62024TO0204
UZNESENIE VŠEOBECNÉHO SÚDU (siedma komora)
z 23. mája 2025 (
*1
)
„Žaloba o neplatnosť – Európsky systém finančného dohľadu – Vyšetrovanie pre porušenie práva Únie – Odporúčanie EIOPA o opatreniach, ktoré treba prijať na dosiahnutie súladu s právom Únie – Článok 17 ods. 3 nariadenia (EÚ) č. 1094/2010 – Akt, ktorý nemožno napadnúť žalobou – Neprípustnosť“
Vo veci T‑204/24,
Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., so sídlom v Bratislave (Slovensko), v zastúpení: A. Börner, S. Henrich a S. Förster, adokáti,
žalobkyňa,
proti
Európskemu orgánu pre poisťovníctvo a dôchodkové poistenie zamestnancov (EIOPA), v zastúpení: A. Terstegen‑Verhaag a S. Dispiter, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci H.‑G. Kamann, advokát,
žalovanému,
VŠEOBECNÝ SÚD (siedma komora),
v zložení: predsedníčka komory K. Kowalik‑Bańczyk (spravodajkyňa), sudcovia E. Buttigieg a G. Hesse,
tajomník: V. Di Bucci,
so zreteľom na písomnú časť konania, najmä na:
–
námietku neprípustnosti, ktorú vzniesol EIOPA samostatným podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 16. júla 2024,
–
pripomienky žalobkyne k námietke neprípustnosti doručené do kancelárie Všeobecného súdu 29. augusta 2024,
–
návrhy Slovenskej republiky a Európskej komisie na vstup vedľajšieho účastníka do konania, ktoré boli doručené do kancelárie Všeobecného súdu 23. júla 2024 a 2. augusta 2024,
vydal toto
Uznesenie
1
Žalobou podľa článku 263 ZFEÚ sa žalobkyňa, spoločnosť Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., domáha zrušenia odporúčania Európskeho orgánu pre poisťovníctvo a dôchodkové poistenie zamestnancov (EIOPA) zo 16. mája 2022, adresovaného Národnej banke Slovenska, o opatreniach potrebných na dosiahnutie súladu so smernicou 2009/138/ES (ďalej len „napadnutý akt“).
Okolnosti predchádzajúce sporu
2
Žalobkyňa je životnou poisťovňou so sídlom na Slovensku, ktorá podlieha dohľadu Národnej banky Slovenska (ďalej len „NBS“).
3
Dňa 17. marca 2022 začal EIOPA vyšetrovanie podľa článku 17 ods. 2 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1094/2010 z 24. novembra 2010, ktorým sa zriaďuje Európsky orgán dohľadu (Európsky orgán pre poisťovníctvo a dôchodkové poistenie zamestnancov) a ktorým sa mení a dopĺňa rozhodnutie č. 716/2009/ES a zrušuje rozhodnutie Komisie 2009/79/ES (Ú. v. EÚ L 331, 2010, s. 48). Cieľom tohto vyšetrovania bolo určiť, či NBS vykonávala svoje právomoci dohľadu voči žalobkyni v súlade so smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2009/138/ES z 25. novembra 2009 o začatí a vykonávaní poistenia a zaistenia (Solventnosť II) (Ú. v. EÚ L 335, 2009, s. 1).
4
Dňa 16. mája 2022 EIOPA prijal napadnutý akt na základe článku 17 ods. 3 nariadenia č. 1094/2010.
5
EIOPA pri tejto príležitosti najprv konštatoval, že žalobkyňa nedodržala pravidlá týkajúce sa technických rezerv, kapitálovej požiadavky na solventnosť a minimálnu kapitálovú požiadavku, ako aj investičných pravidiel vyplývajúcich zo smernice 2009/138 (body 58 až 80 a 101 napadnutého aktu). EIOPA ďalej preskúmal opatrenia dohľadu prijaté NBS vo vzťahu k žalobkyni a dospel k záveru, že NBS tým, že neprijala včas a primeraným spôsobom potrebné nápravné opatrenia, porušila právo Európskej únie a nesplnila si povinnosti dohľadu, ktoré jej vyplývajú z článku 29 ods. 1 a článku 34 ods. 1, 2 a 6 smernice 2009/138 (body 81 až 100, 103 a 105 napadnutého aktu). EIOPA napokon zastával názor, že NBS musí bezodkladne konať a prijať opatrenia, ktoré jej umožnia dosiahnuť súlad s právom Únie (body 97, 100, 104 a 105 napadnutého aktu).
6
V dôsledku toho EIOPA v bode 105 napadnutého aktu adresoval NBS tieto dve „odporúčania“:
„1. NBS by mala do 45 kalendárnych dní… prijať stanovisko, vykonať overenia a vyvodiť záver o dodržiavaní rozhodnutia z 19. apríla 2021 o porušení investičných pravidiel [žalobkyňou] a rozhodnutia zo 14. januára 2022 o porušení [pravidiel] týkajúcich sa technických rezerv.
2. NBS by mala prijať potrebné ustanovenia a opatrenia v súlade s článkami 76, 138, 139 a 141 smernice [2009/138] na zabezpečenie [toho, aby žalobkyňa splnila svoje povinnosti] v predpísaných lehotách, v rámci úplnej/integrovanej intervenčnej stratégie NBS vedúcej buď k štrukturálnej a trvalej náprave všetkých porušení, alebo, ak je to vhodné alebo nutné, k odňatiu povolenia [žalobkyne] podľa článku 144 smernice [2009/138].“
7
Okrem toho EIOPA vyzval NBS, aby ho informovala v lehote 10 dní o ustanoveniach, ktoré prijala alebo plánuje prijať na zabezpečenie súladu s právom Únie (bod 106 napadnutého aktu).
8
Dňa 13. septembra 2022 prijala Európska komisia na základe článku 17 ods. 4 nariadenia č. 1094/2010 stanovisko C(2022) 6455 final adresované NBS o opatreniach potrebných na dosiahnutie súladu so smernicou 2009/138. Toto stanovisko bolo predmetom žaloby o neplatnosť podanej žalobkyňou na Všeobecný súd a zapísanej pod číslom veci T‑179/24.
9
Dňa 31. októbra 2022 NBS odňala žalobkyni povolenie (ďalej len „rozhodnutie o odňatí povolenia“). Dňa 1. júna 2023 NBS potvrdila toto odňatie.
Návrhy účastníkov konania
10
Žalobkyňa navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
zrušil napadnutý akt,
–
uložil EIOPA povinnosť nahradiť trovy konania.
11
EIOPA navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
zamietol žalobu ako neprípustnú,
–
uložil žalobkyni povinnosť nahradiť trovy konania.
12
Okrem toho žalobkyňa navrhuje, aby Všeobecný súd v rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania alebo v rámci opatrení na vykonanie dokazovania uložil EIOPA povinnosť predložiť v podstate všetky dokumenty týkajúce sa postupov dohľadu, ktoré sa jej týkajú.
Právny stav
O námietke neprípustnosti
13
Podľa článku 130 ods. 1 a 7 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu, ak o to žalovaný požiada, Všeobecný súd môže rozhodnúť o neprípustnosti pred prejednaním veci samej. V prejednávanej veci Všeobecný súd zastáva názor, že je dostatočne oboznámený so spisovým materiálom a rozhodne bez toho, aby bolo potrebné pokračovať v konaní, a bez toho, aby bolo potrebné prijať opatrenia na zabezpečenie priebehu konania alebo opatrenia na vykonanie dokazovania navrhované žalobkyňou.
14
EIOPA vo svojej námietke neprípustnosti po prvé tvrdí, že vzhľadom na to, že napadnutý akt nevyvoláva záväzné právne účinky, nemôže byť predmetom žaloby o neplatnosť, po druhé, že tento akt je na jednej strane nanajvýš prípravným aktom a že na druhej strane sa netýka priamo žalobkyne, a po tretie, že žaloba nebola podaná v lehote na podanie žaloby.
15
Žalobkyňa spochybňuje tri časti námietky neprípustnosti. Predovšetkým tvrdí, že napadnutý akt vyvoláva záväzné právne účinky, a preto môže byť predmetom žaloby o neplatnosť. Vysvetľuje, že tento akt v podstate ukladá NBS povinnosť prijať vopred určené opatrenie, a to odňať jej povolenie.
16
Najprv treba preskúmať prvú časť námietky neprípustnosti, a teda určiť, či napadnutý akt patrí medzi akty, proti ktorým možno podať žalobu o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ.
17
Podľa článku 263 prvého odseku ZFEÚ súd Únie preskúmava zákonnosť aktov inštitúcií, orgánov, úradov alebo agentúr Únie, ktoré „zakladajú právne účinky voči tretím stranám“.
18
Z uvedeného vyplýva, že žalobu o neplatnosť upravenú v článku 263 ZFEÚ možno podať proti všetkým opatreniam alebo ustanoveniam prijatým inštitúciami, orgánmi, úradmi alebo agentúrami Únie, bez ohľadu na ich povahu alebo formu, ktoré vyvolávajú záväzné právne účinky (rozsudok z 31. marca 1971, Komisia/Rada_22/70, EU:C:1971:32, body 39 a 42; pozri tiež rozsudok z 15. júla 2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, bod 36 a citovaná judikatúra).
19
Naopak všetky akty Únie, ktoré nemajú záväzné právne účinky, nepodliehajú súdnemu preskúmaniu podľa článku 263 ZFEÚ (pozri rozsudok z 15. júla 2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, bod 37 a citovanú judikatúru).
20
To platí najmä pre odporúčania, ktorých cieľom nie je vyvolať záväzné právne účinky. Zavedením odporúčaní ako osobitnej kategórie aktov Únie a výslovným ustanovením, že „nie sú záväzné“, chcel článok 288 piaty odsek ZFEÚ zveriť inštitúciám, orgánom, úradom a agentúram Únie, ktoré sú oprávnené ich prijímať, právomoc podnecovania a presviedčania, ktorá sa líši od právomoci prijímať právne záväzné akty (pozri v tomto zmysle rozsudok z 20. februára 2018, Belgicko/Komisia, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, body 26 a 27, a z 25. marca 2021, Bălgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, body 79, 80 a 82 a citovanú judikatúru).
21
Nemožnosť podať žalobu o neplatnosť proti odporúčaniu sa však neuplatní, ak napadnutý akt svojím obsahom nie je skutočným odporúčaním (rozsudok z 20. februára 2018, Belgicko/Komisia, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, bod 29).
22
Na účely stanovenia, či akt vyvoláva záväzné právne účinky, treba vychádzať z podstaty tohto aktu a posúdiť jeho účinky vzhľadom na objektívne kritériá, akými je obsah tohto aktu, a prípadne zohľadniť kontext, v akom bol tento akt prijatý, ako aj právomoci inštitúcie, orgánu, úradu a agentúry Únie, ktorá je jeho autorom (pozri rozsudok z 15. júla 2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, bod 38 a citovanú judikatúru). Na doplnenie možno zohľadniť aj subjektívne kritérium týkajúce sa úmyslu autora aktu (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. mája 2021, ABLV Bank a i./ECB, C‑551/19 P a C‑552/19 P, EU:C:2021:369, bod 42).
23
Po prvé, pokiaľ ide v prejednávanej veci o obsah napadnutého aktu zhrnutý v bodoch 5 a 6 vyššie, treba uviesť, že tento akt sa obmedzuje na konštatovanie porušenia práva Únie žalobkyňou a NBS a na uvedenie dvoch odporúčaní adresovaných NBS a stanovujúcich opatrenia, ktoré má NBS prijať na účely ukončenia tohto porušenia. Tieto opatrenia pozostávajú v podstate z preskúmania situácie žalobkyne v lehote 45 dní a v prijatí „globálnej/integrovanej“ stratégie voči nej, vedúcej buď k náprave všetkých porušení, alebo k odňatiu jej povolenia.
24
Po druhé, pokiaľ ide o znenie napadnutého aktu, treba uviesť, že v oboch jeho záväzných zneniach je tento akt označený tak vo svojom názve, ako aj v odôvodneniach (body 1, 2, 14, 18, 55, 105 a 106 napadnutého aktu) ako odporúčanie („recommendation“ v anglickej verzii a „odporúčanie“ v slovenskej verzii). Treba zdôrazniť, že odkaz na pojem „odporúčanie“ predstavuje jasný znak toho, že obsah tohto aktu nemá za cieľ vyvolať právne záväzné účinky (uznesenie z 26. januára 2011, FIBE/Parlament, T‑550/10, neuverejnené, EU:T:2011:19, bod 19; pozri tiež analogicky rozsudok z 1. decembra 2005, Taliansko/Komisia, C‑301/03, EU:C:2005:727, body 21 a 22).
25
Navyše je napadnutý akt vypracovaný predovšetkým nezáväzným spôsobom, a to tak v jeho anglickej, ako aj v slovenskej verzii. Podmieňovací spôsob je tak použitý opakovane a najmä v dvoch odporúčaniach citovaných v bode 6 vyššie, o čom svedčí použitie slov „should“ (mala by) v angličtine a „mala by“ v slovenčine (body 100, 104 a 105 napadnutého aktu).
26
Po tretie, pokiaľ ide o kontext prijatia napadnutého aktu a právomoci jeho autora, treba pripomenúť, ako vyplýva z odôvodnenia 27 nariadenia č. 1094/2010, že článok 17 tohto nariadenia stanovuje „mechanizmus, ktorý sa skladá z troch krokov“, ak sa vnútroštátnemu orgánu vytýka, že v rámci svojho dohľadu neuplatňuje alebo uplatňuje nesprávne alebo nedostatočne právo Únie, najmä akty uvedené v článku 1 ods. 2 tohto nariadenia, medzi ktorými sa nachádza smernica 2009/138.
27
V prvom kroku podľa článku 17 ods. 2 prvého pododseku nariadenia č. 1094/2010 EIOPA prípadne vyšetrí údajné porušenie alebo neuplatňovanie práva Únie. Po skončení tohto vyšetrovania a pri uplatnení článku 17 ods. 3 prvého pododseku tohto nariadenia EIOPA môže adresovať dotknutému vnútroštátnemu orgánu „odporúčanie, v ktorom uvedie opatrenia potrebné na dodržanie práva Únie“.
28
V druhom kroku, ak dotknutý vnútroštátny orgán nezabezpečí súlad s právom Únie v lehote jedného mesiaca od prijatia odporúčania EIOPA, Komisia môže podľa článku 17 ods. 4 prvého pododseku nariadenia č. 1094/2010 vydať „formálne stanovisko, ktorým príslušný orgán vyzve, aby prijal opatrenia potrebné na dodržiavanie práva Únie“.
29
V rámci tretieho kroku, ak dotknutý vnútroštátny orgán nevyhovie formálnemu stanovisku vydanému Komisiou v lehote v ňom uvedenej a ak sú splnené určité podmienky, EIOPA môže na základe článku 17 ods. 6 prvého pododseku nariadenia č. 1094/2010 prijať voči dotknutej finančnej inštitúcii „individuálne rozhodnutie… v ktorom ju požiada o prijatie všetkých potrebných opatrení na dodržanie jej povinností vyplývajúcich z práva Únie vrátane zastavenia akejkoľvek činnosti“.
30
Zo znenia článku 17 nariadenia č. 1094/2010 teda vyplýva, že odporúčania vydané EIOPA na základe článku 17 ods. 3 tohto nariadenia sa obmedzujú na „uvedenie“ opatrení, ktoré sa majú prijať, zatiaľ čo formálne stanoviská vydané Komisiou na základe článku 17 ods. 4 tohto nariadenia a individuálne rozhodnutia prijaté EIOPA na základe článku 17 ods. 6 toho istého nariadenia „požadujú“ od svojich príslušných adresátov prijatie potrebných opatrení.
31
Okrem toho článok 17 ods. 7 druhý pododsek nariadenia č. 1094/2010 stanovuje, že pri prijímaní opatrení súvisiacich so záležitosťami, ktoré sú predmetom formálneho stanoviska vydaného Komisiou alebo individuálneho rozhodnutia EIOPA, príslušné vnútroštátne orgány „zabezpečujú súlad s formálnym stanoviskom alebo rozhodnutím“. Naproti tomu ani toto ustanovenie, ani žiadne iné ustanovenie nariadenia č. 1094/2010 nestanovuje, že tieto orgány sú povinné zabezpečiť súlad s odporúčaniami, ktoré vydal EIOPA.
32
Tak zo znenia článku 17 nariadenia č. 1094/2010, ako aj zo štruktúry trojstupňového mechanizmu, ktorý tento článok ustanovuje, teda vyplýva, že odporúčania, ktoré EIOPA vydáva na základe článku 17 ods. 3 tohto nariadenia, sú len odporúčaniami a samy osebe nemajú záväzné právne účinky vo vzťahu k dotknutému vnútroštátnemu orgánu alebo dotknutej finančnej inštitúcii. Naproti tomu formálne stanoviská vydané Komisiou na základe článku 17 ods. 4 nariadenia č. 1094/2010 a individuálne rozhodnutia prijaté EIOPA na základe článku 17 ods. 6 toho istého nariadenia majú záväzné právne účinky voči svojim adresátom.
33
Okrem toho Súdny dvor už rozhodol, že odporúčania Európskeho orgánu pre bankovníctvo (EBA) na základe ustanovenia s rovnakým znením, ako má článok 17 ods. 3 nariadenia č. 1094/2010, patria do kategórie aktov Únie stanovenej v článku 288 piatom odseku ZFEÚ, a preto nemajú mať záväzné právne účinky (pozri v tomto zmysle rozsudok z 25. marca 2021, Bălgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, body 79 a 80). Takéto odporúčania preto nemôžu byť predmetom žaloby o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ (pozri v tomto zmysle návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Campos Sánchez‑Bordona vo veci Bălgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2020:729, bod 82).
34
Po štvrté a na doplnenie, pokiaľ ide o úmysel autora napadnutého aktu, zo spisu nevyplýva nič, čo by umožňovalo domnievať sa, že prijatím tohto aktu na základe článku 17 ods. 3 nariadenia č. 1094/2010 chcel EIOPA v skutočnosti prijať právne záväzný akt, a nielen akt, ktorý iba podnecuje alebo presviedča. Napadnutý akt predovšetkým neobsahuje žiadnu výslovnú zmienku o tom, že NBS je povinná zosúladiť sa s požiadavkami, ktoré obsahuje.
35
Za týchto podmienok a so zreteľom na všetky úvahy, ktoré sú uvedené v bodoch 23 až 34 vyššie, treba dospieť k záveru, že napadnutý akt nemá právne záväzné účinky, na základe čoho nemôže byť predmetom žaloby o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ.
36
Tento záver nie je spochybnený tvrdeniami žalobkyne.
37
Po prvé žalobkyňa tvrdí, že záväzný účinok napadnutého aktu vyplýva zo znenia článku 17 nariadenia č. 1094/2010, zo štruktúry mechanizmu, ktorý tento článok ustanovuje, ako aj z rozhodovacieho procesu EIOPA stanoveného v článku 39 tohto nariadenia.
38
V tejto súvislosti treba predovšetkým uviesť, že znenie článku 17 nariadenia č. 1094/2010 nepodporuje argumentáciu žalobkyne.
39
Na jednej strane, hoci článok 17 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1094/2010 stanovuje, že odporúčanie EIOPA „stanovuje opatrenia, ktoré sa majú prijať“, tento údaj sa obmedzuje na stanovenie obsahu tohto odporúčania a nevedie k tomu, že by mu priznalo záväzný a obmedzujúci charakter, pokiaľ ide o druh opatrení, ktoré môže dotknutý vnútroštátny orgán prijať.
40
Na druhej strane je určite pravda, že článok 17 ods. 3 druhý pododsek nariadenia č. 1094/2010 vyžaduje, aby dotknutý vnútroštátny orgán informoval EIOPA o opatreniach, ktoré prijal alebo zamýšľa prijať na dosiahnutie súladu s právom Únie. Táto informačná povinnosť pripomenutá v bode 106 napadnutého aktu (pozri bod 7 vyššie) však neznamená, že opatrenia prijaté alebo plánované dotknutým vnútroštátnym orgánom musia byť v súlade s opatreniami uvedenými v odporúčaní vydanom EIOPA.
41
Ďalej z ustanovení článku 39 ods. 2 prvej a tretej vety nariadenia č. 1094/2010 vyplýva, že EIOPA musí informovať „všetkých adresátov“ odporúčania uvedeného v článku 17 ods. 3 tohto nariadenia o svojom zámere prijať toto odporúčanie, aby im umožnil vyjadriť svoj názor. Na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobkyňa, však z týchto ustanovení nemožno vyvodiť, že odporúčanie je určené dotknutej finančnej inštitúcii ani že predstavuje záväzné rozhodnutie. V článku 17 ods. 3 uvedeného nariadenia sa totiž neuvádza iný adresát ako príslušný vnútroštátny orgán a nestanovuje, že takéto odporúčanie má pre tento orgán alebo pre príslušnú finančnú inštitúciu záväzné právne účinky.
42
Napokon záväzný alebo nezáväzný charakter odporúčaní vydaných na základe článku 17 ods. 3 nariadenia č. 1094/2010 nemôže závisieť od postupu, v rámci ktorého Komisia prijala formálne stanovisko na základe článku 17 ods. 4 tohto nariadenia v prípade, že dotknutý vnútroštátny orgán na základe odporúčania EIOPA nezabezpečí súlad s právom Únie. Je preto irelevantné, že v tomto druhom prípade môže Komisia vydať formálne stanovisko bez toho, aby musela predtým vykonať „akékoľvek dodatočné dokazovanie“.
43
Po druhé žalobkyňa tvrdí, že napadnutý akt bol prijatý v rámci konania týkajúceho sa konkrétnej finančnej inštitúcie a vzťahujúceho sa na opatrenia špecifické pre túto inštitúciu, akým je odňatie jej povolenia. Domnieva sa, že v takomto prípade má odporúčanie vydané EIOPA záväzné právne účinky.
44
V tejto súvislosti treba uviesť, že článok 17 nariadenia č. 1094/2010 sa vo svojom odseku 1 týka každého porušenia práva Únie vnútroštátnym orgánom, vrátane a „najmä“ prípadu, ak tento orgán „nezaistí, aby finančná inštitúcia trhu spĺňala požiadavky ustanovené v [práve Únie]“. Z toho vyplýva, že skutočnosť, že odporúčanie vydané na základe tohto ustanovenia sa týka situácie konkrétnej finančnej inštitúcie a odporúča opatrenia špecifické pre túto inštitúciu, mu nemôže výnimočne alebo derogačne priznať záväzný charakter.
45
Treba dodať, že v rozpore s tvrdením žalobkyne bol rozsudok z 25. marca 2021, Bălgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249), uvedený v bode 33 vyššie, vydaný v súvislosti s odporúčaním EBA, ktoré sa týkalo situácie konkrétnej finančnej inštitúcie, a to Korporativna targovska banka AD. Z uvedeného vyplýva, že zásadu uvedenú v tomto rozsudku, podľa ktorej odporúčania EBA nemajú mať záväzné právne účinky, možno analogicky preniesť na prejednávanú vec.
46
Po tretie žalobkyňa v podstate tvrdí, že EIOPA sa prijatím konečného stanoviska snažil obmedziť a vylúčiť voľnú úvahu NBS tým, že uložil NBS povinnosť okamžite odňať jej povolenie, s vylúčením postupného prístupu a akéhokoľvek iného opatrenia.
47
V tejto súvislosti treba najprv konštatovať, že napadnutý akt nie je vypracovaný záväzným spôsobom (pozri bod 25 vyššie) a že sa obmedzuje na uvedenie odporúčaní (pozri bod 23 vyššie), bez toho, aby NBS ukladal alebo zakazoval prijať akékoľvek špecifické opatrenie.
48
EIOPA predovšetkým ponechal na NBS, aby určila, či skutočne vyčerpala zoznam možných a primeraných opatrení alebo či naopak ešte existovali iné alternatívne opatrenia (bod 104 napadnutého aktu). Z tohto dôvodu len odporučil NBS „prijať potrebné opatrenia“ a vyzval ju k odňatiu povolenia, len pokiaľ bolo toto opatrenie „vhodné alebo nutné“ (druhé odporúčanie uvedené v bode 105 napadnutého aktu a citované v bode 6 vyššie). Z toho vyplýva, že žalobkyňa nemôže dôvodne tvrdiť, že EIOPA uložil NBS povinnosť, aby jej odňala povolenie, s vylúčením postupného prístupu a akéhokoľvek iného opatrenia.
49
Okrem skutočnosti, že EIOPA neprijal konečné stanovisko, pokiaľ ide o druh opatrení, ktoré treba prijať, žalobkyňa nemôže dôvodne tvrdiť, že ak si inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra Únie vytvorila konečný názor, a tým vyjadrila svoju vôľu ukončiť akékoľvek predbežné preskúmanie, prijatý akt môže byť vždy predmetom žaloby o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ, ako to vyplýva z rozsudku z 18. novembra 2010, NDSHT/Komisia (C‑322/09 P, EU:C:2010:701, bod 58). Súdny dvor totiž v bodoch 51 až 56 tohto rozsudku v podstate len konštatoval, že ak Komisia po preskúmaní sťažnosti implicitne odmietla začať konanie vo veci štátnej pomoci podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ, neprijala len predbežné opatrenie, ale rozhodnutie, ktoré má konečnú povahu, ktoré vyvoláva záväzné právne účinky a ktoré preto môže byť predmetom žaloby o neplatnosť. Tento rozsudok sa teda týkal prípadu, v ktorom mala dotknutá inštitúcia rozhodovacie právomoci, a nie, ako je to v tomto prípade, iba právomoc vydávať odporúčania dotknutému vnútroštátnemu orgánu.
50
Okrem toho okolnosť, za predpokladu jej preukázania, podľa ktorej EIOPA vyvíjal na NBS určitú formu „politického nátlaku“, aby odňala povolenie žalobkyni, nestačí na to, aby sa dalo konštatovať, že tento orgán mal v úmysle ísť nad rámec svojej právomoci podnecovania a presviedčania a prijať právne záväzný akt, ktorý nie je stanovený článkom 17 ods. 3 nariadenia č. 1094/2010.
51
Napokon skutočnosť, za predpokladu jej preukázania, že napadnutý akt mohol zohrávať úlohu spúšťača pri prijatí stanoviska C(2022) 6455 final (pozri bod 8 vyššie) a neskôr rozhodnutia o odňatí povolenia, vyplýva len z existencie postupov, do ktorých zasahujú a vzájomne na seba pôsobia EIOPA a Komisia na jednej strane a vnútroštátne orgány vrátane NBS na strane druhej. Táto okolnosť teda nemôže priznať napadnutému aktu záväzný charakter.
52
Po štvrté žalobkyňa v podstate tvrdí, že možnosť podať priamu žalobu proti napadnutému aktu je nevyhnutná na zabezpečenie účinnej súdnej ochrany v súlade s článkom 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“). Vysvetľuje, že žaloba podaná na slovenské súdy proti rozhodnutiu o odňatí povolenia spolu s incidenčným napadnutím zákonnosti napadnutého aktu by bola neistá a nedostatočná.
53
V tomto smere treba pripomenúť, že právo na účinnú súdnu ochranu, tak ako je zaručené v článku 47 ods. 1 Charty, nemá za cieľ zmenu systému súdneho preskúmania upraveného v Zmluvách, a najmä pravidiel o prípustnosti žaloby podanej priamo na súd Únie. Podmienky prípustnosti upravené v článku 263 ZFEÚ sa tak musia vykladať so zreteľom na právo na účinnú súdnu ochranu bez toho, aby tento výklad viedol k odchýleniu sa od týchto podmienok, ktoré sú výslovne upravené v Zmluve o FEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. apríla 2015, T & L Sugars a Sidul Açúcares/Komisia, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, body 43 a 44 a citovanú judikatúru). Preto výklad pojmu „napadnuteľný akt“ z hľadiska článku 47 Charty nemôže viesť k vylúčeniu podmienky týkajúcej sa záväzných právnych účinkov stanovených v článku 263 prvom odseku ZFEÚ bez prekročenia právomocí, ktoré súdom Únie priznáva Zmluva o FEÚ (pozri rozsudok z 9. júla 2020, Česká republika/Komisia, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, bod 52 a citovanú judikatúru).
54
Presne tak by to však bolo v prípade, ak by žalobkyňa mohla podať žalobu o neplatnosť proti odporúčaniu EIOPA, ktoré nepredstavuje napadnuteľný akt v zmysle judikatúry citovanej v bodoch 18 až 22 vyššie.
55
Okrem toho treba uviesť, že súd Únie má v rámci prejudiciálneho konania právomoc bez výnimky rozhodovať o platnosti aktov prijatých inštitúciami Únie, a najmä o platnosti odporúčaní vydaných EIOPA na základe článku 17 ods. 3 nariadenia č. 1094/2010 (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok z 25. marca 2021, Bălgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, body 82 a 83 a citovanú judikatúru). Z toho vyplýva, že v rámci žaloby proti opatreniam prijatým NBS, a najmä proti rozhodnutiu o odňatí povolenia, slovenské súdy budú môcť v prípade potreby podať na Súdny dvor návrh na začatie prejudiciálneho konania na účely posúdenia platnosti napadnutého aktu.
56
Pokiaľ ide o praktické ťažkosti, na ktoré odkazuje žalobkyňa v súvislosti s účinnosťou žaloby podanej na slovenské súdy a incidenčným preskúmaním napadnutého aktu, nezdajú sa byť neprekonateľné.
57
Predovšetkým, pokiaľ ide o skutočnosť, že NBS sa v rozhodnutí o odňatí povolenia neopierala o napadnutý akt a ani sa naň neodvolávala, podporuje názor EIOPA, podľa ktorého NBS nepostupovala podľa tohto aktu a prijala odlišný prístup. V takom prípade by návrh na začatie prejudiciálneho konania na účely posúdenia platnosti predmetného aktu nemusel byť potrebný.
58
Okrem toho, pokiaľ ide o „tajnú“ povahu dokumentov, ktoré si vymenili NBS, EIOPA a Komisia, slovenské súdy budú môcť v prípade potreby požadovať, aby NBS predložila tieto dokumenty, alebo v opačnom prípade požiadať EIOPA a Komisiu, aby im ich sprístupnili. Zásada lojálnej spolupráce stanovená v článku 4 ods. 3 ZEÚ totiž v zásade vyžaduje, aby inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie oznámili informácie požadované vnútroštátnym súdom čo najskôr (pozri v tomto zmysle rozsudok z 26. novembra 2002, First a Franex, C‑275/00, EU:C:2002:711, bod 49 a citovanú judikatúru).
59
Pokiaľ ide ďalej o dĺžku a údajnú neexistenciu odkladného účinku konania pred slovenskými súdmi, žalobkyňa svoje tvrdenie ničím nepodložila. V každom prípade neexistencia opravného prostriedku s odkladným účinkom proti rozhodnutiu nevyhnutne nepredstavuje porušenie práva na účinnú súdnu ochranu (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok zo 17. decembra 2015, Tall, C‑239/14, EU:C:2015:824, bod 59). Okrem toho tak z článku 47 prvého odseku Charty, ako aj z článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ vyplýva, že členské štáty ustanovia v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, prostriedky nápravy potrebné na zabezpečenie dodržiavania práva na účinnú súdnu ochranu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. apríla 2015, T & L Sugars a Sidul Açúcares/Komisia, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, body 49 a 50 a citovanú judikatúru).
60
Napokon samotná skutočnosť, že Komisia sa 24. apríla 2024 rozhodla začať konanie o porušení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ proti Slovenskej republike z dôvodu, že NBS si nesplnila svoje povinnosti pri výkone svojich právomocí dohľadu vo vzťahu k žalobkyni, nemôže mať v žiadnom prípade za cieľ ani za následok zbavenie žalobkyne účinnej súdnej ochrany pred slovenskými súdmi.
61
Zo všetkých uvedených skutočností vyplýva, že z dôvodu, že napadnutý akt nemá záväzné právne účinky, nemôže byť predmetom žaloby o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ.
62
Preto bez toho, aby bolo potrebné preskúmať ostatné časti námietky neprípustnosti, treba vyhovieť prvej časti tejto námietky a žalobu zamietnuť ako neprípustnú.
O návrhoch na vstup vedľajších účastníkov do konania
63
Podľa článku 142 ods. 2 rokovacieho poriadku sa vedľajšie účastníctvo stane bezpredmetným, ak je žaloba vyhlásená za neprípustnú. Pokiaľ ide o prejednávanú vec, keďže žaloba bola zamietnutá ako neprípustná, už nie je potrebné rozhodovať o návrhoch podaných Slovenskou republikou a Komisiou na vstup vedľajších účastníkov do konania.
O trovách
64
Po prvé podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže žalobkyňa nemala úspech, je potrebné rozhodnúť, že znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania, ktoré vznikli EIOPA, v súlade s jeho návrhom, s výnimkou trov spojených s návrhom na vstup vedľajšieho účastníka do konania.
65
Po druhé podľa článku 144 ods. 10 rokovacieho poriadku, ak sa hlavné konanie skončí predtým, ako sa rozhodne o návrhu na vstup vedľajšieho účastníka do konania, tento navrhovateľ a hlavní účastníci konania znášajú svoje vlastné trovy konania spojené s návrhom na vstup vedľajšieho účastníka do konania. V prejednávanej veci žalobkyňa, EIOPA, Slovenská republika a Komisia znášajú svoje vlastné trovy konania súvisiace s návrhmi na vstup vedľajšieho účastníka do konania.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (siedma komora)
nariadil:
1.
Žaloba sa zamieta.
2.
O návrhoch Slovenskej republiky a Európskej komisie na vstup vedľajšieho účastníka do konania už nie je potrebné rozhodnúť.
3.
Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a. s. znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Európskemu orgánu pre poisťovníctvo a dôchodkové poistenie zamestnancov (EIOPA), s výnimkou trov konania súvisiacich s návrhom na vstup vedľajšieho účastníka do konania.
4.
Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa, EIOPA, Slovenská republika a Komisia znášajú svoje vlastné trovy konania súvisiace s návrhom na vstup vedľajšieho účastníka do konania.
V Luxemburgu 23. mája 2025
Tajomník
V. Di Bucci
Predsedníčka
K. Kowalik‑Bańczyk
(
*1
)	Jazyk konania: angličtina.