DESPACHO DO TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)
18 de outubro de 2023 (*)
«Auxílios de Estado — Zona Franca da Madeira — Regime de auxílios aplicado por Portugal — Decisão que declara a não conformidade do regime com as Decisões C(2007) 3037 final e C(2013) 4043 final, declara esse regime incompatível com o mercado interno e ordena a recuperação dos auxílios pagos ao abrigo do mesmo — Conceito de “auxílio existente” na aceção do artigo 1.°, alínea b), ii), do Regulamento (UE) 2015/1589 — Recuperação — Confiança legítima — Segurança jurídica — Fundamentos suplementares invocados pelo interveniente — Admissibilidade — Recurso manifestamente desprovido de fundamento jurídico»
Nos processos T‑588/22 e T‑660/22,
Renco Valore SpA, com sede em Pesaro (Itália), representada por A. Gaspar Schwalbach, C. Pinto Xavier e M. Cotrim, advogados,
recorrente no processo T‑588/22,
Seopult LTD, com sede em Limassol (Chipre), representada por A. Gaspar Schwalbach, C. Pinto Xavier e M. Cotrim,
recorrente no processo T‑660/22,
apoiada por:
Grapevine Investimentos e Serviços, Lda. (Zona Franca da Madeira), com sede no Funchal (Portugal), representada por A. Gaspar Schwalbach e C. Pinto Xavier,
interveniente,
contra
Comissão Europeia, representada por I. Barcew e P. Caro de Sousa, na qualidade de agentes,
recorrida,
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção),
composto por: J. Svenningsen (relator), presidente, J. Martín y Pérez de Nanclares e M. Stancu, juízes,
secretário: V. Di Bucci,
vistos os autos, nomeadamente:
–        as Decisões de 17 e 18 de janeiro de 2023 de não suspender os presentes processos enquanto se aguarda decisão do Tribunal de Justiça que ponha termo à instância no processo C‑736/22 P, Portugal/Comissão,
–        o Despacho de 17 de março de 2023 que admite a Grapevine Investimentos e Serviços (Zona Franca da Madeira) a intervir no processo T‑660/22 em apoio dos pedidos da Seopult,
profere o presente
Despacho
1        Com os seus recursos baseados no artigo 263.° TFUE, as recorrentes, a Renco Valore SpA e a Seopult LTD, pedem a anulação dos artigos 1.°, 4.° e 5.° da Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020, relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) — Regime III (JO 2022, L 217, p. 49; a seguir «decisão recorrida»).
Antecedentes do litígio
2        O regime da Zona Franca da Madeira (Portugal) (a seguir «ZFM») assume a forma de diversos benefícios fiscais concedidos no âmbito do Centro Internacional de Negócios da Madeira, do Registo Internacional de Navios da Madeira e da Zona Franca Industrial.
3        Este regime foi inicialmente aprovado em 1987 pela Decisão da Comissão Europeia de 27 de maio de 1987 no processo N 204/86 [SG(87) D/6736] enquanto auxílio com finalidade regional compatível com o mercado único. A sua prorrogação foi posteriormente autorizada pela Decisão da Comissão de 27 de janeiro de 1992 no processo E 13/91 [SG (92) D/1118] e, em seguida, pela Decisão da Comissão de 3 de fevereiro de 1995 no processo E 19/94 [SG (95) D/1287].
4        O regime que lhe sucedeu (a seguir «Regime II») foi aprovado por uma Decisão da Comissão de 11 de dezembro de 2002 no processo N 222A/01 (a seguir «Decisão de 2002»).
5        Com base nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007‑2013 (JO 2006, C 54, p. 13; a seguir «Orientações de 2007»), foi aprovado um terceiro regime (a seguir «Regime III») pela Decisão da Comissão de 27 de junho de 2007 no processo N 421/2006 (a seguir «Decisão de 2007»), para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de dezembro de 2013. A Comissão aprovou este regime como auxílio ao funcionamento compatível com o mercado interno destinado à promoção do desenvolvimento regional e à diversificação da estrutura económica da Madeira, enquanto região ultraperiférica na aceção do artigo 299.°, n.° 2, CE (atual artigo 349.° TFUE).
6        O Regime III assume a forma de uma redução do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (a seguir «IRC») sobre os lucros resultantes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira (3 % de 2007 a 2009, 4 % de 2010 a 2012 e 5 % de 2013 a 2020), de uma isenção de impostos municipais e locais, bem como de uma isenção do imposto sobre a transmissão de bens imóveis para a criação de uma empresa na ZFM, até montantes máximos de auxílio baseados nos limites máximos da base tributável aplicáveis à base tributável anual dos beneficiários. Esses limites máximos são fixados em função do número de postos de trabalho mantidos pelo beneficiário em cada exercício. Em determinadas condições, as sociedades registadas na Zona Franca Industrial da ZFM podem beneficiar de uma redução adicional de 50 % sobre o IRC.
7        O acesso ao Regime III foi restringido às atividades que figuravam numa lista incluída na Decisão de 2007. Além disso, todas as atividades de intermediação financeira, seguros e atividades auxiliares financeiras e de seguros, bem como todas as atividades do tipo «serviços intragrupo» (centros de coordenação, de tesouraria e de distribuição), enquanto «serviços prestados a empresas, sobretudo», foram excluídas do âmbito de aplicação do Regime III.
8        A Decisão da Comissão de 2 de julho de 2013 no processo SA.34160 (2011/N) (a seguir «Decisão de 2013») aprovou uma versão alterada do Regime III para o período compreendido entre 1 de janeiro e 31 de dezembro de 2013. Esta mantém condições idênticas às previstas no Regime III, sob reserva de um aumento de 36,7 % dos limites máximos da base tributável a que é aplicável a redução do IRC.
9        Em seguida, a Decisão da Comissão de 26 de novembro de 2013 no processo SA.37668 (2013/N) aprovou a prorrogação até 30 de junho de 2014 do Regime III alterado. A Decisão da Comissão de 8 de maio de 2014 no processo SA.38586 (2014/N) aprovou a prorrogação do referido regime até final de 2014.
10      Em 12 de março de 2015, a Comissão iniciou, ao abrigo do artigo 108.°, n.° 1, TFUE e do artigo 17.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.° TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), um exercício de monitorização do Regime III relativo aos anos de 2012 e 2013.
11      Por Ofício de 6 de julho de 2018, a Comissão informou a República Portuguesa da sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.°, n.° 2, TFUE relativamente ao Regime III (JO 2019, C 101, p. 7; a seguir «decisão de dar início ao procedimento formal»).
12      Este procedimento foi aberto devido às dúvidas da Comissão quanto, por um lado, à aplicação das isenções de imposto sobre os rendimentos provenientes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Região Autónoma da Madeira (a seguir «RAM») e, por outro, à ligação entre o montante do auxílio e a criação ou a manutenção de postos de trabalho efetivos na Madeira.
13      No termo do referido procedimento, a Comissão adotou a decisão recorrida, cujo dispositivo tem a seguinte redação:
«Artigo 1.°
O regime de auxílios “Zona Franca da Madeira (ZFM) — Regime III”, na medida em que foi aplicado por Portugal em violação da Decisão [de 2007] e da Decisão [de 2013], foi executado ilegalmente por Portugal em violação do artigo 108.o, n.o 3, [TFUE], e é incompatível com o mercado interno.
Artigo 2.°
Os auxílios individuais concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.° não constituem auxílios se, no momento da respetiva concessão, preencherem as condições estabelecidas num regulamento adotado nos termos do artigo 2.° do Regulamento (UE) 2015/1588, aplicável à data da concessão do auxílio.
Artigo 3.°
Os auxílios individuais concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.° que, à data da respetiva concessão, preencherem as condições estabelecidas nas decisões referidas no artigo 1.° ou num regulamento adotado nos termos do artigo 1.° do Regulamento [...] 2015/1588, são compatíveis com o mercado interno até ao limite das intensidades máximas de auxílio aplicáveis a este tipo de auxílios.
Artigo 4.°
1.      Portugal deve proceder à recuperação dos auxílios incompatíveis concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.° junto dos beneficiários.
[...]
4.      Portugal deve revogar o regime de auxílios incompatível na medida referida no artigo 1.° e cancelar todos os pagamentos pendentes relativos aos auxílios, com efeitos a partir da data de notificação da presente decisão.
Artigo 5.°
1.      A recuperação dos auxílios concedidos ao abrigo do regime previsto no artigo 1.° deve ser imediata e efetiva.
2.      Portugal deve assegurar a execução da presente decisão no prazo de oito meses a contar da data da respetiva notificação.
[…]»
Pedidos das partes
14      As recorrentes concluem pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–        anular os artigos 1.°, 4.° e 5.° da decisão recorrida;
–        condenar a Comissão nas despesas.
15      A interveniente, a Grapevine Investimentos e Serviços, Lda., conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–        anular os artigos 1.°, 4.° e 5.° da decisão recorrida;
–        condenar a Comissão nas despesas.
16      A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–        negar provimento aos recursos;
–        condenar as recorrentes e a interveniente nas despesas.
Questão de direito
17      Ouvidas as partes, o Tribunal Geral decidiu apensar os processos T‑588/22 e T‑660/22 para efeitos do presente despacho, em conformidade com o artigo 68.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral.
Quanto à aplicação do artigo 126.° do Regulamento de Processo
18      As recorrentes invocam três fundamentos de recurso, relativos, em substância, a erros de direito cometidos pela Comissão por ter declarado que o Regime III foi aplicado pela República Portuguesa em violação das Decisões de 2007 e de 2013 (primeiro e segundo fundamentos), e à violação dos princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica (terceiro fundamento).
19      Nos termos do artigo 126.° do Regulamento de Processo, se um recurso for manifestamente inadmissível ou manifestamente desprovido de fundamento jurídico, o Tribunal pode, sob proposta do juiz‑relator, decidir a todo o tempo, por despacho fundamentado, pondo assim termo à instância.
20      A este respeito, a negação de provimento do recurso por despacho fundamentado proferido com base no artigo 126.° do Regulamento de Processo não só contribui para a economia processual, como evita que as partes efetuem despesas ligadas à eventual realização de uma audiência, quando, da leitura dos autos, o Tribunal Geral, considerando‑se suficientemente esclarecido pelas peças dos autos do referido processo, fica plenamente convencido da inadmissibilidade manifesta da petição ou de que o processo é manifestamente desprovido de fundamento jurídico e considera, além disso, que a realização de uma audiência não é suscetível de fornecer elementos novos que possam alterar a sua convicção.
21      No caso em apreço, o Tribunal Geral observa que os fundamentos invocados pelas recorrentes suscitam questões semelhantes ou idênticas àquelas sobre as quais o Tribunal Geral já se pronunciou no Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira) (T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567), que foi proferido antes da interposição dos presentes recursos.
22      Por conseguinte, o Tribunal Geral, considerando‑se suficientemente esclarecido pelas peças dos autos, decide pronunciar‑se, pondo assim termo à instância.
Quanto aos fundamentos suplementares invocados pela interveniente
23      Embora refira no seu articulado de intervenção que apoia os três fundamentos acima recordados no n.° 18, a interveniente invoca, em substância, quatro fundamentos suplementares.
24      Com o seu primeiro fundamento suplementar, a interveniente sustenta que a Comissão cometeu um erro de direito na «identificação do sistema de referência», ao aferir a compatibilidade com o mercado interno do Regime III, conforme aplicado, à luz das Orientações de 2007, o que constitui uma violação do artigo 4.°, n.° 2, TUE.
25      Com o seu segundo fundamento suplementar, alega que a Comissão cometeu um erro de direito ao examinar o caráter seletivo dos benefícios previstos no Regime III, conforme aplicado, o que constitui uma violação do artigo 107.°, n.° 1, TFUE.
26      Com o seu terceiro fundamento suplementar, alega que a Comissão violou o seu dever de fundamentação por não ter demonstrado que o Regime III, conforme aplicado, era suscetível de afetar as trocas comerciais e falsear a concorrência, na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE.
27      Com o seu quarto fundamento suplementar, sustenta que a decisão recorrida viola o direito de propriedade garantido pelo artigo 1.° do Protocolo Adicional à Convenção Europeia de Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»).
28      A Comissão sustenta que estes fundamentos são inadmissíveis e, em todo o caso, improcedentes.
29      Em conformidade com o artigo 40.°, quarto parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, uma parte que é admitida a intervir num litígio submetido ao Tribunal Geral não pode alterar o objeto do litígio conforme circunscrito pelos pedidos e os fundamentos das partes principais. Daí decorre que só são admissíveis os argumentos de um interveniente que se inscrevam no quadro definido por esses pedidos e fundamentos. Assim, uma parte interveniente não dispõe do direito de invocar novos fundamentos, distintos dos invocados pelo recorrente (v. Acórdão de 29 de julho de 2019, Bayerische Motoren Werke e Freistaat Sachsen/Comissão, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, n.° 50 e jurisprudência referida).
30      No caso em apreço, o litígio, conforme foi constituído entre as recorrentes e a Comissão, tem por objeto a anulação dos artigos 1.°, 4.° e 5.° da decisão recorrida. O âmbito deste litígio está delimitado pelos três fundamentos invocados pelas recorrentes, relativos, por um lado, a erros de direito cometidos pela Comissão por ter declarado que o Regime III foi aplicado pela República Portuguesa em violação das Decisões de 2007 e de 2013 e, por outro, à violação dos princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica.
31      Neste âmbito, em primeiro lugar, há que observar que a petição da Seopult, em apoio da qual a Grapevine Investimentos e Serviços foi admitida a intervir, não contém nenhum argumento relativo a uma eventual violação do artigo 107.°, n.° 1, TFUE. Por outro lado, a petição da Renco Valore e as contestações da Comissão nestes processos também não contêm argumentos ou desenvolvimentos sobre este ponto. Por outras palavras, nos presentes processos, é facto assente que o Regime III, conforme aplicado, constitui um auxílio de Estado, em princípio incompatível com o mercado interno, na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE.
32      Por conseguinte, na medida em que a interveniente alega que a Comissão não demonstrou que os requisitos de aplicação deste artigo 107.°, n.° 1, TFUE estavam preenchidos, não se pode considerar que o segundo e terceiro fundamentos suplementares estejam relacionados com o objeto do litígio (v., neste sentido, Acórdão de 6 de julho de 1995, AITEC e o./Comissão, T‑447/93 a T‑449/93, EU:T:1995:130, n.° 122), pelo que devem ser afastados por serem manifestamente inadmissíveis (v., por analogia, Acórdão de 11 de julho de 2014, DTS Distribuidora de Televisión Digital/Comissão, T‑533/10, EU:T:2014:629, n.os 211 a 214).
33      Assim, para que o Tribunal Geral examine o mérito destes dois fundamentos suplementares, cabia à interveniente, que é destinatária de uma ordem de recuperação e que foi beneficiária efetiva do auxílio declarado incompatível com o mercado interno e cuja recuperação é ordenada, interpor um recurso de anulação da decisão recorrida em tempo útil, o que não fez (v., neste sentido, Despacho de 22 de dezembro de 2022, Grapevine/Comissão, T‑726/22, não publicado, pendente de recurso, EU:T:2022:864, n.° 8).
34      Em todo o caso, o Tribunal Geral já declarou que as vantagens previstas pelo Regime III apresentavam um caráter seletivo e que resulta da fundamentação da decisão recorrida, em especial do seu considerando 139, que a Comissão fez prova bastante de que o Regime III, conforme aplicado, era suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros e de falsear a concorrência [Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira), T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567, n.os 45 a 72].
35      Em segundo lugar, ainda que os articulados das partes principais não contenham nenhum argumento relativo a eventuais violações do artigo 4.°, n.° 2, TUE (primeiro fundamento suplementar) e do artigo 1.° do Protocolo Adicional à CEDH (quarto fundamento suplementar), há que considerar que estes fundamentos se confundem, em substância, com a argumentação invocada pelas recorrentes em apoio, respetivamente, dos dois primeiros fundamentos e do terceiro fundamento.
36      Assim, uma vez que os argumentos invocados em apoio do primeiro fundamento suplementar visam acusar a Comissão de ter cometido um erro de direito ao aferir a compatibilidade com o mercado interno do Regime III, conforme aplicado, à luz das Orientações de 2007 e não do direito nacional, estes argumentos serão examinados em seguida no âmbito dos dois primeiros fundamentos. Por outro lado, visto que os argumentos invocados em apoio do quarto fundamento suplementar passam essencialmente por verificar se existe uma base jurídica clara que justifique a recuperação dos auxílios individualmente pagos ao abrigo do Regime III, conforme aplicado, o seu mérito será examinado posteriormente no âmbito do terceiro fundamento.
Quanto ao primeiro e segundo fundamentos, relativos a erros de direito cometidos pela Comissão ao concluir que o Regime III foi aplicado pela República Portuguesa em violação das Decisões de 2007 e de 2013
Quanto ao objeto do primeiro e segundo fundamentos
37      Com o seu primeiro e segundo fundamentos, que importa examinar em conjunto, as recorrentes e a interveniente alegam, em substância, que as autoridades portuguesas interpretaram e aplicaram corretamente o Regime III, conforme autorizado pela Comissão nas Decisões de 2007 e de 2013, e, por conseguinte, que a Comissão cometeu erros de direito ao considerar que, no âmbito da aplicação do Regime III, as autoridades portuguesas não tinham aplicado corretamente, por um lado, o requisito relativo à origem dos lucros aos quais se aplica a redução do IRC (primeiro fundamento) e, por outro, o requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM (segundo fundamento), ambos introduzidos pelo Regime II.
38      A este respeito, importa recordar que, quando um recorrente entende que a Comissão considerou, erradamente, que as modalidades de pagamento de auxílios individuais ao abrigo de um regime de auxílios previamente autorizado não eram conformes com essa autorização prévia, a argumentação dessa parte deve ser compreendida no sentido de que critica o facto de a Comissão ter recusado reconhecer aos referidos auxílios a qualificação jurídica de «auxílio existente», na aceção do artigo 1.°, alínea b), ii), do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.° TFUE (JO 2015, L 248, p. 9), a saber, as dos regimes de auxílios ou de auxílios individuais autorizados pela Comissão ou pelo Conselho da União Europeia [Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira), T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567, n.° 100].
39      Por conseguinte, há que entender os dois primeiros fundamentos no sentido de que visam, em substância, contestar o facto de, nos considerandos 150 a 180 e 228 e no artigo 1.° da decisão recorrida, a Comissão não ter equiparado o Regime III, conforme aplicado, a um «auxílio existente» na aceção do artigo 1.°, alínea b), ii), do Regulamento 2015/1589, cuja compatibilidade deveria ter sido apreciada no âmbito do exame permanente dos regimes de auxílios existentes, previstos no artigo 108.°, n.° 1, TFUE, tendo‑o antes qualificado, no considerando 180 da decisão recorrida, de «auxílio ilegal» e, assim, de «novo auxílio» na aceção do artigo 1.°, alínea c), do Regulamento 2015/1589, em violação do artigo 108.°, n.° 3, TFUE.
Quanto ao mérito do primeiro e segundo fundamentos
40      Com o seu primeiro fundamento respeitante ao requisito relativo à origem dos lucros aos quais se aplica a redução do IRC, as recorrentes alegam que este deve ser entendido de modo congruente com o escopo da ZFM, isto é, a promoção de uma política económica que visa a angariação de investimento estrangeiro e a internacionalização da economia da RAM. Assim, este requisito é preenchido pelas empresas que disponham, na RAM, de uma sede, de quadros e de recursos próprios e adequados, de um centro de decisão efetivo e real, sem que daí decorra a exigência da totalidade de uma estrutura humana que exerça permanentemente as suas funções na RAM ou de uma atividade circunscrita ao território desta região.
41      Esta interpretação justifica‑se pela necessidade, exigida no n.° 61 do Acórdão de 5 de março de 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172), de fixar critérios claros e simples de isenção dos auxílios de Estado. Justifica‑se igualmente pela finalidade do regime da ZFM que não prossegue uma lógica de compensação estritamente proporcional dos custos adicionais suportados pelas empresas e que só indiretamente visa a criação ou a manutenção de postos de trabalho na RAM.
42      A este respeito, a interpretação adotada pela Comissão é contrária ao caráter cada vez mais internacional da atividade das empresas da RAM, bem como à sua expansão comercial para novos mercados. Põe igualmente em causa o efeito de incentivo do Regime III e não tem em conta, por um lado, as dificuldades sofridas pelas regiões ultraperiféricas e, por outro, o spillover effect
(efeito de arrastamento) reconhecido pela Comissão e pela jurisprudência da União Europeia, nos termos do qual as atividades realizadas fora de uma região podem beneficiar de modo significativo a região em causa. Por último, como não existe jurisprudência relativa ao conceito de «atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira», importa recorrer à jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao «centro dos interesses principais», segundo a qual se presume que a substância da atividade económica de uma empresa coincide com o local da sua sede estatutária.
43      A interpretação defendida pelas recorrentes justifica‑se ainda por elementos históricos e sistemáticos.
44      Primeiro, a Comissão não se pode afastar da interpretação adotada a respeito do Regime II, na senda do qual se inscreve o Regime III. Segundo, o estudo em que se baseou a decisão que autorizou o Regime II teve em conta o conceito de «atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira», com base no pressuposto de que as empresas estavam registadas na ZFM. Terceiro, a interpretação adotada pelas autoridades portuguesas justifica‑se ainda pelo facto de as Decisões de 2007 e de 2013 não conterem o mesmo nível de detalhe do que outras decisões — em especial as relativas ao regime fiscal das ilhas Canárias, onde perpassa o «princípio da estanquidade geográfica» — e é, além disso, conforme ao direito internacional — em particular a documentos elaborados no âmbito do grupo Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económicos (OCDE).
45      Com o seu segundo fundamento respeitante ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM, as recorrentes alegam, primeiro, que as Decisões de 2007 e de 2013 não tornavam obrigatória a adoção de uma definição ou de uma determinada metodologia de cálculo dos postos de trabalho.
46      Assim, essas decisões não impuseram expressamente à República Portuguesa que utilizasse os métodos de cálculo dos postos de trabalho em «equivalente a tempo inteiro» (ETI) e em «unidades de trabalho anuais» (UTA), previstos na secção 4 — e mais precisamente no n.° 58 — das Orientações de 2007. Além disso, essa secção 4, relativa aos auxílios regionais ao investimento, não é aplicável a auxílios ao funcionamento, como os que decorrem do Regime III, aos quais se aplica a secção 5 destas orientações. Por último, a criação ou a manutenção de postos de trabalho na RAM constitui apenas, segundo as recorrentes, uma finalidade acessória em relação ao objetivo principal do Regime III, que é o desenvolvimento económico desta região.
47      Segundo, as recorrentes consideram que, não existindo um conceito uniforme ao nível da União, em conformidade com o princípio da autonomia institucional e processual, cabia à República Portuguesa determinar o alcance a dar ao conceito de «posto de trabalho». Ora, ao impor, nos considerandos 174 e 175 da decisão recorrida, um método de cálculo objetivo e uma verificação do tempo de trabalho efetivamente despendido por cada titular de um posto de trabalho para beneficiar do Regime III, a Comissão não está a ser neutra no que se refere à natureza da relação de trabalho nos termos do direito nacional e está a violar os «princípios europeus e constitucionais em matéria de não discriminação», ao não tomar em consideração certos trabalhadores temporariamente ausentes.
48      Além disso, a interpretação adotada pela Comissão prejudica o desenvolvimento da RAM enquanto região ultraperiférica, que compete com regimes fiscais de outros Estados‑Membros, como os do Luxemburgo, de Malta e de Chipre, e que tem dificuldade em colmatar as suas necessidades de mão de obra.
49      Por último, como resulta da Decisão da Comissão de 4 de fevereiro de 2000, adotada no processo n.° 708/98 [SG (2000) D/101213], esta interpretação é contrária aos princípios da liberdade de estabelecimento e da livre circulação de pessoas, de serviços e de capitais. Com efeito, nomeadamente, proíbe ou limita a possibilidade tanto para um trabalhador contratado por uma empresa licenciada na ZFM de poder desempenhar a sua atividade profissional noutro Estado‑Membro ou num Estado terceiro como para essa empresa de prestar serviços fora da RAM.
50      A interveniente acrescenta que a Comissão violou a soberania da República Portuguesa e o artigo 4.°, n.° 2, TUE, ao apreciar a compatibilidade com o mercado interno do Regime III, conforme aplicado, à luz das Orientações de 2007 e não do direito nacional, que é o «sistema de referência».
51      A Comissão considera que o primeiro e segundo fundamentos devem ser julgados, em parte, inadmissíveis, uma vez que certos argumentos não cumprem as exigências de clareza e de precisão previstas no artigo 76.°, alínea d), do Regulamento de Processo, e, em parte, improcedentes.
–       Quanto ao requisito relativo à origem dos lucros aos quais se aplica a redução do IRC
52      A argumentação das recorrentes impõe que se determine se, apesar da redação do Regime III e das Decisões de 2007 e de 2013, que sujeitam a concessão dos auxílios autorizados à condição de os lucros das sociedades registadas na ZFM resultarem de atividades «efetiva e materialmente realizadas na Madeira», podiam, sem violar estas decisões, beneficiar dos auxílios previstos neste regime também para lucros provenientes de atividades realizadas fora da RAM.
53      A este respeito, é jurisprudência constante que a determinação do significado e do alcance dos termos para os quais o direito da União não forneça nenhuma definição se deve fazer de acordo com o seu sentido habitual, tendo em conta o contexto em que são utilizados e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que fazem parte (v. Acórdão de 27 de janeiro de 2022, Zinātnes parks, C‑347/20, EU:C:2022:59, n.° 42 e jurisprudência referida).
54      Ora, contrariamente ao que alegam as recorrentes, a expressão «atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira», na sua aceção habitual, não pode ser interpretada no sentido de que visa atividades realizadas fora da RAM, mesmo que por sociedades registadas na ZFM.
55      Esta conclusão é corroborada pelo contexto da decisão recorrida, bem como pelos objetivos prosseguidos pela regulamentação da União em matéria de auxílios de Estado e, em especial, pela regulamentação aplicável aos auxílios regionais.
56      Antes de mais, resulta das decisões que autorizam os Regimes II e III que, nos procedimentos administrativos que deram origem a essas decisões, a Comissão e as autoridades portuguesas partilharam sempre a interpretação a dar à expressão «atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira». Ora, o juiz da União não pode ignorar este elemento para definir com precisão o âmbito de aplicação de um regime de auxílios notificado, mesmo que não tenha sido levado ao conhecimento das recorrentes (v., neste sentido, Acórdão de 16 de dezembro de 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Comissão, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, n.° 45).
57      Com efeito, resulta da Decisão de 2002 que, no procedimento administrativo que lhe deu origem, as autoridades portuguesas indicaram que «os benefícios fiscais ser[iam] limitados às atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira, o que dever[ia] permitir excluir as atividades que fossem exercidas fora da Madeira».
58      De igual modo, como resulta do considerando 226 da decisão recorrida, não contestado pelas recorrentes, a Comissão «tinha solicitado a introdução, no projeto de lei notificado [pela República Portuguesa] em 28 de junho de 2006, de uma disposição expressa nos termos da qual as reduções do imposto apenas seriam aplicáveis aos lucros resultantes de atividades realizadas na Madeira» e a República Portuguesa recusou fazê‑lo por considerar «que essa disposição não era necessária, uma vez que a restrição em causa decorria da base jurídica da ZFM».
59      Em seguida, os termos das Decisões de 2007 e de 2013, mesmo admitindo que possam ser considerados ambíguos, devem ser interpretados em conformidade com as suas bases jurídicas, a saber, respetivamente, o artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE [atual artigo 107.°, n.° 3, alínea a), TFUE] e o artigo 107.°, n.° 3, alínea a), TFUE, bem como com as Orientações de 2007.
60      Ora, qualquer derrogação ao princípio geral da incompatibilidade dos auxílios de Estado com o mercado interno, enunciado no artigo 107.°, n.° 1, TFUE, deve ser objeto de interpretação estrita (v. Acórdão de 29 de abril de 2004, Alemanha/Comissão, C‑277/00, EU:C:2004:238, n.° 20 e jurisprudência referida).
61      Além disso, como salientou acertadamente a Comissão nos considerandos 153 e 154 da decisão recorrida, as Orientações de 2007, mais concretamente os seus n.os 6 e 76, enunciam que excecionalmente podem ser concedidos auxílios ao funcionamento nas regiões que beneficiam da derrogação prevista no n.° 3, alínea a), do artigo 87.° CE [atual artigo 107.°, n.° 3, alínea a), TFUE], como a RAM, cujo estatuto de região ultraperiférica é reconhecido pela Comissão, desde que se justifiquem em função do seu contributo para o desenvolvimento regional e da sua natureza e o seu nível seja proporcional às desvantagens que pretendem atenuar.
62      Ora, como resulta do considerando 156 da decisão recorrida, a razão de ser dos auxílios regionais ao funcionamento para as regiões ultraperiféricas consiste em compensar os custos adicionais suportados pelas empresas nessas regiões devido às desvantagens que afetam estas últimas, como as enumeradas no considerando 155 da decisão recorrida. Isto implica que apenas as atividades afetadas pelas desvantagens e, por conseguinte, os custos adicionais específicos dessas regiões devem ser suscetíveis de beneficiar desses auxílios ao funcionamento.
63      Assim, podem ser excluídas do benefício desses mesmos auxílios as atividades exercidas fora das referidas regiões que, por esse facto, não são afetadas por esses custos adicionais, mesmo que sejam exercidas por sociedades estabelecidas nessas mesmas regiões.
64      Por último, como a Comissão indicou com razão no considerando 157 da decisão recorrida, e contrariamente ao que sustentam as recorrentes, a apreciação da compatibilidade do Regime III, na Decisão de 2007, foi efetuada com base nos custos adicionais suportados pelas empresas que exercem a sua atividade na RAM e não fora desta.
65      Com efeito, resulta dos considerandos 44 a 53 da Decisão de 2007 que a Comissão se baseou num estudo, apresentado pelas autoridades portuguesas, que quantificava os «custos adicionais suportados pelo setor privado na [RAM]». Além disso, os custos adicionais tomados em consideração, a saber, nomeadamente, as despesas de transporte, de existências, de recursos humanos, de financiamento ou de comercialização, são aqueles a que estão expostas as atividades exercidas efetiva e materialmente na RAM, e não as atividades exercidas fora dela por sociedades registadas nessa região. Por último, esta constatação é corroborada pelo facto de, no considerando 48 da Decisão de 2007, a Comissão ter tido em conta os custos adicionais em causa em percentagem apenas do valor acrescentado bruto do setor privado ou apenas do PIB da RAM.
66      Por conseguinte, além de não encontrar fundamento na redação e no contexto das Decisões de 2007 e de 2013, a interpretação lata da expressão «atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira», defendida pelas recorrentes, é contrária não só aos objetivos prosseguidos pelo artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE e pelo artigo 107.°, n.° 3, alínea a), TFUE, que serviram de fundamento jurídico, respetivamente, às Decisões de 2007 e de 2013, mas igualmente às Orientações de 2007.
67      A este respeito, o facto de a interpretação adotada pela Comissão poder, como sustentam as recorrentes, ser contrária a documentos elaborados no âmbito do grupo BEPS da OCDE e à prática decisória anterior da Comissão não pode alterar esta conclusão.
68      Embora a Comissão possa tomar em consideração textos adotados no âmbito da OCDE, não pode, de modo algum, estar vinculada por estes, nomeadamente na aplicação das regras do Tratado FUE e, em particular, das regras relativas aos auxílios de Estado [v., neste sentido, Acórdão de 12 de maio de 2021, Luxemburgo e Amazon/Comissão, T‑816/17 e T‑318/18, pendente de recurso, EU:T:2021:252, n.° 154, e Conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo État luxembourgeois (Informações sobre um grupo de contribuintes), C‑437/19, EU:C:2021:450, n.° 67].
69      Com efeito, a legalidade de uma decisão da Comissão deve ser apreciada apenas no âmbito do artigo 107.° TFUE e não à luz de uma pretensa prática decisória anterior desta (v., neste sentido, Despacho de 10 de outubro de 2017, Greenpeace Energy/Comissão, C‑640/16 P, não publicado, EU:C:2017:752, n.° 27, e Acórdão de 26 de março de 2020, Larko/Comissão, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, n.° 114).
70      Além disso, mesmo admitindo que as Decisões de 2007 e de 2013 não têm o mesmo grau de precisão que as decisões relativas à zona franca das ilhas Canárias, esta circunstância não pode, de modo nenhum, pôr em causa a apreciação da Comissão, tanto mais que, como resulta do n.° 57 acima, a Comissão podia legitimamente considerar que não era necessário especificar melhor o requisito controvertido, uma vez que a própria República Portuguesa tinha indicado, no procedimento que conduziu à Decisão de 2002 relativa ao Regime II, que pela primeira vez incluiu esse requisito no regime da ZFM, que o mesmo «dever[ia] permitir excluir as atividades que seriam exercidas fora da Madeira».
71      Foi, portanto, sem cometer um erro de direito que a Comissão pôde concluir, no considerando 167 da decisão recorrida, que o Regime III, conforme aplicado, no que respeita ao requisito relativo à origem dos lucros aos quais a redução do IRC era aplicada, era contrário às referidas decisões.
72      Esta conclusão não pode ser posta em causa pela argumentação das recorrentes de que, ao interpretar a expressão «atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira» no sentido de que não visa as atividades exercidas fora dessa região por sociedades registadas na ZFM, a Comissão, primeiro, não teve suficientemente em conta os alegados objetivos dos Regimes II e III, bem como o efeito de incentivo e o spillover effect (efeito de arrastamento) do Regime III, conforme aplicado, segundo, não teve em conta as exigências de clareza e de simplicidade dos requisitos de isenção dos auxílios de Estado ou, ainda, terceiro, ignorou a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao «principal centro de interesses».
73      Primeiro, no que respeita à alegação relativa à insuficiente tomada em consideração dos efeitos negativos dos Regimes II e III e o spillover effect (efeito de arrastamento) do Regime III, conforme aplicado, há que salientar que, com esta alegação, a República Portuguesa não põe em causa a apreciação efetuada pela Comissão quanto à não conformidade do Regime III, como aplicado, com as Decisões de 2007 e 2013 e, por conseguinte, a qualificação jurídica desse regime de «novo auxílio» na aceção do artigo 1.°, alínea c), do Regulamento 2015/1589, concedido em violação do artigo 108.°, n.° 3, TFUE.
74      Pelo contrário, as recorrentes tendem implicitamente a pôr em causa a apreciação da compatibilidade do Regime III efetuada nas Decisões de 2007 e de 2013, que se tornaram definitivas, sem que, no entanto, a sua argumentação possa ser interpretada no sentido de que argui uma exceção de ilegalidade das referidas decisões na aceção do artigo 277.° TFUE.
75      Além disso, há que observar que, no âmbito dos seus recursos, as recorrentes não contestaram de todo a declaração de incompatibilidade do Regime III, conforme aplicado, efetuada pela Comissão no considerando 206 da decisão recorrida e apoiado pela fundamentação desenvolvida nos seus considerandos 181 a 205 [v., por analogia, Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira), T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567, n.os 95 a 97].
76      De qualquer modo, a argumentação das recorrentes baseia‑se na premissa errada de que o Regime III tem essencialmente por objetivo promover o investimento estrangeiro na RAM, assim como a internacionalização da sua economia, e só acessoriamente compensar os custos adicionais próprios à RAM.
77      Ora, como já foi salientado acima nos n.os 54 a 65, resulta claramente tanto da redação das Decisões de 2007 e de 2013 como dos objetivos da regulamentação da União em matéria de auxílios regionais de Estado, na qual se baseiam estas decisões, que a compensação na devida proporção dos custos adicionais próprios da RAM constitui um elemento central que levou a Comissão a declarar a compatibilidade do Regime III.
78      Além disso, como a Comissão alegou, o facto de ser possível uma medida mais generosa do que a autorizada pelas Decisões de 2007 e de 2013 não deve levar a alterar a interpretação a dar a estas decisões.
79      Segundo, a alegação das recorrentes relativa ao não cumprimento, pela Comissão, das exigências de clareza e de simplicidade dos requisitos de isenção dos auxílios de Estado, apoiada no n.° 61 do Acórdão de 5 de março de 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172), não pode ser acolhida.
80      Além do facto, salientado aliás pelas recorrentes, de as exigências de clareza e de simplicidade referidas no n.° 61 do Acórdão de 5 de março de 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172), terem sido desenvolvidas a propósito das disposições do Regulamento Geral de Isenção por Categoria e não a respeito das decisões individuais adotadas pela Comissão, já foi referido acima, no n.° 66, que a interpretação do requisito relativo à origem dos lucros aos quais se aplica a redução do IRC não deixa margem para dúvidas, não revelando, por isso, falta de clareza.
81      Terceiro, atendendo à falta de fundamentação da sua alegação relativa à falta de clareza do requisito relativo à origem dos lucros, as recorrentes não podem invocar utilmente a necessidade de se referirem à jurisprudência relativa ao «principal centro de interesses».
82      Tendo em conta o que precede, a Comissão não cometeu nenhum erro de direito ao interpretar o requisito, previsto nas Decisões de 2007 e de 2013, segundo o qual as reduções do IRC previstas no Regime III só podem ter por objeto os lucros resultantes de atividades «efetiva e materialmente realizadas na Madeira».
–       Quanto ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM
83      As recorrentes acusam essencialmente a Comissão de ter imposto, erradamente, à República Portuguesa o recurso aos métodos ETI e UTA, à exceção do conceito de «posto de trabalho» na aceção do direito português, ou, pelo menos, de lhe ter imposto um método de cálculo objetivo do tempo de trabalho efetivamente despendido por cada titular de um posto de trabalho para beneficiar do Regime III, para verificar o cumprimento do requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM, em violação dos objetivos do Regime III e dos princípios da livre circulação.
84      Todavia, o primeiro argumento das recorrentes resulta de uma leitura errada da decisão recorrida.
85      Com efeito, a conclusão de que o Regime III, conforme aplicado, viola as Decisões de 2007 e de 2013 não se baseia no facto de as autoridades portuguesas não terem recorrido aos métodos ETI e UTA para verificar se estava cumprido o requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM. Esta conclusão assenta na constatação, que figura no considerando 176 da decisão recorrida, de que o método adotado pelas autoridades portuguesas para calcular o número de postos de trabalho criados ou mantidos na RAM não permitia verificar a realidade e a permanência dos postos de trabalho declarados pelos beneficiários do referido regime.
86      Ora, esta conclusão tem suporte suficiente nos considerandos 28 e 175 da decisão recorrida, segundo os quais, em aplicação do método adotado pelas autoridades portuguesas, constituía um posto de trabalho para efeitos da aplicação do Regime III qualquer emprego, de qualquer natureza jurídica, independentemente do número de horas, dias e meses de trabalho ativo por ano, declarado pelos beneficiários, incluindo os empregos a tempo parcial ou os de membros do conselho de administração que desenvolvem a sua atividade em mais do que uma sociedade beneficiária do Regime III.
87      Uma vez que a decisão recorrida não se baseou na constatação de que as autoridades portuguesas não recorreram aos métodos ETI e UTA para calcular o número de postos de trabalho, os argumentos apresentados pelas recorrentes para acusar a Comissão de ter imposto, erradamente, o recurso a esses métodos devem ser rejeitados.
88      Além disso, também deve ser afastado o segundo argumento das recorrentes segundo o qual a Comissão não tinha o direito, para assegurar o cumprimento desse requisito, de impor à República Portuguesa a obrigação de utilizar um método de cálculo objetivo do tempo de trabalho efetivamente despendido por cada titular de um posto de trabalho para beneficiar do Regime III, tendo em conta, nomeadamente, o facto de a criação ou a manutenção de postos de trabalho na RAM constituir uma finalidade meramente acessória do Regime III.
89      Com efeito, por um lado, como a Comissão salientou, com razão, no considerando 169 da decisão recorrida, resulta expressamente da Decisão de 2007 (v., em especial, o seu considerando 64) e da Decisão de 2013 (v., em especial, o seu considerando 28) que aquele requisito era uma condição para aceder ao Regime III e que constituía um parâmetro de cálculo dos montantes do auxílio pago ao abrigo do regime da ZFM, conforme notificado pela República Portuguesa e aprovado por estas duas decisões [v., neste sentido, Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira), T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567, n.° 160].
90      Por outro lado, como já foi salientado acima no n.° 60, as derrogações ao princípio geral da incompatibilidade dos auxílios de Estado com o mercado interno, enunciado no artigo 107.°, n.° 1, TFUE, devem ser objeto de interpretação estrita. Esta exigência implica que a interpretação dos requisitos de concessão de um regime de auxílios autorizado pela Comissão não pode ficar inteiramente ao critério do Estado‑Membro em causa, sob pretexto, nomeadamente, do respeito do princípio da autonomia institucional e processual. Nestas condições, a argumentação da interveniente, relativa à violação do artigo 4.°, n.° 2, TUE, não pode ser acolhida.
91      Tanto mais que, no caso em apreço, não se pode sustentar validamente que a obrigação de recorrer a um método de cálculo objetivo do tempo de trabalho efetivamente despendido por cada titular de um posto de trabalho para beneficiar do Regime III colide com o direito português. Com efeito, esta obrigação de recorrer a um método de cálculo objetivo não impede a tomada em consideração de todos os tipos de relações de trabalho previstas no direito português. Além disso, a referida obrigação de recorrer a esse método de cálculo impõe‑se apenas para efeitos de apreciação da compatibilidade do Regime III e da boa execução das Decisões de 2007 e de 2013. Por último, as recorrentes não explicam de modo nenhum em que medida é que esta obrigação viola os «princípios europeus em matéria de não discriminação».
92      Pelas mesmas razões que as acima expostas nos n.os 73 a 75, também não pode ser acolhida a alegação de que a interpretação feita pela Comissão do requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM prejudica o desenvolvimento desta região.
93      Por último, essa alegação é inoperante na parte em que as recorrentes invocam a violação dos princípios da liberdade estabelecimento, da livre circulação de pessoas, da livre prestação de serviços e da livre circulação de capitais. Com efeito, a referida alegação só pode ter como objetivo pôr em causa a legalidade das Decisões de 2007 e de 2013, que se tornaram definitivas, ou eventualmente a declaração não contestada de incompatibilidade do Regime III, conforme aplicado, efetuada no considerando 206 da decisão recorrida.
94      Além disso, a referida alegação parece ser apenas apoiada pela afirmação de que a decisão recorrida proíbe ou limita a possibilidade de um trabalhador contratado por uma sociedade registada na ZFM poder exercer a sua atividade profissional noutro Estado‑Membro ou num Estado terceiro e de sociedades em causa prestarem serviços fora da RAM. Ora, tal alegação, que se limita a parafrasear as disposições do Tratado FUE e que não é apoiada por nenhum argumento suplementar, deve ser julgada inadmissível, por força do artigo 76.°, alínea d), do Regulamento de Processo.
95      Por conseguinte, a Comissão não cometeu um erro de direito ao declarar, no considerando 179 da decisão recorrida, que o Regime III, conforme aplicado, violava o requisito de criação e de manutenção de postos de trabalho na RAM.
96      Tendo em conta o que precede, a Comissão concluiu com razão que o Regime III, conforme aplicado, não respeitava vários dos requisitos exigidos pelas Decisões de 2007 e de 2013.
97      Uma vez que este regime foi executado em violação das Decisões de 2007 e de 2013, dado que foi substancialmente alterado em relação ao regime autorizado pelas referidas decisões, a Comissão também teve razão ao concluir, no considerando 180 da decisão recorrida, pela existência de um novo auxílio ilegal (v., neste sentido, Acórdão de 25 de outubro de 2017, Comissão/Itália, C‑467/15 P, EU:C:2017:799, n.° 48).
98      Daqui decorre que o primeiro e segundo fundamentos devem ser rejeitados por serem, em parte, manifestamente inadmissíveis e, em parte, manifestamente desprovidos de fundamento jurídico.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima
99      Com o seu terceiro fundamento, as recorrentes e a interveniente alegam que, ao ordenar à República Portuguesa que procedesse à recuperação dos auxílios pagos em violação das Decisões de 2007 e de 2013, a Comissão violou os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima.
100    Estas violações decorrem do facto de as empresas registadas na ZFM terem recebido ao longo dos anos, por parte da Comissão, da República Portuguesa e da RAM, garantias suficientemente precisas e confiáveis quanto ao facto de o Regime III, conforme aplicado, constituir um auxílio autorizado.
101    Em apoio da sua alegação, as recorrentes invocam, primeiro, o decurso de dez anos entre o momento de concessão dos auxílios cuja recuperação é ordenada e aquele em que tiveram conhecimento da decisão recorrida, segundo, a existência de duas decisões de compatibilidade do Regime III de 2007 e de 2013, bem como decisões de compatibilidade dos regimes anteriores, entre as quais a relativa ao Regime II, terceiro, a ausência de divergências de interpretação entre a Comissão e a República Portuguesa quanto aos dois requisitos em causa, que, aliás, não figuravam nas Decisões de 2007 e de 2013, quarto, a adoção pelo Secretário Regional do Plano e Finanças do Despacho de 18 de agosto de 2009 a reconhecer expressamente que o requisito relativo à manutenção ou à criação de postos de trabalho era cumprido, nomeadamente, através de um contrato de trabalho a tempo parcial, quinto, o facto de a República Portuguesa, tanto quanto é do conhecimento das recorrentes, não ter sido advertida ou inquirida pela Comissão sobre o seu entendimento a respeito daqueles dois requisitos e, sexto, a confirmação pelas autoridades nacionais e regionais de que os beneficiários do Regime III cumpriam as condições das decisões da Comissão.
102    Decorre destes elementos que as recorrentes adquiriram direitos, tanto mais que a Comissão não deu início a um procedimento formal de investigação durante um longo período e que, quando o fez, este teve uma duração irrazoável de vinte e nove meses.
103    Além disso, nas Decisões de 2007 e de 2013, a Comissão não cumpriu o seu dever, exigido pela jurisprudência, de permitir à República Portuguesa e aos beneficiários dos auxílios postos em causa pela decisão recorrida conhecer de forma antecipada e clara as suas obrigações, através de regras orientadoras que não ofereçam margem para dúvidas, tendo em conta, em particular, que não existe prática decisória nem jurisprudência a respeito dos dois requisitos em causa. A interveniente acrescenta, a este respeito, que a falta de base jurídica clara que justifique a recuperação dos auxílios individualmente pagos ao abrigo do Regime III, conforme aplicado, constitui uma violação do direito de propriedade garantido pelo artigo 1.° do Protocolo Adicional à CEDH.
104    As recorrentes alegam ainda que, perante um regime de auxílios que consta de um «diploma legal, geral e abstrato, aprovado por órgãos de soberania», não lhes competia averiguar a compatibilidade dos auxílios pagos individualmente em aplicação desse diploma.
105    Por último, a recuperação dos auxílios em causa, retroativamente e com juros, decorridos vários anos do seu pagamento, viola o princípio do Estado de Direito.
106    A Comissão alega que o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.
107    No que respeita à obrigação, imposta pela decisão recorrida à República Portuguesa, de proceder à recuperação dos auxílios concedidos ao abrigo do Regime III em violação das Decisões de 2007 e de 2013, importa recordar que a supressão de um auxílio ilegal e incompatível, através de recuperação, é a consequência lógica da declaração da incompatibilidade desse auxílio. Com efeito, a obrigação do Estado‑Membro em causa de suprimir um auxílio considerado pela Comissão incompatível com o mercado interno visa o restabelecimento da situação anterior, fazendo perder ao beneficiário a vantagem de que efetivamente beneficiou relativamente aos seus concorrentes [v., neste sentido, Acórdão de 29 de abril de 2021, Comissão/Espanha (TNT em Castela‑Mancha), C‑704/19, não publicado, EU:C:2021:342, n.° 48 e jurisprudência referida].
108    Contribui para esse mesmo objetivo o pagamento, pelo beneficiário de um auxílio ilegal declarado incompatível, de juros a contar da data em que o auxílio ilegal foi colocado à disposição desse beneficiário e até ao momento da sua recuperação, conforme resulta do artigo 16.°, n.° 2, do Regulamento 2015/1589, lido em conjugação com o considerando 25 deste regulamento (v., neste sentido, Acórdão de 3 de setembro de 2015, A2A, C‑89/14, EU:C:2015:537, n.° 42).
109    Por conseguinte, essa recuperação, acrescida de juros, não pode, em princípio, ser considerada contrária ao princípio do Estado de Direito.
110    Além disso, de acordo com o artigo 16.°, n.° 1, do Regulamento 2015/1589, a Comissão é sempre obrigada a ordenar a recuperação de um auxílio que declara incompatível com o mercado interno, salvo se essa recuperação for contrária a um princípio geral do direito da União (Acórdão de 28 de julho de 2011, Mediaset/Comissão, C‑403/10 P, não publicado, EU:C:2011:533, n.° 124).
111    No que respeita, em primeiro lugar, ao princípio da proteção da confiança legítima, há que recordar que o direito de invocar este princípio pressupõe que tenham sido fornecidas ao interessado garantias precisas, incondicionais e concordantes, provenientes de fontes autorizadas e fiáveis, pelas autoridades competentes da União (v. Acórdão de 5 de março de 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, n.° 97 e jurisprudência referida).
112    Daqui resulta, desde logo, que o facto de o referido auxílio ter sido pago com base num diploma de natureza legislativa, geral e abstrata, aprovado por órgãos de soberania do Estado‑Membro em causa ou ainda o facto de terem sido eventualmente dadas garantias pelas autoridades portuguesas — nomeadamente através do Despacho de 18 de agosto de 2009 — não puderam, em todo o caso, gerar qualquer confiança legítima nas recorrentes, na falta de origem no comportamento das autoridades competentes da União (v., por analogia, Acórdão de 5 de março de 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, n.° 104 e jurisprudência referida).
113    Além disso, no domínio dos auxílios de Estado, é jurisprudência constante que, tendo em conta o caráter imperativo da fiscalização dos auxílios de Estado operada pela Comissão nos termos do artigo 108.° TFUE, por um lado, as empresas beneficiárias de um auxílio só podem, em princípio, ter uma confiança legítima na regularidade de um auxílio se este tiver sido concedido no respeito do procedimento previsto no referido artigo e, por outro, um operador económico diligente deve normalmente poder assegurar‑se de que este procedimento foi respeitado (v. Acórdão de 5 de março de 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, n.° 98 e jurisprudência referida).
114    Ora, no caso em apreço, as recorrentes não demonstram, no que respeita aos auxílios pagos em violação das Decisões de 2007 e de 2013, que, por este motivo, foram pagos em violação do artigo 108.°, n.° 3, TFUE, a Comissão lhes tenha fornecido garantias precisas, incondicionais e concordantes, mas igualmente conformes com as normas aplicáveis, suscetíveis de criar uma expectativa legítima no seu espírito, como exige a jurisprudência.
115    Com efeito, quando um regime de auxílios não é notificado à Comissão, a alegada inação desta é desprovida de sentido (v., neste sentido, Acórdão de 11 de novembro de 2004, Demesa e Territorio Histórico de Álava/Comissão, C‑183/02 P e C‑187/02 P, EU:C:2004:701, n.° 52, e Despacho de 7 de dezembro de 2017, Aughinish Alumina/Comissão, C‑373/16 P, não publicado, EU:C:2017:953, n.° 54). Assim, dado que o Regime III, conforme aplicado, não foi previamente notificado à Comissão, as recorrentes não podem utilmente invocar, em apoio do seu fundamento relativo à violação do princípio da proteção da confiança legítima, eventuais inações por parte da Comissão.
116    É igualmente irrelevante o facto de o Regime III, conforme notificado, ter sido aprovado duas vezes pela Comissão, uma vez que este regime foi aplicado em moldes substancialmente diferentes dos previstos no projeto de regime de auxílios notificado pela República Portuguesa.
117    Além disso, não equivale a garantias precisas, incondicionais e concordantes fornecidas pela Comissão o facto de as recorrentes terem podido considerar que o Regime III, conforme aplicado, devia ser qualificado de «auxílio existente» na aceção do artigo 1.°, alínea b), do Regulamento 2015/1589 e, por conseguinte, que tenham, elas próprias, adotado uma interpretação das Decisões de 2007 e de 2013 — ou mesmo das decisões anteriores relativas ao regime da ZFM — diferente da adotada pela Comissão na decisão recorrida, por ocasião da qual decidiu que esse Regime III devia ser qualificado de «novo auxílio» na aceção do artigo 1.°, alínea c), do Regulamento 2015/1589.
118    Do mesmo modo, o período decorrido de cerca de dez anos entre os primeiros pagamentos dos auxílios em causa às recorrentes e a data de publicação da decisão recorrida ou ainda da alegada inexistência de divergência de apreciação entre a Comissão e a República Portuguesa quanto à interpretação dos dois requisitos em causa ou, pelo menos, quanto à falta de notificação pela primeira à segunda dessa divergência também não podem equivaler a garantias precisas, incondicionais e concordantes fornecidas pela Comissão.
119    Em todo o caso, no que respeita à alegação de falta de conhecimento ou de notificação da existência dessa divergência de apreciação entre a Comissão e a República Portuguesa, deve salientar‑se que, desde 6 de julho de 2018, a Comissão informou a República Portuguesa da sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, no âmbito do qual esta instituição manifestou as suas dúvidas quanto à conformidade do Regime III, conforme aplicado, com as Decisões de 2007 e de 2013. Todavia, como resulta dos n.os 3 a 7 da decisão recorrida, a publicação dessa decisão no Jornal Oficial da União Europeia foi adiada para 15 de março de 2019 devido a um pedido de tratamento confidencial integral apresentado por esse Estado‑Membro.
120    Além disso, o facto de os recorrentes sustentarem que não lhes competia averiguar a compatibilidade com o mercado interno dos auxílios pagos individualmente ao abrigo do Regime III, qualificado de «auxílio de Estado» em princípio incompatível com o mercado interno, em conformidade com o artigo 107.°, n.° 1, TFUE, revela que não agiram como operadores económicos diligentes ao procurarem assegurar‑se de que esse regime era efetivamente aplicado no respeito das condições previstas nessas decisões.
121    Por conseguinte, não se pode concluir pela existência de uma violação do princípio da proteção da confiança legítima.
122    Em segundo lugar, quanto ao princípio da segurança jurídica, que se distingue do princípio da confiança legítima (v., neste sentido, Acórdão de 2 de fevereiro de 2023, Espanha e o./Comissão, C‑649/20 P, C‑658/20 P e C‑662/20 P, EU:C:2023:60, n.° 83), importa salientar que, em matéria de auxílios de Estado, os argumentos destinados a impugnar a obrigação de recuperação com fundamento numa violação do princípio da segurança jurídica só são acolhidos em circunstâncias absolutamente excecionais [v., neste sentido, Acórdãos de 22 de abril de 2008, Comissão/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, n.° 106, e de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira), T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567, n.° 204].
123    A este respeito, resulta da jurisprudência que há que examinar uma série de elementos a fim de apurar a existência de uma violação do princípio da segurança jurídica, designadamente a falta de clareza do regime jurídico aplicável (v., neste sentido, Acórdão de 14 de outubro de 2010, Nuova Agricast e Cofra/Comissão, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, n.° 77) ou a inação da Comissão durante um período prolongado sem justificação (v., neste sentido, Acórdãos de 24 de novembro de 1987, RSV/Comissão, 223/85, EU:C:1987:502, n.os 14 e 15, e de 22 de abril de 2008, Comissão/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, n.os 106 e 107).
124    No que se refere, em primeiro lugar, à alegação de falta de clareza das Decisões de 2007 e de 2013, foi salientado acima, em substância, nos n.os 54 a 66, que tanto a redação destas decisões como o contexto em que se inserem, e ainda os objetivos prosseguidos pela regulamentação aplicável aos auxílios regionais, não deixam margem para dúvidas quanto à interpretação do requisito relativo à origem dos lucros aos quais se aplica a redução do IRC.
125    Com efeito, resulta claramente tanto da redação das Decisões de 2007 e de 2013 como dos objetivos da regulamentação da União em matéria de auxílios regionais de Estado, na qual se baseiam estas decisões, que a compensação na devida proporção dos custos adicionais próprios da RAM constitui um elemento central que levou a Comissão a declarar a compatibilidade do Regime III com o mercado interno.
126    Por conseguinte, a argumentação das recorrentes, que se baseia na premissa de que o Regime III tem por objetivo promover o investimento estrangeiro na RAM e a internacionalização da sua economia, é errada.
127    Do mesmo modo, no que respeita ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM, resulta das Decisões de 2002, 2007 e 2013 que o acesso aos benefícios fiscais previstos no Regime II, na senda do qual surge o Regime III, estava limitado às sociedades que criavam uma atividade realmente nova e respondia a requisitos de elegibilidade especiais, assentes no número de postos de trabalho novos criados por essas sociedades a título permanente (e nos seis primeiros meses de atividade) (v. secção II da Decisão de 2002). Assim, o limite máximo da matéria coletável objeto do benefício fiscal a título do IRC dependia do número de postos de trabalho criados pelo beneficiário (v. secção II da Decisão de 2002; considerandos 18, 19 e 60 da Decisão de 2007; considerandos 10 e 11 da Decisão de 2013).
128    Ora, este requisito só pode ser interpretado no sentido de que visa a criação de postos de trabalho pelas empresas em causa, calculada com base em postos de trabalho a tempo inteiro.
129    Uma interpretação diferente levaria a dissociar a extensão do apoio às empresas previsto no Regime III da contribuição destas para a criação de atividades realmente novas na RAM, embora esse objetivo constitua um dos requisitos para aceder a este regime, conforme salientado acima no n.° 89, e a apreciação da proporcionalidade do referido regime pela Comissão tenha sido feita à luz deste requisito.
130    Em particular, a interpretação deste requisito realizada pelas autoridades portuguesas permitiu, com efeito, que empresas que criassem ou mantivessem postos de trabalho a tempo parcial beneficiassem injustificadamente dos benefícios fiscais correspondentes à criação ou à manutenção de postos de trabalho a tempo inteiro e, em termos mais gerais, que várias empresas que contratassem a tempo parcial o mesmo trabalhador por conta de outrem, beneficiassem, cada uma delas, dos benefícios fiscais correspondentes à criação ou à manutenção de postos de trabalho a tempo inteiro.
131    Além disso, cumpre observar que nem a Decisão de 2002 nem as Decisões de 2007 e de 2013 podem ser entendidas no sentido de que permitem ter em conta postos de trabalho que não correspondem a postos de trabalho a tempo inteiro, para efeitos da determinação do limite máximo da matéria coletável objeto do benefício fiscal a título do IRC.
132    Por outro lado, pelas mesmas razões, não é válido sustentar que a inexistência de prática decisória da Comissão ou de jurisprudência do juiz da União relativa aos conceitos de «manutenção ou criação de emprego» ou de «atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira» no âmbito de um regime de auxílios a favor de uma região ultraperiférica devesse levar a considerar que as recorrentes podiam confiar que o Regime III, conforme aplicado, estava em conformidade com as Decisões de 2007 e de 2013.
133    Nestas circunstâncias, uma vez que a interpretação dos requisitos previstos pelas Decisões de 2007 e de 2013 não deixa margem para dúvidas, há que rejeitar a argumentação da interveniente, segundo a qual a obrigação de recuperação dos auxílios individualmente pagos ao abrigo do Regime III, conforme aplicado, que constitui a consequência lógica, proporcionada e inerente aos artigos 107.° e 108.° TFUE da declaração da incompatibilidade desses auxílios (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Comissão/Aer Lingus e Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P e C‑165/15 P, EU:C:2016:990, n.° 116 e jurisprudência referida), viola o direito de propriedade garantido no artigo 1.° do Protocolo Adicional à CEDH.
134    No que respeita, em segundo lugar, à alegação relativa a períodos prolongados de inação por parte da Comissão, importa recordar que esta instituição é obrigada a agir num prazo razoável no âmbito de um procedimento formal de investigação de auxílios de Estado e que não está autorizada a perpetuar um estado de inação durante a fase preliminar de investigação. Convém acrescentar que o caráter razoável do prazo do procedimento deve ser apreciado em função das circunstâncias próprias de cada processo, como a complexidade deste e o comportamento das partes (Acórdão de 13 de junho de 2013, HGA e o./Comissão, C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387, n.os 81 e 82).
135    Ora, primeiro, no que respeita ao tempo decorrido entre as Decisões de 2007 e de 2013, por um lado, e o início, em 12 de março de 2015, do exercício de monitorização do Regime III, ou mesmo a decisão de dar início ao procedimento formal, notificada à República Portuguesa em 6 de julho de 2018 e publicada no Jornal Oficial da União Europeia em 15 de março de 2019, por outro, o mesmo não pode ser considerado irrazoável.
136    Com efeito, antes de mais, em conformidade com o artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento 2015/1589, a Comissão não estava vinculada por prazos específicos, como os previstos no capítulo II deste regulamento, relativo ao processo aplicável aos auxílios notificados (v., neste sentido, Despacho de 20 de janeiro de 2021, KC/Comissão, T‑580/20, não publicado, EU:T:2021:14, n.° 26).
137    Em seguida, no que respeita aos exercícios de monitorização relativos a auxílios ou a regimes de auxílios autorizados, como no caso em apreço, não se pode considerar que a Comissão devia dar provas de especial diligência, uma vez que o princípio da cooperação leal, enunciado no artigo 4.°, n.° 3, TUE, impõe aos Estados‑Membros que tomem todas as medidas adequadas para garantir o alcance e a eficácia do direito da União.
138    No domínio dos auxílios de Estado, isso implica, em particular, que esses Estados devem providenciar no sentido de não implementar auxílios ou regimes de auxílios em violação de decisões de autorização prévia, muito especialmente quando a compreensão das condições de execução desses auxílios ou desses regimes de auxílios é inicialmente partilhada pela Comissão e pelo Estado‑Membro em causa, como referido acima nos n.os 57 e 58.
139    Por último, tendo em conta a descrição do procedimento prévio à decisão de dar início ao procedimento formal, exposta nos considerandos 1 e 2 da decisão recorrida, não é possível identificar no presente caso nenhuma inação da Comissão durante um período prolongado e sem justificação.
140    Segundo, quanto à duração de vinte e nove meses do procedimento formal de investigação, esta também não pode ser considerada irrazoável, tendo em conta, como resulta dos considerandos 3 a 9 e 96 da decisão recorrida, a necessidade de a Comissão tratar o pedido das autoridades portuguesas sobre a confidencialidade da decisão de dar início a esse procedimento, de pedir várias vezes a essas autoridades a comunicação de informações em falta, e de tratar as observações do enorme número de partes interessadas que participaram no procedimento.
141    Neste sentido, o procedimento que conduziu à decisão recorrida distingue‑se claramente do que estava em causa no procedimento que deu origem ao Acórdão de 24 de novembro de 1987, RSV/Comissão (223/85, EU:C:1987:502), que as recorrentes não podem, assim, validamente invocar.
142    Ainda que considerados em conjunto, tanto os períodos prévios como os períodos posteriores à decisão de dar início ao procedimento formal não podem ser considerados irrazoáveis, visto que as recorrentes — como todas as empresas que beneficiaram do Regime III, conforme aplicado —, estavam em devidas condições de tomar conhecimento, o mais tardar em 15 de março de 2019, da decisão de dar início ao procedimento formal através da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia e dos riscos de recuperação a que estavam sujeitas.
143    Consequentemente, não se pode concluir pela existência de uma violação do princípio da proteção da segurança jurídica.
144    Tendo em conta o que precede, o terceiro fundamento deve ser julgado manifestamente desprovido de fundamento jurídico.
145    Por conseguinte, há que negar provimento a todos os presentes recursos.
Quanto às despesas
146    Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
147    Tendo as recorrentes sido vencidas, há que condená‑las nas despesas, em conformidade com o pedido da Comissão.
148    Por outro lado, tendo a interveniente sido vencida, há que condená‑la nas despesas relativas à sua intervenção, em conformidade com o pedido da Comissão.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)
decide:
1)      Os processos T‑588/22 e T‑660/22 são apensados para efeitos do presente despacho.
2)      É negado provimento aos recursos por serem manifestamente desprovidos de fundamento jurídico.
3)      A Renco Valore SpA e a Seopult LTD são condenadas nas despesas.
4)      A Grapevine Investimentos e Serviços, Lda. (Zona Franca da Madeira), suportará, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão Europeia relativas à sua intervenção.
Feito no Luxemburgo, em 18 de outubro de 2023.
O Secretário
O Presidente
V. Di Bucci
J. Svenningsen
*      Língua do processo: português.