61984C0236
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
JEAN MISCHO
fremsat den 11. marts 1986 (
*1
)
Høje Domstol.
Det præjudicielle spørgsmål, der er blevet forelagt Domstolen af Finanzgericht Düsseldorf, vedrører lovligheden af fastsættelsen af monetære udligningsbeløb ved indførsel i henhold til et fællesskabstoldkontingent af oksekød, fersk, kølet eller frosset, henhørende under pos. 02.01 A II a) 4 bb) og 02.01 A II b) 4 bb) i den fælles toldtarif (FIT).
I — Forordningerne og de faktiske omstændigheder
Da et stort antal fællesskabsforordninger er af betydning for sagen, finder jeg det nødvendigt kort at beskrive gældende ret på området. Jeg skal i den forbindelse sondre mellem bestemmelserne i henhold til kontingentordningen (A) og bestemmelserne vedrørende anvendelsen af ordningen med monetære udligningsbeløb (B) for at lette forståelsen og fremstillingen.
A — Kontingentordningen
Fællesskabet har inden for GATT på forskellige tidspunkter forpligtet sig til at åbne tre toldkontingenter for oksekød.
Disse kontingenter har følgende to elementer til fælles:
—
afgiften i medfør af den fælles markedsordning for oksekød opkræves ikke;
—
der opkræves en told på 20% (lig med den autonome toldsats i den fælles toldtarif), der var konsolideret inden for rammerne af GATT.
De andre kendetegn ved disse kontingenter er følgende:
1)
Det første kontingent angår frosset oksekød henhørende under pos. 02.01 A II b) i FTT af en samlet mængde på 50000 tons, udtrykt i udbenet kød. Det blev åbnet for 1982 ved Rådets forordning nr. 136/82 af 19. januar 1982 (EFT 1982 L 17, s. 1).Dette kontingent blev fordelt mellem medlemsstaterne.
2)
Det andet kontingent blev åbnet for frosset bøffelkød henhørende under pos. 02.01 A II b) 4 bb) i FTT af en samlet mængde på 2250 tons. Det blev åbnet for 1981 ved Rådets forordning nr. 218/81 af 20. januar 1981 (EFT 1981, L 38, s. 2) og blev forlænget for 1982 ved Rådets forordning tir. 3716/81 af 21. december 1981 (EFT 1981 L 373, s. 2).
3)
Det tredje kontingent omfatter oksekød af bøj kvalitet, fersk, kølet eller frosset, henhørende under pos. 02.01 A II a) og 02.01 A II b) i FTT af en samlet mængde på 21000 tons. Det blev åbnet for 1981 ved Rådets forordning nr. 217/81 af 20. januar 1981 (EFT 1981, L 38, s. 1) og blev forlænget for 1982 ved Rådets forordning nr. 3715181 af 21. december 1981 (EFT 1981, L 373, s. 1). Dette parti kød af høj kvalitet, der sædvanligvis kaldes »Hilton beef«, blev ikke fordelt mellem medlemsstaterne.
For især at sikre, at alle interesserede parter i Fællesskabet har lige og stadig adgang til dette kontingent, og at den fastsatte toldsats for dette kontingent anvendes uden afbrydelser for alle indførsler af de pågældende varer til alle medlemsstater, indtil kontingentet er opbrugt, blev den fuldstændige suspension af importafgiften gjort betinget af fremlæggelse af et ægthedscertifikat i forbindelse med, at varen bringes i fri omsætning, eller for en bestemt kødsorts vedkommende fremlæggelse af importlicens.
Gennemførelsesbestemmelserne til disse to sidstnævnte kontingenter er indeholdt i Kommissionens forordning nr. 263/81 af 21. januar 1981 (EFT 1981, L 27, s. 52), forlænget for året 1982 ved Kommissionens forordning nr. 3751/81 af 22. december 1981 (EFT 1981, L 374, s. 14).
B — Reglerne for anvendelsen af monetære udligningsbeløb
Kommissionens forordning nr. 2140/79 af 28. september 1979 om fastsættelse af monetære udligningsbeløb samt af visse koefficienter og kurser, der er nødvendige for anvendelsen heraf (EFT 1979, L 247, s. 1), som ændret ved Kommissionens forordning nr. 2979/79 af 27. december 1979 (EFT 1979, L 336, s. 57), fastsætter i bilag I, del 3 (oksekød), fodnote nr. 2, en undtagelse for produkter henhørende under pos. 02.01 A II b). Denne fodnote bestemmer nemlig, at det monetære udligningsbeløb, der anvendes i oksekødssektoren, almindeligvis ikke anvendes op:
»—
til en maksimumsgrænse på 50000 tons, udtrykt i udbenet kød, af det årlige toldkontingent, som De europæiske Fællesskabers kompetente myndigheder skal yde for frosset oksekød,
—
til en maksimumsgrænse på 2250 tons, udtrykt i udbenet kød, af det årlige toldkontingent, som De europæiske Fællesskabers kompetente myndigheder skal yde for frosset bøffelkød.«
Jeg skal her minde om, at Kommissionen i betragtningerne til forordningen har fundet, at der ikke bør anvendes monetære udligningsbeløb for varer indført inden for rammerne af disse kontingenter »i betragtning af denne vareudvekslings særlige karakter«.
Den retstilstand, hvorefter der ikke blev opkrævet monetære udligningsbeløb for disse kontingenters vedkommende, blev forlænget fra den 1. marts 1982 ved Kommissionens forordning nr. 481/82 af 26. februar 1982 om ændring af de monetære udligningsbeløb (EFT 1982, L 57, s. 1).
De monetære udligningsbeløb kan således ikke anvendes på de kontingenter, der er åbnet ved Rådets forordninger nr. 3716/81 (2250 tons frosset bøffelkød) og nr. 136/82 (50000 tons frosset oksekød).
I medfør af samme forordning nr. 481/82, der medførte en ajourføring af de monetære udligningsbeløb som følge af de justeringer af centralkurserne, der dengang fandt sted, blev indførsler af oksekød, bortset fra de ovenfor anførte, derimod underkastet opkrævning af monetære udligningsbeløb.
C — De faktiske omstændigheder
Følgende faktiske omstændigheder ligger til grund for nærværende sag:
I april 1982 indførte sagsøgeren, Malt GmbH, inden for fællesskabstoldkontingentet på 21000 tons oksekød af meget høj kvalitet, såkaldt »Hilton beef«, der henhører under pos. 02.01 A II a) og b) i FTT, nemlig fersk kød fra Argentina og frosset kød fra De forenede Stater til Tyskland. I forbindelse med disse indførsler betalte sagsøgeren, foruden told og importomsætningsafgift, monetære udligningsbeløb, der beløb sig til 210874,64 DM, der var fastsat på grundlag af Kommissionens ovennævnte forordning nr. 481/82.
Sagsøgeren indgav klage over opkrævningen af disse monetære udligningsbeløb, idet man gjorde gældende, at opkrævningen udgjorde en forskelsbehandling i forhold til de regler, der gjaldt indførsler i forbindelse med de to andre ovennævnte kontingenter.
Da denne klage blev afslået af sagsøgte, Hauptzollamt Düsseldorf, anlagde sagsøgeren sag til prøvelse af afgørelsen om opkrævning af monetære udligningsbeløb ved Finanzgericht Düsseldorf.
Da Finanzgericht Düsseldorf var af den opfattelse, at fortolkningen af Kommissionens forordning nr. 481/82 gav anledning til tvivl, og at sagens afgørelse afhang af denne fortolkning, forelagde den Domstolen følgende spørgsmål:
»Er det retsstridigt, når der i forordning (EØF) nr. 481/82 af 26. februar 1982 fastsættes monetære udligningsbeløb for oksekød, der henhører under pos. 02.01 A II a) 4 bb) i den fælles toldtarif, under hensyn til, at der også opkræves monetære udligningsbeløb ved indførsel af fersk, kølet eller frosset oksekød i henhold til et fællesskabstoldkontingent (forordning (EØF) nr. 3715/81)?«
Den forelæggende ret har i sit spørgsmål alene henvist til pos. 02.01 A II a) 4 bb) (fersk eller kølet oksekød). Det fremgår imidlertid klart af sammenhængen og også af spørgsmålets ordlyd, at frosset kød henhørende under pos. 02.01 A II b) 4 bb) ligeledes er omfattet af spørgsmålet.
Jeg skal endvidere oplyse, at sagsøgeren i hovedsagen subsidiært har nedlagt påstand om, at de opkrævede monetære udligningsbeløb nedsættes med det beløb, som importafgiften — såfremt den var blevet opkrævet — skulle have været nedsat med gennem anvendelsen af den monetære koefficient. Finanzgericht har i sin kendelse klart angivet, at den ikke ønsker en afgørelse fra Domstolen af dette spørgsmål, og har derfor ikke optaget dette punkt i sit præjudicielle spørgsmål. Jeg skal derfor i det følgende ikke opholde mig ved dette spørgsmål.
II — Spørgsmålet om gyldigheden af Kommissionens forordning nr. 481/82
De førnævnte forordninger fra Kommissionen vedrørende monetære udligningsbeløb hviler bl. a. på Rådets forordning nr. 974/71 af 12. maj 1971 om visse konjunkturpolitiske foranstaltninger, der skal træffes inden for landbrugssektoren som følge af den midlertidige udvidelse af grænserne for kursudsving i visse medlemsstaters valutaer (EFT 1971 I, s. 231), der er grundforordningen for selve ordningen med monetære udligningsbeløb.
Det er således i lyset af Rådets forordning nr. 974/71 at vurderingen af lovligheden af Kommissionens forordning nr. 481/82 skal vurderes, særligt dens artikel 1, stk. 1, der henviser til bilag I, der i del 3 fastsætter de monetære udligningsbeløb, der finder anvendelse på oksekød.
Sagsøgeren er af den opfattelse, at denne artikel er retsstridig i det omfang, hvor den tillige hjemler anvendelse af monetære udligningsbeløb, for så vidt angår kontingentet på 21000 tons, idet betingelserne for at anvende de monetære udligningsbeløb som fastsat ved Rådets forordning nr. 974/71 og defineret ved Domstolens praksis, ikke er opfyldt i nærværende tilfælde.
Ifølge sagsøgeren gælder der tre betingelser for anvendelsen:
a)
der skal foreligge en forstyrrelse eller trussel om en forstyrrelse i samhandelen inden for Fællesskabet;
b)
princippet om den »strenge nødvendighed« skal iagttages ved opkrævningen af monetære udligningsbeløb under hensyn til deres provisoriske karakter;
c)
indførelsen af et supplerende beskyttelseselement er forbudt.
Foruden sagsøgeren har alene Kommissionen deltaget i nærværende sag. Kommissionen er af den opfattelse, at gyldigheden af fastsættelsen af monetære udligningsbeløb for oksekød, der er indført af sagsøgeren, ikke kan betvivles.
Jeg skal herefter i min gennemgang undersøge grundlaget for de forskellige anbringender og herunder følge kriterierne i den rækkefølge, hvori de er påberåbt af sagsøgeren.
A — Eksistensen af en forstyrrelse i samhandelen inden for Fællesskabet
Sagsøgeren har anført, at ifølge artikel 1, stk. 3, i Rådets forordning nr. 974/71, som ændret ved forordning nr. 2746/72 af 19. december 1972 (EFT 1972 (28.12), s. 20), anvendes » Stk. 1 [nemlig de monetære udligningsbeløb] ... kun i det omfang, anvendelsen af de i nævnte stykke omhandlede valutamæssige foranstaltninger måtte medføre forstyrrelser i samhandelen med landbrugsprodukter«.
Sagsøgeren har gjort gældende, at selv om Kommissionen, således som Domstolen har fastslået det i en lang række domme, råder over et vidt skøn ved vurderingen af, om der foreligger forstyrrelser eller fare for forstyrrelser, der begrunder anvendelsen af monetære udligningsbeløb, har den i nærværende tilfælde åbenbart overskredet grænserne for sin beføjelse, i hvert fald de grænser, der er blevet mere snævert defineret ved Domstolens dom af 15. oktober 1980 i sag 4/79 (ONIC, Sml. s. 2823). Således gælder det efter sagsøgerens opfattelse, at »en forstyrrelse eller fare for forstyrrelse under nogen form, der kan udgøre en hindring for interventionsordningen for oksekød, er udelukket, særligt på grund af den tredobbelte kvantitaive restriktion (fællesskabskontingentet, de bilaterale kontingenter i forhold til leverandørlandene og de nationale kontingenter), prisen, kvaliteten af produktet og aftagerne« (s. 13 i sagsøgerens skriftlige indlæg af 10. december 1984).
Kommissionen er af den opfattelse, at dersom man ikke opkrævede monetære udligningsbeløb, ville det give anledning til forstyrrelse i samhandelen inden for Fællesskabet, både for oksekød i almindelighed og for kødkvaliteten »Hilton beef« i særdeleshed. Dersom indførslen af denne sidste vare ikke var omfattet af ordningen med monetære udligningsbeløb, ville det efter Kommissionens opfattelse sandsynligvis medføre, at hele kontingentet ville blive indført til medlemsstaten med den stærkeste valuta. Kommissionen er herefter ikke forpligtet til at godtgøre, at der foreligger konkrete forstyrrelser eller en risiko for særlige forstyrrelser i hvert enkelt tilfælde, idet Domstolen ved sin retspraksis har bemyndiget Kommissionen til at fastsætte de monetære udligningsbeløb »forud og generelt for bestemte varer eller varegrupper« (dom af 9. marts 1978 i sag 79/77, Kühlhaus Zentrum mod Hauptzollamt Hamburg, Sml. s. 611).
Eftersom sagsøgeren i første række støtter sin argumentation på Domstolens førnævnte dom af 15. oktober 1980 i sag 4/79, der er blevet fortolket som en væsentlig begrænsning i Kommissionens skønsbeføjelse, finder jeg det af vigtighed kort at gennemgå de afsnit i dommen, der eventuelt kan finde anvendelse i den foreliggende sag.
De led i denne dom, der særligt er blevet påberåbt af sagsøgeren til støtte for sin opfattelse, er præmisserne 20 og 24. Ifølge sagsøgeren (s. 12 i det skriftlige indlæg af 10. december 1984), har Domstolen fremhævet den restriktive karakter af artiklerne 1, stk. 1 a, og stk. 3 i Rådets forordning nr. 974/71 (præmis 24), og har fastslået, at forstyrrelser i samhandelen med varer særligt kun indtræder, dersom interventionsordningen for disse varer bringes i fare (præmis 20).
Imidlertid vil det af en omhyggelig gennemlæsning af disse to præmisser fremgå, at denne fremstilling af Domstolens dom ikke er objektiv.
Domstolen har i præmis 20 således fastslået, at »indførelsen af monetære udligningsbeløb har til formål at korrigere virkninger af udsving i de ustabile vekselkurser, som inden for de fælles markedsordninger for landbrugsprodukter, der er baseret på fælles priser, kan fremkalde forstyrrelser i samhandelen med varerne, og især bringe den for disse varer indførte interventionsordning i fare. Indførelsen af monetære udligningsbeløb tilsigter derfor især at opretholde systemet med enhedspriser inden for de fælles markedsordninger for landbrugsprodukter«.
I stedet for således at gøre virkningen for interventionsordningen til det eneste kriterium for forstyrrelse af samhandelen, således som sagsøgeren tilsyneladende vil gøre det, har Domstolen bekræftet, at det afgørende element, således som det optræder i artikel 1, stk. 3, i Rådets forordning nr. 974/71, er den rent faktiske forstyrrelse (eller fare for forstyrrelse) i samhandelen med landbrugsprodukter. Virkningen for interventionsordningen er blot en af flere former, hvori disse forstyrrelser kan komme til udtryk. Domstolen har således også i præmis 24 i dommen i Roquette-sagen (sag 29/77, Sml. 1977, s. 1843) udtalt, at »forstyrrelserne i samhandelen med landbrugsprodukter ofte består i omlægning af handelsvejene«.
Jeg skal dog senere vise, at ordningen med ensartede priser i nærværende tilfælde ville være blevet bragt i fare, dersom de monetære udligningsbeløb ikke blev opkrævet.
I præmis 27 i dommen i sag 4/79 har Domstolen i øvrigt bekræftet det vide skøn, som Kommissionen råder over på dette område, »især for så vidt angår spørgsmålet om eksistensen af eller truslen om forstyrrelser i samhandelen«.
Det vide skøn, der tilkommer Kommissionen, har Domstolen anerkendt i en række tilfælde i tidligere domme, særligt i dommen i førnævnte sag 29/77. Den har således i præmisserne 21-23 udtalt, at:
—
»artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 974/71 kan ikke fortolkes således, at Kommissionen har pligt til, alt efter eksportlandet og fra tilfælde til tilfælde, eller særskilt for hvert produkt at afgøre, om der foreligger en fare for forstyrrelse;
—
selve affattelsen af denne bestemmelse viser, at der i så henseende kan foretages generelle vurderinger;
—
særlig af hensyn til den praktiske anvendelighed af ordningen med [monetære] udligningsbeløb er det afgørende nødvendigt, at muligheden for forstyrrelser i samhandelen med landbrugsprodukter kan bedømmes efter produktgrupper«.
Så vidt jeg kan se, kan der ikke rejses nogen tvivl i anledning af, at Kommissionen har anvendt denne fremgangsmåde, for så vidt angår oksekødssektoren. Ved på generel måde at lade indførsler af oksekød være omfattet af monetære udligningsbeløb i de forskellige på hinanden følgende forordninger, der fastsætter eller ændrer de monetære udligningsbeløb, har Kommissionen åbenbart været overbevist om, at på grund af de ændringer, der var indtrådt i vekselkurserne, ville det give anledning til forstyrrelser i samhandelen med oksekød, dersom de monetære udligningsbeløb ikke blev anvendt. Dette er i øvrigt ikke blevet betvivlet af sagsøgeren.
Da Kommissionen imidlertid mente, at der forelå risiko for forstyrrelser i samhandelen med frosset bøffelkød, indført inden for rammerne af fællesskabskontingentet på 2250 tons, og for frosset oksekød, indført inden for rammerne af fællesskabskontingentet på 50000 tons, fritog Kommissionen disse indførsler for opkrævning af monetære udligningsbeløb.
Jeg skal endvidere minde om, at Kommissionen udtrykkeligt har begrundet undtagelserne, idet den i anden betragtning til sin forordning nr. 2979/79 har understreget »denne vareudvekslings særlige karakter«.
Med hensyn til frosset bøffelkød er der således tale om et meget begrænset kontingent, der tillader opretholdelsen af de traditionelle indførsler af oksekød af denne art til Tyskland. Det synes at forholde sig således, at bøffelkød indtil nu ikke er blevet indført til andre medlemsstater end Tyskland. Risikoen for forstyrrelser er således meget begrænset.
Med hensyn til frosset oksekød er der tale om et kontingent, der er fordelt mellem medlemsstaterne forholdsmæssigt efter deres behov. Anvendelsen af monetære udligningsbeløb er derfor ikke længere nødvendig for at undgå omlægninger i samhandelen, idet de indførte partier principielt forbruges eller forarbejdes i indførselslandet.
Sagsøgeren har ikke bestridt, at risikoen for forstyrrelser i samhandelen ikke forelå i de to tilfælde.
Situationen er en anden for så vidt angår det oksekød, der er indført af sagsøgeren inden for rammerne af fællesskabskontingentet på 21000 tons. Dette kontingent fremviser ikke de kendetegn, der fremtræder i forbindelse med de to ovennævnte kontingenter. Kommissionen har derfor ikke med hensyn til dette parti fastsat nogen undtagelse fra den almindelige regel, der er gældende for oksekød. I overensstemmelse med Domstolens førnævnte praksis har den ikke været forpligtet til udtrykkeligt at påvise, at det forhold, at man ikke opkrævede monetære udligningsbeløb for de pågældende produkter i det konkrete tilfælde medførte forstyrrelser i samhandelen. Heller ikke Kommissionens indlæg som svar på det spørgsmål, som Domstolen har stillet for at få præciseret, hvori risikoen for forstyrrelser i samhandelen konkret bestod med hensyn til det kød af høj kvalitet, der er importeret af sagsøgeren, kan fremdrage nye retlige synspunkter, som Domstolen skal overveje under sin rådslagning.
Jeg skal dog anføre, at dette indlæg fra Kommissionens side forekommer mig at være overbevisende.
Selv om der rent faktisk i udførselslandet opkræves en »additional price«, der ligger tæt op ad den suspenderede importafgift, således som sagsøgeren har anført det, kommer det pågældende kød ikke desto mindre ind i Forbundsrepublikken Tyskland til en pris, der ikke er højere end fællesskabsprisen, eftersom afgiften er lig med forskellen mellem prisen på verdensmarkedet og fællesskabsprisen.
Imidlertid er sidstnævnte lavere end prisen på det tyske marked. Forskellen er nøjagtig lig med det tyske monetære udligningsbeløb. Kødet, der indføres med fritagelse for monetære udligningsbeløb, har således allerede på det tyske marked en konkurrencefordel, der svarer til dette beløb. Det er imidlertid ikke det, som vi skal opholde os ved her, eftersom Fællesskabet er rede til at påtage sig denne risiko i visse begrænsede tilfælde.
Hvad der skaber forstyrrelse i samhandelen inden for Fællesskabet, er det forhold, at kødet, når det først er bragt i omsætning i Tyskland (uden betaling af monetære udligningsbeløb), kan reeksporteres på et hvilket som helst tidspunkt til en medlemsstat til en garanteret pris, udtrykt i national valuta, der er lavere end fællesskabsprisen. Dette var f. eks. tilfældet for Belgiens vedkommende på det tidspunkt, som sagen vedrører.
Den erhvervsdrivende havde i dette tilfælde ret til betaling af det negative belgiske monetære udligningsbeløb, forbøjet med det positive tyske monetære udligningsbeløb (der ikke var betalt ved varens ankomst til tysk område). Den erhvervsdrivende havde således ligefrem kunnet nedsætte salgsprisen i Belgien til en pris, der var lavere end den pris, der i Belgien betales for kødpartier af lignende kvalitet, der er fremstillet i Fællesskabet eller direkte indført inden for det samme fiellesskabskontingent.
Man måtte derfor befrygte forstyrrelser i samhandelen i form af omlægninger, og at systemet med fælles priser ville blive bragt i fare, samt at der fra EUGFL's side ville bliver erlagt en økonomisk ydelse uden økonomisk begrundelse, skønt på ingen måde retsstridig.
Det er derfor forkert med sagsøgeren at sige, at »navnlig prisen og kvaliteten praktisk taget udelukker en forstyrrelse af markedet«.
Sagsøgeren har også gjort gældende, at den tyske sundhedslovgivning hindrer indførsel til Tyskland af kød med oprindelse i tredjelande, der indføres via en anden medlemsstat. Det er imidlertid langt fra sikkert, at den pågældende tyske lovgivning er forenelig med fællesskabsretten; under alle omstændigheder er der her tale om omlægninger af samhandelen gennem Tyskland til lande, hvor de monetære udligningsbeløb er negative, og ikke det modsatte tilfælde.
Kommissionen har for det andet forelagt Domstolen en statistisk oversigt, der viser, at i løbet af 1982 og 1983 har andre medlemsstater end Forbundsrepublikken Tyskland gennemført indførsler inden for ramerne af det pågældende kontingent.
Der er derfor grundlag for den antagelse, at fra det øjeblik, hvor opkrævningen af de monetære udligningsbeløb ville bortfalde, ville disse indførsler ske i transit gennem Tyskland med henblik på at opnå den ugrundede »udbetaling« af de tyske monetære udligningsbeløb som ovenfor beskrevet. Endvidere kunne udsigten til at opnå monetære udligningsbeløb i lande med stærk valuta føre til nye og supplerende indførsler af »Hilton beef« til lande med svag valuta, ved transitindførsel gennem lande med stærk valuta.
En sådan samhandel ville åbenbart ligeledes i teorien være mulig for produkter, der indføres i henhold til de to andre kontingenter. Men i disse tilfælde ville det i praksis ikke ske på grund af fordelingen af kontingentet på 50000 tons mellem medlemsstaterne, eller fordi forbrugerne i de øvrige medlemsstater ikke har nogen interesse for bøffelkød. Det er en af grundene til, at de to situationer ikke er sammenlignelige.
Spørgsmålet om, hvorvidt Rådet havde gjort bedre i ligeledes at fordele kontingentet på de 21000 tons mellem medlemsstaterne og Kommissionen i at undlade at opkræve de monetære udligningsbeløb, er et spørgsmål, der henhører under Rådets skøn. Måske har Rådet fundet, at et kontingent, der ikke er opdelt, er »mere i Fællesskabets ånd« end et kontingent, der er opdelt, og at det er mere enkelt at anvende den normale ordning for de monetære udligningsbeløb end at gøre undtagelse herfra.
Dersom Domstolen annullerer Kommissionens forordning, for så vidt den hjemler opkrævning af monetære udligningsbeløb for »Hilton beef«, vil Rådet sandsynligvis føle sig foranlediget til at fordele dette kontingent mellem medlemsstaterne.
Man kan derfor med hensyn til denne del af sagsøgerens argumentation sammenfattende fastslå, at sagsøgeren ikke hermed har godtgjort, at Kommissionen har begået en åbenbar fejl eller overskredet grænserne for sin almindelige skønsbeføjelse, som Domstolen gennem sin retspraksis har anerkendt, at den har, ved at undlade at opkræve monetære udligningsbeløb for »Hilton beef«.
Tværtimod har Kommissionen i sine svar på de af Domstolen stillede spørgsmål godtgjort, at undladelsen af at anvende de monetære udligningsbeløb inden for rammerne af kontingentet for »Hilton beef« ville kunne medføre, at der opstod forstyrrelser i samhandelen, at systemet med ens priser blev bragt i fare, og at der skete uberettiget udbetaling fra EUGFL's side.
Selv om Kommissionen således ikke er forpligtet til at foretage en konkret undersøgelse af forstyrrelserne eller faren for forstyrrelser i samhandelen inden for Fællesskabet, er det klart, at Kommissionen ikke kan udøve sin skønsbeføjelse på forskelsbehandlende måde uden at overtræde EØF-traktatens artikel 40, sik. 3. Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at sagsøgeren for de tyske retter rent faktisk har gjort gældende, at der foreligger forskelsbehandling. En vis modsigelse har herved indsneget sig i sagsøgerens argumentation, idet sagsøgeren indledningsvis har gjort gældende, at forskelsbehandlingen skyldes det forhold, at indførslerne af oksekød af lignende kvalitet ikke i ethvert tilfælde er fritaget for anvendelsen af monetære udligningsbeløb, men derpå har gjort gældende, at forskelsbehandlingen hvilede på det forhold, at partier af oksekød, der ganske vist var forskellige, men alle indført inden for rammerne af de fællesskabskontingenter, der er forhandlet inden for GATT, ikke undtagelsesfrit er fritaget for anvendelsen af monetære udligningsbeløb.
Imidlertid har sagsøgeren ikke direkte for Domstolen påberåbt sig princippet om ligebehandling, der imidlertid genfindes under en anden form i forbindelse med det andet anbringende : overholdelsen af princippet om det »strengt nødvendige«.
B — Overholdelse af princippet om det »strengt nødvendige«
Sagsøgeren er af den opfattelse, at selv om der foreligger en forstyrrelse eller en fare for forstyrrelser, er anvendelsen af monetære udligningsbeløb ikke retmæssig, medmindre de er strengt nødvendige for at beskytte interventionssystemet inden for oksekødsektoren.
Sagsøgeren har således hævdet, at begrebet om det strengt nødvendige udgør et selvstændigt juridisk princip.
Sagsøgeren har i den forbindelse først påberåbt sig den sjette betragtning til Rådets forordning nr. 974/71, der har følgende ordlyd :
»De beløbsstørrelser, der skal bringes i anvendelse, bør begrænses til de beløb, der er strengt nødvendige for at udligne incidensen af valutaforanstaltningerne på priserne på de basisprodukter, for hvilke interventionsforanstaltninger er fastsat, og de bør kun anvendes i de tilfælde, hvor denne incidens måtte føre til vanskeligheder«.
Sagsøgeren har derpå henvist til Domstolens praksis, særligt førnævnte dom i sag 4/79.
For »Hilton beef's« vedkommende fremgår det forhold, at der ikke foreligger nogen streng nødvendighed for udbetaling af monetære udligningsbeløb, af denne samhandels »særlige karakter« inden for rammerne af et fællesskabskontingent, ganske som det er tilfældet for frosset oksekøds og bøffelkøds vedkommende, der er fritaget for opkrævning af monetære udligningsbeløb i henhold til de respektive kontingenter. Klart udtrykt skulle der altså — dersom jeg fortolker sagsøgerens argumentation rigtigt — foreligge en forskelsbehandling derved, at Kommissionen har anerkendt den »særlige karakter« for de to sidste kontingenters vedkommende, der gør, at anvendelsen af monetære udligningsbeløb ikke er strengt nødvendig, medens den — med urette — ikke har anerkendt denne særlige karakter for den samhandels vedkommende, der falder inden for rammerne af det første kontingent. Domstolen har selv i førnævnte dom i sag 79/77 (præmis 8) udtrykt tvivl om nytten af at anvende ordningen med monetære udligningsbeløb i forbindelse med et afgiftsfrit kontingent, der er åbnet over for et tredjeland.
Kommissionen er af den opfattelse, at der ikke kan foreligge nogen forskelsbehandling, idet de forskellige kontingenter ikke er sammenlignelige, dels på grund af de ovenfor drøftede forskellige kendetegn, navnlig med hensyn til forekomsten af eller risikoen for forstyrrelser i samhandelen, dels på grund af de handelspolitiske målsætninger, der gælder for de forskellige tilfældes vedkommende, som Fællesskabet forfølger inden for GATT, og som netop er omfattet af henvisningen til »denne vareudvekslings særlige karakter« (anden betragtning til Kommissionens forordning nr. 2979/79).
1.
Jeg skal indledningsvis fastslå, at princippet om den »strenge nødvendighed« ikke kan bestrides med hensyn til de monetære udligningsbeløb.
Den optræder i den betragtning til Rådets grundforordning, som jeg netop har henvist til, og den er blevet bekræftet af Domstolen ved mange lejligheder.
I sag 4/79, der så ofte er blevet fremhævet af sagsøgeren i hovedsagen, har Domstolen i præmis 25 udtrykt det på følgende måde:
»Monetære udligningsbeløb, der er fastsat på et niveau, som klart mere end udligner forskellen mellem de i national valuta udtrykte priser og de i regningsenheder udtrykte priser ved anvendelsen af de repræsentative vekselkurser (de nationale valutaers grønne kurser), er ikke i overensstemmelse med de monetære udligningsbeløbs karakter af et midlertidigt hjælpemiddel eller med kravet om nødvendigbeden af deres indførelse, som betinger deres lovlighed«.
Domstolen har således i en enkelt sætning fastsat den dobbelte rækkevidde af kravet om, at streng nødvendighed skal foreligge:
»Et monetært udligningsbeløb kan kun indføres, dersom det er strengt nødvendigt, og dersom størrelsen af det er i overensstemmelse med dette kriterium.«
Men hvornår er et monetært udligningsbeløb strengt nødvendigt? Den sjette betragtning til Rådets forordning nr. 974/71, der er citeret i præmis 24 i dommen i sag 4/79 giver følgende oplysning: »bør kun anvendes i de tilfælde, hvor [incidensen af valutaforanstaltningerne på priserne på basisprodukterne ...] måtte føre til vanskeligheder.«
Og hvornår står vi over for sådanne vanskeligheder?
Når der er en risiko for, at valutaforanstaltningerne kan medføre »desorganisering af det ved fællesskabsbestemmelserne fastsatte interventionssystem og til unormale prisbevægelser« (fjerde betragtning til forordning nr. 974/71) eller medføre »forstyrrelser i samhandelen med landbrugsprodukter« (samme forordnings artikel 1, stk. 3).
Man finder således intetsteds grundlag for sagsøgerens anbringende, hvorefter »begrebet om ’streng nødvendighed’ udgør et selvstændigt juridisk princip, der følger af formålet med ordningen med monetære udligningsbeløb, der går ud over risikoen for forstyrrelser i samhandelen med varerne. Selv om en forstyrrelse eller en risiko for forstyrrelse af denne art foreligger, kan det af andre retlige overvejelser følge, at anvendelsen af de monetære udligningsbeløb på indførsler ikke er strengt nødvendig for at beskytte interventionssystemet inden for oksekødsektoren«.
Det er tværtimod det modsatte, der er sandt. Forstyrrelsen eller risikoen for forstyrrelser i samhandelen og forekomsten af den strenge nødvendighed er uopløseligt sammenknyttet, ligesom Kommissionen i medfør af princippet om den strenge nødvendighed er forpligtet til at indføre monetære udligningsbeløb, dersom der foreligger en forstyrrelse eller fare for forstyrrelse i samhandelen, og at afskaffe dem, når dette ikke længere er tilfældet.
Domstolen har i den nyligt afsagte dom af 12. december i sag 208/84 (Vonk's Kaas, Sml. 1985, s. 4025), endnu engang bekræftet, at Kommissionen »har således ikke blot ret, men også pligt til at ændre ordningen, hvis den konstaterer, at ordningen misbruges på en af de ovennævnte måder, eller at der er risiko for et sådant misbrug«.
2.
Med hensyn til spørgsmålet om forskelsbehandling skal det indledningsvis anføres, at situationen for »Hilton beef« og situationen for kød, der indføres i medfør af de to andre kontingenter, ikke er sammenlignelige, idet følgende gør sig gældende:
—
kvaliteten af de forskellige kødsorter er ikke den samme; sagsøgeren har godtgjort dette under den mundtlige forhandling;
—
faren for forstyrrelser i samhandelen eksisterer for »Hilton beef's« vedkommende, medens dette ikke er tilfældet for kontingentet på de 50000 tons og kontingentet for bøffelkød;
—
Fællesskabets parter inden for GATT vender sig ikke mod opkrævningen af monetære udligningsbeløb inden for rammerne af de toldkontingenter, der er blevet åbnet i de seneste år.
Sagsøgeren har imidlertid fastholdt, at der foreligger forskelsbehandling, bestående i, at de tre kontingenter, der er forhandlet inden for GATT, herved får en »særlig karakter«, hvorfor de skal behandles på samme måde, for så vidt angår monetære udligningsbeløb.
Kommissionen har imidlertid imødegået denne indvending og herved henvist til retsafgørelser, der er relevante og overbevisende: både i dommen i sag 55/75 (Balkan-Import-Export, Sml. 1976, s. 19) og i dommen i sag 52/81 (Faust mod Kommissionen, Sml. 1982, s. 3745) fastslås, at »der ikke i traktaten findes noget almindeligt princip, som pålægger Fællesskabet i dets forbindelser udadtil i enhver henseende at behandle forskellige tredjelande ens«.
I den førstnævnte af disse to domme, der ligeledes angår gyldigheden af bestemte monetære udligningsbeløb, har Domstolen (i præmis 14) fundet, at »selv om artikel 2 i Rådets forordning nr. 974/71 ved at fastsætte beregningsmåden for udligningsbeløbene bestemmer de grænser, inden for hvilke beløbene skal holdes, følger det ikke heraf, at Kommissionen ikke over for visse tredjelande og af hensyn til udøvelsen af andre af de beføjelser, der tilkommer den i medfør af traktaten, skulle kunne forpligte sig til at anvende lavere beløb eller efter forhandling at indrømme fritagelser«. Domstolen har i den anden dom (i præmis 25) tilføjet, at »når en forskellig behandling af tredjelande ikke strider mod fællesskabsretten, kan det heller ikke anses for stridende mod denne retsorden, at Fællesskabets erhvervsdrivende behandles indbyrdes forskelligt, for så vidt der ikke er tale om andet end en automatisk følge af forskelsbehandlingen af de tredjelande, som disse erhvervsdrivende har forretningsforbindelser med«.
Kommissionen har således lovligt i medfør af de beføjelser, der tilkommer den i henhold til EØF-traktatens artikel 113, som de i sagen omhandlede forordninger fra Rådet om at åbne de pågældende forskellige kontingenter i øvrigt hviler på, med rette kunnet træffe beslutning om fritagelse med hensyn til de kontingenter, der er åbnet ved forordningerne nr. 3716/81 og 136/82, for anvendelsen af monetære udligningsbeløb af grunde, der står i forbindelse med Fællesskabets forhold til dets partnere inden for GATT.
3.
Efter min opfattelse kan disse resultater ikke drages i tvivl gennem en henvisning til den dom, der er afsagt i førnævnte sag 79/77, hvor Domstolen har fundet (i præmis 8), at »det kan betvivles, om det er hensigtsmæssigt at anvende systemet med monetære udligningsbeløb på et kontingent varer fra et tredjeland, som tillades indført afgiftsfrit«.
Domstolen uddybede dengang ikke dette spørgsmål, fordi den samtidig fastslog, at »sagsøger i hovedsagen ikke har rejst indvendinger imod, at systemet med monetære udligningsbeløb er blevet anvendt på de omstridte indførsler«.
Dersom monetære udligningsbeløb udgjorde et beskyttelseselement fra Fællesskabets side over for omverdenen, kan man spørge sig selv, hvorfor de ikke kunne afskaffes samtidig med afgiften. Dersom den bærende bestanddel i en beskyttelsesmur rives ned, kan man spørge, hvorfor da opretholde denne rest?
Jeg skal imidlertid straks påvise, at Domstolen i sine senere domme udtrykkeligt har fastslået, at de monetære udligningsbeløb ikke har karakter af nogen beskyttelse, og at de heller ikke kan have det. Baggrunden for dem er udelukkende, at de kan beskytte systemet med fælles priser inden for Fællesskabet. Jeg har ovenfor påvist, hvilke forstyrrelser, afskaffelsen af dem kan medføre for produkters vedkommende, der kan reeksporteres fra den medlemsstat, som de først er blevet indført til.
Tilbage står det spørgsmål, hvorledes det forholder sig med det tredje anbringende, der er påberåbt af sagsøgeren i hovedsagen, og som netop går ud på, at der foreligger en uforholdsmæssig beskyttelse.
C — Forbudet mod et supplerende beskyttelseselement
Sagsøgeren har hævdet, at et stort antal af de beskyttelseselementer, der anvendes over for »Hilton beef«, nemlig en mængdemæssig kontingentering forlænget af bilaterale kontingenter, der er opdelt mellem leverandørlandene og de nationale kontingenter, en toldbeskyttelse i størrelsen 20%, samt et monetært udligningsbeløb, medfører en overdreven beskyttelse og er ubegrundet og derfor retsstridig. Kommissionen har selv anerkendt dette, idet den har ophævet monetære udligningsbeløb, for så vidt angår indførsler af frosset oksekød og frosset bøffelkød. Sagsøgeren har tilføjet, at denne overbeskyttelse er reel trods det forhold, at importafgifterne er suspenderet (under de betingelser, der er fastsat i artikel 2 i Kommissionens forordning nr. 263/81), idet et beløb svarende til afgiften faktureres ved produktets udførsel af oprindelsesstaten.
Jeg skal behandle disse argumenter enkeltvis.
1. Kontingenteringen
Det er fejlagtigt i nærværende tilfælde at anvende udtrykket »mængdemæssig kontingentering«.
Der foreligger alene en mængdemæssig kontingentering, når de samlede indførsler af en given vare til Fællesskabet ikke må overskride en bestemt mængde.
I det tilfælde, hvor en importør er rede til at betale tolden, afgiften og det monetære udligningsbeløb, er han imidlertid berettiget til at indføre en hvilken som helst mængde oksekød af høj kvalitet til Fællesskabet.
Vi står derfor her over for et »toldkontingent«.
De produkter, der er omfattet af dette kontingent, nyder i virkeligheden godt af en reduceret beskyttelse (der opkræves ikke afgift), og det er kun reduktionen af den beskyttelse, der normalt er gældende, der er undergivet en kvantitativ begrænsning. Det element, som »kontingentet« udgør, bevirker således ingen overbeskyttelse i forhold til den normale situation. Det har alene til formål at undgå, at indførslerne af dette produkt i dets helhed ikke nyder godt af en reduceret beskyttelse.
Hvad angår fordelingen af de 21000 tons mellem leverandørlandene, nemlig 5000 tons til Argentina, 5000 tons til Australien, 1000 tons til Uruguay og 10000 tons til De forenede Stater (der fremgår af definitionen af de forskellige kødsorter i Kommissionens forordning nr. 263/81), har den til formål at sikre hvert af eksportørlandene en rimelig del af det samlede kontingent. Den udgør således blot en betingelse for det samlede kontingent, men ikke nogen yderligere kvantitativ begrænsning.
Endelig er det under alle omstændigheder fejlagtigt at tale om »nationale kontingenter« i forbindelse med et toldkontingent, der ikke er blevet opdelt mellem medlemsstaterne.
2. Toldbeskyttelsen
Tolden på 20%, der anvendes på »Hilton beef«, er identisk med den autonome told i den fælles toldtarif.
Tolden er ganske enkelt blevet »konsolideret«, hvilket viser, at Fællesskabet har forpligtet sig til ikke at forhøje den, selv om den en skønne dag måtte forhøje tolden ifølge FTT.
Der foreligger således heller ikke i denne forbindelse nogen supplerende beskyttelse.
3. Suspensionen af afgiften
Indførslerne af »Hilton beef«, der finder sted inden for rammerne af kontingentet, er fritaget for afgift.
Disse indførsler nyder derfor godt af en reduceret beskyttelse.
De omkostninger, der i eksportlandet er forbundet med udstedelsen af et »ægtheds-certifikat«, kan ikke sammenlignes med afgifter, hvis opkrævning er suspenderet, heller ikke selv om disse omkostninger måtte være lig med de beløb, som afgiften normalt udgør. Afgifterne fastsættes og afgrænses på juridisk klar og ubestridelig måde i fællesskabslovgivningen.
Det er i øvrigt af denne grund, at den forelæggende ret ikke har stillet Domstolen noget spørgsmål vedrørende sagsøgerens subsidiære påstand om nedsættelse af de monetære udligningsbeløb med det beløb, som afgiften ville blive nedsat med ved anvendelsen af den monetære koefficient, hvis der havde foreligget en indførsel, hvor opkrævningen af afgift ville være obligatorisk. Hauptzollamt Düsseldorf, sagsøgte i hovedsagen, der modtog en klage fra Malt af dette indhold, afslog dette med den begrundelse, at sagsøgeren netop havde foretaget indførslerne afgiftsfrit.
Med hensyn til sagens baggrund skal jeg tilføje — det være sagt i parentes — at de to instanser efter min opfattelse har draget de rigtige slutninger af Domstolens retspraksis, der — særligt for så vidt angår førnævnte sag 79/77 — har fortolket den forordning, der finder anvendelse i sagen, derhen, at det monetære udligningsbeløb i forbindelse med en sådan indførsel ikke skal nedsættes gennem anvendelsen af en monetær koefficient, netop fordi der foreligger afgiftsfritagelse.
4. Det monetære udligningsbeløb
Domstolen har gentagne gange og særligt i sag 4/79 fastslået, at »monetære udligningsbeløb skal ikke ... øge den beskyttelse, der følger af anvendelsen af importafgifter og restitutioner i samhandelen med tredjelande«, men skal »idet de udelukker ethvert beskyttende element« tjene til »at opretholde systemet med ens landbrugspriser inden for fællesmarkedet ...« (præmis 38). Den har endog tilføjet, at »ved at ofre den højst mulige neutralitet for monetære udligningsbeløb i samhandelen inden for Fællesskabet — hvilket er ordningens grundlæggende formål — for et beskyttelsesformål, som man vil tillægge samme monetære udligningsbeløb i visse handelsforhold med tredjelande [ved f. eks. at gøre dem til et supplement til afgiften] [har Kommissionen] overskredet den skønsmargen, som den har på området, og har ikke alene tilsidesat de principper, der ligger til grund for forordning nr. 974/71, men også traktatens artikel 43, stk. 3, hvorefter den fælles markedsordning skal sikre, at der for samhandelen inden for Fællesskabet gælder betingelser svarende til dem, der eksisterer på et nationalt marked« (præmis 40).
Men sag 4/79 drejede sig forarbejdede landbrugsprodukter, for hvilke der er blevet anvendt monetære udligningsbeløb beregnet på et fast grundlag, der netop skaber en supplerende beskyttelse.
I nærværende tilfælde står vi over for landbrugsprodukter, der er basisprodukter, og sagsøgeren har ikke søgt at bevise, at det monetære udligningsbeløb, der finder anvendelse på »Hilton beef«, omfatter et beskyttelseselement i den forstand, at beløbet skulle være af en sådan størrelsesorden, at det overkompenserede forskellen mellem priserne udtrykt i national valuta og priserne udtrykt i ECU gennem anvendelsen af de repræsentative vekselkurser (de grønne kurser). I øvrigt fremgår der heller ikke af sagens akter andre holdepunkter for den slutning, at der skulle foreligge en sådan overkompensation.
Forbindelsen mellem det monetære udligningsbeløb og den reducerede beskyttelse, der anvendes inden for rammerne af toldkontingentet, medfører således på ingen måde nogen »overbeskyttelse«.
Det er heller ikke sandt, at dette kontingent så at sige er blevet »taget ud af den fælles markedsordning«, idet nemlig alle elementerne i markedsordningen med undtagelse af afgiften fortsat finder anvendelse.
Jeg skal endnu engang minde om, at hverken »kontingent-elementet« eller den beskyttelse, der fortsat består, nemlig tolden på 20%, ville kunne forhindre de forstyrrelser i samhandelen inden for Fællesskabet, der skyldes valutasvingninger.
Endelig må man ikke glemme, at dersom det monetære udligningsbeløb opkræves ved indførslen til lande med en stærk valuta, betales det til importøren ved indførslen til et land med svag valuta (for hvilket der gælder negative monetære udligningsbeløb), selv om der er tale om direkte indførsel fra et tredjeland.
Der foreligger således yderligere en grund, der forbyder, at man henregner monetære udligningsbeløb til kategorien afgifter med tilsvarende virkning.
Endelig skal jeg blot fremsætte en enkelt bemærkning vedrørende et spørgsmål, der er blevet rejst under den mundtlige forhandling, nemlig spørgsmålet om, hvorvidt der i Fællesskabet eksisterer en tilsvarende produktion af oksekød af høj kvalitet, samt i bekræftende tilfælde, hvor denne stor denne produktion er (Kommissionen har anført, at der findes en lignende produktion på omkring 50000 tons pr. år).
Dette spørgsmål har givetvis spillet en stor rolle i forbindelse med afgørelsen af om og i hvilket omfang, der skulle fastsættes et toldkontingent for »Hilton beef«.
Dette forekommer mig nærmest at være af sekundær interesse i forbindelse med en drøftelse, der drejer sig om de monetære udligningsbeløb.
Som det ovenfor er blevet anført, må disse beløb ikke indebære noget beskyttelseselement, hvilket de heller ikke gør i det foreliggende tilfælde. Selv om der overhovedet ikke fandtes nogen produktion inden for Fællesskabet af oksekød af høj kvalitet, ville opkrævningen af monetære udligningsbeløb ikke desto mindre kunne være begrundet for at undgå forstyrrelser i samhandelen med indført kød mellem medlemsstater.
III — Sammenfatning
I lyset af de fremsatte betragtninger foreslår jeg Domstolen, at den besvarer det præjudicielle spørgsmål, der er stillet af Finanzgericht Düsseldorf, på følgende måde:
Gennemgangen af det præjudicielle spørgsmål har intet frembragt, der kan rejse tvivl om lovligheden af den ved Kommissionens forordning nr. 481/82 af 26. februar 1982 foretagne fastsættelse af monetære udligningsbeløb for oksekød henhørende under pos. 02.01 A II a) 4 bb) og pos. 02.01 A II b) 4 bb) i FTT, for så vidt som den tillige medfører opkrævning af monetære udligningsbeløb ved indførslen af fersk, kølet eller frosset oksekød, der sker inden for rammerne af et fællesskabstoldkontingent, der er åbnet i medfør af Rådets forordning nr. 217/81 af 20. januar 1981, som ændret ved forordning nr. 3715/81 af 21. december 1981.
(
*1
) – Oversat fra fransk.