62000CC0378_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. El presente asunto se refiere a la denominada «comitología». Se entiende por comitología un procedimiento de adopción de decisiones en el que comités constituidos por representantes de los Estados miembros y presididos por un representante de la Comisión asisten a dicha institución y la asesoran en la ejecución de las tareas que le han sido encomendadas por el legislador comunitario. De este modo, la Comisión puede contar, de modo práctico, con el necesario acesoramiento prestado por expertos nacionales en asuntos de contenido muy técnico. Simultáneamente, los Estados miembros mantienen cierto control sobre el modo en el que la Comisión cumple su función ejecutiva y, en determinadas circunstancias, el Consejo también puede participar en las medidas de ejecución.
2. El recurso de la Comisión tiene por objeto la anulación parcial del Reglamento (CE) nº 1655/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de julio de 2000, relativo al instrumento financiero para el medio ambiente (LIFE) (en lo sucesivo, «Reglamento LIFE» o «Reglamento impugnado»). La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que anule el Reglamento LIFE en la medida en que somete la adopción de medidas de ejecución del programa LIFE al procedimiento de reglamentación del artículo 5 de la Decisión 1999/468/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (en lo sucesivo, «segunda Decisión sobre comitología»).
3. En virtud del artículo 202 CE, tercer guión, el Consejo podrá someter el ejercicio de las competencias de ejecución de la Comisión a condiciones previas. Sobre la base de esta disposición se adoptó la segunda Decisión sobre comitología, que sustituyó a la primera Decisión sobre comitología del Consejo de 1987. La segunda Decisión sobre comitología simplificó los denominados procedimientos de reglamentación y de gestión. Asimismo, la Decisión introdujo en el artículo 2 criterios para la elección del procedimiento de adopción de medidas de ejecución. El presente asunto trata, en particular, la aplicación de dichos criterios.
4. La Comisión afirma que las medidas de ejecución del programa LIFE tienen el carácter de medidas de gestión, debido a las considerables consecuencias que tienen en el presupuesto. Alega que, con base en los criterios de selección del artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología, el legislador comunitario optó erróneamente por el procedimiento de reglamentación. Si bien la Comisión reconoce que los criterios de selección no tienen efecto vinculante, considera que el legislador comunitario no tuvo en cuenta las consecuencias jurídicas del artículo 2 dado que no motivó suficientemente la elección del procedimiento en el Reglamento LIFE, elección que no seguía los criterios previstos en dicho artículo.
5. El Parlamento y el Consejo manifiestan que la Comisión parte de una interpretación errónea del artículo 202 CE y niegan que los criterios del artículo 2 de la Decisión produzcan efecto jurídico alguno. Afirman que el legislador comunitario no está obligado a seguir los criterios de selección al elegir el procedimiento de comitología ni es necesaria una motivación en este sentido. Con carácter subsidiario el Consejo señala que la elección del procedimiento de reglamentación en el Reglamento LIFE ha sido suficientemente motivada.
6. El recurso de la Comisión no resulta sorprendente. En una declaración con motivo de la adopción del Reglamento LIFE anunció de hecho que iba a interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia en relación con el procedimiento de comité. La elección del procedimiento de reglamentación o del procedimiento de gestión determina la libertad de actuación de la Comisión respecto al Parlamento y al Consejo en el proceso de ejecución. Por lo tanto, la sentencia del Tribunal de Justicia es de importancia fundamental para el equilibrio institucional de la Unión, en particular por lo que se refiere a la relación entre los poderes legislativo y ejecutivo.
II. Marco jurídico
7. El presente asunto tiene un marco jurídico bastante extenso. No sólo debe tenerse en cuenta el contenido del Reglamento impugnado y la segunda Decisión sobre comitología, sino también las declaraciones anexas y el texto del Tratado.
A. El Tratado CE
8. El artículo 202 CE se refiere a las funciones del Consejo y establece:
«Para garantizar la consecución de los fines establecidos en el presente Tratado, el Consejo, de acuerdo con las disposiciones del mismo: [...]
- atribuirá a la Comisión, respecto de los actos que el Consejo adopte, las competencias de ejecución de las normas que éste establezca. El Consejo podrá someter el ejercicio de estas competencias a determinadas condiciones. El Consejo podrá asimismo reservarse, en casos específicos, el ejercicio directo de las competencias de ejecución. Las condiciones anteriormente mencionadas deberán ser conformes a los principios y normas que el Consejo hubiere establecido previamente por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previo dictamen del Parlamento Europeo.»
B. La segunda Decisión sobre comitología
9. Como se ha señalado, la segunda Decisión sobre comitología sustituyó a la primera Decisión sobre comitología del Consejo de 1987. La Decisión se basa en particular en el artículo 202 CE, tercer guión.
10. Con arreglo al quinto considerando de la exposición de motivos, la Decisión tiene por objeto, en primer lugar, con vistas a obtener mayor coherencia y previsibilidad en la elección del tipo de comité, proporcionar criterios para la elección de los procedimientos de comité, sin que esos criterios sean vinculantes.
11. Según el noveno considerando, el segundo objetivo de la Decisión es simplificar las condiciones para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión, así como mejorar la participación del Parlamento en los casos en que el acto de base por el que se atribuyan competencias de decisión a la Comisión se haya adoptado con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 251 CE.
12. En tercer lugar, según el décimo considerando, la Decisión tiene por objetivo mejorar la información del Parlamento. En cuarto lugar, según el undécimo considerando, la Decisión tiene como finalidad mejorar la información del público respecto de los procedimientos de comité.
13. El artículo 2 contiene los criterios para la elección del tipo de procedimiento de comité. Esta disposición establece lo siguiente:
«La elección de los procedimientos para la adopción de medidas de ejecución se inspirará en los criterios siguientes:
a) las medidas de gestión, tales como las relativas a la aplicación de la política agrícola común y la política pesquera común o a la ejecución de programas con implicaciones presupuestarias importantes, deberían aprobarse con arreglo al procedimiento de gestión;
b) las medidas de alcance general por las que se desarrollen los elementos esenciales de un acto de base, incluidas las relativas a la protección de la salud [o la seguridad] de las personas, los animales o las plantas, deberían aprobarse con arreglo al procedimiento de reglamentación.
Cuando un acto de base establezca que determinados elementos no esenciales de ese acto pueden adaptarse o actualizarse mediante procedimientos de ejecución, estas medidas deberían aprobarse con arreglo al procedimiento de reglamentación;
c) sin perjuicio de lo dispuesto en las letras a) y b), se aplicará el procedimiento consultivo en todos los casos en que se considere el más adecuado.»
14. En los artículos 3 a 6 de la segunda Decisión sobre comitología se definen cuatro procedimientos, denominados respectivamente «Procedimiento consultivo» (artículo 3), «Procedimiento de gestión» (artículo 4), «Procedimiento de reglamentación» (artículo 5) y «Procedimiento de salvaguardia» (artículo 6). En el presente asunto son de particular relevancia los procedimientos de los artículos 4 y 5:
«Artículo 4
Procedimiento de gestión
1. La Comisión estará asistida por un Comité de gestión compuesto por los representantes de los Estados miembros y presidido por el representante de la Comisión.
2. El representante de la Comisión presentará al Comité un proyecto de medidas. El Comité emitirá su dictamen sobre dicho proyecto en un plazo que el presidente podrá fijar en función de la urgencia. El dictamen se emitirá según la mayoría prevista en el apartado 2 del artículo 205 del Tratado para las decisiones que el Consejo deba adoptar a propuesta de la Comisión. Los votos de los representantes de los Estados miembros en el seno del Comité se ponderarán de la forma establecida en el mencionado artículo. El presidente no tomará parte en la votación.
3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 8, la Comisión adoptará medidas que serán inmediatamente aplicables. No obstante, si tales medidas no son conformes al dictamen emitido por el Comité, la Comisión las comunicará inmediatamente al Consejo. En este caso, la Comisión podrá aplazar la aplicación de las medidas que haya acordado durante el plazo que se fije en cada acto de base, que en ningún caso será superior a tres meses a partir de la fecha de dicha comunicación.
4. El Consejo, por mayoría cualificada, podrá tomar una decisión diferente dentro del plazo previsto en el apartado 3.
Artículo 5
Procedimiento de reglamentación
1. La Comisión estará asistida por un Comité de reglamentación compuesto por los representantes de los Estados miembros y presidido por el representante de la Comisión.
2. El representante de la Comisión presentará al Comité un proyecto de medidas. El Comité emitirá su dictamen sobre dicho proyecto en un plazo que el presidente podrá fijar en función de la urgencia. El dictamen se emitirá según la mayoría prevista en el apartado 2 del artículo 205 del Tratado para las decisiones que el Consejo debe adoptar a propuesta de la Comisión. Los votos de los representantes de los Estados miembros en el seno del Comité se ponderarán de la forma establecida en el mencionado artículo. El presidente no tomará parte en la votación.
3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 8, la Comisión adoptará las medidas previstas siempre que sean conformes al dictamen del Comité.
4. Si las medidas previstas no son conformes al dictamen del Comité o en caso de ausencia de dictamen, la Comisión presentará sin demora al Consejo una propuesta relativa a las medidas que vayan a adoptarse e informará al Parlamento Europeo.
5. Si el Parlamento Europeo considera que una propuesta presentada por la Comisión en virtud de un acto de base adoptado con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 251 del Tratado va más allá de las competencias de ejecución previstas en dicho acto de base, informará de su posición al Consejo.
6. El Consejo, en su caso a la luz de dicha posición, podrá pronunciarse sobre la propuesta de la Comisión, por mayoría cualificada y dentro del plazo que se fijará en cada acto de base, que en ningún caso será superior a tres meses a partir de la fecha en que la propuesta se haya presentado al Consejo.
Si dentro de ese plazo el Consejo, por mayoría cualificada, manifiesta que se opone a la propuesta, la Comisión la examinará nuevamente. La Comisión podrá presentar al Consejo una propuesta modificada, volver a presentar su propuesta o presentar una propuesta legislativa basada en el Tratado.
Si transcurrido el plazo el Consejo no adopta el acto de ejecución propuesto ni manifiesta su oposición a la propuesta de medidas de ejecución, la Comisión adoptará el acto de ejecución propuesto.»
15. Junto al artículo 5, apartado 5, de la Decisión también el artículo 8 se refiere a la participación del Parlamento en la adopción de medidas de ejecución. En caso de que el Parlamento manifieste, mediante resolución motivada, que un proyecto de medidas de ejecución cuya adopción se contemple y que haya sido sometido a un Comité en virtud de un acto de base adoptado con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 251 CE, va más allá de las competencias de ejecución contempladas en el acto de base, la Comisión examinará nuevamente dicho proyecto. Teniendo en cuenta la mencionada resolución, la Comisión podrá, respetando los plazos del procedimiento en curso, presentar al Comité un nuevo proyecto de medidas, continuar el procedimiento o presentar al Parlamento y al Consejo una propuesta basada en el Tratado.
16. Según el artículo 7, apartado 1, de la Decisión cada comité aprobará su reglamento interno, basándose en el reglamento interno estándar que se publicará en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. El artículo 7, apartado 2 establece que serán aplicables a los comités los principios y condiciones sobre acceso del público a los documentos aplicables a la Comisión. En el artículo 7, apartados 3 a 5, se establecen obligaciones para la Comisión relativas a la comunicación de información al Parlamento, así como a la publicación anual de una lista de comités que colaboran con ella y un informe sobre el funcionamiento de los comités.
17. Al adoptar la segunda Decisión sobre comitología el Consejo y la Comisión hicieron la siguiente declaración:
«El Consejo y la Comisión convienen en que las disposiciones sobre comités que colaboran con la Comisión en el ejercicio de sus competencias de ejecución adoptadas en aplicación de la Decisión 87/373/CEE deberían modificarse a la mayor brevedad para que se ajusten a los artículos 3, 4, 5 y 6 de la Decisión 1999/468/CE, de conformidad con los procedimientos legislativos correspondientes.
Este ajuste debería efectuarse de la manera siguiente:
- el actual procedimiento I se convertiría en el nuevo procedimiento consultivo,
- los actuales procedimientos II a) y II b) se convertirían en el nuevo procedimiento de gestión,
- los actuales procedimientos III a) y III b) se convertirían en el nuevo procedimiento de reglamentación.
Toda modificación del tipo de comité establecido en un acto de base debería efectuarse de forma individualizada, en el curso de una revisión legislativa normal, siguiendo entre otros los criterios que fija el artículo 2.
Todo ajuste o modificación de estas características debería realizarse en cumplimiento de las obligaciones que incumben a las instituciones comunitarias. No podrá tener como efecto poner en peligro la consecución de los objetivos del acto de base ni la eficacia de la acción comunitaria.»
C. El Reglamento LIFE
18. Según el artículo 1 del Reglamento impugnado, el objetivo general es contribuir a la aplicación, actualización y desarrollo de la política comunitaria de medio ambiente y de la legislación de medio ambiente, en particular en lo que se refiere a la integración del medio ambiente en las demás políticas, y al desarrollo sostenible en la Comunidad. A estos efectos se ha creado el instrumento financiero para el medio ambiente LIFE, que contiene normas de procedimiento relacionadas con la concesión de ayuda financiera a proyectos que contribuyan a alcanzar este objetivo general.
19. El artículo 8 del Reglamento LIFE establece, en particular, el marco financiero:
«Duración de la tercera etapa y dotación presupuestaria
1. LIFE se aplicará por etapas. La tercera etapa comenzará el 1 de enero de 2000 y finalizará el 31 de diciembre de 2004. El marco financiero para la aplicación de la tercera fase correspondiente al período comprendido entre 2000 y 2004 asciende a 640 millones de euros.
2. Los recursos presupuestarios destinados a las acciones previstas en el presente Reglamento se consignarán como créditos anuales en el presupuesto general de la Unión Europea. La autoridad presupuestaria determinará los créditos disponibles anualmente para cada ejercicio dentro del límite de las perspectivas financieras.
[...].»
20. El vigésimo considerando está redactado en los siguientes términos:
«Las medidas necesarias para la ejecución del presente Reglamento deben ser aprobadas de conformidad con lo establecido en la Decisión 1999/468/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión.»
21. El artículo 11 del Reglamento impugnado establece:
«Comité
1. La Comisión estará asistida por un Comité (denominado en lo sucesivo, "el Comité").
2. En el caso en que se haga referencia al presente apartado, se aplicarán los artículos 5 y 7 de la Decisión 1999/468/CE, teniendo en cuenta las disposiciones de su artículo 8.
El plazo establecido en el apartado 6 del artículo 5 de la Decisión 1999/468/CE queda fijado en tres meses.
3. El Comité aprobará su reglamento interno.»
22. Al Reglamento LIFE se han añadido dos declaraciones de la Comisión y una del Consejo que han sido publicadas en el Diario Oficial junto con el Reglamento.
«Declaración de la Comisión
La Comisión toma nota de que el Parlamento Europeo y el Consejo están de acuerdo en prever un procedimiento reglamentario para la fase de selección de los proyectos, en lugar de un procedimiento de gestión, tal como proponía la Comisión en la propuesta modificada como consecuencia de la segunda lectura del Parlamento.
Como ya declaró en el momento en que se adoptó la Posición común, la Comisión insiste en la importancia de que se apliquen los criterios establecidos en el artículo 2 de la Decisión 1999/468/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión.
La Comisión considera que la selección de proyectos, por ser una medida con grandes implicaciones presupuestarias, debería realizarse por el procedimiento de gestión.
La Comisión piensa que hacer caso omiso de lo dispuesto en el artículo 2 de la Decisión 1999/468/CE del Consejo en un caso tan claro como éste va en contra del espíritu tanto como de la letra de esa decisión del Consejo.
Por consiguiente, la Comisión se ve obligada a reservar su posición sobre este asunto, así como el derecho a recurrir en el futuro al Tribunal de Justicia.
Declaración del Consejo
El Consejo toma nota de la declaración de la Comisión sobre la elección del procedimiento de comité para que la Comisión adopte las medidas de ejecución en el marco del Reglamento LIFE.
Al optar por el procedimiento de reglamentación previsto en el artículo 5 de la Decisión 1999/468/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión, el Consejo ha tenido en cuenta la experiencia adquirida con el procedimiento de reglamentación en el marco del instrumento LIFE durante la primera fase (desde 1992) y durante la segunda fase (desde 1996), así como la naturaleza de este instrumento, que desempeña una función fundamental en la protección del medio ambiente en la Comunidad y colabora a la ejecución y desarrollo de la política comunitaria en ese ámbito.
El Consejo recuerda que los criterios enunciados en el artículo 2 de la Decisión 1999/468/CE del Consejo no son jurídicamente vinculantes y que tienen carácter indicativo. El Consejo estima que el ámbito de aplicación de las competencias de ejecución en el Reglamento de que se trata justifica plenamente que se utilice el procedimiento de reglamentación.
Declaración de la Comisión
[...]»
23. El Reglamento LIFE constituye la continuación de las dos primeras fases previstas en el Reglamento (CEE) nº 1973/92, de 21 de mayo de 1992 (LIFE-I), en la versión modificada de modo esencial por el Reglamento (CE) nº 1404/96, de 15 de julio de 1996. Los dos últimos Reglamentos mencionados han sido recogidos en el Reglamento impugnado.
III. Procedimiento
24. El recurso se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 13 de octubre de 2000.
25. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
1) Anule el Reglamento LIFE, en la medida en que establece que las medidas de ejecución del programa LIFE deberán aprobarse con arreglo al procedimiento de reglamentación, previsto en el artículo 5 de la segunda Decisión sobre comitología.
2) Mantenga los efectos del Reglamento anteriormente mencionado hasta su modificación, que debe producirse en el plazo más breve posible después de que el Tribunal de Justicia dicte sentencia.
3) Condene en costas a las partes demandadas.
26. El Parlamento y el Consejo solicitan la desestimación del recurso y la condena en costas de la Comisión.
27. Mediante auto de 30 de abril de 2001, el Presidente del Tribunal de Justicia admitió la intervención en el litigio del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en apoyo de las pretensiones del Parlamento y del Consejo. Se celebró una vista el 4 de junio de 2002.
IV. Motivos y principales alegaciones de las partes
28. La Comisión manifiesta con carácter preliminar que los principios y las normas a que se refiere el artículo 202 CE tienen naturaleza orgánica. Esto se deriva expresamente del hecho de que, según dicho artículo, las condiciones para el ejercicio de las competencias de ejecución «deberán ser conformes» con los principios y normas que el Consejo hubiere establecido previamente. De lo anterior se deduce que cada acto de base del legislador comunitario, también en el marco del procedimiento de codecisión, debe respetar las normas establecidas de este modo.
29. En apoyo de su recurso la Comisión invoca dos motivos que se basan, por una parte, en la infracción del artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología y, por otra parte, en la infracción del tenor literal y de la finalidad de dicha Decisión.
30. Mediante el motivo basado en la infracción del artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología, la Comisión invoca el incumplimiento de los criterios que contiene dicha disposición. Cuando el artículo 2, letra a), dispone que los programas con implicaciones presupuestarias importantes deberían aprobarse con arreglo al procedimiento de gestión, su clara finalidad consiste en someter la ejecución de todos estos programas a dicho procedimiento. En opinión de la Comisión, las medidas de ejecución que deben adoptarse con arreglo al Reglamento LIFE son medidas clásicas de gestión, para las que también otros programas comunitarios prevén el procedimiento de gestión.
31. Asimismo, la Comisión manifiesta que se hizo caso omiso de las consecuencias jurídicas del artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología y de las obligaciones que se derivan de esta disposición. Según el quinto considerando de la exposición de motivos de la segunda Decisión sobre comitología los criterios del artículo 2 no tienen carácter vinculante. Sin embargo, no cabe negar todo efecto jurídico al artículo 2, habida cuenta de que es una disposición jurídica y no una declaración política. Si el Consejo sólo hubiera querido dar un carácter indicativo a los criterios controvertidos habría podido simplemente omitir los criterios en el artículo 2 y mencionarlos en una declaración o en las actas de su reunión de 28 de junio de 1999.
32. Por lo tanto, según la Comisión, el legislador sólo puede aplicar un procedimiento distinto del previsto por razones específicas y debe motivar por qué no ha seguido el procedimiento aconsejado. Si bien la declaración efectuada por el Consejo cuando adoptó el Reglamento LIFE puede tomarse en consideración desde un punto de vista formal, la Comisión considera que dicha declaración no es suficiente para cumplir el deber de motivación. El argumento del Consejo, basado en la experiencia acumulada, sólo puede justificar la utilización del procedimiento de reglamentación cuando se considere que los criterios de la segunda Decisión sobre comitología no tienen carácter vinculante y se puede prescindir de ellos totalmente. La Comisión afirma que semejante «motivación» es contraria a la declaración del Consejo y la Comisión, efectuada al adoptar la segunda Decisión sobre comitología, según la cual deben tenerse en cuenta los criterios del artículo 2. La Comisión también se opone a la alegación basada en la naturaleza del instrumento LIFE. Aduce que el programa LIFE tiene por objetivo financiar proyectos con carácter voluntario. El programa no establece ninguna obligación para los Estados miembros, ni medidas de alcance general en el sentido del artículo 2, letra b), de la segunda Decisión sobre comitología.
33. En relación con el motivo basado en la infracción del tenor literal y de la finalidad de la segunda Decisión sobre comitología, la Comisión alega que la elección del procedimiento de reglamentación para la ejecución del programa LIFE es contraria al objetivo de clarificar los procedimientos de comité, expresamente mencionado en la segunda Decisión sobre comitología. En la primera Decisión sobre comitología no se incluyó ningún criterio y se dejó la elección a discreción del legislador. Este enfoque dio lugar a una práctica poco transparente que produjo dificultades persistentes entre las instituciones, dificultades que la segunda Decisión sobre comitología pretende precisamente suprimir. Al no tener en cuenta los criterios y someter el programa LIFE al procedimiento de reglamentación, el legislador comunitario ha creado por su parte una situación de imprevisibilidad e incoherencia.
34. La Comisión reconoce que la finalidad de previsibilidad y coherencia también puede alcanzarse mediante criterios no vinculantes. Sin embargo, en un caso tan claro como el del programa LIFE éstos deben aplicarse. Una eventual solución distinta debe ser motivada, lo que de modo alguno ocurre en el presente asunto. La Comisión señala que con arreglo a la segunda Decisión sobre comitología el legislador comunitario no puede actuar del mismo modo que con arreglo a la Decisión anterior de 1987, que no contenía ningún criterio respecto a la elección de procedimientos.
35. Del tenor y del sistema de la segunda Decisión sobre comitología la Comisión deduce que existe una diferencia entre las medidas de ejecución, que deben someterse al procedimiento de gestión o al procedimiento consultivo, y las medidas más generales, que se encuentran en el límite entre ejecución y reglamentación y a las que es aplicable el procedimiento de reglamentación del artículo 5 de la segunda Decisión sobre comitología. Según la Comisión, esta disposición se refiere a medidas relativas a la protección de la salud y la seguridad, ámbitos políticos relativamente nuevos para la Comunidad que exigen una rápida adaptación al progreso técnico y científico. En cambio, en ámbitos comunitarios más tradicionales como la política agrícola común o la política pesquera, en los que el legislador ya ha establecido un marco preciso, las medidas de ejecución pueden estar sometidas al procedimiento de gestión.
36. De lo anterior se deduce, a diferencia de lo que afirma el Consejo en su declaración anexa al Reglamento impugnado, que la naturaleza del instrumento LIFE y el ámbito de aplicación de las medidas de ejecución, tal como se atribuyen a la Comisión, no son acordes con la finalidad del procedimiento de reglamentación, tal como está descrito en el artículo 2, letra b), de la segunda Decisión sobre comitología.
37. Además, la Comisión indica que el procedimiento de reglamentación no es adecuado para la ejecución del programa LIFE. La circunstancia de que, en virtud del artículo 5 de la segunda Decisión sobre comitología, el Consejo pueda oponerse a una propuesta de la Comisión, con lo que finalmente no se adopta ninguna decisión de ejecución, es contraria al espíritu de una adopción eficaz de decisiones, que precisamente constituye la base del procedimiento de gestión.
38. La Comisión concluye que el artículo 11 del Reglamento impugnado es contrario a la segunda Decisión sobre comitología, por lo que debe declararse su nulidad. Sin embargo, para no impedir la ejecución práctica del programa LIFE solicita que se mantengan los efectos de dicha disposición hasta su modificación, que debe producirse en el plazo más breve posible después de que el Tribunal de Justicia dicte sentencia.
39. El Parlamento alega, en primer lugar, que la Comisión interpreta el artículo 202 de modo erróneo, y rechaza la postura según la cual la segunda Decisión sobre comitología tiene un carácter orgánico al que está vinculado el legislador comunitario al adoptar un acto de base.
40. Según el Parlamento, no existe ninguna indicación según la cual el Consejo deba elegir, sobre la base del artículo 202 CE, con carácter previo y de modo abstracto un determinado procedimiento de comité. Alega que la interpretación del artículo 202 CE defendida por la Comisión limita el control democrático al poder ejecutivo. La Comisión considera que el artículo 202 CE puede constituir la base jurídica de una decisión de Derecho derivado que limite el margen de apreciación del legislador comunitario en la elección del procedimiento para establecer una determinada medida de ejecución. En el marco del procedimiento de codecisión, previsto en el artículo 251 CE, el término «Consejo» también incluye el Parlamento. De este modo, un órgano del poder legislativo, el Parlamento, vería limitada su participación en el procedimiento de codecisión con arreglo a la segunda Decisión sobre comitología, Decisión que fue adoptada en el marco de un procedimiento de adopción de decisiones que sólo prevé una mera consulta al Parlamento.
41. La interpretación correcta de las disposiciones del artículo 202 CE es, según el Parlamento, que el Consejo, que en el presente asunto actúa junto con el Parlamento, pueda someter a determinados procedimientos el ejercicio de las competencias de ejecución de la Comisión. El término «condiciones» del artículo 202 CE se refiere a la posibilidad del legislador comunitario de elegir, según las circunstancias de cada caso, entre una de las alternativas procedimentales.
42. Por lo demás, el Parlamento considera que el punto de vista de la Comisión es contradictorio cuando, por una parte, afirma que los criterios del artículo 2 no son jurídicamente vinculantes y, por otra, señala que su incumplimiento por el legislador comunitario implica la nulidad de la Decisión impugnada. Si los criterios no son vinculantes -lo cual reconoce la Comisión- no puede existir una obligación jurídica del legislador comunitario de motivar toda decisión en la que no se apliquen los citados criterios.
43. En segundo lugar, el Parlamento señala que el significado jurídico que la Comisión atribuye a los criterios del artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología no se vuelven a encontrar en el tenor, la finalidad ni la sistemática de la Decisión.
44. El Parlamento recuerda que en la versión original, aceptada por la Comisión, el artículo 2 del proyecto de segunda Decisión sobre comitología estaba redactado en términos que otorgaban carácter vinculante a los criterios de selección de los procedimientos de comité. Sin embargo, la redacción final de los considerandos y las disposiciones de la Decisión adoptada por el Consejo, y las declaraciones comunitarias del Consejo y de la Comisión, demuestran claramente que el legislador comunitario tenía la intención de no atribuir carácter jurídico vinculante a dichos criterios.
45. Contrariamente a lo que opina la Comisión, continúa el Parlamento, del hecho de que los criterios del artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología se presenten en un instrumento jurídicamente vinculante tampoco puede deducirse que estos criterios sean en sí mismos vinculantes.
46. En tercer lugar, el Parlamento afirma que una eventual infracción del artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología no puede en ningún caso dar lugar a la declaración de nulidad del Reglamento impugnado. El razonamiento de la Comisión se resume en que el Reglamento es ilícito porque se eligió el procedimiento de reglamentación en lugar del procedimiento de gestión. En su sentencia de 10 de mayo de 1995 en el asunto Parlamento/Consejo, el Tribunal de Justicia se pronunció acerca de si la sustitución por el Consejo de un comité de gestión por un comité de reglamentación contenía una modificación de carácter sustancial de la propuesta de la Comisión sobre la cual debía consultarse al Parlamento. El Tribunal de Justicia declaró que el equilibrio global de las competencias respectivamente reconocidas a la Comisión y al Consejo no resulta afectado de manera decisiva por la elección entre los dos tipos de comité mencionados. Habida cuenta de que los procedimientos de gestión y reglamentación no han sido modificados en profundidad por la segunda Decisión sobre comitología, según el Parlamento esta jurisprudencia también debe aplicarse en el presente asunto.
47. Además, el Parlamento también señala que la diferencia entre ambos procedimientos es mínima en términos de equilibrio entre las instituciones. En su opinión, ni siquiera una infracción del artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología constituye un motivo suficientemente serio que pueda justificar la nulidad del Reglamento impugnado.
48. En su escrito de contestación el Consejo indica, en primer lugar, que en su propuesta original relativa al Reglamento impugnado la Comisión previó el procedimiento III, variante a), en el sentido de la primera Decisión sobre comitología, que coincide con el actual procedimiento de reglamentación. Tras la entrada en vigor de la segunda Decisión sobre comitología la Comisión cambió de opinión. Sin embargo, no se publicó ninguna modificación de su propuesta y la Comisión trata, mediante el presente recurso, de obtener un resultado que no ha logrado obtener por la vía legislativa, haciendo uso de las prerrogativas que le reconoce el artículo 250 CE. Según el Consejo, este comportamiento no es conforme con el espíritu de cooperación leal entre las instituciones.
49. En cuanto a los motivos aducidos por la Comisión, el Consejo afirma que el legislador ha respetado el tenor literal y el espíritu de la segunda Decisión sobre comitología, habida cuenta de que los criterios mencionados en el artículo 2 no tienen carácter vinculante y de que el legislador está facultado para no aplicarlos.
50. Por lo que se refiere a la previsibilidad y coherencia de la elección del procedimiento de comité, cuando adoptó la segunda Decisión sobre comitología el Consejo no aceptó que los criterios fueran vinculantes, como había propuesto la Comisión. Se temía que un sistema tan rígido generara litigios considerables en razón de la ambigüedad de los criterios establecidos debida a la utilización de términos como «implicaciones presupuestarias importantes» o «elementos esenciales de un acto de base». Por esta razón el texto definitivo no sigue la propuesta. De los ejemplos de programas citados por la Comisión en los que se prevé el procedimiento de gestión se deduce que, en general, el legislador comunitario se inspira en los criterios del artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología.
51. Según el Consejo, aunque la Comisión reconoce que los criterios controvertidos no tienen carácter vinculante, considera, al interpretar el artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología, que el Consejo sólo puede dejar sin aplicar dichos criterios en casos especiales. A este respecto se basa en la redacción del artículo 202 CE sin invocarlo. El Consejo afirma que se trata, sin embargo, de dos supuestos distintos. En el artículo 202 CE, el propio Tratado establece que el Consejo atribuye competencias ejecutivas a la Comisión y que sólo «en casos específicos» puede reservarse su ejercicio directo. El Tribunal de Justicia ha deducido de lo anterior una obligación de motivación, establecida en el artículo 1 de la segunda Decisión sobre comitología. En cambio, en el artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología no se encuentra ninguna referencia a casos específicos. La explicación simple es que, a diferencia del artículo 202 CE, el artículo 2 de dicha Decisión no establece ningún principio que sólo pueda dejarse de aplicar en casos específicos. Esta disposición sólo fija una directriz de actuación. La única consecuencia que puede deducirse de lo anterior es que el autor de la Decisión quiso excluir cualquier carácter vinculante de ésta. Por lo tanto, el Consejo está facultado para no aplicar los criterios establecidos en el artículo 2. Si se hubiera querido establecer una obligación de motivación especial de los casos en los que no se siguen los criterios, el Consejo lo habría previsto expresamente en la Decisión.
52. Por lo que se refiere a la motivación del Reglamento impugnado, el Consejo señala que, en cualquier caso, la opción en favor de un comité de reglamentación está debidamente motivada. La motivación se encuentra en el vigésimo considerando de la exposición de motivos y se precisa en la declaración del Consejo, incluida en las actas y publicada en el Diario Oficial. De ello se deduce que el Consejo ha tenido en cuenta la experiencia anterior y la naturaleza del instrumento. De la experiencia acumulada con las medidas de ejecución en los dos programas anteriores se desprende que el procedimiento de reglamentación permite una ejecución eficiente de los programas sin retrasos adicionales. El instrumento, que tiene relación con todo el ámbito del medio ambiente, tiene tal naturaleza que influye en cuestiones relativas, por ejemplo, a la ordenación del territorio de los Estados miembros o a la gestión de recursos hídricos, por lo que el instrumento interesa a los ciudadanos de las regiones en cuestión. Ésta es una razón más por la que el Consejo estimó necesario no someter el programa LIFE a las modalidades de ejecución previstas en los ejemplos mencionados por la Comisión relativos a terceros países, el fomento de determinadas actividades o el incremento de la movilidad de los ciudadanos de los Estados miembros. En estas circunstancias, el Consejo estima que el Reglamento impugnado motiva suficientemente la opción en favor de un comité de reglamentación, a pesar de que, en su opinión, no existe ninguna obligación en este sentido.
53. El Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte limita sus observaciones a la cuestión de la naturaleza de las obligaciones que incumben al Consejo con arreglo al artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología. Del tenor y de la génesis de esta Decisión se desprende que dichos criterios carecen de carácter vinculante. La única obligación jurídica que incumbe al legislador comunitario consiste en tener en cuenta estas directrices. Por lo demás, el Consejo tiene libertad para elegir el procedimiento que le convenga.
V. Apreciación
A. Introducción
54. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la licitud de la inclusión del procedimiento de reglamentación en el Reglamento LIFE examinando dos motivos: el alcance de la segunda Decisión sobre comitología y los criterios mencionados en su artículo 2. Aunque formalmente se trata de motivos distintos, están relacionados en cuanto a su contenido y se abordarán conjuntamente. En el presente procedimiento el Parlamento también ha planteado la cuestión, si bien de modo implícito, de si la segunda Decisión sobre comitología es a su vez compatible con el artículo 202 CE. Considero, en efecto, que el contenido de la segunda Decisión sobre comitología no puede analizarse independientemente de la interpretación del artículo 202 CE, tercer guión.
55. Esto me lleva a estructurar las presentes conclusiones del siguiente modo. Se trata del primer asunto en el que se pide expresamente al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la segunda Decisión sobre comitología. En primer lugar, se expondrá una visión general de la génesis y de la ratio del sistema de comitología (apartado B). Después se analizará el carácter y el alcance de la disposición de delegación en cuestión establecida en el artículo 202 CE (apartado C). Acto seguido se abordará el significado jurídico de los criterios mencionados en el artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología y el contenido de la obligación de motivación invocada por la Comisión (apartado D). Con base en todos estos elementos y en el contenido del Reglamento LIFE podrá apreciarse, por último, la fundamentación del recurso de la Comisión (apartados E y F).
56. En sentido estricto, la observación del Consejo según la cual, mediante el presente recurso, la Comisión trata de obtener un resultado que no ha logrado conseguir mediante las facultades legislativas del artículo 250 CE, puede considerarse una excepción de inadmisibilidad. En mi opinión, y como también afirma la Comisión, esta argumentación no afecta a la admisibilidad. La Comisión puede, de conformidad con el artículo 230 CE, párrafo segundo, interponer un recurso de anulación contra un acto común del Parlamento y del Consejo cuando considere que se cumplen los requisitos para interponer un recurso establecidos en esta disposición. A la Comisión, como persona privilegiada, no se le pide ninguna motivación detallada. Al igual que el Consejo y los Estados miembros, no necesita justificar un interés para interponer un recurso. Por lo tanto, los motivos que tuvo la Comisión para interponer el presente recurso carecen de relevancia para la cuestión relativa a la admisibilidad.
B. Génesis del sistema de comitología
57. El fenómeno de la «comitología» se desarrolló en la Administración comunitaria en la primera mitad de los años sesenta del siglo pasado. Los procedimientos de comité surgieron en la práctica ejecutiva de la política agrícola común. Tras establecer en un primer momento de modo ad hoc las competencias de los comités, en la segunda mitad de los años sesenta se perfiló una tendencia clara al cristalizarse los procedimientos en los que intervenía un comité en una serie de procedimientos principales. A partir de ese período también surgieron procedimientos de comité en otros ámbitos, como la seguridad de los alimentos, el transporte, el régimen aduanero, la prestación de servicios financieros y el medio ambiente. En 1996 se estimó que existen más de 600 comités que asisten a la Comisión y al Consejo.
58. En la práctica diaria, los comités tienen, en general, una importancia considerable para la Administración comunitaria. La influencia real de un comité específico en la adopción de decisiones en la Comunidad depende de una serie de factores. En primer lugar, dicha influencia está relacionada con el alcance de las competencias que el legislador comunitario haya delegado en la Comisión, siendo también relevantes las eventuales competencias que el legislador comunitario se haya reservado en el acto de base. También son importantes, como en el presente asunto, las competencias que se hayan reconocido a los comités en los distintos procedimientos. Un comité puede ser influyente si el Consejo atribuye, en un acto de base, competencias ejecutivas amplias a la Comisión y las vincula a un procedimiento «complejo» como el procedimiento de reglamentación. Como ejemplo concreto puede mencionarse la importante función asesora del Comité permanente de productos alimenticios en la comercialización y el control de productos alimenticios en la Comunidad. Además, el Comité veterinario permanente se dio a conocer cuando se adoptaron medidas urgentes destinadas a limitar la producción y comercialización en el sector de la ganadería en el caso de EEB, peste porcina o fiebre aftosa. La Comisión adopta estas decisiones tras consultar a este influyente comité. El caso de autos también muestra que los comités desempeñan una función destacada en la atribución de proyectos públicos y privados que pueden ser objeto de financiación comunitaria.
59. Al principio los comités se constituyeron praeter legem. Sin embargo, los procedimientos de comité pudieron rápidamente contar con la aprobación condicionada del Tribunal de Justicia. La jurisprudencia estableció requisitos jurídicos en cuanto al contenido y al alcance de la delegación del Consejo. De este modo, el Consejo debe establecer en su acto de base los elementos esenciales de la materia que ha de regularse. No obstante, puede delegar en la Comisión las competencias generales para establecer las normas de ejecución, sin necesidad de precisar los elementos más importantes de las competencias delegadas. Una vez que el Consejo ha delegado sus competencias de ejecución, la Comisión está facultada, dentro de los límites de las correspondientes directrices, para adoptar todas las medidas necesarias y adecuadas para su ejecución. La jurisprudencia también ha establecido criterios para la transferencia legítima de competencias de ejecución a agencias.
60. En relación con el caso de autos también es relevante que el Tribunal de Justicia vela por que se garantice el equilibrio entre las instituciones y se observen los procedimientos acordados con anterioridad. En su escrito de contestación el Consejo invoca la sentencia Comisión/Consejo, en la que se considera que tiene una obligación especial de motivación en caso de reservarse competencias. La sentencia de 10 de febrero de 1998, Alemania/Comisión, también resulta ilustrativa. En este asunto el Tribunal de Justicia declaró que una decisión de ejecución de un acto de base efectuada por la Comisión era nula por adolecer de vicios sustanciales de forma. El dictamen del correspondiente comité permanente se había adoptado sin que los representantes permanentes alemanes hubiesen recibido en su propia lengua la propuesta sometida a votación y a pesar de que Alemania había solicitado formalmente del aplazamiento de la votación. De este modo, el Tribunal de Justicia desestimó la alegación de la Comisión de que se trataba de vicios de forma mínimos, dado que se había enviado la versión inglesa a tiempo y la versión alemana sólo con un pequeño retraso.
61. Si bien los aspectos positivos de los procedimientos de comité se han reconocido ampliamente, no han faltado las críticas. El mecanismo de la comitología ha permitido que, en ámbitos en los que se adopta un gran número de decisiones, el Consejo pueda delegar en la Comisión muchas competencias ejecutivas en lugar de adoptar él mismo las decisiones. De esta manera se puede evitar que el Consejo esté sobrecargado de trabajo. Desde el principio se han formulado críticas justificadas de esta práctica, puesto que puede dar lugar a que el acto de base resulte vaciado de su contenido material. De esta forma pueden conculcarse las prerrogativas del Parlamento en su condición de colegislador. El mecanismo de la comitología permite al Consejo establecer en el acto de base normas generales relativas a asuntos que se desarrollarán y ejecutarán posteriormente mediante un procedimiento de comité sin que el Parlamento pueda influir en ello. A medida que se ha incrementado la participación del Parlamento en el procedimiento legislativo, se ha expresado con mayor frecuencia este reproche. Asimismo, se critica el carácter complejo y poco transparente de la cantidad de procedimientos de comité que dificulta el ejercicio del control político y jurídico sobre las actividades de los comités. En tercer lugar, existían objeciones de principio contra el procedimiento de comité en el que el Consejo puede interponer su veto contra las medidas adoptadas por la Comisión sin establecer por su parte medidas (el denominado «contra-filet»). En este procedimiento puede ocurrir que no se adopten medidas en sí necesarias.
62. Como reacción a estas críticas se estableció mediante el Acta Única Europea de 1986 un base jurídica en el Tratado para la actuación de los comités. El artículo 145, tercer guión, del Tratado CEE (actualmente artículo 202 CE, tercer guión) establece que el Consejo podrá someter el ejercicio de estas competencias a determinadas «condiciones», que deberán ser conformes con los «principios y normas» que el Consejo hubiere establecido previamente por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previo dictamen del Parlamento Europeo. El Consejo estableció estos «principios y normas» en 1987 en la primera Decisión sobre comitología.
63. La primera Decisión sobre comitología simplificó considerablemente los procedimientos entonces existentes. Según el artículo 1, párrafo segundo, de esta Decisión, el Consejo podía someter el ejercicio de dichas competencias de ejecución a modalidades que deberán ser conformes a los procedimientos enumerados en los artículos 2 y 3. Ambas disposiciones contienen un total de siete procedimientos: el procedimiento de comité consultivo, el procedimiento de comité de gestión con dos variantes, el procedimiento de comité de reglamentación con dos variantes y el procedimiento de salvaguardia con dos variantes. Por lo tanto, las alternativas de las que disponía el Consejo se limitaban a los procedimientos citados, pero el Consejo tenía libertad para elegir un determinado procedimiento.
64. El Tratado de la Unión Europea dio un impulso a la discusión sobre la falta de influencia del Parlamento Europeo en la comitología al introducir el procedimiento de codecisión en el actual artículo 251 CE. En el supuesto de que la decisión se adopte mediante el procedimiento del artículo 251 CE, el Parlamento puede oponerse a la inclusión de un procedimiento de comité en el acto de base o a la elección de una determinada variante si estima que su influencia puede verse muy amenazada. El Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión encontraron una solución a este delicado problema al celebrar el 20 de diciembre de 1994 un acuerdo interinstitucional, que pretendía ser una regulación temporal del problema a la espera de una solución definitiva que debía aportar la Conferencia Intergubernamental de 1996. Finalmente, la Conferencia sólo adopto una declaración en la que se instaba a la Comisión a presentar al Consejo, a más tardar a finales de 1998, una propuesta de modificación de la primera Decisión sobre comitología. Después de presentar la Comisión el 16 de julio de 1998 una propuesta de Decisión, el Consejo aprobó el 28 de junio de 1999 la segunda Decisión sobre comitología.
65. De los considerandos se deduce que al adoptar la segunda Decisión sobre comitología el Consejo pretendió establecer las siguientes diferencias con su antecesora:
- inclusión de criterios no vinculantes en la elección del tipo de procedimiento de comité respecto a las medidas de ejecución, con vistas a obtener mayor coherencia y previsibilidad;
- reducción del número de procedimientos de siete a cuatro y simplificación del contenido de dichos procedimientos;
- mejora de la participación del Parlamento en los supuestos en los que el acto de base se adopte con arreglo al procedimiento de codecisión del artículo 251 CE, y en general la mejora en la comunicación de información al Parlamento;
- mejora de la información del público respecto a los procedimientos de comité.
66. En el caso de autos se discute la elección entre los procedimientos de gestión y de reglamentación en el sentido de la segunda Decisión sobre comitología. Estos procedimientos son los sucesores de los procedimientos del comité de gestión y de los procedimientos del comité de reglamentación de la primera Decisión sobre comitología.
67. En los proyectos que precedieron al actual Reglamento LIFE se optó por la versión simple del procedimiento del comité de reglamentación, procedimiento III, variante a). En dicho procedimiento el comité emitía un dictamen sobre la propuesta de la Comisión de la medida ejecutiva que debía adoptarse. Cuando las medidas previstas no eran conformes con el dictamen del comité, o si no se había emitido un dictamen en el plazo previsto, la Comisión debía someter al Consejo una propuesta. El Consejo se pronunciaba a continuación por mayoría cualificada. Si transcurrido un plazo de tres meses el Consejo no se había pronunciado la Comisión recuperaba nuevamente su competencia de decisión: el denominado «filet». El procedimiento del comité de reglamentación, más complejo, procedimiento III, variante b), conocía el «contra-filet» en el que el Consejo podía pronunciarse finalmente por mayoría simple contra las medidas propuestas sin presentar una propuesta propia.
68. El procedimiento del comité de gestión previsto en la primera Decisión sobre comitología en la versión simple del procedimiento II, variante a), también se caracterizaba por el hecho de que en un determinado plazo -no superior a un mes- el Consejo podía sustituir por mayoría cualificada una medida adoptada por la Comisión, cuando la medida de la Comisión no concordaba con el dictamen del comité. Sin embargo, si el comité no podía llegar a emitir un dictamen por no alcanzar la mayoría de votos exigida, el Consejo no estaba facultado para sustituir la decisión propuesta por la Comisión. La diferencia con el procedimiento II, variante b), más complejo, residía, en particular, en que el plazo en el que el Consejo podía adoptar un dictamen diferente era de un máximo de tres meses. Asimismo, en la variante b) la Comisión debía aplazar por un período determinado la aplicación de las medidas en caso de emitirse un dictamen distinto, mientras que en la variante a) tenía competencia para ello.
69. Al comparar con los procedimientos contemplados en la primera Decisión sobre comitología, se observa que el procedimiento de gestión, tal como se describe en el artículo 4 de la segunda Decisión sobre comitología, coincide en gran medida con el mecanismo de gestión de la primera Decisión sobre comitología. En esencia, la Comisión está facultada para adoptar la decisión propuesta cuando el comité emita un dictamen distinto y el Consejo no adopte ninguna decisión en el plazo máximo de tres meses, o cuando el comité no haya emitido ningún dictamen en plazo determinado. La variante en la que este plazo máximo señalado al Consejo para adoptar una decisión era de un mes ha desaparecido. Una diferencia con los antiguos procedimientos de gestión radica en que la Comisión decide si la aplicación de las medidas se aplaza por un período de un máximo de tres meses, mientras que en el antiguo procedimiento II, variante b), se obligaba a la Comisión a aplazar la aplicación de las medidas. En este sentido, se ha ampliado la facultad de apreciación de la Comisión en relación con la primera Decisión sobre comitología.
70. Existen diferencias entre los procedimientos de comité de reglamentación en el sentido de la primera Decisión sobre comitología y el actual procedimiento de reglamentación del artículo 5 de la segunda Decisión sobre comitología, que el Reglamento impugnado declara aplicable. Por una parte, se aplica el mecanismo del contra-filet, en el que el Consejo tiene el voto definitivo para no aceptar las medidas propuestas por la Comisión, que actualmente está generalizado en todos los tipos de reglamentación. Anteriormente, el procedimiento III, variante a), más simple, aplicado en el primer Reglamento LIFE, aún preveía el mecanismo del filet. Por otra parte, la Comisión ha recibido un mayor margen de maniobra en el procedimiento de reglamentación, puesto que desde su punto de vista el mecanismo del contra-filet es menos riguroso. De este modo, en última instancia el Consejo sólo puede bloquear por mayoría cualificada las medidas de ejecución propuestas por la Comisión, mientras que antes, en el procedimiento III, variante b), la mayoría simple era suficiente para la toma de decisiones. Además, la Comisión siempre puede presentar al legislador comunitario una propuesta modificada o no. Otra diferencia es que en la actualidad se ha formalizado la participación del Parlamento en la Decisión sobre comitología.
71. En resumen, las diferencias entre los dos procedimientos se han reducido en comparación con procedimientos similares de la primera Decisión sobre comitología. Sin embargo, sigue existiendo una diferencia importante entre los procedimientos de gestión y de reglamentación. El Parlamento, en sus observaciones escritas, y el representante del Consejo, en la vista, minimizaron, a mi entender injustificadamente, las diferencias aún existentes entre los dos procedimientos. Pues bien, considerado desde el punto de vista de la Comisión, el procedimiento de reglamentación ofrece un menor margen de maniobra que el procedimiento de gestión, entre otras cosas por la mayor participación del Parlamento y, en particular, por el mecanismo del contra-filet que existe exclusivamente para el procedimiento de reglamentación.
C. Naturaleza y alcance de la disposición de delegación del artículo 202 CE
72. En el presente procedimiento la Comisión defiende el punto de vista de que las «condiciones» o los «principios y normas» del artículo 202 CE tienen un carácter orgánico que el legislador comunitario debe cumplir y que, por tanto, el Derecho derivado debe respetar. El Parlamento, en especial, rebate la afirmación de la Comisión aduciendo que el artículo 202 CE sólo ha creado la competencia para que la ejecución de normas esté sujeta a determinados procedimientos.
73. En la sentencia Comisión/Alemania, de 27 de octubre de 1992, el Tribunal de Justicia declaró que la Decisión 87/373, al constituir un acto de Derecho derivado, no puede añadir nada a las normas del Tratado. En este contexto resulta evidente que las condiciones contenidas en la segunda Decisión sobre comitología no pueden ir en contra de lo dispuesto en el artículo 202 CE.
74. La lectura del artículo 202 CE, tercer guión, hace suponer que el Consejo, al establecer las medidas de ejecución en un acto de base, puede elegir entre una serie de alternativas. La situación excepcional es que, «en casos específicos», el Consejo puede ejercer él mismo determinadas competencias de ejecución (autohabilitación). La regla principal es que el Consejo debe atribuir a la Comisión la competencia de ejecución de las normas. Literalmente, la disposición no excluye que el Consejo pueda delegar competencias a la Comisión sin establecer requisitos. Sin embargo, dicha variante carece de relevancia, puesto que el Consejo ha supeditado la delegación de competencias en la Comisión a «determinadas condiciones» que deberán ser conformes con los «principios y normas» que el Consejo haya establecido previamente.
75. El artículo 202 CE, tercer guión, contiene disposiciones abiertas y conceptos jurídicos indeterminados que el Consejo y, en su caso, el Tribunal de Justicia deberán precisar.
76. En particular, el Tratado no determina con más detalle el alcance de la facultad de delegación. No existe una definición del concepto de «ejecución». Como he señalado antes, en la jurisprudencia se ha considerado que las normas establecidas por el Consejo pueden tener un carácter general, y que basta con que el Consejo establezca los elementos esenciales de la materia que pretende regular. Sin embargo, la facultad de delegación conferida no es ilimitada; no se permite al Consejo atribuir a la Comisión la competencia de ejecución derivada del Tratado sin posibilidad de control.
77. El Tratado tampoco fija unas directrices en cuanto al contenido y al alcance de las «condiciones» a las que el Consejo sujeta el ejercicio de sus facultades de delegación. Estas condiciones sólo tienen que ser conformes con los «principios y normas» que el Consejo haya establecido previamente. En mi opinión, de esto se deriva que el Consejo, si establece condiciones, está obligado, al elegir los procedimientos de comité, a respetar él mismo los «principios» y las «normas». Sin embargo, al hacerlo, el Consejo puede limitar su margen de apreciación de modo diferenciado, es decir, en mayor o menor medida.
78. Como alega el Parlamento, del artículo 202 CE, tercer guión, no cabe deducir que sea obligatorio elegir un determinado procedimiento de comité en un acto de base. En sentido contrario, esta disposición tampoco se opone a que, con arreglo a la obligación de establecer condiciones previas, el Consejo se comprometa a optar entre una serie limitada de variantes de procedimiento. A fortiori cabe afirmar lo mismo respecto al establecimiento de criterios de determinación de la elección del procedimiento. Desde un punto de vista literal, el uso del concepto de «normas» implica que pueden establecerse criterios materiales que sirvan de base para la elección de legislador comunitario respecto a un determinado tipo de procedimiento. Es más, a la luz de la génesis y del alcance del artículo 202 CE, tercer guión, resulta evidente que esta disposición faculta al Consejo para ello. Además, nada se opone a que los criterios establecidos por tal decisión orgánica sui generis también sean vinculantes para el Consejo.
79. Considero que carece de fundamento el argumento del Parlamento según el cual no es posible reconocer el carácter orgánico de la segunda Decisión sobre comitología porque se vulneraría el principio de control democrático sobre el poder ejecutivo. Queda acreditado que la participación del Parlamento en la adopción de decisiones que el Consejo basa en el artículo 202 CE, tercer guión, es limitada. Efectivamente, el Parlamento sólo es «consultado» en el procedimiento en el que se fijan las «condiciones» que el Consejo puede establecer por unanimidad para el ejercicio de las competencias de ejecución. Si bien desde el punto de vista de la legitimidad democrática cabe lamentar que el artículo 202 CE, tercer guión, no ha sido adaptado hasta la fecha, los autores del Tratado optaron manifiestamente por que el Parlamento sólo desempeñase una función limitada en la determinación de las condiciones relativas a la delegación de competencias de ejecución a la Comisión.
80. Por lo demás, no queda excluido por completo el control del Parlamento sobre las medidas de ejecución que debe adoptar la Comisión. Cuando se adopta un acto de base en el marco de un procedimiento de codecisión el Parlamento puede ejercer sus prerrogativas. En este contexto, en 1994 las instituciones comunitarias llegaron al acuerdo interinstitucional por el que se estableció el modus vivendi. Esto también explica la mayor participación del Parlamento en la segunda Decisión sobre comitología en los supuestos en los que el acto de base que atribuye facultades de decisión a la Comisión se establece con arreglo al procedimiento del artículo 251 CE.
81. Además, las competencias del Parlamento tampoco disminuyen por otra razón. Si el Consejo ha establecido criterios para la elección del procedimiento de comité, el Parlamento puede comprobar previamente qué procedimientos pueden elegirse y tenerlos en cuenta, en su condición de colegislador, al adoptar el acto de base. De este modo, la inclusión de criterios de selección contribuye a mejorar el control democrático.
82. Sobre la base de lo anterior considero que la segunda Decisión sobre comitología tiene carácter orgánico y es compatible, en la medida relevante en el presente asunto, con el artículo 202 CE, tercer guión. En mi opinión, el Consejo está facultado, con arreglo a esta disposición, para establecer normas y principios limitándose el número de procedimientos de comité que deben tenerse en cuenta y para fijar criterios relativos a la elección del procedimiento de comité.
D. Valor jurídico de los criterios previstos en el artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología
83. En este contexto procede apreciar los efectos jurídicos de los criterios de selección del procedimiento de comité establecidos en la segunda Decisión sobre comitología.
84. Ninguna de las partes interesadas pone en duda que, al elegir un determinado tipo de procedimiento de comité, el legislador comunitario puede apartarse de los criterios del artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología. En su escrito de recurso también la Comisión reconoce que los criterios no son vinculantes. En efecto, los argumentos en favor de esta tesis son convincentes.
85. Analizado, en primer lugar, el tenor del artículo 2, el uso del condicional en la mayoría de las versiones lingüísticas indica que los criterios de selección del procedimiento de gestión o del procedimiento de reglamentación no son vinculantes.
86. Un argumento más determinante es que el quinto considerando de la exposición de motivos de la segunda Decisión sobre comitología indica inequívocamente que los criterios de selección de los procedimientos de comité «no son vinculantes». Aunque la exposición de motivos de un acto comunitario no tiene un valor jurídico vinculante y no puede ser invocada para establecer excepciones a las propias disposiciones de dicho acto, según jurisprudencia reiterada, la exposición de motivos constituye un instrumento importante para la interpretación de la parte dispositiva. Considero que la exposición de motivos no difiere de las disposiciones de la Decisión. En efecto, existe una diferencia de principio entre el contenido material de la norma y su grado de obligatoriedad jurídica. Además, el tenor de la exposición de motivos debe interpretarse en el contexto de la génesis de la segunda Decisión sobre comitología. En la propuesta original parece que la Comisión partía de que los criterios fueran vinculantes, pero el Consejo no aceptó esta versión.
87. También la declaración del Consejo y de la Comisión en la segunda Decisión sobre comitología confirma que los criterios del artículo 2 de la Decisión no se consideran vinculantes. En dicha declaración se afirma que la adaptación o modificación de los procedimientos de comité existentes debe efectuarse «caso por caso» en el marco de la reforma normal de la legislación con arreglo «en particular» a los criterios del artículo 2. Como han afirmado acertadamente el Consejo y el Parlamento, la finalidad clara era adaptar los actos de base a las normas de la segunda Decisión sobre comitología, pero a este respecto no son determinantes los criterios del artículo 2. A lo anterior hay que añadir que el carácter vinculante de los criterios tampoco se deduce del tenor y alcance del artículo 202 CE, tercer guión. Los «principios y normas» no tienen que ser vinculantes en todos los casos, puesto que, como ha reconocido la Comisión, también unos criterios no vinculantes pueden contribuir a la consecución de la finalidad de la segunda Decisión sobre comitología, que está basada en dicha disposición. Por estos motivos, la alegación formulada por la Comisión en la réplica en el sentido de que hubiera sido mejor no incluir ningún criterio, o bien incluir dichos criterios en una declaración, es infundada.
88. Lo anterior no impide que el Tribunal de Justicia deba pronunciarse acerca de la cuestión de si la inclusión de los criterios en el artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología tiene consecuencias jurídicas y, en su caso, en qué medida. En el presente procedimiento se enfrentan dos posturas. Por una parte, el Consejo y el Parlamento entienden que no es necesario motivar, o no específicamente, una elección distinta de la sugerida, porque el legislador comunitario está facultado para no seguir los criterios del artículo 2 al elegir el procedimiento de comité. Por otra parte, la Comisión estima que es necesaria una motivación especial para justificar una elección discrepante.
89. No estoy de acuerdo con la postura del Consejo y del Parlamento.
90. Para empezar, no se puede negar que las normas indicativas contempladas en una decisión vinculante también pueden tener cierto efecto jurídico. En este sentido, la Comisión ha señalado acertadamente que la inclusión de criterios de selección en una Decisión ha tenido indudablemente como consecuencia cierta formalización jurídica, como también otros aspectos de la comitología que se han incluido en el ámbito del Derecho. Por lo tanto, no cabe negar de antemano todo efecto jurídico a los criterios del artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología.
91. Por lo demás, el valor jurídico de los criterios no debe deducirse solamente del tenor del artículo 2 y del quinto considerando de la exposición de motivos de la Decisión. En mi opinión, dicho valor también viene determinado por la propia finalidad de la Decisión que consiste en mejorar la previsibilidad y coherencia en la elección de los procedimientos de comité. En la simplificación de estos procedimientos y en la participación del Parlamento en la aplicación de la Decisión se expresa además la aspiración a una mayor transparencia y el aumento de legitimidad democrática. El legislador comunitario debe ser consciente de este contexto a la hora de elegir un determinado procedimiento de comité. Y también en este contexto debe apreciarse su elección.
92. Como se desprende de lo anterior, en la regulación legal de los procedimientos de comité se plasma una progresiva evolución jurídica. El relativo desorden de los años sesenta y setenta ha sido sustituido entretanto por un marco jurídico previsto en el Tratado que ha codificado los procedimientos de comité y ha formulado los criterios que sirven de guía en la elección de éstos. Esta transformación se ha producido con arreglo a criterios que han ido modificándose con el tiempo acerca de las exigencias que debe satisfacer una Administración. Ha aumentado la conciencia de que el control democrático también es necesario en la fase de ejecución. Puesto que las posibilidades de elección son limitadas y las opciones están indicadas, también han disminuido las dificultades en la adopción de decisiones. La mejora de la coherencia, previsibilidad y transparencia así como la simplificación de los procedimientos de comité han alcanzado por el momento un punto final en la segunda Decisión sobre comitología.
93. La creciente regulación jurídica de los procedimientos de comité ha tenido como consecuencia que la gran libertad inicial en este ámbito ha sido sustituida por la vinculación del legislador comunitario a «principios y normas», como se indica en el Tratado CE. No obstante, el alcance e intensidad de dicha vinculación depende de cada objeto. El caso más llamativo es la vinculación a una serie limitada de procedimientos de comité cuando la Comisión debe adoptar medidas de ejecución de una decisión de base con la asistencia de un comité. Actualmente se admite que una decisión de base sólo puede establecer, respecto a la adopción de sus medidas de ejecución, alguno de los cuatro procedimientos previstos en la segunda Decisión sobre comitología. En dicha Decisión también se establecen normas obligatorias respecto al reglamento interno de cada comité y al acceso del público a los documentos.
94. También en relación con los criterios de selección del procedimiento de adopción de medidas de ejecución se ha producido un cambio. Cuando estaba en vigor la primera Decisión sobre comitología el Consejo podía elegir libremente. Dado que no existían criterios específicos, el legislador comunitario no tenía la obligación jurídica de motivar la elección de un determinado procedimiento de comité. Pues bien, mediante la adopción de la segunda Decisión sobre comitología se ha modificado esta práctica.
95. En primer lugar, el Consejo sigue estando facultado para aplicar o no los criterios establecidos en el artículo 2 respecto a la elección del procedimiento de gestión, el procedimiento de reglamentación o el procedimiento consultivo. Los criterios no son vinculantes.
96. No obstante, los criterios tampoco son meramente indicativos. Actualmente existe un conflicto potencial entre el alcance de la segunda Decisión sobre comitología y el carácter no vinculante de los criterios de selección. La Comisión ha observado, acertadamente, que el legislador comunitario, con arreglo a lo dispuesto en la segunda Decisión sobre comitología, ya no puede actuar como lo hacía en virtud de la primera Decisión sobre comitología, que no preveía criterio alguno para la elección de los procedimientos. La segunda Decisión sobre comitología obliga al legislador a explicar por qué no sigue los criterios y esto se plasma en la motivación de su decisión.
97. Si el legislador no estuviera obligado en modo alguno a justificar su elección divergente de un procedimiento de comité, se privaría de toda eficacia al artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología. Esto se opondría totalmente a la evolución jurídica mencionada anteriormente hacia una mayor transparencia y coherencia en la utilización de los comités. Los criterios también tienen como finalidad proporcionar cierta orientación al público acerca de la elección de un determinado procedimiento de comité en la legislación de base. El hecho de que se formulen en una decisión vinculante de carácter orgánico también genera ciertas expectativas en este sentido. Dichos criterios también cumplen la obligación de establecer condiciones previas contemplada en el artículo 202 CE, tercer guión. La aplicación de criterios distintos a los sugeridos, que son normas no vinculantes que, no obstante, son esenciales respecto a la finalidad de la Decisión vinculante, sólo puede efectuarse de modo restringido.
98. La reducción de los procedimientos de comité que pueden aplicarse y su simplificación de acuerdo con la naturaleza del proceso de decisión refuerza el efecto que debe atribuirse a los criterios de selección. Cuanto más se adaptan los procedimientos a la naturaleza de los procesos de decisión con arreglo a los cuales se adoptan, más anómala resulta la elección de un procedimiento distinto. Por ello es aún más necesario proporcionar una motivación adecuada. En el punto 81 de las presentes conclusiones ya he indicado que los criterios de selección permiten asimismo al Parlamento desempeñar mejor su función de colegislador. También por este motivo deben utilizarse los criterios de modo diligente.
99. La obligación de motivar una elección divergente también es acorde con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia por la que se han supeditado las competencias de delegación del Consejo, en el ámbito de las medidas de ejecución, a requisitos complementarios. Como ejemplo se encuentra la sentencia de 24 de octubre de 1989, Comisión/Consejo, antes citada, en la que se declaró que en «los casos particulares» en los que el Consejo puede ejercer directamente determinadas competencias de ejecución, se «deberá motivar de manera circunstanciada» la decisión. El Tribunal de Justicia considera claramente que en casos excepcionales autorizados existe una obligación de motivación cualificada. Por los motivos indicados anteriormente existe una obligación análoga cuando el Consejo elige un tipo de procedimiento de comité que no es conforme con los criterios previstos en la segunda Decisión sobre comitología.
100. Si se admite que los criterios de selección establecidos en el artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología producen ciertos efectos jurídicos, entre ellos, como mínimo, la obligación de motivación de una elección divergente, dicha motivación debe poder ser examinada, aunque sea de modo marginal, por el juez comunitario. Esto cualifica a la obligación de motivación en el sentido de que las elecciones discrepantes no pueden justificarse con formulaciones estándar. La motivación debe indicar las razones objetivas o funcionales específicas de la elección discrepante. Si fuera de otro modo, el juez comunitario no podría controlar dicha elección.
101. El Consejo sólo puede dejar sin aplicar los criterios previstos en el citado artículo 2 de modo lícito si cumple el requisito de la motivación. Si no se ha respetado la exigencia de motivación, en mi opinión, el Tribunal de Justicia debe anular la normativa de que se trate. Ésta es la consecuencia de tal vicio sustancial de forma.
102. El Consejo se preguntó en la vista si esta obligación de motivación se deriva de la disposición general del artículo 253 CE o si se trata de una obligación especial que debe derivarse del artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología, en relación o no con el artículo 202 CE.
103. En mi opinión, se trata de una obligación especial que, sin embargo, puede derivarse de la obligación general de motivación prevista en el artículo 253 CE. Según reiterada jurisprudencia, la obligación de motivación que se deriva de dicha disposición ha de responder a la naturaleza del acto de que se trate. La obligación general de motivación supone mostrar, de forma clara e inequívoca, el razonamiento de la institución, cuyo acto se impugna, de manera que los interesados puedan conocer los motivos que justifican la medida adoptada y el Tribunal de Justicia pueda ejercer su función de control. La cuestión de si la motivación es fundada debe apreciarse, además, en relación no sólo con su tenor literal, sino también con el contexto de la decisión y con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia. Otros factores que el Tribunal de Justicia tiene en cuenta en relación con la obligación de motivación son las circunstancias de cada caso, el contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que las personas afectadas puedan tener en recibir explicaciones.
104. El requisito de una motivación fundada con arreglo al artículo 253 CE es, por tanto, flexible y su contenido puede variar en función de las circunstancias del caso concreto. Aplicado a la presente situación, es evidente que cuanto más difiera la elección de un procedimiento de comité de la elección propuesta por el artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología, tanto más detallado debe ser el contenido de la motivación.
105. En este contexto debe desestimarse el argumento según el cual los criterios han aumentado la transparencia dado que, en todo caso, proporcionan directrices para la elección del procedimiento de adopción de medidas de ejecución. Sólo existe tal transparencia si los criterios también se aplican en la práctica. Considero que si estas directrices se aplican de modo arbitrario no contribuyen de modo esencial a la obtención de la finalidad de la segunda Decisión sobre comitología.
106. Tampoco pueden acogerse los restantes argumentos alegados por el Parlamento y el Consejo contra la postura de la Comisión.
107. La alegación del Parlamento de que el punto de vista de la Comisión es contradictorio cuando, por una parte, reconoce que los criterios no son jurídicamente vinculantes y, por otra, considera que su incumplimiento por el legislador comunitario implica la nulidad del acto, no tiene en cuenta la función especial del principio de motivación. Aunque los criterios de selección establecidos en el artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología no son vinculantes, en el sentido de que el legislador comunitario puede prescindir de ellos, éste debe exponer debidamente los motivos por los que no los aplica. La sanción por la infracción de esta obligación jurídica es la nulidad.
108. El Consejo considera, además, que si, en efecto, hubiera querido establecer una obligación de motivación especial en los casos en los que no se aplican los criterios del artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología, lo habría expresado claramente en la Decisión. Una obligación específica de este tipo también se encuentra, como consecuencia de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el artículo 1 de la segunda Decisión sobre comitología en los casos en los que el Consejo se reserva el ejercicio de competencias de ejecución. Sin embargo, la obligación de motivación y las exigencias que se derivan de ella están determinadas, en mi opinión, por el contenido y la naturaleza del acto que debe ser motivado. En este sentido, no se exige que se establezcan específicamente en un acto comunitario. Su existencia tiene su base jurídica en el artículo 253 CE. El hecho de que el Consejo haya codificado en el artículo 1 de la segunda Decisión sobre comitología la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual en caso de autohabilitación existe una obligación de motivación cualificada no modifica lo anterior.
109. A continuación debe examinarse el argumento expuesto por el Consejo según el cual los criterios del artículo 2 son tan imprecisos que es difícil imaginar una motivación adecuada. Si el Consejo defiende seriamente este argumento, menoscaba el valor de la decisión que, téngase en cuenta, él mismo ha adoptado, convirtiéndola en una decisión indicativa e inaplicable. Además, el argumento no es correcto. A pesar del empleo de expresiones como «implicaciones presupuestarias importantes» o «elementos esenciales de un acto de base», las diferencias en los contextos para los que se han previsto los procedimientos de comité especiales son claras, lo que tampoco se pone en duda en el presente asunto. Cuando las medidas de ejecución tienen por objeto principal la gestión de programas, resulta aplicable el procedimiento de gestión o, eventualmente, el procedimiento consultivo. Si las medidas de ejecución se encuentran en una zona intermedia entre la ejecución y la regulación, el procedimiento más indicado es el de reglamentación. Precisamente cabe esperar del Consejo, la institución que estableció los criterios -y que también tiene la competencia exclusiva para hacerlo- que cumpla debidamente dichas normas de elección motivando claramente una elección divergente.
110. Considero, al igual que la Comisión, que el argumento que el Parlamento ha deducido de la sentencia de 19 de mayo de 1995, en el asunto Parlamento/Consejo, para afirmar que la infracción del artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología en ningún caso puede tener como consecuencia la anulación del Reglamento LIFE no es convincente. En dicho asunto una propuesta de la Comisión de modificación del programa TACIS en apoyo de la antigua Unión Soviética y algunos países vecinos preveía un comité de gestión, que corresponde al procedimiento II, variante b), de la Decisión 87/373. El Consejo eligió finalmente el comité de reglamentación, que corresponde al procedimiento III, variante a), de la primera Decisión sobre comitología. El Reglamento TACIS estaba basado en disposiciones del Tratado que atribuían al Parlamento un derecho a ser consultado. En dicho asunto, el Tribunal de Justicia declaró que el equilibrio global entre las competencias atribuidas a la Comisión y al Consejo no resultaba afectado de manera decisiva por la elección de un procedimiento de comité distinto del inicialmente propuesto, por lo que no se había modificado de modo esencial la propuesta de la Comisión y no era necesaria una nueva consulta al Parlamento.
111. No obstante, en el presente asunto no se trata de un presunto vicio que afecte al procedimiento de adopción de la decisión, sino que se discute la cuestión de si la infracción de la obligación de motivación constituye un vicio sustancial de forma que conlleva la nulidad, y, en mi opinión, la respuesta debe ser afirmativa. En la época en la que se produjeron los hechos del asunto C-417/93 no podía incurrirse en esta infracción porque en aquel momento la primera Decisión sobre comitología carecía de criterios de selección del procedimiento de adopción de medidas de ejecución.
E. ¿Es acorde con los criterios establecidos en la segunda Decisión sobre comitología la elección del procedimiento de comité efectuada en el Reglamento LIFE? En caso negativo, ¿se ha respetado la obligación de motivación?
112. Sobre la base de las anteriores consideraciones, procede examinar a continuación si el legislador comunitario, al adoptar el Reglamento LIFE, eligió el procedimiento de comité conforme a los criterios de selección no vinculantes previstos en el artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología. Si no fue así, se plantea la cuestión de si se ha cumplido debidamente la obligación de motivación de una elección divergente.
113. En este sentido, debe analizarse, en primer lugar, el contexto del procedimiento de comité en el Reglamento LIFE.
114. En este caso se trata de la delegación de competencias de ejecución con consecuencias para el presupuesto comunitario. El Reglamento LIFE prevé disposiciones de procedimiento que guardan relación con la distribución de ayudas financieras a proyectos que contribuyen a la aplicación y el desarrollo de la política y la legislación comunitarias en materia de medio ambiente. El legislador comunitario ha atribuido a la Comisión una función central en relación con la distribución de los recursos financieros.
115. No se discute la legalidad de la delegación en favor de la Comisión de competencias para la adopción de medidas de ejecución con consecuencias presupuestarias. El Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Comisión/Consejo que el Consejo, con arreglo al artículo 2 CE, tercer guión, puede facultar a la Comisión para adoptar actos de alcance individual cuando éstos tengan implicaciones financieras.
116. El Reglamento LIFE fija los recursos financieros relativos a la tercera fase que abarca desde el 31 de diciembre de 1999 hasta el 31 de diciembre de 2004. Para la autoridad presupuestaria dicha fijación en el procedimiento presupuestario es, en principio, vinculante. En concreto, el artículo 8 establece que el marco financiero para la aplicación de la tercera fase asciende a 640 millones de euros. Con arreglo a dicha disposición, los recursos presupuestarios se consignan en el presupuesto general de la Unión Europea. La autoridad presupuestaria determina el importe de los créditos disponibles anualmente para cada ejercicio.
117. El programa LIFE completo consta de tres ámbitos temáticos: LIFE-Naturaleza (artículo 3), LIFE-Medio ambiente (artículo 4) y LIFE-Terceros países (artículo 5). Cada ámbito tiene sus finalidades específicas. El artículo 2 prevé los criterios generales y, a continuación, el Reglamento establece para cada ámbito los criterios especiales que deben reunir los proyectos para poder recibir una ayuda. También se indica respecto a cada ámbito qué forma tendrá la ayuda financiera, cuál será el porcentaje de financiación máximo y, en su caso, que contribuciones propias se esperan de los beneficiarios.
118. En la selección de los proyectos que pueden ser financiados por la Comunidad es relevante el procedimiento de comité. El procedimiento se desarrolla en grandes líneas del siguiente modo:
- Los Estados miembros remiten a la Comisión las propuestas de proyectos cuya financiación se solicita. La Comisión transmite a los Estados miembros un resumen de las propuestas recibidas.
- Los proyectos que entren en consideración para la concesión de ayuda financiera de LIFE-Naturaleza y LIFE-Medio ambiente se someterán al procedimiento de comité previsto en el artículo 11 del Reglamento.
- El artículo 11, apartado 2, establece que se aplicarán los artículos 5 y 7 de la segunda Decisión sobre comitología. De este modo, resulta aplicable el procedimiento de reglamentación previsto en dicha Decisión.
- Por iniciativa de la Comisión y previa consulta al comité de que se trate, en el marco de LIFE-Naturaleza y LIFE-Medio ambiente, serán objeto de convocatorias de manifestación de interés determinadas medidas complementarias que se puedan financiar. Dichas convocatorias de manifestación de interés serán publicadas en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas y precisarán los criterios específicos que deberán cumplir las propuestas.
- Con arreglo al artículo 4, apartado 4, en el ámbito LIFE-Medio ambiente, por lo que se refiere a los proyectos de demostración, la Comisión fijará directrices que se someterán previamente al procedimiento previsto en el artículo 11 -por tanto, el procedimiento de reglamentación-, y que se publicarán en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. Dichas directrices sirven para fomentar, según dicha disposición, la relación entre las acciones de demostración y los principios rectores de la política medioambiental comunitaria para lograr un desarrollo sostenible.
- Respecto a los ámbitos LIFE-Naturaleza y LIFE-Medio ambiente, la Comisión adopta una decisión marco, dirigida a los Estados miembros, sobre los proyectos seleccionados, y decisiones individuales, dirigidas a los beneficiarios, que fijarán el importe de la ayuda financiera, el modo de financiación y de control, y todas las condiciones técnicas específicas del proyecto aprobado. En el ámbito LIFE-Terceros países, los proyectos aprobados darán lugar a un contrato celebrado entre la Comisión y los beneficiarios, que fijará el importe de la ayuda financiera, las modalidades de financiación y de control, y todas las condiciones técnicas específicas del proyecto aprobado. Se comunicará a los Estados miembros la lista de las propuestas seleccionadas.
119. De la anterior descripción se deduce que el Reglamento LIFE, tomando la terminología del artículo 1 de la segunda Decisión sobre comitología, constituye un «acto de base» clásico que somete «la adopción de medidas de ejecución a determinadas condiciones de procedimiento». El Reglamento establece una clara distinción entre la parte legislativa, en la que se encuentran las finalidades del programa, los criterios para la atribución de la ayuda financiera y la elección del principio de la comitología, y las medidas de ejecución en la forma de una selección de los proyectos concretos que pueden financiarse. A estos efectos, el legislador comunitario ha preferido delegar las competencias para la adopción de las medidas de ejecución en la Comisión, que debe actuar respetando el procedimiento de reglamentación. El Reglamento de base no permite al legislador comunitario, tampoco en casos concretos, apartarse del procedimiento establecido en el Reglamento para la distribución de la ayuda financiera. Por tanto, no está prevista una autohabilitación. El autor de la delegación sólo puede modificar el reparto de competencias previsto en el Reglamento LIFE mediante la adaptación del propio Reglamento de base.
120. Al apreciar concretamente las alegaciones formuladas por la Comisión, se plantea, en primer lugar, la cuestión de si el legislador comunitario, a la luz de los criterios del artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología, ha elegido el procedimiento de comité correcto. Considero, como la Comisión, que desde un punto de vista objetivo, debería haberse elegido, en el marco del Reglamento LIFE, el procedimiento de gestión en vez del procedimiento de reglamentación. En mi opinión, en el presente caso se trata de «la ejecución de programas con implicaciones presupuestarias importantes», en el sentido del artículo 2, letra a), de la segunda Decisión sobre comitología.
121. No se puede negar que la fijación de un importe total de 640 millones de euros, lo que equivale aproximadamente a 108 millones de euros anuales, tanto en términos absolutos como relativos, en relación con el porcentaje de los gastos totales destinados a la protección del medio ambiente o incluso a la subsección en la que se integra el presupuesto para el medio ambiente, entraña «importantes» consecuencias para el presupuesto. Ni el Consejo ni el Parlamento ponen en duda lo anterior. Gastos anuales relativamente modestos pueden, al cabo de numerosos años, representar un esfuerzo presupuestario importante. Además, en comparación con los créditos asignados para ámbitos comunitarios relacionados, como la política relativa a los consumidores y a la salud pública, los gastos previstos para el programa LIFE son considerablemente superiores.
122. El Reglamento LIFE guarda, además, relación con medidas de ejecución clásicas que consisten en el establecimiento de criterios de adjudicación, la selección de proyectos y la efectiva atribución de los recursos financieros. Éstas son medidas de ejecución para las que resulta apropiado el procedimiento de gestión, como también está previsto en otros programas comunitarios. La Comisión se remitió en su escrito a los programas relativos a la colaboración con terceros países, el fomento del uso eficiente de la energía y la movilidad de los estudiantes. A diferencia de lo que afirma el Consejo, dichos programas pueden compararse con el programa LIFE. En todos los casos se trata de programas financieros con un presupuesto anual que se corresponde aproximadamente con el del programa LIFE, y respecto a los que los correspondientes comités también tienen la función de ayudar a la Comisión en el proceso de distribución de los recursos financieros. El hecho de que el programa LIFE se refiera eventualmente a todo el ámbito del medio ambiente y pueda influir en asuntos que afectan directamente a los ciudadanos de los Estados miembros no me parece relevante para determinar el carácter de las medidas de ejecución.
123. El hecho de que la Comisión, con arreglo al artículo 4 del Reglamento LIFE y aplicando el procedimiento de reglamentación, deba dictar «directrices» para los proyectos de demostración, tampoco influye, en mi opinión, en la elección del procedimiento de gestión. En este caso se trata de una práctica destinada a informar a los posibles candidatos sobre el tipo de proyectos que pueden acogerse al Reglamento LIFE. Con las directrices se establecen los requisitos conforme a los cuales se puede solicitar una ayuda financiera. Éste es un presupuesto necesario para una selección no arbitraria. En este contexto guardan estrecha relación con la ejecución del programa y no puede hablarse de «medidas de alcance general por las que se desarrollen los elementos esenciales de un acto de base» en el sentido del artículo 2, letra b), de la segunda Decisión sobre comitología.
124. Constato que, a la luz de los criterios del artículo 2 de la Decisión, se ha elegido el procedimiento equivocado, es decir, el procedimiento de reglamentación, cuando resultaba apropiado el procedimiento de gestión. La segunda cuestión es, por tanto, si se ha cumplido el requisito de motivación para justificar la elección del procedimiento de reglamentación.
125. Los considerandos del Reglamento no prevén ninguna motivación de la elección del legislador comunitario. El vigésimo considerando sólo indica que se aplicará el procedimiento de comité para su ejecución. Tampoco en la parte dispositiva del Reglamento se encuentra ningún apoyo. La única motivación se encuentra en la Declaración adoptada por el Consejo como reacción a la amenaza de la Comisión de interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia. La esencia de la declaración del Consejo es que «ha tenido en cuenta» la experiencia adquirida durante las dos primeras fases del programa LIFE, así como «la naturaleza de este instrumento, que desempeña una función fundamental en la protección del medio ambiente en la Comunidad y colabora a la ejecución y desarrollo de la política comunitaria en ese ámbito».
126. A este respecto, he de señalar, en primer lugar, que no resulta transparente deber deducir los motivos que justifican un acto de las declaraciones intercambiadas entre los participantes en el proceso de decisión. A esto hay que añadir que el Parlamento no se ha pronunciado expresamente, en su condición de colegislador, sobre la declaración de la Comisión, cuando habría sido posible una declaración conjunta del Consejo y del Parlamento. Esto menoscaba el valor de la declaración del Consejo como «motivación» de la elección del comité. La observación efectuada por el representante del Consejo en la vista en el sentido de que el Parlamento mostró implícitamente su acuerdo con la declaración presentada y no efectuó una declaración expresa debido a la delicada situación del Parlamento en dicho procedimiento, no me parece muy verosímil. En mi opinión, esto no puede justificar en modo alguno que el Parlamento -como colegislador- no se pronuncie.
127. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia sugiere que, al interpretar los actos comunitarios, pueden tenerse en cuenta las declaraciones efectuadas por las instituciones si y en la medida en que su contenido pueda ser conocido por los justiciables. En el presente asunto, la declaración ha sido publicada en el Diario Oficial. Por tanto, dicha declaración tiene cierta relevancia jurídica, pero, en mi opinión, es insuficiente para motivar la elección del procedimiento de reglamentación.
128. La remisión a la «continuación de una práctica existente» no es convincente como motivación de la elección del procedimiento de reglamentación. El contexto se ha modificado dado que el Consejo, aproximadamente un año antes de adoptar el Reglamento LIFE, había adoptado la segunda Decisión sobre comitología. En dicha Decisión se establecieron por primera vez criterios de selección del procedimiento de adopción de medidas de ejecución. El Tribunal de Justicia ha declarado aún recientemente que si las circunstancias del caso se modifican, la motivación no puede ser idéntica. Por este motivo, podía exigirse al legislador comunitario que motivara claramente la elección del procedimiento de reglamentación en vez del procedimiento de gestión.
129. La referencia a la «naturaleza del instrumento» tampoco proporciona una motivación sólida. Por el contrario, la naturaleza del programa LIFE, como instrumento financiero, presupone precisamente que el procedimiento adecuado habría sido el de gestión. Las afirmaciones complementarias contenidas en la declaración en el sentido de que el instrumento LIFE «desempeña una función fundamental en la protección del medio ambiente en la Comunidad» y «colabora a la ejecución y desarrollo de la política comunitaria en ese ámbito» se refieren más a los objetivos de la parte legislativa del Reglamento impugnado que a la naturaleza de las medidas de ejecución.
130. Habida cuenta de que, en mi opinión, el Reglamento LIFE fue adoptado incumpliendo la obligación de motivación, existen motivos para que el Tribunal de Justicia anule dicho acto por vicio sustancial de forma.
F. La anulación (parcial) del Reglamento LIFE
131. El Parlamento ha alegado que una eventual infracción del artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología no puede tener, en ningún caso, como consecuencia la anulación del Reglamento impugnado, entre otros motivos, porque las diferencias entre ambos procedimientos son mínimas.
132. Sin embargo, este argumento no es válido. Esta circunstancia no puede, en modo alguno, proporcionar un motivo para no declarar la nulidad por vicio sustancial de forma. Además, sí existen, como se ha indicado, diferencias esenciales entre los procedimientos de gestión y de reglamentación en el sentido de la segunda Decisión sobre comitología.
133. Sin embargo, la Comisión sólo ha solicitado al Tribunal de Justicia que anule parcialmente el Reglamento LIFE, a saber, en la medida en que en él se prevé que se adopten las medidas de ejecución con arreglo al procedimiento de reglamentación en el sentido de la segunda Decisión sobre comitología.
134. De este modo se plantea una dificultad que ninguna de las partes ha examinado. Cabría pensar que el Tribunal de Justicia no puede estimar la pretensión de la Comisión porque la elección del procedimiento para la adopción de las medidas de ejecución constituye una parte esencial del Reglamento. En este caso, tendría que anularse todo el Reglamento LIFE. Según reiterada jurisprudencia, sólo es posible la anulación parcial de un acto cuando la parte anulada pueda disociarse del conjunto del acto, de modo que éste, sin la parte cuya anulación se solicita, pueda seguir produciendo efectos jurídicos. Sin embargo, si el Tribunal de Justicia anulara el Reglamento LIFE en su totalidad, se pronunciaría ultra petita, porque sólo está facultado para declarar la nulidad solicitada por el demandante. La eventual anulación de las restantes partes del Reglamento LIFE no es objeto del litigio sobre el que debe pronunciarse. En tal caso, dicho de otro modo, el Tribunal de Justicia tendría que declarar que carece de competencia.
135. En consecuencia, debe examinarse si puede anularse parcialmente el Reglamento LIFE, a saber, en la medida en que somete al procedimiento de reglamentación la adopción de medidas de ejecución, sin que se modifique el contenido esencial del Reglamento. En concreto, se plantea la cuestión de si el tipo de procedimiento de comité constituye una parte indisociable de los objetivos y la estructura del Reglamento LIFE.
136. Aunque considero que la elección del procedimiento de comité adecuado es importante, estimo que el Tribunal de Justicia no tiene que declarar que carece de competencia porque estaría obligado a anular totalmente el Reglamento LIFE. En mi opinión, la elección del procedimiento de reglamentación efectuada en el artículo 11 puede disociarse de las demás disposiciones del Reglamento impugnado.
137. En primer lugar, una anulación parcial de la elección del procedimiento de reglamentación no afecta de modo esencial a la parte legislativa del Reglamento. Es cierto que el Reglamento LIFE prevé disposiciones sobre procedimiento específicas para la atribución de ayudas financieras a proyectos en medio ambiente, pero los objetivos del programa, los criterios generales y los requisitos para la concesión de las ayudas se mantienen. En segundo lugar, la constatación de que existe un vicio sustancial de forma por motivación insuficiente no tiene como consecuencia automática que no pueda establecerse el procedimiento de reglamentación como tal en el programa LIFE. El legislador comunitario puede, en todo caso, dejar sin aplicar los criterios establecidos en el artículo 2 de la segunda Decisión sobre comitología, siempre que se motive de modo suficiente.
138. Además, en conjunto, ninguna de las instituciones y partes afectadas tiene interés en que se demore innecesariamente la ejecución del programa LIFE. Precisamente para evitar que se frustre la continuación de dicho programa, la Comisión también quiere que el Tribunal de Justicia mantenga los efectos del Reglamento LIFE hasta que se modifique. El Consejo y el Parlamento no se han opuesto a esta pretensión.
139. Según reiterada jurisprudencia, la anulación de actos por el Tribunal de Justicia tiene efectos erga omnes y ex tunc. Sin embargo, debe indicarse que el Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 231 CE, párrafo segundo, está expresamente facultado, en caso de anulación de reglamentos, a señalar aquellos efectos del acto que deban ser considerados como definitivos. En el caso del programa LIFE ya deben haberse celebrado varios acuerdos y atribuido o pagado cantidades. Por motivos de seguridad jurídica, el Tribunal de Justicia deberá declarar que la anulación no afecta a la validez de los pagos efectuados y de las obligaciones asumidas. En consecuencia, propongo que se estime el recurso de la Comisión.
VI. Conclusión
140. Sobre la base de lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que:
«- Anule el Reglamento (CE) nº 1655/2000, en la medida en que somete la adopción de medidas de ejecución del programa LIFE al procedimiento de reglamentación previsto en el artículo 5 de la Decisión 1999/468 y no proporciona una motivación suficiente de dicha elección.
- Mantenga los efectos del Reglamento parcialmente anulado hasta que se adopte una nueva disposición al respecto.
- Condene en costas al Consejo y al Parlamento Europeo.»