61998CC0301_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Genom beslut av den 17 juli 1998 har College van Beroep voor het Bedrijfsleven i Nederländerna ställt fyra frågor till domstolen om tolkningen av rådets direktiv 88/407/EEG av den 14 juni 1988 om djurhälsokrav som är tillämpliga vid handel inom gemenskapen med och import av djupfryst sperma från tamdjur av nötkreatur(1) och rådets direktiv 93/60/EEG av den 30 juni 1993 om ändring av direktiv 88/407/EEG.(2) Frågorna har ställts av en nederländsk domstol, College van Beroep voor het Bedrijfsleven, i ett mål vari talan har väckts av KVS International BV (nedan kallat KVS) mot Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (nedan kallad den nederländske jordbruksministern) på grund av dennes vägran att utfärda ett intyg för export av djupfryst sperma från tjuren If de Focant till andra medlemsstater.
Tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelser
2 I direktiv 88/407 av den 14 juni 1988 fastställs de krav på djurhälsa som är tillämpliga vid handeln inom gemenskapen och vid import av djupfryst sperma från tamdjur av nötkreatur.
3 I fjärde övervägandet i direktivet anges följande: "Som ett led i handeln inom gemenskapen med sperma bör det åligga de medlemsstater som tar till vara sperma att se till att den har samlats och bearbetats vid godkända inrättningar (tjurstationer) som står under tillsyn, att den härrör från djur vars hälsotillstånd är sådant att det inte finns någon risk för spridning av djursjukdomar, att den har samlats, behandlats, förvarats och transporterats på ett sätt som bevarar dess hälsostatus och att den under transporten till destinationslandet åtföljs av ett hälsointyg som säkerställer att detta åliggande har fullgjorts."
4 I artikel 3 föreskrivs följande: "Varje medlemsstat skall se till att endast sådan sperma som uppfyller följande allmänna villkor sänds från dess territorium till en annan medlemsstats territorium:
...
b) Den skall ha samlats från nötkreatur som hålls som husdjur och vars hälsotillstånd överensstämmer med bilaga B.
..."
5 I bilaga B till direktivet i fråga fastställs villkoren för insättning av nötkreatur på godkända tjurstationer samt de undersökningar och rutinbehandlingar som skall göras av djur som vistas på dessa stationer. Enligt punkt 1 b i kapitel I i bilagan måste "[a]lla nötkreatur som tas emot vid en tjurstation ... uppfylla följande krav:
...
b) De skall före vistelsen i den isoleringsanläggning som beskrivs under a ha tillhört en besättning som är
i) officiellt tuberkulosfri,
ii) officiellt brucellosfri eller fri från brucellos.
Djuren får inte dessförinnan ha ingått i en (annan)* besättning med lägre hälsostatus."
(* Observera att bestämmelsen i detta avseende har samma lydelse i den svenska språkversionen före som efter ändringen enligt direktiv 93/60, dvs. ordet "annan" förekommer inte i den ursprungliga lydelsen. Övers.anm.)
6 I artikel 6.1 slutligen föreskrivs att "[m]edlemsstaterna skall ställa som villkor för införsel av sperma att det företes ett djurhälsointyg i enlighet med bilaga D som utfärdats av en officiell veterinär från den medlemsstat i vilken samlingen gjorts".
7 En övergångsperiod föreskrivs för ikraftträdandet av de ovannämnda bestämmelserna. Enligt trettonde övervägandet "påverkar inte (detta direktiv) handeln med sperma som producerats före den tidpunkt från vilken det åligger medlemsstaterna att följa det". I det avseendet fastställs i artikel 20 att "direktivet inte gäller sperma som samlats och behandlats inom en medlemsstat före den 1 januari 1990".
8 Direktiv 88/407 ändrades 1993 genom direktiv 93/60.(3) I fjärde övervägandet i det senare direktivet understryks att "[d]et är lämpligt att göra ytterligare ändringar av ... direktiv (88/407/EEG) för att klargöra vissa frågor och för att ta hänsyn till den tekniska utvecklingen, särskilt i fråga om behandling av tjurar mot leptospiros och för att anpassa reglerna om brucellos, tuberkulos och leukos efter dem som föreskrivs i direktiv 64/432/EEG".(4)
9 De förändringar som direktiv 93/60 har medfört för bestämmelserna om villkor för insättning av djur på godkända tjurstationer återfinns i artikel 1.8. I denna föreskrivs att "[k]apitel I punkt 1 b i bilaga B skall ersättas med följande:
b) De skall före vistelsen i den isoleringsanläggning som beskrivs under a ha tillhört en besättning som är officiellt tuberkulosfri och officiellt brucellosfri i enlighet med direktiv 64/432/EEG."(5)
Den ändring som skett i den sista meningen under b) med den nya lydelsen "[d]juren får inte dessförinnan ha ingått i en (eller flera)* besättning(ar)* med lägre hälsostatus" är av särskild betydelse för det mål som behandlas här. (* Observera att bestämmelsen i detta avseende har samma lydelse i den svenska språkversionen såväl före som efter ändringen enligt direktiv 93/60, dvs. orden "eller flera" förekommer inte i den ändrade lydelsen. Övers.anm.)
10 I direktiv 93/60 fastställs inte någon övergångsperiod. I artikel 3 i direktivet föreskrivs endast att medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet senast den 1 juli 1994.
Tillämpliga nationella bestämmelser
11 De nationella bestämmelser som är tillämpliga i förevarande fall återfinns i huvudsak i tre författningar: den nederländska lagen om djurhälsoskydd (Gezondheids- en welzijnswet voor dieren), förordningen om export av djur och produkter med animaliskt ursprung (Besluit uitvoer dieren en producten van dierlijke oorsprong), och slutligen förordningen om levande djur och levande produkter (Regeling handel levende dieren en levende producten). Av dessa författningar framgår att sperman från nötkreatur kan exporteras till en annan medlemsstat i gemenskapen endast om den åtföljs av ett intyg som utfärdats till följd av en undersökning som utförts på initiativ av den nationella myndigheten, och varigenom fastställs att de villkor som föreskrivs i artikel 3 b och 3 c i direktiv 88/407 är uppfyllda.
Faktiska omständigheter och tolkningsfrågorna
12 KVS, sökanden i målet vid den nationella domstolen, driver i Nederländerna en station för artificiell insemination som Europeiska unionen från och med den 16 maj 1992 officiellt har godkänt som en tjurstation. Denna station hade tidigare endast nationell auktorisation.
13 År 1991 importerade KVS avelstjuren If de Focant från Belgien för att sätta in den på tjurstationen. Denna tjur härrörde från Eugène Detals besättning, där den alltsedan sin födelse år 1988 hade förblivit till dess att den flyttades till tjurstationen.
Vid If de Focants födelse betraktade de belgiska myndigheterna Eugène Detals besättning som en "brucelloshärd", eftersom den låg i ett område som härjades av brucellos. Den 1 januari 1990 erhöll den dock hälsostatusen "officiellt brucellosfri" besättning. Sådan var dess status när If de Focant importerades till Nederländerna.
14 Den belgiska tjurens insättning på den nederländska tjurstationen har varit föremål för en tvist mellan de behöriga myndigheterna i de båda länderna. Den 16 december 1991 skickade den belgiska veterinärinspektionen en skrivelse till den nederländska myndigheten, RVV, Rijksdienst voor de Keuring van vee en Vlees (nationella tjänsten för inspektion av boskap och kött), genom vilken den kritiserade insättningen med motiveringen att besättningen, i vilken den ifrågavarande tjuren var född och hade vistats under en viss period, hade varit en brucelloshärd. På grund härav uppfyllde If de Focant enligt den belgiska myndigheten inte villkoren enligt direktiv 88/407 för att få insättas på en tjurstation som officiellt godkänts av Europeiska unionen, detta eftersom bestämmelserna i bilaga B, kapitel I, punkt 1 b i detta direktiv enligt myndigheten skulle tolkas på så sätt att alla hälsorisker uteslöts, i synnerhet potentiella risker härrörande från en avelstjur som under en period av sitt liv har ingått i en "besättning med lägre hälsostatus", det vill säga inte uppfyllt villkoren enligt de gemenskapsrättsliga föreskrifterna.
15 Denna tolkning godtogs inte av direktoratet för juridiska frågor och branschorganisationer vid det nederländska jordbruksministeriet. I mars 1992 fastslog ministeriet att det var rättsenligt att sätta in If de Focant på tjurstationen, eftersom villkoren i de gemenskapsrättsliga föreskrifterna, särskilt i bilaga B till direktiv 88/407, enligt dess uppfattning var helt och hållet uppfyllda. Enligt det nederländska direktoratet i fråga var det nämligen tillräckligt att tjuren vid dess insättning på en station härrörde från en besättning vars hälsostatus hade fastslagits vara "officiellt brucellosfri". Varje annan hälsostatus som denna besättning kunde ha haft i det förgångna saknade nämligen betydelse.
16 Till följd av detta ställningstagande vände sig de belgiska veterinärmyndigheterna till Europeiska gemenskapernas kommission. Denna godtog dock, i en skrivelse av den 23 november 1992, den nederländska förvaltningens tolkning av de gemenskapsrättsliga föreskrifterna och hävdade att de villkor som föreskrivs i bilaga B till direktiv 88/407 enligt kommissionens uppfattning var uppfyllda. Kommissionen tillade dessutom att If de Focant år 1992 under förfarandet för det officiella godkännandet av tjurstationen hade undergått olika kontroller för brucellos, samtliga med negativt resultat. Det kunde följaktligen fastslås att tjuren i fråga inte innebar någon risk för överföring av denna sjukdom och att dess insättning på stationen därför var fullständigt rättsenlig.
Den 28 juni 1993, två dagar före antagandet av direktiv 93/60, ändrade kommissionen åsikt. I en skrivelse till den belgiska ständiga representationen i Bryssel påpekade den att sperma från en tjur som fötts i en brucelloshärd inte kunde bli föremål för handel inom gemenskapen.
17 På grundval av denna skrivelse vände sig veterinärinspektionen vid det belgiska jordbruksministeriet den 2 augusti 1993 på nytt till sin nederländska motsvarighet och begärde att tjuren i fråga skulle lämna stationen och att nödvändiga åtgärder skulle vidtas för att hans sperma inte längre skulle föras ut på gemenskapens marknad.
18 If de Focant slaktades i november 1993 till följd av en höftluxation. Den 7 juni 1996 ansökte KVS hos den nederländska nationella tjänsten för boskapsinspektion om intyg för export till Belgien och Frankrike av djupfryst sperma från denna tjur, sperma som samlats in före den 1 juli 1994, den dag då direktiv 93/60 trädde i kraft.
19 Genom beslut av den 10 juni 1996 avslog den ovannämnda nationella tjänsten KVS:s ansökan. Enligt den motivering som angavs uppfyllde If de Focant inte villkoren enligt den då gällande lydelsen av bilaga B till direktiv 88/407. Han var nämligen född och hade vistats vid en besättning med en lägre hälsostatus än en "officiellt brucellosfri".
20 Mot detta beslut anförde KVS besvär hos det nederländska jordbruksministeriet. Överklagandet avslogs dock. KVS överklagade beslutet till College van Beroep voor het Bedrijfsleven.
Under förfarandet anförde KVS bland annat att det nederländska jordbruksministeriets vägran att utfärda intyget för export av sperma helt och hållet berodde på det förhållandet att ministeriet felaktigt tillämpade de då gällande bestämmelserna, närmare bestämt bestämmelserna i bilaga B, kapitel I punkt 1 b till direktiv 88/407 i ändrad lydelse enligt direktiv 93/60. Enligt sökanden i målet vid den nationella domstolen skulle sperman från If de Focant däremot omfattas uteslutande av de vid tidpunkten för produktionen gällande bestämmelserna och således av de villkor som föreskrivs i den ovannämnda bestämmelsen i direktiv 88/407, i dess ursprungliga lydelse. Skälet härtill är att de ändringar som skedde 1993, varigenom restriktivare villkor infördes för insättning av tjurar på stationer, inte kunde tillämpas på den sperma som samlats in före deras ikraftträdande.
21 College van Beroep voor het Bedrijsleven, som ansåg att en lösning av tvisten var avhängig av tolkningen av de ovannämnda direktiven och deras giltighet, förklarade målet vilande och ställde följande frågor till domstolen:
"1. Skall artikel 3 b i direktiv 88/407/EEG tolkas på så sätt att sperma från en tjur som före utfärdandet av ändringsdirektivet 93/60/EEG hade satts in på en godkänd tjurstation, då den uppfyllde de vid den tidpunkten gällande villkoren för detta, inte (längre) uppfyller villkoret i artikel 3 b i direktivet, om tjuren vid tidpunkten för ansökan om intyg avseende sperman inte längre uppfyller det ändrade villkoret i punkt 1 b i kapitel I i bilaga B till direktiv 88/407/EEG för insättning på en tjurstation?
För det fall den första frågan besvaras jakande:
2. Skall övergångsbestämmelserna i artikel 20 i direktiv 88/407/EEG tolkas på så sätt att de är analogt tillämpliga på sperma som har samlats in och behandlats före den 1 juli 1994?
För det fall den första frågan besvaras jakande och den andra frågan besvaras nekande:
3. Är direktiv 93/60/EEG ogiltigt av det skälet att det strider mot allmänna rättsprinciper, i synnerhet mot principen om skydd för berättigade förväntningar och proportionalitetsprincipen, då det i detta direktiv inte finns några övergångsbestämmelser som undanröjer hinder mot handel inom gemenskapen med sperma från tjurar som före utfärdandet av ovannämnda direktiv i enlighet med då gällande bestämmelser redan hade insatts på en godkänd tjurstation?
För det fall den första frågan besvaras nekande:
4. Artikel 1.8 i direktiv 93/60/EEG har ersatt andra meningen i punkt 1 b i kapitel I i bilaga B, som hade följande lydelse: 'Djuren får inte dessförinnan ha ingått i en [annan] besättning med lägre hälsostatus', vilken ändrades till: 'Djuren får inte dessförinnan ha ingått i en [eller flera] besättning[ar] med lägre hälsostatus.' Skall denna ändring tolkas på så sätt att den uteslutande innebär ett förtydligande eller på så sätt att den innebär en grundläggande ändring av de tillämpliga villkoren för insättning av nötkreatur på en godkänd tjurstation?"
Den fjärde tolkningsfrågan
22 Först skall sägas att jag vid besvarandet av frågorna från den nationella domstolen kommer att delvis följa en annan ordning än den som föreslås i beslutet om hänskjutande.
23 Med den första frågan ställer den nationella domstolen nämligen till domstolen frågan huruvida de bestämmelser som skall tillämpas för att fastställa om sperman från If de Focant kan vara föremål för handel inom gemenskapen är de bestämmelser som gällde vid tidpunkten för insamlingen av sperman, således punkt 1 b i kapitel I i bilaga B till direktiv 88/407 i dess ursprungliga lydelse, eller den som gällde vid saluförandet av produkten i fråga, det vill säga samma bestämmelse men i dess lydelse efter ändring genom direktiv 93/60. Av det sätt på vilket frågan är formulerad, kan det dock lätt fastslås att den grundats på antagandet att de tidigare bestämmelserna på ett väsentligt sätt ändrats genom det sistnämnda direktivet.
Huruvida denna ändring innebär ändring i sak eller är av formell karaktär är däremot särskilt föremål för den fjärde tolkningsfrågan från den nationella domstolen. Det förefaller därför vara nödvändigt att först av allt besvara sistnämnda fråga. Det kan tilläggas att svaret på denna fråga kan bli avgörande även för det förevarande målet. Om nämligen den slutsatsen skulle dras att direktiv 93/60 inte på ett väsentligt sätt innebär ändring av den tidigare gällande lydelsen, utan endast klargjorde dess innebörd förlorar de andra frågorna sin betydelse. Av samtliga dessa skäl skall jag därför först och främst behandla den fjärde frågan.
24 Med denna ställer den nationella domstolen frågan till domstolen huruvida det genom direktiv 93/60, varigenom meningen "Djuren får inte dessförinnan ha ingått i en (annan) besättning med lägre hälsostatus" som finns i punkt 1 b i kapitel I i bilaga B till direktiv 88/407 har ersatts med "Djuren får inte dessförinnan ha ingått i en (eller flera) besättning(ar)", har skett en väsentlig ändring av kriterierna för insättning av en tjur på tjurstation eller huruvida enbart ett klargörande och en precisering har gjorts av innehållet i den bestämmelse som redan var i kraft.
25 Det skall först sägas att det inte har ifrågasatts att direktiv 93/60, vari "en (eller flera) besättning(ar)" nämns, skall tolkas på så sätt att en tjur, för att kunna insättas på en station, aldrig skall ha vistats vid någon besättning med en lägre hälsostatus än en "officiellt brucellosfri". Ett sådant förbud avser således såväl den besättning från vilken tjuren kommer vid tidpunkten för insättningen på stationen som andra eventuella besättningar i vilka den har vistats. I fråga om det första antagandet innebär förbudet inte endast att denna besättning skall ha en "officiellt brucellosfri" hälsostatus vid tjurens överföring till tjurstationen, utan även att den inte får ha haft en lägre status tidigare. Detta gäller för hela den period under vilken tjuren har vistats där.
26 Mot denna bakgrund blir svaret på frågan från den nationella domstolen beroende av tolkningen av den mening som förekommer i den ursprungliga lydelsen av bilaga B till direktiv 88/407. Det måste i synnerhet fastställas vad som skall förstås med uttrycket "(annan) besättning" och om detta uttryck har samma räckvidd som uttrycket "(en eller flera) besättning(ar)", som förekommer i den ändrade versionen.
27 KVS och den nederländska regeringen hävdar att så inte är fallet. Närmare bestämt skall uttrycket "(annan) besättning" enligt den nederländska regeringen förstås på så sätt att det gör skillnad mellan den besättning från vilken tjuren kommer vid sin insättning på stationen och eventuella andra besättningar i vilka djuret har vistats tidigare. Enligt samma regering innebär detta att förbudet att på tjurstationen ta emot tjurar som har vistats i besättningar med lägre hälsostatus endast hänför sig till den andra och inte till den första kategorin. Endast den sista besättning i vilken tjuren har ingått skall därför motsvara de krav som föreskrivs i punkten b i) och ii) i kapitel I i bilaga B. Med andra ord skall denna endast omfattas av villkoret att ha en "officiellt brucellosfri" status vid den tidpunkt då tjuren insätts på stationen, medan annan hälsostatus som besättningen eventuellt kan ha haft tidigare inte har någon betydelse.
28 Kommissionen, rådet och den franska regeringen anser däremot att uttrycket "(annan) besättning" borde ges en vidare innebörd, som sammanfaller just med uttrycket "(en eller flera) besättning(ar)". Enligt deras åsikt är det, för att målet att skydda folkhälsan skall kunna uppnås, nämligen nödvändigt att räckvidden av förbudet i den sista meningen i bestämmelsen i fråga utsträcks till att utan åtskillnad omfatta alla de besättningar vid vilka tjuren har vistats.
29 Jag anser att denna uppfattning skall godtas. Det är ostridigt att när den bokstavliga formuleringen av en bestämmelse lånar sig till olika tolkningar skall, vid valet mellan dessa, hänsyn tas till det sammanhang som bestämmelsen ingår i och till "de mål som eftersträvas med de föreskrifter som den ingår i".(6) I rättspraxis ges den tolkning företräde som är mest förenlig med de mål som eftersträvas genom bestämmelsen i fråga.(7)
30 Det är dessa kriterier som beaktas i förevarande fall vid tolkning av bestämmelsen i punkt 1 b i kapitel I i bilaga B till direktiv 88/407. Kommissionens och den franska regeringens vidare tolkning är den tolkning som med hänsyn till dessa kriterier skall godtas.
31 Det skall i det hänseendet beaktas att direktiv 88/407, såsom framgår av fjärde övervägandet i detta, bland annat har till syfte att undvika att insamlingen, behandlingen och handeln inom gemenskapen av sperma från tjurar kan innebära risker vad gäller spridning av djursjukdomar.(8)
32 Denna målsättning är speciellt i fråga om brucellos av särskild betydelse. Som kommissionen och rådet påpekar i sina yttranden är denna sjukdom särskilt allvarlig och smittsam. Den kan dessutom innebära allvarliga hälsorisker för människor eftersom den kan överföras till människan såväl genom direkt kontakt som genom konsumtion av mjölk eller mjölkprodukter.
33 Till detta skall läggas att skyddet av folkhälsan på det området har visat sig vara särskilt komplicerat. Av bevisen från en medicinsk expert på området, som redovisats i beslutet om hänskjutande, framgår att det inte finns några säkra metoder för att definitivt få bukt med en brucellosinfektion i en besättning. Det har förekommit fall i Tyskland där sjukdomen, trots att alla möjliga åtgärder vidtagits, såsom utrymning av ladugården, desinficering och återinsättning av frisk boskap, har återkommit efter sexton månader. Som rådet framhåller i sina yttranden finns det på vetenskapens nuvarande stadium ingen enda bakteriologisk undersökning som medger att en eventuell förekomst av brucellosbakterier i tjurarnas sperma med säkerhet kan uteslutas.
34 Med hänsyn till de mål som eftersträvas genom direktivet kan tolkningen av uttrycket "(annan) besättning" uppenbarligen inte endast avse andra besättningar än den besättning tjuren tillhör, eftersom den risk för spridning av sjukdom som beaktas av direktivet är den som härrör från den omständigheten att en tjur vid en viss tidpunkt har vistats i en besättning med en lägre hälsostatus än "officiellt brucellosfri" och att denna risk är lika stor, oavsett om den härrör från tjurens vistelse i en annan besättning än den han nu tillhör eller från tjurens vistelse i sin ursprungliga besättning, men under en tidigare period. En tolkning slutligen som beaktar den första typen av smittorisk men inte även den andra typen begränsar således verkningarna av direktivet genom att hindra eller åtminstone försvåra att dess målsättning kan uppnås.
35 Jag anser således att uttrycket "(annan) besättning" i punkt 1 b i kapitel I i bilaga B till direktiv 88/407 skall tolkas så att det hänvisar till alla de besättningar vid vilka tjuren har vistats före sin insättning på en tjurstation. Artikel 1.8 i direktiv 93/60, varigenom ett begrepp fastställs som redan förekommer i en tidigare bestämmelse har således i själva verket inte medfört någon förändring i sak av bestämmelserna om villkoren för insättning av tjurar på tjurstationer.
36 Det är värt att tillägga att fjärde övervägandet i direktiv 93/60 ger en ytterligare bekräftelse av de slutsatser som jag just har dragit. I detta övervägande anges att ett av skälen till att det varit nödvändigt att ändra direktivets ursprungliga lydelse är att klargöra vissa frågor på ifrågavarande rättsområde. Det faktum att dessa klargöranden särskilt avser bestämmelserna om brucellos är en naturlig följd av förarbetena till direktivet. Det framgår nämligen av dessa att ett av de huvudsakliga skälen till att kommissionen ansåg det lämpligt att ändra direktiv 88/407 just var att precisera läget avseende tjurens status avseende brucellos vid dess insättning på tjurstationen.(9)
37 Slutligen anser jag således att den fjärde frågan från den nationella domstolen skall besvaras så att 1993 års ändring av ordalydelsen i punkt 1 b i kapitel I i bilaga B till direktiv 88/407 endast är ett klargörande av den ursprungliga lydelsen av direktivet.
38 För det fall domstolen skulle godta den lösning som jag har föreslagit är det överflödigt att uttala sig om de andra frågorna från den hänskjutande domstolen. Om det anses att det genom den ursprungliga lydelsen av direktiv 88/407 föreskrevs att en tjur för att insättas på en tjurstation aldrig skulle ha vistats vid en besättning med en lägre hälsostatus än "officiellt brucellosfri", måste nämligen slutsatsen dras att det inte var rättsenligt att sätta in If de Focant på den nederländska stationen och att ifrågavarande tjurs sperma därför inte kan bli föremål för handel inom gemenskapen.
Den första tolkningsfrågan
39 Om domstolen däremot skulle komma till slutsatsen att direktiv 93/60 innebar en förnyelse av de tidigare gällande bestämmelserna genom att införa restriktivare villkor för insättning får de andra tolkningsfrågorna betydelse för lösningen av tvisten vid den nationella domstolen. Jag anser således att det är lämpligt att besvara även de andra tre frågorna från den hänskjutande domstolen.
40 Som jag redan har haft tillfälle att framföra(10) avser den första frågan huruvida det kan anses att sperman från en tjur som rättsenligt har insatts på en tjurstation - i den mån den vid tidpunkten för insättningen uppfyllde kraven enligt den då gällande gemenskapslagstiftningen - inte får saluföras inom gemenskapen på grund av att den vid tidpunkten för ansökan om exportintyg inte längre uppfyller de nämnda villkoren, då dessa under tiden har ändrats. Med andra ord ställs till domstolen frågan huruvida, för det fall att det under tiden mellan produktionen av sperman och saluförandet av denna har skett en väsentlig förändring av systemet för insättning av tjurar på tjurstationer, utfärdandet av exportintyg skall anses omfattas av villkoren i de vid insättningen gällande föreskrifterna eller av villkoren i de vid ansökan om intyget gällande föreskrifterna.
41 Enligt rådet och kommissionen skall frågan besvaras mot bakgrund av principen om förbud mot retroaktiv verkan för gemenskapens rättsakter. I det hänseendet hänvisar de två institutionerna till domen i målet Salumi(11) i vilken det anges att "även om rättegångsregler ... skall tillämpas på alla tvister som är anhängiga vid den tidpunkt då reglerna träder i kraft, gäller detta inte i fråga om materiella bestämmelser". Skälet till detta är att "de sistnämnda vanligen tolkas så att de endast avser förhållanden som uppstått före deras ikraftträdande när det av deras ordalydelse, målsättning eller struktur klart framgår att de skall ges en sådan verkan" och att "principen om rättssäkerhet utgör hinder för att den tidsmässiga räckvidden av en gemenskapsrättslig akt fastställs med utgångspunkt i en dag före dagen för dess offentliggörande". Enligt domstolen "kan det endast undantagsvis förhålla sig på annat sätt, när det krävs för det mål som skall uppnås och när de berördas berättigade förväntningar vederbörligen skyddas".(12) Med hänvisning till denna rättspraxis hävdar de båda institutionerna att det varken av ordalydelsen av eller målsättningen för direktiv 93/60 kan fastslås att lagstiftaren haft för avsikt att ändringarna av bestämmelserna om villkoren för insättning av tjurar på tjurstation skulle ges retroaktiv verkan. Direktivet är följaktligen inte tillämpligt på sperma som insamlats före dess ikraftträdande. Institutionerna fastslår således att de föreskrifter som i förevarande fall skall tillämpas för utfärdande av intyg är de föreskrifter som gällde vid den tidpunkt då If de Focant insattes på tjurstationen, således direktiv 88/407 i dess ursprungliga lydelse.
42 Detta påstående kan inte godtas. Trots att den fråga som ställts av den nationella domstolen fortfarande gäller frågan om fastställelse av tillämpningsområdet för föreskrifterna i fråga, skall den nämligen inte besvaras på grundval av huruvida retroaktiv verkan hos de nya bestämmelserna kan fastställas eller inte, utan snarare i enlighet med den av domstolen fastställda principen att "författningar som innebär ändring av andra författningsbestämmelser skall, om inte annat föreskrivits, tillämpas på framtida verkningar av situationer som uppkommit då den föregående författningen var i kraft".(13)
43 Denna princip skall tolkas med hänsyn till den särskilda karaktären av det enskilda fall där tillämpning av en bestämmelse på en pågående situation kan komma i fråga.(14) I denna typ av fall handlar det om att fastställa huruvida och inom vilka gränser den senare tillkomna bestämmelsen skall tillämpas. Enligt domstolens ovannämnda rättspraxis skall denna situation särskiljas från en faktisk retroaktivitet. Då den senare nämligen innebär att en bestämmelse kan återverka på situationer som har uppkommit före dess tillkomst, avser tillämpningen av bestämmelsen på pågående situationer en annan tänkt situation, nämligen att en situation, fastän den redan pågår vid ikraftträdandet av den nya bestämmelsen, ännu inte har fått de verkningar som bestämmelsen syftar till att reglera och som följaktligen gör att tillämpningen av denna är nödvändig och ändamålsenlig.
44 Domstolen har kommit till denna slutsats i domen i målet Butterfly Music.(15) Tvisten i ifrågavarande mål gällde tolkningen av rådets direktiv 93/98/EEG om harmonisering av skyddstiden för upphovsrätt och vissa närstående rättigheter.(16) I Italien hade införlivandet av nämnda direktiv fått den verkan att skyddstiden för utövande konstnärers och fonogramframställares rättigheter hade förlängts från 30 till 50 år, varigenom situationer i vissa fall uppkom där upptagningar, som inte längre skyddats av upphovsrätt under den tidigare lagstiftningen, återigen skyddades genom de nya bestämmelsernas ikraftträdande. Vid tolkningen av direktivet fastställde domstolen att "under förutsättning att återupprättandet av upphovsrätter och närstående rättigheter inte inverkar på de utnyttjanden som fullbordats av tredje man före tidpunkten för återupprättandet, kan rättigheterna inte anses ha återupprättats med retroaktiv verkan. Om återupprättandet berör framtida verkningar av ännu inte fastställda situationer, inverkar återupprättandet däremot på tredje mans rätt att fortsätta utnyttja en ljudupptagning i de fall då redan tillverkade exemplar av denna ljudupptagning ännu inte har saluförts och avsatts på marknaden vid nämnda tidpunkt".(17)
45 Av vad ovan anförts framgår således att när det föreligger en skillnad i tiden mellan den tidpunkt då en rättsligt relevant situation uppkommer och den tidpunkt när dess verkningar beaktas, skall även de ändringar i den aktuella lagstiftningen som skett efter uppkomsten av situationen i fråga, men före uppkomsten av alla dessa verkningar, omedelbart tillämpas.
46 Denna princip är tillämplig i förevarande mål. Det skall nämligen erinras om att direktiv 88/407 särskilt är avsett att reglera handeln inom gemenskapen med djupfryst sperma från nötkreatur och att söka undvika att en sådan handel äventyrar folkhälsan genom att främja spridningen av djursjukdomar.(18) I artikel 3 föreskrivs i detta syfte att endast sperma från nötkreatur vars hälsotillstånd överensstämmer med bilaga B får sändas från en medlemsstat till en annan.
47 Sedan detta konstaterats finner jag således inte att det kan betvivlas att insättningen av djur på tjurstationer och saluförandet av sperma representerar två faser i en och samma situation, vilka skils åt av en tidsperiod motsvarande den period under vilken den producerade sperman är lagrad på stationen. Den första av dessa två faser utgör uteslutande en förutsättning för den andra fasens genomförande, varigenom de faktiska omständigheter på vilka direktivet tillämpas fullbordas.
48 Jag anser således att den första frågan, på grund av vad ovan anförts, skall besvaras på så sätt att det är bestämmelserna i direktiv 88/407 i dess lydelse efter ändring genom direktiv 93/60 som är tillämpliga vid fastställelse av huruvida det intyg kan utfärdas som krävs för godkännande av att sperma från If de Focant omsätts i handeln inom gemenskapen.
Den andra tolkningsfrågan
49 Med den andra frågan ställer den nationella domstolen frågan till domstolen huruvida övergångsbestämmelserna i direktiv 88/407, enligt vilka sperma som producerats före den 1 januari 1990 inte ingår i deras tillämpningsområde, analogt kan tillämpas vad gäller direktiv 93/60, på så sätt att sperma som insamlats före den 1 juli 1994 inte berörs av tillämpningen av de ändringar som införts genom direktivet. Det skall erinras om att detta är det datum från och med vilket medlemsstaterna skall följa direktivet.
50 Denna fråga skall besvaras nekande. Förutsättningarna för en sådan analog tillämpning som den hänskjutande domstolen avser saknas nämligen helt och hållet. Tillgripandet av en analog tillämpning förutsätter att det finns en brist hos bestämmelserna och syftar till att avhjälpa detta genom tillämpning av bestämmelser om liknande fall. Förutsättningen för att tillgripa en analog tillämpning är således att det föreligger en systematisk brist.
I förevarande fall fanns det dock inte någon brist. Frånvaron av övergångsbestämmelser i direktiv 93/60 motsvarande övergångsbestämmelserna i direktiv 88/407 är nämligen ett val från lagstiftarens sida avsett att möjliggöra att de senare föreskrifterna omedelbart kan få verkan och att på så sätt säkerställa ett effektivare skydd av folkhälsan.
Den tredje tolkningsfrågan
51 Med den tredje frågan ställer den nationella domstolen slutligen frågan huruvida frånvaron av övergångsbestämmelser gör att direktiv 93/60 är ogiltigt på grund av åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar och av proportionalitetsprincipen.
52 När det gäller det påstådda åsidosättandet av principen om skydd för berättigade förväntningar räcker det att, med hänsyn till vad ovan anförts angående den första frågan, påminna om att domstolen vid upprepade tillfällen har fastslagit att "även om principen om skydd för berättigade förväntningar är en del av gemenskapens grundläggande principer, framgår det av fast rättspraxis att denna princip inte får utsträckas så långt att den allmänt hindrar att en ny reglering tillämpas på de framtida verkningarna av situationer som har uppkommit när den tidigare regleringen gällde ...".(19)
53 Detta skall tolkas på så sätt att det under dessa omständigheter inte finns några berättigade förväntningar att skydda, eftersom den situation som är föremål för regleringen fortfarande befinner sig i ett tillkomstskede och ännu inte har givit upphov till subjektiva situationer som är skyddsvärda.(20)
54 Jag skulle dessutom vilja tillägga att KVS i vart fall inte kan åberopa några berättigade förväntningar beträffande saluförandet av sperma från If de Focant. Såsom tidigare har sagts(21) uppkom nämligen redan vid den tidpunkt då tjuren insattes på tjurstationen frågan huruvida han uppfyllde alla krav enligt gällande lagstiftning. När KVS importerade tjuren måste bolaget således åtminstone ha känt till att djuret var fött i en besättning som i fråga om hälsostatus låg på gränsen för vad som är rättsenligt, och att även en mycket liten ändring av bestämmelserna i restriktiv riktning följaktligen säkerligen skulle medföra att tjurens sperma inte längre skulle få saluföras.
55 När det därefter gäller det påstådda åsidosättandet av proportionalitetsprincipen har 1998 års dom i målet Förenade kungariket mot kommissionen,(22) för det mål som här behandlas, en särskild betydelse. I det målet hade Förenade kungariket yrkat att domstolen skulle ogiltigförklara kommissionens beslut, enligt vilket export av nötkött och nötköttsprodukter från Förenade kungarikets territorium provisoriskt förbjöds. Målsättningen var att bemöta epidemin bovin spongiform encefalopati (den så kallade galna ko-sjukan), som 1996 upptäckts i Storbritannien. I denna dom fastslog domstolen att "proportionalitetsprincipen, som tillhör de allmänna rättsprinciperna i gemenskapsrätten, kräver att gemenskapsinstitutionernas rättsakter inte går utöver gränserna för vad som är lämpligt för att förverkliga de legitima målen för lagstiftningen i fråga och att om valet står mellan flera lämpliga åtgärder den minst ingripande väljs samt att de olägenheter som orsakas inte är orimliga i förhållande till de åsyftade målen ...". Domstolen angav vidare att "vad beträffar domstolsprövningen av de ovannämnda kraven, har gemenskapslagstiftaren på jordbrukspolitikens område ett utrymme att företa skönsmässiga bedömningar som motsvarar det politiska ansvaret som tillagts lagstiftaren genom artikel 40-43 i fördraget. Följaktligen kan en åtgärd på detta område endast förklaras ogiltig om den är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen eftersträvar ...". Domstolen tillade även att "[n]är det ifrågasatta beslutet antogs, rådde stor osäkerhet om vilka risker som var förknippade med levande djur, nötkött och produkter från dessa" och att "[d]å det råder osäkerhet om förekomsten eller omfattningen av de risker människors hälsa utsätts för, måste institutionerna tillåtas vidta skyddsåtgärder utan att behöva vänta på att det fullt ut visas att riskerna faktiskt förekommer och hur allvarliga de är".(23)
56 Enligt min uppfattning ger ovannämnda dom ett entydigt svar på frågan som behandlas här. Den intressantaste uppgiften som framkommer i denna dom är att den vetenskapliga osäkerheten, i förening med förekomsten av en allvarlig risk för människors hälsa, tillerkänns avgörande betydelse för att motivera de särskilt hårda lagstiftningsåtgärderna.(24)
57 En sådan motivering kan även åberopas i förevarande fall. Det har nämligen redan erinrats om(25) att det råder en stor osäkerhet vad gäller kampen mot brucellos, särskilt när det gäller vilka metoder som skall användas för att identifiera smittade djur. Med hänsyn således till de risker som är förknippade med den eventuella överföringen av sjukdomen till människor, kan lagstiftarens val att inte föreskriva övergångsbestämmelser till direktiv 93/60, och därigenom göra de nya restriktivare villkoren för insättning av tjurar på tjurstationer omedelbart tillämpliga, inte anses oproportionerligt i förhållande till dessa ändringars syfte att skydda folkhälsan.
58 När det gäller den tredje tolkningsfrågan anser jag således att frånvaron av övergångsbestämmelser i direktiv 93/60 inte gör att detta direktiv är ogiltigt av det skälet att principen om skydd för berättigade förväntningar och proportionalitetsprincipen åsidosätts.
Förslag till avgörande
59 Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall besvara den fjärde frågan från College van Beroep voor het Bedrijfsleven på följande sätt:
1. Artikel 1.8 i direktiv 93/60/EEG, som har ersatt punkt 1 b andra meningen i kapitel I i bilaga B till direktiv 88/407/EEG enligt vilken "[d]juren ... inte dessförinnan [får] ha ingått i en (annan) besättning med lägre hälsostatus" med en bestämmelse med följande lydelse: "Djuren får inte dessförinnan ha ingått i en (eller flera) besättning(ar) med lägre hälsostatus", skall tolkas på så sätt att den avser samtliga tidigare vistelser vid besättningar, inklusive den sista besättningen från vilken djuren kommer.
För det fall domstolen skulle välja en motsatt lösning till den som föreslagits föreslår jag att den första, den andra och den tredje frågan skall besvaras på följande sätt:
2. Artikel 3 b första meningen i direktiv 88/407/EEG skall tolkas på så sätt att sperma från en tjur som före utfärdandet av ändringsdirektivet 93/60/EEG hade satts in på en godkänd tjurstation, då den uppfyllde de vid den tidpunkten gällande villkoren för detta, inte längre uppfyller villkoret i artikel 3 b i direktivet, om tjuren vid tidpunkten för ansökan om intyg avseende sperman inte längre uppfyller det ändrade villkoret i punkt 1 b i kapitel I i bilaga B till direktiv 88/407/EEG för insättning på en tjurstation.
3. Övergångsbestämmelserna i artikel 20 i direktiv 88/407/EEG kan inte tolkas på så sätt att de är analogt tillämpliga på sperma som har samlats in och behandlats före den 1 juli 1994.
4. Direktiv 93/60/EEG är giltigt och strider inte mot allmänna rättsprinciper, i synnerhet inte mot principen om skydd för berättigade förväntningar och proportionalitetsprincipen.
(1) - EGT L 194, s. 10; svensk specialutgåva, område 3, volym 27, s. 15.
(2) - EGT L 186, s. 28; svensk specialutgåva, område 3, volym 51, s. 71.
(3) - Se ovan.
(4) - Rådets direktiv av den 26 juni 1964 om djurhälsoproblem som påverkar handeln med nötkreatur och svin inom gemenskapen (EGT 121, 1964, s. 1977; svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 65), senast ändrad genom direktiv 92/102/EEG (EGT L 355, s. 32; svensk specialutgåva, område 3, volym 46, s. 90).
(5) - Det förefaller vara lämpligt att precisera att det i bilaga A till direktiv 64/432/EEG bland annat definieras vad som skall förstås med "officiellt brucellosfria" och "brucellosfria" nötkreatur. Enligt del II A punkt 2 i denna bilaga anses en nötkreaturbesättning "officiellt brucellosfri" om följande villkor är uppfyllda: "a) Den innefattar inte några nötkreatur som har vaccinerats mot brucellos genom användning av levande vaccin. b) Alla nötkreatur har varit fria från kliniska tecken på brucellos under minst sex månader. c) Alla nötkreatur över 12 månaders ålder aa) har uppvisat en brucellatiter som är lägre än 30 internationella agglutinationsenheter per ml i två officiella sero-agglutinationsprov som har utförts i enlighet med bilaga C med sex månaders mellanrum. Det första sero-agglutinationsprovet får ersättas med tre ringprov som utförts med tre månaders mellanrum, dock förutsatt att det andra sero-agglutinationsprovet tas minst sex veckor efter det tredje ringprovet, bb) kontrolleras årligen för att fastställa frånvaro av brucellos genom tre ringprov som utförs med minst tre månaders mellanrum eller två ringprov och ett sero-agglutinationsprov som utförs med minst tre månaders mellanrum. När ringprovet inte kan utföras skall två sero-agglutinationsprov utföras varje år med sex månaders mellanrum. I medlemsstater vilkas samlade nötkreatursbestånd står under tillsyn av en officiell veterinär och uppvisar en förekomst av brucellainfektion som är lägre än 1 %, behöver endast två ringprov utföras varje år eller om detta inte kan göras, ett sero-agglutinationsprov. d) Inget nötkreatur har tillförts utan ett intyg från en officiell veterinär som visar att dess brucellatiter varit lägre än 30 internationella agglutinationsenheter per ml vid ett seroagglutinationsprov som har utförts högst trettio dagar innan det tillfördes besättningen samt det dessutom härrör från en besättning som är officiellt brucellosfri." Enligt punkt 3 i bilagan skall däremot en nötkreatursbesättning anses som "brucellosfri" om följande villkor är uppfyllda: "a) Den innefattar trots punkt 2 a nötkreatur vars ålder är mellan fem och åtta månader och som vaccinerats endast med det levande vaccinet Buck 19. b) Alla nötkreaturen uppfyller de villkor som fastställts under punkt 2 b, 2 c och 2 d. Nötkreatur med en ålder som understiger 30 månader får dock uppvisa en brucellatiter som är lika med eller högre än 30 internationella agglutinationsenheter per ml men lägre än 80 internationella agglutinationsenheter per ml samtidigt som komplementbindningsreaktionen är negativ."
(6) - Dom av den 17 november 1983 i mål 292/82, Merck (REG 1983, s. 3781), punkt 12. Se dessutom dom av den 22 september 1988 i mål 187/87, Saarland m.fl. (REG 1988, s. 5013; svensk specialutgåva, volym 9, s. 643), punkt 19 och dom av den 15 maj 1997 i mål C-355/95 P, TWD mot kommissionen (REG 1997, s. I-2549), punkt 21.
(7) - Se särskilt dom i det ovannämnda målet Merck, punkt 12. Se dessutom dom av den 6 oktober 1970 i mål 9/70, Grad (REG 1970, s. 825; svensk specialutgåva, volym 1, s. 485), punkterna 12 och 13, dom av den 21 oktober 1970 i mål 23/70, Haselhorst (REG 1970, s. 881), punkterna 13 och 14, och dom i mål 20/70, Transports Lesage (REG 1970, s. 861), punkterna 13 och 14, och dom av den 28 februari 1980 i mål 67/79, Fellinger (REG 1980, s. 535), punkterna 6 och 7.
(8) - Se i detta avseende punkt 4 i detta förslag till avgörande.
(9) - Se kommissionens dokument KOM (92) 462 (slutlig) av den 12 november 1992.
(10) - I punkt 22 i detta förslag till avgörande.
(11) - Dom av den 12 november 1981 i de förenade målen 212/80-217/80, Salumi (REG 1981, s. 2735).
(12) - Dom i det ovannämnda målet Salumi m.fl., punkterna 9 och 10.
(13) - Dom av den 14 april 1970 i mål 68/69, Brock (REG 1970, s. 171), punkt 7. Se dessutom dom av den 5 december 1973 i mål 143/73, Sopad (REG 1973, s. 1433), punkt 8, dom av den 15 februari 1978 i mål 96/77, Bauche och Delquignies (REG 1978, s. 383), punkt 48, dom av den 25 oktober 1978 i mål 125/77, Koninklijke Scholten-Honig och De verenigde Zetmeelbedrijven "De Bijenkorf" (REG 1978, s. 1991), punkt 37, dom av den 5 februari 1981 i mål 40/79, P mot kommissionen (REG 1981, s. 361), punkt 12 och dom av den 20 september 1988 i mål 203/86, Spanien mot rådet (REG 1988, s. 4563), punkt 19.
(14) - Se i detta avseende generaladvokat Cosmas förslag till avgörande, föredraget den 19 januari 1999, i mål C-321/97, Andersson (REG 1999, s. I-3551) samt generaladvokat Roemers förslag till avgörande, föredraget den 6 juni 1973, i mål 1/73, Westzucker (dom av den 4 juli 1973 i mål 1/73, REG 1973, s. 723).
(15) - Dom av den 29 juni 1999 i mål C-60/98, Butterfly Music (REG 1999, s. I-3939).
(16) - EGT L 290, s. 9; svensk specialutgåva, område 13, volym 25, s. 75.
(17) - Dom i det ovannämnda målet Butterfly Music, punkt 24.
(18) - Se fjärde övervägandet.
(19) - Dom i det ovannämnda målet Butterfly Music, punkt 25. Se dessutom dom av den 14 januari 1987 i mål 278/84, Tyskland mot kommissionen (REG 1987, s. 1), punkt 36, dom av den 20 september 1988 i mål 203/86, Spanien mot rådet (REG 1988, s. 4563), punkt 19 och dom av den 22 februari 1990 i mål C-221/88, Busseni (REG 1990, s. I-495; svensk specialutgåva, volym 10, s. 323), punkt 35.
(20) - Se i detta avseende generaladvokat Capotortis förslag till avgörande, föredraget den 24 januari 1978, i mål 96/77, Bauche och Delquignies (REG 1978, s. 402), punkt 8.
(21) - Se punkterna 14-17 i detta förslag till avgörande.
(22) - Dom av den 5 maj 1998 i mål C-180/96, Förenade kungariket mot kommissionen (REG 1998, s. I-2265). Se även dom av samma dag i mål C-157/96, National Farmers' Union m.fl. (REG 1998, s. I-2211).
(23) - Dom i det ovannämnda målet Förenade kungariket mot kommissionen, punkterna 96-99.
(24) - Se i det avseendet även beslut av den 13 juli 1996 i mål T-76/96 R, The National Farmers' Union m.fl. (REG 1996, s. II-815), punkt 88, och dom av den 16 juli 1998 i mål T-199/96, Bergaderm och Goupil mot kommissionen (REG 1998, s. II-2805), punkterna 64-67.
(25) - Se punkt 33 i detta förslag till avgörande.