62003CC0168_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. Det aktuella fördragsbrottsförfarandet gäller frågan huruvida Konungariket Spanien har åsidosatt sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten genom att vid införlivandet av rådets direktiv 89/655/EEG av den 30 november 1989 om minimikrav för säkerhet och hälsa vid arbetstagares användning av arbetsutrustning i arbetet(2) (nedan kallat direktivet) i dess ändrade lydelse enligt rådets direktiv 95/63/EG av den 5 december 1995(3) om ändring av direktiv 89/655/EEG om minimikrav för säkerhet och hälsa vid arbetstagares användning av arbetsutrustning i arbetet (nedan kallat ändringsdirektivet) införa en ytterligare anpassningsfrist för arbetsutrustning som redan var i bruk när de spanska bestämmelserna trädde i kraft den 27 augusti 1997.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Gemenskapsrätten
2. Artikel 4.1 i direktivet har följande lydelse:
”Regler om arbetsutrustning
(1) Utöver vad som sägs i artikel 3 skall arbetsgivaren anskaffa och/eller använda
a) arbetsutrustning som, om den ställs till arbetstagarens förfogande på företaget och/eller i verksamheten för första gången efter den 31 december 1992, uppfyller
…
ii) de minimikrav som anges i bilaga I …
b) arbetsutrustning som, om den redan har ställts till arbetstagarnas förfogande på företaget och/eller i verksamheten den 31 december 1992, uppfyller de minimikrav som anges i bilaga I senast fyra år efter den dagen.”
3. Genom ändringsdirektivet lades följande stycke till under ”Allmänt” (inledningen) i bilaga I:
”Vad beträffar följande minimikrav som gäller arbetsutrustning som redan är i bruk krävs inte nödvändigtvis samma åtgärder som de väsentliga krav som ställs på ny arbetsutrustning.”
Punkterna 2 och 3 i bilaga I innehåller allmänna och särskilda minimikrav på arbetsutrustning.
B – De nationella bestämmelserna
4. Övergångsbestämmelsen i det kungliga dekretet nr 1215/1997 av den 18 juli 1997 om fastställande av minimikrav för säkerhet och hälsa vid arbetstagares användning av arbetsutrustning(4) (nedan kallat det kungliga dekretet) innehåller övergångsregler för användande av arbetsutrustning som redan var i bruk när det kungliga dekretet trädde i kraft den 27 augusti 1997.
5. I punkt 1 andra, tredje och fjärde stycket i övergångsbestämmelsen föreskrivs att arbetsförvaltningen kan godkänna planer för att anpassa arbetsutrustningen till kraven i bilaga I till direktivet (nedan kallade anpassningsplaner)(5), om det i vissa branscher på grund av särskilda, sakliga skäl inte är möjligt att inom tolv månader från det att det kungliga dekretet trädde i kraft anpassa den arbetsutrustning som omfattas av det kungliga dekretet till kraven i bilaga I till direktivet.
6. Ett sådant godkännande förutsätter att berörda arbetsgivarföreningar har lämnat in en i vederbörlig ordning motiverad ansökan. Dessutom skall arbetstagarrepresentanter, den spanska inspektionen för arbete och social trygghet och det spanska nationella institutet för säkerhet och hygien på arbetsplatser höras. Vid bedömningen av en ansökan om godkännande av en anpassningsplan skall hänsyn tas till såväl svårigheter och konsekvenser avseende tekniska anpassningsproblem som förekomsten av möjliga alternativa åtgärder för att säkerställa ett skäligt skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Godkännande kan ges helt eller delvis. Ansökan måste inges inom nio månader efter det att det kungliga dekretet har trätt i kraft och beslut skall därefter fattas inom tre månader. Anpassningsplanernas giltighetsperiod får inte överskrida fem år. De företag som omfattas av en plan kan med stöd av planen ansöka om tillämpning av den. Ansökningarna prövas på nytt av de behöriga myndigheterna i separata förvaltningsbeslut och kan antingen avslås eller beviljas helt, delvis eller med förbehåll.
III – Bakgrund, det administrativa förfarandet och talan
7. Domstolen har i dom av den 26 september 1996(6) funnit att Konungariket Spanien har åsidosatt sina skyldigheter enligt direktivet genom att inte ha antagit några införlivandebestämmelser inom fristen för införlivande. År 1997 antogs därför det kungliga dekretet för att införliva direktivets bestämmelser i spansk rätt.
8. Eftersom kommissionen ansåg att de övergångsregler om arbetsutrustning, som redan var i bruk när det kungliga dekretet trädde i kraft stred mot direktivet, inledde kommissionen år 2000 ett nytt fördragsbrottsförfarande mot Konungariket Spanien. Efter att kommissionen berett Konungariket Spanien tillfälle att yttra sig sände kommissionen den 1 juli 2002 ett motiverat yttrande till Konungariket Spanien, i vilket kommissionen uppmanade Konungariket Spanien att inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet vidta åtgärder för att bringa det spanska rättsläget i överensstämmelse med direktivet. Den spanska regeringen bestred fördragsbrott genom svarsskrivelse av den 31 juli 2002.
9. Kommissionen har därefter genom skrivelse av den 10 april 2003, som registrerades vid domstolens kansli den 11 april 2003, väckt talan mot Konungariket Spanien vid domstolen med stöd av artikel 226 EG.
Kommissionen har yrkat att domstolen skall
1. fastställa att Konungariket Spanien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 10 EG och 249 EG och artikel 4.1 b i rådets direktiv 89/655/EEG av den 30 november 1989 om minimikrav för säkerhet och hälsa vid arbetstagares användning av arbetsutrustning i arbetet i dess ändrade lydelse enligt rådets direktiv 95/63/EG av den 5 december 1995 genom att det i första punkten i övergångsbestämmelsen i det kungliga dekretet nr 1215/1997 av den 18 juli 1997, som innehåller minimikrav för säkerhet och hälsa vid arbetstagares användning av arbetsutrustning, föreskrivs en ytterligare anpassningsfrist för sådan arbetsutrustning som redan före den 27 augusti 1997 har ställts till arbetstagarnas förfogande på företaget och/eller i verksamheten, och
2. förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.
Konungariket Spanien har yrkat att domstolen skall
– ogilla kommissionens talan och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
IV – Frågan huruvida fördragsbrott föreligger
A – Parternas huvudsakliga argument
10. Kommissionen anser att de spanska bestämmelserna avser en möjlighet att införa anpassningsfrister som sträcker sig bortom övergångsfristen i artikel 4.1 b i direktivet. Bestämmelserna gör det därigenom möjligt att använda gammal arbetsutrustning som inte överensstämmer med direktivet efter den 31 december 1996, i förekommande fall till den 27 augusti 2003. En sådan bestämmelse omfattas inte heller av inledningen i bilaga I till direktivet – som kompletterades genom ändringsdirektivet – eftersom det inte enligt inledningen är tillåtet med en förlängning av övergångsfristen i artikel 4.1 b i direktivet.
11. Den spanska regeringen anser att de spanska bestämmelserna om anpassningsplaner inte står i strid med artikel 4.1 b i direktivet. Den spanska regeringen har därefter framhållit att de omstridda nationella bestämmelserna saknar praktisk betydelse efter den 27 augusti 2003. Den spanska regeringen har emellertid huvudsakligen gjort gällande att ordningen med anpassningsplaner inte är en förlängning av övergångsfristen i artikel 4.1 b i direktivet. Snarare är det tal om att utnyttja den möjlighet som infördes genom inledningen i bilaga I till direktivet att underkasta arbetsutrustning som redan var i bruk mindre stränga bestämmelser än de bestämmelser som föreskrivs i punkterna 2 och 3 i bilaga I till direktivet.
B – Bedömning
12. Den gemenskapsrättsliga skyldigheten att införliva ett direktiv följer för det första direkt av själva direktivet och för det andra av artikel 249.3 EG och artikel 10 EG. I detta förfarande gäller det konkret frågan huruvida de spanska bestämmelserna om anpassningsplaner innebär ett åsidosättande av artikel 4.1 b i direktivet.
13. Med avseende på den spanska regeringens argument att övergångsbestämmelsen i det kungliga dekretet utlöper den 27 augusti 2003 skall det först påpekas att enligt domstolens fasta rättspraxis skall förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som råder i medlemsstaten vid utgången av den frist som angivits i det motiverade yttrandet(7) . Denna frist utlöpte den 1 september 2002. Fram till denna tidpunkt kunde anpassningsplaner, som i princip var giltiga till den 27 augusti 2003, fortfarande tillämpas. Det av kommissionen kritiserade nationella rättsläget förelåg fortfarande den 1 september 2002.
14. Med hänsyn till parternas argument beträffande förhållandet mellan artikel 4.1 b och den ändrade inledningen i bilaga I till direktivet skall följande påpekas:
15. Det framgår av artikel 4.1 b i direktivet att arbetsutrustning som redan var i bruk i medlemsstaterna den 31 december 1992 (nedan kallad äldre arbetsutrustning) ändå fick användas fram till den 31 december 1996, det vill säga oberoende av den fara som arbetsutrustningen utgjorde för arbetstagarna. Enligt direktivet i dess ursprungliga lydelse fick denna äldre arbetsutrustning dock endast användas efter den 1 januari 1997 om den till fullo uppfyllde kraven i punkterna 2 och 3 i bilaga I till direktivet.
16. Ändringsdirektivet trädde emellertid i kraft dessförinnan, den 19 januari 1996(8) . Eftersom artikel 4.1 b i direktivet i dess ändrade lydelse hänvisar till ”bilaga I” till direktivet, var Konungariket Spanien vid denna tidpunkt behörigt att utfärda nationella bestämmelser för äldre arbetsutrustning med beaktande av att inledningen till bilaga I kompletterades genom ändringsdirektivet. Enligt den ändrade inledningen tillåts därefter medlemsstaterna att avseende arbetsutrustning som redan var i bruk ”inte nödvändigtvis [kräva] samma åtgärder som de väsentliga krav som ställs på ny arbetsutrustning”.
17. Eftersom medlemsstaterna enligt artikel 4.1 b i direktivet i dess ursprungliga lydelse kunde tillåta äldre arbetsutrustning under en viss bestämd tidsperiod, även om den inte uppfyllde kraven i bilaga I, kunde de även enligt den äldre lydelsen av direktivet tillåta arbetsutrustning, som endast delvis uppfyllde kravnivån för ny arbetsutrustning, eftersom det ”inte nödvändigtvis [krävdes] samma åtgärder” för denna arbetsutrustning.
18. Kompletteringen i ändringsdirektivet av inledningen i bilaga I till direktivet kan således endast förstås på så sätt att den såtillvida ändrar artikel 4.1 b att medlemsstaterna hädanefter är behöriga att utfärda bestämmelser enligt vilka äldre arbetsutrustning, som ”inte nödvändigtvis [uppfyller] samma” krav som ny arbetsutrustning, kan användas även efter den 31 december 1996 och närmare bestämt – förefaller det – i princip kan användas utan tidsbegränsning. Äldre arbetsutrustning, som inte alls uppfyller kraven i bilaga I till direktivet, får emellertid inte användas efter den 1 januari 1997.
19. Formuleringen ”inte nödvändigtvis” ger emellertid ingen ledning vad gäller skyddsnivån för äldre arbetsutrustning. Möjligen framgår av formuleringen en allmän grundsats, enligt vilken frågan huruvida äldre arbetsutrustning är tillåten i viss utsträckning kan besvaras med hjälp av innehållet i bilaga I. Det kan följaktligen inte ställas alltför höga krav på de nationella införlivandebestämmelserna.
20. Systemet med anpassningsplaner förefaller såtillvida i materiellt avseende uppfylla kraven i den ändrade inledningen i bilaga I till direktivet.
Godkännande av anpassningsplaner är uttryckligen beroende av att den äldre arbetsutrustningens standard garanterar säkerhet och hälsa på arbetsplatsen. Även fackföreningarnas och de nationella myndigheternas delaktighet i fråga om hälsa och säkerhet på arbetsplatsen skall skydda arbetstagarens intressen. Det är för övrigt inte tal om ett generellt godkännande, utan godkännande skall ske efter en prövning i två steg (anpassningsplaner och tillstånd i det enskilda fallet, eventuellt förenat med villkor). Vid prövningen skall det alltid göras en avvägning mellan berörda intressen. Bestämmelserna om anpassning av äldre arbetsutrustning är slutligen tidsbegränsade.
21. Det materiella tillämpningsområdet för bestämmelserna om anpassningsplaner är följaktligen inte förenligt med artikel 4.1 b i direktivet.
22. Den ändrade inledningen i bilaga I till direktivet kan visserligen i materiellt avseende modifiera bestämmelserna om fortsatt användning av äldre arbetsutrustning, men den kan inte modifiera de bestämmelser som fastställts i artikel 4.1 b i direktivet om det datum som är avgörande för avgränsningen av den arbetsutrustning som omfattas av undantaget för ”äldre” arbetsutrustning. Undantaget gäller endast den arbetsutrustning som redan var i bruk den 31 december 1992(9) .
23. Det kungliga dekretet omfattar emellertid all arbetsutrustning som var i bruk före den 27 augusti 1997. Det är därför enligt de spanska bestämmelserna i princip möjligt att även arbetsutrustning, som togs i bruk för första gången efter den 31 december 1992, kan tillåtas med stöd av en anpassningsplan, trots att arbetsutrustningen inte uppfyller kraven i punkterna 2 och 3 i bilaga I till direktivet.
24. Konungariket Spanien har därför inte uppfyllt sina gemenskapsrättsliga skyldigheter enligt artikel 4.1 b i förening med inledningen i bilaga I till direktivet i dess lydelse enligt ändringsdirektivet, eftersom det kungliga dekretet möjliggör att även sådan arbetsutrustning som inte uppfyller kraven i punkterna 2 och 3 i bilaga I till direktivet och som tagits i bruk först efter den 31 december 1992 omfattas av det kungliga dekretet.
V – Förslag till avgörande
25. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen skall besluta enligt följande:
1. Konungariket Spanien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 10 EG och 249 EG samt artikel 4.1 b i förening med inledningen i bilaga I till rådets direktiv 89/655/EEG av den 30 november 1989 om minimikrav för säkerhet och hälsa vid arbetstagares användning av arbetsutrustning i arbetet, i dess ändrade lydelse enligt rådets direktiv 95/63/EG av den 5 december 1995 genom att det i första punkten i övergångsbestämmelsen i det kungliga dekretet nr 1215/1997 av den 18 juli 1997 om minimikrav för säkerhet och hälsa vid arb etstagares användning av arbetsutrustning, föreskrivs en ytterligare anpassningsfrist även för sådan arbetsutrustning som har ställts till arbetstagarnas förfogande på företaget och/eller i verksamheten först efter den 31 december 1992.
2. Konungariket Spanien förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
(1) .
(2)
–	EGT L 393, 1989, s. 13; svensk specialutgåva, område 5, volym 4, s. 182.
(3)
–	EGT L 335, 1995, s. 28.
(4)
–	BOE nr 188 av den 7 augusti 1977, s. 24063.
(5)
–	Denna första allmänna övergångsfrist på tolv månader (punkt 1 första stycket i det kungliga dekretet) betraktades visserligen som ett åsidosättande i det motiverade yttrandet. Kommissionen har emellertid uttryckligen begränsat sin talan endast till åsidosättandet av bestämmelserna om anpassningsplaner.
(6)
–	Dom av den 26 september 1996 i mål C-79/95, kommissionen mot Spanien (REG 1996, s. I‑4679).
(7)
–	Dom av den 30 november 2000 i mål C-384/99, kommissionen mot Belgien (REG 2000, s. I‑10633), punkt 16.
(8)
–	Artikel 191.2 i EG-fördraget (nu artikel 254.2 EG): Tjugonde dagen efter offentliggörandet i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (i dess spanska version: den 30 december 1995).
(9)
–	Fortsatt användande av äldre arbetsutrustning kommer rent faktiskt att i tilltagande grad förlora i betydelse genom avskrivning, naturligt slitage osv.