ARRÊT DE LA COUR (dixième chambre)
8 juin 2023 (*)
« Pourvoi – Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Article 4, paragraphe 2, deuxième tiret – Protection des avis juridiques – Article 4, paragraphe 3, premier alinéa – Protection du processus décisionnel – Refus d’accorder un accès intégral à un avis juridique du service juridique du Conseil de l’Union européenne »
Dans l’affaire C‑408/21 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 2 juillet 2021,
Conseil de l’Union européenne,
représenté par M. A. de Gregorio Merino, Mmes E. Dumitriu-Segnana, K. Pavlaki et M. E. Rebasti, en qualité d’agents,
partie requérante,
soutenu par :
République française,
représentée initialement par Mmes A.‑L. Desjonquères, A.-C. Drouant et M. E. Leclerc, en qualité d’agents, puis par Mme A.‑L. Desjonquères et M. E. Leclerc, en qualité d’agents,
Commission européenne,
représentée par Mme C. Ehrbar et M. P. Stancanelli, en qualité d’agents,
parties intervenantes au pourvoi,
les autres parties à la procédure étant :
Laurent Pech,
demeurant à Londres (Royaume-Uni), représenté initialement par Me G. Andraos, avocat,  Me O. Brouwer, advocaat, Me M. Hall, advokat, et Me B. A. R. T. Verheijen, advocaat, puis par Mes G. Andraos, O. Brouwer, T. C. van Helfteren, advocaten, et Me M. Hall, advokat,
partie demanderesse en première instance,
Royaume de Suède,
représenté initialement par M. O. Simonsson, Mme H. Eklinder, M. J. Lundberg, Mmes C. Meyer-Seitz, A. M. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, R. Shahsavan Eriksson et H. Shev, en qualité d’agents, puis par M. O. Simonsson, Mmes H. Eklinder, C. Meyer-Seitz, A. M. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, R. Shahsavan Eriksson et H. Shev, en qualité d’agents,
partie intervenante en première instance,
LA COUR (dixième chambre),
composée de M. D. Gratsias (rapporteur), président de chambre, MM. I. Jarukaitis et Z. Csehi, juges,
avocat général : M. N. Emiliou,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par son pourvoi, le Conseil de l’Union européenne demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 21 avril 2021, Pech/Conseil (T‑252/19, non publié, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:T:2021:203), par lequel celui-ci a annulé la décision du Conseil, du 12 février 2019, refusant l’accès intégral au document ST 13593 2018 INIT, contenant l’avis du service juridique du Conseil concernant la proposition de la Commission européenne, du 2 mai 2018, de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la protection du budget de l’Union européenne en cas de défaillance généralisée de l’état de droit dans un État membre [COM(2018) 324 final], ayant conduit à l’adoption du règlement (UE, Euratom) 2020/2092 du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2020, relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union (JO 2020, L 443 I, p. 1) (ci-après la « décision litigieuse »).
Le cadre juridique
2        Les considérants 1, 2, 3 et 6 du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43), sont ainsi libellés :
« (1)      Le traité sur l’Union européenne consacre la notion de transparence dans son article 1er, deuxième alinéa, selon lequel le traité marque une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens.
(2)      La transparence permet d’assurer une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel, ainsi que de garantir une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique. La transparence contribue à renforcer les principes de la démocratie et le respect des droits fondamentaux tels qu’ils sont définis à l’article 6 du traité UE et dans la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
(3)      [...] Le présent règlement consolide les initiatives déjà prises par les institutions en vue d’améliorer la transparence du processus décisionnel.
[...]
(6)      Un accès plus large aux documents devrait être autorisé dans les cas où les institutions agissent en qualité de législateur, y compris sur pouvoirs délégués, tout en veillant à préserver l’efficacité du processus décisionnel des institutions. Dans toute la mesure du possible, ces documents devraient être directement accessibles. »
3        Aux termes de l’article 1er, sous a), de ce règlement :
« Le présent règlement vise à :
a)      définir les principes, les conditions et les limites, fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé, du droit d’accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission [...] prévu à l’article 255 du traité CE de manière à garantir un accès aussi large que possible aux documents ».
4        L’article 4 dudit règlement dispose, à son paragraphe 2, deuxième tiret, et à ses paragraphes 3 et 6 :
« 2.      Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection :
[...]
–        des procédures juridictionnelles et des avis juridiques ;
[...]
à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
3.      L’accès à un document établi par une institution pour son usage interne ou reçu par une institution et qui a trait à une question sur laquelle celle-ci n’a pas encore pris de décision est refusé dans le cas où sa divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel de cette institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
L’accès à un document contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre des délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée est refusé même après que la décision a été prise, dans le cas où la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
[...]
6.      Si une partie seulement du document demandé est concernée par une ou plusieurs des exceptions susvisées, les autres parties du document sont divulguées. »
5        L’article 7, paragraphe 2, du même règlement énonce :
« En cas de refus total ou partiel, le demandeur peut adresser, dans un délai de quinze jours ouvrables suivant la réception de la réponse de l’institution, une demande confirmative tendant à ce que celle-ci révise sa position. »
Les antécédents du litige
6        Les antécédents du litige, qui sont exposés aux points 1 à 10 de l’arrêt attaqué, peuvent, aux fins de la présente procédure, être résumés de la manière suivante.
7        Le 30 octobre 2018, à la suite de la publication, le 29 octobre 2018, d’un article de presse révélant l’existence d’un avis du service juridique du Conseil portant sur la proposition de la Commission européenne, du 2 mai 2018, de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la protection du budget de l’Union européenne en cas de défaillance généralisée de l’état de droit dans un État membre [COM(2018) 324 final] (ci-après la « proposition de la Commission »), M. Laurent Pech a demandé au Conseil, sur le fondement du règlement no 1049/2001, l’accès audit avis, identifié par celui-ci comme étant le document ST 13593 2018 INIT (ci-après l’« avis demandé »).
8        Par décision du 10 décembre 2018, le Conseil a accordé un accès partiel à l’avis demandé.
9        Le 20 décembre 2018, M. Pech a, conformément à l’article 7, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001, présenté une demande confirmative.
10      Par décision du 12 février 2019, le Conseil a confirmé sa décision de refuser l’accès intégral à l’avis demandé, en se fondant, en premier lieu, sur l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, relatif à la protection du processus décisionnel en cours. Ainsi qu’il ressort du point 45 de l’arrêt attaqué, le Conseil a indiqué que la proposition de la Commission, à l’époque en cours d’adoption, et les discussions y afférentes étaient complexes, que les États membres avaient exprimé publiquement des positions divergentes et que, de ce fait, les discussions en cours étaient délicates. Il a ajouté que, dans le contexte juridique et politique de l’époque, le débat sur les mesures envisagées, visant à l’adoption d’un mécanisme de conditionnalité liant le financement de l’Union au respect de l’état de droit, aurait été particulièrement sensible. Ainsi, si l’analyse effectuée par le service juridique du Conseil avait été intégralement divulguée, certains des arguments qui y étaient développés auraient pu donner lieu à une ingérence extérieure. Selon le Conseil, la pression qui en aurait résulté aurait pu compliquer les négociations permettant aux membres du Conseil d’accepter des solutions de compromis ou de poursuivre certaines options et aurait ainsi affecté la possibilité de parvenir à un accord final sur la proposition de la Commission. En outre, la divulgation aurait pu également limiter les options envisageables lors des procédures interinstitutionnelles, à savoir lors des négociations avec le Parlement et la Commission.
11      En second lieu, le Conseil s’est fondé sur l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement no 1049/2001, considérant qu’une divulgation complète de l’avis demandé pouvait compromettre l’intérêt de l’institution à demander et à recevoir des avis juridiques francs, objectifs et complets. Premièrement, en raison de son contenu, l’avis demandé entrait dans le champ d’application de l’exception prévue à cette disposition, puisqu’il fournissait une analyse détaillée portant sur des questions juridiques et, en particulier, sur la pertinence de la base légale de la proposition de la Commission, sur sa compatibilité avec les traités et sur la faisabilité juridique de l’adoption de mesures selon le mécanisme envisagé. Deuxièmement, le Conseil indiquait que, si l’avis demandé se rapportait à une procédure législative pour laquelle une exigence de transparence particulièrement élevée s’appliquait, les questions abordées étaient de nature « systématique » et présentaient une large portée, laquelle dépassait le contexte de la procédure législative en question. Troisièmement, les questions analysées dans l’avis demandé auraient été très critiques et particulièrement controversées, ce qui aurait rendu cet avis sensible dans le contexte des discussions en cours. Enfin, il y aurait eu un risque élevé que les questions juridiques examinées fassent l’objet d’un contentieux dans le futur.
12      Concernant la possibilité d’accorder un accès partiel audit avis selon l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001, le Conseil a considéré que toutes les parties de l’avis demandé qui n’avaient pas été divulguées en vertu de sa décision du 10 décembre 2018, mentionnée au point 8 du présent arrêt, étaient intégralement couvertes par les exceptions invoquées et qu’aucun accès partiel additionnel ne pouvait être autorisé.
13      Enfin, le Conseil a conclu à l’absence d’un intérêt public supérieur à la divulgation.
La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
14      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 15 avril 2019, M. Pech a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision litigieuse.
15      À l’appui de son recours, M. Pech a soulevé trois moyens, tirés, le premier, d’une erreur de droit et d’une application erronée de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, le deuxième, d’une erreur de droit et d’une application erronée de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, de ce règlement et, le troisième, soulevé à titre subsidiaire, d’une violation de l’article 4, paragraphe 6, dudit règlement.
16      S’agissant du premier moyen du recours, après avoir indiqué, au point 46 de l’arrêt attaqué, que, à la date de la décision litigieuse, le processus décisionnel devant aboutir à l’adoption de la proposition de la Commission était en cours, le Tribunal a constaté, au point 48 de cet arrêt, que la décision litigieuse ne comportait aucun élément tangible permettant de conclure que le risque évoqué d’atteinte au processus décisionnel était, à la date de l’adoption de ladite décision, raisonnablement prévisible et non purement hypothétique. En particulier, le Tribunal a considéré que la décision litigieuse ne faisait aucun état de l’existence d’atteintes ou de tentatives d’atteinte au processus décisionnel en cours, ni des raisons objectives permettant de raisonnablement prévoir que de telles atteintes surviendraient en cas de divulgation de l’avis demandé.
17      Le Tribunal a, à cet égard, au point 51 de l’arrêt attaqué, relevé que les écritures du Conseil ne permettaient pas non plus d’établir le caractère raisonnablement prévisible du risque d’atteinte grave au processus décisionnel mentionné dans la décision litigieuse. Il a, dans ce contexte, examiné, successivement, aux points 52 à 59 de l’arrêt attaqué, les éléments invoqués par le Conseil, à savoir le fait que l’avis demandé portait sur la base juridique du règlement proposé, le risque que soient compromises les capacités de négociation du Conseil et les possibilités d’aboutir à un accord avec le Parlement ainsi que la complexité des discussions au sein du Conseil et le caractère prétendument sensible de la problématique en cause, y compris en ce qui concerne le mécanisme de conditionnalité ou le système de vote envisagés. Au terme de cette analyse, le Tribunal a conclu qu’aucun des motifs de la décision litigieuse pris isolément ou dans leur ensemble ne démontrait que l’accès intégral à l’avis demandé était susceptible de porter concrètement et effectivement atteinte, de façon raisonnable et non purement hypothétique, au processus décisionnel en cause, au sens de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001. Il a par conséquent accueilli le premier moyen du recours.
18      En tenant compte du fait que, dans la décision litigieuse, le Conseil avait également justifié le refus d’accès à l’intégralité de l’avis demandé en invoquant l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement no 1049/2001, le Tribunal a, par la suite, examiné le deuxième moyen présenté par M. Pech. À cet égard, le Tribunal a, dans un premier temps, constaté, au point 82 de l’arrêt attaqué, que le document demandé constituait, en effet, un avis juridique rendu dans le cadre d’un processus législatif. Il a, ensuite, indiqué, au point 85 de l’arrêt attaqué, que, s’agissant de la question de savoir si cet avis présentait un caractère particulièrement sensible, il convenait de se rapporter au contenu même dudit avis et non au caractère éventuellement sensible du processus législatif concerné, élément qui serait dépourvu de pertinence dans le cadre d’une telle analyse. En ce qui concerne la portée de l’avis demandé qui, selon le Conseil, est particulièrement large, le Tribunal a considéré, au point 87 de l’arrêt attaqué, qu’il ne pouvait être inféré des affirmations de ce dernier que cet avis avait une telle portée.
19      Le Tribunal a, de même, au point 91 de l’arrêt attaqué, écarté les arguments du Conseil portant sur le risque d’atteinte à sa capacité de défendre sa position lors de procédures juridictionnelles, tout en considérant que la circonstance que le contenu de l’avis demandé avait fait l’objet de fuites dans la presse ne pouvait, en soi, avoir une incidence sur la possibilité pour le Conseil d’invoquer l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement no 1049/2001.
20      Le Tribunal a, enfin, également écarté, au point 92 de l’arrêt attaqué, l’argumentation du Conseil selon laquelle la divulgation de l’avis demandé pourrait conduire à ce que les membres de son service juridique fassent personnellement l’objet de pressions extérieures, en considérant que cette argumentation n’était pas étayée et qu’aucun élément tangible du dossier ne permettait d’établir la réalité de telles pressions extérieures.
21      Par conséquent, le Tribunal a accueilli le deuxième moyen du recours et, ayant, ainsi, constaté qu’aucun des motifs invoqués par le Conseil à l’appui de son refus d’accès à l’intégralité de l’avis demandé n’était fondé, a annulé la décision litigieuse, sans examiner le troisième moyen du recours, invoqué à titre subsidiaire.
La procédure devant la Cour et les conclusions des parties au pourvoi
22      Le Conseil demande à la Cour d’annuler l’arrêt attaqué, de statuer définitivement sur les questions faisant l’objet de son pourvoi et de condamner M. Pech aux dépens de la procédure.
23      M. Pech demande à la Cour de rejeter le pourvoi comme étant irrecevable et, en tout état de cause, comme étant non fondé ainsi que de condamner le Conseil aux dépens de la procédure, y compris à ceux exposés par les éventuelles parties intervenantes.
24      Le Royaume de Suède conclut au rejet du pourvoi.
25      Par décisions du président de la Cour, datées des 7 mars et 1er avril 2022, la Commission et la République française ont respectivement été admises à intervenir au soutien des conclusions du Conseil.
26      La Commission conclut à l’annulation de l’arrêt attaqué et à la condamnation de M. Pech aux dépens de la procédure.
27      La République française demande à la Cour d’annuler l’arrêt attaqué.
Sur le pourvoi
28      À l’appui de son pourvoi, le Conseil invoque trois moyens. Le premier moyen est tiré d’une application erronée de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement no 1049/2001 ainsi que d’un défaut de motivation. Le deuxième moyen est tiré d’une dénaturation des faits, d’un défaut de motivation et d’une application erronée de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de ce règlement. Enfin, le troisième moyen est tiré d’une violation de l’article 113 du règlement de procédure du Tribunal et d’une dénaturation des faits.
Observations liminaires
29      Conformément à son considérant 1, le règlement no 1049/2001 s’inscrit dans la volonté exprimée à l’article 1er, deuxième alinéa, TUE de marquer une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens.
30      Cet objectif fondamental de l’Union est également reflété à l’article 15, paragraphe 1, TFUE, qui prévoit, notamment, que les institutions, les organes et les organismes de l’Union œuvrent dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture, principe également affirmé à l’article 10, paragraphe 3, TUE et à l’article 298, paragraphe 1, TFUE, ainsi qu’à l’article 42 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne qui consacre le droit d’accès aux documents (arrêt du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, point 74 et jurisprudence citée).
31      Il résulte du considérant 2 du règlement no 1049/2001 que la transparence permet de conférer aux institutions de l’Union une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité à l’égard des citoyens de l’Union dans un système démocratique. En permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement débattues, elle contribue, en outre, à augmenter la confiance de ces citoyens (arrêt du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, point 75 et jurisprudence citée).
32      À ces fins, l’article 1er, sous a), de ce règlement prévoit que celui-ci vise à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions de l’Union qui soit le plus large possible.
33      Il ressort également de l’article 4 dudit règlement qui institue un régime d’exceptions à cet égard, que ce droit d’accès n’en est pas moins soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé (arrêt du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, point 77 et jurisprudence citée). Néanmoins, dès lors que de telles exceptions dérogent au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents, elles doivent être interprétées et appliquées strictement (arrêt du 17 octobre 2013, Conseil/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, point 30 et jurisprudence citée).
34      Lorsque l’institution concernée décide de refuser l’accès à un document dont la communication lui a été demandée, il lui incombe, en principe, de fournir des explications quant à la question de savoir de quelle manière l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue à l’article 4 du règlement no 1049/2001 que cette institution invoque. En outre, le risque d’une telle atteinte doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique (arrêt du 17 octobre 2013, Conseil/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, point 31 et jurisprudence citée).
35      En ce qui concerne plus particulièrement l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, de ce même règlement, cette disposition prévoit que l’accès à un document est refusé dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection des avis juridiques, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation dudit document.
36      S’agissant de cette exception, l’examen à effectuer par l’institution concernée lorsque la divulgation d’un document lui est demandée doit nécessairement se dérouler en trois temps, correspondant aux trois critères figurant à cette disposition (voir, en ce sens, arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374, point 37).
37      Dans un premier temps, l’institution concernée doit s’assurer que le document dont la divulgation est demandée concerne bien un avis juridique et déterminer quelles en sont les parties effectivement concernées et, donc, susceptibles de tomber dans le champ d’application de ladite exception (voir, en ce sens, arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374, point 38).
38      Dans un deuxième temps, l’institution concernée doit examiner si la divulgation des parties du document en question, identifiées comme concernant des avis juridiques, « porterait atteinte à la protection » de ces derniers (voir, en ce sens, arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374, point 40). Il y a, plus spécifiquement, à cet égard, lieu d’interpréter l’exception concernée comme visant à protéger l’intérêt d’une institution à demander des avis juridiques et à recevoir des avis francs, objectifs et complets (voir, en ce sens, arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374, point 42).
39      Finalement, dans un troisième temps, si l’institution concernée considère que la divulgation d’un document porte atteinte à la protection des avis juridiques telle qu’elle vient d’être définie, il lui incombe de vérifier qu’il n’existe pas un intérêt public supérieur justifiant cette divulgation nonobstant l’atteinte qui en résulterait à son aptitude à demander des avis juridiques et à recevoir des avis francs, objectifs et complets (arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374, point 44).
40      Dans ce contexte, il incombe à cette institution de mettre en balance l’intérêt spécifique devant être protégé par la non-divulgation du document concerné et, notamment, l’intérêt général à ce que ce document soit rendu accessible, eu égard aux avantages découlant, ainsi que le relève le considérant 2 du règlement no 1049/2001, d’une transparence accrue, à savoir une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel ainsi qu’une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique (arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374, point 45).
41      Ces considérations sont, à l’évidence, d’une pertinence toute particulière lorsqu’une institution agit en sa qualité de législateur, ainsi qu’il résulte du considérant 6 du règlement no 1049/2001, selon lequel un accès plus large aux documents doit être autorisé précisément dans un tel cas. La transparence à cet égard contribue à renforcer la démocratie en permettant aux citoyens de contrôler l’ensemble des informations qui ont constitué le fondement d’un acte législatif. En effet, la possibilité, pour les citoyens, de connaître le fondement des actions législatives est une condition de l’exercice effectif, par ces derniers, de leurs droits démocratiques (arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374, point 46).
42      À cet égard, il n’apparaît aucun véritable risque, raisonnablement prévisible, et non purement hypothétique, que la divulgation des avis du service juridique du Conseil émis dans le cadre de procédures législatives soit de nature à porter atteinte à la protection des avis juridiques, au sens de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement no 1049/2001 (arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374, point 66). Ce règlement impose, ainsi, en principe, une obligation de divulguer les avis du service juridique du Conseil relatifs à un processus législatif (arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374, point 68).
43      Ce constat ne fait néanmoins pas obstacle à ce que la divulgation d’un avis juridique spécifique, rendu dans le contexte d’un processus législatif mais ayant un caractère particulièrement sensible ou une portée particulièrement large allant au-delà du cadre du processus législatif en cause, puisse être refusée au titre de la protection des avis juridiques. Dans un tel cas, il incomberait à l’institution concernée de motiver un tel refus de façon circonstanciée (arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374, point 69).
Sur le premier moyen
44      Le premier moyen du pourvoi est tiré d’une application erronée, par le Tribunal, de l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 ainsi que d’un défaut de motivation. Il se divise en trois branches, dont la première porte sur l’application, par le Tribunal, du critère relatif à la portée particulièrement large d’un avis juridique établi dans le cadre d’une procédure législative. Les deuxième et troisième branches portent, quant à elles, sur l’application du critère relatif au caractère particulièrement sensible d’un tel avis.
Sur la première branche du premier moyen
45      Par la première branche de son premier moyen, le Conseil reproche au Tribunal, d’une part, une violation de son obligation de motivation dans le cadre de son appréciation des arguments de cette institution concernant la prétendue portée particulièrement large de l’avis demandé. Le Conseil soutient, à cet égard, en premier lieu, que la raison pour laquelle l’analyse contenue dans l’avis demandé et portant sur le recours à la majorité qualifiée inversée pour l’adoption d’actes d’exécution du Conseil concernerait uniquement la proposition de la Commission ne ressort pas de l’arrêt attaqué. En second lieu, le Tribunal n’aurait pas justifié le rejet de l’argument du Conseil résumé au point 74 de l’arrêt attaqué, selon lequel la question portant sur le cadre juridique qui s’applique à la conditionnalité budgétaire et sur sa compatibilité avec d’autres procédures de sanction prévues par les traités est pertinente et a de vastes répercussions pour un certain nombre de dossiers législatifs examinés dans le cadre des négociations portant sur le cadre financier pluriannuel.
46      Il ressort, à cet égard, d’une jurisprudence constante que la motivation d’un arrêt doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement du Tribunal, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la décision prise et à la Cour d’exercer son contrôle juridictionnel (arrêt du 4 avril 2017, Médiateur/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, point 83 et jurisprudence citée). La question de savoir si la motivation d’un arrêt du Tribunal est contradictoire ou insuffisante constitue une question de droit pouvant être invoquée dans le cadre d’un pourvoi. L’obligation de motivation n’impose toutefois pas au Tribunal de fournir un exposé qui suivrait, de manière exhaustive et un par un, tous les raisonnements articulés par les parties au litige. La motivation peut donc être implicite, à condition qu’elle permette aux intéressés de connaître les raisons pour lesquelles le Tribunal n’a pas fait droit à leurs arguments et à la Cour de disposer des éléments suffisants pour exercer son contrôle (arrêt du 6 octobre 2022, KN/CESE, C‑673/21 P, non publié, EU:C:2022:759, point 70 et jurisprudence citée).
47      Le Tribunal a consacré les points 86 et 87 de l’arrêt attaqué aux arguments que le Conseil tirait de la portée particulièrement large, selon lui, de l’avis demandé. Il a ainsi constaté que le Conseil s’était contenté d’indiquer dans la décision litigieuse que l’avis demandé couvrait des questions, comme la base juridique de l’acte proposé et le recours au système de vote proposé pour les actes d’exécution du Conseil, ayant « un caractère systématique » au-delà du contexte du processus législatif en question. Le Tribunal a considéré, à cet égard, que de telles affirmations ne sauraient conférer une portée particulièrement large à l’avis demandé. En premier lieu, le fait que cet avis examine le caractère approprié de la base juridique de la proposition de la Commission ne saurait être considéré comme lui conférant une portée allant au-delà du processus législatif en cause. En second lieu, en ce qui concerne le système de vote prévu dans l’acte proposé, il ressortirait dudit avis que ce système concerne uniquement la proposition de la Commission. Selon le Tribunal, la référence faite, dans le même avis, à d’autres règlements dotés de mécanismes similaires ne signifie pas qu’il s’agisse d’un document d’une portée large qui dépasse le contexte législatif en cause.
48      Ιl y a lieu de constater que, bien que succincts, les motifs de l’arrêt attaqué permettent de comprendre pourquoi le Tribunal a considéré que, s’agissant du système de vote proposé, à savoir la majorité qualifiée inversée, l’avis demandé ne concernait que la proposition de la Commission. En effet, il ressort clairement de l’arrêt attaqué que le Tribunal a examiné les références faites dans cet avis à d’autres règlements dotés de mécanismes similaires et les a considérées comme de simples références effectuées à titre illustratif qui ne suffisaient pas à faire reconnaître à l’avis demandé une portée particulièrement large.
49      En revanche, force est de constater que, tout en ayant exposé, au point 74 de l’arrêt attaqué, l’argument du Conseil selon lequel la question portant sur le cadre juridique applicable à la conditionnalité budgétaire et sur sa compatibilité avec d’autres instruments de contrôle et de sanctions prévus par les traités est une question pertinente pour un certain nombre de dossiers législatifs en cours dans le cadre des négociations sur le cadre financier pluriannuel, le Tribunal n’y a pas répondu.
50      Toutefois, ainsi qu’il ressort du point 86 de l’arrêt attaqué, les éléments sur lesquels repose l’argument du Conseil visé au précédent point ne faisaient pas partie de la motivation de la décision litigieuse, ce que cette institution ne conteste d’ailleurs pas dans ses écritures devant la Cour. En effet, le Tribunal a indiqué au point 84 de l’arrêt attaqué que, selon la décision litigieuse, l’avis demandé « port[ait] sur des questions (telles que, par exemple, l’analyse de la base juridique de la proposition [de la Commission] ou le recours au système de vote proposé pour les actes d’exécution du Conseil) qui [avaient] un caractère systématique [...] au-delà du contexte du processus législatif en cause ».
51       Partant, dans la mesure où le Tribunal a examiné, au point 87 de l’arrêt attaqué, les éléments invoqués dans la décision litigieuse afin d’établir que les questions analysées dans l’avis demandé avaient une portée particulièrement large, il ne saurait lui être reproché de ne pas avoir répondu à l’argument du Conseil résumé au point 74 de cet arrêt, ce dernier ne présentant pas de lien avec lesdits éléments. Au demeurant, le Conseil n’allègue, dans le cadre de son pourvoi, ni que la décision litigieuse comportait des motifs supplémentaires s’agissant de la prétendue portée particulièrement large de l’avis demandé dont le Tribunal n’aurait pas tenu compte dans l’arrêt attaqué ni que le Tribunal aurait dénaturé le contenu de la décision litigieuse à cet égard.
52      Du reste, le Conseil allègue que les conclusions du Tribunal dans l’arrêt attaqué sont fondées sur la considération selon laquelle un avis comportant des analyses sur le caractère approprié de la base juridique d’une proposition législative ne présente jamais une large portée. Or, par cet argument, le Conseil cherche, en réalité, à contester non pas la motivation de l’arrêt attaqué mais le bien-fondé de l’appréciation du Tribunal à cet égard.
53      D’autre part, le Conseil reproche au Tribunal une interprétation erronée du critère relatif à la portée particulièrement large d’un avis juridique ayant trait à une procédure législative, en ce que celui-ci aurait refusé d’aborder le fond de l’avis demandé et d’examiner concrètement si l’analyse juridique figurant dans cet avis présentait de l’intérêt pour d’autres dossiers pendants ou avait de « vastes répercussions » sur ceux-ci, en se bornant à déclarer, sans autre explication, qu’il ressortait de cet avis qu’il concernait uniquement la proposition de la Commission.
54      À cet égard, force est de constater que le Tribunal s’est fondé sur les analyses contenues dans l’avis demandé portant sur le système de vote débattu et que, ainsi qu’il ressort du point 87 de l’arrêt attaqué, c’est à propos de ces analyses qu’il a considéré qu’elles concernaient uniquement la proposition de la Commission. Partant, il ne saurait être reproché au Tribunal de ne pas avoir abordé le contenu de cet avis et de ne pas l’avoir examiné de manière concrète.
55      Le Conseil considère, en outre, que le Tribunal a commis une erreur de droit en ce qu’il a refusé d’examiner concrètement si l’analyse juridique figurant dans l’avis demandé présentait de l’intérêt pour d’autres dossiers pendants ou avait de « vastes répercussions » sur ceux-ci.
56      Il suffit, à cet égard, de relever que toute analyse portant sur des textes ou des notions juridiques effectuée par le service juridique d’une institution dans le cadre d’un processus législatif donné est, de par sa nature, susceptible d’être pertinente dans le cadre d’un ou de plusieurs autres processus législatifs. Ce seul fait ne saurait, néanmoins, au vu de la jurisprudence citée aux points 42 et 43 du présent arrêt, justifier le refus de divulguer un avis juridique rendu par le service juridique d’une institution dans le cadre d’un tel processus. Or, ainsi qu’il ressort du point 86 de l’arrêt attaqué, le Conseil n’avait invoqué, dans la décision litigieuse, aucun élément susceptible d’expliquer pourquoi les questions abordées dans l’avis demandé présentaient un « caractère systématique allant au-delà du contexte du processus législatif en cause ».
57      Il résulte de ces considérations que la première branche du premier moyen du pourvoi doit être rejetée.
Sur la deuxième branche du premier moyen
58      Par la deuxième branche du premier moyen, le Conseil reproche au Tribunal d’avoir commis des erreurs de droit dans le cadre de son examen de l’appréciation effectuée dans la décision litigieuse s’agissant du caractère particulièrement sensible, selon le Conseil, de l’avis demandé eu égard au contexte dans lequel cet avis a été rendu.
59      Il convient, à cet égard, de relever que, selon le point 84 de l’arrêt attaqué, le Conseil avait indiqué, dans la décision litigieuse, que « plusieurs questions évoquées dans l’avis [étaient] très controversées et cruciales pour les négociations sur le projet d’acte législatif » et qu’« une divulgation complète entraverait davantage la possibilité de parvenir à un accord sur le dossier », raison pour laquelle l’avis demandé était « sensible » dans le cadre des discussions en cours. Le Conseil a ajouté que « les instruments proposés, s’ils [étaient] adoptés, [auraient eu] un impact direct sur l’allocation des fonds » et qu’un « risque élevé de litige [pouvait] être attendu dans ce domaine », de sorte « qu’une divulgation affecterait ainsi négativement la capacité du service juridique à défendre efficacement les décisions prises par le Conseil devant les juridictions de l’Union sur un pied d’égalité avec les représentants légaux des autres parties aux procédures judiciaires ».
60      Le Conseil conteste, en particulier, le point 85 de l’arrêt attaqué, par lequel le Tribunal a jugé que le caractère particulièrement sensible d’un avis tel que l’avis demandé dépend de la question de savoir si le contenu de cet avis présente un tel caractère, alors que le caractère éventuellement sensible du processus législatif dans le cadre duquel ledit avis a été rendu et de son contexte serait sans pertinence aux fins de cette appréciation. Selon le Conseil, en refusant d’accorder une quelconque importance au contexte spécifique du processus législatif dans lequel l’avis juridique a été demandé et rendu, le Tribunal a commis une erreur de droit.
61      Or, ainsi qu’il ressort du point 61 de l’arrêt du 16 février 2022, Hongrie/Parlement et Conseil (C‑156/21, EU:C:2022:97), ainsi que du point 58 de l’arrêt du 16 février 2022, Pologne/Parlement et Conseil (C‑157/21, EU:C:2022:98), lus en combinaison avec les points 70 à 72 des conclusions de l’avocat général Campos Sánchez-Bordona dans l’affaire Hongrie/Parlement et Conseil (C‑156/21, EU:C:2021:974), auxquels ces arrêts renvoient, dans le cadre de l’examen de la question de savoir si un avis tel que l’avis demandé présente un caractère particulièrement sensible, c’est précisément du contenu de ce dernier dont il convient de tenir compte. Ainsi, seul un avis qui, même s’il concerne une mesure législative importante, comporte des informations particulièrement délicates peut se voir reconnaître le caractère sensible, ce qui n’est pas le cas lorsque cet avis n’incorpore que la simple appréciation d’éléments d’interprétation du droit de l’Union.
62      L’ensemble de l’argumentation présentée par le Conseil dans le cadre de la deuxième branche du premier moyen étant, en substance, fondée sur la contestation du point 85 de l’arrêt attaqué, il y a lieu de l’écarter. En effet, au vu de la jurisprudence citée au point précédent, il convient de constater que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit.
63      Aucun des arguments présentés par le Conseil ne saurait remettre en cause cette conclusion.
64      Premièrement, le Conseil prétend que l’interprétation du critère concerné retenue par le Tribunal va à l’encontre de la logique même du règlement no 1049/2001. Ce dernier exigerait une appréciation in concreto des risques liés à la divulgation de chaque document, à savoir une appréciation effectuée « au regard du contexte spécifique dans lequel la divulgation aurait lieu, et pas uniquement sur la base d’un examen abstrait de son contenu ».
65      À cet égard, il suffit de constater, d’une part, que, au vu de ce qui a été rappelé au point 61 du présent arrêt, l’appréciation du caractère particulièrement sensible d’un document en fonction de son contenu n’empêche aucunement l’appréciation concrète des risques potentiellement liés à sa divulgation. D’autre part, le Conseil n’explique aucunement les raisons pour lesquelles une telle appréciation serait contraire à la logique du règlement no 1049/2001 dont l’objectif, ainsi qu’il a été rappelé au point 32 du présent arrêt, n’est autre que de conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions de l’Union qui soit le plus large possible.
66      Deuxièmement, le Conseil prétend que cette interprétation prive le critère en question de tout effet utile, dans la mesure où aucune question juridique envisagée d’un point de vue abstrait ou théorique ne saurait être considérée comme intrinsèquement sensible. Or, même à considérer que tel est le cas, une telle constatation n’empêche aucunement, au vu de la jurisprudence citée au point 61 du présent arrêt, de reconnaître un caractère sensible à un avis juridique tel que l’avis demandé, au terme de l’appréciation concrète de son contenu.
67      Il ne saurait, en effet, être exclu qu’un avis juridique, bien qu’établi dans un contexte législatif particulièrement sensible, ne comporte que des appréciations juridiques privées de toute originalité. Ainsi, si un tel avis ne comporte pas, en plus de ces appréciations, d’informations sensibles ou ne se réfère pas à des éléments factuels confidentiels, il ne saurait être considéré que des appréciations juridiques, en tant que telles, ne doivent pas être divulguées au public, du seul fait qu’elles se rapportent, par exemple, à une initiative législative controversée.
68      Il convient, enfin, troisièmement, d’écarter les arguments du Conseil tirés du rôle de son service juridique et du risque de compromettre l’exercice, par ce service, de ses fonctions. En effet, ainsi que la Cour l’a indiqué au point 62 de l’arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil (C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374), la crainte que l’indépendance d’un service juridique tel que le service juridique du Conseil serait remise en cause par une possible divulgation des avis juridiques émis par ce dernier dans le cadre de procédures législatives est au cœur même des intérêts protégés par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement no 1049/2001, qui vise précisément à protéger l’intérêt d’une institution à demander des avis juridiques et à recevoir des avis francs, objectifs et complets. Or, de simples affirmations, aucunement étayées par des argumentations circonstanciées, qui ne laisseraient apparaître qu’un risque purement hypothétique d’atteinte à cet intérêt ne suffisent pas à justifier la non-divulgation d’un avis tel que l’avis demandé (arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374, point 63). Partant, il ne saurait être reproché au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit en écartant l’argumentation y afférente du Conseil.
69      Dans ces conditions, la deuxième branche du premier moyen doit être rejetée.
Sur la troisième branche du premier moyen
70      Par la troisième branche de son premier moyen, le Conseil allègue que les points 89 à 91 de l’arrêt attaqué, par lesquels le Tribunal a écarté des arguments du Conseil visant à établir le caractère sensible de l’avis demandé, sont entachés d’erreurs de droit. Plus spécifiquement, le Conseil reproche, en substance, au Tribunal, d’avoir ignoré ses allégations s’agissant du risque concret de contentieux immédiatement après l’adoption du règlement 2020/2092, risque qui se serait, par ailleurs, réalisé, et de l’atteinte que la divulgation de l’avis demandé pourrait porter à sa capacité de défendre ledit règlement devant le juge de l’Union, eu égard, notamment, au principe d’égalité des armes.
71      Il convient de rappeler, premièrement, que, selon une jurisprudence constante et ainsi que le Conseil lui-même l’admet, la légalité d’un acte de l’Union doit être appréciée en fonction des éléments de fait et de droit existant à la date où cet acte a été adopté (arrêt du 28 janvier 2021, Qualcomm et Qualcomm Europe/Commission, C‑466/19 P, EU:C:2021:76, point 82 et jurisprudence citée). Partant, tout argument du Conseil qui se rapporte à des développements factuels survenus après l’adoption de la décision litigieuse ne sauraient prospérer.
72      S’agissant, par ailleurs, de l’argumentation du Conseil selon laquelle le Tribunal aurait commis une dénaturation des faits, en ignorant ses allégations portant sur le risque qu’émerge un contentieux à la suite de l’adoption du règlement 2020/2092, il y a lieu de rappeler qu’une telle dénaturation existe, notamment, lorsque le Tribunal a manifestement outrepassé les limites d’une appréciation raisonnable des éléments de preuve, étant précisé qu’elle doit apparaître de manière manifeste des pièces du dossier, sans qu’il soit nécessaire de procéder à une nouvelle appréciation des faits et des preuves (voir, en ce sens, arrêt du 28 janvier 2021, Qualcomm et Qualcomm Europe/Commission, C‑466/19 P, EU:C:2021:76, point 44 et jurisprudence citée). Or, force est de constater qu’aucun élément susceptible de démontrer l’existence d’une telle dénaturation ne ressort de l’argumentation du Conseil.
73      Deuxièmement, ainsi que le Tribunal l’a rappelé, au point 89 de l’arrêt attaqué, la Cour a déjà eu l’occasion de juger que la difficulté éventuelle du service juridique d’une institution ayant tout d’abord exprimé un avis négatif à propos du projet d’un acte législatif et de défendre ensuite la légalité de cet acte si cet avis était publié constitue un argument d’ordre trop général pour justifier une exception à la transparence prévue par le règlement no 1049/2001 (arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374, point 65). Or, le Tribunal n’a, dans l’arrêt attaqué, ignoré aucun argument présenté par le Conseil qui ne serait pas trop général au sens de la jurisprudence citée au présent point. En ce qui concerne, en particulier, la question de savoir quel est le seuil de probabilité s’agissant du risque de contentieux invoqué par le Conseil, il y a lieu de constater que, si, certes, le Tribunal a relevé que le Conseil s’était, devant lui, limité à mentionner « d’hypothétiques recours juridictionnels », il ressort du point 90 de l’arrêt attaqué qu’il a exigé du Conseil non pas qu’il apporte la preuve de l’imminence d’un contentieux lié à la procédure législative à laquelle avait trait l’avis demandé mais seulement qu’il précise de quelle manière la divulgation de cet avis était susceptible de nuire à sa capacité de se défendre à l’occasion d’un tel contentieux.
74      Troisièmement, d’une part, force est de constater que les arguments du Conseil fondés sur les arrêts du 31 janvier 2020, Slovénie/Croatie (C‑457/18, EU:C:2020:65), et du 3 juin 2021, Hongrie/Parlement (C‑650/18, EU:C:2021:426), sont voués au rejet, dans la mesure où, à la différence des affaires ayant donné lieu à ces arrêts, l’avis demandé se rapporte à une procédure législative (voir, en ce sens, arrêts du 16 février 2022, Hongrie/Parlement et Conseil, C‑156/21, EU:C:2022:97, point 57, et du 16 février 2022, Pologne/Parlement et Conseil, C‑157/21, EU:C:2022:98, point 54). Ainsi, le Tribunal, en ne tenant pas compte, dans l’arrêt attaqué, de ces arrêts invoqués par le Conseil, n’a pas commis d’erreur de droit. D’autre part, contrairement à ce que semble prétendre le Conseil, le Tribunal n’a pas fondé son appréciation de l’application, en l’espèce, de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement no 1049/2001 sur la circonstance que l’avis demandé avait fait l’objet de fuites dans la presse. Au contraire, le Tribunal a rappelé, au point 91 de l’arrêt attaqué, que cette circonstance ne pourrait pas, en soi, avoir une incidence sur la possibilité pour le Conseil d’invoquer l’exception relative à la protection des avis juridiques.
75      Si, certes, le Tribunal s’est référé, à la dernière phrase du point 91 de l’arrêt attaqué, à ces fuites, force est de constater que, par cette référence, le Tribunal n’a fait que relever, à titre surabondant, une circonstance susceptible de renforcer l’obligation du Conseil d’apporter des précisions quant au risque que représentait la divulgation de l’avis demandé. Or, selon la jurisprudence, des considérations exposées à titre surabondant ne sauraient, même à les supposer entachées d’erreur, entraîner l’annulation de l’arrêt concerné (voir, en ce sens, arrêt du 26 mars 2019, Commission/Italie, C‑621/16 P, EU:C:2019:251, point 57 et jurisprudence citée). Partant, les arguments exposés au point précédent, en ce qu’ils sont dirigés contre des considérations exposées à titre surabondant, doivent être considérés comme étant inopérants.
76      Enfin, quatrièmement, s’agissant de l’argumentation que le Conseil tire de l’arrêt du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission(C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P, EU:C:2010:541), il suffit de constater que la présomption générale de non-divulgation à laquelle il se réfère dans ses écritures en mentionnant cet arrêt concerne des documents élaborés aux fins d’une procédure juridictionnelle. Or, il ne ressort pas du contenu de la décision litigieuse tel qu’exposé dans l’arrêt attaqué, et le Conseil ne le prétend d’ailleurs pas, que l’avis demandé avait été élaboré à une telle fin.
77      Partant, il y a lieu de rejeter la troisième branche du premier moyen et, par conséquent, ce dernier moyen dans son ensemble.
Sur le deuxième moyen
78      Par son deuxième moyen, qui se divise en deux branches, le Conseil reproche au Tribunal d’avoir commis plusieurs erreurs de droit dans son interprétation et son application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001.
79      Par la première branche du deuxième moyen, le Conseil soutient, en substance, que le Tribunal a commis une erreur de droit en interprétant et en appliquant le critère relatif au risque d’atteinte grave au processus décisionnel. Par la seconde branche de ce moyen, le Conseil prétend que le Tribunal a commis une erreur de droit en méconnaissant la nature et la finalité de l’avis demandé, qui ne saurait être considéré comme un document par lequel « l’institution “agit en sa qualité de législateur” ».
80      À cet égard, il y a lieu de rappeler que l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 prévoit notamment que l’accès à un document établi par une institution de l’Union pour son usage interne et qui a trait à une question sur laquelle celle-ci n’a pas encore pris de décision est refusé dans le cas où la divulgation de ce document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de cette institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie cette divulgation.
81      Selon la jurisprudence, la simple référence à un risque de répercussions négatives lié à l’accès à des documents internes et à la possibilité que des intéressés puissent exercer une influence sur la procédure ne saurait suffire aux fins de prouver que la divulgation desdits documents porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution concernée (arrêt du 13 juillet 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland/Commission, C‑60/15 P, EU:C:2017:540, point 83).
82      Il ressort, en effet, de la jurisprudence que les exceptions prévues à l’article 4 du règlement no 1049/2001, qui dérogent au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents, doivent être interprétées et appliquées strictement (arrêt du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, point 78 et jurisprudence citée). Il en ressort également que, lorsqu’il s’agit de documents s’inscrivant dans un processus législatif, l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 doit faire l’objet d’une interprétation et d’une application d’autant plus strictes (voir, en ce sens, arrêt du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, point 101).
83      Il y a lieu de constater que, ainsi qu’il ressort du point 45 de l’arrêt attaqué, les motifs avancés par le Conseil dans la décision litigieuse, visant à justifier la non-divulgation de l’avis demandé sur le fondement de l’exception relative à la protection du processus décisionnel en cours, prévue au paragraphe 3, premier alinéa, de l’article 4 du règlement no 1049/2001, relèvent, en substance, du caractère prétendument sensible du contexte législatif dans lequel l’avis demandé a été établi et ne constituent, en réalité, que des reformulations des motifs invoqués par le Conseil dans le cadre de son appréciation fondée sur le paragraphe 2, deuxième tiret, de cet article.
84      En tout état de cause, aucun des arguments présentés par le Conseil dans le cadre de son deuxième moyen ne permettent de remettre en cause les appréciations à l’appui desquelles le Tribunal a rejeté l’argumentation de celui-ci fondée sur l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001 et doivent, ainsi, être écartés comme étant non fondés.
85      Plus spécifiquement, par le premier grief présenté dans le cadre de la première branche du deuxième moyen, le Conseil prétend que l’exigence qui ressort du point 48 de l’arrêt attaqué lui imposant de démontrer le caractère préjudiciable de la divulgation d’un document serait fondamentalement erronée, dans la mesure où l’ensemble du système d’exceptions établi par le règlement no 1049/2001 reposerait sur un « exercice d’appréciation du risque ».
86      Force est de constater, à cet égard, que c’est à bon droit et en appliquant correctement la jurisprudence citée aux points 34 et 81 du présent arrêt que le Tribunal a considéré, au point 48 de l’arrêt attaqué, que le Conseil devait présenter des éléments tangibles permettant de conclure que le prétendu risque d’atteinte à son processus décisionnel était, à la date de l’adoption de la décision litigieuse, raisonnablement prévisible et non purement hypothétique. Par ailleurs, l’arrêt du 1er février 2007, Sison/Conseil (C‑266/05 P, EU:C:2007:75), que le Conseil invoque à l’appui de son argumentation, n’est pas pertinent à cet égard. En effet, il résulte du point 82 de cet arrêt qu’il est justifié qu’une institution expose avec brièveté les raisons justifiant le refus d’accès à un document lorsqu’il y a une nécessité de ne pas porter atteinte aux intérêts sensibles que protègent les exceptions au droit d’accès instituées par le règlement no 1049/2001 en dévoilant des informations que ces exceptions visent précisément à protéger. Or, le Conseil ne prétend pas, dans ses écritures, ayant soutenu, devant le Tribunal, que l’avis demandé comportait de telles informations.
87      Par le second grief présenté dans le cadre de la première branche du deuxième moyen, le Conseil fait valoir que le Tribunal a, aux points 53, 54, 56 et 57 de l’arrêt attaqué, adopté une interprétation du règlement no 1049/2001 dont il ressortirait que des questions telles que la base juridique d’un acte proposé dans le cadre d’une procédure législative et le système de vote prévu par un tel acte ou, encore, des questions liées à un mécanisme de conditionnalité tel que celui qui ressortait de la proposition de la Commission sont, par nature, dénuées de caractère sensible. Il reproche, en outre, au Tribunal, de ne pas avoir tenu compte du stade précoce de la procédure législative dans le cadre duquel l’avis demandé a été établi. Par ailleurs, par la seconde branche du deuxième moyen, le Conseil reproche, en substance, au Tribunal, d’avoir appliqué à un document établi par son service juridique le même standard de transparence que celui qui doit être appliqué à cette institution en sa qualité de législateur.
88      Or, premièrement, contrairement à ce que soutient le Conseil dans le cadre de son deuxième moyen, c’est à bon droit que le Tribunal a considéré, aux points 48 à 50 de l’arrêt attaqué, que les affirmations générales contenues dans la décision litigieuse ne permettaient pas d’établir l’existence d’un risque d’atteinte grave au processus décisionnel du Conseil. Ainsi qu’il ressort du point 47 de cet arrêt, pour justifier son refus d’accès à l’avis demandé, le Conseil s’était contenté d’indiquer que la divulgation de ce document « pourrait » faire obstacle à ce que les membres du Conseil acceptent soit des solutions de compromis, soit de poursuivre certaines options, limitant ainsi la possibilité d’aboutir à un accord final, ou qu’elle « pourrait », par la suite, limiter les options lors des négociations interinstitutionnelles. Il suffit, à cet égard, de relever que de telles affirmations générales ne sauraient expliquer de quelle manière l’accès à l’avis demandé pourrait porter concrètement et effectivement atteinte, au sens de la jurisprudence citée au point 34 du présent arrêt, à l’intérêt protégé par l’exception invoquée en l’occurrence par le Conseil, le seul fait que l’avis demandé ait été établi, comme c’est, d’ailleurs, généralement le cas s’agissant de tels avis, à un stade précoce du processus décisionnel en cause n’étant pas susceptible de constituer une telle explication.
89      Par ailleurs, le Conseil allègue que l’approche du Tribunal revient à priver les institutions de l’Union de la possibilité de refuser l’accès à un document lorsqu’elles examinent des questions importantes ou récurrentes, telles que la base juridique d’un acte, la conditionnalité budgétaire ou le système de vote prévus par cet acte, questions qui seraient, ainsi, par nature dénuées de caractère sensible.
90      Or, ainsi qu’il ressort des points 61 et 66 du présent arrêt, le fait qu’un document tel que l’avis demandé traite de questions juridiques récurrentes qui seraient, en elles-mêmes, dénuées de caractère sensible, n’empêche aucunement de reconnaître un caractère sensible à cet avis et, par conséquent, de refuser l’accès demandé.
91      Deuxièmement, c’est également à juste titre que le Tribunal, en tenant compte des caractéristiques spécifiques de la procédure législative ainsi que du principe de transparence, a écarté, aux points 53, 54, 56 et 57 de l’arrêt attaqué, les arguments du Conseil portant sur le « risque de polarisation » des discussions au sein de cette institution. En effet, le lancement d’une procédure législative implique, nécessairement, un débat, le cas échéant, polarisant et, ainsi que le Tribunal l’a rappelé au point 55 de l’arrêt attaqué, en se référant à l’arrêt du 21 juillet 2011, Suède/MyTravel et Commission (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, point 113 et jurisprudence citée), l’absence d’information et de débat est susceptible de faire naître des doutes dans l’esprit des citoyens, non seulement quant à la légitimité d’un acte isolé, mais aussi quant à la légitimité du processus décisionnel dans son entièreté.
92      Troisièmement, c’est à bon droit que le Tribunal a écarté, au point 58 de l’arrêt attaqué, l’argumentation du Conseil tenant à la distinction entre les « décideurs politiques » et les services techniques des institutions, parmi lesquels figurerait, selon le Conseil, son service juridique. Le Conseil prétend, plus spécifiquement, qu’il est difficile de considérer l’ensemble des documents produits dans le cadre d’un dossier législatif comme étant des documents par lesquels l’institution agit en qualité de législateur.
93      Or, suivre l’argumentation du Conseil et admettre, dès lors, une telle distinction dans le contexte de la procédure législative, à savoir une distinction entre les documents produits par les « décideurs politiques » et ceux issus des services techniques des institutions, reviendrait, en substance, à remettre entièrement en cause le statut particulier reconnu par la jurisprudence aux avis juridiques établis par les services juridiques des institutions et ayant trait à une procédure législative. C’est, dès lors, à bon droit que le Tribunal a rejeté l’argumentation avancée par le Conseil à cet égard.
94      Il résulte des considérations qui précèdent que le deuxième moyen doit être rejeté dans son ensemble.
Sur le troisième moyen
95      Par son troisième moyen, le Conseil reproche, en substance, au Tribunal d’avoir violé l’article 113, paragraphe 2, sous c), de son règlement de procédure en n’ayant pas rouvert la phase orale de la procédure pendante devant lui, malgré le fait que le Conseil ait invoqué, en cours de procédure, des faits nouveaux de nature, selon le Conseil, à exercer une influence sur la décision qui allait être prononcée. Il ressort, ainsi, de son argumentation que, tout en alléguant une « dénaturation des faits » qu’aurait commise le Tribunal, le Conseil reproche, en substance, à ce dernier une irrégularité de procédure portant atteinte à ses intérêts, au sens de l’article 58, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne.
96      Il suffit à cet égard de rappeler qu’il résulte du libellé même de l’article 113, paragraphe 2, sous c), du règlement de procédure du Tribunal que ce dernier a le pouvoir, mais non pas l’obligation, d’ordonner la réouverture de la phase orale de la procédure lorsque les conditions de l’exercice de ce pouvoir mentionnées à ladite disposition sont remplies. Il en découle que le rejet, par le Tribunal, d’une demande telle que celle introduite par le Conseil en première instance n’est pas de nature à constituer, à lui seul, une violation dudit article 113, paragraphe 2 (voir, en ce sens, ordonnance du 26 juin 2018, Windrush Aka/EUIPO, C‑325/17 P, non publiée, EU:C:2018:519, point 31).
97      Il y a, dès lors, lieu de rejeter le troisième moyen comme étant non fondé.
98      Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que, aucun moyen n’étant accueilli, le pourvoi doit être rejeté dans son intégralité.
Sur les dépens
99      Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de ce règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
100    M. Pech ayant conclu à la condamnation du Conseil aux dépens et ce dernier ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens.
101    L’article 184, paragraphe 4, du règlement de procédure prévoit que, lorsque, en n’ayant pas elle-même formé le pourvoi, une partie intervenante en première instance participe à la phase écrite ou orale de la procédure devant la Cour, cette dernière peut décider qu’elle supporte ses propres dépens. En l’espèce, le Royaume de Suède, qui était partie intervenante en première instance, ayant, sans être l’auteur du pourvoi, participé à la procédure devant la Cour, il y a lieu de décider que cet État membre supportera ses propres dépens.
102    L’article 140, paragraphe 1, du règlement de procédure, rendu applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui-ci, prévoit que les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens.
103    Par conséquent, il convient de décider que la République française et la Commission supporteront leurs propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (dixième chambre) déclare et arrête :
1)      Le pourvoi est rejeté.
2)      Le Conseil de l’Union européenne est condamné à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par M. Laurent Pech.
3)      La République française, le Royaume de Suède et la Commission européenne supportent leurs propres dépens.
Signatures
*      Langue de procédure : l’anglais.