ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (desiata komora)
z 9. februára 2023 (*)
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Životné prostredie – Smernica 2008/50/ES – Kvalita okolitého ovzdušia – Článok 13 ods. 1 a príloha XI – Systematické a pretrvávajúce prekračovanie limitných hodnôt stanovených pre mikročastice (PM10) v niektorých zónach Slovenskej republiky – Článok 23 ods. 1 – Príloha XV – ‚Čo najkratšie‘ obdobie prekročenia týchto limitných hodnôt – Vhodné opatrenia“
Vo veci C‑342/21,
ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ, podaná 3. júna 2021,
Európska komisia, v zastúpení: R. Lindenthal a M. Noll‑Ehlers, splnomocnení zástupcovia,
žalobkyňa,
proti
Slovenskej republike, v zastúpení: S. Ondrášiková, splnomocnená zástupkyňa,
žalovanej,
SÚDNY DVOR (desiata komora),
v zložení: predseda desiatej komory D. Gratsias, sudcovia I. Jarukaitis a Z. Csehi (spravodajca),
generálna advokátka: T. Ćapeta,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na písomnú časť konania,
so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálnej advokátky, že vec bude prejednaná bez jej návrhov,
vyhlásil tento
Rozsudok
1        Vo svojej žalobe Európska komisia navrhuje, aby Súdny dvor určil, že:
–        Slovenská republika si na jednej strane tým, že od roku 2005 systematicky a pretrvávajúcim spôsobom prekračovala dennú limitnú hodnotu stanovenú pre mikročastice (PM10), a to s výnimkou roku 2016 v zóne SKBB01 Banskobystrický kraj (ďalej len „Banskobystrický kraj“), a s výnimkou rokov 2009, 2015 a 2016 v aglomerácii SKKO01.1 Košice (ďalej len „aglomerácia Košice“), nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 13 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/50/ES z 21. mája 2008 o kvalite okolitého ovzdušia a čistejšom ovzduší v Európe (Ú. v. EÚ L 152, 2008, s. 1) v spojení s jej prílohou XI, a
–        na druhej strane si Slovenská republika tým, že vo svojich plánoch kvality ovzdušia nestanovila vhodné opatrenia na zabezpečenie, aby sa obdobie, keď sú tieto denné limitné hodnoty prekročené, čo najviac skrátilo v Banskobystrickom kraji, v aglomerácii Košice a v zóne SKKO02 Košický kraj (ďalej len „Košický kraj“), nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 23 ods. 1 druhého pododseku smernice 2008/50 v spojení s prílohou XV tejto smernice.
Právny rámec
Smernica 96/62/ES
2        Článok 8 smernice Rady 96/62/ES z 27. septembra 1996 o posudzovaní a riadení kvality okolitého ovzdušia (Ú. v. ES L 296, 1996, s. 55; Mim. vyd. 15/003, s. 95), nazvaný „Opatrenia uplatniteľné v zónach, kde je úroveň vyššia, ako sú limitné hodnoty“, v odsekoch 1, 3 a 4 stanovoval:
„1.      Členské štáty zostavia zoznam zón a aglomerácií, v ktorých je úroveň jednej alebo viacerých znečisťujúcich látok vyššia ako limitné hodnoty plus hranica tolerancie.
…
3.      V zónach a aglomeráciách uvedených v odseku 1 členské štáty prijmú také opatrenia, aby zaistili, že plán alebo program je pripravený alebo vykonaný pre dosiahnutie limitných hodnôt v rámci určeného časového limitu.
Uvedený plán alebo program, ktorý musí byť sprístupnený verejnosti, bude obsahovať prinajmenšom informácie uvedené v prílohe IV.
4.      V zónach a aglomeráciách uvedených v odseku 1, kde úroveň jednej alebo viacerých znečisťujúcich látok je vyššia ako limitná hodnota, členské štáty zabezpečia integrovaný plán, ktorý sa vzťahuje na všetky príslušné znečisťujúce látky.“
Smernica 1999/30/ES
3        Článok 5 smernice Rady 1999/30/ES z 22. apríla 1999 o limitných hodnotách oxidu siričitého, oxidu dusičitého a oxidov dusíka, tuhých znečisťujúcich látok a olova v okolitom ovzduší (Ú. v. ES L 163, 1999, s. 41; Mim. vyd. 15/004, s. 164), nazvaný „Tuhé znečisťujúce látky“, v odseku 1 stanovoval:
„Členské štáty prijmú potrebné opatrenia, aby koncentrácie PM10 v okolitom ovzduší stanovené v súlade s článkom 7 neprekročili od uvedených termínov limitné hodnoty uvedené v časti I prílohy III.
…“
4        Príloha III tejto smernice spresňovala, že pokiaľ ide o tuhé znečisťujúce látky PM10, dátum, od ktorého sa mali limitné hodnoty dodržiavať, bol 1. január 2005.
Smernica 2008/50
5        Smernica 2008/50, ktorá nadobudla účinnosť 11. júna 2008, nahradila päť predchádzajúcich legislatívnych aktov týkajúcich sa posudzovania a riadenia kvality okolitého ovzdušia, predovšetkým smernice 96/62 a 1999/30, ktoré boli zrušené od 11. júna 2010, ako vyplýva z článku 31 smernice 2008/50.
6        Odôvodnenia 17 a 18 smernice 2008/50 stanovujú:
„(17)      Potrebné opatrenia [Európskej únie] na zníženie emisií zo zdroja, najmä opatrenia na zlepšenie účinnosti právnych predpisov [Únie] pre priemyselné emisie, na obmedzenie emisií výfukových plynov motorov nainštalovaných v ťažkých nákladných vozidlách, na ďalšie zníženie povolených národných emisií najväčších znečisťovateľov v členských štátoch a emisií súvisiacich s dopĺňaním paliva do automobilov na benzínový pohon na čerpacích staniciach a opatrenia na vyriešenie obsahu síry v palivách vrátane lodných palív by mali riadne preskúmať ako prioritu všetky zapojené inštitúcie.
(18)      Mali by sa vypracovať plány kvality ovzdušia pre zóny a aglomerácie, v rámci ktorých koncentrácie znečisťujúcich látok v okolitom ovzduší prekračujú príslušné cieľové hodnoty alebo limitné hodnoty kvality ovzdušia, ako aj akékoľvek prípadné dočasné medze tolerancie. Látky znečisťujúce ovzdušie pochádzajú z množstva rôznych zdrojov a činností. S cieľom zabezpečiť celistvosť medzi rôznymi politikami by sa takéto plány kvality ovzdušia mali, ak je to uskutočniteľné, zosúladiť a integrovať s plánmi a programami pripravenými podľa smernice Európskeho parlamentu a Rady 2001/80/ES z 23. októbra 2001 o obmedzení emisií určitých znečisťujúcich látok do ovzdušia z veľkých spaľovacích zariadení [Ú. v. ES L 309, 2001, s. 1; Mim. vyd. 15/006, s. 299], smernice [Európskeho parlamentu a Rady] 2001/81/ES [z 23. októbra 2001 o národných emisných stropoch pre určité látky znečisťujúce ovzdušie (Ú. v. ES L 309, 2001, s. 22; Mim. vyd. 15/006, s. 320)] a smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/49/ES z 25. júna 2002, ktorá sa týka posudzovania a riadenia environmentálneho hluku [Ú. v. ES L 189, 2002, s. 12; Mim. vyd. 15/007, s. 101]. V plnej miere sa zohľadnia aj ciele kvality okolitého ovzdušia ustanovené v tejto smernici, v ktorej sa povolenia udeľujú pre priemyselné činnosti v súlade so smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2008/1/ES z 15. januára 2008 o integrovanej prevencii a kontrole znečisťovania životného prostredia [Ú. v. EÚ L 24, 2008, s. 8].“
7        Článok 1 smernice 2008/50, nazvaný „Predmet úpravy“, v bodoch 1 až 3 stanovuje:
„Táto smernica ustanovuje opatrenia zamerané na:
1.      vymedzenie a stanovenie cieľov pre kvalitu okolitého ovzdušia určených na zabránenie, prevenciu alebo zníženie škodlivých vplyvov na zdravie ľudí a životné prostredie ako celok;
2.      hodnotenie kvality okolitého ovzdušia v členských štátoch na základe spoločných metód a kritérií;
3.      získavanie informácií o kvalite okolitého ovzdušia s cieľom pomáhať boju proti znečisteniu ovzdušia a nepriaznivým vplyvov a monitorovať dlhodobé trendy a zlepšenia vyplývajúce z vnútroštátnych opatrení a opatrení [Únie].“
8        Článok 2 tejto smernice, nazvaný „Vymedzenie pojmov“, v bodoch 5, 7 až 9 a 16 až 18 stanovuje:
„Na účely tejto smernice:
…
5)      ‚limitná hodnota‘ je úroveň stanovená na základe vedeckých poznatkov na účely zabránenia, prevencie alebo zníženia škodlivých vplyvov na zdravie ľudí a/alebo životné prostredie ako celok, ktorá sa má dosiahnuť v danom období a po dosiahnutí sa už nemá prekročiť;
…
7)      ‚medza tolerancie‘ je percento limitnej hodnoty, o ktoré môže byť táto hodnota prekročená za podmienok ustanovených v tejto smernici;
8)      ‚plány kvality ovzdušia‘ sú plány, ktoré stanovujú opatrenia s cieľom dosiahnuť limitné hodnoty alebo cieľové hodnoty;
9)      ‚cieľová hodnota‘ je úroveň stanovená na účely zabránenia, prevencie alebo zníženia škodlivých vplyvov na zdravie ľudí a/alebo životné prostredie ako celok, ktorá sa má dosiahnuť v danom období, ak je to možné;
…
16)      ‚zóna‘ je časť územia členského štátu, ktorú tento členský štát vymedzil na účely hodnotenia a riadenia kvality ovzdušia;
17)      ‚aglomerácia‘ je zóna, ktorá je konurbáciou s viac ako 250 000 obyvateľmi alebo v ktorej žije 250 000 obyvateľov alebo menej pri danej hustote obyvateľstva na km², ktorú stanovia členské štáty;
18)      ‚PM10‘ sú suspendované častice, ktoré prejdú zariadením so vstupným otvorom definovaným v referenčnej metóde na vzorkovanie a meranie PM10, EN 12 341, selektujúcim častice s aerodynamickým priemerom 10 μm s 50 % účinnosťou;
…“
9        Článok 13 uvedenej smernice s názvom „Limitné hodnoty a výstražné prahy na ochranu zdravia ľudí“ v odseku 1 uvádza:
„Členské štáty zabezpečia, aby úrovne oxidu siričitého, PM10, olova a oxidu uhoľnatého v okolitom ovzduší neprekročili na území ich zón a aglomerácií limitné hodnoty stanovené v prílohe XI.
…
Dodržiavanie týchto požiadaviek sa vyhodnotí v súlade s prílohou III.
Medze tolerancie stanovené v prílohe XI sa uplatňujú v súlade s článkom 22 ods. 3 a článkom 23 ods. 1.“
10      Článok 20 tej istej smernice, nazvaný „Príspevky z prírodných zdrojov“, v odseku 1 stanovuje:
„Členské štáty zašlú Komisii za daný rok zoznam zón a aglomerácií, v ktorých je možné prekračovanie limitných hodnôt pre danú znečisťujúcu látku pripísať prírodným zdrojom. Členské štáty poskytnú informácie o koncentráciách a zdrojoch a dôkaz, že prekročenia možno pripísať prírodným zdrojom.“
11      V článku 21 tejto smernice, ktorý sa nazýva „Prekročenia, ktoré možno pripísať zimnému posypu alebo soleniu ciest“, sa v odseku 1 uvádza:
„Členské štáty môžu určiť zóny alebo aglomerácie, v ktorých dochádza k prekročeniu limitných hodnôt pre PM10 v okolitom ovzduší z dôvodu opätovného rozptylu častíc po zimnom posype alebo solení ciest.“
12      Podľa článku 22 smernice 2008/50, nazvaného „Predĺženie lehôt na dosiahnutie hodnôt a výnimka z povinnosti uplatňovať určité limitné hodnoty“:
„1.      Ak v danej zóne alebo aglomerácii nie je možné dosiahnuť súlad s limitnými hodnotami pre oxid dusičitý alebo benzén v lehotách určených v prílohe XI, členský štát môže tieto lehoty pre danú zónu alebo aglomeráciu predĺžiť maximálne o päť rokov za podmienky, že pre zónu alebo aglomeráciu, na ktorú by sa malo predĺženie vzťahovať, sa v súlade s článkom 23 vypracuje plán kvality ovzdušia; takýto plán kvality ovzdušia sa doplní o informácie uvedené v oddiele B prílohy XV, ktoré sa týkajú príslušných znečisťujúcich látok, a preukáže, ako sa dosiahne súlad s limitnými hodnotami v rámci novej lehoty.
2.      Ak v danej zóne alebo aglomerácii nemožno z dôvodu rozptylových charakteristík špecifických pre príslušné miesto, nepriaznivých klimatických podmienok alebo cezhraničných príspevkov dosiahnuť súlad s limitnými hodnotami pre PM10 určenými v prílohe XI, je členský štát oslobodený od povinnosti uplatňovať uvedené limitné hodnoty do 11. júna 2011 za predpokladu, že sú splnené podmienky ustanovené v odseku 1 a že členský štát preukáže, že na celonárodnej, regionálnej a miestnej úrovni boli prijaté všetky primerané opatrenia na dodržanie lehôt.
3.      Ak členský štát uplatňuje odseky 1 alebo 2, zabezpečí, aby sa limitná hodnota pre každú znečisťujúcu látku neprekročila o viac ako o maximálnu medzu tolerancie stanovenú v prílohe XI pre každú dotknutú znečisťujúcu látku.
4.      Členské štáty oznámia Komisii prípady, v ktorých sa podľa ich názoru môžu uplatňovať odseky 1 alebo 2, a oznámia plán kvality ovzdušia uvedený v odseku 1 vrátane všetkých príslušných informácií, ktoré potrebuje Komisia na zhodnotenie toho, či sú alebo nie sú splnené príslušné podmienky. Komisia pri hodnotení zohľadní odhadované účinky opatrení, ktoré prijali členské štáty, na kvalitu okolitého ovzdušia v členských štátoch v súčasnosti a v budúcnosti, ako aj odhadované účinky súčasných opatrení Spoločenstva na kvalitu okolitého ovzdušia a plánované opatrenia Spoločenstva, ktoré Komisia navrhne.
Ak Komisia nevznesie žiadne námietky do deviatich mesiacov od doručenia uvedeného oznámenia, príslušné podmienky na uplatňovanie odsekov 1 alebo 2 sa považujú za splnené.
Ak sú vznesené námietky, Komisia môže od členských štátov vyžadovať úpravu alebo poskytnutie nových plánov kvality ovzdušia.“
13      Článok 23 tejto smernice, nazvaný „Plány kvality ovzdušia“, v odseku 1 uvádza:
„Ak v daných zónach alebo aglomeráciách prekročia úrovne znečisťujúcich látok v okolitom ovzduší akúkoľvek limitnú hodnotu alebo cieľovú hodnotu vrátane akejkoľvek príslušnej medze tolerancie, zabezpečia členské štáty vypracovanie plánov kvality ovzdušia pre tieto zóny a aglomerácie s cieľom dosiahnuť príslušnú limitnú hodnotu alebo cieľovú hodnotu určenú v prílohách XI a XIV.
V prípade prekročenia týchto limitných hodnôt, pre ktoré už lehota na ich dosiahnutie uplynula, stanovia plány kvality ovzdušia vhodné opatrenia na to, aby sa obdobie, keď sú hodnoty prekročené, čo najviac skrátilo. Plány kvality ovzdušia môžu dodatočne zahrnúť osobitné opatrenia zamerané na ochranu citlivých skupín obyvateľstva vrátane detí.
Uvedené plány kvality ovzdušia obsahujú minimálne informácie uvedené v oddiele A prílohy XV a môžu zahrnúť opatrenia podľa článku 24. Tieto plány sa bezodkladne oznámia Komisii, najneskôr však dva roky po skončení roku, v ktorom sa zistilo prvé prekročenie.
Ak sa plány kvality ovzdušia musia pripraviť alebo vykonávať pre niekoľko znečisťujúcich látok, členské štáty podľa potreby pripravia a vykonávajú integrované plány kvality ovzdušia týkajúce sa všetkých dotknutých znečisťujúcich látok.“
14      Článok 27 uvedenej smernice, nazvaný „Odovzdávanie informácií a podávanie správ“, v odsekoch 1 a 2 stanovuje:
„1.      Členské štáty zabezpečia, aby sa informácie o kvalite okolitého ovzdušia sprístupňovali Komisii v požadovaných lehotách, ako sú určené vykonávacími opatreniami uvedenými v článku 28 ods. 2.
2.      V každom prípade sa na špecifické účely hodnotenia dodržiavania limitných hodnôt a kritických úrovní, ako aj dosiahnutia cieľových hodnôt, takéto informácie poskytnú Komisii najneskôr deväť mesiacov po skončení každého roka, pričom obsahujú:
…
b)      zoznam zón a aglomerácií, v ktorých sú v príslušných prípadoch úrovne jednej alebo viacerých znečisťujúcich látok vyššie ako limitné hodnoty a príslušná medza tolerancie alebo vyššie ako cieľové hodnoty alebo kritické úrovne; a pre tieto zóny a aglomerácie:
i)      vyhodnotené úrovne a v prípade potreby i dátumy a obdobia, kedy sa takéto úrovne zistili;
ii)      prípadne hodnotenie príspevkov z prírodných zdrojov a z opätovného rozptylu častíc po zimnom posype alebo solení ciest k vyhodnoteným úrovniam, ako sa poskytuje Komisii podľa článkov 20 a 21.“
15      Príloha XI smernice 2008/50, ktorej názov je „Limitné hodnoty na ochranu zdravia ľudí“, s ohľadom na PM10 stanovuje, že denná limitná hodnota je 50 μg/m³ a nesmie sa prekročiť viac ako 35‑krát za kalendárny rok, a že ročná limitná hodnota, ktorá je 40 μg/m³, sa nesmie prekročiť vôbec. Okrem toho uvádza, že maximálna medza tolerancie, pokiaľ ide o dennú limitnú hodnotu, je 50 %.
16      Medzi informáciami, ktoré musia byť uvedené v plánoch kvality okolitého ovzdušia v zmysle článku 23 tejto smernice, príloha XV oddiel A uvedenej smernice najmä uvádza:
„…
8.      Podrobnosti o týchto opatreniach alebo projektoch prijatých s cieľom znížiť znečistenie po nadobudnutí účinnosti tejto smernice:
a)      zoznam a opis všetkých opatrení stanovených v projekte;
b)      časový harmonogram vykonávania;
c)      odhad plánovaných zlepšení kvality ovzdušia a predpokladaného času potrebného na dosiahnutie týchto cieľov.
9.      Podrobnosti o dlhodobo plánovaných alebo skúmaných opatreniach alebo projektoch.“
Konanie pred podaním žaloby
17      Dňa 12. novembra 2008 požiadala Slovenská republika na základe článku 22 ods. 2 smernice 2008/50 o predĺženie lehoty stanovenej na dodržanie limitných hodnôt PM10. Táto žiadosť o predĺženie lehoty sa týkala denných a/alebo ročných limitných hodnôt viacerých zón a aglomerácií na území Slovenskej republiky, vrátane Banskobystrického kraja, aglomerácie Košice a Košického kraja. Rozhodnutím z 2. júla 2009 Komisia na základe článku 22 ods. 4 tejto smernice vzniesla proti tejto žiadosti o predĺženie lehoty námietky.
18      Po prijatí rozhodnutia z 2. júla 2009 a po zohľadnení výročných správ o kvalite ovzdušia predložených Slovenskou republikou za roky 2005 až 2008 Komisia zaslala 23. novembra 2009 Slovenskej republike výzvu z dôvodu porušenia článku 5 ods. 1 smernice 1999/30, ktorého znenie bolo prevzaté do článku 13 ods. 1 smernice 2008/50, pričom dôvodom zaslania uvedenej výzvy bolo, že v roku 2008 naďalej dochádzalo k nedodržiavaniu denných a/alebo ročných limitných hodnôt PM10 v piatich zónach a aglomeráciách Slovenska vrátane Banskobystrického kraja, aglomerácie Košice a Košického kraja.
19      Listom z 18. januára 2010 Slovenská republika opätovne požiadala podľa článku 22 ods. 2 smernice 2008/50 o predĺženie lehoty stanovenej na dodržanie denných a/alebo ročných limitných hodnôt PM10 v deviatich zónach a aglomeráciách Slovenska. Slovenské orgány okrem toho listom z 22. januára 2010 odpovedali na výzvu z 23. novembra 2009.
20      Na základe odpovede slovenských orgánov na túto výzvu, správ o kvalite ovzdušia, ktoré predložili za roky 2005 až 2008, a tiež vzhľadom na svoje rozhodnutie z 2. júla 2009 Komisia 1. októbra 2010 zaslala Slovenskej republike odôvodnené stanovisko, v ktorom konštatovala, že tento členský štát si tým, že nedodržal denné a/alebo ročné limitné hodnoty PM10 v určitých zónach a aglomeráciách Slovenska, nesplnil povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 13 ods. 1 smernice 2008/50.
21      Rozhodnutím zo 4. októbra 2010 udelila Komisia do 11. júna 2011 výnimku z povinnosti uplatňovať denný limit PM10 v štyroch zónach a aglomeráciách Slovenska vrátane Košického kraja. Počas trvania uplatňovania uvedenej výnimky sa v súlade s článkom 22 ods. 3 smernice 2008/50 naďalej uplatňovala táto denná limitná hodnota zvýšená o maximálnu medzu tolerancie. Komisia zároveň vyjadrila námietky proti žiadosti slovenských orgánov o predĺženie lehoty uvedenej v bode 19 tohto rozsudku v súvislosti s dennými a ročnými limitnými hodnotami PM10 v piatich zónach a aglomeráciách Slovenska vrátane Banskobystrického kraja a aglomerácie Košice.
22      Slovenská republika odpovedala na odôvodnené stanovisko listom z 24. januára 2011.
23      Dňa 22. februára 2013 zaslala Komisia Slovenskej republike doplňujúcu výzvu z dôvodu nedodržania dennej limitnej hodnoty PM10 v určitých zónach a aglomeráciách Slovenska v období rokov 2005 až 2011 v rozpore s článkom 13 ods. 1 smernice 2008/50. Pokiaľ ide o Košický kraj, Komisia okrem toho poukázala na to, že v rokoch 2009 až 2011 nebola táto denná limitná hodnota, zvýšená o maximálnu medzu tolerancie, dodržaná, a bol tak porušený článok 22 ods. 3 tejto smernice. Okrem toho sa táto doplňujúca výzva týkala aj porušenia článku 23 ods. 1 uvedenej smernice Slovenskou republikou, najmä vo vzťahu k Banskobystrickému kraju, aglomerácii Košice a Košickému kraju.
24      Slovenská republika na túto doplňujúcu výzvu odpovedala listom z 15. apríla 2013. Okrem toho sa 28. februára 2014 uskutočnilo technické stretnutie a slovenské orgány Komisii oznámili v priebehu roka 2014 dodatočné informácie.
25      Po preskúmaní informácií poskytnutých Slovenskou republikou, vrátane správ o kvalite ovzdušia za roky 2005 až 2012, Komisia vydala 26. novembra 2014 doplňujúce odôvodnené stanovisko (ďalej len „doplňujúce odôvodnené stanovisko“). Toto doplňujúce odôvodnené stanovisko sa týkalo porušenia článku 13 ods. 1 smernice 2008/50 v spojení s jej prílohou XI v súvislosti so štyrmi zónami a aglomeráciami uvedenými v rovnakej doplňujúcej výzve, vrátane Banskobystrického kraja a aglomerácie Košice, z dôvodu nedodržania uplatniteľnej dennej limitnej hodnoty PM10. Komisia sa okrem toho domnievala, že táto denná limitná hodnota zvýšená o maximálnu medzu tolerancie nebola v rozpore s článkom 22 ods. 3 smernice 2008/50 v rokoch 2009 a 2011 v Košickom kraji dodržaná. Napokon konštatovala, že Slovenská republika si tým, že neprijala alebo nezaviedla dostatočne účinné a vhodné opatrenia na zabezpečenie čo najkratšieho obdobia prekročenia dotknutých hodnôt v piatich zónach a aglomeráciách Slovenska, vrátane Banskobystrického kraja, aglomerácie Košice a Košického kraja, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 23 ods. 1 druhého pododseku smernice 2008/50 v spojení s jej prílohou XV.
26      Listom z 15. januára 2015 Slovenská republika odpovedala na uvedené doplňujúce odôvodnené stanovisko. Následne v listoch z 21. februára 2017, 13. februára 2018, 16. januára 2019, 26. apríla 2019, 28. mája 2020, 7. augusta 2020, 27. decembra 2020 a 13. februára 2021 zaslala Komisii dodatočné informácie o situácii v oblasti kvality ovzdušia na svojom území a o prijatých alebo plánovaných opatreniach na zlepšenie tejto situácie.
27      Po preskúmaní týchto dodatočných informácií Komisia usúdila, že Slovenská republika si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú zo smernice 2008/50, a podala túto žalobu.
O žalobe
O prvej výhrade založenej na systematickom a pretrvávajúcom porušovaní ustanovení článku 13 ods. 1 v spojení s prílohou XI smernice 2008/50
Argumentácia účastníkov konania
28      Komisia tvrdí, že Slovenská republika z dôvodu prekračovania dennej limitnej hodnoty PM10 v Banskobystrickom kraji a v aglomerácii Košice systematicky a pretrvávajúcim spôsobom porušovala článok 13 ods. 1 smernice 2008/50.
29      Komisia odkazuje na judikatúru Súdneho dvora a tvrdí, že samotné prekročenie limitných hodnôt PM10 je v rozpore s článkom 13 smernice 2008/50 a prílohou XI tejto smernice, s výnimkou prípadov vyššej moci a období nevyhnutných na nápravu ťažkostí vyplývajúcich z tejto situácie. Dodáva, že dodržanie článku 13 ods. 1 tejto smernice znamená povinnosť dosiahnuť výsledok, a nielen povinnosť vynaložiť náležitú starostlivosť vyžadovanú na dodržanie týchto limitných hodnôt.
30      Okrem toho Komisia pripomína judikatúru Súdneho dvora, podľa ktorej sa existencia nesplnenia povinnosti musí posudzovať podľa stavu existujúceho v dotknutom členskom štáte ku koncu lehoty uvedenej v odôvodnenom stanovisku, ktoré bolo tomuto štátu adresované. Spresňuje, že v prejednávanej veci táto lehota uplynula 27. januára 2015. Komisia tiež odkazuje na judikatúru Súdneho dvora, z ktorej vyplýva, že pokiaľ je cieľom žaloby upozorniť na systematické a pretrvávajúce nedodržiavanie ustanovení článku 13 ods. 1 smernice 2008/50 v spojení s jej prílohou XI, predloženie dodatočných informácií, ktorých cieľom je v etape konania pred Súdnym dvorom podporiť všeobecnú povahu a ustálenosť takto vytýkaného nesplnenia povinnosti, nemožno v zásade vylúčiť, pričom predmet žaloby o nesplnenie povinnosti, ktoré sa považuje za pretrvávajúce, sa môže rozšíriť o skutočnosti, ktoré nastali po tomto odôvodnenom stanovisku, za predpokladu, že majú rovnakú povahu a sú súčasťou rovnakého konania ako skutočnosti uvedené v spomínanom odôvodnenom stanovisku.
31      V prejednávanej veci Komisia tvrdí, že slovenské orgány vo svojej odpovedi z 15. januára 2015 na doplňujúce odôvodnené stanovisko, ako aj vo svojich odpovediach z 21. februára 2017 a 13. februára 2018 nespochybnili, že Slovenská republika prekročila dennú limitnú hodnotu PM10 v dotknutých zónach a aglomeráciách v priebehu rokov uvedených v doplňujúcom odôvodnenom stanovisku, a uvádza, že k 27. januáru 2015 Slovenská republika systematicky a pretrvávajúcim spôsobom porušovala článok 13 ods. 1 smernice 2008/50 vo viacerých zónach a aglomeráciách vrátane Banskobystrického kraja a aglomerácie Košice. Poukazuje na to, že táto situácia pokračovala aj po tomto dátume. Podľa Komisie z posledných overených údajov vyplýva, že sa denná limitná hodnota PM10 v Banskobystrickom kraji systematicky a pretrvávajúcim spôsobom prekračovala od roku 2005 do roku 2019 s výnimkou roku 2016, a to isté v rovnakom období s výnimkou rokov 2009, 2015 a 2016 platilo aj v aglomerácii Košice.
32      Aj keď slovenské orgány vo svojom liste z 23. februára 2021 uviedli, že v roku 2020 už bola denná limitná hodnota PM10 dodržaná, s výnimkou meracej stanice v Jelšave v Banskobystrickom kraji, Komisia upozorňuje, že údaje za rok 2020 jej ešte neboli predložené, a preto ich nebolo možné overiť. Komisia okrem toho s odkazom na judikatúru Súdneho dvora poznamenáva, že klesajúci trend prekračovania limitných hodnôt, na ktorý sa odvolávali slovenské orgány vo svojich listoch z 28. mája 2020, 7. augusta 2020 a 23. februára 2021, nemá vplyv na konštatovanie, že Slovenská republika si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 13 ods. 1 smernice 2008/50, keďže tento trend neviedol k dodržaniu príslušných limitných hodnôt.
33      V odpovedi na tvrdenia Komisie Slovenská republika v prvom rade uvádza, že nesplnenie povinnosti podľa článku 13 ods. 1 smernice 2008/50 v spojení s jej prílohou XI nemožno označiť za „systematické“.
34      V tejto súvislosti tvrdí, že v období od roku 2005 do roku 2020 dochádzalo na Slovensku k neustálemu zlepšovaniu kvality ovzdušia. Po prvé od roku 2017 nebola na jeho území prekročená limitná hodnota PM10 vyjadrená ako priemerná ročná koncentrácia. Po druhé, hoci Komisia v liste zaslanom 23. novembra 2009 vytýkala Slovenskej republike prekročenie dennej limitnej hodnoty PM10 v piatich zónach a aglomeráciách počas roka 2020, táto limitná hodnota bola prekročená len v Banskobystrickom kraji na meracej stanici v Jelšave. Po tretie počet prekročení dennej limitnej hodnoty PM10 výrazne klesol, a to aj v aglomerácii Košice a v Banskobystrickom kraji. Po štvrté v Banskobystrickom kraji a v aglomerácii Košice možno pozorovať klesajúci trend najvyšších koncentrácií PM10.
35      Konkrétne v prípade Banskobystrického kraja Slovenská republika uvádza, že v rokoch 2019 a 2020 bola denná limitná hodnota PM10 prekročená len na meracej stanici v Jelšave. Slovenská republika spresňuje, že Jelšava bola a z viacerých dôvodov zostáva z hľadiska kvality ovzdušia „problematickou zónou“. Poukazuje na to, že k prekročeniu tejto limitnej hodnoty v uvedenom období prispela okrem jej lokalizácie aj frekvencia teplotných inverzií, ktoré sa vyskytujú najmä v zimnom období. Prekročenie uvedenej limitnej hodnoty tiež významne ovplyvnil cezhraničný prenos znečisťujúcich látok a vykurovanie domácností v regióne vyznačujúcom sa energetickou chudobou dotknutého obyvateľstva. Slovenská republika dodala, že riešenie energetickej chudoby v sociálne znevýhodnených domácnostiach je komplexný a dlhodobý sociálny problém, ktorý sa odráža aj v kvalite ovzdušia v tomto regióne.
36      V druhom rade Slovenská republika tvrdí, že skutočnosť, že limitné hodnoty PM10 sú stále na minimálnej úrovni prekračované, možno pripísať vyššej moci. V tejto súvislosti poukazuje na nepriaznivé prírodné a meteorologické podmienky, ktoré komplikujú rozptyl znečisťujúcich látok, na energetickú chudobu v dotknutých zónach, ako aj na vysoké regionálne pozadie, ktoré súvisí najmä s cezhraničným prenosom znečisťujúcich látok. Slovenská republika zdôrazňuje, že v dôsledku kombinácie prírodných faktorov na jednej strane a problému energetickej chudoby v týchto zónach, ktorý je spojený s používaním tuhých palív a produkciou emisií PM10 na strane druhej, čelí objektívnym ťažkostiam, ktoré vysvetľujú, prečo ešte nebolo možné dosiahnuť úplný súlad so smernicou 2008/50. Ďalej v súvislosti so situáciou v Jelšave poukazuje na to, že toto mesto sa nachádza v okrese Revúca, ktorý patrí z hľadiska ekonomických aktivít k najmenej rozvinutým a štatisticky dlhodobo patrí k okresom s najvyššou mierou nezamestnanosti.
37      Komisia vo svojej replike uvádza, že Slovenská republika nespochybňuje údaje uvedené v žalobe, ktoré sa týkajú prekročení dennej limitnej hodnoty PM10 v Banskobystrickom kraji a v aglomerácii Košice.
38      Pokiaľ ide o priebežné zlepšovanie kvality ovzdušia, na ktoré sa Slovenská republika odvoláva, Komisia uznáva existenciu zlepšenia kvality ovzdušia v období rokov 2017 až 2019 v Banskobystrickom kraji a v aglomerácii Košice. S odvolaním sa na judikatúru Súdneho dvora sa však okrem iného domnieva, že toto zlepšenie nemení objektívnu situáciu nezákonného prekračovania dennej limitnej hodnoty na uvedených miestach, ktoré je od roku 2005 systematické a pretrvávajúce. Pripomína, že z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že samotné prekročenie limitných hodnôt PM10, hoci len v jednej zóne, postačuje na konštatovanie, že členský štát si nesplnil povinnosti, ktoré mu vyplývajú z ustanovení článku 13 ods. 1 v spojení s prílohou XI smernice 2008/50.
39      V súvislosti s údajmi za rok 2020 Komisia uvádza, že išlo len o predbežné údaje, pričom konečné údaje za tento rok ešte neboli v súlade s článkom 27 ods. 2 smernice 2008/50 poskytnuté. Dodala, že spoľahlivosť informácií poskytnutých Slovenskou republikou musí ešte overiť Európska environmentálna agentúra (EEA).
40      Pokiaľ ide o Banskobystrický kraj, Komisia ďalej uvádza, že aj na základe predbežných údajov poskytnutých Slovenskou republikou prekračovanie dennej limitnej hodnoty PM10 v roku 2020 pokračovalo. Vo vzťahu k aglomerácii Košice tvrdí, že aj keby Súdny dvor konštatoval, že v roku 2020 nedošlo k prekročeniu tejto limitnej hodnoty, nič to nemení na tom, že Slovenská republika si napriek tomu systematicky a pretrvávajúcim spôsobom neplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 13 smernice 2008/50, keďže dodržiavanie tohto ustanovenia počas jedného roka nepostačuje na prijatie záveru, že nesplnenie povinnosti bolo napravené, pretože neexistuje záruka, že limitná hodnota nebude prekročená v nasledujúcom roku.
41      Pokiaľ ide o tvrdenia Slovenskej republiky založené na vyššej moci, Komisia odpovedá, že ich nemožno uznať.
42      Komisia v prvom rade tvrdí, že z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že odvolávať sa na vyššiu moc je možné len v prípade „momentálne neprekonateľných ťažkostí“, a to len na obdobie potrebné na nápravu týchto ťažkostí. Dodáva, že vzhľadom na dlhodobé trvanie prekročenia spornej limitnej hodnoty v dvoch zónach, ktorých sa týka konanie v tejto veci, je zrejmé, že dotknuté obdobie nebolo časovo obmedzené. Okrem toho sú tvrdenia Slovenskej republiky príliš všeobecné.
43      V druhom rade Komisia s odvolaním sa na judikatúru Súdneho dvora uvádza, že topografické a klimatické osobitosti, ktoré sú obzvlášť nepriaznivé pre rozptyl znečisťujúcich látok v dotknutých regiónoch a aglomeráciách, nemôžu zbaviť dotknutý členský štát zodpovednosti za prekročenie limitných hodnôt PM10.
44      V treťom rade, pokiaľ ide o argumentáciu založenú na energetickej chudobe, ktorá sa týka sociálno‑ekonomickej situácie Slovenskej republiky, Komisia tvrdí, že podľa judikatúry Súdneho dvora nie je relevantné, či dotknuté nesplnenie povinnosti vyplýva z vôle členského štátu, ktorému sa pripisuje, z jeho nedbanlivosti alebo z technických ťažkostí, s ktorými sa tento štát stretol.
45      Vo štvrtom rade, pokiaľ ide o argumentáciu týkajúcu sa údajných cezhraničných prenosov, Súdny dvor rozhodol, že nemôže odôvodniť prekročenie limitných hodnôt PM10.
46      Slovenská republika v duplike reagovala na tvrdenia Komisie a uviedla, že overené údaje týkajúce sa roku 2020 boli 16. septembra 2021 vložené do databázy Európskej environmentálnej informačnej a monitorovacej siete (Eionet), a preto za uvedený rok poskytla konečné údaje v súlade s požiadavkami článku 27 ods. 2 smernice 2008/50. Okrem toho aj údaje uvedené vo vyjadrení k žalobe pochádzali z oficiálnych zdrojov.
47      Ďalej Slovenská republika opakuje, že pokiaľ ide o aglomeráciu Košice, denná limitná hodnota PM10 je v súčasnosti v súlade so smernicou 2008/50, čo Komisia nespochybňuje. Tvrdí, že v takom prípade nemožno považovať klesajúci trend prekračovania tejto limitnej hodnoty a súlad s touto smernicou dosiahnutý v dôsledku tohto trendu za irelevantný pre posúdenie splnenia povinností stanovených v článku 13 uvedenej smernice. Dodáva, že predbežné údaje za rok 2021 naznačujú, že v tomto roku bude dodržaný povolený počet prekročení dennej limitnej hodnoty PM10 v zónach, ktoré už v roku 2020 spĺňali požiadavky tej istej smernice.
48      Pokiaľ ide o Banskobystrický kraj, v ktorom ešte nebol dosiahnutý súlad so smernicou 2008/50, Slovenská republika tvrdí, že jeho dosiahnutie v tomto regióne výrazne komplikuje kombinácia nepriaznivých faktorov, a to prírodných a meteorologických podmienok, vysokého regionálneho pozadia, najmä v dôsledku cezhraničného prenosu, a energetickej chudoby v tomto regióne. V súvislosti s energetickou chudobou Slovenská republika poukazuje na to, že ju pravdepodobne ešte zhorší výrazný nárast cien energie, ktorý počas pandémie získal štrukturálnu povahu.
Posúdenie Súdnym dvorom
49      V prvom rade je potrebné uviesť, že Komisia vo svojej prvej výhrade vytýka Slovenskej republike, že si od 1. januára 2005, s výnimkou roku 2016 v Banskobystrickom kraji a s výnimkou rokov 2009, 2015 a 2016 v aglomerácii Košice systematicky a pretrvávajúcim spôsobom neplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 13 smernice 2008/50 v spojení s jej prílohou XI.
50      Vzhľadom na to, že časť týchto období spadá do času pred dátumom, ku ktorému boli členské štáty povinné uviesť do účinnosti zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu so smernicou 2008/50, stanoveným na 11. júna 2010, alebo dokonca pred dátumom nadobudnutia účinnosti tejto smernice, teda pred 11. júnom 2008, treba zdôrazniť, že Súdny dvor už spresnil, že výhrady založené na ustanoveniach článku 13 tejto smernice v spojení s jej prílohou XI sú prípustné aj v prípade obdobia od 1. januára 2005 do 11. júna 2010, keďže povinnosti uložené v uvedených ustanoveniach vychádzajú z pôvodnej verzie tohto aktu Únie, teda z ustanovenia článku 5 smernice 1999/30 v spojení s jej prílohou III [pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. novembra 2020, Komisia/Taliansko (Limitné hodnoty – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, bod 65 a citovanú judikatúru].
51      V druhom rade je potrebné poukázať na to, že Komisia sa vo svojej žalobe opiera aj o údaje o kvalite ovzdušia za obdobie rokov 2013 až 2019, ktoré jej tento členský štát predložil podľa článku 27 smernice 2008/50, aby preukázala všeobecnosť a ustálenosť nesplnenia povinnosti, ktoré sa Slovenskej republike vytýka. Hoci tieto údaje zodpovedajú skutočnostiam, ktorých sa doplňujúce odôvodnené stanovisko netýkalo a do veľkej miery k nim došlo po uplynutí lehoty určenej v tomto doplňujúcom odôvodnenom stanovisku, nič to nemení na tom, že sú rovnakej povahy a zodpovedajú rovnakému konaniu ako skutočnosti opísané v uvedenom doplňujúcom odôvodnenom stanovisku, takže môžu spadať do predmetu prejednávanej žaloby [pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. novembra 2020, Komisia/Taliansko (Limitné hodnoty – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, bod 66 a citovanú judikatúru].
52      Za týchto podmienok treba prvú výhradu vnímať tak, že sa týka obdobia od roku 2005 do roku 2019 vrátane, s výnimkou roku 2016, pokiaľ ide o Banskobystrický kraj, a obdobia od roku 2005 do roku 2019 vrátane, s výnimkou rokov 2009, 2015 a 2016, pokiaľ ide o aglomeráciu Košice.
53      Vzhľadom na tieto úvodné spresnenia je potrebné poukázať na to, že smernica 2008/50 v zmysle svojho článku 1 bodu 1 ustanovuje opatrenia zamerané na vymedzenie a stanovenie cieľov pre kvalitu okolitého ovzdušia určených na zabránenie, prevenciu alebo zníženie škodlivých vplyvov na zdravie ľudí a životné prostredie ako celok. V uvedenom rámci článok 13 ods. 1 prvý pododsek tejto smernice stanovuje, že členské štáty zabezpečia, aby okrem iného úrovne PM10 v okolitom ovzduší neprekročili na všetkých územiach ich zón a aglomerácií limitné hodnoty stanovené v prílohe XI uvedenej smernice. Pokiaľ ide o PM10, z tejto prílohy XI vyplýva, že denná limitná hodnota je 50 μg/m³ a že sa nesmie prekročiť viac ako 35‑krát za kalendárny rok.
54      Treba pripomenúť, že výhrada založená na porušení tohto článku 13 ods. 1 prvého pododseku sa musí posúdiť s prihliadnutím na ustálenú judikatúru, podľa ktorej postup stanovený v článku 258 ZFEÚ spočíva na objektívnom určení, že členský štát si nesplnil povinnosti, ktoré mu ukladá Zmluva o FEÚ alebo akt sekundárneho práva [rozsudok z 10. novembra 2020, Komisia/Taliansko (Limitné hodnoty – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, bod 70 a citovaná judikatúra].
55      Súdny dvor tak viackrát zdôraznil, že skutočnosť, že boli prekročené limitné hodnoty stanovené pre PM10 v okolitom ovzduší, stačí sama osebe na to, aby bolo možné konštatovať porušenie ustanovení článku 13 ods. 1 smernice 2008/50 v spojení s prílohou XI tejto smernice [rozsudok z 10. novembra 2020, Komisia/Taliansko (Limitné hodnoty – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, bod 71 a citovaná judikatúra].
56      V prejednávanej veci však z údajov vyplývajúcich z výročných správ o kvalite ovzdušia, ktoré Slovenská republika predložila podľa článku 27 smernice 2008/50, vyplýva, že od roku 2005 do roku 2019 vrátane, s výnimkou roku 2016, sa v Banskobystrickom kraji denná limitná hodnota PM10 veľmi pravidelne prekračovala. To isté platilo v aglomerácii Košice od roku 2005 do roku 2019 vrátane, s výnimkou rokov 2009, 2015 a 2016.
57      Pokiaľ ide o počet prekročení dennej limitnej hodnoty PM10, z týchto údajov vyplýva, že v Banskobystrickom kraji a v aglomerácii Košice, kde sa v jednom alebo dvoch rokoch dodržal maximálny počet 35 prekročení tejto dennej limitnej hodnoty, po takomto krátkom období vždy nasledoval rok s výrazným počtom prekročení uvedenej dennej limitnej hodnoty. Konkrétne v rokoch 2010 a 2017 bola rovnaká denná limitná hodnota v aglomerácii Košice prekročená v uvedenom poradí 67‑krát a 55‑krát. V roku 2017 to bolo v Banskobystrickom kraji 82‑krát. Okrem toho zo spisu predloženého Súdnemu dvoru vyplýva, že v roku 2019, a teda v poslednom roku uvedenom Komisiou v tejto žalobe, bola denná limitná hodnota PM10 v oboch zónach stále prekročená viac ako 35‑krát, a to 61‑krát v Banskobystrickom kraji a 42‑krát v aglomerácii Košice.
58      To znamená, že takto zistené prekročenia sa musia považovať za pretrvávajúce a systematické bez toho, aby Komisia musela v tejto súvislosti predložiť ďalšie dôkazy [pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. novembra 2020, Komisia/Taliansko (Limitné hodnoty – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, bod 76].
59      Tvrdenia Slovenskej republiky nemôžu tento záver spochybniť.
60      V prvom rade, pokiaľ Slovenská republika tvrdí, že možno pozorovať klesajúci trend koncentrácií PM10, treba pripomenúť, že nesplnenie povinnosti môže byť systematické a pretrvávajúce napriek prípadnému trendu smerujúcemu k poklesu a vyplývajúcemu zo zozbieraných údajov, ktorý však neviedol k tomu, že tento členský štát dodržal limitné hodnoty, ktoré je povinný dosahovať [rozsudok z 10. novembra 2020, Komisia/Taliansko (Limitné hodnoty – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, bod 77 a citovaná judikatúra]. Tak je to v prípade rokov 2005 až 2019, s výnimkou roku 2016 v Banskobystrickom kraji a rokov 2009, 2015 a 2016 v aglomerácii Košice, teda rokov, ktorých sa týka prejednávaná vec.
61      Ani tvrdenia Slovenskej republiky založené na údajoch týkajúcich sa roku 2020, ktoré vyplývajú z dokumentu Slovenského hydrometeorologického ústavu, neumožňujú dospieť k inému záveru, pokiaľ ide o obdobie nesplnenia povinnosti uvedené Komisiou v rámci prvej výhrady.
62      Dokonca aj za predpokladu, že tieto údaje zodpovedajú informáciám, ktoré Slovenská republika poskytla podľa článku 27 smernice 2008/50 za rok 2020 a boli skontrolované podľa vykonávacieho rozhodnutia Komisie 2011/850/EÚ z 12. decembra 2011, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá vykonávania smerníc Európskeho parlamentu a Rady 2004/107/ES a 2008/50/ES o vzájomnej výmene informácií a podávaní správ týkajúcich sa hodnotenia kvality okolitého ovzdušia (Ú. v. EÚ L 335, 2011, s. 86), vo vzťahu k Banskobystrickému kraju prekročili hodnoty namerané na meracej stanici v Jelšave ešte v uvedenom roku 44‑krát denný limit PM10. Okrem toho, pokiaľ ide o aglomeráciu Košice, prípadné dodržiavanie tejto dennej limitnej hodnoty v roku 2020 nemôže spochybniť záver, že nesplnenie povinností Slovenskej republiky vyplývajúcich z článku 13 ods. 1 smernice 2008/50 v spojení s jej prílohou XI bolo počas obdobia uvedeného Komisiou naďalej systematické a pretrvávajúce.
63      V druhom rade Slovenská republika tvrdí, že prekročenie dennej limitnej hodnoty PM10 možno pripísať dôvodom vyššej moci, ako sú prírodné a meteorologické podmienky nepriaznivé pre rozptyl znečisťujúcich látok, energetická chudoba a sociálno‑ekonomická situácia v dotknutých zónach a vysoké regionálne pozadie, ktoré súvisí najmä s cezhraničným prenosom znečisťujúcich látok.
64      V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že ako vyplýva z odôvodnení 17 a 18 smernice 2008/50, normotvorca Únie stanovil limitné hodnoty upravené touto smernicou s cieľom chrániť zdravie ľudí a životné prostredie, pričom v celom rozsahu zohľadnil skutočnosť, že látky znečisťujúce ovzdušie pochádzajú z viacerých zdrojov a činností a že v tejto súvislosti môžu mať vplyv rôzne politiky, a to tak vnútroštátne, ako aj politiky Únie.
65      Okrem toho smernica 2008/50 vo svojich článkoch 20 a 21 na jednej strane stanovuje možnosť členského štátu, aby ako zdroj znečistenia prispievajúci k prekračovaniu vytýkaných limitných hodnôt nechal uznať prírodné zdroje a zimný posyp alebo solenie ciest. Na druhej strane článok 22 ods. 2 tejto smernice stanovuje podmienky, za ktorých možno na základe osobitnej situácie v zóne alebo aglomerácii najmä z dôvodu rozptylových vlastností charakteristických pre príslušné miesto alebo nepriaznivých klimatických podmienok udeliť dočasnú výnimku z povinnosti dodržiavať uvedené limitné hodnoty po preskúmaní zahŕňajúcom, ako to vyplýva z článku 22 ods. 4 tejto smernice, aj zohľadnenie odhadovaných účinkov existujúcich a budúcich vnútroštátnych opatrení a opatrení Únie.
66      To znamená, že pokiaľ Komisia predloží dôkazy umožňujúce konštatovať prekročenie dennej limitnej hodnoty stanovenej v článku 13 smernice 2008/50 v spojení s jej prílohou XI, v zónach a aglomeráciách dotknutých jej žalobou a v obdobiach, ktoré sú v nej uvedené, členský štát sa nemôže bez toho, aby mu boli priznané výnimky podľa ustanovení citovaných v predchádzajúcom bode a za podmienok v ňom stanovených, odvolávať na takéto okolnosti s cieľom spochybniť pripísateľnosť vytýkaného nesplnenia povinnosti a oslobodiť sa tak od dodržiavania jasných povinností, ktoré má od 1. januára 2005 najskôr v zmysle článku 5 smernice 1999/30 a jej prílohy III, a následne podľa článku 13 a prílohy XI smernice 2008/50 [pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. novembra 2020, Komisia/Taliansko (Limitné hodnoty – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, bod 86 a citovaná judikatúra].
67      Okrem toho, pokiaľ ako v prejednávanej veci Komisia preukázala prekročenie dennej limitnej hodnoty stanovenej v článku 13 smernice 2008/50 v spojení s jej prílohou XI v regiónoch a aglomeráciách dotknutých jej žalobou a v obdobiach, ktoré sú v nej uvedené, pričom Slovenská republika zároveň nepredložila dôkaz o existencii výnimočných okolností, ktorých dôsledkom sa nebolo možné vyhnúť napriek všetkej vynaloženej starostlivosti, je irelevantné, či nesplnenie povinnosti vyplýva z vôle členského štátu, ktorému je pripísateľné, z jeho nedbanlivosti alebo z technických, či štrukturálnych ťažkostí, na ktoré narazil [pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. novembra 2020, Komisia/Taliansko (Limitné hodnoty – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, bod 87 a citovaná judikatúra].
68      Topografické a klimatické osobitosti, ktoré sú obzvlášť nepriaznivé pre rozptyl znečisťujúcich látok a vyskytujú sa v oblastiach dotknutých touto žalobou, najmä v Banskobystrickom kraji, preto nemôžu zbaviť Slovenskú republiku zodpovednosti za prekročenie limitných hodnôt PM10. Naopak tieto osobitosti predstavujú prvky, ktoré, ako vyplýva z prílohy XV oddielu A bodu 2 písm. c) a d) smernice 2008/50, sa musia zohľadniť v rámci plánov kvality ovzdušia, ktoré je tento členský štát povinný podľa článku 23 tejto smernice vypracovať pre tieto zóny s cieľom dosiahnuť limitnú hodnotu v prípade jej prekročenia [pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. novembra 2020, Komisia/Taliansko (Limitné hodnoty – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, bod 89]. To isté platí pre tvrdenia založené na vysokom regionálnom pozadí spojenom najmä s cezhraničným prenosom znečisťujúcich látok [pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. februára 2021, Komisia/Maďarsko (Limitné hodnoty – PM10), C‑637/18, neuverejnený, EU:C:2021:92, body 71 až 76] a pre tvrdenia, ktoré vyplývajú z energetickej chudoby, ako aj zo sociálno‑ekonomickej situácie, najmä v Banskobystrickom kraji (pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. apríla 2017, Komisia/Bulharsko, C‑488/15, EU:C:2017:267, body 75 až 77).
69      Z uvedeného vyplýva, že prvej výhrade sa musí vyhovieť.
O druhej výhrade založenej na porušení článku 23 ods. 1 smernice 2008/50 v spojení s prílohou XV tejto smernice
Argumentácia účastníkov konania
70      Komisia tvrdí, že pokiaľ ide o Banskobystrický kraj, Košický kraj a aglomeráciu Košice, Slovenská republika si nesplnila povinnosť, ktorá je vyplýva z článku 23 ods. 1 smernice 2008/50 vypracovať v prípade prekročenia limitných hodnôt PM10 plány kvality ovzdušia, ktoré by stanovili vhodné opatrenia na to, aby sa obdobie, keď sú hodnoty prekročené, čo najviac skrátilo.
71      Podľa Komisie porušenie článku 23 ods. 1 smernice 2008/50 vyplýva z porušenia článku 13 ods. 1 tejto smernice. Porušenie článku 23 ods. 1 tejto smernice je spôsobené aj neadekvátnosťou plánov kvality ovzdušia vypracovaných slovenskými orgánmi, slabými stránkami stratégie kvality ovzdušia, nedostatočnosťou plánovaných dodatočných opatrení a medzerami v slovenskej legislatíve. Z dodatočných informácií, ktoré poskytli slovenské orgány v období od roku 2015 do roku 2021, vyplýva, že termíny na realizáciu rôznych deklarovaných opatrení a činností na zlepšenie kvality ovzdušia sa neustále odkladali. Navyše ani najnovšie informácie nevyplnili medzery v plánoch kvality ovzdušia, ktoré už boli spomenuté v doplňujúcom odôvodnenom stanovisku, a slovenské orgány neuviedli žiadny konkrétny dátum, ku ktorému by plány kvality ovzdušia mali umožniť dosiahnutie úplného súladu so smernicou 2008/50.
72      Komisia v prvom rade pripomína, že Súdny dvor už viackrát rozhodol, že konštatovanie systematického a pretrvávajúceho porušenia článku 13 ods. 1 smernice 2008/50 samo osebe preukazuje – pričom nie je potrebné podrobne preskúmať obsah plánov vypracovaných dotknutým členským štátom –, že tento členský štát nevykonal vhodné a účinné opatrenia, aby sa obdobie, keď sú limitné hodnoty PM10 prekročené, „čo najviac skrátilo“ v zmysle článku 23 ods. 1 druhého pododseku tejto smernice.
73      Pokiaľ ide konkrétnejšie o Banskobystrický kraj a aglomeráciu Košice, Komisia odkazuje na údaje poskytnuté v súvislosti s prvou výhradou. Pokiaľ ide o Košický kraj, poznamenáva, že sa naň na základe článku 22 ods. 2 smernice 2008/50 vzťahovala výnimka z povinnosti uplatňovať limitné hodnoty stanovené v článku 13 ods. 1 tejto smernice, a to až do 11. júna 2011. Poukazuje tiež na to, že Slovenská republika nedodržala počas obdobia uplatňovania výnimky maximálnu povolenú medzu tolerancie pre tieto hodnoty v zmysle článku 22 ods. 3 uvedenej smernice a že ani po uplynutí tohto obdobia výnimky, od 12. júna 2011 do roku 2019, nebola dodržaná denná limitná hodnota PM10. Domnieva sa, že skutkový stav zistený v Košickom kraji je relevantný na účely konštatovania porušenia článku 23 ods. 1 smernice 2008/50 napriek tomu, že sa nedomáha konštatovania nesplnenia povinností Slovenskej republiky vyplývajúcich z článku 13 ods. 1 tejto smernice vo vzťahu k tomuto kraju, pretože takéto nesplnenie povinnosti nebolo výslovne uvedené v doplňujúcom odôvodnenom stanovisku. Komisia trvá na tom, že záver, že Slovenská republika porušila článok 23 ods. 1 tejto smernice, pokiaľ ide o Košický kraj, bol výslovne uvedený v doplňujúcom odôvodnenom stanovisku.
74      V druhom rade Komisia tvrdí, že z analýzy plánov kvality ovzdušia prijatých slovenskými orgánmi, z národnej stratégie kvality ovzdušia a plánovaných dodatočných opatrení vyplýva, že Slovenská republika si nesplnila povinnosti, ktoré jej ukladá článok 23 ods. 1 smernice 2008/50. Komisia spresňuje, že podľa slovenských právnych predpisov sa plány kvality ovzdušia označujú ako „programy na zlepšenie kvality ovzdušia“ (ďalej len „PZKO“).
75      Po prvé Komisia tvrdí, že šesť PZKO na rok 2013, ktoré sa ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v doplňujúcom odôvodnenom stanovisku vzťahujú na Banskobystrický kraj, aglomeráciu Košice a Košický kraj (ďalej len „predmetné PZKO“), nespĺňa formálne požiadavky stanovené v článku 23 ods. 1 smernice 2008/50 v spojení s prílohou XV oddielom A tejto smernice.
76      Konkrétne ide o to, že opatrenia stanovené v predmetných PZKO sú uvedené pomerne všeobecne, vo forme tabuľky, bez podrobnej špecifikácie, a preto ich opis nie je dostatočný v zmysle požiadavky uvedenej v prílohe XV oddiele A bode 8 písm. a) smernice 2008/50. V tejto súvislosti Komisia predovšetkým odkazuje na opatrenia na čistenie a kropenie ulíc, ako aj na opatrenia zamerané na zelenú výsadbu. Ďalej, časový harmonogram vykonávania opatrení stanovených v predmetných PZKO je nedostatočný a neúčinný, a preto nespĺňa požiadavku harmonogramu vykonávania podľa prílohy XV oddielu A bodu 8 písm. b) smernice 2008/50. Komisia spresňuje, že predmetné PZKO obsahujú len veľmi vágne časové termíny alebo výrazy ako „priebežne“ alebo „stály“. Navyše poslednýkrát sa predmetné PZKO vykonali v roku 2016. Okrem toho tieto PZKO neobsahujú odhad plánovaných zlepšení kvality ovzdušia ani predpokladaný čas potrebný na dosiahnutie týchto cieľov, a preto nespĺňajú požiadavku stanovenú v prílohe XV oddiele A bode 8 písm. c) smernice 2008/50. Komisia tvrdí, že s výnimkou špecifických opatrení v priemyselnom odvetví predmetné PZKO neposkytujú číselné prognózy, ktoré by umožnili posúdiť, do akej miery by plánované opatrenia viedli k zníženiu koncentrácií PM10. Dodáva, že vo väčšine prípadov bol účinok dotknutých opatrení opísaný len všeobecne a že mnohé z nich neboli zamerané na zníženie znečistenia pri zdroji, ale len na zabránenie vzniku sekundárneho prachu. Napokon z predmetných PZKO nevyplývajú ani nijaké podrobnosti o opatreniach alebo projektoch plánovaných alebo predpokladaných v dlhodobom horizonte, a preto nespĺňajú požiadavku stanovenú v prílohe XV oddiele A bode 9 tejto smernice.
77      Po druhé Komisia tvrdí, že predmetné PZKO sú poznačené vecnými nedostatkami. Podľa Komisie opatrenia zamerané na vykurovanie domácností nemožno považovať, najmä ak chýbajú určité informácie a jasná súvislosť medzi daným opatrením a vykurovaním domácností, za vhodné opatrenia na dosiahnutie sledovaného cieľa, a preto nie sú dostatočné, aby sa obdobie, keď sú hodnoty PM10 prekročené, „čo najviac skrátilo“ v zmysle článku 23 ods. 1 smernice 2008/50/ES.
78      V tejto súvislosti Komisia tvrdí, že niektoré opatrenia, ako napríklad plynofikácia, modernizácia distribučnej siete alebo podpora ústredného vykurovania a kotlov na biomasu, síce môžu výrazne skrátiť obdobie prekročenia, ich všeobecný opis však neumožňuje určiť ich presný obsah, posúdiť očakávané zlepšenie kvality ovzdušia ani zistiť, či tieto opatrenia môžu spoľahlivo, rýchlo a účinne napraviť stav nesúladu. Okrem toho poznamenáva, že nie je možné ani určiť, či sú uvedené opatrenia realistické alebo nie, pretože informácie týkajúce sa pridelených zdrojov často chýbajú. Ako vyplýva z judikatúry Súdneho dvora, odklad vykonania spomenutých opatrení je ďalším dôkazom nesplnenia povinností Slovenskej republiky vyplývajúcich z článku 23 ods. 1 smernice 2008/50. Ďalším problémom je, že súvislosť medzi daným opatrením a vykurovaním domácností nie je vždy jasná, čo takisto poukazuje na nesplnenie povinností tohto členského štátu stanovených v článku 23 ods. 1 tejto smernice, ako to vyplýva z judikatúry Súdneho dvora. Napokon predmetné PZKO neobsahujú nijaký číselný odhad vplyvu opatrení zameraných na vykurovanie domácností na emisie PM10.
79      Po tretie Komisia uvádza, že medzery predmetných PZKO neboli odstránené opatreniami na vnútroštátnej úrovni a osobitne v rámci stratégie znižovania PM10 prijatej vo februári 2013. Spresňuje, že už v doplňujúcom odôvodnenom stanovisku konštatovala, že túto stratégiu nemožno považovať za dostatočný plán na účely splnenia povinností stanovených v článku 23 ods. 1 druhom pododseku smernice 2008/50, a to najmä z dôvodu, že opatrenia v nej uvedené majú veľmi všeobecný charakter a na to, aby mohli byť vykonané, by ich príslušné orgány museli ďalej rozpracovať. Okrem toho niektoré úlohy boli splnené ešte pred prijatím uvedenej stratégie a realizácia iných opatrení bola veľmi pomalá. Dodáva, že jej výhrady týkajúce sa nedostatočnej účinnosti tejto stratégie tiež potvrdil Najvyšší kontrolný úrad Slovenskej republiky v správe z roku 2018.
80      Po štvrté Komisia tvrdí, že slovenské orgány mali v priebehu rokov 2017 a 2018 v úmysle prijať ďalšie opatrenia s cieľom zlepšiť kvalitu ovzdušia a znížiť emisie, a to vo forme dvoch strategických dokumentov: stratégie zlepšenia kvality ovzdušia a národného programu znižovania emisií. Spresňuje, že podľa informácií poskytnutých v liste zo 7. augusta 2020 Slovenská republika túto stratégiu vrátane súvisiacich opatrení ešte len pripravovala. Zdôrazňuje tiež, že uvedený národný plán jej bol predložený až 3. marca 2020, a dodáva, že zo správy, ktorá bola jeho súčasťou, vyplýva, že iba jedna z troch dotknutých zón by v roku 2030 mala spĺňať limitné hodnoty PM10.
81      Okrem toho slovenské orgány v priebehu konania pred podaním žaloby oznámili niekoľko dodatočných opatrení, ktoré boli zamerané na zabezpečenie dobrej kvality ovzdušia, ako aj na dodržiavanie limitných hodnôt PM10, a týkali sa vykurovania domácností, dopravy a „mäkkých opatrení“. Komisia sa domnieva, že tieto dodatočné opatrenia nie sú dostatočne účinné na to, aby viedli k výraznému zlepšeniu situácie v dotknutých krajoch a aglomeráciách v krátkodobom horizonte. Komisia okrem toho tvrdí, že slovenské orgány oficiálne nespresnili dátum, ku ktorému očakávali splnenie povinností podľa smernice 2008/50, a nepredložili číselnú analýzu vplyvu plánovaných opatrení. Konkrétne uvádza, že slovenské orgány na stretnutí nazvanom „package meeting“ z 3. decembra 2019 výslovne uviedli, že pred rokom 2030 nemožno očakávať dosiahnutie úplnej zhody so smernicou 2008/50.
82      Po piate Komisia poukazuje na to, že slovenské orgány ju počas konania pred podaním žaloby informovali o priebehu prác týkajúcich sa zmeny zákona o ochrane ovzdušia, ako aj vyhlášky ministerstva o uplatňovaní tohto zákona s cieľom napraviť medzery v súčasnej právnej úprave. Spresňuje, že tieto práce ešte stále prebiehali 23. februára 2021. Dodáva, že ak neexistujú primerané kontrolné právomoci rôznych dotknutých orgánov, sú opatrenia stanovené v plánoch vypracovaných Slovenskou republikou len formálne a nemôžu sa účinne uplatňovať, čo potvrdzuje záver, že tento členský štát neprijal primerané opatrenia v súlade s článkom 23 ods. 1 smernice 2008/50.
83      V odpovedi na tvrdenia Komisie Slovenská republika uvádza, že keď Komisia tvrdí, že Slovenská republika porušila článok 23 ods. 1 smernice 2008/50 v Košickom kraji tým, že tam nedodržala článok 13 ods. 1 tejto smernice, de facto tak rozširuje predmet prvej výhrady nad rámec toho, čo je uvedené v doplňujúcom odôvodnenom stanovisku, a preto treba takéto tvrdenie odmietnuť ako neprípustné. Slovenská republika sa okrem toho domnieva, že vzhľadom na to, že konanie týkajúce sa tejto žaloby sa netýka nedostatočného alebo nesprávneho prebratia smernice 2008/50 do slovenského právneho poriadku, Komisia sa nemôže odvolávať na medzery v slovenskej právnej úprave a že takáto argumentácia je neprípustná.
84      Pokiaľ ide o vec samu, Slovenská republika v prvom rade tvrdí, že aj keby Súdny dvor konštatoval porušenie článku 13 ods. 1 smernice 2008/50 v súvislosti s Banskobystrickým krajom a aglomeráciou Košice, nestačí to samo osebe na konštatovanie porušenia článku 23 ods. 1 tejto smernice. S odkazom na judikatúru Súdneho dvora poukazuje na to, že je ešte potrebné overiť prostredníctvom analýzy jednotlivých prípadov, či sú plány vypracované dotknutým členským štátom v súlade s týmto ustanovením.
85      V druhom rade Slovenská republika uvádza, že prijala a vykonala opatrenia na vnútroštátnej, regionálnej a miestnej úrovni s cieľom zabezpečiť, aby sa obdobie, keď sú hodnoty prekročené, čo najviac skrátilo. Spresňuje, že predmetné PZKO zahŕňajú len regionálne a miestne opatrenia a že sa vykonávajú aj iné politiky a opatrenia na zlepšenie kvality ovzdušia.
86      Pokiaľ ide o predmetné PZKO, Slovenská republika po prvé tvrdí, že boli vypracované s náležitou starostlivosťou tak, aby spĺňali formálne požiadavky stanovené v smernici 2008/50.
87      V tejto súvislosti, pokiaľ ide o údajné nedodržanie požiadaviek stanovených v prílohe XV oddiele A bode 8 písm. a) smernice 2008/50, Slovenská republika poukazuje na to, že Komisia uvádza len dva druhy osobitných opatrení, pričom z ich analýzy vyvodzuje všeobecnú a neurčitú povahu opisov všetkých ostatných opatrení vo všetkých predmetných PZKO. Okrem toho sa Slovenská republika domnieva, že obsah týchto PZKO umožňuje dostatočne presne pochopiť navrhované opatrenia, a najmä činnosti, špecifické územie dotknutej oblasti riadenia kvality ovzdušia, ako aj dôvod ich vykonania. Ďalej podrobnejšie analyzuje opatrenia „zelenej výsadby“ a „čistenia a kropenia ulíc“, ktoré uvádza Komisia. Okrem iného zdôrazňuje, že každý predmetný PZKO definuje aj iné opatrenia, ako napríklad opatrenia týkajúce sa regulácie priemyselných emisií, ktorých povaha umožnila o niečo podrobnejší opis.
88      Pokiaľ ide o údajné nedodržanie požiadaviek stanovených v prílohe XV oddiele A bode 8 písm. b) smernice 2008/50, Slovenská republika uvádza, že pre mnohé opatrenia, ktoré sa majú vykonávať pravidelne, každoročne alebo trvalo, je vymedzenie časového harmonogramu prostredníctvom všeobecných výrazov, ako napríklad „priebežne“ alebo „stály“, relevantné a dostatočné.
89      V súvislosti s údajným nedodržaním požiadaviek stanovených v prílohe XV oddiele A bode 8 písm. c) smernice 2008/50, Slovenská republika tvrdí, že na rozdiel od opatrení prijatých v priemyselnom sektore, v prípade mnohých iných druhov opatrení môžu byť možnosti dostatočne presného a hodnoverného určenia číselnej prognózy ich účinnosti podstatne obmedzené. Ako príklad uvádza opatrenia v oblasti vykurovania domácností prostredníctvom pevných palív, zavedenie nízkoemisných zón, ako aj výsadbu a údržbu zelených plôch.
90      Pokiaľ ide o údajné nesplnenie požiadaviek stanovených v prílohe XV oddiele A bode 9 smernice 2008/50, Slovenská republika uvádza, že predmetné PZKO stanovujú opatrenia, ktoré sa musia pravidelne každý rok vykonávať a realizovať, ako aj trvalé opatrenia, a že v prípade týchto opatrení je splnená podmienka udržateľného a dlhodobého účinku.
91      Po druhé pri tvrdeniach týkajúcich sa vecnej nedostatočnosti plánov kvality ovzdušia Slovenská republika zdôrazňuje, že hoci v jednom z predmetných PZKO nebola jedna z formálnych požiadaviek úplne dodržaná, neznamená to automaticky, že opatrenia stanovené v takomto PZKO by sa mali považovať za neúčinné alebo by sa malo predpokladať, že sa nerealizujú. Okrem toho Slovenská republika odkazuje na výňatky z odpočtu PZKO uverejneného na internetovej stránke, ktoré podľa nej preukazujú, že veľký počet opatrení stanovených v predmetných PZKO sa realizoval, pričom v tomto odpočte sú uvedené doplňujúce informácie o týchto opatreniach. Pokiaľ ide o emisie súvisiace s vykurovaním domácností, Slovenská republika odkazuje najmä na podporné opatrenia pre domácnosti zavedené na vnútroštátnej úrovni, ktoré preukazujú, že v oblasti vykurovania prijala opatrenia s cieľom splniť si svoju povinnosť skrátiť obdobie prekračovania limitných hodnôt PM10 tak, aby bolo čo najkratšie.
92      Slovenská republika v súvislosti s doplňujúcimi opatreniami prijatými popri opatreniach stanovených v dotknutých PZKO spresňuje, že odporúčania prijaté v rámci dialógu s Komisiou o čistom ovzduší, ku ktorému došlo 24. a 25. apríla 2018, viedli k významným krokom, vrátane účasti na integrovanom projekte „LIFE IP – Zlepšenie kvality ovzdušia“. Okrem toho sa odvoláva na dokument s názvom „Financovanie programov a projektov“, v ktorom boli uvedené hlavné operačné programy a konkrétne kvantifikované projekty pre oba kraje a dotknutú aglomeráciu, čo zároveň v číselnej podobe preukazuje financovanie projektov, ktoré priamo alebo nepriamo prispeli k zlepšeniu kvality ovzdušia. Slovenská republika tiež medzi dôležitými projektmi spomína projekt „Komplexný systém modelovania kvality ovzdušia v SR“, ktorý by mal podstatne zlepšiť metódy modelovania ovzdušia, ako aj kvalitu analýz a predpovedí kvality ovzdušia. Napokon Slovenská republika opisuje opatrenia prijaté v oblastiach vykurovania domácností a dopravy, ktoré predstavujú významnú časť emisií znečisťujúcich látok.
93      Pokiaľ ide o výhrady neprípustnosti vznesené Slovenskou republikou, Komisia v replike popiera, že rozšírila predmet prvej výhrady žaloby v porovnaní s odôvodneným stanoviskom. Domnieva sa, že na konštatovanie porušenia článku 23 ods. 1 druhého pododseku smernice 2008/50 nemusí nevyhnutne formou samostatného žalobného návrhu navrhnúť, aby Súdny dvor konštatoval, že dotknutý členský štát si nesplnil povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 13 tejto smernice. Okrem toho Komisia v súvislosti s možnosťou odvolávať sa na medzery v slovenskej právnej úprave v rámci konania o tejto žalobe v podstate tvrdí, že nežiada Súdny dvor, aby konštatoval nedostatočnosť dotknutej právnej úpravy „ako takú“, a dodáva, že skutočnosť, že Slovenská republika sama túto nedostatočnosť uznáva, podporuje záver, že tento členský štát si nesplnil povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 23 ods. 1 smernice 2008/50.
94      Pokiaľ ide o vec samu, Komisia v súvislosti s predmetnými PZKO tvrdí, že informácie, ktoré sú v nich uvedené, neumožňujú posúdiť, či by limitné hodnoty PM10 boli dosiahnuté v čo najkratšom čase.
95      Pri formálnych nedostatkoch predmetných PZKO Komisia zdôrazňuje, že jej námietka založená na nedostatočnom opise opatrení obsiahnutých v týchto programoch sa týka všeobecne všetkých týchto programov, a nielen opatrení na čistenie a kropenie ulíc a opatrení na zelenú výsadbu, ktoré sú v nich uvedené a spomenuté na ilustráciu. Pokiaľ ide o časový harmonogram ich vykonávania, spresňuje, že v uvedených programoch sa spomína len trvanie plánovaných opatrení, avšak bez uvedenia ďalších podrobností o plánovanom dátume alebo spôsobe vykonávania týchto opatrení. Dodáva, že je nesporné, že najneskorším termínom na vykonanie opatrení v predmetných PZKO je rok 2016. Okrem toho, pokiaľ ide o nedostatočnosť údajov týkajúcich sa účinku týchto opatrení, Komisia uznáva, že môže byť ťažké získať údaje o ich účinnosti. Pripomína však, že Súdny dvor v tejto súvislosti vyhlásil, že posúdenie očakávaného zlepšenia kvality ovzdušia má zásadný význam, a dodáva, že posúdenia týkajúce sa účinnosti plánovaných opatrení sú nevyhnutné na to, aby členské štáty mohli overiť, či sú dostatočné.
96      Pokiaľ ide o vecné nedostatky predmetných PZKO, Komisia uvádza, že Slovenská republika tým, že v rámci vyjadrenia k žalobe odkázala na iné opatrenia vykonané na vnútroštátnej úrovni, v podstate uznala, že v oblasti vykurovania domácností tieto programy nepredstavovali dostatočné plány v zmysle článku 23 ods. 1 smernice 2008/50. Podľa Komisie, aj keby Slovenská republika prijala iné dostatočné opatrenia mimo predmetných PZKO, čo sa nestalo, uvedené programy neobsahovali dostatočné opatrenia definované touto smernicou ako nástroje na spoľahlivú, účinnú a transparentnú nápravu prekročenia limitných hodnôt PM10.
97      Pokiaľ ide o dodatočné opatrenia, na ktoré sa odvoláva Slovenská republika, Komisia tvrdí, že ani tie nemôžu dostatočne zabezpečiť, aby sa obdobie, keď sú dotknuté limitné hodnoty prekročené, „čo najviac skrátilo“.
98      Vo vzťahu k účasti Slovenskej republiky na integrovanom projekte „LIFE IP – Zlepšenie kvality ovzdušia“ Komisia predovšetkým zdôrazňuje, že cieľom tohto integrovaného projektu, ktorého realizácia sa začala 1. januára 2020, je zlepšiť koordináciu činností v oblasti ochrany ovzdušia a získať ďalšie finančné zdroje, ktoré sú pre tieto činnosti relevantné. Ide o sprievodné opatrenia, ktoré nemajú priamy vplyv na kvalitu ovzdušia a ich účinok nemožno vyčísliť. Ďalej, pokiaľ ide o opatrenia prijaté v rôznych odvetviach a ich financovanie na základe operačných programov v rámci európskych štrukturálnych a investičných fondov alebo iných zdrojov, Komisia poznamenáva, že všetky tieto opatrenia spadajú do programových období 2007 – 2013 alebo 2014 – 2020 a ich vykonanie neviedlo k požadovanému výsledku. Okrem toho, pokiaľ ide o projekt „Komplexný systém modelovania kvality ovzdušia v SR“, Komisia zdôrazňuje, že najlepšie metódy modelovania, analýzy a prognózy majú nanajvýš nepriamy vplyv na dodržiavanie limitných hodnôt PM10. Napokon Komisia v súvislosti s konkrétnymi opatreniami týkajúcimi sa vykurovania domácností, cestnej dopravy, ako aj vzdelávania a osvety v podstate tvrdí, že informácie poskytnuté Slovenskou republikou neumožňujú dospieť k záveru, že tieto opatrenia pravdepodobne napravia v príslušných krajoch a aglomeráciách stav nesúladu, pokiaľ ide o PM10, a to dôveryhodným, včasným a účinným spôsobom. Trvá tiež na tom, že Slovenská republika stále neuvádza dátum, do ktorého sa má zabezpečiť dodržiavanie limitných hodnôt PM10. Konkrétne poukazuje na to, že pôvodný dotačný program na výmenu kotlov s nízkou účinnosťou bol zrušený začiatkom roka 2021 a spustenie nového programu sa predpokladalo až na jar 2022.
99      Pokiaľ ide o Košický kraj, Slovenská republika vo svojej duplike nespochybňuje, že limitné hodnoty PM10 boli v období od 12. júna 2011 do roku 2019 prekročené. Opakuje však, že Komisia sa v tomto kraji nemôže opierať o prípadné porušenie článku 13 ods. 1 smernice 2008/50, aby bolo možné konštatovať porušenie článku 23 ods. 1 tejto smernice. Ďalej tvrdí, že v súvislosti s Košickým krajom musí Komisia druhú výhradu založiť najmä na nedostatkoch PZKO, ktoré sa tam uplatňujú, a že v tomto prípade chýba podrobná analýza týchto programov.
100    V súvislosti s Banskobystrickým krajom a aglomeráciou Košice, Slovenská republika zdôrazňuje, že prípadné porušenie článku 13 ods. 1 smernice 2008/50 by mohlo naznačovať, že neboli prijaté primerané a účinné opatrenia. Takáto indícia sa však podľa nej dá vyvrátiť. V tejto súvislosti poznamenáva, že preukázala, že kvalita ovzdušia sa výrazne zlepšila a že limitné hodnoty PM10 už boli prekročené len na jednej meracej stanici, čo svedčí o tom, že prijaté opatrenia umožnili dosiahnuť súlad so smernicou 2008/50 v čo najkratšom čase. Okrem toho Slovenská republika spochybňuje, že by uznala nedostatočnosť svojej právnej úpravy a že by to podporovalo záver o nesplnení jej povinností podľa článku 23 ods. 1 smernice 2008/50. Spresňuje, že vo fáze pred podaním žaloby informovala Komisiu o svojom zámere prijať nový zákon o ochrane ovzdušia, ale nevyhlásila, že by jej právna úprava bola nedostatočná.
101    Pokiaľ ide o predmetné PZKO, Slovenská republika najmä tvrdí, že opatrenia, ktoré sú v nich uvedené, boli vykonané aj po roku 2016. Okrem toho, keďže Komisia sa na preukázanie údajne príliš všeobecného opisu opatrení v predmetných PZKO uspokojila len s uvedením stručného príkladu týchto opatrení, nepodarilo sa jej predložiť dostatočné dôkazy. Slovenská republika tiež spresňuje, že sa pripravuje na aktualizáciu predmetných PZKO a že aktualizované programy by mali byť uverejnené do 30. júna 2022. Pokiaľ ide o údajné vecné nedostatky dotknutých PZKO, spochybňuje tvrdenie Komisie, podľa ktorého údajne uznala, že v oblasti vykurovania neboli sporné PZKO dostatočné. Dodáva, že na území Slovenskej republiky boli v tejto oblasti zavedené mnohé opatrenia, ktoré umožnili doplniť opatrenia stanovené v predmetných PZKO a prispeli k zníženiu emisií z vykurovania domácností.
102    Vo všeobecnosti Slovenská republika kladie dôraz na skutočnosť, že prijala „komplex“ politík a opatrení na národnej, regionálnej a miestnej úrovni vo všetkých odvetviach znečisťovania, ktorých realizácia prispela k vyriešeniu problémov kvality ovzdušia, čo potvrdzujú aj hodnoty namerané vo väčšine staníc, s výnimkou Jelšavy v Banskobystrickom kraji. Pripomína najmä význam projektov, ktoré boli analyzované vo vyjadrení k žalobe ako doplňujúce opatrenia.
103    Slovenská republika napokon tvrdí, že aj keď nie sú informácie o plánovanom dátume dosiahnutia súladu, nič to nemení na skutočnosti, že v aglomerácii Košice a v Košickom kraji mohol byť súlad so smernicou 2008/50 dosiahnutý.
Posúdenie Súdnym dvorom
–       O prípustnosti
104    Slovenská republika v podstate tvrdí, že argumentácia Komisie, ktorá je založená na nedodržaní článku 13 ods. 1 smernice 2008/50 a je uvedená v rámci druhej výhrady, je neprípustná, pokiaľ ide o Košický kraj, keďže v doplňujúcom odôvodnenom stanovisku sa takéto porušenie neuvádza.
105    V tejto súvislosti z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že predmet žaloby o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ je vymedzený odôvodneným stanoviskom Komisie, takže žaloba musí byť založená na tých istých odôvodneniach a žalobných dôvodoch ako toto odôvodnené stanovisko (rozsudok z 5. apríla 2017, Komisia/Bulharsko, C‑488/15, EU:C:2017:267, bod 37 a citovaná judikatúra). Komisia môže v žalobe svoje úvodné výhrady spresniť, ale len pod podmienkou, že nezmení predmet sporu [rozsudok z 3. júna 2021, Komisia/Nemecko (Limitné hodnoty – NO2), C‑635/18, neuverejnený, EU:C:2021:437, bod 47 a citovaná judikatúra].
106    V prejednávanej veci z doplňujúceho odôvodneného stanoviska vyplýva, že pokiaľ ide o Košický kraj, Komisia nezistila porušenie článku 13 ods. 1 smernice 2008/50 v spojení s jej prílohou XI z dôvodu nedodržania dennej limitnej hodnoty PM10 a obmedzila sa na konštatovanie, že Slovenská republika si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 22 ods. 3 tejto smernice, ako aj z článku 23 ods. 1 druhého pododseku uvedenej smernice v spojení s jej prílohou XV.
107    Okrem toho napriek určitej nejednoznačnosti v argumentácii Komisie pred Súdnym dvorom treba konštatovať, že táto inštitúcia Únie sa v rámci druhej výhrady nedomáha určenia, že Slovenská republika si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 13 ods. 1 smernice 2008/50 v Košickom kraji, a teda nemení predmet sporu, ktorý vyplýva z doplňujúceho odôvodneného stanoviska. Komisia totiž tvrdí, že Slovenská republika v tomto kraji nedodržala jednak medzu tolerancie uvedenú v článku 22 ods. 3 tejto smernice počas obdobia výnimky, ktoré uplynulo 11. júna 2011, a jednak dennú limitnú hodnotu PM10 v období od 12. júna 2011 do roku 2019. Pokiaľ ide o toto posledné uvedené obdobie, Komisia tvrdí, že porušenie článku 23 ods. 1 uvedenej smernice vyplýva zo samotnej skutočnosti, že Slovenská republika v tomto kraji systematicky a pretrvávajúcim spôsobom porušovala článok 13 ods. 1 tým, že prekračovala denné limitné hodnoty PM10. Argumentácia Komisie je preto prípustná.
108    Ak Slovenská republika uvádza, že tvrdenie Komisie založené na nedostatkoch v slovenskej právnej úprave je vzhľadom na predmet konania týkajúceho sa tejto žaloby neprípustné, treba uviesť, že Komisia sa týmto tvrdením nedomáha konštatovania, že smernica 2008/50 bola nedostatočne alebo nesprávne prebratá do slovenského právneho poriadku z dôvodu nedostatočnosti dotknutej vnútroštátnej právnej úpravy. Uvedené tvrdenie treba totiž považovať len za argument, ktorý má podporiť návrh na určenie, že Slovenská republika si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 23 ods. 1 tejto smernice, a to na základe okolností, ktoré tento členský štát údajne uznal v priebehu konania pred podaním žaloby.
109    Za týchto podmienok tvrdenia Slovenskej republiky nemôžu mať vplyv na prípustnosť druhej výhrady a musia byť zamietnuté.
–       O veci samej
110    Z článku 23 ods. 1 druhého pododseku smernice 2008/50 vyplýva, že v prípade prekročenia limitných hodnôt PM10, pre ktoré už lehota na ich dosiahnutie uplynula, je dotknutý členský štát povinný vypracovať plán kvality ovzdušia, ktorý zodpovedá určitým požiadavkám.
111    Tento plán tak musí stanovovať vhodné opatrenia na to, aby sa obdobie, keď sú limitné hodnoty prekročené, čo najviac skrátilo, a môže obsahovať osobitné dodatočné opatrenia na ochranu citlivých skupín obyvateľstva, najmä detí. Navyše podľa článku 23 ods. 1 tretieho pododseku smernice 2008/50 musí uvedený plán obsahovať minimálne informácie uvedené v prílohe XV oddiele A tejto smernice a môže tiež zahŕňať opatrenia uvedené v článku 24 tejto smernice. Tento plán sa musí bezodkladne oznámiť Komisii, najneskôr však dva roky po skončení roku, v ktorom sa zistilo prvé prekročenie limitných hodnôt.
112    Ako vyplýva z ustálenej judikatúry Súdneho dvora, článok 23 ods. 1 smernice 2008/50 má všeobecný rozsah pôsobnosti, keďže sa uplatňuje bez časového obmedzenia pri prekročení akejkoľvek limitnej hodnoty znečisťujúcich látok stanovenej v tejto smernici, pre ktoré už lehota na ich dosiahnutie stanovená uvedenou smernicou alebo Komisiou podľa článku 22 tejto smernice uplynula [rozsudok z 10. novembra 2020, Komisia/Taliansko (Limitné hodnoty – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, bod 132 a citovaná judikatúra].
113    Okrem toho plány kvality ovzdušia môžu byť vypracované len na základe rovnováhy medzi cieľom zníženia rizika znečistenia a rôznymi prítomnými verejnými a súkromnými záujmami [rozsudok z 10. novembra 2020, Komisia/Taliansko (Limitné hodnoty – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, bod 134 a citovaná judikatúra].
114    Preto skutočnosť, že členský štát nezabezpečil, aby neboli prekročené limitné hodnoty PM10, nepostačuje sama osebe na prijatie záveru, že tento členský štát si nesplnil povinnosti, ktoré má podľa článku 23 ods. 1 druhého pododseku smernice 2008/50 [rozsudok z 10. novembra 2020, Komisia/Taliansko (Limitné hodnoty – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, bod 135 a citovaná judikatúra].
115    Z článku 23 ods. 1 druhého pododseku smernice 2008/50 však vyplýva, že ak členské štáty disponujú určitým rozhodovacím priestorom na určenie opatrení, ktoré je potrebné prijať, tieto opatrenia musia v každom prípade umožniť, aby sa obdobie, keď sú limitné hodnoty znečisťujúcich látok prekročené, čo najviac skrátilo [rozsudok z 10. novembra 2020, Komisia/Taliansko (Limitné hodnoty – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, bod 136 a citovaná judikatúra].
116    Článok 23 ods. 1 smernice 2008/50 preto členským štátom ukladá povinnosť prijať všetky vhodné a účinné opatrenia na splnenie požiadavky, aby sa obdobie prekročenia čo najviac skrátilo.
117    Za týchto podmienok je potrebné na základe analýzy v každej jednotlivej situácii overiť, či sú v prípade každej predmetnej zóny plány kvality ovzdušia vypracované dotknutým členským štátom v súlade s článkom 23 ods. 1 druhým pododsekom smernice 2008/50 [rozsudok z 10. novembra 2020, Komisia/Taliansko (Limitné hodnoty – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, bod 137 a citovaná judikatúra].
118    V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry týkajúcej sa dôkazného bremena v rámci konania o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ, prináleží Komisii, aby preukázala existenciu údajného nesplnenia povinnosti. Práve ona musí Súdnemu dvoru predložiť podklady potrebné na preverenie existencie tohto nesplnenia povinnosti, pričom sa nemôže oprieť len o domnienku [rozsudok zo 14. januára 2021, Komisia/Taliansko (Príspevok na nákup motorových palív), C‑63/19, EU:C:2021:18, bod 74 a citovaná judikatúra].
119    V každom prípade je preto úlohou Komisie, aby z právneho hľadiska dostatočne preukázala jednak existenciu prekročenia dennej limitnej hodnoty PM10 v dotknutom kraji alebo aglomerácii a jednak nedostatočnú povahu opatrení prijatých členským štátom podľa podmienok stanovených v článku 23 ods. 1 druhom pododseku smernice 2008/50, aby sa toto prekročenie v čo najkratšom čase ukončilo.
120    V prejednávanej veci v prvom rade z preskúmania prvej výhrady vyplýva, že pokiaľ ide o Banskobystrický kraj a aglomeráciu Košice, Slovenská republika si systematicky a opakovane neplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z ustanovení článku 13 ods. 1 smernice 2008/50 v spojení s prílohou XI tejto smernice, a to v Banskobystrickom kraji v rokoch 2005 až 2015 a v rokoch 2017 až 2019, a v aglomerácii Košice v rokoch 2005 až 2008, 2010 až 2014, ako aj v rokoch 2017 až 2019.
121    V tejto súvislosti treba pripomenúť, že dotknutý členský štát má od 11. júna 2010 povinnosť vypracovať pre prípad prekročení limitných hodnôt stanovených smernicou 2008/50 plány kvality ovzdušia obsahujúce vhodné opatrenia na to, aby sa obdobie, keď sú limitné hodnoty prekročené, čo najviac skrátilo. Keďže takéto prekročenia už boli k tomuto dátumu zistené v Banskobystrickom kraji a v aglomerácii Košice, a v každom prípade v oboch týchto zónach od uvedeného dátumu, Slovenská republika, ktorá mala prijať zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s touto smernicou od rovnakého dátumu podľa jej článku 33 ods. 1, bola povinná prijať a čo najskôr vykonať vhodné opatrenia v zmysle článku 23 ods. 1 uvedenej smernice.
122    Zo spisu predloženého Súdnemu dvoru vyplýva, že ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v dodatočnom odôvodnenom stanovisku, teda k 27. januáru 2015, Slovenská republika naozaj prijala plány kvality ovzdušia, predmetné PZKO, ako aj rôzne opatrenia určené na zlepšenie kvality ovzdušia.
123    Bez ohľadu na skutočnosť, že, ako zdôrazňuje slovenská vláda vo svojej odpovedi na prvú výhradu, v rokoch 2010 až 2019 bolo možné pozorovať zníženie úrovne prekračovania predmetných limitných hodnôt, však opatrenia, na ktoré sa tento členský štát odvoláva, nezabránili systematickému a opakovanému prekračovaniu dennej limitnej hodnoty PM10 v týchto zónach počas viac ako ôsmich, resp. siedmich rokov po dátume, keď mal tento členský štát povinnosť prijať všetky vhodné a účinné opatrenia na splnenie požiadavky, aby obdobie, keď je táto hodnota prekročená, bolo čo najkratšie.
124    Ako totiž bolo pripomenuté v bode 60 tohto rozsudku, nesplnenie povinnosti môže byť systematické a pretrvávajúce napriek prípadnému čiastočnému klesajúcemu trendu vyplývajúcemu zo zozbieraných údajov, ktorý však neviedol k tomu, že tento členský štát vyhovel limitným hodnotám, ktoré je povinný dosahovať.
125    V tejto súvislosti treba uviesť, že článok 23 smernice 2008/50 zavádza priamu spojitosť medzi prekročením limitných hodnôt stanovených pre PM10, ako vyplývajú z ustanovení článku 13 ods. 1 tejto smernice v spojení s jej prílohou XI, a vypracovaním plánov kvality ovzdušia [rozsudok z 10. novembra 2020, Komisia/Taliansko (Limitné hodnoty – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, bod 133 a citovaná judikatúra].
126    Hoci je pravda, ako vyplýva z bodu 114 tohto rozsudku, že porušenie limitných hodnôt PM10 nepredstavuje porušenie článku 23 ods. 1 druhého pododseku smernice 2008/50, skutočnosť, že Súdny dvor konštatoval, že denné limitné hodnoty stanovené pre túto znečisťujúcu látku boli systematicky a opakovane prekračované, svedčí o tom, že Slovenská republika neprijala vhodné opatrenia, aby sa obdobie, keď sú hodnoty prekročené, čo najviac skrátilo [pozri analogicky rozsudok z 12. mája 2022, Komisia/Bulharsko (Limitné hodnoty – SO2), C‑730/19, neuverejnený, EU:C:2022:382, body 134, 137 a 141].
127    Ako vyplýva z preskúmania prvej výhrady, Komisia v prejednávanej veci poskytla dostatok dôkazov o tom, že prekračovanie uplatniteľných denných limitných hodnôt PM10 zostalo v Banskobystrickom kraji a v aglomerácii Košice systematické a opakované, a to napriek povinnosti Slovenskej republiky prijať všetky vhodné a účinné opatrenia na splnenie požiadavky, aby sa obdobie, keď sú hodnoty prekročené, čo najviac skrátilo. Preto vzhľadom na skutočnosti uvedené v bodoch 120 až 123 tohto rozsudku treba uviesť, že tento členský štát zjavne včas neprijal vhodné opatrenia, ktoré by umožnili zabezpečiť, aby sa obdobie, keď sú limitné hodnoty PM10 prekročené, v dotknutých zónach čo najviac skrátilo [pozri analogicky rozsudok z 12. mája 2022, Komisia/Bulharsko (Limitné hodnoty – SO2), C‑730/19, neuverejnený, EU:C:2022:382, bod 141].
128    Ako však Súdny dvor opakovane rozhodol, bez toho, aby bolo potrebné detailne preskúmať obsah plánov kvality ovzdušia týkajúcich sa dotknutých zón, ako aj obsah iných opatrení, ktoré sa na ne vzťahujú, tento stav sám osebe preukazuje, že vzhľadom na opakovaný a opakujúci sa charakter prekročení počas dotknutých období Slovenská republika nezaviedla vhodné a účinné opatrenia na to, aby sa obdobie, keď sú limitné hodnoty PM10 prekročené, v týchto dvoch zónach „čo najviac skrátilo“ v zmysle článku 23 ods. 1 druhého pododseku smernice 2008/50 [pozri v tomto zmysle rozsudky z 5. apríla 2017, Komisia/Bulharsko, C‑488/15, EU:C:2017:267, bod 117; z 10. novembra 2020, Komisia/Taliansko (Limitné hodnoty – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, bod 147, a z 3. februára 2021, Komisia/Maďarsko (Limitné hodnoty – PM10), C‑637/18, neuverejnený, EU:C:2021:92, bod 129].
129    Okrem toho v rozsahu, v akom Slovenská republika tvrdí, že denná limitná hodnota PM10 je vďaka prijatým opatreniam v aglomerácii Košice v súčasnosti dodržaná, treba konštatovať, že aj keby údaje za rok 2020, ktoré sú uvedené v dokumente vypracovanom Slovenským hydrometeorologickým ústavom, boli správne a táto situácia by bola v súčasnosti udržateľná, takéto tvrdenie nemôže spochybniť konštatovanie uvedené v bode 123 tohto rozsudku, podľa ktorého opatrenia prijaté týmto členským štátom nezabránili v rokoch 2010 až 2019 prekročeniu dennej limitnej hodnoty PM10, ktoré je systematické a pretrvávajúce, a to po dátume, od ktorého bol tento členský štát povinný dodržiavať požiadavku, aby obdobie, keď bola uvedená hodnota prekročená, bolo čo najkratšie.
130    Okrem toho, pokiaľ ide o Banskobystrický kraj, je potrebné pripomenúť, že z údajov, o ktoré sa Slovenská republika opiera v súvislosti s rokom 2020, vyplýva, že hodnoty zaznamenané na meracej stanici v Jelšave v tomto roku stále prekračovali 44‑násobok dennej limitnej hodnoty PM10, pričom podľa prílohy XI smernice 2008/50 sa táto limitná hodnota nesmie prekročiť viac ako 35‑krát za kalendárny rok.
131    Za týchto okolností treba druhej výhrade v súvislosti s Banskobystrickým krajom a aglomeráciou Košice vyhovieť.
132    Pokiaľ ide o Košický kraj, treba pripomenúť, že, ako bolo uvedené v bode 106 tohto rozsudku, Komisia sa vo svojej prvej výhrade nedomáhala určenia, že Slovenská republika si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 13 ods. 1 smernice 2008/50, tým, že systematicky a trvalo prekračovala dennú limitnú hodnotu PM10 aj v tejto zóne. Ako však bolo uvedené aj v bode 107 tohto rozsudku, Komisia tvrdí, že Slovenská republika v tomto kraji nedodržala jednak medzu tolerancie uvedenú v článku 22 ods. 3 tejto smernice počas obdobia výnimky, ktoré uplynulo 11. júna 2011, a jednak dennú limitnú hodnotu PM10 v období od 12. júna 2011 do roku 2019. Pokiaľ ide o toto druhé obdobie, Komisia v podstate tvrdí, že porušenie článku 23 ods. 1 uvedenej smernice vyplýva zo samotnej skutočnosti, že Slovenská republika v tomto regióne systematicky a pretrvávajúcim spôsobom porušovala článok 13 ods. 1 tejto smernice tým, že prekračovala denné limitné hodnoty PM10.
133    V tejto súvislosti treba pripomenúť, ako bolo uvedené v bode 107 tohto rozsudku, že prekročenie limitných hodnôt je podmienkou, ktorej podlieha uplatnenie povinností vyplývajúcich z článku 23 ods. 1 smernice 2008/50, a skutkové okolnosti, ktoré v tejto súvislosti uvádza Komisia, slúžia na podporu jej argumentácie založenej na porušení tohto ustanovenia.
134    Preto na to, aby Komisia mohla vytýkať nedodržanie článku 23 ods. 1 smernice 2008/50, nie je potrebné, aby predtým alebo súčasne predložila Súdnemu dvoru osobitný návrh na konštatovanie porušenia článku 13 ods. 1 tejto smernice, ak mu v súlade s požiadavkami uvedenými v bodoch 118 a 119 tohto rozsudku predloží dôkazy potrebné na preukázanie existencie údajného nesplnenia povinnosti z dôvodu porušenia článku 23 ods. 1 tejto smernice.
135    V tejto súvislosti zo žaloby Komisie vyplýva, že tak počas obdobia výnimky udelenej Komisiou podľa článku 22 smernice 2008/50, ktoré uplynulo 11. júna 2011, ako aj po tomto období a až do roku 2019 vrátane, bola denná limitná hodnota PM10 prekročená každý rok viac ako 35‑krát za kalendárny rok v rozpore s limitnými hodnotami stanovenými v prílohe XI tejto smernice. Konkrétne treba poukázať na to, ako zdôrazňuje Komisia, že hoci sa na Košický kraj od 4. októbra 2010 do 11. júna 2011 vzťahovala táto výnimka, medza tolerancie limitných hodnôt povolená na základe tejto výnimky a priznaná podľa článku 22 ods. 3 a prílohy XI uvedenej smernice nebola dodržaná. Okrem toho je potrebné poznamenať, že ani po skončení platnosti tejto výnimky, v období od 12. júna 2011 do roku 2019, sa denná limitná hodnota v tejto zóne stále nedodržiavala.
136    Z údajov poskytnutých Komisiou konkrétne vyplýva, že napriek plánom kvality ovzdušia, ktoré Slovenská republika prijala, najmä pokiaľ ide o lokality tohto kraja, ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v dodatočnom odôvodnenom stanovisku, teda k 27. januáru 2015, bol počet prekročení dennej limitnej hodnoty za kalendárny rok v tomto kraji 71, teda dvakrát vyšší ako hranica stanovená v článku 13 ods. 1 a v prílohe XI tejto smernice. Navyše napriek zníženiu tejto úrovne prekročenia v rokoch 2010 až 2019, ako ukazujú najmä údaje z meracej stanice vo Veľkej Ide, bol uvedený limit aj po tomto dátume naďalej každoročne prekračovaný a v roku 2019 bol počet takýchto prekročení stále 45. Z toho vyplýva, že tieto dôkazy poukazujú na systematické a pretrvávajúce prekračovanie limitných hodnôt v dotknutom kraji napriek výnimke udelenej v rokoch 2010 až 2011 počas deviatich po sebe nasledujúcich rokov, a v každom prípade od skončenia platnosti tejto výnimky nepretržite počas ôsmich rokov.
137    Preto v súlade s judikatúrou pripomenutou v bode 128 tohto rozsudku bez toho, aby bolo potrebné podrobne preskúmať obsah plánov kvality ovzdušia týkajúcich sa dotknutých zón, ako aj obsah iných opatrení, ktoré sa na ne vzťahujú, tento stav sám osebe preukazuje, že vzhľadom na opakovaný a opakujúci sa charakter prekročení počas dotknutých období Slovenská republika zjavne včas nezaviedla vhodné a účinné opatrenia na to, aby sa obdobie, keď sú limitné hodnoty PM10 prekročené, v zóne Košického kraja čo najviac skrátilo v zmysle článku 23 ods. 1 druhého pododseku smernice 2008/50.
138    Zo všetkých uvedených skutočností vyplýva, že druhej výhrade je potrebné, pokiaľ ide o Košický kraj, vyhovieť.
139    Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy treba konštatovať, že Slovenská republika:
–        si tým, že od roku 2005 do roku 2019 vrátane, s výnimkou roku 2016 v Banskobystrickom kraji a s výnimkou rokov 2009, 2015 a 2016 v aglomerácii Košice, systematicky a pretrvávajúcim spôsobom prekračovala dennú limitnú hodnotu PM10, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 13 ods. 1 smernice 2008/50 v spojení s jej prílohou XI, a
–        v tomto kraji a v tejto aglomerácii, ako aj v Košickom kraji si tým, že vo svojich plánoch kvality ovzdušia nestanovila vhodné opatrenia na to, aby sa obdobie, keď je táto limitná hodnota prekročená, čo najviac skrátilo, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 23 ods. 1 druhého pododseku tejto smernice v spojení s jej prílohou XV.
O trovách
140    Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora Súdny dvor uloží účastníkovi konania, ktorý vo veci nemal úspech, povinnosť nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
141    Keďže Komisia navrhla uložiť Slovenskej republike povinnosť nahradiť trovy konania a Slovenská republika nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené uložiť jej povinnosť nahradiť trovy konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (desiata komora) rozhodol takto:
1.      Slovenská republika
–        si tým, že od roku 2005 do roku 2019 vrátane, s výnimkou roku 2016 v zóne SKBB01 Banskobystrický kraj a s výnimkou rokov 2009, 2015 a 2016 v aglomerácii SKKO01.1 Košice systematicky a pretrvávajúcim spôsobom prekračovala dennú limitnú hodnotu stanovenú pre mikročastice (PM10), nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 13 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/50/ES z 21. mája 2008 o kvalite okolitého ovzdušia a čistejšom ovzduší v Európe v spojení s prílohou XI tejto smernice, a
–        v tejto zóne a v tejto aglomerácii, ako aj v zóne SKKO02 Košický kraj si tým, že vo svojich plánoch kvality ovzdušia nestanovila vhodné opatrenia na to, aby sa obdobie, keď je táto limitná hodnota prekročená, čo najviac skrátilo, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 23 ods. 1 druhého pododseku tejto smernice v spojení s jej prílohou XV.
2.      Slovenská republika je povinná nahradiť trovy konania.
Gratsias
Jarukaitis
Csehi
Rozsudok bol vyhlásený v Luxemburgu 9. februára 2023.
Tajomník
Predseda komory
A. Calot Escobar
D. Gratsias
*      Jazyk konania: slovenčina.