62000CC0137_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. High Court of Justice on esittänyt nyt käsiteltävässä asiassa useita ennakkoratkaisukysymyksiä kansallisen kilpailuoikeuden ja yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevan yhteisön oikeuden välisestä suhteesta. Yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään lähinnä selventämään, ovatko kansalliset viranomaiset toimivaltaisia soveltamaan kansallista kilpailuoikeutta maitoa ja maitotuotealaa koskevan yhteisen markkinajärjestelyn piiriin kuuluvalla alalla maidontuottajien osuuskuntaan, jolla on määräävä markkina-asema, ja mikäli näin on, mitä edellytyksiä ja rajoituksia tämän toimivallan käyttämiselle asetetaan yhteisön oikeudessa.
II Asiaa koskeva lainsäädäntö
2. Maito- ja maitotuotealan yhteinen markkinajärjestely otettiin käyttöön 27.6.1968 annetulla neuvoston asetuksella N:o 804/68 (jäljempänä asetus N:o 804/68). Siinä säädetään muun muassa vuosittain vahvistettavasta maidon tavoitehinnasta. Asetuksen 3 artiklassa säädetään tältä osin seuraavaa:
"1. Yhteisölle vahvistetaan vuosittain ennen 1 päivää elokuuta seuraavana vuonna alkavaksi maidon markkinointivuodeksi maidon tavoitehinta.
- -
2. Tavoitehinta on se maidon hinta, joka pyritään varmistamaan tuottajien myymän maidon kokonaismäärälle markkinointivuoden aikana yhteisössä ja sen ulkoisilla markkinoilla tarjoutuvien myyntimahdollisuuksien mukaan.
3. Tavoitehinta vahvistetaan meijeriin toimitetulle ja rasvapitoisuudeltaan 3,7-prosenttiselle maidolle.
- - "
3. Maidon tavoitehinta vahvistettiin maidon markkinointivuodeksi 1997/1998 25.6.1997 annetulla neuvoston asetuksella N:o 1190/97 (jäljempänä asetus N:o 1190/97). Asetuksen johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaan "yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteet olisi otettava huomioon vahvistettaessa vuosittain yhteisiä maataloushintoja; yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteita ovat erityisesti kohtuullisen elintason takaaminen maatalousväestölle, tarvikkeiden saatavuuden turvaaminen ja kohtuullisten kuluttajahintojen takaaminen".
4. EY 42 ja EY 43 artiklan perusteella 4.4.1962 annetun neuvoston asetuksen N:o 26 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Tämän asetuksen voimaantulosta perustamissopimuksen 85-90 artiklaa sekä niiden täytäntöönpanoa koskevia säännöksiä sovelletaan kaikkiin perustamissopimuksen 85 artiklan 1 kohdassa ja 86 artiklassa tarkoitettuihin sopimuksiin, päätöksiin ja menettelyihin, jotka koskevat perustamissopimuksen liitteessä II lueteltujen tuotteiden tuotantoa tai kauppaa, jollei 2 artiklasta muuta johdu."
5. Liitteessä II lueteltuihin tuotteisiin kuuluu myös maito.
6. Asetuksen N:o 26 2 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
"1. Perustamissopimuksen 85 artiklan 1 kohtaa ei sovelleta sellaisiin edellisessä artiklassa tarkoitettuihin sopimuksiin, päätöksiin ja menettelyihin, jotka kuuluvat olennaisena osana kansallisiin markkinoihin tai jotka ovat tarpeen perustamissopimuksen 39 artiklassa esitettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. Sitä ei sovelleta sellaisiin yksittäisen jäsenvaltion maataloustuottajien, tuottajien yhteenliittymien tai tällaisten yhteenliittymien muodostamien yhteenliittymien sopimuksiin, päätöksiin ja menettelyihin, jotka koskevat maataloustuotteiden tuotantoa tai myyntiä taikka maataloustuotteiden yhteisten varastointi-, käsittely- tai jalostuslaitosten käyttöä sikäli kuin niihin ei sisälly velvoitetta noudattaa määrättyjä hintoja, jollei komissio totea, että kilpailu tällöin estyy tai että perustamissopimuksen 39 artiklassa mainittujen tavoitteiden saavuttaminen vaarantuu.
2. Jollei yhteisöjen tuomioistuimen toimivallasta tutkia komission päätöksiä muuta johdu, ainoastaan komissiolla on toimivalta, sen jälkeen kun se on kuullut jäsenvaltioita ja niitä yrityksiä tai yritysten yhteenliittymiä, joita asia koskee, sekä muita luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä, joiden kuulemista se pitää tarpeellisena, ratkaista päätöksellään, joka on julkaistava, mitkä sopimukset, päätökset ja menettelyt täyttävät 1 kohdassa säädetyt edellytykset."
III Tosiseikasto, pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymykset
7. Milk Marque Limited (jäljempänä Milk Marque) on maidontuottajien osuustoiminnallinen yhtiö, joka kerää, jakelee ja toimittaa maitoa. Se on suurin tällainen osuuskunta Isossa-Britanniassa. Vuosina 1997-98 Milk Marquen osuus maidontoimituksista Isossa-Britanniassa oli 49,6 prosenttia.
8. Monopolies and Mergers Commission (monopoleja ja sulautumisia valvova virasto), joka kuuluu Yhdistyneen kuningaskunnan kilpailuviranomaisiin, tutki Director General of Fair Trading -nimisen viranomaisen 27.1.1998 esittämästä pyynnöstä vuoden 1973 Fair Trading Actin perusteella sitä, olisiko lehmän raakamaidon markkinoilla Yhdistyneessä kuningaskunnassa olemassa monopoliasema. Virasto päätti tämän tutkimuksen 26.2.1999 ja lähetti selontekonsa raakamaidon markkinoista Isossa-Britanniassa (jäljempänä selonteko) kauppa- ja teollisuusministeriölle (jäljempänä toimivaltainen ministeriö).
9. Virasto totesi selonteossa lähinnä, että Milk Marquella oli Isossa-Britanniassa "valta-asema markkinoilla" lehmän raakamaidon myynnissä. Se oli selonteon mukaan käyttänyt valta-asemaansa "yleisen edun" vastaisella tavalla, koska se oli myyntijärjestelmäänsä hyödyntäen ryhtynyt hintasyrjintään ja maidon tarjonnan valvomiseen markkinoilla ja koska se oli ryhtynyt muihin menettelytapoihin, jotka olivat nostaneet tuoreen maidon hintatasoa siitä, mikä se olisi ollut normaalin kilpailun vallitessa.
10. Jotta tietyt ennakkoratkaisukysymykset olisivat ymmärrettävissä, on lisäksi mainittava, että selonteossa osoitettiin se, että valta-aseman käyttäminen oli johtanut hintojen nousuun, osittain sillä, että hintoja verrattiin maitoa ja maitotuotteita koskevan yhteisen markkinajärjestelyn yhteydessä vahvistettuun tavoitehintaan. Maidon tuottajahinta oli Yhdistyneessä kuningaskunnassa aina ollut tätä tavoitehintaa alempi, mutta se lähestyi selonteossa tutkitun ajanjakson aikana selvästi tavoitehintatasoa.
11. Virasto suositteli selonteossa muun muassa Milk Marquen jakamista useisiin toisistaan riippumattomiin ja keskenään kilpaileviin pienempiin osuuskuntiin. Lisäksi selonteossa ehdotettiin "väliaikaistoimia", joilla kiellettäisiin väliaikaisesti Milk Marquea tekemästä tiettyjä sopimuksia. Erityisesti Milk Marquea piti kieltää tekemästä uusia "contract processing arrangement" -järjestelyjä eli maidonjalostussopimuksia.
12. Toimivaltainen ministeriö julkaisi 6.7.1999 selontekoa koskevat päätöksensä (jäljempänä päätökset). Se hyväksyi niillä viraston toteamukset, jotka koskivat Milk Marquen "valta-asemaa markkinoilla", samoin kuin "väliaikaistoimia" koskevat suositukset, mutta hylkäsi osuuskunnan pakkohajottamisen. Sen sijaan se katsoi, että Milk Marquen myyntijärjestelmään pitäisi tehdä muutoksia.
13. Keskusteltuaan asiasta toimivaltaisten viranomaisten kanssa Milk Marque ilmoitti kuitenkin 17.9.1999 päivätyssä lehdistötiedotteessaan, että se oli valmis jakautumaan 1.4.2000 lähtien kolmeksi pienemmäksi osuuskunnaksi.
14. Tämän jälkeen toimivaltainen ministeriö luopui väliaikaistoimien toteuttamisesta, mutta ilmoitti, että se suostuisi siihen, että uudet kolme osuuskuntaa ryhtyisivät maidonjalostukseen, mistä se halusi päättää myöhemmin, vain sillä edellytyksellä, ettei näiden osuuskuntien keskinäisestä riippumattomuudesta olisi epäilyksiä. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ilmoittivat Milk Marquelle lisäksi siitä, että "kilpailulainsäädäntö ja 1.3.2000 voimaan tulevat vuoden 1998 Competition Actin kiellot" koskisivat näitä uusia osuuskuntia edelleen tavanomaiseen tapaan.
15. Milk Marque ja National Farmers' Union, joka on Ison-Britannian maataloustuottajien etuja ajava yhdistys (jäljempänä NFU), valittivat näistä tapahtumista huolimatta selonteosta sekä siihen liittyvistä toimivaltaisen ministeriön päätöksistä (jäljempänä riidanalaiset toimenpiteet) ennakkoratkaisupyynnön esittäneeseen tuomioistuimeen, joka on päättänyt käsitellä nämä valitukset yhdessä.
16. Ne vetoavat erityisesti siihen, että virasto ja toimivaltainen ministeriö ovat rikkoneet yhteisön oikeutta, kun ne ovat pitäneet itseään toimivaltaisina puuttumaan Milk Marquen jäsenten toimintaan ja toteuttaneet Fair Trading Actin perusteella toimenpiteitä estääkseen heitä saamasta korkeampaa hintaa maidostaan. Milk Marque ja NFU esittivät lisäksi, että myös vastaavat tulevat toimenpiteet, joita kyseiset kansalliset viranomaiset mahdollisesti toteuttavat Fair Trading Actin tai Competition Actin perusteella, olisivat yhteisön oikeuden vastaisia.
17. High Court of Justice katsoo, että voidakseen tehdä ratkaisun tässä asiassa se tarvitsee selvennystä siitä, onko kansallisilla viranomaisilla toimivaltaa maitoa ja maitotuotteita koskevan yhteisen markkinajärjestelyn alalla ja miten laaja tämä toimivalta mahdollisesti on, ja se on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"1. Onko EY 32-38 artiklaa, neuvoston asetusta N:o 26 ja neuvoston asetusta N:o 804/68, sellaisina kuin ne ovat muutettuina, tulkittava siten, että ne estävät jäsenvaltiota soveltamasta vuoden 1973 Fair Trading Actin ja vuoden 1998 Competition Actin kaltaista kansallista lainsäädäntöä siihen tapaan, jolla maidontuottajat järjestäytyvät osuuskunniksi ja jolla ne toimivat myydessään ja jalostaessaan maitoaan,
a) kaikissa tapauksissa, tai
b) kun tavoiteltuna tai tosiasiallisena vaikutuksena on se, että nämä tuottajat eivät voi nostaa maitonsa hintaa, tai
c) kun tavoiteltuna tai tosiasiallisena vaikutuksena on tuottajien maidostaan saaman hinnan lasku tilanteessa, jossa kyseinen hinta jo on alempi kuin asetuksen N:o 804/68 3 artiklan mukaisesti vahvistettu tavoitehinta, tai
d) tavalla, joka on ristiriidassa jonkin tai joidenkin seuraavista kanssa:
i) EY 33 artiklassa lueteltujen tavoitteiden kanssa, ja/tai
ii) maito- ja maitotuotealan yhteiseen markkinajärjestelyyn perustuvan politiikan, päämäärien tai toiminnan kanssa, ja/tai
iii) EY 36 artiklaan ja asetukseen N:o 26 perustuvan politiikan kanssa?
2. Estääkö neuvoston asetuksen N:o 804/68 nojalla vahvistaman maidon tavoitehinnan tarkoitus jäsenvaltiota
a) käyttämästä tavoitehintaa yhteisestä maatalouspolitiikasta johtuvien tosiasiallisten hinnanmuutosten ilmaisijana
b) pitämästä sitä tosiseikkaa, että maidontuottajien osuuskunta on kyseisessä valtiossa saavuttanut jäsenilleen maidon hinnan, joka on tavoitehintaa alhaisempi mutta on jonakin ajankohtana lähempänä tavoitehintaa kuin jonakin toisena ajankohtana, osoituksena siitä, että kyseinen osuuskunta käyttää valta-asemaansa markkinoilla, mikä osaltaan vaikuttaa siihen, että hinnat ovat korkeampia kuin kovemman kilpailun vallitessa?
3. Onko EY 28-30 artiklaa sekä EY 49 ja EY 55 artiklaa tulkittava siten, että ne estävät jäsenvaltiota soveltamasta vuoden 1973 Fair Trading Actin ja vuoden 1998 Competition Actin kaltaista kansallista lainsäädäntöä sillä tavoin, että maidontuottajien osuuskuntaa, jonka valta-asema markkinoilla on todettu, kielletään lähettämästä jäsentensä tuottamaa maitoa sopimuskumppaneille jalostettavaksi kyseisen osuuskunnan lukuun myöskään muihin jäsenvaltioihin sillä perusteella, että osuuskunta pyrkii tällä toimenpiteellä käyttämään markkina-asemaansa hyväkseen.
4. Kun muissa jäsenvaltioissa on suuria, vertikaalisesti integroituneita meijeriosuuskuntia, joiden sallitaan toimia, onko yleisen syrjintäkiellon joko sellaisenaan tai EY 12 ja/tai EY 34 artiklassa sille annetun erityisen vaikutuksen vuoksi tulkittava estävän jäsenvaltiota soveltamasta vuoden 1973 Fair Trading Actin ja vuoden 1998 Competition Actin kaltaista kansallista lainsäädäntöä sillä tavoin, että maidontuottajien osuuskuntaa, jonka valta-asema markkinoilla on todettu, kielletään
a) hankkimasta tai rakentamasta uusia jalostuslaitoksia osuuskunnan jäsenten tuottaman maidon jalostamista varten, kun tämä antaisi osuuskunnalle mahdollisuuden käyttää markkina-asemaansa yhä paremmin hyväkseen, tai
b) lähettämästä jäsentensä tuottamaa maitoa sopimuskumppaneille jalostettavaksi osuuskunnan lukuun asianomaiseen jäsenvaltioon tai muihin jäsenvaltioihin sillä perusteella, että osuuskunta pyrkii tällä toimenpiteellä käyttämään markkina-asemaansa hyväkseen?"
IV Oikeudellinen arviointi
A Ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttyminen
18. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus on ilmaissut epäilyksensä ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymisestä. Se vetoaa siihen, että selonteko ja päätökset ovat vanhentuneita, kun valta-asema markkinoilla, johon tutkimus, selonteko ja kaikki myöhemmät päätökset ja suositukset perustuivat, on poistettu Milk Marquen vapaaehtoisen jakautumisen seurauksena. Koska ennakkoratkaisukysymykset koskevat tulevia kilpailutilanteita maataloustuottajien osuuskuntien kesken, ne ovat hypoteettisia.
19. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Yhteisöjen tuomioistuin voi jättää vastaamatta kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisupyyntöön vain, jos on ilmeistä, että kansallisen tuomioistuimen pyytämällä yhteisön oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, tai jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen eikä yhteisöjen tuomioistuimella ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen esitettyihin kysymyksiin.
20. Nyt käsiteltävässä asiassa kansallinen tuomioistuin on kuitenkin esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle tarkan kuvauksen pääasian kohteena oleviin riitoihin liittyvistä tosiseikoista ja oikeudellisista seikoista samoin kuin perustelut, joiden vuoksi se on katsonut, että esitettyjen kysymysten ratkaiseminen on tarpeen tuomion antamiseksi. Kansallinen tuomioistuin on esittänyt ennakkoratkaisupyynnössä erityisesti, että se aikoo tutkiessaan riidanalaisia päätöksiä ottaa huomioon sekä Fair Trading Actin että 1.3.2000 voimaan tulleen Competition Actin soveltamisen ja että tästä syystä ennakkoratkaisumenettely on välttämätön, jotta se kykenisi antamaan asianmukaisen ratkaisun asianosaisten oikeuksista ja velvollisuuksista ja viranomaisten toimivallasta sekä toimivallan käyttämisestä molempien lakien perusteella. Kansallinen tuomioistuin on lisäksi nimenomaisesti todennut, että se ei ole Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen kanssa samaa mieltä siitä, että selonteko ja päätökset olisi myöhempien tapahtumien vuoksi vanhentuneita.
21. Näin ollen ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamisen edellytykset täyttyvät ja ne on tutkittava.
B Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys, joka koskee sellaisten kansallisten toimenpiteiden laillisuutta, joilla pyritään poistamaan kilpailunvastaiset menettelytavat, kun kyseessä on määräävä asema yhteisen markkinajärjestelyn piiriin kuuluvilla markkinoilla
22. Aluksi on muistutettava siitä, että Yhdistynyt kuningaskunta kykeni liittymisneuvotteluissa säilyttämään maitoalaa koskevan kansallisen markkinajärjestelyn, jonka tärkeimpiä osatekijöitä olivat niin sanotut Milk Marketing Boards -elimet (jäljempänä Boardit). Asetuksen N:o 804/68 25 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna neuvoston asetuksella N:o 1421/78, annettiin mahdollisuus hyväksyä nämä Boardit, joille myönnettiin muun muassa osto- ja myyntimonopoli.
23. Yhteisöjen tuomioistuimella on vastaavasti jo ollut tilaisuus antaa ratkaisuja kilpailun rajoituksista maidontuotannon ja -jalostuksen markkinoilla Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Se on useissa tuomioissa tutkinut näiden Boardien menettelytapoja.
24. Maitomarkkinat vapautettiin sääntelystä vuoden 1993 Agricultural Actilla, ja sen yhteydessä Boardit lakkautettiin. Tämä tapahtui Englannissa ja Walesissa sekä Skotlannissa vuonna 1994. Boardit korvattiin vapaaehtoisilla tuottajien osuuskunnilla, joilla aikaisempaa monopoliasemaa ei enää ollut.
25. Yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään nyt ensimmäistä kertaa tutkimaan, onko kansallisten kilpailusääntöjen soveltaminen tällaiseen tuottajayhteisöön - tässä tapauksessa Milk Marqueen - yhteisön oikeuden perusteella sallittua.
1. Asianosaisten lausumat
26. Milk Marquen ja NFU:n mielestä jäsenvaltio menettelee yhteisön oikeuden vastaisesti, mikäli se soveltaa kansallista oikeutta, kuten Fair Trading Actia tai Competition Actia, maataloustuottajien osuuskuntiin tai niiden tuotteisiin, ja toteuttaa siinä yhteydessä markkinajärjestelyn piiriin kuuluvalla alalla toimenpiteen, jolla pyritään muuttamaan näiden tuotteiden hintoja - nyt käsiteltävässä asiassa laskemaan maidon tuottajahintoja.
27. Milk Marque ja NFU vetoavat seuraavaksi - olennaisilta osin samoin perusteluin - siihen, että riidanalainen maatalouden ala kuuluu yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan ja että jäsenvaltioilla ei näin ollen ole tällä alalla minkäänlaista toimivaltaa.
28. Ne esittävät, että maataloustuottajien osuuskunnat ja maidon myynti kuuluvat asetuksella N:o 804/68 käyttöön otetun maitoa ja maitotuotteita koskevan yhteisen markkinajärjestelyn piiriin. Osan tästä markkinajärjestelystä muodostaa neuvoston kyseisen asetuksen 3 artiklan mukaisesti vuosittain vahvistama tavoitehinta, joka on ilmaus EY 33 artiklan 1 kohdassa mainittujen yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteiden punninnasta, joka yhteisön toimielinten on suoritettava, ja näihin tavoitteisiin kuuluu erityisesti maatalousväestön kohtuullisen elintason takaaminen. Milk Marquen ja NFU:n käsityksen mukaan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ja erityisesti asiassa Toffoli ym. annetusta tuomiosta ilmenee, että jäsenvaltio puuttuu yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan, kun se toteuttaa toimenpiteitä, jotka vaikuttavat - vaikka vain välillisestikin - maidon tuottajahintaan.
29. Nyt käsiteltävässä asiassa Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ovat loukanneet tätä toimivaltaa sillä, että ne ovat pyrkineet alentamaan tuottajahintaa riidanalaisilla toimenpiteillä "kilpailun mukaiselle tasolle", vaikka hintataso oli ollut jatkuvasti yhteisön vahvistaman tavoitehinnan alapuolella. Ne ovat tällä tavoin vahvistaneet yksipuolisesti hintatason, joka on niiden mukaan "yleisen edun" mukainen mutta joka ei vastaa EY 33 artiklan mukaisten yhteisön tavoitteiden punnintaa, jonka tulos ilmenee tavoitehinnoissa.
30. Milk Marquen ja NFU:n mielestä Fair Trading Actin tai Competition Actin kaltaista kansallista oikeutta ei voida soveltaa myöskään kilpailuoikeuden kannalta. Ne vetoavat tässä yhteydessä siihen, että yhteisön kilpailuoikeus on maatalouden alalla EY 36 artiklan 2 kohdan mukaan toissijainen yhteisen maatalouspolitiikan sääntöihin nähden, ja sitä on sovellettava EY 33 artiklan tavoitteiden mukaisesti. Kilpailusääntöjen soveltamisesta maatalousalaan säädetään käytännössä asetuksella N:o 26. Kyseisestä asetuksesta ilmenee, että tässä yhteydessä - maatalousosuuskuntien perustaminen ja maidon tuottajahinnan vahvistaminen - EY:n kilpailuoikeutta sovelletaan ainoastaan rajoitetusti. EY 82 artikla on sovellettavissa, EY 81 artiklan 1 kohta sen sijaan ei.
31. Yhteisön oikeudessa on siten vahvistettu aukottomasti kilpailusääntöjen laatu ja ulottuvuus maatalousalan osalta; nämä maataloustuotteita koskevat kilpailusäännöt merkitsevät - kuten yhteinen markkinajärjestelykin - sitä, että kansallista kilpailuoikeutta ei voida soveltaa samaan aikaan.
32. Siinä tapauksessa, että jäsenvaltioille jäisi kuitenkin maatalouden alalla tiettyä toimivaltaa, Milk Marque ja NFU vetoavat toissijaisesti siihen, että Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ovat käyttäneet tätä toimivaltaa yhteisön oikeuden vastaisella tavalla, kun ne ovat pyrkineet alentamaan tuottajahintoja.
33. Ne nojautuvat myös tämän perusteensa yhteydessä lähinnä siihen, että riidanalaisten toimenpiteiden perustana on intressivertailu tai käsitys siitä, mikä olisi "yleisen edun" mukainen hintataso, ja tämä käsitys on EY 33 artiklan 1 kohdan mukaisten yhteisen maatalouspolitiikan arvostusten ja päämäärien vastainen ja ristiriidassa yhteisön suorittaman intressivertailun tuloksena saadun tavoitehinnan kanssa. Lisäksi tällä vahingoitetaan yhteisön kilpailusääntöjen tehokkuutta ja yhtenäistä soveltamista, koska yhteisön maatalouspolitiikan tavoitteet sitovat kilpailusääntöjä maatalouden alalla. Milk Marque esittää lisäksi, että jäsenvaltiot eivät saisi soveltaa kansallista kilpailuoikeuttaan EY 81 artiklan 3 kohdassa myönnetyn poikkeuksen vastaisella tavalla. Tämän on erityisesti pädettävä asetuksen N:o 26 2 artiklan 1 kohdalla maataloustuottajien yhteenliittymille myönnettyyn "turva-asemaan".
34. Komissio sitä vastoin katsoo, että nyt käsiteltävät kansalliset toimenpiteet ovat sekä yhteisön kilpailusääntöjen että maitoa ja maitotuotteita koskevan yhteisen markkinajärjestelyn kanssa yhteensopivia.
35. Se esittää kilpailuoikeuden osalta, että asetuksen N:o 26 2 artiklassa poissuljetaan ainoastaan EY 81 artiklan 1 kohdan soveltaminen maatalousalaan. Määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevat EY 82 artiklan määräykset ovat sitä vastoin tällä alalla normaalisti sovellettavissa. Kuten muun muassa asiassa Walt Wilhelm annetusta yhteisöjen tuomioistuimen tuomiosta ilmenee, jäsenvaltioilla on samoin oikeus soveltaa tätä koskevaa kansallista oikeutta, kunhan sillä ei vaaranneta yhteisön kilpailuoikeuden yhtenäistä soveltamista ja sen täytäntöönpanemiseksi kaikkialla yhteismarkkinoilla toteutettujen toimenpiteiden täyttä tehoa. Nyt käsiteltävässä asiassa ei ole voinut olla tällaista vaaraa, koska komissio ei ole toteuttanut Milk Marquea vastaan kilpailuoikeudellisia toimenpiteitä.
36. Komissio toteaa maitoalan yhteisen markkinajärjestelyn osalta, että jäsenvaltioiden toimivaltaa ei ole täysin poissuljettu sen soveltamisalalla. Jäsenvaltioiden on pikemminkin pidättäydyttävä sellaisista toimenpiteistä, jotka saattavat vahingoittaa tämän markkinajärjestelyn toimivuutta. Riidanalaisten toimenpiteiden kaltaiset toimet, joilla pyritään määräävän markkina-aseman poistamiseen, eivät kuitenkaan ole tällaisia.
37. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus samoin kuin Dairy Industry Federation yhtyvät olennaisilta osin komission oikeudelliseen näkemykseen. Ne lisäävät vielä, että vaikka jäsenvaltiot eivät lähtökohtaisesti saa estää maidontuottajiaan pyrkimästä tavoitehintaan, hinta on kuitenkin vahvistettava toimivien markkinoiden ja kilpailunedellytysten mukaisesti. Nyt käsiteltävän kaltaisen kansallisen kilpailuoikeuden soveltamisella pyritään palauttamaan nämä kilpailunedellytykset.
2. Kannanotto
38. Ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen liittyy kaksi alakysymystä, jotka on tarkoituksenmukaista käsitellä erikseen: ovatko kansalliset kilpailuviranomaiset ylipäänsä vielä toimivaltaisia puuttumaan kansallisen oikeuden perusteella oletetusti kilpailunvastaisiin menettelytapoihin alalla, joka kuuluu markkinajärjestelyn piiriin? Mikäli tähän vastataan myöntävästi, on tutkittava mahdolliset yhteisön oikeuteen perustuvat kansallisen toimivallan rajoitukset.
a) Kansallisten kilpailuviranomaisten toimivaltaisuus
39. Toisin kuin Milk Marque ja NFU väittävät, ei ole epäilystäkään siitä, että kansalliset toimenpiteet, joilla kansalliset viranomaiset puuttuvat jäsenvaltion alueella kilpailunvastaisiin menettelytapoihin, ovat lähtökohtaisesti sallittuja myös sellaisella alalla, joka kuuluu markkinajärjestelyn piiriin.
40. Tämä ilmenee ensinnäkin siitä, että maatalousala ei ole "kilpailulta suojattu ala" (i), ja toiseksi siitä, että yhteisön kilpailuoikeuden mahdollinen sovellettavuus ei lähtökohtaisesti merkitse sitä, että kansallisia kilpailusääntöjä ei voitaisi soveltaa (ii).
i) Kilpailu on yhteisten maatalousmarkkinoiden olennainen osa
41. Milk Marque ja NFU katsovat perustellusti, että EY 36 artiklan mukaan perustamissopimuksen kilpailusääntöjen soveltaminen maataloustuotteiden tuotantoon ja kauppaan edellyttää neuvoston tätä koskevaa päätöstä. Tästä ei kuitenkaan välttämättä seuraa, että yhteisön oikeudessa pidettäisiin perustamissopimuksen kilpailusääntöjen sovellettavuutta maatalousalalla poikkeuksellisena.
42. EY 36 artiklaa on pikemminkin tulkittava sen jännitteen valossa, joka vallitsee maatalouspolitiikan ja kilpailuoikeuden välillä.
43. Nykyään suurinta osaa maataloustuotteista koskevat yhteiset markkinajärjestelyt, joissa hyödynnetään useita instrumentteja, erityisesti yhteisiä kilpailusääntöjä, kuten EY 34 artiklan 1 kohdan a alakohdasta ilmenee. Näillä instrumenteilla rajoitetaan kilpailua asianomaisilla markkinoilla: kilpailu voi ulottua vain sille alueelle, joka sille määrätään eri yhteisillä markkinajärjestelyillä. Tätä ilmeistä jännitettä maatalouspolitiikan ja vapaan kilpailun välillä ei saa kuitenkaan liioitella, koska tietyssä mielessä maatalouspolitiikalla luodaan vapaaseen kilpailuun osallistumisen edellytykset.
44. Maatalous- ja kilpailupoliittisten tavoitteiden nivoutuminen yhteen ilmenee myös - nyt käsiteltävän asiankin kohteena olevan - tavoitehinnan kaltaisesta maatalouspoliittisesta instrumentista: on yhteisille markkinajärjestelyille tunnusomaista, että niillä pyritään tiettyyn tavoitehinnan tasoon. Maataloustuotteiden tavoitehinnan pitää kuitenkin täyttää ohjaustehtävä kahdessakin mielessä: ensinnäkin siten, että sillä taataan osaltaan maatalousväestölle kohtuullinen elintaso; toisaalta kuitenkin myös siten, että kysynnän ja tarjonnan ohjaaminen on mahdollista. Kuitenkin nimenomaan tämä toinen tehtävä edellyttää sitä, että eri maatalousmarkkinoiden toimijat kykenevät tekemään liiketoiminnallisia ratkaisuja, mikä puolestaan edellyttää tietynasteista kilpailua.
45. Tämä selvittää myös sen, että yhteisöjen tuomioistuin on vakiintuneesti katsonut, että kilpailu muodostaa olennaisen osan yhteisistä maatalousmarkkinoista. EY 36 artiklalla vastaavasti lykätään perustamissopimuksen kilpailusääntöjen soveltamista maatalouteen. Tätä lykkäämistä ei edellä esitetyn mukaisesti voida pitää poikkeuksena vaan historiallisen taustansa vuoksi perusteltavissa olevana välttämättömyytenä. Kun otetaan huomioon maatalousmarkkinoiden rakenteen hyvin merkittävät erot yhteisön alkuvaiheissa, EY 34 artiklaa pidemmälle menevä yhteinen kilpailupolitiikka oli maatalousalalla ajateltavissa vasta näiden markkinoiden yhdentymisen ja vertailukelpoisten kilpailunedellytysten luomisen jälkeen.
46. Tämän perusteella ei ole yllättävää, että neuvosto on asetuksessaan N:o 26 säätänyt kilpailusääntöjen laajasta sovellettavuudesta. Esimerkiksi sen 1 artiklassa säädetään "2 artiklaa koskevin varauksin" siitä, että perustamissopimuksen kilpailusääntöjä lähtökohtaisesti sovelletaan. Asetuksen N:o 26 2 artiklan 1 kohtaan sisältyy ainoastaan erilaisia poikkeuksia EY 81 artiklan 1 kohdan mukaisesta kartellikiellosta. Siinä vapautetaan ensinnäkin sopimukset, jotka kuuluvat olennaisena osana kansallisiin markkinoihin, ja toisaalta sopimukset, jotka ovat tarpeen EY 33 artiklassa esitettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. Komissio, jota Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus ja Dairy Industry Federation tältä osin tukevat, korostaa perustellusti, että asetus N:o 26 ei missään tapauksessa rajoita määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevan EY 82 artiklan soveltamista.
47. On siis todettava, että yhteisön oikeuden kannalta sen kilpailusääntöjen soveltaminen maatalousalalla ei merkitse yleisesti poikkeusta, vaan se on järjestelmälle ominaista.
48. Milk Marquen ja NFU:n käsityksen vastaisesti tätä toteamusta ei muuta se, että tällaisiin maataloustuottajien osuuskuntiin ja maidonmyyntiin sovelletaan asetuksen N:o 804/68 mukaista maidon ja maitotuotteiden yhteistä markkinajärjestelyä.
49. Pitää paikkansa, että yhteisöllä on tällä alalla yksinomainen lainsäädäntökompetenssi. Milk Marque ja NFU viittaavat niin ikään perustellusti yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan "heti kun yhteisö on antanut - - lainsäädäntöä yhteisen markkinajärjestelyn käyttöönotosta tietyllä alalla, jäsenvaltioiden on pidättäydyttävä kaikista toimenpiteistä, jotka saattaisivat poiketa tästä lainsäädännöstä tai rikkoa sitä".
50. Tästä ei kuitenkaan automaattisesti seuraa, että kaikkia kansallisten viranomaisten kansallisen oikeuden perusteella toteuttamia toimenpiteitä olisi pidettävä kyseisessä oikeuskäytännössä tarkoitettuina toimenpiteinä.
51. Tässä yhteydessä on muistettava markkinajärjestelyn määritelmä, jonka yhteisöjen tuomioistuin on antanut: kansallisen markkinajärjestelyn määritelmän perusteella eurooppalainen markkinajärjestely voidaan määritellä sellaisten rakenteellisten toimenpiteiden kokonaisuudeksi, jonka tavoitteena on toteuttaa EY 33 artiklassa luetellut yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteet lainsäädännöllä, jonka viranomaiset antavat asianomaisella erityisalalla.
52. Riidanalaiset toimenpiteet eivät ensi arviolta vastaa tätä määritelmää, koska ne koskevat nimenomaan sääntelemätöntä asianomaisten markkinoiden osaa. Oikeuskäytännöstä tosin ilmenee, että markkinajärjestelyä rikkovien tai siitä poikkeavien toimenpiteiden toteuttamista koskeva kielto ulottuu myös toimenpiteisiin, jotka eivät kuulu markkinajärjestelyä koskevan lainsäädännön piiriin. Tällä kiellon laajentamisella pyritään tehokkaan vaikutuksen säilyttämiseen, mutta se ei saa vaikuttaa kilpailuoikeuden piiriin kuuluviin toimenpiteisiin. Jos näet pidetään lähtökohtana sitä, että vapaa kilpailu on etusijalla maatalouteen nähden niillä aloilla, jotka eivät kuulu markkinajärjestelyä koskevan lainsäädännön piiriin, jäsenvaltioiden toimenpiteitä, joilla pyritään varmistamaan tämä kilpailu, ei voida käsitellä samoin kuin muita toimenpiteitä, joilla suoraan tai välillisesti rikotaan markkinajärjestelyä koskevan lainsäädännön toimia. Yhdistynyt kuningaskunta huomauttaa tässä yhteydessä perustellusti, että jäsenvaltiot voivat soveltaa rikosoikeuttaan myös ja nimenomaan täydentämään markkinajärjestelyä koskevan lainsäädännön toimia, ja niiden jopa pitää menetellä näin.
53. Tätä vastaan voidaan tietenkin väittää, että nimenomaan edellä kuvatun jännitteen vuoksi kilpailupoliittinen toimenpide saattaa olla maatalouspoliittisten toimenpiteiden vaikutusten vastainen. Nyt käsiteltävässä asiassa saatettaisiin nähdä tällainen häiriö siinä, että kansallisten kilpailuviranomaisten puuttuminen asiaan saattaisi alentaa tuottajahintaa, mikä puolestaan voisi vaarantaa tuottajien elinolot EY 33 artiklan 1 kohdan b alakohdan vastaisella tavalla.
54. Tämäkään vastaväite ei ole vakuuttava: Milk Marquen ja NFU:n esittämät toissijaiset perustelut osoittavat, että kansallisen toimivallan rajoja määritettäessä on mahdollista ottaa yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteet asianmukaisesti huomioon. Näin ollen maatalouspolitiikan ja kilpailupolitiikan tavoitteiden väliset arvostusristiriidat eivät estä sitä, että kansallisten kilpailuviranomaisten katsotaan lähtökohtaisesti olevan toimivaltaisia.
ii) Kansallisen oikeuden lähtökohtainen rinnakkainen sovellettavuus yhteisön kilpailuoikeuden kanssa
55. Milk Marquen ja NFU:n mukaan kansallisen kilpailuoikeuden soveltaminen on lainvastaista myös sen vuoksi, että yhteisön kilpailuoikeudessa on toteutettu välttämätön yhteensovittaminen EY 36 artiklassa, kun kyseistä määräystä luetaan yhdessä asetuksen N:o 26 kanssa, mainittujen maatalouspolitiikan tavoitteiden kanssa lopullisella tavalla.
56. Tämäkään väite ei ole vakuuttava.
57. Yhteisöjen tuomioistuin on selventänyt asiassa Walt Wilhelm antamassaan tuomiossa kansallisen kilpailuoikeuden ja yhteisön kilpailusääntöjen välistä suhdetta. Kyseisen tuomion mukaan yhteisön oikeuden soveltaminen on etusijalla kansalliseen kartellilainsäädäntöön nähden. Sitä vastoin silloin kun yhteisön oikeudessa ei ole säädetty asiasta, mikään ei estä kansallisen kartellilainsäädännön soveltamista. Tämä EY 81 artiklan osalta omaksuttu ratkaisu pätee yleisen näkemyksen mukaan myös EY 82 artiklaan.
58. Herää kuitenkin kysymys siitä, onko mahdollista soveltaa tätä ratkaisua maatalousalaan, koska yhteisön kilpailusääntöjen sovellettavuudesta tähän alaan on säädetty ainoastaan asetuksen N:o 26 välityksellä. Ei ole epäilystäkään siitä, että sekä primäärioikeutta että johdettua oikeutta koskee yhteisön oikeuden ensisijaista soveltamista koskeva sääntö.
59. On mielestäni useita syitä katsoa, että kansallisten kilpailusääntöjen soveltamista maatalouden alalla ei pidä poissulkea sillä perusteella, että EY 36 artiklalla yhdessä asetuksen N:o 26 kanssa toteutettu yhteensovittaminen olisi ollut lopullinen.
60. Kuten edellä on näet todettu, EY 36 artiklassa ei poissuljeta kilpailusääntöjen soveltamista vaan pikemminkin lykätään sitä. Maatalouspolitiikan ja kilpailupolitiikan tavoitteiden yhteensovittaminen, joka toteutetaan EY 36 artiklalla yhdessä asetuksen N:o 26 kanssa, koskee kuitenkin väistämättä vain niitä tilanteita, joihin sovelletaan perustamissopimuksen kilpailusääntöjä.
61. Asetuksen N:o 26 mukaan EY 82 artiklaa sovelletaan rajoituksetta maatalouden alalla. Koska kyseinen määräys koskee määrääviä asemia ainoastaan yhteismarkkinoilla tai sen merkittävällä osalla, useat tilanteet eivät ensi arviolta kuulu yhteisön kilpailusääntöjen alaan. Tämä osoittaa selvästi sen, että sitä yhteensovittamista ei voida pitää lopullisena, joka toteutetaan asetuksella N:o 26 sillä tavoin, että maatalouspolitiikan tavoitteet ovat EY 36 artiklan mukaisella tavalla ensisijaisia perustamissopimuksen kilpailusääntöjen tavoitteisiin nähden.
62. Voidaan siis katsoa, että yhteisön oikeudessa toteutettu yhteensovittaminen ei ole lopullinen, koska siihen eivät sisälly tilanteet, jotka eivät ole yhteisönlaajuisia. Tästä syystä asiassa Walt Wilhelm annetussa tuomiossa omaksutun ratkaisun mukaisesti kansallisen kilpailuoikeuden soveltamista ei lähtökohtaisesti voida estää. Voidaan ainoastaan pohtia sitä, ylitetäänkö tällä kansallisen kilpailuoikeuden soveltamisella yhteisön oikeudessa sille asetetut rajat.
63. Seuraavaksi on siis vielä tutkittava, mitä rajoja kilpailunvastaisten menettelytapojen poistamiseksi toteutettaville kansallisille toimenpiteille on asetettu.
b) Kansallisen toimivallan rajat
64. Kansallisten kilpailusääntöjen soveltamista koskevat kansallisen toimivallan rajat ilmenevät siitä etusijasta, joka EY 36 artiklassa annetaan maatalouspolitiikan tavoitteille kilpailupolitiikkaa koskeviin perustamissopimuksen tavoitteisiin nähden.
65. Kansallisen kilpailuoikeuden soveltamista koskee varaus, jonka mukaan EY 33 artiklassa luetellut yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteet on asetettava etusijalle.
66. Siinä yhteydessä on otettava huomioon yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistetut periaatteet, joiden mukaan "tavoiteltaessa [EY 33 artiklassa] lueteltuja eri päämääriä, on varmistettava näissä tavoitteissa erikseen tarkasteltuina mahdollisesti olevien ristiriitojen edellyttämä jatkuva yhteensovittaminen". Olisi siis lähtökohtaisesti mahdotonta "tavoitella yhtä näistä päämääristä erikseen sillä tavalla, että muiden tavoitteiden toteuttaminen tulisi mahdottomaksi", mutta yhteisön toimielimet voivat "asettaa jonkin niistä väliaikaisesti etusijalle, mikäli taloudelliset tosiseikat tai olosuhteet, joiden perusteella ne tekevät päätöksiään, sitä edellyttävät".
67. Yhteisön toimielimille osoitettu kehotus yhteensovittaa EY 33 artiklassa luetellut maatalouspolitiikan eri tavoitteet vaikuttaa sellaiselta, että se on täysin sovellettavissa kansallisiin viranomaisiin. Tässä yhteydessä on korostettava, että yhteisöjen tuomioistuin antaa laajan harkintavallan yksittäisten tavoitteiden punnintaa varten - harkintavalta voi ulottua niin pitkälle, että jokin maatalouspolitiikan tavoite asetetaan väliaikaisesti etusijalle toisiin tavoitteisiin nähden.
68. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin myös korostanut, että EY 33 artiklan 1 kohdan b alakohdassa vahvistettu tavoite varmistaa toimentulo oli yksi maitomarkkinoita koskevan maatalouspolitiikan "keskeisistä tavoitteista".
69. Kun tätä sovelletaan nyt käsiteltävään asiaan, se merkitsee sitä, että kun kansalliset viranomaiset soveltavat kansallista kilpailuoikeuttaan, niiden on otettava huomioon ensisijaisesti EY 33 artiklan 1 kohdassa luetellut tavoitteet riippumatta siitä, mitkä ovat kansallisessa oikeudessa tavoiteltuja päämääriä.
70. Nyt käsiteltävässä asiassa asianosaisten perusteluista ilmenee, että kansalliset viranomaiset ovat kiinnittäneet huomiota erityisesti kuluttajahintojen kohtuullisuuteen. Tavoite "taata kohtuulliset kuluttajahinnat" sisältyy EY 33 artiklan 1 kohdan e alakohtaan, mutta on selvää, että sen ja EY 33 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisen kohtuullisen elintason takaamisen tavoitteen välillä on jännite. Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on tutkia yksityiskohtaisesti, ovatko kansalliset viranomaiset tavoitelleet ensin mainittua tavoitetta liian yksipuolisesti.
71. Pelkästään se seikka, että tuotantohinnat olivat tavoitehintaa alemmat jo ennen kansallisten kilpailuviranomaisten toimenpiteitä, ei riitä tekemään riidanalaisista toimenpiteistä yhteisön oikeuden perusteella lainvastaisia: ensinnäkään tällainen ohjaushinta ei takaa tuottajille sitä, että ne saisivat tavoitehintaa vastaavan tulon; toisaalta toimeentulon takaamista koskeva tavoite ei missään tapauksessa sisällä tämän toimeentulon tavoittelemista kaikilla keinoilla, myös mahdollisesti sääntöjenvastaisilla keinoilla. EY 33 artiklan 1 kohdan b alakohta ei siten ole ensi arviolta hyväksyttävä peruste mahdolliselle määräävän aseman hyväksikäytölle, joten toimenpiteiden toteuttamista tämän tilanteen korjaamiseksi ei erikseen arvioituna voida pitää tämän tavoitteen rikkomisena.
72. Näin ollen esitän, että ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastattaisiin siten, että EY 32-38 artiklaa, neuvoston asetusta N:o 26 ja neuvoston asetusta N:o 804/68, sellaisina kuin ne ovat muutettuina, on tulkittava siten, että ne eivät lähtökohtaisesti estä jäsenvaltiota soveltamasta kansallista lainsäädäntöään kieltääkseen maidontuottajien osuuskunnan, jonka valta-asema markkinoilla on todettu, sääntöjenvastaiset menettelytavat, kun kansalliset kilpailuviranomaiset näin tehdessään yhteensovittavat kaikki EY 33 artiklassa luetellut tavoitteet. Kansallisen tuomioistuimen on tutkittava, ovatko kansalliset viranomaiset suorittaneet tämän yhteensovittamisen. EY 33 artiklan 1 kohdan b alakohdassa vahvistettu tuottajien toimeentulon lisäämisen tavoite ei voi olla määräävän markkina-aseman mahdollisen väärinkäytön hyväksyttävä peruste.
C Muut ennakkoratkaisukysymykset
1) Toinen kysymys, joka koskee tavoitehinnan käyttämistä kansallisen kilpailuoikeuden tarkoituksiin
a) Asianosaisten lausumat
73. Milk Marquen mukaan asetuksen N:o 804/68 3 artiklan mukaisesti vahvistetun tavoitehinnan käyttäminen toisessa ennakkoratkaisukysymyksessä kuvattuihin tarkoituksiin on ristiriidassa tavoitehinnan merkityksen ja tehtävän kanssa. Tavoitehinta on neuvoston vahvistama kohtuullinen maidon tuottajahinta, ja tuottajilla on täysi oikeus pyrkiä saamaan tavoitehinta.
74. Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mielestä kansallisen tuomioistuimen esittämä toinen kysymys on täysin teoreettinen eikä koske yhteisön oikeuden tulkintaa.
75. Komissio ja Dairy Industry Federation sekä - toissijaisesti - Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus katsovat, että tavoitehinnan käyttämistä kansallisen kilpailun yhteydessä suoritettavissa arvioinneissa ei voida arvostella yhteisön oikeuden perusteella tai että tämä kysymys kuuluu kansallisen oikeuden soveltamisalaan.
b) Kannanotto
76. EY 234 artiklan mukaan yhteisöjen tuomioistuin on toimivaltainen antamaan ennakkoratkaisun muun muassa perustamissopimuksen ja yhteisön toimielinten säädösten tulkinnasta. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhteisöjen tuomioistuin ei vastaavasti ole toimivaltainen antamaan ennakkoratkaisumenettelyssä ratkaisua kansallisen oikeuden tulkinnasta.
77. Toisella ennakkoratkaisukysymyksellään kansallinen tuomioistuin pyrkii lähinnä selvittämään, estääkö maito- ja maitotuotealan yhteinen markkinajärjestely sen, että asetuksen N:o 804/68 3 artiklan mukaisesti vahvistettua tavoitehintaa käytetään tutkittaessa yrityksen valta-asemaa markkinoilla kansallisen menettelyn yhteydessä. Toisin kuin Yhdistynyt kuningaskunta arvioi, tämä kysymys koskee hyvinkin yhteisön oikeuden tulkintaa, joten se on tutkittava.
78. Se, miten yrityksen valta-asema markkinoilla määritetään kansallisella tasolla, kuuluu kansallisen oikeuden soveltamisalaan. Kuten ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen ehdottamani vastaus osoittaa, yhteisön oikeuden kannalta mikään ei lähtökohtaisesti viittaa siihen, etteikö kansallinen menettely, jolla pyritään tutkimaan, käyttääkö tietty määräävässä asemassa oleva yritys taloudellista asemaansa väärin, olisi sallittu. Näin ollen periaatetasolla ei voida myöskään esittää vastaväitteitä siitä, että tavoitehintaa käytetään tutkittaessa asianomaisen yrityksen asemaa markkinoilla tavoitehintaan vertailtujen todellisten hintavaihtelujen avulla.
79. Tällainen menettely ei vaikuta tavoitehinnan asemaan markkinajärjestelypolitiikan välineenä.
80. Toiseen kysymykseen on siten vastattava, että asetuksen N:o 804/68 3 artiklan mukaisesti vahvistetun tavoitehinnan tehtävä ei estä sitä, että sitä käytetään kansallisissa kilpailuviranomaisissa käytävissä menettelyissä.
2) Kolmas kysymys, joka koskee riidanalaisten toimenpiteiden yhteensopivuutta tavaroiden vapaan liikkuvuuden ja palvelujen tarjoamisen vapauden kanssa
a) Asianosaisten lausumat
81. Milk Marque viittaa kolmannen kysymyksen yhteydessä esittämissään perusteluissa riidanalaisten toimenpiteiden mukaisiin väliaikaistoimiin, erityisesti toimiin, jolla pyrittiin kieltämään sitä tekemästä muita "contract processing arrangements" -järjestelyjä eli maidonjalostussopimuksia muiden jäsenvaltioiden yritysten kanssa. Näillä väliaikaistoimilla ensinnäkin rajoitetaan raakamaidon vientiä Yhdistyneestä kuningaskunnasta EY 29 artiklan vastaisesti ja toiseksi niillä kielletään maitotuotteiden tuonti tai vienti jäsenvaltioiden välillä. Kyseessä ovat siis EY 28 ja EY 29 artiklassa tarkoitetut määrälliset tuonti- ja vientirajoitukset. Lisäksi väliaikaistoimilla estetään Milk Marquea hankkimasta jalostuspalveluja muista jäsenvaltioista, joten sillä loukataan EY 49 artiklassa vahvistettua palvelujen vapaan tarjoamisen periaatetta. Milk Marquen mukaan näille rajoituksille ei ole mitään pätevää perustelua. Rajoituksista on näet määrätty puhtaasti taloudellisin perusteluin eli sen vuoksi, että kotimaisille maidonjalostajille taattaisiin se, että ne saavat kotimaista maitoa edullisempaan hintaan. Rajoitukset ovat lisäksi syrjiviä. EY 30 ja EY 46 artiklan mukaiset poikkeukset eivät ole sovellettavissa, koska ala on jo yhdenmukaistettu tavoitehintajärjestelmällä ja maito- ja maitotuotealan yhteisellä markkinajärjestelyllä.
82. Komissio vetoaa siihen, että yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 29 artikla koskee ainoastaan kansallisia toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on erityisesti rajoittaa vientiä tai joista seuraa, että erityisesti vienti rajoittuu, ja joiden tarkoituksena on kohdella eri tavalla jäsenvaltion sisäistä kauppaa ja vientikauppaa siten, että kyseisen jäsenvaltion kotimaiselle tuotannolle tai kotimaan markkinoille taataan erityinen etu, tai joista seuraa tällainen erilainen kohtelu. Se muistuttaa myös siitä, että EY 28 artiklaan ei voida vedota, mikäli tavarat viedään maasta ainoastaan takaisintuontitarkoituksessa kansallisen lainsäädännön kiertämistä varten. Komission mielestä asiassa komissio vastaan Ranska annetun tuomion mukaisesti on katsottava, että maidon vientiä jalostettavaksi toisiin jäsenvaltioihin ei voida pitää palvelujen tarjoamisena vaan ainoastaan tavaraliikenteenä.
83. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus ja Dairy Industry Federation yhtyvät suureksi osaksi komission näkemyksiin. Sen tapauksen varalta, että riidanalaisia toimenpiteitä olisi kuitenkin pidettävä EY 49 artiklassa tarkoitettuina palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksina, ne kuitenkin katsovat niiden olevan perusteltavissa yleiseen etuun, kuluttajansuojaan tai vilpillisen kilpailun estämiseen liittyvillä syillä, koska ne eivät ole syrjiviä ja niitä sovelletaan erotuksetta.
b) Kannanotto
84. Kolmannella ennakkoratkaisukysymyksellään kansallinen tuomioistuin pyrkii lähinnä selvittämään, estävätkö tavaroiden vapaa liikkuvuus tai palvelujen tarjoamisen vapaus kansallisen toimenpiteen, jolla kielletään osuuskuntaa jalostamasta maitoa myöskään muissa jäsenvaltioissa, kun tavoitteena on estää sitä käyttämästä väärin määräävää asemaansa.
85. Aluksi on huomautettava, että tällaista toimenpidettä on tarkasteltava ainoastaan tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevien perustamissopimuksen määräysten valossa. Tämä ilmenee yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä, jonka mukaan palveluita, jotka "johtavat suoraan aineellisten esineiden valmistamiseen", on tarkasteltava ainoastaan tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevien määräysten perusteella EY 50 artiklan mukaisen palvelujen vapaan tarjoamisen toissijaisuuden vuoksi.
86. Pääasian kohteena oleva riita koskee selvästi kansallista toimenpidettä, jolla kielletään kaikissa tapauksissa maidon jalostaminen Milk Marquen lukuun Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja muissa jäsenvaltioissa.
87. Aluksi on tutkittava, estääkö EY 29 artikla nyt käsiteltävän kaltaisen kansallisen toimenpiteen toteuttamisen. EY 29 artiklassa näet kielletään viennin määrälliset rajoitukset ja kaikki vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet. Komissio korostaa perustellusti, että vakiintuneessa oikeuskäytännössään yhteisöjen tuomioistuin on tulkinnut tätä kieltoa suppeasti: kiellon soveltamisalaan kuuluvat ainoastaan toimenpiteet, "joilla on tarkoituksena rajoittaa erityisesti vientiä ja kohdella eri tavalla jäsenvaltion sisäistä kauppaa ja ulkomaankauppaa ja siten taata erityisiä etuja kyseisen valtion kotimaiselle tuotannolle tai sen sisäisille markkinoille, tai toimenpiteet, joilla on tällainen vaikutus".
88. Voidaan epäillä sitä, onko tässä tapauksessa kyse tällaisesta toimenpiteestä, koska kansallinen kielto koskee selvästi sekä jalostamista Yhdistyneessä kuningaskunnassa että jalostamista muissa jäsenvaltioissa. Tämä kysymys voi kuitenkin jäädä avoimeksi, koska yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on poissuljettu mahdollisuus vedota perusvapauksiin, mikäli sillä pyritään ainoastaan kansallisen lainsäädännön kiertämiseen. Komissio siteeraa tässä yhteydessä perustellusti asiassa Leclerc vastaan Au blé vert annettua tuomiota, jonka mukaan EY 28 artiklaan ei voida vetoa, kun tavarat "on viety ainoastaan takaisintuontitarkoituksessa käsiteltävänä olevan kaltaisen lainsäädännön kiertämistä varten". On huomattava, että yhteisöjen tuomioistuin on viitannut kyseisessä tuomiossa ainoastaan EY 28 artiklaan.
89. Nyt käsiteltävän asian kohteena olevan toimenpiteen tarkoituksena on ilmeisesti estää se, että sellaisia menettelytapoja, jotka merkitsevät määräävän aseman väärinkäyttöä, koskevaa kansallista kieltoa voitaisiin kiertää maidon viennillä ja takaisintuonnilla.
90. Näin ollen kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että EY 28-30 artikla eivät estä sitä, että jäsenvaltio soveltaa nyt käsiteltävän kaltaista kansallista lainsäädäntöään sillä tavoin, että maidontuottajien osuuskuntaa, jonka valta-asema markkinoilla on todettu, kielletään lähettämästä jäsentensä tuottamaa maitoa sopimuskumppaneille jalostettavaksi kyseisen osuuskunnan lukuun myöskään muihin jäsenvaltioihin, kun tällä kiellolla pyritään estämään määräävän markkina-aseman väärinkäyttö.
3) Neljäs kysymys, joka koskee syrjintäkieltoa
a) Asianosaisten lausumat
91. Milk Marque ja NFU vetoavat neljännen ennakkoratkaisukysymyksen yhteydessä siihen, että riidanalaisilla toimenpiteillä syrjitään Milk Marquea EY 12 ja EY 23 artiklan vastaisesti Yhdistyneen kuningaskunnan muihin maidontuottajiin nähden ja muiden jäsenvaltioiden vastaaviin maatalousosuuskuntiin nähden. Kun Milk Marquelta kielletään vertikaalinen integroituminen ja maidon lähettäminen sopimuskumppaneille jalostettavaksi, siltä kielletään toiminta, jota toiset maidontuottajat Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja osuuskunnat toisissa jäsenvaltioissa harjoittavat laillisesti. Riidanalaisia kansallisia toimenpiteitä sovelletaan ainoastaan Milk Marquen jäseniin eikä kaikkiin Yhdistyneen kuningaskunnan maidontuottajiin, eikä niitä ole toteutettu objektiivisin perustein, ja koska ne vaikuttavat maito- ja maitotuotealan yhteisen markkinajärjestelyn toimintaan, ne eivät ole objektiivisesti perusteltavissa.
92. Komissio sitä vastoin katsoo, että kyseessä ovat enintään asiassa Walt Wilhelm annetussa tuomiossa tarkoitetut kohtelun eroavaisuudet ja vääristymät, jotka saattavat aiheutua eri jäsenvaltioiden objektiivisin perustein ja kansalaisuudesta riippumatta sovellettavan lainsäädännön välisistä eroista.
93. Myös Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus ja Dairy Industry Federation katsovat, että kyseessä ei ole epäyhdenvertainen kohtelu ja että jos sen todettaisiin olevan epäyhdenvertainen, se olisi joka tapauksessa objektiivisesti perusteltavissa.
b) Kannanotto
94. Kansallinen tuomioistuin pyrkii neljännellä ennakkoratkaisukysymyksellään selvittämään lähinnä sen, syrjitäänkö riidanalaisilla toimenpiteillä perusteettomasti pääasian kantajaa.
95. EY 12 artiklan osalta on katsottava, että ennakkoratkaisupyyntöön ei sisälly mitään viitteitä siihen, että Milk Marquea olisi syrjitty kansallisuutensa vuoksi. Komissio viittaa perustellusti asiassa Walt Wilhelm annettuun tuomioon, jonka mukaan kyseisessä määräyksessä ei "tarkoiteta niitä kohtelun eroavaisuuksia ja vääristymiä, joita niille henkilöille ja yrityksille, joihin yhteisön oikeutta sovelletaan, aiheutuu eri jäsenvaltioiden lainsäädännön eroista silloin kun nämä lainsäädännöt koskevat kaikkia niiden soveltamisalaan kuuluvia henkilöitä objektiivisin perustein ja kansalaisuudesta riippumatta".
96. Milk Marque ja NFU vetoavat tämän jälkeen siihen, että riidanalaisilla toimenpiteillä syrjitään "tuottajia tai kuluttajia yhteisössä" EY 34 artiklan 2 kohdassa kielletyllä tavalla.
97. On kyseenalaista, kuuluuko tuottajien erilainen kohtelu yhden jäsenvaltion sisällä niin ikään EY 34 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan. Nyt käsiteltävässä asiassa tämä kysymys voi jäädä avoimeksi, koska tilanteet eivät ole missään tapauksessa vertailukelpoisia. Se, että Milk Marquea on kohdeltu eri tavoin kuin muita tuottajia tai kuluttajia kotimaassa ja ulkomailla, johtuu sen määräävästä markkina-asemasta ja siitä, että se on käyttänyt sitä väärin. Kun jätetään huomiotta edellä mainitut eri jäsenvaltioiden lainsäädännön väliset erot, kieltoa käyttää määräävää markkina-asemaa väärin sovelletaan selvästi kaikkiin toimijoihin Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Epäyhdenvertaista kohtelua ei siis voida todeta.
V Ratkaisuehdotus
98. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin antaa kansallisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin seuraavat vastaukset:
1) EY 32-38 artiklaa, neuvoston asetusta N:o 26 ja neuvoston asetusta N:o 804/68, sellaisina kuin ne ovat muutettuina, on tulkittava siten, että ne eivät lähtökohtaisesti estä jäsenvaltiota soveltamasta kansallista lainsäädäntöään kieltääkseen maidontuottajien osuuskunnan, jonka valta-asema markkinoilla on todettu, sääntöjenvastaiset menettelytavat, kun kansalliset kilpailuviranomaiset näin tehdessään yhteensovittavat kaikki EY 33 artiklassa luetellut tavoitteet. Kansallisen tuomioistuimen on tutkittava, ovatko kansalliset viranomaiset suorittaneet tämän yhteensovittamisen. EY 33 artiklan 1 kohdan b alakohdassa vahvistettu tuottajien toimeentulon lisäämisen tavoite ei voi olla määräävän markkina-aseman mahdollisen väärinkäytön hyväksyttävä peruste.
2) Asetuksen N:o 804/68 3 artiklan mukaisesti vahvistetun tavoitehinnan tehtävä ei estä sitä, että jäsenvaltio käyttää sitä tällaisen osuuskunnan hintapolitiikan ja samalla kyseisellä osuuskunnalla markkinoilla mahdollisesti olevan valta-aseman tutkimiseen.
3) EY 28-30 artiklaa on tulkittava siten, että ne eivät estä sitä, että jäsenvaltio soveltaa nyt käsiteltävän kaltaista kansallista lainsäädäntöään sillä tavoin, että maidontuottajien osuuskuntaa, jonka valta-asema markkinoilla on todettu, kielletään lähettämästä jäsentensä tuottamaa maitoa sopimuskumppaneille jalostettavaksi kyseisen osuuskunnan lukuun myöskään muihin jäsenvaltioihin, kun tällä kiellolla pyritään estämään määräävän markkina-aseman väärinkäyttö.
4) Yleinen syrjintäkielto ja se, miten se ilmenee EY 12 ja EY 34 artiklan 2 kohdassa, eivät lähtökohtaisesti estä nyt käsiteltävän kaltaisten kansallisten lakien soveltamista sillä tavoin, että maidontuottajien osuuskuntaa, jonka valta-asema markkinoilla on todettu, kielletään hankkimasta tai rakentamasta uusia maidonjalostuslaitoksia tai lähettämästä maitoa sopimuskumppaneille jalostettavaksi osuuskunnan lukuun asianomaiseen jäsenvaltioon tai muihin jäsenvaltioihin, kun tällä kiellolla pyritään estämään määräävän markkina-aseman väärinkäyttö.