62024CC0129
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
LAILA MEDINA
27 päivänä maaliskuuta 2025 (
1
)
Asia C‑129/24
Coillte Cuideachta Ghníomhaíochta Ainmnithe
vastaan
Commissioner for Environmental Information,
jossa asian käsittelyyn osallistuvat
tuntematon henkilö (tuntemattomat henkilöt), josta (joista) käytetään nimeä (nimiä) John ja/tai Jane Doe,
Irlanti,
Attorney General ja
Right to Know CLG
(Ennakkoratkaisupyyntö – High Court (ylempi piirituomioistuin, Irlanti))
Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Århusin yleissopimus – Direktiivi 2003/4/EY – Ympäristötiedon julkinen saatavuus – Ympäristötiedon saatavuus pyydettäessä – Pyynnön esittäjän ja pyynnön käsitteet – Nimettömänä tai pseudonyymiä käyttäen esitetty pyyntö – Edellytys, jonka mukaan pyynnön esittäjien on ilmoitettava todellinen nimensä ja senhetkinen fyysinen osoite – Pyynnön pätemättömyys – Pyynnön epääminen, jos se on ilmeisen kohtuuton
I Johdanto
1.
Oikeus saada ympäristötietoa on ensimmäinen kolmesta Århusin yleissopimuksen (
2
) perustana olevasta pilarista; kaksi muuta ovat yleisön oikeus osallistua päätöksentekoon ja oikeuden saatavuus ympäristöasioissa. (
3
) Näiden oikeuksien perimmäisenä tavoitteena on antaa jokaiselle kansalaiselle mahdollisuus ”vaatia””oikeutta elää terveytensä ja hyvinvointinsa kannalta laadukkaassa ympäristössä ja [noudattaa velvollisuutta] sekä yksilönä että yhdessä muiden kanssa suojella ja parantaa ympäristöä nykyisten ja tulevien sukupolvien hyödyksi”. (
4
) Århusin yleissopimuksella on ”kaksoisrooli”, (
5
) jossa yhdistyvät ympäristöä koskevat oikeudet ja ihmisoikeudet. (
6
) Sen ”pilarit””tukevat toisiaan”; (
7
) oikeus saada ympäristötietoa on ennakkoedellytys muiden oikeuksien toiminnalle. (
8
)
2.
Direktiivin 2003/4 (
9
) johdanto-osan ensimmäinen perustelukappale kuvastaa tiedonsaantioikeuden tärkeyttä, ja siinä ilmaistaan toive siitä, että ”ympäristötiedon entistä laajemmalla julkisella saatavuudella ja tällaisen tiedon levittämisellä edistetään osaltaan tietoisuuden lisääntymistä ympäristökysymyksistä – – sekä viime kädessä parempaa ympäristöä”.
3.
Käsiteltävässä asiassa on kyse siitä, voidaanko ympäristötiedon saatavuudelle, joka muodostaa yleissäännön, asettaa edellytys, jonka mukaan pyynnön esittäjien on kerrottava nimensä ja fyysinen osoitteensa. Käsiteltävässä asiassa tulee esille myös kysymys viranomaisten käytettävissä olevista takeista niiden käsitellessä pyyntöjä, joita ne pitävät perusteettomina tai kiusantekotarkoituksessa esitettyinä.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A
Kansainvälinen oikeus
4.
Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 1 kappaleen a kohdassa määrätään seuraavaa:
”1)   Kukin sopimuspuoli varmistaa, että viranomaiset antavat ympäristöä koskevat tiedot pyydettäessä yleisön käyttöön tämän artiklan seuraavien kappaleiden nojalla ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti, mukaan lukien, jos sitä pyydetään ja jollei tämän kappaleen b kohdan määräyksistä muuta johdu, jäljennökset asiakirja-aineistosta, jossa on kyseisiä tietoja tai joka koostuu kyseisistä tiedoista:
a)
ilman, että pyynnön esittäjän on osoitettava, että asia koskee häntä”.
B
Euroopan unionin oikeus
5.
Direktiivin 2003/4 2 artiklan 5 alakohdan mukaan ”’pyynnön esittäjällä’ [tarkoitetaan] luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka pyytää ympäristötietoa”.
6.
Direktiivin 3 artiklan, jonka otsikko on ”Ympäristötiedon saatavuus pyydettäessä”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että viranomaiset velvoitetaan tämän direktiivin säännösten mukaisesti saattamaan pyydettäessä saataville niiden omassa tai viranomaisia varten toisen hallussa olevaa ympäristötietoa ilman, että pyynnön esittäjän on perusteltava pyyntönsä.”
C
Irlannin oikeus
7.
Euroopan yhteisöjen säännöstöstä (ympäristötiedon saatavuus) annetun vuosien 2007–2014 asetuksen (European Communities (Access to Information on the Environment) Regulations 2007 to 2014, jäljempänä ympäristötiedon saatavuutta koskeva asetus) 6 §:n sanamuoto on seuraava:
”6. 1) Ympäristötietoa koskeva pyyntö
– –
(c)
siinä on ilmoitettava sen esittäjän nimi, osoite ja muut asiaankuuluvat yhteystiedot – –
– –
2) Pyynnön esittäjän ei tarvitse ilmoittaa pyyntöä koskevaa intressiään.”
III Yhteenveto pääasian tosiseikoista ja ennakkoratkaisukysymykset
8.
Pyynnön esittäjä tai esittäjät (todennäköisesti yksi mutta mahdollisesti useampi kuin yksi) osoittivat 13.3.–30.5.2022 Coilltelle (Irlannin puolivaltiollinen metsätalousalalla toimiva yhtiö) yhtäjaksoisesti ja kirjallisesti erittäin suuren määrän todennäköisesti nimettömänä tai pseudonyymiä käyttäen esitettyjä pyyntöjä, joiden muoto oli täysin tai lähes identtinen ja joissa pyydettiin ympäristötietoa. Pyynnöissä ei mainittu lainkaan niiden esittäjien fyysisiä osoitteita. Pyynnön esittäjien nimet olivat saaneet vaikutteita elokuvahahmoista.
9.
Coillte oli käsitellyt aikaisempia pyyntöjä, joissa oli käytetty osittain samoja nimiä kuin ne, joita pyynnön esittäjät tässä menettelyssä käyttivät, tavalliseen tapaan, koska siinä vaiheessa ne vaikuttivat kertaluonteisilta pyynnöiltä. Kun samantyylisiä ja ‑tyyppisiä anonyymeja pyyntöjä, joissa käytettiin samankaltaisia ilmaisuja, alkoi saapua 20.3.2022 alkaen, Coillte kuitenkin tiedosti, että kyseessä vaikutti olevan organisoitu kampanja, ja ryhtyi toimiin pyyntöjen esittäjien henkilöllisyyden selvittämiseksi.
10.
Coillte katsoi – ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen näkemyksen mukaan perustellusti –, että kyseisten pyyntöjen tarkoituksena ei ole saada ympäristötietoa ja että ne vaikuttavat olevan osa laajempaa kampanjaa, jota tuntemattomat henkilöt käyvät kyseenalaisin vaikuttimin. Kampanjalla oli erittäin merkittäviä seurauksia Coillten toiminnalle, ja se vei aikaa ja resursseja, joita olisi voitu käyttää aitoihin ympäristötietoa koskeviin pyyntöihin, mistä aiheutui viivästyksiä ja turhautumista ympäristötietoa aidosti pyytäneille.
11.
Coillte vastasi näihin pyyntöihin pyytämällä pyynnön esittäjiä ilmoittamaan (senhetkisen) osoitteensa ja vahvistamaan, että nimet olivat pyynnön esittäjien todellisia (virallisia) nimiä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että Coillte katsoi – mikä oli perusteltua kyseisissä olosuhteissa –, että pyynnön esittäjien toimittamien esittäjien henkilöllisyyttä koskevien tietojen aitoudesta oli alustavia epäilyjä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa lisäksi, että kun otetaan huomioon esitettyjen pyyntöjen määrä, kyseinen viranomainen toimi perustellusti sen määrittämiseksi, olivatko pyynnöt ilmeisen kohtuuttomia saman pyynnön esittäjän muiden pyyntöjen määrän, luonteen ja esittämistiheyden perusteella.
12.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että koska todisteita päinvastaisesta ei ole, Coillte pyysi yksittäisen pyynnön esittäjää vahvistamaan todellisen nimensä ja/tai senhetkisen fyysisen osoitteensa voidakseen todentaa pyynnön esittäjän henkilöllisyyden eikä voidakseen määrittää pyynnön esittäjän edun.
13.
Koska Coillten pyytämiä tietoja ei toimitettu, se epäsi pyynnöt pätemättöminä ympäristötiedon saatavuutta koskevan asetuksen 6 §:n 1 momentin c kohdan nojalla.
14.
Tämän jälkeen pyynnön esittäjät vaativat Coilltelta pyynnön epäämisestä tehdyn päätöksen sisäistä uudelleentarkastelua. Coillte pyysi pyynnön esittäjiä vahvistamaan todellisen virallisen nimensä ja ilmoittamaan senhetkisen osoitteensa. Koska näihinkään vahvistuspyyntöihin ei vastattu, sisäistä uudelleentarkastelua koskevat pyynnöt evättiin pätemättöminä.
15.
Useista tietopyyntöjen epäämispäätöksistä haettiin muutosta Commissioner for Environmental Informationilta (ympäristötietoviranomainen, Irlanti, jäljempänä Commissioner). Commissioner teki 29.8.2022 päätöksen (jäljempänä riidanalainen päätös), jonka mukaan se oli toimivaltainen käsittelemään muutoksenhakupyynnöt ja Coillte oli pitänyt nimettömänä tai pseudonyymiä käyttäen esitettyjä pyyntöjä perusteettomasti pätemättöminä ympäristötiedon saatavuutta koskevan asetuksen 6 §:n 1 momentin c kohdan nojalla.
16.
Coillte teki riidanalaisesta päätöksestä oikeuskysymyksiin rajoittuvan valituksen ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen.
17.
Irlanti ja Attorney General osallistuivat asian käsittelyyn, ja Right to Know CLG (jäljempänä Right to Know) sai luvan esittää kyseiselle tuomioistuimelle lausunnon amicus curiae ‑ominaisuudessa.
18.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selventämään direktiivin 2003/4 6 artiklan 1 kohtaan sisältyvän pyynnön käsitteen ja 2 artiklan 5 alakohtaan sisältyvän pyynnön esittäjän käsitteen tulkintaa.
19.
Pyynnön käsitteestä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että ympäristötiedon saatavuutta koskevan asetuksen 6 §:n mukaan ympäristötietoa koskevan pyynnön on täytettävä tietyt muotovaatimukset, jotka koskevat muun muassa nimen ja osoitteen ilmoittamista. Pyyntöä, joka ei ole näiden muotovaatimusten mukainen, on pidettävä pätemättömänä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsookin, että pyynnön käsite voi tarkoittaa ainoastaan pätevää pyyntöä, joka on direktiivin 2003/4 ja sen kansallisen täytäntöönpanolainsäädännön mukainen.
20.
Pyynnön esittäjän käsitteen ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo tarkoittavan luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka tunnistetaan kyseisen henkilön senhetkisen virallisen nimen ja fyysisen osoitteen perusteella, eikä nimettömänä esiintyvää tai pseudonyymiä käyttävää henkilöä. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan se seikka, että direktiivissä 2003/4 annetaan oikeuksia luonnollisille henkilöille ja oikeushenkilöille, tarkoittaa, että pyynnön esittäjän on ilmoitettava todellinen nimi ja fyysinen osoite, jotta hänellä on oikeus tulla pidetyksi pyynnön esittäjänä. Tällaisten tietojen puuttuminen voi myös johtaa epätyydyttävään lopputulokseen, kun riitaa käsitellään tuomioistuimessa, kuten on tapahtunut sellaisten asian käsittelyyn osallistuvien tapauksessa, joita ei voida tunnistaa menettelyyn osallistumiseen vaadittavien vähimmäistietojen perusteella.
21.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin toteaa, ettei direktiivissä 2003/4 tarkoitettua pyynnön esittäjää tarvitse tunnistaa, kyseinen direktiivi esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan pyynnön esittäjien on ilmoitettava nimensä ja/tai senhetkinen fyysinen osoitteensa voidakseen esittää pyynnön. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että kansallisen menettelyllisen itsemääräämisoikeuden periaatteen mukaisesti jäsenvaltio voi päättää panna direktiivin 2003/4 täytäntöön tavalla, joka edellyttää, että pyynnön esittäjät selvittävät henkilöllisyytensä, jotta viranomainen voi todentaa, että he tai ne ovat luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä, joilla on pyynnön esittäjien oikeudet.
22.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, voiko viranomainen siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin toteaa direktiivin 2003/4 olevan esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa edellytetään pyynnön esittäjien tunnistamista, tästä huolimatta pyytää pyynnön esittäjää vahvistamaan nimensä ja/tai senhetkisen fyysisen osoitteensa, jos sillä on perusteltua syytä epäillä, että annetut tiedot ovat vääriä tai puutteellisia. Sillä seikalla, että tällaiset tiedot saattaisivat johtaa spekulointiin pyynnön esittäjän edusta, ei pitäisi olla merkitystä.
23.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on vielä epävarma siitä, voiko viranomainen pyytää tietoja pyynnön esittäjän henkilöllisyydestä sen määrittämiseksi, onko tietty pyyntö ilmeisen kohtuuton saman pyynnön esittäjän muiden pyyntöjen määrän, luonteen ja esittämistiheyden perusteella.
24.
High Court (ylempi piirituomioistuin, Irlanti) on päättänyt tässä tilanteessa lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Tarkoitetaanko direktiivin 2003/4 6 artiklan 1 kohdassa, luettuna [Århusin yleissopimuksen] 4 artiklan 1 kappaleen valossa, olevalla ilmaisulla ’pyyntö’ ainoastaan pyyntöä, joka on pätevä direktiivin ja kyseessä olevan jäsenvaltion kansallisen täytäntöönpanolainsäädännön kannalta?
2)
Tarkoitetaanko direktiivin 2003/4 2 artiklan 5 alakohdassa, luettuna muun muassa [Århusin yleissopimuksen] 4 artiklan 1 kappaleen b kohdan ja/tai 6 artiklan 1 kappaleen ja/tai 2 kappaleen ja/tai 2 artiklan 5 kappaleen, 4 artiklan 1 kappaleen ja 3 kappaleen b kohdan valossa, olevalla ilmaisulla ’pyynnön esittäjä’ luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka on tunnistettu tämän todellisen nimen ja/tai senhetkisen fyysisen osoitteen perusteella, eikä nimetöntä tai pseudonyymiä käyttävää henkilöä ja/tai pyynnön esittäjää, jonka ainoana yhteystietona on sähköpostiosoite?
3)
Jos toiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, onko direktiivin 2003/4 3 artiklan 1 kohta ja/tai 3 artiklan 5 kohdan c alakohta, luettuina [Århusin yleissopimuksen] 4 artiklan 1 kappaleen valossa, esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa edellytetään, että pyynnön esittäjän on ilmoitettava todellinen nimensä ja/tai senhetkinen fyysinen osoitteensa voidakseen esittää pyynnön?
4)
Jos toiseen kysymykseen vastataan kieltävästi ja kolmanteen kysymykseen vastataan yleisesti myöntävästi, seuraako direktiivistä 2003/4, luettuna [Århusin yleissopimuksen] 4 artiklan valossa, että jos viranomainen katsoo perustellusti, että pyynnön esittäjän toimittamien tietojen, jotka koskevat hänen henkilöllisyyttään, aitoudesta on alustavia epäilyjä, kyseinen viranomainen ei saa pyytää pyynnön esittäjältä vahvistusta hänen todellisesta nimestään ja/tai senhetkisestä fyysisestä osoitteestaan pyynnön esittäjän henkilöllisyyden todentamiseksi, muttei pyynnön esittäjän edun määrittämiseksi, vaikka pyynnön esittäjän todellisen nimen ja/tai senhetkisen fyysisen osoitteen ilmoittaminen voisi välillisesti antaa viranomaiselle tai muulla tavoin mahdollisuuden tehdä direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua pyynnön esittäjän mahdollista etua koskevia päätelmiä tai esittää sitä koskevia spekulaatioita?
5)
Jos toiseen kysymykseen vastataan kieltävästi ja kolmanteen kysymykseen vastataan yleisesti myöntävästi, seuraako direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan b alakohdasta, luettuna [Århusin yleissopimuksen] 4 artiklan 3 kappaleen b kohdan valossa, että viranomainen ei saa pyytää pyynnön esittäjältä vahvistusta tämän todellisesta nimestä ja/tai senhetkisestä fyysisestä osoitteesta sen määrittämiseksi, onko tietty pyyntö ilmeisen kohtuuton kyseisen pyynnön esittäjän esittämien muiden pyyntöjen määrän, luonteen ja esittämistiheyden perusteella, muttei pyynnön esittäjän edun määrittämiseksi, vaikka pyynnön esittäjän todellisen nimen ja/tai senhetkisen fyysisen osoitteen ilmoittaminen voisi välillisesti antaa viranomaiselle tai muulla tavoin mahdollisuuden tehdä direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua pyynnön esittäjän mahdollista etua koskevia päätelmiä tai esittää sitä koskevia spekulaatioita?”
25.
Kirjallisia huomautuksia esittivät Coillte, Commissioner, Tšekin ja Italian hallitukset, Irlanti sekä Euroopan komissio.
IV Asian tarkastelu
A
Alustavat huomautukset
26.
Ensiksi on muistutettava, että tullessaan Århusin yleissopimuksen osapuoleksi Euroopan unioni sitoutui varmistamaan, että unionin oikeuden soveltamisalalla taataan lähtökohtainen oikeus saada viranomaisten hallussa olevaa ympäristötietoa. (
10
)
27.
Kuten direktiivin 2003/4 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa vahvistetaan, kyseisen direktiivin antaessaan unionin lainsäätäjän tarkoituksena oli Euroopan unionin yleissopimukseen liittymistä varten varmistaa unionin oikeuden yhteensoveltuvuus sen kanssa säätämällä yleisestä järjestelmästä, jonka tarkoituksena on varmistaa, että kaikilla jäsenvaltioiden luonnollisilla henkilöillä ja oikeushenkilöillä on oikeus saada viranomaisten omassa tai viranomaisia varten toisen hallussa olevaa ympäristötietoa tarvitsematta ilmoittaa, että asia koskee näiden etua. (
11
)
28.
Tästä seuraa, että direktiiviä 2003/4 tulkittaessa on otettava huomioon Århusin yleissopimuksen, joka kyseisellä direktiivillä on tarkoitus saattaa osaksi unionin oikeutta, sanamuoto ja tarkoitus. (
12
)
29.
Lisäksi Århusin yleissopimuksen soveltamisohjetta voidaan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan pitää selittävänä asiakirjana, joka voidaan tapauksen mukaan ottaa muiden asianmukaisten seikkojen ohella huomioon kyseisen yleissopimuksen tulkinnassa, vaikka siihen sisältyvillä analyyseillä ei ole sitovaa vaikutusta eikä niillä ole Århusin yleissopimuksen määräyksille kuuluvaa normatiivista ulottuvuutta. (
13
)
B
Ensimmäinen kysymys
30.
Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 2003/4 6 artiklan 1 kohdassa, luettuna Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 1 kappaleen valossa, olevaa ilmaisua ”pyyntö” tulkittava siten, että sillä tarkoitetaan ainoastaan pyyntöä, joka on pätevä direktiivin ja kyseessä olevan jäsenvaltion kansallisen täytäntöönpanolainsäädännön kannalta.
31.
Direktiivin 2003/4 6 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava, että ”pyynnön esittäjällä, joka katsoo, että hänen esittämänsä tietopyyntö on jätetty huomiotta tai perusteettomasti evätty – –, tai että siihen on vastattu riittämättömästi tai sitä ei muuten ole käsitelty 3, 4 tai 5 artiklan mukaisesti, on mahdollisuus menettelyyn, jossa asianomaisen viranomaisen toimet tai laiminlyönnit voi sama viranomainen tai jokin muu viranomainen ottaa uudelleen harkittavaksi tai jossa jokin riippumaton ja puolueeton lailla perustettu elin voi tutkia ne uudelleen hallinnollisessa menettelyssä”.
32.
Direktiivin 2003/4 rakenteesta ilmenee selvästi, kuten komissio lähinnä huomautti, että 6 artiklan 1 kohtaan sisältyvä ilmaisu ”tietopyyntö” koskee kyseisen direktiivin 3 artiklan nojalla esitettyä pyyntöä.
33.
Direktiivin 2003/4 3 artiklan 1 kohdan mukaan viranomaisten hallussa oleva ympäristötieto on saatettava ”pyydettäessä” saataville ”ilman, että pyynnön esittäjän on perusteltava pyyntönsä”.
34.
Direktiivissä 2003/4 ei määritellä ilmaisua ”pyyntö”, eikä sen 3 artiklassa aseteta erityisiä pätevyysvaatimuksia pyynnön esittämiselle.
35.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivissä 2003/4 taatulla tiedonsaantioikeudella on kuitenkin merkitystä vain silloin, kun pyydetyt tiedot kuuluvat direktiivissä säädettyjen yleisön tiedonsaantia koskevien säännösten soveltamisalaan, mikä edellyttää muun muassa, että pyydetyt tiedot ovat mainitun direktiivin 2 artiklan 1 alakohdassa tarkoitettuja ”ympäristötietoja”. (
14
)
36.
Jotta tiedonsaantioikeutta sovelletaan, pyynnön on näin ollen täytettävä 3 artiklassa säädetyt yleiset edellytykset, mikä edellyttää, että ”pyynnön esittäjä” esittää pyynnön ”viranomaiselle” ja että sillä pyritään saamaan viranomaisen ”omassa tai viranomaisia varten toisen hallussa olevaa ympäristötietoa”. Nämä käsitteet määritellään direktiivin 2003/4 2 artiklassa.
37.
Muilta osin direktiivin 2003/4 2 artiklan 5 alakohdassa ja 3 artiklan 1 kohdassa ei aseteta edellytyksiä pyynnön esittämisen muodolle tai pätevyydelle. Pyynnön käsite on ymmärrettävä laajasti siten, että sillä tarkoitetaan mitä tahansa kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti esitettyä pyyntöä.
38.
Pyynnön käsitteen laajasti ymmärtämisen tarpeellisuus saa vahvistuksen Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 1 kappaleesta, jossa velvoitetaan sopimuspuolet varmistamaan, että ne antavat ympäristöä koskevat tiedot pyydettäessä yleisön käyttöön kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Århusin yleissopimuksen soveltamisohjeen mukaan ”pyyntö voi olla yleisön jäsenen viranomaiselle osoittama mikä tahansa
viesti, jossa pyydetään ympäristötietoa”. (
15
) Soveltamisohjeessa todetaan myös, että ”yleissopimuksessa ei määritetä pyynnön muotoa, mikä tarkoittaa, että mitä tahansa 4 artiklan vaatimukset täyttävää pyyntöä, olipa se suullinen tai kirjallinen, pidetään yleissopimuksessa tarkoitettuna pyyntönä”. (
16
)
39.
Ensimmäisessä kysymyksessä esille tuodut seikat koskevat sitä, voivatko jäsenvaltiot asettaa pätevyyttä koskevia vaatimuksia pyynnön esittämiselle ja voivatko ne asettaa näiden vaatimusten täyttämisen ehdoksi direktiivin 2003/4 6 artiklan mukaisen muutoksenhakumahdollisuuden käyttämiselle.
40.
Ensinnäkin on huomautettava, että direktiivin 2003/4 3 artiklan 5 kohdan c alakohdan mukaan ympäristötiedon saamista pyydettäessä koskevan oikeuden käyttämistä silmällä pitäen jäsenvaltioiden on varmistettava, että ”määritellään käytännön järjestelyt” sen varmistamiseksi, että oikeutta saada ympäristötietoa voidaan hyödyntää tehokkaasti. Esimerkkeinä tällaisista ”käytännön järjestelyistä” mainitaan tiedotuksesta vastaavien virkamiesten nimeäminen, pyydetyn tiedon tutkimiseen tarkoitettujen järjestelyjen luominen ja ylläpitäminen sekä rekisterit tai luettelot viranomaisten ja tiedotuspisteiden hallussa olevasta ympäristötiedosta. Direktiivin 2003/4 johdanto-osan 15 perustelukappaleessa todetaan, että ”järjestelyillä on varmistettava, että tieto on tosiasiallisesti ja helposti saatavilla ja että se tulee asteittain yleisön saataville”. Sen 3 artiklan 5 kohdan a ja b alakohdassa viitataan jäsenvaltioiden velvollisuuteen varmistaa, että virkamiehet velvoitetaan tukemaan yleisöä sen yrittäessä saada ympäristötietoa ja että luettelot viranomaisista ovat julkisesti saatavilla. Lisäksi saman 5 kohdan viimeisen alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että viranomaiset tiedottavat yleisölle riittävästi sille kuuluvista oikeuksista ja antavat asianmukaisessa määrin tietoa, ohjausta ja neuvoja oikeuksien käyttämiseksi.
41.
Direktiivin 2003/4 3 artiklan 5 kohdan yhteydessä velvollisuus varmistaa ”käytännön järjestelyt”, jotta oikeutta saada ympäristötietoa voidaan käyttää tehokkaasti, on osa viranomaisten velvollisuutta helpottaa yleisön oikeuksien käyttämistä. (
17
)
42.
Direktiivin 2003/4 3 artiklan 5 kohdassa asetettu velvollisuus määritellä ”käytännön järjestelyt” tietojen pyytämistä koskevan oikeuden käyttämistä varten eroaa siten pätevyysvaatimusten asettamisesta. ”Käytännön järjestelyillä” on tarkoitus helpottaa tiedon saatavuutta, kun taas pätevyysvaatimukset ovat muotoseikkoja tai ennakkoedellytyksiä, joita pyynnön esittäjän on noudatettava saadakseen asiaa koskevia tietoja.
43.
Vaikka kansallisessa lainsäädännössä voidaan määrittää kehys pyynnön esittämiselle ja käsittelylle, asiaa koskevissa säännöissä ei voida ylittää sitä, mikä on tarpeen direktiivin 2003/4 3 artiklan 5 kohdan tavoitteen, joka on turvata ympäristötiedon helppo ja tehokas saanti, saavuttamiseksi.
44.
Toiseksi direktiivin 2003/4 6 artiklasta ilmenee, että viranomaisen toimeen tai laiminlyöntiin on voitava hakea hallintoviranomaiselta tai tuomioistuimelta muutosta, jos ”tietopyyntö on jätetty huomiotta tai perusteettomasti evätty kokonaan tai osittain, tai – – siihen on vastattu riittämättömästi tai sitä ei muuten ole käsitelty 3, 4 tai 5 artiklan mukaisesti”.
45.
Muutoksenhakumahdollisuuden käyttäminen ei siten ole riippuvainen siitä, katsooko viranomainen, että pyyntö on pätevä tai että kansallisen lainsäädännön mukaiset ympäristötiedon saantia koskevan oikeuden täytäntöönpanon edellytykset täyttyvät. Se, onko kyseessä direktiivissä 2003/4 tarkoitettu ”pyyntö”, on – kuten kaikkien muiden ympäristötiedon saantia koskevan oikeuden aineellisten edellytysten tapauksessa – seikka, johon on voitava hakea hallintoviranomaiselta tai tuomioistuimelta muutosta kyseisen direktiivin 6 artiklan mukaisesti. Vastuussa olevan elimen on varmistuttava siitä, täyttääkö ympäristötietopyyntö kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset.
46.
Ellei näin olisi, direktiivin 2003/4 6 artiklassa annettu muutoksenhakumahdollisuus sekä riippumattomille ja puolueettomille lailla perustetuille elimille ja tuomioistuimille annettu toimivalta olisivat riippuvaisia siitä, miten kansalliset viranomaiset tulkitsevat ympäristötiedon saattavuutta koskevia edellytyksiä. Kuten Commissioner väitti, mekanismi muutoksenhakumahdollisuuden varmistamiseksi voitaisiin vaarantaa pelkällä viranomaisen toimella, jossa pyyntöä pidetään pätemättömänä.
47.
Edellä esitetyn perusteella katson, että direktiivin 2003/4 6 artiklan 1 kohtaan, luettuna Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 1 kappaleen valossa, sisältyvää pyynnön käsitettä on tulkittava siten, että sillä tarkoitetaan kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti esitettyä pyyntöä. Siihen, kuuluuko pyyntö viimeksi mainitun säännöksen soveltamisalaan, on voitava hakea hallintoviranomaiselta tai tuomioistuimelta muutosta direktiivin 2003/4 6 artiklan mukaisesti.
C
Toinen kysymys
48.
Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, tarkoitetaanko direktiivin 2003/4 2 artiklan 5 alakohdassa, luettuna Århusin yleissopimuksen 2 ja 4 artiklan valossa, olevalla ilmaisulla ”pyynnön esittäjä” luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka on tunnistettu heidän tai niiden todellisen nimen ja/tai senhetkisen fyysisen osoitteen perusteella, eikä nimetöntä tai pseudonyymiä käyttävää henkilöä ja/tai pyynnön esittäjää, jonka ainoana yhteystietona on sähköpostiosoite.
49.
Kyseisen 2 artiklan 5 alakohdan mukaan ”pyynnön esittäjällä” tarkoitetaan ”luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka pyytää ympäristötietoa”.
50.
Direktiivin 2003/4 3 artiklan 1 kohdan mukaan viranomaiset velvoitetaan saattamaan ”pyydettäessä” saataville niiden omassa tai viranomaisia varten toisen hallussa olevaa ympäristötietoa ”ilman, että pyynnön esittäjän on perusteltava pyyntönsä”.
51.
Tästä herää kysymys, sisältääkö pyynnön esittäjän käsite luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden tunnistamisen heidän tai niiden todellisen nimen perusteella vai voivatko siihen kuulua myös nimettömänä esiintyvät tai pseudonyymiä käyttävät pyynnön esittäjät.
52.
On muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sekä unionin oikeuden yhtenäinen soveltaminen että yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät, että unionin oikeuden sellaisen säännöksen sanamuotoa, joka ei sisällä nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen säännöksen sisällön ja ulottuvuuden määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko unionissa itsenäisesti ja yhtenäisesti. (
18
)
53.
Unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on. (
19
)
54.
Kun tarkastellaan 2 artiklan 5 alakohdan sanamuotoa, kyseisen säännöksen mukaan pyynnön esittäjällä tarkoitetaan ”luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä”. Siinä ei täsmennetä, että tällaiset luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt on tunnistettava heidän tai niiden todellisen nimen ja/tai senhetkisen fyysisen osoitteen perusteella.
55.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että oikeuksien antaminen luonnollisille henkilöille ja oikeushenkilöille tarkoittaa, että pyynnön esittäjän on ilmoitettava todellinen nimi ja/tai fyysinen osoite osoittaakseen oikeutensa tulla kohdelluksi pyynnön esittäjänä.
56.
Coillte, Tšekin ja Italian hallitukset sekä Irlanti yhtyvät tähän näkemykseen. Ne väittävät, että ainoastaan henkilö, joka on tunnistettu nimensä ja osoitteensa perusteella, voi pyytää ympäristötietoa. Tämä johtuu siitä, että viranomaisten on voitava vahvistaa pyynnön esittävän henkilön asema, mihin tarkoitukseen helpoin ja kaikkein ilmeisin mekanismi on sen vaatiminen, että pyynnön esittäjä ilmoittaa todellisen nimensä ja/tai senhetkisen fyysisen osoitteensa.
57.
Commissioner ja Right to Know sitä vastoin väittävät, että ilmaisu ”pyynnön esittäjä”, jossa ei viitata lainkaan pyynnön esittäjän henkilöllisyyteen, ei pidä sisällään tunnistamisvaatimusta.
58.
Komissio katsoo, että direktiivin 2003/4 2 artiklan 5 alakohtaan sisältyvä viittaus ”henkilöön” edellyttää, että tällainen henkilö on todella olemassa, ja se estää fiktiivistä henkilöä esittämästä kyseisen direktiivin mukaista pyyntöä ja vetoamasta sen säännöksiin. Komissio ehdottaa, että huomioon otetaan myös ne tavat, joilla ympäristötietoa voidaan asettaa saataville ja jotka eivät aina edellytä pyynnön esittäjän tunnistamista.
59.
Pyynnön esittäjän käsite ei nähdäkseni sisällä vaatimusta pyynnön esittäjän tunnistamisesta. Kuten komissio lähinnä huomautti, se seikka, että henkilö on tunnistettavissa 2 artiklan 5 alakohdan perusteella, ei tarkoita, että kyseisessä säännöksessä edellytetään tunnistamista. On nimittäin eri asia hyväksyä, että pyynnön esittäjän on oltava oikeasti olemassa eikä tämä ole automaattibotti tai kuvitteellinen henkilö, kuin olettaa, että pyynnön esittäjän on automaattisesti esitettävä yksityiskohtia henkilöllisyydestään voidakseen käyttää hänelle (tai sille) 3 artiklan 1 kohdassa annettua oikeutta ja että hänen henkilöllisyytensä (tai sen henkilöllisyys) tarkistetaan järjestelmällisesti.
60.
Kuten komissio asian ilmaisi, siltä osin kuin kyse on direktiivin 2003/4 2 artiklan 5 alakohtaan sisältyvästä pyynnön esittäjän määritelmästä, pelkkä luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön olemassaolo riittää näin ollen, jotta kyseinen henkilö voi käyttää direktiivin mukaisia oikeuksia.
61.
Edellä todettu ei vaikuta harkintavaltaan, joka jäsenvaltioilla on säätää tilanteista, joissa pyynnön esittäjä on tarpeen tunnistaa, kuten jäljempänä tarkastellaan lähemmin kolmannen, neljännen ja viidennen kysymyksen yhteydessä.
62.
Myöskään Århusin yleissopimuksessa ei täsmennetä, että ympäristötietoa pyytävät on tunnistettava, jotta he tai ne voivat käyttää oikeuttaan saada ympäristötietoa. Århusin yleissopimuksessa ei määritellä pyynnön esittäjän käsitettä. Sen 4 artiklan 1 kappaleen mukaan viranomaiset antavat ympäristöä koskevat tiedot pyydettäessä ”yleisön” käyttöön. Sen 2 artiklan 4 kohdan mukaan ”yleisöllä” tarkoitetaan ”yhtä tai useampaa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä ja, kansallisen lainsäädännön tai käytännön mukaisesti, näiden henkilöiden yhteenliittymiä, järjestöjä tai ryhmiä”. Tätä yleisön laajaa määritelmää tulkitaan Århusin yleissopimuksen soveltamisohjeessa siten, että siinä sovelletaan ”kuka tahansa” ‑periaatetta. (
20
)
63.
Kuten oikeuskirjallisuudessa huomautetaan, (
21
) se, ettei Århusin yleissopimuksessa edellytetä tunnistetietojen toimittamista pyynnön esittämisen yhteydessä eikä sen ilmoittamista, että pyyntö koskee hakijan etua, tarkoittaa sitä, että viranomaisten on omaksuttava lähestymistapa, jossa ne toimivat ”sokkona” pyynnön esittäjän osalta. Tämän lähestymistavan mukaisesti ”kenenkään ympäristötietoa pyytävän – yksityishenkilöiden, kansalaisjärjestöjen tai muiden – ei tarvitse selvittää henkilöllisyyttään tai perustella pyyntöään”. (
22
)
64.
Yksi syistä, joiden vuoksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että tunnistaminen voisi olla tarpeen, on se, että sen avulla voidaan todentaa, että pyynnön esittäjät ovat luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä, joille pyynnön esittäjien oikeudet annetaan, erotuksena etenkin oikeushenkilöllisyyttä vailla olevista elimistä. Tähän näkemykseen yhtyvät Coillte ja useat muut osapuolet, kuten Tšekin hallitus, jonka mukaan direktiivissä 2003/4 ja Århusin yleissopimuksessa oikeus saada ympäristötietoa kytketään pyynnön esittäjän oikeushenkilöllisyyteen.
65.
Tältä osin on huomautettava, että direktiivin 2003/4 johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta ilmenee, että kyseisellä direktiivillä ”laajennetaan nykyistä, direktiiviin 90/313/ETY perustuvaa tiedon saatavuutta”. (
23
) Direktiivin 90/313 voimassa ollessa oikeuskirjallisuudessa painotettiin, että ympäristötietoa koskevan oikeuden henkilöllinen soveltamisala on laaja ja että sen on katsottava sisältävän ”käytännössä kaikki” siten, ettei tiettyä oikeudellista muotoa edellytetä. (
24
) Ympäristötietoa koskevan oikeuden henkilöllisen soveltamisalan laajaa käsitystä tukee ympäristötiedon julkisen saatavuuden tavoite, joka direktiivin 2003/4 johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaan on ”edistää osaltaan tietoisuuden lisääntymistä ympäristökysymyksistä, vapaata keskustelua ja yleisön aktiivisempaa osallistumista ympäristöä koskevaan päätöksentekoon sekä viime kädessä parempaa ympäristöä”. Oikeuskirjallisuudessa on huomautettu, että direktiivillä 2003/4 ”tiedon saatavuus sijoitettiin ihmisoikeuden yhteyteen” ja että näin ollen ”oikeus annettiin paitsi unionin kansalaisille myös kaikille, yhteenliittymät mukaan lukien”. (
25
)
66.
Lisäksi direktiivin 2003/4 3 artiklan 5 kohdan a alakohdan mukaan virkamiehet velvoitetaan tukemaan ”yleisöä sen yrittäessä saada ympäristötietoa”. Kyseisen direktiivin 2 artiklan 6 alakohdan mukaan ”yleisöllä” tarkoitetaan ”yhtä tai useampaa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä ja kansallisen lainsäädännön tai käytännön mukaisesti näiden henkilöiden muodostamia yhteenliittymiä, järjestöjä tai ryhmiä”. Kun näitä kahta säännöstä luetaan yhdessä, niistä ilmenee, että luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden ja – kansallisen lainsäädännön tai käytännön mukaisesti – näiden henkilöiden muodostamien yhteenliittymien, järjestöjen tai ryhmien on voitava yrittää saada ympäristötietoa.
67.
Direktiivin 2003/4 3 artiklan 5 kohdan a alakohtaan sisältyvä vaatimus, jonka mukaan virkamiesten on tuettava ”yleisöä” sen yrittäessä saada ympäristötietoa, olisi merkityksetön, jos ”yleisön” tietyiltä ryhmiltä ja etenkin yhteenliittymiltä, joilla ei ole oikeushenkilöllisyyttä, evättäisiin oikeus yrittää pyydettäessä saada ympäristötietoa kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
68.
Kuten edellä alustavissa huomautuksissa todettiin, direktiivin 2003/4 tulkinnassa on lisäksi otettava huomioon Århusin yleissopimuksen, joka kyseisellä direktiivillä on tarkoitus panna täytäntöön unionin oikeudessa, sanamuoto ja tarkoitus. (
26
) Tältä osin on muistutettava, että Århusin yleissopimuksessa noudatetaan ”kuka tahansa” ‑periaatetta ympäristötiedon saatavuutta koskevan oikeuden osalta. (
27
) Århusin yleissopimuksessa ”yleisöön” kuuluvat erityisesti ”kansallisen lainsäädännön tai käytännön mukaisesti” luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden ”yhteenliittymät, järjestöt tai ryhmät”. Kansallisessa lainsäädännössä asetettujen vaatimusten on täytettävä Århusin yleissopimuksen tavoite taata ”laaja oikeus” käyttää siinä annettuja oikeuksia. (
28
) Tulkinta, joka antaisi viranomaisille mahdollisuuden evätä oikeuden ympäristötietoon yksinomaan pyynnön esittäjien oikeushenkilöllisyyden perusteella, olisi omiaan heikentämään tätä periaatetta.
69.
Yksittäisillä luonnollisilla henkilöillä, jotka ovat sellaisen yhteenliittymän jäseniä, jolla ei ole (vielä) oikeushenkilöllisyyttä, on joka tapauksessa tietysti oikeus pyytää ympäristötietoa. (
29
)
70.
Siltä osin kuin jokaisella on oikeus saada ympäristötietoa, pelkästään ”pyynnön esittäjän” oikeudellisen aseman tarkistaminen ei siten voi olla syy edellyttää pyynnön esittäjän tunnistamista.
71.
Pyynnön esittäjän käsitteen asiayhteydestä on muistutettava, että direktiivin 2003/4 3 artiklan 1 kohdan mukaan viranomaiset velvoitetaan kyseisen direktiivin säännösten mukaisesti saattamaan ”pyydettäessä” saataville ympäristötietoa ”ilman, että pyynnön esittäjän on perusteltava pyyntönsä”. Kyseisen direktiivin johdanto-osan kahdeksannesta perustelukappaleesta ilmenee, että kaikilla luonnollisilla henkilöillä ja oikeushenkilöillä on oikeus saada ympäristötietoa tarvitsematta ilmoittaa, että asia koskee näiden etua.
72.
Pyynnön esittäjän oikeus pyytää ympäristötietoa ja viranomaisten vastaava velvollisuus antaa tällaista tietoa täydentävät direktiivin 2003/4 7 artiklasta johtuvaa viranomaisten proaktiivista velvollisuutta antaa tietoja. Kyseisen direktiivin 1 artiklan b alakohdan mukaan tämän proaktiivisen velvollisuuden tarkoituksena on varmistaa, että ”ympäristötietoa saatetaan viran puolesta saataville ja levitetään yleisölle, jotta saavutetaan ympäristötiedon mahdollisimman laaja järjestelmällinen saatavuus ja levittäminen yleisölle.” Lisäksi direktiivin 2003/4 johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen mukaan viranomaisten on annettava ympäristötietoa yleisön saataville ja levitettävä sitä ”mahdollisimman laajalle erityisesti käyttämällä uutta tieto- ja viestintätekniikkaa”.
73.
Direktiivin 2003/4 7 artiklasta, luettuna yhdessä sen 1 artiklan b alakohdan kanssa ja direktiivin johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen valossa, seuraa, että ympäristötietoa on ”saatettava viran puolesta saataville” yleisölle ja ”mahdollisimman laajalle” sillä seurauksella, ettei yleisön tarvitse edes pyytää tätä tietoa. Ilmaisu ”saatetaan saataville” on riittävän laaja sisältääkseen useita menetelmiä tiedon saataville saattamiseksi. Kuten Right to Know on väittänyt, ympäristötietoa voidaan saattaa pyynnön esittäjän saataville viranomaisen toimitiloissa (joko tarkastelua tai noutoa varten), verkkosivustolla tai asettamalla se saataville edustajan tekemää noutoa varten. Yhdessäkään näistä tilanteista ei ole mitään ilmeistä syytä, miksi luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden, jotka haluavat käyttää oikeuttaan saada ympäristötietoa, olisi ensin selvitettävä henkilöllisyytensä. Direktiivissä 2003/4 ei myöskään määritetä kanavaa, jonka kautta tieto on ”saatettava saataville”. Tiedot voidaan siten lähettää esimerkiksi pyynnön esittäjän sähköpostiosoitteeseen, jos pyynnön esittäjä on ottanut yhteyttä hallintoon sähköpostitse.
74.
Viranomaisten yleinen velvollisuus levittää proaktiivisesti tietoa yleisölle tukee tulkintaa, jonka mukaan silloin, kun yleisön jäsen pyytää ympäristötietoa, ei sovelleta mitään erityistä vaatimusta liittää pyyntöön tunnistetietoja.
75.
Coillte, Irlanti ja Tšekin hallitus väittävät, että direktiivin 2003/4 6 artikla tukee päätelmää, jonka mukaan pyynnön esittäjän käsite edellyttää pyynnön esittäjän tunnistamista. Ne katsovat, että siltä osin kuin pyynnön esittäjä voi vaatia, että tietopyynnön epäämisestä tehty päätös tutkitaan uudelleen hallinnollisessa menettelyssä 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti, ja saattaa asian uudelleen tutkittavaksi tuomioistuimessa 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti pyynnön esittäjä on tunnistettava, kun tämä pyytää ympäristötietoa.
76.
En ole vakuuttunut ympäristötietoa koskevan oikeuden käyttämiselle asetettujen vaatimusten ja menettelyn, joka koskee päätöksen tutkimista uudelleen hallinnollisessa menettelyssä tai asian saattamista tuomioistuimen tutkittavaksi, rinnastamisesta. Kummankin oikeuden käyttämiselle asetettuja vaatimuksia on tutkittava erikseen. Se, että tunnustetaan mahdollisuus esittää pyyntö nimettömänä direktiivin 2003/4 3 artiklan 1 kohdan nojalla, ei kuitenkaan vaikuttaisi sääntöihin, joita jäsenvaltiot voivat asettaa hallinnollista uudelleentutkimista tai tuomioistuinvalvontaa koskevan oikeuden käyttämiselle. Jäsenvaltioiden ympäristötiedon saamista koskevan oikeuden noudattamisen varmistamiselle asettamat säännöt kuuluvat menettelyllisen itsemääräämisoikeuden periaatteen piiriin, ja niiden on noudatettava tässä yhteydessä vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteita ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaista oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen. (
30
)
77.
En ole myöskään vakuuttunut rinnastuksesta, jonka komissio on tehnyt kyseessä olevan järjestelmän ja asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukaisen, asiakirjojen saamiseen yleisön tutustuttavaksi sovellettavan järjestelmän välillä. (
31
) Ensinnäkin asetuksen N:o 1049/2001 nojalla asiakirjoihin tutustumiseen oikeutettujen joukko on suppeampi kuin niiden, joilla on direktiivin 2003/4 nojalla oikeus saada ympäristötietoa. Asetuksen N:o 1049/2001 2 artiklan 1 kohdan mukaan nimittäin ”jokaisella unionin kansalaisella sekä jokaisella luonnollisella henkilöllä, joka asuu jossain jäsenvaltiossa, sekä jokaisella oikeushenkilöllä, jolla on sääntömääräinen kotipaikka jossain jäsenvaltiossa” on oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin. Ympäristötiedon saantiin oikeutettujen joukolle ei ole asetettu tällaisia vaatimuksia. Toiseksi yleisön oikeudesta saada unionin toimielinten hallussa olevaa ympäristötietoa säädetään asetuksessa (EY) N:o 1367/2006. (
32
) Kuten oikeuskirjallisuudessa huomautetaan, (
33
) kyseisellä asetuksella ”laajennetaan” asetuksen N:o 1049/2001 2 artiklan mukaista ”asiakirjoihin tutustumiseen oikeutettujen joukkoa”, koska pyynnön esittäjällä katsotaan olevan oikeus saada ympäristötietoa ”ilman kansalaisuuteen, kansallisuuteen tai kotipaikkaan liittyvää syrjintää, sekä oikeushenkilön osalta ilman sen rekisteröidyn kotipaikan tai toiminnan tosiasiallisen keskuksen sijaintiin perustuvaa syrjintää”. (
34
)
78.
Kun otetaan huomioon erot oikeutettujen joukossa, on siten epäasianmukaista asettaa edellytystä, jonka mukaan direktiivin 2003/4 mukaiset pyynnön esittäjät on tunnistettava asetuksessa N:o 1049/2001 säädettyjen vaatimusten perusteella.
79.
Direktiivin 2003/4 tavoitteena on sen 1 artiklan a alakohdan mukaan taata oikeus saada viranomaisten hallussa olevaa ympäristötietoa. Kuten kyseisen direktiivin johdanto-osan ensimmäisestä perustelukappaleesta ilmenee ja kuten edellä 65 kohdassa jo todettiin, tämä oikeus edistää ”yleisön aktiivisempaa osallistumista ympäristöä koskevaan päätöksentekoon sekä viime kädessä parempaa ympäristöä”. Kyseisen direktiivin johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta ilmenee lisäksi, että ympäristötiedon julkista saatavuutta koskeva oikeus on osa ”muutosprosessia” viranomaisten tavassa suhtautua ”avoimuuteen”. (
35
) Sen johdanto-osan 16 perustelukappaleesta käy myös ilmi, että tiedon ilmaiseminen palvelee yleistä etua. Näin ollen tiedonsaantioikeus, joka mahdollistaa tiedon ilmaisemisen, palvelee yleisen edun mukaista tarkoitusta eikä ole riippuvainen ilmaisemista pyytävän tietyn yksilön edusta. Tästä syystä, ja kuten direktiivin 2003/4 3 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti säädetään, pyynnön esittäjien ei tarvitse perustella pyyntöään.
80.
Se seikka, että pyynnön esittäjät voivat pyytää ympäristötietoa ilman, että heidän tai niiden on selvitettävä henkilöllisyytensä, tukee ympäristötiedon laajaa saatavuutta ja avoimuutta koskevaa tavoitetta. Kuten Commissioner ja Right to Know ovat lähinnä esittäneet, nimettömyyden säilyminen voi olla erityisen tärkeää tietyille pyynnön esittäjille, jos heidän tai niiden virallisen nimen ja osoitteen sisällyttäminen pyyntöön voi paljastaa epäsuorasti sen, mitä etua pyynnön esittäminen koskee. (
36
) Tunnistamista koskevan edellytyksen puuttuminen on myös tiedonsaantioikeuden julkista etua koskevan tarkoituksen mukaista. (
37
)
81.
Coillte ja useat muut osapuolet ovat varoittaneet siihen liittyvästä riskistä, että tekoäly luo ja lähettää tietopyyntöjä automaattisesti. Tällainen riski, niin vakava kuin se voikin olla, ei vaikuta liittyvän erottamattomasti nimettömiin pyyntöihin. Se liittyy pikemminkin tietoyhteiskunnan välineiden käyttöön viestinnässä viranomaisten kanssa (fyysisesti esitettyihin pyyntöihin verrattuna). Tämän riskin estämiseksi jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat ja asianmukaiset tekniset takeet sen varmistamiseksi, että viranomaiset käsittelevät ainoastaan pyyntöjä, jotka ovat peräisin henkilöltä eivätkä automaattibotilta. (
38
)
82.
Kirjallisia huomautuksia esittäneet hallitukset ja Irlanti ovat myös varoittaneet väärinkäytön riskistä nimettömänä tai pseudonyymiä käyttäen esitettyjen pyyntöjen seurauksena. On muistutettava, että direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat evätä pyynnön saada ympäristötietoa, jos se on ”ilmeisen kohtuuton”. Tämä peruste pyynnön epäämiselle on riittävän laaja, jotta viranomainen voi evätä pyynnön, joka on esitetty kiusantekotarkoituksessa tai jonka tarkoituksena on aiheuttaa häiriötä. Kuten jäljempänä viidennen kysymyksen yhteydessä esitän, tämän poikkeuksen soveltamisen yhteydessä viranomaiset voivat pyytää henkilöllisyyden tunnistamista.
83.
Tiedonsaantioikeuden väärinkäyttö voi siten johtaa pyynnön epäämiseen, mutta se ei oikeuta pyynnön esittäjän käsitteen suppeaa tulkintaa.
84.
Katson, että direktiivin 2003/4 2 artiklan 5 alakohdan sanamuodosta, asiayhteydestä ja tarkoituksesta seuraa, ettei pyynnön esittäjän käsite edellytä sen luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön tunnistamista, joka pyytää ympäristötietoa kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
85.
Edellä esitetyn perusteella katson, että direktiivin 2003/4 2 artiklan 5 alakohtaan, luettuna Århusin yleissopimuksen 2 ja 4 artiklan valossa, sisältyvää ilmaisua ”pyynnön esittäjä” on tulkittava siten, että se ei rajoitu luonnolliseen henkilöön tai oikeushenkilöön, joka tunnistetaan kyseisen henkilön todellisen nimen ja/tai senhetkisen fyysisen osoitteen perusteella, vaan siihen sisältyy myös nimettömänä esiintyvä tai pseudonyymiä käyttävä henkilö ja/tai pyynnön esittäjä, jonka yhteystiedot koostuvat ainoastaan sähköpostiosoitteesta.
D
Kolmas ja neljäs kysymys
86.
Kolmannella ja neljännellä kysymyksellään, joita on tutkittava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 2003/4 3 artiklan 1 kohtaa, luettuna Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 1 kappaleen valossa, tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa edellytetään, että pyynnön esittäjät ilmoittavat nimensä ja fyysisen osoitteensa voidakseen esittää ympäristötietoa koskevan pyynnön, ja esteenä sille, että viranomainen todentaa pyynnön esittäjän henkilöllisyyden, myös silloin, kun pyynnön esittäjän toimittamien tunnistetietojen aitoudesta on epäilystä.
87.
Näihin kysymyksiin on tarpeen vastata, jos unionin tuomioistuin noudattaa toiseen kysymykseen ehdottamaani vastausta.
88.
Direktiivin 2003/4 3 artiklan 1 kohta, jossa – kuten edellä esitettiin – säädetään viranomaisten velvoitteesta ”saattaa pyydettäessä saataville niiden omassa tai viranomaisia varten toisen hallussa olevaa ympäristötietoa ilman, että pyynnön esittäjän on perusteltava pyyntönsä”, vastaa Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 1 kappaletta. Viimeksi mainitussa määräyksessä velvoitetaan viranomaiset antamaan ympäristöä koskevat tiedot pyydettäessä yleisön käyttöön.
89.
Kuten edellä toiseen kysymykseen annetussa vastauksessa todettiin, direktiivin 2003/4 3 artiklan 1 kohtaan ei sisälly siihen olennaisesti kuuluvaa edellytystä, jonka mukaan pyynnön esittäjän on toimitettava tunnistetietoja.
90.
Tästä herää kysymys, voivatko jäsenvaltiot asettaa kansallisessa lainsäädännössään tällaisen tunnistetietojen toimittamista koskevan edellytyksen.
91.
SEUT 288 artiklasta seuraa, että jäsenvaltioilla on direktiivin täytäntöönpanossa laaja harkintavalta valita tavat ja keinot, joilla direktiivin täytäntöönpano on tarkoitus varmistaa. Tällainen vapaus ei vaikuta mitenkään jokaista jäsenvaltiota, jolle direktiivi on osoitettu, koskevaan velvoitteeseen toteuttaa asianomaisessa direktiivissä asetetun direktiivin tavoitteen mukaisesti kaikki kyseisen direktiivin täyden vaikutuksen varmistamiseksi tarvittavat toimenpiteet. (
39
)
92.
Kun tarkastellaan ympäristötiedon saantia koskevan oikeuden täytäntöönpanoa, direktiivin 2003/4 3 artiklan 5 kohdassa säädetään nimenomaisesti, että jäsenvaltioiden on määriteltävä ”käytännön järjestelyt” sen varmistamiseksi, että oikeutta saada ympäristötietoa ”voidaan hyödyntää tehokkaasti”. Kuten edellä todettiin, (
40
) näiden käytännön järjestelyjen tavoitteena on helpottaa kyseisen oikeuden käyttämistä.
93.
Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 1 kappaleessa määrätään, että viranomaiset antavat ympäristöä koskevat tiedot käyttöön ”kansallisen lainsäädännön mukaisesti”. Århusin yleissopimuksen soveltamisohjeen mukaan tämä tarkoittaa, että ”kansallisessa lainsäädännössä olisi määritettävä kehys tietopyyntöihin vastaamista koskevalle menettelylle [Århusin] yleissopimuksen mukaisesti”. (
41
) Ympäristötietoa koskevan oikeuden täytäntöönpanon yhteydessä unionin oikeutta, ja etenkin direktiiviä 2003/4, pidetään osana jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä. (
42
)
94.
Direktiivin 2003/4 3 artiklan 5 kohdasta ja Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 1 kappaleesta seuraa, että kun jäsenvaltiot määrittelevät käytännön järjestelyjä sen varmistamiseksi, että oikeutta saada ympäristötietoa voidaan hyödyntää tehokkaasti, niillä on harkintavaltaa määrittää tietopyyntöjen toimittamista ja niihin vastaavista koskevan menettelyn kehys.
95.
Tässä yhteydessä ensinnäkin pyynnön esittäjän tunnistaminen voi olla tarpeen, jotta viranomaiset voivat vastata pyyntöön. Viranomaiset saattavat esimerkiksi edellyttää pyynnön esittäjän nimeä ja postisoitetta, jos pyynnön esittäjä ei anna muita yhteystietoja.
96.
Pyynnön esittäjän tunnistetiedot voivat olla myös tarpeen, jos tietojen toimittamisesta peritään (kohtuullinen) maksu direktiivin 2003/4 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti. (
43
)
97.
Toiseksi tunnistetiedot saattavat olla tarpeen, kun tietopyyntö kuuluu jonkin direktiivin 2003/4 4 artiklassa säädetyn poikkeuksen piiriin.
98.
Kyseisen direktiivin 4 artiklassa luetellaan täsmällisesti ne poikkeukset, joita jäsenvaltiot voivat säätää oikeuteen saada ympäristötietoa. Jos tällaiset poikkeukset on tosiasiallisesti saatettu osaksi kansallista oikeutta, viranomaiset voivat vedota niihin evätäkseen niille tulevia tietopyyntöjä. (
44
)
99.
Nämä poikkeukset koskevat muun muassa tilanteita, joissa pyyntö on ilmeisen kohtuuton tai koskee valmisteilla olevaa aineistoa tai sisäisiä asiakirjoja, ja tilanteita, joissa tiedon ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti viranomaisten toiminnan luottamuksellisuuteen, kansainvälisiin suhteisiin, yleiseen turvallisuuteen tai kansalliseen puolustukseen, kaupallisten tai teollisten tietojen luottamuksellisuuteen tai henkilötietojen luottamuksellisuuteen.
100.
Direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että kussakin yksittäistapauksessa tiedon ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua olisi verrattava epäämisellä saavutettaviin etuihin. Sen, että oikeus ympäristötietoihin evätään 4 artiklassa säädetyillä perusteilla, onkin aina perustuttava asiaan liittyvien etujen vertailuun.
101.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että tämä vertailu on tehtävä arvioimalla tosiasiallisesti ja erityisesti kutakin toimivaltaisten viranomaisten käsiteltäväksi saatettua tilannetta direktiivin 2003/4 nojalla esitetyn ympäristötiedon saamista koskevan pyynnön yhteydessä. (
45
)
102.
Koska tiedonsaantipyynnön arvioinnissa on otettava huomioon kussakin yksittäistapauksessa vallitsevat erityiset intressit, viranomaisen on myös arvioitava pyynnön esittäjän mahdollisesti antamat tiedot niistä syistä, jotka voivat oikeuttaa pyydettyjen tietojen ilmaisemisen. (
46
)
103.
Lisäksi direktiivin 2003/4 4 artiklan 5 kohdan mukaan päätös, jolla pyyntö saada tietoa evätään, on ”annettava tiedoksi” pyynnön esittäjälle kirjallisesti tai sähköisesti, jos pyyntö esitettiin kirjallisesti tai jos pyynnön esittäjä sitä pyytää. Ilmoituksessa on esitettävä epäämisperusteet. Jos pyynnön epäämisestä ilmoitetaan, viranomainen ei enää saata tietoa saataville. Se tekee sen sijaan hallinnollisen päätöksen, jota varten voidaan tarvita pyynnön esittäjän tunnistetietoja. (
47
)
104.
On ilmeistä, että kun sovelletaan poikkeusta oikeuteen saada ympäristötietoa, viranomaisen on oltava vuorovaikutuksessa pyynnön esittäjän kanssa tavalla, joka eroaa pelkästä tietojen saataville saattamisesta. Tällaisissa tilanteissa jäsenvaltiot voivat pitää pyynnön esittäjän tunnistamisen edellyttämistä tarpeellisena. (
48
)
105.
Jos pyynnön esittäjä pyytää ympäristötietoa ja ilmoittaa yhteystiedot ja jos viranomainen voi asettaa tiedon saataville ilman erityistä vuorovaikutusta pyynnön esittäjän kanssa ja soveltamatta mitään poikkeusta, pyynnön esittäjän henkilöllisyyden selvittäminen ei vaikuta tarpeelliselta vaatimukselta tiedon saantia koskevan oikeuden käyttämiseksi. Ei ole mitään ilmeistä syytä, miksi esimerkiksi henkilön, joka haluaa tutustua direktiivin 2003/4 3 artiklan 5 kohdan nojalla perustettuihin ja ylläpidettäviin rekistereihin tai luetteloihin ympäristötiedosta tai joka on läsnä in situ asianomaisessa paikassa tutkiakseen ympäristötietoa, on ensin selvitettävä henkilöllisyytensä. Sama pätee esimerkiksi henkilöön, joka lähettää sähköpostin, joka on allekirjoitettu käyttäen pseudonyymiä ja jossa pyydetään ympäristötietoa. (
49
)
106.
Kuten Commissioner ja Right to Know ovat lähinnä väittäneet, jos kaikkia ympäristötietoa pyytäviä vaadittaisiin järjestelmällisesti selvittämään henkilöllisyytensä, tämä voisi saada tietyt henkilöt pidättymään tiedon pyytämisestä. Kuten edellä ensimmäiseen kysymykseen ehdotetussa vastauksessa huomautettiin, tiettyjen pyynnön esittäjien tapauksessa nimi voisi ilmaista välillisesti heidän pyyntöön liittyvän etunsa ja velvollisuus paljastaa nimi voisi merkitä vaatimusta osoittaa, että pyyntö koskee hakijan etua direktiivin 2003/4 ja Århusin yleissopimuksen vastaisesti. Nämä muut osapuolet korostivat erityisesti ympäristötietoa koskevaa oikeuttaan käyttävien henkilöiden riskiä joutua häirinnän kohteeksi, mikä ei ole teoreettinen tai abstrakti riski etenkään silloin, kun kyse on taloudellisista eduista. Lähestymistapa, jossa viranomaiset toimivat ”sokkona” pyynnön esittäjän ja pyynnön esittämisen motiivien osalta, voi ehkäistä Århusin yleissopimuksen 3 artiklan 8 kappaleessa mainittua riskiä vastatoimista. (
50
)
107.
Koska pyynnön esittäjän henkilöllisyyden selvittämistä ei voida edellyttää yleisenä vaatimuksena ympäristötiedon saantia koskevan oikeuden käyttämiselle, pyynnön esittäjän toimittamien tunnistetietojen aitouteen liittyvät epäilyt eivät ole asianmukainen peruste, jonka perusteella hallinto voi pyytää pyynnön esittäjää vahvistamaan henkilöllisyytensä. Kuten jäljempänä viidennen kysymyksen yhteydessä tarkastellaan, edellä esitetty ei kuitenkaan vaikuta tilanteeseen, jossa vahvistusta pyydetään sen määrittämiseksi, onko pyyntö ilmeisen kohtuuton direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti.
108.
Edellä esitetyn perusteella katson, että direktiivin 2003/4 3 artiklan 1 kohtaa, luettuna Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 1 kappaleen valossa, on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa edellytetään yleissääntönä, että pyynnön esittäjät ilmoittavat nimensä ja fyysisen osoitteensa voidakseen esittää ympäristötietoa koskevan pyynnön, myös silloin, kun pyynnön esittäjän toimittamien tunnistetietojen aitoudesta on epäilystä. Edellä esitetty pätee edellyttäen, että henkilöllisyyden selvittäminen ei ole tarpeen pyyntöön vastaamiseksi ja ettei mitään kyseisen direktiivin 4 artiklassa säädetyistä poikkeuksista sovelleta.
E
Viides kysymys
109.
Viidennellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan b alakohtaa, luettuna Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 3 kappaleen b kohdan valossa, tulkittava siten, että viranomainen ei saa pyytää pyynnön esittäjältä vahvistusta hänen todellisesta nimestään ja/tai senhetkisestä fyysisestä osoitteestaan sen määrittämiseksi, onko tietty pyyntö ilmeisen kohtuuton kyseisen pyynnön esittäjän esittämien muiden pyyntöjen määrän, luonteen ja esittämistiheyden perusteella.
110.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivissä 2003/4 säädetty oikeus saada ympäristötietoa merkitsee, että tiedon ilmaisemisen olisi oltava pääsääntö ja että viranomaisten olisi voitava evätä ympäristötietoa koskeva pyyntö vain tietyissä selvästi määritellyissä tapauksissa. Tiedonsaantioikeutta koskevia poikkeuksia olisi siis tulkittava suppeasti siten, että tiedon ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua verrataan ilmaisemisen epäämisellä saavutettavaan etuun. (
51
)
111.
Kuten edellä (
52
) todettiin, kyseisen direktiivin 4 artiklassa luetellaan täsmällisesti ne poikkeukset, joita jäsenvaltiot voivat säätää oikeuteen saada ympäristötietoa. Jos tällaiset poikkeukset on tosiasiallisesti saatettu osaksi kansallista oikeutta, viranomaiset voivat vedota niihin evätäkseen niille tulevia tietopyyntöjä. (
53
)
112.
Jäsenvaltiot voivat siten direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti säätää, että pyyntö saada ympäristötietoa voidaan evätä, jos pyyntö on ”ilmeisen kohtuuton”.
113.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee erityisesti, voivatko viranomaiset tämän poikkeuksen soveltamisen yhteydessä pyytää pyynnön esittäjältä vahvistusta henkilöllisyydestä ja voivatko ne pyynnön kohtuullisuutta määrittäessään ottaa huomioon saman pyynnön esittäjän muiden pyyntöjen määrän, luonteen ja esittämistiheyden.
114.
Aluksi on huomautettava, että edellä mainitun säännöksen tietyissä kieliversioissa käytetään pyynnön kuvaamiseen käsitettä ”kohtuuton” (
54
), kun taas toisissa kieliversioissa käytetään väärinkäyttötarkoitukseen viittaavaa käsitettä. (
55
) Yhdestäkään kieliversiosta ei kuitenkaan ilmene erityisiä perusteita pyynnön ilmeisen kohtuuttomuuden tai väärinkäyttöluonteen arvioimiseksi.
115.
Direktiivin 2003/4 4 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jos jäsenvaltio säätää poikkeuksista, se voi laatia julkisesti saatavilla olevan luettelon perusteista, joiden avulla asianomainen elin voi päättää, miten pyyntöä käsitellään. (
56
)
116.
Jäsenvaltioilla on siten harkintavaltaa tämän epäämisperusteen soveltamiseen liittyvien tekijöiden määrittämisessä.
117.
Siltä osin kuin tämä muodostaa poikkeuksen yleissäännöstä, jonka mukaan ympäristötietoa on annettava, pyyntö on kuitenkin evättävä sen ilmeisen kohtuuttomuuden perusteella ainoastaan poikkeustapauksissa.
118.
Vaatimustason pyynnön luokittelemiselle ilmeisen kohtuuttomaksi on vastaavasti oltava korkea.
119.
Kun tarkastellaan etenkin pyydetyn tiedon määrää, direktiivin 2003/4 3 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan kyseinen tekijä (samoin kuin pyydetyn tiedon monitahoisuus) oikeuttaa yhden kuukauden määräajan, jonka kuluessa hallinnon on vastattava pyyntöön, pidentämisen. Kun direktiivin 2003/4 3 artiklan 2 kohdan b alakohtaa luetaan yhdessä sen 4 artiklan 2 kohdan b alakohdan kanssa, käy ilmi, että pyydetyn tiedon suuri määrä yksin ei tee pyynnöstä ilmeisen kohtuutonta. (
57
)
120.
Kun tarkastellaan pyyntöjen esittämistiheyttä, on muistutettava, että oikeus saada ympäristötietoa palvelee tietoisuuden lisääntymistä ympäristökysymyksistä koskevaa yleistä tavoitetta. Pyynnön esittäjällä on oikeus pyytää ympäristötietoa eri viranomaisilta tai samalta viranomaiselta ilman, että pyyntöjen määrää on rajoitettu. Sellaisen absoluuttisen raja-arvon vahvistaminen, jonka ylittyessä pyyntöä voitaisiin pitää ilmeisen kohtuuttomana, voisi loukata oikeutta saada ympäristötietoa. (
58
)
121.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeudessa on kuitenkin yleinen oikeusperiaate, jonka mukaan yksityiset eivät saa vedota unionin oikeuteen vilpillisesti tai väärinkäyttönä pidettävällä tavalla. (
59
) Yksityisten, myös oikeuttaan saada ympäristötietoa käyttävien pyynnön esittäjien, on noudatettava tätä yleistä oikeusperiaatetta. (
60
)
122.
Direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetty poikkeus kuvastaa tätä unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä ja vahvistaa, kuten Irlanti väitti, kyseisellä direktiivillä annettujen oikeuksien väärinkäytön välttämisen tärkeyden.
123.
Voidakseen todeta, että pyyntö on ilmeisen kohtuuton, kyseisen viranomaisen on otettava huomioon kaikki kunkin yksittäistapauksen kannalta merkitykselliset olosuhteet, myös pyynnön luonne ja lähde. Kuten Tšekin hallitus on lähinnä huomauttanut, näin on etenkin silloin, jos asian olosuhteet osoittavat, että pyyntö on esitetty kiusantekotarkoituksessa tai se on perusteeton, kun se voi johtaa häirintään tai aiheuttaa häiriötä tai kun se paljastaa pyynnön esittäjän tai esittäjien aikomuksen lamaannuttaa viranomaisen työ lukuisilla pyynnöillään. (
61
)
124.
Tässä yhteydessä pyynnön esittäjän nimen ja osoitteen vahvistaminen saattaa olla tarpeen, jotta viranomaiset voivat antaa pyynnön esittäjälle tiedoksi syyt, joiden vuoksi pyyntö saada tietoa on evätty kokonaan tai osittain, kuten direktiivin 2003/4 4 artiklan 5 kohdassa säädetään.
125.
Tästä seuraa, että sen määrittäminen, onko pyyntö ilmeisen kohtuuton, ei riipu pyyntöjen määrästä, luonteesta tai esittämistiheydestä erikseen tarkasteltuina vaan kunkin tapauksen kaikista olosuhteista. Näihin olosuhteisiin voi kuulua pseudonyymin ilmeisen perusteeton tai kiusantekotarkoituksessa tapahtuva käyttö.
126.
Edellä esitetyn perusteella katson, että direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan b alakohtaa, luettuna Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 3 kappaleen b kohdan valossa, on tulkittava siten, että viranomainen voi pyytää pyynnön esittäjältä vahvistusta hänen tai sen todellisesta nimestä ja/tai senhetkisestä fyysisestä osoitteesta sen määrittämiseksi, onko tietty pyyntö ilmeisen kohtuuton kyseisen pyynnön esittäjän esittämien muiden pyyntöjen määrän, luonteen ja esittämistiheyden perusteella, siltä osin kuin näitä perusteita ei oteta huomioon erikseen vaan kunkin tapauksen olosuhteiden kokonaisarvioinnin yhteydessä. Näin on etenkin silloin, kun tapauksen erityisolosuhteet osoittavat, että pyyntö on esitetty kiusantekotarkoituksessa tai se on perusteeton, kun se voi johtaa häirintään tai aiheuttaa häiriötä tai kun se paljastaa pyynnön esittäjän tai esittäjien aikomuksen lamaannuttaa viranomaisen työ lukuisilla pyynnöillään.
V Ratkaisuehdotus
127.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa High Courtin (Irlanti) esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1)
Ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta ja neuvoston direktiivin 90/313/ETY kumoamisesta 28.1.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/4/EY 6 artiklan 1 kohtaan, luettuna tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan yleissopimuksen, joka allekirjoitettiin Århusissa 25.6.1998 ja hyväksyttiin Euroopan yhteisön puolesta 17.2.2005 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2005/370/EY (jäljempänä Århusin yleissopimus), 4 artiklan 1 kappaleen valossa, sisältyvää pyynnön käsitettä
on tulkittava siten, että
sillä tarkoitetaan kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti esitettyä pyyntöä. Siihen, kuuluuko pyyntö viimeksi mainitun säännöksen soveltamisalaan, on voitava hakea hallintoviranomaiselta tai tuomioistuimelta muutosta direktiivin 2003/4 6 artiklan mukaisesti.
2)
Direktiivin 2003/4 2 artiklan 5 alakohtaan, luettuna Århusin yleissopimuksen 2 ja 4 artiklan valossa, sisältyvää ilmaisua ”pyynnön esittäjä”
on tulkittava siten, että
se ei rajoitu luonnolliseen henkilöön tai oikeushenkilöön, joka tunnistetaan kyseisen henkilön todellisen nimen ja/tai senhetkisen fyysisen osoitteen perusteella, vaan siihen sisältyy myös nimettömänä esiintyvä tai pseudonyymiä käyttävä henkilö ja/tai pyynnön esittäjä, jonka yhteystiedot koostuvat ainoastaan sähköpostiosoitteesta.
3)
Direktiivin 2003/4 3 artiklan 1 kohtaa, luettuna Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 1 kappaleen valossa,
on tulkittava siten, että
se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa edellytetään yleissääntönä, että pyynnön esittäjät ilmoittavat nimensä ja fyysisen osoitteensa voidakseen esittää ympäristötietoa koskevan pyynnön, myös silloin, kun pyynnön esittäjän toimittamien tunnistetietojen aitoudesta on epäilystä. Edellä esitetty pätee edellyttäen, että henkilöllisyyden selvittäminen ei ole tarpeen pyyntöön vastaamiseksi ja ettei mitään kyseisen direktiivin 4 artiklassa säädetyistä poikkeuksista sovelleta.
4)
Direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan b alakohtaa, luettuna Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 3 kappaleen b kohdan valossa,
on tulkittava siten, että
viranomainen voi pyytää pyynnön esittäjältä vahvistusta hänen tai sen todellisesta nimestä ja/tai senhetkisestä fyysisestä osoitteesta sen määrittämiseksi, onko tietty pyyntö ilmeisen kohtuuton kyseisen pyynnön esittäjän esittämien muiden pyyntöjen määrän, luonteen ja esittämistiheyden perusteella, siltä osin kuin näitä perusteita ei oteta huomioon erikseen vaan kunkin tapauksen olosuhteiden kokonaisarvioinnin yhteydessä. Näin on etenkin silloin, kun tapauksen erityisolosuhteet osoittavat, että pyyntö on esitetty kiusantekotarkoituksessa tai se on perusteeton, kun se voi johtaa häirintään tai aiheuttaa häiriötä tai kun se paljastaa pyynnön esittäjän tai esittäjien aikomuksen lamaannuttaa viranomaisen työ lukuisilla pyynnöillään.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: englanti.
(
2
)	Yleissopimus tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa allekirjoitettiin Århusissa 25.6.1998 ja hyväksyttiin Euroopan yhteisön puolesta 17.2.2005 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2005/370/EY (EUVL 2005, L 124, s. 1; jäljempänä Århusin yleissopimus).
(
3
)	Ks. Ebbesson, J. ym., The Aarhus Convention: An Implementation Guide, 2. painos, United Nations, Geneva, 2014, s. 19 (jäljempänä Århusin yleissopimuksen soveltamisohje).
(
4
)	Århusin yleissopimuksen johdanto-osan seitsemäs ja kahdeksas perustelukappale.
(
5
)	Barritt, E., The Foundations of the Aarhus Convention, London, Hart Publishing, 2020, s. 5.
(
6
)	Århusin yleissopimuksen soveltamisohje, s. 15.
(
7
)	Whittaker, S., Reid, C.T. ja Mendel, J., Freedom of Environmental Information: Aspirations and Practice, Intersentia, Cambridge, 2023, s. 38.
(
8
)	Ympäristötiedon saatavuutta ja tarjoamista voidaan oikeuttaa lisäksi sellaisilla perusteilla kuin tarpeella tukea kestävää kehitystä ja parantaa ympäristölainsäädännön noudattamisen varmistamista. Ks. Bell, S. ym., Environmental Law, 9. painos, Oxford University Press, Oxford, 2024, s. 248.
(
9
)	Ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta ja neuvoston direktiivin 90/313/ETY kumoamisesta 28.1.2003 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EYVL 2003, L 41, s. 26).
(
10
)	Tuomio 15.4.2021, Friends of the Irish Environment (C‑470/19, EU:C:2021:271, 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
11
)	Tuomio 19.12.2013, Fish Legal ja Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
12
)	Tuomio 19.12.2013, Fish Legal ja Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
13
)	Ks. vastaavasti tuomio 8.11.2022, Deutsche Umwelthilfe (Moottoriajoneuvojen tyyppihyväksyntä) (C‑873/19, EU:C:2022:857, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
14
)	Tuomio 15.4.2021, Friends of the Irish Environment (C‑470/19, EU:C:2021:271, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
15
)	Århusin yleissopimuksen soveltamisohje, s. 79 (kursivointi tässä).
(
16
)	Århusin yleissopimuksen soveltamisohje, s. 79.
(
17
)	Ks. Århusin yleissopimuksen soveltamisohje, s. 62.
(
18
)	Ks. vastaavasti tuomio 15.4.2021, Friends of the Irish Environment (C‑470/19, EU:C:2021:271, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
19
)	Tuomio 16.1.2025, Banco de Santander (Yksittäisten kuluttajien edustaminen) (C‑346/23, EU:C:2025:13, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
20
)	Århusin yleissopimuksen soveltamisohje, s. 55 (kursivointi tässä).
(
21
)	Edellä alaviitteessä 7 mainittu Whittaker, S. ym., s. 49.
(
22
)	Ibid.
(
23
)	Ympäristöä koskevan tiedon saannin vapaudesta 7.6.1990 annettu neuvoston direktiivi (EYVL 1990, L 158, s. 56).
(
24
)	Ks. Krämer, L., ”La Directive 90/313/CEE sur l’accès à l’information en matière d’environement: genèse et perspectives d’application”, teoksessa Pallemaerts, M. (toim.), Het recht op informatie inzake leefmilieu – Le droit à l’information en matière d’environnement – The right to environmental information, E. Story-Scientia, Brussels, 1991, s. 17–39, sivulla 32 (kursivointi tässä) ja Klein, D.R., ”Kapitel 3 Reaktive Umweltinformationspflichten”, Umweltinformation im Völker- und Europarecht: Aktive Umweltaufklärung des Staates und Informationszugangsrechte des Bürgers, Mohr Siebeck, Tübingen, 2011, s. 320 oikeuskirjallisuusviittauksineen.
(
25
)	Krämer, L. ja Badger, C., Krämer’s EU Environmental Law, 9. painos, Hart Publishing, Oxford, 2024, s. 139 (kursivointi tässä). Ks. yleisesti Boer, B. (toim.), Environmental Law Dimensions of Human Rights, Oxford University Press, Oxford, 2015.
(
26
)	Ks. edellä 28 kohta. Tämä kuvastaa ympäristöoikeuden alalla vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jonka mukaan unionin oikeussääntöjä on tulkittava niin pitkälti kuin mahdollista kansainvälisen oikeuden mukaisesti erityisesti silloin, kun unionin oikeussääntöjen tarkoituksena on nimenomaan panna niillä täytäntöön unionin tekemä kansainvälinen sopimus. Ks. tuomio 6.7.2023, EIP ja komissio v. ClientEarth (C‑212/21 P ja C‑223/21 P, EU:C:2023:546, 66 kohta). Ks. Krämer, L., ”The Aarhus Convention and the European Union”, teoksessa Banner, C. (toim.), The Aarhus Convention, A Guide for UK Lawyers, Hart Publishing, London, 2015, Bloomsbury, s. 79.
(
27
)	Ks. edellä 62 kohta.
(
28
)	Ks. Århusin yleissopimuksen soveltamisohje, s. 55. Ks. myös ratkaisuehdotukseni Societatea Civilă Profesională de Avocaţi AB & CD (C‑252/22, EU:C:2023:592, 37 ja 38 kohta).
(
29
)	Ks. edellä alaviitteessä 24 mainittu Klein, D.R., s. 321.
(
30
)	Ks. vastaavasti tuomio 6.10.2015, East Sussex County Council (C‑71/14, EU:C:2015:656, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
31
)	Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EYVL 2001, L 145, s. 43).
(
32
)	Tiedon saatavuutta, yleisön osallistumista päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin 6.9.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2006, L 264, s. 13).
(
33
)	Etemire, U., ”Access to environmental information under EU Law”, teoksessa Peeters, M. ja Eliantonio, M. (toim.), Research Handbook on EU Environmental Law, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2020, s. 117–132, sivulla 120.
(
34
)	Asetuksen N:o 1367/2006 3 artikla.
(
35
)	Oikeuksiin perustuvasta lähestymistavasta avoimuuteen ympäristöoikeuden alalla ks. mm. Hunter, B. D., ”The emerging norm of transparency in international environmental governance”, teoksessa Ala’i, P. ja Vaughn, G. R. (toim.), Research Handbook on Transparency, Edward Elgar, Cheltenham, United Kingdom, 2014.
(
36
)	Commissioner mainitsee esimerkkinä yksityishenkilön, joka oli aiemmin esittänyt viranomaiselle huomautuksia hankkeen ympäristövaikutuksista, tai yksityishenkilön, joka pyytää tietoa toimenpiteestä tai toiminnasta, jolla on ympäristövaikutuksia hänen paikkakunnallaan, tai tapauksen, jossa tietoa pyytää tiettyjä ympäristötavoitteita ajava järjestö.
(
37
)	Ks. edellä alaviitteessä 7 mainittu Whittaker, S. ym., s. 49, joka huomauttaa, että ”sillä ei ole merkitystä, kuka esittää ympäristötietoa koskevan pyynnön (tai pyynnöt), koska jokaisen, joka tällaisen pyynnön esittää, olisi tehtävä se tavoitteenaan suojella ympäristöä ja parantaa sen tilaa nykyisille ja tuleville sukupolville”.
(
38
)	Yksi esimerkki tästä voisi olla se, että sähköisiä pyyntöjä esitetään käyttäen lomaketta, jossa ennen lomakkeen lähettämistä on todennettava, ettei pyynnön esittäjä ole robotti.
(
39
)	Ks. vastaavasti tuomio 12.11.2020, komissio v. Itävalta (Rautateiden turvallisuusviranomainen) (C‑796/19, EU:C:2020:920, 60 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
40
)	Ks. edellä 41 kohta.
(
41
)	Århusin yleissopimuksen soveltamisohje, s. 79.
(
42
)	Ks. Århusin yleissopimuksen valvontakomitea, Communication ACCC/C/2006/18, Tanska.
(
43
)	”Kohtuullisten” maksujen merkityksestä ks. tuomio 9.9.1999, komissio v. Saksa (C‑217/97, EU:C:1999:395, 48 kohta).
(
44
)	Tuomio 23.11.2023, Right to Know (C‑84/22, EU:C:2023:910, 35 kohta).
(
45
)	Ks. vastaavasti tuomio 20.1.2021, Land Baden-Württemberg (Sisäiset asiakirjat) (C‑619/19, EU:C:2021:35, 59 kohta).
(
46
)	Ks. tuomio 20.1.2021, Land Baden-Württemberg (Sisäiset asiakirjat) (C‑619/19, EU:C:2021:35, 63 kohta).
(
47
)	Ks. Karg, M., ”Informationszugang auf Antrag – §4 Antrag und Verfahren – B. Antragserfordernis (Abs. UIG § 4 Absatz 1)”, teoksessa Gersdorf, H. ja Paal, B.P. (toim.), BeckOK, Informations- und Medienrecht, 45. painos, C.H. Beck, Munich, 2021, 5 kohta.
(
48
)	Esimerkiksi tiettyjen yksittäisten elinten hallussa olevasta ympäristötiedosta annetun Ruotsin lain (Lag (2005:181) om miljöinformation hos vissa enskilda organ), jolla pannaan täytäntöön direktiivi 2003/4, mukaan kuka tahansa voi pyytää saada ympäristötietoa. Kyseisen lain 3 §:stä ilmenee, että tietoa pyytävien henkilöiden ei tarvitse mainita nimeään tai perustella pyyntöään. Pyynnön esittäjän tunnistaminen voi kuitenkin olla tarpeen, jotta hallinto voi tutkia, onko tiedon ilmaisemiselle esteitä. Esteet ovat olennaisin osin samat kuin ne, joista säädetään direktiivin 2003/4 4 artiklassa. Suomessa kansallinen laki, jolla direktiivi 2003/4 pannaan täytäntöön, on 28.1.2005 annettu laki vesihuoltolain 16 §:n muuttamisesta (54/2005). Kansallisessa lainsäädännössä kuitenkin noudatettiin jo tehokkaasti direktiivin 2003/4 vaatimuksia, kun otetaan huomioon viranomaisten toiminnan julkisuudesta 21.5.1999 annetun lain (621/1999) asiaa koskevat säännökset. Viimeksi mainitun lain 13 §:n mukaan tiedon pyytäjän ei tarvitse selvittää henkilöllisyyttään eikä perustella pyyntöään, ellei tämä ole tarpeen viranomaiselle säädetyn harkintavallan käyttämiseksi tai sen selvittämiseksi, onko pyytäjällä oikeus saada tieto asiakirjan sisällöstä. Direktiivin 2003/4 täytäntöönpanemiseksi annetussa Kreikan lainsäädännössä (ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta annettu ministeriön päätös HP 11764/653 (Ypourgiki apofasi HP 11764/653, Prosvasi toy koinou stis dimosies arches gia parochi pliroforion sxetika me to perivallon; FEK B’327/17.3.2006; sellaisena kuin se on kodifioituna julkisten asiakirjojen saatavuutta ja julkisen tiedon näkökohtia koskevien säännösten kodifioinnista annetulla presidentin asetuksella 28/2015 (Proedriko Diatagma 28/2015, Kodikopoiisi diataxeon gia tin prosvasi se dimosia eggrafa kai stoixeia; FEK A’34/23.3.2015)), ei täsmennetä, voivatko pyynnön esittäjät esiintyä nimettöminä. On kuitenkin paikallaan huomauttaa, että 1.1.2025 lähtien Kreikan hallintomenettelylaissa (Kodikas Dioikitikis Diadikasias, laki 2690/1999; FEK A’ 45/9.3.1999), jota sovelletaan kaikkiin viranomaisiin, jollei toisin säädetä, on nimenomaisesti sallittu pyyntöjen esittäminen nimettömänä. Viranomaisella ei kuitenkaan ole velvollisuutta vastata, jos nimettömänä esitetty pyyntö evätään tai jos pyyntö on ilmeisen epämääräinen tai jonkin toisen pyynnön toistoa.
(
49
)	Jos käytetty pseudonyymi kuitenkin paljastaa pyynnön esittäjän väärinkäyttötarkoituksen, pyyntö voi kuulua direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetyn poikkeuksen piiriin.
(
50
)	Ks. Århusin yleissopimuksen soveltamisohje, jonka sivulla 71 todetaan seuraavaa: ”kuten monissa tilanteissa, joissa on kyse avoimuudesta ja läpinäkyvyydestä, ja jos kyseessä ovat taloudelliset edut, henkilöt, jotka ottavat riskin ja vaativat, että sääntöjä ja asianmukaisia menettelyjä noudatetaan, voivat tarvita suojaa vastatoimilta”.
(
51
)	Tuomio 23.11.2023, Right to Know (C‑84/22, EU:C:2023:910, 34 kohta).
(
52
)	Tämän ratkaisuehdotuksen 98 kohta.
(
53
)	Tuomio 23.11.2023, Right to Know (C‑84/22, EU:C:2023:910, 35 kohta).
(
54
)	Näin on esimerkiksi bulgariankielisessä (”неоснователно”), tšekinkielisessä (”nepřiměřená”), latviankielisessä (”nepamatots”), espanjankielisessä (”irrazonable”), hollanninkielisessä (”onredelijk”) ja kreikankielisessä (”παράλογη”) versiossa.
(
55
)	Näin on esimerkiksi ranskankielisessä (”abusive”), saksankielisessä (”missbräuchlich”) ja portugalinkielisessä (”abusivo”) versiossa.
(
56
)	Århusin yleissopimuksen soveltamisohjeen sivulla 84 todetaan, että jos (Århusin yleissopimuksen) sopimuspuoli päättää säätää tästä poikkeuksesta, ”sen on määriteltävä ’ilmeisen kohtuuton’ auttaakseen näin viranomaisia määrittämään, milloin pyyntö on niin kohtuuton, että se voidaan evätä tämän poikkeuksen perusteella, ja suojellakseen sitä koskevaa yleisön etua, että näitä arviointiperusteita ei sovelleta mielivaltaisesti”.
(
57
)	Århusin yleissopimuksen soveltamisohjeessa vahvistetaan tämä lähestymistapa, sillä sen sivulla 84 huomautetaan, että ”vaikka yleissopimuksessa ei anneta suoria ohjeita siihen, miten ’ilmeisen kohtuuton’ olisi määriteltävä, on selvää, että sen täytyy [koskea] muutakin kuin vain pyydetyn tiedon suurta määrää ja monitahoisuutta”.
(
58
)	Ks. analogisesti tuomio 9.1.2025, Österreichische Datenschutzbehörde (Kohtuuttomat pyynnöt) (C‑416/23, EU:C:2025:3, 47 kohta).
(
59
)	Tuomio 19.9.2024, Matmut (C‑236/23, EU:C:2024:761, 51 kohta).
(
60
)	Ibid., 52 kohta.
(
61
)	Ks. analogisesti tuomio 9.1.2025, Österreichische Datenschutzbehörde (Kohtuuttomat pyynnöt) (C‑416/23, EU:C:2025:3, 57 kohta).