62004CC0354
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PAOLA MENGOZZIEGO
przedstawiona w dniu 26 października 2006 r. (
1
)
Sprawa C-354/04 P
Gestoras Pro Amnistía i in.
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
„Odwołanie — Unia Europejska — Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych — Wspólne stanowiska 2001/931/WPZiB, 2002/340/WPZiB i 2002/462/WPZiB — Środki skierowane do osób, grup i podmiotów uczestniczących w aktach terrorystycznych — Skarga o odszkodowanie — Właściwość Trybunału Sprawiedliwości”
1.
Postanowieniami z dnia 7 czerwca 2004 r. wydanymi w sprawach T-333/02 Gestoras Pro Amnistía i in. przeciwko Radzie, niepublikowane w Zbiorze, oraz T-338/02 Segi i in. przeciwko Radzie, Zb.Orz. str. II-1647 (zwanymi dalej „zaskarżonymi postanowieniami”), Sąd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich odrzucił skargi wniesione przeciwko Radzie Unii Europejskiej przez organizacje Gestoras Pro Amnistía i Segi, a także ich rzeczników o naprawienie szkody, jaką mieli ponieść wskutek wpisania tych organizacji na listę osób, grup i podmiotów, o których mowa we wspólnym stanowisku Rady 2001/931/WPZiB z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu (
2
).
2.
Do Trybunału wpłynęły dwa odwołania od wymienionych postanowień złożone przez te same osoby i podmioty, które wniosły skargę w pierwszej instancji (Gestoras Pro Amnistía i Juan Mari Olano Olano oraz Julen Zelarain Errasti w sprawie C-354/04 P; Segi i Araitz Zubimendi Izaga oraz Aritza Galarraga w sprawie C-355/04 P).
I — Okoliczności faktyczne
3.
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu, które zostały przedstawione w zaskarżonych postanowieniach w bardzo zbliżony sposób, można streścić w następujący sposób:
4.
Zgodnie z twierdzeniami wnoszących odwołanie w sprawie T-333/02 Gestoras Pro Amnistía jest organizacją z siedzibą w Hernani (Hiszpania), mającą za cel obronę praw człowieka, a w szczególności praw więźniów i wygnańców politycznych na terytorium baskijskim, a jej rzecznikami są Juan Mari Olano Olano i Julen Zelarain Errasti.
5.
Zgodnie z twierdzeniami wnoszących odwołanie w sprawie T-338/02 Segi jest organizacją z siedzibą w Bayonne (Francja) i w Donostii (Hiszpania), mającą za cel obronę żądań młodych Basków, jak również tożsamości, kultury i języka baskijskiego, a jej rzecznikami są Araitz Zubimendi Izaga i Aritza Galarraga.
6.
W dniu 28 września 2001 r. Rada Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych (zwana dalej „Radą Bezpieczeństwa”) uchwaliła rezolucję 1373 (2001), w której postanowiła w szczególności, że wszystkie państwa udzielają sobie wzajemnie możliwie najdalej idącej pomocy przy dochodzeniach karnych i przy innego rodzaju postępowaniach w sprawie finansowania lub wspierania aktów terrorystycznych, w tym pomocy w gromadzeniu znajdującego się w ich posiadaniu materiału dowodowego niezbędnego dla postępowania.
7.
Postanowieniami z dnia 2 i 19 listopada 2001 r. Juzgado Central Instrucción no 5 de la Audiencia Nacional de Madrid (centralny sąd śledczy nr 5 przy Audiencia Nacional w Madrycie) zarządził, odpowiednio, aresztowanie niektórych domniemanych przywódców Gestoras Pro Amnistía, w tym dwóch jej rzeczników, oraz orzekł, że działalność Gestoras Pro Amnistía jest nielegalna ze względu na to, że organizacja ta wchodzi w skład baskijskiej organizacji separatystycznej ETA. Gestoras Pro Amnistía odwołała się od drugiego z tych postanowień.
8.
W dniu 27 grudnia 2001 r. Rada, uznając za konieczne podjęcie dodatkowych działań w celu wprowadzenia w życie rezolucji Rady Bezpieczeństwa, przyjęła wspólne stanowisko 2001/931 na podstawie art. 15 UE i 34 UE znajdujących się, odpowiednio, w tytule V („Postanowienia dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa”) i tytule VI („Postanowienia o współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych”) traktatu UE.
9.
Artykuły 1 i 4 wspólnego stanowiska 2001/931 stanowią:
„Artykuł 1
1.   Niniejsze wspólne stanowisko stosuje się, zgodnie z przepisami poniższych artykułów, do osób, grup i podmiotów uczestniczących w aktach terrorystycznych i wymienionych w Załączniku.
[…]
4.   Lista w Załączniku jest sporządzana na podstawie dokładnych informacji lub materiałów zawartych w odpowiednich aktach, które wskazują, że decyzja została podjęta przez właściwą władzę w odniesieniu do osób, grup i podmiotów, których to dotyczy, bez względu na to, czy dotyczy to wszczęcia dochodzenia lub postępowania w sprawie o akt terrorystyczny, usiłowania popełnienia takiego aktu, uczestniczenia w nim lub ułatwienia dokonania takiego aktu, opartego na poważnych i wiarygodnych dowodach lub poszlakach, lub skazania za takie czyny. Osoby, grupy i podmioty określone przez Radę Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych za związane z terroryzmem i przeciwko którym zarządziła ona sankcje, mogą być włączone do tej listy.
[…]
6.   Nazwiska osób i nazwy podmiotów na liście w Załączniku są poddawane kontroli w regularnych odstępach czasu, co najmniej w ciągu sześciu miesięcy, w celu zapewnienia, że istnieją podstawy do utrzymania ich na liście”.
„Artykuł 4
Państwa członkowskie, poprzez współpracę policyjną i sądową w sprawach karnych w ramach tytułu VI Traktatu o Unii Europejskiej, zapewniają sobie nawzajem jak najszerszą pomoc w zapobieganiu i zwalczaniu aktów terrorystycznych. W tym celu, w odniesieniu do dochodzeń i postępowań prowadzonych przez ich władze wobec jakichkolwiek osób, grup i podmiotów wymienionych w Załączniku, w pełni wykorzystują, na wniosek, swoje obecne uprawnienia zgodnie z aktami Unii Europejskiej i innymi umowami międzynarodowymi, uzgodnieniami i konwencjami, które wiążą państwa członkowskie”.
10.
Załącznik do wspólnego stanowiska 2001/931 wymienia w pkt 2 obejmującym „grupy i podmioty”:
„* —
Euskadi Ta Askatasuna/Tierra Vasca y Libertad/Baskijska Ojczyzna i Wolność (ETA).
(Następujące organizacje są częścią grupy terrorystycznej ETA: K.a.s., Xaki; Ekin, Jarrai-Haika-Segi, Gestoras pro-amnistía.)”.
11.
Przypis do tego załącznika wskazuje, że „osoby zaznaczone * podlegają jedynie art. 4”.
12.
Deklaracja Rady, która została załączona do protokołu przy przyjęciu wspólnego stanowiska 2001/931 (zwana dalej „deklaracją Rady dotyczącą prawa do odszkodowania”), stanowi:
„Rada przypomina, w związku z art. 1 ust. 6 wspólnego stanowiska [2001/931], że każdy błąd dotyczący wskazanych osób, grup lub podmiotów daje poszkodowanemu prawo do dochodzenia odszkodowania przed sądem” (
3
).
13.
Na mocy postanowień z dnia 5 lutego i 11 marca 2002 r. (
4
) Juzgado Central de Instrucción no 5 de la Audiencia Nacional de Madrid orzekł, że działalność Segi jest nielegalna ze względu na to, iż organizacja ta wchodzi w skład baskijskiej organizacji separatystycznej ETA, i zarządził aresztowanie niektórych domniemanych przywódców Segi.
14.
Orzeczeniem z dnia 23 maja 2002 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał za niedopuszczalne i jako takie odrzucił skargi wniesione przez wnoszących odwołania przeciwko ówczesnym piętnastu państwom członkowskim Unii Europejskiej, dotyczące wspólnego stanowiska 2001/931, ze względu na okoliczność, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie nabyli oni statusu ofiary naruszenia europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”).
15.
W dniach 2 maja i 17 czerwca 2002 r. Rada przyjęła, na podstawie art. 15 UE i 34 UE, wspólne stanowiska 2002/340/WPZiB (
5
) i 2002/462/WPZiB (
6
) uaktualniające wspólne stanowisko 2001/931. Załączniki do tych dwóch wspólnych stanowisk zawierają uaktualnioną listę osób, grup i podmiotów, do których stosuje się wspólne stanowisko 2001/931, nadal obejmującą nazwy Gestoras Pro Amnistía i Segi, o takim samym brzmieniu jak na liście załączonej do wspólnego stanowiska 2001/931.
16.
Należy dodać, że Gestoras Pro Amnistía i Segi złożyły w Radzie wniosek o dostęp do dokumentów, na podstawie których ta ostatnia instytucja wpisała je na listę załączoną do wspólnego stanowiska 2001/931. Sekretariat generalny Rady udostępnił Gestoras Pro Amnistía i Segi pewną liczbę dokumentów dotyczących tego wspólnego stanowiska. Uznając jednakże, że dokumenty te nie dotyczą ich konkretnie i osobiście, obydwie organizacje wystosowały do Rady kolejny wniosek, który został przez nią odrzucony pismem z dnia 21 maja 2002 r. na tej podstawie, że informacje, które posłużyły do sporządzenia listy załączonej do wspólnego stanowiska, zostały po ich przeanalizowaniu i uwzględnieniu zwrócone zainteresowanym delegacjom krajowym.
17.
Ponadto wnoszący odwołanie w sprawie C-355/04 P twierdzili w trakcie postępowania, że czwarta izba karna Audiencia Nacional de Madrid, prowadząca postępowanie w sprawie Segi, wyrokiem z dnia 20 czerwca 2005 r. uwolniła organizację od zarzutu bycia grupą terrorystyczną i członkiem ETA. Królestwo Hiszpanii nie podważyło istnienia tego orzeczenia, lecz stwierdziło, że nie stało się ono prawomocne oraz że zostało zaskarżone do Tribunal Supremo przez Ministerio Fiscal (prokuratora) i stowarzyszenie ofiar terroryzmu.
II — Postępowanie przed Sądem i zaskarżone postanowienia
18.
Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniu 31 października 2002 r. (sprawa T-333/02) i w dniu 13 listopada 2002 r. (sprawa T-338/02) wnoszący odwołania skierowali przeciwko Radzie dwie odrębne skargi o odszkodowanie.
19.
Wnoszący odwołania zwrócili się do Sądu o:
—
zasądzenie od Rady na rzecz każdej z organizacji kwoty 1000000 EUR, a na rzecz każdego z ich rzeczników — kwoty 100000 EUR tytułem naprawienia szkody, jaką mieli ponieść w wyniku wpisania, odpowiednio, Gestoras Pro Amnistía i Segi na listę osób, grup i podmiotów, o których mowa w art. 1 wspólnego stanowiska 2001/931, zaktualizowanego wspólnymi stanowiskami 2002/340 i 2002/462;
—
zasądzenie od powyższych kwot odsetek za zwłokę w wysokości 4,5% rocznie, licząc od dnia wydania wyroku do dnia rzeczywistej zapłaty;
—
obciążenie Rady kosztami postępowania.
20.
W pismach procesowych złożonych w sekretariacie Sądu w dniu 12 lutego 2003 r. Rada podniosła, w obu tych sprawach, zarzut niedopuszczalności na podstawie art. 114 regulaminu Sądu. Rada powołała się na brak zdolności prawnej Gestoras Pro Amnistía i Segi, brak możliwości ich reprezentacji przez wnoszące odwołania osoby fizyczne, które występowały przed Sądem we własnym imieniu, a w konsekwencji nieważność pełnomocnictw udzielonych adwokatowi w imieniu obydwu organizacji, jak również fakt, iż Zelarain Errasti nie udzielił adwokatowi pełnomocnictwa, a także brak właściwości Sądu zarówno z tego powodu, że do niniejszej sprawy nie mają zastosowania art. 235 WE i 288 akapit drugi WE, jak również z powodu niemożliwości wypowiedzenia się przez Sąd w przedmiocie zgodności z prawem wspólnego stanowiska 2001/931.
21.
W uwagach w przedmiocie tego zarzutu wnoszący odwołania zwrócili się do Sądu o uznanie skargi za dopuszczalną i, pomocniczo, w przypadku stwierdzenia przez Sąd braku właściwości do rozpoznania skargi o odszkodowanie, o stwierdzenie i orzeczenie naruszenia przez Radę ogólnych zasad prawa wspólnotowego wynikających ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, w szczególności z art. 1, 6 ust. 1 i art. 13 EKPC, w wyniku przyjęcia wymienionych wspólnych stanowisk.
22.
Postanowieniami z dnia 5 czerwca 2003 r. prezes drugiej izby Sądu dopuścił Królestwo Hiszpanii i Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej do udziału w obydwu sprawach w charakterze interwenientów popierających żądania Rady.
23.
Zaskarżonymi postanowieniami, wydanymi na podstawie art. 111 jego regulaminu, Sąd — bez otwierania procedury ustnej — skargi odrzucił.
24.
Przede wszystkim Sąd stwierdził, że jest on oczywiście niewłaściwy do rozpoznania obydwu skarg w zakresie, w jakim dotyczą one żądania naprawienia szkód ewentualnie poniesionych wskutek wpisania Gestoras Pro Amnistía i Segi na listę osób, grup i podmiotów, o której mowa w art. 1 wspólnego stanowiska 2001/931, w brzmieniu uaktualnionym wspólnymi stanowiskami 2002/340 i 2002/462.
25.
Następnie Sąd stwierdził, że jest on natomiast właściwy, na mocy art. 235 WE i 288 akapit drugi WE, do orzekania w sprawie skarg o odszkodowanie wniesionych przez wnoszące odwołania, w zakresie, w jakim są one oparte na naruszeniu kompetencji Wspólnoty Europejskiej przez Radę podczas przyjmowania wymienionych wspólnych stanowisk. Dokonawszy analizy istoty sprawy w tak wyznaczonych granicach, Sąd odrzucił skargi jako oczywiście bezzasadne.
26.
Sąd odrzucił również przedstawione subsydiarne żądanie wnoszących odwołania, uznając, że jest oczywiście niewłaściwy, gdyż „w postępowaniu przed sądami Wspólnoty brak jest środka prawnego, który umożliwiałby Sądowi zajęcie stanowiska — w drodze ogólnego oświadczenia — w kwestii wykraczającej poza zakres sporu” (
7
).
27.
Wreszcie Sąd orzekł, że wystąpiły wyjątkowe okoliczności w rozumieniu art. 87 § 3 regulaminu, w których Sąd może postanowić, że koszty zostaną rozdzielone między główne strony sporu.
III — Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron
28.
Pismami złożonymi w sekretariacie Trybunału w dniu 17 sierpnia 2004 r., które zostały zarejestrowane odpowiednio pod numerami C-354/04 P i C-355/04 P, a zredagowane w prawie identyczny sposób, wnoszący odwołania złożyli odwołanie od przedmiotowych postanowień.
29.
W obydwu sprawach wnoszący odwołania wnoszą do Trybunału o:
—
uchylenie zaskarżonego postanowienia;
—
wydanie orzeczenia ostatecznego w sprawie i uwzględnienie żądań skargi wniesionej do Sądu;
—
obciążenie Rady kosztami postępowania.
30.
W obydwu sprawach Rada wnosi do Trybunału o:
—
odrzucenie odwołania jako oczywiście niedopuszczalnego;
—
ewentualnie, oddalenie go jako bezzasadnego;
—
w razie potrzeby przekazanie sprawy Sądowi;
—
obciążenie wnoszących odwołania kosztami postępowania.
31.
W obydwu sprawach żądania Królestwa Hiszpanii są identyczne z żądaniami Rady.
IV — Analiza prawna
A — W przedmiocie dopuszczalności odwołań
32.
Zarówno Rada, jak i Królestwo Hiszpanii podnoszą w swoich odpowiedziach na skargi, że odwołania są niedopuszczalne w zakresie, w jakim ograniczają się one do niemal dosłownego powtórzenia zarzutów i argumentów przedstawionych już Sądowi do rozpatrzenia.
33.
Z art. 225 WE, art. 58 akapit pierwszy statutu Trybunału oraz art. 112 § 1 lit. c) regulaminu wynika, że odwołanie od orzeczenia Sądu powinno w sposób precyzyjny wskazywać kwestionowane elementy wyroku, o którego uchylenie się wnosi, a także zarzuty i argumenty prawne na poparcie tego odwołania (
8
).
34.
Prawdą jest, jak zauważają Rada i Królestwo Hiszpanii, że wymienionych warunków nie można uznać za spełnione, jeżeli odwołanie ogranicza się do powtórzenia zarzutów i argumentów przedstawionych już Sądowi i nie zawiera argumentów ilustrujących błąd co do prawa, który pozbawiałby ważności wyrok Sądu. Takie odwołanie stanowi w rzeczywistości zwykły wniosek o ponowne rozpatrzenie skargi przedstawionej już przed Sądem, co nie podlega właściwości Trybunału (
9
).
35.
Jednakże, jeżeli wymienione warunki zostaną spełnione, odwołanie od wyroku Sądu może opierać się na argumentach, które zostały już przedstawione w pierwszej instancji, w celu wykazania, że Sąd, odrzucając zarzuty i argumenty przedstawione przez wnoszącą odwołanie, naruszył prawo wspólnotowe (
10
).
36.
Otóż w niniejszym przypadku sądzę, że w odwołaniach skierowanych do Trybunału kwestionowane elementy zaskarżonych postanowień zostały dostatecznie sprecyzowane. W szczególności z pkt 32 odwołań wynika, że wnoszący odwołania zarzucają Sądowi naruszenie prawa poprzez stwierdzenie, w pkt 40 zaskarżonych postanowień, że nie jest właściwy do rozpoznania skargi o odszkodowanie za szkody ewentualnie poniesione wskutek wpisania Gestoras Pro Amnistía i Segi na listę osób, grup i podmiotów, do których zastosowanie ma wspólne stanowisko 2001/931 (zwaną dalej „listą osób uczestniczących w aktach terrorystycznych”).
37.
Ponadto odwołania przedstawiają również zarzuty prawne na poparcie żądania uchylenia zaskarżonych postanowień w zakresie, w jakim zawierają stwierdzenie, że art. 6 ust. 2 UE, deklaracja Rady dotycząca prawa do odszkodowania, a także motyw ósmy decyzji Rady 2003/48/WSiSW z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzania w życie szczególnych środków w odniesieniu do współpracy policyjnej i sądowej w celu zwalczania terroryzmu zgodnie z art. 4 wspólnego stanowiska 2001/931/WPZiB (
11
) stanowią podstawę prawną właściwości sądu wspólnotowego (
12
) do rozpatrzenia wniosków o odszkodowanie złożonych przez wnoszących odwołania.
38.
Zwykły fakt, że odwołania zawierają faktycznie obszerne fragmenty pism skierowanych przez wnoszących odwołania do Sądu, nie prowadzi zatem do uznania tych odwołań za niedopuszczalne.
39.
Dlatego też proponuję, aby Trybunał odrzucił zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Radę i Królestwo Hiszpanii.
B — Co do istoty odwołań
1. Uwagi wstępne
40.
Niewątpliwie sposób przedstawienia przez wnoszących odwołania zarzutów i argumentów na poparcie odwołań, ma nieodpowiednią strukturę, wynikającą z podziału na trzy części zatytułowane odpowiednio „W przedmiocie właściwości sądu wspólnotowego” (pkt 33–44), „W przedmiocie występowania szkody” (pkt 45–49) i „Instrumentalne traktowanie przez Radę Unii Europejskiej podziału na trzy filary działania Unii Europejskiej” (pkt 50–59) (
13
).
41.
Wydaje się oczywiste, że rozważania przedstawione przez wnoszących odwołania w pkt 45–49 nie mogą podważyć oceny Sądu w zakresie, w jakim zmierzają do wykazania istnienia szkody i związku przyczynowego między szkodą a wspólnym stanowiskiem 2001/931, gdyż Sąd nie wypowiadał się na temat tych aspektów. Rozważania te nie stanowią zatem zarzutu odwołania, mogą mieć, co najwyżej, znaczenie w przypadku, gdyby Trybunał uchylił zaskarżone postanowienia i sam wydał orzeczenie ostateczne w sprawie na podstawie art. 61 akapit pierwszy statutu, zgodnie z żądaniem wnoszących odwołania.
42.
Natomiast dość niejasny pozostaje cel, do którego zmierzają wnoszący odwołania w niniejszych sprawach w związku z rozważaniami przedstawionymi w pkt 50–59 odwołań, gdyż są one dość nieprecyzyjne i dosłownie powtarzają cały fragment uwag przedstawionych przed Sądem w sprawie zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Radę.
43.
W rozważaniach tych wnoszący odwołania podnoszą obejście procedury przez Radę. Wydaje się, że ostatecznie zarzucają Radzie, iż świadomie pozbawiła ich ochrony prawnej, nie przyjmując listy osób uczestniczących w aktach terrorystycznych, w tym osób, które nie podlegają art. 4 wspólnego stanowiska 2001/931, za pomocą instrumentu wspólnotowego. Skorzystanie z instrumentu wspólnotowego umożliwiłoby tym osobom, w szczególności wnoszącym odwołania, skierowanie sprawy do sądu wspólnotowego w celu sprzeciwienia się ich wpisowi na listę i otrzymanie odszkodowania za szkody. Wnoszący odwołania uważają w tym względzie, że stali się ofiarami niezgodnej z prawem dyskryminacji, zważywszy, że osoby objęte środkami przewidzianymi w art. 2 i 3 wspólnego stanowiska (
14
), wpisane na tę samą listę, są objęte ochroną sądu, gdyż środki te były przyjmowane w ramach działania Wspólnoty podlegającego kontroli sądu wspólnotowego. Ponadto w replice wnoszący odwołanie ostatecznie zaprzeczyli temu argumentowi, skoro utrzymują, że art. 2 i 3 wspólnego stanowiska 2001/931 mają zastosowanie również do nich.
44.
Rozważania te powtarzają argumenty, które Sąd, uznawszy swoją właściwość na podstawie art. 235 WE i 288 akapit drugi WE, zbadał i odrzucił w ramach analizy istoty sprawy ograniczającej się do skarg o odszkodowanie w pierwszej instancji, stwierdzając oczywisty brak podstaw tych skarg wobec braku możliwości zarzucenia Radzie jakiegokolwiek nielegalnego zachowania (
15
). Tymczasem żaden fragment odwołań ani replik nie pozwala na stwierdzenie, że wnoszący odwołania zaskarżyli części postanowień dotyczące takiego stwierdzenia. Jak już stwierdziłem w pkt 36 powyżej, wydaje się, że odwołania dotyczą wyłącznie stwierdzenia braku właściwości, o której mowa w pkt 40 zaskarżonych postanowień. Zresztą wniosek, jaki wnoszący odwołania wydają się wyciągać z przedstawionych wyżej rozważań, jest następujący: „niniejszy spór [należy] zatem do właściwości sądu wspólnotowego na mocy art. 235 WE i 288 akapit drugi WE” (
16
). Otóż to właśnie potwierdził Sąd w pkt 42 zaskarżonych postanowień.
45.
Uważam zatem, że rozważania przedstawione w pkt 50–59 odwołań, uzupełnione rozważaniami w pkt 12–16 replik, należy uznać za niedopuszczalne, gdyż nie spełniają minimalnych warunków jasności i precyzji i nie wskazują dokładnie zakwestionowanych elementów zaskarżonych postanowień.
46.
W każdym razie, nawet przy założeniu, że uwagi te mogą zostać słusznie zinterpretowane jako zmierzające do sformułowania pomocniczego zarzutu odwołania skierowanego przeciwko stwierdzeniu braku właściwości znajdującemu się w pkt 40 zaskarżonych postanowień, który opierałby się na domniemanym braku możliwości powołania się przez Radę, w stosunku do wnoszących odwołania, na brak właściwości sądu wspólnotowego, wydają mi się one nieuzasadnione.
47.
Zupełnie jasne jest, że, w przeciwieństwie do tego, co zostało podniesione w replikach, wyłącznie art. 1 i 4 wspólnego stanowiska 2001/931 dotyczą wnoszących odwołania, natomiast nie mają do nich zastosowania art. 2 i 3. Argument przytoczony w replikach na poparcie zdania przeciwnego, zgodnie z którym przypis w załączniku do wspólnego stanowiska 2001/931 odnosi się wyłącznie do osób fizycznych wymienionych na liście, a nie do grup lub podmiotów, które zostały tam wymienione, wydaje się być niewłaściwy, ponieważ na tej liście gwiazdka wskazuje również Gestoras Pro Amnistía i Segi, a termin „osoba” jest dostatecznie ogólny, aby mógł obejmować również grupy i podmioty.
48.
Otóż, jak słusznie zauważył Sąd w zaskarżonych postanowieniach (
17
), wzajemna pomoc między państwami członkowskimi w celu zapobiegania aktom terrorystycznym i ich zwalczania, o której mowa w art. 4 omawianego wspólnego stanowiska, wchodzi w zakres współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, o której mowa w tytule VI traktatu UE. Wnoszący odwołania w żaden sposób nie dowiedli ani w pierwszej instancji, ani przed Trybunałem, że taka wzajemna pomoc powinna zostać przewidziana lub co najmniej wdrażana poprzez instrumenty wspólnotowe (
18
). Ponadto nie mogą oni poważnie zarzucać Radzie, że nie nałożyła na nich również kar przewidzianych w art. 2 i 3 wspólnego stanowiska. Nie zostało zatem w żaden sposób dowiedzione, że Rada dopuściła się obejścia procedury z naruszeniem kompetencji Wspólnoty, z czego można by wywodzić brak właściwości sądu wspólnotowego wobec wnoszących odwołanie, przy założeniu, że byłoby to teoretycznie wyobrażalne.
49.
Uważam zatem, że Trybunał powinien skupić uwagę na zarzucie przedstawionym w pkt 33–44 odwołań — który dotyczy naruszenia przez Sąd art. 6 ust. 2 UE, deklaracji Rady dotyczącej prawa do naprawienia szkody i motywu ósmego decyzji 2003/48 — a także na stwierdzeniu braku właściwości, do której zarzut się odnosi. Dlatego też w dalszej części niniejszej opinii powstrzymam się od wszelkich innych uwag dotyczących niezaskarżonych części postanowień Sądu, które zostały streszczone w pkt 25 i 26 powyżej.
2. Uzasadnienie przedstawione przez Sąd na poparcie stwierdzenia braku jego właściwości
50.
Rozumowanie Sądu na poparcie stwierdzenia własnego braku właściwości do rozpoznawania skarg o odszkodowanie wniesionych przez wnoszących odwołania (
19
) można streścić następująco:
1)
działania, w których wyniku wnoszący odwołania mieliby ponieść szkody — to jest wspólne stanowisko 2001/931 i kolejne wspólne stanowiska je uaktualniające, które utrzymały nazwy Gestoras Pro Amnistía i Segi na liście osób uczestniczących w aktach terrorystycznych — opierają się, w części dotyczącej wnoszących odwołania, na art. 34 UE i podlegają tytułowi VI traktatu UE odnoszącemu się do współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych (
20
);
2)
postanowienia traktatu UE nie przewidują możliwości wniesienia skargi o odszkodowanie w ramach tytułu VI tego traktatu, a właściwości sądu wspólnotowego do rozpoznania takiej skargi nie można wywieść z art. 46 lit. d) UE (
21
);
3)
wnoszący odwołania „prawdopodobnie” nie dysponują skutecznym środkiem zaskarżenia w postępowaniu sądowym przeciwko umieszczeniu Gestoras Pro Amnistía i Segi na przedmiotowej liście (
22
);
4)
powyższa okoliczność nie stanowi, sama w sobie, podstawy do uznania istnienia właściwości sądu wspólnotowego do rozpoznania skarg wnoszących odwołania o odszkodowanie, zważywszy, że system prawny Unii Europejskiej opiera się na zasadzie kompetencji powierzonych, wynikającej z art. 5 UE (
23
);
5)
deklaracja Rady dotycząca prawa do odszkodowania również nie stanowi podstawy do uznania istnienia kompetencji wspólnotowej w niniejszej sprawie (
24
).
3. Ocena
51.
Zdaniem wnoszących odwołania Sąd naruszył prawo, stwierdzając brak właściwości do rozpoznania skargi o naprawienie szkody, jaką mieli oni ponieść wskutek wpisania Gestoras Pro Amnistía i Segi na listę osób uczestniczących w aktach terrorystycznych. Ich zdaniem właściwość Sądu znajduje podstawę prawną w art. 6 ust. 2 UE w związku z deklaracją Rady dotyczącą prawa do naprawienia szkody i  motywem ósmym decyzji 2003/48.
52.
Tym zarzutem odwołania wnoszący je nie wydają się kwestionować oceny Sądu przytoczonej w pkt 50 ppkt 1), 2) i 3) powyżej. Ich krytyka odnosi się zasadniczo do oceny Sądu przytoczonej w pkt 50 ppkt 4) i 5).
53.
Jednakże, ponieważ chodzi o problem właściwości sądu wspólnotowego, stanowiący bezwzględną przesłankę procesową, którą należy rozpatrzyć w świetle wszystkich istotnych elementów, a nie wyłącznie na podstawie elementów przytoczonych przez strony, uważam, że należy bezwzględnie zająć się nie tylko konkretnymi elementami krytyki przedstawionymi przez wnoszących odwołania w odwołaniach, lecz również całością rozumowania, które doprowadziło Sąd do kwestionowanego stwierdzenia braku właściwości, a zatem również do oceny przytoczonej w pkt 50 ppkt 1), 2) i 3) powyżej, która nie została zakwestionowana przez wnoszących odwołania.
a) W przedmiocie podstawy prawnej środków przyjętych wobec wnoszących odwołania
54.
Przypominam, że wspólne stanowisko 2001/931 — zgodnie z jego motywem piątym — stanowi odpowiedź na konieczność przyjęcia „dodatkowych środków w celu wdrożenia rezolucji 1373 (2001) Rady Bezpieczeństwa […]”, zgodnie z którą każde państwo powinno przyjąć szereg rozwiązań przeznaczonych do walki z terroryzmem, a w szczególności zapewniać sobie nawzajem jak najszerszą pomoc w dochodzeniach karnych i innych procedurach dotyczących finansowania aktów terrorystycznych lub wspierania takich aktów, w tym pomocy w uzyskaniu będących w ich posiadaniu elementów dowodowych niezbędnych do prowadzenia postępowania.
55.
W tym znaczeniu można uznać, że wspólne stanowisko 2001/931 jest aktem, który, jeżeli chodzi o jego cele, podlega dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa będącej przedmiotem tytułu V traktatu UE. Jednakże niektóre środki przepisane w tym akcie, a mianowicie środki dotyczące wnoszących odwołania Gestoras Pro Amnistía i Segi i przewidziane w art. 4 (to znaczy wzajemna pomoc między państwami członkowskimi w zapobieganiu aktom terrorystycznym i ich zwalczaniu, w szczególności w ramach dochodzeń i postępowań karnych przeciwko osobom wymienionym na liście w załączniku), podlegają, jako instrumenty operacyjne, dziedzinie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych będącej przedmiotem tytułu VI tego traktatu.
56.
Wpis i utrzymanie Gestoras Pro Amnistía i Segi na liście osób uczestniczących w aktach terrorystycznych umożliwiały zastosowanie wobec tych organizacji wyłącznie art. 4 wspólnego stanowiska 2001/931. Popieram zatem ocenę Sądu przytoczoną w pkt 50 ppkt 1) powyżej, zgodnie z którą podstawą prawną działań, które miałyby naruszać sytuację prawną wnoszących odwołania, jest art. 34 UE znajdujący się w tytule VI traktatu UE.
57.
Ponadto podkreślam, że nawet jeżeli — na mocy art. 1 ust. 4 zdanie drugie wspólnego stanowiska 2001/931 — na przedmiotowej liście mogą znaleźć się osoby, grupy i podmioty uznane przez Radę Bezpieczeństwa za powiązane z terroryzmem i wobec których zarządziła ona sankcje, w niniejszych sprawach nie podnoszono, by wpis Gestoras Pro Amnistía i Segi na przedmiotową listę był wynikiem ich zakwalifikowania przez Radę Bezpieczeństwa. Należy zatem uznać, że decyzja o wpisie została podjęta przez Radę autonomicznie, na podstawie informacji otrzymanych od jednego lub kilku państw członkowskich, stosownie do kryteriów określonych w art. 1 ust. 4 zdanie pierwsze wspólnego stanowiska 2001/931. Mówiąc ogólnie, stwierdzam, że art. 1 tego aktu nie stanowi transpozycji analogicznych postanowień zawartych w rezolucji 1373 (2001), lecz wynika z autonomicznych ustaleń Rady.
b) W przedmiocie faktu, że traktat UE nie przewiduje skargi o odszkodowanie i właściwości Trybunału w tym względzie w dziedzinie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych
58.
Zgadzam się również z oceną Sądu przytoczoną w pkt 50 ppkt 2) powyżej, niemniej jednak chciałbym dodać kilka uwag, które wydają mi się celowe.
59.
W tym względzie stwierdzam, że art. 46 UE zawiera ograniczony (co wynika z użycia wyrażenia „stosuje się [tylko] do”) wykaz kompetencji Trybunału Sprawiedliwości w dziedzinach działania Unii regulowanych traktatem UE. Jeżeli chodzi o postanowienia tytułu VI tego traktatu, art. 46 lit. b) przewiduje, że „postanowienia traktatu [WE], traktatu [EWWiS] oraz traktatu [EWEA], dotyczące kompetencji Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich i wykonywania tych kompetencji stosuje się” tylko „na warunkach przewidzianych w artykule 35 [UE]”.
60.
Artykuł 35 UE stanowi:
„1.   Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, z zastrzeżeniem warunków określonych w niniejszym artykule, jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o ważności i wykładni decyzji ramowych i decyzji, wykładni konwencji sporządzonych na mocy niniejszego tytułu oraz ważności i wykładni środków wykonawczych do tych konwencji.
2.   Każde z państw członkowskich może, w oświadczeniu złożonym w chwili podpisywania traktatu z Amsterdamu lub w jakimkolwiek późniejszym terminie, uznać właściwość Trybunału Sprawiedliwości do orzekania w trybie prejudycjalnym na warunkach określonych w ustępie 1.
3.   Państwo członkowskie, składając oświadczenie na podstawie ustępu 2, wskazuje, że:
a)
każdy sąd tego państwa, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa krajowego, może zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o rozpatrzenie w trybie prejudycjalnym pytania podniesionego w sprawie przed nim zawisłej i dotyczącego ważności lub wykładni aktu, o którym mowa w ustępie 1, jeżeli sąd ten uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku;
b)
każdy sąd tego państwa może zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o rozpatrzenie w trybie prejudycjalnym pytania podniesionego w sprawie przed nim zawisłej i dotyczącego ważności lub wykładni aktu, o którym mowa w ustępie 1, jeżeli sąd ten uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku.
4.   Każde państwo członkowskie — niezależnie od tego, czy złożyło oświadczenie na podstawie ustępu 2 tego artykułu — ma prawo przedkładać Trybunałowi Sprawiedliwości memoriały lub uwagi na piśmie w sprawach, o których rozstrzyga on na podstawie ustępu 1.
5.   Trybunał Sprawiedliwości nie jest właściwy w sprawie oceny zgodności z prawem lub proporcjonalności działań policji lub innych organów ścigania jednego z państw członkowskich ani wykonywania przez państwa członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego.
6.   Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy w zakresie kontroli legalności decyzji ramowych i decyzji, jeżeli skargę wniosło państwo członkowskie lub Komisja, podnosząc zarzut braku kompetencji, naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, naruszenia niniejszego traktatu lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z jego stosowaniem bądź nadużycia władzy. Skargi przewidziane w niniejszym ustępie wnosi się w terminie dwóch miesięcy od daty publikacji zaskarżanych decyzji ramowych i decyzji.
7.   Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy do orzekania w sprawie wszelkich sporów między państwami członkowskimi dotyczących wykładni lub stosowania aktów przyjętych na podstawie artykułu 34 ustęp 2, o ile spór ten nie został rozstrzygnięty przez Radę w ciągu sześciu miesięcy od daty jego wniesienia pod obrady przez jednego z jej członków. Trybunał Sprawiedliwości jest również właściwy do orzekania w sprawie wszelkich sporów między państwami członkowskimi a Komisją dotyczących wykładni lub stosowania konwencji sporządzonych na mocy artykułu 34 ustęp 2 lit. d)”.
61.
Artykuł 35 UE nie przewiduje zatem środka prawnego w celu otrzymania odszkodowania za szkody wywołane działaniem Unii w dziedzinie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych.
62.
Chciałbym ponadto sprecyzować, że moim zdaniem postanowienia art. 46 lit. b) w związku z art. 35 UE, o ile skutkują wykluczeniem właściwości sądu wspólnotowego w zakresie ewentualnych skarg o odszkodowanie za szkody spowodowane działaniem Unii w dziedzinie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, nie wykluczają, w ujęciu ogólnym, wnoszenia takich skarg. Traktat UE nie zawiera o nich wzmianki, lecz również nie wyklucza ich. Powrócę do tej kwestii nieco później.
63.
Popieram również ocenę Sądu, zgodnie z którą art. 46 lit. d) UE nie jest podstawą do ustalenia istnienia dodatkowej kompetencji sądu wspólnotowego (
25
).
64.
W istocie, stanowiąc, że „postanowienia traktatu [WE], traktatu [EWWiS] oraz traktatu [EWEA] dotyczące kompetencji Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich i wykonywania tych kompetencji stosuje się […]” do „artykułu 6 ustęp 2 [UE] w odniesieniu do działań instytucji, o ile Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy na mocy traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie i na mocy niniejszego traktatu”, art. 46 lit. d) UE, umieszczony w traktacie UE traktatem z Amsterdamu, po prostu precyzuje, że sąd wspólnotowy może sprawdzać zgodność aktów instytucji z prawami podstawowymi uznawanymi przez Unię za „ogólne zasady prawa wspólnotowego” w dziedzinach, w których sąd może zresztą interweniować. Postanowienie to nie stanowi zatem podstawy dla uznania specjalnej właściwości sądu wspólnotowego lub specjalnej ścieżki wnoszenia skarg w przedmiocie naruszenia praw podstawowych na podobieństwo „Verfassungsbeschwerde” w prawie niemieckim lub „recurso de amparo” w prawie hiszpańskim (
26
).
65.
Stwierdzam jednak, że sąd wspólnotowy jest właściwy, na mocy art. 46 lit. f) UE do interpretowania i stosowania art. 46 UE dotyczącego kompetencji Trybunału Sprawiedliwości. W zakresie, w jakim jest on właściwy na podstawie traktatu UE i w celu wykonywania tej właściwości, sąd wspólnotowy jest uprawniony do interpretowania i stosowania również art. 6 ust. 2 UE w odniesieniu do działania instytucji, zgodnie z art. 46 lit. d) UE.
66.
Uważam również, że wykonując kompetencję opartą na art. 46 lit. f) UE, sąd wspólnotowy może również uwzględnić inne postanowienia traktatu UE, nawet jeżeli nie zostały one wymienione w art. 46 UE. Chciałbym odnotować w tym względzie, że zgodnie z art. 31 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów podpisanej w Wiedniu w dniu 23 maja 1969 r. (zwanej dalej „konwencją wiedeńską”) przy wykładni traktatu należy uwzględnić zapis „w jego kontekście”, który obejmuje w szczególności „tekst” traktatu, „preambułę i załączniki”. W ten sposób, w ramach niniejszych odwołań, nic nie stoi na przeszkodzie, aby Trybunał uwzględnił, w celu zbadania właściwości sądu wspólnotowego w odniesieniu do skarg o odszkodowanie wniesionych przez wnoszących odwołania, w szczególności preambułę i „wspólne postanowienia” znajdujące się w tytule I traktatu UE oraz art. 5 UE, na który powołał się Sąd w zaskarżonych postanowieniach, albo też art. 6 ust. 1 UE.
c) W przedmiocie znaczenia deklaracji Rady dotyczącej prawa do odszkodowania dla uzasadnienia właściwości sądu wspólnotowego do rozpoznawania skarg o odszkodowanie wniesionych przez wnoszących odwołania
67.
Ponadto sądzę, że ocena Sądu przytoczona w pkt 50 ppkt 5) powyżej, zgodnie z którą deklaracja Rady dotycząca prawa do odszkodowania nie może być podstawą dla stwierdzenia właściwości sądu wspólnotowego do rozpoznawania skarg o odwołanie wniesionych przez wnoszących odwołania, jest zupełnie prawidłowa (
27
).
68.
Przede wszystkim deklaracja ta nie zawiera żadnej sugestii, że odszkodowania za szkody wynikające z błędów co do osób, grup i podmiotów umieszczonych na liście osób uczestniczących w aktach terrorystycznych należy domagać się przed sądem wspólnotowym.
69.
Ponadto tego rodzaju postępowanie przed sądem wspólnotowym jest wykluczone na mocy postanowień traktatu UE, od których nie można oczywiście stosować odstępstwa ani których nie można zmienić na mocy deklaracji wpisanej do protokołu zatwierdzenia aktu prawa wtórnego, jakim jest wspólne stanowisko.
70.
Zastrzegam sobie jednak, że wyjaśnię nieco dalej, dlaczego deklaracja, na którą powołują się wnoszący odwołania, nie jest w mojej opinii zupełnie pozbawiona znaczenia.
d) W przedmiocie podnoszonego braku skutecznej ochrony sądowej praw wnoszących odwołania
71.
Uważam jednak za nieuzasadnioną, nawet jeżeli w pewnym sensie nie jest ona zaskakująca, ocenę Sądu, przedstawioną zresztą w intrygująco niepewny sposób (
28
), zgodnie z którą wnoszący odwołania nie byli objęci ochroną sądową przed umieszczeniem Gestoras Pro Amnistía i Segi na liście osób uczestniczących w aktach terrorystycznych.
72.
Zanim przedstawię powody, które doprowadziły mnie do uznania tej oceny za nieuzasadnioną, istotne jest, jak sądzę, zilustrowanie powagi jej konsekwencji.
i) Konsekwencje stwierdzenia braku ochrony sądowej praw wnoszących odwołania
73.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 UE, w wersji wynikającej z traktatu z Amsterdamu, „Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego, które są wspólne dla państw członkowskich”.
74.
Artykuł 6 ust. 2 UE, sankcjonując w postanowieniu prawa pierwotnego i rozszerzając na wszystkie dziedziny działania Unii zasadę skonsolidowaną w orzecznictwie Trybunału dotyczącym stosowania traktatu WE, wskazuje, że „Unia szanuje prawa podstawowe zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950 r., oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich, jako zasady ogólne prawa wspólnotowego”.
75.
Podstawowe znaczenie przypisane w traktatach UE i WE, w wersjach wynikających z traktatu z Amsterdamu, zasadzie państwa prawnego i ochrony praw podstawowych (
29
), znajdująca szerokie i różnorodne odzwierciedlenie w doktrynie, wynika również z innych postanowień traktatów: art. 7 UE przewidującego procedurę, na której podstawie Rada może stwierdzić istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez państwo członkowskie zasad wymienionych w art. 6 ust. 1 UE z możliwością zawieszenia praw wynikających ze stosowania traktatu UE w odniesieniu do tego państwa; art. 49 UE uzależniającego przystąpienie nowych państw do Unii od poszanowania przez nie zasad ustanowionych w art. 6 ust. 1 UE; i art. 11 ust. 1 UE, zgodnie z którym „rozwijanie oraz umacnianie demokracji i państwa prawnego, a także poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności” jest jednym z celów wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, który, zgodnie z art. 177 ust. 2 WE i art. 181A ust. 1 WE, przyświeca również politykom Wspólnoty w sektorze współpracy na rzecz rozwoju, współpracy gospodarczej, finansowej i technicznej z krajami trzecimi.
76.
Należy ponadto wspomnieć o Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, która została uroczyście proklamowana przez Parlament Europejski, Radę i Komisję w Nicei w dniu 7 grudnia 2000 r. po zatwierdzeniu przez szefów państw i rządów państw członkowskich (Dz.U. 2000, C 364, str. 1, zwanej dalej „kartą”). Choć karta ta nie stanowi wiążącego aktu prawnego, jej głównym celem, jak wynika to z jej preambuły, jest potwierdzenie „praw […] wynikających zwłaszcza z tradycji konstytucyjnych i zobowiązań międzynarodowych wspólnych państwom członkowskim, z traktatu [UE], traktatów wspólnotowych, […] [EKPC], kart społecznych przyjętych przez Wspólnotę i Radę Europy oraz orzecznictwa Trybunału […] i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka” (
30
).
77.
Jeżeli chodzi o zasadę państwa prawnego, przypominam, że Trybunał już wywnioskował z niej, w odniesieniu do Wspólnoty Europejskiej, określając ją jako „wspólnotę prawa”, że państwa członkowskie i instytucje podlegają kontroli zgodności ich działań z traktatem WE i ogólnymi zasadami prawa, którego częścią są prawa podstawowe (
31
). Analogicznie należy uznać, że o ile podstawę Unii stanowi zasada państwa prawa (art. 6 ust. 1 UE), jej instytucje i państwa członkowskie, które wchodzą w jej skład, nie mogą być wyłączone spod kontroli zgodności ich aktów z tym traktatem, w szczególności z art. 6 ust. 2 tego traktatu, nawet jeżeli działają na podstawie tytułów V i VI traktatu UE.
78.
Jeżeli chodzi o ochronę praw podstawowych, które stanowią integralną część ogólnych zasad prawa, nad ich przestrzeganiem czuwa Trybunał i w tym zakresie opiera się on na tradycjach konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim oraz wskazówkach znajdujących się w dokumentach międzynarodowych dotyczących ochrony praw człowieka, przy których tworzeniu państwa członkowskie współpracowały lub do których przystąpiły, w szczególności w EKPC, która według Trybunału ma w tym kontekście „szczególne znaczenie”. Trybunał sprecyzował zresztą, że z powyższego wynika, iż nie mogą zostać dopuszczone we Wspólnocie środki niezgodne z zasadą poszanowania gwarantowanych i uznanych praw człowieka, poszanowanie tych praw stanowi bowiem warunek legalności aktów wspólnotowych (
32
). Dotyczy to również, ze względu na treść art. 6 ust. 2 UE i jego miejsce w „Postanowieniach wspólnych” zawartych w tytule I traktatu UE, środków konkretyzujących działanie Unii w dziedzinach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa („drugi filar”) i współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych („trzeci filar”).
79.
Poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności oraz zasada państwa prawa posiada zatem wymiar „wewnętrzny”, jako wartość leżąca u podstaw Unii i kryterium oceny legalności działania jej instytucji i państw członkowskich w dziedzinach kompetencji Unii, oraz wymiar „zewnętrzny”, jako wartość „zewnętrzna” poza granicami Unii dzięki takim instrumentom jak perswazja, zachęta i negocjacje.
80.
Trybunał podkreślił już przecież, że prawo do skutecznej ochrony sądowej praw, na które powołali się w niniejszej sprawie wnoszący odwołania, należy do ogólnych zasad prawa wynikających z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich oraz że znajduje ono również potwierdzenie w art. 6 ust. 1 i art. 13 EKPC (
33
). Chciałbym dodać, że prawo to zostało ponadto uznane w art. 8 i 10 Powszechnej deklaracji praw człowieka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Organizacji Narodów Zjednoczonych rezolucją 217A (III) z dnia 10 grudnia 1948 r., a także w art. 2 ust. 3 i art. 14 ust. 1 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych, który został przyjęty w dniu 19 grudnia 1966 r. i wszedł w życie w dniu 23 marca 1976 r. (
34
). Odnosi się do niego również art. 47 karty.
81.
Należy podkreślić, że powołanie się w niniejszej sprawie na podstawowe prawo do skutecznej ochrony sądowej ma szczególne znaczenie w zakresie, w jakim przedmiotowa ochrona dotyczy praw podstawowych uznanych i chronionych prawem Unii. W istocie wnoszący odwołania stwierdzili w skargach wniesionych do Sądu, opierając się na argumentach, z którymi nie można się nie zgodzić, że sporne umieszczenie na liście osób uczestniczących w aktach terrorystycznych naruszało faktyczne prawa podstawowe organizacji Gestoras Pro Amnistía i Segi lub ich rzeczników, takich jak, w szczególności, domniemanie niewinności (art. 6 ust. 2 EKPC i art. 48 ust. 1 karty), wolność wyrażania opinii (art. 10 EKPC i art. 11 karty), wolność stowarzyszania się (art. 11 EKPC i art. 12 karty) oraz prawo do poszanowania życia prywatnego (art. 8 EKPC i art. 7 karty) (
35
).
82.
Dlatego przyznanie, że wnoszący odwołania zostali pozbawieni prawa do skutecznej ochrony sądowej przed umieszczeniem na liście, co Sąd uważał za swój obowiązek w zaskarżonych postanowieniach, oznaczałoby, że należy uznać, iż w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych mogą istnieć sytuacje, w których działanie Unii może w praktyce — wobec braku ochrony sądowej — bezkarnie naruszać wszystkie inne podstawowe prawa i swobody, których poszanowanie Unia teoretycznie głosi.
83.
Ponadto, jakkolwiek zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka to, co nazywamy prawem do sądu, nie jest bezwzględne, lecz podlega pewnym ograniczeniom, należy przypomnieć, że ograniczenia te — zdaniem tego Trybunału — są dopuszczalne jedynie pod warunkiem, że przyświeca im słuszny cel, są do tego celu proporcjonalne, nie dopuszczają do ograniczania jednostkom dostępu do sądu w takim zakresie, że naruszona zostaje istota tego prawa (
36
). Otóż nie wydaje mi się, aby można było uznać za zgodny z tymi wymogami całkowity brak ochrony sądowej praw wnoszących odwołania, tak jak stwierdził to Sąd, który wynikałby nie ze specjalnych uregulowań mających na celu ograniczenie dostępu do sądu w określonym celu, lecz z braku odpowiednich środków zaskarżania w obrębie całej dziedziny interwencji Unii.
84.
Chciałbym zresztą przypomnieć, że Europejski Trybunał Praw Człowieka podkreślił, że art. 1 EKPC, zgodnie z którym układające się strony „zapewniają każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w rozdziale I” EKPC, nie zawiera żadnego rozróżnienia rodzajów przedmiotowych norm lub środków i nie wyklucza żadnej strony z „jurysdykcji” tych państw pod rządami EKPC (
37
).
85.
Jeżeli w przypadku podobnym do tego, w którym znaleźli się wnoszący odwołania, faktycznie zabraknie skutecznej ochrony prawnej, wówczas będziemy mieli do czynienia z jednej strony z bardzo poważną i oczywistą niespójnością systemową wewnątrz Unii, a z drugiej strony z sytuacją, która na płaszczyźnie zewnętrznej naraża państwa członkowskie Unii na krytykę Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i osłabia nie tylko wizerunek i tożsamość Unii na płaszczyźnie międzynarodowej (
38
), lecz również jej pozycję w stosunkach z krajami trzecimi, przy teoretycznym ryzyku, że te ostatnie zaczną traktować jako kartę przetargową klauzule dotyczące poszanowania praw człowieka (zwane „klauzulami warunkowymi”), które Unia coraz częściej narzuca w zawieranych przez siebie umowach międzynarodowych (
39
).
86.
W szczególnym kontekście przestrzegania obowiązków przyjętych przez państwa członkowskie w momencie przystąpienia do EKPC, chciałbym zauważyć, że należy uznać za całkowicie nieprawdopodobne, by Europejski Trybunał Praw Człowieka rozszerzył na trzeci filar Unii domniemanie równoważnej ochrony praw podstawowych, które wypracował między EKPC a wspólnotowym porządkiem prawnym, inaczej mówiąc „pierwszym filarem” Unii, a w wyniku którego Trybunał sprawuje wyłącznie „marginalną” kontrolę zgodności aktów przyjmowanych przez instytucje wspólnotowe z EKPC (
40
). Natomiast można uznać za prawdopodobne, że w ramach pełnej kontroli zgodności z EKPC aktów przyjętych przez instytucje w wykonaniu postanowień tytułu VI traktatu UE Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierdzi w przyszłości naruszenie przez państwa członkowskie Unii postanowień konwencji, a co najmniej jej art. 6 ust. 1 i/lub art. 13.
87.
Jeżeli chodzi o powiązania z EKPC, chciałbym przedstawić dwie uwagi.
88.
Po pierwsze, uważam, że decyzja wydana na podstawie art. 34 EKPC przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w przedmiocie odwołań, które skierowali do niego wnoszący odwołania (zob. pkt 14 powyżej), nie może ani utwierdzać co do naruszenia prawa wnoszących odwołania do skutecznej ochrony prawnej w świetle elementów, które zbadałem, ani tym bardziej wykluczać w niniejszej sprawie, z punktu widzenia prawa Unii, naruszenia takiego prawa. Chodzi bowiem o rozstrzygnięcie w przedmiocie niedopuszczalności, a nie o co do istoty sprawy, uzasadnioną faktem, że wnoszący odwołania nie mają, w świetle specjalnych cech konkretnego przypadku, statusu „ofiary” w rozumieniu art. 34 EKPC, który — jako postanowienie o charakterze czysto proceduralnym i właściwym dla EKPC — nie może, moim zdaniem, mieć wpływu w kontekście ochrony praw podstawowych w Unii (
41
).
89.
Po drugie, nie ma większego znaczenia twierdzenie, że skoro istnieje w każdym razie możliwość dochodzenia naruszenia praw podstawowych przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w stosunku do aktów przyjętych przez instytucje w dziedzinie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, to nie występują luki w ochronie tych praw w tej dziedzinie. Kontrola sprawowana przez ten sąd jest bowiem kontrolą zewnętrzną w stosunku do systemu Unii i ma charakter pomocniczy, nie może zatem zastępować ewentualnego braku, wewnątrz tego systemu, stosownych gwarancji ochrony praw podstawowych i zapobiegać poważnej niespójności, która — jak zauważyłem wcześniej — wynika z samego systemu.
90.
Chciałbym ponadto dodać, że o ile Trybunał potwierdziłby istnienie takiej luki w ochronie praw podstawowych w dziedzinie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, sądy krajowe różnych państw członkowskich poczułyby się uprawnione do samodzielnego przeprowadzania kontroli zgodności aktów przyjmowanych przez Radę na mocy art. 34 UE (
42
) w stosunku do praw podstawowych, jeżeli taka sprawa zostałaby do nich skierowana, przy czym należy pamiętać, że prawa te niekoniecznie podlegają identycznej kontroli w krajowych porządkach prawnych. Równość obywateli Unii wobec prawa zostałaby wówczas podważona. Tak zwana teoria „kontrograniczeń” prawa wewnętrznego, potwierdzona w orzecznictwie konstytucyjnym kilku państw członkowskich jako granica sprawowania przez instytucje części suwerenności przeniesionych na Wspólnotę (
43
), może być stosowana w sposób o wiele bardziej konkretny w trzecim filarze Unii niż w odniesieniu do działania Wspólnoty.
ii) Wnoszący odwołania nie są pozbawieni skutecznej ochrony sądowej ich praw
91.
Po podkreśleniu poważnych konsekwencji stwierdzenia przedstawionego w pkt 38 zaskarżonych postanowień, związanych z brakiem ochrony sądowej praw (podstawowych), na które powołali się wnoszący odwołania, wydaje się, że konieczność przyjęcia wykładni traktatu UE, w miarę możliwości, w sposób zapewniający taką ochronę wewnątrz systemu ustanowionego przez ten traktat, jest jeszcze bardziej oczywista (
44
).
— Niedostateczność skarg przeciwko środkom krajowym wydanym na podstawie art. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 i odesłania prejudycjalnego w sprawie oceny ważności, o którym mowa w art. 35 ust. 1 UE, dla ochrony sądowej praw wnoszących odwołania
92.
Należy pamiętać, jak podkreślił to Sąd (
45
), że wnoszący odwołania podnoszą w niniejszym przypadku — żądając odszkodowania — naruszenie ich praw (podstawowych) wynikających nie tyle z faktu, że wnoszący odwołania podlegają środkom przewidzianym w art. 4 wspólnego stanowiska 2001/931, lecz bezpośrednio z umieszczenia Gestoras Pro Amnistía i Segi na liście osób uczestniczących w aktach terrorystycznych. Podniesiona szkoda nie jest zatem zależna od faktycznego przyjęcia krajowych środków wykonawczych do tego artykułu.
93.
Dlatego też Sąd słusznie stwierdził, że ochrona takich praw nie może polegać na możliwości podważenia indywidualnej odpowiedzialności (pozaumownej) państw członkowskich wynikającej z aktów krajowych przyjętych w celu wykonania art. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 (
46
).
94.
Sąd uznał następnie, że właściwość Trybunału do orzekania w trybie prejudycjalnym w przedmiocie ważności, przewidziana w art. 35 ust. 1 UE, również nie mogła zapewnić takiej ochrony. Zgadzam się z tym stanowiskiem, niezależnie od uzasadnienia przedstawionego w zaskarżonych postanowieniach, zgodnie z którym właściwość ta nie dotyczy wspólnych stanowisk, lecz wyłącznie decyzji ramowych i decyzji (
47
), oraz od ewentualnej możliwości uznania za decyzję wspólnego stanowiska 2001/931, biorąc pod uwagę istotę aktu.
95.
Stwierdzam raczej, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w tym w przedmiocie ważności, nie jest dokładnie mówiąc środkiem zaskarżenia, ale instrumentem współpracy między sądami krajowymi a sądem wspólnotowym, wykorzystywanym jedynie w ramach środka zaskarżenia, jaki może być wniesiony do sądów krajowych. Typowym przypadkiem jest sytuacja, gdy wniosek o wydanie orzeczenia prejudycjalnego w przedmiocie ważności jest podniesiony w ramach skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej na poziomie krajowym przeciwko krajowemu środkowi wykonawczemu aktu, którego ważność jest podważana. Sądzę, że w sytuacji takiej jak w niniejszym przypadku trudno byłoby powoływać się na właściwość Trybunału w sprawach prejudycjalnych w przedmiocie ważności na podstawie art. 35 ust. 1 UE w ramach postępowania, w którym kwestionuje się ewentualne środki wykonawcze do art. 4 wspólnego stanowiska 2001/931. W rzeczywistości artykuł ten nie przyznaje państwom członkowskim ani ich organom nowych uprawnień, a ogranicza się do zachęcenia lub co najwyżej zobowiązania państw członkowskich i ich organów do wykorzystania „swoich obecnych uprawnień zgodnie z aktami Unii Europejskiej i innymi umowami międzynarodowymi, uzgodnieniami i konwencjami, które wiążą państwa członkowskie”. Uprawnienia te mogły i nadal mogą być wykonywane w odniesieniu do osób wpisanych na listę załączoną do wspólnego stanowiska 2001/931, nawet w sytuacji, gdy tego wspólnego stanowiska nie ma (
48
). Nie rozumiem zatem, w jaki sposób kwestia legalności wpisu danej osoby na omawianą listę mogłaby mieć znaczenie dla celów badania przez sąd krajowy ważności środków krajowych z rodzaju tych wymienionych w wyżej powołanym art. 4.
96.
W każdym razie wykonywanie kompetencji do orzekania w trybie prejudycjalnym o ważności mogłoby co najwyżej doprowadzić do stwierdzenia nieważności wspólnego stanowiska 2001/931 lub spornych wpisów, ale nie do naprawienia szkody ewentualnie z nich wynikających. Otóż możliwość otrzymania odszkodowania za szkodę wyrządzoną wskutek naruszenia prawa wydaje mi się nieodłączna od skutecznej ochrony sądowej tego prawa w sytuacji, gdy zwykłe stwierdzenie tego naruszenia lub stwierdzenie nieważności aktu powodującego szkodę nie jest wystarczające do zaspokojenia tego naruszonego prawa (
49
).
97.
Otóż odszkodowanie za szkodę poniesioną — w ich opinii — przez wnoszących odwołanie stanowi właśnie przedmiot ich skargi do Sądu.
— Sądowa ochrona praw wnoszących odwołania jest powierzona sądom krajowym
98.
Fakt, że postanowienia traktatu UE nie przewidują skargi o odszkodowanie z tytułu ewentualnych szkód wyrządzonych przez akty przyjęte przez Radę na podstawie art. 34 UE oraz że wykluczają rozpoznanie takiej skargi przez sąd wspólnotowy, jako niewymienionej w art. 35 UE, nie oznacza jednak, według mnie, iż wnoszący odwołania są w tym przypadku pozbawieni skutecznej ochrony sądowej ich praw (podstawowych), na które się powołują.
99.
Wręcz przeciwnie, uważam, że prawidłowa wykładnia traktatu UE opowiada się za istnieniem takiej ochrony, która jednak, w obecnym stanie prawa Unii, jest powierzona sądowi krajowemu, a nie sądowi wspólnotowemu.
100.
Należy zauważyć, że na podstawie systemu przewidzianego traktatem ustanawiającym Konstytucję dla Europy, jeszcze nieratyfikowanym przez wszystkie państwa członkowskie, w przypadku takim jak niniejszy, jednostki miałyby możliwość wszczęcia postępowania w sądzie wspólnotowym, tak w drodze skargi o stwierdzenie nieważności (art. III-365, mający zastosowanie także do aktów Unii przyjętych w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych) (
50
), jak i skargi o odszkodowanie przeciwko Unii (art. III-370 i III-431 akapit drugi).
101.
Jak już zauważyłem, Unia oparta jest w szczególności na zasadzie państwa prawa i poszanowaniu praw podstawowych. Państwem prawa jest nie tyle państwo oparte na zasadach i proklamowaniu praw, ale państwo oparte na mechanizmach pozwalających na zapewnienie poszanowania tych zasad i praw (ubi ius ibi remedium). „Prawo do sądu jest nierozerwalnie związane z państwem prawa” (
51
), jest jego „odpowiednikiem”, „zdobyczą i instrumentem” (
52
). Jednostka dysponuje, za pośrednictwem prawa Unii, od tej pory w sposób wyraźny (art. 6 ust. 2 UE), pełnią praw podstawowych, na które może się powoływać przed sądem, jako na kryteria oceny zgodności z prawem aktów Unii, jak to wynika z art. 46 lit. d) UE.
102.
Punktem wyjścia, jaki należy przyjąć, jest zatem zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 UE to, że Unia dopuszcza kontrolę sądową legalności działań instytucji i zapewnia sądową ochronę praw, w szczególności tych, które można zakwalifikować jako podstawowe.
103.
Żadne z postanowień traktatu UE nie może być powołane na potwierdzenie czegoś przeciwnego, w szczególności, iż jego autorzy zamierzali wyłączyć taką kontrolę i taką ochronę z dziedziny współpracy sądowej i policyjnej w sprawach karnych, w której to działanie Unii może ponadto łatwiej powodować ujemne skutki dla podstawowych praw i wolności niż w innych dziedzinach, które wchodzą w zakres kompetencji Unii oraz która rozwija się z bardzo jeszcze ograniczonym zaangażowaniem Parlamentu (
53
).
104.
W rzeczywistości art. 46 UE dotyczy jedynie właściwości sądu wspólnotowego i ogranicza ją. Żadne z postanowień traktatu UE nie zastrzega poza tym dla tego sądu uprawnienia do oceny zgodności z prawem aktów, w których przejawia się działanie Unii. Wręcz przeciwnie, z zasady podziału kompetencji, uznanej również w traktacie UE (art. 5) wynika, że wykonywanie suwerennych kompetencji, jakie przysługują państwom członkowskim, włączając w konsekwencji władzę sądowniczą, pozostaje zastrzeżone dla tych państw, a zatem dla ich organów, w sytuacji gdy nie są one przyznane instytucjom Unii.
105.
Podstawą właściwości sądów krajowych w przedmiocie kontroli legalności aktów przyjętych przez Radę na podstawie art. 34 UE, której oczywistą granicę stanowi przestrzeganie kompetencji powierzonych Trybunałowi Sprawiedliwości, są nie tylko zasady państwa prawa i przestrzegania praw podstawowych (art. 6 ust. 1 i 2 UE), w tym także prawa do skutecznej ochrony sądowej, na jakich opiera się Unia, ale także zasada lojalnej współpracy.
106.
Trybunał potwierdził już, że zasada lojalnej współpracy obowiązuje również w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, co oznacza, że państwa członkowskie muszą podejmować wszelkie właściwe środki ogólne lub szczególne, odpowiednie dla zapewnienia wypełniania ich zobowiązań wynikających z prawa Unii (
54
).
107.
Należy z tego wywnioskować w szczególności, że także w ramach trzeciego filaru Unii na państwach członkowskich spoczywa obowiązek stworzenia systemu środków zaskarżenia oraz procedur pozwalających na zapewnienie przestrzegania prawa do skutecznej ochrony sądowej (
55
), a ich sądom na dokonywanie wykładni i stosowanie wewnętrznych zasad postępowania regulujących wnoszenie środków zaskarżenia w sposób zapewniający tę ochronę.
108.
Ważne elementy, które potwierdzają, nawet jeśli tylko w sposób pośredni, poddanie aktów, przyjętych przez Radę na podstawie art. 34 UE, kontroli sądowej dokonywanej przez sądy krajowe na wniosek jednostek, mogą być wywnioskowane ze sposobu uregulowania właściwości do orzekania w trybie prejudycjalnym przyznanej Trybunałowi przez art. 35 UE.
109.
Przewidując w ust. 1 właściwość Trybunału w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w szczególności w przedmiocie ważności decyzji ramowych oraz decyzji, art. 35 UE potwierdza przede wszystkim, że akty te nie są wyłączone spod kontroli sądowej dostępnej dla jednostek.
110.
Poza tym art. 35 ust. 1 UE wskazuje, że sądy krajowe działają w pewnym stopniu również w ramach trzeciego filaru Unii, podobnie jak w ramach pierwszego filaru, jako „sądy powszechne” Unii. Sądy krajowe, wnosząc do Trybunału o dokonanie wykładni decyzji ramowych oraz decyzji, mogą w większym stopniu zapewnić, na przykład, wykładnię zgodną prawa krajowego (
56
) w stosunku do tych aktów. Przedkładając Trybunałowi pytania w przedmiocie ważności tych aktów, sądy krajowe są w większym stopniu w stanie doprowadzić do tego, aby prawa podstawowe uznane prawem Unii, na które jednostki mogą się bezpośrednio powoływać przed sądem, były przestrzegane w działaniu Unii w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych.
111.
Nawet w dziedzinie trzeciego filaru Unii, tak jak w porządku prawnym Wspólnot, Trybunał Sprawiedliwości działa w kontekście, w którym instytucje Unii współistnieją nie tylko z państwami członkowskimi, ale również z organami tych państw. Wśród tych organów również sądy przyczyniają się do wykonywania prawa Unii. System sądowy Unii, w tym w ramach trzeciego filaru, nie jest zatem stworzony jedynie przez środki zaskarżenia do Trybunału Sprawiedliwości, ale również przez te środki, z których można korzystać przed sądami krajowymi.
112.
Za pośrednictwem art. 35 UE twórcy traktatu z Amsterdamu bez wątpienia dokonali znaczącego poszerzenia właściwości Trybunału Sprawiedliwości w zakresie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych w stosunku do sytuacji wynikającej z traktatu z Maastricht. Jednakże przepisy tego artykułu dotyczące właściwości Trybunału do orzekania w trybie prejudycjalnym są zredagowane w taki sposób, że właściwość ta jest znacząco ograniczona. Wiadomo ponadto, że wzorują się one co do istoty na przepisach, jakie zostały określone przez państwa członkowskie w drodze trudnych negocjacji dotyczących konwencji o Europolu (
57
) i jej wdrożenia protokołem w sprawie wykładni tej konwencji w trybie prejudycjalnym przez Trybunał (
58
), które stanowią kompromisowe rozwiązanie w obliczu wrogości niektórych państw członkowskich wobec poszerzenia pola działania sądu wspólnotowego w sprawach, jakie mnie tu interesują.
113.
I tak właściwość Trybunału do orzekania w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 35 ust. 1 UE jest opcjonalna dla państw członkowskich. W istocie, zgodnie z art. 35 ust. 2 UE, mogą one wyrazić na nią zgodę lub zgody tej nie wyrazić (system „opt in”). Zgodnie z informacją Rady ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 14 grudnia 2005 r. (
59
) na tamtą chwilę jedynie czternaście państw członkowskich zadeklarowało uznanie tej właściwości. Oczywiście brak uznania przez inne państwa członkowskie nie uniemożliwia sądom państw, które zgodziły się przedkładać wnioski o wydanie orzeczeń w trybie prejudycjalnym Trybunałowi, ich wniesienia, a Trybunałowi wydania orzeczeń w tym przedmiocie.
114.
Otóż, jeśli należałoby uznać, że osoby, których dotyczą środki wykonawcze do decyzji ramowych lub decyzji w rozumieniu art. 34 UE, przyjęte przez państwa, które nie uznały właściwości Trybunału do orzekania w trybie prejudycjalnym, są pozbawione możliwości podważania przed sądami tych państw takich aktów Rady, mielibyśmy do czynienia z niedopuszczalnym naruszeniem równości między osobami, których dotyczy ten sam akt wydany na podstawie art. 34 UE, ponieważ osobom tym przysługiwałaby ochrona sądowa przed tym aktem lub taka ochrona nie przysługiwałaby w zależności od opcji przyjętej przez każde państwo na podstawie art. 35 ust. 2 UE.
115.
Odczytanie art. 35 ust. 1 i 2 UE w sposób zgodny zarówno z prawem do skutecznej ochrony prawnej, jak i zasadą równości wobec prawa (art. 20 karty) i niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową (art. 21 ust. 2 karty), bez wypaczania dosłownego brzmienia omawianych przepisów, wymaga przyznania, że nawet w państwach, które nie uznały właściwości Trybunału do orzekania w trybie prejudycjalnym, jednostki mogą kwestionować przed sądem ważność decyzji ramowych oraz decyzji stanowiących podstawę środków krajowych, których stwierdzenia nieważności żądają od sądu krajowego. W takim wypadku o ważności lub nieważności aktu Rady powinien móc rozstrzygnąć, z braku możliwości wniesienia wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, sam sąd krajowy.
116.
To jednak nie wszystko. Z art. 35 ust. 3 UE wynika, że właściwość Trybunału do orzekania w trybie prejudycjalnym, w tym o ważności, z punktu widzenia prawa Unii, jest jedynie fakultatywna dla sądów państw, które ją uznały. Czy państwa członkowskie określą, składając oświadczenie, o którym mowa w ust. 2, że chcą zastrzec możliwość skierowania do Trybunału wniosku o rozpatrzenie w trybie prejudycjalnym jedynie dla sądów, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu [art. 35 ust. 3 lit. a)], lub też czy określą, iż chcą przyznać tę możliwość każdemu sądowi [art. 35 ust. 3 lit. b)], wniosek na podstawie art. 35 ust. 3 UE nadal pozostanie fakultatywny, a nie obligatoryjny („może zwrócić się”) dla sądu, bez względu na jego instancję, który w celu wydania orzeczenia uzna za niezbędną decyzję w przedmiocie ważności lub wykładni decyzji ramowej lub decyzji. Fakultatywny charakter wniosku, nawet w przypadku sądów, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, znajduje zresztą wytłumaczenie również w potrzebie szybkiego rozstrzygania sporów, które mogą powstać w omawianej dziedzinie.
117.
Wprawdzie na podstawie deklaracji nr 10 w sprawie art. 35 UE, dołączonej do aktu końcowego konferencji międzyrządowej z Amsterdamu, państwa członkowskie, wykonując deklarację na podstawie art. 35 ust. 2 UE, mogą zastrzec sobie prawo ustanowienia w swoich przepisach krajowych, że wniosek o rozpatrzenie w trybie prejudycjalnym pytania o ważność lub wykładnię jest obligatoryjny dla sądów, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, niemniej jednak taki obowiązek nie miałby źródła w prawie Unii, a w prawie wewnętrznym państwa członkowskiego.
118.
Zatem jeśli, z punktu widzenia prawa Unii, wniosek o rozpatrzenie w trybie prejudycjalnym pytania o ważność jest fakultatywny także dla sądu, którego orzeczenie nie podlega zaskarżeniu, w sytuacji gdy w celu rozstrzygnięcia rozpatrywanego przez niego sporu uzna on za niezbędne uzyskanie oceny w przedmiocie ważności decyzji ramowej lub decyzji Rady, wynika z tego, że zgodnie z tym prawem taka ocena może być dokonana również bezpośrednio przez ten sąd, bez uprzedniego występowania do Trybunału.
119.
Podobnie uważam, że należy uznać, iż możliwość ograniczenia wniosku o rozpatrzenie w trybie prejudycjalnym jedynie do sądów, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, jaką dysponuje państwo członkowskie na podstawie art. 35 ust. 3 lit. a) UE, oznacza, że jeśli sądy niższych instancji uznają za niezbędną ocenę w przedmiocie ważności decyzji ramowej lub decyzji Rady, powinny móc same dokonać takiej oceny. Nie wydaje mi się logiczne wymaganie od jednostek niepotrzebnego wyczerpywania jednego lub kilku szczebli instancyjnych, zanim będą mogły wystąpić z wnioskiem o rozstrzygnięcie pytania dotyczącego ważności.
120.
Oczywiście ocena ważności dokonana bezpośrednio przez sąd krajowy będzie odnosiła skutek jedynie w ramach sprawy krajowej, a nie erga omnes.
121.
Żaden nadrzędny wzgląd nie stoi, moim zdaniem, na przeszkodzie temu, aby sądy krajowe posiadały uprawnienie w przedmiocie stwierdzania nieważności decyzji ramowych lub decyzji podjętych na podstawie art. 34 UE. Wprawdzie w kontekście art. 234 WE Trybunał, w wyroku w sprawie Foto-Frost (
60
), sformułował zasadę, zgodnie z którą sądy krajowe nie są właściwe dla bezpośredniego stwierdzenia nieważności aktów instytucji wspólnotowych, jednakże zasada ta (zwana dalej także „zasadą Froto-Frost”) — mająca w kontekście art. 234 WE zastosowanie również do sądów innych niż sądy, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, a więc do sądów, które zgodnie z tym artykułem mogą, ale nie mają obowiązku odesłania — nie wydaje się obowiązywać w ramach tytułu VI traktatu UE.
122.
W tym miejscu zauważam, że na gruncie tytułu VI traktatu UE brak jest dwóch przesłanek, na których Trybunał, w wyroku w sprawie Foto-Frost, oparł wykładnię w przedmiocie wyłącznego charakteru właściwości sądu wspólnotowego w zakresie stwierdzania nieważności aktów instytucji wspólnotowych.
123.
Po pierwsze, nie można powiedzieć — tak jak mógł to uczynić Trybunał po pierwsze w odniesieniu do art. 230 WE i 241 WE, a po drugie do art. 234 WE, odnośnie do aktów instytucji Wspólnoty (
61
) — że tytuł VI traktatu UE ustanowił pełny system środków zaskarżenia i procedur przeznaczonych do powierzenia Trybunałowi Sprawiedliwości kontroli legalności aktów Rady, o których mowa w art. 34 UE. Wydaje się bowiem oczywiste, że jedynie kompetencje przyznane Trybunałowi Sprawiedliwości na mocy art. 35 UE nie stanowią pełnego systemu środków zaskarżenia i procedur mogących zapewnić kontrolę legalności tych aktów. Za prosty tego dowód może posłużyć brak odesłania prejudycjalnego w przedmiocie ważności w państwach członkowskich, które nie złożyły oświadczenia na podstawie art. 35 ust. 2 UE, biorąc pod uwagę, iż nie przewidziano żadnego środka zaskarżenia takich aktów do Trybunału Sprawiedliwości, który byłby dostępny dla jednostek.
124.
Trybunał sam zresztą wskazał w pkt 35 wyroku w sprawie Pupino (
62
), że jego kompetencje „na mocy art. 35 UE w ramach tytułu VI traktatu [UE] są węższe niż te, którymi dysponuje on w ramach traktatu WE”.
125.
Dodam, celem uzupełnienia cytatu, że nawet w pkt 35 tego wyroku Trybunał stwierdził równocześnie, że „w ramach rzeczonego tytułu VI nie istnieje pełny system trybów odwoławczych i procedur służących zapewnieniu zgodności aktów instytucji z prawem”. Uwaga ta musi być jednakże postrzegana w kontekście rozumowania, w jakim Trybunał ją zawarł. Trybunał udzielał odpowiedzi na pytania podniesione przez niektóre państwa członkowskie, które z mniejszego stopnia integracji, jaki charakteryzuje współpracę policyjną i sądową w sprawach karnych, w porównaniu z działaniem Wspólnoty, wywnioskowały niemożność uznania „pośredniej” skuteczności (obowiązek sądów krajowych dokonywania wykładni zgodnej prawa krajowego) decyzji ramowych przyjętych na podstawie art. 34 UE, jaki mają dyrektywy wspólnotowe. Trybunał uznał zatem okoliczności, które przypomniał w pkt 35 omawianego wyroku, za elementy potwierdzające mniejszy stopień integracji, jaki charakteryzuje tytuł VI traktatu UE w stosunku do traktatu WE, aby stwierdzić jednak następnie, że stopień integracji nie ma znaczenia dla kwestii, które zostały poddane pod rozstrzygnięcie Trybunału (
63
). Otóż sądzę, że brak w ten sposób przypomnianego „pełnego systemu trybów odwoławczych i procedur przeznaczonego do zapewnienia kontroli legalności aktów instytucji w ramach rzeczonego tytułu VI” może stanowić mającą znaczenie wskazówkę słabej integracji jedynie w zakresie, w jakim odnosi się do poziomu ponadnarodowego.
126.
Uważam zatem, że fragment wyroku w sprawie Pupino powołany w punkcie powyżej powinien nie tylko być utożsamiany z obiter dictum, ale w świetle kontekstu, w jakim się znajduje, powinien być także rozumiany w ten sposób, że tytuł VI nie przyznaje Trybunałowi Sprawiedliwości wystarczających kompetencji do zapewnienia kontroli zgodności z prawem aktów tych instytucji. To dokładnie zostało stwierdzone w pkt 123 powyżej.
127.
Po drugie, w celu potwierdzenia istnienia zasady takiej jak zasada Foto-Frost także w dziedzinie, którą się tutaj zajmuję, powoływanie drugiej przesłanki, na której Trybunał oparł tę zasadę, to jest okoliczności, iż właściwość do orzekania w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 234 WE ma „za cel głównie zapewnienie jednolitego stosowania prawa wspólnotowego przez sądy krajowe” (
64
), byłoby mało przekonujące. W istocie wybiórczy system właściwości do orzekania w trybie prejudycjalnym opartej na art. 35 UE jest wyraźnie niezdolny do zapewnienia jednolitego stosowania prawa Unii przez sądy krajowe.
128.
W tym względzie przypominam przede wszystkim, że różne państwa członkowskie Unii nie uznały do dnia dzisiejszego tej właściwości, do czego upoważnia je art. 35 UE, co skutkuje tym, iż jak wskazano powyżej, ich sądy muszą uznać się za właściwe w przedmiocie samodzielnej oceny tak zakresu, jak i ważności decyzji ramowych i decyzji podjętych na podstawie art. 34 UE, gdy jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia toczącego się przed nimi sporu. Choćby z tej jednej przyczyny jednolite stosowanie prawa Unii w tym zakresie nie jest zapewnione i to niezależnie od wątpliwości, jakie można żywić odnośnie do obowiązkowego charakteru dla tychże sądów orzeczeń w trybie prejudycjalnym wydanych przez Trybunał na wniosek sądów państw członkowskich, które ze swej strony uznały tę właściwość, lub też odnośnie do braku takiego charakteru.
129.
Poza tym fakt, że art. 35 UE pozwala państwom członkowskim na wyłączenie składania wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przez sądy inne niż sądy, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, zwiększa ryzyko niejednolitego stosowania prawa Unii przez sądy krajowe w zakresie tytułu VI traktatu UE, jako że część sporów krajowych jest w istocie rozstrzygana bez dotarcia do sądów, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu.
130.
Należy zatem uznać, że jednolite stosowanie prawa Unii przez sądy krajowe w ramach trzeciego filaru Unii nie jest obecnie zapewnione (i to zresztą nawet jeśli uznalibyśmy, że zasada taka jak zasada Foto-Frost działa również w tym zakresie). Ryzyko braku homogeniczności stosowania aktów Rady, opartych na art. 34 UE, z pewnością stanowi niedogodność systemu sądowego określonego przez traktat z Amsterdamu odnośnie do tego filaru. Jednakże o wiele poważniejsze problemy wyniknęłyby z takiego odczytania postanowień traktatu UE, które zapał w osiąganiu jednolitego stosowania prawa Unii w ramach trzeciego filaru łączyłoby z poświęceniem w tym celu ochrony sądowej praw, stanowiącej nieodłączną cechę wspólnoty prawa.
131.
Dodam, że wykładnia art. 35 UE zgodna z zasadą przestrzegania podstawowego prawa do tej ochrony stoi na przeszkodzie przyznaniu Trybunałowi wyłącznej właściwości w przedmiocie stwierdzania nieważności aktu przyjętego przez Radę na mocy art. 34 UE w sytuacji, gdy jednostki pozbawione są nie tylko bezpośredniego dostępu do sądu wspólnotowego, ale pozbawione są również wystarczających gwarancji, że ich pytanie o ważność aktu zostanie przekazane Trybunałowi za pośrednictwem wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, z racji jedynie fakultatywnego charakteru tegoż wniosku dla sądów krajowych, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, i to nawet w państwach członkowskich, które uznały właściwość Trybunału do orzekania w trybie prejudycjalnym.
132.
Uczyniłem tę dygresję o modelu właściwości prejudycjalnej Trybunału, o której mowa w art. 35 UE, w celu wykazania, że państwa członkowskie określiły dla trzeciego filaru Unii system sądowy, w którym interwencja Trybunału Sprawiedliwości, jako sądu ponadnarodowego, jest bardziej ograniczona niż w ramach traktatu WE i który w konsekwencji pozostawia więcej przestrzeni dla sądów krajowych. Powyższe nie musi skądinąd dziwić, zważywszy, że nawet w następstwie zmian wprowadzonych traktatem z Amsterdamu współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych nie ma jeszcze wyraźnych cech ponadnarodowych, które są charakterystyczne dla działania Wspólnoty, oraz że pozostaje ona w pół drogi między czystą współpracą międzyrządową a wspólnotowym modelem „integracyjnym”. O tym, jak znaczącą rolę wyznacza się w ramach trzeciego filaru sądom krajowym, świadczy wreszcie także deklaracja nr 7 w sprawie art. 30 UE, stanowiąca załącznik do aktu końcowego konferencji międzyrządowej w Amsterdamie, zgodnie z którą „działania w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, podjęte na podstawie art. 30 [UE], w tym działania Europolu, podlegają właściwej kontroli sądowej ze strony uprawnionych władz krajowych zgodnie z zasadami mającymi zastosowanie w każdym państwie członkowskim”.
— Charakter ochrony sądowej, która może być uzyskana przed sądami krajowymi
133.
Wykazałem powyżej, że nawet w ramach trzeciego filaru Unii do państw członkowskich należy ustanowienie systemu środków zaskarżenia i procedur pozwalających na zapewnienie przestrzegania prawa do skutecznej ochrony sądowej, a ich sądom na dokonywanie wykładni i stosowanie krajowych przepisów regulujących stosowanie środków zaskarżenia w sposób zapewniający tę ochronę. Oznacza to, że ochrona sądowa, która na mocy prawa Unii powinna przysługiwać jednostkom w sądach krajowych wobec działania Unii w ramach trzeciego filaru, nie ogranicza się jedynie do przypadku kwestionowania w trybie pośrednim ważności decyzji ramowych i decyzji (zarzut nieważności podniesiony w ramach skargi skierowanej przeciwko krajowym środkom wykonawczym), wyraźnie przewidzianego w art. 35 ust. 1 UE. Obejmuje ona także w szczególności bezpośrednie podważenie ważności tych aktów oraz wspólnych stanowisk, o których mowa w art. 34 lit. a) UE w sytuacji, gdy pomimo braku bezpośredniej skuteczności mogą one jednak powodować natychmiast, czyli niezależnie od krajowych środków wykonawczych, naruszenie sytuacji prawnej jednostek, a to w celu uzyskania przynajmniej naprawienia ewentualnie wynikającej z nich szkody.
134.
W tej ostatniej kwestii uważam, że ani brak ujęcia w traktacie UE specjalnej normy wyraźnie ustanawiającej prawo do odszkodowania lub podobną odpowiedzialność, ani brak odwołania się w postanowieniach tego traktatu, zwłaszcza w art. 41 UE, do art. 288 akapit drugi WE, nie stanowią przeszkody do uznania takiego prawa. Po pierwsze, bowiem omawiane prawo stanowi, jak już wskazałem (pkt 96 powyżej), element prawa do skutecznej ochrony sądowej (
65
), a po drugie można je wywieść — jeśli nie z międzynarodowego prawa zwyczajowego, jak podnoszą wnoszący odwołania — to przynajmniej z zasad ogólnych wspólnych porządkom prawnym państw członkowskich, do których odniesienie musi być możliwe w celu wypełnienia luk prawa Unii wynikających z braku zasad pisanych.
135.
Jak Trybunał miał już okazję orzec, w celu potwierdzenia zasady odpowiedzialności państwa z tytułu szkody wyrządzonej poprzez naruszenie zobowiązań, jakie na nim ciążą na mocy prawa wspólnotowego, zasada odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty, ustanowiona wprost w art. 288 WE, „jest jedynie wyrazem ogólnej zasady znanej w porządkach prawnych państw członkowskich, zgodnie z którą bezprawne działanie lub zaniechanie powoduje powstanie obowiązku naprawienia wyrządzonej szkody” (
66
). Można zatem powiedzieć, że zasada odpowiedzialności władzy publicznej za szkody wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie prawa Unii, zwłaszcza poprzez naruszenie praw podstawowych, przyznanych jednostkom przez to prawo, jest nieodłączną częścią systemu traktatu UE (
67
).
136.
Istnienie tej odpowiedzialności zostało zresztą uznane przez samą Radę w deklaracji w sprawie prawa do odszkodowania, w której instytucja „przypomina”, że „każdy błąd” w stosunku do zainteresowanych osób, grup lub jednostek daje takie prawo stronie pokrzywdzonej.
137.
Zauważam ponadto, że szczególny wyraz zasady odpowiedzialności władz publicznych za szkody wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie prawa Unii w ramach współpracy policyjnej i sądowej znajduje się w niektórych postanowieniach konwencji o Europolu. Wychodząc z założenia, wspomnianego w preambule tej konwencji, „że w dziedzinie współpracy policyjnej szczególną uwagę należy zwrócić na ochronę praw jednostek, w szczególności na ochronę ich danych osobowych”, art. 38 i 39 ust. 2 konwencji ustanawiają odpowiednio zasadę indywidualnej odpowiedzialności pozaumownej państw w stosunku do osób pokrzywdzonych w przypadku nieuprawnionego lub nieprawidłowego przetwarzania danych przez Europol oraz zasadę pozaumownej odpowiedzialności Europolu za szkody wyrządzone przez jego organy, zastępców dyrektorów lub pracowników w trakcie wykonywania ich obowiązków.
138.
Uważam za stosowne sprecyzowanie, że w celu oceny zgodności z prawem aktów Rady przyjętych na podstawie art. 34 UE, w tym w ramach skargi o odszkodowanie, sądy krajowe — zgodnie z zasadą lojalnej współpracy — będą musiały uwzględniać mające znaczenie przepisy i zasady ogólne prawa Unii, a przede wszystkim prawa podstawowe, o których mowa w art. 6 ust. 2 UE, to jest prawa gwarantowane przez EKPC oraz zasady wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich. Odwołanie się przez sądy krajowe do postanowień konstytucyjnych w ich własnych porządkach prawnych mogłoby nie wystarczyć do zapewnienia wynikającego z art. 6 ust. 2 UE poziomu ochrony praw podstawowych w zakresie, w jakim poziom ten odpowiada nie, jak to często mówiono, „najmniejszemu wspólnemu mianownikowi” ochrony przyznawanej prawom podstawowym przez prawa konstytucyjne państw członkowskich, a raczej podwyższonemu poziomowi ochrony dostosowanemu do wymogów prawa Unii. W tych ramach do sądów krajowych należy zatem ocena ewentualnych ograniczeń wykonywania praw podstawowych, które spełniają cel interesu ogólnego (
68
), pamiętając nie tyle o wymogach państwa przynależności, ile o wymogach Unii jako całości.
139.
Stosowanie poziomu ochrony wymaganego przez art. 6 ust. 2 UE będzie mogło naturalnie wywołać pewne trudności dla sądu krajowego i spowodować, że zostanie on zaangażowany w wyjaśnianie praw podstawowych uznanych przez Unię, która to działalność była do tej pory wykonywana zasadniczo przez sąd wspólnotowy. Trudności tych nie należy jednak według mnie przeceniać. Przy wykonywaniu tego zadania sądy krajowe będą mogły opierać się na postanowieniach karty oraz orzecznictwie wspólnotowym, jak również na postanowieniach EKPC i orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W celu dokonania oceny zgodności z prawem aktów Rady, o których mowa w art. 34 UE, przynajmniej tych wymienionych w art. 35 ust. 1 UE, sądy krajowe będą mogły naturalnie, w zakresie, w jakim wybór dokonany przez ich państwo na podstawie art. 35 ust. 1 UE im na to pozwala, zwracać się o pomoc do Trybunału w drodze wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie ważności aktu. W każdym razie trudność taka nie powinna doprowadzić do opowiedzenia się za hipotezą, zgodnie z którą w ochronie sądowej praw podstawowych, takich jak prawa wynikające z art. 6 ust. 2 UE, w dziedzinie objętej tytułem VI traktatu UE występują luki.
140.
Naturalnie wobec braku norm w prawie Unii to krajowy porządek prawny każdego państwa członkowskiego wskaże sąd właściwy i określi tryby postępowania w przedmiocie skargi o odszkodowanie mającej na celu zapewnienie ochrony praw podstawowych, które Unia przyznaje jednostkom wobec aktów przyjętych przez Radę na podstawie art. 34 UE (
69
). W tym względzie granice autonomii proceduralnej państw członkowskich są reprezentowane przez zasady równoważności i skuteczności, określone przez orzecznictwo Trybunału dotyczące traktatu UE (
70
), które mogą być przeniesione do trzeciego filaru Unii.
— Możliwość wnoszenia do sądów krajowych skargi o odszkodowanie i jej skuteczność w świetle pewnych szczególnych problemów
141.
W zaskarżonych postanowieniach (
71
) Sąd stwierdził, że działanie mające na celu zakwestionowanie przed sądami krajowymi indywidualnej odpowiedzialności każdego z państw członkowskich z tytułu jego udziału w przyjęciu wspólnego stanowiska 2001/931 oraz uaktualniających je następnie wspólnych stanowisk byłoby „mało skuteczne”.
142.
Nie podzielam takiego stanowiska, którego zresztą Sąd nie uzasadnił.
143.
Wprawdzie rodzi się pewna liczba pytań, gdy chodzi o sprawdzenie, czy skarga o odszkodowanie wniesiona do sądów krajowych, mająca na celu ochronę praw wnoszących odwołania, może być w praktyce wykonywana i czy jest ona skuteczna. Ograniczę się do wymienienia i krótkiego omówienia tych kwestii, wyłącznie w celu wykazania, że ich rozwiązanie jest możliwe i że możliwość uzyskania takiej ochrony nie jest tym samym wyłącznie teoretyczna, a poszukiwanie najbardziej właściwego rozwiązania nie jest konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszych odwołań, należy natomiast do sądu krajowego, który ewentualnie będzie rozpoznawał skargę.
144.
Po pierwsze, powstaje pytanie o określenie osoby ewentualnie odpowiedzialnej za naprawianie domniemanej szkody. Innymi słowy, przeciwko komu wnoszący odwołania mieliby wnieść do sądów krajowych skargę o odszkodowanie za szkodę, jaka miała być im wyrządzona poprzez wpisanie Gestoras Pro Amnistiá i Segi na listę osób uczestniczących w aktach terrorystycznych? Czy pozaumowna odpowiedzialność ciążyłaby na Unii jako takiej, czy też solidarnie na państwach członkowskich, które jednomyślnie przyjęły wspólne stanowisko 2001/931 oraz wspólne stanowiska, które je następnie uaktualniły? Odpowiedź na to pytanie będzie zależała od rozwiązania szeroko omawianej w doktrynie kwestii istnienia lub też nieistnienia po stronie Unii osobowości prawnej. Zauważam w tym względzie, że traktat założycielski, przewidując wyraźnie odpowiedzialność pozaumowną tak Europolu, jak i Wspólnoty Europejskiej, przyznaje im wyraźnie osobowość prawną, a w każdym państwie członkowskim najszerszą zdolność prawną przyznaną osobom prawnym przez ustawodawstwo krajowe, włączając zdolność sądową (
72
).
145.
Po drugie, powstaje problem określenia krajowego systemu prawnego właściwego dla rozpoznania omawianej skargi o odszkodowanie. Problem ten jest w pewien sposób związany z problemem identyfikacji strony pozwanej.
146.
Jeśli odpowiedzialność pozaumowna ciąży na Unii jako organizacji międzynarodowej mającej osobowość prawną, to zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 44/2001 z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich wykonywania w sprawach cywilnych i handlowych (
73
) skarga mogłaby być wniesiona do sądu państwa (i miejsca), gdzie nastąpiło lub mogło nastąpić zdarzenie wyrządzające szkodę. Zauważam zresztą w tym względzie, że art. 39 konwencji o Europolu zawiera odniesienie do właściwych postanowień konwencji brukselskiej z dnia 27 września 1968 r. (obecnie zastąpionej w stosunkach między państwami członkowskimi przez wymienione rozporządzenie) dla określenia sądów właściwych dla rozpoznania sporów dotyczących odpowiedzialności Europolu.
147.
Natomiast, jeśli odpowiedzialność pozaumowna spoczywa na państwach członkowskich, mogłaby być powoływana przeciwko każdemu państwu co do zasady przed sądami tego państwa, na podstawie kryterium miejsca zamieszkania osoby pozwanej, zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 44/2001. Alternatywnie, zgodnie z art. 5 ust. 3 ww. rozporządzenia, postępowanie mogłoby zostać wszczęte przed sądami państwa, w którym nastąpiło lub mogło nastąpić zdarzenie wyrządzające szkodę, przeciwko temu państwu.
148.
Należy ponadto zastanowić się nad mechanizmem stworzonym w art. 38 konwencji o Europolu w celu ustalenia odpowiedzialności państw z tytułu szkody wyrządzonej nieuprawnionym lub nieprawidłowym przetwarzaniem danych w ramach Europolu. Stanowiąc, że „[k]ażde państwo członkowskie” jest odpowiedzialne za wyrządzone przez nie szkody, artykuł ten przewiduje równocześnie, iż „[t]ylko państwo członkowskie, w którym wystąpiło zdarzenie powodujące szkodę, może być podmiotem postępowania o odszkodowanie wszczętego przez stronę poszkodowanego, który zgłasza roszczenie do właściwych sądów, zgodnie z prawem krajowym tego państwa członkowskiego”. Doprecyzowano następnie, że „[p]aństwo członkowskie nie może powoływać się na fakt, że inne państwo członkowskie przekazało niedokładne dane w celu uniknięcia odpowiedzialności wobec poszkodowanego, przewidzianej w ustawodawstwie krajowym”. Wreszcie przewidziano prawo regresu dla państwa, które musiało wypłacić odszkodowanie, jeśli zachowanie leżące u podstaw szkody, za którą zostało wypłacone odszkodowanie, może zostać przypisane Europolowi lub innemu państwu członkowskiemu.
149.
Po trzecie, mógłby powstać problem immunitetu jurysdykcyjnego państw i organizacji międzynarodowych, jako przeszkody proceduralnej dla skutecznej skargi o odszkodowanie wnoszonej do sądu krajowego przeciwko aktom Rady przyjętym na podstawie art. 34 UE.
150.
Jeśli uznamy, że odpowiedzialność pozaumowna spoczywa na państwach członkowskich, problem pojawiłby się ewentualnie jedynie w przypadku, gdyby skarżący chcieli powołać się na odpowiedzialność państwa członkowskiego przed sądami innego państwa członkowskiego. Nie byłoby go natomiast w bardziej realnej sytuacji postępowania wszczętego przeciwko państwu członkowskiemu przed jego własnymi sądami. Immunitet jurysdykcyjny państw nie stanowiłby zatem absolutnej przeszkody dla przedmiotowej ochrony sądowej, wykonywanej w postaci skargi o odszkodowanie przed sądami krajowymi.
151.
Jeśli uznamy, że to Unia jako taka, czyli jako organizacja międzynarodowa posiadająca osobowość prawną, powinna odpowiadać za szkody, to niezależnie od okoliczności, że samej Unii nie przyznano w traktacie UE i dołączonych do niego protokołach żadnego immunitetu jurysdykcyjnego (podobnie zresztą jak Wspólnocie Europejskiej w traktacie WE lub dołączonych do niego protokołach (
74
)), sądzę, że gdy taki immunitet jest przyznawany organizacjom międzynarodowym na mocy prawa krajowego sądu, przed którym sprawa się toczy, lub uznawany przez to prawo jako wynikający ze zwyczajowego prawa międzynarodowego, Rada na mocy prawa Unii ma obowiązek od niego odstąpić w zakresie, w jakim powołanie się nań oznaczałoby pozbawienie prawa do sądu. W szczególności w przypadku takim jak w niniejszej sprawie omawiany immunitet musiałby w każdej sytuacji zostać wyłączony po stronie Unii, jeśli mógłby podważyć skuteczność zasady odpowiedzialności pozaumownej z tytułu szkód wyrządzonych bezprawnymi aktami przyjętymi przez Radę i jeśli byłby niezgodny z zasadą skutecznej ochrony praw.
152.
W każdym razie deklaracja Rady w sprawie prawa do odszkodowania, podjęta przy okazji przyjęcia wspólnego stanowiska 2001/931 mogłaby w zakresie, w jakim odnosi się do prawa „pokrzywdzonego do żądania przed sądem naprawienia szkody”, być interpretowana jako co najmniej domyślne odstąpienie od powołania się na immunitet jurysdykcyjny w zakresie ewentualnej szkody wynikającej z bezprawnego wpisania na listę osób uczestniczących w aktach terrorystycznych.
153.
Dodam ponadto, że w doktrynie wskazano ostatnio na tendencję w międzynarodowej i krajowej praktyce sądowej do ograniczania immunitetu jurysdykcyjnego organizacji międzynarodowych, pozbawiając go charakteru absolutnego, który miał zgodnie z bardziej tradycyjną koncepcją. Ograniczenie to jest często dokonywane nie tylko ze względu na charakter działalności organizacji międzynarodowej, która leży u podstaw sporu (iure imperia lub iure gestionis), ale także w celu zapewnienia przestrzegania podstawowego prawa dostępu do sądu, zależnie od dostępności alternatywnych i skutecznych środków rozwiązywania sporów, takich jak postępowania wszczęte w ramach samej organizacji lub środek odwoławczy do sądu arbitrażowego uznanego przez organizację lub brak takiego dostępu (
75
).
154.
Po czwarte, jeśli nawet uznamy zasadę prawa do odszkodowania za szkody wyrządzone niezgodnymi z prawem aktami Rady przyjętymi na podstawie art. 34 UE za zasadę nierozdzielnie związaną z traktatem UE, powstanie problem określenia konkretnych warunków tej odpowiedzialności, a zatem reżimu mającego do niej zastosowanie. Sądzę, że co do zasady istnieją w tym względzie następujące możliwości: i) stosowane jest w całości ustawodawstwo krajowe sądu, do którego sprawa wpłynęła, przy poszanowaniu zasad równoważności i skuteczności; ii) odpowiedzialność ciąży na państwie, stosowane są warunki minimalne, które otwierają prawo do dochodzenia odszkodowania w orzecznictwie wspólnotowym w zakresie odpowiedzialności państwa za naruszenie prawa wspólnotowego, a ponadto prawa krajowego, przy poszanowaniu zasad równoważności i skuteczności (
76
); iii) odpowiedzialność spoczywa na państwie lub na Unii, stosowane są warunki określone przez orzecznictwo wspólnotowe, jako zasady ogólne wspólne dla państw członkowskich (art. 288 akapit drugi WE) w zakresie odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty (
77
). Zauważam ponadto, że konwencja o Europolu przewiduje stosowanie przez właściwy sąd krajowy ustawodawstwa krajowego (art. 38 ust. 1) w zakresie odpowiedzialności państwa członkowskiego z tytułu szkód wyrządzonych przez nieuprawnione lub nieprawidłowe przetwarzanie danych, podczas gdy nie wspomina się nic o systemie mającym zastosowanie do odpowiedzialności pozaumownej Europolu (art. 39).
155.
W świetle powyższych rozważań nie sądzę, by twierdzenie, że wnoszący odwołania mogą zainicjować postępowanie o odszkodowanie, napotykało na lukę prawną lub też na przeszkody czyniące je czysto iluzorycznym.
— Wnioski w przedmiocie ochrony sądowej przed sądami krajowymi
156.
Stwierdzam zatem, w badanej do tej pory kwestii, że wbrew temu, co dawał do zrozumienia Sąd w zaskarżonych postanowieniach (
78
), i wbrew temu, co zostało podniesione w odwołaniach, wnoszący odwołania na podstawie prawa Unii dysponują przed sądami krajowymi skargą o odszkodowanie, chroniącą ich prawa (podstawowe), które ewentualnie mogły zostać naruszone omawianymi wspólnymi stanowiskami.
157.
Błędna ocena Sądu w tym zakresie nie miała jednakże wpływu na zaskarżone stwierdzenie braku właściwości, które oparte jest głównie na podstawach powołanych w pkt 50 ppkt 2) i 4) powyżej. I tak przesłanki uchylenia zaskarżonych postanowień ze względu na ten błąd w ocenie nie wydają mi się spełnione.
158.
Poza tym, jako że wnoszący odwołania dysponują przed sądami krajowymi skuteczną ochroną prawną, stwierdzenie braku właściwości sądu wspólnotowego w zakresie rozpoznania ich skargi o odszkodowanie nie powoduje, wbrew temu, co sugerują wnoszący odwołania, naruszenia ich prawa do tejże ochrony. Odwołania opierają się tym samym na błędnej przesłance i już z tego powodu uważam, że powinny zostać oddalone.
e) Skuteczna ochrona sądowa praw, zasada kompetencji powierzonych oraz właściwości sądu wspólnotowego
159.
Zatem wyłącznie na wypadek, gdyby Trybunał, wbrew temu, co proponuję, uznał, że wnoszący odwołania nie dysponują skuteczną ochroną sądową przed sądem krajowym, opowiadam się za prawidłowością podważanej przez wnoszących odwołania oceny Sądu [zob. pkt 50 ppkt 4) powyżej], zgodnie z którą brak takiej ochrony nie może jednak sam w sobie stwarzać właściwości sądu wspólnotowego w ramach systemu prawnego, takiego jak system Unii, opartego na zasadzie kompetencji powierzonych (
79
).
160.
Argumentacja wnoszących odwołania opiera się zasadniczo na połączeniu następujących elementów: przysługującego im prawa do skutecznej ochrony sądowej, uznanego na podstawie art. 6 ust. 2 UE; deklaracji Rady w sprawie prawa do odszkodowania; ósmym motywie decyzji 2003/48; ciążącym na państwach członkowskich na podstawie art. 30 ust. 3 konwencji wiedeńskiej oraz art. 307 ust. 1 WE obowiązku przestrzegania zobowiązań międzynarodowych wcześniej podpisanych wraz z przystąpieniem do Karty Narodów Zjednoczonych i EKPC i wreszcie na „zasadzie ogólnej wykładni” dotyczącej „rozszerzonej właściwości” Trybunału Sprawiedliwości.
161.
Rada oraz Królestwo Hiszpanii uznają argumenty wnoszących odwołania za całkowicie nieuzasadnione. Rada powołuje się ponadto na niedopuszczalność argumentów opartych na dwóch ostatnich elementach wymienionych w poprzednim punkcie, ponieważ zostały one przez wnoszących odwołania powołane dopiero na etapie odpowiedzi na skargę.
162.
Wskazałem już (pkt 67 powyżej), że deklaracja Rady w sprawie prawa do odszkodowania nie mogła mieć wpływu na właściwość Trybunału Sprawiedliwości, określoną w traktacie UE. Ocena ta dotyczy oczywiście także ósmego motywu decyzji 2003/48, zgodnie z którym „[n]iniejsza decyzja respektuje prawa podstawowe i stosuje się do zasad uznanych w art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej”, i zgodnie z którym żaden z jej przepisów nie „może być interpretowany jako dopuszczający naruszenie ochrony prawnej przyznanej na podstawie prawa krajowego osobom, grupom i podmiotom wymienionym w załączniku do wspólnego stanowiska 2001/931/WPZiB”.
163.
Argument, który wnoszący odwołania opierają na art. 30 ust. 3 konwencji wiedeńskiej oraz na art. 307 ust. 1 WE, również nie ma znaczenia dla sprawy. Ten argument, podobnie jak argument dotyczący „rozszerzonej właściwości” Trybunału Sprawiedliwości, może zostać zbadany, pomimo że został podniesiony przez wnoszących odwołania dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, skoro chodzi jedynie o argument na poparcie sformułowanego już w odwołaniu zarzutu i w zakresie, w jakim właściwość sądu wspólnotowego stanowi, jak podniosłem, przesłankę bezwzględną, którą Trybunał może, w każdej sytuacji, zbadać z urzędu w świetle każdej mającej znaczenie okoliczności.
164.
Artykuł 30 konwencji wiedeńskiej dotyczy praw i obowiązków państw będących stronami wcześniejszych traktatów dotyczących tej samej dziedziny i w tym przypadku nie ma zastosowania, ponieważ — wbrew temu, co twierdzą wnoszący odwołania — nie można powiedzieć, że traktat UE dotyczy tych samych dziedzin co dziedziny objęte Kartą Narodów Zjednoczonych i EKPC. Co więcej, ust. 3 tego artykułu stanowi, że „[j]eżeli wszystkie strony traktatu wcześniejszego są zarazem stronami traktatu późniejszego […], traktat wcześniejszy ma zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim jego postanowienia można pogodzić z postanowieniami traktatu późniejszego”. Otóż wnoszący odwołania zapominają, że to traktat UE jest późniejszy w stosunku do Karty Narodów Zjednoczonych i EKPC.
165.
Co się tyczy art. 307 akapit pierwszy WE, na którego mocy „[p]ostanowienia […] traktatu [WE] nie naruszają praw i obowiązków wynikających z umów zawartych przed 1 stycznia 1958 roku lub, wobec państw przystępujących, przed datą ich przystąpienia, między jednym lub większą liczbą państw członkowskich z jednej strony a jednym lub większą liczbą państw trzecich z drugiej strony”, wystarczy podnieść za Radą, że ten artykuł nie ma zastosowania w ramach tytułów V i VI traktatu UE.
166.
W konsekwencji pozostaje do zbadania, i uczynię to łącznie, powołanie się przez wnoszących odwołania na przysługujące im prawo do skutecznej ochrony sądowej uznane w art. 6 ust. 2 UE oraz na „ogólną zasadę wykładni”, którą według wnoszących odwołania można wyprowadzić zwłaszcza z wyroków w sprawie Les Verts przeciwko Parlamentowi oraz w sprawie Czarnobyl (
80
), dotyczącą „rozszerzonej właściwości” Trybunału Sprawiedliwości. Co do zasady, według wnoszących odwołania, we wspólnocie prawa takiej jak Unia Trybunał Sprawiedliwości jest upoważniony do wypełnienia luk traktatu w celu potwierdzenia swojej właściwości, jeśli właściwość ta nie jest w traktatach ograniczona ani wyłączona w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości, a jest niezbędna w celu zapewnienia sądowej ochrony praw jednostek.
167.
Zauważam, że zasada kompetencji powierzonych, wyrażona w art. 5 WE (co się tyczy Wspólnoty), art. 7 WE (co się tyczy instytucji Wspólnoty) oraz w art. 5 UE (co się tyczy instytucji, które tworzą jednolite ramy instytucjonalne Unii), nie oznacza, że kompetencje muszą być powierzone w sposób wyraźny. Dowodem tego jest zasada z art. 308 WE w sprawie dorozumianych uprawnień Wspólnoty. Kompetencje mogą być również dorozumiane i wywnioskowane za pomocą wykładni, w tym wykładni rozszerzającej, z postanowień traktatów, przy poszanowaniu ich brzmienia i systematyki.
168.
Moim zdaniem w wyrokach w sprawie Les Verts przeciwko Parlamentowi i w sprawie Czarnobyl, na które powołują się wnoszący odwołania, podobnie jak w wyrokach w sprawie AETR (
81
), w sprawie Grecja przeciwko Radzie (
82
) oraz w sprawie Simmenthal przeciwko Komisji (
83
) Trybunał jedynie doprecyzował zakres zastosowania postanowień traktatu EWG w sprawie skarg o stwierdzenie nieważności i zarzutu niezgodności z prawem poprzez wykładnię systemową, teleologiczną czy dokonywaną w sposób mający zapewnić wynik zgodny z ogólnymi zasadami lub wymogami wspólnotowego porządku prawnego (takich jak poszanowanie równowagi instytucjonalnej, konieczność pełnej i spójnej kontroli zgodności aktów z prawem, ochrony sądowej praw), jednak bez naruszania brzmienia i systematyki omawianego traktatu. W szczególności „z braku [przepisu]” Trybunał mógł dokonać wykładni „zgodnie z wymogiem zapewnienia ochrony prawnej na tyle odpowiedniej, na ile to możliwe” (
84
).
169.
Natomiast w wyroku w sprawie Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie (
85
) Trybunał stwierdził, że wykładnia warunku wymaganego w art. 173 traktatu WE, zgodnie z którym akt musi dotyczyć skarżącego indywidualnie, dokonana w świetle zasady skutecznej ochrony sądowej, nie mogła doprowadzić do wyłączenia tego wyraźnie przewidzianego przez traktat warunku, bez wykraczania poza właściwość przyznaną przez traktat sądom wspólnotowym. Szeroka wykładnia tego przepisu powołana przez skarżącą na rzecz tej zasady napotyka na przeszkodę w brzmieniu tego traktatu.
170.
Nie wolno także pominąć milczeniem istnienia rozstrzygnięć bardziej rygorystycznych niż wyroki wskazane w pkt 168 powyżej, w których Trybunał, pomimo powołania się przed sądem na konieczność szerokiej wykładni postanowień dotyczących skargi o stwierdzenie nieważności w celu zapewnienia ochrony sądowej jednostek, dokonał jednak wykładni granic swojej właściwości, ograniczając się ściśle do przypadków wyraźnie przewidzianych w omawianym odnośnym postanowieniu (
86
).
171.
Otóż sądzę, że w niniejszych sprawach sytuacja jest bliższa tej, jaka miała miejsce w sprawie Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie, niż tym, które wystąpiły w sprawach zakończonych wyrokami wymienionymi w pkt 168 powyżej. Artykuł 46 UE w związku z art. 35 UE ogranicza wyliczenie kompetencji Trybunału Sprawiedliwości zawartych w tych artykułach, wykluczając tym samym zwłaszcza właściwość sądu wspólnotowego do rozpoznawania skarg o odszkodowanie za szkody wyrządzone przez akty przyjęte przez Radę na podstawie art. 34 UE.
172.
Poza tym w wyrokach wymienionych w pkt 168 powyżej Trybunał jedynie sprecyzował, co do zasady, niektóre warunki, dotyczące kręgu osób mających legitymację czynną, podstaw nieważności, jakie mogą być powołane, czy aktów, które mogą być skarżone na podstawie art. 173 lub art. 184 traktatu EWG, dotyczących wykonywania jednego rodzaju właściwości — uprawnienia w przedmiocie stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia niemożności stosowania aktów instytucji — która została mu wyraźnie przyznana w tych postanowieniach. Natomiast w niniejszym przypadku wymaga się od sądu wspólnotowego, aby skorzystał z rodzaju właściwości, która nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w art. 35 UE, czyli uprawnienia do zasądzenia odszkodowania.
173.
Jeśli w konsekwencji, powtarzając za rzecznikiem generalnym F.G. Jacobsem (
87
), problemem jest to, „jak w granicach określonych brzmieniem i ekonomiką traktatu sprawić, aby poszczególnym skarżącym została przyznana skuteczna ochrona sądowa”, to w przypadku takim jak ten w niniejszej sprawie odpowiedź znajduje się, jak już wskazałem, w uznaniu okoliczności, że wnioskowane przez wnoszących odwołania odszkodowanie może być dochodzone przed sądem krajowym, a nie wspólnotowym. Natomiast jeśli wbrew moim twierdzeniom należałoby uznać, iż ochrona tego rodzaju przed sądem krajowym jest niedopuszczalna, alternatywne uznanie właściwości sądu wspólnotowego nie stanowiłoby wykładni rozszerzającej czy praeter legem, ale wykładnię contra legem w odniesieniu do postanowień art. 46 UE w związku z art. 35 UE.
174.
Co do zasady w drugiej sytuacji znaleźlibyśmy się w ramach nierozwiązywalnego konfliktu między, po pierwsze, ogólną zasadą skutecznej ochrony sądowej praw, która jest pośrednio uznana w art. 6 ust. 2 UE, a po drugie, zasadą kompetencji powierzonych, wpisanych w art. 5 UE i art. 46 UE w związku z art. 35 UE.
175.
Chodzi o konflikt analogiczny do konfliktu pomiędzy ogólną zasadą skutecznej ochrony sądowej praw a zasadą kompetencji powierzonych, zapisaną w art. 7 WE i art. 173 traktatu WE, który Trybunał w sposób dorozumiany uwzględnił w pkt 44 wyroku w sprawie Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie, rozstrzygając go na korzyść zasady kompetencji powierzonych i art. 173 traktatu WE, jak słusznie zauważył Sąd w pkt 38 zaskarżonych postanowień.
176.
Nie wydaje mi się, aby Trybunał miał już inne okazje badania oczywistego i nierozwiązywalnego konfliktu, wymagającego wyraźnego wyboru pomiędzy przepisami lub zasadami o randze prawa pierwotnego (
88
). Stwierdzam ponadto, że wszystkie zasady, które znajdują się w tym przypadku w konflikcie, mają w pewnym sensie charakter „konstytucyjny”, jako że dotyczą, po pierwsze, definicji podstawowych granic wykonywania uprawnień władzy publicznej wobec jednostek, a po drugie podziału uprawnień pomiędzy różne jednostki instytucjonalne powołane do ich wykonywania.
177.
Przyznanie większej wartości podstawowemu prawu do skutecznej ochrony sądowej i, z konieczności, niezastosowanie odpowiednich przepisów traktatu UE dotyczących właściwości Trybunału Sprawiedliwości, zakładałoby również uznanie istnienia hierarchii między normami prawa pierwotnego i przyznanie poszanowaniu praw podstawowych swego rodzaju wartości „ponadkonstytucyjnej”. Uważam, że taki pogląd, który sam w sobie nie jest pozbawiony sensu, nie jest dozwolony w obecnym stanie prawa Unii, a to co najmniej ze względu na brak w obowiązujących traktatach wyraźnego wyliczenia, w postanowieniach przewidzianych w tym celu, praw podstawowych gwarantowanych przez Unię. Karta nie może, moim zdaniem, uzupełnić braku wyliczenia tych praw, jako że jest ona tylko źródłem inspiracji dla sądu wspólnotowego i sądów krajowych przy określaniu praw podstawowych chronionych przez prawo Unii jako zasady ogólne i jest, jak wiemy, pozbawiona wiążącej mocy prawnej. Te ograniczenia przestałyby oczywiście istnieć w przypadku ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, który w części II zawiera wyliczenie praw podstawowych, pośród których w art. II-107 jest wyraźnie wymienione „prawo do skutecznego środka prawnego i bezstronnego sądu”.
178.
Przypominając ponownie, że moim zdaniem wnoszący odwołania nie są pozbawieni prawa do skutecznej ochrony sądowej swoich praw, które zostały naruszone poprzez sporne wpisanie na listę osób uczestniczących w aktach terrorystycznych, gdyż posiadają taką ochronę przed sądami krajowymi, to uważam, że w przypadku rozstrzygnięcia przeciwnego w żadnym razie nie byłoby możliwe stwierdzenie — w obecnym stanie prawa Unii — że sąd wspólnotowy jest właściwy do rozpoznania skarg o odszkodowanie wniesionych przez wnoszących odwołania do Sądu. Sąd nie naruszył zatem prawa, uznając, że brak środka prawnego zapewniającego ochronę praw wnoszących odwołania sam w sobie nie uzasadnia uznania się przez Sąd za właściwy do rozpoznania omawianych skarg.
4. Uwagi końcowe
179.
Proponując Trybunałowi oddalenie niniejszych odwołań, pragnę jednocześnie przedstawić na zakończenie dwie uwagi.
180.
Po pierwsze, uważam za stosowne, aby w wyroku, jaki Trybunał wyda w niniejszych sprawach, uznał on — w celu poszanowania i ochrony sądowej praw podstawowych — właściwość sądów krajowych do rozstrzygania skarg, takich jak skarga w niniejszej sprawie. Uznanie właściwości sądów krajowych wykazałoby ponadto, jak nieuzasadniona jest wyrażana czasem troska, iż orzecznictwo Trybunału w sprawie poszanowania praw podstawowych jako ogólnych zasad prawa wspólnotowego, jest w mniejszym stopniu inspirowane autentyczną troską o ochronę tych praw, niż jest instrumentem obrony pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz sądu wspólnotowego w stosunku do praw i organów państw członkowskich.
181.
Po drugie, przyznaję, że rozwiązanie przyznające sądom krajowym właściwość do rozpoznawania skarg o odszkodowanie z rodzaju tych, jakie zostały wniesione w niniejszej sprawie, wiąże się z niedogodnościami dotyczącymi jednolitego stosowania prawa Unii, a zatem pewności prawnej. Te niedogodności powinny zostać rozwiązane dzięki odpowiedniemu rozszerzeniu właściwości Trybunału Sprawiedliwości w ramach zmiany traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. W oczekiwaniu na te zmiany twierdzę, odnośnie do omawianych niedogodności, że zwłaszcza w ramach ochrony praw podstawowych pewien stopień „niepewności” prawnej jest jednak mimo wszystko lepszy niż pewność w strefie „bezprawia”.
V — W przedmiocie kosztów
182.
Przyjęte przez Sąd rozwiązanie polegające na rozdzieleniu kosztów między stronami powinno zostać, według mnie, powtórzone bez zastrzeżeń, w tym w zakresie postępowania przed Trybunałem. Niezależnie od samej deklaracji Rady w sprawie prawa do odszkodowania jest w pełni zrozumiałe, że wnoszący odwołania, którym prawo Unii przyznaje prawo do skutecznej ochrony sądowej, uznali sąd wspólnotowy za właściwy do rozpoznania ich skarg o odszkodowanie, także na etapie odwołania.
183.
W moim przekonaniu zaistniał zatem szczególny wypadek, który na podstawie art. 69 § 3 regulaminu uzasadnia rozdzielenie kosztów między głównymi stronami sporu.
184.
Ponadto zgodnie z art. 69 § 4 Królestwo Hiszpanii ponosi swoje własne koszty.
VI — Wnioski
185.
W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł, że:
—
odwołania zostają oddalone,
—
każda ze stron poniesie własne koszty.
(
1
)	Język oryginału: włoski.
(
2
)	Dz.U. L 344, str. 93.
(
3
)	Przypis dotyczy wersji włoskiej.
(
4
)	Nieopublikowane, ale dostępne na stronie www.echr.coe.int.
(
5
)	Dz.U. L 116, str. 75.
(
6
)	Dz.U. L 160, str. 32.
(
7
)	Zaskarżone postanowienia, pkt 48.
(
8
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 25 maja 2000 r. w sprawie C-82/98 P Kögler przeciwko Trybunałowi Sprawiedliwości, Rec. str. I-3855, pkt 21.
(
9
)	Zobacz, w szczególności, wyrok z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawach połączonych C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P i C-219/00 P Aalborg Portland i in. przeciwko Komisji, Rec. str. I-123, pkt 47 i 51.
(
10
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Kögler przeciwko Trybunałowi Sprawiedliwości, pkt 23.
(
11
)	Dz.U. 2003, L 16, str. 68.
(
12
)	Używam w tekście wyrażenia „sąd wspólnotowy” (lecz czasem również „Trybunał Sprawiedliwości”) na określenie Trybunału Sprawiedliwości, nawet jeżeli w niniejszych sprawach chodzi o interwencję poza zakresem zastosowania pierwszego filaru Unii Europejskiej, który stanowią Wspólnoty.
(
13
)	Przypis dotyczy wersji włoskiej.
(
14
)	Chodzi o zamrożenie i zakaz udostępniania funduszy i innych środków finansowych lub zasobów ekonomicznych.
(
15
)	Zaskarżone postanowienia, pkt 41–47.
(
16
)	Replika, pkt 16. Zobacz również odwołania, pkt 59.
(
17
)	Zaskarżone postanowienia, pkt 45.
(
18
)	Zobacz zaskarżone postanowienia, pkt 46.
(
19
)	Zaskarżone postanowienia, pkt 40.
(
20
)	Zaskarżone postanowienia, pkt 32 i 33.
(
21
)	Zaskarżone postanowienia, pkt 34–37.
(
22
)	Zaskarżone postanowienia, pkt 38.
(
23
)	Ibidem.
(
24
)	Zaskarżone postanowienia, pkt 39.
(
25
)	Zaskarżone postanowienia, pkt 37.
(
26
)	Należy przypomnieć, że na konferencji międzyrządowej dotyczącej rewizji traktatu z Maastricht proponowano między innymi wprowadzenie do systemu prawnego Unii specjalnej skargi wnoszonej do sądu wspólnotowego w celu zapewnienia ochrony praw podstawowych, lecz konferencja odrzuciła tę propozycję podczas zatwierdzania traktatu z Amsterdamu.
(
27
)	Zaskarżone postanowienia, pkt 39.
(
28
)	Odnoszę się do zastosowania w pierwszym zdaniu pkt 38 zaskarżonych postanowień przysłówka „prawdopodobnie” po kategorycznym wyrażeniu „należy stwierdzić” („Co się tyczy podniesionego przez skarżących braku skutecznego środka zaskarżenia, należy stwierdzić, że skarżący prawdopodobnie nie dysponują — ani przed sądami wspólnotowymi, ani przed sądami krajowymi — żadnym skutecznym środkiem zaskarżenia w postępowaniu sądowym przeciwko umieszczeniu [Gestoras Pro-Amnistía i Segi] na liście osób, grup lub podmiotów uczestniczących w aktach terrorystycznych”).
(
29
)	Preambuła traktatu UE zawiera odniesienie do „przywiązania” państw członkowskich „do zasad wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego”.
(
30
)	Wyrok Trybunału z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie C-540/03 Parlament przeciwko Radzie, Rec. str. I-5769, pkt 38.
(
31
)	Wyroki: z dnia 23 kwietnia 1986 r. w sprawie 294/83 Les Verts przeciwko Parlamentowi, Rec. str. 1339, pkt 23 i z dnia 25 lipca 2002 r. w sprawie C-50/00 P Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie, Rec. str. I-6677, pkt 38.
(
32
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie C-260/89 ERT, Rec. str. I-2925, pkt 41; opinia 2/94 z dnia 28 marca 1996 r., Rec. str. I-1759, pkt 33 i 34; wyrok z dnia 29 maja 1997 r. w sprawie C-299/95 Kremzow, Rec. str. I-2629, pkt 14 i ww. wyrok w sprawie Parlament przeciwko Radzie, pkt 35.
(
33
)	Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 15 maja 1986 r. w sprawie 222/84 Johnston, Rec. str. 1651, pkt 18; z dnia 27 listopada 2001 r. w sprawie C-424/99 Komisja przeciwko Austrii, Rec. str. I-9285, pkt 45 i ww. wyrok w sprawie Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie, pkt 39.
(
34
)	Trybunał miał już okazję przypomnieć, że Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych jest jednym z instrumentów międzynarodowych dotyczących ochrony praw człowieka, które Trybunał uwzględnia przy stosowaniu ogólnych zasad prawa wspólnotowego (zob. ww. wyrok w sprawie Parlament przeciwko Radzie, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
35
)	W pkt 46 odwołań wnoszący odwołania powołują się na wolność wyrażania opinii i prawo do wizerunku i reputacji Gestoras Pro-Amnistía i Segi, a także na wolność wyrażania opinii, wolność zrzeszania się i prawo do poszanowania życia prywatnego i reputacji ich rzeczników.
(
36
)	Zobacz wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka: z dnia 28 października 1998 r. w sprawie Osman przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (Recueil des arrêts et décisions, 1998-VIII, str. 3124, pkt 147), i z dnia 18 lutego 1999 r. w sprawie Waite i Kennedy przeciwko Niemcom (Recueil des arrêts et décisions, 1999-I, str. 393, pkt 59).
(
37
)	Zobacz wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka: z dnia 30 stycznia 1998 r. w sprawie Zjednoczona Partia Komunistyczna Turcji i inni przeciwko Turcji (Recueil des arrêts et décisions, 1998-I, str. 1, pkt 29) i z dnia 18 lutego 1999 r. w sprawie Matthews przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (Recueil des arrêts et décisions, 1999-I, str. 251, pkt 29).
(
38
)	Zgodnie z art. 2 traktatu UE potwierdzanie swojej „tożsamości na arenie międzynarodowej, zwłaszcza poprzez realizację wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa” stanowi jeden z celów Unii.
(
39
)	Takie klauzule, określane jako „zasadnicze” w kontekście umów, mogą upoważniać umawiające się strony do zawieszenia umów, a nawet wystąpienia z nich w przypadku naruszeń.
(
40
)	Zobacz wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie Bosphorus przeciwko Irlandii (Recueil des arrêts et décisions, 2005-VI), który dotyczy, jak wynika wyraźnie z pkt 72, wyłącznie postanowień związanych z pierwszym filarem Unii.
(
41
)	Nie wydaje mi się zresztą, aby w niniejszej sprawie można było podać w wątpliwość istnienie interesu prawnego wnoszących odwołania.
(
42
)	Chodzi o wspólne stanowiska [art. 34 ust. 2 lit. a) UE], decyzje ramowe [art. 34 ust. 2 lit. b) UE], decyzje i środki niezbędne do ich wykonania [art. 34 ust. 2 lit. c) UE], a także środki niezbędne do wykonania konwencji [art. 34 ust. 2 lit. d) UE].
(
43
)	Teoria jest wystarczająco znana, aby nie podawać tutaj przykładów. Wystarczy odwołać się do wyroków: Bundesverfassungsgericht (Niemcy) z dnia 22 października 1986 r., znanego pod nazwą Solange II, w BverfGE, 73, 339, i Corte costituzionale (Włochy) z dnia 21 kwietnia 1989 r. nr 232, Fragd, w Foro it., 1990, I, 1855.
(
44
)	Chciałbym podkreślić, że art. 13 EKPC wykazuje, że istnienie kontroli zewnętrznej przestrzegania przez układające się strony podstawowych praw i wolności nie zwalnia państw ze stosowania kontroli wewnętrznej.
(
45
)	Zaskarżone postanowienia, pkt 38.
(
46
)	Ibidem.
(
47
)	Ibidem.
(
48
)	Europejski Trybunał Praw Człowieka miał okazję zauważyć to w decyzji, w której odrzucił skargę wnoszących odwołania jako niedopuszczalną. Trybunał ten podkreślił w istocie, że nawet przy założeniu, że „art. 4 mógłby stanowić podstawę prawną konkretnych środków mogących wpływać na sytuację skarżących, zwłaszcza w ramach współpracy policyjnej państw prowadzonej w ramach organów wspólnotowych, takich jak Europol”, nie dodaje on „jednakże […] nowych uprawnień, które mogłyby być wykonywane w odniesieniu do skarżących”, ale „zawiera jedynie w stosunku do państw członkowskich obowiązek współpracy sądowej i policyjnej”.
(
49
)	Zobacz podobnie wyroki Trybunału: z dnia 19 listopada 1991 r. w sprawach połączonych C-6/90 i C-9/90 Francovich i in., Rec. str. I-5357, pkt 33; z dnia 5 marca 1996 r. w sprawach połączonych C-46/93 i C-48/93 Brasserie du pêcheur i Factortame, Rec. str. I-1029, pkt 22 oraz z dnia 30 września 2003 r. w sprawie C-224/01 Köbler, Rec. str. I-10239, pkt 33. Zobacz również wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka: z dnia 6 września 1978 r. w sprawie Klass i in. przeciwko Republice Federalnej Niemiec, seria A, nr 28, pkt 64 oraz z dnia 7 lipca 1989 r. w sprawie Soering przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, seria A, nr 161, pkt 120, z których wynika, że skuteczny środek odwoławczy, o którym mowa w art. 13 EKPC, musi umożliwiać jednostce, która uważa, iż jej prawa zostały naruszone przez środek sprzeczny z EKPC, uzyskanie decyzji w przedmiocie jej zarzutu i, jeśli to ma miejsce, odpowiednie odszkodowanie.
(
50
)	Możliwość wnoszenia skargi o stwierdzenie nieważności do sądu wspólnotowego jest poza tym przewidziana w traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy także w odniesieniu do przyjętych przez Radę w ramach polityki zagranicznej i bezpieczeństwa środków ograniczających wobec osób fizycznych i prawnych, pomimo ograniczonej właściwości, jaką ten traktat przyznaje Trybunałowi Sprawiedliwości w omawianej dziedzinie (art. III-376).
(
51
)	Opinia rzecznika generalnego M. Darmona przedstawiona w dniu 28 stycznia 1986 r. w ww. sprawie Johnston, pkt 3.
(
52
)	Opinia rzecznika generalnego P. Légera przedstawiona w dniu 8 kwietnia 2003 r. w ww. sprawie Köbler, pkt 68.
(
53
)	Zgodnie z art. 39 ust. 1 UE Parlament wydaje jedynie opinię (a nie jest ona wiążąca) w przedmiocie przyjęcia decyzji ramowych lub decyzji i nie jest on nawet proszony o konsultacje w sprawie przyjęcia wspólnych stanowisk.
(
54
)	Wyrok z dnia 16 czerwca 2005 r. w sprawie C-105/03 Pupino, Rec. str. I-5285, pkt 42.
(
55
)	Zobacz analogicznie ww. wyrok w sprawie Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie, pkt 41. Zasada została powtórzona w art. I-29 ust. 1 traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, zgodnie z którym „[p]aństwa członkowskie ustanawiają środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii”.
(
56
)	Zobacz ww. wyrok w sprawie Pupino, pkt 38 i 43.
(
57
)	Konwencja sporządzona na podstawie art. K.3 Traktatu o Unii Europejskiej w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Policji (konwencja o Europolu) (Dz.U. 1995, C 316, str. 2).
(
58
)	Akt Rady z dnia 23 lipca 1996 r. sporządzający, na mocy art. K.3 Traktatu o Unii Europejskiej, Protokół w sprawie wykładni w trybie prejudycjalnym przez Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich konwencji o utworzeniu Europejskiego Urzędu Policji (Dz.U. C 299, str. 1).
(
59
)	Dz.U. L 327, str. 19.
(
60
)	Wyrok z dnia 22 października 1987 r. w sprawie 314/85, Rec. str. 4199.
(
61
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Foto-Frost, pkt 16.
(
62
)	Wyżej wymieniony wyrok.
(
63
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Pupino, pkt 36 („bez względu na przewidziany w traktacie z Amsterdamu stopień integracji w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy w rozumieniu art. 1 akapit drugi UE, […]”) (moje wyróżnienie).
(
64
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Foto-Frost, pkt 15.
(
65
)	Rzecznik generalny P. Léger w opinii przedstawionej w dniu 30 września 2003 r. w ww. sprawie Köbler podkreślił w pkt 345, że „zasada odpowiedzialności państwa [tytułem odszkodowania dla jednostek za naruszenie prawa wspólnotowego] stanowi konieczne przedłużenie ogólnej zasady skutecznej ochrony sądowej czy »prawa do sądu«”.
(
66
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 29. Przypominam, powtarzając za rzecznikiem generalnym P. Légerem (jego opinia w ww. sprawie Köbler, pkt 85), że „z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w celu uznania istnienia ogólnej zasady prawa Trybunał nie wymaga, aby zasada ta istniała we wszystkich krajowych porządkach prawnych. Tym samym fakt, iż zakres i warunki stosowania zasady różnią się w państwach członkowskich, nie ma znaczenia. Trybunał ogranicza się do stwierdzenia, że zasada jest ogólnie uznana i że pomijając odmienności, prawa wewnętrzne państw członkowskich potwierdzają istnienie wspólnych kryteriów”.
(
67
)	Zobacz podobnie ww. wyrok w sprawie Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 29 i 31.
(
68
)	Zobacz m.in. wyrok z dnia 13 lipca 1989 r. w sprawie 5/88 Wachauf, Rec. str. 2609, pkt 18, jak również art. 52 karty.
(
69
)	Zobacz podobnie ww. wyrok w sprawie Köbler, pkt 46 i 50.
(
70
)	Zobacz zwłaszcza wyroki: z dnia 14 grudnia 1995 r. w sprawie C-312/93 Peterbroeck, Rec. str. I-4599, pkt 12 oraz z dnia 11 września 2003 r. w sprawie C-13/01 Safalero, Rec. str. I-8679, pkt 49.
(
71
)	Zaskarżone postanowienia, pkt 38.
(
72
)	Zobacz dla Europolu art. 26 ust. 1 i 2 konwencji o Europolu, a dla Wspólnoty Europejskiej art. 281 WE i  282 WE.
(
73
)	Dz.U. 2001, L 12, str. 1.
(
74
)	Immunitet jurysdykcyjny Wspólnoty Europejskiej przed sądami państw członkowskich musi zostać uznany za pośrednio wyłączony na podstawie art. 240 WE, zgodnie z którym „[z] zastrzeżeniem właściwości Trybunału Sprawiedliwości określonej niniejszym traktatem spory, których stroną jest Wspólnota, nie są z tego tytułu wyłączone spod jurysdykcji sądów krajowych”.
(
75
)	Niech mi będzie wolno odesłać w tym zakresie nie tylko bezpośrednio do wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w ww. sprawie Waite i Kennedy przeciwko Niemcom oraz w sprawie Beer i Regan przeciwko Niemcom z dnia 18 lutego 1999 r. (niepublikowany, ale dostępny na stronie www.echr.coe.int), ale także do szczegółowej analizy oraz badania orzecznictwa autorstwa A. Reinisch i U.A. Weber, „In the Shadow of Waite and Kennedy. The Jurisdictional Immunity of International Organizations, the Individual’s Right of Access to the Courts and Administrative Tribunals as Alternative Means of Dispute Settlement”, w International Organizations Law Review, 2004, nr 1, str. 59, jak również do E. Gaillard oraz I. Pingel-Lenuzza, „International Organisations and Immunity from Jurisdiction: to Restrict or to Bypass”, w International and Comparative Law Quarterly, 2002, tom 51, str. 1.
(
76
)	Zobacz ww. wyrok w sprawie Köbler, pkt 57 i 58.
(
77
)	Rozwiązanie to zapewniłoby równe traktowanie osób pokrzywdzonych tym samym aktem.
(
78
)	Zaskarżone postanowienia, pkt 38.
(
79
)	Ibidem.
(
80
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Les Verts przeciwko Parlamentowi, który uznał możliwość zaskarżenia w drodze skargi o stwierdzenie nieważności, opartej na art. 173 traktatu EWG (obecnie, po zmianie, art. 230 WE), aktów Parlamentu zmierzających do wywołania skutków prawnych wobec osób trzecich oraz wyrok z dnia 22 maja 1990 r. w sprawie C-70/88 Parlament przeciwko Radzie, zwany wyrokiem w sprawie „Czarnobyl”, Rec. str. I-2041, który uznał prawo Parlamentu do wnoszenia skargi o stwierdzenie nieważności opartej na art. 173 traktatu EWG przeciwko aktowi Rady lub Komisji w celu udowodnienia naruszenia jego prerogatyw.
(
81
)	Wyrok z dnia 31 marca 1971 r. w sprawie 22/70 Komisja przeciwko Radzie, zwany wyrokiem w sprawie „AETR”, Rec. str. 263, pkt 38–43, w którym Trybunał orzekł, że skarga o stwierdzenie nieważności, o której mowa w art. 173 traktatu EWG, mogła być wnoszona przeciwko „wszelkim aktom instytucji mającym na celu wywołanie skutków prawnych”.
(
82
)	Wyrok z dnia 29 marca 1990 r. w sprawie C-62/88, Rec. str. I-1527, pkt 8, w którym Trybunał uznał możliwość, nawet jeśli nie jest ona wymieniona w art. 173 traktatu EWG, zbadania w ramach skargi mającej na celu stwierdzenie nieważności aktu opartego na postanowieniu traktatu EWG, zarzutu opartego na nieprzestrzeganiu zasady traktatu EWEA lub traktatu EWWiS.
(
83
)	Wyrok z dnia 6 marca 1979 r. w sprawie 92/78, Rec. str. 777, pkt 40 i 41, w którym Trybunał orzekł, że art. 184 traktatu EWG (obecnie art. 241 WE) miał zastosowanie również do aktów o ogólnym zasięgu, innych niż rozporządzenia, w celu zapewnienia jednostkom kontroli niezgodności z prawem aktów, których nie mogą one zaskarżyć.
(
84
)	Tak wypowiedział się rzecznik generalny W. van Gerven w opinii przedstawionej w dniu 30 listopada 1989 r. w ww. sprawie Czarnobyl, pkt 11, odnosząc się do ww. wyroku w sprawie Les Verts przeciwko Parlamentowi.
(
85
)	Wyżej wymieniony, pkt 44.
(
86
)	Zobacz wyrok z dnia 17 lutego 1977 r. w sprawie 66/76 CFDT przeciwko Radzie, Rec. str. 305, pkt 8–12, co się tyczy legitymacji czynnej oraz aktów mogących być przedmiotem skargi na podstawie art. 33 traktatu EWWiS oraz postanowienie z dnia 13 stycznia 1995 r. w sprawie C-253/94 P Roujansky przeciwko Radzie, Rec. str. I-7, pkt 9 i 11), co się tyczy aktów mogących być przedmiotem skargi na podstawie art. 173 traktatu WE.
(
87
)	Opinia rzecznika generalnego F.G. Jacobsa przedstawiona w dniu 21 marca 2001 r. w ww. sprawie Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie, pkt 54.
(
88
)	W pewnych przypadkach Trybunał miał zasadniczo dokonać wyważenia praw podstawowych i podstawowych swobód zapewnionych traktatem WE, zob. wyroki: z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie C-112/00 Schmidberger, Rec. str. I-5659 oraz z dnia 14 października 2004 r. w sprawie C-36/02 Omega, Rec. str. I-9609.