61992CC0275_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. Der gaelder i alle medlemsstaternes retssystemer et principielt forbud mod lotterier og andre former for hasardspil. Begrundelserne herfor er i vidt omfang sammenfaldende. Det drejer sig om virksomhed, der af etiske og sociale grunde ikke boer tillades. Borgerne boer beskyttes mod de farer, spillelidenskaben kan foere med sig, og der er paa omraadet vaesentlig risiko for kriminalitet.
Samtidig er der dog i alle medlemsstater i stoerre eller mindre omfang gjort undtagelser fra forbuddet. Dette begrundes med, at det kan vaere hensigtsmaessigt i et vist omfang at tillade spil, dels for at imoedekomme borgernes spillelyst, dels for at hindre ulovlig spillevirksomhed. Det er muligt at fastsaette krav til de tilladte former for spil, saaledes at risikoen for kriminalitet begraenses. Hertil kommer, hvad der i alle medlemsstater er af vaesentlig betydning, at det er muligt at betinge tilladelserne, saaledes at overskuddet fra spillene kommer almennyttige formaal eller statskasserne til gode.
2. Lotteriomraadet, som den foreliggende sag vedroerer, er kendetegnet ved, at der i hovedparten af medlemsstaterne findes et eller flere store landsdaekkende lotterier, der enten drives direkte af det offentlige eller under streng offentlig kontrol, og at der herudover findes regler, hvorefter mindre lokale lotterier tillades under visse betingelser, herunder navnlig hvad angaar anvendelsen af overskuddet. Samtidig er der efter det oplyste i medlemsstaterne forbud mod eller vaesentlige graenser for udenlandske lotteriers aktiviteter (1).
Det indre marked er saaledes ikke en realitet paa lotteriomraadet. De store landsdaekkende lotterier er givet eksklusive rettigheder, og de er i vidt omfang beskyttet mod konkurrence fra udenlandske lotterier.
3. Den foreliggende sag giver Domstolen anledning til at tage stilling til, om Rom-traktatens regler finder anvendelse paa dette omraade, og i givet fald hvorvidt de begraensninger, der gaelder for udenlandske lotterivirksomheders aktiviteter, er lovlige efter traktaten.
Sagen har saaledes betydelig praktisk og principiel interesse, og alle medlemsstaterne med undtagelse af Italien har da ogsaa afgivet indlaeg i sagen.
4. De praejudicielle spoergsmaal, Domstolen skal besvare, er stillet i en sag, hvor en britisk domstol skal tage stilling til lovligheden efter faellesskabsretten af en beslaglaeggelse af reklamemateriale for et udenlandsk lotteri foretaget med hjemmel i britisk lovgivning, der paa det paagaeldende tidspunkt forboed lotterivirksomhed, bortset fra visse naermere bestemte lokale lotterier - altsaa paa et tidspunkt, hvor der ikke fandtes et stort landsdaekkende lotteri i Det Forenede Kongerige.
Om spillevirksomhed i medlemsstaterne og dens regulering
5. Det kan vaere hensigtsmaessigt at supplere disse indledende bemaerkninger med nogle kortfattede oplysninger om de forskellige former for spillevirksomhed i medlemsstaterne og deres regulering.
6. Disse oplysninger er navnlig hentet fra en af Kommissionen offentliggjort rapport om spil i det indre marked (2). Rapporten, der understreger, at dens tal, der vedroerer 1989, skal tages med forbehold, deler spillemarkedet op i en raekke delmarkeder, der paa faellesskabsplan havde foelgende markedsandele:
- nationale lotterier og lignende aktiviteter 36%
- hestevaeddeloeb og lignende aktiviteter31%
- kasinoer17%
- spillemaskiner11%
- bingo mv.5%
Den totale omsaetning, dvs. summen af indskud paa det lovlige spilleomraade, blev anslaaet til noget mere end 45 mia. ECU.
7. Rapporten viser, at der er store forskelle mellem spillemarkederne i de enkelte medlemsstater.
De nationale forskelle betoed f.eks., at Det Forenede Kongerige og Frankrig paa markedet for spil paa hestevaeddeloeb havde henholdsvis 55% og 30% af det samlede marked paa faellesskabsplan, mens lotterimarkedet (3) - hvori rapporten kun medtager tal for de store landsdaekkende lotterier, men til gengaeld inkluderer tal fra fodbold- og anden sportstipning (toto/football pools) - var fordelt saaledes paa de nationale markeder:
- Tyskland28_5%
- Spanien26_0%
- Frankrig16_0%
- Italien11_0%
- Det Forenede Kongerige 6,0%
(formentlig alene football pools)
- resten af medlemsstaterne12_5%
8. Rapporten fremhaever da ogsaa, at spillemarkedet er sammensat af yderst differentierede nationale markeder, og at dette er udtryk for forskellige nationale traditioner og praeferencer og for forskellige nationale lovreguleringer (4).
9. Det anfoeres i rapporten, at spillemarkedet i dag ikke mindst maa ses som en vigtig indtaegtskilde for staterne.
Dette er ogsaa markant paa lotteriomraadet. Det fremgaar af rapporten og i oevrigt af indlaeggene i den foreliggende sag, at staterne enten forbeholder overskuddet fra lotterierne for sig selv (de indgaar i de offentlige kasser) eller stiller krav om, at overskuddet bruges til almennyttige formaal (evt. efter at der af overskuddet er betalt afgifter til statskasserne). I nogle medlemsstater skal der af vinderne betales skat af praemierne. Der tillades efter de foreliggende oplysninger ikke landsdaekkende lotterier, der drives paa kommercielt grundlag, dvs. drives af private arrangoerer, som selv kan anvende overskuddet.
Det varierer til en vis grad fra medlemsstat til medlemsstat, hvor stor en del af den samlede omsaetning, der som overskud skal indgaa i statskassen eller bruges til almennyttige formaal. Det drejer sig dog i alle tilfaelde om en relativt stor del af den samlede omsaetning, typisk mellem 25% og 40%.
10. Selv om grundprincippet i alle medlemsstaterne er det samme - lotterier er forbudt, medmindre de har faaet en saerlig tilladelse eller opfylder generelle betingelser for naermere bestemt, normalt lokal, virksomhed - gaelder der betragtelige forskelle for saa vidt angaar, hvem der gives tilladelse. Som naevnt er det i flere medlemsstater saaledes, at de store landsdaekkende lotterier drives af det offentlige selv eller af statsselskaber. Lotterier kan ogsaa vaere givet i koncession til selskaber, hvis opgave det er paa det offentliges vegne at staa for afholdelsen. Endelig findes der i flere medlemsstater eksempler paa, at lotterier kan afholdes ogsaa paa landsplan af velgoerende organisationer, der finansierer deres virksomhed bl.a. ved hjaelp af overskuddet af de afholdte lotterier.
11. Det fremgaar af Kommissionens rapport (5), at der i et vist begraenset - men paa grund af den tekniske udvikling stigende - omfang forekommer graenseoverskridende salg af lodsedler. Det gaelder navnlig salg af lodsedler i de tyske klasselotterier til Belgien, Danmark, Holland og Luxembourg. Det fremhaeves i rapporten, at det britiske marked er saerlig interessant for udenlandske udbydere af lotterier, idet der her ikke hidtil har vaeret adgang til at deltage i store lotterier. Det antages, at graenseoverskridende spilleaktivitet er et "markedsdrevet faenomen", idet forbrugerne foerst og fremmest motiveres af praemiestoerrelser.
12. Det britiske lotterimarked har hidtil adskilt sig fra lotterimarkederne i de oevrige medlemsstater.
Britisk lovgivning indeholder et generelt forbud mod afholdelse af lotterier. Dette forbud er der kun gjort undtagelse fra for saa vidt angaar visse naermere bestemte, lokale lotterier afholdt enten af kommuner eller af organisationer mv., hvor overskuddet gaar til almennyttige formaal ("good causes").
Det er en foelge heraf, at der ikke har kunnet afholdes landsdaekkende lotterier, og at der ogsaa har vaeret nedlagt forbud mod salg af lotterisedler fra og markedsfoering af udenlandske lotterier (6).
13. Denne retstilstand, der var gaeldende paa det tidspunkt, der er relevant i den foreliggende sag (april 1990), er nu aendret paa vigtige punkter. Paa grundlag af en "hvidbog" fra marts 1992 (7) er der den 21. oktober 1993 vedtaget en lov om oprettelse af et nationalt lotteri (National Lottery etc. Act 1993), der skal drives af en koncessionshaver under offentlig kontrol, og hvis overskud skal gaa til almennyttige formaal. Lovgivningen er i oevrigt aendret saaledes, at indfoersel af lotterisedler fra lotterier i andre medlemsstater er tilladt, mens der fortsat eksisterer et forbud mod i hvert fald visse former for markedsfoering (promotion) af udenlandske lotterier.
Det fremgaar af hvidbogen, at disse aendringer bl.a. skal ses paa baggrund af den tekniske udvikling, der paa en og samme gang muliggoer omfattende graenseoverskridende lotterivirksomhed og vanskeliggoer haandhaevelse af forbud mod saadan virksomhed (8).
Baggrunden for og indholdet af de praejudicielle spoergsmaal
14. Gerhart Schindler, der sammen med sin bror Joerg udoever selvstaendig virksomhed som kollektoer for Det Sydtyske Klasselotteri, sendte i 1990 som masseforsendelse fra Nederlandene ca. 20 000 individuelt adresserede breve til privatpersoner med bopael i Det Forenede Kongerige. Hvert brev indeholdt en skrivelse, som opfordrede adressaten til at deltage i det 87. Sydtyske Klasselotteri, bestillingsblanketter og en svarkuvert paatrykt en adresse i Nederlandene (9).
15. De britiske toldmyndigheder beslaglagde samtlige skrivelser og bestillingsblanketter med den begrundelse, at materialet var indfoert i Det Forenede Kongerige i strid med gaeldende ret. De britiske myndigheder anlagde sag mod Schindlers for at faa konstateret lovligheden af beslaglaeggelsen, som broedrene havde gjort indsigelse mod.
16. High Court of Justice, Queen' s Bench Division, har i medfoer af traktatens artikel 177 forelagt seks spoergsmaal.
Ved spoergsmaal 1 og 4 oenskes en stillingtagen til, om lotterisedler i eller reklame for et lotteri, som lovligt afholdes i en anden medlemsstat, er varer i traktatens artikel 30' s forstand, eller om levering af lotterisedler i eller forsendelse af reklamer for et saadant lotteri udgoer udveksling af tjenesteydelser i traktatens artikel 59' s forstand.
Ved spoergsmaal 2 og 5 oenskes en stillingtagen til, om enten artikel 30 eller artikel 59 finder "anvendelse paa Det Forenede Kongeriges forbud mod indfoersel af lotterisedler i eller reklamer for stoerre lotterier, naar restriktionerne i Det Forenede Kongeriges lovgivning vedroerende afholdelse i dette land af saadanne lotterier gaelder uden forskelsbehandlng paa grundlag af nationalitet og uanset, om lotteriet arrangeres uden for eller i Det Forenede Kongerige".
Ved spoergsmaal 3 og 6 oenskes i bekraeftende fald en stillingtagen til, "om Det Forenede Kongeriges oenske om at begraense lotterier ud fra socialpolitiske hensyn og for at forebygge bedrageri [udgoer] lovlige hensyn til den offentlige orden eller den offentlige saedelighed, som kan begrunde de anfaegtede restriktioner i medfoer af artikel 36, henholdsvis artikel 56, jf. artikel 66, eller paa andet grundlag".
17. De indlaeg, der er fremkommet i sagen, viser noedvendigheden af at undersoege foelgende spoergsmaal:
- I hvilket omfang er oprettelse og drift af lotterier en "oekonomisk aktivitet", som er omfattet af traktatens anvendelsesomraade?
- Er lotterisedler og tilknyttet reklamemateriale varer i artikel 30' s forstand eller tjenesteydelser i artikel 59' s forstand?
- Er importforbuddet diskriminerende?
- I benaegtende fald, er det da en restriktion af de frie vare- eller tjenesteydelsesbevaegelser, der principielt er i strid med traktaten?
- Kan de hensyn, som paaberaabes, i givet fald retfaerdiggoere en saadan restriktion?
- Er restriktionen i givet fald noedvendig og proportional i forhold til de formaal, der forfoelges?
Om lotterivirksomhed er omfattet af traktaten
18. Det er af flere af medlemsstaterne gjort gaeldende, at lotterivirksomhed enten helt falder uden for traktatens anvendelsesomraade eller i hvert fald ikke er omfattet af traktatens regler om den frie udveksling af tjenesteydelser. Nogle af disse medlemsstater har dog begraenset dette synspunkt til alene at gaelde den lotterivirksomhed, der kan betegnes som offentlig tjenesteydelsesvirksomhed.
19. Det grundlaeggende og gennemgaaende argument for denne opfattelse er, at traktaten alene finder anvendelse paa oekonomisk virksomhed med henblik paa at realisere de i traktatens artikel 2 fastlagte formaal, og at lotterivirksomhed ikke udgoer en saadan oekonomisk virksomhed. Der henvises i denne forbindelse bl.a. til Domstolens praksis, hvorefter ikke-oekonomisk virksomhed falder uden for traktatens anvendelsesomraade, herunder navnlig til dommene i Walrave- og Dona-sagerne (10), hvori det blev fastslaaet, at visse sportsaktiviteter ikke var omfattet af traktaten paa grund af deres ikke-oekonomiske karakter. Der henvises endvidere til bestemmelsen i traktatens artikel 58, hvorefter traktaten kun finder anvendelse paa selskaber, som arbejder med gevinst for oeje, og til, at det fremgaar af traktatens definition af tjenesteydelser, at der skal vaere tale om ydelser, der normalt udfoeres mod betaling, jf. artikel 60.
Det goeres ogsaa gaeldende, at opfattelsen kan hente stoette i det forhold, at spillevirksomhed i princippet i alle medlemsstater er ulovlig, og at spillefordringer ikke kan tvangshaandhaeves, idet de tilgrundliggende aftaler betragtes som ugyldige. Der henvises til, at disse aftaler er en trussel mod den offentlige orden, og at de ikke forfoelger noget beskyttelsesvaerdigt formaal. Stoette hentes ogsaa i det forhold, at spillevirksomhed i nogle medlemsstater og i hvert fald i Tyskland betragtes som henhoerende under den offentlige ret.
20. Denne opfattelse finder jeg ikke holdbar. De forhold, der fremhaeves af medlemsstaterne, viser, at spillevirksomhed samfundsmaessigt har en saerstilling i forhold til de fleste normalt forekommende oekonomiske aktiviteter. Det drejer sig om forhold, der klart er relevante for vurderingen af den betydning, traktatens regler har paa omraadet, men der er ikke tale om forhold, der indebaerer, at traktaten som saadan eller traktatens tjenesteydelsesregler ikke principielt finder anvendelse.
21. Der er ikke grundlag i traktatens regler - saaledes som de er fortolket af Domstolen (11) - for at give traktaten et snaevert anvendelsesomraade. Det fremgaar klart af sagen, at den oekonomiske betydning af spillevirksomhed - og herunder lotterivirksomhed - er stor i alle medlemsstaterne. Der er tale om en ganske saerlig form for oekonomisk virksomhed navnlig derved, at det i hvert fald for saa vidt angaar lotterivirksomhed er saaledes, at det overskud, der bliver tilbage, efter at de ofte betydelige udgifter til afholdelsen af lotteriet og gevinsterne er betalt, enten gaar ind i statskasserne eller bliver brugt til almennyttige formaal. Dette indebaerer imidlertid ikke, at virksomheden falder uden for traktatens anvendelsesomraade. Ogsaa saadan virksomhed er oekonomisk virksomhed i traktatens forstand. De paagaeldende ydelser - deltagelsen i lotteriet med en deraf foelgende gevinstmulighed - udfoeres mod betaling, og det overskud, der faas af virksomheden, er oekonomisk uanset dets anvendelse. Traktatens artikel 90 viser, at traktaten ogsaa finder anvendelse paa offentlige virksomheder og virksomheder, som medlemsstaterne indroemmer saerlige eller eksklusive rettigheder, herunder virksomheder, der har karakter af fiskale monopoler.
22. Der er ikke anfoert tungtvejende grunde for, at spillevirksomhed, herunder lotterivirksomhed, ikke principielt skulle vaere omfattet af traktaten (12). Det forekommer mig f.eks. indlysende, at medlemsstaterne, i det omfang de tillader spillevirksomhed, skal respektere traktatens grundlaeggende forbud mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet.
23. Der er i forbindelse med spoergsmaalet om traktatens anvendelsesomraade henvist til Raadets direktiv 75/368/EOEF af 16. juni 1975, hvis titel er "foranstaltninger, der tilsigter at fremme den effektive udoevelse af etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser inden for forskellige former for virksomhed (ex hovedgrupperne 01 til 85 CITI) herunder navnlig overgangsforanstaltninger for naevnte former for virksomhed" (13). Dette direktiv - et af de saakaldte overgangsdirektiver - gaelder bl.a. for lotterier, der paa privat grundlag afholdes i visse medlemsstater, mens det ikke omfatter lotterivirksomhed, der drives af offentlige organer (offentlige tjenesteydelser) (14). Det kan af dette direktiv i hvert fald sluttes, at lotterivirksomhed ikke som saadan er undtaget fra traktatens anvendelsesomraade. For saa vidt angaar lotterier drevet af offentlige organer kan der ikke sluttes andet end, at Raadet ikke har anset det for hensigtsmaessigt, at direktivets regler skal gaelde for disse.
Om sagsforholdet i hovedsagen vedroerer varer eller tjenesteydelser i traktatens forstand (spoergsmaal 1 og 4)
24. Domstolen er som naevnt udtrykkeligt blevet anmodet om at udtale sig om, hvordan visse aktiviteter i forbindelse med lotterivirksomhed skal kvalificeres i forhold til traktatens vare- og tjenesteydelsesbegreber.
En saadan kvalifikation er under alle omstaendigheder noedvendig efter traktaten, ogsaa selv om det i hvert fald i et vist omfang er korrekt, naar visse af medlemsstaterne i deres indlaeg naevner, at det ikke er afgoerende for en stillingtagen til lovligheden af de omtvistede britiske regler, om de vurderes paa grundlag af traktatens regler om de frie varebevaegelser eller traktatens regler om den frie udveksling af tjenesteydelser, se naermere under punkt 56.
25. Kvalifikationen giver efter min mening ikke anledning til stoerre vanskeligheder.
26. Det er i sagen ubestridt, at lotterivirksomhed som saadan er en tjenesteydelse i traktatens forstand. Dette er formentlig ogsaa ubestrideligt. Og det er i hvert fald klart forudsat i det i punkt 23 omtalte direktiv.
Det er alene Schindlers, der goer gaeldende, at lotterisedler maa anses som en vare i traktatens forstand, og at reklamemateriale i forbindelse med salg af lotterisedler er omfattet af traktatens regler om de frie varebevaegelser.
De medlemsstater, der har udtalt sig om spoergsmaalet, og Kommissionen er enige om, at de i sagen relevante aktiviteter i forbindelse med lotterivirksomhed maa betragtes som led i denne tjenesteydelsesvirksomhed.
27. Det forekommer mig utvivlsomt, at denne opfattelse er korrekt. Der er ikke nogen saerlig grund til at behandle lotterisedler som varer. De er dokumentation for, at ejeren af lotterisedlen har betalt for retten til at deltage i lotteriet, dvs. har betalt for den chance, der er for at blive udtrukket som vinder af en af de paagaeldende lotteriers gevinster. Koeb af en lotteriseddel svarer i denne sammenhaeng til tegning af en forsikring eller koeb af en persontransportydelse, hvor den af tjenesteyderen udstedte dokumentation for koeb af tjenesteydelsen - policen og billetten - ikke er varer i traktatens forstand. De faktiske og retlige forskelle, der maatte vaere i omsaetteligheden af disse dokumenter, er ikke relevante i den foreliggende sammenhaeng.
28. Det fremgaar af Domstolens praksis, at reklamemateriale, der vedroerer omsaetning af varer, behandles efter traktatens regler om varer (15). Det forekommer mig utvivlsomt, at reklamemateriale for saa vidt angaar tjenesteydelser maa behandles efter traktatens regler om tjenesteydelser.
29. Det foelger heraf, at lotterivirksomhed og de hermed forbundne aktiviteter, herunder salg af lotterisedler og reklame i denne forbindelse, er tjenesteydelser i traktatens forstand, og at nationale regler, der regulerer denne virksomhed, er omfattet af traktatens regler om den frie udveksling af tjenesteydelser.
Om medlemsstaternes ret til at regulere lotterivirksomhed
30. Der er ikke paa faellesskabsplan vedtaget regler om lotteri- og anden spillevirksomhed, der er relevante i den foreliggende sammenhaeng. Det ovennaevnte direktiv 75/368 om overgangsforanstaltninger indeholder alene en begraenset pligt for medlemsstaterne til at acceptere naermere bestemte beviser for haederlighed og andre kvalifikationer i forhold til udenlandske virksomheder, og deres forpligtelser i denne henseende er i oevrigt begraensede for saa vidt angaar lotterier udoevet paa privat grundlag.
Det er under sagen oplyst, at Kommissionen har meddelt Det Europaeiske Raad, at den under hensyn til subsidiaritetsprincippet - saaledes som dette er udtrykt i den nye artikel 3 B, der ved unionstraktaten er indsat i EF-traktaten - har besluttet ikke at fremsaette forslag om faellesskabsregler paa omraadet (16).
31. Det er ubestrideligt, at medlemsstaterne regulerer omraadet intensivt og relativt restriktivt.
Spoergsmaalet er ikke, om medlemsstaterne kan foretage en saadan regulering. Medlemsstaternes principielle kompetence til at fastsaette regler om adgang til og udoevelse af erhverv rokker traktaten ikke ved. Spoergsmaalet er alene, hvilke begraensninger i medlemsstaternes reguleringskompetence paa omraadet der kan udledes af traktatens regler.
32. Den foreliggende sag vedroerer som naevnt betydningen i denne henseende af traktatens tjenesteydelsesregler. Men det kan vaere nyttigt - inden tjenesteydelsesreglerne droeftes - at goere sig nogle mere almindelige overvejelser om medlemsstaternes generelle kompetence til at regulere adgang til og udoevelse af lotterivirksomhed.
33. Udgangspunktet i alle medlemsstater er som naevnt, at spillevirksomhed er forbudt, og denne retstilstand kan ikke vaere i strid med traktaten. I praksis tillades visse former for spillevirksomhed dog i alle medlemsstater under naermere fastsatte betingelser. Der er ganske vaesentlige forskelle mellem medlemsstaterne, hvad angaar de former for spil der tillades, og hvad angaar de betingelser der gaelder for tilladelserne. Konsekvensen heraf er, at en form for spillevirksomhed kan vaere forbudt i en medlemsstat og tilladt i en anden.
34. Hvis spillevirksomhed tillades, kan medlemsstaterne ubestrideligt fastsaette regler for de kvalifikationer, der skal vaere opfyldt for at faa adgang til at udoeve virksomheden, og for den maade, virksomheden skal udoeves, med henblik paa at sikre, at virksomheden ikke bliver misbrugt til skade for den enkelte deltager i spillet og for samfundet som helhed.
Der kan vaere forskelle i intensiteten og omfanget af den beskyttelse, lovgivningen i de enkelte lande giver mod misbrug.
35. Praksis viser ogsaa, at der i medlemsstaterne hyppigt og paa lotteriomraadet i alle vigtige tilfaelde (17) stilles krav om, at overskuddet af den paagaeldende virksomhed gaar ind i statskassen eller anvendes til almennyttige formaal. Medlemsstaterne maa kunne stille saadanne krav.
36. Praksis viser ogsaa, at det i de medlemsstater, hvor lotteri tillades, er almindeligt for saa vidt angaar stoerre nationale lotterier at lade dem administrere af det offentlige selv eller i offentligt regi. Dette sker angiveligt, fordi det anses for en hensigtsmaessig maade at sikre mod misbrug, og fordi det anses for naturligt under hensyn til, at overskuddet skal gaa til statskassen eller til almennyttelige formaal.
37. Praksis viser endelig, at medlemsstaterne i hvert fald i et vist omfang regulerer lotterivirksomhed, saaledes at "udbuddet" begraenses. Formaalet er angiveligt at beskytte forbrugerne mod de farer, overdreven deltagelse i spil indebaerer for den enkelte (spillelidenskab), og midlerne er navnlig begraensning af antallet af virksomheder, der maa udoeve lotterivirksomhed, begraensning af antallet af lotterier, der maa udbydes, og begraensning af antallet af traekninger.
38. Saa laenge traktatens artikel 52' s grundlaeggende paabud om ligebehandling af virksomhederne bliver respekteret, kan det efter min mening laegges til grund, at medlemsstaterne uden at handle i strid med traktaten kan regulere lotterivirksomhed saaledes,
- at den helt eller delvis forbydes
- at der stilles krav om forsvarlig udoevelse af tilladt virksomhed
- at overskuddet alene anvendes til offentlige eller almennyttige formaal, og
- at udbuddet af lotterier i hvert fald i et vist omfang kan begraenses.
39. Det kan vaere noget mere tvivlsomt, om medlemsstaterne, som det faktisk sker, kan begraense udbuddet ved at forbeholde den paagaeldende virksomhed udelukkende for en eller flere virksomheder eller i givet fald forbeholde virksomheden for det offentlige selv.
Dette er tvivlsomt baade i henseende til traktatens etableringsregler og i henseende til traktatens tjenesteydelsesregler.
Det er for saa vidt angaar etableringsreglerne efter traktaten og Domstolens praksis sikkert, at der ikke gaelder noget absolut forbud mod, at visse former for erhvervsvirksomhed forbeholdes en eller flere virksomheder, herunder eventuelt offentlige virksomheder eller virksomheder i offentligt regi. Men traktaten forudsaetter, at der skal vaere almene hensyn, der er acceptable inden for traktatens system, og som tilsiger, at der paa denne maade goeres undtagelse fra den lige adgang til erhvervsudoevelse, se nedenfor under punkt 75.
40. Spoergsmaalet er, om medlemsstaterne kan begraense adgangen til at udoeve lotterivirksomhed ud fra, hvad man kan kalde en behovsproevelse, dvs. ud fra en vurdering af, hvor stort udbud der boer vaere paa markedet af den paagaeldende ydelse. Eller udtrykt paa en anden maade om medlemsstaterne paa dette omraade kan saette de almindelige markedsmekanismer ud af funktion.
41. Der skal vaere gode grunde til at saette de almindelige markedsmekanismer ud af spil. Det er i en aaben markedsoekonomi markedskraefterne og ikke offentligretlige reguleringer, der som udgangspunkt maa vaere afgoerende for, hvor stort udbuddet af en given vare eller tjenesteydelse boer vaere.
42. Men netop paa det foreliggende omraade er der fremfoert tungtvejende grunde for at foretage saadanne indgreb i markedsmekanismerne. Alle medlemsstaterne har foretaget i hvert fald to afgoerende indgreb, for det foerste at der paa landsplan enten slet ikke tillades lotterivirksomhed eller kun gives tilladelse til en enkelt eller nogle enkelte virksomheder, og for det andet at der paa omraadet ikke kan drives saedvanlig kommerciel virksomhed.
Der er ganske vist ikke i den foreliggende sag anledning til i etableringsretlig henseende at tage stilling til lovligheden af disse indgreb i virksomhedernes adgang til at udoeve lotterivirksomhed. Men der kan dog - som det vil fremgaa af det foelgende - naeppe herske begrundet tvivl om, at medlemsstaterne lovligt kan regulere markedet i de naevnte henseender, saa laenge de respekterer ligebehandlingsforpligtelsen efter traktatens artikel 52, og saa laenge Faellesskabet ikke har vedtaget relevante regler paa omraadet.
43. Disse betragtninger er ikke afgoerende, men dog relevante for en stillingtagen til det, der er den foreliggende sags problem, nemlig hvilke graenser der gaelder for staternes ret til at udstraekke anvendelsen af deres lovgivning til ogsaa at gaelde udenlandske tjenesteydere.
44. Betragtningerne er ikke afgoerende, fordi det af domspraksis som omtalt under punkt 54 fremgaar, at forbuddet i artikel 59 mod at begraense den frie udveksling af tjenesteydelser er mere vidtgaaende end det forbud, der efter artikel 52 gaelder for medlemsstaternes mulighed for at regulere virksomheders etableringsret.
Betragtningerne er relevante, fordi de hensyn, der ligger bag medlemsstaternes regulering af etableringsretten, er de samme hensyn, der kan begrunde begraensninger i den frie udveksling af tjenesteydelser, og at det meget vel kan vaere saaledes, at formaalet med reguleringen af etableringsretten kun kan naas, hvis etableringsreglerne - dvs. reglerne om adgang til og udoevelse af den paagaeldende virksomhed - skal respekteres af saavel indenlandske som udenlandske virksomheder.
45. Det er vigtigt for en stillingtagen til den grundlaeggende problemstilling i sagen at goere sig konsekvenserne af Domstolens mulige svar klar.
46. Den videstgaaende konsekvens af en anvendelse af traktatens tjenesteydelsesregler paa medlemsstaternes regler vedroerende udenlandske lotterier vil vaere, at modtagerstaten fuldt ud skal anerkende tjenesteydelser fra virksomheder, der lovligt efter deres hjemlands lovgivning driver lotterivirksomhed. Dette vil betyde en i princippet fuldstaendig gensidig anerkendelse medlemsstaterne imellem af deres regler om lotterivirksomhed.
47. Det maatte selvsagt overvejes, i hvilket omfang modtagerstaten i saa fald vil kunne stille krav ogsaa til udenlandske tjenesteydere om, at deres virksomhed bliver udoevet i henhold til regler, der giver en tilstraekkelig garanti for forsvarlig drift med henblik paa at beskytte forbrugernes og samfundets interesser.
48. Det maatte tilsvarende overvejes, om modtagerstaten af udenlandske tjenesteydere paa samme maade som af egne virksomheder vil kunne kraeve, at overskuddet under alle omstaendigheder bliver brugt til offentlige eller almennyttige formaal.
49. Domstolen maatte endelig overveje - og dette er sagens vigtigste spoergsmaal - om der herudover maatte aabnes muligheder for modtagerstaten for at begraense udbuddet af lotterier.
Hvis der ikke blev givet saadanne muligheder, ville der i hver enkelt medlemsstat eksistere en markedssituation, hvor statens eget eller egne lotterier ville udbyde deres tjenester samtidig med, at alle lotterier, der lovligt drev deres virksomhed i andre medlemsstater (og som i givet fald opfyldte de netop naevnte krav til forsvarlig drift mv.), ville kunne goere det samme.
Det ville i denne situation reelt vaere udelukket for den enkelte stat at begraense udbuddet, idet det samlede udbud paa markedet ville vaere afhaengig af det udbud, der blev tilladt i andre stater, og samtidig ville der opstaa en markedstilstand, hvor de store lotterier - foerst og fremmest dem med et stort "hjemmemarked" - ville have vaesentlige konkurrencemaessige fordele, fordi de er i stand til at tilbyde forbrugerne de stoerste praemier, se naermere under punkt 113.
Der ville kort sagt opstaa en situation, hvor der ikke ville vaere reelle muligheder for at begraense udbuddet for at beskytte forbrugerne mod farerne ved overdrevent spil, og hvor der ville opstaa en konkurrence ikke mellem private erhvervsdrivende med deraf foelgende ressourceallokeringsfordele, men mellem offentlige kasser og almennyttige formaal i de forskellige medlemsstater.
50. Det er dette resultat, medlemsstaterne finder grundlaeggende forkert, og som de goer gaeldende ikke kan udledes af traktaten.
Om de forelagte spoergsmaal 5 og 6
51. Spoergsmaalene vedroerer som naevnt tjenesteydelsesreglernes betydning for anvendelsen paa udenlandske lotterier af britiske regler, der generelt forbyder afholdelse af stoerre lotterier i Det Forenede Kongerige.
52. Principielt mener jeg, at Domstolen skal begraense sin besvarelse af de forelagte spoergsmaal til at vedroere lovligheden efter traktaten af saadanne regler.
Desuagtet har jeg fundet det hensigtsmaessigt ogsaa at medinddrage overvejelser om traktatens betydning for den situation, der er relevant i hovedparten af medlemsstaterne, dvs. den situation, hvor markedet for stoerre lotterier er forbeholdt en eller flere lotterivirksomheder, der drives af det offentlige selv eller under offentlig kontrol. Domstolen maa naturligvis ved sin fortolkning af traktatens regler i den foreliggende sags sammenhaeng tage hensyn til betydningen af dens fortolkning for retstilstanden i de oevrige medlemsstater. Hertil kommer, at den britiske regering med rette har naevnt, at de regler, der var gaeldende paa det i hovedsagen relevante tidspunkt, ikke kan vurderes uafhaengigt af det faktum, at der er truffet endelig beslutning om i Det Forenede Kongerige at indfoere en retstilstand, der i sit princip svarer til retstilstanden i de andre medlemsstater. De oevrige medlemsstater har da ogsaa i deres indlaeg i vidt omfang fremsat bemaerkninger af relevans for en vurdering af retstilstanden i disse stater.
Om det femte af de forelagte spoergsmaal
53. Spoergsmaalet har som naevnt foelgende indhold:
"Finder artikel 59 ... anvendelse paa Det Forenede Kongeriges forbud mod indfoersel af lotterisedler i eller reklame for stoerre lotterier, naar restriktionerne i Det Forenede Kongeriges lovgivning vedroerende afholdelse i dette land af saadanne lotterier gaelder uden forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet og uanset, om lotteriet arrangeres uden for eller i Det Forenede Kongerige?"
54. Domstolen har i sin praksis altid fremhaevet, at traktatens tjenesteydelsesregler i foerste raekke forbyder aabenlys og skjult diskrimination af udenlandske tjenesteydelser, men har dog tilfoejet, at forbuddet ogsaa kan ramme andre restriktioner end dem, der foelger af diskriminerende regler. Saaledes viste Domstolen i sine domme fra 1979 og 1981 i Van Wesemael- og Webb-sagerne (18), at tjenesteydelsesreglerne ogsaa kan begraense medlemsstaternes mulighed for at anvende ikke-diskriminerende regler paa udenlandske tjenesteydelser. Dette blev endnu klarere fastslaaet i dommene fra 1986 i de saakaldte coassurance-sager, der vedroerte ikke-diskriminerende krav om etablering og koncession paa forsikringsomraadet (19). Og det er paa det seneste fastslaaet i dommene fra 1991 i de saakaldte turistfoerersager (20) og i dommen fra 1991 i Saeger-sagen om tjenesteydelser vedroerende patentfornyelser (21). I den sidstnaevnte dom udtalte Domstolen saaledes, "at traktatens artikel 59 ikke blot kraever afskaffelse af enhver forskelsbehandling til skade for tjenesteyderen paa grund af dennes nationalitet, men ogsaa ophaevelse af enhver restriktion - ogsaa selv om den anvendes uden forskel paa indenlandske tjenesteydere og tjenesteydere fra andre medlemsstater - der kan vaere til hinder for eller paa anden maade genere den virksomhed, som udoeves af en tjenesteyder med hjemsted i en anden medlemsstat, hvor han lovligt leverer tilsvarende tjenesteydelser" (praemis 12).
55. Domspraksis paa dette punkt kan selvsagt ikke forstaas uden det vaesentlige forbehold, der foelger af den eksisterende mulighed for, at restriktioner - hvad enten de foelger af diskriminerende regler eller ej - kan vaere begrundede og derfor lovlige.
For saa vidt angaar "nationale bestemmelser, hvorefter tjenesteydelser ikke behandles ens, uanset deres oprindelse", er saadanne "kun forenelige med faellesskabsretten, hvis de kan henfoeres under en udtrykkelig undtagelsesbestemmelse som traktatens artikel 56" (22). For saa vidt angaar andre restriktioner har Domstolen udtalt: "I betragtning af visse tjenesteydelsers saerlige karakter kan det ikke anses for uforeneligt med traktaten at kraeve, at tjenesteyderen opfylder visse saerlige krav, som foelger af forskrifterne for vedkommende erhverv. Den frie udveksling af tjenesteydelser, som er et grundlaeggende princip i traktaten, kan dog kun begraenses ved regler, der er begrundet i tvingende almene hensyn, og som gaelder for enhver person eller ethvert selskab, der driver virksomhed paa modtagerstatens omraade, og kun i det omfang disse hensyn ikke tilgodeses i kraft af de bestemmelser, tjenesteyderen er undergivet i den medlemsstat, hvor han er etableret. Det er navnlig en betingelse, at kravene er objektivt noedvendige for at sikre overholdelsen af de regler, der gaelder for det paagaeldende erhverv, og for at beskytte modtageren af ydelserne, og de maa ikke gaa videre end noedvendigt for at naa disse maal" (23).
56. Der er, som det vil ses, i vidt omfang overensstemmelse mellem domspraksis vedroerende traktatens artikel 30 og artikel 59.
Der er imidlertid grund til at naevne, at Domstolen i forbindelse med artikel 59 ikke paa samme maade som i forbindelse med artikel 30 har fastslaaet, at enhver restriktion, der direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt begraenser den frie udveksling af tjenesteydelser, er omfattet af traktatens forbud (24).
Tjenesteydelsesomraadet er i hvert fald til en vis grad anderledes end vareomraadet, navnlig paa grund af det vaesentlige personlige element i mange tjenesteydelser og den heraf foelgende betydning af sondringen mellem de betingelser, der gaelder vedroerende adgangen til det paagaeldende erhverv (personlige kvalifikationer mv.), og de betingelser, der gaelder for erhvervets udoevelse.
57. Det er paa denne baggrund formentlig mest korrekt at sammenfatte domspraksis vedroerende artikel 59 saaledes,
- at alle diskriminerende foranstaltninger er omfattet af artikel 59, og
- at ogsaa andre, men ikke noedvendigvis alle, foranstaltninger, der begraenser udenlandske tjenesteyderes virksomhed i vaertslandet, kan vaere omfattet af artikel 59 (25).
58. High Court' s femte spoergsmaal er derfor ikke besvaret med en konstatering af, at de omtvistede regler udgoer en ikke-diskriminerende begraensning af udenlandske tjenesteyderes virksomhed i Det Forenede Kongerige.
Der maa tages stilling til, om begraensningen er en restriktion i artikel 59' s forstand.
59. De fleste af indlaeggene i sagen, herunder den britiske regerings indlaeg, giver udtryk for, at spoergsmaalet maa besvares bekraeftende.
60. Der er dog enkelte regeringer, der goer den modsatte opfattelse gaeldende. Dette sker navnlig under henvisning til Domstolens domme af 24. oktober 1978, Société générale alsacienne de banque (26), og af 18. marts 1980, Debauve (27), der begge kan forstaas saaledes, at de omtvistede nationale regler ikke var omfattet af forbuddet i artikel 59, allerede fordi de var ikke-diskriminerende (28).
61. Det forekommer mig, at der kan anfoeres ganske staerke grunde for, at nationale regler, som indeholder et almindeligt forbud mod en naermere bestemt virksomhed, og som hverken er aabenlyst eller skjult diskriminerende, ikke er i strid med traktatens artikel 59. Saadanne regler er lige byrdefulde for indenlandske og udenlandske tjenesteydere, og det er ikke umiddelbart let at se, hvorfor udenlandske tjenesteydere skulle kunne udoeve en virksomhed, der er forbudt for indenlandske, blot fordi de lovligt udoever denne virksomhed i deres hjemland.
62. Dette er dog naeppe afgoerende i den foreliggende sag. De to netop omtalte domme kan kun til en vis grad anfoeres til stoette for resultatet. Domstolen foretog faktisk i Debauve-dommen en proevelse af, om det paagaeldende forbud stod i misforhold til det tilstraebte maal, og det maa ikke overses, at Domstolen som naevnt i sin senere praksis har praeciseret, at ogsaa ikke-diskriminerende restriktioner kan vaere omfattet af artikel 59.
63. Der er i oevrigt en grund, der i den konkrete sammenhaeng taler for, at regler som de her omtvistede anses for restriktioner ogsaa i artikel 59' s forstand. Det omtvistede forbud anvendes i en situation, hvor den britiske regering har givet udtryk for, at det skal ophaeves, idet det anses for hensigtsmaessigt at oprette et nationalt lotteri. En retstilstand, hvorefter udenlandske tjenesteydere ikke kan virke paa samme maade som indenlandske, er i hvert fald en restriktion i artikel 59' s forstand, ogsaa selv om den i givet fald maatte blive anset for ikke-diskriminerende.
64. Det femte spoergsmaal boer af disse grunde besvares saaledes, at traktatens artikel 59 finder anvendelse paa de omtvistede regler, ogsaa selv om de gaelder uden forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, og uanset om lotteriet arrangeres uden for eller i Det Forenede Kongerige.
Om de britiske regler reelt er diskriminerende
65. Der er saa vidt ses ingen i sagen, der bestrider rigtigheden af den praemis, der ligger til grund for det femte spoergsmaal, nemlig at de omtvistede britiske regler efter deres indhold gaelder uden forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, og uanset om lotteriet arrangeres uden for eller i Det Forenede Kongerige.
66. Kommissionen og Schindlers goer imidlertid gaeldende, at reglerne i realiteten er diskriminerende. De hindrer nemlig et lotteri som Det Sydtyske Klasselotteri i at faa adgang til et marked, hvor tilsvarende spillevirksomhed er tilladt for konkurrerende foretagender.
Der henvises i foerste raekke til den virksomhed, som lokale lotterier kan udoeve, og til den virksomhed, der udoeves af de private virksomheder, der arrangerer fodboldtipning (football pools). Disse konkurrerende virksomheder gives ifoelge Kommissionen og Schindlers en indirekte beskyttelse, og de omtvistede regler bliver dermed diskriminerende.
67. Denne opfattelse er efter min mening ikke korrekt.
68. Udgangspunktet maa tages i det faktum, at den britiske lovgivning indeholder et generelt forbud mod afholdelse af lotterier, der kun bliver brudt af en raekke noeje afgraensede og for en umiddelbar betragtning objektivt velbegrundede undtagelser til fordel for lokale lotterier, hvis formaal er veldefinerede, og hvis omsaetning ikke kan overstige naermere fastsatte beloeb (29).
Der er intet i sagen, der tyder paa, at denne retstilstand direkte eller indirekte har til formaal at beskytte britiske lotterier mod konkurrence fra andre lotterier, der arrangeres uden for Det Forenede Kongerige. Der er tale om en saa vidt ses objektivt velbegrundet afgraensning af det britiske lotterimarked til kun at omfatte lokale lotterier med en begraenset omsaetning. At denne afgraensning indebaerer, at stoerre udenlandske lotterier ikke kan udoeve deres virksomhed i konkurrence med de tilladte lokale lotterier, goer ikke de paagaeldende regler diskriminerende.
69. Britisk lovgivning tillader den spillevirksomhed, der bestaar i fodboldtipning. Tilladelsen gives endog til, at private virksomheder kan drive denne virksomhed med gevinst for oeje, idet staten begraenser sin regulering til at sikre, at virksomheden drives forsvarligt, og at en passende del af overskuddet indgaar i statskassen via beskatning (30).
Der er ikke oplyst noget om, at de gaeldende britiske regler om fodboldtipning isoleret set skulle vaere stridende mod traktatens regler, og der er intet oplyst, der tyder paa, at de britiske regler af betydning for det her relevante spillemarked skulle vaere vedtaget for at beskytte det britiske spillemarked mod konkurrence fra udenlandske lotterivirksomheder.
Reguleringen maa anses for et legitimt udslag af den britiske lovgivers opfattelse af, hvordan spillemarkedet boer indrettes. Den kan vaere udslag af historiske erfaringer og af overvejelser om, hvad der anses for socialt mest acceptabelt (f.eks. at der er et element af dygtighed i fodboldtipning, hvilket mangler i lotterier), og den kan vaere udslag af et simpelt valg mellem to mulige spilleformer, idet lovgiver er af den opfattelse, at man kun oensker at tillade den ene, fordi det samlede udbud af spil ellers bliver for stort.
70. Den britiske lovgivning behandler forskellige former for spillevirksomhed forskelligt, og det forhold, at der i et vist omfang er tale om konkurrerende virksomhed, er ikke i sig selv ensbetydende med, at der foreligger en skjult diskrimination. I oevrigt ville en accept af Kommissionens og Schindlers' synspunkt reelt kunne haevdes at bygge paa en praemis om, at en medlemsstat, fordi den havde tilladt én form for spil, allerede af denne grund blev noedt til at acceptere tilsvarende former for spil udoevet af udenlandske virksomheder.
Om eksistensen af et stort nationalt lotteri har betydning for spoergsmaalet om diskrimination?
71. Det kan goeres gaeldende, at beslutningen om at oprette et nationalt lotteri viser, at der reelt er tale om diskrimination af tilsvarende udenlandske lotterier.
72. Det vil efter min mening vaere forkert ved vurderingen af den eventuelle diskriminerende virkning af de i sagen relevante regler at laegge vaegt paa, at disse regler senere er blevet aendrede. De i hovedsagen relevante regler bliver ikke diskriminerende, fordi der eventuelt paa det paagaeldende tidspunkt maatte have vaeret overvejelser om at aendre dem, og fordi disse overvejelser senere maatte have resulteret i aendringer.
73. Men jeg er i oevrigt tilboejelig til at mene, at det ikke vil vaere rigtigt at kvalificere som diskriminerende en retstilstand som den, der efter vedtagelsen af National Lottery etc. Act 1993 er gaeldende i Det Forenede Kongerige, og som efter det oplyste er gaeldende i de oevrige medlemsstater.
74. Der kan meget vel i et land gaelde regler, der forhindrer udenlandske tjenesteydere i at praestere deres ydelser - selv om dette er tilladt for indenlandske virksomheder - uden at saadanne regler skal kvalificeres som diskriminerende. Typeeksemplet er nationale regler, der stiller krav om, at et naermere bestemt erhverv kun kan udoeves af virksomheder, der er etablerede i landet. Saadanne regler betyder "reel udelukkelse af retten til fri udveksling af tjenesteydelser", se herved Domstolens dom i coassurance-sagen (Kommissionen mod Tyskland) (31). Domstolen kvalificerede ikke denne retstilstand som diskriminerende, men fastslog, at kravet "kun kan anses for lovligt, saafremt det godtgoeres, at det udgoer en ufravigelig forudsaetning for at opnaa det tilstraebte formaal" og accepterede saaledes, at ogsaa andre hensyn end dem, der er naevnt i traktatens artikel 56, eventuelt vil kunne retfaerdiggoere denne vaesentlige restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser.
75. Den her omhandlede situation adskiller sig fra et almindeligt etableringskrav ved, at den paagaeldende virksomhed - efter en behovsproevelse - kun tillades for en enkelt eller enkelte virksomheder. Dette forhold goer imidlertid ikke i sig selv reglerne diskriminerende. Det er fortsat rigtigst at laegge til grund, at de ikke er udtryk for forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet eller virksomhedernes oprindelse.
Det er ikke i sig selv i strid med traktaten, at medlemsstaterne giver en enkelt eller enkelte virksomheder eksklusive rettigheder, jf. herved traktatens artikel 90. Medlemsstaterne har i denne situation en forpligtelse til at respektere traktatens almindelige regler, hvilket i den foreliggende sammenhaeng navnlig vil sige traktatens etablerings- og tjenesteydelsesregler. Dette indebaerer bl.a., at de begraensninger, de paagaeldende eksklusive rettigheder indebaerer for retten til fri udveksling af tjenesteydelser, skal kunne retfaerdiggoeres i overensstemmelse med Domstolens almindelige praksis.
Hvis selve det forhold, at der er indroemmet eksklusive rettigheder anses for at udgoere en diskrimination, vil eksklusive rettigheder kun vaere lovlige, hvis de er begrundede i et af de i artikel 56 naevnte hensyn, dvs. den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed.
Et saadant resultat vil efter min mening ikke vaere rigtigt.
76. Paa den ene side finder jeg det uhensigtsmaessigt at give diskriminationsbegrebet et vidt anvendelsesomraade i en sammenhaeng som den her foreliggende, og paa den anden side mener jeg ikke, at det for den effektive anvendelse af traktatens artikel 59 er af afgoerende betydning, om situationen kvalificeres som diskriminerende eller ikke.
77. Artikel 56 fastslaar, at bestemmelserne i kapitlerne om etablering og tjenesteydelser ikke udelukker anvendelsen af nationale "bestemmelser, der indeholder saerlige regler for fremmede statsborgere", naar de er begrundet i de i bestemmelsen opregnede hensyn.
Det er i selve bestemmelsens ordlyd vist, at der skal vaere tale om saerlige regler for udenlandske virksomheder, og det forekommer mig ikke naerliggende i tilfaelde, hvor der gives eksklusive rettigheder til visse virksomheder uden hensyn til nationalitet eller virksomhedernes oprindelse, at betegne saadanne regler som "saerlige regler for fremmede" virksomheder.
Hertil kommer, at Domstolen har fortolket artikel 56 restriktivt og fremhaevet, at de i bestemmelsen omtalte hensyn kun kan paaberaabes, hvis der "foreligger en virkelig og tilstraekkeligt alvorlig trussel mod et grundlaeggende samfundshensyn" (32). En saadan restriktiv fortolkning er uomtvisteligt paa sin plads, naar der er tale om nationale regler, der - hvad enten det sker aabenlyst eller skjult - laegger vaegt paa nationalitet eller virksomhedernes oprindelse. Den er derimod naeppe paa sin plads, naar de eventuelt forskelsbehandlende virkninger af en omtvistet foranstaltning er en faktisk konsekvens af afgraensningskriterier, der kan vaere sagligt velbegrundede.
Der er efter min mening en fare ved paa en og samme gang at anvende et bredt diskriminationsbegreb og at fortolke artikel 56 restriktivt. Dette kan foere til en utilsigtet begraensning af den reguleringskompetence, der efter traktatens system noedvendigvis maa tilkomme medlemsstaterne, saa laenge Faellesskabets institutioner ikke har vedtaget en harmonisering af relevante nationale regler.
78. Kvalifikationsspoergsmaalet har i oevrigt efter min mening ikke stor praktisk betydning i den foreliggende sag. Der er, hvordan end situationen kvalificeres i forhold til diskriminationsbegrebet, tale om en vaesentlig restriktion - en reel udelukkelse af retten til fri udveksling af tjenesteydelser - som kun kan retfaerdiggoeres, hvis den omtvistede foranstaltning er objektivt noedvendig for at tilgodese grundlaeggende samfundshensyn.
79. De afgoerende spoergsmaal bliver saaledes efter min mening under alle omstaendigheder, om de samfundshensyn, staterne henviser til, er saa grundlaeggende, at de paa det foreliggende omraade kan retfaerdiggoere den foreliggende restriktion, og om de paagaeldende regler er objektivt noedvendige for at naa det tilsigtede maal og i oevrigt staar i rimeligt forhold til maalet.
Om den restriktion, der foelger af det britiske forbud mod import af lotterisedler til og reklame for stoerre lotterier, opfylder traktatens betingelser for at vaere lovlig?
80. Det sjette spoergsmaal har som naevnt foelgende indhold:
"Udgoer ... Det Forenede Kongeriges oenske om at begraense lotterier ud fra socialpolitiske hensyn og for at forebygge bedrageri lovlige hensyn til den offentlige orden eller den offentlige saedelighed, som kan begrunde de anfaegtede restriktioner i medfoer af artikel 56, jf. artikel 66, eller paa andet grundlag?"
81. De elleve medlemsstater, der har afgivet indlaeg, har alle givet udtryk for, at spoergsmaalet skal besvares bekraeftende. Schindlers og Kommissionen er uenige heri.
Hvilke hensyn tilsigtes beskyttet ved de eksisterende restriktioner?
82. Medlemsstaterne goer grundlaeggende gaeldende, at der ligger tre hensyn bag den strenge regulering af lotterivirksomhed og den heraf foelgende restriktion af den frie udveksling af tjenesteydelser.
83. For det foerste noedvendigheden af at beskytte forbrugerne, dvs. deltagerne i lotteriet, mod bedragerier og andre former for retsstridig afholdelse af lotterier (33).
84. Der henvises tillige til noedvendigheden af mere generelt gennem regulering og kontrol at sikre mod en reelt eksisterende fare for, at lotterier overtages af kriminelle miljoeer og benyttes til kriminelle formaal, herunder hvidvaskning af penge.
85. Det goeres gaeldende, at der er saerlige risici i forbindelse med graenseoverskridende lotterivirksomhed (34). Der er i denne forbindelse enkelte medlemsstater, der har henvist til den oegede risiko for skattesvig. Kommissionen er ikke uenig i, at der er oeget risiko for misbrug ved graenseoverskridende lotterier, men har anfoert, at medlemsstaterne efter det oplyste ikke har haft uoverstigelige problemer i forbindelse hermed.
86. For det andet goer alle medlemsstaterne gaeldende, at det af hensyn til forbrugerne er noedvendigt at begraense det absolutte udbud af spil og at regulere de maader, hvorpaa spil bliver udbudt. Der henvises til, at der er reel fare for, at visse personer kan overdrive deres deltagelse i spil med alvorlige sociale og sundhedsmaessige foelger for dem selv og deres familier og dermed for samfundet.
87. For det tredje henvises der til noedvendigheden af at sikre, at overskuddet af lotterier anvendes til naermere bestemte af samfundet accepterede formaal, i hvilken forbindelse det kan vaere noedvendigt at regulere, hvor stor en del af lotteriomsaetningen der maa bruges til udgifter til afholdelse af lotteriet, hvor stor en del der maa anvendes til gevinster, og hvor stor en del der skal anvendes til offentlige eller i oevrigt almennyttige formaal.
88. Det er efter min mening ubestrideligt og bestrides saa vidt ses heller ikke for alvor under sagen, at hvert af disse formaal er formaal, der i givet fald kan retfaerdiggoere begraensninger i den frie udveksling af tjenesteydelser. Det drejer sig efter min mening i oevrigt om saa vaesentlige formaal, at Domstolen, hvis den finder det fornoedent, kan kvalificere dem som formaal omfattet af traktatens artikel 56.
89. De afgoerende spoergsmaal bliver derfor, om de her droeftede restriktioner er noedvendige for at naa de paagaeldende formaal, om de vil kunne naas med andre og mindre restriktive midler, og om de i det hele staar i rimeligt forhold til formaalene.
Om proportionalitetsprincippet er respekteret?
90. Schindlers og Kommissionen besvarer spoergsmaalet klart benaegtende, mens medlemsstaterne er enige om en bekraeftende besvarelse.
91. Det er under sagen gjort gaeldende, at hensynene ikke kan ses isoleret fra hinanden. Dette er jeg for saa vidt enig i. Det er dog noedvendigt at gennemgaa hensynene hver for sig, men det kan ikke udelukkes, at hensynene i forening kan retfaerdiggoere restriktionerne, selv om de ikke isoleret set ville kunne det.
Om restriktionerne er noedvendige for at beskytte forbrugerne og samfundet mod bedragerier mv.?
92. Det er ubestridt i sagen, at oensket om at beskytte forbrugerne mod den naerliggende fare for misbrug af lotterivirksomhed og i oevrigt mod anvendelse af lotterier til kriminelle formaal kan retfaerdiggoere endog meget indgribende regulering af og kontrol med lotterivirksomhed.
93. Det goeres imidlertid gaeldende, at dette hensyn i hvert fald ikke i den foreliggende sag kan retfaerdiggoere de foreliggende restriktioner, navnlig fordi det kun kan goeres gaeldende i det omfang, der for den paagaeldende tjenesteydende lotterivirksomhed ikke allerede i dets hjemland er fastlagt betryggende regler for dets virksomhed og foretages en betryggende kontrol, der svarer til de regler og den kontrol, der gaelder i modtagerlandet.
94. Det foelger af Domstolens praksis, at modtagerlandet ikke kan kraeve sine egne regler opfyldt af udenlandske tjenesteydere, hvis hensynene bag disse allerede er opfyldt via tjenestydernes egen lovgivning (aekvivalenssynspunktet) (35).
95. I den konkrete sag kan det ganske vist haevdes, at aekvivalensynspunktet er vanskeligt at anvende, da stoerre lotterier paa det i hovedsagen relevante tidspunkt var forbudt i Det Forenede Kongerige, og da der derfor ikke var fastlagt et beskyttelsesniveau, som det for den udenlandske tjenesteyder gaeldende beskyttelsesniveau kan sammenlignes med.
Denne indvending er dog alene formel. Paa den ene side er det paa dette punkt muligt at sammenligne med den beskyttelse, Det Forenede Kongerige yder forbrugerne i forbindelse med de lokale lotterier og sammenlignelig spillevirksomhed som football pools og i oevrigt i dag ogsaa med den beskyttelse, som vil blive ydet forbrugerne i forbindelse med det nye nationale lotteri.
Paa den anden side ligger det fast, at de regler, der gaelder for, og den kontrol, der foeres med Det Sydtyske Klasselotteri, yder en hoej grad af sikkerhed mod misbrug (36).
Det er da heller ikke under sagen gjort gaeldende, at der i forbindelse med dette lotteri skulle bestaa en stoerre risiko for misbrug end den, der anses for acceptabel for sammenlignelig spillevirksomhed i Det Forenede Kongerige.
96. Der er endelig ikke - efter min mening - i medlemsstaternes generelt holdte udsagn om den foroegede risiko ved graenseoverskridende lotterivirksomhed noget konkret grundlag for at antage, at den saaledes paastaaede risiko i sig selv skulle kunne retfaerdiggoere, at de britiske myndigheder anvender de omtvistede regler.
97. At det her omhandlede hensyn ikke i den konkrete sag kan anfoeres til stoette for at udelukke Det Sydtyske Klasselotteris virksomhed i Det Forenede Kongerige, betyder selvsagt ikke, at medlemsstaterne i andre tilfaelde er udelukket fra at naegte udenlandske lotterier adgang til deres markeder, hvis de regler, der gaelder for dem i deres hjemlande, og den kontrol, der foeres med dem dér, ikke er betryggende, naar henses til det beskyttelsesniveau, der oenskes fastholdt i modtagerstaten.
Om restriktionerne er noedvendige for at begraense udbuddet af spil i modtagerstaten?
98. Hvis det accepteres - og alle medlemsstaterne laegger dette til grund - at det er noedvendigt at begraense det samlede udbud af spil, forekommer det for en umiddelbar betragtning ogsaa noedvendigt, at medlemsstaterne kan begraense udenlandske tjenesteyderes ret til at praestere deres tjenesteydelser.
Det er som naevnt et faktum, at spillemarkederne i de enkelte lande er forskellige. Hvad der er tilladt i ét land, kan vaere forbudt i et andet. Hvis en stat ikke kan forbyde tjenesteydelser fra lande, hvor disse er tilladte, vil der ske en vaesentlig begraensning af dens muligheder for at begraense det totale udbud af spil.
99. Schindlers og Kommissionen anfoerer heroverfor, at saadanne synspunkter i den konkrete sag ikke med rimelighed kan goeres gaeldende af Det Forenede Kongerige, naar henses til, at det samlede spillemarked i Det Forenede Kongerige i 1990 var paa mere end 13 mia. UKL, at der er omfattende muligheder for at spille, herunder i football pools (der er privat kommerciel virksomhed, som i princippet kan drives af alle, der opfylder de generelle betingelser herfor), at Det Forenede Kongerige har besluttet at oprette et stort nationalt lotteri, og at det i oevrigt er erkendt af Det Forenede Kongerige, at lotteri er den mindst farlige form for spil (37).
100. Denne argumentation, der for en umiddelbar betragtning forekommer ganske staerk, boer trods alt afvises af foelgende grunde:
101. En accept af Schindlers' og Kommissionens synspunkt vil som ovenfor naevnt have den konsekvens, at en medlemsstat, hvis den har en relativt liberal spillelovgivning, ikke laengere vil have mulighed for at opretholde begraensninger i spilleudbuddet, i hvert fald ikke i forhold til den form for spil, der af det paagaeldende lands myndigheder anses for den relativt mindst skadelige spilleform.
En accept af synspunktet vil - rent bortset fra at det vil noedvendiggoere vanskelige skoen - indebaere en afstandtagen fra et kernepunkt i medlemsstaternes argumentation for at kunne regulere spil, nemlig noedvendigheden af at kunne begraense det absolutte udbud.
Naar henses til den foreliggende viden om de farer, der for visse mennesker er forbundet med spil, forekommer det mig ikke muligt at afvise medlemsstaternes samstemmende opfattelse af, at der er et reelt behov for at begraense udbuddet af spil, og at denne begraensning - i mangel af faellesskabsregler herom - noedvendigvis maa foretages af medlemsstaterne hver for sig.
102. Hvis de enkelte medlemsstater skal acceptere lovligt og betryggende afholdte lotterier i alle andre medlemsstater, mister de muligheden for at kontrollere antallet af afholdte lotterier, antallet af traekninger og omfanget af den tilladte omsaetning. Udbuddet i medlemsstaterne vil reelt vaere bestemt af det udbud, der totalt findes i alle medlemsstaterne.
103. Kommissionen har da ogsaa under retsmoedet givet udtryk for, at der formentlig maa eksistere en mulighed for de enkelte medlemsstater for gennem et ikke-diskriminerende koncessionssystem at begraense udbuddet.
104. Denne opfattelse viser vanskeligheden ved gennem den umiddelbare anvendelse af traktatens tjenesteydelsesregler at aabne de nationale markeder for udenlandske tjenesteydelser.
Det forekommer mig ikke muligt at fortolke traktatens regler om tjenesteydelser - lige saa lidt som dens regler om etableringsretten - saaledes, at medlemsstaterne skulle vaere forhindret i paa sagligt grundlag at forbyde visse former for spil.
Der kan saaledes ikke paa grundlag af traktaten fastslaas en pligt for medlemsstaterne til at indfoere et koncessionssystem paa et omraade, hvor de finder, at den paagaeldende spilleform boer forbydes.
Der kan derimod utvivlsomt paa grundlag af traktaten som naevnt stilles krav om, at medlemsstaterne, i det omfang de tillader et begraenset udbud af en bestemt spilleform, administrerer dette paa en ikke-diskriminerende maade.
Det forekommer mig til gengaeld udelukket paa grundlag af traktatens tjenesteydelsesregler at udlede umiddelbart anvendelige pligter for medlemsstaterne til at udstede tilladelse til et naermere bestemt antal lotterier. Eller udtrykt paa en anden maade, det er ikke muligt paa grundlag af traktaten at udlede kriterier for, hvor stort det tilladte udbud af en bestemt spilleform skal vaere.
Hvis det accepteres, at medlemsstaterne kan begraense udbuddet, maa spoergsmaalet om udbuddets omfang overlades til medlemsstaterne, hvis beslutninger vil vaere udtryk for valg, der i hoej grad vil vaere bestemt af de i staterne gaeldende sociokulturelle forhold (38).
105. Kort sagt finder jeg ikke, at der paa grundlag af traktatens tjenesteydelsesregler og i mangel af harmonisering paa faellesskabsplan kan findes en mellemloesning mellem paa den ene side en accept af medlemsstaternes mulighed for paa ikke-diskriminerende grundlag at begraense udbuddet, herunder gennem forbud mod eller begraensning af udenlandske lotterivirksomheders tjenesteydelser, og paa den anden side en fuld accept af, at udenlandske lotterier kan faa adgang til at praestere deres tjenesteydelser, naar de i hjemlandet er betryggende administreret mv.
106. Accepteres det saaledes, at medlemsstaterne skal kunne regulere udbuddet af spil og mere specielt lotterier, maa det ogsaa accepteres, at en begraensning af udenlandske virksomheders tjenesteydelser er et noedvendigt og proportionalt middel.
Om restriktionerne er noedvendige for at opretholde medlemsstaternes mulighed for at fastsaette regler for anvendelsen af lotteriernes overskud?
107. Det sidste af de hensyn, medlemsstaterne har anfoert, dvs. deres mulighed for at sikre, at overskuddet af lotterier gaar til almennyttige eller offentlige formaal, er ogsaa relevant som begrundelse for en accept af medlemsstaternes mulighed for at begraense udenlandske lotteriers praestering af tjenesteydelser.
108. Det er utvivlsomt baade historisk korrekt og fortsat en realitet, naar det goeres gaeldende, at en vaesentlig baggrund for overhovedet at tillade spil er, at overskuddet af denne virksomhed kan bruges til "gode" formaal.
109. Der er ganske vist i dag et vist grundlag for at vaere noget skeptisk over for de motiver, der ligger bag medlemsstaternes regulering af spillemarkedet. Som allerede antydet ovenfor er modviljen mod spil som saadan og hensynet til at begraense risikoen for overdrevent spil hos borgerne i hvert fald i en raekke medlemsstater blevet nedprioriteret i forhold til det hensyn, der bestaar i at bruge folks spillelyst som kilde til at skaffe midler til statskassen (enten derved, at overskuddet gaar direkte til statskasserne eller derved, at overskuddet bliver undergivet kraftig beskatning) eller til almennyttige formaal. Liberaliseringen af spillemarkederne i flere af medlemsstaterne og accepten af en hyppigt ganske aggressiv reklame for spillene er indicier for denne udvikling.
110. Men selv om dette er rigtigt, staar det dog fast, at overskuddene bruges til ikke-kommercielle formaal. Det er efter min mening ikke i denne henseende vaesentligt, om overskuddene gaar til statskasserne eller til almennyttige formaal. Overskud brugt til almennyttige formaal friholder i hvert fald i et vist omfang de offentlige budgetter fra at afholde udgifter til de paagaeldende almennyttige formaal.
111. Der er en raekke forhold, der i denne forbindelse er vaesentlige.
Det er formentlig rigtigt, som naevnt i flere af indlaeggene, at deltagerne i lotterier til en vis grad traeffer deres beslutning om deltagelse, fordi overskuddet gaar til et formaal, der ligger dem saerlig paa hjerte. Det kan dog ogsaa efter det foreliggende laegges til grund, at for saa vidt angaar de stoerre lotterier har overskuddets anvendelse kun begraenset betydning for deltagernes beslutning om at deltage. Det synes accepteret, at det ikke mindst er gevinsternes stoerrelse, der er bestemmende (39).
112. Det er derfor forsvarligt at laegge til grund - som ogsaa gjort gaeldende af flere af medlemsstaterne - at en aabning af de nationale markeder vil foere til en formentlig intensiv konkurrence mellem de store lotterier om markedsandele i hele Faellesskabet.
En ikke usandsynlig udvikling vil vaere, at de i forvejen stoerste lotterier - de, der i dag har et stort "hjemmemarked" - vil kunne udkonkurrere ikke alene de mindre og lokale lotterier (som i forvejen har det vanskeligt), men ogsaa de mindre medlemsstaters nationale lotterier (40).
113. Konkurrencen vil som naevnt formentlig ogsaa blive foert paa praemiestoerrelser. Disse er grundlaeggende afhaengige af omsaetningen og af stoerrelsen af administrationsomkostninger og den andel af overskuddet, der skal bruges til offentlige eller almennyttige formaal. Det vil saaledes blive et vigtigt konkurrenceparameter, hvor stor en andel der kan bruges til gevinster, og hvor stor en andel der skal gaa til offentlige eller almennyttige formaal. De lotterier, der benytter stoerst andel til praemier, vil opnaa en konkurrencefordel. Det forekommer mig, at det boer vaere tilladeligt, at medlemsstaterne kan hindre en saadan form for konkurrence paa dette helt specielle marked.
114. Vaesentligt for medlemsstaterne er det utvivlsomt ogsaa at kunne hindre, at der paa europaeisk plan opstaar en fri konkurrence mellem lotterier, af hvilken det praktisk vigtigste resultat vil vaere, at de forskellige landes offentlige kasser eller almennyttige formaal konkurrerer om de penge, de europaeiske borgere bruger paa lotterier.
Det kan paa det foreliggende grundlag bestemt ikke udelukkes, at en af de mulige konsekvenser af en aabning af de nationale markeder kan vaere, at de store tyske klasselotterier faar saa dominerende markedsandele, at det bliver "urentabelt" at drive de mindre, nationale lotterier i nabolandene. Dette vil betyde, at midler, der hidtil er gaaet til almennyttige formaal i disse lande, nu vil indgaa i de offentlige kasser i de tyske delstater, der driver disse lotterier.
115. Kommissionen bestrider, at dette hensyn kan tillaegges vaegt i forbindelse med anvendelsen af et af traktatens grundlaeggende principper, der er en af grundpillerne i oprettelsen af det indre marked.
Denne opfattelse har stoette i Domstolens praksis, hvorefter oekonomiske hensyn ikke kan begrunde undtagelser fra traktatens regler om den frie udveksling af tjenesteydelser (41).
116. Det kan maaske ogsaa for en umiddelbar betragtning forekomme principstridigt, at et saadant "oekonomisk hensyn" skulle kunne retfaerdiggoere begraensninger i den frie udveksling af tjenesteydelser.
En noejere overvejelse viser imidlertid efter min mening, at dette hensyn i den foreliggende sammenhaeng kan tillaegges vaegt. Der er ikke tale om et oekonomisk hensyn i den forstand, dette begreb anvendes i Domstolens praksis.
117. Traktaten bygger paa det princip, at omsaetning af oekonomiske goder kan afgiftbelaegges i forbrugsstaten, jf. herved traktatens artikel 95.
Kommissionen henviste under retsmoedet til, at en medlemsstat ikke kan forbyde salg af tobak og spiritus fra andre medlemsstater, hvis saadant salg accepteres i den paagaeldende stat. Dette er selvsagt rigtigt. Men det aendrer ikke ved det faktum, at staterne kan afgiftsbelaegge de indfoerte varer paa samme maade som de nationalt producerede varer.
Det forekommer mig ikke urimeligt at opfatte forholdet saaledes, at der ogsaa i forbindelse med lotterier er tale om en form for afgiftsbetaling. Hvis Kommissionen gives ret i, at der af traktaten foelger en pligt for medlemsstaterne til at aabne deres markeder for udenlandske lotterier, vil det betyde, at "afgiften" paa lotterisedlen - dvs. den del af betalingen for lotterisedlen, der skal indgaa i de offentlige kasser (eller anvendes til almennyttige formaal) - betales til "produktionsstaten" og ikke til "forbrugsstaten".
118. At det ikke er urimeligt at betragte forholdet ud fra denne synsvinkel, bekraeftes af oplysningerne om den ordning, den luxembourgske regering har med to tyske lottovirksomheder, hvorefter disse to virksomheder har faaet tilladelse til at drive virksomhed i Luxembourg mod, at den luxembourgske stat modtager en vis procentdel af omsaetningen i Luxembourg.
119. At det her omhandlede hensyn i givet fald kan retfaerdiggoere restriktioner af graenseoverskridende tjenesteydelser, finder efter min mening tillige stoette i Domstolens dom af 28. januar 1992 i Bachmann-sagen, hvori det blev fastslaaet, at de omtvistede alvorlige restriktioner i den frie bevaegelighed for arbejdstagerne og tjenesteydelserne kunne retfaerdiggoeres af hensynet til at beskytte staternes skatteindtaegter gennem en sikring af sammenhaengen i skattesystemerne (42).
120. Vigtigere er det dog efter min mening, at Domstolen i den foreliggende sag staar over for et marked af helt speciel karakter, hvor alle medlemsstaternes regler viser, at de almindelige markedsmekanismer hverken kan eller boer gaelde. Der er saa vidt ses ingen af medlemsstaterne, der finder det rigtigt paa dette omraade at have en fri konkurrence med de ovenfor naevnte konsekvenser.
121. Der vil blive tale om en konkurrence, der naeppe kan undgaa at faa dybtgaaende foelger for en raekke lotterier, der har lange traditioner, og som er en vigtig finansieringskilde for betydningsfulde velgoerende og almennyttige organisationer. En accept af den konkurrence, der vil vaere en konsekvens af en aabning af markederne, vil kunne begraense den nationale mangfoldighed, uden at dette efter min mening kan anses for at vaere en noedvendig konsekvens af oprettelsen af det indre marked.
122. Det er vanskeligt at henvise til beskyttelsesvaerdige virkninger af en aabning af markederne. Der er, saa vidt jeg kan se, ikke nogen af de i traktatens artikel 2 naevnte formaal, der ville blive fremmet herved.
123. Den hensigtsmaessige ressourceallokering, der i oekonomisk henseende er den vigtigste begrundelse for traktatens regler om den frie udveksling af tjenesteydelser, har efter min opfattelse ikke nogen rolle at spille paa lotteriomraadet (43).
124. Kommissionen goer ganske vist gaeldende, at en aabning af markederne vil betyde, at forbrugerne faar oegede muligheder for valg mellem almennyttige formaal, de oensker at stoette, og at en aabning vil betyde, at forbrugerne faar stoerre gevinster. Det er muligt, at Kommissionen har ret paa kort sigt for saa vidt angaar det foerste punkt. Men det er som naevnt ikke usandsynligt, at en aabning af markederne paa laengere sigt kan foere til, at en raekke lotterier vil blive fjernet fra markedet, og at der dermed vil ske en begraensning af forbrugernes valgmuligheder.
For saa vidt angaar det andet punkt har Kommissionen som naevnt formentlig ret. Til gengaeld finder jeg ikke, at dette kan vaere et af de hensyn, som det er traktatens formaal at realisere. En foroegelse af gevinsternes stoerrelse vil paa den ene side kunne foroege spillelysten og paa den anden side indebaere, at den relative andel af lotteriomsaetningen, der som overskud gaar til offentlige eller almennyttige formaal, bliver mindre.
125. Efter min mening kan det derfor konkluderes, at der ikke er nogen tungtvejende hensyn, som det er traktatens formaal at varetage, der taler mod at acceptere, at medlemsstaterne fortsat gives mulighed for at begraense den frie udveksling af tjenesteydelser, mens der til gengaeld maa tillaegges de af medlemsstaterne i enighed paaberaabte grunde til ikke at aabne markederne betydelig vaegt. Det er et omraade, hvor der er god grund til fortsat at respektere medlemsstaternes reguleringskompetence, saa laenge det staar fast, at Faellesskabet ikke vil udoeve sin reguleringskompetence paa omraadet.
126. Det maa ogsaa efter min mening konkluderes, at det ikke paa det foreliggende grundlag er muligt at henvise til midler, der paa mindre indgribende maade vil kunne realisere formaalene bag de gaeldende begraensninger i den frie udveksling af tjenesteydelser (44).
127. Det er saaledes min opfattelse, at der er grund til at besvare High Court' s spoergsmaal saaledes, at der ikke paa grundlag af traktatens tjenesteydelsesregler er noget til hinder for at anvende nationale regler, der forbyder import af lotterisedler og reklamematerialer for stoerre udenlandske lotterier i en situation, hvor stoerre nationale lotterier er forbudt.
Det har ikke i denne henseende nogen betydning, at der er truffet beslutning om oprettelse af et stort nationalt lotteri, allerede fordi det efter min mening, selv hvor saadanne lotterier eksisterer, er muligt for medlemsstaterne at opretholde begraensninger i den frie udveksling af tjenesteydelser (45).
Forslag til afgoerelse
128. Jeg skal af disse grunde foreslaa Domstolen at besvare High Court' s spoergsmaal saaledes:
"Regler om import af lotterisedler i og reklamemateriale for stoerre lotterier er omfattet af Rom-traktatens artikel 59, der imidlertid ikke er til hinder for, at reglerne forbyder tjenesteydelser fra udenlandske stoerre lotterier, naar et saadant forbud er led i et generelt forbud mod afholdelse af saadanne lotterier."
(*) Originalsprog: dansk.
(1) - Se herom forelaeggelseskendelsen punkt 41.
(2) - Gambling in the Single Market - A Study of the Current Legal and Market Situation, vol. 1-3, June 1991. Rapporten er udarbejdet for Kommissionen af revisionsfirmaet Coopers & Lybrand, og det fremgaar, at rapporten ikke noedvendigvis er udtryk for Kommissionens officielle synspunkter .
Rapporten bygger paa en sondring mellem spil og vaeddemaal. Vaeddemaal defineres som spil, hvor en pengeindsats saettes ind paa sandsynligheden af udfaldet af en bestemt begivenhed. Vaeddemaal forudsaetter et vist maal af indsigt i det paagaeldende omraade. Spil defineres derimod som en aktivitet, hvor en pengeindsats saettes ind paa udfaldet af en bestemt begivenhed uden nogen form for indsigt i det paagaeldende forhold. Derfor kaldes de sidstnaevnte spil tilfaeldighedsspil. Lotterier er tilfaeldighedsspil.
(3) - Lotterier er karakteriseret ved, at indsatserne puljes, og at der er en hoej gevinst/lav indsats ratio. Lotterimarkedet er i dag domineret af lotto. Klasselotterier bygger - ligesom lotterier i almindelighed - paa salg af nummererede lodder, hvorefter en eller flere vindernumre udtraekkes. I klasselotterier deltager spillerne i flere traekninger ( klasser ) med et lod. Det enkelte klasselotteri har fastsat naermere regler om antal af udtraekninger mv. i de enkelte klasser. Der findes andre former for lotterier. Naevnes kan instant lotteries, dvs. lotterier hvor udtraekningen foretages med det samme paa den maade, at spilleren ved f.eks. at skrabe paa lodsedlen umiddelbart kan se, om der er gevinst. Efter rapporten var markedet for lotterier og lignende aktiviteter sammensat saaledes: Klassiske lotterier 25%, lotto 46%, toto (sportstipning) 22% og instant lotteries 6%.
(4) - Se rapportens bd. I, s. 3.
(5) - Bd. I, s. 3 og s. 18.
(6) - Det blev under den mundtlige forhandling af den britiske regering oplyst, at det ikke er forbudt private til eget brug at koebe lotterisedler og at indfoere dem til Det Forenede Kongerige.
(7) - A National Lottery - Raising Money for Good Causes, Cm 1861, London, March 1992.
(8) - Det siges saaledes i hvidbogen:
8. I den senere tid har betaenkeligheder med hensyn til den mulige virkning af lotterier fra andre EF-lande efter gennemfoerelsen af enhedsmarkedet pr. 1. januar 1993 paa ny givet naering til debatten om et nationalt lotteri.(...).
9. Selv om forbuddet mod udenlandske lotterier opretholdes i lovgivningen, medgiver regeringen imidlertid, at det i stigende grad vil volde vanskeligheder at haandhaeve forbuddet i praksis. Hvis der ikke findes et nationalt lotteri, vil Det Forenede Kongerige fortsat vaere et interessant marked for lotterier fra andre lande i og uden for EF.
10. Det er uden tvivl sandt, at moderne teknologi vil goere det stadig vanskeligere at forhindre, at befolkningen ser reklamer for og deltager i udenlandske lotterier. (...). Mange udenlandske udsendelser er tilgaengelige via satellitfjernsyn. Billigere telekommunikation og nye betalingsformer kan med tiden foere til, at det bliver lige saa let at deltage i et udenlandsk lotteri som at telefonere. Den britiske offentlighed ville saaledes kunne deltage i lotterier, som indbyggere i andre lande nyder fordel af, men ikke de selv.
(9) - Det Sydtyske Klasselotteri, der er en offentlig institution, er oprettet af de fire tyske delstater Bayern, Hessen, Baden-Wuertemberg og Rheinland-Pfalz og har en aarsomsaetning paa ca. 700 mio. DM. Lotteriets ledelse kontrolleres af en statslig lotterikomité, som skal godkende saavel budget som aarsregnskab. Kollektoererne, som skal opfylde naermere bestemte krav til faglige og personlige kvalifikationer, antages til at markedsfoere lotteriet, men maa efter Det Sydtyske Klasselotteries regler ikke markedsfoere lotteriet i stater, hvor det er forbudt. Kollektoererne modtager en kommission pr. solgt lotteriseddel.
Det Sydtyske Klasselotteri er et lotteri, hvor spillerne koeber hele eller dele af et lod, som indgaar i flere traekninger i den enkelte klasse. Der afholdes to lotterier om aaret. Hvert lotteri loeber i en periode af 26 uger. Traekningerne er fordelt over 6 klasser, hvor der i klasse 1-5 er fire traekninger i hver klasse og i klasse 6 seks traekninger. I praksis er der en traekning hver uge aaret rundt. Lodderne udstedes for hver klasse for sig. Den sidste klasse indeholder den stoerste praemie. (Den stoerste praemie var i det i hovedsagen relevante lotteri paa 4 mio. DM). Klasselotteriets tiltraekningskraft udgoeres dels af den meget store hovedpraemie, dels den relativt store chance for at faa indsatsen igen. Se i oevrigt forelaeggelseskendelsen punkt 34-38 og Kommissionens rapport, bd. II, s. 93.
(10) - Dom af 12.12.1974 (sag 36/74, Walrave, Sml. s. 1405) og af 14.7.1976 (sag 13/76, Dona, Sml. s. 1333).
(11) - Naevnes kan i denne forbindelse dom af 5.10.1988 (sag 196/87, Steymann, Sml. s. 6159) vedroerende anvendelsen af traktatens regler paa religioese samfunds oekonomiske aktiviteter, dom af 2.2.1989 (sag 186/87, Cowan, Sml. s. 195) vedroerende traktatens anvendelse paa nationale regler om erstatning til voldsofre og dom af 4.10.1991 (sag C-159/90, Grogan, Sml. I, s. 4685) vedroerende traktatens anvendelse paa regler om information om provokeret abort.
I denne forbindelse kan ogsaa naevnes sag C-272/91, Kommissionen mod Italien, hvor Domstolen skal tage stilling til lovligheden efter traktaten og Raadets direktiv 77/62/EOEF om offentlige indkoeb af et italiensk offentligt udbud af et system til automatisering af det italienske lottospil. Den italienske regering goer gaeldende, at udbuddet vedroerer koncession paa befoejelser til at afholde lotto-spil, og at det dermed er omfattet af traktatens artikel 55 og 66. Det er i den foreliggende sags sammenhaeng vaerd at bemaerke, at hverken regeringen eller Kommissionen har fundet anledning til at overveje, om afholdelse af lottospil overhovedet er omfattet af traktatens regler. Jeg har i mit forslag til afgoerelse i sagen af 14.7.1993 afvist, at udbuddet vedroerer befoejelser til at afholde lottospil, idet der efter min opfattelse er tale om udbud af en aftale om udfoerelse af tjenesteydelser for og levering af goder til den offentlige administration med henblik paa dennes afholdelse af lottospil. Foelger Domstolen denne indstilling, bliver spoergsmaalet, om lottospil som saadan er omfattet af traktatens regler, ikke direkte relevant i denne sag.
(12) - Der kan ikke laegges vaegt paa det synspunkt, at den paagaeldende virksomhed i en eller flere medlemsstater ikke betragtes som oekonomisk virksomhed af privatretlig karakter. Afgraensningen af traktatens anvendelsesomraade maa noedvendigvis ske paa grundlag af en selvstaendig fortolkning af traktaten, som ikke kan bindes af begrebsfastlaeggelsen i en eller flere medlemsstater.
(13) - EFT L 167, s. 22.
(14) - Det fremgaar af praeamblen, at lotteri og tilsvarende former for virksomhed, der falder ind under gruppe 859 CITI, almindeligvis hoerer enten direkte eller gennem offentlige organer under omraadet for offentlige tjenesteydelser, eller de er forbudt, hvorfor et vist antal af disse former for virksomhed ikke falder inden for dette direktivs anvendelsesomraade; de naevnte former for virksomhed kan dog udoeves paa privat grundlag i nogle medlemsstater og boer derfor omfattes af dette direktiv.
(15) - Se Domstolens dom af 7.3.1990 (sag C-362/88, GB-INNO, Sml. I, s. 667).
(16) - Se formandskabets konklusioner fra Det Europaeiske Raads moede i Edinburgh den 11.-12.12.1992, bilag 2 til del A: Naerhedsprincippet - Eksempler paa gennemgang af forelagte forslag og gaeldende lovgivning, offentliggjort i Bulletin for De Europaeiske Faellesskaber nr. 12, 1992.
(17) - Dog er der i de nationale lovgivninger eksempler paa, at indtaegter fra visse lotterier kan gaa til private. Forudsaetningen herfor er typisk, at der er tale om begraensede summer (baade i henseende til det enkelte lotteriseddels pris, den samlede omsaetning og de udbudte gevinster, der hyppigt ikke maa vaere pengegevinster), og at virksomheden foregaar som led i andre forlystelser, f.eks. omrejsende tivolier mv.
(18) - Dom af 18.1.1979 (sag 110/78, Sml. s. 35) og af 17.12.1981 (sag 279/80, Sml. s. 3305).
(19) - Se navnlig dom af 4.12.1986 (sag 205/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 3755).
(20) - Domme af 26.2.1991 (sag C-154/89, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 659, sag C-180/89, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 709, og sag C-198/89, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 727).
(21) - Dom af 25.7.1991 (sag C-76/90, Sml. I, s. 4221).
(22) - Se f.eks. dom af 25.7.1991 (sag C-353/89, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 4069, praemis 15).
(23) - Se dommen i Saeger-sagen (note 21), praemis 15.
(24) - Se dom af 11.7.1974 (sag 8/74, Dassonville, Sml. s. 837).
(25) - At der ogsaa i artikel 30' s sammenhaeng kan vaere begraensninger af de frie varebevaegelser, der ikke er restriktioner i artikel 30' s forstand, er nu fastslaaet i dom af 24.11.1993 (sag C-267/91 og C-268/91, Keck, endnu ikke trykt i Samling af Afgoerelser).
(26) - Sag 15/78, Sml. s. 1971.
(27) - Sag 52/79, Sml. s. 833.
(28) - Den foerstnaevnte sag vedroerte en tjenesteydelse - in casu boersdifferencehandler udfoert af en bank efter ordre fra en kunde - der efter tysk ret blev anset for retligt uforpligtende. Domstolen fastslog i denne sag, at det forhold, at spillegaeld og andre hermed ligestillede former for gaeld ikke kan goeres til genstand for retsforfoelgning, ikke kan anses som en forskelsbehandling af en i en anden medlemsstat hjemmehoerende tjenesteyder, saafremt den samme begraensning gaelder for enhver tjenesteyder paa statens omraade, der goer en tilsvarende fordring gaeldende, hvilket ubestridt er tilfaeldet i naervaerende sag; (praemis 5). Den anden sag vedroerte et belgisk forbud mod via kabel-tv at transmittere udenlandske reklameudsendelser. I sin dom kendte Domstolen for ret: EOEF-traktatens artikel 59 og 60 forbyder ikke en national lovgivning, der hindrer transmission af reklameudsendelser via kabel-tv og udsendelse af reklameudsendelser via fjernsyn, hvis denne lovgivning anvendes uden forskel med hensyn til, om disse udsendelser er af national eller udenlandsk oprindelse, eller med hensyn til tjenesteyderens nationalitet eller forretningsmaessige hjemsted (praemis 16).
(29) - Det drejer sig efter den britiske 1976-lotterilov om smaa lotterier, der arrangeres i forbindelse med visse former for underholdning (section 3), private lotterier forbeholdt en begraenset gruppe mennesker (section 4), lotterier afholdt til fordel for visse selskaber (section 5), lotterier afholdt af lokale myndigheder (section 6) og lotterier, der afholdes og gennemfoeres i overensstemmelse med 1846-loven om kunstforeninger.
Det er de i 1976-lovens section 5 og 6 naevnte lotterier, der har stoerst praktisk betydning. I bilag A til 1992-hvidbogen om et nationalt lotteri er det om disse lotterier udtalt: Der er tre slags lotterier, som kan afholdes af et selskab eller en lokal myndighed. Et lotteri, der kun loeber i kort tid, kan afholdes, naar der er gaaet en maaned efter et tidligere lotteri. Den maksimale omsaetning (dvs. vaerdien af de solgte lotterisedler) er 45 000 UKL og den stoerste gevinst er 6 000 UKL. Et lotteri af mellemlang varighed kan afholdes, naar der er gaaet mellem en og tre maaneder efter et tidligere lotteri. Den maksimale omsaetning er 90 000 UKL og den stoerste praemie er 9 000 UKL. De stoerste offentlige lotterier afholdes kvartalsvis med en omsaetning paa 180 000 UKL og en stoerste enkeltpraemie paa 12 000 UKL. Maksimumsprisen for en lotteriseddel er i alle tilfaelde 1 UKL.
Den britiske regering har oplyst, at beloebsgraenserne er blevet haevet i forbindelse med oprettelsen af det nationale lotteri.
(30) - Det er oplyst at der p.t. findes tre saadanne virksomheder, nemlig firmaet Littlewoods, som har mere end 76% af markedet, Vernons, som har ca. 20% og Zetters, som har ca. 3%. Ifoelge en Mintel-undersoegelse, Special Report, Gamling 1991, s. 32 f., indbetaler virksomhederne mere end 40% af omsaetningen til staten, mens virksomhedernes egen nettoindtaegt udgoer ca. 4,4% af omsaetningen.
Den britiske regering udtalte i 1992-hvidbogen foelgende om den virkning, oprettelsen af det nationale lotteri vil have paa andre former for spil:
29. Fodboldtipningen er den form for spil, der mest sandsynligt vil blive beroert af det nationale lotteri. Tipning er en spilleform med lille indsats/stor gevinst, og der er i tipskredse frygt for, at man foer eller senere ville blive udkonkurreret af et nationalt lotteri. I nogle lande har et nationalt lotteri vaeret til skade for tipningen, mens de i andre lande findes side om side. Det vil kraeve yderligere undersoegelser at fastslaa konsekvenserne af et nationalt lotteri for tipningen her i landet.
30. Andre former for spil vil formentlig blive beroert i mindre grad end tipning. De vedroerer en ydelse, der er vaesensforskellig fra et nationalt lotteri, enten som foelge af spillet selv eller de omstaendigheder, hvorunder der spilles, eller i begge henseender. Saaledes vil personer, der vaedder paa heste- eller hundevaeddeloeb, naeppe have interesse i et nationalt lotteri, som er et spil med smaa chancer/ikke-faerdighedsspil . Bingo er en social aktivitet, som ikke kan erstattes ved at koebe en lotteriseddel. Ligeledes tilbyder kasinoer en type spil og andre faciliteter, der er helt forskellige fra at deltage i et lotteri. De mest udbredte spillemaskiner, der er til raadighed for offentligheden, har i hoejere grad forlystelsesformaal end til formaal at give en chance for at vinde en stor praemie.
...
33. En af de hyppigst fremfoerte betaenkeligheder med hensyn til virkningen af et nationalt lotteri er, at velgoerende institutioner vil miste indtaegter fra de eksisterende smaa lotterier og i form af gaver til velgoerende formaal generelt. Det vides ikke, hvor store indtaegter velgoerende institutioner i dag modtager fra smaa lotterier, da der ikke sker central indsamling af tal for samtlige lotterier. ... Velgoerende institutioner vil udtrykkeligt blive naevnt som en af de grupper, som et nationalt lotteri skal stoette. ...
(31) - Sag 205/84, Sml. 1986, s. 3755, praemis 52.
(32) - Dom af 27.10.1977 (sag 30/77, Bouchereau, Sml. s. 1999, praemis 35).
(33) - Der henvises til, at lotterier er en form for spil, som er saerligt udsatte for bedrageri. Det skyldes, at deltageren hverken har en nem og uafhaengig maade til at fastslaa det totale indbetalte beloeb, eller om de udlovede gevinster er udbetalt. Uden en passende kontrol ville det vaere muligt for den, som afholder et lotteri, at tilegne sig en del af indbetalingerne eller i tilfaelde af lotterier, hvor traekningen sker paa stedet, maaske til eget brug, at tilbageholde vinderlodderne, se punkt 30 i forelaeggelseskendelsen.
(34) - Der er i den belgiske regerings indlaeg naevnt eksempler paa klager over saadanne paastaaede misbrug.
(35) - Se navnlig dommen i coassurance-sagen (sag 205/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. 1986, s. 3755, praemis 34 ff.).
(36) - Se herved note 9.
(37) - Se hvidbogen fra 1992, hvor det udtales:
14. The Rothschild Royal Commission lagde to principper til grund for en politik paa spilleomraadet. For det foerste, at spil boer undergives en passende regulering for at sikre, at de afvikles aerligt og retfaerdigt. For det andet, at det maa undgaas at give en positiv tilskyndelse til at spille, fordi dette, hvis det overdrives, kan foere til ulykke for den enkelte og hans familie samt have oedelaeggende virkninger for samfundet som helhed. Selv om disse generelle principper ligger til grund for al kontrol med spil, er de blevet anvendt i forskelligt omfang paa forskellige former for spil.
15. Kasinospil er f.eks. mere udsat for at blive udnyttet af kriminelle, og store pengebeloeb kan tabes meget hurtigt. Det er den haardeste form for spil (med hensyn til saarbarheden over for misbrug og dets risici for den enkelte), og det er derfor reguleret mest intenst. ... Modsat har man laenge anset lotterier for den bloedeste form for spil. Indsatserne udgoer normalt smaa beloeb, og der er ikke den samme tilskyndelse til at proeve at redde et tab ved at spille mere og mere. De er underkastet en lempeligere reguleringsordning, fordi de involverede pengebeloeb er mere beskedne. Da de byder paa beskedne praemier og stoetter velgoerende formaal, kan der reklameres for dem helt uden begraensning. Der kan navnlig reklameres for dem i tv og radio, hvorimod radio- og fjernsynsreklame for alle former for vaeddemaal og spil er forbudt ved en kombination af lovmaessig regulering og radio- og tv-selskabernes reklamebestemmelser.
(38) - Se dom af 16.12.1992 (sag C-169/91, Council of the City of Stoke-on-Trent, Sml. I, s. 6635, praemis 11).
(39) - I Kommissionens rapport - Gambling in the Single Market - bind I, s. 44, anfoeres foelgende: Den, der spiller, er foerst og fremmest interesseret i at deltage i et attraktivt spil. Om et spil er attraktivt, har at goere med praemiernes stoerrelse, gevinstchancerne og det forhold, at gevinsterne er afgiftsfrie eller kun belagt med en lille afgift. Hvis et udenlandsk lotteri virker mere attraktivt end et indenlandsk spil, vil nogle deltage i det enten ved at bestille lotterisedlerne pr. post eller ved at rejse over graensen for at koebe dem hos en agent i udlandet. Postbestilling er saerlig anvendelig ved klasselotterier, da fristerne for at modtage lodder kan ligge mange uger ude i fremtiden.
(40) - I Kommissionens rapport, bind I, s. 18, anfoeres:
Graenseoverskridende spilleaktivitet er et markedsdrevet faenomen. Kollektoererne for visse Klassenlotterien udfolder den mest aktive formidling af ulovligt graenseoverskridende spil.
Mail-shot -marketing har vaeret taget i anvendelse i alle de tolv medlemsstater. De smaa lotterimarkeder med tilsvarende smaa praemier er klart de mest saarbare.
...
De store praemier i det tyske Klassenlotterie udoever stor tiltraekning paa de forbrugere, der normalt spiller i de mindre nationale lotterier, som har mindre begyndelsespraemier. Det fremgaar i denne forbindelse af diagram 8, at Danmark, Belgien og Nederlandene er saarbare.
...
Graenseoverskridende spilleaktivitet, der sker, fordi den er let at gennemfoere som foelge af, at man er naer ved en nabomedlemsstat, eller paa grund af sproglig og kulturel lighed, er af osmotisk karakter. Der er stoerre sandsynlighed for osmoselignende, graenseoverskridende spilleaktivitet, hvis en mange gange stoerre befolkning og derfor stoerre lotterier med stoerre praemier er naboer til smaa nationale lotterier eller lottoer.
(41) - Se f.eks. dom af 26.4.1988 (sag 352/85, Bond van Adverteerders, Sml. s. 2085), hvor Domstolen udtalte: Det bemaerkes, at oekonomiske hensyn, f.eks. at sikre, at en national offentligretlig institution modtager samtlige indtaegter fra reklameindslag, som specielt henvender sig til publikum i vedkommende medlemsstat, ikke kan betragtes som hensyn til den offentlige orden i traktatens artikel 56' s forstand. (praemis 34).
(42) - Sag C-204/90, Sml. I, s. 249.
(43) - Jf. herved artikel 102 A i EF-traktaten som aendret ved traktaten om Den Europaeiske Union, hvis 2. pkt. bestemmer: Medlemsstaterne og Faellesskabet handler i overensstemmelse med princippet om en aaben markedsoekonomi med fri konkurrence, der fremmer en effektiv ressourceallokering, og i overensstemmelse med principperne i artikel 3 A.
(44) - I USA har Kongressen med hjemmel i forbundsforfatningens commerce clause indfoert et principielt forbud mod fri udveksling af tjenesteydelser mellem delstaterne paa lotteriomraadet. Forfatningsmaessigheden af denne lovgivning blev opretholdt ved dom afsagt i 1903 af Forbundets Hoejesteret, se The Lottery Case (Champion mod Ames, 186 U.S. 321 (1903).
(45) - Jeg har overvejet, om der ved fortolkningen af traktatens artikel 59 i den foreliggende sags sammenhaeng kan tillaegges traktatens artikel 55, 2. afsnit, nogen vaegt. Det bestemmes i denne artikel, sammenholdt med artikel 66, at Raadet paa forslag af Kommissionen med kvalificeret flertal kan undtage visse erhverv fra bestemmelserne i kapitlet om tjenesteydelser. Der foreligger ikke oplysninger i sagen om eventuelle overvejelser i Raadet og Kommissionen om en anvendelse af bestemmelsen til at undtage lotterivirksomhed fra traktatens regler om tjenesteydelser. Det er klart, at det under alle omstaendigheder er relevant, at bestemmelsen ikke kan anvendes, uden at der af Kommissionen er fremlagt et forslag med henblik paa dens anvendelse. Mine overvejelser er resulteret i, at der ikke i den foreliggende sags sammenhaeng kan tillaegges bestemmelsen betydning.