61995CJ0054_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-54/95,
Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av Ernst Röder, Ministerialrat, förbundsekonomiministeriet, och Gereon Thiele, Assessor, samma ministerium, båda i egenskap av ombud, D-53107 Bonn,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av Klaus-Dieter Borchardt, rättstjänsten, i egenskap av ombud, delgivningsadress: rättstjänsten, Carlos Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburg,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 94/871/EG av den 21 december 1994 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper över de utgifter för räkenskapsåret 1991 som finansieras av garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) (EGT L 352, s. 82; svensk specialutgåva, område 3, volym 65, s. 208), i den del det innebär avslag på begäran om att EUGFJ skall belastas med ett belopp om 116 633 582,10 DM,
meddelar
DOMSTOLEN
(sjätte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden P.J.G. Kapteyn samt domarna G. Hirsch, H. Ragnemalm, R. Schintgen och K.M. Ioannou (referent),
generaladvokat: A. La Pergola,
justitiesekreterare: biträdande justitiesekreteraren H. von Holstein,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 5 februari 1998 då den tyska regeringen företräddes av Claus-Dieter Quassowski, Regierungsdirektor, förbundsekonomiministeriet, i egenskap av ombud, och kommissionen av Klaus-Dieter Borchardt,
och efter att den 2 april 1998 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Förbundsrepubliken Tyskland har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 2 mars 1995, med stöd av artikel 173 första stycket i EG-fördraget väckt talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 94/871/EG av den 21 december 1994 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper över de utgifter för räkenskapsåret 1991 som finansieras av garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) (EGT L 352, s. 82, svensk specialutgåva, område 3, volym 65, s. 208, nedan kallat det omtvistade beslutet), i den del det innebär avslag på begäran om att EUGFJ skall belastas med ett belopp om 116 633 582,10 DM.
2 I den preliminära rapporten om resultaten av de kontroller som gjorts inför räkenskapsavslutet avseende garantisektionen vid EUGFJ för räkenskapsåret 1991, som finns närsluten ansökan, fastslår kommissionen att Förbundsrepubliken Tyskland skall belastas med följande belopp:
I- 1 031 451,17 DM, vilket utgör en ökning med 10 procent av det rättelsebelopp som kommissionen använt beträffande utgifter för exportbidrag för användning av produkter baserade på stärkelse och socker
II- 54 275 090,69 DM, i form av rättelse med anledning av oegentligheter vid export av levande boskap till Polen
III- 56 692 508,70 DM, i form av rättelse med anledning av oegentligheter vid export av levande boskap till Främre Orienten och Mellanöstern (fallet med bolaget Imex)
IV- 997 814 DM, i form av rättelse med anledning av oegentligheter vid export av nötkött till Libanon (fallet med bolaget Südfleisch)
V- 518 181 DM, i form av rättelse med anledning av export av nötkött till Zimbabwe (fallet med bolaget Barfuß)
VI- 3 118 563,54 DM, i form av rättelse med anledning av oegentligheter i samband med beviljandet av ett särskilt bidrag till nötköttsproducenter.
3 Vid förhandlingen frånföll Förbundsrepubliken Tyskland den del av talan som avsåg 3 118 563,54 DM beträffande oegentligheter i samband med beviljandet av ett särskilt bidrag till nötköttsproducenter, eftersom tvisten mellan Förbundsrepubliken Tyskland och kommissionen i denna del hade avgjorts genom dom av den 3 oktober 1996 i mål C-41/94, Tyskland mot kommissionen (REG 1996, s. I-4733).
I - Den ökning med 10 procent av rättelsebeloppet som kommissionen gjort avseende utgifter för exportbidrag för användning av produkter baserade på stärkelse och socker (punkterna 4.4.2.1 och 4.5.1 i den preliminära rapporten)
4 I den preliminära rapporten uppger kommissionen att finansiella rättelser har gjorts i samband med räkenskapsavslutet för räkenskapsåren 1988 till 1990, avseende de utgifter som tyska myndigheter uppgivit sig ha haft för exportbidrag för användning av produkter baserade på stärkelse och socker. Rättelserna har gjorts på grund av att tyska myndigheter hade godkänt att vissa företag ansökte om intyg för utbetalning av återbetalda belopp efter och inte, som fordras enligt gemenskapsrättsliga förordningar, före bearbetningen, och på så sätt gynnat de berörda stödmottagarna.
5 Förbundsrepubliken Tyskland bestred vid domstolen de rättelser som hade gjorts för räkenskapsåret 1988. Genom dom av den 22 juni 1993 i mål C-54/91, Tyskland mot kommissionen (REG 1993, s. I-3399) ogillade domstolen Tysklands talan.
6 I ett telexmeddelande av den 6 oktober 1993 uppmanade kommissionen de tyska myndigheterna att ändra sitt förfaringssätt och att upplysa EUGFJ:s administration om de ändringar dessa gjort samt om tidpunkten för genomförandet, senast den 31 januari 1994, då tidsfristen för medlemsstaterna att tillställa kommissionen kompletterande upplysningar i samband med räkenskapsavslutet för räkenskapsåret 1991 löpte ut.
7 I den preliminära rapporten uppges följande:
"Inte förrän långt efter den 31 januari 1994, då kompletterande uppgifter senast skulle tillställas kommissionen, översände tyska myndigheter kopior av nationella instruktioner avsedda för genomförandet av de begärda ändringarna.
Liksom för föregående räkenskapsår föreslogs att en rättelse med 5 procent skulle höjas med 10 procent på grund av att förfarandena ändrats för sent".
8 I sin ansökan bestrider den tyska regeringen inte den sålunda utförda rättelsen, utan enbart höjningen med 10 procent av rättelsen. Den tyska regeringen har i detta hänseende gjort gällande att kommissionen inte har rättsligt stöd för att i samband med ett räkenskapsavslut påföra en medlemsstat ett sådant "strafftillägg" för att sanktionera den eventuellt försenade underrättelsen av åtgärder som en medlemsstat har vidtagit för att rätta sig efter en av domstolens domar. Om kommissionen avser att sanktionera en medlemsstats eventuella underlåtenhet att rätta sig efter en av domstolens domar, skall den tillämpa det förfarande som föreskrivs i artikel 171.2 i EG-fördraget.
9 I samband med räkenskapsavslutet är kommissionen skyldig att kontrollera de räkenskaper som en medlemsstat visar upp för ett visst räkenskapsår. Förfarandet följer regeln att enbart utgifter som överensstämmer med gemenskapsbestämmelserna skall belasta gemenskapsbudgeten (se dom av den 6 oktober 1993 i mål C-55/91, Italien mot kommissionen, REG 1991, s. I-4813, punkt 67).
10 I förevarande fall har det inte bestritts att de kontroller som Förbundsrepubliken Tyskland utförde under räkenskapsåret 1991 för beviljandet av aktuellt exportbidrag inte var förenliga med gemenskapsrätten, och att de tyska myndigheterna inte inom den tidsfrist som kommissionen uppställt för underrättelse om kompletterande upplysningar om räkenskaper för räkenskapsåret 1991 meddelade kommissionen att de vidtagit åtgärder för att tillse att kontrollen överensstämde med de nämnda bestämmelserna.
11 Kommissionen hade därför rätt att då tidsfristen löpte ut göra en finansiell rättelse av utgifterna för bidraget, vilken för övrigt hade kunnat omfatta 100 procent.
12 Detta motsägs inte av det faktum att kommissionen under räkenskapsåren 1988-1990, på grund av den tvist som anhängiggjorts vid domstolen, nöjde sig med att under liknande omständigheter tillämpa ett rättelsetal av 5 procent för utgifter för denna sorts bidrag. Enligt domstolens rättspraxis kan den berörda medlemsstaten, om kommissionen har accepterat vissa oegentligheter av rättviseskäl, inte kräva att oegentligheter som begåtts under påföljande räkenskapsår skall behandlas på samma sätt med stöd av rättssäkerhetsprincipen eller principen om berättigade förväntningar (se domen i det ovannämnda målet Italien mot kommissionen, punkt 67).
13 Det faktum att kommissionen, då den inte inom tidsfristen mottagit några uppgifter om vilka åtgärder som vidtagits av de tyska myndigheterna, höjde korrektionstalet med 10 procent utgör varken en påföljd eller ett straff, som förbundsregeringen har gjort gällande, utan har samband med fastställandet av ett allmänt rättelsetal för denna medlemsstat.
14 Den tyska regeringen har emellertid i förevarande fall gjort gällande att det faktum att kommissionen inte i tid har underrättats om vilka åtgärder Förbundsrepubliken Tyskland har vidtagit för att tillse att kontrollförfarandena var förenliga med gemenskapsrätten inte motiverar den påförda ökningen, eftersom de år 1993 vidtagna åtgärderna under alla omständigheter inte har haft någon inverkan på de kontroller som genomfördes år 1991, som är det räkenskapsår som var föremål för avslut.
15 Den tyska regeringen anser vidare att en sådan ökning inte överensstämmer med de riktlinjer som kommissionen har uppställt i sitt meddelande av den 3 juni 1993 till fonden (dok. nr VI/216/93), beträffande beräkningen av de finansiella följderna vid förberedelsen av beslutet om avslut av räkenskaper för garantisektionen vid EUGFJ. Det framgår, enligt den tyska regeringen, av dessa riktlinjer, vilka var tillämpliga från och med det att den preliminära rapporten för år 1990 hade utarbetats, att kriteriet för att genomföra en finansiell rättelse och fastställa rättelsetalet består i "en bedömning av hur stor risken för förluster är för gemenskapsfonderna till följd av bristande kontroll". De åtgärder som Förbundsrepubliken Tyskland vidtog år 1993 skall därför inte inverka retroaktivt på rättsenligheten av de kontroller som genomfördes år 1991 och därigenom påverka förluster som avser detta sistnämnda räkenskapsår.
16 Med dessa argument har den tyska regeringen inte bestridit att kommissionen, efter det räkenskapsår som är föremål för avslut, kan beakta rättelseåtgärder som en medlemsstat vidtagit, i syfte att minska den finansiella rättelsen av utgifterna för detta räkenskapsår, även om de vidtagna åtgärderna inte har någon inverkan på risken för förluster för gemenskapsfonderna under innevarande räkenskapsår. Tvärtom har den tyska regeringen, genom att hävda att kommissionen borde ha minskat det allmänna rättelsetalet ytterligare, underförstått godtagit denna möjlighet.
17 Under dessa omständigheter skall det argument som avser kommissionens riktlinjer anses sakna relevans.
18 Vidare skall den omständigheten att de år 1993 vidtagna åtgärderna inte har någon inverkan på omfattningen av de förluster som uppstått under räkenskapsåret 1991 inte förvandla kommissionens möjlighet att minska rättelsebeloppet till en skyldighet att göra detta ens när den berörda medlemsstaten inte i tid har meddelat vilka rättelseåtgärder den vidtagit. Att godta det motsatta förhållandet skulle eventuellt föranleda medlemsstater som för sent vidtagit rättelseåtgärder att underlåta att meddela dessa till kommissionen.
19 Talan kan följaktligen inte bifallas på den grund som rör denna del av det omtvistade beslutet.
II - Rättelse av oegentligheter vid export av levande boskap till Polen (punkt 6.1.2 i den preliminära rapporten)
20 De oegentligheter för vilka Förbundsrepubliken Tyskland ställs till svars avser export till Polen av boskap som angivits vara renrasiga avelsdjur av nötkreatur. För denna boskap uppgick det exportbidrag som var tillämpligt vid tidpunkten för omständigheterna i målet till 98 ecu per 100 kg medan det var 55,5 ecu per 100 kg för övrig boskap.
21 Den preliminära rapporten innehåller följande uppgifter i detta hänseende:
"Den spektakulära ökningen av export av renrasiga avelsdjur av nötkreatur från Tyskland ... till Polen har föranlett EUGFJ att göra undersökningar ... under november månad 1991 och april 1992.
Av vad som framkommit ... kan slutsatsen dras att det skett handel med boskap som medelst vilseledande uppgivits vara renrasiga avelsdjur av nötkreatur. ...
Den viktigaste uppgift som framkommit är att klassificeringen av boskap under det tullnummer som är avsett för 'renrasiga avelsdjur av nötkreatur' inte var förbunden med någon som helst garanti för att de exporterade djuren var avelsdjur (i den ekonomiska betydelsen att de var avsedda för uppfödning):
- uppgifter om härstamning, om avelsvärde, och om resultatet av avelsprövningar saknas,
- veterinäranalys avseende reproduktionen saknas (eller om genomförda veterinärkontroller med avseende på slakt),
- kommersiella upplysningar och andra upplysningar som kunde ha utgjort ett tecken på allvarliga tveksamheter (djurens ålder, ett mycket lågt försäljningspris, okända köpare etc.).
Därtill har upplysningar som med lätthet har erhållits i Polen bekräftat att djuren omedelbart slaktats där. ...
Vad beträffar Tyskland har statistiken över export till Polen av renrasiga avelsdjur av nötkreatur utvecklats på följande sätt. Före år 1991 förekom så gott som ingen handel (år 1989: 374 djur, år 1990: 166 djur). År 1991 exporterades däremot fler än 57 000 djur. Efter det att den nationella lagstiftningen skärpts (den 18 oktober 1991) minskade detta antal nästan omedelbart för att återgå till 9 300 djur år 1992 (varav 7 500 före april 1992).
Av detta skäl kan denna medlemsstats begäran (som syftar till att EUGFJ skall belastas med det belopp som motsvarar den utgift som beräknats för slaktdjur) inte beaktas, eftersom den sammanlagda aktuella exporten är av spekulativ beskaffenhet.
Kommissionens tjänstemän har dragit följande slutsatser:
...
(ii) Vad beträffar Tyskland har denna medlemsstat, då den insåg problemets storlek skärpt sin nationella lagstiftning från och med den 18 oktober 1991. Följaktligen visade en kompletterande kontroll av utgifter från och med denna tidpunkt att problemet nästan omedelbart hade upphört att existera.
(iii) Med beaktande av ovanstående har de finansiella rättelserna fastställts enligt följande:
- Tyskland:
räkenskapsår 1991:
56 542 011,69 DM räkenskapsår 1992:
aktuella utgifter
15 694 754,87 DM
godkända utgifter som är förenliga med ändringen av den nationella lagen av den 18 oktober 1991
12 974 820,87 DM
2 719 934,00 DM
-----------
TOTALT
59 261 945,69 DM
- fastslagna oegentligheter
vilka meddelats EUGFJ
(art. 3 nr DE/92/001/B och nr DE/92/002/B)
- 4 986 855 DM
---------
post .....: Rättelsens belopp
54 275 090,69 DM"
22 Det framgår vidare av handlingarna i målet att kommissionen i en skrivelse av den 24 juni 1992 till den tyska regeringen, vilken regeringen besvarade genom skrivelse av den 23 oktober 1992, förklarade att de tyska myndigheterna, i stället för att nöja sig med enbart kontrollexemplaren T 5 och de härstamningsintyg och avelsintyg som utfärdas av uppfödarföreningar, och vilka inte innehåller någon uppgift om avelsprövningar, avelsvärde och arvsanlag hos djuren (utom i vissa fall en uppgift om enbart stamtavla), skulle ha kontrollerat om de exporterade djuren verkligen skulle användas för avel och borde ha infordrat härstamningsintyg av vilka djurens fullständiga stamtavla framgick, det vill säga över två generationer, djurens avkommor samt resultaten av avelsprövningar och beräkning av deras avelsvärde.
23 Dessa skyldigheter följer av att djuren utsetts till "avelsdjur" i enlighet med den terminologi som används i fråga om exportbidrag i artiklarna 5.1 och 13 i kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 av den 27 november 1987 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter (EGT L 351, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 24, s. 216) och i artikel 1 i kommissionens förordning (EEG) nr 1544/79 av den 24 juli 1979 om beviljande av exportbidrag för export av renrasiga avelsdjur av nötkreatur (EGT L 187, s. 8) jämförda med artiklarna 1 och 6 i rådets direktiv 77/504/EEG av den 25 juli 1977 om renrasiga avelsdjur av nötkreatur (EGT L 206, s. 8; svensk specialutgåva, område 3, volym 9, s. 49).
24 I sin ovannämnda skrivelse av den 24 juni 1992 gjorde kommissionen förtydligandet att dess påstående att de exporterade djuren inte var avsedda för avel dessutom hade bekräftats av att det förekom leukos bland djuren.
25 Parternas grunder och argument avser tre frågor avseende huruvida belopp hänförliga till räkenskapsåret 1992 skulle beaktas vid räkenskapsavslutet för år 1991, räckvidden och iakttagandet av de nationella myndigheternas åligganden vid beviljandet av de aktuella exportbidragen samt det faktum att EUGFJ inte belastats med de utgifter som beräknats för slaktdjur.
Huruvida belopp hänförliga till räkenskapsåret 1992 skulle beaktas vid räkenskapsavslutet för år 1991
26 Den tyska regeringen har i sin replik anfört att den rättelse som kommissionen gjort är rättsstridig, eftersom den vid räkenskapsavslutet för år 1991 inkluderar belopp som är hänförliga till räkenskapsåret 1992. Belopp som är hänförliga till föregående räkenskapsår skall rättas endast vid räkenskapsavslutet för efterkommande år, eftersom någon föregående beräkning inte föreskrivs i rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 94, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 23). Dessutom är de belopp som hänförs till vardera räkenskapsåret inte korrekta.
27 Kommissionen har gjort gällande att grunden anförts för sent under förfarandet och därför skall avvisas.
28 Det skall först påpekas att enligt artikel 42.2 första stycket i domstolens rättegångsregler får nya grunder inte åberopas under rättegången, såvida de inte föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under förfarandet.
29 Att belopp hänförliga till räkenskapsåret 1992 ingick i avslutet av räkenskaperna för år 1991 framgick redan av den preliminära rapporten.
30 Den tyska regeringen hade därför kunnat anföra denna grund i sin ansökan, men har underlåtit att göra så.
31 Under dessa omständigheter skall grunden avvisas.
Räckvidden av de nationella myndigheternas åligganden vid beviljandet av de aktuella exportbidragen
32 Den tyska regeringen har inledningsvis gjort gällande att kommissionens påstående att den största andelen av de exporterade djuren omedelbart har slaktats i Polen, vilket skulle bevisa att det i själva verket var fråga om slaktdjur, inte stöds av allvarliga och skäliga tvivel, såsom fordras enligt domstolens praxis. Kommissionen har inte heller företett bevisning till stöd för sitt påstående om att det förekom leukos bland djuren. Inte heller har den ingivit någon handling till stöd för att det i samband med den omtvistade exporten inte har utförts sådana stränga sanitära kontroller som importen av renrasiga avelsdjur av nötkreatur till Polen är föremål för, och som omfattar uppvisande av ett intyg från en godkänd veterinär.
33 Kommissionen har bestritt dessa påståenden och har gjort gällande bland annat följande: a) År 1991 skedde en explosionsartad ökning av tysk export av renrasiga avelsdjur av nötkreatur till Polen, b) den polska marknaden kunde inte absorbera ett så stort antal avelsdjur på grund av det polska jordbrukets svåra situation vid denna tid, något som stöds av uttalanden av direktör Maleszewski vid den polska veterinärtjänsten, enligt vilka Polen med få undantag vid denna tid hade importerat endast slaktdjur, och c) i en skrivelse av den 12 november 1991 från förbundsministeriet för livsmedel samt jord- och skogsbruk fastslås bland annat att "...djuren faktiskt endast uppfyllde de veterinära villkoren för slaktdjur och inte de mer omfattande villkoren för avelsdjur, eftersom de inte var fria från leukos".
34 Den tyska regeringen har genmält att ökningen av exporten huvudsakligen berodde på den särskilda situationen för de nya delstaterna efter återföreningen av Förbundsrepubliken Tyskland, då denna medförde att åtskilliga jordbrukskooperativ upplöstes, vilket i sin tur föranledde försäljning och export av djur.
35 Det skall i detta hänseende erinras om att då kommissionen vägrar att belasta EUGFJ med vissa utgifter, på grund av att dessa orsakats av att en medlemsstat gjort sig skyldig till överträdelser av gemenskapsbestämmelser, är kommissionen skyldig att inte bara på ett uttömmande sätt visa att de uppgifter som medlemsstaterna har sänt in var rättsstridiga, utan också förete bevisning för att det föreligger skäl för allvarligt och skäligt tvivel beträffande de sifferuppgifter som nationella myndigheter inkommit med. Detta beviskrav som åvilar kommissionen förklaras av att det är medlemsstaten som har lättast att samla in och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för avslut av EUGFJ:s räkenskaper, och att det följaktligen åvilar medlemsstaten att inkomma med så detaljerad och fullständig bevisning som möjligt för dessa sifferuppgifter samt, i förevarande fall, bevisning för att kommissionens beräkningar inte är exakta (se dom av den 10 november 1993 i mål C-48/91, Nederländerna mot kommissionen, REG 1993, s. I-5611, punkterna 16 och 17).
36 Den spektakulära ökningen av tysk export av avelsdjur till Polen, som ökade från 166 djur år 1990 till 57 366 djur år 1991 för att därefter abrupt falla till 9 300 djur år 1992 (varav 7 500 före april månad 1992) efter skärpningen av tysk lagstiftning, utgör en omständighet som i avsaknad av övertygande förklaring kan ge upphov till allvarliga och rimliga tvivel om de exporterade nötdjurens kvalitet. Den tyska regeringens påstående om att ökningen beror på att åtskilliga jordbrukskollektiv i de nya delstaterna efter återföreningen har upplösts har inte underbyggts med exakta sifferuppgifter. Inte heller har den tyska regeringen visat att det under den aktuella tidsperioden i Polen fanns avsättning för en mycket stor mängd avelsdjur, trots det kärva läget för polskt jordbruk.
37 Den tyska regeringen har inte heller dementerat innehållet i vare sig den ovannämnda skrivelsen av den 12 november 1991 från förbundsministeriet för livsmedel, jord- och skogsbruk eller de ovannämnda intygen från direktören för den polska veterinärtjänsten av vilka det framgår att de exporterade djuren endast uppfyllde de veterinära villkoren för slaktdjur, att de inte var fria från leukos samt att de med ett fåtal undantag hade importerats till Polen som slaktdjur.
38 Av detta följer att talan inte kan vinna bifall på denna grund.
39 Den tyska regeringen har därefter bestritt kommissionens påstående att de nationella myndigheterna enligt gemenskapsrätten hade en skyldighet att infordra bevis för att djuren skulle användas för det särskilda ändamålet avel före utbetalning av begärt exportbidrag. Enligt regeringen föreskrevs i gemenskapsrätten under den aktuella tidsperioden inte någon sådan skyldighet.
40 Den tyska regeringen anser särskilt att artikel 5.1 i förordning nr 3665/87 som åberopats av kommissionen inte är tillämplig, eftersom de två situationer som omnämns där i begränsad omfattning inte förelåg. Det rådde faktiskt ingen tvekan om produktens faktiska bestämmelse; de för Polen avsedda nötdjuren importerades verkligen dit och fördes ut på marknaden. Inte heller förelåg det någon risk för att de skulle återinföras på marknaden i gemenskapen, oaktat den omständigheten att importavgifterna år 1991 i gemenskapen fastställdes till 0 ecu för sådana djur, med anledning av de omfattande kontroller som utfördes av Förbundsrepubliken Tyskland.
41 Tvärtemot vad den tyska regeringen har gjort gällande följer den skyldighet som regeringen inte anser föreligga av flera gemenskapsrättsliga bestämmelser.
42 Det enda som skiljer ett djur som enligt terminologin för exportbidrag anses vara ett "renrasigt avelsdjur av nötkreatur", för vilket exportbidraget uppgick till 98 ecu per 100 kg under den aktuella tidsperioden, från annan nötboskap, för vilken det föreskrivna exportbidraget var 55,5 ecu per 100 kg, är dess särskilda användning för avel. Av detta följer att denna särskilda användning är den enda omständighet som motiverar att det högre exportbidraget betalas ut. Det är således nödvändigt att kontrollera denna omständighet för att rätt exportbidrag skall kunna betalas ut.
43 I artikel 5.1 i förordning nr 3665/87 föreskrivs följande:
"Betalning av ett rörligt eller fast bidrag skall i följande fall ske, inte enbart på villkor att produkten har lämnat gemenskapens tullområde, utan också - utom när den på grund av force majeure förstörts under transport - att den har importerats till tredje land eller, i tillämpliga fall, till ett bestämt tredje land inom tolv månader från den dag då exportdeklarationen togs emot:
a) Det råder starkt tvivel om produktens faktiska bestämmelse.
b) Produkten kan komma att återinföras till gemenskapen på grund av skillnaden mellan bidraget för den exporterade produkten och de importavgifter som tillämpades för en identisk produkt den dag då exportdeklarationen togs emot.
..."
44 Beträffande den situation som beskrivs under a) är det riktigt att lydelsen av denna bestämmelse vid första anblicken gör det möjligt att tolka begreppet "bestämmelse" som enbart geografiskt, vilket skulle innebära att denna bestämmelse är tillämplig enbart i fall av vilseledande med avseende på den exporterade produktens geografiska bestämmelse.
45 En sådan tolkning skulle emellertid strida mot syftet med artikel 5.1 i förordning nr 3665/87 som, i enlighet med dess fjärde övervägande, just är att beivra missbruk i fråga om bidrag. Bidragen avser att täcka skillnaden mellan det högsta priset för den aktuella produkten inom gemenskapen och dess lägsta pris på den marknad i tredje land dit den exporteras. För en produkt vars pris, och således bidraget för den, beror på kvalitativa kännetecken avseende dess användning, skulle missbruk även kunna följa av att själva användningen av den, det vill säga dess faktiska bestämmelse i ordets funktionella mening, inte motsvarar den korrekta användningen av den produkt för vilken bidrag har begärts. Av detta följer att begreppet "bestämmelse" i artikel 5.1 a i förordning nr 3665/87 inte bör förstås i enbart geografisk mening utan även i funktionell mening.
46 Vad beträffar den situation som avses i artikel 5.1 b i förordning nr 3665/87 skall det betonas att denna avser risken för att den exporterade produkten återinförs i gemenskapen utan att det därtill fordras att risken verkligen realiserats.
47 Med beaktande av det anförda skall det fastslås att i förevarande fall förelåg såväl den situation som beskrivs i artikel 5.1 a i förordning nr 3665/87 som den som avses i artikel 5.1 b. Med hänsyn till den spektakulära ökningen av tysk export av renrasiga avelsdjur av nötkreatur till Polen förelåg det allvarliga tvivel vad beträffar de exporterade djurens faktiska bestämmelse. Mot bakgrund av skillnaden mellan storleken på det exportbidrag som var tillämpligt på renrasiga avelsdjur av nötkreatur år 1991 (98 ecu per 100 kg) och storleken på de importavgifter som då var tillämpliga på produkten (0 ecu), fanns det en risk för att de exporterade djuren återinfördes i gemenskapen oavsett hur stränga kontroller Förbundsrepubliken Tyskland genomförde vid importen av sådana djur.
48 De tyska myndigheterna var således enligt artikel 5.1 i förordning nr 3665/87 skyldiga att kontrollera att de aktuella djuren importerades till Polen i egenskap av renrasiga avelsdjur av nötkreatur. Myndigheterna borde därför vid exporten ha infordrat bevis för hur djurens specifikt skulle användas.
49 De tyska myndigheternas skyldighet att kontrollera att de aktuella djuren skulle användas för just avel följer även av artikel 13 i förordning nr 3665/87 där följande föreskrivs: "Bidrag skall inte beviljas för produkter som inte är av sund och god marknadsmässig kvalitet...". Ett djur som är utsett till "renrasigt avelsdjur av nötkreatur" skall inte anses vara av god marknadsmässig kvalitet då det inte har de egenskaper som säkerställer att det är särskilt lämpat för avel.
50 Den tyska regeringen har dock gjort gällande att det ankom på kommissionen att ingripa och vidta lämpliga åtgärder för att lösa problemet med export av renrasiga avelsdjur av nötkreatur. Kommissionen hade särskilt underlåtit att uppmana Förbundsrepubliken Tyskland att tillämpa artikel 5.1 i förordning nr 3665/87 i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 5.2 andra stycket: "Om det råder starkt tvivel om produkters faktiska bestämmelse kan kommissionen begära att medlemsstaterna skall tillämpa bestämmelserna i punkt 1".
51 Enligt artikel 8.1 i förordning nr 729/70 skall medlemsstaterna i enlighet med nationella bestämmelser i lagar och andra författningar vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av EUGFJ verkligen äger rum och att de genomförs korrekt. Av det åttonde övervägandet till förordning nr 729/70 framgår att "[u]töver den övervakning som medlemsstaterna utför på eget initiativ, och som förblir av största vikt, bör kommissionens tjänstemän få genomföra kontroller och ha rätt att kräva hjälp från medlemsstaterna". Av detta följer att medlemsstaternas skyldighet att se till att den verksamhet som finansieras av EUGFJ genomförs korrekt existerar oberoende av de åtgärder som kommissionen vidtar.
52 Denna arbetsfördelning kommer även till uttryck i artikel 5.2 andra stycket i förordning nr 3665/87, där det för övrigt inte talas om någon skyldighet utan enbart en möjlighet för kommissionen. Det faktum att denna möjlighet inte används berättigar inte en medlemsstat att åsidosätta sina skyldigheter enligt artikel 5.1 i förordning nr 3665/87.
53 Den tyska regeringens påstående skall därför inte godtas.
54 Den tyska regeringen har slutligen bestritt kommissionens påstående att de tyska myndigheterna för att kontrollera de exporterade djurens lämplighet särskilt för avel, och således för att försäkra sig om deras goda marknadsmässiga kvalitet, inte uppfyllt sin skyldighet att infordra härstamningsintyg med uppgift om djurets stamtavla i två generationer samt resultatet av avelsprövningar och beräkning av dess avelsvärde.
55 Den tyska regeringen har i detta hänseende gjort gällande att det inte förekom några gemenskapsbestämmelser som fordrade att nationella myndigheter kontrollerade kvaliteten av exporterade djur genom att infordra de av kommissionen åberopade intygen. Kommissionen har för övrigt ännu inte gjort bruk av sin möjlighet enligt artikel 6 i direktiv 77/504 att ålägga medlemsstaterna bestämda enhetliga kriterier för utformningen av och innehållet i intygen. Sådana åtgärder hade endast kunnat vidtas med stöd av kommissionens förordning (EEG) nr 2342/92 av den 7 augusti 1992 om import av renrasiga avelsdjur av nötkreatur från tredje land och beviljande av exportbidrag för detta samt om upphävande av förordning (EEG) nr 1544/79 (EGT L 227, s. 12) efter det att händelserna i målet inträffade.
56 Under dessa omständigheter skulle det inte kunna läggas Förbundsrepubliken Tyskland till last att den godtagit nationella härstamningsintyg som bevis för kvaliteten av ett renrasigt avelsdjur av nötkreatur. Med hänsyn till att ett djur enligt artikel 1 i direktiv 77/504 anses som "renrasigt avelsdjur av nötkreatur" om det kan, men inte måste, skrivas in i en stambok skulle det under alla omständigheter vara tillräckligt för att djuret skall anses som sådant att härstamningsintyg upprättas eller inges i efterhand.
57 Kommissionen har invänt att skyldigheten att infordra härstamningsintyg som innehåller uppgift om djurens stamtavla, resultat av avelsprövningar och värdering av avelsvärdet följer av artikel 1 i förordning nr 1544/79 jämförd med artiklarna 1 och 6 i direktiv 77/504. Förordning nr 2342/92 som antogs i augusti månad 1992 preciserade enbart den rättsliga situation som redan existerade på grundval av förordning nr 1544/79 och direktiv 77/504 för att undanröja de tvivel som kunde förekomma i medlemsstaterna beträffande räckvidden av och innehållet i de kontroller som skulle utföras vid export av renrasiga avelsdjur av nötkreatur.
58 De nationella myndigheternas utvärdering av de exporterade djurens goda marknadsmässiga kvalitet innehöll enligt kommissionen två undersökningsfaser. Under den första fasen skulle de nationella myundigheterna försäkra sig om att de djur som verkligen exporterats motsvarade uppgifterna i exportdeklarationen. Under den andra fasen skulle de på grundval av de kännetecken som utgör det ekonomiska värdet av ett renrasigt avelsdjur av nötkreatur kontrollera om de djur som verkligen exporterats var av god och marknadsmässig kvalitet. Den omständigheten att artikel 1 i direktiv 77/504 endast fordrar att djuret skall kunna skrivas in i en stambok skulle endast vara relevant för kontrollen av att de djur som förekommer i exportdeklarationen är desamma som dem som verkligen exporterats, vilket sker under den första fasen. Så snart detta samband är fastställt skulle den andra undersökningsfasen nödvändigtvis innebära en individprövning och avelsprövningar samt uppgifter om avelsvärde, eftersom bruksvärdet av avelsdjur och således deras ekonomiska värde inte kan fastställas på grundval av dessa uppgifter.
59 I artikel 1 i förordning nr 1544/79 föreskrivs följande: "Med avseende på beviljandet av exportbidrag skall djur av nötkreatur anses vara renrasiga avelsdjur och som sådana omfattas av undernummer 01 02 A I gemensamma tulltaxan om de är överensstämmer med definitionen i artikel 1 i rådets direktiv 77/504/EEG av den 25 juli 1977".
60 I artikel 1 a i direktiv 77/504 föreskrivs att ett renrasigt avelsdjur av nötkreatur är "varje nötkreatur vars föräldrar samt far- och morföräldrar är införda eller registrerade i stambok för samma ras och som självt är infört i eller är registrerat och berättigat till införande i en sådan stambok".
61 I artikel 6.1 i samma direktiv föreskrivs dessutom att gemenskapsorganen skall fastställa följande:
"- Metoder för husdjurskontroll och avelsprövningar samt metoder för beräkning av djurens avelsvärde.
...
- Villkor för införande i stamböcker.
- Vilka uppgifter som skall anges i härstamningsintyget."
62 Det framgår av artiklarna 1 a och 6.1 i direktiv 77/504 att kraven på uppgift om härstamning i två generationer bakåt, husdjurskontroll och avelsprövningar, beräkning av avelsvärdet samt upprättande av ett härstamningsintyg syftar till att säkerställa att det aktuella djuret har de egenskaper som fordras av ett renrasigt avelsdjur av nötkreatur.
63 Vad beträffar handeln mellan medlemsstaterna har kommissionen med stöd av artikel 6.1 i direktiv 77/504 fattat beslut 86/130/EEG av den 11 mars 1986 om metoder för individprövning och beräkning av avelsvärdet hos renrasiga avelsdjur av nötkreatur (EGT L 101, s. 37; svensk specialutgåva, område 3, volym 20, s. 188) samt beslut 86/404/EEG av den 29 juli 1986 om utformning och innehåll i fråga om härstamningsintyg för renrasiga avelsdjur av nötkreatur (EGT L 233, s. 19; svensk specialutgåva, område 3, volym 21, s. 252).
64 I artikel 1.2 i det sistnämnda beslutet anges följande bland de uppgifter som skall förekomma i härstamningsintyget: "Resultaten från individprövning och beräkning av avelsvärdet, för djuret självt samt för dess föräldrar och far- och morföräldrar skall tydligt anges i intyget eller bifogas detta". Under förutsättning att "de uppgifter som nämns i detta beslut redan finns i sådana handlingar som åtföljer ett renrasigt nötkreatur vid handel inom gemenskapen" är själva härstamningsintyget inte obligatoriskt.
65 Av det anförda följer att de gemenskapsrättsliga bestämmelser som var tillämpliga vid den i målet aktuella tidpunkten gav de tyska myndigheterna tillräckliga upplysningar om hur de skulle gå till väga för att kontrollera att de djur som exporterades till Polen verkligen var avsedda för avel, även om gemenskapsinstitutionerna under den aktuella tidsperioden inte hade antagit någon rättsakt som innehöll formella och uttryckliga regler för bevisning avseende kontrollen av renrasiga avelsdjur av nötkreatur avsedda för export till tredje land.
66 Enligt domstolens praxis åläggs medlemsstaterna genom artikel 8.1 i förordning nr 729/70, genom vilken medlemsstaternas skyldigheter enligt artikel 5 i EG-fördraget kommer till uttryck, medlemsstaterna en allmän skyldighet att vidta nödvändiga åtgärder för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av EUGFJ verkligen äger rum och att de genomförs korrekt, även om det i en viss gemenskapsakt inte uttryckligen anges närmare att en viss kontrollåtgärd skall vidtas (se dom av den 2 juni 1994 i mål C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, REG 1994, s. I-2283, punkterna 17 och 18).
67 Den tyska regeringens grund avseende avsaknaden av gemenskapsbestämmelser om att det i samband med kontrollen av kvaliteten på de exporterade djuren skall företes sådan bevisning som kommissionen åberopat skall därför underkännas.
68 Med beaktande av det anförda skall även den tyska regeringens invändning om att kommissionen, genom att den inte vidtagit någon åtgärd för att hantera problemet med export av avelsdjur av nötkreatur till Polen, har underlåtit att utöva sin tilläggsfunktion inom ramen för förordning nr 729/70 och på så sätt inte uppfyllt sin skyldighet enligt artikel 5 i EG-fördraget att samarbeta lojalt med medlemsstaterna, ogillas.
Den omständigheten att EUGFJ inte har belastats med de utgifter som motsvarar det föreskrivna exportbidraget för slaktdjur
69 Den tyska regeringen har i andra hand bestritt kommissionens påstående att EUGFJ inte skulle belastas med Förbundsrepubliken Tysklands utgifter för utbetalning av bidrag motsvarande det föreskrivna bidraget för export av slaktdjur av nötkreatur, på grund av att hela den aktuella exporten var av spekulativ karaktär i den meningen att den skett på grund av det högre exportbidraget. Regeringen har gjort gällande att eftersom medlemsstaterna inte kan påverka storleken på det fastställda bidraget, kan de inte heller åläggas att bära den finansiella kostnaden för den export som genomförts efter det att bidraget fastställts.
70 Kommissionen har genmält att den tyska regeringen misstar sig då den påstår att den omtvistade exporten var av spekulativ karaktär. Kommissionen förklarar sin vägran med att det skulle strida mot förfarandet med räkenskapsavslut att beakta bidrag som utbetalats för export som utförts enligt reglerna, eftersom förfarandet inte innehåller någon beräkning av vinst/förlust utan enbart utgör en kontroll av efterlevnaden av gemenskapsbestämmelserna. För att i samband med ett räkenskapsavslut beviljas bidrag för slaktdjur av nötkreatur vilka verkligen exporterats skulle företaget ha varit skyldigt att i efterhand inge en ny tulldeklaration rörande exporten av slaktboskapen i enlighet med artikel 78.3 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 302, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 16, s. 4).
71 I artikel 78.3 i förordning nr 2913/92 föreskrivs följande:
"Om granskningen av deklarationen eller kontrollen i efterhand tyder på att de bestämmelser som gäller det berörda tullförfarandet har tillämpats på basis av felaktiga eller bristfälliga upplysningar, skall tullmyndigheterna i enlighet med fastställda bestämmelser vidta de åtgärder som krävs för att reglera situationen med hänsyn till de nya upplysningar som föreligger."
72 Den tyska regeringen har genmält att artikel 78 i förordning nr 2913/92 inte fordrar att det upprättas en ny tulldeklaration. I denna bestämmelse anges enligt regeringen enbart att tullmyndigheterna skall vidta nödvändiga åtgärder då det av den kontroll som vidtas i efterhand av tulldeklarationen framgår att bestämmelserna för det aktuella tullsystemet har tillämpats på grundval av felaktiga eller ofullständiga uppgifter.
73 Kommissionen har invänt att hänvisningen till artikel 78.3 i förordning nr 2913/92 endast är ett sätt att ange hur en tulldeklaration kan rättas till i efterhand. I förevarande fall är det enligt kommissionen obestridligen så, att någon bevisning till stöd för att djuren exporterats till Polen (följesedlar och handlingar från de polska tullmyndigheterna) inte har företetts. Av detta skäl kan de bidragsbelopp som skulle ha utbetalats för export av slaktdjur inte beaktas.
74 I detta sammanhang skall det påpekas att finansieringen enligt artikel 2.1 i förordning nr 729/70 skall täcka "[b]idrag vid export till tredje land, beviljade i enlighet med gemenskapsbestämmelserna och inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna ...".
75 De nationella myndigheterna skall inte anses ha utbetalat ett exportbidrag i enlighet med gemenskapsbestämmelserna då den produkt som verkligen har exporterats, till följd av exportörens handlande, inte motsvarar den produkt som har deklarerats.
76 Den tyska regeringen har inte i samband med denna grund bestritt att exportörerna i syfte att erhålla det högre bidraget medvetet har deklarerat att de exporterade djuren var renrasiga avelsdjur medan de i själva verket var slaktdjur.
77 Härav följer att det endast vore möjligt att beakta gjorda utbetalningar till det belopp som föreskrivs för slaktdjur om tulldeklarationerna för export av renrasiga avelsdjur av nötkreatur rättades i efterhand, varvid de handlingar som enligt gemenskapsbestämmelserna fordras för export av slaktdjur (veterinärintyg, följesedlar och handlingar utfärdade av polska tullmyndigheter etc.) måste uppvisas.
78 Kommissionen har, utan att motsägas av den tyska regeringen, hävdat att någon sådan rättelse av tulldeklarationerna inte har skett.
79 Under dessa förhållanden har kommissionen med rätta vägrat att belasta EUGFJ med de utgifter som motsvarar det föreskrivna beloppet för slaktdjur.
80 Talan kan därför inte bifallas på denna grund.
III - Rättelsen avseende oegentligheter vid export av levande boskap till Mellanöstern (fallet med bolaget Imex - punkt 6.2.2 i den preliminära rapporten)
81 Det framgår av handlingarna i målet att den omtvistade rättelsen, till ett sammanlagt belopp om 56 692 508,70 DM, följer av tre belopp som vart och ett har samband med olika omständigheter men som samtliga på olika sätt har samband med ärendet rörande bolaget Imex vars manövrer sträcker sig över en period från och med år 1981 till och med år 1987.
82 Kommissionen har vägrat att belasta gemenskapsbudgeten med följande särskilda poster: a) ett belopp om 22 011 281,10 DM för rättelse av oegentligheter som begåtts efter den 1 januari 1986, b) ett belopp om 25 024 493 DM för rättelse av exportbidrag som utbetalats under åren 1981 till och med 1987 med stöd av manipulation av kvantiteter som utförts av tullbiträden, och c) ett belopp om 9 656 734,74 DM för rättelse på grund av att den tyska regeringen påståtts för sent ha tillhandahållit vissa uppgifter av betydelse för räkenskapsavslutet.
Rättelsen om 22 011 281,10 DM avseende oegentligheter som begåtts efter den 1 januari 1986
83 I den preliminära rapporten (punkt 6.2.2) förekommer följande uppgifter:
"De olika bedrägerier som [bolaget Imex] har begått avsåg förfalskad bevisning avseende ankomst till bestämmelseorten (förfalskade tullstämplar, bevishandlingar avseende ankomsten som fabricerats med hjälp av tomma blanketter) eller manipulation avseende kvantiteter (vid exporten) eller en kombination av dessa båda former av manipulation.
...
EUGFJ påpekar att denna undersökning rönt obestridlig framgång. På grundval av ett vittnesmål från den 20 oktober 1987 vidtog behörig tysk myndighet den 28 oktober 1987 åtgärder. Närmast omedelbart upphörde den illegala trafiken och i januari 1988 ingav bolaget (ett av de största inom boskapshandeln i Tyskland) sin konkursansökan.
Det måste emellertid fastslås att medlemsstaten hade kunnat, och till och med borde ha, vidtagit kontrollåtgärder långt tidigare:
- I juni 1985 vittnade en lastbilschaufför inför de tyska tullmyndigheterna om att det försiggick manipulationer avseende kvantiteter.
- I oktober samma år underrättade Frankrike Tyskland om att det upptäckts att den exporterade tyska boskapens vikt uppgavs vara högre än som verkligen var fallet.
- Senare, i november 1985 och i mars 1986 (erinran), delgav EUGFJ medlemsstaten sina misstankar, mot bakgrund av att det i statistiken funnits onormala uppgifter om vikt, och insisterade på nödvändigheten av att genomföra en undersökning (särskilt med avseende på den export som anmälts och som således kunde förutses vid tillfället).
Av medlemsstatens svar framgår att denna inte med anledning av den uttryckliga begäran hade vidtagit riktiga undersökningar till följd av de nämnda uppgifterna. Imex rykte och storlek ställde uppenbarligen bolaget utom alla misstankar. Enligt uppgifter från nationella myndigheter var det inte heller möjligt att upptäcka manipulationer i kvantitativt hänseende genom en kontroll av bolagets bokföring, eftersom handeln med avelsdjur bokfördes per djur och inte i vikt.
Enligt kommissionens tjänstemän har medlemsstaten ett stort ansvar för den omfattning som ärendet har kunnat få och för följderna samt de utgifter som förklarats belasta fonden, genom att den inte inledde nödvändiga undersökningar i skälig tid efter EUGFJ:s begäran.
...
Kommissionens tjänstemän har således genom skrivelse nr 5354 av den 10 februari 1993 och nr 33301 av den 14 oktober 1993 underrättat medlemsstaten om sina slutsatser.
I denna skriftväxling har det angivits att EUGFJ inte kan belastas med de utgifter som följer av den export som skett från och med år 1986 till följd av att den begärda undersökningen inte genomförts".
84 Den tyska regeringen har gjort gällande att kommissionens påstående att de tyska myndigheter som hade ansvar för undersökningar inte i tid hade genomfört "verkliga" undersökningar och därigenom använt sitt utrymme för skönsmässig bedömning på ett felaktigt sätt, saknar grund och är otillräckligt motiverat. De tyska myndigheter som hade ansvar för undersökningar har enligt regeringen inte underlåtit att uppfylla någon skyldighet som kan ge upphov till finansiell debitering.
85 Så har särskilt den deklaration som avgivits av chauffören vid transportbolaget Hefter, vilket vid den aktuella tiden utförde boskapstransporterna för bolaget Imex, givit upphov till undersökningar som inte bekräftade misstanken och som avslutades den 20 december 1985.
86 De franska myndigheternas meddelande av den 21 oktober 1985 innehöll ingen uppgift om bolaget Imex utan i stället vissa uppgifter om ett särskilt fall som redan var känt av de tjänstemän som sysslade med undersökningar.
87 Första gången det förekom en allmän uppgift om bolaget Imex var i kommissionens skrivelse av den 20 november 1985. Den 17 februari 1986 hade tullmyndighetens spaningsenhet i München rapporterat att de statistiska uppgifter som kommissionen hade bifogat och som avsåg genomsnittliga kvantiteter inte hade lett till nya upptäckter, eftersom beräkningen av djur skedde efter antal och inte i levande vikt, men att det fanns tecken på felaktiga uppgifter om vikt, vilka krävde nya undersökningar.
88 Den 19 juni 1986 koncentrerade tullmyndighetens spaningsenhet i Köln de undersökningar som sköttes av olika myndigheter till tullmyndighetens spaningsenhet i Hamburg som förgäves försökte införskaffa bevis för att leverantörerna (uppfödar- och producentorganisationer) givit bolaget Imex falska uppgifter i kvantitativt hänseende. Inte heller hade en objektiv viktkontroll som vidtogs i samband med export av boskap till Saudiarabien via flygplatsen i Köln/Bonn givit upphov till någon invändning. Avslutningsvis misslyckades en kontrollvägning i Hamburg av tekniska skäl (det saknades en anordning för avlastning av djuren), vilken skulle skett efter det att ett tullbiträde fastställt djurens sammanlagda vikt.
89 Andra undersökningsåtgärder vidtogs i oktober och november 1986, som bland annat utmynnade i ett vittnesmål av den person som följde med bolaget Imex transport och närvarade vid den tekniska besiktningen av viktkorten vid den våg som användes i Hamburg, men ingen av dessa åtgärder ledde till resultat som var användbara i en rättsprocess. Inte förrän polismyndigheten i München i oktober 1987 meddelade resultaten av sin undersökning avseende förfalskning av den stämpel från tullmyndigheten som brukats var det möjligt att hindra bolaget Imex från att begå ytterligare bedrägerier.
90 Den tyska regeringen har tillagt att de myndigheter som sysslade med undersökningar i princip var fria att välja vilka åtgärder de ville vidta, så länge åtgärdernas beskaffenhet och omfattning stod i proportion till omfattningen och betydelsen av den brottsliga handlingen. I förevarande fall borde de tyska myndigheterna ha skött undersökningarna på ett sådant sätt att de inte väckte några misstankar hos bolaget Imex som hade kunnat föranleda detta att dölja sina brottsliga handlingar. Åtal kunde för övrigt inte väckas förrän det införskaffats tillräckligt med bevisning. Under dessa förhållanden hade det, enligt regeringen, inte varit möjligt för de tyska myndigheterna att handla annorlunda.
91 Vad inledningsvis beträffar den grund som avser att det omtvistade beslutet skulle vara otillräckligt motiverat skall det erinras om att enligt domstolens praxis fordras inte en närmare motivering av ett beslut om avslut av räkenskaper, i den mån den berörda regeringen i stor utsträckning har varit delaktig i utarbetandet av beslutet och därför känner till anledningen till att kommissionen inte anser att EUGFJ skall belastas med de omtvistade beloppen (se dom av den 4 juli 1996 i mål C-50/94, Grekland mot kommissionen, REG 1996, s. I-3331, punkt 9).
92 I förevarande fall är det, utöver förklaringarna i den preliminära rapporten vilka nämns i punkt 83 i denna dom, utrett att den tyska regeringen i stor utsträckning har varit delaktig i utarbetandet av det omtvistade beslutet och därför kände till skälet för att kommissionen ansåg att den inte borde belasta EUGFJ med det omtvistade beloppet. Det framgår av själva lydelsen av den preliminära rapporten att denna sammanställdes före de två skrivelserna av den 10 februari och den 14 oktober 1993, i vilka kommissionen underrättade den tyska regeringen om skälen för att den vägrade belasta EUGFJ med de omtvistade utgifterna.
93 Talan kan därför inte bifallas på denna grund.
94 Vad beträffar den grund enligt vilken kommissionens uppgifter om de kontroller och undersökningar som genomförts av tyska myndigheter är ogrundade skall det erinras om att enligt artikel 8.1 i förordning nr 729/70 skall medlemsstaterna i enlighet med nationella bestämmelser i lagar och andra författningar vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av fonden verkligen äger rum och att de genomförs korrekt. Enligt artikel 8.2 skall de finansiella följderna av oegentligheter och försummelser bäras av gemenskapen, med undantag för följderna av sådana oegentligheter eller försummelser som kan tillskrivas myndigheter eller andra organ i medlemsstaterna.
95 Vad vidare beträffar kontrollåtgärder som vidtagits på nationell nivå för att genomföra gemenskapsbestämmelserna om den gemensamma jordbrukspolitiken, skall nationella myndigheter göra samma ansträngningar som vid genomförandet av motsvarande nationella bestämmelser för att undvika att hindra gemenskapsrättens effektivitet (domen i det ovannämnda målet Exportslachterijen van Oordegem, punkt 19).
96 Det skall här förtydligas att även om de nationella myndigheterna har frihet att välja vilka åtgärder de anser vara lämpliga för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen, får denna valfrihet inte på något sätt leda till att de kontroller och undersökningar som genomförs inte sköts på ett snabbt, välorganiserat och fullständigt sätt.
97 I förevarande fall är det utrett att de tyska myndigheterna inte har förhållit sig passiva och att de i oktober månad 1987 lyckades bringa Imex bedrägerier att upphöra. Deras ingripande präglades emellertid av att de myndigheter som var inblandade i undersökningen var dåligt koordinerade och av att de kontroller som genomfördes var dåligt samordnade och, har det visat sig, otillräckliga.
98 Det framgår av handlingarna i målet att från och med den 20 november 1985, då kommissionen sände sin skrivelse till de tyska myndigheterna, och under en period om åtminstone sju månader, flyttades ansvaret för samordnandet av undersökningarna mellan olika myndigheter - från tullmyndighetens spaningsenhet i München till densamma i Köln och därefter till motsvarigheten i Hamburg - på grund av skiftande behörighet i geografiskt hänseende.
99 Kommissionen har vidare gjort gällande, utan att motsägas av den tyska regeringen, att flera av de vidtagna kontrollerna misslyckats på grund av dålig samordning. Exempelvis visade sig den kontroll som gjordes hos bolaget Imex leverantörer resultatlös, eftersom handeln med djur skedde i antal och inte i vikt, som vid beviljandet av exportbidrag, och djurens vikt helt enkelt beräknades av leverantörerna i stället för att fastställas exakt. Således kunde den inte jämföras med samma djurs vikt vid exporttillfället. Likaså var kontrollen av djur som exporterades via flyg redan från början dömd att misslyckas, eftersom manipulationer i kvantitativt hänseende var osannolika då denna typ av transportmedel användes, på grund av den obligatoriska vägningen av djuren innan de lastades på flygplanet.
100 Med undantag för denna sistnämnda kontroll och ett annat försök att kontrollera djuren, vilket också misslyckades av tekniska orsaker, framgår det inte av handlingarna i målet att de tyska myndigheterna har genomfört kontroller av djuren i stor skala eller att de inrättat ett tillförlitligt system för vägning för att upptäcka manipulationer i kvantitativt hänseende, trots att de exportörer som misstänktes för bedrägerier endast var två stycken, nämligen bolagen Imex och Südfleisch.
101 Talan kan vid nyssnämnda förhållande inte vinna bifall på denna grund.
Rättelsen om 25 024 493 DM avseende de bidrag som utbetalats under åren 1981 till och med 1987 på grundval av manipulationer i kvantitetshänseende begångna av tullbiträden
102 I den preliminära rapporten (punkt 6.2.2.3) anges följande:
"Enligt undersökningsrapporten är av det totala beloppet om 152,3 miljoner DM något mer än 25 miljoner DM (25 024 493) att hänföra till manipulationer i kvantitativt hänseende begångna av flera tullbiträden eller på deras ansvar. Med hänsyn till att det i förevarande fall är fråga om tjänstemän som har i uppdrag att företräda tullmyndigheten för att bestämma vikten hos de produkter som skall exporteras kan detta belopp inte belasta EUGFJ."
103 Den tyska regeringen anser att dess ansvar skall begränsas till tullbiträdet H. som, genom dom av den 30 maj 1990 i Landgericht München, dömts för inblandning i 125 fall av förfalskning av uppgifter om kvantitet till ett sammanlagt värde om 11 745 714 DM. Regeringen anser att kommissionen saknar behörighet att gå utöver vad som fastställts av den nationella domstolen, eftersom enbart oegentligheter fastställda i brottmål av domstol enligt en allmän rättsprincip kan anses vara bevisade och därmed medföra rättelse av motsvarande utgifter.
104 Kommissionen anser däremot att det inte är endast tullbiträdet H. som har deltagit i manipulationerna i kvantitativt hänseende. I själva verket är det fråga om 284 fall, vilka motsvarar en total skada om 25 024 493 DM, som tullmyndighetens spaningsenhet i München angav i sin slutrapport beträffande det undersökningsförfarande som inleddes mot bolaget Imex. Kommissionen har tillagt att förfarandet med räkenskapsavslut endast avser fastställelse av om medlemsstaterna har förfogat över medlen i enlighet med gemenskapsrätten. För den frågan är således inte en nationell domstols bedömning avgörande.
105 Som kommissionen med rätta har framhållit skall det påpekas att syftet med förfarandet med räkenskapsavslut är att fastställa om de medel som ställts till medlemsstaternas förfogande har disponerats i enlighet med gällande gemenskapsrättsliga bestämmelser inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden. Som domstolen erinrar om i punkt 35 i denna dom är kommissionen, då den vägrar att belasta EUGFJ med vissa utgifter, på grund av att dessa orsakats av att en medlemsstat gjort sig skyldig till överträdelser av gemenskapsbestämmelser, skyldig att inte bara på ett uttömmande sätt visa att de uppgifter som medlemsstaterna har sänt in var rättsstridiga, utan också att förete bevisning för att det föreligger skäl för allvarligt och skäligt tvivel beträffande de sifferuppgifter som nationella myndigheter inkommit med (se domen i det ovannämnda målet Nederländerna mot kommissionen, punkterna 16 och 17).
106 Av detta följer att då kommissionen gör ett avslut av medlemsstaternas räkenskaper är denna inte förhindrad att fastställa omständigheter utöver de oegentligheter som bevisats i brottmål i en nationell domstol, om kommissionen hyser allvarligt och skäligt tvivel om lagenligheten av den verksamhet som finansierats av EUGFJ. För övrigt regleras förfarandet i nationell domstol av andra bevisregler.
107 I förevarande fall har kommissionen gjort den omtvistade rättelsen med stöd av de omständigheter som anges i slutrapporten från tullmyndighetens spaningsenhet i München, vilken sammanställts i samband med det undersökningsförfarande som inleddes mot bolaget Imex. Dessa omständigheter är otvivelaktigt av sådan beskaffenhet att de ger anledning för kommissionen att allvarligt och skäligen betvivla lagenligheten av den aktuella verksamheten, något som medlemsstaten inte har motbevisat.
108 Talan kan således inte heller vinna bifall på denna grund.
Beloppet om 9 656 734,74 DM avseende den omständigheten att den tyska regeringen påståtts ha tillhandahållit vissa uppgifter för sent i förfarandet med räkenskapsavslut
109 Det framgår av handlingarna i målet att kommissionen som, utöver ett belopp om 2 156 195,60 DM, har bedömt att de tyska myndigheterna sannolikt inte hade någon möjlighet att få tillbaka de belopp som felaktigt utbetalats till bolaget Imex och att EUGFJ därmed inte var tvungen att vänta längre, genom skrivelse av den 14 oktober 1993 underrättade Förbundsrepubliken Tyskland om sin avsikt att avsluta ärendet avseende bolaget Imex i förfarandet med avslut av räkenskaper för år 1991 och uppmanade staten att tillhandahålla sifferuppgifter rörande de betalningar som gjorts till bolaget före den 1 januari 1986. Kommissionen förklarade sig redo att låta dessa utbetalningar belasta gemenskapsbudgeten under förutsättning att de inte varit föremål för manipulationer av tullbiträden.
110 I beslut av den 21 januari 1994, som fattades med stöd av kommissionens förordning (EEG) nr 1723/72 av den 26 juli 1972 om avslut av räkenskaper gällande garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EGT L 186, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 4, s. 242) i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EEG) nr 422/86 av den 25 februari 1986 (EGT L 48, s. 31; svensk specialutgåva, område 3, volym 20, s. 106), angav kommissionen att medlemsstaterna senast den 31 januari 1994 kunde inkomma med ytterligare upplysningar av betydelse för avslutet av räkenskaperna för år 1991.
111 I den preliminära rapporten (punkt 6.2.2.6) anges följande: "Långt efter det att tidsfristen löpte ut, den 31 januari 1994, ... inkom tyska myndigheter med uppgift om gjorda betalningar vilket gjorde det möjligt för kommissionen att föreslå en finansiell rättelse av de betalningar som gjorts efter den 1 januari 1986 samt de förluster som är hänförliga till tullbiträden, motsvarande ett belopp om 47 035 774 DM. Med hänsyn till att tidsfristen inte har iakttagits ... skall den ursprungliga finansiella rättelsen endast minskas till 90 procent på grund av de uppgifter som inkommit för sent".
112 Den tyska regeringen har gjort gällande att den aktuella sammanställningen över betalningar har tillställts kommissionen med stöd av artikel 5.2 i rådets förordning (EEG) nr 595/91 av den 4 mars 1991 om oegentligheter och återbetalning av belopp som felaktigt utbetalats i samband med finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken och upprättandet av ett informationssystem på området, samt om ändring av förordning (EEG) nr 283/72 (EGT L 67, s. 11). I denna bestämmelse föreskrivs följande:
"Då en medlemsstat anser att ett belopp inte kan eller inte kan förväntas indrivas i sin helhet skall den i särskild ordning underrätta kommissionen om det belopp som inte återbetalats och skälen för att beloppet enligt medlemsstatens mening skall belasta gemenskapens eller medlemsstatens budget.
Dessa uppgifter skall vara tillräckligt detaljerade för att kommissionen skall kunna fatta ett beslut om vem som skall bära det ekonomiska ansvaret enligt artikel 8.2 i förordning (EEG) nr 729/70 ...".
113 Den tyska regeringen har dragit slutsatsen att då medlemsstaten inte har sänt någon sådan underrättelse kan de uppgifter som avses i underrättelsen inte ingå i räkenskapsavslutet. Eftersom artikel 5 i förordning nr 595/91 inte uppställer någon tidsfrist för en sådan underrättelse (med rätta, eftersom indrivningsförfarandet faller under medlemsstaternas behörighet, varför det främst är dessa som kan bedöma om indrivning ännu är möjlig) kunde kommissionen, enligt den tyska regeringen, inte ålägga medlemsstaten något "strafftillägg" för den påstådda förseningen med översändandet av underrättelsen. Om kommissionen anser att medlemsstaten har åsidosatt sina skyldigheter enligt förordning nr 595/91 kan den inleda förfarandet vid fördragsbrott.
114 Kommissionen, som anser att den underrättelse som föreskrivs i artikel 5 i förordning nr 595/91 är en grundläggande del av förfarandet vid räkenskapsavslut, har anfört att dess beslut att fastställa tidsfristen till den 31 januari 1994 inte fattades med stöd av förordning nr 595/91 utan med stöd av förordning nr 1723/72. Genom att fastställa den tidsfristen avsåg kommissionen att från den tyska regeringen erhålla exakta sifferuppgifter beträffande utgifter före den 1 januari 1986 för att kunna behandla ärendet avseende bolaget Imex i förfarandet för avslut av räkenskaper för år 1991. Uppgifterna om dessa siffror skall därför inte blandas samman med den underrättelse som avses i artikel 5 i förordning nr 595/91. Till följd härav skall det omtvistade beloppet inte anses utgöra en påföljd för sent lämnade upplysningar i den mening som avses i artikel 5 i förordning nr 595/91 utan en rättelse som ingår i kommissionens allmänna administrativa praxis att, i fall då upplysningar som motiverar en minskning av det belopp som skall belasta gemenskapen inkommer för sent, begränsa sådana minskningar till 90 procent.
115 Den grund som den tyska regeringen har anfört väcker inledningsvis frågan huruvida det, när förfaranden för indrivning av medel som felaktigt utbetalats pågår på nationell nivå, ankommer på medlemsstaterna eller kommissionen att fastställa att dessa förfaranden inte längre kan leda till fullständig indrivning.
116 Det framgår av artikel 5.2 i förordning nr 595/91 att medlemsstaten i en särskild underrättelse skall upplysa kommissionen om det icke indrivna beloppet då staten anser att fullständig indrivning av det felaktigt utbetalda beloppet inte kan ske eller inte kan förväntas. Kommissionen skall därefter fatta beslut om ansvaret för de finansiella följderna av detta. Av samma bestämmelse framgår också att den särskilda underrättelsen inte omfattas av någon särskild tidsfrist.
117 Medlemsstaternas befogenhet att bedöma huruvida ett pågående indrivningsförfarande är givande eller inte får emellertid inte medföra att avslutet av räkenskaperna för ett visst räkenskapsår blir otillbörligt försenat.
118 Om så är fallet medför intresset av en snabb granskning av medlemsstaternas räkenskaper (se första övervägandet i förordning nr 422/86) att kommissionen, utan att den är tvungen att tillgripa fördragsbrottsförfarandet i artikel 169 i EG-fördraget, för den berörda medlemsstaten skall kunna fastställa en tidsfrist för inlämnande av uppgifter som är nödvändiga för avslut av räkenskaperna för det aktuella räkenskapsåret, inklusive de som avser pågående indrivningsförfaranden. Då den gör detta skall kommissionen iaktta principerna om god förvaltningssed, säkerhet och förutsägbarhet i de ekonomiska förhållandena mellan gemenskapen och medlemsstaterna.
119 I förevarande fall anges följande i den preliminära rapporten (punkt 6.2.2.4): "Vad beträffar indrivningen av de aktuella beloppen har hittills enbart 2 156 195,60 DM indrivits". Det anförs vidare att "sannolikheten för att ytterligare återbetalning skulle ske är nästan obefintlig". De återbetalningsförfaranden som med anledning av ett belopp om 38,5 miljoner DM hade inletts mot tre banker som hade trätt i bolaget Imex ställe har inte givit något resultat. Vidare har konkursförvaltaren i konkursförfarandet efter den 19 juni 1989 upplyst det organ som hade gjort utbetalningar om att fordran endast skulle komma att täckas till ett belopp av 5 miljoner DM och tillagt att fordringsägare med oprioriterad fordran inte kommer att få någon utdelning alls i konkursen.
120 Den tyska regeringen har inte bestritt dessa påståenden.
121 Under dessa förhållanden har kommissionen handlat korrekt då den genom skrivelse av den 14 oktober 1993 upplyste Förbundsrepubliken Tyskland om att den avsåg att avsluta utredningen avseende bolaget Imex i förfarandet med avslut av räkenskaper för räkenskapsåret 1991 samt uppmanade medlemsstaten att före den 31 januari 1994 inkomma med sifferuppgifter avseende de utbetalningar som gjorts till bolaget Imex före den 1 januari 1986.
122 Frågan uppkommer huruvida kommissionen, då den inte mottagit någon underrättelse med de begärda uppgifterna inom den fastställda tidsfristen, hade rätt att påföra Förbundsrepubliken Tyskland en rättelse av motsvarande utgifter.
123 I artikel 1.3 i förordning nr 1723/72 i dess lydelse enligt förordning nr 422/86 föreskrivs följande: "Om inte uppgifterna lämnas inom den fastställda tidsfristen, skall kommissionen fatta beslut på grundval av de uppgifter den har tillgång till vid utgången av tidsfristen, utom i de fall då förseningen beror på särskilda omständigheter."
124 Av detta följer att kommissionen, då den inte vid tidsfristens utgång förfogade över de uppgifter som var nödvändiga för avslutet av räkenskaperna avseende de utbetalningar som gjorts till bolaget Imex före den 1 januari 1986, hade rätt att göra en rättelse till 100 procent av dessa utgifter. Då den emellertid i efterhand erhöll de begärda uppgifterna begränsade den i enlighet med sin praxis rättelsen till 10 procent av de aktuella utgifterna. Av de skäl som anges i punkt 13 i denna dom kan rättelsens lagenlighet inte bestridas med stöd av att det skulle vara fråga om ett "strafftillägg".
125 Talan kan således inte vinna bifall på denna grund.
IV -
Rättelsen på grund av oegentligheter i samband med export av nötkött till Libanon (fallet med bolaget Südfleisch - punkt 6.2.3 i den preliminära rapporten)
126 I denna del avser tvisten kommissionens vägran att belasta EUGFJ med ett belopp om 997 814 DM, vilket de tyska myndigheterna utbetalat till bolaget Südfleisch i form av bidrag för export av nötkött till Libanon.
127 Det framgår av handlingarna i målet att bolaget Südfleisch i mars månad 1991 i Tyskland förtullade en last om 628 750,20 kg nötkött avsedd att exporteras till Förenade Arabemiraten. Vid den aktuella tidpunkten uppgick exportbidraget för detta land till 423,7524 DM per 100 kg nettovikt medan bidragsbeloppet för export till Libanon var 294,2725 DM per 100 kg nettovikt.
128 I juli 1991 tillställde bolaget Südfleisch de tyska myndigheterna ett intyg om att varorna ankommit till Förenade Arabemiraten. Detta intyg visade sig senare vara falskt.
129 I mars 1992, det vill säga inom de i gemenskapsrätten föreskrivna tolv månaderna, ingav Südfleisch bevisning om att en del av den inledande lasten (364,185 ton) hade lossats i mars 1991 i Beirut (Libanon). Bolaget erhöll motsvarande exportbidrag, en utbetalning som inte har varit föremål för rättelse från kommissionens sida.
130 Bolaget Südfleisch ingav för resterande del av lasten (282,565 ton) den 1 juli 1992, efter det att bolaget beviljats ytterligare tid av tyska myndigheter, bevisning om att lasten ankommit till Libanon. Bolaget erhöll motsvarande exportbidrag med ett belopp om 997 814 DM. Just denna betalning har varit föremål för rättelse från kommissionens sida.
131 I den preliminära rapporten anför kommissionen att de tyska myndigheterna genom att under sådana omständigheter som i förevarande fall bevilja bolaget Südfleisch ytterligare tid har åsidosatt artikel 47.4 i förordning nr 3665/87.
132 I artikel 47.2 och 47.4 i förordning nr 3665/87 föreskrivs följande:
"2. Utom vid force majeure skall de dokument som rör betalningen av bidraget eller frisläppandet av säkerheten läggas fram inom tolv månader från den dag då exportdeklarationen togs emot.
...
4. Om de dokument som krävs enligt artikel 18 inte kan läggas fram inom den frist som anges i punkt 2, trots exportörens ansträngningar att få tag på dem och överlämna dem i tid, får exportören beviljas ytterligare tid för att lägga fram dessa dokument."
133 Med hänsyn till utformningen av artikel 47.4 i förordning nr 3665/87 avser parternas argumentation frågan huruvida villkoret i denna bestämmelse var uppfyllt i förevarande fall, nämligen om bolaget Südfleisch har gjort vederbörliga ansträngningar då det sökte införskaffade bevisning om att varorna ankommit till sin bestämmelse och om de tyska myndigheterna genom att bevilja ytterligare tid utöver de tolv månaderna har utövat sitt utrymme för skönsmässig bedömning på ett riktigt sätt.
134 Förbundsregeringen har gjort gällande att de tyska myndigheterna inte har åsidosatt artikel 47.4 i förordning nr 3665/87. Regeringen har anfört att Hauptzollamt Hamburg-Jonas har beviljat den ytterligare tiden för att det på grundval av de uppgifter myndigheten förfogade över och i avsaknad av bevis för motsatsen ansågs att bolaget Südfleisch hade gjort vederbörliga ansträngningar då det införskaffade bevisning och översände de begärda handlingarna.
135 Bolaget skulle redan i maj 1991 ha uppdragit åt en försäkringsagent att undersöka var det fartyg som transporterade varorna faktiskt befann sig. I juni 1991 sände sedan bolaget Südfleisch tre anställda till Saudiarabien för att säkerställa att varorna verkligen hade lossats. Även om lossningen inte företogs under den tid som de tre anställda befann sig i Saudiarabien på grund av att en islamisk högtid ägde rum vid denna tidpunkt, inspekterade de anställda ändå fartyget som fraktade varorna och kunde konstatera att lastrummen var nästan fulla med kartonger från bolaget Südfleisch och att plomberingarna var obrutna. Vad beträffar ingivandet i juli 1991 av den falska handlingen avseende varornas ankomst till Förenade Arabemiraten kan det enligt förbundsregeringen inte uteslutas att bolaget Südfleisch vilseletts av sin affärspartner, företaget Al Fatha Goldstore.
136 Under dessa förhållanden och med hänsyn till att tullmyndigheterna i samband med utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning skulle beakta exportörens avsikter, vilket den tyska regeringen har bestritt, kunde den behöriga myndigheten då den ytterligare tidsfrist som bolaget beviljats löpte ut inte veta om bolaget Südfleisch hade ingivit den falska handlingen uppsåtligen eller av grov oaktsamhet, som kommissionen har gjort gällande. De undersökningar som åklagarmyndigheten och tullmyndighetens spaningsenhet genomfört i Tyskland gjorde det inte möjligt att fastställa att bolaget var ansvarigt för förfalskningen av den ingivna handlingen och den bedrägliga användningen av den.
137 En förlängning av tidsfristen hindrar för övrigt inte att utbetalning av bidraget eller, i förekommande fall, återbetalning av den utbetalade summan, vägras om det senare har visat sig att villkoren för beviljande av förlängning inte var uppfyllda.
138 Under alla omständigheter kan kommissionen inte utan att orsaka en allvarlig rättsosäkerhet för medlemsstaterna och berörda näringsidkare ersätta den bedömning som gjorts av behöriga nationella myndigheter inom deras utrymme för skönsmässig bedömning enligt gemenskapsrätten med sin egen uppfattning.
139 Kommissionen har svarat att en exportör som uppsåtligen eller i vart fall av grov oaktsamhet redan har ingivit ett förfalskat förtullningsintyg inte uppfyller villkoren i artikel 47.4 i förordning nr 3665/87.
140 Kommissionen har anfört att bolaget Südfleisch, trots de tvivel kommissionen hyste från och med maj månad 1991 om köttets bestämmelseort, den 1 juli 1991 ingav ett förfalskat förtullningsintyg och skriftligen begärde utbetalning av de bidrag som föreskrevs för export till Förenade Arabemiraten. De "kontroller" som utfördes av de tre anställda som i juni 1991 sändes till Förenade Arabemiraten och som den tyska regeringen i första hand stött sig på, förtjänar inte namnet. Den omständigheten att de anställda inte har inväntat lossningen av lasten är inte godtagbart för kommissionen, eftersom de skulle veta att transaktionens lagenliga förlopp inbegriper förtullning av varorna för att dessa skulle kunna bringas i omsättning i Saudiarabien.
141 Av detta följer att bolaget Südfleisch i förstone har gjort allt för att erhålla det högre exportbidrag som utbetalas för export av nötkött till Förenade Arabemiraten, trots att bolaget visste att det inte hade rätt till detta. Det var inte förrän denna begäran inte kunde bifallas, till följd av att förfalskningen av förtullningsintyget upptäcktes och bolaget riskerade att tvingas återbetala hela bidraget, som bolaget för första gången, i skrivelse av den 24 september 1991, begärde ytterligare tid för att kunna inkomma med nödvändiga handlingar.
142 Ställd inför ett sådant beteende anser kommissionen att det inte kan anses att bolaget Südfleisch har visat att bolaget gjort vederbörliga ansträngningar för att införskaffa nödvändiga handlingar inom tidsfristen om tolv månader. Den omständigheten att varken förbundsåklagarmyndigheten eller tullmyndighetens spaningsenhet i avsaknad av bevis hade kunnat ställa de personer som handlade för bolaget Südfleisch räkning till ansvar ändrar inte på något sätt detta förhållande. Att det kontrolleras om villkoren i artikel 47.4 i förordning nr 3665/87 är uppfyllda innebär inte att straffrättsligt ansvar fastställs.
143 Den 28 maj 1991 upplyste kommissionen Förbundsrepubliken Tyskland om att den gjort en undersökning i Beirut för att av de libanesiska tullmyndigheterna erhålla de handlingar som gjorde det möjligt för tyska myndigheter att bevisa att det skett en "förfalskning av bestämmelsehandlingarna för nötkött exporterat från Tyskland, vilket uppgavs vara avsett för Förenade Arabemiraten men som i stället fraktades till Libanon". Dessa undersökningar, som genomfördes på plats mellan den 8 och den 15 juni 1991, och i vilka en företrädare för tullmyndighetens spaningsenhet i München deltog, gjorde det möjligt att fastslå att exportbidrag om ungefär tio miljoner DM felaktigt hade utbetalats för omkring 2 500 ton kött. Det är riktigt att resultaten av denna undersökning inte officiellt tillställdes de tyska myndigheterna förrän den 25 september 1991, men dessa myndigheter informerades direkt efter undersökningen av sin företrädare som hade deltagit i undersökningen på plats.
144 Till detta kommer enligt kommissionen den omständigheten att förlängningen av tidsfristen beviljades den 24 september 1991, det vill säga samma dag som bolaget Südfleisch ingav sin ansökan och en dag innan de officiella resultaten av undersökningen i Libanon översändes, medan den föreskrivna tidsfristen om tolv månader inte löpte ut förrän i mars 1992.
145 Kommissionen anser att med hänsyn till dessa omständigheter utgjorde beviljandet av ytterligare tid för bolaget Südfleisch felaktigt bruk av det utrymme för skönsmässig bedömning som nationella myndigheter tillskrivs genom artikel 47.4 i förordning nr 3665/87. Kommissionen avsåg inte att härigenom ersätta nationella myndigheters beslut med sina egna, utan att visa att den behöriga nationella myndigheten i förevarande fall klart och tydligt hade överskridit sitt utrymme för skönsmässig bedömning.
146 Domstolen erinrar om att artikel 47.7 i förordning nr 3665/87 ger nationella myndigheter möjlighet att bevilja exportörer ytterligare tid för att inkomma med nödvändiga handlingar, det vill säga bevisning om att de exporterade varorna ankommit till bestämmelseorten, då exportörerna inte har kunnat inkomma med dem inom den föreskrivna tidsfristen om 12 månader, trots att de har gjort ansträngningar för att införskaffa bevisning och inkomma med denna inom tidsfristen.
147 Denna bestämmelse ger således nationella myndigheter ett utrymme för skönsmässig bedömning såväl för att fastslå om exportören har gjort ansträngningar som för att besluta om de skall använda sin möjlighet att bevilja ytterligare tid.
148 Utövandet av den befogenhet att företa en skönsmässig bedömning som nationella myndigheter sålunda ges får emellertid inte gå utöver de begränsningar som utgörs av syftet med regeln, vilket är att inte automatiskt frånta exportören de bidrag som föreskrivs i gemenskapsrätten då denne, trots att han gjort alla ansträngningar som ankommer på honom, av objektiva omständigheter har hindrats att inom tidsfristen om tolv månader inkomma med erforderliga handlingar.
149 Härav följer att då det råder tvivel om exportörens handlande skall villkoret avseende vederbörliga ansträngningar inte anses vara uppfyllt. Detta innebär inte nödvändigtvis att exportören begått handlingar för vilka han enligt nationell rätt fastställts vara straffrättsligt ansvarig. En näringsidkare kan underlåta att göra ansträngningar i den mening som avses i artikel 47.4 utan att ha gjort sig skyldig till olagliga handlingar.
150 Även om det fastställts att exportören gjort vederbörliga ansträngningar innebär detta, eftersom artikel 47.4 i förordning nr 3665/87 endast föreskriver en möjlighet och inte en skyldighet för nationella myndigheter att bevilja ytterligare tid, att dessa myndigheter för att fatta sitt beslut förutom exportörens ansträngningar bör beakta samtliga omständigheter som gör det möjligt att fastställa om det är motiverat att bevilja ytterligare tid.
151 I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet att den behöriga myndigheten den 24 september 1991, då beslutet att förlänga tidsfristen fattades, hade kännedom om följande omständigheter.
152 Vad beträffar exportörens uppträdande visste myndigheten att bolaget Südfleisch den 1 juli 1991 hade ingivit ett förfalskat intyg och att intyget hade ingivits trots att det nämnda bolaget sedan maj månad 1991 hyste tvivel om det exporterade köttets bestämmelseort. De kontroller som i juni 1991 genomfördes i Saudiarabien av de tre anställda vid bolaget Südfleisch skingrade inte tvivlen. Eftersom de tre anställda inte hade stannat i Saudiarabien till dess att varorna lossats och förtullats, övertygade de inte heller den behöriga myndigheten om att detta bolag hade uttömt samtliga möjligheter.
153 Under dessa förhållanden, och utan att bolaget Südfleisch har ådömts något straffrättsligt ansvar för ingivandet av det förfalskade intyget, ger dess handlande snarare orsak till tvivel i fråga om bolagets ansträngningar för att införskaffa de erforderliga handlingarna.
154 Det är också ett faktum att de tyska myndigheterna, och således även den behöriga myndigheten, hade kännedom om de kontroller och undersökningar som kommissionen genomförde på plats i Libanon mellan den 8 och den 15 juni 1991, där en företrädare för de tyska tullmyndigheterna deltog, vilka syftade till att få libanesiska tullmyndigheter att lämna ut de handlingar som bevisade förfalskningen av intygen om bestämmelseort för det nötkött som exporterats från Tyskland och som var avsett för Förenade Arabemiraten, men som trots det fraktades till Libanon.
155 Det är också känt att det den 24 september 1991 inte var någon brådska med att förlänga den tidsfrist om tolv månader som löpte ut i mars 1992. Tvärtemot kunde de omständigheter som framkommit dessförinnan motivera att den behöriga myndigheten såväl avvaktade som vägrade.
156 Med hänsyn till det anförda skall det fastställas att den nationella domstolen genom att bevilja bolaget Südfleisch en tilläggstidsfrist har åsidosatt artikel 47.4 i förordning nr 3665/87.
157 Talan kan således inte vinna bifall på denna grund.
V -
Rättelsen avseende export av nötkött till Zimbabwe (fallet med bolaget Barfuß - punkt 6.2.4 i den preliminära rapporten för räkenskapsåret 1991 och punkt 6.2.2 i den preliminära rapporten för räkenskapsåret 1990)
158 I den preliminära rapporten för räkenskapsåret 1991 upptas den finansiella rättelse som kommissionen gjort av utgifter för export av nötkött som uppgivits ha exporterats till Sydafrika men som i praktiken var avsett för Zimbabwe. Där nämns också att detta fall påtalades redan i den preliminära rapporten för räkenskapsåret 1990 men att rättelsen överförts till räkenskapsavslutet för år 1991, eftersom Förbundsrepubliken Tyskland försökte erhålla återbetalning av felaktigt utbetalda belopp.
159 I den preliminära rapporten för räkenskapsåret 1990 fastslog kommissionen att vissa kvantiteter nötkött för vilka bidrag hade beviljats med stöd av bevisning från Sydafrika endast tillfälligt hade förts till Sydafrika för att därefter återexporteras till Zimbabwe för bearbetning. De produkter som därigenom erhölls importerade därefter tullfritt till gemenskapen inom ramen för avtalet mellan EEG och AVS-länderna.
160 I rapporten anförs också att EUGFJ i november månad 1987 och i februari/mars 1990 hade gjort undersökningar som gav vid handen att sådan hantering skedde med utgångspunkt i vissa medlemsstater, däribland Förbundsrepubliken Tyskland, och att de berörda medlemsstaterna hade ombetts driva in de bidrag som felaktigt utbetalats.
161 Vad beträffar Förbundsrepubliken Tyskland uttalade kommissionen följande:
"... i en exportörs fall sändes begäran om återbetalning inte förrän den 1 juli 1991. Begäran bestreds emellertid omedelbart (den 25 juli 1991). Därefter har ärendet inte behandlats ytterligare, eftersom det organ som skött utbetalningarna inte kan tillhandahålla den bevisning som den tyska undersökningsmyndigheten hänvisar till. Denne har emellertid bifogat dessa till sin uppdragsrapport som sändes in den 5 juni 1990.
Med hänsyn till det ovan anförda anser kommissionens tjänstemän att ... EUGFJ inte skall bära det finansiella ansvaret för de belopp som felaktigt utbetalats och som inte drivits in (artikel 8.2 i förordning (EEG) nr 729/70)...".
162 Förbundsregeringen har anfört att de tyska myndigheterna inte har åsidosatt någon skyldighet som kan ge upphov till finansiellt ansvar, såsom exempelvis den skyldighet som följer av artikel 5 i fördraget jämförd med artikel 8 i förordning nr 729/70.
163 Regeringen har anfört att tullmyndighetens spaningsenhet i Hamburg genom skrivelse av den 5 juli 1990 informerade den behöriga myndigheten, nämligen Hauptzollamt Hamburg-Jonas, om vad som framkommit beträffande de tyska hälsointyg som upptäckts i Zimbabwe och som avsåg de kvantiteter kött som bolaget Barfuß hade exporterat till Sydafrika.
164 Genom beslut av den 1 juli 1991 begärde den behöriga myndigheten av bolaget Barfuß att detta skulle återbetala exportbidrag om 518 181,97 DM.
165 Bolaget Barfuß invände den 25 juli 1991 mot beslutet och ansökte samtidigt om uppskov med verkställigheten. Genom beslut av den 20 augusti 1991 biföll den behöriga myndigheten ansökan om uppskov, eftersom det i avsaknad av bevis rådde allvarliga tvivel om indrivningsbeslutets lagenlighet.
166 Den behöriga myndigheten beslutade inledningsvis att vilandeförklara förfarandet för behandling av invändningen mot beslutet, med anledning av en begäran om förhandsavgörande som underställts EG-domstolen av Finanzgericht Hamburg den 20 december 1991 (mål C-27/92, Möllmann-Fleisch). Därefter biföll myndigheten genom beslut av den 7 juni 1994 bolaget Barfuß invändning mot beslutet, eftersom det inte fanns tillräckligt stöd för att de leveranser av nötkött som vid den aktuella tidpunkten hade exporterats till Sydafrika hade förts vidare till Zimbabwe. Tvärtom hade bolaget Barfuß på ett övertygande sätt förklarat att de omtvistade varorna hade förtullats och släppts ut på marknaden i Sydafrika.
167 Den omständigheten att hälsointygen upptäckts i Zimbabwe saknar enligt regeringen betydelse, eftersom dessa intyg inte innehöll någon uppgift om vilken väg varorna verkligen hade transporterats. De gjorde det endast möjligt att dra slutsatser om det exporterade köttets kvalitet. Inte heller kan den möjligheten uteslutas att intygen använts på ett felaktigt sätt i de afrikanska länderna genom att hänföras till andra kvantiteter kött än dem för vilka de ursprungligen upprättats.
168 Kommissionen har svarat att den omtvistade rättelsen gjordes på grund av att de tyska myndigheterna inledningsvis endast hade handlat mycket tveksamt i fråga om indrivning av de felaktigt utbetalda exportbidragen och att de därefter utan tillräckliga skäl helt hade avstått från att söka återbetalning.
169 Vad beträffar myndigheternas tveksamma handlande i fråga om återbetalning betonar kommissionen två omständigheter. För det första inledde den behöriga myndigheten indrivningsförfarandet ett år för sent. Den tyska regeringen har inte givit någon förklaring till detta.
170 Den andra förseningen avser den behöriga myndighetens beslut om vilandeförklaring av förfarandet med anledning av invändningen mot beslutet i avvaktan på EG-domstolens dom avseende begäran om förhandsavgörande från Finanzgericht Hamburg i mål C-27/92 (dom av den 31 mars 1993 i mål C-27/92, Möllmann-Fleisch, REG 1993, s. I-1701). Denna begäran om förhandsavgörande avsåg bland annat frågan huruvida det kan anses att bevisning om import till tredje land inte föreligger då det råder tvivel om huruvida de varor som anges i tulldeklarationen verkligen har nått marknaden i bestämmelselandet. Det saknar enligt kommissionen mening att invänta dom i detta mål, eftersom det redan finns fast rättspraxis på området (dom av den 2 juni 1976 i mål 125/75, Milch-, Fett-, und Eier-Kontor, REG 1976, s. 771, och av den 11 juli 1984 i mål 89/83, Dimex, REG 1984, s. 2815).
171 Vad beträffar det faktum att indrivningsförfarandet avslutades genom beslut av den 7 juni 1994 utan tillräckliga skäl har kommissionen betonat att de hälsointyg som upptäcktes i Zimbabwe tvärtemot vad den tyska regeringen har påstått gav upphov till tvivel om att varorna i vederbörlig ordning hade importerats till bestämmelselandet och försvagade således bevisvärdet hos de tulldeklarationer som bolaget Barfuß ingivit (se domen i det ovannämnda målet Möllmann-Fleisch, punkt 15).
172 Det verkliga skälet till att indrivningsförfarandet avslutades var, vilket framgår av en skrivelse av den 29 april 1994 från förbundsministeriet till kommissionen, att de hälsointyg som i original återbördats till Hauptzollamt "inte gick att återfinna i Hauptzollamts lokaler och att det därför inte förelåg någon bevisning".
173 Den tyska regeringen har genmält att indrivningsförfarandet inleddes i juli 1991, eftersom den behöriga myndigheten inledningsvis hyste tvivel om dess lagenlighet, då de handlingar myndigheten förfogade över enligt dess mening inte räckte till för att ett indrivningsförfarande mot bolaget Barfuß skulle röna framgång. Inte heller skall den behöriga myndigheten förebrås för att den vilandeförklarat förfarandet med anledning av invändningen mot beslutet på grund av begäran om förhandsavgörande i det ovannämnda målet Möllmann-Fleisch, eftersom kommissionens uppgift om att det redan fanns fast rättspraxis på området inte är riktig.
174 Därtill har den tyska regeringen gjort gällande att indrivningsförfarandet avslutades av det skälet att den behöriga myndigheten ansåg att dess beslut inte skulle klara en rättslig prövning och inte, som kommissionen har påstått, för att de hälsointyg som i original återbördats till den behöriga myndigheten inte gick att återfinna. Även om det är sant att originalen inte längre kunde återfinnas, förfogade den behöriga myndigheten över fotokopior som tagits av kommissionens tjänstemän.
175 Kommissionen har invänt att vad beträffar tveksamheten att inleda ett indrivningsförfarande ger den tyska regeringens argumentation vid handen att det endast skulle vara möjligt att inleda indrivningsförfaranden med anledning av felaktigt utbetalda bidrag då det med fullständig säkerhet är fastställt att varorna i fråga verkligen inte har nått marknaden i bestämmelselandet för att försäljas där. Denna uppfattning överensstämmer inte med de principer som utvecklats i rättspraxis (se domarna i de ovannämnda målen Milch-, Fett- und Eier-Kontor, Dimex och Möllmann-Fleisch).
176 Vad beträffar avslutandet av indrivningsförfarandet har kommissionen, alltmedan den vidhåller sin ståndpunkt, understrukit att enligt tysk processrätt saknar fotokopiorna av intygen bevisvärde om inte deras överensstämmelse med originalen intygats.
177 Domstolen erinrar om att enligt domstolens fasta praxis skall medlemsstaterna i första hand iaktta den allmänna samarbetsskyldigheten i artikel 5 i fördraget såsom den förtydligas i artikel 8.1 och 8.2 i förordning nr 729/70 vad beträffar den gemensamma jordbrukspolitiken. Denna skyldighet innebär att medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att snarast förhindra oegentligheter. Efter det att en viss tidsfrist löpt ut riskerar indrivningen av felaktigt utbetalda belopp att försvåras eller att bli omöjlig på grund av vissa omständigheter såsom bland annat det faktum att företag upphör med sin verksamhet eller att räkenskapshandlingar försvinner (dom av den 11 oktober 1990 i mål C-34/89, Italien mot kommissionen, REG 1990, s. I-3603, punkt 12).
178 De nationella myndigheterna skall inte heller motivera den omständigheten att de underlåtit att uppfylla sin skyldighet att med skyndsamhet rätta till begångna oegentligheter med att de tagit hänsyn till att näringsidkaren inlett långa administrativa eller rättsliga förfaranden (dom av den 21 februari 1991 i mål C-28/89, Tyskland mot kommissionen, REG 1991, s. I-581, punkt 32).
179 Även om de förfaranden för återkrav som inletts på nationell nivå regleras av nationell rätt i enlighet med artikel 8.1 i förordning nr 729/70, också vad gäller bevisbördereglerna (se i detta hänseende dom av den 21 september 1983 i de förenade målen 205/82 till 215/82, Deutsche Milchkontor m.fl., REG 1983, s. 2633, punkt 36; svensk specialutgåva, volym 7), är det också ett faktum att det är möjligt att tillgripa bestämmelserna i den nationella lagstiftningen endast i den mån detta krävs för att genomföra gemenskapsrättens bestämmelser och i den mån tillämpningen av de nationella bestämmelserna inte inverkar menligt på gemenskapsrättens räckvidd och effektivitet (se dom av den 6 maj 1982 i de förenade målen 146/81, 192/81 och 193/81, BayWa m.fl., REG 1982, s. 1503, punkt 29).
180 I förevarande fall har det inte bestritts att indrivningsförfarandet inletts ett år för sent, att det omedelbart vilandeförklarats och att det avslutats den 7 juni 1994.
181 Enligt den tyska regeringen beror förseningen med att inleda förfarandet, uppskovet med verkställighet av indrivningsbeslutet och avslutningsvis förfarandets avslutande huvudsakligen på den nationella behöriga myndighetens bedömning att förfarandet i avsaknad av bevisning inte kunde röna framgång. De hälsointyg som upptäckts i Zimbabwe innehöll ingen uppgift om vilken väg varorna verkligen hade fraktats. Vidare förfogade den behöriga myndigheten över fraktsedlar och tulldeklarationer rörande de aktuella transporterna i vilka Sydafrika angavs som bestämmelseland eller det land där varorna skulle förtullas.
182 Domstolen påpekar att enligt domstolens praxis utgör bevis för att tullformaliteterna fullgjorts i bestämmelselandet endast en omständighet, vilken kan motbevisas, som tyder på att det konkreta syftet med olika höga exportbidrag förverkligats (se i detta hänseende domarna i de ovannämnda målen Dimex, punkt 11, och Möllmann-Fleisch, punkt 13). I synnerhet kan det bevisvärde som tulldeklarationen normalt har gå förlorat om det föreligger underbyggda tvivel om huruvida varorna verkligen nått marknaden i bestämmelselandet för att kunna försäljas där (domen i det ovannämnda målet Möllmann-Fleisch, punkt 15). Under sådana omständigheter kan det faktum att varorna verkligen nått marknaden i bestämmelselandet bevisas genom andra i gemenskapsrätten föreskrivna handlingar, såsom intyg om att varorna lossats i bestämmelselandet (se i detta hänseende domen i det ovannämnda målet Möllmann-Fleisch, punkt 14).
183 I förevarande fall gav de hälsointyg som upptäckts i Zimbabwe upphov till tvivel om huruvida de av bolaget Barfuß exporterade partier kött till vilka de hänförde sig verkligen hade nått marknaden i det angivna bestämmelselandet, det vill säga Sydafrika. Det ankom därefter på det berörda bolaget att genom andra handlingar än tulldeklarationer visa att de exporterade varorna verkligen hade bringats i omsättning i det angivna bestämmelselandet. Om det exporterande bolaget inte kunde bevisa detta, var det tvunget att återbetala redan utbetalade bidrag.
184 Den tyska regeringen har inte anfört något argument till stöd för att bolaget Barfuß, förutom fraktsedlar och tulldeklarationer, skulle ha ingivit någon handling till stöd för att de exporterade varorna lossats i Sydafrika, så att tvivlet rörande den verkliga bestämmelseorten för varorna kunde undanröjas.
185 Under dessa förhållanden saknas det skäl att ta ställning till frågan huruvida avslutandet av indrivningsförfarandet i själva verket berodde på att de hälsointyg i original som upptäckts i Zimbabwe hade försvunnit, och det skall fastslås att den omständigheten att indrivningsförfarandet blev försenat och det sätt på vilket förfarandet förlöpte innebär att Förbundsrepubliken Tyskland har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 8.2 i förordning nr 729/70.
186 Talan kan således inte heller vinna bifall på denna grund.
187 Av vad anförts följer att talan skall ogillas.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
188 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Förbundsrepubliken Tyskland skall ersätta rättegångskostnaderna. Då Förbundsrepubliken Tyskland har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(sjätte avdelningen)
följande dom:
1) Talan ogillas.
2) Förbundsrepubliken Tyskland skall ersätta rättegångskostnaderna.