61991C0201
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
C. O. LENZ
van 8 juli 1992 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
A — De feiten
1.
Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing heeft betrekking op de artikelen 68 en 71 van verordening (EEG) nr. 1408/71 (
1
) en artikel 107 van verordening (EEG) nr. 574/72 (
2
) tot vaststelling van de wijze van toepassing van deze verordening.
2.
Aan dit verzoek om een prejudiciële beslissing ligt een procedure voor het Tribunal de grande instance de Metz ten grondslag. Verzoekers in deze procedure, Grisvard en Kreitz, zijn Franse onderdanen die gedurende lange tijd werkzaam waren in dienst van de Amerikaanse strijdkrachten in de Bondsrepubliek Duitsland (Grisvard van 1967 tot en met 31 december 1988 en Kreitz van 1953 tot en met 30 september 1987). Bij de beëindiging van deze werkzaamheden werden beide verzoekers, die ook gedurende hun dienstverband in Frankrijk hadden gewoond, werkloos. Zij wendden zich vervolgens tot de terzake van werkloosheidsuitkeringen bevoegde organen in Frankrijk.
3.
De ter plaatse bevoegde Association pour l'emploi dans l'industrie et le commerce de la Moselle (hierna: „Assedie”) kende verzoekers de gevraagde uitkeringen toe, bij de berekening waarvan zij uitging van de lonen die verzoekers laatstelijk in Duitsland hadden ontvangen. Deze lonen werden evenwel slechts in aanmerking genomen voor zover zij het in Duitsland voor de werkloosheidsverzekering maximum in aanmerking te nemen loon niet overschreden. De Assedie baseerde zich hierbij op richtlijn nr. 62-87 van haar vereniging, de Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (hierna: „Unedic”), waarin deze berekeningswijze was vastgelegd.
4.
Bij de omrekening van de door verzoekers in Duitsland ontvangen lonen maakte de Assedie gebruik van de in artikel 107, leden 1 en 2, van verordening nr. 574/72 voorgeschreven omrekeningskoers.
5.
Verzoekers komen met hun verzoek op tegen de toepassing, door de Assedie, van de Duitse maximumbijdragen, die naar hun mening in strijd is met artikel 71, lid 1, sub a-ii, van verordening nr. 1408/71. Dit voorschrift luidt als volgt:
„ii)
de volledig werkloze grensarbeider heeft recht op uitkering volgens de wettelijke regeling van de Lid-Staat op het grondgebied waarvan hij woont, alsof die wettelijke regeling tijdens het verrichten van zijn laatste werkzaamheden op hem van toepassing was geweest; deze uitkering wordt door en voor rekening van het orgaan van de woonplaats verleend;
(...)”
6.
Verzoekers bestrijden bovendien de door de Assedie toegepaste wisselkoers.
7.
De nationale rechter heeft het Hof daarop de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)
Betreffende de voor de berekening van de werkloosheidsuitkering van grensarbeiders toe te passen wettelijke regeling inzake het maximaal in aanmerking te nemen loon:
Is richtlijn nr. 62-87 van de Unedic van 7 augustus 1987 in overeenstemming met het gemeenschapsrecht?
Moet dat maximum worden vastgesteld overeenkomstig artikel 68, lid 1, of overeenkomstig artikel 71, lid 1, sub a-ii, van verordening nr. 1408/71?
2)
Betreffende de wijze waarop de uitkeringen voor grensarbeiders moeten worden omgerekend:
Welke omrekeningswij ze moet door het orgaan van de woonplaats van de werkloze grensarbeider worden toegepast op het loon dat door die werknemer werd verdiend met zijn laatste werkzaamheden in de Lid-Staat waar hij onmiddellijk voor zijn werkloosheid werkzaam was?
Moet in dit geval de omrekeningskoers bedoeld in artikel 107, lid 1, van verordening (EEG) nr. 574/72 worden toegepast?”
B — Standpunt
De eerste vraag
8.
Met de eerste prejudiciële vraag wenst de nationale rechter te vernemen, of de hiervoor genoemde richtlijn van de Unedic verenigbaar is met het gemeenschapsrecht. In dit verband moet erop worden gewezen, dat het Hof er steeds aan heeft vastgehouden dat het in het kader van een procedure krachtens artikel 177 EEG-Verdrag niet kan beslissen over de verenigbaarheid van een nationale regeling met het gemeenschapsrecht. Het Hof is echter wel bevoegd, de nationale rechter „alle gegevens voor de uitlegging van het gemeenschapsrecht te verschaffen, die deze in staat kunnen stellen die verenigbaarheid te beoordelen met het oog op het in de bij hem aanhangige zaak te wijzen vonnis”. (
3
)
9.
Uit de in het verwijzingsvonnis omschreven feiten en de hierin aangevoerde motivering kan gemakkelijk worden afgeleid, welke gegevens de nationale rechter met de eerste van de twee vragen wenst te verkrijgen. Zij moet aldus worden verstaan dat de verwijzende rechter wenst te vernemen, of de betrokken bepalingen van verordening nr. 1408/71 in die zin moeten worden uitgelegd, dat de bevoegde organen bij de toekenning van uitkeringen aan volledig werkloze grensarbeiders de regels inzake het maximaal in aanmerking te nemen loon van de staat van tewerkstelling moeten toepassen of die van de staat waarin de grensarbeider woont.
10.
Het antwoord op deze vraag kan naar mijn mening gemakkelijk uit artikel 71, lid 1, sub a-ii, van verordening nr. 1408/71 worden afgeleid. Ingevolge deze bepaling hebben volledig werkloze grensarbeiders recht op uitkering volgens de wettelijke regeling van de staat waar zij wonen, alsof die wettelijke regeling tijdens het verrichten van hun laatste werkzaamheden op hen van toepassing was geweest. Grensarbeiders moeten op dit punt derhalve op dezelfde wijze worden behandeld als werknemers die in dezelfde staat wonen en werken. Hieruit volgt dat grensarbeiders ook zijn onderworpen aan de wettelijke regelingen van de staat van hun woonplaats betreffende het maximaal in aanmerking te nemen loon. De staat waarin de grensarbeider woont moet bij de toekenning van uitkeringen bij volledige werkloosheid derhalve de in zijn eigen recht voorziene maxima toepassen, en niet die van de staat van tewerkstelling.
11.
Het door de nationale rechter in dit verband eveneens genoemde artikel 68, lid 1, van verordening nr. 1408/71 heeft betrekking op een andere vraag, namelijk de vraag van welk loon bij de berekening van de toe te kennen uitkeringen moet worden uitgegaan:
„1.
Het bevoegde orgaan van een Lid-Staat waarvan de wettelijke regeling bepaalt dat voor de berekening van de uitkering wordt uitgegaan van het bedrag van het vroegere loon, houdt uitsluitend rekening met het loon dat betrokkene voor de laatste werkzaamheden welke hij op het grondgebied van die Lid-Staat heeft uitgeoefend, heeft genoten. Indien de betrokkene evenwel laatstelijk niet ten minste vier weken werkzaamheden op dat grondgebied heeft uitgeoefend, wordt de uitkering berekend op basis van het loon dat ter plaatse waar de werkloze woont of verblijft met gelijkwaardige of soortgelijke werkzaamheden als die welke hij het laatst op het grondgebied van een andere Lid-Staat heeft uitgeoefend, gewoonlijk wordt verdiend.”
12.
Enige jaren geleden moest het Hof in de zaak Fellinger een standpunt innemen over de uitlegging van deze bepaling. Het Hof besliste dat bij de toekenning van uitkeringen aan een volledig werkloze grensarbeider door het bevoegde orgaan van de Lid-Staat waar hij woont, en volgens de wettelijke regeling waarvan bij de berekening van de uitkeringen moet worden uitgegaan van het vroegere loon, deze uitkeringen moeten worden berekend op basis van „het loon dat de werknemer daadwerkelijk heeft ontvangen voor de laatste werkzaamheden die hij onmiddellijk vóór het intreden van de werkloosheid heeft verricht”. (
4
)
13.
Verweerster in het hoofdgeding en de Unedic, interveniente ter ondersteuning van de conclusies van verweerster, komen niet rechtstreeks op tegen de hierboven besproken uitlegging van artikel 71, lid 1, sub a-ii, van verordening nr. 1408/71, die wordt verdedigd door verzoekers, de Commissie en de regering van de Bondsrepubliek Duitsland. Zij vestigen evenwel de aandacht op de huns inziens nadelige gevolgen van deze uitlegging in verband met artikel 68, lid 1, van verordening nr. 1408/71, zoals dit door het Hof is uitgelegd. De kritiek van de Assedie en de Unedic is derhalve in werkelijkheid gericht tegen de in de zaak Fellinger tot stand gekomen uitlegging van artikel 68, lid 1, en uiteindelijk tegen artikel 71, lid 1, sub a-ii van verordening nr. 1408/71 zelf, dat zij beschouwen als een belemmering voor de totstandkoming van het vrije verkeer.
14.
Hoewel de argumenten van de Assedie en de Unedic derhalve niet rechtstreeks betrekking hebben op de hier te beantwoorden prejudiciële vraag, ben ik van mening dat zij toch moeten worden onderzocht.
15.
Bij sommige van deze argumenten hoef ik niet lang stil te staan. Dit geldt in de eerste plaats voor de vrees van de Assedie en de Unedic dat de door het Hof in de zaak Fellinger voorgestane berekeningsmethode er toe zou kunnen leiden, dat de toe te kennen uitkeringen bijna net zo hoog worden als de lonen in de staat van de woonplaats, waardoor de betrokkenen derhalve niet zouden worden gestimuleerd in deze staat werk te zoeken. In dit verband moet worden opgemerkt dat dergelijke gevolgen —zo zij zich al zouden voordoen — uiteindelijk zijn terug te voeren op de wetgeving van de staat waarin de volledig werkloze grensarbeider woont. De grensarbeider bevindt zich in zoverre in dezelfde situatie als een werknemer die in deze staat zowel woont als werkt en die, indien hij werkloos wordt, recht heeft op dezelfde uitkeringen. Bovendien moet worden vastgesteld, dat een dergelijk probleem zich overigens alleen kan voordoen, indien een staat de door hem toegekende werkloosheidsuitkeringen op basis van het laatst ontvangen loon berekent.
16.
Ik kan mij evenmin vinden in de stelling van de Assedie en de Unedic dat — zoals uit artikel 1, sub r, zou blijken— voor de toekenning van uitkeringen in de zin van artikel 1, sub t, is vereist dat voorheen premies zijn betaald. In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat voor de toepassing van verordening nr. 1408/71 niet van belang is of het betrokken socialezekerheidsstelsel al dan niet op premie-of bijdragebetaling berust (artikel 4, lid 2). Bovendien verbreekt zij bewust het verband tussen premie en uitkering, aangezien zij de werkloze grensarbeider naar de staat van de woonplaats verwijst, waar hij juist geen premie heeft betaald. Verzoekers in het hoofdgeding nu hebben wel degelijk premies betaald, zij het in de staat van tewerkstelling. Weliswaar geldt dit niet voor de bedragen boven de aldaar geldende maxima voor premiebetaling, hetgeen een zeker voordeel voor verzoekers oplevert, maar, zoals gezegd, is dit voordeel een gevolg van de in de staat van de woonplaats geldende regeling, die een hoger (of in het geheel geen) maximum voorschrijft, en is dit geen reden voor een uitzondering op de door verordening nr. 1408/71 getroffen regeling.
17.
Ook het argument dat deze uitlegging ertoe zou leiden, dat in de wettelijke regeling van de woonstaat elementen van een volledig vreemde rechtsorde zouden worden ingevoerd, is niet steekhoudend. Wanneer het bevoegde orgaan van de staat van de woonplaats bij de berekening van de uitkeringen als bedoeld in artikel 68 dient uit te gaan van het loon dat de grensarbeider in de staat van tewerkstelling laatstelijk heeft verdiend, gaat het daarbij slechts om een feitelijke omstandigheid, die het betrokken orgaan bij de toepassing van zijn nationale regeling in aanmerking moet nemen. Overigens zij opgemerkt dat de Assedic in het onderhavige geval (in aansluiting op de richtlijn van de Unedic) bij de vaststelling van de uitkeringen die verzoekers overeenkomstig de Franse regeling moesten worden betaald, de Duitse voorschriften inzake het maximaal in aanmerking te nemen loon heeft toegepast en daarmee juist heeft gedaan wat zij zegt te willen verhinderen.
18.
Belangrijker lijkt mij het bezwaar, dat de in artikel 71, lid 1, sub a-ii, vervatte verwijzing van volledig werkloze grensarbeiders naar het orgaan van de staat waarin zij wonen, het voor hen moeilijker maakt in de staat waarin zij laatstelijk hebben gewerkt, weer een betrekking te vinden. Het is juist, dat volgens deze bepaling alleen het orgaan van de staat van de woonplaats tot toekenning van uitkeringen verplicht is. Dit sluit echter nog niet uit dat het orgaan van de staat van tewerkstelling de grensarbeiders behulpzaam kan zijn bij het zoeken naar een nieuwe betrekking. In dit verband mag ik er wellicht aan herinneren dat de Bundesanstalt für Arbeit, in een procedure die enige jaren geleden bij het Hof was aangespannen, heeft verzekerd dat zij ook voor bemiddelingsdiensten beschikbaar is indien er geen recht op een uitkering bestaat. (
5
) Bovenal moet er echter op worden gewezen, dat de in artikel 71, lid 1, sub a-ii, vervatte regeling slechts tot gevolg heeft, dat de volledig werkloze grensarbeider daardoor in het land waar hij woont in dezelfde situatie verkeert als een werknemer die tot op dat moment in dat land heeft gewoond en gewerkt en nu voor de eerste maal naar een betrekking in een andere Lid-Staat uitziet. Ook deze krijgt een werkloosheidsuitkering volgens de regeling van het land waar hij woont en niet volgens die van zijn toekomstige staat van tewerkstelling. Het andere punt van kritiek, te weten dat artikel 71, lid 1, sub a-ii, anders dan de in artikel 71, lid 1, sub b, vervatte regeling, betrokkene de mogelijkheid ontneemt te kiezen of hij zich tot het bevoegde orgaan van de staat van de woonplaats of tot dat van de staat van tewerkstelling zal wenden, doet evenmin af aan deze beoordeling. Het Hof heeft reeds in de zaak Miethe vastgesteld, dat een dergelijke keuzevrijheid in het kader van artikel 71, lid 1, sub a-ii, uitgesloten is, en hier ook geen bezwaar tegen gemaakt. (
6
) Bovendien moet er rekening mee worden gehouden dat ook indien deze keuzevrijheid zou bestaan, niets de volledig werkloze grensarbeider zou beletten zich tot de autoriteiten van de staat van zijn woonplaats te wenden.
19.
De Assedie en de Unedic betwijfelen ook of de in artikel 71 vervatte regeling principieel gerechtvaardigd is. Zij betogen dat verordening nr. 1408/71 tot doel heeft, de werknemers waarop zij van toepassing is aan de regeling van één Lid-Staat te onderwerpen, en wel, volgens de algemene bepaling van artikel 13, aan de regeling van de staat van tewerkstelling.
20.
De bepalingen van Titel II van verordening nr. 1408/71 (waartoe artikel 13 behoort) hebben volgens vaste rechtspraak van het Hof tot doel, de betrokkenen „onder de socialezekerheidsregeling van één enkele Lid-Staat te brengen, teneinde samenloop van toepasselijke nationale regelingen en de mogelijke complicaties daarvan te voorkomen”. (
7
) Dit sluit echter niet uit, dat in de bijzondere bepalingen van verordening nr. 1408/71 in deel III daarvan (waar artikel 71 onderdeel van uitmaakt) uitzonderingen op dit beginsel worden vastgelegd. Zoals het Hof in het arrest in de zaak Rebmann heeft vastgesteld, is de in artikel 71, lid 1, sub a-ii, vervatte aanknoping bij de staat waar de grensarbeider woont een juiste regeling, die in het belang van de grensarbeider is. (
8
)
21.
Het Hof voerde met name aan, dat de grensarbeider zijn verplichting, zich ter beschikking te stellen en te houden van de dienst voor arbeidsbemiddeling, gemakkelijker kan nakomen in de staat van de woonplaats. Bovendien bevinden zich daar de aangewezen diensten om de werkloosheidsuitkeringen uit te keren en daarbij na te gaan, of de betrokkene aan de gestelde voorwaarden voldoet, en tegelijkertijd zijn reïntegratie in het arbeidsproces te vergemakkelijken. (
9
)
22.
Er zijn echter gevallen waarin het uitgangspunt van de genoemde regeling, te weten dat voor een grensarbeider de voorwaarden voor het zoeken naar nieuw werk in de staat van zijn woonplaats het gunstigst zijn, niet opgaat. Zoals het Hof in de zaak Miethe heeft vastgesteld, kan het doel van artikel 71, lid 1, sub a-ii, van verordening nr. 1408/71 — te waarborgen dat de werkloosheidsuitkeringen worden uitgekeerd onder voorwaarden die voor de betrokkene het gunstigst zijn voor het zoeken van nieuw werk— niet worden bereikt, wanneer een volledig werkloze grensarbeider „in de Lid-Staat waar hij laatstelijk werkzaam is geweest, bij wijze van uitzondering privé en beroepsmatig nog steeds zodanige banden heeft dat hij daar de beste kansen op reïntegratie in het beroepsleven heeft”. (
10
) Het Hof besliste dat op werknemers die zich in deze situatie bevinden, artikel 71, lid 1, sub b, van verordening nr. 1408/71 moet worden toegepast. (
11
) Deze werknemers kunnen derhalve kiezen, of zij zich ter beschikking stellen van het arbeidsbureau van de staat van hun woonplaats of proberen, in de staat waar zij tot op dat moment hebben gewerkt, een nieuwe werkkring te vinden.
23.
Zoals het Hof heeft vastgesteld, staat het uitsluitend aan de nationale rechter om te bepalen of een werknemer zich in een dergelijke situatie bevindt. Ik wil derhalve niet ingaan op de details van het geding dat aan het verzoek om een prejudiciële beslissing ten grondslag ligt, om niet op de uitspraak van de nationale rechter vooruit te lopen. Ik wil echter niet nalaten hieraan een korte overweging te wijden die — hoewel zij voor de beslissing in het hoofdgeding niet rechtstreeks van belang is— voor de uitlegging van artikel 71, lidi, sub a-ii, van verordening nr. 1408/71 en daarmee voor de vaststelling van de rechten van grensarbeiders van belang kan zijn. Zoals bekend is de onderhavige bepaling een uitzondering, die het beginsel dat de staat waar de laatste werkzaamheden zijn verricht, de bevoegde staat is, onverlet laat. (
12
) Zoals gezegd moet deze uitzonderingsregeling verzekeren dat de grensarbeider de werkloosheidsuitkeringen ontvangt onder de voorwaarden die het gunstigst zijn voor het zoeken naar nieuw werk. Voor een grensarbeider zijn de voorwaarden voor het zoeken naar nieuw werk in de regel het gunstigst in de staat waar hij woont. Hieraan ligt kennelijk de stilzwijgende veronderstelling ten grondslag, dat de reïntegratie van de werkloze grensarbeider in het arbeidsproces in deze staat op zijn minst mogelijk is. Er zijn uiteraard gevallen denkbaar waarin dit niet het geval is. Ik denk hierbij aan het — ongetwijfeld uitzonderlijke — geval van een grensarbeider die in de staat van tewerkstelling werkzaamheden heeft verricht waaraan in de staat van de woonplaats geen behoefte bestaat wegens de aard of de bijzondere kenmerken ervan (bijvoorbeeld een bijzonder specialisme), en die reeds een leeftijd heeft bereikt waarop het niet meer mogelijk of redelijk is zich te laten omscholen. Ook in dit geval lijkt mij de toepassing van het woonlandbeginsel overeenkomstig artikel 71, lid 1, sub a-ii, moeilijk te verenigen met de in het arrest Miethe uitgewerkte ratio legis en verdient toepassing van artikel 71, lid 1, sub b, de voorkeur. Ook een dergelijke werknemer kan dan kiezen, of hij zich ter beschikking stelt van de bevoegde diensten in de staat waar hij woont, of probeert in de staat waar hij tot op dat moment heeft gewerkt een nieuwe betrekking te vinden.
24.
Concluderend kan worden vastgesteld dat bij onderzoek van de argumenten van Assedie en Unedic geen elementen naar voren zijn gekomen die de door het Hof in de zaak Fellinger gegeven uitlegging van artikel 68, lid 1, van verordening nr. 1408/71 of zelfs de in artikel 71, lid 1, sub a-ii, vervatte regeling op losse schroeven zou kunnen zetten. Het onderhavige geval maakt veeleer duidelijk, welke onzinnige gevolgen de letterlijke uitlegging van artikel 68 in het geval van grensarbeiders kan hebben. Zo bij de berekening van de uitkeringen overeenkomstig artikel 68, lid 1, eerste volzin, moest worden uitgegaan van het loon dat de aanvrager tijdens zijn laatste werkzaamheden „op het grondgebied van deze staat” —dat wil zeggen de staat van de woonplaats — ontving, dan zou men hiervoor bij Grisvard minstens tot het jaar 1967 moeten teruggaan, en bij Kreitz zelfs minstens tot het jaar 1953. Indien daarentegen volgens artikel 68, lidi, tweede volzin, moest worden uitgegaan van het loon dat in de woonstaat gewoonlijk wordt betaald voor werkzaamheden die gelijkwaardig zijn aan of althans vergelijkbaar met die welke betrokkene laatstelijk heeft verricht, dan doet zich het probleem voor dat in Frankrijk uiteraard geen rechtstreeks equivalent bestaat van werkzaamheden in dienst van de Amerikaanse strijdkrachten.
25.
Samenvattend kan worden vastgesteld, dat artikel 71, lidi, sub a-ii, van verordening nr. 1408/71 aldus moet worden uitgelegd, dat voor de berekening van de uitkeringen aan volledig werkloze grensarbeiders de regeling moet worden toegepast van de Lid-Staat op het grondgebied waarvan zij wonen, met inbegrip van de bepalingen inzake het maximaal in aanmerking te nemen loon.
De tweede vraag
26.
Ten aanzien van de tweede vraag betogen verzoekers in het hoofdgeding, dat voor de omrekening van het in de staat van tewerkstelling ontvangen loon de in artikel 107, lid 6, van verordening (EEG) nr. 574/72 geregelde omrekeningsmethode moet worden toegepast, en niet de leden 1 en 2 van dit artikel. De Assedie, de Unedic, de Commissie en de Duitse regering beweren het tegendeel. Volgens verzoekers moet het bevoegde orgaan derhalve bij de betaling van de uitkeringen het laatstelijk ontvangen loon telkens tegen de op het moment van betaling van de werkloosheidsuitkering geldende wisselkoers omrekenen. Indien men ervan uitgaat, dat deze uitkeringen per maand worden betaald, zou er derhalve elke maand een nieuwe omrekening moeten plaatsvinden. Volgens de andere partijen hoeft het laatstelijk ontvangen loon slechts eenmaal te worden omgerekend, en wel volgens de door de Commissie vastgestelde koers voor de maand waarin dit loon werd betaald.
27.
Artikel 107, lid 1, van verordening nr. 574/72 bepaalt, dat voor de uitvoering van de daarin genoemde bepalingen voor de omrekening in een nationale munteenheid van een in een andere nationale munteenheid uitgedrukt bedrag, een koers moet worden gebruikt die door de Commissie wordt berekend en telkens in het Publikatieblad wordt bekendgemaakt. Sinds de wijziging van deze regel door verordening (EEG) nr. 1249/92 van 30 april 1992 (
13
) valt ook artikel 71, lid 1, sub a-ii, onder de daarin opgesomde voorschriften, waarop derhalve deze berekeningsmethode van toepassing is.
28.
Kijkt men vervolgens naar de bewoordingen van artikel 107 van verordening nr. 574/72 vóór de wijziging bij verordening nr. 1249/92 — op de gevolgen van deze wijziging kom ik later terug— dan blijkt dat deze voor de opvatting van verzoekers in het hoofdgeding pleit. Aangezien artikel 107, lid 6, van verordening nr. 574/72 in „de niet in lid 1 bedoelde gevallen” de toepassing van een bijzondere wisselkoers voorschrijft, zou dit ook voor het in artikel 71, lid 1, sub a, ii, bedoelde geval gelden. Tot een andere uitkomst kan men slechts komen indien artikel 107, lid 1, van verordening nr. 574/72 aldus zou worden uitgelegd dat het zich, in strijd met zijn bewoordingen, ook tot dit geval zou uitstrekken.
29.
De Commissie voert in dit verband aan dat die uitlegging van artikel 107, lid 1, op grond van Besluit nr. 140 van de Administratieve commissie van de Europese Gemeenschappen voor de sociale zekerheid van migrerende werknemers van 17 oktober 1989 geboden is. In dit besluit wordt het volgende bepaald:
„1.
Voor de gecombineerde toepassing van het bepaalde in artikel 68, lid 1, en in artikel 71, lid 1, lettera), onder ii), van verordening (EEG) nr. 1408/71 rekent het orgaan van de woonplaats van de volledig werkloze grensarbeider het bedrag van het loon dat door de werknemer is ontvangen voor zijn laatste werkzaamheden die hij onmiddellijk vóór de aanvang van zijn werkloosheid in de bevoegde Lid-Staat heeft verricht, om in zijn munteenheid onder gebruikmaking van de omrekeningskoers als bedoeld in artikel 107, lid 1, van verordening (EEG) nr. 574/72 van de Raad (...) die geldt voor de maand tijdens welke het laatste loon is ontvangen.” (
14
)
30.
In dit verband moet worden opgemerkt dat de Administratieve commissie ingevolge artikel 81, sub a, van verordening nr. 1408/71 tot taak heeft, alle vraagstukken van administratieve of interpretatieve aard, voortvloeiende uit de bepalingen van deze verordening of daarmee samenhangende verordeningen, te behandelen. De besluiten van de Administratieve commissie kunnen derhalve bij de uitlegging van deze bepalingen in aanmerking worden genomen. (
15
)
31.
Een lichaam als de Administratieve commissie kan echter niet worden gemachtigd, normatieve handelingen vast te stellen. (
16
) Om een dergelijke handeling zou het hier echter wel gaan, aangezien — zoals hierboven reeds opgemerkt— artikel 71, lid 1, sub a-ii, tot 1992 niet tot de in artikel 107, lid 1, van verordening nr. 574/72 genoemde bepalingen behoorde. Het standpunt dat artikel 107, lid 1, ook het geval van artikel 71, lidi, sub a-ii, zou omvatten, kan derhalve niet op besluit nr. 140 van de Administratieve commissie worden gebaseerd. Ik behoef daarom niet in te gaan op de vraag of aan dit besluit — zoals verzoekers in het hoofdgeding hebben aangevoerd — juridische gebreken kleven, noch te onderzoeken welke gevolgen het kan hebben voor de periode voorafgaand aan zijn inwerkingtreding. (
17
)
32.
Men kan zich natuurlijk afvragen of het in artikel 107, lid 1, vervatte voorschrift niet bij wege van analogie op het onderhavige geval kan worden toegepast. Volgens de regering van de Bondsrepubliek Duitsland pleit voor een dergelijke toepassing, dat dit criterium in alle Lid-Staten gelijkelijk geldt en door de bekendmaking in het Publikatieblad voldoende bekend is, en dat door de geldigheidsduur ervan werkloosheidsuitkeringen snel kunnen worden berekend en uitbetaald. Deze overwegingen op zich rechtvaardigen natuurlijk nog geen analoge toepassing. Een fundamentele voorwaarde voor iedere analoge toepassing is een lacune in het betrokken voorschrift. De Commissie heeft er terecht op gewezen, dat de vaststelling van een omrekeningskoers met het oog op artikel 71, lid 1, sub a-ii, juncto artikel 68, lid 1, van verordening nr. 1408/71 pas noodzakelijk werd naar aanleiding van de uitspraak van het Hof in de zaak Fellinger van 28 februari 1980, zodat de wetgever hier bij de vaststelling van verordening nr. 754/72 nog geen rekening mee kon houden. Hierop moet echter worden geantwoord, dat artikel 107, lid 6, van verordening nr. 574/72 een vangnet vormt voor de gevallen die — om welke reden dan ook — niet onder artikel 107, lid 1, vallen. Er moet ook op worden gewezen, dat sinds de uitspraak van het Hof in de zaak Fellinger in 1980, verordening nr. 1408/71 en verordening nr. 574/72 verschillende keren zijn gewijzigd, zonder dat de wetgever deze gelegenheden om artikel 107 dienovereenkomstig te wijzigen, heeft aangegrepen.
33.
Voor analoge toepassing van artikel 107, lid 1, zou echter kunnen pleiten, dat een letterlijke toepassing van de in artikel 107, lid 6, vervatte omrekeningsmethode op gevallen als het onderhavige, naar mijn mening niet tot juiste resultaten leidt. In lid 6 wordt bepaald dat in geval van storting van uitkeringen (het gaat hier kennelijk niet om een vergoeding, die in deze bepaling ook wordt genoemd) de omrekening moet plaatsvinden tegen de op de dag van betaling geldende officiële wisselkoers, maar dit zou in het geval van grensarbeiders tot het merkwaardige resultaat leiden dat het bevoegde orgaan —wellicht jarenlang — iedere maand het laatstelijk ontvangen loon zou moeten omrekenen, zonder dat er voor deze handelwijze een plausibele reden zou bestaan. Indien men naar de gevallen kijkt waarop artikel 107, lid 6, van toepassing is, dan blijkt, dat deze bepaling is toegesneden op situaties waarin het om uitkeringen gaat die door het orgaan van een Lid-Staat aan een begunstigde in een andere Lid-Staat worden betaald (zie bij voorbeeld artikel 65, leden 2 en 3, van verordening nr. 1408/71). In dergelijke gevallen is het in het belang van betrokkene, dat de te betalen uitkeringen tegen de op de dag van betaling geldende wisselkoers worden omgerekend. De ontvanger wordt daarmee in dezelfde situatie gebracht als waarin hij zich zou hebben bevonden indien hij de uitkeringen in het land van het bevoegde orgaan ontving (omgerekend in de munteenheid van die staat).
34.
In het onderhavige geval gaat het echter niet om de omrekening van dergelijke uitkeringen, maar om de vaststelling van de grondslag voor de toekenning van dergelijke uitkeringen. Artikel 71, lid 1, sub a-ii, brengt duidelijk tot uitdrukking dat de volledig werkloze grensarbeider moet worden behandeld alsof de wettelijke regeling van de Lid-Staat waar hij woont tijdens zijn laatste werkzaamheden op hem van toepassing was geweest. Voor de hoogte van de te betalen uitkering verwijst artikel 68, lid 1, naar het laatstelijk ontvangen loon. Afgezien van deze — noodzakelijke— aanpassing, moet de grensarbeider derhalve op dezelfde wijze worden behandeld als een werknemer die in de staat van zijn woonplaats leeft en werkt. Hieruit blijkt naar mijn mening, dat het orgaan van deze staat voor de berekening van de door hem te betalen uitkeringen het door de grensarbeider in de staat van tewerkstelling laatstelijk ontvangen loon moet omrekenen en bij de toepassing van zijn wettelijke regeling van het aldus verkregen bedrag in ongewijzigde vorm dient uit te gaan. Er is geen enkele redelijke grond denkbaar waarom het bevoegde orgaan van de staat van de woonplaats, in geval van maandelijkse betaling van uitkeringen, iedere maand de te betalen uitkeringen zou moeten berekenen op basis van de op dat moment geldende wisselkoers. Deze handelwijze zou tot gevolg hebben dat de grensarbeider zowel de voordelen als de risico's van de ontwikkeling van de wisselkoersen zou ondervinden.
35.
Een analoge toepassing van artikel 107, lid 1, zou echter alleen gerechtvaardigd zijn indien deze regeling voor de behandeling van gevallen als het onderhavige geschikter zou zijn dan artikel 107, lid 6, en indien laatstgenoemde regeling zelfs door uitlegging geen passend resultaat zou opleveren. In dit verband moet in de eerste plaats worden opgemerkt, dat ook de in artikel 107, lid 1, vastgelegde omrekeningsmethode — zoals een blik op de in deze bepaling genoemde bepalingen toont — bedoeld is voor de gevallen waarin het gaat om betaling (of vergoeding) van bedragen die in een bepaalde munteenheid verschuldigd zijn en in een andere munteenheid moeten worden uitbetaald. Bovendien moet worden opgemerkt dat ook uit de regeling van artikel 107, lid 1, niet rechtstreeks kan worden afgeleid, wat in gevallen als het onderhavige de relevante datum voor de omrekening is; ook de in artikel 107, lid 2 bedoelde referentieperiode legt de voor de omrekening beslissende datum niet vast, maar veronderstelt deze veeleer. Een analoge toepassing van artikel 107, lid 1, op gevallen als het onderhavige zou er derhalve toe leiden, dat de voor de omrekening relevante datum eerst nog door uitlegging (mogelijk met inachtneming van Besluit nr. 140 van de Administratieve commissie) zou moeten worden bepaald.
36.
Dit laatste is mijns inziens echter niet nodig aangezien de uitlegging van artikel 107, lid 6, reeds een juiste oplossing biedt. Zoals gezegd verwijst deze bepaling naar de dag van storting. Ook is reeds gebleken, dat het in gevallen als het onderhavige niet gaat om de betaling van de uitkeringen op zichzelf, maar om het loon waarvan bij de berekening van deze uitkeringen moet worden uitgegaan. Zoals ik reeds heb uiteengezet heeft de wetgever bij het opstellen van deze bepaling wellicht niet aan deze situatie gedacht. Naar mijn mening strookt het echter met de logica van deze bepaling, dat ook in deze gevallen van de dag van betaling van het betrokken bedrag moet worden uitgegaan. Dat houdt in dat ook in dergelijke gevallen de datum van betaling van het door de grensarbeider in de staat van tewerkstelling laatstelijk ontvangen loon bepalend is.
37.
Het onderscheid tussen de hier verdedigde oplossing (volgens welke van het tijdstip van betaling van het laatste loon moet worden uitgegaan) en de opvatting van de Commissie en de regering van de Bondsrepubliek Duitsland (volgens welke moet worden uitgegaan van de wisselkoers die de Commissie heeft vastgesteld voor de maand waarin dit loon werd betaald), is waarschijnlijk niet bijzonder groot. Men mag er derhalve van uitgaan dat de door mij verdedigde uitlegging in de praktijk geen al te vergaande gevolgen zal hebben voor de bevoegde organen van de Lid-Staten, voor zover zij in het verleden overeenkomstig de opvatting van de Commissie mochten hebben gehandeld.
38.
De hier verdedigde uitlegging biedt in tegenstelling tot de opvatting van verzoekers ook het praktische voordeel, dat de organen van de Lid-Staten het aan hun uitkeringen ten grondslag liggende bedrag niet telkens opnieuw behoeven te berekenen, maar met een eenmalige omrekening kunnen volstaan.
39.
Laat ik tot slot nog ingaan op het bij verordening nr. 1249/92 (
18
) gewijzigde artikel 107, lid 1, van verordening nr. 574/72. De hierboven uitvoerig uiteengezette argumenten pleiten tegen de door de Commissie verdedigde opvatting, als zou het gewijzigde artikel 107 een zuiver declaratoire bevestiging vormen van een reeds bestaande rechtstoestand. Indien het daarentegen gaat om een rechtscheppende handeling — en daarvoor pleit onder meer de veertiende overweging van de considerans van de verordening (
19
) —, moet worden vastgesteld dat genoemde verordening ingevolge artikel 3, lid 1, daarvan op 1 juni 1992 in werking is getreden. Ik zie niet in waarom deze nieuwe regeling eventueel zou moeten worden toegepast op gevallen die zich vóór deze datum hebben voorgedaan. (
20
)
C — Conclusie
40.
Concluderend geef ik het Hof in overweging, de door het Tribunal de grande instance de Metz gestelde vragen te beantwoorden als volgt:
„1)
Artikel 71, lid 1, sub a-ii, van verordening (EEG) nr. 1408/71 moet aldus worden uitgelegd, dat voor de berekening van de uitkeringen aan volledig werkloze grensarbeiders de regeling moet worden toegepast van de Lid-Staat op het grondgebied waarvan zij wonen, met inbegrip van de bepalingen inzake het maximaal in aanmerking te nemen loon.
2)
Voor de toepassing van artikel 71, lid 1, sub a-ii, juncto artikel 68, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1408/71 moet tot de datum van inwerkingtreding van verordening (EEG) nr. 1249/92 de nodige omrekening plaatsvinden met toepassing van artikel 107, lid 6, van verordening (EEG) nr. 574/72. Het voor de omrekening bepalende tijdstip is hierbij de dag van betaling van het salaris dat de werknemer tijdens zijn laatste werkzaamheden heeft ontvangen in de Lid-Staat waarin hij onmiddellijk voor het intreden van zijn werkloosheid werkzaam was.”
(
*1
)	Oorspronkelijke taal: Duits.
(
1
)	Verordening van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van
de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen [PB 1971, L 149, blz. 2, in de versie van verordening (EEG) nr. 2001/83 van 2 juni 1983, PB 1983, L 230, biz. 6].
(
2
)	Verordening van 21 maart 1972 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening (EEG) nr. 1408/71 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen [PB 1972, L 74, biz. 1, in de versie van verordening (EEG) nr. 2001/83 van 2 juni 1983, PB 1983, L 230, blz. 6],
(
3
)	Zie arresten van 18 juni 1991, zaak C-369/89, Piageme, Jurispr. 1991, blz. I-2971, r. o. 7 en 21 november 1990, zaak C-373/89, Integrity, Jurispr. 1990, blz. I-4243, r. o. 9.
(
4
)	Arrest van 28 februari 1980, zaak 67/79, Fellinger, Jurispr. 1980, blz. 535, r. o. 9.
(
5
)	Zie mijn conclusie in zaak 1/85, Miethe, Jurispr. 1986, blz. 1837, 1843.
(
6
)	Arrest van 12 juni 1986, zaak 1/85, Miethe, Jurispr. 1986, blz. 1837, r. o. 8 tot en met 12.
(
7
)	Zie bijvoorbeeld het arrest van 12 juni 1986, zaak 302/84, Ten Holder, Jurispr. 1986, blz. 1823, r. o. 19.
(
8
)	Arrest van 29 juni 1988. zaak 58/87, Rebmann, Jurispr. 1988, blz. 3467, r. o 15.
(
9
)	Rebmann. reeds aangehaald, r. o. 14.
(
10
)	Reeds aangehaald in voetnoot 6, r. o. 16 en 18.
(
11
)	Idem, r. o. 20.
(
12
)	Arrest van 7 maart 1985, zaak 145'84, Cochet, Jurispr. 1985, blz. 801, r, o. 15.
(
13
)	PB 1992, L 136. biz. 28.
(
14
)	PB 1990, C 94. biz. 4.
(
15
)	Zie arrest van 5 mei 1983 in zaak 238/81, Van der Bunt- Craig, Jurispr. 1983, blz. 1385, r. o. 24.
(
16
)	Arrest van 14 mei 1981, zaak 98/80, Romano, Jurispr. 1981, blz. 1241, r. o. 20.
(
17
)	Omwille van de nauwkeurigheid wil ik er echter op wijzen dat uit de bewoordingen van het op 12 april 1990 bekendgemaakte besluit blijkt, dat het op de eerste dag van de maand volgend op zijn bekendmaking, dat wil zeggen op 1 mei 1990, in werking is getreden (en niet op 1 april 1990, zoals de Commissie ten onrechte heeft beweerd).
(
18
)	Zie boven, voetnoot 13.
(
19
)	„Overwegende dat het noodzakelijk is een koers vast te stellen voor de omrekening van de bedragen die worden gebruikt voor de berekening van de vergoeding van werkloze grensarbeiders, zoals gedefinieerd in artikel 71, lid 1, onder a), ii), en artikel 68 van verordening (EEG) nr. 1408/71 (...).”
(
20
)	Artikel 3, leden 2 tot en met 8, van verordening (EEG) nr. 1249/92 schrijven voor dat sommige bepalingen van deze regeling met terugwerkende kracht moeten worden toegepast. Voor de hier relevante bepaling (artikel 2, sub 3 van verordening nr. 1249/92) geldt ait niet.