62001CC0220_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Käsillä oleva ennakkoratkaisupyyntö koskee ensinnäkin sitä, onko direktiivin 91/68/ETY mukaisesti lihotuseläimille annettava terveystodistus riittävä myös teuraseläinten osalta, joille on olemassa erityinen terveystodistus. Toiseksi on kysymys siitä, ovatko tarttuvien spongiformisten enkefalopatioiden (jäljempänä TSE) tapauksista aiheutuvaa vakavaa vaaraa vastaan toteutetut kansalliset suojatoimenpiteet yhdenmukaisia yhteisön oikeuden ja erityisesti tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevien säännösten kanssa.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
1) Yhteisön oikeussäännöt
a) Direktiivi 90/425/ETY
2. Yhteisön sisäisestä elävien eläinten kaupasta säädetään eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksista yhteisön sisäisessä tiettyjen elävien eläinten ja tuotteiden kaupassa 26 päivänä kesäkuuta 1990 annetussa neuvoston direktiivissä 90/425/ETY (jäljempänä direktiivi 90/425/ETY). Kyseisen direktiivin mukaan rajatylittävässä kaupassa painotetaan lähettävässä jäsenvaltiossa lähetyspaikassa suoritettavia eläinlääkärintarkastuksia. Määrävaltiona olevassa valtiossa olisi voitava suorittaa eläinlääkärintarkastuksia pistokokein.
3. Direktiivin 90/425/ETY 10 artiklassa säädetään - hätälausekkeena - suojatoimenpiteiden toteuttamisesta sellaisten tautien esiintymisen yhteydessä, jotka ovat vakava vaara eläinten tai ihmisten terveydelle. Kyseisen direktiivin 10 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on ilmoitettava muille jäsenvaltioille ja komissiolle tällaisten tautien esiintymisestä. Toisen alakohdan mukaan lähettävien jäsenvaltioiden velvollisuutena on tällaisissa tapauksissa kuitenkin ensisijaisesti panna täytäntöön toimenpiteet taudin ehkäisemiseksi. Kolmannen alakohdan mukaan määrävaltiona tai kauttakulkualueena olevat jäsenvaltiot voivat toteuttaa ehkäisytoimenpiteet, jos ne ovat tarkastuksen aikana todenneet kyseisten tautien esiintymisen. Neljännen alakohdan mukaan määrävaltiona olevilla jäsenvaltioilla on oikeus toteuttaa väliaikaiset varotoimenpiteet kyseisten tilojen, keskusten, laitosten tai puskurivyöhykkeiden osalta, jos komissio ei vielä ole toteuttanut 4 artiklan mukaisia toimenpiteitä. Viidennessä alakohdassa säädetään, että jäsenvaltion on annettava toteuttamistaan toimenpiteistä tieto komissiolle ja muille jäsenvaltioille.
b) Direktiivi 91/68/ETY
4. Erityisesti lampaiden kaupasta säädetään lisäksi eläinten terveyttä koskevista vaatimuksista yhteisön sisäisessä lampaiden ja vuohien kaupassa 28 päivänä tammikuuta 1991 annetussa neuvoston direktiivissä 91/68/ETY (jäljempänä direktiivi 91/68/ETY). Kyseisen direktiivin 3 artiklan mukaan teuraslampaiden on täytettävä 4 artiklassa olevat vaatimukset, jalostus-, kasvatus- ja lihotuslampaiden on sitä vastoin täytettävä 4, 5 ja 6 artiklassa olevat edellytykset.
5. Direktiivin 91/68/ETY 4 artiklassa säädetään kauppaa koskevista perusedellytyksistä (lampaat on merkittävä ja rekisteröitävä, tiettyjä tauteja ei saa esiintyä). Direktiivin 5 artiklassa säädetään jalostus-, kasvatus- ja lihotuslampaita koskevista lisävaatimuksista luomistaudilta suojelemisen osalta. Direktiivin 6 artiklassa asetetaan edelleen lisävaatimuksia jalostus- ja kasvatuslampaiden kaupalle taudeilta suojelemiseksi. Scrapie-taudin osalta 6 artiklan b alakohdan i alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa edellytetään, että lampaiden on oltava lähtöisin sellaiselta tilalta, jolla ei ole vahvistettu yhtään tautitapausta ainakaan kahteen vuoteen.
6. Direktiivin 9 artiklassa säädetään, että eläinten mukana niitä kuljetettaessa on oltava virkaeläinlääkärin allekirjoittama terveystodistus, joka on liitteen E mukainen. Liitteessä E on kolme terveystodistusmallia: malli I teuraslampaille, malli II lihotuslampaille ja malli III jalostus- ja kasvatuslampaille. Mallit I ja II eroavat toisistaan ainoastaan siinä, että malliin II sisältyy lisäksi todistus, jonka mukaan lampaiden tuonti luomistaudista (virallisesti) vapaalle lammastilalle on sallittua.
7. Direktiivin 10 artiklan 1 kohdassa viitataan lähtötarkastusten, määrämaana olevan jäsenvaltion täytäntöön panemien tarkastusten järjestelyiden ja seurannan sekä toteutettavien suojatoimenpiteiden osalta aiemmin mainitun direktiivin 90/425/ETY 10 artiklaan.
2) Italian lainsäädäntö
8. Sittemmin kumotussa mutta nyt käsiteltävänä olevan asian kannalta merkityksellisessä Italian 24.12.1996 annetussa määräyksessä (nro 600.3/VET/340/2/8920) säädettiin, että elävien jalostus-, kasvatus- ja lihotuslampaiden tuonti Italiaan Ranskasta, Portugalista, Irlannista ja Yhdistyneestä kuningaskunnasta oli sallittua vain sillä edellytyksellä, että eläinten mukana seuraavassa terveystodistuksessa oli seuraava lausuma: "Tässä todistuksessa tarkoitetut eläimet ovat syntyneet ja kasvaneet tiloilla, joilla ei ole havaittu tarttuvien spongiformisten enkefalopatioiden (TSE) tapauksia viimeisen kuuden vuoden aikana" (jäljempänä TSE-ilmoitus).
9. Italiassa 3.1.1997 annetulla selittävällä tiedonannolla nro 600.3/340/8/73 täsmennettiin, että tämä vaatimus koski myös teurastettavaksi tarkoitettujen eläinten tuontitodistuksia.
10. Joulukuussa 1996 annetun määräyksen perustelukappaleissa todettiin, että kyseinen määräys annettiin ottaen huomioon Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Ranskassa, Portugalissa ja Irlannissa havaittujen BSE-tapausten huolestuttava määrä. Lisäksi todettiin, että koska terveystilanne Italiassa oli erilainen, se ei ollut pitänyt tarpeellisena ryhtyä mainittujen jäsenvaltioiden toimenpiteitä vastaaviin toimenpiteisiin oman karjakantansa osalta. Lopuksi ilmoitettiin, että toimenpiteet otettiin käyttöön odotettaessa mahdollisten yhteisön toimenpiteiden käyttöönottoa.
11. Määräys ja selittävä tiedonanto annettiin komissiolle tiedoksi 10.1.1997 päivätyllä telekopiolla. Komissio vahvistaa, että toimenpiteet annettiin sille tiedoksi, mutta huomauttaa, ettei se henkilöstöresurssiensa takia pysty tarkistamaan, onko toimenpiteet ilmoitettu myös jäsenvaltioille. Italian hallituksen 24.7.1997 päivätyn kirjeen mukaan se on saattanut toimenpiteet tiedoksi niille jäsenvaltioille, joita asia koskee eli Ranskalle, Irlannille, Portugalille ja Yhdistyneelle kuningaskunnalle. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus on vahvistanut saaneensa tiedon toimenpiteistä. Italian vuoden 1996 määräys kumottiin sen jälkeen, kun komission teki päätöksen 98/272/EY tarttuvien spongiformisten enkefalopatioiden epidemiologisesta valvonnasta.
III Tosiseikat
12. Pääasian asianosaiset solmivat kesäkuussa 1997 sopimuksen, johon sovelletaan Englannin lakia ja joka koski elävien lampaiden, joiden määrä oli kolme kuorma-autolastillista, vientiä Englannista Italiaan. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen kansallisen tuomioistuimen toteamusten mukaan pääasian valittaja, Joseph Lennox (jäljempänä Lennox), oli tietoinen siitä, että vastapuoli, Industria Lavorazione Carni Ovine (jäljempänä ILCO), harjoitti teurastamotoimintaa. Asianosaisten välillä ei kuitenkaan käyty keskusteluja siitä, oliko lampaat tarkoitus teurastaa välittömästi vai oliko niitä tarkoitus lihottaa lisää ennen teurastusta. Lampaat oli toimitettava ILCO:n liikepaikalle.
13. Kun lampaat saapuivat ILCO:n tiloihin, ILCO ilmoitti valittajalle mukana seuranneiden todistusten olevan virheellisiä, koska niiden mukaan lampaat oli tarkoitettu lihotettaviksi. ILCO pyysi Lennoxia lähettämään todistukset teurastusta varten, ja jos se ei tekisi niin, lampaat olisi palautettava Yhdistyneeseen kuningaskuntaan.
14. Toimivaltainen eläinlääkintätoimisto eristi tämän jälkeen eläimet. Italian terveysministeriö kääntyi Britannian Rooman suurlähetystön puoleen ja pyysi hyväksyntää lampaiden palauttamiselle Yhdistyneeseen kuningaskuntaan. Pyynnön perusteeksi esitetty syy oli, että lihotusta varten myönnetyt terveystodistukset edellyttivät TSE-ilmoitusta 24.12.1996 annetun Italian määräyksen 600.3/VET/340/2/8920 mukaisesti.
15. Pyyntö hylättiin sillä perusteella, että TSE-ilmoituksen vaatiminen muodosti laittoman kaupan esteen. Lennox vaati ILCO:lta 57 254,40 Englannin punnan (GBP) suoritusta sillä perusteella, että se oli täyttänyt sopimuksen mukaisen velvollisuutensa toimittaa lampaita. ILCO haki puolestaan vahingonkorvausta tarkemmin määrittelemättömistä tappioista.
IV Ennakkoratkaisukysymykset
16. High Court of Justice, Queen's Bench Division, Commercial Court, on pyytänyt yhteisöjen tuomioistuimelta tässä kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa ennakkoratkaisua seuraaviin kysymyksiin:
"1) a) Vietäessä jäsenvaltiosta toiseen jäsenvaltioon erä lampaita, jotka on tarkoitettu teurastettavaksi heti niiden saavuttua perille, onko direktiivin 91/68/ETY 9 artiklan mukaista vaatimusta noudatettu, kun mukana seuraava terveystodistus ei ole direktiivin liitteen E mallin I vaan mallin II mukainen?
b) Jos ensimmäisen kysymyksen a kohtaan annetaan kieltävä vastaus siten, että lähetyksen mukana on seurattava yksinomaan mallin I mukainen todistus, onko velvollisuus oikean todistuksen valintaan ennen vientiä viejällä vai lampaiden vastaanottajalla, vai määritetäänkö se, kenellä on tämä velvollisuus, sopimukseen sovellettavassa kansallisessa laissa?
c) Vietäessä jäsenvaltiosta toiseen jäsenvaltioon erä lampaita, jotka on tarkoitettu teurastettavaksi heti niiden saavuttua perille ja joiden mukana seuraava terveystodistus on mallin II mukainen, voidaanko määrämaan kansallista lainsäädäntöä soveltaa siten, että vientiä pidetään lainvastaisena sillä perusteella, että todistus ei ole mallin I mukainen?
2) a) Oliko heinäkuussa 1997 yhteisön lainsäädännön, erityisesti EY 28-EY 30 artiklan (entiset EY:n perustamissopimuksen 30-36 artikla), ja/tai EY 152 artiklan (entinen EY:n perustamissopimuksen 129 artikla) ja/tai EY 6 ja EY 174 artiklan (entinen EY:n perustamissopimuksen 130 r artikla) ja neuvoston direktiivien 89/662/ETY, 90/425/ETY ja 91/68/ETY mukaista, että jäsenvaltio vaati direktiivin 91/68/ETY 9 artiklan mukaisen terveystodistuksen sisältävän seuraavan lausuman: Tässä todistuksessa tarkoitetut eläimet ovat syntyneet ja kasvaneet tiloilla, joilla ei ole havaittu tarttuvien spongiformisten enkefalopatioiden (TSE) tapauksia viimeisen kuuden vuoden aikana?
b) Jos kysymykseen 2 a annetaan kieltävä vastaus, ja kun viejä on muutoin täyttänyt sopimukseen sovellettavan lain mukaiset velvollisuutensa toimittaa lampaat vastaanottajan liikepaikalle, onko kansallisen tuomioistuimen sopimukseen perustuvia lampaiden tuontiin liittyviä oikeuksia ja velvollisuuksia koskevassa siviiliasian oikeudenkäynnissä viejän ja vastaanottajan välillä jätettävä huomioon ottamatta määränpäänä olevan jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukainen velvollisuus sisällyttää mukana seuraavaan terveystodistukseen edellä mainittu lausuma?"
V Asianosaisten lausumat ja asian arviointi
A Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
1) Oikea terveystodistus
17. Kysymyksen ensimmäinen osa koskee direktiivin 91/68/ETY liitteessä E mainittujen terveystodistusten erilaisten mallien välistä suhdetta. Kysymys on tällöin siitä, onko lihotuslampaille annettu terveystodistus riittävä teurastettavaksi tarkoitettuja lampaita varten.
a) Asianosaisten lausumat
18. Lennox, komissio ja Irlannin hallitus ovat sitä mieltä, että mallin II mukainen todistus on riittävä, vaikka eläimet olisikin tarkoitettu teurastettavaksi. Direktiivin 91/68/ETY tarkoituksena on taata, että kaupan pidetyt eläimet täyttävät tietyt terveysstandardit. Lihotuseläinten (malli II) terveystodistuksen antamista koskevat edellytykset ovat ankarampia kuin teuraseläinten (malli I) todistusten vaatimukset, ja ne sisältävät kaikki teuraseläimiltä vaadittavat tiedot. Syynä tähän on se, että teuraseläimet eivät enää joudu kosketukseen muiden eläinten kanssa.
19. ILCO katsoo sitä vastoin, että direktiiveissä 89/662/ETY, 90/425/ETY ja 91/68/ETY edellytetään, että eläinten mukana on seurattava asianmukaiset terveystodistukset eli nyt tarkasteltavana olevassa asiassa mallin I mukainen teuraseläinten todistus. ILCO perustaa oikeudellisen näkemyksensä direktiivin 91/68/ETY 9 artiklan sanamuotoon, jonka mukaan eläinten mukana "on oltava" liitteen E mukainen terveystodistus. Päinvastainen näkemys johtaisi siihen, että erilaiset terveystodistukset olisivat tarpeettomia. Myös syy eläinten kauppaan voitaisiin muutoin salata. Siltä osin kuin tästä on annettu yhteisön oikeuden yhdenmukaistettuja säännöksiä, kuten direktiivin 91/68/ETY säännökset, eläinten lähettäjän on noudatettava niitä täysimääräisesti.
b) Asian arviointi
20. Erilaiset terveystodistusmallit ovat sen käyttötarkoituksen mukaisia, jota varten eläimet ovat kaupan kohteena yhteisön sisäisessä kaupassa. Tämä käy ilmi direktiivin 91/68/ETY neljännestä perustelukappaleesta ja 3 artiklan 1 ja 2 kohdasta. Siten eläinlääkärin on kyseisen direktiivin 4-6 artiklan mukaan tehtävä erilaisia tutkimuksia ja annettava todistus eri ominaisuuksista. Tämän voidaan katsoa puhuvan sen puolesta, että erilaisten terveystodistusten välillä on tehtävä jyrkkä ero ja että lihotuslampaiden terveystodistusta ei voida pitää riittävänä teuraslampaiden kaupassa.
21. Tässä muodollisessa tarkastelutavassa ei kuitenkaan oteta huomioon sitä, että suoritettavia tutkimuksia ja annettavia todistuksia koskevat vaatimukset ovat sisällöllisesti päällekkäisiä. Ne ovat portaittaisessa suhteessa toisiinsa. Teuraslampaita koskevat vaatimukset ovat pienimmät. Direktiivin 91/68/ETY 3 artiklan 1 kohdan mukaan niiden on täytettävä ainoastaan direktiivin 4 artiklassa olevat vaatimukset mallin I mukaisen terveystodistuksen saamiseksi. Lihotus-, jalostus- ja kasvatuslampaita koskevat vaatimukset ovat sitä vastoin ankarampia. Direktiivin 4 artiklan vaatimusten lisäksi lihotuslampaiden on täytettävä myös 5 artiklan vaatimukset ja jalostus- ja kasvatuslampaiden 5 ja 6 artiklan vaatimukset, jotta niille voidaan antaa mallin II (lihotuslampaat) tai mallin III (jalostus- ja kasvatuslampaat) mukainen terveystodistus. Se, että kaikkien eläinten on täytettävä teuraslampaita koskevat vaatimukset, puhuu sen puolesta, että mallin II mukaista lihotuslampaiden todistusta on pidettävä riittävänä myös teuraslampaiden osalta.
22. Tarkasteltaessa asiaa myös direktiivin tarkoituksen ja päämäärän kannalta, jonka mukaan lampaita on voitava pitää kaupan yhteisössä siten, ettei niiden terveyttä vaaranneta, mallin I mukaisen terveystodistuksen vaatimista ei voida pitää tarkoituksenmukaisena. Lihotuslampaita koskeviin vaatimuksiin sisältyvät kaikki teuraslampaiden terveydelle asetettavat vaatimukset. Tällä taataan se, että kaikki teuraslampailta edellytettävät tarkastukset on tehty.
23. Epäselvää on, onko tämä tulkinta perusteltu kaupan näkökohtien valossa. Siltä osin kuin ILCO esitti epäilyjä eläinten kaupan pitämisen syyn salaamisesta, on todettava, että tarkasteltavana olevassa asiassa ei ole havaittavissa merkkejä pelätystä terveysstandardien vesittämisestä. Kyseiset eläimet täyttävät lopulta ankarammat vaatimukset kuin teuraseläinten osalta on tarpeen. Tältä osin kysymys ei ole vesittämisestä vaan pikemminkin suojavaatimusten tiukentamisesta. Tämän ei pitäisi johtaa siihen, että eläinten markkinoille saattaminen olisi estetty.
24. Direktiivin 91/68/ETY ensimmäisen perustelukappaleen mukaan direktiivin tarkoituksena on lampaiden ja vuohien kaupan edistäminen. Kysymys oli yhtenäisten eläinten terveyttä koskevien vaatimusten vahvistamisesta tarttuvien tautien leviämisen estämiseksi (ks. kolmas perustelukappale). Eläinten käyttötarkoitus eli syy, minkä vuoksi niitä pidetään kaupan, on merkityksellinen vain siltä osin kuin sen perusteella määräytyy tehtävien terveystarkastusten taso. ILCO:n mainitsema hyvä kauppatapa ei sisälly direktiivin suojelutarkoitukseen.
25. Koska kaupan näkökohdat eivät näin ollen ole ristiriidassa tässä ratkaisuehdotuksessa omaksutun tulkinnan kanssa, ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen ensimmäiseen osaan on vastattava, että vietäessä jäsenvaltiosta toiseen jäsenvaltioon erä lampaita, jotka on tarkoitettu teurastettavaksi heti niiden saavuttua perille, direktiivin 91/68/ETY 9 artiklan mukaista vaatimusta on noudatettu, kun mukana seuraava terveystodistus ei ole direktiivin liitteen E mallin I vaan mallin II mukainen.
2) Vastuu terveystodistuksen valinnasta
26. Kansallinen tuomioistuin esittää ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen toisen osan vain sillä edellytyksellä, että kysymyksen ensimmäiseen osaan annetaan kielteinen vastaus. Koska tässä ratkaisuehdotuksessa kuitenkin katsotaan, että mallin II mukainen terveystodistus on riittävä myös teuraseläinten kaupassa, seuraavat huomautukset esitetään ainoastaan toissijaisesti siltä varalta, että yhteisöjen tuomioistuin ei hyväksy tällaista tulkintaa.
27. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee, miltä osin yhteisön oikeudessa säädetään siitä, onko viejällä vai maahantuojalla vastuu vaadittavan terveystodistuksen valinnasta vai onko tämän vastuun katsottava määräytyvän sopimukseen sovellettavan lain mukaan.
a) Asianosaisten lausumat
28. ILCO päättelee direktiivien 89/662/ETY, 90/425/ETY ja 91/68/ETY perusteella, että eläinten lähettäjän tehtävänä on pyrkiä kaikin keinoin selvittämään lähetyksen tarkoitus ja hankkia tarvittavat terveystodistukset. Direktiiveillä on luotu järjestelmä, jossa vaadittavat eläinlääkärintarkastukset tehdään lähettävässä jäsenvaltiossa. Määrävaltiona olevassa valtiossa tarvittaessa suoritettavilla tarkastuksilla voidaan korkeintaan varmistaa, että lähetys on mukana seuraavien terveystodistusten mukainen, mutta niillä ei kuitenkaan voi olla merkitystä tarvittavien todistusten valintaan. Sopimukseen sovellettavan kansallisen lain perusteella voidaan määrittää se, kuka vastaa väärän todistuksen käyttämisen seurauksista.
29. Irlannin hallitus katsoo, että vastuu vaadittavan todistuksen valinnasta määräytyy sopimukseen sovellettavan kansallisen lain mukaan. Sopimusta tulkittaessa on otettava huomioon direktiivien tavoite, jonka mukaan pyrkimyksenä on pitää tarkastusasiakirjojen lukumäärä vähäisenä ja keskittää kaikkien määrävaltiona olevien valtioiden tunnustamat tarkastukset lähettävässä jäsenvaltiossa.
b) Asian arviointi
30. Direktiivissä 89/662/ETY säädetään kotieläintuotteille ja eläinperäisille tuotteille tehtävistä eläinlääkärintarkastuksista. Nyt esillä olevassa asiassa on kuitenkin kysymys elävien lampaiden kaupasta, mistä syystä kyseistä direktiiviä ei voida soveltaa tässä yhteydessä.
31. Direktiiveissä 90/425/ETY ja 91/68/ETY vahvistetaan yhteisön sisäisessä kaupassa vaadittavat eläinlääkärintarkastukset ja terveystodistukset eläinten käyttötarkoituksen perusteella. Direktiiveihin ei sisälly nimenomaisia säännöksiä siitä, kuka määrittelee tämän käyttötarkoituksen.
32. ILCO:n näkemyksen vastaisesti ei myöskään näytä siltä, että lainsäätäjän tarkoituksena oli tarkastusten suorittamispaikan määrittämisellä säätää siitä, kuka vastaa eläimille tarvittavien terveystodistusten määrittämisestä. Kuten direktiivin 90/425/ETY viidennestä perustelukappaleesta käy ilmi, eläinlääkärintarkastusten keskittämisellä lähetyspaikkaan oli tarkoitus poistaa yhteisön sisäisillä rajoilla tehtävät tarkastukset. Näin vältetään aikaavievät tuontimenettelyt yhteisön sisäisillä rajoilla mahdolliset eläinlääkärintarkastukset mukaan lukien.
33. Direktiivin 90/425/ETY säännösten tällaisen tulkinnan puolesta puhuu myös se, ettei tässä direktiivissä eikä direktiivissä 91/68/ETY määrätä siitä, kuka vastaa eläinlääkärintarkastusten suorittamisesta. Kummassakaan direktiivissä ei esimerkiksi säädetä, että viejän on hankittava direktiivin 91/68/ETY liitteen E mukainen todistus. Se, että tarkastukset on tehtävä lähetyspaikassa, puhuu sen puolesta, että viejä hankkii todistuksen. Yhteisön säännösten mukaan tämä ei kuitenkaan ole pakottava määräys. Yhteisön säännöksissä ei suljeta pois sitä mahdollisuutta, että viejä huolehtii eläinlääkärintarkastusten suorittamisesta ja lähetystä varten tarvittavien terveystodistusten hankkimisesta lähettävässä jäsenvaltiossa.
34. Ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen toiseen osaan on siten vastattava, että yhteisön oikeudessa, erityisesti direktiiveissä 90/425/ETY ja 91/68/ETY ei säädetä siitä, vastaako viejä vai maahantuoja oikean todistuksen valinnasta ennen vientiä. Kysymykseen on vastattava asianosaisten välillä tehtyä sopimusta tulkiten ja sovellettava kansallinen laki huomioon ottaen.
3) Tuonnin oikeudellinen luonnehdinta kansallisessa lainsäädännössä
35. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt kansallinen tuomioistuin tiedustelee ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen kolmannella osalla sitä, voidaanko tuontia pitää kansallisen lainsäädännön mukaan lainvastaisena silloin, kun teurastettavaksi tarkoitettujen eläinten mukana seuraa mallin II mukainen terveystodistus.
a) Asianosaisten lausumat
36. Lennox katsoo, että jäsenvaltio ei saa toteuttaa toimenpiteitä, joiden perusteella pidetään lainvastaisena sellaisten teuraseläinten vientiä, joille on annettu mallin II mukainen terveystodistus. Lennoxin mukaan direktiivin 91/68/ETY säännökset ovat suoraan sovellettavia. Lennox viittaa oikeuskäytäntöön, joka koskee säännösten antamista sellaisista asioista, joista on jo säädetty asetuksissa ja katsoo, että jäsenvaltiot saavat antaa vain sellaisia säännöksiä, joilla varmistetaan yhteisön oikeuden täysi tehokkuus. Toimenpiteitä, jotka vaarantavat yhteisön oikeuden yhtenäisen soveltamisen jäsenvaltioissa, ei voida Lennoxin mukaan hyväksyä.
37. Myös komissio on sitä mieltä, että kansallisen säännöksen soveltamisesta ei saa olla seurauksena, että lainvastaisena pidetään sellaisten teuraslampaiden vientiä, joiden mukana seuraa mallin II mukainen terveystodistus. Irlannin hallitus yhtyy tähän. Komissio katsoo, että ongelman ratkaisu riippuu siitä, säädetäänkö yhteisön säännöksissä tyhjentävästä yhdenmukaistamisesta. Komissio päätyy siihen johtopäätökseen, että direktiiveissä 91/68/ETY ja 90/425/ETY säännellään tyhjentävästi lampaiden kaupasta. Tämä käy ilmi direktiivin 91/68/ETY kahdesta ensimmäisestä perustelukappaleesta, joissa viitataan jäsenvaltioiden erilaisiin säännöksiin ja niiden yhtenäistämistarpeeseen. Lisäksi seitsemännestä perustelukappaleesta seuraa, etteivät jäsenvaltiot enää voi toteuttaa toimenpiteitä ilman komission hyväksyntää. Komissio viittaa myös direktiivin 3, 4, 5 ja 6 artiklan yksityiskohtaisiin säännöksiin, joissa luetellaan tarkasti kulloinkin täytettävät vaatimukset. Komissio perustelee näkemystään lisäksi sillä, että direktiivin 90/425/ETY säännöksiä sovelletaan direktiivin 91/68/ETY 10 artiklan perusteella yhteisön sisäiseen lampaiden kauppaan. Tämä koskee erityisesti lähettävässä jäsenvaltiossa suoritettavia eläinlääkärintarkastuksia, määrävaltiona olevassa valtiossa tehtäviä pistokokeita ja tarvittaessa toteutettavia suojatoimenpiteitä. Komissio tukeutuu lopulta vielä siihen, että direktiivin 90/425/ETY 10 artiklan hätälauseke on ymmärrettävissä vain silloin, kun lähtökohtana pidetään kaupan laajaa yhdenmukaistamista. Muutoin jäsenvaltiot olisivat joka tapauksessa vapaita toteuttamaan suojatoimenpiteitä EY 30 artiklan nojalla.
38. ILCO katsoo sitä vastoin, että jäsenvaltioilla on ilman muuta oikeus toteuttaa toimenpiteitä, joilla on tarkoitus varmistaa yhteisön oikeuden noudattaminen. Sellaisten eläinten toimituksista, joiden mukana ILCO:n näkemyksen mukaan nyt esillä olevan asian tavoin ei seuraa oikeita papereita, voidaan määrätä sanktioita ja tällaiset toimitukset voidaan luokitella lainvastaisiksi. Tämä on yhteisön oikeuden mukaista erityisesti silloin, kun ennalta on varauduttu siihen, että lähetys voidaan tarvittaessa palauttaa takaisin lähettävään jäsenvaltioon.
b) Asian arviointi
39. Tähän kysymykseen annettava vastaus käy ilmi ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen ensimmäiseen osaan annettavasta vastauksesta. Siinä tapauksessa, että mallin II mukaista terveystodistusta ei pidetä riittävänä teurastettavaksi tarkoitettujen lampaiden kaupassa, vaan niille vaaditaan mallin I mukainen terveystodistus, ei ole mitään syytä siihen, miksei yhteisön oikeuden vastaista todistusta ja sen perusteella harjoitettua kauppaa pidettäisi kansallisen lain mukaan lainvastaisena. Tällöin kansallisella oikeudella pannaan ainoastaan täytäntöön yhteisön oikeuden säännöksiä. Tältä osin esiin ei tule komission esittämää kysymystä siitä, onko yhteisön oikeuden säännös tyhjentävä. Kansallisen ja yhteisön oikeuden välillä ei ole ristiriitaa.
40. Jos toisaalta katsotaan tässä ratkaisuehdotuksessa omaksutun näkemyksen tavoin, että yhteisön oikeuden mukaan mallin II mukainen terveystodistus on riittävä myös teurastettavaksi tarkoitettujen eläinten kaupassa, tällaista kauppaa ei voida pitää kansallisen lain mukaan lainvastaisena. Kansallisen oikeuden katsottaisiin muutoin olevan yhteisön oikeuden vastainen. Yhteisön oikeuden ensisijaisuutta koskevan periaatteen mukaan tätä ei voida hyväksyä. Kyseisen periaatteen mukaan kansallista oikeutta ei voida soveltaa siltä osin kuin se on ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa. Jos yhteisön oikeuden perusteella katsotaan, että sellaisten teuraslampaiden kauppa, joille on annettu mallin II mukainen terveystodistus, on lainmukaista direktiivin 91/68/ETY 9 artiklan mukaisesti, sellaista kansallista oikeutta, jonka perusteella tätä kauppaa pidetään lainvastaisena, ei voida soveltaa yhteisön oikeuden ensisijaisuuden periaatteen perusteella.
41. Tässä ratkaisuehdotuksessa ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen ensimmäisen osan osalta omaksutun näkemyksen valossa ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen kolmanteen osaan, että vietäessä jäsenvaltiosta toiseen jäsenvaltioon erä lampaita, jotka on tarkoitettu teurastettavaksi heti niiden saavuttua perille ja joiden mukana seuraava terveystodistus on mallin II mukainen, ei voida soveltaa kansallista lainsäädäntöä siten, että vientiä pidetään lainvastaisena sillä perusteella, että todistus ei ole mallin I mukainen.
B Toinen ennakkoratkaisukysymys
1) Italian toimenpiteen yhteensoveltuvuus tavaroiden vapaan liikkuvuuden kanssa
42. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt kansallinen tuomioistuin tiedustelee toisen ennakkoratkaisukysymyksen ensimmäisessä osassa sitä, onko EY 28-30 artiklaa, EY 152 artiklaa, EY 6 artiklaa ja EY 174 artiklaa sekä direktiivejä 89/662/ETY, 90/425/ETY ja 91/68/ETY tulkittava siten, että niiden vastainen on sellainen kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan direktiivin 91/68/ETY mukaisen terveystodistuksen on sisällettävä lisäksi todistus siitä, että eläimet ovat lähtöisin karjasta, jossa ei ole havaittu TSE-tapauksia viimeisten kuuden vuoden aikana.
a) Asianosaisten lausumat
43. Lennox toteaa Italian toimenpiteen yhteensoveltuvuudesta EY 28 artiklan kanssa, ettei jäsenvaltioilla ollut oikeutta toteuttaa direktiivin 91/68/ETY 7, 8 ja 15 artiklan ulkopuolisia yksipuolisia toimenpiteitä. Lennox viittaa asiassa Lomas annettuun tuomioon ja katsoo, että tukeutuminen EY 30 artiklaan on poissuljettua, jos kansallisella toimenpiteellä tavoiteltu päämäärä on tarkoitus saavuttaa jo yhteisön oikeuden yhdenmukaistamistoimenpiteillä. Lennoxin mukaan jäsenvaltioilla ei ollut vuonna 1997 enää oikeutta vaatia TSE-ilmoitusta muutoin kuin direktiivin 91/68/ETY mainittujen säännösten perusteella.
44. ILCO katsoo sitä vastoin, että direktiiveissä 91/68/ETY, 90/425/ETY ja 89/662/ETY ei ole säädetty tyhjentävästä yhdenmukaistamisesta, joten jäsenvaltiot olivat vapaita toteuttamaan suojatoimenpiteitä EY 30 artiklaan. Direktiiveissä ei ole säädetty sellaisesta tapauksesta, jossa määrävaltiona oleva valtio vakavan vaaran puuttuessa ei toteuta väliaikaisia suojatoimenpiteitä oman karjakantansa osalta, mutta jolla on perusteltu syy toteuttaa toimenpiteitä alueellaan elävien eläinten ja ihmisten terveyden suojelemiseksi muissa jäsenvaltioissa esiintyvää vakavaa vaaraa vastaan. Se, että TSE-ilmoituksen edellyttämisen muodossa toteutetut suojatoimenpiteet olivat perusteltuja, käy ilmi siitä, että Yhdistyneessä kuningaskunnassa säädettiin kyseisenä ajankohtana, että karjatoimituksille Yhdistyneestä kuningaskunnasta Italiaan oli annettava TSE-ilmoituksen sisältävä proforma-todistus.
45. Toimenpiteet olivat joka tapauksessa direktiivien suojelutarkoitusten mukaisia. Lisäksi ne olivat perusteltuja ihmisten terveyden suojelemiseksi EY 30 artiklan mukaisesti. ILCO viittaa tässä yhteydessä EY 152 artiklassa ja EY 174 artiklassa ilmaistuun ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistettuun ihmisten terveyden suojelemisen suureen merkitykseen.
46. Komissio ja Irlannin hallitus katsovat, että vaatimus TSE-ilmoituksen esittämisestä on näin ollen myös yhteisön oikeuden mukainen. Vaikka Italia ei voinutkaan vedota EY 30 artiklaan, koska direktiiveissä 90/425/ETY ja 91/68/ETY oli säädetty tyhjentävästä yhdenmukaistamisesta, direktiivin 90/425/ETY 10 artiklan 1 kohdan hätälausekkeen edellytykset täyttyivät. Jäsenvaltiot voivat toteuttaa väliaikaisia toimenpiteitä tämän säännöksen perusteella.
47. Komissio viittaa siihen, että alun perin säännös annettiin erittäin nopeasti leviävien vakavien tartuntatautien kuten suu- ja sorkkataudin puhkeamisen estämiseksi. Kyseisen säännöksen tarkoituksen ja päämäärän osalta säännöksen soveltamisalaa on kuitenkin laajennettava koskemaan myös sellaisia tapauksia, joissa uudet tieteelliset tiedot ovat johtaneet vanhoista taudeista kuten scrapiesta aiheutuvien riskien uudelleenarvioimiseen. EY 152 artiklassa edellytetään ensinnäkin, että kaikkien yhteisön politiikkojen toteuttamisessa on varmistettava ihmisten terveyden korkeatasoinen suojelu. Yhteisön tasolla voi tällaisissa tapauksissa toisaalta esiintyä viivytyksiä suojatoimenpiteiden toteuttamisessa, minkä vuoksi jäsenvaltiot voivat toteuttaa väliaikaisia suojatoimenpiteitä direktiivin 90/425/ETY 10 artiklassa esitettyjä vaatimuksia noudattaen.
48. Komissio ja Irlannin hallitus katsovat, että direktiivin 90/425/ETY 10 direktiivin muodolliset ja aineelliset edellytykset täyttyvät nyt esillä olevassa asiassa. Vaikka scrapien torjumisesta onkin jo säädetty direktiivin 91/68/ETY 6 artiklassa, kyseistä säännöstä ei kuitenkaan voida soveltaa nyt käsiteltävänä olevassa asiassa, koska kyse ei ollut taudin hävittämisestä Italiassa. On otettava huomioon, että Yhdistyneen kuningaskunnan hallitusta tieteellisissä asioissa neuvova riippumaton tieteellinen elin (Spongiform Encephalopathy Advisory Committee = SEAC) julkaisi vuoden 1996 heinäkuussa lausunnon, jonka mukaan ei ole poissuljettua, että BSE voi tarttua myös lampaisiin ja että se voidaan mahdollisesti diagnostisoida virheellisesti scrapieksi. Tällaisessa tilanteessa ja asiaa koskevan yhteisön lainsäädännön puuttuessa Italian hallituksella oli oikeus toteuttaa väliaikaisia toimenpiteitä. Nämä toimenpiteet olivat kaikesta päätellen myös suhteellisuusperiaatteen mukaisia, koska kaikkien lampaiden tuontia ei kielletty, vaan ainoastaan tuonti sellaisilta tiloilta, joilla ei ollut todettu scrapie-tapauksia lähiaikoina. Komissio ja Irlannin hallitus viittaavat lisäksi siihen, että kansalliset toimenpiteet kumottiin sen jälkeen, kun komissio oli tehnyt päätöksen 98/272/EY.
b) Asian arviointi
i) Tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoittaminen
49. EY 28 artiklan mukaan jäsenvaltioiden väliset tuonnin määrälliset rajoitukset ja kaikki niitä vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet ovat kiellettyjä. Vaikutukseltaan vastaavia toimenpiteitä ovat kaikki toimenpiteet, jotka voivat tosiasiallisesti tai mahdollisesti rajoittaa yhteisön sisäistä kauppaa. Velvollisuus antaa direktiivissä 91/68/ETY tarkoitetun terveystodistuksen lisäksi vielä TSE-ilmoitus vaikeuttaa lampaiden tuontia Italiaan, ja sitä on näin ollen pidettävä EY 28 artiklassa kiellettynä tuonnin määrällistä rajoitusta vaikutukseltaan vastaavana toimenpiteenä.
ii) Oikeuttamisperusteet
50. Tämä tuo esiin kysymyksen siitä, miltä osin tämä säännös on perusteltu EY 30 artiklan nojalla. Kuten 24.12.1996 annetun määräyksen perustelukappaleista käy ilmi, määräys annettiin BSE:ltä suojelemiseksi. Näin ollen sillä pyrittiin suojelemaan ihmisten ja eläinten terveyttä ja elämää, mikä periaatteessa hyväksytään EY 30 artiklassa oikeuttamisperusteena.
51. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 30 artiklaan ei voida enää perustellusti vedota, jos eläinten ja ihmisten terveyden suojelemiseksi tarvittavien toimenpiteiden yhdenmukaistamisesta sekä yhteisötason valvontamenettelyistä on annettu yhteisön direktiivejä; tällöin asianmukaiset valvonta- ja suojelutoimenpiteet on toteutettava lainsäädännön lähentämiseksi annettua direktiiviä noudattaen. Ennakkoratkaisupyynnössä pidetään tällaisina lainsäädännön yhdenmukaistamista koskevina direktiiveinä direktiivejä 89/662/ETY, 90/425/ETY ja 91/68/ETY.
52. Kuten edellä jo todettiin, direktiiviä 89/662/ETY ei voida soveltaa nyt esillä olevassa asiassa, koska siinä säädetään kotieläintuotteille ja eläinperäisille tuotteille tehtävistä eläinlääkärintarkastuksista mutta ei elävien lampaiden kaupasta.
53. Eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksista elävien eläinten kaupassa säädetään periaatteessa direktiivissä 90/425/ETY. Direktiivissä ei säädetä TSE-ilmoituksen antamisesta, jollaista Italia vaati. Kuten julkisasiamies Mischo on todennut asiassa National Farmers' Union antamassaan ratkaisuehdotuksessa, direktiivillä 90/425/EY perustetaan menettelyjä, joiden mukaisesti terveyden suojelemiseksi tarpeelliset toimenpiteet hyväksytään. Siinä ei itsessään säädetä kyseisistä toimenpiteistä. Näin ollen direktiivissä 90/425/ETY ei suljeta pois sitä, että jäsenvaltiot toteuttavat toimenpiteitä terveyden suojelemiseksi. Suojatoimenpiteiden toteuttamiselle asetetaan kuitenkin kyseisen direktiivin 10 artiklassa tiettyjä ehtoja.
54. Lampaiden kaupan osalta on lisäksi otettava huomioon direktiivi 91/68/ETY. Tämän direktiivin 6 artiklan b alakohdan i alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa edellytetään kasvatus- ja jalostuseläinten osalta, että eläinten on oltava lähtöisin tilalta, jolla ei saa olla vahvistettu yhtään scrapie-tapausta ainakaan kahteen vuoteen. Tältä osin säädetään kasvatus- ja jalostuseläinten osalta scrapiesta aiheutuvalta vaaralta suojelemisesta. Vastaavanlaista säännöstä ei kuitenkaan ole annettu teuras- ja lihotuslampaista, joista tässä yhteydessä on kysymys. Tältä osin on todettava, ettei myöskään direktiivillä 91/68/ETY ole yhdenmukaistettu teuras- ja lihotuslampaiden osalta niitä toimenpiteitä, jotka ovat tarpeen terveyden suojelemiseksi scrapien aiheuttamalta vakavalta vaaralta. Näin ollen jäsenvaltiot voivat vapaasti toteuttaa suojatoimenpiteitä myös tämän direktiivin nojalla. Direktiivin 91/68/ETY 10 artiklaan sisältyvällä viittauksella direktiivin 90/425/ETY 10 artiklaan asetetaan kuitenkin tiettyjä ehtoja suojatoimenpiteiden toteuttamiselle.
55. Scrapien aiheuttamaa vakavaa vaaraa vastaan toteutettavista yhteisön suojatoimenpiteistä säädettiin vasta riskiaineksen käytön kieltämisestä tarttuvien spongiformisten enkefalopatioiden vuoksi 30 päivänä heinäkuuta 1997 tehdyllä komission päätöksellä 97/534/EY. Tämän päätöksen voimaantuloa siirrettiin ensin poliittisten vaikeuksien takia, ja lopulta se ei tullut ollenkaan voimaan. Se korvattiin tarttuvien spongiformisten enkefalopatioiden vuoksi riskin aiheuttavan aineksen käytöstä ja päätöksen 94/474/EY muuttamisesta 29 päivänä kesäkuuta 2000 tehdyllä komission päätöksellä 2000/418/EY, joka tuli voimaan 30.6.2000. Tämän lisäksi komissio teki vielä 23.4.1998 päätöksen 98/272/EY tarttuvien spongiformisten enkefalopatioiden epidemiologisesta valvonnasta ja päätöksen 94/474/EY muuttamisesta, joka tuli voimaan 1.5.1998.
56. Tässä vaiheessa on näin ollen todettava, että koska teuras- ja lihotuslampaiden suojatoimista scrapiesta aiheutuvaa vakavaa vaaraa vastaan ei ollut annettu yhdenmukaistavia säännöksiä Italian toimenpiteen toteuttamisajankohtana, jäsenvaltioilla oli oikeus toteuttaa ihmisten ja eläinten terveyden suojelemiseksi toimenpiteitä, jotka rajoittivat tavaroiden vapaata liikkuvuutta. Tällöin oli kuitenkin otettava huomioon direktiivin 90/425/ETY 10 artiklassa asetetut edellytykset.
iii) Direktiivin 90/425/ETY 10 artiklan soveltaminen
57. Direktiivin 90/425/ETY 10 artiklan soveltamista vastaan nyt esillä olevassa asiassa on esitetty kaksi perustelua. ILCO väittää ensinnäkin, että direktiivin 90/425/ETY 10 artiklaa ei voida soveltaa tilanteissa, joissa määrävaltiona oleva valtio ei toteuta väliaikaisia suojatoimenpiteitä oman karjakantansa suhteen mutta haluaa kuitenkin toteuttaa toimenpiteitä muissa jäsenvaltioissa esiintyviltä vakavilta vaaroilta suojelemiseksi. Lisäksi viitataan siihen, että direktiivin 90/425/ETY 10 artiklan sanamuoto edellyttää taudin esiintymistä. Scrapie ei kuitenkaan ole uusi tauti. Ainoastaan tiedot scrapien mahdollisesti aiheuttamasta vakavasta vaarasta ovat uusia.
58. ILCO:n on katsottava olevan oikeassa siinä, että sanamuotonsa mukaan direktiivin 90/425/ETY 10 artiklaa ei voida soveltaa nyt esillä olevassa asiassa. Kyseisen 10 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että taudit ovat joko puhjenneet lähettävässä jäsenvaltiossa tai ne on havaittu maahantuotujen eläinten tarkastuksissa. Kumpikaan näistä edellytyksistä ei täyty käsiteltävänä olevassa asiassa. Lennoxin ja ILCO:n välisessä eläinten toimituksessa Italia ei ole lähettävä jäsenvaltio vaan määrävaltiona oleva valtio, eikä toimenpidettä toteutettu maahantuotujen eläinten tarkastuksen perusteella, vaan siitä riippumatta puhtaana varotoimenpiteenä.
59. Direktiivin 89/662/ETY 9 artiklan rinnakkaissäännöksen osalta yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että jäsenvaltio voi väliaikaisena suojatoimenpiteenä kieltää sellaisten naudanpäiden tuonnin, jotka sisältävät naudan spongiformisen enkefalopatian (BSE) riskiä aiheuttavia aineksia. Myös tässä asiassa oli kysymys määrävaltiona olevan valtion eikä lähettävän jäsenvaltion toimenpiteestä, eikä toimenpidettä toteutettu tarkastuksen takia, vaan väliaikaisesti. Yhteisöjen tuomioistuimen ratkaistavana ollut tilanne on siten verrattavissa nyt esillä olevaan asiaan. Näin ollen ILCO:n esittämät epäilyt eivät oikeuskäytännön mukaan ole esteenä direktiivin 90/425/ETY 10 artiklan soveltamiselle.
60. On vielä tutkittava, onko 10 artiklan soveltaminen poissuljettua sillä perusteella, että scrapie ei ole uusi tauti vaan jo miltei kolmen vuosisadan ajan tunnettu tauti. Kuten nautojen BSE ja ihmisillä esiintyvä Creutzfeld-Jakobin tauti scrapie kuuluu tarttuviin spongiformisiin enkefalopatioihin. Scrapie-tapausten ilmoitusvelvollisuus on ollut direktiivin 91/68/ETY nojalla voimassa vuodesta 1963 alkaen. Uutta on ainoastaan tieto siitä, että BSE:n tarttuminen myös lampaisiin ei ole poissuljettua. Lisäksi pikatestien avulla ei ole toistaiseksi ollut mahdollista erottaa scrapieta BSE:stä.
61. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin jo katsonut, että jo pitkään tunnetusta taudista aiheutuvaa vakavaa vaaraa koskevat uudet tiedot ovat verrattavissa uuden taudin esiintymiseen. Direktiivissä 90/425/ETY tarkoitettujen suojatoimenpiteiden toteuttaminen on täten perusteltua. Näin ollen tämäkään väite ei estä direktiivin 90/425/ETY 10 artiklan soveltamista.
62. Tämä päätelmä on sopusoinnussa tähänastisen lainsäädäntökäytännön ja oikeuskäytännön kanssa. Erityisen oikeudellisen perustan puuttuessa komissio on tukeutunut erilaisissa BSE:stä aiheutuvien vakavien vaarojen vastaisissa suojatoimenpiteissään direktiivin 90/425/ETY 10 artiklan 4 kohdan oikeudelliseen perustaan ja yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut näiden toimenpiteiden oikeellisuuden.
63. Tämä käytäntö on loppujen lopuksi myös perusteltu. Lainsäätäjän tarkoituksena oli säätää direktiiveillä 64/432/ETY, 90/425/ETY sekä 91/68/ETY laajalti ja tyhjentävästi yhteisön sisäisestä elävien eläinten kaupasta sekä siinä tarvittavista eläinlääkärintarkastuksista ja terveystodistuksista. Tämä tavoite sekä se, että scrapiesta ihmisten ja eläinten terveydelle aiheutuvan vakavan vaaran torjumiseksi ei ollut annettu erityisiä säännöksiä, puhuvat sen puolesta, että direktiivin 90/425/ETY 10 artiklan säännöstä voidaan soveltaa myös nyt esillä olevassa asiassa vaaditun TSE-ilmoituksen kaltaiseen toimenpiteeseen.
64. Lähtökohtana on näin ollen se, että direktiivin 90/425/ETY 10 artiklaa voidaan soveltaa sellaisiin kansallisiin suojatoimenpiteisiin, jotka toteutetaan muissa jäsenvaltioissa esiintyvistä scrapie-tapauksista ihmisten ja eläinten terveydelle ja elämälle aiheutuvaa vakavaa vaaraa vastaan.
iv) Direktiivin 90/425/ETY 10 artiklassa tarkoitettujen edellytysten täyttyminen
65. Näin ollen on selvitettävä, noudatettiinko Italian toimenpiteen toteuttamisessa direktiivissä 90/425/ETY säädettyjä edellytyksiä. Muodollisesti edellytetään ensinnäkin, että kysymys on väliaikaisesta toimenpiteestä.
66. Italian 24.12.1996 annetun määräyksen perustelukappaleista käy ilmi, että kyseinen määräys annettiin odotettaessa yhteisön toimenpiteiden käyttöönottoa. Italian hallituksen 24.7.1997 päivätyssä ja komission esittämässä kirjeessä korostetaan nimenomaisesti sitä, että toimenpide toteutettiin ainoastaan sen vuoksi, että vastaavia yhteisön säännöksiä ei ollut annettu ja että kyseisen toimenpiteen oli tarkoitus olla väliaikainen siihen asti, kunnes vastaavat yhteisön säännökset annettaisiin. Italian lainsäätäjä menetteli myös tämän mukaisesti, sillä toimenpide kumottiin 15.6.1998 sen jälkeen, kun komissio oli tehnyt päätöksen 98/272/EY, joka tuli voimaan 1.5.1998. Näin ollen kysymys oli väliaikaisesta toimenpiteestä.
67. Lisäksi toimenpiteestä oli annettava viipymättä tieto komissiolle ja muille jäsenvaltioille. Komissio on vahvistanut, että Italia antoi sille 10.1.1997 tiedon toimenpiteen toteuttamisesta. Kuten Italian 24.7.1997 päivätystä kirjeestä, jonka komissio liitti kirjallisten huomautustensa liitteeksi, käy ilmi, Italia ilmoitti toimenpiteestä myös kyseessä oleville jäsenvaltioille. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus on vahvistanut, että toimenpide annettiin sille tiedoksi. Näin ollen on todettava, että direktiivin 90/425/ETY 10 artiklan muodollisia vaatimuksia on noudatettu.
68. Toimenpiteen voidaan lisäksi katsoa olleen lainmukainen vain sillä edellytyksellä, että sen toteuttaminen oli perusteltua vakavista ihmisten ja eläinten terveyteen liittyvistä syistä. Tämä muotoilu on rajoittavampi kuin EY 30 artiklan muotoilu. EY 30 artiklassa edellytetään ainoastaan, että säännöksen tarkoituksena on oltava ihmisten ja eläinten terveyden ja elämän suojeleminen. Tämän muotoilueron voitaneen katsoa perustuvan siihen, että 10 artikla on erityinen ilmaus EY 30 artiklasta direktiivin 90/425/ETY puitteissa. Direktiiveissä 90/425/ETY ja 91/68/ETY säädetään periaatteessa siitä, mitä todistuksia tarvitaan yhteisön sisäisessä lampaiden kaupassa. Tätä pitemmälle menevät suojatoimenpiteet, joilla rajoitetaan tavaroiden vapaata liikkuvuutta lampaiden osalta, on näin ollen voitava perustella EY 30 artiklan sääntelyä pitemmälle menevillä vakavilla ihmisten ja eläinten terveyteen liittyvillä syillä.
69. Epäselvää on, oliko Italian toimenpide perusteltu vakavista ihmisten ja eläinten terveyden ja elämän suojelemiseen liittyvistä syistä. Kuten määräyksen perustelukappaleista käy ilmi, määräyksen antaminen oli perusteltua Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Ranskassa, Portugalissa ja Irlannissa lisääntyneiden BSE-tapausten ja Ranskassa BSE:n torjumiseksi laaditun suunnitelman perusteella.
70. Nykytietämyksen mukaan on lähdettävä siitä, että scrapie ei tartu ihmisiin. Jos tartunta olisi mahdollinen, taudin olisi pitänyt ilmetä jo kauan sitten kun otetaan huomioon, kuinka pitkän aikaa scrapieta on esiintynyt. SEAC:in 20.3.1996 päivätyn kertomuksen, jonka mukaan ei voida sulkea pois sitä, että BSE tarttuu myös ihmisiin ja SEAC:in 10.7.1996 päivätyn kertomuksen, jonka mukaan ei myöskään ole poissuljettua, että BSE voi tarttua myös lampaisiin, perusteella voidaan perustellusti katsoa, että myös scrapie on vakava vaara ihmisten terveydelle ja että varotoimenpiteiden toteuttaminen on näin ollen perusteltua. Toimenpiteiden toteuttamista vuoden 1996 alussa ja vuoden 1997 lopussa on näin ollen pidettävä perusteltuna vakavista ihmisten ja eläinten terveyden suojelemiseen scrapiesta aiheutuvalta vakavalta vaaralta liittyvistä syistä.
71. Italian toimenpide oli lopulta lainmukainen vain siinä tapauksessa, että se oli yleisten oikeusperiaatteiden eli erityisesti suhteellisuusperiaatteen mukainen. Vaatimus sellaisen todistuksen esittämisestä, josta käy ilmi, että eläimet ovat lähtöisin sellaisesta karjasta, jossa ei ole havaittu tarttuvien spongiformisten enkefalopatioiden (TSE) tapauksia viimeisen kuuden vuoden aikana, on omiaan suojelemaan ihmisten terveyttä scrapien aiheuttamalta vakavalta vaaralta. Epäselvää on, ulottuiko tämä toimenpide pitemmälle kuin tavoitteen saavuttamiseksi oli tarpeen.
72. Tässä yhteydessä on ensiksi todettava, että toimenpide koski vain Yhdistyneestä kuningaskunnasta, Ranskasta, Portugalista ja Irlannista lähtöisin olevia eläimiä. Kuten komission julkaisemasta BSE:n yhteydessä annettuja säännöksiä koskevasta luettelosta ilmenee, komissio on tehnyt näiden neljän jäsenvaltion - ja toistaiseksi ainoastaan niiden - osalta päätöksiä BSE:tä koskevien täytäntöönpanotoimenpiteiden hyväksymisestä. Tästä käy ilmi, että näissä neljässä jäsenvaltiossa esiintyi eniten BSE-tapauksia. Tältä osin on todettava, että Italian toimenpide koski ainoastaan niitä jäsenvaltioita, joissa BSE-tilanne oli pahin.
73. Lisäksi on otettava huomioon se, että toimenpiteellä ei kielletty tuontia kokonaan, vaan siinä edellytettiin ainoastaan TSE-ilmoituksen esittämistä. Asiakirja-aineiston perusteella ei voida katsoa, että tällaisen todistuksen saaminen olisi ollut kyseisenä ajankohtana mahdotonta. Pääasian asianosaisten välillä käyty kirjeenvaihto, erityisesti Lennoxin eläinlääkärin 14.7.1997 antama todistus ja Lennoxin samana päivänä ILCO:lle lähettämä telekopio, ovat päinvastoin osoituksena siitä, että Lennoxin eläinlääkäri olisi voinut antaa tällaisen todistuksen. Tästä on osoituksena myös Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten 5.7.1997 antama todistus, jonka ILCO on toimittanut asiakirja-aineistoon. Tämän asiakirjan 7 kohdan c alakohdassa annetaan lampaanlihan osalta juuri sellainen todistus, jota Italian lainsäädännössä edellytettiin annettavaksi eläville lampaille. Tältäkään osin toimenpide ei näin ollen ulottunut pitemmälle kuin mikä on tarpeen, erityisesti sillä ei tehty mahdottomaksi lampaiden tuontia Yhdistyneestä kuningaskunnasta.
74. Kuuden vuoden ajanjakson osalta, jonka aikana TSE-tapauksia ei saanut esiintyä, on todettava, että direktiivin 91/68/ETY 6 artiklan b alakohdan i alakohdan kolmannen luetelmakohdan mukaan kasvatus- ja jalostuslampaiden kaupassa on esitettävä todistus siitä, että karjassa, josta eläimet ovat lähtöisin, ei ole esiintynyt yhtään scrapie-tapausta ainakaan kahteen vuoteen. Italian toimenpiteellä mentiin huomattavasti pitemmälle, kun siinä määrättiin kuuden vuoden määräaika. Tämä määräaika ei kuitenkaan ole kohtuuton. BSE:hen liittyvistä tietyistä suojatoimenpiteistä ja päätösten 89/469/ETY ja 90/200/ETY kumoamisesta 27 päivänä heinäkuuta 1994 tehdyn komission perustavan päätöksen 94/474/EY yhdeksännessä perustelukappaleessa todetaan, että tieteellinen eläinlääkintäkomitea on suositellut, että Yhdistyneestä kuningaskunnasta lähtöisin olevalla luuttomaksi leikkaamattomalla naudan lihalla käydään kauppaa ainoastaan, jos se on lähtöisin karjasta, jossa ei ole esiintynyt yhtään BSE-tapausta viimeisen kuuden vuoden aikana. Päätöksen 94/474/EY 4 artiklassa edellytetään vastaavasti, että terveystodistukseen on lisättävä seuraava lause "Tuore naudan liha, joka on lähtöisin sellaisista nautaeläimistä, jotka ovat olleet ainoastaan tiloilla, jossa ei ole vahvistettu yhtään BSE-tapausta viimeisen kuuden vuoden aikana". Tämän nyt tarkasteltavana olevan Italian säännöksen ja päätöksen 94/474/EY välisen samankaltaisuuden perusteella ja ottaen huomioon huomattavan epävarmuuden siitä, voiko BSE tarttua lampaisiin ja ihmisiin sekä sen, että BSE:n ja scrapien erottaminen toisistaan on erittäin vaikeaa, Italian lainsäätäjän säätämää kuuden vuoden määräaikaa ei voida pitää suhteellisuusperiaatteen vastaisena.
75. Toimenpiteen rajoittamisen ainoastaan riskiainekseen, kuten Lennox esitti asian suullisessa käsittelyssä, ei voida katsoa olevan vähemmän rajoittava vaihtoehto kuin kyseessä oleva Italian säännös. Se ei nimittäin olisi kokonaisvaikutukseltaan yhtä tehokas kuin lampaita koskeva toimenpide. Kun otetaan kuitenkin huomioon vuonna 1996 ja 1997 vallinnut huomattava epävarmuus BSE:n tarttumisesta, ei voida pitää kohtuuttomana sitä, että Italian lainsäätäjä mahdollisen huomattavan vaaran perusteella päätti, että säännös koskee kaikkea lampaiden tuontia.
76. Tämä päätelmä on yhteisön oikeuden perusajatuksen mukainen, jonka mukaan ihmisten terveyden suojelemisessa on aina pidettävä lähtökohtana suojelun korkeaa tasoa. Tämä käy ilmi EY 152 artiklan 1 kohdasta. Lisäksi yhteisön oikeus perustuu EY 6 artiklassa ja EY 174 artiklassa ilmaistuun ennalta varautumisen periaatteeseen.
77. Näin ollen on todettava, että vaikka Italian toimenpiteellä rajoitettiinkin tavaroiden vapaata liikkumista, kyseinen toimenpide oli perusteltu vakavista ihmisten ja eläinten terveyden ja elämän suojelemiseen liittyvistä syistä. Kansallisen tuomioistuimen on tarvittaessa selvitettävä, mitä oikeudellisia seuraamuksia näin ollen aiheutuu siitä, että Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus kieltäytyi antamasta Lennoxin pyytämiä terveystodistuksia ja niihin liittyvää TSE-ilmoitusta.
78. Toisen ennakkoratkaisukysymyksen ensimmäiseen osaan on näin ollen vastattava, että EY 28-30 artiklaa, EY 152 artiklaa, EY 6 artiklaa ja EY 174 artiklaa sekä direktiivejä 90/425/ETY ja 91/68/ETY on tulkittava siten, että niiden vastainen ei ollut heinäkuussa 1997 sellainen kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan direktiivin 91/68/ETY mukaisen terveystodistuksen oli lisäksi sisällettävä todistus siitä, että eläimet olivat peräisin karjasta, jossa ei ollut havaittu TSE-tapauksia viimeisen kuuden vuoden aikana.
2) Toisen jäsenvaltion yhteisön oikeuden vastaisen lainsäädännön soveltaminen
79. Toisen ennakkoratkaisukysymyksen toinen osa esitetään vain siltä varalta, että vaatimus TSE-ilmoituksen esittämisestä ei ole yhteisön oikeuden mukainen. Koska Italian säännökset ovat yhteisön oikeuden mukaisia, tätä kysymystä ei suppeasti arvioiden tarvitse käsitellä. Jäljempänä otetaan tältä osin kantaa kysymyksen toiseen osaan vain toissijaisesti siltä varalta, että yhteisöjen tuomioistuin ei hyväksy edellä esitettyä ratkaisua.
80. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt kansallinen tuomioistuin tiedustelee, voivatko jäsenvaltion tuomioistuimet jättää soveltamatta toisen jäsenvaltion lainsäädäntöön perustuvaa yhteisön oikeuden vastaista säännöstä yksityisoikeudellisia jäsenyysvelvoitteita arvioidessaan.
a) Asianosaisten lausumat
81. Lennox ja ILCO katsovat, että kansallinen tuomioistuin ei saa soveltaa toisen jäsenvaltion oikeutta, mikäli se on yhteisön oikeuden vastainen. Pääasian asianosaiset perustavat oikeudellisen näkemyksensä asioissa Schlachtpluimvee ja Unilever annettuihin tuomioihin.
b) Asian arviointi
82. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tuomioistuin ei saa soveltaa sellaisia oman oikeusjärjestelmänsä säännöksiä, jotka ovat ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa. Tähänastisessa oikeuskäytännössä on kuitenkin tiettävästi käsitelty aina ristiriitaa yhteisön oikeuden ja sen tuomioistuimen oikeuden välillä, jossa pääasia on saatettu vireille. Nyt käsiteltävänä oleva asia eroaa tästä siten, että siinä on kysymys ristiriidasta yhteisön oikeuden ja muun kuin sen jäsenvaltion oikeuden välillä, jossa asiaa käsitellään. Näin ollen esiin tulee kysymys siitä, onko yhteisön oikeuden ensisijaisuudesta myös ulkomaisen lainsäädännön soveltamisen osalta seurauksena se, että yhteisön oikeuden vastaista ulkomaista lainsäädäntöä ei voida soveltaa.
83. Ulkomaisen oikeuden soveltamisesta ja siihen säännönmukaisesti liittyvistä vaikeuksista ymmärtää ja tulkita ulkomaisia oikeussääntöjä ei kuitenkaan pitäisi aiheutua mitään sellaista, mikä estäisi yhteisön oikeuden ensisijaisuuden toteutumisen. Ulkomaisten oikeussääntöjen käsitteleminen on tunnusomaista kansainvälisille yksityisoikeudellisille asioille. Seurauksena on ainoastaan se, että sen valtion tuomioistuin, jossa asia on saatettu vireille, soveltaa toisen valtion oikeuden säännöksiä. Pääasian oikeudenkäynnissä Yhdistyneen kuningaskunnan tuomioistuin soveltaa Italian oikeutta. Asiassa Granital annetun tuomion jälkeen on ollut selvää, että kaikki Italian tuomioistuimet, eikä vain Corte Costituzionale, ovat velvollisia jättämään soveltamatta Italian oikeutta siltä osin kuin se on ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa. Havaittavissa ei ole mitään ilmeistä syytä siihen, miksei Yhdistyneen kuningaskunnan tuomioistuimen tulisi menetellä samoin Italian oikeutta soveltaessaan.
84. Tätä tuomioistuimen tehtävistä johdettua johtopäätöstä tukee näkökohta, jonka mukaan tällä tavalla taataan parhaiten yhteisön oikeuden ensisijaisuus. Sekä Yhdistyneen kuningaskunnan että Italian oikeusjärjestyksessä pidetään yhteisön oikeutta ensisijaisena. Yhteisön oikeuden vastaisia kansallisia säännöksiä ei voida soveltaa. Se, että oikeutta soveltaa jonkin toisen jäsenvaltion tuomioistuin, ei poista sen alisteisuutta yhteisön oikeudelle.
85. Lisäksi on otettava huomioon se, että Yhdistyneen kuningaskunnan tuomioistuimen on oman oikeusjärjestyksensä perusteella jätettävä toteuttamatta yhteisön oikeuden vastaiset toimet. Jos kyseinen tuomioistuin ei saisi jättää soveltamatta yhteisön oikeuden vastaista Italian oikeussääntöä, sen antama tuomio olisi yhteisön oikeuden vastainen ja seurauksena olisi se, että Yhdistynyt kuningaskunta syyllistyisi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiseen.
86. Täydentävänä huomautuksena todettakoon, että esitetty kysymys ei anna aihetta siihen, että yhteisöjen tuomioistuimen olisi oltava "erityisen tarkkaavainen" asiassa Foglia vastaan Novello annetussa tuomiossa tarkoitetulla tavalla. Asiassa ei voida esittää mitään hyvää syytä sille, miksi yhteisöjen tuomioistuimen täytyisi olla pidättyväinen arvioidessaan jonkin toisen kuin ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen jäsenvaltion kansallisia säännöksiä, mikä ongelma tulee esille vielä vireillä olevassa asiassa Weduwe.
87. Edellä esitetyn perusteella toisen ennakkoratkaisukysymyksen toiseen osaan on vastattava siten, että kansallinen tuomioistuin voi lampaiden tuontiin liittyviä sopimusvelvoitteita koskevassa siviiliasian oikeudenkäynnissä viejän ja maahantuojan välillä jättää soveltamatta määrävaltiona olevan valtion kansallisen oikeuden säännöstä, jonka mukaan lampaiden mukana seuraavaan terveystodistukseen on sisällytettävä TSE-ilmoitus, siltä osin kuin kyseinen säännös on ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa. Tämä ei kuitenkaan ole tarpeen nyt esillä olevassa asiassa.
VI Ratkaisuehdotus
88. Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että toissijaisesti esitettyihin ennakkoratkaisukysymyksiin 1 b) ja 2 b) ei ole tarpeen vastata. Näin ollen ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa muihin High Court of Justice, Queen's Bench Divisionin, Commercial Court, esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Vietäessä jäsenvaltiosta toiseen jäsenvaltioon erä lampaita, jotka on tarkoitettu teurastettavaksi heti niiden saavuttua perille, direktiivin 91/68/ETY 9 artiklan mukaista vaatimusta on noudatettu myös silloin, kun mukana seuraava terveystodistus ei ole direktiivin liitteen E mallin I vaan mallin II mukainen.
2) Vietäessä jäsenvaltiosta toiseen jäsenvaltioon erä lampaita, jotka on tarkoitettu teurastettavaksi heti niiden saavuttua perille ja joiden mukana seuraava terveystodistus on mallin II mukainen, kansallista lainsäädäntöä ei voida soveltaa siten, että vientiä pidetään lainvastaisena sillä perusteella, että todistus ei ole mallin I mukainen.
3) EY 28-30 artiklaa, EY 152 artiklaa, EY 6 artiklaa ja EY 174 artiklaa sekä direktiivejä 90/425/ETY ja 91/68/ETY on tulkittava siten, että niiden vastainen oli heinäkuussa 1997 sellainen kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan direktiivin 91/68/ETY mukaiseen terveystodistukseen oli lisäksi sisällytettävä todistus siitä, että eläimet olivat peräisin karjasta, jossa ei ollut havaittu TSE-tapauksia viimeisen kuuden vuoden aikana.