62011TJ0358_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci T‑358/11,
Italská republika,
zastoupená G. Palmieri, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s a P. Marchinim, avvocato dello Stato,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi,
zastoupené P. Rossim a D. Nardim, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh na zrušení prováděcího rozhodnutí Komise 2011/244/EU ze dne 15. dubna 2011 o vyloučení některých výdajů uskutečněných členskými státy v rámci záruční sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF), v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) z financování Evropské unie (Úř. věst. L 102, s. 33), v rozsahu, v němž vylučuje některé výdaje uskutečněné Italskou republikou, jakož i návrh na zrušení dopisů Komise ze dne 3. února 2010 a 3. ledna 2011, jako přípravných aktů tohoto rozhodnutí,
TRIBUNÁL (první senát),
ve složení H. Kanninen, předseda, I. Pelikánová a E. Buttigieg (zpravodaj), soudci,
vedoucí soudní kanceláře: J. Palacio González, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 20. ledna 2015,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
Skutečnosti předcházející sporu
1. Dne 7. května 2007 zahájily útvary Komise Evropských společenství v sídle Agenzia per l’erogazioni in agricoltura (AGEA, Agentura pro zemědělské platby) nacházejícím se v Římě (Itálie) inspekci, která poté pokračovala ve skladovacích prostorách cukru v regionu Emilia Romagna (Itálie) a byla ukončena konečnou schůzkou mezi členy inspekce a italskými orgány dne 11. května 2007 v Boloni (Itálie). Tato inspekce byla zaměřena na uplatňování unijní právní úpravy v odvětví veřejného skladování cukru ze strany italských orgánů.
2. Po této misi informovala Komise italské orgány oznámením ze dne 19. června 2007 v souladu s čl. 11 odst. 1 nařízení Komise (ES) č. 885/2006 ze dne 21. června 2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1290/2005, pokud jde o akreditaci platebních agentur a dalších subjektů a schválení účetní závěrky EZZF a EZFRV (Úř. věst. L 171, s. 90), o nesrovnalostech zjištěných při provedených kontrolách a uvedla, jaká nápravná opatření a zlepšení postupů je třeba provést.
3. Oznámením AGEA ze dne 7. srpna 2007 předložily italské orgány své připomínky k výtkám formulovaným útvary Komise ve sdělení ze dne 19. června 2007.
4. Dopisem ze dne 5. června 2008 svolala Komise v souladu s čl. 11 odst. 1 třetím pododstavcem nařízení č. 885/2006 bilaterální jednání s italskými orgány.
5. V průběhu této schůzky, která se konala dne 17. června 2008 v Bruselu (Belgie), účastníci vznesli několik otázek, k nimž Komise uvedla připomínky. Oznámením ze dne 21. srpna 2008 předaly útvary Komise italským orgánům protokol ze schůzky, v němž bylo obsaženo stanovisko jak italských orgánů, tak Komise, závěry Komise týkající se nedostatků kontrolního systému intervenčního skladování cukru v Itálii a finanční důsledky s tím spojené, jakož i žádost o dodatečné informace.
6. Oznámením AGEA ze dne 24. října 2008 předložily italské orgány připomínky ke zprávě ze schůzky a odpověděly na žádost o dodatečné informace.
7. Dopisem ze dne 3. února 2010 zaslaly útvary Komise Italské republice oficiální sdělení vypracované v souladu s čl. 11 odst. 2 třetím pododstavcem nařízení č. 885/2006. Komise uvedla, že trvá na svém stanovisku, podle něhož některé výdaje uskutečněné platebními agenturami schválenými Italskou republikou a vykázané v rámci záruční sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) a Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) ohledně skladování cukru nejsou v souladu s unijním právem a oznámila úmysl navrhnout finanční opravy a vyloučit z unijního financování částku v celkové výši 2 077 637 eur. K tomu Komise poznamenala, že tuto částku stanovila odhadem na základě tří porušení unijního práva. Italské orgány v projednávaném případě zpochybnily pouze dvě z těchto porušení, a to:
– zvýšení nákladů na skladování cukru ve výši 35 % vyplacených skladovatelům za pronajaté sklady podle čl. 9 odst. 5 druhého pododstavce nařízení Komise (ES) č. 1262/2001 ze dne 27. června 2001, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1260/2001, pokud jde o nákup a prodej cukru intervenčními agenturami (Úř. věst. L 178, s. 48; Zvl. vyd. 03/33, s. 64), aniž italské orgány předložily Komisi důkazy, že důvody zvýšení byly náležitě ověřeny nebo že tyto kontroly byly předvídány ve vnitrostátních ustanoveních upravujících kontroly;
– porušení článku 4 nařízení Komise (ES) č. 2148/96 ze dne 8. listopadu 1996, kterým se stanoví pravidla pro vyhodnocení a kontrolu veřejných intervenčních zásob zemědělských produktů (Úř. věst. L 288, s. 6; Zvl. vyd. 03/20, s. 27), a čl. 8 odst. 1 ve spojení s čl. 2 odst. 3 písm. a) nařízení Komise (ES) č. 884/2006 ze dne 21. června 2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1290/2005, pokud jde o financování intervenčních opatření ve formě veřejného skladování [EZZF] a o zaúčtování operací veřejného skladování platebními agenturami členských států (Úř. věst. L 171, s. 35), jelikož inventury cukru drženého intervenční agenturou v účetním období 2006 nebyly provedeny před jeho uplynutím, tedy před 30. zářím 2006.
8. Na základě dokumentu Komise č. VI/5330/97 ze dne 23. prosince 1997, nazvaného „Pokyny týkající se výpočtu finančních důsledků při přípravě rozhodnutí o schválení účetní závěrky záruční sekce EZOZF“ (dále jen „dokument VI/5330/97“), navrhla Komise opravu ve výši 499 033 eur odpovídající 10 % výdajů na náklady na skladování z důvodu jejich zvýšení o 35 % za finanční roky 2006 až 2009, a ve výši 781 044 eur odpovídající 5 % nákladů na skladování a financování za finanční rok 2006 z důvodu opožděného provedení inventur.
9. Dopisem ze dne 22. března 2010 požádaly italské orgány o zapojení smírčího orgánu.
10. Dne 22. září 2010 vydal smírčí orgán konečnou zprávu.
11. Oznámením AGEA ze dne 17. prosince 2010 poskytly italské orgány útvarům Komise dodatečné informace v souladu s návrhem smírčího orgánu.
12. Dopisem ze dne 3. ledna 2011 sdělila Komise Italské republice své konečné stanovisko v návaznosti na skončení smírčího řízení. Stanovisko Komise se nijak nelišilo od dopisu ze dne 3. února 2010. V důsledku toho setrvala na svém postoji vyloučit z unijního financování částku v celkové výši 2 077 637 eur.
13. Italské orgány odpověděly na konečné stanovisko Komise oznámením AGEA ze dne 18. ledna 2011.
14. Dne 15. dubna 2011 přijala Komise prováděcí rozhodnutí 2011/244/EU o vyloučení některých výdajů uskutečněných členskými státy v rámci záruční sekce EZOZF, EZZF a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) z financování Evropské unie (Úř. věst. L 102, s. 33), jímž prostřednictvím jednorázových a paušálních finančních oprav v celkové výši 2 077 637 eur zamítla výdaje uskutečněné Italskou republikou na opatření veřejného skladování cukru za finanční roky 2006 až 2009 z důvodu, že nejsou v souladu s pravidly Evropské unie (dále jen „napadené rozhodnutí“).
15. Důvody finančních oprav byly popsány v souhrnné zprávě ze dne 16. března 2011 týkající se výsledků inspekcí Komise uskutečněných v souvislosti se schvalováním souladu podle čl. 7 odst. 4 nařízení Rady (ES) č. 1258/1999 ze dne 17. května 1999 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. L 160, s. 103; Zvl. vyd. 03/25, s. 414) a článku 31 nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 ze dne 21. června 2005 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. L 209, s. 1) (dále jen „souhrnná zpráva“).
Řízení a návrhová žádání účastnic řízení
16. Italská republika podala projednávanou žalobu návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 27. června 2011.
17. Učinila rovněž důkazní návrhy a zároveň Tribunálu navrhla, aby přijal různá opatření týkající se provádění důkazů a organizační procesní opatření.
18. Na základě zprávy soudce zpravodaje Tribunál (první senát) rozhodl zahájit ústní část řízení a v rámci organizačních procesních opatření stanovených v článku 64 jednacího řádu Tribunálu vyzval účastnice řízení, aby písemně odpověděly na několik otázek. Účastnice řízení těmto organizačním procesním opatřením ve stanovených lhůtách vyhověly.
19. Italská republika navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil částečně napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž je jím dotčena;
– zrušil konečné stanovisko Komise obsažené v jejím dopise ze dne 3. ledna 2011 a vypracované v návaznosti na zprávu smírčího orgánu a bod 2 odůvodnění, který je v ní uveden, jakožto přípravný akt napadeného rozhodnutí;
– zrušil dopis Komise ze dne 3. února 2010 jakožto přípravný akt napadeného rozhodnutí;
– incidenčně uznal námitku protiprávnosti nařízení Komise (ES) č. 915/2006 ze dne 21. června 2006, kterým se mění nařízení č. 2148/96 (Úř. věst. L 169, s. 10);
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
20. Komise navrhuje, aby Tribunál:
– žalobu zamítl;
– prohlásil námitku protiprávnosti podanou proti nařízení č. 915/2006 za nepřípustnou, nebo ji subsidiárně zamítl jako neopodstatněnou;
– uložil Italské republice náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
A – K přípustnosti žaloby v rozsahu, v němž směřuje ke zrušení dopisů Komise ze dne 3. února 2010 a 3. ledna 2011
21. Italská republika se kromě zrušení napadeného rozhodnutí žalobou domáhá zrušení dopisů ze dne 3. února 2010 a 3. ledna 2011, které jí Komise zaslala v průběhu řízení.
22. Komise při jednání v odpovědi na ústní otázku Tribunálu namítala nepřípustnost bodů návrhových žádání směřujících ke zrušení dopisů ze dne 3. února 2010 a 3. ledna 2011 a poukazovala na jejich přípravnou povahu.
23. Italská republika sice v žalobě uvedla, že dopisy ze dne 3. února 2010 a 3. ledna 2011 jsou přípravnými akty napadeného rozhodnutí (viz bod 19 výše), avšak při jednání trvala na návrhových žádáních, jimiž se domáhala jejich zrušení, přičemž tvrdila, že zejména s ohledem na odůvodnění, které obsahují, mají autonomní hodnotu ve vztahu k napadenému rozhodnutí.
24. Podle ustálené judikatury mohou být akty nebo rozhodnutími, které lze napadnout žalobou na neplatnost ve smyslu článku 263 SFEU, pouze opatření s právně závaznými účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobce tím, že podstatným způsobem mění jeho právní postavení. Při určování toho, zda akt nebo rozhodnutí takovéto účinky vyvolává, je třeba se zaměřit na jeho podstatu (viz usnesení ze dne 22. listopadu 2007, Investire Partecipazioni v. Komise, T‑418/05, EU:T:2007:354, bod 32 a citovaná judikatura).
25. Pokud jde o akty nebo rozhodnutí, jež jsou vypracovávána ve více fázích, zejména v návaznosti na interní postupy, vyplývá z této judikatury, že napadnutelným aktem jsou pouze opatření, která vyjadřují konečné stanovisko orgánu po skončení tohoto řízení, a nikoliv mezitímní opatření, jejichž cílem je příprava konečného rozhodnutí (viz rozsudek ze dne 14. prosince 2006, Německo v. Komise, T‑314/04 a T‑414/04, EU:T:2006:399, bod 38 a citovaná judikatura, a usnesení Investire Partecipazioni v. Komise, bod 24 výše, EU:T:2007:354, bod 33 a citovaná judikatura).
26. I když opatření čistě přípravná nemohou být jako taková předmětem žaloby na neplatnost, jejich případnou protiprávnost lze uplatnit na podporu žaloby namířené proti konečnému aktu, jehož fázi zpracování představují (viz usnesení Investire Partecipazioni v. Komise, bod 24 výše, EU:T:2007:354, bod 35 a citovaná judikatura).
27. V projednávaném případě je nutné uvést, že Komise zaslala Italské republice dopisem ze dne 3. února 2010 oficiální sdělení vypracované podle čl. 11 odst. 2 třetího pododstavce nařízení č. 885/2006 (viz bod 7 výše) a po ukončení smírčího řízení jí dopisem ze dne 3. ledna 2011 informovala o svém konečném stanovisku (viz bod 12 výše). Tyto dopisy byly součástí postupu upraveného v článku 11 nařízení č. 885/2006, jenž vedl dne 15. dubna 2011 k přijetí napadeného rozhodnutí Komisí, které vylučuje některé výdaje z financování Unií podle čl. 7 odst. 4 nařízení č. 1258/1999 a článku 31 nařízení č. 1290/2005. Konečné rozhodnutí Komise o vyloučení částek z financování Unií, které je předmětem projednávané žaloby, dosud nebylo v okamžiku zaslání dopisů ze dne 3. února 2010 a 3. ledna 2011 přijato.
28. Z toho vyplývá, že dopisy ze dne 3. února 2010 a 3. ledna 2011 představují přípravné akty napadeného rozhodnutí, což tvrdí v žalobě i sama Italská republika. Nevyvolávají tedy závazné právní účinky, jimiž by mohly být dotčeny zájmy Italské republiky ve smyslu judikatury citované v bodě 24 výše.
29. Tento závěr nelze vyvrátit tvrzením žalobkyně ohledně odůvodnění obsaženého v dotyčných dopisech. Italská republika totiž byla, jak vyplývá z judikatury připomenuté v bodě 26 výše, oprávněna dovolávat se případných protiprávních důvodů obsažených v těchto aktech na podporu projednávané žaloby podané proti napadenému rozhodnutí, takže žaloba musí být v rozsahu, v němž zní na zrušení dopisů Komise ze dne 3. února 2010 a 3. ledna 2011, prohlášena za nepřípustnou.
B – K věci samé
30. Projednávaná žaloba se týká pouze paušálních oprav, které byly napadeným rozhodnutím stanoveny u výdajů uskutečněných Italskou republikou, a sice paušální finanční opravy ve výši 10 % týkající se výdajů souvisejících s nárůstem nákladů na skladování cukru o 35 % ve finančních letech 2006 až 2009, a to v celkové výši 499 033 eur, a paušální finanční opravy v rozsahu 5 % z důvodu opožděného provedení inventur za finanční rok 2006, a to ve výši 781 044 eur.
1. Úvodní poznámky
31. Je třeba připomenout, že evropské zemědělské fondy financují pouze intervence prováděné v souladu s unijními předpisy v rámci společné organizace zemědělských trhů (viz rozsudek ze dne 23. září 2004, Itálie v. Komise, C‑297/02, EU:C:2004:550, bod 45 a citovaná judikatura).
32. Podle ustálené judikatury má Komise v oblasti evropských zemědělských fondů povinnost prokázat porušení pravidel upravujících organizaci zemědělských trhů. Musí tedy odůvodnit své rozhodnutí konstatující absenci nebo nedostatky kontrol provedených dotyčným členským státem. Komise nicméně nemusí vyčerpávajícím způsobem prokázat nedostatečnost kontrol provedených vnitrostátními orgány nebo nesrovnalosti v číselných údajích jimi předaných, ale je povinna předložit důkazní prostředky prokazující závažné a důvodné pochybnosti, které má vůči těmto kontrolám nebo těmto číselným údajům (viz rozsudek ze dne 24. února 2005, Řecko v. Komise, C‑300/02, Sb. rozh., EU:C:2005:103, body 33 a 34 a citovaná judikatura; rozsudek ze dne 22. listopadu 2006, Itálie v. Komise, T‑282/04, EU:T:2006:358, body 95 a 96).
33. Dotčený členský stát nemůže vyvrátit zjištění Komise, aniž podloží svá vlastní tvrzení skutečnostmi, které dokládají existenci spolehlivého a operativního kontrolního systému. Nepodaří-li se mu tedy prokázat, že zjištění Komise jsou nesprávná, pak tato představují indicie způsobilé vzbudit závažné pochybnosti ohledně zavedení systému odpovídajících a účinných opatření dozoru a kontroly. Toto zmírnění důkazního požadavku kladeného na Komisi se vysvětluje skutečností, že tím, kdo má nejlepší předpoklady ke shromáždění a ověření údajů nezbytných pro schválení účetních závěrek, je členský stát, takže je na něm, aby předložil co nejpodrobnější a nejúplnější důkaz o tom, že kontroly byly skutečně provedeny nebo že jeho číselné údaje skutečně existují, a případně, že tvrzení Komise jsou nesprávná (viz rozsudky Řecko v. Komise, bod 32 výše, EU:C:2005:103, body 35 a 36 a citovaná judikatura, a Itálie v. Komise, bod 32 výše, EU:T:2006:358, bod 97 a citovaná judikatura).
34. Žalobní důvody předložené Italskou republikou je proto třeba zkoumat ve světle těchto úvah.
2. K paušální finanční opravě v rozsahu 10 % týkající se výdajů souvisejících se zvýšením nákladů na skladování cukru o 35 % ve finančních letech 2006 až 2009
35. Ze souhrnné zprávy vyplývá, že paušální oprava ve výši 10 %, která byla v projednávaném případě stanovena napadeným rozhodnutím, vycházela z mezer, které vykazuje systém kontroly zvyšování nákladů na skladování podle čl. 9 odst. 5 druhého pododstavce nařízení č. 1262/2001. Komise vytkla Italské republice především to, že nezavedla přiměřený systém kontrol žádostí hospodářských subjektů, který by umožňoval zajistit, že ke zvýšení nákladů na skladování o 35 % upravenému v čl. 9 odst. 5 nařízení č. 1262/2001 v souvislosti se skladováním cukru v pronajatých skladech došlo v odůvodněných a odůvodnitelných případech. Komise poukázala na to, že systematické zvyšování, aniž byly zavedeny postupy kontroly skutečně vzniklých dodatečných nákladů na skladování, nebo přinejmenším aniž italské orgány prokázaly, že takové postupy byly upraveny ve vnitrostátních kontrolních pokynech, představuje značné riziko ztrát pro fondy.
36. Oba první žalobní důvody uvedené Italskou republikou směřují ke zpochybnění finanční opravy u výdajů souvisejících se zvýšením nákladů na skladování o 35 % a formálně vycházejí z porušení podstatných formálních náležitostí, přičemž první z nich z důvodu nedostatečného prošetření věci Komisí před přijetím napadeného rozhodnutí a druhý z důvodu nedostatečného odůvodnění.
a) K rozsahu prvního žalobního důvodu
37. Úvodem je třeba uvést, že ačkoli se spor mezi účastnicemi řízení týká především výkladu čl. 9 odst. 5 druhého pododstavce nařízení č. 1262/2001 a povahy kontrol, které musí vnitrostátní orgány provádět předtím, než přikročí ke zvýšení nákladů na skladování o 35 % upravenému tímto ustanovením, Italská republika formálně uvedla ve své žalobě ohledně opravy stanovené v tomto ohledu Komisí pouze (první a druhý) žalobní důvod vycházející z porušení podstatných formálních náležitostí z důvodu nedostatečného prošetření a nedostatečného odůvodnění, které se vztahují k formálním hlediskům napadeného rozhodnutí a postupu, který vedl k jeho přijetí.
38. V odpovědi na písemný dotaz Tribunálu však žalobkyně uvedla, že její první žalobní důvod má být chápán tak, že je založen nejen na porušení podstatných formálních náležitostí z důvodu nedostatečného prošetření, ale také na nesprávné posouzení a porušení čl. 9 odst. 5 druhého pododstavce nařízení č. 1262/2001.
39. Při jednání vznesla Komise v tomto ohledu námitku nepřípustnosti a poukázala na to, že takto překvalifikovaný žalobní důvod musí být podle judikatury chápán jako nový žalobní důvod, a to nezávisle na rozsahu a dosahu argumentů předložených Komisí Tribunálu v odpovědi na argumenty žalobkyně.
40. V této souvislosti je třeba připomenout, že podle judikatury k uplatňování článku 21 prvního pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie a čl. 44 odst. 1 písm. c) jednacího řádu není žalobce povinen výslovně uvést konkrétní právní pravidlo, z něhož jeho žalobní důvod vychází za podmínky, že jeho argumentace je dostatečně jasná a přesná na to, aby odpůrce a unijní soud mohli toto pravidlo bez obtíží určit (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. května 2006, Galileo International Technology a další v. Komise, T‑279/03, Sb. rozh., EU:T:2006:121, body 38 až 41; v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek ze dne 13. listopadu 2008, SPM v. Rada a Komise, T‑128/05, EU:T:2008:494, bod 65). Vyjádření žalobních důvodů spíše prostřednictvím jejich podstaty než právní kvalifikace může postačovat za podmínky, že uvedené žalobní důvody jsou v žalobě uvedeny dostatečně jasně (rozsudek ze dne 26. března 2010, Proges v. Komise, T‑577/08, EU:T:2010:127, bod 21).
41. V projednávaném případě Italská republika Komisi vytýká, že před rozhodnutím o paušální opravě v rozsahu 10 % neprošetřila podmínky na italském trhu s cukrem. Dále předkládá řadu argumentů k doložení toho, že italské orgány shromáždily a posoudily okolnosti týkající se italského trhu s cukrem, které podle jejího názoru odůvodnily zvýšení nákladů na skladování cukru alespoň o 35 %, což Komise podle jejího názoru opomněla zohlednit při přijetí napadeného rozhodnutí. Tuto druhou sérii argumentů Italské republiky lze chápat pouze tak, že je jimi Komisi vytýkáno, že neuznala, že zvýšení nákladů na skladování o 35 %, které je upraveno v čl. 9 odst. 5 druhém pododstavci nařízení č. 1262/2001, bylo italskými orgány s ohledem na výsledky provedeného prošetření trhu uplatněno správně, jakož i to, že dospěla k závěru, že italské orgány neposkytly dostatečné důkazy k rozptýlení pochybností Komise ohledně rizika existujícího pro fondy z důvodu údajně nedostatečných kontrol.
42. Jak uvedla Komise při jednání, některé z těchto argumentů neuvedla Italská republika v rámci prvního, ale druhého žalobního důvodu vycházejícího z porušení podstatných formálních náležitostí z důvodu nedostatečného odůvodnění. Tribunál však nemůže být při svém posuzování žalobních důvodů a výtek účastnic řízení omezen formální kvalifikací, kterou tyto účastnice připisují argumentům za podmínky, jak vyplývá z judikatury připomenuté v bodě 40 výše, že z jejich písemností lze dostatečně jasně vyčíst jejich argumenty.
43. Kromě toho je třeba uvést, že Komise odpověděla společně na první a druhý žalobní důvod nejen tím, že zpochybnila údajné nedostatečné prošetření, ale také tím, že v bodě 94 žalobní odpovědi vyzvala Tribunál, aby vzal v úvahu, že italské orgány v projednávaném případě nedodržely čl. 9 odst. 5 nařízení č. 1262/2001, pokud jde o formální podmínky přiznání podpory. V této souvislosti mimo jiné uvedla, a to s ohledem na svůj výklad čl. 9 odst. 5 druhého pododstavce nařízení č. 1262/2001, že Italská republika toto ustanovení porušila přiznáním maximálního zvýšení v rozsahu 35 % bez rozdílu téměř všem výrobcům, kteří využili externí skladovací prostory, aniž tito výrobci v jednotlivých případech odůvodnili vyšší částku skutečně vzniklých nákladů. Nedodržení povinností provést individuální kontroly, které podle názoru Komise vyplývají z uvedeného ustanovení, vystavilo fondy značnému riziku a odůvodnilo opravu ve výši 10 % uloženou napadeným rozhodnutím.
44. Komise navíc neodpověděla na druhý žalobní důvod, vycházející z nedostatečného odůvodnění, ale zkoumala jej s prvním žalobním důvodem, když na něj odpověděla argumenty k meritu věci.
45. Pokud bychom měli za těchto okolností za to, že první žalobní důvod vychází pouze z porušení podstatných formálních náležitostí z důvodu nedostatečného prošetření, byla by velká část argumentů předložených účastnicemi řízení před Tribunálem zbavena užitečného účinku, jak tvrdí Komise. S ohledem na judikaturu připomenutou v bodě 40 výše a vzhledem k tomu, že podstata argumentů Italské republiky vyplývá ze žaloby dostatečně jasně, takže Komise se mohla účelně bránit, a jelikož je Tribunál s to tyto argumenty identifikovat a posoudit je, je třeba první žalobní důvod chápat tak, že vychází nejen z porušení podstatných formálních náležitostí z důvodu nedostatečného prošetření, ale rovněž z nesprávného posouzení a porušení čl. 9 odst. 5 druhého pododstavce nařízení č. 1262/2001.
b) K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení podstatných formálních náležitostí z důvodu nedostatečného prošetření, z nesprávného posouzení a porušení čl. 9 odst. 5 druhého pododstavce nařízení č. 1262/2001
46. Italská republika tvrdí, že Komise v rozporu s doporučením smírčího orgánu neprošetřila odpovídajícím způsobem podmínky na italském trhu, které odůvodnily žádost podniků vyrábějících cukr o zvýšení nákladů na skladování. Pracovníci Komise měli podle názoru Italské republiky v rámci inspekce, kterou provedli v květnu 2007, povinnost prošetřit situaci na trhu s nájmy skladovacích prostor, a to především u podniků zabývajících se skladováním. Dále uvádí, že Komise požadovala od Italské republiky důkaz o existenci „zvláštních okolností“ a o formálním prošetření trhu, čímž na ni přenesla důkazní břemeno.
47. Italská republika uvádí, že v průběhu správního řízení dostatečně prokázala, že prošetřila důvody žádosti o zvýšení nákladů na skladování cukru. V této souvislosti zdůrazňuje, že při posouzení toho, zda mají italské orgány uplatnit zvýšení ve výši 35 %, je třeba zejména zohlednit obzvláště vysoké množství cukru, které byla intervenční agentura nucena nakoupit v hospodářských letech 2004/2005 a 2005/2006, nedostatek skladů, který by odpovídal požadavkům unijní právní úpravy, jakož i skutečné zvýšení cen za skladování u výrobků podobných cukru. Komise údajně nezohlednila informace, které v tomto ohledu předložily italské orgány v rámci správního řízení.
48. Komise poznamenává, že plošné přikročení k předmětnému zvýšení ze strany italských orgánů bylo nesprávné, neboť kontroly žádostí předložených podniky vyrábějícími cukr za účelem prokázání existence dodatečných nákladů na skladování v pronajatých skladech měly být provedeny v každém jednotlivém případě, protože zásada řádné finanční správy vyžaduje, aby fondy hradily pouze skutečně vynaložené náklady.
49. Z tvrzení popsaných výše vyplývá, že se účastnice řízení neshodují především na povaze kontrol, které mají vnitrostátní orgány provádět před zvýšením v rozsahu 35 % upraveném v čl. 9 odst. 5 druhém pododstavci nařízení č. 1262/2001, a to u nákladů souvisejících se skladováním v pronajatých skladech. Je tedy třeba nejprve objasnit, jaké povinnosti jsou členským státům uloženy při uplatňování ustanovení čl. 9 odst. 5 druhého pododstavce nařízení č. 1262/2001.
Ke kontrolám, které jsou vnitrostátní orgány povinny provádět na základě čl. 9 odst. 5 druhého pododstavce nařízení č. 1262/2001
50. Nařízení č. 1262/2001 zavedlo společná pravidla pro přebírání a správu cukru vyrobeného v rámci kvóty, jenž je předmětem intervenčních opatření, zejména pokud jde o podmínky a náklady na skladování tohoto cukru.
51. Článek 9 odst. 5 nařízení č. 1262/2001 stanoví:
„[N]áklady na skladování cukru uskladněného v silech nebo skladech podniků vyrábějících cukr nesmí být v jedné dekádě vyšší než 0,048 eura na 100 kilogramů.
Intervenční agentura však může částku stanovenou podle prvního pododstavce zvýšit nejvýše o 35 % v případě, že cukr je skladován v silech nebo skladech pronajatých předkladatelem nabídky a nacházejících se mimo podniky vyrábějící cukr, a nejvýše o 50 % v případě zvláštních okolností skladování.“
52. Je nutné uvést, že čl. 9 odst. 5 druhý pododstavec nařízení č. 1262/2001 neupřesňuje podmínky ani rozsah kontrol, které musí členské státy provádět před zvýšením nákladů na skladování o 35 %.
53. Z judikatury nicméně vyplývá, že čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1258/1999, který má podobné znění jako čl. 9 odst. 1 nařízení č. 1290/2005, ukládá členským státům povinnost přijmout nezbytná opatření, aby zajistily, že operace financované evropskými zemědělskými fondy jsou prováděny skutečně a řádně, předcházely nesrovnalostem a stíhaly je a navrátily částky ztracené v důsledku nesrovnalostí nebo nedbalosti, i když konkrétní unijní akt výslovně nestanoví přijetí konkrétního kontrolního opatření (rozsudky ze dne 6. prosince 2001, Řecko v. Komise, C‑373/99, Recueil, EU:C:2001:662, bod 9, a ze dne 30. září 2009, Nizozemsko v. Komise, T‑55/07, EU:T:2009:371, bod 62).
54. Judikatura upřesnila, že z těchto ustanovení nahlížených z pohledu povinnosti loajální spolupráce s Komisí upravené v článku 4 SEU, pokud jde konkrétně o řádné využívání zdrojů Unie, vyplývá, že členské státy mají povinnost zavést soubor správních kontrol a kontrol na místě umožňujících zajistit, aby byly přímo dodržovány věcné a formální podmínky poskytnutí dotčených podpor (viz rozsudek ze dne 9. ledna 2003, Řecko v. Komise, C‑157/00, Recueil, EU:C:2003:5, bod 11 a citovaná judikatura). Nejsou‑li takové kontroly zavedeny nebo mají-li kontroly zavedené členským státem takové nedostatky, že vedou k pochybnostem ohledně dodržování těchto podmínek, je Komise oprávněna neuznat některé výdaje dotčeného členského státu (rozsudky ze dne 12. června 1990, Německo v. Komise, C‑8/88, Recueil, EU:C:1990:241, body 20 a 21; ze dne 14. dubna 2005, Španělsko v. Komise, C‑468/02, EU:C:2005:221, bod 36 a ze dne 30. září 2009, Portugalsko v. Komise, T‑183/06, EU:T:2009:370, bod 31).
55. Z toho vyplývá, že i když unijní právní úprava týkající se poskytování podpor a prémií členským státům výslovně neukládá povinnost zavést taková opatření dozoru a způsoby kontrol, jaké uvádí Komise pro schvalování účetních závěrek evropských zemědělských fondů, nemění to nic na tom, že tato povinnost může, případně implicitně, vyplývat ze skutečnosti, že členským státům přísluší na základě dotčené právní úpravy zřídit účinný systém kontroly a dozoru (viz rozsudky ze dne 24. dubna 2008, Belgie v. Komise, C‑418/06 P, Sb. rozh., EU:C:2008:247, bod 70 a citovaná judikatura, a ze dne 2009, Rakousko v. Komise, T‑368/05, EU:T:2009:305, bod 76 a citovaná judikatura).
56. Vyvstává tedy otázka, zda povinnosti, na které odkazuje Komise v souhrnné zprávě spočívající v kontrole způsobilosti výdajů za pronájem skladů, vyplývají implicitně ze skutečnosti, že členské státy musejí na základě dotyčné právní úpravy zřídit účinný systém kontroly.
57. V tomto ohledu je nutné konstatovat, že čl. 9 odst. 5 druhý pododstavec nařízení č. 1262/2001 stanoví, že v případě, že cukr je skladován v pronajatých skladech, mohou být náklady na skladování cukru zvýšeny „nejvýše o 35 %“. Z tohoto znění implicitně však nutně vyplývá, že intervenční agentura musí přistoupit ke zvýšení v nižším rozsahu, jestliže jsou náklady skutečně vzniklé příjemci v souvislosti s pronájmem skladů nižší než tento strop ve výši 35 %. Taková kontrola legality a řádnosti výdajů hrazených z fondů může být provedena, jak uvádí Komise, pouze v podobě individuálních kontrol na základě podpůrných dokumentů předložených skladovatelem, jež se týkají okolností, které jej přinutily využít externího skladu, a dodatečných nákladů, jež vznikly v důsledku využití tohoto skladu. Účinnost kontroly za účelem ověření, zda náklady, které příjemce skutečně vynaložil na pronájem skladů, odpovídají zvýšení o 35 %, by byla vážně oslabena či dokonce znemožněna v případě, že by k tomuto zvýšení došlo pouze na základě takových obecných informací o situaci na dotyčném trhu, jako jsou sazebníky cen uplatňovaných na trhu u podobných výrobků nebo údaje o nedostatku vhodných skladů.
58. Z toho vyplývá, že vzhledem k požadavku řádné finanční správy zakotvenému v článku 317 SFEU, který je základem prováděcí úpravy týkající se evropských zemědělských fondů, jakož i s ohledem na úkoly svěřené vnitrostátním orgánům v rámci tohoto provádění, které byly připomenuty v bodech 53 až 55 výše, musí být čl. 9 odst. 5 druhý pododstavec nařízení č. 1262/2001 vykládán v tom smyslu, že vyžaduje, aby členské státy zřídily kontrolní systém umožňující případ od případu ověřit skutečné výdaje na skladování cukru v pronajatých skladech, tak aby z fondů byly hrazeny pouze výdaje řádně odůvodněné příjemci a ty výdaje, které těmto příjemcům skutečně vznikly.
59. Otázku, zda kontrolní systém zavedený Italskou republikou splňuje takové implicitní povinnosti, jako jsou povinnosti popsané výše, je tedy třeba ověřit ve světle tohoto výkladu čl. 9 odst. 5 druhého pododstavce nařízení č. 1262/2001.
Ke kontrolám italských orgánů uskutečňovaným v rámci provádění čl. 9 odst. 5 druhého pododstavce nařízení č. 1262/2001
60. V tomto ohledu je třeba konstatovat, že Italská republika netvrdí, že italské orgány provedly k ověření skutečně vynaložených nákladů individuální kontroly žádostí hospodářských subjektů o zvýšení nákladů na skladování cukru. Nepředkládá navíc ani žádný argument, který by umožňoval konstatovat, že by takové kontroly byly prováděny. Tento stát především nedoložil existenci kontrolních postupů žádostí hospodářských subjektů, jakými jsou vnitrostátní šetření.
61. Italská republika připouští, že provedení čl. 9 odst. 5 druhého pododstavce nařízení č. 1262/2001 vyžaduje, aby vnitrostátní orgány ověřovaly existenci skutečných podmínek, které odůvodňují zvýšení nákladů na skladování o 35 %. Má však za to, že takové zvýšení mohlo být odůvodněno prošetřením podmínek na trhu s cukrem a podmínek jeho skladování v Itálii (viz bod 47 výše). Italská republika nezpochybňuje ve skutečnosti ani to, že zvýšení o 35 % bylo přiznáno plošně všem výrobcům cukru podléhajícího intervenci, kteří využili externích skladů.
62. Ze spisu navíc vyplývá, že se italské orgány během jednotlivých schůzek, které proběhly mezi nimi a zástupci výrobců cukru a podniků zabývajících se skladováním, snažily nejen informovat o obecných podmínkách na italském trhu s cukrem a skladováním cukru, ale také jednaly s hospodářskými subjekty o nákladech na skladování cukru, které měly být financovány z unijních podpor. S ohledem na závěry, které bylo možné v návaznosti na tyto schůzky učinit, se italské orgány rozhodly přikročit k plošnému zvýšení u nákladů na skladování cukru v pronajatých skladech o 35 %.
63. Italská republika zpochybňuje, že došlo k takovým jednáním, při nichž měla být stanovena cena za skladování před intervencí, jelikož výrobky již byly umístěny ve schválených skladech.
64. Skutečnost, že došlo k jednáním ohledně ceny za skladování cukru, sdělily přitom Komisi samotné italské orgány.
65. V dopise ze dne 24. října 2008, na který žalobkyně odkazuje v bodě 12 žaloby, totiž AGEA Komisi oznámila, že „[i]talský ministr zemědělství, AGEA, výrobci cukru a vlastníci skladů se sešli za účelem vyjednání a stanovení přiměřené ceny za pronajaté sklady“, že „[v]yjednaná cena odpovídá téměř přesně ceně proplácené Komisí, včetně zvýšení o 35 %“ a konečně, že „technický a správní postup [provedený AGEA] prokaz[uje], že AGEA [uskutečnila] podrobný přezkum různých skutečností, které ji vedly k operativnímu rozhodnutí proplatit cukrovarnickým podnikům náklady na skladování zvýšené o 35 %“. Toto stanovisko italských orgánů vyplývá rovněž z bodu 3.3 protokolu z dvoustranné schůzky, který Italská republika nezpochybnila. Stejně tak se v bodě B.5 zprávy smírčího orgánu odkazuje na stanovisko italských orgánů, podle něhož „[italské orgány a jednotliví aktéři zapojení do činností skladování a výroby cukru] dospěli po měsících vyjednávání k dohodě o ceně a tato dohoda vyžadovala zvýšení v rozsahu 35 % z cen obsažených v nařízení, [přičemž] italské orgány odkazují na dopisy obsažené ve spisu, které prokazují, že jádrem jednání byla cena“. Z dokumentů připojených k dopisu AGEA ze dne 17. prosince 2010 rovněž vyplývá, že schůzky mezi italskými orgány a dotyčnými subjekty vedly k uzavření smluv o skladování, které u cukru skladovaného v pronajatých skladech zahrnovaly zvýšení v rozsahu 35 %.
66. V této souvislosti není rozhodné – ačkoli Italská republika tvrdí opak (viz bod 63 výše) – zda se jednání uskutečnila předtím, než výrobci cukr uskladnili v pronajatých skladech nebo po tomto uskladnění. Stejně tak skutečnost, že tato jednání mohla mít za následek, že by skladovatelé neuplatnili ceny odpovídající zvýšení v rozsahu 50 %, které je také upraveno v ustanoveních čl. 9 odst. 5 druhého pododstavce nařízení č. 1262/2001, neumožňuje dospět k závěru, že jednání sama o sobě umožnila zajistit ochranu finančních zájmů Unie.
67. Jak totiž zdůrazňuje Komise, toto jednání italských orgánů bylo takové povahy, že usnadnilo hospodářským subjektům na trhu praktikování cen za pronájem skladů, které nebyly odůvodněné podmínkami na trhu, ale byly přizpůsobeny stropům podpor plynoucím z unijní právní úpravy. Jak přitom tvrdí Komise, požadavek řádné finanční správy připomenutý v bodě 58 výše vyžaduje, aby vnitrostátní orgány dbaly na to, že podpory budou odpovídat reálné situaci na trhu, aniž se trhy pokusí se přizpůsobit podporám upraveným unijním právem.
68. Bez ohledu na otázku, zda lze jednání dotyčných hospodářských subjektů v projednávaném případě kvalifikovat jako zneužívající praktiky ve smyslu judikatury, na kterou odkázala Komise, a aniž je zapotřebí zkoumat, zda má tato výtka Komise údajně novou povahu, na což poukazuje Italská republika, je tedy nezbytné konstatovat, že Komise oprávněně tvrdí, že vnitrostátním orgánům, které jsou povinny chránit finanční zájmy Unie, nepřísluší vyjednávat s dotyčnými hospodářskými subjekty podmínky použití právní úpravy Unie a v návaznosti na to přijmout rozhodnutí o plošném zvýšení u nákladů na skladování cukru v rozsahu 35 %.
69. Takové skutečnosti svědčící ve prospěch plošného zvýšení u nákladů na skladování cukru v rozsahu 35 % ze strany italských orgánů, mohou vyvolat vážné a důvodné pochybnosti ve smyslu judikatury uvedené v bodě 32 výše ohledně existence účinného a vhodného systému kontroly, který umožňuje zajistit, že hmotněprávní a formální podmínky přiznání tohoto zvýšení byly ve všech případech splněny. Takové obecně přiznané zvýšení nákladů v rozsahu 35 % v návaznosti na jednání s dotyčnými hospodářskými subjekty je tedy zjevně s to vystavit fondy vážnému riziku, jelikož po nich mohlo být požadováno proplacení neodůvodněných nákladů, které ve skutečnosti dokonce ani neexistovaly.
70. Italská republika nepředložila konkrétní a přesné důkazy ve smyslu judikatury připomenuté v bodě 33 výše, jež by mohly opodstatněnost důvodných pochybností vyjádřených Komisí vyvrátit.
71. V této souvislosti musí být nejprve zamítnuta výtka Italské republiky vycházející z nedostatečného prošetření, které spočívá v tom, že Komise nezkoumala situaci na italském trhu s cukrem a skladování cukru (viz bod 46 výše). Z judikatury připomenuté v bodech 32 a 33 výše totiž vyplývá, že i když bylo na Komisi, aby prokázala porušení pravidel důkazem o existenci vážných a důvodných pochybností, musela Italská republika nicméně předložit konkrétní a přesné důkazy, jež by byly s to konstatování Komise vyvrátit.
72. Tento závěr nelze zpochybnit argumentem, který Italská republika vyvozuje z doporučení obsažených v konečné zprávě smírčího orgánu. V této souvislosti je třeba připomenout, že podle čl. 1 odst. 2 písm. a) rozhodnutí Komise 94/442/ES ze dne 1. července 1994 o zavedení smírčího řízení v rámci schválení účetní závěrky záruční sekce [EZOZF] (Úř. věst. L 182, s. 45; Zvl. vyd. 03/16, s. 268) „postoj smírčího orgánu nepředjímá konečné rozhodnutí Komise o schválení účetní závěrky“. Z toho vyplývá, že Komise není vázána závěry smírčího orgánu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 21. října 1999, Německo v. Komise, C‑44/97, Recueil, EU:C:1999:510, bod 18, a ze dne 16. září 2013, Polsko v. Komise, T‑486/09, EU:T:2013:465, bod 45). I kdyby smírčí orgán doporučil Komisi, aby přehodnotila návrh na uplatnění finančních oprav u zvýšených nákladů na skladování a zohlednila při tom specifické podmínky italského trhu a krizi, která jej zasáhla, nemá Komise povinnost provést v tomto ohledu specifické šetření.
73. Uspět nemůže ani tvrzení Italské republiky, podle něhož Komise nepožádala o stanovisko právní službu, přestože o tomto postupu zaměstnanci při inspekci informovali. Taková konzultace totiž představuje podle Komise součást interního procesu přípravy jejích rozhodnutí a nelze ji v žádném případě považovat za relevantní pro závěr, k němuž v projednávaném případě dospěla po skončení správního řízení.
74. Dále je nutné konstatovat, že okolnosti, jichž se dovolává Italská republika, jako je krizová situace na italském trhu plynoucí z nadměrné výroby cukru v hospodářských letech 2004/2005 a 2005/2006, která výrobce údajně nutila hledat sklady mimo podniky vyrábějící cukr, omezený počet skladů nebo ceny požadované za skladování výrobků podobných cukru, nejsou tyto okolnosti s to vyvrátit závěr, že neprovedení individuálních kontrol, které umožňují konstatovat, že podpory byly poskytnuty v odůvodněných a odůvodnitelných případech, vystavilo fondy vážnému riziku ztrát.
75. I za předpokladu, že by prošetření situace na trhu ze strany italských orgánů mohlo být z obecného hospodářského pohledu považováno za dostatečné k odůvodnění zvýšení nákladů o 35 %, což Komise zpochybňuje, nemůže každopádně nahradit individuální kontroly, které mají prokázat skutečně existující náklady, které mají být hrazeny z fondů. Takové všeobecné prošetření, jehož se mimo jiné účastnily hospodářské subjekty přímo dotčené zvýšením nákladů na skladování, jak vyplývá z bodů 62 až 65 výše, nemohlo dostatečně ochránit finanční zájmy Unie, jelikož neumožňovalo zaručit, že se každý z příjemců nachází v situaci, která odůvodňuje přiznání takového zvýšení, ani že jim z důvodu pronájmu skladů vznikly dodatečné náklady ve výši 35 % nákladů spojených se skladováním cukru.
76. Tak je tomu i v případě oznámení, která předložili výrobci cukru na podporu svých žádostí o zvýšení nákladů na skladování o 50 %, na něž odkazuje Italská republika.
77. Pokud jde zaprvé o dopis sdružení výrobců cukru v Itálii předložený jako příloha A46 žaloby, Italská republika v odpovědi na písemný dotaz Tribunálu připustila, že tento dokument nebyl v souladu s tím, co tvrdí Komise, během správního řízení, které vedlo k přijetí napadeného rozhodnutí, předložen. S ohledem na judikaturu, podle níž musí být legalita rozhodnutí Komise posuzována v závislosti na informacích, jež mohla mít k dispozici v okamžiku, kdy jej vydala (rozsudek ze dne 22. ledna 2013, Řecko v. Komise, T‑46/09, Sb. rozh., EU:T:2013:32 bod 149; rovněž obdobně viz rozsudek ze dne 22. prosince 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, bod 81), není třeba k tomuto dokumentu při posuzování legality napadeného rozhodnutí přihlížet (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. července 2014, Itálie v. Komise, T‑463/07, EU:T:2014:665, bod 108).
78. Zadruhé v případě vysvětlení, která italským orgánům předložily některé podniky vyrábějící cukr, pokud jde o jejich žádosti o zvýšení nákladů na skladování o 50 %, které tvoří přílohu A45 žaloby, je nutné konstatovat, že nejsou s to prokázat, že italské orgány provedly přiměřené kontroly určené k ověření toho, že skutečné náklady na skladování vzniklé těmto podnikům odpovídají zvýšení v rozsahu 35 %.
79. Dotyčné dokumenty totiž poukazují na nadměrnou produkci cukru v Itálii a nedostatek skladovacích prostor ve skladech patřících podnikům vyrábějícím cukr, jakož i na omezení související se skladováním cukru v externích skladech. Mohly by tedy nanejvýš prokázat některé okolnosti, jež mohly donutit podniky vyrábějící cukr využít externích skladů. Neumožňují však prokázat, zda náklady na skladování cukru, které skutečně vznikly podnikům vyrábějícím cukr, odpovídají nákladům na skladování zvýšeným o 35 %, zvláště pokud v uvedených dokumentech nebyla žádná zmínka o nákladech spojených se skladováním cukru v pronajatých skladech.
80. I kdyby se postoj Italské republiky opíral o výklad čl. 9 odst. 5 druhého pododstavce nařízení č. 1262/2001, který zastává, podle něhož nejsou individuální kontroly skutečně vzniklých nákladů při uplatnění zvýšení o 35 % upraveného tímto ustanovením požadovány za podmínky, že takové zvýšení odůvodňují objektivní okolnosti, je třeba uvést, že jak vyplývá z bodů 57 a 58 výše, nelze takový výklad přijmout.
81. V tomto ohledu je třeba připomenout, že Soudní dvůr rozhodl, že i v případech objektivně chybného uplatňování unijního práva vycházejícího z výkladu, který v dobré víře zastávaly vnitrostátní orgány, vyžaduje čl. 2 odst. 2 nařízení č. 1258/1999 a článek 3 nařízení č. 1290/2005, aby náklady spojené s takovou aplikací nesly členské státy. Tento restriktivní výklad podmínek úhrady nákladů ze strany fondů je nezbytný z důvodu účelu posledně uvedených nařízení, jelikož řízení společné zemědělské politiky za podmínek rovného zacházení s hospodářskými subjekty členských států brání tomu, aby vnitrostátní orgány členského státu zvýhodňovaly prostřednictvím širokého výkladu určitého ustanovení hospodářské subjekty tohoto státu na úkor subjektů z jiných členských států, v nichž je zachován přísnější výklad (v tomto smyslu viz rozsudek Španělsko v. Komise, bod 54 výše, EU:C:2005:221, bod 28 a citovaná judikatura).
82. Komise připomíná, jak bylo uvedeno v bodě 6.1.5 souhrnné zprávy, že Italská republika je jediným členským státem, který systematicky přiznával možnost navyšování nákladů na skladování.
83. Konečně Italská republika v rámci prvního a druhého žalobního důvodu chybně předpokládá, že Komise nezohlednila informace, které byly v této věci poskytnuty v průběhu správního řízení. Jak totiž vyplývá z výměny korespondence, která proběhla v rámci tohoto postupu, a zejména z dopisu ze dne 3. února 2010, jakož i z protokolu dvoustranného jednání a shrnující zprávy, Komise skutečně zohlednila údaje a vysvětlení předaná italskými orgány, ale dospěla k závěru, že nejsou dostatečné k rozptýlení pochybností, které nabyla ohledně toho, že kontroly týkající se zvýšení nákladů na skladování o 35 % skutečně proběhly a že byly účinné. Dále pak okolnost, že Komise neodpověděla na každý z argumentů Italské republiky, neumožňuje sama o sobě dospět k závěru, že je odmítla zohlednit.
84. Z výše uvedeného vyplývá, že první žalobní důvod musí být zamítnut.
c) Ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení podstatných formálních náležitostí z důvodu nedostatečného odůvodnění
85. V rámci druhého žalobního důvodu Italská republika tvrdí, že Komise nezkoumala skutečnosti předložené italskými orgány k doložení toho, že byl skutečně proveden průzkum trhu, takže zvýšení nákladů na skladování v rozsahu 35 % je odůvodněné, a že nepředložila důvody, proč nepovažovala tyto skutečnosti za dostatečné k nahrazení zkoumání trhu ani k prokázání toho, že všechny podniky vyrábějící cukr požádaly o zvýšení nákladů na skladování cukru.
86. Komise na druhý žalobní důvod neodpověděla, jelikož jej chápala tak, že vychází z nedostatečného odůvodnění.
87. V tomto ohledu je třeba připomenout, že z odůvodnění požadovaného článkem 296 SFEU musí jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a unijní soud mohl vykonat přezkum (viz rozsudky ze dne 14. července 2005, Nizozemsko v. Komise, C‑26/00, Sb. rozh., s. I‑6527, bod 113 a citovaná judikatura, a ze dne 19. června 2009, Qualcomm v. Komise, T‑48/04, Sb. rozh., s. II‑2029, bod 174 a citovaná judikatura).
88. Je třeba rozlišovat mezi výtkou vycházející z neexistence nebo z nedostatku odůvodnění a výtkou vycházející z nesprávnosti odůvodnění rozhodnutí. Tento posledně uvedený aspekt spadá do oblasti přezkumu materiální legality rozhodnutí, a nikoli porušení podstatných formálních náležitostí, a nemůže tedy vést k porušení článku 296 SFEU (viz rozsudky ze dne 15. prosince 2005, Itálie v. Komise, C‑66/02, Sb. rozh., EU:C:2005:768, body 26 a 55 a citovaná judikatura, a ze dne 9. října 2012, Itálie v. Komise, T‑426/08, EU:T:2012:526, bod 17 a citovaná judikatura).
89. Jestliže Italská republika v rámci druhého žalobního důvodu Komisi vytýká, že neodůvodnila napadené rozhodnutí, neboť výslovně neodpověděla na skutečnosti, které předložila a jimiž mělo být doloženo, že italské orgány ověřily okolnosti odůvodňující zvýšení nákladů na skladování cukru o 35 %, zpochybňuje opodstatněnost napadeného rozhodnutí. Pouhá okolnost, že Italská republika považovala některé skutečnosti za podstatné nebo za nutně vyvracející konstatování Komise ohledně nedostatečných přiměřených kontrol, což je součástí meritorního posouzení a bylo předmětem zkoumání v rámci prvního žalobního důvodu (viz zejména bod 83 výše), nemůže pozměnit rozsah povinnosti Komise uvést odůvodnění.
90. Tribunál proto nemůže takovou výtku zkoumat v rámci přezkumu toho, zda byla dodržena povinnost uvést odůvodnění. V rámci žalobního důvodu vycházejícího z neexistence nebo nedostatku odůvodnění musí být tedy výtky a argumenty zpochybňující opodstatněnost sporného rozhodnutí považovány za irelevantní (rozsudek ze dne 1. července 2009, Operator ARP v. Komise, T‑291/06, Sb. rozh., EU:T:2009:235, bod 48).
91. Požadavek odůvodnění podle článku 296 SFEU musí být každopádně posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou mít osoby, jímž je akt určen, nebo jiné osoby, kterých se akt bezprostředně a osobně dotýká, na získání těchto vysvětlení. Není požadováno, aby odůvodnění vylíčilo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 296 SFEU, musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla, jimiž se řídí dotčená oblast (rozsudky Itálie v. Komise, C‑66/02, bod 88 výše, EU:C:2005:768, bod 26, a ze dne 2. prosince 2009, Komise v. Irsko a další, C‑89/08 P, Sb. rozh., EU:C:2009:742, bod 77).
92. Z ustálené judikatury rovněž vyplývá, že Komise není v odůvodnění rozhodnutí povinna vyjádřit se ke všem argumentům, které zúčastněné oso by uplatňují během správního řízení. Postačí totiž, aby popsala skutkové okolnosti a právní úvahy, které mají zásadní význam v rámci systematiky rozhodnutí (rozsudek ze dne 4. července 1963, Německo v. Komise, 24/62, Recueil, EU:C:1963:14, s. 131 a 143, a ze dne 11. ledna 2007, Technische Glaswerke Ilmenau v. Komise, C‑404/04 P, EU:C:2007:6, bod 30; rovněž viz rozsudek ze dne 29. června 1993, Asia Motor France a další v. Komise, T‑7/92, Recueil, EU:T:1993:52, bod 31 a citovaná judikatura).
93. V konkrétním kontextu vypracovávání rozhodnutí o schválení účetní závěrky evropských zemědělských fondů musí být odůvodnění rozhodnutí považováno za dostatečné, pokud byl stát, jenž je jeho adresátem, úzce zapojen do procesu vypracovávání tohoto rozhodnutí a znal důvody, proč Komise měla za to, že nesmí zatížit dotčený zemědělský fond spornou částkou (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 20. září 2001, Belgie v. Komise, C‑263/98, Recueil, EU:C:2001:455, bod 67; a ze dne 9. září 2004, Řecko v. Komise, C‑332/01, Recueil, EU:C:2004:496, bod 67, a ze dne 26. září 2012, Itálie v. Komise, T‑84/09, EU:T:2012:471, bod 17).
94. V projednávaném případě přitom ze spisu vyplývá, že italské orgány byly úzce zapojeny do procesu vypracovávání napadeného rozhodnutí. Je totiž nutné konstatovat, že nejasnosti, které Komise měla ohledně kontrol týkajících se zvýšení nákladů na skladování, byly těmto orgánům několikrát písemně oznámeny, že v tomto ohledu došlo k jednáním a že se věcí zabýval smírčí orgán. Komise navíc jak v oficiálním sdělení ze dne 3. února 2010, tak v konečném stanovisku ze dne 3. ledna 2011 a v souhrnné zprávě přesně a podrobně uvedla důvody, které ji vedly k uplatnění finanční opravy v rozsahu 10 %. Z hlediska kontextu, v němž bylo napadené rozhodnutí přijato, si tedy italské orgány byly vědomy předmětu výtek ze strany Komise, jakož i částek a právního základu dotčené opravy. Jak vyplývá z argumentů, které předložila v rámci prvního žalobního důvodu, byla tedy Italská republika s to účelně zpochybnit materiální legalitu napadeného rozhodnutí, takže podrobnější odůvodnění nebylo v napadeném rozhodnutí nezbytné.
95. Odůvodnění napadeného rozhodnutí musí být tedy každopádně považováno za dostatečné a druhý žalobní důvod, vycházející z nedostatečného odůvodnění, zamítnut.
3. K finanční opravě v rozsahu 5 % za finanční rok 2006 z důvodu opožděně provedených inventur
96. Z napadeného rozhodnutí vyplývá, že Komise provedla v případě výdajů na skladování cukru za finanční rok 2006 vykázaných Italskou republikou opravu v rozsahu 5 % z důvodu opožděného uskutečnění inventur. Komise odkazuje v tomto ohledu v souhrnné zprávě na čl. 2 odst. 3 písm. a) a článek 8 nařízení č. 884/2006, jakož i článek 4 nařízení č. 2148/96 (bod 6.1.1 souhrnné zprávy). Opožděné roční inventury, které byly za finanční rok 2006 provedeny až v únoru 2007, představuje zjevné riziko nesrovnalostí a ztrát pro fondy (bod 6.1.3 souhrnné zprávy). Bod 6.1.5 souhrnné zprávy, nadepsaný „Konečné stanovisko Komise“, uvádí, že tato oprava, která nesouvisí se změnou právních předpisů, tedy se vstupem v platnost nařízení č. 915/2006, se váže k požadavku, že inventury k prokázání toho, že skladovaná množství podle skladového účetnictví skutečně odrážejí fyzický stav zásob, musejí být provedeny ke konci skladovacího roku, tedy v září 2006.
97. Na podporu zpochybnění paušální finanční opravy v rozsahu 5 % z důvodu opožděně provedených inventur za finanční rok 2006 uvádí Italská republika čtyři žalobní důvody; v daném případě třetí, čtvrtý, šestý a sedmý žalobní důvod a podpůrně jakožto pátý žalobní důvod námitku protiprávnosti nařízení č. 915/2006. Třetí žalobní důvod vychází z porušení a nesprávného výkladu článku 8 nařízení č. 884/2006 a jeho přílohy I, jakož i článku 4 nařízení č. 2148/96, ve znění přílohy nařízení č. 915/2006, a porušení zásad právní jistoty, zákazu zpětné působnosti norem, ochrany legitimního očekávání a zásady proporcionality, dále je předmětem čtvrtého žalobního důvodu porušení podstatných formálních náležitostí z důvodu nedostatečného odůvodnění, šestý žalobní důvod se týká porušení podstatných formálních náležitostí z důvodu nedostatečného odůvodnění, nedostatečných důkazů a zkreslení skutkového stavu a sedmý žalobní důvod vychází z porušení podstatných formálních náležitostí z důvodu nedostatečného odůvodnění a chybějících důkazů ohledně údajného rizika újmy plynoucí pro fondy, jakož i porušení zásady užitečného účinku.
a) Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení a nesprávného výkladu článku 8 nařízení č. 884/2006 a jeho přílohy I, jakož i článku 4 nařízení č. 2148/96, ve znění přílohy nařízení č. 915/2006, jakož i porušení zásad právní jistoty, zákazu zpětné působnosti norem, ochrany legitimního očekávání a zásady proporcionality
98. Nejprve je třeba posoudit výtku vycházející z porušení zásad právní jistoty, zákazu zpětné působnosti norem a ochrany legitimního očekávání.
K výtce vycházející z porušení zásad právní jistoty, zákazu zpětné působnosti norem a ochrany legitimního očekávání
99. V rámci této výtky Italská republika především uvádí, že okamžité uplatnění povinnosti pořídit inventurní soupisy u operací, které se již uskutečnily v určité době před vstupem v platnost nařízení č. 884/2006 a nařízení č. 915/2006 v červnu 2006, tedy krátce před uplynutím účetního roku v září 2006, porušuje zásady právní jistoty, zákazu zpětné působnosti norem a ochrany legitimního očekávání. Vnitrostátní orgány vycházely podle jejího tvrzení z ustanovení článku 4 nařízení č. 2148/96, který měl podle článku 14 nařízení č. 884/2006 zůstat v platnosti „přinejmenším“ do 30. září 2006. Z těchto skutečností podle názoru Italské republiky vyplývá, že ke dni 30. září 2006 neměly italské orgány povinnost pořídit inventurní soupisy podle úpravy formálních náležitostí, která vstoupila v platnost v červnu 2006.
100. Komise argumenty Italské republiky zpochybňuje a navrhuje, aby byla tato výtka zamítnuta.
– K nařízení č. 915/2006
101. Cílem nařízení č. 915/2006 je v souladu s jeho bodem 2 odůvodnění a článkem 1 pozměnit přílohu III nařízení č. 2148/96, a zavést tak nová prováděcí pravidla týkající se postupu při fyzické inspekci skladů, pokud jde o cukr. Podle jeho článku 2 vstoupilo nařízení v platnost sedmým dnem po vyhlášení v Úředním věstníku, tedy dne 29. června 2006. Tato pravidla týkající se fyzické inspekce skladů byla použitelná v hospodářském roce 2005/2006, o který se jedná v projednávané věci, s výhradou přechodných opatření upravených uvedeným nařízením (viz body 105 a 106 níže).
102. Je však třeba konstatovat, jak tvrdí Komise, že oprava v rozsahu 5 % nesouvisí s porušením prováděcích pravidel týkajících se fyzické inspekce skladovacích prostor cukru, která byla zavedena nařízením č. 915/2006, italskými orgány. Jak z napadeného rozhodnutí a souhrnné zprávy, tak i výměny korespondence mezi Komisí a italskými orgány během správního řízení vyplývá, že taková výtka nebyla Komisí nikdy vznesena.
103. Komise navíc v reakci na připomínky smírčího orgánu, jenž měl za to, že unijní právní úprava daného odvětví vykazovala před vstupem v platnost nařízení č. 915/2006 mezery, a který odkázal na přechodná opatření zavedená tímto nařízením, pokud jde o inventury ve veřejných skladech cukru, k jejichž zavedení došlo zejména během hospodářského roku 2005/2006, v bodě 6.1.5 souhrnné zprávy výslovně uvedla, že oprava v rozsahu 5 % nesouvisí se vstupem nařízení č. 915/2006 v platnost, ale vztahuje se k požadavku, že inventury měly být provedeny do září roku 2006 (viz bod 96 výše).
104. Za těchto okolností nemůže uspět ani argument Italské republiky upřesněný v odpovědi na písemnou otázku Tribunálu, podle kterého měla Komise v případě hospodářských roků 2004/2005 a 2005/2006 přechodný režim upravený nařízením č. 915/2006.
105. Bod 4 odůvodnění nařízení č. 915/2006 stanoví ohledně přechodných opatření následující:
„Vzhledem k tomu, že intervence v odvětví cukru byla zahájena pro hospodářský rok 2004/05, aniž by byla stanovena podrobná inventurní pravidla, nadměrně ztěžuje způsob [je z důvodu způsobu], kterým některé členské státy [z]organizovaly skladování zásob cukru, [nadměrně obtížné] provedení inventury podle běžných postupů. Pro zásoby cukru z hospodářských roků 2004/05 a 2005/06 by proto měla být stanovena přechodná pravidla.“
106. V této souvislosti prošla příloha III nařízení č. 2148/96 změnami provedenými nařízením č. 915/2006, a to v podobě doplnění nových ustanovení nadepsaných „VII – Volně ložený cukr“ a „VIII – Balený cukr“. Ohledně přechodného režimu, jenž má být použit u postupů fyzické inspekce u zásob cukru, který je předmětem intervence během hospodářských roků 2004/2005 a 2005/2006, je stanoveno následující:
„[…] Postup fyzické inspekce u veřejných zásob cukru od hospodářského roku 2004/05 a 2005/06:
1. Pokud nejsou možné inventární postupy popsané v bodě A, intervenční agentura úředně zaplombuje všechny vchody a východy ze sila/skladu. Intervenční agentura kontroluje každý měsíc neporušenost plomb, aby se zajistilo, že zůstanou nedotčené. Tyto inspekce by měly být podrobně popsány v protokolu. Do skladů není povolen přístup bez přítomnosti inspektora intervenční agentury.
Členský stát zajistí, aby postup týkající se plomb zaručoval neporušenost skladovaných intervenčních výrobků.
2. Nejméně jednou ročně musí být rovněž provedena kontrola, která ověří skladovací podmínky a dobrou zachovalost produktu.“
107. Jak vyplývá z těchto ustanovení, nařízení č. 915/2006 upravilo přechodný režim pro případ, že nebude možné v hospodářských letech 2004/2005 a 2005/2006 provádět fyzické inspekce skladovacích prostor cukru podle prováděcích pravidel zavedených nařízením č. 915/2006. Jak bylo přitom uvedeno výše v bodech 102 a 103, Komise italským orgánům nevytýkala, že uvedené postupy neprovedly.
108. Italská republika každopádně netvrdí, že italské orgány měly s prováděním fyzických inspekcí zavedených nařízením č. 915/2006 potíže. Je pravda, že poukazuje na určité „objektivní potíže ohledně koordinace“ s veřejnoprávním orgánem pověřeným inventurami, v daném případě Agecontrol. Netvrdí však, že nová prováděcí pravidla pro fyzické inspekce zavedená nařízením č. 915/2006 byla příčinou těchto obtíží ani že z tohoto důvodu bylo využito alternativních postupů upravených přechodnými opatřeními.
109. Z toho vyplývá, že tato výtka musí být v části, ve které se týká nařízení č. 915/2006, zamítnuta jako irelevantní.
– K nařízení č. 884/2006
110. Jak vyplývá z bodu 1 odůvodnění a článku 1 nařízení č. 884/2006, stanoví tento předpis podmínky a pravidla pro financování intervenčních opatření ve formě veřejného skladování z EZZF, řízení a kontrolu odpovídajících operací platebními agenturami, jakož i pro způsobilost a způsoby výpočtu výdajů, které lze financovat z EZZF. Podle jeho bodu 13 odůvodnění a článku 14 nahrazují ustanovení nařízení č. 884/2006 v tomto ohledu ustanovení několika nařízení, která byla zrušena, a to mimo jiné nařízení č. 2148/96 a nařízení Rady (EHS) č. 3492/90 ze dne 27. listopadu 1990 o stanovení činitelů, které musí brát v úvahu záruční sekce EZOZF v ročních účetních závěrkách pro financování intervenčních opatření ve formě veřejného skladování (Úř. věst. L 337, s. 3; Zvl. vyd. 03/11, s. 50).
111. Nařízení č. 884/2006, které podle prvního pododstavce jeho článku 15 vstoupilo v platnost sedmým dnem po jeho vyhlášení v Úředním věstníku, tedy dne 30. června 2006, se na základě druhého pododstavce tohoto článku stalo použitelným od 1. října 2006.
112. V tomto ohledu je třeba připomenout zásadu, podle níž se pozměňující právní předpis, jímž se mění určité legislativní ustanovení, použije – není-li stanoveno jinak – na budoucí účinky situací, které nastaly za působnosti dřívějšího právního předpisu (viz rozsudky ze dne 29. června 1999, Butterfly Music, C‑60/98, Recueil, EU:C:1999:333, bod 24 a citovaná judikatura, a ze dne 29. ledna 2002, Pokrzeptowicz-Meyer, C‑162/00, Recueil, EU:C:2002:57, bod 50). Ačkoliv jsou procesní normy obecně považovány za použitelné na všechny spory projednávané v okamžiku jejich vstupu v platnost, musí být hmotněprávní pravidla vykládána za účelem zaručení dodržení zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání tak, že se vztahují na situace vzniklé před jejich vstupem v platnost pouze tehdy, pokud z jejich znění, cíle a struktury jasně vyplývá, že jim musí být takový účinek přiznán (viz rozsudky ze dne 24. září 2002, Falck a Acciaierie di Bolzano v. Komise, C‑74/00 P a C‑75/00 P, Recueil, EU:C:2002:524, bod 119 a citovaná judikatura, a ze dne 1. července 2009, ThyssenKrupp Stainless v. Komise, T‑24/07, Sb. rozh., EU:T:2009:236, bod 85 a citovaná judikatura).
113. Navíc se v souladu s judikaturou může normotvůrce rozhodnout odlišit datum vstupu v platnost od data použitelnosti instrumentu, který přijal, a to tak, že druhé datum ve vztahu k prvnímu odloží. Takový postup může po jeho vstupu v platnost, a tedy integraci do unijního právního řádu zejména umožnit, aby členské státy či orgány Unie na základě tohoto aktu nejprve splnily povinnosti, které jsou jim uloženy a které se jeví nezbytné k jeho pozdějšímu uplatňování vůči všem právním subjektům, na které se vztahuje, v plném rozsahu (rozsudek ze dne 17. listopadu 2011, Homawoo, C‑412/10, Sb. rozh., EU:C:2011:747, bod 24).
114. Jestliže správní opatření stanoví, že nabude účinku od určitého data, znamená to, že začne vyvolávat své účinky ve stejný den jako je uvedené datum (rozsudek ze dne 14. dubna 1970, Cafiero v. Komise, 42/69, Recueil, EU:C:1970:23, s. 161, bod 7).
115. Z toho vyplývá, že s výhradou zvláštních ustanovení, která by stanovila, že se některá z jeho pravidel použijí k datu, které předchází dni počátku jeho použitelnosti, jenž je upraven ve druhém pododstavci článku 15 nařízení č. 884/2006, bylo toto nařízení použitelné od 1. října 2006.
116. Italská republika tvrdí, že Komise uplatnila na povinnost provést inventury se zpětnou působností nařízení č. 884/2006, jelikož článek 8 uvedeného nařízení zavedl poprvé povinnost pořizovat roční inventurní soupis operací, které se již uskutečnily v určitém období před jeho vstupem v platnost.
117. V tomto ohledu je nutné uvést, že žádný bod odůvodnění ani žádné ustanovení nařízení č. 884/2006 nelze chápat tak, že má stanovit odlišný okamžik, od kterého nabývají účinku ustanovení článku 8 uvedeného nařízení, než je datum, které vyplývá z druhého pododstavce jeho článku 15. Je tedy třeba mít za to, že toto ustanovení je použitelné od 1. října 2006.
118. Ze souhrnné zprávy vyplývá, že Komise odkázala na toto ustanovení v souvislosti s opravou v rozsahu 5 % za účetní rok 2006, který zahrnuje období od 1. října 2005 do 30. září 2006.
119. Komise tedy na povinnost italských orgánů pořídit inventurní soupis v průběhu účetního roku 2006 použila článek 8 nařízení č. 884/2006 v rozporu se zásadami zákazu zpětné působnosti norem a ochrany legitimního očekávání.
120. V odpověď na písemnou otázku Tribunálu Komise připustila, že se na povinnost pořídit roční inventurní soupis použije v projednávaném případě ratione temporis
článek 3 nařízení č. 3492/90, nikoli článek 8 nařízení č. 884/2006.
121. Je tedy třeba posoudit, zda takové pochybení, jehož se dopustila Komise, vede k tomu, že je napadené rozhodnutí stiženo čistě formální vadou nebo naopak vadou spočívající v porušení podstatné formální náležitosti, která by mohla vést k jeho zrušení, pokud jde o opravu v rozsahu 5 %, a to z důvodu porušení zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání.
122. Komise vysvětluje, že v průběhu správního řízení odkázala na článek 8 nařízení č. 884/2006, jelikož se jedná o nařízení, které bylo během tohoto řízení v účinnosti a na jehož základě Komise italské orgány vyrozuměla o nápravných opatřeních, jež bylo zapotřebí přijmout. Komise však především tvrdí, že povinnost upravená v článku 8 nařízení č. 884/2006 nebyla nová, což potvrdila srovnávací tabulka připojená k tomuto nařízení, podle které ustanovení článku 8 nařízení č. 884/2006 odpovídají ustanovením článku 3 nařízení č. 3492/90.
123. V tomto ohledu je třeba připomenout, že zásada právní jistoty, která je obecnou zásadou unijního práva, vyžaduje, aby unijní právní úprava byla jasná a aby její použití bylo pro osoby, které jsou jí dotčeny, předvídatelné. Tento imperativ vyžaduje, aby závazná povaha jakéhokoliv aktu, který má založit právní účinky, byla odvozena z některého ustanovení unijního práva, které stanoví právní formu aktu a které v něm musí být výslovně uvedeno jako právní základ (viz rozsudky ze dne 12. prosince 2007, Itálie v. Komise, T‑308/05, Sb. rozh., EU:T:2007:382, bod 123 a citovaná judikatura, a ze dne 29. září 2011, Polsko v. Komise, T‑4/06, EU:T:2011:546, bod 82 a citovaná judikatura).
124. Pokud jde o posouzení povinnosti uvést odůvodnění u aktů zakládajících právní účinky, neuvedení odkazu na konkrétní ustanovení nepředstavuje automaticky podstatnou vadu, pokud může být právní základ daného aktu určen na základě jiných prvků tohoto aktu. Výslovný odkaz je však nezbytný, pokud jsou v případě neexistence takového výslovného odkazu zúčastněné osoby a unijní soud ponechány v nejistotě ohledně přesného právního základu (viz rozsudky Itálie v. Komise, bod 123 výše, EU:T:2007:382, bod 124 a citovaná judikatura, a Polsko v. Komise, bod 123 výše, EU:T:2011:546, bod 83 a citovaná judikatura).
125. V projednávaném případě je nutné konstatovat, že článek 3 nařízení č. 3492/90, na který Komise odkazuje pouze ve svých písemnostech předložených Tribunálu, nebyl uveden v napadeném rozhodnutí, v souhrnné zprávě ani během správního řízení. Komise totiž odkázala na článek 8 nařízení č. 884/2006.
126. Takové čistě formální pochybení týkající se právního základu však není takové povahy, aby vedlo ke zrušení napadeného rozhodnutí z důvodu porušení zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání.
127. Zaprvé toto pochybení nevedlo k tomu, že by Italská republika nebyla schopna určit povinnosti, jejichž nedodržení jí vytýkala Komise. Ačkoli Italská republika tvrdí opak, článek 8 nařízení č. 884/2006 uvedený Komisí v napadeném rozhodnutí totiž nezavedl povinnost pořídit roční inventurní soupis poprvé až krátce před skončením účetního období 2006, neboť tato povinnost, jak tvrdí Komise, byla již před vstupem v platnost nařízení č. 884/2006 upravena článkem 3 nařízení č. 3492/90. Povinnosti vyplývající pro platební agenturu z ustanovení článku 3 nařízení č. 3492/90 se shodují s povinnostmi upravenými v ustanoveních článku 8 nařízení č. 884/2006, na němž Komise založila své rozhodnutí, jelikož oba tyto články upravují povinnost pořizovat v každém finančním roce roční inventurní soupis (viz body 137 a 138 níže).
128. Italská republika ničím nepodkládá argument, kterým zpochybňuje kontinuitu mezi nařízením č. 3492/90 a nařízením č. 884/2006. Je přitom třeba uvést, že z článku 14 druhého pododstavce nařízení č. 884/2006 vyplývá, že odkazy na nařízení zrušená tímto nařízením, a zejména odkazy na nařízení č. 3492/90, se považují za odkazy na uvedené nařízení a je nutno je číst v souladu se srovnávací tabulkou uvedenou v příloze XVI. Podle této tabulky odpovídá článek 3 nařízení č. 3492/90 článku 8 odst. 1 nařízení č. 884/2006. Předpis tak potvrzuje kontinuitu mezi povinnostmi spočívajícími v pořízení ročního soupisu výrobků, na něž se vztahují intervenční opatření, které se v souladu s nařízením č. 884/2006 uplatňují od finančního roku 2006, a povinnostmi existujícími již na základě nařízení č. 3492/90.
129. Italská republika se nemůže v tomto ohledu s úspěchem dovolávat toho, že neznala povinnosti, které pro italské orgány plynou z článku 3 nařízení č. 3492/90. Přestože Komise v průběhu správního řízení pochybila, když na toto ustanovení neodkázala, z ustálené judikatury vyplývá, že ustanovení unijního práva představují od data svého vyhlášení v Úředním věstníku jedinou pozitivní právní úpravu v této oblasti a, její neznalost neomlouvá (viz rozsudek ze dne 5. června 1996, Günzler Aluminium v. Komise, T‑75/95, Recueil, EU:T:1996:74, bod 50 a citovaná judikatura). Nebylo tedy možné, aby Italská republika nevěděla o existenci takové povinnosti pořizovat v průběhu každého účetního roku roční soupis výrobků, na něž se vztahují intervenční opatření ve formě veřejného skladování, jako je povinnost plynoucí z článku 3 nařízení č. 3492/90.
130. Zadruhé z výše uvedeného rovněž vyplývá, že i kdyby Komise při uložení opravy v rozsahu 5 % vycházela z článku 3 nařízení č. 3492/90, dospěla by ve věci samé ke stejnému výsledku v tom smyslu, že by konstatovala, že italské orgány nepořídily roční inventurní soupis v průběhu finančního roku 2006. Pochybení při identifikaci ustanovení použitelného ratione temporis na povinnost pořídit roční inventurní soupis nemělo každopádně žádný podstatný dopad na výsledek analýzy, kterou ve věci samé Komise provedla (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek Günzler Aluminium v. Komise, bod 129 výše, EU:T:1996:74, bod 55).
131. V této souvislosti je dále nutné konstatovat, že Komise v napadeném rozhodnutí rovněž odkázala na článek 4 nařízení č. 2148/96, pokud jde o povinnosti vnitrostátních orgánů provádět roční inventury ve formě fyzických inspekcí skladovacích prostor (viz bod 96 výše), a nikoli na odpovídající ustanovení nařízení č. 884/2006, tedy v souladu se srovnávací tabulkou obsaženou v příloze XVI tohoto nařízení na „Přílohu I, bod A. I“ tohoto nařízení. Výtku vycházející z porušení zásady právní jistoty a legitimního očekávání, která spočívá v tom, že se italské orgány spoléhaly na použití článku 4 nařízení č. 2148/96 k určení povinností týkajících se ročních inventur za účetní rok 2006 (viz bod 99 výše), je tedy třeba zamítnout jako irelevantní.
132. Z toho vyplývá, že se Italská republika nemůže v projednávaném případě v souvislosti s uplatněním článku 8 nařízení č. 884/2006 účinně dovolávat porušení zásad právní jistoty, zákazu zpětné působnosti norem a ochrany legitimního očekávání. Tuto výtku je tedy třeba v plném rozsahu zamítnout.
K výtce vycházející z nesprávného výkladu a použití článku 8 nařízení č. 884/2006 a jeho přílohy I, jakož i článku 4 nařízení č. 2148/96, ve znění přílohy nařízení č. 915/2006
133. Jak bylo připomenuto v bodě 96 výše, z napadeného rozhodnutí vyplývá, že oprava v rozsahu 5 % za finanční rok 2006 byla Italské republice uložena z důvodu „opožděně provedených kontrol skladů“, což bylo v rozporu s článkem 8 nařízení č. 884/2006 a článkem 4 nařízení č. 2148/96. Podle souhrnné zprávy vyvstalo z tohoto porušení finanční riziko pro fondy, jelikož ostatní kontroly provedené za účetní období 2006 neumožnily prokázat, že se ve skladech skutečně nacházela veškerá množství vedená ve skladovém účetnictví, a zaručit tak, že náklady na skladování a další výdaje byly proplaceny na základě správných údajů.
134. Italská republika tvrdí, že provedla řadu kontrol týkajících se prodeje cukru, na který se vztahují intervenční opatření, zejména prostřednictvím měsíčního účetnictví, jehož kopie byla předložena Tribunálu. Kromě toho umožňoval zavedený informační systém registru nakládky a vykládky dohled nad stavem zásob a jejich každodenní aktualizaci, čímž byly sledovány veškeré jejich pohyby. Italské orgány tak podle názoru Italské republiky vyvinuly veškeré úsilí k provedení kontrol na vstupu výrobků do skladu a na výstupu z něj, jakož i kontrol zbývajících zásob ve skladu, čímž byla ověřena veškerá množství „jako kdyby inventury probíhaly nepřetržitě“.
135. Komise argumenty Italské republiky zpochybňuje.
136. Jak vyplývá z judikatury připomenuté v bodě 31 výše, evropské zemědělské fondy financují pouze intervence prováděné v souladu s unijními předpisy v rámci společné organizace zemědělských trhů. Údajná pochybení, která vedla ke sporné finanční opravě, je proto třeba posoudit ve světle zvláštních povinností, které pro vnitrostátní orgány vyplývají z unijní právní úpravy týkající se kontrol zásob výrobků spadajících do intervenčního režimu.
137. Článek 3 nařízení (EHS) č. 3492/90 stanovil:
„Intervenční agentury pořizují v každém finančním roce u každého produktu, který je předmětem intervence Společenství, soupis.
Porovnají výsledky tohoto soupisu s účetními údaji: jakékoliv nesrovnalosti v jakosti nebo množství zjištěné během kontroly se zaznamenají do účtů v souladu s článkem 5.“
138. Toto ustanovení bylo s účinky od 1. října 2006 zrušeno prvním pododstavcem článku 14 nařízení č. 884/2006 a nahrazeno v souladu se srovnávací tabulkou obsaženou v příloze XVI odpovídajícím ustanovením článku 8 nařízení č. 884/2006, který upravuje stejnou povinnost pro platební agentury pořizovat v průběhu každého účetního období inventurní soupis.
139. Článek 2 odst. 3 písm. a) nařízení č. 884/2006 definuje účetní období jako období od 1. října jednoho roku do 30. září roku následujícího.
140. Článek 4 nařízení č. 2148/96 stanovil:
„1.
Intervenční agentura ručí za přesnost shromážděných informací v souladu s články 1, 2 a 3. Z tohoto důvodu provádí během roku kontroly na místech skladování, pokud je to možné v nepravidelných intervalech a bez ohlášení.
Alespoň jednou ročně je každé místo skladování zkontrolováno v souladu s ustanoveními uvedenými v příloze III a kontrola se zejména týká:
a) postupu sběru informací uvedených v článcích 2 a 3;
b) shody účetních údajů, které má na místě skladovatel, s údaji, které byly předány intervenční agentuře, a
c) fyzické přítomnosti na skladě množství uvedených v účetních výkazech skladovatele, které sloužily jako základ pro poslední měsíční výkaz předaný skladovatelem, zrakově ohodnocené a v případě pochybnosti nebo námitky zvážené nebo změřené.
Fyzická přítomnost je stanovena [zjištěna] dostatečně reprezentativní fyzickou inspekcí, vztahující se alespoň na procenta uvedená v příloze III tohoto nařízení a umožňující usoudit na skutečnou přítomnost v místě skladování celého množství zapsaného ve skladním účetnictví.
[…]“
141. Taktéž nařízení č. 2148/96 bylo zrušeno nařízením č. 884/2006 s účinky od 1. října 2006. Podle srovnávací tabulky obsažené v příloze XVI tohoto posledně uvedeného nařízení odpovídá článku 4 nařízení č. 2148/96 „Příloha I bod A. I“ nařízení č. 884/2006.
142. Pravidla pro provádění fyzické inspekce veřejných zásob zemědělských produktů definovaná v příloze III nařízení č. 2148/96 byla pozměněna nařízením č. 915/2006. V tomto rámci byla příloha III nařízení č. 2148/96 pozměněna tak, že do něj byla vložena nová ustanovení týkající se fyzických inspekcí u volně loženého cukru („VII – Volně ložený cukr“) a baleného cukru („VIII – Balený cukr“) (viz rovněž bod 101 výše).
143. Z výše uvedených ustanovení vyplývá, že roční inventurní soupis musí pořizovat platební agentura v průběhu každého účetního období a výsledky této inventury musí být v souladu s článkem 3 nařízení č. 3492/90, který byl z podstatné části nahrazen článkem 8 nařízení č. 884/2006, porovnány s účetními údaji. Takové účetní období plyne od 1. října jednoho roku do 30. září roku následujícího. Roční inventurní soupis se pořizuje zejména na základě výsledků kontrol zásob, na něž se vztahuje článek 4 nařízení č. 2148/96, které byly provedeny prostřednictvím fyzické inspekce skladovacích prostor na místě v souladu s postupy upravenými v příloze III uvedeného nařízení. Tyto kontroly prostřednictvím fyzické inspekce skladovacích prostor na místě jsou podle judikatury podstatné k tomu, aby byla zaručena řádnost výdajů na skladování, a představují klíčové kontroly ve smyslu přílohy 2 dokumentu VI/5330/97 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. června 2006, Řecko v. Komise, T‑251/04, EU:T:2006:165, bod 79).
144. Z toho vyplývá, že pochybení spočívající v tom, že nebyly provedeny inventury před 30. zářím 2006, je v rozporu s ustanoveními článku 4 nařízení č. 2148/96 ve spojení s článkem 3 nařízení č. 3492/90, který byl v podstatné části nahrazen článkem 8 nařízení č. 884/2006.
145. Italské orgány během správního řízení nezpochybnily, že inventury k 30. září 2006 neprovedly, jak vyplývá zejména z protokolu dvoustranného jednání, jakož i z posledního odstavce bodu 5 zprávy smírčího orgánu.
146. Italská republika toto nezpochybňuje ve skutečnosti ani před Tribunálem. Vzhledem k jejím argumentům je zřejmé, že nezpochybňuje, že měla tuto povinnost na základě článku 4 nařízení č. 2148/96, na nějž se odvolává na podporu tvrzení, že italské orgány spoléhaly na skutečnost, že toto ustanovení zůstane v platnosti do 30. září 2006 (viz bod 131 výše).
147. V písemnostech předložených Tribunálu Italská republika rovněž uvedla, že Agecontrol provedla v únoru 2007 inventury ohledně kvality a kvantity a zjistila stav zásob k 30. září 2006. V odpověď na písemnou otázku Tribunálu Italská republika potvrdila, že tato tvrzení musejí být chápána v tom smyslu, že inventury provedla Agecontrol až v únoru 2007, která poté předala Komisi souhrnný dokument ohledně uvedených kontrol.
148. Italská republika naproti tomu tvrdí, že ostatní kontroly, které italské orgány provedly v souvislosti se skladováním cukru a zejména ty, jež se týkají vstupu výrobků do skladu a výstupu z něj, v jejichž průběhu byla rovněž ověřena množství skladovaného cukru, měsíční účetnictví, jakož i informační systém registru nakládky a vykládky, jímž se každodenně aktualizuje stav zásob, umožňovaly zaručit stejný výsledek jako inventury, a sice zajistit, aby byly proplaceny náklady na skladování cukru, který se skutečně nacházel ve skladu.
149. V tomto ohledu je nutné konstatovat, že kontroly, na které se odvolává Italská republika, nepostačují zmírnit nedostatky uvedené v napadeném rozhodnutí a v souhrnné zprávě, jež souvisejí s neprovedením roční inventury do 30. září 2006.
150. Povinnost provádět roční inventury v průběhu každého účetního období byla výslovně upravena článkem 4 nařízení č. 2148/96 a článkem 3 nařízení č. 3492/90, který byl v podstatném rozsahu nahrazen článkem 8 nařízení č. 884/2006, jak bylo připomenuto v bodech 143 a 144 výše.
151. Podle ustálené judikatury přitom platí, že v případech, kdy určité nařízení zavádí specifická kontrolní opatření, jsou členské státy povinny je uplatňovat, aniž je nezbytné posuzovat opodstatněnost jejich tvrzení, že jiný kontrolní systém by byl účinnější (viz rozsudky ze dne 21. března 2002, Španělsko v. Komise, C‑130/99, Recueil, EU:C:2002:192, bod 87 a citovaná judikatura, a ze dne 28. března 2007, Španělsko v. Komise, T‑220/04, EU:T:2007:97, bod 89 a citovaná judikatura).
152. Jak dále uvedla Komise v bodě 6.1.3 souhrnné zprávy, z dokumentu VI/5330/97 vyplývá, že „náhradní kontroly nelze automaticky považovat za kontroly kompenzující nesplnění povinnosti“ a že „v případě, že nařízení výslovně ukládají povinnost provést zvláštní ověření, nemá členský stát jinou možnost než toto ověření provést nebo se obrátit na daný orgán se žádostí o zproštění této povinnosti“.
153. Italská republika nesprávně tvrdí, že inventury nebyly nezbytné proto, že byly každopádně povinně provedeny v okamžiku vstupu výrobků do skladu a jejich výstupu z něj a že množství cukru ve skladech byla určena k tomuto okamžiku. Tento stát totiž nemůže pominout povinnost provádět alespoň jednou ročně prostřednictvím fyzických inspekcí kontroly každého místa skladování, která vyplývá z článku 4 nařízení č. 2148/96. V tomto ohledu je nezbytnost provedení roční kontroly, a nikoli pouze kontroly provedené při vstupu výrobků do skladu a výstupu z něj odůvodněna skutečností, že podmínky skladování mohou vést ke změně skladovaných množství. Ověření stavu zásob při roční kontrole tak umožňuje zabránit tomu, aby neúčelné náklady na skladování, tedy ty, jež se týkají množství cukru, která neexistují nebo již neexistují, nesly fondy Unie (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek ze dne 2. února 2012, Řecko v. Komise, T‑469/09, EU:T:2012:50, body 127 a 128).
154. Inventury prováděné prostřednictvím fyzických inspekcí míst jsou navíc podstatné pro porovnání účetních údajů se skutečným stavem zásob výrobků podléhajících intervenčním opatřením a pro učinění závěru, že se ve skladech skutečně nachází veškeré množství, které je vedeno ve skladovém účetnictví. Podle judikatury byla administrativní kontrola a inspekce na místě pojaty unijním normotvůrcem jako dva kontrolní prostředky, které se přes svou odlišnost vzájemně doplňují (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. října 1996, Německo v. Komise, C‑41/94, Recueil, EU:C:1996:366, bod 43). Vedení měsíčního účetnictví by ani kontroly cukru na vstupu do skladu a na výstupu z něj ani informační systém registrace nakládky a vykládky nemohly v žádném případě zaručit stejnou míru spolehlivosti jako roční inventury prováděné prostřednictvím fyzických inspekcí na místě umožňujících porovnání údajů vyplývajících ze skladového účetnictví a údajů získaných při těchto inspekcích.
155. Konečně postačí připomenout, že se členský stát nemůže dovolávat ustanovení, praxe nebo situací svého vnitrostátního právního řádu, aby tím odůvodnil nesplnění povinností a lhůt vyplývajících z unijního práva. Členský stát se konkrétně nemůže dovolávat obtíží praktické povahy, aby odůvodnil, proč nezavedl příslušné kontroly (viz rozsudky ze dne 21. února 1991, Německo v. Komise, C‑28/89, Recueil, EU:C:1991:67, bod 18 a citovaná judikatura a ze dne 12. listopadu 2010, Itálie v. Komise, T‑95/08, EU:T:2010:464, bod 77 a citovaná judikatura).
156. Italská republika se tedy nemůže účinně odvolávat na obtíže, s nimiž se údajně potýkala při plánování kontrol s Agecontrol, a to i kdyby byly prokázány.
157. Z výše uvedeného vyplývá, že zjištění, k nimž dospěla Komise v projednávaném případě, podle něhož roční inventury za finanční rok 2006 nebyly provedeny před 30. zářím 2006, představuje skutečnost, která může vést ke vzniku závažných pochybností ve smyslu judikatury citované v bodě 32 výše ohledně zavedení vhodného a účinného souboru kontrol umožňujících zaručit, že z fondů budou uhrazeny pouze výdaje týkající se cukru, které se skutečně nacházejí ve skladovacích prostorách. Italská republika nepředložila žádný důkaz, který by mohl toto konstatování vyvrátit, a nebyla tedy s to ve smyslu judikatury citované výše v bodě 33 podrobně a úplně doložit, že tyto kontroly skutečně proběhly a tvrzení Komise jsou nesprávná.
158. Komise proto právem dospěla k závěru, že opožděné provedení ročních kontrol zásob cukru ve smyslu článku 4 nařízení č. 2148/96 ve spojení s článkem 3 nařízení č. 3492/90, který byl v podstatném rozsahu nahrazen článkem 8 nařízení č. 884/2006, představuje riziko pro fondy, jež nemůže být zcela vyváženo jinými kontrolami, které zmiňují italské orgány.
159. Tento závěr nemůže být vyvrácen argumentem Italské republiky, podle něhož se nařízení č. 2148/96 „ nevztahovalo na ‚cukr‘ “.
160. Je zajisté pravda, jak tvrdí Italská republika, že nařízení č. 2148/96 původně neobsahovalo žádné ustanovení podrobně upravující postupy fyzické inspekce skladů cukru, jelikož ty byly zavedeny až nařízením č. 915/2006, jež vstoupilo v platnost dne 29. června 2006 a které se s výhradou přechodných ustanovení upravených tímto nařízením (viz bod 101 výše) stalo použitelným v hospodářském roce 2005/2006.
161. Fyzické inspekce skladovacích prostor cukru upravují ustanovení zavedená nařízením č. 915/2006, avšak samotná povinnost tyto kontroly provádět ohledně veřejných intervenčních zásob u všech zemědělských produktů již byla upravena v článku 4 nařízení č. 2148/96. Jak bylo přitom uvedeno v bodech 102 a 103 výše, nevychází výtka vznesená Komisí z nedodržení postupů fyzických inspekcí skladovacích prostor cukru zavedených nařízením č. 915/2006, ale z opožděného provedení ročních inventur ve smyslu článku 4 nařízení č. 2148/96 a článku 3 nařízení č. 3492/90, který byl, co do jeho obsahu, nahrazen článkem 8 nařízení č. 884/2006.
162. Italská republika každopádně nedokládá, v čem by neprovedení fyzických inspekcí skladovacích prostor, pokud jde o cukr, nebo jejich zavedení nařízením č. 915/2006 samy o sobě vysvětlovaly opožděné provedení ročních inventur u tohoto produktu.
163. Jak navíc zdůrazňuje Komise, Italské republice nic nebránilo provést kontroly skladovacích prostor, které jsou obdobné kontrolám upraveným v případě ostatních produktů, jak to tvrdí u ostatních typů kontrol.
164. V této souvislosti je třeba připomenout, že členské státy musejí provádět vhodné kontroly pro účely účinného systému kontroly a dohledu, i když právní úprava nedefinovala vyčerpávajícím způsobem podmínky těchto kontrol (viz rozsudek ze dne 31. ledna 2012, Španělsko v. Komise, T‑206/08, EU:T:2012:33, bod 77 a citovaná judikatura).
165. Z toho vyplývá, že tato výtka není opodstatněná a musí být zamítnuta.
K výtce vycházející z porušení zásady proporcionality
166. Pokud jde o tvrzení, že oprava uplatněná v projednávaném případě je nepřiměřená, je třeba nejprve poukázat na to, že se tato výtka netýká metody, jejímž prostřednictvím Komise dospěla k částce 781 044 eur z důvodu uplatnění paušální opravy v rozsahu 5 % za finanční rok 2006. Italská republika totiž pouze tvrdí, že Komise měla zohlednit opožděnou změnu intervenčního režimu ve formě skladování v odvětví cukru nařízeními č. 884/2006 a č. 915/2006, k níž došlo v červnu 2006, tedy v účetním roce 2006. Má za to, že oprava v rozsahu 5 % měla být uplatněna nanejvýš na období po vstupu těchto nařízení v platnost. Podle Italské republiky měla Komise rovněž zohlednit přechodné režimy, které jsou v těchto nařízeních údajně obsaženy.
167. Jak bylo přitom konstatováno v rámci posouzení první a druhé výtky třetího žalobního důvodu, neměl vstup nařízení č. 884/2006 a nařízení č. 915/2006 v platnost dopad na povinnosti italských orgánů, pokud jde o zavedení systému inventur, jelikož uvedená nařízení nepozměnila povinnosti, v jejichž plnění byly v projednávaném případě konstatovány nedostatky (viz zejména body 127 a 161 výše).
168. Výtka týkající se porušení zásady proporcionality z důvodu, že v průběhu roku 2006 došlo ke změně dotčeného režimu, musí být tedy zamítnuta.
169. Postačí každopádně připomenout, že podle ustálené judikatury může Komise odmítnout uhradit veškeré vzniklé náklady, pokud konstatuje, že chybí dostatečné kontrolní mechanismy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. února 2005, Nizozemsko v. Komise, C‑318/02, EU:C:2005:104, bod 45 a citovaná judikatura).
170. V projednávaném případě se zdá, že nedostatky, na něž poukázaly útvary Komise, se týkají opožděného provedení kontrol, které hrají významnou úlohu při určování toho, zda výdaje byly řádné, takže bylo možné mít důvodně za to, že riziko ztrát pro fondy je značné. Částka, kterou Komise neuznala a jež je omezena na 5 % dotyčných výdajů, nemůže být chápána jako nadměrná a nepřiměřená.
171. Z toho vyplývá, že uložením finanční opravy ve výši 5 % dotčených výdajů Komise neporušila zásadu proporcionality, jelikož opožděné provedení inventur porušuje požadavky vycházející z unijní právní úpravy.
172. V důsledku toho musí být třetí žalobní důvod v plném rozsahu zamítnut.
b) Ke čtvrtému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení podstatných formálních náležitostí z důvodu nedostatečného odůvodnění
173. Podle názoru Italské republiky Komise dostatečně právně neodůvodnila, proč odmítla návrh smírčího orgánu, podle kterého měla být oprava související s opožděným provedením inventur omezena na náklady na skladování, které byly vykázány mezi dnem vstupu nařízení č. 915/2006 v platnost a koncem finančního roku 2006.
174. V této souvislosti je třeba v souladu s tím, co tvrdí Komise, konstatovat, že povinnosti týkající se inventur jsou obsaženy již v právní úpravě, která předcházela vstupu nařízení č. 915/2006 v platnost (viz bod 161 výše). Na rozdíl od toho, co tvrdí Italská republika, nezavedlo tedy až toto posledně uvedené nařízení poprvé povinnosti, jejichž nesplnění bylo konstatováno v projednávaném případě. Vstup nařízení č. 915/2006 v platnost nemůže mít proto žádný dopad na existenci povinností členských států, pokud jde o povinnost provádět inventury jako takovou.
175. Komise tuto skutečnost vysvětlila v průběhu správního řízení a zejména ve svém konečném stanovisku ze dne 3. ledna 2011 v návaznosti na zprávu smírčího orgánu. Poukázala na ni rovněž v bodě 6.1.5 souhrnné zprávy.
176. Jak bylo navíc připomenuto v bodě 72 výše, není Komise názorem smírčího orgánu vázána.
177. V souladu s judikaturou připomenout výše v bodech 91 až 93 musí být odůvodnění napadeného rozhodnutí považováno za dostatečné a tento žalobní důvod zamítnut.
c) K námitce protiprávnosti nařízení č. 915/2006
178. Italská republika vznáší subsidiárně ke třetímu a čtvrtému žalobnímu důvodu námitku protiprávnosti nařízení č. 915/2006 v tom, že uvedený předpis zavádí povinnost provádět inventury konečných zásob cukru pouze přibližně tři měsíce od nové lhůty pro pořízení inventurních soupisů. Podle názoru Italské republiky je v rozporu se zásadami uvedenými v rámci třetího žalobního důvodu uložit prostřednictvím nařízení povinnost jednat určitým způsobem vztahující se na již minulé skutkové okolnosti a sankcionovat její nedodržení stanovením finanční opravy.
179. Komise argumenty Italské republiky zpochybňuje.
180. Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury vyjadřuje článek 277 SFEU obecnou zásadu zajišťující každému účastníku řízení právo napadnout za účelem zrušení individuálního rozhodnutí platnost dřívějších aktů unijních orgánů, které představují právní základ napadeného aktu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 6. března 1979, Simmenthal v. Komise, 92/78, Recueil, EU:C:1979:53, body 39 až 41, a ze dne 20. září 2011, Regione autonoma della Sardegna a další v. Komise, T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 a T‑454/08, Sb. rozh., EU:T:2011:493, bod 206 a citovaná judikatura).
181. Nicméně, jak správně připomíná Komise, námitka protiprávnosti, která byla incidenčně vznesena na základě článku 277 SFEU při příležitosti zpochybnění legality rozhodnutí, je přípustná jen tehdy, když existuje spojitost mezi sporným aktem a normou, jejíž údajná protiprávnost je namítána. Vzhledem k tomu, že cílem článku 277 SFEU není umožnit účastníku řízení zpochybnit použitelnost jakéhokoliv aktu obecné povahy ve prospěch jakékoliv žaloby, obecný akt, jehož protiprávnost je tvrzena, musí být přímo nebo nepřímo použitelný ve věci projednávané v rámci žaloby a musí existovat přímá právní souvislost mezi napadeným individuálním rozhodnutím a dotčeným obecným aktem (viz rozsudky Regione autonoma della Sardegna a další v. Komise, bod 180 výše, EU:T:2011:493, bod 207 a citovaná judikatura, a ze dne 6. září 2013, Deutsche Bahn a další v. Komise, T‑289/11, T‑290/11 a T‑521/11, Sb. rozh., EU:T:2013:404, bod 56 a citovaná judikatura).
182. V projednávaném případě žalobkyně namítá protiprávnost nařízení č. 915/2006. Jak bylo přitom uvedeno v bodech 102 a 103 výše, neopírala se Komise v napadeném rozhodnutí o ustanovení uvedeného nařízení, jelikož italským orgánům nevytýkala, že nevyužily specifické postupy fyzických inspekcí zavedené uvedeným nařízením, nýbrž vycházela ze skutečnosti, že k 30. září 2006 neprovedly tyto orgány inventury jako takové, které již byly upraveny v článku 4 nařízení č. 2148/96 a článku 3 nařízení č. 3492/90, jenž byl v podstatném rozsahu nahrazen článkem 8 nařízení č. 884/2006 (viz rovněž bod 161 výše).
183. Námitka protiprávnosti směřuje tedy proti nařízení, které nemá dopad na řešení sporu v původním řízení a nevykazuje tedy žádnou přímou právní spojitost s tímto nařízením. Musí být proto odmítnuta jako nepřípustná.
d) K šestému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení podstatných formálních náležitostí z důvodu nedostatečného odůvodnění, nedostatečných důkazů a zkreslení skutkového stavu
184. V bodě 6.1.3 souhrnné zprávy zmínila Komise v rámci výtky ohledně opožděného provedení inventur a rizika, které představuje pro fondy, 127 000 tun cukru, který byl mezi 30. zářím 2006, tedy datem, k němuž měly být inventury uskutečněny, a únorem 2007, kdy byly skutečně provedeny, odebrán ze zásob bez úředního ověření či zvážení.
185. Italská republika tvrdí, že Komise toto konstatování nijak nedoložila a zkreslila tak skutkový stav. Dále tvrdí, že tento přesun výrobků souvisel s jejich vyskladněním.
186. V odpověď na písemný dotaz Tribunálu Komise uvedla, že při svém konstatování ohledně vyskladnění 127 000 tun cukru vycházela z tabulky systému „E-Faudit“ uvádějící datum 30. března 2007, který jí oznámily italské orgány.
187. Je třeba konstatovat, že dotčený dokument předložený Komisí spolu s její odpovědí na dotaz Tribunálu přebírá údaje o pohybech u zásob cukru mezi říjnem 2006 a únorem 2007. Z uvedeného dokumentu vyplývá, že množství cukru nacházejícího se ve skladech na konci února 2007 bylo nižší než referenční množství na počátku října 2006, a to mimo jiné o 127 000 tun vyskladněných z intervenčního skladu bez fyzického pohybu.
188. Italská republika nezpochybnila pravdivost údajů obsažených v této tabulce a nepopřela, že ji Komisi předaly italské orgány během správního řízení.
189. Z toho vyplývá, že Italská republika neprávem tvrdí, že Komise zkreslila skutkový stav a dostatečně neodůvodnila to, že mezi říjnem 2006 a únorem 2007 došlo k vyskladnění předmětných 127 000 tun z intervenčního skladu bez fyzického pohybu, jelikož důkaz byl v tomto ohledu Komisi poskytnut samotnými italskými orgány.
190. Každopádně je třeba připomenout, že oprava v rozsahu 5 % uplatněná v projednávaném případě Komisí je paušální opravou vycházející ze skutečnosti, že opožděné provedení ročních inventur vystavilo fondy riziku újmy, jelikož nebylo možné vyloučit, že neodůvodněné finanční náklady a skladování mohly z důvodu, že souvisejí s chybějícími množstvími cukru, zatížit fondy. Nejedná se tedy o přesnou opravu, která by byla uplatněna na základě konkrétních a přesných nákladů zatěžujících fondy, když určité množství cukru, a zejména předmětných 127 000 tun, chybělo ve skladech.
191. Komise při jednání potvrdila, že konstatování ohledně výkazu množství 127 000 tun cukru, které chybělo ve skladech, aniž mezi říjnem 2006 a únorem 2007 došlo k fyzickému pohybu, jí posloužilo k ilustraci důsledků opožděného uskutečnění inventur, jelikož zpoždění v provedení kontrol představuje podle názoru Komise určitý zdroj rizika pro fondy. Jak totiž vyplývá z odpovědi Komise na písemnou otázku Tribunálu, mohla se množství skutečně se nacházející ve skladovacích prostorách během finančního roku 2005/2006, u nichž byly náklady na skladování za finanční rok 2006 účtovány fondům, lišit ve srovnání s množstvími z února 2007, která byla zjištěna při kontrolách, které tehdy provedl Agecontrol.
192. S ohledem na výše uvedené musí být šestý žalobní důvod zamítnut.
e) K sedmému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení podstatných formálních náležitostí z důvodu nedostatečného odůvodnění a chybějících důkazů ohledně domnělého rizika újmy plynoucí pro fondy, jakož i z porušení zásady užitečného účinku
193. Italská republika tvrdí, že posouzení ze strany Komise, podle něhož kvalitativní a kvantitativní kontroly cukru při jeho uskladnění a vyskladnění, jež nebyly Komisí kritizovány, nemohou mít stejný účinek jako inventury, není dostatečně odůvodněné.
194. Komise navíc podle názoru Italské republiky v odpovědi na tvrzení, že zájmy fondů byly široce ochráněny, nedoložila konkrétní riziko, které mělo fondům hrozit, a údajně zkreslila skutkový stav popsaný v dokumentech předložených italskými orgány na podporu těchto tvrzení.
195. Jak bylo konstatováno v bodě 158 výše, Komise se nedopustila nesprávného posouzení, když dospěla k závěru, že opožděné provedení ročních inventur zásob cukru může vystavit fondy značnému riziku a že ostatní kontroly provedené italskými orgány u skladovaného cukru nebyly s to toto riziko vyvážit.
196. Za těchto okolností Italská republika marně tvrdí, že Komise u výdajů na skladování cukru během finančního roku 2006 neprokázala existenci rizika pro fondy. Je totiž třeba připomenout, že podle názoru unijního normotvůrce jsou roční inventury prováděné především prostřednictvím fyzické inspekce skladů nezbytné k prokázání toho, že se ve skladech skutečně nachází veškerá množství výrobků zapsaná do skladového účetnictví a že uložil v tomto ohledu členským státům povinnosti, které spočívají především v provádění kontrol zásob prostřednictvím fyzických inspekcí skladovacích prostor alespoň jednou ročně a v pořizování ročního inventurního soupisu v průběhu každého účetního období. Uložením těchto povinností měl normotvůrce implicitně, avšak jasně za to, že jejich nedodržení povede automaticky ke vzniku rizika pro fondy (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek ze dne 17. května 2013, Řecko v. Komise, T‑294/11, EU:T:2013:261, bod 131).
197. Na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, tak Komise v projednávaném případě konstatovala, že italské orgány nedodržely povinnost dokončit inventury nejpozději do 30. září 2006, a uplatnila v tomto ohledu opravu právě proto, aby zaručila užitečný účinek ustanovení upravujících povinnost provádět roční inventury zásob. Komise tak měla právem za to, že existuje riziko pro fondy, a správně upřesnila jeho rozsah.
198. Podle ustálené judikatury také platí, že prokázání existence porušení pravidel společné organizace zemědělských trhů sice přísluší Komisi, jakmile je však toto porušení prokázáno, je opět na členském státu, aby případně doložil, že se Komise dopustila nesprávného posouzení ohledně finančních důsledků porušení unijních pravidel (viz rozsudky ze dne 12. září 2007, Finsko v. Komise, T‑230/04, EU:T:2007:259, bod 159 a citovaná judikatura, a Řecko v. Komise, bod 77 výše, EU:T:2013:32, bod 330 a citovaná judikatura). V projednávaném případě je nutné konstatovat, že argumenty předložené Italskou republikou nejsou s to takové nesprávné posouzení prokázat.
199. Z toho konečně vyplývá, že napadené rozhodnutí není stiženo vadou nedostatečného odůvodnění, neboť Komise dostatečně právně vysvětlila skutkové a právní okolnosti, z nichž vycházela při uložení opravy v rozsahu 5 %, takže Italská republika byla s to účelně připravit svou obranu a Tribunál provést přezkum. V souladu s judikaturou připomenutou v bodech 91 až 93 výše nebyla Komise povinna více odůvodňovat konstatování, podle něhož nebyly ostatní kontroly provedené italskými orgány ohledně zásob cukru způsobilé zaručit vyloučení rizika pro fondy, které je spjaté s úhradou nákladů na skladování výrobků, které se nenacházely ve skladech.
200. S ohledem na výše uvedené je třeba rovněž zamítnout sedmý žalobní důvod, a tudíž i žalobu v plném rozsahu.
K nákladům řízení
201. Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
202. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Italská republika neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Výrok
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (první senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Italská republika ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.