62012FJ0128_HR
Stranke
Osnova
Operativni dio
Stranke
U predmetu F‑128/12,
povodom tužbe podnesene na temelju članka 270. UFEU‑a, primjenjivog na Ugovor o EZAE‑u na temelju članka 106.a tog ugovora,
CR, dužnosnik Europskog parlamenta, sa stalnom adresom u M.-u (Francuska), kojeg zastupaju A. Salerno i B. Cortese, odvjetnici,
tužitelj,
protiv
Europskog parlamenta,
koji zastupaju V. Montebello‑Demogeot i E. Taneva, u svojstvu agenata,
tuženik,
koji podupire
Vijeće Europske unije,
koje zastupaju M. Bauer i A. Bisch, u svojstvu agenata,
intervenijent,
SLUŽBENIČKI SUD (treće vijeće),
u sastavu: S. Van Raepenbusch, predsjednik, R. Barents i K. Bradley (izvjestitelj), suci,
tajnik: J. Tomac, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 12. prosinca 2013.,
donosi sljedeću
Presudu
Osnova
1. Tužbom koju je tajništvo Službeničkog suda zaprimilo 29. listopada 2012., CR zahtijeva poništenje odluke Europskog parlamenta o povratu, izvan petogodišnjeg zastarnog roka, preplaćenih iznosa na osnovi naknade za uzdržavano dijete.
Pravni okvir
2. U članku 67. Pravilnika o osoblju za dužnosnike Europske unije (u daljnjem tekstu: Pravilnik) određuje se:
„1. Obiteljske naknade uključuju sljedeće:
[…]
(b) naknadu za uzdržavano dijete;
[…]
2. Dužnosnici koji primaju obiteljske naknade navedene u ovom članku moraju prijaviti naknade slične naravi koje primaju iz drugih izvora; naknade isplaćene u skladu s člancima 1., 2. i 3. Priloga VII. [Pravilniku] umanjuju se za iznos naknada iz drugih izvora.
[…]“
3. Sukladno odredbama članka 85. Pravilnika:
„Mora se osigurati povrat svakog preplaćenog iznosa ako je primatelj bio svjestan da za njegovu isplatu nema valjanog razloga, odnosno ako je nepostojanje valjanog razloga bilo toliko očito da je toga morao biti svjestan.
Zahtjev za povrat mora se podnijeti najkasnije pet godina od datuma isplate iznosa. Ako tijelo za imenovanje utvrdi da je primatelj namjerno doveo u zabludu administrativno tijelo radi stjecanja predmetnog iznosa, zahtjev za povrat vrijedi i nakon isteka tog roka.“
Činjenice iz kojih proizlazi spor
4. Tužitelj, dužnosnik u razredu AD 12, stupio je na dužnost u Parlamentu 1. srpnja 1983. i od tada je ondje obavljao različite administrativne funkcije. Konkretno, od 1. siječnja 2004. do svibnja 2008. bio je raspoređen u pravnu službu gdje je od 1. veljače 2005. do 30. travnja 2008. radio u odjelu koji se bavio statutarnim pravima.
5. Tužitelj je kao otac četvero djece od listopada 1991. ostvarivao naknadu za uzdržavano dijete predviđenu člankom 67. stavkom 1. točkom (b) Pravilnika.
6. U obavijesti od 13. listopada 2011. voditelj odjela „Osobna prava i primanja“ unutar uprave „Administrativno upravljanje“, koja je dio Opće uprave za osoblje Parlamenta, izvijestio je tužitelja da se iz podataka kojima Parlament raspolaže može zaključiti da je ostvarivao pravo na primanje naknade za uzdržavano dijete koju isplaćuju francuska tijela te je od njega zatražio da dostavi potvrdu o svom statusu od Caisse d’allocations familiales (Fonda za obiteljske naknade; u daljnjem tekstu: CAF) prema mjestu prebivališta, odnosno bilo potvrdu o plaćanju ili potvrdu da mu je plaćanje odbijeno. Nadalje, navodilo se da će, ako potvrdu ne podnese do 31. listopada 2011., prvo, naknada za uzdržavano dijete koja je do tada isplaćivana biti umanjena za iznos koji je tužitelj imao pravo primati od CAF‑a i, drugo, administracija pokrenuti detaljnu reviziju njegovog spisa te, ako to bude potrebno, zatražiti povrat cjelokupnog preplaćenog iznosa.
7. Nakon što je primio obavijest od 13. listopada 2011., tužitelj je kontaktirao CAF kako bi zatražio potvrdu koju zahtijeva Parlament te je obavijestio administraciju Parlamenta da smatra da nije u mogućnosti potvrdu pribaviti u postavljenom roku.
8. Dopisom od 11. studenoga 2011. voditelj odjela „Osobna prava i primanja“ obavijestio je tužitelja da će, jer u propisanom roku nije dostavio zatraženu potvrdu, naknada za uzdržavano dijete koju isplaćuje Parlament biti po službenoj dužnosti umanjena počevši od prosinca 2011. za iznos koji je imao pravo primati od CAF‑a. U obavijesti se navodilo i da će se umanjenje primjenjivati retroaktivno od dana rođenja tužiteljevog drugog djeteta u siječnju 1996., s obzirom na to da je taj događaj otvorio pravo na naknadu koju isplaćuje CAF.
9. U obavijesti od 9. prosinca 2011. direktor uprave „Administrativno upravljanje“ (u daljnjem tekstu: direktor) izvijestio je tužitelja da je nakon razmatranja njegovog spisa zaključeno da je bio korisnik obiteljskih naknada koje je CAF isplaćivao „od rujna 1999. nakon rođenja [njegovog] drugog sina“. Direktor je naveo da je tužitelj „namjerno doveo u zabludu administraciju kako bi mu se obiteljske naknade isplaćivale bez odbijanja iznosa iste naravi koji se drugdje isplaćuje“, jer je propustio prijaviti administraciji nacionalne naknade koje je primao i ažurirati podatke u svojoj godišnjoj kartici podataka za posljednje dvije godine. Slijedom toga, smatrajući da su ispunjeni uvjeti iz članka 85. stavka 2. druge rečenice Pravilnika, direktor je obavijestio tužitelja da je u svojstvu tijela za imenovanje (u daljnjem tekstu: TZI) […] donio odluku da se preplaćeni iznos povrati ne samo za posljednjih pet godina nego počevši od rujna 1999., i to tako što će mu se novac obustavljati od plaće u razdoblju od siječnja 2012. do siječnja 2014. (u daljnjem tekstu: sporna odluka).
10. Dopisom od 5. siječnja 2012. CAF je odgovorio na zahtjev za podatke tužitelja te mu je dostavio ispis naknada koje mu je isti isplatio u razdoblju između 1. travnja 1998. i 31. prosinca 2011., među kojima je i novčana pomoć koja se zove „obiteljska naknada“ isplaćivana od rujna 1999. Pored toga, CAF je tužitelju odgovorio da nije u mogućnosti izdati uvjerenje počevši od siječnja 1996.
11. Tužitelj je 7. ožujka 2012. podnio žalbu na temelju članka 90. stavka 2. Pravilnika protiv sporne odluke samo zato što se njome određivao povrat preplaćenog iznosa izvan petogodišnjeg razdoblja. Naime, tužitelj nije osporavao povrat iznosa preplaćenog u zadnjih pet godina.
12. Odlukom od 2. srpnja 2012. glavni tajnik Parlamenta, postupajući u svojstvu TZI‑a, odbio je žalbu i obavijestio tužitelja da je nadležna služba pristupila novom izračunu iznosa koji je potrebno vratiti, na temelju podataka koji su dostavljeni u dopisu CAF‑a od 5. siječnja 2012.
Postupak i zahtjevi stranaka
13. U podnesku koji je tajništvo Službeničkog suda zaprimilo 1. ožujka 2013. Vijeće Europske unije zahtijevalo je da intervenira u prilog zahtjevu Parlamenta. Predsjednik trećeg vijeća Službeničkog suda prihvatio je rješenjem od 8. svibnja 2013. taj zahtjev, kao i zahtjeve za povjerljivim postupanjem koje su podnijeli tužitelj i Parlament, a tiču se priloga tužbi i odgovora na tužbu.
14. Tužitelj zahtijeva od Službeničkog suda da:
– poništi spornu odluku u mjeri u kojoj se njome, sukladno članku 85. stavku 2. drugoj rečenici Pravilnika, određuje povrat cjelokupnog iznosa preplaćenog od rujna 1999., a ne samo iznosa preplaćenog u zadnjih pet godina;
– ako je potrebno, poništi odluku od 2. srpnja 2012. kojom se žalba odbija;
– naloži tuženiku snošenje cjelokupnih troškova postupka.
15. Parlament zahtijeva od Službeničkog suda da:
– odbije tužbu;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
16. Vijeće od Službeničkog suda zahtijeva da:
– utvrdi da je prigovor nezakonitosti istaknut u odnosu na članak 85. stavak 2. drugu rečenicu Pravilnika neosnovan;
– odbije tužbu kao neosnovanu.
Pravo
O zahtjevu kojim se traži poništenje odluke kojom se odbija žalba
17. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, učinak zahtjeva za poništenje koji se formalno odnosi na odluku kojom se odbija žalba, kad ta odluka nema samostalni sadržaj, takav je da će se pred Službeničkim sudom pokrenuti postupak u odnosu na akt protiv kojeg je bila podnesena žalba (u tom smislu vidjeti presudu Suda od 17. siječnja 1989., Vainker/Parlament, 293/87, t. 8.).
18. U konkretnom slučaju, iz isprava koje prileže spisu vidljivo je da je odlukom od 2. srpnja 2012. o odbijanju žalbe tužitelja potvrđena sporna odluka tako da su precizirani razlozi koji joj idu u prilog. Međutim, u tom slučaju potrebno je ispitati zakonitost početnog akta protiv kojeg se prigovara, koji je potrebno razmotriti uzimajući u obzir obrazloženje iz odluke o odbijanju žalbe, jer bi se to obrazloženje trebalo podudarati s navedenim aktom (presuda Službeničkog suda od 18. travnja 2012., Buxton/Parlament, F‑50/11, t. 21., i navedena sudska praksa). Slijedom navedenog, zahtjev za poništenje podnesen protiv odluke o odbijanju žalbe nema samostalni sadržaj, pa ga stoga treba promatrati kao da je formalno upravljen protiv sporne odluke kako je precizirana odlukom o odbijanju žalbe (vidjeti u tom smislu presudu Prvostupanjskog suda od 10. lipnja 2004., Eveillard/Komisija, T‑258/01, t. 32.).
O zahtjevu kojim se traži poništenje sporne odluke
19. Tužbu valja tumačiti tako da se njome u potporu zahtjevu za poništenje sporne odluke ističu dva tužbena razloga: prvi, u pogledu povrede članka 85. stavka 2. druge rečenice Pravilnika i, drugi, u pogledu nezakonitosti, istaknut kao prigovor, članka 85. stavka 2. druge rečenice Pravilnika.
20. Službenički sud razmotrit će najprije tužbeni razlog u pogledu nezakonitosti, istaknut kao prigovor, članka 85. stavka 2. druge rečenice Pravilnika, jer u slučaju da se navedeni prigovor nezakonitosti prihvati, neće biti potrebno ispitivati prvi tužbeni razlog.
Prvi tužbeni razlog, istaknut kao prigovor nezakonitosti članka 85. stavka 2. druge rečenice Pravilnika
21. Tužitelj smatra da spornu odluku treba poništiti jer se temelji na članku 85. stavku 2. drugoj rečenici Pravilnika, odnosno odredbi koja je i sama nezakonita. Naime, tužitelj tvrdi da se tom odredbom krši načelo pravne sigurnosti i načelo proporcionalnosti s obzirom na to da se njome ne predviđa zastarni rok za zahtjev administracije u slučaju kad ju je dužnosnik namjerno doveo u zabludu.
– Dopuštenost prigovora nezakonitosti
22. Ponajprije valja konstatirati da prigovor nezakonitosti iz članka 85. stavka 2. druge rečenice Pravilnika nije ni na koji način istaknut u okviru predsudskog postupka.
23. Činjenica je da tuženik i intervenijent nisu tužitelju prigovorili da postoji zapreka vođenju postupka. Naprotiv, na pitanje Službeničkog suda na raspravi, vezano uz dopustivost prigovora nezakonitosti s obzirom na pravila o slaganju između žalbe i naknadne tužbe, oboje su se složili oko toga da postoji razlika između prigovora nezakonitosti, kod kojih ne bi trebalo primjenjivati pravilo o slaganju, i svih drugih tužbenih razloga, kod kojih treba primijeniti pravilo o slaganju, kako se napominje u presudi Općeg suda Europske unije od 25. listopada 2013., Komisija/Moschonaki (T‑476/11 P, t. 70. do 80. i 82.), te stoga od Službeničkog suda nisu zahtijevali da istaknuti prigovor nezakonitosti proglasi nedopuštenim.
24. Međutim, slaganje između žalbe i tužbe, o kojem ovisi dopuštenost potonje, pitanje je javnog poretka pa ga sud mora ispitati po službenoj dužnosti (presuda Službeničkog suda od 17. srpnja 2012., BG/Ombudsman, F‑54/11, t. 57., i navedena sudska praksa, trenutno predmet žalbenog postupka pred Općim sudom Europske unije, predmet T‑406/12 P).
25. U tom pogledu valja podsjetiti da članak 91. stavak 2. Pravilnika određuje da je tužba pred sudovima Europske unije dopuštena samo ako je TZI‑u prethodno podnesena žalba.
26. Sudska praksa iz članka 91. stavka 2. izvodi pravilo o slaganju između žalbe, u smislu te odredbe, i tužbe koja joj slijedi. To pravilo zahtijeva, pod prijetnjom nedopuštenosti, da je tužbeni razlog istaknut pred sudovima Europske unije bio već i prije istaknut u okviru predsudskog postupka, na način da se TZI već mogao upoznati s kritikama koje je zainteresirana stranka izrazila u pogledu pobijane odluke. Pravilo o slaganju ima opravdanje u samoj svrsi predsudskog postupka jer je njegov cilj omogućiti mirno rješavanje sporova koji se pojave između dužnosnika i administracije (prethodno spomenuta presuda Komisija/Moschonaki, t. 71. i 72., i navedena sudska praksa).
27. Osim toga, sudska praksa precizira da provedba pravila o slaganju između tužbe i žalbe, kao i njegova kontrola od strane sudova Europske unije, trebaju osigurati istovremeno poštovanje, s jedne strane, načela djelotvorne sudske zaštite koje je opće načelo prava Unije izraženo u članku 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, kako bi zainteresirana stranka bila u mogućnosti valjano osporavati odluku TZI‑a koja na nju negativno utječe i, s druge strane, načela pravne sigurnosti, kako bi TZI bio u mogućnosti upoznati, počevši od žalbenog stadija, kritike koje je zainteresirana stranka izrazila u pogledu pobijane odluke (prethodno navedena presuda Komisija/Moschonaki, t. 82.).
28. Konačno, sudska praksa primijenila je pravilo o slaganju na tužbu u kojoj je istaknut prigovor nezakonitosti, tvrdeći da je takav prigovor, da bi bio dopušten, morao biti istaknut u žalbi (presuda Službeničkog suda od 11. prosinca 2008., Reali/Komisija, F‑136/06, t. 44. do 51., potvrđena presudom Općeg suda Europske unije od 27. listopada 2010., Reali/Komisija, T‑65/09 P, t. 46. do 49.).
29. Međutim, Službenički sud je smatrao, od gore spomenute presude od 27. listopada 2010., Reali/Komisija, da je sudska praksa u pogledu načela djelotvorne sudske zaštite u smislu članka 47. Povelje [vidjeti na primjer presudu Suda od 6. studenoga 2012., Otis i dr., C‑199/11, t. 54. do 63., i presudu Suda od 26. studenoga 2013., Gascogne Sack Deutschland (bivši Sachsa Verpackung)/Komisija, C‑40/12 P, t. 75. i 76.; te presudu Općeg suda Europske unije od 15. rujna 2011., Koninklijke Grolsch/Komisija, T‑234/07, t. 39. i 40.] doživjela promjenu koja opravdava preispitivanje svrhovitosti primjene pravila o slaganju u slučaju kad je prigovor nezakonitosti istaknut prvi puta u tužbi.
30. Konkretno, u gore spomenutoj presudi Koninklijke Grolsch/Komisija, Opći sud Europske unije je, nakon što je ustvrdio da nijedna odredba prava Unije ne traži od adresata kojem se priopćavaju prigovori glede povrede pravila u području tržišnog natjecanja da osporava pojedine svoje pravne ili činjenične elemente u upravnom postupku, pod prijetnjom da to inače neće moći učiniti kasnije u stadiju sudskog postupka, odbio argument Europske komisije kojim se osporavala dopuštenost tužbenog razloga zbog činjenice da isti nije bio jasno i precizno istaknut u administrativnom stadiju (t. 37. i 39.). Naime, Opći sud Europske unije smatrao je da bi pod opisanim okolnostima takav argument vodio tome da se tužitelju ograniči pristup pravosudnom sustavu i, još konkretnije, pravo da njegov predmet bude razmotren pred sudom. Međutim, kao što je podsjetio Opći sud Europske unije, pravo na djelotvoran pravni lijek i na pristup nepristranom sudu zajamčeno je člankom 47. Povelje (t. 40.).
31. Iako je točno da se sudska praksa spomenuta u točkama 27. i 28. ove presude razvila u različitim područjima koja ne spadaju u javnu službu, gore navedena presuda Koninklijke Grolsch/Komisija tiče se usklađenosti s člankom 47. Povelje ograničenja pristupa pravosuđu koje zakonodavac nije izričito predvidio. Dakle, riječ je o situaciji koja je analogna primjeni pravila o slaganju u slučaju prigovora nezakonitosti, a ono je, bez obzira na to što svoju osnovu nalazi u članku 91. stavku 1. Pravilnika, pravilo koje proizlazi iz sudske prakse.
32. Međutim, Službenički sud smatra da se razmatranja koja su vezana uz svrhu predsudskog postupka, narav prigovora nezakonitosti i načelo djelotvorne sudske zaštite protive tome da se prigovor nezakonitosti koji je prvi put istaknut u tužbi proglasi nedopuštenim samo iz razloga što nije bio istaknut u žalbi koja je prethodila toj tužbi.
33. Kao prvo, kad je riječ o svrsi predsudskog postupka, iz ustaljene sudske prakse slijedi da je taj postupak bezrazložan kad se prigovori ističu protiv odluke koju TZI ne može preinačiti (presuda Suda od 16. ožujka 1978., Ritter von Wüllerstorff und Urbair/Komisija, 7/77, t. 7.; presuda Suda od 14. srpnja 1983., Detti/Sud, 144/82, t. 16.; presuda Prvostupanjskog suda od 23. siječnja 2002., Gonçalves/Parlament, T‑386/00, t. 34.). Također, sudska praksa je isključila nužnost podnošenja žalbe protiv odluke koju je usvojio odbor za odabir (presuda Službeničkog suda od 20. lipnja 2012., Cristina/Komisija, F‑66/11, t. 34.) ili kod izvješća o radu (presuda Suda od 3. srpnja 1980., Grassi/Vijeće, 6/79 i 97/79, t. 15.).
34. Također, obveza isticanja prigovora nezakonitosti u žalbi pod prijetnjom nedopuštenosti ne može odgovarati svrsi predsudskog postupka kako je izložena u točki 24. ove presude.
35. Naime, uzimajući u obzir načelo presumpcije zakonitosti akata institucija Europske unije, prema kojem propis Europske unije i dalje u cijelosti proizvodi učinke sve dok nadležni sud ne ustanovi njegovu nezakonitost [presuda Suda od 13. veljače 1979., Granaria, 101/78, t. 4.; presuda Suda od 7. lipnja 1988., Komisija/Grčka, 63/87, t. 10.; presuda Suda od 5. listopada 2004., Komisija/Grčka, C‑475/01, t. 18.; presuda Prvostupanjskog suda od 30. rujna 1998., Losch/Sud, T‑13/97, t. 99.; presuda Prvostupanjskog suda od 30. rujna 1998., Chvatal i dr./Sud, T‑154/96, t. 112.; presuda Prvostupanjskog suda od 12. srpnja 2001., Kik/OHIM (Kik), T‑120/99, t. 55.; i presuda Prvostupanjskog suda od 17. rujna 2008., Neurim Pharmaceuticals (1991)/OHIM – Eurim‑Pharm Arzneimittel (Neurim PHARMACEUTICALS), T‑218/06, t. 52.], TZI ne može odlučiti ne primijeniti opći akt koji je na snazi, a kojim se po njegovom mišljenju krši viša pravna norma, samo da bi se omogućilo izvansudsko rješavanje spora (u tom smislu vidjeti presudu Službeničkog suda od 7. lipnja 2011., Mantzouratos/Parlament, F‑64/10, t. 22.).
36. Takav izbor treba tim više isključiti kad određeni TZI postupa u situaciji isključive nadležnosti, kao što je slučaj kad su ispunjeni uvjeti za primjenu članka 85. Pravilnika i kad je administracija dužna vratiti iznos koji je pretplatio koji od njezinih službenika. U okviru izvršavanja isključive nadležnosti TZI ne može povući ili izmijeniti odluku koju službenik pobija, čak i ako bi smatrao osnovanim prigovor nezakonitosti istaknut protiv odredbe o kojoj je usvojena pobijana odluka.
37. Osim toga, činjenica da se u tužbi prvi puta ističe prigovor nezakonitosti ne može imati utjecaja na načelo pravne sigurnosti, jer čak i da je TZI znao u stadiju žalbe za prigovor nezakonitosti, on ne bi mogao iskoristiti tu okolnost da bi riješio spor sa svojim službenikom mirnim putem.
38. Kao drugo, vezano uz narav prigovora nezakonitosti, prema ustaljenoj sudskoj praksi članak 277. UFEU‑a predstavlja izraz općeg načela kojim se svim strankama osigurava pravo osporavati incidentalnim putem, radi ishođenja poništenja akta protiv kojeg je moguće podnijeti tužbu, valjanost prethodnog akta institucije Europske unije koji predstavlja pravni temelj pobijanog akta, ako ta stranka nije imala pravo podnijeti izravnu tužbu protiv takvog akta od kojeg trpi posljedice, a da nije bila u mogućnosti zahtijevati poništenje (presuda Suda od 6. ožujka 1979., Simmenthal/Komisija, 92/78, t. 39., i presuda Suda od 19. siječnja 1984., Andersen i dr./Parlament, 262/80, t. 6.). Stoga članak 288. UFEU‑a ima za cilj zaštititi pravne subjekte od primjene nezakonitog normativnog akta, s obzirom na to da su učinci presude kojom se utvrđuje neprimjenjivost ograničeni samo na stranke u sporu i da ta presuda ne dovodi u pitanje sam akt, koji postaje takav da se ne može pobijati (presuda Prvostupanjskog suda od 25. listopada 2006., Carius/Komisija, T‑173/04, t. 45., i navedena sudska praksa).
39. Međutim, čak i pod pretpostavkom da obveza isticanja u žalbi prigovora nezakonitosti pod prijetnjom nedopuštenosti može odgovarati svrsi predsudskog postupka, Službenički sud smatra da je i sama narav prigovora nezakonitosti ta da pomiri načelo zakonitosti i načelo pravne sigurnosti.
40. Konačno, iz teksta članka 277. UFEU‑a proizlazi da je mogućnost preispitivanja akta opće primjene nakon proteka roka za tužbu za stranku otvorena samo u slučaju spora pred sudovima Europske unije. Takva iznimka stoga ne može u potpunosti proizvoditi učinke u okviru upravnog žalbenog postupka.
41. Kao treće i posljednje, Službenički sud ističe da je načelo djelotvorne sudske zaštite opće načelo prava Europske unije, koje je danas izraženo u članku 47. stavku 2. Povelje sukladno kojem „[s]vatko ima pravo da zakonom […] ustanovljeni neovisni i nepristrani sud […]“. Ovaj stavak odgovara članku 6. stavku 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP) (presuda Suda od 28. veljače 2013., Réexamen Arango Jaramillo i dr./EIB, C‑334/12 RX‑II, t. 40. i 42.).
42. Iz sudske prakse Europskog suda za ljudska prava u pogledu tumačenja članka 6. stavka 1. EKLJP‑a, na koji treba uputiti sukladno članku 52. stavku 3. Povelje, proizlazi da pravo na sud nije apsolutno pravo. Ostvarivanje tog prava podliježe ograničenjima, među ostalim i u pogledu uvjeta dopuštenosti tužbe. Iako zainteresirane stranke moraju očekivati da se primjenjuju pravila koja propisuju uvjete za dopuštenost, njihova primjena ne smije sprječavati pravne subjekte u korištenju dostupnim pravnim sredstvima (vidjeti u tom smislu presudu Europskog suda za ljudska prava od 6. prosinca 2011., Anastasakis protiv Grčke, tužba br. 41959/08, još neobjavljenu u Zbirci presuda i odluka, t. 24.; gore spomenutu presudu Suda Réexamen Arango Jaramillo i dr./EIB, t. 43.; rješenje Suda od 16. studenoga 2010., Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Komisija, C‑73/10 P, t. 53.).
43. Konkretno, Europski sud za ljudska prava precizirao je da ograničenja prava na sud vezana uz uvjete dopuštenosti tužbe ne smiju sužavati pristup otvoren pravnim subjektima na način i u mjeri da se zadire u samu bit njihovog prava na sud. Takva ograničenja su u skladu s člankom 6. stavkom 1. EKLJP‑a samo ako imaju isti legitimni cilj i ako postoji razuman odnos proporcionalnosti između korištenih sredstava i zacrtanog cilja (vidjeti presudu Europskog suda za ljudska prava od 24. svibnja 2006., Liakopoulou protiv Grčke, tužba br. 20627/04, još neobjavljenu u Zbirci presuda i odluka, t. 17.; presudu Europskog suda za ljudska prava od 24. travnja 2008., Kemp i drugi protiv Luksemburga, tužba br. 17140/05, još neobjavljenu u Zbirci presuda i odluka, t. 47.; i presudu Europskog suda za ljudska prava od 9. siječnja 2014., Viard protiv Francuske, tužba br. 71658/10, t. 29.). Naime, u pravo na pristup sudu zadire se onda kad njegovi propisi prestanu služiti ciljevima pravne sigurnosti i dobre pravosudne uprave te postanu neka vrsta ograničenja koje sprječava pravni subjekt da se njegov spor meritorno riješi pred nadležnim sudom (vidjeti stajalište nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija glede gore navedene presude Réexamen Arango Jaramillo i dr./EIB, t. 58. do 60.; presudu Europskog suda za ljudska prava od 24. veljače 2009., L’Erablière protiv Belgije, još neobjavljenu u Zbirci presuda i odluka, tužba br. 49230/07, t. 35.).
44. Sankcija nedopuštenosti prigovora nezakonitosti koji se u tužbi ističe prvi puta predstavlja ograničenje prava na djelotvornu sudsku zaštitu koje nije proporcionalno cilju koji se želi postići pravilom o slaganju, a to je da se omogući mirno rješavanje sporova koji se pojave između pojedinog dužnosnika i administracije (vidjeti u tom smislu gore navedenu presudu Europskog suda za ljudska prava, Liakopoulou protiv Grčke, t. 20.).
45. U tom pogledu Službenički sud podsjeća da se, prema sudskoj praksi, od svakog uobičajeno savjesnog dužnosnika traži poznavanje Pravilnika (presuda Prvostupanjskog suda od 19. svibnja 1999., Connolly/Komisija, T‑34/96 i T‑163/96, t. 168., i navedena sudska praksa) i, još konkretnije, propisa koji uređuju njegovu plaću (vidjeti presudu Službeničkog suda od 21. studenoga 2013., Roulet/Komisija, F‑72/12 i F‑10/13, t. 48., i navedenu sudsku praksu). S druge strane, prigovor nezakonitosti može navesti Službenički sud da procjenjuje zakonitost propisa, koje su dužnosnici dužni poznavati, s obzirom na opća načela ili više pravne norme koje mogu izlaziti iz okvira propisa Pravilnika. Iz razloga same naravi prigovora nezakonitosti kao i zbog razloga koji navodi zainteresiranu stranku da potraži i da se pozove na takvu nezakonitost, od dužnosnika ili službenika koji podnose žalbu, i koji nemaju nužno odgovarajuće pravne sposobnosti, ne može se tražiti da takav prigovor formuliraju u stadiju predsudskog postupka, s posljedicom da bi se naknadno isticanje smatralo nedopuštenim. Takvo utvrđenje nedopuštenosti stoga za pojedinog službenika predstavlja neproporcionalnu i neopravdanu sankciju.
46. Uzevši u obzir sve navedeno, prigovor nezakonitosti koji je istaknuo tužitelj valja proglasiti dopuštenim.
– Prvi dio prigovora nezakonitosti: povreda načela pravne sigurnosti
47. Tužitelj u osnovi tvrdi da nepostojanje zastarnog roka za djelovanje administracije u okviru članka 85. stavka 2. druge rečenice Pravilnika omogućava TZI‑u da unedogled odgađa izvršavanje svojih ovlasti u pogledu povrata preplaćenog iznosa. Ta je odredba stoga u suprotnosti s načelom pravne sigurnosti pa njezinu primjenu treba isključiti u konkretnom slučaju u korist petogodišnjeg zastarnog roka.
48. Službenički sud, kao prvo, podsjeća da zastara, time što sprječava da se unedogled preispituju slučajevi koji su nastali prije mnogo vremena, nastoji ojačati pravnu sigurnost, ali svakako može i omogućiti dopustivost situacija koje su barem u početku bile u suprotnosti sa zakonom. Mjera u kojoj se primjenjuje stoga je rezultat izbora između zahtjeva pravne sigurnosti i zahtjeva zakonitosti, ovisno o povijesnim i društvenim okolnostima koje prevladavaju u društvu u određenom razdoblju. Iz tog razloga odluka je samo na zakonodavcu. Sudovi Europske unije stoga ne mogu kritizirati zakonodavca Unije zbog izbora u pogledu uvođenja pravila o zastari i određivanju odgovarajućih rokova (presuda Prvostupanjskog suda od 6. listopada 2005., Sumitomo Chemical i Sumika Fine Chemicals/Komisija, T‑22/02 i T‑23/02, t. 82. i 83.).
49. Činjenica da je zakonodavac odlučio isključiti mogućnost da se administracija poziva na rok od pet godina za izvršavanje povrata preplaćenog iznosa u slučaju kad administracija može dokazati da ju je zainteresirana stranka namjerno dovela u zabludu ne može stoga sama po sebi predstavljati nezakonitost u pogledu poštivanja načela pravne sigurnosti (vidjeti u tom smislu gore navedenu presudu Sumitomo Chemical i Sumika Fine Chemicals/Komisija, t. 83.).
50. Osim toga, argument tužitelja prema kojem u slučaju kad nema zastarnog roka, uprava može odgoditi svoje postupanje unedogled, u potpunosti je pravno neosnovan. Naime, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da u slučaju kad nema zastarnog roka koji određuje zakonodavac Europske unije, temeljni zahtjev pravne sigurnosti isključuje mogućnost da administracija unedogled odgađa izvršavanje svojih ovlasti (vidjeti, u pogledu vraćanja državnih potpora, presudu Suda od 22. travnja 2008., Komisija/Salzgitter, C‑408/04 P, t. 100.). U takvoj situaciji nadležno tijelo dužno je postupiti u razumnom roku nakon što sazna za činjenice (vidjeti, u pogledu povrata preplaćene naknade za kućanstvo, presudu Prvostupanjskog suda od 5. studenoga 2002., Ronsse/Komisija, T‑205/01, t. 52.; vidjeti također, u pogledu pokretanja stegovnog postupka, presudu Prvostupanjskog suda od 10. lipnja 2004., François/Komisija, T‑307/01, t. 48. i 49.; i presudu Službeničkog suda od 8. ožujka 2012., Kerstens/Komisija, F‑12/10, t. 124. i 125.).
51. Slijedom navedenog, prvi dio prigovora nezakonitosti valja odbiti kao neosnovan bez potrebe da Službenički sud ispituje je li administracija u konkretnom slučaju postupila u razumnom roku, jer tužitelj u tom pogledu nije ni prigovorio administraciji.
– Drugi dio prigovora nezakonitosti: povreda načela proporcionalnosti
52. Tužitelj smatra da činjenica da mu nije omogućeno da se pozove na petogodišnji zastarni rok predviđen u članku 85. stavku 2. drugoj rečenici Pravilnika predstavlja kršenje načela proporcionalnosti.
53. Konkretno, tužitelj tvrdi da je sudska praksa u području tržišnog natjecanja dopuštala zastarne rokove između tri i pet godina. S druge strane, Sud je smatrao da se načelo proporcionalnosti protivi primjeni tridesetogodišnjeg zastarnog roka u sporovima vezanima uz povrat preplaćenih iznosa izvoznih refundacija u kontekstu zaštite financijskih interesa Europske unije.
54. Osim toga, tužitelj navodi da se u članku 73.a Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 od 25. lipnja 2002. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica (SL L 248, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 2., str. 145.), proizašlom iz izmjene te uredbe Uredbom Vijeća (EZ, Euratom) br. 1995/2006 od 13. prosinca 2006. (SL L 390, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 1., str. 267.), predviđa zastarni rok od pet godina na „dodijeljena prava [Unije] u odnosu na treće osobe i na dodijeljena prava trećih osoba u odnosu na [Uniju]“.
55. U konkretnom slučaju povrat preplaćenog iznosa provodio se u razdoblju od više od dvanaest godina, što je tužitelja dovelo u dugo razdoblje pravne nesigurnosti kao i u opasnost da neće više biti u mogućnosti podnijeti dokaz da je postupao po zakonu.
56. Službenički sud prije svega smatra da valja odbiti argument tužitelja prema kojem je, slijedeći praksu Suda, zastarni rok od trideset godina sam po sebi u suprotnosti s načelom proporcionalnosti i da je, slijedom toga, nepostojanje zastarnog roka nezakonito.
57. Naime, presuda Suda od 5. svibnja 2011., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading (C‑201/10 i C‑202/10), na koju se tužitelj poziva u prilog svojoj tezi, odnosila se na tumačenje Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica (SL L 312, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 5.), koja uređuje upravne provjere, mjere i kazne koje se primjenjuju na nepravilnosti počinjene od strane gospodarskih subjekata (presuda Prvostupanjskog suda od 22. studenoga 2006., Italija/Komisija, T‑282/04, t. 83.), te je stoga irelevantna za odnose između institucija Europske unije i njezinih službenika.
58. U svakom slučaju, gore spomenuta presuda Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, nije takva da bi išla u prilog tužiteljevoj tezi. Naime, u točkama 41. i 43. te presude Sud je smatrao da „nije isključeno da pravilo o tridesetogodišnjoj zastari koje proizlazi iz odredbe građanskog prava, može biti nužno i proporcionalno […] u odnosu na cilj propisan navedenim pravilom, a koji definira nacionalni zakonodavac“, ali da je u konkretnom slučaju taj rok prelazio ono što je bilo potrebno „u odnosu na cilj zaštite financijskih interesa Europske unije za koji je zakonodavac Unije smatrao da je trajanje zastare od četiri godine, odnosno čak tri godine, bilo već po sebi dovoljno trajanje“.
59. Odredba članka 85. stavka 2. druge rečenice Pravilnika, kojom se isključuje pozivanje na petogodišnji zastarni rok za povrat preplaćenog iznosa, stoga sama po sebi nije u suprotnosti s načelom proporcionalnosti. Međutim, potrebno je ispitati je li, s obzirom na cilj predviđen člankom 85. Pravilnika, zakonodavac u konkretnom slučaju povrijedio načelo proporcionalnosti.
60. Službenički sud prije svega podsjeća da je prema sudskoj praksi, na temelju načela proporcionalnosti, zakonitost propisa Europske unije uvjetovana time da sredstva koja se koriste budu odgovarajuća za ostvarivanje legitimnog cilja predviđenog odnosnim propisom te da ne smiju ići dalje od onoga što je neophodno za njegovo ostvarivanje, tako da, kad postoji izbor između više odgovarajućih mjera, načelno treba izabrati onu kojom se nameće najmanje obveza (presuda Službeničkog suda od 28. ožujka 2012., Rapone/Komisija, F‑36/10, t. 50.).
61. Cilj predviđen člankom 85. Pravilnika nedvojbeno je zaštita financijskih interesa Europske unije u specifičnom kontekstu odnosa između institucija Unije i njihovih službenika, odnosno osoba koje su uz te institucije vezane dužnošću odanosti posebno predviđenom člankom 11. Pravilnika, koja osobito nalaže da se dužnosnik ponaša imajući u vidu „isključivo interese Unije“ i da povjerene poslove obavlja „u skladu s dužnom odanošću Uniji“.
62. Treba reći da članak 85. stavak 2. druga rečenica Pravilnika obvezuje administraciju da u cijelosti povrati preplaćene iznose u slučaju kad je moguće utvrditi da ju je pojedini službenik namjerno doveo u zabludu, kršeći spomenutu specifičnu dužnost u pogledu odanosti.
63. U tom kontekstu Službenički sud je smatrao da odredba kojom se isključuje pozivanje na petogodišnji zastarni rok ne ide dalje od onoga što je neophodno za ostvarivanje propisanog cilja.
64. Osim toga, odredba članka 85. stavka 2. druge rečenice Pravilnika, kojom se isključuje pozivanje na petogodišnji zastarni rok za postupanje u pogledu povrata preplaćenog iznosa, u skladu je s člankom 73.a Financijske uredbe koja određuje zastarni rok od pet godina „[n]e dovodeći u pitanje odredbe posebnih propisa“. Naime, članak 85. stavak 2. druga rečenica Pravilnika upravo je „poseban propis“ koji uređuje poseban slučaj kad službenik namjerno dovodi administraciju u zabludu.
65. Stoga drugi dio prigovora nezakonitosti, a time i prigovor nezakonitosti u cijelosti, valja odbiti kao neosnovan.
Tužbeni razlog u pogledu povrede članka 85. stavka 2. druge rečenice Pravilnika
66. Tužitelj napominje da primjena članka 85. stavka 2. druge rečenice Pravilnika ovisi o dokazivanju od strane administracije namjere dotičnog službenika da je dovede u zabludu te smatra da je TZI u konkretnom slučaju primijenio navedenu odredbu, a da nije pružio takav dokaz. Konkretno, tužitelj smatra da se sporna odluka temelji „samo na tvrdnjama“ koje, s obzirom na potrebu davanja „vrlo uskog“ tumačenja članka 85. stavka 2. druge rečenice Pravilnika, nisu dovoljne da bi se dokazala namjera dovođenja administracije u zabludu.
67. Opći sud prije svega podsjeća da se prema članku 85. stavku 2. Pravilnika zahtjev za povrat preplaćenog iznosa mora podnijeti najkasnije pet godina od datuma isplate iznosa. Međutim, kad TZI može utvrditi da je zainteresirana osoba administraciju namjerno dovela u zabludu radi primanja odnosne isplate, zahtjev za povrat ne može se smatrati nedopuštenim čak ni ako je protekao rok od pet godina.
68. Dakle, iz teksta odredbe članka 85. stavka 2. druge rečenice Pravilnika jasno proizlazi da je na administraciji da dokaže namjeru odnosnog službenika da je dovede u zabludu, što uostalom stranke i ne osporavaju.
69. U konkretnom slučaju tužitelj zahtijeva poništenje sporne odluke samo u dijelu u kojem se tiče povrata preplaćenog iznosa za razdoblje prije spomenutih pet godina. Prvo, mora se stoga konstatirati da tužitelj ne osporava ni da je bio svjestan nepravilnosti isplate obiteljske naknade, ni da je ista bila toliko očita da nije moguće da za nju nije znao.
70. Drugo, treba istaknuti da je TZI u spornoj odluci naveo da je tužitelj propustio obavijestiti administraciju o naknadama koje mu je isplaćivao CAF, unatoč tome što je zbog svojih raznih funkcija u Parlamentu bio u osobito povoljnom položaju pa je morao znati što je trebao učiniti. TZI je također spomenuo da tužitelj nije ni odgovorio na zahtjev da ažurira svoje podatke u godišnjoj kartici podataka za 2009. i 2010.
71. Treće, u odluci o odbijanju žalbe TZI navodi da je tužitelj „u više navrata davao lažne izjave prilikom popunjavanja godišnjih kartica podataka za 1996.‑2005. kao i kartica […] koje je podnosio prilikom rođenja [svoje] djece“ te da je, kada je riječ o godišnjim karticama, u razdoblju između 1996. i 1998. uvijek izjavljivao da ni on ni njegova supruga nisu „osim od Zajednica“ primali obiteljske naknade po osnovi svoje djece. Na isti način, za razdoblje od 1999. do 2005., tužitelj je svojim potpisom potvrdio da nije primao naknade iz drugih izvora, s obzirom na to da nije označio polje u kojem se spominju te naknade. Nadalje, suprotno uputama koje su navedene u godišnjim karticama, tužitelj nikada uz svoje izjave nije priložio uvjerenja CAF‑a. Osim toga, TZI navodi da je „prilikom rođenja [njegovog] drugog, trećeg i četvrtog djeteta [tužitelj] davao lažne izjave prijavljujući svaki puta na kartici, koju je trebalo popuniti u svrhu dobivanja naknada za uzdržavano dijete, da ne prima nigdje drugdje naknadu iste naravi“. Konačno, TZI je naveo, s jedne strane, da tužitelj nije osporavao povrat iznosa preplaćenog u zadnjih pet godina i, s druge strane, da je tužitelj, zbog svojeg visokog položaja, pravnog obrazovanja i činjenice da je radio u javnoj službi, bio u osobito povoljnom položaju pa je morao znati za obvezu, na temelju članka 67. stavka 2. Pravilnika, da se moraju prijaviti naknade koje su iste naravi kao naknade za uzdržavano dijete.
72. Stoga se mora konstatirati da TZI spornu odluku nije temeljio „samo na tvrdnjama“, kako to navodi tužitelj, nego na okolnosti da je tužitelj administraciji u više navrata dao lažne izjave i da su te lažne izjave dolazile od dužnosnika na visokom položaju, koji ima pravno iskustvo na području javne službe, te da pritom nije osporavao da je bio upoznat s nepravilnošću isplate ili da je s njome trebao biti upoznat.
73. Opći sud smatra da spomenuta saznanja omogućavaju dokazivanje, na dostatnoj pravnoj razini, namjere tužitelja da administraciju dovede u zabludu te da su stoga ispunjeni uvjeti predviđeni za primjenu članka 85. stavka 2. druge rečenice Pravilnika.
74. Na navedeni zaključak nemaju nikakvog utjecaja navodi tužitelja prema kojima je on nakon rođenja svojeg drugog djeteta telefonski kontaktirao administraciju Parlamenta, od koje je dobio odgovor da nije potrebno prijavljivati naknade koje isplaćuje CAF. Naime, ne samo da tužitelj Službeničkom sudu nije pružio nikakvo sredstvo za dokazivanje takve tvrdnje, nego štoviše iz toga ne izvlači nikakav zaključak ili argument.
75. Ovaj tužbeni razlog stoga treba odbiti jer je u potpunosti pravno neosnovan.
76. Slijedom svega navedenog, tužbu valja odbiti kao neosnovanu.
Troškovi
77. Sukladno odredbama članka 87. stavka 1. Poslovnika, osim drugih odredbi Poglavlja osmog Odjeljka drugog navedenog Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku snosi troškove, ako je takav zahtjev postavljen. Sukladno stavku 2. istog članka, Službenički sud može odlučiti da, kada je to pravično, stranka koja ne uspije u postupku ne snosi troškove odnosno da ih snosi djelomično.
78. Iz obrazloženja ove presude proizlazi da je tužitelj stranka koja nije uspjela u postupku. Također, Parlament je u svojem zahtjevu izrijekom zatražio da se tužitelju naloži plaćanje troškova. Budući da okolnosti konkretnog slučaja ne opravdavaju primjenu odredbe članka 87. stavka 2. Poslovnika, tužitelj mora snositi vlastite troškove te mu se nalaže snošenje troškova koje je imao Parlament.
79. U skladu s člankom 89. stavkom 4. Poslovnika, intervenijent će snositi vlastite troškove.
Operativni dio
Slijedom navedenoga,
SLUŽBENIČKI SUD (treće vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. CR snosi vlastite troškove te mu se nalaže snošenje troškova Europskog parlamenta.
3. Vijeće Europske unije, intervenijent, snosi vlastite troškove.