62020TO0198(01)
BESCHIKKING VAN HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid)
8 juni 2021 (
*1
)
„Beroep tot nietigverklaring – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie en uit Euratom – Besluit van de Raad betreffende de sluiting van het Akkoord inzake de terugtrekking – Staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk – Verlies van het Unieburgerschap – Niet individueel geraakt – Niet-regelgevingshandeling – Niet-ontvankelijkheid”
In zaak T‑198/20,
Harry Shindler, woonachtig te Porto d’Ascoli (Italië), en de overige verzoekende partijen, van wie de namen zijn vermeld in de bijlage (
1
), vertegenwoordigd door J. Fouchet, advocaat,
verzoekers,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door M. Bauer, R. Meyer en J. Ciantar als gemachtigden,
verweerder,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU tot volledige of gedeeltelijke nietigverklaring van het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB 2020, L 29, blz. 7) en besluit (EU) 2020/135 van de Raad van 30 januari 2020 betreffende de sluiting van het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB 2020, L 29, blz. 1),
geeft
HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: A. Kornezov, president, E. Buttigieg, K. Kowalik-Bańczyk (rapporteur), G. Hesse en M. Stancu, rechters,
griffier: E. Coulon,
de navolgende
Beschikking
Voorgeschiedenis van het geding
1
Verzoekers, Harry Shindler en de overige verzoekende partijen, van wie de namen zijn vermeld in de bijlage, zijn staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk die in Ierland, Spanje, Frankrijk of Italië wonen.
2
Op 23 juni 2016 hebben de burgers van het Verenigd Koninkrijk zich in een referendum uitgesproken voor de terugtrekking van hun land uit de Europese Unie.
3
Op 29 maart 2017 heeft het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland de Europese Raad overeenkomstig artikel 50, lid 2, VEU in kennis gesteld van zijn voornemen om zich terug te trekken uit de Unie.
4
Op 24 januari 2020 hebben de vertegenwoordigers van de Unie en het Verenigd Koninkrijk het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB 2020, L 29, blz. 7; hierna: „Terugtrekkingsakkoord”) ondertekend.
5
Op 30 januari 2020 heeft de Raad van de Europese Unie besluit (EU) 2020/135 betreffende de sluiting van het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB 2020, L 29, blz. 1; hierna: „bestreden besluit”) vastgesteld. Volgens artikel 1 van dit besluit is het Terugtrekkingsakkoord goedgekeurd namens de Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie.
6
Op 31 januari 2020 heeft het Verenigd Koninkrijk zich teruggetrokken uit de Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie. Op 1 februari 2020 is het Terugtrekkingsakkoord in werking getreden.
Procedure en conclusies van partijen
7
Bij op 30 maart 2020 neergelegd verzoekschrift hebben verzoekers onderhavig beroep ingesteld.
8
Op 21 april 2020 hebben verzoekers een memorie overgelegd waarin zij het Gerecht verzochten om het Hof prejudiciële vragen te stellen. Op 28 april 2020 heeft de president van het Gerecht besloten deze memorie niet toe te voegen aan het dossier.
9
Bij op 14 juli 2020 ter griffie van het Gerecht neergelegde afzonderlijke akte heeft de Raad overeenkomstig artikel 130, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen.
10
Op 21 augustus 2020 hebben verzoekers hun opmerkingen over de exceptie van niet-ontvankelijkheid ingediend ter griffie van het Gerecht.
11
Intussen had de Europese Commissie, bij op 15 juni 2020 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte, verzocht om in de onderhavige zaak te worden toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad. Bij op 8 juli 2020 ter griffie van het Gerecht neergelegde brief heeft de Raad meegedeeld dat hij daarover geen opmerkingen had.
12
Bij op 6 augustus 2020 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft British in Europe, een vereniging naar Frans recht, verzocht om in de onderhavige zaak te worden toegelaten tot interventie aan de zijde van verzoekers. Bij op 26 november 2020 ter griffie van het Gerecht neergelegde brief heeft de Raad het aan de wijsheid van het Gerecht overgelaten om dat verzoek al dan niet toe te wijzen.
13
Bij beschikking van 5 november 2020 heeft het Gerecht (Tiende kamer) overeenkomstig artikel 130, lid 7, van het Reglement voor de procesvoering de exceptie van niet-ontvankelijkheid gevoegd met de zaak ten gronde en de beslissing omtrent de kosten aangehouden.
14
Bij beslissing van 10 november 2020 heeft het Gerecht overeenkomstig artikel 28 van het Reglement voor de procesvoering de zaak verwezen naar de Tiende kamer (uitgebreid).
15
Op 18 januari 2021 heeft de Raad zijn verweerschrift ingediend. Op 11 februari 2021 heeft de president van de Tiende kamer (uitgebreid) besloten om dit verweerschrift niet ter kennis te brengen van verzoekers.
16
Bij op 19 januari 2021 ter griffie van het Gerecht neergelegde brief hebben verzoekers verzocht om de behandeling van de onderhavige zaak te schorsen overeenkomstig artikel 69, onder d), van het Reglement voor de procesvoering. Bij op 8 februari 2021 ter griffie van het Gerecht neergelegde brief heeft de Raad zijn opmerkingen over dit verzoek tot schorsing ingediend. Bij beslissing van 10 februari 2021 heeft de president van de Tiende kamer (uitgebreid) dat verzoek afgewezen.
17
Verzoekers verzoeken het Gerecht:
–
primair, het Terugtrekkingsakkoord en het bestreden besluit volledig nietig te verklaren;
–
subsidiair, het Terugtrekkingsakkoord en het bestreden besluit gedeeltelijk nietig te verklaren „voor zover bij deze handelingen op automatische en algemene wijze [...] een onderscheid wordt gemaakt tussen Unieburgers en staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk”, en dus met name de zesde alinea van de preambule alsook de artikelen 9, 10 en 127 van het Terugtrekkingsakkoord nietig verklaren;
–
de Raad te verwijzen in de kosten, „daaronder begrepen de advocatenkosten ten belope van 5000 EUR”.
18
In zijn exceptie van niet-ontvankelijkheid verzoekt de Raad het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen wegens niet-ontvankelijkheid;
–
verzoekers te verwijzen in de kosten.
In rechte
Mogelijkheid om bij beschikking te beslissen
19
Krachtens artikel 130, leden 1 en 7, van het Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht, indien de verwerende partij daarom verzoekt, uitspraak doen over de niet-ontvankelijkheid zonder daarbij op de zaak ten gronde in te gaan. Het Gerecht kan met toepassing van artikel 130, lid 6, van dat Reglement beslissen de mondelinge behandeling te openen voor de exceptie van niet-ontvankelijkheid.
20
Volgens de rechtspraak wordt de mogelijkheid om een beroep bij met redenen omklede beschikking en dus zonder terechtzitting niet-ontvankelijk te verklaren niet uitgesloten door het feit dat het Gerecht vooraf een beschikking heeft gegeven waarbij een overeenkomstig artikel 130, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering opgeworpen exceptie is gevoegd met de zaak ten gronde (zie in die zin beschikking van 19 februari 2008, Tokai Europe/Commissie, C‑262/07 P, niet gepubliceerd, EU:C:2008:95, punten 26‑28).
21
In casu heeft het Gerecht bij beschikking van 5 november 2020 weliswaar besloten om de door de Raad opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid te voegen met de zaak ten gronde, maar acht het zich inmiddels voldoende voorgelicht door het dossier om bij beschikking uitspraak te doen over die exceptie.
Voorwerp van het beroep
22
In de eerste plaats zij opgemerkt dat verzoekers het Gerecht subsidiair verzoeken om het Terugtrekkingsakkoord en het bestreden besluit gedeeltelijk nietig te verklaren „voor zover bij deze handelingen op automatische en algemene wijze [...] een onderscheid wordt gemaakt tussen Unieburgers en staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk”, en om met name de zesde alinea van de preambule alsook de artikelen 9, 10 en 127 van het Terugtrekkingsakkoord nietig te verklaren (punt 17, tweede streepje, hierboven).
23
In dit verband blijkt uit alle schrifturen van verzoekers dat zij met hun verzoek om gedeeltelijke nietigverklaring in wezen verzoeken om nietigverklaring van de in punt 22 hierboven genoemde handelingen, voor zover deze handelingen tot gevolg hebben dat aan de staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk – en met name aan hen die hun recht op vrij verkeer binnen de Unie hebben uitgeoefend en die tijdens het referendum van 23 juni 2016 niet mochten stemmen – de status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten worden ontnomen.
24
In de tweede plaats zij opgemerkt dat verzoekers niet alleen de volledige of gedeeltelijke nietigverklaring van het bestreden besluit vorderen, maar ook van het Terugtrekkingsakkoord zelf.
25
Het Terugtrekkingsakkoord is echter geen eenzijdige handeling van de Unie, maar een internationale overeenkomst tussen de Unie en het Verenigd Koninkrijk.
26
In een dergelijk geval heeft de door de Unierechter te verrichten rechtmatigheidstoetsing betrekking op de handeling van de instellingen van de Unie die ertoe strekt de betreffende internationale overeenkomst ten uitvoer te leggen, en niet op deze overeenkomst als zodanig (zie in die zin arrest van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, C‑402/05 P en C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punt 286). Deze toetsing kan niettemin betrekking hebben op de rechtmatigheid van die handeling uit het oogpunt van de inhoud zelf van de internationale overeenkomst in kwestie (zie naar analogie arrest van 27 februari 2018, Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, punt 51).
27
Daarom herkwalificeert de Unierechter een beroep dat is ingesteld tegen een door de Unie gesloten internationale overeenkomst, als een beroep dat in werkelijkheid is gericht tegen het besluit tot goedkeuring van de sluiting van die overeenkomst (zie in die zin arrest van 9 augustus 1994, Frankrijk/Commissie, C‑327/91, EU:C:1994:305, punten 13‑17).
28
Derhalve moet het beroep worden geherkwalificeerd als een beroep dat uitsluitend is gericht tegen het bestreden besluit.
Exceptie van niet-ontvankelijkheid
29
De Raad betoogt dat het beroep niet-ontvankelijk is omdat verzoekers niet bevoegd zijn om op te komen tegen het bestreden besluit. Ten eerste is dit besluit namelijk niet gericht tot verzoekers. Ten tweede worden verzoekers niet individueel geraakt door dat besluit. Ten derde brengt het bestreden besluit geen uitvoeringsmaatregelen met zich mee en is het geen regelgevingshandeling.
30
Verzoekers bestrijden de exceptie van niet-ontvankelijkheid. Zij voeren aan dat zij rechtstreeks en individueel worden geraakt door het bestreden besluit, alsmede dat dit besluit een regelgevingshandeling is die hen rechtstreeks raakt en geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt.
31
In herinnering moet worden gebracht dat volgens artikel 263, vierde alinea, VWEU iedere natuurlijke of rechtspersoon onder de in de eerste en tweede alinea van datzelfde artikel vastgestelde voorwaarden beroep kan instellen tot nietigverklaring van drie soorten handelingen: ten eerste handelingen die tot de betrokken persoon gericht zijn, ten tweede handelingen die hem rechtstreeks en individueel raken, en ten derde regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen.
32
In casu moet de procesbevoegdheid van verzoekers gelet op de gedeeltelijke herkwalificatie van het beroep (punt 28 hierboven) uitsluitend worden beoordeeld uit het oogpunt van het bestreden besluit. Overeenkomstig de rechtspraak (punt 26 hierboven) moet bij deze beoordeling evenwel rekening worden gehouden met de aard en de inhoud van het Terugtrekkingsakkoord.
33
Om te beginnen dient te worden vastgesteld dat het bestreden besluit noch het Terugtrekkingsakkoord tot verzoekers gericht is. Zij beschikken dan ook niet over het recht om beroep in te stellen op grond van artikel 263, vierde alinea, eerste onderdeel, VWEU, hetgeen zij overigens niet betwisten.
34
Derhalve moet worden onderzocht of verzoekers het recht hebben om beroep in te stellen op grond van een van de in artikel 263, vierde alinea, tweede en derde onderdeel, VWEU bedoelde gevallen.
Procesbevoegdheid van verzoekers op grond van artikel 263, vierde alinea, tweede onderdeel, VWEU
35
In herinnering dient te worden gebracht dat de in artikel 263, vierde alinea, tweede onderdeel, VWEU neergelegde voorwaarden van rechtstreekse geraaktheid en individuele geraaktheid cumulatief zijn (zie arrest van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punten 75 en 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36
In de omstandigheden van de onderhavige zaak dient eerst te worden onderzocht of er voldaan is aan de tweede voorwaarde, die inhoudt dat verzoekers individueel geraakt moeten zijn.
37
In dit verband zij eraan herinnerd dat een natuurlijke of rechtspersoon volgens vaste rechtspraak slechts kan worden geacht individueel te worden geraakt door een niet tot hem gerichte handeling indien deze handeling hem treft wegens bepaalde bijzondere hoedanigheden of een feitelijke situatie die hem ten opzichte van ieder ander kenmerkt en hem dientengevolge individualiseert op soortgelijke wijze als degene tot wie een besluit gericht is (arresten van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie, 25/62, EU:C:1963:17, blz. 232, en 13 maart 2018, European Union Copper Task Force/Commissie, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, punt 93).
38
Dat het aantal of zelfs de identiteit van de rechtssubjecten waarop een maatregel van toepassing is, in meerdere of mindere mate nauwkeurig kan worden bepaald, impliceert dan ook geenszins dat deze rechtssubjecten moeten worden geacht door die maatregel individueel te worden geraakt, wanneer de betreffende maatregel op die rechtssubjecten van toepassing is op grond van een door de handeling in kwestie omschreven objectieve juridische of feitelijke situatie (arresten van 22 november 2001, Antillean Rice Mills/Raad, C‑451/98, EU:C:2001:622, punt 52, en 13 maart 2018, European Union Copper Task Force/Commissie, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, punt 94).
39
Evenzo worden de verschillende rechtssubjecten waarop een normatieve handeling van toepassing is, niet ten opzichte van alle andere betrokken personen gekenmerkt ten gevolge van de omstandigheid dat deze handeling voor hen uiteenlopende concrete gevolgen kan hebben, wanneer die handeling wordt toegepast op basis van een objectief bepaalde situatie (arrest van 22 februari 2000, ACAV e.a./Raad, T‑138/98, EU:T:2000:45, punt 66, en beschikking van 3 december 2008, RSA Security Ireland/Commissie, T‑227/06, EU:T:2008:547, punt 59).
40
Niettemin sluit het feit dat een bepaling naar haar aard en draagwijdte een algemeen karakter heeft, in die zin dat zij geldt voor alle belanghebbenden, niet uit dat zij sommigen onder hen individueel raakt (arresten van 22 juni 2006, België en Forum 187/Commissie, C‑182/03 en C‑217/03, EU:C:2006:416, punt 58, en 23 april 2009, Sahlstedt e.a./Commissie, C‑362/06 P, EU:C:2009:243, punt 29).
41
Wanneer een handeling een groep personen raakt die op het tijdstip waarop deze handeling werd vastgesteld, waren of konden worden geïdentificeerd op basis van specifieke kenmerken van de leden van de betreffende groep, kunnen deze personen door die handeling namelijk individueel worden geraakt voor zover zij deel uitmaken van een beperkte kring van personen. Dit kan met name het geval zijn wanneer de handeling in kwestie de rechten aantast die de betrokken personen hadden verworven voordat die handeling werd vastgesteld (zie in die zin arresten van 13 maart 2008, Commissie/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, punten 71 en 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 27 februari 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commissie, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, punt 59).
42
In casu stellen verzoekers in wezen dat het bestreden besluit hen rechtstreeks en individueel raakt doordat het hun de status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten ontneemt, met name het recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven alsook het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij verblijven.
43
Meer in het bijzonder zetten verzoekers uiteen dat zij individueel worden geraakt doordat zij deel uitmaken van een eerste beperkte kring van staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk die hun recht op vrij verkeer binnen de Unie hebben uitgeoefend (2 % van de „algemene Britse bevolking”). Daarnaast stellen zij eveneens deel uit te maken van een tweede, nog beperktere kring van staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk, die bestaat uit personen die niet alleen hun recht op vrij verkeer binnen de Unie hebben uitgeoefend, maar bovendien gedurende meer dan vijftien jaar buiten het Verenigd Koninkrijk hadden verbleven en daardoor op grond van de „15-jaarregel” (15-year rule) het stemrecht bij parlementsverkiezingen in het Verenigd Koninkrijk en bij het referendum van 23 juni 2016 hadden verloren (1,2 % van de „Britse bevolking”). Doordat zij aldus het stemrecht hadden verloren, konden zij niet deelnemen aan verkiezingen die beslissend waren voor het behoud van hun status van Unieburger.
44
Verzoekers zetten tevens uiteen dat ieder van hen ernstig en bijzonder wordt geraakt door het verlies van zijn status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten. Zij beroepen zich in dit verband op de gevolgen die het verlies van hun status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten volgens hen heeft wegens verschillende hoedanigheden, zoals:
–
de hoedanigheid van veteraan uit de Tweede Wereldoorlog (één verzoeker);
–
de hoedanigheid van „slachtoffer van de 15-jaarregel” (vijf verzoekers);
–
de hoedanigheid van persoon die bij de Franse gemeenteraadsverkiezingen van 2020 niet heeft kunnen stemmen of zich bij deze verkiezingen niet kandidaat heeft kunnen stellen (vijf verzoekers);
–
de hoedanigheid van persoon die zal worden getroffen in de uitoefening van zijn beroepsactiviteit in Gibraltar (één verzoekster);
–
de hoedanigheid van persoon van wie het privé- en gezinsleven zal worden aangetast (twee verzoekers);
–
de hoedanigheid van persoon van wie het eigendomsrecht zal worden aangetast (vier verzoekers);
–
de hoedanigheid van persoon die zal worden onderworpen aan een nieuwe sociale of fiscale heffing op zijn door het Verenigd Koninkrijk uitgekeerde ouderdomspensioen (zeven verzoekers);
–
de hoedanigheid van persoon die zal worden onderworpen aan nieuwe formaliteiten om het grondgebied van de Unie binnen te komen of er te verblijven (drie verzoekers).
45
Om te beginnen moet worden vastgesteld dat het betoog waarmee verzoekers trachten aan te tonen dat zij procesbevoegd zijn op grond van artikel 263, vierde alinea, tweede onderdeel, VWEU, berust op de premisse dat het bestreden besluit leidt tot het „verlies” of de „ontneming” van hun status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten.
46
In dit verband is het juist dat noch bij het bestreden besluit noch bij het Terugtrekkingsakkoord aan staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk uitdrukkelijk de status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten worden ontnomen.
47
Uit de bewoordingen en de opzet van het Terugtrekkingsakkoord – en met name uit de zesde alinea van de preambule, artikel 2, onder b) tot en met d), artikel 10, lid 1, onder a) tot en met d), en meer in het algemeen het volledige deel twee („Rechten van de burgers”) – komt evenwel duidelijk naar voren dat dit akkoord staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk, onder wie degenen die Unieburgers waren op de datum waarop het Verenigd Koninkrijk zich terugtrok uit de Unie, behandelt als personen die geen Unieburgers zijn of dit vanaf die datum niet langer zijn. Dat akkoord bepaalt dus niet dat staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk de status van Unieburger en alle daaraan verbonden rechten behouden.
48
Benadrukt dient te worden dat het verlies of het niet behouden van de status van Unieburger aanzienlijke gevolgen kan hebben voor de rechten van een onderdaan van een lidstaat die zich terugtrekt uit de Unie (zie in die zin arrest van 10 december 2018, Wightman e.a., C‑621/18, EU:C:2018:999, punt 64). Onderdanen van een dergelijke lidstaat die naar een andere lidstaat zijn geëmigreerd, kunnen a fortiori worden geraakt door het feit dat hun lidstaat van herkomst de Unie verlaat, en dit wegens de soms reeds lang bestaande banden op zowel persoonlijk als professioneel en economisch vlak (beschikking van 16 juni 2020, Walker e.a./Parlement en Raad, T‑383/19, niet gepubliceerd, EU:T:2020:269, punt 41).
49
Wat de voorwaarde van individueel geraakt zijn betreft, is het evenwel overeenkomstig de in punt 37 hierboven aangehaalde rechtspraak aan verzoekers om aan te tonen dat het bestreden besluit – voor zover hun daarbij de status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten worden ontnomen – hen treft wegens bepaalde bijzondere hoedanigheden of een feitelijke situatie die hen ten opzichte van ieder ander kenmerkt en hen dientengevolge individualiseert op soortgelijke wijze als personen tot wie dat besluit gericht is.
50
In dit verband staat in de eerste plaats vast dat het Terugtrekkingsakkoord, met name voor zover daarin niet is bepaald dat de staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk de status van Unieburger behouden, van toepassing is op alle onderdanen van die staat en dus een algemene strekking heeft.
51
Hieruit volgt dat het bestreden besluit, waarbij het Terugtrekkingsakkoord wordt opgenomen in de rechtsorde van de Unie, zelf een handeling van algemene strekking is en als zodanig verzoekers raakt wegens hun objectieve hoedanigheid van staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk.
52
In de tweede plaats kan op basis van de door verzoekers aangevoerde en in punt 43 hierboven vermelde omstandigheden, die inhouden dat verzoekers behoren tot een bijzondere categorie van staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk die hun recht op vrij verkeer binnen de Unie hebben uitgeoefend en die – wat bepaalde verzoekers betreft – bovendien niet langer stemrecht hebben bij verkiezingen die worden georganiseerd door die lidstaat, niet worden aangenomen dat verzoekers deel uitmaken van een beperkte kring van personen in de zin van de in punt 41 hierboven genoemde rechtspraak.
53
Voor zover bij het bestreden besluit aan de staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk de status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten worden ontnomen, is dit besluit immers niet vastgesteld op basis van specifieke kenmerken van de leden van de door verzoekers aangevoerde bijzondere categorieën staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk, en ontneemt dat besluit deze personen geen verworven recht dat specifiek of uitsluitend zou toekomen aan de leden van die categorieën. Uit hetgeen in punt 51 hierboven is opgemerkt, blijkt juist dat het gestelde verlies van de status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten geldt voor een groep personen die objectief is bepaald, te weten alle staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk, ongeacht in welke staat zij verblijven (zie naar analogie beschikking van 16 juni 2020, Walker e.a./Parlement en Raad, T‑383/19, niet gepubliceerd, EU:T:2020:269, punten 52 en 53).
54
Derhalve hebben de omstandigheid dat het aantal of zelfs de identiteit van de personen die behoren tot de door verzoekers aangevoerde categorieën staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk in meerdere of mindere mate nauwkeurig kan worden bepaald, en de omstandigheid dat deze personen meer worden getroffen door het gestelde verlies van de status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten dan de overige staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk, overeenkomstig de in de punten 38 en 39 hierboven aangehaalde rechtspraak op zichzelf niet tot gevolg dat het bestreden besluit die personen individueel raakt (zie in die zin en naar analogie beschikking van 16 juni 2020, Walker e.a./Parlement en Raad, T‑383/19, niet gepubliceerd, EU:T:2020:269, punten 43, 45 en 46).
55
In de derde plaats kunnen de in punt 44 hierboven opgesomde verschillende hoedanigheden waarop elk van de verzoekers zich persoonlijk beroept, hooguit aantonen welke concrete, uiteenlopende en in voorkomend geval verstrekkende gevolgen het gestelde verlies van de status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten kan hebben voor elk van hen. Daarentegen blijkt uit geen van deze hoedanigheden dat het verlies van die status en de daaraan verbonden rechten voor verzoekers zodanig bijzondere en specifieke gevolgen heeft dat dit verlies hen – in de zin van de in punt 37 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak – ten opzichte van ieder ander individualiseert op dezelfde wijze als personen tot wie een besluit gericht is.
56
In de vierde plaats hebben verzoekers niets aangevoerd waaruit blijkt dat zij individueel worden geraakt door andere aspecten van het bestreden besluit dan het gestelde verlies van de status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten.
57
Derhalve moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit verzoekers niet individueel raakt. Zij zijn dan ook niet procesbevoegd op grond van artikel 263, vierde alinea, tweede onderdeel, VWEU, zonder dat hoeft te worden onderzocht of dat besluit hen rechtstreeks raakt.
Procesbevoegdheid van verzoekers op grond van artikel 263, vierde alinea, derde onderdeel, VWEU
58
In herinnering dient te worden gebracht dat de in artikel 263, vierde alinea, derde onderdeel, VWEU vastgestelde voorwaarden – die inhouden dat ten eerste de bestreden handeling een regelgevingshandeling is, ten tweede de verzoekende partijen rechtstreeks worden geraakt, en ten derde die handeling geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt – cumulatief zijn (zie in die zin beschikking van 19 november 2020, Buxadé Villalba e.a./Parlement, T‑32/20, niet gepubliceerd, EU:T:2020:552, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
59
In de omstandigheden van het onderhavige geval moet eerst worden onderzocht of er voldaan is aan de eerste voorwaarde, die behelst dat het bestreden besluit een regelgevingshandeling is.
60
In herinnering moet worden gebracht dat het begrip „regelgevingshandelingen” in de zin van artikel 263, vierde alinea, derde onderdeel, VWEU een beperktere draagwijdte heeft dan het begrip „handelingen” dat wordt gebezigd in artikel 263, vierde alinea, eerste en tweede onderdeel, VWEU. Derhalve ziet het begrip „regelgevingshandelingen” niet op alle handelingen van algemene strekking, maar enkel op een beperktere categorie van dergelijke handelingen (arrest van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punt 58).
61
Het begrip „regelgevingshandelingen” ziet dan ook op handelingen van algemene strekking, maar niet op wetgevingshandelingen (zie in die zin arrest van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punten 60 en 61).
62
In casu zijn partijen het er in de eerste plaats – terecht – over eens dat het bestreden besluit een niet-wetgevingshandeling van algemene strekking is.
63
Om te beginnen staat het namelijk vast dat het bestreden besluit een handeling van algemene strekking is (punt 51 hierboven).
64
Daarnaast zij eraan herinnerd dat een rechtshandeling slechts als een wetgevingshandeling van de Unie kan worden aangemerkt indien zij is vastgesteld op de grondslag van een bepaling van de Verdragen die uitdrukkelijk verwijst naar ofwel de gewone ofwel de bijzondere wetgevingsprocedure (arrest van 6 september 2017, Slowakije en Hongarije/Raad, C‑643/15 en C‑647/15, EU:C:2017:631, punt 62). In casu is het bestreden besluit vastgesteld op de grondslag van artikel 50, lid 2, VEU. Vastgesteld moet worden dat in deze bepaling weliswaar wordt gepreciseerd dat de Raad namens de Unie – met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, na goedkeuring door het Parlement – het akkoord over de voorwaarden voor de terugtrekking van een lidstaat sluit, maar dat in die bepaling niet uitdrukkelijk wordt verwezen naar de gewone of naar de bijzondere wetgevingsprocedure. Hieruit volgt dat het bestreden besluit niet kan worden aangemerkt als een wetgevingshandeling.
65
In de tweede plaats zijn partijen het oneens over de gevolgen die moeten worden verbonden aan het feit dat het bestreden besluit een niet-wetgevingshandeling van algemene strekking is. Volgens verzoekers kan dit besluit enkel een regelgevingshandeling zijn. Volgens de Raad daarentegen is dat besluit noch een wetgevingshandeling, noch een regelgevingshandeling.
66
Dienaangaande zij opgemerkt dat het Hof in het arrest van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad (C‑583/11 P, EU:C:2013:625), niet heeft geoordeeld dat het begrip „regelgevingshandelingen” alle niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking omvat.
67
In herinnering moet worden gebracht dat het Hof in een later arrest wel de uitlegging van de hand heeft gewezen die inhoudt dat er niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking bestaan die niet onder het begrip „regelgevingshandelingen” in de zin van artikel 263, vierde alinea, derde onderdeel, VWEU vallen. Derhalve heeft het Hof geoordeeld dat dit begrip ziet op alle niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking (zie in die zin arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punten 24 en 28).
68
Opgemerkt dient evenwel te worden dat de litigieuze handeling in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873), een besluit van de Commissie inzake staatssteun was. Hoewel dit besluit een algemene strekking had – aangezien daarin een standpunt werd ingenomen over nationale regelingen – had het een administratief karakter en was het vastgesteld door de Commissie alleen, zonder dat de Raad en het Parlement erbij betrokken waren. Tegen deze achtergrond vond de toentertijd door de Commissie verdedigde opvatting dat het litigieuze besluit in die zaak een niet-wetgevingshandeling van algemene strekking was die niet onder het begrip „regelgevingshandelingen” viel, geen enkele steun in de bewoordingen, de totstandkomingsgeschiedenis of het doel van artikel 263, vierde alinea, derde onderdeel, VWEU, zoals het Hof in de punten 24 tot en met 27 van dat arrest heeft opgemerkt.
69
Het Hof heeft daarentegen nog niet de gelegenheid gehad om te onderzoeken of besluiten waarbij wordt ingestemd met de sluiting van een internationale overeenkomst, en met name besluiten waarbij wordt ingestemd met de sluiting van een akkoord over de voorwaarden voor de terugtrekking van een lidstaat, moeten worden aangemerkt als regelgevingshandelingen in de zin van artikel 263, vierde alinea, derde onderdeel, VWEU.
70
Derhalve moet worden onderzocht of het begrip „regelgevingshandelingen” zich mede uitstrekt tot dergelijke besluiten.
71
Dienaangaande zij ten eerste opgemerkt dat een akkoord over de voorwaarden voor de terugtrekking van een lidstaat, net zoals elke door de Unie gesloten internationale overeenkomst, bindend is voor de instellingen van de Unie en voorrang heeft boven de handelingen die zij uitvaardigen (zie naar analogie arrest van 13 januari 2015, Raad en Commissie/Stichting Natuur en Milieu en Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P en C‑405/12 P, EU:C:2015:5, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
72
Uit deze voorrang van de door de Unie gesloten internationale overeenkomsten boven bepalingen van afgeleid recht vloeit voort dat het Terugtrekkingsakkoord in de hiërarchie van de normen een hogere rang inneemt dan andere handelingen van algemene strekking, ongeacht of het gaat om wetgevingshandelingen dan wel regelgevingshandelingen.
73
Hieruit volgt dat bij het bestreden besluit in de rechtsorde van de Unie regels worden ingevoerd die zijn vervat in het Terugtrekkingsakkoord, alsmede dat deze regels voorrang hebben boven wetgevingshandelingen en regelgevingshandelingen, zodat zij zelf geen regelgevingshandelingen kunnen zijn.
74
Ten tweede kan het Terugtrekkingsakkoord – gelet op de procedure voor de vaststelling ervan en naar het voorbeeld van andere door de Unie gesloten internationale overeenkomsten – worden beschouwd als het equivalent op extern vlak van wat een wetgevingshandeling op intern vlak is [zie in die zin en naar analogie advies 1/15 (PNR-overeenkomst EU-Canada) van 26 juli 2017, EU:C:2017:592, punt 146].
75
Het Terugtrekkingsakkoord is immers namens de Unie gesloten door de Raad, na goedkeuring door het Parlement, volgens de procedure van artikel 50, lid 2, VEU. Voor zover de Raad en het Parlement bij deze procedure zijn betrokken, vertoont zij gelijkenis met de gewone en bijzondere wetgevingsprocedures die zijn vastgesteld in artikel 289, leden 1 en 2, VWEU en die worden vermeld in artikel 21, leden 2 en 3, artikel 22, leden 1 en 2, artikel 23, tweede alinea, artikel 24, eerste alinea, artikel 25, tweede alinea, en artikel 228, lid 4, VWEU, op grond van welke bepalingen die twee instellingen bepalingen kunnen vaststellen die betrekking hebben op de aan de status van Unieburger verbonden rechten.
76
Hieruit volgt dat bij het bestreden besluit in de rechtsorde van de Unie regels worden ingevoerd die zijn vervat in het Terugtrekkingsakkoord en die worden gekenmerkt door een bijzonder grote democratische legitimiteit, net zoals regels die zijn neergelegd in een wetgevingshandeling. Uitgerekend de bijzonder grote democratische legitimiteit van de wetgeving die is vastgesteld volgens een procedure die voorziet in de deelneming van de Raad en het Parlement, rechtvaardigt dat de voorwaarden waaronder particulieren beroep tot nietigverklaring van wetgevingshandelingen kunnen instellen, niet worden versoepeld (zie in die zin conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, punt 38).
77
Bovendien verwijst het begrip „regelgevingshandelingen” in tal van taalversies van artikel 263, vierde alinea, derde onderdeel, VWEU veeleer naar handelingen van de uitvoerende macht dan naar handelingen van de wetgevende macht (zie in die zin conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, punt 41). Een besluit waarbij wordt ingestemd met de sluiting van een internationale overeenkomst of van een akkoord over de voorwaarden voor de terugtrekking van een lidstaat – zoals het bestreden besluit – kan niet worden gelijkgesteld met een handeling van de uitvoerende macht.
78
Ten derde zou het incoherent en tegenstrijdig zijn om de voorwaarden waaronder particulieren beroep tot nietigverklaring van het bestreden besluit kunnen instellen, te versoepelen door dit besluit aan te merken als een regelgevingshandeling. Een dergelijke versoepeling zou immers tot gevolg hebben dat particulieren een bepaalde rechtsregel gemakkelijker kunnen aanvechten wanneer deze is opgenomen in een internationale overeenkomst – zoals het Terugtrekkingsakkoord – en vervolgens in de rechtsorde van de Unie wordt ingevoerd door middel van een besluit waarbij wordt ingestemd met de sluiting van de betreffende overeenkomst – zoals het bestreden besluit – dan wanneer diezelfde rechtsregel is opgenomen in een wetgevingshandeling met een identieke inhoud die in de hiërarchie van de normen een lagere rang inneemt.
79
Ten vierde blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 263, vierde alinea, derde onderdeel, VWEU dat het niet de bedoeling van de opstellers van het ontwerp-Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa en vervolgens van de opstellers van het Verdrag van Lissabon was om de voorwaarden te versoepelen die gelden voor de ontvankelijkheid van beroepen die particulieren instellen tegen besluiten waarbij wordt ingestemd met de sluiting van een internationale overeenkomst, zoals met name besluiten waarbij wordt ingestemd met de sluiting van een akkoord over de voorwaarden voor de terugtrekking van een lidstaat. In het bijzonder komt uit de voorbereidende werken met betrekking tot het ontwerp-Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa – en met name uit artikel III-365, lid 4, waarvan de inhoud in identieke bewoordingen is overgenomen in artikel 263, vierde alinea, VWEU – geenszins naar voren dat die opstellers hebben gewild dat voornoemde besluiten worden aangemerkt als „regelgevingshandelingen” in de zin van die twee bepalingen.
80
Het begrip „regelgevingshandelingen” in de zin van artikel 263, vierde alinea, derde onderdeel, VWEU moet dan ook aldus worden uitgelegd dat het niet ziet op besluiten waarbij wordt ingestemd met de sluiting van een internationale overeenkomst, zoals met name besluiten waarbij wordt ingestemd met de sluiting van een akkoord over de voorwaarden voor de terugtrekking van een lidstaat.
81
Derhalve kan het bestreden besluit niet worden aangemerkt als een regelgevingshandeling in de zin van artikel 263, vierde alinea, derde onderdeel, VWEU.
82
Uit het voorgaande volgt dat verzoekers geen procesbevoegdheid hebben op basis van artikel 263, vierde alinea, derde onderdeel, VWEU, zonder dat hoeft te worden onderzocht of het bestreden besluit hen rechtstreeks raakt en of het uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt.
83
De Raad betoogt dus op goede gronden dat verzoekers geen procesbevoegdheid hebben. Derhalve slaagt de exceptie van niet-ontvankelijkheid en moet het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard.
Verzoeken om toelating tot interventie
84
Volgens artikel 142, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering raakt de interventie zonder voorwerp wanneer het verzoekschrift niet-ontvankelijk wordt verklaard. In casu wordt het beroep afgewezen wegens niet-ontvankelijkheid, zodat niet meer hoeft te worden beslist op de verzoeken om toelating tot interventie van de Commissie en British in Europe.
Kosten
85
In de eerste plaats wordt volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten voor zover dit is gevorderd. Aangezien verzoekers in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vordering van de Raad te worden verwezen in hun eigen kosten en die van de Raad, met uitzondering van de kosten die verband houden met de verzoeken om toelating tot interventie.
86
In de tweede plaats is in artikel 144, lid 10, van het Reglement voor de procesvoering bepaald dat de indiener van een verzoek om toelating tot interventie en de hoofdpartijen ieder hun eigen kosten dragen die verband houden met het verzoek om toelating tot interventie, indien er in de hoofdzaak een einde komt aan het geding voordat op dat verzoek is beslist. In casu zullen verzoekers, de Raad, de Commissie en British in Europe elk hun eigen kosten dragen die verband houden met de verzoeken om toelating tot interventie.
HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid)
beschikt:
1)
Het beroep wordt niet-ontvankelijk verklaard.
2)
Op de verzoeken om toelating tot interventie van de Europese Commissie en British in Europe hoeft geen uitspraak meer te worden gedaan.
3)
Harry Shindler en de overige verzoekende partijen, van wie de namen in de bijlage zijn vermeld, worden behalve in hun eigen kosten verwezen in de kosten van de Raad van de Europese Unie, met uitzondering van de kosten die verband houden met de verzoeken om toelating tot interventie.
4)
Shindler en de overige verzoekende partijen, van wie de namen zijn vermeld in de bijlage, alsook de Raad, de Commissie en British in Europe zullen elk hun eigen kosten dragen die verband houden met de verzoeken om toelating tot interventie.
Luxemburg, 8 juni 2021.
De griffier
E. Coulon
De president
A. Kornezov
(
*1
)	Procestaal: Frans.
(
1
)	De lijst van de overige verzoekende partijen is enkel als bijlage gevoegd bij de aan partijen betekende versie.