62008CJ0458_HU
Felek
Az ítélet indoklása
Rendelkező rész
Felek
A C‑458/08. sz. ügyben,
az EK 226. cikk alapján kötelezettségszegés megállapítása iránt a Bírósághoz 2008. október 21‑én
az Európai Bizottság
(képviselik: E. Traversa és P. Guerra e Andrade, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
felperesnek,
támogatja:
a Lengyel Köztársaság
(képviseli: M. Dowgielewicz, meghatalmazotti minőségben)
beavatkozó,
a Portugál Köztársaság
(képviselik: L. Inez Fernandes és F. Nunes dos Santos, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (első tanács),
tagjai: A. Tizzano tanácselnök, M. Ilešič (előadó), E. Levits, M. Safjan és M. Berger bírák,
főtanácsnok: J. Mazák,
hivatalvezető: M. Ferreira főtanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2010. június 3‑i tárgyalásra,
tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint az ügy elbírálására a főtanácsnok indítványa nélkül kerül sor,
meghozta a következő
Ítéletet
Az ítélet indoklása
1. Az Európai Bizottság a keresetében annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy a Portugál Köztársaság – mivel az építési szolgáltatások terén Portugáliában ugyanazon követelményeket írta elő, mint a letelepedés területén – nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit.
Jogi háttér
Az uniós jog
2. A szakmai képesítések elismeréséről szóló, 2005. szeptember 7‑i 2005/36/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 255., 22. o.) megállapítja azokat a szabályokat, amelyek szerint az a tagállam, amely a területén egy szabályozott szakma gyakorlásának megkezdését, illetve gyakorlását ahhoz köti, hogy az érintett személy egy adott szakmai képesítéssel rendelkezzen, az adott szakma gyakorlásának megkezdése és gyakorlása érdekében el kell, hogy ismerje azokat a szakmai képesítéseket, amelyeket egy vagy több más tagállamban szereztek, és amelyek feljogosítják az adott képesítéssel rendelkező személyt a fogadó tagállam területén ugyanazon szakma gyakorlására.
3. Ezen irányelv (4), (6) és (27) preambulumbekezdése a következőképpen fogalmaz:
„(4) A szabad szolgáltatásnyújtás megkönnyítése érdekében olyan különös szabályokra van szükség, amelyek célja a szakmai tevékenységek eredeti szakmai cím használata mellett történő gyakorlása lehetőségének kiterjesztése. […]
[…]
(6) A szolgáltatásnyújtást a közegészség, a közbiztonság és a fogyasztóvédelem messzemenő tiszteletben tartása mellett kell megkönnyíteni. Ezért különös rendelkezéseket kell előirányozni az olyan közegészségügyi és közbiztonsági vonatkozásokkal rendelkező szabályozott szakmák tekintetében, amelyek keretében határon átnyúló átmeneti vagy alkalmi szolgáltatásnyújtásra kerül sor.
[…]
(27) Az építészeti tervezés, az épületek minősége, és a környezetükbe történő harmonikus beilleszkedésük, a természetes és a városi tájkép iránti tisztelet, valamint a köz- és magántulajdonban lévő kulturális örökség tiszteletben tartása közérdek. A képesítések kölcsönös elismerésének ezért olyan minőségi és mennyiségi szempontokon kell alapulnia, amelyek biztosítják azt, hogy az elismert képesítések birtokosai megértik és a gyakorlatba át is tudják ültetni az egyéneknek, a társadalmi csoportoknak és a hatóságoknak a területrendezéssel, az épületek tervezésével, elrendezésével és megépítésével, valamint az építészeti örökség megőrzésével és kiaknázásával, továbbá a természetes egyensúly megóvásával kapcsolatos igényeit.”
4. Az említett irányelv II. címe a szabad szolgáltatásnyújtásra vonatkozóan szabályokat tartalmaz. Ugyanezen irányelv 5. cikkének (1) bekezdése ebben a vonatkozásban így fogalmaz:
„A közösségi jog különös rendelkezéseinek, valamint ezen irányelv 6. és 7. cikkének sérelme nélkül a tagállamok semmilyen, szakmai képesítéssel kapcsolatos okból nem korlátozhatják a szabad szolgáltatásnyújtást egy másik tagállamban:
a) ha a szolgáltatásnyújtó jogszerűen letelepedett egy tagállamban azzal a céllal, hogy ott ugyanazt a szakmát gyakorolja (a továbbiakban: »letelepedés szerinti tagállam«), valamint
b) a szolgáltatásnyújtó helyváltoztatása esetén, amennyiben az adott szakmát a letelepedés szerinti tagállamban a szolgáltatásnyújtást megelőző tíz év folyamán legalább két évig gyakorolta, abban az esetben, ha a szakma abban a tagállamban nem szabályozott. A szakma két évig tartó gyakorlását előíró feltétel nem alkalmazható, ha akár a szakma, akár a szakmára felkészítő képzés szabályozott.”
5. A 2005/36 irányelvnek a szolgáltatásnyújtó helyváltoztatása esetén előzetesen teendő nyilatkozatra vonatkozó 7. cikke ekként rendelkezik:
„(1) A tagállamok megkövetelhetik, hogy a szolgáltatásnyújtó, amikor szolgáltatásnyújtás céljával első alkalommal megy egyik tagállamból egy másikba, a fogadó tagállam illetékes hatóságával előzetesen benyújtandó írásbeli nyilatkozatban ezt közölje, és ennek során tájékoztassa e hatóságot biztosítási fedezetének vagy a szakmai felelősséggel kapcsolatos egyéb egyéni vagy kollektív védelem formáinak adatairól. Ezt a nyilatkozatot évente meg kell újítani, ha a szolgáltatásnyújtó az adott év folyamán az adott tagállamban átmeneti vagy alkalmi jellegű szolgáltatást kíván nyújtani. A szolgáltatásnyújtó a nyilatkozatot bármilyen formában megteheti.
(2) Ezenkívül, az első alkalommal történő szolgáltatásnyújtáskor, illetve ha az okiratokban ismertetett helyzetben érdemi változás következett be, a tagállamok megkövetelhetik a következő iratoknak a nyilatkozathoz való csatolását:
a) a szolgáltatásnyújtó állampolgárságát igazoló okmány;
b) igazolás arról, hogy a szolgáltatásnyújtó az érintett tevékenységek gyakorlása céljából jogszerűen letelepedett valamely tagállamban, és arról, hogy az igazolás benyújtásakor átmenetileg sincs eltiltva ezeknek a tevékenységeknek a gyakorlásától;
c) szakmai képesítés megszerzését tanúsító okirat;
d) az 5. cikk (1) bekezdésének b) pontjában említett esetekben, bármilyen bizonyítási eszköz, amely bizonyítja, hogy a szolgáltatásnyújtó az érintett tevékenységet a megelőző tíz év folyamán legalább két éven keresztül gyakorolta;
e) a biztonsági szektorban, amennyiben a saját tagállam megköveteli, a szolgáltatásnyújtó és munkatársai biztonsági szempontból releváns helyzetekben való megbízhatóságáról szóló igazolása.
(3) A szolgáltatást a letelepedés szerinti tagállam szakmai címének használata mellett kell nyújtani, amennyiben abban a tagállamban létezik ilyen cím az adott szakmai tevékenységre. […].
(4) Az első alkalommal történő szolgáltatásnyújtás esetében, ha olyan, közegészségügyi vagy közbiztonsági vonatkozású szabályozott szakmáról van szó, amelyre nem vonatkozik a III. cím III. fejezete szerinti feltétel nélküli elismerés, a fogadó tagállam illetékes hatósága az első szolgáltatásnyújtás előtt ellenőrizheti a szolgáltatásnyújtó szakmai képesítéseit. Ez az előzetes ellenőrzés csak akkor lehetséges, ha annak célja az, hogy megakadályozza a szolgáltatás igénybevevője egészségének, illetve biztonságának a szolgáltatásnyújtó szakmai képesítésének hiánya miatti súlyos károsodását, illetve sérelmét, és ha az ellenőrzés nem lépi túl a céljának eléréséhez szükséges mértéket.
[…]
Amennyiben lényeges eltérés van a szolgáltatásnyújtó szakmai képesítése és a fogadó tagállamban megkövetelt képzés között, és ez az eltérés olyan mértékű, hogy az veszélyt jelent a közegészségre vagy a közbiztonságra, a fogadó tagállamnak lehetőséget kell adnia a szolgáltatásnyújtónak arra, hogy – különösen alkalmassági vizsga letételével – bizonyítsa, hogy megszerezte a hiányzó ismereteket vagy szaktudást. […]
[…]
Ha a képesítéseket e bekezdés alapján ellenőrizték, a szolgáltatást a fogadó tagállam szakmai címének használata mellett kell nyújtani.”
6. Ezen irányelvnek a közigazgatási együttműködésről szóló 8. cikke szerint a fogadó tagállam illetékes hatóságai megkereshetik a letelepedés szerinti tagállam illetékes hatóságait minden egyes szolgáltatásnyújtás esetében, hogy adjanak tájékoztatást a szolgáltatásnyújtó letelepedésének jogszerűségére és helyes magaviseletére vonatkozóan, valamint arra vonatkozóan, hogy nem szabtak ki vele szemben szakmai jellegű fegyelmi vagy büntetőszankciót. Ugyanezen cikk szerint az illetékes hatóságok biztosítják minden olyan információ cseréjét, amely a szolgáltatás igénybevevőjének a szolgáltatásnyújtó ellen benyújtott panaszai elbírálásához szükséges.
7. Az említett irányelvnek „A szolgáltatás igénybevevőinek tájékoztatása” című 9. cikke ekként rendelkezik:
„Ha a szolgáltatásnyújtás a letelepedés szerinti tagállam szakmai címének használata mellett vagy a szolgáltatásnyújtó előírt képesítésének feltüntetése mellett történik, a közösségi jogban foglalt egyéb tájékoztatási követelmények teljesítésén kívül a fogadó tagállam illetékes hatóságai megkövetelhetik a szolgáltatásnyújtótól, hogy a szolgáltatás igénybevevőjének a következő adatok bármelyikét vagy összességét megadja:
a) ha a szolgáltatásnyújtó szerepel valamilyen cégnyilvántartásban vagy hasonló nyilvános jegyzékben, annak a nyilvántartásnak a neve, amelybe bejegyezték, a bejegyzés száma, vagy az adott nyilvántartásban szereplő, egyenértékű azonosító;
b) ha a tevékenység a letelepedés szerinti tagállamban engedélyköteles, az illetékes felügyeleti hatóság neve és címe;
c) olyan szakmai szövetség vagy hasonló testület, amely a szolgáltatásnyújtót nyilvántartásba vette;
d) a szakmai cím, vagy ha nincs ilyen cím, a szolgáltatásnyújtó előírt képesítése és az a tagállam, ahol azt megszerezte;
e) ha a szolgáltatásnyújtó HÉA-köteles tevékenységet folytat […] az azonosítószám;
f) a biztosítási fedezet, vagy a szakmai felelősséggel kapcsolatos egyéb egyéni vagy kollektív védelem formájával kapcsolatos adatok.”
8. A 2005/36 irányelv a letelepedés szabadságáról szóló III. címében a képzés elvégzését tanúsító okiratok és a szakmai tapasztalat elismerésének szabályait írja elő. Ezen irányelv IV. mellékletében felsorolt ipari, kézművesipari és kereskedelmi tevékenység esetében az említett irányelv III. címének II. fejezetében meghatározott feltételek mellett a szakmai tapasztalattal tanúsított képesítések elismerése automatikus. Az irányelv 16. cikke többek között úgy rendelkezik, hogy ha egy tagállam az ilyen tevékenység megkezdését vagy végzését általános, kereskedelmi vagy szakmai ismeretek és alkalmasság esetén engedélyezi, az érintett tagállamnak az ilyen ismeretek és alkalmasság elegendő bizonyítékaként el kell fogadnia a tevékenységnek egy másik tagállamban való korábbi végzését. Ebben a tekintetben a 2005/36 irányelv IV. mellékletének I. jegyzékében felsorolt tevékenységeket – ezek között szerepelnek a 40. főcsoportban az építés és a mélyépítés ágazatába tartozó tevékenységek, többek között a bontás, a házépítés szerkezetkész állapotig (lakáscélú vagy egyéb), útépítés, hídépítés, vasútépítés – ezen irányelv 17. cikkének megfelelően kell végezni. Az említett cím III. fejezete a képzési minimumkövetelmények összehangolása alapján állapítja meg bizonyos szakmák – így az orvos, gyógyszerész és építészmérnök – esetében a képesítés megszerzését tanúsító okiratok feltétel nélküli elismerésének szabályait.
9. A belső piaci szolgáltatásokról szóló, 2006. december 12‑i 2006/123/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 376., 36. o.), amelynek átültetési határideje 2009. december 28‑án lejárt, és amely nem vonatkozik a jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásra, általános rendelkezéseket állapít meg a szolgáltatók letelepedési szabadságának gyakorlása és a szolgáltatások szabad mozgásának megkönnyítése érdekében.
10. Ezen irányelvnek „A szolgáltatásnyújtás szabadsága” című 16. cikke ekként rendelkezik:
„(1) A tagállamok tiszteletben tartják a szolgáltatók jogát, hogy szolgáltatást nyújthassanak a letelepedési helyük szerinti tagállamtól eltérő tagállamban.
A szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállam saját területén biztosítja a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot és annak szabad gyakorlását.
A tagállamok saját területükön nem köthetik a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot, vagy annak gyakorlását olyan követelményekhez, amelyek nem tartják tiszteletben a következő alapelveket:
a) hátrányos megkülönböztetés tilalma: a követelmény sem közvetlenül, sem közvetve nem lehet megkülönböztető az állampolgárság, illetve jogi személyek esetén a letelepedés helye szerinti tagállam tekintetében;
b) szükségesség: a követelménynek közrendi, közbiztonsági, közegészségügyi és környezetvédelmi szempontból indokoltnak kell lennie;
c) arányosság: a követelménynek alkalmasnak kell lennie a kitűzött cél elérésének biztosítására, és nem haladhatja meg a cél eléréséhez szükséges mértéket.
(2) A tagállamok nem korlátozhatják a más tagállamban letelepedett szolgáltatók szolgáltatásnyújtásának szabadságát az alábbi követelmények bármelyikének előírásával:
a) a szolgáltató kötelezettsége, hogy telephellyel rendelkezzen az adott tagállam területén;
b) a szolgáltató kötelezettsége, hogy engedélyt szerezzen az adott tagállam illetékes hatóságaitól – beleértve az adott állam területén való nyilvántartásba vételt vagy szakmai szervezetbe vagy testületbe való felvételt – kivéve az ezen irányelv vagy más közösségi jogszabály által meghatározott esetekben;
[…].
(3) A szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállam nem akadályozható abban, hogy követelményeket írjon elő a szolgáltatói tevékenység nyújtásával kapcsolatban, amennyiben azok közrendi, közbiztonsági, közegészségügyi, illetve környezetvédelmi szempontból indokoltak, és összhangban vannak az (1) bekezdéssel. […]
[…]”
11. Az említett irányelv 17. cikkének 6. pontja szerint ezen irányelv 16. cikke nem alkalmazandó a 2005/36/EK irányelv II. címének hatálya alá tartozó kérdésekre, valamint a szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállamok azon követelményeire, amelyek egy tevékenységet bizonyos szakmának tartanak fenn.
A nemzeti jog
12. A 2004. január 9‑i 12/2004 törvényrendelet ( Diário da República
I., A. sorozat, 7. szám, 2004. január 9.) 4. cikkének (1) bekezdése szerint az építési tevékenység az állami közigazgatás részét képező Köz- és Magánépítési és Ingatlanügyi Intézet által kiállított engedélyhez kötött, amely intézetet a 2007. április 27‑i 144/2007 törvényrendelet ( Diário da República I.,
A. sorozat, 82. szám, 2007. április 27.) értelmében az Építés‑ és Ingatlanügyi Intézet váltott fel.
13. A 12/2004 törvényrendelet 6. cikke szerint bizonyos kisebb munkák esetében, amelyeknek az értéke egy meghatározott határt nem halad meg, a bejegyzési igazolvány helyettesíti ezt az engedélyt.
14. Az engedély és a bejegyzési igazolvány konstitutív engedélyek, abban az értelemben, hogy az ilyen engedélyek kiállítása előtt nem lehet építési tevékenységet folytatni. Az engedély és a bejegyzési igazolvány az érintett vállalkozás engedélyeinek megfelelő építési munkák végzésére adnak jogosultságot.
15. A 12/2004 törvényrendelet 4. cikkének (3) bekezdése és 6. cikkének (3) bekezdése szerint engedély vagy bejegyzési igazolvány kérelmezésére bármely egyéni vállalkozó és bármely kereskedelmi társaság jogosult, amelynek személyes joga a portugál jog, és amelynek székhelye az Európai Gazdasági Térség egyik tagállamában található.
16. Mindazonáltal a 12/2004 törvényrendelet 4. cikke (3) bekezdésének és ezen törvényrendelet 3. cikke a) pontjának együttes olvasatából következik, hogy Portugáliában egyetlen vállalkozás sem végezhet építési, újjáépítési, bővítési, átalakítási, javítási, fenntartási, rehabilitációs, takarítási, felújítási vagy bontási munkálatokat, illetve általában véve építkezéssel kapcsolatos munkát, anélkül hogy az említett vállalkozást a portugál adminisztráció előzetesen besorolná.
17. A vállalkozás besorolása, azaz a vállalkozás engedélyeinek a portugál adminisztráció általi ellenőrzése a vállalkozás alcsoportba, csoportba és osztályba való besorolása érdekében a 12/2004 törvényrendelet III. fejezetében és a 2004. január 10‑i 18/2004 Középítésügyi, Szállítási és Lakásügyi miniszteri rendeletben ( Diário da República
I., B. sorozat, 8. szám, 2004. január 10.) meghatározott eljárás szerint történik.
18. A 12/2004 törvényrendelet 3. cikkének c), d) és g) pontja szerint az alcsoport az építési munkát vagy a csoporton belüli különleges munkákat jelöli, és az osztály az építési munkák értékének az a szintje, amelyet a vállalkozások a munkák egyes típusain belül jogosultak végezni.
19. E törvényrendelet 22. cikke szerint az engedély vagy a bejegyzési igazolvány iránti kérelem benyújtását követő 30 napon belül az adminisztráció a kérelmezőt információk szolgáltatására vagy bizonyítékok előterjesztésére szólíthatja fel; az érintett kérelmezőnek az információk és a bizonyítékok előterjesztésére 22 napos határidő áll rendelkezésére. Amikor az adminisztráció úgy véli, hogy az akta teljes, 66 napos határidőn belül közli a kérelmezővel a határozattervezetet. Az adminisztráció a végleges határozatát 10 napos határidőn belül hozza meg.
20. A 12/2004 törvényrendelet 7. és 11. cikkéből következik, hogy besorolás vagy az engedély megszerzése érdekében a vállalkozásoknak bizonyítaniuk kell az adminisztráció felé, hogy eleget tesznek az üzletkötési képesség, a műszaki kapacitás és a gazdasági és pénzügyi kapacitás feltételeinek. A 2004. január 10‑i 14/2004 Középítésügyi, Szállítási és Lakásügyi miniszteri rendelet ( Diário da República I., B. sorozat, 8. szám, 2004. január 10.) 1. cikke szerint a bejegyzési bizonyítvány megszerzése érdekében a vállalkozásoknak bizonyítaniuk kell az üzletkötési képességüket, és hogy megfelelőek a tervezett munkák elvégzésére.
21. A 12/2004 törvényrendelet 8. cikke és a 18/2004 törvényrendelet 1. cikkének (2) bekezdése szerint az üzletkötési képesség a vállalkozás üzletkötési képességét és a vállalkozó vagy e vállalkozás törvényes képviselőinek üzletkötési képességét foglalja magában. Az üzletkötési képességet többek között erkölcsi bizonyítvánnyal kell igazolni.
22. A 12/2004 törvényrendelet 9. cikkének és a 2004. január 10‑i 16/2004. sz. Középítésügyi, Szállítási és Lakásügyi miniszteri rendelet ( Diário da República
I., B. sorozat, 8. szám, 2004. január 10.) 1. cikkének megfelelően a műszaki kapacitást a következők alapján mérik fel: a vállalkozás szervezeti felépítése, azaz a szervezeti ábra, az építési munkák kivitelezésében szerzett tapasztalat alapján, az emberi erőforrások értékelése, azaz a technikusok, a szakemberek, az építésvezetők és a munkások száma, valamint e személyek ismereteinek szintje, szaktudása és szakmai tapasztalatai alapján, a műszaki eszközök, azaz a felszerelés alapján és a tevékenység végzésében ténylegesen szerzett tapasztalat, azaz a befejezett és a folyamatban lévő munkák alapján.
23. A 12/2004 törvényrendelet 10. cikke szerint a gazdasági és pénzügyi kapacitást a saját tőke, a teljes forgalom, valamint az építési munkával megvalósított forgalom alapján, és a pénzügyi egyensúlynak az általános likviditás és a pénzügyi önállóság mutatóira tekintettel való értékelése alapján mérik fel.
24. A 12/2004 törvényrendelet 5. cikke szerint az engedély érvényességi ideje legfeljebb egy év, és ezen törvényrendelet 6. cikkének (4) bekezdése szerint a bejegyzési igazolvány érvényességi ideje öt év.
25. A 12/2004 rendelet 18. cikkének (1) bekezdéséből és 19. cikkének (1) bekezdéséből következik, hogy az engedély meghosszabbítása érdekében a jogosult vállalkozásoknak teljesíteniük kell a „folytonosságra vonatkozó minimális feltételeket”, azaz a műszaki állomány fenntartását, a személyi állomány költségeinek a korábbi osztály határértékének legalább 7%‑án való fenntartását, a saját tőke értékének a fő osztály határértékének legalább 10%‑án való fenntartását, a munkával elért forgalomnak a korábbi osztály határértékének legalább 50%‑án való fenntartását, és az általános likviditás és a pénzügyi önállóság bizonyos értékeinek fenntartását.
26. A 12/2004 törvényrendelet 19. cikkének (8), (9) és (11) bekezdése alapján, ha valamely vállalkozás nem tesz eleget ezeknek a feltételeknek, akkor az engedélyeit megszüntetik. Ebben az esetben a következő év augusztusa előtt nem lehet új besorolási kérelmet benyújtani. Az engedélyek teljes vagy részleges megszüntetésének az a következménye, hogy az érintett vállalkozás számára tilos a folyamatban lévő munkák befejezése, ami azzal jár, hogy az ezen munkákra vonatkozó valamennyi szerződés azonnali hatállyal megszűnik az e vállalkozásnak felróható lehetetlenülés miatt.
27. A 12/2007 törvényrendelet 37., a 38. és 48. cikke szerint az e törvényrendelet értelmében alkalmazandó szabályok megsértése esetén bírság szabható ki. Az engedély vagy bejegyzési igazolvány nélkül végzett bármilyen építési tevékenység rendkívül súlyos szabálysértésnek minősül, amely esetén 44 800 euróig terjedő mértékű bírság szabható ki. Ezenkívül a szabálysértés súlyossága szerint további kiegészítő szankciók is alkalmazhatók. E szankciók között szerepel a tevékenység végzésének megtiltása, a bejegyzési igazolvány vagy az engedély felfüggesztése, valamint az építési beruházásra és a közszolgáltatásra irányuló tárgyalásokon vagy közbeszerzési eljárásokon való részvétel jogától való megfosztás. A kiegészítő szankció be nem tartása büntetőjogi felelősségre vonást von maga után.
A pert megelőző eljárás és a Bíróság előtti eljárás
28. A 2006. október 18‑i felszólító levelében a Bizottság arról tájékoztatta a Portugál Köztársaságot, hogy álláspontja szerint összeegyeztethetetlenek az EK 49. cikkel az e tagállamnak az építési tevékenység Portugáliában való megkezdésére és gyakorlására vonatkozó szabályai, mivel ezek a szabályok ugyanazokat a követelményeket írják elő az átmeneti jellegű építési szolgáltatásnyújtásra és az építési szolgáltatók letelepedésére. A Bizottság ebben a tekintetben többek között hangsúlyozta, hogy a szakmai képesség vizsgálata, amelytől az engedély vagy a bejegyzési igazolvány megszerzése függ, nem különbözteti meg azokat a szolgáltatókat, akiknek a szaktudását és a szakmai, műszaki és gazdasági képességeit a letelepedés szerinti tagállamban ellenőrizték azoktól, akiket ilyen ellenőrzésnek nem vetettek alá, és ez akadályozza azon más tagállamokban letelepedett szolgáltatók szabad szolgáltatásnyújtását, amelyek ezen tagállamokban már eleget tesznek a letelepedési feltételeknek, és ott azonos vagy hasonló szolgáltatásokat nyújtanak.
29. A Portugál Köztársaság a 2007. január 24‑i levelében úgy válaszolt, hogy Portugáliában az építési tevékenységet kifejezetten azon vállalkozások és személyek számára tartják fenn, amelyek eleget tesznek bizonyos feltételeknek. Az építési tevékenységet nem lehet, és nem is szabad szabadon gyakorolni, mivel ez veszélyeztetné az építészeti örökséget és a felhasználók biztonságát. E tevékenység megkezdésének a portugál törvényben előírt feltételei tehát a közérdek védelmét, és többek között a fogyasztók védelmét, a biztonságot a csalás elleni küzdelmet és a környezetvédelmet szolgálják. Következésképpen a szabad szolgáltatásnyújtásnak az említett feltételekből eredő korlátozásait a közérdeken alapuló kényszerítő indokok igazolják.
30. Mivel ezzel a következtetéssel nem értett egyet, a Bizottság a 2007. június 9‑i levelében indokolással ellátott véleményt intézett a Portugál Köztársasághoz, amelyben felszólította, hogy tegye meg az ahhoz szükséges intézkedéseket, hogy az abban foglaltaknak két hónapon belül megfeleljen.
31. A 2007. augusztus 17‑i és október 10‑i levelével a Portugál Köztársaság az említett véleményre olyan további indokok kifejtésével válaszolt, amelyek miatt úgy véli, hogy a nemzeti szabályozásának szóban forgó rendelkezései összeegyeztethetőek az EK 49. cikkel.
32. Mivel nem tartotta kielégítőnek ezt a választ, a Bizottság előterjesztette a jelen keresetet.
33. A 2009. április 23‑i végzésével a Bíróság elnöke engedélyezte, hogy a Lengyel Köztársaság a Bizottság kereseti kérelmeinek támogatása érdekében beavatkozzon.
A keresetről
Az elfogadhatóságról
– A felek érvei
34. A Portugál Köztársaság három elfogadhatatlansági kifogást hoz fel.
35. Először is előterjeszti, hogy a keresetlevélben hivatkozott jogalapok majdnem mindegyike új, és azokat sem az indokolással ellátott véleményben, sem a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás korábbi szakaszában nem fejtették még ki. Ezekre a jogalapokra még e vélemény elemzése sem engedett következtetni. Ezenkívül ezek a jogalapok nem kapcsolódnak egyértelműen és megfelelően a Portugál Köztársaság által az említett véleményre adott válasz elemeihez.
36. Másodszor, a Bizottság az általa hivatkozott jogalapokkal nem fejtette ki világosan, hogy melyek azok a 12/2004 törvényrendeletben előírt konkrét feltételek és rendelkezések, amelyek befolyásolják a szabad szolgáltatásnyújtást, és nem határozza meg közelebbről, hogy azt miért befolyásolják. Ezenfelül a Bizottság nem jelölte meg a módosítandó normákat, sem pedig a kért módosítások irányát. A keresetlevél így az általa levonni kívánt következtetések szempontjából elégtelen indokolást tartalmaz. Ezenkívül a Bizottság a keresetlevélhez semmilyen jogszabályszöveget nem csatolt.
37. Harmadszor, a Bizottság egyáltalán nem szolgáltat bizonyítékokat a kérelmei alátámasztására, sem a 12/2004 törvényrendeletben előírt feltételek állítólagos korlátozó hatását, sem pedig az említett feltételek igazolásának hiányát illetően. Márpedig az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a Bizottság feladata a kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetben hivatkozott tények és helyzetek bizonyítása.
38. A Bizottság kéri ezen állítások összességének elutasítását.
39. A Bizottság többek között azt állítja, hogy nem módosította a keresetének indokolását, amely megegyezik a felszólító levélben és az indokolással ellátott véleményben kifejtettekkel, azaz az EK 49. cikk abból eredő megsértése, hogy a 12/2004 törvényrendelet által kialakított rendszer az építési szolgáltatás nyújtásához megköveteli a letelepedés feltételének betartását. Ezenkívül a Bizottság azt állítja, hogy a teljes eljárás során – különböző megfogalmazásokban – egyetlen érvet vett alapul, amely annak igazolásából áll, hogy az említett rendszer összeegyeztethetetlen a szabad szolgáltatásnyújtással.
40. A Bizottság kifejti, hogy nem e rendszer valamely meghatározott elemét rója fel a Portugál Köztársaságnak, hanem azt az eredményt, amelyhez ez a rendszer vezet. E körülmények között nincs szükség az egyes vitatott elemek elkülönült vizsgálatára. Nem arról van szó tehát, hogy a nemzeti szabályozásnak melyek azok a konkrét rendelkezései, amelyek sértik az uniós jogot, hanem arról, hogy a Portugál Köztársaság biztosítja‑e a területén az építési szolgáltatások szabad nyújtását. A Bizottság úgy véli, hogy a keresetlevél tökéletesen egyértelműen felsorolja azokat a követelményeket, amelyek akadályozzák a szabad szolgáltatásnyújtást. Ez az akadály ugyanis az engedély összes feltételéből, azaz az összes besorolási, újrabesorolási és a tevékenység folyamatosságára vonatkozó feltételből, tehát a szóban forgó rendszer egészéből következik.
41. Végül a Bizottság úgy véli, hogy a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás tárgyára tekintettel nem követelmény, hogy a kereset hivatkozzon az érintett tagállam által az indokolással ellátott véleményre adott válasz elemeire. Ezenkívül, amennyiben a 12/2004 törvényrendelet könnyen hozzáférhető, azt a jura novit curia
elv értelmében nem szükséges a Bíróság elé terjeszteni. Mindenesetre a Bizottság azt állítja, hogy az összes olyan nemzeti rendelkezésre hivatkozott a keresetlevélben, amelyek szerinte összeegyeztethetetlenek az EK 49. cikkel.
– A Bíróság álláspontja
42. Az első elfogadhatatlansági kifogást illetően fel kell idézni, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a pert megelőző eljárásnak az a célja, hogy alkalmat biztosítson az illető tagállam számára egyrészt az uniós jogból eredő kötelezettségei teljesítésére, másrészt pedig a Bizottság által megfogalmazott kifogások ellen védekezésül felhozott jogalapok hatékony érvényesítésére. Ezen eljárás szabályszerűsége nemcsak az érintett tagállam jogai védelmének lényeges, az EK‑Szerződésben előírt biztosítéka, hanem annak is, hogy az esetleges peres eljárás tárgya világosan körülhatárolt legyen (lásd többek között a C‑274/07. sz., Bizottság kontra Litvánia ügyben 2008. szeptember 11‑én hozott ítélet [EBHT 2008., I‑7117. o.] 20. és 21. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
43. Ebből az következik, hogy az EK 226. cikk alapján előterjesztett kereset tárgyát behatárolja a pert megelőző, e rendelkezés szerinti eljárás. A keresetet emiatt ugyanazokra az indokokra és jogalapokra kell alapozni, mint az indokolással ellátott véleményt (lásd a C‑287/00. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 2002. június 20‑án hozott ítélet [EBHT 2002., I‑5811. o.] 18. pontját, a C‑305/03. sz., Bizottság kontra Egyesült Királyság Kormánya ügyben 2006. február 9‑én hozott ítélet [EBHT 2006., I‑1213. o.] 22. pontját és a fent hivatkozott Bizottság kontra Litvánia ügyben hozott ítélet 22. pontját).
44. Ez a követelmény mindazonáltal nem terjedhet odáig, hogy minden esetben teljesen azonosan kelljen kifejteni az indokolással ellátott vélemény rendelkező részében megjelölt kifogásokat és a keresetlevélben foglalt kérelmeket, amennyiben a Bizottság az eljárásnak az indokolással ellátott véleményben meghatározott tárgyát nem terjeszti ki vagy nem változtatja meg (lásd a C‑433/03. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 2005. július 14‑én hozott ítélet [EBHT 2005., I‑6985. o.] 28. pontját, a C‑484/04. sz., Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyben 2006. szeptember 7‑én hozott ítélet [EBHT 2006., I‑7471. o.] 25. pontját és a C‑171/08. sz., Bizottság kontra Portugália ügyben 2010. július 8‑án hozott ítélet [az EBHT‑ban még nem tették közzé] 26. pontját).
45. Márpedig meg kell állapítani, hogy a jelen esetben a Bizottság nem terjesztette ki, és nem változtatta meg az eljárásnak az indokolással ellátott véleményben meghatározott tárgyát.
46. Ugyanis, ahogyan azt egyebekben az ellenkérelmének 46. pontjában maga a Portugál Köztársaság is megerősíti, a Bizottság egyértelműen megjelölte mind az indokolással ellátott vélemény rendelkező részében, mind a kereseti kérelemben, hogy abból az okból rója fel a Portugál Köztársaságnak az EK 49. cikkből eredő kötelezettségek megszegését, hogy ez a tagállam – többek között a 12/2004 törvényrendelet alapján létrehozott szabályozással – Portugáliában ugyanazokat a feltételeket írja elő az építési szolgáltatások nyújtására, mint a letelepedésre.
47. Így az a tény, hogy a keresetlevélben a Bizottság – pusztán olyan további okok kifejtésével, amelyek miatt úgy véli, hogy az említett szabályozás összeegyeztethetetlen a szabad szolgáltatásnyújtással –részletesen kifejtette az állítólagos kötelezettségszegésre vonatkozó azon kérelmeket alátámasztó érveket, amelyeket általános jelleggel már a felszólító levélben és az indokolással ellátott véleményben is előterjesztett, nem változtatott az említett kötelezettségszegés tárgyán, következésképpen e körülmény egyáltalán nem érinti a jogvita terjedelmét (lásd ebben az értelemben a C‑185/00. sz., Bizottság kontra Finnország ügyben 2003. november 27‑én hozott ítélet [EBHT 2003., I‑14189. o.] 84–87. pontját és a fent hivatkozott Bizottság kontra Portugália ügyben hozott ítélet 29. pontját).
48. E körülmények között, és mivel – a Portugál Köztársaság felvetésével ellentétben – egyáltalán nem követelmény, hogy a keresetlevél benyújtásának szakaszában a Bizottság érvelése kifejezetten az e tagállam által a pert megelőző eljárás során adott válaszok azon elemeire vonatkozzon, amelyeket ráadásul a Bizottság részletesen kifejtett a keresetlevélben, az első elfogadhatatlansági kifogást el kell utasítani.
49. A második elfogadhatatlansági kifogást illetően e tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az eljárási szabályzat 38. cikke 1. §‑ának c) pontja úgy rendelkezik, hogy a keresetlevélnek tartalmaznia kell – többek között – a jogvita tárgyát és a felhozott jogalapok rövid ismertetését. Következésképpen a Bizottságnak az EK 226. cikk alapján benyújtott valamennyi keresetlevélben kellően pontos és koherens módon meg kell jelölnie a felhozott kifogásokat, avégett hogy a tagállam elő tudja készíteni védekezését, illetve hogy a Bíróság vizsgálhassa az állítólagos kötelezettségszegés fennállását (lásd ebben az értelemben a C‑98/04. sz., Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyben 2006. május 4‑én hozott ítélet [EBHT 2006., I‑4003. o.] 18. pontját és a C‑540/07. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2009. november 19‑én hozott ítélet [EBHT 2009., I‑10983. o.] 17. pontját).
50. A jelen esetben a Bizottság keresetének indokolásából és a kereseti kérelmekből kellően egyértelműen és pontosan kitűnik, hogy a kereset teljes egészében a 12/2004 törvényrendelet alapján kialakított szabályozásnak a szabad szolgáltatásnyújtás elvével való összeegyeztethetőségére vonatkozik. Az egyebekben nyilvánvaló, hogy a Portugál Köztá rsaság ténylegesen megértette, hogy a Bizottság az említett elv azáltal való be nem tartását rója fel számára, hogy ez a tagállam a területén minden építési tevékenységet az e szabályozásban előírt feltételektől tesz függővé, arra kötelezve többek között a valamely más tagállamban már letelepedett építési vállalkozásokat, hogy a Portugáliában letelepedni szándékozó vállalkozások számára előírtakkal megegyező követelmények szerint szerezzenek előzetesen engedélyt a portugál adminisztrációtól. E körülmények között a Portugál Köztársaságnak teljes mértékben megvolt a lehetősége a védekezési jogalapjainak előterjesztésére.
51. Amennyiben a Portugál Köztársaság azt kifogásolja, hogy a Bizottság nem jelölte meg, hogy véleménye szerint az említett szabályozást hogyan kell módosítani, elegendő rámutatni arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a Bizottság az indokolással ellátott véleményben vagy a Bírósághoz benyújtott keresetben nem köteles megjelölni azokat az intézkedéseket, amelyek lehetővé teszik a felrótt kötelezettségszegés megszüntetését (lásd a C‑247/89. sz., Bizottság kontra Portugália ügyben 1991. július 11‑én hozott ítélet [EBHT 1991., I‑3659. o.] 22. pontját és a C‑559/07. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben 2009. március 23‑án hozott ítélet 23. pontját).
52. Végül, jóllehet a Bizottság valóban nem mellékelte a keresetéhez a vonatkozó nemzeti szabályozás teljes szövegét, azonban a Bizottság mind a keresetlevélben, mind az ahhoz mellékelt indokolással ellátott véleményben kifejtette és megmagyarázta e szabályozás rendelkezéseinek tartalmát, amelyekre a kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetét alapította. Ezenkívül, a Portugál Köztársaság nem ezen rendelkezések létezését vitatta, hanem arra szorítkozott, hogy kétségbe vonja azok Bizottság általi fogalmi értelmezését, és hogy olyan adatokat terjesszen elő, amelyeket szükségesnek vél ahhoz, hogy a Bíróság teljes körűen értékelhesse az említett rendelkezések tartalmát. Végeredményben hangsúlyozni kell, hogy mivel az említett szabályozást kihirdetik a Diário da Repúblicában, tehát az a nyilvánosság számára hozzáférhető, a Bíróságnak lehetősége van megvizsgálni a Bizottság szóban forgó rendelkezések tartalmára vonatkozó állításainak helytállóságát.
53. Következésképpen el kell utasítani a Portugál Köztársaság által felhozott második elfogadhatatlansági kifogást is.
54. A harmadik elfogadhatatlansági kifogást illetően emlékeztetni kell arra, hogy az EK 226. cikk szerinti kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás keretében a Bizottságot terheli annak bizonyítása, hogy a hivatkozott kötelezettségszegés fennáll, és a Bizottságnak kell az említett kötelezettségszegés vizsgálatához szükséges bizonyítékokat a Bíróság előtt bemutatnia, anélkül hogy bármiféle vélelemre támaszkodhatna (lásd többek között a C‑434/01. sz., Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyben 2003. november 6‑án hozott ítélet [EBHT 2003., I‑13239. o.] 21. pontját és a C‑342/05. sz., Bizottság kontra Finnország ügyben 2007. június 14‑én hozott ítélet [EBHT 2007., I‑4713. o.] 23. pontját).
55. Ebben a tekintetben meg kell állapítani, hogy a jelen esetben a Bizottság egyáltalán nem egyszerű vélelmeket vett alapul, anélkül hogy előterjesztette volna az ahhoz szükséges bizonyítékokat, amelyek a Bíróság számára lehetővé teszik a Portugál Köztársaságnak felrótt kötelezettségszegés értékelését. Ugyanis, ahogyan arra a jelen ítélet 52. pontja már rámutatott, a Bizottság a keresetében kifejtette és megmagyarázta a nemzeti szabályozás rendelkezéseinek tartalmát, amely szabályozás alkalmazása szerinte az állítólagos kötelezettségszegést eredményezte. Ezenkívül a Bizottság részletes jogi érvelést fejtett ki annak bemutatása céljából, hogy a 12/2004 törvényrendelet alapján megalkotott szabályozás a szabad szolgáltatásnyújtás korlátozásával jár, és ezt a korlátozást nem igazolják a Portugál Köztársaság által hivatkozott közérdeken alapuló indokok. Ráadásul a Bizottság a tárgyaláson kifejtette, hogy a jelen eljárást a más tagállamokban letelepedett azon építési vállalkozások panaszait követően kezdeményezte, amelyek számára megtagadták az építkezési szolgáltatások nyújtására vonatkozó engedélyt Portugáliában.
56. Nem az elfogadhatósághoz, hanem a kereset érdeméhez tartozik az a kérdés, hogy a Bizottság ezekkel a tényekkel a jogilag megkövetelt módon bizonyította‑e az állítólagos kötelezettségszegés fennállását.
57. Mivel így a Portugál Köztársaság által felhozott harmadik elfogadhatatlansági kifogást is el kell utasítani, a Bizottság keresetét elfogadhatónak kell nyilvánítani.
Az ügy érdeméről
– A felek érvei
58. A Bizottság rámutat, hogy a portugál rendszer és különösen a 12/2004 törvényrendelet azon a szabályon alapul, amely szerint Portugáliában az építési szolgáltatás nyújtásának minden építési vállalkozás esetében előfeltétele, hogy hozzájárulást kapjon az építési tevékenység folytatásához Portugáliában, amelyet portugál adminisztrációnak kell megadnia. Márpedig a Bizottság szerint ez a szabály összeegyeztethetetlen az EK 49. cikkel. A más tagállamokban letelepedett vállalkozások már megszerezték a hozzájárulást ehhez a tevékenységhez, és az engedélyeiket már ellenőrizték a letelepedés helye szerinti tagállamban. E körülmények között a Portugál Köztársaság nem formálhat jogot a más tagállamban letelepedett vállalkozás építési tevékenységének engedélyezésére azáltal, hogy az utóbbi tagállam szabályait a saját szabályaival váltja fel.
59. A Bizottság hangsúlyozza, hogy konkrétan azt rója fel a Portugál Köztársaságnak, hogy nem veszi figyelembe azokat az ellenőrzéseket és biztosítékokat, amelyeket a letelepedés szerinti tagállamban már előírtak ezen szolgáltató vállalkozások számára. A Bizottság ebben az összefüggésben azt állítja, hogy a Portugál Köztársaság nem vizsgálja meg, hogy a letelepedés szerinti tagállambeli védelmi szint megfelel‑e a portugál védelmi szintnek, és azt sem, hogy a szolgáltató által más tagállamokban végzett tevékenység egyenértékű‑e azzal, amelyet Portugáliában kíván végezni.
60. A Bizottság azt állítja, hogy az építési tevékenység megkezdésének a portugál rendszerben előírt feltételei a letelepedés feltételei. Az említett rendszer többek között nem tesz különbséget a letelepedés és az átmeneti jellegű szolgáltatásnyújtás között. A Bizottság úgy véli, hogy a más tagállamokban már letelepedett vállalkozásoknak előírt azon kötelezettség, hogy azok bizonyítsák a portugál törvényben előírt valamennyi letelepedési feltétel betartását, kizárja bármely építési szolgáltatás nyújtását a portugál piacon a más tagállamokban és nem Portugáliában letelepedett vállalkozások számára. A Bizottság ebben a vonatkozásban hivatkozik többek között a C‑76/90. sz. Säger‑ügyben 1991. július 25‑én hozott ítéletre, amelyből kitűnik, hogy a tagállam nem teheti a letelepedés jogára irányadó valamennyi rendelkezéstől függővé a szolgáltatásnyújtásnak a területén történő teljesítését, és nem foszthatja meg ezáltal az EK‑Szerződés rendelkezéseit a hatékony érvényesüléstől, amely rendelkezések célja a szolgáltatásnyújtás szabadságának biztosítása.
61. A Bizottság egyebekben azt állítja, hogy Portugáliában az építési ágazatban jelentős mértékű jogbizonytalanság áll fenn. A Bizottság kifejti, hogy annak érdekében, hogy az érintett vállalkozás megkezdhesse az építési tevékenységet Portugáliában, bizonyítania kell, hogy az ügyintézői és a vezető tisztviselői már megvalósítottak a vállalkozás által végezni kívánt munkák értékének és jelentőségének megfelelő munkákat, valamint bizonyítania kell, hogy a vállalkozás már végzett a megkezdeni kívánt munkáknak megfelelő típusú feladatokat. Ezek ellentmondó követelmények, hiszen a vállalkozás azért végezhetett az ilyen típusú munkának megfelelő feladatokat, mert már megkezdte az építési tevékenységet. Ráadásul a portugál jog nem határozza meg a tényleges tapasztalat értékelésének szempontjait. E körülmények között a más tagállamokban letelepedett szolgáltató vállalkozások számára nagyon nehéz az építési szolgáltatás nyújtása Portugáliában.
62. A Bizottság álláspontja szerint ezenkívül összeegyeztethetetlen az EK 49. cikkel az a körülmény, hogy a 12/2004 törvényrendelet 19. cikke alapján az építési szolgáltatásnyújtó vállalkozások nemcsak arra kötelesek, hogy a tevékenységhez hozzájárulást szerezzenek, hanem az előírt feltételeket is teljesíteniük kell ahhoz, hogy a tevékenységet folytathassák. A Bizottság ebben az összefüggésben hangsúlyozza, hogy az építési tevékenység végzésére vonatkozó engedélyt nagyon rövid időszakra adják meg az érintett vállalkozásnak, annak tehát az engedélyét rendszeresen újra érvényesíttetnie kell, ha továbbra is építési szolgáltatást akar nyújtani, ami azzal jár, hogy folyamatosan teljesítenie kell az építési tevékenység engedélyezésének feltételeit. Márpedig az átmeneti jellegű szolgáltatásnyújtás a meghatározásánál fogva magában foglalja a tevékenység folyamatosságának hiányát.
63. A Bizottság elfogadja, hogy a Portugál Köztársaság jogosult az építési tevékenység szabályozására. Megjegyzi azonban, hogy egyrészt a szóban forgó rendszer nem az építési tevékenység szabályozásának, hanem az e tevékenységhez való hozzájárulásra vonatkozó szabályozásának minősül. Másrészt a Bizottság úgy véli, hogy ezt a rendszert fel lehetne váltani más, kevésbé korlátozó szabályozási formákkal, többek között az építési tevékenység végzésének jobb ellenőrzésével. A Bizottság ebben az összefüggésben azt állítja, hogy az épületek építésére vonatkozó műszaki és jogi szabályok betartását, amelyekre a Portugál Köztársaság hivatkozik, biztosítani lehetne a várostervezési jog és az építési magánjog alapján is. Hasonlóképpen biztosítani lehetne az építészeti örökség megőrzését és kiaknázását a várostervezési jog alapján, és az épített környezet javítását, valamint az épületek minőségét a környezetvédelmi jog alapján. Mindenesetre a Portugál Köztársaság a nemzeti joga alapján valamely vállalkozást nem jogosíthatta volna fel, és nem is minősíthette volna az e vállalkozás által a letelepedése szerinti tagállamban megszerzett minősítések és képesítések teljes figyelmen kívül hagyásával.
64. A Bizottság végül hivatkozik a 2005/36 irányelvre, amely a II. címében sajátos szabályozást vezetett be a szolgáltatásnyújtásra. Ebben az összefüggésben a Portugál Köztársaság megtartja azt a lehetőséget, hogy az építési szolgáltatások nyújtását a szolgáltatás nyújtójának e tagállamon belüli helyváltoztatása esetén egy előzetesen benyújtandó évenkénti nyilatkozattól tegye függővé, további feltételeket azonban nem írhat elő. Következésképpen az említett irányelvben előírt előzetesen benyújtandó évenkénti nyilatkozattól különböző bármely további kötelezettség a szabad szolgáltatásnyújtás indokolatlan korlátozásának minősülne. A Bizottság a válaszában kifejtette, hogy a keresetlevelében nem állította, hogy a Portugál Köztársaság által meghozandó intézkedéseknek az előzetesen benyújtandó évenkénti nyilatkozat formáját kell öltenie, hanem arra szorítkozott, hogy felhívja e tagállam figyelmét 2005/36 irányelv rendelkezéseire. Ennek az irányelvnek ugyan a szabályozott szakmák és nem a szabályozott gazdasági tevékenységek képezik a tárgyát, az építési tevékenység megkezdésének a szóban forgó portugál szabályozásban előírt feltételei és különösen a műszaki kapacitás feltétele olyan követelményeket tartalmaznak, amelyek nemcsak a vállalkozást foglalják magukban, hanem annak ügyintézőit, vezető tisztségviselőit, technikusait, szakembereit, építésvezetőit és munkásait. Ezenkívül az egyéni vállalkozásra minden esetben vonatkoznak a 2005/36 irányelv szabályai, amikor gazdasági jelentőségű tevékenység tulajdonítható egy olyan személynek, akinek ez a tevékenység a szakmája.
65. A Portugál Köztársaság kifejti, hogy a 12/2004 törvényrendelet létrehozza az építési tevékenység végzésének jogi szabályozását, amely azáltal, hogy e tevékenység megkezdését engedélykötelessé teszi, a szabályozott gazdasági tevékenység jogi szabályozásának felel meg. A Portugál Köztársaság azonban azt állítja, hogy ezt a szabályozást nem lehet a szabad szolgáltatásnyújtás akadályának tekinteni, mivel a szóban forgó rendelkezéseket olyan közérdekű okok igazolják, mint többek között az építkezések szilárdságának és biztonságának garantálása, valamint egyrészt a környezet és az épített örökség, másrészt általában a fogyasztók és az ingatlanok felhasználói jogainak védelme, amely jogok e szabályozás hiányában helyrehozhatatlanul sérülnének.
66. A Portugál Köztársaság közelebbről úgy véli, hogy az említett szabályozás által megteremtett feltételeket az építési tevékenység sajátos helyzete teszi indokolttá, amelyre az ezen ágazat vállalkozásainak szokásos tevékenységében jelentkező káros gyakorlatok jellemzőek. Ebben a vonatkozásban többek között arra a tényre hivatkozik, hogy az építési tevékenység és annak szabályszerű végzése alapvető a lakosság biztonságának és életminőségének biztosításához, függetlenül attól, hogy nagyfokú veszéllyel járó és alacsonyan képzett munkaerő nagyfokú alkalmazásával járó rendkívül összetett tevékenységről van szó, és attól, hogy erre a tevékenységre a jogszabályi kötelezettségek folyamatos megsértése és a tisztességtelen magatartás jellemző. Az építési vállalkozások alapításának egyszerűsége ahhoz az általános gyakorlathoz vezet, hogy a vállalkozások a megkötött üzletekből kivonják a nyereséget, majd a munkavállalók munkabérének és a beszállítók számláinak kifizetése nélkül eltűnnek, és kivonják magukat az elvégzett munkákra vonatkozó garanciális kötelezettségek alól.
67. A Portugál Köztársaság úgy véli, hogy tekintettel az építési tevékenység említett jellemzőire Portugáliában, és arra a tényre, hogy a pusztán megtorló eszközök nem elegendőek a helyrehozhatatlan veszteségek és károk megelőzésére, ezt a tevékenységet feltétlenül szabályozni kell. Ugyanis, mivel az épületek hosszú élettartamú javak, amelyek jelentős hatást gyakorolnak a környezet kialakítására és az emberek életére, az építési tevékenységet nem lehet és nem is szabad korlátozás nélkül gyakorolni, mivel mindez veszélyeztetheti az építészeti örökséget, következésképpen a felhasználók biztonságát. Ennélfogva szükség van az említett tevékenység megkezdése minimumkövetelményeinek szabályozására annak biztosítása érdekében, hogy az összes építési vállalkozás rendelkezzen elégséges képesítéssel és szakértelemmel. A Portugál Köztársaság egyebekben az alkotmánya alapján köteles ügyelni azon jogok és biztosítékok védelmének megfelelő szintjére, amelyet az alkotmány az állampolgárok és a fogyasztók érdekében ír elő.
68. A Portugál Köztársaság előterjeszti, hogy biztosítani kell az EK 49. cikk alapján a tagállamok számára előírt kötelezettségek és az uniós jog többi rendelkezése közötti koherencia minimumát. A Portugál Köztársaság ebben az összefüggésben többek között hivatkozik a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai ágazatban működő ajánlatkérők beszerzési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/17/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvre (HL L 134., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 7. kötet, 19. o.), és az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvre (HL L 134., 114. o.; 6. fejezet, 7. kötet, 132. o.), amelyekben az érintett tevékenységek megkezdésére vonatkozó szabályok alapvetően megegyeznek a szóban forgó szabályozásban előírtakkal. Ezenkívül a magánépületek esetében a végfelhasználó gyengébb helyzetben van, mint a közintézmény. A szóban forgó rendszer célja pontosan azon fogyasztók és magánszemélyek védelme, akik építtetőként lépnek fel, és kiszolgáltatott helyzetben vannak. Márpedig a fogyasztóvédelem az Unió egyik alapvető politikája, amely többek között az EK 153. cikkben fejeződik ki.
69. A Portugál Köztársaság úgy véli, hogy a 12/2004 törvényrendelettel megvédeni kívánt érdekek részben a közérdekhez tartoznak, és ezenfelül a közérdeken alapuló kényszerítő indokoknak minősülnek. Az említett törvényrendeletben az építési tevékenység végzésére vonatkozó engedély megszerzésére előírt feltételek megfelelnek az összes, a Bíróság által annak érdekében megállapított követelménynek, hogy azokat igazoltnak lehessen tekinteni. Ezek a feltételek többek között megkülönböztetés nélkül alkalmazandók, az elérni kívánt célokhoz viszonyítottan szükségesek és arányosak.
70. A Portugál Köztársaság ebben az összefüggésben kifejti, hogy az üzletkötési képesség követelményének célja különösen a vállalkozás feddhetetlenségének és az építési tevékenység végzésére vonatkozó számos jogi, szerződéses és etikai előírás tekintetében való felkészültségének garantálása, és a jogszerű és üzletileg tisztességes magatartás fenntartásának biztosítása. A műszaki kapacitás követelményének célja annak biztosítása, hogy az építési vállalkozások rendelkezzenek olyan emberi erőforrással – különösen a műszaki szakemberek és a személyi állomány terén – akiknek megfelelő képesítésük van az általuk vállalt munkák megvalósítására. A gazdasági és pénzügyi kapacitás követelményének célja többek között, hogy biztosítsa a vállalkozások fizetőképességét, a vállalt kötelezettségeik betartását, a vállalkozásokra bízott vagyontárgyak és érdekek helyes és tisztességes kezelését, valamint az építkezések félbemaradásának, és azon bűncselekményeknek a megakadályozását, amelyek előfordulhatnak e tevékenység végzése során.
71. A Portugál Köztársaság azt állítja, hogy tekintettel a 12/2004 törvényrendeletben előírt normák alapját képező okokra és arra a tényre, hogy az építkezés tartós és huzamos jellegű gazdasági tevékenység, elképzelhetetlen, hogy valamely vállalkozást ezen normák betartása alól mentesítsenek, mivel ez tönkretenné az említett törvényrendelettel létrehozott rendszert, és veszélyeztetné az azzal elérni kívánt célokat. A fogyasztók védelme szempontjából nélkülözhetetlen, hogy a vállalkozásokat egységes szabályozásnak vessék alá a belföldi vagy a más tagállamból származó gazdasági szereplők által végzett tevékenység intenzitásától függetlenül, mivel ellenkező esetben a fogyasztóra nehezedne az a teher, hogy szembenézzen számos olyan jogi rendelkezéssel, amelyek szabályozását nem ismerheti meg.
72. Egyebekben nem lehet úgy tekinteni, hogy a 12/2004 törvényrendelet sérti az EK 49. cikket azon egyszerű tény miatt, hogy az nem tesz különbséget a szolgáltatásnyújtás és a letelepedés között. Az ilyen értelmezés nyilvánvalóan ellentétes volna az EK 50. cikk (2) bekezdésével, és azt nem lehet levezetni a Bíróság ítélkezési gyakorlatából és különösen a Bizottság által említett, fent hivatkozott Säger‑ügyben hozott ítéletből.
73. A Portugál Köztársaság vitatja, hogy a nemzeti szabályozása nem tesz különbséget az építési vállalkozás letelepedése és az ilyen vállalkozás általi szolgáltatásnyújtás között. Ebben a vonatkozásban a Portugál Köztársaság kifejti, hogy a kereskedelmi társaságokról szóló portugál törvénykönyvnek megfelelően, annak a kereskedelmi társaságnak, amely egy évnél hosszabb ideig kíván építési tevékenységet végezni, képviseletet kell létrehoznia, és képviselőt kell kijelölnie. Azoknak az építési vállalkozásoknak, amelyek legfeljebb egy évig, alkalmanként nyújtanak építési szolgáltatást, nem kell képviselettel rendelkezniük, hanem csak engedélyt kell szerezniük az építési tevékenység végzéséhez. A nemzeti szabályozásban tehát erőfeszítéseket tettek az olyan mechanizmusok előírása érdekében, amelyek a valamely másik tagállamban székhellyel rendelkező vállalkozásokhoz igazítják az építési tevékenység megkezdésének feltételeit, és megkönnyítik annak betartását.
74. Továbbá, mivel a szolgáltatónak lehetősége van arra, hogy ne újítsa meg az építési tevékenység végzésére vonatkozó engedélyét, vagy akár arra, hogy az engedélyről lemondjon – ami azt jelenti, hogy ez a szolgáltató a továbbiakban nem köteles betartani a 12/2004 törvényrendeletben előírt követelményeket –, tényleges megkülönböztetés áll fenn a szolgáltatásnyújtás és a letelepedés között.
75. Egyebekben, ha valamely szolgáltatóra a letelepedése szerinti tagállamban a portugál szabályozásban előírtakkal azonos feltételek vonatkoznak, akkor joga van ezt bizonyítani annak érdekében, hogy építési tevékenység végzésére szóló engedélyt szerezzen Portugáliában. Ebben az esetben a szolgáltató szinte automatikusan szerzi meg ezt az engedélyt, mivel eleget tesz az összes előírt feltételnek.
76. Mindazonáltal, tekintettel a közösségi jogrendek sokféleségére, nem lehet úgy tekinteni, hogy valamely tagállambeli engedély létezése elegendő ahhoz, hogy lehetővé tegye a többi tagállamban a feltétel nélküli szolgáltatásnyújtást. Ehhez hasonlóan e jogrendszerek különféleségére tekintettel a portugál adminisztrációtól nem lehet megkövetelni, hogy ellenőrizze valamely más tagállam által nyújtott védelem szintjét, mivel az ilyen ellenőrzés elvégzése rendkívül nehéz. Másrészt egyes tagállamok a magánépítkezések esetében nem rendelkeznek az építési tevékenység megkezdésére vonatkozó szabályozással.
77. A Portugál Köztársaság úgy véli, hogy nincs jelentősége a 2005/36 irányelvre való Bizottság általi hivatkozásnak. Ez az irányelv ugyanis nem alkalmazható a jelen eljárásra, mivel utóbbi nem az említett irányelv érvelmében vett „szakmára”, hanem szabályozott gazdasági tevékenység gyakorlására vonatkozik, amelynek megkezdése a közérdeken alapuló indokok miatt jogi szabályozásnak van alávetve. A szakmai képesítés csak egyik szempont azon sz ámos egyéb feltétel közül, amelyek az építési vállalkozásokra vonatkoznak.
78. Ebben az összefüggésben, a Portugál Köztársaság azt állítja, hogy az építési tevékenység végzésének szabályozása a 2006/123 irányelv elfogadásáig nem volt tárgya az uniós szintű harmonizációnak. A Portugál Köztársaság úgy véli, hogy az ezen irányelv által kialakított kötelezettségekre tekintettel, amelyek átültetési határideje csak 2009. december 28‑án járt le, nem lehet azt állítani, hogy e kötelezettségek közvetlenül a Szerződésből erednek. Végül, az említett irányelv átültetése miatt jelenleg értékelés alatt áll a közel száz szabályozott gazdasági tevékenységre vonatkozó releváns portugál szabályozás egésze, beleértve az építési tevékenységet is. Amennyiben tehát hamarosan módosítják az egész portugál szabályozást, a jelen kötelezettségszegési eljárásnak kevés gyakorlati hatása lesz, és azt fel kell függeszteni.
79. A Lengyel Köztársaság úgy érvel, hogy a más tagállamokból származó szolgáltatók általi szolgáltatásnyújtás előzetes engedélyezési rendszere csak abban az esetben igazolható kivételesen, ha bebizonyosodik, hogy nem elég hatékony a tevékenység folyamán vagy azt követően végzett ellenőrzés. Márpedig a Portugál Köztársaság nem bizonyította, hogy az engedélyezési rendszere az építési ágazatban valóban hozzájárul a biztonság növeléséhez, és azt sem mutatta ki, hogy ez a rendszer szükséges a célok eléréséhez. Ugyanis e célkitűzések elérését olyan intézkedésekkel is biztosítani lehetne, amelyek nem magának az építési tevékenységnek, hanem inkább a konkrét építkezésnek az engedélyeztetését írják elő. Ezek az intézkedések, az építési folyamat ellenőrzésével együttesen, sokkal hatékonyabbak lennének az építkezések minőségének, tartósságának és biztonságának, valamint a nemzeti jogi és műszaki előírások biztosítására.
80. A Lengyel Köztársaság szerint ezenkívül a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik, hogy a fogadó tagállam hatóságainak figyelembe kell venniük azokat a követelményeket, amelyeket a gazdasági szereplők és azok személyi állománya már teljesít a származás szerinti tagállamban. Mindazonáltal, mivel a Portugál Köztársaság ugyanazokat a rendelkezéseket alkalmazta a nemzeti vállalkozások és a más tagállamokban letelepedett vállalkozások vonatkozásában, nem veszi figyelembe a letelepedés szerinti tagállamban már teljesített követelményeket. Egyebekben a
szolgáltatások szabad mozgása korlátozásának igazolására a Portugál Köztársaság nem hivatkozhat a többi tagállamnak a rendelkezésekre vonatkozó ismerethiányára vagy a hatályos rendelkezések sokféleségére.
– A Bíróság álláspontja
81. Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy a kötelezettségszegés fennállását a tagállamban az indokolással ellátott véleményben meghatározott határidő lejártakor fennálló helyzet alapján kell megítélni, és így a későbbi változásokat a Bíróság nem veheti figyelembe (lásd többek között a fent hivatkozott Bizottság kontra Németország ügyben 2005. július 14‑én hozott ítélet 32. pontját és a C‑13/09. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2009. november 26‑én hozott ítélet 9. pontját). Ezenkívül a szintén állandó ítélkezési gyakorlat szerint kizárólag a Bizottságra tartozik annak megítélése, hogy célszerű‑e a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás kezdeményezése, és hogy az érintett tagállam mely cselekménye vagy mulasztása miatt kell ezt az eljárást megindítani (lásd többek között a C‑471/98. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben 2002. november 5‑én hozott ítélet [EBHT 2002., I‑9681. o.] 39. pontját és a C‑199/07. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben 2009. november 12‑én hozott ítélet [EBHT 2009., I‑10669. o.] 23. pontját).
82. Ebből következik, hogy el kell utasítani a Portugál Köztársaságnak azt az érvét, amely szerint a jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásnak csekély gyakorlati haszna van, és azt fel kell függeszteni, mivel a 2006/123 irányelv átültetése miatt hamarosan módosítják a teljes portugál szabályozást.
83. A szóban forgó nemzeti szabályozásnak az EK 49. cikkel való összeegyeztethetőségét illetően az állandó ítélkezési gyakorlat szerint ez utóbbi nemcsak a más tagállamban letelepedett szolgáltatóval szemben az annak honossága alapján alkalmazott bármiféle hátrányos megkülönböztetés eltörlését követeli meg, hanem valamennyi korlátozás megszüntetését, akkor is, ha azok különbségtétel nélkül vonatkoznak a nemzeti és az egyéb tagállamokból származó szolgáltatókra, amennyiben azok akadályozzák vagy kevésbé vonzóvá teszik a valamely olyan másik tagállamban letelepedett szolgáltató által nyújtott szolgáltatásokat, ahol az jogszerűen nyújt hasonló szolgáltatásokat (lásd többek között a C‑350/07. sz. Kattner Stahlbau ügyben 2009. március 5‑én hozott ítélet [EBHT 2009., I‑1513. o.] 78. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
84. A Bíróság többször is kimondta, hogy az a nemzeti szabályozás, amely közigazgatási engedély kibocsátásától teszi függővé a valamely másik tagállamban letelepedett vállalkozás által belföldön végzendő szolgáltatásnyújtást, a szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozásának minősül (lásd többek között a fent hivatkozott Säger‑ügyben hozott ítélet 14. pontját; a C‑43/93. sz. Vander Elst ügyben 1994. augusztus 9‑én hozott ítélet [EBHT 1994., I‑3803. o.] 15. pontját; a C‑355/98. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben 2000. március 9‑én hozott ítélet [EBHT 2000., I‑1221. o.] 35. pontját és a C‑171/02. sz., Bizottság kontra Portugália ügyben 2004. április 29‑én hozott ítélet [EBHT 2004., I‑5645. o.] 60. pontját).
85. Egyebekben a Portugál Köztársaság által előterjesztett azon körülmény, hogy az építési szolgáltatások befejezése általában időt vesz igénybe, és ezen tény miatt nehéznek bizonyulhat a különbségtétel e szolgáltatásnyújtások és azon helyzet között, amelyben a szolgáltató a fogadó tagállamban ténylegesen letelepedett, egyáltalán nem jár azzal a következménnyel, hogy az említett szolgáltatásnyújtások automatikusan kikerülnek az EK 49. cikk hatálya alól. A Bíróság már megállapította, hogy ez a cikk kiterjed az olyan szolgáltatásokra, amelyek nyújtása hosszú időszakot, akár több évet vesz igénybe, és ennek példájaként valamely nagy épület építése során nyújtott szolgáltatásokat hozza fel (lásd a C‑215/01. sz. Schnitzer‑ügyben 2003. december 11‑én hozott ítélet [EBHT 2003., I‑14847. o.] 30. pontját).
86. A fent hivatkozott ítélkezési gyakorlatból egyértelműen következik, hogy a 12/2004 törvényrendelettel létrehozott szabályozás – amely szerint Portugáliában az építési szolgáltatás átmeneti jellegű nyújtása előtt még a valamely más tagállamban jogszerűen letelepedett vállalkozások is kötelesek a portugál adminisztrációtól az általuk végezni kívánt szolgáltatástípusra vonatkozó jogosultságot igazoló engedélyt szerezni – a szabad szolgáltatásnyújtás korlátozásának minősül.
87. A Portugál Köztársaság által hivatkozott és arra a tényre alapozott érvet illetően, hogy a 2006/123 irányelvben előírt szabad szolgáltatásnyújtásra vonatkozó rendelkezések a jelen eljárásban még nem alkalmazandók, elegendő arra rámutatni, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EK 49. cikk korlátozása – még harmonizációs intézkedések hiányában is – csak olyan szabályok esetén igazolható, amelyeket közérdeken alapuló kényszerítő indokok alapoznak meg, és a fogadó tagállamban tevékenységet folytató minden személyre és vállalkozásra alkalmazandók, feltéve hogy e közérdeket nem védik a szolgáltatóra a letelepedése szerinti tagállamban vonatkozó szabályok, és feltéve, hogy ezek a szabályok alkalmasak a céljuk megvalósítására, és nem lépnek túl a cél eléréséhez szükséges mértéken (lásd ebben az értelemben a C‑58/98. sz. Corsten‑ügyben 2000. október 3‑án hozott ítélet [EBHT 2000., I‑7919. o.] 35. pontját; a C‑433/04. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben 2006. november 9‑én hozott ítélet [EBHT 2006., I‑10653. o.] 33. pontját és a C‑490/04. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 2007. július 18‑án hozott ítélet [EBHT 2007., I‑6095. o.] 64. pontját, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
88. Továbbá rá kell mutatni, hogy közvetlenül következik az EK 49. cikkből többek között az ezen irányelv 16. cikkének (1) bekezdésében megfogalmazott azon általános kötelezettség, amely szerint a tagállamoknak a területükön úgy kell biztosítaniuk a szolgáltatási tevékenység megkezdését és annak gyakorlását, hogy ezeket kizárólag megkülönböztetéstől mentes és objektíve indokolt követelményeknek vetik alá.
89. Azon kérdést illetően, hogy a szabad szolgáltatásnyújtásnak a szóban forgó nemzeti szabályozásból következő korlátozását, amely a portugál területen működő valamennyi építési vállalkozásra megkülönböztetés nélkül alkalmazandó, objektíven igazolják‑e a közérdeken alapuló kényszerítő indokok, először is meg kell állapítani, hogy a Portugál Köztársaság által ebben a vonatkozásban hivatkozott indokok – azaz többek között az épületek szilárdságának és biztonságának garantálása és a környezet és az épített örökség, valamint a fogyasztók és az ingatlanok felhasználóinak védelme – ténylegesen ilyen indokoknak minősülnek (lásd még a fent hivatkozott Corsten‑ügyben hozott ítélet 38. pontját és a fent hivatkozott Schnitzer‑ügyben hozott ítélet 35. pontját), anélkül hogy a jelen ügy vonatkozásában szükség volna annak meghatározására, hogy ezen indokok közül egyesek, a Portugál Köztársaság állításának megfelelően, a közrend fogalmához tartoznak‑e.
90. Mindazonáltal, ahogyan az többek között a 2005/36 irányelv (6) és (27) preambulumbekezdéséből kitűnik, az uniós jogalkotó ezen irányelv elfogadásával már figyelembe vette az említett követelményeket, amelyek tehát tükröződnek ezen irányelv rendelkezéseiben.
91. Márpedig ezen irányelv 5. cikkének (1) bekezdése szerint a tagállamok semmilyen, szakmai képesítéssel kapcsolatos okból nem korlátozhatják a szabad szolgáltatásnyújtást, ha a szolgáltató jogszerűen letelepedett egy olyan tagállamban, amelyben a szóban forgó szakma szabályozott. Az ilyen szolgáltató tehát az eredeti szakmai címének használata mellett anélkül nyújthat szolgáltatást valamely más tagállamban, hogy a képesítései elismerését kérelmeznie kellene. Amennyiben a szóban forgó szakma a letelepedés szerinti tagállamban nem szabályozott, a szolgáltatónak kétéves szakmai gyakorlatot kell igazolnia.
92. Az említett irányelv 7. cikkének (1) és (2) bekezdése szerint a fogadó tagállam megkövetelheti, hogy a szolgáltatásnyújtó a területén való első szolgáltatásnyújtását megelőzően írásbeli nyilatkozatot tegyen, amelyhez csatolja a biztosítási fedezetével vagy a szakmai felelősséggel kapcsolatos információkat, és más olyan dokumentumokat, mint például az állampolgárságára, a jogszerű letelepedésére és a szakmai képesítésére vonatkozó bizonyítékok. Mindazonáltal a büntettesek nyilvántartásában való szereplés hiányának bizonyítását csak a biztonsági terület szakmáitól lehet megkövetelni, és csak akkor, ha ezt a fogadó tagállam állampolgáraitól is megkövetelik.
93. Az említett 7. cikk (4) bekezdése korlátozott kivételeket ír elő ezen szabályok alól azon közegészségügyi vagy közbiztonsági vonatkozású szabályozott szakmák esetében, amelyekre nem vonatkozik 2005/36 irányelv III. címének III. fejezete szerinti feltétel nélküli elismerés. A fogadó tagállamok illetékes hatóságai kizárólag ezen szakmák esetében ellenőrizhetik a szakmai képesítéseket, ha az ellenőrzés célja, hogy megakadályozza a szolgáltatás igénybevevője egészségének és biztonságának súlyos károsodását, és ha az ellenőrzés nem lépi túl a céljának eléréséhez szükséges mértéket.
94. Ezenkívül a 2005/36 irányelv 8. cikke közigazgatási együttműködést vezetett be, amely szerint a fogadó tagállam illetékes hatóságai megkereshetik a letelepedés szerinti tagállam illetékes hatóságait minden egyes szolgáltatásnyújtás esetében, hogy tájékoztatást adjanak a szolgáltatásnyújtó letelepedésének jogszerűségére és helyes magaviseletére vonatkozóan, valamint arra vonatkozóan, hogy nem szabtak ki vele szemben szakmai jellegű fegyelmi vagy büntetőszankciót. Végül a szolgáltatások igénybevevőinek további védelme érdekében ezen irányelv 9. cikke szerint az illetékes hatóságok biztosítják minden olyan információ cseréjét, amely a szolgáltatás igénybevevőjének a szolgáltatásnyújtó ellen benyújtott panaszai elbírálásához szükséges.
95. A Portugál Köztársaság nem vitatja, hogy a 12/2004 törvényrendeletből eredő követelmények meghaladják a 2005/36 irányelv II. címében előírtakat. Mindazonáltal ez a tagállam kétségbe vonja ezen irányelvnek az említett szabályozásra való alkalmazhatóságát, mivel ez a szabályozás nem szabályozott szakmára, hanem szabályozott gazdasági tevékenységre vonatkozik.
96. Ebben a vonatkozásban először is meg kell állapítani, hogy közvetlen összefüggés, sőt bizonyos átfedés áll fenn az építési ágazatban valamely tevékenység végzése, és az ezen ágazathoz tartozó szakmák végzése között, és hogy ezen szakmák szabályozása az említett tevékenység szabályozása részének is tekinthető.
97. Továbbá rá kell mutatni, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozás szerint annak az építési vállalkozásnak, amely építési szolgáltatást kíván nyújtani Portugáliában, olyan feltételeknek kell megfelelnie a besorolás és az engedélyezés érdekében, amelyek nemcsak magára a vállalkozásra, hanem annak ügyintézőire, és általában annak személyi állományára vonatkoznak. Valamely vállalkozás műszaki kapacitását tehát nemcsak annak szervezeti felépítése, személyi állományának mérete, a szükséges műszaki eszközökkel való rendelkezése és a tényleges saját tapasztalata alapján értékelik, hanem a személyi állomány ismereteinek, szaktudásának és tapasztalatainak szintje alapján is. Ezenkívül a vállalkozás üzletkötési képességét többek között a vállalkozónak és a társaság törvényes képviselőinek a bűnügyi nyilvántartásból származó kivonattal kell igazolniuk.
98. Végül meg kell jegyezni, hogy a 2005/36 irányelvnek az irányelv IV. mellékletének I. jegyzékével és többek között az e jegyzékben szereplő 40. osztállyal összefüggésben értelmezett 16. és 17. cikke az építési és mélyépítési ágazat „tevékenységeire” hivatkozik.
99. Mindazonáltal, anélkül hogy a jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás céljából szükség volna annak megállapítására, hogy a 2005/36 irányelv milyen mértékben vonatkozik a szóban forgó nemzeti szabályozásra, és hogy ez a szabályozás összeegyeztethető‑e az említett irányelvvel – mivel a Bizottság ebben a vonatkozásban nem hivatkozott összeegyeztethetetlenségre – meg kell állapítani, hogy ez a szabályozás mindenesetre meghaladja a célok eléréséhez szükséges mértéket.
100. Ugyanis, ahogyan arra a jelen ítélet a 87. pontjában emlékeztet, az EK 49. cikk korlátozása csak akkor lehet indokolt, ha a nemzeti szabályozás által védeni kívánt közérdeket nem védik a szolgáltatóra a letelepedés szerinti tagállamban vonatkozó szabályok. A Bíróság tehát többek között megállapította, hogy a nemzeti engedélyezési rendszer akkor lép túl a szükséges mértéken, ha az engedély kibocsátásának követelményei megismétlik a letelepedés szerinti tagállam által megkövetelt egyenértékű igazolásokat és biztosítékokat, ebből vezetve le a fogadó tagállamnak a letelepedés szerinti tagállamban már elvégzett ellenőrzések és vizsgálatok figyelembevételére vonatkozó kötelezettségét (lásd ebben az értelemben a 279/80. sz. Webb‑ügyben 1981. december 17‑én hozott ítélet [EBHT 1981., 3305. o.] 20. pontját; a 205/84. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 1986. december 4‑én hozott ítélet [EBHT 1986., 3755. o.] 47. pontját; a fent hivatkozott Bizottság kontra Belgium ügyben 2000. március 9‑én hozott ítélet 38. pontját, valamint a fent hivatkozott Bizottság kontra Portugália ügyben 2004. április 29‑én hozott ítélet 60. és 66. pontját).
101. Márpedig ez a szabályozás – mivel az építési ágazatba tartozó tevékenységnek Portugáliában való végzésére vonatkozó engedély megszerzése érdekében megköveteli a más tagállamban letelepedett építési vállalkozásoktól a nemzeti szabályozásban és különösen a 12/2004 törvényrendeletben előírt összes feltétel teljesítését – kizárja a letelepedés szerinti tagállamban ezen vállalkozásra vonatkozó valamennyi egyenértékű kötelezettség és az említett tagállam hatóságai által ebben a vonatkozásban már elvégzett ellenőrzések megfelelő figyelembevételét.
102. Ezt a megállapítást nem cáfolja az a tény, hogy a kereskedelmi társaságokról szóló portugál törvénykönyv a képviselet létrehozására és a képviselő kijelölésére vonatkozó kötelezettséget kizárólag azoknak a kereskedelmi társaságoknak írja elő, amelyek egy évnél hosszabb ideig kívánják a tevékenységüket folytatni Portugáliában. Az ilyen kötelezettség ugyanis egyszerűen kiegészíti az előzetes engedélynek a 12/2004 törvényrendeletben szereplő összes feltétel alapján való megszerzésére vonatkozó kötelezettséget, az említett kötelezettség alóli felmentés tehát egyáltalán nem eredményezi azt, hogy ezen engedély megadása céljából figyelembe veszik a letelepedés szerinti tagállamban megkövetelt és ellenőrzött egyenértékű kötelezettségeket.
103. Hasonlóképpen nincs jelentősége annak a szintén a Portugál Köztársaság által előterjesztett ténynek, hogy a szolgáltatás nyújtójának lehetősége van arra, hogy az engedélyt vagy a bejegyzési igazolványt ne újítsa meg, vagy azokról lemondjon, és ezáltal mentesüljön az említett törvényrendeletben előírt követelmények betartásának kötelezettsége alól. Mivel a szolgáltatás nyújtójának nyilvánvalóan mindig lehetősége van arra, hogy megszüntesse a tevékenységét portugál területen, az EK 49. cikket teljesen megfosztaná a gyakorlati érvényesüléstől e rendelkezés olyan értelmezése, hogy e lehetőség puszta fennállása elegendő a szabad szolgáltatásnyújtás valamely akadálya arányosságának megállapításához.
104. A Portugál Köztársaság azon előterjesztése vonatkozásában, amely szerint a gyakorlatban korlátozottan veszi figyelembe a valamely vállalkozás által a más tagállamokban szerzett engedélyeket, először is meg kell állapítani, hogy az ebben a tárgyban az írásbeli beadványaiban és a tárgyaláson a Portugál Köztársaság által kifejtettekből kitűnik, hogy az utóbbi csak akkor fogadja el bizonyítékként a letelepedés szerinti tagállam által már ellenőrzött tényeket, ha a portugál adminisztráció e tények teljes és érdemi vizsgálatát követően arra a következtetésre jut, hogy az említett vállalkozás teljes mértékben megfelel a 12/2004 törvényrendeletben előírt feltételeknek. Márpedig ily módon a Portugál Köztársaság nem veszi figyelembe a letelepedés szerinti tagállam által megkövetelt és ellenőrzött igazolásokat és biztosítékokat, hanem arra szorítkozik, hogy megadja a vállalkozások számára azt a lehetőséget, hogy az engedély vagy a bejegyzési igazolvány iránti kérelem benyújtásakor újból előterjesszék a letelepedés szerinti tagállam hatóságai előtt már előterjesztett tényeket.
105. Továbbá hangsúlyozni kell, hogy a tárgyalás során a Portugál Köztársaság, hivatkozva a más tagállamok által kibocsátott címek és engedélyek jellemzőinek ellenőrzése során a közigazgatási hatóságainak a különböző tagállamokban fennálló szabályozások nagy számából és sokféleségéből adódó nehézségeire, kifejezetten úgy nyilatkozott, hogy csak olyan tényeket fogad el, amelyekkel bizonyítható a meghatározott munkákra vonatkozó tapasztalat és műszaki kapacitás. A jelen ítélet 100. pontjában felidézett ítélkezési gyakorlatból azonban kitűnik, hogy azok a nehézségek, amelyek a bizonyos mértékig az összes olyan tevékenységi ágazatban fennállnak, amelyeket uniós szinten nem harmonizáltak, nem mentesíthetik a tagállamot azon kötelezettség alól, hogy megakadályozza, hogy a valamely más tagállamban már letelepedett szolgáltató engedélyének kiállítását olyan követelményektől tegyék függővé, amelyek megismétlik a letelepedés szerinti tagállam által megkövetelt ezzel egyenértékű igazolásokat és biztosítékokat.
106. Végül a Bíróság által a tárgyaláson feltett azon kérdésre, hogy a más tagállamokban megszerzett címek és jogosultságok korlátozott figyelembevételének a portugál adminisztráció által folytatott gyakorlata szerepel‑e valamely jogszabályban, a Portugál Köztársaság kifejtette, hogy a 12/2004 törvényrendelet erre vonatkozóan nem tartalmaz kifejezett rendelkezéseket, de a nemzeti közigazgatási eljárásról szóló törvénykönyv tartalmaz olyan szabályokat, amelyek bizonyos lépések megtételére és a kérelmező által előterjesztett összes tény és igazolás figyelembevételére kötelezik az adminisztrációt.
107. Ebben a vonatkozásban emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint ahhoz, hogy az előzetes hatósági engedélyezés rendszere abban az esetben is igazolható legyen, ha az valamely alapvető szabadságot korlátoz, annak olyan objektív, hátrányos megkülönböztetéstől mentes és előzetesen ismert kritériumokon kell alapulnia, amelyek kellőképpen korlátok közé szorítják a nemzeti hatóságok mérlegelési jogkörének gyakorlását (lásd többek között a C‑169/07. sz. Hartlauer‑ügyben 2009. március 10‑én hozott ítélet [EBHT 2009., I‑1721. o.] 64. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot). Márpedig az engedély vagy a bejegyzési igazolvány kiállításának sajátos összefüggésében – amely számos igen különös, értékítéleteket magában foglaló szempont értékelésétől függ, amelyre ráadásul a 12/2004 törvényrendelet különös rendelkezéseket ír elő – nem szabályozhatja megfelelően a nemzeti hatóságok mérlegelési jogkörének gyakorlását az olyan általános szabály, amelyre a Portugál Köztársaság hivatkozik.
108. Tekintettel a fenti megfontolások összességére, meg kell állapítani, hogy a Portugál Köztársaság – mivel Portugáliában az építési ágazathoz tartozó tevékenység végzésének engedélyezéséhez a szóban forgó nemzeti szabályozásban és különösen a 12/2004 törvényrendeletben előírt összes feltétel teljesítését megköveteli a más tagállamban letelepedett építési szolgáltatóktól, és ezáltal kizárja az e szolgáltatókra a letelepedésük szerinti tagállamokban vonatkozó egyenértékű kötelezettségek, valamint az említett tagállam hatóságai által ebben a vonatkozásban elvégzett ellenőrzések megfelelő figyelembevételét – nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit.
A költségekről
109. Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Portugál Köztársaságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
110. Az eljárási szabályzat 69. cikkének 4. §‑ával összhangban a Lengyel Köztársaság maga viseli saját költségeit.
Rendelkező rész
A fenti indokok alapján a Bíróság (első tanács) a következőképpen határozott:
1) A Portugál Köztársaság – mivel Portugáliában az építési ágazathoz tartozó tevékenység végzésének engedélyezéséhez a szóban forgó nemzeti szabályozásban és különösen a 2004. január 9‑i 12/2004 törvényrendeletben előírt összes feltétel teljesítését megköveteli a más tagállamban letelepedett építési szolgáltatóktól, és ezáltal kizárja az e szolgáltatókra a letelepedésük szerinti tagállamokban vonatkozó egyenértékű kötelezettségek, valamint az említett tagállam hatóságai által ebben a vonatkozásban elvégzett ellenőrzések megfelelő figyelembevételét – nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit.
2) A Bíróság a Portugál Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
3) A Lengyel Köztársaság maga viseli saját költségeit.