61984CJ0029_DA
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Dommens præmisser
1 Ved staevning, indgivet til Domstolens justitskontor den 30 . januar 1984, har Kommissionen for De europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det statueres, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har overholdt de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EOEF-traktaten, idet den ikke inden for de fastsatte frister har truffet de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme Raadets direktiv 77/452 af 27 . juni 1977 om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser for sygeplejersker med ansvar for den almene sundheds- og sygepleje samt om foranstaltninger, der skal lette den faktiske udoevelse af etableringsretten og den fri udveksling af tjenesteydelser ( EFT L 176, s . 1 ), samt Raadets direktiv 77/453 af 27 . juni 1977 om samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om virksomhed som sygeplejerske med ansvar for den almene sundheds- og sygepleje ( EFT L 176, s . 8 ).
2 Direktiv 77/452 vedroerer adgangen til den naevnte virksomhed for statsborgere fra andre medlemsstater og disses udoevelse af saadan virksomhed, mens direktiv 77/453 omhandler den uddannelse og de eksamener, der kraeves for at opnaa de eksamensbeviser, som skal anerkendes i henhold til det foerstnaevnte direktiv .
3 I henhold til artikel 2 i direktiv 77/452 skal hver medlemsstat anerkende de eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, de oevrige medlemsstater udsteder til deres statsborgere, og give dem samme gyldighed paa sit omraade som de eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, den selv udsteder . I artikel 3 anfoeres de eksamensbeviser og andre kvalifikationsbeviser, som de andre medlemsstater skal anerkende, og som den kompetente medlemsstat kun maa udstede, dersom den i direktiv 77/453 omhandlede uddannelse er gennemfoert, og de eksamener, der naevnes i direktivet, er bestaaet .
4 Statsborgere i Faellesskabet, hvis eksamensbeviser er udstedt foer ivaerksaettelsen af direktiv 77/453 og ikke opfylder alle kravene i direktivet, har i henhold til artikel 4 en lignende retsstilling, forudsat at de har udoevet den omhandlede virksomhed i en periode, der ikke maa vaere under en naermere angivet varighed .
5 Artikel 5 hjemler ret til benyttelse af den uddannelsestitel, der er opnaaet i hjemlandet . Artiklerne 6-9 omhandler beviset for vandel og haederlighed samt dokumentation for den paagaeldendes fysiske og psykiske sundhed, og artikel 10 fastsaetter frister for godkendelsesproceduren i vaertslandet .
6 Artiklerne 11 og 12 indeholder forskrifter vedroerende fritagelse for krav om autorisation eller indregistrering i eller medlemskab af en faglig organisation ; denne fritagelse gaelder kun for den, der udfoerer tjenesteydelser .
7 I henhold til artikel 15 skal medlemsstaterne traeffe de noedvendige foranstaltninger med henblik paa at goere det muligt for de personer, der omfattes af direktivet, at faa oplysning om bl.a . sundheds- og sociallovgivningen i den medlemsstat, der er vaertsland . I henhold til artikel 17 skal en medlemsstat underrette de andre medlemsstater og Kommissionen om, hvilke myndigheder og organer medlemsstaten har udpeget til bl.a . at udstede eller modtage eksamensbeviserne eller certifikaterne samt til at meddele de oplysninger, der omhandles i direktivet .
8 I henhold til artikel 18 i direktiv 77/452 og artikel 3 i direktiv 77/453 gaelder de to direktiver tillige for statsborgere i medlemsstaterne, der udoever de naevnte former for virksomhed som loenmodtagere .
9 I henhold til artikel 19 i direktiv 77/452 og artikel 4 i direktiv 77/453 skal medlemsstaterne traeffe de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme direktiverne inden to aar efter deres meddelelse og skal straks underrette Kommissionen herom . Eftersom direktiverne blev meddelt den 29 . juni 1977, udloeb de fastsatte frister den 29 . juni 1979 .
10 Da Kommissionen ikke havde modtaget underretning fra Forbundsrepublikken Tyskland om andre foranstaltninger end dem, der omhandles i artiklerne 15 og 17 i direktiv 77/452, anmodede den under henvisning til EOEF-traktatens artikel 169 ved skrivelse af 2 . juli 1980 Forbundsrepublikken Tyskland om at fremsaette sine bemaerkninger .
11 Ved skrivelse af 30 . juli 1980 meddelte forbundsregeringen Kommissionen, at der var fremsat forslag til lovgivning med henblik paa opfyldelse af direktiverne, hvis vaesentligste bestemmelser imidlertid ifoelge forbundsregeringen allerede blev anvendt i praksis, selv om den formelle gennemfoerelseslov endnu ikke var vedtaget .
12 Den 25 . november 1981 fremsendte Kommissionen en begrundet udtalelse til Forbundsrepublikken Tyskland .
13 Den 13 . april 1982 meddelte forbundsregeringen Kommissionen, at de bestemmelser, hvorved direktivet formelt ville blive gennemfoert, var indeholdt i et andet forslag til lov om sygeplejen, som indebar en omfattende reform paa dette omraade . Forbundsregeringen anfoerte, at selv om vedtagelsen af det naevnte forslag var blevet forsinket, blev direktiverne de facto allerede anvendt fuldt ud i Forbundsrepublikken Tyskland .
14 I september og november 1983 meddelte forbundsregeringen Kommissionen, at lovgivningsproceduren var blevet yderligere forsinket . Herefter anlagde Kommissionen denne sag .
Det almindelige spoergsmaal om gennemfoerelse af direktiver
15 Forbundsregeringen har anerkendt, at de to direktiver foerst vil blive gennemfoert i tysk ret som led i den generelle lovreform inden for sygeplejeomraadet, der snart vil vaere gennemfoert, men regeringen har herved anfoert, at den ikke har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til faellesskabsretten som foelge af forsinkelsen af lovgivningsproceduren . Gaeldende tysk ret er ganske vist formelt ikke i overensstemmelse med direktivbestemmelserne, men er heller ikke til hinder for, at disse anvendes af de tyske myndigheder ; faktisk efterleves de fuldt ud i forvaltningens faste praksis .
16 Efter forbundsregeringens opfattelse kraever artikel 189, stk . 3, alene, at de rettigheder, der hjemles i direktiverne, skal gennemfoeres i national ret, samt at borgeren skal kunne haevde disse rettigheder ved domstolene . Hvorledes denne retsstilling sikres i national ret, afgoeres af den enkelte medlemsstat . I saa henseende paabyder faellesskabsretten ikke, at der gennemfoeres lovgivning .
17 Forbundsregeringen har ikke bestridt, at det foelger af Domstolens faste praksis, at en simpel forvaltningspraksis, som ifoelge sagens natur frit kan aendres af forvaltningen, og som ikke er tilstraekkeligt kendt, ikke kan anses for at udgoere en gyldig opfyldelse af den forpligtelse, som paahviler medlemsstaterne i henhold til artikel 189 . Regeringen har imidlertid anfoert, at den naevnte praksis ikke finder anvendelse i det foreliggende tilfaelde, eftersom den her omhandlede forvaltningspraksis dels ikke kan aendres frit af forvaltningen, dels er tilstraekkeligt bekendt .
18 Forbundsregeringen har herved anfoert, at den faste praksis, hvorefter de tyske forvaltningsmyndigheder har efterlevet direktiverne, siden disse faellesskabsretsakter traadte i kraft, hviler paa en fortolkning af gaeldende lovgivning i lyset af retsprincipper, der gaelder med grundlovskraft . Forbundsregeringen har for saa vidt henvist til den almindelige ligebehandlingsgrundsaetning, der er fastslaaet i grundloven, og som forbyder enhver forskelsbehandling, der ikke er sagligt begrundet, samt til princippet om national behandling af statsborgere fra de andre medlemsstater, som er en faellesskabsretlig grundsaetning, der imidlertid gaelder umiddelbart i tysk ret ; endelig har regeringen henvist til den tyske forvaltningsretlige grundsaetning, hvorefter en saadan fast praksis binder forvaltningen selv og dermed er til hinder for afvigelser fra praksis, medmindre saglige hensyn tilsiger dette . I det foreliggende tilfaelde kan forvaltningen ikke paaberaabe sig saadanne hensyn, dels paa grund af de to foerstnaevnte retsprincipper, dels fordi den tyske lovgiver ved forslaget til lov om sygeplejen saavel som ved de allerede vedtagne love om andre beskaeftigelser inden for sundhedssektoren klart har givet udtryk for, at direktiverne skal gennemfoeres i national ret for derved at stadfaeste den gaeldende forvaltningspraksis ved lov . Efter gaeldende tysk ret er der saaledes fuld sikkerhed for, at de to direktiver stedse vil blive anvendt i praksis .
19 For saa vidt angaar kendskabet til denne praksis, har forbundsregeringen anfoert, at Forbundsrepublikken i henhold til artikel 17 i direktiv 77/452 har underrettet de andre medlemsstater og Kommissionen om de organer, som skal meddele de oplysninger, der omhandles i artikel 15 . Hos disse organer kan de personer, der omfattes af direktiverne, skaffe sig alle fornoedne oplysninger om deres retsstilling i henhold til national ret . Der foreskrives ikke andre offentliggoerelsesforanstaltninger i direktiverne, og under hensyn til den fortolkning, Domstolen har anlagt af artikel 189, er saadanne foranstaltninger heller ikke noedvendige, eftersom forvaltningens praksis, hvorved direktiverne efterleves, ikke paa nogen maade er i strid med gaeldende lovgivning .
20 Kommissionen har anfoert, at direktiverne har til formaal at lette den faktiske udoevelse af etableringsretten og den fri udveksling af tjenesteydelser, bl.a . ved at de forskellige nationale eksamener ubetinget anerkendes samt ved indfoerelse af en raekke garantier omkring sagsbehandlingen . Dette maal kan kun naas, dersom de nationale bestemmelser paa omraadet, der ikke er i overensstemmelse med direktiverne, udtrykkeligt aendres eller suppleres . I oevrigt har forbundsregeringen forudsaetningsvis anerkendt dette krav, idet den har indsat bestemmelser i dette oejemed i forslaget til lov om sygeplejen . Forsinkelsen med udstedelsen af loven kan ikke afhjaelpes ved, at forvaltningen har aendret praksis i den hensigt at efterleve direktiverne i tiden indtil vedtagelsen af loven .
21 Kommissionen har anfoert, at selv om det laegges til grund, at forvaltningen som haevdet af forbundsregeringen er bundet af sin egen praksis, skaber denne retsopfattelse ikke i sig selv en sikker, klar og gennemskuelig retstilstand som tilsigtet med direktiverne . En medlemsstat kan isaer ikke under henvisning til, at princippet om national behandling finder direkte anvendelse, frigoere sig fra pligten til at gennemfoere et direktiv, hvormed det netop tilsigtes at gennemfoere dette princip i praksis ved at lette den faktiske udoevelse af de grundrettigheder, der sikres i traktaten . Efter Kommissionens opfattelse ses det heller ikke, hvorledes de retsgrundsaetninger, forbundsregeringen har henvist til, skulle kunne anvendes til at gennemfoere de direktivbestemmelser, som regulerer visse dele af forvaltningens sagsbehandling eller foreskriver en samordning af de nationale uddannelser, men ikke hjemler rettigheder for private .
22 Det bemaerkes, at de anfoerte opfattelser vil vaere at bedoemme i lyset af EOEF-traktatens artikel 189, stk . 3, hvorefter et direktiv med hensyn til det tilsigtede maal er bindende for enhver medlemsstat, som det rettes til, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemfoerelsen .
23 Det fremgaar af den naevnte bestemmelse, at der ikke noedvendigvis kraeves lovgivning med henblik paa gennemfoerelsen af et direktiv i hver enkelt medlemsstat . Navnlig almindelige forfatnings- eller forvaltningsretlige retsgrundsaetninger kan overfloediggoere en gennemfoerelse ved hjaelp af saerlige, ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser ; dette forudsaetter imidlertid, at de naevnte grundsaetninger giver en sikker hjemmel for, at direktivet efterleves fuldt ud af de nationale myndigheder, at retstilstanden med hjemmel i de naevnte grundsaetninger er tilstraekkelig bestemt og klar, for saa vidt som direktivet tilsigter at skabe rettigheder for private, samt at de af direktivet omfattede saettes i stand til at faa fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald kan haandhaeve rettighederne ved de nationale domstole . Denne sidste betingelse er saerlig vaesentlig, saafremt det omhandlede direktiv tilsigter at give rettigheder til statsborgere fra andre medlemsstater, eftersom disse statsborgere i almindelighed ikke har kendskab til saadanne grundsaetninger .
24 I lyset af det anfoerte skal der herefter tages stilling til, om den af forbundsregeringen forsvarede retsopfattelse imoedekommer disse krav . I denne forbindelse skal de to direktiver behandles hver for sig .
Direktiv 77/452
25 For saa vidt angaar direktivet om adgang til og udoevelse af virksomhed som sygeplejerske, har parterne i deres indlaeg navnlig beskaeftiget sig med spoergsmaalet om anerkendelse af eksamensbeviser, som andre medlemsstaters statsborgere har erhvervet i deres hjemstater .
26 Forbundsregeringen har herved anfoert, at en saadan anerkendelse allerede foelger af § 2 i lov om sygeplejen, som affattet ved bekendtgoerelse af 20 . september 1965 ( BGBl . I, s . 443 ). Det fremgaar for det foerste af bestemmelsen, at personer, der har gennemfoert den i loven omhandlede uddannelse samt har bestaaet den i loven foreskrevne eksamen, er berettiget til at faa den tilladelse, der kraeves for at udoeve den omhandlede virksomhed . I henhold til bestemmelsen gaelder det samme for tyske statsborgere og statsloese udlaendinge, der har afsluttet en uddannelse, der ikke er omfattet af loven, forudsat at de paagaeldendes uddannelser godtgoeres at ligge paa samme niveau . Endelig bestemmes : »Under de samme betingelser kan tilladelse gives til andre personer.«
27 Efter forbundsregeringens opfattelse ville det vaere i strid med det almindelige ligebehandlingsprincip, der er fastslaaet i grundloven, at afvise at anerkende en udenlandsk uddannelse, medmindre dette sker ud fra saglige hensyn . Saadanne hensyn kan ikke foreligge i forbindelse med de uddannelser, der omhandles i de to direktiver, eftersom forbundsregeringen ved at tiltraede direktiverne i Raadet allerede har anerkendt, at de paagaeldende uddannelser ligger paa samme niveau . Eftersom myndighederne, for saa vidt angaar tyske statsborgere, er forpligtet til at anerkende uddannelsesniveauet som tilstraekkeligt, ville det herefter vaere i strid med det faellesskabsretlige princip om national behandling, der gaelder umiddelbart i tysk ret, dersom dette ikke blev anerkendt, for saa vidt angaar statsborgere fra de andre medlemsstater . Den faste praksis, som de kompetente myndigheder har fulgt i overensstemmelse med den anfoerte fortolkning, er endeligt bindende for forvaltningen, og det skoen, der tilkommer myndighederne i henhold til § 2 i den nugaeldende lov, er dermed bortfaldet . I henhold til gaeldende ret har de personer, der omfattes af direktivet, saaledes en ret, der kan haandhaeves ad rettens vej .
28 Denne argumentation kan ikke tages til foelge . I henhold til § 2 i lov om sygeplejen har de kompetente tyske myndigheder befoejelse til i hvert enkelt tilfaelde at vurdere, hvorvidt en uddannelse ligger paa samme niveau, og bestemmelsen giver ikke statsborgerne fra andre medlemsstater ret til at udoeve den omhandlede virksomhed alene paa grundlag af et eksamensbevis, der er erhvervet i en af disse stater, selv om det paagaeldende eksamensbevis er naevnt i artikel 3 i direktiv 77/452 . En saadan lovbestemmelse kan ikke med stoette i en retsopfattelse som forsvaret af forbundsregeringen skabe en retstilstand, der er tilstraekkelig bestemt, klar og gennemskuelig til, at statsborgerne fra de andre medlemsstater kan faa kendskab til deres rettigheder samt goere disse gaeldende . Det er herved uden betydning, at de organer, som de tyske myndigheder i henhold til direktivets artikel 15 har udpeget til at give den af direktivet omfattede personkreds oplysninger om sundheds- og sociallovgivningen, har kendskab til den tyske forvaltningspraksis .
29 Forbundsregeringen har anfoert, at det almindelige ligebehandlingsprincip, der alene omfatter tyske statsborgere, suppleret med det faellesskabsretlige princip om national behandling, giver yderligere stoette for den anfoerte retsopfattelse . Det bemaerkes imidlertid, som med rette anfoert af Kommissionen, at den omstaendighed, at det faellesskabsretlige princip er umiddelbart anvendeligt, ikke fritager for pligten til at gennemfoere et direktiv, der foreskriver konkrete foranstaltninger for at lette og sikre princippets fulde gennemfoerelse i medlemsstaterne .
30 For saa vidt angaar de oevrige direktivbestemmelser, har forbundsregeringen anfoert, at der ikke i den for tiden gaeldende lovgivning findes nogen bestemmelse, der er til hinder for, at de paagaeldende myndigheder anvender direktivet, samt at der ogsaa her foreligger en endeligt bindende forvaltningspraksis, der hviler paa, at Forbundsrepublikken har tiltraadt de naevnte bestemmelser samt optaget dem i forslaget til lov om sygeplejen .
31 Det bemaerkes, at Domstolen ogsaa paa dette punkt kan tiltraede Kommissionens opfattelse, hvorefter de ganske generelt udformede retsgrundsaetninger, som forbundsregeringen har henholdt sig til, ikke giver tilstraekkeligt grundlag for at fastslaa, at de overordentligt praecise og detaljerede direktivbestemmelser fuldt ud efterleves i national ret .
32 Det maa herefter fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke inden for den fastsatte frist har truffet de noedvendige foranstaltninger for at gennemfoere direktiv 77/452 i national ret .
Direktiv 77/453
33 Forbundsregeringen har anerkendt, at uddannelseskravene i henhold til de gaeldende tyske bestemmelser ikke er de samme som i direktiv 77/453 . Den gaeldende uddannelses- og eksamensbekendtgoerelse af 2 . august 1966 ( BGBl . I, s . 462 ) fastsaetter imidlertid alene mindstekravene og er foelgelig ikke til hinder for, at de statsanerkendte sygeplejerskeskoler stiller strengere krav i deres studieplaner og eksamensbestemmelser .
34 Ifoelge den tyske regering er forvaltningens praksis i overensstemmelse med Europaraadsoverenskomsten af 25 . oktober 1967 om den teoriske og praktiske uddannelse af sygeplejersker ( Série des Traités européens nr . 59, april 1968 ), hvis indhold i detaljer svarer til direktivets . Forbundsrepublikken Tyskland har ratificeret overenskomsten ved tiltraedelseslov af 13 . juni 1972 ( BGBl . II, s . 629 ), og i henhold til tysk ret betragtes gennemfoerelsen i national ret som sket ved en lov af denne art .
35 Den tyske regering har anfoert, at med hjemmel i uddannelses- og eksamensbekendtgoerelsen samt under henvisning til den naevnte europaeiske overenskomst har sundhedsmyndighederne i de enkelte delstater allerede, og senest med virkning fra udgangen af juni 1979, indfoert studieplaner, der opfylder kravene i overenskomsten og i direktiv 77/453 . Som bevis herfor har den tyske regering fremlagt studieplanen for sygeplejerskeskolen i Muenchen og anfoert, at planen fuldt ud daekker de emner, der anfoeres i bilaget til direktiv 77/453, med undtagelse af visse fag, der ikke udgoer saerskilte uddannelsesomraader, men henhoerer under andre mere omfattende undervisningsfag .
36 Efter at Forbundsrepublikken Tyskland har tiltraadt direktiv 77/453, kan der efter den tyske regerings opfattelse ikke laengere forekomme saglige grunde til at aendre den anfoerte faste forvaltningspraksis ; denne er saaledes blevet endeligt bindende, og dermed er det skoen, som i henhold til gaeldende tysk ret tilkommer de paagaeldende myndigheder, bortfaldet . Selv uden den europaeiske overenskomst er gennemfoerelsen af direktivet i Forbundsrepublikken Tyskland saaledes fuldt ud sikret .
37 Kommissionen har anfoert, at den europaeiske overenskomst ikke daekker alle direktivets bestemmelser, og at den studieplan, der er fremlagt som illustration, og som ikke omfatter visse af de fag, der anfoeres i bilaget til direktivet, har bekraeftet Kommissionen i dens tvivl med hensyn til, om direktivet faktisk er gennemfoert .
38 Domstolen kan heller ikke tage forbundsregeringens argumentation vedroerende dette punkt til foelge . Under de givne omstaendigheder kan gennemfoerelsen af den europaeiske overenskomst i national ret ikke traede i stedet for en gyldig gennem foerelse af faellesskabsdirektivet . Gaeldende tysk ret paa forbundsplan er ikke i overensstemmelse med direktivet, og det er fremgaaet under retsforhandlingerne, at denne lakune ikke er blevet udfyldt ved den forvaltningspraksis, de paagaeldende delstatsmyndigheder foelger med hensyn til godkendelse af studieplaner og eksamensbestemmelser .
39 Under henvisning til det anfoerte maa det i overensstemmelse med den under sagen nedlagte paastand herefter statueres, at traktaten er blevet tilsidesat saavel med hensyn til direktiv 77/453 som med hensyn til direktiv 77/452 .
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
40 Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk . 2, doemmes den part, der taber sagen, til at afholde sagens omkostninger . Sagsoegte har tabt sagen og boer derfor betale sagens omkostninger .
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1 ) Forbundsrepublikken Tyskland har undladt at opfylde de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EOEF-traktaten, ved ikke inden for de fastsatte frister at have vedtaget de noedvendige bestemmelser for at efterkomme Raadets direktiver 77/452 og 77/453 af 27 . juni 1977, det foerste om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser for sygeplejersker med ansvar for den almene sundheds- og sygepleje samt om foranstaltninger, der skal lette den faktiske udoevelse af etableringsretten og den fri udveksling af tjenesteydelser, det andet om samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om virksomhed som sygeplejerske med ansvar for den almene sundheds- og sygepleje .
2)Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger .