62020TJ0111_RES
Zaak T‑111/20
PT Wilmar Bioenergi Indonesia e.a.
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Vierde kamer – uitgebreid) van 14 december 2022
„Subsidies – Invoer van biodiesel van oorsprong uit Indonesië – Uitvoeringsverordening (EU) 2019/2092 – Definitief compenserend recht – Artikel 3, lid 1, onder a), van verordening (EU) 2016/1037 – Financiële bijdrage – Artikel 3, lid 2, van verordening 2016/1037 – Voordeel – Artikel 7, lid 1, onder a), van verordening 2016/1037 – Berekening van de hoogte van tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidies – Artikel 3, lid 1, onder a), iv), en lid 2, van verordening 2016/1037 – De functie om financiële bijdragen te verstrekken toevertrouwen aan een particulier lichaam of het ermee belasten – Minder dan toereikende beloning – Inkomens- of prijzensteun – Artikel 28, lid 5, van verordening 2016/1037 – Gebruik van beschikbare gegevens – Artikel 3, lid 2, en artikel 6, onder d), van verordening nr. 2016/1037 – Voordeel – Artikel 8, lid 8, van verordening 2016/1037 – Dreiging van aanmerkelijke schade voor de bedrijfstak van de Unie – Artikel 8, leden 5 en 6, van verordening 2016/1037 – Causaal verband – Toerekeningsonderzoek – Niet-toerekeningsonderzoek”
Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen subsidiepraktijken van derde staten – Beoordelingsbevoegdheid van de instellingen – Rechterlijke toetsing – Grenzen
(Verordening 2016/1037 van het Europees Parlement en de Raad)
(zie punten 26, 149)
Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen subsidiepraktijken van derde staten – Subsidie – Begrip – Financiële bijdrage van de overheid van het land van oorsprong of uitvoer – Rechtstreekse overdracht van middelen – Begrip – Herkomst van de middelen – Uitvoerheffing – Vaststelling van een referentieprijs – Betaling door een overheidsinstantie van het verschil tussen de referentieprijs voor diesel en de referentieprijs voor biodiesel aan de producent van biodiesel – Daaronder begrepen
[Verordening 2016/1037 van het Europees Parlement en de Raad, art. 3, lid 1, a), i)]
(zie punten 27‑36, 43‑60)
Recht van de Europese Unie – Uitlegging – Methoden – Uitlegging tegen de achtergrond van de door de Unie gesloten internationale overeenkomsten – Uitlegging van verordening nr. 2016/1037 tegen de achtergrond van de antidumpingovereenkomst bij de GATT 1994 – Inaanmerkingneming van de uitlegging van het orgaan voor geschillenbeslechting
[Overeenkomst inzake de toepassing van artikel VI van de Algemene Overeenkomst inzake tarieven en handel (antidumpingovereenkomst van 1994); verordening 2016/1037 van het Europees Parlement en de Raad]
(zie punt 39)
Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen subsidiepraktijken van derde staten – Subsidie – Begrip – Aan de ontvanger toegekend voordeel – Berekening van het voordeel – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Vaststelling van richtsnoeren voor de berekening van de omvang van de subsidie door de Commissie – Gevolgen – Vrijwillige beperking van de beoordelingsbevoegdheid
[Verordening 2016/1037 van het Europees Parlement en de Raad, art. 3, leden 1 en 2, lid 6, onder d) en lid 7]
(zie punten 63‑68, 70‑87, 90‑98, 100‑105, 199‑211)
Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen subsidiepraktijken van derde staten – Subsidie – Begrip – Financiële bijdrage van de overheid van het land van oorsprong of uitvoer – Regeling tot instelling van uitvoerbeperkingen voor ruwe palmolie waardoor de uitvoer commercieel onaantrekkelijk wordt – Daaronder begrepen
[Verordening 2016/1037 van het Europees Parlement en de Raad, art. 3, lid 1, a), iv)]
(zie punten 111‑118, 121‑148, 150‑152, 164, 165)
Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen subsidiepraktijken van derde staten – Verloop van het onderzoek – Gebruik van de beschikbare gegevens indien de betrokken partijen medewerking weigeren – Beoordelingsbevoegdheid – Verplichting voor de instellingen om van de beste beschikbare gegevens gebruik te maken – Geen
(Verordening 2016/1037 van het Europees Parlement en de Raad, art. 28, leden 1 en 5)
(zie punten 155‑162, 167‑171)
Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen subsidiepraktijken van derde staten – Subsidie – Begrip – Inkomens- of prijzensteun in de zin van artikel XVI van de GATT 1994 – Maatregelen om biodieselproducenten toegang te geven tot hun belangrijkste grondstof tegen een lagere dan de wereldmarktprijs – Daaronder begrepen
[Verordening 2016/1037 van het Europees Parlement en de Raad, art. 3, lid 1, b)]
(zie punten 180‑191, 194‑197)
Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen subsidiepraktijken van derde staten – Schade – Dreiging van aanmerkelijke schade – Bewijs – Onderzoek van in aanmerking te nemen factoren – Inaanmerkingneming van gegevens die dateren van na het onderzoektijdvak – Rechterlijke toetsing – Kennelijk onjuiste beoordeling – Bewijslast
[Verordening 2016/1037 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, d), en art. 8, leden 1, 2, 4, 5 en 8]
(zie punten 217‑256)
Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen subsidiepraktijken van derde staten – Schade – Vaststelling van het causale verband – Inaanmerkingneming van factoren die geen verband houden met de gesubsidieerde invoer – Invloed van dergelijke factoren op het bewijs van het causale verband – Rechterlijke toetsing – Kennelijk onjuiste beoordeling – Bewijslast
(Verordening 2016/1037 van het Europees Parlement en de Raad, art. 1, lid 1, en art. 8, leden 5 en 6)
(zie punten 259‑263, 266‑277, 280‑294)
Samenvatting
Na afloop van een in 2018 ingeleide antisubsidieprocedure heeft de Commissie uitvoeringsverordening 2019/2092 tot instelling van een definitief compenserend recht op biodiesel van oorsprong uit Indonesië (
1
) vastgesteld.
De Indonesische ondernemingen PT Wilmar Bioenergi Indonesia, PT Wilmar Nabati Indonesia en PT Multi Nabati Sulawesi, die biodiesel produceren en uitvoeren naar de Europese Unie, hebben beroep ingesteld tot nietigverklaring van deze uitvoeringsverordening.
Het Gerecht verwerpt hun beroep en verduidelijkt de draagwijdte van verschillende begrippen in verordening 2016/1037 (
2
), de antisubsidiebasisverordening. Daarnaast onderzoekt het de gevolgen van de invoer van biodiesel uit Argentinië op het causale verband tussen de invoer van biodiesel uit Indonesië en de dreiging van aanmerkelijke schade voor de bedrijfstak van de Unie.
Beoordeling door het Gerecht
Om te beginnen verwerpt het Gerecht de grief dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout had gemaakt door vast te stellen dat de betalingen van het palmolieplantagefonds, een overheidsinstantie, aan de Indonesische biodieselproducenten, een „financiële bijdrage” van de overheid was in de vorm van een rechtstreekse overdracht van middelen, overeenkomstig artikel 3, lid 1, onder a), i), van de antisubsidiebasisverordening.
Het Gerecht merkt hierover ten eerste op dat het begrip „financiële bijdrage van de overheid” in de zin van die bepaling niets zegt over de herkomst van de overgedragen middelen, zodat het alle geldmiddelen omvat die de overheid daadwerkelijk kan gebruiken. De herkomst van de middelen die de overheid aan de biodieselproducenten heeft overgedragen, heeft dus geen invloed op de kwalificatie van die middelen als financiële bijdrage. Bovendien betekent het feit dat deze middelen afkomstig zijn van de door producenten-exporteurs betaalde uitvoerheffing niet dat, wanneer deze middelen aan de biodieselproducenten worden uitgekeerd, de uitkerende instantie geen financiële last draagt.
Ten tweede wijst het Gerecht erop dat, om te beoordelen of een rechtstreekse overdracht van middelen de instelling van een compenserend recht kan rechtvaardigen, rekening moet worden gehouden met het ontbreken van een tegenprestatie of daarmee gelijk te stellen prestatie van de kant van de onderneming die deze overdracht ontvangt. Aangezien verzoeksters niet hebben bewezen dat deze betalingen verschuldigd waren op grond van een koopovereenkomst tussen de Indonesische overheid en de biodieselproducenten, heeft de Commissie op goede gronden vastgesteld dat er een financiële bijdrage is gedaan in de vorm van een rechtstreekse overdracht van middelen.
Ook wijst het Gerecht de grieven af dat de Commissie een onjuiste berekening heeft gemaakt van het voordeel dat de Indonesische biodieselproducenten werd verleend door de betalingen uit het palmolieplantagefonds. Volgens verzoeksters had de Commissie, bij de vaststelling van het aan de biodieselproducenten verleende voordeel, overeenkomstig artikel 7, lid 1, onder a), van de antisubsidiebasisverordening de kosten voor het vervoer van biodiesel moeten aftrekken van het bedrag van de tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidie. Het Gerecht verklaart hierover dat de Commissie zich voor de berekening van het subsidiebedrag terecht heeft gebaseerd op haar mededeling inzake de berekening van de omvang van de subsidie bij antisubsidieonderzoeken (
3
). Volgens de richtsnoeren in deze mededeling zijn de voornaamste voorwaarden voor de aftrekbaarheid van vergoedingen of kosten dat zij tijdens het onderzoektijdvak rechtstreeks aan de overheid zijn betaald en dat hun noodzakelijkheid om de subsidie te ontvangen is aangetoond. Deze voorwaarden zijn in overeenstemming met de antisubsidiebasisverordening. Verzoeksters hebben dus niet bewezen dat de betreffende vervoerskosten rechtstreeks aan de overheid zijn betaald en evenmin dat zij noodzakelijk waren.
Vervolgens oordeelt het Gerecht dat de Indonesische overheid door middel van uitvoerbeperkingen op ruwe palmolie (crude palm oil; hierna: „CPO”) (
4
) in de vorm van een uitvoerbelasting en -heffing en doordat een CPO-producent in handen van de overheid de prijzen bepaalde, het de leveranciers van CPO had „toevertrouwd” of hen ermee had „belast”, in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), iv), tweede streepje, van de antisubsidiebasisverordening, om hun producten tegen een minder dan toereikende beloning te leveren.
Het Gerecht stelt in dit verband vast dat deze laatste bepaling een anti-ontwijkingsbepaling is, dat „toevertrouwen” voor een volledig nuttig effect van deze bepaling moet worden verstaan als elk overheidshandelen dat erop neerkomt dat een particulier lichaam direct of indirect met de verantwoordelijkheid voor een van de soorten functies zoals bedoeld in artikel 3, lid 1, onder a), i) tot en met iii), van deze verordening wordt belast, en dat „belasten” alle handelingen van de overheid omvat die rechtstreeks of indirect bestaan in het uitoefenen van haar bevoegdheden ten aanzien van een particulier lichaam, opdat dit lichaam een dergelijke functie vervult. In deze zaak was dat het geval, aangezien de betreffende uitvoerbeperkingen door de overheid uitdrukkelijk waren bedoeld ter ondersteuning van de Indonesische bedrijfstak voor biodiesel door de binnenlandse prijzen van CPO kunstmatig laag te houden. Bovendien hebben deze uitvoerbeperkingen de handelingsvrijheid van de nationale CPO-producenten beknot door inperking van hun mogelijkheden om te bepalen op welke markt zij hun producten verkochten, zodat het gedrag van de Indonesische overheid niet kon worden aangemerkt als een eenvoudige stimuleringsmaatregel jegens de nationale producenten van CPO.
Bovendien kunnen deze uitvoerbeperkingen ook worden aangemerkt als subsidies in de vorm van „inkomens- of prijzensteun in de zin van artikel XVI van de GATT 1994” volgens artikel 3, lid 1, onder b), van de antisubsidiebasisverordening, aangezien zij een bijdrage aan de door de producenten van biodiesel ontvangen inkomsten hebben geleverd, door hen toegang te verschaffen tot hun belangrijkste grondstof en grootste kostenfactor tegen een lagere dan de wereldmarktprijs. „Inkomens- of prijzensteun” in de zin van deze bepaling omvat namelijk alle maatregelen van de overheid die er rechtstreeks of indirect op neerkomen dat de inkomens of prijzen stabiel worden gehouden of worden opgedreven, waarbij de verwijzing naar artikel XVI van de GATT impliceert dat ook de gevolgen van deze maatregelen voor de in- en uitvoer in aanmerking moeten worden genomen.
Tot slot verwerpt het Gerecht de grieven dat de Commissie fouten heeft gemaakt bij haar vaststelling dat er aanmerkelijke schade voor de bedrijfstak van de Unie dreigde, doordat zij heeft geconcludeerd dat er een causaal verband bestond tussen de invoer uit Indonesië en de dreiging van aanmerkelijke schade voor de bedrijfstak van de Unie, zonder rekening te houden met de invoer van biodiesel uit Argentinië.
Het Gerecht wijst erop dat de Commissie, overeenkomstig artikel 8, lid 6, van de antisubsidiebasisverordening, bij het onderzoek van een causaal verband tussen de schade aan de bedrijfstak van de Unie en de invoer van het gesubsidieerde product, alle schade die uit andere factoren voortvloeit buiten beschouwing moet laten en dus ook moet controleren of de gevolgen van die factoren het door haar vastgestelde causale verband niet hebben kunnen verbreken. Voor een oorzakelijk verband is het echter niet noodzakelijk dat de invoer van het gesubsidieerde product de enige oorzaak van de schade aan de bedrijfstak van de Unie is. De Commissie kan aan die invoer de aansprakelijkheid voor schade toerekenen, ook al vormen de gevolgen ervan slechts een deel van een grotere, aan andere factoren toe te schrijven schade.
Op grond van deze overwegingen oordeelt het Gerecht ten eerste dat de blijvende dreiging van schade door de invoer van biodiesel uit Argentinië niet uitsluit dat er andere schade dreigt als gevolg van de Indonesische invoer van biodiesel. Ten tweede was de invoer uit Argentinië niet van dien aard dat het causale verband tussen de invoer uit Indonesië en de dreigende schade voor de bedrijfstak van de Unie erdoor werd verbroken, omdat tegen de invoer uit Argentinië al compenserende maatregelen waren ingesteld Bovendien stelt het Gerecht vast dat, ondanks die invoer uit Argentinië, de door de invoer uit Indonesië veroorzaakte dreigende schade aanzienlijk was en dat er een causaal verband tussen deze invoer en de dreigende schade voor de bedrijfstak van de Unie kon worden vastgesteld.
Gelet op een en ander verwerpt het Gerecht het beroep in zijn geheel.
(
1
)	Uitvoeringsverordening van de Commissie van 28 november 2019 (PB 2019, L 317, blz. 42).
(
2
)	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2016 betreffende bescherming tegen invoer met subsidiëring uit landen die geen lid zijn van de Europese Unie (PB 2016, L 176, blz. 55), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2018/825 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 (PB 2018, L 143, blz. 1) (hierna: „antisubsidiebasisverordening”).
(
3
)	Mededeling van de Commissie inzake de berekening van de omvang van de subsidie bij antisubsidieonderzoeken (PB 1998, C 394, blz. 6).
(
4
)	Ruwe palmolie is een grondstof voor de productie van Indonesische biodiesel.