62001CC0396_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. Kommissionen har väckt förevarande talan om fördragsbrott, eftersom Irland inte inom tidsfristen vidtagit nödvändiga åtgärder för att till fullo uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 3, 4, 5 och 6 i rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (nedan kallat direktivet).(2) Irland har närmare bestämt underlåtit att upprätta en fullständig förteckning över de vatten som är förorenade eller som kan förorenas av nitrater från jordbruket och underlåtit att underrätta kommissionen om dessa. Irland har inte heller angett känsliga områden, upprättat åtgärdsprogram eller utfört kontroller av vattenområden.
2. Den irländska regeringen har endast delvis bestridit det åsidosättande av skyldigheter som kommissionen har lagt den till last. Tvisten avser i huvudsak huruvida de vidtagna åtgärderna kan anses utgöra åtgärdsprogram i den mening som avses i artikel 5 i direktivet.
Om dessa åtgärder kan anses som åtgärdsprogram är Irland undantaget från skyldigheten att ange känsliga områden med tillämpning av artikel 3.5 i direktivet. Kommissionen har bestridit att Irland har upprättat några åtgärdsprogram i den mening som avses i direktivet.
3. Ovanstående utgör den juridiska kärnan i tvisten mellan kommissionen och Irland.
Eftersom kommissionens övriga anmärkningar är av mer faktisk natur och inte har bestridits av den irländska regeringen kommer jag endast att kortfattat analysera denna aspekt av tvisten.
II – Tillämpliga bestämmelser
4. Direktivet syftar enligt dess artikel 1 till att minska vattenföroreningar som orsakas eller framkallas av nitrater som härrör från jordbruket och att förhindra ytterligare sådan förorening.
5. Artikel 3.1 i direktivet har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna skall i enlighet med kriterierna i bilaga 1 förteckna de vatten som är förorenade eller som kan förorenas om åtgärder i enlighet med artikel 5 inte vidtas.”
6. I artikel 3.2 och 3.4 föreskrivs följande skyldigheter för medlemsstaterna:
”2. Inom en tvåårsperiod efter dagen för anmälan av detta direktiv skall medlemsstater som känsliga områden ange alla kända områden inom deras territorier från vilka avrinning sker till de vattenområden som förtecknats enligt punkt 1 och som bidrar till förorening. De skall underrätta kommissionen om dessa områden inom 6 månader.
3. ...
4. Medlemsstaterna skall vid behov och minst vart fjärde år se över de känsliga områden som angetts och göra nödvändiga ändringar och tillägg, för att ta hänsyn till förändringar och omständigheter som tidigare inte kunnat förutses. De skall underrätta kommissionen om eventuella ändringar eller tillägg inom sex månader.”
7. I artikel 3.5 föreskrivs följande undantag från denna skyldighet:
”5. Medlemsstaterna behöver inte ange särskilda, känsliga områden, om de för hela sitt nationella territorium upprättar och tillämpar åtgärdsprogram enligt artikel 5 vilka överensstämmer med detta direktiv.”
8. Enligt artikel 5 är medlemsstaterna skyldiga att, inom en viss tidsfrist och för att uppnå de syften som anges i artikel 1, upprätta åtgärdsprogram som avser de angivna känsliga områdena.
I åtgärdsprogrammen skall hänsyn tas till tillgängliga vetenskapliga och tekniska data och miljöförhållandena i de berörda områdena. I bestämmelsen uppställs även vissa krav beträffande åtgärdsprogrammens innehåll.
Åtgärdsprogrammen skall omfatta de obligatoriska åtgärderna i bilaga 3 till direktivet (artikel 5.4). I artikel 5.5 i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna även skall vidta sådana ytterligare eller skärpta åtgärder som de bedömer vara nödvändiga om det visar sig att de åtgärder som avses i direktivet inte är tillräckliga för att uppnå de syften som anges i artikel 1.
9. Medlemsstaterna skall enligt artikel 12 i direktivet sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv inom två år efter dagen för anmälan.
Denna frist löpte ut den 19 december 1993.
III – Förfarande
10. Talan om fördragsbrott i detta mål föregicks av ett omfattande administrativt förfarande.
Kommissionen inledde förfarandet den 29 maj 1995 med en formell underrättelse sedan Irland underlåtit att underrätta kommissionen om de lagar och andra författningar som Irland skulle ha antagit för att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet och sedan Irland även underlåtit att ange känsliga områden och inte utarbetat en eller flera riktlinjer för god jordbrukssed. Efter en rad kompletterande formella underrättelser och påföljande svar från den irländska regeringen översände kommissionen slutligen ett motiverat yttrande rörande åsidosättande av nämnda skyldigheter.
Kommissionen gjorde även gällande att Irland åsidosatt artikel 10 EG genom att inte i tid inkomma med de begärda upplysningarna.
Eftersom kommissionen ansåg att de åtgärder som då meddelades och att den information som Irland lämnade fortfarande var otillräcklig väckte kommissionen förevarande talan vid domstolen den 10 oktober 2001.
11. Kommissionen yrkar att domstolen skall
– fastställa att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket genom att inte inom den tidsfrist som föreskrivs i direktivet upprätta förteckningar över vatten enligt artikel 3.1 i enlighet med kriterierna i bilaga 1 och underrätta kommissionen om dessa, ange känsliga områden enligt artikel 3.2 eller 3.4, upprätta åtgärdsprogram enligt artikel 5, och på ett riktigt och fullständigt sätt övervaka och undersöka vattenområden samt uppdatera förteckningen enligt artikel 6.1 a, b och c,
– förplikta Irland att ersätta rättegångskostnaderna.
12. Det har inte hållits någon förhandling i målet.
IV – Bedömning
13. Irland har, som jag angett i inledningen, endast bestridit delar av det åsidosättande av skyldigheterna i direktivet som kommissionen har påtalat.
Tvisten avser huruvida de åtgärder som Irland vidtagit för att minska och förhindra vattenförorening som orsakas eller framkallas av nitrater som härrör från jordbruket, tillsammans, kan anses som åtgärdsprogram i den mening som avses i artikel 5 i direktivet.
Om så är fallet kan Irland åberopa det undantag som föreskrivs i artikel 3.5 enligt vilket medlemsstaterna inte behöver ange särskilda, känsliga områden, om de för hela sitt nationella territorium upprättar och tillämpar åtgärdsprogram enligt artikel 5.
14. Jag vill härvid påpeka att den irländska regeringens möjlighet att åberopa undantaget i artikel 3.5 försvagas av det faktum att den, vad gäller anmärkningen om åsidosättandet av artikel 5 i direktivet, medgett att de vidtagna åtgärderna inte till fullo uppfyller kraven i denna bestämmelse.
Jag skall emellertid undersöka vilka krav som föreskrivs i direktivet beträffande de åtgärdsprogram som medlemsstaterna är skyldiga att upprätta och huruvida de irländska åtgärderna uppfyller dem eller inte.
15. Jag observerar i detta hänseende att även om flera medlemsstaters efterlevnad av artikel 5 i direktivet redan varit föremål för talan om fördragsbrott vid domstolen har domstolen i sina domar aldrig i detalj analyserat vilka krav ett åtgärdsprogram enligt denna bestämmelse skall uppfylla.(3) För att kontrollera om de skyldigheter som följer av denna bestämmelse är uppfyllda kan det vara lämpligt att göra några förtydliganden.
16. I direktivet definieras begreppet åtgärdsprogram varken i artikel 2 (definitioner) eller i artikel 5 (åtgärdsprogram).
Inte heller föreskrivs några uttryckliga krav beträffande formen för de åtgärdsprogram som medlemsstaterna skall upprätta.
Detta kan förklaras av att det till viss del är uppenbart vad som avses med åtgärdsprogram. I allmänhet avses härmed ett ramprogram vari en rad åtgärder ingår som skall vidtas i syfte att uppnå ett visst mål enligt ett visst tidsschema. Begreppet åtgärdsprogram förutsätter dessutom att åtgärderna är lämpliga för att uppnå målet och tillräckligt sammanhängande.
17. Ett åtgärdsprogram är med andra ord ett självständigt politiskt instrument som i allmänhet upprättas innan de åtgärder vidtas som skall uppfylla det politiska målet i fråga.
Denna kronologiska ordning utesluter naturligtvis inte att befintliga åtgärder kan inbegripas i programmet. Av vikt är att åtgärdsprogrammet bildar en självständig och igenkännlig ram för en rad åtgärder som är avsedda för att genomföra en politisk målsättning.
Härav följer att ett åtgärdsprogram inte endast kan vara underförstått beträffande en rad åtgärder som vidtagits för ett visst syfte.
18. Det är i denna betydelse som begreppet åtgärdsprogram i artikel 5 i direktivet skall uppfattas.
Den omständigheten att ett åtgärdsprogram är mera omfattande än en rad åtgärder följer även av bestämmelsens syfte och systematik.
Även om vissa språkversioner av artikel 5.4 kan tolkas på så sätt att ett åtgärdsprogram kan jämställas med åtgärder som skall vidtas ( ”bestaan uit ... maatregelen”, ”consist of ... mesures”, ”consisterán en ... medidas”) följer av vissa andra språkversioner att åtgärdsprogram skall vara mera omfattande ( ”contiennent les mesures...”, ”enthalten ... Maßnahmen”, ”comprendono le misure ...”).
I artikel 5 föreskrivs i samtliga språkversioner att medlemsstaterna, under de förutsättningar som föreskrivs och ”[i]nom ramen för åtgärdsprogrammen” skall vidta ytterligare eller skärpta åtgärder, vilket bekräftar att den senare tolkningen är den riktiga.
19. I artikel 5 jämförd med bilaga 3 till direktivet föreskrivs dessutom en rad villkor som nationella åtgärdsprogram skall uppfylla.
Programmen skall syfta till att uppfylla direktivets dubbla målsättning, nämligen att minska och förhindra vattenförorening som orsakas eller framkallas av nitrater som härrör från jordbruket (punkt 1). Vad gäller programmens territoriella utsträckning kan de avse alla känsliga områden inom medlemsstatens territorium eller olika känsliga områden eller delar av områden (punkt 2). Beträffande kvalitén skall i åtgärdsprogrammen hänsyn tas till tillgängliga vetenskapliga och tekniska data och lokala miljöförhållanden (punkt 3). Innehållsmässigt skall åtgärdsprogrammen omfatta vissa obligatoriska åtgärder (fjärde stycket jämfört med bilaga 3), och medlemsstaterna skall vidta ytterligare eller skärpta åtgärder om det visar sig att de åtgärder som avses i direktivet inte är tillräckliga (punkt 5). Åtgärdsprogrammen skall slutligen fastställas för en period om fyra år (punkt 7 jämförd med bilaga 3 punkt 2 a och b).(4)
20. Det är mot bakgrund av ovanstående som jag kommer att göra en bedömning av om den irländska regeringen kan åberopa artikel 3.5.
21. Den irländska regeringen har till stöd för sitt åberopande av artikel 3.5 anfört en rad åtgärder som såväl regeringen själv som lokala organ vidtagit för att införliva direktivet.
Det rör sig för det första om kungörelser (bye-laws) som antagits i fyra grevskap och som i svaromålet betecknas som lokala åtgärdsprogram.
Kungörelserna varierar från ett grevskap till ett annat beroende på rådande geografiska och miljömässiga omständigheter.
Den irländska regeringen har vad gäller dessa kungörelser påpekat att kommissionen medgett att de innehållsmässigt återspeglar vad som föreskrivs i bilaga 3.
Den irländska regeringen har å andra sidan medgett att kommissionen med fog angett att dessa kungörelser inte är tillämpliga på visst intensivjordbruk som omfattas av ett särskilt tillståndssystem.
22. Under uttrycket nationella åtgärdsprogram har den irländska regeringen sedan nämnt en informationsbroschyr (information booklet), vari fastställs riktlinjer för god jordbrukssed, en plan för användningen av gödselmedel, förslag från lokala organ att genomföra undersökningar vid vissa jordbruk i syfte att fastställa riskerna för miljön (eventuellt följt av ett varningsbrev) och ett system för miljöskydd i jordbruksområden (Rural Environmental Protection Scheme, nedan kallat REPS).
23. Enligt den irländska regeringen kan dessa åtgärder, tagna tillsammans, anses som åtgärdsprogram i den mening som avses i artikel 5 i direktivet. Den irländska regeringen har emellertid medgett att den inte vidtagit samtliga åtgärder för att genomföra artikel 5 då det motiverade yttrandet antogs.
Den irländska regeringen har även medgett att vissa av de vidtagna åtgärderna borde vara obligatoriska för att till fullo uppfylla kraven i bilaga 3 till direktivet men har understrukit att, eftersom vissa åtgärder är ett villkor för att beviljas stöd, var det felaktigt av kommissionen att hävda att de var frivilliga.
24. Kommissionen anser att de åtgärder som den irländska regeringen citerat inte kan anses som åtgärdsprogram i den mening som avses i artikel 5, varken var för sig eller tillsammans.
Kommissionen har aldrig informerats om att åtgärderna utgjorde åtgärder för att genomföra bestämmelsen i fråga.
De åtgärder som vidtagits av grevskapen omfattar endast en mindre del av territoriet.
I flera avseenden överensstämmer inte heller de vidtagna åtgärderna innehållsmässigt med kraven i artikel 5 och i bilaga 3.
I artikel 5 föreskrivs inte någon möjlighet till undantag för deltagande i ett system av typen REPS eller för intensivjordbruk.
Vad gäller den senare sektorn finns inga garantier för att det tillståndssystem som intensivjordbruk omfattas av säkerställer att direktivets krav uppfylls.
Det är dessutom frivilligt att delta i REPS, varför kraven i artikel 5 i direktivet inte är uppfyllda.
Detsamma gäller främjande av riktlinjer för god jordbrukssed.
Kommissionen har observerat att lokala myndigheter ännu inte använt sin rätt att kräva att jordbrukare upprättar planer för förvaltningen av gödselmedel.
Möjligheten att göra undersökningar för att fastställa risker, eventuellt åtföljda av ett varningsbrev, ersätter inte de särskilda åtgärder som föreskrivs i bilaga 3.
25. Den för målet centrala rättsliga frågan gäller, som jag angett ovan, huruvida den irländska regeringen har upprättat ett åtgärdsprogram i den mening som avses i artikel 5 i direktivet.
Med hänsyn till synpunkterna ovan om det verktyg som ett åtgärdsprogram utgör, kan svaret på frågan göras kortfattat.
26. Det är för det första uppenbart att de åtgärder som den irländska regeringen har angett inte ingår i en allmän politisk ram som syftar till att uppfylla en väl avgränsad målsättning, vilket krävs enligt artikel 5.1 i direktivet. Åtgärderna är dessutom för spridda för att, även underförstått, kunna anses som ett åtgärdsprogram.
Det finns dessutom inget tydligt tidsschema för genomförandet av en på förhand bestämd målsättning.
Eftersom de irländska åtgärderna är av frivillig art uppfyller de inte heller innehållsmässigt kraven i artikel 5.4 och i bilaga 3.
27. Den irländska regeringen har även angett att den inte haft för avsikt att påstå att den till fullo uppfyllt kraven i artikel 5 i direktivet.
Den anser emellertid att de beskrivna åtgärderna kan anses utgöra en del av ett åtgärdsprogram.
28. Såsom angetts ovan skall emellertid en tydlig åtskillnad göras mellan dels ett åtgärdsprogram, dels de åtgärder som vidtas inom ramen för ett sådant.
Även om åtgärderna ses tillsammans kan åtgärder som vidtagits utanför denna ram inte ersätta sådana åtgärdsprogram som anges i artikel 5 i direktivet.
29. Mot bakgrund härav och med hänsyn till att den irländska regeringen inte bestridit kommissionens grunder anser jag att den irländska regeringen åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 3.1, 3.2, 4, 5 och 6.1 a, b och c i direktivet.
Förslag till avgörande
30. Jag föreslår följaktligen att domstolen skall
– fastställa att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket genom att inte, inom den tidsfrist som föreskrivs i direktivet, upprätta förteckningar över vatten enligt artikel 3.1 i enlighet med kriterierna i bilaga 1 och underrätta kommissionen om dessa, ange känsliga områden enligt artikel 3.2 eller 3.4, upprätta åtgärdsprogram enligt artikel 5, och på ett riktigt och fullständigt sätt övervaka och undersöka vattenområden samt uppdatera förteckningen enligt artikel 6.1 a, b och c,
– förplikta Irland att ersätta rättegångskostnaderna.
(1) .
(2)
–	EGT L 375, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 192.
(3)
–	Dom av den 13 april 2000 i mål C-254/98, kommissionen mot Spanien (REG 2000, s. I-2823), av den 7 december 2000 i mål C-69/99, kommissionen mot Förenade kungariket (REG 2000, s. I-10979), av den 8 mars 2001 i mål C-266/00, kommissionen mot Luxemburg (REG 2001, s. I-2073), av den 8 november 2001 i mål C-127/99 (REG 2001, s. I-8035), av den 14 mars 2002 i mål C-161/00 (REG 2002, s. I-2735).
(4)
–	För fullständighetens skull vill jag påminna om att det i artikel 5 även föreskrivs två ickenormativa skyldigheter beträffande åtgärdsprogrammen i sig. Det rör sig här om skyldigheten att utarbeta lämpliga övervakningsprogram för att utvärdera effekten av åtgärdsprogrammen (sjätte stycket) och att regelbundet revidera åtgärdsprogrammen (sjunde stycket).