62009CC0089_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Nyt käsiteltävän asian kohteena on kanne, jonka on nostanut – EY 226 artiklan nojalla – Euroopan komissio Ranskan tasavaltaa vastaan.
2. Kantajana oleva toimielin vaatii unionin tuomioistuinta toteamaan, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut EY 43 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on rajoittanut lailla sellaisten henkilöiden, joilla ei ole biologin pätevyyttä, oikeutta omistaa osuus yhtiöpääomasta ja siten äänioikeuksia siten, että omistusosuus saa olla enintään neljännes vapaiden ammattien harjoittajien rajavastuuyhtiöstä (société d’exercice libéral à responsabilité limitée, jäljempänä Selarl), joka on perustettu yhden tai useamman kliinisen kemian laboratorion toiminnan harjoittamiseksi yhdessä.
3. Samalla ja saman EY:n perustamissopimuksen määräyksen perusteella komissio esittää, että Ranskan tasavalta on menetellyt lainvastaisesti, kun kansallisessa lainsäädännössä on asetettu luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä, joilla on tarvittava ammatillinen pätevyys, koskeva kielto omistaa yhtiöpääoman osuuksia useammasta kuin kahdesta edellä tarkoitetun tyyppisestä yhtiöstä.
II Riidanalainen kansallinen lainsäädäntö
4. Yleinen kansallinen lainsäädäntö, joka koskee sellaisten vapaiden ammattien harjoittamista yhtiön muodossa, joihin sovelletaan lakeja tai asetuksia tai joihin liittyvä tutkinto on ainakin suojelun kohteena, on 31.12.1990 annettu laki nro 90-1258,(2) jonka 5 §:ssä säädetään, että yli puolet yhtiöpääomasta ja äänioikeuksista on oltava sellaisten alan ammattilaisten omistuksessa, jotka harjoittavat toimintaansa yhtiössä.
5. Loppuosuuden yhtiöpääomasta on muutamia erityistapauksia – joista säädetään kyseisen säännöksen 2 momentissa ja jotka eivät koske nyt käsiteltävää asiaa – lukuun ottamatta oltava sellaisten luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden omistuksessa, jotka harjoittavat yhtiön toimialaan kuuluvia ammatteja.
6. Todettakoon lopuksi, edelleen kyseisen säännöksen mukaisesti, että niiden yhtiöiden lukumäärää, jotka on perustettu saman ammatin harjoittamista varten ja joista edellä mainittuihin kuuluva luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö saa omistaa yhtiöosuuksia, voidaan rajoittaa Conseil d’État’n kuulemisen jälkeen annetulla asetuksella.
7. Erityisesti niiden yhtiöiden osalta, jotka on perustettu harjoittamaan yhdessä kliinisen kemian tutkimusta harjoittavien laboratorioiden johtajan tai apulaisjohtajan vapaata ammattia, 17.6.1992 annetun asetuksen nro 92‑545(3) 11 §:n I momentissa säädetään, että tämän tyyppisen yhtiön yhtiöpääomasta enintään neljännes voi olla yhden tai useamman sellaisen henkilön omistuksessa, jolla ei ole erityistä ammatillista pätevyyttä.
8. Tämän säännöksen 2 kohdassa täsmennetään tämän jälkeen, että siinä tapauksessa, että vapaata ammattia harjoittava yhtiö perustetaan kommandiittiosakeyhtiöksi, yhtiöpääoman osuus, joka voi olla yhden tai useamman sellaisen henkilön omistuksessa, joilla ei ole erityistä ammatillista pätevyyttä, voi ylittää edellä mainitut 25 prosenttia, mutta se ei saa missään tapauksessa saavuttaa 50:tä prosenttia.
9. Kyseisen asetuksen 10 §:n mukaan samalla luonnollisella henkilöllä tai oikeushenkilöllä, joka kuuluu edellä mainitun 31.12.1990 annetun lain nro 90-1258 5 §:n 2 momentin 1 ja 5 kohdassa mainittuihin henkilöihin, ei voi olla omistuksessaan yhtiöosuuksia useammassa kuin kahdessa edellä mainitun tyyppisessä yhtiössä.
10. Kuten 25.3.2010 pidetyssä istunnossa selvennettiin, kyseessä on kielto, joka koskee biologeja eikä oikeussubjekteja, joilla ei ole tätä ammatillista pätevyyttä; tämä säännös ei vaikuta viimeksi mainittuihin lukuun ottamatta jokaista yhtiötä koskevaa yleistä 25 prosentin rajaa.
11. Kansallista lainsäädäntöä on jonkin verran muutettu Ranskan tasavallan 13.1.2010 antamalla ja jäljempänä täsmennettävällä tavalla myös komissiolle tiedoksi annetulla määräyksellä nro 2010-49 erityisesti kansanterveyslakiin sisältyvien säännösten osalta, ja näihin säännöksiin on viitattu asianosaisten asiakirjoissa moneen kertaan tämän oikeudenkäynnin kirjallisen käsittelyn aikana.
12. Kyseessä ovat kuitenkin muutokset, joita ei unionin tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä omaksuman ja osapuolten kesken riidattoman periaatteen mukaan oteta huomioon, sillä tämän oikeuskäytännön mukaan arvioitaessa sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä eikä tämän jälkeen tapahtuneita muutoksia voida ottaa huomioon.(4)
III Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
13. Euroopan komissio osoitti kantelun perusteella Ranskan tasavallalle 4.4.2006 ensimmäisen virallisen huomautuksen, jossa se ilmoitti ongelmasta, joka koski edellä mainitun lainsäädännön yhteensopivuutta EY 43 artiklan mukaisen sijoittautumisvapauden kanssa niiden yhtiöiden osalta, jotka oli perustettu harjoittamaan yhdessä kliinisen kemian tutkimuslaboratorioiden johtajan ja apulaisjohtajan vapaata ammattia.
14. Ranskan tasavalta ei kuitenkaan vastannut kyseiseen viralliseen huomautukseen, vaikka komissio oli kehottanut sitä esittämään omat huomautuksensa kahden kuukauden kuluessa virallisen huomautuksen tiedoksi saamisesta.
15. Komissio katsoi, että kantelun kohteena olleet rikkomiset olivat todellisia, joten se antoi tämän jälkeen 15.12.2006 Ranskan tasavallalle tiedoksi perustellun lausunnon, jossa se kehotti kyseistä valtiota noudattamaan lausuntoa kahden kuukauden kuluessa.
16. Ranskan tasavalta otti asiaan kantaa 14.2.2007 päivätyllä kirjeellä, jossa se kiisti edellä mainitut rikkomiset molempien komission esiin tuomien perustelujen osalta; se väitti erityisesti, että Ranskan lainsäädännössä käyttöön otettuja rajoituksia oli pidettävä oikeutettuina, koska ne olivat tarkoituksenmukaisia ja oikeasuhteisia valtionhallinnon tavoittelemaan päämäärään eli kansanterveyden suojeluun nähden.
17. Ranskan terveysministeri esitti kuitenkin myöhemmässä, 11.4.2008 päivätyssä kirjeessä, että Ranskan tasavallan kanta oli muuttunut, koska se aikoi uudistaa kokonaan – vuoden 2009 alkuun mennessä – kliinisen kemian alan ja koska lakiehdotus oli näin ollen valmisteilla; se aikoi toimia komission toivomalla tavalla, koska se suunnitteli poistavansa kaikki yhtiöpääoman omistusta koskevat rajoitukset niiden yhtiöiden osalta, jotka oli perustettu harjoittamaan yhdessä kliinisen kemian tutkimustoimintaa, lukuun ottamatta muutamia tarkasti määriteltyjä sääntöjä omistukseen liittyvistä yhteensopimattomuustilanteista.
18. Koska komissio ei ollut saanut tämän jälkeen mitään lisätietoja, se tiedusteli 20.11.2008 päivätyllä kirjeellä Ranskan tasavallalta, miten lainsäädäntötyö oli edennyt; Ranskan viranomaiset täsmensivät 27.12.2008 päivätyllä kirjeellä, että kyseistä lakiehdotusta ei odotettu hyväksyttävän ennen toukokuuta 2009.
19. Näin ollen komissio nosti 2.3.2009 kanteen EY 226 artiklan nojalla.
IV Asian käsittely unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten vaatimukset
20. Tämän oikeudenkäynnin erityispiirteenä on se, että Ranskan tasavallan puolustus muuttui kirjallisen käsittelyn aikana erityisesti siitä kannasta, jonka se oli omaksunut oikeudenkäyntiä edeltäneessä vaiheessa; tämä tapahtui pääasiallisesti vaatimusten esittämisen jälkeen ja myöhemmin joidenkin sellaisten tuomioiden (joita käsittelen yksityiskohtaisesti jäljempänä) julistamisen jälkeen, jotka annettiin muutamissa yhteisöjen tuomioistuimessa vireillä olleissa oikeudenkäynneissä, joissa vastattiin vastaaviin kysymyksiin.
21. Vastaaja vaati 22.5.2009 päivätyssä omassa vastinekirjelmässään, jossa se viittasi ensi kertaa julkisasiamies Botin asiassa C-531/06, komissio vastaan Italia, 16.12.2008 antamaan ratkaisuehdotukseen, johon liittyvä tuomio annettiin 19.5.2009,(5) kanteen hylkäämistä ensimmäisen osatekijän osalta; se ei sitä vastoin kiistänyt sitä, että kansallisella lailla asetettu kielto, joka koskee ammatillisesti pätevän oikeussubjektin osuutta enemmän kuin kahden yhtiön yhtiöpääomasta, oli yhteisön oikeuden vastainen.
22. Komissio korosti 15.7.2009 päivätyssä vastauskirjelmässä, jossa se viittasi tuomioihin, joita yhteisöjen tuomioistuin oli antanut muutamissa oikeudenkäynneissä, jotka olivat koskeneet apteekkien yhtiöosuuksien omistajuutta koskevia rajoituksia, että Ranskan tasavalta oli muuttanut kantaansa oikeudenkäyntiä edeltäneestä vaiheesta, ja piti voimassa jo kannekirjelmässä esittämänsä vaatimukset.
23. Vastaaja täsmensi 5.10.2009 päivätyssä vastauskirjelmässä (ks. 70 kohta), että vaikka alun perin käytetty ilmaisu saatettaisiin tulkita päinvastaisesti, sillä ei ollut ollut tarkoitus väittää, että nyt käsiteltävän kaltainen rajoitus ei voisi olla missään tapauksessa oikeutettu.
24. Kun otetaan erityisesti huomioon jäsenvaltioille kansanterveyden turvaamiselle annettavan suojan tason ja toimintatavan osalta annettu harkintavalta, kansallinen päätös taata kliinisen kemian alan tarjonnan monipuolisuus ja välttää rahoituksen keskittyminen laboratorioiden yhtiöpääoman osalta yhdelle ainoalle biologille tai yhdelle ainoalle yhtiölle, joka hallinnoi useita laboratorioita, olisi lähtökohtaisesti tunnustettava hyväksyttäväksi.
25. Tuolloin Ranskassa voimassa ollut rajoittava toimenpide, joka vastaa tätä hyväksyttävää päämäärää, on vastaajan mielestä arvosteltavissa vain kahdella perusteella: a) siltä osin kuin sillä ei kielletä niin sanottua ketjutettua omistusta ja b) siltä osin kuin se ei ole täysin oikeasuhteinen päämääräänsä nähden, koska sitä sovelletaan erotuksetta yhtiöosuuksiin, jotka koskevat yhtiöitä, jotka sijaitsevat koko maan alueella, ilman että arvioitaisiin millään tavoin sitä, sijaitsevatko ne alueilla, jotka ovat kaukana toisistaan.
26. Vastaaja siis katsoo, että kun nämä kaksi seikkaa on ratkaistu alan suunnitellun uudistamishankkeen yhteydessä, tätä säännöstöä on pidettävä EY 43 artiklan kanssa yhteensopivana, koska se on tarkoituksenmukainen ja oikeasuhteinen suhteessa kansanterveyden suojelun tavoitteeseen,(6) joka on toteutettava varmistamalla kliinisen kemian alan tarjonnan monipuolisuus koko maan alueella.
27. Tämä viimeksi mainittu seikka on näet sen mielestä laboratorioiden yhtiöpääomien rahoituksen keskittymisen riskiä koskeva tae, mistä seuraa, että biologin – tai häneen rinnastettavan yhtiön – mahdollinen toiminnan lopettaminen saattaisi viedä potilailta mahdollisuuden käyttää kliinisen kemian tutkimuspalveluita alueen joissain osissa.
28. Ranskan tasavalta on joka tapauksessa pitänyt voimassa vaatimukset, jotka se esitti omassa vastinekirjelmässään, jossa se vaati komission kanteen hylkäämistä pelkästään siltä osin kuin sen kohteena olivat henkilölliset rajoitukset, jotka koskivat saman yhtiön yhtiöpääoman osuuksien omistajuutta.
29. Edellä mainitun 5.2.2010 päivätyn kirjelmän perusteella Ranskan tasavaltaa pyydettiin unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 54 a artiklan mukaisesti ottamaan kantaa komission ensi kertaa vastauskirjelmässään esittämään väitteeseen (ks. 36 kohta), jonka mukaan Ranskan viranomaiset sallivat tietyille organisaatioille yli 25 prosentin suuruisen ulkopuolisen pääoman – joka ei ole biologien omistuksessa – hankkimisen sellaisen mekanismin välityksellä, jolla erotetaan toisistaan rahoitukseen liittyvät oikeudet ja laboratorioiden toimintaa ja organisoimista koskeviin päätöksiin liittyvät äänioikeudet.
30. Ranskan tasavalta toimitti 18.3.2010 päivätyllä kirjeellä unionin tuomioistuimelle 9.3.2010 päivätyn, komissiolle osoitetun muistion, jolla se oli toimittanut komissiolle kliinistä kemiaa koskevan 13.1.2010 annetun asetuksen nro 2010-49, jota koskevaan ehdotukseen se oli viitannut oikeudenkäyntiä edeltäneessä vaiheessa, kuten edellä 17 kohdassa mainittiin, sekä vastauskirjelmässään (ks. edellä 26 kohta).
31. Asianosaiset vahvistivat 25.3.2010 pidetyssä istunnossa asian käsittelyn päätteeksi ja myös vastauksena unionin tuomioistuimen aikaisemmin esittämään kirjalliseen kysymykseen vaatimukset, jotka ne olivat jo esittäneet kirjelmissään.
V Oikeudellinen arviointi
A Saman yhtiön yhtiöosuuksia koskevat henkilölliset rajoitukset
1.
Riidanalainen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – sijoittautumisvapautta koskevan rajoituksen olemassaolo
a)
Asianosaisten lausumat
32. Komissio vetoaa väitetyn yhteisön oikeuden rikkomisen osalta EY 43 artiklaan, josta on tullut Lissabonin sopimuksen voimaantulon myötä SEUT 49 artikla, ja väittää, että Ranskan tasavallan hyväksymän lain edellä mainituilla säännöksillä rajoitetaan erityisesti muiden jäsenvaltioiden oikeushenkilöiden mahdollisuutta osallistua yhden tai useamman kliinisen kemian laboratorion toiminnan harjoittamiseen yhtiön muodossa.
33. Samalla tavoin on rajoitettu muista jäsenvaltioista peräisin olevien ja siellä yhden tai useamman kliinisen kemian laboratorion toimintaa harjoittavien oikeussubjektien mahdollisuutta perustaa toimintakeskus Ranskan alueelle, jos paikallisessa lainsäädännössä vahvistetut henkilölliset edellytykset eivät täyty, kun otetaan erityisesti huomioon yhtiöpääoman omistajille asetetut henkilökohtaiset vaatimukset.
34. Kantajana oleva toimielin muistuttaa erityisesti – yhteisöjen tuomioistuimen jo kauan sitten vahvistamasta – periaatteesta, jonka mukaan kaikki kansalliset toimenpiteet, joita sovelletaan ilman kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää, mutta jotka ovat kuitenkin omiaan estämään jäsenvaltioiden kansalaisia käyttämästä perustamissopimuksen mukaista sijoittautumisvapautta tai tekemään sen vähemmän houkuttelevaksi, ovat ristiriidassa EY 43 artiklan kanssa.
35. Ranskan tasavalta huomauttaa tässä yhteydessä, että EY 152 artiklan 5 kohdassa määrätään, että yhteisön toiminnassa kansanterveyden alalla otetaan täysimääräisesti huomioon jäsenvaltioiden terveyspalvelujen ja sairaanhoidon järjestämiseen ja tarjoamiseen liittyvät velvollisuudet.
36. Vastaaja myöntää lisäksi, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioiden on tätä toimivaltaa käyttäessään noudatettava yhteisön oikeutta ja otettava erityisesti huomioon sijoittautumisoikeutta koskevat perustamissopimuksen määräykset.(7)
37. Se katsoo kuitenkin, että vaikka nyt käsiteltävässä asiassa edellä mainitun tyyppisiä yhtiöitä koskeva yhtiöpääoman omistajuuden rajoittaminen saattaa merkitä sijoittautumisvapauden rajoitusta, sitä on pidettävä yleiseen etuun liittyvän pakottavan syyn eli kansanterveyden suojelun päämäärän vuoksi perusteltuna (ks. vastinekirjelmän 34 kohta).
b)
Oikeudellinen arviointi
38. Yhteisöjen tuomioistuimen vahvistaman vakiintuneen yleisperiaatteen mukaan EY 43 artikla on esteenä sellaisille kansallisille toimenpiteille, jotka – vaikka niitä sovelletaan ilman kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää – voivat estää jäsenvaltion kansalaisia käyttämästä perustamissopimuksessa taattuja perusvapauksia tai jotka tekevät niiden käytöstä vähemmän houkuttelevaa.(8)
39. Henkilöllinen rajoitus, joka koskee yhden tai useamman kliinisen kemian tutkimuksia tekevän laboratorion hallinnointia harjoittavan yhtiön yhtiöpääoman osuuksien omistajuutta, estää siis muista jäsenvaltioista peräisin olevia oikeussubjekteja hankkimasta yhtiöosuuksia tai tekee sen joka tapauksessa vaikeammaksi; sama kielteinen vaikutus aiheutuu silloin kun kyseessä on samaa toimintaa jossain muussa jäsenvaltiossa harjoittavien yhtiöiden mahdollinen sijoittautuminen Ranskan alueelle, jos ne eivät täytä Ranskassa voimassa olevissa säännöksissä vahvistettuja henkilöllisiä edellytyksiä.
40. Se, että tämä rajoittava vaikutus toteutuu riippumatta asianomaisten oikeussubjektien kansalaisuudesta, ei poista ristiriitaa EY 43 artiklan mukaiseen sijoittautumista koskevaan perusvapauteen nähden.
41. Näiden lähtökohtien perusteella on siis arvioitava jäljempänä, ovatko komission lainvastaisina pitämät rajoitukset oikeutettavissa.
2.
Todetun rajoituksen mahdolliset oikeuttamisperusteet – toteutettujen rajoittavien toimenpiteiden tarkoituksenmukaisuuden ja oikeasuhteisuuden arviointi
a)
Asianosaisten lausumat
42. Ranskan tasavallan puolustuksen mukaan henkilöllisillä rajoituksilla, jotka koskevat kliinisen kemian tutkimustoiminnan harjoittamista varten perustetun yhtiön yhtiöpääoman osuuksien omistusta, kuten edellä mainitulla lainsäädännöllä käyttöön otetuilla rajoituksilla, pyritään varmistamaan potilaille annettavien hoitojen laatu ja säilyttämään tutkimuslaboratorioiden johtajien päätöksenteon riippumattomuus.
43. Kun vältetään se, että heidän valintojaan ohjaisivat pikemminkin taloudelliset kuin terveydelliset näkökohdat, suojellaan näet kansanterveyttä koskevaa yleiseen etuun liittyvää pakottavaa intressiä.
44. Komissio sitä vastoin väittää, että Ranskan tasavallan toteuttamat toimenpiteet eivät sovellu ilmoitettuun päämääräänsä eivätkä ole oikeasuhteisia päämääräänsä nähden.
45. Tämän päätelmän vahvistaa sen mukaan aikaisempi päätös, joka koski yhtiöpääoman omistamisen vastaavia rajoituksia, jotka olivat olemassa Kreikan lainsäädännön nojalla ja jotka koskivat optikkoliikkeen harjoittamista yhtiömuodossa (ks. kanteen 35 ja 36 kohta), koska tilanteet ovat kiistatta jossain määrin vastaavia.
46. Kantaja on näet korostanut, että yhteisöjen tuomioistuin katsoi kyseisessä asiassa,(9) että Helleenien tasavalta ei ollut noudattanut sille EY 43 ja EY 48 artiklan nojalla kuuluvia velvoitteita, koska se salli optikolle vain yhden liikkeen hallinnoimisen ja rajoitti yhtiöpääoman omistusoikeutta siten, että muut luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt kuin optikot saivat hankkia enintään vain 50 prosentin osuuden siitä.
47. Komissio viittaa julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomerin ratkaisuehdotukseen, joka esitettiin kyseisessä asiassa 7.12.2004 ja joka koski erityisesti erottelua, jolla erotettiin – kaupallisen toiminnan osalta – toisistaan sisäiset ja ulkoiset suhteet.
48. Hän totesi erityisesti ensin mainittujen osalta, että ne ”– – kattavat omistamisen – niihin kuuluvat mm. paikka tai toimitila, jossa liike sijaitsee, asiakaskunta, kauppatavarat ja toiminimi – lisäksi se kattaa työsuhteet työntekijöihin ja – – liikkeenharjoittajan ominaisuuden – joka ei ole sama asia kuin omistajuus, johon se liittyy monien oikeudellisten muotojen kautta – lisäksi ne kattavat sekä hallinnoinnin ja johtamisen. Jälkimmäisiin kuuluvat suhteet kolmansiin osapuoliin, erityisesti tavarantoimittajiin – –, ostajiin, asiakkaisiin tai potilaisiin, jos niin halutaan”.(10)
49. Julkisasiamiehen näkemyksen mukaan asianomainen jäsenvaltio oli ottanut kyseisessä tapauksessa käyttöön joitakin sisäisiin suhteisiin liittyviä rajoituksia, koska ne koskivat optikkoliikkeen hallinnoimisen henkilöllisiä edellytyksiä, mutta rajoitukset olivat kuitenkin kyseisessä tapauksessa perusteltavissa ulkoisissa suhteissa palvelun suorittavan optikon ja hänen asiakaskuntansa välillä, myös siltä osin kuin kyseessä on mahdollinen vastuu virheen sattuessa.
50. Komissio on lopuksi esittänyt, että yhteisöjen tuomioistuin totesi kyseisessä tapauksessa, että Helleenien tasavallan esittämä kansanterveyden suojelun tavoite voitaisiin ” saavuttaa niin luonnollisten henkilöiden kuin oikeushenkilöidenkin sijoittautumisvapautta vähemmän rajoittavilla toimilla, esimerkiksi vaatimalla tutkinnon suorittaneiden palkattujen tai osakkaina olevien optikkojen läsnäoloa kussakin optikkoliikkeessä, säännöillä, jotka koskevat kolmansien teoista johtuvaa siviilioikeudellista vastuuta, sekä säännöillä, jotka koskevat ammatillisen vastuuvakuutuksen ottamisvelvollisuutta ”.(11)
51. Lähinnä jo pelkkä velvollisuus, jonka mukaan biologin täytyy olla läsnä toteuttamassa laboratorion niin sanottua ”ulkoista” toimintaa, erityisesti toimenpiteitä, jotka liittyvät potilassuhteeseen, olisi riittävä edellä mainitun tavoitteen saavuttamiseksi; tämä velvollisuus ei sen sijaan olisi perusteltu laboratorion omaisuuteen liittyvän niin sanotun ”sisäisen” toiminnan yhteydessä.
52. Ranskan tasavalta on puolestaan sitä vastoin todennut asiakysymyksestä, että kun otetaan huomioon kliinisen kemian yleiset erityispiirteet sekä se ehdottoman erityislaatuinen tapa, jolla Ranskassa harjoitettava toiminta on järjestetty – myös yliopistokoulutuksen osalta – jos sitä verrataan suureen osaan muista jäsenvaltioista, tässä tapauksessa pitäisi soveltaa pikemminkin yhteisöjen tuomioistuimen apteekkialan osalta vahvistamia periaatteita.
53. Se on viitannut tässä yhteydessä omassa vastinekirjelmässään unionin tuomioistuimessa tuolloin vireillä olleessa asiassa C-531/06, komissio vastaan Italia, 16.12.2008 annettuun ratkaisuehdotukseen, jossa julkisasiamies Bot vahvisti ennen kaikkea (106 kohta) nimenomaan apteekkitoiminnan osalta, että ulkoisten näkökohtien ja sisäisten näkökohtien välillä tehty ero on keinotekoinen.
54. On vaikeaa varmistua siitä, että apteekkitoiminnan hallinnoija, joka ei ole proviisori, ei puutu suhteeseen, joka proviisorilla on omaan asiakaskuntaansa, ja tämä tilanne on sen mielestä verrattavissa tutkimuslaboratorioiden tilanteeseen, koska nekin ovat terveydenhoitojärjestelmän ytimessä.
55. Vastaaja esittää tämän väitteen toteen näyttämiseksi tilanteen samanlaisuuden osalta, että kliininen kemia on tieteenala, jolla on ensiarvoisen tärkeä asema terveydenhoitojärjestelmässä, minkä lisäksi se kehittyy jatkuvasti ja kattaa erittäin laajoja soveltamisaloja, joita ovat mikrobiologia, hematologia, biokemia, immunohematologia; se vaatii myös äärimmäisen monimutkaisia tekniikoita, kuten molekylaaribiologiaa.
56. Se lisää vielä, että tutkimuslaboratorion toiminta sisältää yleensä niin sanotun. tutkimusta edeltävän vaiheen
(jossa asianomainen henkilöstö tapaa potilaan ja ottaa tarvittavat näytteet, jolloin näytteidenotto voi olla myös ”invasiivista”), varsinaisen tutkimusvaiheen, joka on täysin tekninen ja joka suoritetaan joko manuaalisesti tai asianmukaisella laitteistolla, ja tutkimuksen jälkeisen vaiheen (tutkimustulosten validointi, myös potilaan henkilökohtaisten ominaisuuksien perusteella).(12)
57. Ranskalainen erityispiirre (kun otetaan huomioon saman alan sääntely muissa unionin valtioissa) on se, että nämä kolme eri vaihetta on suurimmaksi osaksi yhdistetty sellaisen erittäin tarkasti harkitun valinnan perusteella, jolla on haluttu antaa biologille lääkärin merkitystä vastaava suurempi merkitys.
58. Ranskan järjestelmässä biologin tehtävänä ei ole siis ainoastaan täysin tekninen tutkimustoiminta, vaan hän on mukana myös tutkimusta edeltävässä vaiheessa olemalla välittömässä yhteydessä potilaaseen, ja hän huolehtii ennen kaikkea potilaalle ilmoittamiensa tutkimustulosten validoinnista ja voi myös osallistua yhdessä hoitavan lääkärin kanssa hoitokeinojen valintaan.
59. Sen mielestä on siten näistä lähtökohdista täysin johdonmukaista, että Ranskassa on tehty päätös, jonka mukaan biologi hankkii pätevyytensä suorittamalla aluksi lääkärin tai proviisorin koulutuksen, minkä jälkeen hän erikoistuu kliiniseen kemiaan, jolloin hänen on siis opiskeltava yli 10 vuoden ajan.
60. Vastaaja katsoo näiden seikkojen perusteella, että yhteisöjen tuomioistuimen optikon toiminnan osalta omaksuma ratkaisu ei olisi sovellettavissa myös kliinisen kemian tutkimusta harjoittaviin laboratorioihin.
61. Käyttöön otettu rajoittava toimenpide, joka koskee osuutta yhtiöpääomasta, on vastaajan mukaan siis perusteltavissa – samalla tavoin kuin apteekkien osalta – tarpeella varmistaa laboratorion johtajan ammatillisen toiminnan täysi riippumattomuus, sillä toimintaa on harjoitettava siten, että noudatetaan vain ammattieettisiä sääntöjä ilman minkäänlaista, varsinkaan rahoitukseen liittyvää painostusta; kuten edellä on korostettu, tämän tarkoituksena on varmistaa mahdollisimman hyvä kansanterveyden suojelu.
62. Edellä mainittuun ratkaisuehdotukseen (ks. 121 kohta) sisältyvä olettama, jonka mukaan lääkejakelu eroaa – kansanterveydellisen vaikutuksensa laajuuden vuoksi – optikkotuotteiden myynnistä, on siis sen mielestä voimassa samalla tavoin, jos sitä verrataan kliinisen kemian tutkimustoimintaan.
63. Toteutetun toimenpiteen oikeasuhteisuus on havaittavissa myös siinä, että laboratorioiden yhtiöpääomaa ei ole varattu kokonaan biologeille, koska sijoittajat, joilla ei ole biologin pätevyyttä, voivat joka tapauksessa hankkia yhtiöosuuden, vaikkakin se saa olla enintään 25 prosenttia.
64. Tämä rajoitus vastaa hyväksyttävää vaatimusta välttää se, että osakkaat, jotka eivät ole ammattilaisia vaan pelkkää tuottoa hakevia sijoittajia, saavat ratkaisevan painoarvon yhtiön päätöksenteossa, mikä merkitsisi ammattilaisille riippumattomuuden menetystä.(13)
65. Vaikka yhtäältä Ranskan lainsäädännössä taataan yhtiöpääoman hankkimisen mahdollisuus myös oikeussubjekteille, jotka eivät ole biologeja, siinä toisaalta varmistetaan, rajoittamalla muiden kuin biologien mahdollisuuksia hankkia yhtiöosuuksia, päätösvallan säilyminen sellaisilla yhtiöosuuksien omistajilla, jotka ovat alan ammattilaisia, jolloin he pystyvät säilyttämään oman riippumattomuutensa päätöksenteossa.
66. Kantaja on todennut omassa vastauskirjelmässään kiistäessään vastaajan vastinekirjelmään sisältyneet perustelut, että yhteisöjen tuomioistuimen apteekkien osalta omaksuma ratkaisu, joka oli erilainen kuin ratkaisu, johon komissio oli alun perin vedonnut, selittyy lääkkeiden ehdottomalla erityisluonteella, joka erottaa ne kaikista muista tavaroista; alan erilaisuus ei anna mahdollisuutta soveltaa kyseistä ratkaisua nyt käsiteltävään asiaan.
67. Kliinisen kemian toimintaa harjoitetaan erityisesti vain lähetteiden perusteella, joten takeet ovat paremmat sekä kansanterveyden suojelun että terveydenhoitojärjestelmälle aiheutuvien kustannusten valvonnan kannalta.
68. Lisäksi komissio väitti siinä vaiheessa ensi kertaa, että kliinisen kemian alalle on tunnusomaista myös huomattava rahoituksen tarve, joten se on sen mielestä sopimaton sellaisen rajoittavan toimenpiteen kohteeksi, joka koskee ulkopuolisten pääomien sijoittamista.
69. Ranskan tasavalta on kiistänyt omassa vastauskirjelmässään kantajan vastauskirjelmään sisältyvien väitteiden oikeellisuuden ja esittänyt, että komission mainitsema ennakkotapaus ei ole lainkaan asiaankuuluva, koska kun otetaan huomioon tilanteiden erityinen rinnastettavuus ja kansanterveydelle aiheutuvien riskien samanlaisuus, pitäisi pikemminkin soveltaa periaatteita, jotka on esitetty apteekkialan osalta ratkaisuehdotuksissa ja tuomioissa, jotka on jatkuvasti mainittu kirjallisessa vaiheessa ja joihin on vedottu kirjallisen käsittelyn aikana.
70. Vastaaja on lisäksi kiistänyt väitteen, jonka mukaan laboratoriotutkimuksia suorittavien yhtiöiden yhtiöpääomien täydellinen avaaminen merkitsisi todellista tutkimusten laadun parannusta ja kerryttäisi säästöjä sosiaaliturvajärjestelmälle.
b)
Oikeudellinen arviointi
71. Nyttemmin vakiintuneen oikeuskäytännön periaatteen mukaan sellaisten kansallisten toimenpiteiden, jotka voivat estää perustamissopimuksessa taattujen perusvapauksien käyttämisen tai tehdä näiden vapauksien käyttämisestä vähemmän houkuttelevaa, on täytettävä neljä edellytystä: 1) niitä on sovellettava ilman syrjintää, 2) niitä on voitava perustella yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä, 3) niiden on oltava omiaan takaamaan niillä tavoiteltavan päämäärän toteuttaminen ja 4) niillä ei saada puuttua perusvapauteen enempää kuin on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi.(14)
72. Tällä perusteella on asianosaisten kesken riidatonta, että kansanterveyden suojelu kuuluu niihin yleisen edun mukaisiin pakottaviin syihin, joilla EY 46 artiklan 1 kohdan nojalla voidaan perustella sijoittautumisvapauden rajoituksia.(15)
73. Yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut muun muassa nimenomaan niiden perustelujen tutkimisen yhteydessä, joilla voidaan perustella palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitus (mutta kyseessä on selvästi periaate, jota voidaan soveltaa analogisesti sijoittautumisvapauteen) kliinisen kemian tutkimuslaboratorioiden alalla, että terveydenhoitopalvelujen laadun turvaamistavoite voi johtaa EY 46 artiklassa tarkoitetun poikkeuksen soveltamiseen, koska tämä tavoite myötävaikuttaa osaltaan korkeatasoisen terveydensuojelun toteuttamiseen.(16)
74. On riidatonta, että nyt käsiteltävä rajoittava toimenpide on syrjimätön; hankalampaa on sen sijaan sen tavoiteltuun päämäärään soveltuvuuden ja oikeasuhteisuuden varmistaminen.
–
Ala, jota rajoittava toimenpide koskee, ja asiaankuuluvan oikeuskäytännön yksilöiminen
75. Ensimmäinen kysymys, johon on vastattava, koskee sitä, voidaanko kysymykseen, sellaisena kuin se on esitetty, todellakin löytää täsmällinen ratkaisu yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainitussa Helleenien tasavaltaa, joka oli hyväksynyt vastaavia rajoituksia optikon ammatin harjoittamista ja optikkotuotteiden kauppaa koskevan lain osalta, koskeneessa tuomiossa vahvistamien periaatteiden nojalla vai onko sitä vastoin katsottava, että kyseinen tuomio ei ole täysin asiaankuuluva ennakkotapauksena.
76. Yhteisöjen tuomioistuimen optikon ammattia koskeneessa asiassa tutkima tilanne on tosiaankin huomattavan samankaltainen kuin nyt vireillä oleva asia – kuten komissio esittää – ja tämän vuoksi kyseisessä asiassa käytetyt perustelut ja omaksutut ratkaisut täytyy tutkia erityisen huolellisesti; tästä huolimatta niiden välillä on kuitenkin joitain perustavanlaatuisia eroja.
77. Nyt käsiteltävän asian kohteena olevalle tapaukselle on ominaista ennen kaikkea asianomaisen alan – eli kliinisen kemian laboratoriotutkimuksen alan – erityisyys sekä se, että sitä koskeva lainsäädäntö, sellaisena kuin asianomainen jäsenvaltio on sen antanut, on asianomaisten ammattilaisten työn ja koulutuksen organisoinnin kannalta erityislaatuinen; kaikkien näiden toimenpiteiden tavoitteena on palvelun suorittamisen erityisen korkean laatutason saavuttaminen.
78. Kun tarkastellaan lähtökohtia, joihin Ranskan tasavallan puolustus nojautuu, eli otetaan huomioon riidan todellinen kohde, tulee näet esiin joitakin olennaisia eroja komission mainitsemaan aikaisempaan oikeuskäytäntöön nähden; tämä pätee sekä huomioon otettavaan alaan että käyttöön otetulle rajoitukselle esitettyihin perusteluihin.
79. Katson kaiken kaikkiaan, kuten vastaajana oleva jäsenvaltio esitti ensi kertaa 22.5.2009 päivätyssä vastinekirjelmässään, että tässä tapauksessa on todellakin asiaankuuluvampaa viitata niihin asioihin, joissa yhteisöjen tuomioistuin on käsitellyt apteekin omistamista ja hallinnointia koskevaa oikeutta, joka on ainoastaan oikeussubjekteilla, joilla on vastaava ammatillinen pätevyys.(17)
80. Läheisempi yhteys aikaisempaan oikeuskäytäntöön johtuu erityisesti siitä, että apteekkiala ja kliinisen kemian tutkimuksen ala vastaavat huomattavasti paremmin toisiaan – kuten niistä on myös säädetty täysin omintakeisella tavalla Ranskassa – kuin kliinisen kemian tutkimuksen ala ja optikkoala.
81. Toinen ja ehkä vielä tärkeämpi seikka on se, että päätöksenteon itsenäisyyttä koskeva kysymys, joka on kansanterveyden tehokkaamman suojan saavuttamisen kannalta kyseisen toiminnan paremman laadun erityinen edellytys, ei näytä olleen yhteisöjen tuomioistuimen tutkimuksen kohteena ennakkotapauksessa, johon komissio on viitannut.
82. Biologin ammatin ominaisuudet Ranskassa, sellaisina kuin ne on edellä kuvattu, sekä tapa, jolla kliinisen kemian tutkimuksia tekevää laboratoriota konkreettisesti hallinnoidaan, merkitsevät sitä, että tämä ala on rinnastettavissa apteekkialaan.
83. Jos näitä toimintoja ei harjoiteta oikein, molemmat sisältävät varsin suuren riskin ensisijaisen tärkeänä pidettävälle intressille eli terveydelle. Jos proviisori luovuttaa asiakkaalle virheellisen lääkkeen, se voi aiheuttaa hänelle vakavia fyysisiä seurauksia, ja samalla tavalla tietyssä yksittäistapauksessa epäasianmukaisella tavalla suoritettu kliinisen kemian tutkimus tai sen viivästyminen tai siinä tehdyt virheet saattavat aiheuttaa samantyyppisiä vahinkoja (jos ajatellaan mahdollisia diagnosointi- ja hoitovirheitä, joita lääkäri tekee sen vuoksi, että hän on saanut virheellisiä analyysituloksia).
84. Lisäksi toimintatavat, joilla kyseisiä toimintoja harjoitetaan, ovat monelta osin hyvin samanlaisia myös ja ennen kaikkea siltä osin kuin kyseessä on sairausvakuutusjärjestelmän vastattavaksi ottamia kuluja koskeva järjestelmä; kliinisen kemian tutkimusten suorittaminen määrällisesti ja laadullisesti epäasianmukaisella tavalla saattaa aiheuttaa tarpeettomia kustannuksia sosiaaliturvajärjestelmälle ja siten valtiolle samalla tavoin kuin lääkkeiden luovutusten yhteydessä.
85. Komissio sitä vastoin katsoo, että näiden kahden alan välillä on sellaisia eroja, joiden vuoksi niihin ei voida soveltaa samoja oikeuskäytännön periaatteita; se muistuttaa ensinnäkin siitä, että tutkimuksia voidaan tehdä vain lääkärin lähetteellä. Potilas ei siten voi mennä suoraan laboratorioon tutkimuksia varten, eikä biologi voi päättää niistä itsenäisesti ilman lähetettä.
86. Kantaja lisää tähän, että vaikka tutkimustulokset toimitetaan sekä lähetteen kirjoittaneelle lääkärille että potilaalle, potilaalla ei ole missään tapauksessa teknistä tietämystä tehdä päätelmiä hoidosta, ja hoidon suorittaminen edellyttää joka tapauksessa lääkärin toimenpidettä.
87. Kantaja myöntää, että todellisuudessa myös lääkkeitä voidaan normaalisti luovuttaa ja myydä vain lääkemääräyksen perusteella, joten ne otetaan tällä tavoin sosiaalivakuutusjärjestelmän vastattaviksi.
88. Istunnon aikana näet ilmeni, että noin 85 prosenttia lääkkeistä myydään apteekissa lääkemääräystä vastaan, samoin kuin suurin osa tutkimuksista tehdään todellisuudessa lähetteellä.
89. Komissio katsoo tämän perusteella, että kun kyseessä on ollut apteekkitoiminta, yhteisöjen tuomioistuin on ottanut tuomioissaan implisiittisesti huomioon lakiin sisältyvän rajoituksen hyväksyessään nimenomaan sen, että on kuitenkin mahdollista, että joitakin lääkkeitä myydään ilman lääkemääräystä; jotta vältettäisiin mainittu terveysriski, proviisorin jatkuva läsnäolo on tästä syystä välttämätön, koska hän voi kiinnittää käyttäjän huomion mahdollisiin haitallisiin vaikutuksiin.(18)
90. Kyseessä ovat kuitenkin väitteet, jotka eivät ole ratkaisevia. Yhtäältä näet edellä mainituista tuomioista ei ilmene nimenomaisesti, että yhteisöjen tuomioistuin olisi ottanut huomioon omaksumaansa myönteistä ratkaisua perustellessaan ratkaisevana seikkana sen, että lääkkeitä luovutetaan joissain tapauksissa ilman lääkemääräystä.
91. Tämä seikka tosiaankin mainitaan edellä mainitussa julkisasiamies Botin antamassa ratkaisuehdotuksessa, jossa hän toteaa, että proviisorin tehtäviin kuuluva neuvontavelvollisuus on myös erittäin tärkeä silloin, kun on kyse lääkkeistä, joihin ei tarvita lääkemääräystä, ja tällaisten lääkkeiden lukumäärä kasvaa jatkuvasti niiden päätösten vaikutuksesta, joita valtiot tekevät säilyttääkseen sosiaalimenot tasapainossa.(19)
92. Tämä on kuitenkin lisäys siihen, että kyseisen ratkaisuehdotuksen samassa kohdassa täsmennetään nimenomaisesti, että proviisorin tehtävät eivät rajoitu lääkkeiden myyntiin.
93. Lääkkeiden jakaminen apteekeissa edellyttää julkisasiamiehen mukaan proviisorilta muitakin palveluja, joihin kuuluu – lääkevalmisteiden tekemisen tai lääkkeiden asianmukaisen käytön takaamiseksi annettavien tietojen ja lausuntojen lisäksi – lääkemääräysten tarkistaminen.
94. Toisaalta yhteisöjen tuomioistuin on molemmissa apteekkialaa koskevissa tuomioissa täsmentänyt, että lääkkeet voivat siitä huolimatta, että niitä ” määrätään tai käytetään terapeuttisista syistä ”, osoittautua terveydelle erittäin vahingollisiksi, jos niitä käytetään tarpeettomasti tai väärin.(20)
95. Sitä yhteisöjen tuomioistuimen nimenomaisesti mainitsemaa seikkaa, että lääkemääräys on mahdollisesti olemassa, ei ole loppujen lopuksi pidetty sellaisena seikkana, että lääkkeillä ei sen vuoksi olisi erityispiirteitä lääkkeiden tarpeettomasta käytöstä tai väärinkäytöstä terveydelle aiheutuvien riskien vuoksi.
96. Myös silloin, kun kyseessä ovat lähetteellä määrätyt lääketieteelliset tutkimukset, biologilla on erittäin tärkeä tehtävä, ei kuitenkaan siinä mielessä, että haluttaisiin aliarvioida lähetteen kirjoittaneen lääkärin merkitystä ja ammattitaitoa, kuten komissio väitti istunnossa, jolloin häneen kohdistettaisiin jonkinlaista jälkivalvontaa, vaan yksinkertaisesti oikean tulkinnan varmistamiseksi kliinisen kemian tutkimuksen yhteydessä ja pyydetyn tutkimuksen suorittamiseksi (näin varsinkin erityisen monimutkaisten tutkimusten yhteydessä).
97. Kuten Ranskan tasavalta on nimenomaisesti myöntänyt istunnossa, ennen 13.1.2010 annetulla määräyksellä nro 2010-49(21) tältä osin tehtyjä uudistuksia tutkija saattoi vain suorittaa tutkimukset lähetteeseen sisältyneiden tietojen mukaisesti eikä poikkeaminen lääkärin pyynnöistä ollut mahdollista.
98. Kuten vastaaja on nimenomaisesti todennut istunnon aikana, yhtäältä ei ole kuitenkaan mahdotonta, että potilas voisi mennä laboratorioon ilman lähetettä teettääkseen – mahdollisesti omalla kustannuksellaan – joitakin kliinisen kemian tutkimuksia.(22)
99. Toisaalta ei näytä olevan myöskään mahdotonta, että lähetteen kirjoittavan lääkärin ja biologin välillä käytännössä käytävän melko laajan keskustelun perusteella (mitä komissio ei ole varsinaisesti kiistänyt istunnossa antamassaan vastauksessa) biologi tekee joitain tutkimuksia, jotka eivät ole korvaavia vaan joilla vain täydennetään alkuperäistä lähetettä.
100. En edelleenkään halua millään tavoin vähätellä hoitavan lääkärin merkitystä, mutta totean lopuksi, että – kuten vastaaja perustellusti toteaa – kansanterveydelle aiheutuva riski ei johdu niinkään niistä päätelmistä, joita potilas saattaa tehdä kliinisen kemian tutkimuksen virheellisistä tuloksista, vaan pikemminkin seurauksista, joita tällaisilla tuloksilla saattaa olla silloin, jos niitä ei asianmukaisesti validoida, niiden hoitovalintojen yhteydessä, joita lääkäri saattaa niiden perusteella tehdä.
101. On siis kiistatonta, että riippumatta hoitavan lääkärin merkityksestä biologilla on varmasti ensisijaisen tärkeä merkitys vaaditun ammattitaidon tason osalta kaikissa eri vaiheissa, jotka edeltävät kliinisen kemian tutkimustoimintaa, liittyvät siihen tai seuraavat sitä.
102. Näin ollen tämän seikan osalta, joka liittyy erityisesti terveysriskeihin, joita aiheutuu tietyn ammatillisen toiminnan harjoittamisesta sellaisten henkilöiden toimesta, joilla ei ole erityistä pätevyyttä, on todettava, että proviisorin toiminta ja tutkimusbiologin toiminta ovat ehdottoman samankaltaisia mutta sen sijaan täysin erilaisia kuin optikon toiminta.
103. Optikkojen osalta voidaan näet kyllä kuvitella mahdollisia kielteisiä seurauksia, joita virheellisestä suorituksesta aiheutuu myös käyttäjän fyysisen hyvinvoinnin kannalta, mutta on selvää, että nämä ovat vakavuudeltaan aivan eri tasolla, minkä vuoksi tilanteita on vaikea rinnastaa, vaikka komissio niin esittääkin.
104. Komissio on vielä väittänyt ensi kertaa vastauskirjelmässään, että tutkimuslaboratorioiden alalle on joka tapauksessa ominaista apteekkialaan nähden se, että tarvitaan huomattavia taloudellisia sijoituksia; teknologian nopea kehitys ja tarve soveltaa sitä yhä useampiin sairauksiin vaativat erityisen suuria pääomapanoksia.
105. Tämä tilanne ei ole sen sijaan ominainen apteekeille, joiden osalta minkäänlaiset tekniset laitteet eivät ole tarpeen, koska lähes kaikki lääkkeet valmistetaan muualla.
106. Kantaja(23) esittää siis, että sellaisten sijoittajien pääomasijoitusten epääminen tai ainakin rajoittaminen, joilla ei ole biologin pätevyyttä, jarruttaa kliinisen kemian laboratorioiden kehitystä sellaisten biologien osalta, joilla ei ole riittäviä taloudellisia varoja.
107. Sen mielestä ei ole myöskään esitetty näyttöä siitä, että tämä rajoitus olisi laatutekijä, vaan tutkimustulokset jopa osoittavat, että vakavimpia virheitä tapahtuu yhden hengen laboratorioissa, joiden yhtiöpääomasta 100 prosenttia on siellä toimintaa harjoittavan biologin omistuksessa.
108. Yhtiöpääomaa koskevilla rajoituksilla, joita pidetään lähinnä jonkinlaisena suojakeinona, on sen mielestä sen sijaan alennettu palvelujen laatua.
109. Ei ole esimerkiksi ollut mahdollista toteuttaa ryhmittymiä, jotka ovat tarpeen sellaisen laajuuden saavuttamiseksi, jolla tämä laatu varmistetaan, tai ainakin suurtuotannon etujen saavuttamiseksi, jolloin tutkimuskustannukset ja siten sosiaalivakuutusjärjestelmälle aiheutuvat kustannukset alenevat.
110. Kuten Ranskan tasavalta on esittänyt vastauskirjelmässään, komission mainitsemat asiakirjat eivät todellisuudessa tue näitä väitteitä; itse asiassa syyskuussa 2008 julkaistussa alan uudistushanketta koskevassa kertomuksessa (kuten komissio itsekin toteaa vastauskirjelmässään), joka koskee kliinisen kemian laboratorioiden keskimääräistä laatua Ranskassa, todetaan, että taso on tyydyttävä eli ” hyvästä erinomaiseen ”.(24)
111. Myös väitteet, jotka liittyvät myönteisiin vaikutuksiin, joita aiheutuu täydellisestä avautumisesta ulkopuolisille pääomille tai mahdollisista ryhmittymistä ja suurtuotannon eduista, perustuvat pelkkiin olettamuksiin, joiden tueksi ei ole esitetty mitään tosiasiallisesti konkreettista seikkaa, koska kantaja ei ole huolehtinut niiden toteen näyttämisestä.(25)
112. On selvää, että kulujen korvattavuus sosiaaliturvajärjestelmästä riippuu siitä, missä määrin, riippumatta yksittäisen tutkimuksen kustannuksesta laboratoriolle, valtio päättää korvata kunkin yksittäisen kliinisen kemian tutkimuksen; ei ole osoitettu mitään yhteyttä tämän korvauksen määrän ja laboratorioiden omistusrakenteen välillä, joten edelleen on todettava, että kantajan väitteitä ei ole näytetty toteen.
113. Itse asiassa sijoitetun pääoman yhtä suuremman tuoton hakeminen pakottaisi todennäköisesti tutkimusyhtiön yhtiöpääoman osuuksien omistajat pelkästään rahoitusinvestointiin liittyvistä syistä pyrkimään suoritettavien tutkimusten lukumäärän tai ainakin niiden tutkimusten lukumäärän lisäämiseen, joista saadaan suurempi korvaus,(26) millä siis, toisin kuin komissio väittää, lisättäisiin valtiolle koituvia kuluja.
114. Kun on hyväksytty se, että apteekkiala ja kliinisen kemian tutkimusten ala ovat samanlaisia kansanterveydelle aiheutuvien riskien kannalta, ja on suljettu pois se, että kysymys, joka koskee laboratorioiden suurempien investointien oletettua tarvetta, erottaisi ne todellisuudessa apteekkialasta, on kaiken kaikkiaan enää tutkittava vain kuvatulle sijoittautumisvapauden rajoitukselle esitettävät perustelut yhteisöjen tuomioistuimen aiemmin tutkitussa tapauksessa esittämien merkityksellisten periaatteiden valossa.
–
Asiaankuuluvien periaatteiden soveltaminen
115. Ensimmäisessä niistä kahdesta samanaikaisesta oikeudenkäynnistä, joissa annettiin tuomio 19.5.2009 ja jotka koskevat apteekkitoiminnan harjoittamiseen liittyviä rajoituksia, yhteisöjen tuomioistuin vastasi ennakkoratkaisukysymykseen toteamalla, että EY 43 ja EY 48 artikla eivät ole esteenä pääasioissa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jossa estetään henkilöitä, jotka eivät ole proviisoreja, omistamasta ja pitämästä apteekkia.(27)
116. Jälkimmäisessä oikeudenkäynnissä yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi samoin perusteluin kanteen, jonka komissio oli nostanut EY 226 artiklan nojalla Italian tasavaltaa vastaan perustamissopimuksen samojen määräysten rikkomisen vuoksi sillä perusteella, että se oli pitänyt voimassa lainsäädännön, jossa oikeus pitää yksityistä vähittäismyyntiapteekkia oli varattu proviisoritutkinnon suorittaneille luonnollisille henkilöille ja hoitoyhtiöille, joiden osakkaina on yksinomaan proviisoreja.(28)
117. Yhteisöjen tuomioistuimen siinä vaiheessa tekemässä tarkastelussa oli lähtökohtana olettamus lääkkeiden ehdottoman erityisestä luonteesta, koska katsottiin, että lääkkeiden terapeuttiset vaikutukset erottavat lääkkeet olennaisesti muista tavaroista;(29) jos lääkkeitä käytetään tarpeettomasti tai väärin, ne voivat näin ollen vakavasti vahingoittaa terveyttä ilman, että potilas kykenee tiedostamaan sen niitä ottaessaan.(30)
118. Lääkkeiden liiallinen tai virheellinen käyttö aiheuttaa lisäksi taloudellisten varojen tuhlausta, joka on vahingollista varsinkin, kun lääkealasta aiheutuu huomattavia kustannuksia ja kun sen on vastattava kasvaviin tarpeisiin, kun taas terveydenhoitoon käytettävissä olevat taloudelliset varat eivät käytettävästä rahoitusmuodosta riippumatta ole rajoittamattomat.(31)
119. Kun otetaan huomioon jäsenvaltioille annettu vapaus päättää kansanterveyden suojan tasosta, on hyväksyttävä se, että jäsenvaltiot voivat vaatia, että lääkkeitä jakavat proviisorit, joilla on todellinen ammatillinen riippumattomuus; jäsenvaltiot voivat lisäksi toteuttaa toimenpiteitä, jotka ovat omiaan poistamaan tämän riippumattomuuden vaarantumisen riskin tai vähentämään sitä.
120. Vaikka ei voida kieltää sitä, että ammattiproviisori tavoittelee voittoa, kuten muutkin henkilöt, yhteisöjen tuomioistuin on erityisesti katsonut, että proviisori ei hoida apteekkia pelkästään taloudellisen päämäärän perusteella vaan myös ammatillisin tavoittein. Hänen yksityistä intressiään, joka liittyy voiton tavoitteluun, lieventää siis hänen koulutuksensa, hänen ammatillinen kokemuksensa ja hänelle kuuluva vastuu, kun otetaan huomioon, että lainsäädännön tai ammattieettisten säännösten mahdollinen rikkominen vaarantaisi hänen sijoituksensa arvon lisäksi myös hänen ammatillisen uransa.
121. Toisin kuin proviisoreilla, henkilöillä, jotka eivät ole proviisoreita, ei tietenkään ole koulutusta, kokemusta ja vastuuta, jotka vastaisivat proviisoreiden koulutusta, kokemusta ja vastuuta. He eivät siten anna samoja takeita kuin proviisorit.
122. Jäsenvaltio voi näin ollen katsoa käyttäessään harkintavaltaansa, että se, että apteekkia ei pidä proviisori vaan henkilö, joka ei ole proviisori, voi merkitä riskiä kansanterveydelle, erityisesti lääkkeiden vähittäisjakelun varmuudelle ja laadulle, koska voitontavoittelulla ei tällaisessa toiminnan harjoittamisessa ole sellaista vastapainoa, joka on ominaista proviisorien toiminnalle.(32)
123. Kuten edellä on jo selvennetty, kaikkia näitä näkökohtia voidaan soveltaa asianmukaisin mukautuksin myös kliinisen kemian tutkimusten alalla, ja tämä on siten hyväksyttävä perustelu saman oikeudellisen ratkaisun omaksumiselle.
124. Koska näet kansanterveydelle ja siis suojatulle intressille koituvat riskit ovat samat, voidaan hyvin hyväksyä periaate, jonka mukaan jokainen jäsenvaltio ottaa myös kliinisen kemian tutkimuslaboratorioiden hallinnoinnissa käyttöön vastaavia rajoituksia, jotka liittyvät toimintaa harjoittavan oikeussubjektin henkilölliseen pätevyyteen, kuten Ranskassa on tehty.
125. On luonnollisesti arvioitava, voidaanko omaksutun rajoituksen erityistä muotoa, joka liittyy yhtiöosuuksien omistajuuteen, jota on rajoitettu asianomaisen oikeussubjektin henkilöllisen pätevyyden perusteella, pitää kansanterveyden suojelun tavoitteeseen soveltuvana ja oikeasuhteisena keinona.
126. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että kansallinen lainsäädäntö on omiaan takaamaan tavoitteen toteutumisen vain, jos se tosiasiallisesti vastaa tavoitteeseen johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla.(33)
–
Myönteisen ratkaisun perustelut, erityisesti biologin päätöksenteon riippumattomuus
127. Kuten edellä on jo korostettu, komissio ei pidä Ranskan tasavallan käyttöön ottamaa rajoitusta tarkoitukseensa soveltuvana. Kantaja toistaa erityisesti perustelut, jotka on muotoiltu vaatimuksissa, jotka koskevat edellä mainittua yhteisöjen tuomioistuimessa aikaisemmin käytyä oikeudenkäyntiä, joka koski optikkotoiminnan harjoittamiseen liittynyttä Kreikan lainsäädäntöä.(34)
128. Tässä tapauksessa olisi komission mukaan ollut riittävää asettaa vain laboratorion ja ulkoisten käyttäjien välisessä suhteessa vaatimus, jonka mukaan läsnä on oltava henkilö, jolla on tarvittava tekninen pätevyys asianmukaisen ammatillisen koulutuksen ansiosta, mutta tällä seikalla ei sen sijaan ole merkitystä kliinisen kemian tutkimuslaboratorion toimintaa harjoittavan yhtiön omistusrakenteen kannalta.
129. Kuten vastaaja perustellusti korostaa, julkisasiamies Bot toteaa todellisuudessa jo 16.12.2008 esittämässään ratkaisuehdotuksessa komission samasta väitteestä, että näkemys, jonka mukaan olisi tehtävä ero sisäisten näkökohtien ja ulkoisten näkökohtien välillä, ei ole täysin vakuuttava.
130. Kyseisessä ratkaisuehdotuksessa näet todetaan, että ”mikäli apteekkiliikettä pitävä henkilö on – – sekä sen omistaja että työnantaja, hän vaikuttaa mielestäni väistämättä siihen, mitä periaatteita apteekin lääkejakelussa noudatetaan. Näin ollen se, että Italian lainsäätäjä on liittänyt yhteen ammatillisen pätevyyden ja apteekkiliikkeen omistamisen, vaikuttaa kansanterveyden suojelun tavoitteen kannalta perustellulta”.(35)
131. Jos tutkimuslaboratoriossa työskentelevän biologin pitäisi soveltaa sellaisen työnantajan ohjeita, joilla ei ole tällaista ammatillista pätevyyttä, olisi kiistatta tosiasiallisesti olemassa riski siitä, että viimeksi mainittu asettaisi yhtiön taloudellisen intressin potilaan todellisten tarpeiden ja siten kansanterveyden edelle.
132. Ei siis voitaisi sulkea pois sitä, että omistaja, joka ei ole biologi, tuntisi houkutusta luopua taloudellisesti vähemmän tuottoisista tai toteutettavuudeltaan monimutkaisemmista tutkimuksista tai samoin täysin taloudellisista syistä päättäisi olla kiinnittämättä tarvittavaa huomiota välttämättömään laitteistoon.
133. Kuten komissio esittää vastauskirjelmässään, ei ole epäilystäkään siitä, että myös biologi, joka työskentelee tutkimuslaboratoriossa, jota hallinnoivat päätöksenteon tasolla omistajat, jotka eivät ole biologeja, ovat joka tapauksessa velvollisia noudattamaan ammattieettisiä sääntöjä.
134. Kyseessä on kuitenkin pelkästään muodollinen näkökohta, koska varmasti käytännön tasolla yhteys, joka vallitsee palkkatyösuhteen olemassaolon, joka sisältää joka tapauksessa velvoitteita omaa työnantajaa kohtaan, ja ammattieettisten velvoitteiden välillä, merkitsee todellisuudessa ensisijaisen tärkeälle tavoitteelle eli potilaan terveydelle annettavien takeiden heikkenemistä potilastoimintaa harjoitettaessa.
135. Erittäin tärkeää lisäarvoa, joka muodostuu siitä, että päätöksentekovalta myönnetään yhdelle tai useammalle henkilölle, jotka erityisen koulutuksensa vuoksi tai sen vuoksi, että heihin sovelletaan myös hyvin täsmällisiä ammattieettisiä sääntöjä, antavat suuremmat takeet ensisijaisesti suojatulle intressille, ei ole myöskään otettu huomioon kantajan useaan kertaan mainitsemassa optikkotoimintaa koskeneessa yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossa.
136. Kuten edellä on jo korostettu, tämä seikka on erittäin tärkeä, jotta kyseisen tuomion osalta voidaan sulkea pois se, että se olisi ratkaiseva ennakkotapaus unionin tuomioistuimen tutkittavaksi esitettyyn kysymykseen vastattaessa.
3.
Voimassa olevan lainsäädännön epäjohdonmukaisuus ja saman yleisen edun suojaaminen vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä
a)
Asianosaisten lausumat
137. Tässä vaiheessa on vielä selvitettävä, onko Ranskan tasavallassa omaksuttu ratkaisu aineellisesti jollain tavoin epäjohdonmukainen, kun otetaan huomioon järjestelmän yleinen rakenne sekä voimassa olevan lainsäädännön että sen käytännön soveltamisen kannalta.
138. Samalla tavoin on arvioitava, onko ehkä mahdollista suojella samaa etua jollain keinolla tai joillain keinoilla, joilla rajoitetaan EY:n perustamissopimuksen mukaisia perusvapauksia vähemmän, ja siinä yhteydessä on otettava erityisesti huomioon sijoittautumisvapaus.
139. Komissio väittää tältä osin ensisijaisesti, että koska Ranskan lainsäätäjä ei ole säätänyt siitä, että biologin pitäisi olla jatkuvasti läsnä laboratorion tiloissa sen aukioloaikoina, toisin kuin apteekkeja koskevassa lainsäädännössä säädetään, tämä merkitsee selvää epäjohdonmukaisuutta alalla voimassa olevassa lainsäädännössä.
140. Vastaaja kiistää tämän väitteen oikeellisuuden ja esittää sen sijaan, että tällaisesta läsnäolosta säädetään – jos ei virallisesti, niin ainakin tosiasiallisesti – joissain kansanterveyslain nimenomaisissa säännöksissä;(36) toisaalta varsinaista läsnäoloa koskevaa velvoitetta ei ole olemassa myöskään proviisoreiden osalta, kuten yhteisöjen tuomioistuin on selventänyt yhdessä kyseistä alaa koskevassa edellä mainitussa tuomiossaan.
141. Toisaalta kantaja katsoo, että tämä sama kliinisen kemian tutkimuslaboratorion johtajan päätösten riippumattomuuden säilyttämisen tavoite saavutetaan jo Ranskan lainsäädännön muilla säännöksillä, jotka ovat myös päämääräänsä paremmin soveltuvia.
142. Kantaja viittaa henkilöllisen yhteensopimattomuuden mekanismeihin, tekniseen ja laadulliseen edellytyksiin ja niistä johtuviin lääkäreiden ja proviisoreiden harjoittaman valvonnan mekanismeihin.
143. Komissio väittää lisäksi ensi kertaa vastauskirjelmässään, että huomattavan suuri määrä suurista laboratorioista tai laboratorioverkoista on organisoitu Ranskassa siten, että ne saavat ulkopuolista pääomaa – joka on muiden kuin biologien omistuksessa – enemmän kuin 25 prosenttia.
144. Tämä johtuu äänioikeuksien ja taloudellisten oikeuksien erottamista koskevasta mekanismista, jolla taataan se, että biologien äänillä on kuitenkin enemmistö hallituksessa ja muissa tilanteissa, joissa tehdään päätöksiä laboratorioiden toiminnasta ja organisoimisesta.
145. Kantaja katsoo, että kun proviisoreiden ammattikunnalle ja Ranskan viranomaisille on annettu tiedot näistä organisaatioista, ne hyväksytään ja ne saavat luvan harjoittaa kliinisen kemian tutkimustoimintaa siltä osin kuin ne on todettu Ranskan lainsäädännön mukaisiksi.
146. Komissio korostaa siis, että tässäkin mielessä vallitsee jälleen selvä epäjohdonmukaisuus väitettyjen periaatteiden ja käytännön soveltamisen välillä; kuten istunnossa huomautettiin, Ranskan tasavalta ei ole varmistanut sellaisen periaatteen noudattamista, jonka se itse väittää olevan perustavanlaatuisen tärkeä biologien riippumattomuuden varmistamiseksi.
147. Toisesta näkökulmasta edellä kuvatun kaltainen erottelumekanismi olisi omiaan vastaamaan oikeasuhteisuuden kannalta unionin oikeudesta johtuviin vaatimuksiin ja erityisesti vaatimuksiin, joita asettaa sijoittautumisoikeuden takaamisen tarve.
148. Komissio korostaa tässä yhteydessä, että tämä ajatusketju on näkyvissä edellä mainitussa kliinisen kemian uudistamishankkeessa, jossa nimenomaan suunnitellaan edellä kuvatun kaltaista kokeiltua päätöksentekomekanismia.
149. Tällainen järjestelmä – jos se olisi olemassa – olisi komission mielestä oleellisilta osin ilmeisen kiistanalainen ja epäjohdonmukainen vastaajana olevan jäsenvaltion väitteisiin nähden; jos sitä ei ole vielä pantu täytäntöön, se on ainakin yksi mahdollinen ja toivottava toimenpide – ja ilman muuta vähemmän rajoittava – jolloin pääoman hankkimiseen liittyvät toimenpiteet osoittautuvat epäasianmukaisiksi.
150. Tätä erityistä seikkaa ei ole kiistetty Ranskan tasavallan myöhemmässä vastauskirjelmässä, jossa ei mainita tästä mitään; Ranskan tasavalta on ainoastaan esittänyt muutamia selvennyksiä 25.3.2010 pidetyssä istunnossa vastauksena tuomioistuimen työjärjestyksen 54 a artiklan nojalla 10.2.2010 päivätyllä kirjeellä erikseen esittämään kysymykseen.
151. Vastaaja katsoo, että vaikka vähintään 75 prosenttia kliinisen kemian tutkimuslaboratorion hallinnointia koskevan yhteistoiminnan harjoittamista varten perustetun yhtiön yhtiöpääomasta on oltava biologien omistuksessa, nämä voivat olla sekä luonnollisia henkilöitä että oikeushenkilöitä.
152. Oikeushenkilöt on perustettu suurimmaksi osaksi vapaata ammattia harjoittavan yhtiön muotoon, ja niiden yhtiöpääomaa koskee sama 75 prosentin raja, jota sovelletaan erotuksetta sekä biologeihin, jotka ovat luonnollisia henkilöitä, että oikeushenkilöihin, jotka ovat rinnastettavissa edellä mainittuihin ammattilaisiin ja jotka ovat nyt käsiteltävän asian kannalta kiinnostavampia.
153. Siinä tapauksessa, että nämä oikeushenkilöt olisivat peräisin unionin sellaisista muista jäsenvaltioista, joissa ei ole olemassa rajoituksia, jotka koskevat yhtiöosuuksia y htiössä, joka on perustettu kliinisen kemian tutkimuslaboratorioiden hallinnointitoiminnan yhteistä harjoittamista varten, saattaisi myös käydä niin, että sellaisten henkilöiden, joilla ei ole biologin pätevyyttä, omistuksessa olevan yhtiöpääoman osuus olisi huomattavasti suurempi kuin vain 25 prosenttia – tai yhtiöpääoma saattaisi olla jopa kokonaan heidän omistuksessaan.
154. Ranskan tasavalta on maininnut erityisesti Irlannin tai Espanjan, jossa sen mukaan sellaisen oikeushenkilön yhtiöpääoma, jolla on biologin pätevyys ja joka on perustettu edellä mainitussa tarkoituksessa ilman oikeudellisia rajoituksia, voisi olla yli 25-prosenttisesti muiden kuin biologien omistuksessa, esimerkiksi joidenkin sijoitusrahastojen omistuksessa.
155. Tällainen tilanne on olennaisilta osin toteutunut ainakin kahdessa komission omassa vastauskirjelmässään mainitsemassa tapauksessa, jotka koskevat erityisesti Biomnis-nimisen yhtiön (yli 50 prosenttia sen yhtiöpääomasta on irlantilaisen biologin pätevyyden omaavan oikeushenkilön omistuksessa, ja tämä on kokonaan tai ainakin 80-prosenttisesti erään sijoitusrahaston omistuksessa) ja Unilabs-nimisen yhtiön (sveitsiläinen yhtiö, jonka yhtiöosuuksien omistajat eivät ole biologeja ja joka hallinnoi muutamia yhtiöitä, joilla on laboratorioita Espanjassa, ja viimeksi mainitut laboratoriot hallinnoivat puolestaan Ranskassa sijaitsevia laboratorioita) hallinnoimia laboratorioita.
156. Ranskan tasavalta katsoo, että tällä tavoin voisi todellakin toteutua lain kiertämistä koskeva riski, mutta kyseessä olisi väistämätön seuraus velvollisuudesta noudattaa velvoitteita unionia kohtaan, koska kyseessä ovat muista jäsenvaltioista peräisin olevat yhtiöt.
157. Tämä merkitsisi tietynlaista käänteistä syrjintää, joka on melko äskettäin esiin tullut ilmiö ja josta komissio ei varmastikaan voisi arvostella vastaajaa, koska se on tyytynyt myöntämään yhtiölle, joka hallinnoi laboratoriota Irlannissa tai Espanjassa, oikeuden harjoittaa samaa toimintaa Ranskassa.
158. Muissa kahdessa komission vastauskirjelmässään mainitsemassa tapauksessa eli Cerba- ja Labco-nimisten laboratorioiden osalta on sitä vastoin noudatettu kaikilta osin rajoitusta, jonka mukaan enintään 25 prosenttia yhtiöosuuksista saa olla muiden kuin biologien omistuksessa, kuten viimeksi mainitussa tapauksessa on myös osoitettu komission kirjelmäänsä liittämällä sanomalehtiartikkelilla.
159. Vastaaja on ennen kaikkea korostanut istunnossa kyseisestä vaihtoehtoisesta toimenpiteestä, jolla erotetaan toisistaan taloudellinen osallistuminen ja äänioikeudet, että komissio on esittänyt väitteen aivan liian myöhään, kun se on esittänyt sen vastauskirjelmässään, ja vastaaja on jättänyt unionin tuomioistuimen tehtäväksi ratkaista, onko kyseessä uusi vaatimus tai uusi peruste, joka on katsottava liian myöhään esitetyksi.
160. Ranskan tasavalta on esittänyt asiakysymyksestä vastatessaan niin ikään aiemmin kirjallisesti esitettyyn kysymykseen, että kyseinen toimenpide – kun otetaan huomioon harkintavalta, joka sille pitäisi joka tapauksessa antaa kansanterveyden alalla – ei olisi missään tapauksessa vahvistettuun päämäärään nähden riittävä.
161. Sen mielestä ei näet pidä aliarvioida painostusta, jota voisivat joka tapauksessa harjoittaa kolmannet osapuolet, jotka omistavat enemmistön yhtiöpääomasta, biologeihin, jotka harjoittavat omaa toimintaansa laboratorioissa ja joiden riippumattomuus vaarannettaisiin siitä huolimatta, että heille annettaisiin enemmistö äänioikeuksista.
162. Tämä erottelumekanismi on lisäksi todellisuudessa olemassa Ranskassa ainoastaan ja yksinomaan joidenkin yhtiötyyppien osalta – eikä rajavastuuyhtiöiden osalta – ja se koskee yksinomaan suhteita omaa toimintaansa laboratorioissa harjoittavien biologien ja ulkopuolisten biologien välillä; tilanne on siis täysin erilainen, eikä sillä ole mitään merkitystä 25 prosentin rajaa koskevan säännön osalta, sillä se koskee oikeussubjekteja, jotka eivät ole biologeja.
163. Komissio on kiistänyt istunnon aikana sen, että se, mitä se on todennut omassa vastauskirjelmässään mekanismista, jonka mukaan taloudelliset oikeudet ja äänioikeudet erotetaan toisistaan, olisi uusi väite tai peruste, koska komission mukaan kyseessä on sitä vastoin toteamus, joka koskee sellaisen todellisen tilanteen olemassaoloa, josta vastaaja on vaiennut koko oikeudenkäyntiä edeltäneen vaiheen ajan ja myös unionin tuomioistuimen kirjallisessa käsittelyssä.
164. Komissio on korostanut asiakysymyksestä, että periaatetta, jonka mukaan yhtiöpääoman osalta on noudatettava 25 prosentin rajaa ja jonka vastaaja on omaksunut perustavanlaatuiseksi periaatteeksi taatakseen biologien päätöksenteon vapauden ja siten kansanterveyden, ei loppujen lopuksi ollut noudatettu tilanteissa, joihin se oli aikonut tukeutua.
165. Todettakoon vielä komission mainitsemista muista vähemmän rajoittavista toimenpiteistä (eli henkilöllisestä yhteensopimattomuudesta, teknisistä ja laadullisista edellytyksistä sekä lääkärien ja proviisoreiden harjoittaman valvonnan mekanismeista), että vastaaja on päätellyt lopuksi, että kun otetaan huomioon tavoiteltu kansanterveyden suojelun taso, ne eivät olisi missään tapauksessa riittäviä biologin päätöksenteon riippumattomuuden varmistamiseksi.
b)
Oikeudellinen arviointi
166. Komissio korostaa Ranskan järjestelmän kokonaisrakenteen epäjohdonmukaisuutta koskevien väitteidensä tueksi, että Ranskassa voimassa olevassa lainsäädännössä ei säädetä virallisesti – myöskään vastaajan mainitsemissa L 6211-1 ja L 6221-9 §:ssä – velvollisuudesta, jonka mukaan biologin pitäisi olla jatkuvasti läsnä laboratoriossa sen aukioloaikoina, jolloin on mahdollista, että toimintaa harjoittaa vain tekninen henkilöstö.
167. Jos otetaan lähtökohdaksi se, että kyseisten säännösten tämänhetkinen sanamuoto on erilainen kuin sanamuoto, jonka perusteella asianosaisten väitteet on esitetty, on täsmennettävä, että kyseisissä säännöksissä säädettiin tuolloisen sanamuodon mukaan muutamista periaatteista, jotka ovat ilman muuta johdonmukaisia tavoitellun kansanterveyden suojelun päämäärän kannalta.
168. Erityisesti L 6211-1 §:ssä vahvistetaan (tai pikemminkin vahvistettiin tuolloin) periaate, jonka mukaan tutkimuksia voidaan tehdä vain kliinisen kemian tutkimuslaboratorioissa niiden johtajien ja apulaisjohtajien vastuulla; L 6221-9 §:ssä säädetään (tai pikemminkin säädettiin), että heidän on hoidettava omia tehtäviään henkilökohtaisesti ja tosiasiallisesti.
169. Vaikka laissa ei säädetä velvollisuudesta, jonka mukaan johtaja-biologin on oltava jatkuvasti läsnä laboratoriossa, on täysin selvää, että kansallisessa lainsäädännössä edellytetään, että hän – tosiasiallisesti – varmistaa suoraan vastuullaan olevan laboratorion kaiken toiminnan tehokkaan valvonnan, ilman että hän voisi millään tavoin vapautua kyseisistä ammatillisista velvoitteista mahdollisten delegointimekanismien avulla.
170. Tämän perusteella ei vaikuta siltä, että nämä säännökset olisivat ristiriidassa – tai että ne eivät olisi johdonmukaisia – siihen kansanterveyden mahdollisimman hyvän suojelun tavoitteeseen nähden, jonka vastaajana oleva jäsenvaltio on asettanut itselleen.
171. Kuten vastaaja perustellusti esittää, se vertailevan päättelyn lähtökohta, johon komissio nojautuu kiistäessään alan sääntelyn johdonmukaisuuden, eli sellaisen ehdottoman velvollisuuden olemassaolo, jonka mukaan proviisorin olisi oltava tosiasiallisesti läsnä tiloissa, joissa asianomaista toimintaa harjoitetaan, on virheellinen.
172. Kansanterveyslain L 5125-21 §:ssä säädetään näet yksinomaan siitä, että apteekkia ei voida pitää avoinna, ellei sen omistajalla ole sijaista, kun puolestaan R 4235-13 §:n mukaan proviisorin on harjoitettava toimintaa henkilökohtaisesti, millä tarkoitetaan sitä, että hänen on suoritettava ammattiin liittyvät tehtävät itse tai ainakin valvottava tarkasti niiden suorittamista.(37)
173. Kyseessä ovat täysin samanlaiset velvoitteet kuin ne, joista säädetään kliinisen kemian tutkimuslaboratorion johtajan osalta, mistä seuraa, että ei ole olemassa epäjohdonmukaisuutta, johon komissio viittaa, sillä sen tätä koskevat huomautukset eivät ole asiaankuuluvia.
174. On asianmukaista selventää mahdollisuudesta soveltaa mahdollisia vähemmän rajoittavia toimenpiteitä, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioiden asiana on päättää perustamissopimuksessa määrätyin rajoituksin siitä, kuinka laajasti ihmisten terveyttä ja elämää on suojattava ja millä keinoilla tämä suojelun taso on saavutettava.(38)
175. Koska tämä taso voi vaihdella jäsenvaltiosta toiseen, suhteellisuusperiaatteen noudattamista arvioitaessa on jäsenvaltioille annettava harkintavaltaa,(39) ja siten se, että jäsenvaltio asettaa määräyksiä, jotka eivät ole yhtä ankaria kuin toisen jäsenvaltion asettamat määräykset, ei merkitse, että nämä toisen jäsenvaltion määräykset rikkoisivat suhteellisuusperiaatetta.(40)
176. Kantaja tukee väitteitään, jotka koskevat olettamaa, jonka mukaan alalla olisi toteutettu toimenpiteitä, joilla jo voitaisiin saavuttaa vastaajana olevan jäsenvaltion ilmoittama päämäärä, viittaamalla erityisesti 17.6.1992 annetun asetuksen nro 92-545 12 §:ään, jossa kielletään joidenkin luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden erityisryhmiltä yhtiöosuuksien omistaminen kyseisten yhtiöiden yhtiöpääomasta.
177. Kyseessä on kielto, joka liittyy siihen, että kyseisillä oikeussubjekteilla on kullakin eri syistä intressi, joka saattaa vaikuttaa jollain tavoin kielteisesti laboratoriotoiminnan vapaaseen harjoittamiseen.(41)
178. Näitä kieltoja voidaan kuitenkin pitää asianmukaisina niissä tilanteissa, joissa pyritään pelkästään välttämään se, että jokin toinen intressi – jota ei tarvitse näyttää toteen, koska se liittyy objektiivisesti yhtiöpääoman potentiaalisen omistajan henkilökohtaisiin ominaisuuksiin – saattaisi vaikuttaa epänormaalilla tavalla yhtiön toimintaan.
179. Ne eivät sitä vastoin ole riittäviä, kun on varmistettava, että yhtiötä hallinnoivat tosiasiallisesti riippumattomalla tavalla sellaiset yhtiöpääoman omistajat, joilla on biologin pätevyys, ja tämä pätee aina ja joka tapauksessa, vaikka jätettäisiin huomiotta intressikonfliktin olemassaolo, joka on jo virallisesti todettu olemassa olevassa laissa.
180. Kun otetaan huomioon erityisen korkea suojan taso, jonka Ranskan tasavalta haluaa varmistaa kansanterveyden osalta oman erityisen toimivaltansa alalla, on näin ollen katsottava, että 17.6.1992 annetun asetuksen nro 92-545 12 §:n mukainen muodollisia yhteensopimattomuuksia koskeva järjestelmä ei ole päämäärään nähden riittävä.
181. Kantaja viittaa teknisten ja laadullisten edellytysten asettamisen ja terveystarkastajina toimivien lääkäreiden ja proviisoreiden suorittaman valvonnan mekanismien osalta Ranskan kansanterveyslain L 6213-1–L 6213-5 §:ään (sellaisina kuin ne olivat voimassa kirjelmien jättöhetkellä ja sellaisina kuin ne ovat sittemmin muutettuina kliinistä kemiaa koskevalla 13.1.2010 annetulla asetuksella nro 2010-49).(42)
182. Tässäkään tapauksessa ei ole epäilystä siitä, että kyseessä ovat mekanismit, joilla kyetään varmistamaan se, että kliinisen kemian tutkimustoimintaa harjoittavat oikeussubjektit, joilla on asianmukainen koulutus ja tekninen pätevyys ja jotka harjoittavat toimintaa laadullisesti asianmukaisella tasolla.
183. Toisaalta yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kansanterveyden suojelun vaatimusta koskevassa EY 46 artiklassa sallitaan sairaanhoitopalvelujen laadun turvaaminen paitsi siten, että varmistetaan kliinisen kemian laboratorioiden johtajien ja henkilöstön pätevyys, myös siten, että valvotaan säännöllisten tarkastusten avulla, että tutkimukset toteutetaan jatkuvasti Ranskan lainsäätäjän ja Ranskan viranomaisten määräämien sääntöjen mukaisesti sekä etenkin vaaditun luvan mukaisesti.(43)
184. Kyseessä ovat kuitenkin tässäkin tapauksessa järjestelmät, joilla ei sellaisenaan kyetä varmistamaan ensisijaisena pidettävän tuloksen saavuttamista eli kansanterveyden suojelua takaamalla laboratoriotoimintaa harjoittavan ammattilaisen päätöksenteon riippumattomuus.
185. Kaiken kaikkiaan vähemmän rajoittavat toimenpiteet, joihin komissio on alusta lähtien viitannut, eivät vaikuta sellaisilta, että Ranskan edellä kuvattu toimenpide eli yhtiöosuuksien omistamisen rajoittaminen olisi tarpeeton, jos otetaan nimenomaisesti tavoiteltu päämäärä huomioon.
186. Tässä vaiheessa on vielä tutkittava se myöhempi argumentti, jonka kantaja on esittänyt ensi kertaa vastauskirjelmässään ja jonka mukaan on tilanteita, joissa kyseistä muita kuin biologeja koskevaa 25 prosentin rajoitusta kierretään Ranskassa ainakin tietyissä tilanteissa mekanismeilla, joilla erotetaan toisistaan taloudellinen osallistuminen yhtiöön ja äänioikeudet.
187. Ranskan tasavalta ei ole omassa vastauskirjelmässään eikä istunnon aikana vedonnut virallisesti siihen, että tämän kysymyksen tutkimisedellytykset eivät mahdollisesti täyttyisi; se on tyytynyt jättämään unionin tuomioistuimen tehtäväksi luonnehtia sitä juridisesti ja arvioida tämän jälkeen sen tutkimismahdollisuuksia.
188. Huomautettakoon, että on ilmeistä, että tässä tapauksessa ei ole kyseessä alun perin muotoiltujen vaatimusten muuttaminen, sillä niiden sanamuotoa ei ole millään tavoin muutettu kantajan alun perin esittämiin vaatimuksiin nähden.
189. Katson, että ei voida puhua myöskään uudesta perusteesta, koska komissio esitti alun perinkin kysymyksen Ranskan tasavallan toteuttaman toimenpiteen oikeasuhteisuudesta, ilman että se olisi kuitenkaan viitannut erityisesti edellä mainittuun seikkaan.
190. Kyseessä on pikemminkin uusi argumentti, joka perustuu, kuten komissio on esittänyt, pelkkään toteamukseen, joka on osa samaa keskustelua, jota käytiin kirjallisen käsittelyn yhteydessä yleisesti Ranskan lainsäädännön oikeasuhteisuudesta ja johdonmukaisuudesta ja jolla ei muuteta riidan kohdetta.
191. On mielestäni lisäksi äärimmäisen tärkeää korostaa, että tätä päätelmää vahvistaa myös se, että tässä tapauksessa ei voida todeta kontradiktorisen periaatteen loukkaamista, koska vastaaja olisi hyvin voinut käyttää omaa puolustautumisoikeuttaan tältä osin täysimääräisesti omassa vastauskirjelmässään.
192. Vastaaja ei ole sitä vastoin todennut tästä mitään, joten oli välttämätöntä esittää tästä Ranskan tasavallalle erillinen kirjallinen kysymys ennen istuntoa, ja vasta siinä vaiheessa käytiin todellista keskustelua edellä mainituista väitteistä, jotka komissio esitti vastauskirjelmässään.
193. Katson komission väitteiden asiasisällöstä, että Ranskan tasavallan istunnossa esittämien selvennysten valossa siellä voimassa oleva lainsäädäntö, siten kuin se on pantu täytäntöön tapauksissa, joihin kantaja – joka ei ole kiistänyt tätä koskevia päinvastaisia päätelmiä – viittaa, ei ole epäjohdonmukainen.
194. On kiistatonta, että kun hyväksytään se, että biologin toimintaa voidaan harjoittaa myös yhtiön muodossa ilman rajoituksia, jotka koskisivat sen muotoa (henkilöyhtiö, pääomayhtiö jne.), on ilman muuta mahdollista, että tällaisten yhtiöiden yhtiöpääoma kuuluu, mahdollisesti jopa kokonaan, oikeussubjekteille, jotka eivät ole biologeja vaan pelkästään sijoittajia, jos ne perustetaan jäsenvaltioihin, joissa ei ole sen tyyppisiä rajoituksia kuin Ranskassa.
195. Näin on itse asiassa tapahtunut ainakin kahdessa komission esimerkkeinä epäjohdonmukaisuudesta mainitsemassa tapauksessa (muissa sitä vastoin tosiasiallinen tilanne on erilainen eikä ole ilmeisesti ongelmallinen nyt käsiteltävän asian kohteen kannalta) eli nimenomaan Biomnisin ja Unilabsin suhteen.
196. Kyseessä ovat tarkemmin arvioituina kuitenkin tilanteet, joissa vastaajana olevan jäsenvaltion toisenlainen toiminta olisi saattanut merkitä syrjintää ja ainakin perustamissopimuksen mukaisten perusvapauksien loukkaamista, erityisesti sijoittautumisoikeuden ja palvelujen tarjoamista koskevan oikeuden loukkaamista.
197. Ranskan tasavallan toimintaa ei voida tällaisessa tilanteessa pitää epäjohdonmukaisena, kun se on katsonut asianomaisilla yhtiöillä olevan tarvittava biologin pätevyys ja antanut niille luvan harjoittaa kliinisen kemian laboratorioiden toimintaa omalla kansallisella alueellaan riippumatta siitä, kenelle asianomainen pääoma kuuluu.
198. Vastaaja on toisaalta selventänyt istunnossa, että edellä mainittu yhtiöosuuksien omistamisen ja äänioikeuksien välinen erottelu, joka on mahdollinen vain joissakin rajoitetuissa tapauksissa eikä ole mahdollinen rajavastuuyhtiöiden osalta, on eri kysymys kuin tästä poikkeava kysymys tutkimuslaboratorioissa työskentelevien ja niin sanottujen ulkopuolisten biologien välisistä suhteista.
199. Tässä tapauksessa 25 prosentin rajaa koskevaa sääntöä, joka koskee muita kuin biologeja, ei näin ollen sen mielestä kyseenalaisteta ehdottomalla tavalla; komissio ei myöskään ole kiistänyt tätä myöhemmin vastaajan tästä esittämien selvennysten jälkeen.
200. Tässä vaiheessa tutkittavana ongelmana on jäljellä enää komission ainakin olettamana esittämä mahdollisuus soveltaa tutkimuslaboratorioita hallinnoivaan yhtiöön edellä kuvatun tyyppistä erottelevaa mekanismia;(44) kantajan mielestä tällä tavoin suojeltaisiin ainakin biologien päätöksentekovapautta, ja tällä mekanismilla rajoitettaisiin vähemmän sijoittautumisvapautta.
201. Ranskan tasavalta vastasi tähän väitteeseen istunnossa ja täsmensi, että tämän tyyppistä ratkaisua ei voitaisi missään tapauksessa pitää riittävänä, koska ei voida aliarvioida taloudellista painetta, jota yhtiöpääoman omistajat harjoittavat siitä riippumatta, että äänien enemmistö kuuluu mahdollisesti biologeille.
202. Vastaaja on tätä koskevaan kysymykseen vastatessaan myös täsmentänyt, että tämä väite ei olisi ristiriidassa sen eri tapauksen kanssa – josta säädetään ainoastaan ja yksinomaan kommandiittiosakeyhtiöiden osalta – jossa muilla kuin biologeilla voi olla omistuksessaan enintään 49 prosenttia yhtiöpääomasta (ks. 17.6.1992 annetun asetuksen nro 92-545 11 §:n II momentti).
203. Tässä tapauksessa ero selittyy näet tämän tyyppisten yhtiöiden toimintaa koskevilla erilaisilla säännöillä ja ennen kaikkea kahden erilaisen omistajaryhmän (äänettömät yhtiömiehet ja vastuunalaiset yhtiömiehet, joista viimeksi mainituilla on välttämättä oltava biologin pätevyys ja joiden on harjoitettava toimintaansa laboratorioissa) olemassaololla ja hyvin ankarilla toimintasäännöillä, jotka ovat lisäksi johtaneet siihen, että tätä yhtiömuotoa on käytetty vain vähän.(45)
204. Vastuunalaiset yhtiömiehet, joilla on välttämättä oltava vaadittava ammatillinen pätevyys, ovat yleisen päätöksentekovallan haltijoita, ja tätä päätöksentekovaltaa on käytettävä yksimielisesti.
205. Kun pidetään mielessä, että tämä viimeksi mainittu huomioon otettu tapaus ei ole epäjohdonmukainen alan yleiseen rakenteeseen nähden ja se selittyy hyvin tämän yhtiömuodon erityisyyden valossa, on pikemminkin selvitettävä, vastaako kantajan väite, joka koskee nyt käsiteltävän kaltaisen erottelevan mekanismin riittämättömyyttä, todellisuutta ja missä määrin se sitä vastaa, kun otetaan huomioon tutkimuslaboratorioissa toimintaa harjoittavien biologien riippumattomuuden suojelun yleinen tavoite.
206. Voidaan katsoa, että oikeuskäytännössä on vahvistettu tältä osin periaate, jonka mukaan näyttötaakka, joka koskee perusvapauksille mahdollisesti asetettujen rajoitusten oikeasuhteisuutta ja johdonmukaisuutta, kuuluu jäsenvaltiolle.
207. Ranskan tasavalta on katsonut täyttäneensä tämän todistustaakan perustelemalla edellä mainitut rajoitukset, jotka koskevat muiden kuin biologien mahdollisuutta omistaa edellä mainittujen vapaata ammattia harjoittavien yhtiöiden yhtiöpääomaa, tavoitteella suojella sellaisten biologien päätöksenteon riippumattomuutta, joiden osuudet yhtiöpääomasta ovat välttämättä enemmistöomistuksia.
208. Kun tämä päämäärä todettiin hyväksyttäväksi edellä täsmennetyllä tavalla, vastaajalla oli edelleen todistustaakka sen osoittamiseksi, että komission esittämä vähemmän rajoittava toimenpide – joka on komission mielestä omiaan takaamaan samalla tavoin tämän päätöksenteon riippumattomuuden – ei olisi todellisuudessa vastannut asetettuun päämäärään riittävällä tavalla.
209. Tämän perusteella Ranskan tasavalta ei ole täsmentänyt istunnon aikana yksityiskohtaisesti syitä, joiden vuoksi erotteleva mekanismi osoittautuisi tehottomaksi, vaan se on tyytynyt esittämään, että muiden kuin biologien suuremman rahoitusosuuden omistajuus antaisi heille joka tapauksessa mahdollisuuden kohdistaa painetta biologeihin, jotka ovat vain muodollisesti päätöksentekovallan haltijoita.
210. Toisaalta komissiokaan ei ole ottanut täsmällistä kantaa viimeksi mainittuun väitteeseen, sillä se ei ole esittänyt tästä mitään yksityiskohtaisia huomautuksia istunnon vastausvaiheessa.
211. Huomautettakoon tältä osin ennen kaikkea, että kun on hyväksytty se mahdollisuus, että yhtiö, joka harjoittaa kliinisen kemian tutkimuslaboratorion toimintaa, perustetaan pääomayhtiön muotoon(46) ja että siitä voivat omistaa yhtiöosuuksia myös oikeussubjektit, joilla ei ole tällaista erityistä ammatillista pätevyyttä, tämä merkitsee sitä, että Ranskan tasavalta ei ole pitänyt kyseisen ammattiryhmän ulkopuolisten oikeussubjektien rahoituksellista osallistumista seikkana, joka olisi sellaisenaan omiaan estämään toiminnasta vastaavan biologin riippumattomuuden ja siten kansanterveyden asianmukaisen suojelun.
212. Tällainen ulkopuolinen osallistuminen on vastaajan mielestä tekijä, joka estää vahvistetun yleistä etua koskevan tavoitteen saavuttamisen vain silloin, kun tällaisten yhtiöosuuksien osuus on yli 25 prosenttia ja se antaa mahdollisuuden vaikuttaa tutkimuslaboratorioiden johtamiseen liittyviin tärkeimpiin päätöksiin.
213. Kun noudatetaan ajatuskulkua, jonka Ranskan tasavalta on esittänyt istuntoon saakka, ulkopuolinen pääoma ei ole loppujen lopuksi sellaisenaan ehdoton riskitekijä, vaan siitä tulee riskitekijä vain silloin, jos se antaa mahdollisuuden vaikuttaa huomattavalla tavalla yhtiöiden johtoon liittyviin valintoihin.
214. Toisaalta sen, että tämä oli asianomaisen jäsenvaltion lainsäätäjän ajatuksena, osoittaa se, että jos yhtiöosuuksien omistajana olevan biologin päätöksenteon riippumattomuus taataan muulla tavoin, kuten silloin, kun kyseessä ovat kommandiittiosakeyhtiöiden muotoon perustetut kliinisen kemian tutkimusta harjoittavat yhtiöt, pidetään hyväksyttävänä suurempaa ulkopuolisen yhtiöpääoman määrää, joka voi olla jopa 49 prosenttia.
215. Tämä on perusteltavissa nimenomaisesti sillä, että johtamisvalta myönnetään tätä yhtiömuotoa koskevien erityissääntöjen ansiosta joka tapauksessa vastuunalaisille yhtiömiehille, joilla on välttämättä oltava biologin pätevyys, kuten edellä on jo korostettu.
216. Ranskan tasavallan tekemä valinta, jonka tarkoituksena on sovittaa yhteen yhtiöpääoman avaaminen pelkästään sijoittajina toimiville yhtiöosuuksien omistajille ja biologiosakkaiden riippumattomuuden suojelu, on epäilemättä jo sellaisenaan tärkeä tekijä, jota on arvioitava myönteisesti, kun tehdään kokonaisarvio toteutetun toimenpiteen oikeasuhteisuudesta.
217. Kyseessä on rakenne, jolla ei vaaranneta yhtiöosuuksien omistajina olevien ammattilaisten päätöksenteon riippumattomuutta mutta jolla mahdollistetaan kuitenkin ulkopuolisten rahoitusvarojen tuominen yhtiöön ja sellaisten oikeussubjektien toimiminen omistajina, jotka pyrkivät ainoastaan saamaan yritystoiminnasta saatavasta voitosta muodostuvan tuoton, yleisten markkinasääntöjen perusteella ja ilman minkäänlaista syrjintää.
218. On vielä arvioitava sitä, olisiko ulkopuolisen yhtiöpääoman osuus, joka olisi ollut suurempi kuin 25 prosenttia mutta kuitenkin sen suuruinen, että se ei olisi omiaan viemään yhtiöosuuksien omistajilta, joilla on biologin pätevyys, todellista päätöksentekovaltaa yhtiössä – kuten tosiasiallisesti tapahtuu kommandiittiosakeyhtiöissä –, ollut yhtä asianmukainen kuin käyttöön otettu rajoitus, kuten komissio esittää, kun otetaan huomioon ilmoitettu yhtiön yhtiöosuuksien omistajina olevien ammattilaisten riippumattomuuden tavoite.
219. Tässä yhteydessä on myönnettävä, että huolimatta siitä, että äänioikeudet pysyvät edellä mainitun 25 prosentin rajoissa, suuremman rahoitusosuuden antaminen ulkopuoliselle merkitsee suurempaa riskiä yhtiöosuuksien omistajina olevien biologien riippumattomuudelle, kuten Ranskan tasavalta esittää.
220. Ei näet pidä aliarvioida sitä, että vähemmistönä olevien yhtiöosuuksien omistajien rahoitukselliset investointi- tai divestointipäätökset voisivat vaikuttaa, vaikka jossain määrin välillisellä tavalla, yhtiön elinten päätöksiin, vaikka niissä ilmaistaisiinkin enemmistön näkemys; tämä pätee, elleivät nämä rahoitukselliset valinnat koske vähäistä tai eivät ainakaan kovin suurta yhtiöosuutta.
221. Vastaajan väite, jonka mukaan yksinomaan se, että yhtiöpääomaa omistetaan enemmän kuin 25 prosenttia, voisi merkitä jo sellaisenaan rahoituksellista painetta riippumatta siihen liittyvistä äänioikeuksista, vaikuttaa olennaisilta osin hyväksyttävältä.
222. Kuten edellä on täsmennetty, kantaja ei ole varsinaisesti vastannut istunnossa tähän nimenomaiseen väitteeseen eikä esittänyt mitään konkreettista sen kiistämiseksi.
223. Katson näin ollen, että kun otetaan huomioon harkintavalta, joka – kuten edellä on korostettu – joka tapauksessa annetaan jäsenvaltiolle kansanterveyden suojelussa, voidaan todeta, että edellä mainittu mekanismi, jolla erotetaan toisistaan taloudellinen osallistuminen ja yhtiöön liittyvät oikeudet, ei välttämättä olisi yhtä tehokas tavoitellun päämäärän kannalta.
224. Ranskan tasavallan tekemää valintaa, joka on sisältänyt joka tapauksessa omistuksen avautumisen – vaikkakin vain rajoitetusti – ulkopuolisille pääomille, voidaan siten pitää sellaisenaan oikeasuhteisena tämän päämäärän kannalta, johon nähden se on vähiten rajoittava toteutettavissa oleva toimenpide, kun kunnioitetaan jäsenvaltion harkintavaltaa yhtä tehokkaiden keinojen valinnassa ja otetaan huomioon se, että komissio ei ole kiistänyt tätä merkittävällä tavalla.
225. Tätä päätelmää voidaan tukea lisäksi silloin, jos oikeasuhteisuutta arvioitaessa otetaan huomioon kaikki kliinisen kemian alalla toteutetut toimenpiteet ja kiinnitetään erityistä huomiota eri tapoihin, joilla ulkopuolista pääomaa voidaan hankkia eri yhtiömuodoissa.
226. Rajoittavimpaan toimenpiteeseen, joka koskee vapaiden ammattien harjoittajien rajavastuuyhtiön muotoon perustettuja tutkimuslaboratorioita ja joka on erityisesti komission kanteen kohteena, liittyy näet sitä sääntelevässä lainsäädännössä säännös, joka koskee laajempaa mahdollisuutta sijoittaa ulkopuolisia pääomia (enintään 49 prosenttia) laboratorioihin, joita hallinnoivat kommandiittiosakeyhtiön muotoon perustetut yhtiöt, jotka sallivat tällaisen laajemman ulkopuolisen sijoittamisen mahdollisuuden, koska niitä koskevat huomattavasti tiukemmat toimintasäännöt.
227. Edellä esitetyn perusteella voidaan viime kädessä arvioida myönteisesti Ranskan tasavallan toteuttaman toimenpiteen johdonmukaisuutta ja oikeasuhteisuutta, jotka komissio on riitauttanut kannekirjelmään sisältyvässä ensimmäisessä väitteessään, jota on siis pidettävä tältä osin perusteettomana.
228. Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin hylkää kanteen siltä osin kuin komissio pyytää sitä toteamaan, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut EY 43 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on rajoittanut lailla sellaisten henkilöiden, joilla ei ole biologin pätevyyttä, oikeutta omistaa osuus yhtiöpääomasta ja siten äänioikeuksia siten, että omistusosuus saa olla enintään neljännes vapaiden ammattien harjoittajien rajavastuuyhtiöstä (Selarl), joka on perustettu yhden tai useamman kliinisen kemian laboratorion toiminnan harjoittamiseksi yhdessä.
B Rajoitukset, jotka koskevat yhtiöosuuksien hankintaa eri yhtiöistä
a)
Asianosaisten lausumat
229. Komissio pitää sijoittautumisvapauden kannalta lainvastaisena myös – luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä koskevaa – säännöstä, jonka mukaan on kiellettyä omistaa yhtiöosuuksia useammasta kuin kahdesta yhtiöstä, jotka on perustettu yhden tai useamman kliinisen kemian tutkimuslaboratorion toiminnan harjoittamiseksi yhdessä.
230. Kuten Ranskan hallituksen vastinekirjelmän 64 kohdasta ilmenee, se ei ole, toisin kuin oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa, kiistänyt tätä seikkaa – mikä pätee oikeudenkäynnin kirjallisen vaiheen alkamisesta lähtien – vaan on myöntänyt, että tällainen rajoitus ei vaikuta kansanterveyden suojelua koskevan vaatimuksen kannalta oikeutetulta.
231. Vaikka vastaaja on myöhemmin muuttanut tätä näkemystä vastauskirjelmässään, kuten edellä on jo todettu, se ei ole kuitenkaan vaatinut komission kanteen hylkäämistä tältä osin. Ranskan tasavalta totesi myös 25.3.2010 pidetyssä istunnossa, että se ei vastusta kannetta nyt käsiteltävän seikan osalta.
232. Komissio totesi siinä vaiheessa vastatessaan unionin tuomioistuimen erityisesti tältä osin esittämään kysymykseen yleisesti, että kyseinen kielto koskee ensisijaisesti biologeja mutta myös muita kuin biologeja, ja viittasi tämän jälkeen lähinnä Ranskan tasavallan tältä osin esittämään tulkintaan; Ranskan tasavalta täsmensi siis, että riidanalainen rajoitus koskee vain biologeja.
b)
Oikeudellinen arviointi
233. Selvitettäköön aluksi, että vaikka kantajan alun perin riitauttama seikka näyttää olleen yleisluonteinen kielto, kun otetaan huomioon edellä mainitun 17.6.1992 annetun asetuksen nro 92-545 10 § sekä selvennykset, joita Ranskan tasavalta esitti 25.3.2010 pidetyn istunnon aikana, vaikuttaa ilmeiseltä, että kanteen kohteena oleva kielto koskee ainoastaan henkilöitä, joilla on biologin pätevyys.
234. Ranskan tasavalta katsoo lähinnä, että sellaisten henkilöiden osalta, joilla ei ole biologin pätevyyttä – jotka eivät siis kuulu 31.12.1990 annetun lain nro 90-1258 5 §:n 2 momentin 1 ja 5 kohdassa mainittuihin oikeussubjekteihin, kuten 17.6.1992 annetun asetuksen nro 92-545 11 §:ssä todetaan –, ei ole olemassa mitään rajaa, joka koskisi niiden yhtiöiden lukumäärää, joista he voivat omistaa yhtiöosuuksia; tämä ei tietenkään koske ylärajaa, joka koskee sitä osuutta yhtiöpääomasta, jonka kukin heistä voi hankkia, ja joka on 25 prosenttia, kuten edellä on täsmennetty.
235. Kun asianosaisten perustelut otetaan huomioon sen mukaisesti kuin niitä on kehitelty oikeudenkäynnin aikana, on tämän perusteella pääteltävä, että komission kanne on hyväksyttävä, vaikkakin edellä paremmin täsmennettynä, kun vastaaja on näet vaatinut kanteen hylkäämistä vain ensimmäisen kanneperusteen osalta.
236. Ehdotan siis, että unionin tuomioistuin toteaa, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut EY 43 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on kieltänyt 31.12.1990 annetun lain nro 90-1258 5 §:n 2 momentin 1 ja 5 kohdassa mainittuihin henkilöihin kuuluvaa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä omistamasta yhtiöosuuksia useammasta kuin kahdesta sellaisesta yhtiöstä, jotka on perustettu yhden tai useamman kliinisen kemian tutkimuksia suorittavan laboratorion toiminnan harjoittamiseksi yhdessä.
VI Oikeudenkäyntikulut
237. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan nojalla asianosainen, joka hävi ää asian, on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Työjärjestyksen 69 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään kuitenkin, että jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi tai jos siihen on muutoin erityisiä syitä, unionin tuomioistuin voi määrätä oikeudenkäyntikulut jaettaviksi asianosaisten kesken tai määrätä, että kukin vastaa omista kuluistaan.
238. Tässä tapauksessa komissio on vaatinut Ranskan tasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut, ja tämä on puolestaan vaatinut, että kumpikin määrättäisiin vastaamaan omista kuluistaan.
239. Koska osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin määrää, että kumpikin vastaa omista kuluistaan.
VII Ratkaisuehdotus
240. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin
– toteaa, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut EY 43 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on kieltänyt 31.12.1990 annetun lain nro 90-1258 5 §:n 2 momentin 1 ja 5 kohdassa mainittuihin henkilöihin kuuluvaa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä omistamasta yhtiöosuuksia useammasta kuin kahdesta sellaisesta yhtiöstä, jotka on perustettu yhden tai useamman kliinisen kemian tutkimuksia suorittavan laboratorion toiminnan harjoittamiseksi yhdessä
– hylkää kanteen muilta osin ja
– määrää, että Euroopan komissio ja Ranskan tasavalta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(1) .
(2)  –	JORF nro 4, 5.1.2001, s. 216.
(3)  –	Sellaisena kuin se on muutettuna talouden uudistamisesta annetun lain nro 2008/776 (JORF nro 181, 5.8.2008, s. 12471) 60 §:llä.
(4)  –	Ks. viimeksi asia C-392/08, komissio v. Espanja, tuomio 25.3.2010 (26 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa); asia C-531/06, komissio v. Italia, tuomio 19.5.2009 (98 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa); asia C-152/05, komissio v. Saksa, tuomio 17.1.2008 (Kok., s. I-39, 15 kohta); asia C-456/05, komissio v. Saksa, tuomio 6.12.2007 (Kok., s. I-10517, 15 kohta) ja asia C-103/00, komissio v. Kreikka, tuomio 30.1.2002 (Kok., s. I-1147, 23 kohta).
(5)  –	Ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa; ks. myös yhdistetyt asiat C‑171/07 ja C‑172/07, Apothekerkammer des Saarlandes ym., tuomio 19.5.2009 (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(6)  –	Siltä osin kuin komissio oli poikennut omassa vaatimuksessaan lähtökohdasta, jonka mukaan tällä kiellolla olisi jokin muu tavoite kuin biologien ammatillisen riippumattomuuden säilyttäminen; ks. kannekirjelmän 29 kohta.
(7)  –	Ks. tästä asia C-169/07, Hartlauer, tuomio 10.3.2009 (Kok., s. I-1721, 29 kohta). Ks. vastaavasti myös asia 238/82, Duphar, tuomio 7.2.1984 (Kok., s. 523, Kok. Ep. VII, s. 485, 16 kohta); asia C-372/04, Watts, tuomio 16.5.2006 (Kok., s. I-4325, 92 ja 146 kohta) ja asia C-141/07, komissio v. Saksa, tuomio 11.9.2008 (Kok., s. I-6935, 22 ja 23 kohta).
(8)  –	Asia C-299/02, komissio v. Alankomaat, tuomio 14.10.2004 (Kok., s. I‑9761, 15 kohta); asia C-140/03, komissio v. Kreikka, tuomio 21.4.2005 (Kok., s. I-3177, 27 kohta) ja edellä alaviitteessä 7 mainittu asia Hartlauer, tuomion 33 kohta.
(9)  –	Em. asia komissio v. Kreikka, tuomio 21.4.2005.
(10)  –	Em. ratkaisuehdotuksen 34 kohta.
(11)  –	Em. asia komissio v. Kreikka, tuomio 21.4.2005, 35 kohta; kursivointi tässä.
(12)  –	Tämä erottelu johtaa kansanterveyslain L 6211-2 §:ssä nimenomaisesti mainittuun tilanteeseen, sellaisena kuin kyseinen laki on muutettuna em. 13.1.2010 annetulla määräyksellä nro 2010-49.
(13)  –	Ranskan tasavalta korostaa erityisesti, että 25 prosentin osuutta koskeva rajoitus perustuu yhtiöoikeutta koskevaan oikeussääntöön – kauppalain L 223-30 §:ään – jonka mukaan yhtiöosuuksien omistajien enemmistöä, jota edustaa vähintään ¾ yhtiöosuuksista, edellytetään ylimääräisen yhtiökokouksen päätösten tekemiseen ja erityisesti yhtiöpääoman korottamiseen ja sulautumisiin.
(14)  –	Ks. asia C-19/92, Kraus, tuomio 31.3.1993 (Kok., s. I-1663, Kok. Ep. XIV, s. I-177, 32 kohta) ja asia C-55/94, Gebhard, tuomio 30.11.1995 (Kok., s. I-4165, 37 kohta).
(15)  –	Ks. edellä alaviitteessä 7 mainittu asia Hartlauer, tuomion 46 kohta.
(16)  –	Ks. vastaavasti asia C-385/99, Müller-Fauré ja van Riet, tuomio 13.5.2003 (Kok., s. I-4509, 67 kohta) ja asia C-496/01, komissio v. Ranska, tuomio 11.3.2004 (Kok., s. I-2351, 66 kohta).
(17)  –	Ks. edellä alaviitteessä 5 mainitut asia komissio v. Italia ja yhdistetyt asiat Apothekerkammer des Saarlandes ym.
(18)  –	Riski, jonka yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin sulkenut pois siinä tapauksessa, että kyseessä on sairaala-apteekin toiminnan harjoittaminen muun kuin proviisorin toimesta, nimenomaan sen vuoksi, että ei ole mahdollista, että sairaalat käyttäisivät virheellisesti tai väärin lääkkeitä, koska ne ovat itse hoitopalvelujen tarjoajia; ks. edellä alaviitteessä 5 mainitut yhdistetyt asiat Apothekerkammer des Saarlandes ym., tuomion 48 kohta.
(19)  –	Ks. edellä alaviitteessä 5 mainittu asia komissio v. Italia, tuomion 88 kohta.
(20)  –	Ks. edellä alaviitteessä 5 mainitut yhdistetyt asiat Apothekerkammer des Saarlandes ym., tuomion 60 kohta ja asia komissio v. Italia, tuomion 90 kohta.
(21)  –	Ks. tästä kansanterveyslain L 6211-8 §:n uusi sanamuoto, jossa mainitaan nimenomaisesti, että biologilla on mahdollisuus suorittaa muita kuin määrättyjä tutkimuksia tai olla suorittamatta kaikkia lääkärin määräämiä tutkimuksia, mutta lääkärin on aina hyväksyttävä muutos kiireellisiä tapauksia lukuun ottamatta.
(22)  –	Ks. nimenomainen viittaus, joka sisältyy vastaajan vastauskirjelmän 28 kohtaan ja joka koskee C-hepatiitin toteamista. Tämä periaate sisältyy lisäksi nimenomaisesti myös kansanterveyslain L 6211-10 §:ään, sellaisena kuin se on muutettuna 13.1.2010 annetulla määräyksellä nro 2010-49.
(23)  –	Se viittaa M. Ballereaun esittämän ja terveysministeri R. Bachelot Narquinille luovuttaman kliinisen kemian uudistamishanketta koskevan, 23.9.2008 päivätyn kertomuksen sisältöön sekä kertomukseen nro 2006 045, jonka aiheena on ”Vapaa kliininen kemia Ranskassa: tämänhetkinen tilanne ja tulevaisuuden näkymät” ja jonka sosiaaliasioiden yleistarkastusyksikköön (IGAS) kuuluvat tohtorit Françoise Lalande, Isabelle Yeni ja Christine Lacombe esittivät huhtikuussa 2006 (ks. vastauskirjelmän alaviitteet 3 ja 5).
(24)  –	Kursivointi tässä.
(25)  –	Kuten vastaaja päättelee, kliinisen kemian tutkimuskulujen jatkuva kokonaiskasvu saattaisi hyvin selittyä terveydenhoitokulujen kokonaiskasvun tilanteessa väestön vanhenemisella ja ennalta ehkäisevän työn lisäämisellä, joka merkitsee useampia tutkimuksia.
(26)  –	Ks. tästä vastaajan vastauskirjelmäänsä liittämä asiakirja, josta ilmenee, että yksi päämääristä, joita tutkimuslaboratorioita hallinnoivien suurten konsernien lääkärien on tavoiteltava, on nimenomaan lähetteiden määrän lisääminen siitä, mikä se oli ennen kuin heihin otettiin yhteyttä.
(27)  –	Ks. edellä alaviitteessä 5 mainitut yhdistetyt asiat Apothekerkammer des Saarlandes ym., tuomion 61 kohta.
(28)  –	Ks. edellä alaviitteessä 5 mainittu asia komissio v. Italia.
(29)  –	Ks. vastaavasti asia C‑369/88, Delattre, tuomio 21.3.1991 (Kok., s. I‑1487, 54 kohta).
(30)  –	Ks. edellä alaviitteessä 5 mainitut asia komissio v. Italia, tuomion 55 ja 56 kohta sekä yhdistetyt asiat Apothekerkammer des Saarlandes ym., tuomion 31 ja 32 kohta.
(31)  –	Ks. edellä alaviitteessä 5 mainitut. asia komissio v. Italia, tuomion 57 kohta ja yhdistetyt asiat Apothekerkammer des Saarlandes ym., tuomion 33 kohta. Ks. vastaavasti sairaalahoidosta em. asia Müller-Fauré ja van Riet, tuomion 80 kohta ja edellä alaviitteessä 7 mainittu asia Watts, tuomion 109 kohta.
(32)  –	Ks. edellä alaviitteessä 5 mainittu asia komissio v. Italia, tuomion 63 kohta.
(33)  –	Ks. yhdistetyt asiat C-338/04, C-359/04 ja C-360/04, Placanica ym., tuomio 6.3.2007 (Kok., s. I-1891, 53 ja 58 kohta); asia C-500/06, Corporación Dermoestética, tuomio 17.7.2008 (Kok., s. I-5785, 39 ja 40 kohta) ja edellä alaviitteessä 7 mainittu asia Hartlauer, tuomion 55 kohta.
(34)  –	Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 45–50 kohta.
(35)  –	Ks. edellä alaviitteessä 5 mainitussa asiassa komissio v. Italia, 16.12.2008 annettu ratkaisuehdotus (87 kohta), ja samansisältöinen ratkaisuehdotus, joka on annettu edellä alaviitteessä 5 mainituissa yhdistetyissä asioissa Apothekerkammer des Saarlandes ym. (49 kohta).
(36)  –	Kyseessä ovat L 6211-1 ja L 6221-9 § (Ranskan tasavallan vastinekirjelmän 41 kohta).
(37)  –	Ks. Ranskan tasavallan siteeraama tuomio em. yhdistetyissä asioissa Apothekerkammer des Saarlandes ym., 60 kohta, jossa pidettiin johdonmukaisena Saksan lainsäädäntöä, jossa säädettiin siitä, että proviisoreilla oli mahdollisuus hallinnoida enintään kolmea saman apteekin sivuapteekkia aina omalla vastuullaan ja siten, että he määrittävät liiketaloudelliset toimintaperiaatteet.
(38)  –	Ks. asia C‑322/01, Deutscher Apothekerverband, tuomio 11.12.2003 (Kok., s. I‑14887, 103 kohta); asia C‑262/02, komissio v. Ranska, tuomio 13.7.2004 (Kok., s. I-6569, 24 kohta); asia C‑170/04, Rosengren ym., tuomio 5.6.2007 (Kok., s. I-4071, 39 kohta); asia C‑143/06, Ludwigs-Apotheke, tuomio 8.11.2007 (Kok., s. I‑9623, 27 kohta) ja asia C‑141/07, komissio v. Saksa, tuomio 11.9.2008 (Kok., s. I‑6935, 46 kohta).
(39)  –	Ks. vastaavasti asia C‑41/02, komissio v. Alankomaat, tuomio 2.12.2004 (Kok., s. I-11375, 46 ja 51 kohta) ja asia C-141/07, komissio v. Saksa, tuomio 11.9.2008 (Kok., s. I‑6935, 51 kohta).
(40)  –	Ks. edellä alaviitteessä 38 mainittu asia komissio v. Ranska, tuomio 13.7.2004, 37 kohta; asia C‑443/02, Schreiber, tuomio 15.7.2004 (Kok., s. I-7275, 48 kohta) ja edellä alaviitteessä 38 mainittu asia komissio v. Saksa, 51 kohta.
(41)  –	Mainittakoon esimerkkinä, että yhtiöosuuden omistaminen yhtiöpääomasta on kielletty a) henkilöiltä, jotka harjoittavat jotain muuta terveydenhoitoalan ammattia, sekä b) lääketieteellisten tutkimusten suorittamiseksi tarvittavien tarvikkeiden tai testausaineiden toimittajilta, jakelijoilta tai valmistajilta.
(42)  –	Annettu tiedoksi komissiolle 9.3.2010 päivätyllä muistiolla, kuten edellä on jo täsmennetty.
(43)  –	Ks. edellä alaviitteessä 16 mainittu asia komissio v. Ranska, tuomio 11.3.2004, 67 kohta. Yhteisöjen tuomioistuin totesi kuitenkin kyseisessä asiassa, että kliinisen kemian laboratorioille asetettu ehto, jonka mukaan hallinnollisen toimiluvan saaminen on välttämätöntä toiminnan harjoittamiseksi Ranskassa ja toimipaikan on oltava Ranskan alueella, ylittää sen, mikä on tarpeen kansanterveyden suojelua koskevan päämäärän saavuttamiseksi.
(44)  –	Lisäksi Ranskan tasavalta on vahvistanut istunnossa, että rahoitukseen osallistumisen ja yhtiöön liittyvät oikeudet erotteleva mekanismi ei ole tuntematon kansallisessa lainsäädännössä, jossa sitä on jo sovellettu, vaikkakin niiden biologien, jotka harjoittavat omaa toimintaansa yhtiössä, ja niiden biologien, jotka ovat pelkkiä sijoittajia, välisissä suhteissa.
(45)  –	Tapauksia, joissa tutkimuslaboratorioita hallinnoidaan tässä muodossa, on vastaajan väitteiden mukaan, joiden oikeellisuutta ei ole kiistetty, enintään 4 prosenttia kokonaismäärästä, ja tämä prosenttimäärä lisäksi yhä pienenee.
(46)  –	Toisin kuin Italiassa ja Saksassa on sen sijaan tapahtunut, koska siellä proviisorin ammatin harjoittaminen yhtiön muodossa sallittiin – sen lainsäädännön mukaan, joka saatettiin yhteisöjen tuomioistuimen tutkittavaksi tapauksissa, joiden perusteella on annettu alaa koskevat edellä mainitut tuomiot – ainoastaan henkilöyhtiöiden muodossa (ja Italiassa myös rajavastuuosuuskunnan muodossa) sellaisten oikeussubjektien kesken, joilla on tarvittava pätevyys.