61999CC0273_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Il sig. Connolly, ex dipendente della Commissione, propone un ricorso avverso la sentenza del Tribunale di primo grado (in prosieguo: il «Tribunale») 19 maggio 1999, che ha respinto il ricorso d'annullamento presentato contro la decisione della Commissione 27 settembre 1995, con cui egli è stato sospeso dalle sue funzioni con effetti dal 3 ottobre 1995, con ritenuta della metà del suo stipendio.
I - Fatti all'origine della controversia
2. I fatti che la sentenza di primo grado dichiara accertati sono, in sintesi, seguenti:
- Il ricorrente era funzionario di grado A 4 nonché capo dell'unità 3, «SME, politiche monetarie nazionali e comunitarie», nell'ambito della direzione D, Problemi monetari, presso la direzione generale Affari economici e finanziari.
- Il 24 aprile 1995 egli presentava, a norma dell'art. 40 dello Statuto del personale delle Comunità europee (in prosieguo: lo «Statuto»), una domanda di aspettativa per motivi personali per un periodo di tre mesi, a partire dal 3 luglio seguente. Con decisione 2 giugno 1995, la Commissione gli accordava l'aspettativa richiesta e con ulteriore decisione 27 settembre 1995 ne accettava la reintegrazione nel suo impiego con decorrenza dal 4 ottobre.
- Durante il periodo di aspettativa, il sig. Connolly pubblicava un libro intitolato The rotten heart of Europe. The dirty war for Europe's money, senza richiedere la preventiva autorizzazione prevista dall'art. 17, secondo comma, dello Statuto. All'inizio di settembre, precisamente nei giorni 4 e 10, veniva pubblicata sulla stampa britannica una serie di articoli riguardanti tale libro.
- Con lettera 6 settembre, il direttore generale del personale e dell'amministrazione, nella sua qualità di autorità che ha il potere di nomina (in prosieguo: l'«APN»), informava il ricorrente della propria decisione di avviare contro di lui un procedimento disciplinare per violazione degli artt. 11, 12 e 17 dello Statuto, e lo convocava per un'audizione preliminare, a norma dell'art. 87 dello Statuto.
- Il 12 settembre aveva luogo una prima audizione del ricorrente, nel corso della quale quest'ultimo depositava una dichiarazione scritta, affermando che non avrebbe risposto ad alcuna domanda senza prima aver preso conoscenza delle specifiche infrazioni che gli venivano contestate. Il giorno successivo il ricorrente veniva nuovamente convocato e gli si rendeva noto che le violazioni oggetto di addebito consistevano nella pubblicazione del libro, nella pubblicazione per estratti del medesimo sul quotidiano The Times e nelle dichiarazioni ch'egli aveva rilasciato nel corso di un'intervista pubblicata sullo stesso giornale, il tutto in assenza di autorizzazione preventiva.
- Il 26 settembre, in occasione della sua seconda audizione, il ricorrente rifiutava di rispondere alle domande che gli venivano poste e presentava una dichiarazione scritta, nella quale faceva valere che riteneva legittimo pubblicare un'opera senza autorizzazione preventiva una volta collocato in posizione di aspettativa per motivi personali. Il ricorrente aggiungeva che la responsabilità per la pubblicazione degli estratti dell'opera sulla stampa era del suo editore e che alcune frasi riferite come pronunciate nel corso dell'intervista in questione gli erano state ingiustamente attribuite.
- In data 27 settembre 1995 l'APN decideva, ai sensi dell'art. 88 dello Statuto, di sospendere il sig. Connolly dalle sue funzioni con effetti dal 3 ottobre, disponendo la ritenuta della metà del suo stipendio base durante il periodo di sospensione. Il 4 ottobre, l'APN decideva di deferire il caso alla commissione di disciplina, a norma dell'art. 1 dell'allegato IX dello Statuto.
- Il 27 ottobre il sig. Connolly proponeva un reclamo dinanzi all'APN, a norma dell'art. 90, n. 2, dello Statuto, contro le decisioni relative: a) all'avvio del procedimento disciplinare nei suoi confronti e al deferimento del caso alla commissione di disciplina e b) alla sospensione dalle sue funzioni.
- Il 27 febbraio 1996, la Commissione informava il sig. Connolly che il suo reclamo era stato tacitamente respinto, ma questi aveva già proposto ricorso dinanzi al Tribunale di primo grado, dando origine alla causa T-203/95.
3. Nel ricorso proposto, il sig. Connolly ha chiesto, oltre alla condanna alle spese della Commissione:
- l'annullamento della decisione 6 settembre 1995, che ha disposto l'avvio di un procedimento disciplinare nei suoi confronti, della decisione 27 settembre 1995, con cui egli è stato sospeso dalle sue funzioni, e della decisione 4 ottobre 1995, che ha deferito il caso alla commissione di disciplina;
- la condanna della Commissione a corrispondergli la somma di BEF 750 000 quale risarcimento del danno materiale e morale da lui subito per effetto della campagna di stampa e delle affermazioni diffamatorie di cui egli è stato oggetto;
- la pubblicazione del dispositivo dell'emananda sentenza, a spese della Commissione, sui seguenti organi di stampa: The Times, The Daily Telegraph e The Financial Times.
4. All'udienza dinanzi al Tribunale, il sig. Connolly ha dichiarato che, adottando la decisione relativa alla destituzione, che sarebbe stata giudicata nell'ambito della causa T-163/96, l'oggetto della causa T-203/95 si era ridotto alla discussione in merito alla validità della decisione con cui egli era stato sospeso dalle sue funzioni. Il Tribunale ha preso atto della rinuncia del ricorrente relativa alla domanda di annullamento delle decisioni dell'APN, recanti avvio del procedimento disciplinare nei suoi confronti e deferimento del caso alla commissione di disciplina, nonché alle domande di risarcimento dei danni materiali e morali subiti e di pubblicazione della sentenza.
II - Motivazione della sentenza impugnata
5. A motivo della rinuncia parziale, il Tribunale ha esaminato solo due dei quattro motivi dedotti in un primo tempo dal ricorrente a sostegno delle sue domande, vale a dire la violazione degli artt. 25 e 88 dello Statuto e la violazione del principio della parità di trattamento tra dipendenti, unici motivi connessi all'annullamento della decisione di sospensione.
6. Nel confutare gli argomenti del ricorrente, secondo cui la decisione non era sufficientemente motivata, non esponendo i motivi per i quali i fatti a lui addebitati costituivano una colpa grave, il Tribunale ha osservato che la decisione impugnata non si limitava ad affermare che l'opera era stata scritta e pubblicata senza la previa autorizzazione prevista dall'art. 17 dello Statuto, bensì motivava, in maniera circostanziata, la gravità della violazione addebitata. La decisione precisava il grado e le funzioni del ricorrente presso la direzione generale Affari economici e finanziari; essa citava i termini polemici utilizzati per il titolo del libro e faceva presente che quest'ultimo era stato pubblicato per estratti nel quotidiano The Times, evocando in tal modo la particolare pubblicità e l'attività di promozione delle quali tale libro era stato oggetto. Infine, la decisione sottolineava che il detto libro esprimeva un disaccordo fondamentale con la politica della Commissione, l'attuazione della quale rientrava nondimeno nelle funzioni del ricorrente.
7. Il Tribunale aggiunge che, sempre in relazione a tali fatti, l'APN ha ritenuto che il ricorrente potesse aver violato anche gli artt. 11 e 12 dello Statuto, in forza dei quali il dipendente deve conformare la sua condotta al dovere di servire esclusivamente le Comunità ed astenersi dall'esprimere pubblicamente opinioni che possano menomare la dignità della sua funzione. Di conseguenza il Tribunale ha osservato che l'argomento dedotto dal ricorrente, secondo cui l'APN avrebbe omesso di individuare gli elementi di fatto che potevano costituire una violazione delle predette disposizioni, era privo di fondamento, sottolineando inoltre a questo proposito che l'art. 88 dello Statuto non richiede che l'APN prenda posizione in maniera definitiva in merito alla sussistenza di violazioni degli obblighi previsti dallo Statuto, bensì soltanto che tale autorità esponga le ragioni per le quali una grave mancanza viene addebitata ad un dipendente.
8. Per i detti motivi, sviluppati ai punti 47-49 della sentenza impugnata, il Tribunale ha ritenuto che la decisione dell'APN di sospendere il sig. Connolly dalle sue funzioni, in attesa del risultato del procedimento disciplinare aperto contro quest'ultimo, era sufficientemente motivata ed ha respinto il primo motivo.
9. Il Tribunale ha disatteso anche il secondo dei motivi dedotti, vale a dire la violazione del principio della parità di trattamento tra dipendenti che, come è noto, sussiste quando due categorie di persone le cui situazioni di fatto e di diritto non presentano differenze sostanziali vengono trattate in modo diverso, o quando situazioni diverse sono trattate in modo identico.
Il Tribunale ha dichiarato al riguardo che l'argomento relativo all'esistenza di una prassi comune della Commissione, peraltro non dimostrata, consistente nel non assoggettare all'autorizzazione preventiva prevista dall'art. 17 dello Statuto la pubblicazione delle opere di dipendenti collocati in aspettativa per motivi personali, non è di natura tale da dimostrare una violazione del principio della parità di trattamento, dal momento che tale argomento fa riferimento ad una situazione differente da quella del ricorrente. Infatti, anche supponendo che vi sia stata una prassi del genere relativamente ad opere riguardanti le attività delle Comunità, è sufficiente constatare che, come emergeva dalla decisione impugnata, la gravità della colpa addebitata al dipendente non era data dalla semplice assenza di un'autorizzazione preventiva alla pubblicazione, bensì da un insieme di circostanze peculiari del caso di specie, quali il contenuto dell'opera in questione, la pubblicità che aveva accompagnato quest'ultima e l'eventualità che la condotta del dipendente violasse gli artt. 11 e 12 dello Statuto.
A motivo della mancanza di prove in tal senso, è stato respinto anche l'argomento secondo cui l'APN non avrebbe adottato alcun provvedimento di sospensione nei confronti di un altro dipendente che avrebbe pubblicato, mentre era in servizio, libelli ingiuriosi.
III - Sulla ricevibilità di una parte dell'impugnazione
10. Oltre a chiedere l'annullamento della sentenza di primo grado, il sig. Connolly ribadisce nel suo ricorso le domande già proposte dinanzi al Tribunale, chiedendo cioè alla Corte: di annullare le decisioni 27 settembre, con cui egli è stato sospeso dalle sue funzioni, 6 settembre, che ha disposto l'avvio di un procedimento disciplinare nei suoi confronti, e 4 ottobre, che ha deferito il caso alla commissione di disciplina; di condannare la Commissione a corrispondergli la somma di BEF 750 000 quale risarcimento del danno materiale e morale da lui subito per effetto della campagna di stampa e delle affermazioni diffamatorie di cui egli è stato oggetto; di pubblicare il dispositivo dell'emananda sentenza, a spese della Commissione, sui seguenti organi di stampa: The Times, The Daily Telegraph e The Financial Times.
11. La Commissione ha sollevato un'eccezione d'irricevibilità avverso le domande dirette ad ottenere un risarcimento dei danni materiali e morali subiti e la pubblicazione della sentenza su determinati organi di stampa, alla quale il ricorrente non ha risposto.
12. Come si evince dai punti 29 e 30 della sentenza del Tribunale, quest'ultimo prende atto della rinuncia da parte del sig. Connolly sia alle dette due richieste, che alle domande iniziali di annullamento delle decisioni 6 settembre, con la quale è stato avviato un procedimento disciplinare nei suoi confronti, e 4 ottobre, che ha deferito il caso alla commissione di disciplina. Il Tribunale si è pertanto limitato all'esame dei motivi dedotti a sostegno della domanda di annullamento della decisione relativa al provvedimento di sospensione, respingendoli.
13. Ora, come ha dichiarato la Corte, in sede di ricorso contro una pronuncia del Tribunale il ricorrente non può dedurre mezzi cui ha espressamente rinunciato nel procedimento dinanzi al Tribunale o mezzi da quest'ultimo dichiarati irricevibili, se la dichiarazione di irricevibilità non è stata contestata .
14. Ai sensi dell'art. 113, n. 2, del regolamento di procedura della Corte, un'impugnazione non può modificare l'oggetto del giudizio svoltosi dinanzi al Tribunale, né permettere ad una parte di sollevare per la prima volta dinanzi alla Corte un motivo che essa non aveva dedotto dinanzi al Tribunale, poiché ciò equivarrebbe a consentirle di sottoporre alla Corte una controversia più ampia di quella di cui era stato investito il Tribunale. Nell'ambito di un siffatto ricorso, la competenza della Corte è pertanto limitata all'esame della valutazione compiuta dal Tribunale dei motivi dinanzi ad esso discussi .
Lo stesso vale per quanto attiene ai motivi cui il ricorrente ha rinunciato nel procedimento di primo grado. Ritengo quindi che il ricorso sia irricevibile per la parte in cui il ricorrente chiede l'annullamento delle decisioni dell'APN relative all'avvio di un procedimento disciplinare nei suoi confronti ed al deferimento del caso alla commissione di disciplina, il risarcimento dei danni materiali e morali subiti e la pubblicazione della sentenza.
IV - Motivi di impugnazione
15. L'impugnazione si fonda sui seguenti motivi:
a) difetto di motivazione della sentenza ed errata interpretazione dell'art. 88, primo comma, dello Statuto;
b) difetto di motivazione e violazione del principio di intangibilità degli atti e
c) inosservanza delle regole relative all'onere della prova e del principio del leale contraddittorio.
V - Sul primo motivo di impugnazione
16. Il ricorrente sostiene che la sentenza impugnata, ai punti 47-49, non è sufficientemente motivata, in quanto ignora l'obbligo derivante dagli artt. 25 e 88 dello Statuto secondo cui l'APN è tenuta non soltanto ad addebitare una grave mancanza ad un dipendente, ma anche ad esporre i motivi per i quali tale mancanza impone la sospensione immediata del dipendente medesimo.
17. Ritengo che l'interpretazione dei detti articoli proposta dal ricorrente sia priva di fondamento. Infatti l'art. 25 dispone che le decisioni prese a carico di un dipendente devono essere motivate e l'art. 88, primo comma, prevede che, in caso di colpa grave addebitata ad un dipendente dall'APN, sia che si tratti di una mancanza ai suoi obblighi professionali o di una infrazione delle norme di diritto comune, tale autorità può sospendere immediatamente il colpevole.
Al fine di interpretare l'art. 88 occorre anzitutto considerare che lo Statuto non annovera la sospensione dalle funzioni tra le sanzioni disciplinari, bensì la qualifica come provvedimento provvisorio che si applica in attesa del risultato del procedimento disciplinare e, se del caso, dell'adozione di una sanzione . In secondo luogo, è d'uopo rilevare che l'unico requisito richiesto affinché l'APN possa decidere di prendere tale provvedimento è che ad un dipendente venga addebitata una colpa grave, che si tratti o di una mancanza ai suoi obblighi professionali o di una presunta infrazione delle norme di diritto comune e, da ultimo, che la decisione di sospendere un dipendente ha, per definizione, carattere preventivo e provvisorio, che sia accompagnata o meno da una trattenuta di stipendio che non può essere superiore alla metà della retribuzione base.
18. Orbene, a condizione che si osservi il disposto dell'art. 88, primo comma, dello Statuto, l'APN può sospendere immediatamente l'interessato fornendo una motivazione meno ampia e circostanziata di quella richiesta, ad esempio, per l'applicazione di una delle sanzioni di cui all'art. 86, n. 2, dello Statuto, per le quali è indispensabile seguire il procedimento disciplinare di cui all'allegato IX.
Secondo una costante giurisprudenza del Tribunale, la decisione che pronuncia la sospensione è un provvedimento provvisorio subordinato all'esistenza di asseriti gravi illeciti e non di un illecito debitamente accertato .
19. Alla luce del fatto che gli artt. 25 e 88 dello Statuto non impongono all'APN di giustificare la sospensione immediata dell'interessato, il Tribunale ha correttamente ritenuto, al punto 48 della sua sentenza, che la decisione impugnata contenesse una motivazione sufficiente della gravità della colpa addebitata al ricorrente.
20. Il primo motivo è pertanto infondato e va respinto.
VI - Sul secondo motivo di impugnazione
21. Nell'impugnazione proposta il ricorrente sostiene che il punto 49 della sentenza impugnata non è sufficientemente motivato e viola il principio dell'intangibilità degli atti. Egli sostiene che, a titolo di motivazione della decisione di sospensione immediata, l'APN ha fatto valere la violazione dell'art. 17 dello Statuto a causa della pubblicazione di un libro che costituiva una manifestazione pubblica di opinioni non autorizzata, invocando, in subordine, la violazione degli obblighi incombenti ai dipendenti in forza degli artt. 11 e 12 dello Statuto. L'impiego del condizionale nella formulazione di tale ultima violazione significherebbe, secondo il ricorrente, che i fatti assertivamente contrari agli artt. 11 e 12 dello Statuto erano diversi da quelli già noti all'APN ed esplicitati da quest'ultima in relazione alla violazione dell'art. 17 dello Statuto.
Invece, al punto della sentenza citato, il Tribunale ha affermato che, in relazione ai medesimi fatti, l'APN aveva ritenuto che il ricorrente potesse aver violato anche gli artt. 11 e 12 dello Statuto.
22. Ritengo che il detto motivo di impugnazione si fondi su una erronea lettura della sentenza impugnata. Infatti, il secondo considerando della motivazione della decisione di sospensione immediata descrive la condotta qualificata come violazione dell'art. 17 dello Statuto, vale a dire la pubblicazione di un libro, estratti del quale erano stati pubblicati nel giornale The Times, senza che il ricorrente avesse preliminarmente richiesto ed ottenuto l'autorizzazione dell'APN. Il terzo considerando afferma che tale libro costituisce la manifestazione pubblica non autorizzata di un disaccordo fondamentale con la politica seguita dalla Commissione e di un'opposizione a tale politica, l'attuazione della quale era un compito incombente al sig. Connolly. Inoltre, si evince dal quarto considerando che il ricorrente potrebbe aver violato anche gli obblighi che gli incombono in forza degli artt. 11 e 12 dello Statuto.
23. E' notorio che l'art. 17 dello Statuto impone al dipendente, tra l'altro, il divieto di pubblicare o far pubblicare scritti il cui oggetto riguardi l'attività delle Comunità senza autorizzazione dell'APN, mentre gli artt. 11 e 12 del medesimo testo normativo obbligano il dipendente, fra l'altro, ad esercitare le sue funzioni e a conformare la sua condotta al dovere di servire esclusivamente le Comunità, nonché ad astenersi dal compiere qualsiasi atto e, in particolare, dall'esprimere pubblicamente opinioni che possano menomare la dignità della sua funzione.
Ai punti 47-49 della sua sentenza, il Tribunale, dopo aver constatato che la decisione impugnata era sufficientemente motivata, ha esaminato separatamente la violazione dell'art. 17 dello Statuto, vale a dire la pubblicazione di un libro, estratti del quale erano stati pubblicati nel giornale The Times, senza che il ricorrente avesse preliminarmente richiesto né ottenuto l'autorizzazione dell'APN e, ricordando nell'ultima frase del punto 48 che la decisione sottolinea che il libro esprime un disaccordo fondamentale con la politica della Commissione, l'attuazione della quale rientrava nondimeno nelle funzioni del ricorrente, la possibilità che il sig. Connolly avesse violato anche gli obblighi che incombono ai dipendenti delle Comunità in forza degli artt. 11 e 12 dello Statuto.
Voglio aggiungere che, a mio parere, il fatto che l'APN abbia utilizzato il condizionale in relazione alla violazione degli artt. 11 e 12 dello Statuto, impiegando invece l'indicativo presente quando si trattava della violazione dell'art. 17 dello Statuto, si spiega in base a diversi motivi. In primo luogo, il pubblicare, senza previa autorizzazione dell'APN, un'opera il cui oggetto riguardi l'attività delle Comunità costituisce di per sé una violazione dell'art. 17 dello Statuto, la quale può formare oggetto di una semplice constatazione di fatto. Viceversa, la verifica della sussistenza di una violazione degli artt. 11 e 12 dello Statuto richiede una valutazione delle circostanze di fatto che è preferibile non effettuare al momento dell'adozione di una decisione a norma dell'art. 88 dello Statuto. In secondo luogo, come si evince dal punto 49 della sentenza impugnata, l'art. 88 dello Statuto non richiede che l'APN prenda posizione in maniera definitiva in merito alla sussistenza di violazioni degli obblighi previsti dallo Statuto, bensì soltanto che tale autorità esponga le ragioni per le quali una grave mancanza viene addebitata ad un dipendente.
Ritengo pertanto che il Tribunale non abbia alterato la motivazione della decisione impugnata né violato il principio della intangibilità degli atti. Il motivo risulta infondato e deve quindi essere respinto.
VII - Sul terzo motivo di impugnazione
24. Con questo motivo, il ricorrente contesta al Tribunale di aver violato le regole in materia di onere della prova ed il principio del leale contraddittorio nei procedimenti giurisdizionali, avendo respinto, al punto 59 della sentenza, per mancanza di prova l'affermazione del ricorrente secondo cui l'APN non aveva adottato alcun provvedimento di sospensione nei confronti di un altro dipendente che aveva pubblicato libelli ingiuriosi mentre si trovava in servizio.
Il ricorrente fa valere che, nel suo ricorso di annullamento, egli ha sostenuto che la sola sanzione inflitta al detto dipendente era stata una nota di biasimo, ma che egli non disponeva di maggiori elementi, in quanto gli era stato impossibile ottenere altre informazioni riguardanti i dipendenti sanzionati dalla Commissione. Di conseguenza, secondo il ricorrente, spettava all'istituzione convenuta, nel rispetto del principio del leale contraddittorio nei procedimenti giurisdizionali, dimostrare quale fosse la politica adottata in caso di pubblicazione, da parte di un dipendente in attività, di scritti di qualunque natura in assenza della necessaria autorizzazione preliminare.
25. Ritengo che il detto motivo, come i precedenti, sia totalmente privo di fondamento, poiché il Tribunale ha correttamente giudicato, al punto 59 della sua sentenza, che non vi fosse alcun elemento o indizio sufficiente per consentire di identificare con certezza il caso concreto cui si riferiva il ricorrente. Infatti, è all'atto di dimostrare l'effettuazione dello scrutinio per merito comparativo dei dipendenti che il Tribunale ritiene che solo in presenza di una serie di indizi sufficientemente concordanti che suffragano l'argomento del ricorrente relativo alla mancanza di un effettivo scrutinio per merito comparativo delle candidature, tocca all'istituzione convenuta fornire la prova, con elementi obiettivi che possano essere oggetto di sindacato giurisdizionale, che essa ha rispettato le garanzie accordate dall'art. 45 dello Statuto ai dipendenti i quali abbiano i requisiti per essere promossi ed ha proceduto ad un siffatto scrutinio per merito comparativo .
Nell'ottobre 1999 la Corte ha annullato una sentenza del Tribunale, in quanto quest'ultimo era incorso in un errore di diritto, ponendo a carico della ricorrente l'onere di provare che i comportamenti dei dipendenti della Commissione l'avevano privata di qualsiasi possibilità di avviare un'effettiva collaborazione con i soci di un progetto. La Corte ha ritenuto che la ricorrente avesse fornito indizi relativi a ingerenze nella gestione del progetto poste in essere da dipendenti della Commissione, che potevano avere ripercussioni sul corretto svolgimento del progetto, e che, ciò posto, incombeva alla Commissione dimostrare che, nonostante i comportamenti in questione, la ricorrente rimaneva in grado di gestire il progetto in maniera soddisfacente .
26. Tuttavia, come osservato supra, il sig. Connolly, limitandosi ad affermare che, «recentemente, era stata inflitta una nota di biasimo ad un dipendente che aveva pubblicato libelli ingiuriosi mentre si trovava in servizio, senza che si adottasse alcun provvedimento di sospensione», non ha fornito alcun elemento o indizio sufficiente per consentire di identificare un caso concreto in modo che la Commissione potesse dimostrare che, adottando il provvedimento di sospensione impugnato, essa non aveva abusato dei propri poteri né violato il principio della parità di trattamento tra dipendenti.
27. Poiché anche il detto motivo è infondato, l'intero ricorso dev'essere respinto.
VIII - Conclusione
28. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire come segue:
«1. Il ricorso è respinto.
2. Il sig. Connolly è condannato alle spese ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura».