Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
5 päivänä helmikuuta 2026 (1)
Asia C-813/24
Smartflats SA
vastaan
Région de Bruxelles-Capitale
(Ennakkoratkaisupyyntö – Cour d’appel de Bruxelles (Brysselin ylioikeus, Belgia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Palvelujen tarjoamisen vapaus – Direktiivi 2006/123/EY – Palvelut sisämarkkinoilla – Matkailumajoitustoiminta – Lupajärjestelmä – Luvan myöntämisehdot – Toiminta, joka edellyttää ennakkoilmoitusta ja rekisteröintiä – Yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistusta koskeva vaatimus – Toimenpideluvan edellyttäminen – Alueiden ja kuntien viranomaisten osallistuminen menettelyyn – Yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistuksen myöntämismenettelyssä ei ole asetettu päätöksenteon määräaikoja eikä muutoksenhakukeinoja ole
1.        Tässä ennakkoratkaisupyynnössä on kyse Brysselin pääkaupunkialueen (Région de Bruxelles-Capitale, Belgia) matkailumajoitusta koskeviin lupiin ja rekisteröintiin sovellettavan säännöstön yhteensopivuudesta direktiivin 2006/123/EY(2) kanssa.
2.        Monimutkaisen alueellisen säännöstön soveltaminen kunnissa herättää paljon kysymyksiä, ja sen mukaan luvan myöntäminen matkailumajoitukseen edellyttää muun muassa yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistuksen esittämistä.
3.        Tuomiossa Cali Apartments(3) unionin tuomioistuin tarkasteli Ranskassa ennakkolupajärjestelmän piiriin kuuluvaa matkailumajoitusta koskevien sääntöjen osalta(4) jokseenkin samankaltaisia oikeudellisia ongelmia kuin tässä ennakkoratkaisupyynnössä.
4.        Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimella on tilaisuus täsmentää oikeuskäytäntöään, joka koskee matkailupalvelujen tarjoamista rajoittavan kansallisen lainsäädännön yhteensopivuutta direktiivin 2006/123 kanssa. Tuomion Cali Apartments jälkeen annettu uusi säädös eli asetus (EU) 2024/1028(5) voi auttaa ymmärtämään paremmin asian käsittelyä.
5.        Tämän ennakkoratkaisupyynnön taustalla oleva oikeusriita liittyy siihen, että useat vilkkaat eurooppalaiset matkailukaupungit ovat panneet merkille tämäntyyppisen majoitustoiminnan yleistymisen vaikutukset. Sen lisääntymisestä aiheutuvat monenlaiset (taloudelliset, sosiaaliset, kaupunkisuunnitteluun liittyvät) ongelmat ovat ajankohtainen aihe jäsenvaltioiden poliittisessa keskustelussa.(6)
I       Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Unionin oikeus: Direktiivi 2006/123
6.        Viittaan direktiivin 2006/123 johdanto-osan perustelukappaleisiin ja säännöksiin, jotka sisältyvät tuomion Cali Apartments 3–11 kohtaan.
B       Belgian oikeus
1.     8.5.2014 annettu asetus(7)
7.        Asetuksen 2 §:n mukaan asetuksella saatetaan direktiivi 2006/123 osittain osaksi Belgian lainsäädäntöä.
8.        Asetuksen 3 §:n 2 kohdassa määritellään, että matkailumajoituksella (hébergement) tarkoitetaan ”kaikentyyppistä majoitusta [(logement)], joka tarjotaan matkailijoille vastikkeellisesti yhdeksi tai useammaksi yöksi säännöllisesti tai satunnaisesti”.
9.        Asetuksen 3 §:n 6 kohdan mukaan erilaisiin majoitusliiketyyppeihin kuuluvat muun muassa loma-asunnot (résidences de tourisme).
10.      Asetuksen 4 §:n mukaan kaikenlainen majoitustoiminta edellyttää ennakkoilmoitusta ja rekisteröintiä sekä erityisesti 5 §:n 2 kohdassa säädettyjen edellytysten täyttymistä.(8)
11.      Asetuksen 5 §:n 2 kohdassa säädetään seuraavat vaatimukset:
–        On hankittava paloturvallisuustodistus, jonka myöntää majoitusliikkeen sijaintikunnan pormestari asiassa toimivaltaisen yksikön lausunnon perusteella.(9) Tiettyjen majoitusliikkeiden, kuten loma-asuntojen, osalta voi riittää yksinkertaistettua tarkastusta koskeva todistus aluehallituksen vahvistamin edellytyksin (a alakohta).
–        On hankittava majoitusliikkeen sijaintikunnan antama todistus, jossa vahvistetaan, että majoitusliike on perustettu voimassa olevan kaavoituslainsäädännön ja voimassa olevien yhdyskuntasuunnittelusäännösten mukaisesti (b alakohta).
2.     24.3.2016 annettu päätös(10)
12.      Paloturvallisuustodistuksen osalta päätöksen 27 §:ssä täsmennetään 8.5.2014 annetun asetuksen 5 §:n 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetun yksinkertaistetun tarkastustodistuksen myöntämisedellytykset.
13.      Päätöksen 27 §:ssä säädetään, että majoitustilan enimmäiskapasiteetti on alle kymmenen henkilöä eikä samassa rakennuksessa sijaitse muita majoitustiloja tai jos majoitusliike sijaitsee rakennuksessa, jossa on tarjolla useita majoitustiloja, joiden yhteenlaskettu kapasiteetti on alle kymmenen henkilöä, edellyttäen kuitenkin loma-asuntojen osalta, että asianomainen majoitustoiminnan harjoittaja ei samanaikaisesti harjoita majoitustoimintaa yli viidessä majoitusliikkeessä.
3.     Alueellinen maankäyttösuunnitelma(11)
14.      Yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistuksessa edellytetään kunnan viranomaisen vahvistavan, että suunniteltu majoitustoiminta täyttää asianomaista kiinteistöä koskevat yhdyskuntasuunnitteluvaatimukset.
15.      Tältä osin ohjeasiakirjana on PRAS-nimikkeistö,(12) jossa erotetaan toisistaan seuraavat:
–        ”’asunto’ (logement), jonka määritellään tarkoittavan yhden tai useamman henkilön asumiseen tai oleskeluun tarkoitettujen tilojen kokonaisuutta edellyttäen, että muuta käyttötarkoitusta ei ole laillisesti vahvistettu, mukaan lukien hyväksytyt tai tuetut vanhusten asumispalvelut ja majoituspaikat ja pois lukien hotellit, ja
–        ”’majoitusliike’ eli määritelmän mukaan ’henkilöitä vastaanottava majoitusliike, joka pystyy tarjoamaan palveluja asiakkaille, esimerkiksi hotelli, hostelli, retkeilymaja, motelli, pensionaatti, huoneistohotelli tai muu sellainen’ – –”.
4.     Brysselin aluesuunnittelua koskeva koodeksi(13)
16.      Koodeksin 98 §:n 1 momentin 5 kohdassa edellytetään toimenpideluvan hankkimista silloin, kun muutetaan rakennuksen käyttötarkoitusta (eli tehtävää, joka kiinteistölle on osoitettu asianomaisen rakennus- tai toimenpideluvan mukaan) tai käyttöä (jolla edellä mainitun käyttötarkoituksen yhteydessä tarkoitetaan kiinteistössä tai kiinteistöllä harjoitettavaa erityistä toimintaa).
5.     10.5.2016 laadittu ministeritason soveltamisohje(14)
17.      Soveltamisohjeen 2 kohdassa määrätään seuraavaa:
–        ”Yhdyskuntasuunnittelun näkökulmasta tärkein kriteeri, joka erottaa majoitusliikkeen asunnosta, on se, että asumiskäyttö jää toiselle sijalle tilapäisten asiakkaiden majoittamiseen nähden.”
–        Majoitusliikkeen käsitettä ”on tulkittava laaja-alaisesti, ja sillä tarkoitetaan kaikentyyppisiä, tilapäistä majoitusta tarvitsevien henkilöiden majoittamiseen tarkoitettuja majoitustiloja, mikä erottaa sen asunnon käsitteestä”.
–        ”On selvitettävä konkreettisesti, edellyttääkö kiinteistössä harjoitettava majoitustoiminta sitä, että kiinteistön käyttötarkoitukseksi nimetään PRAS-nimikkeistön määritelmän mukainen ’majoitusliike’.”
–        ”Jos tilojen, jossa matkailumajoitukseen käytetty liike sijaitsee, pääasiallisena käyttötarkoituksena on edelleen toimia asuntona, sitä ei saa luokitella majoitusliikkeeksi. Tämä koskee esimerkiksi satunnaisesti matkailijoille vuokralle annettavaa asuntoa tai asuntoa, jossa toiminnanharjoittaja asuu vakituisesti käyttäen samalla osaa siitä matkailijoiden majoittamiseen.”
–        ”Sitä vastoin silloin, kun kiinteistöä käytetään kokonaan matkailumajoitukseen eikä siellä enää asu vakinaisesti ainoatakaan asukasta, matkailumajoitustoiminta ei ole enää asunnon liitännäistä toimintaa, vaan kiinteistöä on pidettävä PRAS-nimikkeistössä tarkoitettuna majoitusliikkeenä.”
–        ”Kunnilla on luonnollisesti täysi harkintavalta arvioida konkreettisesti, onko kyseisen kiinteistön käyttötarkoitus säännösten mukainen”.
II     Tosiseikat, pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
18.      Smartflats on Brysselin kiinteistöalalla toimiva yritys, jonka päätoimialaa on erityisesti asuntojen lyhytaikainen vuokraaminen.
19.      Smartflats jätti 10.9.2020 Brysselin aluehallintoviranomaisen talous- ja työllisyysosastolle(15) 8.5.2014 annetun asetuksen 4 §:n mukaisen ennakkoilmoituksen hakeakseen rekisteröintiä matkailumajoitustoiminnalle Brysselissä sijaitsevassa kiinteistössä.
20.      Brysselin talous- ja työllisyysosasto totesi 11.11.2021, ettei hakemusta voitu ottaa tutkittavaksi, koska siihen liitetyissä asiakirjoissa oli puutteita. Se täsmensi, että koska rekisteröintinumeroa ei voitu myöntää, majoitustoiminta ei ollut sallittua.
21.      Smartflats ilmoitti Brysselin kaupungin pormestarille 24.6.2022 toimittamassaan kirjelmässä, että paloturvallisuustodistusta koskevia hakemuksia ei nähtävästi ollut käsitelty, koska kaupunki katsoi, ettei yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistusta voitu antaa (vaikka 8.5.2014 annetussa asetuksessa ei aseteta jommankumman asiakirjan antamisen edellytykseksi toisen asiakirjan antamista).(16)
22.      Brysselin talous- ja työllisyysosaston 24.9.2022 järjestämässä kokouksessa Smartflats vahvisti käyttävänsä kiinteistössä neljää ”yksikköä” lyhytaikaiseen vuokramajoitukseen.
23.      Brysselin talous- ja työllisyysosaston tarkastaja totesi 5.10.2022, että kiinteistössä harjoitettu matkailumajoitustoiminta ei täyttänyt 8.5.2014 annetun asetuksen vaatimuksia.
24.      Brysselin talous- ja työllisyysosasto antoi 8.11.2022 määräyksen matkailumajoitustoiminnan välittömästä lopettamisesta sillä perusteella, ettei Smartflats ollut tehnyt ennakkoilmoitusta toiminnan aloittamisesta.
25.      Smartflats haki 10.11.2022 Brysselin kaupungin pormestarilta yksinkertaistettua paloturvallisuustarkastusta koskevaa todistusta kyseessä olevia majoitustiloja varten.
26.      Brysselin pääkaupunkialueen hallituksen pääministeri, joka vastaa myös matkailusta, vahvisti 7.12.2022 toiminnan lopettamisesta 8.11.2022 annetun määräyksen sillä perusteella, että Smartflatsilla ei ollut 8.5.2014 annetun asetuksen 5 §:n 2 momentin a kohdassa tarkoitettua paloturvallisuustodistusta eikä rekisteröintinumeroa, jonka perusteella sillä olisi oikeus harjoittaa majoitustoimintaa kyseisessä kiinteistössä edellä mainitun asetuksen 4 §:n mukaisesti.
27.      Smartflats jatkoi majoitustoimintaa kiinteistöissä, minkä johdosta 7.2.2023 laadittiin pöytäkirja, jossa sen todettiin rikkoneen toiminnan välitöntä lopettamista koskevaa määräystä.
28.      Seuraavaksi Smartflats haki yksinkertaistettua paloturvallisuustarkastusta koskevaa todistusta. Brysselin kaupunki hylkäsi hakemuksen 22.5.2023 sillä perusteella, ettei Smartflats ollut hakenut toimenpidelupaa rakennuksen käyttötarkoituksen muuttamista varten. Kyseinen todistus annettiin lopulta sisäisessä muutoksenhakumenettelyssä.
29.      Brysselin talous- ja työllisyysosaston tarkastaja ilmoitti 15.6.2023 Smartflatsille päätöksestään panna täytäntöön toiminnan välitöntä lopettamista koskeva määräys. Kiinteistö sinetöitiin 23.6.2023.
30.      Smartflats pani Tribunal de première instance francophone de Bruxellesissä (Brysselin ranskankielinen alioikeus, Belgia) 3.7.2023 vireille menettelyn, jossa se vaati toiminnan välittömästä lopettamisesta 8.11.2022 annetun määräyksen kumoamista.
31.      Brysselin pääkaupunkialue väitti Smartflatsin vaatimuksen olevan perusteeton ja nosti vastakanteen, jossa se vaati, että tilojen majoituskäyttökieltoon liitetään uhkasakko.
32.      Tribunal de première instance francophone de Bruxelles totesi 13.11.2023 antamallaan ratkaisulla Smartflatsin kanteen perusteettomaksi ja hyväksyi Brysselin pääkaupunkialueen vastakanteen.
33.      Smartflats on valittanut tästä ratkaisusta Cour d’appel de Bruxellesiin (Brysselin ylioikeus, Belgia), joka on esittänyt ennakkoratkaisupyynnön unionin tuomioistuimelle, jotta se vastaisi seitsemään kysymykseen, joista toistan kolmannen, neljännen, viidennen ja kuudennen kysymyksen.
34.      Nämä neljä ennakkoratkaisukysymystä ovat seuraavat:
”3)      Onko direktiivin [2006/123] 9 artikla oikeasuhteisuuden vaatimuksen kannalta esteenä lakisääteiselle järjestelmälle, jonka mukaan majoitustoiminta, jossa matkailijoille tarjotaan vastikkeellisesti yhdeksi tai useammaksi yöksi säännöllisesti tai satunnaisesti asuntoja, jotka on varustettu asumiseen ja ruoanlaittoon tarvittavilla kalusteilla ja välineillä ja joihin sisältyy tarvittaessa hotellipalvelujen kaltaisia palveluja lisämaksua vastaan, edellyttää ennakkoilmoitusta ja rekisteröintiä sillä pääasiallisella perusteella, että matkailijoita on suojeltava, ja sillä toissijaisella (ja implisiittisellä) perusteella, että sillä mahdollistetaan kaupunkiympäristön suojelu, joka edellyttää asumisen suojelemista?
4)      Onko direktiivin [2006/123] 10 artikla esteenä lakisääteiselle järjestelmälle, jossa edellytetään ennakkoilmoituksen tekemistä ja rekisteröintiä majoitustoiminnalta, jossa matkailijoille tarjotaan vastikkeellisesti yhdeksi tai useammaksi yöksi säännöllisesti tai satunnaisesti asuntoja, jotka on varustettu asumiseen ja ruoanlaittoon tarvittavilla kalusteilla ja välineillä ja joihin sisältyy tarvittaessa hotellipalvelujen kaltaisia palveluja lisämaksua vastaan, mikä erityisesti edellyttää matkailumajoituksen sijaintikunnan antaman sellaisen todistuksen esittämistä, jossa vahvistetaan, että majoitusliike on perustettu voimassa olevan kaavoituslainsäädännön ja voimassa olevien yhdyskuntasuunnittelusääntöjen mukaisesti, kun otetaan huomioon, että kansallisissa kaavoitus- ja yhdyskuntasuunnittelusäännöksissä edellytetään toimenpideluvan hankkimista, jos kiinteistön käyttötarkoitus tai käyttö muuttuu asunnosta majoitusliikkeeksi, ja että edellä mainitussa merkityksessä majoituskäytössä olevan asunnon katsotaan olevan majoitusliike sen perusteella, millä tavoin yhtäältä majoitusliikkeen käsite ja toisaalta matkailumajoituksen käsite on määritelty kyseessä olevissa säännöksissä?
5)      Onko edeltävään kysymykseen annettava vastaus erilainen sen mukaan, onko määritelmä siitä, mikä katsotaan majoitusliikkeeksi, jätetty kunnan viranomaisen harkintavaltaan, jonka käyttöä ohjataan ministeritason soveltamisohjeessa?
6)      Onko direktiivin [2006/123] 13 artikla esteenä lakisääteiselle järjestelmälle, jossa edellytetään ennakkoilmoituksen tekemistä ja rekisteröintiä majoitustoiminnalta, jossa matkailijoille tarjotaan vastikkeellisesti yhdeksi tai useammaksi yöksi säännöllisesti tai satunnaisesti asuntoja, jotka on varustettu asumiseen ja ruoanlaittoon tarvittavilla kalusteilla ja välineillä ja joihin sisältyy tarvittaessa hotellipalvelujen kaltaisia palveluja lisämaksua vastaan, mikä erityisesti edellyttää matkailumajoituksen sijaintikunnan antaman sellaisen todistuksen esittämistä, jossa vahvistetaan, että majoitusliike on perustettu voimassa olevan kaavoituslainsäädännön ja voimassa olevien yhdyskuntasuunnittelusääntöjen mukaisesti, kun otetaan huomioon, että kyseisen todistuksen myöntämiselle ei ole säädetty määräaikaa, erityistä perusteluvelvollisuutta ei ole asetettu eikä nimenomaisesta muutoksenhakukeinosta ole säädetty?”
III  Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
35.      Ennakkoratkaisupyyntö kirjattiin saapuneeksi unionin tuomioistuimeen 27.11.2024.
36.      Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Smartflats, Belgian ja Alankomaiden hallitukset sekä Euroopan komissio. Smartflats, Belgian hallitus ja komissio osallistuivat 12.11.2025 pidettyyn istuntoon.
37.      Unionin tuomioistuimen pyynnöstä tarkastelen tässä ratkaisuehdotuksessa vain kolmatta, neljättä, viidettä ja kuudetta ennakkoratkaisukysymystä.
IV     Asian arviointi
A       Alustavia huomautuksia
38.      Riita-asian ulottuvuus voidaan määrittää ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen lähtökohtana käyttämien perusteiden avulla.
39.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta lähinnä tulkitsemaan direktiivin 2006/123 9, 10 ja 13 artiklaa sen määrittämiseksi, onko Brysselin pääkaupunkialueella voimassa oleva matkailumajoitusta koskeva lupajärjestelmä yhteensopiva niiden kanssa, erityisesti siltä osin kuin siinä asetetaan yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistuksen(17) esittäminen pakolliseksi edellytykseksi kiinteistön käytölle matkailumajoitukseen.(18)
40.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa seuraavaa:
–        On riidatonta, että 8.5.2014 annettu asetus kuuluu direktiivin 2006/123 soveltamisalaan ja että Smartflatsin harjoittaman kaltainen toiminta (jossa vuokrataan asumiskäyttöön tarkoitettuja kalustettuja tiloja vastiketta vastaan lyhytaikaisesti tilapäisille asiakkaille, jotka eivät asettaudu asumaan kyseisiin tiloihin) on kyseisen direktiivin 4 artiklassa tarkoitettua palvelua.
–        On niin ikään riidatonta, että 8.5.2014 annetulla asetuksella otetaan käyttöön direktiivin 2006/123 9 artiklassa tarkoitettu lupajärjestelmä eikä kyseisen direktiivin 14 ja 15 artiklassa tarkoitettua vaatimusjärjestelmää.
–        Siltä osin kuin on kyse direktiivin 2006/123 9 artiklassa säädetyistä vaatimuksista, Brysselin pääkaupunkialueella noudatettu järjestelmä ei ole syrjivä, ja se perustuu yleistä etua koskeviin pakottaviin syihin, joiden oikeasuhteisuudesta ei ole varmuutta.
–        Vaikka paloturvallisuustodistusta koskeva vaatimus näyttää täyttävän direktiivin 2006/123 10 artiklassa säädetyt edellytykset, on kyseenalaista, päteekö sama myös yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistuksen esittämistä koskevaan vaatimukseen.
B       Kolmas ennakkoratkaisukysymys
41.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää direktiivin 2006/123 9 artiklan tulkintaa ”oikeasuhteisuuden vaatimuksen kannalta” sen selvittämiseksi, onko mainittu artikla esteenä kyseessä olevan kaltaiselle lakisääteiselle järjestelmälle, jonka mukaan
–        majoitustoiminta, jossa matkailijoille tarjotaan vastikkeellisesti yhdeksi tai useammaksi yöksi säännöllisesti tai satunnaisesti asuntoja, jotka on varustettu asumiseen ja ruoanlaittoon tarvittavilla kalusteilla ja välineillä ja joihin sisältyy tarvittaessa hotellipalvelujen kaltaisia palveluja lisämaksua vastaan, edellyttää ennakkoilmoitusta ja rekisteröintiä
–        näin on sillä ”pääasiallisella perusteella, että matkailijoita on suojeltava, ja sillä toissijaisella (ja implisiittisellä) perusteella, että sillä mahdollistetaan kaupunkiympäristön suojelu, joka edellyttää asumisen suojelemista”.
42.      Kansallisen lupajärjestelmän yhteensopivuutta direktiivin 2006/123 kanssa on arvioitava sen 9 artiklan 1 kohdan perusteella. Jäsenvaltiot voivat ottaa lupajärjestelmän käyttöön vain, jos se on syrjimätön, se on perusteltavissa yleisen edun mukaisilla pakottavilla syillä ja se on oikeassa suhteessa niiden tavoitteeseen nähden.
43.      Luvan myöntämisedellytysten on oltava direktiivin 2006/123 10 artiklan mukaisia. Sen mukaan lupajärjestelmien on perustuttava kriteereihin, joilla määritellään toimivaltaisten viranomaisten harkintavallan laajuus ja joiden on oltava kyseisen artiklan 2 kohdassa säädettyjen edellytysten mukaisia.
44.      Sekä direktiivin 2006/123 9 artiklan 1 kohdassa, joka koskee lupajärjestelmän oikeuttamista, että sen 10 artiklan 2 kohdassa, joka koskee lupien myöntämiskriteerejä, ilmaistaan selkeitä, täsmällisiä ja ehdottomia velvollisuuksia, joiden johdosta näillä säännöksillä on välitön oikeusvaikutus.(19)
45.      Hallinnollisen lupajärjestelmän on siis oltava kahden edellä mainitun artiklan mukainen.(20) Niiden noudattaminen edellyttää, että rajoitus ”ensinnäkin – – ei ole syrjivä kansalaisuuden suhteen, että tämän jälkeen se on perusteltu yleisen edun mukaisin pakottavin syin ja että lopuksi se on omiaan takaamaan tavoitellun päämäärän saavuttamisen, sillä ei ylitetä sitä, mikä on välttämätöntä tavoitteen saavuttamiseksi, eikä muilla vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä voida saavuttaa samaa tulosta”.(21)
46.      Viime kädessä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on pohdittava, täyttyvätkö direktiivin 2006/123 9 artiklassa säädetyt kolme edellytystä, koska se tuntee parhaiten pääasian tosiseikat.(22)
47.      Unionin tuomioistuin voi kuitenkin antaa ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta hyödyttävän vastauksen antamalla sille ohjeita, jotka helpottavat sen käsiteltävänä olevan riita-asian ratkaisemista.(23)
1.     Syrjintä
48.      Asiakirja-aineistoon sisältyvistä tiedoista ei voida päätellä, että lupajärjestelmä olisi syrjivä, koska sitä sovelletaan yhtäläisesti Brysselin pääkaupunkialueelle sijoittautuneisiin talouden toimijoihin ja muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin tai niissä asuviin henkilöihin, jotka haluavat harjoittaa taloudellista toimintaa itsenäisinä ammatinharjoittajina kyseisellä alueella.
49.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vahvistaa tämän arvion. Sen mielestä kyseiseen järjestelmään ei kuulu minkäänlaista syrjintää matkailumajoituspalvelujen tarjoajien välillä.(24)
2.     Yleisen edun mukaisia pakottavia syitä koskeva oikeuttamisperuste
50.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää, että kyseessä olevalla säännöstöllä pyritään suojelemaan matkailijoita ja kaupunkiympäristöä.(25)
51.      Direktiivin 2006/123 4 artiklan 8 alakohdan mukaan ”yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä” tarkoitetaan ”syitä, jotka [unionin] tuomioistuimen oikeuskäytännössä on vahvistettu sellaisiksi ja joihin kuuluvat muun muassa seuraavat: – – kuluttajien, palvelujen vastaanottajien – – suojelu, – – ympäristönsuojelu kaupunkiympäristö mukaan luettuna – –”.
52.      Lähtökohtaisesti majoituspalveluja käyttävien matkailijoiden suojelu voitaisiin sisällyttää kuluttajien ja palvelujen vastaanottajien suojelun yleisempään käsitteeseen. Kaupunkiympäristön suojelusta säädetään nimenomaisesti direktiivissä 2006/123.
53.      Näihin kahteen oikeuttamisperusteeseen on siis vedottu osaksi niiden syiden mukaisesti, jotka ovat direktiivin 2006/123 ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hyväksyttäviä.(26)
54.      Kuten jo totesin, asetuksessa N:o 2024/1028 viitataan lisäksi majoitustoiminnan mahdollisiin asuntopolitiikkaa koskeviin vaikutuksiin. Unionin tuomioistuin on ”katsonut, että jäsenvaltion sosiaalista asuntotuotantoa koskevaan politiikkaan liittyvät vaatimukset, joilla pyritään torjumaan kiinteistöalan paineita, erityisesti kun tietyillä markkinoilla vallitsee rakenteellinen asuntopula ja erityisen suuri väestötiheys, voivat olla yleistä etua koskevia pakottavia syitä”.(27)
3.     Matkailijoiden suojelua koskevaan tavoitteeseen perustuvan lupajärjestelmän tarpeellisuus ja oikeasuhteisuus
55.      Direktiivin 2006/123 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti on määritettävä, onko kyseessä oleva lupajärjestelmä a) tarpeellinen matkailijoiden suojelemiseksi, ja b) täyttääkö se suhteellisuusperiaatteesta johtuvat edellytykset.
56.      Jäsenvaltioiden on noudatettava suhteellisuusperiaatetta asettaessaan rajoituksia palvelujen tarjoamiselle. Tämä edellytys täyttyy, jos kyseisillä rajoituksilla voidaan taata asetetun päämäärän saavuttaminen, niillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi, ja muilla, vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä ei voida saavuttaa samaa tulosta.(28)
57.      Lisäksi kansallinen säännöstö on omiaan takaamaan tavoitteen, johon aiotaan vedota, saavuttamisen vain, jos se tosiasiallisesti vastaa tavoitteeseen johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla.(29)
58.      Jäsenvaltion, joka aikoo vedota tavoitteeseen, jolla voidaan oikeuttaa palvelujen tarjoamisen vapauden este, on toimitettava sille tuomioistuimelle, jota on pyydetty lausumaan kysymyksestä, kaikki tiedot, joiden perusteella kyseinen tuomioistuin voi varmistaa, että toimenpide täyttää suhteellisuusperiaatteesta johtuvat edellytykset.(30)
59.      Belgian hallitus
–        väittää, että matkailijoiden suojelu on ollut yleistä etua koskeva pakottava syy, joka kyseessä olevalla säännöstöllä on lähtökohtaisesti yritetty turvata.
–        perustelee kyseisen säännöstön tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta vetoamalla siihen, että se antaa matkailijoille paremman suojan kuin pelkkä rekisteröintijärjestelmä ja jälkikäteisvalvonta, joka ei sen mukaan ole kovin tehokasta. Ennakkoluvalla taataan matkailijalle, että hänen vuokraamaansa majoitustilaa käytetään lainmukaisesti ja että se täyttää sen vuoksi kaikki lakisääteiset vaatimukset (asumiskelpoisuutta, terveellisyyttä ja turvallisuutta koskevat vähimmäisvaatimukset sekä yhdyskuntasuunnittelusäännökset ja muut palveluntarjoajan luotettavuuden osoittavat vaatimukset).
60.      Komissio ja Smartflats sitä vastoin katsovat, että Brysselin pääkaupunkialueella perustettu matkailumajoitusta koskeva lupajärjestelmä ei ole matkailijoiden suojelun kannalta tarpeellinen eikä oikeasuhteinen, koska vähemmän rajoittavia vaihtoehtoja on olemassa.(31)
61.      Vaikka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on antaa asiassa lopullinen ratkaisu, Smartflatsin ja komission perustelut ovat mielestäni vakuuttavampia.
62.      Komission väitteen mukaisesti on ensinnäkin todettava, että asumiskelpoisuutta, terveellisyyttä ja turvallisuutta koskevien vähimmäisvaatimusten täyttämisen varmistaminen ei edellytä riita-asian kohteena olevan ennakkolupajärjestelmän soveltamista. Näiden vaatimusten noudattamisesta kaikissa Brysselin pääkaupunkialueen asunnoissa säädetään jo erityisesti asuntokoodeksin 4 ja 219 §:ssä.(32)
63.      Myöskään ennakkolupajärjestelmän yhteydessä vaadittavalla yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistuksella ei täydennetä millään tavalla asumiskelpoisuutta, terveellisyyttä ja turvallisuutta koskevien vähimmäisvaatimusten noudattamista majoitusliikkeissä. Kyseinen todistus osoittaa, että kiinteistöä käytetään (se on osoitettu) tiettyyn tarkoitukseen eli asumiseen tai majoittamiseen.
64.      Tarkasteltaessa kysymystä matkailumajoituksen käyttäjien näkökulmasta on toiseksi todettava, että he voivat yhteistyötalouteen liittyvien suosituimpien välitysalustojen (esimerkiksi Airbnb) tarjoamilla välineillä valvoa ja arvioida majoituksen laatua.(33)
65.      Tällaisten välineiden avulla ”majoituksen etsijät voivat tehdä tietoisen valinnan vuokranantajien alustalla tarjoamista majoituksista”.(34)
66.      Sähköisiin alustoihin liittyvät (epäviralliset) välineet tarjoavat yleensä tehokkaan suojan lyhytaikaista majoitusta vuokraaville matkailijoille direktiivin 2006/123 taustalla olevan kaltaisessa markkinatalousympäristössä ja ovat näin ollen vähemmän rajoittavia kuin ennakkolupajärjestelmä.
67.      Todettakoon lopuksi, että Belgiassa Flanderin ja Vallonian alueilla sovelletaan matkailumajoitukseen jälkikäteisvalvonnan menetelmiä. Käytettävissä olevista tiedoista ilmenee, että kyseisten valvontamenetelmien soveltaminen tuottaa käytännössä parempia tuloksia kuin Brysselin pääkaupunkialueen ennakkovalvontajärjestelmä.(35)
68.      Näin ollen on todettava, että jollei ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen lopullisesta arvioinnista muuta johdu, kaikki näyttää viittaavan siihen, että kyseessä oleva järjestelmä ei kaikilta osin täytä tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta koskevia kriteerejä, jotta matkailijoiden suojelua koskeva päämäärä voitaisiin saavuttaa.
4.     Kaupunkiympäristön suojeluun perustuvan lupajärjestelmän tarpeellisuus ja oikeasuhteisuus
69.      Belgian hallitus väittää, että kyseessä oleva järjestelmä on tarpeellinen ja oikeasuhteinen kaupunkiympäristön ja asumisen suojelemiseksi Brysselin pääkaupunkialueella.
70.      Se vetoaa tässä yhteydessä useisiin tutkimuksiin,(36) joista ilmenee, että Brysselissä ns. Airbnb-ilmiö on johtanut matkailumajoituksen yleistymiseen sen paremman kannattavuuden vuoksi, mikä on heikentänyt alueen asukkaiden asuntomarkkinatilannetta.
71.      Airbnb-ilmiön kielteiset vaikutukset ovat Belgian hallituksen mukaan havaittavissa vuokralle annettavien asuntojen ja myynnissä olevien kiinteistöjen hintojen nousuna. Asukkaiden on vaikea vuokrata tai ostaa asuntoa, ja julkisen asuntotuotannon piiriin kuuluviin asuntoihin jonottaa yhä suurempi määrä ihmisiä.
72.      Smartflats tulkitsee Brysselin pääkaupunkialueen asuntomarkkinoita koskevia tutkimuksia ja tietoja eri tavalla.
–        Kyseisen alueen vuokra-asuntomarkkinoilta matkailumajoitustoiminnan vuoksi poistuneiden asuntojen määräksi arvioidaan 2 400 kappaletta eli hädin tuskin 0,7 prosenttia yksityisestä vuokra-asuntokannasta. Matkailumajoitustoiminnalle asetetut rajoitukset eivät ole ratkaisu kiinteistöalan kriisiin, johon ovat syynä se, että kohtuuhintaisia asuntoja rakennetaan liian vähän ja että lukuisia asuntoja pidetään tyhjillään.(37)
–        Vuonna 2024 tehdyssä tutkimuksessa(38) arvioitiin, että Brysselin pääkaupunkialueella on noin 11 500 tyhjää asuntoa (todellinen määrä riippuu valitusta laskentamenetelmästä). Tämän lisäksi tyhjillään on 5 000 sosiaalista vuokra-asuntoa. Smartflatsin mukaan tyhjillään olevien asuntojen määrä on näin ollen viisi kertaa suurempi kuin niiden asuntojen määrä, jotka ovat poissa markkinoilta matkailumajoitustoiminnan vuoksi.
73.      Smartflats panee merkille myös Brysselin pääkaupunkialueen lupajärjestelmän puutteellisen soveltamisen verrattuna Flanderin ja Vallonian alueiden järjestelmiin.(39) Rekisteröityjen asuntojen osuus oli Flanderin alueella 60 prosenttia ja Vallonian alueella 48 prosenttia, ja näillä alueilla oli käytössä pelkkä majoitustilojen rekisteröinti- ja jälkikäteisvalvontajärjestelmä.
74.      Smartflats väittää, että näiden syiden vuoksi kyseessä oleva järjestelmä ei ole tarpeellinen eikä oikeasuhteinen kaupunkiympäristön ja asumisen suojelemiseksi Brysselin pääkaupunkialueella.
75.      Omasta puolestani pidän Belgian hallituksen huolenaiheita oikeutettuina, ja ne vastaavat edellä mainitun asetuksen N:o 2024/1028 johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa esitettyjä toteamuksia. Ei ole helppoa löytää tasapainoa kasvavien matkailumajoitustarpeiden täyttämisen ja niiden (mahdollisten) kielteisten seurausten välille, joita tämäntyyppisen majoituksen yleistyminen aiheuttaa, kun omistajat käyttävät kiinteistöjään mieluummin tällä tavoin kuin antavat asuntoja pitkäaikaisesti vuokralle.
76.      Unionin oikeuden (jonka johtavana periaatteena on sijoittautumisvapaus) näkökulmasta tuomiossa Cali Apartments vahvistetusta ennakkotapauksesta saa selvemmän käsityksen nyt kyseessä olevan kaltaista järjestelmää suurin piirtein vastaavan järjestelmän yhteensopivuudesta direktiivin 2006/123 kanssa.
77.      Ranskan järjestelmä oli unionin tuomioistuimen tuomiossa Cali Apartments soveltamien tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta koskevien vaatimusten mukainen kolmen tärkeän ominaispiirteensä vuoksi:
–        Se perustui tutkimukseen, joka koski Ranskan asuntomarkkinoita ja matkailumajoituksen yleistymisen niillä aiheuttamia paineita. Ranskan hallitus toimitti mainitun tutkimuksen unionin tuomioistuimelle.(40)
–        Sitä ei voitu soveltaa asuntoihin, joita vuokranantaja käytti pääasiallisena asuntonaan, koska niiden vuokraamisella ei ole vaikutuksia pitkäaikaisen vuokrauksen markkinoihin, kun vuokranantajan ei tarvitse siirtää pääasiallista asuntoaan muualle.(41)
–        Maantieteelliseltä kannalta järjestelmää ei sovellettu yleisesti vaan rajoitetusti, ja se koski tiettyä määrää sellaisia tiheästi asuttuja kuntia, joissa asumiskäyttöön tarkoitettujen tilojen vuokramarkkinat ovat kiristyneet.(42)
78.      Brysselin pääkaupunkialueen matkailumajoitukseen sovellettavalla lupajärjestelmällä ei vaikuta olevan yhtään näistä kolmesta ominaispiirteestä, vaikka asian lopullinen arviointi onkin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä.
a)     Aiemmat tutkimukset
79.      Ei ensinnäkään ole todettu, että Brysselin pääkaupunkialueen matkailumajoitusmarkkinoita ja niiden vaikutusta asuinkäyttöön tarkoitettuihin tiloihin olisi tutkittu ennen 8.5.2014 annetun asetuksen (ja sitä täydentävän lainsäädännön) antamista.
80.      Istunnossa asianosaiset olivat yhtä mieltä siitä, että 8.5.2014 annetun asetuksen antaminen ei perustunut Brysselin pääkaupunkialueen pitkäaikaisen vuokrauksen markkinoita vaivaavan asuntopulan torjumiseen vaan että se liittyi vain maankäytön suunnitteluun.
81.      Belgian hallitus totesi, että kyseisen asetuksen tarkoituksena oli ehkäistä yhteistyötalouden verkkoalustojen kehitykseen liittyvää matkailumajoituksen yleistymistä, jota on sittemmin tapahtunut muissa Euroopan suurissa matkailukaupungeissa. Smartflats väitti päinvastoin, että asetuksen todellisena tavoitteena oli suojella perinteistä hotellimajoitusalaa.
82.      Smartflatsin ja komission mainitsemista Brysselin pääkaupunkialueen asuntomarkkinoita koskevista tutkimuksista ilmenee, että kyseisellä alueella asumiseen kohdistuva paine ja kohtuuhintaisten asuntojen puute johtuvat moninaisista tekijöistä (nopea väestönkasvu, huomattavan väestönosan köyhyys, vuokrien nousu ja uusien asuntojen vähäinen määrä etenkin julkisessa asuntotuotannossa).
83.      Kyseisissä tutkimuksissa matkailumajoituksen kehitys mainitaan täydentävänä tekijänä, jonka vaikutus on sen asuntomarkkinoilla aiheuttamasta paineesta huolimatta vähäinen, koska sen osuus alueen asunnoista on vain 0,7 prosenttia.
b)     Matkailumajoitus omistajan asuinhuoneistossa
84.      Kyseessä olevassa säännöstössä edellytetään, että matkailumajoitustoimintaan haetaan ennakkolupa myös silloin, kun kyse on omistajan asuinhuoneistossa olevista tiloista ja omistaja asuu siellä edelleen.
85.      Tätä rajoittavaa toimenpidettä ei voida perustella kaupunkiympäristön suojelulla silloin, kun asunnon omistaja jatkaa siellä asumista. Tässä yhteydessä kaupunkiympäristö itsessään ei muutu: asunnon pääasiallinen käyttötarkoitus säilyy samana kuin ennenkin.
86.      Ministeritason soveltamisohjeessa vuodelta 2016 tosin määrätään, että jos toiminnanharjoittaja asuu asunnossa vakituisesti ja käyttää sitä vain osittain matkailumajoitustoimintaan, pääasiallinen käyttötarkoitus (asumiskäyttö) on etusijalla liitännäiseen käyttötarkoitukseen (matkailumajoitus) nähden. Tällaisessa tilanteessa yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistuksen hankkiminen on yksinkertaisempaa, koska kiinteistön käyttötarkoitusta ei ole tarpeen muuttaa.
87.      Asiakirja-aineiston tiedoista ei kuitenkaan voida päätellä, että Brysselin pääkaupunkialueen viranomaiset hyödyntäisivät tätä mahdollisuutta, joka mainitaan ainoastaan ministeritason soveltamisohjeessa vuodelta 2016. Soveltamisohjeen mukaan kunnan viranomaisilla on laaja harkintavalta sen suhteen, vaativatko ne kyseisissä tapauksissa asunnon käyttötarkoituksen muuttamista. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin ratkaistava tämä seikka.
c)     Maantieteelliset alueet, joita asia koskee
88.      Kyseessä olevaa säännöstöä sovelletaan yhtäläisesti koko Brysselin pääkaupunkialueella tekemättä eroa vyöhykkeiden välillä sen perusteella, miten voimakkaasti matkailumajoituksen yleistyminen vaikuttaa niihin.(43)
89.      Belgian hallitus toteaa, että PRAS:ssa Brysselin pääkaupunkialue jaetaan vyöhykkeisiin, joilla se jo edistää kiinteistöjen käyttöä eri tarkoituksiin. Uuden jaottelun tekeminen matkailumajoitustoimintaan liittyvien järjestelmien tarkastelua varten ei olisi järkevää.
90.      PRAS:ssa vyöhykkeitä ei kuitenkaan määritetä sen perusteella, kuinka yleistä tai vähäistä matkailumajoitustoiminta on, ja tästä johtuen niillä ei ole merkitystä arvioitaessa, onko yleisesti sovellettava ennakkolupajärjestelmä, jossa ei oteta huomioon kunkin vyöhykkeen todellista tilannetta, tarpeellinen ja oikeasuhteinen.
91.      Komissio(44) viittasi tästä asiasta käydyssä keskustelussa saman ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen (eri ratkaisukokoonpanossa) 16.1.2023 antamaan tuomioon, joka koski matkailumajoitustoimintaa Brysselin pääkaupunkialueella sijaitsevassa Schaerbeekin kunnassa.(45) Myös Belgian hallitus viittasi kyseiseen tuomioon istunnossa ja vahvisti sen olevan lainvoimainen.
92.      Cour d’appel de Bruxellesin ensimmäinen F-jaosto totesi mainitussa tuomiossa, että 8.5.2014 annetussa asetuksessa säädetty vaatimus, jonka mukaan Brysselin pääkaupunkialueella majoitustoiminnalta edellytetään yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistusta, ei ole tuomion Cali Apartments mukainen, koska ”sitä sovelletaan erotuksetta kaikkiin pääkaupunkialueella sijaitseviin kuntiin, kun taas [unionin tuomioistuimen] tuomion mukaan vuokrapaineiden on oltava ’poikkeuksellisen suuret’, mikä edellyttää – – eriytettyä ja vertailevaa tarkastelutapaa pääkaupunkiseutualueen kuntien välillä”.(46)
93.      Edellä esitetyn perusteella kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen voidaan antaa seuraavat kaksi vastausta:
–        Direktiivin 2006/123 9 artikla ei lähtökohtaisesti ole esteenä lakisääteiselle järjestelmälle, jonka mukaan asunnon käyttö matkailumajoitustoiminnassa säännöllisesti tai satunnaisesti edellyttää ennakkoilmoitusta ja rekisteröintiä, edellyttäen, että tällainen järjestelmä on matkailijoiden ja kaupunkiympäristön suojelun kannalta tarpeellinen ja oikeasuhteinen.
–        Kansallisen tuomioistuimen on kyseisen järjestelmän tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta arvioidessaan otettava huomioon sen maantieteellinen ulottuvuus, sen perustuminen tarkkoihin tutkimuksiin ja tietoihin ja sen vaikutus asumiseen liittyviin tarpeisiin kaupunkialueilla, joissa sitä voidaan soveltaa.
C       Neljäs ja viides ennakkoratkaisukysymys
94.      Neljättä ja viidettä ennakkoratkaisukysymystä voidaan käsitellä yhdessä. Niissä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä seuraavaa:
–        Onko direktiivin 2006/123 10 artikla esteenä kyseessä olevan kaltaiselle lakisääteiselle järjestelmälle, jossa asetetaan velvollisuus esittää kunnan myöntämä yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistus? Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää tältä osin, että ”kansallisissa kaavoitus- ja yhdyskuntasuunnittelusäännöksissä edellytetään toimenpideluvan hankkimista, jos kiinteistön käyttötarkoitus tai käyttö muuttuu asunnosta majoitusliikkeeksi, ja että – – [matkailumajoituskäyttöön tarkoitetun asunnon] katsotaan olevan majoitusliike sen perusteella, millä tavalla yhtäältä majoitusliikkeen käsite ja toisaalta matkailumajoituksen käsite määritellään kyseessä olevissa säännöksissä”.
–        Vastataanko tähän kysymykseen eri tavalla, jos määritelmä siitä, mikä katsotaan majoitusliikkeeksi, jätetään kunnan viranomaisen harkintavaltaan, jonka käyttöä ohjataan ministeritason soveltamisohjeessa?
95.      Direktiivin 2006/123 10 artiklan 1 kohdan mukaan ”lupajärjestelmien on perustuttava kriteereihin, joilla määritellään toimivaltaisten viranomaisten harkintavallan laajuus, jotta sitä ei käytetä mielivaltaisesti”.
96.      Saman 10 artiklan 2 kohdassa säädetään, että lupien myöntämiskriteerien on täytettävä tietyt edellytykset eli oltava syrjimättömiä, perusteltuja yleisen edun mukaisilla pakottavilla syillä, oikeassa suhteessa mainittuun yleiseen etuun liittyvään pakottavaan syyhyn, selviä, yksiselitteisiä ja objektiivisia, yleisesti ennalta tiedossa sekä avoimia ja saatavilla.(47)
97.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on jo todennut, ettei kyseessä oleva lupajärjestelmä ole syrjivä. Edellistä kysymystä tarkastellessani tutkin lupajärjestelmän oikeuttamisperusteita, joiden taustalla on matkailijoiden ja kaupunkiympäristön suojelu.
98.      Seuraavaksi on selvitettävä, onko yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistusta koskeva vaatimus, johon kyseinen lupajärjestelmä perustuu, muiden asetuksen 2006/123 10 artiklan 2 kohdassa säädettyjen edellytysten mukainen.
99.      Erityisesti on selvitettävä, onko säännöstö, jossa kyseinen velvollisuus asetetaan, selvä, yksiselitteinen ja objektiivinen, yleisesti ennalta tiedossa sekä avoin ja saatavilla.(48)
100. Etukäteen julkaisemista koskeva vaatimus täyttyy, sillä 8.5.2014 annettu asetus julkaistiin virallisesti. Sama ei koske ministeritason soveltamisohjetta vuodelta 2016, sillä sitä ei julkaistu virallisesti ja se on saatavana vain verkkosivulla.
101. Muista vaatimuksista unionin tuomioistuin on todennut (tiivistetysti) seuraavaa:
–        Lupaehdot ovat selvät ja yksiselitteiset, jos ne ovat helposti ymmärrettävät ja niissä vältetään kaikkea moniselitteisyyttä.
–        Objektiivisuuden vaatimus merkitsee, että lupahakemuksia arvioidaan niiden todellisen sisällön perusteella, jotta hakijoille taataan hakemuksen käsittely objektiivisesti ja tasapuolisesti, kuten kyseisen direktiivin 13 artiklan 1 kohdassa edellytetään.(49)
102. Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevien tietojen perusteella katson, että kyseessä olevaa järjestelmää ei voida pitää selvänä, yksiselitteisenä ja avoimena. Viime kädessä tämän kysymyksen ratkaiseminen kuuluu kansalliselle tuomioistuimelle, jonka on otettava huomioon unionin tuomioistuimen sille antamat ohjeet.
103. Mikäli olen ymmärtänyt kyseessä olevan säännöstön oikein, yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistuksen myöntämiseen liittyy kaksi erilaista tilannetta:
–        Silloin, kun asuntoa jo käytetään matkailutarkoitukseen, sen omistajalla on oikeus siihen, että kunta myöntää hänelle yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistuksen edellyttämättä häneltä mitään lisätoimenpiteitä. Tässä tapauksessa ei ole tarpeen hakea toimenpidelupaa, jotta asunnon käyttö matkailutarkoitukseen hyväksyttäisiin CoBAT:n säännöstön mukaisesti.(50) Tässä tapauksessa yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistus on pelkkä direktiivin 2006/123 10 artiklan 2 kohdan mukainen muodollisuus.
–        Tilanne on erilainen silloin, kun asuntoa ei käytetä matkailutarkoitukseen ja sen käyttö matkailumajoitustoimintaan edellyttää käyttötarkoituksen muuttamista. Tällaisessa tapauksessa on saatava CoBAT:n 98 §:n mukainen toimenpidelupa ennen yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistuksen myöntämistä.
104. Tässä jälkimmäisessä tilanteessa, joka on sama kuin nyt käsiteltävässä asiassa ja useimmilla niistä, jotka aikovat tarjota matkailumajoituspalveluja, yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistus ei ole pelkästään asunnon käyttötarkoituksen vahvistava asiakirja (kuten Belgian hallitus istunnossa väitti), koska sen myöntäminen edellyttää kunnan viranomaisten edeltäviä hallintotoimia.
105. On todettava, että joka tapauksessa tässä ei ole kyse direktiivin 2006/123 soveltamisalan ulkopuolelle jäävien yhdyskuntasuunnittelusäännösten soveltamisesta sellaisenaan(51) vaan lupajärjestelmän kriteeristä, jota sovelletaan matkailupalvelujen tarjoamiseen, joka sen sijaan kuuluu direktiivin 2006/123 soveltamisalaan.(52)
106. Yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistusta koskeva vaatimus edellyttää CoBAT:n 98 §:n (kiinteistön käyttötarkoituksen tai käytön muuttamiseen tarvittava toimenpidelupa) ja 8.5.2014 annetun asetuksen 5 §:n 2 momentin b kohdan (todistuksessa on vahvistettava, että majoitusliike ”on perustettu voimassa olevan kaavoituslainsäädännön ja voimassa olevien yhdyskuntasuunnittelusäännösten mukaisesti”) soveltamista yhdessä.
107. Näin ollen on todettava, että kun kiinteistö on tarkoitettu asuinkäyttöön, yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistuksen hankkiminen alueen viranomaisten myöntämän rekisteröintinumeron saamiseksi myöhemmin vaikeutuu: kaupungin on toteutettava toimenpiteitä, jotka käytettävissä olevien tietojen mukaan ovat monimutkaisia siltä osin kuin ne edellyttävät (uuden) toimenpideluvan myöntämistä.
108. Todettakoon että 8.5.2014 annetun asetuksen 5 §:n 5 momentin b kohdassa ei anneta selkeitä ohjeita teknisistä määräyksistä, joiden noudattaminen kunnan viranomaisten on varmistettava, jotta ne voivat myöntää yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistuksen majoitusliikkeen rekisteröintiä ja hyväksymistä varten.
109. CoBAT:n 98 §:ssä ei mainita matkailumajoitustoimintaa, joten se ei tuo lisäselvyyttä asiaan.
110. Asunnon ja majoitusliikkeen(53) erottaminen toisistaan PRAS:ssa merkitsee, että jos kiinteistö on yhdyskuntasuunnitteluperiaatteiden mukaisesti tarkoitettu asuinkäyttöön, sen muuttaminen majoitusliikkeeksi edellyttää toimenpideluvan hankkimista.
111. Kunnan viranomaisilla on lisäksi laaja harkintavalta ratkaista, hyväksyvätkö ne käyttötarkoituksen muutoksen, ja niiden kriteerit näyttävät vaihtelevan kuntakohtaisesti.
112. Myöskään 8.5.2014 annettuun asetukseen sisältyvän matkailumajoituksen käsitteen(54) ja PRAS:ssa tarkoitetun majoitusliikkeen käsitteen välinen suhde ei ole täysin selvä, ja Brysselin pääkaupunkialueen kunnat soveltavat kyseisiä säädöksiä eri tavoin.
113. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan kyse on sen määrittämisestä, onko kaikkia (8.5.2014 annetun asetuksen 3 §:ssä tarkoitettuja) matkailumajoitustiloja pidettävä (PRAS:ssa tarkoitettuina) majoitusliikkeinä, ja edellyttääkö asunnon muuttaminen matkailumajoitustilaksi näin ollen toimenpidelupaa.(55)
114. Saatavilla olevien tietojen mukaan Brysselin pääkaupunkialueen kunnissa käytäntönä on useimmiten pitää kaikkia matkailumajoitustiloja PRAS:ssa tarkoitettuina majoitusliikkeinä. Kyseinen käytäntö edellyttää tavallisesti tilojen käyttötarkoituksen muuttamista (joka on vaikeaa) toimenpideluvan saamiseksi.
115. Koska yhdyskuntasuunnittelusäännöksillä rajoitetaan mahdollisuutta perustaa majoitusliikkeitä, on vaikea saada toimenpidelupaa, joka – toistan – mahdollistaa yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistuksen saamisen, jota majoitusliikkeen rekisteröinti välttämättä edellyttää.
116. Näin ollen totean seuraavaa:
–        Henkilön, joka haluaa käyttää matkailumajoitukseen omaa asuntoaan, jossa hän itse edelleen asuu, on saatava majoitusliikkeeltä edellytetty toimenpidelupa, mikä vaikuttaa selvästi suhteettomalta. Kuten edempänä totesin, kyseinen henkilö voi välttyä tämän vaatimuksen noudattamiselta vain, jos viranomaiset katsovat, että tiloissa harjoitettava majoitustoiminta on liitännäistä niiden pääasialliseen asumiskäyttöön nähden. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että kuntien viranomaiset eivät sovella tätä poikkeusta, joka mainitaan vain ministeritason soveltamisohjeessa vuodelta 2016, systemaattisesti ja yhtenäisesti yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistusten myöntämiseen.
–        Henkilön, joka haluaa käyttää matkailumajoitukseen kiinteistöä, joka ei yhdyskuntasuunnittelusäännösten mukaan ole tarkoitettu käytettäväksi majoitusliikkeenä, voi olla vaikea sijoittaa aiottua majoitustoimintaa yhteiskuntasuunnittelun kannalta johonkin PRAS-nimikkeistön luokista, joita ei ole suunniteltu kyseiseen tarkoitukseen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin(56) mainitsee oikeuskirjallisuuden, jossa suhtaudutaan kriittisesti tästä ongelmasta johtuvaan käsitteelliseen aukkoon.
117. Edellä esitetyn lisäksi istunnossa nousi esiin seuraava vaatimus: PRAS:n mukaan asunnon käyttötarkoituksen muuttaminen kokonaan tai osittain majoitusliikkeeksi, jotta kyseistä asuntoa voidaan käyttää matkailumajoitukseen, edellyttää, että omistaja säilyttää korvauksena alueella saman verran pinta-alaa asuinkäytössä, kuten PRAS:n kaikkia alueita koskevien yleisten määräysten säännössä 0.12 olevassa 1 kohdassa määrätään.
118. Tuomiossa Cali Apartments tarkastellusta Ranskan lainsäädännöstä(57) poiketen korvausvelvollisuudesta ei säädetä täsmällisesti, ja sen täytäntöönpano annetaan kunnan viranomaisten tehtäväksi. Kuten Smartflats istunnossa totesi, on vaikea kuvitella, että yksityishenkilöllä, joka aikoo käyttää asuntoaan lyhytaikaiseen matkailumajoitukseen asumatta siellä itse, olisi varaa kattaa kyseisestä korvauksesta aiheutuvat kulut.
119. Velvollisuus hankkia toinen asunto samalta asuinalueelta Brysselissä korvauksena aiemman asunnon käyttötarkoituksen muuttamisesta, jota matkailumajoituspalvelujen tarjoaminen välttämättä edellyttää (kun kiinteistöä ei ole asemakaavan mukaan aiemmin luokiteltu majoitusliikkeeksi), vaikuttaa mielestäni suhteettomalta, jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen arvioinnista muuta johdu.
120. Tämä monimutkainen sääntely-ympäristö aiheuttaa merkittävää oikeudellista epävarmuutta niille, jotka aikovat sijoittautua Brysselin pääkaupunkialueelle tai tarjota siellä matkailumajoituspalveluja. Sekä henkilöiden että yritysten olisi vaikea etukäteen selvittää, onko matkailumajoitustoimintaa koskeva hanke tällä alueella yhteensopiva kyseessä olevan lainsäädännön kanssa.(58)
121. Epäselvyyttä ja oikeudellista epävarmuutta lisää se, jos kuntien(59) päätösvaltaa ei ole riittävästi rajoitettu toimenpidelupien käsittelyn osalta, koska toimenpidelupa on edellytys yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistuksen saamiselle (kun kiinteistön käyttötarkoitusta muutetaan), joka puolestaan mahdollistaa matkailumajoituksen rekisteröinnin.(60)
122. On ilmeistä, että ministeritason soveltamisohjeessa vuodelta 2016 ei riittävästi yhtenäistetä kunnan viranomaisten hallintokäytäntöä. Kyseinen ohje ei ole oikeudellisesti sitova, sitä ei ole edes julkaistu virallisesti ja sen mukaan kunnat voivat täysin vapaasti ratkaista tapauksen mukaan, onko kiinteistöä pidettävä PRAS-nimikkeistön mukaan asuntona vai majoitusliikkeenä.
123. Lisäksi ministeritason soveltamisohjeessa vuodelta 2016 suositaan majoitusliikkeen melko laajaa tulkintaa, minkä johdosta kiinteistön käyttötarkoitusta on välttämätöntä ensin muuttaa toimenpideluvan ja sen jälkeen yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistuksen saamiseksi.
124. Toistan, että kyseessä olevan säännöstön sanamuoto samoin kuin se, ettei sitä sovelleta yhtenäisesti Brysselin pääkaupunkialueen kunnissa,(61) aiheuttavat oikeudellista epävarmuutta ja heikentävät yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistusta koskevan vaatimuksen avoimuutta ja objektiivisuutta. Kyseessä olevan säännöstön selkeys ja objektiivisuus ovat tältä osin kyseenalaisia.(62)
125. Totean lopuksi, että direktiivin 2006/123 10 artikla on esteenä lakisääteiselle järjestelmälle, jonka mukaan matkailumajoitustoiminnalta edellytetään yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistuksen esittämistä, kun kyseisen todistuksen saaminen edellyttää ensin toimenpideluvan saamista ja kunnan viranomaisilla on sen myöntämiseen laaja harkintavalta sellaisen kansallisen lainsäädännön nojalla, joka ei ole selvää, objektiivista ja avointa.
D       Kuudes ennakkoratkaisukysymys
126. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää direktiivin 2006/123 13 artiklan tulkintaa selvittääkseen, onko sen kanssa yhteensopiva sellainen lakisääteinen järjestelmä, jossa edellytetään edellä jo esitetyissä olosuhteissa yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistusta, jonka myöntämiselle ei ole asetettu erityistä perusteluvelvollisuutta eikä nimenomaisesta muutoksenhakukeinosta ole säädetty.(63)
127. Direktiivin 2006/123 13 artiklan 1–4 kohdassa säädetään lupamenettelyistä ja ‑muodollisuuksista seuraavaa:
–        niiden on oltava selkeitä, ne on saatettava ennalta yleiseen tietoon ja niiden on oltava omiaan takaamaan hakijoille, että hakemukset käsitellään objektiivisesti ja tasapuolisesti
–        ne eivät saa vaikeuttaa toiminnan aloittamista eivätkä tehdä palvelutoiminnasta mutkikkaampaa tai viivästyttää sitä aiheettomasti
–        ne on voitava käynnistää vaivatta, ja niistä aiheutuvien kulujen on oltava kohtuullisia ja oikeasuhteisia
–        niiden on oltava omiaan takaamaan hakijoille, että hakemukset käsitellään mahdollisimman lyhyessä ajassa ja joka tapauksessa ennalta yleiseen tietoon saatetussa kohtuullisessa vastausajassa.
128. Belgian hallitus katsoo, että 8.5.2014 annettua asetusta täydennettiin 24.3.2016 annetulla päätöksellä ja että matkailumajoitusta koskeva lupa- ja rekisteröintimenettely on direktiivin 2006/123 13 artiklassa säädettyjen vaatimusten mukainen.
129. Belgian hallituksen mukaan 24.3.2016 annetussa päätöksessä säädetään nimenomaisista määräajoista, joiden kuluessa alueiden viranomaisten on käsiteltävä matkailumajoitusta koskevat lupa- ja rekisteröintihakemukset ja vastattava niihin, sekä niitä koskevista muutoksenhakumahdollisuuksista. Se lisää, että tosiasiassa kaikki asianmukaisesti täytetyt hakemukset on käsitelty ja että alueviranomaisten päätökset on yleensä perusteltu, ja ne kuuluvat tuomioistuinvalvonnan piiriin. Istunnossa Belgian hallitus korosti, että yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistusta koskevan vaatimuksen soveltaminen on aiheuttanut vain vähän riita-asioita, eivätkä alueviranomaiset ole joutuneet käyttämään 8.5.2014 annetun asetuksen soveltamista koskevia valvontavaltuuksiaan kuntien viranomaisten osalta, koska yksityishenkilöt, joita asia koskee, eivät ole tehneet kanteluita.
130. Belgian hallituksen selitys on kuitenkin puutteellinen, koska siinä käsitellään vain lupamenettelyn alueellista vaihetta eikä oteta huomioon, että menettelyn todellinen ongelma on sen kuntien vastuulla oleva vaihe eli yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistuksen myöntäminen. Ennakkoratkaisupyynnössä on kyse viimeksi mainitusta todistuksesta: kuudennessa ennakkoratkaisukysymyksessä keskitytään tähän todistukseen, jonka epäämistä ei tarvitse perustella ja johon ei voida hakea muutosta.
131. Kuten edellä jo selitettiin, matkailumajoitusta koskevat lupa- ja rekisteröintimenettelyt ovat monimutkaisia, ja niihin kuuluu kaksi toisiinsa liittyvää menettelyä:
–        alueviranomaisille kuuluva matkailumajoituksen lupa- ja rekisteröintimenettely, ja
–        matkailumajoitukselta edellytetyn yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistuksen myöntämismenettely, josta vastaavat kunnan viranomaiset. Sen saamiseksi tarvitaan useimmissa tapauksissa toimenpidelupa, joka puolestaan edellyttää kiinteistön käyttötarkoituksen muuttamista.
132. Ei siis voida Belgian hallituksen tavoin väittää, että yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistus on vain menettelyyn liittyvä asiakirja ja että direktiivin 2006/123 13 artiklassa säädettyjä vaatimuksia, jotka koskevat määräaikoja ja muita seikkoja, sovelletaan siitä hetkestä alkaen, kun lupa- ja rekisteröintihakemus on asianmukaisesti toimitettu.
133. Direktiivin 2006/123 13 artiklassa säädettyjen vaatimusten täyttyminen on varmistettava molempien toisiinsa liittyvien menettelyjen osalta, sillä jos matkailumajoitukselle ei myönnetä yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistusta, sitä ei myöskään voida rekisteröidä.
134. Puutteellisten hakemusten osalta direktiivin 2006/123 13 artiklan 6 kohdassa asetetaan viranomaisille velvollisuus ilmoittaa hakijoille siitä, että näiden on toimitettava lisäasiakirjoja, sekä mahdollisista muutoksista 3 kohdassa tarkoitettuun vastausaikaan. Saman direktiivin 13 artiklan 3 kohdan loppuosan mukaan hakemuksen vastausaika alkaa kulua vasta, kun kaikki asiakirjat on toimitettu.
135. Näitä säännöksiä on siis noudatettava molemmissa toisiinsa liittyvissä menettelyissä. Kuten komissio lisäksi korostaa, määräajan (joka alkaa kulua siitä hetkestä, kun hakemus on asianmukaisesti jätetty) laskeminen ei voi alkaa silloin, kun hakijat eivät ole voineet toimittaa asiakirjoja viranomaisista johtuvista syistä.
136. Niiden tietojen mukaan, jotka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on antanut ja joissa unionin tuomioistuimen on pitäydyttävä, menettelyssä, jossa kunnan viranomaiselta haetaan yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistusta, ei ole asetettu minkäänlaista vastausaikaa tai perusteluvelvollisuutta eikä nimenomaisesta muutoksenhakukeinosta ole säädetty. Menettelylliset takeet, joista säädettiin 24.3.2016 annetussa päätöksessä, jota täydennettiin 8.5.2014 annetulla asetuksella, eivät koske kunnan viranomaisten menettelyä yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistuksen myöntämiseksi.
137. Edellä esitettyyn on lisättävä, että jos alueviranomainen ei vastaa hakemukseen, matkailumajoitusta koskeva lupa ja rekisteröinti katsotaan evätyiksi. Kyseinen säännös ei ole yhdenmukainen direktiivin 2006/123 13 artiklan 4 kohdan kanssa, jossa säädetään, että ellei vastausta ole saatu määräajan kuluessa, lupa on katsottava myönnetyksi, jollei yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä, joihin Belgian hallitus ei nyt käsiteltävässä asiassa ole vedonnut, perustelluista erilaisista järjestelyistä
muuta johdu.
138. Näin ollen katson, että direktiivin 2006/123 13 artikla on esteenä lakisääteiselle järjestelmälle, jossa edellytetään yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistuksen esittämistä matkailumajoitustoiminnalta, kun kyseisen todistuksen myöntämiselle ei ole säädetty määräaikaa, erityistä perusteluvelvollisuutta ei ole asetettu eikä nimenomaisesta muutoksenhakukeinosta ole säädetty todistuksen epäävän päätöksen varalta.
V       Ratkaisuehdotus
139. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Cour d’appel de Bruxellesille seuraavasti:
Palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2006/123/EY
on tulkittava siten, että
–        direktiivin 2006/123 9 artikla ei ole esteenä lakisääteiselle järjestelmälle, jonka mukaan asunnon käyttö matkailumajoitustoiminnassa säännöllisesti tai satunnaisesti edellyttää ennakkoilmoitusta ja rekisteröintiä, edellyttäen, että tällainen järjestelmä on matkailijoiden ja kaupunkiympäristön suojelun kannalta tarpeellinen ja oikeasuhteinen. Kansallisen tuomioistuimen on kyseisen järjestelmän tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta arvioidessaan otettava huomioon sen maantieteellinen ulottuvuus, sen perustuminen tarkkoihin tutkimuksiin ja tietoihin ja sen vaikutus asumiseen liittyviin tarpeisiin kaupunkialueilla, joissa sitä voidaan soveltaa
–        direktiivin 2006/123 10 artikla on esteenä lakisääteiselle järjestelmälle, jossa edellytetään matkailumajoitustoiminnalta yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistuksen esittämistä, kun kyseisen todistuksen saaminen edellyttää ensin toimenpideluvan saamista ja kunnan viranomaisilla on sen myöntämiseen laaja harkintavalta sellaisen kansallisen lainsäädännön nojalla, joka ei ole selvää, objektiivista ja avointa
–        direktiivin 2006/123 13 artikla on esteenä lakisääteiselle järjestelmälle, jossa edellytetään yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistuksen esittämistä matkailumajoitustoiminnalta, kun kyseisen todistuksen myöntämiselle ei ole säädetty määräaikaa, erityistä perusteluvelvollisuutta ei ole asetettu eikä nimenomaisesta muutoksenhakukeinosta
ole säädetty todistuksen epäävän päätöksen varalta.
1      Alkuperäinen kieli: espanja.
2      Palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2006, L 376, s. 36).
3      Tuomio 22.9.2020, Cali Apartments (C-724/18 ja C-727/18, EU:C:2020:743; jäljempänä tuomio Cali Apartments). Viittaan ratkaisuehdotuksessani pakostakin toistuvasti kyseiseen tuomioon.
4      Kyseisessä asiassa tarkasteltiin ”kansallista lainsäädäntöä, jossa asetetaan etukäteislupaa koskeva velvollisuus sellaisen toiminnan harjoittamiselle, jossa vuokrataan asumiskäyttöön tarkoitettuja kalustettuja tiloja vastiketta vastaan toistuvasti ja lyhytaikaisesti tilapäisille asiakkaille, jotka eivät asettaudu niihin asumaan” (tuomio Cali Apartments, 2 kohta).
5      Lyhytaikaisia vuokramajoituspalveluja koskevien tietojen keruusta ja jakamisesta ja asetuksen (EU) 2018/1724 muuttamisesta 11.4.2024 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL L 2024/1028).
6      Asetuksen 2024/1028 johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan matkailumajoituksen vaikutuksista seuraavaa: ”– – Lyhytaikaisten vuokramajoituspalvelujen määrä lisääntyy merkittävästi kaikkialla unionissa alustatalouden kasvun seurauksena. Lyhytaikaiset vuokramajoituspalvelut luovat monia mahdollisuuksia majoittujille, majoittajille ja koko matkailuekosysteemille, mutta niiden nopea kasvu on aiheuttanut huolta ja haasteita erityisesti paikallisyhteisöille ja viranomaisille, kuten niiden vaikutus tarjolla olevien pitkäaikaisten vuokra-asuntojen määrän laskuun sekä vuokrien ja asuntojen hintojen nousuun. – –”.
7      Matkailumajoituksesta 8.5.2014 annettu asetus (Ordonnance relative à l’hébergement touristique) (Moniteur belge, 17.6.2014, 2. painos, s. 45695) (jäljempänä 8.5.2014 annettu asetus).
8      Yhdistetty järjestelmä, jossa tehdään ennakkoilmoitus ja myönnetään rekisterinumero tietyin edellytyksin, johtaa tosiasiallisesti siihen, että tilojen ottamiseen matkailumajoituskäyttöön on saatava alueviranomaisen lupa.
9      Lausunnon antaa Brysselin pääkaupunkialueen palontorjunta- ja ensiaputoimi (Service d’Incendie et d’Aide Médicale Urgente de la Région de Bruxelles-Capitale).
10      Matkailumajoituksesta 8.5.2014 annetun asetuksen täytäntöönpanosta 24.3.2016 annettu Brysselin pääkaupunkialueen hallituksen päätös (Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale portant exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique) (Moniteur belge, 14.4.2016, 2. painos, s. 24452) (jäljempänä 24.3.2016 annettu päätös).
11      Plan Régional d’Affectation du Sol (jäljempänä PRAS).
12      Nimikkeistö on saatavana osoitteessa https://perspective.brussels/fr/outils-de-planification/pras/les-prescriptions-litterales-legales-du-pras/l-glossaire-des-principaux-termes-utilises-dans-les-prescriptions-urbanistiques.
13      Code bruxellois de l’aménagement du territoire (jäljempänä CoBAT) (Moniteur belge, 26.5.2004, s. 40738), sellaisena kuin sitä sovellettiin ajallisesti pääasian tosiseikkoihin. Ohjetta muutettiin vuonna 2017 tehdyn uudistuksen jälkeen (https://urbanisme.irisnet.be/lesreglesdujeu/le-code-bruxellois-de-lamenagement-du-territoire-cobat).
14      Kunnan ja pormestarin tehtäviä 8.5.2014 annetun asetuksen täytäntöönpanon yhteydessä koskeva, 10.5.2016 laadittu ministeritason soveltamisohje (Circulaire ministérielle explicative du 10 mai 2016 relative aux missions de la Commune et du Bourgmestre dans le cadre de l’exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014, jäljempänä ministeritason soveltamisohje vuodelta 2016), saatavana osoitteessa https://pouvoirs-locaux.brussels/10-mai-2016-circulaire-explicative-relative-aux-missions-de-la-commune-et-du-bourgmestre-dans-le.
15      Service Économie et Emploi du Service Public Régional de Bruxelles (jäljempänä Brysselin talous- ja työllisyysosasto).
16      Tämän jälkeen Smartflats lähetti seitsemän muistutusta, joista viimeisin oli päivätty 12.1.2023.
17      Ilmaisulla ”yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistus” tarkoitan 8.5.2014 annetun asetuksen 5 §:n 2 momentissa mainittua todistusta. Siinä vahvistetaan, että majoitusliike ”on perustettu voimassa olevan kaavoituslainsäädännön ja voimassa olevien yhdyskuntasuunnittelusääntöjen mukaisesti”.
18      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei esitä kysymystä vaatimuksesta, jonka mukaan matkailumajoitusta koskevan luvan myöntäminen edellyttää tavanomaisen tai yksinkertaistetun paloturvallisuustodistuksen esittämistä. Näin ollen en tarkastele tätä vaatimusta, jonka yhteensopivuus direktiivin 2006/123 10 artiklan kanssa ei myöskään näytä tuottavan ongelmia.
19      Tuomio Cali Apartments, 58 kohta.
20      Lupajärjestelmän perustamista koskevan jäsenvaltion lainsäädännön yhteensopivuus molempien artikloiden kanssa edellyttää, että arvioidaan erikseen ja peräkkäin ensin sitä, onko itse tämän järjestelmän käyttöönottamisen peruste oikeutettu, ja sitten järjestelmässä luvan myöntämiselle asetettuja edellytyksiä. Tuomio Cali Apartments, 58 kohta.
21      Tuomio 23.12.2015, Hiebler (C-293/14, EU:C:2015:843, 55 kohta).
22      Toisinaan unionin tuomioistuin on direktiiviin 2006/123 liittyviin ennakkoratkaisupyyntöihin vastatessaan arvioinut itse kansallisten toimenpiteiden oikeuttamisperusteita ja oikeasuhteisuutta. Se on tehnyt näin tuomiossa Cali Apartments (3 ja 4 kohta ja ratkaisuosa). Useimmiten se kuitenkin joko siirtää kyseisen arvioinnin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtäväksi (tuomio 10.7.2025, INTERZERO ym., C-254/23, EU:C:2025:569, 103 kohta) tai lausuu asiasta, ”jollei tarkastuksista, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on suoritettava, muuta johdu” (tuomio 23.12.2015, Hiebler, C-293/14, EU:C:2015:843, 70 kohta).
23      Tuomio 13.2.2014, Sokoll-Seebacher (C-367/12, EU:C:2014:68, 40 kohta) ja tuomio 1.10.2015, Trijber ja Harmsen (C-340/14 ja C-341/14, EU:C:2015:641, 55 kohta).
24      Ennakkoratkaisupyynnön liitteenä olevan tuomion 43 ja 44 kohta.
25      Ennakkoratkaisupyynnön liitteenä olevan tuomion 45 kohta.
26      Tuomio 15.10.2015, Grupo Itevelesa ym. (C-168/14, EU:C:2015:685, 74 kohta); tuomio 4.7.2019, komissio v. Saksa (C-377/17, EU:C:2019:562, 70 kohta) ja tuomio 27.2.2025 AEON NEPREMIČNINE ym. (C-674/23, EU:C:2025:113, 54 kohta) (EU:C:2019:562, 13 kohta). Direktiivissä 2006/123 säädetyllä pakottavalla vaatimuksella, joka koskee kuluttajien suojelua, noudatetaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan 38 artiklaa, mikä vahvistetaan tämän direktiivin johdanto-osan 40 perustelukappaleessa.
27      Tuomio Cali Apartments, 68 kohta; tuomio 8.5.2013, Libert ym. (C-197/11 ja C-203/11, EU:C:2013:288, 50–52 kohta) ja tuomio 1.10.2009, Woningstichting Sint Servatius (C-567/07, EU:C:2009:593, 30 kohta).
28      Tuomio 19.12.2024, Halmer Rechtsanwaltsgesellschaft (C-295/23, EU:C:2024:1037, 67 kohta).
29      Tuomio 21.3.2024, LEA (C-10/22, EU:C:2024:254, 85 kohta) ja tuomio 11.6.2015, Berlington Hungary ym. (C-98/14, EU:C:2015:386, 64 kohta).
30      Tuomio 11.6.2015, Berlington Hungary ym. (C-98/14, EU:C:2015:386, 65 kohta) ja tuomio 30.4.2014, Pfleger ym. (C-390/12, EU:C:2014:281, 50 kohta).
31      Kyseisen järjestelmän oikeasuhteisuudesta esitettyjen epäilyjen osalta ks. Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M. ja Servais, D., ”La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique”, Jurim Pratique: revue pratique de l'immobilier, 2020, nro 3, s. 54–59, saatavana osoitteessa https://hdl.handle.net/2078.3/251968.
32      Brysselin asuntokoodeksista 17.7.2003 annetun asetuksen muuttamisesta 11.7.2013 annettu asetus (Ordonnance modifiant l’ordonnance du 17 juillet 2003 portant le Code bruxellois du Logement) (Moniteur belge, 26.7.2013), https://www.ejustice.just.fgov.be/eli/ordonnance/2003/07/17/2013A31614/justel.
33      Tuomio 19.12.2019, Airbnb Ireland (C-390/18, EU:C:2019:1112, 59 kohta): ”– – sen toiminnan lisäksi, jossa Airbnb Ireland saattaa vuokranantajia ja vuokralaisia yhteen sähköisen alustansa välityksellä, Airbnb Ireland tarjoaa vuokranantajille niiden palvelutarjouksen sisällön määrittävän lomakkeen, vuokrattavaksi tarjottavan asunnon valinnaisen valokuvauspalvelun sekä vuokranantajien ja vuokralaisten arviointijärjestelmän, johon tulevat vuokranantajat ja vuokralaiset voivat tutustua”.
34      Tuomio 19.12.2019, Airbnb Ireland (C-390/18, EU:C:2019:1112, 60 kohta). Kritiikki tai kehut, joita kyseiset majoituspaikat saavat niiden käyttäjiltä, vaikuttavat niiden maineeseen todennäköisesti voimakkaammin kuin pelkkä virallisessa todistuksessa annettu varmistus.
35      Kuten jäljempänä esitän, noudattamatta jättämisen taso ja laittomien majoitusliikkeiden yleistyminen Brysselin pääkaupunkialueella nykyisin voimassa olevassa järjestelmässä saattaa viitata siihen, ettei järjestelmä ole oikeasuhteinen, vaikka tällaista kritiikkiä onkin mahdollista välttää tehostamalla hallinnollista soveltamista.
36      Erityisesti May, X., Pongi Nyuba, R. ja Decroly, J.-M., La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique, Focus nro 62, helmikuu 2024, https://ibsa.brussels/sites/default/files/publication/documents/Focus-62_FRv4.pdf.
37      May, X., Pongi Nyuba, R. ja Decroly, J.-M., La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique, Focus nro 62, helmikuu 2024, s. 5.
38      Rembert De Blander, R., Vandenbroucke, A., Marissal, P. ja Wayens, B., Analyse de la faisabilité et l’opérationnalité d’un recensement des logements inoccupés en Région Bruxelles-Capitale, Brussels Studies Institute, 29.2.2024, saatavana osoitteessa https://bsi.brussels/wp-content/uploads/sites/2/2021/10/LI_SyntheseGlobale_final.pdf.
39      Yhteistyötalouden verkkoalustojen kautta saatavilla olevista keskimäärin 6 092 majoituspaikasta vain 292 (27 huoneistohotellia, 93 loma-asuntoa ja 172 omistajan asuinhuoneistossa olevaa majoitustilaa) eli 4,7 prosenttia oli rekisteröity. Observatoire du tourisme à Bruxelles, Rapport annuel 2023, s. 12–14, https://www.visit.brussels/content/dam/visitbrussels/pdf-brochures/presse/studies/annual-reports/Rapport %20annuel %202023 %20 %20FR.pdf.
40      Tuomio Cali Apartments, 69 kohta.
41      Tuomio Cali Apartments, 72 kohta.
42      Tuomio Cali Apartments, 73 kohta. Ranskan lainsäädännössä viitattiin asumiskäyttöön tarkoitettujen kalustettujen tilojen vuokraamiseen toistuvasti ja lyhytaikaisesti tilapäisille asiakkaille, jotka eivät asettaudu niihin asumaan.
43      Brysselin pääkaupunkialueen tiettyihin vyöhykkeisiin (esimerkiksi Pentagone ja Brysselin Eurooppa-kortteli) kohdistuva paine eroaa muista alueen kunnista, joissa matkailumajoitus on vähäistä.
44      Komission kirjalliset huomautukset, alaviite sivulla 22.
45      Tuomio 16.1.2023, asianumero 2023/390, 2022/KR/31, ei julkaistu.
46      Tuomio 16.1.2023, 25 kohta. Siinä Cour d’appel de Bruxelles kuitenkin katsoi, että velvollisuutta hankkia yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistus voitiin perustella palvelujen vastaanottajan suojelua koskevalla tavoitteella.
47      Tuomio Cali Apartments, 57 kohta ja tuomio 3.12.2020, Star Taxi App (C-62/19, EU:C:2020:980, 86 kohta).
48      Ks. rikkomusmenettely INFR (2018)4142, lehdistötiedote IP/19/467, 24.1.2019, saatavana osoitteessa https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_19_467. Komissio lähetti Belgialle virallisen ilmoituksen lupamenettelyn ja Brysselin pääkaupunkialueella matkailumajoituspalvelujen tarjoajiin sovellettavien yleisten vaatimusten mahdollisesta yhteensopimattomuudesta direktiivin 2006/123 kanssa. Menettely on yhä vireillä, kuten komissio istunnossa vahvisti.
49      Tuomio Cali Apartments, 96 kohta; tuomio 26.9.2018, Van Gennip ym. (C-137/17, EU:C:2018:771, 85 kohta) ja tuomio 1.6.1999, Konle (C-302/97, EU:C:1999:271, 44 kohta).
50      Ennakkoratkaisupyynnön 8 kohdan lopussa viitataan Belgian oikeuskäytäntöön, jossa tämä selitys vahvistetaan. Conseil d’État’n (ylin hallintotuomioistuin, Belgia) 30.9.2021 antamassa tuomiossa (BE:RVSCE:2021:ARR.251.700) todetaan, että yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistuksen ”ainoana tehtävänä on vahvistaa, että majoitusliike on perustettu voimassa olevan kaavoituslainsäädännön ja voimassa olevien yhdyskuntasuunnittelusääntöjen mukaisesti” ja että ”se perustuu täysin tosiseikkojen toteamiseen ja oikeudellisen luonnehdintaan ja eroaa tältä osin yhdyskuntasuunnittelutodistuksesta, joka edellyttää harkintavaltaa siinä yhteydessä, kun arvioidaan muun muassa tilojen asianmukaista varustamista”. Lisäksi tuomiossa todetaan, että jos ”majoitusliike on voimassa olevan kaavoituslainsäädännön ja voimassa olevien yhdyskuntasuunnittelusäännösten mukainen, kun näitä säännöksiä tulkitaan unionin oikeuden ja erityisesti palveludirektiivin mukaisesti, kunta on velvollinen myöntämään kyseiselle kiinteistölle yhdyskuntasuunnittelun vaatimustenmukaisuustodistuksen”. Tuomion mukaan 8.5.2014 annetussa asetuksessa vahvistetaan tosiasiallisesti, että todistuksen saaminen on subjektiivinen oikeus.
51      Tuomio Cali Apartments, 41 ja 42 kohta ja tuomio 30.1.2018, X ja Visser (C-360/15 ja C-31/16, EU:C:2018:44, 123 kohta).
52      Direktiivin 2006/123 johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale.
53      Ks. edellä 15 kohta.
54      Matkailumajoituksella tarkoitetaan 8.5.2014 annetun asetuksen 3 §:n 2 momentissa esitetyn määritelmän mukaan ”kaikentyyppistä majoitusta, joka tarjotaan matkailijoille vastikkeellisesti yhdeksi tai useammaksi yöksi säännöllisesti tai satunnaisesti”. Saman 3 §:n 4–9 momentissa erotetaan toisistaan seuraavat matkailumajoituksen tyypit: hotellit, huoneistohotellit, loma-asunnot, majoitus yksityisasunnoissa, sosiaalisen matkailun majoitustilat ja leirintäalueet. Nyt käsiteltävä asia koskee loma-asuntoja, joilla 6 momentissa esitetyn määritelmän mukaan tarkoitetaan ”mitä tahansa vuokraajan yksinomaiseen käyttöön tarkoitettua huvilaa, taloa tai huoneistoa, huonetta tai asuintilaa, joka on varustettu asumiseen ja ruoanlaittoon tarvittavilla kalusteilla ja välineillä ja joihin sisältyy tarvittaessa hotellipalvelujen kaltaisia palveluja lisämaksua vastaan”, ja majoitusta yksityisasunnossa, jolla 7 momentin määritelmän mukaan tarkoitetaan ”mitä tahansa rakennusta, joissa on yksi tai useampi majoitustarkoitukseen varustettu huoneisto tai erillinen tila, jotka ovat osa omistajan henkilökohtaista ja vakituista asuntoa tai sen yhteydessä olevia lisätiloja”.
55      Ennakkoratkaisupyynnön liitteenä olevan tuomion 35 kohta.
56      Ennakkoratkaisupyynnön liitteenä olevan tuomion 65 kohta.
57      Tuomio Cali Apartments, 81–94 kohta.
58      Bernard, N. ja Debroux, L., ”Mise à disposition de logements à une ’clientèle de passage’: les mesures nationales ’anti-Airbnb’ ne sont pas (nécessairement) contraires au droit européen”, Revue de jurisprudence de Liège, Mons et Bruxelles, 2021, nro 18, s. 814 ja 815.
59      Direktiivillä 2006/123 ja etenkään sen 10 artiklalla ei puututa jäsenvaltion paikallisten tai alueellisten toimivaltaisten lupaviranomaisten väliseen toimivallanjakoon. Siinä sallitaan matkailumajoitusta koskeva lupajärjestelmä, jossa kunnan viranomaiset voivat käyttää tiettyä harkintavaltaa sillä edellytyksellä, että niiden toiminnasta on annettu kansallista lainsäädäntöä, jossa sille määritetään selkeät rajat (tuomio Cali Apartments, 97 ja 98 kohta).
60      Tuomio Cali Apartments, 99 kohta.
61      Tätä seikkaa korostetaan Brysselin pääkaupunkialueen Brussels Studies Institutella teettämässä lupajärjestelmää koskevassa tutkimuksessa ”Mission d’évaluation de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique”, Cahier spécial des charges, nro 2018/ServECO/024, 21.5.2019, kohta 4.4, ei julkaistu.
62      Ks. Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M. ja Servais, D., ”La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique”, Jurim Pratique: revue pratique de l'immobilier, 2020, nro 3, s. 59–64.
63      Lupamenettelyn puutteet tuodaan täsmällisesti esiin julkaisussa Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M. ja Servais, D., ”La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique”, Jurim Pratique: revue pratique de l'immobilier, 2020, nro 3, s. 71–78.