62015CC0444
SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
JULIANE KOKOTT
vom 8. September 2016 (
1
)
Rechtssache C‑444/15
Associazione Italia Nostra Onlus
gegen
Comune di Venezia u. a.
(Vorabentscheidungsersuchen des Tribunale amministrativo regionale per il Veneto [Regionales Verwaltungsgericht Venetien, Italien])
„Umwelt — Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme — Hohes Umweltschutzniveau gemäß Art. 191 AEUV und Art. 37 der Charta der Grundrechte — Notwendigkeit der Umweltprüfung nach der Richtlinie 2001/42/EG bei erforderlicher Verträglichkeitsprüfung nach der Richtlinie 92/43/EWG — Auslegung des Begriffs ‚kleine Gebiete auf lokaler Ebene’“
I – Einleitung
1.
Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen zielt darauf ab, den Anwendungsbereich der Richtlinie über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (
2
) (im Folgenden: SUP-Richtlinie, SUP steht für strategische Umweltprüfung) weiter zu konkretisieren. Es bietet dem Gerichtshof außerdem Gelegenheit, sich nach längerer Zeit wieder zu dem Ziel der Union zu äußern, ein hohes Schutzniveau im Bereich der Umweltpolitik anzustreben.
2.
Der Rechtsstreit betrifft im Ausgangsverfahren ein Bauvorhaben in der Lagune von Venedig. Für dieses wurde zwar eine Verträglichkeitsprüfung gemäß der Habitatrichtlinie (
3
) durchgeführt, allerdings entschieden die italienischen Behörden im Rahmen einer Vorprüfung, dass eine strategische Umweltprüfung gemäß der SUP-Richtlinie nicht erforderlich sei, weil lediglich ein kleines Gebiet auf lokaler Ebene betroffen sei und das Vorhaben voraussichtlich keine erheblichen Umweltauswirkungen haben werde. In einem solchen Fall sieht die SUP-Richtlinie vor, dass eine strategische Umweltprüfung nicht durchgeführt werden muss.
3.
Das vorlegende Gericht bezweifelt zunächst, dass diese Ausnahme von der SUP-Pflicht mit dem unionsrechtlich gebotenen hohen Umweltschutzniveau vereinbar ist, was interessante Fragestellungen insbesondere zur Justiziabilität dieser Zielvorgabe der Unionspolitik aufwirft.
4.
Hilfsweise erbittet das vorlegende Gericht eine Auslegung der Voraussetzungen, unter denen gemäß der SUP-Richtlinienbestimmung bestimmte Pläne und Programme, obwohl sie eine Prüfung nach der Habitatrichtlinie erfordern, von der Durchführung einer umfassenden strategischen Umweltprüfung befreit sein können. Hier geht es vor allem um die Frage, was unter einem „kleinen Gebiet auf lokaler Ebene“ zu verstehen ist.
II – Rechtlicher Rahmen
A – Unionsrecht
1. Primärrecht
5.
Art. 191 Abs. 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (
4
) (im Folgenden: AEUV) legt die Grundsätze der Umweltpolitik der Union fest:
6.
Art. 3 Abs. 3 Satz 2 des Vertrags über die Europäische Union (
5
) (im Folgenden: EUV) enthält eine ähnliche Zielbestimmung hinsichtlich des Umweltschutzes:
7.
Auch Art. 37 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (
6
) (im Folgenden: Charta) bestimmt mit Blick auf die Umweltpolitik:
2. Die Habitatrichtlinie
8.
Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie sieht eine Prüfung der Auswirkungen bestimmter Pläne und Projekte auf europäische Schutzgebiete vor:
3. Die SUP-Richtlinie
9.
Der zehnte Erwägungsgrund der SUP-Richtlinie nimmt Bezug auf ihr Verhältnis zur Habitatrichtlinie:
10.
Gemäß ihrem Art. 1 soll die SUP-Richtlinie sicherstellen, dass (bestimmte) Pläne und Programme, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben, bei ihrer Ausarbeitung und vor ihrer Annahme einer Umweltprüfung unterzogen werden. Sie legt die Mindestanforderungen in Bezug auf die Ausarbeitung des Umweltberichts, die Durchführung von Konsultationen, die Berücksichtigung der Ergebnisse der Umweltprüfung sowie die Unterrichtung über die nach der Prüfung ergangene Entscheidung fest.
11.
Ausgehend von ihrem zehnten Erwägungsgrund bestimmt Art. 3 der SUP-Richtlinie den Anwendungsbereich der strategischen Umweltprüfung:
„(1)
Die unter die Abs. 2 bis 4 fallenden Pläne und Programme, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben, werden einer Umweltprüfung nach den Art. 4 bis 9 unterzogen.
(2)
Vorbehaltlich des Abs. 3 wird eine Umweltprüfung bei allen Plänen und Programmen vorgenommen,
a)
...
b)
bei denen angesichts ihrer voraussichtlichen Auswirkungen auf Gebiete eine Prüfung nach Art. 6 oder 7 der … [Habitatrichtlinie] für erforderlich erachtet wird.
(3)
Die unter Abs. 2 fallenden Pläne und Programme, die die Nutzung kleiner Gebiete auf lokaler Ebene festlegen, … bedürfen nur dann einer Umweltprüfung, wenn die Mitgliedstaaten bestimmen, dass sie voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben.
(4)
...
(5)
Die Mitgliedstaaten bestimmen entweder durch Einzelfallprüfung oder durch Festlegung von Arten von Plänen und Programmen oder durch eine Kombination dieser beiden Ansätze, ob die in den Abs. 3 und 4 genannten Pläne oder Programme voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben. Zu diesem Zweck berücksichtigen die Mitgliedstaaten in jedem Fall die einschlägigen Kriterien des Anhangs II, um sicherzustellen, dass Pläne und Programme, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben, von dieser Richtlinie erfasst werden.
(6)
...“
12.
Anhang II nennt Kriterien für die Bestimmung der voraussichtlichen Erheblichkeit von Umweltauswirkungen im Sinne des Art. 3 Abs. 5 der SUP-Richtlinie.
B – Nationales Recht
13.
Die Italienische Republik hat die SUP-Richtlinie mit dem Decreto legislativo Nr. 152 vom 3. April 2006 in nationales Recht umgesetzt. Die nationale Bestimmung entspricht dem Richtlinienwortlaut, insbesondere findet sich auch darin keine Definition des Begriffs „kleine Gebiete auf lokaler Ebene“. Die nationale Rechtsprechung hat dafür Schwellenwerte anhand der räumlichen Ausdehnung des Projekts entwickelt, und zwar bei Projekten zur Entwicklung städtischer Gebiete grundsätzlich eine Fläche von 40 Hektar, aber bei Projekten innerhalb bestehender städtischer Gebiete eine Fläche von zehn Hektar.
III – Ausgangsrechtsstreit und Vorabentscheidungsersuchen
14.
Das Ausgangsverfahren dreht sich um ein Bauvorhaben in der Lagune von Venedig, auf der „Ca’ Roman“ genannten Südspitze der dort gelegenen Insel Pellestrina. Die „Società Ca’ Roman Srl“ plant, auf einer Fläche von ca. drei Hektar insgesamt 42 Wohngebäude zu errichten. In unmittelbarer Nachbarschaft befinden sich Schutzgebiete, die Teil des europäischen ökologischen Netzes „Natura 2000“ sind, weil sie als besonderes Schutzgebiet zur Erhaltung der wildlebenden Vogelarten im Sinne der Vogelschutzrichtlinie oder als Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung für den Schutz der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen im Sinne der Habitatrichtlinie ausgewiesen sind.
15.
Eine Verträglichkeitsprüfung des Plans gemäß den in Umsetzung der Habitatrichtlinie ergangenen nationalen Vorschriften erbrachte ein positives Ergebnis, verlangte allerdings zugleich zahlreiche Auflagen zum Schutz der betroffenen europäischen Schutzgebiete.
16.
Die zuständige Verwaltungsstelle prüfte außerdem, ob ein Verfahren der strategischen Umweltprüfung gemäß den der SUP-Richtlinie entsprechenden nationalen Vorschriften durchzuführen sei. Dabei kam sie zu dem Ergebnis, dass dies nicht erforderlich sei. Zwar betreffe das Bauvorhaben besondere Schutzgebiete und Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung und müsse somit einer Verträglichkeitsprüfung nach der Habitatrichtlinie unterzogen werden. Doch nach den Grundsätzen der italienischen Rechtsprechung erstrecke es sich lediglich auf „kleine Gebiete auf lokaler Ebene“. Vorhaben in solchen Gebieten bedürften einer strategischen Umweltprüfung nicht, wenn sie keine erheblichen Umweltauswirkungen hätten. Den Ausführungen des vorlegenden Gerichts ist zu entnehmen, dass die zuständigen Stellen dieses Merkmal als nicht gegeben ansahen.
17.
Die Umweltschutzorganisation Associazione Italia Nostra Onlus (im Folgenden: Italia Nostra) hat sich vor dem Tribunale amministrativo regionale del Veneto (regionales Verwaltungsgericht) gegen dieses Vorgehen gewandt. Dieses hat dem Gerichtshof daraufhin gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV die folgenden Fragen vorgelegt:
1.
Ist Art. 3 Abs. 3 der SUP-Richtlinie, soweit er sich auch auf den in Abs. 2 Buchst. b dieses Artikels genannten Fall bezieht, im Hinblick auf die Umweltvorschriften des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union und die Charta der Grundrechte gültig, soweit er Pläne und Programme, bei denen eine Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 oder 7 der Habitatrichtlinie für erforderlich erachtet wurde, von der systematischen Durchführung einer strategischen Umweltprüfung ausnimmt?
2.
Falls die Gültigkeit der genannten Bestimmung bejaht wird: Ist Art. 3 Abs. 2 und 3 der SUP-Richtlinie in Anbetracht des zehnten Erwägungsgrundes dieser Richtlinie, wonach alle Pläne und Programme, die gemäß der Habitatrichtlinie zu prüfen sind, erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben können und grundsätzlich systematischen Umweltprüfungen unterzogen werden sollten, dahin auszulegen, dass er einer Regelung wie der italienischen entgegensteht, die bei der Definition des in Art. 3 Abs. 3 der SUP-Richtlinie verwendeten Begriffs „kleine Gebiete auf lokaler Ebene“ auf rein quantitative Kriterien abstellt?
3.
Falls die vorstehende Frage verneint wird: Ist Art. 3 Abs. 2 und 3 der SUP-Richtlinie in Anbetracht des zehnten Erwägungsgrundes dieser Richtlinie, wonach alle Pläne und Programme, die gemäß der Habitatrichtlinie zu prüfen sind, erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben können und grundsätzlich systematischen Umweltprüfungen unterzogen werden sollten, dahin auszulegen, dass er einer Regelung wie der italienischen entgegensteht, die sämtliche Projekte zur Entwicklung städtischer Gebiete – neue Gebiete oder Gebietserweiterungen – mit einer Fläche von bis zu 40 Hektar sowie Projekte zur Neuordnung oder Entwicklung städtischer Gebiete innerhalb bestehender städtischer Gebiete mit einer Fläche von bis zu zehn Hektar von der automatischen und zwingenden Durchführung der strategischen Umweltprüfung ausnimmt, auch wenn für diese Projekte angesichts ihrer voraussichtlichen Auswirkungen auf Gebiete bereits eine Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 oder 7 der Habitatrichtlinie für erforderlich erachtet wurde?
18.
Die Europäische Kommission, der Rat der Europäischen Union, das Europäische Parlament, die Comune di Venezia, die Italienische Republik, die Società Ca’ Roman Srl und Italia Nostra haben schriftliche Stellungnahmen zu diesem Vorabentscheidungsersuchen abgegeben. Ein Antrag auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung wurde nicht gestellt und der Gerichtshof hat von einer solchen abgesehen.
IV – Rechtliche Würdigung
19.
Zunächst ist kurz auf die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsverfahrens einzugehen (dazu unter A), bevor die Frage zur Gültigkeit von Art. 3 Abs. 3 der SUP-Richtlinie erörtert werden kann (dazu unter B). Anschließend sind die Fragen zur Auslegung zu untersuchen (dazu unter C).
A – Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens
20.
Die Comune di Venezia und die Società Ca’ Roman halten das Vorabentscheidungsersuchen für unzulässig. Sie sind der Auffassung, die vorgelegten Fragen seien nicht entscheidungserheblich, da sich das von dem Projekt betroffene Gebiet außerhalb der nach der Habitatrichtlinie geschützten Gebiete befinde und dementsprechend eine Prüfung gemäß Art. 6 oder 7 dieser Richtlinie nicht erforderlich gewesen sei. Art. 3 Abs. 2 Buchst. b und Abs. 3 der SUP-Richtlinie fänden daher auf den Rechtsstreit von vornherein keine Anwendung.
21.
Insofern ist jedoch darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs eine Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefragen des nationalen Gerichts spricht, die es zur Auslegung des Unionsrechts in dem rechtlichen und sachlichen Rahmen stellt, den es in eigener Verantwortung festgelegt und dessen Richtigkeit der Gerichtshof nicht zu prüfen hat. Der Gerichtshof darf die Entscheidung über ein Ersuchen eines nationalen Gerichts nur dann verweigern, wenn die erbetene Auslegung des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn er nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind. (
7
)
22.
Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Es erscheint insbesondere nicht fernliegend, dass eine Verträglichkeitsprüfung nach der Habitatrichtlinie, wie vom vorlegenden Gericht geschildert, für das vorliegende Vorhaben erforderlich ist, obwohl es unmittelbar nur ein Gebiet außerhalb des Schutzgebiets betrifft, denn auch Vorhaben außerhalb von Schutzgebieten können diese beeinträchtigen. Im Übrigen steht die Auslegung des Primärrechts und der SUP-Richtlinie im Zusammenhang mit dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits, das Problem ist nicht hypothetischer Natur und das vorlegende Gericht hat alle für eine zweckdienliche Beantwortung der vorgelegten Fragen erforderlichen Angaben gemacht. Das Vorabentscheidungsersuchen ist daher zulässig.
B – Zur ersten Frage
23.
Mit der ersten Frage will das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob es mit dem im europäischen Primärrecht und der Grundrechtecharta vorgesehenen hohen Niveau des Umweltschutzes vereinbar ist, dass nicht alle Pläne, für die eine Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 und 7 der Habitatrichtlinie durchgeführt wird, per se einer obligatorischen strategischen Umweltprüfung nach der SUP-Richtlinie unterliegen.
1. Die Kontrolle des unionsrechtlich gebotenen Umweltschutzniveaus
24.
Art. 191 Abs. 2 AEUV verpflichtet den Unionsgesetzgeber, bei der Gestaltung der Umweltpolitik unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen Regionen der Union auf ein hohes Schutzniveau abzuzielen. Diese Zielsetzung ist auch in Art. 37 der Charta und in Art. 3 Abs. 3 Satz 2 EUV niedergelegt.
25.
Diese Bestimmungen sind nicht unabhängig voneinander auszulegen und zu prüfen. In ihnen kommt vielmehr der einheitliche Grundsatz eines hohen Umweltschutzniveaus zum Ausdruck, (
8
) dem wegen der mehrfachen Verankerung im Unionsrecht eine besondere Bedeutung beizumessen ist.
26.
Den Maßstab, anhand dessen ein einzelner Unionsrechtsakt auf seine Vereinbarkeit mit dem nach Art. 191 Abs. 2 AEUV gebotenen Umweltschutzniveau zu überprüfen ist, hat der Gerichtshof in den Urteilen Safety Hi-Tech (
9
) und Bettati (
10
) konkretisiert, in denen es um Verwendungsverbote für ozonschichtgefährdende Stoffe ging.
27.
Der Gerichtshof hat dort festgestellt, dass Art. 191 AEUV eine Reihe von Zielen, Grundsätzen und Kriterien vorsieht, die der Gemeinschaftsgesetzgeber im Rahmen der Durchführung der Umweltpolitik zu beachten hat. Da dabei bestimmte Ziele und Grundsätze gegeneinander abgewogen werden müssen und die Anwendung der Kriterien komplex ist, muss sich die gerichtliche Nachprüfung zwangsläufig auf die Frage beschränken, ob diese Voraussetzungen offensichtlich falsch beurteilt wurden. (
11
)
28.
Hinsichtlich des in Art. 191 Abs. 2 AEUV definierten Ziels der Umweltpolitik der Union, ein hohes Schutzniveau zu gewährleisten, hat der Gerichtshof ferner zu Recht festgestellt, dass die Wahrung eines hohen Schutzniveaus nicht unbedingt das in technischer Hinsicht höchstmögliche Schutzniveau verlangt. (
12
) Dies ergibt sich schon aus dem Wortlaut (lediglich „hohes“ Schutzniveau), aber auch daraus, dass Art. 193 AEUV den Mitgliedstaaten gestattet, noch stärkere Schutzmaßnahmen beizubehalten oder zu ergreifen.
29.
Wohl in der Annahme, dass ein Niveau nur „hoch“ im Vergleich zu einem anderen sein könne, hat der Gerichtshof im Zusammenhang mit der Wahrung des hohen Umweltschutzniveaus in der Vergangenheit auch darauf abgestellt, inwieweit Rechtsakte der Union über ihre internationalen umweltrechtlichen Verpflichtungen hinausgingen. (
13
)
30.
Ein solches, über den internationalen Verpflichtungen der Union liegendes Schutzniveau ließe sich auch im vorliegenden Fall feststellen. Denn das einschlägige Protokoll von Kiew über die strategische Umweltprüfung (
14
) zum Übereinkommen von Espoo zur Umweltverträglichkeitsprüfung im grenzüberschreitenden Rahmen (
15
) enthält keine speziellen Regeln für Vorhaben, die aus Gründen des Naturschutzes einer besonderen Prüfung bedürfen.
31.
Ein derartiger externer Vergleich ist indes nur ein bedingt taugliches Kriterium. Dieser Ansatz müsste konsequenterweise eine umfassendere Auswahl von Vergleichsgruppen heranziehen bzw. die Frage beantworten, ob diese internationalen Verpflichtungen ihrerseits ein hohes, ein mittleres oder ein niedriges Niveau des Umweltschutzes etablieren.
32.
Vor allem aber erschöpft sich die Zielbestimmung des Art. 191 Abs. 2 AEUV nicht in dem bloßen Übertreffen externer Maßstäbe. Sie fordert vielmehr ein konstantes Streben nach mehr und besserem Umweltschutz, selbst wenn weltweit kein höherer Schutz existieren sollte. Ein Schutzniveau ist nämlich jedenfalls dann nicht mehr hoch, wenn sich ganz ohne Schwierigkeiten ein noch höheres erreichen ließe – was freilich nicht verwechselt werden darf mit der Forderung, unter allen Umständen das technisch höchstmögliche Schutzniveau zu realisieren.
33.
Daraus ergibt sich für den Unionsgesetzgeber bei der Ausgestaltung des Umweltrechts das Gebot, den Umweltschutz zumindest dort zu verbessern, wo sich dies mit vertretbarem Aufwand bewerkstelligen lässt und keinerlei berechtigte Interessen entgegenstehen.
34.
In Zusammenschau mit den unter Nr. 27 der vorliegenden Schlussanträge aufgezeigten Erwägungen, insbesondere der Vielfältigkeit der Ziele, die der Unionsgesetzgeber bei der Gestaltung des Umweltschutzes berechtigterweise verfolgen kann, ist der Grundsatz des hohen Schutzniveaus gemäß Art. 191 Abs. 2 AEUV daher offensichtlich verletzt, wenn keinerlei berechtigte Interessen erkennbar sind, die einem höheren Schutzniveau entgegenstehen; „entgegenstehen“ schließt dabei gemäß dem allgemeinen unionsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit den Fall mit ein, dass das Gewicht solcher Interessen außer Verhältnis zu der möglichen Verbesserung des Schutzniveaus steht.
35.
Ich werde im Folgenden zunächst prüfen, ob das Schutzniveau der SUP-Richtlinie und insbesondere der von Art. 3 Abs. 1 abgesteckte Geltungsbereich diesem Anspruch genügen (hierzu unter 2), bevor ich auf die Frage eingehe, ob es vertretbar ist, Pläne und Programme, die eine Prüfung nach der Habitatrichtlinie erfordern, unter den in der SUP-Richtlinie vorgesehenen Umständen ausnahmsweise keiner strategischen Umweltprüfung zu unterwerfen (hierzu unter 3).
2. Zum Schutzniveau der SUP-Richtlinie im Allgemeinen
36.
Mit Blick auf die SUP-Richtlinie ist zunächst zu konstatieren, dass diese den Schutz der Umwelt nicht durch materielle Vorgaben für Pläne oder Programme, sondern durch Anforderungen an die Verfahren der Mitgliedstaaten zur Ermittlung, Erfassung und Bewertung von Umweltfolgen bezweckt. (
16
)
37.
Art. 191 Abs. 2 AEUV erlaubt den Erlass von Maßnahmen, die nur bestimmte Aspekte der Umwelt betreffen, sofern diese Maßnahmen zur Erhaltung und zum Schutz der Umwelt sowie zur Verbesserung ihrer Qualität beitragen. (
17
) Zu einem solchen bestimmten Aspekt der Umwelt sind auch Regelungen zu zählen, die lediglich Verfahrensanforderungen aufstellen, um durch öffentliche Kontrolle zum Schutz der Umwelt beizutragen.
38.
Diese Verfahrensanforderungen können freilich den Umweltschutz nur so weit stärken, wie die Pläne und Programme überhaupt Umweltauswirkungen haben. In diesem Sinne legt Art. 3 Abs. 1 der SUP-Richtlinie ihren Anwendungsbereich und damit das Schutzniveau fest: Danach sind (nur) die Pläne und Programme, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben, einer strategischen Umweltprüfung zu unterziehen.
39.
Es erscheint mit Blick auf den Grundsatz des hohen Schutzniveaus auch nicht verboten, eine gewisse Erheblichkeit der voraussichtlichen Umweltauswirkungen zu fordern. Insofern stellt die Vermeidung des zusätzlichen Aufwands, der mit der Durchführung einer strategischen Umweltprüfung für jeden Plan und jedes Programm einherginge, das sich nur in unerheblichem Umfang auf die Umwelt auswirken kann, ein legitimes Interesse dar. Dieses Interesse steht auch nicht ganz offensichtlich außer Verhältnis zu der geringen Verbesserung des Umweltschutzes, die eine strategische Umweltprüfung von Plänen und Programmen brächte, die voraussichtlich keine erheblichen Umweltauswirkungen haben.
3. Art. 3 Abs. 3 der SUP-Richtlinie im Speziellen
40.
Auf diesem Ergebnis aufbauend lässt sich ohne große Mühe untersuchen, ob das nach Art. 191 Abs. 2 AEUV gebotene Schutzniveau dadurch unterschritten wird, dass Pläne und Programme, die eine Prüfung gemäß der Habitatrichtlinie erfordern, unter den in Art. 3 Abs. 3 der SUP-Richtlinie genannten Voraussetzungen, nämlich wenn sie nur die Nutzung kleiner Gebiete auf lokaler Ebene festlegen und voraussichtlich keine erheblichen Umweltauswirkungen haben, keiner strategischen Umweltprüfung unterzogen werden müssen.
41.
Hierzu ist zunächst festzustellen, dass Art. 3 Abs. 3 der SUP-Richtlinie das von Art. 3 Abs. 1 aufgestellte Schutzniveau unverändert aufrechterhält. Denn auch danach bedürfen Pläne und Programme, die der Prüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie unterliegen, aber die Nutzung kleiner Gebiete auf lokaler Ebene festlegen, einer Umweltprüfung, wenn die Mitgliedstaaten bestimmen, dass sie voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben.
42.
Insbesondere dem in Art. 3 Abs. 3 der SUP-Richtlinie genannten Zusatz, dass „die Mitgliedstaaten bestimmen“ müssen, dass die Pläne und Programme diese Auswirkungen haben, kann insofern keine besondere Bedeutung beigemessen werden, da er nur den in der Natur der Richtlinie liegenden Umstand ausdrückt, dass diese von den Mitgliedstaaten im konkreten Fall umgesetzt wird. Das vermeintliche Ermessen der Mitgliedstaaten ist jedenfalls dahin gehend reduziert, dass sie verpflichtet sind, Pläne, bei denen insbesondere aufgrund ihrer Merkmale, ihrer Auswirkungen und der voraussichtlich betroffenen Gebiete mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist, einer Umweltprüfung zu unterziehen. (
18
) Um festzustellen, ob mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist, müssen sie nach Art. 3 Abs. 5 der SUP-Richtlinie die Kriterien des Anhangs II beachten. (
19
)
43.
Darin liegt der Unterschied zu der im Vorabentscheidungsersuchen angeführten Rechtsprechung, die eine Umsetzung ähnlicher Regelungen der UVP-Richtlinie (
20
) beanstandet, weil sie ausschließlich auf Schwellenwerten beruht oder auf der Lage von Städtebauvorhaben außerhalb bebauter Gebiete. (
21
) In diesen Fällen fehlte es nämlich an einer Prüfung, ob die nicht erfassten Vorhaben trotzdem erhebliche Umweltauswirkungen haben können.
44.
Im Übrigen betont der Rat zu Recht, dass auch das Schutzniveau der Habitatrichtlinie durch diese Regelung nicht in Frage gestellt wird. Die Verpflichtungen nach Art. 6 Abs. 3 und 4 der Habitatrichtlinie werden von Art. 3 Abs. 3 der SUP-Richtlinie nicht berührt.
45.
Da Art. 3 Abs. 3 der SUP-Richtlinie somit das von Art. 3 Abs. 1 etablierte Schutzniveau nicht weiter absenkt, besteht nach dem unter 2 gefundenen Ergebnis kein Grund, an der Wahrung des von Art. 191 Abs. 2 AEUV geforderten hohen Umweltschutzniveaus zu zweifeln.
46.
Italia Nostra trägt dagegen im Wesentlichen vor, es entspreche nicht dem gebotenen Schutzniveau, dass durch Art. 3 Abs. 3 der SUP-Richtlinie Pläne und Programme, die schon eine Verträglichkeitsprüfung nach der Habitatrichtlinie erfordern, von einer strategischen Umweltprüfung verschont bleiben können.
47.
Es trifft zu, dass dies auf den ersten Blick widersprüchlich wirkt, denn die Möglichkeit erheblicher Auswirkungen auf ein europäisches Schutzgebiet, die Voraussetzung einer Pflicht zur Durchführung der Prüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie, entspricht in der Regel der Möglichkeit erheblicher Auswirkungen im Sinne von Art. 3 Abs. 3 der SUP-Richtlinie. (
22
)
48.
Daher war es konsequent, in Art. 3 Abs. 2 Buchst. b der SUP-Richtlinie eine unwiderlegliche Vermutung niederzulegen, dass Pläne und Programme, die einer Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie bedürfen, auch eine Umweltprüfung nach der SUP-Richtlinie voraussetzen.
49.
Gleichwohl sind Fälle vorstellbar, in denen bestehende vernünftige Restzweifel an der Unschädlichkeit einer Maßnahme extrem leicht durch eine begrenzte Prüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie ausgeräumt werden können, so dass nach dieser spezifischen Prüfung kein Zweifel mehr verbleibt, der die Umweltprüfung nach der SUP-Richtlinie erfordern würde. In diesem Fall ist es gerechtfertigt, auf eine umfassende Umweltprüfung nach der SUP-Richtlinie zu verzichten. Denn auch mit dieser Einschränkung müssen Pläne und Programme, die erhebliche Umweltauswirkungen haben können, immer noch geprüft werden, wie dies Art. 3 Abs. 1 der SUP-Richtlinie verlangt. Aus den in Nr. 39 der vorliegenden Schlussanträge genannten Gründen wahrt daher auch Art. 3 Abs. 3 der SUP-Richtlinie insofern das von Art. 191 Abs. 2 AEUV geforderte Niveau.
50.
Ob im Ausgangsfall erhebliche Umweltauswirkungen zu Recht ausgeschlossen wurden, ist hier nicht zu entscheiden und nach dem Vorabentscheidungsersuchen auch nicht durch das innerstaatliche Gericht, da anscheinend keine entsprechenden Rügen erhoben wurden. Gleichwohl weckt der Umstand, dass dem Vorhaben zahlreiche Auflagen zum Schutz der betroffenen europäischen Schutzgebiete auferlegt wurden, Zweifel daran, dass aufgrund der Prüfung gemäß Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie die Möglichkeit erheblicher Umweltauswirkungen im Sinne von Art. 3 Abs. 3 der SUP-Richtlinie ausgeräumt werden konnte. In die gleiche Richtung weisen die Vorgaben für das Vorhaben, die im Rahmen der Vorprüfung der Notwendigkeit einer Umweltprüfung nach der SUP-Richtlinie festgelegt wurden.
51.
Auf die erste Frage des vorlegenden Gerichts ist daher zu antworten, dass ihre Prüfung nichts ergeben hat, was die Gültigkeit von Art. 3 Abs. 3 der SUP-Richtlinie in Frage stellen könnte.
C – Zur zweiten und dritten Frage
52.
Die zweite und dritte Frage beziehen sich auf die Auslegung von Art. 3 Abs. 3 der SUP-Richtlinie, also der Bestimmung, deren grundsätzliche Vereinbarkeit mit dem Primärrecht in der ersten Frage zu erörtern war. (
23
) Zu klären ist die Bedeutung der Formulierung, wonach Pläne und Programme, die zwar eine Prüfung nach der Habitatrichtlinie erfordern, aber lediglich „die Nutzung kleiner Gebiete auf lokaler Ebene festlegen“, keiner strategischen Umweltprüfung bedürfen, wenn die Mitgliedstaaten bestimmen, dass sie voraussichtlich keine erheblichen Umweltauswirkungen haben.
53.
Mit der zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob für die Beurteilung, ob ein Plan oder Programm die Nutzung eines solchen kleinen Gebiets auf lokaler Ebene festlegt, allein auf die Fläche des Projekts abgestellt werden darf. Gegebenenfalls erfragt das vorlegende Gericht mit der dritten Frage die Vereinbarkeit der in Italien konkret angewandten flächenbezogenen Schwellenwerte (40 bzw. zehn Hektar) mit der Richtlinie. Beide Fragen können gemeinsam beantwortet werden.
54.
Hierzu ist zunächst festzuhalten, dass die Qualifikation eines Plans oder Programms als eine Maßnahme, die die Nutzung eines kleinen Gebiets auf lokaler Ebene festlegt, zwei Voraussetzungen hat: zum einen die Nutzung eines kleinen Gebiets und zum anderen die Festlegung auf lokaler Ebene. Ich werde im Folgenden zunächst auf das zweite Merkmal, das der lokalen Ebene, eingehen.
1. Festlegung auf lokaler Ebene
55.
Das Merkmal der lokalen Ebene taucht in der SUP-Richtlinie noch einmal an anderer Stelle auf, nämlich in Art. 2 Buchst. a erster Spiegelstrich bei der Begriffsbestimmung bzw. Qualifikation der Pläne und Programme, die in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen. Dort wird die lokale Ebene, ebenso wie die regionale und nationale Ebene, zur Bezeichnung möglicherweise zuständiger Planungs- bzw. Genehmigungsbehörden verwendet.
56.
Zwar fehlt in Art. 3 Abs. 3 der SUP-Richtlinie ein ausdrücklicher Hinweis darauf, dass auch hier mit der lokalen Ebene eine Verwaltungsebene gemeint ist. Die ansonsten gleichlautende Formulierung sowie der systematische Zusammenhang legen jedoch nahe, dass dem Begriff in Art. 3 Abs. 3 die gleiche Bedeutung wie in Art. 2 Buchst. a erster Spiegelstrich der Richtlinie zukommt. Die Qualifikation eines Plans oder Programms als Maßnahme zur Nutzung eines Gebiets auf lokaler Ebene erfordert somit, dass sie in die Zuständigkeit der lokalen – in Abgrenzung zur regionalen und nationalen – Planungs- bzw. Genehmigungsbehörde fällt.
57.
Daraus ergibt sich bereits als Antwort auf die zweite Frage des vorlegenden Gerichts, dass eine Regelung, die zur Definition von Plänen und Programmen, die „die Nutzung kleiner Gebiete auf lokaler Ebene festlegen“, allein auf die Planfläche abstellt, nicht im Einklang mit Art. 3 Abs. 3 der SUP-Richtlinie steht. Da die im Ausgangsrechtsstreit umstrittene Maßnahme nach dem Vorabentscheidungsersuchen von der Stadt Venedig erlassen wurde, ist jedoch nicht auszuschließen, dass es sich um eine Maßnahme auf lokaler Ebene handelt.
2. Nutzung eines kleinen Gebiets
58.
Ist die Zuständigkeit der lokalen Behörde gegeben, ist für die Anwendung des Art. 3 Abs. 3 der SUP-Richtlinie weiter zu prüfen, ob der Plan lediglich die Nutzung eines kleinen Gebiets festlegt.
59.
Mit Blick auf die zweite Frage des vorlegenden Gerichts ist hierzu zunächst festzustellen, dass Maßstab für die Größe des Gebiets nur die Fläche des unmittelbaren Plangebiets sein kann, ungeachtet der Umweltauswirkungen des Vorhabens. Dies legt schon der natürliche Wortsinn eines „Gebiets“ nahe. Bei einer systematischen Betrachtung fällt auch auf, dass Art. 3 Abs. 3 allein auf das Gebiet abstellt, dessen Nutzung der Plan festlegt, womit eine engere Formulierung gewählt wurde als an anderen Stellen der Richtlinie, die alle von dem Vorhaben bzw. seinen Auswirkungen (voraussichtlich) betroffenen Gebiete in den Blick nehmen (
24
). Dies spricht ebenfalls für die alleinige Maßgeblichkeit der Fläche des unmittelbaren Plangebiets.
60.
Auch teleologische Erwägungen stehen der hier vorgeschlagenen, ausschließlich flächenbezogenen Betrachtung zumindest nicht entgegen. Die konkrete Vorschrift, wonach Pläne und Programme zur Festlegung der Nutzung kleiner Gebiete nur vorbehaltlich einer Vorprüfung, ob erhebliche Umweltauswirkungen möglich sind, einer strategischen Umweltprüfung unterliegen, dient insbesondere nicht in erster Linie der Gewährleistung eines möglichst hohen Umweltschutzniveaus. Wäre dies alleiniger Zweck der Norm, hätte es der Ausnahme von der Regelung in Art. 3 Abs. 2 Buchst. b durch Art. 3 Abs. 3 nicht bedurft. Dann hätte man sämtliche Pläne und Programme, die nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie zu prüfen sind, zusätzlich einer strategischen Prüfung unterworfen und damit möglicherweise ein geringfügig höheres Schutzniveau gewährleistet.
61.
Die Durchbrechung des Automatismus von einer Verträglichkeitsprüfung nach der Habitatrichtlinie zur strategischen Umweltprüfung zugunsten einer Vorprüfung dient vielmehr in erster Linie der Vermeidung unnötigen Aufwands und der Verfahrensbeschleunigung. Zu diesem Zweck eignet sich die flächenmäßige Ausdehnung als Trennkriterium zwischen Plänen, die stets einer Prüfung bedürfen, und solchen, bei denen zunächst eine Vorprüfung durchgeführt wird: Auch wenn es zweifellos räumlich kleine Pläne und Programme gibt, die erhebliche Umweltauswirkungen haben (
25
) (und für die folglich gemäß Art. 3 Abs. 3 auch eine strategische Prüfung durchzuführen ist), kann einerseits typisierend unterstellt werden, dass größere Maßnahmen jedenfalls stärkere Umweltauswirkungen als vergleichbare kleinere Pläne haben und eine Vorprüfung für größere Maßnahmen daher oft unnötig wäre. Da die Feststellung der räumlichen Ausdehnung andererseits keinen nennenswerten zusätzlichen Aufwand bedeutet, vermag sie den Aufwand effektiv zu begrenzen, ohne dabei der Verwirklichung des Gesamtziels der Richtlinie, ein frühzeitiges Prüfverfahren für Rechtsakte mit voraussichtlich erheblichen Umwelteinwirkungen zu schaffen, (
26
) im Wege zu stehen.
62.
Es stellt sich somit die Anschlussfrage, bis zu welcher räumlichen Ausdehnung Gebiete als „klein“ anzusehen sind.
63.
Hierzu ist zunächst festzustellen, dass der Unionsgesetzgeber davon abgesehen hat, einen konkreten Schwellenwert festzulegen. Insofern steht den Mitgliedstaaten ein Ermessensspielraum bei der Festsetzung solcher Schwellenwerte zu. Dieser Spielraum ist lediglich durch die äußerste Grenze dessen beschränkt, was nach natürlicher Lebensauffassung noch als „kleines“ Gebiet bezeichnet werden kann.
64.
Ferner ist zu berücksichtigen, dass ein Gebiet nur im Vergleich zu einer Bezugsgröße als klein qualifiziert werden kann.
65.
Als Bezugsgröße kommen meines Erachtens grundsätzlich drei Gebiete in Betracht: das gesamte Unionsgebiet, so dass sich eine konkrete, für alle Mitgliedstaaten gültige „kleine“ Fläche bestimmen ließe, die Fläche des jeweiligen Mitgliedstaats sowie schließlich die Fläche, die in die Zuständigkeit der jeweiligen lokalen Verwaltungsebene fällt.
66.
Da das Kriterium der Nutzung kleiner Gebiete zusätzlich zum Erfordernis der Festlegung auf lokaler Ebene verlangt wird, mithin dieses weiter einschränken soll, ist richtigerweise auf die von dem jeweiligen lokalen Verwaltungsträger beaufsichtigte Fläche als relevante Bezugsgröße abzustellen. Das, was auf das Gebiet des gesamten Mitgliedstaates oder sogar der Union bezogen als klein anzusehen ist, wäre nämlich wohl im Regelfall größer als der Zuständigkeitsbereich einer lokalen Verwaltungsebene.
67.
Damit geht zwar einher, dass das, was als kleines Gebiet gilt, von der Aufteilung der Zuständigkeiten und dem Zuschnitt lokaler und (in Abgrenzung dazu) regionaler Ebenen in den Mitgliedstaaten abhängt. Dies ist jedoch notwendige, wenn nicht gar gewollte Folge der fehlenden Harmonisierung bzw. Konkretisierung in Art. 3 Abs. 3 der SUP-Richtlinie und der Bezugnahme auf die lokale Ebene.
68.
In diesem Rahmen erscheint als Richtwert eine Fläche von höchstens 5 % des Zuständigkeitsgebiets der jeweiligen lokalen Verwaltungsebene als das, was nach natürlicher Lebensauffassung gerade noch als „kleines“ Gebiet angesehen werden kann. Bei besonders großflächigen lokalen Gebietskörperschaften verbietet sich allerdings in der Regel die Ausschöpfung dieses Richtwerts.
V – Entscheidungsvorschlag
69.
Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, das Vorabentscheidungsersuchen wie folgt zu beantworten:
1)
Die Prüfung der ersten Frage hat nichts ergeben, was die Gültigkeit von Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie 2001/42/EG über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme in Frage stellen könnte.
2)
Die Anwendung des Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie 2001/42 setzt neben der Nutzung eines kleinen Gebiets voraus, dass der Plan oder das Programm in die Zuständigkeit einer lokalen Behörde fällt. Die Vorschrift steht daher einer Regelung entgegen, die bei der Frage, ob ein Plan oder Programm die Nutzung eines kleinen Gebiets auf lokaler Ebene festlegt, ausschließlich auf die Fläche des Plangebiets abstellt.
3)
Ein Plan oder Programm legt gemäß Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie 2001/42 nicht mehr die Nutzung eines kleinen Gebiets fest, wenn das betroffene Gebiet einen Richtwert von 5 % der Fläche des Zuständigkeitsgebiets der jeweiligen lokalen Verwaltungsebene überschreitet.
(
1
)   Originalsprache: Deutsch.
(
2
)   Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 (ABl. 2001, L 197, S. 30).
(
3
)   Richtlinie 92/43/EWG des Rates zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen vom 21. Mai 1992 (ABl. 1992, L 206, S. 7).
(
4
)   ABl. 2012, C 326, S. 47.
(
5
)   ABl. 2008, C 115, S. 13.
(
6
)   ABl. 2012, C 326, S. 391.
(
7
)   Urteil vom 7. April 2016, KA Finanz (C‑483/14, EU:C:2016:205, Rn. 41 m.w.N.).
(
8
)   Vgl. zu Art. 37 der Charta auch die Erläuterungen zur Charta der Grundrechte, ABl. 2007, C 303, S. 27.
(
9
)   Urteil vom 14. Juli 1998 (C‑284/95, EU:C:1998:352).
(
10
)   Urteil vom 14. Juli 1998 (C‑341/95, EU:C:1998:353).
(
11
)   Vgl. Urteile vom 14. Juli 1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, Rn. 36 f.), und Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, Rn. 34 f.) sowie vom 15. Dezember 2005, Griechenland/Kommission (C‑86/03, EU:C:2005:769, Rn. 88).
(
12
)   Vgl. Urteile vom 14. Juli 1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, Rn. 49) und Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, Rn. 47).
(
13
)   Vgl. Urteile vom 14. Juli 1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, Rn. 48) und Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, Rn. 46).
(
14
)   ABl. 2008, L 308, S. 35, angenommen durch den Beschluss 2008/871/EG des Rates vom 20. Oktober 2008 zur Genehmigung des Protokolls über die strategische Umweltprüfung zum Espooer UN/ECE-Übereinkommen von 1991 über die Umweltverträglichkeitsprüfung im grenzüberschreitenden Rahmen im Namen der Europäischen Gemeinschaft (ABl. 2008, L 308, S. 33).
(
15
)   ABl. 1992, C 104, S. 7; nach dem Vorschlag für einen Beschluss des Rates zur Genehmigung – im Namen der Europäischen Gemeinschaft – der ersten und zweiten Änderung des UN/ECE-Übereinkommens von Espoo über die Umweltverträglichkeitsprüfung im grenzüberschreitenden Rahmen (KOM[2007] 470 endgültig) hat die Gemeinschaft dieses Übereinkommen am 27. Juni 1997 durch einen nicht veröffentlichten Beschluss des Rates genehmigt, der anscheinend vom 15. Oktober 1996 datiert (siehe den Vorschlag für den ersten Ratsbeschluss im ABl. 1992, C 104, S. 5).
(
16
)   Vgl. in diesem Sinne den neunten Erwägungsgrund der SUP-Richtlinie sowie zur UVP-Richtlinie das Urteil vom 14. März 2013, Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, Rn. 46).
(
17
)   Urteil vom 14. Juli 1998, Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, Rn. 43).
(
18
)   Urteile vom 22. September 2011, Valčiukienė u. a. (C‑295/10, EU:C:2011:608, Rn. 46), sowie vom 10. September 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, Rn. 46 und 47). Vgl. auch Urteil vom 18. April 2013, L (C‑463/11, EU:C:2013:247, Rn. 38).
(
19
)   Vgl. Urteil vom 18. April 2013, L (C‑463/11, EU:C:2013:247, Rn. 31, 33, 39 und 41).
(
20
)   Nunmehr Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. 2011, L 26, S. 1), zuletzt geändert durch die Richtlinie 2014/52/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April 2014 (ABl. 2014, L 124, S. 1).
(
21
)   Das Vorabentscheidungsersuchen nennt die Urteile vom 21. September 1999, Kommission/Irland (C‑392/96, EU:C:1999:431, Rn. 64 bis 67), und vom 16. März 2006, Kommission/Spanien (C‑332/04, EU:C:2006:180, Rn. 77 bis 81).
(
22
)   Vgl. meine Schlussanträge in der Rechtssache Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:491, Nr. 78) und die dort angeführte Rechtsprechung zur UVP-Richtlinie sowie den zehnten Erwägungsgrund der SUP-Richtlinie.
(
23
)   Vgl. oben, Abschnitt B.
(
24
)   Vgl. Art. 3 Abs. 2 Buchst. b, Anhang I Buchst. c und d sowie Anhang II Nr. 2 der SUP-Richtlinie.
(
25
)   Vgl. Urteil vom 21. September 1999, Kommission/Irland (C‑392/96, EU:C:1999:431, Rn. 66 ff.), zur UVP-Richtlinie.
(
26
)   Vgl. Urteil vom 22. März 2012, Inter-Environnement Bruxelles (C‑567/10, EU:C:2012:159, Rn. 30).