Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
D. SPIELMANN
представено на 13 ноември 2025 година(1)
Дело C‑523/24
Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (SCC),
Ministerio Fiscal
срещу
RAS,
AAT,
IGA,
ARMG,
ANMG,
NMF,
ARM,
LBC,
RFB,
FHM,
MMT,
MOQ,
MOP,
ASD,
JTN,
JNB,
TPR,
OJV,
RRR,
DBC,
JGV,
EAC,
EH,
MKEK,
SML,
AVO,
MAB,
JMSI,
LPG,
CPO,
CPC,
ACO,
AMC,
ACJ,
FGS
(Преюдициално запитване, отправено от Tribunal de Cuentas (Сметна палата, Испания)
„ Преюдициално запитване — Управление на публични средства в контекста на движението за независимост на Каталуня — Производството за отчетна отговорност — Съвместимост на Устройствен закон 1/2024 за амнистия с цел институционална, политическа и обществена нормализация в Каталуня с правото на Съюза — Член 325 ДФЕС — Защита на финансовите интереси на Съюза — Член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС — Член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Компетентност на Съда — Максимален двумесечен срок за прилагане на амнистията — Право на изслушване на страната, упражнила
иск в общ интерес — Липса на спиране на производството и задължително вдигане на обезпечителните мерки в случай на отправяне на преюдициално запитване “
Съдържание
I.
Въведение
II.
Правна уредба
А.
Правото на Съюза
Б.
Испанското право
1.
Конституцията
2.
Устройствен закон от 2/1982 за TCU
3.
Закон от 7/1988 за функционирането на TCU
4.
Устройствен закон 6/1985 за съдебната власт
5.
Закон 1/2000 за Гражданския процесуален кодекс
6.
LOA
III.
Спорът в главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
IV.
Анализ
А.
По допустимостта на преюдициалното запитване: представлява ли TCU „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС?
Б.
По преюдициалните въпроси
1.
Предварителни бележки: амнистията и правото на Съюза
2.
По наличието на засягане на финансовите интереси на Съюза (първи, трети, четвърти и пети въпрос)
а)
По първия въпрос
б)
По третия, четвъртия и петия въпрос
3.
По съответствието на LOA с принципите на правовата държава (втори, шести, седми и осми въпрос)
а)
По компетентността на Съда
б)
По допустимостта
в)
По същество
1)
Предварителни бележки
2)
По втория въпрос
3)
По седмия въпрос
4)
По шестия и осмия въпрос
V.
Заключение
I.      Въведение
1.        Терминът „амнистия“ произлиза от гръцката дума ἀμνηστία (amnēstía), която включва идея за „забрава“(2), също както и думата „амнезия“, с която споделя една и съща етимология(3). Приликите обаче спират дотук: амнезията представлява преживяно събитие, нежелано, заболяване, разстройство на паметта, понякога в резултат от отричане на минала действителност.
Амнистията, обратно, е резултат от политически избор, изборът да се забрави — забрава, която не е нито случайна, нито непреднамерена, а напротив — е съзнателна
и правна.
Това е колектива прошка, предоставена от суверенна власт, обикновено за престъпление, извършено срещу държавата(4). Целта е да се намалят конфликтите, породени от събития, довели до политическо и социално разделение сред дадено население, и да се „обърне страницата“(5).
2.        В този смисъл обаче амнистията е сложна мярка, която — приета с цел опрощаване на престъпления — може да бъде инструмент за ненаказуемост.
Приемането на мярка за амнистия поставя началото на деликатен дебат:
представлява ли тя нарушение на равенството, противоречащо на идеята за правосъдие(6)? Или е израз на справедливост, която „се намества впоследствие“(7) в социалните конфликти?
3.        На 10 юни 2024 г. Cortes Generales (испанският парламент) приема Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (Устройствен закон 1/2024 от 10 юни 2024 г. за амнистия с цел институционална, политическа и обществена нормализация в Каталуня)
(наричан по-нататък „LOA“)(8). Приложното поле ratione materiae и ratione temporis на LOA включва деяния, пораждащи наказателна, административна отговорност или отчетна отговорност, извършени в рамките на референдума за независимост на Каталуня, както и тези, извършени в рамките на процеса за независимост на Каталуня.
4.        LOA — не може да бъде отречено — предизвика дълбоки и ожесточени дебати сред политическата класа, институциите, съдебната система, академичните среди и в по-общ план в испанското общество.
5.        От правна гледна точка въпросът за законосъобразността на LOA наскоро беше отнесен чрез конституционна жалба до Tribunal Constitucional (Конституционен съд, Испания).
С изключение на две разпоредби той обявява закона за съвместим с Constitución española (испанската конституция)
(наричана по-нататък „Конституцията“)(9) с решение от 26 юни 2025 г.(10)
6.         В този контекст Съдът е сезиран от Tribunal de Cuentas (Сметна палата, Испания)
(наричана по-нататък „TCU“) с преюдициално запитване относно съвместимостта на някои разпоредби, уреждащи предоставянето на разглежданата амнистия, със защитата на финансовите интереси на Съюза, предвидена по-специално в член 325 ДФЕС, и с принципа на ефективна съдебна защита, закрепен в член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС.
7.        Това дело, което има значителни конституционни последици за правото на Съюза, ще даде възможност на Съда да се произнесе по безспорно безпрецедентния въпрос за неговия съдебен контрол на закон за амнистия, приет от една от държавите — членки на Съюза, и за обхвата на такъв контрол.
II.    Правна уредба
А.      Правото на Съюза
8.        Относими към настоящото дело са членове 267 и 325 ДФЕС, член 23 от Статута на Съда на Европейския съюз, както и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
Б.      Испанското право
1.      Конституцията
9.        Член 136 от Конституцията гласи:
„1.      [TCU] е върховният орган, на който е възложен контролът над отчетността и икономическото управление на държавата, както и на публичния сектор.
Той е пряко подчинен на Cortes Generales [испанския парламент] и упражнява функциите си въз основа на делегираните му от парламента правомощия що се отнася до прегледа и проверката на общия отчет на държавния бюджет.
2.      Отчетите на държавния бюджет и на публичния сектор се представят на [TCU] и се контролират от него.
Без да се засягат предоставените му правомощия, [TCU] представя на Cortes Generales [испанския парламент] годишен доклад, в който посочват, ако е необходимо, извършените според него нарушения или възникналата отговорност за тях.
3.      Спрямо членовете на [TCU] се прилагат същите критерии за независимост, несменяемост и несъвместимост като тези, приложими за съдиите.
4.      Съставът, организацията и функциите на [TCU] се определят с устройствен закон“.
2.      Устройствен закон от 2/1982 за TCU
10.      Член 5 от Ley Orgánica 2/1982 del Tribunal de Cuentas (Устройствен закон 2/1982
на TCU) от 12 май 1982 г. (наричан по-нататък „LOTCU“)(11), гласи, че „[TCU] изпълнява функциите си при пълна независимост и в съответствие с правото“.
11.      Член 15 от LOTCU определя обхвата на юрисдикцията в областта на отчетността, както следва:
„1.      Съдебното производство в областта на отчетността, което е от компетентността на [TCU], се провежда по отношение на отчетите, предоставяни от лицата, които получават, контролират, управляват, съхраняват, използват или стопанисват публични активи, средства или вещи.
2.      Производството в областта на отчетността обхваща публичните средства или активи, както и допълнителните задължения, предоставени като гаранция за тяхното управление“.
12.      Член 17 от LOTCU предвижда:
„1.      Производството в областта на отчетността е задължително, окончателно, изключително и пълно.
2.      То обхваща — единствено за целите на изпълнението на поставените му задачи — разглеждането и произнасянето по преюдициалните въпроси и тези с инцидентен характер, с изключение на въпроси с наказателноправен характер, доколкото е необходимо предварително да бъдат изяснени за установяването на отчетната отговорност и се отнасят пряко до нея.
3.      Постановеното решение няма действие извън сферата на производството в областта на отчетността“.
3.      Закон от 7/1988 за функционирането на TCU
13.      Член 49, параграфи 1 и 3 от Ley 7/1988 de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (Закон 7/1988 за функционирането на TCU)
от 5 април 1988 г. (наричан по-нататък „LFTCU“)(12), предвижда:
„1.      Одитният съд разглежда искове за отговорност, които във връзка с отчетите, които всички отговорни за управлението на публични средства или активи лица са задължени да представят, се предявяват
срещу тези лица, когато умишлено или поради груба небрежност са довели до причиняване на вреди по отношение на средства или активи в резултат на действия или бездействия в противоречие със законите в бюджетната и счетоводната сфера, приложими по отношение на публичноправни субекти или, според случая, на лица или образувания, получатели на безвъзмездни средства, кредити, гаранции или други помощи от този сектор. Субсидиарната отговорност се разглежда само когато пряката отговорност, която преди това е била установена и не е реализирана, е счетоводна.
[…]
3.      Когато деянието съставлява престъпление по смисъла на член 18, параграф 2 от [LOTCU], сезираният с делото съдия или съд не пристъпва към разглеждането на произтичащата от това отчетната отговорност, като предоставя на [TCU] необходимите документи, за да може същият да уточни размера на вредите, причинени по отношение на обществените средства или активи“.
14.      Член 67 от LFTCU гласи:
„1.      За да се гарантира отчетната отговорност, която може да бъдат установена в съдебните производства на [TCU], Ministerio Fiscal [прокуратурата на Испания], Letrado de l’État [държавна правна служба] или законният представител на засегнатият публичноправен субект може да поиска налагане на обезпечителен запор върху имуществото на привлечените към отчетна отговорност лица в случаите и по реда, предвидени в Граждански процесуален кодекс, без да може да изисква гаранция с оглед постановяването му.
2.      За тази цел действията, при които размерът на отчетната отговорност е временно уточнен, посочени в членове 45 и 47 от настоящия закон, се считат за достатъчен акт за налагането на запор.
3.      Ако обезпечителният запор е бил поискан и наложен преди подаването на исковата молба, той трябва да бъде потвърден, когато това искане е направено в съответното съдебно производство или евентуално в становището на прокуратурата“.
15.      Съгласно член 74, параграф 1 LFTCU:
„В съдебното производство за reintegro por alcance (производство за възстановяване на средства по акт за начет), без да се засягат процедурите, предвидени за съответното установително съдебно решение, се съблюдават следните предпазни мерки:
1a.      Деянията се ограничават само до случаите на длъжностно присвояване или злоупотреба при условията, определени в настоящия закон.
[…]“.
4.      Устройствен закон 6/1985 за съдебната власт
16.      Член 418, параграф 11 от Ley Orgánica 6/1985 del Poder Judicial (Устройствен закон 6/85 за съдебната власт) от 1 юли 1985 г. (наричан по-нататък „LOPJ“)(13), предвижда, че неоснователното забавяне при започването или разглеждането на дело пред съдия или магистрат, при изпълнение на задълженията му, представлява тежко нарушение, освен ако не може да се счита особено тежко нарушение.
5.      Закон 1/2000 за Гражданския процесуален кодекс
17.      Съгласно член 216 от Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil (Закон 1/2000 за Гражданския процесуален кодекс) от 7 януари 2000 г. (наричан по-нататък „LEC“),
в редакцията му, приложима към спора в главното производство(14):
„Гражданските съдилища решават делата въз основа на посочените факти, представените доказателства и направените от страните искания, освен когато в особени случаи законът предвижда друго“.
18.      Член 434 от LEC гласи:
„1.      Съдебното решение се постановява в срок от [20] дни след приключване на процеса.
2.      Ако в срока за постановяване на решение и в съответствие с предвиденото в следващите членове са разпоредени заключителни
действия, срокът за постановяването на решение спира да тече.
[…]“.
19.      Член 435 от LEC гласи:
„1.      Единствено по искане на някоя от страните съдът може с определение да разпореди заключителни
действия по събиране на доказателства в съответствие със следните правила:
1a.      Не се допускат заключителни действия по събиране на доказателства, които са могли да бъдат надлежно поискани или представени от страните, включително тези, които са могли да бъдат поискани след указанието на съда до страните, посочено в член 429, параграф 1.
2a.      Когато по причини, които не зависят от направилата искането страна, едно от допуснатите доказателства не е било събрано.
3a.      Приемат се и се събират и доказателства, които са относими и от значение за делото и се отнасят до нови или наскоро станали известни факти, предвидени в член 286.
2.      По изключение съдът може служебно или по искане на някоя от страните да разпореди повторно събиране на своевременно поискани доказателства за относими факти и обстоятелства, ако поисканите преди това доказателства не са били събрани поради пречки, които вече са отпаднали и не зависят от волята и старанието на страните, при условие че са налице сериозни основания да се счита, че новите действия по събирането ще доведат до изясняване на тези факти.
В такъв случай тези обстоятелства и мотиви трябва да бъдат подробно изложени в определението, с което се разпорежда предприемането на действията за събиране на доказателства“.
20.      Съгласно член 436 от LEC:
„1.      Действията, предприети в съответствие с разпоредбите на предходните членове, се изпълняват в срок от двадесет дни и на определената от него за тази цел дата, ако е необходимо, от Letrado de la Administración de Justicia [съдебен секретар] по реда, предвиден в настоящия закон за доказателствата от съответната категория.
След като действията бъдат извършени, страните могат в срок от пет дни да представят писмено становище, в което обобщават и анализират резултатите.
2.      Срокът за произнасяне започва отново да тече с изтичането на срока, определен на страните за представяне на писменото становище по предходния параграф“.
6.      LOA
21.      Член 1 от
LOA, озаглавен „Материален обхват“, предвижда:
„1.      Амнистират се следните деяния, за които е предвидена наказателна, административна или отчетна отговорност, извършени във връзка с допитванията, проведени в Каталуня на 9 ноември 2014 г. и 1 октомври 2017 г., тяхната подготовка или последиците от тях, ако са извършени в периода между 1 ноември 2011 г. и 13 ноември 2023 г., както и следните деяния, извършени между тези дати в контекста на така наречения процес за независимост на Каталуня, дори да не са свързани с посочените допитвания или са извършени след съответното им провеждане:
a)      деянията, извършени с намерение да се отстои, популяризира или постигне отделянето или независимостта на Каталуня, както и деянията, допринесли за постигане на посочените цели.
[…]
За обхванати от горната хипотеза се считат и действията, извършени лично или в служебно качество, с цел разпространение на проекта за независимост, събиране на информация и узнаване за сходни събития или убеждаване на други публични или частни субекти да предоставят подкрепата си за постигането на независимостта на Каталуня.
За обхванати се считат също и деянията, пряко или непряко свързани с така наречения процес за независимост, протекъл в Каталуня, или с нейните лидери в рамките на този процес и извършени от лица, които явно или доказано са осигурявали помощ, съдействие, съвети от всякакъв вид, представителство, защита или безопасност на лицата, отговорни за деянията, посочени в първия параграф от настоящата буква, или са събирали информация за тази цел.
b)      Деянията, извършени с намерение да се свика, популяризира или осигури провеждането на допитванията, състояли се в Каталуня на 9 ноември 2014 г. и 1 октомври 2017 г., от лице без правомощия за това или чието свикване или провеждане е обявено за незаконно, както и деянията, допринесли за постигането на посочените цели.
[…]
c)      Деянията, изразяващи се в неподчинение, независимо от тяхното естество, обществени безредици, посегателство срещу властта, нейните представители и длъжностните лица, или съпротива, които са извършени с цел да се позволи провеждането на допитванията до народа, посочени в буква b) от настоящия член, или настъпването на последиците от тях, както и всяко друго деяние, квалифицирано като престъпление, извършено със същото намерение.
При всички положения за обхванато се счита […] всяко друго деяние, изразяващо се в одобряване или изпълнение на закони, правила или решения от орган или длъжностно лице, извършено с цел да се позволи, насърчи или подпомогне провеждането на допитванията до народа, посочени в буква b) от настоящия член.
[…]
2.      Амнистията по параграф 1 от настоящия член за деяния, за които е предвидена наказателна, административна или отчетна отговорност, се прилага независимо от етапа на изпълнението им, включително за деянията по приготовление, и независимо от качеството на съответното лице като извършител или участник.
3.      Деянията, чието осъществяване е започнало преди 1 ноември 2011 г., се считат за включени в обхвата на настоящия закон, само ако са довършени след тази дата.
Деянията, чието осъществяване е започнало преди 13 ноември 2023 г. също се считат за включени в обхвата на настоящия закон, дори да са довършени след тази дата.
4.      Не се счита за обогатяване използването на публични средства за целите, посочени в букви a) и b), когато, независимо дали е съобразено с правния порядък, то не е извършено с цел извличане на лична имуществена облага“.
22.      Член 2 от LOA, озаглавен „Изключения“, предвижда:
„Във всички случаи от прилагането на амнистията по член 1 се изключват:
[…]
e)      деянията, квалифицирани като престъпления, които засягат финансовите интереси на Европейския съюз“.
23.      Член 8 от LOA, озаглавен „Последици за гражданската и отчетната отговорност“, предвижда в параграф 3:
„Обезпечителните мерки, предвидени в членове 47 и 67 от [LFTCU], наложени в предварителните или първоинстанционните производства, се вдигат“.
24.      Член 10 от LOA, озаглавен „Приоритетно и спешно разглеждане“, гласи:
„Прилагането на амнистията в отделните случаи се извършва от съдебните, административни или отчетните органи, определени в настоящия закон, които приемат съответните решения в изпълнение на този закон приоритетно и спешно, независимо от етапа, на който се намира съответното административно, съдебно или отчетно производство.
Решенията се приемат в максимален срок от два месеца, независимо от последващите обжалвания, които нямат суспензивно действие“.
25.      Член 13 от LOA, озаглавен „Производство в областта на отчетността“, предвижда в параграф 3:
„Когато производството за търсене на отчетна отговорност, водено от [TCU], се намира на първа или въззивна инстанция, компетентните органи към този съд, след изслушване на прокуратурата и на публичноправните субекти, засегнати от злоупотребата с публични средства или имущество във връзка с амнистираните деяния, се произнасят с решение за освобождаване на физическите или юридическите лица ответници от отчетна отговорност, ако тези субекти не възразят“.
III. Спорът в главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
26.      На 17 февруари 2022 г. и на 13 април 2022 г. Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural („Гражданска и културна асоциация „Гражданско общество на Каталуня“)
(наричана по-нататък „SCC“), а след това и прокуратурата подават съответно пред запитващата юрисдикция искане за образуване на наказателно производство за търсене на отчетна отговорност, наречено „de reintegro por alcance“ (производство за възстановяване на средства по акт за начет)(15).
27.      С тях те искат ответниците, от една страна, да бъдат обявени за отговорни за нанесени вреди на публичното имущество на Generalitat de Catalunya (Управително тяло на област Каталуня Испания)
(наричана по-нататък „Generalitat“), които жалбоподателите са оценили съответно на 5 309 807,02 евро и на 3 429 342,43 евро, и от друга страна, да бъдат осъдени да възстановят тези суми.
28.      По-специално срещу ответниците е образувано производство за
разходването на средства на Generalitat, при провеждането на 1 октомври 2017 г. на незаконния референдум за независимост на Каталуня, от една страна, както и за популяризиране на независимостта на Каталуня на международно равнище
през 2011 г.—2017 г., от друга страна.
29.      С определение от 9 септември 2022 г. запитващата юрисдикция определя материалният интерес в производството на 5 309 807,02 евро.
С оглед на частичното оттегляне на иска от страна на ищците по отношение на някои разходи, възлизащи на общо 336 143,34 евро, за които е упрекван само ответникът JMA, чиято отговорност е повдигната само от прокуратурата и единствено за това разходно перо, този съд приема, че липсва основание за произнасяне по отношение на него.
30.      Разглежданите в главното производство разходи са следните:
–        разходите, предназначени за подготовката и провеждането на така наречения референдум „за независимост“, състоял се на 1 октомври 2017 г. в автономна област на Каталуня. Тези разходи покриват по същество следните пера: 1) разходи за закупуване на софтуер и компютърни приложения за насочване на участието на доброволци при организирането на референдума; 2) разходи за реклама; 3) разходи за създаване на регистър на гласоподавателите, установени в чужбина; 4) разходи за разгласяване; 5) разходи за придобиване материалите, необходими за провеждането на референдума (бюлетини за гласуване, преброяване, свикване на членове на избирателните секции); 6) разходи, произтичащи от използването на обществени помещения за референдума; 7) разходи за кампании, свързани с положителния образ на Generalitat в чужбина; 8) разходи, свързани с покана до членове на Европейския парламент да посетят Каталуня в дните преди референдума; 9) разходи, свързани с наемането на международни експерти и наблюдатели.
–        разходите, направени за развитието на така наречената „външна дейност“ на Generalitat през финансовите 2011 г.—2017 г. Тези разходи се отнасят по същество до следните пера: 1) разходи, направени от Secretaría d’Acció Exterior i Unió Europea (Секретариат за външна дейност и отношения с Европейски съюз на Generalitat, Испания) за поръчването на доклади относно международните договори, по които Кралство Испания е страна; 2) разходи, направени от различните делегации на Generalitat в чужбина; 3) разходи, направени от Consejo de Diplomacia Pública de Cataluña (Съвет по публична дипломация на Каталуня, Испания) за популяризиране на процеса за придобиване на суверенитет:
i) използването на спорта в международен план („спортна дипломация“); ii) финансиране на доклади за националното самоопределение в Европейския съюз; iii) наемане на персонал; iv) сключване на договори за предоставяне на необходимите средства за популяризиране на независимостта на Каталуня в чужбина; v) отпускане на безвъзмездни средства на някои субекти за същата цел.
31.      Във фазата на предварителното производство са наложени обезпечителни мерки, състоящи се в обезпечение в размер на 4 146 274,97 евро за деянията, свързани с направените разходи за провеждането на незаконния референдум за независимостта на Каталуня, както и в учредяването на банкова гаранция в размер на 5 422 411,10 евро за деянията, свързани с направените разходи за развитие на „външната дейност“ на Generalitat през финансовите 2011 г.—2017 г.
32.      Разглежданите в главното производство деяния също са били или понастоящем са предмет на различни производства пред испанските наказателни съдилища, за да се определи наказателната отговорност на обвиняемите.
В това отношение запитващата юрисдикция обяснява, че що се отнася до „същите деяния“, компетентността в областта на отчетността е съвместима с действията на наказателния съд, така че ако се установи, че тези „едни и същи деяния“ представляват престъпление, наказателният съд няма да разгледа произтичащата от това отчетна отговорност, а ще препрати необходимата информация на запитващата юрисдикция.
33.      От акта за преюдициално запитване е видно, че испанските наказателни съдилища вече са постановили окончателно решение относно категорията разходи, свързани с подготовката и провеждането на незаконния референдум относно независимостта на Каталуня. Що се отнася до категорията разходи, посочени в исковите молби, свързани с развитието на „външната дейност“ на Generalitat през финансовите 2011 г.—2017 г., наказателното производство все още е висящо пред Juzgados de Instrucción nº 13 y nº 18 de Barcelona (съдии-следователи
№ 13 и № 18 от Барселона, Испания).
34.      Главното производство е проведено и делото е обявено за решаване на 29 май 2024 г.
35.      LOA влиза в сила на 11 юни 2024 г.
36.      При разглеждането на приложимостта на този закон в главното производство и следователно на произтичащото от това евентуално отпадане на отчетната отговорност на ответниците запитващата юрисдикция има съмнения относно съвместимостта на посочения закон с правото на Съюза.
37.      При тези условия TCU решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Трябва ли Регламент № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности[(16)], член 325 ДФЕС (принцип на ефективната и възпираща борба с измамата и с всяка незаконна дейност, която засяга финансовите интереси на Европейския Съюз) и член 4, параграф 3 ДЕС (принцип на лоялно сътрудничество) да се тълкуват в смисъл, че не допускат отпадането на отчетна отговорност, въведено в член 1, параграф 1, букви а)[—]c), параграфи 2[—]4, както и в член 2, буква е) от [LOA], като се има предвид, че евентуалната отчетна отговорност, която се търси в разглежданото производство за възстановяване на средства по акт за начет [reintegro por alcance] № B-180/21, предполага „засягане на финансовите интереси на Съюза“: както (i) ако Съдът на ЕС извърши „ограничително тълкуване“ на понятието „защита на финансовите интереси на ЕС“ (обхващащо само действията по неправомерно управление, извършени с публични средства на Съюза), така и (ii) ако се извърши „широко тълкуване“ на посоченото понятие (обхващащо и действията по неправомерно управление, които са извършени с публични средства на държава членка, но причиняват действителна или потенциална вреда на бюджета на Съюза)?
2)      Ако Съдът извърши „ограничително тълкуване“ на понятието „защита на финансовите интереси на ЕС“, трябва ли член 2 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, както и член 47 от [Хартата], да се тълкуват в смисъл, че не допускат разпоредба като член 10 от [LOA] с оглед на евентуалното противоречие на установения в тази разпоредба двумесечен императивен срок за произнасяне на решение с правото на всяко лице на съдебен процес с полагащите се гаранции „в разумен срок“, поради евентуалното наличие на „външен натиск“ върху правораздавателния орган, ако преди произнасянето по прилагането на [LOA] в разглеждания случай за възстановяване на средства по акт за начет № B-180/21 трябва да се извършат определен вид заключителни действия по събиране на доказателства за установяване на произхода (национален бюджет или бюджет на ЕС) или предназначението (популяризиране извън Испания на независимостта на Каталуня през финансовите 2011 г.—2017 г.) на публичните средства, използвани за извършването на разходите, за които се отнасят изявленията на ищците?
3)      Трябва ли член 325 ДФЕС и Регламент № 2988/95, разглеждани във връзка с член 47 от Хартата и член 6 от [Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи], да се тълкуват в смисъл, че не допускат разпоредба, като съдържащата се в член 13, параграф 3 in fine от [LOA], като се има предвид, че в нея не се предвижда никаква възможност (процесуално действие, извънреден способ и т.н.) страните, които са предявили иска за търсене на отчетна отговорност (в разглежданото производство за възстановяване на средства по акт за начет № B-180/21 — субектът SCC и прокуратурата), да възразят срещу освобождаването от отчетната отговорност в съдебното производство, а се изисква единствено да не възразяват засегнатите публичноправни субекти (в настоящото производство за търсене на отчетна отговорност това е Generalitat de Catalunya (Управително тяло на Каталуня), което дори не е предявило такъв иск, поради което не е конституирано като страна)?
4)      Трябва ли принципите на правна сигурност и на оправдани правни очаквания, разглеждани във връзка с член 325 ДФЕС и Регламент № 2988/95, да се тълкуват в смисъл, че не допускат разпоредби, като съдържащите се в член 1, параграф 1 букви а)[—]c) от [LOA], разглеждани във връзка с параграфи 2[—]4 от същия член, поради липсата на яснота и точност при определянето на обективното, субективното и времевото приложно поле на посочения закон, което в разглежданото производство за възстановяване на средства по акт за начет № B-180/21 би могло да доведе до обявяване от [запитващата юрисдикция] на отпадането на отчетна отговорност, произтичаща от действия, които засягат финансовите интереси на Съюза и на практика не са включени в приложното поле на [LOA]?
5)      Трябва ли членове 20 и 21 от Хартата да се тълкуват в смисъл, че не допускат разпоредби, като съдържащите се в член 1, параграф 1 букви а)[—]c) от [LOA], разглеждани във връзка с разпоредбите на параграфи 2[—]4 от същия член и преамбюла на посочения закон, след като описаната по-горе липса на яснота и точност при определянето на приложното поле на този закон, която би могла да доведе до необосновано отпадане на отчетна отговорност, може да породи и дискриминация или неравенство спрямо лица, които са осъдени като носещи отчетна отговорност в други производства за възстановяване на средства по акт за начет, отнасящи се за деяния, извършени на същата територия (Автономна област Каталуня) и в периода, попадащ във времевото приложно поле на [LOA]?
6)      Трябва ли член 2 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, както и член 47 от Хартата да се тълкуват в смисъл, че не допускат разпоредба като съдържащата се в член 8, параграф 3 от [LOA], която предвижда еднопосочно и задължително вдигане на обезпечителните мерки, без да предоставя на правораздавателния орган каквото и да било право на преценка, за разлика от предвиденото за останалите производства по възстановяване на средства по акт за начет, в които по силата на препратка в [LFTCU], се прилага общата правна уредба по [LEC] относно обезпечителните мерки?
7)      Трябва ли член 2 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, както и член 47 от Хартата и член 6 от Европейската конвенция за правата на човека да се тълкуват в смисъл, че не допускат разпоредба като съдържащата се в член 13, параграф 3 от [LOA] (освобождаване от отчетна отговорност в съдебното производство), след като в нея не се предвижда действие по предварително изслушване на страната, предявила actio popularis (въпреки активна ѝ легитимация ex lege в производството за търсене на отчетна отговорност), нито се дава възможност на правораздавателния орган да се произнесе, когато ответник твърди, че не е участвал в извършването на вменените му деяния, като се има предвид, че в разглежданото производство за възстановяване на средства по акт за начет № B-180/21 като съищец е конституирана страна, предявила actio popularis, и че някои от ответниците твърдят, че не са участвали в извършването на деянията?
8)      Трябва ли член 2 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, както и член 47 от Хартата, разглеждани по-специално във връзка с член 267 ДФЕС и член 23, параграф 1 от Протокол № 3 относно статута на Съда [на Европейския съюз]), да се тълкува в смисъл, че суспензивното действие на отправянето на преюдициалното запитване и ефективността на окончателното решение на Съда на ЕС не допускат разпоредби като съдържащите се в член 8, параграф 3, член 10 и член 13, параграф 3 от [LOA], разглеждани във връзка с изложеното в преамбюла на този закон (вж. параграф V, точки 10 и 11), които налагат неговото абсолютно ефективно приложение, лишавайки от полезно действие решението по отправеното преюдициално запитване и нарушавайки принципите на предимство и на директен ефект на правото на Съюза?“.
38.      Писмени становища представят SCC, прокуратурата, ответниците ACJ, ASD, COT, FHM, LBC, MMT, MOP и RFB, CPC, ACO, LPG, MAB и
JMSI, OJV, RRR, DBC, AVO, JGV, EAC, MKEK, SML и EH, RAS, JTN, ANMG, AAT, NMF, IGA, ARM и ARMG, испанското правителство, както и Европейската комисия. Устните състезания на същите страни са изслушани в съдебното заседание, проведено на 15 юли 2025 г.
IV.    Анализ
39.       Първо, ще бъде разгледано възражението, че TCU няма качеството на „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС, поради което настоящото преюдициално запитване било недопустимо. Второ, ще бъде изследван въпросът дали и евентуално при какви условия отпадането на отчетната отговорност, произтичащо от прилагането на LOA, е съвместимо със защитата на финансовите интереси на Съюза, предвидена в член 325 ДФЕС.
Трето, след преценка на компетентността на Съда да разгледа закон за амнистия с оглед на тази разпоредба и допустимостта на поставените от запитващата юрисдикция въпроси, ще бъдат обсъдени въпросите относно съвместимостта на някои разпоредби на LOA с принципа на ефективна съдебна защита, закрепен в член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС.
А.      По допустимостта на преюдициалното запитване: представлява ли TCU „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС?
40.      Съгласно постоянната практика на Съда, за да прецени дали запитващ орган има характера на „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС — въпрос, уреден единствено от правото на Съюза — Съдът взема предвид съвкупност от обстоятелства, като например дали органът е законоустановен, дали е постоянно действащ, дали юрисдикцията му е задължителна, дали провежданото пред него производство е състезателно, дали той прилага правни норми и дали е независим(17).
41.      В писмените си становища повечето ответници в главното производство изразяват съмнения дали TCU изпълнява изискването за независимост.
42.      Следва да се припомни, че това изискване има външен и вътрешен аспект.
Последният е свързан с понятието „безпристрастност“ и визира еднаквата отдалеченост от страните по спора и от съответните им интереси с оглед на предмета на спора.
Този аспект изисква запазването на обективност и липсата на всякакъв интерес от изхода на спора извън строгото прилагане на правната норма.
Така съгласно постоянната съдебна практика понятието „независимост“, което е вътрешноприсъщо на правораздавателната функция, предполага преди всичко съответната инстанция да има качеството на трето лице по отношение на органа, който е приел обжалваното решение(18). Когато даден орган е сезиран с жалба срещу решение, взето от службите на публична администрация, този орган не може да се счита за трето лице по отношение на съответната администрация, когато има органична и функционална връзка с нея.
43.      В конкретния случай провеждането на производството по възстановяване на средства по акт за начет, несъмнено се извършва от разследващи, на които са делегирани правомощия и са назначени измежду длъжностните лица на TCU или сред държавните служители с месторабота в провинцията, в която са извършени въпросните действия(19). Считам обаче, подобно на Комисията, че констатацията, че тези длъжностни лица са назначени да разследват дадена преписка и следователно могат в този контекст да предприемат определени мерки и да приложат подходящи процедури за разследване на предполагаемите факти и извършители, не може да постави под въпрос качеството на трето лице на TCU, тъй като тези лица с делегирани правомощия не участват в същинската правораздавателна дейност. При липсата на такова припокриване на функциите независимостта на TCU, разглеждана във вътрешния ѝ аспект, трябва да бъде призната(20).
44.      В това отношение отбелязвам, че член 24
от LFTCU предвижда по-специално, че членовете на TCU упражняват функциите си в съответствие с присъщите им принципи на безпристрастност и авторитет.
Те са длъжни да се отведат
по всяко дело, засягащо субекти, в които са изпълнявали управленски, консултантски или административни функции или с които са поддържали каквито и да било отношения на интереси, пряко или чрез лица от семейството си.
45.      Следователно, тъй като TCU е „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС, настоящото преюдициално запитване трябва да се обяви за допустимо.
Б.      По преюдициалните въпроси
1.      Предварителни бележки: амнистията и правото на Съюза
46.      Амнистията представлява обичайно отказ на държавата от правомощието ѝ да провежда наказателно преследване, да осъжда за престъпления, а според случая, да изпълнява наказанията, предвидени за такива престъпления (ius puniendi)(21). Тя може да се изразява и в отказ на държавата да наложи или изпълни наказания или имуществени санкции за престъпления от данъчно естество или, както е в настоящия случай, да търси извъндоговорна отговорност на своите длъжностни лица
и политици за вреди, причинени на публичните активи. Минималният общ знаменател на тези различни форми на амнистия е упражняването на суверенния прерогатив, който принадлежи изключително на държавата.
47.      От гледна точка на правото на Съюза амнистията се среща в няколко акта на вторичното право.
48.      Рамково решение на Съвета 2002/584/ПВР относно европейската заповед за арест и процедурите за предаване между държавите членки(22) в член 3, параграф 1, точка 1 включва сред случаите, при които се отказва изпълнение на европейска заповед за арест
случаят, когато престъплението, във връзка с което е издадена такава заповед, е амнистирано в изпълняващата държава членка, ако тази държава е компетентна да преследва престъплението съгласно наказателното ѝ право.
Също така член 10, параграф 1, буква г) от Директива 2011/99/ЕС относно европейската заповед за защита(23) предвижда сред основания за непризнаване на такава заповед хипотезата, при която защитата произтича от изпълнението на наказание или мярка, които съгласно правото на изпълняващата държава са обхванати от амнистия, и е свързана с деяние или поведение, които попадат в рамките на нейната компетентност съгласно това право.
49.      Член 39, параграф 1, буква в) от Регламент (ЕС) 2017/1939 за установяване на засилено сътрудничество за създаване на Европейска прокуратура(24) гласи, че когато наказателното преследване е станало невъзможно в съответствие с правото на държавата членка на работещия по делото европейски делегиран прокурор, амнистията на заподозряното лице или на обвиняемия е едно от основанията, които дават право на постоянната камара да прекрати наказателното производство срещу такова лице(25).
50.      И накрая, други правни актове, които прилагат принципа на взаимно признаване в рамките на съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, предвиждат, че амнистията може да бъде предоставена както от издаващата, така и от изпълняващата държава(26).
51.      От това следва, че законодателят на Съюза се е стремил да зачита изключителната компетентност на държавите членки в областта на амнистията.
Той само признава съществуването ѝ и го взема предвид в инструментите за съдебно сътрудничество, без обаче да хармонизира съдържанието и условията за предоставянето ѝ.
52.      От гледна точка на съдебната практика най-напред следва да се направи позоваване на решението на Съда по дело AB и др. (Отмяна на амнистия)(27).
53.      С първия въпрос, поставен по това дело, от Съда се иска да се произнесе по съвместимостта с принципа ne bis in idem(28) на издаването на европейска заповед за арест на лице, наказателното преследване срещу което първоначално е прекратено с окончателно съдебно решение, прието въз основа на амнистия, а впоследствие е възобновено поради приемането на закон за отмяна на тази амнистия и на това съдебно решение. С оглед на собствената си компетентност Съдът счита, че е наистина главното производство се отнася до престъпления, чиято уредба не е хармонизирана в правото на Съюза, и че освен това последното не урежда приемането и отмяната на амнистия.
Той обаче заявява, че е компетентен, тъй като с този въпрос се иска обаче тълкуване не на националното законодателство, уреждащо съответните престъпления или амнистия, а на принципа ne bis in idem във връзка с процедурата за издаване на европейска заповед за арест, която попада в приложното поле ratione materiae и ratione temporis на Рамковото решение 2002/584(29).
54.      За сметка на това Съдът приема, че не е от неговата компетентност да отговори на третия въпрос, поставен му по същото дело. Приканен да се произнесе по съвместимостта с редица разпоредби на първичното право на Съюза на национално законодателство, което ограничава контрола, упражняван от конституционния съд само до проверка на съответствието на закон за отмяна на амнистия с Конституцията на страната, без да се проверява съответствието на този закон с правото на Съюза, Съдът приема, че такава процедура не попада в приложното поле на това право, и следователно и в неговата компетентност(30).
55.      Освен това следва да се посочи решението на Съда по дело относно данъчна амнистия в Италианската република(31). От това решение следва, че по силата на националното законодателство, което установява тази амнистия, данъчнозадължените лица, които не са изпълнили задълженията си във връзка с ДДС за редица данъчни периоди, могат да ги избегнат окончателно, както и санкциите, които могат да бъдат наложени в случай на неизпълнение на тези задължения, като платят общо определена сума, вместо сума, пропорционална на реализирания оборот.
Тъй като относимите разпоредби на това национално законодателство предвиждат също общ и недиференциран отказ от проверка на облагаемите сделки, осъществени през редица облагаеми периоди, Съдът е приел, че те лишават от съдържание членове 2 и 22 от Шеста директива 77/388/ЕИО и накърняват също така полезното ѝ действие(32).
56.      Накратко, Съдът разглежда амнистията при наличието на разпоредба от вторичното право на Съюза, в която се посочва амнистията, или при евентуално накърняване на целите и/или полезното действие на съответните разпоредби на вторичното право.
2.      По наличието на засягане на финансовите интереси на Съюза (първи, трети, четвърти и пети въпрос)
а)      По първия въпрос
57.      С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 325 ДФЕС(33) допуска отпадането на отговорността, предвидено в LOA, за деяния, които не са престъпни и засягат финансовите интереси на Съюза, като например деяния, свързани с публични средства, при липсата на пряка връзка между тези деяния и действителното или потенциалното намаляване на приходите, предоставени на разположение на бюджета на Съюза(34).
58.      Член 2, буква e) от LOA изрично изключва от приложното му
поле „деянията, квалифицирани като престъпления, които засягат финансовите интереси на Европейския съюз“.
Според запитващата юрисдикция от тълкуването на този член по аргумент за противното следва, че като е ограничил предвиденото изключване само до престъпните деяния, националният законодател имплицитно е приел, че деянията, пораждащи отчетна отговорност, уредени в член 1, параграф 1, букви a)—c) от посочения закон във връзка с параграфи 2—4 от същия член, могат да бъдат обхванати от амнистията.
59.       В самото начало следва да се припомни, че член 325, параграф 1 ДФЕС задължава държавите членки да се борят с измамата и всяка друга незаконна дейност, която засяга финансовите интереси на Съюза, чрез възпиращи и ефективни мерки.
60.      Що се отнася до израза „всяка незаконна дейност“, безспорно е, че с термина „незаконна дейност“ обичайно се обозначават действия, които са в противоречие със закона, докато определението „всяка“ показва, че се има предвид което и да е от всички тези действия. От друга страна, предвид значението, което трябва да се признае на защитата на финансовите интереси на Съюза, която е една от неговите цели, понятието „незаконна дейност“ не може да се тълкува стеснително.
Така това понятие включва по-специално всяко корупционно деяние на длъжностни лица или всяка извършена от тях злоупотреба при изпълнение на публичните им задължения, която може да засегне финансовите интереси на Съюза(35).
61.      Няма никакво съмнение обаче, че разглежданите в главното производство дейности, а именно деянията по присвояване на публични средства, извършени през периода 2011—2017 г., попадат в обхвата на понятието „незаконна дейност“.
62.      Що се отнася до понятието „финансови интереси“ на Съюза, съгласно съдебната практика то включва не само приходите, предоставяни на разположение на бюджета на Съюза, но и разходите, покривани от този бюджет(36). В случая в акта за преюдициално запитване не се посочва нищо, което да сочи, че са били използвани средства от бюджета на Съюза или управлявани от или от името на Съюза.
63.      Според запитващата юрисдикция Съдът тълкува разширително и защитата на финансовите интереси на Съюза. Според нея подобно тълкуване би означавало, че всяка незаконна дейност, която нанася вреди на публичните активи, попада в обхвата на член 325, параграф 1 ДФЕС, при това независимо от произхода или предназначението на средствата, предмет на такава дейност.
64.      Това становище се основава до голяма степен на решение Euro Box. Следва да се припомни, че по делото, по което е постановено това решение, Съдът е запитан по-специално относно съответствието с член 325, параграф 1 ДФЕС на национална правна уредба или практика, съгласно която присъдите по дела за корупция и за измама с ДДС, които не са постановени от специализирани в тази област съдебни състави (на първа инстанция) или не са постановени от съдебни състави, всички членове на които са били определени чрез жребий (на въззивна инстанция), са абсолютно нищожни и поради това съответните дела за корупция и за измама с ДДС трябва повторно да се разгледат от първа и/или от втора инстанция.
Както отбелязва запитващата юрисдикция, някои от тези корупционни престъпления, извършени от високопоставени служители на румънското правителство, не се отнасят до европейски средства.
65.      Според тази юрисдикция Съдът все пак е приел, че с оглед на първостепенната цел да се предотврати безнаказаността за измамата и за корупцията, националният законодател трябва да измени законодателството и да гарантира, че процесуалният ред, приложим при преследването и санкционирането на престъпленията, които съставляват измама, засягаща финансовите интереси на Съюза, и на корупционните престъпления въобще, няма да е организиран по такъв начин, че поради присъщи за него особености да съществува системен риск от безнаказаност за деянията, съставляващи такива престъпления.
66.      От своя страна съм убеден, че тази констатация не може да обоснове извода, че нарушенията, които не се отнасят до средства на Съюза, също попадат в приложното поле на член 325, параграф 1 ДФЕС.
67.      Несъмнено е вярно, че по делото, по което е постановено решение Euro Box, изискването за ефективен и възпиращ характер на санкциите за престъпленията, засягащи финансовите интереси на Съюза, е довело до задължение за националния законодател да измени процесуалния ред, приложим при преследването и санкционирането не само на измамите, засягащи финансовите интереси на Съюза, но и на корупционните престъпления като цяло.
68.      Причината за това обаче е особеност на това дело.
Както посочва Съдът, що се отнася до Румъния, задължението за борба с корупцията, която засяга финансовите интереси на Съюза, се допълва от ангажиментите, приети от тази държава при присъединяването ѝ и конкретизирани с приемането на Решение № 2006/928/ЕО(37). Така целите, които Румъния се е ангажирала да постигне, са обвързващи за тази държава членка, което означава, че тя носи специфичното задължение да постигне тези цели, да вземе подходящи мерки за осъществяването им в най-кратък срок и да се въздържа от прилагане на каквито и да е мерки, които биха могли да застрашат тяхното постигане.
69.      Ето защо според Съда задължението за ефективна борба с корупцията, и по-специално с корупцията на високо равнище, което произтича от посочените в приложението към Решение 2006/928 цели, разглеждани във връзка със специфичните ангажименти на Румъния, не се ограничава само до случаите на корупция, които засягат финансовите интереси на Съюза, а засяга корупцията като цяло(38). От това следва, че задължението на румънския законодател да предвиди
налагането на ефективни и възпиращи санкции за корупционни престъпления като цяло не произтича от разширителното тълкуване на член 325, параграф 1 ДФЕС, а от изискванията, съдържащи се в посоченото Решение 2006/928.
70.      Към днешна дата няма еквивалентно решение по отношение на Кралство Испания, така че не може
да се приеме, че испанският законодател би имал задължение със същото съдържание като изложеното в предходната точка.
71.      Според запитващата юрисдикция широкото тълкуване на защитата на финансовите интереси на Съюза следва и от съдебната практика в областта на помощите, финансирани със средства на Съюза.
Тази юрисдикция посочва по същество, че от решение ANAS(39) следва, че изпълнението на третото условие за „нередност“ по смисъла на член 2, точка 7 от Регламент (ЕО) № 1083/2006(40), а именно условието за наличие на вреда за общия бюджет на Съюза, не изисква да се докаже точно финансово отражение върху този бюджет. Всъщност неспазването на приложимите правила би съставлявало нередност, доколкото не може да се изключи възможността то да има отражение върху бюджета на съответния фонд(41).
72.      В това отношение посочената юрисдикция отбелязва, че са извършени някои действия по присвояване на средства, за да се популяризира отделянето на Каталуня, и че ако това отделяне беше осъществено, брутният национален доход (БНД) на Испания щеше да намалее.
Това на свой ред би довело до намаляване на приходите, които тази държава членка е длъжна да предоставя на разположение на бюджета на Съюза по силата на Решение № 2007/436/ЕО, Евроатом(42). Следователно според запитващата юрисдикция не може да се изключи възможността разглежданите в главното производство действия потенциално да са нанесли вреда на финансовите интереси на Съюза.
73.      Преди да разгледам този довод, ми се струва необходимо да допълня относимата правна рамка, която да бъде анализирана.
74.      Съгласно практиката на Съда, за да осигурят защитата на „финансовите интереси на Съюза“, държавите членки са длъжни по-специално да вземат необходимите мерки, за да гарантират ефективното събиране на собствените ресурси(43), каквито са приходите от мита по Общата митническа тарифа и от прилагането на унифицирана ставка към хармонизираната основа на ДДС(44). Този извод се основава на констатацията, че съществува пряка връзка между събирането на приходите и предоставянето на разположение на бюджета на Съюза на съответните ресурси, тъй като всеки пропуск при събирането на първите може да доведе до намаляването на вторите(45).
75.      Освен това, както припомня запитващата юрисдикция, от съдебната практика следва, че вредата за бюджета на Съюза може да бъде чисто потенциална.
По-специално Съдът посочва, че дори нередности без точно финансово изражение могат да засегнат в значителна степен финансовите интереси на Съюза, тъй като член 325, параграф 1 ДФЕС може да обхваща не само деяния, които действително причиняват загуба на бюджета на Съюза, но и опитите за извършване на такива деяния(46).
76.      Макар последната съдебна практика да показва широко тълкуване на защитата на финансовите интереси на Съюза, според мен тя не позволява да се установи пряка връзка между разглежданите в главното производство незаконни дейности и собствените ресурси на Съюза.
77.      Всъщност тези незаконни дейности не се отнасят до системата за предоставяне на собствени ресурси, установена с Решение 2007/436.
От една страна, присвоените средства не са предмет на задължение за предоставяне на разположение на бюджета на Съюза по силата на това решение.
От друга страна, на ответниците в главното производство не е било възложено да събират тези средства и да ги предоставят на разположение на този бюджет.
78.      Освен това да се приеме, че установената от запитващата юрисдикция връзка, съгласно която разглежданите незаконни дейности потенциално увреждали финансовите интереси на Съюза, доколкото намаляването на испанския БНД би довело до намаляване на вноската на тази държава членка в бюджета на Съюза, е достатъчно пряка, би довело до неоснователно разширяване на приложното поле на правото на Съюза.
79.      Два примера, дадени от Комисията в писменото ѝ становище, ми се струват особено красноречиви в това отношение.
80.      Първо, това тълкуване би довело до извода, че много голям брой случаи, в които размерът на приходите, предоставени на разположение на бюджета на Съюза, може да бъде засегнат от решения от политическо, предимно национално естество, засягат финансовите интереси на Съюза.
Например, ако държава членка реши да се оттегли от Съюза съгласно член 50 ДЕС, както е направило Обединеното кралство в по-новата история, би следвало да се приеме, че такова решение засяга финансовите интереси на Съюза и следователно е несъвместимо с член 325 ДФЕС(47).
81.      Второ, посоченото тълкуване би могло да означава, че всяка незаконна дейност, извършена от националните органи, на които са поверени публични средства, способна да окаже въздействие върху БНД на държава членка, би представлявала потенциално засягане на финансовите интереси на Съюза, обосноваващо евентуално намесата на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) или на Европейската прокуратура (EPPO).
Според мен няма съмнение, че подобна намеса би представлявала неоснователна
намеса на правото на Съюза в управлението на публичните средствата на държавите членки.
82.      С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на първия въпрос, че член 325 ДФЕС допуска отпадането на отчетната отговорност, предвидено в LOA, за деяния, които не са престъпни и засягат финансовите интереси на Съюза, като например деяния, свързани с публични средства, при липсата на пряка връзка между тези деяния
и действителното или потенциалното намаляване на приходите, предоставени на разположение на бюджета на Съюза.
б)      По третия, четвъртия и петия въпрос
83.      Що се отнася до третия, четвъртия и петия въпрос, поставени от запитващата юрисдикция, следва да се отбележи, че те се основават на предпоставката, че на първия въпрос следва да се отговори утвърдително. Ето защо считам, че не е от компетентността на Съда
да отговори на тези въпроси.
3.      По съответствието на LOA с принципите на правовата държава (втори, шести, седми и осми въпрос)
84.      По-нататък ще бъдат разгледани вторият въпрос, отправен до Съда от запитващата юрисдикция, седмият и заедно шестият и осмият въпрос.
85.      Разглеждането на тези въпроси по същество предполага предварително да се установи, от една страна, че сам по себе си член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС представлява достатъчна връзка с правото на Съюза, така че Съдът е компетентен да се произнесе по тълкуването на посочените въпроси, и от друга страна, че те отговарят на критериите за допустимост, произтичащи от практиката на Съда.
а)      По компетентността на Съда
86.      След решение Associação Sindical dos Juízes Portugueses(48) е безспорно, че съгласно член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС държавите членки са длъжни да гарантират, че органите, които, като „юрисдикции“ по смисъла на правото на Съюза, са част от системата им от способи за защита в областите, обхванати от правото на Съюза, изпълняват изискванията на ефективната съдебна защита(49).
87.      Следователно приложното поле на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС е изключително широко, доколкото тази разпоредба следва да се прилага към всеки национален орган, който може да се произнася като „юрисдикция“ по въпроси, които се отнасят до прилагането или тълкуването на правото на Съюза и следователно спадат към области, обхванати от това право(50). С други думи, само по себе си обстоятелството, че става въпрос за орган, който е компетентен да се произнася по тълкуването или прилагането на правото на Съюза, е достатъчно, за да може тази разпоредба да бъде взета предвид.
88.      Член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС визира „областите, обхванати от правото на Съюза“, независимо от случаите, в които държавите членки прилагат това право по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата.
От това следва, че областите, които са от компетентността на държавите членки, не са изключени от приложното поле на посочения член 19.
89.      Още в първите дела, които следват тази линия на съдебната практика, този въпрос се поставя, без да е изненадващо, с оглед на организацията на правосъдието в държавите членки — област, запазена за последните съгласно член 4, параграф 2 ДЕС(51).
90.      Запитан по този чувствителен въпрос, Съдът постановява, че макар организацията на правораздаването в държавите членки да е от тяхната компетентност, при упражняването ѝ тези държави все пак са длъжни да спазват задълженията си, които произтичат за тях от правото на Съюза, и по-специално от член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС.
Той уточнява също в решение Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд), че „като изисква от държавите членки да спазват тези задължения, Съюзът по никакъв начин не претендира да упражнява тази компетентност, нито пък […] си я присвоява“(52). Така Съдът не се е опитал да промени модела на националните правни системи в съответствие със специфична система на организация на съдилищата, тъй като тази компетентност принадлежи
изключително на държавите членки.
Той се ограничава да разглежда правилата относно организацията и функционирането на националните съдилища от гледна точка на съответствието им с ефективната съдебна защита, по-специално с принципите на независимост и безпристрастност на съдебната власт, както и с принципа на предварително създаден със закон съд.
91.      В настоящото дело, което се отнася до друга област, тясно свързана с държавния суверенитет, а именно предоставянето на амнистия, тази обосновка би трябвало да бъде възпроизведена изцяло.
92.      Така, след като припомня, че амнистията е от изключителната компетентност на държавите членки, Съдът ще трябва да посочи, че когато приемат закон за амнистия, те все пак са длъжни да спазват изискванията за ефективна съдебна защита, произтичащи от член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС.
93.      Разглеждането на такъв закон с оглед на посочената разпоредба — важно е да се добави — по никакъв начин не би било равносилно на лишаване на държавите членки от упражняването на изключителната им компетентност в областта на амнистията.
Достатъчно е да се приеме за пример, че разпоредбите, в които се посочва преследваната от националния законодател цел, и разпоредбите, свързани с очертаването на приложното поле ratione materiae и ratione temporis, по необходимост са изключени от съдебния контрол, упражняван от Съда по силата на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС.
94.      Въпреки това, няма съмнение на този етап, че TCU е орган, който може да се произнася в качеството си на „юрисдикция“ по въпроси, отнасящи се до прилагането или тълкуването на правото на Съюза.
От това следва, че провежданата пред него процедура трябва да отговаря на изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита по смисъла на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС.
95.      Следователно Съдът е компетентен да разгледа втория, шестия, седмия и осмия въпрос, поставени от запитващата юрисдикция през призмата на тази разпоредба.
б)      По допустимостта
96.      Що се отнася до допустимостта на поставените от запитващата юрисдикция въпроси, бих искал да посоча от
самото начало, че, както и генералният адвокат
Bobek, съм убеден, че прагът за допустимост по член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, не е и не би следвало да бъде поставен на по-високо равнище от обичайното.
Всъщност тази разпоредба вече съдържа доста висок
материалноправен праг за нарушаването му(53).
97.      С други думи, определянето на прага за допустимост трябва, според мен, да бъде уредено от общите принципи, регулиращи допустимостта на преюдициалните въпроси по смисъла на практиката на Съда.
98.      В това отношение следва да се припомни, че в рамките на въведения с член 267 ДФЕС механизъм за сътрудничество между Съда и националните юрисдикции, преюдициалното запитване трябва да е „необходимо“, за да може запитващата юрисдицкия да постанови „нейното решение“ по образуваното пред нея дело(54).
99.      Съдът е посочил, че както от текста, така и от структурата на член 267 ДФЕС следва, че преюдициалното производство по-специално
предполага
действително наличие на висящ пред националните юрисдикции
спор, по който те трябва да се произнесат с решение, отразяващо евентуално решението по
преюдициалното запитване. Такова производство следователно изисква между този спор и разпоредбите от правото на Съюза, чието тълкуване се иска, да има „такава връзка, че това тълкуване да е обективно необходимо за акта, който трябва да бъде постановен от запитващата юрисдикция“(55).
100. Освен това, съгласно постоянната съдебна практика въпросите, свързани с тълкуването на правото на Съюза и поставени от националния съд в нормативната и фактическа рамка, която той определя съгласно своите правомощия и проверката на чиято точност не е задача на Съда, се ползват с презумпция за релевантност. Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция преюдициално запитване само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси(56).
101. По отношение на втория преюдициален въпрос, поставен в настоящото дело, запитващата юрисдикция счита, че дори ако Съдът отговори на първия въпрос, като приеме, че е необходимо да се докаже, че средства на Съюза са били използвани за извършване на деянията, предмет на главното производство, за да се установи „накърняване на финансовите интереси на Съюза“ по смисъла на член 325 ДФЕС, тя все пак би била длъжна да приложи амнистията по отношение на тези деяния, без да може да приеме в толкова кратък срок от два месеца действия по събиране на доказателства, целящи да проверят наличието на нарушение на последната разпоредба
102. Ако
запитващата юрисдикция по този начин посочва европейския произход на въпросните средства, който нито е бил установен от националните наказателни съдилища, нито е бил твърдян от страните по главното дело, и който може би никога няма да бъде установен, важно е да се отбележи, че Съдът вече е постановил, че не са хипотетични преюдициалните въпроси, в които се посочва, че съдът, който ги е повдигнал, е възпрепятстван да установи нарушение на правото на Съюза, тъй като националното процесуално право не му позволява това(57). Според мен такъв е случаят с втория въпрос в настоящото дело.
103. Що се отнася до шестия и осмия преюдициален въпрос, те се отнасят до разпоредби на LOA, които задължават националните съдилища да приемат решение за освобождаване от отчетна отговорност и да отменят обезпечителните мерки в срок от два месеца, дори когато Съдът, сезиран с преюдициално запитване, все още не е постановил решението си. Освен това, тълкуването на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, което се иска, ми се струва, че отговаря изискването да
е обективно необходимо за решението, което трябва да постанови
запитващата юрисдикция, тъй като предстоящото решение по преюдициалното запитване може да повлияе на решението относно отмяната или запазването на обезпечителните мерки.
104. Ето защо считам, че вторият, шестият и осмият въпрос, отправени до Съда по настоящото дело, следва да се приемат за допустими.
105. Що се отнася до седмия процесуален въпрос във връзка с разпоредба от LOA, която предвижда, че решение за освобождаване на физически и юридически лица от отчетната им в отговорност, се взема от запитващата юрисдикция, от една страна, след изслушване на прокуратурата и на засегнатите публичноправните субекти, с изключение на субекта, предявил иска в обществен интерес, и от друга страна, без да може да прецени доказателствените средства, за да определи дали ответниците в главното производство са извършили деянията, за които от тях се търси отговорност.
106. Признавам, че на пръв поглед допустимостта на този въпрос може да изглежда съмнителна.
107. Всъщност, за разлика от другите
преюдициални въпроси, този въпрос не е формулиран от гледна точка на независимостта на съдебната власт, а от гледна точка на зачитането на правото на изслушване на съищеца (SCC) и на правото на защита на ответниците.
Освен това, нито едно обстоятелство
по делото не дава основание да се предполага, че тези страни са твърдели, че посочените права са били нарушени в главното производство.
108. Въпреки това, с оглед на широкия подход, който препоръчвам и който обясних по-горе, ми се струва, че и седмият въпрос също следва да се счита за допустим.
109. Уточнявам, че посочената в точка 100 от настоящото заключение съдебна практика трябва да се разбира в смисъл, че не е възможно до Съда да се отправя всеки преюдициален въпрос, дори и хипотетичен, който даден съд може да си постави по време на производството по отношение на съвместимостта на националното право с правото на Съюза, освен ако не се поставя под въпрос изискването за връзка между поставените въпроси и решението, което трябва да се постанови по спора, с който е сезиран националният съд. Седмият въпрос обаче не изглежда да принадлежи към тази категория въпроси.
110. С оглед на изложените по-горе съображения считам, че вторият, седмият, шестият и осмият въпрос, поставени на Съда от запитващата юрисдикция, трябва да се приемат за допустими.
в)      По същество
1)      Предварителни бележки
111. Преди да бъдат разгледани различните въпроси, поставени по настоящото дело, по същество с оглед на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, е необходимо да се изложат някои аспекти, свързани със съдържанието на предоставената с тази разпоредба защита.
112. В решение ASJP Съдът приема, от една страна, че член 19 ДЕС, конкретизира правовата държава като ценност, утвърдена с член 2 ДЕС, и от друга страна, че посоченият в член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС принцип на ефективната съдебна защита на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза, всъщност представлява основен принцип на правото на Съюза, който понастоящем е потвърден в член 47 от Хартата(58). Последната констатация го е накарала да посочи в последващо решение, че разпоредба на член 47 от Хартата трябва „надлежно да бъде взета предвид“ при тълкуването на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС(59).
113. От съществено значение за определянето на материалното съдържание на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС е съотношението между тези две разпоредби, както следва:
„член 47 от Хартата допринася за зачитането на правото на ефективна съдебна защита на всеки, позовал се в даден случай на право, което черпи от правото на Съюза, докато член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС цели да гарантира, че установената от всяка държава членка система от способи за защита гарантира ефективната съдебна защита в областите, обхванати от правото на Съюза“(60).
114. Според Съда признаването на правото на ефективни правни средства за защита, гарантирано в член 47 от Хартата, в случая предполага по-конкретно изтъкващото го лице да се позове на права или свободи, гарантирани от правото на Съюза.
На това право съответства задължението на държавите членки по член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС да предвидят системата от правни средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита в областите, обхванати от правото на Съюза(61).
115. Така член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС се отнася до аспектите, спадащи към установените от държава членка системи от способи за защита, а не до аспекти, свързани с конкретни случаи или индивидуални положения, какъвто е случаят с член 47 от Хартата. Първата разпоредба е насочена към държавите членки, докато втората предоставя право на гражданите на Съюза.
Ето защо според Съда на правото, гарантирано в член 47 от Хартата, „съответства“ задължението на държавите членки, произтичащо от посочения член 19.
116. От това следва, че задължението, произтичащо от член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, предполага не само, че от устройствена гледна точка органите, които могат да тълкуват или прилагат правото на Съюза, отговарят на изискванията, свързани с качеството „съд“, каквито са изискванията за независимост, безпристрастност и „съд, предварително създаден със закон“, но и че в процесуален план пред тях са осигурени различните гаранции, свързани със „справедливия процес“.
117. Това тълкуване се подкрепя от по-новата практика на Съда.
В решения Комисия/Полша (Дисциплинарен режим на съдиите)(62) и ПT(63), Съдът уточнява, че зачитането на правото на справедлив съдебен процес и на правото на защита е един от елементите, които са неразделна част от основния принцип на ефективна съдебна защита по член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС.
118. Вярно е, че в първото решение въпросът за зачитането на тези права е приет за акцесорен спрямо въпроса за спазването на изискването за независимост на съответния орган.
Всъщност неизпълнението, в което се упреква Полша, се отнася до процесуални правила, които според Комисията водят до ограничаване на правата на съдиите, срещу които се води дисциплинарно производство, да бъдат действително изслушвани от дисциплинарния съд и да се ползват пред него от ефективна защита.
Тъй като са част от дисциплинарен режим с изложените от Съда недостатъци, според Съда тези правила могат да задълбочат риска от използване на дисциплинарния режим на съдиите като система за политически контрол над съдържанието на съдебните актове. Ограниченията на правото на защита, произтичащи от посочените процесуални правила, накърняват независимостта на съдиите(64).
119. От второто решение обаче следва, че само по себе си накърняването на правото на защита може да доведе до нарушение на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС.
По делото, по което е постановено това решение, става въпрос за национална разпоредба, съгласно която в наказателно производство, образувано срещу няколко подсъдими за участие в една и съща организирана престъпна група, одобряването от съда на споразумение за решаване на делото, сключено от един от подсъдимите и прокуратурата в съдебната фаза на това производство, е обусловено от съгласието на всички останали подсъдими.
120. От решаващо значение за отговора на Съда е констатацията, че принципът на ефективна съдебна защита е нарушен, ако съдебното решение се основава на факти и документи, с които самите страни — или една от тях — не са могли да се запознаят и по които съответно не са могли да вземат отношение. Така той стига до извода, че не е налице нарушение, доколкото разглежданата разпоредба има за цел именно да гарантира правото на защита на подсъдимите, които, тъй като не са признали вината си, трябва да бъдат съдени в последващо наказателно производство, като се има предвид информацията за тях, която може да се съдържа в споразумението за решаване на делото, и изявленията на подсъдимия, който се е признал за виновен, които той би могъл да представи като свидетел(65).
121. Според мен от разгледаната съдебна практика следва, че материалното съдържание на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС е идентично с това на член 47 от Хартата(66). При това положение считам, че нарушение на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС може да се установи само когато твърдяната несъвместимост е с определена тежест или със системен характер(67). За да се определи дали случаят е такъв, споделям становището на генералния адвокат Bobek, че „ключовият въпрос е дали поставеният пред Съда (еднократен или повтарящ се) проблем може да застраши доброто функциониране на националната съдебна система, като по този начин постави в опасност способността на съответната държава членка да предостави достатъчни правни средства за защита на правните субекти“(68).
122. С оглед на изложените по-горе съображения следва да се пристъпи към разглеждане по същество на въпросите, поставени на Съда от запитващата юрисдикция.
2)      По втория въпрос
123. С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 19 ДЕС във връзка с член 47 от Хартата допуска национална разпоредба като член 10, параграф 2, втора алинея от LOA, съгласно която всяко решение относно прилагането на амнистия по дадено дело трябва да бъде прието в максимален двумесечен срок, доколкото този срок не позволявал на националния съд да извърши необходимите действия по събиране на доказателства, за да определи дали средствата, предмет на разглежданите от него
деяния, които пораждат отчетна отговорност,
са средства на Съюза.
124. Според запитващата юрисдикция, максималният срок от два месеца, установен в член 10, параграф 2, втора алинея от LOA, е в противоречие с практиката на Съда, която забранява съдиите да бъдат подлагани на „външен натиск“, който може да постави под съмнение тяхната независимост. Всъщност този срок би попречил на компетентния национален съд да приеме действията по събиране на доказателства предвидени в членове 435 и 436 от LEC („Заключителни действия“), които имат за цел по-специално да установят националния или европейския произход на публичните средства, предмет на деяния, които могат да породят отчетна отговорност. По този начин националният съд в крайна сметка би прилагал систематично амнистия за деяния, които могат да накърнят финансовите интереси на Съюза.
125. Следва да се припомни, че в съответствие с принципа на разделение на властите, характерен за функционирането на всяка правова държава, трябва да се гарантира независимостта на съдилищата по-специално спрямо законодателната и изпълнителната власт(69).
126. Съгласно постоянната съдебна практика тези гаранции за независимост и безпристрастност, които се изискват съгласно правото на Съюза изискват наличието на правила —
по-конкретно за състава на органа, за назначаването, срока на упражняване на функциите, както и основанията за самоотвод, отвод и освобождаване от длъжност на членовете му — които позволяват да се отстрани всяко оправдано съмнение у правните субекти в неподатливостта на този орган на влиянието на външни фактори и в неутралността му по отношение на противопоставящите се интереси(70).
127. В това отношение е важно съдиите да са защитени от външна намеса или натиск, които са от естеството да застрашат тяхната независимост. Както отбелязва запитващата юрисдикция, приложимите към статута на съдиите и към упражняването на техните функции правила трябва да позволяват да се изключи не само всяко пряко влияние под формата на инструкции, но и всички форми на косвено влияние, които биха могли да насочват решенията на съответните съдии, и по този начин да не създават впечатление за независимост или за безпристрастност, което е в състояние да накърни доверието, което правосъдието трябва да вдъхва на правните субекти в едно демократично общество и в една правова държава(71).
128. Ако този подход в съдебната практика бъде продължен в настоящия случай, процесуална разпоредба като член 10, параграф 2, втора алинея от LOA може да представлява косвено влияние, което би могло да насочи решенията на съответните съдилища и по този начин да наруши изискването за независимост, произтичащо от член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС.
Важно е да се уточни, че установяването на такова нарушение изисква не само посочен в съответната национална процесуална разпоредба, да бъде прекомерно кратък, но и този срок да има обвързващ характер.
Ако това е така, този срок би могъл да лиши тези съдилища от правомощието да приемат всички необходими
действия по събиране на доказателства, за да проверят дали отклонените в случая средства трябва да се считат за средства на Съюза.
129. В това отношение е важно да се припомни, че по дефиниция амнистията води до отмяна или пречка за изпълнението на съдебни решения или провеждането на производства.
По принцип тя се одобрява от законодателната власт и се отнася до категория деяния, извършени през определен период от време.
В този контекст от съдилищата се изисква да прилагат законодателството, уреждащо предоставянето на амнистия, в конкретни случаи.
Както обаче Европейската комисия за демокрация чрез право (наричана по-нататък „Венецианската комисия“) потвърждава по същество това в становището си по проекта на испанския закон за амнистия(72), амнистията е съвместима с принципа на разделение на властите, ако не отнема правомощията, предоставени по този начин на съдебната власт. С други думи, както самата Венецианска комисия посочва в становището си относно разпоредбите, свързани с политическите затворници в Закона за амнистията на Грузия(73), че процедура, с която на съдебната власт се възлага с решение на парламента на Грузия да реши дали конкретни лица отговарят на общите критерии, определени от парламента на Грузия за прилагането на амнистията, е в съответствие с посочения принцип.
130. В рамките на механизма на преюдициалното производство преценката за прекомерно краткия и обвързващ характер на срока се извършва от запитващата юрисдикция.
Все пак, за да ѝ бъде даден полезен отговор, следва да се подчертае следното.
131. Както в писменото си становище, така и в съдебното заседание испанското правителство уточнява, че срокът по член 10, параграф 2, втора алинея от LOA е чисто инструктивен, тъй като приемането на всички предвидени
в този член решения зависи от преценката на съда дали са изпълнени условията, предвидени за прилагането на амнистията.
Нито една от заинтересованите страни не представя доказателства, които биха могли да опровергаят това тълкуване.
132. Дори да се предположи, че предвиденият в член 10, параграф 2
, втора алинея от LOA максимален двумесечен срок може да се счита за прекалено кратък, заинтересованите страни изглежда са съгласни, че съдиите, които не спазват този срок, рискуват да понесат дисциплинарна отговорност на основание член 418, параграф 11 от LOPJ. В това отношение отбелязвам, че този член квалифицира като тежко нарушение неоснователното забавяне при започването или разглеждането на дело пред съдия или магистрат при изпълнение на задълженията му, освен ако то не представлява особено тежко нарушение(74). С други думи, самото неспазване на посочения срок не изглежда да води до налагане на дисциплинарни санкции(75), което свидетелства за неговия инструктивен характер. Така член 10, параграф 2, втора алинея от LOA би могъл да се тълкува в съответствие с член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС в смисъл, че испанските съдилища могат да превишат максималния двумесечен срок за прилагане на амнистията, когато не става въпрос за „неоснователното забавяне“ по смисъла на член 418, параграф 11 от LOPJ, както в случая на предприемане на необходимите действия по събиране на доказателства.
133. С оглед на всички тези съображения предлагам на Съда да отговори на втория въпрос, че член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС не допуска национална разпоредба като член 10, параграф 2, втора алинея от LOA, съгласно която всяко решение относно прилагането на амнистия по дадено дело трябва да бъде прието в максимален двумесечен срок, ако този срок, който е задължителен, не позволява на националния съд да предприеме необходимите действия по събиране на доказателства, за да определи дали средствата, предмет на разглежданите от него деяния, които пораждат отчетна отговорност,
са средства на Съюза.
3)      По седмия въпрос
134. Седмият въпрос на запитващата юрисдикция се състои от две части.
135. Първо, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС(76) допуска национална разпоредба като член 13, параграф 3 от LOA, доколкото тази разпоредба задължава националните съдилища да изслушват само публичноправните субекти, които са претърпели вреди от загубата на публични средства във връзка с амнистираните деяния, и прокуратурата, като са изключени страните, които са предявили иска в обществен интерес, преди да се произнасят с решение за освобождаване на физическите или юридическите лица ответници от отчетна отговорност. Второ, тази юрисдикция иска по същество да се установи дали член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС във връзка с член 47 от Хартата допуска национална разпоредба като член 13, параграф 3 от LOA, доколкото тази разпоредба задължава националните съдилища
да приемат посоченото решение за освобождаване от отговорност, без да им предоставя възможност да преценят доказателствените средства, за да определят дали ответникът е извършил деянията, за които от него се търси отчетна отговорност.
136. Що се отнася до първата част от този въпрос, в самото начало следва да се припомни, че в главното производство засегнатият публичноправен субект (Generalitat) не е бил конституиран като страна в производството, тъй като не е подал иск в предвидения срок.
SCC и прокуратурата са единствените, които като съищци в главното производство са поискали да бъде ангажирана отчетната отговорност.
137. Според запитващата юрисдикция задължението за изслушване на засегнатите публичноправни субекти и на прокуратурата и изключването на другия съищец в главното производство, може да наруши правото на защита на тази страна като съставна част на правото на ефективна съдебна защита по смисъла на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС.
По-конкретно тази юрисдикция се позовава на нарушение на принципите на равни процесуални възможности и на състезателност, както и на правото на изслушване.
138. Що се отнася до правото на изслушване, следва да бъде припомнено, че това право гарантира на всяко лице възможността да изрази надлежно и ефективно становището си в хода на всяко производство, по което може да бъде прието административно решение, което може да засегне неблагоприятно интересите му(77). Освен това Съдът вече е постановил, че би било несъвместимо с това право съдебното решение да се основава върху факти и документи, с които самите страни — или една от тях — не са могли да се запознаят и по които съответно не са могли да вземат отношение(78).
139. Така национална разпоредба като член 13, параграф 3 от LOA е несъвместима с правото на изслушване, ако страната, която е предявила иска в обществен интерес, не е могла да се запознае с фактите и документите, на които се основава решението за освобождаването на физическите и юридическите лица от отчетната им отговорност и следователно не е била в състояние да вземе отношение по тях.
140. Що се отнася до принципа на равни процесуални възможности, този принцип предполага задължението да се осигури на всяка от страните разумна възможност да представи своята позиция, включително да посочи доказателствата си, при условия, които не я поставят в явно неблагоприятно положение спрямо противната страна.
Така този принцип гарантира равни права и задължения на тези страни, що се отнася по-специално до правилата относно събирането на доказателства и състезателното начало пред компетентния съд(79).
141. Що се отнася до принципа на състезателност, като общо правило той предполага, че страните в съдебния процес имат право да им бъде дадена възможност да вземат отношение по фактите и документите, на които ще бъде основано съдебното решение, както и да оспорват представените пред съда доказателства и становища, както и повдигнатите служебно от същия правни основания, на които той възнамерява да основе решението си.
Всъщност, за да бъдат спазени свързаните с правото на справедлив процес изисквания, е важно страните да могат да разискват при условията на състезателност както фактическите, така и правните обстоятелства, които са от решаващо значение за изхода на производството(80).
142. Разпоредба като член 13, параграф 3 от LOA, която задължава националните съдилища да изслушат само публичноправните субекти, които са претърпели вреди от загубата на публични средства във връзка с амнистираните деяния, и прокуратурата, но не и
страните, които са предявили иска в обществен интерес, е несъвместима с принципите на равни процесуални възможности и на състезателност, доколкото възпрепятства тези страни да разискват при условията на състезателност както фактическите, така и правните обстоятелства, които са от решаващо значение за изхода на производството.
143. Запитващата юрисдикция, която единствено е компетентна да тълкува националното право, следва да провери дали дори страната, която е предявила иска в обществен интерес, да не е упомената в текста на член 13, параграф 13 от LOA, тази разпоредба все пак трябва да се тълкува в смисъл, че ѝ е признато право на изслушване(81).
144. Доводът на испанското правителство, основан на естеството на разглеждания иск, по никакъв начин не може да опровергае достигнатия извод.
В писменото си становище това правителство отбелязва, че правната уредба на иска от общ интерес като предявения в конкретния случай е от изключителната компетентност на държавите членки, при условие че са спазени принципите на равностойност и ефективност.
В този смисъл не съществувал никакъв принцип или основно право, по-специално в правото на Съюза, който да изисква страната, която е предявила този иск в общ интерес, да бъде изслушана преди приемането на решение, с което се слага край на производството.
Според мен изобщо не е необходимо да се припомня, че тази компетентност на държавите членки, макар и да изключителна, все пак трябва да се упражнява по начин, който е в съответствие с правото на Съюза, и по-специално с изискванията, произтичащи от правото на изслушване, както и от така наречените принципи на състезателност и на равните процесуални възможности, обобщени в предходните точки от настоящото заключение.
145. Що се отнася до втората част на този въпрос, следва да се отбележи, че оспорваният от запитващата юрисдикция правен механизъм изглежда присъщ на всяка амнистия. Когато се установи, че въпросните деяния попадат в обхвата на амнистията, съдът, пред който е подаден искът, не може да продължи разглеждането на делото, с което е сезиран.
Той трябва да приеме решение за прекратяване на производството, така че делото да бъде заличено от списъка на делата(82).
146. Дори да се предположи, че по този начин запитващата юрисдикция изразява съмнение относно съвместимостта на член 13, параграф 3 от LOA с правото на защита, доколкото не предвижда възможност ответниците в главното производство да се откажат от възможността да се ползват от амнистия, достатъчно е да се констатира, че това право, изглежда, не налага съдилищата да признават на посочените страни такава възможност за отказ.
147. С оглед на тези съображения, предвид първата част на седмия въпрос, предлагам на Съда да отговори, че член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС не допуска национална разпоредба като член 13, параграф 3 от LOA, доколкото тази разпоредба задължава националните съдилища, преди да се произнасят с решение за освобождаване на физическите или юридическите лица ответници от отчетна отговорност, да изслушват само публичноправните субекти, които са претърпели вреди от загубата на публични средства във връзка с амнистираните деяния, и прокуратурата, но не и страните, които са предявили иска в обществен интерес.
148. Що се отнася до втората част на този въпрос, предлагам да се отговори, че член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС допуска национална разпоредба като член 13, параграф 3 от LOA, доколкото тази разпоредба задължава националните съдилища
да приемат решение, с което освобождават физическите и юридическите лица ответници от отчетната им отговорност, без да предоставя на тези съдилища
възможност да преценят доказателствените средства, за да установят дали тези лица са извършили деянията, за които от тях се търси отчетна отговорност.
4)      По шестия и осмия въпрос
149. С шестия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС допуска национална разпоредба като член 8, параграф 3 от LOA, която предвижда задължително вдигане на обезпечителните мерки, наложени от съдилищата в предварителните или първоинстанционните производства.
150. С осмия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 2 ДЕС и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, член 47 от Хартата, член 267 ДФЕС и член 23, първа алинея от Протокол (№ 3) относно Статута на Съда на Европейския съюз допускат разпоредби от националното право като член 8, параграф 3, член 10 и член 13, параграф 3 от LOA, доколкото тези разпоредби лишават от полезно действие отговора на всеки преюдициален въпрос в нарушение на принципите на предимство и на директен ефект на правото на Съюза.
151. От обясненията на запитващата юрисдикция във връзка с шестия въпрос е видно, че съвместимостта на задължителното вдигане на обезпечителните мерки с правото на Съюза се счита за проблематична от гледна точка на преюдициалното производство.
Ето защо ми се струва, че този въпрос се „поглъща“ от осмия въпрос, който има по-широк обхват от него.
152. Според мен обаче последният въпрос трябва да бъде изяснен чрез преформулиране.
153. Що се отнася до посочените в него разпоредби от националното право, следва да се отбележи, че член 8, параграф 3 от LOA предвижда вдигането на обезпечителните мерки, наложени в предварителните или първоинстанционните производства.
Както вече бе посочено, член 10, параграф 2, втора алинея от този закон от своя страна предвижда, че решенията за прилагане на амнистия трябва да се приемат в максимален двумесечен срок, докато член 13, параграф 3 от същия закон предвижда, че след изслушване на прокуратурата и на претърпелите вреди публичноправни субекти, TCU трябва да постанови решение за освобождаване на обвиняваните лица от отчетната им отговорност, ако посочените субекти не възразят.
154. Според запитващата юрисдикция съвместното прилагане на тези разпоредби би могло да доведе до това тя да бъде принудена да приеме решение за освобождаване от отчетна отговорност и да вдигне обезпечителните мерки, преди Съдът евентуално да се произнесе по преюдициалното запитване.
Според запитващата юрисдикция този извод може да бъде направен от десета и единадесета алинея от раздел V от преамбюла на LOA, които изискват от съдиите „[да отменят незабавно] наложените мерки за ограничаване на права, включително в случаите на евентуално спиране на съдебното производство“ (десета алинея), като формалната разпоредба, че „[т]ова правило е съвместимо с установения режим за […] отправянето на преюдициални запитвания по член 267 от Договора за функционирането на Европейския съюз […]“. (единадесета алинея) не може да се счита за достатъчна да гарантира спирането на производството поради отправяне на преюдициално запитване.
Тези съмнения възникват, за да се осигури ефективността на евентуално окончателното решение на Съда в отговор на преюдициалните въпроси, формулирани в акта за преюдициално запитване.
155. Така според мен осмият въпрос трябва да се разбира в смисъл, че запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, член 267 ДФЕС и член 23, първа алинея от Протокол (№ 3) относно Статута на Съда на Европейския съюз допускат разпоредби от националното право като член 8, параграф 3, член 10 и член 13, параграф 3 от LOA, доколкото тези разпоредби задължават националните съдилища да постановят решение за освобождаване от отчетна отговорност и да вдигнат обезпечителните мерки в максимален двумесечен срок, дори ако Съдът, сезиран с преюдициално запитване, все още не е постановил решението си.
156. Най-напред припомням, че съгласно постоянната съдебна практика член 267 ДФЕС установява диалог между съдилища, по-конкретно, между Съда и юрисдикциите на държавите членки, който има за цел да осигури еднообразното тълкуване на правото на Съюза, което по този начин дава възможност да се осигури неговата безпротиворечивост, пълното му действие и автономията му, както и, в последна сметка, присъщия на това право характер, установен с Договорите.
Така постановеното в рамките на това производство решение обвързва националния съд по отношение на тълкуването на правото на Съюза при решаването на отнесения до него спор(83).
157. Член 23 от Статута на Съда на Европейския съюз предвижда, че по делата, по които е отправено преюдициално запитване, решението на националната юрисдикция, с което тя сезира Съда, спира производството на национално равнище(84).
158. В писменото си становище Комисията подчертава, че макар член 10, параграф 2, втора алинея от LOA да не изключва изрично възможността националната юрисдикция да спре действието на двумесечния срок през периода, през който Съдът разглежда
преюдициалното запитване, относимият контекст на националното законодателство, характеризиращ се с отмяната на член 43 bis от LEC, навежда на мисълта, че тази възможност не ѝ се признава.
Ако това е така, ясно е, че подобно правило не би било съвместимо с разпоредбите на правото на Съюза, посочени в предходните точки от настоящото заключение. Всъщност наложено по силата на закона задължение на националните съдилища да приемат решение за прилагане на амнистия (със силата на пресъдено нещо) в двумесечен императивен срок, като не позволява спирането на този срок, в случай че националната юрисдикция отправи преюдициално запитване, не би позволило на тази юрисдикция да се съобрази с постановеното от Съда решение в преюдициалното производство, лишавайки по този начин това производство от всякакво полезно действие.
159. Що се отнася до императивното вдигане на постановените преди това обезпечителни мерки, предвидени в член 8, параграф 3 от LOA, трябва да призная, че прочитът на десета и единадесета алинея от раздел V от преамбюла на този
закон води до извода, че той налага вдигане на тези обезпечителни мерки, дори ако националното производство бъде спряно поради отправянето на преюдициално запитване.
160. В това отношение е достатъчно да се припомни, че пълната ефективност на правото на Съюза, съгласно постоянната съдебна практика, изисква съдът, сезиран със спор от областта на това право, да може да постанови временни мерки, за да гарантира пълната ефикасност на последващото съдебно решение.
Всъщност, ако националната юрисдикция, която спира производството, докато Съдът отговори на нейния преюдициален въпрос, не може да разпореди временни мерки до произнасянето на решението ѝ, взето след отговора на Съда, полезното действие на системата, въведена с член 267 ДФЕС, би било омаловажено(85). От това следва, че когато счете за необходимо, националната юрисдикция трябва да може да постанови или евентуално да остави в сила обезпечителните мерки до произнасянето на решението ѝ, което тя приема след отговора на Съда на преюдициалното ѝ запитване.
161. Следва да се добави, че необходимостта да се позволи на националните съдилища
да се съобразят с решенията, постановени от Съда в резултат на преюдициално производство, също попада в обхвата на изискването за независимост на съдебната власт, произтичащо от член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС.
Всъщност съгласно практиката на Съда, правомощието в самия момент на прилагането на правото на Съюза съгласно това решение, да направи всичко необходимо, за да остави без последици национална правна уредба или практика, която евентуално представлява пречка за пълното действие на нормите на правото на Съюза, е неразделна част от функцията на съд на Съюза, каквато изпълнява националният съд, натоварен в рамките на своята компетентност с прилагането на нормите на правото на Съюза, поради което упражняването на това правомощие е присъща гаранция за независимостта на съдиите(86).
162. Накрая следва да се отбележи, че според испанското правителство запитващата юрисдикция трябва да тълкува съответните национални разпоредби в съответствие с член 267 ДФЕС, така че при отправяне на преюдициално запитване производството да може да бъде спряно и тези обезпечителни мерки да останат в сила, докато спирането и тези мерки са необходими, за да се гарантира полезното действие на отговора, който Съдът ще даде. Запитващата юрисдикция следва да определи дали е възможно такова съответстващо тълкуване.
163. С оглед на изложеното по-горе предлагам на Съда да отговори на преформулираните шести и осми въпрос, че член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, член 267 ДФЕС и член 23, първа алинея от Протокол (№ 3) относно Статута на Съда на Европейския съюз не допускат национални разпоредби като член 8, параграф 3, член 10 и член 13, параграф 3 от LOA, доколкото тези разпоредби задължават националните съдилища да постановят решение за освобождаване от отчетна отговорност и да вдигнат постановените на предходен етап от производството обезпечителни мерки в максимален двумесечен срок, дори ако Съдът, сезиран с преюдициално запитване, все още не е постановил решението си.
V.      Заключение
164. С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Tribunal de Cuentas (Сметна палата, Испания) преюдициални въпроси както следва:
1)      Член 325 ДФЕС
трябва да се тълкува в смисъл, че
допуска отпадането на отчетната отговорност, предвидено в Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (Устройствен закон 1/2024 за амнистия с цел институционална, политическа и обществена нормализация в Каталуня) от 10 юни 2024 г.,
за деяния, които не са престъпни и засягат финансовите интереси на Съюза, като например деяния, свързани с публични средства, при липсата на пряка връзка между тези деяния и действителното или потенциалното намаляване на приходите, предоставени на разположение на бюджета на Съюза.
2)       Член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС,
трябва да се тълкува в смисъл, че
не допуска национална разпоредба като член 10, параграф 2, втора алинея от Устройствен закон 1/2024 от 10 юни 2024 г., съгласно която всяко решение относно прилагането на амнистия по дадено дело трябва да бъде прието в максимален двумесечен срок, ако този срок, който е задължителен, не позволява на националния съд да предприеме необходимите действия по събиране на доказателства, за да определи дали средствата, предмет на разглежданите от него деяния, които пораждат отчетна отговорност, са средства на Съюза.
3)      Член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС
трябва да се тълкува в смисъл, че:
–        не допуска национална разпоредба като член 13, параграф 3 от Устройствен закон 1/2024 от 10 юни 2024 г., доколкото тази разпоредба задължава националните съдилища, преди да се произнасят с решение за освобождаване на физическите или юридическите лица от отчетна отговорност, да изслушат само публичноправните субекти, които са претърпели вреди от загубата
на публични средства във връзка с амнистираните деяния, и прокуратурата, но не и страните, които са предявили иска в обществен интерес.
–        допуска национална разпоредба като член 13, параграф 3 от Устройствен закон 1/2024 от 10 юни 2024 г., доколкото тази разпоредба задължава националните съдилища
да приемат решение, с което освобождават физическите и юридическите лица ответници от отчетната им отговорност, без да предоставя на тези съдилища
възможност да преценят доказателствените средства, за да установят дали тези лица са извършили деянията, за които от тях се търси отчетна отговорност.
4)      Член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, член 267 ДФЕС и член 23, първа алинея от Протокол (№ 3) относно Статута на Съда на Европейския съюз,
трябва да се тълкуват в смисъл, че
не
допускат национални разпоредби като член 8, параграф 3, член 10 и член 13, параграф 3 от Устройствен закон 1/2024 от 10 юни 2024 г., доколкото тези разпоредби задължават националните съдилища да постановят решение за освобождаване от отчетна отговорност и да вдигнат постановените на предходен етап от производството обезпечителни мерки в максимален двумесечен срок, дори ако Съдът, сезиран с преюдициално запитване, все още не е постановил решението си“.
1      Език на оригиналния текст: френски.
2      Вж. Donnedieu de Vabres, H., Traité de droit criminel et de législation pénale comparée. Paris:Librairie du Recueil Sirey, 1947, 3e éd., p. 550—560, № 977—992, spéc. p. 550, № 977.
3      Подобно на думата „амнистия“, тази дума е образувана от представката ἀ- (без) и от μνήμη (mnêmê), което на гръцки език означава „памет“ или „спомен“.
4      Вж. определението на понятието „амнистия“ на платформата Oxford Constitutional Law, достъпно на адрес: https://oxcon.ouplaw.com/display/10.1093/law-mpeccol/law-mpeccol-e199.
5      За задълбочено историческо изследване на амнистията вж. заключението ми по свързано дело C‑666/24 Associació Catalana de Víctimes de Organitzacions Terroristes (ACVOT), което представям днес.
6      Вж. Beccaria, C., Dei delitti e delle pene. Livourne, 1764, глава XLVI, озаглавена „Помилвания“, и по-специално следния текст:
„[а]ко се счита, че опрощението, добродетел на законодателя, а не на изпълнителя на законите, трябва да бъде облечено в закон, за да бъде прогонено от съдебните решения; ако се мисли единствено, че когато на хората се показват получили прошка престъпления, чието преследване не е било неизбежна последица, в тях се подхранва надежда за безнаказаност, внушава им се да гледат на мъченията като на актове на насилие, а не на правосъдие, как бихме искали суверенът да помилва престъпниците?“. (откъс, преведен от Chaillou de Lisy, M., в Beccaria, C., Traité des délits et des peines, Paris, 1773, достъпно на следния адрес: https://perso.unifr.ch/derechopenal/assets/files/obrasjuridicas/oj_20100907_01.pdf.
7      Вж. Hugo, V., Actes et paroles. Depuis l’exil. 1871—1876. Paris: Hetzel, т. 6, глава XXXII, озаглавена „Амнистия на Сената“, реч на Виктор Юго, произнесена на заседанието в понеделник, 22 май 1876 г., стр. 154—169: „Господа, в епоха на раздор всички страни се позовават на справедливостта.
Тя не идва от никого. Тя познава само себе си.
Тя е божествено сляпа към човешките страсти.
Тя е страж на всеки и не е ничий слуга.
Справедливостта не бърка в гражданските войни, но не ги пренебрегва и се намесва в тях.
И знаете ли кога го прави? Впоследствие.
Тя оставя извънредните съдилища да си свършат работата и когато приключат, тя започва.
Тогава променя името си и се нарича опрощение“ (т. 157).
8      BOE, бр. 141 от 11 юни 2024 г., стр. 67764.
9      BOE, бр. 311 от 29 декември 1978 г., стр. 29313.
10      Решение 137/2025 на Tribunal Constitucional (Конституционен съд), Pleno (BOE, бр. 183 от 31 юли 2025 г., стр. 103781 (ES:TC:2025:137).
11      BOE, бр. 121 от 21 май 1982 г., стр. 13290.
12      BOE, бр. 84 от 7 април 1988 г., стр. 10459.
13      BOE, бр. 157 от 2 юли 1985 г., стр. 20632.
14      BOE, бр. 7 от 8 януари 2000 г., стр. 575.
15      Това е процедура за определяне на отговорността на лицата, които поради заеманата от тях длъжност управляват публични средства, в случай на необосновано дебитно салдо по сметка или при липса на парични средства или за обосноваване на състоянието на сметките, които управляват.
16      ОВ L 312, 1995 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 1, стр. 166.
17      Вж. решение от 1 август 2025 г., Daka и др. (C‑422/23, C‑455/23, C‑459/23, C‑486/23 и C‑493/23, EU:C:2025:592, т. 53 и цитираната съдебна практика).
18      Вж. решение от 21 януари 2020 г., Banco de Santander (C‑274/14, наричано по-нататък „решение Banco de Santander“, EU:C:2020:17, т. 61 и 62 и цитираната съдебна практика).
19      Вж. член 26, параграфи 1 и 2 от LOTCU.
20      Вж. в този смисъл решение Banco de Santander (т. 72—77).
21      В решение от 29 април 2021 г., X (Европейска заповед за арест —
Ne bis in idem) (C‑665/20 PPU, EU:C:2021:339, т. 93),
Съдът е приел, че амнистията „по принцип има за цел да заличи престъпния характер на деянията, за които се отнася, вследствие на което деянието вече не може да доведе до наказателно преследване,
а в случай на вече постановена осъдителна присъда изпълнението на наказанието следва да бъде прекратено“.
22      Рамково решение на Съвета от 13 юни 2002 година (ОВ L 190, 2002 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 3).
23      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година (ОВ L 338, 2011 г., стр. 2).
24      Регламент на Съвета от 12 октомври 2017 година (ОВ L 283, 2017 г., стр. 1).
25      Важно е да се отбележи, че в това отношение Съдът вече е посочил, че „с определянето на процедурите, предвидени в Регламент 2017/1939, законодателят на Съюза е искал да въведе механизъм, който да гарантира поне толкова висока ефективност на трансграничните разследвания, водени от Европейската прокуратура, колкото тази при прилагането на процедурите, предвидени в рамките на системата за съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси между държавите членки, основана на принципите на взаимно доверие и взаимно признаване“ (вж. решение от 21 декември 2023 г., G. K. и др. (Европейска прокуратура) (C‑281/22, EU:C:2023:1018, т. 67).
26      Вж. член 11, параграф 1 от Рамково решение 2005/214/ПВР на Съвета от 24 февруари 2005 година относно прилагането на принципа за взаимно признаване на финансови санкции (ОВ L 76, 2005 г., стр. 16; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 150), член 13, параграф 1 от Рамково решение 2006/783/ПВР на Съвета от 6 октомври 2006 година за прилагане на принципа за взаимно признаване на решения за конфискация
(ОВ L 328, 2006 г. стр. 59; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 9, стр. 44), член 19, параграф 1 от Рамково решение 2008/909/ПВР на Съвета от 27 ноември 2008 година за прилагане на принципа за взаимно признаване към съдебни решения по наказателни дела, с които се налагат наказания лишаване от свобода или мерки, включващи лишаване от свобода, за целите на тяхното изпълнение в Европейския съюз (ОВ L 327, 2008 г., стр. 27) и член 19, параграф 1 от Рамково решение 2008/947/ПВР на Съвета от 27 ноември 2008 година за прилагане на принципа на взаимното признаване към съдебни решения и решения за пробация с оглед на надзора върху пробационните мерки и алтернативните санкции (ОВ L 337, 2008 г., стр. 102).
27      Решение от 16 декември 2021 г. (C‑203/20, наричано по-нататък „решение AB“, EU:C:2021:1016).
28      Както е закрепен в член 50 от Хартата.
29      Решение AB (т. 40—42).
30      Решение AB (т. 74 и 75).
31      Решение от 17 юли 2008 г., Комисия/Италия (C‑132/06, EU:C:2008:412).
32      Шеста директива 77/388/ЕИО на Съвета от 17 май 1977 година относно хармонизиране на законодателствата на държавите
членки относно данъците върху оборота — обща система на данъка върху добавената стойност (OВ L 145, 1977 г., стр. 1).
33      Въпреки че запитващата юрисдикция се позовава и на член 4, параграф 3 ДЕС, считам, че отговорът на Съда може да се отнася само до член 325 ДФЕС.
Всъщност, както Съдът е посочил в решение от 8 март 2022 г., Комисия/Обединено кралство (Борба с измамата чрез занижени цени) (C‑213/19, EU:C:2022:167, т. 261), че „що се отнася до задълженията на държавите членки да се борят с всяка измама и с всяка друга незаконна дейност, засягаща финансовите интереси на Съюза, член 325, параграф 3 ДФЕС е конкретен израз на общия принцип на лоялно сътрудничество, прогласен в член 4, параграф 3 ДЕС“. Следователно последната разпоредба не изисква преценка, различна от тази, която се извършва на основание член 325 ДФЕС.
34       Според мен Регламент № 2988/95, на който се позовава също запитващата юрисдикция, не е приложим в настоящия случай. Всъщност, съгласно член 1, параграф 2 от този регламент
мерките и санкциите, предвидени в този регламент се прилагат единствено към нередности, които са в резултат на действие или бездействие от „икономически оператор“. От акта за преюдициално запитване обаче, изглежда, следва, че ответниците в главното производство не са „икономически оператори“ по смисъла на този регламент.
35      Решение от 2 май 2018 г., Scialdone (C‑574/15, EU:C:2018:295, т. 45 и цитираната съдебна практика).
36      Решение от 21 декември 2021 г., Euro Box Promotion и др. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 и C‑840/19, наричано по-нататък „решение Euro Box“, EU:C:2021:1034, т. 183).
37      Решение на Комисията от 13 декември 2006 година за създаване на механизъм за сътрудничество и проверка на напредъка на Румъния в постигането на специфични цели в областите на съдебната реформа и борбата срещу корупцията (ОВ L 354, 2006 г., стр. 56; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 51, стр. 55).
38      Вж. решение Euro Box (т. 188—190).
39      Решение от 8 юни 2023 г. (C‑545/21, EU:C:2023:451).
40      Регламент на Съвета от 11 юли 2006 година за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1260/1999 (ОВ L 210, 2006 г., стр. 25; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 64).
41      Вж. решение от 8 юни 2023 г., ANAS (C‑545/21, EU:C:2023:451, т. 38 и 39).
42      Решение на Съвета от 7 юни 2007 година относно системата на собствените ресурси на Европейските общности (ОВ L 163, 2007 г., стр. 17).
43      Решения от 5 декември 2017 г., M.A.S. и M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, т. 32) и от 5 юни 2018 г., Колев и др. (C‑612/15, наричано по-нататък „решение Колев“, EU:C:2018:392, т. 52).
44      Вж. член 2, параграф 1, букви а) и б) от Решение 2007/436.
45      Вж. решение Kолев (т. 51) и решение от 5 декември 2017 г., M.A.S. и M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, т. 31).
46      Вж. решение Euro Box (т. 187).
47      В това отношение следва да се припомни, че при липсата в Договора на по-точно определение на територията, която е под суверенитета на всяка държава членка, всяка държава членка следва да определи обхвата и границите на своята собствена територия в съответствие с нормите на международното публично право.
Вж. в този смисъл решение от 1 август 2022 г., Navitours(C‑294/21, EU:C:2022:608, т. 38). Делото, по което е постановено това решение, се отнася до река Мозел, която — това е рядкост — има статут на „кондоминиум“. Този статут води началото си от член 25 от Заключителния акт на Виенския конгрес от 9 юни 1815 г., който гласи, че освен Мозел, реките Сюр и Ур, там където образуват границата, ще принадлежат общо на двете граничещи сили.
Тази разпоредба е потвърдена и подробно описана в член 27 от Договора за границата между Кралство Нидерландия и Кралство Прусия, сключен в Аахен на 26 юни 1816 г., и в член 30 от Договора за границите, сключени между същите държави в Клеве на 7 октомври 1816 г.
(вж. в това отношение Caflisch, L., Règles générales du droit des cours d’eaux internationaux. — The Hague Academy Collected Courses Online/Recueil des cours de l’Académie de La Haye en ligne, Vol. 219, 1989, p. 9—225, notamment p. 67 et 68).
48      Решение от 27 февруари 2018 г. (C‑64/16, наричано по-нататък „решение ASJP“, EU:C:2018:117).
49      Вж. решение ASJP (т. 37).
50      Вж. решение от 27 февруари 2025 г., Синалов (C‑16/24, EU:C:2025:116, т. 36).
51      Вж. решение от 5 юни 2023 г., Комисия/Полша (Независимост и личен живот на съдиите) (C‑204/21, EU:C:2023:442, т. 263).
52      Решение от 24 юни 2019 г. (C‑619/18, EU:C:2019:531, т. 52).
53      Заключение на генералния адвокат Bobek по съединени дела Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim и др. (C‑748/19—C‑754/19, EU:C:2021:403, т. 146). Този доста висок материалноправен праг е системният характер на нарушението, както обяснявам в точка 121 от настоящото заключение.
54      Вж. решение от 6 март 2025 г., D. K. (Освобождаване на съдия от разглеждането на дело) (C‑647/21 и C‑648/21, EU:C:2025:143, т. 48 и цитираната съдебна практика).
55      Вж. решение от 9 януари 2024 г. (Назначаване на съдиите в общите съдилища в Полша) (C‑181/21 и C‑269/21, EU:C:2024:1, т. 64 и 65, и цитираната съдебна практика).
56      Вж.,
по-специално решение от 28 ноември 2024 г., ПТ (Споразумение между прокурора и извършителя на престъпление) (C‑432/22, наричано по-нататък „решение ПТ“, EU:C:2024:987, т. 64).
57      Вж. решение от 14 ноември 2024 г., S. (Изменение на съдебния състав) (C‑197/23, EU:C:2024:956, по-специално т. 42).
58      Решение ASJP (т. 32 и 35).
59      Вж. решение от 2 март 2021 г., A.B. и др. (Назначаване на съдиите във Върховния съд —
Жалби) (C‑824/18, EU:C:2021:153, т. 143).
60      Вж. решение от 20 април 2021 г., Repubblika (C‑896/19, наричано по-нататък „решение Repubblika“, EU:C:2021:311, т. 52) и от 1 август 2025 г., Royal Football Club Seraing (C‑600/23, EU:C:2025:617, т. 73).
61      Вж. решение Repubblika (т. 45) и от 1 август 2025 г., Royal Football Club Seraing (C‑600/23, EU:C:2025:617, т. 72).
62      Решение от 15 юли 2021 г. (C‑791/19, EU:C:2021:596, т. 203).
63      Точка 70 от това решение.
64      Решение от 15 юли 2021 г., Комисия/Полша (Дисциплинарен режим на съдиите) (C‑791/19, EU:C:2021:596, т. 213)
65      Вж. решение ПT (т. 71 и 72).
66      Вж. също в този смисъл решение Repubblika (т. 39, 42 и 43).
67      Вж. в това отношение Leloup, M., The Untapped Potential of the Systemic Criterion in the ECJ’s Case Law on Judicial Independence. — In: German Law Journal, Toronto; Cambridge University Press, Vol. 24, № 6, 2023, p. 995—1010.
68      Заключение на генерален адвокат Bobek по съединени дела Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim и др. (C‑748/19—C‑754/19, EU:C:2021:403, т. 148).
69      Вж. по-специално решение Repubblika (т. 54).
70      Вж. решение от 3 юли 2025 г., Lita и Jeszek (C‑646/23 и C‑661/23, EU:C:2025:519, т. 62 и цитираната съдебна практика).
71      Вж., по-специално, решение от 18 май 2021 г., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“
и др. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 и C‑397/19, EU:C:2021:393, т. 197).
72      Венецианска комисия, Avis № 1167/2023 et 1168/2023 du 18 mars 2024 sur les exigences en matière d’état de droit relatives aux amnisties eu égard en particulier à la proposition de loi parlementaire espagnole „sur la loi organique sur l’amnistie pour la normalisation institutionnelle, politique et sociale de la Catalogne“ (Становище № 1167/2023 и № 1168/2023 от 18 март 2024 г. относно изискванията за правова държава във връзка с амнистиите с оглед по-специално на предложението за испански закон, който да бъде приет от парламента, „относно Устройствения закон за амнистия с цел институционална, политическа и обществена нормализация в Каталуня“) (CDL-AD (2024) 003, т. 81).
73      Венецианска комисия, Avis № 710/2012 du 11 mars 2013 sur les dispositions relatives aux prisonniers politiques dans la loi d'amnistie de Géorgie (Становище № 710/2012 от 11 март 2013 г. относно разпоредбите за политическите затворници в Закона за амнистията на Грузия) (CDL-AD(2013)009, т. 43—46).
74      И в двата случая съответните съдии ще бъдат санкционирани в съответствие с член 420 от същия закон.
75      Вж. също, Венецианска комисия, Avis № 1167/2023 et 1168/2023 du 18 mars 2024 sur les exigences en matière d’état de droit relatives aux amnisties eu égard en particulier à la proposition de loi parlementaire espagnole „sur la loi organique sur l’amnistie pour la normalisation institutionnelle, politique et sociale de la Catalogne“ (Становище № 1167/2023 и № 1168/2023 от 18 март 2024 г. относно изискванията за правова държава във връзка с амнистиите с оглед по-специално на предложението за испански закон, който да бъде приет от парламента, „относно Устройствения закон за амнистия с цел институционална, политическа и обществена нормализация в Каталуня“)
CDL-AD(2024)003, т. 105), в което във връзка с проектозакона Венецианската комисия изразява следното становище: „Член 10 от проектозакона за амнистия предвижда приоритетно и спешно разглеждане на исканията за прилагане на Закона за амнистия.
Съответните решения се приемат „приоритетно и спешно“, „в срок от два месеца“.
В това отношение Комисията приветства факта, че няма последствия, включително дисциплинарни санкции, в случай на неспазването на този срок […]“.
76      Макар запитващата юрисдикция да се позовава и на член 6 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“), припомням, че съгласно постоянната съдебна практика правото на Съюза
не регламентира връзката между ЕКПЧ и правните системи на държавите членки и освен това не посочва какви последици трябва да бъдат изведени от националния съд при противоречие между гарантираните от тази конвенция права и разпоредба на националното право (вж. по-специално решение от 26 февруари 2013 г., Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, т. 44). От това следва, че не е от компетентността на Съда
да тълкува разпоредбите на ЕКПЧ.
77      Вж. решение от 4 април 2019 г., OZ/ЕИБ (C‑558/17 P, EU:C:2019:289, т. 53 и цитираната съдебна практика).
78      Вж. решение от 26 септември 2024 г., Energotehnica (C‑792/22, EU:C:2024:788, т. 54 и цитираната съдебна практика).
79      Вж. решение от 30 януари 2024 г., Агенция „Пътна инфраструктура“ (Финансиране от Европейския съюз на пътни инфраструктури) (C‑471/22, EU:C:2024:99, т. 48 и цитираната съдебна практика).
80      Вж., по-специално, решения от 17 декември 2009 г., Преразглеждане M/EMEA (C‑197/09 RX‑II, EU:C:2009:804, т. 41) и от 16 октомври 2019 г., Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:861, т. 62).
81      Всъщност отбелязвам, че в неотдавнашното си решение относно конституционосъобразността на някои разпоредби от LOA Tribunal Constitucional (Конституционен съд) приема, че член 13, параграф 3 от LOA би бил несъвместим с правото на защита, закрепено в член 24 от Конституцията, ако се разбира в смисъл, че съдът не е длъжен да изслуша страната, която е предявила иска в обществен интерес, преди да вземе посоченото в него решение за освобождаване от отговорност.
Той обаче не го е обявил за противоконституционен, доколкото според този съд е възможно тълкуване в съответствие с Конституцията.
Вж. Решение 137/2025 на Tribunal Constitucional (Конституционен съд), Pleno (BOE, бр. 183 от 31 юли 2025 г., стр. 103781 (ES:TC:2025:137).
82      Вж. Merle, R. et Vitu, A., Traité de droit criminel, Tome II, Procédure pénale. Paris: Éditions Cujas, 2001, 5e
éd.
83      Решение от 5 юни 2023 г., Комисия/Полша (Независимост и личен живот на съдиите) (C‑204/21, EU:C:2023:442, т. 274 и 275 и цитираната съдебна практика).
84      Вж. решение от 31 януари 2023 г., Puig Gordi и др. (C‑158/21, EU:C:2023:57, т. т. 29 и цитираната съдебна практика).
85      Вж. решение от 6 октомври 2021 г., W.Ż. (Колегия за извънреден контрол и публични въпроси на Върховния съд — Назначаване) (C‑487/19, EU:C:2021:798, т. 142 и цитираната съдебна практика).
86      Вж. решение Euro Box (т. 257).