61985C0282
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
G. FEDERICO MANCINI
της 11ης Ιουνίου 1986 (
*1
)
Κύριε πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1.
Το Δικαστήριο καλείται να αποφανθεί επί προσφυγής ακυρώσεως που κατατέθηκε στη γραμματεία στις 18 Σεπτεμβρίου 1985. Ο γαλλικός οργανισμός που άσκησε την προσφυγή — αποκαλούμενος επισήμως « comité de développement et de promotion du textile et de l' habillement » ( CDPTH ), γνωστός όμως και ως DEFI — προσβάλλει την απόφαση 85/380, της 5ης Ιουνίου 1985, με την οποία η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κήρυξε ασυμβίβαστα με την κοινή αγορά δύο συστήματα ενισχύσεων υπέρ ατομικών πρωτοβουλιών στον τομέα της κλωστοϋφαντουργίας και της ένδυσης που προβλέπονται με τα διατάγματα 82-1242 και 82-1243, όπως τροποποιήθηκαν με τα διατάγματα 84-389 και 84-390 [ JORF ( Εφημερίδα της Κυβερνήσεως της Γαλλικής Δημοκρατίας) 1983, σ. 301, και 1984, σ. 1651 αντίστοιχα].
Με τα μέτρα αυτά επετράπη μέχρι την 31η Δεκεμβρίου 1985 η είσπραξη των δύο φορολογικών επιβαρύνσεων υπέρ τρίτων που επιβάλλονταν κατά τον ίδιο τρόπο όπως και ο ΦΠΑ (φόρος προστιθέμενης αξίας) επί των πωλήσεων στη Γαλλία ειδών κλωστοϋφαντουργίας και ενδύσεως ( εκτός των πωλήσεων ή των μεταβιβάσεων προϊόντων καταγωγής άλλων κρατών μελών ή ευρισκομένων σε ελεύθερη κυκλοφορία στα κράτη αυτά) και που θεσπίστηκαν για να προωθήσουν στον τομέα της κλωστοϋφαντουργίας και της βιομηχανίας ενδύσεως τόσο την έρευνα όσο και τον εκσυγχρονισμό και την ανανέωση των βιομηχανικών και εμπορικών δομών. Μετά την ίδρυση της με το διάταγμα 84-388 της 22ας Μαΐου 1984, βάσει του νόμου 78-654, της 22ας Ιουνίου 1978, περί των επαγγελματικών επιτροπών οικονομικής αναπτύξεως (JORF 1984, σ. 1650, και 1978, σ. 2463 αντιστοίχως), η DEFI λαμβάνει το προϊόν των φορολογικών αυτών επιβαρύνσεων και το κατανέμει μεταξύ των ενισχύσεων στις επιχειρήσεις, τις συλλογικές ενέργειες προωθήσεως και τα τεχνικά κέντρα κλωστοϋφαντουργίας, βιομηχανίας ενδύσεως και πλεκτών.
Με έγγραφο της 18ης Απριλίου 1985 και δυνάμει του άρθρου 93, παράγραφος 2, της Συνθήκης, η γαλλική κυβέρνηση γνωστοποίησε στην Επιτροπή το σχέδιο ενισχύσεων και, ειδικότερα, της ζήτησε να αποφανθεί επί των τρόπων παρεμβάσεως της DEFI, που συνίστανται στην καταβολή εισφορών υπό μορφή επιτοκίων για τα τραπεζικά δάνεια που προορίζονται να χρηματοδοτήσουν τις επενδύσεις στους προαναφερόμενους βιομηχανικούς τομείς ( διατάγματα 84-388, 84-389, 84-390 και απόφαση του διοικητικού συμβουλίου της DEFI της 20ής Μαρτίου 1985). Από το έγγραφο αυτό προκύπτει ότι η DEFI προόριζε συνολική πίστωση 150 εκατομμυρίων φράγκων ως εισφορά σε λογαριασμό επιτοκίων 6 % για τα δάνεια που χορηγήθηκαν το 1985 από το τραπεζικό σύστημα για ορισμένες επενδύσεις. Πάντως, η κυβέρνηση κατέστησε γνωστό στην DEFI ότι απόφαση περί χορηγήσεως δανείων με πιστωτικές ευκολίες δεν θα είχε την έγκριση της αν η comité δεν της διαβίβαζε σχέδιο σύμφωνο με το κοινοτικό δίκαιο.
Όπως ανέφερα ήδη, η Επιτροπή έκρινε ότι οι σχεδιαζόμενες ενισχύσεις ήταν ασυμβίβαστες με την κοινή αγορά δυνάμει του άρθρου 92, παράγραφος 1, και ότι δεν συγκέντρωναν τις απαιτούμενες προϋποθέσεις για να τύχουν μιας από τις παρεκκλίσεις που προβλέπει η παράγραφος 3 της ίδιας διατάξεως. Επομένως, αποφάσισε να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 93 και, με έγγραφο της 30ής Ιουλίου 1984, κάλεσε τη γαλλική κυβέρνηση να υποβάλει τις παρατηρήσεις της. Στις 5 Ιουλίου του ίδιου έτους απηύθυνε στη γαλλική κυβέρνηση την προαναφερθείσα απόφαση 85/380 με την οποία, αφού επανέλαβε το ασυμβίβαστο των δύο σχεδίων ενισχύσεων, καλούσε τη Γαλλία « να μη θέσει σε εφαρμογή το σχέδιο ».
Η γαλλική κυβέρνηση άσκησε προσφυγή ακυρώσεως κατά της απόφασης της 20ής Αυγούστου 1985 (υπόθεση 259/85) και η DEFI έπραξε το ίδιο σε χρονικό διάστημα λιγότερο του μηνός. Με παρεμπίπτουσα αίτηση, που πρωτοκολλήθηκε στις 23 Οκτωβρίου 1985, η Επιτροπή προέβαλε πάντως το απαράδεκτο της δεύτερης προσφυγής ζητώντας από το Δικαστήριο, βάσει του άρθρου 91 του κανονισμού διαδικασίας, να αποφανθεί επί του ζητήματος αυτού χωρίς να προβεί στη συζήτηση επί της ουσίας.
2.
Η ένσταση της Επιτροπής στηρίζεται σε δύο λόγους, που και οι δύο αφορούν τις προϋποθέσεις της προσφυγής: την έλλειψη ενεργητικής νομιμοποιήσεως και έννομου συμφέροντος για την άσκηση της προσφυγής.
Το επιχείρημα που προβάλλεται προς στήριξη του πρώτου λόγου είναι απλό: η DEFI, υποστηρίζεται, δεν είναι ούτε κράτος μέλος ούτε επιχείρηση ούτε ένωση επιχειρηματιών ή καταναλωτών είναι τμήμα της δομής του γαλλικού κράτους και, ως τέτοιο, δεν έχει — ή τουλάχιστον δεν έχει στον τομέα των ενισχύσεων — το ελάχιστο της αυτονομίας και ευθύνης που είναι αναγκαία ώστε, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, να είναι δυνατό να νομιμοποιείται ενεργητικά (Διατάξεις της 14ης Νοεμβρίου 1963, υπόθεση 15/63, Lassalle κατά Κοινοβουλίου, Racc. 1964, σ. 97, και της 11ης Δεκεμβρίου 1973, υπόθεση 41/73, Générale Sucrière κατά Επιτροπής, Racc. 1973, σ. 1465, και απόφαση της 8ης Οκτωβρίου 1974, υπόθεση 18/74, Syndicat général du personnel κατά Επιτροπής, Racc. 1974, σ. 933 ). Δεν είναι επίσης δυνατό να γίνει επίκληση, a contrario, της ικανότητας που έχει η DEFI να είναι διάδικος κατά το γαλλικό δίκαιο. Στην πραγματικότητα, η έννοια του « νομικού προσώπου » που δέχεται το άρθρο 173, δεύτερη παράγραφος, μπορεί να μην ταυτίζεται με την έννοια που δέχεται η μια ή η άλλη εθνική έννομη τάξη ( αποφάσεις της 8ης Οκτωβρίου 1974, υπόθεση 175/73, Union syndicale, Massa και Kortner κατά Συμβουλίου, Racc. 1974, σ. 917, και της 28ης Οκτωβρίου 1982, Groupement des agences de voyage κατά Επιτροπής, Συλλογή 1982, σ. 3799).
Η άποψη αυτή είναι απαράδεκτη. Για να γίνει αυτό κατανοητό, δεν χρειάζεται να εξεταστεί η έννοια του νομικού προσώπου όπως ορίζεται με το άρθρο 173. Αρκεί η παρατήρηση ότι: α) όπως αναγνωρίζει η ίδια η Επιτροπή, η DEFI είναι « κοινωφελές ίδρυμα με νομική προσωπικότητα » ( προαναφερθείς νόμος 78-654, άρθρο πρώτο)· β) οι αναφερθείσες αποφάσεις δεν είναι κρίσιμες είτε διότι αφορούν διαφορετικές περιπτώσεις είτε διότι αναφέρονται στο διαφορετικό πρόβλημα των προϋποθέσεων παρεμβάσεως στη διαδικασία· γ) η έλλειψη αυτονομίας και ευθύνης στον τομέα των ενισχύσεων πρέπει να εκτιμηθεί όχι υπό το πρίσμα της ενεργητικής νομιμοποιήσεως, αλλά υπό το πρίσμα του έννομου συμφέροντος για την άσκηση της προσφυγής.
3.
Ο δεύτερος λόγος στηρίζεται σε δύο επιχειρήματα: α ) το έννομο συμφέρον της DEFI για την ακύρωση της απόφασης συγχέεται με το συμφέρον του γαλλικού κράτους ή απορροφάται από αυτό · β ) η απόφαση δεν αφορά την DEFI άμεσα και ατομικά.
Υπό το στοιχείο α), η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η DEFI είναι απλώς « μεσολαβητής » της γαλλικής διοικήσεως, τον οποίο η τελευταία χρησιμοποιεί για την κατανομή των ενισχύσεων στο σχετικό τομέα. Πράγματι, η ίδρυσή της, τα καθήκοντά της και τα μέσα δράσεώς της καθορίζονται από το νόμο· τα έσοδά της προέρχονται από φορολογία υπέρ τρίτων και ελέγχονται από το κράτος· οι αποφάσεις της δεν είναι παρά προτάσεις των οποίων η αποτελεσματικότητα υπόκειται στη λήξη των οριζόμενων προθεσμιών ώστε να επιτρέπεται στην εποπτεύουσα αρχή να παρεμβαίνει. Σε τελική ανάλυση, ακόμη και αν οι διατάξεις ως προς τη σύνθεση της comité προβλέπουν την κατά πλειοψηφία συμμετοχή των δικαιούχων των ενισχύσεων που διαχειρίζεται, είναι αδύνατο να διαπιστωθεί συμφέρον της DEFI διαφορετικό από εκείνο του γαλλικού κράτους.
Υπό το στοιχείο β ), η Επιτροπή και η Gesamtverband der Textilindustrie in der Bundesrepublik Deutschland ( Gesamttextil ), παρεμβαίνουσα υπέρ της Επιτροπής, αμφισβητούν ότι οι προϋποθέσεις του άρθρου 173, δεύτερη παράγραφος, συγκεντρώνονται εν προκειμένω. Πράγματι, η επίδικη απόφαση δεν αφορά ατομικά την DEFI διότι δεν τη θίγει λόγω των δικών της ιδιοτήτων ή λόγω πραγματικής καταστάσεως που τη χαρακτηρίζει σε σχέση με κάθε άλλο πρόσωπο και, συνεπώς, την εξατομικεύει όπως τον αποδέκτη της. Στην πραγματικότητα, η DEFI είναι καθόλα ξένη με το μέτρο και το ζημιογόνο αποτέλεσμα που το εν λόγω μέτρο είχε έναντι της πρέπει να θεωρηθεί ως δευτερεύον ή έμμεσο.
Η DEFI αντιτάσσει στην πρώτη αυτή αιτίαση ότι είναι πλήρως αυτόνομη σε σχέση με το γαλλικό κράτος. Πράγματι, το άρθρο 6 του διατάγματος 84-388 ορίζει ότι η DEFI καθορίζει τη δική της πολιτική το γεγονός ότι επί 15 μελών του διοικητικού της συμβουλίου, 14 εκπροσωπούν τις ενδιαφερόμενες επαγγελματικές κατηγορίες δεν είναι λιγότερο εύγλωττο. Ασφαλώς, το δέκατο πέμπτο μέλος είναι ο κυβερνητικός επίτροπος· όμως, δεν λαμβάνει μέρος στην ψηφοφορία και περιορίζεται στην άσκηση ελέγχου που δικαιολογείται από τη φύση της φορολογίας υπέρ τρίτων που συνιστούν τα έσοδα που έχουν τεθεί στη διάθεση της comité. Είναι επίσης αλήθεια ότι η διοίκηση έχει έναντι των αποφάσεων της DEFI, περιορισμένο δικαίωμα αρνησικυρίας· πάντως, είναι εξίσου αληθές ότι ουδέποτε έκανε χρήση του δικαιώματος αυτού.
Όσον αφορά τη δεύτερη αιτίαση, η DEFI αμυνόμενη παρατηρεί ότι η απόφαση την αφορά ατομικά κατά το μέτρο που πλήττει τα ειδικά συμφέροντα ενός επαγγελματικού κλάδου που είναι επιφορτισμένη να προστατεύει. Πράγματι, σ' αυτήν εναπόκειται να αποφαίνεται επί της κατανομής των ενισχύσεων που χορηγούνται στις διάφορες επιχειρήσεις επομένως, είναι αδύνατο να μην της αναγνωριστούν ειδικές ιδιότητες ικανές να την εξατομικεύσουν ως αποδέκτη της επίδικης αποφάσεως. Εξάλλου, η απόφαση την αφορά επίσης άμεσα, ακριβώς διότι την εμποδίζει να εκπληρώσει το έργο — την κατανομή των ενισχύσεων — που συνιστά την αποστολή της.
Τέλος, η προσφεύγουσα εφιστά την προσοχή του Δικαστηρίου στο γεγονός ότι, εκτός του ότι δεν μπορεί να προσβάλει την επίδικη απόφαση ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων, δεν μπορεί να επικαλεστεί το άρθρο 37 του Οργανισμού του Δικαστηρίου· συνεπώς, δεν νομιμοποιείται να παρέμβει στην προσφυγή που άσκησε η Γαλλία. Επομένως, το να γίνει δεκτή ένσταση απαραδέκτου ισοδυναμεί με στέρηση της από το δικαίωμα δικαστικής προστασίας.
4.
Ευθύς εξαρχής αναφέρω ότι οι απόψεις αυτές δεν με πείθουν. Πρώτον, η εξέταση της κανονιστικής ρύθμισης που διέπει τη σύσταση της comité προτρέπει να θεωρηθεί βάσιμη η άποψη της καθής σύμφωνα με την οποία η DEFI δεν είναι παρά « μεσολαβητής ». Πράγματι, εκτός των στοιχείων που έχουν ήδη αναφερθεί, τα ακόλουθα περιστατικά συνηγορούν υπέρ της άποψης αυτής: α) το γεγονός ότι τα μέλη του διοικητικού συμβουλίου και ο πρόεδρός του διορίζονται και μπορούν να ανακληθούν από τον αρμόδιο υπουργό ( άρθρα 3 του νόμου 78-654 και 3 μέχρι 5 του διατάγματος 84-388 ) β ) οι λεπτομέρειες που προβλέπονται για τη θέσπιση του εσωτερικού κανονισμού του διοικητικού συμβουλίου και για τη λήψη των αποφάσεων του. Ειδικότερα, η χορήγηση ενισχύσεων ποσού που υπερβαίνει ένα ορισμένο ύψος εξαρτάται από την έγκριση του κυβερνητικού επιτρόπου και, όταν αυτό είναι αναγκαίο, του υπουργού (άρθρα 6, 7 και 10 του διατάγματος 84-388) γ) οι εξουσίες ελέγχου που επιφυλάσσονται στο κράτος, το οποίο τις ασκεί μέσω ενός οικονομικού επιθεωρητή, όσον αφορά τις αποφάσεις οικονομικού χαρακτήρα, και μέσω των υπουργών βιομηχανίας και προϋπολογισμού οι οποίοι, ενεργούντες από κοινού, εγκρίνουν την κατάσταση προβλεπομένων εσόδων και εξόδων ( άρθρα 8 και 9 του διατάγματος 84-388 ).
Εξετάζω τώρα το ζήτημα που ανέκυψε από το δεύτερο επιχείρημα της Επιτροπής. Η προσφεύγουσα ισχυρίζεται ότι εκπροσωπεί τα συμφέροντα των μελλοντικών δικαιούχων των ενισχύσεων. Όμως, όπως προκύπτει από το έγγραφο που η γαλλική κυβέρνηση απέστειλε στην Επιτροπή, η ενίσχυση προβλέπεται υπό μορφή επιτοκίων για τα τραπεζικά δάνεια που προορίζονται να χρηματοδοτήσουν ορισμένα σχέδια εκσυγχρονισμού. Επομένως, ένας απεριόριστος αριθμός επιχειρηματιών μπορεί να είναι δικαιούχος και, όπως είναι προφανές, έπεται ότι κανένας ιδιώτης δεν μπορεί να θεωρήσει ότι η απόφαση τον αφορά άμεσα και ατομικά.
Εξάλλου, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, δεν είναι δυνατό « να γίνει δεκτή η αρχή σύμφωνα με την οποία πράξη θίγουσα τα γενικά συμφέροντα ενός... κλάδου αφορά ατομικά την ένωση » (η υπογράμμιση είναι δική μου: αποφάσεις της 14ης Δεκεμβρίου 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et de légumes και λοιποί κατά Συμβουλίου, συνεκδι-κασθείσες υποθέσεις 16 και 17/62, Racc. 1962, σσ. 901 και 918 της 18ης Μαρτίου 1975, Union syndicale — Service public européen και λοιποί κατά Συμβουλίου, υπόθεση 72/74, Race. 1975, σ. 401, σκέψη 17). Δεν είναι επίσης δυνατό να γίνει δεκτό το συμπέρασμα που η DEFI συνάγει από τον κανόνα αυτό: δηλαδή ότι η πράξη πρέπει να θεωρηθεί ως προκαλούσα προσωπική ζημία όταν α) αφορά τα ειδικά συμφέροντα μιας κατηγορίας πολιτών και β) ο οργανισμός στον οποίο προκαλεί ζημία έχει συσταθεί για την υπεράσπιση των σvλλoγικώv τους συμφερόντων.
Πράγματι, όπως παρατήρησε η Επιτροπή, οι παρατιθέμενες αποφάσεις χαρακτηρίζουν την έννοια « γενικά συμφέροντα » της επαγγελματικής κατηγορίας κατ' αντίθεση όχι προς τα συμφέροντα των μελών της, αλλά προς τα ίδια και τα λειτουργικά συμφέροντα της επαγγελματικής ενώσεως η οποία δημιουργήθηκε στους κόλπους της κατηγορίας αυτής. Με άλλα λόγια, για να μπορεί να υποστηριχθεί ότι οι προϋποθέσεις του άρθρου 173, δεύτερη παράγραφος, συντρέχουν, τα συμφέροντα αυτά είναι τα συμφέροντα που πρέπει να θίγονται και όχι το άθροισμα ή η σύνθεση των συμφερόντων των κατ' ιδίαν επιχειρηματιών που εκπροσωπεί η οργάνωση. Στην προκειμένη όμως περίπτωση είναι καθόλα προφανές ότι δεν υπήρξε παρόμοια προσβολή συμφερόντων.
Πάντως, κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η DEFI τροποποίησε τη στρατηγική της υποστηρίζοντας ότι εκπροσωπεί ακριβώς ίδια συμφέροντα, δηλαδή χωριστά τόσο από τα συμφέροντα του γαλλικού κράτους όσο και από αυτά των δικαιούχων των ενισχύσεων. Συγκεκριμένα, η ενίσχυση έχει ένα μόνο δικαιούχο: την DEFI, η οποία με τη σειρά της προβαίνει στην κατανομή τους μεταξύ των βιομηχανιών του τομέα κλωστοϋφαντουργίας και ενδύσεως.
Οπωσδήποτε, ακόμη και η αλλαγή αυτή προσανατολισμού δεν αρκεί για να καταστήσει πειστικότερη τη γραμμή άμυνας της προσφεύγουσας. Πράγματι, εμφανίζοντας το έργο της υπό τους προαναφερόμενους όρους, αποφεύγει την τελευταία αντίρρηση της Επιτροπής, για να επιβεβαιώσει όμως την ακρίβεια της πρώτης αιτιάσεως που της απευθύνει η Επιτροπή: ήτοι ότι ο χαρακτηριστικός αυτός σκοπός, αντί να είναι σκοπός της επαγγελματικής ενώσεως, είναι σκοπός ενός οργανισμού ο οποίος ασκεί δημόσιες εξουσίες, δηλαδή ένα τμήμα της δομής του κράτους, και ως τέτοιος στερείται έννομου συμφέροντος για την άσκηση της προσφυγής. Συνοπτικά, όπως και αν εμφανίζονται, θεωρώ ότι στο σύστημα προσφυγών που προβλέπει η Συνθήκη, τα συμφέροντα τα οποία η DEFI δηλώνει ότι εκπροσωπεί δεν είναι δυνατό να τύχουν προστασίας. Ενδεχομένως, ενέχουν σημασία σε εσωτερικό επίπεδο. Επομένως, η DEFI οφείλει να ανεύρει τον τρόπο να τα υπερασπιστεί ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων προβάλλοντας τις κοινοτικές τους επόψεις μέσω του μηχανισμού του άρθρου 177.
5.
Δύο λέξεις ως προς την παρατήρηση της DEFI κατά την οποία το να γίνει δεκτή η ένσταση απαραδέκτου θα ισοδυναμούσε με αρνησιδικία έναντι της. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση η Επιτροπή δικαίως παρατήρησε ότι δεν είναι ορθό να τεθεί στο ίδιο επίπεδο απόφαση με την οποία κηρύσσονται ορισμένες ενισχύσεις σύμφωνες με την κοινή αγορά και απόφαση με την οποία κηρύσσονται ασυμβίβαστες. Τα υποκείμενα δικαίου που θεωρούν ότι θίγονται από το πρώτο μέτρο δικαιούνται πλήρως της δικαστικής προστασίας, διότι το σύστημα της Συνθήκης τα προστατεύει κατά των ενισχύσεων που νοθεύουν τους όρους του ανταγωνισμού. Δεν ισχύει το ίδιο για τα υποκείμενα δικαίου ( επιχειρήσεις ή επαγγελματικές ενώσεις) που παραπονούνται για το δεύτερο μέτρο διότι η Συνθήκη δεν εγγυάται αλλά το πολύ ανέχεται τις ενισχύσεις που χορηγούν τα κράτη.
Με άλλα λόγια, η ενίσχυση έχει ως βάση όχι τη Συνθήκη αλλά την κρατική βούληση. Αν η Επιτροπή τη θεωρεί ως παράνομη, το κράτος μπορεί ή δεν μπορεί να προσβάλει την απόφαση της. Αν την προσβάλει, όπως συνέβη εν. προκειμένω, τα συμφέροντα των δικαιούχων θα προστατευθούν έμμεσα με την ασκηθείσα προσφυγή αν δεν την προσβάλει είτε διότι τη θεωρεί βάσιμη είτε διότι η πολιτική που ακολουθεί στον τομέα των ενισχύσεων έχει μεταβληθεί, κανείς δεν μπορεί να υποκαταστήσει την « ελλείπουσα βούληση του ».
6.
Για όλες τις προηγούμενες σκέψεις προτείνω στο Δικαστήριο να κρίνει απαράδεκτη την προσφυγή που άσκησε στις 18 Σεπτεμβρίου 1985 η comité de développement et de promotion du textile et de l'habillement κατά της Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.
Βάσει του κριτηρίου που εφαρμόζεται σε περίπτωση ήττας ενώπιον του Δικαστηρίου, η προσφεύγουσα πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
(
*1
)	Μετάφραση από τα ιταλικά.