61996CC0262_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
Wettelijke en feitelijke achtergrond van de prejudiciële vragen
1 Bij beschikking van 24 juli 1996 heeft het Sozialgericht Aachen (hierna: "Sozialgericht") het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag (hierna: "Verdrag") prejudiciële vragen gesteld in het voor hem aanhangig geding tussen S. Sürül (hierna: "verzoekster") en de Bundesanstalt für Arbeit te Neurenberg (hierna: "BfA"). Voor de beslissing in dat geding is de uitlegging vereist van besluit nr. 3/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen van de lidstaten der Europese Gemeenschappen op Turkse werknemers en hun gezinsleden(1) (hierna: "besluit nr. 3/80").
De verwijzende rechter heeft het Hof de volgende vragen voorgelegd:
"1)
Ontleent een in Duitsland wonend Turks onderdaan, die valt binnen de personele werkingssfeer van artikel 2 van besluit nr. 3/80 van 19 september 1980 van de bij de Associatieovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije opgerichte Associatieraad en enkel over een tijdelijke verblijfstitel in de vorm van een Aufenthaltsbewilligung beschikt, rechtstreeks aan de artikelen 3 en 4, lid 1, sub h, van besluit nr. 3/80 een recht dat enkel afhankelijk is van de vervulling van de voor Duitsers geldende voorwaarden en niet van de vervulling van de overige, voor in Duitsland wonende vreemdelingen geldende voorwaarden gesteld in § 1, lid 3, eerste volzin, van het Bundeskindergeldgesetz, zoals bekendgemaakt op 31 januari 1994 (Bundesgesetzblatt I, blz. 168)?
Dezelfde vraag, meer algemeen geformuleerd:
Is het een lidstaat verboden een Turks onderdaan die binnen de personele werkingssfeer van artikel 2 van besluit nr. 3/80 valt, een gezinsbijslag uit hoofde van zijn wettelijke regeling te ontzeggen op grond dat de betrokkene niet over een vestigingsvergunning (Aufenthaltsberechtigung) of een verblijfsvergunning (Aufenthaltserlaubnis) beschikt?
2) Is een op het grondgebied van een lidstaat wonend Turks onderdaan werknemer in de zin van artikel 2, juncto artikel 1, sub b, van besluit nr. 3/80 gedurende de tijdvakken waarin te zijnen gunste volgens de wettelijke regeling van die staat de over tijdvakken van opvoeding van een kind verschuldigde verplichte premies voor de wettelijke pensioenverzekering worden geacht te zijn betaald?
3) Is een op het grondgebied van een lidstaat wonend Turks onderdaan die aldaar, in het bezit van een arbeidsvergunning, naast zijn studie als hulpkracht gedurende ten hoogste zestien uur per week arbeid in loondienst verricht, op deze enkele grond werknemer in de zin van artikel 2 juncto artikel 1, sub b, van besluit nr. 3/80, dan wel in elk geval omdat hij verzekerd is op grond van de wettelijke arbeidsongevallenverzekering?"
2 Besluit nr. 3/80 beoogt de socialezekerheidsregelingen van de lidstaten te coördineren teneinde Turkse werknemers die in de Gemeenschap werkzaam zijn of zijn geweest, alsmede de gezinsleden van deze werknemers en hun nagelaten betrekkingen, in aanmerking te doen komen voor prestaties in de traditionele takken van sociale zekerheid.
De bepalingen van besluit nr. 3/80 verwijzen daartoe hoofdzakelijk naar de bijzondere bepalingen van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op loontrekkenden en hun gezinnen, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen(2) (hierna: "verordening nr. 1408/71"), en naar enkele bepalingen van verordening (EEG) nr. 574/72 van de Raad van 21 maart 1972 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening nr. 1408/71(3) (hierna: "verordening nr. 574/72").
3 Op grond van artikel 1, sub b, van besluit nr. 3/80 wordt onder "werknemer" verstaan ieder:
"i) die verplicht of vrijwillig voortgezet verzekerd is tegen een of meer gebeurtenissen behorende tot de takken van een stelsel van sociale zekerheid dat op loontrekkenden van toepassing is, met uitzondering van de in bijlage V, punt A België, sub 1, van verordening (EEG) nr. 1408/71 opgenomen beperkingen;
ii) die in het kader van een stelsel van sociale zekerheid dat voor alle ingezetenen of voor de gehele beroepsbevolking geldt, verplicht verzekerd is tegen een of meer gebeurtenissen behorende tot de takken van sociale zekerheid waarop dit besluit(4) van toepassing is:
- wanneer hij door de wijze van beheer of van financiering van dit stelsel als loontrekkende kan worden onderkend, dan wel,
- indien dergelijke criteria niet aanwezig zijn, wanneer hij in het kader van een voor loontrekkenden ingesteld stelsel verplicht of vrijwillig voortgezet verzekerd is tegen een andere in de bijlage omschreven gebeurtenis".(5)
4 De personele en materiële werkingssfeer van besluit nr. 3/80 worden respectievelijk omschreven in artikel 2 en artikel 4 van dat besluit. Ingevolge artikel 2 is het besluit "van toepassing:
- op werknemers op wie de wetgeving van een of meer lidstaten van toepassing is of geweest is, en die onderdanen van Turkije zijn,
- op de gezinsleden van deze werknemers die op het grondgebied van een van de lidstaten wonen,
- op de nagelaten betrekkingen van deze werknemers".
Vervolgens bepaalt artikel 4, lid 1, van besluit nr. 3/80, dat dit besluit "van toepassing [is] op alle wettelijke regelingen betreffende de volgende takken van sociale zekerheid:
a) prestaties bij ziekte en moederschap;
b) prestaties bij invaliditeit, met inbegrip van die tot instandhouding of verbetering van de verdiencapaciteit;
c) uitkeringen bij ouderdom;
d) uitkeringen aan nagelaten betrekkingen;
e) prestaties bij arbeidsongevallen en beroepsziekten;
f) uitkeringen bij overlijden;
g) werkloosheidsuitkeringen;
h) gezinsbijslagen".
5 De verwijzingsbeschikking vermeldt ook het beginsel van gelijke behandeling, dat in artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80 verankerd is. Deze bepaling is nagenoeg identiek aan artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1408/71 en luidt als volgt: "Personen die op het grondgebied van een der lidstaten wonen en op wie de bepalingen van dit besluit van toepassing zijn, hebben de rechten en verplichtingen voortvloeiende uit de wetgeving van elke lidstaat onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat, behoudens bijzondere bepalingen van dit besluit."
6 Ten slotte is voor deze zaak nog van belang, artikel 32 van besluit nr. 3/80, dat voorkomt in de slotbepalingen daarvan en dat luidt: "Turkije en de Gemeenschap treffen ieder voor zich de maatregelen ter uitvoering van dit besluit." Het op 8 februari 1983 door de Commissie ingediende voorstel voor een verordening (EEG) tot toepassing in de Gemeenschap van besluit nr. 3/80 (hierna: "voorstel voor toepassingsverordening")(6) is overigens niet aangenomen.
7 Ter completering van de beschrijving van de wettelijke context van het hoofdgeding moeten ook nog de relevante Duitse wettelijke bepalingen betreffende het verblijf van vreemdelingen en gezinsbijslagen worden vermeld.
De verwijzende rechter zet uiteen, dat het Ausländergesetz (vreemdelingenwet) onder het algemene begrip Aufenthaltsgenehmigung vier verschillende verblijfstitels onderbrengt. Daarvan zijn voor deze conclusie de Aufenthaltsberechtigung, de Aufenthaltserlaubnis en de Aufenthaltsbewilligung van belang.(7)
8 De Aufenthaltsberechtigung is de titel die de buitenlander in Duitsland het sterkste verblijfsrecht geeft. Zij verleent de houder niet alleen een zelfstandig en onbeperkt verblijfsrecht, maar biedt hem ook dezelfde bescherming tegen uitzettingsmaatregelen als die welke de Grondwet aan asielgerechtigden verleent.
9 Ook de Aufenthaltserlaubnis wordt door de overheid verleend voor onbepaalde of voor bepaalde tijd, met mogelijkheid tot verlenging, zonder uitdrukkelijke vaststelling van het doel van het verblijf. Op grond van deze titel kan de buitenlander dus toestemming krijgen om gedurende niet onaanzienlijke periodes op Duits grondgebied te verblijven.
10 Anders ligt de zaak bij de Aufenthaltsbewilligung, die voor een bepaald doel (toeristenbezoek, beroepsopleiding e.d.) en voor bepaalde tijd wordt verleend en die in geen geval later tot de verstrekking van een permanente verblijfstitel kan leiden. Deze wordt ook verleend aan gezinsleden van de vreemdeling, aan wie het verblijf op Duits grondgebied wordt toegestaan voor de vorming of het behoud van een gezinseenheid. Het verblijfsrecht van deze gezinsleden is afhankelijk van het voortbestaan van de Aufenthaltsbewilligung van degene die recht op gezinshereniging heeft.
11 Op grond van § 1, lid 3, van het Bundeskindergeldgesetz (hierna: "BKGG") in de sinds 1 januari 1994 geldende nieuwe versie, hebben enkel buitenlanders die in het bezit zijn van een Aufenthaltsberechtigung of een Aufenthaltserlaubnis recht op Kindergeld (hierna: "kinderbijslag"). Blijkens de verwijzingsbeschikking heeft de Duitse wetgever met de invoering van deze bepaling het recht op kinderbijslag willen beperken tot buitenlanders die duurzaam in Duitsland verblijven.
12 Het Duitse recht voorziet daarnaast in een socialezekerheidsregeling die automatisch in werking treedt wanneer kinderen in Duitsland worden opgevoed (aan deze voorwaarde wordt geacht te zijn voldaan wanneer de met de opvoeding belaste ouder zijn gewone verblijfplaats in Duitsland heeft). Voor kinderen die na 31 december 1991 zijn geboren, wordt de moeder (of de vader indien hij voor de opvoeding van het kind zorgt) geacht over een tijdvak van 36 maanden premie te hebben betaald (die in werkelijkheid ten laste van de wettelijke ouderdoms- en invaliditeitsverzekering worden gebracht).(8)
13 Ten slotte wil ik kort ingaan op de feiten, zoals die door het Sozialgericht zijn weergegeven. Verzoekster is een Turkse vrouw, die in 1991 in Duitsland is gaan wonen om zich bij haar echtgenoot te voegen die daar in 1987 voor studiedoeleinden heen was gegaan. Sinds 1992 zijn de heer en mevrouw Sürül in het bezit van een Aufenthaltsbewilligung.
Op de Aufenthaltsbewilligung van de echtgenoot van verzoekster komt de volgende aanvullende bepaling voor: "Enkel geldig voor studie/stage. Arbeid in loondienst enkel gedurende vakanties en in dienstverband waarvoor geen arbeidsvergunning vereist is (...) Werkzaamheden als hulpkracht bij Schoeller maximaal 16 uur per week toegestaan." In het kader van voornoemde arbeidsverhouding is de heer Sürül, die over een regelmatige arbeidsvergunning als hulpkracht beschikt, tegen arbeidsongevallen verzekerd bij de Papiermacher-Berufsgenossenschaft (bedrijfsvereniging voor de papierindustrie).(9) De desbetreffende premies worden geheel door zijn werkgever betaald. De heer Sürül valt daarentegen niet onder de verplichte ziektekosten- en pensioenverzekering. Daar zijn inkomen beneden het (in de wet op de inkomstenbelasting vastgestelde) bestaansminimum ligt, ontvangt de heer Sürül van zijn ouders een deel van de middelen om in het levensonderhoud van zijn gezin te kunnen voorzien, aldus het Sozialgericht.
De Aufenthaltsbewilligung van verzoekster bevat de volgende beperking: "Arbeid in loondienst en als zelfstandige niet toegestaan. Verblijf in het kader van verblijf van echtgenoot."
Vanaf de geboorte van een zoon in september 1992 ontving verzoekster de prestaties bedoeld in de §§ 10 en 11a BKGG, dat wil zeggen kinderbijslag ter hoogte van 70 DM per maand. Sinds 1 januari 1993 ontving zij een aanvulling die aan personen met een laag inkomen wordt betaald.
In december 1993 trok de BfA de toekenning van kinderbijslag met ingang van 1 januari 1994 in op grond dat verzoekster niet meer voldeed aan de voorwaarden van het BKGG, daar zij geen Aufenthaltsberechtigung of Aufenthaltserlaubnis bezat (zie hiervóór, punt 11).(10) Bij beschikking van 14 maart 1994 trok de BfA ook de aanvullende kinderbijslag in, met de overweging dat er geen recht op kinderbijslag bestond.
Op 14 juni 1994 verklaarde de BfA de bezwaren tegen beide beschikkingen ongegrond. Verzoekster heeft zich vervolgens met een verzoek tot nietigverklaring van de beschikking van 14 juni 1994 tot de verwijzende rechter gewend.
14 In zijn verwijzingsbeschikking merkt het Sozialgericht op, dat verzoekster zich niet op § 42 BKGG kan beroepen tot verkrijging van een gelijke behandeling als Duitse onderdanen, dat wil zeggen de niet-toepassing van § 1, lid 3 (zie punt 11 supra). § 42, die moet worden gezien als een omzetting in nationaal recht voor het betrokken gebied van het non-discriminatiebeginsel van artikel 6 van het Verdrag, beschermt namelijk enkel gemeenschapsonderdanen, vluchtelingen en staatlozen. Verzoekster behoort tot geen van deze categorieën.
Zo het Hof echter de relevante bepalingen van besluit nr. 3/80 in die zin uitlegt, dat iemand in de positie van verzoekster onder de personele en materiële werkingssfeer van dat besluit valt en recht heeft op gelijke behandeling als Duitse onderdaan, dan vordert verzoekster terecht, dat de gevraagde gezinsbijslagen haar onder dezelfde voorwaarden worden toegekend als waaronder Duitse onderdanen ze kunnen verkrijgen, dat wil zeggen alsof voor haar aanspraak niet de voorwaarden van § 1, lid 3, BKGG golden.
Argumenten van partijen in het hoofdgeding en opmerkingen van de betrokken lidstaten en van de Commissie
15 Volgens verzoekster valt de onderhavige casus onder de materiële werkingssfeer van besluit nr. 3/80 op grond van het hiervóór (punt 4) genoemde artikel 4, lid 1, sub h. Verzoekster is kennelijk van oordeel, dat het besluit ook wat betreft zijn personele werkingssfeer op haar situatie van toepassing is, aangezien zij daarover geen opmerkingen heeft gemaakt.
16 Het in artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80 neergelegde beginsel van gelijke behandeling voldoet volgens verzoekster aan de door het Hof ontwikkelde voorwaarden voor rechtstreekse werking. Gelet op de bewoordingen, het doel en de aard van artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80 en van de Overeenkomst waarop dit laatste berust, bevat artikel 3, lid 1, een duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichting, die voor haar tenuitvoerlegging en werking niet afhankelijk is van de vaststelling van verdere maatregelen.
De betrokken bepaling voorziet in het bijzonder in een voor alle lidstaten geldend verbod om Turkse onderdanen minder gunstig te behandelen dan onderdanen van andere lidstaten: in het licht van dit verbod zijn de nationale gerechten gehouden om particulieren een adequate rechtsbescherming te bieden. Dat het BKGG voor de toekenning van een recht op kinderbijslag behalve naar de woonplaats ook indirect naar de nationaliteit verwijst (door de uitsluiting van bepaalde soorten verblijfstitels), is dan ook onwettig.
Dat het Hof in het arrest Taflan-Met e.a.(11) de rechtstreekse werking van de artikelen 12 en 13 van besluit nr. 3/80 heeft uitgesloten, is volgens haar irrelevant. Het Hof heeft namelijk tegelijkertijd erkend, dat dit besluit op zijn minst een aantal duidelijke en nauwkeurige bepalingen bevat.
17 Subsidiair beroept verzoekster zich op artikel 9 van de Overeenkomst, bepalende dat "de Overeenkomstsluitende Partijen erkennen, dat binnen de werkingssfeer van de Overeenkomst (...) elke discriminatie uit hoofde van nationaliteit is verboden, overeenkomstig het in artikel 7 [thans 6] van het Verdrag (...) vermelde beginsel". Op basis van een analoge toepassing van de beginselen die het Hof in het arrest Pabst & Richarz heeft geformuleerd met betrekking tot een andere associatieovereenkomst (die tussen de EEG en Griekenland, gesloten op 9 juli 1961)(12), stelt verzoekster, dat artikel 9 van de Overeenkomst binnen de associatie eenzelfde functie vervult als het non-discriminatiebeginsel van artikel 6 van het Verdrag, en dat het een duidelijke en nauwkeurige verplichting oplegt, die voor zijn tenuitvoerlegging of werking geen nadere handeling vereist.
Ongeacht de rechtstreekse werking van artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80, vloeit het recht op gelijke behandeling als werknemers die onderdaan zijn van de ontvangende lidstaat, dat in de Gemeenschap werkzame Turkse werknemers en hun gezinsleden op het gebied van de sociale zekerheid toekomt, dan ook reeds rechtstreeks uit genoemd artikel 9 voort.
18 Ten slotte beroept verzoekster zich op het recente arrest Gaygusuz/Oostenrijk van het Europese Hof voor de rechten van de mens.(13) Volgens dit arrest wordt het verbod van discriminatie met betrekking tot het ongestoorde genot van vermogensrechten, dat is neergelegd in artikel 14 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, juncto artikel 1 van het eerste protocol bij dat verdrag, geschonden wanneer een staat de toekenning van een dergelijk recht (zoals het recht op een pensioenvoorschot als noodvoorziening, een slechts ten dele op bijdragebetaling berustende uitkering waarin de Oostenrijkse wetgeving op het gebied van de werkloosheidsverzekering voorziet) weigert, uitsluitend op grond dat de aanvrager geen onderdaan van de betrokken staat is.
Verzoekster stelt dat zij, naar analogie, het recht heeft om niet op grond van haar nationaliteit te worden gediscrimineerd met betrekking tot het in het BKGG voorziene recht op kinderbijslag en aanvullende kinderbijslag. Dit recht is - evenals het recht van haar landgenoot, Gaygusuz, in genoemd arrest - een fundamenteel recht dat als zodanig deel uitmaakt van de algemene rechtsbeginselen waarvan het Hof de eerbiediging moet verzekeren.
19 Het standpunt van de Commissie is analoog aan dat van verzoekster. Volgens haar moet het arrest Taflan-Met e.a. aldus worden begrepen, dat enkel de voor de beslissing in die zaak relevante bepalingen van besluit nr. 3/80 rechtstreekse werking ontberen. Voor deze bepalingen waren inderdaad uitvoeringsmaatregelen vereist en het is niet toevallig, dat het voorstel voor de toepassingsverordening (in hoofdstuk 3) juist daarin voorziet. Deze conclusie kan echter niet algemeen worden uitgebreid tot alle bepalingen van besluit nr. 3/80.
20 Met betrekking tot het antwoord op de overige twee prejudiciële vragen heeft de Commissie zich, op verzoek van het Hof, ter terechtzitting uitgelaten over de mogelijke invloed van de arresten Stöber en Piosa Pereira(14) en Merino García(15), die beide zijn gewezen na de indiening van de schriftelijke opmerkingen in deze zaak.
Volgens de Commissie heeft het Hof in die zaken het beginsel uitgesproken, dat de betrokkene voor de specifieke sector van de sociale zekerheid waar het in concreto om gaat, de hoedanigheid van werknemer moet bezitten. Verzoekster valt bijgevolg niet onder de personele werkingssfeer van besluit nr. 3/80, en wel noch als werknemer noch - voor de periode na de drie opvoedingsjaren van het kind - als gezinslid van een werknemer. Maar evenals het Hof in de arresten Stöber en Piosa Pereira, en Merino García het bestaan van een indirecte discriminatie ten nadele van de rechthebbende werknemers heeft vastgesteld en heeft geconcludeerd dat de betrokken bepalingen van nationaal recht onverenigbaar waren met de artikelen 48 en 52 van het Verdrag, zou het in casu moeten beslissen, dat het in artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80 (of subsidiair artikel 9 van de Overeenkomst) neergelegde verbod van iedere discriminatie op grond van nationaliteit, ten nadele van verzoekster is geschonden.(16)
21 Verweerder in het hoofdgeding, de BfA, heeft geen opmerkingen bij het Hof ingediend. De Duitse regering heeft dat wel gedaan. De Duitse regering erkent, dat het arrest Taflan-Met e.a. niet expliciet over de rechtstreekse werking van artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80 gaat, maar wijst erop, dat het Hof in de punten 33 en 37 van dat arrest(17) in algemene bewoordingen heeft verklaard, dat besluit nr. 3/80 naar zijn aard bestemd is te worden aangevuld en in de Gemeenschap van toepassing te worden door een latere handeling van de Raad en dat het, ook al zijn sommige bepalingen ervan duidelijk en nauwkeurig, niet kan worden toegepast zolang de Raad geen nadere uitvoeringsmaatregelen heeft getroffen. Daar de Raad het voorstel voor een toepassingsverordening niet heeft aangenomen (zie punt 6 van deze conclusie), hebben de bepalingen van besluit nr. 3/80, met inbegrip van artikel 3, lid 1, dus geen rechtstreekse werking. De eerste vraag moet daarom ontkennend worden beantwoord.
22 Dit standpunt wordt gedeeld door de Oostenrijkse, de Franse en de Nederlandse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk.
De Nederlandse regering wijst in het bijzonder op de vaste rechtspraak van het Hof volgens welke een bepaling van een handeling (met inbegrip van het dictum van een uitleggingsarrest) niet kan worden losgemaakt en niet kan worden uitgelegd los van de bijbehorende motivering. Dit beginsel moet ook worden toegepast bij de beoordeling van de vraag, in hoeverre voor de beantwoording van de eerste prejudiciële vraag rekening moet worden gehouden met het arrest Taflan-Met e.a.
23 De Franse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk merken bovendien op, dat de Overeenkomst en het bijbehorende aanvullend protocol, anders dan de samenwerkingsovereenkomsten die de EEG met Marokko en Algerije heeft gesloten (zie hieronder, punt 43), op het gebied van de sociale zekerheid geen algemeen beginsel van gelijke behandeling bevatten voor Turkse werknemers en hun gezinsleden. De overeenkomstsluitende partijen zijn enkel overeengekomen om zich te laten leiden door de artikelen 48, 49 en 50 van het Verdrag teneinde onderling geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen. De overeenkomstsluitende partijen vermelden niet het daarop volgende artikel 51 van het Verdrag, dat de rechtsgrondslag vormt voor verordening nr. 1408/71 en in het algemeen voor de voor de verwezenlijking van het vrije verkeer van werknemers noodzakelijke coördinatiemaatregelen die door de Raad die op het gebied van de sociale zekerheid worden vastgesteld. De betrokken materie valt dus buiten de werkingssfeer van de Overeenkomst. Bovendien verschilt de formulering van het beginsel van gelijke behandeling in de overeenkomsten tussen de EEG en Marokko en de EEG en Algerije (zie hieronder in voetnoten 42 en 43) wezenlijk van die in artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80.
Verder is de Franse regering van oordeel, dat, zelfs indien men artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80 als duidelijk en nauwkeurig wil beschouwen, het voorbehoud voor bijzondere bepalingen van besluit nr. 3/80, in het laatste zinsdeel van dat artikel, de conclusie rechtvaardigt dat de bepaling niet onvoorwaardelijk is in de betekenis die het Hof aan dat begrip heeft gegeven.
24 De Nederlandse regering is ook ingegaan op de consequenties die het arrest Gaygusuz/Oostenrijk van het Europese Hof voor de rechten van de mens (zie hierboven, punt 18) volgens verzoekster heeft voor de beantwoording van de onderhavige vragen. Anders dan verzoekster beweert, is artikel 14 EVRM juncto artikel 1 van het eerste protocol bij dat verdrag, enkel van toepassing op het genot van rechten betreffende prestaties van sociale zekerheid, wanneer deze prestaties op bijdragebetaling berusten. In het hoofdgeding moet het Sozialgericht beoordelen, of de kinderbijslag en de aanvullende kinderbijslag waarop verzoekster aanspraak maakt, op bijdragenbetaling berust, en zo ja, of de weigering van de BfA om die uitkeringen toe te kennen in de omstandigheden van het onderhavige geval een ongerechtvaardigde discriminatie oplevert.
25 De Duitse regering heeft overigens, subsidiair, met betrekking tot de tweede en de derde vraag opgemerkt, dat, al aangenomen dat het in besluit nr. 3/80 neergelegde beginsel van gelijke behandeling rechtstreekse werking heeft, verzoekster niet binnen de personele werkingssfeer van dat besluit valt.
In de eerste plaats kan zij niet worden aangemerkt als een werknemer op wie de wetgeving van een lidstaat van toepassing is in de zin van artikel 2, eerste streepje, van dat besluit. De Duitse regering erkent, dat het in artikel 1, sub b, van het besluit gedefinieerde begrip werknemer in grote lijnen wordt bepaald door criteria van het socialeverzekeringsrecht en niet van het arbeidsrecht in eigenlijke zin, maar is van oordeel, dat de definities in de punten i en ii van die bepaling niet als alternatieven moeten worden gezien maar als definities die op specifieke risico's en systemen zijn toegesneden. Het Hof heeft dit onlangs met betrekking tot de analoge bepaling van artikel 1, sub a, van verordening nr. 1408/71(18) bevestigd in de reeds aangehaalde arresten Stöber en Piosa Pereira, en Merino García.
26 Op het gebied van de gezinsbijslagen heeft het Duitse recht een stelsel van sociale zekerheid ingevoerd dat (behoudens de uit het vreemdelingenrecht voortvloeiende uitzonderingen) voor alle ingezetenen geldt, los van hun beroepsstatus. De aanspraak op die prestaties hangt dus niet af van een verplichte of vrijwillige aansluiting bij een sociale verzekering. Niettemin kunnen, nog steeds volgens besluit nr. 3/80, voor de betaling van gezinsbijslagen op grond van de Duitse wetgeving enkel die Turkse onderdanen als werknemer worden beschouwd die "in het kader van een voor loontrekkenden ingesteld stelsel verplicht of vrijwillig voortgezet verzekerd [zijn] tegen een andere in de bijlage omschreven gebeurtenis" (zie artikel 1, sub b-ii, tweede streepje, van besluit nr. 3/80).
Het is juist, dat de bijlage bij besluit nr. 3/80 voor de toepassing van die bepaling weliswaar in deel II de andere gebeurtenissen vermeldt waartegen een werknemer in het kader van een voor alle ingezetenen geldend stelsel van sociale zekerheid verzekerd moet zijn in respectievelijk het Deense, het Ierse en het Britse recht, maar geen bijzondere toepassingsregelingen bevat voor de Duitse wetgeving. Deze lacune moet echter volgens de Duitse regering worden opgevuld door uitlegging, en wel met een beroep op artikel 25, lid 1, van besluit nr. 3/80, volgens hetwelk "de bijlagen I, III en IV van verordening (EEG) nr. 1408/71 bij de toepassing van dit besluit gelden". Als gevolg hiervan is in casu bijlage I, punt I, sub C, van verordening nr. 1408/71 van toepassing.(19)
27 Verzoekster wordt echter geacht enkel verplicht verzekerd te zijn voor de wettelijke ouderdoms- en invaliditeitsverzekering omdat zij volgens de wet wordt geacht in de aan de opvoeding van haar zoon gewijde periode (van 1 oktober 1992 tot en met 30 september 1995) de verplichte premies te hebben betaald. Daar verzoekster niet verplicht verzekerd is tegen werkloosheid en niet uit hoofde van een dergelijke verzekering uitkeringen van de ziekteverzekering of soortgelijke uitkeringen verkrijgt, voldoet zij niet aan de vereisten van bijlage I, punt I, sub C, van verordening nr. 1408/71, waarnaar artikel 1, sub b-ii, tweede streepje, van besluit nr. 3/80 indirect verwijst. Dat besluit is bijgevolg niet van toepassing op iemand in de positie van verzoekster.
De Duitse regering erkent, dat men tot het tegenovergestelde resultaat kan komen met een uitlegging in dier voege, dat subsidiair een beroep kan worden gedaan op artikel 1, sub b-i, van besluit nr. 3/80. Een dergelijke uitlegging moet volgens haar echter worden verworpen, omdat zij artikel 1, sub b-ii, tweede streepje, overbodig maakt en daarmee ingaat tegen de duidelijke bedoeling van de Associatieraad.
28 Ten slotte valt verzoekster volgens de Duitse regering evenmin onder de personele werkingssfeer van besluit nr. 3/80 op grond van artikel 2, tweede streepje, dat wil zeggen als een op het grondgebied van een lidstaat wonend gezinslid van een Turkse werknemer op wie de wetgeving van een lidstaat van toepassing is. Hoewel de heer Sürül ten tijde van de feiten naast zijn universitaire studie arbeid in loondienst verrichtte, leidden die werkzaamheden op grond van de nationale wetgeving niet tot enige verplichting tot betaling van premie voor de werkloosheids-, ziekte- en ouderdomsverzekering. De echtgenoot van verzoekster was enkel tegen arbeidsongevallen verzekerd en de premie hiervoor kwam volledig ten laste van zijn werkgever.
Omdat de definities in artikel 1, sub b-i en ii, van besluit nr. 3/80 op specifieke systemen en risico's zijn toegesneden, valt de heer Sürül enkel voor de toepassing van de bepalingen van besluit nr. 3/80 betreffende uitkeringen voor arbeidsongevallen onder het begrip werknemer, en niet voor die van de bepalingen die andere sectoren van het Duitse socialezekerheidsstelsel voor werknemers regelen, waaronder de sector gezinsbijslagen.
29 Voor het geval het Hof de prejudiciële vragen in de door verzoekster en de Commissie voorgestane zin mocht beantwoorden, en het daarmee afstand zou nemen van het standpunt dat het eerder in de zaak Taflan-Met e.a. had ingenomen, stellen de Franse en de Nederlandse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk subsidiair, dat in casu is voldaan aan de voorwaarden voor een beperking van de werking van het uitleggingsarrest van het Hof in de tijd in dier voege, dat enkel die aanvragers van de litigieuze gezinsbijslagen zich op de onderhavige gemeenschapsrechtelijke bepalingen kunnen beroepen, die vóór de datum van publicatie van deze conclusie of van het arrest van het Hof beroep hebben ingesteld bij de nationale rechter of bij de bevoegde nationale instanties een overeenkomstige vordering hebben ingediend.
Juridische beoordeling
i) Bevoegdheid van het Hof
30 Allereerst merk ik terzijde op, dat het Hof reeds eerder duidelijk heeft gemaakt, dat bepalingen die ter uitvoering van een associatieovereenkomst tussen de Gemeenschap en een derde land zijn vastgesteld door een bij die overeenkomst in het leven geroepen raad, op dezelfde voet als die overeenkomst zelf vanaf hun inwerkingtreding een integrerend bestanddeel van de communautaire rechtsorde vormen. De bevoegdheid van het Hof om ex artikel 177 uitspraak te doen over de overeenkomst als handeling van de gemeenschapsinstellingen, strekt zich dus ook uit tot de uitlegging van de litigieuze bepalingen: dit draagt bij tot de uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht in alle lidstaten.(20) Het Hof is dus zeer zeker bevoegd om een prejudiciële beslissing te geven over de uitlegging van de bepalingen van besluit nr. 3/80.
ii) Beantwoording van de eerste vraag
31 Met zijn uitleggingsvragen betreffende artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80 stelt het Sozialgericht het Hof voor de taak, de betekenis van zijn reeds meermaals genoemde arrest Taflan-Met e.a. nader te preciseren. Het moet dit mijns inziens nu doen. De verwijzende rechter heeft weliswaar geen expliciete vraag in die zin geformuleerd, maar dat kwam enkel doordat het arrest Taflan-Met e.a. is gewezen nadat de verwijzingsbeschikking was uitgesproken.(21)
32 In de zaak Taflan-Met e.a. moest het Hof de artikelen 12 en 13 van besluit nr. 3/80, betreffende respectievelijk invaliditeitsuitkeringen en uitkeringen bij ouderdom en overlijden, uitleggen.(22)
In antwoord op de eerste prejudiciële vraag in die zaak overwoog het Hof, dat besluit nr. 3/80 - bij gebreke van uitdrukkelijke bepalingen ter zake - in werking is getreden op de datum waarop het is vastgesteld, dat wil zeggen op 19 september 1980, en dat de overeenkomstsluitende partijen er sinds die datum aan gebonden zijn.(23) Daar de besluiten van de Associatieraad de in de Overeenkomst vastgelegde doelstellingen uitvoeren, zijn zij rechtstreeks gekoppeld aan die overeenkomst en binden zij de overeenkomstsluitende partijen op grond van artikel 22, lid 1, van die overeenkomst(24), aldus het Hof. Het Hof voegde hieraan toe, dat de overeenkomstsluitende partijen door zich aan deze verbintenis (om zich aan de besluiten gebonden te achten) te onttrekken, derhalve de overeenkomst zouden schenden.(25) In punt 20 van zijn arrest vervolgt het Hof, dat de bindende kracht van de besluiten van de Associatieraad derhalve niet kan afhangen van de daadwerkelijke vaststelling van uitvoeringsmaatregelen door de overeenkomstsluitende partijen en in het bijzonder niet van de uitvaardiging door de Raad van de Europese Unie van besluiten - op grond van het bepaalde in artikel 2, lid 1, van de overeenkomst inzake maatregelen en procedures nodig ter toepassing van de Overeenkomst(26) - die nodig zijn om uitvoering te geven aan handelingen (besluiten en aanbevelingen) van de Associatieraad op gebieden die krachtens het Verdrag tot de bevoegdheid van de Gemeenschap behoren.
33 Voor het geval de eerste vraag bevestigend zou worden beantwoord, wenste de verwijzende rechter in de zaak Taflan-Met e.a. met zijn tweede vraag te vernemen of het bepaalde in de artikelen 12 en 13 van besluit nr. 3/80 voldoende concreet en bepaalbaar is om zich voor rechtstreekse toepassing te lenen zonder dat nadere uitvoeringsmaatregelen als bedoeld in artikel 32 van besluit nr. 3/80 noodzakelijk zijn.
Het Hof heeft deze vraag kennelijk ruimer opgevat en haar gelezen als een verzoek om vast te stellen of de bepalingen van besluit nr. 3/80 in het algemeen en meer in het bijzonder de artikelen 12 en 13 rechtstreekse werking hebben.(27) Naar aanleiding daarvan merkte het op, dat bij vergelijking van de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72 enerzijds en besluit nr. 3/80 anderzijds blijkt, dat tal van nauwkeurige en gedetailleerde bepalingen die niettemin als onmisbaar werden beschouwd voor de toepassing binnen de Gemeenschap van verordening nr. 1408/71, in dat besluit ontbreken.(28) Zo heeft het Hof bijvoorbeeld opgemerkt, dat voor de concrete toepassing van de bepalingen van verordening nr. 1407/71 over de samentelling van alle tijdvakken die in aanmerking worden genomen door de verschillende wettelijke regelingen van de lidstaten, die op de migrerende werknemer van toepassing zijn geweest, de vaststelling van artikel 15 van verordening nr. 574/72 vereist was. Soortgelijke integrerende uitvoeringsmaatregelen moesten volgens het Hof ook worden vastgesteld voordat het beginsel van de samentelling in de context van besluit nr. 3/80 kon werken.(29)
Na te hebben vastgesteld, dat besluit nr. 3/80 naar zijn aard bestemd is te worden aangevuld en in de Gemeenschap van toepassing te worden door een latere handeling van de Raad en dat het voorstel voor een toepassingsverordening nog niet was aangenomen, concludeerde het Hof, dat besluit nr. 3/80, ook al zijn sommige bepalingen ervan duidelijk en nauwkeurig, niet kan worden toegepast zolang de Raad geen nadere uitvoeringsmaatregelen heeft getroffen.(30)
34 Opgemerkt dient echter te worden, dat het Hof in het dictum van het arrest verklaart, dat "zolang de Raad niet de noodzakelijke nadere maatregelen ter uitvoering van besluit nr. 3/80 heeft vastgesteld, de artikelen 12 en 13 van dit besluit geen rechtstreekse werking hebben op het grondgebied van de lidstaten en voor particulieren derhalve niet het recht doen ontstaan om zich er voor de nationale rechter op te beroepen" (cursivering van mij).
35 Ik geef toe, dat het argument van de vijf regeringen die opmerkingen hebben ingediend (zie hierboven, punten 21 en 22) in het licht van het voorafgaande bepaald niet ver gezocht is: de motivering van het arrest Taflan-Met e.a. laat, althans bij een zuiver letterlijke uitlegging, de conclusie toe, dat geen van de bepalingen van besluit nr. 3/80, dus ook niet artikel 3, lid 1, binnen de rechtsorde van de lidstaten rechtstreekse werking heeft en dat de eerste vraag in de onderhavige zaak ontkennend zou moeten worden beantwoord.
36 Er zijn mijns inziens echter overtuigende argumenten om de juistheid van een dergelijke lezing van het arrest Taflan-Met e.a. in twijfel te trekken.(31) Laat ik duidelijk vooropstellen, dat ik niet wil aanvoeren, dat de (impliciete) verklaring dat artikel 3, lid 1, geen rechtstreekse werking heeft, buiten de ratio decidendi van het arrest Taflan-Met e.a. valt en niet meer is dan een obiter dictum zonder praktische betekenis.(32)
Ik deel overigens de opvatting, dat "het van secundair belang [is] waar in een arrest de overwegingen waarop de uitspraak steunt, ophouden en eventuele terloopse opmerkingen beginnen. Alle in de tekst van het arrest voorkomende overwegingen zijn uitingen van de wil van het Hof."(33) Dit is overigens het gevolg van het feit dat het stare-decisisbeginsel geen deel uitmaakt van het communautaire rechtsstelsel. Uiteraard zal het Hof niet nalaten voor continuïteit in zijn rechtspraak te zorgen en erop toe te zien dat zijn uitspraken logisch met elkaar in verband staan en niet onderling in tegenspraak zijn. Formeel is het echter niet aan zijn eerdere uitspraken gebonden en het kan dus(34) - ook in casu - een prejudiciële vraag die onderwerp is geweest aan een eerdere beslissing, anders beantwoorden dan voorheen, indien in de latere procedure aangevoerde nieuwe standpunten een ander antwoord rechtvaardigen.(35)
37 Het belang van de vraag of het Hof in het arrest Taflan-Met e.a. de rechtstreekse werking van het in artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80 neergelegde beginsel van gelijke behandeling daadwerkelijk heeft uitgesloten, moet dan ook mijns inziens niet worden overschat. Zelfs indien de regeringen in de onderhavige zaak de in dat arrest terzijde door het Hof geuite opvatting juist hebben geformuleerd, kan het Hof nu op zijn opvatting terugkomen, mits het criterium waarvoor wordt gekozen, op een adequate en logische motivering steunt die aansluit bij de eerdere rechtspraak op dit terrein.
38 Mijns inziens zijn de argumenten voor de rechtstreekse werking van artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80 sterker dan die voor de tegenovergestelde conclusie.(36) De eerlijkheid gebiedt mij te vermelden, dat het standpunt van het Hof (ervan uitgaande dat voornoemde letterlijke uitlegging juist is) overeenkomt met mijn eigen standpunt in de conclusie in de zaak Taflan-Met e.a. Na te hebben gewezen op de onvolledige normatieve inhoud van besluit nr. 3/80 en de - aan het einde van artikel 32 van besluit nr. 3/80 tot uiting komende - wil van de opsteller van het besluit (zie hierboven, punten 6 en 33) om de bepalingen van het besluit door middel van latere besluiten ten uitvoer te leggen, stelde ik dat voor de toepassing van besluit nr. 3/80 in de Gemeenschap eerst nauwkeurige en gedetailleerde aanpassings- en uitvoeringsmaatregelen moesten worden vastgesteld. Ik kan, zo merkte ik op, mij in feite "niet voorstellen, hoe een stelsel van sociale zekerheid kan functioneren zonder een concreet normatief kader van uitvoeringsbepalingen (...) [dat wil zeggen] een heel complex van regels nodig om de onderhavige ingewikkelde materie te regelen".(37)
39 In die conclusie heb ik echter (behalve op de inhoud van besluit nr. 3/80 en op de belangrijke financiële repercussies daarvan) voor de noodzaak om eerst passende uitvoeringsmaatregelen voor dat besluit vast te stellen, een heel ander argument aangevoerd dan de vijf lidstaten die in de onderhavige zaak opmerkingen hebben gemaakt. Ik stelde namelijk, dat - gegeven het stilzwijgen van de overeenkomstsluitende partijen over de datum van inwerkingtreding van de handeling en het feit dat hun ondubbelzinnige bedoeling om haar vanaf de datum van vaststelling als in werking getreden te beschouwen, ook niet anderszins bleek - besluit nr. 3/80 niet kon worden geacht in werking te zijn getreden en bijgevolg ook niet als deel van de communautaire rechtsorde kon worden beschouwd.
Het behoeft echter nauwelijks betoog, dat de vraag of besluit nr. 3/80 in werking is getreden, een heel andere is dan de vraag of op dat besluit in rechte een beroep kan worden gedaan. In de zaak Taflan-Met e.a. heb ik overigens het volgende opgemerkt: "In casu is de noodzaak van uitvoeringsmaatregelen niet een voorwaarde voor de toepassing van een reeds geldende regeling maar voor de inwerkingtreding van die regeling. In zoverre verschillen de onderhavige zaken derhalve van de door het Hof onderzochte gevallen waarin werd gezegd, dat er geen behoefte bestaat aan maatregelen ter omzetting of toepassing van een besluit van de Associatieraad, waarvan de bepalingen voldoende duidelijk en nauwkeurig zijn om onmiddellijk te worden omgezet. In die gevallen ging het namelijk om besluiten die reeds in werking waren getreden. En het is duidelijk, dat wanneer een regeling reeds geldt en geen nadere specificaties behoeft, zij onmiddellijk haar effect kan sorteren."(38)
40 Het is op basis van die overwegingen, dat de strikt letterlijke uitlegging van het arrest Taflan-Met e.a. moet worden verworpen die door de Duitse regering en de regeringen van de andere lidstaten (zie hierboven, punt 35) wordt voorgestaan en volgens welke noch artikel 3, lid 1, noch enige andere bepaling van besluit nr. 3/80 rechtstreekse werking heeft, ondanks het feit dat het besluit in werking is getreden op de dag waarop het is vastgesteld. Aldus uitgelegd houdt het arrest Taflan-Met e.a. een wijziging in van de vaste rechtspraak van het Hof volgens welke - om een onnodige uitdijing van de reeds volumineuze gemeenschapswetgeving te voorkomen en het terrein te vergroten waarop particulieren die onderdaan zijn van een van de overeenkomstsluitende partijen, rechtsbescherming genieten - een formele omzetting van de besluiten van de Associatieraad niet nodig is wanneer de "interne werking van het gemeenschapsrecht vanzelfsprekend is of op andere wijze kan worden verzekerd en de inhoud van de handeling de nationale rechter dus de mogelijkheid biedt om haar rechtstreeks toe te passen".(39) Indien het Hof werkelijk had willen afwijken van dit beleid, dat in zijn eerdere arresten duidelijk was verwoord, dan had het dit mijns inziens expliciet gezegd. Het Hof heeft zijn eerdere rechtspraak echter juist bevestigd in het arrest Taflan-Met e.a. met de uitdrukkelijke verwerping van het argument van verweerders in de hoofdgedingen en de lidstaten die opmerkingen hadden gemaakt, dat de bindende werking van besluiten van de Associatieraad afhing van de daadwerkelijke vaststelling door de overeenkomstsluitende partijen van de desbetreffende uitvoeringsmaatregelen (zie hierboven, punt 32).
41 Bovendien moet men, indien men het arrest Taflan-Met e.a. zo wil lezen als de nationale regeringen in deze zaak doen, ervan uitgaan, dat een beroep in rechte op de bepalingen van besluit nr. 3/80 niet mogelijk is omdat zij een onsplitsbaar geheel vormen. Men moet, met andere woorden, aannemen, dat alle genoemde bepalingen en bloc rechtstreekse werking missen. En er is dan sprake van een rechtsvermoeden dat de uitlegger niet toestaat om na te gaan, welke bepalingen rechtstreekse werking kunnen hebben en welke niet. Juist een dergelijk resultaat zou indruisen tegen de eerdere rechtspraak van het Hof volgens welke van geval tot geval moet worden nagegaan of de bepalingen van de internationale overeenkomst of het besluit van de Associatieraad, die in het concrete geval aan de orde zijn, een zuiver programmatisch karakter hebben(40), dan wel duidelijke en nauwkeurige verplichtingen bevatten waarvan de werking rechtstreeks is omdat zij niet afhankelijk is van de vaststelling van nadere maatregelen door de overeenkomstsluitende partijen.(41) In dat laatste geval kan de betrokkene van de nationale rechter bescherming van zijn rechten verlangen. Het Hof heeft zich in zijn rechtspraak tot nu toe duidelijk laten leiden door het vereiste om voor zover mogelijk de rechtstreekse bescherming te verzekeren van rechten die uit een internationale overeenkomst en de daarvan afgeleide regelingen voortvloeien, zodra de overeenkomst in werking is getreden. Dit is een vereiste van rechtsbescherming waarvoor het Hof zich, overeenkomstig de beginselen die een rechtsgemeenschap kenmerken, als verdediger heeft opgeworpen. In casu hebben wij te maken met een besluit, dat - naar het Hof heeft vastgesteld - reeds in werking is getreden. Hoe valt dan nog te rechtvaardigen dat bepalingen met betrekking waartoe het Hof expliciet en ondubbelzinnig heeft verklaard, dat aan het criterium voor rechtstreekse werking is voldaan, door de nationale rechter niet rechtstreeks kunnen worden toegepast? Zoals de Commissie heeft opgemerkt, laat niets in het arrest Taflan-Met e.a. de stelling, laat staan het uitgangspunt toe, dat het Hof heeft willen afwijken van zijn eerdere rechtspraak, waarnaar in de punten 24 en 25 van dat arrest juist uitdrukkelijk wordt verwezen.
42 Op grond van het voorafgaande valt niet goed in te zien hoe de algemene uitspraak, in de punten 33 en 37 van dat arrest, dat besluit nr. 3/80 niet rechtstreeks kan worden toegepast zolang er geen nadere uitvoeringsmaatregelen zijn getroffen, terug kan slaan op artikel 3, lid 1, van dat besluit (en dat is uiteindelijk het enige dat voor de beslissing op het hoofdgeding van belang is).
Wat artikel 3, lid 1, verwoordt, is niets anders dan het beginsel van gelijke behandeling. Voor de verwezenlijking van dit beginsel zijn geen nadere maatregelen vereist net zomin als dat het geval is voor de in het Verdrag neergelegde verboden van discriminatie op grond van nationaliteit (onder meer de artikelen 6, 48, lid 2, 95 en 119). Een bewijs hiervoor is het feit dat het voorstel voor een toepassingsverordening geen enkele bepaling bevat voor de toepassing van artikel 3, lid 1. Hetzelfde geldt voor verordening nr. 574/72 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening nr. 1408/71: ook deze bevat geen bepalingen ter uitvoering van het beginsel van gelijke behandeling dat in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1408/71 is neergelegd.
Overigens heeft geen van de regeringen die met een beroep op het arrest Taflan-Met e.a. concluderen, dat het gehele besluit nr. 3/80 zich niet voor rechtstreekse toepassing leent, kunnen aangeven welke uitvoeringsmaatregelen in concreto zouden moeten worden vastgesteld om uitvoering te geven aan het beginsel van gelijke behandeling.
43 Hieraan moet worden toegevoegd, dat het Hof met betrekking tot de overeenkomende bepalingen in de samenwerkingsovereenkomsten EEG-Algerije (artikel 39, lid 1)(42) en EEG-Marokko (artikel 41, lid 1)(43) reeds heeft uitgemaakt dat het beginsel van gelijke behandeling rechtstreekse werking heeft. Anders dan de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Franse regering stellen, komt de formulering van die bepalingen in grote lijnen overeen met die van artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80.
Met betrekking tot artikel 41, lid 1, van de Samenwerkingsovereenkomst EEG-Marokko is het Hof zelfs tot de conclusie gekomen dat dit rechtstreekse werking had, ondanks het feit dat het daaropvolgende artikel 42, lid 1, de betrokken samenwerkingsraad de bevoegdheid verleent om (voor het einde van het eerste jaar na de inwerkingtreding van de overeenkomst) uitvoeringsmaatregelen vast te stellen voor artikel 41, teneinde de inachtneming van het beginsel van gelijke behandeling met betrekking tot bepaalde aspecten van zijn toepassing te vereenvoudigen. Het Hof merkte ter zake op, dat de rol die artikel 42, lid 1, de betrokken samenwerkingsraad toebedeelt, erin bestaat "de nakoming van het discriminatieverbod te vergemakkelijken en in voorkomend geval de maatregelen te nemen die nodig zijn voor de toepassing van de in het in lid 2 van artikel 41 vastgelegde beginsel van samentelling; het optreden van de Samenwerkingsraad kan echter niet worden beschouwd als een voorwaarde voor de onmiddellijke toepassing van het non-discriminatiebeginsel".(44)
Een associatieovereenkomst, die "bijzondere en geprivilegieerde banden schept met een derde staat, die althans gedeeltelijk aan het communautaire regime dient deel te hebben"(45), schept hechtere banden tussen de Gemeenschap en het betrokken derde land dan een samenwerkingsovereenkomst.(46) In de onderhavige zaak moet de rechtstreekse werking van het beginsel van gelijke behandeling dus a fortiori worden aangenomen.
De Overeenkomst heeft in het bijzonder "ten doel de gestadige en evenwichtige versterking van de commerciële en economische betrekkingen tussen de Partijen te bevorderen, met volledige inachtneming van de noodzaak de versnelde ontwikkeling van de economie van Turkije en de verruiming van de werkgelegenheid en de verbetering der levensomstandigheden van het Turkse volk te verzekeren [om] in een later stadium de toetreding van Turkije tot de Gemeenschap [te] vergemakkelijken".(47) Om deze doelstellingen te bereiken, voorziet de Overeenkomst in een versterkte coördinering van het economisch beleid van de overeenkomstsluitende partijen en in een geleidelijke totstandbrenging van een douane-unie. De associatie die bij de Overeenkomst wordt ingevoerd, is onderverdeeld in een voorbereidende fase, een overgangsfase en een slotfase.
Weliswaar beoogt de Overeenkomst - en in het bijzonder artikel 12, dat zich beperkt tot de bepaling dat de overeenkomstsluitende partijen overeenkomen, zich door de artikelen 48, 49 en 50 van het Verdrag te laten leiden(48) - het vrije verkeer van werknemers tussen Turkije en de Gemeenschap slechts geleidelijk aan de eisen van het gemeenschapsrecht aan te passen, maar op grond daarvan kan mijns inziens nog niet principieel worden uitgesloten, dat op deze aanpassing gerichte bepalingen rechtstreekse werking kunnen hebben.(49) Uit de rechtspraak van het Hof blijkt, dat een internationale overeenkomst niet noodzakelijk verreikend (met andere woorden op integratie met de Gemeenschap gericht) hoeft te zijn opdat de bepalingen van die overeenkomst directe werking zouden kunnen hebben. Hiertoe is voldoende, dat de betrokken overeenkomst "meer doet dan slechts het opleggen van wederzijdse verplichtingen tussen de ondertekenende staten, met andere woorden [dat] de overeenkomst van aard is om, of ertoe strekt, de rechtssituatie van particulieren te regelen".(50)
Dit geldt - zoals reeds gezegd - zonder onderscheid voor de bepalingen van de overeenkomst zelf en voor de bepalingen van besluiten van de eventueel bij die overeenkomst ingestelde Associatieraad. Zoals reeds eerder opgemerkt, heeft het Hof overwogen, dat de bepalingen van besluiten van de Associatieraad de in de Overeenkomst vastgelegde doelstellingen uitvoeren en rechtstreeks gekoppeld zijn aan die overeenkomst, dat zij de overeenkomstsluitende partijen op analoge wijze binden en deel uitmaken van de communautaire rechtsorde (zie hierboven, punt 32). Het argument van de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Franse regering, dat de sociale zekerheid een onderwerp is dat buiten de werkingssfeer van de Overeenkomst valt en dat het onderhavige beginsel van gelijke behandeling zich niet voor rechtstreekse toepassing leent, daar het niet rechtstreeks in de Overeenkomst voorkomt (zie hierboven, punt 23), overtuigt dan ook niet.
44 Ten slotte is het, zoals verzoekster terecht opmerkt, voor het antwoord op de eerste vraag van geen enkel belang, dat artikel 3, lid 1, uitdrukkelijk stelt, dat het daarin vervatte non-discriminatiebeginsel geldt behoudens bijzondere bepalingen van besluit nr. 3/80. Dit besluit bevat namelijk geen enkele bepaling die het recht op gezinsbijslag beperkt. Dit voorbehoud kan dan ook niet in die zin worden uitgelegd, dat het het discriminatieverbod zijn definitieve en onvoorwaardelijke karakter ontneemt.
45 Gelet op het voorgaande - en in het bijzonder rekening houdend met de bewoordingen van artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80 en doel en aard van de Overeenkomst - moet worden geconcludeerd, dat artikel 3, lid 1, de lidstaten de duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke verplichting oplegt om Turkse migrerende werknemers en hun gezinsleden of nagelaten betrekkingen op het gebied van de sociale zekerheid dat de gezinsbijslagen betreft, niet minder gunstig te behandelen dan gemeenschapsonderdanen. Wordt deze verplichting geschonden, dan kunnen particulieren dus voor de nationale rechter middelen aanwenden ter bescherming van hun rechten.
Ik geef toe, dat deze oplossing - die zich potentieel uitstrekt tot andere takken van sociale zekerheid, waarvoor besluit nr. 3/80 evenmin bijzondere bepalingen bevat die het recht op gelijke behandeling beperken - aanzienlijke repercussies van financiële aard kan hebben voor de stelsels van sociale zekerheid van de lidstaten, en het is mijns inziens ook niet toevallig dat het non-discriminatiebeginsel niet is overgenomen in de Europese Associatieovereenkomsten(51) die na de uitspraak van het arrest Kziber zijn gesloten met de landen van Midden- en Oost-Europa.(52) Het is echter een feit, dat in het onderhavige geval aan de Associatieraad, en daarmee indirect aan een derde land, een stem in het kapittel is gegeven bij de coördinering van de stelsels van sociale zekerheid van de lidstaten.(53)
46 Nu de vraag of op het in besluit nr. 3/80 neergelegde beginsel van gelijke behandeling voor het Sozialgericht beroep kan worden gedaan, bevestigend is beantwoord, moeten er andere problemen worden bekeken. Het betrokken beginsel is - ook op het terrein van de toepassing van socialezekerheidsregelingen van de lidstaten op Turkse werknemers en daarmee gelijkgestelden en in de context van besluit nr. 3/80 - een instrumentele en geen materiële norm. Het is dus in het kader van de toepassing door de lidstaten van andere voorschriften op situaties die zijn neergelegd in en worden beheerst door de Associatieovereenkomst, dat artikel 3, lid 1, hun de verplichting oplegt om, bij gebreke van een passende en logische rechtvaardiging voor een onderscheid, eigen onderdanen niet anders te behandelen dan Turkse onderdanen die op hun grondgebied wonen.
Vóór alles moet dus worden nagegaan of de eventuele andere (materiële) coördinatiebepalingen in het onderhavige besluit, waarop verzoekster in het hoofdgeding haar vordering baseert, rechtstreekse werking hebben (waarbij ik voorlopig de vraag buiten beschouwing laat of verzoekster in haar rechtspositie onder de personele werkingssfeer van besluit nr. 3/80 valt).
Een geval als dat van verzoekster betreft mijns inziens een situatie die rechtstreeks kan worden getoetst aan het beschreven beginsel van gelijke behandeling. Het door haar gestelde recht op de litigieuze gezinsbijslagen - die onmiskenbaar onder de materiële werkingssfeer van besluit nr. 3/80 vallen (zie artikel 4, lid 1, sub h) - in het relevante tijdvak, vloeit voort uit de gecombineerde toepassing van het non-discriminatiebeginsel en de Duitse wetgeving betreffende gezinsbijslagen. De erkenning dat artikel 3, lid 1, rechtstreekse werking heeft, volstaat dus voor een effectieve rechtsbescherming van verzoeksters recht op kinderbijslag en aanvullende kinderbijslag, mits er uiteraard sprake is van discriminatie.
47 Dit brengt mij tot de vraag of de ongelijke behandeling waarover verzoekster zich beklaagt, objectief gerechtvaardigd is en daardoor niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Het is wellicht nuttig om in dit verband de beginselen in herinnering te brengen die het Hof heeft ontwikkeld bij de toepassing van artikel 6 (voorheen 7) van het Verdrag met betrekking tot het algemene verbod van discriminatie op grond van nationaliteit, alsmede op het bijzondere gebied van de gelijke behandeling van werknemers. Op grond van de rechtspraak van het Hof moeten de lidstaten in beginsel onderdanen van andere lidstaten dezelfde behandeling waarborgen als eigen onderdanen. Dit neemt niet weg, dat een gedifferentieerde behandeling van deze twee categorieën gerechtvaardigd kan zijn en dus geen discriminerende werking heeft die in strijd is met het gemeenschapsrecht, wanneer er sprake is van situaties die op grond van redelijke en niet-willekeurige criteria juridisch van elkaar verschillen.(54) Het algemene verbod van discriminatie op grond van nationaliteit brengt in het bijzonder mee, dat onderdanen van andere lidstaten niet anders kunnen worden behandeld dan onderdanen van de ontvangende lidstaat wat betreft de voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid, met name op het gebied van beloning, ontslag, wedertewerkstelling en sociale bescherming.(55) Voorts heeft het Hof op het gebied van de sociale zekerheid van migrerende werknemers onder verwijzing naar artikel 48, lid 2, van het Verdrag overwogen, dat het beginsel van gelijke behandeling "niet enkel openlijke discriminaties op grond van de nationaliteit verbiedt, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die, door toepassing van andere onderscheidingscriteria, in feite tot hetzelfde resultaat leiden".(56)
Ik heb artikel 48, lid 2, van het Verdrag genoemd, omdat dit voor de onderhavige conclusie relevant is. Kijken wij naar het doel dat deze bepaling en artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80 binnen hun respectieve werkingssfeer nastreven, en stellen wij de doelstellingen en de context van de Overeenkomst en die van het Verdrag tegenover elkaar, dan zien wij, dat de uitlegging die het Hof op het gebied van de sociale zekerheid aan artikel 48, lid 2, heeft gegeven, kan worden uitgebreid tot het beginsel van gelijke behandeling van artikel 3, lid 1. Laatstgenoemd artikel is weliswaar anders geformuleerd, maar inhoudelijk is het in grote lijnen analoog aan het overeenkomstige artikel van het Verdrag. Er zij aan herinnerd, dat volgens de rechtspraak van het Hof "de toepasselijkheid van de uitlegging van een verdragsbepaling op een in overeenkomstige, gelijksoortige of zelfs identieke bewoordingen geformuleerde bepaling van een overeenkomst van de Gemeenschap met een derde land, in het bijzonder afhangt van het beoogde doel van elk van die bepalingen in haar specifieke kader en [dat] het daarbij van groot belang [is] om de doelstellingen en de context van de overeenkomst te vergelijken met die van het Verdrag. [Volgens artikel 31 van het Verdrag van Wenen inzake het Verdragenrecht van 23 mei 1969] moet een internationaal verdrag immers niet enkel worden uitgelegd naar zijn bewoordingen, maar ook in het licht van zijn doelstellingen."(57)
48 Past men de redenering van het arrest Pinna(58) op de analyse van artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80 toe, dan leidt dit tot de conclusie, dat de lidstaten zich zelfs niet aan het beginsel van gelijke behandeling kunnen onttrekken door middel van maatregelen die berusten op een gemengd criterium, dat het criterium nationaliteit van de rechthebbende op een uitkering van sociale zekerheid, combineert met een criterium omtrent de aard van zijn verblijf (tijdelijk of duurzaam) op het nationale grondgebied. Dit is nu precies het geval met het BKGG, dat aan de hand van het soort verblijfstitel waarover de betrokkene beschikt, Duitse onderdanen en andere gemeenschapsonderdanen indirect anders behandelt dan andere buitenlanders wat betreft de "rechten voortvloeiende uit de wetgeving".
Voor de hele duur van de studie en de stage van de heer Sürül, waarvoor de Duitse autoriteiten zowel hem als zijn echtgenote een Aufenthaltsbewilligung hadden verleend, was voldaan aan alle voorwaarden voor toekenning van kinderbijslag en aanvullende kinderbijslag aan verzoekster. Deze voorzieningen zijn haar enkel geweigerd op grond dat zij onderdaan van een derde land was. De Commissie heeft er terecht op gewezen, dat Duitsers die tijdelijk in Duitsland verblijven - anders dan onderdanen van derde landen die zich in dezelfde positie bevinden als verzoekster - in elk geval recht hebben op gezinsbijslagen. Zij voldoen namelijk per definitie aan de voorwaarde die het BKGG daarvoor stelt, te weten dat hun duurzaam verblijf op het nationale grondgebied is toegestaan.
Gelet op het doel van de litigieuze prestaties - voor alle in Duitsland wonende gezinnen de financiële lasten te verlichten die de opvoeding van kinderen meebrengt - lijkt het omschreven verschil in behandeling, dat, via het criterium van de aard van het verblijf indirect op nationaliteit berust, willekeurig en, in elk geval, niet in overeenstemming met het doel dat de nationale wetgever voor ogen staat. Deze discriminatie van buitenlanders die niet tot de Gemeenschap behoren, welke per 1 januari 1994 door de Duitse wet is ingevoerd, berust impliciet maar duidelijk op de vooronderstelling, dat het bestaan en de omvang van de uitgaven voor de opvoeding van kinderen die worden onderhouden door gezinnen met gewone verblijfplaats in Duitsland, en daarmee de noodzaak om een beroep te doen op de financiële steun van de staat, noodzakelijkerwijs verschillen naar gelang van de nationaliteit van de voor de opvoeding verantwoordelijke ouder, en wanneer de ouder een buitenlander is, naar gelang van de verblijfstitel, die tijdelijk of permanent kan zijn. Het gekozen onderscheidingscriterium is mijns inziens niet gerechtvaardigd, daar bijna algemeen wordt erkend, dat in beginsel de verantwoordelijkheid van de moderne sociale staat voor de sociale zekerheid op zijn grondgebied niet beperkt is tot die van zijn eigen onderdanen.(59) Alle in Duitsland wonende gezinnen hebben immers behoefte aan kinderbijslag voor de duur van hun verblijf aldaar. Het is niet toevallig, dat de automatische toerekening (voor een periode van drie jaar) van de verplichte premies voor de wettelijke ouderdoms- en invaliditeitsverzekering, waarin het Sozialgesetzbuch voor de opvoeding van kinderen voorziet ten behoeve van de hiervoor verantwoordelijke ouder (zie hierboven, punt 12), aanknoopt bij het gewone verblijf op Duits grondgebied en niet bij de nationaliteit of het type verblijfstitel dat verblijf geoorloofd maakt. Voor het onderscheid tussen Duitse ouders (die ook aanspraak op de uitkering hebben indien zij slechts incidenteel en tijdelijk op Duits grondgebied verblijven) en ouders aan wie het verblijf voor een beperkte, niet verlengbare periode wettig is toegestaan (noodzakelijkerwijs buitenlanders die niet tot de Gemeenschap behoren), lijkt dan ook geen redelijke en overtuigende rechtvaardigingsgrond te bestaan.
49 Op grond van het voorgaande - en onder voorbehoud dat aan verzoekster de hoedanigheid van werknemer of gezinslid van een werknemer(60) kan worden toegekend - geef ik het Hof in overweging, de eerste vraag van het Sozialgericht bevestigend te beantwoorden.
iii) De tweede en de derde vraag
50 Zoals ik reeds heb opgemerkt, gaat de eerste vraag er blijkens haar formulering van uit, dat de aanvrager van de betrokken gezinsbijslag onder de personele werkingssfeer van besluit nr. 3/80 valt. In de resterende twee vragen wordt het Hof verzocht artikel 2 van besluit nr. 3/80 uit te leggen in samenhang met artikel 1, sub b, daarvan, om de verwijzende rechter in staat te stellen, vast te stellen of verzoekster kan worden aangemerkt als een werknemer of een gezinslid van een werknemer, waardoor zij zich voor de Duitse rechter op het recht van gelijke behandeling kan beroepen.
51 Met betrekking tot artikel 1, sub b, wil ik graag in herinnering brengen wat de advocaten-generaal Fennelly en Van Gerven hebben opgemerkt met betrekking tot de analoge bepaling in verordening nr. 1408/71 (artikel 1, sub a)(61): de noodzaak om één begrip werknemer te gebruiken voor een groot aantal socialezekerheidssystemen, heeft tot een bepaling geleid die in haar formulering lang en gecompliceerd is(62) en waarbinnen de verhouding tussen de verschillende onderdelen verre van duidelijk is.(63) Zoals bekend, vormt artikel 1, sub a, van verordening nr. 1408/71 de codificatie van een beginsel dat het Hof had ontwikkeld in verband met de voorafgaande verordening nr. 3 van 1958 betreffende de sociale zekerheid van migrerende werknemers en volgens hetwelk het begrip werknemer een gemeenschapsrechtelijke inhoud heeft en al diegenen omvat die, onder welke benaming ook, als zodanig onder de onderscheiden nationale stelsels van sociale zekerheid vallen.(64)
52 Zoals ik hierboven in de punten 25 tot en met 28 heb opgemerkt, is de Duitse regering van oordeel, dat verzoekster voor de betaling van gezinsbijslagen op grond van de Duitse wetgeving niet binnen de personele werkingssfeer van besluit nr. 3/80 valt, en dit noch op grond van het eerste streepje van artikel 2 ("werknemers"), noch op grond van het tweede streepje ("gezinsleden van deze werknemers"). Noch verzoeksters echtgenoot, noch verzoekster was immers verplicht verzekerd tegen werkloosheid of ontving in aansluiting daarop uitkeringen van de ziekteverzekering of soortgelijke uitkeringen. Zij voldeden dus niet aan de vereisten van bijlage I, punt I, sub C, van verordening nr. 1408/71.(65) Artikel 1, sub b-ii, tweede streepje, van besluit nr. 3/80 verwijst indirect naar deze bijlage via artikel 25, lid 1, van het besluit.
53 In het arrest Merino García(66) heeft het Hof beslist, dat voor de betaling van gezinsbijslagen krachtens de relevante Duitse wettelijke regeling overeenkomstig artikel 73 van verordening nr. 1408/71(67) het begrip werknemer enkel betrekking heeft op werknemers die beantwoorden aan de definitie welke voortvloeit uit de bepalingen van artikel 1, sub a-ii(68), juncto die van bijlage I, punt I, sub C, waarnaar eerstgenoemd artikel verwijst. De ruime uitlegging die met het oog op het door de Gemeenschap beoogde vrije verkeer moet worden gegeven aan het begrip werknemer in de zin van verordening nr. 1408/71, mag niet zover gaan, dat de bepalingen van de desbetreffende bijlage I, waarmee de gemeenschapswetgever heeft vastgesteld welke werknemers een beroep konden doen op hoofdstuk 7 van titel III van die verordening, elke nuttige werking zouden verliezen.(69) In mijn conclusie in de zaak Stöber en Piosa Pereira heb ik opgemerkt, dat "uit de bepalingen van de verordening, in samenhang met die van de bijlage, mijns inziens volgt, dat er een zeer nauw verband bestaat tussen de aard van de door de betrokkene gevraagde sociale uitkering (in casu de kinderbijslag) en de criteria waaraan hij moet voldoen om het recht op die uitkering te verwerven".(70) Daarom had Merino García enkel recht op de gewraakte prestaties voor de periode waarin hij premie had betaald voor de werkloosheidsverzekering. Deze periode omvatte de twee periodes van onbetaald verlof, maar niet in hun geheel: twee volle kalendermaanden (februari 1996 en februari 1997) vielen erbuiten.(71)
54 Het Hof merkte echter ook op, dat Merino García op grond van zijn arbeidsverhouding ook tijdens de litigieuze kalendermaanden in Duitsland verzekerd was gebleven tegen ziekte. Hoewel hij op grond van de betrokken bepaling van nationaal recht voor het recht op toekenning van kinderbijslag niet onder het begrip werknemer viel, was op hem dus van toepassing het verbod van - openlijke of verkapte(72) - discriminatie op grond van nationaliteit wat betreft "de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden" als bedoeld in artikel 48, lid 2, van het Verdrag.
Dientengevolge verklaarde het Hof onverenigbaar met artikel 48, lid 2, een nationale regeling als het BKGG, die aan werknemers wier kinderen hun woonplaats of gewone verblijfplaats op het grondgebied van de bevoegde lidstaat hebben, recht op kinderbijslag toekent voor hele kalendermaanden die vallen binnen een lang onbetaald verlof, maar eraan in de weg staat dat een dergelijke uitkering voor een dergelijk tijdvak wordt toegekend aan een werknemer wiens kinderen in een andere lidstaat wonen (dat wil zeggen, normaal gesproken, een migrerende werknemer).(73)
55 De betekenis van de arresten Stöber en Piosa Pereira, en Merino García voor de onderhavige zaak is mijns inziens de volgende: het Hof heeft in deze arresten uitgemaakt, dat de definities van artikel 1 van verordening nr. 1408/71 als subsidiair moeten worden opgevat, wanneer de nuttige werking moet worden veiliggesteld van een bijzondere definitie die de gemeenschapswetgever heeft ingevoerd om de kring van personen te omschrijven die recht hebben op een bepaalde categorie prestaties van sociale zekerheid.
Dat was precies het geval in de twee zojuist genoemde zaken. Op grond van punt I, sub C, van bijlage I bij verordening nr. 1408/71 is het recht om gezinsbijslagen uit te voeren in Duitsland voorbehouden aan werknemers die door betaling van premies voor een specifiek stelsel van verplichte sociale verzekering (werkloosheidsverzekering voor werknemers en pensioen- of ouderdomsverzekering voor zelfstandigen) toetreden tot de solidaire gemeenschap van het Duitse socialezekerheidsstelsel. De wil van de gemeenschapswetgever moet worden gerespecteerd, aldus het Hof, en daarom mogen de Duitse gezinsbijslagen niet met een beroep op een van de andere definities van "werknemer" (respectievelijk "zelfstandige") van artikel 1, sub a, van verordening nr. 1408/71 worden toegekend aan iemand die vrijwillig verzekerd is of verplicht verzekerd tegen andere risico's.
56 Uit deze arresten valt echter mijns inziens nog een tweede beginsel af te leiden: wanneer het niet de bedoeling van de lidstaten is om het genot van de gezinsbijslagen voor te behouden aan personen die deel uitmaken van de solidariteitsgemeenschap die wordt gevormd door een stelsel van verzekering tegen een uitdrukkelijk genoemd risico, dan is er geen reden om aan te nemen, dat de kring van personen die recht hebben op de uitkering, zich niet uitstrekt tot alle werknemers of zelfstandigen in de ruimste zin des woords. Voor werknemers betekent dit, eenieder die in het kader van een van de in artikel 1, sub a, van verordening nr. 1408/71 genoemde socialezekerheidsregelingen verzekerd is tegen de in dat artikel bedoelde gebeurtenissen op de daar omschreven voorwaarden.(74)
57 Laat ons nu kijken hoe de tweede en de derde prejudiciële vraag moeten worden beantwoord. Eén ding mag niet uit het oog worden verloren: artikel 25, lid 1, van besluit nr. 3/80 bepaalt weliswaar, dat bijlage I bij verordening nr. 1408/71 voor de toepassing van het besluit geldt, maar punt I, sub C, van die bijlage geldt "wanneer een Duits orgaan bevoegd is voor de toekenning van gezinsbijslagen overeenkomstig hoofdstuk 7 van titel III van de verordening [nr. 1408/71]" (cursivering van mij).
Voor de afbakening van de personele werkingssfeer van besluit nr. 3/80 moet de verwijzing naar bijlage I in genoemd artikel 25, lid 1, aldus worden opgevat, dat zij enkel geldt voor situaties die worden beheerst door de bepalingen van titel III, hoofdstuk 7, van verordening nr. 1408/71. Dit zijn situaties waarin zich over het algemeen het probleem voordoet dat moet worden verzekerd, dat door werknemers verkregen rechten of voordelen zeker moeten worden gesteld wanneer zij zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, of althans situaties die worden gekenmerkt door een noodzakelijk intracommunautair element.(75) Meer in het bijzonder gaat het om: a) het recht op samentelling van tijdvakken van verzekering, arbeid of werkzaamheden anders dan in loondienst, die in een andere lidstaat zijn vervuld, wanneer de bevoegde lidstaat de verkrijging van een recht op gezinsbijslagen afhankelijk stelt van de vervulling van minimum tijdvakken (artikel 72); b) het recht van een, vroeger in een andere lidstaat tewerkgestelde, volledig werkloze werknemer op de betrokken uitkeringen voor de leden van zijn gezin die in dezelfde lidstaat wonen als waar hij woont (artikel 72 bis); c) het recht van een werknemer of zelfstandige op prestaties voor gezinsleden die in een andere dan de bevoegde lidstaat wonen (artikel 73)(76), en d) het recht van een werkloze werknemer of zelfstandige die werkloosheidsuitkering geniet, op de gezinsbijslagen waarin de wettelijke regeling van de bevoegde lidstaat voorziet, voor gezinsleden die op het grondgebied van een andere lidstaat wonen (artikel 74).
58 Nauwkeurig beschouwd doet geen van deze situaties zich hier voor. Mevrouw Sürül verlangt slechts dat de nationale bepaling op haar wordt toegepast alsof zij de Duitse nationaliteit (of die van een andere lidstaat) bezat en wil een recht doen gelden, dat rechtstreeks en uitsluitend uit het BKGG voortvloeit. De Duitse instanties stellen voor de toekenning van dit recht geen enkele voorwaarde die ongunstig is voor migrerende werknemers uit andere lidstaten. Anders dan Stöber, Piosa Pereira en Merino García, beroept verzoekster zich voor de verkrijging van de kinderbijslag en de aanvullende kinderbijslag niet op een gemeenschapsrechtelijke bepaling tot coördinatie van de wettelijke regelingen van de lidstaten, zoals de specifieke bepalingen van verordening nr. 1408/71 (bijvoorbeeld artikel 72, betreffende de samentelling, waarnaar artikel 18 van besluit nr. 3/80 uitdrukkelijk verwijst voor het verkrijgen van het recht op gezinsbijslagen) of van verordening nr. 574/72. Nu ieder intracommunautair element ontbreekt, is het beroep op bijlage I bij verordening nr. 1408/71 mijns inziens van elk belang ontbloot. De afbakening van de personele werkingssfeer van de betrokken regeling - die de gemeenschapswetgever speciaal heeft verricht met het oog op gezinsbijslagen die door de bevoegde Duitse instanties worden toegekend en met het oog op situaties waarin zich een probleem voordoet met betrekking tot de coördinering van de nationale regelingen op het gebied van de sociale zekerheid - kan dan ook voor het onderhavige geval geen gelding hebben.
59 Zoals de Duitse regering zelf erkent, bevat anderzijds zelfs de bijlage bij besluit nr. 3/80 geen bijzondere regelingen betreffende de toepassing van het BKGG, hoewel in deel II de "andere risico's" worden vermeld waartegen een "werknemer" verzekerd moet zijn in het kader van een voor alle ingezetenen geldend stelsel van sociale zekerheid in respectievelijk Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk. De stelling van de Duitse regering, dat de Associatieraad in subiecta materia een lex specialis had ingevoerd die voorging boven de in artikel 1, sub b, van besluit nr. 3/80 neergelegde algemene regeling en waarvan de nuttige werking veilig zou moeten worden gesteld (zie hierboven, punt 26), vindt mijns inziens geen steun in die regeling. Daar het recht op de litigieuze prestatie van sociale zekerheid, anders dan in de zaken Stöber en Piosa Pereira, en Merino García, niet afhangt van de vraag of de rechthebbende bij een bepaalde verzekeringsregeling is aangesloten, doet zich hier niet de noodzaak voor om het onlogische resultaat te vermijden dat zich zou voordoen indien de betrokkene tegelijkertijd ook langs andere weg toegang tot dat recht zou kunnen krijgen.(77)
60 Bij gebreke van een uitdrukkelijke bepaling, zoals punt I, sub C, van bijlage I bij verordening nr. 1408/71 (die voor deze conclusie niet relevant is: zie hierboven, punten 57 en 58), gaat de (vooronderstelde) regel dat de definities van artikel 1, sub b-i en ii, van besluit nr. 3/80 zeer nauw moeten aansluiten op de autonome stelsels en specifieke risico's die door de bevoegde lidstaat zijn vastgesteld, mijns inziens niet op voor het Duitse stelsel van gezinsbijslagen. Uit de verwijzingsbeschikking blijkt, dat de rechthebbende in het bijzonder voor de toekenning van die prestaties niet aangesloten behoeft te zijn en geen premie behoeft te betalen voor een specifiek bepaalde (verplichte of vrijwillige) verzekering. Het is geen toeval, dat het stelsel juist op alle ingezetenen van toepassing is, los van hun werknemersstatus. Als dat zo is, dan moet eenieder die uit wat voor hoofde dan ook deel uitmaakt van de solidaire gemeenschap van het Duitse socialezekerheidsstelsel, voor de toekenning van kinderbijslag noodzakelijkerwijs onder het begrip werknemer vallen.
61 Zowel verzoekster als haar echtgenoot voldoen aan dit vereiste. Beiden waren ten tijde van de feiten (dat wil zeggen sinds 1 januari 1994) verplicht verzekerd tegen een of meer gebeurtenissen behorende tot de takken van een stelsel van sociale zekerheid dat op loontrekkenden van toepassing is, ondanks het feit dat zij de desbetreffende premies niet rechtstreeks betaalden (er was sprake van een fictieve betaling, respectievelijk betaling door een derde; zie hierboven, punten 12 en 13). Op grond van het BKGG wordt verzoekster geacht drie jaar lang onder de wettelijke invaliditeits- en ouderdomsverzekering te vallen. Haar echtgenoot viel onder de verplichte verzekering tegen arbeidsongevallen, waarvoor de premie ten laste van de werkgever kwam. Waarom deze situaties, anders dan de verplichte verzekering tegen werkloosheid binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71, de betrokkenen niet tot volwaardige leden zouden kunnen en moeten maken van de solidaire gemeenschap van het Duitse socialezekerheidsstelsel, zie ik niet in.
62 Ik concludeer daarom, dat verzoekster op grond van artikel 1, sub b-i, van besluit nr. 3/80 onder het begrip werknemer valt, en dat ook voor de tak van sociale zekerheid betreffende gezinsbijslagen, ondanks het feit dat deze tak, noodzakelijkerwijs, een andere is dan die welke betrekking heeft op gebeurtenissen waarvoor zij automatisch verzekerd was. Om dezelfde redenen moet haar echtgenoot, die reële en daadwerkelijke arbeid in loondienst verricht, worden aangemerkt als werknemer in de zin van die bepaling. Daarentegen kan geen enkele betekenis toekomen aan het minimum aantal uren dat hij in loondienst werkt(78) en aan de hoogte van het hiervoor ontvangen loon.(79) Na afloop van de opvoedingsperiode van drie jaar moest (en moet) verzoekster daarom worden aangemerkt als gezinslid van een werknemer, en dit zelfs indien zij niet meer verplicht of vrijwillig verzekerd was (en is) in het kader van een stelsel van sociale zekerheid.
63 De door mij voorgestane oplossing is geenszins in tegenspraak met de beginselen die het Hof in de arresten Stöber en Piosa Pereira, en Merino García heeft uitgesproken. Anderzijds komt de aanvaarding van een enge uitlegging van het begrip werknemer in omstandigheden als de onderhavige, uiteindelijk neer op een ongerechtvaardigde beperking van het recht van Turkse onderdanen om zich, eventueel met hun gezin, binnen de Gemeenschap te verplaatsen om er arbeid in loondienst te verrichten; dit zou betekenen, dat, in strijd met het doel en de geest van besluit nr. 3/80 en van de Associatieovereenkomst waarop dit berust, passende bescherming zou worden onthouden aan Turkse werknemers die onder de wettelijke regeling van een lidstaat vallen.
64 Alvorens mijn conclusie in de hiervoor uiteengezette zin te formuleren, lijkt een laatste overweging mij dienstig. Ik ben mij ervan bewust, dat de verwijzing in artikel 25, lid 1, van besluit nr. 3/80 naar bijlage I bij verordening nr. 1408/71 een andere uitlegging toelaat dan die welke volgens mij de meest logische en consequente is (zie hierboven, punt 57). Dit is de benadering van de Duitse instanties (zie hierboven, punt 26). Volgens hen is de verwijzing enkel opgenomen om de relevante situaties voor aansluiting bij het nationale stelsel van sociale zekerheid te identificeren (verplichte verzekering tegen werkloosheid of, aansluitend daarop, verkrijging van uitkeringen van de ziekteverzekering of soortgelijke uitkeringen) en heeft zij geen betrekking op de concrete situaties die door de artikelen 72 tot en met 74 van verordening nr. 1408/71 worden beschermd. Dus ook een Turks onderdaan als verzoekster, die om toekenning van een gezinsbijslag verzoekt terwijl geen van deze concrete situaties zich voordoet en elk intracommunautair element dus ontbreekt, moet aan de in de bijlage genoemde verzekeringsvoorwaarde voldoen opdat zij aanspraak kan maken op het geclaimde recht.
65 Volgens mij zijn er echter ook technische en materiële argumenten die tegen deze uitlegging pleiten. Artikel 25, lid 1, van besluit nr. 3/80 verwijst "en bloc" zonder enig voorbehoud naar bijlage I bij verordening nr. 1408/71. Verder is besluit nr. 3/80 ook van toepassing op Turkse werknemers die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen ["op wie de wetgeving van (...) meer lidstaten van toepassing (...) geweest is", zie artikel 2, eerste streepje] en die zich dus in de specifieke situaties kunnen bevinden die door hoofdstuk 7 van titel III van die verordening worden geregeld. Enkel onder die omstandigheden kan bijlage I bij verordening nr. 1408/71 mijns inziens worden geacht voor de concrete toepassing van besluit nr. 3/80 te gelden.
Bovendien moeten volgens de vaste rechtspraak van het Hof uitzonderingen op en afwijkingen van de bepalingen betreffende het vrije verkeer van werknemers - met inbegrip van eventuele beperkingen van het wettelijke begrip werknemer zelf, dat de werkingssfeer van deze fundamentele vrijheid bepaalt - eng worden uitgelegd.(80)
66 Mocht het Hof echter de redenering van de Duitse regering volgen en beslissen dat verzoekster voor de toekenning van de kinderbijslag en de aanvullende kinderbijslag op grond van het BKGG buiten de personele werkingssfeer van besluit nr. 3/80 valt, dan kan dit mijns inziens nog niet tot de conclusie leiden, dat de aanspraak van verzoekster niet wettig en gegrond is. Ik herinner aan hetgeen het Hof in de arresten Stöber en Piosa Pereira, en Merino García heeft verklaard: de artikelen 48, lid 2, en 52 van het Verdrag moeten aldus worden uitgelegd, dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die migrerende werknemers (en zelfstandigen) discrimineert ten opzichte van degenen die geen gebruik hebben gemaakt van hun recht op vrij verkeer door te bepalen, dat kinderen voor de toekenning van het recht op gezinsbijslag of de berekening daarvan, slechts in aanmerking kunnen worden genomen indien zij in de bevoegde lidstaat wonen.
Past men dit beginsel op de onderhavige casus toe, dan valt op te merken, dat zelfs wanneer onder het begrip werknemer voor de toekenning van gezinsbijslagen door de Duitse instanties geen personen vallen die zich in de situatie van verzoekster of van haar echtgenoot bevinden, nog niet serieus kan worden betwist, dat zij op zijn minst onder de personele werkingssfeer van besluit nr. 3/80 vallen voor de takken van sociale zekerheid betreffende gebeurtenissen waartegen zij wel verzekerd waren (invaliditeit en ouderdom, respectievelijk arbeidsongevallen). Op hun situatie zou dus het, in artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80 neergelegde, verbod van - openlijke of verkapte - discriminatie op grond van nationaliteit nog steeds van toepassing zijn. Die bepaling - waarop de uitlegging van artikel 48, lid 2, van het Verdrag bij uitbreiding van toepassing is (zie hierboven, punt 47) en die (zoals reeds opgemerkt in de punten 38-45) evenals dat artikel rechtstreekse werking heeft - verzet zich tegen een nationale bepaling die voor het recht op een gezinsbijslag als de kinderbijslag van het BKGG verlangt, dat de betrokkene in het bezit is van een verblijfstitel op grond waarvan hij duurzaam in de betrokken lidstaat mag verblijven, zoals de Aufenthaltsberechtigung of de Aufenthaltserlaubnis van de Duitse vreemdelingenwetgeving.
iv) Beperking van de werking van het arrest in de onderhavige zaak in de tijd
67 Ten slotte wil ik kort ingaan op het betoog van de Franse en de Nederlandse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk, dat wanneer het Hof de door mij voorgestane uitlegging mocht willen volgen, het op grond van een aan de communautaire rechtsorde inherent algemeen beginsel van rechtszekerheid, de werking van zijn uitleggingsarrest in de tijd zal moeten beperken (zie hierboven, punt 29). In dit verband zij opgemerkt, dat het Hof in de uitoefening van zijn uitleggingsbevoegdheid krachtens artikel 177 van het Verdrag enkel bij uitzondering, wanneer zich zeer specifieke omstandigheden voordoen, in het arrest waarin het de gevraagde uitlegging geeft, voor de belanghebbenden beperkingen kan stellen aan de mogelijkheid om zich op de in het arrest uitgelegde bepaling te beroepen, teneinde te goeder trouw tot stand gekomen rechtsbetrekkingen opnieuw aan de orde te stellen. Volgens de rechtspraak van het Hof ter zake moeten de praktische gevolgen van een rechterlijke beslissing weliswaar zorgvuldig worden afgewogen, maar mag het Hof niet zover gaan, dat de objectiviteit van de rechtsnormen geweld wordt aangedaan en de toepassing van die normen in de toekomst in gevaar wordt gebracht vanwege de repercussies die het betrokken arrest voor het verleden kan hebben.(81)
Voornoemde lidstaten hebben hun bezorgdheid geuit over het feit dat door een arrest waarin deze conclusie zou worden gevolgd, een enorm aantal rechtsbetrekkingen, die te goeder trouw tot stand zijn gekomen op basis van een wettelijke regeling waarvan werd aangenomen dat zij rechtsgeldig van kracht was, en die reeds definitief zijn afgewikkeld, opnieuw aan de orde kan worden gesteld. De terugwerkende kracht hiervan zou de werking van hun respectieve stelsels van sociale zekerheid ernstig verstoren. Hoewel aan het Hof geen concrete gegevens zijn verstrekt over dit gevaar voor ernstige economische repercussies, is dit gevaar mijns inziens reëel.(82)
Ik zal de eerste zijn om te erkennen, dat er tot op de dag waarop het arrest Taflan-Met e.a. werd gewezen, om de redenen die ik uitgebreid heb besproken in mijn conclusie in die zaak(83), objectief grote onzekerheid heerste over de vraag of besluit nr. 3/80 al dan niet in werking was getreden. Hoewel het Hof besliste, dat besluit nr. 3/80 vanaf de dag van zijn vaststelling (19 september 1980) van kracht was, wierp het arrest Taflan-Met e.a. minstens even ernstige objectieve twijfels op over een ander punt: de vraag of, bij gebreke van uitvoeringsmaatregelen van de Raad, in rechte beroep kon worden gedaan op besluit nr. 3/80 (en daarmee op het in artikel 3, lid 1, van het besluit verankerde discriminatieverbod). Aan deze ononderbroken toestand van onzekerheid - die op zijn beurt weer doorwerkt op de rechtsgeldigheid van de desbetreffende wettelijke regelingen van de lidstaten en op de precieze omvang van de kring van Turkse onderdanen die recht hebben op gezinsbijslagen die door een nationaal orgaan van sociale zekerheid worden uitgekeerd - kan pas een einde worden gemaakt door het uitleggingsarrest waarmee het Hof de onderhavige zaak afsluit.
Wanneer het Hof zich bij de door mij gegeven oplossing voor de vragen van het Sozialgericht aansluit, dan zijn er mijns inziens dwingende overwegingen van rechtszekerheid om de werking van het arrest in de tijd te beperken en pas op de datum van de uitspraak in de onderhavige zaak te laten ingaan, zonder evenwel afbreuk te doen aan de maatregelen die het beginsel van volledige en effectieve rechtsbescherming verlangt voor diegenen die vóór de datum van het arrest beroep in rechte hebben ingesteld of een daarmee vergelijkbare vordering hebben ingediend.
Conclusie
Op grond van bovenstaande overwegingen geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van het Sozialgericht te beantwoorden als volgt:
"1) Uit artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen van de lidstaten der Europese Gemeenschappen op Turkse werknemers en hun gezinsleden, vloeit voor de lidstaten een duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke verplichting voort om Turkse migrerende werknemers en hun gezinsleden of nagelaten betrekkingen op het gebied van de sociale zekerheid dat de gezinsbijslagen betreft, niet minder gunstig te behandelen dan eigen onderdanen.
Op grond van de artikelen 3, lid 1, en 4, lid 1, sub h, van besluit nr. 3/80 heeft een Turks onderdaan die op grond van artikel 2 van dat besluit binnen de personele werkingssfeer van het besluit valt, in een lidstaat woont en in het bezit is van een vergunning voor verblijf voor een bepaald doel en bepaalde tijd (zoals de Aufenthaltsbewilligung krachtens het Duitse vreemdelingenrecht) recht op toekenning door de bevoegde socialezekerheidsinstanties van een gezinsbijslag als het Duitse Kindergeld. Dit recht - waarop particulieren zich in geval van eventuele schending voor de rechter kunnen beroepen - is aanwezig wanneer aan de eisen is voldaan die voor de onderdanen van de bevoegde lidstaat gelden en kan niet afhankelijk worden gesteld van het bezit van een bepaalde verblijfstitel die de houder toestaat om duurzaam in die staat te verblijven, zoals de Aufenthaltsberechtigung of de Aufenthaltserlaubnis waarin het Duitse recht voorziet.
2) Een op het grondgebied van een lidstaat wonend Turks onderdaan, bezit de hoedanigheid van werknemer in de zin van artikel 2 juncto artikel 1, sub b-i, van besluit nr. 3/80 gedurende de tijdvakken waarin te zijnen gunste volgens de wettelijke regeling van die staat de over tijdvakken van opvoeding van een kind verschuldigde verplichte premies voor de wettelijke ouderdoms- en invaliditeitsverzekering worden geacht te zijn betaald.
3) Een op het grondgebied van een lidstaat wonend Turks onderdaan die aldaar, naast zijn studie, op grond van een arbeidsvergunning gedurende ten hoogste zestien uur per week arbeid in loondienst verricht als hulpkracht, en die verzekerd is op grond van de wettelijke arbeidsongevallenverzekering, bezit de hoedanigheid van werknemer in de zin van artikel 2 juncto artikel 1, sub b-i, van besluit nr. 3/80.
Een Turks onderdaan die aan deze (of de in punt 2 genoemde) voorwaarden voldoet, is ook voor de toekenning van gezinsbijslagen door een Duits orgaan als werknemer aan te merken, wanneer het recht op die bijslagen rechtstreeks voortvloeit uit een nationale wettelijke bepaling van de bevoegde lidstaat en de rechthebbende zich niet beroept op een bepaling van besluit nr. 3/80 betreffende de coördinatie van de wettelijke regelingen van de lidstaten.
4) Een Turks onderdaan die op grond van artikel 2 van besluit nr. 3/80 onder de personele werkingssfeer van dat besluit valt, kan zich niet op artikel 3, lid 1, van dat besluit beroepen ter ondersteuning van een verzoek om toekenning van een gezinsbijslag als het Duitse Kindergeld voor een periode van opvoeding die vóór de datum van het arrest in deze zaak ligt, tenzij hij vóór die datum tegen het afwijzende besluit van het bevoegde socialezekerheidsorgaan beroep in rechte heeft ingesteld of een daarmee vergelijkbare vordering heeft ingediend."
(1) - PB 1983, C 110, blz. 60. De Associatieraad is in het leven geroepen bij artikel 6 van de overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, ondertekend op 12 september 1963 te Ankara door de Republiek Turkije enerzijds en de lidstaten van de EEG en de Gemeenschap anderzijds (hierna: "Overeenkomst"). De Overeenkomst is namens de Gemeenschap gesloten, goedgekeurd en
bekrachtigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van 23 december 1963 (PB 1964, blz. 3685). Op grond van artikel 22, lid 1, van de Overeenkomst "[is de Associatieraad] voor de verwezenlijking van de in de Overeenkomst vermelde doelstellingen en in de in de Overeenkomst bedoelde gevallen (...) bevoegd tot het nemen van besluiten. Ieder der beide partijen is verplicht de maatregelen te nemen, nodig voor de tenuitvoerlegging van de genomen besluiten. (...)"
Teneinde de bepalingen vast te stellen betreffende de voorwaarden, de wijze en het ritme van de verwezenlijking van de in de Overeenkomst voorziene overgangsfase (zie hierna punt 43), hebben de overeenkomstsluitende partijen op 23 november 1970 te Brussel een aanvullend protocol getekend (hierna: "aanvullend protocol"). Het aanvullend protocol, dat aan de Overeenkomst is gehecht, is namens de Gemeenschap goedgekeurd bij verordening (EEG) nr. 2760/72 van de Raad van 19 december 1972 (PB L 293, blz. 1); het is, overeenkomstig artikel 63, lid 2, op 1 januari 1973 in werking getreden. Besluit nr. 3/80 is vastgesteld op grond van artikel 39 van het aanvullend protocol, bepalende: "Vóór het einde van het eerste jaar na de inwerkingtreding van dit Protocol, stelt de Associatieraad bepalingen vast ter zake van de sociale zekerheid ten behoeve van de werknemers van Turkse nationaliteit die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, en ten behoeve van hun binnen de Gemeenschap woonachtige gezinnen."
(2) - PB L 149, blz. 2 (zoals nadien gewijzigd en aangepast).
(3) - PB L 74, blz. 1 (zoals nadien gewijzigd en aangepast).
(4) - Deze voetnoot betreft enkel de Italiaanse versie van besluit nr. 3/80.
(5) - Ik merk nu reeds op, dat het zojuist geciteerde artikel 1, sub b, van besluit nr. 3/80, voorzover voor onderstaand betoog van belang,
bijna woordelijk de definitie van "werknemer" overneemt uit artikel 1, sub a-i en ii, van verordening nr. 1408/71 (laatstgenoemde bepaling geeft overigens tegelijkertijd definities van werknemer en van zelfstandige en bevat verdere bepalingen in de punten iii en iv).
(6) - PB C 110, blz. 1. Het voorstel voor de toepassingsverordening bepaalt in artikel 1, dat besluit nr. 3/80 "van toepassing is in de Gemeenschap". Hiertoe bevat het, in aanvulling op het besluit, 80 artikelen en 7 bijlagen betreffende de toepassing daarvan, die nauwkeurige voorschriften geven voor elk van de categorieën prestaties die onder de werkingssfeer daarvan vallen. Verder bevat het nadere voorschriften in het bijzonder met betrekking tot het cumulatieverbod, de vaststelling van de toepasselijke wetgeving, de samentelling van tijdvakken en financiële en overgangsbepalingen. Deze uitvoeringsbepalingen van besluit nr. 3/80 zijn grotendeels overgenomen uit verordening nr. 574/72.
(7) - De vierde verblijfstitel die in het Ausländergesetz is geregeld, is de "Aufenthaltsbefugnis", die aan de betrokken buitenlander (en eventueel aan, in verband met gezinshereniging toegelaten, leden van zijn gezin) op humanitaire of politieke gronden
wordt toegekend, of althans op gronden die verband houden met de bescherming van zijn grondrechten.
(8) - Zie § 3, eerste volzin, punt 1, en § 56 van het Zesde Boek van het Sozialgesetzbuch.
(9) - Gelijk § 539, lid 1, punt 1, van de Reichsversicherungsordnung verlangt.
(10) - De gemachtigde van de Duitse regering heeft ter terechtzitting opgemerkt, dat in het bijzonder doordat verzoekster slechts een tijdelijke, niet verlengbare verblijfstitel (een Aufenthaltsbewilligung) heeft, er ten aanzien van haar geen
sprake is van een gewone verblijfplaats van de opvoedende ouder op Duits grondgebied, een van de voorwaarden waaraan volgens § 56, lid 3, van het Zesde Boek van het Sozialgesetzbuch moet zijn voldaan voor de toerekening van drie jaar verplichte premiebetaling.
Verzoekster heeft voor het Hof aangevoerd, dat zij en haar echtgenoot na de litigieuze periode, en wel met ingang van 4 oktober 1996, een Aufenthaltsberechtiging, dat wil zeggen een permanente verblijfstitel (zie hierboven, punt 8) hebben gekregen op grond van artikel 7, tweede alinea, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG-Turkije van 19 september 1980. Op grond van die bepaling heeft een Turks onderdaan die een beroepsopleiding heeft voltooid in een lidstaat waar een van zijn ouders, die eveneens de Turkse nationaliteit bezit, ten minste drie jaar legaal heeft gewerkt - ongeacht hoe lang hij zelf in het gastland woont - recht om in te gaan op elk aanbod voor arbeid in loondienst en bijgevolg recht op verlenging van zijn verblijfsvergunning in die staat (zie arrest van 5 oktober 1994, Eroglu, C-355/93, Jurispr. blz. I-5113, punten 17-20).
(11) - Arrest van 10 september 1996 (C-277/94, Jurispr. blz. I-4085).
(12) - Arrest van 29 april 1982 (17/81, Jurispr. blz. 1331, punten 25-27), waarin het Hof uit de tekst van artikel 53, lid 1, van de Associatieovereenkomst EEG-Griekenland, waarvan de bewoording
analoog was aan die van artikel 95 van het Verdrag, alsmede uit het doel en de aard van die overeenkomst, afleidde, dat artikel 53, lid 1, binnen de associatie tussen de Gemeenschap en Griekenland "eenzelfde functie heeft als artikel 95. Zij behoort immers tot de bepalingen ter voorbereiding van de toetreding van Griekenland tot de Gemeenschap door de oprichting van een douane-unie, de harmonisatie van het landbouwbeleid, de invoering van het vrije verkeer van werknemers en door andere maatregelen betreffende een geleidelijke aanpassing aan de eisen van het gemeenschapsrecht."
(13) - Arrest van 16 september 1996 (Eur. Hum. Rts. Reps., 1997, blz. 364).
(14) - Arrest van 30 januari 1997 (C-4/95 en C-5/95, Jurispr. blz. I-511).
(15) - Arrest van 12 juni 1997 (C-266/95, Jurispr. blz. I-3279).
(16) - Volgens de Commissie geldt dit verbod voor de onderhavige casus, aangezien de arbeidsvoorwaarden voor in de Gemeenschap werkzame Turkse werknemers onder de werkingssfeer van de Overeenkomst zelf zouden vallen op grond van artikel 37 van het aanvullend protocol. Onder het begrip "arbeidsvoorwaarden", dat volgens de rechtspraak van het Hof ruim moet worden uitgelegd en waaronder ook situaties vallen die door het socialezekerheidsrecht worden beheerst, valt volgens haar onder meer ook het recht op uitkeringen als kinderbijslag.
(17) - Zie hieronder, voetnoot 30 en bijbehorend deel van de hoofdtekst.
(18) - Zie hierboven, voetnoot 5 en bijbehorend deel van de hoofdtekst.
(19) - Bijlage I van verordening nr. 1408/71, getiteld "Personele werkingssfeer van de verordening", bepaalt in afdeling I ["Werknemers en/of zelfstandigen" (artikel 1, sub a-ii en iii, van de verordening)] onder C:
"DUITSLAND
Wanneer een Duits orgaan bevoegd is voor de toekenning van gezinsbijslagen overeenkomstig hoofdstuk 7
van titel III van de verordening, wordt in de zin van artikel 1, onder a), ii) van de verordening aangemerkt:
a) als werknemer, degene die verplicht verzekerd is tegen werkloosheid of degene die, aansluitend op deze verzekering, uitkeringen van de ziekteverzekering of soortgelijke uitkeringen verkrijgt; (...)".
(20) - Zie onder meer arrest van 20 september 1990, Sevince (C-192/89, Jurispr. blz. I-3461, punten 8-11).
(21) - De bevoegdheid om aan het Hof opnieuw een vraag voor te leggen waarover dit reeds een prejudiciële beslissing heeft gegeven, komt zeer zeker niet alleen toe aan de nationale rechter tot wie die beslissing rechtstreeks is gericht (en die bij uitlegging of toepassing ervan op moeilijkheden stuit; zie onder meer beschikking van 5 maart 1986, Wünsche, 69/85, Jurispr. blz. 947, en arrest van 16 december 1992, B & Q, C-169/91, Jurispr. blz. I-6635), maar ook aan iedere andere rechterlijke instantie ten aanzien van welke de eerdere beslissing geen bindende kracht heeft (zie arresten van 13 mei 1981, International Chemical Corporation, 66/80, Jurispr. blz. 1191, punten 9-17, en 11 juni 1987, Pretore di Salò, 14/86, Jurispr. blz. 2545, punt 12).
Artikel 40 van 's Hofs Statuut-EG voorziet weliswaar in een speciale procedure die, in geval van moeilijkheden nopens de betekenis en de strekking van een arrest, kan worden ingesteld "op verzoek van een der partijen of van een instelling van de Gemeenschap welke haar belang ter zake aannemelijk maakt", maar volgens vaste rechtspraak van het Hof zijn de artikelen 38-41 van 's Hofs Statuut-EG, die een limitatieve opsomming geven van de buitengewone rechtsmiddelen waarmee de rechtskracht van arresten van het Hof op losse schroeven kan worden gezet, niet van toepassing op arresten in prejudiciële zaken, omdat er in die zaken geen procespartijen zijn (zie beschikkingen van 18 oktober 1979, Sirena, 40/70, Jurispr. blz. 3169, en Wünsche, reeds aangehaald, punt 14). Bovendien ontneemt de omstandigheid dat die procedure op initiatief van een instelling aanhangig kan worden gemaakt, de gemeenschapsrechter niet de bevoegdheid om een onderzoek in te stellen naar de betekenis en de draagwijdte van een eerder arrest, wanneer die uitlegging noodzakelijk is ter beslechting van een aan
hem voorgelegd geschil (zie arrest van 9 augustus 1994, Parlement/Meskens, C-412/92 P, Jurispr. blz. I-3757, punt 35).
(22) - In de zaak Taflan-Met e.a. waren de verzoekende partijen in de vier hoofdgedingen voor de Arrondissementsrechtbank Amsterdam respectievelijk drie in Turkije wonende Turkse vrouwen, wier Turkse echtgenoten in verschillende lidstaten, waaronder Nederland, arbeid in loondienst hadden verricht, en een in Duitsland wonende Turkse werknemer die eerst in Nederland had gewerkt en vervolgens in Duitsland, waar hij arbeidsongeschikt was geworden. De drie verzoeksters hadden, na het overlijden van hun echtgenoten, in de lidstaten waar dezen hadden gewerkt, een weduwepensioen aangevraagd. In België en Duitsland was dit hun door de bevoegde instanties toegekend. De Nederlandse instanties hadden het verzoek echter afgewezen met het argument dat de echtgenoten van de aanvraagsters in Turkije waren overleden, terwijl de verzekerde of zijn nagelaten betrekkingen volgens de Nederlandse wettelijke regeling enkel recht op uitkering hebben indien zij ten tijde van het intreden van het verzekerde risico door die wettelijke regeling gedekt zijn. Ook de aanvraag van de vierde verzoekende partij, die zowel in Duitsland als in Nederland een invaliditeitspensioen had aangevraagd, werd om soortgelijke redenen door de bevoegde Nederlandse instantie afgewezen (maar niet door de Duitse): de arbeidsongeschiktheid van de aanvrager zou zijn ingetreden op een moment waarop de betrokkene niet meer in Nederland werkte en bijgevolg niet meer door de Nederlandse wettelijke regeling gedekt was.
Volgens de verwijzende rechter zouden verzoeke(ste)r(s) - ondanks het feit dat zij niet verzekerd waren krachtens de relevante nationale bepalingen - de gevraagde uitkeringen in Nederland kunnen krijgen op grond van besluit nr. 3/80 en in het bijzonder de artikelen 12 en 13 daarvan. Op grond van artikel 12, sub b, en artikel 13 van besluit nr. 3/80, betreffende prestaties bij invaliditeit respectievelijk prestaties bij ouderdom en overlijden, is artikel 45 van verordening nr. 1408/71 van overeenkomstige toepassing. Op grond van artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1408/71 in de ten tijde van de feiten geldende versie van 1 juni 1992, werden werknemers die aan een nationaal verzekeringsstelsel onderworpen waren geweest maar dit niet meer waren toen de verzekerde gebeurtenis zich voordeed, geacht nog steeds verzekerd te zijn, indien zij op grond van de wettelijke regeling van een andere lidstaat verzekerd waren of recht op uitkering konden doen gelden. Omdat aan verzoeker en verzoeksters een recht op prestaties bij respectievelijk invaliditeit en overlijden was toegekend, zouden zij in beginsel ook aanspraak kunnen maken op de litigieuze uitkeringen krachtens de Algemene Ouderdoms Wet en de Algemene Weduwen en Wezen Wet.
(23) - Zie arrest Taflan-Met e.a. (aangehaald in voetnoot 11), punten 17-22.
(24) - De tekst van artikel 22, lid 1, van de Overeenkomst is weergegeven in voetnoot 1.
(25) - Zie arrest Taflan-Met e.a. (aangehaald in voetnoot 11), punt 19.
(26) - Overeenkomst 64/737/EEG inzake maatregelen en procedures nodig ter toepassing van de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije (PB 1964, blz. 3703).
(27) - Zie arrest Taflan-Met e.a. (aangehaald in voetnoot 11), punt 23 (cursivering van mij).
(28) - Idem, punt 30.
(29) - Idem, punten 31 en 32.
(30) - Idem, punten 33-37.
(31) - Hoewel de schrijvers die het arrest Taflan-Met e.a. hebben bestempeld als "volstrekt onlogisch", "onzorgvuldig of eenvoudigweg fout met betrekking tot de vraag van de rechten van gelijke behandeling op het gebied van de sociale zekerheid" (zie S. Peers, Equality, Free Movement and Social Security, Eur. L. Rev., 1997, blz. 342, op blz. 350 en 351) mijns inziens wat al te snel tot hun oordeel komen.
(32) - Een hypothetische beslissing van het Hof over de rechtstreekse werking van het beginsel van gelijke behandeling (of van andere bepalingen van besluit nr. 3/80 dan de artikelen 12 en 13), zou welbeschouwd binnen de context van de feiten van die zaak niet alleen willekeurig maar regelrecht nutteloos zijn geweest: niet alleen had de verwijzende rechter artikel 3, lid 1, van het besluit niet in zijn vragen genoemd maar ook het Hof heeft het niet opportuun geacht om de strekking van zijn uitspraak te verruimen en ook met betrekking tot die bepaling (ongevraagd) uitleggingsgegevens te verschaffen - hetgeen het Hof normaliter niet nalaat in gevallen die zich daarvoor lenen. Daarmee heeft het Hof aangegeven, de opvatting van de verwijzende rechter te delen, dat, gelet op het voorwerp van het geding, artikel 3, lid 1, niet relevant was voor de beslechting van het hoofdgeding.
Voor een ander voorbeeld van een prejudiciële beslissing waarin het dictum enger was geformuleerd dan het desbetreffende deel van de rechtsoverwegingen, zie arrest van 10 april 1984, Von Colson en Kamann (14/83, Jurispr. blz. 1891). In het dictum verklaarde het Hof onder meer, dat "het aan de nationale rechter [staat] om ten volle gebruik makend van de hem door zijn nationale recht toegekende beoordelingsvrijheid, de ter uitvoering van de richtlijn [76/207/EEG van de Raad van 9 februari 1976 betreffende de tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen ten aanzien van de toegang tot het arbeidsproces, de beroepsopleiding en de promotiekansen en ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden (PB L 39, blz. 40)] vastgestelde wet uit te leggen en toe te passen in overeenstemming met de eisen van het gemeenschapsrecht". Dit week lichtelijk af van punt 26 van het arrest, waarin werd gesproken van de verplichtingen van de nationale rechter "bij de toepassing van nationaal recht en met name van de bepalingen van een speciaal ter uitvoering van richtlijn 76/207 vastgestelde wet" (cursivering van mij). Uit de ruimere formulering kon worden afgeleid, dat alle nationale bepalingen, dus ook die welke eerder dan een bepaalde richtlijn of niet speciaal ter uitvoering van die richtlijn waren vastgesteld, waar mogelijk in het licht van de bewoordingen en het doel van de betrokken richtlijn moesten worden uitgelegd. Deze uitlegging is in de latere zaak Marshall door advocaat-generaal Slynn verworpen. Hij hield zich liever aan het bepaalde in het dictum van het arrest Von Colson en Kamann dan aan het aangehaalde obiter dictum in punt 26 van het arrest (conclusie van 18 september 1985 bij het arrest van 26 februari 1986, Marshall, 152/84, Jurispr. blz. 725, op blz. 732 en 733). Overigens gaf dit obiter dictum getrouw de gedachtegang van het Hof weer, zoals uiteindelijk naar voren is gekomen in het arrest van 13 november 1990, Marleasing (C-106/89, Jurispr. blz. I-4135, punt 8), waarin het Hof wees op de verplichting van de nationale rechter om zijn eigen nationale recht uit te leggen in het licht van de voor de litigieuze materie relevante gemeenschapsrichtlijn "ongeacht of het daarbij gaat om bepalingen die dateren van eerdere of latere datum dan de richtlijn". Zie ook A. Arnull, Owing up to Fallibility: Precedent and the Court of Justice, Common Market Law Review, 1993, blz. 247, op blz. 250 en 251.
(33) - Ik ontleen deze formulering aan de conclusie van advocaat-generaal Roemer in zijn conclusie van 7 juni 1962 bij het arrest van 12 juli 1962, Nederland/Hoge Autoriteit (9/61, Jurispr. blz. 435, op blz. 487). Het onderscheid tussen ratio decidendi en obiter dictum is daarentegen wel relevant in de landen met een Common Law rechtsstelsel, waar enkel eerstgenoemde overweging de andere rechters voor de toekomst kan binden (zie Arnull, aangehaald in voetnoot 32, blz. 249).
(34) - Ibidem, blz. 248 en 249 (met verdere verwijzingen). Zie ook H.G. Schermers en D. Waelbroeck, Judicial Protection in the European Communities, Deventer, 1992 (vijfde druk), blz. 96 en 495. Het in de tekst genoemde beginsel verklaart onder meer waarom de nationale rechter gebruik kan maken van de samenwerkingsprocedure van artikel 177 van het Verdrag om van het Hof een uitspraak te krijgen op een vraag van gemeenschapsrecht waarover de gemeenschapsrechter reeds eerder een prejudiciële beslissing heeft gegeven [zie hierboven, voetnoot 21 en bijbehorend deel van de hoofdtekst, en ook arrest van 3 april 1968, Molkerei-Zentrale (28/67, Jurispr. blz. 204), waarin het Hof
desgevraagd een twee jaar eerder gegeven prejudiciële beslissing bevestigde en verklaarde, dat "niet opnieuw tot uitlegging van artikel 95, lid 1, van het Verdrag behoeft te worden overgegaan" (blz. 217-220)].
Gelijk advocaat-generaal Warner opmerkt, speelt het beginsel van de bindende werking van precedenten van het Hof echter wel ten aanzien van de nationale rechter: "alle rechtscolleges
in de gehele Gemeenschap, met uitzondering van het Hof zelf, zijn gebonden aan de ratio decidendi van een arrest van het Hof" (conclusie van 20 september 1977 bij het arrest van 13 oktober 1977, Manzoni, 112/76, Jurispr. blz. 1647, op blz. 1662 en 1663).
(35) - Zie arrest Pretore di Salò (aangehaald in voetnoot 21), punt 12. De zaken waarin het Hof op zijn eerdere rechtspraak terug is gekomen zijn even zeldzaam als beroemd (zie arresten van 17 oktober 1990, HAG GF, C-10/89, Jurispr. blz. I-3711, betreffende het merkenrecht; 24 november 1993, Keck en Mithouard, C-267/91 en C-268/91, Jurispr. blz. I-6097, betreffende maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen, en 30 april 1996, Cabanis-Issarte, C-308/93, Jurispr. blz. I-2097, betreffende het belang van het onderscheid in nationale stelsels van sociale zekerheid tussen eigen rechten en afgeleide rechten met het oog op de personele werkingssfeer van een groot aantal bepalingen van verordening nr. 1408/71).
(36) - Zie P. Mavridis, trangers sans prestations sociales?, in L'Observateur de Bruxelles, nr. 20/1996, blz. 29, op blz. 31, volgens wie de conclusie dat voor de rechter een beroep kan worden gedaan op artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80 geheel in de lijn van de rechtspraak van het Hof ligt.
(37) - Zie conclusie van 26 maart 1996 bij het arrest Taflan-Met e.a. (aangehaald in voetnoot 11), punt 12.
(38) - Ibidem, voetnoot 27.
(39) - Zie arrest van 14 november 1989, Griekenland/Commissie (30/88, Jurispr. blz. 3711, punten 10-17), en de bijbehorende conclusie van advocaat-generaal Tesauro van 4 juli 1989 (Jurispr. blz. 3723, punt 9).
(40) - Zie arrest van 30 september 1987, Demirel (12/86, Jurispr. blz. 3719). Het Hof besliste, dat artikel 12 van de Overeenkomst (bepalende dat de overeenkomstsluitende partijen overeenkomen zich te laten leiden door de artikelen 48, 49 en 50 van het Verdrag teneinde onderling geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen) en artikel 36 van het aanvullend protocol (bepalende dat het vrije verkeer geleidelijk tot stand zal worden gebracht overeenkomstig de in artikel 12 van de Overeenkomst neergelegde beginselen,
tussen het einde van het twaalfde en het tweeëntwintigste jaar na de inwerkingtreding van de Overeenkomst, en volgens de eventueel hiertoe vast te stellen bepalingen van de Associatieraad) in wezen een programmatisch karakter hebben. Bovendien besliste het, dat particulieren aan artikel 7 van de Overeenkomst (volgens hetwelk de overeenkomstsluitende partijen alle algemene of bijzondere maatregelen nemen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Overeenkomst voortvloeiende verplichtingen te verzekeren en zich onthouden van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de overeenkomst in gevaar kunnen brengen) rechtstreeks geen rechten kunnen ontlenen die hun niet reeds door andere bepalingen van de Overeenkomst worden toegekend.
(41) - Zie arrest Sevince (aangehaald in voetnoot 20), punten 17-25, dat ging over:
1) de artikelen 2, lid 1, sub b (volgens hetwelk een Turks werknemer na vijf jaar legale arbeid in een lidstaat aldaar vrije toegang heeft tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze), en 7 (bepalende dat de lidstaten en Turkije geen nieuwe beperkingen mogen invoeren met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun onderscheiden grondgebied legaal zijn) van besluit nr. 2/76 van de Associatieraad genomen ter uitvoering van de overeenkomst EEG-Turkije, en
2) de artikelen 6, lid 1 (bepalende dat de Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behoort na vier jaar legale arbeid, in die lidstaat vrije toegang heeft tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze), en 13 (die een aan artikel 7 van besluit nr. 2/76 analoge standstill-bepaling bevat) van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad betreffende de ontwikkeling van de associatie. Zie ook arrest Eroglu (aangehaald in voetnoot 10), punten 17-20, betreffende de uitlegging van artikel 7, tweede alinea, van genoemd besluit nr. 1/80 van de Associatieraad.
(42) - Zie arresten van 5 april 1995, Krid (C-103/94, Jurispr. blz. I-719), en 15 januari 1998, Babahenini (C-113/97, Jurispr. blz. I-183, punten 17 en 18). Genoemd artikel 39, lid 1, is opgenomen in titel III (Samenwerking op het gebied van de arbeidskrachten) van de Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Democratische Volksrepubliek Algerije, ondertekend te Algiers op 26 april 1976 en namens de Gemeenschap goedgekeurd bij verordening (EEG) nr. 2210/78 van de Raad van 26 september 1978 (PB L 263,
blz. 1). Artikel 39, lid 1, bepaalt: "Behoudens het bepaalde in de onderstaande leden [betreffende de samentelling van tijdvakken van verzekering, arbeid of
woonplaats die in de verschillende lidstaten vervuld zijn, gezinsbijslagen voor gezinsleden die binnen de Gemeenschap woonachtig zijn en overmaking van pensioenen en renten naar Algerije] vallen de werknemers van Algerijnse nationaliteit en de bij hen woonachtige gezinsleden, op het gebied van de sociale zekerheid onder een regeling die wordt gekenmerkt door het ontbreken van elke discriminatie op grond van nationaliteit tussen deze werknemers en de eigen onderdanen van de lidstaten waar zij werkzaam zijn."
(43) - Zie arresten van 31 januari 1991, Kziber (C-18/90, Jurispr. blz. I-199); 20 april 1994,
Yousfi (C-58/93, Jurispr. blz. I-1353), en 3 oktober 1996, Hallouzi-Choho (C-126/95, Jurispr. blz. I-4807, punten 19 en 20). Genoemd artikel 41, lid 1, komt voor in titel III (Samenwerking op het gebied van de arbeidskrachten) van de Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en het Koninkrijk Marokko, ondertekend te Rabat op 27 april 1976 en namens de Gemeenschap goedgekeurd bij verordening (EEG) nr. 2211/78 van de Raad van 26 september 1978 (PB L 264, blz. 1). Artikel 41, lid 1, bepaalt: "Behoudens het bepaalde in de onderstaande leden [betreffende de samentelling van tijdvakken van verzekering, arbeid of woonplaats die in de verschillende lidstaten vervuld zijn, gezinsbijslagen voor gezinsleden die binnen de Gemeenschap woonachtig zijn en overmaking van pensioenen en renten naar Marokko] vallen de werknemers van Marokkaanse nationaliteit en de bij hen woonachtige gezinsleden op het gebied van de sociale zekerheid onder een regeling die wordt gekenmerkt door het ontbreken van elke discriminatie op grond van nationaliteit tussen deze werknemers en de eigen onderdanen van de lidstaten waar zij werkzaam zijn." In deze arresten merkte het Hof op, dat het doel van de samenwerkingsovereenkomst EEG-Marokko - de bevordering van een algemene samenwerking tussen de partijen bij de overeenkomst, met name op het gebied van de arbeidskrachten - bevestigde, dat het in artikel 41, lid 1, neergelegde non-discriminatiebeginsel de rechtspositie van particulieren rechtstreeks kan beheersen.
(44) - Zie arrest Kziber (aangehaald in voetnoot 43), punt 19.
(45) - Zie arrest Demirel (aangehaald in voetnoot 40), punt 9.
(46) - Ondanks het feit dat zij op dezelfde rechtsgrondslag berusten (artikel 238 van het Verdrag), is het doel van samenwerkingsovereenkomsten een ander en is het beperkter dan dat van overeenkomsten die voor de betrokken derde staat in een associatie met of een toekomstige toetreding tot de Gemeenschap voorzien. Zo hebben de genoemde overeenkomsten tussen de EEG en Algerije, respectievelijk EEG en Marokko eenvoudig ten doel "een algemene samenwerking tussen de partijen bij de overeenkomst te bevorderen teneinde bij te dragen tot de economische en sociale ontwikkeling van [het betrokken derde land] en de versteviging van hun betrekkingen in de hand te werken" (artikel 1 van de overeenkomst EEG-Algerije en artikel 1 van de overeenkomst EEG-Marokko). Hiertoe voorzien zij in de vaststelling van bepalingen en de tenuitvoerlegging van maatregelen op het gebied van de economische, technische en financiële samenwerking, op het gebied van het handelsverkeer en met betrekking tot arbeidskrachten.
(47) - Zie considerans en artikel 2, lid 1, van de Overeenkomst (cursivering van mij).
(48) - Zie hierboven, voetnoot 40.
(49) - Zie conclusie van advocaat-generaal Darmon van 15 mei 1990 bij het arrest Sevince (zie hiervóór, voetnoot 20), Jurispr. blz. I-3473, punten 27-29.
(50) - Zie conclusie van advocaat-generaal Van Gerven van 6 december 1990 bij het arrest Kziber (zie hiervóór, voetnoot 43), Jurispr. blz. I-208, punt 8; zie ook arrest van 12 december 1995, Chiquita Italia (C-469/93, Jurispr. blz. I-4533), waarin het
Hof overwoog, dat de bijzondere kenmerken van de Algemene Overeenkomst betreffende tarieven en handel (GATT) - dat wordt gekenmerkt door een grote soepelheid van zijn bepalingen, met name die betreffende de uitzonderingsmogelijkheden, de maatregelen die
in geval van bijzondere moeilijkheden kunnen worden genomen, en de regeling van geschillen tussen de verdragsluitende partijen - de rechtstreekse werking daarvan uitsloten; met betrekking tot de Vierde ACS-EEG-overeenkomst overwoog het daarentegen, dat deze, ondanks het feit dat zij, evenals de eerdere ACS-EEG-overeenkomsten en de Associatieovereenkomsten tussen de EEG en de Afrikaanse Staten en Madagaskar, wordt gekenmerkt door een duidelijk gebrek aan evenwicht tussen de verbintenissen die de overeenkomstsluitende partijen hebben aangegaan - een gebrek aan evenwicht dat een vanzelfsprekend gevolg is van het specifieke karakter van de overeenkomst - bepalingen kan bevatten die particulieren rechten verlenen waarop dezen zich voor de nationale rechterlijke instanties kunnen beroepen teneinde zich te verzetten tegen de toepassing van met die rechten strijdige nationale bepalingen.
(51) - Zie de verschillende overeenkomsten waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen enerzijds de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten en anderzijds respectievelijk de Republiek Hongarije (aangenomen bij besluit
93/742/Euratom, EGKS, EG van de Raad en van de Commissie van 13 december 1993, PB L 347, blz. 1), de Republiek Polen (aangenomen bij besluit 93/743/Euratom, EGKS, EG van de Raad en van de Commissie van 13 december 1993, PB L 348, blz. 1), de Republiek Roemenië (aangenomen bij besluit
94/907/EGKS, EG, Euratom van de Raad en van de Commissie van 19 december 1994, PB L 357, blz. 1), de Republiek Bulgarije (aangenomen bij besluit 94/908/EGKS, EG, Euratom van de Raad en van de Commissie van 19 december 1994, PB L 358, blz. 1), de Slowaakse Republiek (aangenomen bij besluit 94/909/EGKS, EG, Euratom van de Raad en van de Commissie van 19 december 1994, PB L 359, blz. 1) en de Tsjechische Republiek (aangenomen bij besluit 94/910/EGKS, EG, Euratom van de Raad en van de Commissie van 19 december 1994, PB L 360, blz. 1).
(52) - Zie voetnoten 43 en 44 met bijbehorende hoofdtekst. Volgens Pieters en Pizarro is de omstandigheid dat in deze Europa-overeenkomsten geen verbod van discriminatie op grond van nationaliteit is opgenomen waarvan het Hof potentieel had kunnen verklaren dat het rechtstreeks toepasselijk was, waarschijnlijk het gevolg van het ongemak waarmee het arrest Kziber in sommige lidstaten was ontvangen (zie D. Pieters, "Enquiry into the Legal Foundations
of a Possible Extension of Community Provisions on Social Security to Third-Country Nationals Legally Residing and/or Working in the European Union", in handelingen van het seminar "Social
Security in Europe. Equality Between Nationals and Non-Nationals" (Oporto, 10-12 november 1994), Lissabon, 1995, blz. 189, op blz. 232; zie ook S. Pizarro, The Agreements on Social Security Between the Community and Third States: Legal Basis and Analysis, ibidem, blz. 105, op blz. 115).
(53) - Pieters (aangehaald in voetnoot 52, blz. 227 en 228) wijst op de opmerkelijke ongelijkheidtussen de verplichtingen die de overeenkomstsluitende partijen op zich hebben genomen op het gebied van de sociale zekerheid en wijst erop, hoe in besluit nr. 3/80 niet eens melding wordt gemaakt van een coördinering met het Turkse stelsel van sociale zekerheid en hoe de Turkse autoriteiten bovendien niet op basis van wederkerigheid een gelijke behandeling verzekeren voor gemeenschapsonderdanen.
(54) - Zie onder meer arresten van 8 oktober 1980, Überschär (810/79, Jurispr. blz. 2747); 13 februari 1985, Gravier (293/83, Jurispr. blz. 593); 14 juli 1988, Lambert (308/86, Jurispr. blz. 4369); 27 september 1988, Commissie/België (42/87, Jurispr. blz. 5445); 26 februari 1992, Raulin (C-357/89, Jurispr. blz. I-1027), en 13 oktober 1992, Portugal en Spanje/Raad (C-63/90 en C-67/90, Jurispr. blz. I-5073).
(55) - Zie onder meer arresten van 13 december 1972, Marsman (44/72, Jurispr. blz. 1243), en 12 juli 1984, Prodest (237/83, Jurispr. blz. 3153).
(56) - Zie arrest van 15 januari 1986, Pinna (41/84, Jurispr. blz. 1, punt 23). Zie ook, onder meer, arresten van 12 februari 1974, Sotgiu (152/73, Jurispr. blz. 153); 16 februari 1978, Commissie/Ierland (61/77, Jurispr. blz. 417); 14 februari 1995, Schumacker (C-279/93, Jurispr. blz. I-225), en 23 mei 1996, O'Flynn (C-237/94, Jurispr. blz. I-2617). De uitbreiding
van het verbod tot alle vormen van verkapte discriminatie is door het Hof herhaald met betrekking tot het in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1408/71 neergelegde beginsel van gelijke behandeling
[zie arresten van 12 juli 1979, Toia (237/78, Jurispr. blz. 2645), en 15 juni 1997, Mora Romero (C-131/96, Jurispr. blz. I-3659)].
(57) - Zie arrest van 1 juli 1993, Metalsa (C-312/91, Jurispr. blz I-3751, punten 11 en 12). Met toepassing van dit beginsel kwam het Hof tot de conclusie, dat artikel 18, eerste alinea, van de Vrijhandelsovereenkomst EEG-Oostenrijk anders moest worden uitgelegd dan artikel 95 EEG-Verdrag ondanks het feit dat beide bepalingen iedere directe of indirecte fiscale discriminatie verbieden van producten van respectievelijk de andere partij bij de overeenkomst en de andere lidstaten. Volgens het Hof moest artikel 95 worden uitgelegd in het licht van de doelstellingen van het Verdrag, waaronder in de eerste plaats, de totstandbrenging van een gemeenschappelijke markt waarop alle belemmeringen van het intracommunautaire handelsverkeer zijn opgeheven teneinde de nationale markten te verenigen tot een enkele markt die de omstandigheden van een binnenlandse markt zo veel mogelijk benadert. De Vrijhandelsovereenkomst EEG-Oostenrijk, waarvan artikel 18, eerste alinea, deel uitmaakte, streefde daarentegen beperktere doelstellingen na, te weten de versterking en uitbreiding van de economische betrekkingen en de verzekering van een harmonische ontwikkeling van handel tussen de EEG en Oostenrijk met inachtneming van billijke mededingingsvoorwaarden. Op grond hiervan kwam het Hof tot de conclusie, dat een nationale regeling die overtredingen met betrekking tot de BTW bij invoer strenger bestraft dan overtredingen met betrekking tot de BTW over de levering van goederen in het binnenland, niet onverenigbaar is met artikel 18, eerste alinea, van de Vrijhandelsovereenkomst EEG-Oostenrijk, ook wanneer dat verschil in bestraffing niet in verhouding staat tot het verschil tussen beide categorieën overtredingen (zie punten 14-21 van het arrest). Zie ook het arrest Pabst & Richarz (aangehaald in voetnoot 12), en het arrest van 16 juli 1992, Legros e.a. (C-163/90, Jurispr. blz. I-4625), waarin het Hof voor recht verklaarde, dat de Overeenkomst EEG-Zweden beoogde de economische betrekkingen tussen de overeenkomstsluitende partijen te versterken en uit te breiden door, in het bijzonder, de belemmeringen voor hun handelsverkeer op te heffen overeenkomstig de bepalingen van het GATT inzake de totstandkoming van vrijhandelszones, en dat de overeenkomst een groot deel van haar nuttig effect zou verliezen wanneer de term "heffing van gelijke werking", die voorkomt in artikel 6 van de overeenkomst, dat dergelijke heffingen verbiedt, aldus moest worden uitgelegd, dat het een meer beperkte draagwijdte heeft dan dezelfde term in de artikelen 9, 12 en 13 EEG-Verdrag.
(58) - Zie hierboven, voetnoot 56 en bijbehorend deel van de hoofdtekst.
(59) - Zie B. Baron von Maydell, "Treatment of Third-Country Nationals in the Member States of the European Union and the European Economic Area in Terms of Social Law (General Report)", in handelingen van het seminar Social Security in Europe, aangehaald in voetnoot 52, blz. 137, op blz. 149.
(60) - Dat ook gezinsleden van een werknemer "die op het grondgebied van een der lidstaten wonen", aanspraak moeten kunnen maken op het in artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80 neergelegde beginsel van gelijke behandeling, volgt uit de duidelijke bewoordingen van artikel 2, tweede streepje, van besluit nr. 3/80 en volgt bovendien uit een analoge toepassing van de beginselen die het Hof in het arrest Hallouzi-Choho (aangehaald in voetnoot 43) heeft ontwikkeld met betrekking tot gezinsleden van een werknemer die met deze samenwonen.
(61) - Zie hierboven, voetnoot 5 en bijbehorend deel van de hoofdtekst.
(62) - Zie conclusie van advocaat-generaal Van Gerven van 14 maart 1989 bij het arrest van 12 mei 1989, Warmerdam-Steggerda (388/87, Jurispr. blz. I-1203, punt 6).
(63) - Zie conclusie van advocaat-generaal Fennelly van 6 maart 1997 bij het arrest Merino García (aangehaald in voetnoot 15), Jurispr. blz. I-3282, punt 17.
(64) - Zie conclusie van advocaat-generaal Tesauro van 22 februari 1990 bij het arrest van 3 mei 1990, Kits van Heijningen (C-2/89, Jurispr. blz. I-1755, punt 14).
(65) - Zie hierboven, voetnoot 19 en bijbehorend deel van de hoofdtekst.
(66) - Aangehaald in voetnoot 15. Merino García, een Spaanse werknemer die naar Duitsland was geëmigreerd, had de BfA op grond van de Duitse wettelijke regeling om toekenning verzocht van gezinsbijslagen voor de periode van januari 1986 tot december 1988 voor zijn in Spanje wonende kinderen. Op grond van het BKGG hebben degenen die hun woonplaats of gewone verblijfplaats op Duits grondgebied hebben, recht op kinderbijslag voor hun kinderen en daarmee gelijkgestelden. Onverminderd de relevante gemeenschapsrechtelijke bepalingen worden kinderen wier woonplaats of gewone
verblijfplaats buiten Duitsland ligt, hierbij echter buiten beschouwing gelaten. Kinderbijslag wordt betaald vanaf het begin van de maand waarin de voorwaarden hiervoor vervuld zijn en tot aan het einde van de maand waarin die voorwaarden vervallen. Merino García had twee periodes van onbetaald verlof opgenomen, een in 1986 (van 20 januari tot 2 maart) en een in 1987 (van 13 januari tot 2 maart). In geval van onbetaald verlof bepaalt de Duitse wet, dat de werknemer ten hoogste drie weken aangesloten blijft bij de Duitse ziekteverzekering. Voor de berekening van de wachttijd voor werkloosheidsuitkeringen geldt anderzijds dat ook tijdvakken worden meegerekend waarin de betrokkene geen loon ontvangt, zolang de duur van elk daarvan
niet meer dan vier weken bedraagt. Bij langere duur wordt de arbeidsverhouding geacht vanaf het begin van het betrokken tijdvak onderbroken te zijn. Omdat Merino García tot aan het einde van de derde week van elk van beide verlofperioden verzekerd was gebleven voor de verplichte ziekteverzekering en hij daarmee onder de in artikel 1, sub a-i, van verordening nr. 1408/71 neergelegde definitie van "werknemer" was blijven vallen, meende hij, over de gehele periode waarop zijn aanvraag betrekking had, met inbegrip van de twee periodes van onbetaald verlof, recht op gezinsbijslagen te hebben.
(67) - Artikel 73 van verordening nr. 1408/71, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 3427/89 van de Raad van 30 oktober 1989 tot wijziging van verordening nr. 1408/71 en van verordening nr. 574/72 (PB L 331, blz. 1), draagt het opschrift: "Werknemers in loondienst of zelfstandigen wier gezinsleden in een andere lidstaat dan de bevoegde staat
wonen"
en bepaalt, dat
de werknemer of de zelfstandige op
wie de wettelijke regeling
van een lidstaat van toepassing is, voor zijn gezinsleden die op het grondgebied van een andere lidstaat wonen, recht heeft op de gezinsbijslagen waarin de wettelijke regeling van de eerste staat voorziet, alsof die gezinsleden op het grondgebied van deze staat woonden. Uit de tekst van die bepaling blijkt duidelijk, aldus het Hof in het arrest Merino García, dat zij zelf geen recht op gezinsbijslagen verleent maar dat deze bijslagen worden toegekend op basis van de relevante nationale bepalingen (zie arrest Merino García, aangehaald in voetnoot 15, punt 29).
(68) - Welke bepaling is overgenomen in artikel 1, sub b-ii, van besluit nr. 3/80 (zie hierboven, voetnoot 5).
(69) - Zie arrest Merino García (aangehaald in voetnoot 15), punt 25.
(70) - Conclusie van advocaat-generaal La Pergola van 6 juni 1996 bij het arrest Stöber en Piosa Pereira (aangehaald in voetnoot 14), Jurispr. 1997, blz. I-513, punt 28.
(71) - Zie hierboven, voetnoot 66 en bijbehorend deel van de hoofdtekst.
(72) - Zie hierboven, voetnoot 56 en bijbehorend deel van de hoofdtekst.
(73) - Zie arrest Merino García (aangehaald in voetnoot 15), punten 33-36. Opgemerkt zij nog, dat het Hof in zijn eerdere arrest Stöber en Piosa Pereira (aangehaald in voetnoot 14) tot een analoge conclusie komt met betrekking tot het begrip zelfstandige in de zin van artikel 73 van verordening nr. 1408/71 en concludeert, dat de onderhavige Duitse wettelijke regeling onverenigbaar is met het in artikel 52 van het Verdrag neergelegde beginsel van gelijke behandeling.
(74) - Zie arrest Merino García (aangehaald in voetnoot 15), punt 22.
(75) - Zie arrest van 22 september 1992, Petit (C-153/91, Jurispr. blz. I-4973), en conclusie van advocaat-generaal Jacobs van 2 mei 1996 bij het arrest van 10 oktober 1996, Hoever en Zachow (C-245/94 en C-312/94, Jurispr. blz. I-4895, punt 41).
(76) - Dit was, zoals bekend, de bepaling over de toepassing waarvan in de zaken Stöber en Piosa Pereira, en Merino García werd gestreden (zie voetnoten 14, 15 en 67 en bijbehorende delen van de hoofdtekst).
(77) - Zie mijn conclusie bij het arrest Stöber en Piosa Pereira (aangehaald in voetnoot 70), punt 31.
(78) - Zie arrest Kits van Heijningen (aangehaald in voetnoot 64), Jurispr. blz. I-1755, punt 10.
(79) - Zie arrest van 23 maart 1982, Levin (53/81, Jurispr. blz. 1035).
(80) - Zie onder meer arrest van 3 juni 1986, Kempf (139/85, Jurispr. blz. 1741).
(81) - Zie arrest Legros e.a. (aangehaald in voetnoot 57).
(82) - Zie arrest Cabanis-Issarte (aangehaald in voetnoot 35), punt 47. Hierin
beperkte het Hof de werking van zijn arrest in de tijd, in antwoord op een desbetreffend verzoek van de "interveniërende" regeringen van de lidstaten, ondanks het feit dat deze niet in staat waren geweest om, al was het maar bij benadering, de financiële gevolgen te ramen die het arrest voor de financiering van de nationale stelsels van sociale zekerheid zou hebben.
(83) - Zie hierboven, voetnoten 37 en 38 en bijbehorende delen van de hoofdtekst.