62008CC0453_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. En el presente asunto, el Symvoulio tis Epikrateias (República Helénica) solicitó, con arreglo al artículo 234 CE (actualmente artículo 267 TFUE), al Tribunal de Justicia que se pronunciara con carácter prejudicial sobre dos cuestiones relativas a la interpretación del Reglamento (CE) nº 1626/94 del Consejo, de 27 de junio de 1994, por el que se establecen determinadas medidas técnicas de conservación de los recursos pesqueros en el Mediterráneo. (2) Las cuestiones tienen por objeto que se determine si un Estado miembro puede, y, en caso afirmativo, en qué condiciones, mantener medidas nacionales que complementen las establecidas por el Reglamento nº 1626/94 consistentes en la prohibición absoluta de cierto tipo de arte de pesca cuyo uso, en principio, está permitido por las disposiciones de este Reglamento.
II. Marco jurídico
A. Derecho comunitario
1. Reglamento nº 2371/2002
2. El artículo 1 del Reglamento (CE) nº 2371/2002 del Consejo, de 20 de diciembre de 2002, sobre la conservación y la explotación sostenible de los recursos pesqueros en virtud de la política pesquera común, (3) titulado «Ámbito de aplicación», establece:
«1. La política pesquera común regulará la conservación, gestión y explotación de los recursos acuáticos vivos, la acuicultura y la transformación y comercialización de los productos de la pesca y la acuicultura, cuando tales actividades se realicen en el territorio de los Estados miembros o en aguas comunitarias o las lleven a cabo buques pesqueros comunitarios o, sin perjuicio de la responsabilidad última del Estado del pabellón, nacionales de los Estados miembros.
2. La política pesquera común establecerá medidas coherentes sobre:
a) conservación, gestión y explotación de los recursos acuáticos vivos;
b) limitación de efectos medioambientales de la pesca;
c) condiciones de acceso a las aguas y recursos;
d) política estructural y gestión de la capacidad de la flota;
e) control y observancia de las normas;
f) acuicultura;
g) organización común de los mercados, y
h) relaciones internacionales.»
3. El artículo 2 del Reglamento nº 2371/2002, con la rúbrica «Objetivos», dispone lo siguiente:
«1. La política pesquera común garantizará una explotación de los recursos acuáticos vivos que facilite unas condiciones económicas, medioambientales y sociales sostenibles.
Con este fin, la Comunidad aplicará el criterio de precaución al adoptar medidas concebidas para proteger y conservar los recursos acuáticos vivos, procurar su explotación sostenible y reducir al mínimo los efectos de las actividades pesqueras en los ecosistemas marinos. Procurará aplicar progresivamente a la gestión pesquera un planteamiento basado en los ecosistemas. Asimismo procurará contribuir a la eficacia de las actividades pesqueras en un sector de la pesca y la acuicultura económicamente viable y competitivo, que proporcione un nivel de vida justo para quienes dependen de las actividades pesqueras y tenga en cuenta los intereses de los consumidores.
2. La política pesquera común se guiará por los principios siguientes de la buena gestión:
a) una definición clara de las competencias a escala comunitaria, nacional y local;
b) un proceso de toma de decisiones basado en un asesoramiento científico sólido que ofrezca resultados en el momento oportuno;
c) una participación amplia de los interesados en todas las fases de la política, desde la concepción a la aplicación;
d) coherencia con las demás políticas comunitarias, en particular con las de medio ambiente, social, regional, de desarrollo, sanitaria y de protección de los consumidores.»
4. El artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 2371/2002 es del siguiente tenor:
«Para alcanzar los objetivos mencionados en el apartado 1 del artículo 2, el Consejo establecerá medidas comunitarias que regulen el acceso a las aguas y los recursos y la realización sostenible de las actividades pesqueras.»
5. El artículo 9 del Reglamento nº 2371/2002, con la rúbrica «Medidas de los Estados miembros dentro de la zona de 12 millas marinas», establece:
«1. Un Estado miembro podrá tomar medidas no discriminatorias para la conservación y gestión de los recursos pesqueros y para reducir al mínimo los efectos de la pesca sobre la conservación de los ecosistemas marinos dentro de las 12 millas marinas de sus líneas de base, a condición de que la Comunidad no haya adoptado medidas encaminadas a la conservación y gestión para esa zona. Las medidas adoptadas por el Estado miembro deberán ser compatibles con los objetivos previstos en el artículo 2 y no serán menos estrictas que la legislación comunitaria vigente.
Cuando las medidas que vaya a adoptar un Estado miembro puedan afectar a buques de otro Estado miembro, dichas medidas no podrán adoptarse hasta que no se haya consultado a la Comisión, a los Estados miembros y a los consejos consultivos regionales interesados acerca de un proyecto de las medidas, acompañado de una exposición de motivos.
[…]»
6. El artículo 10 del Reglamento nº 2371/2002 dispone lo siguiente:
«Medidas de los Estados miembros aplicables únicamente a los buques pesqueros que enarbolan su pabellón.
Los Estados miembros podrán adoptar medidas para la conservación y gestión de las poblaciones en aguas que se hallen bajo su soberanía o jurisdicción siempre y cuando:
a) se apliquen únicamente a buques pesqueros que enarbolen el pabellón del Estado miembro interesado y estén registrados en la Comunidad, o, en el caso de las actividades pesqueras no efectuadas por un buque pesquero, a personas establecidas en el Estado miembro interesado; y
b) sean compatibles con los objetivos establecidos en el apartado 1 del artículo 2 y no menos estrictas que la legislación [de la Unión Europea] vigente.»
2. Reglamento nº 1626/94
7. Los considerandos segundo, cuarto, octavo y noveno de la exposición de motivos del Reglamento nº 1626/94 establecen:
«[…] ha llegado el momento de poner remedio a los problemas que padecen actualmente los recursos del Mediterráneo introduciendo un sistema de gestión armonizada adaptado a la realidad mediterránea que, teniendo en cuenta las normativas nacionales vigentes en la región, aporte, de forma equilibrada y, en su caso, progresivamente, las adaptaciones necesarias para proteger las poblaciones;»
«Considerando que conviene prohibir las artes de pesca cuya utilización en el Mediterráneo contribuya de manera excesiva a la degradación del medio marino o a la del estado de las poblaciones; que es conveniente reservar una parte de la banda costera para las artes más selectivas utilizadas por los pescadores artesanales […];»
«Considerando que es oportuno conservar la posibilidad de que se apliquen medidas nacionales que complementen o amplíen los requisitos mínimos del régimen establecido en el presente Reglamento o que regulen las relaciones entre los distintos operadores del sector de la pesca, y de que tales medidas puedan mantenerse o adoptarse con la condición de que la Comisión examine su compatibilidad con el Derecho comunitario y su conformidad con la política pesquera común;»
«Considerando que es conveniente aceptar medidas nacionales […] durante un período limitado y según un procedimiento que garantice un mínimo de efectos negativos sobre [...] [las] actividades de los pescadores comunitarios».
8. El artículo 1 del Reglamento nº 1626/94 dispone lo siguiente:
«1. El presente Reglamento se aplicará a toda actividad pesquera o relacionada con la pesca realizada en el territorio o en las aguas marítimas del Mediterráneo al este del meridiano 5° 36’ oeste, sometidos a la soberanía o jurisdicción de los Estados miembros con excepción de las lagunas y albuferas. Se aplicará también a dichas actividades cuando sean realizadas en el Mediterráneo fuera de esas aguas por buques comunitarios.
2. Los Estados miembros ribereños del Mediterráneo podrán legislar en los ámbitos cubiertos por el apartado 1, incluso en materia de pesca no profesional, adoptando medidas complementarias o que amplíen los requisitos mínimos del sistema instaurado por el presente Reglamento, siempre que éstas sean compatibles con el Derecho comunitario y conformes a la política pesquera común.
[…]
3. La Comisión será informada, con tiempo suficiente para que pueda formular observaciones, de todo plan tendente a introducir o modificar medidas nacionales de conservación y gestión de los recursos, con arreglo a los procedimientos establecidos en el artículo 14 del Reglamento (CEE) nº 3094/86.»
9. El artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 1626/94 es del siguiente tenor:
«Queda prohibido el uso de redes de cerco y de arrastre largadas con ayuda de una embarcación y maniobradas desde la costa (artes de playa) a partir del 1 de enero de 2002, salvo si el Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y a la vista de datos científicos que demuestran que su utilización no repercute de forma negativa en los recursos, decide otra cosa.»
10. El artículo 3, apartado 1, establece lo siguiente:
«Queda prohibida la utilización de redes de arrastre, de jábegas y de redes similares dentro del límite de las 3 millas náuticas costeras o de la isobata de 50 m cuando esta profundidad se alcance a menor distancia, cualquiera que sea el tipo de remolque o de halador, salvo excepción prevista por la legislación nacional en el caso de que la banda costera de 3 millas náuticas no esté dentro del límite de las aguas territoriales de los Estados miembros.
No obstante, cualquier arte de pesca empleado a una distancia de la costa inferior a la establecida en el párrafo primero y utilizado conforme a la legislación nacional vigente el 1 de enero de 1994 podrá utilizarse hasta el 31 de diciembre de 2002, salvo si el Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y a la vista de datos científicos que demuestran que su utilización no repercute de forma negativa en los recursos, decide otra cosa.»
11. El artículo 3, apartado 1 bis,
del Reglamento nº 1626/94 es del siguiente tenor:
«Queda prohibida la utilización de artes de pesca en las condiciones que se establecen en el párrafo segundo del apartado 1, excepto la pesca efectuada con el arte denominado gangui,
salvo que el Estado miembro de que se trate haya establecido medidas que garanticen que dichas actividades pesqueras:
– no ponen en peligro la prohibición prevista en el apartado 3,
– no interfieren con las actividades de buques que utilicen artes distintas de las de arrastre, de cerco u otras redes remolcadas,
– se limitan a las especies principales no sujetas a una talla mínima de desembarque de acuerdo con el artículo 8,
– están limitadas de forma que las capturas de especies contempladas en el Anexo IV sean mínimas,
– son efectuadas por buques sujetos a permisos de pesca especiales expedidos de conformidad con el Reglamento (CE) nº 1627/94, de 27 de junio de 1994, por el que se establecen disposiciones generales para los permisos de pesca especiales. [ (4) ]
Estas medidas deberán ser comunicadas a la Comisión antes del 31 de diciembre de 2000.»
12. El artículo 3, apartado 4, del Reglamento nº 1626/94 es del siguiente tenor:
«Queda prohibido calar cualquier tipo de red de cerco en aguas por debajo del límite de 300 m de las costas o de la isobata de 30 m, cuando se alcance esta profundidad en menor distancia.»
13. El artículo 5, apartado 1, del Reglamento nº 1626/94 dispone lo siguiente:
«Los Estados miembros establecerán las restricciones relativas a las características técnicas de los principales tipos de artes de pesca de conformidad con los requisitos mínimos enumerados en el Anexo II.»
14. El artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1626/94 es del siguiente tenor:
«Queda prohibida la utilización y la conservación a bordo de redes de arrastre o de redes remolcadas similares, de redes de enmalle o de redes de cerco, salvo si la malla de la parte de la red con la malla más pequeña es igual o superior a una de las mallas mínimas enumeradas en el Anexo III [...].»
15. El Anexo III del Reglamento nº 1626/94 establece que la malla mínima para las redes de cerco es de 14 mm.
B. Derecho nacional
16. Mediante Real Decreto de 15 de agosto de 1958 «Sobre el Reglamento de pesca con redes de cerco pequeñas» ( FEK A’ 132 de 29 de agosto de 1958), quedó autorizada la pesca con dichas redes, siempre y cuando se cumpliesen determinados requisitos referidos, entre otros aspectos, a la longitud total del arte de pesca y al tamaño de la malla de las redes. Igualmente, se establecieron ciertos requisitos relativos a los períodos y horarios de pesca.
17. En virtud del Decreto Presidencial nº 587/1984 (FEK A’ 210) todas las licencias de pesca con redes de cerco pequeñas previamente concedidas dejaban de tener validez a partir del 31 de diciembre de 1986. El Decreto Presidencial nº 542/1985 (FEK A’ 191) prohibió en lo sucesivo la concesión de licencias de pesca con redes de cerco pequeñas en buques pesqueros y reprodujo las disposiciones del Decreto Presidencial nº 587/1984, el cual derogó.
18. El Decreto Presidencial nº 526/1988 (FEK A’ 237 de 26 de octubre de 1988) exceptuó de las mencionadas disposiciones del citado Decreto Presidencial nº 542/1985 la pesca con redes para la pesca de la aguja y permitió pescar con éstas únicamente la aguja (Belone belone)
y la parpada (Scomberesox saurus saurus),
siempre que se cumplieran determinados requisitos referidos, entre otros aspectos, a los períodos y horarios de pesca, y al tamaño de las redes y las mallas.
19. El Decreto Presidencial nº 320/1997 (FEK A’ 224) prohibió en lo sucesivo la concesión de licencias de pesca con redes para la pesca de la aguja en buques pesqueros y estableció que todas las licencias de pesca con dicho arte dejarían de tener validez a partir del 31 de diciembre de 1998. El Decreto Presidencial nº 526/1988 quedó derogado desde el 31 de diciembre de 1998.
III. Procedimiento principal y cuestiones prejudiciales planteadas
20. Mediante solicitud de 12 de mayo de 2003, Panagiotis Ioannis Karanikolas y otros 19 pescadores profesionales y propietarios de buques pesqueros, residentes en Kavala (en lo sucesivo, «pescadores solicitantes»), pidieron que se les concediera una licencia para la pesca de la sardina con el arte de pesca denominada red sardinera dentro de los límites y conforme a las características técnicas previstas en el Reglamento nº 1626/94. La Nomarkhiaki Aftodiikisi Dramas, Kavalas – Xanthis (Prefectura de Drama-Kavala-Xanthi) trasladó la mencionada solicitud al Ministerio de Agricultura. Dicha autoridad recabó información sobre la posibilidad de conceder las mencionadas licencias con arreglo al Reglamento nº 1626/94. La Dirección de Pesca Marítima de ese Ministerio manifestó, mediante escrito nº 172603, que no era posible dar curso favorable a dicha solicitud, porque la concesión de licencias de pesca con tales redes había sido prohibida por el artículo único del Decreto Presidencial nº 542/1985 (FEK A’ 191), cuya regulación seguía vigente, tras la aprobación del Reglamento nº 1626/94, como medida complementaria en materia de pesca. El criterio del Ministerio de Agricultura fue notificado a los pescadores solicitantes mediante escrito nº 19/760 de 29 de agosto de 2003.
21. Los pescadores solicitantes, junto a la Cooperativa de Pesca de Bajura de Kavala, de la que son socios, solicitaron al órgano jurisdiccional remitente la anulación de las resoluciones comunicadas mediante los escritos nº 172603 y nº 19/760. La Alieftikos Agrotikos Synetairismos Gri-Gri, de la región de Kavala – Makedonia (en lo sucesivo, «Makedonia») y la Panellinia Enosi Ploioktiton Mesis Alieias intervinieron en el procedimiento.
22. El órgano jurisdiccional remitente considera que los Estados miembros pueden adoptar medidas complementarias más rigurosas que las establecidas en el Reglamento nº 1626/94 en las zonas marinas bajo su soberanía con el objeto de proteger especies vulnerables o amenazadas de la fauna marina. Tales medidas no se limitan al establecimiento de criterios técnicos más restrictivos sobre las artes de la pesca o sobre los períodos de tiempo en las zonas en que está permitida la pesca, sino que también incluyen la prohibición absoluta de uso de un tipo de arte de pesca. Por otra parte, las prohibiciones de uso de artes de pesca establecidas mediante una disposición de Derecho nacional antes de la entrada en vigor del Reglamento nº 1626/94 no resultan afectadas por disposiciones ulteriores de dicho Reglamento, incluso en el caso de que éste permita el uso de las artes de pesca en cuestión. Considerando que la solución del litigio que le ha sido planteado depende de la interpretación de los artículos 1, apartado 2, 2, apartado 3, y 3, apartados 1 y 1 bis,
del Reglamento nº 1626/94, el Symvoulio tis Epikrateias decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Con arreglo al artículo 1, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 1626/94 del Consejo, puede un Estado miembro adoptar medidas adicionales consistentes en la prohibición absoluta del uso de artes de pesca cuyo uso está en principio permitido conforme a las disposiciones del mencionado Reglamento?
2) ¿Con arreglo a las disposiciones de dicho Reglamento, está permitido el uso en el mar territorial de un Estado miembro ribereño del Mediterráneo de artes de pesca no incluidas entre las indicadas como prohibidas en principio por los artículos 2, apartado 3, y 3, apartados 1 y 1 bis,
del Reglamento y cuyo uso había sido prohibido antes de la entrada en vigor del Reglamento por la normativa nacional del Estado miembro?»
IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
23. Los pescadores solicitantes, Makedonia, los Gobiernos griego e italiano y la Comisión presentaron observaciones escritas. La vista se celebró el 19 de noviembre de 2009.
V. Apreciación
24. Mediante las dos cuestiones planteadas, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pide orientación acerca de si un Estado miembro puede, y, en caso afirmativo, en qué condiciones, mantener medidas nacionales que complementen las establecidas por el Reglamento nº 1626/94 consistentes en la prohibición absoluta de cierto tipo de arte de pesca cuyo uso, en principio, está permitido por las disposiciones de dicho Reglamento.
25. Al parecer, el arte de pesca (red sardinera) sobre el que versa el litigio nacional consiste en una pequeña red de cerco cuyo uso regula, pero no prohíbe, (5) el Derecho comunitario en virtud de los artículos 3, apartado 4, 5 y 6 del Reglamento nº 1626/94 –extremo que deberá comprobar el tribunal nacional–. Si bien en la vista celebrada el 19 de noviembre de 2009 se suscitaron ciertas discrepancias acerca del alcance de las disposiciones del Derecho nacional, parece ser que el Derecho griego prohíbe con carácter absoluto el uso de dicho tipo de arte de pesca, y que, actualmente, no existe ninguna autorización vigente para el uso de este tipo de arte de pesca en la República Helénica –extremo éste que también deberá comprobar el tribunal nacional–.
26. Las medidas nacionales que imponían la prohibición absoluta del uso de redes pequeñas de cerco se adoptaron antes de la entrada en vigor del Reglamento nº 1626/94 el 1 de enero de 1995. Según el órgano jurisdiccional remitente, con arreglo al Real Decreto de 15 de agosto de 1958, el uso de cualquier tipo de redes pequeñas de cerco estaba permitido, con sujeción a determinados requisitos, antes del 1 de enero de 1987 para la pesca de cualquier especie de pescado y, en consecuencia, también de sardinas, siempre y cuando la red cumpliese ciertas características técnicas. Con posterioridad al 1 de enero de 1987, se prohibió el uso de redes de cerco pequeñas y sólo se permitió el uso de una pequeña red de cerco denominada «zarganodikhto» (red para la pesca de la aguja) durante el período comprendido entre el 26 de octubre de 1988 y el 31 de diciembre de 1998. La licencia fue exclusivamente concedida para la pesca de la aguja y de la parpada atlántica con sujeción a determinados requisitos. Así pues, el uso de redes sardineras para la pesca de la sardina (elemento relevante para la resolución del litigio planteado ante el órgano jurisdiccional remitente) parece –y ésta es una cuestión que deberá verificar el órgano jurisdiccional remitente– estar prohibido desde el 1 de enero de 1987, y la excepción relativa a las redes para la pesca de la aguja para la captura de esta especie o de la parpada atlántica y la subsiguiente revocación de dicha excepción no parecen relevantes para la resolución del litigio principal.
27. Con arreglo al artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 1626/94, este Reglamento se limita a fijar unos requisitos mínimos, (6) pudiendo los Estados miembros, después de su entrada en vigor, adoptar medidas complementarias o que amplíen los requisitos mínimos establecidos por el Reglamento. Dichas medidas deben ser compatibles con el Derecho comunitario y conformes a la política pesquera común. Por otra parte, de acuerdo con el artículo 1, apartado 3, del Reglamento nº 1626/94, la Comisión deberá ser informada, con tiempo suficiente para que pueda formular observaciones, con arreglo a los procedimientos establecidos en el artículo 14 del Reglamento (CEE) nº 3094/86 del Consejo, de 7 de octubre de 1986, por el que se establecen determinadas medidas técnicas de conservación de los recursos pesqueros, (7) de todo plan tendente a introducir o modificar medidas nacionales de conservación y gestión de los recursos. (8)
28. Así pues, tras la entrada en vigor del Reglamento nº 1626/94, los Estados miembros están facultados, siempre y cuando respeten ciertas condiciones materiales y de procedimiento, para introducir medidas nacionales complementarias o para modificar tales medidas.
29. Por lo que se refiere a la cuestión del mantenimiento de las medidas complementarias existentes –cuestión relevante para la resolución del litigio planteado ante el órgano jurisdiccional remitente–, los Gobiernos italiano y griego, Makedonia y la Comisión consideran, fundamentalmente, que pueden mantenerse las medidas nacionales complementarias adoptadas antes de la entrada en vigor de aquel Reglamento. Los pescadores solicitantes consideran, por el contrario, que, de acuerdo con el artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 1626/94, las medidas nacionales complementarias sólo pueden adoptarse después de la entrada en vigor de dicho Reglamento. Así pues, las medidas nacionales adoptadas con anterioridad al Reglamento nº 1626/94 carecen de base legal con arreglo a esta norma y han dejado de estar vigentes debido al principio de primacía de las disposiciones del Reglamento.
30. En mi opinión, de la expresión «los Estados miembros […] podrán legislar» contenida en el artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 1626/94, y de la exigencia de que la Comisión sea informada de cualquier plan tendente a «modificar  [ (9) ]
medidas nacionales de conservación y gestión de los recursos» establecida en el artículo 1, apartado 3, del Reglamento nº 1626/94, se desprende claramente que este Reglamento contempla el mantenimiento de medidas nacionales complementarias anteriores a su entrada en vigor.
31. Considero que esta interpretación queda respaldada, en particular, por lo afirmado en el segundo considerando de la exposición de motivos del Reglamento nº 1626/94, en el cual se dispone la introducción de un sistema de gestión armonizada en el Mediterráneo que tenga en cuenta las normativas nacionales vigentes y que aporte las adaptaciones necesarias a las mismas. Por otra parte, de acuerdo con el octavo considerando de la exposición de motivos del Reglamento nº 1626/94, podrán mantenerse las medidas nacionales que complementen o amplíen los requisitos mínimos establecidos en dicho Reglamento. Los términos del octavo considerando de la exposición de motivos del Reglamento nº 1626/94 también sugieren que el mantenimiento de dichas medidas estará sometido al examen de la Comisión. No obstante, el artículo 1, apartado 3, del Reglamento nº 1626/94 exige únicamente que la Comisión sea informada de todo plan tendente a introducir o modificar medidas nacionales. Así pues, al no establecerse expresamente, en virtud del artículo 1, apartado 3, del Reglamento nº 1626/94, el deber de informar a la Comisión acerca de las medidas nacionales existentes en el momento de la entrada en vigor de este Reglamento, considero que el mantenimiento de dichas medidas no está sujeto al examen de la Comisión. A este respecto, según reiterada jurisprudencia, la exposición de motivos de un acto comunitario no tiene valor jurídico vinculante y no puede ser invocada ni para establecer excepciones a las propias disposiciones del acto de que se trate ni para interpretarlas en un sentido manifiestamente contrario a su tenor literal. (10)
32. Por otra parte, tanto en sus alegaciones escritas como orales, la Comisión indicó que, mientras preparaba su proyecto de Reglamento nº 1626/94, llevó a cabo un estudio sobre las medidas nacionales existentes y que tuvo en cuenta dichas medidas durante el proceso legislativo que concluyó con la aprobación del Reglamento nº 1626/94. A este respecto, cabe recordar que, en la exposición de motivos de su propuesta de Reglamento del Consejo por el que se armonizan algunas medidas técnicas vigentes en el Mediterráneo, (11) la Comisión expuso que, basándose en unos 400 textos legislativos comunicados por los cuatro Estados miembros mediterráneos, había procedido a estudiar comparativamente las disposiciones aplicadas en materia de pesca en el Mediterráneo, con objeto de extraer la base normativa que debiera aplicarse a escala comunitaria. Así pues, de acuerdo con esta exposición de motivos, la propuesta de la Comisión contiene un catálogo no exhaustivo de restricciones mínimas que deben adoptarse en el ámbito comunitario.
33. En consecuencia, considero que el Reglamento nº 1626/94 se limita a establecer determinados estándares técnicos mínimos para la conservación de los recursos pesqueros en el Mediterráneo y permite, en principio, no sólo la adopción o la modificación de medidas complementarias nacionales, sino también que los Estados miembros mantengan las medidas de tal naturaleza que puedan existir. En este sentido, y contrariamente a lo alegado por los pescadores solicitantes, no considero que el Reglamento nº 1626/94, al especificar determinadas artes de pesca prohibidas, (12) establezca con carácter exhaustivo las artes de pesca prohibidas en el Mediterráneo (13) y, de este modo, impida o excluya per se
que un Estado miembro mantenga o adopte medidas que prohíban otras artes de pesca.
34. No obstante, surge la cuestión de si la prohibición absoluta impuesta por la norma nacional analizada por el órgano jurisdiccional remitente es, en otros aspectos, compatible con el Derecho comunitario y, en especial, con la política pesquera común, tal y como exige el artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 1626/94. A este respecto, debe tenerse en cuenta que el Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 267 TFUE, carece de competencia para aplicar una norma jurídica comunitaria al caso concreto y, por consiguiente, para valorar una disposición de Derecho nacional en relación con dicha norma jurídica. El Tribunal de Justicia sí que puede, sin embargo, en el marco de la cooperación judicial que arbitra el artículo 267 TFUE, facilitar al órgano jurisdiccional nacional, utilizando los datos del expediente, los elementos de interpretación del Derecho comunitario que pudieran serle útiles para la apreciación de los efectos de las disposiciones de Derecho nacional. (14)
35. Dado que el legislador comunitario no pretendía la completa armonización de las normas, inter alia,
relativas a la prohibición de las artes de pesca en el Mediterráneo, los Estados miembros disponen, en mi opinión, de cierto margen de discrecionalidad en relación con las medidas nacionales que complementen o amplíen los requisitos mínimos del régimen establecido en el Reglamento nº 1626/94. No obstante, los Estados miembros deben ejercer su facultad discrecional de modo conforme con la política pesquera común y observando los principios generales del Derecho comunitario, entre los que figuran los principios de proporcionalidad y de igualdad de trato. (15)
36. En su resolución de remisión, el órgano jurisdiccional remitente indicó que el Decreto Presidencial nº 542/1985 fue aprobado sobre la base del dictamen nº 75, de 12 de abril de 1984, del Consejo de Pesca. Según la resolución de remisión, el dictamen señalaba que la prohibición absoluta en cuestión se estimó necesaria porque las redes sardineras se usaban en zonas distantes una o dos millas de la costa, lugar de desarrollo y reproducción de organismos acuáticos y en la cual la pesca se practicaba también con otras artes, con la consiguiente reducción de las reservas.
37. Así pues, de la resolución de remisión parece deducirse que la prohibición tenía por finalidad conservar los recursos acuáticos en una zona distante una o dos millas náuticas de la costa, objetivo éste que, en mi opinión, es compatible con la política pesquera común. (16)
38. El órgano jurisdiccional remitente no indicó si la prohibición perseguía algún otro objetivo.
39. No obstante, los pescadores solicitantes alegan, entre otros extremos, que la prohibición en cuestión es contraria al objetivo mencionado en el cuarto considerando de la exposición de motivos del Reglamento nº 1626/94, y según el cual es conveniente reservar una parte de la banda costera para las artes más selectivas utilizadas por los pescadores artesanales. Por otro lado, según los pescadores solicitantes, la prohibición en cuestión, contrariamente a lo expresado en el noveno considerando de la exposición de motivos del Reglamento nº 1626/94, tiene una duración ilimitada y afecta negativamente a los pescadores comunitarios al impedirles el uso de un determinado arte de pesca. Sostienen asimismo que la prohibición en cuestión fue adoptada sin tener en cuenta las pruebas científicas, pruebas que demuestran que un uso adecuado de las redes sardineras en el Golfo de Kavala no perjudica a las poblaciones de peces y constituye una fuente de ingresos para los pescadores artesanos costeros de la región, especialmente en invierno. Además, la prohibición genera una discriminación entre los pescadores que pescan sardinas valiéndose de redes de cerco grandes en buques pesqueros grandes (gri-gri) y los pescadores de bajura que utilizan redes de cerco pequeñas (redes sardineras). Los pescadores solicitantes consideran también que la prohibición del uso de redes sardineras es desproporcionada.
40. Makedonia alega, en primer lugar, que es posible pescar sardinas empleando otros medios que no sean las redes sardineras. Además, dado que la flota de 17.088 buques está compuesta en un 92 % por pequeños pesqueros de bajura, la concesión de licencias para la pesca con redes sardineras a todos los buques perjudicaría gravemente a las poblaciones de peces del Golfo de Kavala y de todo el país. No es posible conceder licencias a los pescadores solicitantes y negárselas a los demás miles de pesqueros de bajura. Además, si dichas licencias se concediesen para el período comprendido entre el 1 de marzo y el 15 de diciembre, este período coincidiría con el período de pesca de los buques pesqueros (gri-gri) que representan un 1,6 % de la flota griega, lo cual se traduciría en la disminución del precio de las sardinas y, consecuentemente, en una sensible reducción de los ingresos de dichos buques.
41. El Gobierno griego afirma que no ha prohibido la pesca de la sardina, sino meramente un tipo especial de arte de pesca. Las redes de cerco pequeñas (redes sardineras) se usan a una o dos millas náuticas de la costa, donde se desarrollan y reproducen ciertos organismos acuáticos. Las sardinas también pasan el invierno en esa zona. Las redes sardineras tienen una enorme capacidad y causan la destrucción de los bancos de sardinas y de los recursos pesqueros en general en esa zona. Las redes de cerco grandes están autorizadas, ya que no causan el mismo daño que las redes sardineras. En este sentido, el Gobierno griego afirmó en la vista que las redes de cerco grandes no pueden usarse en la banda costera. El Gobierno griego considera que la prohibición es apropiada y proporcionada, ya que no impide las actividades pesqueras. Los pescadores pueden faenar durante todo el año utilizando una gran variedad de otros tipos de artes de pesca, entre las que se incluyen artes idóneas para la pesca de la sardina.
42. La Comisión considera que el órgano jurisdiccional remitente debe examinar si la prohibición es proporcionada y si es compatible con el principio de igualdad de trato en relación con los operadores en cuestión. Dicha institución estima que, a la hora de apreciar si la prohibición en cuestión es apropiada y proporcionada en relación con el objetivo de conservar y gestionar los recursos acuáticos, deben tenerse en cuenta los aspectos medioambientales, económicos y sociales, sin que ninguno de ellos tenga prioridad absoluta sobre los demás. La Comisión considera que es necesario analizar si quedó demostrada científicamente la existencia de una drástica reducción de las poblaciones de peces en el momento en que se adoptó la prohibición general en 1987 y en 1999, y si la reducción fue causada por artes de pesca diferentes de las redes sardineras. Procede también analizar si cabe la posibilidad de controlar la pesca ilegal. Si dicha posibilidad fuera limitada o inexistente, estaría justificada en ese caso una prohibición absoluta de pescar con redes sardineras. El órgano jurisdiccional nacional debería examinar también si la medida es proporcionada y si es conforme con el principio de igualdad de trato, habida cuenta de que el Derecho griego permite utilizar otras artes de pesca como el gri-gri o las redes de arrastre con las que se pescan los mismos tipos de peces que se capturan con las redes sardineras.
43. Según reiterada jurisprudencia, el principio de igualdad de trato exige que las situaciones comparables no sean tratadas de manera diferente y que las situaciones diferentes no sean tratadas de igual manera, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado. (17)
44. Dado que la prohibición de redes de cerco pequeñas, incluyendo las redes sardineras, parece actualmente ser absoluta, en el sentido de que se aplica a todos los grupos de pescadores, (18) no parece –cuestión ésta que deberá verificar el órgano jurisdiccional remitente– que la prohibición sea directamente discriminatoria respecto de diferentes grupos de pescadores.
45. No obstante, el órgano jurisdiccional remitente deberá también examinar si la prohibición es indirectamente discriminatoria. En la propia resolución de remisión, el órgano jurisdiccional remitente observó que, de acuerdo con el dictamen nº 75, de 12 de abril de 1984, del Consejo de Pesca, se estaba pescando en la banda costera con redes pequeñas de cerco y otras artes de pesca, con la consiguiente reducción de las poblaciones de peces. A este respecto, no resulta claro si el Derecho griego prohibió únicamente las redes de cerco pequeñas, incluyendo las redes sardineras, y, de ser así, cuál fue el fundamento de esa prohibición. Si efectivamente se adoptó un enfoque selectivo de este tipo, el órgano jurisdiccional remitente deberá examinar si existen criterios objetivos que justifiquen dicho enfoque.
46. En la vista del 19 de noviembre de 2009, el Gobierno griego puso de relieve la capacidad especialmente destructiva del uso de pequeñas redes de cerco en la banda costera. No obstante, debo señalar que los pescadores solicitantes y la Comisión alegaron ante el Tribunal de Justicia que la prohibición podría generar, de hecho, una discriminación entre los pescadores artesanos costeros que usan redes de cerco pequeñas y los pescadores a gran escala que usan grandes redes de cerco gri-gri. En este sentido, del expediente presentado al Tribunal de Justicia parece deducirse –y es ésta una cuestión que deberá verificar el órgano jurisdiccional remitente– que no existe una diferencia fundamental entre las redes de cerco grandes y pequeñas, exceptuando su tamaño y su capacidad de captura. Por su tamaño, las redes de cerco grandes parecen tener una capacidad de captura mucho mayor que las redes de cerco pequeñas, como las redes sardineras. Así pues, no cabe excluir que, a pesar del supuesto limitado número de buques (1,6 %) que utilizan redes de cerco grandes para la pesca gri-gri, el uso de éstas pudiera potencialmente tener sobre las poblaciones de peces un impacto similar al que producen las redes de cerco pequeñas –extremo éste que deberá verificar el órgano jurisdiccional remitente–. No obstante, ante este Tribunal de Justicia se suscitó una viva discusión entre las partes acerca de si el uso de las redes de cerco grandes para la pesca gri-gri de sardinas está permitido a 300 metros de la costa o si, más bien, lo está dentro de un área de una o dos millas náuticas de la costa y, por tanto, en una zona en la que, según el órgano jurisdiccional remitente, se desarrollan y reproducen organismos acuáticos. Dada la capacidad pesquera que parecen tener las redes de cerco grandes, su supuesta similitud con las redes de cerco pequeñas y su uso en la banda costera, surge la cuestión –que deberá ser abordada por el órgano jurisdiccional remitente– de si la prohibición entraña de hecho una discriminación respecto de determinados grupos de pescadores sin que existan criterios objetivos que la justifiquen.
47. En este sentido, considero que, incluso en el supuesto de que la prohibición en cuestión afecte con mayor intensidad a un grupo específico de pescadores o represente para los mismos una mayor carga, tal prohibición no es discriminatoria si se basa en criterios objetivos adecuados para la consecución del objetivo perseguido por la medida y que consiste en la protección del desarrollo y de la reproducción de organismos acuáticos en una zona distante una o dos millas náuticas de la costa. (19)
48. Por lo que se refiere a la conformidad de la prohibición con el principio de proporcionalidad, éste exige que las medidas adoptadas no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos. (20) Es evidente que la apreciación de la proporcionalidad de la prohibición controvertida en el litigio principal y, en particular, respecto a si el objetivo de proteger los recursos acuáticos en la banda costera que se pretende alcanzar podría lograrse con medidas que no consistan en una prohibición incondicional de las redes de cerco pequeñas, incluidas las redes sardineras, exige un análisis concreto de las pruebas científicas y de las circunstancias de hecho que caracterizan la situación en la que se inscribe el litigio principal, análisis que corresponde realizar al órgano jurisdiccional remitente. (21)
49. Considero que el órgano jurisdiccional remitente debería guiarse al realizar tal análisis por el principio de cautela. Así pues, cuando subsisten dudas científicas sobre el impacto del uso de un determinado tipo de arte de pesca en los recursos acuáticos, el Estado miembro puede, en virtud del principio de cautela, adoptar medidas de protección sin tener que esperar a que se demuestre plenamente la realidad y gravedad de tal impacto. (22) Considero asimismo que la apreciación de la proporcionalidad de la prohibición debe realizarse también teniendo en cuenta si los pescadores pueden utilizar, como una alternativa real y económicamente viable, otros tipos de artes de pesca de la sardina que tengan un impacto menor en los recursos acuáticos.
50. A efectos de determinar si la prohibición del uso de redes de cerco pequeñas –y, en consecuencia, de redes sardineras– es apropiada habida cuenta del objetivo perseguido por dicha prohibición, considero que el órgano jurisdiccional remitente debe verificar, a partir de todos los datos disponibles y a la luz del principio de cautela, si existe una relación de causalidad entre el uso de dichas redes en la banda costera y la destrucción de los recursos acuáticos, con la consiguiente reducción de las poblaciones de peces. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente debe también examinar si la prohibición –establecida en 1987– sigue siendo apropiada habida cuenta de las actuales circunstancias y de otros factores, como la comprobación de si se han producido en el pasado efectos negativos derivados de una mitigación de la prohibición. (23)
51. Por otra parte, dado que la petición de los pescadores solicitantes se limita a la pesca de la sardina en el Golfo de Kavala, y habida cuenta de la supuesta abundancia de reservas de sardinas en dicha zona, el órgano jurisdiccional remitente deberá determinar si la prohibición generalizada a todo el país del uso de redes de cerco pequeñas –y, por tanto, de redes sardineras– es apropiada en relación con las circunstancias de esa zona. No obstante, y a pesar de que los pescadores solicitantes únicamente piden la concesión de licencias para la pesca de la sardina con redes sardineras, el órgano jurisdiccional remitente deberá examinar el impacto del uso de dichas redes en todos los recursos acuáticos y no sólo en las poblaciones de sardinas.
52. El órgano jurisdiccional remitente deberá también examinar si es posible alcanzar el objetivo perseguido por la medida en cuestión a través de medios menos onerosos, tales como la limitación de las capturas, (24) restringiendo la pesca con redes sardineras a determinados periodos y horarios. A la hora de apreciar si cabe imponer medidas menos onerosas que la prohibición absoluta de un tipo especial de arte de pesca sin que por ello se vea comprometido el objetivo de conservación de recursos acuáticos, el órgano jurisdiccional remitente deberá tener en cuenta si es posible controlar efectivamente la aplicación de tales medidas.
VI. Conclusión
53. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente manera a las cuestiones planteadas por el Symvoulio tis Epikrateias:
«El artículo 1, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 1626/94 del Consejo, de 27 de junio de 1994, por el que se establecen determinadas medidas técnicas de conservación de los recursos pesqueros en el Mediterráneo, debe ser interpretado en el sentido de que confiere a los Estados miembros la facultad de mantener medidas complementarias adoptadas antes de la entrada en vigor de dicho Reglamento y que consisten en la prohibición absoluta del uso de artes de pesca no comprendidas entre las artes de pesca calificadas como prohibidas por los artículos 2, apartado 3, y 3, apartados 1 y 1 bis, del Reglamento, y cuyo uso está, en principio, permitido conforme a las disposiciones de este Reglamento. Los Estados miembros deben ejercer esta facultad de modo conforme con la política pesquera común y observando los principios generales del Derecho comunitario, entre los que figuran los principios de igualdad de trato y de proporcionalidad.»
(1) .
(2)  –	DO L 171, p. 1.
(3)  –	DO L 358, p. 59.
(4)  –	DO L 171, p. 7.
(5)  –	Véase, por contraposición, lo dispuesto en el artículo 2 del Reglamento nº 1626/94, por ejemplo.
(6)  –	Véanse, por analogía, los artículos 9 y 10 del Reglamento nº 2371/2002.
(7)  –	DO L 288, p. 1.
(8)  –	Codificado en el Reglamento (CE) nº 894/97 del Consejo, de 29 de abril de 1997, por el que se establecen determinadas medidas técnicas de conservación de los recursos pesqueros (DO L 132, p. 1).
(9)  –	El término «modificar» revela el propósito de mantener las medidas nacionales complementarias existentes
(10)  –	Véase, entre otras, la sentencia de 24 de noviembre de 2005, Deutsches Milch-Kontor (C‑136/04, Rec. p. I‑10095), apartado 32, y jurisprudencia citada.
(11)  – 	COM(92) 533 final, DO C 306, p. 10.
(12)  –	Véanse, por ejemplo, los artículos 2, 3, apartado 1, y 3, apartado 1 bis,
del Reglamento nº 1626/94.
(13)  –	El Reglamento nº 1626/94 delimita en su artículo 1, apartado 1, su ámbito geográfico de aplicación.
(14)  –	Véase la sentencia de 20 de abril de 1988, Bekaert (204/87, Rec. p. 2029), apartado 5.
(15)  –	Véase, por analogía, la sentencia de 14 de septiembre de 2006, Slob (C‑496/04, Rec. p. I‑8257), apartados 39 a 41.
(16)  –	Véase el artículo 2 del Reglamento nº 2371/2002.
(17)  –	Véase, en particular, la sentencia de 17 de octubre de 1995, Fishermen’s Organisations y otros (C‑44/94, Rec. p. I‑3115), apartado 46.
(18)  –	Véase el punto 25 de las presentes conclusiones.
(19)  –	Véanse, por analogía, las sentencias de 23 de marzo de 2006, Unitymark y North Sea Fishermen’s Organisation (C‑535/03, Rec. p. I‑2689), apartado 63, y de 14 de mayo de 2009, Azienda Agricola Disarò Antonio y otros (C‑34/08, Rec. p. I‑0000), apartados 69 y 70. Así pues, pese a que el cuarto considerando de la exposición de motivos del Reglamento nº 1626/94 afirma la conveniencia de reservar la banda costera para las artes más selectivas utilizadas por los pescadores artesanales, ello no excluye necesariamente la posibilidad de que un Estado miembro prohíba un determinado tipo de arte de pesca utilizado por tales pescadores, siempre y cuando se demuestre que la prohibición se basa en criterios objetivos, compatibles con el Derecho comunitario y con la política pesquera común.
(20)  –	Véanse las sentencias de 4 de junio de 1992, Debus (C‑13/91 y C‑113/91, Rec. p. I‑3617), apartado 16, y de 5 de mayo de 1998, Reino Unido/Comisión (C‑180/96, Rec. p. I‑2265), apartado 96.
(21)  –	Véase, por analogía, la sentencia de 23 de octubre de 2001, Tridon (C‑510/99, Rec. p. I‑7777), apartado 58.
(22)  –	Véase, por analogía, el artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº 2371/2002, el cual exige que la Comunidad aplique el criterio de precaución al adoptar medidas concebidas para proteger y conservar los recursos acuáticos vivos, y la sentencia Reino Unido/Comisión, citada en la nota 20, apartado 99.
(23)  –	Véanse los puntos 18 y 19 de las presentes conclusiones.
(24)  –	La limitación de las capturas puede conseguirse, inter alia,
mediante la limitación del número de licencias concedidas para pescar con redes sardineras, siempre y cuando la concesión de las licencias se lleve a cabo de forma transparente y no discriminatoria.