62018CJ0080
DOMSTOLENS DOM (Femte Afdeling)
7. november 2019 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – princippet om, at forureneren betaler – fælles regler for det indre marked for elektricitet – direktiv 2009/72/EF – artikel 3, stk. 1 og 2 – princippet om forbud mod forskelsbehandling – finansiering af tarifunderskuddet – afgifter, der kun opkræves af virksomheder, der benytter kernekraft til elektricitetsproduktion«
I de forenede sager C-80/18 – C-83/18,
angående fire anmodninger om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien) ved afgørelser af 27. juni, 10. juli og 18. juli 2017, indgået til Domstolen henholdsvis den 6. februar 2018 og den 7. februar 2018, i sagerne
Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) (sag C-80/18),
Endesa Generación
SA (sag C-82/18)
mod
Administración General del Estado,
Iberdrola Generación Nuclear SAU (sag C-80/18 og sag C-82/18),
og
Endesa Generación
SA (sag C-81/18),
Iberdrola Generación Nuclear SAU (sag C-83/18)
mod
Administración General del Estado (sag C-81/18 og sag C-83/18),
har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, E. Regan, og dommerne I. Jarukaitis, E. Juhász, M. Ilešič og C. Lycourgos (refererende dommer),
generaladvokat: G. Hogan,
justitssekretær: fuldmægtig L. Carrasco Marco,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 28. februar 2019,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) ved abogados J.C. García Muñoz og J.M. Mohedano Fuertes, bistået af procuradora M.C. Villaescusa Sanz,
–
Endesa Generación SA ved abogados J.L. Buendía Sierra, F.J. López Villalta y Peinado, E. Gardeta González, J.M. Cobos Gómez og A. Lamadrid de Pablo,
–
Iberdrola Generación Nuclear SAU ved abogados J. Ruiz Calzado, J. Domínguez Pérez og M.L. Cazorla Prieto, bistået af procurador J.L. Martín Jaureguibeitia,
–
den spanske regering ved A. Rubio González og V. Ester Casas, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved O. Beynet, S. Pardo Quintillán og C. Hermes, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 8. maj 2019,
afsagt følgende
Dom
1
Disse anmodninger om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 191, stk. 2, TEUF og artikel 3, stk. 1 og 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/72/EF af 13. juli 2009 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 2003/54/EF (EUT 2009, L 211, s. 55), artikel 3 og 5 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/89/EF af 18. januar 2006 om foranstaltninger til fremme af elforsyningssikkerhed og infrastrukturinvesteringer (EUT 2006, L 33, s. 22) samt artikel 20 og 21 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
2
Anmodningerne er blevet indgivet i forbindelse med tvister mellem for det første Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) og Endesa Generación SA, på den ene side, og Iberdrola Generación Nuclear SAU og Administración General del Estado (den almindelige statslige forvaltning, Spanien), på den anden side, og for det andet Endesa Generación og Iberdrola Generación Nuclear og samme statslige forvaltning vedrørende lovligheden af afgifter, der pålægges fremstillingen af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald fra kernekraftproduktion samt oplagringen af dette nukleare brændsel og dette affald på centrale anlæg (herefter »kerneenergiafgifter«).
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 2005/89
3
Artikel 3, stk. 1 og 4, i direktiv 2005/89 bestemte:
»1.   Medlemsstaterne sikrer en høj grad af elforsyningssikkerhed ved at træffe de nødvendige foranstaltninger til fremme af et stabilt investeringsklima og fastlægge, hvilke roller og ansvarsområder de kompetente myndigheder, inklusive reguleringsmyndighederne, hvor det er relevant, og alle relevante markedsaktører skal have, og ved at offentliggøre oplysninger herom. […]
[…]
4.   Medlemsstaterne sikrer, at foranstaltninger vedtaget i medfør af dette direktiv er ikke-diskriminerende og ikke påfører markedsaktørerne, herunder nye markedsdeltagere og virksomheder med små markedsandele, urimelige byrder. […]«
4
Dette direktivs artikel 5, stk. 1, fastsatte:
»Medlemsstaterne træffer egnede foranstaltninger til at opretholde balancen mellem efterspørgslen efter elektricitet og den produktionskapacitet, der er til rådighed.
[…]«
5
Direktiv 2005/89 blev ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/941 af 5. juni 2019 (EUT 2019, L 158, s. 1).
Direktiv 2009/72
6
Artikel 1 i direktiv 2009/72 bestemmer:
»I dette direktiv fastsættes fælles regler for produktion, transmission, distribution og forsyning af elektricitet samt for forbrugerbeskyttelse med henblik på at forbedre og integrere konkurrencebaserede elektricitetsmarkeder i Fællesskabet. Det fastlægger regler for, hvorledes elektricitetssektoren skal organiseres og fungere, hvordan der opnås åben adgang til markedet, hvilke kriterier og procedurer der skal anvendes ved indkaldelse af tilbud og meddelelse af bevillinger, samt hvorledes systemerne skal drives. Det fastlægger endvidere regler for forsyningspligt og elektricitetsforbrugeres rettigheder og præciserer konkurrencevilkårene.«
7
Dette direktivs artikel 3 med overskriften »Offentlige serviceforpligtelser og forbrugerbeskyttelse« fastsætter følgende i stk. 1 og 2:
»1.   Medlemsstaterne påser på grundlag af deres institutionelle opbygning og under behørig iagttagelse af subsidiaritetsprincippet, at elektricitetsvirksomheder drives efter dette direktivs principper, jf. dog stk. 2, med henblik på at etablere et konkurrencebaseret, sikkert og miljømæssigt bæredygtigt elektricitetsmarked. De afstår fra at forskelsbehandle disse virksomheder for så vidt angår såvel rettigheder som forpligtelser.
2.   Medlemsstaterne kan under fuld iagttagelse af de relevante bestemmelser i traktaten, særlig artikel 86, ud fra almindelig økonomisk interesse pålægge virksomheder i elektricitetssektoren offentlige serviceforpligtelser, som kan omfatte leveringernes sikkerhed, herunder forsyningssikkerhed, regelmæssighed, kvalitet og pris samt miljøbeskyttelse, herunder energieffektivitet, energi fra vedvarende energikilder og klimabeskyttelse. Disse forpligtelser skal være klart definerede, og de skal være gennemsigtige, ikke-diskriminerende og kontrollerbare, og de skal sikre elektricitetsvirksomheder i Fællesskabet lige adgang til de nationale forbrugere. […]«
Spansk ret
8
Præamblen til Ley 15/2012 de medidas fiscales para la sostenibilidad energética (lov nr. 15/2012 om skatte- og afgiftsmæssige foranstaltninger for bæredygtig energi) af 27. december 2012 (BOE nr. 312 af 28.12.2012, s. 88081, herefter »loven om energiafgift«) er affattet som følger:
»Formålet med denne lov er at tilpasse vores skattesystem til en mere effektiv og miljøvenlig udnyttelse og en bæredygtig udvikling […].
[…]
Grundlaget for denne lov er forfatningens artikel 45 […]. Således består en af akserne i denne skattereform i at internalisere de miljøomkostninger, der opstår ved elproduktion […]. Loven skal tjene som et incitament til at forbedre vores energieffektivitet og samtidig sikre en bedre forvaltning af naturressourcerne og en fortsat styrkelse af den nye model for bæredygtig udvikling, både ud fra et økonomisk og socialt synspunkt samt ud fra et miljømæssigt synspunkt.
[…]
Med henblik herpå regulerer denne lov tre nye afgifter: […] en afgift på produktion af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald fra kernekraftproduktion samt en afgift på oplagring af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald på centrale anlæg […].
[…]
Produktionen af elektricitet ved hjælp af kerneenergi indebærer, at samfundet skal acceptere en række byrder og forpligtelser på grund af de særlige kendetegn ved denne type energi, hvis økonomiske virkninger er vanskelige at vurdere. Samfundet skal påtage sig en bred vifte af opgaver som følge af denne produktion såsom håndtering af radioaktivt affald og eventuel anvendelse af materialer til ikke fredelige formål.
[…] [V]urderingen af de samlede omkostninger ved nedlukning af kernekraftværker og sluthåndtering af radioaktivt affald er stadig behæftet med betydelig usikkerhed, som i sidste ende vil påvirke samfundet, efter at driften af kernekraftværkerne er ophørt, navnlig med hensyn til sluthåndteringen af brugt nukleart brændsel og højaktivt affald. […]
På grund af den lange levetid for visse former for radioaktivt affald, der strækker sig over generationer, er det således vigtigt, at man efter sluthåndteringen heraf indfører de nødvendige foranstaltninger for at forhindre, at en ekstern aktør forårsager udslip til miljøet eller andre skadelige virkninger, hvilket vil kræve en langsigtet institutionel overvågning, som staten skal have ansvaret for. […]
Et andet særtræk ved kernekraftindustrien er anvendelsen og produktionen af materialer, der skal kontrolleres nøje for at undgå, at de anvendes til ikke-fredelige formål eller andre former for ondsindede handlinger, der påvirker dem, hvilket tvinger Spanien […] til at påtage sig det deraf følgende ansvar og derfor til at stille ressourcer til rådighed til at håndtere dem.
Staten skal således tilvejebringe de nødvendige ressourcer til at sikre opretholdelsen af de eksisterende beredskabsplaner for nukleare anlæg […].
På baggrund af det ovenstående er det hensigtsmæssigt at indføre en afgift på produktion af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald på nukleare anlæg og på opbevaring af dem på centrale anlæg for at udligne de omkostninger, som samfundet skal bære som følge af denne produktion.«
9
Artikel 12 i loven om energiafgift med overskriften »natur« har følgende ordlyd:
»Afgiften på produktion af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald fra kernekraftproduktion og afgiften på oplagring af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald på centrale anlæg er direkte og konkrete afgifter, der opkræves på de aktiviteter, herunder ved de respektive afgiftsudløsende begivenheder, der er fastsat i artikel 15 og 19 i denne lov.«
10
Denne lovs artikel 15 fastsætter:
»Fremstillingen af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald fra kernekraftproduktion udgør den begivenhed, der medfører afgiftspligten.«
11
Den nævnte lovs artikel 16 fastsætter:
»1.   Afgiftspligtige er de i artikel 35, stk. 4, i Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria [(lov nr. 58/2003 af 17.12.2003, den almindelige lov om skatter og afgifter)] omhandlede fysiske og juridiske personer og enheder, som udøver en af de former for virksomhed, der er omhandlet i artikel 15.
2.   Ejere af de nukleare anlæg, som afgiftspligtens indtræden kan henføres til, hæfter solidarisk for afgiften, når de ikke er driftsledere af anlæggene.«
12
Artikel 17 i loven om energiafgift bestemmer:
»1.   Grundlaget for afgiften på fremstilling af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald fra kernekraftproduktion udgøres af:
a)
tungmetal indeholdt i nukleart brændsel, der er fremstillet under afgiftsperioden, i kilogram, hvorved der ved tungmetal forstås det heri indeholdte uran og plutonium og ved brugt nukleart brændsel forstås udarmet nukleart brændsel, der er bestrålet i reaktoren og i løbet af afgiftsperioden definitivt er udledt heraf
b)
de kubikmeter af mellem, lavt og meget lavaktivt radioaktivt affald, som er fremstillet i løbet af afgiftsperioden med henblik på midlertidig opbevaring på anlægsområdet.
2.   Det i denne artikel definerede afgiftsgrundlag fastsættes for ethvert anlæg, der driver den form for virksomhed, som er udløsende for denne afgift.«
13
Denne lovs artikel 18 fastsætter:
»Afgiftsbeløbet beregnes ved på afgiftsgrundlaget at anvende følgende satser:
a)
for fremstilling af brugt brændsel hidrørende fra kernekraftproduktion som omhandlet i artikel 17, stk. 1, litra a), en sats på 2190 EUR pr. kg tungmetal
b)
for fremstilling af radioaktivt affald som omhandlet i artikel 17, stk. 1, litra b):
1.
en sats på 6000 EUR pr. m3 med hensyn til lav- og middelradioaktivt affald
2.
en sats på 1000 EUR pr. m3 for radioaktivt affald med en meget lav aktivitet.«
14
Den nævnte lovs artikel 19 bestemmer følgende:
»Den afgiftsudløsende begivenhed er aktiviteten med oplagring af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald på et centralt anlæg.
Med henblik på denne afgift forstås ved oplagring af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald enhver aktivitet, der består i midlertidigt eller permanent at immobilisere dette brændsel eller affald, uanset metoden, og ved centrale anlæg et anlæg, der kan oplagre disse materialer fra forskellige anlæg eller med forskellig oprindelse.«
15
I artikel 21 i loven om energiafgift defineres de afgiftspligtige personer som værende »de fysiske eller juridiske personer eller enheder, der er omhandlet i artikel 35, stk. 4, i [lov nr. 58/2003], som er indehavere af anlæg, der udfører de aktiviteter, der er omhandlet i artikel 19«.
16
Denne lovs artikel 22 har følgende ordlyd:
»1.   Grundlaget for afgiften på oplagring af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald på et centralt anlæg udgøres af følgende faktorer:
a)
vægtforskellen på tungmetallet i det oplagrede brugte nukleare brændsel i perioden mellem afslutningen og begyndelsen på afgiftsperioden, målt i kilogram
b)
mængdeforskellen på andet højradioaktivt affald end brugt brændsel, eller radioaktivt affald med lang levetid, oplagret i perioden mellem afslutningen og begyndelsen på afgiftsperioden, udtrykt i kubikmeter
c)
mængden af det mellemaktive radioaktive affald, der ikke er omfattet af litra b), og det lavt og meget lavaktive radioaktive affald, som er placeret i anlægget med henblik på oplagring i afgiftsperioden, udtrykt i kubikmeter.
2.   Det i denne artikel definerede afgiftsgrundlag fastsættes for hvert anlæg, der udfører de aktiviteter, som er afgiftsudløsende.«
17
Den nævnte lovs artikel 24 fastsætter:
»1.   I medfør af artikel 23 beregnes afgiftsbeløbet ved på afgiftsgrundlaget eller på nettoafgiftsgrundlaget at anvende følgende satser:
a)
for oplagring af brugt brændsel som omhandlet i artikel 22, stk. 1, litra a), en sats på 70 EUR pr. kg tungmetal
b)
for oplagring af det i artikel 22, stk. 1, litra b), omhandlede radioaktive affald, en sats på 30000 EUR pr. m3 radioaktivt affald
c)
for oplagring af det i artikel 22, stk. 1, litra c), nævnte radioaktive affald:
1.
en sats på 10000 EUR pr. m3 for lav- og middelradioaktivt affald
2.
en sats på 2000 EUR pr. m3 for meget lavt radioaktivt affald.«
18
Artikel 26 i loven om energiafgift foreskriver:
»1.   De afgiftspligtige har omvendt betalingspligt og skal betale afgiftsbeløbet inden for de første 20 kalenderdage efter afgiftens forfald i overensstemmelse med de regler og metoder, som er fastsat af finansministeren og den offentlige forvaltning.
2.   Inden udløbet af de første 20 dage af april, juli og oktober betaler de afgiftspligtige, for hvilke afgiften indtræder som omhandlet i artikel 15 og 19, i henhold til de regler og metoder, som er fastsat af finansministeren og den offentlige forvaltning, det for den indeværende periode skyldige beløb i rater.
Størrelsen af disse rater beregnes i henhold til kriterierne for fastlæggelse af afgiftsgrundlaget for det kalenderkvartal, der går forud for det tidspunkt, fra hvilket fristen for betaling af hver af disse rater begynder at løbe, og, i givet fald, ved anvendelse af den afgiftssats, der er henvist til i lovens artikel 18 og 24.«
19
Den anden tillægsbestemmelse i loven om energiafgift vedrørende omkostningerne ved elektricitetssystemet bestemmer:
»Hvert år afsættes der på statens finanslovsforslag et beløb til finansiering af omkostningerne til elektricitetsproduktionssystemet, jf. artikel 16 i Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico (lov nr. 54/1997 af 27.11.1997 om elektricitetssektoren), på i alt:
a)
et skøn over de årlige beløb, som staten opkræver i form af de i denne lov omhandlede skatter og afgifter
b)
de skønnede årlige indtægter fra aktionering af kvoter for drivhusgasemissioner på højst 500 mio. EUR.«
20
I Ley 16/2013, por la que se establecen determinadas medidas en materia de fiscalidad medioambiental y se adoptan otras medidas tributarias y financieras (lov nr. 16/2013 om fastsættelse af visse foranstaltninger på miljøbeskatningsområdet og vedtagelse af andre skattemæssige og finansielle foranstaltninger af 29.10.2013) (BOE nr. 260 af 30.10.2013, s. 87528) er der fastsat visse miljøbeskatningsmæssige foranstaltninger, som delvist ændrer loven om energiafgift, og hvorved der indføres tre afgifter i stedet for de to ovenfor nævnte, nemlig en afgift på fremstilling af nukleart brændsel, en afgift på radioaktivt affald fra kernekraftproduktion og en afgift på oplagring.
Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
21
Sagsøgerne i hovedsagerne er selskaber, som producerer kerneenergi. De har anlagt sager ved Audiencia Nacional (domstol i visse straffe-, forvaltnings- og arbejdsretlige sager, Spanien) til prøvelse af Orden HAP/538/2013, de 5 de abril, por la que se aprueban los modelos 584« Impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica. Autoliquidación y pagos fraccionados » y 585« Impuesto sobre el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en instalaciones centralizadas. Autoliquidación y pagos fraccionados », y se establece la forma y procedimiento para su presentación (bekendtgørelse HAP/538/2013 af 5.4.2013 om godkendelse af formular 584 »Afgift på produktion af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald fra kernekraftværker. Omvendt betalingspligt og ratebetalinger« og formular 585 »Afgift på oplagring af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald på centrale anlæg. Omvendt betalingspligt og ratebetalinger«), der omhandler godkendelse af formularer om afgift på kerneenergi.
22
Efter at de havde fået forkastet deres søgsmål, iværksatte disse selskaber appel ved den forelæggende ret.
23
Den nævnte ret har anført, at den bekendtgørelse, der påstås annulleret, blev vedtaget på grundlag af loven om energiafgift, som fastsætter afgifterne på kerneenergi. Den har angivet, at den med henblik på at kunne tage stilling til lovligheden af den omhandlede bekendtgørelse skal afgøre, om de i denne lov omhandlede forpligtelser er i strid med EU-retten, nærmere bestemt reglerne og principperne for elektricitetsmarkedet. Den er af den opfattelse, at kerneenergiafgifterne falder ind under området for energibeskatning, selv om afgifterne ikke pålægges selve elproduktionen, men den brændsel, som anvendes til fremstilling heraf, og det affald, som den afstedkommer. Eftersom de beløb, der opkræves i forbindelse med disse afgifter vedrører fremstilingen og oplagringen af brændslet og det nukleare affald herfra, er den forelæggende ret af den opfattelse, at de vedrører selve elproduktionen og følgelig rammer de elenergiproducerende virksomheder.
24
Ifølge den forelæggende ret er formålet med disse afgifter at øge det finansielle systems indtægter fra elektricitet, således at kernekraftproducenter påtager sig en større andel af finansieringen af »tarifunderskuddet« end andre elproducenter, hvorved dette underskud svarer til forskellen mellem de indtægter, som de spanske selskaber modtager fra forbrugerne, og de omkostninger ved elektricitetsforsyningen, som anerkendes i den nationale lovgivning.
25
Den forelæggende ret finder, at den frie konkurrence på elmarkedet fordrejes, hvis visse virksomheder beskattes på grund af deres produktionsform, selv om afgiften ikke direkte påvirker selve elproduktionen eller den producerede elektricitet, men derimod brændsel og affald samt oplagring af de materialer, der anvendes til dette formål, uden nogen objektiv begrundelse. Hertil kommer, at en sådan forskelsbehandling kan være i strid med EU-retten, såfremt det godtgøres, at indførelsen af denne afgift ikke tager udgangspunkt i miljøbeskyttelse, og at den alene er indført på grund af tarifunderskuddet.
26
Det er på denne baggrund, at Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien) har besluttet at udsætte sagerne og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål, som er identiske i de fire forenede sager C-80/18 – C-83/18:
»1)
Er princippet om, at »forureneren betaler«, som er fastsat i artikel 191, stk. 2, [TEUF], sammenholdt med [chartrets] artikel 20 og 21 […], der fastsætter grundlæggende principper om lighed og ikke-forskelsbehandling, når disse anvendes på artikel 3, stk. 1 og 2, i direktiv [2009/72] – for så vidt som det bl.a. tilstræber et konkurrencebaseret og ikke-diskriminerende elektricitetsmarked, som ikke kan ændres, medmindre dette sker ud fra almindelig økonomisk interesse, herunder miljøbeskyttelse – til hinder for indførelsen af afgifter, som udelukkende pålægges elproducenter, der anvender kernekraft, når hovedformålet med disse afgifter ikke drejer sig om miljøet, men derimod om at øge det finansielle systems indtægter fra elektricitet, således at disse producenter pålægges en større byrde for så vidt angår finansieringen af tarifunderskuddet sammenlignet med andre selskaber, som udøver den samme type virksomhed?
2)
Er det i et konkurrencebaseret og ikke-diskriminerende elektricitetsmarked i henhold til europæisk lovgivning lovligt at fastsætte miljøafgifter, hvis indførelse begrundes i de nukleare aktiviteters iboende forureningsbelastning dog uden nogen form for retlig præcisering – afgifterne forsøges begrundet i præamblen til loven [om energiafgift], således at der for så vidt angår afgiften på produktion af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald i lovteksten savnes en retskraftig internalisering af de udgifter, afgiften skal dække, og der for så vidt angår oplagringen af radioaktivt affald ligeledes mangler præcisering, eftersom udgifterne til forvaltning og oplagring allerede er dækket af andre afgifter, når formålet med indtægterne fra afgiften desuden ikke tydeligt fremgår, og de nævnte selskaber forpligtes til at påtage sig det deraf følgende civilretlige ansvar på op til [1,2 mia.] [EUR]?
3)
Er kravet i artikel 3, stk. 2, i [direktiv 2009/72] om, at de forpligtelser, der pålægges ud fra almindelig økonomisk interesse, herunder miljøbeskyttelse, skal være klart definerede, gennemsigtige, ikke-diskriminerende og kontrollerbare, opfyldt, når det miljømæssige formål og de særlige kendetegn, som gør sig gældende for miljøafgifterne, ikke er præciseret i den retskraftige del af retsforskriften?
4)
Er princippet om, at »forureneren betaler« i artikel 191, stk. 2, [TEUF, princippet om lighed og princippet om forbud mod forskelsbehandling] i [chartrets] artikel 20 og 21 […] samt artikel 3 og 5 i direktiv [2005/89] – for så vidt som de har til formål at sikre, »at det indre marked for elektricitet fungerer tilfredsstillende«, og opfordrer medlemsstaterne til at sikre, »at foranstaltninger vedtaget i medfør af dette direktiv er ikke-diskriminerende og ikke påfører markedsaktørerne […] urimelige byrder« – til hinder for en national lovgivning, som vælter finansieringen af tarifunderskuddet over på alle virksomheder i elsektoren, men pålægger kernekraftvirksomheder (med undtagelse af dem, der producerer vandkraft, som anses for at være vedvarende energi), særligt tyngende afgifter, hvorved disse virksomheder pålægges en større afgiftsbyrde end andre virksomheder på energimarkedet, og virksomheder, der forurener mere, ikke bærer disse omkostninger, som begrundes i miljøbeskyttelseshensyn på grund af de risici og usikkerheder, der kendetegner nukleare aktiviteter, uden at udgifterne præciseres, og uden at det miljømæssige formål med indtægterne herfra fastlægges, idet håndteringen og oplagringen af affaldet er omfattet af andre afgifter, og kernekraftvirksomhederne bærer det civilretlige ansvar, og den frie konkurrence ifølge det liberaliserede indre markeds regler fordrejes, idet andre elproducenter, der ikke skal betale miljøafgifter, tilgodeses, selv om de anvender mere forurenende produktionskilder?
5)
Er en afgift på produktion af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald fra kernekraftproduktion, som udelukkende pålægges industrien for kernekraftproduktion og undtager alle andre sektorer, som kan generere denne form for affald, hvorved andre virksomheder, der udøver virksomhed under anvendelse af nukleare materialer eller kilder, ikke pålægges afgifterne, på trods af at de påvirker det miljøaspekt, der søges beskyttet, i strid med artikel 191, stk. 2, TEUF, der fastsætter »princippet om, at forureneren betaler«?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Formaliteten
27
For så vidt som det første, det fjerde og det femte spørgsmål vedrører fortolkningen af princippet om, at forureneren betaler, der er fastsat i artikel 191, stk. 2, TEUF, skal det for det første bemærkes, at denne bestemmelse foreskriver, at Unionens politik på miljøområdet tager sigte på et højt beskyttelsesniveau og især bygger på princippet om, at forureneren betaler. Denne bestemmelse fastlægger således blot Unionens almindelige formål på miljøområdet, idet artikel 192 TEUF bemyndiger Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union til at træffe afgørelse efter den almindelige lovgivningsprocedure om de foranstaltninger, der skal træffes med henblik på at virkeliggøre disse mål (dom af 4.3.2015, Fipa Group m.fl., C-534/13, EU:C:2015:140, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
28
Da artikel 191, stk. 2, TEUF er rettet mod Unionens indsats, kan denne bestemmelse derfor ikke som sådan påberåbes af borgerne med henblik på udelukkelse af anvendelsen af en national lovgivning, der kan gribe ind på et område, der henhører under miljøpolitikken, når ingen EU-regler vedtaget på grundlag af artikel 192 TEUF specifikt dækker den pågældende situation (dom af 4.3.2015, Fipa Group m.fl., C-534/13, EU:C:2015:140, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
29
Det skal imidlertid bemærkes, at hverken direktiv 2009/72 eller 2005/89, som den forelæggende ret har henvist til i sine spørgsmål, blev vedtaget på grundlag af artikel 175 EF (nu artikel 192 TEUF).
30
Da artikel 191, stk. 2, TEUF ikke kan finde anvendelse i hovedsagerne, eftersom bestemmelsen hverken er gennemført ved direktiv 2009/72 eller ved direktiv 2005/89, skal det femte, det første og det fjerde præjudicielle spørgsmål forkastes, for så vidt som de vedrører denne bestemmelse, idet det er åbenlyst, at de er uden relevans for afgørelsen af tvisterne i hovedsagerne.
31
Det skal, således som også Europa-Kommissionen har anført i sit skriftlige indlæg, for det andet bemærkes, at den forelæggende ret ikke har givet nogen begrundelse for, hvorfor artikel 3 og 5 i direktiv 2005/89, der er nævnt i det fjerde præjudicielle spørgsmål, og som fastsætter foranstaltninger til fremme af elforsyningssikkerhed og til opretholdelse af balancen mellem efterspørgslen på elektricitet og den produktionskapacitet, der er til rådighed, er relevante for hovedsagerne.
32
Det følger imidlertid af fast retspraksis, at den ved artikel 267 TEUF indførte procedure er et middel til samarbejde mellem Domstolen og de nationale retter, som giver Domstolen mulighed for at forsyne de nationale retter med de elementer vedrørende fortolkningen af EU-retten, som er nødvendige for, at de kan afgøre den for dem verserende tvist (dom af 5.7.2016, Ognyanov, C-614/14, EU:C:2016:514, præmis 16 og den deri nævnte retspraksis).
33
Kravene til indholdet af en anmodning om præjudiciel afgørelse fremgår udtrykkeligt af artikel 94 i Domstolens procesreglement, som den forelæggende ret forventes at have kendskab til og iagttage nøje inden for rammerne af det samarbejde, der er indført ved artikel 267 TEUF (dom af 5.7.2016, Ognyanov, C-614/14, EU:C:2016:514, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis).
34
Hertil bemærkes, at i henhold til procesreglementets artikel 94, litra c), skal anmodningen om præjudiciel afgørelse indeholde en redegørelse for grundene til, at den forelæggende ret finder, at der er tvivl om fortolkningen af visse EU-retlige bestemmelser, samt af sammenhængen mellem disse bestemmelser og den nationale lovgivning, som finder anvendelse på tvisten i hovedsagen.
35
I de foreliggende sager må det fastslås, at forelæggelsesafgørelserne hverken indeholder en redegørelse for en eventuel sammenhæng mellem bestemmelserne i direktiv 2005/89 og den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning, hvilket bevirker, at Domstolen ikke har mulighed for at undersøge, om dette direktiv finder anvendelse på hovedsagerne, og for at give den forelæggende ret et brugbart svar på det fjerde spørgsmål.
36
Denne mangel på oplysninger indebærer desuden, at Domstolen med hensyn til det fjerde spørgsmål ikke kan træffe afgørelse om, hvorvidt chartrets artikel 20 og 21 finder anvendelse.
37
Det skal i denne henseende bemærkes, at chartrets artikel 51, stk. 1, fastsætter, at bestemmelserne i chartret kun er rettet til medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten.
38
Chartrets artikel 51, stk. 1, bekræfter Domstolens faste praksis om, at de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved Unionens retsorden, kan anvendes i alle situationer, der reguleres af EU-retten, men ikke uden for sådanne situationer (jf. bl.a. dom af 6.10.2015, Delvigne, C-650/13, EU:C:2015:648, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis).
39
Når en retlig situation ikke henhører under EU-rettens anvendelsesområde, har Domstolen ikke kompetence til at træffe afgørelse herom, og de af chartrets bestemmelser, der eventuelt er blevet påberåbt, kan ikke i sig selv danne grundlag for denne kompetence (dom af 6.10.2015, Delvigne, C-650/13, EU:C:2015:648, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).
40
I forbindelse med det fjerde spørgsmål finder chartrets artikel 20 og 21 således alene anvendelse, hvis de øvrige EU-retlige bestemmelser, som er nævnt i dette spørgsmål, finder anvendelse i hovedsagerne. Af de grunde, der er anført i denne doms præmis 27-35, kan det fjerde spørgsmål således ikke antages til realitetsbehandling, for så vidt som det vedrører disse øvrige bestemmelser, da disse ikke synes at finde anvendelse på hovedsagerne.
41
Det følger heraf, at det fjerde præjudicielle spørgsmål i det hele ikke kan antages til realitetsbehandling.
42
Det følger af det ovenstående for det første, at det fjerde og det femte præjudicielle spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, og for det andet, at det første præjudicielle spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling for så vidt som det vedrører artikel 191, stk. 2, TEUF.
43
Det er dermed alene det første spørgsmål, som skal besvares, for så vidt som det vedrører fortolkningen af artikel 3, stk. 1, i direktiv 2009/72, samt det andet og det tredje spørgsmål.
Om det første og det andet spørgsmål
44
Med det første og det andet spørgsmål, der skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om chartrets artikel 20 og 21 samt artikel 3, stk. 1, i direktiv 2009/72 skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagerne omhandlede, hvorved der indføres afgifter på fremstilling og oplagring af brændsel og nukleart affald, som udelukkende pålægges elproducenter, der anvender kernekraft, når hovedformålet med disse afgifter ikke drejer sig om miljøbeskyttelse, men derimod om at øge det finansielle systems indtægter fra elektricitet.
45
Med henblik på besvarelsen af de forelagte spørgsmål skal der for det første foretages en undersøgelse af anvendelsesområdet for artikel 3, stk. 1, i direktiv 2009/72.
46
I henhold til denne bestemmelse påser medlemsstaterne på grundlag af deres institutionelle opbygning og under behørig iagttagelse af subsidiaritetsprincippet, at elektricitetsvirksomheder drives efter dette direktivs principper, jf. dog nævnte artikels stk. 2, med henblik på at etablere et konkurrencebaseret, sikkert og miljømæssigt bæredygtigt elektricitetsmarked. De afstår fra at forskelsbehandle disse virksomheder for så vidt angår såvel rettigheder som forpligtelser.
47
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at artikel 3, stk. 1, for så vidt angår det indre marked for elektricitet fastsætter det generelle princip om forbud mod forskelsbehandling, der er en integrerende del af EU-rettens almindelige principper. Domstolen har allerede fastslået, at dette princip er bindende for medlemsstaterne, når det nationale forhold, der er genstand for tvisten i hovedsagen, er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde (jf. i denne retning dom af 11.7.2006, Chacón Navas, C-13/05, EU:C:2006:456, præmis 56, og af 19.1.2010, Kücükdeveci, C-555/07, EU:C:2010:21, præmis 21 og 23).
48
Det skal i de foreliggende sager fremhæves, at for så vidt som det af de oplysninger, Domstolen råder over, dels fremgår, at situationerne i hovedsagerne er rent interne, eftersom de er uden et grænseoverskridende element, dels, at de omhandlede kerneenergiafgifter udgør foranstaltninger af fiskal karakter, finder princippet om forbud mod forskelsbehandling i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2009/72 kun anvendelse på disse afgifter, såfremt det kan antages, at dette direktiv tager sigte på en tilnærmelse af medlemsstaternes fiskale bestemmelser.
49
Som generaladvokaten har anført i punkt 35 i forslaget til afgørelse, skal det bemærkes, at direktiv 2009/72 tilstræber at nå målet om et indre marked for elektricitet, og at EU-lovgiver anvendte den almindelige lovgivningsprocedure i artikel 95, stk. 1, EF (nu artikel 114, stk. 1, TEUF) for at vedtage foranstaltninger med henblik på indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, der vedrører det indre markeds oprettelse og funktion.
50
I henhold til selve ordlyden af artikel 95, stk. 2, EF (nu artikel 114, stk. 2, TEUF) finder artikel 95, stk. 1, EF (nu artikel 114, stk. 1, TEUF) imidlertid ikke anvendelse på fiskale bestemmelser.
51
Da direktiv 2009/72 ikke udgør en foranstaltning med henblik på indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes fiskale bestemmelser, skal det fastslås, at princippet om forbud mod forskelsbehandling i direktivets artikel 3, stk. 1, ikke finder anvendelse på en national lovgivning, hvorved der indføres afgifter på fremstilling og opbevaring af brændstof og nukleart affald, såsom de kerneenergiafgifter, der er genstand for hovedsagerne.
52
Det følger af ovenstående betragtninger, at princippet om forbud mod forskelsbehandling i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2009/72 skal fortolkes således, at det ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorved der indføres afgifter på fremstilling og oplagring af brændsel og nukleart affald, såsom de i hovedsagerne omhandlede kerneenergiafgifter, som udelukkende pålægges elproducenter, der anvender kernekraft, når hovedformålet med disse afgifter ikke drejer sig om miljøbeskyttelse, men derimod om at øge det finansielle systems indtægter fra elektricitet.
53
Hvad for det andet angår chartrets artikel 20 og 21 følger det af denne doms præmis 37-39, at for så vidt som artikel 3 i direktiv 2009/72 ikke finder anvendelse på en national lovgivning, hvorved der indføres afgifter på fremstilling og oplagring af brændsel og nukleart affald, såsom de i hovedsagerne omhandlede kerneenergiafgifter, og i mangel af enhver præcisering i forelæggelsesafgørelserne, med hensyn til hvilken anden EU-retlig lovgivning denne lovgivning gennemfører, kan det ikke antages, at Kongeriget Spanien med vedtagelsen af denne lovgivning har gennemført EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1. I overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 38, følger det heraf, at Domstolen ikke har kompetence til at besvare det første og det andet spørgsmål vedrørende fortolkningen af chartrets artikel 20 og 21.
54
Det følger af ovenstående betragtninger, at det første og det andet spørgsmål skal besvares med, at princippet om forbud mod forskelsbehandling i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2009/72 skal fortolkes således, at det ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorved der indføres afgifter på fremstilling og oplagring af brændsel og nukleart affald, såsom de i hovedsagerne omhandlede afgifter, som udelukkende pålægges elproducenter, der anvender kernekraft, når hovedformålet med disse afgifter ikke drejer sig om miljøbeskyttelse, men derimod om at øge det finansielle systems indtægter fra elektricitet.
Om det tredje spørgsmål
55
Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, stk. 2, i direktiv 2009/72 skal fortolkes således, at det er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagerne omhandlede, når det miljømæssige formål og de særlige kendetegn for miljøafgifterne ikke er kommet til udtryk i den retskraftige del af denne lovgivning.
56
Det følger imidlertid af besvarelsen af det første spørgsmål, navnlig af denne doms præmis 46-51, at direktiv 2009/72 ikke udgør en foranstaltning med henblik på indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes fiskale bestemmelser. Heraf følger, at artikel 3, stk. 2, i direktiv 2009/72 ikke finder anvendelse på en national lovgivning som den i hovedsagerne omhandlede, hvorved der indføres afgifter på fremstilling og oplagring af brændsel og nukleart affald.
57
Det tredje spørgsmål skal derfor besvares med, at artikel 3, stk. 2, i direktiv 2009/72 skal fortolkes således, at det ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagerne omhandlede, når det heri omhandlede miljømæssige formål og de særlige kendetegn, som gør sig gældende for miljøafgifterne, ikke er præciseret i den retskraftige del af denne lovgivning.
Sagsomkostninger
58
Da sagernes behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:
1)
Princippet om forbud mod forskelsbehandling i artikel 3, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/72/EF af 13. juli 2009 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 2003/54/EF skal fortolkes således, at det ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorved der indføres afgifter på fremstilling og oplagring af brændsel og nukleart affald, såsom de i hovedsagerne omhandlede kerneenergiafgifter, som udelukkende pålægges elproducenter, der anvender kernekraft, når hovedformålet med disse afgifter ikke drejer sig om miljøet, men derimod om at øge det finansielle systems indtægter fra elektricitet.
2)
Artikel 3, stk. 2, i direktiv 2009/72 skal fortolkes således, at det ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagerne omhandlede, når det heri omhandlede miljømæssige formål og de særlige kendetegn, som gør sig gældende for miljøafgifterne, ikke er præciseret i den retskraftige del af denne lovgivning.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: spansk.