61988J0181
RAPPORT TER TERECHTZITTING
in de gevoegde zaken C-181/88, C-182/88 en C-218/88 (
*1
)
I — De feiten en het procesverloop
A — De hoofdgedingen
Deschamps en de Groupement agricole d'exploitation en commun des Champs Fleuris (GAEC), in de bij het tribunal administratif te Dijon aanhangige zaken, en de Groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) Lambert, in de bij het tribunal administratif te Amiens aanhangige zaak, verzoeken om nietigverklaring van de beschikkingen van de directeur van de Office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture (Ofival) houdende afwijzing van de bezwaarschriften van verzoekers tegen het bedrag dat zij voor het verkoopseizoen 1986 als premie ter compensatie van inkomensverlies hadden ontvangen.
De premie ter compensatie van inkomensverlies was aan verzoekers toegekend met toepassing van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1837/80 van de Raad van 27 juni 1980 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector schape- en geitevlees (PB 1980, L 183, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening nr. 871/84 van de Raad van 31 maart 1984 (PB 1984, L 90, blz. 35), en met toepassing van verordening nr. 953/87 van de Commissie van 1 april 1987 (PB 1987, L 90, blz. 25). Verzoekers menen, dat de bestreden beschikkingen nietig zijn. Zij zouden namelijk berusten op een verordening die zelf onwettig is, omdat daarin in artikel 9 het Verenigd Koninkrijk de keuze wordt gelaten tussen een compensatiepremie en een variabele premie, doch in artikel 5 de andere Lid-Staten van de Europese Economische Gemeenschap het stelsel van compensatiepremies wordt opgelegd. Dit verschil in behandeling is huns inziens, wat het beginsel en de gevolgen ervan betreft, in strijd met de in het EEG-Verdrag neergelegde beginselen van non-discriminatie tussen Lid-Staten, van gelijke behandeling en van vrij verkeer van goederen.
Van mening dat de oplossing van het geschil afhangt van het antwoord op deze vraag, besloten de nationale rechters de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof om een uitspraak te vragen over
„de geldigheid van de artikelen 5 en 9 van verordening nr. 1837/80 van de Raad van 27 juni 1980, zoals gewijzigd bij verordening nr. 871/84 van de Raad van 31 maart 1984, gelet op de in het EEG-Verdrag neergelegde beginselen van nondiscriminiatie, gelijke behandeling en vrij verkeer van goederen”.
B — Schriftelijke behandeling
1.
De beschikkingen van het tribunal administratif te Dijon zijn ter griffie van het Hof ingekomen op 7 juli 1988 (zaken C 181/88 en C-182/88), en die van het tribunal administratif te Amiens op 3 augustus 1988 (zaak C-218/88).
2.
Overeenkomstig artikel 20 van's Hofs Statuut-EEG zijn op 26 september en 21 oktober 1988 schriftelijke opmerkingen ingediend door de Raad van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door A. Brautigam, hoofdadministrateur van zijn juridische dienst, op 27 september 1988 door de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door P. Hetsch, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde, op 29 september en 3 november 1988 door verzoekers in het hoofdgeding, vertegenwoordigd door L. Funck-Brentano en C. E. Roth, advocaten te Parijs, op 29 september en 13 oktober 1988 door de Franse regering, vertegenwoordigd door E. Belliard en M. Giacomini als gemachtigden, en op 5 oktober en 4 november 1988 door de Britse regering, vertegenwoordigd door J. A. Gensmantel, van het Treasury Solicitor's Department, als gemachtigde.
II — De geldende communautaire regeling
a) De gemeenschappelijke markt
De gemeenschappelijke ordening der markten in de sector schape- en geitevlees is geregeld in verordening nr. 1837/80 van de Raad van 27 juni 1980. Deze verordening voorziet in drie methoden ter ondersteuning van de markt (de jaarlijkse premie per ooi, interventiemaatregelen en de variabele slachtpremie) in aanvankelijk vijf regio's van de Gemeenschap (regio 1, Italië, 2, Frankrijk, 3, Denemarken, Benelux, Bondsrepubliek Duitsland, 4, Ierland, 5, Verenigd Koninkrijk).
De jaarlijkse premie per ooi is bedoeld om het eventuele inkomensverlies als gevolg van de totstandkoming van de nieuwe regeling te compenseren, bestaande in het eventuele verschil tussen de referentieprijs voor een bepaalde regio en de voor het lopende verkoopseizoen te verwachten marktprijs voor die regio (artikel 5, lid 2).
Interventiemaatregelen kunnen worden genomen in de vorm van steunverlening aan particuliere opslag of aankopen door de interventiebureaus. Bedoelde maatregelen kunnen op verzoek van één of meer Lid-Staten worden genomen, wanneer in de periode van 15 juli tot en met 15 december van elk jaar wordt geconstateerd, dat de prijzen op de markt van de Gemeenschap en tegelijkertijd ook op de markt van een bepaalde regio gelijk zijn aan of lager dan een interventieprijs die overeenstemt met 85% van de naar seizoen gedifferentieerde basisprijs (artikelen 6 en 7).
De variabele slachtpremie dekt het verschil tussen het richtniveau (85% van de naar seizoen gedifferentieerde basisprijs) en de in de betrokken Lid-Staat of Lid-Staten geconstateerde marktprijs. Deze premie kan slechts worden verleend wanneer er geen interventiemaatregelen worden toegepast (artikel 9).
Wanneer de variabele slachtpremie wordt toegekend, moeten de- producenten ingeval van uitvoer een gelijk bedrag terugbetalen (claw-back). Krachtens verordening nr. 3191/80 van de Commissie van 9 december 1980 (PB 1980, L 332, blz. 14), gewijzigd bij verordening nr. 1558/82 van 17 juni 1982 (PB 1982, L 172, blz. 21), wordt de variabele premie niet geheven als de betrokken produkten uit de Gemeenschap worden uitgevoerd.
Deze regeling is gewijzigd en aangevuld bij verordening nr. 871/84 van de Raad van 31 maart 1984.
Overeenkomstig deze verordening kan de variabele slachtpremie slechts door het Verenigd Koninkrijk in regio 5 worden toegekend (nieuwe redactie van artikel 9 van de basisverordening). Bij toepassing van deze premie wordt het inkomensverlies verminderd met het gewogen gemiddelde van de werkelijk toegekende variabele premies (nieuwe redactie van artikel 5, lid 6, van de basisverordening).
De regio's zijn opnieuw ingedeeld: regio (
1
), Italië en Griekenland, 2, Frankrijk, 3, België, Denemarken, Bondsrepubliek Duitsland, Luxemburg, Nederland, 4, Ierland, 5, Groot-Brittannië, 6, Noord-Ierland) 1, en de referentieprijzen, waarvan het niveau per regio verschilde, zijn afgeschaft. Het inkomensverlies wordt voor de gehele Gemeenschap berekend aan de hand van het eventuele verschil tussen de uniforme basisprijs en de werkelijke marktprijs voor elke regio.
b) Handelsverkeer met derde landen
Rekening houdend met de in de GATT tot stand gekomen consolidatie van de tarieven voor de betrokken produkten, bleek de regeling van de landbouwheffingen bij invoer uit derde landen sterk onvoldoende om de bescherming van de gemeenschappelijke markt te waarborgen. Er zijn vrijwillige beperkingsovereenkomsten gesloten waarin als tegenprestatie het ad valorem recht, zoals in de GATT geconsolideerd (20%), tot 10% werd gereduceerd, en deze overeenkomsten zijn aangevuld door andere overeenkomsten die voor partijen de verplichting bevatten om de traditionele handelsstromen te respecteren.
III — Bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen
a) Schending van bet beginsel van gelijke behandeling
Verzoekers in het hoofdgeding menen, dat de afschaffing van de mogelijkheid voor de Lid-Staten, met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk, om te kiezen tussen de toepassing van de variabele slachtpremie en interventiemaatregelen het beginsel van gelijke behandeling schendt.
Wordt de variabele slachtpremie namelijk per week berekend en zeer prompt betaald, dan kunnen fokkers die buiten het seizoen produceren, zoals verzoekers, worden gecompenseerd voor het werkelijke verschil tussen de garantieprijzen en de marktprijzen op het moment dat zij hun lammeren verkopen. De compensatiepremie voor regio 2 (Frankrijk) wordt evenwel op basis van het jaarlijkse rekenkundig gemiddelde van de wekelijkse nationale prijsnoteringen berekend, zodat het uiteindelijke inkomen van de buiten het seizoen producerende Franse fokker die zijn produktie heeft verkocht in een week waarin de prijsnotering ver onder de basisprijs lag, onder het niveau zal komen te liggen dat is gegarandeerd door de naar seizoen gedifferentieerde basisprijs die door de gemeenschapsautoriteiten wordt vastgesteld. Hieruit volgt dat, wanneer verzoekers hadden kunnen profiteren van de in het Verenigd Koninkrijk geldende compensatievoorwaarden, zij hogere compensaties zouden hebben ontvangen dan die welke het Ofival hun heeft toegekend (14% meer in zaak C-181/88, 13% meer in zaak C-182/88, en 5% meer in zaak C-218/88).
Volgens het arrest van het Hof van 15 september 1982 (zaak 106/81, Kind, Jurispr. 1982, blz. 2885) is de variabele premie enkel verenigbaar met het beginsel van gelijke behandeling, wanneer elke Lid-Staat zelf mag kiezen welke interventiemaatregel voor zijn nationale markt het meest passend is. Sinds verordening nr. 871/84 bestaat deze keus evenwel niet meer.
De opschorting van de „claw-back”-rege-ling voor de Britse uitvoer naar derde landen brengt de overige producenten in de Gemeenschap in een ongunstige concurrentiepositie, aangezien het hun, door het zeer lage prijspeil op de Britse markt ten gevolge van een dergelijke met het beginsel van gelijke behandeling strijdige maatregel feitelijk onmogelijk wordt gemaakt om op de markten van derde landen door te dringen.
De Franse regering deelt deze mening. Volgens haar vormt de ongelijke behandeling in de eerste plaats het enige resterende element van belang waaruit blijkt, dat de ontwikkeling van de gemeenschappelijke marktordening nog steeds niet is voltooid, hoewel de referentieprijzen uniform zijn, en in de tweede plaats een duidelijk voordeel dat enkel aan de Britse producenten ten goede komt. Door de keuzemogelijkheid te beëindigen maakt de nieuwe gemeenschapsregeling, zonder dat dit wordt gerechtvaardigd door objectieve verschillen van enig gewicht, inbreuk op het non-discriminatiebeginsel, zoals dit door het Hof in zijn rechtspraak is gedefinieerd, met name in zijn arrest van 4 februari 1982 (zaak 817/79, Buyl, Jurispr. 1982, blz. 245).
De Raad, de Commissie en de Britse regering vinden het wel gerechtvaardigd, dat er verschillende regelingen bestaan.
De Britse markt vertoont andere kenmerken dan de markten van de overige regio's. Als gevolg van de invoer uit derde landen en de traditionele handelsstromen, liggen de prijzen voor de Britse producenten namelijk op een lager niveau dan die op andere markten. Door deze speciale kenmerken van de Britse markt kan worden verklaard waarom de variabele premie sinds de invoering daarvan bij verordening nr. 1837/80, enkel door het Verenigd Koninkrijk werd toegepast.
In verordening nr. 871/84 is deze praktijk slechts bekrachtigd. Door de mogelijkheid van toepassing van de variabele premie tot regio 5 te beperken, wat door de kenmerken van deze markt noodzakelijk was, is een stap gezet in de richting van de eenwording van de betrokken gemeenschappelijke marktordening.
De interventiemethoden zijn weliswaar verschillend, maar zij worden bij hetzelfde prijspeil toegepast. In de loop van een verkoopseizoen kan de markt dus worden ondersteund door de toekenning van variabele premies in Groot-Brittannië dan wel met interventieaankopen in de overige Lid-Staten, maar de hiermee gemoeide bedragen worden vastgesteld aan de hand van een identieke waarde, te weten respectievelijk het richtniveau en de interventieprijs die elk 85% van de communautaire basisprijs bedragen. Naar aanleiding van het feit dat deze twee vormen van interventie bij dezelfde drempel worden toegepast, overwoog het Hof, dat de Raad, gelet op de beoordelingsvrijheid waarover hij beschikt bij de toepassing van een nog in ontwikkeling verkerende gemeenschappelijke marktordening, en op de hem bij de artikelen 39 en 40 EEG-Verdrag gegeven opdracht, door te differentiëren naar de regio's van de Gemeenschap, het non-discriminatiebeginsel niet heeft geschonden (arrest-Kind, reeds aangehaald).
Het mechanisme van interventieaankopen, dat door alle Lid-Staten kan worden toegepast is voor inkomenssteun aan de producent even doeltreffend als de variabele premie. Vóór 1984 heeft evenwel alleen Frankrijk van dit mechanisme gebruik gemaakt, maar in de loop van het verkoopseizoen 1986 heeft het niet om toepassing ervan verzocht.
De variabele premie die in de loop van het verkoopseizoen enkel aan Britse producenten wordt uitgekeerd, vormt in zekere zin een voorschot op de algemene premie per ooi. De fokkers in probleemgebieden kunnen ook een voorschot krijgen ten belope van 75% van het inkomensverlies, een regeling die Frankrijk voor het verkoopseizoen 1985/1986 heeft benut. Bovendien mocht dit land tot het eind van hetzelfde verkoopseizoen aan fokkers in niet-probleemgebieden bij wijze van staatssteun hetzelfde bedrag voorschieten op grond van de omstandigheden die gedurende die periode in Frankrijk de markt voor schapevlees nadelig hadden beïnvloed: twee achtereenvolgende perioden van droogte in de zomers van 1985 en 1986, waardoor de fokkers een belangrijk gedeelte van hun kudde hebben moeten slachten en grote schulden hebben moeten maken voor de aankoop van voedergewassen, alsmede de aanzienlijke daling van het Britse pond, waardoor tegen een relatief lage prijs schapevlees op de Franse markt kon worden aangeboden (beschikking van de Raad van 16.12.1986, PB 1986, L 382, blz. 3).
Gelet op het voorgaande moet worden geconcludeerd, dat de producenten van schapevlees in de Gemeenschap dezelfde inkomenssteun ontvangen en dat het gelijkheidsbeginsel dus niet is geschonden.
De Commissie voegt hier nog aan toe, dat de toepassing van de „claw-back” op de Britse uitvoer naar derde landen de traditionele handelsstromen vanuit Groot-Brittannië naar de wereldmarkt, waar de prijzen lager liggen dan de marktprijzen in de Gemeenschap, had geschaad. Deze opschortingsmaatregel had tot doel om, overeenkomstig artikel 33 van de basisverordening en totdat de Raad een communautaire politiek inzake de uitvoerrestituties zou hebben vastgesteld, de overgang te vergemakkelijken van de voor 1980 in het Verenigd Koninkrijk bestaande regeling („deficiency payments”) naar de regeling van de gemeenschappelijke marktordening. Deze maatregel moest worden verlengd om te voorkomen, dat de traditionele Britse uitvoerstromen aanzienlijk zouden teruglopen en om het feit, dat er geen restitutieregeling tot stand was gekomen, te compenseren.
De betrokken maatregel is dus om objectieve redenen genomen en dus niet in strijd met het non-discriminatiebeginsel van artikel 40, lid 3, tweede alinea, EEG-Verdrag, dat een bijzondere uitdrukking vormt van het algemene gelijkheidsbeginsel.
De Raad en de Britse regering menen eveneens, dat de betrokken maatregel tot opschorting van de „claw-back” gerechtvaardigd is.
b) Schending van het beginsel van het vrije verkeer
Volgens verzoekers in het hoofdgeding en de Franse regering wordt door het feit dat de variabele slachtpremie uitsluitend aan Britse producenten wordt uitbetaald, het beginsel van het vrije verkeer geschonden.
Deze producenten bevinden zich in een gunstige financiële positie (neerkomend op een renteloze lening) en kunnen steeds profiteren van de aanpassing van de prijzen aan het niveau van de richtprijs, waardoor zij voordelen genieten die de landbouwers in andere regio's niet hebben. Derhalve zijn de prijzen op de Britse markt lager, wat tot een afscherming van deze markt voor de uitvoer uit andere Lid-Staten leidt en de Britse uitvoer naar derde landen begunstigt. Tot staving van hun stelling beroepen verzoekers zich op statistieken betreffende de in- en uitvoer van schapevlees in Frankrijk en in het Verenigd Koninkrijk gedurende de jaren 1985 en 1986.
De Raad is van mening, dat de betrokken regeling geen inbreuk maakt op het beginsel van het vrije verkeer. De variabele slachtpremie kan namelijk wegens de toepassing van de „claw-back” in het intracommunautaire handelsverkeer niet als een exportsubsidie worden beschouwd. Met betrekking tot de vraag of de regeling voor het handelsverkeer met derde landen consequenties heeft die niet stroken met het vrije verkeer van uit derde landen afkomstige goederen, die zich in het vrije verkeer bevinden, merkt de Raad het volgende op.
Kenmerkend voor deze regeling is enerzijds, dat de in het kader van de GATT aangegane internationale verplichtingen moeten worden nagekomen en anderzijds, dat het absoluut noodzakelijk is om hierbij de inkomens van de betrokken producenten in de Gemeenschap zoveel mogelijk te ontzien. In dit verband noemt de Raad de hiervoor vermelde regeling (punt II, sub b) een overgangsregeling die verder zou kunnen worden ontwikkeld met name door middel van overeenkomsten met derde landen die voorzien in de handhaving van een minimumprijs bij de invoer van het betrokken vlees, waardoor de Gemeenschap zou kunnen afzien van toezeggingen tot vrijwillige beperking.
De Commissie heeft deze vraag reeds behandeld met betrekking tot de eventuele schending van het gelijkheidsbeginsel door de opschorting van de „claw-back”-regeling (hierboven sub a) en de Britse regering heeft beide vragen gezamenlijk behandeld.
IV — Conclusies
Aan het eind van hun hiervoor samengevatte opmerkingen geven de partijen die opmerkingen hebben ingediend, in overweging om de vraag te beantwoorden als volgt.
Verzoekers in het hoofdgeding
„Artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1837/80 van de Raad van 27 juni 1980, laatstelijk gewijzigd bij verordening nr. 871/84 van de Raad van 31 maart 1984, is ongeldig omdat de alleen aan het Verenigd Koninkrijk gegeven machtiging om in regio 5 een variabele slachtpremie voor schapen toe te kennen, voor zover daarbij de bepalingen van artikel 6, lid 1, sub b, niet worden toegepast, onverenigbaar is met de goede werking van de gemeenschappelijke ordening der markten voor schape- en geitevlees, aangezien zij in strijd is met zowel het gelijkheidsbeginsel van artikel 40, lid 3, tweede alinea, EEG-Verdrag als met het beginsel van het vrije verkeer van goederen.”
De Franse regering
„De artikelen 5 en 9 van verordening nr. 1837/80 van de Raad van 27 juni 1980, zoals gewijzigd bij verordening nr. 871/84 van de Raad van 31 maart 1984, zijn niet in overeenstemming met de in het EEG-Verdrag neergelegde beginselen van non-discriminatie, gelijke behandeling en vrij verkeer van goederen, omdat deze artikelen voorzien in twee methodes ter compensatie van inkomensverlies naar gelang de regio's van de schapevleesproduktie terwijl slechts aan één staat een keuzemogelijkheid is voorbehouden, welk verschil niet objectief gerechtvaardigd is en een concurrentievervalsing tot gevolg heeft.”
De Raad
„Bij onderzoek van de gestelde vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van verordening nr. 1837/80 van de Raad, zoals gewijzigd bij verordening nr. 871/84 van de Raad.”
De Commissie
„Bij onderzoek van de vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van
—
de artikelen 5 en 9 van verordening nr. 1837/80 van de Raad van 27 juni 1980;
—
verordening nr. 3191/80 van de Commissie van 9 december 1980, zoals verlengd voor het verkoopseizoen 1986 bij verordening nr. 1361/85.”
De Britse regering
„Er is geen enkele aanleiding om te menen, dat de artikelen 5 en 9 van verordening nr. 1837/80 van de Raad, zoals gewijzigd bij verordening nr. 871/84 van de Raad, de communautaire rechtsbeginselen van non-discriminatie, gelijke behandeling of vrij verkeer van goederen schenden, ten nadele van verzoekers of andere landbouwers in Frankrijk.”
Deze regering meent bovendien, dat zo de intrekking van de mogelijkheid voor Frankrijk en voor andere Lid-Staten om een stelsel van variabele slachtpremies toe te passen, onwettig was, het Hof artikel 174 EEG-Verdrag analoog moet toepassen en moet verklaren, dat deze mogelijkheid aan alle Lid-Staten wordt gegeven, totdat de communautaire regeling in overeenstemming met het arrest van het Hof is gebracht.
J. C. Moitinho de Almeida
rechter-rapporteur
(
*1
)	Procestaai: Frans.
(
1
)	Als gevolg van de toetreding van Spanje en Portugal is nog een regio toegevoegd, regio 7, waartoe deze twee landen behoren.