62021CC0551
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. KOKOTT
представено на 13 юли 2023 година (
1
)
Дело C‑551/21
Европейска комисия
срещу
Съвет на Европейския съюз
„Жалба за отмяна — Решение (ЕС) 2021/1117 — Протокол за прилагане на Споразумението за партньорство в сектора на рибарството между Република Габон и Европейската общност (2021—2026 г.) — Подписване от името на Европейския съюз и временно прилагане — Правомощие за подписване — Оправомощаване от председателя на Съвета — Подписване от постоянния представител на Португалската република и председател на Комитета на постоянните представители на правителствата на държавите членки (Корепер) — Член 13, параграф 2 и член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС — Член 218, параграфи 2 и 5, членове 220 и 221 ДФЕС — Компетентност на Комисията да осигурява външното представителство на Съюза — Компетентност на Съвета да сключва международни договори — Принцип на лоялно сътрудничество между институциите на Съюза — Членове 296 и 297 ДФЕС — Задължение за мотивиране — Публикуване на решението за оправомощаване“
Съдържание
I. Въведение
II. Правна уредба
А. Двете Виенски конвенции
Б. Правото на Съюза
1. ДЕС
2. ДФЕС
III. Обстоятелствата, предхождащи спора
IV. Производството пред Съда и исканията на страните
V. Анализ
А. Допустимост
Б. Основателност
1. Първо основание
а) Неизяснена връзка между член 17 ДЕС и член 218 ДФЕС
б) Член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС — Понятие „външно представителство на Съюза“
1) Тълкуване в светлината на международното публично право
2) Тълкуване в светлината на членове 220 и 221 ДФЕС
3) Междинно заключение
в) Член 218, параграфи 2 и 5 ДФЕС — Разрешение за подписване от Съвета
1) Доводи на страните
2) Анализ
г) Междинно заключение
2. Второ основание
VI. Съдебни разноски
VII. Заключение
I. Въведение
1.
С настоящата жалба на основание член 263 ДФЕС Европейската комисия иска да бъде отменен член 2 от Решение (ЕС) 2021/1117 на Съвета от 28 юни 2021 година за подписването от името на Европейския съюз и временното прилагане на протокола за прилагане на Споразумението за партньорство в сектора на рибарството между Република Габон и Европейската общност (2021—2026 г.) (
2
) (наричано по-нататък „спорното решение“). В съответствие с него председателят на Съвета е оправомощен да посочи лицето/лицата, упълномощено(и) да подпише(ат) протокола от името на Съюза. Освен това тя иска да бъде отменено основаващото се на него оправомощаване от председателя на Съвета на постоянния представител на Португалската република и председател на Комитета на постоянните представители на правителствата на държавите членки (Корепер) да подпише протокола от името на Съюза (наричано по-нататък „спорното оправомощаване“).
2.
Комисията изтъква по същество, че Съветът е превишил компетентността си и с това е накърнил правомощието ѝ съгласно член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС да осигурява външното представителство на Съюза. Член 218, параграф 5 ДФЕС го оправомощавал само да разреши с решение подписването на споразумение и евентуално неговото временно прилагане преди влизането му в сила, а не да разпорежда подписването му от представител. По-скоро това било от компетентността на Комисията.
3.
Тези въпроси не са изяснени в практиката на Съда. Те се отнасят до запазването на институционалното равновесие в рамките на Съюза във връзка с процедурата за сключване на международни споразумения с трети държави или международни организации по реда на международното публично право, която съществува от влизането в сила на Договора от Лисабон. Наистина спорната практика на Съвета съществува доста отдавна. За първи път обаче с настоящата жалба Комисията оспорва тази практика, по-конкретно с мотива, че правното положение се е променило с Договора от Лисабон. Изясняването на правомощията е от съществено значение не само в рамките на институционалната структура на Съюза, но и от гледна точка на третите държави и международните организации.
II. Правна уредба
А. Двете Виенски конвенции
4.
Член 7 от Виенската конвенция за правото на договорите от 23 май 1969 г. (
3
) (наричана по-нататък „Виенска конвенция за правото на договорите“), озаглавен „Пълномощни“, урежда следното:
„1.   Лицето се счита, че представлява държавата за приемане на текста на договора или за установяване на неговата автентичност или за изразяване на съгласието на държавата да бъде обвързана с договор:
a)
ако представи съответно пълномощно или
b)
ако от практиката на съответните държави или от други обстоятелства следва, че те са имали намерение да считат това лице като представляващо държавата за тези цели и да не изискват представянето на пълномощно.
2.   Следните лица, по силата на техните функции и без да е необходимо да представят пълномощно, се считат за представляващи своята държава:
a)
държавните глави, ръководителите на правителствата и министрите на външните работи — за осъществяване на всички действия във връзка със сключването на договор;
b)
шефовете на дипломатически представителства — за приемане на текста на договор между акредитиращата държава и държавата, в която те са акредитирани;
c)
представителите, упълномощени от своите държави да ги представляват на международна конференция или в международна организация или в някой от нейните органи — за приемане на текста на договор на такава конференция, в такава организация или в такъв орган.“
5.
Член 10 от Виенската конвенция за правото на договорите, озаглавен „Автентичност на текста“, гласи:
„Текстът на договор се счита за автентичен и окончателен:
a)
при спазване на процедурата, предвидена в този текст или съгласувана между държавите, участващи в неговото съставяне, или
b)
при отсъствие на такава процедура — чрез подписване, подписване ad referendum или парафиране от представителите на тези държави на текста на договора или на заключителния акт на конференцията, съдържащ този текст“.
6.
Член 11 от Виенската конвенция за правото на договорите, озаглавен „Начини на изразяване на съгласие за обвързване с договор“, гласи:
„Съгласието на държавата да се обвърже с договор може да бъде изразено чрез подписване, размяна на документи, съставляващи договор, ратификация, приемане, утвърждаване, присъединяване или по всеки друг начин, за който е договорено“.
7.
Виенската конвенция за правото на договорите се прилага само за договори между държави. Виенската конвенция за правото на договорите между държави и международни организации или между международни организации от 21 март 1986 г. (наричана по-нататък „Виенска конвенция за правото на договори на международни организации“), която не е влязла в сила, в членове 10 и 11 съдържа до голяма степен аналогични разпоредби по отношение на автентичността на текста и сключването на договори. В своя член 7 обаче тя не предвижда за международните организации правомощие за представителство ex officio.
Б. Правото на Съюза
1.
ДЕС
8.
Член 13, параграф 2 ДЕС гласи:
„Всяка институция действа в кръга на правомощията, които са ѝ предоставени с Договорите, в съответствие с процедурите, условията и целите, предвидени в тях. Институциите осъществяват лоялно сътрудничество помежду си“.
9.
Член 15, параграф 6, втора алинея ДЕС предвижда:
„Председателят на Европейския съвет осигурява на своето равнище и в това си качество външното представителство на Съюза по въпросите, отнасящи се до общата външна политика и политика на сигурност, без да се засяга компетентността на върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност“.
10.
Член 17, параграф 1 ДЕС гласи по-специално:
„[…] С изключение на общата външна политика и политика на сигурност и на другите предвидени в Договорите случаи, [Комисията] осигурява външното представителство на Съюза. […]“.
11.
Член 27, параграф 2 ДЕС гласи:
„Върховният представител представлява Съюза по въпросите, отнасящи се до общата външна политика и политика на сигурност. Той води политическия диалог с трети страни от името на Съюза и изразява позицията на Съюза в международните организации, както и на международните конференции“.
2.
ДФЕС
12.
Член 218 ДФЕС по-специално предвижда:
„1.   Без да се засягат особените разпоредби на член 207, споразуменията между Съюза и трети страни или международни организации се договарят и сключват съгласно посочената по-долу процедура.
2.   Съветът разрешава започване на преговорите, приема указанията за водене на преговорите, разрешава подписването и сключва споразуменията.
3.   Комисията или върховният представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност представят, когато предвиденото споразумение се отнася изключително или предимно до общата външна политика и политика на сигурност, препоръки до Съвета, който приема решение, с което разрешава започването на преговорите и назначава, в зависимост от областта на предвиденото споразумение, преговарящ или ръководител на преговарящия екип на Съюза.
4.   Съветът може да дава указания до преговарящия и да определи специален комитет, като преговорите трябва да се водят в консултация с този комитет.
5.   Съветът, по предложение на преговарящия, приема решение, с което разрешава подписването на споразумението, както и, при необходимост, временното му прилагане преди влизането му в сила.
6.   Съветът, по предложение на преговарящия, приема решение за сключване на споразумението.
С изключение на случаите, когато споразумението се отнася изключително до общата външна политика и политика на сигурност, Съветът приема решението за сключване на споразумението:
a)
след одобрение от Европейския парламент в следните случаи:
[…]
б)
след консултация с Европейския парламент в останалите случаи. […]
7.   Чрез дерогация от параграфи 5, 6 и 9, Съветът може, с решението за сключването на дадено споразумение, да упълномощи преговарящия да одобри измененията по споразумението от името на Съюза, когато това споразумение предвижда, че измененията трябва да бъдат приети съгласно опростена процедура или от създаден от споразумението орган. Съветът може да включи специфични условия при упълномощаването.
[…]
10.   Европейският парламент получава незабавно изчерпателна информация на всички етапи на процедурата.
11.   Държава членка, Европейският парламент, Съветът или Комисията могат да поискат становището на Съда относно съвместимостта на предвидено споразумение с Договорите. В случай на отрицателно становище от страна на Съда предвиденото споразумение не може да влезе в сила, освен ако не се нанесат изменения в него или не се преразгледат Договорите“.
13.
Член 220 ДФЕС гласи:
„1.   Съюзът установява всякакви форми на полезно сътрудничество с органите на Организацията на обединените нации и нейните специализирани институции, Съвета на Европа, Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа и Организацията за икономическо сътрудничество и развитие.
Съюзът осигурява освен това необходимите връзки с други международни организации.
2.   Върховният представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност и Комисията отговарят за прилагането на този член“.
14.
Член 221 ДФЕС предвижда:
„1.   Делегациите на Съюза в трети страни и в международните организации представляват Съюза.
2.   Делегациите на Съюза се намират под ръководството на върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност. Те действат в тясно сътрудничество с дипломатическите мисии и консулските служби на държавите членки“.
III. Обстоятелствата, предхождащи спора
15.
На 22 октомври 2015 г. по предложение на Комисията Съветът я упълномощава да води преговори от името на Европейския съюз с Република Габон относно сключването на нов протокол за прилагане на Споразумението за партньорство в сектора на рибарството между Република Габон и Европейската общност (2021—2026 г.) (наричан по-нататък „Протоколът“). Това споразумение е сключено през 2007 г. и предоставя възможности за риболов на рибарите от Общността във водите, върху които Република Габон упражнява суверенитет (
4
).
16.
След успешното приключване на тези преговори Протоколът е парафиран на 10 февруари 2021 г.
17.
На 19 май 2021 г. Комисията представя на Съвета своето предложение за решение относно подписването от името на Съюза и временното прилагане на протокола.
18.
Член 2 от предложението за решение гласи следното:
„Генералният секретариат на Съвета изготвя акта за предоставяне на пълномощия на лицето, посочено от Комисията, да подпише посочения протокол, при условие че той бъде сключен“.
19.
Съветът отхвърля предложената формулировка на член 2 от предложението за решение и след това приема спорното решение.
20.
Спорното решение гласи следното:
„Член 1
Разрешава се подписването от името на Съюза на протокола […] при условие на сключването [му].
Член 2
Председателят на Съвета е оправомощен да посочи лицето(лицата), упълномощено(и) да подпише(ат) протокола от името на Съюза.
Член 3
Протоколът се прилага временно, считано от датата на подписването му, до приключване на процедурите, необходими за влизането му в сила“.
21.
Със спорното оправомощаване от 28 юни 2021 г. председателят на Съвета предоставя пълномощия на г‑н Nuno Brito, постоянен представител на Португалската република към Съюза и председател на Комитета на постоянните представители на правителствата на държавите членки (Корепер), и го оправомощава единствено него да подпише протокола от името на Съюза.
22.
На 30 юни 2021 г. с документ ST 10307/21 Генералният секретариат на Съвета информира Комисията и държавите членки, че Протоколът е подписан и че в съответствие с член 24 от него ще се прилага, считано от 29 юни 2021 г.
IV. Производството пред Съда и исканията на страните
23.
С молба, постъпила в секретариата на Съда на 7 септември 2021 г., Комисията подава жалбата за отмяна, предмет на настоящото производство.
24.
Комисията иска от Съда:
–
да отмени член 2 от спорното решение,
–
да отмени спорното оправомощаване,
–
да осъди Съвета да плати съдебните разноски.
25.
Съветът иска от Съда:
–
да отхвърли жалбата като недопустима,
–
при условията на евентуалност, да отхвърли жалбата като неоснователна,
–
да осъди Комисията да плати съдебните разноски,
–
при условията на евентуалност, в случай че Съдът уважи исканията за отмяна, на основание член 264, втора алинея ДФЕС да определи, че правните последици от спорното решение и от спорното оправомощаване трябва да се считат за окончателни.
26.
С определение от 26 януари 2022 г. председателят на Съда допуска Чешката република, Френската република, Унгария, Кралство Нидерландия и Португалската република да встъпят по делото в подкрепа на исканията на Съвета.
27.
С определение от 3 март 2022 г. председателят на Съда допуска върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност (наричан по-нататък „върховният представител“) да встъпи по делото в подкрепа на исканията на Комисията.
28.
Комисията, върховният представител, Съветът, Чехия, Франция и Португалия представят писмени становища и участват в съдебното заседание, проведено на 8 март 2023 г. Унгария и Нидерландия представят само писмени становища.
V. Анализ
29.
Съветът оспорва както допустимостта, така и основателността на жалбата за отмяна.
А. Допустимост
30.
Съветът, подкрепян от Унгария, Нидерландия и Португалия, по същество обосновава недопустимостта на жалбата за отмяна с това, че оспореното оправомощаване по член 2 не може да бъде отделено от останалата част на спорното решение. Отмяната му можела да промени самата същност на това решение.
31.
Комисията, подкрепяна от върховния представител, оспорва тази констатация.
32.
Съгласно постоянната съдебна практика частичната отмяна на акт на Съюза е възможна само ако частта, чиято отмяна се иска, може да бъде отделена от останалия текст от него. Това е така само когато частичната отмяна не засяга духа или същността на този акт. Проверката на възможността за отделяне на оспорваните разпоредби предполага да бъде разгледан обхватът на тези разпоредби. Само така може да се прецени дали тяхната отмяна би изменила духа и същността на обжалвания акт. Става въпрос за обективна преценка, която не зависи от (субективната) политическа воля на институцията, приела този акт (
5
).
33.
В член 1 от спорното решение Съветът разрешава подписването на протокола, а в член 3 разпорежда неговото временно прилагане. Член 2 от него оправомощава председателя на Съвета да посочи лицето, упълномощено да подпише протокола.
34.
Следователно от разпоредбите на членове 1 и 3 от спорното решение е видно, че Съветът е взел (политическото) решение да одобри съдържанието на договорения от Комисията протокол и да го въведе временно в сила. От друга страна, предвиденото в член 2 от това решение оправомощаване да се посочи лицето, упълномощено да подпише протокола, се отнася до начина, по който трябва да се изрази и изпълни формираната (външнополитическа) воля на Съюза по отношение на Република Габон. От обективна гледна точка не може да се приеме, че правният въпрос кой следва да бъде упълномощен да подпише протокола като представител на Съюза, би могъл да повлияе на решението на Съвета дали да одобри протокола с пописването му и да разпореди временното му прилагане.
35.
Би могло също така оправомощаването и упълномощаването за подписване да се осъществят по-късно с отделен акт. Това показва, че разпоредбите на членове 1 и 3 от спорното решение биха могли да се изпълняват и без неговия член 2.
36.
Следователно евентуалната отмяна на член 2 не би лишила членове 1 и 3 от спорното решение от тяхното нормативно съдържание, нито би променила това съдържание. В още по-малка степен това би изменило духа или същността на решението.
37.
Следователно член 2 от спорното решение може да бъде отделен от останалия текст на това решение и представлява годен предмет на обжалване.
38.
Обстоятелството, че член 2 от спорното решение вече е изпълнен и че протоколът е подписан със задължителна сила съгласно международното публично право, е без значение в това отношение. Поради конкретна опасност от повторение всъщност спорът не е разрешен. Това е така, тъй като с оглед на защитаваната от Съвета правна позиция няма никакво съмнение, че и в бъдеще той ще приема актове, които са подобни на член 2 от спорното решение (
6
).
39.
Накрая, следва да се отхвърли доводът на Съвета, подкрепен от Унгария, че в жалбата Комисията е установила и приложила само уведомителното писмо на Генералния секретариат на Съвета от 30 юни 2021 г., но не и спорното оправомощаване от 28 юни 2021 г. Последното не е публикувано и приложено към това уведомително писмо. Всъщност то е изпратено на Комисията едва по време на писмената фаза на производството като приложение към писмената защита на Съвета.
40.
Поради това повдигнатото от Съвета възражение за недопустимост трябва да се отхвърли.
Б. Основателност
41.
В подкрепа на жалбата си Комисията изтъква две основания. Първо, Съветът си е присвоил правомощията ѝ (т. 1), и второ, е нарушил задълженията си за мотивиране и публикуване на спорното решение (т. 2).
1.
Първо основание
42.
Първото основание е разделено на две части, а именно нарушение на компетентността на Комисията (член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС във връзка с член 13, параграфи 1 и 2 ДЕС) (първа част) и на принципа на лоялно сътрудничество (член 4, параграф 3 ДЕС) (втора част). Разглеждам двете части заедно.
а)
Неизяснена връзка между член 17 ДЕС и член 218 ДФЕС
43.
Разпоредбата на член 2 от спорното решение представлява нарушение на Договорите по смисъла на член 263, втора алинея ДФЕС само ако съгласно член 218, параграфи 2 и 5 ДФЕС във връзка с член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС Съветът е трябвало да предостави на Комисията да посочи представител за целите на подписването на протокола. Наистина съгласно член 218 ДФЕС Съветът разполага със съществени правомощия по отношение на процедурата за сключване на международни споразумения (
7
). В съответствие с член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС обаче Комисията, с изключение на предвидени в други разпоредби на Договорите случаи, има правомощието да осигурява външното представителство на Съюза.
44.
Следователно въпросът с решаващо значение за спора е дали правомощието за определяне на лицето, оправомощено да подписва международни споразумения от името на Съюза, попада в обхвата на компетентността на Комисията да осигурява външното представителство на Съюза по смисъла на член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС, или напротив — попада в обхвата на компетентността на Съвета да сключва такива споразумения съгласно член 218 ДФЕС.
45.
Отговорът на този въпрос не следва изрично от тези разпоредби на Договорите, които имат еднаква юридическа сила (
8
), а трябва да се изведе чрез тълкуване. В основата на това тълкуване е връзката между разпоредбите на член 218, параграфи 2 и 5 ДФЕС, от една страна, и разпоредбите на член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС, от друга. До момента тази връзка почти не е изяснявана в съдебната практика.
46.
По отношение на член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС Съдът единствено е установил, че правомощието за външно представителство на Комисията не ѝ дава право да подпише необвързващо допълнение към дадено споразумение дори то да отразява вече установена от Съвета позиция или политика на Съюза. Напротив, за това е нужно Комисията да е получила предварително разрешение от Съвета (
9
). Съдът обаче не се е произнесъл по спорния в случая въпрос дали Комисията по принцип има право, след като Съветът е дал разрешение за това, да подпише обвързващо споразумение с трета държава или да посочи лицето, оправомощено да го направи.
47.
В случая следва по-специално да се провери дали от член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС следва, че Комисията — както твърди тя — има изключителна компетентност да определи лицето, упълномощено да подпише международни споразумения като процесния Протокол. За целта първо разглеждам значението на понятието „външно представителство на Съюза“, по-конкретно в светлината на международното публично право (буква б). След това изяснявам връзката между член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС, от една страна, и член 218, параграфи 2 и 5 ДФЕС, от друга, като вземам предвид целите на тези разпоредби (буква в).
б)
Член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС — Понятие „външно представителство на Съюза“
48.
Правото на Съюза не определя какво следва да се разбира под „външно представителство на Съюза“. По-специално не се урежда изрично дали представителството включва и подписването на международни споразумения.
49.
Законодателната история на член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС също не позволява да се направят заключения дали намеренията на авторите на Договорите са били да се разширят правомощията на Комисията при сключването на международни споразумения за сметка на ограничаване на тези правомощия на Съвета. В това отношение липсват убедителни материали. Идентична разпоредба относно правомощията съдържа и член I‑26, параграф 1 от Договора за създаване на Конституция за Европа (
10
), но в материалите липсва информация относно основанията или целите за нейното въвеждане или относно нейното нормативно съдържание.
50.
Обикновено обаче представителството в правния смисъл на думата се характеризира с това, че представляваният упълномощава представителя да извършва определени действия (
11
). Това включва по-специално отправянето на волеизявления. Подписването на международно споразумение prima facie е такова волеизявление.
1) Тълкуване в светлината на международното публично право
51.
Това разбиране се потвърждава от съответните членове 10 и 11 от Виенската конвенция за правото на договорите и Виенската конвенция за правото на договорите на международни организации. От тези разпоредби следва, че подписването на такова споразумение може да определи неговия окончателен текст или да изрази съгласие за обвързване с него. Следователно и в двата случая подписването е израз на волеизявление, което обикновено се включва в представителната власт.
52.
Действително първата посочена Виенска конвенция се прилага само за договорите между държави, а втората е подписана от Съюза, но не е влязла в сила. До голяма степен и двете конвенции са израз на международното обичайно право. Ето защо от техните разпоредби може да се почерпи вдъхновение при тълкуването на правото на Съюза (
12
).
53.
Като се основават на това, Комисията и върховният представител дори приемат, че от двете Виенски конвенции може да се направи заключението, че член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС установява пряка представителна власт на Комисията да подписва международни споразумения.
54.
Въпросът дали представител на дадена държава има право да направи волеизявление, насочено към други държави, се урежда от двете Виенски конвенции за договорите. Що се отнася до двете функции на подписването, посочени в членове 10 и 11, в тях се прави разграничение между лицата, които са упълномощени или имат право да действат като представители, от една страна, и лицата, които по силата на своите функции (ex officio) се считат за представители на своята държава, от друга. Упълномощеното лице трябва да представи „съответно пълномощно“ или правото да представлява своята държава трябва да следва от практиката на съответните държави или от други обстоятелства (
13
). Някои длъжностни лица, като държавните глави, ръководителите на правителствата и министрите на външните работи, по силата на своята длъжност се считат за представляващи своята държава (
14
).
55.
За разлика от това за международните организации Виенската конвенция за правото на договорите на международни организации предвижда само упълномощаване или право на представителство по силата на обстоятелствата, но не и представителна власт ex officio (
15
). Изглежда, че що се отнася до международните организации, е налице съзнателен отказ от въвеждането на уредба на представителната власт ex officio, за да се отчетат по-специално значителните различия в тяхната структура и правила за представителство (
16
).
56.
Обстоятелството, че за международните организации не е предвидено представителство ex officio, не позволява да се приеме, че член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС може да установява пряко правомощие за представителство на Комисията във външните отношения.
57.
Такова правомощие за представителство във външните отношения не следва и от практиката на Съюза и държавите (
17
). Страните в производството нееднократно потвърждават това. По-скоро, както е видно от представените от Съвета документи, след влизането в сила на Договора от Лисабон той запазва постоянната си практика единствено той да определя представител, и то като правило постоянния представител на държавата членка, която е поела председателството на Съвета (
18
), и да го оправомощава да подписва международни споразумения с трети държави. Само в отделни случаи Съветът упълномощава за тази цел наред с един свой представител и член или служител от службите на Комисията (
19
). В областта на ОВППС същото се отнася за върховния представител (
20
). Тази постоянна практика, която не е изрично уредена в Договорите (т. 71 и сл.), обаче също не може да създаде задължителен прецедент за институциите на Съюза, който да изключва представителство, осъществявано от Комисията (
21
).
58.
В съответствие с това разбиране в международното публично право и тази постоянна практика спорното решение също приема, че пълномощие или правомощие за представителство на Комисията във външните отношения не съществува или съвсем не следва изначално от член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС, а че съгласно член 218, параграфи 2 и 5 ДФЕС Съветът трябва първо да го разреши. В съответствие с член 2 от това решение „председателят на Съвета е оправомощен да посочи лицето/лицата, упълномощено(и) да подпише(ат) протокола от името на Съюза“.
59.
В заключение, член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС, който е добавен с влизането в сила на 1 декември 2009 г. на Договора от Лисабон, не може да се разглежда като друго обстоятелство (
22
), което установява пълномощие. Даже е спорно дали изменение на вътрешното право на държава — страна по договор, може да бъде такова обстоятелство. По-конкретно залегналата в член 27 от двете конвенции идея, че страна по договор не може да се позовава на разпоредбите на своето вътрешно право като оправдание за неизпълняване на договора, не допуска подобен извод.
60.
Ето защо въпросът дали член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС изисква Комисията или определеното от нея лице да бъдат оправомощени да подпишат протокола, засяга само вътрешните отношения на Съюза. Той няма никакво значение по-специално за това дали подписването на протокола от упълномощения от Съвета представител е можело да породи правни последици по отношение на Република Габон, или е било ирелевантно поради липсата на представителна власт (
23
).
61.
Следователно, противно на мнението на Комисията и на върховния представител, международното публично право, и по-специално двете Виенски конвенции, не дават отговор на въпроса как се разпределят правомощията за подписване на международни споразумения между Съвета и Комисията.
2) Тълкуване в светлината на членове 220 и 221 ДФЕС
62.
Членове 220 и 221 ДФЕС също биха могли да са от значение за тълкуването на член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС. Това е така, тъй като член 221, параграф 1 ДФЕС по-конкретно посочва изрично, че делегациите на Съюза „представляват Съюза“.
63.
Разпоредбите на членове 220 и 221 ДФЕС уреждат по нов начин, наред с другото, отношенията на Съюза с международни организации и с трети държави след приемането на Договора от Лисабон, като разпределят тези правомощия между Комисията и върховния представител. Наистина последният не е самостоятелна институция на Съюза по смисъла на член 13, параграф 1 ДЕС, а е член на Комисията, но той разполага със специални, самостоятелни правомощия като представител на Съюза, а именно в областта на ОВППС (член 18 и член 27, параграф 2 ДЕС) (
24
).
64.
Въпреки използването на понятието „представителство“ обаче членове 220 и 221 ДФЕС не се отнасят до представителството на Съюза при подготовката на международни споразумения, и още по-малко до правомощието за подписването им, а единствено до дипломатическото или консулското представителство на Съюза и до сътрудничеството с международни организации.
65.
Това обаче не изключва по-широкото разбиране на въведения също с Договора от Лисабон член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС и на съдържащото се в него понятие „външно представителство на Съюза“ (т. 50 по-горе). Подобно на начина, по който разпоредбата на член 27, параграф 2 ДЕС във връзка с членове 220 и 221 ДФЕС възлага на върховния представител всеобхватното външно представителство в областта на ОВППС, член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС също би могъл да разширява правомощията на Комисията във връзка със сключването на международни споразумения.
3) Междинно заключение
66.
Следователно нито текстът на член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС, нито тълкуването му в светлината на международното публично право или членове 220 и 221 ДФЕС установяват представителна власт на Комисията във външните отношения да подписва международни споразумения от името на Съюза. Компетентността за подписване обаче prima facie се включва във вътрешните отношения на Съюза в понятието „външно представителство на Съюза“.
в)
Член 218, параграфи 2 и 5 ДФЕС — Разрешение за подписване от Съвета
67.
Правомощията на Комисията по член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС обаче съществуват само при условията на „другите предвидени в Договорите случаи“. Подобно ограничение може да произтича от член 218, параграфи 2 и 5 ДФЕС и от предвидените в него правомощия на Съвета да сключва международни споразумения.
1) Доводи на страните
68.
Според Комисията и върховния представител от текста, систематиката и целта на член 218, параграф 5 ДФЕС по-специално следва, че тази разпоредба урежда само във вътрешните отношения на Съюза коя институция, а именно Съветът, трябва да одобри договореното споразумение и подписването му. Въпросът кой подписва такова споразумение обаче се отнасял до външното представителство на Съюза. Това се уреждало от по-конкретната в това отношение разпоредба на член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС и по въпроси извън ОВППС било предоставено на Комисията.
69.
От друга страна, Съветът тълкува член 218, параграф 5 ДФЕС в смисъл, че обхваща не само правомощието да се разрешава подписването, но и самото подписване. Решението, с което се разрешава подписването, и оправомощаването да се определи лицето, което ще подпише споразумението, образуват правно цяло. Следователно член 218, параграф 5 ДФЕС е по-всеобхватна и специална спрямо член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС норма.
70.
За да отговоря на въпроса кое от тези две схващания е правилно, тълкувам член 218 ДФЕС с оглед на текста и систематиката на разпоредбите му. Законодателната история на този член не дава полезна за тълкуването му информация (
25
).
2) Анализ
71.
Съгласно практиката на Съда член 218 ДФЕС е — в областта на сключването на международни договори — самостоятелна и обща разпоредба с конституционен обхват, тъй като предоставя на институциите на Съюза определени правомощия. С цел установяването на равновесие между последните тази разпоредба предвижда по-конкретно, че споразуменията между Съюза и една или повече трети държави се договарят от Комисията в съответствие с приетите от Съвета указания за водене на преговорите и се сключват от Съвета след одобрение от или консултация с Европейския парламент. Правомощието за сключване на такива споразумения обаче е предоставено на Съвета, без да се засягат признатите на Комисията в тази област правомощия (
26
).
72.
Последното споменато условие да не се засягат правомощията на Комисията се съдържа първоначално в член 228, параграф 1 от Договора за ЕИО (
27
) и след това в член 300, параграф 2 от Договора за ЕО, но липсва в член 218 ДФЕС. Всъщност въвеждането на член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС обръща отношението между правило и изключение. В действителност понастоящем правомощията на Комисията в тази област съществуват, при условие че са спазени други разпоредби от Договорите, по-конкретно член 218 ДФЕС.
73.
Член 218, параграф 2 ДФЕС предвижда по-специално в обща разпоредба, че Съветът „разрешава“ подписването и сключва споразуменията. Понятието „сключване на договора“ би могло да включва подписването.
74.
Разрешението за подписване обаче е изрично уредено в член 218, параграф 5 ДФЕС. В съответствие с него Съветът „приема решение, с което разрешава подписването на споразумението, както и, при необходимост, временното му прилагане преди влизането му в сила“. Освен това съгласно член 218, параграф 6 ДФЕС Съветът „приема решение за сключване на споразумението“.
75.
Член 218, параграф 5 ДФЕС би могъл да се разбира в смисъл, че Съветът трябва да „разреши“ подписването от упълномощено от него лице. Това тълкуване би потвърдило довода на Съвета, че изискваното от член 218, параграфи 2 и 5 ДФЕС разрешение за подписване и посочването на оправомощеното за това лице образуват „правно цяло“.
76.
Нещо повече, то би отчело и „хибридния“ характер на Съвета. За разлика от другите институции на Съюза той не е нито еднороден, нито е структуриран с ясна и трайна йерархия. По-скоро съгласно член 16, параграф 2 ДЕС той се състои от по един представител на всяка държава членка на ниво министри, който може да обвързва правителството на държавата членка, която представлява, и да упражнява нейното право на глас, но не представлява Съвета като институция. По правило такова представителство се поема, както в случая, от държавата членка, която председателства Съвета на ротационен принцип съгласно член 16, параграф 9 ДЕС (
28
). За това е необходимо обаче — поради липсата на общо правомощие за представителство на институцията — изрично решение за всеки отделен случай.
77.
Това тълкуване също така не би изключило възможността Съветът да упълномощи и друга институция да подпише международен договор, когато счита това за целесъобразно; той обаче не би бил длъжен да направи това. Както вече посочих в точка 57, това се случва понякога на практика.
78.
Това тълкуване обаче не намира достатъчна опора нито в текста, нито в систематиката на разпоредбите на член 218 ДФЕС.
79.
Действително в член 218, параграфи 2, 5 и 6 ДФЕС се прави разграничение между компетентността на Съвета да сключи дадено споразумение, от една страна, и да разреши подписването му, от друга. Следователно само по себе си подписването не може да бъде елемент от компетентността на Съвета да сключва международни споразумения.
80.
Освен това тези разпоредби оставят открит въпроса кой определя лицето, което подписва международно споразумение от името на Съюза. Фактът, че с решение Съветът само „разрешава“ подписването, показва в това отношение, че нито това е от собствената му компетентност, нито пък назначаването на упълномощеното за тази цел лице трябва да се извършва от самия Съвет.
81.
Това се подкрепя и от тълкуване на член 218, параграфи 2 и 5 ДФЕС в светлината на член 218, параграф 3 ДФЕС, както поддържат Комисията и върховният представител.
82.
Съгласно член 218, параграф 3 ДФЕС по въпроси извън ОВППС по препоръка на Комисията Съветът приема решение, с което разрешава започването на преговорите и назначава преговарящ или ръководител на преговарящия екип на Съюза. Както е прието в практиката на Съда (вж. т. 68 по-горе), обикновено това са лица от службите на Комисията, които са подготвили препоръките за предвиденото споразумение. От обстоятелството, че съгласно тази разпоредба Съветът определя само преговарящия или ръководителя на преговарящия екип (измежду служителите на Комисията), Комисията и върховният представител правят логичното заключение, че при липсата на разпоредба в този смисъл в член 218, параграф 5 ДФЕС той не може да има правомощието да посочи и лицето, упълномощено да подпише договора.
83.
Следователно надделяващите съображения подкрепят разбирането, че в такива случаи единствено Комисията може да бъде оправомощена съгласно член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС да подпише международно споразумение или да определи лицето, оправомощено да го направи, упражнявайки компетентността си да осигурява външното представителство на Съюза.
84.
Ето защо при липсата на компетентност на Съвета по член 218 ДФЕС да определи лицето, което има право да подпише международно споразумение, съгласно член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС това правомощие попада в сферата на компетентност на Комисията да осигурява външното представителство на Съюза.
г)
Междинно заключение
85.
Следователно първото основание трябва да се уважи, без да е необходимо да се разглеждат останалите доводи на Комисията и на върховния представител, отнасящи се по-конкретно до твърдяното нарушение на задължението за лоялно сътрудничество, предвидено в член 4, параграф 3 ДЕС.
2.
Второ основание
86.
С второто основание Комисията сочи, че е налице нарушение на произтичащите от член 296, втора алинея и член 297 ДФЕС задължения за мотивиране и публикуване на спорното решение (първа част) и на задължението за лоялно сътрудничество между институциите, в случая на основание член 13, параграф 2, второ изречение ДЕС (втора част).
87.
Твърденията по първата част от това основание са явно неоснователни.
88.
От една страна, както бе посочено в точки 33 и 34 по-горе, нормативното съдържание на членове 1—3 от спорното решение произтича ясно техния текст. От друга страна, както самата Комисия имплицитно признава в репликата си, няма задължение разрешението за подписване на договор с трета държава да се публикува.
89.
Следователно твърденията по първата част на второто основание трябва да се отхвърлят като неоснователни.
90.
Твърденията по втората част от него обаче са основателни. Видно от съображенията, изложени в първото основание, Съветът е нарушил член 13, параграф 2, второ изречение ДЕС, като е превишил компетентността си в ущърб на Комисията.
91.
Ето защо жалбата на Комисията следва да бъде уважена.
92.
Направеното при условията на евентуалност искане на Съвета правните последици от спорното решение и от спорното оправомощаване да се считат за окончателни съгласно член 264, втора алинея ДФЕС следва да бъде отхвърлено.
93.
Съгласно член 264, втора алинея ДФЕС Съдът може да определи, ако счете за необходимо, онези от правните последици на отменения акт, които трябва да се считат за окончателни. Практиката на Съда приема, че по съображения, свързани с правната сигурност, това по-специално е необходимо, когато непосредствените последици от отмяната биха довели до сериозни отрицателни последствия за засегнатите страни (
29
).
94.
Съветът обаче нито е установил, нито е посочил евентуално засегнати страни, които би трябвало да понесат сериозните отрицателни последствия в случай на отмяна. По-скоро той само бегло споменава правната сигурност и доверието в Съюза като международен участник.
95.
Както изтъква Комисията и Съветът също признава, отмяната на спорното решение и на спорното оправомощаване засяга само вътрешните отношения на Съюза. Тя няма никакво влияние върху правните последици от подписването на протокола и следователно върху правилното продължаване на Споразумението за партньорство в сектора на рибарството с Република Габон. Установената липса на представителна власт на представителя на Съвета не представлява явно нарушение на норма от особено важно значение по смисъла на член 46 от двете Виенски конвенции, което да поставя под въпрос международноправната валидност на протокола. Освен това за запазването на правната сигурност във външните отношения е достатъчно последващо потвърждаване на извършеното от представителя на Съвета подписване от Съюза по смисъла на член 8 от двете Виенски конвенции.
VI. Съдебни разноски
96.
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Съвета и последният е загубил делото, той трябва да бъде осъден да заплати съдебните разноски.
97.
Освен това съгласно член 140, параграф 1 от Процедурния правилник Чешката република, Френската република, Унгария, Кралство Нидерландия, Португалската република и върховният представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност понасят направените от тях съдебни разноски.
VII. Заключение
98.
Предлагам на Съда да се произнесе, както следва:
„1.
Отменя член 2 от Решение (ЕС) 2021/1117 на Съвета от 28 юни 2021 година за подписването от името на Европейския съюз и временното прилагане на протокола за прилагане на Споразумението за партньорство в сектора на рибарството между Република Габон и Европейската общност (2021—2026 г.) (ОВ L 242, 2021 г., стр. 1).
2.
Отменя предоставеното от председателя на Съвета на 28 юни 2021 г. оправомощаване на постоянния представител на Португалската република и председател на Комитета на постоянните представители на правителствата на държавите членки (Корепер) да подпише този протокол от името на Съюза.
3.
Съветът понася направените от него съдебни разноски и тези на Комисията.
4.
Чешката република, Френската република, Унгария, Кралство Нидерландия, Португалската република и върховният представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност понасят направените от тях съдебни разноски“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: немски.
(
2
)	ОВ L 242, 2021 г., стр. 1.
(
3
)	Сборник с договори на ООН, том 1155, стр. 331.
(
4
)	Регламент (ЕО) № 450/2007 на Съвета от 16 април 2007 година за сключване на Споразумение за партньорство в сектора на рибарството между Европейската общност и Република Габон (ОВ L 109, 2007 г., стр. 1).
(
5
)	В този смисъл решение от 22 ноември 2022 г., Комисия/Съвет (Присъединяване към Женевския акт) (C‑24/20, EU:C:2022:911, т. 47 и 48 и цитираната съдебна практика).
(
6
)	Относно допустимостта на подадените от институции жалби срещу актове, които вече са били изпълнени или са били неприложими към момента на подаване на жалбата, вж. решение от 24 ноември 2022 г., Парламент/Съвет (Технически мерки относно възможностите за риболов) (C‑259/21, EU:C:2022:917, т. 45—48 и цитираната съдебна практика).
(
7
)	Вж. по-долу точка 67 и сл.
(
8
)	Вж. член 1, трета алинея ДЕС и член 1, параграф 2 ДФЕС.
(
9
)	Вж. решение от 28 юли 2016 г., Съвет/Комисия (C‑660/13, EU:C:2016:616, т. 34—38).
(
10
)	ОВ C 310, 2004 г., стр. 1.
(
11
)	Вж. член 119, параграфи 1 и 2 от Процедурния правилник на Съда.
(
12
)	Вж. в този смисъл решения от 25 февруари 2010 г., Brita (C‑386/08, EU:C:2010:91, т. 40—43), от 27 февруари 2018 г., Western Sahara Campaign UK (C‑266/16, EU:C:2018:118, т. 47 и 48), и от 26 февруари 2019 г., N Luxembourg 1 и др. (C‑115/16, C‑118/16, C‑119/16 и C‑299/16, EU:C:2019:134, т. 90).
(
13
)	Съответният член 7, параграф 1, букви a) и b) от двете Виенски конвенции.
(
14
)	Съответният член 7, параграф 2 от двете Виенски конвенции.
(
15
)	Член 7, параграф 3, букви a) и b) от Виенската конвенция за правото на договорите на международни организации.
(
16
)	Точка 7 и сл., по-специално точка 12 от коментара относно член 7 от Виенската конвенция за правото на договорите на международни организации след 33-ото заседание на Комисията по международно право (ILC), Yearbook of the International Law Commission, 1981, том II, част втора, стр. 129 и 130.
(
17
)	Вж. член 7, параграф 1, буква b) от Виенската конвенция за правото на договорите; вж. също така член 7, параграф 3, буква b) от Виенската конвенция за правото на договорите на международни организации.
(
18
)	Вж. в областта на рибарството например и Споразумението за партньорство в областта на устойчивото рибарство между Европейския съюз, от една страна, и правителството на Гренландия и правителството на Дания, от друга страна (ОВ L 175, 2021 г., стр. 3), Споразумението за Партньорство в областта на Устойчивото рибарство между Европейския съюз и Република Сейшели (ОВ L 60, 2020 г., стр. 5) и Протокола за прилагане на Споразумението за партньорство в областта на рибарството между Европейската общност и Република Гвинея Бисау (2019—2024 г.) (ОВ L 173, 2019 г., стр. 3).
(
19
)	Вж. например Споразумението за оттеглянето на Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия от Европейския съюз и Европейската общност за атомна енергия (ОВ L 29, 2020 г., стр. 7) и Споразумението за безопасност на гражданското въздухоплаване между Европейския съюз и Япония (ОВ L 229, 2020 г., стр. 4).
(
20
)	Вж. например сключеното на 29 септември 2020 г. в Ню Йорк Рамково споразумение между Европейския съюз и Организацията на обединените нации за предоставяне на взаимна подкрепа на терен в контекста на съответните им мисии и операции (ОВ L 389, 2020 г., стр. 2), подписано от представител на Съвета. Съвместно подписване от представител на Съвета и върховния представител е налице в случая на Споразумението за доброволно партньорство между Европейския съюз и Социалистическа република Виетнам за прилагане на законодателството в областта на горите, управление и търговия (ОВ L 147, 2019 г., стр. 3). Вж. обаче и Споразумението между Европейския съюз и правителството на Социалистическа република Виетнам за създаване на рамка за участието на Виетнам в операции на Европейския съюз за управление на кризи, подписано само от върховния представител (ОВ L 276, 2019 г., стр. 3).
(
21
)	Вж. решение от 25 октомври 2017 г., Комисия/Съвет (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803, т. 41 и 42 и цитираната съдебна практика).
(
22
)	Вж. член 7, параграф 1, буква b) от Виенската конвенция за правото на договорите и член 7, параграф 3, буква b) от Виенската конвенция за правото на договорите на международни организации.
(
23
)	Вж. член 8 от двете Виенски конвенции.
(
24
)	Според предишната разпоредба на член 26 ДЕС (Договор от Амстердам) генералният секретар на Съвета изпълняваше и функцията на върховен представител.
(
25
)	Вж. по-специално предишната разпоредба на член 300, параграф 2, първа алинея ДЕО с подобна на член 218, параграф 5 ДФЕС формулировка.
(
26
)	Решение от 16 юли 2015 г., Комисия/Съвет (C‑425/13, EU:C:2015:483, т. 62).
(
27
)	Вж. решение от 9 август 1994 г., Франция/Комисия (C‑327/91, EU:C:1994:305, т. 28).
(
28
)	Вж. член 15 от Процедурния правилник на Съвета, в редакцията му съгласно Решение 2009/937/ЕС на Съвета от 1 декември 2009 г. (ОВ L 325, 2009 г., стр. 35).
(
29
)	Решение от 1 март 2022 г., Комисия/Съвет (Споразумение с Република Корея) (C‑275/20, EU:C:2022:142, т. 54 и 55 и цитираната съдебна практика).