Mål T‑377/21
Eurecna SpA
mot
Europeiska kommissionen
Tribunalens dom (nionde avdelningen) av den 12 juli 2023
”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Slutrapport från Olafs utredning angående genomförandet av ett tjänstekontrakt som finansierats av Europeiska utvecklingsfonden (EUF) – Tillgång nekas – Undantag som rör skyddet för beslutsförfarandet – Undantag som rör skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Allmän presumtion – Motiveringsskyldighet”
1.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skyldighet för institutionen att göra en konkret och individuell prövning av handlingarna – Saknas – Möjlighet att grunda sig på allmänna presumtioner som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar – Motiveringsskyldighet – Räckvidd – Motiveringen är begränsad till det undantag som åberopats
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2)
(se punkterna 26–28, 40, 60, 61 och 84)
2.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Tillämpning på handlingar rörande en utredning av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) – Allmän presumtion om skada med avseende på skyddet för de intressen som berörs av en sådan utredning genom att handlingarna lämnas ut – Tillämpning efter det att verksamheten avslutats – Villkor
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 tredje strecksatsen)
(se punkterna 32–36, 43, 50–53 och 57)
3.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för beslutsförfarandet – Skydd för handlingar som upprättats inom ramen för ett redan avslutat förfarande – Omfattning – Tillgång nekas – Motiveringsskyldighet – Räckvidd
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.3 andra stycket)
(se punkterna 64–66, 68, 69)
Resumé
Eurecna SpA, klaganden, är ett bolag som tillhandahåller tjänster med anknytning till informationsteknik. År 2014 undertecknade Organisationen för de utomeuropeiska länderna och territorierna (Octa), tillsammans med sökanden ett tjänstekontrakt som finansierades av Europeiska utvecklingsfonden (EUF). Kontraktet hade som övergripande mål att stärka den hållbara utvecklingen och den ekonomiska diversifieringen samt att förbättra de utomeuropeiska ländernas och territoriernas konkurrenskraft.
År 2020 inledde Olaf en utredning efter att ha mottagit en begäran från Europeiska kommissionen om att kontrollera eventuella oegentligheter vid fullgörandet av kontraktet.
Genom skrivelse av den 4 december 2020 underrättade Olaf sökanden om att slutrapporten från utredningen hade överlämnats till åklagarmyndigheten i Venedig (Italien) och till kommissionens generaldirektorat för internationellt samarbete och utveckling. Rapporten åtföljdes av rekommendationer om uppföljningsåtgärder som bland annat innebar att en brottsutredning avseende bedrägeri skulle inledas och att belopp som hade betalats ut och som ansågs ha betalats ut felaktigt skulle återkrävas på grund av att sökanden inte hade fakturerat arvoden och då verifikationer saknades beträffande vissa kostnader. År 2021 begärde sökanden att få tillgång till Olafs slutrapport och dess bilagor. Strax efter det att denna begäran hade lämnats in mottog sökanden en skrivelse med förhandsinformation från kommissionen, i vilken den informerades om att förfarandet för återkrav hade inletts. Genom beslut av den 26 april 2021 avslog Olaf ansökan om tillgång till de begärda handlingarna med hänvisning till tillämpningen av den allmänna presumtionen om sekretess för handlingar som rör dess utredningar (nedan kallat det angripna beslutet).
Tribunalen har att pröva en talan om ogiltigförklaring av detta beslut och bedömer förhållandet mellan de principer som följer av rättspraxis om motiveringsskyldigheten och de principer som rör den allmänna presumtionen om sekretess för handlingar som rör Olafs utredningar, med stöd av undantaget beträffande skyddet för syftet med inspektioner(1). Mot bakgrund av den rättspraxis enligt vilken skyddet för sådana utredningar omfattar uppföljningen av dem under förutsättning att de genomförs inom rimlig tid, påpekar tribunalen att motiveringen av ett beslut om avslag på en ansökan om tillgång till handlingar ska innehålla uppgifter som visar Olafs resonemang vad gäller den tidsmässiga tillämpningen av denna allmänna presumtion om sekretess(2). Efter att i förevarande fall ha konstaterat att det angripna beslutet var otillräckligt motiverat i detta avseende ogiltigförklarar tribunalen följaktligen det angripna beslutet.
Tribunalens bedömning
Tribunalen konstaterar för det första att motiveringen i det angripna beslutet gjorde det möjligt för sökanden att förstå att Olaf, för att vägra lämna ut de begärda handlingarna, åberopade den allmänna presumtionen om sekretess. I förevarande fall konstaterar tribunalen nämligen att det i det angripna beslutet anges att Olaf ansåg att de begärda handlingarna omfattades av undantaget som gäller skyddet för syftet med inspektioner, på grund av en allmän presumtion för att handlingar som rör Olafs utredningar inte ska vara tillgängliga.
Tribunalen konstaterar för det andra att sökanden, på grund av att nödvändiga uppgifter saknades, däremot inte hade möjlighet att förstå skälen till varför Olaf, vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet, ansåg att de begärda handlingarna omfattades av nämnda allmänna presumtion om sekretess.
Även om det i det angripna beslutet anges att de handlingarna ingår i Olafs utredningsakt, konstaterade Olaf i det angripna beslutet endast att utredningen avslutats samt att dess slutrapport överlämnats till kommissionen och till åklagarmyndigheten i Venedig, tillsammans med rekommendationer om eventuella uppföljningsåtgärder. Av skälen i det angripna beslutet framgår emellertid inte att kommissionen, innan beslutet antogs, vilket skedde efter det att Olafs rapport hade överlämnats, skickade en skrivelse med förhandsinformation till sökanden i syfte att återkräva merparten av de belopp som hade betalats ut och som ansågs ha betalats ut felaktigt. Enligt tribunalen kan kommissionens inledande av förfarandet för återkrav betraktas som en uppföljning av en av rekommendationerna i Olafs rapport och följaktligen som ett beslut som markerar att utredningen avslutas. Med hänsyn till att detta inte alls nämns i det angripna beslutet, kan det antas att Olaf ansåg att kommissionens skrivelse med förhandsinformation varken hade till syfte eller verkan att avsluta utredningen och att de myndigheter som slutrapporten riktade sig till, vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet, ännu inte inom rimlig tid hade beslutat om vilka åtgärder som skulle vidtas med anledning av utredningsrapporten.
Tribunalen framhåller härvidlag att Olaf i skälen i detta beslut borde ha tagit ställning till frågan huruvida den tid som förflutit mellan den dag då Olafs rapport överlämnades till de myndigheter som rapporten riktar sig till och dagen för antagandet av det angripna beslutet skulle anses vara rimlig. Tribunalen erinrar om att om de handlingar som rör en av Olafs utredningar som just har avslutats omfattas av den allmänna presumtionen om sekretess när de behöriga myndigheterna ännu inte har beslutat om vilka åtgärder som ska vidtas till följd av utredningsrapporten, gäller det under förutsättning att den tid som förflutit sedan Olafs rapport överlämnades till de behöriga myndigheterna inte kan anses vara orimlig vid tidpunkten för beslutet att inte lämna ut handlingarna(3). Även om det kan antas att Olaf i förevarande fall ansåg att den tid som förflutit inte var orimlig, framgår grunderna för en sådan tolkning inte av skälen i det angripna beslutet.
För det tredje konstaterar tribunalen slutligen att det angripna beslutet, med hänsyn till att motiveringen är bristfällig, inte gör det möjligt för tribunalen att pröva huruvida talan kan bifallas såvitt avser sökandens andra grund, enligt vilken Olaf inte hade styrkt att det förelåg en presumtion om sekretess för de begärda handlingarna med stöd av undantaget avseende skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner, och följaktligen inte heller att utföra sin lagenlighetsprövning.
I detta avseende erinrar tribunalen om att det varken finns någon rätt för unionsinstitutionerna att vid unionsdomstolen rätta sina beslut som är otillräckligt motiverade eller någon skyldighet för unionsdomstolen att, vid bedömningen av huruvida motiveringsskyldigheten har iakttagits, beakta de kompletterande förklaringar som den som antagit den aktuella rättsakten lämnat först under rättegången. Ett sådant rättsläge skulle nämligen riskera att undergräva befogenhetsfördelningen mellan administrationen och unionsdomstolen, försvaga prövningen av lagenligheten och äventyra utövandet av rätten att väcka talan(4).
Även om det antas att de kompletterande förklaringar som kommissionen har lämnat under rättegången inte kan anses utgöra en kompletterande motivering av det angripna beslutet, utan ska anses som nödvändiga klargöranden för att fullt ut förstå den bedömning som ligger till grund för Olafs resonemang, konstaterar tribunalen att kommissionen inom ramen för det rättsliga förfarandet varken tog ställning till frågan huruvida skrivelsen med förhandsinformation utgjorde en uppföljningsåtgärd som innebar att utredningen avslutades eller, om så var fallet, redogjorde för skälen till att enbart överlämnandet av Olafs rapport till åklagarmyndigheten i Venedig medförde att den allmänna presumtionen om sekretess förlängdes. Slutligen har kommissionen inte heller tagit ställning till frågan huruvida rimlig tid hade förflutit sedan de begärda handlingarna överlämnades till kommissionen och åklagarmyndigheten i Venedig när det angripna beslutet antogs.
1Enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43).
2 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2019, ECB/Espírito Santo Financial (Portugal) (C-442/18 P, EU:C:2019:1117, punkt 55), och dom av den 21 oktober 2020, ECB/Estate of Espírito Santo Financial Group (C-396/19 P, ej publicerad, EU:C:2020:845, punkt 62).
3 Se dom av den 1 september 2021, Homoki/kommissionen (T-517/19, ej publicerad, EU:T:2021:529, punkt 63 och där angiven rättspraxis).
4 Se dom av den 11 juni 2020, kommissionen/Di Bernardo (C-114/19 P, EU:C:2020:457, punkt 58).