62021CC0438
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
LAILE MEDINE,
predstavljeni 6. oktobra 2022 (
1
)
Združene zadeve od C‑438/21 P do C‑440/21 P
Evropska komisija (C‑438/21 P),
Biogen Netherlands BV (C‑439/21 P),
Evropska agencija za zdravila (C‑440/21 P)
proti
Pharmaceutical Works Polpharma S.A.
„Pritožba – Zdravila za uporabo v humani medicini – Vloga za pridobitev dovoljenja za promet z generično različico zdravila Tecfidera – Sklep agencije EMA, s katerim se zavrne potrditev vloge – Predhodni sklep Evropske komisije, ki vsebuje stališče, da zdravilo Tecfidera ne spada v isto skupno dovoljenje za promet kot zdravilo Fumaderm – Ugovor nezakonitosti – Direktiva 2001/83 – Drugi pododstavek člena 6(1) – Pojem ‚skupno dovoljenje za promet‘ in njegovi cilji – Člen 10(1) – Obdobje zakonskega varstva podatkov – Uredba (ES) št. 726/2004 – Decentralizirana uporaba farmacevtske ureditve Unije – Načelo vzajemnega priznavanja“
I. Uvod
1.
Ti sklepni predlogi se nanašajo na tri pritožbe, ki so jih vložile Evropska komisija, družba Biogen Netherlands BV (v nadaljevanju: Biogen) in Evropska agencija za zdravila (EMA), s katerimi predlagajo razveljavitev sodbe z dne 5. maja 2021, Pharmaceutical Works Polpharma/EMA (T‑611/18, EU:T:2021:241, v nadaljevanju: izpodbijana sodba). Splošno sodišče je s to sodbo razglasilo ničnost sklepa agencije EMA z dne 30. julija 2018 (v nadaljevanju: sporni sklep), s katerim je bila zavrnjena potrditev vloge družbe Pharmaceutical Works Polpharma S.A. (v nadaljevanju: Polpharma) za pridobitev dovoljenja za promet z generično različico zdravila Tecfidera – dimetilfumarat (v nadaljevanju: Tecfidera).
2.
Sodišče je zahtevalo preučitev dveh pravnih vprašanj, ki sta v veliki meri skupni vsem trem zadevam. Zato se bom v teh sklepnih predlogih osredotočila na pritožbena razloga, ki se nanašata na pojem „skupno dovoljenje za promet“ v smislu člena 6(1), drugi pododstavek, Direktive 2001/83 (
2
) in na merilo, ki ga je Splošno sodišče uporabilo pri presoji, ali zdravili, ki se obravnavata v tej zadevi, spadata v isto skupno dovoljenje za promet. V skladu s tem merilom bi se v bistvu zahtevalo, da Komisija na podlagi znanstvene ocene, ki jo opravi EMA, preveri terapevtski prispevek sestavin zdravila, za katero je pristojni organ že izdal dovoljenje za promet, da bi ugotovila, ali novo zdravilo spada v isto skupno dovoljenje za promet.
3.
Sodišče ima v okviru zadevne pritožbe priložnost, da pojasni zahteve, ki se uporabljajo za odobritev trženja zdravila v Uniji oziroma oceno, ali dve zdravili spadata v isto skupno dovoljenje za promet. Sodišče ima v obravnavani zadevi tudi možnost, da v okviru te ocene opredeli razmerje med pristojnostmi, ki jih imajo Komisija, EMA in organi držav članic, in raven (de)centraliziranosti postopkov, ki izhaja iz Direktive 2001/83 in Uredbe št. 726/2004 (
3
) ter na kateri temelji uporaba farmacevtske zakonodaje Unije.
II. Pravni okvir
A.
Direktiva 2001/83
4.
V uvodnih izjavah 9 in 12 Direktive 2001/83 je navedeno:
„(9)
Na podlagi izkušenj je priporočljivo bolj podrobno določiti primere, pri katerih rezultatov toksikoloških in farmakoloških preskusov ali kliničnih preskušanj ni treba predložiti v vlogi za pridobitev dovoljenja za promet z zdravilom, ki je bistveno podobno zdravilu, ki je že pridobilo dovoljenje za promet, pri tem pa je treba zagotoviti, da inovativna podjetja ne bodo prikrajšana.
[…]
(12)
Z izjemo tistih zdravil, pri katerih se zahteva centraliziran postopek za pridobitev dovoljenja Skupnosti za promet, ki ga določa [Uredba št. 2309/93], (
4
) morajo dovoljenje za promet z zdravilom, ki ga izda pristojni organ v eni državi članici, priznati pristojni organi v drugih državah članicah, razen če obstajajo utemeljeni razlogi za domnevo, da pridobitev dovoljenja za promet z zadevnim zdravilom lahko predstavlja tveganje za javno zdravje. Če pride do nesoglasij med državami članicami glede kakovosti, varnosti ali učinkovitosti zdravila, je treba izdelati znanstveno oceno v skladu s standardom Skupnosti, kar bo privedlo do enotne odločitve na spornem področju, ki bo zavezujoča za vpletene države članice. Ker je to odločitev treba sprejeti po hitrem postopku, je potrebno zagotoviti tesno sodelovanje med Komisijo in državami članicami.“
5.
Člen 1 Direktive 2001/83 določa naslednji opredelitvi pojmov „zdravilo“ in „zdravilna učinkovina“:
„[…]
2.   Zdravilo:
(a)
Vsaka snov ali kombinacija snovi, ki so predstavljene z lastnostmi za zdravljenje ali preprečevanje bolezni pri ljudeh; ali
(b)
Vsaka snov ali kombinacija snovi, ki se lahko uporablja pri ali daje ljudem za ponovno vzpostavitev, izboljšanje ali spreminjanje fizioloških funkcij prek farmakološkega, imunološkega ali presnovnega delovanja, ali za določitev diagnoze.
[…]
3a.   Zdravilna učinkovina:
Vsaka snov ali mešanica snovi, namenjena uporabi v proizvodnji zdravil, ki z uporabo v proizvodnji zdravila postane njegova zdravilna učinkovina, katere namen je farmakološko, imunološko ali presnovno delovanje, da bi se ponovno vzpostavile, izboljšale ali spremenile fiziološke funkcije ali da bi se določila diagnoza.
[…]“.
6.
Člen 6 Direktive 2001/83 določa:
„1.   Zdravilo je lahko v državi članici dano na trg [v promet] samo na podlagi dovoljenja za promet, ki ga pristojni organi navedene države članice izdajo v skladu s to direktivo ali ki je bilo izdano v skladu z Uredbo [št. 726/2004] […]
Kadar se prvotno dovoljenje za promet z zdravilom izda v skladu s prvim pododstavkom, se tudi za vse dodatne jakosti, farmacevtske oblike, načini uporabe zdravila, oblike pakiranj ter za vse spremembe in podaljšanja dovoljenje izda v skladu s prvim pododstavkom ali se vključi v prvotno dovoljenje za promet z zdravilom. Vsa ta dovoljenja za promet z zdravilom se štejejo kot del istega skupnega dovoljenja za promet z zdravilom, zlasti za namene uporabe člena 10(1).
[…]“
7.
Člen 8 Direktive 2001/83 določa:
[…]
3.   Vlogi se priložijo naslednji podatki in dokumenti v skladu s Prilogo I:
[…]
(c)
Podatki o kakovostni in količinski sestavi zdravila, vključno z navedbo mednarodnega nelastniškega imena (INN), ki ga priporoča Svetovna zdravstvena organizacija [SZO], kadar INN obstaja, ali navedba ustreznega kemijskega imena.
[…]“.
8.
Člen 10 Direktive 2001/83 določa:
„1.   Z odstopanjem od člena 8(3)(i) in brez vpliva na zakon o varstvu industrijske in poslovne lastnine, se od predlagatelja ne zahteva predložitev rezultatov predkliničnih preskusov in kliničnih preskušanj, če lahko dokaže, da je zdravilo generična oblika zdravila, ki ima v državi članici ali v [Evropski uniji] na podlagi člena 6 dovoljenje za promet z zdravilom najmanj osem let.
Generično zdravilo, ki je pridobilo dovoljenje za promet skladno s to določbo, ne sme biti v prometu dokler ne preteče 10 let od izdaje prvotnega dovoljenja za promet za referenčno zdravilo.
[…]
Obdobje desetih let iz drugega pododstavka se podaljša na največ 11 let, če v prvih osmih letih obdobja desetih let imetnik dovoljenja za promet z zdravilom pridobi dovoljenje za eno ali več novih terapevtskih indikacij, za katere se med znanstvenim ocenjevanjem pred izdajo dovoljenja ugotovi, da v primerjavi z obstoječimi terapijami prinašajo pomembne klinične koristi.
2.   V tem členu:
(a)
‚referenčno zdravilo‘; pomeni zdravilo, ki je pridobilo dovoljenje za promet na podlagi člena 6, v skladu z določbami člena 8;
(b)
‚generično zdravilo‘; pomeni zdravilo, ki ima enako kakovostno in količinski sestavi zdravilnih učinkovin in enako farmacevtsko obliko kot referenčno zdravilo, in katerega bioekvivalenca z referenčnim zdravilom je bila dokazana z ustreznimi študijami biološke uporabnosti. Različne soli, estri, etri, izomeri, mešanice izomerov, kompleksi ali derivati zdravilne učinkovine se štejejo kot ena zdravilna učinkovina, razen če se pomembno razlikujejo glede varnosti in/ali učinkovitosti. V takih primerih mora predlagatelj predložiti dodatne podatke, ki dokazujejo varnost in/ali učinkovitost različnih soli, estrov ali derivatov odobrene zdravilne učinkovine. Različne peroralne farmacevtske oblike s takojšnjim sproščanjem se štejejo za eno farmacevtsko obliko. Študij biološke uporabnosti ni treba zahtevati od predlagatelja, če lahko dokaže, da generično zdravilo izpolnjuje ustrezna merila, določena v ustreznih podrobnih smernicah.“
9.
Člen 11 Direktive 2001/83 določa:
„Povzetek glavnih značilnosti zdravila vsebuje naslednje podatke v spodaj navedenem zaporedju:
[…]
2.   Kakovostna in količinska sestava zdravilnih učinkovin in pomožnih snovi, kar je bistvenega pomena za ustrezno dajanje zdravila. Uporablja se običajno splošno ime ali kemijsko ime.
[…]“.
10.
Člen 30 Direktive 2001/83 določa:
„1.   Če je bilo v skladu s členi 8, 10, 10a, 10b, 10c in 11 predloženih več vlog za pridobitev dovoljenja za promet z določenim zdravilom in so države članice sprejele različne odločitve v zvezi s pridobitvijo dovoljenja za promet z določenim zdravilom, preklicem ali umikom, lahko država članica, Komisija ali pa predlagatelj ali imetnik dovoljenja za promet z zdravilom zadevo predloži Odboru za zdravila za uporabo v humani medicini, v nadaljnjem besedilu ‚odbor‘, za uporabo postopka iz členov 32, 33 in 34.“
11.
Člen 31 Direktive 2001/83 določa:
„1.   Države članice, Komisija, predlagatelj ali imetnik dovoljenja za promet z zdravilom v posebnih primerih, kadar gre za interese Unije, zadevo predloži odboru za uporabo postopka iz členov 32, 33 in 34 pred sprejetjem odločitve glede vloge za izdajo dovoljenja za promet z zdravilom, glede začasnega preklica ali razveljavitve dovoljenja za promet z zdravilom ali kakršne koli spremembe dovoljenja za promet z zdravilom, ki je potrebna.
[…]“.
12.
Točka 3 dela II Priloge 1 k Direktivi 2001/83 določa:
„Kadar zdravilna učinkovina bistveno podobnega zdravila vsebuje enako terapevtsko molekulo [terapevtski del] kot izvirno zdravilo, ki je že pridobilo dovoljenje za promet, povezano z različno soljo/estrskim kompleksom/derivat[om,] se prikaže [predloži] dokaz, da ni nobene spremembe v farmakokinetiki molekule, farmakodinamiki in/ali v toksičnosti, ki bi lahko spremenila profil varnosti/učinkovitosti. Če ni tako, se ta povezava šteje kot nova zdravilna učinkovina.“
B.
Uredba št. 726/2004
13.
V uvodnih izjavah 9 in 19 Uredbe št. 726/2004 je navedeno:
„(9)
Kar zadeva zdravila za humano uporabo, je treba možnost dostopa do centraliziranega postopka predpisati tudi v primerih, kjer uporaba enotnega postopka pomeni dodano vrednost za bolnika. Ta postopek mora ostati možen za zdravila, ki predstavljajo, čeprav ne spadajo med zgoraj omenjene kategorije, terapevtsko inovacijo. Dostop do tega postopka je primerno dovoliti tudi za zdravila, ki lahko kljub neinovativnosti koristijo družbi ali bolnikom, če imajo že od začetka dovoljenje za promet na ravni Skupnosti, kot so določena zdravila, ki jih je mogoče dobiti brez recepta. To možnost je mogoče razširiti na generična zdravila z dovoljenjem za promet v Skupnosti pod pogojem, da to na noben način ne razdere usklajenosti, dosežene pri vrednotenju referenčnega zdravila, ali rezultatov tega vrednotenja.
[…]
(19)
Glavna naloga agencije [EMA] je institucijam Skupnosti in državam članicam preskrbeti najboljša možna znanstvena mnenja, da jim tako omogoči uresničevanje pristojnosti glede pridobivanja dovoljenja za promet in nadzora zdravil, ki jim jo daje zakonodaja Skupnosti na področju zdravil. Šele ko [EMA] izvede enoten znanstveni postopek vrednotenja glede kakovosti, varnosti in učinkovitosti visokotehnoloških zdravil in za to uporabi najvišje možne standarde, sme Skupnost izdati dovoljenje za promet in sicer s hitrim postopkom, ki zagotavlja tesno sodelovanje med Komisijo in državami članicami.“
14.
Člen 3 Uredbe št. 726/2004 določa:
„2.   Kateremu koli zdravilu, ki ni navedeno v prilogi, sme Skupnost izdati dovoljenje za promet v skladu z določbami te uredbe, če:
[…]
(b)
predlagatelj dokaže, da zdravilo predstavlja pomembno terapevtsko, znanstveno ali tehnično inovacijo ali, da je izdaja dovoljenja za promet v skladu s to uredbo v interesu bolnikov ali zdravja živali na ravni Skupnosti.
[…]
3.   Generično zdravilo nekega referenčnega zdravila, ki ga je odobrila Skupnost, lahko odobrijo pristojni organi držav članic v skladu z Direktivo 2001/83/ES in [Direktivo 2001/82/ES] (
5
) pod [določenimi] pogoji […]
[…]“.
15.
Člen 14 Uredbe št. 726/2004 določa:
„[…]
11.   Brez poseganja v pravo o varstvu industrijske in trgovske lastnine imajo zdravila za humano uporabo, ki so pridobila dovoljenje za promet v skladu z določbami te uredbe, osemletno varstvo podatkov in desetletno obdobje tržne zaščite, v povezavi s katerim se zadnje obdobje podaljša na največ 11 let, če v obdobju prvih osmih let od desetih imetnik dovoljenja za promet pridobi dovoljenje za promet za eno ali več novih terapevtskih indikacij, za katere je med znanstvenim vrednotenjem pred pridobitvijo dovoljenja veljalo, da prinašajo pomembno klinično korist v primerjavi z obstoječimi terapijami.“
16.
Člen 57 Uredbe št. 726/2004 določa:
„1.   Agencija [EMA] državam članicam in institucijam Skupnosti preskrbi najboljše možno znanstveno svetovanje o katerem koli vprašanju, ki je povezano z vrednotenjem kakovosti, varnosti in učinkovitosti zdravil za humano in veterinarsko uporabo, ki se nanjo naslovi v skladu z določbami zakonodaje Skupnosti o zdravilih.
[…]“.
17.
Člen 60 Uredbe št. 726/2004 določa:
„Na zahtevo Komisije agencija glede odobrenih zdravil zbere kakršne koli razpoložljive podatke o metodah, ki jih pristojni organi držav članic uporabljajo za določitev dodane terapevtske vrednosti, ki jo nudi vsako novo zdravilo.“
III. Dejansko stanje in postopek
A.
Dejansko stanje spora
18.
Dejansko stanje spora je predstavljeno v točkah od 1 do 51 izpodbijane sodbe. Za potrebe teh sklepnih predlogov ga je mogoče povzeti z navedbo naslednjih nespornih dejstev, ki so upoštevna za to pritožbo.
19.
Fumaderm je zdravilo, za katero je Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (zvezni inštitut za zdravila in medicinske pripomočke, Nemčija; v nadaljevanju: BfArM) leta 1994 izdal dovoljenje za promet v Nemčiji. To zdravilo, ki je bilo indicirano za zdravljenje luskavice, je vsebovalo fiksno kombinacijo dimetilfumarata (v nadaljevanju: DMF) in različnih soli etil hidrogen fumarata (soli monoetil fumarata, v nadaljevanju MEF). Vlogo za pridobitev dovoljenja je vložilo podjetje Fumapharm AG, ki ga je leta 2006 prevzela družba Biogen. V skladu s členom 10(1) Direktive 2001/83 se je obdobje zakonskega varstva podatkov za zdravilo Fumaderm izteklo leta 2004. Vendar je BfArM junija 2013 dovoljenje za promet s tem zdravilom podaljšal.
20.
Tecfidera je enokomponentno zdravilo, ki vsebuje le DMF, ne pa tudi MEF. Komisija je 30. januarja 2014 na podlagi vloge, ki jo je vložila družba Biogen, za to zdravilo izdala dovoljenje za zdravljenje multiple skleroze na podlagi Izvedbenega sklepa C(2014) 601 final o izdaji dovoljenja za promet z zdravilom za uporabo v humani medicini „Tecfidera – dimetilfumarat“ na podlagi Uredbe št. 726/2004 (v nadaljevanju: sklep iz leta 2014).
21.
Pri preučitvi vloge za pridobitev dovoljenja za promet z zdravilom Tecfidera je Komisija, ki je želela ugotoviti, kakšen je status tega zdravila z vidika obdobja zakonskega varstva podatkov, od Odbora za zdravila za uporabo v humani medicini (v nadaljevanju: CHMP) pri agenciji EMA zahtevala, naj oceni, ali sta zdravili Tecfidera in Fumaderm, ki sta v lasti družbe Biogen, različni zdravili.
22.
CHMP je v zvezi s tem menil, da sta DMF in MEF različni zdravilni učinkovini, ker nimata istega terapevtskega dela zdravilne učinkovine. CHMP je poleg tega ugotovil, da se kakovostni sestavi zdravila Tecfidera, ki ga sestavlja le DMF, in zdravila Fumaderm, ki je sestavljeno iz kombinacije DMF in MEF, razlikujeta. CHMP je tako sklenil, da sta Fumaderm in Tecfidera različni zdravili.
23.
Komisija je na podlagi znanstvenih ugotovitev CHMP v sklepu iz leta 2014 ugotovila, da Tecfidera ustreza zahtevam Direktive 2001/83 in da je treba izdati dovoljenje za promet s tem zdravilom. Komisija je tudi navedla, da zdravili Tecfidera in Fumaderm ne spadata v isto skupno dovoljenje za promet v smislu člena 6(1) Direktive 2001/83. V zvezi s tem je bilo v točki 3 obrazložitve sklepa iz leta 2014 navedeno:
„Dimetilfumarat (DMF), aktivna snov [zdravilna učinkovina] v proizvodu ‚Tecfidera – dimetilfumarat‘, je del odobrenega zdravila Fumaderm istega imetnika dovoljenja za promet z zdravilom. Navedeno zdravilo sestavljajo DMF in kalcijeva sol etil fumarata, magnezijeva sol etil hidrogen fumarata in cinkova sol etil hidrogen fumarata (soli monoetil fumarata – MEF). [CHMP] je sklenil, da sta MEF in DMF aktivni snovi [zdravilni učinkovini] ter da nista ista aktivna snov [zdravilna učinkovina], ker nimata istega terapevtskega dela zdravilne učinkovine. Zato se šteje, da se Tecfidera, ki vsebuje DMF, razlikuje od Fumaderma, drugega zdravila, za katero je bilo že izdano dovoljenje in ga sestavljajo soli DMF in MEF [DMF in soli MEF]. Zato ‚Tecfidera – dimetilfumarat‘, za katerega je vloga temeljila na členu 8(3) Direktive [2001/83], in že odobreno zdravilo Fumaderm ne spadata v isto skupno dovoljenje za promet, kakor je opisano v členu 6(1) Direktive [2001/83].“
24.
Zaradi sprejetja sklepa iz leta 2014 je bila zdravilu Tecfidera priznana upravičenost do ločenega obdobja zakonskega varstva podatkov, ki se je začelo z dnem uradnega obvestila o tem sklepu. To je pomenilo, da se druga podjetja osem let niso mogla sklicevati na podatke v zvezi s predkliničnimi preskusi in kliničnimi preskušanji, ki jih je vseboval dosje za zdravilo Tecfidera, ali dajati generične različice zdravila Tecfidera v promet v obdobju desetih let.
25.
Podjetje Polpharma, farmacevtska družba, ki razvija in trži zdravila, je leta 2017 vložila vlogo za pridobitev dovoljenja za promet z generično različico zdravila Tecfidera. Družba Polpharma je v svoji vlogi trdila, da se je obdobje zakonskega varstva podatkov za zdravilo Tecfidera že izteklo, saj bi bilo treba šteti, da dovoljenje za promet s tem zdravilom spada v isto skupno dovoljenje za promet kot Fumaderm.
26.
EMA je s spornim sklepom zavrnila potrditev vloge družbe Polpharma. EMA je zlasti navedla, da zdravili Tecfidera in Fumaderm v skladu s sklepom iz leta 2014 ne spadata v isto skupno dovoljenje za promet, ker se razlikujeta po kakovostni sestavi na ravni zdravilnih učinkovin. EMA je napotila tudi na navedbo iz točke 3 obrazložitve sklepa iz leta 2014 in zavrnila potrditev vloge za dovoljenje za promet, ki jo je vložila družba Polpharma, ker naj se obdobje zakonskega varstva podatkov za zdravilo Tecfidera še ne bi izteklo.
B.
Ničnostna tožba, vložena pri Splošnem sodišču, in izpodbijana sodba
27.
Družba Polpharma je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo za razglasitev ničnosti spornega sklepa.
28.
Družba Polpharma je v utemeljitev ničnostne tožbe navedla en sam tožbeni razlog, in sicer nezakonitost sklepa iz leta 2014, zaradi česar naj bi bilo treba v skladu s členom 277 PDEU ugotoviti, da se ta ne uporablja. V bistvu je družba Polpharma menila, da bi morali Komisija in EMA pri ugotavljanju, ali se zdravili Tecfidera in Fumaderm za namene skupnega dovoljenja za promet razlikujeta, oceniti ne le kakovostno sestavo zdravila Fumaderm na ravni zdravilnih učinkovin in jo primerjati s kakovostno sestavo zdravila Tecfidera, ampak tudi ustrezni terapevtski prispevek MEF, ki jih vsebuje zdravilo Fumaderm. Zato je trdila, da je sporni sklep, s katerim je bila zavrnjena potrditev vloge za pridobitev dovoljenja za promet z generično različico zdravila Tecfidera, ostal brez pravne podlage in ga je treba posledično razglasiti za ničen.
29.
Splošno sodišče je v izpodbijani sodbi na prvem mestu ugotovilo, da je ugovor nezakonitosti, ki ga je družba Polpharma vložila zoper sklep iz leta 2014, dopusten.
30.
Splošno sodišče je v svojem razlogovanju med drugim navedlo, da družba Polpharma ni imela pravice do vložitve direktne ničnostne tožbe zoper sklep iz leta 2014, ker ni izpolnjevala upoštevnih meril iz člena 263, četrti odstavek, PDEU. V zvezi s tem je Splošno sodišče na eni strani menilo, da se sklep iz leta 2014 na družbo Polpharma ne nanaša posamično. Na drugi strani pa je menilo, da je ta sklep predpis, ki potrebuje izvedbene ukrepe. Splošno sodišče je vsekakor poudarilo, da interes družbe Polpharma za to, da predlaga razglasitev ničnosti sklepa iz leta 2014, na dan, ko bi bila upravičena vložiti ničnostno tožbo zoper ta sklep, ni bil obstoječ in dejanski, ampak prihodnji in negotov.
31.
Na drugem mestu je Splošno sodišče ugodilo ugovoru nezakonitosti in menilo, da sporni sklep v delu, v katerem temelji na sklepu iz leta 2014, nima podlage in ga je treba razglasiti za ničen.
32.
Prvič, Splošno sodišče je preučilo pojem „skupno dovoljenje za promet“ in njegove cilje. Opozorilo je tudi, da se je Komisija, ko je sprejemala sklep iz leta 2014, na ravni Unije prvič srečala z vprašanjem, ali že odobreno zdravilo s fiksno kombinacijo na eni strani in enokomponentno zdravilo, ki temelji na eni od sestavin tega zdravila s fiksno kombinacijo, na drugi strani spadata v isto skupno dovoljenje za promet. Poleg tega je menilo, da mora Komisija upoštevati, da so bili stanje prava Unije v zvezi s kombiniranimi zdravili in znanstvena spoznanja leta 1994, ko je BfArM izdal dovoljenje za promet z zdravilom Fumaderm, bistveno drugačni. V tem okviru je po mnenju Splošnega sodišča Komisija od CHMP upravičeno zahtevala, naj oceni, ali se edina zdravilna učinkovina v zdravilu Tecfidera razlikuje od zdravilne učinkovine, ki jo vsebuje zdravilo Fumaderm.
33.
Drugič, Splošno sodišče je ugotovilo, da morajo države članice, Komisija, predlagatelj ali imetnik dovoljenja za promet v posebnih primerih, kadar gre za interese Unije, zadevo predložiti v obravnavo CHMP, ki mora na ravni Unije neodvisno od ocene, ki so jo opravili nacionalni organi, opraviti lastno oceno zadevnega zdravila. Po navedbah Splošnega sodišča torej EMA in Komisija v okviru postopkov pridobivanja dovoljenj za promet opravljata posebno funkcijo, ki ni primerljiva s funkcijo nacionalnih organov. V zvezi s tem naj načelo vzajemnega priznavanja ne bi moglo biti ovira za to, da CHMP preuči ocene, ki jih je predhodno opravil nacionalni organ, ali sam opravi neodvisno oceno. To naj bi veljalo zlasti v primeru, v katerem se vloga za pridobitev dovoljenja za promet vloži na ravni Unije za snov, ki je del kombiniranega zdravila, ki je bilo 15 let prej odobreno na nacionalni ravni. Pri vprašanju, ali zdravilo Tecfidera spada v isto skupno dovoljenje za promet kot zdravilo Fumaderm, naj bi šlo nenazadnje za poseben primer, ki je v interesu Unije z vidika ciljev, ki se uresničujejo tako z Direktivo 2001/83 na splošno, še posebej pa s pojmom skupnega dovoljenja za promet.
34.
Tretjič, Splošno sodišče je poudarilo, da sta EMA in Komisija ob sprejetju sklepa iz leta 2014 razpolagali ali bi lahko razpolagali z informacijami, zaradi katerih predpostavka, v skladu s katero naj bi MEF, ki ga vsebuje zdravilo Fumaderm, ni pa del sestave zdravila Tecfidera, imel vlogo v zdravilu Fumaderm, ni bila verjetna. Zato naj Komisija po mnenju Splošnega sodišča ne bi mogla upravičeno ugotoviti, da zdravilo Tecfidera spada v drugo skupno dovoljenje za promet kot zdravilo Fumaderm, ne da bi preverila vlogo, ki jo ima MEF v zdravilu Fumaderm, ali da bi to preverjanje zahtevala od CHMP. Splošno sodišče je ob neobstoju takega preverjanja in dejstvu, da Komisija ni analizirala vseh zadevnih podatkov, ki bi jih morala upoštevati za to, da bi lahko prišla do ugotovitve, da zdravili Tecfidera in Fumaderm ne spadata v isto skupno dovoljenje za promet, ugotovilo, da sklep iz leta 2014 vsebuje očitno napako pri presoji.
IV. Predlogi strank pred Sodiščem
35.
Komisija, družba Biogen in EMA s pritožbami Sodišču predlagajo, naj razveljavi izpodbijano sodbo, zavrne tožbo, vloženo na prvi stopnji, in družbi Polpharma naloži plačilo stroškov. Družba Biogen za primer, da stanje postopka Sodišču ne dovoljuje, da bi samo odločilo o zadevi, predlaga še vrnitev zadeve v razsojanje Splošnemu sodišču.
36.
Družba Polpharma Sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne, potrdi izpodbijano sodbo in pritožnicam naloži plačilo stroškov pritožb.
V. Analiza
37.
Komisija, družba Biogen in EMA v utemeljitev pritožb v zadevah C‑438/21 P, C‑439/21 P oziroma C‑440/21 P navajajo štiri pritožbene razloge, katerih vsebina je skoraj enaka.
38.
Ti pritožbeni razlogi se v bistvu nanašajo na, prvič, izkrivljanje dejstev v obravnavani zadevi in zlasti na izpeljavo napačnih pravnih posledic ocene, ki jo je BfArM leta 2013 opravil v okviru podaljšanja dovoljenja za promet z zdravilom Fumaderm; drugič, kršitev člena 6(1), drugi pododstavek, Direktive 2001/83 v zvezi s pojmom „skupno dovoljenje za promet“ in njegovimi cilji, kot so razloženi v sodni praksi Sodišča; tretjič, kršitev sistema decentralizirane uporabe farmacevtske zakonodaje Unije, kot je določen z Direktivo 2001/83 in Uredbo 726/2004, ter kršitev načela vzajemnega zaupanja, in, četrtič, kršitev obsega sodnega nadzora v zvezi z znanstvenimi ocenami in znanstvenimi dokazi.
39.
Družba Biogen poleg tega zatrjuje tudi kršitev člena 277 PDEU, ker je Splošno sodišče na prvi stopnji ugotovilo dopustnost ugovora nezakonitosti, ki ga je družba Polpharma vložila zoper sklep iz leta 2014.
40.
V skladu z zahtevo Sodišča se bom v tej analizi najprej osredotočila na razlago pojma „skupno dovoljenje za promet“ in njegovih ciljev, kot so določeni v členu 6(1) Direktive 2001/83, na katere se nanašajo druga pritožbena razloga v zadevah C‑438/21 P in C‑439/21 P ter tretji pritožbeni razlog v zadevi C‑440/21 P. Ker je odgovor, ki ga je treba dati na te pritožbene razloge, odvisen od pravnih posledic, ki jih je treba izpeljati iz dejstva, da je BfArM leta 2013 podaljšal dovoljenje za promet z zdravilom Fumaderm, bom v spodnji analizi obravnavala tudi vprašanje, ali je razlogovanje Splošnega sodišča temeljilo na napačni dejanski predpostavki, kar bi lahko, kot zatrjujejo vse tri pritožnice, vplivalo na sklepno ugotovitev izpodbijane sodbe. To je vprašanje, na katero se nanašajo prva pritožbena razloga v zadevah C‑438/21 P in C‑440/21 P ter tretji pritožbeni razlog v zadevi C‑439/21 P.
41.
V nadaljevanju pa bom preučila, ali bi lahko Splošno sodišče na podlagi določb Direktive 2001/83 in Uredbe št. 726/2004 ter načela vzajemnega priznavanja zakonito ugotovilo, da sta Komisija in EMA pristojni za ponovno oceno dovoljenja za promet, ki ga je pristojni nacionalni organ izdal za zdravilo s fiksno kombinacijo, ko je odločal, ali enokomponentno zdravilo, ki vsebuje eno od snovi iz te fiksne [določene] kombinacije, spada v isto skupno dovoljenje za promet. To vprašanje je povezano s tretjim pritožbenim razlogom v zadevi C‑438/21 P, četrtim pritožbenim razlogom v zadevi C‑439/21 P in drugim pritožbenim razlogom v zadevi C‑440/21 P.
A.
Pritožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev člena 6(1), drugi pododstavek, Direktive 2001/83 in pravilnost dejanske predpostavke, ki jo je sprejelo Splošno sodišče
42.
Splošno sodišče je v izpodbijani sodbi ugotovilo, da sklep iz leta 2014 „vsebuje očitno napako pri presoji“, „ker kljub posebnim okoliščinam obravnavanega primera ne CHMP ne Komisija nista presodila vloge, ki jo ima MEF v Fumadermu, ali od BfArM zahtevala informacij v zvezi s tem“. (
6
)
43.
Ta ugotovitev med drugim temelji na naslednjem razlogovanju, ki izhaja iz točke 282 te sodbe:
„Ob upoštevanju [(i)] ciljev skupnega dovoljenja za promet, [(ii)] prava Unije, ki se je uporabljalo za kombinirana zdravila leta 1994, razvoja znanstvenih spoznanj med letoma 1994 in 2014, [(iii)] posebne funkcije, ki jo opravljata EMA in Komisija, ter [(iv)] podatkov, s katerimi sta ti razpolagali ali bi lahko razpolagali in ki so bili taki, da zaradi njih hipoteza, da ima MEF vlogo v Fumadermu, ni bila verjetna […], je treba namreč presoditi, da Komisija ni mogla upravičeno zaključiti, da Tecfidera spada v drugo skupno dovoljenje za promet od predhodno odobrenega Fumaderma, ne da bi preverila ali od CHMP zahtevala preverjanje, ali in, če da, kako je BfArM ocenil vlogo MEF v Fumadermu, in niti da bi od CHMP zahtevala, naj preveri vlogo, ki jo ima MEF v Fumadermu.“
44.
Pritožnice trdijo, da je Splošno sodišče v navedeni ugotovitvi večkrat napačno uporabilo pravo, ker je menilo, da bi morali Komisija in EMA pri odločanju o tem, ali zdravilo Tecfidera spada v isto skupno dovoljenje za promet, ponovno oceniti terapevtski prispevek MEF v zdravilu Fumaderm, ki je na nacionalni ravni že pridobilo dovoljenje za promet.
45.
Pritožnice v bistvu trdijo, da za tako obveznost ponovne ocene ni nobene podlage ne v besedilu člena 6(1), drugi pododstavek, Direktive 2001/83 ne v zakonsko določenih ciljih, na katerih temelji pojem „skupno dovoljenje za promet“. V skladu s to določbo bi bila primerjava kakovostne sestave dveh zdravil, kot je določena v njunih zadevnih odločitvah o pridobitvi dovoljenja za promet, ustrezna za določitev, ali zdravili spadata v isto skupno dovoljenje za promet. Pritožnice v zvezi s tem prav tako trdijo, da je Splošno sodišče v izpodbijani sodbi nezakonito uporabilo oceno, ki je upoštevna v okviru izdaje dovoljenja za promet z zdravilom, kot podlago za oceno, ali zadevni zdravili spadata v isto skupno dovoljenje za promet. Poleg tega naj bi Splošno sodišče z uporabo tega pristopa ustvarilo dva različna pojma „skupno dovoljenje za promet“, ki sta odvisna od tega, ali se dovoljenje za dajanje posameznega zdravila v promet izda na nacionalni ravni ali na ravni Unije. Nazadnje, pritožnice izpodbijajo obstoj nevarnosti, da bi proizvajalci inovativnih zdravil pri vložitvi vloge za pridobitev dovoljenja za promet z zdravili, ki vsebujejo snovi brez kakršnega koli pravega terapevtskega prispevka, zlorabili postopek in pridobili dodatno obdobje zakonskega varstva podatkov tako, da bi te snovi odstranili iz poznejšega zdravila.
46.
Družba Polpharma prereka trditve pritožnic. Meni, da je Splošno sodišče pravilno ugotovilo, da bi morala Komisija pri ugotavljanju, ali se zdravili Tecfidera in Fumaderm razlikujeta, oceniti terapevtski prispevek MEF v zdravilu Fumaderm. Družba Polpharma poleg tega trdi, da je v primeru vloge za pridobitev dovoljenja za promet z zdravilno učinkovino, ki je del predhodno odobrenega kombiniranega zdravila, ocena obstoja razlike med to kombinacijo in izolirano zdravilno učinkovino odvisna od vprašanja, ali posamične zdravilne učinkovine v kombinaciji zagotavljajo pomemben in pomemben terapevtski prispevek v okviru te kombinacije. Družba Polpharma v zvezi s tem trdi, da je zdravili neprimerno šteti za različni zgolj zato, ker eno od njiju vsebuje posamezno sestavino, ki povzroča nekakšen farmacevtski učinek zdravila, ki ga primerjano zdravilo nima. V nasprotnem primeru naj bi lahko imetnik dovoljenja za promet preveč zlahka pridobil dolgo obdobje dodatnega zakonskega varstva podatkov tako, da bi ob razširitvi zdravila na novo terapevtsko indikacijo dodal ali odstranil snov, ki bi bila s farmacevtskega vidika zdravilna učinkovina, klinično gledano pa nepomembna.
1. Besedilo člena 6(1) Direktive 2001/83
47.
V zvezi z vprašanjem, ali besedilo člena 6(1) Direktive 2001/83 podpira razlago, ki jo je sprejelo Splošno sodišče, moram že na začetku opozoriti, da prvi pododstavek navedenega člena določa, da je izdaja dovoljenja za promet z zdravilom prvi pogoj za dajanje katerega koli zdravila v promet v posamezni državi članici. To dovoljenje lahko izdajo pristojni nacionalni organi v skladu z Direktivo 2001/83 ali Komisija v skladu z Uredbo št. 726/2004.
48.
Drugi pododstavek člena 6(1) Direktive 2001/83 pa določa, da „[k]adar se prvotno dovoljenje za promet z zdravilom izda v skladu s prvim pododstavkom, se tudi za vse dodatne jakosti, farmacevtske oblike, način[e] uporabe zdravila, oblike pakiranj ter za vse spremembe in podaljšanja dovoljenje izda v skladu s prvim pododstavkom ali se vključi v prvotno dovoljenje za promet z zdravilom. Vsa ta dovoljenja za promet z zdravilom se štejejo kot del istega skupnega dovoljenja za promet z zdravilom, zlasti za namene uporabe člena 10(1) [Direktive 2001/83].“
49.
Iz člena 6(1) Direktive 2001/83 torej izhaja, da ta določba poleg zahteve po pridobitvi dovoljenja za promet z zdravilom v Uniji opredeljuje tudi vrste poznejših razvojev prvotnega zdravila, pri čemer se dovoljenja zanje štejejo za del istega „skupnega dovoljenja za promet“. To večinoma pomeni, da za te razvoje velja eno samo obdobje zakonskega varstva podatkov, kot je določeno v členu 10(1) Direktive 2001/83, ki začne teči z dnem izdaje dovoljenja za prvotno zdravilo. (
7
)
50.
Odločilni element pojma „skupno dovoljenje za promet“ je torej tesna povezava med tem pojmom in obdobjem zakonskega varstva podatkov, ki se prizna posameznim zdravilom in njihovim spremembam. (
8
) Nenazadnje je bilo besedilo člena 6(1), drugi pododstavek, v Direktivo 2001/83 vstavljeno (
9
) zaradi kodifikacije obstoječe sodne prakse, ki jo je Sodišče izoblikovalo v zvezi s kategorijami dovoljenj, ki ne bi privedla do nastanka drugačnega zdravila, ampak bi se štelo, da to spada v obdobje zakonskega varstva podatkov, ki se začne na dan izdaje prvotnega dovoljenja za promet z zdravilom (
10
). S tega vidika je ta določba namenjena preprečevanju, da bi se obdobje zakonskega varstva podatkov, ki velja za obstoječe zdravilo, podaljševalo zgolj na podlagi različic, ki si tega ne zaslužijo.
51.
V zvezi z obravnavano zadevo je treba poudariti, da se zdi, da sprememba kakovostne sestave na ravni zdravilnih učinkovin zdravila, ki je že pridobilo dovoljenje za promet, ne spada v posebne kategorije, za katere je mogoče pridobiti dovoljenje, kot so določene v členu 6(1), drugi pododstavek, Direktive 2001/83, kjer so navedene dodatne jakosti, farmacevtske oblike, načini uporabe zdravila, oblike pakiranj ter spremembe in podaljšanja dovoljenj.
52.
Prvič, za seznam teh kategorij je treba šteti, da je izčrpen. V besedilu uvodne izjave 9 Direktive 2001/83 je izpostavljeno, da je cilj člena 6(1), drugi pododstavek, te direktive „bolj podrobno določiti primere“, v katerih rezultatov preskusov ali kliničnih preskušanj ni treba predložiti v vlogi za pridobitev dovoljenja za promet z zdravilom, ki je v bistvu podobno zdravilu, ki je že pridobilo dovoljenje za promet. Sprejetje te določbe je torej temeljilo na razlogih pravne varnosti, zaradi česar jo je treba razlagati tako, da določa zaključeno število dovoljenj, ki niso upravičena do ločenega obdobja varstva podatkov.
53.
Dalje, jasno je, da razlika v kakovostni sestavi obeh zdravil ne pomeni „dodatne jakosti“, ki se, kot izhaja iz člena 1(22) Direktive 2001/83, nanaša na „[v]sebnost zdravilnih učinkovin, izražen[o] količinsko na enoto odmerka, na enoto prostornine ali mase, skladno s farmacevtsko obliko“. Prav tako ne pomeni „farmacevtske oblike“, to je oblike, v kateri se zdravilo daje v promet, kot so kapsule v pretisnem omotu, raztopina za injiciranje, mazilo in tako dalje. (
11
) Ne nanaša pa se niti na „načine uporabe zdravila“ ali „oblike pakiranj“, saj navedena izraza pomenita pot, po kateri se zdravilo daje – peroralno, intravenozno, subkutano in tako dalje – (
12
) oziroma razlike v farmacevtski obliki, jakosti in velikosti pakiranja posameznega zdravila, na primer število tablet v pakiranju (
13
).
54.
Poleg tega spremembe kakovostne sestave zdravila ni mogoče uvrstiti pod „vse spremembe in podaljšanja“ v smislu člena 6(1), drugi pododstavek, Direktive 2001/83.
55.
V zvezi s tem opozarjam, da so v Uredbi št. 1234/2008 (
14
) opisane spremembe zdravil, ki jih je treba razvrstiti kot spremembe ali razširitve prvotnega dovoljenja za promet (
15
). Natančneje, v zvezi s spremembami zdravilnih učinkovin je v točki 1(a) Priloge I k tej uredbi določeno, da do razširitve dovoljenja za promet z zdravilom pride v primeru „nadomestit[ve] kemične zdravilne učinkovine z različnimi oblikami soli/estra kompleksa/derivata, pri čemer ostane struktura s terapevtskim delovanjem enaka, če se lastnosti glede učinkovitosti/varnosti bistveno ne razlikujejo“. (
16
)
56.
Iz navedene opredelitve izhaja, da je mogoče spremembo zdravila priznati kot razširitev – ne pa kot na novo razvito zdravilo, za katero je treba pridobiti ločeno dovoljenje za promet – le, če zdravilne učinkovine tega zdravila ne nadomesti druga snov z drugim terapevtskim delom. (
17
)
57.
V zvezi s tem bi bilo morda koristno navesti, da, prvič, člen 1 Direktive 2001/83 opredeljuje pojem „zdravilna učinkovina“ kot vsako snov ali mešanico snovi, namenjeno uporabi v proizvodnji zdravil, ki z uporabo v proizvodnji zdravila postane njegova zdravilna učinkovina. V skladu z isto opredelitvijo so zdravilne učinkovine tiste, katerih namen je farmakološko, imunološko ali presnovno delovanje, da bi se ponovno vzpostavile, izboljšale ali spremenile fiziološke funkcije ali da bi se določila diagnoza. Iz tega sledi, da se sestavina zdravila lahko šteje za zdravilno učinkovino, če izkazuje terapevtski prispevek v tem zdravilu.
58.
Poleg tega, kot izhaja iz stališč, ki so jih predložile pritožnice, je terapevtski del zdravilne učinkovine del molekule te učinkovine, ki je po tem, ko se zdravilo da bolniku, odgovoren za fiziološko ali farmakološko delovanje te učinkovine. (
18
) Zato so zdravilne učinkovine, ki ne vsebujejo istega terapevtskega dela, že po definiciji različne. Poleg tega se v primeru, ko je bolnik zaradi spremembe zdravilne učinkovine izpostavljen drugemu terapevtskemu delu, šteje, da je bilo razvito novo zdravilo, ki se razlikuje od prejšnjega. To tudi pomeni, da so zdravila, ki se razlikujejo glede na vsebnost zdravilne učinkovine oziroma učinkovin, različna zdravila.
59.
Sodišče je o pomenu terapevtskega dela pri ugotavljanju razlik med zdravilnimi učinkovinami že razsodilo, in sicer v zadevi Smith Kline Beecham. (
19
) Poleg tega se v drugih pravilih Unije merilo terapevtskega dela uporablja za določanje enakosti oziroma različnosti zdravil. (
20
)
60.
Iz navedenih preudarkov izhaja, da spremembe kakovostne sestave zdravila na ravni zdravilnih učinkovin ni mogoče uvrstiti v nobeno izmed kategorij, za katere je mogoče pridobiti dovoljenje, določenih v členu 6(1), drugi pododstavek, Direktive 2001/83. Zato zdravila, ki se po kakovosti razlikujejo, ne spadajo v isto skupno dovoljenje za promet.
61.
To razlago nedvoumno potrjujejo sklepni predlogi, ki jih je v zadevi Novartis predstavil generalni pravobranilec M. Bobek, s katerimi se strinjam tudi sama. (
21
)
62.
Generalni pravobranilec M. Bobek je v teh sklepnih predlogih poudaril, da pojem „skupno dovoljenje za promet“ temelji na enakosti dveh elementov: imetnika dovoljenja za promet z zdravilom in zdravilne učinkovine oziroma učinkovin. (
22
) Če se imetnik dovoljenja za promet z zdravilom ali zdravilna učinkovina spremeni, potem se, kot je navedel generalni pravobranilec, ne uporablja več isto skupno dovoljenje za promet. (
23
) Dodal je, da dovoljenja za promet, izdanega za zdravilo, ki v primerjavi s prvotnim zdravilom temelji na drugačni zdravilni učinkovini, ni mogoče šteti za razvoj prejšnjega obstoječega zdravila, ampak za inovacijo, ki je upravičena do drugačnega obdobja zakonskega varstva podatkov. Nazadnje, generalni pravobranilec, ki se je skliceval na Obvestilo vlagateljem vlog za pridobitev dovoljenja za promet z zdravili, (
24
) je ugotovil, da gre pri ločitvi zdravilne učinkovine iz prejšnje kombinacije za položaj, v katerem se isto skupno dovoljenje za promet ne uporablja več. (
25
)
63.
V nasprotju s stališčem, sprejetim v izpodbijani sodbi, (
26
) menim, da je Sodišče v sodbi, ki jo je izreklo v zadevi Novartis, potrdilo, da pojem „skupno dovoljenje za promet“ ne zajema sprememb v kakovostni sestavi zdravila. Seveda drži, da Sodišče ni odločalo v zadevi, ki bi se nanašala na zdravilo s fiksno kombinacijo in enokomponentno zdravilo. Zdravili, ki sta bili sporni v navedeni zadevi, sta namreč vsebovali zgolj eno zdravilno učinkovino, ki je bila, mimogrede, ista. (
27
) Vendar je Sodišče poudarilo, da je treba spremembo terapevtske indikacije iste zdravilne učinkovine šteti za spremembo v smislu te uredbe, kar v skladu s členom 6(1), drugi pododstavek, Direktive 2001/83 pomeni, da obe zdravili spadata v isto skupno dovoljenje za promet. (
28
) Iz navedene sodbe Sodišča je mogoče logično sklepati, da za zdravili, katerih kakovostni sestavi se razlikujeta, ni mogoče šteti, da gre za spremembo in torej tudi ni mogoče šteti, da spadata v isto skupno dovoljenje za promet.
64.
Glede na navedeno ugotavljam, da iz besedila člena 6(1) Direktive 2001/83 izhaja, da se pojem „skupno dovoljenje za promet“ ne uporablja za spremembe zdravil, ki pomenijo spremembo njihove kakovostne sestave na ravni zdravilnih učinkovin. Logično je, da se ta pojem uporablja za enokomponentno zdravilo, sestavljeno iz ene zdravilne učinkovine, in za zdravilo s fiksno kombinacijo, ki ga sestavljata vsaj dve zdravilni učinkovini z različnimi terapevtskimi deli. Primerjava kakovostne sestave teh zdravil se zdi torej primerna metodologija za ugotavljanje, ali ti zdravili v skladu z drugim pododstavkom navedene določbe spadata v isto skupno dovoljenje za promet.
2. Cilji skupnih dovoljenj za promet
65.
V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi sobesedilo in cilje ureditve, katere del je. (
29
) Glede pojma „skupno dovoljenje za promet“ – in obdobje zakonskega varstva podatkov, ki je bistvo tega pojma – je poglavitni cilj zagotoviti pravično ravnotežje med varstvom družb proizvajalk inovativnih zdravil in splošnimi interesi, povezanimi s trženjem generičnih zdravil. Kot je navedeno v izpodbijani sodbi, (
30
) bi bil ta cilj ogrožen, če bi lahko proizvajalec prvotnega zdravila neomejeno podaljševal obdobje zakonskega varstva podatkov, s čimer bi proizvajalcem generičnih zdravil preprečeval, da bi to zdravilo uporabili kot referenčno zdravilo.
66.
V zvezi s tem moram že na začetku poudariti, da je treba, kadar zgolj branje besedila določbe privede do nesmiselnega ali nelogičnega rezultata, uporabiti klasične pristope k razlagi, ki niso jezikovni pristop, kot sta sistematični ali teleološki pristop. (
31
) Z razlago besedila predpisa, ki je nedvoumno, ni mogoče preoblikovati do te mere, da bi to ogrozilo pravno varnost in predvidljivost.
67.
Ker v obravnavani zadevi besedilo člena 6(1), drugi pododstavek, Direktive 2001/83 ne vsebuje nobenega elementa, ki bi kazal, da se pojem „skupno dovoljenje za promet“ uporablja za zdravila, ki se po kakovosti razlikujejo na ravni zdravilnih učinkovin, menim, da cilji te določbe ne morejo sami po sebi biti podlaga za to, da se z njimi pri oceni, ali ta zdravila spadajo v isto skupno dovoljenje za promet, zahteva več kot kakovostna primerjava teh zdravil. Ti cilji ne morejo biti niti podlaga za vzpostavitev obveznosti Komisije in agencije EMA, da ponovno ocenita kakovostne sestave zdravila, za katero je pristojni nacionalni organ že izdal dovoljenje.
68.
Vsekakor se strinjam s pritožnicami, da s sklicevanjem na cilje člena 6(1), drugi pododstavek, Direktive 2001/83 ni mogoče upravičiti vključitve postopka, ki je v farmacevtski zakonodaji Unije izrecno določen za pridobitev prvotnega dovoljenja za promet z zdravilom v Uniji, v okvir skupnih dovoljenj za promet.
69.
Podatki o kakovostni sestavi zdravila na ravni zdravilnih učinkovin so namreč del dokumentacije, ki jo mora vlagatelj vloge za pridobitev dovoljenja za promet predložiti pristojnemu organu v skladu s členom 8(3)(c) Direktive 2001/83. V skladu z navedeno določbo mora vlagatelj vloge za pridobitev dovoljenja za promet predložiti „[p]odatk[e] o kakovostni in količinski sestavi [zadevnega] zdravila“. Ti podatki so v skladu s členom 11(2) Direktive 2001/83 tudi del povzetka glavnih značilnosti zdravila – za katerega se uporablja tudi kratica PGZZ – ki se priloži dovoljenju za promet s tem zdravilom in ki ga je treba v skladu s sodno prakso odobriti skupaj z dovoljenjem za promet. (
32
)
70.
Analiza kakovostne sestave zdravila na ravni zdravilnih učinkovin, vključno z ovrednotenjem farmakološkega delovanja in terapevtskega prispevka teh učinkovin, je torej v pristojnosti pristojnega organa, ki deluje bodisi na nacionalni ravni bodisi na ravni Unije. Ta organ mora preučiti navedbe vlagatelja, da ima zdravilna učinkovina posameznega zdravila, kot je opredeljeno v členu 1 Direktive 2001/83, (
33
) farmakološki, imunološki ali presnovni učinek, ki ga je mogoče dokazati. V nasprotnem primeru se dovoljenje za promet ne izda.
71.
To v primeru zdravila s fiksno kombinacijo pomeni, da je treba presoditi, ali imajo zdravilne učinkovine tega zdravila dokumentiran terapevtski prispevek v okviru zadevne kombinacije, kar tudi pomeni, da je treba dokazati, da zdravilne učinkovine v tej kombinaciji niso enake. Kot trdijo pritožnice, če to ni dokazano, potem tako zdravilo ne pridobi dovoljenja kot zdravilo s fiksno kombinacijo, ampak kot zdravilo, ki vsebuje eno samo zdravilno učinkovino.
72.
Iz tega izhaja, da se ponovna ocena kakovostne sestave na ravni zdravilnih učinkovin za zdravilo, ki je že pridobilo dovoljenje za promet, vključno z dokumentiranim terapevtskim prispevkom vsake zdravilne učinkovine v zdravilu s fiksno kombinacijo, očitno ne zahteva zaradi uresničevanja ciljev, na katerih temelji analiza vprašanja, ali zdravili morda spadata v isto skupno dovoljenje za promet. Čeprav drži, kot navaja Komisija, da je ta analiza odvisna od tega, ali so pristojni organi pravilno določili zdravilne učinkovine vsakega od teh zdravil, pa to ne pomeni, da je treba v okviru ocene, ali je zanju mogoče uporabiti skupno dovoljenje za promet, preveriti sestavo prvotnega zdravila na ravni zdravilnih učinkovin.
73.
Družba Polpharma trdi, da za namene ocene, ali zdravilo s fiksno kombinacijo in enokomponentno zdravilo spadata v isto skupno dovoljenje za promet, ne bi smelo biti dokazano le, da obstaja zgolj terapevtski prispevek vsake od sestavin prejšnjega zdravila. S cilji člena 6(1), drugi pododstavek, Direktive 2001/83 bi se zahtevalo, da je ta prispevek s kliničnega vidika „pomemben in ustrezen“. Vendar bi v zvezi s tem rada poudarila, da Splošno sodišče v izpodbijani sodbi ni ugotovilo, da je bila v sklepu iz leta 2014 storjena očitna napaka, ker BfArM ni ocenil „pomembnega“ ali „ustreznega“ terapevtskega prispevka MEF, ki jih vsebuje zdravilo Fumaderm. Splošno sodišče je zgolj navedlo, da zaradi posebnih okoliščin primera ni gotovo, ali je nemški nacionalni organ dejansko dokazal obstoj kakršne koli vloge MEF v tem zdravilu. V tem okviru je Splošno sodišče sklenilo, da bi morala Komisija oceniti vlogo, ki jo ima MEF v zdravilu Fumaderm, ali vsaj zahtevati informacije od BfArM v zvezi s tem. Zato menim, da trditev družbe Polpharma v okviru te pritožbe ni pomembna, saj Splošno sodišče njene trditve na prvi stopnji v bistvu ni sprejelo.
74.
Menim, da ta ugotovitev velja ne glede na obstoj morebitne nevarnosti, ki jo je ugotovilo Splošno sodišče, da bi farmacevtsko podjetje kombiniranemu zdravilu dodalo zdravilno učinkovino brez vsakršne klinične vrednosti zgolj zato, da bi jo lahko pozneje odstranilo in tako ustvarilo novo zdravilo, za katero bi veljalo ločeno obdobje zakonskega varstva podatkov. Čeprav gre za vidik, ki je v obravnavani zadevi, glede na to, da v zvezi s tem ni konkretnih dokazov, povsem teoretične narave, je treba predpostavljati, da so pristojni organi sposobni obravnavati vloge za pridobitev dovoljenja za promet z zdravilom, ki so nepopolne ali vložene z namenom zlorabe. Kot bom prikazala v nadaljevanju, odstopanja od nedvoumnega besedila člena 6(1) Direktive 2001/83 ali izražanja dvomov v sistem decentraliziranega postopka za pridobitev dovoljenja za promet in načelo vzajemnega priznavanja, kot sta določena v zadevni direktivi in v Uredbi št. 726/2004, namreč ni mogoče upravičiti s sklicevanjem na tako nevarnost manipulacije.
75.
Glede na navedeno menim, da cilji skupnih dovoljenj za promet ne morejo biti podlaga za to, da se z njimi pri oceni, ali ti zdravili spadata v isto skupno dovoljenje za promet, zahteva več kot kakovostna primerjava dveh zdravil, ali za utemeljitev ugotovitve, da je treba pri odločanju Komisije ali agencije EMA o tem, ali na novo razvito zdravilo spada v to isto skupno dovoljenje za promet, ponovno opraviti oceno kakovostne sestave zdravila, ki je že pridobilo dovoljenje za promet.
3. „Posebne okoliščine“, na katere je opozorilo Splošno sodišče
76.
Menim, da ugotovitev, ki jo je Splošno sodišče podalo v izpodbijani sodbi, načeloma ne nasprotuje navedeni razlagi besedila in ciljev člena 6(1) Direktive 2001/83. Iz točke 282 v povezavi s točki 293 izpodbijane sodbe je, kot je navedeno zgoraj, razvidno, da je Splošno sodišče menilo, da je za obravnavano zadevo veljal pogoj „posebnih okoliščin“, in sicer da je glede na pravo Unije, ki se je uporabljalo za kombinirana zdravila leta 1994, obstajal dvom, ali je BfArM ob izdaji dovoljenja za promet z zdravilom Fumaderm sploh ovrednotil terapevtski prispevek, ki ga ima MEF v tem zdravilu. To v bistvu pomeni, da je za Splošno sodišče ostal dvom o tem, ali je nemški nacionalni organ leta 1994 ocenil, ali je bil MEF dejansko zdravilna učinkovina, ki v tem zdravilu izkazuje dokumentiran terapevtski prispevek. (
34
)
77.
Tudi če predpostavljamo, da so temeljna izhodišča te ugotovitve pravilna, menim, da imajo pritožnice prav, ko trdijo, da Splošno sodišče ni upoštevalo dejstva, predstavljenega v spisu, predloženem temu sodišču, (
35
) ki bi lahko v okviru razlogovanja, podanega v izpodbijani sodbi, imelo odločilen vpliv.
78.
Zadnja ocena, ki jo je BfArM podal v zvezi z zdravilom Fumaderm, namreč ni bila opravljena ob izdaji dovoljenja za promet s tem zdravilom leta 1994, ampak ob podaljšanju tega dovoljenja junija 2013. Iz tega izhaja, da je bila nova znanstvena ocena učinkovitosti in varnosti zdravila Fumaderm v nasprotju s predpostavko, na katero se je Splošno sodišče oprlo v izpodbijani sodbi, izvedena pred sprejetjem sklepa iz leta 2014 in v skladu s tedaj veljavnim pravnim okvirom.
79.
Naj spomnim, da okvir, ki se je leta 2013 uporabljal za podaljšanje dovoljenja za promet z zdravilom Fumaderm, na primer vključuje člen 24 Direktive 2001/83, ki določa obveznost pristojnih nacionalnih organov, da pri tej oceni preučijo „konsolidirano različico dokumentacije glede kakovosti, varnosti in učinkovitosti, vključno z oceno podatkov iz poročil o domnevnih neželenih učinkih in rednih posodobljenih poročil o varnosti, predloženih v skladu z naslovom IX, in z vsemi spremembami, ki so bile uvedene od izdaje dovoljenja za promet z zdravilom“. (
36
) Poleg tega morajo v skladu s členom 117(1) Direktive 2001/83 pristojni nacionalni organi prepovedati izdajanje in umakniti iz prometa vsako zdravilo, katerega kakovostna in količinska sestava ne ustrezata deklarirani. Nazadnje, v Obvestilu vlagateljem, ki je veljalo v času podaljšanja dovoljenja za promet z zdravilom Fumaderm, je bilo navedeno, da se dovoljenja za promet z zdravili podaljšajo „na podlagi ponovne ocene razmerja med tveganji in koristmi“ in da mora imetnik dovoljenja v ta namen „pristojnemu nacionalnemu organu predloži[ti] konsolidirano različico dokumentacije glede kakovosti, varnosti in učinkovitosti“. (
37
)
80.
Zato je bil BfArM v okviru postopka za podaljšanje dovoljenja za promet z zdravilom Fumaderm leta 2013, kot trdita Komisija in EMA, dolžan upoštevati vse zadevne znanstvene informacije, ki so se pojavile med letom 1994 in junijem 2013, ter uporabiti sredstva za ocenjevanje znanstvenih informacij v skladu s standardi iz junija 2013, ne pa iz leta 1994. Poleg tega bi moral BfArM uporabiti isti regulativni okvir, ki se je uporabljal v času sprejetja sklepa iz leta 2014, in sicer „1996 Guideline on clinical development of fixed combination medicinal products“ (Smernice iz leta 1996 o kliničnem razvoju zdravil s fiksno kombinacijo), ki so bile posodobljene leta 2009. (
38
) Splošno sodišče namreč v izpodbijani sodbi te smernice navaja zato, da bi dokazalo, da je bila obveznost ugotavljanja dokumentiranega terapevtskega prispevka zdravilnih učinkovin v zdravilu s fiksno kombinacijo v zakonodaji Unije določena šele po tem, ko je zdravilo Fumaderm leta 1994 pridobilo dovoljenje za promet. (
39
) Zato naj bi moral BfArM leta 2013 v skladu z zahtevami navedenega regulativnega okvira oceniti, ali ima MEF dokumentiran terapevtski prispevek v zdravilu Fumaderm.
81.
V zvezi s tem je treba zaradi celovitosti obravnave opozoriti, da je odločitev o podaljšanju dovoljenja za promet z zdravilom, ki jo je sprejel BfArM, urejena v členu 31(3) Arzneimittelgesetz (zakon o zdravilih), (
40
) ki določa, da se „[dovoljenje za promet z zdravilom] […] podaljša na podlagi vloge […] pod pogojem, da ni podan nobeden od razlogov za zavrnitev iz [člena 25(2)(5a)]“. Člen 25(2)(5a) nemškega zakona o zdravilih pa določa, da lahko „[p]ristojni nadrejeni zvezni organ […] izdajo dovoljenja za promet zavrne le, če […] v primeru zdravila, ki vsebuje več kot eno zdravilno učinkovino, niso podani zadostni razlogi, na podlagi katerih bi bilo mogoče dokazati, da posamezna zdravilna učinkovina prispeva k pozitivni oceni zdravila, pri čemer je treba posebne lastnosti konkretnega zdravila upoštevati v okviru ocene tveganja“.
82.
Iz tega sledi, da v nasprotju s trditvijo Splošnega sodišča v izpodbijani sodbi ni bilo nobenega utemeljenega dvoma glede tega, da je BfArM ob podaljšanju dovoljenja za promet z zdravilom Fumaderm leta 2013 upošteval regulativne standarde, ki so se uporabljali v času tega podaljšanja in na podlagi katerih je bilo mogoče ugotoviti, da je bila kakovostna sestava tega zdravila ustrezno preverjena.
83.
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišče v pritožbenem postopku načeloma ni pristojno za ugotavljanje dejstev niti za presojo dokazov, ki jih je Splošno sodišče sprejelo v podporo tem dejstvom. Vendar se uporabljajo izjeme od tega načela, kadar ugotovitve določene izpodbijane sodbe temeljijo na vsebinski nepravilnosti, ki izhaja iz listin v spisu, ki so bile predložene na prvi stopnji. Taka nepravilnost mora očitno izhajati iz listin v spisu Sodišča, ne da bi bilo treba na novo presojati dejstva in dokaze. (
41
)
84.
V obravnavani zadevi iz razlogov, nevednih zgoraj, Sodišču predlagam, naj opozori na neobstoj vsakršne analize podaljšanja dovoljenja za promet z zdravilom Fumaderm leta 2013 v delu, v katerem razlogovanje, podano v izpodbijani sodbi temelji na dejanski predpostavki, da je bilo to zdravilo prvič in zadnjič ocenjeno leta 1994. Zato Sodišču tudi predlagam, naj ugotovi, da za obravnavano zadevo, kot je ugotovilo Splošno sodišče, ni veljal pogoj „posebnih okoliščin“, ki bi kazal na to, da bi bila ocena, ki jo je BfArM opravil v zvezi z zdravilom Fumaderm, zastarela ali da ne bi temeljila na upoštevnih regulativnih merilih.
85.
Nazadnje, ker ugotovitve Splošnega sodišča v točki 293 izpodbijane sodbe (
42
) ni mogoče upravičiti niti z upoštevanjem „posebnih okoliščin“ obravnavane zadeve, prav tako pa ta presoje ne temelji na besedilu ali ciljih „skupnih dovoljenj za promet“, kot so opredeljeni v Direktivi 2001/83, menim, da je treba na eni strani drugi pritožbeni razlog v zadevah C‑438/21 P in C‑439/21 P ter tretji pritožbeni razlog v zadevi C‑440/21 P ter na drugi strani prvi pritožbeni razlog v zadevah C‑438/21 P in C 440/21 P in tretji pritožbeni razlog v zadevi C‑439/21 P sprejeti.
B.
Pritožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev načela prenosa pristojnosti in načela vzajemnega priznavanja
86.
Kot sem že navedla, je Splošno sodišče v točki 282 izpodbijane sodbe menilo, da bi morala Komisija „ob upoštevanju […] posebne funkcije, ki jo opravljata EMA in Komisija“, (
43
) od CHMP zahtevati, naj bodisi sam bodisi prek BfArM preveri vlogo, ki jo ima MEF v zdravilu Fumaderm.
87.
Ta ugotovitev izhaja iz analize, ki jo je Splošno sodišče opravilo v točkah od 219 do 238 izpodbijane sodbe, v katerih je preučilo več uvodnih izjav in določb Direktive 2001/83 ter Uredbe št. 726/2004, ki po mnenju Splošnega sodišča podpirajo ugotovitev, da Komisija in EMA opravljata posebno funkcijo, zaradi česar bi morali zahtevati preverjanje terapevtskega učinka MEF v zdravilu Fumaderm.
88.
Splošno sodišče v teh točkah navaja, da „[n]ačelo vzajemnega priznavanja, na katero se sklicuje EMA, […] ne more biti ovira za to, da CHMP po tem, ko je vložena vloga za pridobitev dovoljenja za promet v okviru centraliziranega postopka, preveri vrednotenja, ki jih je predhodno izvedel nacionalni organ, ali sam izvede neodvisno vrednotenje“.
89.
Pritožnice obe ugotovitvi izpodbijajo. Prvič, pritožnice trdijo, da je obrazložitev izpodbijane sodbe očitno napačna glede na določbe Direktive 2001/83 in Uredbe št. 726/2004, na katere se je sklicevalo Splošno sodišče. Drugič, pritožnice trdijo, da upoštevna zakonodaja in sodna praksa Unije izrecno priznavata načelo vzajemnega priznavanja prejšnjih znanstvenih ocen – zlasti nacionalnih pristojnih organov – ki se ga z ugotovitvami Splošnega sodišča neposredno spodkopava oziroma so te ugotovitve v nasprotju s tem načelom.
90.
Družba Polpharma pa meni, da ugotovitve Splošnega sodišča nikakor niso v nasprotju z delovanjem sistema decentralizirane uporabe farmacevtske ureditve Unije. Družba Polpharma navaja, da odločitev Splošnega sodišča ne pomeni dvoma o oceni, ki jo je opravil BfArM v zvezi z zdravilom Fumaderm, ker ta nacionalni organ ni nikoli opravil nobene ocene v zvezi z obsegom skupnega dovoljenja za promet s tem zdravilom. Poleg tega družba Polpharma navaja, da navedbe pritožnic temeljijo na ozki razlagi določb Direktive 2001/83 in Uredbe št. 726/2004, kot je navedlo Splošno sodišče.
1. Določbe Direktive 2001/83 in Uredbe št. 726/2004, na katere se sklicuje Splošno sodišče
91.
Na prvem mestu je treba razumeti, da mora vsaka institucija ali agencija Unije za to, da bi preprečila morebitno prekoračitev pristojnosti, svojo pristojnost utemeljiti na pravnem aktu in navesti pravno podlago za odločitev, ki jo namerava sprejeti. Da bi ugotovilo, da je treba v okviru skupnega dovoljenja za promet ponovno oceniti kakovostno sestavo prvotnega zdravila na ravni zdravilnih učinkovin oziroma preveriti pravilnost ocene, ki jo je v zvezi s tem vidikom podal nacionalni organ, se je Splošno sodišče v izpodbijani sodbi sklicevalo na tri sklope določb. Ti sklopi določb so:
–
prvi, uvodna izjava 12 in člen 30(1) Direktive 2001/83 ter uvodna izjava 17 Uredbe št. 726/2004, ki se nanašajo na „predložitev v arbitražo“;
–
drugi, člen 31 Direktive 2001/83, ki se nanaša na postopek predložitve, ki se uporablja, kadar gre za interese Unije, in
–
tretji, uvodna izjava 19 ter člen 57(1) in člen 60 Uredbe št. 726/2004, ki se nanašajo na obveznost, v skladu s katero mora EMA preskrbeti najboljše možno znanstveno svetovanje, in na pristojnost Komisije, da od držav članic zbere podatke o „dodani terapevtski vrednosti“ novih zdravil.
92.
Menim, da se Splošno sodišče glede na neobstoj izrecne pristojnosti, ki bi bila na podlagi Direktive 2001/83 ali Uredbe št. 726/2004 podeljena Komisiji ali agenciji EMA, ne more sklicevati na navedene določbe – niti kadar se te obravnavajo skupaj – da bi dokazalo, da je bila Komisija v obravnavani zadevi pristojna za ponovno oceno kvalitativne analize, ki jo je ob izdaji dovoljenja za promet z zdravilom Fumaderm opravil BfArM, še manj pa v času podaljšanja tega dovoljenja leta 2013.
93.
Prvi sklop navedenih uvodnih izjav in določb, in sicer uvodna izjava 12 in člen 30(1) Direktive 2001/83 ter uvodna izjava 17 Uredbe št. 726/2004, se nanaša na pomen reševanja – prek centraliziranega sistema ocenjevanja in odločanja – kakršnih koli nesoglasij, do katerih lahko pride med državami članicami v zvezi z dovoljenjem za promet z določenim zdravilom, izdanim na podlagi postopka z medsebojnim priznavanjem in decentraliziranega postopka. Natančneje, navedene določbe se nanašajo na položaj, v katerem se države članice zaradi možnega resnega tveganja za javno zdravje ne strinjajo z dovoljenjem za promet, ki ga je izdal nacionalni organ druge države članice. V skladu s členom 29(4) Direktive 2001/83 se to vprašanje agenciji EMA predloži le, če zadevne države članice takega nesoglasja v kontekstu nevarnosti za javno zdravje ne morejo razrešiti.
94.
V obravnavani zadevi pa gre za zdravilo, za katero je bilo dovoljenje za promet izdano le v eni državi članici. Zato ni bil izveden noben postopek z medsebojnim priznavanjem ali decentraliziran postopek, prav tako pa med državami članicami ni bilo ne kakršnega koli nesoglasja glede učinkov zdravila Fumaderm na zdravje ljudi ne kakršnega koli nestrinjanja, na podlagi katerega bi bilo mogoče upravičiti uporabo člena 29(4) Direktive 2001/83.
95.
V okviru drugega sklopa navedenih določb je Splošno sodišče napotilo na člen 31(1) Direktive 2001/83, ki ureja postopek predložitve v primerih, kadar gre za interese Unije. Komisija in EMA v pisnih stališčih pojasnjujeta, da se ta postopek nanaša na zdravila, ki so odobrena v več kot eni državi članici. Uporabiti naj bi ga bilo mogoče „v posebnih primerih, kadar gre za interese Unije“, kadar „države članice, Komisija, predlagatelj ali imetnik dovoljenja za promet z zdravilom […] zadevo predloži [CHMP] pred sprejetjem odločitve glede vloge za izdajo dovoljenja za promet z zdravilom, glede začasnega preklica ali razveljavitve dovoljenja za promet z zdravilom ali kakršne koli spremembe dovoljenja za promet z zdravilom, ki je potrebna“.
96.
Opozarjam, da je bilo področje uporabe člena 31(1) Direktive 2001/83 predmet sodbe, ki jo je Splošno sodišče izdalo v zadevi August Wolff in Remedia/Komisija, (
44
) v kateri je sodišče nato razsodilo, da vloga pojma „interesi Unije“ v celoti pride do izraza šele takrat, ko so dovoljenja za promet z istim zdravilom izdana v več državah članicah in se pojavijo dvomi glede njegove zdravilne učinkovine. Ta pojem je torej mogoče uporabiti v položajih, v katerih je dovoljenje za promet z zdravilom izdano v več državah članicah. Postopka predložitve na podlagi člena 31(1) Direktive 2001/83/ES pa ni mogoče uvesti v zvezi z zdravili, ki so dovoljenje za promet pridobila zgolj v eni državi članici.
97.
V obravnavani zadevi menim, da besedilo člena 31(1) Direktive 2001/83 ne podpira povezave, ki jo je Splošno sodišče vzpostavilo med to določbo in pristojnostjo Komisije, da preveri dokumentacijo v zvezi z zdravilom, ki je dovoljenje za promet pridobilo le v eni državi članici.
98.
V zvezi s tretjim sklopom določb, ki jih navaja Splošno sodišče, je napoteno na člen 60 Uredbe št. 726/2004, ki se nanaša na zbiranje podatkov, ki jih imajo države članice na voljo za določitev dodane terapevtske vrednosti novega zdravila v povezavi z določanjem cen in povračili. Po mojem mnenju je jasno, da ta določba Komisiji ne podeljuje pristojnosti za preverjanje znanstvene ocene, ki je bila na nacionalni ravni opravljena zaradi dajanja zdravila v promet na ozemlju te države članice.
99.
Nazadnje in v podobnem smislu, ne besedilo uvodne izjave 19 ne člena 57(1) Uredbe št. 726/2004 ne govori v prid navedbi Splošnega sodišča glede pristojnosti, ki naj bi jo imeli Komisija in EMA. V prvem stavku uvodne izjave 19 je zgolj navedeno, da mora EMA „institucijam [Unije] in državam članicam preskrbeti najboljša možna znanstvena mnenja“. Na podlagi tega stavka se torej od agencije EMA zahteva, da pri sprejemanju mnenj v okviru postopkov, za izvedbo katerih je pristojna, spoštuje standard znanstvene odličnosti. Vendar ta stavek ne določa nobene pristojnosti, ki naj bi jo EMA v zvezi s tem imela v razmerju do držav članic. Člen 57(1) Uredbe št. 726/2004 pa določa standard odličnosti in obveznost svetovanja o vprašanjih, povezanih z vrednotenjem kakovosti, varnosti in učinkovitosti zdravil. Vendar je iz besedila te določbe jasno razvidno, da se navedeni standard in obveznost svetovanja uporabljata v zvezi s „kater[im] koli vprašanj[em], […] ki se nanjo naslovi v skladu z določbami zakonodaje [Unije] o zdravilih“, kar pomeni, da je mogoče člen 57(1) uporabiti le, če izrecna pristojnost za to izhaja iz Uredbe št. 726/2004.
100.
Na podlagi vseh navedenih razlogov menim, da Splošno sodišče ni moglo upravičeno ugotoviti, da Komisija in EMA opravljata „posebno funkcijo“, ki bi kateri koli od obeh institucij posebej dovoljevala – ali celo nalagala – ponovno oceno dovoljenja za promet z zdravilom s fiksno kombinacijo, ki ga je pristojni nacionalni organ izdal po tem, ko je odločil, ali enokomponentno zdravilo, ki vsebuje eno od snovi te fiksne kombinacije, spada v isto skupno dovoljenje za promet.
2. Načelo vzajemnega priznavanja prejšnjih znanstvenih ocen zdravil
101.
Na drugem mestu je treba poudariti, kot je navedlo Splošno sodišče v svoji sodni praksi, da sta Direktiva 2001/83 in Uredba št. 726/2004 „del enotne in usklajene ureditve materialnega prava, ki se uporabi za dovoljenja za promet z zdravili“, v skladu s katero „morajo zdravila ne glede na postopek [– ki se izvede bodisi na nacionalni ravni bodisi na ravni Unije –] izpolnjevati enake temeljne zahteve in [se] zanje […] lahko uveljavlja enako varstvo“. (
45
) Načelo vzajemnega priznavanja prejšnjih znanstvenih ocen zdravil namreč izhaja iz dejstva, da tako za organe Unije kot tudi za pristojne nacionalne organe veljajo ista pravila, ki so namenjena, kot izpostavlja EMA, vzpostavitvi skupnega trga za zdravila in so v celoti harmonizirana.
102.
Dalje ugotavljam, da je harmoniziranost farmacevtke ureditve Unije, ki se uporablja ne glede na – nacionalni ali centralizirani – postopek za pridobitev dovoljenja za promet z zdravilom, razvidna iz besedila uvodne izjave 14 Uredbe št. 726/2004. V tej uvodni izjavi je navedeno, da je treba „[v] [Direktivah 2001/83 in 2001/82] […] sprejeti določbo o kakovosti, varnosti in učinkovitosti, ki velja za zdravila, ki so dovoljenje za promet pridobila v [Evropski uniji], omogočena pa mora biti ocena razmerja med tveganjem in koristmi vseh zdravil, ko so dana v promet, ob podaljšanju dovoljenja za promet ali ob vsakem drugem času, ki ga pristojni organ šteje za primernega“.
103.
Glede načela vzajemnega priznavanja prejšnjih znanstvenih ocen je treba v skladu s stališčem agencije EMA opozoriti, da je v uvodni izjavi 9 Uredbe št. 726/2004 navedeno, da lahko Komisija možnost dostopa do centraliziranega postopka razširi na generična zdravila, če je dovoljenje za promet z referenčnim zdravilom izdala bodisi Komisija na podlagi centraliziranega postopka bodisi pristojni nacionalni organ na podlagi postopka z medsebojnim priznavanjem ali decentraliziranega postopka. V skladu z isto uvodno izjavo se zahteva, da Komisija v okviru centraliziranega postopka za pridobitev dovoljenja za promet z generičnim zdravilom ne bi smela posegati v raven harmonizacije, ki je bila dosežena s tem, da je bilo za referenčno zdravilo – bodisi na podlagi centraliziranega postopka bodisi na nacionalni ravni – izdano dovoljenje za promet.
104.
Načelo vzajemnega priznavanja prejšnjih znanstvenih ocen je bilo tudi glavni predmet sodb, ki ju je Sodišče izdalo v zadevah Synthon (
46
) in Astellas (
47
). Sodišče je v prvi od teh sodb ugotovilo, da ni mogoče sprejeti, da lahko država članica, ki prejme vlogo za medsebojno priznanje dovoljenja – tudi če gre za kak drug razlog poleg razloga tveganja za javno zdravje iz navedenega člena 29 [Direktive 2001/83] – ponovno presoja podatke glede bistvene podobnosti, na podlagi katerih je referenčna država članica vlogi ugodila po skrajšanem postopku. Po mnenju Sodišče bi bila taka razlaga v nasprotju ne le s členoma 28 in 29 Direktive 2001/83 samima, temveč bi tema določbama odvzela polni učinek. Če bi lahko država članica, ki se jo pozove, naj prizna dovoljenje, ki ga je že izdala druga država članica, tako priznanje pogojevala s ponovno presojo celotne vloge za dovoljenje ali njenega dela, bi namreč postopek medsebojnega priznavanja, ki ga je uvedel zakonodajalec Unije, izgubil smisel in bi bila resno ogrožena uresničitev ciljev iz Direktive 2001/83. (
48
) Čeprav ta sodba izhaja iz spora v zvezi z nacionalnimi organi različnih držav članic, bi se morala enaka razlaga uporabljati, če sta udeleženi Komisija in EMA.
105.
Poleg tega iz sodbe Astellas izhaja, da pristojna sodišča držav članic nimajo pristojnosti, da bi na podlagi vloge proizvajalca generičnih zdravil presojala skladnost odločb o izdaji dovoljenj za promet, sprejetih v drugih državah članicah, z Direktivo 2001/83. Podoben pristop mora veljati še toliko bolj za organe Evropske unije, in sicer za Komisijo in agencijo EMA, ki odločitev, ki so jih sprejele države članice, ne bi smeli izpodbijati, razen če je ta možnost izrecno določena v veljavni zakonodaji. Kot namreč trdi Komisija, sodna praksa, ki izhaja iz sodbe Astellas, podpira razlago, da lahko podjetje, ki proizvaja generična zdravila in – bodisi na nacionalni ravni bodisi na ravni Unije – poda vlogo za pridobitev dovoljenja za promet s svojim zdravilom, izpodbija odločbo, s katero je izdano dovoljenje za promet s prvotnim zdravilom, pred nacionalnimi sodišči v državi članici, v kateri je bilo to dovoljenje izdano. Ta možnost obstaja tudi v zvezi z odločbo, s katero nacionalni organi podaljšajo dovoljenje za promet z zdravilom, kar pomeni, da je mogoče izpodbijati tudi oceno, ki jo ti organi opravijo v zvezi s kakovostno sestavo zadevnega zdravila.
106.
Glede na navedene ugotovitve je jasno, da bi morali biti ne samo organi držav članic, temveč tudi organi Evropske unije zavezani k priznanju prejšnjih znanstvenih ocen, opravljenih v zvezi z določenim zdravilom, razen če obstajajo konkretni razlogi, povezani z javnim zdravjem – na primer dvomi glede varnosti zdravila – zaradi katerih bi bilo treba opraviti novo oceno. Kot je bilo že navedeno, se ta ugotovitev opira na obstoj istega zakonodajnega in regulativnega okvira, ki naj bi privedel do enakega rezultata in ki zaradi tega odpravlja potrebo po preverjanju prejšnje ocene pristojnih organov.
107.
Na podlagi vseh navedenih razlogov menim, da je treba načelo vzajemnega priznavanja v obravnavani zadevi razlagati tako, da preprečuje, da bi se Komisiji in agenciji EMA naložila obveznost preverjanja terapevtske ustreznosti MEF v zdravilu Fumaderm, saj bi to pomenilo ponovno oceno kakovostne sestave tega zdravila, ki je že pridobilo dovoljenje BfArM.
108.
Poleg tega glede na neobstoj izrecne pristojnosti na podlagi Direktive 2001/83 ali Uredbe št. 726/2004 ugotavljam, da Splošno sodišče ni moglo zakonito ugotoviti, da sta Komisija in EMA pristojni za ponovno oceno dovoljenja za promet, ki ga je pristojni nacionalni organ za zdravilo s fiksno kombinacijo izdal po tem, ko je odločil, ali enokomponentno zdravilo, ki vsebuje eno od snovi iz te fiksne kombinacije, spada v isto skupno dovoljenje za promet.
109.
Sodišče bi zato moralo sprejeti tretji pritožbeni razlog v zadevi C‑438/21 P, četrti pritožbeni razlog v zadevi C‑439/21 P in drugi pritožbeni razlog v zadevi C‑440/21 P.
C.
Končna pojasnila
110.
V točkah 85 in 109 teh sklepnih predlogov Sodišču predlagam, naj sprejme pritožbene razloge, ki so jih vložile pritožnice in temeljijo, prvič, na kršitvi člena 6(1), drugi pododstavek, Direktive 2001/83 in na neobstoju posebnih okoliščin, ki bi upravičevale sklep, ki ga je sprejelo Splošno sodišče v izpodbijani sodbi, in drugič, na kršitvi načela prenosa pristojnosti in vzajemnega priznavanja. Izpodbijano sodbo je zato treba razveljaviti.
111.
V skladu s členom 61, prvi odstavek Statuta Sodišča Evropske unije lahko Sodišče, če je odločitev Splošnega sodišča razveljavljena, samo dokončno odloči o zadevi, če stanje postopka to dovoljuje. To je moje stališče v tej zadevi. Brez ugotovljenih kršitev bi Splošno sodišče ugotovilo, da je Komisija v sklepu iz leta 2014 pravilno ugotovila, da Fumaderm in Tecfidera, ker sta različni zdravili, ne spadata v isto skupno dovoljenje za promet. Zato bi bil ugovor nezakonitosti, ki ga je zatrjevala družba Polpharma na prvi stopnji, zavrnjen in sporni sklep ne bi bil razglašen za ničen.
112.
Nazadnje, v skladu s členom 184(2) Poslovnika Sodišča Sodišče odloči o stroških, če je pritožba utemeljena in Sodišče samo dokončno odloči v sporu. V skladu s členom 138(1) Poslovnika, ki se uporablja za pritožbeni postopek na podlagi člena 184(1) tega poslovnika, se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. V obravnavani zadevi, ker so pritožnice predlagale, naj se družbi Polpharma naloži plačilo stroškov postopka pred Splošnim sodiščem in Sodiščem, in ker družba Polpharma po mojem mnenju s svojimi predlogi ne bi smela uspeti, bi bilo treba družbi Polpharma naložiti, da nosi stroške pritožnic in svoje stroške postopka na prvi stopnji in pritožbenega postopka.
VI. Predlog
113.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj:
–
sodbo Splošnega sodišča Evropske unije (sedmi razširjeni senat) z dne 5. maja 2021, Pharmaceutical Works Polpharma/EMA (T‑611/18, EU:T:2021:241), razveljavi;
–
ničnostno tožbo družbe Pharmaceutical Works Polpharma S.A. na prvi stopnji zavrne;
–
družbi Pharmaceutical Works Polpharma S.A. naloži plačilo stroškov.
(
1
)	Jezik izvirnika: angleščina.
(
2
)	Direktiva 2001/83/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. novembra 2001 o zakoniku Skupnosti o zdravilih za uporabo v humani medicini (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 27, str. 69), kakor je bila pozneje spremenjena.
(
3
)	Uredba (ES) št. 726/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o postopkih Skupnosti za pridobitev dovoljenja za promet in nadzor zdravil za humano in veterinarsko uporabo ter o ustanovitvi Evropske agencije za zdravila (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 34, str. 229).
(
4
)	Uredba Sveta (EGS) št. 2309/93 z dne 22. julija 1993, ki določa postopke Skupnosti za pridobitev dovoljenja za promet in nadzor zdravil za uporabo v humani medicini in za uporabo v veterini ter ustanavlja Evropsko agencijo za vrednotenje zdravil (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 12, str. 151).
(
5
)	Direktiva 2001/82/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. novembra 2001 o zakoniku Skupnosti o zdravilih za uporabo v veterinarski medicini (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 27, str. 3).
(
6
)	Glej točko 293 izpodbijane sodbe.
(
7
)	Glej tudi sodbo z dne 28. junija 2017, Novartis Europharm/Komisija (C‑629/15 P in C‑630/15 P, EU:C:2017:498, točki 69 in 72), v kateri je Sodišče pojasnilo, da člen 6(1), drugi pododstavek, Direktive 2001/83 zajema vse razvoje prvotnega zdravila, ne glede na način njihove odobritve, namreč bodisi prek spremembe prvotnega dovoljenja za promet s tem zdravilom bodisi prek pridobitve ločenega dovoljenja za promet.
(
8
)	Glej v zvezi s tem sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Bobka v združenih zadevah Novartis Europharm/Komisija (C‑629/15 P in C‑630/15 P, EU:C:2016:1003, točki 32 in 33).
(
9
)	Glej v zvezi s tem Direktivo 2004/27/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o spremembah Direktive 2001/83/ES o zakoniku Skupnosti o zdravilih za uporabo v humani medicini (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 34, str. 262). Glej tudi točko 176 izpodbijane sodbe.
(
10
)	V zvezi s tem glej sodbi z dne 3. decembra 1998, Generics (UK) in drugi (C‑368/96, EU:C:1998:583, točke 44, 53 in 56), in z dne 29. aprila 2004, Novartis Pharmaceuticals (C‑106/01, EU:C:2004:245, točka 69). Ta sodna praksa se je v bistvu nanašala na vprašanje, ali raziskave o novih indikacijah kot take ali drugačne farmacevtske oblike iste zdravilne učinkovine pomenijo spremembo zdravila in zato upravičujejo podelitev novega obdobja zakonskega varstva podatkov. Sodišče je v zadnjenavedeni sodbi ugotovilo, da gre pri takih spremembah za različice istega zdravila, ki ne vodijo do novega obdobja zakonskega varstva podatkov.
(
11
)	Glej nesporno opredelitev, ki jo je EMA podala na svoji spletni strani in je dostopna na spletnem naslovu https://www.ema.europa.eu/en/glossary/pharmaceutical-form.
(
12
)	Glej nesporno opredelitev, ki jo je EMA podala na svoji spletni strani in je dostopna na spletnem naslovu https://www.ema.europa.eu/en/glossary/route-administration.
(
13
)	Glej European Medicines Agency pre-authorisation procedural advice for user of the centralised procedure (različica z dne 20. junija 2022), pododdelek 4.7.2 „Presentations“, str. 122.
(
14
)	Uredba Komisije (ES) št. 1234/2008 z dne 24. novembra 2008 o pregledu sprememb pogojev dovoljenj za promet z zdravili za uporabo v humani medicini in zdravili za uporabo v veterinarski medicini (UL 2008, L 334, str. 7), ki je nadomestila Uredbo Komisije (ES) št. 1085/2003 z dne 3. junija 2003 o pregledu sprememb dovoljenja za promet z zdravili za uporabo v humani medicini in zdravili za uporabo v veterinarski medicini, ki spadajo v področje Uredbe Sveta (EGS) št. 2309/93 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 31, str. 231). Glej tudi sodbo z dne 28. junija 2017, Novartis Europharm/Komisija (C‑629/15 P in C‑630/15 P, EU:C:2017:498, točka 69).
(
15
)	Kot izpostavljajo pritožnice, pride do razlikovanja med „spremembami“ in „razširitvami“ zaradi zapletenosti ocene, ki jo je treba opraviti v posameznem primeru, in ravni tveganja za zdravje ljudi, ki nastane zaradi morebitnega učinka, ki ga ima sprememba zdravila na kakovost, varnost in učinkovitost tega zdravila. Kategorija manjših sprememb zajema spremembe tipa I, medtem ko kategorija večjih sprememb zajema razširitve, v zvezi s katerimi je v členu 19 Uredbe št. 1234/2008 določeno, da se ocenijo po enakem postopku, kot velja za izdajo prvotnega dovoljenja za promet.
(
16
)	Moj poudarek.
(
17
)	Za seznam sprememb, ki so bile od sprejetja sklepa iz leta 2014 odobrene za zdravilo Tecfidera, glej Tecfidera: EPAR – Procedural steps taken and scientific information after the authorisation, na voljo na spletni strani https://www.ema.europa.eu/en/documents/procedural-steps-after/tecfidera-epar-procedural-steps-taken-scientific-information-after-authorisation_en.pdf.
(
18
)	Gerstenblith, B. A., „An“active ingredient” of a drug must be present when the drug is administered“, Journal of Intellectual Property Law & Practice, zvezek 6(2), februar 2011, str. od 69 do 71.
(
19
)	Sodba z dne 20. januarja 2005, SmithKline Beecham (C‑74/03, EU:C:2005:39, točki 43 in 44), v kateri je farmacevtsko podjetje izpodbijalo izdajo dovoljenja za promet z generičnim zdravilom z obrazložitvijo, da to zdravilo ni bistveno podobno referenčnemu zdravilu. V tej zadevi je Sodišče razsodilo, da je treba vlogo za pridobitev dovoljenja za promet z zdravilom obravnavati po skrajšanem postopku, če je zadevno zdravilo isto terapevtsko učinkovito kot referenčno zdravilo, pri čemer pa vsebuje drugo sol. Glej „Products may be essentially similar with same active substance in different salts“, EU Focus, 2005, 159, str. 19 in 20.
(
20
)	Glej na primer Uredbo Komisije (EU) 2018/781 z dne 29. maja 2018 o spremembi Uredbe (ES) št. 847/2000 glede opredelitve pojma „podobno zdravilo“ (C/2018/3193) (UL 2018, L 132, str. 1).
(
21
)	Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Bobka v združenih zadevah Novartis Europharm/Komisija (C‑629/15 P in C‑630/15 P, EU:C:2016:1003).
(
22
)	Prav tam, točka 43, kjer je v zvezi s tem navedeno delo Manley, M.I., in Vickers, M., Navigating European Pharmaceutical Law, Oxford University Press, Oxford, 2015, str. 264, točka 8.33.
(
23
)	Prav tam (točka 46).
(
24
)	Obvestilu vlagateljem, zvezek 2A: Postopki za pridobitev dovoljenja za promet, poglavje 1: Dovoljenje za promet, julij 2015, točka 2.3, str. 9. Glej tudi sedanjo različico istega dokumenta iz julija 2019.
(
25
)	Prav tam (točka 45).
(
26
)	Glej točko 292 izpodbijane sodbe.
(
27
)	Težava je izhajala iz dejstva, prvič, da sta bili za zadevni zdravili izdani ločeni dovoljenji za promet in, drugič, da odmerki in terapevtske indikacije niso bili enaki.
(
28
)	Sodišče je v sodbi z dne 28. junija 2017, Novartis Europharm/Komisija (C‑629/15 P in C‑630/15 P, EU:C:2017:498, točka 66), razsodilo, da se izraz „vse spremembe in podaljšanja“ iz člena 6(1), drugi pododstavek, Direktive 2001/83 nanaša na „spremembo [pogojev dovoljenja za promet]“ ali na „razširitev [dovoljenja za promet]“ v smislu Uredbe Komisije (ES) št. 1085/2003 z dne 3. junija 2003 o pregledu sprememb dovoljenja za promet z zdravili za uporabo v humani medicini in zdravili za uporabo v veterinarski medicini, ki spadajo v področje Uredbe Sveta (EGS) št. 2309/93 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 31, str. 231). Ta uredba je veljala pred Uredbo 1234/2008, navedeno v točki 55 zgoraj.
(
29
)	Sodba z dne 16. novembra 2016, Hemming in drugi (C‑316/15, EU:C:2016:879, točka 27 in navedena sodna praksa).
(
30
)	Glej točko 176 izpodbijane sodbe.
(
31
)	Glej v zvezi s tem sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Légerja v zadevi Schulte (C‑350/03, EU:C:2004:568, točke od 84 do 88 in navedena sodna praksa) in sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Bobka v zadevi European Federation for Cosmetic Ingredients (C‑592/14, EU:C:2016:179, točka 37 in navedena sodna praksa).
(
32
)	Glej v zvezi s tem sodbo z dne 14. decembra 2011, Nycomed Danmark/EMA (T‑52/09, EU:T:2011:738, točka 71).
(
33
)	Glej točko 57 zgoraj.
(
34
)	Razlogovanje Splošnega sodišča je podrobneje predstavljeno v točkah od 181 do 218 izpodbijane sodbe, v katerih je med drugim navedeno, da „sta se med datumom izdaje dovoljenja za promet s Fumadermom, to je 9. avgustom 1994, in trenutkom, ko je bil sprejet Izvedbeni sklep z dne 30. januarja 2014, vsebina smernic v zvezi s kombiniranimi zdravili in obseg podatkov, ki se zahtevajo od predlagateljev, […] občutno spremenila“.
(
35
)	Glej odgovor na tožbo, ki ga je EMA vložila pred Splošnim sodiščem, točka 37 in Priloga B.2.
(
36
)	Moj poudarek.
(
37
)	Glej Obvestilo vlagateljem v različici iz novembra 2005, ki je se je uporabljalo leta 2013.
(
38
)	CHMP/EWP/240/95 Rev. 1 (19. februar 2009, na voljo na spletnem naslovu: https://www.ema.europa.eu/en/documents/scientific-guideline/guideline-clinical-development-fixed-combination-medicinal-products-revision-1_en.pdf.)
(
39
)	Glej točke od 205 do 207 izpodbijane sodbe.
(
40
)	BGBl. 2005 I, št. 73, str. 3394, kakor je bil pozneje spremenjen. Angleška različica zakona o zdravilih je na voljo na spletni strani https://www.gesetze-im-internet.de/englisch_amg/.
(
41
)	Sklep z dne 31. marca 2011, Mauerhofer/Komisija (C‑433/10 P, neobjavljen, EU:C:2011:204, točki 69 in 71).
(
42
)	Glej točko 42 teh sklepnih predlogov.
(
43
)	Moj poudarek.
(
44
)	Sodba z dne 20. oktobra 2016, August Wolff in Remedia/Komisija (T‑672/14, EU:T:2016:623). Glej zlasti točke od 59 do 66 te sodbe.
(
45
)	Glej v zvezi s tem sodbo z dne 15. septembra 2015, Novartis Europharm/Komisija (T‑472/12, EU:T:2015:637, točki 74 in 76).
(
46
)	Sodba z dne 16. oktobra 2008, Synthon (C‑452/06, EU:C:2008:565).
(
47
)	Sodba z dne 14. marca 2018, Astellas Pharma (C‑557/16, EU:C:2018:181, v nadaljevanju: sodba Astellas).
(
48
)	Sodba z dne 16. oktobra 2008, Synthon (C‑452/06, EU:C:2008:565, točki 31 in 32).