61986CC0204_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. Mediante recurso interposto em 4 de Agosto de 1986, o Governo da República Helénica pede que o Tribunal anule a transferência de créditos n.° 4/86, de 10 milhões de ECU, do número 9631 do capítulo 100 para o número 9632 do capítulo 96 do orçamento geral para 1986. Esta medida, proposta pela Comissão das Comunidades Europeias, foi aprovada pelo Conselho em 2 de Junho de 1986. Por despacho de 28 de Janeiro de 1987, foi admitida a intervenção da Comissão no processo, em apoio da instituição recorrida.
A transferência impugnada serviu para alimentar o número orçamental relativo à ajuda especial em favor da Turquia. Para dar execução a este número orçamental, a Comissão aprovou, em finais de 1987, alguns projectos de financiamento, por decisões que a Grécia impugnou mediante recurso interposto em 27 de Janeiro de 1988 (processo 30/88).
2. Como é sabido, as relações entre a Comunidade e a Turquia baseiam-se no Acordo de Associação assinado em Ankara em 12 de Setembro de 1963, que entrou em vigor em 1 de Dezembro de 1964 (JO, p. 3685), e no protocolo adicional de 23 de Novembro de 1970, em vigor a partir de 1 de Janeiro de 1973 (JO 1972, L 293, p. 1). Em matéria financeira, as partes celebraram três protocolos, o último dos quais, assinado em 12 de Maio de 1977, expirou em 31 de Outubro de 1981 (JO 1979, L 67, p. 14).
Ainda antes de este acto entrar em vigor, as autoridades de Ancara, invocando o importante défice comercial e as graves dificuldades económicas do país, requereram a suspensão de algumas obrigações comerciais a que a Turquia estava sujeita nos termos do protocolo adicional, bem como uma significativa assistência financeira por parte da CEE (Outubro de 1978). A posição comunitária, a aplicar no âmbito dos órgãos da associação, foi definida por escrito pelo Conselho em 16 de Maio de 1979. Enquanto se aguarda a celebração do quarto protocolo - afirma o documento - "la Communauté est prête à envisager, en faveur de la Turquie, une action spécifique, sous forme de dons, pour un montant de 75 milhões de UCE en deux ans, destinée à financer des actions de coopération" (Documento 6758/79 NT 13, de 10.5.1979). Esta posição foi comunicada cinco dias mais tarde à delegação permanente turca junto das Comunidades (Vigésimo Sétimo Sumário das Actividades do Conselho, 1 de Janeiro-31 de Dezembro de 1979, Bruxelas, 1980, p. 135).
Em 19 de Setembro de 1980, o Conselho de Associação adoptou as medidas necessárias para garantir o relançamento e o desenvolvimento da cooperação CEE-Turquia. Foi decidido que essa cooperação seria alargada ao sector da energia e, ao mesmo tempo, regulamentou-se a concretização da posição comunitária quanto à ajuda especial. A Decisão n.° 2/80, cujos efeitos retroagem a 1 de Julho, estabelece, com efeito, que: a) "a Turquia e a Comunidade cooperarão no seio do Comité de Associação com vista à implementação da ajuda excepcional de 75 milhões de UCE... colocadas à disposição" daquele país; b) "para a apresentação de projectos específicos, a Turquia dirigir-se-á directamente à Comissão, que procederá ao respectivo exame à luz dos critérios de utilização da ajuda excepcional fornecidos pela delegação das Comunidades no Conselho de Associação"; c) "a Comunidade informará a Turquia do seguimento dado aos seus pedidos"; d) "o Comité de Associação acompanhará a execução da ajuda, (reunindo-se) para esse efeito a pedido de qualquer das partes".
Entretanto, começara a ser preparado o protocolo financeiro destinado a substituir aquele que expiraria em 31 de Outubro de 1981; mas o golpe de Estado de 12 de Setembro de 1980, pelo qual as forças armadas turcas assumiram o poder, impediu a sua celebração. Na sequência de uma declaração apreensiva dos Ministros dos Negócios Estrangeiros (Bruxelas, 15 de Setembro), a Comunidade adoptou, com efeito, uma série de iniciativas políticas, entre as quais a decisão de adiar a celebração e entrada em vigor do Quarto Protocolo. Além disso, na sessão de 7 e 8 de Dezembro de 1981, o Conselho decidiu, na sequência de um debate informal (o assunto não fazia parte da ordem do dia), suspender de facto a execução dos compromissos financeiros da CEE. Suspensa foi também a ajuda especial que, contudo, se encontrava já parcialmente executada, com a aprovação de três projectos no sector energético, no montante de 46 dos 75 milhões de UCE previstos.
No início de 1986, a Comissão considerou que a evolução da situação turca era de molde a justificar o recomeço da cooperação entre Bruxelas e Ancara. Propôs, assim, o desbloqueamento da parcela da ajuda (29 milhões de UCE, entretanto transformadas em ECU) que
ainda não fora aplicada, sugestão essa aceite pelo Conselho de ministros dos Negócios Estrangeiros de 17 de Fevereiro de 1986. Só a Grécia se opôs, declarando-se contrária ao recomeço da colaboração e, em especial, da assistência financeira. Esta última - afirmou o ministro de Atenas - poderia, com efeito, ser interpretada como uma aprovação tácita da política interna turca.
Chegámos, desta forma, à transferência controvertida. No orçamento geral relativo ao exercício de 1986 nenhum crédito de autorização estava inscrito a título de cooperação financeira com a Turquia na rubrica correspondente à ajuda especial (número 9632). Contudo, o número 9631 do capítulo 100 (créditos provisionais) previa um crédito de 10 milhões de ECU relativo ao quarto protocolo financeiro. Consciente do facto de que a execução deste acordo não teria lugar antes de 1987, a Comissão viu que as somas imputadas a este título não seriam utilizadas em 1986, deduzindo daí a possibilidade de as utilizar para outros efeitos (Documento SEC(86) 594 final, de 11.4.1986).
Assim se explica a proposta que apresentou em 17 de Abril de 1986 às autoridades orçamentais: os 10 milhões de ECU seriam transferidos directamente para o capítulo 96, número 9632 (Documento 6395/86 final 149 R, de 22.4.1986) e, dado que nos documentos financeiros de referência os números de partida e de chegada estavam classificados como despesas obrigatórias ("DO"), a operação seria efectuada nos termos do primeiro parágrafo do n.° 2 do artigo 21.° do Regulamento Financeiro. Como é sabido, e a exemplo do n.° 9 do artigo 203.° do Tratado CEE, aquela disposição atribui o poder de decisão ao Conselho, após consulta ao Parlamento.
Foram diversas as reacções das autoridades orçamentais. Em 19 de Maio de 1986, o Parlamento - ou, mais precisamente, a Comissão dos Orçamentos, órgão em que está delegada a competência para emitir o parecer da instituição em matéria de transferência de créditos provisionais - pronunciou-se, após ter obtido o parecer da Comissão Política, contra a proposta do executivo. Pelo contrário, o Conselho não adoptou decisões explícitas - mas em 2 de Junho de 1986, ou seja, na data em que expirou o prazo de seis semanas concedido para o efeito pelo segundo parágrafo do n.° 2 do artigo 21.° do Regulamento Financeiro, a proposta foi considerada tacitamente aprovada pelo Conselho.
3. Em apoio do seu pedido de anulação, a Grécia invoca, no essencial, três fundamentos. O primeiro baseia-se numa excepção de ilegalidade, ao abrigo do artigo 184.° do Tratado CEE, que visa a classificação como DO da ajuda especial prevista em favor da Turquia no orçamento para o exercício de 1982: convencido de que os créditos inscritos a esse título constituem despesas não obrigatórias ("DNO"), o Governo de Atenas considera a classificação errónea e afirma, por essa razão, que a execução da transferência se encontra viciada por incompetência do Conselho. O segundo fundamento decorre do desvio de poder e do uso abusivo do processo que teriam sido cometidos pelo Conselho ao proceder à transferência. O terceiro fundamento têm um alcance mais amplo: as instituições comunitárias - afirma a Grécia - não podiam ter desbloqueado a ajuda especial sem violar a obrigação internacional decorrente da Resolução n.° 541 (1983), pela qual o Conselho de Segurança das Nações Unidas pediu aos Estados-membros que não reconhecessem outro Estado cipriota que não fosse a República de Chipre.
A análise destes fundamentos será longa, mas terá que ser precedida da análise dos problemas processuais que surgiram durante a fase escrita e no decurso da audiência. Dois deles dizem respeito à admissibilidade do recurso na sua globalidade e fundam-se: a) na natureza inimpugnável da transferência de créditos; b) na diferença entre os controlos exercidos pelo Tribunal de Justiça e pelo Tribunal de Contas sobre os actos orçamentais. O terceiro, pelo contrário, respeita à admissibilidade do primeiro fundamento, na medida em que é um Estado-membro a deduzir a excepção a que se refere o artigo 184.°
4. Comecemos pela impugnabilidade da transferência de créditos. Suscitada durante a audiência por alguns membros do Tribunal, que pediram às partes que precisassem se aquela medida é susceptível de produzir efeitos jurídicos externos ou se não deve, pelo contrário, ser considerada um acto interno e, em consequência, não submetido a controlo jurisdicional, esta questão merece ser aprofundada. A susceptibilidade de controlo dos actos orçamentais é, com efeito, uma matéria em que a jurisprudência do Tribunal tem preconizado soluções às quais, por vezes, é possível aderir mas que, noutros casos, não convencem. Referimo-nos, por um lado, aos acórdãos proferidos nos processos instaurados pela formação política "Les Verts", relativos aos créditos destinados a financiar a campanha de informação para as eleições europeias de 1984 (despachos de 26 de Setembro de 1984 processos 216, 295, 296, 297/83, Recueil, p. 3325, 3331, 3335 e 3339, respectivamente; acórdãos de 23 de Abril de 1986, processo 294/83, e de 25 de Fevereiro de 1988, processo 190/84, Colect., p. 1339 e 1017, respectivamente); por outro lado, ao acórdão proferido em 3 de Julho de 1986, em que o Tribunal decidiu o litígio constitucional entre o Conselho e o Parlamento a propósito do orçamento para o exercício de 1986 (processo 34/86, Colect., p. 2155).
Como é sabido, há vários tipos de actos orçamentais. Existem, em primeiro lugar: a) os actos em que se articula, ao longo das sete fases previstas no artigo 203.° do Tratado CEE, o processo de adopção do orçamento comunitário. Em seguida, entram em jogo as medidas de execução do orçamento. A este respeito, devem distinguir-se: b) as que contêm a regulamentação de base das despesas; c) as medidas individuais, que concedem quantias em dinheiro; d) as medidas de contabilidade, em que se incluem os meros actos de pagamento. Existem, finalmente: e) medidas, como as transferências, que modificam, no decurso do exercício, as previsões e autorizações de despesas constantes do orçamento geral.
Os actos referidos na alínea a) foram objecto de recurso, tanto nos processos intentados por "Os Verdes" e decididos pelos despachos de 26 Setembro de 1984 como no litígio que opôs o Conselho ao Parlamento e deu origem ao acórdão de 3 de Julho de 1986. Os despachos declararam os recursos inadmissíveis, não devido à natureza do acto impugnado mas em virtude de não estarem preenchidas as condições exigidas pelo segundo parágrafo do artigo 173.° para os recursos de particulares: uma vez que, assim reza o respectivo texto, "o processo de aprovação do orçamento apenas conduz a uma autorização de despesas", "uma pessoa singular ou colectiva não pode... ser directamente afectada pelos actos que integram esse processo", embora o possa ser "pelos actos tomados em execução do orçamento". Esta análise parece-nos correcta, no que toca ao acto pelo qual o presidente do Parlamento declara a adopção definitiva do orçamento; pelo contrário, não está correcta no que se refere a todos os outros actos desta categoria, que - conforme referiram as instituições demandadas - não são susceptíveis de recurso em virtude de, integrando-se num processo complexo, se configurarem como actos preparatórios.
As indicações decorrentes do acórdão proferido em 3 de Julho de 1986 são melhor ponderadas e perfeitamente convincentes. O Tribunal afirmou que "o orçamento, uma vez proferida a declaração do presidente do Parlamento... se inclui entre os actos susceptíveis de produzir efeitos jurídicos (em relação a terceiros, na medida em que lhe) confere assim força obrigatória..., tanto face às instituições como aos Estados-membros" (n.os 6 e 8 dos fundamentos do acórdão); e o Tribunal acrescenta, com toda a razão, que "se não fosse possível sujeitar os actos da autoridade orçamental ao controlo (jurisdicional), as instituições que exercem essa autoridade poderiam usurpar as competências dos Estados-membros ou (das outras instituições)...". Aliás - conclui a passagem que temos vindo a citar - "nenhuma disposição do Tratado" exclui a interposição de recursos "contra actos de natureza orçamental" (n.° 12 dos fundamentos do acórdão).
O Tribunal foi chamado a decidir relativamente aos actos referidos na alínea b) no processo 294/83. O correspondente acórdão não procurou determinar a respectiva natureza mas, retomando a fórmula contida no acórdão AETR (31 de Março de 1971, processo 22/70, Comissão/Conselho, Recueil, p. 263), admitiu que "todas as disposições tomadas pelas instituições... destinadas a produzir efeitos jurídicos" são susceptíveis de recurso. Recordo, ademais, que esse mesmo acórdão reconheceu a possibilidade de interposição de recurso "das decisões individuais que (rECUem) o reembolso de somas superiores às previstas" (n.° 36 dos fundamentos do acórdão).
O acórdão proferido em 25 de Fevereiro de 1988 trata das medidas referidas nas alíneas c) e d). Considerou o recurso inadmissível por ser dirigido "contre des actes d' engagement, de liquidation, d' ordonnancement et de paiement de dépenses... et du calcul... des crédits, ne produisant d' effets juridiques que dans la sphère interne de l' administration" (n.os 7 e 8 dos fundamentos do acórdão). Esta afirmação é de aprovar no que se refere aos actos de mera execução financeira que, além de serem actos internos do órgão que os pratica, têm umas vezes a natureza de actos preparatórios (os actos contabilísticos) e outras vezes uma natureza meramente material (os pagamentos de somas). Pelo contrário, não parece adequada ao acto pelo qual a administração comunica ao interessado o montante do seu crédito e os critérios que presidiram ao respectivo cálculo. Em nossa opinião, com efeito, essa medida individual é susceptível de lesar direitos e, nos termos do acórdão proferido em 23 de Abril de 1986, deve ser entendida como susceptível de recurso, na medida em que ordena o reembolso de somas inferiores às previstas (para mais amplo desenvolvimento, remeto para as conclusões que apresentei no processo 190/84, Recueil, p. 1017, 1025).
Passemos então, com base nos princípios que podem ser retirados da jurisprudência do Tribunal e nas observações que esta me sugeriu, ao exame da admissibilidade do presente recurso. O acto que é dele objecto - repito - pertence à categoria e).
Não me parece difícil resolver esta questão. Conforme sustentei nas conclusões apresentadas no processo 34/86, o orçamento resultante da última leitura feita pelo Parlamento é um mero documento contabilístico, logo juridicamente estéril. Apenas adquire força obrigatória com a promulgação pelo presidente. É, pois, evidente que, para obter a sua anulação total, o recurso deve ser dirigido contra aquele acto. Mas é igualmente evidente que não é necessário impugnar a decisão presidencial e, assim, traduzir em juízo a Assembleia, se a ilegalidade apenas respeitar a um capítulo, um artigo ou um número, e for impugnada, como no caso vertente, com base na excepção prevista no artigo 184.° Já vimos, além disso, que determinados actos de execução do orçamento podem igualmente ser impugnados: assim, em especial, as decisões que constituem o acto jurídico de base da despesa e as medidas individuais susceptíveis de lesar interesses.
Ora, a transferência de créditos assume uma configuração específica. Relaciona-se, sem dúvida, com a execução do orçamento e a disposição que a regula, a saber, o artigo 21.° do Regulamento Financeiro, é disso prova, em virtude de constar de um título (o terceiro) que é precisamente consagrado a essa fase. Este dado não tem, contudo, incidência sobre a sua natureza. A transferência, com efeito, situa-se ao mesmo nível que o orçamento, quer porque modifica a previsão original e a respectiva autorização de despesa, quer porque são o Conselho e o Parlamento, de acordo com a repartição de competências estabelecida no artigo 203.° do Tratado, ou, em casos especiais, a Comissão, que têm competência para a efectuar. Além disso, na medida em que pode chegar a modificar a taxa máxima das DNO, é susceptível de ter incidência nos documentos contabilísticos relativos ao exercício seguinte.
Por outras palavras, podemos concluir que, na medida em que é imputável à autoridade orçamental e susceptível de produzir efeitos jurídicos (e, consequentemente, de ocasionar também os riscos que o Tribunal justamente destacou no n.° 12 dos fundamentos do acórdão de 3 de Julho de 1986), a transferência está sujeita ao controlo do Tribunal. E não é legítimo objectar que não é o acto em si, mas a medida pela qual lhe é dada execução, que é susceptível de impugnação. Recordemos que essa excepção foi suscitada pelo Parlamento no processo 34/86, no que se refere ao orçamento na sua globalidade. O acórdão ignorou-a. Pelo meu lado, critiquei-a fortemente: a sua aceitação - afirmei - implicaria pôr no banco dos réus um órgão que não é necessariamente responsável pela ilegalidade e, o que é bem pior, obrigaria os interessados a aguardar a adopção de uma medida relacionada com as rubricas contestadas ou com as somas fixadas em violação das disposições que regulam o processo orçamental (ou, acrescento hoje, que estão contidas no Regulamento Financeiro).
5. O segundo problema de ordem processual surgido no decurso da audiência refere-se ao âmbito dos controlos exercidos pelo Tribunal de Justiça e pelo Tribunal de Contas sobre os actos orçamentais. Num plano geral, este problema foi estudado principalmente pelos juristas franceses. Em França, com efeito, as regras contabilísticas não são consideradas normas jurídicas e existe uma separação entre as funções legislativa e contabilística, que se reflecte profundamente nas competências do juiz administrativo e do Tribunal de Contas. É, pois, evidente que, sob essa óptica "la violation des règles budgétaires et comptables ne peut, sans texte formel contraire, être invoquée à l' appui d' un recours pour excès de pouvoir" (Odent: Contentieux administratif, Paris, 1981, volume VI, p. 1923).
No Luxemburgo, a questão foi já colocada, mas de imediato afastada. O acórdão proferido no processo 294/83 afirma, com efeito, que "o argumento, de acordo com o qual o controlo atribuído ao Tribunal de Contas pelo artigo 206.°-A do Tratado impede o correspondente controlo por parte do Tribunal de Justiça, deve ser rejeitado. O Tribunal de Contas apenas pode... examinar a legalidade da despesa em relação ao orçamento e ao acto jurídico derivado em que essa despesa se funda, habitualmente designado por acto de base. O seu controlo é, pois..., distinto do exercido pelo Tribunal de Justiça, que tem por objecto a legalidade desse acto de base" (n.° 28 dos fundamentos do acórdão).
A conclusão contida na passagem citada deixa-me perplexo, não em virtude das consequências que dela decorrem - a admissibilidade do recurso - mas pelo raciocínio em que se funda. Refira-se, de passagem, que a tese defendida na audiência pelo agente da Comissão, de acordo com o qual o Tribunal de Contas se ocupa também da boa gestão na perspectiva da oportunidade, desempenhando assim uma tarefa que se situa preponderantemente no plano político, não me parece igualmente convincente. E o ponto de vista que reduz o controlo daquele órgão ao "cumprimento das regras da contabilidade pública na execução do orçamento comunitário" surge-me como demasiado restritivo (Sacchettini: "Dispositions financières", in AA.VV._Le Droit de la Communauté économique européenne, Bruxelas, 1982, volume 11, p. 89 e 90).
A verdade está em que o Tribunal de Contas tem poder para verificar o cumprimento, não apenas das disposições relativas ao orçamento contidas nos Tratados ou no Regulamento Financeiro, mas também de qualquer disposição da ordem jurídica comunitária, na medida em que tenha incidência sobre as despesas. Como distinguir, então, entre esse controlo e o controlo jurisdicional?
Foi referido, de forma bastante pertinente, que no nosso sistema as diferenças entre as duas funções decorrem de uma série de fenómenos e, em primeiro lugar, da natureza dos efeitos a que o seu exercício dá lugar. De forma diversa do controlo pelo órgão contabilístico, com efeito, a função jurisdicional é definida pela natureza obrigatória e pelo carácter definitivo do caso julgado. Além disso, enquanto a sua execução pressupõe a existência de um pedido ou, pelo menos, de uma queixa, a intervenção do órgão referido dispensa-a. O trabalho do Tribunal de Justiça reside, pois, concretamente, no exame específico e pontual de actos ou relações controvertidas; o do Tribunal de Contas consiste no exame sistemático e genérico da actividade de gestão (ver Palmieri: La Corte dei Conti delle Comunità europee, n.° 26, Pádua, 1983, p. 78; Goletti: "La Corte dei conti delle Comunità europee nel quadro normativo comunitario", in Foro amministrativo, 1986, p. 2948 e seguintes).
6. O terceiro e último ponto relativo à admissibilidade refere-se à excepção suscitada pela Grécia com base no artigo 184.° do Tratado CEE contra a classificação como DO da ajuda especial à Turquia: o Conselho observa, com efeito, que um Estado-membro não pode invocar a inaplicabilidade de uma rubrica orçamental no âmbito de um recurso de anulação de uma transferência. Para esse efeito, socorre-se de dois argumentos.
O primeiro funda-se na tese, sustentada por uma doutrina autorizada, segundo a qual a excepção de ilegalidade não pode ser suscitada pelos Estados-membros (Bebr: "Judicial Remedy of Private Parties against Normative Acts of the European Communities: the Role of the Exception of Illegality", in Common Market Law Review 1966-1967, p. 11 a 13, e Development of Judicial Control of the European Communities, Haia, 1981, p. 195; Joliet: Le Droit institutionnel des Communautés européennes, Le contentieux, Liège, 1981, p. 134 e seguintes). Os Estados-membros podem, com efeito, impugnar directamente, no prazo previsto no artigo 173.°, todos os actos de natureza obrigatória, e, na medida em que participam da respectiva elaboração, dispõem no seio do Conselho de uma influência política que justifica que não lhes seja atribuído o direito de pedir a respectiva anulação com base no artigo 184.° É neste sentido que dispõe também o acórdão proferido em 6 de Março de 1979 (processo 92/78, Simmenthal/Comissão, Recueil, p. 777). O artigo 184.° - lê-se no n.° 39 dos fundamentos do acórdão - "(garante) às partes o direito de contestarem... a validade dos actos institucionais... que constituem a base jurídica da decisão impugnada, se não (dispuserem) do direito de interpor, nos termos do artigo 173.° do Tratado, um recurso directo desses actos".
O segundo argumento funda-se nas características específicas do orçamento e, designadamente, no facto de este obedecer aos princípios da indissociabilidade e da anualidade. O primeiro destes princípios, com efeito, não autoriza que uma parte e, a fortiori, uma rubrica do orçamento seja declarada inaplicável. Mas, num caso como o nosso, essa declaração violaria também o princípio da anualidade, na medida em que seria alterado o montante das DNO no orçamento para 1986, com base no qual se procede ao cálculo das taxas máximas dessas mesmas despesas para o exercício seguinte. E não é tudo. A classificação das despesas é parte integrante do processo orçamental e não pode ser posta em causa no âmbito de um litígio relativo à legalidade de uma transferência. Como o Tribunal afirmou no acórdão proferido no processo 34/86, "os problemas relativos à delimitação das despesas não obrigatórias, face às despesas obrigatórias, estão sujeitos a um processo de conciliação interinstitucional estabelecido pela 'Declaração Comum' do Parlamento..., do Conselho e da Comissão... e... que podem ser resolvidos nesse contexto" (n.° 50 dos fundamentos do acórdão).
Os argumentos acima resumidos não podem ser aceites. No que se refere ao primeiro, o elemento literal em que a maior parte da doutrina funda o direito dos Estados-membros de suscitarem a excepção de ilegalidade, parece-nos incontestável (Barav: "The Exception of Illegality in Community Law; A Critical Analysis", in Common Market Law Review, 1974, p. 366 e seguintes; Vandersanden, Barav: Contentieux communautaire, Bruxelas, 1977, p. 260-263; Dubois: "L' exception d' illégalité devant la Cour de justice des Communautés européennes", in Cahiers de droit européen, 1978, p. 411 e seguintes; Waelbroeck, "Article 184", in AA.VV., Le Droit de la Communauté économique européenne, Bruxelas, 1983, volume 10, tomo I, p. 359 e seguintes). Como é sabido, o artigo 184.° dispõe, com efeito, que "mesmo depois de terminar o prazo fixado no terceiro parágrafo do artigo 173.°, qualquer parte pode... invocar... a inaplicabilidade desse regulamento" (sublinhado meu). Acrescento que esta tese é largamente confirmada pela jurisprudência, em sentido amplo, do Tribunal.
Comecemos pelo processo 32/65 (Itália/Conselho e Comissão, Recueil 1966, p. 563). O Governo de Roma impugnara com base no artigo 184.° o Regulamento n.° 19/65 do Conselho, alegando a ilegalidade de determinadas disposições dos regulamentos n.os 17/62 do Conselho e 153/62 da Comissão. Esta negou que a Itália pudesse agir com base na disposição citada e o Tribunal (acórdão de 13 de Julho de 1966) limitou-se a responder que, nos termos do artigo 184.°, "qualquer parte pode... invocar os fundamentos previstos no primeiro parágrafo do artigo 173.° para arguir a inaplicabilidade (de um) regulamento". O advogado-geral Roemer, pelo contrário, abordou frontalmente a tese do executivo. Em sua opinião, "bastará que nos atenhamos à formulação... genérica utilizada pela disposição... bem como ao facto de ser seguramente admissível que os Estados-membros gozem do direito, digno de tutela, de deduzir a excepção de inadmissibilidade, visto que os vícios de um regulamento, em regra, apenas se tornam patentes no momento da respectiva aplicação ao caso concreto" (p. 600 e seguintes).
Vinte anos mais tarde, no processo 181/85 (França/Comissão), a instituição demandada recuou parcialmente. O artigo 184.°, reconheceu ela, pode ser invocado por um Estado-membro, mas apenas no caso de este ser "surpreendido" pela forma como o regulamento é aplicado. Também neste caso o Tribunal fugiu à dificuldade e foi o advogado-geral que assumiu o encargo de refutar o argumento do executivo. O Estado-membro, observou Sir Gordon Slynn, "não tem a obrigação de demonstrar, antes... (de) invocar o artigo 184.°, que dispõe de uma boa razão para não ter agido nos prazos estabelecidos no artigo 173.° ou que foi surpreendido pela aplicação ou pelo efeito de um acto do Conselho ou da Comissão...; esta restrição, que a Comissão pretende introduzir, não (se encontra no) Tratado. Caso fosse adoptada, colocaria difíceis questões de facto, e não vejo qualquer razão vinculativa ou mesmo válida para interpretar o artigo 184.° como se dele constasse essa restrição".
Partilho inteiramente o ponto de vista dos meus dois colegas, designadamente em virtude de se conformarem com o princípio que proíbe a interpretação restritiva das disposições do Tratado relativas às vias de recurso (acórdão de 15 de Julho de 1963 no processo 25/62, Plaumann/Comissão, Recueil, p. 199) e com a ratio que lhe está subjacente. Com efeito, se é verdade que visa compensar o facto de estar vedado aos particulares o direito de recurso contra os actos de alcance genérico, não é menos verdade que entre as suas finalidades consta também a de possibilitar um controlo incidental da legalidade dos actos, quando os seus efeitos apenas são detectáveis após os dois meses previstos no artigo 173.° E não será legítimo contrapor que, no nosso caso, esse período terminou num momento já distante, mais precisamente em 8 de Abril de 1982. Com efeito, sabemos que entre o final de 1981 e o início de 1986 a ajuda à Turquia esteve bloqueada em virtude do "congelamento" das relações entre Bruxelas e Ancara. A Grécia não teve, assim, a possibilidade de verificar as consequências da respectiva classificação como DO no prazo do recurso de anulação.
Finalmente, não é legítimo afirmar que o acórdão Simmenthal milita contra a tese que prefiro. Nesse processo, em que o recorrente era um particular, o Tribunal não foi chamado a pronunciar-se sobre a questão de saber se a excepção de ilegalidade pode ser suscitada por um Estado-membro. Pelo contrário, o que se pediu ao Tribunal foi que se pronunciasse sobre se a excepção pode ter igualmente por objecto outros actos, além dos regulamentos, e o contributo do acórdão reside, precisamente, no facto de ter esclarecido que o artigo 184.° é aplicável aos actos que, sem terem a forma de regulamentos, produzem "efeitos análogos" a estes.
Os argumentos que o recorrido funda em determinadas características do orçamento comunitário revelam-se igualmente frágeis. A primeira observação crítica a que prestam o flanco resulta da sua contradição com a linha de conduta adoptada pelo Conselho no processo 34/86. Com efeito, esta instituição solicitara que o Tribunal anulasse o orçamento do exercício para 1986, na parte em que os créditos de autorização e de pagamento ultrapassavam as taxas de aumento que aprovara e propusera ao Parlamento. Como é sabido, o Tribunal rejeitou o pedido por considerar que a respectiva aceitação significaria atribuir carácter definitivo ao orçamento resultante da segunda leitura do Conselho. Além disso, observou o Tribunal, a intervenção do poder judicial numa negociação reservada às duas autoridades orçamentais afectaria o equilíbrio institucional estabelecido pelo Tratado.
Posto isto, entendo que as regras da indissociabilidade e da anualidade não impedem que uma rubrica relativa a um exercício financeiro já encerrado possa ser declarada ilegal. Um juízo deste tipo não tem, com efeito, qualquer incidência sobre o equilíbrio de poderes entre o Parlamento e o Conselho e, embora modificando a natureza da despesa nos exercícios seguintes, não se repercute sobre os orçamentos em que essa rubrica se integrou, uma vez que os seus efeitos se encontram já esgotados. Finalmente, entendo que carece de pertinência a referência do Conselho à passagem do acórdão de 3 de Julho de 1986 em que o Tribunal afirma incumbir às autoridades orçamentais, "agindo de comum acordo", delimitar as DO e as DNO. A razão é evidente. Não se pode atribuir a essa afirmação o valor de uma exclusão do controlo jurisdicional, sobretudo num caso como o nosso, em que o Tribunal foi chamado a verificar se o n.° 9 do artigo 203.° foi correctamente aplicado à distinção entre os dois tipos de despesas.
7. Vamos agora ao mérito da causa. Recordemos que a Grécia baseia o seu primeiro fundamento na incompetência do Conselho comunitário para decidir a transferência controvertida. Esta transferência, afirma a Grécia, deve ser entendida como de natureza mista, uma vez que a despesa estabelecida no número de partida (9631 do capítulo 100) é obrigatória e a prevista no número de chegada (9632 do capítulo 96) constitui uma DNO. Daqui decorre que a operação deveria ter sido praticada com base nos quarto e quinto parágrafos do n.° 2 do artigo 21.° do Regulamento Financeiro, nos termos do qual as transferências mistas apenas são aprovadas se as duas autoridades orçamentais não tomarem uma decisão contrária no prazo de seis semanas após a recepção da proposta feita pelo executivo. No caso presente, como se sabe, o Parlamento pronunciou-se negativamente, decorrendo desse facto a conclusão de que a transferência não podia ser efectuada.
A instituição demandada - prossegue o Governo de Atenas - contrapõe que o número de chegada (ajuda especial à Turquia) está incluído nas DO em todos os orçamentos posteriores ao exercício de 1982, bem como no anexo à "Declaração Comum Relativa a Diversas Medidas que Visam Melhorar o Processo Orçamental", assinada em 30 de Junho de 1982 pelos presidentes do Parlamento, do Conselho e da Comissão (JO C 194, p. 1). Esta classificação é, porém, errada. Com efeito, a ajuda não é objecto de uma obrigação imposta à Comunidade nos termos de um acordo com a Turquia, quer se trate do acordo de 12 de Setembro de 1963, do protocolo adicional ou de um dos protocolos financeiros celebrados até 1977. Essa ajuda foi decidida unilateralmente pelo Conselho e, como decorre da posição comunitária de 10 de Maio de 1989 (em que se diz que "la Communauté est prête à envisager" a aplicação dessa medida) e da Decisão n.° 2/80 do Conselho de Associação (que regista a "oferta" europeia), constitui apenas "um gesto de boa vontade".
O argumento do Conselho de que a ajuda tem por base jurídica a citada Decisão n.° 2/80 também não procede. Por uma dupla razão. Para poder ser considerada "obrigatória" - recorda a recorrente - a despesa deve decorrer do Tratado ou "dos actos adoptados por força deste" (primeiro parágrafo do n.° 4 do artigo 203.°), entre os quais não se incluem as decisões tomadas pelos órgãos da Associação CEE-Turquia. Em segundo lugar, essas decisões, para serem eficazes, têm de ser transpostas para a ordem jurídica comunitária por actos do Conselho de Ministros (ver n.° 1 do artigo 2.° do Acordo 64/737, celebrado em 12 de Setembro de 1963 pelos representantes dos governos dos Estados-membros reunidos no seio do Conselho, "relativo às medidas a tomar e aos procedimentos a seguir na aplicação do acordo que cria uma associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia", JO 1964, p. 3703; EE 11 F1 p. 19). Ora, no caso vertente, não existe disposição de aplicação, facto que não pode deixar de militar em prol da natureza não obrigatória da despesa.
A Grécia observa ainda que, contra a posição do Conselho, milita ainda a impossibilidade de preencher as condições exigidas pela doutrina para que uma despesa seja de natureza obrigatória. Duas correntes de pensamento existem a este respeito. De acordo com a primeira (Sopwith: "Legal Aspects of the Community Budget", in Common Market Law Review, 1980, p. 328; Ehlermann e Minch: "Conflicts between Community Institutions within the Budgetary Procedure. Article 205 of the EEC Treaty", in Europarecht, 1981, p. 24) existe uma DO quando: a) a iniciativa concreta a que a despesa se reporta se encontra prevista num acto jurídico; b) o montante da despesa é estabelecido por um acto jurídico diverso do orçamento; c) a Comunidade ou uma das suas instituições assumiram a obrigação de pagamento. Ora, no nosso caso, não parece que nenhuma das três condições se encontre preenchida. Como se viu, com efeito, a decisão do Conselho não se traduziu em actos juridicamente relevantes e a natureza unilateral da oferta comunitária exclui que nos encontremos em presença de compromissos vinculatórios.
Pelo contrário, de acordo com outros autores, uma despesa é obrigatória quando corresponde a um crédito exigível à Comunidade por um sujeito de direito público ou privado com base no Tratado, nas disposições derivadas ou num acordo internacional (Strasser: Les finances de l' Europe, Bruxelas, 1980, p. 49; Dankert: "The Joint Declaration by the Community Institutions of 30 June 1982 on the Community Budgetary Procedure", in Common Market Law Review, 1983, p. 707). Mas, ainda que se admita este ponto de vista, o resultado em nada se altera: não existem, com efeito, instrumentos de direito internacional, mesmo no que se refere à suspensão e ao recomeço das relações entre Bruxelas e Ancara, que atribuam à Turquia direitos susceptíveis de serem invocados perante a CEE.
Finalmente, a referência feita pelo Conselho ao anexo da Declaração Comum de 30 de Junho de 1982 é absolutamente irrelevante. Este texto - é verdade - classifica de DO o número relativo à ajuda especial. Mas, na medida em que se destina a ser aplicado exclusivamente entre as instituições, o diploma em que se integra não vincula os Estados-membros, podendo, na melhor das hipóteses, servir de ajuda à interpretação do artigo 203.°
8. A tese desenvolvida pelo Conselho e seguida em larga medida pela Comissão orienta-se em sentido contrário. A instituição recorrida observa, antes de mais, que as autoridades orçamentais e o executivo jamais tiveram dúvidas sobre a classificação como DO dos números de partida e de chegada. Prova disso seria: a) a proposta feita pelo executivo no que se refere à transferência controvertida; b) o parecer do Parlamento que, embora negativo, não contém objecções relativas à natureza da despesa; c) o facto de a ordem do dia do "diálogo a três" iniciado em 3 de Outubro de 1986 não fazer a mínima referência ao interesse em proceder a uma nova classificação da ajuda à Turquia.
Existe, em seguida, a declaração de 30 de Junho de 1982, na qual as três instituições declaram considerar obrigatórias "as despesas que a autoridade orçamental é obrigada a inscrever no orçamento para permitir à Comunidade respeitar as suas obrigações, internas ou externas, que resultem dos tratados ou dos actos adoptados por força destes" (sublinhado meu). A Grécia minimiza, erradamente, o significado deste documento. Com efeito, o Conselho sempre considerou as declarações institucionais como actos de compromisso político (ver resposta à questão escrita do deputado Maigaard; JO 1977, C 259, p. 5). O que é importante é que essas declarações estejam ligadas do ponto de vista funcional ao artigo 15.° do tratado de fusão dos executivos, ou seja, a uma disposição que, além de utilizada pelo Tribunal no citado acórdão AETR, deve ser considerada como expressão do princípio da colaboração entre os órgãos (ver Van Craynenest, in AA.VV._Le droit de la Communauté économique européenne, citado, volume 15, p. 10; Amphoux, locução citada, volume 9, p. 241, nota 2).
Ora, obrigações de natureza externa - sendo esse, sem dúvida alguma, o caso da ajuda especial à Turquia - podem ser assumidas por uma entidade com personalidade internacional, ainda que com base em compromissos unilaterais (ver Essais nucléaires, Australia/France, acórdão de 20 de Dezembro de 1974, Cour international de justice, Recueil 1974, p. 253, n.° 43). No caso vertente, contudo, não é necessário recorrer a uma construção deste tipo. É certo que a ajuda não tem origem nos protocolos financeiros. Mas é um facto que a oferta comunitária de Maio de 1975 foi aceite pela Turquia e que o acordo assim obtido foi retomado pela Decisão 2/80, já citada por diversas vezes. Certo é, também, que, apesar da sua designação, essa medida tem uma indiscutível natureza contratual ou, no mínimo, se inscreve nas relações contratuais da Associação CEE-Turquia, pelo que se integra no sistema comunitário por via da disposição - artigo 238.° do Tratado - em que se funda a associação.
O número 9632 do orçamento de 1986 tem, assim, na citada decisão, uma base jurídica perfeitamente adequada. As disposições nela contidas são, com efeito, suficientemente precisas, não exigindo medidas de execução. Por outro lado, o n.° 1 do artigo 2.° do Acordo 64/737 não obriga à transposição para a ordem jurídica comunitária de todas as decisões do Conselho de Associação. E não é legítimo afirmar-se que as regras estabelecidas para a atribuição da ajuda ou a decisão de suspensão de facto da execução dos compromissos financeiros adoptada pela CEE tiveram incidência sobre a natureza da despesa, no sentido de a tornarem não obrigatória.
Com efeito, essas regras ou condições não atribuem às instituições comunitárias qualquer direito de fixação do montante dos créditos a inscrever no orçamento e o "congelamento" das relações CEE-Turquia não se traduziu em actos jurídicos nem pôs em causa a existência de obrigações assumidas pela Comunidade: tanto é assim que entre 1981 e 1986, foram efectuados pagamentos relativos ao número 9632, apenas tendo sido interrompida a inscrição de créditos de autorização. Esta é, aliás, a razão pela qual o recomeço das relações entre as partes e o pagamento da ajuda controvertida não foram sancionados por um acto formal.
9. Que dizer quanto a estes argumentos? Pronunciarmo-nos sobre a respectiva validade pressupõe que, antes de mais, sejam clarificadas as noções de DO e DNO. Introduzida no n.° 4 do artigo 203.° do Tratado pelo Tratado de 22 de Abril de 1970 e aplicada a partir do exercício de 1975, a distinção entre os dois tipos de despesas visa conciliar a necessidade de incremento dos poderes orçamentais do Parlamento com a necessidade de impedir que sejam exercidos de tal forma que afectem a posteriori as decisões do Conselho. É, contudo, incontestável que, longe de atingir o objectivo visado pelo legislador, o compromisso por essa forma concretizado contribui, sobretudo, para exacerbar as relações já difíceis entre as "duas instituições" que comandam as finanças comunitárias. Daí um conflito que se agrava de ano para ano e, no seu contexto, a busca de novas soluções de compromisso destinadas, de certa forma, à sua atenuação. A mais ambiciosa destas tentativas, na sequência de um conflito particularmente duro, foi a declaração interinstitucional de 30 de Junho de 1982, que define as despesas da Comunidade em termos que não coincidem totalmente com os utilizados no n.° 4 do artigo 203.°
Com efeito, esta última disposição ocupa-se exclusivamente das DO, identificando-as como créditos decorrentes "obrigatoriamente do Tratado ou dos actos adoptados por força deste". O conceito de DNO apenas surge, pois, implicitamente, por contraposição ao de DO. Mas, para serem inscritas no orçamento, também as DNO devem basear-se numa disposição de direito primário ou derivado. O que significa que apenas se pode decidir estar-se em presença de uma ou outra categoria de despesas pela análise da disposição de base e, em especial, da força vinculatória de que se reveste para o órgão encarregado de executar o pagamento. Se essa análise conduzir à conclusão que a autoridade em causa tem uma competência vinculada, estaremos em presença de uma DO; teremos, pelo contrário, uma DNO, caso se verifique que o pagamento das somas previstas se inscreve no seu poder discricionário (Sacchettini, obra citada, p. 151 e seguintes).
Como já vimos no n.° 8, ao definir os dois tipos de despesas a declaração interinstitucional não se afasta do método utilizado no n.° 4 do artigo 203.° Contém, contudo, duas novidades: afirma explicitamente que as DO podem igualmente decorrer de obrigações externas e classifica as rubricas orçamentais, reproduzidas em anexo, em DO e DNO. Ora, como os números de partida e de chegada da transferência controvertida constam das DO, torna-se evidente que a segunda novidade adquire especial importância para a resolução do nosso processo, assim se explicando a importância que as partes atribuiram no decurso de todo o processo à natureza jurídica da declaração. Com efeito, admitido o seu carácter vinculatório, o facto de a declaração qualificar a ajuda especial de despesa obrigatória priva o primeiro fundamento do Governo de Atenas de toda e qualquer base.
Estamos, contudo, convencidos de que não é indispensável aprofundar aqui o status da declaração na ordem jurídica comunitária. Pessoalmente, aderimos à tese segundo a qual os documentos desse tipo: a) têm a sua base jurídica nos artigos 5.° do Tratado CEE e 15.° do Tratado de Fusão dos Executivos; b) dão corpo ao princípio genérico que impõe aos órgãos comunitários lealdade e colaboração recíprocas; c) podem, caso as obrigações deles decorrentes sejam suficientemente precisas e incondicionais, ser promovidos à categoria de actos destinados a dar execução ao Tratado e tornar susceptíveis de anulação as disposições derivadas que lhes sejam contrárias (quanto aos dois primeiros pontos, convirá acrescentar, aos autores citados pelo Conselho, Vesterdorf: Europaparlement og europaeisk integration, Copenhaga, 1983, p. 249 e seguintes., e Bieber: "The Settlement of Institutional Conflicts on the Basis of Article 4 of the EEC Treaty", in Common Market Law Review, 1984, p. 521; quanto ao terceiro, ver Waelbroeck Michel e Waelbroeck Denis: "Déclarations communes" en tant qu' instruments d' un accroissement des compétences du Parlement européen, comunicação ao colóquio "le Parlement européen dans l' évolution institutionnelle", Bruxelas, 24 a 26 de Setembro de 1986, em curso de publicação).
Reconhecendo embora que assim seja, não é, porém, possível negar que as declarações comuns e os actos similares constituem, apesar de tudo, um mero "direito complementar", sem força para derrogar, sob pena de invalidade, o direito primário. O facto de o texto a que nos temos vindo a referir e os orçamentos de 1982 a 1986 inscreverem a ajuda especial nas DO, ou de esta classificação jamais ter suscitado conflitos entre o Conselho, o Parlamento e a Comissão, ficaria privado de qualquer valor no caso de chegarmos à conclusão de que não existe na origem dessa medida, e utilizando os próprios termos do n.° 4 do artigo 203.°, qualquer disposição do Tratado ou acto adoptado por força deste. Mas será assim? Vejamos.
10. Recordo que a Grécia considera a ajuda especial um mero "gesto de boa vontade", por ter sido decidida unilateralmente pelo Conselho, ser insusceptível de se integrar no âmbito negocial das relações CEE-Turquia e nunca ter sido transposta para a ordem jurídica comunitária. Pelo seu lado, o Conselho e a Comissão afirmam que a ajuda se baseia numa obrigação de natureza convencional, em virtude de ter origem numa oferta comunitária que foi aceite pela Turquia e de ter sido sancionada por um verdadeiro acordo internacional, como é na realidade, apesar da sua designação, a Decisão n.° 2/80. Digamos, desde já, que consideramos inaceitáveis as duas teses. Com efeito, o Estado recorrente nega que a Comunidade disponha de um poder - o de se vincular unilateralmente - que não pode deixar de lhe ser reconhecido e as duas instituições fizeram, da situação em causa, uma leitura que falseia os respectivos traços essenciais.
Não é de excluir radicalmente que os acontecimentos que conduziram à Decisão n.° 2/80 possam ser apresentados sob um aspecto negocial; basta, talvez, para esse efeito, inverter a posição do Conselho e ver na "oferta" da Comunidade a aceitação do pedido de assistência financeira apresentado pela Turquia em Outubro de 1978 (citado, n.° 2) e sustentar, de seguida, que a citada medida, cuja natureza unilateral não oferece dúvidas, sancionou o acordo dessa forma concretizado sem lhe modificar a natureza. Tudo isto é, contudo, artificial. Mais conforme com a realidade dos factos e mais correcto no plano teórico será apresentar a oferta em causa - noutras palavras, o acto de 16 de Maio de 1979 pelo qual o Conselho decidiu conceder a ajuda à Turquia - como uma declaração que vinculou a Comunidade a adoptar determinados comportamentos, sem subordinação a contrapartidas ou a manifestações de vontade anteriores ou posteriores, tácitas ou explícitas, por parte do seu destinatário.
Ora, não é legítimo duvidar de que, em direito internacional, as promessas são vinculatórias. Giancinto Bosco afirmou-o há 50 anos, apoiando a sua tese - então inédita e herética ao mesmo tempo - no poder de vinculação unilateral, decorrente de uma regra geral em matéria de produção normativa, que não pode deixar de ser atribuído à vontade dos estados (ver "Il fondamento giuridico del valore obbligatorio del diritto internazionale", in Rivista di diritto pubblico, 1938, p. 626 e seguintes); no decurso dos decénios seguintes, cada vez mais autores seguiram a mesma linha de pensamento, ainda que, por vezes, com argumentos diferentes ou em termos menos amplos (ver, por exemplo, Carbone, Promessa e affidamento nel diritto internazionale, Milão, 1967). Hoje, a regra promissio est obligatio foi definitivamente consagrada pelo Tribunal da Haia no citado acórdão sobre os ensaios nucleares franceses na Polinésia. É evidente que, extravasando da sua formação original, ela se aplica também aos organismos internacionais, quando dotados de personalidade (ver Sicault: "Du caractère obligatoire des engagementes unilatéraux en droit international public", in Revue générale de droit international public, 1979, p. 633 e seguintes).
Regressemos, então, ao problema de partida. Se as nossas observações são exactas, a base jurídica do número 9632 reside na decisão de 16 de Maio de 1979, ou seja, num acto não publicado no Jornal Oficial e, de certa forma, atípico, mas seguramente mais "formal" do que numerosos documentos - como as "comunicações" da Comissão ao Conselho comunitário e as "conclusões" do Conselho europeu - que a autoridade orçamental utiliza, no entanto, como fundamentos de despesa (ver, quanto ao orçamento para o exercício de 1987, os números 941 e 9490, JO 1987, L 86, p. 879, 885). Por outro lado, enquanto manifestação do poder de se vincular unilateralmente, esta decisão baseia-se na disposição - não escrita mas unanimemente reconhecida e de nível hierárquico primário - que atribui personalidade internacional à Comunidade. A ajuda especial à Turquia foi, pois, apresentada como despesa obrigatória e assim se manteve nos exercícios que se seguiram àquele em que foi inscrita pela primeira vez (1982), não sendo admissível considerar-se que o "congelamento" das relações entre Bruxelas e Ancara seja susceptível de modificar a respectiva natureza.
Resta-nos, agora, precisar o status da Decisão n.° 2/80. Em nossa opinião, essa decisão mais não fez do que transcrever - ou, se se preferir, sancionar - uma obrigação já então perfeita e fixar os termos da respectiva execução. Não é legítimo afirmar - mas o interesse do problema é, a partir de agora, de somenos importância - que assume particular relevância a ausência de medidas destinadas a proceder à sua transposição para o direito comunitário. Quanto a este ponto, consideramos pertinente o argumento do Conselho: uma leitura atenta revela, com efeito, que o n.° 1 do artigo 2.° do Acordo 64/737 apenas obriga à transposição das decisões que, de outra forma, não podiam ser aplicadas. É evidente não existir, no nosso caso, uma exigência deste tipo.
11. No segundo fundamento, apresentado a título subsidiário, a Grécia queixa-se do desvio de poder e do uso abusivo do processo que o Conselho teria praticado ao proceder à transferência controvertida. O primeiro vício consistiria na decisão de transferir um crédito provisional e inscrito numa determinada rubrica para uma rubrica operacional de outro tipo. Os créditos do capítulo 100, com efeito, são "individualizados" e, consequentemente, vinculados pelos "comentários" correspondentes; é por essa razão que apenas podem ser transferidos se já tiver sido praticado o acto de base relativo à rubrica de partida e se a transferência for feita para o número orçamental correspondente. Ora, no caso vertente: a) o acto de base relativo ao número 9631 - ou seja, o Quarto Protocolo Financeiro - não chegou a ser adoptado; b) a transferência foi utilizada para alimentar um número diferente, como era, precisamente, a ajuda especial.
O uso abusivo do processo relaciona-se igualmente com a natureza obrigatória dos créditos inscritos no capítulo 100. Nessas condições - afirmou o Governo de Atenas - a autoridade orçamental deveria ter seguido o método designado por "transferência triangular": concretamente, deveria ter transferido o crédito de quo do número 9631 do capítulo 100 para o número operacional correspondente - ou seja, o mesmo número 9631 - do capítulo 96, para, de seguida, o transferir deste último para o número 9632 do mesmo capítulo.
Interroguemo-nos, antes de mais, sobre a finalidade e natureza vinculatória dos créditos provisionais. Como se sabe, o capítulo 100 não constitui uma rubrica orçamental a que possam ser imputadas despesas. Consiste, pelo contrário, numa reserva de quantias com determinado destino, inscritas no orçamento na previsão de despesas de montante incerto a que o órgão deverá fazer face nos termos de uma actuação cuja base jurídica não se encontra completamente definida. Nos termos do artigo 21.° do Regulamento Financeiro, esses fundos apenas podem ser utilizados pela autoridade orçamental através de transferências e, consoante digam respoeito a DO, a DNO, ou sejam de tipo misto, com base num processo em que o Conselho e o Parlamento participam por diversas formas.
Vejamos, agora, a acusação de desvio de poder. A Grécia - referem a justo título o Conselho e a Comissão - não toma em consideração o facto de a transferência se decompor em duas fases de características e consequências distintas: a primeira consiste na autorização dada pelos titulares dos poderes orçamentais; a segunda, que corresponde à execução da despesa, traduz-se concretamente na transferência material de créditos entre capítulos diferentes ou no interior do mesmo capítulo, tendo, nos termos do artigo 205.° do Tratado, a Comissão por protagonista. Ora, apenas neste segundo estádio se torna indispensável um acto de base, que é dispensável quando se trate de libertar créditos inscritos nos números orçamentais a que se refere o capítulo 100.
Esclarecido este aspecto, digamos que os "comentários" - ou seja, as declarações que figuram à direita do orçamento e ao lado de cada rubrica em que são inscritos os montantes (ver alíneas b) e c) do n.° 2 do artigo 16.°) - não se revestem, em geral, da natureza vinculatória que o Governo de Atenas lhes atribui. Visam, pelo contrário, mencionar a base jurídica da despesa, fornecer determinados esclarecimentos ao gestor orçamental ou, quando se trate de créditos dissociados, articular em diversos exercícios o calendário de pagamentos (Strasser, Le finanze dell' Europa, Bruxelas, 1979, p. 60).
Seja como for, os comentários das rubricas contidas no capítulo 100 não têm seguramente carácter vinculatório. Sabemos, com efeito, que os créditos correspondentes apenas podem ser utilizados por via de transferência e que a transferência tem, nesse caso, uma finalidade específica, a saber, modificar no decurso do exercício a previsão e a autorização da despesa, cada vez que a adopção do acto de base relativo a um determinado crédito se revele impossível de realizar ou que a execução de determinada acção se mostre mais rápida ou lenta do que o previsto, fazendo com que uma rubrica seja reforçada em detrimento de outra cujas perspectivas de utilização pareçam menos próximas ou menos urgentes. Os objectivos da operação decorrem, aliás, de forma clara, da declaração de 30 de Junho de 1982, em cujo ponto IV, n.° 3, alínea c) se estabelece que, relativamente aos créditos cujo regulamento de base não possa ser aprovado antes do mês de Maio, "a Comissão submeterá propostas alternativas (transferências)" que permitam "assegurar a utilização das dotações em causa durante o ano orçamental".
Podemos, assim, concluir pelo bem-fundado da actuação do Conselho. No exercício de uma competência que lhe é própria, o Conselho modificou determinadas dotações originais do orçamento na sequência de factos ocorridos após a sua adopção, assegurando assim uma utilização racional dos créditos.
12. Igualmente improcedente é a acusação de uso abusivo do processo. Com efeito, pelas razões que acabámos de ver, a necessidade de uma transferência "triangular" não pode ser deduzida da natureza vinculatória dos comentários relativos às rubricas do capítulo 100 nem encontra fundamento no Regulamento Financeiro. Pelo contrário, os elementos fornecidos por este diploma - ou seja, a formulação genérica do n.° 4 do artigo 15.°, nos termos do qual as dotações do capítulo 100 podem ser objecto de transferências "de acordo com o procedimento previsto no artigo 21.°", e o facto de, nos termos desta última disposição, "só poderem beneficiar de dotação por via de transferência as rubricas... para as quais o orçamento autoriza uma dotação, ou contenha a menção 'pro memoria' " (n.° 5) - provam ser perfeitamente lícitas as transferências directas.
Acrescentemos que: a) a escolha entre o método triangular e o método directo é perfeitamente indiferente, à luz dos poderes atribuídos à autoridade orçamental ou das competências dos Estados-membros; b) o resultado do processo de transferência não se altera, seja qualquer for o método utilizado.
13. Como já dissemos, o terceiro fundamento tem um alcance mais amplo. No n.° 7 da sua parte decisória - afirma a Grécia -, a Resolução n.° 541 (1983), adoptada em 18 de Novembro de 1983 pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas, "demande à tous les États de ne pas reconnaître d' autre État chypriote que la République de Chypre". Ora, o Governo de Ancara não cumpriu esta obrigação, em virtude de ter reconhecido a "República Turca de Chipre Norte". Consequentemente, a Comunidade não pode conceder-lhe uma ajuda especial sem ignorar essa violação e, assim, transgredir ela própria uma obrigação a que está adstrita, com base num acto que a vincula nos termos do princípio da substituição.
O argumento deve ser rejeitado, visto estar viciado na sua premissa. Decorre de forma evidente do texto da Resolução n.° 541 e do exame dos debates e declarações de voto que precederam a sua adopção (ver o respectivo resumo in La Comunità internazionale, 1984, p. 308 a 314) que esta não constitui uma "decisão", não assumindo, portanto, a natureza de acto vinculatório, inscrevendo-se antes entre as medidas que assumem a natureza de mera recomendação. Os Estados a que se dirige não estão obrigados a respeitar a linha de conduta referida no n.° 7 ou a retirar da sua inobservância as consequências pretendidas pela Grécia (em geral, ver Conforti, Le Nazioni Unite, quarta edição, Pádua, 1986, p. 185 e seguintes, 265 e seguintes).
14. A luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal rejeite o recurso interposto em 4 de Agosto de 1986 pela República Helénica contra o Conselho das Comunidades Europeias.
As despesas, incluindo as da interveniente, serão suportadas pela parte vencida.
(*) Tradução do italiano.