61997CC0253_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledning
1 Det föreliggande fallet handlar om rättmätigheten av flera olika minskningar av EUGFJ(1)-bidrag till nackdel för Italien. Det handlar såväl om analytiska minskningar som om schablonmässiga minskningar mellan 2 procent och 10 procent vid sammanlagt tolv enskilda poster.
2 Kommissionen har i beslut 97/333/EG(2) (nedan kallat det ifrågasatta beslutet) bland annat fastställt att följande belopp inte skall påföras EUGFJ:
A. 17 361 126 678 ITL avseende kostnader för förfinansiering av bidrag för nötkött, på grund av otillräckliga kontroller, användningen av falska etiketter och att redan kokt nötkött har bearbetats.
B. 2 686 311 350 ITL avseende otillåten nedläggning av åkerjord.
C. 76 987 797 ITL avseende offentliga lagringskostnader på grund av att kontrollen har varit otillräcklig.
D. 911 895 729 ITL avseende offentliga lagringskostnader för socker på grund av att kontrollen har varit otillräcklig.
E. 22 731 751 579 ITL(3) avseende konsumtionsstöd för olivolja på grund av ett otillräckligt administrativt förfarande inom ramen för återtagande av godkännande av förpackningsfabriker för olivolja.
F. 8 155 895 000 ITL avseende kostnader inom området obligatorisk destillation på grund av felaktiga uppgifter om de mängder som skall destilleras.
G. 2 165 691 000 ITL avseende ersättning för privata lagringskostnader för överskottsvin på grund av felaktiga uppgifter om mängden överskott.
H. 3 382 118 277 ITL avseende ersättning för kostnader för permanent nedläggning av vinodlingsarealer på grund av otillräckliga kontroller.
I. 5 771 993 000 ITL avseende justering av räkenskaperna i samband med sammanräkningen av lagren av nötkött med ben vid anmälan av de årliga utgifterna på grund av att det svinn(4) som uppkommer vid lagringen inte har beaktats.
L. 243 553 000 ITL avseende anteciperat avdrag för det beräknade svinnet av urbenat nötkött på grund av att detta systematiskt har dragits av utan några närmare kontroller.
M. 778 000 000 ITL avseende försenad betalning vid interventionsuppköp av urbenat nötkött.
N. 27 804 654 011 ITL avseende bidrag för får och getter på grund av inadekvat förvaltning och kontroll.
II - Parternas yrkanden
3 I sin talan har den italienska regeringen på några punkter yrkat att de genomförda minskningarna skall upphävas helt och på några punkter att de skall nedsättas. Huvudsakligen motiveras detta med att beloppet är alltför högt i förhållande till det risktagande EUGFJ skall stå för, med tolkningsproblem avseende gemenskapsrättsliga bestämmelser, med tillräckliga kontroller, med att analytiska och schablonmässiga minskningar har sammanlagts, med att ingen ansvarar för vissa brister, med att kommissionen har gjort felaktiga beräkningar, med att det bara föreligger rent formella oegentligheter och med att kontrollsystemet har förbättrats.
4 Den italienska regeringen har yrkat
att kommissionens beslut av den 23 april 1997 (C(97)1180 slutlig) skall ogiltigförklaras, i den del det innebär att de ovan nämnda beloppen(5) i det avslut av räkenskaper som Republiken Italien har lagt fram för räkenskapsåret 1993 inte skall påföras EUGFJ.
5 Kommissionen har yrkat
1) att talan skall ogillas och
2) att sökanden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
6 Kommissionen försvarar de genomförda minskningarna i huvudsak med otillräckliga kontroller och åsidosättande av gemenskapsrättsliga bestämmelser.
7 Inom ramen för bedömningen kommer, i den utsträckning det är nödvändigt, närmare återges vad parterna har anfört gällande de enskilda posterna.
III - Bedömning
A - Förfinansiering avseende nötkött
Inledande anmärkningar
8 Systemet med förfinansiering av exportbidrag innebär i huvudsak att betalningar kan göras redan innan bearbetade produkter och varor har genomgått tullkontrollen. I detta sammanhang måste dock säkerställas att produkterna och varorna exporteras inom bestämda frister. Risker med systemet med förfinansiering kan särskilt uppkomma vid lagring (utbyte av produkterna eller varorna), när kvantiteten anges, genom att gällande föreskrifter inte följs och slutligen vid själva exporten.
9 Därför är de behöriga nationella tullmyndigheterna förpliktade att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa övervakningen och kontrollen av de varor och produkter som är underkastade systemet med förfinansiering, tills dessa lämnar gemenskapens tullområde.(6) Exportören för produkterna och varorna skall därför göra anteckningar som intygar varje import och export, transporterna och kontrollerna, liksom lagringen. Tullmyndigheten måste vid varje tidpunkt ha möjlighet att exakt identifiera och lokalisera varorna och produkterna under perioden för förfinansiering.
Parternas anföranden
10 Den italienska regeringen har inte bestridit att kontrollerna är otillräckliga och bristfälliga, men anser att detta endast motiverar minskningar med sammanlagt 2 procent, men inte de av kommissionen genomförda minskningarna med 5 procent.
11 Sammantaget står minskningarna enligt den italienska regeringen i ett oskäligt förhållande till de upptäckta oegentligheterna. Det har inte uppstått någon betydande risk för EUGFJ genom det ringa antalet kontroller. Vidare utgör det endast ett rent formellt fel att ifrågavarande nötkött var kokt redan före tullkontrollen. Därigenom uppstod i varje fall ingen risk för skada för EUGFJ. De användbara gemenskapsrättsliga bestämmelserna är vidare oklara, vilket Italien inte kan ansvara för. Dessutom har de olika kontrollförfarandena numera ändrats i motsvarande mån. Det ovan sagda innebär sammantaget att en minskning med 5 procent är oskälig.
12 Kommissionens huvudpunkt i kritiken är den italienska tullmyndighetens otillräckliga kontroller vid införseln till Italien och under lagringstiden. Kommissionen har påpekat dessa brister redan under sina undersökningar under åren 1988/89-1992/1993. Förbättringar har märkts först från maj 1995. Vid de senaste kontrollerna som har betydelse för detta mål, i slutet av 1993 och i början av 1994, kunde man på nytt konstatera samtliga brister som tidigare förelegat. Sålunda var det inte alltid möjligt att konstatera om de mängder som omfattades av systemet för förfinansiering faktiskt förelåg och om de motsvarade föreskrifterna. Det har därigenom inte kunnat uteslutas att varorna har bytts ut eller att mängden har förändrats. Påfallande har varit att det har gått att konstatera betydande skillnader mellan olika tulldistrikt. Till en del lager hade endast tullinspektörerna tillträde, medan det förelåg fritt tillträde till andra lager. De otillräckliga kontrollerna kan också härledas till den oklara kompetensfördelningen mellan tullmyndigheten och det nationella institutet för livsmedelskontroll (INCA). Mellan tullklareringen och bearbetningen eller lagringen i företagen genomfördes inga kontroller och inte heller efter det att produkterna eller varorna lämnat lagret genomfördes några kontroller. INCA undersöker dessutom endast livsmedelshygieniska aspekter och kontrollerar inte huruvida reglerna för förfinansiering följs. Vad gäller kokningen av nötköttet före bearbetningen är detta inte tillåtet, eftersom man därefter inte kan dra några slutsatser om ursprungsprodukten. Angående frågan om etiketter har kommissionen anfört att ett företag i ett fall själv hade beställt och applicerat kontrolletiketterna, men att dessa inte hade motsvarat kontrollmyndighetens etiketter. Vidare har kommissionen kontrollerat företag som tillsammans omsätter 57,31 procent av varorna, för vilka det har ansökts om förfinansiering.
Bedömning
13 Enligt domstolens rättspraxis är det de nationella myndigheternas ansvar att övervaka att gemenskapsföreskrifterna iakttas i detalj. Sålunda följer särskilt av artikel 8.1 i rådets förordning (EEG) nr 729/70(7), som domstolen vid ett flertal tillfällen har påpekat, att medlemsstaterna har en allmän skyldighet att vidta nödvändiga åtgärder för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av EUGFJ verkligen äger rum och att de genomförs korrekt, även om det inte framgår av den särskilda gemenskapsakten att vissa närmare angivna kontrollåtgärder skall beslutas.(8)
14 Domstolen har vidare påpekat att EUGFJ endast skall finansiera sådana interventioner som har företagits i enlighet med gemenskapsreglerna inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna.(9) Därvid har kommissionen bevisbördan för att reglerna om den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna har åsidosatts.(10) Kommissionen är således skyldig att motivera sitt beslut genom att konstatera att kontroller saknas eller att det föreligger brister i de kontroller som den berörda medlemsstaten har genomfört.(11)
15 Den berörda medlemsstaten kan å sin sida inte vederlägga kommissionens konstateranden genom enkla påståenden som inte stöds av några omständigheter som visar att det föreligger ett tillförlitligt och funktionsdugligt kontrollsystem. Om medlemsstaten inte förmår visa att kommissionens konstateranden är felaktiga, kommer dessa konstateranden att utgöra grund för allvarliga tvivel huruvida ett adekvat och effektivt system av övervaknings- och kontrollåtgärder har införts.(12)
16 I det föreliggande fallet har den italienska regeringen inte principiellt bestridit att det skulle föreligga oegentligheter och brister i kontrollen. Därför kan man utgå ifrån att Italien har underlåtit att införa ett system av administrativa kontroller och kontroller som har kunnat garantera att de finansiella åtgärderna är förenliga med gemenskapsreglerna. Om ett sådant system saknas eller om det införda systemet ger anledning att tvivla på att de förutsättningar som gäller för att ersätta de omstridda utgifterna är uppfyllda, är kommissionen berättigad att inte godkänna vissa av den berörda medlemsstatens utgifter.(13)
17 Kommissionen får därför enligt artiklarna 2 och 3 i förordning nr 729/70 inte påföra EUGFJ några andra belopp än sådana som har betalats i enlighet med de regler som fastställts inom de olika sektorerna för jordbruksprodukter, vilket innebär att medlemsstaterna ansvarar för alla andra belopp, särskilt sådana belopp som de nationella myndigheterna felaktigt har ansett sig behöriga att utbetala inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden.(14)
18 Det ankommer således på kommissionen att styrka att gemenskapsreglerna har åsidosatts, men det åligger medlemsstaten att (i förekommande fall) styrka att kommissionen har begått ett misstag vad gäller de finansiella konsekvenserna därav.(15)
19 Vidare framgår det av domstolens fasta praxis att kommissionen, i stället för att försöka bestämma den finansiella effekten av bristerna hos de italienska kontrollmyndigheterna, hade kunnat underkänna samtliga kostnader som berördes av åsidosättandet.
20 I det aktuella fallet hade kommissionen funnit att en schablonmässig minskning med sammantaget 5 procent var skälig. Den har därvid hänfört sig till tabellerna i den så kallade Belle-rapporten. I denna rapport föreslås, med hänvisning till artiklarna 2, 3 och 8 i förordning nr 729/90, att den schablonmässiga beräkningen begränsas till tre möjliga procentsatser:
- 2 procent av utgifterna, om det uteslutande rör sig om vissa mindre viktiga brister i kontrollsystemet eller i verkställigheten av kontrollerna som inte är av väsentlig betydelse för att säkerställa att utgifterna var korrekta, innebärande att det skäligen kan antas att risken för förlust för EUGFJ var liten.
- 5 procent av utgifterna, om det rör sig om betydande brister i kontrollsystemet eller i verkställigheten av kontrollerna som är av väsentlig betydelse för att fastställa om utgifterna var korrekta, innebärande att det skäligen kan antas att risken för förlust för EUGFJ var betydande.
- 10 procent av utgifterna, om det rör sig om brister i kontrollsystemet som helhet eller i dess grundläggande struktur eller i verkställigheten av väsentliga kontroller som syftade till att säkerställa att utgifterna var korrekta, innebärande att det skäligen kan antas att risken för en mycket stor förlust för EUGFJ var överhängande.
21 De avgörande kriterierna är sålunda kontrollsystemets effektivitet, bristernas betydelse liksom uppskattningen av den förväntade skadan för EUGFJ.
22 I det föreliggande fallet ankommer det alltså på Italien att styrka att förutsättningarna för att EUGFJ skulle stå för utgifterna var uppfyllda, eller att endast en mindre justering var motiverad.
23 I detta sammanhang vill jag först peka på att det är ostridigt att kontrollsystemet har uppvisat betydande brister. Som kommissionen har förklarat i denna fråga - vilket inte heller har bestridits av Italien - har den oklara kompetensfördelningen mellan de behöriga italienska myndigheterna lett till att det inte utfördes några kontroller av att reglerna för förfinansiering följdes vid lagring och bearbetning av nötköttet. De kontroller som INCA genomförde i företagen avsåg endast livsmedelshygieniska aspekter. Likaså bör man instämma i vad kommissionen har anfört när den har gjort gällande att kokningen av nötköttet före tullkontrollen genomfördes i strid med gemenskapsrättsliga bestämmelser. Därefter är det faktiskt inte längre möjligt att fastställa av vilken beskaffenhet utgångsprodukten var. Samma sak gäller i fråga om etiketteringen av nötköttet. Även här föreligger betydande brister i kontrollen, som redan visas genom att det var möjligt för företag att använda egna etiketter som inte motsvarade de etiketter som kontrollmyndigheten vanligen använde. I övrigt är inte antalet stickprovskontroller som kommissionen har utfört avgörande utan hur ofta förekommande och hur effektiva de kontroller som den italienska regeringen ansvarar för är. Eftersom de talrika bristerna sammantaget följaktligen berör systemet som sådant, kan en minskning med 5 procent rättfärdigas enligt riktlinjerna i Belle-rapporten.
24 De förbättringar som Italien har åberopat har kunnat ge verkan först i maj 1995, även om den rättsliga ramen för dem redan lades år 1993. Såtillvida kan dessa förbättringar inte beaktas vid avslutet av räkenskaperna för räkenskapsåret 1993.
25 Av vad som har sagts framgår att talan inte kan vinna bifall på den första grunden.
B - Flerårig nedläggning av åkerjord
Inledande anmärkningar
26 Stödsystemet för att främja att åkerjord läggs ned (set-aside) infördes genom artikel 1a i rådets förordning (EEG) nr 797/85.(16) Enligt denna bestämmelse skall all åkerjord, oavsett vilken gröda som odlas, omfattas av ett stöd för uttag förutsatt att den rent faktiskt har varit föremål för odling under en referensperiod som skall fastställas. Åtgärden består således i att lägga ned jordbruksarealer som dittills utnyttjats som åkerjord. Avgörande för rätten att erhålla bidrag var att åkerjorden faktiskt brukades under referensperioden, vilket fick till följd att annan jord inte kunde komma i fråga för bidrag. För Italien var referensperioden räkenskapsåret 1987/88.
Parternas anföranden
27 Italien har genom sin andra grund begärt att de genomförda minskningarna skall upphävas helt och endast i andra hand att de skall nedsättas. Detta motiveras med en påstådd dubbeltydighet av begreppet "träda". EUGFJ förstår med begreppet "träda" en "traditionell träda", medan de italienska producenterna och tjänstemännen vid jordbruksmyndigheterna förstod begreppet som att det även skulle avse en "täckt träda i samband med gröngödning".(17) Denna typ av träda används huvudsakligen av bönderna på Sicilien och det är inte korrekt att kommissionen minskar de medel som avser denna träda. De behöriga myndigheterna har försäkrat kommissionen att denna typ av träda har använts sedan lång tid tillbaka. En minskning av medlen är inte berättigad redan på grund av bestämmelsens dubbeltydighet. Vidare gäller rotationsprincipen för trädan, så att endast en del av jordbrukets åkerjord avses och det behöver inte nödvändigtvis vara den del för vilken stödet har beviljats.
28 Kommissionen har hänvisat till vad den har anfört i mål C-242/96,(18) där samma frågeställning berördes för budgetåret 1992. Det visade sig att de behöriga myndigheterna inte hade någon kännedom om de regler som skulle tillämpas, enligt vilka den mark som skall erhålla stöd måste ha odlats under referensperioden. Dessutom motsade de direkt berörda jordbrukarna i Sicilien, vid inspektioner som företagits i jordbruken, de italienska myndigheternas uppgifter om att det traditionella bruket att lägga jorden i träda inte längre var vanligt förekommande i jordbruket. Tvärtom användes detta bruk fortfarande.
Bedömning
29 Av den sammanfattande rapporten framgår att de kontroller som har utförts av EUGFJ:s tjänstemän har visat att en stor del av den jord som lades ner i Sicilien, i enlighet med det fleråriga systemet för nedläggning av åkerjord, i själva verket ingick i den traditionella trädan under referensperioden. Enligt undersökningen hade de italienska myndigheterna försummat att kontrollera om jorden gav rätt till stöd i detta hänseende. Syftet med systemet, det vill säga en minskning av produktionen, uppnåddes således endast delvis. Kommissionen har på grund av den sammanfattande rapporten från förlikningsorganet även gjort en justering av de utgifter som Sicilien har anmält med 5 procent i stället för de 10 procent som kommissionen först hade föreslagit.
30 Som domstolen redan har angett i sin dom i målet C-242/96(19) kan det inledningsvis noteras att den italienska regeringen inte har bestridit att den har underlåtit att kontrollera om den jord som påstods ha nedlagts faktiskt tidigare hade brukats eller i vart fall om den hade brukats inom ramen för den ändrade trädan. Den italienska regeringen har inte heller i det föreliggande fallet kunnat styrka att det traditionella bruket att lägga jorden i träda har ersatts av den så kallade "täckta trädan". Här kan även hänvisas till de uppgifter som insamlats inom ramen för det informationssystem för jordbruksföretagens redovisningsuppgifter som tillkommit på gemenskapsnivå,(20) som visar att den traditionella trädan fortfarande var vanlig år 1986 och år 1987. Även av uppgifterna från de direkt berörda jordbrukarna, vilka motsäger de italienska myndigheternas uppgifter, framgår att den traditionella trädan, som dock inte ger rätt till något stöd, fortfarande används i Sicilien.
31 Talan kan således inte heller vinna bifall på den andra grunden.
C - Ersättning för lagringskostnader
Inledande anmärkningar
32 I detta sammanhang rör det sig om huruvida de minskningar som avser övertagande av lagringskostnader för socker under perioden från den 15 oktober 1992 till den 31 december 1992 var berättigade.
33 Den gemensamma organisationen av marknaden för socker infördes genom rådets förordning (EEG) nr 1785/81.(21) I artikel 8 i denna förordning regleras ett system med kompensation för lagringskostnader för olika typer av socker som utvinns av sockerbetor respektive sockerrör som har skördats i gemenskapen. Innehavarna av produkterna får ersättning för dessa kostnader på grundval av en standardsats som är enhetlig för hela gemenskapen. Systemet finansieras genom en avgift som tas ut av sockerproducenterna efter den av var och en producerade mängden och vars sats likaså är enhetlig för hela gemenskapen.
34 Förordning (EEG) nr 1358/77(22) innehåller tillämpningsföreskrifter avseende den del av systemet som är aktuell här. I artikel 2 i förordningen regleras vilka som är mottagare av ersättningen och i artikel 3 anges att ersättningarna utgår av den medlemsstat där det lagrade sockret befinner sig. Det rör sig härvid om de tillverkare som tilldelats en baskvot, om raffinaderierna, om interventionsorganen och dessutom om tillverkarna av strösocker, bitsocker och kandisocker liksom om de godkända specialiserade handelsidkarna. De sistnämnda beviljas ersättning om de är ägare till det lagrade sockret eller den lagrade sirapen. Eftersom ersättning inte kan beviljas utan någon möjlighet till kontroll, regleras vidare i artikel 3 att lagerlokalerna skall godkännas av den medlemsstat där lokalerna är belägna.
35 Uträkningen av ersättningen skall baseras på månadsavkastningen av lagrade kvantiteter, som skall beräknas efter genomsnittet av den kvantitet som finns på lagret i början och i slutet av den aktuella månaden. Ersättningens storlek bestäms slutligen med beaktande av finansieringskostnaderna, försäkringskostnaderna och de egentliga lagringskostnaderna.
36 Avgiften från varje sockertillverkare för de producerade kvantiteterna skall fastställas så, att summan av de för varje regleringsår förväntade avgifterna skall vara lika med summan av ersättningarna. Den princip som ligger till grund för detta system brukar betecknas med begreppet "finansiell neutralitet". Om summan av de avgifter som tagits ut för ett sockerregleringsår inte är lika med summan av de utbetalda ersättningarna, skall mellanskillnaden överföras till ett senare regleringsår.
37 Den avgift som skall uppbäras beräknas på följande sätt: Det förväntade totala ersättningsbeloppet för sockerregleringsåret i fråga skall ökas respektive minskas med den eventuella mellanskillnad som finns från tidigare regleringsår. Resultatet skall sedan divideras med den sockerkvantitet som beräknas avsättas under det aktuella regleringsåret och som tillverkats inom maximikvoten.
38 På grund av systemets komplicerade natur var det också nödvändigt att föreskriva de kontrollåtgärder och -förfaranden som var oundgängliga för att systemet vederbörligen skulle fungera. Detta gäller särskilt för begränsningen av godkännande av lager beroende på kontrollmöjligheterna och redovisningen vad gäller socker av olika ursprung, som kan lagras av en och samma person. Enligt artikel 19 i förordning (EEG) nr 1998/78(23) är alla medlemsstater förpliktade att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att genomföra bestämmelserna i förordningen. Särskilt måste de vidta alla nödvändiga kontrollåtgärder.
39 Kommissionen genomförde en schablonmässig finansiell justering med 10 procent för räkenskapsåret 1993.
Parternas anföranden
40 Den italienska regeringen har i detta sammanhang yrkat att minskningarna skall upphävas helt och i andra hand att de skall nedsättas. Den har hänvisat till vad den har anfört i mål C-242/96.(24) Den minskning med 10 procent som kommissionen gjorde är inte befogad, eftersom det aktuella räkenskapsåret 1993 var en övergångsperiod, på grund av att Azienda di Stato per gli Interventi nel Mercato Agricolo (AIMA - statens interventionsorgan för jordbruksmarknaden) övertog förvaltningen från Cassa Conguaglio Zucchero och kontrollen från Uffici tecnici imposta di fabbricazione. Dessutom infördes ett administrativt system för de specialiserade handelsidkarna, som är effektivt och som innefattar hårda påföljder vid överträdelser. Dessa handelsidkare är förpliktade att föra ett register som kontrolleras av den kommunala förvaltningen. Slutligen skall också beaktas att bidragssystemet inom området för lagring, under perioden från den 1 juli 1992 till den 30 juni 1993, har lett till att sammantaget mer avgifter har inbetalats än bidrag har flutit åter. Ingen företagare anger under sådana förhållanden för höga bestånd.
41 Enligt kommissionens uppfattning är ett sådant administrativt kontrollsystem som finns i Italien inte tillräckligt för att säkra de krav som systemet med kompensation för lagringskostnader ställer. I synnerhet uppfyller ett sådant kontrollsystem inte kraven enligt artikel 19 i förordning nr 1998/78 när det har varit möjligt att konstatera att det inte har förekommit några kontroller hos de specialiserade handelsidkarna och andra fria lagerhållare. Det är enligt kommissionen nödvändigt med regelbundet återkommande inspektioner i lagren för att jämföra uppgifterna i registren med de faktiska bestånden, vilket dock inte har förekommit. I synnerhet har inga inspektioner på plats genomförts och till exempel har endast automatiska räknare används i produktionen. Strikta kontroller skulle dock ha varit oundgängliga just på detta område för att utesluta varje form av manipulation mellan olika typer av socker. Av principen om finansiell neutralitet följer dessutom att hela systemet skall betraktas på gemenskapsnivå i stället för på producentens eller medlemsstatens nivå. Italiens invändning att producenterna har betalat mer än de har erhållit saknar därför betydelse. För kommissionen skulle det vara nära på omöjligt att själv genomföra alla kontroller. Allt för många faktorer skall beaktas vid kontrollerna, som till exempel den exakta tidpunkten för när näringsverksamheten började, ante- och postdaterade räkningar och uppdelade belopp. Den medlemsstat där företagets verksamhet är belägen har ansvaret för kontrollerna. När det gäller de specialiserade handelsidkarna bör märkas att dessa inte betalar några avgifter på det sätt som sockerproducenterna gör. Därför kan dessa mycket väl ha intresse av att oriktigt ange för stora kvantiteter.
Bedömning
42 Till en början skall påpekas att Italien har brutit mot sin kontrollskyldighet enligt gemenskapsbestämmelserna genom att det under den tidsperiod som kommissionen har granskat inte har genomförts några inspektioner på ort och ställe hos de specialiserade handelsidkarna. Detta blir särskilt tydligt genom det faktum att dessa handelsidkare visserligen var förpliktade att föra ett register, men uppgifterna i registret kontrollerades aldrig på plats i respektive lager.
43 Om man tolkar det krav på kontroll som framgår av artikel 19 i förordning nr 1998/78 mot bakgrund av medlemsstaternas skyldighet att samarbeta lojalt med kommissionen vilken följer av artikel 5 i EG-fördraget (nu artikel 10 EG), framgår det att det åligger medlemsstaterna att åstadkomma ett system med administrativa kontroller och inspektioner på ort och ställe, som gör det möjligt att säkerställa att de finansiella transaktionerna företas i enlighet med gemenskapsbestämmelserna.(25) Om, som i det föreliggande fallet, ett sådant system saknas eller om det system som har inrättats ger anledning till misstankar om att villkoren för att komma i åtnjutande av den ifrågavarande kostnadsersättningen inte är uppfyllda, har kommissionen rätt att inte godkänna vissa kostnader som den berörda medlemsstaten har haft.(26)
44 Inte heller den italienska regeringens argument att det föreligger ett samband mellan avgiftsbeloppen som betalas av sockertillverkarna och ersättningarna för lagringskostnaderna kan godtas.
45 Kompensationssystemet bygger visserligen på principen om finansiell neutralitet, i den meningen att de uttagna avgifterna skall motsvara de utbetalade ersättningarna. Detta följer för det första av artikel 6.2 i förordning nr 1358/77 och för det andra av domstolens praxis.(27) Denna balans skall dock uppnås på gemenskapsnivå och inte på medlemsstatens eller det berörda företagets nivå.(28)
46 Vidare skall påpekas att de näringsidkare som betalar avgifterna inte nödvändigtvis är desamma som erhåller ersättningen. Till exempel erhåller specialiserade handelsidkare ersättningen utan att vara skyldiga att betala några avgifter. Inte heller när det gäller tillverkarna behöver de båda beloppen nödvändigtvis sammanfalla när beloppen bestäms i förhållande till den produktionskvot som de har tilldelats respektive lagringstiden.
47 Dessa är skälen till att medlemsstaterna måste införa lämpliga kontrollförfaranden för att kontrollera om de lagringskostnader som grundar rätten till ersättning motsvarar de verkliga förhållandena. Avsaknaden av sådana kontroller eller brister i dessa skulle nämligen kunna göra det möjligt för vissa näringsidkare att utverka att de erhåller ersättning för fiktiva kostnader, vilket uppenbarligen skulle kunna snedvrida konkurrensen, särskilt till nackdel för näringsidkare i andra medlemsstater i vilka kontrollsystemet överensstämmer med kraven i gemenskapslagstiftningen.(29)
48 På grund av de konstaterade bristerna, som hänför sig till kontrollsystemets grundläggande struktur och som berör verkställigheten av väsentliga kontroller som syftar till att säkerställa att utgifterna är korrekta, kunde kommissionen utan att göra någon felaktig bedömning utgå ifrån att risken för en mycket stor förlust för EUGFJ var överhängande.
49 Den av kommissionen beslutade minskningen med 10 procent framstår därför inte som obefogad. Den tredje grunden för talan kan därför inte vinna bifall.
D - Ersättning för lagringskostnader för socker
50 Denna punkt berör samma problemställning som under punkt C (punkterna 32-49), men avser tidsperioden från den 1 januari 1993 till den 30 juni 1993.
51 Kommissionen har härvid genomfört schablonmässiga minskningar med 2 procent. Parternas argumentation är i stort sett densamma som under punkt C. Även under denna tidsperiod har AIMA enligt kommissionen inte genomfört några kontroller. Dessa påbörjades först i juli 1993 men skulle gälla retroaktivt från januari 1993. Vad gäller anledningen till att minskningarna är olika stora för tidsperioderna före och efter den 1 januari 1993 förklarade kommissionen vid den muntliga förhandlingen att det hade gått att skönja förbättringar i kontrollsystemet och att kommissionen ville använda sitt utrymme för egen bedömning för att visa sig tillmötesgående gentemot medlemsstaten.
52 Det finns ingen anledning att anmärka på kommissionens handlande härvidlag, eftersom Italien inte kunde visa på några uppenbara felaktigheter i kommissionens bedömning. Särskilt skall, som kommissionen har anfört, påpekas att justeringarna inte utgör någon påföljd för uteblivna kontrollåtgärder, utan endast skall mildra verkan av den för EUGFJ uppkomna risken.
53 Vad gäller riktigheten av de genomförda minskningarna hänvisas till vad som han sagts under punkt C (punkterna 42-49).
54 Därmed skall talan inte heller vinna bifall på den fjärde grunden.
E - Konsumtionsstöd för olivolja
Inledande anmärkningar
55 Enligt artikel 11.1 i förordning nr 136/66/EEG(30) betalas ett konsumtionsstöd för olivolja, om produktionsriktpriset minskat med produktionsstödet är högre än det representativa marknadspriset för olivolja. Stödet motsvaras då av skillnaden mellan dessa två belopp. Enligt artikel 7 i förordning (EEG) nr 3089/78(31) skall medlemsstaterna upprätta "ett kontrollsystem för att säkerställa att den produkt för vilken ansökan om stöd har lämnats in berättigar till detta stöd".
56 Enligt artikel 8 utbetalas stödet "när det kontrollorgan som utsetts av den medlemsstat där förpackningen äger rum har kontrollerat att villkoren för beviljande av stöd är uppfyllda. Stödbeloppet får dock betalas ut så snart ansökan om stöd har lämnats in, förutsatt att tillräcklig säkerhet har ställts".
57 Enligt artikel 1 i förordning nr 3089/78 får konsumtionsstöd för olivolja endast beviljas för godkända förpackningsfabriker för olivolja. I artikel 2 i förordningen regleras förutsättningarna för ett sådant godkännande. Enligt artikel 3 i förordningen skall godkännandet återkallas om förutsättningarna för godkännandet inte längre föreligger. I artiklarna 7 och 8 i förordningen beskrivs det kontrollsystem som medlemsstaten skall införa, vilket skall säkerställa att den produkt för vilken ansökan om stöd har lämnats in berättigar till detta stöd.
58 Förutsättningarna för förfinansiering framgår av förordning (EEG) nr 2677/85.(32) Enligt artikel 9.3 skall kontrollerna genomföras i närvaro av den behöriga myndigheten och resultaten skall meddelas det organ som har fått i uppdrag att utföra utbetalningen, varvid detta organ också skall genomföra kontroller för att säkerställa att en rätt till bidrag föreligger. Enligt artikel 12 i samma förordning skall godkännandet, och därmed anspråket på att erhålla stöd, återkallas om kvantiteter har angetts som överstiger den kvantitet för vilken stöd har erkänts med minst 20 procent.(33)
59 Kommissionen har inom detta område först genomfört en analytisk justering med 10 610 940 125 ITL och därtill genomfört en schablonmässig minskning med 2 procent.
Parternas anföranden
60 Den italienska regeringen har börjat med att anföra att kommissionen inte hade rätt att jämte den analytiska minskningen även göra en schablonmässig justering. Det är uppenbart att det inte kan vara befogat att dra av ett schablonbelopp efter en analytisk minskning. Vad därefter gäller den analytiska minskningen har den italienska regeringen anfört att kommissionen har gjort ett räknefel. Den har felaktigt lagt alla betalda belopp till grund för justeringen och inte dragit av de belopp som redan har återbetalats. Dessutom har belopp räknats in som redan hade beviljats innan anmärkningarna gjordes gällande. En jämförande beräkning ger därför endast ett belopp om 7 147 758 628 ITL (i stället för 10 610 940 125 ITL).
61 Inte heller den schablonmässiga minskningen är enligt den italienska regeringen befogad. Anmärkningarna berörde sammantaget endast 55 företag (mindre än 10 procent av samtliga företag), varav återbetalningarna från 33 företag fullständigt hade genomförts och det endast hos 22 företag fortfarande till viss del kvarstod skulder. Eftersom felaktigheter har upptäckts endast hos sammantaget 4 procent av samtliga bidragsmottagare är det inte längre nödvändigt att göra någon schablonmässig minskning, när denna har täckts av den analytiska minskningen. I andra hand framförs att även beräkningen av den 2-procentiga minskningen är felaktig, eftersom hänsyn inte har tagits till alla insatta eller återbetalade pengar.
62 Vid den muntliga förhandlingen anförde den italienska regeringen dessutom att kommissionen vid den genomförda finansiella justeringen också beaktade belopp som hänförde sig till kvantiteter som inte överskred 20-procentsgränsen och för vilka godkännandet alltså inte skulle ha återkallats. Det handlar härvid konkret om två närmare angivna enstaka fall, vilket innebär att kommissionens beräkning såtillvida är felaktig.
63 Kommissionen har motiverat sitt handlande i huvudsak med att det vid undersökningar har kunnat konstateras att det förelåg otillräckliga kontroller och felaktigheter i förfarandet vid återkallelse av godkännandet. Det är principiellt möjligt att genomföra schablonmässiga justeringar vid sidan av analytiska justeringar. Det finns ingen bestämmelse i de berörda rättsreglerna som förbjuder ett sådant tillvägagångssätt. Den risk som består för EUGFJ har endast kunnat beräknas exakt för vissa företag; de schablonmässiga justeringarna avser de risker som därutöver består genom att den italienska regeringen har använt ett bristfälligt förfarande.
64 Kommissionen anför i denna fråga vidare att det i tio år har funnits tolknings- och kompetenssvårigheter mellan de italienska myndigheterna. För industriministeriet har återtagande av ett godkännande varit en påföljd som var kopplad till att det tidigare hade utfärdats böter eller administrativa påföljder av "myndigheten för bedrägeribekämpning".(34) Därför innebar återtagandet av godkännandet endast ett formellt förfarande för att utfärda en påföljd. Sedan 1990 har på så sätt sammantaget 688 fall anmälts till industriministeriet för återtagande av godkännandet, medan detta endast hade genomförts för 24 företag. I motsats härtill har lantbruksministeriet ansett att AIMA är den behöriga myndigheten för kontroller och återtagande av godkännande. AIMA har handlat oberoende av om böter eller administrativa påföljder tidigare utfärdats och såtillvida kunnat förfoga självständigt över återtagandet. Först i maj 1995 har ett utskott bestående av medlemmar från de olika ministerierna befattat sig med denna problemställning. Utskottet kom emellertid inte till något resultat och först i maj 1996 erkände statsrådet industriministeriet som ansvarig myndighet. Under alla dessa år har faktiska förluster uppstått för EUGFJ, vilka särskilt skall täckas genom den schablonmässiga justeringen. Enligt det vanliga tillvägagångssättet, som även är accepterat i rättspraxis, hänför sig de schablonmässiga finansiella justeringarna alltid till de sammantagna utgifterna som den berörda medlemsstaten har angett i avslutet av räkenskaper. Hänsyn har tagits till de belopp som har återbetalats före den utsatta dagen. Därför skall inget avseende fästas vid vad den italienska regeringen har anfört.
65 Vad gäller den påstått felaktiga beräkningen på grund av att 20-procentsgränsen inte har beaktats, anser kommissionen att vad den italienska regeringen har anfört vid den muntliga förhandlingen har anförts för sent, och kommissionen har därigenom inte haft någon möjlighet att försvara sig mot vad som anförts. Vid skriftväxlingen har den italienska regeringen förklarat att den har rättat sig efter de berörda föreskrifterna och att den har tillämpat 20-procentsregeln redan under räkenskapsåret 1993 (den 16 oktober 1992 till den 15 oktober 1993).
Bedömning
66 Den italienska regeringen har i huvudsak inte bestridit att det föreligger oegentligheter och brister vid kontroller och återtagande av godkännanden. Den har snarare hänfört sig till oriktigheter i kommissionens beräkning när det gäller att bestämma den finansiella justeringen.
67 Vad först gäller att parallellt och därmed samtidigt göra en analytisk och en schablonmässig justering skall det fastslås att kommissionen enligt en fast rättspraxis(35) måste bemöda sig att bestämma den finansiella effekten av det rättsvidriga handlandet genom beräkningar, när den inte avvisar samtliga berörda utgifter. Dessa beräkningar utgår från bedömningen av det läge som skulle ha rått på den aktuella marknaden utan överträdelsen.
68 Kommissionen får enligt de gällande föreskrifterna endast påföra EUGFJ belopp som har utbetalats rättsenligt. Alla andra belopp, särskilt de som är felaktigt utbetalade, skall belasta medlemsstaterna. Kommissionen skulle därför enligt en fast rättspraxis till och med helt och hållet ha kunnat underkänna samtliga kostnader som berör åsidosättandet, i stället för att försöka fastslå den finansiella effekten av åsidosättandet.
69 Härav följer att det måste finnas utrymme för ytterligare schablonmässiga minskningar om den risk som har uppstått för EUGFJ inte har kunnat täckas genom analytiska justeringar. Det skulle stå i motsats till systemet med finansiering genom EUGFJ om det faktum att det föreligger grunder för en analytisk justering skulle innebära att ytterligare skador eller risker, som inte kan utrönas, med säkerhet skulle påföras EUGFJ. Detta skulle inte heller överensstämma med domstolens rättspraxis.
70 Därför finns inget att invända från principiell synpunkt mot att analytiska och schablonmässiga justeringar genomförs samtidigt.
71 Den italienska regeringens anmärkning om att kommissionen vid sin analytiska justering felaktigt skulle ha utgått från samtliga betalda belopp och därmed också ha inräknat händelser från tidigare år skall tillbakavisas.
72 Kommissionen skall enligt en fast rättspraxis(36) ta hänsyn till samtliga betalda belopp och endast avräkna de medel som redan har återbetalats före den utsatta dagen. Kommissionen har i det föreliggande fallet gjort just detta, genom att den har lagt de utgifter som har angetts till kommissionen till grund för justeringen. De belopp för räkenskapsåret 1993 som inte återbetalats inom den utsatta fristen varken behövde eller fick den ta hänsyn till.
73 Anmärkningen att kommissionen inte skulle ha beaktat 20-procentsregeln vid beräkningen av de genomförda minskningarna skall avvisas, eftersom den framfördes först vid den muntliga förhandlingen, vilket var för sent. Den italienska regeringen gjorde denna invändning först vid den muntliga förhandlingen trots att de omständigheter som låg till grund för invändningen var kända redan vid skriftväxlingen. Enligt en fast rättspraxis(37) skall en sådan invändning avvisas på grund av att den har framförts för sent, om svaranden eller svarandena genom ett sådant handlande mister sin möjlighet att försvara sig.
74 Härav framgår att den italienska regeringen inte kunde visa att det fanns något fel i beräkningen vad gäller de analytiska justeringarna.
75 Även vad gäller den schablonmässiga minskningen kommer man till samma resultat. Kommissionen har handlat riktigt när den har utgått från den summa som hade meddelats i sin helhet, varvid den även har tagit hänsyn till de återkrävda medel som hade inbetalats. Även gällande otillräckligheterna i de administrativa förfarandena och kontrollerna, vilka för övrigt inte har bestridits av den italienska regeringen, tycks en schablonmässig minskning med 2 procent vara befogad. Eftersom det trots allt dröjde tio år tills kompetenstvisten mellan de italienska myndigheterna löstes, och ingen effektiv kontroll har kunnat genomföras under mellantiden, måste man utgå ifrån att brister har förekommit, som sammantaget har utgjort en risk för förluster för fonden.
76 Vidare skall påpekas att summan av de justeringar som kommissionen har genomfört på detta område - en analytisk och därtill en schablonmässig 2-procentig justering - är lägre än en enstaka schablonmässig justering om 5 procent, som också kunde ha varit befogad med tanke på de brister i kontrollen som har förelegat.
77 Härigenom kan talan alltså inte heller vinna bifall på denna grund.
F - Obligatorisk destillation
Inledande anmärkningar
78 Den obligatoriska destillationen infördes eftersom den ansågs vara den mest effektiva åtgärden för att absorbera överskottet på marknaden för bordsvin.(38) Därför regleras i artikel 39.1 i förordning nr 822/87 att om det under ett visst produktionsår visar sig att marknaden för bordsvin och vin som lämpar sig för framställning av bordsvin är i stark obalans, skall beslut fattas om obligatorisk destillation av bordsvin. Härvid är det kommissionens uppgift att fastställa den mängd som skall levereras till obligatorisk destillation för att eliminera produktionsöverskottet och återupprätta en normal marknadssituation, särskilt vad gäller de förväntade disponibla mängderna vid produktionsårets slut och priserna. Den sammanlagda mängd som skall destilleras skall sedan fördelas mellan de olika vinodlingsområdena inom gemenskapen, inordnade efter medlemsstater. Den mängd som skall destilleras skall därefter fördelas mellan bordsvinsproducenterna inom varje vinodlingsområde. I detta syfte skall medlemsstaterna underrätta kommissionen om de mänger bordsvin som produceras inom vart och ett av vinodlingsområdena. På grundval av dessa uppgifter skall den sammanlagda mängd som skall destilleras inom gemenskapen fastställas. De fastställda tidpunkterna för när uppgifterna skall lämnas får inte vara senare än den 15 februari det aktuella produktionsåret. Enligt förordning (EEG) nr 3929/87(39) är vinproducenterna förpliktade att lämna in en skördedeklaration till den behöriga myndighet som har utsetts av medlemsstaten. Enligt artikel 6.2 i samma förordning uppskattar medlemsstaten hektaravkastningen för produktionen av bordsvin inom sitt territorium. Resultatet av denna uppskattning skall meddelas kommissionen före den 20 januari varje år uppdelat i klasser efter hektaravkastningen.
79 Enligt artikel 31 i förordning nr 822/87 skall en prognos utarbetas före den 10 december varje år i syfte att beräkna gemenskapens resurser och behov.
80 Genom dessa förfaranden kan varje års skörd och lagermängderna beräknas. På grundval av dessa uppgifter om vilka mängder bordsvin som finns och som är att vänta bestäms därefter vilka mängder bordsvin som skall destilleras obligatoriskt. Procentandelen för det vin som skall destilleras framgår av en progressiv skala som är baserad på hektaravkastningen.
81 Genom förordning (EEG) nr 129/93(40) av den 26 januari 1993 hade kommissionen fastställt mängderna för den obligatoriska destillationen för de olika medlemsstaterna - för Italien angavs mängden vara 12 760 000 hektoliter. Medlemsstaterna var sedan förpliktade att fördela dessa mängder på de olika vinodlingsområdena och att senast den 15 februari 1993 meddela kommissionen de värden som räknats fram i detta fall.
82 Kommissionen har konstaterat att Italien har destillerat 1 285 000 hektoliter mindre än vad som borde ha varit fallet. Den har därför genomfört en analytisk justering med 8 155 895 000 ITL.
Parternas anföranden
83 Den italienska regeringen har visserligen inte bestridit att den har destillerat sammanlagt 1 285 000 hektoliter mindre vad som var förutsett, men har ändå begärt att de genomförda minskningarna skall upphävas. Det förfarande som är nödvändigt för att fastställa skalan skall ske genom ett samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen. Såtillvida skulle prognoser för den kommande tidsperioden göras på grundval av de dittills uppnådda produktionstalen. Om prognosen skulle innehålla fel, kan medlemsstaten inte automatiskt göras ensam ansvarig för felet. Eftersom det endast handlar om prognoser, medan den faktiska utvecklingen är underkastad stor fluktuation och påverkas av faktorer som är omöjliga att väga in, är det uteslutet att medlemsstaten skall vara ansvarig.
84 I andra hand har Italien kritiserat beräkningen av minskningarna. Dessa har grundat sig på lagringskostnaderna för icke destillerat vin. Det består dock inget nödvändigt samband mellan en producents beslut att lagra vin eller att destillera det. Dessutom kan inte hela lagringstiden (den genomsnittliga avtalstiden är här cirka nio månader) inräknas, utan endast två månader (från den 1 juli till destillationen), eftersom lagringskostnaderna fram till den 1 juli under alla omständigheter kan avräknas via EUGFJ. Dessutom har EUGFJ:s kostnader sjunkit betydligt i förhållande till det föregående året, vilket kommissionen också borde ha tagit hänsyn till. Vidare genomförs numera regelbundna kontroller vilket innebär att minskningarna sammantaget förefaller vara obefogade.
85 Kommissionen har hänvisat till att det fram till år 1993/94 inte har förekommit någon form av kontroller och vidare till att Italien inom den förelagda fristen inte har ingivit de begärda handlingarna vad gäller genomförda kontroller, påförda påföljder samt registrerade mängder mousserande vin och druvsaft. Det visar sig tydligt att en för liten mängd vin har destillerats, att för mycket vin har funnits i lager och att många tillkommande lageravtal därför fick slutas. Minskningarna är därför berättigade.
Bedömning
86 Först skall fastslås att Italien inte har bestridit den bristande kontrollen och de felaktiga prognoserna. Eftersom dessa omständigheter utgör väsentliga punkter i systemet med obligatorisk destillation, framstår en finansiell justering till Italiens nackdel inte som oberättigad.
87 Att kontrollsystemet är otillräckligt faller entydigt inom den aktuella medlemsstatens ansvarsområde, vilket innebär att kommissionen enligt en fast rättspraxis(41) har rätt att låta medlemsstaten ansvara för de belopp som har utbetalats felaktigt.
88 Vad sedan gäller frågan om uppskattningarna av den aktuella skörden, kan man utgå ifrån att endast producenterna och medlemsstaterna är ansvariga för dessa. De är ensamma om att ha tillgång till de nödvändiga siffrorna och kan också i förekommande fall kontrollera dem, för att sedan ställa dem till kommissionens förfogande. Såtillvida förutsätter systemet med obligatorisk destillation visserligen ett samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen. Detta gäller dock bara fram till dess att procenttalen för de mängder som skall destilleras slutligen bestäms. Kommissionen är härvid i stor utsträckning hänvisad till medlemsstaternas samarbete. Om prognoserna skulle innehålla fel, så faller dessa uteslutande inom medlemsstaternas ansvarsområde. Om dessa fel eventuellt medför skador för EUGFJ är kommissionen berättigad att antingen avvisa dessa utgifter helt och hållet eller genomföra finansiella justeringar.
89 I det föreliggande fallet har kommissionen använt sig av möjligheten att göra en analytisk justering, vilket sammantaget inte går att anmärka på. Kommissionen kunde bara beräkna den eventuella risken för EUGFJ på grundval av de lagrade mängderna. Det är möjligt att det inte finns något direkt samband mellan de lagrade mängderna och det bordsvin som inte har destillerats, men det är svårt att hitta någon annan beräkningsmetod och den italienska regeringen kunde därigenom inte styrka att det fanns något konkret fel i beräkningarna.
90 Vad gäller den italienska regeringens anmärkning att kommissionen har fastslagit destillationsmängderna redan före den 15 februari 1993 - alltså före slutdatumet för medlemsstaternas underrättelseplikt till kommissionen - det datum som anges genom förordning nr 129/93 av den 26 januari 1993, skall anmärkas att i den sistnämnda förordningen endast medlemsstaternas mängder har fastslagits. De uppgifter som medlemsstaterna skulle överlämna till kommissionen senast den 15 februari 1993 hänförde sig däremot till dessa mängders fördelning på de enskilda vinodlingsområdena. Kommissionen måste alltså inte vänta till februari 1993 för att bestämma de nationella kvoterna, utan kunde ta itu med dessa redan i förtid. Samarbetet mellan medlemsstaterna och kommissionen för att bestämma mängderna för de enskilda producenterna kunde påbörjas först efter offentliggörandet av medlemsstaternas förpliktelse avseende obligatorisk destillation. Därför har kommissionen även här gått riktigt tillväga.
91 Följaktligen är de finansiella justeringar som kommissionen har genomfört berättigade och talan kan inte heller vinna bifall på denna grund.
G - verskott av vin vid privat lagring
92 Det handlar om en justering som är jämförbar med den justering som har tagits upp ovan under punkt F (punkt 78 och följande punkter), med den skillnaden att den avser räkenskapsåret 1991/92.
93 Kommissionen hade genomfört en finansiell justering med 2 165 691 000 ITL avseende 319 000 hektoliter bordsvin som inte destillerats. Vad parterna har anfört motsvarar under denna punkt det som redan har utvecklats under punkt F.
94 Även i denna fråga kan, i likhet med vad som har utvecklats under punkterna 86-91 konstateras att kommissionen var berättigad att genomföra en finansiell justering på grund av de konstaterade bristerna i systemet för administrativ kontroll. Den italienska regeringen kunde inte styrka att kommissionen hade gjort några fel vid beräkningen av det belopp som skulle nedsättas.
95 Därför kan talan inte heller vinna bifall på denna grund.
H - Permanent nedläggning av vinodlingsarealer
Parternas anföranden
96 Den italienska regeringen har anfört att kommissionen visserligen har nedsatt sitt ursprungliga förslag till minskningsbelopp, men att den slutligen genomförda analytiska minskningen trots allt är felaktig. För det första skulle endast en procentandel om 1,01 procent och inte om 3,09 procent ha fått användas för provinsen Agrigento. Även korrigeringen med 9,55 procent av provinsen Agrigentos utgifter är felaktig. Det har endast beviljats bidrag för sådana druvor som till en början faktiskt har odlats, vilket har framgått vid kontroller hos de behöriga myndigheterna. Skillnader mellan myndigheternas kontrollrapporter och vinodlarnas register beror på slarv i dessa register.
97 Kommissionen har anfört att kontrollerna har varit otillräckliga och att vinodlarnas register är mycket slarvigt förda, vilket framför allt har framgått av uppgifterna om odlingsytorna och vinsorterna. Den procentsats om 1,01 procent som här har gjorts gällande hänför sig dock inte till den här omtvistade tidsperioden 1991/92, utan till räkenskapsåret 1992/93. Vad beträffar den andra punkten har Italien betalat bidrag för bordsvindruvor, som inte är berättigade till bidrag ur gemenskapsrättslig synvinkel.
Bedömning
98 Som framgår av vad kommissionen har anfört är de finansiella justeringar som kommissionen har genomfört berättigade. För det första har den gjort rätt när den har utgått från procentsatsen 3,09 procent för räkenskapsåret 1991/92, medan däremot en annan procentsats gällde för år 1992/93, nämligen 1,01 procent. Vidare kan inte anmärkas på att kommissionen inte har godkänt kostnaderna för utgifter som avser vinodlingsarealer för druvsorter som inte är berättigade till bidrag i enlighet med de gemenskapsrättsliga reglerna.
99 Eftersom den italienska regeringen felaktigt har beviljat bidrag för nedläggning av vinodlingsarealer, var kommissionen berättigad att avräkna denna skada för EUGFJ till nackdel för medlemsstaten. Den italienska regeringen kunde vidare inte styrka att det fanns något fel i kommissionens beräkningar när den analytiska justeringen räknades fram.
100 Sålunda kan talan inte heller vinna bifall på denna grund.
I - Justeringar av räkenskaperna i samband med sammanräkningen av lagren av nötkött med ben i anmälan av de årliga utgifterna
Parternas anföranden
101 Den italienska regeringen har beträffande denna punkt gjort gällande att de siffror som kommissionen har lagt till grund för den finansiella justeringen för det svinn som inte har anmälts(42) inte bara hänför sig till räkenskapsåret 1993 utan även går tillbaka till åren 1991 och 1992. Detta framgår av att lagringen av de berörda varorna och produkterna sträcker sig över en längre tidsperiod än endast ett räkenskapsår. Om man tar hänsyn till detta, kommer man fram till att förlusterna vid lagringen inte övergick vad som var tillåtet och att därför de genomförda minskningarna är rättsvidriga. De konstaterade felaktigheterna var av rent formell natur och betydde ingen risk för skada för EUGFJ.
102 Kommissionen har anfört att de genomförda kontrollerna visade att lagringskostnaderna hade angetts utan att hänsyn hade tagits till svinnet under lagringstiden. AIMA:s kontroller hade visat att det fanns svinn om sammantaget 1 204 707 ton, vilket betydde att toleransen hade överskridits med 829 717 ton. Minskningarna borde också ha gjorts direkt av den anledningen att kostnaderna för oriktiga betalningar inte kan påföras EUGFJ och förluster vid lagringen skall avräknas när de uppkommer. Kommissionen har vidare hänvisat till att samma brister vid en kontroll som genomfördes av EUGFJ:s tjänstemän kunde påvisas på nytt.
Bedömning
103 Ännu en gång är det på sin plats att påminna om att medlemsstaterna enligt en fast rättspraxis är förpliktade att åstadkomma ett system med administrativa kontroller och inspektioner på ort och ställe, vilket gör det möjligt att säkerställa att de finansiella bidragstransaktionerna beviljas i enlighet med gällande gemenskapsbestämmelser.
104 Såtillvida är medlemsstaten och medlemsstaternas behöriga myndigheter ansvariga för att den information som skall meddelas kommissionen är korrekt vid avslutet av varje räkenskapsår.
105 Kommissionen har sålunda med rätta avvisat den italienska regeringens krav på att man skulle vänta till år 1995 med avslutet av räkenskapsåret 1993, till dess lagren är tömda, för att kunna fastställa vilka förluster som har uppkommit. Ett effektivt kontrollsystem, som griper in tidigt, är nödvändigt för att genomföra de gemenskapsrättsliga bestämmelserna och skulle ha kunnat bidra till att undvika de uppkomna missförhållandena. Därför är medlemsstaterna ansvariga för om förluster vid lagringen eventuellt också inberäknas under räkenskapsåret 1993, trots att de möjligen har uppträtt redan tidigare år, på grund av att deras eget kontrollsystem är otillräckligt. Den italienska regeringen kunde inte styrka att några sådana förluster faktiskt härstammade från tidigare år. Bara det faktum att man framför påståenden är inte tillräckligt, eftersom medlemsstaten skall styrka att kommissionen har gjort felaktiga beräkningar när den har genomfört minskningar enligt principerna för fördelningen av bevisbördan och enligt fast rättspraxis. Det har den italienska regeringen dock inte kunnat göra.
106 Det rör sig i det föreliggande fallet inte heller, som den italienska regeringen försöker göra gällande, om en rent formell brist i kontrollsystemet, eftersom kommissionen kunde visa att några kontroller till viss del över huvud taget inte har genomförts. Eftersom dessa kontroller dock är en väsentlig beståndsdel i bidragsbestämmelserna i den gemensamma organisationen av marknaden, är den finansiella justeringen korrekt.
107 Den justering som kommissionen har beslutat är därför inte obefogad.
L - Anteciperat avdrag för det beräknade svinnet för urbenat nötkött
Parternas anföranden
108 Italien gör i denna fråga invändningen att kommissionen inte har accepterat att ett automatiskt avdrag för beräknat svinn med 0,1 kg per konserv har genomförts. Om man utgår från att vikten per konserv är 25 till 30 kg så håller sig det automatiskt genomförda avdraget tydligt under den tillåtna toleransen om 0,6 procent.
109 Kommissionen har hänvisat till nödvändigheten av att det föreligger exakta siffror även vad gäller förluster. När köpet genomförts kan den faktiska vikten inte prövas, utan man är hänvisad till uppgifterna på etiketten. Om dessa uppgifter inte stämmer överens med det faktiska innehållet, är effektiva kontroller inte längre möjliga. För övrigt hänvisar kommissionen till att den kritiserade metoden har avskaffats i Italien efter 1993.
Bedömning
110 Enligt förordning (EEG) nr 147/91(43) tjänar uppgiften om den faktiska vikten till att det skall vara möjligt att följa varans väg ända in i affärerna.
111 Det finns anledning att instämma i vad kommissionen har anfört när den anser att ett automatiskt avdrag med 0,1 kg per konserv inte motsvarar reglerna. När syftet med att förlusterna skall anges är att den faktiska kvantiteten skall anges närmare, så kan detta endast ske genom att en exakt mätning genomförs. Även om det automatiska avdraget för förluster som den italienska myndigheten har praktiserat befinner sig under toleransgränsen 0,6 procent, så kan det inte uteslutas att det uppkommer betydande fluktuationer för enskilda partier. Dessa fluktuationer skulle då inte dokumenteras och skulle därmed kunna vara till EUGFJ:s nackdel.
112 Eftersom medlemsstaterna är ansvariga för att vederbörande kontroller genomförs, för att säkerställa riktigheten av de ekonomiska stöden, var kommissionen berättigad att genomföra minskningarna.
113 Den italienska regeringen kunde därför inte styrka att den finansiella justering som kommissionen har genomfört är rättsvidrig eller ens att den bara är oriktigt beräknad.
114 Således kan talan inte heller vinna bifall på denna grund.
M - Försenad betalning vid interventionsuppköp av urbenat nötkött
115 Kommissionen hade anordnat en finansiell justering uppgående till 778 000 000 ITL på grund av att interventionsorganen inte hade köpt in varorna inom 65 dagar från det att varorna hade levererats. Enligt den italienska regeringens uppfattning handlar det bara om ringa fördröjningar eftersom det behöriga interventionsorganet (AIMA) saknade ett så kallat "antimaffia"-intyg för att genomföra uppköpen.
116 Härtill skall anmärkas att enligt artikel 15 i förordning (EEG) nr 859/89(44) skall uppköpen äga rum inom 45 till 65 dagar efter att varan har levererats. EUGFJ kan dock endast påföras kostnaderna när samtliga föreskrifter om förfarandet har följts. I det föreliggande fallet hade fristerna dock inte beaktats, vilket även gäller för åren 1991 och 1992. Detta bestrids inte av den italienska regeringen.
117 Eftersom det handlar om brister som hänför sig till hela kontrollsystemet, som är väsentligt för att säkerställa att utgifterna har skett i enlighet med reglerna, var kommissionen berättigad att genomföra en schablonmässig minskning med 10 procent. Den italienska regeringen har vidare inte kunnat visa att kommissionen har gjort några fel i beräkningarna.
118 Därför skall talan inte heller vinna bifall på denna grund.
N - Inadekvat förvaltning och kontroll av bidrag för får och getter
119 Det handlar här om en problemställning som för räkenskapsåret 1992 redan avgjordes i mål C-242/96 med dom av den 1 oktober 1998.(45)
120 Enligt artikel 5 i förordning (EEG) nr 3013/89(46) skall ett bidrag beviljas får- och getköttsproducenter i den omfattning som är nödvändig för att kompensera ett inkomstbortfall under ett regleringsår. Redan vid undersökningarna i samband med genomgången av bidragsansökningarna för räkenskapsåret 1992 upptäcktes graverande brister vid kontrollförfarandena. EUGFJ:s tjänstemän påpekade särskilt att kontrollerna var otillräckliga när det gällde ansökningshandlingar, att de inte var tillförlitliga med avseende på vissa inspektionshandlingar och att uppgifterna i ansökningarna inte kontrollerades mot vad som framkommit under inspektionerna på ort och ställe.
121 Sammantaget har den italienska regeringen inte bestridit att kontrollerna har varit otillräckliga. Den har dock gjort gällande att det sedan de tidigare undersökningarna genomförts omfattande förvaltningsreformer, vilket har fått till följd att det numera föreligger ett effektivt kontrollsystem, som säkerställer att de gemenskapsrättsliga reglerna omsätts korrekt.
122 Kommissionen har motiverat sin 10-procentiga schablonmässiga minskning med att kontrollsystemet då fortfarande var otillräckligt. Även om, vilket den italienska regeringen anfört, reformer har genomförts, så har samma brister som redan konstaterades året innan konstaterats för räkenskapsåret. De förbättringar som har eftersträvats hade följaktligen ännu inte åstadkommits.
123 Eftersom den italienska regeringen inte i sig bestrider att kontrollsystemet skulle vara otillräckligt, men gör gällande att det skulle ha gjorts betydande förbättringar, är det fråga om den 10-procentiga minskning som kommissionen har genomfört är berättigad. Mot bakgrund av tyngden och omfattningen av de konstaterade felaktigheterna och på grund av att kontrollerna till så hög grad var overksamma bestod en allvarlig finansiell risk för EUGFJ. Såtillvida är den italienska regeringens påståenden om att reformerna är inledda, att de behöriga organen har informerats om felaktigheterna och att man har ansträngt sig för att allmänt sett åstadkomma tätare kontroller inte tillräckliga. Eftersom det åtminstone för räkenskapsåret 1993 fortfarande fanns samma brister som hade konstaterats redan 1992 är den finansiella justering som kommissionen har genomfört inte heller obefogad till sin storlek.
124 Av vad som ovan har sagts framgår att talan inte skall vinna bifall på någon av den italienska regeringens grunder, vilket innebär att talan skall ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
125 Enligt artikel 69.2 första stycket i domstolens rättegångsregler skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
IV - Förslag till avgörande
126 Följande beslut föreslås följaktligen:
1) Talan ogillas.
2) Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna.
(1) - Det rör sig här om den Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket.
(2) - Kommissionens beslut av den 23 april 1997 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruk (EUGFJ) för räkenskapsåret 1993 (EGT L 139, s. 30).
(3) - Här hade kommissionen genomfört analytiska och schablonmässiga minskningar, som tillsammans gav den nämnda summan.
(4) - Härmed menas - likväl som i den efterföljande punkten L - det vanliga svinn som uppkommer vid lagring eller normal bearbetning.
(5) - Härmed avses de enskilda posterna under punkt 2 A-N.
(6) - Se särskilt artiklarna 3 och 26 i kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 av den 27 november 1987 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter (EGT L 351, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 24, s. 216).
(7) - Rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 194, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 23).
(8) - Dom av den 1 oktober 1998 i mål C-242/96, Italien mot kommissionen (REG 1998, s. I-5863), punkt 114, och av den 2 juni 1994 i mål C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem (REG 1994, s. I-2283), punkterna 16-18, och av den 12 juni 1990 i mål C-8/88, Tyskland mot kommissionen (REG 1990, s. I-2321), punkt 23.
(9) - Domen i målet Italien mot kommissionen (ovan fotnot 8), punkt 58.
(10) - Domen i målet Italien mot kommissionen (ovan fotnot 8), punkt 58, med vidare hänvisningar.
(11) - Domen i målet Italien mot kommissionen (ovan fotnot 8), punkt 58, med vidare hänvisningar.
(12) - Domen i målet Italien mot kommissionen (ovan fotnot 8), punkt 59.
(13) - Domen i målet Italien mot kommissionen (ovan fotnot 8), punkt 59.
(14) - Dom av den 10 november 1993 i mål C-48/91, Nederländerna mot kommissionen (REG 1993, s. I-5611), punkt 14, och domen i målet Italien mot kommissionen (ovan fotnot 8), punkt 122.
(15) - Dom av den 12 juli 1984 i mål 49/83, Luxemburg mot kommissionen (REG 1984, s. 2931), punkt 30.
(16) - Rådets förordning (EEG) nr 797/85 av den 12 mars 1985 om förbättring av jordbruksstrukturens effektivitet (EGT L 93, s. 1) i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 1094/88 av den 25 april 1988 (EGT L 106, s. 28).
(17) - Detta bruk, som är knutet till höst-/vårsådda växter med tidig skörd, består i att under begränsade tidsperioder upprätthålla ett växttäcke och därefter företa en vanlig bearbetning av jorden varvid den erhållna växtligheten grävs ned.
(18) - Domen i målet Italien mot kommissionen (ovan fotnot 8).
(19) - Domen i målet Italien mot kommissionen (ovan fotnot 8).
(20) - Rådets förordning nr 79/65/EEG av den 15 juni 1965 om upprättandet av ett informationssystem för jordbruksföretagens redovisningsuppgifter för att belysa inkomstförhållanden och andra ekonomiska förhållanden i jordbruksföretag inom Europeiska ekonomiska gemenskapen (EGT 109, 1965, s. 1859; svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 113).
(21) - Rådets förordning (EEG) nr 1785/81 av den 30 juni 1981 (EGT L 177, s 4; svensk specialutgåva, område 3, volym 13, s. 110).
(22) - Rådets förordning (EEG) nr 1358/77 av den 20 juni 1977 om allmänna bestämmelser om kompensation för lagringskostnader för socker samt om upphävande av förordning (EEG) nr 750/68 (EGT L 156, s. 4; svensk specialutgåva, område 3, volym 9, s. 11).
(23) - Kommissionens förordning (EEG) 1998/78 av den 18 augusti 1978 om tillämpningsföreskrifter för kompensation för lagringskostnader för socker (EGT L 231, s. 5; svensk specialutgåva, område 3, volym 10, s. 99).
(24) - Domen i målet Italien mot kommissionen (ovan fotnot 8).
(25) - Domen i målet Italien mot kommissionen (ovan fotnot 8), punkt 116.
(26) - Domen i målet Italien mot kommissionen (ovan fotnot 8), punkt 116.
(27) - Dom av den 15 maj 1984 i mål 121/83, Zuckerfabrik Franken (REG 1984, s. 2039), punkt 26.
(28) - Domen i det ovannämnda målet Italien mot kommissionen (ovan fotnot 8), punkt 118.
(29) - Domen i målet Italien mot kommissionen (ovan fotnot 8), punkt 120.
(30) - Rådets förordning nr 136/66/EEG av den 22 september 1966 om den gemensamma organisationen av marknaden för oljor och fetter (EGT 172, 1966, s. 3025; svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 167), artikel 11.1 införd genom rådets förordning (EEG) nr 2210/88 av den 19 juli 1988 (EGT L 197, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 27, s. 31).
(31) - Rådets förordning (EEG) nr 3089/78 av den 19 december 1978 (EGT L 369, s. 12; svensk specialutgåva, område 3, volym 10, s. 152).
(32) - Kommissionens förordning (EEG) nr 2677/85 av den 24 september 1985 om genomförandebestämmelser för systemet för konsumtionsstöd för olivolja (EGT L 254, s. 5; svensk specialutgåva, område 3, volym 19, s. 165), senast ändrad genom kommissionens förordning (EEG) nr 571/91 av den 8 mars 1991 (EGT L 63, s. 19; svensk specialutgåva, område 3, volym 36, s. 202).
(33) - Det rör sig här om den så kallade "20-procentsregeln" som infördes i artikel 12.6 i förordning nr 2677/85 genom kommissionens förordning (EEG) nr 643/93 av den 19 mars 1993 (EGT L 69, s. 19).
(34) - Därmed avses Istituto Repressione Frodi.
(35) - Dom av den 24 mars 1988 i mål 347/85, Förenade kungariket mot kommissionen, (REG 1988, s. 1749), punkt 16.
(36) - Domen i målet Italien mot kommissionen (ovan fotnot 8), punkt 122.
(37) - Dom av den 21 januari 1999 i mål C-54/95, Tyskland mot kommissionen (REG 1999, s. I 35), punkt 28, av den 17 september 1998 i mål C-323/96, kommissionen mot Belgien (REG 1998, s. I-5063), punkt 38, och av den 6 oktober 1993 i mål C-55/91, Italien mot kommissionen (REG 1993, s. I-4813), punkt 40.
(38) - Se fyrtiofjärde övervägandet i rådets förordning (EEG) nr 822/87 av den 16 mars 1987 om den gemensamma organisationen för marknaden för vin (EGT L 84, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 23, s. 7).
(39) - Kommissionens förordning (EEG) nr 3929/87 av den 17 december 1987 om skörde-, produktions- och lagerdeklarationer avseende produkter inom vinsektorn (EGT L 369, s. 59; svensk specialutgåva, område 3, volym 25, s. 81).
(40) - Kommissionens förordning (EEG) nr 129/93 av den 26 januari 1993 om införande av obligatorisk destillation enligt artikel 39 i rådets förordning (EEG) nr 822/87 och till avvikande från de gällande tillämpningsbestämmelserna för räkenskapsåret 1992/93 (EGT L 18, s. 10).
(41) - Domen i målet Italien mot kommissionen (ovan fotnot 8), punkt 122.
(42) - Det rör sig här om vanligt svinn på grund av lagring eller normal bearbetning.
(43) - Kommissionens förordning (EEG) nr 147/91 av den 22 januari 1991 om definition och fastställande av toleranser för svinn av jordbruksprodukter i offentlig interventionslagring (EGT L 17, s. 9; svensk specialutgåva, område 3, volym 36, s. 97).
(44) - Kommissionens förordning (EEG) nr 147/91 av den 29 mars 1989 om tillämpningsbestämmelser vad beträffar interventionsåtgärder för nötkött (EGT L 91, s. 5).
(45) - Italiens talan ogillades även på denna grund, domen i målet Italien mot kommissionen (ovan fotnot 8).
(46) - Rådets förordning (EEG) nr 3013/89 av den 25 september 1989 om den gemensamma organisationen av marknaden för får- och getkött (EGT L 289, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 30, s. 151).