62014TJ0793
ROZSUDEK TRIBUNÁLU (třetího rozšířeného senátu)
15. listopadu 2018 (
*1
)
„Státní podpory – Kapacitní trh ve Spojeném království – Režim podpory – Článek 108 odst. 2 a 3 SFEU – Pojem ‚pochybnosti‘ ve smyslu čl. 4 odst. 3 nebo 4 nařízení (ES) č. 659/1999 – Pokyny pro státní podporu v oblasti životního prostředí a energetiky na období 2014/2020 – Rozhodnutí nevznášet námitky – Nezahájení formálního vyšetřovacího řízení – Procesní práva zúčastněných stran“
Ve věci T‑793/14,
Tempus Energy Ltd, se sídlem ve Worcesteru (Spojené království),
Tempus Energy Technology Ltd, se sídlem v Cheltenhamu (Spojené království),
původně zastoupené J. Derennem, J. Blockx, C. Zieglerem a M. Kinsella, poté J. Derennem, J. Blockx a C. Zieglerem a nakonec J. Derennem a C. Zieglerem, advokáty,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi, zastoupené É. Gippini Fournierem, R. Sauerem, K. Hermann a P. Němečkovou, jako zmocněnci,
žalované,
podporované
Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska, původně zastoupeným C. Brodie a L. Christie, jako zmocněnkyněmi, ve spolupráci s G. Facennou, QC, poté S. Simmons, M. Holtem, C. Brodie, a S. Brandonem, jako zmocněnci, ve spolupráci s G. Facennou, QC, poté M. Holtem, C. Brodie, S. Brandonem a D. Robertsonem, jako zmocněnci, ve spolupráci s G. Facennou, QC, a nakonec S. Brandonem, jako zmocněncem,
vedlejším účastníkem,
jejímž předmětem je návrh podaný na základě článku 263 SFEU znějící na zrušení rozhodnutí Komise C(2014) 5083 final ze dne 23. července 2014 nevznášet námitky proti režimu podpor na kapacitním trhu ve Spojeném království, protože je uvedený režim slučitelný s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU (státní podpora 2014/N-2) (Úř. věst. 2014, C 348, s. 5)
TRIBUNÁL (třetí rozšířený senát),
ve složení S. Frimodt Nielsen, předseda, V. Kreuschitz, I. S. Forrester, N. Półtorak (zpravodajka) a E. Perillo, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: P. Cullen, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 11. července 2017,
vydává tento
Rozsudek
I. Skutečnosti předcházející sporu
A. K žalobkyním a předmětu sporu
1
Žalobkyně, Tempus Energy Ltd, právní nástupkyně společnosti Alectrona Grid Services Ltd, a Tempus Energy Technology Ltd (dále společně jen „Tempus“), prodávají technologie řízení spotřeby elektřiny, jinými slovy „reakce strany poptávky (řízení poptávky)“, jednotlivcům a podnikatelům a mají licenci na dodávku elektřiny ve Spojeném království.
2
Nabídka společnosti Tempus jejím zákazníkům je zaměřena na snížení nákladů v dodavatelském řetězci elektřiny prostřednictvím kombinace technologie reakce strany poptávky a služeb nabízených dodavatelem elektřiny. Tempus prodává elektřinu a pomáhá svým zákazníkům přesunout jejich spotřebu, na kterou se nevztahují žádná časová omezení, do fáze, během které jsou velkoobchodní ceny nízké, a to buď z toho důvodu, že je nízká poptávka, nebo proto, že elektřiny vyráběné z obnovitelných zdrojů je dostatek, a je tedy levnější.
3
Ze spisu vyplývá, že subjekty poskytující řízení poptávky obvykle uzavírají smlouvy s odběrateli elektřiny, kterými jsou často zákazníci z odvětví průmyslu a obchodu nebo malé a střední podniky, na základě kterých zákazník souhlasí s tím, že bude flexibilní, co se týče spotřeby elektřiny po určitou dobu. Subjekt poskytující řízení poptávky vypočítá celkovou kapacitu dostupnou v určitém okamžiku u všech flexibilních zákazníků a následně může nabídnout tuto kapacitu provozovateli přenosové soustavy, v projednávané věci National Grid, výměnou za platbu, kterou převede na flexibilního zákazníka, přičemž si ponechá ziskovou marži.
4
Žalobou se Tempus domáhá zrušení rozhodnutí Komise ze dne 23. července 2014 C(2014) 5083 final nevznášet námitky proti režimu podpor na kapacitním trhu ve Spojeném království, protože je uvedený režim slučitelný s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU (státní podpora 2014/N-2) (Úř. věst. 2014, C 348, s. 5, dále jen „napadené rozhodnutí“).
B. K dotčenému opatření
5
Režimem podpor, který je předmětem napadeného rozhodnutí (dále jen „dotčené opatření“), zavádí Spojené království Velké Británie a Severního Irska kapacitní trh, který spočívá v organizování centralizovaných aukcí za účelem dodání takové úrovně kapacit, která je nutná k zabezpečení přiměřenosti kapacit. Jedná se o systém podpor, v němž jsou poskytovatelé elektrické kapacity odměňováni výměnou za jejich závazek dodat elektřinu, nebo snížit či odložit spotřebu elektřiny v době špičky zatížení (bod 4 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
6
Právním základem dotčeného opatření je UK Energy Act 2013 (zákon Spojeného království o energetice z roku 2013) a regulační předpisy přijaté na jeho základě, zejména Capacity Electricity Regulations 2014 (nařízení o kapacitě elektrické energie z roku 2014) a Capacity Market Rules 2014 (pravidla o kapacitním trhu z roku 2014).
7
Kapacitní trh přitom funguje takto: požadované množství kapacity je určeno centrálně, trh přitom aukcemi určuje přiměřenou cenu za poskytnutí tohoto množství – poskytovatelé kapacity, kteří splňují stanovené podmínky, pak spolu soutěží v rámci téže aukce (bod 145 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Požadované množství je stanoveno vládou Spojeného království s přihlédnutím mimo jiné k doporučením National Grid, provozovatele přenosové soustavy (bod 11 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
8
Pokud jde o aukce, stanoví dotčené opatření následující: každý rok je během hlavních aukcí dražena požadovaná kapacita, která má být dodána za čtyři roky (dále jen „T‑4 aukce“); kapacita, která se dražila kupříkladu v roce 2014, je určena k dodání v roce 2018/2019 – období dodání od 1. října 2018 do 30. září 2019 (bod 43 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Další aukce se koná v roce předcházejícím roku dodání kapacity z hlavních aukcí (dále jen „T‑1 aukce“).
9
Určité množství kapacity bude systematicky odečteno od množství draženého na T‑4 aukcích, aby bylo „rezervováno“ pro T‑1 aukce, a to na základě odhadu „nákladově efektivního“ řízení poptávky, které se bude moci účastnit T‑1 aukcí, toto množství bude přitom zveřejněno, až když bude zveřejněna poptávková křivka pro T‑4 aukce (bod 45 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Klesne-li poptávka mezi T‑4 a T‑1 aukcemi, bude sníženo i množství kapacity dražené na T‑1 aukcích. Napadené rozhodnutí nicméně uvádí, že s ohledem na lepší podmínky, které T‑1 aukce nabízejí poskytovatelům řízení poptávky pro vstup na trh, se vláda Spojeného království zavazuje, že bude na T‑1 aukcích dražit nejméně 50 % množství kapacity, která byla „rezervovaná“ před čtyřmi lety. Napadané rozhodnutí dodává, že se ponechává určitá volnost pro zrušení této záruky, pokud řízení poptávky nebude v dlouhodobém horizontu nákladově efektivní, nebo pokud bude odvětví řízení poptávky považováno za dostatečně vyspělé (bod 46 odůvodnění napadeného rozhodnutí). T‑1 a T‑4 aukce tvoří trvalý systém.
10
S dočasnou výjimkou pro zahraniční poskytovatele propojovacích vedení a kapacity se trvalých aukcí mohou účastnit stávající a noví výrobci, subjekty poskytující řízení poptávky a hospodářské subjekty nabízející skladování (body 4 a 149 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
11
Kromě trvalého režimu existuje i režim přechodný. Před obdobím dodávky 2018/2019 jsou naplánovány „přechodné“ aukce určené principiálně subjektům poskytujícím řízení poptávky. První přechodné aukce byly naplánovány na rok 2015 s obdobím dodávky mezi říjnem 2016 a zářím 2017; druhé přechodné aukce byly naplánovány na rok 2016 s obdobím dodávky mezi říjnem 2017 a zářím 2018 (bod 51 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
12
Výrobní zdroje a zdroje řízení poptávky, které se účastní na kapacitním trhu, se nazývají „Capacity Market Units“ (jednotky kapacitního trhu, dále jen „CMU“). Výrobní CMU se mohou účastnit individuálně jako CMU, nebo kolektivně, společně s jinými výrobními jednotkami způsobilými podle zvláštních podmínek. Jedna z podmínek je, že celková kapacita všech jednotek se nachází mezi minimální prahovou hodnotou 2 megawatty (MW) a 50 MW (bod 16 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
13
CMU řízení poptávky jsou definovány z hlediska jejich závazku ke snížení poptávky. Subjekt poskytující řízení poptávky se takto zaváže vést svého zákazníka ke snížení odběru elektřiny (měřeno pomocí elektroměru s půlhodinovým intervalem měření) nebo odevzdání elektrické energie, kterou vyrábí pomocí výrobních jednotek, které má na místě. Každá ze složek CMU řízení poptávky musí být připojena k elektroměru s půlhodinovým intervalem měření a celková kapacita řízení poptávky poskytovatele musí být mezi 2 a 50 MW (bod 17 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
14
Způsobilí poskytovatelé kapacity musí projít předchozím výběrem, který kromě základních administrativních náležitostí zahrnuje i specifické požadavky podle toho, jestli jde o stávající nebo potenciální hospodářský subjekt (bod 26 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Pro nové výrobní kapacity a nepotvrzené kapacity řízení poptávky (na rozdíl od potvrzených kapacit řízení poptávky, jejíž kapacita deklarovaná poskytovatelem byla potvrzena na základě testu), je navíc vyžadováno poskytnutí záruky za nabídku ve výši 5000 liber šterlinků (GBP) (přibližně 5650 eur) za MW pro T‑4 a T‑1 aukce a 500 GBP (přibližně 565 eur) za MW pro přechodné aukce.
15
Provozovatel přenosové soustavy elektřiny, National Grid, je zodpovědný za organizování aukcí za účelem dosažení úrovně kapacity vyžadované k zajištění přiměřenosti kapacit elektrické energie.
16
Všechny aukce jsou aukcemi s klesající vyvolávací cenou, v nichž je všem vybraným účastníkům, úspěšným nabízejícím, vyplácena cena podle poslední přijaté nabídky. Vysoká cena je oznámena na začátku aukcí; účastníci podávají nabídky podle toho, jakou kapacitu jsou připraveni za takovou cenu poskytnout. Tento proces se několikrát opakuje podle předem stanoveného harmonogramu, dokud není nalezena minimální cena, při které poptávka odpovídá nabídce, tj. clearingová cena. Všem úspěšným nabízejícím je vyplácena stejná clearingová cena („pay-as-clear model“) (bod 49 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
17
Pokud jsou poskytovatelé kapacity vybráni, uzavírá se s nimi smlouva o kapacitě s clearingovou cenou. Doba trvání smluv o kapacitě, pro které účastníci podávali nabídky, se liší. Většina stávajících poskytovatelů kapacity může uzavírat smlouvy na jeden rok. Poskytovatelé kapacity, kteří mají výdaje vyšší než 125 GBP (přibližně 141 eur) za kilowatt (kW) (elektrárny, které je třeba zrenovovat), mohou uzavírat smlouvy nejdéle na tři roky. Poskytovatelé kapacity, kteří mají výdaje vyšší než 250 GBP (přibližně 282 eur) za kilowatt (kW) (nové elektrárny), mohou uzavírat smlouvy nejdéle na patnáct let (bod 57 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Smlouvy na více než jeden rok se uzavírají pouze na T‑4 aukcích. V každém případě se podmínky smlouvy o kapacitě, včetně ceny za kapacitu, uplatňují po celou dobu trvání smlouvy.
18
Úspěšní nabízející obdrží po dobu trvání smlouvy pravidelnou odměnu financovanou z poplatku ukládanému dodavatelům elektrické energie. Úspěšní nabízející se naopak zavazují poskytnout kapacitu v době špičky zatížení. Úspěšnému nabízejícímu bude uložena sankce, pokud nedodá množství elektrické energie odpovídající kapacitě sjednané ve smlouvě (bod 4 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Kapacitní trh dále podléhá přezkumnému řízení (bod 6 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
19
Náklady vynaložené na financování odměny za kapacitu nesou všichni dodavatelé elektrické energie, kteří jsou držiteli licence (dále jen „metoda krytí nákladů“). Poplatek pro dodavatele elektrické energie se určí v závislosti na jejich podílu na trhu a vypočítá se na základě poptávky zaznamenané mezi 16 a 19 hodinou přes týden, v období mezi listopadem a únorem, s cílem motivovat jejich zákazníky ke snížení poptávky po elektrické energii v době, kdy je obecně nejvyšší. Podle napadeného rozhodnutí by se toto mělo projevit snížením vyžadované kapacity a tím i nákladů na kapacitní trh (bod 69 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
20
Byl vytvořen model pro hrubé příjmy vyplácené poskytovatelům kapacit, které by se měly pohybovat mezi 0,9 a 2,6 miliardy GBP (přibližně mezi 1,02 a 2,94 miliardy eur) ročně, což představuje 8,1 až 23,4 miliardy GBP (přibližně mezi 9,14 mld. eur a 26,4 mld. eur) pro období 2018 až 2024, v závislosti na požadované úrovni „nově vybudovaných kapacit“. (bod 7 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
C. K relevantním ustanovením rámcových pokynů
21
Je třeba připomenout, že ve specifické oblasti týkající se státních podpor si Evropská komise může stanovit pokyny pro výkon svých posuzovacích pravomocí a že je orgán vázán pravidly, jež jsou v nich obsažena, jestliže se neodchylují od pravidel obsažených ve Smlouvě (viz rozsudek ze dne 13. června 2002, Nizozemsko v. Komise, C‑382/99, EU:C:2002:363, bod 24 a citovaná judikatura).
22
Společnost Tempus ve svých odpovědích na písemné otázky Tribunálu a znovu na jednání výslovně potvrdila, že nezpochybňuje vytvoření kapacitního trhu jako takového, nýbrž jednak vyhodnocení důkazů o dopadu řízení poptávky předložených Spojeným královstvím a jednak různé podmínky stanovené pro subjekty poskytující řízení poptávky, aby se mohly kapacitního trhu účastnit.
23
Z různých ustanovení pokynů pro státní podporu v oblasti životního prostředí a energetiky na období 2014–2020 (Úř. věst. 2014, C 200, s. 1, dále jen „pokyny“) přijatých Komisí dne 9. dubna 2014, které nabyly účinnosti dne 1. července 2014 a v situaci, v níž se akceptuje zásada pomoci ve prospěch přiměřenosti kapacit (viz bod 22 výše), jsou pro vyřešení sporu relevantní následující ustanovení.
24
Zaprvé v odst. 224 písm. b) uvedeném v bodě 3.9.2 „Potřeba státního zásahu“ pokyny stanoví, že Komise při posouzení prvků, které jí poskytnou členské státy, zohlední zejména „posouzení dopadu účasti subjektů na straně poptávky včetně popisu opatření na podporu řízení poptávky“.
25
Zadruhé v odstavci 226 uvedeném v bodě 3.9.3 „Vhodnost“, pokyny uvádějí následující:
„Opatření by mělo být otevřené a zajišťovat odpovídající pobídky pro stávající i budoucí výrobce a hospodářské subjekty, kteří využívají vzájemně nahraditelné technologie, např. [technologii reakce] na straně poptávky a řešení zaměřená na skladování. Podpora by proto měla být poskytnuta prostřednictvím mechanismu, který umožňuje potenciálně různou dobu předstihu, již noví výrobci potřebují k uskutečnění nové investice pomocí různých technologií. Opatření by také mělo zohlednit, v jakém rozsahu by možný problém s přiměřeností výroby mohla odstranit propojovací kapacita.“
26
Zatřetí v odstavci 229 uvedeném v bodě 3.9.5 „Přiměřenost“, pokyny upřesňují, že „za přiměřenou bude považována taková míra návratnosti, které lze za běžných okolností dosáhnout prostřednictvím soutěžního nabídkového řízení na základě jasných, transparentních a nediskriminačních kritérií, které účinně sleduje vymezený cíl“.
27
Začtvrté v odst. 232 písm. a) uvedeném v bodě 3.9.6 „Zabránění vzniku nežádoucích negativních účinků na hospodářskou soutěž a obchod“ pokyny zdůrazňují především, že „[O]patření by mělo být navrženo tak, aby v něm bylo možno využít jakoukoli kapacitu, která může účinně přispět k vyřešení problému s přiměřeností výroby, a to zejména s ohledem [na] účast výrobců využívajících různé technologie a hospodářských subjektů nabízejících opatření s rovnocennou technickou výkonností, například řízení poptávky, propojovací vedení a skladování.“ Toto ustanovení taktéž uvádí, že omezení účasti těchto různých subjektů lze „zdůvodnit pouze nedostačující technickou výkonností, která je k vyřešení problému s přiměřeností výroby nutná“.
D. K napadenému rozhodnutí
28
Komise byla v napadeném rozhodnutí s ohledem na čl. 107 odst. 1 SFEU toho názoru, že dotčené opatření představuje státní podporu (body 109 až 115 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
29
Pokud jde o slučitelnost dotčeného opatření s vnitřním trhem, Komise uvedla, že své posouzení založila na podmínkách uvedených v bodě 3.9 pokynů, které stanoví zvláštní podmínky přiměřenosti kapacit.
30
V bodě 3.3.1 napadeného rozhodnutí „Cíl společného zájmu a nutnost poskytnout podporu“ Komise uvádí následující:
„(118)
Komise má za to, že toto opatření přispívá k dosažení cíle společného zájmu a že je potřebné v souladu s body 3.9.1 a 3.9.2 pokynů […].
(119)
Zaprvé Spojené království zavedlo metodiku identifikace problémů týkajících se přiměřenosti výroby. Práce na vytvoření modelu prováděné Spojeným království ukazují, že ‚enduring reliability adequacy standard‘ – ukazatel vybraný pro měření přiměřenosti výrobních kapacit – může dosáhnout kritických úrovní počátkem let 2018–2019. Výsledky jsou obecně v souladu s výsledky zveřejněnými ENTSO-E (European Network of Transmission System Operators for Electricity, Evropská síť provozovatelů elektroenergetických přenosových soustav] v její poslední zprávě. […]
(120)
Zprávu o kapacitě společnosti National Grid přezkoumala skupina nezávislých technických odborníků (dále jen ‚PTE‘) jmenovaných Department of Energy and Climate Change (Ministerstvo pro energetiku a změnu klimatu Spojeného království). Ministerstvo pro energetiku a změnu klimatu zveřejnilo dne 30. června 2014 zprávu PTE k analýze, která byla základem doporučení společnosti National Grid ohledně množství kapacity vyžadované pro první aukce. PTE dospěla k závěru, že všeobecný scénář a modelový přístup, které společnost National Grid přijala, jsou v zásadě rozumné a že se National Grid snažila zohlednit podpůrné důkazy a stanoviska zúčastněných osob. V rámci PTE nicméně panuje shoda o tom, že National Grid měla tendenci přijímat příliš konzervativní stanoviska, pokud jde o některé klíčové předpoklady, především propojovací vedení, což vedlo k nadhodnocení množství požadované kapacity. PTE rovněž poznamenala, že méně konzervativní předpoklady mohly být dostačující k tomu, aby se nemusely vytvářet nové výrobní kapacity.
(121)
Orgány Spojeného království vysvětlily, že zohlednily jak doporučení National Grid, tak zprávu PTE a důkladně prozkoumaly jejich rozdíly. S ohledem na předložené důkazy se vláda Spojeného království rozhodla řídit se doporučeními National Grid, která je system operator.
(122)
Pokud jde o využití technologie reakce strany poptávky, Spojené království uvedlo, že konání prvních aukcí v prosinci 2014 bude klíčové k získání informací o této technologii a jejím potenciálu. V reakci na zprávu PTE navrhl National Grid společný projekt s Energy Networks Association (Sdružení energetických sítí) (včetně Distribution Network Operators) [Provozovatelé distribučních soustav] pro pochopení aktuálního a potenciálního výkonu technologie reakce strany poptávky. Spojené království dále vypracovalo pokyny týkající se přechodných aukcí s cílem podpořit růst řízení poptávky v letech 2015 až 2016, jakož i pilotní projekt ve výši 20 milionů GBP v oblasti energetické účinnosti (Electricity Demand Reduction Pilot). Spojené království nakonec vysvětlilo, že prověří údaje z prvních aukcí a ujistí se, že křivky poptávky byly odpovídajícím způsobem upraveny, což bude zohledněno v postupu Future Energy Scenario společnosti National Grid pro zprávy o elektrické kapacitě pro budoucí aukce.
[…]
(124)
Komise zhodnotila snahy vyvinuté Spojeným království v reakci na zprávu PTE a dospěla k závěru, že některé z obav identifikovaných PTE jsou závažné, zejména příliš konzervativní odhady, podle nichž propojovací vedení poskytují nulový čistý příspěvek během dob špiček zatížení. […]
(125)
Komise má za to, že [závazky převzaté Spojeným královstvím] jsou dostatečné pro řešení obav metodologické povahy, které vyvstávají ohledně příspěvku propojovacího vedení a jeho odhadu.
[…]
(128)
Začtvrté oznámené opatření může ve svém důsledku vést k podpoře výroby z fosilních paliv. Jak je však uvedeno v bodech 88 až 94 odůvodnění, Spojené království zvažuje zavedení, nebo již zavádí dodatečná opatření za účelem nápravy zjištěných selhání trhu. Tato opatření cílí na podporu řízení poptávky, reformu ‚cash-out arrangements‘ a podporu vyšší úrovně propojovacího vedení. Komise má za to, že tato alternativní opatření by proto měla vést ke snížení požadované kapacity v rámci oznámeného opatření. Komise kromě toho poznamenává, že Spojené království navrhuje ad hoc opatření s cílem podporovat nízkouhlíkové hospodářství (např. ‚Contracts for Differences‘) a přijalo přísné výkonnostní emisní normy. Komise se tudíž domnívá, že Spojené království dostatečně prozkoumalo způsoby, jak zmírnit negativní dopady, které by oznámené opatření mohlo mít na cíl spočívající v postupném odstranění dotací, které mají nepříznivý vliv na životní prostředí. Komise dále poznamenává, že posouzení přiměřenosti kapacity roční výroby zohledňuje roční objem výroby, příspěvek propojovacích vedení, přičemž je otevřeno všem poskytovatelům kapacity, včetně subjektů poskytujících řízení poptávky.
(129)
Pokud jde o vyjádření subjektů poskytujících řízení poptávky, Komise sdílí názor Spojeného království, že smlouvy o kapacitě na patnáct let je možno odůvodnit v případě nových elektráren, zatímco stávající elektrárny a subjekty poskytující řízení poptávky by z dlouhodobých smluv neměly výrazný prospěch s ohledem na jejich menší potřebu kapitálu (což znamená menší důležitost zajištění financování). Komise se v důsledku toho nedomnívá, že kratší smlouvy jasně znevýhodňují stávající elektrárny a subjekty poskytující řízení poptávky oproti novým elektrárnám. Opatření je z technologického hlediska neutrální, a neposiluje tedy postavení výrobců využívajících fosilní paliva. Komise rovněž poznamenává, že metoda krytí nákladů podněcuje snižování poptávky ve špičkách zatížení, a zároveň je předvídatelná pro všechny dodavatele elektrické energie.“
31
V bodě 3.3.2 „Vhodnost podpory“ napadeného rozhodnutí Komise tvrdí následující:
„(130)
Komise má za to, že opatření je vhodné v souladu s bodem 3.9.3 pokynů. […]
(131)
Zaprvé opatření reaguje na zjištěná selhání trhu, jak je uvedeno v tabulce č. 1. Opatření bylo kromě toho navrženo tak, aby podporovalo a doplňovalo aktuální vývoj na trhu a bylo v souladu s vnitřním trhem s energií a energetickými politikami Evropské unie: to znamená rozvoj aktivního řízení poptávky, zvýšení hospodářské soutěže a investic do propojovacích kapacit. […]
–
Kapacitní trh podpoří rozvoj aktivního řízení poptávky. Zdroje řízení poptávky budou moci přijímat platby za kapacitu a budou existovat zvláštní opatření na podporu schopností tohoto odvětví, které stále v začátcích, aby se mohlo rozvíjet. Kapacitní trh podpoří likviditu a hospodářskou soutěž (jak na kapacitním trhu, tak na trhu s elektrickou energií).
[…]
(134)
Zatřetí je opatření otevřeno stávajícím a novým výrobcům, hospodářským subjektům nabízejícím skladování a subjektům poskytujícím řízení poptávky. Aukční proces byl navržen tak, aby byly zohledněny různé lhůty pro plnění nutné pro zajištění dostupnosti kapacity. Poskytovatelé kapacity mohou podávat nabídky na jedno až čtyř leté lhůty pro plnění, což by mělo reagovat na potřeby nových elektráren a potřeby obnovy stávajících elektráren.
[…]
(140)
Pokud jde o vyjádření subjektů poskytujících řízení poptávky, Komise poznamenává, že vyloučení těchto subjektů, které uzavřely smlouvou o kapacitě v rámci trvalého režimu, z účasti na dočasných aukcích, je ve skutečnosti podpora rozvoje odvětví řízení poptávky. Komise kromě toho považuje neexistenci dodatečné odměny za úspory v oblasti přenosu a distribuce elektřiny realizované díky řízení poptávky za odůvodněnou s ohledem na cíl sledovaný opatřením.“
32
V bodě 3.3.5 „Omezení negativních účinků na hospodářskou soutěž a obchod“ napadeného rozhodnutí Komise uvádí následující:
„(149)
Opatření je otevřené stávajícím a novým výrobcům, subjektům poskytujícím řízení poptávky a subjektům nabízejícím skladování, které splňují podmínky vyjmenované v bodech 15 až 18 odůvodnění.
II. Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
33
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 4. prosince 2014 podala společnost Tempus projednávanou žalobu.
34
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 15. dubna 2015 podalo Spojené království návrh na vstup do tohoto řízení jako vedlejší účastník na podporu návrhových žádání Komise. Usnesením ze dne 30. června 2015 předseda osmého senátu Tribunálu tomuto návrhu vyhověl. Spojené království předložilo spis vedlejšího účastníka a hlavní účastnice řízení předložily vyjádření ke spisu vedlejšího účastníka ve stanovených lhůtách.
35
V souvislosti se změnou složení senátů Tribunálu byla věc dne 27. dubna 2016 přidělena novému soudci zpravodaji.
36
V souvislosti se změnou složení senátů Tribunálu byl soudce zpravodaj přidělen k třetímu senátu, kterému byla tudíž projednávaná věc přidělena.
37
Organizačním procesním opatřením ze dne 20. prosince 2016 Tribunál vyzval Komisi k předložení oznámení dotčeného opatření, které jí bylo zasláno Spojeným královstvím.
38
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 13. února 2017 Komise předložila Tribunálu nedůvěrné znění oznámení, které jí zaslalo Spojené království. Poukázala na to, že dotčené oznámení je důvěrný dokument chráněný podle článku 339 SFEU, který nemůže být zaslán společnosti Tempus. Komise dále prohlásila, že nemůže zaslat tento dokument Tribunálu na základě organizačních procesních opatření podle článku 90 jednacího řádu Tribunálu. Komise uvedla, že, pokud by jí Tribunál nařídil předložit tento dokument na základě článku 91 jednacího řádu, okamžitě by takovému provedení důkazu vyhověla.
39
Usnesením ze dne 9. března 2017 o provedení důkazu týkajícího se předložení dokumentů Tribunál nařídil Komisi na základě čl. 91 písm. b), čl. 92 odst. 1, a čl. 103 odst. 1 jednacího řádu, aby předložila oznámení dotčeného opatření, které jí bylo zasláno Spojeným královstvím. Komise této žádosti vyhověla dne 16. března 2017.
40
Organizačním procesním opatřením ze dne 3. dubna 2017 Tribunál oznámil Komisi a Spojenému království svůj záměr založit do soudního spisu několik výňatků z oznámení. Tribunál vyzval Komisi a Spojené království, aby se vyjádřili ke zpřístupnění uvedených částí. Spojené království a Komise se ke zpřístupnění těchto výňatků vyjádřili dne 19. dubna 2017 a dne 24. dubna 2017.
41
Dne 5. května 2017 byly některé výňatky z oznámení, které byly vyhodnoceny jako relevantní a nedůvěrné, založeny do soudního spisu a zaslány společnosti Tempus (dále jen „oznámení“).
42
Organizačním procesním opatřením ze dne 5. května 2017 Tribunál vyzval všechny účastníky řízení, aby odpověděli na několik otázek. Tribunál se v podstatě dotázal účastníků řízení na některé odstavce pokynů a některé pojmy, které obsahují. Otázky směřující na účastníky řízení se týkaly informací dostupných při přijetí napadeného rozhodnutí, pokud jde o hodnocení řízení poptávky a jeho možného technologického vývoje s ohledem na bezpečnost dodávek ve Spojeném království. Komise byla dále vyzvána, aby objasnila své stanovisko k určitým tvrzením obsaženým v napadeném rozhodnutí a informací, které měla k dispozici při posuzování dotčeného opatření. Tribunál kromě toho vyzval společnost Tempus, aby se vyjádřila k tvrzením Komise v duplice, pokud jde o způsob krytí nákladů. Komise byla rovněž vyzvána, aby uvedla okolnosti, na kterých založila posouzení finančních potřeb subjektů poskytujících řízení poptávky, a společnost Tempus byla vyzvána, aby uvedla, jaké důkazy o těchto potřebách financování byly předloženy Spojenému království a Komisi.
43
Účastníci řízení vyhověli tomuto opatření dne 22. května 2017.
44
Podáními došlými kanceláři Tribunálu dne 17. května a 9. června 2017 společnost Tempus podala vyjádření ke zprávě z jednání.
45
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 29. června 2017 společnost Tempus, s odkazem na zásadu rovnosti zbraní, vyzvala Tribunál, aby přezkoumal přílohu B oznámení, ze které vycházeli Komise a Spojené království ve své odpovědi na organizační procesní opatření ze dne 5. května 2017, a určil, zdali mu mají být zaslány další části této přílohy, které ještě nebyly zpřístupněny.
46
Usnesením ze dne 3. července 2017 o provedení důkazu týkajícím se předložení dokumentů Tribunál nařídil Komisi na základě čl. 91 písm. b), čl. 92 odst. 1 a čl. 103 odst. 1 jednacího řádu, aby předložila přílohu B oznámení. Komise této žádosti vyhověla dne 4. července 2017. Dne 6. července 2017 byla tato příloha, kterou Tribunál shledal relevantní a nedůvěrnou, založena do spisu a předána společnosti Tempus.
47
Tempus navrhuje, aby Tribunál:
–
zrušil napadené rozhodnutí;
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
48
Komise navrhuje, aby Tribunál:
–
žalobu odmítl jako nepřípustnou nebo alespoň zamítl jako neopodstatněnou;
–
uložil společnosti Tempus náhradu nákladů řízení.
49
Spojené království podporuje návrhová žádání Komise a navrhuje zamítnutí žaloby.
III. Právní otázky
A. K přípustnosti
50
Komise v žalobní odpovědi připomíná, že k tomu, aby byla žaloba zúčastněné strany přípustná, musí směřovat k zajištění ochrany procesních práv vyplývajících z čl. 108 odst. 2 SFEU a čl. 6 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k čl. 108 [SFEU] (Úř. věst. 1999, L 83, s. 1, Zvl. vyd. 08/01, s. 339). Tvrzení společnosti Tempus týkající se prvního žalobního důvodu je proto možné zohlednit jen v rozsahu, v němž mají prokázat, že se Komisi nepodařilo vyvrátit pochybnosti, kterým musela čelit ve fázi předběžného přezkoumání, a jen pokud tímto byla dotčena její procesní práva.
51
V tomto ohledu je třeba uvést, že argumentace Komise neusiluje o zpochybnění přípustnosti žaloby v plném rozsahu, ale pouze té části, která se netýká ochrany procesních práv společnosti Tempus. Během jednání Komise ostatně uznala, že se účastníci řízení shodli na tom, že je přípustné, aby společnost Tempus hájila svá procesní práva. Kromě toho je třeba uvést, že Komise neupřesnila, jaká tvrzení podle jejího názoru neměla být zohledněna z toho důvodu, že se netýkají procesních práv společnosti Tempus.
52
S ohledem na výše uvedené nelze přijmout argumentaci Komise, pokud jde o přípustnost prvního žalobního důvodu.
B. K věci samé
53
Společnost Tempus uvádí jako zúčastněná strana na podporu své žaloby, za účelem zajištění ochrany procesních práv vyplývajících z čl. 108 odst. 2 SFEU a čl. 6 odst. 1 nařízení č. 659/1999, dva žalobní důvody, z nichž první vychází z porušení čl. 108 odst. 2 SFEU, jakož i porušení několika dalších pravidel a druhý z nedostatku odůvodnění.
1.
K prvnímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení čl. 108 odst. 2 SFEU a z porušení zásad zákazu diskriminace, proporcionality a ochrany legitimního očekávání, jakož i nesprávného posouzení skutkového stavu
a)
Úvodní poznámky
54
Jak uvádí Spojené království v oznámení a Komise v napadeném rozhodnutí, existuje riziko, že dostupná elektrická energie v tomto členském státě nebude v blízké budoucnosti dostačující pro uspokojení poptávky v dobách špičky. Nejstarší výrobní zařízení se budou v blízké době zavírat a trhu s elektřinou hrozí, že nebude dostatečně podněcující k tomu, aby výrobci rozvíjeli nové výrobní kapacity s cílem kompenzovat tyto uzavírky. Trh s elektřinou rovněž nenabízí dostatečné pobídky pro spotřebitele ke snížení jejich poptávky za účelem vyřešení této situace. Spojené království proto s ohledem na zabezpečení dodávek elektrické energie považuje za nutné zavedení kapacitního trhu.
55
Hlavním cílem tohoto kapacitního trhu je podněcovat poskytovatele kapacity, tj. v zásadě jak výrobce elektrické energie (elektrárny, včetně elektráren na fosilní paliva), tak subjekty poskytující řízení poptávky, které nabízejí služby pro přesun nebo snížení spotřeby, aby zohlednily problémy, které mohou nastat v dobách špičky poptávky. I když vystupují na různých úrovních – nabídka na straně výroby, poptávka na straně spotřeby – výrobci a subjekty poskytující řízení poptávky jsou nezbytnou součástí struktury a způsobu fungování kapacitního trhu zamýšleného Spojeným královstvím.
56
Podle společnosti Tempus však Komise, na základě předběžného přezkoumání a s ohledem na informace dostupné v okamžiku přijetí napadeného rozhodnutí, nemohla mít za to, že zamýšlený kapacitní trh nevyvolává žádné pochybnosti o jeho slučitelnosti s vnitřním trhem. Společnost Tempus, jako subjekt poskytující řízení poptávky, při této příležitosti zdůrazňuje sedm aspektů kapacitního trhu, které vzbuzují takové pochybnosti ve smyslu, který tomuto pojmu dává článek 4 nařízení č. 659/1999. V podstatě uvádí, že kapacitní trh upřednostňuje výrobu před řízením poptávky diskriminačním a nepřiměřeným způsobem, který jde nad rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů režimu podpory a splnění použitelných pravidel Evropské unie.
b)
K pojmu „pochybnosti“ a rozhodnutí Komise o zahájení či nezahájení formálního vyšetřovacího řízení
57
Jak vyplývá z čl. 108 odst. 3 SFEU, má-li Komise poté, co byla informována o záměru poskytnout podpory, za to, že tento záměr není slučitelný s vnitřním trhem, zahájí neprodleně řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU. Podle postupu stanoveného tímto ustanovením má Komise povinnost vyzvat zúčastněné strany, aby podaly připomínky.
58
Článek 4 nařízení č. 659/1999 v této souvislosti uvádí, že pokud záměr oznámený dotčeným členským státem skutečně představuje podporu, je to existence či neexistence „pochybnosti“ o slučitelnosti tohoto záměru s vnitřním trhem, která umožňuje Komisi rozhodnout, zda zahájit formální vyšetřovací řízení po ukončení předběžného přezkoumání, a to následujícím způsobem:
„1.   Komise přezkoumá oznámení ihned po jeho obdržení. […]
2.   Shledá-li Komise po předběžném přezkoumání, že oznámené opatření není podporou, zaznamená tento nález ve formě rozhodnutí.
3.   Shledá-li Komise po předběžném přezkoumání, že nejsou vzneseny žádné pochybnosti o slučitelnosti oznámeného opatření s [vnitřním] trhem, pokud opatření spadá pod [čl. 107] odst. 1 [SFEU], rozhodne, že opatření je slučitelné s [vnitřním] trhem (dále jen ‚rozhodnutí nevznášet námitky‘). Toto rozhodnutí blíže určí, která výjimka podle Smlouvy byla použita.
4.   Shledá-li Komise po předběžném přezkoumání, že existují pochybnosti o slučitelnosti oznámeného opatření s [vnitřním] trhem, rozhodne o zahájení postupu podle [čl. 108] odst. 2 [SFEU] (dále jen ‚rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení‘).“
59
Článek 6 nařízení č. 659/1999 stanoví podrobnosti týkající se formálního vyšetřovacího řízení:
„1.   Rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení shrne relevantní faktické a právní otázky, zahrne předběžné hodnocení Komise o charakteru navrhovaného opatření jako podpory a vyloží pochybnosti o jeho slučitelnosti s [vnitřním] trhem. Rozhodnutí vyzve dotyčný členský stát a ostatní zúčastněné strany, aby předložily připomínky v předepsané lhůtě, která obvykle nepřesáhne jeden měsíc. […]
2.   Obdržené připomínky budou předloženy dotyčnému členskému státu. […] Dotyčný členský stát může na připomínky odpovědět […]“
60
V rámci řízení o přezkumu státních podpor je třeba odlišit jednak fázi předběžného přezkoumání podpor zavedenou čl. 108 odst. 3 SFEU a upravenou mimo jiné článkem 4 nařízení č. 659/1999, jejímž účelem je pouze umožnit Komisi, aby si učinila předběžný názor na částečnou či celkovou slučitelnost dotčené podpory, a jednak vyšetřovací fázi podle čl. 108 odst. 2 SFEU, upravenou mimo jiné článkem 6 nařízení č. 659/1999, která má Komisi umožnit, aby získala úplné informace o veškerých skutečnostech daného případu (viz rozsudek ze dne 15. dubna 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, bod 57 a citovaná judikatura).
61
Komise se může při přijetí rozhodnutí ve prospěch podpory omezit na fázi předběžného přezkoumání stanovenou v čl. 108 odst. 3 SFEU, pokud je schopna nabýt na základě prvního přezkoumání přesvědčení, že dotyčný záměr je slučitelný se Smlouvou o FEU. Naproti tomu, pokud toto první přezkoumání vede Komisi k opačnému přesvědčení, nebo jí neumožní překonat veškeré obtíže, jež vyvstaly při posuzování slučitelnosti této podpory s vnitřním trhem, je Komise povinna vyžádat si veškerá nezbytná stanoviska a zahájit za tímto účelem řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (viz rozsudek ze dne 15. dubna 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, body 58 a 59 a citovaná judikatura).
62
Pokud jde o pojem „pochybnosti“ o slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem, uvedený v čl. 4 odst. 3 a 4 nařízení č. 659/1999, byly judikaturou formulovány tři požadavky s cílem stanovit meze posuzovací pravomoci Komise.
63
Zaprvé, tento pojem má výlučnou povahu. Komise by nemohla odmítnout zahájit formální vyšetřovací řízení s odvoláním na jiné okolnosti, jako jsou zájem třetích stran, hlediska hospodárnosti řízení či jakékoliv jiné důvody správní či politické vhodnosti (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. února 2009Deutsche Post a DHL International v. Komise, T‑388/03, EU:T:2009:30, bod 90, a citovaná judikatura a rozsudek ze dne 10. července 2012, Smurfit Kappa Group v. Komise, T‑304/08, EU:T:2012:351, bod 78).
64
Zadruhé z čl. 4 odst. 4 nařízení č. 659/1999 kromě jiného vyplývá, že pokud by se Komisi nepodařilo vyloučit veškeré pochybnosti ve smyslu tohoto ustanovení, má povinnost zahájit formální vyšetřovací řízení. V tomto ohledu nedisponuje žádnou posuzovací pravomocí (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 22. prosince 2008, British Aggregates v. Komise, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, bod 113 a citovaná judikatura a ze dne 10. července 2012, Smurfit Kappa Group v. Komise, T‑304/08, EU:T:2012:351, bod 79 a citovaná judikatura).
65
Zatřetí pojem „pochybnosti“ uvedený v čl. 4 odst. 3 a 4 nařízení č. 659/1999 má objektivní povahu. Po existenci takových pochyb je třeba pátrat jak v okolnostech přijetí napadeného aktu, tak v jeho obsahu objektivním způsobem a dávat do souvislosti odůvodnění rozhodnutí s poznatky, jimiž Komise mohla disponovat, když rozhodla o slučitelnosti sporných podpor s vnitřním trhem. Z toho plyne, že přezkum legality týkající se existence pochyb prováděný Tribunálem již z povahy věci přesahuje přezkum otázky zjevně nesprávného posouzení (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 2. dubna 2009, Bouygues a Bouygues Télécom v. Komise, C‑431/07 P, EU:C:2009:223, bod 63 a ze dne 10. července 2012, Smurfit Kappa Group v. Komise, T‑304/08, EU:T:2012:351, bod 80 a citovaná judikatura).
66
Pokud jde v této souvislosti o přezkum legality rozhodnutí Komise nevznášet námitky, přísluší Tribunálu přezkoumat argumenty předložené společností Tempus k prokázání toho, že oznámené opatření po předběžném přezkoumání vyvolává pochybnosti o slučitelnosti s vnitřním trhem ve smyslu čl. 4 odst. 3 a 4 nařízení č. 659/1999, což mělo vést k přijetí rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Takový přezkum je pro společnost Tempus o to důležitější, že tyto argumenty v podstatě odpovídají těm, které by mohla přednést jako zúčastněná strana při výkonu svých procesních práv během formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU, pokud by toto řízení bylo zahájeno, jde přitom o procesní práva, v souvislosti se kterými v projednávané věci uvádí, že došlo k jejich porušení.
67
Společnost Tempus za tímto účelem nese důkazní břemeno ohledně existence pochybností, které může prokázat prostřednictvím souboru shodujících se indicií, které se týkají jednak okolností a délky předběžného přezkumného řízení a jednak obsahu napadeného rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. února 2009Deutsche Post a DHL International v. Komise, T‑388/03, EU:T:2009:30, bod 93). Předně nedostatečná nebo neúplná povaha přezkumu provedeného Komisí během předběžného přezkumného řízení naznačuje existenci pochyb ve smyslu článku 4 nařízení č. 659/1999 (viz rozsudek ze dne 10. července 2012, Smurfit Kappa Group v. Komise, T‑304/08, EU:T:2012:351, bod 81 a citovaná judikatura). Společnost Tempus přitom jako zúčastněná strana nemá vyšetřovací pravomoci a v zásadě ani vyšetřovací schopnosti srovnatelné s těmi, kterými disponuje Komise, která může v případě potřeby požádat o spolupráci dotyčný členský stát, aby dokončila přezkum oznámeného opatření.
68
V projednávané věci a jak vyplývá z bodů 79 až 82 níže proto ve fázi řízení, kdy zúčastněné strany dosud nebyly rozhodnutím o zahájení formálního vyšetřovacího řízení vyzvány, aby předložily připomínky, stačí, že společnost Tempus uvádí důvody, pro které se s ohledem na napadené rozhodnutí domnívá, že Komise měla mít pochybnosti o slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem. Není tedy povinna předložit všechny důkazy k prokázání neslučitelnosti oznámeného režimu podpory.
69
V tomto ohledu je třeba připomenout, že k tomu, aby mohla provést dostatečný přezkum z hlediska pravidel použitelných na státní podpory, Komise není povinna omezit svou analýzu na skutečnosti obsažené v oznámení dotčeného opatření. Může a případně musí vyhledat relevantní informace tak, aby měla během přijímání napadeného rozhodnutí k dispozici hodnotící prvky, které mohou být rozumně považovány za dostatečné a jasné pro účely tohoto posouzení. Pro ilustraci, již bylo rozhodnuto, že Komise vykonala „aktivní a důsledný“ přezkum slučitelnosti podpory tehdy, když zkoumala odůvodněnost tvrzení uváděných členským státem (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 10. prosince 2008, Kronoply a Kronotex v. Komise, T‑388/02, nezveřejněny, EU:T:2008:556, bod 127), zatímco je takové přezkoumání považováno za „nedostatečné“, jestliže Komise neobdržela informace, které by jí umožnily posoudit opatření (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. února 2009, Deutsche Post a DHL International v. Komise, T‑388/03, EU:T:2009:30, body 109 a 110).
70
Za účelem prokázání existence pochybností ve smyslu čl. 4 odst. 4 nařízení č. 659/1999 proto stačí, aby společnost Tempus prokázala, že Komise nevyhledala a nepřezkoumala důsledným a nestranným způsobem všechny relevantní skutečnost pro účely této analýzy, nebo že je patřičně nezohlednila takovým způsobem, aby byly odstraněny veškeré pochybnosti o slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem.
71
Podle ustálené judikatury musí navíc být legalita rozhodnutí ve věci státních podpor posuzována v závislosti na informacích, které mohla mít Komise k dispozici v okamžiku, kdy jej přijala (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. dubna 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, body 54 a 55 a citovaná judikatura). Informace, které Komise „mohla mít k dispozici“, přitom zahrnují takové informace, které se zdály být relevantní pro posouzení, které měla provést v souladu s čl. 108 odst. 2 a 3 SFEU a čl. 4 odst. 3 nebo 4 nařízení č. 659/1999.
72
Za účelem prokázání existence pochybností o slučitelnosti podpory s vnitřním trhem je tudíž možné, aby se společnost Tempus dovolávala veškerých relevantních informací, které Komise měla nebo mohla mít k dispozici v okamžiku, kdy přijala napadené rozhodnutí. Stejně tak může Tribunál pro účely přezkumu legality, který má v této souvislosti provést, zohlednit jakoukoliv informaci, která je uvedena v napadeném rozhodnutí na podporu posouzení, které v něm provedla Komise.
73
V projednávaném případě je tudíž třeba ověřit, zda skutečnosti uváděné společností Tempus před Tribunálem, s ohledem na informace dostupné během přijímání napadeného rozhodnutí, byly s to vyvolat pochybnosti o částečné nebo úplné slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem, na základě kterých by Komise byla povinna zahájit formální vyšetřovací řízení, aniž by byl dotčen následný výkon posuzovací pravomoci tohoto orgánu, pokud jde o slučitelnost tohoto opatření s vnitřním trhem po zahájení uvedeného řízení.
c)
K délce jednání mezi členským státem a Komisí a okolnostem souvisejícím s přijetím napadeného rozhodnutí
74
Společnost Tempus zdůrazňuje význam otázek, se kterými se Komise setkala v této věci, která je prvním přezkumným řízením týkajícím se kapacitního trhu a použití pokynů. V projednávané věci trvala jednání mezi Spojeným královstvím a Komisí ještě před oznámením mnohem déle, než je nutné pro přijetí rozhodnutí nevznášet námitky, a představuje indicii způsobilou prokázat existenci pochybností. Společnost Tempus také poznamenává, že je paradoxní, aby se Komise na jedné straně domnívala, že není nutné zahájit formální vyšetřovací řízení ve věci prvního oznámeného kapacitního trhu, ale na druhé straně se v této věci uskutečnilo první odvětvové šetření, které nebylo v oblasti státních podpor nikdy zahájeno, s cílem „lépe pochopit tato opatření a zajistit dodržování pravidel EU“ a vyslechnout „zúčastněné strany, které nebyly vyslechnuty v rámci běžných postupů v oblasti státních podpor“ [viz rozhodnutí C(2015) 2814 Komise ze dne 29. dubna 2015, kterým se zahajuje šetření kapacitních mechanismů v energetickém sektoru podle článku 20a nařízení č. 659/1999 a odpovídající tisková zpráva].
75
Komise odpovídá, že v případě neexistence stížnosti, je pro účely určení, jestli je délka předběžného přezkoumání s to vzbudit pochybnosti, podstatné pouze datum oznámení. Toto řízení přitom trvalo méně než dva měsíce, což nemůže prokázat existenci pochybností, nýbrž odráží spíše jejich nepřítomnost. V každém případě platí, že s ohledem na skutečnost, že byl kapacitní trh koncipován ve vnitrostátní veřejné konzultaci, která byla ukončena krátce před oznámením, jakýkoliv kontakt, který Spojené království mohlo mít s Komisí před oznámením, je zcela irelevantní pro účely zodpovězení otázky, zda Komise mohla mít pochybnosti o tomto opatření, které bylo nakonec oznámeno. Pokud jde o paradox uvedený společností Tempus, Komise poukazuje na to, že legalita napadeného rozhodnutí se posuzuje ve světle informací dostupných v době rozhodování, aniž by bylo možno zohlednit „pro psychologický efekt“ rozhodnutí přijatá následně. Pozdější rozhodnutí o zahájení odvětvového šetření v oblasti kapacitních mechanismů v jiných členských státech než ve Spojeném království měla v každém případě za cíl „dosáhnout lepšího porozumění o existenci a fungování [těchto] mechanismů“. Co se týče kapacitního trhu Spojeného království, bylo již takové porozumění získáno po individuálním přezkoumání oznámeného opatření.
76
Spojené království trvá na tom, že délka jednání předcházejících oznámení není s to prokázat existenci pochybností.
77
Článek 108 odst. 3 SFEU stanoví, že „Komise musí být včas informována o záměrech poskytnout nebo upravit podpory, aby mohla podat vyjádření.“ Tato oznamovací povinnost umožňuje Komisi vykonávat předběžnou kontrolu jakéhokoliv záměru podpory. Jak totiž vyplývá z čl. 4 odst. 1 nařízení č. 659/1999, „Komise přezkoumá oznámení ihned po jeho obdržení“. Pokud oznámené opatření vzbuzuje pochybnosti o slučitelnosti s vnitřním trhem, upřesňuje čl. 4 odst. 5 nařízení č. 659/1999, že Komise má k dispozici lhůtu „dvou měsíců“, která „začíná v den následující po dni obdržení úplného oznámení“, pro rozhodnutí v rámci předběžného přezkoumání podle čl. 108 odst. 3 SFEU, s cílem případně zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU.
78
K tomu je třeba připomenout, že šíře rozsahu vyšetřování provedeného Komisí při předběžném přezkumu i složitost posuzovaného spisu mohou ukazovat, že dotčené řízení trvalo značně déle, než obvykle vyžaduje prvotní přezkum provedený podle ustanovení čl. 108 odst. 3 SFEU. Tato okolnost přitom představuje indicii o existenci pochybností ve smyslu čl. 4 odst. 3 nebo 4 nařízení č. 659/1999 (viz rozsudek ze dne 7. listopadu 2012, CBI v. Komise, T‑137/10, EU:T:2012:584, bod 285 a citovaná judikatura).
79
V projednávané věci je nutno konstatovat, že oznámené opatření je významné, složité a nové.
80
Zaprvé Komise v napadeném rozhodnutí povolila zavedení víceletého režimu podpor na období desíti let (viz body 6 a 162 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Částky, na které se tento režim vztahuje, jsou obzvláště vysoké, jelikož se pohybují mezi 0,9 a 2,6 miliardy GBP ročně (viz bod 7 odůvodnění napadeného rozhodnutí), tedy mezi 8,1 a 23,4 miliardy GBP v období desíti let, jak bylo potvrzeno Komisí během jednání. Pro období 2018–2019, první rok dodávky naplánované na kapacitním trhu, Spojené království oznámilo svůj záměr dražit celkovou kapacitu 53,3 gigawattů (GW).
81
Zadruhé se jak definice, tak provádění tohoto režimu podpor zdají býti složité. Hypotéz uváděných na zdůvodnění jeho existence je řada a jsou založeny na pravděpodobnostech (viz body 79 až 82 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Více skupin hospodářských subjektů je dotčeno úpravou, která se může lišit kategorie od kategorie a vyžaduje splnění určitých podmínek způsobilosti (viz body 15 až 27 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Jsou definovány různé aukční mechanismy, které probíhají ve více etapách (viz především body 28 až 51 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Toto opatření může mít významné a dlouhodobé účinky potenciálně přesahující desetileté období, na které bylo povoleno, jelikož umožňuje určitým poskytovatelům kapacity uzavřít smlouvu až na patnáct let během každé každoroční T‑4 aukce (viz bod 57 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Tyto účinky se týkají dlouhodobě především stávajících a nových výrobců, jakož i subjektů poskytujících řízení poptávky, a to jak přímo, tak nepřímo.
82
Zatřetí, jak potvrzuje společnost Tempus a jak uvedl místopředseda Komise odpovědný za politiku hospodářské soutěže, když shrnul obsah napadeného rozhodnutí v tiskové zprávě, jedná se o první případ, kdy Komise posuzuje kapacitní trh ve světle pokynů. Předmětné opatření je tedy nové jak z hlediska jeho předmětu, tak dopadů v budoucnosti.
83
Další faktory, které je možno uvést – a které společnost Tempus uvedla s cílem zdůraznit složitost a novost otázek, se kterými se Komise musela vypořádat v projednávané věci – jsou jak zahájení odvětvového šetření týkajícího se kapacitních trhů, tak – v některých případech a z důvodů vlastních každé věci – následné zahájení formálního vyšetřovacího řízení týkající se kapacitních trhů zamýšlených v jiných členských státech. Jelikož však všechny takové události nastaly až potom, co Komise přijala napadené rozhodnutí, nemohou mít vliv na posouzení legality napadeného rozhodnutí Tribunálem.
84
V projednávané věci se však jeví, že Komise dne 23. července 2014 po jednoměsíčním předběžném přezkoumání měla za to, že opatření oznámené Spojeným královstvím dne 23. června 2014 nevyvolává pochybnosti o jeho slučitelnosti s vnitřním trhem a že může být předmětem rozhodnutí nevznášet námitky. Komise nepovažovala za nutné, aby byli jednotliví poskytovatelé kapacity vyzváni k předložení připomínek v průběhu tohoto řízení.
85
Na rozdíl od toho co tvrdí Komise, a s ohledem na okolnosti projednávané věci, neumožňuje skutečnost, že předběžné přezkoumání trvalo pouze jeden měsíc, mít za to, že se jedná o indicii o neexistenci pochybností po prvním přezkoumání dotčeného opatření. Jak totiž uvádí společnost Tempus, je třeba vzít v úvahu rovněž dobu trvání a obsah kontaktů, ke kterým došlo mezi Spojeným královstvím a Komisí před oznámením opatření. I když takové kontakty nejsou spontánní, nýbrž spíše podporované Komisí, mají i tak v projednávaném případě určité vlastnosti, které zdůrazňují složitost a novost dotčeného opatření.
86
Nejprve je třeba připomenout, že fáze před oznámením vycházející ze zkušeností získaných Komisí při provádění řízení ve věcech kontroly státních podpor, byla formalizována v Kodexu osvědčených postupů pro provádění řízení ve věcech kontroly státní podpory, který Komise přijala dne 16. června 2009 (Úř. věst. 2009, C 136, s. 13, dále jen „kodex osvědčených postupů“). Jak uvádí odstavec 8 kodexu osvědčených postupů, ačkoliv tento kodex nemění práva či povinnosti stanovené ve Smlouvě o FEU a v jednotlivých nařízeních, která vymezují postupy týkající se státní podpory, umožňuje upřesnit předmět, dobu trvání a podmínky takovýchto neformálních kontaktů.
87
Podle odstavce 10 kodexu osvědčených postupů, tak fáze před oznámením umožňují útvarům Komise a oznamujícímu členskému státu projednat právní a hospodářské aspekty navrhovaného projektu neformálně a neveřejně ještě před oznámením, čímž se zvyšuje kvalita a úplnost oznámení. Tato fáze tudíž vytváří podmínky pro rychlejší vyřizování oznámení, jakmile jsou Komisi formálně předložena.
88
Jak uvádí kodex osvědčených postupů, fáze před oznámením slouží k usnadnění oznámení navrhovaného projektu, a to s cílem umožnit Komisi, aby ihned po obdržení tohoto oznámení optimálně provedla předběžné přezkoumání. Podle čl. 2 odst. 2 nařízení č. 659/1999 musí oznámení poskytnout všechny nezbytné informace, aby Komisi umožnilo přijmout rozhodnutí podle článku 4 (rozhodnutí o předběžném přezkoumání oznámení) a článku 7 (rozhodnutí ukončit formální vyšetřovací řízení) tohoto nařízení.
89
Hlavním účelem fáze před oznámením je tedy snížení rizika, že oznámení bude možno považovat za neúplné, což ještě více oddálí postup přezkoumání oznámeného záměru. V souladu s čl. 5 odst. 1 nařízení č. 659/1999 Komise může požádat o všechny nezbytné dodatečné informace, které potřebuje v průběhu fáze předběžného přezkoumání, považuje-li předložené informace za neúplné.
90
Fáze před oznámením naproti tomu nemá za cíl posouzení slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem, zejména pokud se jedná o zvláště neobvyklý či složitý případ. Komise ostatně uvádí v odstavci 16 kodexu osvědčených postupů, že v takovém případě její útvary v zásadě neposkytují na konci fáze před oznámením, „neformální předběžné hodnocení“ týkající se úplnosti návrhu oznámení a na první pohled zjištěné slučitelnosti plánovaného projektu s vnitřním trhem. V každém případě nelze takový pokyn, který Komise poskytla v rámci předběžných neformálních kontaktů, ke kterým došlo během fáze před oznámením, považovat za oficiální stanovisko Komise přijaté na základě přezkoumání oznámení.
91
Jak totiž uvádí čl. 4 odst. 1 nařízení č. 659/1999, Komise přezkoumá oznámení, až po jeho obdržení. Předchozí tvrzení o více či méně úplném charakteru oznámení plánovaného projektu z hlediska použitelných pravidel proto nelze považovat za posouzení, ke kterému došlo v rámci řízení o kontrole státních podpor stanovených ve Smlouvě o FEU a nařízení č. 659/1999. Komise nemůže zaměňovat fázi přípravy oznámení, která může být předběžná, s fází jeho přezkumu, která je nejprve předběžná a následně, pokud se jeví jako nutná, případně i formální, aby se Komisi umožnilo shromáždit všechny informace, které potřebuje pro posouzení slučitelnosti podpory, a za tímto účelem získat připomínky zúčastněných stran.
92
Z oznámení v této souvislosti zaprvé vyplývá, že fáze před oznámením, která zahrnuje kontakty před podáním oznámení probíhající mezi Komisí a dotčeným členským státem, byla podstatně delší než plánované dva měsíce, což je doba, kterou zpravidla pro tuto fázi stanoví kodex osvědčených postupů.
93
Práce vlády Spojeného království na zavedení kapacitního trhu byly zahájeny v roce 2010. V prosinci 2012, tedy přibližně 18 měsíců před tím, než Komise zahájila předběžné přezkoumání oznámení podle článku 4 nařízení č. 659/1999, informovalo Spojené království Komisi o obsahu plánovaného opatření.
94
V rámci těchto neformálních kontaktů Komise zaslala Spojenému království první soubor otázek týkajících se tohoto opatření, na které Spojené království odpovědělo v červenci 2013.
95
Z oznámení rovněž vyplývá, že Komise dne 25. března 2014 zaslala Spojenému království druhou sérii otázek. V těchto 47 otázkách Komise požádala Spojené království zejména o poskytnutí informací o úloze propojovacích vedení, o možnosti začlenění řízení poptávky do kapacitního trhu, nebo o různých dobách platnosti smluv nabízených výrobcům. V otázce 32 Komise například požádala Spojené království, aby uvedlo, jestli budou subjekty poskytující řízení poptávky oprávněny účastnit se kapacitního trhu, a jak se s nimi bude zacházet. V otázce 33 Komise rovněž chtěla vědět, do jaké míry budou zohledněny propojovací kapacity. Spojené království na tyto otázky odpovědělo dne 31. března 2014 a zaslalo Komisi aktualizované znění zamýšleného opatření.
96
Podle toho, co uvádí dopis Spojeného království ze dne 27. června 2014 předložený Komisí před Tribunálem, Komise dne 17. června 2014 informovala Spojené království, že po „předběžném posouzení“ – které bylo provedeno mimo formální rámec stanovený v článku 4 nařízení č. 659/1999, jelikož předběžné přezkoumání začíná až po obdržení oznámení – má za to, že kapacitní trh je se zřetelem na pokyny na první pohled slučitelný s čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
97
Téhož dne, 17. června 2014, Komise zaslala Spojenému království třetí soubor otázek týkajících se kromě jiného motivačního účinku plánovaného opatření, jeho přiměřenosti a případné diskriminace mezi poskytovateli kapacity. Spojené království odpovědělo na tyto otázky přímo v oznámení, konkrétně v příloze H, která k němu byla připojena, a poskytlo shrnutí těchto odpovědí ve výše uvedeném dopise ze dne 27. června 2014.
98
Na základě pokynů (viz zejména body 3.9.4, 3.9.5 a 3.9.6), je třeba připomenout, že otázky motivačního účinku, přiměřenosti a případné diskriminace jsou jedny ze skutečností, které musí být nezbytně vyhodnoceny v rámci přezkoumání slučitelnosti opatření podpory, kterým je i dotčené opatření, jež usiluje o řešení problémů přiměřenosti kapacit. Jinými slovy, v rozporu s ustanoveními kodexu osvědčených postupů týkajících se zvláště neobvyklých či složitých případů a navzdory skutečnosti, že takové nezávazné „neformální předběžné vyhodnocení“ není uvedeno v odstavci 16 tohoto kodexu, se Komise již v této fázi, ještě před svým předběžným přezkoumáním podle nařízení č. 659/1999, domnívala, že je plánované opatření na první pohled slučitelné s příslušnými pravidly, přitom ale považovala za nutné si současně vyžádat informace ke klíčovým aspektům takového přezkumu.
99
Zadruhé souběžně s výše uvedenými kontakty mezi Spojeným královstvím a Komisí, Spojené království uspořádalo ve dnech 10. října až 24. prosince 2013 veřejnou konzultaci o zamýšleném kapacitním trhu. Tato konzultace se však netýkala otázky slučitelnosti tohoto opatření s pravidly použitelnými na státní podpory. Omezovala se pouze na zdůraznění nutnosti požadavku předchozího povolení Komise k provedení zamýšleného opatření.
100
V tomto ohledu není možno na takovou vnitrostátní konzultaci nahlížet, jak na některých místech vyplývá z argumentace předložené Spojeným královstvím a Komisí, jako na postup umožňující zúčastněným stranám předložit připomínky, jako by tomu bylo v případě, kdyby Komise zahájila formální vyšetřovací řízení. V rámci řízení o kontrole státních podpor nemůže dotčený členský stát, jako poskytovatel podpory, nahradit Komisi, která jako strážkyně Smluv a v souladu s čl. 108 SFEU musí přezkoumat všechny záměry na poskytnutí podpory. Přísluší tedy Komisi, a nikoli členskému státu, aby v případě potřeby a v rámci postupu stanoveného za tímto účelem shromáždila veškeré informace, které potřebuje k posouzení slučitelnosti podpory. Stejně tak musí zúčastněné strany předložit připomínky Komisi, a nikoli státu, který je poskytovatelem podpory, pokud se domnívají, že je to nezbytné k tomu, aby Komise mohla informovaně rozhodnout o slučitelnosti této podpory.
101
Zatřetí, i když se Komise domnívá, že neobdržela stížnosti (viz bod 75 výše), vyplývá z oznámení a z napadeného rozhodnutí, že tři typy hospodářských subjektů vyjádřily ve světle informací, které měly k dispozici, přání sdělit Komisi přímo a spontánně své připomínky ke slučitelnosti podpory.
102
Dne 30. května a 26. června 2014 Komise obdržela připomínky poskytovatele služeb výkonové rovnováhy, který poukazoval na neslučitelnost podpory s pokyny (viz body 96 a 97 odůvodněni napadeného rozhodnutí).
103
Dne 9. června 2014 obdržela Komise připomínky UK Demand Response Association (UKDRA, sdružení pro řízení poptávky Spojeného království), které rovněž poukazovalo na to, že je plánované opatření v rozporu s pokyny. UKDRA zmínilo konkrétně různé doby platnosti smluv subjektů poskytujících řízení poptávky a výrobců, vzájemné vyloučení účasti na trvalých a přechodných aukcích, metodu krytí nákladů kapacitního trhu a nezohlednění vlivu řízení poptávky na náklady na přenos a distribuci elektřiny. UKDRA taktéž uvedlo, že od vnitrostátní konzultace realizované Spojeným královstvím došlo v zamýšleném projektu k podstatným změnám, především s cílem podpořit výrobu elektřiny z fosilních paliv (viz body 101 a 102 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
104
Konečně, dne 25. června a 3. července 2014 Komise obdržela dopisy od hospodářského subjektu, který nabyl stávající elektrárny. Tento hospodářský subjekt uvádí, že odlišné zacházení mezi stávajícími a novými elektrárnami – přičemž prvně zmiňované mohou, na rozdíl od ostatních, uzavírat smlouvy pouze na jeden rok – není v souladu s právem Unie (viz body 98 až 100 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
105
Připomínky Spojeného království v odpovědi na tato vyjádření byly Komisi předloženy v příloze I k oznámení. Spojené království v této souvislosti uvedlo, že odpovědělo na tvrzení uvedená v obou „stížnostech“, které Komise připojila ke třetímu souboru otázek položených dne17. června 2014, které byly podány konkrétně dne 30. května a 9. června 2014, stejně jako na tvrzení uvedená v „jiné stížnosti“, která měla být podle Spojeného království v blízké době zaslána Komisi hospodářským subjektem, který nabyl stávající elektrárny (viz body 103 až 107 odůvodnění napadeného rozhodnutí s názvem „Připomínky Spojeného království“). Kromě toho v e-mailu ze dne 28. června 2014 adresovaném Komisi Spojené království předložilo mezi skutečnostmi týkajícími se doby platnosti smluv, řízení ukládání energie a jaderné energie, tabulku se shrnutím rozdílů v zacházení mezi poskytovateli kapacity a uvedlo, že „oznámení obsahuje, zejména v příloze I, pro každou ze stížností dodatečné informace“.
106
Z výše uvedeného vyplývá, že fáze před oznámením byla výrazně delší než dva měsíce, kterou zpravidla stanoví kodex osvědčených postupů.
107
Ukazuje se také, že zamýšlené opatření nejenže od počátku vyvolávalo množství obtíží zjištěných Komisí ve fázi před oznámením, ale nadále tyto obtíže vyvolávalo i na konci této fáze. Po více než roce neformálních kontaktů se Komise dotázala Spojeného království na úlohu propojovacích vedení, situaci řízení poptávky a na rozdíly v zacházení mezi výrobci. Komise dále na konci tohoto neformálního postupu požádala Spojené království o objasnění řady bodů uvedených v pokynech, které tvoří rámec pro analýzu zamýšleného opatření, jež mělo vstoupit v platnost.
108
Nicméně, i když Komise teprve začínala s předběžným přezkoumáním oznámení a tři různé typy hospodářských subjektů vstoupily do řízení, když vyjádřily obavy ohledně slučitelnosti zamýšleného opatření, Komise v této fázi řízení dospěla k názoru, že nemá žádné pochybnosti, a tedy nepovažuje za nutné vyžádat si připomínky zúčastněných stran k jednotlivým výběrům, které Spojené království učinilo v oznámení.
109
Délka a okolnosti fáze před oznámením, které svědčí o obtížích způsobených potřebou shromažďovat relevantní informace k tomu, aby Komise mohla přezkoumat oznámení režimu podpory podle příslušných ustanovení SFEU, nařízení č. 659/1999 a pokynů, stejně jako různorodost připomínek týkajících se tohoto režimu podpory, které předložily tři různé typy hospodářských subjektů, proto za těchto okolností neumožňují se domnívat se, že krátké trvání postupu předběžného přezkoumání je indicií o neexistenci pochybností o slučitelnosti uvedeného režimu s vnitřním trhem, ba naopak může být indicií o jejich existenci.
110
Kromě toho ze spisu nevyplývá, že by se Komise v průběhu měsíce věnovaného předběžnému přezkoumání oznámení věnovala konkrétnímu prošetřování úlohy řízení poptávky na kapacitním trhu. Jediným dokumentem, který v tomto ohledu Komise Tribunálu poskytla, je e-mail Spojeného království ze dne 28. června 2014 (viz výše bod 105). V tomto e-mailu Spojené království kromě jiného uvádí ve formě tabulky shrnutí rozdílů v zacházení mezi poskytovateli kapacity, v reakci na obavy vyjádřené v této souvislosti pravděpodobně subjektem, který nabyl stávající elektrárny. Napadené rozhodnutí tuto komunikaci formálně nezdůrazňuje, ani neumožňuje prokázat, že Komise v návaznosti na doručení této tabulky nebo jiných informací uvedených v tomto e-mailu vyhodnotila jejich obsah, pokud jde o úlohu řízení poptávky na kapacitním trhu, ať už z pohledu Spojeného království nebo zúčastněných stran. Uvedená tabulka v každém případě pouze shrnuje rozdíly, které existují v rámci kapacitního trhu prezentovaného v oznámení, mezi následujícími třemi typy hospodářských subjektů: zaprvé stávající a zrenovované elektrárny; zadruhé nové elektrárny a zatřetí subjekty poskytující řízení poptávky. Tento dokument neobsahuje důkazy, které by umožnily prokázat, že Komise vykonala samostatné posouzení na základě kritérií vymezených v pokynech (podrobněji viz body 117 a následující níže).
111
V důsledku toho, pokud jde o dobu trvání jednání mezi členským státem a Komisí a okolnosti, které provázely přijetí napadeného rozhodnutí, vyplývá z výše uvedeného, že oznámené opatření je významné, složité a nové a vedlo ke dlouhotrvající fázi před oznámením, v průběhu níž Komise položila Spojenému království četné otázky s cílem získat důležitá vyjasnění, především s ohledem na posouzení oznámeného opatření s ohledem na pokyny. Z toho rovněž vyplývá, že toto opatření bylo napadeno ve třech aspektech různými hospodářskými subjekty, které z něj měly mít prospěch.
112
Ze spisu nevyplývá ani to, že Komise v takové situaci provedla během předběžného přezkoumání zvláštní vyšetřování týkající se informací o roli řízení poptávky v rámci kapacitního trhu poskytnutých Spojeným královstvím.
113
S ohledem na charakteristiky dotčeného režimu podpory a zvláštnosti fáze před oznámením se Komise nenacházela v situaci, kdy se mohla spoléhat pouze na informace předložené dotčeným členským státem, aniž provedla vlastní vyšetřování s cílem posoudit a v případě potřeby vyhledat, případně i u jiných zúčastněných stran, informace relevantní pro účely svého přezkoumání (viz bod 69 výše).
114
Při neexistenci důkazů předložených Komisí k potvrzení takového přezkumu lze mít tedy za to, že se Komise v projednávané věci omezila na to, že požádala o informace dotčený členský stát a převzala je, aniž by v tomto ohledu provedla vlastní analýzu.
115
Tyto okolnosti jsou, na což poukazuje společnost Tempus, indicií způsobilou prokázat existenci pochybností o slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem.
116
Je tedy třeba přezkoumat, zda skutečnosti týkající se obsahu napadeného rozhodnutí, s ohledem na připomínky předložené v tomto ohledu společností Tempus v projednávané věci, mohou být indiciemi o tom, že Komise po předběžném přezkoumání měla mít pochybnosti.
d)
K posouzení úlohy řízení poptávky v rámci kapacitního trhu ze strany Komise ve fázi předběžného přezkoumání s ohledem na dostupné důkazy
117
Společnost Tempus poukazuje na to, že Komise správně neposoudila úlohu řízení poptávky na kapacitním trhu, zejména s ohledem na pokyny, které mají za cíl „usnadnit“ nebo „podporovat“ řízení poptávky. Odvolává se rovněž na dokumenty Komise o nutnosti potřeby zkoumat „potenciální účast subjektů poskytujících řízení poptávky v rámci systému“ s cílem vyhnout se „zbytečným investicím do výroby“. Namísto toho, aby se omezila na potvrzení stanoviska Spojeného království, podle kterého „konání první aukce v prosinci 2014 bude klíčové pro získání informací o řízení poptávky a jejím potenciálu“ a podle kterého by dočasné aukce měly být dostačující (viz bod 122 odůvodnění napadeného rozhodnutí), měla Komise vyžadovat, nebo sama vykonat, přiměřené vyhodnocení potenciálu řízení poptávky. Tato analýza by měla za následek snížení „objemu výrobní kapacity“ dostupné na prvních T‑4 aukcích a zabránění plýtvání veřejnými prostředky v neprospěch spotřebitele. Účastí subjektů poskytujících řízení poptávky na T‑1 aukcích by nebylo možné napravit tuto situaci z důvodu omezené kapacity, která je na tyto aukce vyhrazena a závazku Spojeného království snížit, je-li to možné, „objem kapacity, která se má získat během aukce, která je plánovaná rok dopředu v roce 2017“. Za těchto okolností je výroba z fosilních paliv od počátku „zablokována“, čímž se na několik let riskuje zablokování kapacity, která by mohla být dodána ze strany poptávky.
118
Kromě toho nemohou být ostatní opatření, na které Komise odkazuje v žalobní odpovědi, považována za opatření na podporu řízení poptávky v rámci režimu podpory nebo za opatření určená speciálně k řešení problémů souvisejících s přiměřeností kapacit. Na rozdíl od toho, co uvádí Komise v žalobní odpovědi, vstupní prahová hodnota 2 MW stanovená výlučné pro subjekty poskytující řízení poptávky, které se chtějí účastnit aukcí v trvalém režimu, není „nízká“, jak ukazují příklady z jiných systémů, jako je kapacitní trh v Pennsylvania Jersey Maryland (PJM) a New York Independent System Operator (NYISO), kde je vstupní prahová hodnota 20krát nižší, a to 100 kW.
119
Komise upozorňuje na to, že řízení poptávky není samo o sobě dostačující, aby zabránilo riziku nedostatku kapacity. Společnost Tempus navíc neprokázala, že Komise nesprávně zanalyzovala potenciální úlohu řízení poptávky, a že proto měla mít pochybnosti vedoucí k povinnosti zahájit formální vyšetřovací řízení. Tempus opomenula odkázat na obecná opatření na podporu řízení poptávky prováděná ve Spojeném království nezávisle na kapacitním trhu. Tempus rovněž nezohlednila charakteristiky kapacitního trhu ve Spojeném království mající za cíl podporu řízení poptávky, jako jsou „minimální prahová hodnota 2 MW“ požadovaná pro účast na trvalých aukcích a podmínky agregace pro hospodářské subjekty, jejichž CMU jsou nižší než tato prahová hodnota. Komise nakonec uvádí, že řízení poptávky není vyloučeno z T‑4 aukcí a subjekty poskytující řízení poptávky mohou podávat nabídky na smlouvy se stejnou dobou platnosti jako stávajícími výrobci. Riziko „zablokování“ kapacity bylo sníženo na minimum a případné zbytkové riziko bylo vyrovnáno pozitivními účinky motivace k novým investicím s cílem reagovat na výzvu týkající se přiměřenosti kapacit.
120
Podle Spojeného království mu společnost Tempus vytýká, že mělo udělat více pro podporu a usnadnění řízení poptávky, avšak neprokázala existenci pochybností o slučitelnosti kapacitního trhu s vnitřním trhem. Řízení poptávky podle něj jako takové nestačí k zajištění bezpečnosti dodávek. I když je tedy důležité, aby se subjekty poskytující řízení poptávky mohly plně účastnit kapacitního trhu, nebyl tento trh koncipován tak, aby podporoval principiálně je. Spojené království zpochybňuje skutečnost, že uzavíraní smluv o kapacitě se stávajícími či novými výrobci je plýtváním zdroji vzhledem k jejich důležitosti pro dosažení cíle, kterým je zajištění bezpečnosti dodávek.
1) Rovnocennost a zájmy výroby a řízení poptávky
121
Z odpovědí na písemné otázky položené Tribunálem dne 5. května 2017 vyplývá, že Komise uznává, že pro účely provedení odstavce 232 písm. a) pokynů, může kapacita nabízená výrobci, jakož i kapacita nabízená subjekty poskytujícími řízení poptávky přispět k vyřešení problému přiměřenosti kapacit, identifikovaného Spojeným královstvím. V odpovědi na otázku k tomuto bodu totiž Komise zdůraznila, že „oba typy kapacit jsou v zásadě schopny přispět svými technickými vlastnostmi k řešení zbytkových selhání trhu uváděných Spojeným královstvím“ (včetně „ ‚missing money‘ problému“ zmíněného v bodě 85 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
122
Komise rovněž souhlasí se společností Tempus, že pojem technické rovnocennosti nicméně neznamená, že jsou tyto typy kapacit totožné.
123
Ve své odpovědi Komise zdůraznila následující:
„Je však třeba poznamenat, že oba typy kapacity mají zvláštní kvality a výhody. (Nové) výrobní kapacity (zejména energie z obnovitelných zdrojů) jsou potřebné jako základ pro dodávky elektřiny do rozvodné sítě, kdežto omezení a změny poptávky v době špičky prostřednictvím řízení poptávky mohou snížit potřebu výrobní kapacity, která by byla zapotřebí pouze pro omezený počet hodin během roku (a budování nové výrobní kapacity by proto bylo příliš nákladné).
124
Společnost Tempus k této otázce uvedla následující:
„Řízení poptávky ukázalo, že může překonat minimální požadavky na technickou výkonnost s cílem poskytnout kapacitu, zejména v případě, kdy je pro zákonodárce časově náročné, aby pochopil jeho povahu a zavedl regulační rámec s cílem jeho usnadnění a podpory. Řízení poptávky není to samé jako výroba elektrické energie, ani nesmí být. „Řešení s rovnocennou technickou výkonností“ neznamená dosažení stejných výsledků, nýbrž pouze technickou kapacitu k dosažení stejných výsledků/výstupů[…]. Bezpečný a spolehlivý energetický systém vyžaduje různorodé zdroje s různými výhodami. Kromě toho, že řízení poptávky je flexibilní a nákladově výhodný zdroj kapacity, vede také ke snižování nákladů prostřednictvím snížení tlaku na distribuční a přenosovou infrastrukturu a ke snížení potřeby zlepšovat infrastruktury prostřednictvím vysokých výdajů; zlepšuje spolehlivost sítě, podporuje inteligenci a zapojení spotřebitelů, posiluje inovace a hospodářskou soutěž na trhu dodávek, zvyšuje hodnotu a proveditelnost výroby energie z obnovitelných zdrojů díky propojení modelů dodávek, aniž by bylo nutné zdvojnásobit produkci prostřednictvím záložní elektrárny na fosilní paliva, celkově má jedinečnou a důležitou úlohu při zajištění bezpečnost dodávek za co nejmenší náklady pro spotřebitele.“
125
Z výše uvedeného vyplývá, že i když výroba a řízení poptávky mohou obě přispět k vyřešení problému přiměřenosti kapacit identifikovaného Spojeným královstvím, mají svůj vlastní význam. Výrobní kapacity dodávají elektrickou energii do sítě, zatímco kapacity vzniklé řízením poptávky umožňují omezení a změnu poptávky v době špičky, čímž se snižuje potřeba výrobních kapacit vyžadovaných pouze na omezený počet hodin v roce, čímž se předejde výstavbě nových výrobních kapacit, která by byla za těchto podmínek příliš nákladná.
126
Proto Komisi podle odst. 232 písm. a) pokynů přísluší ubezpečit se, že tento režim podpor byl navržen tak, aby v něm bylo místo jak pro řízení poptávky, tak pro výrobu, protože odpovídající kapacity umožní účinným způsobem řešit problém přiměřenosti kapacit.
127
Jak v této souvislosti vyplývá zejména z odstavce 226 pokynů, opatření podpory by mělo být otevřené a zajišťovat odpovídající pobídky pro dotyčné hospodářské subjekty.
128
Ústřední otázkou v projednávané věci však není to, zda řízení poptávky může hrát roli při zajištění řádného fungování kapacitního trhu, což skutečně může, ani to, jak tvrdí Komise a Spojené království, zda může v krátkodobém horizontu řešit problém přiměřenosti kapacit, což naopak netvrdí společnost Tempus. Klíčová otázka je spíše to, zda úloha, kterou může řízení poptávky sehrávat, byla dostatečně vyhodnocena s ohledem na zásady vymezené v pokynech.
129
S ohledem na výše uvedené je třeba zkoumat argumenty společnosti Tempus, kterými vytýká Komisi, že dotčené opatření povolila po jednoměsíčním předběžném přezkoumání, aniž zahájila formální vyšetřovací řízení, jež bylo navrženo tak, aby jí umožnilo získat veškeré informace potřebné pro posouzení slučitelnosti podpory a aby bylo zúčastněným stranám umožněno předložit připomínky.
2) Pozitivní úloha řízení poptávky
130
Jak vyplývá z dokumentu Komise ze dne 5. listopadu 2013 s názvem „Commission Staff Working Document, Generation Adequacy in the internal electricity market – guidance on public interventions“ [SWD(2013) 438 final], citovaného Spojeným Královstvím v odstavci 219 oznámení: „Kapacitní mechanismy by měly být koncipovány tak, že spíše v plném rozsahu zohlední specifika řízení poptávky, než že by vymezovaly výrobky vycházejíce z předpokladu, že budou pokryté novou výrobou“.
131
V této souvislosti Spojené království v odstavci 220 oznámení zdůraznilo, že „řízení poptávky [..] má potenciál poskytnout spolehlivou kapacitu a nákladově efektivnější zajištění bezpečnosti dodávek“. V témže bodě představilo Spojené království řízení poptávky jako alternativu k investici do výrobních kapacit, a to za nižší náklady pro spotřebitele. Pro tento členský stát je další rozvoj řízení poptávky důležitým krokem směrem k efektivnějšímu trhu s elektřinou, na kterém účastníci lépe reagují na cenové signály prostřednictvím snížení poptávky, když je elektřiny málo a ceny jsou vysoké, nebo spotřebou elektřiny, když výroba překračuje poptávku.
132
Spojené království kromě toho v bodech 61 a 188 oznámení uvedlo, že účast subjektů poskytujících řízení poptávky na kapacitním trhu by byla přínosná pro hospodářskou soutěž nejen v rámci tohoto trhu, ale i obecně v rámci trhu s energií.
133
Podobně Spojené království poukazuje v oznámení na skutečnost, že čím výraznější je řízení poptávky, tím méně je potřebný kapacitní trh. Spojené království rovněž uvádí, že kapacitní trh bude zrušen, jakmile již nebude potřebný, k čemuž by mělo dojít s postupným rozvojem řízení poptávky (viz strany 7, 8, 45 a 46 oznámení).
134
Tato analýza je v podstatě stejná jako ta, kterou uvádí společnost Tempus v žalobě, kde tvrdí, že technologie řízení poptávky umožňuje zákazníkům odsunout potřeby, na které se nevztahují žádné časové požadavky a odlehčit tak době špičky poptávky. Rychle reagující optimalizovaná spotřeba tak nahrazuje obvyklou spotřebu. Řízení poptávky, která umožňuje redukovat špičku poptávky, nebo poptávku jako takovou, když je výroba omezena, představuje alternativu k výrobě, a to především takové, která je z hlediska životního prostřední nejnákladnější.
135
Tato vyjádření Spojeného království i společnosti Tempus ukazují skutečný potenciál řízení poptávky na kapacitním trhu. Čím rychleji a přesněji Spojené Království zohlední tento konkrétní prvek kombinace technologií, tím méně se bude muset využívat výrobní kapacity k řešení problému s přiměřeností kapacit.
3) Dostupné poznatky o potenciálu řízení poptávky
136
Je třeba uvést, že v příloze B nazvané „UK Checklist against the Commission Staff Working Document on Generation Adequacy in the internal electricity market – guidance on public interventions“ Spojené království odpovědělo následujícím způsobem na otázku, zda „potenciál řízení poptávky, jakož i realistické datum týkající se jejího provedení byly zapracovány do analýzy [potřeb kapacity]“:
„Řízení poptávky by mělo být přímo zapojeno do kapacitního trhu, jakož i do přechodného režimu. [..] National Grid každoročně zhodnotí množství aktuálně dostupné v rámci řízení poptávky a provede odhad potenciálního množství v rámci řízení poptávky, které se může objevit v daném období – jako součást analýzy, jež bude vodítkem pro rozhodování o množství kapacity, kterou bude třeba obstarat během aukcí. Ve Spojených státech umožnil PJM kapacitní trh, aby bylo v rámci řízení poptávky dodáno přibližně 15 GW na 10 let (této hodnoty bylo podle tabulky dosaženo pro období dodávek 2015/2016). PJM kapacitní trh však zahrnuje přibližně trojnásobek poptávky Spojeného království. National Grid se domnívá, že by mohlo být v rámci řízení poptávky poskytnuto kolem 3 GW kapacity v letech 2018/19. Odhady týkající se rozvoje řízení poptávky jsou velmi nejisté a těžko se získávají. Dočasný režim však bude podporovat rozvoj tohoto odvětví a podpoří větší zapojení řízení poptávky na hlavním kapacitním trhu“.
137
V odstavci 221 oznámení odkazuje Spojené království též na výsledky pozorované ve Spojených státech, přičemž uvádí, že „údaje ze Spojených států prokázaly, že kapacitní trhy s centralizovanými aukcemi byly mimořádně úspěšné při podpoře řízení poptávky“. Podle grafu předloženého Spojeným královstvím v oznámení byla totiž od období let 2012/2013 kapacita poskytnutá v rámci řízení poptávky v každoročních aukcích PJM kapacitního trhu vyšší než 5 GW a dosáhla 15 GW ve smlouvách uzavřených v letech 2015/2016.
138
K dotazům na dostupné informace o vyhodnocení potenciálu řízení poptávky odkazuje společnost Tempus kromě jiného na zprávy vypracované Sustainability First v září 2012 a v lednu 2014, které si objednaly důležité subjekty působící na trhu s elektrickou energií, včetně National Grid, a uvádí, že 4 až 5 GW kapacity poskytnuté v rámci řízení poptávky mohou být nyní přesunuty díky zákazníkům z odvětví průmyslu. Jiné údaje předložené společností Tempus vycházejí ze zprávy Element Energy – De Montfort University Leicester s názvem „Demand side response in the non-domestic sector“ z července 2012 – umožňují identifikovat 1,2 GW až 4,4 GW, které by mohly být přesunuty ve dni zimní špičky v roce 2012 z neprůmyslových a nebytových budov. Pro společnost Tempus toto znamená, že přinejmenším 5 GW kapacity poskytnuté v rámci řízení poptávky mohlo být dostupných a zohledněných v rámci kapacitního trhu a že skutečné množství mohlo být i mnohem vyšší.
139
Z napadeného rozhodnutí vyplývá, že v okamžiku, kdy se Komise vyjádřila k oznámenému režimu podpory, věděla o zprávě skupiny technických odborníků (dále jen „PTE“), kterou orgány Spojeného království pověřily zkoumáním doporučení National Grid, pokud jde o kapacitu, která se měla dražit v rámci kapacitního trhu v prosinci 2014, a která byla dne 30. června 2014 zveřejněna ministerstvem pro energetiku a změnu klimatu Spojeného království (DECC). Komise cituje závěry ze zprávy PTE v bodě 120 odůvodnění napadeného rozhodnutí.
140
Tato zpráva, která popisuje práci těchto odborníků od února 2014, obsahuje několik připomínek k budoucímu provedení první T‑4 aukce v prosinci 2014 s dobou dodání 2018/2019.
141
Zaprvé když uvádí svůj postoj k posouzení odhadů National Grid, poznamenává PTE v odstavci 19 své zprávy k uvedení řízení poptávky do praxe a s cílem připomenout význam zkušeností nabytých z fungování jiných kapacitních trhů, především PJM trhu, následující:
„Výbor se rovněž opírá o zkušenosti svých členů na jiných trzích s kapacitními mechanismy, jako jsou trhy PJM a Nové Anglie, jakož i o své zkušenosti v jiných klíčových oblastech, v nichž potřeba nákupu kapacity zohledňuje poptávku. Výbor je relativně uklidněn skutečností, že DECC vycházelo ze zkušeností PJM, ale zůstává znepokojen nedostatkem důkazů potenciálního přínosu poptávky, především pokud jde o rozsah, v němž se integrovaná výroba může po dodatečném vybavení a agregaci stát dostupnou a rozsah, v němž [kombinovaná výroba tepla a elektřiny] může systému poskytnout dodatečnou elektřinu na úrovni přesahující jeho vlastní poptávku v období zátěže.
142
Zadruhé při posuzování přínosu řízení poptávky pro kapacitní trh ETP poznamenává v odstavcích 96 až 106 této zprávy následující:
„96.
‚Distribuované zdroje energie‘ (DER) je termín, který upřednostňujeme k posouzení přínosu, který může být poskytnut s cílem vyrovnat se se situacemi, ve kterých výrobci připojení k přenosovým sítím nejsou schopni uspokojit poptávku po elektřině. Upřednostňujeme tento termín před aktuálně používaným termínem „řízení poptávky“, který jak se zdá vede k mylnému úsudku, že jediný (nebo hlavní) přínos poptávky spočívá v jejím dočasném snížení. Termín ‚DER‘ přitom odkazuje na širokou škálu nástrojů, nejen výstavbu nových elektráren, jež mohou přispět k řešení problémů s kapacitou. Je nutné začít shromažďovat více informací v této oblasti za účelem přijímání informovaných rozhodnutí v budoucnosti, a to tím spíše, že neexistuje žádná zastřešující organizace, která by se věnovala studiu systému elektrické energie jako celku. Tyto nástroje zahrnují: a) přímou regulační zátěž, b) distribuovanou výrobu, c) výrobu z náhradních zdrojů, d) řízení poptávky, e) energetickou účinnost, f) náhradu fosilních paliv (např. využívání spalování plynu spíše než elektřiny), g) přerušitelné zatížení, h) integrovaný projekt řízení poptávky (např. využití zaparkovaných elektromobilů jako rezervního výkonu jejich baterií), i) přesun zátěže, j) inteligentní měření, k) korekční faktor výkonu.
97.
Při vytváření tohoto modelu je důležité si uvědomit, že seznam uchazečů, kteří mohou poskytnout kapacitu ze strany poptávky je poměrně dlouhý. Je rovněž třeba poznamenat, že mezi těmito zdroji existují kvalitativní rozdíly.
98.
Přesun zátěže může například zahrnovat pobídky pro uživatele, který spotřebovává elektrickou energii na chlazení, aby na několik hodin snížil svoji poptávku a spolehl se na tepelnou setrvačnost k zamezení jakékoliv újmy. Takový uživatel může mít smlouvu o dodávce na (například) dva roky, jejíž podmínky mohou být opětovně sjednány každý rok nebo dva; v takovém případě bude tento spotřebitel pozorný k signálům o krátkodobých aukcích.
99.
Dále je možné uvažovat o dalším potenciálním nástroji, který spočívá ve vybudování kogeneračního závodu nebo systému hospodaření s energií v budovách, s cílem optimalizovat řízení poptávky, který nicméně potřebuje jistotu spojenou s dlouhodobou smlouvou o kapacitě, aby se zajistilo jeho financování. Podstatný bod je tento: s cílem odhadnout možnosti řízení poptávky, je důležité určit potenciální nástroje, které budou pravděpodobně reagovat na signály kapacitního trhu a ty nástroje, které na takové signály reagovat nebudou, jelikož takové pobídky neodpovídají potřebám dotčených účastníků.
100.
Poznamenáváme, že metodika DECC na zjištění úrovně, kterou DSR přispělo k objemu kapacity, je v každém případě v souladu s postupy přijatými v Nové Anglii a v PJM (s výjimkou vlivu na ztráty). V tomto rozsahu toto vytváří příležitost k potvrzení hypotéz ke srovnání a odlišení těchto systémů.
101.
Během rozhovorů mezi DECC a N[ational] G[rid] jsme si uvědomili, že řízení poptávky není tak dobře pochopeno, jako je tomu u tradiční výroby. Nejde o to kritizovat, protože to není součástí role N[ational] G[rid], jelikož je tato společnost zřetelně oddělena od provozovatelů distribuční soustavy a dodavatelů elektrické energie, kteří jsou držiteli licence, a nikdo není zcela a detailně seznámen s údaji týkajícími se poptávky a nemá motivaci si je opatřit. Kupříkladu není známa odpověď na otázku „jaká je průměrná dostupnost CHP v době zátěže sítě“, i když jsou známy roční průměry.
102.
Ze všech těchto důvodů plně chápeme, že společnost NG [National Grid] nebyla schopna provést analýzu řízení poptávky s takovou logičností a kvalitou, jakými se vyznačovala většina jejích aktivit. To nicméně znamená, že je naléhavě třeba vypracovat systematický proces umožňující zajistit, aby se neplýtvalo prostředky řízení poptávky jen proto, aby nové výrobní kapacity vyplnily mezeru vzniklou v důsledku nesprávného využití těchto zdrojů.
[…]
104.
Ačkoli výbor netvrdí, že zná všechny zdroje, které jsou potenciálně dostupné díky řízení poptávky, zastává názor, že aktuálně navržená struktura vychází z relativně mírných předpokladů o kapacitě, kterou je možno získat. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že kapacitní mechanismus je pro určitá jednání, metody a technologie vhodnější než pro jiné.
105.
Proto, i když mezinárodní zkušenosti v oblasti DER, zejména ve Spojených státech, o které výbor rozšířil informace, naznačují, že RES mohou kapacitním trhům potenciálně přispět významným a užitečným způsobem (což vedlo k menší potřebě dodatečných výrobních kapacit), musí být ambice v rámci aktuálně navržené struktury pro Spojené království skromnější. Jako dodatečné odůvodnění těchto skromnějších ambicí zdůrazňujeme, že například tradiční výrobce obdrží platby a příjmy z využívání přenosové soustavy v rámci kapacitního mechanismu, zatímco decentralizovaní výrobci mohou využívat menší pobídky než tradiční výrobci, pokud nemohou mít přístup k výhodám vzniklým v důsledku vyhnutí se triádě a zároveň k příjmům vyplývajícím z kapacitního mechanismu.
106.
Na základě výkladu výboru k navrhovanému kapacitnímu trhu pro DER věříme, že veškerý potenciál, který se ukázal na jiných trzích s aukcemi kapacity, především ve Spojených státech, bude využit v omezené míře a že pochopení tohoto aspektu vyžaduje mnohem lepší znalosti škály dostupných zdrojů v oblasti řízení poptávky. Podstatným modelovým důsledkem je to, že jeho vliv na předpokládanou úroveň poptávky v době špičky, která je hlavním faktorem určujícím kapacitu, kterou je třeba nakoupit, není možné zpochybnit tak, jak by se dalo očekávat.“
143
Stejně jako Tempus v rámci své žaloby, tato analýza klade důraz na naléhavou potřebu stanovit vhodné pobídky k tomu, aby se řízení poptávky mohlo s ohledem na veškerý svůj potenciál efektivně začlenit do kapacitního trhu. V důsledku takového posouzení by tedy postupy určované kapacitním trhem neměly „promarnit“ potenciál řízení poptávky a vést k jeho nahrazení novými výrobními kapacitami. PTE v této souvislosti vyjadřuje politování nad tím, že v současné době žádná organizace neshromažďuje údaje nutné k jeho pochopení, ani nesbírá informace týkající se různých aspektů řízení poptávky, i když jsou některé již k dispozici.
144
Přestože jsou National Grid a Ministerstvo pro energetiku a změnu klimatu Spojeného království v této otázce kritizováni ze strany ETP, je možné se domnívat, že Komise v rámci formálního vyšetřovacího řízení disponuje dostatečnými prostředky, které jí umožňují vyžádat si a získat relevantní informace k posouzení situace, s cílem určit, zdali jsou pobídky potřeba, případně i jejich úroveň, aby bylo možno využít skutečný potenciál řízení poptávky s cílem reagovat na potřeby přiměřenosti kapacity identifikované Spojeným královstvím.
145
Zatřetí PTE zdůrazňuje v rámci svých závěrů a doporučení v odst. 6 písm. c) a odstavcích 119 a 132 zprávy s cílem vyjádřit znepokojení nad nedostatečnými informacemi a porozuměním řízení poptávky ve Spojeném království následující:
„Výbor vyjádřil obavy z nedostatku informací a poznatků týkajících se snižování poptávky (DSR). Dává přednost výrazu ‚distribuované zdroje energie‘ (DER), který odkazuje na celou škálu příspěvků, které mohou pocházet z jiných zdrojů nežli od tradičních výrobců, zatímco výraz ‚DSR‘, zdá se, omezuje roli poptávky pouze z hlediska jejího snížení a snížení integrované výroby. Zdůrazňujíce důležitost toho, aby DECC a N[ational] G[rid] získali důkladné znalosti o DER, výbor doporučil dodatečnou programovou studii, s cílem využít v budoucnosti možnosti, které DER nabízí.
[…] Všeobecný scénář a modelový přístup, které společnost NG přijala, jsou v zásadě rozumné, přičemž se snažila zohlednit podpůrné důkazy a stanoviska zúčastněných osob. Jednotné stanovisko výboru je, že NG měla tendenci přijímat příliš konzervativní stanoviska k několika klíčovým předpokladům, především pokud jde o propojovací toky, a že NG zveličila množství kapacity, které je nutno nakoupit, když považovala tyto toky (a počasí) za proměnné místo toho, aby zahrnula propojovací kapacity na základě odhadnuté pravděpodobnosti jejich dostupnosti (jako v případě elektrárny). Pokud očekávané čisté toky propojení naproti tomu dosáhnou 2,25 GW (popsané jako pocházející ze 75 % z dovozu), sníží se v důsledku toho objem kapacity, kterou je třeba nakoupit, a s dodatečným úsilím k podpoře DSR a urychlení zavedení propojovacích kapacit, jakož i očekávané účasti nabídek uhelných elektráren v rámci aukcí, by tento objem mohl být dostačující k tomu, aby se dalo vyhnout novým CCGT (plynové turbíny s kombinovaným cyklem).
[…] Doporučení 9: […] výzkumný program týkající se plného potenciálu DER musí být zaveden co nejdříve s cílem poskytnout užitečné informace pro budoucí aukce; důraz by měl být kladen na všechny nástroje uvedené v této zprávě, které umožňují snížení poptávky v období špičky“.
146
V této fázi posouzení Tribunálu se ukazuje, že v okamžiku, kdy Komise provedla předběžné přezkoumání, byla schopna analyzovat prvky, které umožňují posoudit nejen současnou úlohu řízení poptávky, tedy technologie, kterou orgány Spojeného království považují za spolehlivou a nákladově efektivní, a jejíž užitečnost a efektivnost prokazují příklady ze Spojených Států, ale také posoudit skutečný potenciál řízení poptávky, jak ukazuje zejména odhad National Grid citovaný Spojeným královstvím v oznámení, podle něhož by řízení poptávky mohlo poskytnout přibližně 3 GW kapacity v letech 2018/2019.
147
Komise rovněž věděla o obtížích uvedených PTE se zohledněním potenciálu řízení poptávky na kapacitním trhu. Stejně jako při zohlednění potenciálu propojovacích vedení, v rámci něhož byly obavy PTE v bodě 124 napadeného rozhodnutí Komisí kvalifikovány jako „závažné“, a jak vyplývá z bodů 141 až 145 výše, existuje riziko, že zamýšlený kapacitní trh nedostatečně zohledňuje potenciál řízení poptávky, či obecně veškerý potenciál, který může snížit nutnost uchýlit se k využití výrobních kapacit pro řešení problému přiměřenosti kapacit.
148
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle odstavce 224 pokynů je posouzení účasti subjektů poskytujících řízení poptávky jedním z prvků přezkoumání, které musí Komise provést, když rozhoduje o potřebě státního zásahu.
149
V této souvislosti však z napadeného rozhodnutí vyplývá, že Komise měla za to, že k posouzení účinného zohlednění řízení poptávky – a aby se nenacházela v situaci, kdy bude moci mít pochybnosti ohledně slučitelnosti režimu podpory s vnitřním trhem – bylo dostačující přijmout pravidla zamýšlená v tomto ohledu Spojeným královstvím.
150
Podle toho, co uvádí Komise v bodě 122 odůvodnění napadeného rozhodnutí v rámci posouzení slučitelnosti podpory a potřeby státního zásahu, a pokud jde o přispění technologie řízení poptávky, stačí uvést následující:
–
„Spojené království uvedlo, že první prosincová aukce v roce 2014 bude klíčová pro zjištění informací o řízení poptávky a jejího potenciálu“ a „vysvětlilo, že prověří informace vyplývající z první T‑4 aukce a zajistí, aby byly křivky poptávky upraveny vhodným způsobem, což bude zohledněno Future Energy Scenario National Grid pro zprávy o kapacitě elektrické energie pro budoucí aukce“;
–
„[v] reakci na zprávu ETP, National Grid navrhla společný projekt s Energy Network Association (Sdružení pro energetické sítě) (včetně Distribution Network Operators) (Provozovatelé distribučních soustav)“;
–
„Spojené království rovněž vypracovalo ustanovení týkající se dočasných aukcí s cílem podpořit růst odvětví řízení poptávky v letech 2015 až 2016, jakož i pilotní projekt ve výši 20 milionů GBP v oblasti energetické účinnosti (Electricity Demand Reduction Pilot)“.
151
Komise měla v bodě 128 odůvodnění napadeného rozhodnutí za to, že i když režim podpory „by mohl mít za následek podporu výroby z fosilních paliv“ mohla konstatovat, že každoroční vyhodnocení problému přiměřenosti kapacit zohledňuje všechny typy hospodářských subjektů, včetně subjektů poskytujících řízení poptávky (viz rovněž body 134 a 149 napadeného rozhodnutí v jiných stadiích analýzy). V bodě 129 odůvodnění napadeného rozhodnutí z toho vyvozuje, že „opatření je z technologického hlediska neutrální“, a nemá tedy za následek posílení postavení výrobců elektrické energie z fosilních paliv.
152
S ohledem na dostupné údaje, které jsou citované výše, a údaje, kterými mohla Komise disponovat při uplatnění prostředků, které má k dispozici podle nařízení č. 659/1999, jakož i s ohledem na důležitost role, kterou by řízení poptávky mohlo hrát v rámci kapacitního trhu, zejména s cílem lépe určit potřebu státního zásahu a vhodně omezit výši podpory na výrobu z fosilních paliv, tyto závěry nejsou takové povahy, aby umožnily Komisi zbavit se pochybností, vyplývajících z údajů, které již měla nebo mohla mít k dispozici v okamžiku, kdy přijala napadené rozhodnutí.
153
Jak konkrétně vyplývá z odstavce 226 a odst. 232 písm. a) pokynů, podle nichž by opatření podpory „mělo být otevřené“, ale rovněž „zajišťovat odpovídající pobídky pro stávající i budoucí výrobce a hospodářské subjekty, kteří využívají vzájemně nahraditelné technologie, např. reakci na straně poptávky“, a „mělo být navrženo tak, aby v něm bylo možno využít jakoukoli kapacitu, která může účinně přispět k vyřešení problému s přiměřeností výroby“, je obzvláště důležité, aby Komise zajistila, že kapacitní trh umožní všem řešením, z nichž každé má své výhody a nevýhody, skutečnou a účinnou účast na řešení problému přiměřenosti kapacit.
154
Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise v napadeném rozhodnutí, vzhledem k dostupným údajům a s přihlédnutím k roli řízení poptávky, se Komise v projednávané věci nemohla spokojit jen s „otevřenou povahou“ opatření, a v důsledku toho dospět k závěru o jeho technologické neutralitě, aniž by podrobněji prozkoumala existenci a účinnost zohlednění tohoto technologického řešení v rámci kapacitního trhu.
155
Ačkoliv z napadeného rozhodnutí vyplývá, že Komise přezkoumala důkazy uváděné Spojeným královstvím o zohlednění výrobní kapacity na kapacitním trhu a důkazy poskytnuté následně týkající se vyhodnocení kapacity dodané propojovacím vedením, jako následek, kromě jiného, obav vyjádřených ve zprávě PTE, nenasvědčuje žádný z důkazů, na které se napadané rozhodnutí odvolává, že Komise provedla vlastní přezkoumání, pokud jde o skutečné zohlednění řízení poptávky, jehož potenciál byl pro účely trhu uznaný a užitečný. Napadené rozhodnutí kupříkladu nikde neodkazuje na odhad 3 GW uváděný National Grid. Nepřezkoumáním potenciální role a potenciální kapacity řízení poptávky v rámci kapacitního trhu Komise přijala informace a hypotézy prezentované Spojeným královstvím (viz body 149 až 151 výše), a to i přes jejich vliv na množství dražené kapacity a výši nezbytné podpory pro účely kapacitního trhu.
156
Pokud tedy jde o výsledek první T‑4 aukce z prosince 2014, za předpokladu, že proběhla za podmínek, které jak se zdá dostatečně nezohledňují potenciál řízení poptávky, existuje riziko – jak uvádí zpráva PTE –, že je výrobní kapacitě přisuzována důležitější role, než by bylo nutné. Nelze proto vyloučit, že kdyby Komise provedla vlastní přezkum potenciálu řízení poptávky, zejména s přihlédnutím k způsobu posouzení odhadů National Grid nebo jiných zdrojů a důvodů úspěchu amerických příkladů, byla by pravidla účasti subjektů poskytujících řízení poptávky odlišná.
157
Kromě toho je třeba připomenout, že pokud jde o T‑1 aukce, bude podle bodů 45 až 47 odůvodnění napadeného rozhodnutí určité množství kapacity odečteno od množství kapacity dražené na T‑4 aukcích, aby bylo „vyhrazeno“ pro T‑1 aukce, a to na základě „nákladově efektivního“ odhadu kapacity v rámci řízení poptávky, která by mohla být do aukcí začleněna. Ukazuje se rovněž, že množství kapacity je možné snížit, pokud klesne poptávka mezi T‑4 a T‑1 aukcemi. Jak přitom bylo potvrzeno během jednání, z těchto odůvodnění vyplývá, že se vláda Spojeného království zavázala dražit nejméně 50 % této „vyhrazené“ kapacity, přičemž si ponechala určitou volnost nedostát tomuto závazku, pokud řízení poptávky nebude v dlouhodobém horizontu nákladově efektivní, nebo pokud bude toto odvětví považované za dostatečně vyspělé. Článek 10 nařízení o elektrické kapacitě z roku 2014, nadepsaný „určení potřeby provedení aukce“, stanoví v odstavci 3, že státní tajemník může rozhodnout, že se T‑1 aukce nebude konat, pokud prognózy ukazují, že žádný subjekt poskytující řízení poptávky v takové aukci nepodá nabídku. Vzhledem k tomu, že T‑1 aukce závisí zejména na odhadu nákladově efektivní kapacity v rámci řízení poptávky, která může být do této aukce začleněna, měli být potenciální kapacita v rámci řízení poptávky, a její odhad proto Komisí analyzovány v napadeném rozhodnutí.
158
Za těchto okolností mohou být dostupné údaje o potenciálu řízení poptávky, zejména s ohledem na roli, kterou toto technologické řešení může hrát na kapacitním trhu, indicií o existenci pochybností o slučitelnosti tohoto režimu s vnitřním trhem, o kterých nelze ve smyslu napadeného rozhodnutí konstatovat, že byly odstraněny v rámci předběžného přezkoumání Komise.
e)
K údajnému diskriminačnímu nebo znevýhodňujícímu zacházení s řízením poptávky v rámci kapacitního trhu
159
Tempus v podstatě tvrdí, že posouzení dotčeného opatření muselo vzbudit pochybnosti o jeho slučitelnosti s vnitřním trhem z důvodu porušení zásad rovného zacházení, ochrany legitimního očekávání a proporcionality, zejména v neprospěch subjektů poskytujících řízení poptávky. Tempus uplatňuje výtky týkající se zacházení se subjekty poskytujícími řízení poptávky, pokud jde o dobu platnosti smluv o kapacitě, metodu krytí nákladů kapacitního trhu, podmínky účasti na kapacitním trhu a neexistenci dodatečné odměny za úspory v oblasti přenosu a distribuce elektřiny pro subjekty poskytující řízení poptávky.
1) K době platnosti smluv o kapacitě
160
Tempus v podstatě tvrdí, že Komise měla mít pochybnosti o slučitelnosti dotčeného opatření s vnitřním trhem, jelikož vyhrazuje možnost uzavírat smlouvy o kapacitě na více než jeden rok pouze výrobcům, jejichž investiční výdaje přesahují určitou prahovou hodnotu, čímž porušila zásadu rovného zacházení v neprospěch subjektů poskytujících řízení poptávky. Toto diskriminační zacházení je v rozporu s cílem technologické neutrality dotčeného opatření, poskytuje konkurenční výhodu výrobcům a vedlo by k zablokování významné části poptávky, čemuž se dalo vyhnout prostřednictvím řízení poptávky.
161
Tempus poukazuje na to, že toto nerovné zacházení není odůvodnitelné vyššími investičními náklady, které nesou výrobci obnovující stávající elektrárny nebo budující elektrárny nové. Subjektům poskytujícím řízení poptávky, jakož i jejich zákazníkům totiž rovněž vznikají investiční náklady. Zákazníci subjektů poskytujících řízení poptávky navíc chtějí získat záruku příjmů na několik let před provedením těchto investic. Tempus tvrdí, že tyto informace byly sděleny Spojenému království, které se tudíž v oznámení nemohlo omezit na tvrzení, že odvětví řízení poptávky neposkytlo „kvantitativní“ důkaz o potřebě dlouhodobějších smluv s cílem podpořit účast subjektů poskytujících řízení poptávky na aukcích.
162
Komise odpovídá, že řádně přezkoumala dotčené opatření, pokud jde o zacházení se subjekty poskytujícími řízení poptávky ve vztahu k ostatním poskytovatelům kapacity, a konstatovala, že toto opatření jim umožňovalo konkurovat vzhledem k jejich specifickým vlastnostem. Rozdíl mezi nabízenými dobami platnosti smluv je ospravedlněno hlavním cílem, který dotčené opatření sleduje, tj. zajištění dostupnosti dostatečné kapacity v budoucnu, a to i prostřednictvím podpory investic do nových elektráren. Subjekty poskytující řízení poptávky nemohou uzavírat smlouvy na dobu delší než jeden rok, protože nemají stejné potřeby financování jako výrobci obnovující stávající elektrárnu nebo budující novou. V této souvislosti Komise tvrdí, že ani Tempus, ani UKDRA v průběhu správního řízení nepředložili pádné důvody, podle kterých by subjekty poskytující řízení poptávky měly potřebu investic na úrovni porovnatelné s projekty na obnovu a výstavbu elektráren, ani v tomto ohledu nepředložili žádný kvantitativní důkaz.
163
V odpovědi na písemné otázky Tribunálu Komise uvádí, že kdyby byly elektrárnám, které je třeba obnovit, a novým elektrárnám, nabízeny smlouvy pouze na jeden rok, pravděpodobně by se s ohledem na vysokou úroveň jejich investičních nákladů aukcí vůbec nezúčastňovaly, nebo by z nich byly vyloučeny, jelikož by jejich nabídka byla vyšší než stop ceny; i kdyby však nabídku podaly, zněla by pravděpodobně na velmi vysokou cenu, která by byla clearingovou cenou celé aukce. Podle Komise by toto vedlo nejen k mimořádným ziskům stávajících výrobců a subjektů poskytujících řízení poptávky, ale i vysokým nákladům pro koncové zákazníky, a tudíž nepřiměřeně vysoké částce podpory.
164
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury zásada rovného zacházení jakožto obecná zásada unijního práva vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno. Srovnatelnost odlišných situací se posuzuje s ohledem na všechny prvky, které je charakterizují. Takové prvky musí být zejména určeny a posuzovány ve světle předmětu a cíle unijního aktu, který zakládá dotčené odlišení. Mimoto je nutné zohlednit zásady a cíle oblasti, do níž dotčený akt spadá (viz rozsudek ze dne 12. prosince 2014, Banco Privado Português a Massa Insolvente do Banco Privado Português v. Commission, T‑487/11, EU:T:2014:1077, bod 139 a citovaná judikatura).
165
V projednávané věci je úvodem třeba konstatovat, že dotčené opatření nepřiznává subjektům poskytujícím řízení poptávky možnost uzavírat smlouvy o kapacitě na dobu delší než jeden rok.
166
Podle napadeného rozhodnutí jsou způsobilí získat smlouvy o kapacitě na maximálně tři roky jedině poskytovatelé kapacity, kterým vznikají kapitálové výdaje vyšší než 125 GBP za kW (elektrárny určené k obnově), a pouze poskytovatelé kapacity, kterým vznikají kapitálové výdaje vyšší než 250 GBP za kW (nové elektrárny), jsou způsobilí získat smlouvy o kapacitě na maximálně patnáct let (bod 57 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
167
Ačkoli bod 57 odůvodnění napadeného rozhodnutí používá technologicky neutrální výraz „poskytovatelé kapacity“, vyplývá přitom z oznámení a ze znění čl. 2 odst. 1, čl. 4, 5 a čl. 11 odst. 3 nařízení o kapacitě elektrické energie z roku 2014, že smlouvy na maximálně tři roky a patnáct let jsou výslovně vyhrazeny pouze pro výrobní CMU, které mají kapitálové výdaje překračující prahové hodnoty stanovené státním tajemníkem, s vyloučením CMU řízení poptávky.
168
Subjekty poskytující řízení poptávky tedy na jedné straně nejsou způsobilé získat smlouvy o kapacitě s dobou platnosti maximálně tři roky nebo patnáct let, a to ani pokud prokáží, že jim vznikly kapitálové výdaje vyšší než prahové hodnoty stanovené v dotčeném opatření pro výrobní CMU. Na druhé straně dotčené opatření neobsahuje žádnou prahovou hodnotu pro kapitálové výdaje pro CMU řízení poptávky, která by těmto hospodářským subjektům umožnila získat smlouvy o kapacitě na dobu delší než jeden rok.
169
Komise v napadeném rozhodnutí schválila postoj Spojeného království, podle kterého bylo přiměřené nabídnout výrobním CMU, jejichž kapitálové výdaje překračují určitou prahovou hodnotu stanovenou státním tajemníkem, smlouvy s maximální dobou platnosti tři roky nebo patnáct let, a bylo odůvodněné nabízet CMU řízení poptávky smlouvy na jeden rok (body 106, 129 a 145 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Rozhodla tedy, že subjekty poskytující řízení poptávky měly potřebu nižších kapitálových výdajů nežli výrobní CMU budující či obnovující elektrárny. Komise na tomto základě akceptovala, že nové výrobní kapacity, nebo výrobní kapacity, které mají být obnoveny, si vyžadují vysoké investiční náklady, a jsou proto způsobilé uzavírat delší smlouvy o kapacitě, aby jim bylo umožněno získat potřebné financování, a došla k závěru, že nabídka kratších smluv subjektům poskytujícím řízení poptávky je neznevýhodňovala ve srovnání s elektrárnami určenými k obnově nebo novými elektrárnami. Proto dospěla k závěru, že dotčené opatření je technologicky neutrální a neposiluje postavení výrobců využívajících fosilní paliva.
170
Je tedy třeba ověřit, zda Komise mohla schválit rozdílné zacházení se subjekty poskytujícími řízení poptávky a hospodářskými subjekty výroby bez zahájení formálního vyšetřovacího řízení, nebo zda nemožnost subjektů poskytujících řízení poptávky získat smlouvy o kapacitě na dobu delší než jeden rok měla vést Komisi k pochybnostem o slučitelnosti dotčeného opatření s vnitřním trhem.
171
V tomto ohledu je třeba zaprvé konstatovat, že dotčené opatření má být technologicky neutrální v souladu s požadavky obsaženými v odstavci 226 pokynů.
172
Z odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že dotčené opatření směřuje k získání dostatečné kapacity pro zajištění bezpečnosti dodávek elektrické energie ve Spojeném království (body 4 a 126 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
173
Podrobněji z oznámení vyplývá, že hlavním cílem dotčeného opatření je umožnit poskytnutí spolehlivé a přiměřené kapacity na trhu s elektřinou ve Spojeném království za minimální náklady pro spotřebitele tak, aby se minimalizovaly nechtěné důsledky a neočekávaná rizika, a podpořit realizaci širších vládních cílů, jako jsou dekarbonizace trhu s elektřinou, rozvoj reaktivnější poptávky a hlubší integrace vnitřního trhu s energií (odstavec 139 oznámení). V zájmu dosažení cíle zajištění bezpečnosti dodávek elektřiny ve Spojeném království je v oznámení uvedeno, že dotčené opatření má podpořit dostatečné investice do výrobních i nevýrobních kapacit, včetně zvláštní podpory pro řízení poptávky (odstavec 140 oznámení). Tyto cíle jsou v souladu s těmi uvedenými v odstavcích 216 až 221, jelikož se jedná o legitimní cíle usilující o dosažení přiměřenosti kapacit.
174
Pokud jde přitom o hlavní cíl, kterým je zajištění bezpečnosti dodávek elektřiny, jak již bylo uvedeno v bodě 121 výše a jak Komise výslovně uznala v odpovědi na písemné otázky Tribunálu dne 5. května 2017, je mezi účastníky řízení nesporné, že jak kapacita nabízená výrobci, tak kapacita nabízená subjekty poskytujícími řízení poptávky mohou v zásadě přispět k řešení problému přiměřenosti kapacit.
175
Stejně tak, pokud jde o sekundární cíl, kterým je motivace k dostatečným investicím do nových kapacit, je třeba konstatovat, že cíl dotčeného opatření je určen výslovně jak výrobním kapacitám, tak jiným kapacitám, včetně kapacit v rámci řízení poptávky. Oznámení kromě toho v odstavci 355 výslovně zdůrazňuje, že kapacitní trh neusiluje o získání dopředu určeného druhu kapacity podle technologie. Dotčené opatření naopak usiluje o to, aby mohl trh určit, jaké je optimální množství každého druhu kapacity (nové výrobní kapacity, k obnově určené výrobní kapacity, stávající výrobní kapacity, potvrzené kapacity v rámci řízení poptávky, nepotvrzené kapacity v rámci řízení poptávky), s cílem dosáhnout úrovně bezpečnosti dodávek, stanovené Spojeným královstvím.
176
Z toho vyplývá, že na subjekty poskytující řízení poptávky musí být nahlíženo jako na hospodářské subjekty nacházející se ve stejné situaci jako výrobci, s ohledem na cíle zabezpečení dodávek elektrické energie, které dotčené opatření sleduje a které jsou technologicky neutrální. Je tomu tak tím spíše, že pokyny vyžadují, aby opatření podpory prováděné na kapacitním trhu bylo otevřené a zajišťovalo odpovídající pobídky pro stávající i budoucí výrobce a hospodářské subjekty, kteří využívají vzájemně nahraditelné technologie, např. [technologii reakce] na straně poptávky a řešení zaměřená na skladování (odstavec 226 pokynů). Komise tedy musela ověřit, zda omezení týkající se nabídky smluv o kapacitě na dobu delší než jeden rok pouze pro výrobní kapacity, umožňuje i přesto kapacitnímu trhu být technologicky neutrální bez narušení hospodářské soutěže mezi výrobci a subjekty poskytujícími řízení poptávky.
177
Z napadeného rozhodnutí zadruhé vyplývá, že skutečnost, že smlouvy o kapacitě na dobu delší než jeden rok jsou nabízeny určitým poskytovatelům kapacity, je odůvodněno jejich vysokými kapitálovými výdaji a jejich problémy se zajištěním financováním.
178
Podle napadeného rozhodnutí je tedy skutečnost, že jsou smlouvy na dobu delší než jeden rok nabízeny novým účastníkům, odůvodněna podporou vstupu na trh pro nové konkurenční hospodářské subjekty. Tím, že se novým účastníkům umožní uzavírat dlouhodobé smlouvy, jim poskytne možnost zajistit nákladově efektivní financování jejich investic. To umožní zmírnit překážky vstupu pro nezávislé podniky, které nemohou financovat své investice do nových kapacit prostřednictvím zisků z jiných elektráren v jejich portfoliu. Dlouhodobé smlouvy tak mohou podporou hospodářské soutěže na kapacitním trhu snížit náklady spotřebitelů na trzích s energií a kapacitou. Nabídka dlouhodobějších smluv by též měla snižovat riziko, že účastníci na trhu, jejichž investiční náklady nebo náklady na obnovu jsou vysoké, se budou snažit získat zpět všechny své náklady v rámci smlouvy na jeden rok (bod 59 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
179
Z napadeného rozhodnutí tedy vyplývá, že využívání dlouhodobějších smluv o kapacitě usiluje o naplnění technologicky neutrálních cílů připomenutých v bodě 173 výše, které spočívají v zabezpečení dodávek elektřiny tím, že podněcují k dostatečným investicím do kapacit. Dále, i když napadené rozhodnutí zdůrazňuje potřebu podporovat nové vstupy na trh, je třeba konstatovat, že nabídkou smluv o kapacitě na dobu delší než jeden rok se sleduje širší cíl, jelikož hospodářské subjekty obnovující stávající elektrárny jsou rovněž způsobilé získat smlouvy o kapacitě na maximálně tři roky. Z toho vyplývá, že hlavním důvodem nabídek na uzavření dlouhodobějších smluv o kapacitě je zmírnit finanční obtíže některých hospodářských subjektů kvůli výši jejich kapitálových výdajů tak, že se jim garantuje příjem na několik let dopředu a poskytují se jim prostředky k tomu, aby mohly podat konkurenceschopnou nabídku během aukcí, a umožní se jim získat zpět své náklady během několika let.
180
Je tedy třeba konstatovat, že rozhodující kritérium použité v dotčeném opatření pro určení hospodářských subjektů způsobilých získat smlouvy o kapacitě na dobu delší než jeden rok, je úroveň kapitálových výdajů a obtíže při financování, které by těmto subjektům mohly bránit v účasti na kapacitním trhu.
181
Jelikož byly dlouhodobější smlouvy považovány za nezbytné pro vytvoření rovných podmínek hospodářské soutěže, bylo nezbytné posoudit, jaká doba byla nezbytná k tomu, aby každé kategorii poskytovatelů kapacity umožnila plnou účast na kapacitním trhu, s ohledem na jejich investiční výdaje a jejich obtíže s financováním, aby však byla zároveň splněna i povinnost zajistit odpovídající pobídky všem hospodářským subjektům. Komise tedy měla ověřit, zda vyhrazení smluv o kapacitě na dobu delší než jeden rok pro určité technologie mělo diskriminační charakter a bylo v rozporu s cílem zavedení technologicky neutrálního kapacitního trhu, čímž by byly porušeny požadavky stanovené v pokynech.
182
Zatřetí je třeba konstatovat, že Komise potvrdila postoj Spojeného království, že nebylo nutné nabízet smlouvy o kapacitě na dobu delší než jeden rok subjektům poskytujícím řízení poptávky, aniž přezkoumala, zda jejich kapitálové výdaje a jejich obtíže při získávání financování mohou vyžadovat, aby jim byla poskytnuta možnost získat takové smlouvy, s cílem umožnit jim účast na aukcích s vyhnutím se příliš vysoké clearingové ceně.
183
Z napadeného rozhodnutí vyplývá, že Komise skutečně provedla detailní posouzení potřeb financování poskytovatelů kapacity budujících nové nebo obnovujících stávající elektrárny. Komise výslovně požádala Spojené království o poskytnutí dodatečných informací na podporu svého výběru doby platnosti smluv o kapacitě, jelikož smlouvy s delší dobou platnosti byly problematičtější, a vyžadovaly si tedy pečlivé odůvodnění. (tabulka 16 na straně 161 oznámení). Komise se proto mohla opřít o podrobné informace poskytnuté Spojeným královstvím, pokud jde o kapitálové výdaje a obtíže s financováním při výstavbě nových elektráren s cílem určit optimální dobu platnosti smluv o kapacitě a prahové hodnoty v oblasti kapitálových výdajů, které byly podmínkami pro získání takových smluv. Jednalo se o otázku pomoci těmto hospodářským subjektům se získáním potřebného financování a vyhnutí se tomu, aby jejich účast na kapacitním trhu měla za následek příliš vysokou clearingovou cenu, přičemž by jim nebylo umožněno nahradit v celém rozsahu fixní investiční náklady jen na základě příjmů pocházejících z kapacitního trhu. Informace, které poskytlo Spojené království, zahrnovaly kromě jiného několik případových studií podrobně zkoumajících různé scénáře, jakož i vzory obchodních plánů různých hospodářských subjektů a typů elektráren (body 4.3.1, 4.6.5, C.4.3 oznámení).
184
Z napadeného rozhodnutí naopak vyplývá, že se Komise nepokusila o podrobnou analýzu kapitálových výdajů a potřeb financování subjektů poskytujících řízení poptávky. Je pravda, že v návaznosti na dopis ze dne 9. června 2014, kterým sdružení UKDRA upozornilo Komisi na rozdílné zacházení mezi výrobci a subjekty poskytujícími řízení poptávky, požádala Spojené království o reakci. Následně se však Komise spokojila s tím, že vzala na vědomí odpověď Spojeného království, ve které se omezilo jednak na tvrzení, že subjekty poskytující řízení poptávky nemají stejné kapitálové potřeby jako provozovatelé nových elektráren, a jednak, že UKDRA nepředložilo žádný kvantitativní důkaz na podporu svojí teze, podle které jsou dlouhodobější smlouvy o kapacitě nezbytné k podpoře účasti subjektů poskytujících řízení poptávky na aukcích (odstavec 511 oznámení).
185
Zaprvé je třeba konstatovat, že Spojené království nepředložilo žádnou podrobnou analýzu na podporu svého stanoviska, na rozdíl od informací o potřebách financování výrobců. Na nedostatek údajů o řízení poptávky Spojeného království rovněž poukázala skupina PTE ve své zprávě (kromě jiného viz odstavce 19, 96 a 101 zprávy citované v bodech 141 a 142 výše). Přestože Komise cituje některé ze závěrů zprávy ETP v bodě 120 odůvodnění napadeného rozhodnutí, nepovažovala sama za užitečné shromáždit více informací o řízení poptávky, aby kompenzovala malé množství informací poskytnutých Spojeným královstvím. Je tedy třeba uvést, že ani napadené rozhodnutí, ani oznámení neobsahují podrobné posouzení kapitálových potřeb subjektů poskytujících řízení poptávky.
186
Zadruhé je třeba poznamenat, že zajištění rovnosti zacházení ve vztahu k době platnosti smluv o kapacitě, o které se mohou ucházet jednotliví poskytovatelé kapacity, představuje hlavní požadavek subjektů poskytujících řízení poptávky, jak vůči vládě Spojeného království, tak Komisi. Jak vyplývá z příspěvku sdružení UKDRA k veřejné konzultaci, ke které Komise mohla mít přístup při přijímání napadeného rozhodnutí, UKDRA zpochybňuje nejen skutečnost, že smlouvy o kapacitě na dobu delší než jeden rok byly vyhrazeny jen pro výrobní CMU s kapitálovými výdaji převyšujícími určitou prahovou hodnotu, nýbrž i zvolenou prahovou hodnotu těchto výdajů. UKDRA konkrétně výslovně vyzvalo Spojené království, aby vytvořilo model potřeb financování různých typů technologií a revidovalo na tomto základě výši prahových hodnot. Kromě toho v dopise ze dne 9. června 2014 UKDRA sdělilo Komisi své pochyby o slučitelnosti smluv na patnáct let s pokyny a bez ohledu na otázku doby trvání uzavíraných smluv zopakovalo přání subjektů poskytujících řízení poptávky, aby se mohly ucházet o smlouvy o kapacitě se stejnou dobou platnosti, jakou mají smlouvy uzavírané s výrobci.
187
Zatřetí jak UKDRA, tak Tempus připouštějí, že nové subjekty poskytující řízení poptávky nemusí mít nutně tytéž kapitálové výdaje jako výrobci budující nové elektrárny. Tvrdí však, že nové CMU řízení poptávky, stejně jako nové výrobní CMU, mají kapitálové výdaje a problémy s financováním, které odůvodňují, aby s nimi byly uzavírány smlouvy o kapacitě na dobu delší než jeden rok ve snaze o to, aby jim bylo umožněno se v plném rozsahu účastnit na kapacitním trhu. Tempus kromě jiného tvrdí, že subjekty poskytující řízení poptávky musí vytvořit dostatečné velké portfolio zákazníků za účelem pokrytí časově neohraničených kapacitních událostí. Dále mohou být investice nezbytné k tomu, aby spotřeba elektřiny každého z těchto flexibilních zákazníků byla časově flexibilní, na jejichž financování by subjekty poskytující řízení poptávky mohly být povinny přispět, značné a mohou si vyžadovat dlouhodobější smlouvy o kapacitě. PTE rovněž uvádí v odstavci 99 své zprávy, že některé investice týkající se řízení poptávky, „[potřebují] jistotu dlouhodobější smlouvy o kapacitě, aby se zajistilo financování“, a dochází k závěru, že je nezbytné identifikovat potenciální zdroje v oblasti řízení poptávky, které nebudou reagovat na signály trhu, jelikož existující pobídky neumožňují splnit jejich potřeby. Subjekty poskytující řízení poptávky navíc nebyly jediné, které poukazovaly na to, že všichni poskytovatelé kapacity by měli mít možnost podávat nabídky na smlouvy se stejnou dobou platnosti, bez ohledu na použitou technologii, aby byly zajištěny rovné podmínky hospodářské soutěže. Z oznámení vyplývá, že několik vertikálně integrovaných elektroenergetických společnosti zdůraznilo, že pro umožnění spravedlivého srovnání cen kapacity by měli mít všichni poskytovatelé možnost uzavírat smlouvy se stejnou dobou platnosti a že by každý poskytovatel kapacity měl mít možnost svobodně si zvolit dobu platnosti smlouvy, jež mu umožňuje být konkurenceschopný při aukcích (strana 79 oznámení).
188
Začtvrté na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, nelze společnosti Tempus, ani sdružení UKDRA vytýkat, že v průběhu správního řízení nepředložili podrobnější informace. Podle judikatury musí totiž Komise v konkrétním případě vyhledat relevantní informace (viz bod 69 výše), aby měla v době přijetí napadeného rozhodnutí k dispozici hodnoticí údaje, které by bylo možné považovat za dostatečné a jasné pro účely jejího posuzování (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 10. prosince 2008, Kronoply a Kronotex v. Komise, T‑388/02, nezveřejněny, EU:T:2008:556, bod127, a ze dne 10. února 2009, Deutsche Post a DHL International v. Komise, T‑388/03, EU:T:2009:30, bod 109). K prokázání existence pochybností ve smyslu čl. 4 odst. 4 nařízení č. 659/1999 proto stačí, aby společnost Tempus ukázala, že Komise důsledným a nestranným způsobem nevyhledala a nepřezkoumala všechny relevantní skutečnost pro účely této analýzy nebo že je patřičně nezohlednila takovým způsobem, aby byly odstraněny veškeré pochybnosti o slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem.
189
V projednávané věci, vzhledem k úvahám uvedeným výše v bodech 171 až 176 a nedostatku informací o kapitálových potřebách subjektů poskytujících řízení poptávky přísluší Komisi, aby se v tomto ohledu dále informovala, například přijetím nabídky UKDRA v dopise ze dne 9. června 2014, kterým jí nabízí poskytnutí informací, aby mohla určit, zda uzavírání smluv s různou dobou platnosti se subjekty poskytujícími řízení poptávky a jinými poskytovateli kapacity bylo slučitelné se zásadou rovného zacházení. To platí o to víc, že odvětví řízení poptávky je velmi rozmanité a je prokázáno, že orgány Spojeného království o něm měly jen málo znalostí v porovnání se znalostmi o odvětví výroby (viz body 141 až 145 výše).
190
Nakonec je třeba poznamenat, že poskytnutí možnosti uzavření smluv na tři roky nebo patnáct let některým výrobcům má vliv na hospodářskou soutěž během celé doby platnosti těchto smluv. Jelikož Komise v bodě 131 odůvodnění napadeného rozhodnutí měla za to, že odvětví řízení poptávky se ve Spojeném království nachází teprve v začátcích, měla přezkoumat, zda skutečnost, že subjekty poskytující řízení poptávky nemohou podávat nabídky na uzavření smluv se stejnou dobou platnosti jako výrobci, nesnižuje jejich příležitost přispět k řešení problému přiměřenosti kapacit ve Spojeném království v okamžiku, kdy bude toto odvětví více rozvinuté. Uzavírání smluv na tři roky nebo patnáct let snižuje množství kapacity dražené v budoucnosti na kapacitním trhu.
191
Zapáté PTE popsal v odstavci 102 své zprávy riziko spojené se zavedením kapacitního trhu ve Spojeném království při nedostatku dostačujících informací o řízení poptávky takto:
„Z těchto důvodů jsme si vědomi toho, že National Grid nebyla schopna provést analýzu řízení poptávky s takovou logičností a kvalitou, jakými se vyznačovala většina její práce. To však s sebou nese naléhavou potřebu vytvoření systematického postupu, aby bylo zajištěno, že zdroji řízení poptávky nebude plýtváno jen proto, že se nové výrobní kapacity ocitly v propasti neúčinnosti.“
192
Je tedy třeba konstatovat, že Komise schválila postoj Spojeného království, podle kterého nebylo třeba nabízet smlouvy na dobu delší než jeden rok subjektům poskytujícím řízení poptávky, aniž prozkoumala, jaké jsou úrovně kapitálových výdajů týkající se nových CMU řízení poptávky, nebo ověřila, zda je pro ně s ohledem na jejich potřeby financování a cíle sledované opatřením nutné stanovit specifické prahové hodnoty.
193
S ohledem na vše výše uvedené je třeba dospět k závěru, že rozdíl mezi dobou platnosti smlouvy o kapacitě nabízené subjektům poskytujícím řízení poptávky a dobami platnosti smluv nabízených výrobcům budujícím nové elektrárny naznačuje existenci pochybností o slučitelnosti dotčeného opatření s vnitřním trhem. Komise měla posoudit úroveň kapitálových výdajů a potřeb financování subjektů poskytujících řízení poptávky za účelem ověření neexistence jakékoliv porušení zásady rovného zacházení mezi výrobními CMU a CMU řízení poptávky, i přes neexistenci jakékoli možnosti subjektů poskytujících řízení poptávky uzavřít smlouvy o kapacitě na dobu delší než jeden rok. S ohledem na technologicky neutrální cíle a kritéria stanovená tímto opatřením, bylo nutné provést takové posouzení před učiněním závěru o slučitelnosti tohoto opatření s vnitřním trhem. Skutečnost, že Komise v rámci předběžného přezkoumání neměla k dispozici úplné informace o rozhodnutí Spojeného království nepovolit subjektům poskytujícím řízení poptávky podávat nabídky na smlouvy se stejnou dobou platnosti jako jiným hospodářským subjektům používajícím jiné technologie, naznačuje existenci pochybnosti.
2) K metodě krytí nákladů
194
Tempus v podstatě tvrdí, že Komise měla mít pochybnosti o přiměřenosti dotčeného opatření, a tedy o jeho slučitelnosti s vnitřním trhem, z důvodu zvolené metody krytí nákladů, která spotřebitele nedostatečně motivuje ke snížení jejich spotřeby v dobách špiček, a neumožňuje tudíž omezit celkovou částku podpory na nezbytné minimum.
195
Tempus poukazuje na to, že přijatá metoda krytí nákladů, tedy krytí nákladů založené na spotřebě elektřiny mezi 16 a 19 hodinou každý den v týdnu v zimě, spíše než na spotřebě během tří nejvyšších ročních špiček poptávky, tzv. „triádě“, znevýhodňuje subjekty poskytující řízení poptávky a porušuje zásadu proporcionality tím, že zvyšuje částku poskytnuté podpory. Taková metoda totiž spotřebitelům ztěžuje nepodílet se na nákladech kapacitního trhu prostřednictvím snižování svojí spotřeby, tedy poptávky, v relevantním čase, s přihlédnutím na nevyhnutelnost této spotřeby pro podniky a rodiny. To platí tím spíše v případě, že se podniky a rodiny nemohou vyhnout nákladům kapacitního trhu prostřednictvím řízení poptávky, protože budou ve Spojeném království zařazeni do kategorií podle svého profilu, a nikoliv podle vyúčtování jejich spotřeby za každou půlhodinu.
196
Tempus dále tvrdí, že přijatá metoda dostatečně nemotivuje spotřebitele ke snižování poptávky po elektřině přesně po tu dobu, kdy je poptávka nejvyšší a kapacita nejnižší, čímž zvyšuje částku poskytnuté pomoci tím, že zavazuje Spojené království opatřit si více kapacity, než je nutné. Podle společnosti Tempus Spojené království nezpochybňuje, že jasnější cenový signál by mohl vést ke snížení výše pomoci vzhledem k tomu, že se původně rozhodlo pro metodu založenou na triádě, svůj názor však změnilo po veřejné konzultaci.
197
Tempus navíc tvrdí, že změna metody krytí nákladů byla výslovně požadována vertikálně integrovanými dodavateli, kteří měli z provedené změny prospěch. Měsíc před přijetím napadeného rozhodnutí, dne 26. června 2014, rozhodl Office of Gas and Electricity Management (Ofgem, Úřad pro trhy s plynem a elektřinou, Spojené království) formálně požádat Competition and Markets Authority (Orgán Spojeného království pro hospodářskou soutěž a trhy) o vyšetřování na trhu dodávek elektřiny jednotlivcům a malým podnikům kromě jiného z důvodu obav vyvolaných silným postavením vertikálně integrovaných dodavatelů, především pokud jde o přístup na trh, na kterém je hospodářská soutěž již slabá (příloha E3 připomínek k vyjádření vedlejšího účastníka řízení, odstavce 3.16 až 3.18 a příloha E4 připomínek k vyjádření vedlejšího účastníka řízení, odstavec 1.39).
198
Komise odpovídá, že metoda krytí nákladů patří do finanční části kapacitního trhu, která není, tedy alespoň ne přímo, relevantní pro posouzení slučitelnosti dotčeného opatření. Metoda krytí nákladů použitá v projednávané věci je snahou o nalezení rovnováhy mezi zájmem o zachování motivačního účinku ke snižování spotřeby a potřebou snížit nejistotu dodavatelů elektřiny, pokud jde o zbývající část nákladů, které nesou, přičemž je analýza v napadeném rozhodnutí založená na vysvětleních podaných Spojeným královstvím v oznámení, a to v reakci na dopis UKDRA. Komise tvrdí, že uvedená metoda krytí nákladů se vztahuje na subjekty poskytující řízení poptávky a v každém případě přidává další úroveň zpoplatnění poptávky v době špičky, což by neplatilo v případě jiných metod, kterými jsou paušální sazby nebo daň. Spojené království dodává, že během veřejné konzultace byli účastníci speciálně požádáni, aby navrhli alternativy k metodě krytí nákladů.
199
V tomto ohledu pokyny uvádějí, že opatření podpory se považuje za přiměřené, pokud je částka podpory omezena na minimum, které je nezbytné k dosažení sledovaného cíle [odst. 27 písm. e) a odstavec 69 pokynů]. Kromě toho, pokud jde o opatření podpory k zajištění přiměřenosti kapacit, musí být koncipováno takovým způsobem, aby zajistilo, že cena placená za dostupnost automaticky klesne na nulu, lze-li předpokládat, že úroveň poskytnuté kapacity bude odpovídat úrovni požadované kapacity (odstavec 231 pokynů k regionální podpoře).
200
V projednávané věci je třeba nejprve konstatovat, že metoda krytí nákladů vynaložených na financování smluv o kapacitě přijatá dotčeným opatřením spočívá v poplatku uloženém všem dodavatelům elektřiny, kteří jsou držiteli licence, jehož výše je vypočítána na základě jejich tržního podílu na poptávce po elektřině zaznamenané mezi 16 až 19 hodinou v dnech v týdnu od listopadu do února (bod 69 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
201
Dále je třeba konstatovat, že Komise v napadeném rozhodnutí schválila metodu krytí nákladů přijatou v dotčeném opatření. Zastávala tedy názor, že tato metoda je dostatečně pobízející ke snížení poptávky po elektřině během špiček, přičemž je pro dodavatele elektřiny předvídatelná (bod 129 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
202
Je tedy třeba ověřit, zda Komise mohla schválit metodu krytí nákladů přijatou v dotčeném opatření bez zahájení formálního vyšetřovacího řízení, nebo zda použití této metody mělo vést Komisi k pochybnostem o jeho slučitelnosti s vnitřním trhem.
203
V tomto ohledu je třeba zaprvé konstatovat, že na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, je metoda krytí nákladů relevantní pro posouzení slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, a zejména pro posouzení jeho přiměřenosti.
204
Částka podpory závisí v prvé řadě na objemu kapacity zakoupené prostřednictvím kapacitního trhu a clearingové ceně aukce. Objem kapacity dražené Spojeným královstvím je na druhé straně stanoven odhadem poptávky po elektřině v kombinaci s dostupnou kapacitou a použitím normy spolehlivosti za účelem dosažení požadované úrovně přiměřenosti kapacit během špiček poptávky (bod 32 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Objem potřebné kapacity je tedy přímo vázán na úroveň spotřebované elektrické energie během špiček poptávky. Čím menší jsou špičky poptávky, tím méně je pro Spojené království třeba nakupovat kapacity k dosažení požadované úrovně bezpečnosti dodávky elektřiny. Na druhou stranu může snížení objemu dražené kapacity vést rovněž ke snížení clearingové ceny, jelikož to vede k většímu počtu poskytovatelů kapacity soutěžících o stejné množství kapacity. Jak uvedlo Spojené království v oznámení, větší míra konkurence vede ke snížení clearingové ceny (bod 2 oznámení, „Box 2 – When will it be possible to withdraw the Capacity Market“?). V oznámení je ostatně uznáno, že snížení spotřeby elektřiny během špiček poptávky vede v konečném důsledku k odchodu z kapacitního trhu (viz schémata 8 a 9 na straně 47 oznámení, která ukazují, že „missing money“ problém se bude s vývojem řízení poptávky snižovat).
205
Zadruhé Spojené království uznalo, že metoda krytí nákladů kapacitního trhu má vliv na objem dražené kapacity. Spojené království vysvětluje, že navázání poplatku, kterým se má financovat krytí nákladů kapacitního trhu, na spotřebu elektřiny během špiček poptávky je jasnou motivací pro dotčené strany, aby snížily svoji spotřebu během špiček, což sníží množství kapacity, kterou je třeba nakoupit za účelem dosažení požadované úrovně bezpečnosti dodávky, a tudíž povede ke snížení nákladů pro spotřebitele (bod 624 návrhu kapacitního trhu předloženého k veřejné konzultaci).
206
Na druhém místě vyplývá z oznámení, že Spojené království změnilo metodu krytí nákladů po veřejné konzultaci. Původně bylo navrženo, aby se výše poplatku vypočítala podle tržního podílu poskytovatelů kapacity na spotřebě elektřiny zaznamenané během období tzv. „triády“, tj. tří půlhodinových období, v nichž byla zaznamenaná nejvyšší roční spotřeba elektřiny ve Spojeném království mezi listopadem a únorem (odstavce 521 a 522 oznámení). Až po veřejné konzultaci Spojené království změnilo metodu krytí nákladů a přijalo metodu popsanou v bodě 200 výše, tedy metodu krytí nákladů založenou na spotřebě elektrické energie mezi 16 a 19 hodinou každý den v týdnu v zimě.
207
Zatřetí je třeba konstatovat, že Komise schválila postoj Spojeného království, aniž přezkoumala důsledky této změny na celkovou částku podpory, a tudíž proporcionalitu dotčeného opatření.
208
V dopise ze dne 9. června 2014 UKDRA sdělilo Komisi své obavy v návaznosti na změnu metody krytí nákladů. Podle UKDRA taková metoda oslabí cenový signál, který by měl být spotřebitelům vyslán během nejvyšších špiček poptávky, aby snížily spotřebu. Pozornost Komise byla dále upřena na skutečnost, že domácnosti byly klasifikovány podle předem stanovených profilů, a nemohly se tedy vyhnout nákladům kapacitního trhu tím, že by změnily spotřebu mezi 16 a 19 hodinou.
209
Je pravda, že v návaznosti na dopis UKDRA ze dne 9. června 2014 Komise požádala Spojené království o reakci. Komise se však poté spokojila s tím, že vzala na vědomí odpověď Spojeného království, ve které se posledně uvedené omezilo na tvrzení, že nakonec přijatá metoda krytí nákladů, zachovává motivaci ke snižování spotřeby elektřiny během špiček poptávky a je předvídatelná pro dodavatele (bod 129 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Tím, že se období triády určují ex post, vytváří jejich používání jako referenčního období pro výpočet poplatku podle Spojeného království nejistotu pro dodavatele z hlediska výše jejich příspěvku na financování systému, což by je mohlo vést k tomu, aby nutili spotřebitele platit vyšší cenu. Spojené království trvalo na tom, že užití určitého a předvídatelného období jako referenční hodnoty pro výpočet poplatku bylo rovněž směřováno k podpoře rozvoje časově variabilního tarifu, ze kterého by měly mít užitek i domácnosti, které by tak měly být schopny reagovat a snížit spotřebu mezi 16 a 19 hodinou během dnů v zimě (odstavec 522 oznámení).
210
I přes uznání toho, že metoda krytí nákladů ovlivňuje objem kapacity, který je třeba získat na kapacitním trhu, vyplývá z napadeného rozhodnutí, že Komise neověřila, zda nová metoda krytí nákladů zachovává rovnocenné pobídky pro snížení spotřeby elektřiny během špiček poptávky, mimo jiné prostřednictvím podpory rozvoje řízení poptávky.
211
Komise neověřila ani to, zda by přijatá metoda krytí nákladů ovlivnila přístup na trh, mimo jiné subjektů poskytujících řízení poptávky, a to především zvýšením překážek vstupu na trh a expanzi vyplývajících ze silného postavení vertikálně integrovaných dodavatelů. Opatření podpory však může rovněž vést k narušení hospodářské soutěže tím, že posiluje nebo zachovává značnou tržní sílu příjemců. I když podpora neposiluje tržní sílu přímo, může tak činit nepřímo tím, že stávající soutěžitele odradí od rozšiřování činnosti nebo je podnítí k odchodu z trhu nebo odradí nové soutěžitele od vstupu na trh (odstavec 92 pokynů).
212
Pokud jde o argument Spojeného království, podle kterého mohla původně navrhovaná metoda podněcovat dodavatele elektřiny požadovat vyšší poplatky po konečných spotřebitelích, Komise nevysvětlila, v čem toto riziko mělo dopad na celkovou výši podpory. Komise navíc nepřezkoumala, zda takový poplatek s ohledem na spotřebitele mohl být kompenzován možností snížit objem kapacity zakoupené prostřednictvím kapacitního trhu, nebo dokonce clearingovou cenu, z důvodů uvedených v bodech 204 a 205 výše.
213
S ohledem na vše výše uvedené je třeba dospět k závěru, že Komise měla přezkoumat případný dopad změny metody výpočtu krytí nákladů na přiměřenost dotčeného opatření, a tudíž jeho slučitelnost s vnitřním trhem. Skutečnost, že Komise neměla k dispozici úplné informace o důsledcích změny metody krytí nákladů v rámci předběžného přezkoumání, je proto dodatečnou indicií o existenci pochybností.
3) K podmínkám účasti na kapacitním trhu
214
Společnost Tempus v podstatě tvrdí, že Komise měla mít pochybnosti o slučitelnosti dotčeného opatření s vnitřním trhem, jelikož je v rozporu s pokyny, a zejména s povinností podporovat a zajišťovat odpovídající pobídky pro subjekty poskytující řízení poptávky, z důvodu podmínek účasti na kapacitním trhu, kterým podléhají, a které jim ztěžují účast na kapacitním trhu.
215
Tempus zaprvé uvádí, že vzájemný vztahy mezi dočasnými a trvalými aukcemi podněcuje subjekty poskytující řízení poptávky k účasti na dočasných aukcích z důvodu příznivějších podmínek účasti, což vede de facto k jejich vyloučení z prvních T‑4 aukcí. Namísto toho, aby dočasné aukce podporovaly subjekty poskytující řízení poptávky k účasti na kapacitním trhu poskytnutím dodatečných možností k podávání nabídek, vedou prakticky k omezení jejich účasti na trvalých aukcích.
216
Tempus zadruhé uvádí, že dotčené opatření znevýhodňuje subjekty poskytující řízení poptávky tím, že ukládá všem účastníkům kapacitního trhu povinnosti zajistit kapacitu v případě časově neohraničených kapacitních událostí, přestože je většina těchto událostí časově ohraničená. Tímto dotčené opatření dostatečně nezohledňuje specifika subjektů poskytujících řízení poptávky a odrazuje je od účasti na kapacitním trhu.
217
Zatřetí Tempus tvrdí, že uložení povinnosti poskytnout záruku za nabídku účastníkům na kapacitním trhu může způsobit problémy se vstupem na trh subjektům poskytujícím řízení poptávky, jelikož je toto odvětví stále ještě v začátcích. Tento problém je ještě zhoršený požadavkem na podání nabídky k pokrytí časově neohraničených kapacitních událostí. Spojené království ve skutečnosti původně zamýšlelo požadovat od nových subjektů poskytujících řízení poptávky nižší záruku za nabídku než od nových výrobců. Dotčené opatření proto subjekty poskytující řízení poptávky odrazuje od účasti na kapacitním trhu.
218
Začtvrté v reakci na argument Komise v žalobní odpovědi, podle kterého byla prahová hodnota 2 MW pro účast na trvalých aukcích nízká a podporovala subjekty poskytující řízení poptávky v účasti, Tempus uvádí, že tato hranice byla ve skutečnosti dosti vysoká především s ohledem na prahovou hodnotu přijatou v amerických příkladech kapacitních trhů a zhoršovala problémy spojené s výší záruky za nabídku.
219
Komise podporovaná Spojeným královstvím tvrdí, zaprvé že dotčené opatření nenutí subjekty poskytující řízení poptávky, aby si vybraly mezi dočasnými a trvalými aukcemi, ale naopak s cílem podpořit růst tohoto odvětví dává dodatečnou šanci subjektům poskytujícím řízení poptávky, které se nemohly účastnit T‑4 aukcí, nebo v nich nebyly úspěšné. Jelikož účelem dočasných aukcí není dodatečně podpořit subjekty poskytující řízení poptávky, které jsou schopny vyhrát trvalé aukce, je vyloučení subjektů poskytujících řízení poptávky, které se úspěšně účastnily trvalých aukcí z aukcí přechodných, zcela oprávněné.
220
Komise zadruhé tvrdí, že s ohledem na cíl sledovaný dotčeným opatřením, a to konkrétně bezpečnost dodávek bez ohledu na skutečnou dobu každého namáhání sítě, nepředstavuje skutečnost, že nebylo možné podávat nabídky na časově ohraničené kapacitní události diskriminací subjektů poskytujících řízení poptávky, v rozsahu v němž by stanovení takové možnosti omezilo spolehlivost subjektů poskytujících řízení poptávky v porovnání s ostatními poskytovateli kapacity, zkomplikovalo by aukce a mohlo by přinutit Spojené království k tomu, aby získalo více kapacity. Spojené království dodává, že přestože možnost podávat nabídky na časově ohraničené kapacitní události může být užitečná v odvětví řízení poptávky, jelikož je mu bližší a umožňuje mu podávat přesnější nabídky, není odůvodněná v trvalých aukcích, protože je s ní spojen risk zmaření nebo prodražení sledovaného cíle.
221
Zatřetí se Komise domnívá, že podmínky pro záruku na nabídku jsou přiměřené. Uvádí, že účelem takové záruky je prokázání vážnosti úmyslu nových hospodářských subjektů účastnit se aukcí a jejich podněcování k poskytnutí kapacity potřebné k dosažení cíle bezpečnosti dodávek. Poukazuje na to, že v průběhu správního řízení nebylo upozorněno na žádný problém týkající se diskriminace. Komise rovněž upřesňuje, že rozdíl mezi částkami záruky za nabídku požadovanými v rámci trvalého a přechodného režimu spočívá v tom, že posledně uvedený byl specificky vytvořen s cílem podpořit nové subjekty poskytující řízení poptávky. Spojené království dodává, že většina odpovědí na veřejnou konzultaci podpořila začlenění požadavku záruky za nabídku od subjektů poskytujících řízení poptávky a považovala navrhovanou úroveň za přiměřenou.
222
Konečně, Komise v duplice tvrdí, že argumenty společnosti Tempus týkající se prahové hodnoty 2 MW jsou nepřípustné, jelikož byly vzneseny až ve stadiu repliky. Kromě toho tvrdí, že prahová hodnota 2 MW je nízká.
223
V tomto ohledu je třeba připomenout, že pokyny v odstavci 226 stanoví, že opatření by mělo být otevřené a zajišťovat odpovídající pobídky pro stávající i budoucí výrobce a hospodářské subjekty, kteří využívají vzájemně nahraditelné technologie, např. technologii reakce na straně poptávky a řešení zaměřená na skladování.
224
V projednávané věci je třeba nejprve konstatovat, že oznámení uvádí, že dotčené opatření obsahuje řadu opatření k podpoře rozvoje řízení poptávky.
225
Zaprvé oznámení uvádí, že pořádání dočasných aukcí výslovně směřuje k podpoře růstu řízení poptávky a dává subjektům poskytujícím řízení poptávky nejlepší možnou příležitost k tomu, aby se mohly následně úspěšně účastnit trvalého režimu. Dočasné aukce disponují nad rámec svojí existence určitými znaky, kterými se má podpořit rozvoj řízení poptávky. Záruka za nabídku pro účast na dočasných aukcích je stanovena na 10 % úrovně, která je požadovaná pro účast na trvalých aukcích. Nadto umožňují dočasné aukce podávat nabídky na pokrytí časově ohraničených kapacitních událostí, zatímco trvalé aukce vyžadují od účastníků závazek, že pokryjí časově neohraničené kapacitní události (odstavce 222 a 223 oznámení).
226
Zadruhé oznámení uvádí, že rozvoj řízení poptávky je podpořen organizací T‑1 aukcí a především zárukou Spojeného království, že tímto způsobem obstará alespoň 50 % objemu kapacity, který byl původně vyhrazen pro tyto aukce, bez ohledu na vývoj potřeb kapacity mezi okamžikem, kdy byly organizovány T‑4 aukce a okamžikem, kdy jsou organizovány T‑1 aukce (odstavce 224 až 226 oznámení).
227
Zatřetí oznámení uvádí, že rozvoj řízení poptávky je rovněž podporován určitými podmínkami účasti na trvalých aukcích. Zejména se jedná o stanovení prahové hodnoty 2 MW, možnosti agregace a možnosti subjektů poskytujících řízení poptávky ovlivnit clearingovou cenu (odstavec 224 oznámení).
228
V napadeném rozhodnutí Komise potvrdila stanovisko Spojeného království. V bodě 131 odůvodnění napadeného rozhodnutí se výslovně uvádí, že dotčené opatření podporuje rozvoj řízení poptávky a zahrnuje nástroje určené specificky k podpoře rozvoje tohoto odvětví, které je stále ještě v začátcích. Jak vyplývá z napadeného rozhodnutí, jsou těmito nástroji zejména „rezervování“ dočasných aukcí pro subjekty poskytující řízení poptávky a jejich specifická struktura zacílená na podporu rozvoje řízení poptávky tím, že pomáhá nedostatečně zkušeným subjektům poskytujícím řízení poptávky být konkurenceschopní na trvalých aukcích (body 51 a 107 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Tyto nástroje zahrnují rovněž záruku, že budou organizovány T‑1 aukce, které jsou pro subjekty poskytující řízení poptávky „lepší cestou na trh“ než T‑4 aukce, a že se Spojené království „zaváže“ opatřit na nich nejméně 50 % objemu rezervovaného na takové aukce, přičemž si ponechá určitou flexibilitu v dlouhodobém horizontu (bod 46 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
229
Je tedy třeba ověřit, zda Komise mohla schválit dotčené opatření jako opatření, které zajišťuje vhodné pobídky pro řízení poptávky bez zahájení formálního vyšetřovacího řízení, nebo zda Komise měla mít pochybnosti o slučitelnosti dotčeného opatření s vnitřním trhem.
i) K dočasným aukcím
230
Společnost Tempus v podstatě tvrdí, že výhodnější podmínky účasti povedou subjekty poskytující řízení poptávky k upřednostňování účasti na dočasných aukcích. Podle společnosti Tempus by toto mělo za následek de facto vyloučení subjektů poskytujících řízení poptávky z prvních T‑4 aukci. Toto by rovněž vedlo k uzamčení trhu z důvodu dlouhodobých smluv o kapacitě s výrobci na těchto aukcích.
231
V tomto ohledu je třeba zaprvé konstatovat, že dotčené opatření nevylučuje subjekty poskytující řízení poptávky z trvalých T‑4 a T‑1 aukcí, splňují-li stanovené podmínky účasti.
232
Zadruhé na rozdíl od toho, co tvrdí společnost Tempus, je třeba konstatovat, že účast na dočasných a přechodných aukcích se vzájemně nevylučují. Na jedné straně zůstává zachována možnost subjektů poskytujících řízení poptávky, jejichž nabídky nebyly vybrány na prvních T‑4 aukcích, účastnit se dočasných aukcí. Na druhé straně se subjekty poskytující řízení poptávky, které podaly úspěšně nabídky na dočasných aukcích, mohou následně účastnit trvalých T‑4 a T‑1 aukcí. Dotčené opatření proto neukládá subjektům poskytujícím řízení poptávky povinnost vybrat si mezi účastí na dočasných aukcích, nebo trvalých aukcích.
233
Subjekty poskytující řízení poptávky, které by získaly smlouvu v návaznosti na první T‑4 aukce, nejsou způsobilé účastnit se dočasných aukcí. Na rozdíl od toho, co tvrdí společnost Tempus, však toto omezení nevede k vyloučení subjektů poskytujících řízení poptávky z prvních T‑4 aukcí. Cílem dočasných aukcí je pouze pomoct subjektům poskytujícím řízení poptávky, které ještě nejsou dostatečně vyspělé na to, aby se mohly úspěšně účastnit trvalých aukcí, k rozvoji tím, že je jim poskytnuta dodatečná možnost získat platbu za kapacitu od roku 2015 a 2016, s cílem jejich vyšší konkurenceschopnosti na dalších trvalých aukcích. Jak v tomto ohledu správně uvádí Komise, skutečnost, že je odvětví řízení poptávky stále ještě v začátcích nevylučuje, že subjekty poskytující řízení poptávky již dosáhly dostatečného stupně vyspělosti k tomu, aby se mohly konkurenceschopně účastnit trvalých aukcí od první T‑4 aukcí.
234
Zatřetí, pokud je o riziko uzamčení trhu z důvodu nižší účasti subjektů poskytujících řízení poptávky na prvních T‑4 aukcích a následného uzavření příliš velkého počtu dlouhodobých smluv o kapacitě s výrobci, bude tento argument přezkoumán spolu s argumenty týkajícími se vzájemného působení mezi T‑4 a T‑1 aukcemi. Riziko uzamčení trhu uváděné společností Tempus totiž předpokládá, že objem kapacity vyhrazené pro T‑1 aukce neumožňuje rozvoj řízení poptávky.
235
Je třeba dospět k závěru, že vzájemné působení mezí dočasnými a trvalými aukcemi nevede k vyloučení subjektů poskytujících řízení poptávky z trvalých aukcí.
236
Je však třeba rovněž uvést, že přechodné aukce nejsou z povahy věci součástí trvalého režimu. Navíc na rozdíl od toho, co uvádí Komise v bodě 51 odůvodnění napadeného rozhodnutí, vyplývá ze spisu, že tyto dočasné aukce nejsou vyhrazené výlučně pro subjekty poskytující řízení poptávky, nýbrž se jich mohou účastnit i malé výrobní jednotky, jak je uvedeno v článku 29 nařízení o kapacitě elektrické energie z roku 2014. Za těchto podmínek je třeba rovněž posoudit, zda trvalé aukce poskytují subjektům zajišťujícím řízení poptávky odpovídající pobídky.
ii) K T‑1 aukcím a jejich vzájemném působení s T‑4 aukcemi
237
Tempus v podstatě tvrdí, že trvalé aukce neposkytují dostatečné pobídky pro subjekty poskytující řízení poptávky, protože T‑4 aukce jednak nebyly navrženy tak, aby zohledňovaly jejich lhůty pro plnění, a jednak je objem kapacity rezervovaný pro T‑1 aukce omezen.
238
V tomto ohledu je třeba nejprve konstatovat, že T‑1 aukce jsou pro subjekty poskytující řízení poptávky zvláště důležité.
239
Mezi účastníky řízení je nesporné, že z důvodu lhůt pro plnění mohou být T‑1 aukce pro subjekty poskytující řízení poptávky vhodnější než T‑4 aukce. Podle napadeného rozhodnutí jsou T‑1 aukce pro subjekty poskytující řízení poptávky „lepší cestou na trh“ (bod 46 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Podobně je společnost Tempus v žalobě toho názoru, že pro subjekty poskytující řízení poptávky může být obtížné účastnit se T‑4 aukcí, jelikož tyto aukce vyžadují od účastníků bezodkladné podávání nabídek a realizování investic, aby o čtyři roky později poskytly kapacitu a dostaly za ni zaplaceno.
240
Objem kapacity rezervované na T‑1 aukce je kromě toho v dotčeném opatření vypočítán na základě odhadu nákladově efektivního řízení poptávky, které může být zapojeno do těchto aukcí (bod 45 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
241
Nicméně je třeba konstatovat, že objem kapacity rezervovaný na T‑1 aukce je omezen v porovnání s objemem draženým během T‑4 aukcí. T‑1 aukce navíc nejsou žádným způsobem rezervované pouze pro subjekty poskytující řízení poptávky a část objemu kapacity dražené na T‑1 aukcích může být přidělena jiným poskytovatelům než subjektům poskytujícím řízení poptávky.
242
Zadruhé na rozdíl od toho, co uvádí Komise v bodě 46 odůvodnění napadeného rozhodnutí, vyplývá ze spisu, že neexistuje žádná záruka toho, že Spojené království bude organizovat T‑1 aukce, pokud budou organizovány T‑4 aukce, ani to, že si tímto způsobem obstará nejméně 50 % objemu kapacity původně rezervované na T‑1 aukce. I když čl. 7 odst. 4 písm. b) ve spojení s články 10 a 26 nařízení o kapacitě elektrické energie z roku 2014 uvádí, že státní tajemník může rozhodnout, že se nebudou organizovat T‑1 aukce, tato ustanovení mlčí o závazku dražit nejméně 50 % objemu kapacity, která byla původně vyhrazená na tyto aukce. V odpovědi na otázky Tribunálu při jednání nebyli zástupci Komise ani Spojeného království schopni vyjma politických prohlášení Spojeného království identifikovat právní ustanovení potvrzující existenci takové záruky.
243
S ohledem na výše uvedené je třeba dospět k závěru, že ačkoli pořádání T‑1 aukcí může účinně podpořit rozvoj řízení poptávky, Komise měla mít pochybnosti o rozsahu tohoto podporujícího účinku v projednávaném případě s ohledem na omezený objem kapacity rezervovaný na T‑1 aukce a neexistenci výslovného právního ustanovení potvrzujícího záruku Spojeného království získat alespoň 50 % objemu kapacity vyhrazeného na tyto aukce.
iii) K podmínkám účasti na trvalých aukcích
244
Společnost Tempus v podstatě tvrdí, že podmínky účasti na trvalých aukcích neumožňují poskytnout subjektům poskytujícím řízení poptávky odpovídající pobídky. Podle společnosti Tempus je v praxi nepravděpodobné, že by se subjekty poskytující řízení poptávky, s ohledem na některé podmínky účasti, mohly účastnit T‑4 aukcí. Tempus se opírá kromě jiného o nemožnost těchto hospodářských subjektů předkládat nabídky na časově ohraničené kapacitní události a o výši záruky za nabídku.
245
Pokud jde o trvání kapacitních událostí, Tempus zaprvé tvrdí, že dotčené opatření diskriminuje subjekty poskytující řízení poptávky tím, že zachází rovnocenným způsobem se všemi účastníky trvalých aukcí a že jim všem, včetně těchto hospodářských subjektů, ukládá povinnost předkládat nabídku na časově neohraničené kapacitní události.
246
Jak v tomto ohledu zdůrazňuje společnost Tempus, Spojené království se pro trvalý režim rozhodlo vyžadovat od všech hospodářských subjektů schopnost reagovat na časově neohraničené kapacitní události. Naopak, pokud jde o dočasné aukce, čl. 29 odst. 3 nařízení o kapacitě elektrické energie z roku 2014 umožňuje subjektům poskytujícím řízení poptávky zvolit si, jestli podají nabídku na pokrytí časově ohraničených, nebo časově neohraničených kapacitních událostí. Jak navíc uznává Spojené království ve svých písemných vyjádřeních před Tribunálem, časově ohraničené kapacitní závazky jsou subjektům poskytujícím řízení poptávky bližší a mohou jim pomoct přesně kvantifikovat jejich rizika, což vede k přesnějším nabídkám v rámci trvalého režimu.
247
Komise však správně uvádí, že nabídky omezené na pokrytí časově ohraničených kapacitních událostí poskytují menší míru bezpečnosti dodávek ve srovnání s nabídkami na pokrytí časově neohraničených kapacitní události a neumožňují stejně snadno dosáhnout požadované úrovně bezpečnosti dodávek. Uložení povinnosti pokrýt časově neohraničené kapacitní události všem poskytovatelům kapacity, čímž jsou subjekty poskytující řízení poptávky vystaveny riziku selhání během prodlužujících se kapacitních událostí, proto není způsobilé vyvolat pochybnosti o slučitelnosti dotčeného opatření, a to za předpokladu, že by uvedené opatření zohledňovalo potřeby financování specifické pro každou technologii s cílem umožnit všem poskytovatelům kapacity skutečně se účastnit kapacitního trhu. Jak je uvedeno v bodech 182 až 192 výše, nezdá se však, že by se Komise snažila ověřit, zda dotčené opatření zohledňuje potřeby financování subjektů poskytujících řízení poptávky.
248
Zadruhé, pokud jde o záruku za nabídku, Tempus tvrdí, že uložení stejné povinnosti složit záruku za nabídku všem účastníkům kapacitního trhu může subjektům poskytujícím řízení poptávky způsobit problém při vstupu na trh z toho důvodu, že je odvětví řízení poptávky stále v začátcích.
249
V tomto ohledu je třeba zaprvé uvést, že Spojené království připustilo, že záruka za nabídku může být překážkou vstupu na trh nových subjektů poskytujících řízení poptávky. Ze spisu totiž vyplývá, že Spojené království původně zamýšlelo snížit výši záruky na nabídku pro nepotvrzené CMU řízení poptávky, aby se předešlo tomu, že se tato záruka stane překážkou vstupu nových subjektů poskytujících řízení poptávky (bod 565 návrhu kapacitního trhu předloženého na veřejnou konzultaci). Některé subjekty poskytující řízení poptávky ve veřejné konzultaci rovněž uvedly, že výše záruky za nabídku je překážkou vstupu nových subjektů poskytujících řízení poptávky. Výše záruky za nabídku může být překážkou vstupu nových subjektů poskytujících řízení poptávky tím spíše, že všichni účastníci kapacitního trhu se musí zavázat, že pokryjí časové neohraničené kapacitní události, přičemž subjekty poskytující řízení poptávky mohou mít s pokrytím prodlužujících se kapacitních událostí větší obtíže než výrobci. Jelikož subjekty poskytující řízení poptávky riskují, že by na ně mohlo být pohlíženo tak, že jsou náchylnější k selhání, mohou mít více potíží s financováním výše záruky za nabídku.
250
Zadruhé je třeba konstatovat, že v návaznosti na připomínky výrobců a distributorů v reakci na veřejnou konzultaci, se Spojené království rozhodlo v dotčeném opatření sjednotit záruku za nabídku ukládanou nepotvrzeným CMU řízení poptávky se zárukou za nabídku vyžadovanou od nových výrobních CMU, které ještě nejsou v provozu. Dotčené opatření je tedy pro subjekty poskytující řízení poptávky méně příznivé než původně zamýšlený systém, pokud jde o reakci na problémy s financováním těchto hospodářských subjektů.
251
Jak však zdůrazňuje Komise v žalobní odpovědi, zatímco Spojené království původně zamýšlelo, že by záruka v případě nedodání kapacity zcela propadla, je třeba konstatovat, že dotčené opatření stanoví, že záruka za nabídku propadne jen v poměru ke kapacitě, která nebyla subjekty poskytujícími řízení poptávky skutečně poskytnuta, pokud poskytnou alespoň 90 % objemu kapacity, ke kterému se zavázaly. Dotčené opatření tedy obsahuje opatření specificky určené k vyrovnání ztráty výhody subjektů poskytujících řízení poptávky, kterou měly ze snížené výše záruky v důsledku sladění výše záruky vyžadované od nepotvrzených CMU řízení poptávky se zárukou nových výrobních CMU.
252
Z toho důvodu, s ohledem na cíl sledovaný zavedením záruky za nabídku, je sladění výše záruky za nabídku nepotvrzených CMU řízení poptávky a nových výrobních CMU samo o sobě nedostačující k vyvolání pochybností o slučitelnosti dotčeného opatření, pokud toto opatření zohledňuje specifické potřeby financování každé technologie, aby se každému poskytovateli kapacity umožnilo účastnit se kapacitního trhu. Jak je uvedeno v bodech 182 až 192, nezdá se však, že by se Komise pokusila ověřit, jestli dotčené opatření zohledňuje specifické potřeby financování subjektů poskytujících řízení poptávky.
253
Zatřetí, v odpovědi na argumenty předložené Komisí v žalobní odpovědi Tempus uvádí, že stanovení minimální prahové hodnoty pro účast na 2 MW je překážkou účasti subjektů poskytujících řízení poptávky na kapacitním trhu.
254
Úvodem je třeba poznamenat, že argumenty společnosti Tempus k uvedené prahové hodnotě se váží k argumentační linii sledované v žalobě týkající se diskriminačního či znevýhodňujícího zacházení se subjekty poskytujícími řízení poptávky na kapacitním trhu, jak Tempus uvedla na jednání. Tento argument byl formulován v reakci na tvrzení Komise v žalobní odpovědi, že uvedená prahová hodnota je nízká a příznivá pro řízení poptávky. V projednávané věci tedy dotčený argument nejenže úzce souvisí s žalobou, ale je navíc součástí běžného pokračování debaty v rámci soudního řízení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. listopadu2013, Groupe Gascogne v. Komise, C‑58/12 P, EU:C:2013:770, bod 31). Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, musí být tento argument považován za rozšíření žalobního důvodu popsaného v žalobě.
255
Dále je třeba uvést, že oznámení prezentuje minimální prahovou hodnotu 2 MW pro účast jako nízkou v porovnání s minimální hranicí, kterou přijal National Grid v jiných opatřeních, a tedy jako jedno z opatření podněcující subjekty poskytující řízení poptávky k účasti na kapacitním trhu (odstavec 224 oznámení).
256
Nicméně je třeba zaprvé uvést, že prahová hodnota pro účast na PJM kapacitním trhu činila pouze 100 kW, byla tedy 20krát nižší než prahová hodnota přijatá v dotčeném opatření. Uvedený PJM kapacitní trh byl přitom Spojeným královstvím v oznámení výslovně uveden jako referenční na podporu jeho tvrzení, že dotčené opatření umožňuje rozvoj odvětví řízení poptávky (odstavec 221 oznámení).
257
Zadruhé, i když je pravda, že subjekty poskytující řízení poptávky mají skutečně možnost seskupit více provozů s cílem dosáhnout minimální prahové hodnoty 2 MW, je třeba uvést, že musí zaplatit záruku za nabídku na celé 2 MW, i když jen minimální část z tohoto objemu představuje nepotvrzené kapacity v rámci řízení poptávky. Z důvodů uvedených v bodech 249 až 252 výše tedy výše záruky za nabídku může být překážkou vstupu nových subjektů poskytujících řízení poptávky.
258
Komise proto měla mít pochybnosti o tvrzení, že stanovení minimální prahové hodnoty pro účast na 2 MW je opatřením podporujícím rozvoj řízení poptávky.
iv) Závěr
259
Ze všech výše uvedených skutečností vyplývá, že vzájemné působení mezi T‑4 a T‑1 aukcemi, jakož i některé podmínky účasti hospodářských subjektů poskytujících řízení poptávky na kapacitním trhu měly vést Komisi k pochybnostem jednak o schopnosti dotčeného opatření dosáhnout cílů uvedených Spojeným královstvím v oblasti podpory rozvoje řízení poptávky a jednak o jeho slučitelnosti s požadavky pokynů v oblasti přiměřených pobídek pro subjekty poskytující řízení poptávky a tudíž o slučitelnosti dotčeného opatření s vnitřním trhem.
f)
K neexistenci dodatečné odměny pro hospodářské subjekty poskytující řízení poptávky za omezení ztrát při přenosu a distribuci elektřiny
260
Tempus tvrdí, že dotčené opatření vyvolává pochybnosti o své slučitelnosti s vnitřním trhem, jelikož neodměňuje subjekty poskytující řízení poptávky za omezení ztrát při přenosu a distribuci elektřiny. Podle společnosti Tempus kapacita poskytnutá subjekty poskytujícími řízení poptávky snižuje nejen celkové množství vyžadované kapacity dostupné na kapacitním trhu, ale i množství ztrát kapacity při přenosu a distribuci elektřiny o přibližně 7 až 8 %. Domnívá se, že tyto úspory by měly být zahrnuty do odměny subjektů poskytujících řízení poptávky tak, aby vytvořily pobídku ke zlepšení efektivity sítě.
261
Komise podporovaná Spojeným královstvím se domnívá, že absence dodatečné odměny za omezení ztrát při přenosu a distribuci elektřiny byla analyzována v oznámení a přezkoumána v napadeném rozhodnutí. Komise přijala vysvětlení Spojeného království, podle kterého je jediným cílem kapacitního trhu zajistit dostupnost dostatečné kapacity v síti, a nikoli odměňovat všechny ostatní přínosy každého typu technologie.
262
Tempus v podstatě tvrdí, že dotčené opatření vyvolává pochybnosti o své slučitelnosti s vnitřním trhem, jelikož neodměňuje subjekty poskytující řízení poptávky za omezení ztrát při přenosu a distribuci elektřiny.
263
Komise v napadeném rozhodnutí uvedla, že dotčené opatření odměňuje výlučně poskytnutí určitého objemu kapacity s vyloučením všech dalších služeb jako např. dodávek elektřiny (bod 132 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Dále měla za to, že s ohledem na cíl sledovaný dotčeným opatřením, tedy zajištění přiměřenosti kapacit s cílem dosažení požadované úrovně bezpečnosti dodávek, je neexistence dodatečné odměny za omezení ztrát při přenosu a distribuci elektřiny odůvodněná (bod 140 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
264
V tomto ohledu je třeba poukázat na to, že dotčené opatření zavádí kapacitní trh za účelem řešení problému přiměřenosti kapacit ve Spojeném království.
265
Pokyny přitom stanoví výslovně, že vhodnost opatření podpory, jakým je dotčené opatření, je podmíněna tím, že „podpora by měla být poskytována pouze na službu dostupnosti poskytovanou výrobcem, tj. na závazek k tomu, být k dispozici pro zajištění dodávek elektřiny a na odpovídající náhradu za tuto dostupnost, například v podobě odměny za každý takto poskytnutý MW kapacity“ a že „by neměla zahrnovat žádnou odměnu za prodej elektřiny, tj. odměnu za každou prodanou MWh“.
266
S ohledem na tyto úvahy je nutno konstatovat, že neexistence dodatečné odměny za omezení ztráty při přenosu a distribuci elektřiny nevyvolává pochybnosti ve smyslu čl. 4 odst. 3 a 4 nařízení č. 659/1999, které měly Komisi vést k zahájení formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU. Argumenty společnosti Tempus v tomto ohledu musí být proto odmítnuty.
g)
Závěr
267
Z přezkumu prvního žalobního důvodu plyne, že existuje soubor objektivních a shodujících se indicií, vycházejících jednak z délky a okolností fáze před oznámením a jednak nekompletního a nedostatečného obsahu napadeného rozhodnutí z důvodu, že Komise ve fázi předběžného přezkoumání nedostatečně prošetřila určité aspekty kapacitního trhu, což potvrzuje, že přijala napadené rozhodnutí přes existenci pochybností. Ač není třeba rozhodovat o ostatních argumentech společnosti Tempus, je třeba dospět k závěru, že posouzení slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem vyvolává pochybnosti ve smyslu článku 4 nařízení č. 659/1999, které měly Komisi vést k zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU.
268
Napadené rozhodnutí musí být tedy zrušeno.
2.
K druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nedostatečného odůvodnění
269
Vzhledem ke zrušení napadeného rozhodnutí, které je nezbytné na základě prvního žalobního důvodu, není nutné zkoumat druhý žalobní důvod.
K nákladům řízení
270
Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že společnosti Tempus Energy Ltd a Tempus Energy Technology Ltd požadovaly náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené uvedenými společnostmi.
271
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu nesou členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, vlastní náklady řízení. V důsledku toho je třeba rozhodnout, že Spojené království ponese vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (třetí rozšířený senát)
rozhodl takto:
1)
Rozhodnutí Komise C(2014) 5083 final ze dne 23. července 2014 nevznášet námitky proti režimu podpor na kapacitním trhu ve Spojeném království, protože je uvedený režim slučitelný s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU (státní podpora 2014/N-2), se zrušuje.
2)
Evropská komise ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Tempus Energy Ltd a Tempus Energy Technology Ltd.
3)
Spojené království ponese vlastní náklady řízení.
Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Forrester
Półtorak
Perillo
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 15. listopadu 2018.
Podpisy.
Obsah
I. Skutečnosti předcházející sporu
A. K žalobkyním a předmětu sporu
B. K dotčenému opatření
C. K relevantním ustanovením rámcových pokynů
D. K napadenému rozhodnutí
II. Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
III. Právní otázky
A. K přípustnosti
B. K věci samé
1. K prvnímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení čl. 108 odst. 2 SFEU a z porušení zásad zákazu diskriminace, proporcionality a ochrany legitimního očekávání, jakož i nesprávného posouzení skutkového stavu
a) Úvodní poznámky
b) K pojmu „pochybnosti“ a rozhodnutí Komise o zahájení či nezahájení formálního vyšetřovacího řízení
c) K délce jednání mezi členským státem a Komisí a okolnostem souvisejícím s přijetím napadeného rozhodnutí
d) K posouzení úlohy řízení poptávky v rámci kapacitního trhu ze strany Komise ve fázi předběžného přezkoumání s ohledem na dostupné důkazy
1) Rovnocennost a zájmy výroby a řízení poptávky
2) Pozitivní úloha řízení poptávky
3) Dostupné poznatky o potenciálu řízení poptávky
e) K údajnému diskriminačnímu nebo znevýhodňujícímu zacházení s řízením poptávky v rámci kapacitního trhu
1) K době platnosti smluv o kapacitě
2) K metodě krytí nákladů
3) K podmínkám účasti na kapacitním trhu
i) K dočasným aukcím
ii) K T‑1 aukcím a jejich vzájemném působení s T‑4 aukcemi
iii) K podmínkám účasti na trvalých aukcích
iv) Závěr
f) K neexistenci dodatečné odměny pro hospodářské subjekty poskytující řízení poptávky za omezení ztrát při přenosu a distribuci elektřiny
g) Závěr
2. K druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nedostatečného odůvodnění
K nákladům řízení
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.