62018CJ0059
DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
14. juli 2022 (
*1
)
»Annullationssøgsmål – regler for institutionerne – Den Europæiske Unions organer, kontorer og agenturer – Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA) – kompetence med hensyn til fastlæggelse af hjemstedet – artikel 341 TEUF – anvendelsesområde – afgørelse vedtaget af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer i tilknytning til en samling i Rådet – Domstolens kompetence i henhold til artikel 263 TEUF – retsaktens ophavsmand og retlige karakter – manglende bindende retsvirkninger i Unionens retsorden«
I de forenede sager C-59/18 og C-182/18,
angående annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, anlagt den 30. januar 2018 og den 9. marts 2018,
Den Italienske Republik ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocati dello Stato C. Colelli, S. Fiorentino og G. Galluzzo,
sagsøger i sag C-59/18,
Comune di Milano ved avvocati M. Condinanzi, A. Neri og F. Sciaudone,
sagsøger i sag C-182/18,
støttet af:
Den Italienske Republik ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocati dello Stato C. Colelli, S. Fiorentino og G. Galluzzo,
Regione Lombardia ved avvocato M. Tamborino,
intervenienter,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved M. Bauer, J. Bauerschmidt, F. Florindo Gijón og E. Rebasti, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Kongeriget Nederlandene ved K. Bulterman og J. Langer, som befuldmægtigede,
Europa-Kommissionen ved K. Herrmann, M. Konstantinidis og D. Nardi, som befuldmægtigede,
intervenienter,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, afdelingsformændene A. Arabadjiev, K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis, N. Jääskinen og J. Passer samt dommerne J.-C. Bonichot, M. Safjan, F. Biltgen, P.G. Xuereb, A. Kumin og N. Wahl (refererende dommer),
generaladvokat: M. Bobek,
justitssekretær: fuldmægtig R. Șereș,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 8. juni 2021,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 6. oktober 2021,
afsagt følgende
Dom
1
Den Italienske Republik (C-59/18) og Comune di Milano (Milano kommune, Italien) (C-182/18) har med deres stævninger nedlagt påstande om annullation af den afgørelse, der blev vedtaget i tilknytning til den 3579. samling i Rådet for »Almindelige Anliggender« den 20. november 2017, for så vidt som denne afgørelse udpeger Amsterdam som nyt hjemsted for Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA) (herefter »den anfægtede afgørelse«).
Retsforskrifter
2
Den 12. december 1992 vedtog repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer ved fælles aftale på grundlag af EØF-traktatens artikel 216, EKSF-traktatens artikel 77 og Euratomtraktatens artikel 189 afgørelsen vedrørende fastlæggelse af hjemstedet for De Europæiske Fællesskabers institutioner og for visse af Fællesskabernes organer og tjenester (EFT 1992, C 341, s. 1, herefter »Edinburghafgørelsen«).
3
Edinburghafgørelsens artikel 1 fastlægger de respektive hjemsteder for Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union, Europa-Kommissionen, Den Europæiske Unions Domstol, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg, Den Europæiske Revisionsret og Den Europæiske Investeringsbank.
4
Samme afgørelses artikel 2 bestemmer:
»Hjemstedet for andre bestående eller fremtidige organer og tjenester vil blive fastlagt ved fælles aftale mellem repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer på en kommende samling i Det Europæiske Råd under hensyntagen til de fordele, som ovennævnte bestemmelser giver de berørte medlemsstater, og således at der sker en passende prioritering af medlemsstater, der ikke for øjeblikket er hjemsted for nogen fællesskabsinstitutioner.«
5
Artikel 341 TEUF bestemmer, at »[h]jemstedet for Unionens institutioner fastlægges ved overenskomst mellem medlemsstaternes regeringer«.
6
Protokol nr. 6 om fastlæggelse af hjemstedet for Den Europæiske Unions institutioner og for visse af Unionens organer, kontorer, agenturer og tjenester (herefter »protokol nr. 6«), der er knyttet som bilag til EU-traktaten, EUF-traktaten og Euratomtraktaten, har følgende ordlyd:
»Repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer er –
under henvisning til artikel 341 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og artikel 189 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Atomenergifællesskab,
idet de erindrer om og bekræfter afgørelsen af 8. april 1965 og uden at foregribe afgørelser om hjemstedet for fremtidige institutioner, organer og tjenester
blevet enige om følgende bestemmelser […]:
Eneste artikel
a)
Europa-Parlamentet har hjemsted i Strasbourg […].
b)
Rådet har hjemsted i Bruxelles. […]
c)
Kommissionen har hjemsted i Bruxelles. […]
d)
Den Europæiske Unions Domstol har hjemsted i Luxembourg.
e)
Revisionsretten har hjemsted i Luxembourg.
f)
Det Økonomiske og Sociale Udvalg har hjemsted i Bruxelles.
g)
Regionsudvalget har hjemsted i Bruxelles.
h)
Den Europæiske Investeringsbank har hjemsted i Luxembourg.
i)
Den Europæiske Centralbank har hjemsted i Frankfurt.
j)
Den Europæiske Politienhed (Europol) har hjemsted i Haag.«
Sagens baggrund
7
Det Europæiske Agentur for Lægemiddelvurdering blev oprettet ved Rådets forordning (EØF) nr. 2309/93 af 22. juli 1993 om fastlæggelse af fællesskabsprocedurer for godkendelse og overvågning af human- og veterinærmedicinske lægemidler og om oprettelse af et europæisk agentur for lægemiddelvurdering (EFT 1993, L 214, s. 1). Denne forordning indeholdt ingen bestemmelser om fastlæggelsen af dette agenturs hjemsted.
8
I henhold til artikel 1, litra e), i afgørelse 93/C 323/01 af 29. oktober 1993 truffet ved fælles aftale mellem repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet på stats- og regeringschefniveau, vedrørende fastlæggelse af hjemstedet for visse af de Europæiske Fællesskabers organer og tjenester samt Europol (EFT 1993, C 323, s. 1), blev det fastlagt, at dette agentur skulle have hjemsted i London (Det Forenede Kongerige).
9
Forordning nr. 2309/93 blev ophævet og erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 726/2004 af 31. marts 2004 om fastlæggelse af fællesskabsprocedurer for godkendelse og overvågning af human- og veterinærmedicinske lægemidler og om oprettelse af et europæisk lægemiddelagentur (EUT 2004, L 136, s. 1). Ved denne forordning blev Det Europæiske Agentur for Lægemiddelvurdering omdøbt til »Det Europæiske Lægemiddelagentur«. Den nævnte forordning indeholdt ingen bestemmelser om fastlæggelsen af agenturets hjemsted.
10
Den 29. marts 2017 meddelte Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland i henhold til artikel 50, stk. 2, TEU Det Europæiske Råd sin hensigt om at udtræde af Unionen.
11
Den 22. juni 2017 godkendte stats- og regeringscheferne for de øvrige 27 medlemsstater i tilknytning til en samling i Det Europæiske Råd vedrørende proceduren i artikel 50 TEU, på grundlag af et forslag fra formanden for Det Europæiske Råd og formanden for Kommissionen, proceduren med henblik på vedtagelse af en afgørelse om flytning af hjemstedet for EMA og Den Europæiske Banktilsynsmyndighed i forbindelse med Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen (herefter »udvælgelsesreglerne«).
12
Det fremgik bl.a. af udvælgelsesreglerne, at denne afgørelse ville blive truffet på grundlag af en retfærdig og gennemsigtig beslutningsproces gennem indkaldelse af tilbud baseret på specificerede objektive kriterier.
13
I denne henseende blev der i udvælgelsesreglernes punkt 3 fastlagt seks kriterier, nærmere bestemt i) forsikring om, at agenturet kan oprettes på sit hjemsted og kan begynde sit arbejde på datoen for Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen, ii) stedets tilgængelighed, iii) forekomst af tilstrækkelige uddannelsesfaciliteter for børn af agenturets personale, iv) passende adgang til arbejdsmarkedet, social sikring og lægebehandling for såvel børn som ægtefæller, v) forretningskontinuitet og vi) geografisk spredning.
14
Ifølge udvælgelsesreglerne skulle disse kriterier fastsættes analogt med de kriterier, der fremgår af den fælles tilgang, der står i bilaget til Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens fælles erklæring af 19. juli 2012 om decentrale agenturer (herefter »den fælles erklæring af 2012«), idet der skulle tages særligt hensyn til, at EMA og Den Europæiske Banktilsynsmyndighed allerede var etableret, og at deres forretningskontinuitet var afgørende.
15
Det fremgik endvidere af udvælgelsesreglernes punkt 2, at afgørelsen ville blive truffet ved hjælp af en afstemningsproces, og at medlemsstaterne på forhånd var enige om, at de ville respektere resultatet heraf. Det fremgik nærmere bestemt, at hvis der var dødt løb mellem de tilbageværende tilbud i tredje afstemningsrunde, ville der blive trukket lod mellem de tilbud, der havde modtaget lige mange stemmer.
16
Den 30. september 2017 offentliggjorde Kommissionen sin vurdering af de 27 tilbud indgivet af medlemsstaterne.
17
Den 31. oktober 2017 offentliggjorde Rådet en note, der skulle supplere udvælgelsesreglerne om praktiske spørgsmål i forbindelse med afstemningen.
18
Den 20. november 2017 modtog Den Italienske Republiks og Kongeriget Nederlandenes tilbud flest stemmer i tredje afstemningsrunde, idet der var stemmelighed mellem dem. Efter afholdelsen af en lodtrækning i overensstemmelse med udvælgelsesreglernes punkt 2 blev Kongeriget Nederlandenes tilbud valgt.
19
Som følge heraf udpegede repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer samme dag ved den anfægtede afgørelse i tilknytning til en samling i Rådet derfor Amsterdam som nyt hjemsted for EMA. Følgende fremgik af referatet og pressemeddelelsen vedrørende denne samling:
»Kommissionen vil nu udarbejde lovgivningsforslag, der afspejler dagens afstemning med henblik på vedtagelse heraf efter den almindelige lovgivningsprocedure med inddragelse af Europa-Parlamentet. Rådet og Kommissionen er fast besluttet på at sikre, at disse forslag gennemføres så hurtigt som muligt på baggrund af sagens hastende karakter.«
20
Den 29. november 2017 vedtog Kommissionen forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr. 726/2004 for så vidt angår Det Europæiske Lægemiddelagenturs hjemsted (COM(2017) 735 final). Det fremgik af begrundelsen for dette forslag, at »[i] tilknytning til Det Forenede Kongeriges meddelelse den 29. marts 2017 om dets hensigt om at udtræde af EU, i henhold til artikel 50 i traktaten om Den Europæiske Union, [havde] de andre 27 medlemsstater, i tilknytning til samlingen i Rådet (almindelige anliggender) (artikel 50), [valgt] Amsterdam, Nederlandene, som nyt hjemsted for Det Europæiske Lægemiddelagentur«. Det nævnte forslags artikel 1 foreskrev indsættelsen af en artikel 71a i forordning nr. 726/2004 med følgende ordlyd: »[EMA] har hjemsted i Amsterdam, Nederlandene.«
21
Den 14. november 2018 blev Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1718 om ændring af forordning (EF) nr. 726/2004 for så vidt angår Det Europæiske Lægemiddelagenturs hjemsted (EUT 2018, L 291, s. 3) vedtaget. Ved denne forordning, der er vedtaget på grundlag af artikel 114 TEUF og artikel 168, stk. 4, litra c), TEUF, blev der indsat en artikel 71a i forordning nr. 726/2004, hvis stk. 1 er affattet således:
»[EMA] har hjemsted i Amsterdam, Nederlandene.«
Parternes påstande
Sag C-59/18
22
Den Italienske Republik har nedlagt følgende påstande:
–
Som led i bevisoptagelsen træffes bestemmelse om, dels at Kongeriget Nederlandene, EMA samt enhver anden institution og ethvert andet organ, kontor eller agentur i henhold til artikel 24 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol pålægges at fremlægge alle de oplysninger, der er nødvendige for at redegøre for Amsterdams evne til som hjemsted for EMA at opfylde de anførte kriterier og for at kontrollere, om disse oplysninger er i overensstemmelse med de oplysninger, som tilbuddet er baseret på, dels at anordne enhver anden form for bevisoptagelse, som måtte anses for nyttig for fastlæggelsen af de faktiske omstændigheder.
–
Den anfægtede afgørelse annulleres, for så vidt som Amsterdam deri udpeges som det nye hjemsted for EMA.
–
Følgelig fastslås det, at dette hjemsted skal tildeles Milano.
23
Rådet har nedlagt følgende påstande:
–
Sagen afvises eller frifindelse.
–
Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
–
Såfremt sagsøgeren gives medhold, opretholdes retsvirkningerne af den anfægtede afgørelse i den periode, der er nødvendig for, at der kan afholdes en ny udvælgelsesprocedure.
24
Ved processkrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 17. april 2018 har Rådet rejst en formalitetsindsigelse i henhold til artikel 151, stk. 1, i Domstolens procesreglement.
25
I bemærkninger indleveret til Domstolens Justitskontor den 5. juni 2018 har Den Italienske Republik nedlagt påstand om, at denne formalitetsindsigelse forkastes.
Sag C-182/18
26
Ved stævning indleveret til Den Europæiske Unions Rets Justitskontor den 30. januar 2018 og registreret som sag T-46/18 har Comune di Milano anlagt sag til prøvelse af den anfægtede afgørelse. Ved kendelse af 8. marts 2018, Comune di Milano mod Rådet (T-46/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:131), der blevet afsagt i henhold til artikel 54, stk. 3, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og artikel 128 i Rettens procesreglement, erklærede Retten sig inkompetent i sag T-46/18, således at Domstolen kan træffe afgørelse i denne sag, der er registreret som sag C-182/18.
27
Comune di Milano har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
28
Rådet har nedlagt følgende påstande:
–
Sagen afvises eller frifindelse.
–
Comune di Milano tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
–
Såfremt sagsøgeren gives medhold, opretholdes retsvirkningerne af den anfægtede afgørelse i den periode, der er nødvendig for, at der kan afholdes en ny udvælgelsesprocedure.
29
Ved processkrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 17. april 2018 har Rådet rejst en formalitetsindsigelse i henhold til artikel 151, stk. 1, i Domstolens procesreglement.
30
I bemærkninger indleveret til Domstolens Justitskontor den 5. juni 2018 har Comune di Milano principalt nedlagt påstand om, at formalitetsindsigelsen forkastes, og subsidiært, at denne indsigelse henskydes til afgørelse i forbindelse med sagens realitet.
Retsforhandlingerne for Domstolen
31
Ved afgørelser truffet af Domstolens præsident den 13. april 2018 og den 18. maj 2018 i sag C-59/18 og den 17. april 2018 og den 18. maj 2018 i sag C-182/18 har Kongeriget Nederlandene og Kommissionen fået tilladelse til at intervenere til støtte for Rådets påstande.
32
Ved afgørelser truffet af Domstolens præsident den 11. juni 2018 og den 1. februar 2019 i sag C-182/18 har Regione Lombardia (regionen Lombardiet, Italien) og Den Italienske Republik fået tilladelse til at intervenere til støtte for Comune di Milanos påstande.
33
Ved kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 2. juli 2018, Comune di Milano mod Rådet (C-182/18 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2018:524), blev Comune di Milanos anmodning om udsættelse af gennemførelsen af den anfægtede afgørelse afslået.
34
Ved Domstolens afgørelse af 18. september 2018 blev de formalitetsindsigelser, som Rådet har fremsat i hver af sagerne C-59/18 og C-182/18, henskudt til afgørelse i forbindelse med realiteten.
35
Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 19. december 2019 er sagerne C-59/18 og C-182/18 blevet forenet med henblik på den mundtlige forhandling og dommen.
Om Domstolens kompetence
Parternes argumentation
36
Rådet har gjort gældende, at det er åbenbart, at de foreliggende søgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, eftersom den anfægtede afgørelse, der både formelt og materielt er en retsakt, som er vedtaget kollektivt af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer i tilknytning til en samling i Rådet, ikke er undergivet Domstolens legalitetskontrol i henhold til artikel 263 TEUF.
37
Rådet er i første række af den opfattelse, at kompetencen til at fastlægge hjemstedet for et af Unionens agenturer ikke henhører under den kompetence, som Unionen har til materielt at regulere et givent område, og dermed i det foreliggende tilfælde den almindelige lovgivningsprocedure. Ifølge denne institution er afgørelsen om fastlæggelse af et agenturs hjemsted grundlæggende forskellig fra de afgørelser, der regulerer fastlæggelsen af et sådant agenturs kompetencer og de regler, der skal gælde for dets funktionsmåde eller organisation. En sådan afgørelse har en stærk politisk og symbolsk karakter, som ikke er begrænset til det pågældende agenturs særlige fagområde, og som går videre end rent økonomiske betragtninger eller effektivitetshensyn. Dette bekræftes af den omstændighed, at der i tidens løb er blevet fastsat tekniske kriterier som dem, der er omhandlet i den fælles erklæring af 2012, for at danne ramme for fastlæggelsen af hjemstedet for Unionens agenturer. Fastlæggelsen af hjemstedet for et agentur i Unionen er således ikke et accessorisk spørgsmål i forhold til afgørelsen om at oprette dette agentur, men har tværtimod en særlig betydning og en egen dynamik, som ikke er sekundær i forhold til de materielle afgørelser om regulering af et givent område. Rådet har navnlig henvist til Edinburghafgørelsen, men også til retspraksis om Parlamentets hjemsted.
38
I anden række har Rådet gjort gældende, at kompetencen til at fastlægge hjemstedet for et af Unionens agenturer tilkommer repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, der træffer afgørelse ved fælles overenskomst. Grundlaget for denne kompetence findes således i artikel 341 TEUF, således som den fortolkes i lyset af den historiske udvikling, den sammenhæng, hvori denne artikel indgår, nemlig artikel 340 TEUF og 342 TEUF, protokol nr. 6 og Edinburghafgørelsens artikel 2 samt den fulgte almindelige praksis. Det fremgår navnlig af denne praksis, for det første, at fastlæggelsen af hjemstedet for et af Unionens agenturer følger af en retligt bindende afgørelse truffet ved fælles overenskomst mellem repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer. En sådan afgørelses retsstiftende virkning fremgår i øvrigt af den omstændighed, at basisretsakten i visse tilfælde ikke siger noget om valget af hjemsted, og at denne omstændighed på ingen måde har forhindret oprettelsen af det pågældende agentur eller indgåelsen af hjemstedsaftalen. For det andet har den omstændighed, at hjemstedet er angivet i den basisretsakt, hvorved der oprettes et agentur i Unionen, en rent konstaterende og anerkendende værdi på samme måde som enhver henvisning i en retsakt til en faktisk omstændighed. EU-lovgiver kan således ikke fravige det valg, som repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer allerede har foretaget, og som således er bindende. Angivelsen af hjemstedet i basisretsakten er imidlertid ikke helt uden retlig betydning. Ud over den omstændighed, at denne angivelse spiller en vigtig rolle for retssikkerheden, kan lovteksten, i det foreliggende tilfælde med indføjelsen af artikel 71a i forordning nr. 726/2004 ved forordning 2018/1718, knytte den nævnte angivelse sammen med en række andre normative elementer, såvel materielle som processuelle, med henblik på at supplere den rent geografiske fastlæggelse af hjemstedet.
39
Ifølge Kongeriget Nederlandene, der er interveneret til støtte for Rådet, er den anfægtede afgørelse, som er en retsakt, der hidrører fra medlemsstaterne og ikke fra Rådet, ikke undergivet Domstolens legalitetskontrol i henhold til artikel 263 TEUF. De ministre, der deltog i vedtagelsen af denne afgørelse, handlede i det foreliggende tilfælde i deres egenskab af repræsentanter for deres regering og ikke som medlemmer af Rådet. Kongeriget Nederlandene har desuden under henvisning til dom af 27. november 2012, Pringle (C-370/12, EU:C:2012:756, præmis 155-159), gjort gældende, at medlemsstaterne kan overdrage opgaver til institutionerne, for så vidt som disse overholder Unionens og dens institutioners kompetencer.
40
Kommissionen har tilsluttet sig Rådets holdning, hvorefter den anfægtede afgørelse ikke er undergivet Domstolens legalitetskontrol i henhold til artikel 263 TEUF, men har fremført en væsentlig anden argumentation. Kommissionen er således af den opfattelse, at kompetencen til at fastlægge hjemstedet for Unionens agenturer alene tilkommer EU-lovgiver, der træffer afgørelse efter den almindelige lovgivningsprocedure, og den er følgelig af den opfattelse, at den anfægtede afgørelse, som ikke er en del af EU-retten, og som udelukkende har politisk karakter, i det foreliggende tilfælde ikke har nogen retligt bindende konsekvenser.
41
Kommissionen har fremhævet, at artikel 341 TEUF ganske vist har inspireret den praksis, som institutionerne hidtil har fulgt ved fastlæggelsen af hjemstedet for Unionens agenturer. I langt de fleste tilfælde præciserer Kommissionen nemlig ikke, hvor disse agenturer skal have hjemsted, i de forslag til lovgivning om oprettelse af sådanne agenturer, som den fremsætter, idet den afventer den politiske afgørelse, der træffes af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer.
42
Det står imidlertid Kommissionen frit for at fravige denne praksis, således som den allerede har gjort under visse omstændigheder, ved i sine lovgivningsforslag at medtage en angivelse af hjemstedet for visse af Unionens agenturer. Tilsvarende gælder, at selv om EU-lovgiver sædvanligvis efterkommer den afgørelse, der træffes af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, er denne ikke retligt forpligtet til at gøre det. I det foreliggende tilfælde blev udpegelsen af Milano som hjemsted for EMA under drøftelserne om det i denne doms præmis 20 omhandlede forslag til forordning forkastet efter at have været genstand for en konkret diskussion. Denne omstændighed viser om nødvendigt, at muligheden for at fravige den politiske afgørelse, der træffes af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, ikke blot er teoretisk. Såfremt den retsakt, der blev vedtaget ved afslutningen af den almindelige lovgivningsprocedure, havde udpeget et andet hjemsted for EMA end det, der er angivet i den anfægtede afgørelse, ville ingen EU-retlig bestemmelse være blevet tilsidesat som følge af den manglende overholdelse af denne afgørelse.
43
Desuden kan den fælles tilgang, der er knyttet som bilag til den fælles erklæring af 2012, ikke godtgøre, at Rådet alene kan træffe afgørelse om fastlæggelsen af hjemstedet for et af Unionens agenturer. Selv om punkt 6 i denne fælles tilgang indeholder en henvisning til den tidligere praksis, der bestod i at foretage et politisk valg, har dette punkt hverken normativ eller retlig bindende virkning. Det har heller ikke til formål at fastlægge, hvem der kan træffe afgørelse om placeringen af hjemstedet for Unionens agenturer, og i henhold til hvilke procedurer, men at fastsætte, hvorledes dette valg skal træffes, dvs. inden afslutningen af den almindelige lovgivningsprocedure, på grundlag af objektive kriterier og på gennemsigtig vis.
44
Hvad angår omstændighederne omkring vedtagelsen af den anfægtede afgørelse har Kommissionen anført, at disse omstændigheder viser, at den anfægtede afgørelse hidrører fra repræsentanterne for 27 af de 28 stater, der på daværende tidspunkt var medlemmer af Unionen, hvilket indebærer, at denne afgørelse, der blev vedtaget uden deltagelse af alle Rådets organer, ikke kan tilskrives Rådet. Den omstændighed, at denne institution har stillet sine infrastrukturer til rådighed for medlemsstaterne, er ikke tilstrækkelig til, at den kan tilskrives den nævnte afgørelse.
45
Den Italienske Republik har gjort gældende, at selv om den anfægtede afgørelse formelt fremstår som vedtaget af konferencen mellem repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, må den anses for at kunne tilskrives Rådet. Den har anført, at det i henhold til Domstolens praksis ikke er tilstrækkeligt, at en retsakt er kvalificeret som »en afgørelse vedtaget af medlemsstaterne«, for at den kan unddrages den i artikel 263 TEUF indførte prøvelse. Ifølge Den Italienske Republik, som har henvist til præmis 14 i dom af 30. juni 1993, Parlamentet mod Rådet og Kommissionen (C-181/91 og C-248/91, EU:C:1993:271), skal det nemlig stadig undersøges, om den pågældende retsakt, henset til dens indhold og samtlige de omstændigheder, hvorunder den er blevet vedtaget, reelt ikke udgør en afgørelse fra Rådet.
46
I det foreliggende tilfælde gør såvel indholdet af den anfægtede afgørelse som omstændighederne omkring dens vedtagelse det muligt at kvalificere denne afgørelse som en retsakt vedtaget af Rådet.
47
For det første hersker der ingen tvivl om, at kompetencen til at fastlægge hjemstedet for EMA, som er et organ, der er oprettet ved afledte EU-retsakter på grundlag af bestemmelser, der nu svarer til artikel 114 TEUF og artikel 168, stk. 4, litra c), TEUF, henhører under Unionens kompetence. Dette fremgår bl.a. af den fælles erklæring af 2012, hvorved Parlamentet, Rådet og Kommissionen aftalte, at valget af hjemsted for Unionens agenturer kan henhøre under Rådets eller medlemsstaternes kompetence. Hvis det måtte blive fastslået, at de søgsmål, der er anlagt til prøvelse af den anfægtede afgørelse, skal afvises fra realitetsbehandling, vil dette svare til at omgå Domstolens kompetence og at unddrage visse af Rådets afgørelser fra Unionens retsinstansers prøvelse, hver gang medlemsstaterne er enige om at anse en afgørelse, der henhører under Unionens kompetencer og procedurer, for at have mellemstatslig karakter.
48
For det andet har Den Italienske Republik gjort gældende, at konklusionen om, at den anfægtede afgørelse blev truffet inden for et område, der grundlæggende henhører under EU-retten, bekræftes af den konkrete fremgangsmåde for dens vedtagelse. Den Italienske Republik har først anført, at der ved denne vedtagelse ikke blot blev gjort brug af Rådets lokaler, men også af Rådets interne funktionelle strukturer, såsom Generalsekretariatet, Den Juridiske Tjeneste, det roterende estiske formandskab eller De Faste Repræsentanters Komité (Coreper). Den Italienske Republik har dernæst fremhævet, at de afstemningsregler og beslutningsprocedurer, der blev fulgt, var dem, der er fastsat i de udvælgelsesregler, der blev godkendt i samlingen den 22. juni 2017, og i noten af 31. oktober 2017, hvilket bekræfter, at Unionens organer deltog under hele proceduren for udpegelse af det nye hjemsted for EMA. Endelig henviser den regel om flertal, der i det foreliggende tilfælde er anvendt med henblik på at fastlægge det nye hjemsted for EMA, til en beslutningsprocedure, der er kendetegnende for internationale organisationer, mens det omvendt, når der træffes en mellemstatslig afgørelse, som kan tilskrives medlemsstaterne, er reglen om enstemmighed eller »fælles overenskomst«, der finder anvendelse.
49
Den Italienske Republik har præciseret, at artikel 341 TEUF, hvorefter »[h]jemstedet for Unionens institutioner fastlægges ved overenskomst mellem medlemsstaternes regeringer«, i modsætning til, hvad Rådet har hævdet, ikke finder anvendelse på afgørelser vedrørende hjemstedet for Unionens agenturer. Den anfægtede afgørelse henhører således under Unionens enekompetence, således som Kommissionen udtrykkeligt har anført i det forslag til forordning, der er nævnt i denne doms præmis 20, og dermed under Domstolens prøvelsesret.
50
Comune di Milano har, støttet af Regione Lombardia, fremført en argumentation, der svarer til den af Den Italienske Republik anførte.
51
Comune di Milano har for det første gjort gældende, at den anfægtede afgørelse, medmindre der anlægges en rent formalistisk tilgang, skal anses for at kunne tilskrives Rådet, og navnlig dets formandskab, som inden for rammerne af proceduren for flytning af EMA blev tildelt en besluttende rolle, der gjorde det muligt for det at afhjælpe medlemsstaternes manglende evne til at danne flertal og således træffe en afgørelse i tilfælde af stemmelighed, om end ved hjælp af lodtrækning.
52
Comune di Milano har herefter anført, at den anfægtede afgørelse desuden skal tilskrives Rådet som følge af, at der i det foreliggende tilfælde blev valgt en regel om afstemning med flertal og ikke med enstemmighed med henblik på fastlæggelsen af det nye hjemsted for EMA.
53
Comune di Milano er endvidere af den opfattelse, at selv hvis det konkluderes, at den anfægtede afgørelse skal tilskrives medlemsstaterne, bør den ikke desto mindre kunne gøres til genstand for domstolsprøvelse. Comune di Milano har nemlig forklaret, at på samme måde som en retsakt vedtaget af Coreper skal tilskrives Rådet, skal de handlinger, der udføres af formandskabet for Unionen, tilskrives Rådet, når dette formelt og materielt udøver kompetencen til at vedtage den omhandlede foranstaltning. Den omstændighed, at retsakten efterfølgende i tilknytning til en samling i Rådet bekræftes af medlemsstaterne, kan ikke unddrage den fra Domstolens prøvelse, idet denne bekræftelse bringer beslutningsprocessen til ophør og giver retsakten en endelig karakter. Mere grundlæggende skal retsakter fra Rådets interne organer kunne gøres til genstand for en legalitetskontrol i henhold til Domstolens praksis (domme af 20.9.2016, Ledra Advertising m.fl. mod Kommissionen og ECB, C-8/15 P – C-10/15 P, EU:C:2016:701, og Mallis m.fl. mod Kommissionen og ECB, C-105/15 P – C-109/15 P, EU:C:2016:702).
54
Endelig har Comune di Milano henvist til begrundelsen for det forslag til forordning, der er nævnt i denne doms præmis 20, hvori Kommissionen præciserede, at »[s]pørgsmålet om placeringen af agenturets hjemsted henhører under Unionens enekompetence«, hvilket efter Comune di Milanos opfattelse bekræfter, at den anfægtede afgørelse faktisk er en retsakt vedtaget af Rådet under udøvelse af en enekompetence.
55
Comune di Milano har i øvrigt kritiseret den formalistiske tilgang, som Rådet har gjort gældende.
56
I første række har Comune di Milano anført, at det afgørende kriterium med henblik på at identificere ophavsmanden til en retsakt er, om denne, henset til dens indhold og omstændighederne i forbindelse med dens vedtagelse, udgør en afgørelse fra Rådet. Det fremgår imidlertid netop af samtlige de omstændigheder, hvorunder den anfægtede afgørelse blev vedtaget, og af dens indhold, at denne afgørelse ikke kan kvalificeres som en politisk og mellemstatslig retsakt, der falder uden for den legalitetskontrol, som er indført ved traktaterne. Comune di Milano har navnlig fremhævet, at den nævnte afgørelse ikke kun blev forberedt af Rådets administrative tjenester, men at den blev vedtaget af Rådets formandskab under udøvelse heraf. Det blev ligeledes valgt ikke blot at fravige princippet om enstemmighed, men også at foretage en lodtrækning, og sidstnævnte omstændighed viser, at den anfægtede afgørelse ikke er baseret på en skønsmæssig vurdering eller en afvejning af de involverede interesser, som er karakteristisk for en afgørelse, der har en rent politisk karakter.
57
I anden række savner de argumenter vedrørende realiteten, som Rådet har fremført i denne sammenhæng, grundlag. For det første udelukker artikel 341 TEUF, som bestemmer, at afgørelsen om valg af institutionernes hjemsted træffes »ved overenskomst mellem medlemsstaternes regeringer«, at der på det område, der er omfattet af denne artikel, afholdes en afstemning. Som det bl.a. fremgår af det forslag til forordning, der er nævnt i denne doms præmis 20, henhører valget af EMA’s hjemsted endvidere under Unionens enekompetence. En sådan kompetence kan imidlertid ikke udøves ved hjælp af en retsakt fra medlemsstaterne. Desuden kan der ikke anlægges en bred fortolkning af artikel 341 TEUF, således at den omfatter Unionens agenturer. Comune di Milano er af den opfattelse, at den seneste praksis vedrørende valg af disse agenturers hjemsted viser en tendens til at overføre ansvaret for dette valg fra medlemsstaterne til Rådet eller endog til Rådet og Parlamentet. I øvrigt er Rådets argument om, at den anfægtede afgørelse skal tilskrives medlemsstaterne med den begrundelse, at EMA’s hjemsted tidligere blev valgt ved en retsakt, som medlemsstaterne vedtog, også ugrundet. Endelig har Comune di Milano henvist til andre formelle forhold, som bekræfter, at denne afgørelse skal tilskrives Rådet, nemlig dels den omstændighed, at Rådet selv registrerede og udsendte akter og referater, dels de af EMA og de nederlandske myndigheder udsendte informationsdokumenter.
58
I tredje række har Comune di Milano subsidiært gjort gældende, at de retsakter, der vedtages af Rådets formandskab, bør undergives Domstolens prøvelse. For det første er Comune di Milano af den opfattelse, at den anfægtede afgørelse, for så vidt som den afslutter proceduren for udvælgelse af det nye hjemsted for EMA, er endelig og skal kunne undergives legalitetskontrol. For det andet bør de handlinger, som Rådets interne organer har udført i forbindelse med vedtagelsen af denne afgørelse, under alle omstændigheder kunne gøres til genstand for Domstolens prøvelse, idet Unionens institutioner har pligt til at overholde Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, selv når de handler uden for Unionens institutionelle rammer.
Domstolens bemærkninger
59
Den Europæiske Union er et retsfællesskab, i hvilken forbindelse der ved EUF-traktaten er indført et fuldstændigt retsmiddel- og proceduresystem, hvormed Domstolen skal kunne kontrollere lovligheden af institutionernes retsakter (jf. i denne retning dom af 23.4.1986, Les Verts mod Parlamentet, 294/83, EU:C:1986:166, præmis 23, af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 281, og af 3.6.2021, Ungarn mod Parlamentet, C-650/18, EU:C:2021:426, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
60
Hvad angår annullationssøgsmålet som omhandlet i artikel 263 TEUF kan dette anlægges til prøvelse af enhver af Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer udstedt bestemmelse – uanset bestemmelsens karakter eller form – som tilsigter at have bindende retsvirkninger (jf. i denne retning dom af 31.3.1971, Kommissionen mod Rådet, 22/70, EU:C:1971:32, præmis 42, og af 3.6.2021, Ungarn mod Parlamentet, C-650/18, EU:C:2021:426, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
61
Når dette er sagt, har Unionens retsinstanser i forbindelse med et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF kun kompetence til at efterprøve lovligheden af retsakter, der kan tilskrives Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer. Det følger navnlig heraf, at retsakter vedtaget af repræsentanter for medlemsstaternes regeringer, der ikke handler i egenskab af medlemmer af Rådet eller medlemmer af Det Europæiske Råd, men som repræsentanter for deres regeringer, og som således kollektivt udøver medlemsstaternes kompetence, ikke er undergivet Unionens retsinstansers legalitetskontrol (jf. i denne retning dom af 30.6.1993, Parlamentet mod Rådet og Kommissionen, C-181/91 og C-248/91, EU:C:1993:271, præmis 12, og kendelse af 16.6.2021, Sharpston mod Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, C-685/20 P, EU:C:2021:485, præmis 46).
62
Det er imidlertid ikke tilstrækkeligt, at den afgørelse, der er genstand for et søgsmål, formelt kvalificeres som en afgørelse vedtaget af medlemsstaterne, for at denne retsakt ikke er undergivet den legalitetskontrol, der er indført ved artikel 263 TEUF. Det kræves desuden, at den pågældende retsakt i betragtning af dens indhold og de samlede omstændigheder, hvorunder den er blevet udstedt, ikke i realiteten udgør en afgørelse vedtaget af Rådet (jf. i denne retning dom af 30.6.1993, Parlamentet mod Rådet og Kommissionen, C-181/91 og C-248/91, EU:C:1993:271, præmis 14).
63
I det foreliggende tilfælde skal den anfægtede afgørelse forstås i lyset af den retlige ramme, der finder anvendelse på fastlæggelsen af hjemstedet for Unionens organer, kontorer og agenturer. I denne henseende er parterne uenige om, hvorvidt artikel 341 TEUF, hvorefter hjemstedet for »institutionerne« fastlægges »ved overenskomst mellem medlemsstaternes regeringer«, gyldigt kan påberåbes som grundlag for afgørelser vedrørende fastlæggelsen af hjemstedet for disse organer, kontorer og agenturer.
64
På den ene side har Rådet nemlig gjort gældende, at denne artikel skal fortolkes bredt, således at den udvides til at omfatte de nævnte organer, kontorer og agenturer, hvilket indebærer, at kompetencen til at fastlægge hjemstedet for et sådant organ, kontor eller agentur alene tilkommer repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, der træffer afgørelse ved fælles overenskomst. Det følger heraf, at den anfægtede afgørelse som en retsakt, der hidrører fra medlemsstaterne og ikke fra Rådet, ikke er undergivet Domstolens legalitetskontrol i henhold til artikel 263 TEUF.
65
På den anden side har sagsøgerne gjort gældende, at den anfægtede afgørelse nødvendigvis må tilskrives Rådet og derfor ikke kan unddrages Domstolens legalitetskontrol.
66
Det skal derfor først undersøges, om afgørelsen om udpegelse af hjemstedet for et af Unionens organer, kontorer eller agenturer skal træffes af medlemsstaterne i medfør af reglen i artikel 341 TEUF, eller om den skal træffes af EU-lovgiver i henhold til det materielle retsgrundlag, der finder anvendelse inden for det område, hvor det pågældende organ, kontor eller agentur skal varetage opgaver.
Om kompetencen med hensyn til fastlæggelse af hjemstedet for Unionens organer, kontorer og agenturer
67
Det fremgår af Domstolens faste praksis, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dennes ordlyd og de mål, den forfølger, men også til den sammenhæng, hvori den indgår. En EU-retlig bestemmelses tilblivelseshistorie kan ligeledes give relevante elementer med henblik på dens fortolkning (jf. i denne retning dom af 10.12.2018, Wightman m.fl., C-621/18, EU:C:2018:999, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
68
Det skal således på grundlag af disse fortolkningsmetoder undersøges, om artikel 341 TEUF finder anvendelse på afgørelser om fastlæggelse af hjemstedet for Unionens organer, kontorer og agenturer.
69
Hvad for det første angår ordlyden af artikel 341 TEUF henviser denne alene til »Unionens institutioner«. I henhold til artikel 13, stk. 1, TEU henviser begrebet »institutioner« til en præcis liste over enheder, som ikke omfatter Unionens organer og kontorer og heller ikke dens agenturer.
70
Hvad for det andet angår den sammenhæng, hvori artikel 341 TEUF indgår, skal det først fremhæves, således som generaladvokaten har anført i punkt 94 i forslaget til afgørelse, at Lissabontraktaten har ændret adskillige bestemmelser i traktaterne med henblik på at indføje en udtrykkelig henvisning til »Unionens organer, kontorer og agenturer«, hvilket har medført, at der udtrykkeligt sondres mellem på den ene side Unionens institutioner, der udtrykkeligt er nævnt i artikel 13, stk. 1, TEU, og på den anden side Unionens organer, kontorer og agenturer. Mens visse bestemmelser i EUF-traktaten kun omhandler Unionens institutioner, henviser andre bestemmelser heri, såsom artikel 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 282, 298 og 325, således mere bredt til Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer. Dette er navnlig tilfældet for så vidt angår Domstolens kompetence med hensyn til artikel 263 TEUF, 265 TEUF og 267 TEUF.
71
Det må imidlertid konstateres, at ordlyden af artikel 341 TEUF, som kun omhandler »institutioner«, svarer til ordlyden af de bestemmelser, der gik forud for denne artikel, nemlig EØF-traktatens artikel 216 (efter ændring EF-traktatens artikel 216, nu artikel 289 EF).
72
Den omstændighed, som Rådet har fremhævet, at bestemmelserne i EUF-traktatens syvende del, som har overskriften »Almindelige og afsluttende bestemmelser«, hvori indgår artikel 341 TEUF, nævner »institutioner«, kan derfor ikke – selv om EU-traktaten, således som det fremgår af denne doms præmis 70, foretager en klar sondring mellem Unionens institutioner på den ene side og dens organer, kontorer og agenturer på den anden side – fortolkes som et udtryk for, at traktaternes ophavsmænd havde til hensigt at tillægge begrebet »institutioner« en bred forståelse, således at det omfatter ikke blot de enheder, der er nævnt i artikel 13, stk. 1, TEU, men også Unionens organer kontorer og agenturer, der er oprettet ved eller i medfør af traktaterne, og som har til formål at bidrage til virkeliggørelsen Unionens mål. Dette er så meget desto mere tilfældet, som EU-traktaten og EUF-traktaten udgør et fælles forfatningsmæssigt grundlag for Unionen i henhold til artikel 1, stk. 3, TEU og artikel 1, stk. 2, TEUF, således at definitionen af begrebet »institutioner« i artikel 13, stk. 1, TEU og sondringen mellem disse institutioner på den ene side og Unionens organer, kontorer og agenturer på den anden side skal gives en tværgående og ensartet anvendelse i de to traktater.
73
Domstolens brede fortolkning af begrebet »institutioner« som omhandlet i artikel 340, stk. 2, TEUF, hvoraf fremgår, at »[f]or så vidt angår ansvar uden for kontraktforhold, skal Unionen i overensstemmelse med de almindelige retsgrundsætninger, der er fælles for medlemsstaternes retssystemer, erstatte skader forvoldt af dets institutioner eller af dets ansatte under udøvelsen af deres hverv«, kan heller ikke tillægges afgørende betydning.
74
Selv om Domstolen har fastslået, at begrebet »institution« som omhandlet i denne sidstnævnte bestemmelse omfatter ikke blot de EU-institutioner, der er opregnet i artikel 13, stk. 1, TEU, men også alle Unionens organer, kontorer og agenturer, der er oprettet ved eller i medfør af traktaterne, og som har til formål at bidrage til virkeliggørelsen af Unionens mål (dom af 16.12.2020, Rådet m.fl. mod K. Chrysostomides & Co. m.fl., C-597/18 P, C-598/18 P, C-603/18 P og C-604/18 P, EU:C:2020:1028, præmis 80 og den deri nævnte retspraksis), har den ved fastlæggelsen af denne praksis udtrykkeligt lagt vægt på, dels at Unionens organer, kontorer og agenturer, der er oprettet ved eller i medfør af traktaterne, har til formål at bidrage til virkeliggørelsen af Unionens mål, dels at det ville være i strid med hensigten hos traktaternes ophavsmænd, at Unionen, når den handler gennem et organ, kontor eller agentur, vil kunne unddrage sig virkningerne af traktaternes bestemmelser om ansvar uden for kontraktforhold (jf. i denne retning dom af 2.12.1992, SGEEM og Etroy mod EIB, C-370/89, EU:C:1992:482, præmis 13-16).
75
Den brede fortolkning, som Domstolen har anlagt af begrebet »institutioner« med henblik på anvendelsen af artikel 340, stk. 2, TEUF, opfylder således det behov, der er begrundet i de almindelige retsgrundsætninger, som er fælles for medlemsstaternes retssystemer, og som udtrykkeligt er nævnt i denne bestemmelse, for at undgå, at Unionen kan unddrage sig anvendelsen af den ordning for ansvar uden for kontraktforhold, der henhører under artikel 268 TEUF, sammenholdt med artikel 340, stk. 2, TEUF, og den retslige prøvelse ved Domstolen, som følger heraf, når den handler gennem et af Unionens organer, kontorer eller agenturer, der ikke indgår blandt de institutioner, som er opregnet i artikel 13, stk. 1, TEU (jf. analogt dom af 2.12.1992, SGEEM og Etroy mod EIB, C-370/89, EU:C:1992:482, præmis 14 og 16). Dette må så meget desto mere være tilfældet, som begrebet »ansatte« i artikel 340, stk. 2, TEUF, således som generaladvokaten har anført i punkt 100 i forslaget til afgørelse, ud fra et funktionelt synspunkt omfatter alle ansatte, der udfører tjeneste for Unionen, uanset om denne tjeneste udføres for Unionens institutioner eller dennes organer, kontorer og agenturer.
76
Følgelig kan den anlagte fortolkning af begrebet »institutioner« som omhandlet i artikel 340, stk. 2, TEUF, som regulerer omfanget af Unionens ansvar uden for kontraktforhold, ikke med føje påberåbes med henblik på analogt at definere anvendelsesområdet for artikel 341 TEUF for så vidt angår rækkevidden af de kompetencer, der er forbeholdt medlemsstaterne i henhold til traktaterne.
77
Rådet kan heller ikke med føje påberåbe sig begrebet »institutioner« i artikel 342 TEUF, der fastsætter, at »[m]ed forbehold af de i statutten for Den Europæiske Unions Domstol fastsatte bestemmelser fastlægger Rådet ved forordning med enstemmighed den ordning, der skal gælde for Unionens institutioner på det sproglige område«. Som generaladvokaten har anført i punkt 98 i forslaget til afgørelse, skal begrebet »institutioner« i denne sidstnævnte artikels forstand nemlig ikke nødvendigvis fortolkes således, at det omfatter Unionens organer, kontorer og agenturer, for så vidt som sprogordningen for et organ, kontor eller agentur kan være forskellig fra den, der gælder i Unionens institutioner.
78
Hvad angår protokol nr. 6 bemærkes, at selv om denne protokol, således som Rådet har gjort gældende, ikke alene fastlægger hjemstedet for Unionens institutioner, men også hjemstedet for visse af Unionens organer, kontorer og agenturer, herunder Europol, og indeholder en henvisning til artikel 341 TEUF, foreskriver den imidlertid ikke, at hjemstederne for Unionens organer, kontorer og agenturer skal fastsættes kollektivt af medlemsstaterne i medfør af det princip, der er fastsat i denne artikel. I denne henseende bemærkes, at disse organer, kontorer og agenturer i Unionen har det fælles kendetegn, at de er blevet oprettet af medlemsstaterne, mens dette ikke er tilfældet for et agentur i Unionen som EMA, der er blevet oprettet af EU-lovgiver på grundlag af de grundlæggende traktater. Der kan således ikke af denne protokol udledes en vilje fra medlemsstaternes side om direkte eller analogt at anvende det princip, der er fastsat i denne artikel, i forbindelse med fastlæggelsen af hjemstedet for alle Unionens organer, kontorer og agenturer.
79
Som generaladvokaten har anført i punkt 112 i forslaget til afgørelse, vidner vedtagelsen af en specifik protokol tværtimod om, at medlemsstaterne var af den opfattelse, at deres kollektive afgørelse med hensyn til fastlæggelsen af hjemstedet for visse af Unionens organer, kontorer og agenturer, der var udtømmende opregnet, specifikt skulle være forankret i den primære ret for at skabe retsvirkninger i EU-retten.
80
Hvad angår den udtrykkelige henvisning i protokol nr. 6 til artikel 341 TEUF skal begrundelsen herfor findes i den omstændighed, at denne protokol først og fremmest omhandler de institutioner, der er nævnt i artikel 13, stk. 1, TEU.
81
Det er desuden korrekt, således som det fremgår af Edinburghafgørelsens artikel 2, at repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer udtrykte ønske om at forbeholde sig selv muligheden for at træffe afgørelser om hjemstederne for Unionens organer, kontorer og agenturer i samme omfang, som de udtrykkeligt og klart har beføjelse til at træffe afgørelse om hjemstedet for Unionens institutioner i henhold til artikel 341 TEUF. I forbindelse med den regeringskonference, der førte til vedtagelsen af Amsterdamtraktaten, blev teksten i Edinburghafgørelsen i øvrigt gengivet som protokol og knyttet som bilag til EU-traktaten, EF-traktaten, EKSF-traktaten og Euratomtraktaten, og er nu protokol nr. 6, der er knyttet til EU-traktaten, EUF-traktaten og Euratomtraktaten.
82
Ikke desto mindre fastsætter sidstnævnte protokols eneste artikel i vendinger, der kan sammenlignes med ordlyden af Edinburghafgørelsens artikel 1, kun hjemstedet for de af Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer, som er oprettet af medlemsstaterne. Selv om Domstolen i dom af 1. oktober 1997, Frankrig mod Parlamentet (C-345/95, EU:C:1997:450), hvortil den har henvist i senere domme (jf. i denne retning dom af 13.12.2012, Frankrig mod Parlamentet, C-237/11 og C-238/11, EU:C:2012:796, præmis 36-42, og af 2.10.2018, Frankrig mod Parlamentet (Udøvelse af budgetkompetence), C-73/17, EU:C:2018:787, præmis 33), anerkendte, at denne afgørelse har bindende retsvirkning, kan den nævnte afgørelses artikel 2 desuden ikke udgøre grundlag for en fortolkning af artikel 341 TEUF, der er i strid med dens klare ordlyd.
83
Rådet har ligeledes som et element i sammenhængen påberåbt sig den tidligere institutionelle praksis vedrørende fastlæggelsen af hjemstedet for Unionens organer, kontorer og agenturer og har gjort gældende, at denne praksis er »anerkendt på institutionelt plan« gennem den fælles erklæring af 2012 og den fælles tilgang, der er knyttet som bilag hertil.
84
Det fremgår imidlertid af de oplysninger, som Domstolen er blevet gjort bekendt med i de foreliggende sager, at den hævdede praksis langt fra har en generel udbredelse. De procedurer, der følges med henblik på at udpege hjemstedet for Unionens organer, kontorer og agenturer, er nemlig enten blevet gennemført af medlemsstaterne alene eller i varierende omfang og på forskellige grundlag af Unionens institutioner i deres egenskab af aktører i eller uden for lovgivningsproceduren.
85
Hvis det ikke desto mindre antages, således som Rådet har hævdet, at det er muligt at identificere en tidligere fastlagt og sammenhængende praksis, hvorefter hjemstederne for Unionens organer, kontorer og agenturer systematisk er blevet fastlagt på grundlag af et politisk valg, der alene er truffet af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, kan den fortolkning af artikel 341 TEUF, som Rådet har foreslået på grundlag af denne praksis, ikke anses for »anerkendt på institutionelt plan« gennem den fælles erklæring af 2012 og den fælles tilgang, der er knyttet som bilag hertil. Som det er fremhævet i denne erklærings femte afsnit, er den nemlig ikke retligt bindende og indeholder i øvrigt ikke på nogen måde anerkendelse af et forbehold med hensyn til medlemsstaternes kompetence for så vidt angår fastlæggelsen af hjemstedet for Unionens organer, kontorer og agenturer.
86
Under alle omstændigheder kan en sådan praksis, der er i strid med bestemmelserne i EUF-traktaten og navnlig artikel 341 TEUF, idet den på trods af denne artikels klare ordlyd udvider dennes anvendelsesområde til at omfatte fastlæggelse af hjemstedet for Unionens organer, kontorer og agenturer, ikke have en præcedensvirkning, der binder institutionerne (jf. i denne retning dom af 6.5.2008, Parlamentet mod Rådet, C-133/06, EU:C:2008:257, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis).
87
Hvad for det tredje og sidste angår formålet med artikel 341 TEUF består dette i at bevare medlemsstaternes beslutningsbeføjelser alene i forbindelse med fastlæggelsen af hjemstedet for Unionens institutioner. I modsætning til det standpunkt, som Rådet indtog i retsmødet, kan en fortolkning af denne artikel, hvorefter den ikke finder anvendelse på Unionens organer, kontorer og agenturer, ikke medføre, at den fratages enhver effektiv virkning, således som generaladvokaten har anført i punkt 138 i forslaget til afgørelse. Selv om det er korrekt, at hjemstedet for Unionens institutioner allerede er fastsat i den primære ret, i det foreliggende tilfælde protokol nr. 6, er artikel 341 TEUF ikke desto mindre fortsat relevant for enhver mulig fremtidig afgørelse om ændring af en eksisterende institutions hjemsted eller om fastlæggelse af hjemstedet for en ny institution.
88
I denne sammenhæng bemærkes, at til forskel fra Unionens institutioner, hvis oprettelse og funktioner som følge af deres forfatningsmæssige betydning er fastsat i selve traktaterne, er Unionens organer, kontorer og agenturer, såsom EMA, hvis formål er at sikre virkeliggørelsen af målene for en given EU-politik, som hovedregel ikke oprettet ved traktaterne. Under disse omstændigheder skal oprettelsen heraf, såfremt den primære ret ikke indeholder bestemmelser herom, fremgå af en afledt retsakt, der er vedtaget på grundlag af de materielle bestemmelser, der gennemfører Unionens politik, i hvilken forbindelse det pågældende organ, kontor eller agentur varetager opgaver, og i overensstemmelse med de procedurer, der er fastsat i disse bestemmelser.
89
I mangel af andre præciseringer i denne henseende i traktaterne tilkommer det ligeledes EU-lovgiver i overensstemmelse med de procedurer, der er fastsat i de materielt relevante traktatbestemmelser, at fastsætte hjemstedet for et organ, kontor eller agentur i Unionen, som denne selv har oprettet ved en afledt retsakt, der er vedtaget på grundlag af disse bestemmelser, i lighed med den kompetence, som EU-lovgiver i henhold til de nævnte bestemmelser har til at fastlægge dette organs, kontors eller agenturs beføjelser, organisation og funktionsmåde.
90
I modsætning til, hvad Rådet har anført, er afgørelsen om fastlæggelse af hjemstedet for et af Unionens organer, kontorer og agenturer således snævert forbundet med afgørelsen om dets oprettelse. En afgørelse om flytning af hjemstedet for et agentur har samme karakter.
91
I forbindelse med fastlæggelsen af hjemstedet for Unionens organer, kontorer eller agenturer kan der ganske vist tages hensyn til politiske overvejelser, såsom nødvendigheden af ved placeringen af Unionens organer, kontorer eller agenturer at sikre en vis geografisk ligevægt eller at tilgodese de medlemsstater, der endnu ikke er hjemsted for et af Unionens organer, kontorer eller agenturer.
92
Den politiske karakter, der kendetegner afgørelsen om at fastlægge hjemstedet for et sådant organ, kontor eller agentur i Unionen, kan imidlertid ikke i sig selv begrunde, at denne afgørelse falder uden for EU-lovgivers kompetence, idet denne nemlig regelmæssigt skal træffe politiske valg under udøvelsen af Unionens kompetencer (jf. i denne retning dom af 7.9.2016, Tyskland mod Parlamentet og Rådet, C-113/14, EU:C:2016:635, præmis 55).
93
En sådan afgørelse skal i øvrigt hovedsageligt gøre det muligt at sikre virkeliggørelsen af de opgaver, der er overdraget til det pågældende organ, kontor eller agentur i Unionen med henblik på at gennemføre målene for en given politik.
94
Synspunktet om, at den omstændighed, at fastlæggelsen af hjemstedet for Unionens organer, kontorer eller agenturer knyttes til det materielle retsgrundlag for oprettelsen af et sådant organ, kontor eller agentur, afhængigt af det relevante retsgrundlag, kan føre til, at denne fastlæggelse skal ske med kvalificeret flertal i Rådet, og ikke ved en afgørelse truffet efter fælles overenskomst mellem repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, samtidig med at den nævnte fastlæggelse indgår som et kompromiselement i forbindelse med den lovgivningsmæssige debat, kan heller ikke tiltrædes.
95
Som anført i denne doms præmis 92 er den omstændighed, at en afgørelse om fastlæggelse af hjemstedet for Unionens organer, kontorer eller agenturer kan have en vigtig politisk dimension, for så vidt som den bl.a. skal tage hensyn til betragtninger vedrørende den geografiske ligevægt, ikke til hinder for, at EU-lovgiver kan træffe denne afgørelse i overensstemmelse med de procedurer, der er fastsat i de materielt relevante traktatbestemmelser, idet denne politiske dimension i denne henseende kan udgøre et element, som EU-lovgiver kan tage hensyn til ved udøvelsen af sin skønsbeføjelse. Det skal i øvrigt fremhæves, at eftersom Unionens lovgivningsprocedure i henhold til bestemmelserne i artikel 1, stk. 2, TEU, sammenholdt med artikel 10, stk. 3, TEU, er underlagt princippet om gennemsigtighed over for borgerne, kan anvendelsen af denne proces styrke det demokratiske grundlag for en afgørelse om udpegelsen af hjemstedet for et organ, kontor eller agentur i Unionen såsom EMA.
96
Desuden og mere grundlæggende kan den omstændighed, at en afgørelse som den, der vedrører fastlæggelsen af hjemstedet for et af Unionens organer, kontorer og agenturer, er politisk følsom, ikke føre til en ændring af de beføjelser, som traktaterne tillægger Unionens institutioner, eller til, at udøvelsen af disse beføjelser falder uden for de lovgivningsprocedurer, der er fastsat i traktaterne. Fastlæggelsen af rækkevidden af en traktatbestemmelse, der regulerer en materiel kompetence for Unionen, kan således ikke afhænge af betragtninger, der vedrører det pågældende områdes politisk følsomme karakter eller hensynet til at sikre virkningen af en handling.
97
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger og navnlig af ordlyden af artikel 341 TEUF, at denne bestemmelse ikke kan fortolkes således, at den regulerer udpegelsen af hjemstedet for et organ, kontor eller agentur i Unionen såsom EMA.
98
Under disse omstændigheder tilkommer kompetencen til at træffe afgørelse om, hvor dette agenturs hjemsted skal placeres, ikke medlemsstaterne, men EU-lovgiver, som det med henblik herpå påhviler at handle i overensstemmelse med de procedurer, der er fastsat i de materielt relevante traktatbestemmelser, i det foreliggende tilfælde artikel 114 TEUF og artikel 168, stk. 4, TEUF, der foreskriver anvendelsen af den almindelige lovgivningsprocedure.
99
Det er i lyset af denne konklusion, at Domstolen herefter skal udtale sig om Domstolens kompetence til at træffe afgørelse i de foreliggende sager.
Om ophavsmanden til den anfægtede afgørelse og Domstolens kompetence i henhold til artikel 263 TEUF
– Om ophavsmanden til den anfægtede afgørelse
100
Det skal for det første undersøges, om den anfægtede afgørelse, som blev truffet i tilknytning til en samling i Rådet af konferencen mellem repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, kan tilskrives medlemsstaterne.
101
Hvad i denne henseende angår den anfægtede afgørelses indhold følger det af afgørelsens titel og af referatet af Rådets samling den 20. november 2017, som er nævnt i denne doms præmis 19, at denne afgørelse udgør en retsakt, der er vedtaget af de 27 medlemsstaters stats- og regeringschefer i tilknytning til en samling i Rådet efter afslutningen af en mellemstatslig procedure. Denne analyse understøttes af den oplysning, der fremgår af Kommissionens forslag af 29. november 2017, som er nævnt i denne doms præmis 20, hvorefter dette forslag, henset til Det Forenede Kongeriges meddelelse den 29. marts 2017 om dets hensigt om at udtræde af Unionen, har til formål at gennemføre det valg, som de »27 medlemsstater, i tilknytning til samlingen i Rådet (almindelige anliggender)« traf om at udpege Amsterdam til nyt hjemsted for EMA.
102
Konklusionen om, at den anfægtede afgørelse skal tilskrives repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer og ikke Rådet, bekræftes ligeledes af den senere vedtagelse af forordning 2018/1718, eftersom det først var efter vedtagelsen af denne afgørelse, at Rådet i sin egenskab af medlovgiver sammen med Parlamentet deltog i den almindelige lovgivningsprocedure med henblik på ved denne forordning at indføje henvisningen til hjemstedet for EMA i forordning nr. 726/2004, hvorved dette agentur blev oprettet.
103
Hvad angår omstændighederne omkring vedtagelsen af den anfægtede afgørelse skal det bemærkes, at Unionens institutioners deltagelse i den proces, der førte til vedtagelsen af denne afgørelse, navnlig Kommissionens deltagelse i form af den vurdering, som den foretog af tilbuddene, og Rådets deltagelse i form varetagelsen af formandskabet for samlingen den 20. november 2017 og ved tilrådighedsstillelsen af dets lokaler og interne funktionelle strukturer, såsom Generalsekretariatet, ikke gør det muligt at konkludere, at den nævnte afgørelse skal tilskrives Rådet og ikke medlemsstaterne.
104
Vedtagelsen af en retsakt i lokaler, der tilhører en af Unionens institutioner, eller med bistand fra en sådan institution, giver ikke i sig selv Domstolen kompetence til at efterprøve lovligheden af denne retsakt (jf. analogt dom af 22.3.1990, Le Pen, C-201/89, EU:C:1990:133, præmis 11 og 16).
105
Den anfægtede afgørelse kan således hverken på grund af sit indhold eller de omstændigheder, hvorunder den er vedtaget, kvalificeres som en retsakt fra Rådet. Denne afgørelse udgør derimod en retsakt, der er vedtaget kollektivt og efter fælles overenskomst mellem repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer.
– Om Domstolens kompetence i henhold til artikel 263 TEUF
106
For det andet skal det bemærkes, at Domstolen har fastslået, at det relevante kriterium for at udelukke Unionens retsinstansers kompetence til at træffe afgørelse i et søgsmål til prøvelse af retsakter, der er vedtaget af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, udelukkende er kriteriet om deres ophavsmand, uanset om de har bindende retsvirkninger (kendelse af 16.6.2021, Sharpston mod Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, C-685/20 P, EU:C:2021:485, præmis 47).
107
Sagsøgernes argumentation om, at der i det foreliggende tilfælde skal anlægges en bred forståelse af de ophavsmænd til retsakter, der er nævnt i artikel 263 TEUF, dvs. Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer, således at det antages, at den anfægtede afgørelse er vedtaget af en af Unionens institutioner eller af et af dens organer, kontorer eller agenturer i denne artikels forstand, eller at det foreliggende søgsmål i det mindste kan sidestilles med søgsmål, der er anlagt til prøvelse af en afgørelse fra Rådet, kan derfor ikke tiltrædes uden at tilsidesætte denne artikels klare ordlyd (jf. i denne retning kendelse af 16.6.2021, Sharpston mod Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, C-685/20 P, EU:C:2021:485, præmis 48).
108
En sådan fortolkning ville ligeledes være i strid med traktaternes ophavsmænds vilje, som er afspejlet i artikel 263 TEUF, hvis anvendelsesområde er begrænset til EU-retsakter, der er vedtaget af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer, om at medlemsstaternes retsakter ikke skal undergives prøvelse ved Unionens retsinstanser.
109
Selv om den anfægtede afgørelse skal anses for at være en retsakt, der alene er vedtaget af medlemsstaterne og således ikke er omfattet af den legalitetskontrol, der er fastsat i artikel 263 TEUF, kan den imidlertid ikke sidestilles med en afgørelse truffet i henhold til artikel 341 TEUF, eftersom denne artikel, således som det fremgår af betragtningerne i denne doms præmis 67-97, skal fortolkes således, at den udelukkende vedrører fastlæggelsen af hjemstedet for de institutioner, der er nævnt i artikel 13, stk. 1, TEU, og ikke fastlæggelsen af hjemstedet for Unionens organer, kontorer og agenturer.
110
Som generaladvokaten har anført i punkt 166 i forslaget til afgørelse, er en afgørelse som den anfægtede afgørelse, der er truffet af medlemsstaterne på et område, hvor traktaterne ikke foreskriver, at disse skal handle, frataget enhver bindende retsvirkning i EU-retten. Den omstændighed, at en eller flere af Unionens institutioner kan spille en vis rolle inden for rammerne af den procedure, der har ført til vedtagelsen af denne afgørelse, ændrer ikke karakteren af denne afgørelse, som ikke henhører under Unionens retsorden (jf. analogt dom af 20.9.2016, Ledra Advertising m.fl. mod Kommissionen og ECB, C-8/15 P – C-10/15 P, EU:C:2016:701, præmis 54).
111
I denne sammenhæng påhviler det EU-lovgiver såvel af retssikkerhedshensyn som for at sikre en effektiv domstolsbeskyttelse i overensstemmelse med de procedurer, der er fastsat i de materielle relevante traktatbestemmelser, at vedtage en EU-retsakt, der bekræfter eller tværtimod fraviger den politiske afgørelse, som medlemsstaterne har vedtaget, idet det præciseres, at kun denne retsakt fra EU-lovgivers side kan skabe bindende retsvirkninger inden for rammerne af EU-retten, og at den pågældende retsakt i en sammenhæng som den foreliggende nødvendigvis skal gå forud for enhver foranstaltning, der har til formål konkret at gennemføre den nye placering af hjemstedet for det pågældende agentur.
112
Hvad i det foreliggende tilfælde angår fastlæggelsen af det nye hjemsted for EMA er den eneste retligt bindende bestemmelse, der henhører under EU-retten, således artikel 71a i forordning nr. 726/2004, som blev indsat heri ved forordning 2018/1718.
113
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at den anfægtede afgørelse ikke udgør en retsakt vedtaget af Rådet, men en politisk retsakt, som ikke har bindende retsvirkninger, og som kollektivt er vedtaget af medlemsstaterne, hvilket indebærer, at den ikke kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF.
114
Uden at det er nødvendigt at tage stilling til Den Italienske Republiks anmodning om bevisoptagelse, skal Rådet frifindes i de af Den Italienske Republik og Comune di Milano anlagte søgsmål, idet de er rettet mod en retsakt, hvis lovlighed Domstolen ikke har kompetence til at efterprøve på grundlag af artikel 263 TEUF.
Sagsomkostninger
115
I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
116
I medfør af procesreglementets artikel 138, stk. 3, bærer hver part sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. Domstolen kan dog, hvis dette efter omstændighederne findes begrundet, beslutte, at en part, ud over at bære sine egne omkostninger, skal betale en del af modpartens omkostninger.
117
I det foreliggende tilfælde, der er kendetegnet ved, at omstændighederne omkring vedtagelsen af den anfægtede afgørelse er præget af, at der foreligger forskelle i praksis og forskellige fortolkninger vedrørende spørgsmålet om beslutningskompetencen med hensyn til fastlæggelse af hjemstedet for Unionens organer, kontorer og agenturer, forekommer det berettiget at bestemme, at hver af hovedparterne, dvs. Den Italienske Republik, Comune di Milano og Rådet, bærer deres egne omkostninger.
118
I henhold til procesreglementets artikel 140, stk. 1, bærer Regione Lombardia, Kongeriget Nederlandene og Kommissionen som intervenienter deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):
1)
Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
2)
Den Italienske Republik, Comune di Milano og Rådet bærer hver deres egne omkostninger.
3)
Regione Lombardia, Kongeriget Nederlandene og Europa-Kommissionen bærer hver deres egne omkostninger.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.