62004CJ0366_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C‑366/04,
jossa on kyse EY 234 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg (Itävalta) on esittänyt 16.8.2004 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 23.8.2004, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Georg Schwarz
vastaan
Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja P. Jann sekä tuomarit J. N. Cunha Rodrigues, E. Juhász (esittelevä tuomari), M. Ilešič ja E. Levits,
julkisasiamies: L. A. Geelhoed,
kirjaaja: R. Grass,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Georg Schwarz, edustajinaan Rechtsanwalt J. Dengg, Rechtsanwalt M. Vavrousek ja Rechtsanwalt T. Hölber,
– Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään J.‑P. Keppenne ja B. Schima,
kuultuaan julkisasiamiehen 28.6.2005 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1. Ennakkoratkaisupyyntö koskee EY 28–EY 30 artiklan sekä elintarvikehygieniasta 14 päivänä kesäkuuta 1993 annetun neuvoston direktiivin 93/43/ETY (EYVL L 175, s. 1; jäljempänä direktiivi) 7 artiklan tulkintaa.
2. Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Schwarz ja Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg (Salzburgin kaupungin pormestari), joka on pannut vireille hallinnollisen sanktiomenettelyn Schwarzia vastaan sen vuoksi, että tämä on myynyt pakkaamattomia makeisia automaateista.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön lainsäädäntö
3. EY 28 artiklan mukaan jäsenvaltioiden väliset tuonnin määrälliset rajoitukset ja kaikki vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet ovat kiellettyjä.
4. EY 30 artiklassa määrätään, että EY 28 artikla ei estä sellaisia tuontia koskevia kieltoja tai rajoituksia, jotka ovat perusteltuja muun muassa ihmisten tai eläinten terveyden ja elämän suojelemiseksi, kunhan nämä kiellot tai rajoitukset eivät ole keino mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyyn rajoittamiseen.
5. Direktiivin johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaan elintarvikkeiden vapaa liikkuvuus on olennainen sisämarkkinoiden toteutumisen edellytys.
6. Direktiivin toisen perustelukappaleen mukaan huolehtiminen ihmisten terveyden suojelusta on ensisijaista.
7. Direktiivin johdanto-osan neljännen perustelukappaleen mukaan ihmisten terveyden suojelemiseksi on tärkeää yhdenmukaistaa elintarvikehygieniaa koskevat yleiset säännöt.
8. Direktiivin 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Tässä direktiivissä vahvistetaan elintarvikehygieniaa koskevat yleiset säännöt sekä yksityiskohtaiset säännöt mainittujen sääntöjen noudattamisen tarkastamiseksi.
2. Tätä direktiiviä sovelletaan sen kuitenkaan rajoittamatta elintarvikehygieniaa koskevien yhteisön erityisempien sääntöjen soveltamista. – – ”
9. Direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Elintarvikkeiden valmistus, jalostus, teollinen tuotanto, pakkaus, varastointi, kuljetus, jakelu, käsittely ja myynti tai luovuttaminen on suoritettava hygieenisesti.”
10. Direktiivin 3 artiklan 2 kohdan mukaan elintarvikealan yritysten on tunnistettava toimintansa kaikki elintarvikkeiden turvallisuutta koskevat ratkaisevat näkökohdat ja niiden on huolehdittava tarkoituksenmukaisten turvallisuusmenettelyjen laatimisesta, toteuttamisesta, noudattamisesta ja ajan tasalla pitämisestä ja toimittava HACCP-järjestelmän (vaarojen analysointi, kriittiset kohdat niiden hallitsemiseksi) kehittämisessä käytettyjen periaatteiden perusteella; nämä periaatteet luetellaan samassa kohdassa.
11. Direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Elintarvikealan yritysten on noudatettava liitteen hygieniaa koskevia määräyksiä. – – ”
12. Direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat perustamissopimusta noudattaen ylläpitää, muuttaa tai ottaa käyttöön kansallisia hygieniaa koskevia säännöksiä, jotka ovat yksityiskohtaisempia kuin tässä direktiivissä säädetyt säännökset, jos nämä säännökset:
– ovat ankarampia kuin liitteessä olevat määräykset,
– eivät ole rajoituksena, haittana tai esteenä tämän direktiivin mukaisesti tuotettujen elintarvikkeiden kaupalle.”
13. Direktiivin liitteessä olevassa III luvussa luetellaan seuraavat siirrettäviin ja/tai väliaikaisiin myyntipaikkoihin sekä jakeluautomaatteihin sovellettavat säännökset:
”1. Myyntipaikat sekä jakeluautomaatit on asennettava, suunniteltava, rakennettava, puhdistettava ja pidettävä kunnossa siten, että voidaan välttää, niin hyvin kuin mahdollista, elintarvikkeiden saastuminen ja hyönteisten ja muiden tuhoeläinten pääsy niihin.
2. Erityisesti siellä, missä se osoittautuu välttämättömäksi:
– –
b) elintarvikkeiden kanssa kosketuksiin joutuvat pinnat on pidettävä hyvässä kunnossa, niiden on oltava helposti puhdistettavia ja tarpeen mukaan helposti desinfioitavia. Tämä edellyttää sileiden, pestävien ja myrkyttömien materiaalien käyttöä, jollei elintarvikealan yrittäjä pysty osoittamaan toimivaltaisille viranomaisille muiden käytettyjen materiaalien soveltuvuutta
– –
d) on oltava asianmukaiset keinot elintarvikkeiden puhtaanapitoon;
– –
h) elintarvikkeet on sijoitettava siten ja niitä on pidettävä sellaisissa olosuhteissa, että saastumisvaara voidaan mahdollisimman hyvin välttää.”
14. Samassa liitteessä olevan IX luvun, jonka otsikko on ”Elintarvikkeita koskevia määräyksiä”, 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kaikkia elintarvikkeita, joita käsitellään, varastoidaan, pakataan, pannaan esille ja kuljetetaan, on suojattava kaikelta saastumiselta, joka tekisi ne ihmisravinnoksi kelpaamattomiksi, terveydelle vaarallisiksi tai saastuneiksi siten, että niitä ei enää voitaisi pitää sellaisenaan nautittavina. Elintarvikkeet on erityisesti sijoitettava ja/tai suojattava siten, että saastumisvaara jää mahdollisimman pieneksi. On käytettävä asianmukaisia keinoja hyönteisten ja muiden tuhoeläinten torjumiseksi.”
Kansallinen lainsäädäntö
15. Direktiivin säännökset on saatettu osaksi Itävallan lainsäädäntöä 3.2.1998 elintarvikehygieniasta annetulla asetuksella (Lebensmittelhygieneverordnung) (BGBl. II, 31/1998, sellaisena kuin se julkaistiin BGBl. II:ssa, 33/1999). Direktiivin säännökset on sisällytetty kansalliseen asetukseen lähes sellaisinaan.
16. Automaateista myytävien makeishygieniasta 10.2.1988 annetun asetuksen (Verordnung über die Hygiene bei Zuckerwaren aus Automaten) (BGBl. 127/1988; jäljempänä asetus makeisten puhtaudesta) 1 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”1. Tässä asetuksessa tarkoitetaan makeisautomaatilla automaattia, johon syötettyä rahaa vastaan saadaan makeisia tai makeutusaineita käyttäen valmistettuja makeisten kaltaisia tuotteita. Suljetussa säiliössä olevat makeiset jaetaan keräilyaukkoon (kaukalo) jakelukourun kautta.
2. Makeisautomaatit on asennettava tai pystytettävä siten, että ne eivät altistu suoralle auringonvalolle. Keräilyaukon (kaukalon) on oltava säältä suojattu likaantumisen välttämiseksi.”
17. Makeishygieniasta annetun asetuksen 2 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Pakkaamattomien makeisten tai makeutusaineita käyttäen valmistettujen makeisten kaltaisten tuotteiden kaupan pitäminen automaateissa on kielletty.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
18. Salzburgin kaupungin pormestari päätti Schwarzia koskevasta hallintosanktiosta, koska hän myi automaateista erilaisia pakkaamattomia purukumeja makeishygieniasta annetun asetuksen 2 §:n vastaisesti.
19. Schwarz nosti näistä päätöksistä kanteen Salzburgin Unabhängiger Verwaltungssenatissa, jossa hän väitti, että makeishygieniasta annettu asetus ja erityisesti sen 2 § ovat yhteisön oikeuden ja erityisesti direktiivin säännösten vastaisia.
20. Koska Unabhängiger Verwaltungssenat katsoi, että asian ratkaisu edellyttää yhteisön oikeuden tulkintaa, se päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Ovatko EY 28–EY 30 artikla luettuina yhdessä – – direktiivin 93/43 7 artiklan kanssa esteenä sellaiselle kansalliselle säännökselle, joka on annettu ennen direktiivin voimaantuloa ja jonka mukaan on kiellettyä pitää automaateissa kaupan pakkaamattomia makeisia tai makeutusaineita käyttäen valmistettuja tuotteita?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyt huomautukset
21. Schwarz väittää, että Schwarz väittää, että makeishygieniasta annetun asetuksen 2 §:n mukainen vaatimus yksittäisten purukumien pakkaamisesta estää elintarvikkeiden vapaata liikkuvuutta eikä ole direktiivin 7 artiklan mukainen. Tämä kansallinen säännös merkitsee hänen mukaansa sitä, että kysymyksessä olevat Itävallan markkinoille tarkoitetut tuotteet pakattaisiin erityisesti eikä niitä voitaisi enää pitää kaupan tällä hetkellä Itävallassa käytössä olevissa automaateissa. Tästä seuraisi käytännössä muiden kuin itävaltalaisten tuotteiden kaupan pitämisen kielto, koska ulkomaalaiset valmistajat tuskin olisivat valmiita valmistamaan pakattuja tuotteita vain näitä markkinoita varten.
22. Schwarzin mukaan tätä tuonnin rajoitusta ei voida perustella EY 30 artiklassa mainituilla syillä eikä erityisesti ihmisten terveyden suojelulla. Hän katsoo, että jos tämä suojelu oikeuttaisi makeishygieniasta annetun asetuksen 2 §:ssä tarkoitettujen kaltaisten toimenpiteiden määräämiseen, pakkaamattomia purukumeja ei voitaisi pitää kaupan automaateissa Saksassa tai Italiassa, joissa ulkoiset olosuhteet ja erityisesti sääolosuhteet ovat verrattavissa Itävaltaan. Pääasian kantaja väittää lisäksi, että vaikka tuotteet olisikin pakattu, kuluttajan pitää kuitenkin vielä poistaa tämä pakkaus, mikä tehdään yleensä paljain käsin, joten on kuitenkin mahdollista, että saastuminen tapahtuu keräilyaukon välityksellä.
23. Euroopan yhteisöjen komissio katsoo, että makeishygieniasta annetun asetuksen 2 §:n kaltainen säännös on EY 28 artiklassa tarkoitettu tuonnin määrällistä rajoitusta vaikutukseltaan vastaava toimenpide. Kyseinen 2 § vaikuttaa komission mukaan siten, että muissa jäsenvaltioissa laillisesti kaupan pidettyjen tuotteiden Itävaltaan tuonnin kustannukset nousevat.
24. Koska komission tiedossa ei ole niitä konkreettisia syitä, joiden vuoksi Itävallan lainsäätäjä on kieltänyt pakkaamattomien makeisten myynnin automaateista, se katsoo, että se ei voi lopullisesti esittää käsitystään siitä, onko mahdollisesti olemassa vaaraa ihmisten terveydelle ja näin ollen onko kyseinen kansallinen säännös oikeutettu EY 30 artiklan perusteella. Se katsoo kuitenkin, että vaaran arviointia ei voida perustaa puhtaasti hypoteettisiin seikkoihin ja että väitetyn kansanterveyteen kohdistuvan todellisen uhkan olemassaolo on osoitettava riittävästi kyseisen päätöksen tekoajankohtana käytettävissä olleiden tuoreimpien tieteellisten tietojen perusteella.
Yhteisöjen tuomioistuimen vastaus
25. On todettava, että EY 29 artiklalla, johon kansallinen tuomioistuin viittaa, ei ole merkitystä ennakkoratkaisukysymykseen annettavan vastauksen kannalta. Yhteisöjen tuomioistuin rajoittuu tämän vuoksi tulkitsemaan vain EY 28 ja EY 30 artiklaa sekä direktiiviä.
26. Direktiivissä ei säännellä vaatimusta automaateista saatavien elintarvikkeiden pakkaamisesta. Tätä kysymystä koskevia kansallisia toimenpiteitä ei ole yhdenmukaistettu yhteisön tasolla.
27. Tällaisia kansallisia toimenpiteitä on näin ollen arvioitava EY:n perustamissopimuksen tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevien määräysten valossa.
28. Määrällisiä rajoituksia, joista on määrätty EY 28 artiklassa, vaikutukseltaan vastaavia toimenpiteitä koskeva kielto koskee kaikkia toimenpiteitä, jotka voivat tosiasiallisesti tai mahdollisesti rajoittaa yhteisön sisäistä kauppaa suoraan tai välillisesti (ks. erityisesti asia 8/74, Dassonville, tuomio 11.7.1974, Kok. 1974, s. 837, Kok. Ep. II, s. 349, 5 kohta; asia 178/84, komissio v. Saksa, tuomio 12.3.1987, Kok. 1987, s. 1227, ns. laki oluen puhtausvaatimuksista ‑tapaus, Kok. Ep. IX, s. 37, 27 kohta; asia C‑192/01, komissio v. Tanska, tuomio 23.9.2003, Kok. 2003, s. I‑9693, 39 kohta ja asia C‑270/02, komissio v. Italia, tuomio 5.2.2004, Kok. 2004, s. I‑1559, 18 kohta).
29. On riidatonta, että makeishygieniasta annetun asetuksen 2 §:ssä edellytetään, että makeisautomaateissa Itävallassa kaupan pidettävät purukumit ovat pakattuja, vaikka kansallisen tuomioistuimen yhteisöjen tuomioistuimelle toimittamasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että näitä samoja tuotteita voidaan pitää pakkaamattomina kaupan ulkomailla, muun muassa Saksassa. Tästä seuraa, että maahantuojien, jotka haluavat pitää näitä tuotteita kaupan Itävallassa, on pakattava ne, minkä takia niiden tuonnista Itävaltaan aiheutuvat kustannukset nousevat. Asiakirja-aineistosta ilmenee myös, että pakkaamattomia tuotteita varten tarkoitettuja automaatteja ei voida käyttää pakattuja tuotteita varten. Tästä seuraa, että edellä mainittu kansallinen säännös on lähtökohtaisesti EY 28 artiklassa tarkoitettu määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaava toimenpide.
30. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on kuitenkin katsottu, että kansallinen säännöstö, joka rajoittaa tavaroiden vapaata liikkuvuutta, ei ole välttämättä yhteisön oikeuden vastainen, jos sitä voidaan pitää perusteltuna jonkin EY 30 artiklassa määritellyn yleistä etua koskevan syyn tai jonkin yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistetun pakottavan vaatimuksen takia, kunhan kansallinen säännöstö on erotuksetta sovellettava (ks. vastaavasti asia 120/78, Rewe-Zentral, ns. Cassis de Dijon ‑tapaus, tuomio 20.2.1979, Kok. 1979, s. 649, Kok. Ep. IV, s. 403, 8 kohta ja em. asia komissio v. Italia, tuomion 21 kohta).
31. Kun otetaan huomioon, että kansallisen tuomioistuimen mukaan makeishygieniasta annetun asetuksen 2 § perustuu pääasiallisesti kansanterveyden suojelun vaatimukseen, josta nimenomaisesti määrätään EY 30 artiklassa, juuri tämän yhteisön oikeuden määräyksen valossa on tarkasteltava, onko viimeksi mainittu esteenä kyseisen 2 §:n kaltaiselle kansalliselle säännökselle.
32. Elintarvikkeiden markkinoille saattamisesta yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että jäsenvaltioiden asiana on, sikäli kuin yhdenmukaistamista ei ole toteutettu, päättää ihmisten terveyden ja elämän suojelun varmistamisen tasosta, mutta niiden on otettava huomioon tavaroiden vapaata liikkuvuutta yhteisön sisällä koskevat vaatimukset (ks. vastaavasti asia 174/82, Sandoz, tuomio 14.7.1983, Kok. 1983, s. 2445, Kok. Ep. VII, s. 217, 16 kohta; yhdistetyt asiat C‑1/90 ja C‑176/90, Aragonesa de Publicidad Exterior et Publivía, tuomio 25.7.1991, Kok. 1991, s. I‑4151, Kok. Ep. XI, s. I‑387, 16 kohta; asia C‑271/92, LPO, tuomio 25.5.1993, Kok. 1993, s. I‑2899, 10 kohta; em. asia komissio v. Tanska, tuomion 42 kohta ja asia C‑41/02, komissio v. Alankomaat, tuomio 2.12.2004, Kok. 2004, s. I‑11375, 42 kohta).
33. Toteutettavien toimenpiteiden on kuitenkin oltava soveltuvia yhden tai useamman EY 30 artiklan mukaisen tavoitteen – joka käsiteltävänä olevassa asiassa on kansanterveyden suojelu – saavuttamiseen, ja niiden on oltava oikeasuhteisia eli ne eivät saa mennä pidemmälle kuin on tarpeen tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi (ks. mm. em. asia LPO, tuomion 12 kohta ja asia C‑373/92, komissio v. Belgia, tuomio 8.6.1993, Kok. 1993, s. I‑3107, 8 kohta).
34. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH:n (terveys‑ ja elintarviketurvallisuusasioista vastaava elin) mukaan makeishygieniasta annetun asetuksen 2 §:ssä tarkoitettu kielto on perusteltu kansanterveyden suojeluun perustuvilla syillä, kun otetaan huomioon, että aikaisemmin kosteus tai hyönteiset, etenkin muurahaiset, ovat vahingoittaneet pakkaamattomia tuotteita automaattien säiliössä.
35. Kansallinen tuomioistuin toteaa myös, että kyseinen kielto lisää huomattavasti kysymyksessä olevien elintarvikkeiden turvallisuutta. Se toteaa tältä osin, että kuluttajien, jotka ostavat pakkaamattomia makeisia automaatista, on välttämättä kosketettava tuotetta sekä keräilyaukkoa paljain, pesemättömin käsin. Kansallinen tuomioistuin katsoo, että mahdollisuus, että keräilyaukko saastuu taudinaiheuttajista, jotka sitten siirtyvät asiakkaan poimimaan tuotteeseen, on kaikkea muuta kuin teoreettinen.
36. On siis todettava, että Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH:n ja kansallisen tuomioistuimen vakuuttavasti esittämistä syistä makeishygieniasta annetun asetuksen 2 §:n sisältämä kielto on tarkoituksenmukainen ja oikeasuhteinen toimenpide kansanterveyden suojelemiseksi.
37. Lisäksi on huomattava, että asiakirja-aineistosta ei ilmene mitään, minkä perusteella voitaisiin päätellä, että makeishygieniasta annetun asetuksen 2 §:n oikeuttamiseksi esitettyjä kansanterveyteen perustuvia syitä käytetään vastoin niiden tarkoitusta siten, että niillä aiheutetaan muista jäsenvaltioista peräisin olevien tavaroiden syrjintää tai että niillä suojellaan välillisesti tiettyä kansallista tuotantoa (ks. vastaavasti asia 34/79, Henn ja Darby, tuomio 14.12.1979, Kok. 1979, s. 3795, Kok. Ep. IV, s. 693, 21 kohta ja em. yhdistetyt asiat Aragonesa de Publicidad Exterior et Publivia, tuomion 20 kohta).
38. Kaikki edellä esitetyt seikat huomioon ottaen esitettyyn kysymykseen on vastattava, että EY 28 artiklan ja EY 30 artiklan määräykset sekä direktiivin 7 artikla eivät ole esteenä sellaiselle kansalliselle säännökselle, joka on annettu ennen direktiivin voimaantuloa ja jonka mukaan on kiellettyä pitää automaateissa kaupan pakkaamattomia makeisia tai makeutusaineita käyttäen valmistettuja tuotteita.
Oikeudenkäyntikulut
39. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä yhteisöjen tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
EY 28 ja EY 30 artiklan määräykset sekä elintarvikehygieniasta 14 päivänä kesäkuuta 1993 annetun neuvoston direktiivin 93/43/ETY 7 artikla eivät ole esteenä sellaiselle kansalliselle säännökselle, joka on annettu ennen direktiivin voimaantuloa ja jonka mukaan on kiellettyä pitää automaateissa kaupan pakkaamattomia makeisia tai makeutusaineita käyttäen valmistettuja tuotteita.