Preliminär utgåva
DOMSTOLENS DOM (tionde avdelningen)
den 30 april 2026 (*)
” Fördragsbrott – Artikel 258 FEUF – Direktiv (EU) 2019/520 – Driftskompatibilitet mellan elektroniska vägtullsystem och underlättande av gränsöverskridande informationsutbyte om underlåtenhet att betala vägavgifter i Europeiska unionen – Införlivande har inte skett – Kommissionen har inte underrättats om eventuella införlivandeåtgärder – Artikel 260.3 FEUF – Yrkande om att den berörda medlemsstaten ska förpliktas att betala ett schablonbelopp ”
I
mål C‑479/23,
angående en talan om fördragsbrott enligt artiklarna 258 och 260.3 FEUF, som väckts den 26 juli 2023,
Europeiska kommissionen, företrädd av M. Ilkova och P. Messina, båda i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Republiken Bulgarien, företrädd av T. Mitova, S. Ruseva och R. Stoyanov, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (tionde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden J. Passer, ordföranden på femte avdelningen M.L. Arastey Sahún (referent) samt domaren D. Gratsias,
generaladvokat: N. Emiliou,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1        Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska
–        fastställa att Republiken Bulgarien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 32.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/520 av den 19 mars 2019 om driftskompatibilitet mellan elektroniska vägtullsystem och underlättande av gränsöverskridande informationsutbyte om underlåtenhet att betala vägavgifter i unionen (EUT L 91, 2019, s. 45), genom att inte inom den föreskrivna fristen anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet, eller, i vart fall, genom att inte underrätta kommissionen om sådana lagar och andra författningar,
–        förplikta Republiken Bulgarien att till kommissionen betala ett schablonbelopp som motsvarar det högsta av följande två belopp:
–        ett belopp på 1 800 euro
per dag multiplicerat med antalet dagar räknat från dagen efter det att införlivandefristen enligt direktivet löpte ut till den dag då fördragsbrottet upphörde eller, om så inte skett, den dag då dom meddelas i förevarande mål, eller
–        ett lägsta schablonbelopp på 504 000 euro, och
–        om det i den första strecksatsen konstaterade fördragsbrottet kvarstår till dess att dom meddelas i förevarande mål, förplikta Republiken Bulgarien att betala ett löpande vite till kommissionen på 9 720 euro
per dag räknat från dagen för domen till dess att Republiken Bulgarien uppfyller sina skyldigheter enligt direktiv 2019/520, samt
–        förplikta Republiken Bulgarien att ersätta rättegångskostnaderna.
Tillämpliga bestämmelser
Direktiv 2019/520
2        Skälen 2 och 3 i direktiv 2019/520 har följande lydelse:
”(2)      Det är önskvärt att uppnå ett allmänt införande av elektroniska vägtullsystem i medlemsstaterna och i grannländerna, och att i största möjliga utsträckning ha tillförlitliga, användarvänliga och kostnadseffektiva system som är anpassade till den framtida utvecklingen av unionens strategi för vägavgifter och till den framtida tekniska utvecklingen. Elektroniska vägtullsystem måste därför göras driftskompatibla så att de kostnader och de bördor som är förknippade med betalning av vägtullar i unionen kan minskas.
(3)      Driftskompatibla elektroniska vägtullsystem bidrar till att uppnå de mål som fastställs i unionsrätten om vägtullar.”
3        I artikel 1.1 i direktiv 2019/520 föreskrivs följande:
”I detta direktiv fastställs de villkor som är nödvändiga för följande syften:
a)      Säkerställa driftskompatibilitet mellan elektroniska vägtullsystem på hela unionens vägnät, motorvägar i och utanför städer, större och mindre vägar, samt olika konstruktioner, såsom tunnlar eller broar, och färjor.
b)      Underlätta gränsöverskridande informationsutbyte av fordonsregistreringsuppgifter för fordon samt ägare eller innehavare av fordon för vilka det förekommit en underlåtenhet att betala vägavgifter av något slag i unionen.
…”
4        I artikel 2 i direktiv 2019/520 föreskrivs följande:
”I detta direktiv avses med:
…
2.      leverantör av vägtulltjänster: en rättslig enhet som tillhandahåller vägtulltjänster inom ett eller flera EETS-områden för en eller flera fordonsklasser.
3.      avgiftsupptagare: en offentlig eller privat enhet som tar ut vägtullar för fordonstrafik i ett EETS-område.
…
16.      färdvägsdeklaration: en uppgift till en avgiftsupptagare som bekräftar att ett fordon befinner sig i ett EETS-område, i ett format som leverantören av vägtulltjänster och avgiftsupptagaren har kommit överens om.
17.      parametrar för klassificering av fordon: fordonsrelaterade uppgifter i enlighet med vilka vägtullar beräknas på grundval av tullkontextdata.
…
21.      vägtull eller vägavgift: en avgift som en väganvändare måste betala för att få trafikera en viss väg, ett vägnät, en konstruktion, såsom en bro eller en tunnel, eller en färja.
…
26.      fordon: motorfordon eller ledade fordonskombinationer som är avsedda för eller som används för person- eller godstransport på väg.
…
29.      lätt fordon: ett fordon med en tillåten totalvikt som inte överstiger 3,5 ton.”
5        Artikel 5 i direktiv 2019/520 har följande lydelse:
”…
4.      Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att EETS-leverantörer som de har registrerat, eller som tillhandahåller EETS på deras territorium, förser EETS-användare med fordonsutrustning som uppfyller de krav som fastställs i detta direktiv samt i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/53/EU [av den 16 april 2014 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om tillhandahållande på marknaden av radioutrustning och om upphävande av direktiv 1999/5/EG (EUT L 153, 22.5.2014, s. 62)] och [Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/30/EU av den 26 februari 2014 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om elektromagnetisk kompatibilitet (EUT L 96, 2014, s. 79]. Medlemsstaterna får begära bevis från berörda EETS-leverantörer på att dessa krav är uppfyllda.
5.      Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att EETS-leverantörer som tillhandahåller EETS på deras territorium upprättar förteckningar över ogiltigförklarad fordonsutrustning som har anknytning till deras EETS-kontrakt med EETS-användarna. De ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att sådana förteckningar upprätthålls i strikt överensstämmelse med unionens regler om skydd av personuppgifter enligt vad som föreskrivs i bland annat [Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) (EUT L 119, 2016, s. 1)] och [Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG av den 12 juli 2002 om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (direktiv om integritet och elektronisk kommunikation) (EGT L 201, 2002, s. 37)].
…
7.      Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att EETS-leverantörer som tillhandahåller EETS på deras territorium tillhandahåller avgiftsupptagare den information som de behöver för att beräkna och tillämpa vägtullen på EETS-användarnas fordon, eller tillhandahåller avgiftsupptagare all information som är nödvändig för att de ska kunna kontrollera beräkningen av den vägtull som EETS-leverantörerna tillämpar på EETS-användarnas fordon.
…
9.      Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att en avgiftsupptagare som ansvarar för ett EETS-område på deras territorium kan erhålla uppgifter från en EETS-leverantör om alla fordon som ägs eller innehas av EETS-leverantörens kunder och som under en viss tidsperiod har körts inom det EETS-område som avgiftsupptagaren ansvarar för, samt uppgifter om dessa fordons ägare eller innehavare, förutsatt att avgiftsupptagaren behöver dessa uppgifter för att kunna fullgöra sina skyldigheter gentemot skattemyndigheterna. Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att EETS-leverantören tillhandahåller de begärda uppgifterna senast två dagar efter mottagandet av begäran. De ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att avgiftsupptagaren inte lämnar ut sådana uppgifter till andra leverantörer av vägtulltjänster. De ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att uppgifterna, i de fall då avgiftsupptagaren ingår i samma enhet som en leverantör av vägtulltjänster, uteslutande används för avgiftsupptagarens fullgörande av sina skyldigheter gentemot skattemyndigheterna.
…”
6        I artikel 6 i direktiv 2019/520 föreskrivs följande:
”1.      Om ett EETS-område inte uppfyller de tekniska och förfarandemässiga driftskompatibilitetsvillkor för EETS som föreskrivs i detta direktiv ska den medlemsstat på vars territorium EETS-området är beläget vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att den ansvariga avgiftsupptagaren bedömer problemet tillsammans med berörda intressenter och, om det ligger inom avgiftsupptagarens ansvarsområde, vidtar korrigerande åtgärder för att säkerställa vägtullsystemets kompatibilitet med EETS. Medlemsstaterna ska vid behov uppdatera det register som avses i artikel 21.1 vad gäller den information som anges i led a i den artikeln.
…
3.      Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att avgiftsupptagare som ansvarar för EETS-områden på deras territorium på icke-diskriminerande grund godtar alla EETS-leverantörer som begär att få tillhandahålla EETS på nämnda EETS-områden.
Godkännandet av en EETS-leverantör i ett EETS-område ska ske på villkor att EETS-leverantören uppfyller skyldigheterna och de allmänna villkoren i EETS-områdesdeklarationen.
Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att avgiftsupptagare inte kräver att EETS-leverantörer ska använda sådana särskilda tekniska lösningar eller processer som gör att EETS-leverantörens driftskompatibilitetskomponenter inte är driftskompatibla med elektroniska vägtullsystem på andra EETS-områden.
Om en avgiftsupptagare och en betalningsförmedlare inom EETS inte kan nå en överenskommelse kan ärendet hänvisas till det förlikningsorgan som ansvarar för det berörda vägtullsområdet.
4.      Varje medlemsstat ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att kontrakten mellan avgiftsupptagaren och EETS-leverantören avseende tillhandahållandet av EETS på den medlemsstatens territorium medger att EETS-leverantören utfärdar fakturan för vägtullen direkt till EETS-användaren.
Avgiftsupptagaren får kräva att EETS-leverantören fakturerar användaren i avgiftsupptagarens namn och på uppdrag av avgiftsupptagaren, och EETS-leverantören ska rätta sig efter denna begäran.
5.      Den vägtull som avgiftsupptagare tar ut av EETS-användare får inte överstiga den motsvarande nationella eller lokala vägtullen. Detta påverkar inte medlemsstaternas rätt att införa rabatter eller avdrag för att främja användningen av elektronisk betalning av vägtullar. Alla rabatter eller avdrag på vägtullar som användare av fordonsutrustning erbjuds av en medlemsstat eller en avgiftsupptagare ska vara transparenta, tillkännages offentligt och tillhandahållas EETS-leverantörernas kunder enligt samma villkor.
6.      Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att avgiftsupptagare inom sina EETS-områden godtar all operativ fordonsutrustning från EETS-leverantörer med vilka de har kontraktsförhållanden som har certifierats i enlighet med det förfarande som fastställs i de genomförandeakter som avses i artikel 15.7 och som inte finns upptagna i en sådan förteckning över ogiltigförklarad fordonsutrustning som avses i artikel 5.5.
7.      I händelse av bristfällig funktion hos EETS som kan tillskrivas avgiftsupptagaren ska avgiftsupptagaren tillhandahålla ett degraderat driftläge som gör det möjligt att framföra fordon med den utrustning som avses i punkt 6 på ett säkert sätt, med minsta möjliga fördröjning och utan att misstänkas för att ha underlåtit att betala en vägavgift.
…”
7        I artikel 7.3 i direktiv 2019/520 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att metoden för beräkning av ersättningen till EETS-leverantörer inom EETS-områden med en huvudsaklig tjänsteleverantör följer samma struktur som ersättningen för jämförbara tjänster som tillhandahålls av den huvudsakliga tjänsteleverantören. Ersättningsbeloppet till EETS-leverantörer får skilja sig från ersättningen till den huvudsakliga tjänsteleverantören förutsatt att det är berättigat på grund av
a)      kostnaden för särskilda krav och skyldigheter som åligger den huvudsakliga tjänsteleverantören men inte EETS-leverantören, och
b)      behovet av att från EETS-leverantörens ersättning dra av de fasta avgifter som avgiftsupptagaren tar ut baserat på de kostnader som det medför för avgiftsupptagaren att tillhandahålla, driva och underhålla ett EETS-kompatibelt system på sitt vägtullområde, inbegripet kostnader för ackreditering, i de fall då sådana kostnader inte ingår i vägtullen.”
8        I artikel 8.2 och 8.3 i direktiv 2019/520 föreskrivs följande:
”2.      Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att avgiftsupptagaren har rätt att kräva betalning från en EETS-leverantör för bestyrkta färdvägsdeklarationer och för situationer när bestyrkta färdvägsdeklarationer saknas för EETS-användarkonton som hanteras av den EETS-leverantören.
3.      Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att en EETS-leverantör som har sänt en sådan förteckning över ogiltigförklarad fordonsutrustning som avses i artikel 5.5 till en avgiftsupptagare inte ska hållas ansvarig för någon ytterligare vägtull som uppkommit genom användning av sådan ogiltigförklarad fordonsutrustning. Avgiftsupptagarna och EETS betalningsförmedlare ska komma överens om antalet poster i förteckningen över fordonsutrustning som inte längre är godkänd samt förteckningens format och uppdateringsfrekvens.”
9        Artikel 9 i direktiv 2019/520 har följande lydelse:
”Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att juridiska personer som tillhandahåller vägtulltjänster för räkenskaper som gör det möjligt att tydligt skilja kostnader och intäkter i samband med tillhandahållande av vägtulltjänster från kostnader och intäkter i samband med annan verksamhet. Det berörda förlikningsorganet eller rättsliga organet ska på begäran informeras om kostnaderna och intäkterna i samband med tillhandahållande av vägtulltjänster. Medlemsstaterna ska också vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att korssubventionering mellan de verksamheter som utförs i egenskap av leverantör av vägtulltjänster och annan verksamhet inte är tillåten.”
10      Artikel 14.1 i direktiv 2019/520 har följande lydelse:
”Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att EETS-användarnas interaktion med avgiftsupptagare som en del av EETS i tillämpliga fall är begränsad till faktureringsförfarandet i enlighet med artikel 6.4 och till förfaranden för verkställighet. Interaktion mellan EETS-användare och EETS-leverantörer (eller deras fordonsutrustning) får vara specifika för varje EETS-leverantör utan att det äventyrar EETS driftskompatibilitet.”
11      I artikel 21.5 i direktiv 2019/520 föreskrivs följande:
”De myndigheter som ansvarar för registren i respektive medlemsstat ska på elektronisk väg, i slutet av varje kalenderår, till kommissionen översända registren över EETS-områden och EETS-leverantörer. Kommissionen ska göra informationen tillgänglig för övriga medlemsstater. Registreringsmedlemsstaten och kommissionen ska uppmärksammas på all bristande överensstämmelse med situationen i en medlemsstat.”
12      Artikel 24 i direktiv 2019/520 har följande lydelse:
”1.      Den medlemsstat på vars territorium en underlåtenhet att betala vägavgift ägde rum ska besluta om huruvida uppföljningsförfaranden ska inledas avseende underlåtenheten att betala vägavgift.
Om den medlemsstat på vars territorium en underlåtenhet att betala vägavgift ägde rum beslutar att inleda sådana förfaranden ska denna medlemsstat i enlighet med sin nationella rätt informera ägaren, innehavaren av fordonet eller den på annat sätt identifierade person som misstänks för underlåtenheten att betala vägavgift.
Denna information ska, i enlighet med nationell rätt, omfatta de rättsliga följderna av denna underlåtenhet på territoriet i den medlemsstat där underlåtenheten att betala vägavgift ägde rum enligt den medlemsstatens rätt.
2.      När den medlemsstat på vars territorium en underlåtenhet att betala vägavgift ägde rum skickar ut informationsbrevet till ägaren, innehavaren av fordonet eller den på annat sätt identifierade person som misstänks för underlåtenheten att betala vägavgift, ska denna medlemsstat, i enlighet med sin nationella rätt, inkludera all relevant information, framför allt vilket slags underlåtenhet att betala vägavgift som avses, ort, datum och tidpunkt för underlåtenheten att betala vägavgift, vilken nationell rätt som överträtts, rätten att överklaga och rätten till tillgång till information samt sanktionen och i tillämpliga fall uppgifter om den utrustning som har använts för att upptäcka underlåtenheten att betala vägavgiften. För detta ändamål ska den medlemsstat på vars territorium en underlåtenhet att betala vägavgift ägde rum utforma informationsbrevet utifrån mallen i bilaga II.
…”
13      Artikel 25 i direktiv 2019/520 har följande lydelse:
”1.      Den medlemsstat på vars territorium underlåtenheten att betala vägavgift ägde rum får ge den enhet som ansvarar för att ta ut vägavgiften tillgång till de uppgifter som har inhämtats i enlighet med det förfarande som avses i artikel 23.1 endast om följande villkor är uppfyllda:
a)      De överförda uppgifterna är begränsade till vad denna enhet behöver för att erhålla den vägavgift som ska betalas.
b)      Förfarandet för att erhålla den vägavgift som ska betalas överensstämmer med det förfarande som föreskrivs i artikel 24.
c)      Den berörda enheten ansvarar för att genomföra detta förfarande.
d)      Fullgörandet av den betalningsanmodan som utfärdats av den berörda enheten betyder att underlåtenheten att betala vägavgift har åtgärdats.
2.      Medlemsstaterna ska säkerställa att de uppgifter som tillhandahålls den ansvariga enheten används endast för att driva in den vägavgift som ska betalas och raderas omedelbart så snart avgiften har betalats eller, om underlåtenheten att betala fortsätter, inom en av medlemsstaten fastställd rimlig period efter överföringen av uppgifter.”
14      I artikel 32 i direktiv 2019/520 föreskrivs följande:
”1.      Medlemsstaterna ska senast den 19 oktober 2021 anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa artiklarna 1–27 samt bilagorna I och II. De ska genast överlämna texten till dessa bestämmelser till kommissionen.
De ska tillämpa dessa bestämmelser från och med den 19 oktober 2021.
När en medlemsstat antar dessa bestämmelser ska de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. De ska även innehålla en uppgift om att hänvisningar i befintliga lagar och andra författningar till det direktiv som upphävts genom det här direktivet ska anses som hänvisningar till det här direktivet. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen ska göras och om hur uppgiften ska formuleras ska varje medlemsstat själv utfärda.
2.      Medlemsstaterna ska till kommissionen överlämna texten till de centrala bestämmelser i nationell rätt som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv.”
15      I artikel 33 i direktiv 2019/520 föreskrivs följande:
”[Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/52/EG av den 29 april 2004 om driftskompatibilitet mellan elektroniska vägtullsystem i gemenskapen (EUT L 166, 2004, s. 124)] upphör att gälla med verkan från och med den 20 oktober 2021, utan att det påverkar medlemsstaternas skyldigheter när det gäller den tidsfrist för införlivande med nationell rätt av direktivet som anges i del B i bilaga III.
Hänvisningar till det upphävda direktivet ska anses som hänvisningar till det här direktivet och läsas i enlighet med jämförelsetabellen i bilaga IV.”
16      En mall till det informationsbrev som avses i artikel 24 i direktiv 2019/520 finns intagen i bilaga II till direktivet.
2023 års meddelande
17      Avsnitten 3 och 4 i kommissionens meddelande 2023/C 2/01, vilket har rubriken ”Ekonomiska sanktioner i överträdelseförfaranden” (EUT C 2, 2023, s. 1) (nedan kallat 2023 års meddelande), innehåller regler om löpande vite respektive schablonbelopp.
18      I avsnitt 4.2 i nämnda meddelande beskrivs beräkningsmetoden för schablonbeloppet på följande sätt:
”[Schablon]beloppet beräknas på ett sätt som liknar metoden för beräkning av [det löpande] vitet, vilket innebär följande:
–        Ett basbelopp multipliceras med en koefficient för svårighetsgrad.
–        Produkten multipliceras med n-faktorn.
–        Produkten multipliceras med antalet dagar överträdelsen fortsätter
…”
19      I avsnitt 4.2.1 i samma meddelande anges följande:
”För att beräkna [schablon]beloppet multipliceras det dagliga beloppet med det antal dagar som överträdelsen pågår. Antalet dagar definieras så här:
…
–        För talan som väckts enligt artikel 260.3 [FEUF]: antalet dagar mellan dagen efter utgången av införlivandefristen i det aktuella direktivet och den dag då överträdelsen upphör, eller om överträdelsen inte upphör den dag då dom enligt artikel 260 [FEUF] meddelas.
…”
20      I bilaga I (”Uppgifter som används för fastställande av ekonomiska sanktioner i domstolen”) till 2023 års meddelande anges i punkt 2 att det basbelopp för schablonbelopp som avses i avsnitt 4.2.2 i meddelandet fastställs till 1 000 euro
per dag, vilket motsvarar en tredjedel av basbeloppet för vite, och i punkt 3 att ”n”-faktorn för Republiken Bulgarien fastställs till 0,18. Av punkt 5 i bilaga I till meddelandet framgår att det lägsta schablonbeloppet för Republiken Bulgarien är 504 000 euro.
Det administrativa förfarandet
21      Den 25 november 2021 sände kommissionen en formell underrättelse till Republiken Bulgarien, i vilken den erinrade om att fristen för införlivande av direktiv 2019/520 hade löpt ut den 19 oktober 2021 och att medlemsstaten ännu inte hade underrättat kommissionen om de lagar och andra författningar som den antagit för att fullt ut införliva direktivet.
22      Republiken Bulgarien svarade på denna underrättelse den 24 januari 2022 och meddelade att direktivet skulle införlivas med bulgarisk rätt i samband med det nära förestående antagandet av ett antal lagar och andra författningar. Det rörde sig närmare bestämt om Zakon za izmenenie i dopalnenie na Zakona za patishtata (lag om ändring och komplettering av väglagen), Postanovlenie za izmenenie i dopalnenie na Naredbata za usloviyata, reda i pravilata za izgrazhdane i funktsionirane na smesena sistema za taksuvane na razlichnite kategorii patni prevozni sredstva na baza vreme i na baza izminato razstoyanie (dekret om ändring och komplettering av förordningen om former och föreskrifter för inrättande och drift av ett kombinerat
avgiftssystem för olika kategorier av vägfordon baserat på tid och tillryggalagd körsträcka) och Naredba za usloviyata, reda i pravilata za postigane na operativnata savmestimost na elektronni sistemi za patno taksuvane (förordning om former och föreskrifter för införande av driftskompatibilitet mellan elektroniska vägtullsystem).
23      Republiken Bulgarien översände dock inte därefter någon ytterligare information om införlivandet av direktiv 2019/520. Med anledning av detta riktade kommissionen den 19 maj 2022 ett motiverat yttrande till denna medlemsstat och uppmanade den att inom två månader från mottagandet av yttrandet vidta nödvändiga åtgärder för att efterkomma det.
24      Republiken Bulgarien svarade på det motiverade yttrandet genom skrivelse av den 18 juli 2022. Den bestred där inte den påstådda överträdelsen, men förklarade att förslaget till lagen om ändring och komplettering av väglagen hade godkänts av ministerrådet den 27 maj 2022 och att lagförslaget samma dag hade lagts fram för den bulgariska nationalförsamlingen för antagande. Den angav även att avsikten var att samtliga lagförslag och föreskrifter som var avsedda att fullständigt införliva bestämmelserna i direktiv 2019/520 med bulgarisk rätt skulle vara antagna senast i september 2022, men att det dock inte kunde uteslutas att denna tidsplan blev något försenad.
25      Sedan fristen för införlivande av direktiv 2019/520 löpt ut, och Republiken Bulgarien fortfarande varken hade vidtagit eller åtminstone underrättat kommissionen om de åtgärder som skulle säkerställa ett fullständigt införlivande av direktivet, beslutade kommissionen att väcka förevarande fördragsbrottstalan.
Förfarandet vid domstolen
26      Den 12 februari 2024 avslutades den skriftliga delen av förfarandet i målet.
27      Den 16 maj 2024 beslutade domstolens ordförande, efter att ha hört parterna, att målet skulle vilandeförklaras i avvaktan på att kommissionen skulle slutföra sin granskning av lagar och andra författningar som under tiden hade antagits av Republiken Bulgarien.
28      Av en inlaga som kommissionen gav in till domstolen den 31 oktober 2024 framgår att Republiken Bulgarien den 1 och den 14 februari 2024 hade underrättat kommissionen om de lagstiftningsåtgärder medlemsstaten hade vidtagit i syfte att införliva direktiv 2019/520, varav flera i form av lagbestämmelser och en i form av föreskrifter. Den 18 februari 2024 underrättade Republiken Bulgarien kommissionen om att en förordning skulle antas den 30 maj 2024 för att säkerställa ett fullständigt införlivande av direktivet. I samband med informella kontakter mellan Republiken Bulgarien och kommissionen som ägde rum därefter meddelade medlemsstaten att denna tidsplan hade försenats och att den nu istället beräknade att direktivet skulle vara fullständigt införlivat med bulgarisk rätt senast den 30 augusti 2024. Republiken Bulgarien underrättade dock inte kommissionen om några ytterligare införlivandeåtgärder efter den 18 februari 2024.
29      Kommissionen konstaterade följaktligen att Republiken Bulgarien sedan fördragsbrottstalan väckts visserligen hade gjort vissa framsteg i arbetet med att införliva direktiv 2019/520, men att direktivet fortfarande inte var fullständigt införlivat med bulgarisk rätt.
30      Med anledning av detta beslutade kommissionen att justera sin talan på så sätt att den nu yrkade att domstolen skulle förplikta Republiken Bulgarien att betala både ett schablonbelopp och ett löpande vite. Vad gäller schablonbeloppet föreslog kommissionen att det nu aktuella fördragsbrottet skulle delas in i tre olika överträdelseperioder samt att Republiken Bulgarien för den första överträdelseperioden (20 oktober 2021–31 januari 2024) skulle förpliktas att betala ett belopp på 1 799 280 euro
och för den andra perioden (1 februari 2024–13 februari 2024) ett belopp på 18 144 euro. För den tredje överträdelseperioden, som kommissionen angav till tiden mellan den 14 februari 2024 och dagen för domen i förevarande mål alternativt den dag då fördragsbrottet upphör om detta sker innan domen meddelas, föreslog den att Republiken Bulgarien skulle förpliktas att betala ett dagsbelopp på 1 080 euro. Vad gäller det löpande vitet föreslog kommissionen att domstolen skulle fastställa detta till 5 814 euro
per dag fram till dess att Republiken Bulgarien fullt ut har uppfyllt den skyldighet som föreskrivs i artikel 32 i direktiv 2019/520.
31      Den 6 november 2024 beslutade domstolens ordförande att handläggningen av målet skulle återupptas.
32      Den 9 december 2024 yttrade sig Republiken Bulgarien över kommissionens inlaga genom vilken den hade återkallat sin talan till viss del och justerat sina yrkanden.
33      Genom handling som inkom till domstolen den 30 september 2025 begärde Republiken Bulgarien att den skulle få ge in ny bevisning som visade att direktiv 2019/520 nu var fullständigt införlivat med bulgarisk rätt. Ordföranden på domstolens tionde avdelning beslutade den 3 oktober 2025, med stöd av artikel 128.2 i rättegångsreglerna, att bifalla denna begäran och att kommissionen skulle ges möjlighet att yttra sig över den nya bevisningen senast den 17 oktober 2025.
34      Republiken Bulgarien hade redan den 26 september 2025 översänt nämnda bevisning till kommissionen, som genom inlaga som inkom till domstolen den 15 oktober 2025 yttrade sig över den. I denna inlaga angav kommissionen att Republiken Bulgarien nu fick anses ha uppfyllt sin skyldighet enligt artikel 32.1 i direktiv 2019/520 att anta och anmäla alla lagar och andra författningar som krävs för att införliva direktivet.
35      Kommissionen angav vidare att den med anledning av detta hade beslutat att återigen återkalla viss del av sin talan. Närmare bestämt återkallade den yrkandet om att Republiken Bulgarien skulle förpliktas att betala ett löpande vite och ändrade sitt yrkande om betalning av ett schablonbelopp enligt följande. Det sammanlagda yrkade schablonbeloppet uppgick nu till 2 458 296 euro, varav 1 801 440 euro
för perioden 20 oktober 2021–31 januari 2 024,19656 euro
för perioden 1 februari 2024–13 februari 2024 och 637 200 euro
för perioden 14 februari 2024–25 september 2025.
36      Genom skrivelse av den 3 november 2025 yrkade Republiken Bulgarien till att börja med att domstolen skulle fastställa att det inte fanns några hinder mot att kommissionen återkallade sin talan i den del den avsåg föreläggande av ett löpande vite. Vad gäller kommissionens yrkande om att medlemsstaten skulle förpliktas att betala ett schablonbelopp på 2 458 296 euro, yrkade Republiken Bulgarien vidare att domstolen skulle ogilla detta yrkande i dess helhet, alternativt sätta ned schablonbeloppet till lägsta möjliga med hänsyn till omständigheterna i det nu aktuella fallet.
Prövning av talan
Fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF
Parternas argument
37      Kommissionen har i sin ansökan anfört följande i denna del. Republiken Bulgarien har inte antagit de bestämmelser i lag eller annan författning som krävs för att införliva direktiv 2019/520 med bulgarisk rätt inom den i det motiverade yttrandet angivna fristen.
38      Republiken Bulgarien har inte heller uppfyllt sin skyldighet att omedelbart överlämna texten till dessa bestämmelser till kommissionen.
39      Av fast rättspraxis – särskilt dom av den 27 oktober 2011, kommissionen/Polen (C‑362/10, EU:C:2011:703, punkt 46), och dom av den 15 oktober 2015, kommissionen/Tyskland (C‑137/14, EU:C:2015:683, punkt 51) – framgår att bestämmelserna i ett direktiv ska genomföras med otvetydigt bindande verkan samt på ett sätt som är tillräckligt specifikt, precist och klart för att tillgodose kravet på rättssäkerhet. Om ett direktiv innehåller en bestämmelse som – i likhet med artikel 32.1 tredje stycket i direktiv 2019/520 – uttryckligen föreskriver att införlivandebestämmelserna ska innehålla en hänvisning till det aktuella direktivet, eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs, krävs det under alla omständigheter att medlemsstaterna införlivar direktivet genom en positiv lagstiftningsåtgärd (se punkt 49 i domen av den 11 juni 2015, kommissionen/Polen (C‑29/14, EU:C:2015:379).
40      Av punkterna 51 och 59 i dom av den 8 juli 2019, kommissionen/Belgien (Artikel 260.3 FEUF – Höghastighetsnät), C‑543/17, EU:C:2019:573), framgår att medlemsstaterna dessutom är skyldiga att till kommissionen lämna klara och precisa uppgifter om införlivandet av ett direktiv. Medlemsstaterna bör tydligt ange de lagar och andra författningar genom vilka de anser sig ha uppfyllt de olika skyldigheter som åligger dem enligt direktivet. Medlemsstaterna är även skyldiga att för varje bestämmelse i direktivet ange vilken eller vilka nationella bestämmelser som säkerställer införlivandet av direktivet, eventuellt åtföljt av en jämförelsetabell.
41      Republiken Bulgarien har i sitt svaromål anfört följande. Republiken Bulgarien har under det administrativa förfarandet uppfyllt sina skyldigheter enligt principen om lojalt samarbete och lämnat alla nödvändiga upplysningar till kommissionen i god tid. Dessutom har de bulgariska myndigheter som är inblandade i arbetet med att införliva direktiv 2019/520 i god tro gjort alla ansträngningar för att införliva dess bestämmelser.
42      Förseningarna i införlivandearbetet beror på den politiska instabilitet som uppkommit till följd av att nationalförsamlingen har upplösts vid flera tillfällen.
43      Det har därför varit objektivt sett omöjligt att genomföra bestämmelserna i direktiv 2019/520, eftersom det inte har funnits något lagstiftande organ som kan anta införlivandelagstiftning. Denna situation utgör därmed ett fall av force majeure.
44      Kommissionen har inte heller tagit vederbörlig hänsyn till de omständigheter som Republiken Bulgarien har åberopat, det vill säga den komplicerade politiska situationen i landet och dess konsekvenser för lagstiftningsarbetet samt covid-19-pandemin. Detta trots att kommissionen i detta avseende har ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning enligt artiklarna 258 och 260 FEUF.
45      I alla händelser anser Republiken Bulgarien att även om direktiv 2019/520 ännu inte har införlivats fullt ut, så genomförs redan vissa av direktivets krav genom nu gällande lagstiftning.
46      Här kan särskilt nämnas Zakon za patishtata (väglagen) (DV nr 26 av den 29 mars 2000),
Zakon za dvizhenie po patishtata (vägtrafiklagen) (DV nr 20, av den 5 mars 1999) och Naredba za usloviyata, reda i pravilata za izgrazhdane i funktsionirane na smesena sistema za taksuvane na razlichnite kategorii patni prevozni sredstva na baza vreme i na baza izminato razstoyanie (förordning om former och föreskrifter för inrättande och drift av ett blandat avgiftssystem för olika kategorier av vägfordon på grundval av längd och tillryggalagd sträcka). De begrepp som definieras i artikel 2 leden 2, 3, 16, 17, 21, 26 och 29 i direktiv 2019/520 förekommer nämligen i dessa författningar.
47      Även artiklarna 5.5, 5.7, 6.3, 6.5, 6.7 och 8.2 i direktiv 2019/520 får anses vara genomförda i bulgarisk rätt genom nu gällande lagar och andra författningar.
48      Kommissionen har i sin replik bemött vad Republiken Bulgarien anfört i sitt svaromål och har därvid gjort gällande att den har uppfyllt sin skyldighet att styrka det påstådda fördragsbrottet och att den i detta avseende inte har grundat sig på någon presumtion.
49      Det saknar under alla omständigheter betydelse att det har funnits en viss överlappning mellan bestämmelser i bulgarisk rätt som var i kraft innan direktiv 2019/520 antogs och därefter ändrade bestämmelser. Republiken Bulgarien har nämligen inte underrättat kommissionen om de lagar och andra författningar som antagits för att införliva detta direktiv och har därmed underlåtit att uppfylla sin skyldighet enligt artikel 32 i direktivet.
50      Det saknas även skäl att godta Republiken Bulgariens påstående att det har varit objektivt sett omöjligt för den att införliva bestämmelserna i direktiv 2019/520. Av domen av den 10 januari 2008, kommissionen/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3, punkterna 21 och 22) framgår nämligen att en medlemsstat inte med framgång kan åberopa interna svårigheter – även om de är av konstitutionellt slag – som skäl för att ha underlåtit att iaktta sina skyldigheter enligt unionsrätten, särskilt frister som föreskrivs i ett direktiv.
51      Republiken Bulgarien kan inte heller anses ha något fog för vad den anfört angående svårigheter kopplade till covid-19-pandemin. Av domstolens praxis, särskilt punkterna 130–132 i domen av den 13 december 2001, kommissionen/Frankrike (C‑1/00, EU:C:2001:687), framgår nämligen att en förutsättning för att en medlemsstat ska kunna åberopa force majeure som en ansvarsbefriande omständighet är att medlemsstaten kan visa att det föreligger oöverstigliga svårigheter av särskilt slag som tillfälligt hindrar den från att fullgöra sina bestämda skyldigheter enligt unionsrätten. Kommissionen anser vidare att det framgår av punkterna 54 och 55 i domen av den 25 januari 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39), att en medlemsstat måste kunna visa att det finns ett konkret samband mellan å ena sidan de omständigheter som åberopats som force majeure och å andra sidan en särskilt angiven överträdelse av unionsrätten.
52      I förevarande fall har Republiken Bulgarien dock inte visat att omständigheterna kring covid-19-pandemin utgjorde oöverstigliga svårigheter av särskilt slag och inte heller att det finns något samband mellan dessa omständigheter och medlemsstatens underlåtenhet att införliva direktiv 2019/520.
53      I samband med covid-19-pandemin har domstolen dessutom uttalat, med hänvisning till sin fasta praxis, att force majeure endast kan åberopas med avseende på den period som är nödvändig för att avhjälpa svårigheter av nyss angivet slag.
54      I förevarande fall kan dock Republiken Bulgariens dröjsmål med att införliva direktivet inte anses stå i proportion till behovet av att komma till rätta med svårigheter kopplade till covid-19-pandemin. Talan om fördragsbrott väcktes nämligen den 26 juli 2023, det vill säga mer än 21 månader efter utgången av fristen för införlivande av direktiv 2019/520, och införlivandet hade ännu inte slutförts när kommissionen gav in sin replik.
55      Till bemötande av kommissionens nu redovisade argumentation har Republiken Bulgarien i sin duplik inledningsvis redogjort för det lagstiftningsarbete som slutförts under år 2024 för att införliva direktiv 2019/520 med bulgarisk rätt.
56      Vad därefter gäller svårigheterna kopplade till den politiska instabiliteten har Republiken Bulgarien påpekat att det är fråga om en extraordinär situation på grund av att det under längre perioder inte har varit möjligt att besluta om ny lagstiftning och därmed att se till att direktivet blir införlivat.
57      Vad gäller svårigheterna kopplade till covid-19-pandemin har Republiken Bulgarien hänvisat till att pandemin pågick under lång tid och var av allvarlig karaktär, vilket hindrade den bulgariska lagstiftaren från att slutföra införlivandet av direktivet inom den föreskrivna fristen.
58      Kommissionen har i den inlaga genom vilken den till viss del återkallade sin talan gjort gällande att direktiv 2019/520 inte kan anses vara fullständigt införlivat med bulgarisk rätt.
59      Den har till stöd för detta påstående anfört följande. Republiken Bulgarien har inte underrättat kommissionen om samtliga åtgärder som medlemsstaten vidtagit för att införliva bestämmelserna i bilaga II till direktivet.
60      I synnerhet har Republiken Bulgarien underlåtit att fullt ut införliva den skyldighet som föreskrivs i artikel 24.2 i direktiv 2019/520, i vilken det hänvisas till bilaga II till direktivet.
61      Vad gäller artiklarna 5.4, 6.6, 8.3, 9, 21.5 och 25 i direktivet har Republiken Bulgarien visserligen underrättat kommissionen om att dessa bestämmelser ”delvis har införlivats”. Kommissionen har dock inte erhållit någon underrättelse om de lagar och andra författningar som säkerställer att nämnda bestämmelser är fullt ut införlivade med bulgarisk rätt.
62      Vad gäller artiklarna 5.9 sista meningen och 6.1 sista meningen i direktiv 2019/520 anser kommissionen att de införlivandebestämmelser som Republiken Bulgarien särskilt har nämnt i den jämförelsetabell som den har översänt till kommissionen inte omfattar de i dessa bestämmelser angivna skyldigheterna.
63      Republiken Bulgarien har i fråga om artikel 14.1 andra meningen i direktiv 2019/520 påstått att gällande bulgarisk lagstiftning är helt förenlig med denna bestämmelse, eftersom den inte innebär några restriktioner för EETS-leverantörer eller deras fordonsutrustning och inte heller äventyrar EETS driftskompatibilitet. Kommissionen anser dock att denna bestämmelse i direktivet måste införlivas uttryckligen med nationell rätt för att säkerställa EETS-systemets särdrag.
64      Republiken Bulgarien har vidare hävdat att vissa bestämmelser i direktiv 2019/520 inte är tillämpliga inom dess territorium, dock utan att anföra några övertygande argument till stöd för detta påstående.
65      Kommissionen har här särskilt påpekat att det fakultativa inslaget i artikel 6.4 andra stycket i direktivet avser avgiftsupptagarens genomförande av denna bestämmelse. Medlemsstaten har således fortfarande en skyldighet att införliva bestämmelsen med sin nationella rätt.
66      En annan bestämmelse som måste införlivas med nationell rätt är artikel 7.3 i direktivet. Även om det i nuläget inte finns någon huvudsaklig leverantör av vägtulltjänster i de EETS-områden som är belägna i Republiken Bulgarien, skulle det nämligen i framtiden kunna bli så att en sådan huvudleverantör börjar tillhandahålla tjänster på marknaden i denna medlemsstat.
67      Samma sak gäller artikel 14.1 första meningen i direktiv 2019/520, där Republiken Bulgarien har hävdat att det enligt bulgarisk rätt inte finns någon direkt koppling mellan avgiftsupptagaren och EETS-användarna. Denna bestämmelse måste enligt kommissionen införlivas uttryckligen med nationell rätt just för att reglera samspelet mellan avgiftsupptagaren och EETS-användarna.
68      Av det nu redovisade har kommissionen dragit slutsatsen att Republiken Bulgarien fortfarande inte införlivat ”omkring 30 procent” av bestämmelserna i direktiv 2019/520.
69      Republiken Bulgarien har i sitt svar på kommissionens ovan i punkt 58 angivna inlaga gjort gällande att det där gjorda påståendet att kravet i artikel 6.1 sista meningen i direktiv 2019/520 inte har införlivats med bulgarisk rätt är felaktigt. Detta krav föreskrivs nämligen i artikel 38 i förordningen om former och föreskrifter för inrättande och drift av ett blandat avgiftssystem för olika kategorier av vägfordon på grundval av längd och tillryggalagd sträcka, som Republiken Bulgarien anmälde i Themis-databasen den 1 februari 2024 med ärendenummer MNE (2024) 00609.
70      Republiken Bulgarien har vidare hävdat att artikel 24.2 i direktiv 2019/520, i vilken det hänvisas till bilaga II till direktivet, har införlivats – om än endast delvis – med bulgarisk rätt genom artikel 189i.4 i vägtrafiklagen, vilken anmäldes i Themis-databasen den 1 februari 2024 med ärendenummer MNE (2024) 00606.
71      Vad gäller kravet i artikel 5.9 sista meningen i direktiv 2019/520 har Republiken Bulgarien gjort gällande att innebörden av bulgarisk rätt är att EETS-leverantören alltid är en annan person än avgiftsupptagaren. Enligt bulgarisk rätt är EETS-leverantören nämligen näringsidkare, i den mening som avses i artikel 10h.3 i väglagen, medan avgiftsupptagaren är en myndighet, det vill säga Agentsia za Patna infrastruktura (Väginfrastrukturmyndigheten, Bulgarien). Kravet i artikel 5.9 i direktivet är följaktligen inte tillämpligt på Republiken sBulgarien.
72      Slutligen har Republiken Bulgarien i sitt svar på nämnda inlaga upprepat vad den anfört i sitt svaromål om att det på grund av den politiska instabiliteten i landet har varit helt omöjligt att undvika förseningar i arbetet med att införliva bestämmelserna i direktiv 2019/520.
Domstolens bedömning
73      I artikel 32.1 första stycket i direktiv 2019/520 föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att dels senast den 19 oktober 2021 anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa artiklarna 1–27 i samt bilagorna I och II till detta direktiv, dels genast överlämna texten till dessa lagar och andra författningar till kommissionen. När medlemsstaterna antar nämnda lagar och andra författningar är de enligt artikel 32.1 tredje stycket i direktiv 2019/520 skyldiga att ta in en hänvisning till direktivet i dessa eller låta denna hänvisning åtfölja deras offentliggörande. Enligt samma bestämmelse ska sådana lagar och andra författningar även innehålla en uppgift om att hänvisningar i gällande lagar och andra författningar till direktiv 2004/52, som upphävs genom direktiv 2019/520, ska anses som hänvisningar till sistnämnda direktiv. Vidare anges att varje medlemsstat själv ska bestämma formerna för denna hänvisning och hur nyss nämnda uppgift ska formuleras.
74      Av fast rättspraxis framgår att förekomsten av ett fördragsbrott ska bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som angetts i kommissionens motiverade yttrande och att senare förändringar inte kan beaktas av domstolen (dom av den 25 februari 2021, kommissionen/Spanien (Direktivet om personuppgifter – Straffrättsliga området), C‑658/19, EU:C:2021:138, punkt 15, och dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
75      Vad gäller det nu aktuella fallet kan följande konstateras. Republiken Bulgarien har inte bestritt att den har underlåtit att inom den frist som fastställts i det motiverade yttrandet av den 19 maj 2022 uppfylla sin skyldighet enligt artikel 32.1 i direktiv 2019/520 att anta de lagar och andra författningar som krävs för att fullt ut införliva detta direktiv och som innehåller en hänvisning till direktivet eller åtföljs av en sådan hänvisning när de offentliggörs.
76      Republiken Bulgarien har dock förklarat att vissa av de krav som föreskrivs i nämnda direktiv redan är genomförda i bulgarisk rätt genom nu gällande lagstiftning.
77      Genom denna argumentation försöker medlemsstaten således visa att den endast delvis kan anses ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 2019/520, eftersom det redan finns bestämmelser i bulgarisk rätt som genomför vissa av direktivets krav. Domstolen konstaterar dock att den typen av argumentation inte kan godtas.
78      Av rättspraxis framgår visserligen att införlivandet av ett direktiv kan säkerställas genom redan gällande bestämmelser i nationell rätt, men så är inte fallet här. Under alla omständigheter gäller i ett sådant fall att den berörda medlemsstaten fortfarande har en formell skyldighet att underrätta kommissionen om dessa bestämmelser, så att den kan bedöma huruvida de är förenliga med det aktuella direktivet (dom av den 22 maj 2025, kommissionen/Bulgarien (Direktivet om öppna data och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn), C‑237/23, EU:C:2025:373, punkt 66 och där angiven rättspraxis). I ett fall som det nu aktuella, där det i det berörda direktivet uttryckligen föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att se till att de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att genomföra direktivet innehåller en hänvisning till detta direktiv eller åtföljs av en sådan hänvisning när de offentliggörs, krävs det dessutom, under alla omständigheter, att medlemsstaterna införlivar det berörda direktivet genom en positiv lagstiftningsåtgärd (dom av den 14 mars 2024, kommissionen/Spanien (Direktivet om personuppgifter – Straffrättsliga området), C‑658/22, EU:C:2024:235, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
79      Republiken Bulgarien har vidare gjort gällande att det har varit objektivt sett omöjligt att säkerställa införlivandet av direktiv 2019/520, dels på grund av den politiska instabiliteten i landet, som uppkommit till följd av de ständiga regeringsskiftena och av upplösningen av nationalförsamlingen, dels på grund av covid-19-pandemin, som orsakade förseningar i lagstiftningsarbetet. Enligt Republiken Bulgarien ska båda dessa omständigheter även anses utgöra fall av force majeure.
80      Domstolen finner att vad Republiken Bulgarien anfört angående den politiska instabiliteten i landet inte kan anses utgöra ett giltigt skäl för dröjsmålet med att införliva direktivet. Av fast rättspraxis framgår nämligen att en medlemsstat inte kan åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter som följer av unionsrätten, såsom att inte införliva ett direktiv inom den föreskrivna fristen (dom av den 25 februari 2021, kommissionen/Spanien (Direktivet om personuppgifter – Straffrättsliga området), C‑658/19, EU:C:2021:138, punkt 19 och där angiven rättspraxis, och dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 33).
81      Domstolen gör samma bedömning i fråga om det som Republiken Bulgarien anfört angående covid-19-pandemin. Här räcker det med att erinra om vad domstolen tidigare har uttalat angående förutsättningarna för force majeure, nämligen att det, även om det inte krävs att det förelegat en absolut omöjlighet för den berörda medlemsstaten att fullgöra sina skyldigheter enligt unionsrätten, under alla omständigheter måste visas att det aktuella fördragsbrottet beror på onormala och oförutsebara omständigheter utan samband med den berörda medlemsstaten, vars följder inte skulle ha kunnat undvikas trots iakttagandet av all vederbörlig omsorg. Force majeure kan dessutom endast åberopas med avseende på den period som är nödvändig för att avhjälpa svårigheter av sådant slag (dom av den 8 juni 2023, kommissionen/Slovakien (Rätt att säga upp avtal utan uppsägningsavgift), C‑540/21, EU:C:2023:450, punkt 81, och dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 36).
82      En hälsokris av covid-19-pandemins omfattning får visserligen anses utgöra en sådan onormal och oförutsebar händelse utan samband med Republiken Bulgarien. Faktum kvarstår dock att denna medlemsstat hade en skyldighet att agera med erforderlig omsorg genom att informera kommissionen om de uppkomna svårigheterna i god tid, åtminstone före utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet av den 19 maj 2022 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 36). Domstolen konstaterar dock – i likhet med vad som framgår av punkterna 6–8 i Republiken Bulgariens duplik och även av kommissionens inlaga av den 31 oktober 2024, genom vilken den återkallade viss del av sin talan (nedan kallad inlagan av den 31 oktober 2024) – att Republiken Bulgarien först den 5 januari 2024 hade införlivat direktiv 2019/520 fullt ut med bulgarisk rätt.
83      Republiken Bulgarien har inte heller påstått att covid-19-pandemin i sig rättfärdigar hela dröjsmålet med att införliva direktivet. Om unionslagstiftaren hade ansett att konsekvenserna av covid-19-pandemin – som påverkade hela unionens territorium – var sådana att de hindrade medlemsstaterna att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 2019/520, skulle lagstiftaren ha beslutat att förlänga fristen för att införliva detta direktiv, vilket dock inte skedde (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 maj 2025, kommissionen/Bulgarien (Direktiv om öppna data och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn), C‑237/23, EU:C:2025:373, punkt 65 och där angiven rättspraxis).
84      Mot bakgrund av det ovan anförda finner domstolen att Republiken Bulgarien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 32.1 i direktiv 2019/520 genom att inte inom den frist som fastställts i det motiverade yttrandet av den 19 maj 2022
anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet och därmed genom att inte underrätta kommissionen om sådana lagar och andra författningar.
Kommissionens yrkande enligt artikel 260.3 FEUF
Parternas argument
85      Kommissionen har i sin ansökan inledningsvis gjort gällande att i en union som bygger på rättsstatsprincipen är alla direktiv att betrakta som lika viktiga och ska införlivas fullt ut av medlemsstaterna inom angivna tidsfrister.
86      Den har vidare, med hänvisning till punkterna 51 och 59 i domen av den 8 juli 2019, kommissionen/Belgien (Artikel 260.3 FEUF – Bredbandsnät) (C‑543/17, EU:C:2019:573), påpekat att medlemsstaterna är skyldiga att till kommissionen lämna tillräckligt klara och precisa uppgifter om genom vilka bestämmelser i lagar och andra författningar de har införlivat motsvarande bestämmelser i ett direktiv.
87      Kommissionens inställning i förevarande mål är att det fördragsbrott som i förevarande fall läggs Republiken Bulgarien till last fortfarande pågick vid den tidpunkt då kommissionen väckte talan om fördragsbrott. Den har därför, med stöd av artikel 260.3 FEUF, yrkat att domstolen ska förplikta denna medlemsstat att betala ett schablonbelopp.
88      Vad gäller storleken på schablonbeloppet anser kommissionen att den ska fastställas utifrån de allmänna principer som anges i avsnitt 2 i 2023 års meddelande och den beräkningsmetod som anges i avsnitten 3 och 4 i meddelandet. De grundkriterier som enligt kommissionen särskilt ska beaktas i detta avseende är överträdelsens svårighetsgrad och varaktighet samt behovet av att säkerställa att sanktionen avskräcker från nya överträdelser.
89      Mot bakgrund av det nu redovisade har kommissionen föreslagit att en koefficient för svårighetsgrad på 10 ska tillämpas i förevarande fall.
90      Vad därefter gäller kriteriet avseende behovet av att säkerställa sanktionens avskräckande verkan utifrån den berörda medlemsstatens betalningsförmåga, har kommissionen angett att ”n”-faktorn för Republiken Bulgarien är 0,18, vilket framgår av punkt 3 i bilaga I till 2023 års meddelande.
91      Med hänsyn till detta har kommissionen föreslagit att schablonbeloppets storlek ska beräknas i enlighet med avsnitt 4.2 i 2023 års meddelande och därmed på så sätt att basbeloppet för schablonbelopp (1 000 euro
per dag) multipliceras med den koefficient för svårighetsgrad som ska tillämpas i förevarande fall (10) och därefter med ”n”-faktorn för Republiken Bulgarien (0,18). Produkten av denna beräkning ger ett dagsbelopp på 1 800 euro, vilket sedan ska multipliceras med antalet dagar som överträdelsen pågått.
92      Kommissionen har således föreslagit att Republiken Bulgarien ska förpliktas att betala ett schablonbelopp som motsvarar 1 800 euro
per överträdelsedag, dock minst 504 000 euro, i enlighet med punkt 5 i bilaga I till 2023 års meddelande.
93      Republiken Bulgarien har i sitt svaromål i första hand yrkat att kommissionens yrkande om ekonomiska sanktioner ska ogillas och, i andra hand, att sanktionsbeloppet ska sättas ned på grund av att det föreslagna beloppet är uppenbart oproportionerligt i förhållande till den påstådda överträdelsen.
94      Vad gäller överträdelsens svårighetsgrad har Republiken Bulgarien gjort gällande att den politiska instabiliteten i landet och konsekvenserna av covid-19-pandemin bör beaktas som förmildrande omständigheter. Medlemsstaten anser att kommissionen i detta avseende även borde ha beaktat att de krav som följer av direktiv 2019/520 till viss del redan uppfylls genom nu gällande bulgarisk lagstiftning.
95      Den omständigheten att det i nämnda lagstiftning inte uttryckligen hänvisas till direktiv 2019/520 hindrar inte enskilda från att åberopa den och göra gällande rättigheter med stöd av den.
96      Republiken Bulgarien har hävdat att den koefficient för svårighetsgrad som kommissionen har föreslagit i förevarande mål motsvarar den som den tidigare föreslagit i mål som rör känsliga områden. I vissa av dessa mål har den föreslagna koefficienten till och med varit lägre. Republiken Bulgarien har här hänvisat till domen av den 7 september 2016, kommissionen/Grekland (C‑584/14, EU:C:2016:636), och domen av den 26 juli 2017, Comune di Corridonia m.fl. (C‑196/16 och C‑197/16, EU:C:2017:589).
97      Vad gäller det nu aktuella fallet har Republiken Bulgarien gjort gällande att konsekvenserna av ett ofullständigt införlivande av direktiv 2019/520 inte är sådana att detta utgör ett direkt hot mot människors hälsa, orsakar miljöskador eller leder till förlust av unionens egna medel.
98      Republiken Bulgarien har således yrkat att kommissionens yrkande om betalning av ett schablonbelopp ska ogillas i sin helhet, alternativt att domstolen, om den skulle anse det nödvändigt att ålägga denna sanktion, ska fastställa storleken på schablonbeloppet till lägsta möjliga.
99      Kommissionen har i sin replik anfört att de faktiska omständigheterna i förevarande fall inte kan anses ge vid handen att storleken på det yrkade schablonbeloppet är olämplig och att det skulle finnas skäl för domstolen att sätta ned beloppet.
100    Kommissionen har särskilt framhållit den omständigheten att Republiken Bulgarien varken före eller efter utgången av fristen för införlivande av direktiv 2019/520, det vill säga den 19 oktober 2021, har underrättat kommissionen om lagar och andra författningar som antagits för att införliva direktivet.
101    Vid sådana förhållanden anser kommissionen att åläggandet av ett schablonbelopp av den storlek som den föreslår i förevarande fall är en åtgärd som står i proportion till det fördragsbrott som Republiken Bulgarien gjort sig skyldig till.
102    Kommissionen har i detta avseende vidare anfört följande. Direktiv 2019/520 ökar möjligheterna till att ramvillkoren för marknaden för uttag av elektroniska vägtullar får avsedd verkan. Detta genom att förbättra de elektroniska vägtullsystemens driftkompatibilitet och genom att fastställa en rättslig grund för gränsöverskridande informationsutbyte om fordon och fordonsägare eller fordonsinnehavare som inte betalat vägavgifter inom unionen. Direktivet bidrar dessutom till att fullborda den inre marknaden och den digitala inre marknaden.
103    Samtliga fall av underlåtenhet att införliva ett direktiv och att underrätta kommissionen om eventuella införlivandeåtgärder utgör fördragsbrott av samma svårighetsgrad. Vilken koefficient för svårighetsgrad som ska tillämpas beror således inte på vilken typ av direktiv det är fråga om.
104    En koefficient på 10 av 20 för överträdelsens svårighetsgrad får anses vara särskilt måttlig i fall där ett direktiv inte har införlivats och där inga nationella införlivandebestämmelser har anmälts.
105    Republiken Bulgarien har i sin duplik vidhållit sin inställning att kommissionen i sin begäran om ekonomiska sanktioner borde ha beaktat den politiska instabiliteten i landet och covid-19-pandemin som förmildrande omständigheter, eftersom dessa omständigheter inneburit allvarliga svårigheter för den bulgariska lagstiftarens arbete med att införliva bestämmelserna i direktiv 2019/520.
106    Medlemsstaten har vidare anfört följande. Kvaliteten på införlivandet av direktiv riskerar att försämras om medlemsstaterna åläggs att betala ett schablonbelopp, eftersom det då skapas incitament att fokusera på att införliva det aktuella direktivet inom den föreskrivna fristen utan att nödvändigtvis ta hänsyn till kvaliteten på införlivandet. Ett sådant synsätt strider enligt Republiken Bulgarien mot den i artikel 5.4 FEU fastslagna proportionalitetsprincipen och mot kommissionens skyldighet till lojalt samarbete.
107    Domstolen konstaterar att kommissionen i sin inlaga av den 31 oktober 2024 har tagit hänsyn till de framsteg som Republiken Bulgarien gjort i arbetet med att införliva direktiv 2019/520 sedan förevarande talan väcktes och att den därför har föreslagit att koefficienten för svårighetsgrad ska minskas i förhållande till det antal nationella införlivandebestämmelser som kommissionen underrättats om. Närmare bestämt har kommissionen i denna inlaga föreslagit två nya överträdelseperioder som fördragsbrottet ska delas in i. Den första perioden utgörs av tiden mellan den 1 februari 2024 – det vill säga den dag då den första anmälan av införlivandebestämmelser inkom till kommissionen – och den 13 februari 2024. Den andra perioden utgörs av tiden mellan den 14 februari 2024 – det vill säga den dag då den andra anmälan av införlivandebestämmelser inkom till kommissionen – och den dag då dom meddelas i förevarande mål alternativt den dag då fördragsbrottet upphör om detta sker innan domen meddelas. För dessa ändrade överträdelseperioder har kommissionen föreslagit en koefficient för svårighetsgrad på 7 respektive 5.
108    Vad däremot gäller beräkningen av schablonbeloppet framgår av nämnda inlaga att kommissionen har använt sig av de uppdaterade värden för ”n”-faktor och lägsta schablonbelopp per medlemsstat som anges i bilagan till kommissionens meddelande ”Uppdatering av uppgifter som används för att beräkna ekonomiska sanktioner som kommissionen föreslår Europeiska unionens domstol i överträdelseförfaranden” av den 26 januari 2024 (EUT C, C/2024/1123). Av punkterna 2, 3 respektive 5 i bilagan till detta meddelande framgår att basbeloppet för schablonbeloppet efter uppdateringen är 1 080 euro
per dag, att ”n”-faktorn för Republiken Bulgarien är 0,2 och att det lägsta schablonbeloppet för denna medlemsstat är 603 000 euro.
109    Det nu redovisade innebär att kommissionen i nämnda inlaga har delat in det nu aktuella fördragsbrottet i tre olika överträdelseperioder för vilka tre olika schablonbelopp ska fastställas. Kommissionen har föreslagit att det dagsbelopp som ska läggas till grund för beräkningen av schablonbeloppet för varje period ska fastställas enligt följande:
–        Den första överträdelseperioden utgörs av tiden mellan den 20 oktober 2021 (dagen efter utgången av införlivandefristen) och den 31 januari 2024 (dagen före den dag då den första anmälan av införlivandebestämmelser inkom till kommissionen). Dagsbeloppet fås fram genom att multiplicera det uppdaterade basbeloppet för schablonbeloppet (1 080 euro) med en koefficient för svårighetsgrad på 10 och med Republiken Bulgariens n-faktor på 0,2, vilket blir 2 160 euro. Det beloppet ska sedan multipliceras med antalet dagar i denna period, det vill säga 833 dagar. Schablonbeloppet för denna period blir då 1 799 280 euro.
–        Den andra överträdelseperioden utgörs av tiden mellan den 1 februari 2024 (dagen efter den dag då den första anmälan av införlivandebestämmelser inkom till kommissionen) och den 13 februari 2024 (dagen före den dag då den andra anmälan av införlivandebestämmelser inkom till kommissionen). Dagsbeloppet fås fram genom att multiplicera det uppdaterade basbeloppet för schablonbeloppet (1 080 euro) med en koefficient för svårighetsgrad på 7 och med Republiken Bulgariens n-faktor på 0,2, vilket blir 1 512 euro. Det beloppet ska sedan multipliceras med antalet dagar i denna period, det vill säga 12 dagar. Schablonbeloppet för denna period blir då 18 144 euro.
–        Den tredje överträdelseperioden utgörs av tiden mellan den 14 februari 2024 (den dag då den andra anmälan av införlivandebestämmelser inkom till kommissionen) och den dag då överträdelsen upphör alternativt den dag då dom meddelas i förevarande mål. Dagsbeloppet fås fram genom att multiplicera det uppdaterade basbeloppet för schablonbeloppet (1 080 euro) med en koefficient för svårighetsgrad på 5 och med Republiken Bulgariens n-faktor på 0,2, vilket blir 1 080 euro. Det beloppet ska sedan multipliceras med antalet dagar mellan periodens startdatum och det ena eller andra slutdatumet.
110    Kommissionen har i sin inlaga av den 31 oktober 2024 även angett att de däri angivna schablonbeloppen överstiger det lägsta schablonbeloppet för Republiken Bulgarien (603 000 euro), vilket således inte längre är relevant.
111    Republiken Bulgarien har i sitt svar på denna inlaga yrkat att domstolen ska ogilla kommissionens yrkande om ekonomiska sanktioner alternativt sätta ned det yrkade schablonbeloppet till lägsta möjliga.
112    Sedan det nu redovisade ägde rum har, såsom framgår av punkt 34 ovan, Republiken Bulgarien dock lagt fram ny bevisning i målet, och kommissionen har med anledning av detta beslutat att justera sina yrkanden. Närmare bestämt har kommissionen – såsom den slutligt bestämt sin talan genom sin inlaga av den 15 oktober 2025 – yrkat att Republiken Bulgarien ska förpliktas att betala ett sammanlagt schablonbelopp på 2 458 296 euro, vilket uppdelat på överträdelseperioder motsvarar 1 801 440 euro
för perioden 20 oktober 2021–31 januari 2024, 19 656 euro
för perioden 1 februari 2024–13 februari 2024 och 637 200 euro
för perioden 14 februari 2024–25 september 2025.
Domstolens bedömning
–       Tillämpningen av artikel 260.3 FEUF och frågan huruvida det finns skäl att ålägga den ekonomiska sanktion som kommissionen föreslagit
113    Av artikel 260.3 första och andra styckena FEUF framgår följande. I fall där kommissionen med stöd av artikel 258 FEUF väcker talan vid domstolen mot en medlemsstat på grund av att den anser att den berörda medlemsstaten inte har uppfyllt sin skyldighet att underrätta kommissionen om åtgärder för införlivande av ett direktiv som antagits i enlighet med ett lagstiftningsförfarande, får kommissionen, om den anser det lämpligt, ange storleken på det schablonbelopp eller det löpande vite som den utifrån omständigheterna i det aktuella fallet anser att den berörda medlemsstaten bör förpliktas att betala. Om domstolen i ett sådant mål fastställer det påstådda fördragsbrottet, kan den ålägga den berörda medlemsstaten att betala ett schablonbelopp eller ett löpande vite, vars storlek dock inte får överskrida den som kommissionen angett. Medlemsstatens betalningsskyldighet inträder den dag som anges i domstolens dom.
114    I förevarande fall är det, såsom framgår av punkt 84 ovan, utrett att Republiken Bulgarien vid utgången av den frist som angetts i det motiverade yttrandet av den 19 maj 2022 inte hade antagit de lagar och andra författningar som var nödvändiga för att införliva bestämmelserna i direktiv 2019/520 med bulgarisk rätt och att den vid nämnda tidpunkt följaktligen inte heller hade underrättat kommissionen om sådana lagar och andra författningar. Det är således fråga om ett fastställt fördragsbrott, vilket innebär att artikel 260.3 FEUF är tillämplig.
115    Därmed aktualiseras frågan huruvida det finns skäl att ålägga den berörda medlemsstaten en ekonomisk sanktion. Vad gäller bedömningen av denna fråga framgår av fast rättspraxis att det i varje enskilt mål ankommer på domstolen att utifrån de omständigheter som framkommit i målet samt den grad av påtryckning och avskräckning som den finner erforderlig besluta om lämpliga ekonomiska sanktioner, bland annat för att förhindra en upprepning av överträdelser av unionsrätten av liknande slag som de i målet aktuella (dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 62 och där angiven rättspraxis).
116    Vad närmare gäller frågan huruvida Republiken Bulgarien ska åläggas att betala ett schablonbelopp finner domstolen att samtliga rättsliga och faktiska omständigheter kring det fastställda fördragsbrottet – det vill säga att Republiken Bulgarien vid utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet av den 19 maj 2022 inte hade underrättat kommissionen om de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att införliva direktiv 2019/520 – tyder på att det krävs en åtgärd med avskräckande verkan, såsom påförande av ett schablonbelopp, för att på ett effektivt sätt förhindra en upprepning av överträdelser av unionsrätten av liknande slag som de nu aktuella (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 februari 2021, kommissionen/Spanien (Direktivet om personuppgifter – Straffrättsliga området), C‑658/19, EU:C:2021:138, punkt 70, och dom av den 29 februari 2024, kommissionen/Irland (Audiovisuella medietjänster), C‑679/22, EU:C:2024:178, punkt 73).
–       Schablonbeloppets storlek
117    Vid beräkningen av det schablonbelopp som en medlemsstat kan åläggas att betala enligt artikel 260.3 FEUF har domstolen ett utrymme för skönsmässig bedömning. Storleken på schablonbeloppet ska dock vara anpassad efter omständigheterna och stå i proportion till den aktuella överträdelsen. Relevanta faktorer i detta avseende är bland annat det fastställda fördragsbrottets svårighetsgrad och varaktighet samt den berörda medlemsstatens betalningsförmåga (dom av den 20 mars 2025, kommissionen/Bulgarien (Direktivet om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon), C‑480/23, EU:C:2025:194, punkt 89 och där angiven rättspraxis).
118    Vad inledningsvis gäller den omständigheten att kommissionen vid beräkningen av de nu aktuella beloppen har utgått från det ovan i punkt 108 angivna meddelandet av den 26 januari 2024, konstaterar domstolen att sista stycket i detta meddelande har följande lydelse: ”Kommissionen kommer att tillämpa de uppdaterade siffrorna när den beslutar att väcka talan vid domstolen i enlighet med artikel 260 [FEUF] från och med offentliggörandet av detta meddelande i Europeiska unionens officiella tidning”.
119    Under alla omständigheter gäller här, såsom anförts ovan, att artikel 260.3 FEUF ger domstolen ett utrymme för skönsmässig bedömning. Vid tillämpning av denna bestämmelse är riktlinjer av det slag som lämnas i kommissionens meddelanden, där matematiska variabler anges såsom vägledande regler, således inte bindande för domstolen. De bidrar dock till att säkerställa insyn, förutsebarhet och rättssäkerhet i beslut och andra åtgärder som kommissionen vidtar i fall där den lägger fram förslag till domstolen (dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 69 och där angiven rättspraxis).
120    Vad först gäller den begångna överträdelsens svårighetsgrad, kan denna inte fastställas genom en automatisk tillämpning av en koefficient för svårighetsgrad (dom av den 20 mars 2025, kommissionen/Bulgarien (Direktivet om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon), C‑480/23, EU:C:2025:194, punkt 90 och där angiven rättspraxis). I synnerhet måste kommissionen ha möjlighet att kunna anpassa de ekonomiska sanktionerna efter de konsekvenser som en medlemsstats underlåtenhet att uppfylla sin skyldighet att underrätta kommissionen om åtgärder för införlivande av ett direktiv får för enskilda och allmänna intressen. Ett tillvägagångssätt som innebär att kommissionen presumerar att åsidosättandet av denna skyldighet ska anses vara av samma svårighetsgrad oavsett vilken typ av direktiv det är fråga om ger dock inte utrymme för en sådan möjlighet. Det är i detta avseende uppenbart att konsekvenserna för enskilda och allmänna intressen av att medlemsstaterna inte fullgör sina skyldigheter kan variera inte bara från en medlemsstat till en annan, utan även beroende på det berörda icke-införlivade direktivets normativa innehåll (dom av den 20 mars 2025, kommissionen/Bulgarien (Direktivet om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon), C‑480/23, EU:C:2025:194, punkt 92 och där angiven rättspraxis).
121    Utgångspunkten för prövningen av det fastställda fördragsbrottets svårighetsgrad i förevarande mål är att skyldigheten att anta de lagar och andra författningar som krävs för att fullt ut införliva ett direktiv, liksom skyldigheten att underrätta kommissionen om sådana lagar och andra författningar, utgör centrala skyldigheter för medlemsstaterna som är avsedda att säkerställa att unionsrätten ges full verkan, och att svårighetsgraden av en överträdelse av dessa skyldigheter därför alltid ska anses vara betydande (dom av den 20 mars 2025, kommissionen/Bulgarien (Direktivet om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon), C‑480/23, EU:C:2025:194, punkt 91 och där angiven rättspraxis).
122    Domstolen vill här framhålla att direktiv 2019/520 är ett unionsrättsligt instrument av betydande vikt. Direktivet syftar nämligen dels till att säkerställa driftskompatibilitet mellan elektroniska vägtullsystem på hela unionens vägnät, inklusive vägar i och utanför städer, motorvägar, större och mindre vägar, samt olika anläggningar som tunnlar, broar och färjor, dels till att underlätta gränsöverskridande informationsutbyte av fordonsregistreringsuppgifter för fordon samt ägare eller innehavare av fordon för vilka det förekommit en underlåtenhet att betala vägavgifter av något slag i unionen.
123    En medlemsstats underlåtenhet att införliva bestämmelserna i detta direktiv äventyrar således unionsrättens fulla verkan och dess enhetliga tillämpning.
124    Såsom framgår av punkt 75 ovan hade Republiken Bulgarien vid utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet av den 19 maj 2022 inte antagit några lagar eller andra författningar som syftade till att säkerställa ett fullständigt införlivande av direktiv 2019/520 och som innehöll en hänvisning till detta direktiv eller åtföljdes av en sådan hänvisning vid deras offentliggörande, såsom krävs enligt artikel 32.1 i direktivet.
125    Republiken Bulgarien har som skäl för denna underlåtenhet i första hand åberopat omständigheter som hänför sig till den politiska situationen i landet och till covid-19-pandemin, vilka den anser att kommissionen borde ha beaktat vid fastställandet av koefficienten för den nu aktuella överträdelsens svårighetsgrad. Av ovan i punkterna 80–83 angivna skäl kan denna argumentation dock inte godtas.
126    Därutöver har Republiken Bulgarien hänvisat till sin – ovan i punkterna 45–47 redovisade – argumentation om att de krav som följer av direktiv 2019/520 till viss del redan uppfylls genom den gällande bulgariska lagstiftningen, vilket enligt medlemsstaten är en omständighet som inte beaktats av kommissionen.
127    Domstolen gör i detta avseende följande bedömning. En medlemsstats påstående om att de lagar och andra författningar som gällde vid tidpunkten för antagandet av ett direktiv redan skulle varit tillräckliga för att anse att medlemsstaten inte åsidosatt sina skyldigheter, och att underlåtenheten att införliva det aktuella direktivet endast haft en begränsad inverkan, kan visserligen inte anses vara relevant vid bedömningen av huruvida det finns skäl att ålägga den berörda medlemsstaten en ekonomisk sanktion av nu aktuellt slag. Ett sådant påstående kan dock beaktas vid bedömningen av det aktuella fördragsbrottets svårighetsgrad i samband med beräkningen av schablonbeloppets storlek (dom av den 22 maj 2025, kommissionen mot Bulgarien (Direktivet om öppna data och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn), C‑237/23, EU:C:2025:373, punkt 99 och där angiven rättspraxis).
128    I förevarande fall kan konstateras, i likhet med vad kommissionen för övrigt har påpekat i sin replik, att vissa av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2019/520 redan föreskrevs i kommissionens beslut 2009/750/EG av den 6 oktober 2009 om definitionen av det europeiska systemet för elektroniska vägtullar och tekniska uppgifter för detta (EUT L 268, 2009, s. 11). Såsom kommissionen också har påpekat är det dock ostridigt att direktiv 2019/520 har medfört betydande ändringar i den tidigare lagstiftningen och att det innehåller ett stort antal nya bestämmelser.
129    Förekomsten av bestämmelser i nationella lagar och andra författningar som gällde innan direktiv 2019/520 antogs, såsom dem som Republiken Bulgarien har åberopat i förevarande mål, kan därmed inte anses vara en betydande förmildrande faktor vid bedömningen av den aktuella överträdelsens svårighetsgrad. Samtidigt ska dock påpekas att det i målet inte har visats att konsekvenserna av det fastställda fördragsbrottet för enskilda och allmänna intressen har varit lika betydande som de skulle ha varit om det i den bulgariska rättsordningen inte hade funnits några bestämmelser alls med motsvarande innehåll som bestämmelserna i direktiv 2019/520.
130    Vad därefter gäller överträdelsens varaktighet kan det konstateras, i likhet med vad som framgår av bland annat av punkterna 33 och 34 ovan, att den pågick i nästan fyra år.
131    Vad slutligen gäller fastställandet av Republiken Bulgariens betalningsförmåga framgår av domstolens praxis att medlemsstatens befolkningsstorlek inte ska beaktas vid beräkningen av ”n”-faktorn (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 mars 2025, kommissionen/Bulgarien (Direktivet om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon), C‑480/23, EU:C:2025:194, punkt 101 och där angiven rättspraxis).
132    Det är istället Republiken Bulgariens bruttonationalprodukt (BNP) som ska vara den dominerande faktorn vid denna beräkning. I detta avseende gäller att det även ska tas hänsyn till den senaste utvecklingen av den berörda medlemsstatens BNP, så som det ser ut vid tidpunkten för domstolens prövning av de faktiska omständigheterna i målet (dom av den 20 mars 2025, kommissionen/Bulgarien (Direktivet om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon), C‑480/23, EU:C:2025:194, punkt 102 och där angiven rättspraxis).
133    Mot bakgrund av det ovan anförda och med hänsyn till det utrymme för skönsmässig bedömning som domstolen har enligt artikel 260.3 FEUF – där det anges att domstolen, om den beslutar att den berörda medlemsstaten ska åläggas att betala ett schablonbelopp, inte får fastställa schablonbeloppets storlek till ett högre belopp än det som kommissionen angett – finner domstolen att Republiken Bulgarien ska åläggas att betala ett schablonbelopp på 1 900 000 euro. Ett belopp av denna storlek krävs för att på ett effektivt sätt förhindra upprepning av överträdelser av liknande slag som den som följer av åsidosättandet av artikel 32.1 i direktiv 2019/520 och som äventyrar unionsrättens fulla verkan.
Rättegångskostnader
134    Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Bulgarien ska ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom medlemsstaten har tappat målet, ska den bära sina rättegångskostnader och förpliktas att ersätta kommissionens rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tionde avdelningen) följande:
1)      Republiken Bulgarien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 32.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/520 av den 19 mars 2019 om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten, genom att, vid utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet av den 19 maj 2022, inte ha antagit de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet och genom att inte underrätta Europeiska kommissionen om sådana lagar och andra författningar.
2)      Republiken Bulgarien ska till Europeiska kommissionen betala ett schablonbelopp på 1 900 000 euro.
3)      Republiken Bulgarien ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.
Underskrifter
*      Rättegångsspråk: bulgariska.