62020CJ0037_RES
Združeni zadevi C‑37/20 in C‑601/20
WM (C‑37/20) in Sovim SA (C‑601/20)
proti
Luxembourg Business Registers
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunal d’arrondissement (okrožno sodišče v Luxembourgu, Luksemburg))
Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 22. novembra 2022
„Predhodno odločanje – Preprečevanje uporabe finančnega sistema za pranje denarja ali financiranje terorizma – Direktiva (EU) 2018/843 o spremembi Direktive (EU) 2015/849 – Sprememba člena 30(5), prvi pododstavek, točka (c), te direktive – Dostop vseh članov širše javnosti do informacij o dejanskih lastnikih – Veljavnost – Člena 7 in 8 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Spoštovanje zasebnega in družinskega življenja – Varstvo osebnih podatkov“
Približevanje zakonodaj – Preprečevanje uporabe finančnega sistema za pranje denarja in financiranje terorizma – Direktiva 2015/849 – Sprememba, ki državam članicam nalaga, naj zagotovijo, da imajo do informacij o dejanskih lastnikih gospodarskih in drugih pravnih subjektov, ustanovljenih na njihovem ozemlju, dostop vsi člani širše javnosti – Resen poseg v pravico do spoštovanja zasebnega življenja in v pravico do varstva osebnih podatkov – Upravičenost – Spoštovanje načela zakonitosti in bistvene vsebine temeljnih pravic – Obstoj cilja splošnega interesa – Neobstoj nujnosti in sorazmernosti zadevnega posega – Neveljavnost
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 7 in 8; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2015/849, člen 30(1), (5) in (9), ter Direktiva 2018/843, uvodni izjavi 30 in 31 ter člen 1, točka 15(c))
(Glej točke od 37 do 44, od 47 do 52, od 57 do 59, 66, 67, od 71 do 76, od 81 do 85, 88 in izrek.)
Temeljne pravice – Spoštovanje zasebnega življenja – Varstvo osebnih podatkov – Omejitve – Pogoji
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, členi 7, 8 in 52(1))
(Glej točke 46 in od 63 do 65.)
Približevanje zakonodaj – Preprečevanje uporabe finančnega sistema za pranje denarja in financiranje terorizma – Direktiva 2015/849 – Sprememba, ki državam članicam nalaga, naj zagotovijo, da imajo do informacij o dejanskih lastnikih gospodarskih in drugih pravnih subjektov, ustanovljenih na njihovem ozemlju, dostop vsi člani širše javnosti – Resen poseg v pravico do spoštovanja zasebnega življenja in v pravico do varstva osebnih podatkov – Upravičenost – Sklicevanje na načelo transparentnosti kot cilja splošnega interesa, ki lahko upravičuje zadevno poseganje – Nedopustnost
(Člena 1 in 10 PEU; Člen 15 PDEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2015/849, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2018/843, člen 30(5), prvi pododstavek, točka (c))
(Glej točke od 60 do 62.)
Povzetek
Z namenom boja proti pranju denarja in financiranju terorizma Direktiva o preprečevanju pranja denarja (
1
) državam članicam nalaga, naj vodijo register, ki vsebuje podatke o dejanskih lastnikih (
2
) gospodarskih in drugih pravnih subjektov, ustanovljenih na njihovem ozemlju. Po spremembi te direktive z Direktivo 2018/843 (
3
) morajo imeti do nekaterih od teh informacij vedno dostop vsi člani širše javnosti. V skladu s tako spremenjeno Direktivo o preprečevanju pranja denarja (v nadaljevanju: spremenjena Direktiva o preprečevanju pranja denarja) je bil z luksemburško zakonodajo (
4
) ustanovljen register dejanskih lastnikov (v nadaljevanju: RDL), namenjen hrambi in dajanju na voljo vrste informacij o dejanskih lastnikih registriranih subjektov, do katerih ima dostop vsakdo.
V teh okoliščinah sta bili pri Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (okrožno sodišče v Luxembourgu) predloženi dve zadevi, ki sta ju vložila oseba WM in družba Sovim SA, ki izpodbijata odločbi združenja Luxembourg Business Registers, upravljavca sistema RDL, s katerima je to zavrnilo njuni prošnji za preprečitev dostopa širše javnosti do informacij, ki se v prvi zadevi nanašajo na osebo WM, dejansko lastnico nepremičninske družbe, v drugi zadevi pa na dejanskega lastnika družbe Sovim SA. V okviru teh dveh zadev je Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (okrožno sodišče v Luxembourgu) Sodišču predložilo vprašanje za predhodno odločanje v zvezi z veljavnostjo določb prava Unije, s katerimi je bil vzpostavljen sistem dostopa javnosti do informacij o dejanskih lastnikih, o katerih je dvomilo.
Sodišče, ki je odločalo v velikem senatu, je Direktivo 2018/843 razglasilo za neveljavno v delu, v katerem je bila z njo Direktiva o preprečevanju pranja denarja spremenjena tako, da morajo države članice zagotoviti, da imajo do informacij o dejanskih lastnikih gospodarskih in drugih pravnih subjektov, ustanovljenih na njihovem ozemlju, vedno dostop vsi člani širše javnosti (
5
).
Presoja Sodišča
Na prvem mestu, Sodišče je ugotovilo, da dostop širše javnosti do informacij o dejanskih lastnikih, določen s spremenjeno Direktivo o preprečevanju pranja denarja, pomeni resno poseganje v temeljni pravici do spoštovanja zasebnega življenja in do varstva osebnih podatkov, določeni v členih 7 in 8 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
V zvezi s tem je Sodišče ugotovilo, da ker zadevni podatki vsebujejo informacije o določenih fizičnih osebah, in sicer o dejanskih lastnikih gospodarskih in drugih pravnih subjektov, ustanovljenih na ozemlju držav članic, dostop vseh članov širše javnosti do njih posega v temeljno pravico do spoštovanja zasebnega življenja. Poleg tega to, da se dostop do teh informacij zagotovi splošni javnosti, pomeni obdelavo osebnih podatkov. Dodalo je da tako zagotavljanje dostopa splošni javnosti pomeni poseganje v zgoraj navedeni temeljni pravici, ne glede na nadaljnjo uporabo sporočenih informacij (
6
).
V zvezi z resnostjo tega poseganja je Sodišče navedlo, da ker se informacije, dostop do katerih je omogočen širši javnosti, nanašajo na identiteto dejanskega lastnika ter na naravo in obseg deležev, ki jih imajo v gospodarskih ali drugih pravnih subjektih, lahko te informacije omogočijo oblikovanje profila, ki vsebuje nekatere osebne identifikacijske podatke, premoženjsko stanje zadevne osebe ter specifične gospodarske sektorje, države in podjetja, v katere je investirala. Poleg tega te informacije postanejo dostopne potencialno neomejenemu številu oseb, tako da lahko taka obdelava osebnih podatkov omogoči tudi osebam, ki se želijo iz razlogov, nepovezanih s ciljem, ki mu sledi ta ukrep, seznaniti zlasti s premoženjskim in finančnim položajem dejanskega lastnika, da do navedenih informacij prosto dostopajo. Ta možnost je še toliko bolj olajšana, kadar si je mogoče zadevne podatke ogledati na spletu. Poleg tega potencialne posledice za zadevne osebe, ki jih povzroči morebitna zloraba njihovih osebnih podatkov, še zaostruje to, da se ti podatki po tem, ko je bil dostop do njih omogočen širši javnosti, lahko ne le prosto ogledajo, ampak tudi shranijo in razširjajo, in da je tako tem osebam še toliko težje ali celo iluzorno, da bi se učinkovito branile pred zlorabami.
Na drugem mestu, Sodišče je v okviru preizkusa upravičenosti zadevnega posega, prvič, ugotovilo, da je v obravnavani zadevi spoštovano načelo zakonitosti. Omejitev uresničevanja zgoraj navedenih temeljnih pravic, ki je posledica dostopa širše javnosti do informacij o dejanskih lastnikih, je namreč določena z zakonodajnim aktom, in sicer s spremenjeno Direktivo o preprečevanju pranja denarja. Poleg tega ta direktiva na eni strani določa, da morajo biti te informacije ustrezne, natančne in aktualne, ter izrecno našteva nekatere podatke, do katerih je treba omogočiti dostop javnosti. Po drugi strani določa pogoje, pod katerimi lahko države članice določijo izjeme od takega dostopa.
Drugič, sodišče je pojasnilo, da zadevno poseganje ne posega v bistveno vsebino temeljnih pravic, določenih v členih 7 in 8 Listine. Čeprav je res, da spremenjena Direktiva o preprečevanju pranja denarja ne vsebuje izčrpnega seznama podatkov, dostop do katerih mora biti omogočen vsem članom širše javnosti, in da države članice lahko zagotavljajo dostop do dodatnih informacij, pa je mogoče pridobiti in imeti na voljo ter s tem potencialno napraviti dostopne javnosti zgolj ustrezne informacije o dejanskih lastnikih in deležih, ki jih imajo ti v lasti, s čimer so zlasti izključene informacije, ki niso v ustrezni zvezi s cilji spremenjene Direktive o preprečevanju pranja denarja. Ni pa očitno, da bi omogočitev dostopa širši javnosti do informacij, ki so v taki zvezi, kakor koli oslabila bistveno vsebino zadevnih temeljnih pravic.
Tretjič, Sodišče je poudarilo, da je zakonodajalec Unije s tem, da je določil dostop širše javnosti do informacij o dejanskih lastnikih, želel preprečiti pranje denarja in financiranje terorizma, saj bi bilo zaradi večje transparentnosti vzpostavljeno okolje, ki je manj primerno za to, da se uporabi v ta namena, kar je cilj splošnega interesa, s katerim je mogoče upravičiti poseganja, tudi resna, v temeljne pravice, določene v členih 7 in 8 Listine.
Četrtič, Sodišče je v okviru preizkusa primernosti, nujnosti in sorazmernosti zadevnega poseganja ugotovilo, da je dostop širše javnosti do informacij o dejanskih lastnikih gotovo primeren za to, da prispeva k uresničitvi tega cilja.
Vendar meni, da za to poseganje ni mogoče šteti, da je omejeno na to, kar je nujno potrebno. Na eni strani nujne potrebe za navedeno poseganje ni mogoče dokazati z navajanjem, da je bilo merilo „upravičenega interesa“, ki ga je v skladu z Direktivo o preprečevanju pranja denarja v različici, ki je veljala pred spremembo z Direktivo 2018/843, moral imeti vsakdo, ki je želel dostopati do informacij o dejanskih lastnikih, težko izvajati in da bi njegova uporaba lahko privedla do arbitrarnih odločitev. Morebiten obstoj težav pri natančni opredelitvi primerov in pogojev, pod katerimi ima javnost lahko dostop do informacij o dejanskih lastnikih, namreč ne more upravičiti tega, da zakonodajalec Unije določi dostop širše javnosti do teh informacij.
Na drugi strani pojasnila iz Direktive 2018/843 prav tako ne morejo dokazati nujne potrebe za zadevno poseganje. V zvezi s tem, da naj bi v skladu s temi pojasnili dostop širše javnosti do informacij o dejanskih lastnikih civilni družbi, zlasti tisku in organizacijam civilne družbe, omogočal boljši nadzor informacij, je sodišče navedlo, da imajo tako tisk kot organizacije civilne družbe, ki so povezane s preprečevanjem in bojem proti pranju denarja in financiranju terorizma, upravičen interes za dostop do zadevnih informacij. Enako velja za osebe, ki želijo poznati identiteto dejanskih lastnikov gospodarskega ali drugega pravnega subjekta, ker bi z njimi lahko sklepale transakcije, ali tudi za finančne institucije in organe, ki sodelujejo v boju proti kaznivim dejanjem na področju pranja denarja ali financiranja terorizma.
Poleg tega zadevno poseganje tudi ni sorazmerno. V zvezi s tem Sodišče ugotavlja, da materialnopravna pravila, ki zamejujejo to poseganje, ne ustrezajo zahtevi po jasnosti in natančnosti. Spremenjena Direktiva o preprečevanju pranja denarja namreč določa, da se vsem članom širše javnosti dovoli dostop „vsaj“ do podatkov iz te direktive, in državam članicam daje možnost, da omogočijo dostop do dodatnih informacij, ki vključujejo „vsaj“ datum rojstva ali kontaktne podatke zadevnega dejanskega lastnika. Z uporabo izraza „vsaj“ pa ta direktiva dovoljuje, da se javnosti omogoči dostop do podatkov, ki niso dovolj opredeljeni niti določljivi.
Poleg tega Sodišče, kar zadeva uravnoteženost teže tega poseganja s pomenom zastavljenega cilja splošnega interesa, priznava, da je glede na pomen tega cilja z njim mogoče utemeljiti poseganja, tudi resna, v temeljne pravice, določene v členih 7 in 8 Listine.
Vendar so, na eni strani, za boj proti pranju denarja in financiranju terorizma odgovorni predvsem javni organi in subjekti, kot so kreditne ali finančne ustanove, ki so jim zaradi njihovih dejavnosti naložene specifične obveznosti na tem področju. Zato spremenjena Direktiva o preprečevanju pranja denarja določa, da morajo biti informacije o dejanskih lastnikih vedno dostopne pristojnim organom in finančnim obveščevalnim enotam brez kakršne koli omejitve, ter pooblaščenim subjektom, in sicer v okviru skrbnega preverjanja strank (
7
).
Na drugi strani, v primerjavi s prejšnjo ureditvijo, ki je poleg dostopa pristojnih organov in določenih subjektov do informacij o dejanskih lastnikih določala dostop vseh oseb ali organizacij, ki lahko izkažejo upravičen interes, ureditev, uvedena z Direktivo 2018/843, pomeni bistveno hujšo kršitev temeljnih pravic, zagotovljenih s členoma 7 in 8 Listine, ne da bi bila ta zaostritev lahko izravnana z morebitnimi koristmi, ki bi lahko izhajale iz te druge ureditve v primerjavi s prvo, kar zadeva boj proti pranju denarja in financiranju terorizma.
(
1
)	Direktiva (EU) 2015/849 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. maja 2015 o preprečevanju uporabe finančnega sistema za pranje denarja ali financiranje terorizma, spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta ter razveljavitvi Direktive 2005/60/ES Evropskega parlamenta in Sveta in Direktive Komisije 2006/70/ES (UL 2015, L 141, str. 73, v nadaljevanju: Direktiva o preprečevanju pranja denarja).
(
2
)	Člen 3, točka 6, Direktive o preprečevanju pranja denarja določa, da dejanski lastnik pomeni vsako fizično osebo oziroma osebe, ki končno posedujejo ali nadzirajo stranko in/ali fizično osebo oziroma osebe, v imenu katerih se izvaja transakcija ali opravlja dejavnost.
(
3
)	Direktiva (EU) 2018/843 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive (EU) 2015/849 o preprečevanju uporabe finančnega sistema za pranje denarja ali financiranje terorizma ter o spremembi direktiv 2009/138/ES in 2013/36/EU (UL 2018, L 156, str. 43).
(
4
)	Loi du 13 janvier 2019 instituant un Registre des bénéficiaires effectifs (zakon z dne 13. januarja 2019 o ustanovitvi registra dejanskih lastnikov, Mémorial A 2019, št. 15).
(
5
)	Neveljavnost člena 1, točka 15(c), Direktive 2018/843, ki spreminja člen 30(5), prvi pododstavek, točka (c), Direktive o preprečevanju pranja denarja.
(
6
)	Sodba z dne 21. junija 2022, Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491, točka 96 in navedena sodna praksa).
(
7
)	Člen 30(5), prvi pododstavek, točki (a) in (b), spremenjene Direktive o preprečevanju pranja denarja.