61994C0295
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
F.G. JACOBS
presentate il 14 marzo 1996 (
*1
)
1.
I presenti procedimenti si collocano nel solco delle cause Faust e Wünsche in materia di misure di salvaguardia applicabili all'importazione di funghi di coltivazione provenienti da paesi terzi (
1
). Nelle tre sentenze 16 ottobre 1991 (
2
), la Corte ha dichiarato invalidi tre regolamenti della Commissione, che avevano adottato siffatte misure di salvaguardia, quanto al livello dell'importo supplementare fissato per le importazioni eccedenti i quantitativi stabiliti in conformità degli stessi regolamenti (
3
). Tali regolamenti rientrano in una serie di misure adottate sin dal 1978 onde rimediare alle perturbazioni del mercato comunitario dovute ai prezzi ridotti dei funghi importati, immessi in grandi quantità sul mercato. Essi hanno imposto la riscossione di un importo supplementare di 175 ECU/100 kg e 160 ECU/100 kg per le importazioni eccedenti i quantitativi stabiliti dai regolamenti medesimi (
4
). Ciascun regolamento era valido per un periodo di tre mesi e complessivamente essi hanno coperto il periodo dal 1° gennaio 1981 al 30 settembre 1981.
2.
I regolamenti in parola sono stati adottati sulla base dell'art. 14, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio 14 marzo 1977, n. 516, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (
5
). Tale disposizione riguardava l'attuazione dell'art. 14, n. 1, dello stesso regolamento secondo cui:
«Se, nella Comunità, il mercato di uno o più prodotti fra quelli cui si riferisce l'articolo 1 subisce o rischia di subire, in conseguenza d'importazioni o di esportazioni, gravi perturbazioni tali da compromettere gli obiettivi dell'articolo 39 del Trattato, negli scambi con i paesi terzi possono essere applicate misure adeguate finché la perturbazione o il rischio della medesima non siano scomparsi.
Il Consiglio, deliberando su proposta della Commissione a maggioranza qualificata, adotta le modalità di applicazione del presente paragrafo e definisce i casi e i limiti nei quali gli Stati membri possono prendere provvedimenti cautelativi».
3.
L'ultima frase dell'art. 14, n. 1, è stata attuata dal regolamento (CEE) del Consiglio 14 marzo 1977, n. 521, che definisce le modalità di applicazione delle misure di salvaguardia nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (
6
). L'art. 2, n. 2, di tale regolamento, relativo alle misure che potevano essere adottate in conformità dell'art. 14 del regolamento n. 516/77, così disponeva:
«Le misure (...) possono essere prese solo nei limiti e per la durata strettamente necessari. Esse tengono conto della situazione particolare dei prodotti avviati verso la Comunità. Possono concernere solo prodotti provenienti dai paesi terzi o a questi destinati. Possono essere limitate ad alcune provenienze, origini, destinazioni, qualità o presentazioni. Possono essere limitate alle importazioni a destinazione di talune regioni della Comunità o alle esportazioni in provenienza da tali regioni».
4.
Nelle sentenze Faust e Wünsche, la Corte ha richiamato il principio secondo cui la legittimità di provvedimenti che impongono oneri finanziari agli operatori è subordinata alla condizione che i detti provvedimenti siano idonei e necessari per il conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti dalla normativa in causa, fermo restando che, qualora si presenti una scelta tra più misure appropriate, è necessario ricorrere alla meno restrittiva e che gli oneri imposti non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (
7
). La Corte ha poi sottolineato che le condizioni poste all'art. 2, n. 2, del regolamento n. 521/77 (
8
) erano applicabili ai regolamenti controversi. La Corte ha riconosciuto che l'imposizione di un importo supplementare era appropriata e necessaria al conseguimento dell'obiettivo dei regolamenti controversi, consistente nella protezione del mercato comunitario dei funghi che rischiava di subire perturbazioni gravi a causa di importazioni da paesi terzi. Tuttavia la Corte ha dichiarato che gli importi fissati superavano il limite inerente al rispetto del principio di proporzionalità di cui l'art. 2, n. 2, del regolamento n. 521/77 costituisce l'espressione (
9
). Essa ha disatteso una serie di argomenti presentati dalla Commissione a sostegno della validità dei regolamenti impugnati.
5.
La Commissione aveva sostenuto che le sue misure erano meno restrittive per gli scambi del divieto totale delle importazioni che le sarebbe stato lecito stabilire, ma la Corte ha rilevato che lo scopo dei regolamenti era non di vietare le importazioni eccedenti un determinato quantitativo, ma di lasciar sussistere, anche al di là dei quantitativi fissati, la possibilità di rilasciare licenze d'importazione previo versamento di un importo supplementare (
10
).
6.
La Commissione aveva fatto valere ugualmente che, perché fosse dissuasivo, l'importo supplementare doveva essere fissato ad un livello elevato. Ma la Corte ha di nuovo sottolineato che lo scopo non era l'esclusione delle importazioni eccedenti i quantitativi fissati ed inoltre che l'obiettivo dei regolamenti non era la penalizzazione delle importazioni senza licenza, ma la protezione del mercato comunitario (
11
).
7.
La Commissione aveva sostenuto che il livello dell'importo supplementare era giustificato in quanto corrispondente al prezzo di costo delle conserve di funghi di prima categoria che, provenienti dalla Francia, erano vendute sul mercato tedesco (essendo la Francia il principale produttore della Comunità e la Germania il principale acquirente). A parere della Commissione, un importo supplementare semplicemente uguale alla differenza tra il prezzo praticato nel paese esportatore e quello praticato all'interno della Comunità non avrebbe permesso il conseguimento degli scopi dei regolamenti. Tuttavia la Corte ha dichiarato che il livello dell'importo supplementare ha avuto l'effetto di aumentare notevolmente il costo delle conserve di funghi prodotte, come nel caso di specie, in Cina, rispetto a quello delle conserve di funghi prodotte nel mercato comunitario (
12
).
8.
La Corte ha messo in rilievo anche la circostanza che l'effetto sulle importazioni di funghi di categorie inferiori era più grave di quello sulle importazioni di funghi di prima scelta, in quanto il prelievo ha superato in misura notevole il costo delle conserve di funghi di categoria inferiore prodotte nella Comunità:
«Pertanto, tale livello dell'importo supplementare, che comportava un considerevole onere finanziario per gli importatori, è sproporzionato rispetto allo scopo che la Commissione si era prefissa (...)» (
13
).
9.
La Corte era pervenuta alla conclusione che i regolamenti in questione, essendo applicati indiscriminatamente alle conserve di funghi di ogni origine e categoria, finiva col penalizzare maggiormente gli importatori di funghi di qualità inferiore rispetto agli importatori di funghi di prima categoria, laddove l'art. 2, n. 2, del regolamento n. 521/77 autorizzava la Commissione a tener conto dell'origine o della qualità dei funghi ed a fissare eventualmente, sulla scorta di questi elementi, importi supplementari differenziati (
14
).
10.
Per questi motivi la Corte (rilevando che la sua decisione «risulta dall'insieme delle considerazioni sopra svolte») dichiarava i regolamenti in questione invalidi quanto al livello dell'importo supplementare fissato.
11.
Le presenti cause riguardano il seguito dato alle misure invalide adottate dalla Commissione. Il complesso di regolamenti della Commissione che istituiscono misure di salvaguardia temporanee è stato sostituito dal regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1796, relativo alle misure applicabili all'importazione di conserve di funghi coltivati (
15
), che ha istituito un sistema più stabile di salvaguardia con contingenti annui ed un prelievo supplementare di 160 ECU/100 kg per le importazioni eccedenti tali quantitativi. Nella causa Hüpeden (C-295/94) si controverte sulla validità di tale regolamento. La causa Pietsch (C-296/94) concerne la validità del regolamento (CEE) della Commissione 30 luglio 1992, n. 2163, relativo alla riscossione di un importo supplementare a norma dei regolamenti (CEE) n. 3429/80, (CEE) n. 796/81 e (CEE) n. 1755/81 che stabiliscono le misure di salvaguardia applicabili all'importazione di funghi di coltivazione (
16
). Tale regolamento è stato adottato in seguito alle sentenze della Corte ed ha fissato l'importo supplementare con effetto retroattivo a 105 ECU/100 kg di peso netto, invece dei 175 ECU e 160 ECU dichiarati invalidi. Passo ora all'esame delle questioni sollevate in tali cause.
La causa C-295/94, Hüpeden
12.
La causa Hüpeden riguarda tre partite di conserve di funghi provenienti dalla Repubblica popolare cinese la cui importazione è stata effettuata ad Amburgo nei mesi di luglio e dicembre 1987. Quanto alla partita importata in luglio, è emerso che un dipendente della Hüpeden & Co. KG, ricorrente nella causa principale, ha calcolato erroneamente il volume delle importazioni di funghi che potevano ancora effettuarsi nei limiti stabiliti dalla normativa comunitaria. Quanto alle due partite importate nel mese di dicembre, la ricorrente era convinta, a causa dei contratti stipulati dalla stessa con gli esportatori cinesi, che le importazioni potessero effettuarsi sino alla concorrenza dei quantitativi in parola: infatti le autorità cinesi pongono in essere un sistema di contingenti all'esportazione che di massima dovrebbe corrispondere ai contingenti comunitari all'importazione. Tuttavia è risultato che i quantitativi erano esauriti. Lo Hauptzollamt (ufficio doganale principale) di Amburgo-Jonas ha ingiunto la corresponsione dell'importo supplementare di cui all'art. 1 del regolamento n. 1796/81 (
17
). Il prelievo supplementare richiesto ammontava a 165467,13 DM che equivalgono, secondo la ricorrente nella causa principale, al 150% del valore dei prodotti ed a più del 1300% dell'utile ricavato dalle importazioni. La ricorrente contesta dinanzi al Finanzgericht di Amburgo la validità del regolamento sulla cui base viene imposto il prelievo in questione.
13.
Secondo il Finanzgericht possono giustificarsi i dubbi della ricorrente in ordine alla validità del regolamento. Esso ha sottoposto quindi alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l'art. 2, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1796, sia valido».
Il regolamento
14.
Il regolamento n. 1796/81, relativo alle misure applicabili all'importazione di conserve di funghi coltivati (
18
) (in prosieguo: il «regolamento»), si basava sull'art. 13, n. 2, del regolamento n. 516/77 (
19
). Secondo tale disposizione:
«Salvo disposizioni contrarie del presente regolamento o deroga decisa dal Consiglio, che delibera su proposta della Commissione a maggioranza qualificata, negli scambi con i paesi terzi sono vietate:
—
la riscossione di qualunque tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale;
—
l'applicazione di qualunque restrizione quantitativa o misura di effetto equivalente».
15.
Il preambolo al regolamento afferma che «il mercato delle conserve di funghi coltivati è caratterizzato da prezzi d'offerta dei principali paesi fornitori che si situano a un livello nettamente inferiore al prezzo di costo dell'industria comunitaria e dal fatto che nei suddetti paesi esistono disponibilità tali che rischiano di perturbare il mercato comunitario». Esso afferma anche che «la Commissione è stata indotta dal 1978 ad adottare più volte misure di salvaguardia all'importazione di conserve di funghi coltivati». Il preambolo aggiunge che tale situazione non sembra doversi modificare nell'immediato futuro, che le misure di salvaguardia adottate non costituiscono il mezzo più adeguato per porvi rimedio e che è quindi opportuno prevedere misure di gestione del mercato, consistenti nella riscossione di un importo supplementare sulle importazioni che superano i quantitativi corrispondenti alle tradizionali correnti di scambio.
16.
L'art. 1 del regolamento recita pertanto:
«L'immissione in libera pratica nella Comunità di conserve di funghi coltivati, della sottovoce ex 20.02 A della tariffa doganale comune, diversa da quella di cui all'articolo 4, è soggetta alla riscossione di un importo supplementare per i quantitativi che superano quello fissato nell'articolo 3».
17.
L'art. 2, n. 1, fissa l'importo supplementare:
«L'importo supplementare è fissato a 160 ECU per 100 chilogrammi peso netto».
18.
L'art. 3 stabilisce il quantitativo di cui all'art. 1:
«Il quantitativo di cui all'articolo 1 è fissato a 34750 tonnellate. Esso è ripartito ogni anno fra i paesi fornitori, tenendo conto delle correnti di scambio tradizionali della Comunità e, in modo appropriato, dei nuovi fornitori».
19.
L'art. 4 tratta delle importazioni dai paesi del Magreb e dagli Stati ACP e non è rilevante nel caso di specie. Gli artt. 5-7 riguardano l'attuazione del regolamento.
La questione della validità
20.
Va osservato che il regolamento è in larga misura analogo ai regolamenti della Commissione dichiarati invalidi dalla Corte. In particolare, l'importo supplementare è fissato allo stesso livello di 160 ECU/100 kg di peso netto di quello stabilito nel regolamento della Commissione n. 1755/81. Nondimeno il Consiglio e la Commissione fanno valere il sussistere di differenze sostanziali che dovrebbero indurre la Corte a confermare la validità del regolamento. Non sono convinto tuttavia da siffatti argomenti.
21.
Si fa valere in primo luogo che il regolamento è una misura di gestione del mercato adottata sulla base dell'art. 13, n. 2, del regolamento n. 516/77 e non una misura di salvaguardia presa dalla Commissione ex art. 14, n. 2, del regolamento medesimo. Ciò significa, a parere del Consiglio e della Commissione, che la specifica regola della proporzionalità enunciata all'art. 2, n. 2, del regolamento n. 521/77 (
20
), cioè l'esigenza che «le misure (...) possono essere prese solo nei limiti e per la durata strettamente necessari» (il corsivo è mio), non è applicabile. Va ricordato che tale disposizione si riferisce espressamente alle misure adottate in conformità dell'art. 14 del regolamento n. 516/77. Essa non riguarda le misure adottate in conformità dell'art. 13 di tale regolamento. Il Consiglio e la Commissione ammettono che il regolamento litigioso debba osservare il principio di proporzionalità quale principio generale di diritto comunitario, ma ritengono al tempo stesso che tale principio è meno rigoroso delle condizioni di cui all'art. 2, n. 2.
22.
È esatto che l'art. 2, n. 2, non si applica a misure adottate in conformità dell'art. 13 del regolamento n. 516/77, benché in sostanza la misura del Consiglio sia beninteso assai simile alle precedenti misure poste in essere dalla Commissione. Come si è già visto, il preambolo al regolamento si riferisce espressamente alle misure di salvaguardia precedentemente adottate dalla Commissione. Esso indica che il rischio di perturbazione del mercato comunitario, che aveva giustificato le misure della Commissione, non sembra doversi modificare in futuro e che vanno quindi previste «misure di gestione del mercato» più durature. Una descrizione siffatta appare tuttavia una questione di forma più che di sostanza. Le misure di gestione del mercato contenute nel regolamento controverso equivalgono ad un sistema largamente identico alle misure di salvaguardia precedentemente adottate dalla Commissione. Tanto la finalità quanto il metodo impiegato erano gli stessi. Il Consiglio si è limitato a sostituire il sistema di salvaguardia imposto dai regolamenti transitori della Commissione con un regolamento generale destinato ad essere applicato su una base più definitiva.
23.
Alla luce di quanto precede e pur muovendo dall'ipotesi che il principio generale di proporzionalità sia quello applicabile invece del criterio più rigoroso dell'art. 2, n. 2, enunciato dal regolamento n. 521/77, ritengo che il regolamento in parola è invalido per motivi identici a quelli che hanno indotto la Corte a dichiarare invalidi i regolamenti della Commissione.
24.
In primo luogo mi pare che con le sue sentenze la Corte, pur riferendosi all'art. 2, n. 2, del regolamento n. 521/77, non si è fondata specificamente sul medesimo onde dichiarare invalidi i regolamenti della Commissione. Secondo la Corte l'onere gravante sugli importatori era sproporzionato, soprattutto in quanto i regolamenti non erano intesi a penalizzare le importazioni eccedenti i quantitativi fissati. Per giungere a tale conclusione, la Corte si è fondata sul principio che la legittimità di provvedimenti che impongono oneri finanziari agli operatori è subordinata alla condizione che detti provvedimenti siano idonei e necessari per il conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti dalla normativa in causa (
21
). Come ho già affermato nelle conclusioni presentate nelle precedenti cause, «in mancanza di un motivo estremamente impellente, l'esigere da un importatore il pagamento di un prelievo corrispondente al costo totale del prodotto nazionale mi pare manifestamente eccessivo» (
22
). Un prelievo, laddove sia manifestamente eccessivo, viola sia il principio generale di proporzionalità, sia le condizioni specifiche dettate all'art. 2, n. 2.
25.
Ammetto che, per conseguire l'obiettivo consistente nello scoraggiare le importazioni che superino il contingente, l'importo supplementare può essere fissato ad un livello superiore alla differenza di costo tra la merce comunitaria e la merce importata. Tuttavia il prelievo supplementare non può essere fissato ad un livello significativamente più elevato di quanto è necessario a tale scopo. In caso contrario esso finirà col penalizzare gli importatori che, per qualsiasi ragione, superino per inavvertenza il contingente. Come emerge dalle cause precedenti nonché dal presente caso, gli importatori possono cadere in errore circa i quantitativi che siano ancora disponibili in quel dato momento oppure possono ritenere a torto che le importazioni siano ancora possibili nell'ambito delle licenze di importazione già ottenute. È certo che non è possibile formulare disposizioni specifiche quanto a tale tipo di importazioni effettuate per errore: esse saranno necessariamente soggette al prelievo supplementare. L'importo supplementare, se fissato ad un livello troppo alto, rischia di costituire in tali casi una penalizzazione intollerabile. L'importo supplementare sarà quindi il medesimo in tutti i casi, sia che un importatore superi inavvertitamente il contingente, sia che egli decida di superarlo e di pagare l'importo supplementare o che cerchi addirittura di evadere il pagamento. Beninteso egli può incorrere, in quest'ultimo caso, in sanzioni penali, ma l'importo supplementare non può venire assimilato in alcun caso ad una sanzione né fissato ad un livello atto a produrre tale effetto.
26.
Per tali motivi l'argomentazione del Consiglio e della Commissione, intesa a dimostrare che il legislatore comunitario dispone di un ampio potere discrezionale (
23
) in materia agricola, non è pertinente. In particolare essi fanno valere che il sistema istituito dal regolamento va considerato nel suo complesso e che, all'epoca dell'adozione del regolamento, si adottò la decisione di maggiorare i quantitativi che potevano essere importati in esenzione dall'importo supplementare, invece di ridurre l'importo medesimo. All'udienza l'agente della Commissione ha dichiarato che i quantitativi erano stati portati da circa 27000 tonnellate nel 1981 a circa 34000 tonnellate. Pertanto il regolamento globalmente considerato è più liberale dei regolamenti della Commissione, il che giustifica un prelievo supplementare elevato. Tuttavia i quantitativi fissati dai rispettivi regolamenti non erano controversi nelle precedenti cause, né lo sono nel presente caso. A tale proposito il legislatore comunitario dispone invero di un ampio potere discrezionale. Il problema che si pone è dato dall'onere gravante sugli importatori laddove le importazioni siano state effettuate oltre i quantitativi fìssati.
27.
All'udienza la ricorrente ha sostenuto che, quando il regolamento era in vigore, nessun importatore era disposto ad importare volontariamente funghi in quantitativi eccedenti quelli fissati dal Consiglio e l'agente della Commissione ha ammesso che non si era proceduto a tali importazioni. Egli si è però sforzato di illustrare la situazione in parola sottolineando che i quantitativi erano fissati ad un livello talmente elevato che, certamente, nel corso dei primi anni di funzionamento del regime, non erano nemmeno stati del tutto utilizzati. A suo parere ciò confermava la natura più liberale dei regolamenti della Commissione rispetto a quelli dichiarati invalidi. Ma, a parer mio, ciò dimostra che il rischio di perturbazione del mercato non era molto rilevante. Perché allora era necessario istituire un importo supplementare cosà elevato?
28.
Non accetto neppure l'argomento del Consiglio secondo cui il regolamento, quale misura permanente e diversamente dalle precedenti misure ad hoc adottate dalla Commissione, permette agli importatori di programmare le loro attività commerciali, mette a loro disposizione un quadro certo per le importazioni e giustifica quindi la penalizzazione di queste ultime dal momento che superino i quantitativi fissati. Non riesco a scorgere come si possa pervenire ad una conclusione siffatta. La programmazione a lungo termine era senz'altro molto più difficile laddove esistessero regolamenti temporanei (benché i quantitativi fissati nei regolamenti della Commissione del 1981 dichiarati invalidi fossero apparentemente simili ai quantitativi fissati nel 1980), ma la semplice circostanza che sia più agevole la programmazione a lunga scadenza non giustifica l'applicazione di sanzioni.
29.
Il Consiglio e la Commissione fanno valere del pari che il Consiglio avrebbe potuto ricorrere alla più restrittiva misura rappresentata dal divieto di importazioni eccedenti i quantitativi fissati. Tale argomento è stato tuttavia disatteso dalla Corte nelle sentenze Faust e Wünsche, con riguardo agli scopi perseguiti dai regolamenti impugnati, che erano gli stessi del regolamento qui controverso. Inoltre non sono persuaso del fatto che, quanto all'onere gravante sugli importatori, un divieto sarebbe più restrittivo. Trattandosi di un divieto puro e semplice, è evidente che le importazioni effettuate in violazione del medesimo potrebbero dar luogo a sanzioni, ma è soggetto a controversia se tali sanzioni potrebbero essere della medesima severità di un prelievo supplementare dell'ordine del 150% del valore dei prodotti, in caso di superamento del contingente per errore. In tal caso penalizzazioni eccessive violerebbero ancora una volta il principio di proporzionalità. Va rilevato anche che l'imposizione di un importo supplementare non esclude sanzioni penali laddove ad esempio vi fosse l'intenzione di evadere il prelievo. Nel caso di specie sembra che le autorità tedesche avessero preso in considerazione l'ipotesi di avviare procedimenti penali, ma che poi avessero deciso di rinunciarvi dato che l'importatore non aveva agito in modo illegittimo.
30.
La Commissione sostiene anche che l'importo supplementare è stato accettato senza contestazioni dai paesi esportatori di funghi nell'ambito dei negoziati dell'«Uruguay Round». Evidentemente però una tale circostanza non significa di per se stessa che la misura sia proporzionata. Inoltre è probabile che i paesi terzi non fossero colpiti dall'onere imposto agli importatori comunitari per le importazioni eccedenti i quantitativi fissati. Laddove l'importo supplementare sia fissato ad un livello proibitivamente alto, i paesi terzi saranno portati a considerare il sistema come una restrizione quantitativa. Non importerà loro quindi se vengono penalizzati gli importatori, ciò che conta per i paesi terzi sono i quantitativi che possono essere esportati verso la Comunità.
31.
La Commissione fa valere inoltre che l'importo supplementare era fissato al livello di 160 ECU/100 kg corrispondente ai costi di produzione dei funghi di prima scelta nella Comunità, in quanto l'obiettivo perseguito era che eventualmente fossero importati in eccedenza rispetto ai quantitativi fissati soltanto funghi di qualità superiore. Vero è che, correlativamente, l'incidenza dell'importo supplementare sarà meno grave per le importazioni di funghi di prima scelta. Tuttavia tale importo rappresenta pur sempre il 100% dei costi di produzione di tali funghi importati, partendo dal presupposto che questi ultimi siano allo stesso livello dei costi nella Comunità; orbene, è lecito pensare che gli stessi sono inferiori, poiché altrimenti non vi sarebbe alcun rischio di perturbazione. Conseguentemente l'importo supplementare supererebbe addirittura il 100%. Vanno poi assolti i normali dazi doganali. Sembra quindi che l'importo supplementare produca un effetto proibitivo anche sulle importazioni di funghi di qualità superiore eccedenti i quantitativi fissati, penalizzando gli importatori di tali funghi.
32.
La Commissione sostiene infine che è molto difficile differenziare l'importo supplementare a seconda della qualità dei funghi importati, come la Corte ha indicato nelle sue sentenze. Anche se così fosse, non sarebbe ciononostante giustificato il carattere manifestamente eccessivo dell'importo supplementare.
33.
Concludo nel senso che l'art. 2, n. 1, del regolamento del Consiglio n. 1796/81 è invalido quanto al livello dell'importo supplementare fissato.
La causa C-296/94, Bernhard Pietsch
34.
La causa Pietsch riguarda importazioni di conserve di funghi di coltivazione avvenute nel periodo febbraio-marzo 1981. Le operazioni in causa, così come sono esposte nell'ordinanza di rinvio, sono assai complesse.
35.
Risulta dagli atti di causa che nel marzo 1981 il signor Bernhard Pietsch, ricorrente nella causa principale, ha chiesto allo Zollamt (ufficio doganale) di Veddel la messa in libera pratica di 8665 cartoni contenenti ciascuno 24 scatole di conserve di funghi. Egli ha indicato la «Repubblica di Corea» come paese d'origine ed ha presentato una licenza d'importazione che autorizzava l'importazione di funghi dalla Corea. Lo Zollamt di Veddel ha fissato i dazi doganali (ad un totale di 50700,65 DM), ma non veniva percepito alcun prelievo supplementare, in quanto ciò non era richiesto dalla licenza di importazione (la licenza non recava la menzione «Importo supplementare da percepire — regolamento (CEE) n. 3429/80» (
24
)).
36.
Verifiche condotte dalle autorità doganali hanno accertato che i funghi erano identici alle merci già oggetto di un'operazione di importazione da parte della ditta C. L. Eduard Blume di Amburgo (in prosieguo: la «Blume»). La Blume aveva acquistato i funghi da grossisti a Taiwan immagazzinandoli nel suo deposito doganale come merce originaria di Taiwan. Secondo lo Hauptzollamt (ufficio doganale principale) di Amburgo-Waltershof, resistente nella causa principale, venivano effettuate in seguito due operazioni simulate. Il 24 febbraio 1981 la Blume simulava la vendita della merce ad una ditta belga ed il 26 febbraio 1981 la Blume riacquistava le stesse merci, simulatamente, dalla ricorrente. Sia nel caso della «vendita intermedia» sia in quello del «riacquisto», secondo gli accertamenti delle autorità doganali, non si era provveduto a trasferire la disponibilità della merce tramite bolle di consegna o analoghi documenti. Nel marzo 1981 la Blume vendeva la merce sul mercato tedesco. Soltanto in seguito singole partite della merce erano ritirate dal detto deposito doganale, esportate nel porto franco di Amburgo e messe in libera pratica, su richiesta del signor Pietsch, come originarie della Corea.
37.
Sulla base di tali verifiche, il resistente ha ingiunto con un avviso rettificativo 27 febbraio 1984 il pagamento di dazi doganali per un importo di 6640,57 DM. Tale avviso esigeva inoltre il pagamento di importi supplementari per un totale di 365530,06 DM sulla base dell'art. 1 del regolamento n. 3429/80 (
25
), in quanto a parere del resistente le conserve di funghi messe in libera pratica erano originarie di Taiwan ed il ricorrente non aveva prodotto in occasione dello sdoganamento alcuna licenza di importazione per le conserve in parola.
38.
Il ricorrente ha presentato un reclamo avverso l'avviso rettificativo, ma il reclamo è stato respinto dal resistente in quanto infondato. Il ricorrente ha proposto quindi dinanzi al Finanzgericht di Amburgo un ricorso avverso la decisione, ricorso che costituisce l'oggetto della causa principale.
39.
Con un secondo avviso di accertamento 22 novembre 1993, il resistente ha ridotto l'importo supplementare da recuperare da 365530,06 DM a 219213,47 DM. La base giuridica per tale rettifica era il regolamento n. 2163/92 (
26
), che è stato adottato in seguito alle sentenze della Corte nelle cause Faust e Wünsche.
40.
Il ricorrente ha concluso quindi nel senso che questo secondo avviso rettificativo divenga l'oggetto della causa principale, in luogo dell'avviso rettificativo 27 febbraio 1984 contro cui era diretto originariamente il ricorso. Egli sostiene in buona sostanza che il regolamento, pur riducendo l'importo supplementare da 175 ECU a 105 ECU/100 kg di peso netto, è invalido perché l'importo ridotto è tuttora sproporzionato ed eccessivo.
41.
Il Finanzgericht di Amburgo considera che, al fine di decidere la controversia, va sottoposta alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l'art. 1 del regolamento (CEE) della Commissione n. 2163/92 sia valido».
Il regolamento
42.
Il regolamento (CEE) della Commissione n. 2163/92 è stato adottato sulla base del regolamento n. 426/86 (
27
), che ha abrogato il regolamento n. 516/77 (
28
); quest'ultimo costituiva la base del regolamento n. 3429/80 che, applicabile all'epoca dei fatti litigiosi, è stato però dichiarato invalido dalla Corte.
43.
Il preambolo al regolamento n. 2163/92 (in prosieguo: il «regolamento») afferma che i tre regolamenti della Commissione del 1980 e 1981 erano stati dichiarati invalidi:
«in quanto la misura dell'importo [supplementare] di cui trattasi è stata fissata per le conserve di funghi di qualsiasi origine e categoria, senza alcuna distinzione, con l'effetto di aumentare il costo delle conserve di funghi importate, in particolare quello delle categorie inferiori, penalizzando maggiormente le importazioni di funghi di bassa qualità».
44.
Il preambolo prosegue considerando che i regolamenti succitati si prefiggevano di scoraggiare le importazioni in eccesso rispetto ai quantitativi indicati e che
«per raggiungere tale obiettivo, è necessario applicare le misure di salvaguardia alle importazioni in provenienza da tutti i paesi terzi e con riferimento a tutte le categorie».
Esso afferma che occorre fissare l'importo supplementare ad un livello sufficientemente elevato e che
«occorre fissare l'importo ad un livello uniforme per tutti i prodotti, per evitare che gli operatori siano invogliati a dichiarare, all'atto dell'importazione, soprattutto conserve di funghi di qualità inferiore dato che, ove si differenzi l'importo a seconda della qualità dei prodotti, l'assenza di definizioni precise per le varie categorie a livello comunitario compromette l'efficacia dei controlli su tali merci».
45.
L'ultimo ‘considerando’ del preambolo dichiara:
«considerando che la Corte non ha mosso critiche contro la trattenuta di un importo basato sul prezzo di costo delle conserve di funghi nella Comunità; che, per evitare che l'importo supplementare applicabile alle categorie inferiori di conserve di funghi importate dai paesi terzi superi sensibilmente il costo di produzione delle stesse conserve nella Comunità, è opportuno fissare tale importo al livello del prezzo di costo delle conserve di funghi di terza scelta nella Comunità».
46.
L'art. 1 del regolamento dispone:
«L'importo supplementare di cui all'articolo 1 dei regolamenti (CEE) n. 3429/80, (CEE) n. 796/81 e (CEE) n. 1755/81 è fissato a 105 ecu/100 chilogrammi netti».
47.
L'art. 2 recita:
«Il presente regolamento entra in vigore il giorno della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.
Esso si applica alle importazioni effettuate tra il 1° gennaio 1981 e il 30 settembre 1981 i cui fascicoli siano ancora pendenti».
La questione della validità
48.
Nell'ordinanza di rinvio il Finanzgericht espone le ragioni per cui nutre certi dubbi quanto alla validità del prelievo supplementare ridotto. Esso ritiene che un prelievo siffatto presenta anche il carattere di una sanzione e supera in modo rilevante il livello necessario ai fini dell'efficacia della misura di salvaguardia. Il giudice nazionale si riferisce alle mie conclusioni presentate nelle cause Faust e Wünsche, ove ho indicato il costo di produzione delle conserve di funghi di terza scelta in Francia nel 1981 (1 DM per ogni scatola da 315 grammi) ed il relativo importo per i prodotti cinesi (0,81 DM). Il Finanzgericht calcola gli importi da aggiungere a tale costo quando i funghi sono importati nella Comunità: 0,19 DM di dazi doganali e 0,90 DM di importo supplementare (sulla base di 105 ECU/100 kg di peso netto), cioè un totale di 1,90 DM. Applicando l'importo supplementare di 105 ECU/100 kg di peso netto, il costo delle conserve di funghi di terza scelta cinesi superava quindi nel 1981 quello delle conserve di funghi francesi del 90%. Secondo il Finanzgericht, l'esigere un importo supplementare di una tale entità si risolve in una penalizzazione dell'operatore che importi senza una licenza d'importazione.
49.
Il Finanzgericht si riferisce anche al fatto che la Commissione non ha differenziato l'importo supplementare a seconda delle diverse categorie di conserve di funghi, nonostante il fatto che la Corte avesse criticato nelle sentenze precedenti un approccio siffatto.
50.
Le perplessità del Finanzgericht derivano, in ultimo luogo, anche dal fatto che l'importo supplementare previsto dal regolamento corrisponde al prezzo di costo delle conserve di funghi di coltivazione di terza scelta, mentre il regolamento n. 3429/80, applicabile all'epoca dei fatti controversi, era stato adottato per le conserve di funghi in generale.
51.
È d'uopo esaminare tali obiezioni nell'ordine a ritroso.
I tipi di funghi
52.
Quanto alla differenza tra conserve di funghi e conserve di funghi di coltivazione, sembra sussistere una certa incoerenza tra le diverse versioni linguistiche dei regolamenti. Così la versione inglese del regolamento n. 3429/80, applicabile all'epoca dell'importazione, si riferisce alle conserve di funghi in generale. Lo stesso vale per la versione tedesca dello stesso regolamento che parla di «Champignonkonserven». La versione francese parla tuttavia di «conserves de champignons de couche» che tradotto in inglese equivarrebbe normalmente a «preserved cultivated mushrooms».
53.
Il titolo della versione inglese del regolamento controverso parla di «preserved cultivated mushrooms». Però l'ultimo ‘considerando’ del preambolo afferma che l'importo supplementare è stato calcolato sulla base del prezzo di costo dei «preserved mushrooms» di terza scelta nella Comunità, senza menzionare i «cultivated mushrooms». Simile è la versione francese: il titolo si riferisce a «conserves de champignons de couche», mentre l'ultimo ‘considerando’ parla di «conserves de champignons». Invece la versione tedesca parla costantemente di «Zuchtpilzkonserven», cioè conserve di funghi di coltivazione.
54.
Il ricorrente nella causa principale non sostiene affatto che la confusione summenzionata abbia arrecato alcun pregiudizio alle sue importazioni o a qualsiasi importazione. La redazione poco rigorosa della Commissione può certo suscitare qualche preoccupazione. Tuttavia, in mancanza di censure circa eventuali effetti sfavorevoli, non considero le incompatibilità richiamate più sopra un motivo di invalidità.
Le categorie di funghi
55.
Secondo la Commissione il fatto che il regolamento non proceda a differenziazione tra le varie categorie di funghi non pregiudica la sua validità. La Commissione chiarisce che una differenziazione siffatta è impossibile poiché gli importatori sarebbero incitati a classificare le importazioni nelle categorie inferiori ed inoltre poiché manca, sia nella Comunità, sia nei paesi esportatori, un sistema amministrativo che permetta una classificazione oggettiva dei funghi. La Commissione, nella misura in cui ha tenuto conto dell'incidenza dell'importo supplementare ridotto sui funghi di categoria inferiore, ha rispettato le sentenze Faust e Wünsche.
56.
Accetto l'argomento della Commissione secondo cui essa non ha l'obbligo di fissare tassi differenziati per le varie categorie di funghi, se ciò si rivela impraticabile. Nelle precedenti sentenze la Corte ha citato la sentenza 11 febbraio 1988, National Dried Fruit Trade Association (
29
) e ha dichiarato che «una tassa di compensazione non è illegittima per il solo fatto che essa sia stabilita ad aliquota fissa». Inoltre l'art. 2, n. 2, del regolamento n. 521/77 autorizzava la Commissione, senza però obbligarla, a stabilire importi supplementari differenziati per funghi di qualità diverse.
La proporzionalità
57.
Il ricorrente nella causa principale ritiene che la Commissione non ha correttamente interpretato le sentenze Faust e Wünsche. A suo parere, la Corte non ha dichiarato invalidi i regolamenti soltanto a causa della mancata distinzione tra le diverse categorie di funghi. Essa ha ritenuto che l'importo supplementare ridotto era eccessivo, menzionando solo in via complementare la detta mancanza di distinzione. Il ricorrente fa valere che l'importo supplementare ridotto è comunque eccessivo e che il regolamento non si limita semplicemente a scoraggiare le importazioni: nessun importatore accetterebbe di buon grado di pagare un importo siffatto in aggiunta agli altri costi di importazione. Il ricorrente sottolinea che il regolamento penalizza le importazioni «illegittime» in un modo tale che non prende in alcuna considerazione i motivi di siffatta illegittimità o la gravità dell'illecito posto in essere dall'importatore.
58.
Secondo il ricorrente la Commissione era tenuta, nell'adottare il regolamento, ad osservare le condizioni enunciate all'art. 2, n. 2, del regolamento n. 521/77 (
30
). Egli sostiene che si sarebbe dovuto fissare l'importo supplementare ad un livello pari alla differenza tra i costi di produzione nella Comunità ed il prezzo dei funghi importati ivi compresi i dazi doganali. Solo in tal modo si sarebbe evitata la perturbazione del mercato comunitario, pur lasciando un margine alle importazioni provenienti dai paesi terzi.
59.
La Commissione sostiene nelle sue osservazioni scritte che il regolamento è valido. Essa illustra innanzi tutto gli elementi di calcolo dell'importo supplementare ridotto: essa si è basata a tal fine sul prezzo medio di funghi di coltivazione di terza scelta sul mercato tedesco (apparentemente rappresentativo del mercato comunitario) nel primo trimestre del 1981. Essa indica altresì quali sono stati gli effetti dell'applicazione di tale importo sulle importazioni di conserve di funghi di terza scelta provenienti dalla Repubblica popolare cinese. Le cifre a cui essa perviene sono molto simili a quelle menzionate nell'ordinanza di rinvio (
31
).
60.
La Commissione ritiene che l'importo supplementare ridotto non è eccessivo ed è conforme al principio di proporzionalità. A suo avviso, nelle sentenze Faust e Wünsche, la Corte si è pronunciata soltanto sul carattere eccessivo dell'importo supplementare originario con riguardo alle importazioni di funghi di qualità inferiore. Il regolamento riduce il livello dell'importo supplementare dal 150% circa al 90% circa del valore del prodotto del medesimo. Non era possibile ridurre ulteriormente l'importo senza compromettere il raggiungimento dell'obiettivo perseguito, segnatamente quello di scoraggiare le importazioni.
61.
Simili argomenti sono avanzati dal governo spagnolo.
62.
Quanto alla proporzionalità, il punto essenziale è certo quello di sapere se un importo supplementare pari al 90% del valore del prodotto sia eccessivo e presenti il carattere di una sanzione ovvero se sia atto a scoraggiare le importazioni. Le sentenze non apportano un'immediata soluzione di tale questione. Da un lato, taluni indizi portano a credere che, secondo la Corte, la Commissione non aveva dimostrato per quale ragione non fosse sufficiente un importo supplementare semplicemente uguale alla differenza tra il prezzo praticato nel paese esportatore e quello praticato nella Comunità. Al punto 24 della sentenza nella causa C-24/90, la Corte affronta l'argomento della Commissione secondo cui un importo siffatto non era sufficiente e lo disattende per il motivo che
«il livello dell'importo supplementare fissato dal regolamento n. 3429/80, corrispondente al prezzo di costo dei funghi di produzione comunitaria, ha avuto l'effetto di aumentare notevolmente il costo delle conserve di funghi prodotte, come nel caso di specie, in Cina, rispetto a quello delle conserve di funghi prodotte nel mercato comunitario».
63.
Presa isolatamente, la conclusione ivi enunciata si applica del pari all'importo supplementare ridotto di cui al caso di specie. Anche nel caso di specie la conseguenza dell'importo è stata che il costo delle importazioni superava in modo rilevante quello dei prodotti comunitari.
64.
Peraltro la Corte ha proseguito la sua disamina affrontando l'incidenza sui funghi di categorie inferiori e sottolineando che proprio quest'ultima, in particolare, era sproporzionata. Ora, è vero che il regolamento ha attenuato tale incidenza.
65.
Emerge tuttavia con chiarezza dalla lettura della sentenza globalmente considerata che, contrariamente alle osservazioni della Commissione e del governo spagnolo, l'incidenza sui funghi di categorie inferiori non era il solo motivo di invalidità. Al contrario esso è presentato nelle sentenze come un elemento supplementare. Per soprammercato, come ho rilevato più sopra al paragrafo 10, la decisione della Corte è definita come il risultato «dell'insieme delle considerazioni sopra svolte». Non credo quindi che la portata della sentenza sia correttamente riprodotta nel preambolo del regolamento impugnato (
32
).
66.
Non penso inoltre che, anche se l'incidenza sui funghi di categorie inferiori fosse stata il solo motivo, si possa considerare valido il regolamento impugnato. Non era sufficiente, come lascia intendere la Commissione, fissare l'importo supplementare con riferimento al costo dei funghi di categorie inferiori, laddove l'importo di per se stesso fosse comunque eccessivo. Mi sembra che l'importo di 105 ECU/100 kg fosse eccessivo in quanto è stato fissato ad un livello uguale all'ammontare totale del prezzo di costo comunitario delle conserve di funghi di terza scelta. Rinvio in proposito alle considerazioni generali sulla legittimità dell'importo supplementare litigioso esposte più sopra (
33
) nella causa Hüpeden; tali considerazioni appaiono essere ampiamente applicabili anche nel presente caso. Quando l'obiettivo è di prevenire la perturbazione del mercato comunitario con importazioni a più buon mercato, mi sembra che un importo addizionale percepito su tali importazioni debba avere un qualche rapporto con la differenza di prezzo in essere rispetto ai prodotti comunitari. Manifestamente non è questo il caso quando l'importo supplementare è uguale al costo di produzione nella Comunità globalmente considerato. Anche raffrontandolo col prezzo di costo comunitario di 160 ECU per funghi di prima scelta, l'importo supplementare corrispondeva a non meno di due terzi di tale prezzo e appare pur sempre palesemente eccessivo.
67.
Non è quindi possibile accogliere l'argomento della Commissione secondo cui qualsiasi prelievo inferiore non sarebbe bastato per conseguire l'obiettivo del regolamento. L'argomento è comunque curioso, dato che le importazioni sono state effettuate alcuni anni prima dell'adozione del regolamento e che non si indica da alcuna parte — né nel preambolo al regolamento né nelle osservazioni della Commissione — come il regolamento potrebbe, in tali circostanze, raggiungere il suo obiettivo. Non ho tuttavia l'intenzione di fondarmi su questa considerazione in quanto tale come motivo inteso a considerare invalido il regolamento. Secondo me la Commissione poteva in tutta oggettività ritenere che, in quanto i suoi precedenti regolamenti erano stati dichiarati invalidi soltanto «quanto al livello dell'importo supplementare», essa aveva il diritto di fissare un nuovo importo più basso, anche per importazioni effettuate molto tempo addietro. Né condivido, come illustrato più sopra, la tesi del ricorrente che l'importo supplementare andava stabilito ad un livello che semplicemente corrispondesse alla differenza tra i costi di produzione nella Comunità ed il prezzo dei funghi importati. Ritengo tuttavia per le ragioni sopra esposte che il livello fissato dal regolamento impugnato era eccessivo e violava il principio di proporzionalità.
Conclusione
68.
Sono conseguentemente del parere che le questioni sottoposte alla Corte nelle presenti cause vadano risolte nei termini seguenti:
«1)
Nella causa Hüpeden (C-295/94):
L'art. 2, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1796, relativo alle misure applicabili all'importazione di conserve di funghi coltivati, non è valido quanto al livello dell'importo supplementare fissato.
2)
Nella causa Pietsch (C-296/94):
L'art. 1 del regolamento (CEE) della Commissione 30 luglio 1992, n. 2163, relativo alla riscossione di un importo supplementare a norma dei regolamenti (CEE) n. 3429/80, (CEE) n. 796/81 e (CEE) n. 1755/81, che stabiliscono le misure di salvaguardia applicabili all'importazione di funghi di coltivazione, è invalido quanto al livello dell'importo supplementare fissato».
(
*1
)	Lingua originale: l'inglese.
(
1
)	Sentenze 16 ottobre 1991, causa C-24/90, Werner Faust (Racc. pag. I-4905), causa C-25/90, Wünsche (Racc. pag. I-4939), e causa C-26/90, Wünsche (Racc. pag. I-4961); v., anche, la precedente sentenza 12 aprile 1984, causa 345/82, Wünsche (Racc. pag. 1995), nonché l'ordinanza 5 marzo 1986, causa 69/85, Wünsche (Racc. pag. 947).
(
2
)	Cause C-24/90, C-25/90 e C-26/90, citate alla nota 1.
(
3
)	Regolamento (CEE) della Commissione 29 dicembre 1980, n. 3429, che stabilisce le misure di salvaguardia applicabili all'importazione di conserve di funghi di coltivazione (GU L 358, pag. 66); regolamento (CEE) della Commissione 27 marzo 1981, n. 796, che stabilisce le misure di salvaguardia applicabili all'importazione di funghi di coltivazione (GU L 82, pag. 8); regolamento (CEE) della Commissione 30 giugno 1981, n. 1755, che stabilisce le misure di salvaguardia applicabili all'importazione di conserve di funghi di coltivazione (GU L 175, pag. 23).
(
4
)	175 ECU conformemente ai regolamenti nn. 3429/80 e 796/81, citati alla nota 3, e 160 ECU conformemente al regolamento n. 1755/81, citato alla nota 3.
(
5
)	GU L 73, pag. 1. Tale regolamento è stato abrogato dal regolamento (CEE) del Consiglio 24 febbraio 1986, n. 426, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (GU L 49, pag. 1).
(
6
)	GU L 73, pag. 28. Tale regolamento è stato abrogato, dal 1° luglio 1995, dal regolamento (CE) del Consiglio 22 dicembre 1994, n. 3290, relativo agli adattamenti e alle misure transitorie necessarie nel settore dell'agricoltura per l'attuazione degli accordi conclusi nel quadro dei negoziati commerciali multilaterali dell'Uruguay Round (GU L 349, pag. 105); v. art. 6 cd allegato XIV.
(
7
)	V. causa C-24/90, citata alla nota 1, punto 12 della sentenza, che rinvia alla sentenza 11 luglio 1989, causa 265/87, Schräder (Racc. pag. 2237, punto 21). Le sentenze pronunciate nelle cause C-25/90 e C-26/90, citate alla nota 1, sono formulate in modo analogo. Si farà riferimento in prosieguo soltanto alla sentenza della Corte nella causa C-24/90.
(
8
)	Citato al paragrafo 3.
(
9
)	Causa C-24/90, citata alla nota 1, punti 19 e seguenti.
(
10
)	Punti 20 e 21 della sentenza.
(
11
)	Punti 22 e 23 della sentenza.
(
12
)	Punti 24 e 25 della sentenza.
(
13
)	Punto 26 della sentenza.
(
14
)	Punti 27-29 della sentenza.
(
15
)	GU L 183, pag. 1. Tale regolamento è stato abrogato, con effetto dal 1o luglio 1995, dal regolamento del Consiglio n. 3290/94, già citato alla nota 6 (v. art. 6 e allegato XIV).
(
16
)	GU L 217, pag. 16.
(
17
)	Citato alla nota 15.
(
18
)	V. supra, paragrafo 11.
(
19
)	Citato alla nota 5.
(
20
)	Citato al paragrafo 3.
(
21
)	V. punto 12 della sentenza pronunciata nella causa C-24/90, già citata alla nota 1.
(
22
)	Paragrafo 40 delle mie conclusioni per le cause C-24/90, C-25/90 e C-26/90, già citate alla nota 1.
(
23
)	V., tra i vari precedenti che è possibile citare, le sentenze 13 dicembre 1994, causa C-306/93, SMW Winzersekt (Racc. pag. I-5555, punto 21), e 5 ottobre 1994, causa C-280/93, Germania/Consiglio (Racc. pag. I-4973, punti 89 e 90).
(
24
)	Citato alla nou 3.
(
25
)	Citato alla nota 3.
(
26
)	Citato alla nota 16.
(
27
)	Citato alla nota 5.
(
28
)	Citato alla nota 5.
(
29
)	Causa 77/86 (Race. pag. 757, punto 29).
(
30
)	Citato al paragrafo 3.
(
31
)	V. supra, paragrafo 48.
(
32
)	Citato al paragrafo 43.
(
33
)	V. supra, in particolare, i paragrafi 24-26.