62017CC0239
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
ELEANOR SHARPSTON,
predstavljeni 17. maja 2018 (
1
)
Zadeva C‑239/17
Gert Teglgaard
Fløjstrupgård I/S
proti
Fødevareministeriets Klagecenter
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe_ki ga je vložilo Østre Landsret (višje sodišče za vzhodno regijo, Danska))
„Skupna kmetijska politika – Sheme podpor za kmete – Navzkrižna skladnost – Uredba Sveta (ES) št. 1782/2003 – Uredba Sveta (ES) št. 73/2009 – Uredba Komisije (ES) št. 796/2004 – Uredba Komisije (ES) št. 1122/2009 – Znižanje neposrednih plačil – Kršitve nacionalne zakonodaje, s katero se izvaja Direktiva Sveta 91/676/EGS o varstvu voda pred onesnaževanjem z nitrati iz kmetijskih virov – Leto, ki se upošteva za izračun znižanja neposrednih plačil“
1.
Østre Landsret (višje sodišče za vzhodno regijo Danske, Danska) trenutno odloča o sklopu 173 zadev v zvezi s plačilom pomoči v okviru shem neposredne podpore za kmete in njenega znižanja kot sankcije zaradi neupoštevanja zahtev navzkrižne skladnosti. Sodišče je bilo pozvano, naj poda smernice v zvezi z razlago pravil za določitev leta, na podlagi katerega se izračunajo odstotna znižanja pomoči, s katerimi se sankcionirajo navedene kršitve. Na kratko je treba pojasniti, kako pravila delujejo, da bi razumeli okoliščine, v katerih so bile te zadeve vložene.
2.
Kmetje, ki želijo imeti koristi od sheme neposrednih plačil pomoči, morajo izpolniti številne pogoje, med drugim v zvezi s prijavljenimi kmetijskimi zemljišči in njihovo uporabo. Nepravilnosti, ki se nanašajo na pogoje, se sankcionirajo z znižanji pomoči oziroma izključitvijo iz sheme pomoči, do katere bi bili kmetje sicer upravičeni.
3.
Poleg pogojev za pridobitev pravice do zadevne pomoči morajo kmetje, ki prejemajo pomoč v okviru shem neposrednih plačil pomoči, izpolnjevati tudi zahteve navzkrižne skladnosti. Ena od teh zahtev se nanaša na omejitve uporabe gnojila. Upoštevanje teh zahtev ni pogoj za pridobitev pravice do pomoči, vendar se neupoštevanje podobno sankcionira z znižanji zneska pomoči, ki ga prejmejo zadevni kmetje (ali v skrajnih primerih z izključitvijo iz prejemanja pomoči).
4.
Namen zahtev navzkrižne skladnosti in sankcij, ki se naložijo v primeru njihovega neupoštevanja, je spodbujati kmete, da spoštujejo obstoječo zakonodajo Unije, ki se nanaša na njihove dejavnosti.
Pravo Unije
Uredba št. 1782/2003
5.
V Uredbi Sveta (ES) št. 1782/2003 (
2
) so bila določena skupna pravila za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike. V uvodni izjavi 2 Uredbe je bilo navedeno:
„Celotno plačilo neposredne pomoči mora biti pogojeno z izpolnitvijo pravil v zvezi s kmetijskim zemljiščem, kmetijsko proizvodnjo in dejavnostjo. […] Če ti osnovni standardi niso izpolnjeni morajo države članice v celoti ali delno odvzeti neposredno pomoč na podlagi sorazmernih, objektivnih in stopnjevitih meril. Tak odvzem ne vpliva na sankcije, ki so določene ali ki bodo določene v drugih določbah zakonodaje Skupnosti ali nacionalne zakonodaje.“
6.
Člen 6 je bil naslovljen „Znižanje plačil ali izključitev iz plačil“. Prvi odstavek je v prvotni različici določal:
„Če kot posledica ukrepanja ali neukrepanja, ki se lahko pripiše neposredno posameznemu kmetu, niso izpolnjene predpisane zahteve ravnanja ali dobri kmetijski in okoljski pogoji, se celotni znesek neposrednih plačil, ki naj bi se odobril v koledarskem letu, v katerem je prišlo do neizpolnitve, po uporabi členov 10 in 11, zmanjša ali prekliče v skladu s podrobnimi pravili, določenimi v členu 7“ (moj poudarek).
7.
Člen 6(1) je bil spremenjen z Uredbo Sveta (ES) št. 146/2008 (
3
) z učinkom od 1. aprila 2008. Po spremembi je določal:
„Če kadar koli v določenem koledarskem letu (v nadaljnjem besedilu ‚zadevno koledarsko leto‘) niso izpolnjene predpisane zahteve ravnanja ali dobri kmetijski in okoljski pogoji, pri čemer se lahko ta neskladnost neposredno pripiše dejavnostim ali opustitvi dejavnosti kmeta, ki je v zadevnem koledarskem letu vložil vlogo za pomoč, se celotni znesek neposrednih plačil, ki naj bi se odobril kmetu, po uporabi členov 10 in 11 za tega kmeta zmanjša ali prekliče v skladu s podrobnimi pravili, določenimi v členu 7.
Prvi pododstavek se uporablja tudi, če je neskladnost posledica dejanj ali opustitve dejanj, ki se lahko neposredno pripiše osebi, na katero ali od katere se je preneslo kmetijsko zemljišče.
Za namene uporabe prvega in drugega pododstavka za leto 2008 koledarsko leto ustreza obdobju od 1. aprila do 31. decembra 2008.
[…]“ (moj poudarek).
8.
Člen 7 je bil naslovljen „Podrobna pravila za znižanje ali izključitev“ (
4
) in je določal:
„1.   Podrobna pravila za znižanja ali izključitve iz člena 6 se določijo v skladu s postopkom iz člena 144(2).[ (
5
)] V tej zvezi je treba upoštevati resnost, obseg, trajnost in ponavljanje ugotovljene neskladnosti, kakor tudi merila, določena v odstavkih 2, 3 in 4 tega člena.
[…]“
Uredba Komisije št. 796/2004
9.
Z Uredbo št. 796/2004 (
6
) so bila določena podrobna pravila za izvajanje Uredbe št. 1782/2003. V uvodnih izjavah od 55 do 57 te uredbe je bilo navedeno:
„(55)
Za zaščito finančnih interesov [EU] bi bilo treba sprejeti ustrezne ukrepe za boj proti nepravilnostim in goljufijam. […]
(56)
Sistem znižanj in izključitev, predviden v Uredbi (ES) št. 1782/2003 glede obveznosti navzkrižne skladnosti, pa ima drug cilj, in sicer spodbuditi za kmete, da spoštujejo obstoječo zakonodajo na različnih področjih navzkrižne skladnosti.
(57)
Znižanja in izključitve bi bilo treba določiti ob upoštevanju načela sorazmernosti […] V primeru obveznosti navzkrižne skladnosti se smejo znižanja in izključitve uporabiti le, kadar kmet deluje malomarno ali namerno. Znižanja in izključitve bi morala upoštevati resnost storjene nepravilnosti in bi lahko pomenila popolno izključitev iz ene ali več shem pomoči za določeno obdobje. […]“
10.
V uvodni izjavi 70 je bilo navedeno:
„Določiti je treba posebne in podrobne določbe, da bi zagotovili nepristransko uporabo različnih znižanj, ki naj se uporabijo za enega ali več zahtevkov za pomoč istega kmeta. Znižanja in izključitve, predvidena v skladu s to uredbo, bi se morala uporabljati brez vpliva na dodatne sankcije v skladu s katerimi koli drugimi določbami prava [EU] ali nacionalnega prava.“
11.
Poglavje II iz oddelka II, naslov IV, je vsebovalo člene od 65 do 67 in je nosilo naslov „Ugotovitve v zvezi z navzkrižno skladnostjo“. Člen 65 z naslovom „Splošna načela in opredelitve“ je, kolikor je pomembno za te sklepne predloge, določal:
„[…]
2.   Za namene uporabe člena 6(1) Uredbe (ES) št. 1782/2003 se dejanje ali opustitev dejanja neposredno pripiše posameznemu kmetu, ki je sam povzročil neskladnost in ki je v času te neskladnosti pristojen za kmetijsko gospodarstvo, površino, proizvodno enoto ali zadevno žival. […]
[…]
4.   Šteje se, da je neskladnost ‚ugotovljena‘, če je ugotovljena pri kakršnem koli pregledu, izvedenem v skladu s to uredbo ali potem, ko je bil nanjo kakor koli opozorjen pristojni nadzorni organ.“
12.
Člen 66 je bil naslovljen „Uporaba znižanj v primeru malomarnosti“. Določal je:
„1.   […] kadar je ugotovljena neskladnost zaradi malomarnosti kmeta, se uporabi znižanje za celotni znesek neposrednih plačil, kakor je opredeljeno v členu 2(d) Uredbe (ES) št. 1782/2003, ki je bil ali mora biti odobren za zadevnega kmeta po zahtevku za pomoč, ki ga je predložil ali ga še bo predložil v koledarskem letu ugotovitve. To znižanje je praviloma 3 % celotnega zneska.
[…]“ (moj poudarek).
13.
Člen 67 je bil naslovljen „Uporaba znižanj in izključitev v primerih namerne neskladnosti“ in je določal:
„1.   […] Kadar je ugotovljeno neskladnost kmet povzročil namerno, je […] znižanje, ki ga je treba uporabiti za celotni znesek iz prvega pododstavka člena 66(1), praviloma 20 % tega celotnega zneska.
[…]“
14.
Uredba št. 796/2004 je v skladu s členom 81 začela veljati 7. maja 2004.
Uredba št. 73/2009
15.
Uredba Sveta (ES) št. 73/2009 (
7
) je razveljavila in nadomestila Uredbo št. 1782/2003 z učinkom, kolikor je pomembno za te sklepne predloge, od 1. januarja 2009. (
8
) V uvodni izjavi 3 je bilo navedeno:
„Uredba (ES) št. 1782/2003 je uvedla načelo, da za kmete, ki ne izpolnjujejo nekaterih zahtev na področjih javnega zdravja, zdravja živali in rastlin, okolja in dobrega počutja živali, veljajo znižanja ali izključitve iz neposredne podpore. Ta sistem ‚navzkrižne skladnosti‘ je sestavni del podpore Skupnosti v okviru neposrednih plačil in bi ga bilo treba zaradi tega ohraniti. […]“
16.
V uvodni izjavi 53 je bilo navedeno:
„[…] ta uredba [bi se morala] uporabljati od 1. januarja 2009. Vendar pa bi se morale te določbe, ki bi lahko zmanjšale pravice kmetov ali določale nove obveznosti, med drugim preko obveznosti navzkrižne skladnosti, katero morajo kmetje izpolnjevati celo leto, uporabljati šele od leta 2010 […].“
17.
Člen 23 je bil naslovljen „Znižanje ali izključitev iz plačil v primeru neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti“. Odstavek 1 je določal:
„Če predpisane zahteve ravnanja ali dobri kmetijski in okoljski pogoji niso upoštevani kadar koli v danem koledarskem letu (v nadaljnjem besedilu: ‚zadevno koledarsko leto‘) in je zadevno neupoštevanje posledica dejanja ali opustitve, za katero je neposredno odgovoren kmet, ki je predložil zahtevek za pomoč v zadevnem koledarskem letu, se celotni znesek neposrednih plačil, ki je bil ali naj bi bil odobren
kmetu […] zniža ali izključi v skladu s podrobnimi pravili iz člena 24.
[…]“ (moj poudarek).
18.
Člen 24(1) je določal, da se podrobna pravila o znižanjih in izključitvah iz člena 23 določijo v posebni izvedbeni uredbi. Pri tem je bilo treba upoštevati težo, obseg, trajanje in ponavljanje ugotovljene kršitve.
Uredba Komisije št. 1122/2009
19.
Uredba Sveta (ES) št. 1122/2009 (
9
) je razveljavila in nadomestila Uredbo št. 796/2004 z učinkom od 1. januarja 2010. (
10
) Člen 70 z naslovom „Splošna načela in opredelitve“ je, kolikor je pomembno za te sklepne predloge, določal:
„[…]
4.   Šteje se, da je neskladnost ‚ugotovljena‘, če je ugotovljena pri kakršni koli kontroli, izvedeni v skladu s to uredbo, ali potem, ko je bil nanjo na kakršen koli drug način opozorjen pristojni kontrolni organ ali, kjer je to primerno, plačilna agencija.
[…]
8.   Za uporabo znižanj se odstotek znižanja uporabi za skupni znesek:
(a)
celotnega zneska neposrednih plačil, ki je bil ali mora biti odobren za zadevnega kmeta po zahtevkih za pomoč, ki jih je predložil ali jih še bo predložil v koledarskem letu ugotovitve […]
[…]“ (moj poudarek).
20.
Člen 71 je bil naslovljen „Uporaba znižanj v primeru malomarnosti“ in je v prvem odstavku določal:
„Kadar je ugotovljena neskladnost zaradi malomarnosti kmeta, se […] uporabi znižanje. To znižanje je praviloma 3 % skupnega zneska iz člena 70(8).
Vendar se lahko plačilna agencija na podlagi ocene, ki jo pripravi pristojni kontrolni organ v ocenjevalnem delu poročila o kontroli v skladu s členom 54(1)(c),[ (
11
)] odloči za znižanje odstotka na 1 % ali njegovo povišanje na 5 % skupnega zneska ali v primerih iz drugega pododstavka člena 54(1)(c) se lahko odloči, da znižanja ne uvede.“
21.
Člen 72 je bil naslovljen „Uporaba znižanj in izključitev v primerih namerne neskladnosti“. Člen 72(1) je določal, da „[k]adar je kmet ugotovljeno neskladnost povzročil namerno, je […] znižanje, ki ga je treba uporabiti za skupni znesek iz člena 70(8), praviloma 20 % tega skupnega zneska“.
22.
Člen 86(1) je določal:
„Uredba (ES) št. 796/2004 se s 1. januarjem 2010 razveljavi.
Še naprej pa se uporablja za zahtevke za pomoč, ki se nanašajo na tržna leta ali premijska obdobja, ki se začnejo pred 1. januarjem 2010.“
Direktiva 91/676
23.
Med zakonodajo, za katero je v času dejanskega stanja veljala zahteva po navzkrižni skladnosti, je bila Direktiva Sveta 91/676/EGS (
12
). Člen 1 določa, da je cilj te direktive zmanjšati onesnaževanje voda, ki ga povzročajo nitrati iz kmetijskih virov.
Nacionalno pravo
24.
Na Danskem se je, kolikor je v tem primeru pomembno, Direktiva 91/676 izvajala na podlagi Gødningsanvendelsesloven (danski zakon o uporabi gnojil).
25.
Pravila Unije o navzkrižni skladnosti so se na Danskem izvajala s številnimi nacionalnimi predpisi. Po mnenju predložitvenega sodišča so vse različice teh predpisov, ki so veljali v času dejanskega stanja, določale, da se znižanja dolgovane pomoči izračunajo na podlagi koledarskega leta, v katerem je bila ugotovljena neskladnost (v nadaljevanju: leto ugotovitve neskladnosti). (
13
)
Dejansko stanje, postopek in vprašanja za predhodno odločanje
26.
Dve za ta postopek predhodnega odločanja ponazoritveni zadevi se nanašata na kmeta, za katera je bilo ugotovljeno, da sta kršila zahteve navzkrižne skladnosti, ker sta v obdobjih 2006/2007 in 2007/2008 (Gert Teglgaard) oziroma 2006/2007 in 2008/2009 (kmetija Fløjstrupgård I/S) svoja polja preveč gnojila.
27.
Neskladnost G. Teglgaarda in kmetije Fløjstrupgård je bila odkrita, ko je policija preiskala prostore in zasegla dokumente uvoznika gnojil, ki je prodajal gnojilo številnim kmetom, ne da bi obveščal Plantedirektorat (agencija za rastline). Zadevno gnojilo v evidencah gnojenja kmetov ni bilo zabeleženo. Preiskava in zaseg sta bila opravljena novembra 2009.
28.
Plantedirektorat je 4. januarja 2011 poslal zahteve za informacije. Danski organi ta datum štejejo za datum „ugotovitve“ neskladnosti.
29.
Najprej je organ, pristojen za kmetijska plačila (v tistem času NaturErhvervsstyrelsen (agencija za kmetijstvo, v angleščini: AgriFish Agency), leta 2011 in 2012 sprejel odločbe, s katerimi je znižal plačila pomoči zadevnim kmetom, vključno z G. Teglgaardom in kmetijo Fløjstrupgård. Znižanja pomoči, odrejena s temi prvotnimi odločbami, so temeljila na zneskih pomoči, ki so jih kmetje morali plačati za vsako leto, ko so dejansko kršili svoje obveznosti navzkrižne skladnosti (v nadaljevanju: leto kršitve) – z drugimi besedami, za G. Teglgaarda leti pomoči 2007 in 2008 ter za kmetijo Fløjstrupgård leti pomoči 2007 in 2009. (
14
)
30.
Leta 2012 je agencija za kmetijstvo izvedela za izjavo, ki jo je Komisija podala pred Računskim sodiščem, v kateri je komentirala „obseg revizije in revizijski pristop“ te institucije za revizijo tržne in neposredne podpore za kmetijstvo v Letnem poročilu za proračunsko leto 2011: (
15
)
„Kmetje, ki ne upoštevajo teh zahtev [navzkrižne skladnosti], so upravičeni do prejemanja plačil, vendar so kaznovani na podlagi resnosti, obsega, trajnosti in ponovitev ugotovljenih neskladnosti ter svoje malomarnosti ali namere. To potrjuje tudi dejstvo, da je plačila mogoče opraviti pred zaključkom kontrol navzkrižne skladnosti in da se kazni ne uporabijo pri plačilih, opravljenih v koledarskem letu, ko kmet ni izpolnil zahtev, temveč se uporabijo pri plačilih, opravljenih v koledarskem letu, ko nacionalni organi oblikujejo ugotovitve“ (moj poudarek).
31.
Med dopisovanjem med pristojnimi danskimi organi in Komisijo, ki je sledilo, je Komisija v dopisu z dne 7. februarja 2013 uradno navedla, da je treba znižanja pomoči, s katerimi se sankcionirajo kršitve zahtev navzkrižne skladnosti, izračunati na podlagi skupne pomoči, ki se plača za leto, ko je bila neskladnost ugotovljena.
32.
Agencija za kmetijstvo je ponovno začela prejšnje postopke v zvezi znižanji pomoči in leta 2013 izdala novi odločbi (v nadaljevanju: odločbi iz leta 2013), v katerih je za podlago za znižanja pomoči vzela znesek pomoči, plačane v letu, ko je bila kršitev ugotovljena, in sicer 2011.
33.
Za nekatere kmete, vključno z G. Teglgaardom in kmetijo Fløjstrupgård, ki sta med letom(i) kršitve in letom, ko je bila kršitev ugotovljena, povečala kmetijske površine, je bila posledica odločb iz leta 2013 večje znižanje pomoči. V primeru G. Teglgaarda je bilo z novo odločbo določeno znižanje pomoči, ki je bilo za 1.908.483,02 danskih kron (DKK) (približno 256.157 EUR) višje od znižanja, ki je bilo določeno v prvotni odločbi. V primeru kmetije Fløjstrupgård je bilo z novo odločbo določeno znižanje pomoči, ki je bilo za 105.396,53 DKK (približno 14.146 EUR) višje od znižanja, ki je bilo določeno v prvotni odločbi.
34.
G. Teglgaard in kmetija Fløjstrupgård sta zoper odločbi iz leta 2013 vložila pritožbi pri Fødevareministeriets Klagecenter (urad za pritožbe ministrstva za okolje in prehrano), ki je z odločbama z dne 22. junija 2015 oziroma 12. decembra 2014 potrdil odločbi iz leta 2013 agencije za kmetijstvo.
35.
G. Teglgaard in kmetija Fløjstrupgård sta nato zoper odločbi iz leta 2013 vložila tožbi za ugotovitev ničnosti pri predložitvenem sodišču, ki je prekinilo postopek in Sodišču na podlagi člena 267 PDEU v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.   Ali je treba znižanje pomoči v položaju, v katerem kmet ne izpolnjuje predpisanih zahtev ravnanja ter dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev v koledarskem letu in je zato treba znižanje uporabiti za neposredna plačila kmetu (glej člen 6(1) Uredbe […] št. 1782/2003 v povezavi s členom 66(1) Uredbe Komisije št. 796/2004), izračunati na podlagi neposrednih plačil kmetu:
(a)
v koledarskem letu, v katerem pride do neskladnosti, ali
(b)
v (poznejšem) koledarskem letu določitve/ugotovitve neskladnosti?
2.   Ali je izid enak v skladu s poznejšimi pravili iz člena 23(1) Uredbe […] št. 73/2009 v povezavi s členom 70(4) in 8(a) Uredbe Komisije št. 1122/2009?
3.   Ali je treba v položaju, v katerem kmet ni izpolnjeval predpisanih zahtev ravnanja ter dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev v letih 2007 in 2008, temveč je neskladnost prvič določena/ugotovljena leta 2011, za izračun znižanja pomoči uporabiti Uredbo […] št. 1782/2003 v povezavi z Uredbo Komisije št. 796/2004 ali pa Uredbo […] št. 73/2009 v povezavi z Uredbo Komisije št. 1122/2009?“
36.
G. Teglgaard in kmetija Fløjstrupgård, Avstrija, danska vlada in Evropska komisija so predložili pisna stališča. Vse stranke, razen avstrijske vlade, so se udeležile obravnave 15. marca 2018 in podale ustne navedbe.
Analiza
Tretje vprašanje
37.
S tretjim vprašanjem, ki ga bom obravnavala najprej, predložitveno sodišče prosi za smernice v zvezi s tem, kateri sklop pravil naj uporabi, če kmet ni ravnal v skladu z zahtevami navzkrižne skladnosti v letih 2007 in 2008 ter je bila ta neskladnost odkrita leta 2011: (i) Uredbo št. 1782/2003 v povezavi z Uredbo Komisije št. 796/2004; ali (ii) Uredbo št. 73/2009 v povezavi z Uredbo Komisije št. 1122/2009.
38.
Kar zadeva navedeni uredbi Sveta, se je prvotna različica člena 6 Uredbe št. 1782/2003 uporabljala od 1. januarja 2005, spremenjena različica člena 6 pa od 1. aprila 2008. (
16
) Uredba št. 1782/2003 je bila razveljavljena z Uredbo št. 73/2009, ki se je uporabljala od 1. januarja 2009, kar zadeva upoštevne določbe. V členu 23 te uredbe je v bistvu ponovljena spremenjena različica člena 6(1) Uredbe št. 1782/2003.
39.
V skladu s členom 2(e) Uredbe št. 1782/2003 in členom 2(e) Uredbe št. 73/2009 (ki imata skoraj enako besedilo in enak namen v enajstih prvotnih jezikovnih različicah) pomenijo „plačila v danem koledarskem letu“„plačila, ki so ali bodo odobrena v zvezi z zadevnim letom/leti, vključno z vsemi plačili v zvezi z drugimi obdobji, ki se začnejo v navedenem koledarskem letu/letih“.
40.
Spremenjena različica člena 6(1), tretji pododstavek, Uredbe št. 1782/2003 je določala, da koledarsko leto za leto 2008 ustreza obdobju od 1. aprila do 31. decembra 2008, kar zadeva prejšnja dva pododstavka člena 6(1).
41.
Posledično je prvotna različica člena 6(1) Uredbe št. 1782/2003 različica, ki se uporablja za plačila, odobrena v zvezi s koledarskim letom 2007, vključno s plačili v zvezi z drugimi obdobji, ki so se začela tistega leta.
42.
Za koledarsko leto 2008 se je prvotna različica člena 6(1) uporabila za pomoč, odobreno v zvezi z obdobjem od 1. januarja do 31. marca 2008, vključno s plačili v zvezi z drugimi obdobji, ki se začnejo v tem trimesečnem obdobju, ki ga je treba razlagati kot posebno obdobje ali ločeno „koledarsko leto“. (
17
)
43.
Za plačila, odobrena v zvezi z obdobjem od 1. aprila do 31. decembra 2008, vključno s plačili v zvezi z drugimi obdobji, ki so se začela v tistem devetmesečnem obdobju, se uporablja spremenjena različica člena 6(1).
44.
Kar zadeva uredbe Komisije, člen 81 Uredbe št. 796/2004 določa, da se uporablja za „zahtevke za pomoč, ki se nanašajo na tržna leta ali premijska obdobja z začetkom 1. januarja 2005“. Uredba št. 796/2004 je bila razveljavljena z Uredbo št. 1122/2009. Člen 86 Uredbe št. 1122/2009 izrecno določa:
„1.   Uredba (ES) št. 796/2004 se s 1. januarjem 2010 razveljavi.
Še naprej pa se uporablja za zahtevke za pomoč, ki se nanašajo na tržna leta ali premijska obdobja, ki se začnejo pred 1. januarjem 2010.“
45.
V členu 2(25) Uredbe Komisije št. 1122/2009 je bilo „premijsko obdobje“ opredeljeno kot „obdobje, na katero se nanašajo zahtevki za pomoč ne glede na čas predložitve zahtevka“.
46.
Torej se v skladu z besedilom upoštevnih določb za znižanja pomoči, ki se obravnavajo v postopku v glavni stvari in ki se nanašajo na tržna leta ali premijska obdobja, ki so se začela po 1. januarju 2005 in pred 1. januarjem 2010, uporablja Uredba Komisije št. 796/2004.
Prvo vprašanje
47.
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem prosi za pojasnilo v zvezi s pravilno razlago člena 6(1) Uredbe (EU) št. 1782/2003 in določb Uredbe Komisije (ES) št. 796/2004 o izvajanju te določbe. Natančneje, sprašuje, ali je treba člen 6(1) razlagati tako, da je treba znižanja pomoči, s katerimi se sankcionirajo kršitve zahtev navzkrižne skladnosti, izračunati na podlagi skupne neposredne pomoči, ki se plača za leto, ko je prišlo do kršitve, ali tiste skupne neposredne pomoči, ki se plača za leto, ko je bila neskladnost ugotovljena.
48.
Najprej se bom posvetila prvotni različici Uredbe št. 1782/2003. Nato bom obravnavala, ali se je položaj spremenil zaradi spremembe člena 6(1) te uredbe, uvedene z Uredbo št. 146/2008, zatem pa se bom posvetila podrobnim izvedbenim pravilom, ki jih je sprejela Komisija (Uredba št. 796/2004). S tem vrstnim redom analize se spoštuje hierarhično razmerje med uredbo Sveta in izvedbeno uredbo Komisije.
Uredba št. 1782/2003
49.
Deset od enajstih prvotnih jezikovnih različic (
18
) člena 6(1) Uredbe št. 1782/2003 pred spremembo jasno določa, da je treba kakršno koli znižanje v zvezi s kakršno koli neskladnostjo uporabiti za leto kršitve. Tako na primer angleška različica določa, da se znižanje uporabi za „the total amount of direct payments to be granted in the calendar year in which the non-compliance occurs (celotni znesek neposrednih plačil, ki naj bi se odobril v koledarskem letu, v katerem je prišlo do neskladnosti)“. Danska, nizozemska, finska, grška, italijanska, portugalska, španska in švedska različica vse izrecno določajo enako, (
19
) to pa izhaja tudi iz nemške jezikovne različice, čeprav manj izrecno (logično se „betreffenden Kalenderjahr“ nanaša na čas, ko zadevno dejanje ali opustitev povzroči zadevno neskladnost). (
20
)
50.
Samo ena jezikovna različica člena 6(1) – francoska – je vsebovala protislovno navedbo, da je treba znižanje uporabiti za leto ugotovitve neskladnosti. (
21
)
51.
V skladu z ustaljeno sodno prakso se formulacija, ki se uporablja v eni jezikovni različici določbe prava Unije, ne more uporabljati kot edina podlaga za razlago te določbe ali prednostno upoštevati glede na druge jezikovne različice, saj tak pristop ne bi bil združljiv z zahtevo po enotni uporabi prava Unije. (
22
)
52.
V tem primeru je jasno, da je francoska jezikovna različica v nasprotju z vsemi drugimi prvotnimi jezikovnimi različicami. Zato je ni mogoče uporabiti (kot se zdi, da je predlagala Komisija na obravnavi) kot edino podlago za razlago člena 6(1). Vendar če domnevamo, da francosko besedilo ni le posledica napake pri prevajanju, obstoj tega odstopajočega besedila pomeni, da popolnoma dobesedna razlaga te določbe na podlagi ostalih 10 jezikovnih različic ne more biti odločilna. V primeru razlik med jezikovnimi različicami zakonskega besedila Unije je treba sporno določbo razlagati glede na splošno sistematiko in namen ureditve, katere del je. (
23
) Upoštevati je treba tudi vse omejitve razlage, ki jih nalaga potreba po upoštevanju splošnih načel prava Unije, zlasti načela enakopravnosti in načela sorazmernosti. (
24
) Te pomembne omejitve bom obravnavala pozneje v teh sklepnih predlogih. (
25
)
Namen
53.
V uvodni izjavi 2 Uredbe št. 1782/2003 je navedeno, da mora biti „[c]elotno plačilo neposredne pomoči […] pogojeno z izpolnitvijo pravil v zvezi s kmetijskim zemljiščem, kmetijsko proizvodnjo in dejavnostjo“ ter da „morajo države članice v celoti ali delno odvzeti neposredno pomoč na podlagi sorazmernih, objektivnih in stopnjevitih meril, če ti standardi niso izpolnjeni“. Sam člen 6(1) zahteva, da se mora neskladnost „pripi[sati] neposredno posameznemu kmetu“, da bi se uporabila znižanja.
54.
Namen upoštevnih določb Uredbe št. 1782/2003, kot je bila prvotno sprejeta, je bil torej določiti vrsto pravil, ki so določala neposredno povezavo med neskladnostjo in znižanji pomoči, ki se plača. (
26
)
55.
Ali je ta namen najbolje dosežen z izračunom sankcije za neskladnost na podlagi pomoči, ki se plača v letu kršitve ali v letu ugotovitve neskladnosti?
56.
Uporaba konkretnega odstotka znižanj ohrani predvideno neposredno povezavo s kršitvijo, ki se sankcionira, samo če se ti odstotki znižanj izračunajo na podlagi plačila pomoči, ki bi jo bilo sicer treba plačati za leto, v katerem je prišlo do kršitve. Če se odstotek znižanja namesto tega uporabi za leto ugotovitve neskladnosti in se to leto razlikuje od leta kršitve, bo sankcija še naprej (na primer) 3‑odstotno znižanje pomoči, samo če se naključno zgodi, da je plačilo pomoči, dolgovano za leto ugotovitve neskladnosti, naključno enako plačilu pomoči, dolgovanemu za leto kršitve. Take sankcije nikakor ni mogoče razumno opisati, kot da je bila izračunana „na podlagi sorazmernih, objektivnih in stopnjevitih meril“. (
27
)
57.
Če se na namen pravil gleda širše: namen zahtev navzkrižne skladnosti in sankcij, ki veljajo za neskladnost, je prisiliti kmete, ki prejemajo pomoč v okviru shem neposrednega plačila pomoči, da vsako leto spoštujejo obstoječo zakonodajo v zvezi z kmetijskimi zemljišči, proizvodnjo in dejavnostjo. (
28
) Menim, da je ta namen najbolje dosežen tako, da se sankcija neposredno in jasno poveže z letom kršitve.
58.
Nujno se je zavedati, da je leto ugotovitve neskladnosti v nekem smislu določeno samovoljno. Sprejemam dejstvo, da so bile nepravilnosti, kadar so bili opravljeni pregledi na kraju samem, dejansko pogosto odkrite istega leta, kot je bila storjena kršitev. Če je tako, bo rezultat izračuna odstotnega znižanja seveda popolnoma enak ne glede na to, ali se kot podlaga za izračun vzame neposredna pomoč, ki se je plačala v letu kršitve, ali pa neposredna pomoč, ki se je plačala v letu ugotovitve neskladnosti. Oba sta enaka. Vendar če se nepravilnost ugotovi v okviru drugega pregleda (kot v primerih, zaradi katerih je bil vložen ta predlog za sprejetje predhodne odločbe), je leto ugotovitve neskladnosti leto, v katerem pristojni organi naključno odkrijejo, da je prišlo do kršitve. Zdi se, da ni logične podlage za trditev, da znižanje X % neposredne pomoči, ki bi jo bilo sicer treba plačati za naslednje leto in ki nima nobene neposredne povezave z letom kršitve, ohrani „sorazmerno, objektivno in stopnjevito“ povezavo med kršitvijo in sankcijo.
59.
Komisija je menila, da lahko, če se za podlago uporabi leto kršitve, nastane težava, in sicer da je bila pomoč že plačana, če leto ugotovitve neskladnosti sledi letu kršitve.
60.
Tu je pomembno razlikovati med izračunom znižanja in odštetjem tega znižanja od pomoči, ki bi se sicer plačala kmetu. Zgodovinske podatke o plačilih kmetijskim gospodarstvom vodijo pristojni nacionalni organi: dandanes običajno v računalniško podprtih sistemih. Kot je Komisija priznala na obravnavi, ko je odgovarjala na vprašanja Sodišča, je torej popolnoma mogoče znižanje izračunati na podlagi zgodovinskega zahtevka za neposredno pomoč v letu kršitve, to znižanje pa potem odšteti od naslednjega še neplačanega zahtevka za pomoč. To je mogoče ponazoriti z enostavnim primerom, ki poudari zaželenost uporabe tega postopka.
61.
Recimo, da leta 1 kmet A vloži zahtevek in temu primerno prejme 10.000 EUR neposredne pomoči. V letu 2 svoje kmetijsko gospodarstvo poveča in torej vloži zahtevek za neposredno pomoč ter iz tega naslova prejme 20.000 EUR. Nato se leta 3 ugotovi, da je v letu 1 v bistvu kršil zahtevo navzkrižne skladnosti zaradi malomarnosti. V času, ko se to ugotovi, ima kmet še neplačani zahtevek (za neposredno pomoč v letu 3) – tokrat za 30.000 EUR, ker je ponovno povečal svoje kmetijsko gospodarstvo.
62.
Podrobna izvedbena pravila Komisije določajo 3‑odstotno znižanje dolgovane pomoči kot sankcije za kršitev obveznosti navzkrižne skladnosti zaradi malomarnosti (člen 66 Uredbe Komisije št. 796/2004). Jasno je, da te sankcije ni mogoče odšteti od neposredne pomoči za leto 1, ker je kmet to pomoč že prejel. Vendar ni nobene ovire za to, da se znesek te sankcije izračuna glede na neposredno pomoč, ki je bila plačana za leto 1 (rezultat česar je sankcija v višini 300 EUR – to je 3 % od 10.000 EUR), in se ta znesek nato odšteje od neposredne pomoči, ki jo kmet še mora prejeti za leto 3. Torej bo kmet A leta 3 prejel 30.000 EUR minus 300 EUR, to je 29.700 EUR.
63.
S tem postopkom se (s 3‑odstotnim znižanjem) pravilno sankcionira malomarno ravnanje kmeta A v letu 1. Če se sankcija izračuna na podlagi neposredne pomoči, dolgovane za leto 3, in se od nje tudi odbije, je posledica sankcija (izračunana kot 3 % od 30.000 EUR, torej 900 EUR), ki ne ustreza 3 % neposredne pomoči, dolgovane v letu, ko je bila kršitev zahteve navzkrižne skladnosti storjena zaradi malomarnosti. Namesto tega se malomarno ravnanje sankcionira po 9‑odstotni stopnji.
64.
Zato menim, da je treba člen 6(1) Uredbe št. 1782/2003, kot je bil prvotno sprejet, razlagati tako, da je treba znižanja pomoči za neupoštevanje zahtev navzkrižne skladnosti izračunati na podlagi neposredne pomoči, ki se je plačala v koledarskem letu, v katerem je do neskladnosti prišlo.
Uredba št. 146/2008
65.
Člen 6(1) Uredbe št. 1782/2003 je bil spremenjen z Uredbo Sveta (ES) št. 146/2008 z učinkom od 1. aprila 2008. Po spremembi se je angleška jezikovna različica glasila:
„Where the statutory management requirements or good agricultural and environmental conditions are not complied with at any time in a given calendar year (hereinafter ‚the calendar year concerned‘), and the non-compliance in question is the result of an act or omission directly attributable to the farmer who submitted the aid application in the calendar year concerned, the total amount of direct payments to be granted […] to that farmer, shall be reduced or cancelled […].“ („Če kadar koli v določenem koledarskem letu (v nadaljnjem besedilu ‚zadevno koledarsko leto‘) niso izpolnjene predpisane zahteve ravnanja ali dobri kmetijski in okoljski pogoji, pri čemer se lahko ta neskladnost neposredno pripiše dejavnostim ali opustitvi dejavnosti kmeta, ki je v zadevnem koledarskem letu vložil vlogo za pomoč, se celotni znesek neposrednih plačil, ki naj bi se odobril kmetu, […] za tega kmeta zmanjša ali prekliče.“)
66.
Spremenjena različica se v nobeni od enajstih prvotnih jezikovnih različic ne sklicuje izrecno na leto ugotovitve neskladnosti, jezikovna odstopanja med francoskim besedilom in desetimi prvotnimi jezikovnimi različicami pred spremembo pa so bila očitno odpravljena.
67.
V uvodnih izjavah Uredbe št. 146/2008 (niti pravzaprav v Uredbi št. 73/2009, ki je nato nadomestila iz razveljavila spremenjeno Uredbo št. 1782/2003) ni nikjer navedeno, da je bila predvidena sprememba v zvezi z izračunom znižanj, ki se uporabi za neposredna plačila pomoči za sankcioniranje kršitev zahtev navzkrižne skladnosti.
68.
Komisija to dejstvo poudarja (
29
) in izrecno navaja, da je treba členu 6 Uredbe št. 1782/2003 pripisati isti pomen pred njegovo spremembo z Uredbo št. 146/2008 in po njej.
69.
Strinjam se s trditvijo, da morata imeti prvotna in spremenjena različica enak pomen. Zdi se mi, da enostavno branje spremenjenega besedila ponovno kaže na neposredno povezavo, ki bi morala obstajati med neskladnostjo in posledično sankcijo. Kot je avstrijska vlada pravilno poudarila v svojem pisnem stališču v zvezi s prvim vprašanjem za predhodno odločanje, je mogoče to neposredno povezavo zagotoviti samo z izračunom odstotka znižanja, ki naj se uporabi za neposredno pomoč, ki bi jo kmet, ki je storil kršitev, sicer prejel, glede na pomoč, plačano v letu kršitve. Niti besedilo niti teleologija ne gresta v smeri alternativnega razumevanja, ki mu je naklonjena Komisija.
70.
Zato predlagam, da je treba spremenjeno različico člena 6(1) tako kot prvotno različico razlagati tako, da se morajo znižanja neposredne pomoči za sankcioniranje kršitve zahtev navzkrižne skladnosti izračunati na podlagi celotne neposredne pomoči, plačane v letu kršitve.
71.
V teh okoliščinah bom zdaj preučila upoštevne določbe izvedbene uredbe Komisije.
Uredba Komisije št. 796/2004
72.
Člen 66 Uredbe Komisije št. 796/2004 v vseh enajstih prvotnih jezikovnih različicah navaja, da je treba znižanje neposrednih plačil zaradi neupoštevanja zahtev navzkrižne skladnosti zaradi malomarnosti uporabiti za leto ugotovitve neskladnosti.
73.
Na podlagi tega besedila Komisija poziva Sodišče, naj člen 6(1) Uredbe št. 1782/2003 razlaga glede na besedilo, ki ga je Komisija izbrala za svojo izvedbeno uredbo, in njenimi cilji pri izbiri tega besedila.
74.
Vendar je Sodišče dosledno razsojalo, da izvedbena uredba (terciarna zakonodaja), sprejeta na podlagi določbe o pooblastilu v uredbi Sveta (sekundarna zakonodaja), ne sme odstopati od določb uredbe Sveta, ki ji je podrejena. (
30
) Upoštevni deli Uredbe Komisije št. 796/2004 so bili sprejeti na podlagi členov 7 in 144 Uredbe št. 1782/2003. Komisijo so torej zavezovale določbe Uredbe št. 1782/2003 – zlasti načelo, določeno v členu 6(1) navedene uredbe – ko je sprejemala podrobna pravila za izvajanje tega načela. Pravil, ki bi nasprotovala Uredbi št. 1782/2003, ne bi mogla zakonito sprejeti. Vires (pooblastila), ki jih je imela za sprejetje terciarne uredbe, so bila omejena s tem, kar je bilo določeno v (hierarhično višji) sekundarni zakonodaji, ki so jo sprejele države članice v Svetu.
75.
Navedla sem že, da po mojem mnenju člen 6(1) Uredbe št. 1782/2003 določa leto kršitve kot leto, ki bi ga bilo treba uporabiti za izračun odstotnega znižanja neposredne pomoči kot sankcije za to kršitev. Besedilo člena 66(1) Uredbe Komisije št. 796/2004, če se bere razumno, je povsem mogoče razumeti tako, da je skladno s to zahtevo.
76.
V točki 60 zgoraj sem že opozorila na odločilno razliko med izračunom in odštevanjem. V skladu s členom 66(1) „se uporabi znižanje za celotni znesek neposrednih plačil, […] ki je bil ali mora biti odobren za zadevnega kmeta po zahtevku za pomoč, ki ga je predložil ali ga še bo predložil v koledarskem letu ugotovitve“ (moj poudarek). Komisija poziva Sodišče, naj besedo „uporabi“ razume tako, da pomeni oboje, „izračuna“ in „odšteje“. Vendar ni nobenega jezikovnega razloga, vsaj kolikor je meni znano, ki bi zahteval tako razumevanje. „Uporabi“ je precej abstraktna in splošna beseda. (Z lahkoto priznam), da lahko pomeni „izračuna“ (kot sinonim za „izračuna na podlagi“); in Komisija očitno želi, da se tako razume. Vendar lahko „uporabi“ prav tako pomeni samo „odšteje od“ (potem ko je bila „izračunana“ na drugi podlagi). Menim, da ni nobenega utemeljenega razloga za to, da mora „uporabi“ nujno pomeniti oboje, „izračuna“in„odšteje“, če je to v nasprotju s pomenom tistega, kar se skuša z ukrepom doseči (kot bi se zgodilo, če bi se v tem primeru sprejela ta kombinirana razlaga).
77.
Res je, da so v sklepnih besedah prvega pododstavka člena 66(1) omenjeni „3 % celotnega zneska“, kar bi se lahko razumelo kot sklicevanje na plačilo, dolgovano v koledarskem letu ugotovitve neskladnosti. Glede na razumevanje, za katero menim, da je pravilno razumevanje (hierarhično višje) uredbe Sveta, se mi zdi, da morajo besede, ki sem jih poudarila, nujno odpasti.
78.
Ker je Komisija v odgovoru na vprašanja Sodišča na obravnavi odločno vztrajala pri njej ljubšem razumevanju zakonodaje, je nujno, da skrbno preučim dodatne utemeljitve, ki jih je navedla v podporo svoji razlagi.
79.
Komisija trdi, prvič, da so pregledi na kraju samem v zvezi z navzkrižno skladnostjo obvezni, medtem ko je upravni nadzor (kakršen je bil ta v primerih, ki so povod za ta predlog za sprejetje predhodne odločbe) neobvezen. (
31
) Iz tega razloga sta leto kršitve in leto ugotovitve neskladnosti običajno ista.
80.
Danska vlada se ne strinja s Komisijo glede dejstev in je predložila gradivo, iz katerega izhaja, da ni vedno nujno, da leti sovpadata.
81.
Očitno je, da če sta leto kršitve in leto ugotovitve neskladnosti isti, ne bo pomembno, katero se vzame za podlago za izračun odstotnega znižanja pomoči za sankcioniranje kršitve obveznosti navzkrižne skladnosti. Če pa obe leti nista isti, potem je izbira leta za izračun zelo pomembna. (
32
) Komisija s svojim argumentom torej zgreši bistvo.
82.
Drugič, Komisija se sklicuje na poenostavitev upravnih postopkov. Če se izrazim dobrohotno, njen argument je, da je najlažje vzeti isto leto za podlago za izračun odbitka in za leto, ki je obdobje, za katero se ta odbitek potem odšteje.
83.
Vendar ko je Sodišče na obravnavi Komisijo zaslišalo, je ta priznala, da imajo pristojni organi v državah članicah zgodovinske evidence o plačilih pomoči, verjetno v računalniško podprti obliki, ter da ne bi bilo preveč težko izračunati odbitka na podlagi leta kršitve in ga nato odšteti od pomoči, ki se plača v letu ugotovitve neskladnosti. Komisija je prav tako priznala, da če v letu ugotovitve neskladnosti ne bi bilo nobenega še nerešenega zahtevka za pomoč (na primer, ker bi oseba, odgovorna za kršitve, do takrat že nehala kmetovati), bi bilo mogoče odbitek izračunati na podlagi leta kršitve in nato zahtevati vračilo pomoči, ki je bila preplačana v navedenem letu, kot dolg do pristojnih organov. Mislim, da to ovrže argument Komisije v zvezi s poenostavitvijo upravnih postopkov.
84.
Tretjič, Komisija se je oprla na namen, ki ga je skušala vnesti v izvedbeno uredbo kot usmeritev, kako bi bilo treba razlagati Uredbo št. 1782/2003. To utemeljitev sem že obravnavala in jo zavrgla. (
33
)
85.
Ugotavljam, da ti argumenti ne ponujajo nobenega prepričljivega razloga za drugačno stališče glede tega, kako bi bilo treba razlagati uredbo Sveta (in posledično izvedbeno uredbo Komisije).
86.
Poleg tega obstaja večji in bolj bistven ugovor stališču Komisije.
Načeli enakosti
87.
Drugi pododstavek člena 40(2) PDEU določa, da skupna ureditev kmetijskih trgov „izključuje vsakršno diskriminacijo med proizvajalci in potrošniki v Uniji“. To besedilo jasno prepoveduje diskriminacijo proizvajalcev istega proizvoda. Vendar se ne nanaša tako jasno na izračun znižanj pomoči, plačanih kmetom v skladu z Uredbo št. 1782/2003. Glede na to je prepoved diskriminacije, določena v Pogodbi, samo poseben izraz splošnega načela enakosti (ali enakega obravnavanja), ki je eno od temeljnih načel prava Unije. Z navedenim načelom se zahteva, naj se primerljivi položaji ne obravnavajo različno, razen če je razlikovanje objektivno utemeljeno. (
34
)
88.
Ali je razlaga Uredbe št. 1782/2003, ki jo predlaga Komisija v svoji Uredbi št. 796/2004 in v pisni usmeritvi, ki jo je dala agenciji za kmetijstvo v dopisu z dne 7. februarja 2013, v skladu s katero se znižanja pomoči izračunajo na podlagi zneskov pomoči za leto ugotovitve neskladnosti, v skladu z načelom enakosti?
89.
Menim, da je odgovor zagotovo „ne“. To lahko ponazorim z naslednjim primerom.
90.
Recimo, da kmetje A, B in C obdelujejo enaka kmetijska gospodarstva in da je vsak upravičen do 10.000 EUR neposredne pomoči za leto 1. Vsak od njih popolnoma enako krši zahteve navzkrižne skladnosti v letu 1, vendar se kršitve tega leta ne odkrijejo.
91.
V letu 2 kmet A neha kmetovati in prenese svoje kmetijsko gospodarstvo na drugega kmeta. Kmet B še naprej upravlja kmetijsko gospodarstvo in zahteva enak znesek (10.000 EUR) neposredne pomoči. Kmet C začenja svoje kmetijsko gospodarstvo povečevati in začne temu primerno zahtevati več neposredne pomoči.
92.
V letu 3 se odkrijejo kršitve. Pristojni nacionalni organi ustrezno „ugotovijo“ neskladnosti in za vsakega kmeta izdajo odločbo o znižanju neposredne pomoči za 3 %, izračunanemu – tako kot trdi Komisija – na podlagi celotnega zneska neposredne pomoči, do katerega je upravičen posamezen kmet v letu 3.
93.
Posledično za kmeta A (ki nima nobenega zahtevka za neposredno pomoč v letu 3, ker ne kmetuje več) velja 3‑odstotno znižanje neposredne pomoči x nič. Ostane nekaznovan. Za kmeta B, ki še vedno obdeluje enako površino kot v letu 1 in je upravičen do 10.000 EUR neposredne pomoči za leto 3, velja znižanje neposredne pomoči v višini 3 % x 10.000 EUR oziroma 300 EUR. Naložena sankcija je naključno enaka sankciji, ki bi bila naložena, če bi se leto kršitve upoštevalo kot leto izračuna 3‑odstotnega znižanja pomoči. (Pravim „naključno“, ker je zgolj naključje, da sta velikost njegovega kmetijskega gospodarstva in pravica do neposredne pomoči v letu 3 enaki kot v letu 1.) Kmet C je svoje kmetijsko gospodarstvo precej povečal in je upravičen do 100.000 EUR neposrednih plačil v letu 3. Posledično je sankcija za neskladnost v letu 1 v njegovem primeru znižanje neposrednih plačil za leto 3 v višini 3000 EUR.
94.
Prišlo bi do tega, da bi uporaba metodologije Komisije povzročila ogromne razlike v sankcijah, naloženih trem kmetom A, B in C (0 EUR, 300 EUR oziroma 3000 EUR) za popolnoma enako kršitev zahtev navzkrižne skladnosti v letu 1. Komisija ni navedla nobenih razlogov, ki bi bili združljivi s cilji zakonodaje in ki bi tak izid vsaj malo utemeljili. Nasprotno, enako ravnanje se sankcionira precej drugače iz razlogov, ki nimajo ničesar skupnega z dejansko neskladnostjo in prav tako niso povezani z nameni zakonodaje, ki se izvršuje.
95.
Komisija, ki se teh težav zaveda, se sklicuje na načelo sorazmernosti, da bi tako ustvarjeno krivico odpravila. Zato bom zdaj preučila argument, ki ga navaja na podlagi tega načela.
Načelo sorazmernosti
96.
Ukrepi, ki se izvajajo na podlagi določb prava Unije, morajo biti primerni za uresničitev želenega cilja in ne smejo presegati tistega, kar je nujno potrebno za uresničitev tega cilja. (
35
) Kot izhaja iz primera, ki sem ga ravno navedla, izračun odstotnega znižanja kot sankcije na podlagi neposredne pomoči, ki se plača v letu ugotovitve neskladnosti, tega pogoja ne izpolni. Prvič, ta ni „primeren za uresničitev ciljev“, ki jim sledi Uredba Komisije št. 796/2004. Ne sankcionira neskladnosti, če kmet nima nobenega zahtevka za pomoč v okviru sheme neposrednih plačil v tistem nadaljnjem letu (v mojem primeru kmet A). Nekatere primere neskladnosti pa sankcionira strožje, kot je potrebno (in, zdi se, da strožje, kot je bilo mišljeno) (v mojem primeru kmet C). Samo če leto kršitve in leto ugotovitve neskladnosti naključno sovpadata, ta metodologija ohrani želeno neposredno povezavo med kršitvijo pravil navzkrižne skladnosti in sankcijo, naloženo za to kršitev.
97.
Komisija v svojem pisnem stališču priznava, da je v takih okoliščinah lahko načelo sorazmernosti kršeno. Kot rešitev predlaga, da se lahko v teh omejenih primerih namesto tega kot podlaga za izračun uporabijo neposredna plačila za leto, ko je prišlo do neskladnosti. Kakor razumem, Komisija tako trdi, da je pravilna metodologija, da se leto ugotovitve neskladnosti uporabi kot podlaga za izračun sankcije; vendar če je posledica tega splošnega pravila očitno nepravilen izid, se je treba zateči k načelu sorazmernosti, da se položaj popravi.
98.
Ko je bila Komisija na obravnavi zaslišana, ni bila sposobna izpostaviti primera v sodni praksi Sodišča, v katerem bi Sodišče odobrilo tovrstno uporabo načela sorazmernosti za odpravo strukturne napake, povzročene z izbiro posamezne metodologije. Tudi sama prav tako ne poznam primera, ki bi ta novi predlog podpiral.
99.
Danska vlada je na obravnavi, po mojem mnenju pravilno, poudarila, da mora metodologija za izračun sankcije izpolnjevati predvsem dve merili. Mora biti jasna, tako da jo lahko pristojni nacionalni organi takoj uporabijo za veliko število posameznih primerov, in mora zagotavljati pravno varnost tako posameznim kmetom kot tudi nacionalni upravi. Težko si je zamisliti ureditev, ki bi bila bolj škodljiva za ta dva cilja, kot je ureditev, v kateri bi bila, če bi bil rezultat, ustvarjen na podlagi standardne metodologije, „dovolj“ nesprejemljiv (kar koli že to pomeni), celotna podlaga za izračun spremenjena na podlagi diskrecije zelo zaposlenih organov, pristojnih za upravljanje sheme.
100.
Nazadnje moram prav tako zabeležiti argument Komisije, da ne bi bilo treba uporabiti načela sorazmernosti kot popravnega načela, če bi šlo za namerno kršitev pravil, saj „fraus omnia corrumpit“. Vendar je zakonodajalec Unije predvidel posebno določbo, v skladu s katero se za sankcioniranje primerov namerne neskladnosti uporabi drug (višji) odstotek kot v primeru neskladnosti zaradi malomarnosti. (
36
) Glede na to se mi zdi argument Komisije težko razumljiv in nikakor ni prepričljiv.
101.
Zato Sodišču močno priporočam, naj se ne zateče k tej – v mojih očeh sporni – uporabi načela sorazmernosti za razrešitev težav, ki jih očitno povzroča metodologija, ki ji Komisija daje prednost, ampak naj raje podpre razlago Uredbe št. 1782/2003 in Uredbe Komisije št. 796/2004, na podlagi katere do teh težav sploh ne pride.
Odgovor na prvo vprašanje za predhodno odločanje
102.
Zato predlagam, da je treba člen 6(1) Uredbe št. 1782/2003, v prvotni različici in kakor je bil spremenjen z Uredbo št. 146/2008, razlagati tako, da je treba odstotna znižanja neposrednih plačil pomoči za sankcioniranje kršitev zahtev navzkrižne skladnosti izračunati na podlagi neposredne pomoči, ki se je izplačala v koledarskem letu, v katerem je do neskladnosti prišlo. Člen 66(1) Uredbe Komisije št. 796/2004 je treba razlagati tako, da je treba znižanje neposrednih plačil pomoči za sankcioniranje kršitev zahtev navzkrižne skladnosti izračunati glede na leto kršitve in nato odšteti – to je uporabiti – od pomoči, ki se izvede v letu ugotovitve neskladnosti.
Drugo vprašanje
103.
Z drugim vprašanjem predložitveno sodišče sprašuje, ali bi odgovor Sodišča na prvo vprašanje veljal tudi na podlagi člena 23(1) Uredbe št. 73/2009 ter členov 70(4) in 70(8)(a) Uredbe Komisije št. 1122/2009. To vprašanje lahko obravnavam na kratko.
104.
V členu 23 Uredbe št. 73/2009 je skoraj dobesedno ponovljeno besedilo člena 6(1) Uredbe št. 1782/2003, kakor je bil spremenjen z Uredbo št. 146/2008. Skrbno branje preambule k Uredbi št. 73/2009 ne razkrije namena zakonodajalca, da bi spremenil načelo, določeno v spremenjeni različici člena 6 Uredbe št. 1782/2003, ko ga je nadomestil s členom 23 Uredbe št. 73/2009.
105.
Analiza, ki sem jo predstavila zgoraj v zvezi s členom 6 Uredbe št. 1782/2003, tako v prvotni kot v spremenjeni različici, torej velja tudi za člen 23 Uredbe št. 73/2009.
Uredba Komisije št. 1122/2009
106.
Člen 70 Uredbe Komisije št. 1122/2009, naslovljen „Splošna načela in opredelitve“, je v odstavku 4 določal, da se „[š]teje […], da je neskladnost ‚ugotovljena‘, če je ugotovljena pri kakršni koli kontroli, izvedeni v skladu s to uredbo, ali potem, ko je bil nanjo na kakršen koli drug način opozorjen pristojni kontrolni organ ali, kjer je to primerno, plačilna agencija“, v odstavku 8 pa, da se „[z]a uporabo znižanj […] odstotek znižanja uporabi za skupni znesek […] celotnega zneska neposrednih plačil, ki je bil ali mora biti odobren za zadevnega kmeta po zahtevkih za pomoč, ki jih je predložil ali jih še bo predložil v koledarskem letu ugotovitve […]“.
107.
Iz razlogov, ki sem jih pojasnila v točkah od 74 do 101 zgoraj v zvezi z ustrezajočim pravilom v členu 66(1) Uredbe št. 796/2004, bi bilo treba člen 70 Uredbe Komisije št. 1122/2009, da bi bil v skladu z načelom iz člena 23 Uredbe št. 73/2009, razlagati tako, da bi bilo treba znižanja neposrednih plačil pomoči za sankcioniranje kršitev zahtev navzkrižne skladnosti izračunati glede na leto kršitve in bi jih bilo treba nato odšteti – to je uporabiti – od pomoči, ki jo je treba plačati v letu ugotovitve neskladnosti.
108.
Odgovor na drugo vprašanje za predhodno odločanje bi zato moral biti, da je treba člen 23 Uredbe št. 73/2009 razlagati tako, da je treba odstotna znižanja neposrednih plačil pomoči za sankcioniranje kršitev zahtev navzkrižne skladnosti izračunati na podlagi neposredne pomoči, ki se je izplačala v koledarskem letu, v katerem je do neskladnosti prišlo. Člen 70 Uredbe Komisije št. 1122/2009 je treba razlagati tako, da se znižanja neposrednih plačil pomoči za sankcioniranje kršitev zahtev navzkrižne skladnosti izračunajo glede na leto kršitve in nato odšteti – to je uporabiti – od pomoči, ki jo je treba plačati v letu ugotovitve neskladnosti.
Predlog
109.
Ob upoštevanju zgornjih ugotovitev menim, da bi moralo Sodišče na vprašanja, ki jih je predložilo Østre Landsret (višje sodišče za vzhodno regijo, Danska), odgovoriti tako:
Tretje vprašanje:
Člen 6(1) Uredbe Sveta (ES) št. 1782/2003 z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, kakor je bil prvotno sprejet, se uporablja za plačila, odobrena v zvezi s koledarskim letom 2007, vključno s plačili v zvezi z drugimi obdobji, ki se začnejo v tem letu.
Člen 6(1) Uredbe št. 1782/2003, kakor je bil prvotno sprejet, se uporablja za plačila, odobrena v zvezi z obdobjem od 1. januarja do 31. marca 2008, vključno s plačili v zvezi z drugimi obdobji, ki se začnejo v tem trimesečnem obdobju.
Za plačila, odobrena v zvezi z obdobjem od 1. aprila do 31. decembra 2008, vključno s plačili v zvezi z drugimi obdobji, ki so se začela v tem devetmesečnem obdobju, se uporablja člen 6(1) Uredbe št. 1782/2003, kakor je bil spremenjen z Uredbo Sveta (ES) št. 146/2008 z dne 14. februarja 2008.
V skladu s členom 86 Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009 z dne 30. novembra 2009 o podrobnih pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 v zvezi z navzkrižno skladnostjo, modulacijo ter integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom v okviru shem neposrednih podpor za kmete, določenih za navedeno uredbo, se Uredba Komisije (ES) št. 796/2004 z dne 21. aprila 2004 uporablja za zahtevke za pomoč, ki se nanašajo na tržna leta ali premijska obdobja, ki se začnejo pred 1. januarjem 2010.
Prvo vprašanje:
Člen 6(1) Uredbe št. 1782/2003, v prvotni različici in kakor je bil spremenjen z Uredbo št. 146/2008, je treba razlagati tako, da je treba odstotna znižanja neposrednih plačil pomoči za sankcioniranje kršitev zahtev navzkrižne skladnosti izračunati na podlagi neposredne pomoči, ki se je izplačala v koledarskem letu, v katerem je do neskladnosti prišlo. Člen 66(1) Uredbe št. 796/2004 je treba razlagati tako, da je treba znižanje neposrednih plačil pomoči za sankcioniranje kršitev zahtev navzkrižne skladnosti izračunati glede na leto kršitve in nato odšteti – to je uporabiti – od pomoči, ki jo je treba plačati v letu ugotovitve neskladnosti.
Drugo vprašanje:
Člen 23 Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 z dne 19. januarja 2009 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor za kmete v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, spremembi uredb (ES) št. 1290/2005, (ES) št. 247/2006, (ES) št. 378/2007 in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1782/2003 je treba razlagati tako, da je treba odstotna znižanja neposrednih plačil pomoči za sankcioniranje kršitev zahtev navzkrižne skladnosti izračunati na podlagi neposredne pomoči, ki se je izplačala v koledarskem letu, v katerem je do neskladnosti prišlo. Člen 70 Uredbe št. 1122/2009 je treba razlagati tako, da je treba znižanja neposrednih plačil pomoči izračunati glede na leto kršitve in nato odšteti – to je uporabiti – od pomoči, ki jo je treba plačati v letu ugotovitve neskladnosti.
(
1
)	Jezik izvirnika: angleščina.
(
2
)	Uredba Sveta z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) 1868/94, (ES) št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 40, str. 269).
(
3
)	Uredba z dne 14. februarja 2008 o spremembah Uredbe (ES) št. 1782/2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter Uredbe (ES) št. 1698/2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL 2008, L 46, str. 1). V skladu s členom 3(a) te uredbe se je spremenjeni člen 6(1) Uredbe št. 1782/2003 uporabljal od 1. aprila 2008.
(
4
)	Člen 7 je bil prav tako spremenjen z Uredbo št. 146/2008. Vendar spremembe, uvedene s to uredbo, za te sklepne predloge niso pomembne.
(
5
)	V členu 144(2) se je sklicevalo na Sklep Sveta z dne 28. junija 1999 o določitvi postopkov za uresničevanje Komisiji podeljenih izvedbenih pooblastil (1999/468/ES) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 124) in na „upravljalni postopek“, določen v členu 4 tega sklepa.
(
6
)	Uredba z dne 21. aprila 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje navzkrižne skladnosti, modulacije in integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, predvidenih z Uredbo Sveta (ES) št. 1782/2003 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 44, str. 243).
(
7
)	Uredba z dne 19. januarja 2009 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor za kmete v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, spremembi uredb (ES) št. 1290/2005, (ES) št. 247/2006, (ES) št. 378/2007 in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1782/2003 (UL 2009, L 30, str. 16).
(
8
)	To je bilo v skladu z uvodno izjavo 2 Uredbe št. 73/2009 storjeno „zaradi jasnosti“, potem ko je bila Uredba št. 1782/2003 večkrat bistveno spremenjena. Samo Uredbo št. 73/2009 je s 1. januarjem 2015 razveljavila Uredba (EU) št. 1307/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o pravilih za neposredna plačila kmetom na podlagi shem podpore v okviru skupne kmetijske politike ter razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 637/2008 in Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 (UL 2013, L 347, str. 608).
(
9
)	Uredba z dne 30. november 2009 o podrobnih pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 v zvezi z navzkrižno skladnostjo, modulacijo ter integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom v okviru shem neposrednih podpor za kmete, določenih za navedeno uredbo, ter za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 v zvezi z navzkrižno skladnostjo v okviru sheme podpore, določene za sektor vina (UL 2009, L 316, str. 65).
(
10
)	Uredba Komisije št. 1122/2009 je bila razveljavljena s 1. januarjem 2015 z Delegirano uredbo Komisije (EU) št. 640/2014 z dne 11. marca 2014 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta glede integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, pogojev za zavrnitev ali ukinitev plačil in za upravne kazni, ki se uporabljajo za neposredna plačila, podporo za razvoj podeželja in navzkrižno skladnost (UL 2014, L 181, str. 48).
(
11
)	„Poročilo o kontroli“ iz člena 54 je potrebno za oceno pomembnosti neskladnosti v zvezi z vsakim aktom in/ali standardom na podlagi meril „resnosti“, „obsega“, „stalnosti“ in „ponavljanja“ v skladu s členom 24(1) Uredbe (ES) št. 73/2009 z navedbo dejavnikov, ki povzročijo povečanje ali zmanjšanje znižanja, ki ga je treba uporabiti (člen 54(1)(c)).
(
12
)	Direktiva z dne 12. decembra 1991 o varstvu voda pred onesnaževanjem z nitrati iz kmetijskih virov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 68).
(
13
)	V predložitvenem sklepu so navedeni nekateri odstavki iz danskih predpisov, sprejetih leta 2010, ki se očitno nanašajo na leto, „v katerem sta prejeta zahtevek za pomoč ali zahtevek za plačilo in v katerem je ugotovljena kršitev“ (moj poudarek). Čeprav se ne opredeljujem glede razlage danskega prava, pa se glede na predložitveni sklep predložitvenega sodišča zdi, da danski predpisi, vsaj različica, sprejeta leta 2010, temeljijo na domnevi, da obe leti sovpadata.
(
14
)	V členu 6(1) Uredbe št. 1782/2003 se pred spremembo uporablja izraz „celotni znesek neposrednih plačil, ki naj bi se odobril v koledarskem letu, v katerem je prišlo do neizpolnitve“. V spremenjeni različici te določbe je uporabljen izraz „celotni znesek neposrednih plačil, ki je bil odobren“, tako kot v členu 23 Uredbe št. 73/2009 (z dodatnim besedilom „ali naj bi bil odobren“). V uredbah Komisije so podobno uporabljeni različni izrazi. Menim, da se vse te štiri uredbe nanašajo na „skupno neposredno pomoč, ki se plača“.
(
15
)	Letno poročilo Računskega sodišča o izvrševanju proračuna za proračunsko leto 2011 z odgovori institucij (UL 2012, C 344, str. 1, na str. 75, točka 3.9).
(
16
)	Glej člen 3(a) Uredbe št. 146/2008.
(
17
)	To sledi iz dejstva, da se je v skladu s členom 3(a) Uredbe št. 146/2008 spremenjeni člen 6(1) Uredbe št. 1782/2003 uporabljal od 1. aprila 2008; glej opombo 3 zgoraj.
(
18
)	S „prvotnimi jezikovnimi različicami“ imam v mislih različice v uradnih jezikih Evropske unije v času, ko je bila sprejeta Uredba št. 1782/2003.
(
19
)	V danščini: „det kalenderår, hvor den manglende overholdelse finder sted“; nizozemščini: „het kalenderjaar waarin de niet-naleving plaatsvindt“; finščini: „sinä kalenterivuonna, jona noudattamatta jättäminen tapahtuu“; grščini: „να καταβληθούν κατά το ημερολογιακό έτος κατά το οποίο σημειώθηκε η μη εφαρμογή“; italijanščini: „nell'anno civile in cui si è verificata l’inosservanza“; portugalščini: „no ano civil em que ocorre tal incumprimento“; španščini: „en el año natural en que se produzca el incumplimiento“; in švedščini: „det år då överträdelsen inträffar“.
(
20
)	Nemška jezikovna različica določa: „Werden die Grundanforderungen an die Betriebsführung oder der gute landwirtschaftliche und ökologische Zustand aufgrund einer unmittelbar dem einzelnen Betriebsinhaber zuzuschreibenden Handlung oder Unterlassung nicht erfüllt, so wird der Gesamtbetrag der in dem betreffenden Kalenderjahr […] zu gewährenden Direktzahlungen […] gekürzt oder ausgeschlossen.“
(
21
)	V francoski različici je navedeno: „le montant total des paiements directs à octroyer au titre de l’année civile au cours de laquelle le non-respect est constaté, est réduit ou supprimé“.
(
22
)	Glej sodbo z dne 26. aprila 2012, DR in TV2 Danmark (C‑510/10, EU:C:2012:244, točka 44).
(
23
)	Glej sodbo z dne 26. aprila 2012, DR in TV2 Danmark (C‑510/10, EU:C:2012:244, točka 45).
(
24
)	Glej na primer sklepne predloge generalnega pravobranilca F. G. Jacobsa v zadevi Dowling (C‑85/90, EU:C:1992:170, točka 10) in sklepne predloge J. Mazáka v zadevi Schutzverband der Spirituosen-Industrie (C‑457/05, EU:C:2007:345, točka 44).
(
25
)	Glej točke od 87 do 94 oziroma od 96 do 102 spodaj.
(
26
)	Zahteva, da mora biti neskladnost „pripi[sana] neposredno“ kmetu, je bila prvotno povezana s pogojem za pridobitev pravice do pomoči, in sicer da je kmet imel na voljo ustrezne parcele zemljišča za določeno obdobje vsaj 10 mesecev: glej člen 44(3) Uredbe št. 1782/2003. S spremembami, ki izhajajo iz Uredbe št. 146/2008, je bilo to obdobje skrajšano na točno določen dan, odgovornost vlagatelja zahtevka za pomoč za neskladnost, ki vključuje prijavljene kmetijske površine v nekaterih primerih, kot na primer kadar je bilo zemljišče preneseno, pa je bila razširjena: glej člen 1(3) ter uvodni izjavi 2 in 3 Uredbe št. 146/2008.
(
27
)	Mogoče posledice razlage, ki jo podpira Komisija, za posameznega kmeta in za skupino treh kmetov, ki vsi storijo enako kršitev svojih obveznosti navzkrižne skladnosti, bom preučila na podlagi dveh primerov: glej točke od 61 do 63 in od 90 do 93 spodaj.
(
28
)	Glej uvodno izjavo 2 Uredbe št. 1782/2003.
(
29
)	Komisija je v svojem pisnem stališču uporabila enako analizo za člen 23(1) Uredbe (ES) št. 73/2009, za katerega meni, da bi mu bilo treba pripisati enak pomen kot členu 6(1) Uredbe (EU) št. 1782/2003.
(
30
)	Glej sodbi z dne 10. marca 1971, Deutsche Tradax (38/70, EU:C:1971:24, točka 10), in z dne 2. marca 1999, Španija/Komisija (C‑179/97, EU:C:1999:109, točka 20).
(
31
)	Komisija je tu navedla člen 25(1) in (2) Uredbe št. 1782/2003 in člen 22(1) in (2) Uredbe št. 73/2009.
(
32
)	Glej primere, navedene v točkah od 61 do 63 zgoraj in točkah od 90 do 93 spodaj.
(
33
)	Glej točko 74 zgoraj.
(
34
)	Sodba z dne 19. oktobra 1977, Ruckdeschel in drugi (117/76 in 16/77, EU:C:1977:160, točka 7).
(
35
)	Glej med drugim sodbe z dne 18. novembra 1987, Maizena in drugi (137/85, EU:C:1987:493, točka 15); z dne 10. decembra 2002, British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, točka 122); z dne 10. julija 2003, Komisija/ECB (C‑11/00, EU:C:2003:395, točka 156), in z dne 13. decembra 2012, Maatschap L. A. en D. A. B. Langestraat en P. Langestraat-Troost (C‑11/12, EU:C:2012:808, točka 39).
(
36
)	Glej člen 7(3) Uredbe (EU) št. 1782/2003 in člen 24(3) Uredbe (ES) št. 73/2009; glej tudi člen 67 Uredbe Komisije št. 796/2004 ter člena 70(8) in 72(1) Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009.