61985C0282
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. FEDERICO MANCINI
fremsat den 11. juni 1986 (
*1
)
Høje Domstol.
1.
I den foreliggende sag skal Domstolen tage stilling til et annullationssøgsmål, anlagt ved stævning, indgivet til Domstolens justitskontor den 18. september 1985. Det franske organ, der har anlagt det — officielt betegnet »Comité de développement et de promotion du textile et de l'habillement« (CDPTH), også betegnet DEFI — har anfægtet beslutning 85/380 af 5. juni 1985, hvorved Kommissionen for De europæiske Fællesskaber erklærede to ordninger om støtte til private initiativer inden for tekstil-og beklædningsindustrien, jfr. dekreterne nr. 82-1242 og 82-1243, som ændret ved dekreterne nr. 84-389 og 84-390 (offentliggjort i hhv. JORF (det franske statstidende) 1983, s. 301 og 1984, s. 1651) for uforenelige med fællesmarkedet.
De nævnte dekreter indeholdt bemyndigelse til, at to skattelignende afgifter frem til 31. december 1985 kunne opkræves efter de samme regler som merværdiafgiften ved salg af tekstilvarer og beklædning i Frankrig (bortset fra salg og overdragelse af varer, som har oprindelse i andre medlemsstater, eller som er bragt i fri omsætning i en anden medlemsstat); afgifterne var indført for at fremme dels forskningen inden for tekstil-og beklædningsindustrien, dels modernisering og sanering af erhvervsstrukturerne. DEFI, som for sit vedkommende blev oprettet ved dekret nr. 84-388 af 22. maj 1984 udstedt med hjemmel i lov nr. 78-654 af 22. juni 1978 om nedsættelse af udvalg til fremme af den erhvervsøkonomiske udvikling (hhv. JORF 1984, s. 1650 og 1978, s. 2463), disponerer over provenuet af de nævnte afgifter og fordeler det som støtte til virksomheder, til fælles fremmende foranstaltninger og til tekniske institutter inden for tekstil-, beklædnings- og trikotageindustrien.
Ved skrivelse af 18. april 1985 underrettede den franske regering i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3, Kommissionen om de påtænkte støtteforanstaltninger, og anmodede i særdeleshed Kommissionen om at tage stilling til de nærmere regler om DEFI's virksomhed, som består i, at organet kan udbetale støtte i form af renter af banklån, der er optaget for at finansiere investeringer i ovennævnte industrier (jfr. dekreterne nr. 84-388, 84-389 og 84-390 samt den af DEFI's udvalg trufne beslutning af 20. marts 1985). Det fremgår af skrivelsen, at DEFI påtænkte at yde et engangsbeløb på 150 mio FF i form af en rentelettelse på 6% points i forbindelse med banklån, der var optaget med henblik på sådanne investeringer. Regeringen meddelte dog Kommissionen, at den først ville godkende beslutningen om ydelse af sådanne lavtforrentede lån, når udvalget havde tilstillet regeringen et forslag, der var i overensstemmelse med fællesskabsretten.
Som allerede nævnt fandt Kommissionen, at de påtænkte støtteforanstaltninger var uforenelige med fællesmarkedet i henhold til artikel 92, stk. 1, og at de heller ikke opfyldte betingelserne for at være omfattet af en af de i samme bestemmelses stk. 3 fastsatte undtagelser. Kommissionen besluttede derfor at iværksætte fremgangsmåden i henhold til artikel 93, og ved skrivelse af 30. juli 1984 anmodede den den franske regering om at fremsætte sine bemærkninger. Den 5. juli 1985 vedtog Kommissionen ovennævnte beslutning 85/380, rettet til Den franske Republik, hvori den fastslog, at de to ordninger var uforenelige med fællesmarkedet, og pålagde Frankrig at »undlade at gennemføre dette projekt«.
Den 20. august 1985 anlagde den franske regering annullationssøgsmål til prøvelse af beslutningen (sag 259/85), og DEFI gjorde det samme mindre end en måned efter. Ved særskilt dokument, registreret den 23. oktober 1985, nedlagde Kommissionen imidlertid påstand om afvisning af sidstnævnte søgsmål, idet den anmodede Domstolen om i henhold til procesreglementets artikel 91 at tage stilling til afvisningspåstanden uden at indlede behandlingen af realiteten.
2.
Til støtte for afvisningspåstanden har Kommissionen fremført to argumenter, der begge vedrører betingelserne for at anlægge sag: manglende søgsmålskompetence og manglende søgsmålsinteresse.
Argumentet vedrørende den manglende søgsmålskompetence er enkelt: DEFI er ifølge Kommissionen hverken en medlemsstat, en virksomhed eller en sammenslutning af virksomheder eller forbrugere; der er tale om et organ henhørende under den franske stat, og som sådan har det ikke — i det mindste ikke med hensyn til spørgsmålet om støtte — det minimum af selvstændighed og ansvar, der kræves for, at det i henhold til Domstolens praksis kan anerkendes at have søgsmålskompetence (jfr. kendelser af 14. november 1963, sag 15/63, Lassalle mod Parlamentet, (Sml. 1954-64, s. 459) og af 11. december 1973, sag 41/73, Générale Sucrière mod Kommissionen (Sml. 1973, s. 1465) samt dom af 8. oktober 1974, sag 18/74, Den almindelige fagforening mod Kommissionen (Sml. 1974, s. 933)). Det kan ifølge Kommissionen heller ikke gøres gældende, at DEFI efter fransk ret har søgsmålskompetence. Fortolkningen af begrebet »juridisk person« i artikel 173, stk. 2, kan ikke være den samme som fortolkningen efter den enkelte nationale lovgivning (domme af 8. oktober 1974, sag 175/73, Union syndicale, Massa og Kortner mod Rådet (Sml. 1974, s. 917) og af 28. oktober 1982, Groupement des agences de voyage mod Kommissionen (Sml. 1982, s. 3799)).
Jeg er ikke enig i dette synspunkt. For at godtgøre dette er det ikke engang nødvendigt at foretage en nærmere undersøgelse af begrebet juridisk person i henhold til artikel 173. Det er tilstrækkeligt at fremhæve følgende: a) som Kommissionen selv har anerkendt, er DEFI et »almennyttigt organ, der har status som juridisk person« (jfr. ovennævnte lov nr. 78-654, artikel 1); b) de påberåbte domme er ikke relevante, enten fordi de vedrører sager, hvor problemstillingen var en anden, eller fordi de vedrører det særlige spørgsmål om betingelserne for at kunne indtræde i sagen; c) den manglende selvstændighed og det manglende ansvar med hensyn til spørgsmålet om støtte skal ikke vurderes i relation til spørgsmålet om søgsmålskompetence, men til spørgsmålet om søgsmålsinteresse.
3.
Til støtte for påstanden om manglende søgsmålsinteresse har Kommissionen fremført to anbringender: a) DEFI's interesse i, at beslutningen annulleres, er sammenfaldende med eller er en del af den franske stats interesse heri; b) beslutningen berører ikke DEFI umiddelbart og individuelt.
Ad a): Kommissionen har anført, at DEFI blot er et »relæ« af den franske stats administration, som benytter DEFI med henblik på fordelingen af støttebeløbene inden for den pågældende sektor. Således er organets oprettelse, dets opgaver og dets virkemidler fastsat ved lov; de midler, der er til dets rådighed, består af skattelignende afgifter og kontrolleres af staten; dets beslutninger er blot forslag, som først får retsvirkning ved udløbet af nærmere angivne frister, inden for hvilke den statslige tilsynsmyndighed kan gribe ind. Selv om det i bestemmelserne om udvalgets sammensætning er fastsat, at de fleste af udvalgets medlemmer skal tilhøre den kreds, der kan modtage den støtte, organet forvalter, er det vanskeligt at se, på hvilket punkt DEFI's interesser adskiller sig fra den franske stats.
Ad b): Kommissionen og Gesamtverband der Textilindustrie in der Bundesrepublik Deutschland (Gesamttextil), der er indtrådt til støtte for Kommissionen, har afvist, at betingelserne i henhold til artikel 173, stk. 2, er opfyldt i det foreliggende tilfælde. Den anfægtede beslutning berører nemlig ikke DEFI individuelt, idet den ikke tilføjer den skade på grund af egenskaber, som er særlige for DEFI, eller på grund af en faktisk situation, der adkiller det fra alle andre og derfor individualiserer det som adressat. I virkeligheden er beslutningen DEFI helt uvedkommende, idet den skadegørende virkning, som beslutningen har over for DEFI, må betragtes som sekundær eller indirekte.
Til det første anbringende har DEFI anført, at det som organ er helt selvstændigt i forhold til den franske stat. Således bestemmes det i artikel 6 i dekret nr. 84-388, at det fastlægger sin egen politik; endvidere må det i hvert fald være afgørende, at af de femten medlemmer af udvalget repræsenterer de fjorten de berørte faglige interesser. Ganske vist er det femtende medlem en repræsentant for regeringen, men han deltager ikke i afstemningerne og har blot en kontrollerende funktion, hvilket er begrundet i, at de midler, der er til udvalgets rådighed, er skattelignende. Selv om det er rigtigt, at statsadministrationen i forhold til DEFI's beslutninger har en begrænset mulighed for at nedlægge veto, er det imidlertid et faktum, at den aldrig har benyttet sig af denne mulighed.
Til det andet anbringende har DEFI anført, at beslutningen berører det individuelt i det omfang den rammer særlige interesser for en erhvervsguppe, hvis interesser det skal varetage. Det påhviler således DEFI at træffe afgørelse vedrørende fordelingen af den støtte, der skal ydes de forskellige virksomheder; det må derfor absolut anerkendes, at DEFI har visse egenskaber, som er særlige for dét, og derfor individualiserer det som adressat for den omtvistede beslutning. Beslutningen berører desuden DEFI umiddelbart allerede af den grund, at den er til hinder for, at DEFI kan udføre den opgave — fordelingen af støtten — der er dets formål.
Endelig har DEFI påpeget, at det ikke kan anlægge sag til prøvelse af beslutningen ved de nationale domstole og heller ikke kan påberåbe sig artikel 37 i statutten for Domstolen; det har således ingen mulighed for at indtræde i den sag, Frankrig har anlagt. Tages afvisningspåstanden til følge, er det ensbetydende med, at DEFI er uden retsbeskyttelse.
4.
Lad mig med det samme sige, at jeg ikke finder nævnte argumentation overbevisende. For det første må det ud fra bestemmelserne om udvalgets oprettelse antages, at sagsøgte har ret i, at DEFI kun er et »relæ«. Foruden de allerede nævnte faktorer taler følgende omstændigheder for dette synspunkt: a) medlemmerne af udvalget og udvalgets formand udnævnes af ministeren, som også kan tilbagekalde udnævnelserne (artikel 3 i lov nr. 78-654 og 3—5, i dekret nr. 84-388); b) de nærmere regler om vedtagelse af udvalgets forretningsorden og dets beslutninger. Navnlig må det her nævnes, at støttebeløb over en vis størrelse er betinget af godkendelse af den af regeringen udpegede repræsentant, og, i visse tilfælde, af ministeren (artiklerne 6, 7 og 10 i dekret nr. 84-388); c) den kontrolmyndighed, staten har, og som den udøver ved en befuldmægtiget for så vidt angår de beslutninger, der har økonomisk karakter, og ved industri- og budgetministrene, som i forening skal godkende DEFI's budget (artiklerne 8 og 9 i dekret nr. 84-388).
Lad mig herefter gå over til at behandle de spørgsmål, der vedrører Kommissionens andet anbringende. DEFI har hævdet, at det varetager de mulige støttemodtageres interesser. Som det fremgår af den skrivelse, den franske regering tilstillede Kommissionen, ydes støtten i form af renter af banklån, der er optaget med henblik på at finansiere visse moderniseringsprojekter. Det er således et ubestemt antal erhvervsdrivende, der kan drage fordel heraf, og dette betyder naturligvis, at ingen enkelt erhvervsdrivende kan antages at være umiddelbart og individuelt berørt af beslutningen.
Som det desuden fremgår af Domstolens praksis, kan »princippet om, at en organisation ... skulle være individuelt berørt af en retsakt, som påvirker denne gruppes generelle interesse, ... ikke accepteres« (min understregning: domme af 14. december 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et de légumes m. fi. mod Rådet, forenede sager 16 og 17/62, Sml. 1954-64, s. 359, på s. 363, og af 18. marts 1975, Union syndicale — Service public européen m. fi. mod Rådet, sag 72/74, Sml. 1975, s. 401, præmis 17). Jeg kan heller ikke tilslutte mig den konklusion, DEFI har draget heraf, nemlig at retsakten skal betragtes som individuelt skadegørende, når den a) vedrører de sarlige interesser for en gruppe retsundergivne, og b) det organ, der tilføjes skade, er oprettet til varetagelse af deres kollektive interesser.
Som Kommissionen har fremhævet bestemmes i de nævnte domme begrebet en gruppes »generelle interesser«, ikke i modsætning til dens medlemmers interesser, men til de særlige og funktionelle interesser for den faglige sammenslutning, der er dannet af gruppens medlemmer. For at betingelsen i artikel 173, stk. 2, kan antages at være opfyldt, er det med andre ord de interesser, der skal være krænket, og ikke de samlede interesser eller en konkret interesse for de særlige erhvervsdrivende, som sammenslutningen repræsenterer. I den foreliggende sag er det ganske åbenbart, at der ikke har været tale om en sådan krænkelse.
Under den mundtlige forhandling ændrede DEFI imidlertid sit standpunkt noget, idet man hævdede, at man netop varetager egne interesser, dvs. interesser, der både adskiller sig fra den franske stats interesser og fra de mulige støttemodtageres. Forholdet er ifølge DEFI faktisk det, at støtten kun har en enkelt modtager, nemlig DEFI, som igen fordeler den mellem de forskellige virksomheder inden for tekstil- og beklædningsindustrien.
Heller ikke dette gør efter min opfattelse sagsøgerens argumenter mere overbevisende. Ved en sådan beskrivelse af sine opgaver som ovenfor anført, rammes organet ganske vist ikke af Kommissionens sidste indsigelse; dette betyder imidlertid omvendt, at den første del af Kommissionens kritik af DEFI bliver yderligere bestyrket, nemlig at denne for organet karakteristiske opgave ikke kan antages at være en opgave for en faglig sammenslutning, men er en opgave for et organ, der handler i det offentliges interesse, dvs. at det er et statsligt organ, og at det som sådan ikke har søgsmålsinteresse. Man kan udlægge dem som man vil, men efter min opfattelse er de interesser, som DEFI hævder at varetage, ikke undergivet retsbeskyttelse efter den søgsmålsordning, der er fastsat i traktaten. De kan højst være af betydning efter national ret. DEFI må derfor anvende nationale retsmidler og herunder gøre fællesskabsretlige synspunkter gældende i henhold til ordningen efter artikel 177.
5.
Jeg skal sige et par ord til DEFI's bemærkning om, at den omstændighed, at afvisningspåstanden tages til følge, vil være ensbetydende med, at der foreligger retsnægtelse. Under den mundtlige forhandling anførte Kommissionen med rette, at en beslutning, hvorved visse former for støtte erklæres forenelige med fællesmarkedet, ikke kan sammenlignes med en beslutning, hvorved de erklæres retsstridige. De retsundergivne, der mener sig krænket ved førstnævnte foranstaltning, har fuldt ud krav på retsbeskyttelse, idet de efter traktatens bestemmelser er beskyttet mod støtte, der forvrider konkurrencevilkårene. Forholdet er ikke det samme for de retsundergivne (virksomheder eller faglige sammenslutninger), som mener sig for krænket af sidstnævnte foranstaltning, idet støtte, der ydes af stater, ikke er sikret ved traktaten, men højst tolereret.
Grundlaget for støtten er med andre ord ikke traktaten, men den enkelte stats vilje. Hvis Kommissionen anser støtten for retsstridig, kan staten anfægte beslutningen. Hvis den gør det, således som det er sket i det foreliggende tilfælde, vil støttemodtagernes interesser indirekte være beskyttet ved den således anlagte sag; hvis staten ikke anfægter beslutningen, enten fordi den anser den for begrundet, eller fordi der er sket en ændring af statens støttepolitik, vil intet kunne afhjælpe dens »manglende vilje«.
6.
På baggrund af ovennævnte bemærkninger skal jeg foreslå, at det søgsmål, Comité de développement et de promotion du textile et de l'habillement har anlagt mod Kommissionen for De europæiske Fællesskaber den 18. september 1985, afvises.
Ud fra den regel, der gælder, såfremt en part taber sagen, må sagsøgeren skulle betale sagens omkostninger.
(
*1
) – Oversat fra italiensk.