijela je SPO‑Direktivu u nacionalno pravo kroz Decreto legislativo br. 152 od 3. travnja 2006. godine. Odredba nacionalnog prava odgovara tekstu direktive, a u njoj se također ne nalazi definicija pojma „mala površina na lokalnoj razini”. Nacionalna sudska praksa je stoga razvila vrijednosne pragove na temelju površine projekta, i to za projekte namijenjene razvoju gradskih područja načelno površinu od 40 hektara, a za projekte unutar postojećih gradskih područja površinu od deset hektara.
III – Glavni postupak i zahtjev za prethodnu odluku
14.      U glavnom postupku radi se o građevinskom projektu u venecijanskoj laguni, na južnom rtu otoka Pellestrine koji se nalazi u navedenoj laguni, zvanom „Ca’ Roman”. „Società Ca’ Roman Srl” namjerava na površini veličine približno tri hektara izgraditi ukupno 42 stambene zgrade. U neposrednom susjedstvu nalaze se zaštićena područja koja čine dio europske ekološke mreže „Natura 2000” s obzirom na to da su proglašena posebnim zaštićenim područjem za očuvanje vrsta ptica koje žive u divljini u smislu Direktive o zaštiti ptica ili područjima od značaja za Zajednicu za očuvanje prirodnih staništa, kao i životinja koje žive u divljini i biljaka, u smislu Direktive o staništima.
15.      Rezultat ocjene prihvatljivosti utjecaja plana, provedene sukladno nacionalnim propisima donesenim u svrhu implementacije Direktive o staništima, bio je pozitivan, ali su u tom okviru istovremeno nametnute mnogobrojne obveze za zaštitu obuhvaćenih europskih zaštićenih područja.
16.      Nadležno upravno tijelo također je provjerilo je li potrebno provesti postupak strateške procjene okoliša sukladno nacionalnim propisima koji odgovaraju SPO‑Direktivi. Pri tome je došlo do zaključka kako navedeno nije potrebno. Prema njegovu mišljenju, točno je da se građevinski projekt odnosi na posebna područja zaštite i područja od interesa za Zajednicu i da se za njega mora provesti ocjena prihvatljivosti utjecaja sukladno Direktivi o staništima. No, prema načelima talijanske sudske prakse navedeni se projekt prostire samo na „male površine na lokalnoj razini”. Projekti u takvim područjima ne zahtijevaju stratešku procjenu okoliša ako nemaju značajan utjecaj na okoliš. Prema izlaganju suda koji je uputio zahtjev, može se zaključiti da nadležna tijela navedenu pretpostavku nisu smatrali ispunjenom.
17.      Organizacija za zaštitu okoliša Associazione Italia Nostra Onlus (u daljnjem tekstu: Italia Nostra) pokrenula je protiv navedenog postupanja postupak pred Tribunaleom amministrativo regionale del Veneto (regionalni upravni sud). Navedeni je sud zatim, sukladno članku 267. stavku 3. UFEU‑a, uputio Sudu sljedeća pitanja:
1.      Je li članak 3. stavak 3. SPO‑Direktive, u mjeri u kojoj je isti primjenjiv na slučaj opisan u stavku 2. točke (b) ovog članka, valjan u odnosu na odredbe Ugovora o funkcioniranju Europske unije i Povelje o temeljnim pravima iz područja zaštite okoliša, u dijelu u kojem se iz sustavne strateške procjene okoliša izuzimaju planovi i programi za koje se smatra da je potrebna ocjena prihvatljivosti utjecaja u smislu članaka 6. i 7. Direktive o staništima?
2.      Treba li članak 3. stavke 2. i 3. SPO‑Direktive – u vezi s uvodnom izjavom 10. iste direktive, prema kojoj bi svi planovi i programi za koje je utvrđeno da zahtijevaju procjenu prema Direktivi o staništima mogli imati značajan učinak na okoliš i u pravilu bi trebali biti podložni sustavnoj procjeni okoliša – tumačiti na način da mu je protivno zakonodavstvo, poput nacionalnog, u kojemu se za definiranje pojma „malih površina na lokalnoj razini” iz članka 3. stavka 3. SPO‑Direktive upućuje na kriterije koji su isključivo kvantitativni?
3.      U slučaju negativnog odgovora na prethodno pitanje, treba li članak 3. stavke 2. i 3. SPO‑Direktive – u vezi s uvodnom izjavom 10. iste direktive, prema kojoj bi svi planovi i programi za koje je utvrđeno da zahtijevaju procjenu prema Direktivi o staništima mogli imati značajan učinak na okoliš i u pravilu bi trebali biti podložni sustavnoj procjeni okoliša – tumačiti na način da mu se protivi zakonodavstvo, poput nacionalnog, u kojemu su izuzeti iz automatskog i obveznog postupka strateške procjene okoliša svi projekti razvoja urbanih područja, bilo da je riječ o novim područjima ili proširenju postojećih, površine do 40 hektara, odnosno obnove ili razvoja urbanih područja unutar postojećih urbanih područja površine do 10 hektara, bez obzira što je u odnosu na njih, s obzirom na moguće učinke na područja, utvrđena potreba ocjene prihvatljivosti utjecaja iz članaka 6. i 7. Direktive o staništima??
18.      Europska komisija, Vijeće Europske unije, Europski parlament, Comune di Venezia, Talijanska Republika, Società Ca’ Roman Srl i Italia Nostra podnijele su pisana očitovanja u vezi s ovim zahtjevom za prethodnu odluku. Nije postavljen zahtjev za provođenje usmene rasprave i Sud nije proveo takvu raspravu.
IV – Pravna ocjena
19.      Prije svega potrebno je osvrnuti se na dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku (vidjeti u nastavku poglavlje A), nakon čega se može razmotriti valjanost članka 3. stavka 3. SPO‑Direktive (vidjeti u nastavku poglavlje B). Nakon toga slijedi provjera pitanja za tumačenje (vidjeti u nastavku poglavlje C).
A –    Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku
20.      Comune di Venezia i Società Ca’ Roman smatraju zahtjev za prethodnu odluku nedopuštenim. Smatraju da prethodno navedena pitanja nisu relevantna za odlučivanje, s obzirom na to da se područje obuhvaćeno projektom nalazi izvan područja zaštićenih prema Direktivi o staništima te stoga ocjena sukladno članku 6. ili 7. te direktive nije bila potrebna. Članak 3. stavak 2. točka (b) i članak 3. stavak 3. SPO‑Direktive prema tome nisu uopće primjenjivi na spor.
21.      S tim u vezi ipak treba navesti da prema stalnoj sudskoj praksi Suda postoji presumpcija relevantnosti pitanja o tumačenju prava Unije koja uputi nacionalni sud unutar pravnog i činjeničnog okvira koji utvrđuje na vlastitu odgovornost i čiju pravilnost Sud nije nadležan provjeravati. Sud može odbiti odlučivati o zahtjevu koji je uputio nacionalni sud samo ako je posve očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom glavnog postupka, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnim za davanje korisnog odgovora na postavljena pitanja(7).
22.      Navedene pretpostavke ovdje ne postoje. Čini se posebice da nije nemoguće da u vezi s predmetnim projektom postoji obveza provođenja ocjene prihvatljivosti utjecaja prema Direktivi o staništima, kako je to opisao sud koji je uputio zahtjev, iako se neposredno odnosi samo na područje izvan zaštićenog područja, s obzirom na to da i projekti izvan zaštićenih područja mogu imati utjecaj na potonja. Osim toga, tumačenje primarnog prava i SPO‑Direktive povezano je s predmetom glavnog postupka, problem nije hipotetske prirode i sud koji je uputio zahtjev dostavio je sve činjenice potrebne za davanje korisnog odgovara na postavljena pitanja. Zahtjev za prethodnu odluku stoga je dopušten.
B –    Prvo pitanje
23.      Sud koji je uputio zahtjev prvim pitanjem u bitnome želi znati je li u skladu s visokom razinom zaštite okoliša predviđenom europskim primarnim pravom i Poveljom o temeljnim pravima to da svi planovi za koje se provodi ocjena prihvatljivosti utjecaja sukladno članku 6. i 7. Direktive o staništima ne podliježu automatski obveznoj strateškoj procjeni okoliša u skladu sa SPO‑Direktivom.
1.      Kontrola razine zaštite okoliša zajamčene pravom Unije
24.      Članak 191. stavak 2. UFEU‑a obvezuje zakonodavca Unije da pri oblikovanju politike zaštite okoliša, uzimajući u obzir različite prilike u pojedinim regijama Unije, teži visokoj razini zaštite. Navedena težnja izražena je i u članku 37. Povelje i u članku 3. stavku 3. drugoj rečenici UEU‑a.
25.      Navedene odredbe ne mogu se tumačiti i ispitati odvojeno. U njima naime dolazi do izražaja zajedničko načelo visoke razine zaštite okoliša(8), kojem zbog višestruke ukorijenjenosti u pravu Unije valja priznati posebnu važnost.
26.      Sud je u presudama Safety Hi‑Tech(9) i Bettati(10), u kojima se radilo o zabranama korištenja tvari opasnih za ozonski omotač, konkretizirao mjerilo prema kojem treba ocjenjivati sukladnost pojedinog pravnog akta Unije s visokom razinom zaštite okoliša, predviđenom člankom 191. stavkom 2. UFEU‑a.
27.      Sud je u tim presudama utvrdio da članak 191. UFEU‑a predviđa niz ciljeva, načela i kriterija koje zakonodavac Unije mora uzeti u obzir u okviru provođenja politike zaštite okoliša. Budući da je pri tome potrebno određene ciljeve i načela međusobno odvagati, te da je primjena kriterija složena, naknadna sudska kontrola mora biti ograničena na pitanje jesu li te pretpostavke očito pogrešno ocijenjene(11).
28.      Sud je u pogledu cilja Unijine politike zaštite okoliša koji se sastoji od jamčenja visoke razine zaštite, utvrđenog u članku 191. stavku 2. UFEU‑a, s pravom utvrdio kako osiguranje visoke razine zaštite ne zahtijeva nužno najvišu moguću razinu zaštite u tehničkom pogledu(12). Navedeno proizlazi već iz samog teksta odredbe (samo „visoka” razina zaštite), ali i iz činjenice da članak 193. UFEU‑a dopušta državama članicama da zadrže ili uvedu strože zaštitne mjere.
29.      Polazeći od pretpostavke da određena razina može biti „visoka” samo u usporedbi s drugom, Sud je u vezi s osiguranjem visoke razine zaštite okoliša u prošlosti također uzimao u obzir u kojoj mjeri pravni akti Unije nadilaze njezine međunarodnopravne obveze u području okoliša(13).
30.      Takva razina zaštite koja nadilazi razine zaštite prema međunarodnopravnim obvezama Unije može se utvrditi i u predmetnom slučaju. Naime, mjerodavni Protokol iz Kijeva o strateškoj procjeni utjecaja na okoliš(14) uz Konvenciju iz Espooa o procjeni utjecaja na okoliš u prekograničnom kontekstu(15) ne sadržava nikakva posebna pravila za projekte za koje je zbog zaštite prirode potrebno provesti posebnu provjeru.
31.      Međutim, takva eksterna usporedba kriterij je koji je samo uvjetno koristan. Kako bi navedeni pristup bio dosljedan, morao bi obuhvaćati opsežniji izbor usporednih grupa, odnosno odgovoriti na pitanje pružaju li navedene međunarodne obveze visoku, srednju ili nisku razinu zaštite okoliša.
32.      Prije svega valja istaknuti kako se cilj iz članka 191. stavka 2. UFEU‑a ne iscrpljuje u pukom nadilaženju eksternih mjerila. On naprotiv zahtijeva konstantno stremljenje ka višoj i boljoj zaštiti okoliša, čak i u slučaju da na svjetskoj razini ne postoji viša zaštita. Naime, razina zaštite u svakom slučaju više nije visoka kada bi bez ikakvih poteškoća bilo moguće postići još višu razinu zaštite – što se naravno ne smije pomiješati sa zahtjevom za ostvarivanjem tehnički najviše moguće razine zaštite, u svim okolnostima.
33.      Iz toga za zakonodavca Unije pri oblikovanju prava okoliša proizlazi obveza poboljšavanja zaštite okoliša barem tamo gdje je to moguće postići uz prihvatljive napore i gdje ne postoje nikakvi opravdani suprotni interesi.
34.      Uzimajući u obzir razmatranja navedena u točki 27. predmetnog mišljenja, posebice raznolikost ciljeva kojima zakonodavac Unije može opravdano težiti pri oblikovanju politike zaštite okoliša, načelo visoke razine zaštite sukladno članku 191. stavku 2. UFEU‑a stoga je očigledno povrijeđeno ako se ne mogu razaznati nikakvi opravdani interesi koji su suprotstavljeni višoj razini zaštite; „suprotstavljeni” pri tome uključuje, sukladno općem načelu proporcionalnosti prava Unije, da je težina takvih interesa neproporcionalna u odnosu na moguće poboljšanje razine zaštite.
35.      Najprije ću u nastavku provjeriti udovoljava li razina zaštite SPO‑Direktive, a posebice područje primjene utvrđeno člankom 3. stavkom 1., tom zahtjevu (vidjeti odjeljak 2.), nakon čega ću razmotriti pitanje je li opravdano da se za planove i programe koji podliježu procjeni prema Direktivi o staništima iznimno ne provodi strateška procjena utjecaja na okoliš, pod okolnostima predviđenim SPO‑Direktivom (vidjeti odjeljak 3.).
2.      Općenita razina zaštite SPO‑Direktive
36.      Najprije treba utvrditi da se SPO‑Direktivom zaštita okoliša nastoji ostvariti na način da utvrđuje zahtjeve koji se odnose na postupke država članica za istraživanje, registriranje i ocjenjivanje utjecaja na okoliš, a ne propisivanjem materijalnih odredbi u pogledu planova i programa(16).
37.      Članak 191. stavak 2. UFEU‑a odobrava donošenje mjera koje se odnose samo na određene aspekte okoliša, ako takve mjere pridonose održanju i zaštiti okoliša, kao i poboljšanju njegove kvalitete(17). U takav određeni aspekt okoliša ubrajaju se i odredbe kojima se utvrđuju samo postupovni zahtjevi s ciljem pridonošenja zaštite okoliša provođenjem javnog nadzora.
38.      Navedeni postupovni zahtjevi mogu naravno povećati razinu zaštite okoliša samo ako planovi i programi uopće imaju utjecaj na okoliš. U tom smislu članak 3. stavak 1. SPO‑Direktive utvrđuje njezino područje primjene, a time i razinu zaštite: (samo) oni planovi i programi koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš moraju se podvrgnuti strateškoj procjeni utjecaja na okoliš.
39.      Imajući u vidu načelo visoke razine zaštite okoliša, ne čini se zabranjenim zahtijevati određeni stupanj značaja mogućeg utjecaja na okoliš. U tom smislu izbjegavanje dodatnih troškova povezanih s provođenjem strateške procjene utjecaja na okoliš za svaki plan i svaki program koji bi mogao imati tek beznačajan utjecaj na okoliš predstavlja legitimni interes. Navedeni interes nije sasvim očito u nerazmjeru s neznatnim poboljšanjem zaštite okoliša koju bi podrazumijevala strateška procjena okoliša planova i programa koji vjerojatno nemaju značajan utjecaj na okoliš.
3.      Posebno o članku 3. stavku 3. SPO‑Direktive
40.      Na temelju ovog zaključka moguće je bez velikih poteškoća provjeriti je li razina zaštite naložena člankom 191. stavkom 2. UFEU‑a ugrožena time što se za planove i programe koji podliježu ocjeni prema Direktivi o staništima pod pretpostavkama iz članka 3. stavka 3. SPO‑Direktive, odnosno ako određuju uporabu samo malih površina na lokalnoj razini i za koje se ne predviđa da bi mogli imati značajan utjecaj na okoliš, ne mora provesti strateška procjena okoliša.
41.      Glede navedenog najprije treba utvrditi da se člankom 3. stavkom 3. SPO‑Direktive u nepromijenjenom obliku zadržava razina zaštite uspostavljena člankom 3. stavkom 1. Naime, i u skladu s potonjom odredbom za planove i programe koji podliježu ocjeni u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima, ali koji određuju uporabu male površine na lokalnoj razini, mora se provesti procjena okoliša ako države članice utvrde da bi mogli imati značajan utjecaj na okoliš.
42.      Osobito se dodatku iz članka 3. stavka 3. SPO‑Direktive, koji navodi da mora „država članica utvrdi[ti]” da bi planovi i programi mogli imati takav utjecaj, ne može pridati posebna važnost, s obzirom na to da se time samo izražava okolnost koja leži u samoj prirodi direktive, a to je da tu direktivu u konkretnom slučaju primjenjuju države članice. Navodna margina prosudbe država članica u svakom je slučaju ograničena obvezom da iste provedu procjenu okoliša za planove kod kojih treba računati sa značajnim utjecajem na okoliš na temelju njihovih značajki i područja koja će vjerojatno biti obuhvaćena(18). Kako bi mogle utvrditi treba li računati sa značajnim utjecajem na okoliš države članice moraju, sukladno članku 3. stavku 5. SPO‑Direktive, uzeti u obzir kriterije iz Priloga II.(19).
43.      U tome je razlika u odnosu na sudsku praksu navedenu u zahtjevu za prethodnu odluku, koja osporava provođenje sličnih odredaba PUP‑Direktive(20), jer se temelji isključivo na vrijednosnim pragovima ili na položaju gradskih građevinskih projekata izvan izgrađenih područja(21). U tim slučajevima naime nije bila predviđena procjena mogu li projekti koji nisu bili obuhvaćeni ipak imati značajan utjecaj na okoliš.
44.      Vijeće uostalom s pravom naglašava da razina zaštite Direktive o staništima navedenom odredbom nije dovedena u pitanje. Članak 3. stavak 3. SPO‑Direktive ne utječe na obveze iz članka 6. stavaka 3. i 4. Direktive o staništima.
45.      Budući da članak 3. stavak 3. SPO‑Direktive ne umanjuje razinu zaštite ustanovljenu člankom 3. stavkom 1. slijedom zaključka iz odjeljka 2. ne postoji razlog za sumnju u osiguranje visoke razine zaštite okoliša koja se zahtijeva člankom 191. stavkom 2. UFEU‑a.
46.      Nasuprot tomu, Italia Nostra u bitnome navodi da to što na temelju članka 3. stavka 3. SPO‑Direktive nije potrebno provesti stratešku procjenu okoliša za planove i programe za koje se zahtijeva ocjena prihvatljivosti utjecaja prema Direktivi o staništima nije u skladu sa zajamčenom razinom zaštite.
47.      Točno je kako navedeno na prvi pogled djeluje proturječno, s obzirom na to da mogućnost značajnog utjecaja na europsko zaštićeno područje koja je pretpostavka obveze provođenja ocjene prema članku 6. stavku 3. Direktive o staništima, odgovara u pravilu mogućnosti značajnog utjecaja u smislu članka 3. stavka 3. SPO‑Direktive(22).
48.      Stoga je bilo dosljedno u članku 3. stavku 2. točki (b) SPO‑Direktive predvidjeti neoborivu pretpostavku da je za planove i programe za koje je potrebno provesti ocjenu prihvatljivosti utjecaja sukladno članku 6. stavku 3. Direktive o staništima potrebno također provesti i procjenu utjecaja na okoliš sukladno SPO‑Direktivi.
49.      Međutim, moguće je zamisliti slučajeve u kojima je moguće iznimno lako otkloniti preostale razumne dvojbe u pogledu neškodljivosti pojedine mjere provođenjem ograničene ocjene prema članku 6. stavku 3. Direktive o staništima, tako da nakon te specifične ocjene ne postoje daljnje sumnje zbog kojih bi bilo potrebno provođenje procjene okoliša sukladno SPO‑Direktivi. U tom slučaju je opravdano neprovođenje sveobuhvatne procjene utjecaja na okoliš sukladno SPO‑Direktivi. Naime, čak i s navedenim ograničenjem planovi i programi koji mogu imati značajan utjecaj na okoliš i dalje se moraju provjeravati, kako to predviđa članak 3. stavak 1. SPO‑Direktive. Iz razloga navedenih u točki 39. predmetnog mišljenja, članak 3. stavak 3. SPO‑Direktive u tom smislu stoga također pridonosi očuvanju razine zaštite okoliša naložene člankom 191. stavkom 2. UFEU‑a.
50.      Ovdje se ne odlučuje o tome je li u predmetnom sporu s pravom isključen značajan utjecaj na okoliš, a prema zahtjevu za prethodnu odluku o tome se ne odlučuje ni pred nacionalnim sudom, s obzirom na to da očigledno nisu podnesene za to potrebne žalbe. Unatoč navedenom, okolnost da su projektu nametnute razne obveze za zaštitu europskih zaštićenih prostora, budi sumnju u to da se na temelju ocjene sukladno članku 6. stavak 3. Direktive o staništima može isključiti mogućnost značajnih učinaka na okoliš u smislu članka 3. stavka 3. SPO‑Direktive. Na isto upućuju i obveze nametnute u vezi s projektom u okviru provođenja prethodne procjene postojanja potrebe za provođenjem procjene utjecaja na okoliš prema SPO‑Direktivi.
51.      Na prvo pitanje suda koji je uputio zahtjev stoga valja odgovoriti da iz njegova ispitivanja ne proizlazi ni jedan element koji bi mogao dovesti u pitanje valjanost članka 3. stavak 3. SPO‑Direktive.
C –    Drugo i treće pitanje
52.      Drugo i treće pitanje odnose se na tumačenje članka 3. stavka 3. SPO‑Direktive, odnosno odredbe čija je načelna usklađenost s primarnim pravom bila predmet prvog pitanja(23). Od Suda se ovdje traži da razjasni formulaciju prema kojoj planovi i programi koji podliježu procjeni prema Direktivi o staništima, ali kojima se samo „određuje uporaba malih površina na lokalnoj razini”, ne podliježu strateškoj procjeni utjecaja na okoliš ako države članice utvrde da vjerojatno ne mogu imati značajan utjecaj na okoliš.
53.      Sud koji je uputio zahtjev drugim pitanjem u bitnome želi znati može li se za donošenje odluke o tome određuje li plan ili program uporabu takve manje površine na lokalnoj razini osloniti isključivo na veličinu površine projekta. Ako je to moguće, sud koji je uputio zahtjev trećim pitanjem propituje sukladnost vrijednosnih pragova (40 odnosno deset hektara), koji konkretno primjenjuju u Italiji s Direktivom. Na oba se pitanja može odgovoriti istovremeno.
54.      U ovom pogledu najprije treba utvrditi da kvalifikacija pojedinog plana ili programa kao mjere koja određuje uporabu male površine na lokalnoj razini, sadržava u sebi dvije pretpostavke: s jedne strane uporabu male površine, a s druge određenje na lokalnoj razini. U nastavku teksta ću najprije obraditi drugo obilježje koje se odnosi na lokalnu razinu.
1.      Određenje na lokalnoj razini
55.      Obilježje lokalne razine pojavljuje se u SPO‑Direktivi još jednom na drugom mjestu, odnosno u članku 2. točki (a) prvoj alineji pri definiranju odnosno kvalifikaciji planova i programa koji spadaju u područje primjene direktive. Tamo se lokalna razina, isto kao i regionalna i nacionalna razina, koristi u svrhu određivanja upravnih tijela koja su možebitno nadležna za planiranje odnosno odobravanje.
56.      Točno je da u članku 3. stavku 3. SPO‑Direktive nedostaje izričita naznaka kako se i tu pod lokalnom razinom misli na upravnu razinu. Međutim, budući da formulacija izuzev tog dijela jednako glasi, kao i zbog sustavne povezanosti između te dvije odredbe, može se pretpostaviti da izraz iz članka 3. stavka 3. ima jednako značenje kao i u članku 2. točki (a) prvoj alineji. Kvalifikacija plana ili programa kao mjere za uporabu površine na lokalnoj razini stoga zahtijeva da isti spada u nadležnost lokalnog – za razliku od regionalnog i nacionalnog – upravnog tijela nadležnog za planiranje odnosno odobravanje.
57.      Iz toga već proizlazi odgovor na drugo pitanje suda koji je uputio zahtjev, naime da odredba koja za definiciju planova i programa kojima se „određuje uporaba malih površina na lokalnoj razini” upućuje isključivo na površinu plana, nije sukladna članku 3. stavku 3. SPO‑Direktive. Budući da je prema navodima iz zahtjeva za prethodnu odluku mjeru o kojoj je riječ u glavnom postupku donio grad Venecija, ipak se ne može isključiti da se radi o mjeri na lokalnoj razini.
2.      Uporaba male površine
58.      Ukoliko postoji nadležnost lokalne uprave, tada za primjenu članka 3. stavka 3. SPO‑Direktive nadalje treba provjeriti određuje li plan samo uporabu male površine.
59.      S obzirom na drugo pitanje suda koji je uputio zahtjev, u tom pogledu najprije treba utvrditi kako mjerilo za veličinu područja može biti samo površina neposrednog područja plana, bez obzira na utjecaj projekta na okoliš. Navedeno proizlazi već iz samog prirodnog smisla riječi „površina”. Pri sustavnom promatranju također je uočljivo kako se članak 3. stavak 3. odnosi isključivo na područje čiju uporabu plan određuje, čime je upotrijebljena uža formulacija nego u drugim dijelovima Direktive, koji se svi odnose na područja koja su (vjerojatno) pogođena projektom odnosno učincima istog(24). Ovo također govori u prilog tomu da je površina područja neposredno obuhvaćenog planom jedini mjerodavni kriterij.
60.      Teleološka razmatranja također nisu u suprotnosti s ovdje predloženim pristupom, koji se temelji isključivo na površini. Primarni cilj konkretnog propisa – prema kojem planovi i programi kojima se određuje uporaba male površine podliježu strateškoj procjeni utjecaja na okoliš samo ako prethodno ispitivanje pokaže da su mogući značajni učinci na okoliš – nije osigurati najvišu moguću razine zaštite okoliša. Ukoliko bi to bila jedina svrha te odredbe, tada ne bi bilo potrebe za iznimkom od pravila u članku 3. stavku 2. točki (b) uspostavljenom člankom 3. stavkom 3. U tom bi se slučaju za sve planove i programe koji prema članku 6. stavku 3. Direktive o staništima podliježu ocjeni dodatno provodila strateška procjena, te bi se time možebitno osigurala neznatno viša razina zaštite.
61.      Svrha prekidanja automatske veze između ocjene prihvatljivosti utjecaja prema Direktivi o staništima i strateške procjene utjecaja na okoliš provođenjem prethodne provjere, služi prije svega izbjegavanju nepotrebnih troškova i ubrzanju postupka. Za navedenu svrhu je veličina površine primjeren kriterij razgraničenja između planova za koje je uvijek potrebno provesti provjeru i onih planova kod kojih se najprije provodi prethodna provjera: iako bez sumnje postoje planovi i programi koji obuhvaćaju malu površinu, ali imaju značajan utjecaj na okoliš(25) (i za koje je slijedom navedenog potrebno provesti stratešku procjenu utjecaja na okoliš, u skladu s člankom 3. stavkom 3.), s jedne strane moguće je općenito pretpostaviti kako veće mjere u svakom slučaju imaju jači utjecaj na okoliš nego usporedivi manji planovi, te da bi stoga prethodna procjena za veće mjere često bila nepotrebna. S druge strane, budući da utvrđivanje veličine površine ne zahtijeva značajan dodatni napor, isto može efektivno umanjiti napor, a da pritom ne stoji na putu ostvarenju konačnog cilja direktive, odnosno uspostavljanja ranog postupka provjere za pravne akte koji bi mogli imati značajan utjecaj na okoliš(26).
62.      Time se postavlja dodatno pitanje do koje se veličine površina može smatrati „malom”.
63.      U ovom pogledu treba najprije ustvrditi da se zakonodavac Unije nije odlučio na utvrđivanju konkretnog vrijednosnog praga. Države članice stoga imaju diskrecijsku ovlast odrediti takve vrijednosne pragove. Navedena ovlast ograničena je jedino krajnjom granicom onoga što se prema životno logičnom shvaćanju još može smatrati „malom” površinom.
64.      Nadalje treba uzeti u obzir kako pojedina površina može biti kvalificirana kao mala samo u odnosu na određenu referentnu veličinu.
65.      Kao referentna veličina prema mojem mišljenju načelno dolaze u obzir tri područja: cjelokupno područje Unije, što bi omogućilo da se konkretno odredi „mala” površina, koja bi vrijedila za sve države članice, površina pojedine države članice, i konačno područje za koje je nadležna pojedina lokalna razina uprave.
66.      Budući da se kriterij uporabe male površine zahtijeva dodatno uz zahtjev za određenjem na lokalnoj razini, što predstavlja daljnje ograničenje, kao referentnu veličinu treba koristiti područje koje je pod nadzorom pojedine lokalne razine uprave. Površina koju bi se u odnosu na područje čitave države članice ili čak cijele Unije moglo smatrati malom, u pravilu je veća od područja pod nadležnošću pojedine lokalne razine uprave.
67.      Točno je da iz toga proizlazi da to što važi kao malo područje ovisi o podjeli nadležnosti i ustroju lokalnih i (za razliku od) regionalnih razina u državama članicama. Navedeno je međutim nužna, ako ne i željena, posljedica nedostatka harmonizacije odnosno konkretizacije u članku 3. stavku 3. SPO‑Direktive i upućivanja na lokalnu razinu.
68.      U ovom kontekstu, čini se da je orijentacijska veličina površine do 5 % područja nadležnosti pojedine lokalne razine uprave ono što bi se prema životno logičnom shvaćanju još moglo smatrati „malim” područjem. Međutim, pri površinski posebno velikim lokalnim upravnim tijelima, zabranjeno je doduše korištenje ove orijentacijske vrijednosti.
V –    Zaključak
69.      Stoga predlažem Sudu, da na zahtjev za prethodnu odluku odgovori kako slijedi:
1)      Iz ispitivanja prvog pitanja ne proizlazi ni jedan element koji bi doveo u pitanje valjanost članka 3. stavka 3. Direktive 2001/42/EZ o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš.
2)      Primjena članka 3. stavka 3. Direktive 2001/42 pretpostavlja pored uporabe male površine, također i to da plan ili program spada u nadležnost lokalne uprave. Toj odredbi stoga je protivan propis koji odgovor na pitanje određuje li plan ili program uporabu male površine na lokalnoj razini temelji isključivo na površini obuhvaćenoj planom.
3)      Pojedini plan ili program ne određuje više uporabu male površine u skladu s člankom 3. stavkom 3. Direktive 2001/42, ako obuhvaćeno područje prelazi orijentacijsku veličinu površine od 5 % područja pod nadležnošću pojedine lokalne razine uprave.
1 – Izvorni jezik: njemački
2 – Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2001/42/EZ od 27. lipnja 2001. o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš (SL 2001., L 197, str. 30.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 13., str. 17.)
3 – Direktiva Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (SL 1992., L 206, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 2., str. 14.)
4 – SL 2012., C 326, str. 47.
5 – SL 2008., C 115, str. 13.
6 – SL 2012., C 326, str. 391.
7 – Presuda od 7. travnja 2016., KA Finanz (C‑483/14, EU:C:2016:205, t. 41. i navedena sudska praksa)
8 – U vezi s člankom 37. Povelje vidjeti također Objašnjenja koja se odnose na Povelju Europske unije o temeljnim pravima, SL 2007., C 303, str. 27. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 120.).
9 – Presuda od 14. srpnja 1998. (C‑284/95, EU:C:1998:352)
10 – Presuda od 14. srpnja 1998. (C‑341/95, EU:C:1998:353)
11 – Vidjeti presude od 14. srpnja 1998., Safety Hi‑Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, t. 36. i slj.), i Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, t. 34. i slj.), kao i od 15. prosinca 2005., Grčka/Komisija (C‑86/03, EU:C:2005:769, t. 88.).
12 – Vidjeti presude od 14. srpnja 1998, Safety Hi‑Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, t. 49.) i Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, t. 47.).
13 – Vidjeti presude od 14. srpnja 1998, Safety Hi‑Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, t. 48.) i Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, broj 46.).
14 – SL 2008., L 308, str. 35., usvojen Odlukom Vijeća 2008/871/EZ od 20. listopada 2008. o odobravanju Protokola o strateškoj procjeni utjecaja na okoliš uz UN/ECE Konvenciju o procjeni utjecaja na okoliš u prekograničnom kontekstu donesenu 1991. u Espoou, u ime Europske zajednice (SL 2008., L 308, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 15., str. 50.)
15 – SL 1992., C 104, str. 7.; prema Prijedlogu odluke Vijeća o odobravanju – u ime Europske zajednice – prve i druge izmjene Konvencije UN/ECE iz Espooa o procjeni utjecaja na okoliš u prekograničnom kontekstu (COM[2007] 470 final) Zajednica je ovu Konvenciju odobrila dana 27. lipnja 1997. odlukom Vijeća koja nije objavljena, a čini se da je donesena 15. listopada 1996. (vidjeti Prijedlog prve odluke Vijeća u SL 1992., C 104, str. 5.).
16 – Vidjeti u tom smislu uvodnu izjavu 9. SPO‑Direktive, te uz PUP‑Direktivu presudu od 14. ožujka 2013., Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, t. 46.).
17 – Presuda od 14. srpnja 1998., Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, t. 43.)
18 – Presude od 22. rujna 2011., Valčiukienė i dr. (C‑295/10, EU:C:2011:608, t. 46.), kao i od 10. rujna 2015., Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, t. 46. i 47.). Vidjeti i presudu od 18. travnja 2013., L (C‑463/11, EU:C:2013:247, t. 38.).
19 – Vidjeti presudu od 18. travnja 2013., L (C‑463/11, EU:C:2013:247, t. 31., 33., 39. i 41.).
20 – Sada Direktiva 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL 2011., L 26, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 3.), mijenjana Direktivom 2014/52/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. (SL 2014., L 124, str. 1)
21 – Zahtjev za prethodnu odluku navodi presude od 21. rujna 1999., Komisija/Irska (C‑392/96, EU:C:1999:431, t. 64. do 67.), te od 16. ožujka 2006., Komisija/Španjolska (C‑332/04, EU:C:2006:180, t. 77. do 81.).
22 – Vidjeti o tome moje mišljenje u predmetu Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:491, t. 78.) i tamo navedenu sudsku praksu uz PUP‑Direktivu, kao i desetu uvodnu izjavu SPO‑Direktive.
23 – Vidjeti gore, poglavlje B.
24 – Vidjeti članak 3. stavak 2. točku (b), Prilog I. točke (c) i (d), kao i Prilog II. broj 2 SPO‑Direktive.
25 – Vidjeti presudu od 21. rujna 1999., Komisija/Irska (C‑392/96, EU:C:1999:431, t. 66. i dalje) u vezi s PUP‑Direktivom.
26 – Vidjeti presudu od 22. ožujka 2012., Inter‑Environnement Bruxelles (C‑567/10, EU:C:2012:159, broj 30).