61995C0236
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PHILIPPE LÉGER
föredraget den 20 juni 1996 (
*1
)
1.
Genom förevarande talan har kommissionen begärt att domstolen skall fastställa att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EEG-fördraget och rådets direktiv 89/665/EEG av den 21 december 1989 om samordning av lagar och andra författningar för prövning av offentlig upphandling av varor och bygg-och anläggningsarbeten (nedan kallat direktivet) (
1
) genom att inte inom den föreskrivna tiden anta de lagar eller andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv vid offentlig upphandling av varor och/eller genom att inte underrätta kommissionen om detta. Kommissionen har även yrkat att Republiken Grekland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
2.
Enligt artikel 5 i direktivet skulle medlemsstaterna före den 21 december 1991 införa de bestämmelser som var nödvändiga för att följa detta direktiv. Medlemsstaterna skulle dessutom till kommissionen överlämna ”texterna till centrala bestämmelser i nationella lagar och andra författningar som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv”.
3.
Eftersom kommissionen inte hade fått något sådant meddelande från den grekiska regeringen, anmodade kommissionen, i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 169 i fördraget, genom en skrivelse av den 20 maj 1992 denna att inkomma med sina synpunkter inom en frist av två månader.
4.
I ett svar av den 17 juni 1993 underrättade den grekiska regeringen kommissionen om att det hade vidtagits åtgärder för att delvis införliva direktivet i den inhemska rättsordningen vad beträffar offentlig upphandling av bygg-och anläggningsarbeten — genom presidentdekret nr 23 av den 15 januari 1993 —, men att det däremot inte hade vidtagits några åtgärder i fråga om offentlig upphandling av varor.
5.
Då den inte fick några nya uppgifter om att direktivet hade införts på det sistnämnda området, översände kommissionen den 4 juli 1994 ett motiverat yttrande till Republiken Grekland där denna anmodades att vidta de nödvändiga åtgärderna inom en frist av två månader.
6.
Den 18 augusti 1994 underrättade den grekiska regeringen kommissionen om att ett presidentdekret höll på att utarbetas för att säkerställa att direktivet infördes på området för offentlig upphandling av varor.
7.
Eftersom Republiken Grekland emellertid fortfarande inte hade uppfyllt de skyldigheter som enligt direktivet åvilade den inom det omtvistade området, väckte kommissionen förevarande talan om fördragsbrott, vilken registrerades vid domstolens kansli den 6 juli 1995.
8.
I enlighet med vad kommissionen har förklarat under sammanträdet avser det åberopade fördragsbrottet endast prövningsförfaranden för offentlig upphandling av varor. Formuleringen av själva ansökan skiljer sig något från det motiverade yttrandet (i det senare åberopades fördragsbrott ”vad beträffar varor”, medan det i ansökan åberopades att Republiken Grekland inte ”helt och hållet” hade följt direktivet ”särskilt ... inom området för offentlig upphandling av varor”, men detta skall inte tolkas som en ändring av föremålet för talan. Frågan har för övrigt inte diskuterats av parterna.
9.
Svaranden har inte bestridit att den inte har vidtagit nödvändiga åtgärder för att formellt införliva direktivet, såvitt avser området för offentlig upphandling av varor inom angiven tid. Den har inte desto mindre yrkat att talan skall ogillas.
10.
Svaranden har för det första ansett att gällande grekisk lagstiftning om offentlig upphandling av bygg-och anläggningsarbeten och varor, jämförd med bestämmelserna i lagen om civilt och administrativt förfarande och stadgan för Symvoulio Epikrateias (Greklands högsta förvaltningsdomstol) (
2
), redan ger ett tillräckligt rättsligt skydd vad beträffar kraven i direktivet, vilket ytterligare har förstärkts genom utvecklingen på senare tid av rättspraxis från Symvoulio Epikrateias.
11.
Svaranden har för övrigt framhållit att det har vidtagits kompletterande åtgärder i syfte att helt och hållet följa direktivet. Den har således uppgivit att en speciell lagstiftande kommitté har tillsatts genom ministerbeslut Pl/481 av den 15 mars 1993, som har till uppdrag att föreslå eventuella kompletteringsåtgärder. Den har även tillagt att ett förslag till presidentdekret, upprättat i augusti 1993 och meddelat kommissionen den 22 juli 1994, föreligger för slutgiltigt undertecknande.
12.
Republiken Grekland har motiverat att antagandet av dessa bestämmelser har försenats av formella och processuella skäl, såsom att de samtidigt skall granskas av de behöriga myndigheterna (industriministeriet och ministeriet för offentligt arbete), men, framför allt, på grund av utvecklingen på senare tid i rättspraxisen från Symvoulio Epikrateias avdelning för rättsliga tvister. Den har således gjort gällande att högsta domstolen just har meddelat en serie domar angående infordran av anbud på varor till staten och offentliga arbeten (
3
), där det uttryckligen hänvisas till direktivet. Med beaktande av den senaste tidens utveckling har Republiken Grekland gjort gällande att den ser över hela det rättsliga skydd som ges samt frågan om det är nödvändigt att tidigarelägga antagandet av det berörda förslaget till presidentdekret. Den har dessutom framhållit att förslaget till detta presidentdekret har ändrats efter vissa synpunkter från kommissionen.
13.
Denna argumentation är inte övertygande.
14.
Det kan för det första inte framgångsrikt vidhållas att artikel 52 i presidentdekret nr 18/89, som är en allmän bestämmelse angående förfarandet för uppskov med verkställigheten av en administrativ rättsakt som har ifrågasatts genom en talan om ogiltigförklaring, redan nu kan säkerställa ett fullständigt och korrekt införlivande av direktivet (
4
).
15.
Utan att vidta en detaljerad jämförande analys av bestämmelsens och direktivets innehåll, räcker det att konstatera, såsom kommissionen gjort under sammanträdet, att alla åtgärder som föreskrivs i direktivet inte anges i den åberopade nationella lagstiftningen. Exempelvis kan det således noteras att artikel 52 endast avser förfaranden för uppskov med verkställigheten, medan det i artikel 2.1 a i direktivet mer allmänt hänvisas till ”interimistiska åtgärder”, ”inklusive åtgärder för att uppskjuta eller garantera uppskjutandet av upphandlingsförfarandet i fråga”. Det kan också konstateras att tillämpningen av artikel 52 i grekisk rätt förutsätter att det finns en talan i sak (en talan om ogiltigförklaring av en administrativ rättsakt). De interimistiska åtgärder som anges i direktivet är i motsats härtill tillämpliga oberoende av om talan dessförinnan har väckts. Det kan även nämnas att medlemsstaterna i artikel 1.3 i direktivet anmodas att göra prövningsförfarandet tillgängligt för ”var och en som har eller har haft intresse av att få avtal om viss offentlig upphandling av varor eller bygg-och anläggningsarbeten, och som har skadats eller riskerat att skadas av en påstådd överträdelse”, medan det enligt den grekiska bestämmelsen endast är den som begär ogiltigförklaring som har talerätt.
16.
Det skall för övrigt konstateras att den grekiska regeringen, genom att själv uppge att erforderliga åtgärder för att fullständigt införliva direktivet i den inhemska rättsordningen förbereds och att förslaget till det berörda presidentdekretet har ändrats för att kommissionens synpunkter skall beaktas, implicit men nödvändigtvis har erkänt att gällande nationell lagstiftning inte helt och hållet uppfyller kraven i direktivet och att det senare inte har införlivats inom angiven tid.
17.
De skäl som har anförts för att vidtagandet av åtgärderna har försenats, framför allt förslaget till det omnämnda presidentdekretet, kan därför inte godtas.
18.
För det första saknar de formella och processuella svårigheterna under förfarandet, såsom den samtidiga granskningen av behöriga ministerier, all betydelse. Argumentationen angående krav i inhemsk rätt har alltid förkastats av domstolen, som anser att ”en medlemsstat inte [kan] åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin inhemska rättsordning för att rättfärdiga att den inte har iakttagit skyldigheter och frister som föreskrivs i ett direktiv” (
5
).
19.
Vad sedan gäller rättspraxisen från Symvoulio Epikrateias, vilken svaranden har åberopat och som genom att gällande nationella bestämmelser tolkas i enlighet med direktivet skulle säkerställa ett, om inte formellt så åtminstone materiellt, genomförande av detta, bör det för det första uppmärksammas att flertalet av de nämnda domarna har meddelats under år 1995, och att de därför i alla fall inte framgångsrikt kan åberopas av Republiken Grekland, eftersom ”förekomsten av fördragsbrott skall bedömas utifrån den situation som medlemsstaten befann sig i vid utgången av den tidsfrist som har angivits i det motiverade yttrandet och att de ändringar som har tillkommit efter denna tidpunkt inte skall beaktas av domstolen” (
6
). Det finns således enligt min mening inte någon anledning att uppehålla sig vid ett studium av dessa domars innehåll, trots det utrymme de har fått i parternas argumentationer under förfarandet.
20.
Endast dom nr 39/1991, som meddelades innan det administrativa förfarandet hade avslutats, skulle möjligtvis framgångsrikt kunna åberopas. I detta avgörande uppsköt Kommissionen för uppskov vid Symvoulio Epikrateias på begäran av en naturskyddsförening, i enlighet med ovannämnda artikel 52, interimistiskt verkställighet av beslut avseende ett offentligt upphandlingsförfarande för bygg-och anläggningsarbeten.
21.
Det förefaller mig emellertid som om åberopandet av detta avgörande saknar betydelse. Man kan till att börja med konstatera att det avser offentlig upphandling av bygg-och anläggningsarbeten, medan föremålet för talan är begränsat till offentlig upphandling av varor.
22.
Men framför allt räcker det, utan att ens kontrollera om Symvoulio Epikrateias tolkning av den nationella lagstiftningen överensstämmer med kraven i direktivet, att erinra om att domstolen anser att ”det förhållandet att en praxis och krav på skydd i ett direktiv överensstämmer, kan inte utgöra ett skäl för att inte införliva detta direktiv i den inhemska rättsordningen genom bestämmelser som kan skapa en tillräckligt precis, klar och tydlig situation för att enskilda skall få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter. Såsom domstolen har fastslagit ... för att garantera att direktiv tillämpas helt och hållet, rättsligt och inte bara faktiskt, skall medlemsstaterna föreskriva en precis rättslig ram inom det berörda området” (
7
).
23.
Det kan dessutom konstateras — även om Republiken Grekland nekar till att den stödjer sig på detta antagande (
8
) — att om man medgav att den åberopade rättspraxisen kan motivera att vidtagandet av åtgärder för införlivande har försenats, skulle det riskera att leda till slutsatsen att en rättspraxis kan garantera ett korrekt införlivande av direktivet.
24.
Ett sådant godtagande skulle emellertid strida mot grundläggande krav som ligger till grund för alla införlivanden, nämligen krav på rättssäkerhet och adekvat offentlighet (
9
). Domstolen har således vid upprepade tillfällen förtydligat att bestämmelserna i ett direktiv skall genomföras ”med en obestridlig bindande verkan ... med erforderlig noggrannhet, precision och klarhet ... för att kravet på rättssäkerhet skall anses vara uppfyllt” (
10
) och på så sätt att ”för det fall att det med direktivet avses att skapa rättigheter för enskilda, skall dessa ha möjlighet att få kännedom om samtliga sina rättigheter och vid behov kunna åberopa dem vid de nationella domstolarna” (
11
).
25.
Det är för övrigt med beaktande av dessa krav på rättssäkerhet och adekvat offentlighet som det i artikel 5 i det omtvistade direktivet, genom angivandet av ”bestämmelser som är nödvändiga för att följa detta direktiv” och som medlemsstaterna skall införa, uttryckligen hänvisas till ”texterna till centrala bestämmelser i nationella lagar och andra författningar” (
12
).
26.
En nationell rättspraxis som innebär att bestämmelser i inhemsk rätt tolkas på ett sätt som bedöms överensstämma med krav i ett direktiv, är inte tillräcklig för att dessa bestämmelser skall anses innebära att direktivet har införlivats.
27.
Eftersom direktivet inte har införlivats inom föreskriven tid, skall kommissionens talan härom bifallas.
28.
Jag föreslår följaktligen att det skall fastställas att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5 i rådets direktiv 89/665/EEG av den 21 december 1989 om samordning av lagar och andra författningar för prövning av offentlig upphandling av varor och bygg-och anläggningsarbeten genom att inte inom den föreskrivna tiden anta de lagar eller andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv vid offentlig upphandling av varor. Jag föreslår dessutom att Republiken Grekland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i enlighet med artikel 69.2 i rättegångsreglerna.
(
*1
)	Originalspråk: franska.
(
1
)	EGT nr L 395, s. 33.
(
2
)	Det handlar huvudsakligen om artikel 52 i presidentdekret nr 18/89, ”Kodincring av lagbestämmelser som avser Symvoulio Epikrateias”, vilket närmare bestämt rör ”förfarandet för uppskov med verkställigheten av en administrativ rättsakt som har ifrågasatts genom en talan om ogiltigförklaring”.
(
3
)	Domar nr 39/1991, 355/1995, 470/1995, 471/1995, 473/1995 och 559/1995.
(
4
)	Det skall noteras att även om det medgavs att denna bestämmelse kan utgöra en korrekt åtgärd för att införliva direktivet, föreligger i alla fall fördragsbrott på grund av underlåtenhet att inom angiven tid meddela kommissionen, eftersom Republiken Grekland har åberopat bestämmelsen först sedan det administrativa stadiet hade avslutats, nämligen först i duplikcn.
(
5
)	Exempelvis dom av den 2 maj 1996, kommissionen mot Tyskland (C-253/95, REG s. I-2423, punkt 12).
(
6
)	Dom av den 2 maj 1996, kommissionen mot Belgien (C-133/94, REG s. I-2323, punkt 17).
(
7
)	Dom av den 30 maj 1991, kommissionen mot Tyskland (C-59/89, Rcc. s. I-2607, punkt 28).
(
8
)	Punkt 1 första stycket i duplikcn.
(
9
)	Se även härvid generaladvokat Tesauros åsikt i hans förslag till avgörande i målen Dillcnkofcr m. fl., föredraget den 28 november 1995 (C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 och C-190/94, REG 1996, s. I-4845, punkt 24).
(
10
)	Dom av den 30 maj 1991, kommissionen mot Tyskland, ovan nämnd (punkt 24).
(
11
)	Dom av den 9 april 1987, kommissionen mot Italien (363/85, Rcc. s. 1733, punkt 7).
(
12
)	Min kursivering.