62007CC0317
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 11 września 2008 r. (
1
)
Sprawa C-317/07
Postępowanie wszczęte przez
Lahti Energia Oy
„Dyrektywa 2000/76/WE — Spalanie odpadów — Oczyszczanie i spalanie — Gaz generatorowy wyprodukowany z odpadów — Pojęcie odpadów — Spalarnia — Współspalarnia”
I — Wprowadzenie
1.
Niniejsza sprawa dotyczy wykładni dyrektywy 2000/76/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 grudnia 2000 r. w sprawie spalania odpadów (
2
) (zwanej dalej „dyrektywą w sprawie spalania odpadów”). Sprawa dotyczy instalacji, w której odpady zostają przetworzone w gaz palny, który po następnym oczyszczeniu jest współspalany w elektrowni na węgiel kamienny. Należy wyjaśnić, w jakim zakresie dyrektywa w sprawie spalania odpadów znajduje zastosowanie do tego procesu.
II — Ramy prawne
A — Dyrektywa w sprawie spalania odpadów
2.
Artykuł 1 dyrektywy w sprawie spalania odpadów określa jej cele:
„Celem niniejszej dyrektywy jest zapobieżenie lub ograniczenie w możliwie największym praktycznym stopniu ujemnych skutków dla środowiska, w szczególności zanieczyszczania wskutek emisji do powietrza, gleby, wód powierzchniowych i gruntowych oraz wynikających stąd zagrożeń dla zdrowia ludzkiego spowodowanych przez spalanie i współspalanie odpadów.
Niniejszy cel powinien [być] spełniany w drodze rygorystycznych warunków eksploatacji i wymagań technicznych, przez ustalenie dopuszczalnych wartości emisji dla spalarni oraz współspalarni we Wspólnocie, a także przez spełnienie wymagań dyrektywy 75/442/EWG [ (
3
)]”.
3.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywa obejmuje spalarnie oraz współspalarnie.
4.
Odpady, spalarnie i współspalarnie zdefiniowane są w art. 3 pkt 1, 4 i 5:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
1)
»odpady« oznaczają wszelkie odpady stałe lub płynne, jak zdefiniowano w art. l lit. a) dyrektywy 75/442/EWG;
[…]
4)
»spalarnia« oznacza każdą stacjonarną lub ruchomą jednostkę techniczną oraz wyposażenie przeznaczone do termicznego przetwarzania odpadów, z odzyskiem ciepła wytworzonego w wyniku spalania lub bez takiego odzysku. Obejmuje to spalanie przez utlenianie jak również inne procesy obróbki termicznej takie jak piroliza, gazyfikacja, proces plazmowy w stopniu, w jakim substancje powstające z przeróbki są następnie spalane.
Definicja ta obejmuje miejsce lokalizacji i całą spalarnię, w tym wszystkie linie spalania odpadów, przyjmowanie odpadów, składowanie odpadów, miejscowe urządzenia do obróbki wstępnej, systemy dostarczania odpadów będących paliwem i powietrza, kocioł, urządzania do oczyszczania gazów spalinowych, znajdujące się na miejscu urządzenia do obróbki lub oczyszczania pozostałości i ścieków, komin, urządzenia i systemy kontrolowania operacji spalania, rejestracji i monitorowania warunków spalania;
5)
»współspalarnia« oznacza każdą stacjonarną lub ruchomą instalację, której głównym celem jest wytwarzanie energii lub produktów materialnych:
—
która wykorzystuje odpady jako paliwo zwykłe lub dodatkowe; lub
—
w której odpady są poddawane termicznej obróbce mającej na celu ich usunięcie.
Jeśli współspalanie odbywa się w taki sposób, że głównym celem instalacji nie jest wytwarzanie energii lub produkcja produktów materialnych a raczej termiczna obróbka odpadów, instalacja uważana jest za spalarnię w rozumieniu pkt 4.
Definicja ta obejmuje miejsce lokalizacji i całą instalację, w tym wszystkie linie do współspalania odpadów, składowanie i przechowywanie odpadów, znajdujące się na miejscu urządzenia do obróbki wstępnej, systemy dostarczania odpadów, paliwa i powietrza, kocioł, urządzania do oczyszczania gazów spalinowych, znajdujące się na miejscu urządzenia do obróbki lub składowania pozostałości i ścieków, komin, urządzenia i systemy kontrolowania operacji spalania, rejestracji i monitorowania warunków spalania”.
5.
Artykuł 7 ust. 1 i 2 regulują dopuszczalne wielkości emisji do powietrza:
„1.   Spalarnie są projektowane, wyposażane, budowane i eksploatowane w taki sposób, aby w gazach spalinowych nie przekroczono dopuszczalnych wielkości emisji ustalonych w załączniku V.
2.   Współspalarnie są projektowane, wyposażane, budowane i eksploatowane w taki sposób, aby w gazach spalinowych nie przekroczono dopuszczalnych wielkości emisji ustalonych zgodnie z lub ustalonych w załączniku II.
[…]”.
6.
W przypadku współspalania dyrektywa w sprawie spalania odpadów przewiduje dwa rodzaje dopuszczalnych wielkości. Jedna dopuszczalna wielkość dotyczy udziału odpadów w spalaniu, druga zaś odnosi się do udziału paliw konwencjonalnych. Obie dopuszczalne wielkości są ze sobą połączone poprzez zastosowanie tak zwanej reguły mieszania w jedną dopuszczalną wielkość dla każdego zanieczyszczenia.
B — Porównanie wymogów dla współspalarni i dużych obiektów energetycznego spalania
7.
Dyrektywa 2001/80/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2001 r. w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza z dużych obiektów energetycznego spalania (
4
) reguluje emisję zanieczyszczeń przez elektrownie na węgiel kamienny.
8.
Z porównania w ramach reguły mieszania dopuszczalnych wielkości dla konwencjonalnych paliw stałych, które stosowane są razem z odpadami we współspalarniach, z wymogami dla dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z art. 4 w związku z załącznikami III, VI i VII do dyrektywy 2001/80 wynikają przedstawione poniżej różnice.
9.
W przypadku dwutlenku siarki istniejące duże obiekty energetycznego spalania w zależności od wielkości mogą emitować pomiędzy 2000 mg SO2 /Nm3 a 400 mg SO2 /Nm3, natomiast współspalarnie jedynie pomiędzy 850 mg SO2 /Nm3 a 200 mg SO2 /Nm3, tj. pomiędzy 42,5% a 50% dopuszczalnej wielkości dla dużych obiektów energetycznego spalania. Nowe duże obiekty energetycznego spalania podlegają natomiast równie lub bardziej rygorystycznym normom co współspalarnie, mianowicie 200 mg SO2 /Nm3.
10.
Istniejące duże obiekty energetycznego spalania mogą do roku 2016 w zależności od wielkości emitować 600 mg/Nm3 albo 500 mg/Nm3 tlenku azotu, w przypadku współspalarni wartości te wynoszą w zależności od wielkości nie więcej niż 400 mg/Nm3, 300 mg/Nm3 albo 200 mg/Nm3. Po roku 2016 największe z dużych obiektów energetycznego spalania będą musiały przestrzegać tej samej wartości co porównywalne współspalarnie, podczas gdy mniejsze instalacje będą traktowane bardziej rygorystycznie. Nowe instalacje podlegają natomiast tym samym wymogom co współspalarnie, pomiędzy 100 a 300 MWth obowiązuje nawet bardziej rygorystyczna dopuszczalna wielkość dla większych instalacji.
11.
Współspalarnie mogą wreszcie — tak jak nowe duże obiekty energetycznego spalania — emitować w zależności od wielkości pomiędzy 50 mg/Nm3 a 30 mg/Nm3 pyłu. Istniejące duże obiekty energetycznego spalania mogą natomiast emitować wyraźnie więcej pyłu, pomiędzy 50 mg/Nm3 a 100 mg/Nm3. W zależności od rozmiaru dopuszczalne wielkości dla współspalarni osiągają zatem pomiędzy 30% a 50% wielkości dla dużych obiektów energetycznego spalania.
12.
Dopuszczalne wielkości w dyrektywie 2001/80 dla istniejących instalacji mogą jednak być jeszcze łagodniejsze, jeśli instalacje te wchodzą w zakres zastosowania planu redukcji emisji zgodnie z art. 4 ust. 6 dyrektywy.
C — Regulacje dyrektywy Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (
5
)
13.
Istotne są wreszcie niektóre regulacje dyrektywy 96/61. W jej art. 2 pkt 3 zdefiniowane jest pojęcie instalacja:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
[…]
3)
»instalacja« oznacza stacjonarną jednostkę techniczną, w której prowadzona jest jedna lub większa ilość działalności wymienionych w załączniku I, oraz wszystkie inne bezpośrednio związane działania, które mają techniczny związek z działalnością prowadzoną w tym miejscu i które mogłyby mieć wpływ na emisje i zanieczyszczenie”.
14.
Artykuł 3 dyrektywy 96/61 ustanawia ogólne zasady regulujące podstawowe zobowiązania prowadzącego instalację. Należy tutaj wskazać w szczególności na zastosowanie najlepszych dostępnych technik:
„Państwa członkowskie podejmują wszelkie niezbędne środki umożliwiające właściwym władzom zapewnienie, aby przy obsłudze instalacji:
a)
podjęto wszystkie właściwe środki zapobiegające zanieczyszczeniu, w szczególności przez zastosowanie najlepszych dostępnych technik”.
15.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy 96/61 wymogi te obowiązują dla istniejących instalacji od dnia 30 października 2007 r. (
6
).
III — Okoliczności faktyczne i pytania prejudycjalne
16.
Przedmiotem sporu jest pozwolenie na zmianę instalacji. Istniejąca gazownia ma mianowicie zostać uzupełniona o urządzenie do oczyszczania produkowanego gazu generatorowego. Wnioskodawcą jest Lahti Energia Oy (zwana dalej „Lahti Energia”). Jest to przedsiębiorstwo zaopatrzenia w energię, stanowiące własność miasta Lahti. Jego działalność obejmuje między innymi zaopatrzenie w prąd, ciepło i gaz ziemny oraz inne formy zaopatrzenia w energię, a także wytwarzanie i zakup związanych z tym produktów.
17.
Lahti Energia prowadzi elektrownię Kymijärvi i położoną w tej samej miejscowości gazownię. Elektrownia wytwarza ciepło i prąd, wykazując ponad 70% efektywności wykorzystania paliwa. Jako paliwo wykorzystuje przede wszystkim węgiel kamienny, w mniej więcej 5% gaz naturalny, a w 15% gaz generatorowy produkowany w gazowni.
18.
Gazownia wytwarza gaz generatorowy w procesie „cyrkulacyjnego fluidyzacyjnego zgazowania”. W procesie tym uzyskuje się gaz palny z odpadów stałych poprzez utlenienie w temperaturze około 850–900 stopni Celsjusza. Wykorzystywane są w około 30% odpady drewniane z drewnianego przemysłu przetwórczego, w około 10% złom drewniany, w około 30% paliwa odzyskane z sortowanych odpadów miejskich, a także w około 30% stare opony i odpady plastikowe.
19.
Gaz generatorowy jest zanieczyszczony cząstkami, metalami ciężkimi i chlorem. Lahti Energia zamierza zatem uzupełnić istniejącą gazownię o urządzenie do oczyszczania gazu. W tym celu gaz generatorowy jest schładzany do temperatury 350 stopni i filtrowany. W ten sposób z gazu usuwanych jest 99,9% cząstek, tj. 96–99% metali ciężkich i 95% chloru. Tym sposobem zawiera on mniej zanieczyszczeń niż wykorzystywany węgiel kamienny.
20.
Oczyszczony gaz generatorowy składa się przede wszystkim z palnych frakcji wodoru, tlenku węgla i metanu, a także z niepalnych — wody, dwutlenku węgla i azotu.
21.
Po oczyszczeniu gaz generatorowy jest następnie transportowany w celu spalenia w kotle głównym elektrowni razem z węglem kamiennym. W porównaniu ze spalaniem niefiltrowanego gazu generatorowego, ale także większości konwencjonalnych paliw, emitowane są mniejsze ilości chloru, metali ciężkich, dioksyn i furanów.
22.
Lahti Energia wniosła o pozwolenie na planowane zmiany w gazowni w dniu 4 grudnia 2002 r. W pozwoleniu z dnia 19 marca 2004 r. Ympäristölupavirasto (organ właściwy dla wydania pozwolenia środowiskowego) stwierdził, że gazownia wytwarzająca wzbogacone paliwa i elektrownia, w której spalany jest gaz, stanowią razem współspalarnię w rozumieniu dyrektywy w sprawie spalania odpadów. Ustalił on w związku z tym w decyzji udzielającej pozwolenie dopuszczalne wielkości, które wynikały z tej dyrektywy oraz fińskich przepisów transponujących.
23.
Lahti Energia wniosła skargę na tę decyzję. Sąd pierwszej instancji oddalił tę skargę w dniu 11 lipca 2006 r. Postępowanie w sprawie odwołania jest obecnie zawisłe przed Korkein hallinto-oikeus. Ten sąd zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania prejudycjalne:
„1.
Czy art. 3 pkt 1 dyrektywy 2000/76/WE należy interpretować w taki sposób, że dyrektywa ta nie znajduje zastosowania do spalania odpadów gazowych?
2.
Czy gazownię, w której w wyniku pirolizy powstaje gaz z odpadów, należy uważać za spalarnię w rozumieniu art. 3 pkt 4 dyrektywy 2000/76/WE, nawet jeżeli nie ma w niej linii spalania?
3.
Czy spalanie powstałego w gazowni i oczyszczonego po procesie zgazowania gazu generatorowego w kotle elektrowni należy uważać za proces, który objęty jest art. 3 dyrektywy 2000/76/WE? Czy ma przy tym znaczenie, że oczyszczony gaz generatorowy zastępuje paliwa kopalne, a emisje elektrowni na wytworzoną jednostkę energii przy wykorzystaniu powstałego z odpadów i oczyszczonego gazu generatorowego są mniejsze niż przy wykorzystaniu innych paliw? Czy dla wykładni zakresu stosowania dyrektywy 2000/76/WE ma znaczenie, że gazownia i elektrownia ze względów techniczno-funkcjonalnych i z uwzględnieniem ich wzajemnej odległości tworzą jedną instalację lub że powstały i oczyszczony w gazowni gaz generatorowy może być transportowany i wykorzystany gdzie indziej, np. w celu produkcji energii, jako paliwo lub do innych celów?
4.
W jakich warunkach można uznać wyprodukowany w gazowni oczyszczony gaz generatorowy za produkt, tak aby nie był on już objęty przepisami dotyczącymi odpadów?”.
24.
W procedurze pisemnej wzięli udział Lahti Energia Oy, Hämeen ympäristökeskus (centrum ochrony środowiska Häme), Salpausselän luonnonystävät ry (stowarzyszenie przyjaciół przyrody Salpausselkä), Republika Włoska, Królestwo Niderlandów, Republika Austriacka, Republika Fińska i Komisja Wspólnot Europejskich. Lahti Energia, stowarzyszenie przyjaciół przyrody, Finlandia i Komisja wzięli udział ponadto w rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r.
IV — Ocena prawna
25.
Korkein hallinto-oikeus ma rozstrzygnąć, czy dla elektrowni na węgiel kamienny Kymijärvi obowiązują dopuszczalne wielkości dla współspalarni zgodnie z dyrektywą w sprawie spalania odpadów, czy też łagodniejsze dopuszczalne wielkości dla istniejących instalacji zgodnie z dyrektywą 2001/80 w sprawie dużych obiektów energetycznego spalania.
A — Uwaga wstępna
26.
Różne dopuszczalne wielkości wynikają z regulacji przejściowych dyrektywy w sprawie spalania odpadów i dyrektywy 2001/80 w sprawie dużych obiektów energetycznego spalania.
27.
W przypadku współspalania dyrektywa w sprawie spalania odpadów przewiduje dwa rodzaje dopuszczalnych wielkości. Jedna dopuszczalna wielkość dotyczy udziału odpadów w spalaniu, druga zaś odnosi się do udziału paliw konwencjonalnych. Obie dopuszczalne wielkości poprzez zastosowanie tak zwanej reguły mieszania są ze sobą połączone w jedną dopuszczalną wielkość dla każdego zanieczyszczenia.
28.
Wyprodukowany z odpadów, oczyszczony gaz generatorowy nie przyczynia się do istotnej emisji zanieczyszczeń. Stąd w niniejszym przypadku interesujące są jedynie dopuszczalne wielkości dla spalania paliw konwencjonalnych. W tym zakresie dla nowych instalacji obowiązują zgodnie z obiema dyrektywami zasadniczo jednakowe dopuszczalne wielkości emisji. Wynika to w szczególności z pkt II.2.1 załącznika II do dyrektywy w sprawie spalania odpadów, zgodnie z którym ich wielkości powinny zostać dostosowane do bardziej rygorystycznych wielkości dla dużych obiektów energetycznego spalania.
29.
Te wymogi dla nowych instalacji obowiązują zgodnie z art. 20 ust. 1 dyrektywy w sprawie spalania odpadów od dnia 28 grudnia 2005 r. dla wszystkich spalarni i współspalarni, tj. także dla istniejących instalacji. Stąd najpóźniej do tego momentu warunki eksploatacji tych instalacji miały zostać dostosowane.
30.
Dyrektywa w sprawie dużych obiektów energetycznego spalania przewiduje natomiast różne dopuszczalne wielkości dla istniejących i nowych instalacji. Dopuszczalne wielkości dla istniejących dużych obiektów energetycznego spalania są mniej rygorystyczne niż dopuszczalne wielkości zgodnie z dyrektywą w sprawie spalania odpadów (
7
).
31.
Gdyby elektrownia została potraktowana jak istniejący duży obiekt energetycznego spalania, mogłaby zgodnie z przedłożonymi informacjami spełniać te dopuszczalne wielkości. Miałaby jednak trudności z zachowaniem dopuszczalnych wielkości dla współspalarni. Wynikałaby to nie z udziału gazu generatorowego w spalaniu, lecz z udziału węgla kamiennego. Współspalanie gazu zmniejsza co do zasady emisję zanieczyszczeń, ponieważ zawiera on stosunkowo mało zanieczyszczeń. Natomiast wykorzystanie węgla kamiennego zwiększa emisję zanieczyszczeń najwyraźniej tak bardzo, że nie można utrzymać dopuszczalnych wielkości dla współspalarni.
32.
Sąd krajowy podkreśla zatem, że przy zastosowaniu bardziej rygorystycznych dopuszczalnych wielkości wykorzystanie gazu generatorowego stałoby się nieatrakcyjne, chociaż w ten sposób zmniejszyłoby się emisje i zastąpiło inne paliwa. Centralną kwestią jest zatem, czy elektrownia razem z gazownią powinna być traktowana jak współspalarnia zgodnie z dyrektywą w sprawie spalania odpadów, czy chodzi o samodzielne instalacje, wobec czego przynajmniej elektrownia nie jest objęta dyrektywą. Poprzez różne pytania prejudycjalne sąd krajowy zmierza do ustalenia właściwych kryteriów dla rozstrzygnięcia tej kwestii.
33.
Poniżej zbadane zostaną w pierwszej kolejności pytanie pierwsze i czwarte, które odnoszą się do gazu generatorowego uzyskanego przez zgazowanie, a następnie pytanie drugie i trzecie, które dotyczą obu instalacji.
B — W przedmiocie pytania pierwszego — spalanie odpadów gazowych
34.
W pytaniu pierwszym sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy spalanie odpadów gazowych leży poza zakresem zastosowania dyrektywy w sprawie spalania odpadów. Sąd wydaje się skłaniać do tego, że spalanie gazu generatorowego uzyskanego przez zgazowanie w elektrowni nie stanowi spalania odpadów w rozumieniu dyrektywy.
35.
Sąd opiera się wprawdzie w tej kwestii na art. 3 pkt 1 dyrektywy w sprawie spalania odpadów, gdzie zdefiniowane jest pojęcie „odpady”, jednak ta definicja dla zakresu zastosowania dyrektywy ma znaczenie jedynie pośrednie. Jak podkreśla stowarzyszenie przyjaciół przyrody, nie ma ona mianowicie zastosowania do określonych odpadów, lecz zgodnie z art. 2 ust. 1 do spalarni i współspalarni.
36.
Oba rodzaje instalacji zdefiniowane są w art. 3 pkt 4 i 5 dyrektywy w sprawie spalania odpadów. Istotny jest sposób postępowania z odpadami, mianowicie ich termiczne przetwarzanie albo wykorzystanie jako paliwo. W tym kontekście ma znaczenie definicja odpadów w art. 3 pkt 1. Jedynie odpowiednie postępowanie z odpadami w rozumieniu tej definicji może prowadzić do tego, że instalacja podlega dyrektywie.
37.
Artykuł 3 pkt 1 dyrektywy w sprawie spalania odpadów definiuje odpady jako wszelkie odpady stałe lub płynne, jak zdefiniowano w art. l lit. a) dyrektywy ramowej w sprawie odpadów (
8
). Jak twierdzą przede wszystkim Republika Austrii i Komisja, dyrektywa nie obejmuje zatem instalacji, które nie spalają lub nie przetwarzają termicznie odpadów stałych ani płynnych, lecz jedynie odpady gazowe.
38.
Wbrew twierdzeniom Lahti Energia, Republiki Włoskiej i Republiki Finlandii nie wynika z tego jednak, że dyrektywa w sprawie spalania odpadów nie znajduje zastosowania do spalania substancji gazowych. Jak twierdzą centrum ochrony środowiska, stowarzyszenie przyjaciół przyrody, Królestwo Niderlandów, Republika Austrii i Komisja, dyrektywa obejmuje także spalanie substancji gazowych pochodzących z odpadów.
39.
Wynika to przede wszystkim z tego, że art. 3 pkt 4 dyrektywy w sprawie spalania odpadów wymienia pirolizę i zgazowanie jako przykłady obróbki termicznej, o ile paliwa powstające w ich wyniku zostają następnie spalone. Jeśli produkty obróbki termicznej nie wchodziłyby już w zakres dyrektywy w sprawie spalania odpadów, właściwe spalanie tych paliw nie byłoby już nią objęte. W ten sposób przeważająca część dyrektywy, mianowicie przepisy dotyczące spalania (
9
), w przypadku zgazowania z następującym po nim spaleniem pozostałyby pustą literą.
40.
Dla niniejszego przypadku wynika z tego, że sama elektrownia nie może być instalacją w rozumieniu dyrektywy w sprawie spalania odpadów, ponieważ w elektrowni nie są spalane ani przetwarzane termicznie żadne odpady w rozumieniu tej dyrektywy. Nie można jednak wykluczyć, że spalanie gazu generatorowego zmusza do traktowania elektrowni razem z gazownią jako współspalarni w rozumieniu dyrektywy. Zostanie to przeanalizowane w ramach pytania trzeciego.
41.
Na pytanie pierwsze należy zatem udzielić odpowiedzi, że dyrektywa w sprawie spalania odpadów nie ma zastosowania do instalacji, które spalają lub termicznie przetwarzają jedynie odpady gazowe.
C — W przedmiocie pytania czwartego — ustanie przymiotu odpadów
42.
W swoim pytaniu czwartym, które należy rozważyć przed pytaniami drugim i trzecim, sąd krajowy zmierza do ustalenia, pod jakimi warunkami wyprodukowany w gazowni i oczyszczony gaz generatorowy może być uważany za produkt, wobec czego nie podlega on już przepisom o odpadach.
43.
Sąd krajowy wymienia jako przykład paliwo uzyskane z odpadów biologicznych. Gdyby paliwo to było odpadem, pojazdy wykorzystujące je musiałyby być uważane za współspalarnie w rozumieniu dyrektywy w sprawie spalania odpadów.
44.
Gaz generatorowy, o którym tu mowa, jest produkowany z odpadów. Przymiot odpadu nie koniecznie ustaje poprzez przetworzenie w gaz. Także substancje gazowe mogą być odpadami w rozumieniu dyrektywy ramowej w sprawie odpadów. Artykuł 2 ust. 1 lit. a dyrektywy ramowej w sprawie odpadów wyłącza jedynie wyziewy gazowe do atmosfery emitowane do powietrza. Jeśli substancje gazowe — jak w niniejszej sprawie — nie są emitowane do atmosfery, mogą one zostać co do zasady zaklasyfikowane jako odpady.
45.
Substancje gazowe nie mogą być jednak odpadami w rozumieniu dyrektywy w sprawie spalania odpadów (
10
). Można z tego wnioskować, że w zakresie zastosowania tej dyrektywy substancji gazowych nie należy zasadniczo uważać za odpady.
46.
Dyrektywa ramowa w sprawie odpadów dopuszcza zasadniczo takie ograniczenie pojęcia odpadów, ponieważ jej art. 2 ust. 2 zezwala na wydanie przepisów szczególnych lub uzupełniających w sprawie gospodarowania poszczególnymi kategoriami odpadów w drodze dyrektyw szczegółowych. Tego rodzaju dyrektywa szczegółowa może być traktowana jako lex specialis w stosunku do dyrektywy ramowej w sprawie odpadów, tak że jej przepisy mają pierwszeństwo przed przepisami dyrektywy ramowej w sprawie odpadów w sytuacjach, które ma ona uregulować w sposób szczególny (
11
).
47.
Definicja odpadów w dyrektywie w sprawie spalania odpadów nie powinna jednak stanowić wyjątku od ogólnego pojęcia odpadów. Powinna ona jedynie określać odpady, których spalanie lub obróbka termiczna charakteryzuje spalarnie i współspalarnie. Ponadto dyrektywa w sprawie spalania odpadów znajduje zasadniczo nadal zastosowanie, jeśli odpady zostają poprzez obróbkę termiczną przetworzone w fazę gazową (
12
). Dyrektywa w sprawie spalania odpadów nie wyklucza zatem, że w instalacjach tego rodzaju powstają odpady gazowe w rozumieniu dyrektywy ramowej w sprawie odpadów.
48.
Termiczna obróbka w połączeniu z późniejszym oczyszczeniem gazu generatorowego mogły go jednak przemienić w substancję, która straciła przymiot odpadu.
49.
Wprawdzie ani dyrektywa w sprawie spalania odpadów, ani dyrektywa ramowa w sprawie odpadów nie zawierają wyraźnej regulacji, czy też — jak podkreślają stowarzyszenie przyjaciół przyrody i centrum ochrony środowiska — poziomu jakości koniecznego dla utraty przymiotu odpadu. Trybunał uznał już jednak, że odpady po zakończonym recyklingu w rozumieniu dyrektywy 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (
13
) należy klasyfikować jako produkt, a nie jako odpady (
14
).
50.
W wyroku w sprawie Niselli Trybunał uogólnił twierdzenia dotyczące dyrektywy 94/62 w sprawie odpadów opakowaniowych. Przymiot odpadu odpadów hutniczych ustaje po zakończeniu procesu ich przetworzenia w artykuły hutnicze. Te artykuły powinny być tak podobne do artykułów hutniczych, które zostały wyprodukowane z innych surowców, że nie można już ich od nich odróżnić (
15
).
51.
Ten pogląd prawny nie jest ograniczony do odpadów hutniczych, lecz może zostać zastosowany odpowiednio także do innych odpadów. W niniejszym przypadku utrata przymiotu odpadu byłaby jednak wykluczona, gdyby w każdym przypadku konieczne było przetworzenie odpadów w substancje, z których zostały one wcześniej wyprodukowane. Nie można mianowicie przyjąć, że przetwarzane odpady, o których mowa w niniejszej sprawie, zostały wyprodukowane z materiału przypominającego gaz generatorowy.
52.
Takiego odzysku Trybunał wymagał w szczególności w wyroku w sprawie Mayer Parry Recycling. Z punktu widzenia rozpatrywanego tam recyklingu zgodnie z dyrektywą 94/62 w sprawie odpadów opakowaniowych odpad musi zostać odzyskany do swojego oryginalnego stanu oraz dysponować w ten sposób cechami odpowiadającymi cechom oryginalnego materiału (
16
).
53.
Decydująca dla utraty przymiotu odpadu nie jest jednak okoliczność, że odpady zostają poddane recyklingowi. Recykling jest jedynie jedną z możliwych form odzysku odpadów. Zależy to znacznie bardziej od tego, czy odpady w procesie przetworzenia zostają przerobione w taki sposób, że nie można ich już odróżnić od surowców czy innych produktów.
54.
Odpowiada to orzecznictwu w przedmiocie rozgraniczenia produktów ubocznych i pozostałości po produkcji. Trybunał podkreśla w nim, że nie ma żadnego uzasadnienia, żeby poddać przepisom prawa o odpadach towary, materiały i surowce, które mają, niezależnie od jakiegokolwiek przetwarzania, wartość ekonomiczną towarów i które jako takie stanowią przedmiot ustawodawstwa dotyczącego towarów (
17
).
55.
Dla niniejszego przypadku wynika z tego, co następuje: oczyszczony gaz generatorowy jest produktem zamierzonego procesu przetworzenia. Należy zatem zbadać, czy jest on wystarczająco podobny do surowców albo innych produktów, aby móc nie uznawać go już za odpad.
56.
Tak jak i w innych przypadkach stwierdzenia, czy dana substancja jest odpadem, ustanie przymiotu odpadu musi zostać sprawdzone w świetle wszystkich okoliczności (
18
). Istotne jest tutaj, czy istnieje rynek na przetworzony produkt, ewentualnie czy elektrownia mogłaby na rynku nabyć paliwo o porównywalnych właściwościach, które nie byłoby uznawane za odpad. Jednak zdolność do występowania w obrocie sama nie wystarcza, ponieważ także substancje i przedmioty posiadające wartość handlową mogą być odpadami (
19
). Zależy to znacznie bardziej od tego, czy przetworzone odpady posiadają porównywalne właściwości do odpowiedniego surowca lub odpowiedniego produktu, w szczególności w odniesieniu do zagrożenia dla środowiska.
57.
Istnieją powody, aby przyjąć, że gaz generatorowy przed filtrowaniem z powodu zanieczyszczeń nie przypomina jeszcze wystarczająco innych produktów czy surowców, podczas gdy oczyszczony gaz generatorowy może być porównywany z gazem naturalnym i podobnymi paliwami w formie gazowej. Ostatecznie zbadanie tego należy do sądu krajowego.
58.
Na pytanie czwarte należy zatem udzielić odpowiedzi, że gaz generatorowy wyprodukowany w gazowni i oczyszczony należy uważać za produkt w taki sposób, że nie podlega on już przepisom dotyczącym odpadów, jeśli jest on wystarczająco podobny do surowców albo innych produktów.
D — W przedmiocie pytania drugiego — brak linii spalania
59.
W pytaniu drugim sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy gazownię, w której gaz powstaje poprzez pirolizę, należy uważać za spalarnię w rozumieniu art. 3 pkt 4 dyrektywy w sprawie spalania odpadów, nawet jeśli w tej instalacji nie ma linii spalania. W niniejszym przypadku z pozoru wydaje się, że chodzi o współspalarnię, która prowadzona jest ewentualnie z linią spalania w postaci elektrowni. Skoro jednak wyjaśnienie okoliczności faktycznych należy do sądu krajowego, Trybunał nie powinien z powodu takiego pozoru mieć wątpliwości co do istotności pytania prejudycjalnego.
60.
Zgodnie z art. 3 pkt 4 dyrektywy w sprawie spalania odpadów odpady są przetwarzane termicznie w spalarniach. Pojęcie obróbki termicznej zawiera wyraźnie procesy takie jak piroliza, zgazowanie i proces plazmowy w stopniu, w jakim substancje powstające z przeróbki są następnie spalane.
61.
Na pierwszy rzut oka wymogi te są w niniejszym przypadku spełnione. Jak zauważa rząd austriacki, gazownia wytwarza z odpadów stałych palny gaz generatorowy, który jest następnie spalany w elektrowni. Rząd niderlandzki wypowiada się podobnie, stwierdzając, że spalarnia nie musi wykazywać wszystkich elementów wymienionych w art. 3 pkt 4 akapit drugi dyrektywy w sprawie spalania odpadów. W szczególności nie musi posiadać linii spalania.
62.
Pozostali uczestnicy wychodzą jednak z założenia, że spalarnia zakłada istnienie linii spalania. W szczególności Komisja podkreśla, że spalanie w każdym wypadku jest warunkiem zastosowania dyrektywy w sprawie spalania odpadów i w związku z tym musi mieć miejsce w danej instalacji.
63.
Sąd krajowy, centrum ochrony środowiska i rząd fiński wskazują słusznie na okoliczność, że wiele przepisów dyrektywy w sprawie spalania odpadów może zostać zastosowanych jedynie do operacji spalania. Dotyczy to w szczególności regulacji art. 6 dotyczących warunków eksploatacji instalacji, wymagań dotyczących pomiarów zgodnie z art. 11 oraz regulacji dotyczących odzysku ciepła zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. b) i art. 6 ust. 6.
64.
Odpowiednio kotły do spalania stanowią istotną cechę dla spalarni i współspalarni, po której można odróżnić od siebie wiele instalacji (
20
).
65.
Konieczność spalania nie zmusza jednak do tego, aby wymagać go wewnątrz instalacji. Niniejszy przypadek pokazuje, że odpady mogą być przetwarzane termicznie z zamiarem spalenia także bez własnej linii spalania.
66.
Ponadto dyrektywa w sprawie spalania odpadów nie ogranicza się zgodnie z jej art. 1 do zapobieżenia lub ograniczenia zanieczyszczenia wskutek emisji do powietrza. Obejmuje ona także inne ujemne skutki dla środowiska, a mianowicie zanieczyszczenia gleby i wód.
67.
Tym dalszym celom służą niektóre przepisy dyrektywy w sprawie spalania odpadów, które znajdują zastosowanie niezależnie od linii spalania. Dotyczy to w szczególności regulacji dotyczących odzyskanych odpadów, art. 4 ust. 2 lit. a), art. 4 ust. 4 lit. a) i art. 4 ust. 5 oraz art. 5, regulacji dotyczących minimalizowania i usuwania pozostałości, art. 4 ust. 2 lit. c) i d) oraz art. 9, a także ewentualnie regulacji dotyczących zrzutów wodnych zgodnie z art. 8, jeśli mają one zastosowanie.
68.
Artykuł 6 ust. 4 dyrektywy w sprawie spalania odpadów pokazuje ponadto, że prawodawca wspólnotowy objął także nietypowe instalacje. Zgodnie z tym przepisem mogą zostać ustanowione inne warunki eksploatacji, pod warunkiem że pomimo tego spełnione są wymogi dyrektywy. Regulacja ta pozwala na zapobieganie szczególnym zagrożeniom dla środowiska w przypadku instalacji bez własnej linii spalania.
69.
Wprawdzie nie można wykluczyć, że ogólne regulacje prawa o odpadach doprowadziłyby do tych samych rezultatów, jednak szczególne regulacje dyrektywy w sprawie spalania odpadów zgodnie z jej art. 1 zdanie drugie mają na celu właśnie konkretyzację ogólnych wymogów dyrektywy ramowej w sprawie odpadów dla sytuacji jednej z objętych instalacji. Cel ten może zostać osiągnięty nawet w sytuacji, gdy objęte instalacje nie posiadają linii spalania.
70.
Skoro dyrektywa w sprawie spalania odpadów może w ten sposób w określonych granicach znaleźć rozsądne zastosowanie do instalacji nieposiadających linii spalania, nie należy tych instalacji wykluczać z zakresu jej zastosowania pomimo wyraźnego przeciwnego brzmienia definicji spalarni w art. 3 pkt 4.
71.
Należy wskazać tytułem uzupełnienia, że instalacja do termicznego przetwarzania odpadów również może być współspalarnią w rozumieniu art. 3 pkt 5 dyrektywy w sprawie spalania odpadów. Jest tak przy założeniu, że jej głównym celem jest wytwarzanie energii lub produktów materialnych (
21
). Inaczej niż w przypadku definicji spalarni w art. 3 pkt 4 termiczne przetwarzanie w art. 3 pkt 5 nie jest wyraźnie związane wymogiem, że substancje powstające w wyniku przetworzenia są następnie spalane.
72.
Lahti Energia zarzuca co prawda, że proces zachodzący w gazowni, piroliza, nie jest wymieniony wyraźnie w art. 3 pkt 5 dyrektywy w sprawie spalania odpadów jako proces wykorzystywany we współspalarni. Wymieniona jest natomiast obok spalania obróbka termiczna (
22
), która w art. 3 pkt 4 w definicji spalarni zilustrowana jest między innymi poprzez pirolizę. Nie ma powodu, aby pojęcie obróbki termicznej w przypadku współspalarni rozumieć w tym względzie inaczej niż w przypadku spalarni. Co za tym idzie instalacja, w której odpady zostają przetworzone termicznie w drodze pirolizy, może być współspalarnią.
73.
Który z tych dwóch typów instalacji występuje w niniejszym przypadku, zostanie zbadane — tak jak i ewentualne wspólne potraktowanie obu części zakładu — w ramach pytania trzeciego.
74.
Na pytanie drugie należy zatem udzielić odpowiedzi, że gazownia, w której gaz powstaje poprzez pirolizę, może być uważana za spalarnię w rozumieniu art. 3 pkt 4 dyrektywy w sprawie spalania odpadów, nawet jeśli w tej instalacji nie ma linii spalania.
E — W przedmiocie pytania trzeciego — wspólne traktowanie elektrowni i gazowni?
75.
Pytanie trzecie dotyka istoty niniejszego przypadku. Należy wyjaśnić, czy i pod jakimi warunkami spalanie powstałego w gazowni i oczyszczonego po procesie zgazowania gazu generatorowego w kotle elektrowni należy uważać za proces, który objęty jest art. 3 dyrektywy w sprawie spalania odpadów.
76.
Skoro głównym celem spalania oczyszczonego gazu generatorowego jest wytwarzanie energii, możliwe jest zaklasyfikowanie elektrowni jako współspalarni zgodnie z art. 3 pkt 5 dyrektywy w sprawie spalania odpadów. Współspalarnia oznacza instalację, której głównym celem jest wytwarzanie energii lub produktów materialnych, która wykorzystuje odpady jako paliwo zwykłe lub dodatkowe lub w której odpady są poddawane termicznej obróbce mającej na celu ich usunięcie.
77.
Gdyby rozpatrywać elektrownię osobno, to odpady ani nie są tam wykorzystywane jako paliwo, ani nie są one poddawane obróbce termicznej. Gaz generatorowy nie jest mianowicie, jako substancja w formie gazowej, odpadem w rozumieniu dyrektywy w sprawie spalania odpadów.
78.
Natomiast takie odpady przetwarzane są w gazowni. W konsekwencji spalanie gazu generatorowego zachodzi we współspalarni wyłącznie, jeśli elektrownię i gazownię należy uważać za jedną instalację współspalania odpadów.
79.
Jak stwierdza sąd krajowy, dyrektywa w sprawie spalania odpadów nie definiuje ogólnie pojęcia instalacji, chociaż taka definicja występuje w art. 2 pkt 3 dyrektywy 96/61. Zgodnie z nią instalacja oznacza stacjonarną jednostkę techniczną, w której prowadzona jest jedna lub większa ilość działalności wymienionych w załączniku I do dyrektywy 96/61 oraz wszystkie inne bezpośrednio związane działania, które mają techniczny związek z działalnością prowadzoną w tym miejscu i które mogłyby mieć wpływ na emisje i zanieczyszczenie.
80.
Wprawdzie definicja ta nie znajduje wyraźnie zastosowania do dyrektywy w sprawie spalania odpadów, jednak wydaje się rozsądne posłużyć się nią odpowiednio dla zapewnienia spójnych przepisów dotyczących pozwoleń dla instalacji. Brak jest podstaw w dyrektywie w sprawie spalania odpadów do przyjęcia, że pojęcie instalacji należy rozumieć inaczej niż pojęcie instalacji w dyrektywie 96/61. Obie dyrektywy są raczej częścią spójnego wspólnego systemu. W szczególności motywy 12, 13 i 26, a także art. 4 ust. 2, 4, 7 i 8, art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 i art. 15 dyrektywy w sprawie spalania odpadów odsyłają do dyrektywy 96/61. Należy założyć, że w dyrektywach przyjmuje się przy tym zasadniczo jednolite pojęcie instalacji.
81.
Komisja zaproponowała ponadto, aby w przyszłości połączyć dyrektywę 96/61 z obiema dyrektywami w sprawie spalania odpadów i w sprawie dużych obiektów energetycznego spalania oraz z innymi dyrektywami (
23
). Jeśli prawodawca wspólnotowy przyjmie ten projekt, jednolite pojęcie instalacji w dyrektywie 96/61 będzie mogło w przyszłości być stosowane bez żadnych wątpliwości także do współspalarni.
82.
Jednak zastosowanie tego pojęcia instalacji w ramach dyrektywy w sprawie spalania odpadów nie może zależeć od tego, czy prowadzone są działalności wymienione w załączniku I do dyrektywy 96/61, lecz muszą to być działalności objęte dyrektywą w sprawie spalania odpadów.
83.
Należy zatem zbadać, czy elektrownia i gazownia tworzą stacjonarną jednostkę techniczną, w której odpady są spalane albo przetwarzane termicznie oraz prowadzone są wszystkie inne bezpośrednio związane działania, które mają techniczny związek z działalnością prowadzoną w tym miejscu i które mogą mieć wpływ na emisje i zanieczyszczenie.
84.
Centralnym elementem tej instalacji jest zatem gazownia, w której odpady są przetwarzane termicznie, podczas gdy spalanie gazu generatorowego w elektrowni może być bezpośrednio związanym działaniem, które ma techniczny związek ze zgazowaniem i które może mieć wpływ na emisje i zanieczyszczenie.
85.
Przy wykładni znamion związku bezpośredniego i związku technicznego należy zwrócić uwagę na okoliczność, że nie można obejść zastosowania wymogów prawa ochrony środowiska poprzez rozdzielenie związanych ze sobą projektów i potraktowanie ich w sposób odrębny (
24
). Podkreślają to przede wszystkim centrum ochrony środowiska, przyjaciele przyrody, rząd austriacki i Komisja.
86.
W niniejszym przypadku za związkiem bezpośrednim i związkiem technicznym przemawia okoliczność, że gazownia powstała w celu wykorzystania gazu generatorowego w elektrowni i nadal ma być w ten sposób prowadzona. To wrażenie potwierdza przedstawiony przez Lahti Energia schemat obu zakładów. Nie ma żadnego powodu żeby uważać, że gaz generatorowy będzie wykorzystany w inny sposób.
87.
Ponadto dyrektywa w sprawie spalania odpadów ustanawia związek pomiędzy obróbką termiczną odpadów a spalaniem gazu generatorowego. Wprawdzie definicja obróbki termicznej we współspalarni zawiera jedynie wymóg następnego spalenia produktu, jednak z ogólnego kontekstu dyrektywy wynika, że ogólna koncepcja objętych instalacji zawiera operację spalania. Pokazują to w szczególności dopuszczalne wielkości dla emisji zanieczyszczeń do powietrza.
88.
Przedstawione przez sąd krajowy aspekty zastąpienia paliw kopalnych i zmniejszenia emisji nie posiadają w tym zakresie dla zastosowania dyrektywy w sprawie spalania odpadów bezpośredniego znaczenia. Ten wpływ należy jednak docenić, choć — jak wskazuje Austria — właśnie zastąpienie paliw kopalnych jest cechą charakterystyczną współspalarni (
25
).
89.
Także stosunkowo niewielki udział gazu generatorowego w wykorzystywanym w elektrowni paliwie nie stoi na przeszkodzie związkowi bezpośredniemu i związkowi technicznemu. Dyrektywa w sprawie spalania odpadów obowiązuje bez względu na udział odpadów we współspalaniu. W praktyce wydaje się nawet, że odpady z reguły stanowią jedynie niewielki udział wykorzystywanych paliw (
26
).
90.
Rząd włoski zarzuca jednak bezpośredniemu związkowi obu zakładów okoliczność, że związek ten polega nie na technicznej konieczności, lecz wyłącznie na woli połączenia obu instalacji.
91.
Związek obu części zakładu nie jest w szczególności wtedy technicznie konieczny, jeśli oczyszczony gaz generatorowy należy traktować już nie jako odpad, lecz jako produkt. Wtedy może on zostać bez trudu zastąpiony porównywalnym produktem, np. gazem naturalnym. Jednocześnie gaz generatorowy może być również wykorzystywany gdzie indziej, chociażby przy sezonowym zmniejszeniu zapotrzebowania na energię w elektrowni.
92.
Jeśli gaz generatorowy nie jest odpadem, poddanie elektrowni wymaganiom dla współspalarni nie byłoby ponadto zgodne z zasadą równego traktowania lub zasadą niedyskryminacji. Zasada ta wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w różny sposób i aby różne sytuacje nie były traktowane w identyczny sposób, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (
27
).
93.
Skoro wspólnotowy akt prawa pochodnego należy interpretować, na tyle, na ile jest to możliwe, w zgodzie ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego (
28
), związek bezpośredni i związek techniczny w rozumieniu definicji instalacji w przypadku spalania gazu generatorowego mogą zostać pominięte, jeśli nie należy go już traktować jako odpad. Do tego wniosku doszły też rządy fiński, włoski i niderlandzki.
94.
Jeśli jednak gaz generatorowy nadal jest odpadem, wtedy jego współspalanie od spalania paliw konwencjonalnych odróżnia się wystarczająco, aby uzasadnić zastosowanie dyrektywy w sprawie spalania odpadów.
95.
Wydaje się wprawdzie, że prawodawcy wspólnotowemu na pierwszy rzut oka przytrafiła się sprzeczność w określeniu różnych dopuszczalnych wielkości dla istniejących instalacji wytwarzających energię w zależności od tego, czy wykorzystują one (także) odpady, czy też nie. Z punktu widzenia obciążenia dla środowiska nie ma znaczenia, czy emisja zanieczyszczeń wynika z odpadów, czy z paliw konwencjonalnych. Ta sprzeczność mogłaby prowadzić w zasadzie do utrudnienia pożądanego zastępowania surowców przez odpady oraz — w niniejszym przypadku — do ogólnie zwiększonej emisji zanieczyszczeń.
96.
Przy ustalaniu rozbieżnych regulacji prawodawca może jednak dysponować zakresem oceny i uznania (
29
). Ten zakres zależy w szczególności od celu, który zamierza on osiągnąć poprzez to rozróżnienie. W przypadku złożonych decyzji politycznych jest on z reguły szeroki (
30
).
97.
W niniejszej sprawie chodzi o złożoną regulację w dziedzinie ochrony środowiska. Kontrola sądowa musi zatem z konieczności ograniczyć się do tego, czy prawodawca przy realizacji tych celów popełnił oczywisty błąd w ocenie sytuacji (
31
).
98.
W tym zakresie Komisja na rozprawie wskazała, że dopuszczalne wielkości w dyrektywie w sprawie dużych obiektów energetycznego spalania oraz w dyrektywie w sprawie spalania odpadów są jedynie minimalnymi wymogami. Jak pokazują motyw 13 dyrektywy w sprawie spalania odpadów oraz motyw 8 dyrektywy w sprawie dużych obiektów energetycznego spalania, bardziej rygorystyczne wymogi mogą wynikać w szczególności z dyrektywy 96/61.
99.
Artykuł 3 lit. a) dyrektywy 96/61 wymaga, aby objęte instalacje stosowały najlepsze dostępne techniki oraz przestrzegały odpowiednich dopuszczalnych wielkości. Zgodnie z poglądem Komisji te dopuszczalne wielkości dla niniejszej instalacji są bardziej rygorystyczne, niż by to wynikało z dyrektywy w sprawie spalania odpadów. Pokazuje to, że prawodawca przy ustalaniu różnych dopuszczalnych wielkości dla starych instalacji na mocy dyrektyw w sprawie spalania odpadów i w sprawie dużych obiektów energetycznego spalania nie musiał brać pod uwagę konieczności ostatecznego określenia wymogów dla każdej instalacji.
100.
Ponadto Komisja zapytana wyjaśniła na rozprawie, że bardziej rygorystyczne dopuszczalne wielkości dla starych instalacji na mocy dyrektywy w sprawie spalania odpadów mają zapewnić, że odpady będą odzyskiwane jedynie w instalacjach, w których stosowane są najlepsze dostępne techniki zgodnie z dyrektywą 96/61.
101.
Ponadto w szczególności argument stowarzyszenia przyjaciół przyrody pokazuje, że wykorzystanie odpadów jako paliwa nie może być popierane bezwarunkowo. Im mniejsze są wymogi dla spalania odpadów i współspalania odpadów, tym mniej atrakcyjne są alternatywy. Odbywa się to przede wszystkim kosztem zapobiegania powstawaniu odpadów i ponownego ich wykorzystania. Te alternatywy mogłyby być dla środowiska bardziej korzystne. W związku z tym zgodnie z art. 3 dyrektywy ramowej w sprawie odpadów oraz motywem 8 dyrektywy w sprawie spalania odpadów przynajmniej zapobieganie powstawaniu odpadów jest priorytetem wobec odzysku poprzez spalanie (
32
).
102.
Wreszcie dyrektywa Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (
33
) wymaga, aby odpady podlegały obróbce przed ich składowaniem (
34
). Spalanie odpadów jest przy tym jedną z najbardziej rozpowszechnionych metod obróbki (
35
). Jeśli ze względu na bardziej rygorystyczne wielkości dopuszczalne stanie się ono dla prowadzącego instalację mniej atrakcyjne, odpowiedni wzrost kosztów obciąży ostatecznie producenta odpadów. Odpowiada to zasadzie „zanieczyszczający płaci” (
36
).
103.
W konsekwencji przy ustalaniu dopuszczalnych wielkości dla istniejących instalacji zgodnie z dyrektywą w sprawie spalania odpadów należało wziąć pod uwagę i ocenić różne aspekty. W świetle tych rozważań nierówne traktowanie istniejących współspalarni i istniejących dużych obiektów energetycznego spalania nie jest w sposób oczywisty nieuzasadnione.
104.
W związku z powyższym na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że spalanie powstałego w gazowni i oczyszczonego po procesie zgazowania gazu generatorowego w kotle elektrowni związanej z gazownią należy uważać za proces, który objęty jest art. 3 dyrektywy w sprawie spalania odpadów, jeśli gaz generatorowy w momencie spalania jest odpadem.
F — Podsumowanie
105.
Odpowiedzi na różne pytanie prejudycjalne pokazują, że dyrektywę w sprawie spalania odpadów należy co do zasady stosować, jeśli z odpadów uzyskiwany jest przez zgazowanie gaz palny, przeznaczony do spalania. Dyrektywa obejmuje przynajmniej gazownię. Spalanie gazu jest także objęte, jeśli odpowiednia instalacja jest bezpośrednio połączona z gazownią lub istnieje między nimi techniczny związek. Taki bezpośredni związek trzeba przyjąć w przypadku połączenia przynajmniej w sytuacji, jeśli gaz w momencie spalenia należy uważać za odpad. Jest to jednak wątpliwe, jeśli gaz po oczyszczeniu jest wystarczająco podobny do surowców albo innych produktów.
106.
W przyszłości w tym kontekście mogą pojawić się dalsze pytania. Możliwe jest spalanie gazu generatorowego, który należy uważać za odpad, w instalacjach niepołączonych z gazownią, choćby w sytuacji gdy gaz jest transportowany w cysternach. Sporne jest również, jak należy traktować zgazowanie, jeśli gaz przeznaczony jest nie do spalenia, ale do wytwarzania innych produktów, na przykład do produkcji tworzyw sztucznych. Pytania te nie muszą jednak zostać rozstrzygnięte w ramach niniejszego przypadku.
V — Wnioski
107.
Proponuję Trybunałowi, aby na pytania prejudycjalne udzielił następującej odpowiedzi:
1.
Dyrektywa 2000/76/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 grudnia 2000 r. w sprawie spalania odpadów nie ma zastosowania do instalacji, które spalają lub termicznie przetwarzają jedynie odpady gazowe.
2.
Gazownia, w której gaz powstaje poprzez pirolizę, może być uważana za spalarnię w rozumieniu art. 3 pkt 4 dyrektywy 2000/76, nawet jeśli nie ma w niej linii spalania.
3.
Spalanie powstałego w gazowni i oczyszczonego po procesie zgazowania gazu generatorowego w kotle elektrowni związanej z gazownią należy uważać za proces, który objęty jest art. 3 dyrektywy 2000/76, jeśli gaz generatorowy w momencie spalania jest odpadem.
4.
Gaz generatorowy wyprodukowany w gazowni i oczyszczony należy uważać za produkt w taki sposób, że nie podlega on już przepisom dotyczącym odpadów, jeśli jest on wystarczająco podobny do surowców albo innych produktów.
(
1
)	Język oryginału: niemiecki.
(
2
)	Dz.U. L 332, s. 91.
(
3
)	Uzupełnienie od autorki: dyrektywa 75/442 (zwana dalej „dyrektywą ramową w sprawie odpadów”) została skonsolidowana i zastąpiona dyrektywą 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów (Dz.U. L 114, s. 9).
(
4
)	Dz.U. L 309, s. 1.
(
5
)	Dz.U. L 257, s. 26, skodyfikowana przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/1/WE z dnia 15 stycznia 2008 r. dotyczącą zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.U. L 24, s. 8).
(
6
)	Zobacz sprawozdanie Komisji na temat wdrażania dyrektywy 96/61/WE w sprawie zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli z dnia 3 listopada 2005 r. [COM(2005) 540 wersja ostateczna, s. 4].
(
7
)	Zobacz w tym względzie szczegółowo powyżej, pkt 8 i nast.
(
8
)	Zgodnie z tą dyrektywą „odpady” oznaczają wszelkie substancje lub przedmioty, które ich posiadacz usuwa, zamierza usunąć lub ma obowiązek usunąć, zobacz ostatnio wyrok z dnia 24 czerwca 2008 r. w sprawie C-188/07 Commune de Mesquer, Zb.Orz. s. I-4501, pkt 38. W tym zakresie nie zmieniło się też nic poprzez kodyfikację w dyrektywie 2006/12.
(
9
)	Zobacz poniżej, pkt 63.
(
10
)	Zobacz powyżej, pkt 37.
(
11
)	Wyrok z dnia 10 maja 2007 r. w sprawie C-252/05 Thames Water Utilities, Zb.Orz. s. I-3883, pkt 39.
(
12
)	Zobacz powyżej, pkt 38.
(
13
)	Dz.U. L 365, s. 10.
(
14
)	Wyrok z dnia 19 czerwca 2003 r. w sprawie C-444/00 Mayer Parry Recycling, Rec. s. I-6163, pkt 61 i nast.
(
15
)	Wyrok z dnia 11 listopada 2004 r. w sprawie C-457/02 Niselli, Zb.Orz. s. I-10853, pkt 52.
(
16
)	Wyżej wymieniony w przypisie 14, pkt 67 i nast.
(
17
)	Zobacz wyrok z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie C-9/00 Palin Granit i Vehmassalon Kansanterveystyön Kuntayhtymän hallitus, Rec. s. I-3533, pkt 35; ww. w przypisie 8 wyrok w sprawie Commune de Mesquer pkt 43, a także postanowienie z dnia 15 stycznia 2004 r. w sprawie C-235/02 Saetti i Frediani, Rec. s. I-1005, pkt 35.
(
18
)	Zobacz w kwestii rozróżnienia produktów ubocznych i pozostałości po produkcji wyroki: z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawach połączonych C-418/97 i C-419/97 ARCO Chemie Nederland i in., Rec. s. I-4475, pkt 73, 88; z dnia 1 marca 2007 r. w sprawie C-176/05 KVZ retec, Zb.Orz. s. I-1721, pkt 63; z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawach połączonych Komisja przeciwko Włochom: C-194/05, Zb.Orz. s. I-11661, pkt 41; C-195/05, Zb.Orz. s. I-11699, pkt 42; C-263/05, Zb.Orz. s. I-11745, pkt 40.
(
19
)	Wyżej wymieniony w przypisie 17 wyrok w sprawie Palin Granit i Vehmassalon Kansanterveystyön Kuntayhtymän hallitus, pkt 29; ww. w przypisie 18 wyrok w sprawie KVZ, pkt 61.
(
20
)	Zobacz moją opinię z dnia 22 maja 2008 r. w sprawie C-251/07 Gävle Kraftvärme, dotychczas nieopublikowaną w Zbiorze, pkt 19 i nast.
(
21
)	Zobacz ww. w przypisie 20 moją opinię w sprawie Gävle Kraftwärme, pkt 34.
(
22
)	W pierwotnym projekcie Komisji [COM(1998) 558, Dz.U. 1998 C 372, s. 11], obróbka termiczna nie była jeszcze częścią definicji współspalarni, stała się nią jednak w toku procedury legislacyjnej, zob. dziesiątą propozycję zmian z pierwszego czytania Parlamentu (Dz.U. 1999, C 219, s. 249) oraz wspólne stanowisko Rady (WE) nr 7/2000 z dnia 25 listopada 1999 r. (Dz.U. 2000, C 25, s. 17).
(
23
)	Zobacz art. 2 pkt 3 wniosku Komisji dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) [COM(2007) 844].
(
24
)	Wyroki: z dnia 21 września 1999 r. w sprawie C-392/96 Komisja przeciwko Irlandii, Rec. s. I-5901, pkt 76; z dnia 16 września 2004 r. w sprawie C-227/01 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. s. I-8253, pkt 53, w przedmiocie dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U. L 175, s. 40).
(
25
)	Zobacz ww. w przypisie 20 moją opinię w sprawie Gävle Kraftwärme, pkt 38.
(
26
)	Zobacz Reference Document on Best Available Techniques for Large Combustion Plants, lipiec 2006 r., s. 489 i nast. (http://ec.europa.eu/comm/environment/ippc/brefs/lcp_bref_0706.pdf). Komisja przygotowała ten dokument na podstawie dyrektywy 96/61 we współpracy z ekspertami z państw członkowskich.
(
27
)	Wyroki: z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie C-344/04 IATA i ELFAA, Zb.Orz. s. I-403, pkt 95; z dnia 12 września 2006 r. w sprawie C-300/04 Eman i Sevinger, Zb.Orz. s. I-8055, pkt 57; a także z dnia 11 września 2007 r. w sprawie C-227/04 P Lindorfer przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I-6767, pkt 63.
(
28
)	Wyroki: z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie C-101/01 Lindqvist, Rec. s. I-12971, pkt 87; z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie C-540/03 Parlament przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I-5769, pkt 105; z dnia 4 października 2007 r. w sprawie C-457/05 Schutzverband der Spirituosen-Industrie, Zb.Orz. s. I-8075, pkt 22; z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie C-275/06 Promusicae, Zb.Orz. s. I-271, pkt 68; z dnia 10 lipca 2008 r. w sprawie C-413/06 P Bertelsmann i Sony Corporation of America przeciwko Impala, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 174.
(
29
)	Wyrok z dnia 13 kwietnia 2000 r. w sprawie C-292/97 Karlsson i in., Rec. s. I-2737, pkt 35, 49; ww. w przypisie 26 wyrok w sprawie Lindorfer, pkt 78. Zobacz także opinię rzecznika generalnego M. Poiaresa Madura z dnia 3 kwietnia 2008 r. w sprawie C-524/06 Huber, dotychczas nieopublikowaną w Zbiorze, pkt 29; z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie C-127/07 Arcelor Atlantique i Lorraine i in., dotychczas nieopublikowaną w Zbiorze, pkt 30 i nast.
(
30
)	Zobacz choćby wyroki: z dnia 11 września 2003 r. w sprawie C-77/02 Steinicke, Rec. s. I-9027, pkt 61; z dnia 22 listopada 2005 r. w sprawie C-144/04, Zb.Orz. s. I-9981, pkt 63, w przedmiocie celów polityki zatrudnienia.
(
31
)	Zobacz w przedmiocie kryteriów zastosowania art. 174 WE wyroki: z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie C-284/95 Hi-Tech, Rec. s. I-4301, pkt 37; z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie C-86/03 Grecja przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-10979, pkt 88, odpowiednio w odniesieniu do prawodawcy wspólnotowego.
(
32
)	Parlament proponuje przyjęcie w rozważanej obecnie nowelizacji dyrektywy ramowej w sprawie odpadów hierarchii odpadów, według której zapobieganie powstawaniu odpadów, odzysk i recykling miałyby pierwszeństwo przed energetycznym wykorzystaniem odpadów (art. 4 skonsolidowanego projektu w załączniku do stanowiska z dnia 17 czerwca 2008 r., TA/2008/282/).
(
33
)	Dz.U. L 182, s. 1.
(
34
)	Wyrok z dnia 14 kwietnia 2005 r. w sprawie C-6/03 Deponiezweckverband Eiterköpfe, Zb.Orz. s. I-2753.
(
35
)	Zobacz sprawozdanie Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie narodowych strategii dotyczących redukcji ulegających biodegradacji odpadów trafiających na składowiska zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy 1999/31/WE w sprawie składowania odpadów z dnia 30 marca 2005 r. [COM (2005) 105 wersja ostateczna].
(
36
)	Zobacz w tym względzie ww. w przypisie 8 moją opinię z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie C-188/07 Commune de Mesquer, pkt 120 i nast.