Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. RIMVYDAS NORKUS
presentadas el 5 de marzo de 2026 (1)
Asunto C‑575/24
Vodovody a kanalizace Přerov, a.s.
contra
Úřad pro ochranu osobních údajů
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Městský soud v Praze (Tribunal Municipal de Praga, República Checa)]
« Procedimiento prejudicial — Aproximación de las legislaciones — Datos abiertos y reutilización de la información del sector público — Directiva (UE) 2019/1024 — Artículo 2, punto 3 — Concepto de “empresa pública” — Participación financiera en la empresa propiedad de varios organismos públicos — Presunción de “influencia dominante” — Criterios de apreciación »
I.      Introducción
1.        La presente petición de decisión prejudicial planteada por el Městský soud v Praze (Tribunal Municipal de Praga, República Checa) al Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 267 TFUE tiene por objeto la interpretación del artículo 2, punto 3, de la Directiva (UE) 2019/1024 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a los datos abiertos y la reutilización de la información del sector público. (2)
2.        Esta petición se inscribe en el contexto de un litigio entre la sociedad Vodovody a kanalizace Přerov, a.s. (en lo sucesivo, «demandante») y la Úřad pro ochranu osobních údajů (Oficina de Protección de Datos Personales, República Checa; en lo sucesivo, «Oficina»). Dicho litigio versa sobre una solicitud de acceso a las actas de las reuniones de los órganos de la demandante. Esta se negó a dar curso a la solicitud, alegando que no podía calificarse de «organismo obligado» en el sentido de las disposiciones nacionales. Estas disposiciones, que tienen por objeto transponer al Derecho interno la Directiva 2019/1024, establecen que las «empresas públicas» están obligadas a comunicar determinada información siempre que cumplan los requisitos correspondientes a los enunciados en el artículo 2, punto 3, de dicha Directiva. Más concretamente, se trata de los requisitos relativos a la existencia de una «influencia dominante» por parte de organismos públicos. Estos requisitos son objeto de las dos cuestiones prejudiciales.
3.        En la medida en que el presente asunto versa sobre el acceso del público a la información, regulado por el Derecho nacional, y no sobre la reutilización de datos en el sentido de la Directiva 2019/1024, se plantea la cuestión de la competencia del Tribunal de Justicia para pronunciarse sobre el concepto de «empresa pública». El hecho de que el legislador nacional haya recogido expresamente un concepto del Derecho de la Unión aboga, en principio, a favor de una competencia interpretativa del Tribunal de Justicia. En efecto, de conformidad con la jurisprudencia derivada de la sentencia Dzodzi, (3) la existencia de un interés de la Unión puede justificar una interpretación uniforme de este concepto, siempre que exista un vínculo funcional entre los dos regímenes jurídicos en cuestión. Si bien el acceso del público a la información puede, en algunos casos, abrir la vía a la reutilización de datos, no es menos cierto que ambos regímenes persiguen objetivos parcialmente distintos. Estos aspectos se examinarán en las presentes conclusiones, que, conforme a lo solicitado por el Tribunal de Justicia, se centrarán en la cuestión de la competencia.
II.    Marco jurídico
A.      Derecho de la Unión
1.      Directiva 2014/25
4.        El artículo 3 de la Directiva 2014/25/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales y por la que se deroga la Directiva 2004/17/CE, (4) titulado «Poderes adjudicadores», dispone en su apartado 1:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por “poderes adjudicadores”: el Estado, las autoridades regionales o locales, los organismos de Derecho público, o las asociaciones formadas por uno o varios de dichos poderes o uno o varios de dichos organismos de Derecho público.»
5.        El artículo 4 de dicha Directiva, titulado «Entidades adjudicadoras», prevé en su apartado 2:
«“Empresa pública”: aquella empresa sobre la cual los poderes adjudicadores puedan ejercer, directa o indirectamente, una influencia dominante por el hecho de tener la propiedad o una participación financiera en la misma, o en virtud de las normas que la rigen.
Se considerará que los poderes adjudicadores ejercen una influencia dominante, directa o indirectamente, en cualquiera de los casos siguientes:
a)      cuando tengan la mayoría del capital suscrito de la empresa;
b)      cuando dispongan de la mayoría de los votos correspondientes a las participaciones emitidas por la empresa;
c)      cuando puedan designar a más de la mitad de los miembros del órgano de administración, dirección o supervisión de la empresa.»
2.      Directiva 2019/1024
6.        El artículo 1 de la Directiva 2019/1024, titulado «Objeto y ámbito de aplicación», establece:
«1.      Con el fin de fomentar el uso de datos abiertos y estimular la innovación de los productos y servicios, la presente Directiva establece un conjunto de normas mínimas que regula la reutilización y los dispositivos prácticos destinados a facilitar la reutilización de:
a)      los documentos existentes conservados por organismos del sector público de los Estados miembros;
b)      los documentos existentes conservados por empresas públicas que:
i)      lleven a cabo su actividad en los ámbitos definidos en la Directiva 2014/25/UE,
[…]
c)      los datos de investigación, con arreglo a las condiciones establecidas en el artículo 10.
2.      La presente Directiva no se aplicará a:
[…]
b)      los documentos conservados por las empresas públicas:
i)      producidos fuera del ámbito de la prestación de servicios de interés general, según se defina en la legislación o en otras normas de obligado cumplimiento del Estado miembro,
ii)      relativos a actividades sometidas directamente a la competencia y, por tanto, conforme al artículo 34 de la Directiva 2014/25/UE, no sujetas a las normas de contratación;
[…]
d)      los documentos, por ejemplo los datos sensibles, a los que no pueda accederse en virtud de regímenes de acceso de los Estados miembros por motivos, entre otros, de:
i)      protección de la seguridad nacional (a saber, seguridad del Estado), defensa o seguridad pública,
ii)      confidencialidad estadística,
iii)      confidencialidad comercial (incluidos secretos comerciales, profesionales o empresariales);
[…]
f)      documentos cuyo acceso esté limitado en virtud de regímenes de acceso de los Estados miembros, incluidos, entre otros, aquellos casos en los que los ciudadanos o personas jurídicas tengan que demostrar un interés particular en obtener acceso a los documentos;
[…]
3.      La presente Directiva se basa en los regímenes de acceso nacionales y de la Unión y no les afecta de forma alguna.
[…]
7.      La presente Directiva regula la reutilización de los documentos existentes conservados por los organismos del sector público y las empresas públicas de los Estados miembros […]».
7.        El artículo 2 de dicha Directiva, titulado «Definiciones», tiene el siguiente tenor:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
1)      “organismo del sector público”: el Estado, los entes territoriales, los organismos de derecho público y las asociaciones constituidas por uno o más de dichos entes o por uno o más de dichos organismos de Derecho público;
2)      “organismo de Derecho público”: cualquier organismo que ostente todas las condiciones siguientes:
a)      que haya sido creado específicamente para satisfacer necesidades de interés general, que no tenga carácter industrial o mercantil;
b)      que esté dotado de personalidad jurídica, y
c)      cuya actividad esté mayoritariamente financiada por el Estado, los entes territoriales u otros organismos de Derecho público; o cuya gestión esté sujeta a la supervisión de dichas autoridades u organismos; o que tenga un órgano de administración, de dirección o de vigilancia compuesto por miembros de los cuales más de la mitad sean nombrados por las autoridades estatales, regionales o locales u otros organismos de Derecho público;
3)      “empresa pública”: aquella empresa que opera en los ámbitos establecidos en el artículo 1, apartado 1, letra b), sobre la cual los organismos del sector público puedan ejercer, directa o indirectamente, una influencia dominante por el hecho de tener la propiedad de la misma, una participación financiera en la misma, o en virtud de las normas que la rigen. Se considerará que los organismos del sector público ejercen una influencia dominante, directa o indirectamente, en cualquiera de los casos siguientes en que dichos organismos, directa o indirectamente:
a)      posean la mayoría del capital suscrito de la empresa;
b)      dispongan de la mayoría de los votos correspondientes a las participaciones emitidas por la empresa;
c)      puedan designar a más de la mitad de los miembros del órgano de administración, de dirección o de vigilancia de la empresa;
[…]
6)      “documento”:
a)      cualquier contenido sea cual sea el soporte (escrito en papel o almacenado en forma electrónica o como grabación sonora, visual o audiovisual);
b)      cualquier parte de tal contenido;
[…]
11)      “reutilización”: el uso por personas físicas o jurídicas de documentos que obran en poder de:
a)      organismos del sector público, con fines comerciales o no comerciales distintos del propósito inicial que tenían esos documentos en la misión de servicio público para la que se produjeron, excepto para el intercambio de documentos entre organismos del sector público en el marco de sus actividades de servicio público, o
b)      empresas públicas, con fines comerciales o no comerciales distintos del propósito inicial que tenían esos documentos de prestar servicios de interés general para el que se produjeron, excepto para el intercambio de documentos entre empresas públicas y organismos del sector público que se realice exclusivamente en el desarrollo de las actividades de servicio público de los organismos del sector público;
[…]»
8.        El artículo 4 de la citada Directiva, titulado «Tratamiento de solicitudes de reutilización», dispone en sus apartados 1 y 6:
«1.      Los organismos del sector público tramitarán, por medios electrónicos cuando resulte posible y oportuno, las solicitudes de reutilización y pondrán el documento a disposición del solicitante con vistas a su reutilización o, si es necesaria una licencia, ultimarán la oferta de licencia al solicitante en un plazo razonable coherente con los plazos establecidos para el tratamiento de solicitudes de acceso a los documentos.
[…]
6.      Las siguientes entidades no estarán obligadas a cumplir con el presente artículo:
a)      empresas públicas;
[…]»
B.      Derecho checo
9.        El artículo 2, apartado 1, de la zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (Ley n.º 106/1999, sobre el libre acceso a la información; en lo sucesivo, «Ley de Información») prevé:
«Las entidades obligadas a facilitar información sobre sus actividades en virtud de la presente Ley son los organismos del Estado, las entidades locales y sus órganos, y las instituciones públicas.»
10.      A tenor del artículo 2a de dicha Ley:
«1.      También es una entidad obligada una empresa pública, que, a efectos de la presente Ley, se entenderá como una entidad jurídica que no es una entidad obligada de conformidad con el artículo 2, apartado 1, y
a)      que
1.      lleva a cabo las actividades pertinentes de conformidad con la Ley sobre la adjudicación de contratos públicos,
2.      actúa como operador de servicio público de conformidad con el artículo 2 del Reglamento (CE) n.º 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, [de 23 de octubre de 2007,] sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 1191/69 y (CEE) n.º 1107/70 del Consejo [(DO 2007, L 315, p. 1)],
3.      actúa como una compañía aérea que ejecuta una obligación de servicio público de conformidad con el artículo 16 del Reglamento (CE) n.º 1008/2008[, de 24 de septiembre de 2008,] del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre normas comunes para la explotación de servicios aéreos en la Comunidad [(DO 2008, L 293, p. 3)], o
4.      actúa como armador que presta un servicio público de conformidad con el artículo 4 del Reglamento (CEE) n.º 3577/92 del Consejo, [de 7 de diciembre de 1992,] por el que se aplica el principio de libre prestación de servicios a los transportes marítimos dentro de los Estados miembros (cabotaje marítimo) [(DO 1992, L 364, p. 7)], y
b)      sobre la que la entidad obligada de conformidad con el artículo 2, apartado 1, puede ejercer directa o indirectamente una influencia dominante en virtud de un interés de propiedad en dicha persona jurídica o en las normas que rigen su funcionamiento.
2.      Se presume que se cumple la condición de influencia dominante si la entidad obligada de conformidad con el artículo 2, apartado 1, directa o indirectamente:
a)      posee la mayoría del capital suscrito de la empresa pública;
b)      dispone de la mayoría de los votos correspondientes a las participaciones emitidas por la empresa, o
c)      puede designar a más de la mitad de los miembros del órgano de administración, dirección o supervisión de la empresa.»
11.      La exposición de motivos de la zákon č. 241/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací), ve znění pozdějších předpisů [Ley n.º 241/2022 por la que se modifican la Ley n.º 106/1999, sobre el libre acceso a la información, en su versión modificada, la Ley n.º 123/1998, sobre el derecho a la información medioambiental, en su versión modificada, y la Ley n.º 130/2002, sobre el apoyo con fondos públicos a la investigación, el desarrollo experimental y la innovación y sobre la modificación de determinadas leyes relacionadas (Ley de apoyo a la investigación, el desarrollo experimental y la innovación), en su versión modificada], por la que la República Checa transpuso la Directiva 2019/1024 al ordenamiento jurídico checo, establece:
«Desde la transposición de la Primera Directiva relativa a la reutilización de la información del sector público [Directiva 2003/98/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de noviembre de 2003 (DO 2003, L 345, p. 90)], la República Checa ha optado por una solución que, desde el punto de vista legislativo, vincula a la institución de la reutilización de la información (cuyo objetivo es, en términos sencillos, no el control público del poder del Estado, sino otros usos —privados o comerciales— de los datos recogidos, su tratamiento, etc.) con el ejercicio del derecho político a la información en el sentido del artículo 17, apartado 5, de la Carta de los Derechos Fundamentales [de la República Checa] (cuyo elemento clave es el control público del Estado, en particular por lo que respecta a la disposición de un bien). En efecto, al aplicar la Ley sobre el libre acceso a la información, los organismos obligados a facilitar información no tienen la posibilidad real y efectiva (salvo en algunas excepciones de origen jurisprudencial) de examinar las motivaciones del solicitante de información ni sus intenciones en cuanto a la forma en que se tratará la información obtenida (lo que entraría en conflicto con las salvaguardias constitucionales del derecho político a la información). Así pues, en la práctica, es casi imposible distinguir realmente entre las dos formas de acceso. Ahora bien, dado que el derecho a la información tiene rango constitucional, también debe ofrecerse a los solicitantes “ordinarios” de información las mismas garantías de las que disfrutan las personas que solicitan información para su reutilización en el sentido de la Directiva, por lo que debe mantenerse un régimen uniforme. La solución que consiste en vincular ambos regímenes jurídicos es, por tanto, óptima para los organismos obligados a facilitar información y, en última instancia, para los solicitantes.»
III. Hechos, procedimiento principal y cuestiones prejudiciales
12.      La demandante es una sociedad anónima checa que opera en el sector del suministro de agua y de su saneamiento. Está participada casi al 100 % por ciudades y municipios checos, sin que ningún accionista posea por sí solo la mayoría del capital.
13.      Sobre la base de la Ley sobre el libre acceso a la información, se le presentó una solicitud de información que tenía por objeto varias actas de las reuniones de sus órganos.
14.      Al considerar que no estaba obligada a facilitar esa información debido a que no era una «entidad obligada», en el sentido de la Ley sobre el libre acceso a la información, la demandante denegó dicha solicitud.
15.      Se presentó una reclamación contra esta decisión ante la Oficina, que, mediante decisión de 7 de marzo de 2023, ordenó a la demandante que tramitara la solicitud de información de conformidad con la Ley sobre el libre acceso a la información.
16.      La demandante interpuso un recurso contra esta última decisión ante el Městský soud v Praze (Tribunal Municipal de Praga), que es el órgano jurisdiccional remitente.
17.      Este último considera que, para resolver el litigio, le corresponde determinar si la demandante debe calificarse de «empresa pública», en el sentido del artículo 2a, apartado 1, de la Ley sobre el libre acceso a la información.
18.      Precisa que esta categoría de organismos obligados a facilitar información fue introducida en la Ley sobre el libre acceso a la información mediante una ley por la que se adapta el Derecho interno a la Directiva 2019/1024.
19.      Según el Městský soud v Praze (Tribunal Municipal de Praga), el litigio principal se refiere, en particular, a la cuestión de si la influencia dominante sobre la empresa debe ser ejercida por un único organismo o si esta puede ser ejercida conjuntamente por varios organismos de Derecho público como, al igual que en el asunto principal, las entidades territoriales.
20.      Ante el órgano jurisdiccional remitente, la Oficina sostiene que el artículo 2a, apartado 1, de la Ley sobre el libre acceso a la información debe interpretarse de conformidad con la Directiva 2019/2014, en el sentido de que basta, a este respecto, con que varios organismos de Derecho público posean conjuntamente una participación mayoritaria en la demandante y ejerzan, por ello, una influencia dominante.
21.      En cambio, la demandante afirma que la Directiva 2019/2014 no corrobora tal interpretación y que la existencia de una influencia dominante solo puede apreciarse cuando una de las entidades territoriales posee por sí sola una participación mayoritaria o cuando no cabe duda de que la pluralidad de organismos de Derecho público que poseen conjuntamente tal participación actúa de forma concertada.
22.      En estas circunstancias, el Městský soud v Praze (Tribunal Municipal de Praga) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)      ¿Debe interpretarse el artículo 2, punto 3, de la [Directiva 2019/1024] en el sentido de que una empresa sobre la cual varios organismos del sector público puedan ejercer conjuntamente una influencia dominante por el hecho de tener la propiedad de la misma o una participación financiera en la misma o en virtud de las normas que la rigen es también una empresa pública?
2)      En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿se presume la existencia de influencia dominante con arreglo a la citada disposición de la Directiva 2019/1024 también cuando varios organismos del sector público poseen conjuntamente la mayoría del capital suscrito de la empresa, disponen de la mayoría de los votos correspondientes a las participaciones emitidas por la empresa o pueden designar a más de la mitad de los miembros del órgano de administración, de dirección o de vigilancia de la empresa, o debe examinarse si estos organismos del sector público actúan realmente de forma concertada y tienen intereses comunes?»
IV.    Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
23.      La resolución de remisión de 23 de julio de 2024 se recibió en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 28 de agosto de 2024.
24.      Las partes en el litigio principal, el Gobierno checo y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas en el plazo establecido en el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
25.      En la reunión general de 7 de octubre de 2025, el Tribunal de Justicia decidió no celebrar vista oral, de conformidad con el artículo 76, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento.
26.      El 21 de octubre de 2025, el Tribunal de Justicia trasladó al órgano jurisdiccional remitente una solicitud de aclaraciones, a la que se respondió mediante escrito de 12 de noviembre de 2025.
V.      Análisis jurídico
A.      Observaciones preliminares
1.      La política europea en materia de datos abiertos
27.      La Directiva 2019/1024 tiene por objeto promover la reutilización de la información del sector público y favorecer su disponibilidad en toda la Unión Europea. Se basa en el principio de que los datos que obran en poder de los organismos públicos constituyen un recurso estratégico para la economía digital, la innovación y la sociedad civil. (5) Mediante el establecimiento de un marco jurídico armonizado, la Directiva trata de suprimir los obstáculos a la reutilización de la información pública y favorecer su libre circulación en el mercado interior. (6)
28.      Uno de los objetivos fundamentales de la Directiva 2019/1024 es armonizar las condiciones técnicas y jurídicas de la puesta a disposición y reutilización de datos públicos. Establece normas mínimas comunes, como el uso de formatos abiertos, la legibilidad por máquina y, en la medida de lo posible, la gratuidad o el coste marginal de la reutilización, con el fin de garantizar la interoperabilidad y una explotación eficaz de los datos. Al regular las modalidades de reutilización, las licencias normalizadas y los posibles costes, la Directiva establece un marco propicio para el desarrollo de un ecosistema europeo de datos abiertos. (7)
29.      Una parte esencial de la Directiva 2019/1024 se refiere a los conjuntos de datos de alto valor, que presentan un gran potencial para generar beneficios económicos y sociales. Estos conjuntos deben ponerse a disposición de forma gratuita, en formatos normalizados y legibles por máquina y, en su caso, a través de interfaces de programación de aplicaciones («API», por sus siglas en inglés). La Comisión se encarga de especificar estas categorías de datos en actos de ejecución. Este enfoque tiene por objeto estimular la innovación, en particular en los ámbitos de la inteligencia artificial, los servicios digitales y la investigación científica. (8)
30.      Por último, la Directiva 2019/1024 forma parte de una estrategia global de modernización de la administración pública y de fomento de la transparencia. Destaca el papel de los datos abiertos en la promoción de la participación democrática y en el refuerzo de la rendición de cuentas de las autoridades públicas. Al establecer un marco jurídico claro, coherente y adaptado a la evolución tecnológica, la Directiva contribuye a la aparición de una economía de datos inclusiva y sostenible, garantizando al mismo tiempo un marco justo para la reutilización de la información pública en beneficio de los ciudadanos, las empresas y la comunidad científica. (9)
2.      Transposición de la Directiva 2019/1024 por parte de los Estados miembros
31.      Esta Directiva derogó y actualizó la Directiva 2003/98 sobre la reutilización de la información del sector público (también denominada «Directiva ISP»).  Los Estados miembros tenían que transponer a su Derecho nacional las disposiciones de la Directiva 2019/1024 a más tardar el 17 de julio de 2021. En esa fecha, muchos Estados miembros ya habían transpuesto sus disposiciones, mientras que otros se habían retrasado. La Comisión incoó entonces procedimientos de infracción contra varios Estados miembros por no transposición o transposición insuficiente. Finalmente, el Tribunal de Justicia declaró la existencia de incumplimientos por parte del Reino de Bélgica, de la República de Bulgaria, de la República de Letonia y del Reino de los Países Bajos, que fueron condenados al pago de sumas a tanto alzado. (10)
32.      Aunque el presente litigio no se inscribe en el marco de un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE, sino en el de una petición de decisión prejudicial planteada con arreglo al artículo 267 TFUE, ofrece, no obstante, en cierta medida, indicaciones sobre el modo en que los Estados miembros han transpuesto la Directiva 2019/1024 a su ordenamiento jurídico interno. Algunos de ellos, al igual que la República Checa, han optado así por regular la reutilización de los datos junto con el acceso a la información en un único instrumento legislativo, (11) a pesar de que las competencias normativas relativas a estos dos ámbitos son distintas y los objetivos de ambos regímenes solo coinciden parcialmente.
33.      En efecto, mientras que el acceso a la información, con excepción de determinadas normativas sectoriales, se rige por el Derecho de los Estados miembros, (12) la reutilización de los datos es objeto de una normativa de la Unión, en este caso, la Directiva 2019/1024. En consecuencia, el Tribunal de Justicia declaró en el asunto que dio lugar a la sentencia HP — Hrvatska pošta (13) que una solicitud de acceso a documentos conservados por un organismo del sector público no está comprendida en el ámbito de aplicación de dicha Directiva. En este contexto, y habida cuenta de que el Tribunal de Justicia solo es competente para interpretar el Derecho de la Unión dentro de los límites de las competencias que le han sido atribuidas, (14) el hecho de que un órgano jurisdiccional nacional le formule una cuestión relativa a las disposiciones que regulan el acceso a la información plantea cuestiones delicadas en cuanto a la competencia del Tribunal de Justicia.
B.      Competencia del Tribunal de Justicia
34.      Con carácter preliminar, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, en el marco de la cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales, establecida en el artículo 267 TFUE, corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional que conoce del litigio y debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar su sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieren a la interpretación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse. (15)
35.      Sin embargo, también con arreglo a reiterada jurisprudencia, al Tribunal de Justicia le incumbe examinar las circunstancias en las que un juez nacional le plantea una cuestión a fin de verificar su propia competencia. (16) Por lo tanto, es coherente que lleve a cabo tal examen en una situación en la que, como en el presente asunto, interviene una articulación particular entre el Derecho de la Unión y el Derecho nacional, debido a la forma en que el legislador nacional ha querido transponer una directiva a su ordenamiento jurídico interno.
1.      Recordatorio de la jurisprudencia relativa a la remisión del Derecho nacional al Derecho de la Unión
36.      A este respecto, procede señalar que el legislador checo también ha establecido un derecho de acceso a la información respecto de las entidades que responden al concepto de «empresa pública» en el sentido de la Directiva 2019/1024. Mediante esta referencia, transpuso al Derecho interno un concepto propio del Derecho de la Unión, si bien aplicándolo a situaciones que no están comprendidas en el ámbito de aplicación material de dicha Directiva. Esta ampliación crea un solapamiento entre dos regímenes normativos a priori distintos, cuya articulación solo puede comprenderse plenamente analizándolos en función de la finalidad específica de cada uno de ellos. Volveré sobre este punto más adelante.
37.      En principio, la competencia interpretativa del Tribunal de Justicia se limita estrictamente a las normas de la Directiva 2019/1024 efectivamente transpuestas al Derecho interno y que son pertinentes para la resolución del litigio. Por lo tanto, una lectura rigurosa de las condiciones que rigen el procedimiento prejudicial debería llevar a excluir la competencia del Tribunal de Justicia para interpretar el concepto de «empresa pública» cuando este se utiliza únicamente en el marco de un litigio relativo al derecho nacional de acceso a la información, como sucede en el presente asunto. Sin embargo, la jurisprudencia admite una excepción cuando el legislador nacional utiliza voluntariamente conceptos del Derecho de la Unión para regular un ámbito distinto del cubierto por el Derecho derivado. En este contexto, la existencia de un interés de la Unión en garantizar la uniformidad de la interpretación de estos conceptos puede justificar la remisión al Tribunal de Justicia.
38.      Es precisamente en esta perspectiva en la que se inscribe la jurisprudencia derivada de la sentencia Dzodzi, según la cual el Tribunal de Justicia puede verse obligado a interpretar una disposición del Derecho de la Unión integrada en el ordenamiento jurídico interno, con el fin de evitar que las divergencias nacionales comprometan la armonización pretendida a escala de la Unión. No obstante, esta ampliación de la competencia sigue estando estrictamente delimitada. Supone, por una parte, que la disposición de que se trate haya sido transpuesta o incorporada al Derecho interno y, por otra, que exista un interés objetivo de la Unión en garantizar su interpretación uniforme. No basta con la simple remisión a una categoría conceptual del Derecho de la Unión: es necesario demostrar la existencia de un vínculo funcional entre el ámbito de aplicación material del Derecho de la Unión y la normativa nacional que reproduce sus términos.
39.      En la práctica, esta jurisprudencia se aplica cuando un litigio, por su propia naturaleza, queda fuera del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, pero la normativa nacional de que se trata remite directa e incondicionalmente a disposiciones de este, estableciendo así ese vínculo funcional entre la disposición del Derecho de la Unión y el Derecho nacional. En tal caso, la competencia del Tribunal de Justicia está justificada cuando existe un vínculo suficientemente estrecho entre la disposición del Derecho de la Unión que se aplica de este modo y la normativa nacional, de modo que la solución del litigio depende de su interpretación. (17)
40.      Este enfoque del Tribunal de Justicia muestra que, incluso cuando el litigio se rige principalmente por el Derecho nacional, la incorporación voluntaria de conceptos derivados del Derecho de la Unión puede crear un espacio de intervención para el Tribunal de Justicia, siempre que se demuestre claramente el interés de la Unión en garantizar la uniformidad de la interpretación. A este respecto, procede señalar que tanto la Unión como sus Estados miembros están interesados en evitar que un mismo concepto reciba dos interpretaciones, una que se utilice en el marco de la aplicación del Derecho nacional y la otra en un contexto puramente interno. (18) Sin embargo, la remisión prejudicial sigue siendo estrictamente funcional, dado que el Tribunal de Justicia no se pronuncia sobre cuestiones puramente nacionales, sino únicamente sobre aquellas cuya interpretación puede influir en la aplicación coherente del Derecho de la Unión. Este requisito permite conciliar el principio de subsidiariedad con la necesidad de preservar la eficacia y la coherencia del Derecho derivado.
41.      Según la jurisprudencia, los elementos concretos que permitan determinar que el Derecho nacional ha declarado aplicables las disposiciones del Derecho de la Unión deben deducirse de la propia resolución de remisión (19) o, al menos, de la respuesta dada por el órgano jurisdiccional remitente a una solicitud de aclaración formulada en este sentido por el Tribunal de Justicia. (20) Por lo tanto, mi análisis se basa principalmente en las indicaciones proporcionadas por el órgano jurisdiccional remitente sobre las especificidades de la legislación checa. La información que permita comprender cómo el legislador checo ha pretendido transponer la Directiva 2019/1024 a su ordenamiento jurídico interno reviste especial importancia a este respecto.
42.      A la luz de estas consideraciones, procede examinar, en el presente asunto, si se cumplen los requisitos establecidos por dicha jurisprudencia para determinar la competencia del Tribunal de Justicia.
2.      Aplicación al presente asunto de la jurisprudencia relativa a la remisión al Derecho de la Unión
a)      Transposición o incorporación al Derecho nacional de una disposición del Derecho de la Unión
43.      En primer lugar, es necesario que una disposición del Derecho de la Unión haya sido formalmente transpuesta o incorporada al ordenamiento jurídico nacional. Esto significa que la norma de la Unión de que se trata, que inicialmente era competencia exclusiva de la Unión, ha sido incorporada por el legislador nacional, ya sea mediante una ley, un decreto o cualquier otro instrumento jurídico interno.
44.      Este requisito se cumple manifiestamente en el presente asunto, dado que, como he señalado anteriormente, el legislador checo ha incorporado el concepto de «empresa pública», derivado de la normativa de la Unión sobre contratación pública (21) y posteriormente recogido en la Directiva 2019/1024, en la Ley sobre el libre acceso a la información. Por consiguiente, procede considerar que este concepto ha sido declarado aplicable en Derecho nacional, aunque se utilice en un ámbito a priori distinto del contemplado por el legislador de la Unión, a saber, el del acceso del público a la información.
b)      Existencia de una remisión directa e incondicional a las disposiciones del Derecho de la Unión
45.      En segundo lugar, la jurisprudencia exige que el Derecho nacional contenga una remisión «directa» e «incondicional» a las disposiciones del Derecho de la Unión cuya interpretación se solicita, con el fin de establecer un vínculo jurídico efectivo entre la norma nacional y la norma supranacional. (22) Esta exigencia garantiza que la aplicación de la disposición nacional esté estrictamente supeditada al Derecho de la Unión, permitiendo así al Tribunal de Justicia contribuir a la uniformidad de su interpretación y evitar cualquier divergencia entre los Estados miembros.
46.      En virtud de este requisito, el Tribunal de Justicia solo debe pronunciarse cuando su intervención resulte necesaria para garantizar la armonización a escala de la Unión, y no en cualquier asunto que implique disposiciones derivadas del Derecho de la Unión. Así pues, los criterios establecidos por la jurisprudencia parecen ser instrumentos destinados a identificar los casos de aplicación. Para aplicarlos correctamente al presente asunto, es necesario precisar previamente el sentido y el alcance de los conceptos de «remisión “directa”» y de «remisión “incondicional”».
1)      Remisión directa
47.      El término «directo» debe entenderse en el sentido de que la remisión debe ser expresa e inequívoca. (23) Estas cualidades presuponen que la legislación nacional exprese de manera suficientemente clara la intención del legislador de remitirse al contenido de las disposiciones del Derecho de la Unión. Sin embargo, no se exige que la referencia a las normas pertinentes de la Unión figure explícitamente en el propio texto de la disposición nacional aplicable, siempre que esta esté formulada de manera suficientemente precisa e inequívoca.
48.      A este respecto, es preciso señalar que la Ley sobre el libre acceso a la información indica, en su artículo 1, que «transpone las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión Europea y establece las normas relativas al suministro de información, así como las condiciones para el derecho de acceso libre a dicha información» (el subrayado es mío). (24) La primera nota aporta ciertas precisiones a este artículo, ya que indica que las disposiciones del Derecho de la Unión que la Ley en cuestión pretende transponer son las de la Directiva 2019/1024. El órgano jurisdiccional remitente también lo subraya en su respuesta a la solicitud de aclaraciones del Tribunal de Justicia.
49.      Por lo que respecta más concretamente a la definición de «empresa pública» enunciada en el artículo 2a de la Ley en cuestión, procede señalar que reproduce, en sus elementos esenciales, el contenido de la definición que figura en el artículo 2, apartado 3, de la Directiva 2019/1024. Esta concordancia se manifiesta, en particular, en el criterio relativo a la «influencia dominante» ejercida por las autoridades públicas sobre la empresa de que se trate, criterio cuya interpretación constituye el objeto mismo de la petición de decisión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente.
50.      Según las explicaciones facilitadas por el órgano jurisdiccional remitente en respuesta a la solicitud de aclaraciones formulada por el Tribunal de Justicia, el legislador checo decidió deliberadamente «adaptar el ámbito de aplicación personal de la Ley relativa al libre acceso a la información al de la Directiva». La identidad casi total de la redacción de las disposiciones pertinentes y de la exposición de motivos, así como el cuadro comparativo titulado «Compatibilidad con el Derecho de la Unión», anexo al proyecto de Ley n.º 241/2022, también lo confirman.
51.      La intención del legislador checo de hacer una remisión «directa» a las disposiciones de la Directiva, en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, se ve corroborada por los trabajos preparatorios, de los que se desprende que la Ley sobre el libre acceso a la información, en su versión inicial, ya tenía por objeto transponer la Directiva 2003/98, es decir, el acto normativo anterior. (25) A raíz de la revisión de este instrumento, el legislador checo consideró necesario incorporar, mediante una ley de modificación, las adaptaciones introducidas por la Directiva 2019/1024 con objeto de garantizar la continuidad y la conformidad del marco nacional con el Derecho de la Unión.
52.      Por consiguiente, procede considerar que, en el presente asunto, se cumple el primero de los requisitos establecidos en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
2)      Remisión incondicional
53.      Por lo que respecta al término «incondicional», este debe entenderse en el sentido de que abarca dos requisitos distintos. Implica, por una parte, que las disposiciones del Derecho de la Unión a las que se remite sean aplicables sin limitaciones a la situación que es objeto del procedimiento principal, (26) de modo que el órgano jurisdiccional remitente no pueda apartarse de la interpretación dada por el Tribunal de Justicia. (27) Esta interpretación resulta de la jurisprudencia según la cual es importante que la sentencia del Tribunal de Justicia tenga un efecto vinculante en el procedimiento principal. (28)
54.      Este primer requisito se cumple en el presente asunto, habida cuenta de las precisiones aportadas por el órgano jurisdiccional remitente, de las que se desprende que las disposiciones pertinentes de la Directiva 2019/1024 se aplican sin restricciones en el procedimiento principal. Según el órgano jurisdiccional remitente, él mismo consideró que no podría apartarse de la interpretación que dé el Tribunal de Justicia. Por lo tanto, redunda en el interés jurídico de la Unión que las disposiciones del Derecho de la Unión reciban una interpretación uniforme, con el fin de evitar, en el futuro, divergencias de interpretación. Esta indicación confirma que la interpretación que el Tribunal de Justicia dé del concepto de «empresa pública» en el presente asunto será vinculante para el órgano jurisdiccional remitente aunque solo se refiera específicamente al derecho de acceso.
55.      El término «incondicional» exige, por otra parte, que la remisión se haga al conjunto del contexto normativo de la disposición de que se trate, o, de manera más técnica, a la totalidad de la normativa de la Unión. (29) En consecuencia, una remisión del legislador nacional a un principio aislado basado en la legislación de la Unión no puede calificarse de «incondicional» en la medida en que la aplicación a dicho asunto de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y, por lo tanto, la respuesta a la cuestión prejudicial podrían no tener ninguna relación con el litigio principal y, por ello, presentar un carácter puramente hipotético. (30) Este requisito pretende evitar que se planteen al Tribunal de Justicia cuestiones que carezcan de un vínculo funcional suficiente con la aplicación efectiva del Derecho de la Unión. Refleja la voluntad, reiteradamente reafirmada en la jurisprudencia, de limitar la competencia del juez de la Unión a los supuestos en los que la legislación nacional hace realmente aplicables las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión, y no a aquellos en los que simplemente se inspira en ellas o transpone algunos de sus elementos conceptuales. (31)
56.      Aplicado al presente asunto, este requisito lleva a constatar que el legislador checo transpuso la Directiva 2019/1024 en la Ley sobre el libre acceso a la información. Sin embargo, no limitó esta operación a la estricta ejecución de las obligaciones de transposición derivadas del Derecho de la Unión. Por el contrario, amplió el ámbito de aplicación material de la Directiva a aspectos relativos al acceso a la información, materia que, en principio, es competencia normativa interna. Con esta extensión, el legislador nacional amplió el alcance normativo de la Directiva, de modo que las normas relativas al acceso a la información están determinadas, en cierta medida, por el Derecho de la Unión. Esta iniciativa pone de manifiesto la voluntad de garantizar la coherencia y la continuidad del marco jurídico nacional con las exigencias estructurales del ordenamiento jurídico de la Unión, más allá de los requisitos mínimos impuestos por la Directiva.
57.      En efecto, como se desprende de los trabajos preparatorios, el legislador checo consideró que era objetivamente «imposible distinguir entre una solicitud de acceso a la información y una solicitud de reutilización». (32) Procedía, pues, ofrecer a los solicitantes, en ambos supuestos, garantías y modalidades de tratamiento equivalentes. Dado que las entidades encargadas de tramitar estas solicitudes no disponen de la facultad de investigar ni de verificar las motivaciones o intenciones de los solicitantes, el legislador checo consideró que era necesario establecer un régimen jurídico único. Tal enfoque se consideró el más adecuado, tanto para los organismos sujetos a dichas obligaciones como, en última instancia, para los propios solicitantes.
58.      La decisión del legislador checo de adoptar una misma definición del concepto de «empresa pública» para el derecho de acceso y para la reutilización constituye un elemento estructural de la arquitectura normativa nacional. Al armonizar las definiciones, ha garantizado una coherencia material entre dos regímenes jurídicos tradicionalmente distintos, al tiempo que somete a las empresas públicas a un doble deber de transparencia: el de comunicar la información que poseen y el de permitir su reutilización. Este enfoque contribuye a simplificar el marco jurídico y a evitar las divergencias de interpretación que podría crear la aplicación paralela de regímenes diferentes. Sin embargo, también produce un efecto más sutil, al ampliar indirectamente el alcance del Derecho de la Unión a situaciones comprendidas, en principio, únicamente en el derecho de acceso a la información. Así pues, la lógica de la Directiva 2019/1024 se integra en el núcleo mismo del régimen nacional de transparencia administrativa, reforzando la coherencia global del sistema. (33)
59.      En estas circunstancias, procede considerar que el vínculo entre la legislación checa y el Derecho de la Unión presenta un carácter «incondicional» en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En efecto, la ley nacional no se limita a inspirarse en la Directiva 2019/1024, sino que garantiza su aplicación efectiva al extender sus efectos normativos a situaciones reguladas por el Derecho interno. Esta remisión material y sistemática a la Directiva, combinada con la integración directa de sus definiciones y principios, confiere al Derecho de la Unión una influencia normativa determinante en la interpretación y aplicación del marco jurídico nacional. Por lo tanto, la remisión efectuada es «incondicional», en la medida en que se hace al conjunto del contexto normativo de la Directiva y no solo a uno de sus principios abstractos.
c)      Sobre el interés de la Unión en garantizar una interpretación uniforme de las disposiciones del Derecho de la Unión en cuestión
60.      Como he señalado anteriormente, la exigencia de una remisión «directa» e «incondicional» a las disposiciones del Derecho de la Unión tiene por objeto, en esencia, identificar las situaciones en las que se manifiesta un interés específico de la Unión en garantizar una interpretación coherente y uniforme de los conceptos del Derecho de la Unión recogidos por el legislador nacional, con el fin de evitar futuras divergencias en la jurisprudencia.
61.      A pesar del carácter directo e incondicional del vínculo entre la legislación checa y la Directiva 2019/1024, puesto de manifiesto en el marco de mi análisis, sigue siendo necesario examinar el interés objetivo que la Unión podría tener en garantizar una interpretación uniforme del concepto de «empresa pública» en el presente asunto. (34) En mi opinión, el verdadero alcance de estos criterios solo se revela plenamente si se comprende la naturaleza de este interés propio de la Unión. Esta exigencia se deriva de la propia lógica de la remisión prejudicial, ya que la competencia del Tribunal de Justicia solo se justifica en la medida en que la cuestión planteada vaya más allá del mero marco del ordenamiento jurídico nacional.
62.      Al ejercer su competencia de interpretación, el Tribunal de Justicia contribuye a la construcción coherente y armónica del ordenamiento jurídico de la Unión. Por lo tanto, la contribución que el Tribunal de Justicia debe aportar en el presente asunto, así como las consecuencias que tendría una eventual abstención en el ejercicio de dicha competencia, debe apreciarse a la luz de esta función. Como expondré en las presentes conclusiones, el interés en garantizar una interpretación uniforme resulta evidente en el presente asunto.
63.      La necesidad de acreditar la existencia de un interés de la Unión en interpretar una determinada disposición adoptada por el legislador nacional se explica por el carácter indicativo de los criterios establecidos por la jurisprudencia. Como ya he indicado, estos constituyen instrumentos cuyo objeto es identificar las situaciones en las que se impone dicha interpretación. (35) Cuando se cumplen estos criterios, se tiende, por lo general, a presumir la existencia de un vínculo funcional con el ordenamiento jurídico de la Unión, pero no es menos cierto que esta presunción puede desvirtuarse si no existe tal vinculación.
64.      Con el fin de evitar, cuando dichos criterios solo se cumplan formalmente, reconocer finalmente la competencia del Tribunal de Justicia a falta de un interés real de la Unión, procede realizar un análisis más detallado de la inserción de la disposición que el legislador nacional ha incorporado en el ordenamiento jurídico de la Unión. A este respecto, su articulación con las disposiciones que transponen la Directiva 2019/1024 reviste especial importancia.
1)      Sobre el vínculo intrínseco e indisociable entre el acceso a la información y su reutilización posterior
65.      Procede señalar, en primer lugar, que el concepto de «empresa pública», tal como se recoge en la legislación checa, conserva la función y el alcance que le confiere el Derecho de la Unión, en la medida en que determina las entidades sujetas a las obligaciones de transparencia y de puesta a disposición de la información que puede ser reutilizada. Por consiguiente, su interpretación, incluso en un contexto relacionado con el derecho de acceso a la información, no puede disociarse de la adoptada en el marco de la Directiva 2019/1024, so pena de comprometer la coherencia del régimen normativo de la Unión en materia de apertura de los datos públicos.
66.      El acceso a la información constituye, en efecto, un requisito previo e indispensable para cualquier posibilidad de reutilización. La reutilización en el sentido de la Directiva 2019/1024 solo puede referirse a información que se haya hecho pública previamente, es decir, que haya sido puesta a disposición por una autoridad pública o una empresa pública en virtud de un derecho de acceso reconocido a los ciudadanos. Una interpretación teleológica de las disposiciones pertinentes de esta Directiva, aclarada por sus considerandos, confirma además la existencia de un vínculo intrínseco e indisociable entre el acceso a la información y su posterior reutilización, como demostraré a continuación.
67.      El hecho de que el acceso a la información sea un requisito esencial para su reutilización ya se desprende claramente del considerando 5 de la Directiva 2019/1024, que recuerda que el acceso a la información es un derecho fundamental consagrado en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que incluye la libertad de recibir y comunicar información sin que pueda haber injerencia de autoridades públicas. La referencia a este derecho fundamental carecería de utilidad si no contribuyera a la consecución del objetivo de reutilización perseguido por esta Directiva. Su considerando 18 confirma esta articulación entre los dos ámbitos al precisar que la política europea de reutilización se refiere a «datos accesibles del sector público», lo que presupone la existencia de un acceso previo.
68.      El considerando 23 de la citada Directiva subraya, además, que los Estados miembros deben permitir la reutilización de todos los documentos existentes, salvo si el acceso está restringido o excluido en virtud de normas nacionales sobre el acceso a los documentos, precisando al mismo tiempo que la Directiva 2019/1024 se basa en las normas nacionales de acceso a documentos y no tiene por objeto modificarlas. Estos principios se reflejan también en varias disposiciones del artículo 1, apartado 2, de dicha Directiva, que someten a las normas del Derecho nacional el acceso a determinados tipos de documentos, mientras que el apartado 3 de este artículo reafirma la validez de estas. En consecuencia, el artículo 4, apartado 3, de la Directiva 2019/1024 permite a las autoridades públicas denegar una solicitud de reutilización de datos sobre la base de las disposiciones vigentes en el Estado miembro de que se trate o de las disposiciones de transposición de dicha Directiva que excluyen el acceso a determinadas categorías de documentos. Por último, los considerandos 27 y 28 de la citada Directiva subrayan la necesidad de que los Estados miembros garanticen el acceso a los datos, en particular con fines científicos, y de que elaboren las estrategias necesarias para facilitar su puesta a disposición.
69.      En segundo lugar, es preciso señalar que los dos ámbitos, aunque distintos en su objeto inmediato —uno relacionado con la transparencia administrativa y el otro con la valorización económica y social de los datos públicos—, siguen siendo estrechamente adyacentes e interdependientes en su aplicación. Es cierto que del análisis de la Directiva 2019/1024 se desprende que el derecho de acceso a la información, reconocido en el ordenamiento jurídico de varios Estados miembros y aplicado por diversas leyes administrativas, como es el caso también de la República Checa, tiene asimismo por objeto permitir a los ciudadanos ejercer un control democrático sobre la administración. (36) No obstante, tal finalidad no excluye en modo alguno que este derecho de acceso pueda perseguir también otros objetivos, en particular la reutilización de la información que se haya hecho pública de este modo con fines que guarden asimismo relación con el interés público y que estén comprendidos en el ámbito de aplicación de dicha Directiva, como pone de manifiesto la lectura de los considerandos.
70.      Por una parte, el considerando 14 de la Directiva 2019/1024 muestra que la posibilidad de reutilizar documentos conservados por un organismo del sector público «fomenta la transparencia y la rendición de cuentas». Por otra parte, del considerando 16 de esta Directiva se desprende que las políticas de datos abiertos, destinadas a garantizar la disponibilidad y la reutilización generalizadas de la información del sector público con fines privados o comerciales, con restricciones mínimas o nulas de carácter jurídico, técnico o económico, y que favorecen la circulación de la información no solo para los agentes económicos, sino principalmente para el público, pueden desempeñar una función importante a la hora de «fomentar el compromiso social». Esta afirmación se refiere, en mi opinión, al interés de los ciudadanos en participar en el proceso de formación de la voluntad política en una sociedad democrática. Sin embargo, este interés público por la transparencia no contradice el objeto normativo de la Directiva 2019/1024; por el contrario, debe considerarse ampliamente compatible con él. (37)
71.      La Directiva 2019/1024 se basa implícitamente en esta articulación entre los dos ámbitos en la medida en que no crea un derecho autónomo de acceso a la información, sino que presupone la existencia, en cada Estado miembro, de un régimen nacional de acceso efectivo. En definitiva, el legislador de la Unión pretendió integrar el concepto de «reutilización» en un marco normativo adyacente, ya creado por el legislador nacional. Mediante la codificación de estas materias en un único instrumento jurídico, este último ha tratado, por su parte, de facilitar su integración en el ordenamiento jurídico interno. De este modo, cada uno de ellos ha contribuido a la coherencia de un marco jurídico integrado, constituido por elementos que corresponden tanto al Derecho nacional como al Derecho de la Unión.
72.      De ello se deduce, a efectos del presente asunto, que la interpretación de los conceptos comunes a ambos ámbitos, en particular el de «empresa pública», debe entenderse de manera coherente para evitar cualquier contradicción en la aplicación de las normas pertinentes. En efecto, una disociación artificial de estos dos regímenes podría comprometer la finalidad de la Directiva 2019/1024, que pretende garantizar una apertura de la información del sector público lo más amplia, transparente y económicamente útil posible. Por lo tanto, existe una necesidad de interpretación uniforme, que solo el Tribunal de Justicia puede garantizar.
2)      Sobre el riesgo de divergencias interpretativas
i)      Riesgos para la creación de un espacio europeo de datos coherente
73.      En tercer lugar, procede señalar que el riesgo de divergencias interpretativas, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia concluya que no es competente para responder a las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente en el presente asunto, no es en absoluto teórico. Una interpretación nacional autónoma podría llevar a restringir, o por el contrario a ampliar indebidamente, el círculo de entidades obligadas a poner a disposición su información, comprometiendo así el objetivo de armonización perseguido por la Directiva 2019/1024.
74.      El hecho de que el legislador checo haya reproducido expresamente el concepto de «empresa pública», tal como se define en la Directiva 2019/1024, con el fin de garantizar el acceso a la información y su reutilización implica que su interpretación a nivel nacional está intrínsecamente vinculada a la adoptada por el Derecho de la Unión. No obstante, si los órganos jurisdiccionales nacionales interpretaran este concepto de manera autónoma, el riesgo de divergencias tanto terminológicas como funcionales sería considerable. Esta evolución conduciría inevitablemente a la aparición de regímenes nacionales heterogéneos, basados en criterios distintos para determinar las entidades obligadas a poner a disposición su información. En efecto, los órganos jurisdiccionales nacionales podrían interpretar dicho concepto, no solo en este ámbito, sino también por lo que respecta al derecho a la reutilización de la información, sobre la base de sus respectivos Derechos nacionales, lo que privaría de plena eficacia a las exigencias del Derecho de la Unión. Tales divergencias menoscabarían la coherencia global perseguida por el legislador de la Unión y comprometerían la consecución de los objetivos de armonización perseguidos por la Directiva 2019/1024. (38)
75.      Una concepción demasiado restrictiva llevaría a eximir a determinadas entidades importantes —como las empresas públicas que operan en sectores estratégicos— de las obligaciones de puesta a disposición de los datos, privando así a los usuarios y a los operadores económicos de recursos esenciales. Por el contrario, una concepción demasiado amplia podría dar lugar a una aplicación excesiva de estas obligaciones a entidades que, según el Derecho de la Unión, no podrían calificarse de «empresas públicas», lo que podría obstaculizar de manera desproporcionada su funcionamiento económico. En ambos casos, se verían socavadas la unidad y la eficacia del régimen europeo de reutilización de la información del sector público.
76.      Más allá de estos riesgos, las divergencias de interpretación entre Estados miembros también podrían provocar distorsiones de la competencia en el mercado interior. En efecto, a las empresas públicas competidoras establecidas en diferentes Estados miembros podrían imponérseles obligaciones de puesta a disposición radicalmente diferentes, en función del alcance que cada legislador nacional atribuya a este concepto. Tal fragmentación provocaría un desequilibrio en las cargas administrativas y económicas que pesan sobre estas entidades, creando así ventajas competitivas artificiales que no tendrían ningún fundamento en la intención del legislador de la Unión. Por lo tanto, el objetivo de garantizar la igualdad de condiciones de competencia, que subyace al conjunto de la política de datos abierta y armonizada, se vería gravemente comprometido.
77.      Además, la falta de interpretación uniforme del concepto de «empresa pública» sería especialmente problemática debido a su papel estructurador en la Directiva 2019/1024. En efecto, este concepto determina uno de los elementos centrales del ámbito de aplicación personal de esta Directiva y condiciona la identificación de las entidades sujetas a las obligaciones de apertura y reutilización. Una fragmentación interpretativa crearía inseguridad jurídica, tanto para las autoridades públicas como para los agentes privados, y podría disuadir las iniciativas de innovación basadas en la reutilización transfronteriza de datos públicos. Esto iría en contra del objetivo fundamental de la citada Directiva de fomentar una disponibilidad amplia, transparente y económicamente útil de los datos del sector público en toda la Unión. (39)
78.      Esta ambición implica la creación de un espacio europeo de datos coherente, basado en criterios comunes y en la confianza mutua en el alcance de las obligaciones que incumben a las entidades públicas. Cualquier divergencia en la definición del concepto de «empresa pública» obstaculizaría la consecución de este espacio, limitando la interoperabilidad de los datos, obstaculizando la reutilización transfronteriza y reduciendo la capacidad de los operadores para desarrollar servicios y productos digitales válidos en toda la Unión. Así pues, lejos de ser un simple debate terminológico, la interpretación uniforme de este concepto constituye un elemento esencial para la coherencia y la eficacia del marco jurídico europeo aplicable a la reutilización de la información del sector público.
ii)    Riesgos para la coherencia normativa interna
79.      En particular, resulta indispensable adoptar una interpretación uniforme del concepto de «empresa pública» para preservar la coherencia normativa interna. En efecto, una comprensión diferenciada de este concepto dentro de un mismo ordenamiento jurídico nacional, según se trate del acceso a la información o de su reutilización, daría lugar a una disparidad en las condiciones procesales aplicables a las solicitudes presentadas con estos dos fines. Sin embargo, tal situación sería difícilmente conciliable con las exigencias de coherencia sistémica, dado que, como ya he señalado, la reutilización de la información presupone lógicamente que se haya concedido un acceso previo a dicha información. (40) A mi modo de ver, unas consideraciones similares son las que han llevado a legislador checo a establecer un régimen unificado. (41)
80.      El respeto del principio de seguridad jurídica aboga también por una interpretación uniforme del concepto de «empresa pública» dentro de un mismo ordenamiento jurídico interno. Los sujetos de Derecho deben poder determinar con certeza si están comprendidos en el ámbito de aplicación de las disposiciones pertinentes. Si este concepto se interpretara de manera diferente según el ámbito normativo de que se trate, se produciría una situación de imprevisibilidad normativa, lo que impediría a las entidades afectadas tener pleno conocimiento de sus derechos y obligaciones. Pues bien, tal inseguridad jurídica sería contraria al principio general de previsibilidad y de estabilidad normativa, que reviste especial importancia en el Derecho de la Unión. Solo una interpretación coherente y transversal permite garantizar que las entidades afectadas puedan apreciar de manera precisa sus obligaciones de información o de acceso. (42)
81.      Además, el principio de igualdad de trato del Derecho de la Unión exige que el concepto de «empresa pública» se defina de manera uniforme. Las interpretaciones divergentes en función del contexto jurídico podrían dar lugar a que se imparta un trato diferente a entidades objetivamente comparables, simplemente por el hecho de que un solicitante invoque el derecho de acceso a la información o su derecho a la reutilización. Tal diferencia de trato no estaría justificada y podría constituir una desigualdad de trato entre situaciones comparables. Por el contrario, el principio de igualdad exige tratar de manera idéntica situaciones análogas a falta de razones imperiosas que justifiquen una distinción. (43) Esto se opone claramente a una fragmentación de la definición según el ámbito de que se trate.
82.      Otro argumento se deriva del principio de efectividad, según el cual las disposiciones del Derecho de la Unión deben ser plenamente eficaces. Una interpretación divergente del concepto de «empresa pública» podría comprometer los objetivos perseguidos por las Directivas en cuestión, a saber, el fomento de la transparencia y la responsabilidad pública, así como la creación de un mercado interior funcional de la información. Si las entidades tuvieran una calificación diferente en función del ámbito jurídico, ello podría dar lugar, en la práctica, a obstáculos significativos para el acceso a la información o su reutilización. Tal fragmentación perjudicaría la aplicación efectiva del Derecho de la Unión y privaría a las normas de su efecto útil. Por el contrario, una interpretación uniforme garantiza una aplicación coherente y asegura la plena eficacia de las disposiciones de que se trata.
83.      Por las razones expuestas en los puntos anteriores, considero que la Unión conserva un interés manifiesto en garantizar una interpretación uniforme del concepto de que se trata, requisito indispensable para la coherencia global del marco que regula la transparencia y la reutilización de la información del sector público. Desde esta perspectiva, corresponde al Tribunal de Justicia tener en cuenta esta exigencia y contribuir por sí mismo a dicha coherencia ejerciendo plenamente su competencia de interpretación.
3.      Conclusión provisional
84.      De ello se deduce que el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse sobre la interpretación del concepto de «empresa pública» en el contexto del litigio principal. La existencia de un vínculo directo e incondicional entre la legislación nacional y la Directiva 2019/1024, junto con el interés manifiesto de la Unión en garantizar la interpretación uniforme de este concepto, justifica que la cuestión planteada se considere comprendida en la competencia prejudicial del Tribunal de Justicia. Por consiguiente, procede examinar, en cuanto al fondo, el alcance que debe tener el concepto de «empresa pública» a la luz del marco normativo de esta Directiva y de su integración en el Derecho checo.
VI.    Conclusión
El Tribunal de Justicia es competente para responder a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Městský soud v Praze (Tribunal Municipal de Praga, República Checa), mediante resolución de 23 de julio de 2024.
1      Lengua original: francés.
2      DO 2019, L 172, p. 56.
3      Sentencia de 18 de octubre de 1990, Dzodzi (C‑297/88 y C‑197/89, en lo sucesivo, «sentencia Dzodzi», EU:C:1990:360).
4      DO 2014, L 94, p. 243.
5      El movimiento de «datos abiertos» («Open Data») tiene su origen en Estados Unidos en 1957‑1958 con la creación del World Data Center System, una red internacional creada en el Año Geofísico Internacional para recopilar y poner a disposición del público de manera abierta grandes conjuntos de datos científicos. Posteriormente, recibió una base jurídica en 1966 con la Freedom of Information Act, reforzada en 2007 por la Open Government Act, que convirtió la transparencia y la difusión de datos públicos en prioridades gubernamentales. A continuación, el movimiento se extendió a Europa, en particular al Reino Unido y a Francia, donde las iniciativas nacionales fomentaron la apertura y la reutilización de los datos públicos. Esta dinámica ha convertido progresivamente el Open Data en un esfuerzo mundial para mejorar el acceso a los conocimientos, fomentar la innovación y reforzar la participación ciudadana (Noyer, J.-M./Carmes, M., «Le mouvement “Open data” dans la grande transformation des intelligences collectives», Les débats du numérique, París 2013, p. 137).
6      Véanse, en particular, los considerandos 3, 7, 15, 18, 36, 47, 61 y 65 de la Directiva 2019/1024.
7      Véanse, en particular, los considerandos 2, 15, 17 a 19, 34, 66 y 68 de la Directiva 2019/1024.
8      Véanse, en particular, los considerados 3, 14, 27, 31, 32, 36, 46 y 66 a 69 de la Directiva 2019/1024.
9      Véanse, en particular, los considerandos 6, 11, 16, 23, 26, 49, 52 y 70 de la Directiva 2019/1024.
10      Véanse las sentencias de 22 de mayo de 2025, Comisión/Letonia (Directiva datos abiertos y reutilización de la información del sector público) (C‑238/23, EU:C:2025:374); Comisión/Bulgaria (Directiva datos abiertos y reutilización de la información del sector público) (C‑237/23, EU:C:2025:373); Comisión/Bélgica (Directiva datos abiertos y reutilización de la información del sector público) (C‑215/23, EU:C:2025:371), y Comisión/Países Bajos (Directiva datos abiertos y reutilización de la información del sector público) (C‑213/23, EU:C:2025:370).
11      Algunos otros Estados miembros —en particular, la República de Croacia, la República de Estonia, la República de Finlandia, la República Portuguesa, Rumanía y la República de Eslovenia— parecen haber optado también por regular la reutilización de los datos y el acceso a la información en un marco legislativo unificado.
12      El derecho de acceso a los documentos que obran exclusivamente en poder de las autoridades nacionales es, en el Estado actual del Derecho de la Unión, competencia de los Estados miembros, que establecen su alcance y modalidades mediante sus normas internas de transparencia. La Unión no dispone de ningún régimen general que imponga obligaciones directamente a las autoridades nacionales; solo algunas legislaciones sectoriales —en particular en materia de información medioambiental y reutilización de la información del sector público— establecen requisitos mínimos. Sin embargo, estas intervenciones no pueden interpretarse en el sentido de que establecen un derecho general de acceso a los documentos administrativos nacionales, por lo que este sigue sin estar armonizado en lo esencial y se rige por el Derecho interno.
13      Sentencia de 21 de noviembre de 2024, HP — Hrvatska pošta (C‑336/23, EU:C:2024:979).
14      Véase la sentencia de 15 de noviembre de 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874), apartado 40.
15      Véanse las sentencias Dzodzi, apartados 34 y 35; de 14 de febrero de 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123), apartado 47, y de 10 de diciembre de 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011), apartado 31.
16      Véanse las sentencias de 16 de junio de 2016, Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447), apartado 55; de 10 de diciembre de 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011), apartado 32; de 5 de diciembre de 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp y KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004), apartado 17, y de 19 de junio de 2025, Hôtel Plaza (C‑419/24, EU:C:2025:464), apartado 29.
17      Véanse las sentencias de 24 de noviembre de 2022, Cafpi y Aviva assurances (C‑691/21, EU:C:2022:926), apartados 30 a 32, y de 13 de noviembre de 2025, Šiľarský (C‑197/24, EU:C:2025:876), apartados 35 a 37.
18      Véanse las conclusiones del Abogado General Bobek presentadas en el asunto J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649), punto 61.
19      Véase la sentencia de 16 de noviembre de 2023, BG (Concesión de préstamos sin autorización) (C‑427/22, EU:C:2023:877), apartado 43 y jurisprudencia citada.
20      Véanse, por ejemplo, las sentencias de 16 de junio de 2016, Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447), apartado 63; de 30 de enero de 2020, Generics (UK) y otros (C‑307/18, EU:C:2020:52), apartado 28, y de 24 de noviembre de 2022, Cafpi y Aviva assurances (C‑691/21, EU:C:2022:926), apartados 29 y 33, y el auto de 5 de julio de 2024, EUROCASH1 (C‑788/23, EU:C:2024:589), apartado 20.
21      Más concretamente, del concepto recogido en el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2014/25.
22      Véanse las sentencias Dzodzi, apartados 34 y 36; de 28 de marzo de 1995, Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85), apartado 16, y de 13 de octubre de 2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija y Stockholm School of Economics in Riga (C‑164/21 y C‑318/21, EU:C:2022:785), apartado 35.
23      Véanse las sentencias de 21 de diciembre de 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868), apartado 25, y de 7 de noviembre de 2013, Romeo (C‑313/12, EU:C:2013:718), apartados 19 a 38. Véanse también las conclusiones del Abogado General Cruz Villalón presentadas en el asunto Allianz Hungária Biztosító y otros (C‑32/11, EU:C:2012:663), punto 29.
24      Versión original en lengua checa: «Tento zákon zapracovává příslušné předpisy Evropské unie a upravuje pravidla pro poskytování informací a dále upravuje podmínky práva svobodného přístupu k těmto informacím».
25      Véase el punto 31 de las presentes conclusiones.
26      Véase la sentencia de 21 de diciembre de 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868), apartado 27.
27      Véase el auto de 9 de septiembre de 2014, Parva Investitsionna Banka y otros (C‑488/13, EU:C:2014:2191), apartado 29.
28      Véanse las sentencias de 28 de marzo de 1995, Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85), apartados 23 y 24; de 17 de julio de 1997, Leur-Bloem (C‑28/95, EU:C:1997:369), apartados 27 y ss., y de 17 de julio de 1997, Giloy (C‑130/95, EU:C:1997:372), apartados 24 y ss.
29      Véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Cruz Villalón presentadas en el asunto Allianz Hungária Biztosító y otros (C‑32/11, EU:C:2012:663), punto 29, así como las del Abogado General Pikamäe presentadas en los asuntos acumulados Deutsche Post y otros (C‑203/18 y C‑374/18, EU:C:2019:502), punto 49.
30      Véanse, a este respecto, las conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas en el asunto Leur-Bloem (C‑28/95, EU:C:1996:332), punto 75, y las del Abogado General Tizzano presentadas en el asunto Adam (C‑267/99, EU:C:2001:190), punto 34. Véase también el punto 32 de las conclusiones del Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer presentadas en los asuntos Kofisa Italia (C‑1/99 y C‑226/99, EU:C:2000:498), según el cual «el Tribunal de Justicia ha de pronunciarse únicamente cuando el contexto fáctico y normativo del litigio esté comprendido en el ámbito de aplicación de la norma comunitaria».
31      Véase la sentencia de 10 de diciembre de 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011), apartados 44 y ss., en la que el Tribunal de Justicia excluyó la existencia de una remisión directa e incondicional debido a que la normativa nacional se limitaba a tomar conceptos basados en el Derecho de la Unión sin hacer aplicable el marco normativo en su conjunto. En particular, el legislador nacional no pretendía ampliar la aplicación del Reglamento General de Protección de Datos (RGPD) fuera de su propio ámbito de aplicación, sino que modificaba su objeto y alcance adaptándolo a un contexto jurídico distinto.
32      Véase el punto 11 de las presentes conclusiones.
33      La configuración del presente asunto presenta cierta analogía con el supuesto en el que un legislador nacional transpone, por iniciativa propia, disposiciones del Derecho de la Unión con el fin de garantizar la armonización del régimen aplicable a las situaciones puramente internas y a las comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión (véase la sentencia de 21 de noviembre de 2019, Deutsche Post y otros, C‑203/18 y C‑374/18, EU:C:2019:999, apartado 40).
34      El enfoque adoptado en el presente asunto se corresponde, en líneas generales, con el defendido por el Abogado General Bobek en sus conclusiones presentadas en el asunto J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649), puntos 60 y ss. Con razón, se plantea la cuestión de si tal interés de la Unión debe afirmarse en todos los casos o si se impone una apreciación diferenciada en función de las circunstancias propias de cada asunto. Según este enfoque, corresponde al Tribunal de Justicia determinar concretamente la existencia de tal interés en cada caso concreto.
35      Véase el punto 46 de las presentes conclusiones.
36      En su respuesta a la solicitud de aclaraciones del Tribunal de Justicia, el órgano jurisdiccional remitente explica que la Ley sobre el libre acceso a la información tiene por objeto garantizar el derecho constitucional del público a la información que obra en poder de las autoridades públicas, las entidades territoriales y otras instituciones públicas y empresas públicas. Además, desde 2016 contiene una disposición general sobre datos abiertos, lo que amplía su finalidad a la promoción de la reutilización de la información del sector público.
37      Véase el punto 30 de las presentes conclusiones.
38      Lenaerts, K./Gutman, K./Nowak, J. T., EU Procedural Law, 2a edición, Oxford 2023, punto 6.29, p. 259, explican que, al reconocer su competencia interpretativa, el Tribunal de Justicia evita que la disposición de Derecho de la Unión de que se trate lleve una vida propia. Pues bien, precisamente es esto lo que, en mi opinión, constituiría la consecuencia inevitable si el Tribunal de Justicia se abstuviera, en el presente asunto, de ejercer su competencia para interpretar el concepto de «empresa pública», incluso en relación con el derecho de acceso.
39      Véanse los puntos 27 y ss. de las presentes conclusiones.
40      Véanse los puntos 66 y ss. de las presentes conclusiones.
41      Véase el punto 57 de las presentes conclusiones.
42      El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que, para cumplir con la exigencia de seguridad jurídica, es especialmente importante que los particulares disfruten de una situación jurídica clara y precisa que les permita conocer la plenitud de sus derechos y obligaciones y ejercitarlos, en su caso, ante los órganos jurisdiccionales nacionales (véanse las sentencias de 15 de noviembre de 2001, Comisión/Italia, C‑49/00, EU:C:2001:611, apartado 22, y de 20 de noviembre de 2003, Comisión/Francia, C‑296/01, EU:C:2003:626, apartado 55).
43      Véanse las sentencias de 15 de abril de 2010, Gualtieri/Comisión (C‑485/08 P, EU:C:2010:188), apartado 70, y de 20 de noviembre de 2025, Siegfried PharmaChemikalien (C‑617/24, EU:C:2025:908), apartado 40.