62011TJ0002_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål T-2/11,
Republiken Portugal, företrädd av L. Inez Fernandes, M. Figueiredo och J. Saraiva de Almeida, samtliga i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av P. Guerra e Andrade och P. Rossi, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2010/668/EU av den 4 november 2010 om undantagande från EU-finansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 288, s. 24) i den del det ålägger Republiken Portugal en finansiell korrigering för utgifter som verkställts inom ramen för POSEI för räkenskapsåren 2005–2007 med ett sammanlagt belopp på 743 251,25 euro,
meddelar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen)
sammansatt av ordföranden L. Truchot samt domarna M.E. Martins Ribeiro (referent) och A. Popescu,
justitiesekreterare: handläggaren C. Kristensen,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 12 september 2012,
följande
Dom
Domskäl
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrättsliga bestämmelser om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken
1. De grundläggande bestämmelserna om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken, såvitt gäller utgifter som verkställts från och med den 1 januari 2000, består av rådets förordning (EG) nr 1258/1999 av den 17 maj 1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 160, s. 103), som ersatte rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 94, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 23), vilken var tillämplig på utgifter som verkställts före detta datum.
2. Enligt artiklarna 1.2 b och 2.2 i förordning nr 1258/1999 ska garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) finansiera intervention för att stabilisera jordbruksmarknaderna som görs i enlighet med unionsbestämmelser inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna.
3. I artikel 7.4 i förordning nr 1258/1999 föreskrivs följande:
”Kommissionen skall besluta om vilka utgifter som inte skall omfattas av gemenskapsfinansiering enligt artiklarna 2 och 3 om den finner att utgifterna inte har verkställts i överensstämmelse med gemenskapsbestämmelserna.
Före varje beslut om att vägra finansiering skall resultaten av kommissionens kontroller och den berörda medlemsstatens svar överlämnas skriftligen, varefter båda parter skall söka nå en överenskommelse om vilka åtgärder som skall vidtas.
Om ingen överenskommelse nås får medlemsstaten begära att ett förfarande inleds i syfte att medla mellan deras respektive ståndpunkter inom en tid av fyra månader; resultaten härav skall anges i en rapport, som skall överlämnas till och granskas av kommissionen innan ett beslut om att vägra finansiering fattas.
Kommissionen skall göra en bedömning av de belopp som skall undantas, särskilt med hänsyn till hur stor bristen på överensstämmelse är. Kommissionen skall beakta överträdelsens art och betydelse samt den ekonomiska förlust som gemenskapen lidit.
En vägran att finansiera får inte omfatta följande:
a) De utgifter som avses i artikel 2 och som verkställts före de tjugofyra månader som föregick kommissionens skriftliga meddelande till den berörda medlemsstaten om resultaten av kontrollerna.
b) De utgifter för åtgärder som avses i artikel 3 och där den slutliga betalningen verkställdes före de tjugofyra månader som föregick kommissionens skriftliga meddelande till den berörda medlemsstaten om resultaten av kontrollerna.
Bestämmelsen i femte stycket skall emellertid inte tillämpas på de ekonomiska följderna
a) av oegentligheter enligt artikel 8.2,
b) av statligt stöd eller överträdelser för vilka förfarandena som anges i artiklarna 88 [EG] och 226 [EG] har inletts.”
4. I artikel 8 i förordning nr 1258/1999 föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall i enlighet med nationella bestämmelser i lagar och andra författningar vidta de åtgärder som är nödvändiga för att
a) försäkra sig om att transaktioner som finansieras av [EUGFJ] verkligen äger rum och att de genomförs korrekt,
b) förhindra och ingripa mot oegentligheter,
c) indriva belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet.
Medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om de åtgärder som vidtagits i dessa syften, särskilt i vilket stadium de förvaltningsmässiga och rättsliga förfarandena befinner sig.
2. Om en fullständig indrivning inte kan åstadkommas skall de ekonomiska följderna av oegentligheter eller försumlighet bäras av gemenskapen, med undantag för följderna av sådana oegentligheter eller sådan försumlighet som kan tillskrivas medlemsstaternas myndigheter eller andra organ.
De indrivna beloppen skall betalas till de ackrediterade utbetalningsställena och dessa organ skall dra av de indrivna beloppen från de utgifter som [EUGFJ] finansierar. Räntan på de belopp som drivits in eller som betalats för sent skall betalas in till [EUGFJ].
3. Rådet skall, på förslag av kommissionen, med kvalificerad majoritet fastställa de allmänna tillämpningsföreskrifterna för denna artikel.”
5. I artikel 9 i rådets förordning nr 1258/1999 anges följande:
”1. Medlemsstaterna skall till kommissionens förfogande ställa alla uppgifter som behövs för att [EUGFJ] skall fungera väl och de skall även vidta alla lämpliga åtgärder för att underlätta den kontroll som kommissionen kan anse vara nödvändig inom ramen för förvaltningen av gemenskapsfinansieringen, inbegripet undersökningar på plats.
Medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om alla bestämmelser i lagar och andra författningar som de har antagit för tillämpningen av gemenskapens rättsakter avseende den gemensamma jordbrukspolitiken, i den mån dessa akter har finansiella följder för [EUGFJ].
2. Utan att det påverkar den kontroll som medlemsstaterna utför i enlighet med nationella bestämmelser i lagar och andra författningar och utan att det påverkar bestämmelserna i artikel 248 [EG] eller sådana kontroller som företas med stöd av artikel 279 c [EG] skall företrädare som kommissionen har utsett att genomföra kontroller på plats ha tillgång till alla böcker och andra handlingar, inbegripet uppgifter som upprättas eller lagras i elektronisk form, avseende utgifter som finansieras av [EUGFJ].
De får särskilt kontrollera
a) om förvaltningsrutinerna är förenliga med gemenskapsreglerna,
b) om de erforderliga underlagen finns och om dessa överensstämmer med de transaktioner som finansieras av [EUGFJ],
c) under vilka förhållanden transaktioner som finansieras av [EUGFJ] genomförs och kontrolleras.
Kommissionen skall i god tid före kontrollen underrätta den berörda medlemsstaten eller den medlemsstat inom vars territorium kontrollen skall äga rum. Tjänstemän från den berörda medlemsstaten får delta i kontrollen.
På begäran av kommissionen och med medlemsstatens samtycke skall kontroller eller utredningar beträffande de transaktioner som avses i denna förordning utföras av den medlemsstatens behöriga myndigheter. Tjänstemän från kommissionen får också delta.
För att effektivisera kontrollen får kommissionen, med de berörda medlemsstaternas samtycke, ombesörja att myndigheter i dessa stater deltar i vissa kontroller eller utredningar.
3. Rådet skall vid behov, på förslag av kommissionen, med kvalificerad majoritet fastställa allmänna tillämpningsföreskrifter för denna artikel.”
6. Förordning nr 1258/1999 upphävdes av rådets förordning (EG) nr 1290/2005 av den 21 juni 2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EUT L 209, s. 1), som enligt artikel 49 trädde i kraft den sjunde dagen efter det att den offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning, det vill säga den 18 augusti 2005.
7. I artikel 47 i förordning nr 1290/2005 anges emellertid att ”förordning … nr 1258/1999 [dock skulle] fortsätta att gälla till och med den 15 oktober 2006 för utgifter som betalas av medlemsstaterna och till och med den 31 december 2006 för utgifter som betalas av kommissionen”.
8. I artikel 8.1 i kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 av den 7 juli 1995 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 729/70 i fråga om förfarandet vid avslutande av räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ (EGT L 158, s. 6), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 2245/1999 av den 22 oktober 1999 (EGT L 273, s. 5), föreskrivs följande:
”Om kommissionen efter en undersökning anser att utgifterna har verkställts på ett sätt som strider mot gemenskapsreglerna skall den meddela den berörda medlemsstaten sina iakttagelser och ange vilka korrigeringsåtgärder som skall vidtas för att säkerställa att reglerna följs i framtiden.
Meddelandet skall innehålla en hänvisning till den här förordningen. Medlemsstaten skall besvara meddelandet inom två månader, och kommissionen får ändra sin ståndpunkt på grundval av svaret. Kommissionen får i berättigade fall bevilja en förlängning av denna svarsperiod.
Efter utgången av den tillåtna svarstiden skall kommissionen kalla till en bilateral diskussion och de båda parterna försöka nå en överenskommelse om vilka åtgärder som skall vidtas samt om hur allvarlig överträdelsen skall anses vara och hur stor ekonomisk skada den kan anses ha orsakat Europeiska gemenskapen. Efter denna diskussion och efter ett eventuellt senaste datum för inlämning av kompletterande uppgifter som kommissionen har fastställt i samråd med medlemsstaten, eller, om medlemsstaten inte godtar kallelsen till diskussion inom en tidsfrist som skall fastställas av kommissionen, efter den tidsfristens utgång, skall kommissionen formellt meddela medlemsstaten sina slutsatser med hänvisning till kommissionens beslut 94/442/EG. Utan att detta påverkar bestämmelserna i denna punkt fjärde stycket skall meddelandet innehålla en uppskattning av de utgifter kommissionen planerar att utesluta enligt artikel 5.2 c i förordning … nr 729/70.
Medlemsstaten skall snarast underrätta kommissionen om vilka åtgärder som har vidtagits för att säkra att gemenskapsreglerna följs och från vilket datum de tillämpas. Kommissionen skall i förekommande fall fatta ett eller flera beslut enligt artikel 5.2 c i förordning … nr 729/70 för att till och med det datum då korrigeringsåtgärderna började tillämpas utesluta de utgifter som berörs av överträdelsen av gemenskapsreglerna.”
9. I artikel 11 i kommissionens förordning (EG) nr 885/2006 av den 21 juni 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1290/2005 när det gäller godkännande av utbetalningsställen och andra organ och avslutande av räkenskaperna för EGFJ och EJFLU (EUT L 171, s. 90) anges följande:
”1. När kommissionen, till följd av en undersökning, anser att utgifter inte har verkställts i enlighet med gemenskapens regler, skall den meddela den berörda medlemsstaten sina iakttagelser och ange vilka korrigerande åtgärder som skall vidtas för att säkerställa att reglerna följs i framtiden.
Meddelandet skall innehålla en hänvisning till den här artikeln. Medlemsstaten skall besvara meddelandet inom två månader efter det att [den] tagit emot meddelandet, och kommissionen får ändra sin ståndpunkt på grundval av svaret. I berättigade fall får kommissionen medge förlängning av svarstiden.
Efter utgången av svarstiden skall kommissionen sammankalla ett bilateralt möte och båda parterna skall söka nå en överenskommelse om de åtgärder som skall vidtas samt bedömningen av överträdelsens allvar och den ekonomiska förlust som den åsamkat gemenskapens budget.
2. Inom två månader från den dag då medlemsstaten mottagit protokollet från det bilaterala möte som avses i punkt 1 tredje stycket, skall den inkomma med alla uppgifter som begärts under mötet eller varje annan uppgift som den anser kunna bidra till den pågående granskningen.
I berättigade fall får kommissionen på begäran av medlemsstaten godkänna förlängning av den svarstid som avses i första stycket. Denna begäran skall lämnas till kommissionen före svarstidens utgång.
Efter utgången av den svarstid som avses i första stycket skall kommissionen formellt meddela medlemsstaten sina slutsatser på grundval av de uppgifter som den fått in i samband med kontroll av överensstämmelse. Meddelandet skall innehålla en bedömning av de utgifter som kommissionen avser att utesluta från gemenskapsfinansiering i enlighet med artikel 31 i förordning … nr 1290/2005 och det skall innehålla en hänvisning till artikel 16.1 i den här förordningen.
3. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de korrigerande åtgärder som den har vidtagit för att säkra att gemenskapens regler följs samt det datum då de börjar tillämpas.
Kommissionen skall, efter att ha granskat de eventuella rapporter som upprättats av förlikningsorganet i enlighet med kapitel 3 i den här förordningen, om nödvändigt anta ett eller flera beslut enligt artikel 31 i förordning … nr 1290/2005 för att från gemenskapsfinansiering utesluta utgifter som verkställts i strid med gemenskapens regler till dess att medlemsstaten genomfört de korrigerande åtgärderna.
Vid bedömningen av de utgifter som skall uteslutas från gemenskapsfinansiering får kommissionen ta hänsyn till eventuell information som meddelas av medlemsstaten efter utgången av den period som avses i punkt 2, om detta är nödvändigt för att bättre kunna beräkna den ekonomiska förlust som åsamkats gemenskapens budget, om det sena överlämnandet av informationen är motiverat på grund av exceptionella omständigheter.
4. När det gäller EGFJ skall avdragen från gemenskapsfinansieringen göras av kommissionen på månadsbetalningarna för utgifterna under den andra månaden efter beslutet enligt artikel 31 i förordning … nr 1290/2005.
När det gäller EJFLU skall avdragen från gemenskapsfinansieringen göras av kommissionen på nästa mellanliggande utbetalning eller på slutbetalningen.
På medlemsstatens begäran kan kommissionen emellertid, efter samråd med kommittén för jordbruksfonderna, besluta om ett annat datum för avdragen, när detta är befogat med hänsyn till avdragets storlek.
5. Denna artikel skall i tillämpliga delar gälla för avsättning av inkomster i den mening som avses i artikel 34 i förordning … nr 1290/2005.”
10. Det följer av artikel 18 i förordning nr 885/2006 att förordning nr 1663/95 skulle fortsätta att gälla för avslutande av räkenskaperna enligt artikel 7.3 i rådets förordning nr 1258/1999 för räkenskapsåret 2006.
11. I rådets förordning (EG) nr 1453/2001 av den 28 juni 2001 om specifika åtgärder för vissa jordbruksprodukter till förmån för Azorerna och Madeira samt om upphävande av förordning (EEG) nr 1600/92 (Poseima) (EGT L 198, s. 26) upprättas ett program med särskilda åtgärder till förmån för dessa randområden inom unionen.
12. Genom kommissionens förordning (EG) nr 43/2003 av den 23 december 2002 om tillämpningsföreskrifter till rådets förordningar (EG) nr 1452/2001, nr 1453/2001 och nr 1454/2001 beträffande stöd till lokal produktion av vegetabiliska produkter i Europeiska unionens yttersta randområden (EGT L 7, 2003, s. 25) införs vidare stöd till lokal produktion av vegetabiliska produkter i Europeiska unionens yttersta randområden.
13. I skäl 26 i förordning nr 43/2003 föreskrivs att ”[d]et bör fastställas hur många jordbrukare som måste kontrolleras på plats enligt de olika stödordningarna”.
14. I skäl 27 i förordningen stadgas följande:
”Stickprov motsvarande det lägsta antalet kontroller på plats bör tas delvis på grundval av en riskanalys och delvis slumpmässigt. Riskanalysens huvudinslag bör anges närmare.”
15. I skäl 28 i förordningen anges att ”[f]ör att betydande oegentligheter skall kunna fastställas bör ett utökat antal kontroller på plats under det innevarande året och under påföljande år krävas, för att uppnå en godtagbar säkerhetsnivå för att stödansökningarna i fråga är korrekta”.
16. I artikel 58.1 i förordning nr 43/2003 föreskrivs följande:
”1. Kontrollerna skall genomföras i form av administrativa kontroller och kontroller på plats. De administrativa kontrollerna skall vara omfattande och vid behov innehålla dubbelkontroller med bl.a. uppgifterna i det integrerade systemet för kontroll och administration. De nationella myndigheterna skall på grundval av en riskanalys genomföra kontroller på plats på ett urval av minst 10 % av stödansökningarna.
I alla tillämpliga fall skall medlemsstaterna använda det integrerade systemet för administration och kontroll som inrättas genom förordning (EEG) nr 3508/92.”
17. I artikel 60 i förordning nr 43/2003, med rubriken ”Urval av ansökningar för kontroll på plats”, anges följande:
”1. De jordbrukare som skall kontrolleras på plats skall väljas ut av den behöriga myndigheten, på grundval av en riskanalys och på ett sådant sätt att de är representativa i förhållande till de inlämnade ansökningarna. Riskanalysen skall göras med hänsyn till
a) stödbeloppens storlek,
b) antalet jordbruksskiften, den areal som omfattas av stödansökan, eller den kvantitet som producerats, transporterats, bearbetats eller saluförts,
c) förändringar jämfört med föregående år,
d) resultaten av tidigare års kontroller,
e) andra faktorer som medlemsstaterna fastställer.
För att få ett representativt urval skall medlemsstaterna slumpmässigt välja ut 20–25 % av det minsta antalet jordbrukare som skall kontrolleras på plats.
2. Den behöriga myndigheten skall föra register över orsaken till att en viss jordbrukare har valts ut för en kontroll på plats. Den inspektör som genomför kontrollen på plats ska vara informerad om orsaken innan kontrollen inleds.”
Kommissionens riktlinjer
18. Kommissionens riktlinjer för tillämpningen av finansiell korrigering definierades i kommissionens dokument nr VI/5330/97 av den 23 december 1997 om ”Riktlinjer för utvärdering av budgetkonsekvenserna i samband med granskningen av och beslutet att avsluta räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ”.
19. Bilaga 2 till dokument nr VI/5330/97 rör de ekonomiska konsekvenserna för granskning och godkännande av räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ av brister i kontroller utförda av medlemsstaterna. I bilagan föreskrivs följande under rubriken ”Inledning”:
”Om kommissionen finner att en särskild betalning uppenbart gäller ersättningsanspråk som inte motsvarar gemenskapsbestämmelserna är de finansiella följderna lika uppenbara: om den oriktiga utbetalningen inte redan har upptäckts av de nationella kontrollorganen och lämpliga åtgärder för korrigering och indrivning redan har vidtagits (se bilaga 4) skall kommissionen besluta att anspråket inte skall omfattas av gemenskapens finansiering. Om följderna beräknas på grundval av granskning av ett stort antal utbetalningshandlingar skall [den summa för vilken ersättning nekas] när så är möjligt beräknas genom extrapolering [av] resultaten av kontroller utförda på ett representativt urval utbetalningshandlingar. Samma metod för extrapolering bör gälla alla medlemsstater och hänsyn skall tas till tillförlitlighetsnivån och felmarginalen, [urvalsstrukturen,] stickprovsomfånget och utvärderingen av hur fel bland stickproven kan påverka de totala finansiella följderna.
Om en medlemsstat brister i sin kontroll av att fordringarna uppfyller gemenskapsbestämmelserna innebär denna brist som sådan att utbetalningarna är oförenliga med de gemenskapsbestämmelser som skall tillämpas på de berörda åtgärderna och de allmänna kraven på medlemsstaterna att upptäcka och hindra oegentligheter enligt artikel 8 i förordning nr 729/70. Det innebär inte nödvändigtvis att alla utbetalningar som skett har varit överträdelser, men det betyder att risken för att oriktiga betalningar debiteras [EUGFJ] har ökat. Även om kommissionen i vissa extrema fall kan vara berättigad att vägra all finansiering av berörda utgifter om de kontroller som föreskrivs i en förordning inte har genomförts, skulle i ett [antal fall summan för vilken finansiering nekas] med största sannolikhet överstiga den finansiella förlusten för gemenskapen. Därför bör en uppskattning av den finansiella förlusten göras vid bedömningen av finansiella korrigeringar.
…”
20. I bilaga 2 till dokument nr VI/5330/97 anges följande under rubriken ”Utvärdering på grundval av fel i enskilda ärenden”:
”På grundval av förfaranden som redan fastlagts enligt interna riktlinjer används en av följande metoder vid beräkning av den finansiella korrigeringen:
a) [Finansiering nekas för] individuella ersättningsanspråk som inte har kontrollerats på vederbörligt sätt.
b) [Finansiering nekas för] belopp som beräknas genom extrapolering [av] resultaten av kontroller utförda på ett representativt urval utbetalningshandlingar [till att gälla samtliga utbetalningshandlingar] från vilka urvalet hämtats, dock begränsat till det administrativa område inom vilket samma brister rimligen kan förväntas uppträda. Medlemsstaten skall ges möjlighet att lägga fram bevis för att resultaten av extrapoleringen inte stämmer överens med de resultat man skulle ha fått om man hade gjort en fullständig undersökning av alla utbetalningshandlingar från vilka urvalet hämtats.
…”
21. I bilaga 2 till dokument nr VI/5330/97 anges följande under rubriken ”Utvärdering på grundval av risk för finansiell förlust: schablonmässiga korrigeringar”:
”Då systemrevisionsmetoden kommit att användas mer allmänt, har kommissionens enheter mer och mer börjat använda sig av bedömningar av den risk ett systems brister medför. [När] det verkliga antalet oriktiga betalningar och därmed summan av [gemenskapens] finansiella förluster inte kan fastställas, [tillämpar] kommissionen sedan granskningen för att avsluta 1990 års räkenskaper schablonmässiga korrigeringar på 2 %, 5 % eller 10 % av de deklarerade utgifterna beroende på hur omfattande risken för förlust är. Högre korrigeringssatser på upp till 100 % kan fastslås i undantagsfall. Kommissionens rätt att tillämpa korrigeringar av denna typ har bekräftats genom domstolens avgörande i [mål angående talan mot årliga beslut om avslut av räkenskaperna] (se bl.a. dom i mål C-50/94).
…”
22. I bilaga 2 till dokument nr VI/5330/97 föreskrivs följande under rubriken ”Riktlinjer för tillämpningen av schablonmässiga korrigeringar”:
”Schablonmässiga korrigeringar kan användas då den information som undersökningen ger inte gör det möjligt för [kontrollanten] att bedöma förlusten genom extrapolering av de fastställda förlusterna, med statistiska medel eller genom hänvisning till andra tillförlitliga uppgifter, men som ändå gör det möjligt för [kontrollanten] att dra slutsatsen att medlemsstaten inte på ett tillbörligt sätt har kontrollerat att de utbetalda ersättningsanspråken har varit riktiga.
…
Schablonmässiga korrigeringar är inte lämpliga när medlemsstaternas egna kontrollorgan finner sådana brister, enligt de villkor som anges i bilaga 4.
…
Om en eller flera grundläggande kontroller inte tillämpas eller tillämpas så bristfälligt ... att man med deras hjälp inte kan bedöma om ett ersättningsanspråk är berättigat, eller [inte] kan hindra oegentligheter är en korrigering på 10 % berättigad eftersom [det rimligen kan antas] att risken varit stor för en omfattande förlust för [EUGFJ].
Om alla grundläggande kontroller har utförts, men bristen gäller att det antal, den frekvens eller den utsträckning som föreskrivs i förordningarna inte har uppfyllts är en korrigering på 5 % berättigad, eftersom [det rimligen] kan antas att dessa inte ger den förväntade garantin för att utgiften är [korrekt] och att risken för förlust för [EUGFJ] varit ansenlig.
Om en medlemsstat på ett lämpligt sätt har utfört de grundläggande kontrollerna men helt har underlåtit att utföra en eller flera stödkontroller, är en korrigering på 2 % berättigad mot bakgrund av den låga risken för förlust för [EUGFJ] och mot bakgrund av att överträdelsen är mindre allvarlig.
En korrigering på 2 % är också berättigad om en medlemsstat inte har vidtagit åtgärder för att förbättra tillämpningen av stödkontroller eller åtgärder som följer av gemenskapens förordningar, trots att kommissionen har meddelat den berörda medlemsstaten att den skall tillämpa dessa åtgärder, särskilt enligt artikel 8 i förordning nr 1663/95, för att uppnå det syfte som anges i förordningarna, för att uppnå en lämplig nivå av skydd mot bedrägeri och oegentligheter eller för att säkerställa adekvat kontroll av gemenskapens medel.
…
Korrigeringssatsen bör tillämpas på den del av [stödet för vilket] utgiften [har orsakat en risk]. Om bristen beror på att medlemsstaten inte har antagit ett lämpligt kontrollsystem, bör korrigeringen tillämpas på alla utgifter [på vilka kontrollsystemet borde ha tillämpats]. Om det finns orsak att anta att bristen är begränsad till en regions tillämpning av kontrollsystemet som har antagits av medlemsstaten, bör korrigeringen begränsas till den utgift som kontrolleras av denna region.
…”
23. Kommissionen anger även under rubriken ”Gränsfall” i bilaga 2 till dokument nr VI/5330/97 följande:
”…
Om bristerna har uppstått ur svårigheten att tolka gemenskapstexten, utom i de fall då det rimligtvis kan antas att medlemsstaten borde ha tagit upp svårigheterna med kommissionen, och om de nationella myndigheterna har vidtagit verksamma åtgärder för att komma tillrätta med bristerna så snart de upptäcktes, kan detta betraktas som förmildrande omständigheter som innebär att den lägre korrigeringssatsen kan tillämpas.
…”
24. Slutligen föreskrivs i bilaga 4 till dokument nr VI/5330/97 med rubriken ”Behandling i samband med granskning och godkännande av räkenskaper av de resultat som medlemsstaternas kontrollorgan har kommit fram till” följande:
”…
De resultat som de nationella kontrollorganen kommer fram till kommer inte i sig att leda till finansiella konsekvenser i samband med granskning och godkännande av räkenskaperna. Resultaten kommer att betraktas som bevis på att de nationella kontrollerna genomförs i enlighet med förordningarna och att de är effektiva. Medlemsstaten förväntas emellertid vidta de åtgärder som är nödvändiga enligt rapporternas slutsatser, vilket bl.a. innebär att ändra eventuella brister i de nationella organens tillvägagångssätt, att genomföra en förnyad genomgång av alla transaktioner som påverkats av bristerna, samt att återkräva alla belopp som felaktigt betalats ut, eller som har visat sig vara oriktiga. Det är uppenbart att en genomförd kontroll är verkningslös om rapporterna inte följs upp på ett effektivt sätt, och därför är det vid sådana tillfällen – men enbart då – som enheten för granskning och godkännande av räkenskaperna överväger finansiella konsekvenser.”
Bakgrund till tvisten och det omtvistade beslutet
25. Genom skrivelse av den 8 mars 2005 informerade Europeiska gemenskapernas kommission, i enlighet med artikel 9.2 i förordning nr 729/70 och förordning nr 1258/1999, de portugisiska myndigheterna om att ett kontrollbesök skulle genomföras mellan den 11 och den 15 april 2005. Detta kontrollbesök skulle inrikta sig på åren 2003 och 2004 och avse kontrollsystemet, inbegripet de kontrollförfaranden som inrättats och de kontroller som faktiskt utförts. Kommissionen begärde även att uppgifter för dessa år skulle överlämnas.
26. Mellan den 11 och den 15 april 2005 utförde kommissionen ovannämnda kontrollbesök i Portugal för att kontrollera genomförandet av de specifika åtgärder för vissa jordbruksprodukter till förmån för Azorerna och Madeira (Portugal) som föreskrivs i förordning nr 1453/2001.
27. Till följd av denna kontroll informerade kommissionen, genom rekommenderat brev med mottagningsbevis den 5 december 2006 (nedan kallat det första meddelandet av den 5 december 2006), de portugisiska myndigheterna om resultaten av det utförda kontrollbesöket, och angav att skrivelsen skickades i enlighet med artikel 11 i förordning nr 885/2006. En bilaga med rubriken ”Synpunkter och rekommendationer” innehållande slutsatserna från den undersökning som utförts hos den centrala myndigheten i Lissabon (Portugal) och hos de lokala myndigheterna, avseende systemet med stöd till specifika åtgärder för vissa jordbruksprodukter till förmån för Azorerna och Madeira (Poseima), bifogades denna skrivelse.
28. Det framgår av det första meddelandet av den 5 december 2006 att kommissionen ansåg att de portugisiska myndigheterna inte fullt ut hade uppfyllt kraven i gemenskapslagstiftningen och att korrigerande åtgärder var nödvändiga för att säkerställa att dessa krav uppfylldes i framtiden. Kommissionen begärde uppgifter om de korrigerande åtgärder som redan vidtagits och tidsplanen för genomförandet av dessa. Kommissionen angav vidare att det hade föreslagits att samtliga eller en del av de utgifter som finansierats av garantisektionen vid EUGFJ skulle uteslutas från gemenskapsfinansiering, och att denna uteslutning kunde komma att gälla utgifter som verkställts under de 24 månader som föregick tidpunkten då skrivelsen först mottogs. Det angavs dessutom att de påpekade bristerna skulle tjäna som grund för beräkningen av de finansiella korrigeringarna avseende de utgifter som verkställdes till dess att lämpliga korrigerande åtgärder genomförts.
29. I synpunkterna och rekommendationerna i bilagan till det första meddelandet av den 5 december 2006 angav kommissionen avseende ”kontroller av areal” bland annat följande:
”Införandet av [geografiska informationssystem], i förening med avsaknaden av fastighetsregister och förekomsten av extremt kuperad terräng, tillåter inte enkla mätningar, särskilt när jordbruksskiftet endast är delvist odlat (situationen vid potatisodling), [vilket] kan begränsa kontrollernas effektivitet. Det har konstaterats att inspektörerna, vid undersökningar på plats av stödberättigade jordbruksskiften, enbart stödjer sig på [det geografiska informationssystemet]. Användande av det senare är ett bra verktyg för undersökning av jordbruksskiften, men måste kombineras med fysiska mätningar för att de ska vara säkra och tillförlitliga.
Kontrollerna av arealer som har utförts av myndigheterna på Madeira skedde på grundval av ett urval av minst 10 % av stödansökningarna, så som föreskrivs i artikel 58 i förordning nr 43/2003. Resultaten av dessa kontroller visar att ett mycket stort antal stödansökningar har avslagits helt eller delvis. Som exempel avslogs år 2004, på ett urval motsvarande 10,13 % av 5 825 stödansökningar för potatisodling, 19,66 % av stödansökningarna i detta urval helt och 16,10 % avslogs delvis, vilket motsvarar en felfrekvens på 36 % av den kontrollerade arealen (resultaten är än mer slående avseende odling av sockerrör och vide). Med stöd av dessa iakttagelser är det uppenbart att miniminivån av kontroller som utförts av de portugisiska myndigheterna inte varit tillräcklig [för att] skydda [EUGFJ:s intressen]. Avsaknaden av en ökning under år 2004 bedöms utgöra en brist i kontrollsystemet.
Avseende det kontrollsystem som upprättades för år 2005 ombeds de portugisiska myndigheterna tillhandahålla en förteckning över stödsökandena med en anvisning om hos vilka en kontroll på plats har utförts (ett urval bland kontrollrapporterna kommer sedan att göras) och en sammanfattning som anger antalet sökande per vara, antalet kontrollerade sökande, antalet oegentligheter som konstaterats med en uppdelning mellan dem för vilka stödansökningarna avslogs delvis och [dem för vilka stödansökningarna] avslogs helt. En uppgift om de berörda arealerna skulle också vara användbar för att underlätta bedömningen av de ekonomiska följderna av felen.”
30. Kommissionen angav även i bilagan till det första meddelandet av den 5 december 2006 att de portugisiska myndigheterna rekommenderades att oftare använda fysiska mätningar vid kontroller av areal, såsom GPS eller måttband.
31. De portugisiska myndigheterna besvarade meddelandet genom skrivelse av den 7 februari 2007. De gjorde gällande att felen som upptäcktes vid kontrollerna på plats gällde mycket små jordbruksskiften som användes till olika trädgårdsgrödor, vilket gjorde det svårare att ange exakt den areal som användes till grödan som var föremål för stödet. De portugisiska myndigheterna påpekade att genomsnittsarealen för ett jordbruk var 0,4 ha uppdelat i fyra eller fem skiften. Genomsnittsarealen per skifte var således mycket liten, 0,08 ha, och ett stort antal skiften hade en areal mellan 0,01 och 0,05 ha. Härav följde att ett litet fel i avgränsningen eller i mätningen av skiftet ledde till ett betydande fel uttryckt i procent jämfört med den verkliga arealen. De portugisiska myndigheterna framhöll att felmarginalen på 3 % för kontrollen, enligt förordning nr 43/2003, var mycket ringa för fastigheterna i den autonoma regionen Madeira. Som exempel nämndes att för ett skifte på 0,01 ha motsvarar en oegentlighet som leder till full straffavgift (20 %) 0,002 ha, en areal som skulle vara omöjlig att registrera i datasystemet, varför den skulle anses försumbar. Till denna skrivelse fogades även en bilaga 1, genom vilken de portugisiska myndigheterna lämnade över de uppgifter som begärts av kommissionen i tredje punkten i bilagan till det första meddelandet av den 5 december 2006 (se ovan punkt 29).
32. Ett bilateralt möte mellan kommissionen och de portugisiska myndigheterna ägde rum i Bryssel den 5 juli 2007. Protokollet från mötet upprättades den 25 oktober 2007 och skickades till de portugisiska myndigheterna den 31 oktober 2007. I protokollet uppmärksammade kommissionen det stora antalet fel som noterades vid kontrollerna på plats som hade genomförts av de regionala myndigheterna på Madeira och angav att en sådan felfrekvens borde ha lett till att myndigheterna utökade antalet kontroller för att på ett bättre sätt säkerställa rätten till och beviljandet av gemenskapsstöd i enlighet med bestämmelserna. De portugisiska myndigheterna påminde å sin sida om att genomsnittsarealen för ett jordbruk på Madeira är mycket liten och att en felaktighet vid mätningen av skiftet, som är obetydlig uttryckt i areal, ger en mycket hög felfrekvens. Myndigheterna framhöll att antalet kontroller på plats var tillräckligt stort i förhållande till antalet ansökningar. Dessa kontroller omfattade från 25 % till mer än 50 % av arealen. Dessa kontroller hade dessutom genomförts före utbetalningarna, vilket hade medfört att stödet hade minskats och sanktionsåtgärder hade vidtagits. Det är således inte lämpligt att utgå från felfrekvensen för att fastställa den eventuella risken för EUGFJ. Från och med år 2006 hade dessutom resultaten av kontrollerna (mätning) införlivats med det geografiska informationssystemet (GIS), vilket gjorde det möjligt att ha en mer tillförlitlig databas över de verkliga arealerna.
33. För att kunna utvärdera situationen bättre, begärde kommissionen under mötet den 5 juli 2007 att de portugisiska myndigheterna, per sektor (gröda) och per regleringsår (från och med 2005), skulle meddela antalet stödansökningar och motsvarande arealer, andelen stödmottagare som kontrollerats på plats, andelen areal som omfattades av dessa kontroller, felfrekvensen och de sanktionsåtgärder som vidtagits med anledning härav, delvis eller fullt ut, samt andelen av dessa fel som avsåg verkställda utbetalningar. Kommissionen tillade att den, med stöd av de uppgifter som lämnats in av de portugisiska myndigheterna, skulle avgöra omfattningen av den ekonomiska risk som de fastställda felen och bristerna innebar och hur stor andel av utgifterna som skulle uteslutas från gemenskapsfinansiering.
34. Genom skrivelse av den 20 december 2007 skickade Republiken Portugal de begärda uppgifterna till kommissionen, särskilt en tabell som sammanfattade de kontroller som genomförts under regleringsåren 2005 och 2006.
35. Kommissionen skickade genom skrivelse av den 27 oktober 2009 ett formellt meddelande till Republiken Portugal. Efter det bilaterala mötet beaktade kommissionen de kompletterande uppgifter som lämnats in senare av de portugisiska myndigheterna och bekräftade sin ståndpunkt att beviljandet av stöd för åren 2005, 2006 och 2007, avseende de specifika åtgärderna för vissa jordbruksprodukter till förmån för Madeira, inte hade genomförts i enlighet med gemenskapsbestämmelserna. I bilagan till skrivelsen av den 27 oktober 2009 angav kommissionen att uppgifterna som tillhandahållits av de portugisiska myndigheterna avseende åren 2005 och 2006 gjorde det möjligt att, bland annat, dra slutsatsen att ”felfrekvensen” som hade gett upphov till ett helt eller delvist avslag på ansökningar om finansiering i samtliga fall hade varit högre än 40 %, uttryckt i areal. En tidigare genomförd kontroll (undersökningarna 2001/006 och 2001/09) hade lett till liknande slutsatser. Kommissionen ansåg att eftersom felfrekvensen varit mycket hög under flera år, skulle de portugisiska myndigheterna ha utökat antalet kontroller på plats, för att skydda EUGFJ mot risken för felaktiga utbetalningar. Kommissionen bedömde att antalet utförda kontroller, på ett statistiskt och geografiskt plan, var tillräckligt representativt för att möjliggöra en extrapolering av resultatet i förhållande till de ansökningar som inte hade föranlett kontroller på plats. Kommissionen föreslog att utgifter till en summa av 743 251,25 euro skulle uteslutas från finansiering och följaktligen en finansiell korrigering avseende räkenskapsåren 2005, 2006 och 2007. De portugisiska myndigheterna uppmärksammades på möjligheten att sända en begäran om förlikning till förlikningsorganet i enlighet med artikel 16 i förordning nr 885/2006, i vilken en sådan möjlighet föreskrivs.
36. Republiken Portugal begärde inte att ett förlikningsförfarande skulle inledas.
37. Den 19 juli 2010 upprättade kommissionen den sammanfattande rapporten, innehållande resultaten från de genomförda kontrollerna, kommissionens anmärkningar och de portugisiska myndigheternas svar.
38. I den sammanfattande rapporten, där det fastställdes att ståndpunkten hos kommissionens generaldirektorat för jordbruk förblev oförändrad, erinrades för det första om slutsatsen, i det första meddelandet av den 5 december 2006, av granskningen och undersökningen av resultaten från kontrollen som genomförts av myndigheterna på Madeira (se ovan punkt 29). Vad gäller de kontrolluppgifter som lämnats in av Republiken Portugal för åren 2005 och 2006, angav kommissionen vidare att det i artikel 58 i förordning nr 43/2003 föreskrivs att kontroller på plats ska omfatta minst 10 % av stödansökningarna och att de som utförts av de portugisiska myndigheterna motsvarade, beroende på sektor, från 10 till 30 % av stödansökningarna. Den kontrollerade arealen motsvarade 8 till 50 % av den areal för vilken en finansiell gemenskapsåtgärd vidtagits och de fel som hade lett till att finansiering nekades, helt eller delvis, avsåg i samtliga fall mer än 40 % av arealen. Av dessa uppgifter drog kommissionen slutsatsen att miniminivån av kontroller inte kunde skydda EUGFJ från risken för felaktiga utbetalningar. Kommissionen erinrade i detta sammanhang om skälen 26–28 i förordning nr 43/2003 och fastställde att de portugisiska myndigheterna, med beaktande av den mycket höga felfrekvensen under flertalet år, skulle ha utökat antalet kontroller på plats för att styrka representativiteten i resultaten som erhållits. Kommissionen konstaterade slutligen att antalet kontroller som genomförts, såväl på ett statistiskt plan som på ett geografiskt plan (Madeira), var tillräckligt representativt för att göra det möjligt med en extrapolering till de stödansökningar som inte hade kontrollerats på plats.
39. Mot denna bakgrund antog kommissionen beslut 2010/668/EU av den 4 november 2010 om undantagande från EU-finansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid EUGFJ, inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 288, s. 24) (nedan kallat det omtvistade beslutet). Bland dessa utgifter ingick de som verkställts av Republiken Portugal inom ramen för POSEI för räkenskapsåren 2005–2007, som är i fråga i förevarande mål, vilka uppgick till en totalsumma av 743 251,25 euro.
Förfarandet och parternas yrkanden
40. Republiken Portugal har i ansökan som inkom till tribunalens kansli den 4 januari 2011 väckt förevarande talan.
41. Den 22 mars 2011 inkom kommissionen med svaromål till tribunalen. Republiken Portugal inkom med replik till tribunalen den 9 maj 2011 och kommissionen inkom med en duplik den 5 juli 2011.
42. Republiken Portugal yrkar att tribunalen ska
– ogiltigförklara det omtvistade beslutet i den del det ålägger Republiken Portugal en finansiell korrigering avseende POSEI för räkenskapsåren 2005–2007 till en totalsumma av 743 251,25 euro, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
43. Kommissionen yrkar att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta Republiken Portugal att ersätta rättegångskostnaderna.
44. På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (åttonde avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet utan att vidta föregående åtgärder för bevisupptagning. Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 12 september 2012.
Rättslig bedömning
45. Republiken Portugal gör till stöd för sina yrkanden gällande fyra grunder. Den första grunden avser åsidosättande av artikel 7.4 i förordning nr 1258/1999 och artikel 11 i förordning nr 885/2006. Som andra grund har det gjorts gällande att kommissionen gjorde en felaktig tolkning av skäl 28 i förordning nr 43/2003 och åsidosatte artikel 7.4 i förordning nr 1258/1999. Genom sin tredje grund har Republiken Portugal gjort gällande att artikel 7.4 i förordning nr 1258/1999 har åsidosatts. Den fjärde grunden avser åsidosättande av likabehandlings- och proportionalitetsprinciperna.
Den första grunden: Åsidosättande av artikel 7.4 i förordning nr 1258/1999 och artikel 11 i förordning nr 885/2006
46. Enligt Republiken Portugal uppfyller det första meddelandet av den 5 december 2006, som skickats i enlighet med artikel 11 i förordning nr 885/2006, inte kraven i denna bestämmelse fullt ut, eftersom resultaten av kontrollerna för åren 2005 och 2006 inte omnämns i meddelandet. De portugisiska myndigheterna konstaterar att kommissionen genom skrivelse av den 8 mars 2005 informerade dem om att kontrollbesöket skulle gälla åren 2003 och 2004. Det första meddelandet av den 5 december 2006 innehåller, vad gäller år 2005, varken resultaten från de kontroller som genomförts av kommissionen inom ramen för dess besök, eller synpunkter i detta hänseende, eller minsta anmärkning avseende detta år, vilket kommissionen för övrigt medger i den sammanfattande rapporten, i vilken det anges att kommissionen begärt att de portugisiska myndigheterna skulle lämna in uppgifter från kontrollerna för åren 2005 och 2006. Det första meddelandet av den 5 december 2006 innehåller inga synpunkter beträffande år 2006, och inte heller någon begäran om uppgifter från kontrollen avseende detta år.
47. De portugisiska myndigheterna anser att de under dessa omständigheter varken kunnat visa på felaktigheter i kommissionens iakttagelser beträffande åren 2005 och 2006, eller kunnat avhjälpa eventuella brister så att de i framtiden skulle kunna följa unionsrätten, varför de i enlighet med rättspraxis (förstainstansrättens dom av den 17 juni 2009 i mål T-50/07, Portugal mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen) inte kommit i åtnjutande av den garanti för ett korrekt förfarande som medlemsstaterna har enligt artikel 7.4 i förordning nr 1258/1999 och artikel 11 i förordning nr 885/2006. Utifrån det första meddelandet av den 5 december 2006 är det inte möjligt att få fullständig kännedom om kommissionens anmärkningar, och det kan således inte uppfylla sitt varningssyfte, vilket krävs enligt rättspraxis.
48. Kommissionen kan inte heller hävda att de felaktigheter som har iakttagits för åren 2005 och 2006 skulle vara en fortsättning på dem som iakttagits för år 2004. Det första meddelandet av den 5 december 2006 mottogs inte förrän i december 2006, vilket innebar att de portugisiska myndigheterna inte längre hade tid att vidta någon som helst korringeringsåtgärd med verkan för åren 2005 och 2006.
49. Eftersom kommissionen inte heller utförde kontroller för åren 2005 och 2006 anser Republiken Portugal att den inte kunde veta om anmärkningarna för 2004 fortfarande var aktuella, vad gäller de två följande åren, för vilka uppgifterna inte meddelades förrän efter mötet den 5 juli 2007, varför Republiken Portugal inte kunde utöva sin rätt till försvar avseende dessa två år.
50. Kommissionen har erinrat om att då de oegentligheter som motiverar tillämpningen av en finansiell korrigering består efter datumet för det skriftliga meddelandet om resultatet av undersökningarna, har kommissionen rätt, och till och med skyldighet, att beakta denna omständighet vid fastställandet av den period för vilken de aktuella finansiella korrigeringarna ska gälla. Den anser därför att villkoren för att göra en extrapolering var uppfyllda.
51. Kommissionen har gjort gällande att den, enligt rättspraxis, vid den kontroll som utfördes mellan den 11 och den 15 april 2005 inte kunde undersöka uppgifterna från kontrollen för år 2005, då dessa ännu inte var tillgängliga. Kommissionen begärde emellertid i det första meddelandet av den 5 december 2006 att de portugisiska myndigheterna skulle lämna in uppgifter avseende år 2005. Kommissionen har anfört att de uppgifter som lämnades in av dessa myndigheter den 20 december 2007 avseende regleringsåren 2005 och 2006 bekräftade kommissionens undersökningar gällande uppgifterna från 2004, varför problemet var systematiskt. Att felfrekvensen var fortsatt mycket hög och hade en tendens att förvärras utgjorde ett sakligt skäl till att företa en extrapolering. Republiken Portugals rätt till försvar har inte åsidosatts avseende uppgifterna från kontrollerna för åren 2005 och 2006, eftersom det är Republiken Portugal själv som har lämnat in dem till kommissionen.
52. Genom denna grund invänder Republiken Portugal i huvudsak mot att kommissionen har tillämpat en finansiell korrigering för regleringsåren 2005 och 2006, vilka föregick det första meddelandet av den 5 december 2006, trots att kommissionen inte angav resultaten av undersökningarna avseende dessa regleringsår i det meddelandet. På grund av detta har de portugisiska myndigheterna inte åtnjutit den garanti för ett korrekt förfarande som de har enligt artikel 7.4 i förordning nr 1258/1999 och artikel 11 i förordning nr 885/2006, och har inte kunnat utöva sin rätt till försvar gällande de ovannämnda två åren.
53. Till svar på en fråga från tribunalen har sökanden medgett, vilket har antecknats i förhandlingsprotokollet, att denna grund syftar till att få en ogiltigförklaring till stånd av det omtvistade beslutet enbart beträffande den finansiella korrigering som gäller regleringsåren 2005 och 2006, det vill säga för räkenskapsåren 2006 och 2007, med ett belopp på 239 045,63 euro respektive 266 137,96 euro. Den finansiella korrigering som avser regleringsåret 2004 med ett belopp på 238 067,66 euro, vilket motsvarar räkenskapsåret 2005, omfattas däremot inte av denna grund.
54. Tribunalen erinrar om att enligt rättspraxis ska det slutliga, definitiva beslutet om avslut av räkenskaperna fattas efter ett särskilt kontradiktoriskt förfarande, under vilket de berörda medlemsstaterna ska ha alla garantier för att få framföra sina synpunkter (domstolens dom av den 29 januari 1998 i mål C-61/95, Grekland mot kommissionen, REG 1998, s. I-207, punkt 39, och av den 14 december 2000 i mål C-245/97, Tyskland mot kommissionen, REG 2000, s. I-11261, punkt 47).
55. Tribunalen erinrar även om att kommissionen, enligt fast rättspraxis, i sina mellanhavanden med medlemsstaterna är skyldig att iaktta de villkor som den har ställt upp för sig själv i sina tillämpningsförordningar. En underlåtenhet att iaktta dessa villkor skulle, beroende på dess betydelse, nämligen kunna innebära att den processrättsliga skyddsregeln för medlemsstaterna i artikel 7.4 i förordning nr 1258/1999 förlorar sin mening (domen i det ovan i punkt 47 nämnda målet Portugal mot kommissionen, punkt 27).
56. Dessutom avser artikel 7.4 femte stycket i förordning nr 1258/1999, å ena sidan, och artikel 8.1 första stycket i förordning nr 1663/95 och artikel 11 i förordning nr 885/2006, å den andra, samma skede i förfarandet vid avslutande av räkenskaperna för EUGFJ, det vill säga den tidpunkt då kommissionen, efter genomförda kontroller, skickar sitt första meddelande till medlemsstaten (domstolens dom av den 24 januari 2002 i mål C-170/00, Finland mot kommissionen, REG 2002, s. I-1007, punkt 27, se även domen i det ovan i punkt 47 nämnda målet Portugal mot kommissionen, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
57. I artikel 11 i förordning nr 885/2006 anges de olika steg som ska följas vid förfarandet för avslutande av räkenskaperna för EUGFJ. I artikel 11.1 första stycket i denna förordning anges särskilt innehållet i det första skriftliga meddelandet genom vilket kommissionen delger medlemsstaterna resultatet av sina granskningar, innan det bilaterala mötet organiseras (domstolens dom av den 24 februari 2005 i mål C-300/02, Grekland mot kommissionen, REG 2005, s. I-1341, punkt 68, och tribunalens dom av den 24 mars 2011 i mål T-184/09, Grekland mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 40). Enligt denna bestämmelse ska den berörda medlemsstaten i det första meddelandet delges resultaten av kommissionens undersökningar, och de korrigerande åtgärder som ska vidtas för att säkerställa att de aktuella gemenskapsreglerna följs i framtiden ska anges.
58. I detta hänseende erinrar tribunalen om att det följer av unionsdomstolens praxis att det skriftliga meddelande som avses i artikel 8.1 i förordning nr 1663/95 ska kunna ge medlemsstaten fullständig kännedom om kommissionens anmärkningar, så att det uppfyller det varningssyfte som ett sådant meddelande har enligt första stycket i denna bestämmelse och enligt artikel 7.4 i förordning nr 1258/1999 (domen i det ovan i punkt 47 nämnda målet Portugal mot kommissionen, punkt 39, se även, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 7 oktober 2004 i mål C-153/01, Spanien mot kommissionen, REG 2004, s. I-9009, punkt 93, och av den 3 maj 2012 i mål C-24/11 P, Spanien mot kommissionen, punkt 27).
59. Härav följer att kommissionen i det första meddelandet som avses i artikel 8.1 i förordning nr 1663/95 tillräckligt tydligt ska ange syftet med undersökningen som den har utfört och de brister som iakttagits vid denna undersökning, vilka senare kan åberopas som bevis för att det föreligger allvarligt och skäligt tvivel beträffande de kontroller som utförts av de nationella myndigheterna eller beträffande de sifferuppgifter som lämnats in av de senare, och sålunda motivera de finansiella korrigeringar som antas i det slutliga beslutet om undantagande från gemenskapsfinansiering av vissa utgifter som verkställs av medlemsstaten inom ramen för EUGFJ (domen i det ovan i punkt 47 nämnda målet Portugal mot kommissionen, punkt 40).
60. En underlåtenhet att iaktta det villkor som föreskrivs i artikel 8.1 i förordning nr 1663/95 och i artikel 11 i förordning nr 885/2006 innebär dessutom att den garanti för ett korrekt förfarande som medlemsstaterna har enligt artikel 7.4 femte stycket i förordning nr 1258/1999, enligt vilken de utgifter som kan vägras finansiering av EUGFJ begränsas i tiden, förlorar sin mening (se domen av den 3 maj 2012 i det ovan i punkt 58 nämnda målet Spanien mot kommissionen, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
61. Artikel 8.1 i förordning nr 1663/95 och artikel 11 i förordning nr 885/2006 ska således jämföras med artikel 7.4 femte stycket i förordning nr 1258/1999. Enligt dessa bestämmelser saknar kommissionen rätt att undanta utgifter som har verkställts före de 24 månader som föregick kommissionens skriftliga meddelande till den berörda medlemsstaten om resultaten av kontrollerna. Syftet med det skriftliga meddelande som avses i nämnda artikel 8.1 första stycket är därför att upplysa om att de utgifter som verkställts under de 24 månader som föregick detta meddelande kan undantas från finansiering från EUGFJ. Samma skriftliga meddelande utgör följaktligen utgångspunkt för beräkningen av fristen på 24 månader (se domen av den 3 maj 2012 i det ovan i punkt 58 nämnda målet Spanien mot kommissionen, punkt 30).
62. För att uppfylla sitt varningssyfte ska således det skriftliga meddelande som avses i artikel 8.1 i förordning nr 1663/95 och artikel 11 i förordning nr 885/2006, mot bakgrund av artikel 7.4 femte stycket i förordning nr 1258/1999, tillräckligt tydligt ange samtliga felaktigheter som läggs den berörda medlemsstaten till last och som sedan slutligen legat till grund för den finansiella korrigeringen. Endast genom ett sådant skriftligt meddelande kan det säkerställas att fullständig kännedom om kommissionens anmärkningar ges, och det är endast ett sådant skriftligt meddelande som kan utgöra utgångspunkten för beräkningen av den frist på 24 månader som anges i artikel 7.4 femte stycket i förordning nr 1258/1999 och artikel 31 i förordning nr 1290/2005 (domen av den 3 maj 2012 i det ovan i punkt 58 nämnda målet Spanien mot kommissionen, punkt 31).
63. När de felaktigheter som motiverar tillämpningen av en finansiell korrigering dessutom består efter datumet för det skriftliga meddelandet om resultatet av undersökningarna, har kommissionen rätt, och till och med skyldighet, att beakta denna omständighet vid fastställandet av den period för vilken de aktuella finansiella korrigeringarna ska gälla (domstolens dom av den 9 januari 2003 i mål C-157/00, Grekland mot kommissionen, REG 2003, s. I-153, punkt 45).
64. Domstolen har också fastställt i domen av den 9 januari 2003 i det ovan i punkt 63 nämnda målet Grekland mot kommissionen att även om det var riktigt att varken artikel 8.1 i förordning nr 1663/95 eller artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 utgjorde hinder för att den period som avses för en finansiell korrigering sträcker sig till att omfatta tiden efter datumet för det skriftliga meddelandet till medlemsstaterna angående resultatet av granskningarna, var det inte desto mindre så, att det enligt dessa bestämmelser inte uttryckligen var tillåtet för kommissionen att fastställa en period som sträcker sig till tiden efter datumet för nämnda skriftliga meddelande, och de utgjorde följaktligen inte tillräcklig rättslig grund för att vidta en schablonmässig korrigering. Domstolen ansåg emellertid att en sådan rättslig grund gavs i artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 och i artiklarna 2 och 3 i samma förordning, enligt vilka kommissionen var skyldig att vägra finansiering av felaktigt verkställda utgifter, eftersom dessa bestämmelser endast gjorde det möjligt för kommissionen att belasta EUGFJ med finansiering av interventioner som genomförts i enlighet med gemenskapsbestämmelserna, varför kommissionen kunde låta den finansiella korrigeringen gälla för en period som även omfattar tiden efter det skriftliga meddelandet (domen av den 9 januari 2003 i det ovan i punkt 63 nämnda målet Grekland mot kommissionen, punkterna 43, 44 och 46).
65. Tribunalen ska först pröva om skrivelsen av den 5 december 2006 uppfyller kraven i artikel 11 i förordning nr 885/2006 jämförd med artikel 7.4 femte stycket i förordning nr 1258/1999, och följaktligen utgör ett korrekt meddelande i enlighet med dessa bestämmelser. I detta hänseende ska tribunalen kontrollera att kommissionen i denna skrivelse tillräckligt tydligt har angett syftet med och resultaten av undersökningen, det vill säga de konstaterade brister som den finansiella korrigeringen som tillämpats till förfång för Madeira för regleringsåren 2004, 2005, och 2006 (räkenskapsåren 2005, 2006 och 2007) grundar sig på, och att kommissionen har angett de korrigeringsåtgärder som ska vidtas i framtiden.
66. Tribunalen erinrar om att kommissionen genom skrivelse av den 8 mars 2005 informerade de portugisiska myndigheterna om att ett kontrollbesök avseende systemet med stöd för specifika åtgärder för vissa jordbruksprodukter till förmån för Azorerna och Madeira skulle genomföras mellan den 11 och den 15 april 2005, ett kontrollbesök som skulle inrikta sig på åren 2003 och 2004 och avse kontrollsystemet, inbegripet de kontrollförfaranden som inrättats och de kontroller som faktiskt utförts.
67. För att förbereda detta kontrollbesök begärde kommissionen att de portugisiska myndigheterna först skulle skicka in vissa uppgifter avseende dels de ovannämnda två åren, dels de åtgärder som var föremål för kontrollen.
68. Resultaten av detta kontrollbesök meddelades Republiken Portugal genom det första meddelandet av den 5 december 2006, grundat på artikel 11 i förordning nr 885/2006.
69. I bilagan till det första meddelandet av den 5 december 2006, med rubriken ”Synpunkter och rekommendationer”, hänvisade kommissionen, under punkt 1.1, ”Kontroll av areal”, till den höga felfrekvensen och avsaknaden av ett utökat antal kontroller under år 2004 till följd av det stora antalet stödansökningar som avslagits helt eller delvis. Kommissionen angav att införandet av GIS förenat med avsaknaden av fastighetsregister och förekomsten av extremt kuperad terräng och det faktum att jordbruksskiftena endast odlades delvis begränsade kontrollernas effektivitet. Kommissionen konstaterade att inspektörerna endast stödde sig på GIS och att det saknades fysiska mätningar på plats för att göra kontrollerna av jordbruksskiftena säkra och tillförlitliga. Kommissionen angav som exempel att kontroller av arealen år 2004 utfördes av myndigheterna på Madeira på ett urval omfattande minst 10 % av stödansökningarna, i enlighet med artikel 58 i förordning nr 43/2003, och att resultaten av dessa kontroller visade en felfrekvens på 36 % av den kontrollerade arealen. Med stöd av dessa iakttagelser ansåg kommissionen att miniminivån av kontroller som utförts av de portugisiska myndigheterna inte var tillräckligt hög för att skydda EUGFJ:s intressen. Kommissionen anmärkte följaktligen på att de portugisiska myndigheterna inte hade utökat antalet kontroller under år 2004, vilket utgjorde en brist i kontrollsystemet.
70. Beträffande de korrigerande åtgärder som skulle vidtas för att säkerställa att gemenskapsreglerna följs i framtiden, rekommenderade kommissionen i det första meddelandet av den 5 december 2006 de portugisiska myndigheterna att oftare använda fysiska mätningar vid kontroller av areal, såsom GPS eller måttband.
71. Härav följer att avseende år 2004 anger det första meddelandet av den 5 december 2006 tillräckligt tydligt samtliga felaktigheter som läggs Republiken Portugal till last och som kan ligga till grund för en finansiell korrigering.
72. Beträffande år 2005 konstaterar tribunalen, i likhet med vad Republiken Portugal har gjort, att det första meddelandet av den 5 december 2006 inte innehåller några resultat av undersökningar som skulle ha utförts eller några anmärkningar i detta hänseende. Detta meddelande har således endast till syfte att informera Republiken Portugal om resultaten av undersökningarna som utfördes i samband med det kontrollbesök som genomfördes den 11–15 april 2005 och som endast gällde åren 2003 och 2004.
73. Det följer förvisso av bilagan till det första meddelandet av den 5 december 2006 att kommissionen begärde att ”de portugisiska myndigheterna, avseende kontrollsystemet som upprättats för år 2005, [skulle tillhandahålla] en förteckning över sökandena med en anvisning om hos vilka en kontroll på plats har utförts (ett urval bland kontrollrapporterna [skulle] sedan göras) och en sammanfattning som per vara anger antalet sökande, antalet kontrollerade sökande, antalet oegentligheter som konstaterats med en uppdelning mellan dem för vilka stödet avslogs delvis och dem för vilka stödet avslogs helt.” Kommissionen tillade även att ”en uppgift om de berörda arealerna också skulle vara användbar för att underlätta bedömningen av de ekonomiska följderna av felen”.
74. Det kan emellertid inte med framgång hävdas, och kommissionen påstår för övrigt inte alls det, att denna begäran om att lämna ut uppgifter avseende år 2005 skulle kunna anses tillräckligt tydligt ange de oegentligheter som läggs Republiken Portugal till last och som ligger till grund för den finansiella korrigeringen, i den mening som avses i, bland annat, domen av den 3 maj 2012 i det ovan i punkt 58 nämnda målet Spanien mot kommissionen.
75. Vad gäller år 2006 innehåller det första meddelandet av den 5 december 2006 varken några synpunkter eller någon begäran om uppgifter.
76. Av det ovan anförda följer att det första meddelandet av den 5 december 2006, vad avser åren 2005 och 2006 – vilka är de år som avses med Republiken Portugals invändningar och för vilka korrigeringar har ålagts i det omtvistade beslutet – inte anger, i den mening som avses i den rättpraxis som anges ovan i punkterna 54–60, de oegentligheter som läggs medlemsstaten till last.
77. Kommissionen har i sina inlagor emellertid gjort gällande att den, i det formella meddelandet av den 27 oktober 2009, klart uttryckte sin avsikt att vidta en finansiell korrigering genom en extrapolering och uppskattade summan av de utgifter som skulle undantas. Kommissionen anger även att referensperioden för det första meddelandet av den 5 december 2006 har extrapolerats med stöd av uppgifterna för kontrollerna från åren 2005 och 2006, eftersom dessa uppgifter, vilka meddelats av de portugisiska myndigheterna själva, inte skilde sig från dem från år 2004 och var av samma storleksordning. Kommissionen har tillagt att uppgifterna för åren 2005 och 2006 till och med visade på en tendens till försämring, då felfrekvensen hade ökat.
78. Denna argumentation kan inte godtas med hänsyn till ovannämnda rättspraxis.
79. Det första meddelandet ska, enligt artikel 11 i förordning nr 885/2006, efter det att en undersökning gjorts, innehålla resultaten från kommissionens undersökning avseende de utgifter som inte verkställts i enlighet med gemenskapsreglerna av den berörda medlemsstaten och ange vilka korrigerande åtgärder som ska vidtas för att säkerställa att reglerna följs i framtiden. Det är dessutom dessa resultat som utgör grunden för varje korrigering och som ska meddelas den berörda medlemsstaten snarast möjligt, så att denna kan åtgärda de konstaterade bristerna så snart som möjligt och följaktligen undvika nya korrigeringar i framtiden (domen i det ovan i punkt 47 nämnda målet Portugal mot kommissionen, punkterna 29 och 32).
80. Det följer dessutom av såväl artikel 8 i förordning nr 1663/95 i dess ändrade lydelse som artikel 11 i förordning nr 885/2006 att om den berörda medlemsstaten inte vidtar åtgärder mot de oegentligheter som konstaterats av kommissionen, kan denna, till och med det datum då korrigeringsåtgärderna som ålagts av kommissionen verkställs, undanta utgifter som inte verkställts i enlighet med gemenskapsreglerna.
81. Tribunalen konstaterar emellertid att de resultat som i förevarande fall utgör grunden för korrigeringen inte har meddelats snarast möjligt, eftersom resultaten av undersökningen inte meddelades av kommissionen förrän den 5 december 2006. De portugisiska myndigheterna hindrades därmed från att vidta korrigerande åtgärder avseende regleringsåren 2005 och 2006, vilka redan hade avslutats.
82. Det följer förvisso av rättspraxis, i synnerhet domen av den 9 januari 2003 i det ovan i punkt 63 nämnda målet Grekland mot kommissionen (punkt 45), att kommissionen, när de oegentligheter som motiverar tillämpningen av en finansiell korrigering består efter datumet för det skriftliga meddelandet om resultatet av undersökningarna, är skyldig att beakta denna omständighet vid fastställandet av den period för vilken de aktuella finansiella korrigeringarna ska gälla.
83. Kommissionens skyldighet att beakta omständigheten att de oegentligheter som motiverar tillämpningen av en finansiell korrigering består kan emellertid inte längre gälla när det skriftliga meddelandet, som i förevarande mål, skickats vid en tidpunkt då det blivit omöjligt för den berörda medlemsstaten att avhjälpa de konstaterade oegentligheterna, eftersom det endast är från den tidpunkt medlemsstaten blivit informerad om situationen som den fortfarande kan avhjälpa dem.
84. Varje annan tolkning skulle leda till att kommissionen tilläts att tillämpa en finansiell korrigering för en period före tidpunkten för det första meddelandet om undersökningarna, utan att medlemsstaten först har informerats om och kunnat avhjälpa oegentligheterna.
85. Härav följer att kommissionens skyldighet att tillämpa finansiella korrigeringar inte sträcker sig till en period som inte omfattades av kontrollbesöket, och som inföll före tidpunkten för det första meddelandet av den 5 december 2006, eftersom medlemsstaten inte hade informerats om de oegentligheter som iakttagits förrän de berörda regleringsåren avslutats och således inte kunnat vidta någon korrigerande åtgärd i tid.
86. Om det är riktigt, såsom kommissionen hävdar, att denna grundat sig på Republiken Portugals egna uppgifter, vilka för övrigt inte har ifrågasatts, ska det likväl påpekas att vid den tidpunkt då det första meddelandet av den 5 december 2006 skickades, kunde de portugisiska myndigheterna inte längre avhjälpa bristerna för att iaktta unionsrätten i framtiden, fastän ett av syftena med detta meddelande just är att möjliggöra för medlemsstaten att vidta korrigerande åtgärder för att avhjälpa de brister som konstaterats, och vid underlåtenhet att vidta sådana åtgärder kan kommissionen, utan att behöva lägga fram ytterligare bevisning, i framtiden tillämpa finansiella korrigeringar.
87. Det kan inte heller hävdas, såsom kommissionen gör, att extrapoleringen som tillämpades var automatisk och åtskild från kontrollerna, utan att åsidosätta det varningssyfte som följer av artikel 8.1 i förordning nr 1663/95.
88. I detta hänseende följer det av det första meddelandet av den 5 december 2006 att kommissionen invände mot att de portugisiska myndigheterna enbart stödde sig på GIS, trots att de enligt kommissionen borde använda fysiska mätningar för att göra kontrollerna av jordbruksskiftena säkra och tillförlitliga. Härav följer att det första meddelandet innehåller ett uttalande om åtgärder för att göra kontrollerna säkra och tillförlitliga och på så sätt undvika en så hög felfrekvens som den som konstaterats av de portugisiska myndigheterna och som meddelats kommissionen. Hade sådana åtgärder vidtagits skulle det ha varit möjligt för Republiken Portugal att besvara de farhågor som uttryckts av kommissionen och på så sätt undvika framtida finansiella korrigeringar.
89. I detta sammanhang erinrar tribunalen om att det varningssyfte som följer av artikel 8.1 i förordning nr 1663/95 framhölls av förstainstansrätten i domen i det ovan i punkt 47 nämnda målet Portugal mot kommissionen. I det målet, där undersökningen gällde regleringsåren 2002 och 2003, bedömde förstainstansrätten, i punkt 64 i domen, att avseende regleringsåret 2003 var det faktum att kommissionen hade hänvisat till detta regleringsår i bilaga 1 till den skrivelse som skickades till den berörda medlemsstaten med stöd av artikel 8.1 i förordning nr 1663/95, i dess ändrade lydelse, inte tillräckligt för att visa att denna skrivelse gjorde gällande oegentligheter för det regleringsåret.
90. Förstainstansrätten bedömde således, i punkt 69 i domen i det ovan i punkt 47 nämnda målet Portugal mot kommissionen, att den berörda medlemsstaten vid avsaknad av upplysningar om kommissionens undersökningar varken kunde visa att kommissionens iakttagelser var oriktiga eller avhjälpa eventuella brister för att i framtiden följa unionsrätten, varför medlemsstaten inte har kommit i åtnjutande av den garanti för ett korrekt förfarande som tillkommer medlemsstaterna. Förstainstansrätten bedömde följaktligen, i punkt 70 i nämnda dom, att vid avsaknad av upplysningar om resultaten från kommissionens undersökningar avseende regleringsåret 2003 kunde kommissionens skrivelse som meddelade resultaten från undersökningen inte utgöra grunden för någon finansiell korrigering, och därigenom inte anses vara det första meddelandet i den mening som avses i artikel 8.1 i förordning nr 1663/95. Förstainstansrätten fastställde således, i punkt 71 i domen i det ovan i punkt 47 nämnda målet Portugal mot kommissionen, att artikel 7.4 i förordning nr 1258/1999 och artikel 8.1 i förordning nr 1663/95 hade åsidosatts.
91. Tribunalen påpekar även att domstolen i domen av den 3 maj 2012 i det ovan i punkt 58 nämnda målet Spanien mot kommissionen upphävde tribunalens dom av den 12 november 2010 i målet Spanien mot kommissionen (T-113/08, ej publicerad i rättsfallssamlingen), med motiveringen att tribunalen hade bedömt att en skrivelse från kommissionen var ett formellt meddelande i enlighet med förordning nr 1663/95, trots att anmärkningen mot medlemsstaten inte angavs tillräckligt tydligt däri. Domstolen bedömde följaktligen att tribunalen hade åsidosatt artikel 8.1 i förordning nr 1663/95 samt artikel 5.2 c femte stycket i förordning nr 729/70 och artikel 7.4 femte stycket i förordning nr 1258/1999, eftersom endast ett meddelande, i vilket det på ett tillräckligt preciserat sätt anges vilka oegentligheter som läggs den berörda medlemsstaten till last, anses utgöra ett meddelande i den mening som avses i artikel 8.1 i förordning nr 1663/95. Samma meddelande är utgångspunkt för beräkningen av den frist på 24 månader som avses i artikel 5.2 c femte stycket i förordning nr 729/70 och artikel 7.4 femte stycket i förordning nr 1258/1999 (domen av den 3 maj 2012 i det ovan i punkt 58 nämnda målet Spanien mot kommissionen, punkt 34).
92. Även om det första meddelandet av den 5 december 2006 i förevarande mål på ett tillräckligt preciserat sätt anger de oegentligheter som läggs Republiken Portugal till last med stöd av uppgifterna från kontrollen för år 2004, ska det påpekas att samma meddelande inte innehåller några iakttagelser avseende åren 2005 och 2006. Typen av oegentligheter som iakttagits för dessa år skiljer sig visserligen inte från de oegentligheter som iakttagits för år 2004 och Republiken Portugal har inte ifrågasatt uppgifterna avseende åren 2005 och 2006, vilka denna stat för övrigt själv har lämnat till kommissionen. Dessa uppgifter tydliggör dessutom att situationen försämrats jämfört med den situation som kommissionen konstaterade för år 2004.
93. Sålunda kan det första meddelandet av den 5 december 2006 inte åberopas till stöd för finansiella korrigeringar avseende åren 2005 och 2006 och avseende vilka detta meddelande särskilt inte gjorde det möjligt för den berörda medlemsstaten att, i den mening som avses i ovannämnda rättspraxis, avhjälpa de oegentligheter som konstaterades vid kontrollbesöket som utfördes den 11–15 april 2005 och som gällde åren 2003 och 2004.
94. Av det ovan anförda följer att talan ska bifallas på den första grunden. Det omtvistade beslutet ska därför ogiltigförklaras i den del kommissionen har tillämpat en finansiell korrigering för regleringsåren 2005 och 2006, det vill säga räkenskapsåren 2006 och 2007, till en summa av 239 045,63 respektive 266 137,96 euro.
95. På grund av att det omtvistade beslutet ogiltigförklaras avseende regleringsåren 2005 och 2006 kommer den andra, den tredje och den fjärde grunden endast att prövas avseende regleringsåret 2004.
Den andra grunden: Felaktig tolkning av skäl 28 i förordning nr 43/2003 och åsidosättande av artikel 7.4 i förordning nr 1258/1999
96. Enligt Republiken Portugal utökade de nationella myndigheterna antalet kontroller under de berörda regleringsåren till en nivå märkbart högre än den föreskrivna miniminivån, trots att det enligt artikel 58 i förordning nr 43/2003 inte uttryckligen krävs en ökning av kontrollerna. Kontrollerna omfattade ett urval som uppnådde det tredubbla av det minimum av kontroller som föreskrivs. För det första gällde kontrollerna ett urval motsvarande 10 till 30 % av stödansökningarna, för det andra gav antalet fel upphov till ett helt eller delvist avslag på finansieringsansökningarna för 40 % av arealen. För det tredje motsvarade kontrollerna, uttryckt i areal, en andel som varierade mellan 25 och mer än 50 %, och för det fjärde utfördes kontrollerna innan utbetalningen, så att stödet minskades och sanktionsåtgärder vidtogs. Vid ökningen av kontrollerna prioriterade de portugisiska myndigheterna den stödberättigade arealen: mellan 25 och 50 %, inbegripet 40 %, av denna areal omfattades av kontroller. Republiken Portugal påpekar att enligt rättspraxis berättigar det faktum att ett förfarande är möjligt att förbättra inte i sig en finansiell korrigering. Det ankommer följaktligen på kommissionen att visa hur antalet oegentligheter motiverar en annan eller större ökning av kontrollerna än den som de nationella myndigheterna beslutat om, vilket kommissionen inte har gjort vid avslutandet av räkenskaperna.
97. Republiken Portugal har även anfört att det faktum att kommissionen i förfarandet vid tribunalen har gjort gällande att det omtvistade beslutet antogs med stöd av artikel 58.1 i förordning nr 43/2003, trots att denna bestämmelse inte åberopats tidigare, utgör ett åsidosättande av Republiken Portugals rätt till försvar.
98. Vad gäller indrivning av belopp som förlorats på grund av oegentligheter som kommissionen hänvisar till, har Republiken Portugal gjort gällande att det följer av handlingarna i målet att de portugisiska myndigheterna utförde kontrollerna innan utbetalningarna gjordes, så att någon indrivning inte behövde göras. Republiken Portugal kritiserar vidare kommissionens ståndpunkt att, om antalet kontrollerade oegentligheter i genomsnitt är 2 %, blir medlemsstaterna hädanefter skyldiga att driva in ett belopp motsvarande genomsnittet av antalet upptäckta oegentligheter i urvalet, det vill säga samma 2 %, från samtliga stödberättigade jordbrukare. Enligt Republiken Portugal föreskrivs emellertid i artikel 8.1 i förordning nr 1258/1999 motsatsen, det finns endast en skyldighet att driva in de belopp som förlorats till följd av oegentligenheter.
99. Tribunalen erinrar om att enligt fast rättspraxis finansierar EUGFJ endast de interventioner som genomförs i enlighet med de gemenskapsbestämmelser som gäller inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna. I detta hänseende åligger det kommissionen att styrka att dessa bestämmelser har åsidosatts. Kommissionen är följaktligen skyldig att motivera det beslut i vilket den konstaterar att kontroller saknas eller att de kontroller som den berörda medlemsstaten har genomfört är bristfälliga (se domen av den 9 januari 2003 i det ovan i punkt 63 nämnda målet Grekland mot kommissionen, punkt 15 och där angiven rättspraxis).
100. Kommissionen är emellertid inte skyldig att på ett uttömmande sätt visa att de kontroller som de nationella myndigheterna har utfört var otillräckliga eller att de sifferuppgifter som de lämnar är oriktiga. Kommissionen behöver endast visa att det föreligger allvarligt och skäligt tvivel beträffande dessa kontroller eller sifferuppgifter (se domen av den 9 januari 2003 i det ovan i punkt 63 nämnda målet Grekland mot kommissionen, punkt 16 och där angiven rättspraxis).
101. Denna lättnad i fråga om beviskraven för kommissionen förklaras av att det är medlemsstaten som har lättast att samla in och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för att avsluta räkenskaperna för EUGFJ. Det åligger följaktligen medlemsstaten att så detaljerat och fullständigt som möjligt bevisa att den har fullgjort sina kontroller eller att dess sifferuppgifter är riktiga samt, i förekommande fall, att kommissionens påståenden är oriktiga (se domen av den 9 januari 2003 i det ovan i punkt 63 nämnda målet Grekland mot kommissionen, punkt 17 och där angiven rättspraxis).
102. Den berörda medlemsstaten kan å sin sida inte vederlägga kommissionens konstateranden utan att stödja sina egna påståenden på uppgifter som visar att det föreligger ett tillförlitligt och funktionsdugligt kontrollsystem. Om medlemsstaten inte förmår visa att kommissionens konstateranden är felaktiga, kan dessa konstateranden följaktligen utgöra grund för allvarliga tvivel på huruvida ett adekvat och effektivt system av övervaknings- och kontrollåtgärder har införts (se domen av den 9 januari 2003 i det ovan i punkt 63 nämnda målet Grekland mot kommissionen, punkt 18 och där angiven rättspraxis).
103. Tribunalen erinrar även om att det i artikel 58.1 i förordning nr 43/2003 bland annat föreskrivs att de administrativa kontrollerna ska vara omfattande och vid behov ska innehålla dubbelkontroller med bland annat uppgifterna i det integrerade systemet för kontroll och administration. Där föreskrivs även att de nationella myndigheterna på grundval av en riskanalys ska genomföra kontroller på plats på ett urval av minst 10 % av stödansökningarna. I skäl 28 i förordning nr 43/2003 anges att för att betydande oegentligheter ska kunna fastställas bör ett utökat antal kontroller på plats under det innevarande året och under påföljande år krävas, för att uppnå en godtagbar säkerhetsnivå för att stödansökningarna i fråga är korrekta.
104. För det första, gällande påståendet att rätten till försvar åsidosatts, genom att kommissionen först vid tribunalen närmare angav att den grundat sig på artikel 58 i förordning nr 43/2003, är det tillräckligt att konstatera att denna förordning bland annat är omnämnd i beaktandemeningarna i den sammanfattande rapporten av den 19 juli 2010 och att artikel 58 i samma förordning uttryckligen omnämns i den del av denna rapport som gäller riskanalyser, och slutligen att skälen 26–28 i förordning nr 43/2003 inte ensamma utgör grunden för kommissionens analys.
105. Det anges nämligen i punkt 1.1.1 i den sammanfattande rapporten, efter konstaterandet att uppgifterna från de portugisiska myndigheterna visar att den tillämpade miniminivån av kontroller (10 %) inte är tillräcklig för att skydda EUGFJ mot risken för felaktiga utbetalningar, att det ”i detta sammanhang är … särskilt lämpligt att [erinra om] skälen i förordningen”. Det är i detta sammanhang som kommissionen sedan erinrade om skälen 26–28 i förordning nr 43/2003.
106. Det kan inte med framgång hävdas att kommissionen genom denna formulering avsåg att åberopa endast dessa skäl och inte själva bestämmelserna i förordningen.
107. Härav följer att ingen invändning avseende kommissionens påstådda åsidosättande av rätten till försvar kan godtas.
108. För det andra är de nationella myndigheterna, enligt artikel 58.1 i förordning nr 43/2003 jämförd med skäl 28 i samma förordning, i likhet med vad kommissionen har anfört, skyldiga att utföra kontroller på plats på ett urval motsvarande minst 10 % av stödansökningarna. När riskanalysen, som de nationella myndigheterna ska göra, visar att antalet kontroller är otillräckligt för att undvika oegentligheter, ska myndigheterna emellertid förstärka kontrollerna, då det föreligger en stor risk för förluster till förfång för EUGFJ.
109. Denna tolkning bekräftas för övrigt av att domstolen redan har slagit fast att enligt artikel 8 i förordning nr 1258/1999 ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av EUGFJ verkligen äger rum och att de genomförs korrekt, samt förhindra och beivra oegentligheter och indriva belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet, även om det i gemenskapsrättsakten i fråga inte uttryckligen anges att någon närmare bestämd kontrollåtgärd ska vidtas (domstolens dom av den 6 december 2001 i mål C-373/99, Grekland mot kommissionen, REG 2001, s. I-9619, punkt 9, och förstainstansrättens dom av den 30 september 2009 i mål T-55/07, Nederländerna mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 62). Domstolen har preciserat att det, mot bakgrund av den skyldighet till lojalt samarbete med kommissionen som föreskrivs i artikel 4 EUF, följer av nämnda bestämmelse, vad närmare bestämt gäller korrekt användning av gemenskapens resurser, att medlemsstaterna är skyldiga att genomföra ett antal administrativa kontroller och kontroller på plats, som tillsammans är sådana att det kan säkerställas att de materiella och formella villkoren för beviljande av de ifrågavarande bidragen har uppfyllts korrekt (se domen av den 9 januari 2003 i det ovan i punkt 63 nämnda målet Grekland mot kommissionen, punkt 11 och där angiven rättspraxis).
110. Som kommissionen har anfört ska kontrollmyndigheten dessutom, när antalet fel visar en tendens till ökning, ovillkorligen reagera genom att förstärka kontrollerna. Om felfrekvensen för ett urval på 10 % kan vara upp till 2 %, skulle följaktligen, när det som i förevarande fall konstaterats en felfrekvens på 36 % av den kontrollerade arealen för regleringsåret 2004, antalet kontroller, det vill säga kontrollurvalet, ha utökats, eftersom det fanns en ökad risk för finansiella förluster för EUGFJ, vilket uppenbarligen inte skedde i förevarande fall, oaktat det faktum att antalet kontrollerade stödansökningar för vissa grödor utgjorde klart mer än 10 % av stödansökningarna.
111. Tribunalen konstaterar att ställda inför en sådan risk för stora förluster för EUGFJ, vilken tydliggjorts genom resultaten av de kontroller som utförts av de portugisiska myndigheterna, var dessa myndigheter skyldiga att reagera. Myndigheternas bristande reaktion kan likställas med en underlåtenhet att vidta de kontrollåtgärder som underförstått krävs för att säkerställa att de materiella och formella villkoren för beviljande av de ifrågavarande bidragen har uppfyllts korrekt.
112. I detta hänseende erinrar tribunalen om att kommissionen enligt rättspraxis har rätt att inte godkänna vissa utgifter som medlemsstaten har haft, om det saknas ett kontrollsystem eller om det system som har inrättats är bristfälligt och därför ger anledning till tvivel om att villkoren för beviljande av de ifrågavarande bidragen inte uppfyllts (se förstainstansrättens dom av den 4 september 2009 i mål T-368/05, Österrike mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 84 och där angiven rättspraxis).
113. Det saknas således fog för de portugisiska myndigheternas uppfattning att de, genom att utföra kontroller på en nivå märkbart högre än den föreskrivna miniminivån, har iakttagit gällande bestämmelser och att de inte har brutit mot sina skyldigheter enligt förordning nr 43/2003. Myndigheterna har nämligen inte vidtagit de kontrollåtgärder som underförstått krävs för att säkerställa att de materiella och formella villkoren för beviljande av de ifrågavarande bidragen har uppfyllts.
114. I motsats till vad Republiken Portugal har hävdat bör, när oegentligheter har konstaterats för till exempel 40 % av arealen i ett urval motsvarande 10 % av stödansökningarna, samma oegentlighetsfrekvens, med undantag för omständigheter som är hänförliga endast till det kontrollerade urvalet, vilket det ankommer på den berörda medlemsstaten att göra gällande, nödvändigtvis gälla den samlade statistiken.
115. Följaktligen kan det inte med framgång hävdas, såsom följer av Republiken Portugals yttranden, att det är tillräckligt att endast en del av det kontrollerade urvalet vägras finansiering, i den mening som avses i den rättspraxis som anges ovan i punkterna 109 och 112, för att säkerställa att felaktigt genomförda transaktioner inte finanserias av EUGFJ.
116. Med undantag för omständigheter som åberopats av de nationella myndigheterna och som tydliggör att urvalet har särdrag som gör att resultatet inte kan gälla den samlade statistiken, något som Republiken Portugal inte ens har gjort gällande, konstaterar tribunalen att det inte finns något skäl som kan leda till tvivel om att det föreligger en skillnad mellan det kontrollerade urvalet och den samlade statistiken.
117. Vad slutligen gäller Republiken Portugals argument att de nationella myndigheterna utförde kontrollerna innan utbetalningarna gjordes, så att någon indrivning inte behövde göras, konstaterar tribunalen att en sådan minskning av utbetalningar gällande enbart det urval där resultatet var negativt inte är i överensstämmelse med regleringen, eftersom, i likhet med vad som anförts ovan i punkt 115, det inte kan vara tillräckligt att endast den del av det kontrollerade urvalet som hade ett negativt resultat vägras finansiering, i den mening som avses i den rättspraxis som anges ovan i punkt 109 och 112
118. Det följer av det ovan anförda att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
Den tredje grunden: Åsidosättande av artikel 7.4 i förordning nr 1258/1999
119. Enligt Republiken Portugal har kommissionen åsidosatt artikel 7.4 i förordning nr 1258/1999 genom att till samtliga stödansökningar som gjorts på Madeira extrapolera den felprocent som konstaterats av de portugisiska myndigheterna för de arealer som kontrollerats där. Kommissionen har därmed ignorerat sina egna riktlinjer som återfinns i dokument nr VI/5330/97. Republiken Portugal påpekar att kommissionen endast kan tillämpa finansiella korrigeringar genom extrapolering under förutsättning att kommissionen själv har gjort en utvärdering på grundval av fel i enskilda ärenden. Avseende åren 2004, 2005 och 2006 har kommissionen emellertid inte analyserat något enskilt ärende, eftersom kommissionen när den tillämpade en schablonmässig korrigering genom extrapolering inte grundade sig på en analys av de resultat i de enskilda ärendena som den skulle ha erhållit under kontrollbesöket, utan på den oegentlighetsfrekvens som upptäckts av de portugisiska myndigheterna inom det urval som kontrollerats, en frekvens som kommissionen sedan tillämpade på samtliga ansökningar från Madeira. En sådan praxis att tillämpa en korrigering genom extrapolering utan att kontrollera något enskilt ärende har ingen rättslig grund i dokument nr VI/5330/97. Bestämmelserna i bilaga 4 till dokument nr VI/5330/97 kan inte utgöra grund för ett beslut om finansiell korrigering, när det utbetalande organet har vägrat att genomföra utbetalningar delvis eller helt när oegentligheter har upptäckts.
120. Tribunalen erinrar om att det i bilaga 2 till dokument nr VI/5330/97 föreskrivs att ”finansiella korrigeringar [ska] tillämpas om kommissionen upptäcker att utgifterna inte har verkställts i enlighet med gemenskapsbestämmelserna”. I dokumentet föreskrivs även att ”om den oriktiga utbetalningen inte redan har upptäckts av de nationella kontrollorganen och lämpliga åtgärder för korrigering och indrivning redan har vidtagits … skall kommissionen besluta att anspråket inte skall omfattas av gemenskapens finansiering”. För det fall de oriktiga utgifterna, och därmed gemenskapens finansiella förlust, kan fastställas, föreskrivs i dokument nr VI/5330/97 bland annat att finansiering ska nekas för en summa som beräknats genom extrapolering, av resultaten av de undersökningar som utförts på ett representativt urval av ärenden, till samtliga ärenden som urvalet är hämtat från, avgränsat till det administrativa område där samma brist rimligen riskerar att upprepas.
121. Det anges även att om det verkliga antalet oriktiga betalningar inte kan fastställas ska schablonmässiga korrigeringar tillämpas (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 112 nämnda målet Österrike mot kommissionen, punkt 183 och där angiven rättspraxis).
122. I dokument nr VI/5330/97 anges att schablonmässiga korrigeringar kan användas då den information som framkommer vid undersökningen inte gör det möjligt för kontrollanten att bedöma förlusten genom extrapolering av de fastställda förlusterna, med statistiska medel eller genom hänvisning till andra tillförlitliga uppgifter. I dokumentet anges även att schablonmässiga korrigeringar inte är lämpliga när medlemsstaternas egna kontrollorgan finner sådana brister i de fall som anges i bilaga 4. Om medlemsstaten inte driver in de belopp som betalats ut felaktigt, får enheten för granskning och godkännande av räkenskaperna inte underlåta att överväga finansiella korrigeringar.
123. Vad gäller regleringsåret 2004, vilket är det enda år som avses med denna grund, grundade sig kommissionen på sina egna undersökningar och fann att den oegentlighetsfrekvens som fastställdes för urvalet borde gälla för den samlade statistiken.
124. Kommissionen fann att schablonmässiga korrigeringar inte kunde användas enligt dokument nr VI/5330/97, eftersom uppgifterna från undersökningen gjorde det möjligt för revisorn att bedöma förlusten med statistiska medel eller genom hänvisning till andra tillförlitliga uppgifter. Tribunalen delar denna bedömning.
125. Republiken Portugal har emellertid hävdat att kommissionen inte kunde grunda sig på resultaten från de nationella myndigheternas kontroller vid tillämpningen av justeringarna, eftersom myndigheterna hade vidtagit åtgärder till följd av de oegentligheter som de själva konstaterat.
126. Republiken Portugal har anfört att staten vägrade verkställa betalningar, delvis eller helt, i samtliga fall där det utbetalande organet hade upptäckt oegentligheter. Republiken Portugal anser att någon finansiell korrigering inte kunde fastställas i förevarande fall, eftersom det utbetalande organet hade vidtagit de åtgärder som var nödvändiga till följd av de oegentligheter som konstaterats, genom att helt eller delvis vidta sanktionsåtgärder med anledning av samtliga felaktiga ansökningar som upptäckts.
127. Republiken Portugals resonemang kan inte godtas.
128. För den händelse att en oegentlighet konstateras kan det faktum att betalning vägras för enbart de ansökningar där oegentligheter redan fastställts inte anses vara ett avhjälpande av en konstaterad brist, och säkerställer därmed inte heller att endast ansökningar som överensstämmer med unionsrätten finansieras av EUGFJ (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 9 augusti 1994 i mål C-413/92, Tyskland mot kommissionen, REG 1994, s. I-3781, punkterna 11–13).
129. Följaktligen skulle de portugisiska myndigheterna ha beaktat den konstaterade felfrekvensen i urvalet som kontrollerats och tillämpat detta på den fastställda samlade statistiken, vilket skulle ha gjort det möjligt att utvärdera EUGFJ:s förlust.
130. Härav följer att genom att vägra betalning för enbart de ansökningar där oegentligheter redan fastställts, har de portugisiska myndigheterna inte fullt ut vidtagit de åtgärder som är nödvändiga till följd av de oegentligheter som de konstaterat.
131. Enligt rättspraxis åligger det dessutom kommissionen att styrka att bestämmelserna om den gemensamma jordbruksmarknaden har åsidosatts, medan det åligger medlemsstaten att i förekommande fall bevisa att kommissionen har dragit oriktiga slutsatser om de finansiella konsekvenserna av detta åsidosättande (domstolens dom av den 21 mars 2002 i mål C-130/99, Spanien mot kommissionen, REG 2002, s. I-3005, punkt 90, och domen i det ovan i punkt 112 nämnda målet Österrike mot kommissionen, punkt 181).
132. Enligt rättspraxis ska stödet från EUGFJ huvudsakligen administreras av de nationella myndigheterna, som ska övervaka att gemenskapsreglerna iakttas noga, och administrationen grundas på förtroendet mellan de nationella myndigheterna och gemenskapens myndigheter. Endast medlemsstaten kan känna till, och med precision fastställa, de uppgifter som krävs för att upprätta EUGFJ:s räkenskaper, eftersom kommissionen inte har den nödvändiga närheten till de ekonomiska aktörerna för att erhålla den information som den behöver (se domen i det ovan i punkt 112 nämnda målet Österrike mot kommissionen, punkt 182 och där angiven rättspraxis).
133. Det ankommer således på medlemsstaten att så detaljerat och fullständigt som möjligt bevisa att den har fullgjort sina kontroller och att dess sifferuppgifter är riktiga, för att visa att kommissionens tvivel är ogrundade (domen i det ovan i punkt 112 nämnda målet Österrike mot kommissionen, punkt 201).
134. Republiken Portugal har emellertid inte lagt fram någon omständighet som visar att kommissionen har dragit oriktiga slutsatser om de finansiella konsekvenserna av de konstaterade oegentligheterna.
135. Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den tredje grunden.
Den fjärde grunden: Åsidosättande av likabehandlings- och proportionalitetsprinciperna
136. Republiken Portugal gör gällande att kommissionen har åsidosatt likabehandlings- och proportionalitetsprinciperna genom att underlåta att tillämpa dokument nr VI/5330/97, vilket syftar till att fastställa enhetliga riktlinjer för finansiella korrigeringar.
137. Vad för det första gäller åsidosättande av likabehandlingsprincipen, anger Republiken Portugal att om kommissionen hade iakttagit de riktlinjer som denna förbundit sig att följa, skulle kommissionen ha beslutat om en schablonmässig korrigering. I förevarande fall anser Republiken Portugal att avsaknaden av ett utökat antal kontroller för det innevarande året och de påföljande åren trots förekomsten av ett stort antal oegentligheter är jämförbart med att en grundläggande kontroll inte har utförts tillräckligt djupgående, varför en schablonmässig korrigering på 5 % skulle ha tillämpats, såsom kommissionen gjorde inom ramen för undersökning AA/2006/10. Republiken Portugal anser således att kommissionen, genom att ha behandlat undersökningen som resulterade i det omtvistade beslutet annorlunda än undersökning AA/2006/10, har åsidosatt likabehandlingsprincipen, eftersom två identiska situationer har behandlats olika.
138. I detta hänseende erinrar tribunalen först och främst om att varje enskilt fall i princip ska bedömas för sig, för att det ska kunna fastställas huruvida den medlemsstat som är i fråga har iakttagit de krav som följer av gemenskapsrätten vid genomförandet av de transaktioner som finansierats av EUGFJ och, i förekommande fall, i vilken utsträckning kraven har åsidosatts (domstolens dom av den 18 maj 2000 i mål C-242/97, Belgien mot kommissionen, REG 2000, s. I-3421, punkt 129, och av den 24 april 2008 i mål C-418/06 P, Belgien mot kommissionen, REG 2008, s. I-3047, punkt 91).
139. Detta innebär inte att en medlemsstat inte kan göra gällande att principen om likabehandling har åsidosatts. Den kan emellertid endast göra så om de olika fall som åberopas åtminstone är jämförbara med hänsyn till samtliga omständigheter, särskilt vad gäller den tidsperiod under vilken utgifterna verkställts samt vad gäller de berörda sektorerna och arten av de oegentligheter som läggs medlemsstaten till last (se domen av den 18 maj 2000 i det ovan i punkt 138 nämnda målet Belgien mot kommissionen, punkt 130, och av den 24 april 2008 i det ovan i punkt 138 nämnda målet Belgien mot kommissionen, punkt 92).
140. Det ska vidare erinras om att det, enligt fast rättspraxis, kan föreligga förbjuden diskriminering när lika situationer behandlas olika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (se domen av den 24 april 2008 i det ovan i punkt 138 nämnda målet Belgien mot kommissionen, punkt 93 och där angiven rättspraxis, och tribunalens dom av den 12 juli 2011 i mål T-197/09, Slovenien mot kommissionen, REU 2011, s. I-221, punkt 89).
141. Tribunalen konstaterar att de brister som fastställdes i undersökning AA/2006/10 inte är jämförbara med dem i förevarande mål. Det följer av undersökning AA/2006/10 att kommissionen i denna undersökning ifrågasatte kontrollen på plats. Kommissionen ansåg att det faktum att mätningar på skärm hade prioriterats framför mätningar på plats ledde till oriktiga beslut, särskilt avseende avdrag för belopp som inte var avdragsgilla, vilket sänkte kvaliteten på kontrollerna på plats och vilket resulterade i att de tillämpliga bestämmelserna åsidosattes.
142. I förevarande mål ifrågasätter däremot kommissionen i den sammanfattande rapporten i huvudsak det faktum att de portugisiska myndigheterna stödjer sig på GIS, att antalet kontroller inte utökats trots förekomsten av ett stort antal oegentligheter och att antalet oegentligheter inte minskat mellan år 2004 och år 2007.
143. Härav följer att kommissionen inte har åsidosatt likabehandlingsprincipen, eftersom de två situationerna inte är lika.
144. Vad för det andra gäller åsidosättandet av proportionalitetsprincipen, har Republiken Portugal hävdat att genomsnittsarealen för ett jordbruk på Madeira är mycket liten, så att ett fel i mätningen av ett skifte som är obetydligt uttryckt i areal, ger en synnerligen hög felfrekvens. Om riktlinjerna i dokument nr VI/5330/97 hade följts skulle korrigeringen ha varit 5 %, medan korrigeringarna i förevarande fall pendlar mellan 44,32 och 90,48 %. Kommissionen beslutade om extrapolering, vilket är den minst fördelaktiga lösningen för Republiken Portugal, utan att ge minsta förklaring till varför detta val är lämpligt för att uppnå de mål som kommissionen eftersträvar. En extrapolering av oegentlighetsfrekvensen i ett urval som gjorts på grundval av en riskanalys är oförenlig med proportionalitetsprincipen, eftersom denna frekvens nödvändigtvis är högre än oegentlighetsfrekvensen för samtliga ansökningar. Republiken Portugal har också anfört att det inte följer av de undersökningar som de nationella myndigheterna har utfört att de har underlåtit att göra ett urval på grundval av en riskanalys.
145. Tribunalen erinrar om att proportionalitetsprincipen, som stadgas i artikel 5 FEU, innebär att gemenskapsinstitutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas (domstolens dom av den 17 maj 1984 i mål 15/83, Denkavit Nederland, REG 1984, s. 2171, punkt 25, förstainstansrättens dom av den 30 april 2009 i mål T-281/06, Spanien mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 64, och domen i det ovan i punkt 109 nämnda målet Nederländerna mot kommissionen, punkt 117).
146. Det har emellertid fastställts ovan att riktlinjerna i dokument nr VI/5330/97 har iakttagits, eftersom de förordar att korrigeringen ska genomföras genom extrapolering, när uppgifterna från förfarandet gör det möjligt för revisorn att bedöma förlusten med denna metod. Eftersom så var fallet med de portugisiska myndigheternas uppgifter från förfarandet, kunde kommissionen genomföra de finansiella korrigeringarna genom extrapolering utan att åsidosätta dessa riktlinjer.
147. När kommissionen, i stället för att underkänna samtliga utgifter som berörs av åsidosättandet, har bemödat sig om att skapa regler för att åstadkomma en differentierad behandling av de fall där oegentligheter förekommit, med avseende på i vilken utsträckning kontrollerna varit bristfälliga och hur stor risken för förluster för EUGFJ varit, ankommer det på medlemsstaten att visa att kommissionens beräkningar är godtyckliga och oskäliga (domstolens dom av den 1 oktober 1998 i mål C-242/96, Italien mot kommissionen, REG 1998, s. I-5863, punkt 75, och av den 22 april 1999 i mål C-28/94, Nederländerna mot kommissionen, REG 1999, s. I-1973, punkt 56).
148. I detta hänseende följer det, för det första, av tabellen med uppgifter i det formella meddelandet av den 27 oktober 2009 att kommissionen har delat upp summan av sanktionsbeloppen efter år, efter typ av gröda och efter felfrekvensen i kontrollerna på plats. Kommissionen har dessutom beaktat att det inte finns något som tyder på att samma brister föreligger avseende Azorerna och har således tillämpat den finansiella korrigeringen enbart på de utgifter som deklarerats av regionen Madeira. Följaktligen kan kommissionen anses ha tillämpat en oproportionerlig korrigering enligt riktlinjerna i dokument nr VI/5330/97.
149. För det andra följer det av fast rättspraxis att EUGFJ endast finansierar de interventioner som genomförs i enlighet med gemenskapsbestämmelserna om den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna (domstolens dom av den 6 mars 2001 i mål C-278/98, Nederländerna mot kommissionen, REG 2001, s. I-1501, punkt 38, och förstainstansrättens dom av den 14 februari 2008 i mål T-266/04, Spanien mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 97). För det fall det enligt gemenskapslagstiftningen är tillåtet att utbetala stöd endast på villkor att viss bevisning har framlagts eller viss kontroll har genomförts, ska ett stöd som har utbetalats i strid med detta villkor inte belasta EUGFJ (domstolens dom av den 8 januari 1992 i mål C-197/90, Italien mot kommissionen, REG 1992, s. I-1, punkt 38, och domen av den 14 februari 2008 i det ovan i punkt 149 nämnda målet Spanien mot kommissionen, punkt 116).
150. I förevarande fall kan således Republiken Portugals argument att genomsnittsarealen för ett jordbruk på Madeira är mycket liten, varför ett mätningsfel som är obetydligt uttryckt i areal ger en synnerligen hög felfrekvens, så att även korrigeringarna genom extrapolering blir höga, inte godtas. Denna omständighet utesluter nämligen inte risken för skada för EUGFJ, och kommissionen hade följaktligen rätt att undanta utgifterna för åtgärder inom ramen för POSEI på Madeira från gemenskapsfinansiering.
151. Republiken Portugals argument – att proportionalitetsprincipen åsidosätts genom att extrapoleringen utförts på grundval av antalet oegentligheter i ett urval som gjorts med stöd av en riskanalys – kan inte heller godtas. I förevarande fall har Republiken Portugal nämligen inte redovisat vilken metod som använts vid urvalet eller vilka faktorer som tagits i beaktande vid riskanalysen.
152. Av detta följer att proportionalitetsprincipen inte har åsidosatts och att talan inte kan bifallas såvitt avser den fjärde grunden.
153. Av det ovan anförda följer att det omtvistade beslutet ska ogiltigförklaras i den del kommissionen har ålagt Republiken Portugal en finansiell korrigering avseende åtgärder som utförts inom ramen för POSEI för räkenskapsåren 2006 och 2007 och att talan i övrigt ska ogillas.
Rättegångskostnader
154. Enligt artikel 87.3 i rättegångsreglerna kan tribunalen besluta att kostnaderna ska delas eller att vardera parten ska bära sin rättegångskostnad, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter. Mot bakgrund av omständigheterna i förevarande fall beslutar tribunalen att vardera parten ska bära sina rättegångskostnader.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen)
följande:
1) Kommissionens beslut 2010/668/EU av den 4 november 2010 om undantagande från EU-finansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 288, s. 24) ogiltigförklaras i den del det ålägger Republiken Portugal en finansiell korrigering för åtgärder som utförts inom ramen för POSEI för räkenskapsåren 2006 och 2007.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Vardera parten ska bära sina rättegångskostnader.