62022CJ0540_RES
Sag C-540/22
SNogASogRA
mod
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Rechtbank Den Haag)
Domstolens dom (Femte Afdeling) af 20. juni 2024
»Præjudiciel forelæggelse – fri udveksling af tjenesteydelser – artikel 56 TEUF og 57 TEUF – udstationering af tredjelandsstatsborgere, der foretages af en virksomhed i en medlemsstat med henblik på at udføre arbejde i en anden medlemsstat – varighed, der overstiger 90 dage inden for en periode på 180 dage – forpligtelse for udstationerede arbejdstagere fra tredjelande til at være i besiddelse af en opholdstilladelse i værtsmedlemsstaten, når en tjenesteydelse varer længere end tre måneder – begrænsning af gyldigheden af udstedte opholdstilladelser – gebyr for ansøgning om opholdstilladelse – restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser – tvingende almene hensyn – proportionalitet«
Fri udveksling af tjenesteydelser – traktatens bestemmelser – rækkevidde – grænser – arbejdsgiveres ret til fri udveksling af tjenesteydelser – afledt opholdsret for udstationerede arbejdstagere, der er tredjelandsstatsborgere – ikke tilladt
(Art. 56 TEUF og 57 TEUF)
(jf. præmis 49-55 og domskonkl. 1)
Fri udveksling af tjenesteydelser – traktatens bestemmelser – anvendelsesområde – arbejdstagere, der er tredjelandsstatsborgere, og som er lovligt beskæftiget i en medlemsstat og udstationeret i en anden medlemsstat med henblik på at levere en tjenesteydelse – national lovgivning om sådanne arbejdstageres opholdsret – omfattet
[Art. 56 TEUF og 57 TEUF; Rådets forordning nr. 1030/2002, art. 1, stk. 2, litra a); Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 96/71, 20. betragtning, og direktiv 2006/123, art. 17, nr. 9); Rådets direktiv 2003/109, art. 3, stk. 2, litra e); konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen, art. 21, stk. 1]
(jf. præmis 59-66)
Fri udveksling af tjenesteydelser – restriktioner – virksomhed, der er etableret i en medlemsstat, og som leverer en tjenesteydelse af mere end tre måneders varighed i en anden medlemsstat – lovgivning i den medlemsstat, hvor tjenesteydelsen udføres, der pålægger en sådan virksomhed en forpligtelse til at indhente en opholdstilladelse for hver tredjelandsstatsborger, som virksomheden udstationerer på medlemsstatens område – opholdstilladelse, der forudsætter en forudgående anmeldelse fra denne virksomhed til de kompetente myndigheder om den tjenesteydelse, der er omfattet af udstationeringen, og fremlæggelse af visse bilag – ikke tilladt – begrundelse – forbedring af de udstationerede arbejdstageres retssikkerhed og lettelse af myndighedernes kontrol – beskyttelse af den offentlige orden – proportionalitetsprincippet – den forelæggende rets efterprøvelse
(Art. 56 TEUF)
(jf. præmis 67-76 og 78-103 samt domskonkl. 2)
Fri udveksling af tjenesteydelser – restriktioner – en medlemsstats lovgivning, der begrænser gyldighedsperioden for den opholdstilladelse, der kan udstedes til en arbejdstager, der er tredjelandsstatsborger, og som er udstationeret på dens område – gyldighedsperiode, der kan være kortere end den periode, der er nødvendig for at udføre den tjenesteydelse, der har givet anledning til udstationeringen – gyldighedsperiode begrænset til varigheden af den pågældendes arbejds- og opholdstilladelse i tjenesteyderens etableringsmedlemsstat – udstedelse af den nævnte tilladelse, der kræver betaling af højere gebyrer end dem, der skal betales for udstedelse af et bevis for lovligt ophold som unionsborger – tilladt – betingelser
(Art. 56 TEUF)
(jf. præmis 112-122 og domskonkl. 3)
Resumé
Ved behandlingen af en anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (retten i første instans i Haag, tingstedet i Middelburg, Nederlandene) præciserede Domstolen de betingelser, hvorunder tredjelandsstatsborgere for så vidt angår deres opholdsret i værtsmedlemsstaten kan udstationeres i en medlemsstat af en virksomhed, der er etableret i en anden medlemsstat.
Sagsøgerne, der var ukrainske statsborgere, var indehavere af midlertidige opholdstilladelser, der var udstedt af de slovakiske myndigheder. De arbejdede for det slovakiske selskab ROBI spol s.r.o., der havde udstationeret dem til et nederlandsk selskab med henblik på at udføre en opgave i Rotterdam havn (Nederlandene). Med henblik herpå anmeldte ROBI arten af den beskæftigelse, der skulle udføres under udstationeringen, og varigheden heraf til de kompetente nederlandske myndigheder.
ROBI underrettede dernæst disse myndigheder om, at den nævnte beskæftigelse ville overstige varigheden af den ret til fri bevægelighed på 90 dage i løbet af en periode på 180 dage, som udlændinge, der er indehavere af en opholdstilladelse udstedt af en medlemsstat, har i henhold til artikel 21, stk. 1, i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen (
1
). ROBI indgav derfor ansøgninger om opholdstilladelse for hver enkelt sagsøger til de nederlandske myndigheder for dennes tjenesteydelses varighed, for hvis behandling der blev opkrævet gebyrer. Den kompetente myndighed udstedte på vegne af Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (statssekretæren for retlige anliggender og sikkerhed, Nederlandene) de ansøgte opholdstilladelser, men begrænsede deres gyldighed til varigheden af de midlertidige slovakiske opholdstilladelser, dvs. en kortere varighed end varigheden af deres udstationering.
I april 2021 afslog statssekretæren for retlige anliggender og sikkerhed de klager, som sagsøgerne havde indgivet over hver af afgørelserne om at meddele dem opholdstilladelse. Den forelæggende ret, ved hvilken der blev anlagt sag til prøvelse af afgørelserne truffet i april 2021, anmodede Domstolen om at oplyse, om en national lovgivning, der i forbindelse med en grænseoverskridende udveksling af tjenesteydelser pålægger arbejdstagere fra tredjelande, som er ansat af en tjenesteyder, der er etableret i en medlemsstat, en forpligtelse til ud over en opholdstilladelse i denne medlemsstat at være i besiddelse af en opholdstilladelse i den medlemsstat, hvor tjenesteydelsen udføres, efter udløbet af den periode på 90 dage, der er omhandlet i den ovennævnte bestemmelse i Schengenkonventionen, idet varigheden af denne tilladelse kan være tidsbegrænset, er forenelig med den frie udveksling af tjenesteydelser, der er fastsat i artikel 56 TEUF og 57 TEUF. Den forelæggende ret anmodede ligeledes Domstolen om at udtale sig om, hvorvidt pålæggelsen af gebyrer for hver ansøgning om opholdstilladelse i den medlemsstat, hvor ydelsen udføres, er forenelig med EU-retten.
Domstolens bemærkninger
I dommen fastslog Domstolen for det første, at artikel 56 TEUF og 57 TEUF ikke kræver automatisk anerkendelse af en »afledt opholdsret« for arbejdstagere fra tredjelande, der er udstationeret i en medlemsstat, hverken i den medlemsstat, hvor de er ansat, eller i den medlemsstat, hvor de er udstationeret.
Hvad for det andet angik den forpligtelse, som den virksomhed, der leverede tjenesteydelser, var pålagt ved den anfægtede lovgivning, til at anmelde leveringen af tjenesteydelser til de kompetente nationale myndigheder og til at opnå en opholdstilladelse for hver arbejdstager fra et tredjeland, som den agtede at udstationere på denne medlemsstats område, fastslog Domstolen indledningsvis, at den omhandlede lovgivning i det foreliggende tilfælde, selv om den fandt anvendelse uden forskel, i tilfælde af tjenesteydelser, der udførtes af virksomheder, der var etableret i en anden medlemsstat, og som oversteg tre måneder, pålagde disse virksomheder yderligere formaliteter i forhold til dem, som de allerede var underlagt i deres etableringsmedlemsstat i henhold til direktiv 2009/52 (
2
), med henblik på at beskæftige tredjelandsstatsborgere. En sådan lovgivning indførte derfor en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i artikel 56 TEUF og 57 TEUF.
Domstolen undersøgte dernæst, om denne restriktion kunne begrundes i et tvingende alment hensyn, og bemærkede bl.a., at hensynet til at undgå forstyrrelser på arbejdsmarkedet ganske vist udgør et tvingende alment hensyn. En sådan grund kan imidlertid ikke begrunde en national lovgivning, som finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere, der er udstationeret af en virksomhed etableret i en anden medlemsstat, der leverer tjenesteydelser, med henblik på under denne virksomheds kontrol og ledelse at udføre en anden tjenesteydelse end udlån af arbejdskraft, eftersom disse udstationerede arbejdstagere ikke anses for at være aktive på arbejdsmarkedet i den medlemsstat, hvor de er udstationeret.
Domstolen bemærkede imidlertid, at formålet med at sikre de udstationerede arbejdstageres retssikkerhed ved at gøre det lettere for dem at godtgøre, at de er udstationeret under lovlige forhold på den medlemsstats område, hvor tjenesteydelserne udføres, og at de dermed har lovligt ophold i denne medlemsstat, ligeledes udgør et tvingende alment hensyn. Hvad angår forholdsmæssigheden af en sådan foranstaltning udgør en forpligtelse for tjenesteydere, der er etableret i en anden medlemsstat, til at ansøge om opholdstilladelse for hver udstationeret tredjelandsstatsborger, for at disse råder over et sikkert dokument, for det første en foranstaltning, der er egnet til at opfylde formålet om at forbedre retssikkerheden for sådanne arbejdstagere, idet denne tilladelse beviser deres ret til ophold i værtsmedlemsstaten. For det andet syntes den omhandlede lovgivning ikke at gå ud over, hvad der var nødvendigt for at nå et sådant mål, idet de forpligtelser, der pålagdes den tjenesteydende virksomhed, bl.a. var nødvendige for at bevise udstationeringens lovlighed. Den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning kunne derfor begrundes i formålet om at forbedre de udstationerede arbejdstageres retssikkerhed og lette myndighedernes kontrol og skulle i det foreliggende tilfælde anses for at være forholdsmæssig.
Domstolen medgav ligeledes, at formålet om nødvendigheden af at kontrollere, at den pågældende arbejdstager ikke udgør en trussel mod den offentlige orden, skal anses for at kunne begrunde en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser. I det foreliggende tilfælde syntes den anfægtede foranstaltning at være egnet til at nå dette mål og kunne desuden ikke anses for at gå ud over, hvad der var nødvendigt med henblik herpå, for så vidt som den førte til, at der kun blev givet afslag på opholdstilladelse til personer, der udgjorde en virkelig og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn. Da vurderingen af den trussel, som en person kan udgøre for den offentlige orden, kan variere fra land til land, kan den omstændighed, at der potentielt er foretaget en tilsvarende kontrol i tjenesteyderens etableringsmedlemsstat, ikke fratage gennemførelsen af en sådan kontrol i den medlemsstat, hvor tjenesteydelsen skal udføres, nogen relevans. Til forskel fra anmeldelsesproceduren, der var baseret på en kontrol på grundlag af oplysninger, der var modtaget eller allerede var i hænde, kunne proceduren for opholdstilladelse, for så vidt som den krævede, at den pågældende fysisk mødte op i en kompetent myndigheds lokaler, endvidere muliggøre en grundig kontrol af dennes identitet, hvilket med hensyn til bekæmpelse af trusler mod den offentlige orden er af helt særlig betydning.
Formålet om beskyttelse af den offentlige orden kunne således begrunde, at en medlemsstat af tjenesteydere, der er etableret i en anden medlemsstat, og som ønsker at udstationere arbejdstagere fra tredjelande, kræver, at de efter udløbet af en frist på tre måneder i den første medlemsstat opnår en opholdstilladelse for hver af disse arbejdstagere. Et sådant formål kunne ligeledes begrunde, at denne medlemsstat ved denne lejlighed underkaster udstedelsen af en sådan tilladelse en kontrol af, at den pågældende ikke udgør en trussel mod den offentlige orden og den offentlige sikkerhed, for så vidt som den kontrol, der foretages med henblik herpå, ikke kunne have været gennemført på pålidelig vis på grundlag af de oplysninger, som den nævnte medlemsstat krævede eller med rimelighed kunne have krævet fremlagt under anmeldelsesproceduren, hvilket det tilkom den forelæggende ret at efterprøve.
Domstolen fastslog følgelig, at artikel 56 TEUF ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, der fastsætter, at i det tilfælde, hvor en virksomhed, der er etableret i en anden medlemsstat, i den første medlemsstat leverer en tjenesteydelse af mere end tre måneders varighed, er denne virksomhed forpligtet til i værtsmedlemsstaten at indhente en opholdstilladelse for hver arbejdstager, der er statsborger i et tredjeland, og som virksomheden agter at udstationere i denne medlemsstat, og at den med henblik på at opnå denne tilladelse forudgående til de kompetente myndigheder i værtsmedlemsstaten skal anmelde de tjenesteydelser, som arbejdstagerne skal udstationeres for at udføre, samt oplyse disse myndigheder om de opholdstilladelser, som disse arbejdstagere råder over i den medlemsstat, hvor virksomheden er etableret, og fremsende arbejdstagernes ansættelseskontrakt.
Hvad endelig angik den omstændighed, at de gebyrer, der skulle betales for udstedelse af en opholdstilladelse til en arbejdstager fra et tredjeland, som var udstationeret i en medlemsstat af en virksomhed etableret i en anden medlemsstat, var højere end de gebyrer, der skulle betales for et bevis for lovligt ophold som unionsborger, bemærkede Domstolen, at for at en foranstaltning, der kræver betaling af gebyrer som modydelse for en medlemsstats udstedelse af en opholdstilladelse, kan anses for forenelig med artikel 56 TEUF, må størrelsen af disse gebyrer i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet hverken være overdreven eller urimelig. Spørgsmålet om, hvorvidt det gebyr, der skal betales, er forholdsmæssigt, skal vurderes i forhold til de omkostninger, der er forbundet med behandlingen af ansøgningen, som medlemsstaten skal bære. I denne henseende bemærkede Domstolen, at den omstændighed, at det gebyr, der kræves for udstedelse af en opholdstilladelse til en udstationeret arbejdstager fra et tredjeland, er højere end det gebyr, der kræves for et bevis for lovligt ophold som unionsborger, principielt ikke i sig selv er tilstrækkelig til at godtgøre, at størrelsen af dette gebyr er i strid med artikel 56 TEUF. Denne omstændighed kan imidlertid udgøre et tungtvejende indicium for, at dette beløb er uforholdsmæssigt, hvis de opgaver, som myndighederne skal udføre for at udstede en sådan opholdstilladelse, samt omkostningerne til fremstilling af det tilsvarende sikre dokument svarer til dem, der er nødvendige for at udstede et opholdsbevis til en unionsborger, hvilket det tilkom den forelæggende ret at afgøre.
Domstolen konkluderede derfor, at artikel 56 TEUF ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter gyldigheden af en opholdstilladelse, der kan meddeles en arbejdstager, der er statsborger i et tredjeland, og som er udstationeret i denne medlemsstat, under alle omstændigheder ikke kan overstige en varighed, der er fastsat ved den omhandlede nationale lovgivning, som således kan være kortere end den tid, der er nødvendig for at udføre den ydelse, som denne arbejdstager er udstationeret til. Denne bestemmelse er heller ikke til hinder for, at denne opholdstilladelses gyldighedsperiode er begrænset til varigheden af den arbejds- og opholdstilladelse, som den pågældende arbejdstager har i den medlemsstat, hvor tjenesteyderen er etableret. Ifølge samme bestemmelse kan udstedelsen af den nævnte opholdstilladelse endelig være underlagt betaling af et gebyr, der er højere end det gebyr, der skal betales for udstedelse af et bevis for lovligt ophold som unionsborger, forudsat indledningsvis at denne tilladelses oprindelige gyldighedsperiode ikke åbenlyst er for kort til at opfylde de fleste tjenesteyderes behov, dernæst at det er muligt at opnå fornyelse af denne tilladelse uden at skulle opfylde overdrevne formaliteter, og endelig at dette beløb svarer nogenlunde til de administrative omkostninger, der er forbundet med behandlingen af en ansøgning om udstedelse af en sådan tilladelse.
(
1
) – Konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen af 14.6.1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser, undertegnet i Schengen den 19.6.1990 og trådt i kraft den 26.3.1995 (EFT 2000, L 239, s. 19), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 265/2010 af 25.3.2010 (EUT 2010, L 85, s. 1) og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 610/2013 af 26.6.2013 (EUT 2013, L 182, s. 1) (herefter »Schengenkonventionen«). Schengenkonventionens artikel 21, stk. 1, har følgende ordlyd: »Udlændinge, der er indehavere af en gyldig opholdstilladelse udstedt af en af medlemsstaterne samt et gyldigt rejsedokument, kan frit færdes på de øvrige medlemsstaters område i højst 90 dage inden for en periode på 180 dage, for så vidt de opfylder indrejsebetingelserne i artikel 5, stk. 1, litra a), c) og e), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) [...] og ikke er opført på den pågældende medlemsstats nationale liste over indberetninger.«
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/52/EF af 18.6.2009 om minimumsstandarder for sanktioner og foranstaltninger over for arbejdsgivere, der beskæftiger tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT 2009, L 168, s. 24).