61995C0044
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. NIAL FENNELLY
presentadas el 21 de marzo de 1996 (
*1
)
índice
I. Introducción
II. Hechos y procedimiento
III. Las disposiciones pertinentes de Derecho comunitario
IV. Observaciones de las partes
i) Sobre la primera cuestión — la relación entre el artículo 2 y el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva sobre las aves
ii) Sobre la segunda cuestión — la posibilidad de tomar en consideración las exigencias económicas con arreglo a la sentencia sobre los diques de Leybucht o la Directiva sobre los hábitats
V. Examen de las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional nacional
i) La primera cuestión: la aplicación del artículo 2 a las decisiones de clasificación
a) El contexto de la Directiva
b) El sistema general de la Directiva
c) Interpretación del artículo 2 de la Directiva
d) La relación entre los artículos 3 y 4 de la Directiva
e) La extensión y la naturaleza de la facultad de apreciación de los Estados miembros en la selección de las ZPE
f) Las alegaciones de «sentido común»
ii) Letra a) de la primera cuestión: la posibilidad de tener en cuenta las exigencias económicas que obedecen a un interés general superior en el procedimiento de clasificación como ZPE
iii) Letra b) de la segunda cuestión: la posibilidad de tener en cuenta las exigencias económicas que obedecen a un interés público de primer orden en el sentido del apartado 4 del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats en el procedimiento de clasificación como ZPE
VI. Conclusión
I. Introducción
1.
Este asunto tiene por objeto el derecho de los Estados miembros a tener en cuenta las necesidades económicas al decidir la clasificación de un lugar como zona de protección especial (en lo sucesivo, «ZPE») conforme a la Directiva sobre las aves. (
1
) La cuestión se ha suscitado en una remisión prejudicial de la House of Lords relativa a la exclusión del área clasificada de una pequeña porción de una gran superficie de humedal de importancia internacional. Se ha informado al Tribunal de Justicia de que el litigio principal constituye un precedente judicial para la futura clasificación de un gran numero de otras zonas de protección especial en todo el Reino Unido, y posiblemente también en algunos otros Estados miembros. Se ha suscitado una cuestión conexa relativa a la interpretación de determinadas disposiciones de la Directiva sobre los hábitats. (
2
)
II. Hechos y procedimiento
2.
El procedimiento ante los tribunales nacionales se refiere a la exclusión de la protección de la Directiva sobre las aves de cerca de 22 hectáreas del Lappel Bank, una zona de llanuras pantanosas entre las mareas que está situada geográficamente dentro del estuario y las marismas de Medway, en la costa norte de Kent. Las siguientes explicaciones sobre los antecedentes de hecho proceden de la sentencia dictada por Lord Justice Hirst en la Court of Appeal el 18 de agosto de 1994:
«El estuario y las marismas de Medway constituyen un humedal de importancia internacional para una serie numerosa de aves silvestres y acuáticas, que lo utilizan como área de reproducción y de invernada y como lugar de descanso en las migraciones de primavera y otoño. Además, albergan poblaciones reproductoras de avoceta y de charrancito, de importancia nacional, que son especies consideradas vulnerables e incluidas en el Anexo I de la Directiva [sobre las aves]. Por lo tanto, la totalidad de la zona está comprendida sin discusión alguna dentro del àmbito de aplicación de los apartados 1 y 2 del artículo 4.
Las llanuras pantanosas de Lappéi Bank proporcionan un área de alimentación y protección de buena calidad para una serie de aves zancudas y acuáticas, que comprenden el zarapito real, el archibebe común, el vuelve-piedras, el correlimos común, el chorlitejo grande, el chorlito grande [ (
3
)] y el tarro blanco, que también están presentes en gran número en el estuario y en las marismas de Medway. Ninguna de estas especies se menciona en el Anexo I de la Directiva. No obstante, Lappel Bank también es una parte importante del ecosistema general de la ZPE establecida y la pérdida de su zona pantanosa entre mareas daría lugar, probablemente, a una reducción de las poblaciones de aves zancudas y de aves silvestres del estuario y de las marismas de Medway. Todas las especies existentes en el Lappel Bank existen en mayor número en el área de que se trata, y no se ha argumentado que Lappel Bank sea necesario para la supervivencia de ninguna especie en particular: no obstante [...] determinadas especies están allí proporcionalmente representadas en cantidades significativamente mayores que en otras partes de la zona controvertida [...]
[El puerto de Sheerness] goza tanto de ventajas marítimas como geográficas. Su principal atractivo natural lo constituyen sus instalaciones de atraque con aguas profundas naturales de 11 metros en cualquier situación de la marea, que permiten al puerto dar cabida tanto a barcos pequeños como a buques de alta mar, incluyendo los tradicionales buques de carga heterogénea. Al ser uno de los escasos puertos del sudeste de Inglaterra que ofrece tales instalaciones, se ha transformado en una próspera empresa comercial y es actualmente el quinto puerto del Reino Unido para la manipulación de mercancías y cargamentos.
Su orientación respecto del mar en la desembocadura del estuario del Támesis y su cercanía de las principales rutas de transporte del Mar del Norte y del Canal de la Mancha atrae un volumen considerable de negocio. Su localización geográfica, en la costa norte de Kent, que es una zona en la que se ha planificado un desarrollo futuro importante y está próxima al Túnel de la Mancha y a los mercados principales de Londres y del South East, también es muy favorable [...]
Existen planes para desarrollar y ampliar el puerto, pero su ampliación sólo puede plantearse de forma realista mediante la desecación y el desarrollo de Lappel Bank, habida cuenta de que el puerto linda con el mar al norte y al oeste, y de que, tierra adentro en dirección al este, la ampliación del puerto se ve impedida por la proximidad de las zonas urbanas de la ciudad de Sheerness, el ferrocarril y la autovía A 249.»
3.
El estuario y las marismas de Medway también están clasificados como un humedal de importancia internacional con arreglo al Convenio firmado en Ramsar el 2 de febrero de 1971. (
4
) Aunque no se discute que el Lappel Bank forma parte integrante del ecosistema del estuario y las marismas de Medway, el Tribunal de Justicia no fue informado expresamente acerca de si estaban incluidos en la zona clasificada con arreglo al Convenio de Ramsar.
4.
Se deduce de los autos que el estuario y las marismas de Medway, con exclusión de Lappel Bank, fueron designados en 1986, con arreglo a una costumbre seguida en el Reino Unido, candidatos para constituir una ZPE con arreglo a la Directiva sobre las aves; como tal, la zona se consideró a efectos de ordenación del territorio como si ya se hubiese designado como ZPE. En agosto de 1989, la Medway Ports Authority (el antecesor de Port of Sheerness Ltd) obtuvo una licencia del Swale Borough Council para desecar la parte del Lappel Bank que no lo había sido con anterioridad; la licencia estaba sujeta a los requisitos, inter alia, de que los trabajos se iniciasen antes de cinco años, y que no se efectuasen actuaciones urbanísticas adicionales sin el consentimiento expreso de la District Planning Authority.
5.
La importancia ornitològica de Lappel Bank se describió del siguiente modo en el informe del responsable de la investigación en un procedimiento administrativo [public inquiry] desarrollado a finales de 1990 y principios de 1991 para considerar inter alia la solicitud de la Medway Ports Authority de una licencia urbanística para la desecación de los muelles y la ampliación de los muelles de Sheerness a Lappel Bank:
«En determinados momentos, Lappel Bank alberga un gran porcentaje de la población total de determinadas especies que invernan en el Medway [...] en algunas ocasiones se reúnen en Lappel Bank más del 19 % del total existente en Medway, de varias especies [...] Habida cuenta de la importancia del estuario de Medway para las aves migratorias, la fuente de alimentos que representan las llanuras pantanosas de Lappel Bank, y la utilización que de este último hacen las aves [...] llegó a la conclusión de que Lappel Bank es, en si mismo, una pequeña pero significativa parte de la red de parajes que permiten la supervivencia de determinadas aves migratorias. Tiene una importancia internacional.»
6.
Como consecuencia del reconocimiento de su importancia ornitológica, el Lappel Bank se incluyó en el proyecto de ZPE del estuario y las marismas de Medway en 1991. Una solicitud adicional de licencia de obras para ampliar los muelles de Sheerness a Lappel Bank presentada por la Medway Ports Authority fue «recabada» por el Secretary of State for the Environment (Ministro del Medio Ambiente), es decir, que se siguió un procedimiento administrativo por el que el Ministro, y no la autoridad local en materia de urbanismo, resuelve acerca de una solicitud de licencia urbanística que puede tener efectos importantes sobre determinadas zonas sensibles desde el punto de vista ambiental o por otros motivos. El 30 de julio de 1992, el Ministro acepto la recomendación del inspector urbanístico de denegar la licencia urbanística, basándose en que las actuaciones tendrían «efectos adversos significativos sobre la supervivencia y reproducción de determinadas especies de aves y no se atiene a los requisitos de la Directiva sobre las aves».
7.
Después de adoptar esta decisión, el Ministro recibió observaciones escritas en el sentido de que revocase la licencia urbanística de 1989, y de que reconsiderase su decisión sobre Lappel Bank a la luz de las graves consecuencias económicas y sociales que tendría su inclusión en la ZPE para el futuro de los muelles del Sheerness. Esto fue seguido de un período de consultas en profundidad de los representantes de los intereses en conflicto, tanto ornitológicos como económicos. Se afirma que el Ministro ponderó ambos debidamente antes de comunicar su decisión. El 15 de diciembre de 1993, el Ministro anunció la clasificación del estuario y las marismas del Medway como ZPE, con exclusión del Lappel Bank de la zona calificada. La exclusión se motivó en los siguientes términos:
«Soy consciente de que Lappel Bank constituye un importante elemento del ecosistema del estuario de Medway, pero representa menos del 1 % de toda la ZPE. También reconozco que una mayor utilización del Lappel Bank es esencial para mantener la viabilidad del puerto de Sheerness. El puerto constituye una aportación importante a la economía de la Isla de Sheppey, la región sureste del Reino Unido y de esta operación dependen varios centenares de puestos de trabajo [...]
He llegado a la conclusión de que la necesidad de no frustrar la viabilidad comercial del puerto y la contribución al desarrollo de esta área tiene más peso que su valor para la conservación de la naturaleza. Tengo que subrayar que mi decisión es absolutamente excepcional, adoptada para asegurar el futuro económico de Sherness y de la Isla de Sheppey.»
8.
En lo sucesivo, me referiré a este aspecto de la decisión de 15 de diciembre de 1993, es decir, la exclusión de Lappel Bank de la zona calificada, que comprende 4.681 hectáreas, como la «decisión impugnada», que fue recurrida por la Royal Society for the Protection of Birds (en lo sucesivo, «RSPB») ante los órganos jurisdiccionales nacionales. La cuestión central en el presente asunto es si el Ministro estaba facultado para tener en cuenta, como admite haber hecho, exigencias de índole económica. El 8 de julio de 1994, la Divisional Court, Queen's Bench Division, desestimó un recurso contencioso-administrativo; el recurso de apelación contra dicha resolución fue desestimado por la Court of Appeal el 18 de agosto de 1994. La House of Lords, ante la que se había interpuesto recurso de apelación, planteó las siguientes cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia mediante resolución de 9 de febrero de 1995:
«1)
¿Puede un Estado miembro tener en cuenta las consideraciones mencionadas en el artículo 2 de la Directiva 79/409/CEE, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, para clasificar un lugar como zona de protección especial y/o para delimitar dicha zona, con arreglo a los apartados 1 y/o 2 del artículo 4 de dicha Directiva?
2)
En caso de que se responda negativamente a la primera cuestión, ¿puede no obstante, un Estado miembro tener en cuenta determinadas consideraciones del artículo 2 en el marco del procedimiento de clasificación, en la medida en que:
a)
obedezcan a un interés general que sea superior al interés general al que responde el objetivo ecológico contemplado por la Directiva [aplicación del criterio adoptado por el Tribunal de Justicia, en particular, en el asunto 57/89, Comisión/Alemania (“Diques de Leybucht”) respecto a una exención de las exigencias del apartado 4 del artículo 4]; o bien
b)
obedezcan a razones imperiosas de interés público de primer orden, como las que pueden atenderse con arreglo al apartado 4 del artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los habitats naturales y de la fauna y flora silvestres?»
9.
En junio de 1994, el Swale Borough Council (Ayuntamiento de Swale Borough) otorgó una licencia de recalificación del uso del suelo que pasó de desecación a acondicionamiento para el almacenamiento al aire libre relacionado con las actividades portuarias. Hacia el 1 de junio de 1995, se terminaron las obras de ingeniería necesarias para rodear con bancales la totalidad de Lappel Bank, fase previa al relleno; por entonces, ya se había reacondicionado la superficie de aproximadamente un tercio de la zona objeto de litigio y estaba siendo utilizada por el puerto de Sheerness. Conforme a las observaciones de las autoridades del puerto presentadas en junio de 1995, el resto de los trabajos debía finalizar «en cuestión de meses».
10.
En su recurso de apelación ante la House of Lords, el RSPB solicitó medidas provisionales, en forma de una declaración en el sentido de que: « El Ministro infringe la Ley si, en tanto se pronuncia definitivamente el tribunal sobre el litigio, no actúa para evitar el deterioro de los habitats de las especies, así como las perturbaciones a las especies en la totalidad de las zonas que han sido identificadas oficialmente para ser designadas ZPE [...]»
Se denegó dicha solicitud, principalmente debido a que la RSPB no podía comprometerse a reparar las pérdidas económicas que podría sufrir el puerto de Sheerness, como exige el Derecho inglés. (
5
)
III. Las disposiciones pertinentes de Derecho comunitario
11.
La Directiva sobre las aves parte de la base de que en el territorio europeo de los Estados miembros, una gran cantidad de especies de aves que viven normalmente en estado salvaje padecen de una regresión en su población (en lo sucesivo, «Europa»); esta regresión en su población «constituye un grave peligro para la conservación del medio natural, en particular debido a la amenaza que supone para el equilibrio ecológico» (segundo considerando). La protección eficaz de las aves constituye «un problema ambiental típicamente transfronterizo que implica unas responsabilidades comunes», en particular las especies migratorias que «constituyen un patrimonio común» (tercer considerando).
12.
El sexto considerando, que fue invocado, en particular, por el Reino Unido, (
6
) afirma que «la conservación de las [...] aves que viven normalmente en estado salvaje [...] es necesaria para la realización, dentro del funcionamiento del mercado común, de los objetivos de la Comunidad en los ámbitos de la mejora de las condiciones de vida, de un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad y de una expansión continua y equilibrada, pero que los poderes de acción específicos necesarios en la materia no han sido previstos por el Tratado».
13.
La Directiva exige a los Estados miembros que apliquen medidas a «los diversos factores que puedan actuar sobre el nivel de población de las aves, a saber: las repercusiones de las actividades humanas y en particular la destrucción y la contaminación de sus hábitats, la captura y la destrucción por el hombre y el comercio al que dan lugar dichas prácticas [...] [y reconoce que] procede adaptar la severidad de dichas medidas a la situación de las distintas especies en el marco de una política de conservación» (séptimo considerando). Se considera que dicha conservación tiene por objetivo «la protección a largo plazo y la administración de los recursos naturales como parte integrante del patrimonio de los pueblos europeos» y «la conservación y la adaptación del equilibrio natural de las especies dentro de los límites razonablemente posibles» (octavo considerando). En la exposición de motivos también se afirma que «la preservación, el mantenimiento o el restablecimiento de una diversidad y de una superficie suficiente de habitats son indispensables para la conservación de todas las especies de aves; que determinadas especies de aves deben ser objeto de medidas de conservación especiales con respecto de su habitat con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción dentro de su área de distribución; [y] que dichas medidas deben, asimismo, tener en cuenta las especies migratorias y estar coordinadas con miras al establecimiento de una red coherente;» (noveno considerando).
14.
El alcance de la Directiva se define en el apartado 1 del artículo 1:
«La presente Directiva se refiere a la conservación de todas las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros en los que es aplicable el Tratado. Tendrá como objetivo la protección, la administración y la regulación de dichas especies y de su explotación.»
El apartado 2 del artículo 1 especifica que la Directiva se aplica a las «aves, así como a sus huevos, nidos y hábitats».
15.
Al artículo 1 se añade el artículo 2; una de las disposiciones clave en el presente procedimiento, cuyo tenor es el siguiente:
«Los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para mantener o adaptar las poblaciones de todas las especies de aves contempladas en el artículo 1 en un nivel que corresponda, en particular, a las exigencias ecológicas, científicas y culturales, habida cuenta de las exigencias económicas y recreativas.» (
7
)
16.
En primer lugar, las disposiciones materiales principales se refieren a la protección de los hábitats de las aves silvestres (artículos 3 y 4), y, en segundo lugar, a la protección de las especies de aves silvestres (artículos 5 a 9). Resulta evidente que las medidas relevantes en el presente asunto son las del primer tipo. El apartado 1 del artículo 3 obliga a los Estados miembros a tomar «todas las medidas necesarias para preservar, mantener o restablecer una diversidad y una superficie suficientes de hábitats para todas las especies de aves contempladas en el artículo 1»; esta obligación debe llevarse a cabo «teniendo en cuenta las exigencias mencionadas en el artículo 2». El apartado 2 del artículo 3 enumera los medios principales para alcanzar los objetivos del apartado anterior, incluyendo la «creación de zonas de protección» y el «mantenimiento y ordenación de acuerdo con los imperativos ecológicos de los habitats que se encuentren en el interior y en el exterior de las zonas de protección».
17.
El artículo 4 de la Directiva, que constituye la disposición clave en el presente asunto, merece ser citado íntegramente:
«1.   Las especies mencionadas en el Anexo I serán objeto de medidas de conservación especiales en cuanto a su habitat, con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción en su área de distribución.
En este sentido se tendrán en cuenta:
a)
las especies amenazadas de extinción;
b)
las especies vulnerables a determinadas modificaciones de sus habitats;
c)
las especies consideradas como raras porque sus poblaciones son escasas o porque su distribución local es limitada;
d)
otras especies que requieran una atención particular debido al carácter específico de su hábitat.
Para proceder a las evaluaciones se tendrán en cuenta las tendencias y las variaciones en los niveles de población.
Los Estados miembros clasificarán en particular como zonas de protección especial los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación de dichas especies dentro de la zona geográfica marítima y terrestre en que es aplicable la presente Directiva.
2.   Los Estados miembros tomarán medidas semejantes con respecto a las especies migratorias no contempladas en el Anexo I cuya llegada sea regular, teniendo en cuenta las necesidades de protección en la zona geográfica marítima y terrestre en que se aplica la presente Directiva en lo relativo a sus áreas de reproducción, de muda y de invernada y a las zonas de descanso en sus áreas de migración. A tal fin, los Estados miembros asignarán una particular importancia a la protección de las zonas húmedas y muy especialmente a las de importancia internacional.
3.   Los Estados, miembros enviarán a la Comisión todas las informaciones oportunas de modo que ésta pueda tomar las iniciativas adecuadas a efectos de la coordinación necesaria para que las zonas contempladas en el apartado 1, por una parte, y en el apartado 2, por otra, constituyan una red coherente que responda a las necesidades de protección de las especies dentro de la zona geográfica marítima y terrestre de aplicación de la presente Directiva.
4.   Los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas para evitar dentro de las zonas de protección mencionadas en los apartados 1 y 2 la contaminación o el deterioro de los habitats, así como las perturbaciones que afecten a las aves, en la medida que tengan un efecto significativo respecto a los objetivos del presente artículo. Fuera de dichas zonas de protección, los Estados miembros se esforzarán también en evitar la contaminación o el deterioro de los habitats.»
18.
Los artículos 5 a 8 de la Directiva imponen una serie de obligaciones a los Estados miembros sobre la protección de las aves silvestres, así como sus huevos y nidos, distintas de la protección de sus habitats. Se incluye la obligación de «establecer un régimen general de protección de todas las especies de aves contempladas en el artículo 1», y prohibiciones de venta y captura de aves silvestres, con excepciones limitadas en cada caso. Se permiten excepciones a dichas obligaciones con arreglo a los requisitos restrictivos enumerados en el artículo 9. El artículo 14 autoriza a los Estados miembros a tomar medidas de protección más estrictas que las previstas en la propia Directiva. Las demás disposiciones de la Directiva carecen de relevancia a efectos de la decisión prejudicial del Tribunal de Justicia en el presente asunto.
19.
También son pertinentes determinadas disposiciones de la Directiva sobre los hábitats, dado que parte de la segunda cuestión planteada por la House of Lords se refiere a ella. Como se verá más adelante, modifica en un punto importante el artículo 4 de la Directiva sobre las aves. Conforme al apartado 1 del artículo 3 de la Directiva sobre los habitats, los Estados miembros deben crear una «red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación [en lo sucesivo, “ZEC”] denominada “Natura 2000”», para «garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los habitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural». (
8
) El término ZEC se define previamente en el apartado 1 del artículo 1 como «un lugar de importancia comunitaria designado por los Estados miembros mediante un acto reglamentario, administrativo y/o contractual, en el cual se apliquen las medidas de conservación necesarias para el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los habitats naturales y/o de las poblaciones de las especies para las cuales se haya designado el lugar».
20.
Conforme al apartado 1 del artículo 6, los Estados miembros fijarán, con respecto a las ZEC, las medidas de conservación necesarias. El apartado 2 del artículo 6 los obliga a adoptar las medidas apropiadas para evitar «el deterioro de los habitats naturales y de los habitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva» en dichas zonas clasificadas. Cualquier plan o proyecto que pueda «afectar de modo apreciable» la gestión de una ZEC se someterá a un procedimiento de evaluación, y sólo puede llevarse a cabo cuando las autoridades nacionales competentes se hayan «asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública» (apartado 3 del artículo 6).
21.
En efecto, el apartado 4 del artículo 6, autoriza una excepción a la obligación general de mantener la integridad de una ZEC. Su tenor es el siguiente:
«Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. [ (
9
)] Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas compensatorias que haya adoptado.
En caso de que el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios, únicamente se podrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente, o bien, previa consulta a la Comisión, otras razones imperiosas de interés público de primer orden».
22.
El artículo 7 de la Directiva sobre los hábitats modifica determinadas disposiciones del artículo 4 de la Directiva sobre las aves. Tiene el siguiente tenor:
«Las obligaciones impuestas en virtud de los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6 de la presente Directiva sustituirán a cualesquiera obligaciones derivadas de la primera frase del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva 79/409/CEE en lo que se refiere a las zonas clasificadas con arreglo al apartado 1 del artículo 4 o con análogo reconocimiento en virtud del apartado 2 del artículo 4 de la citada Directiva, a partir de la fecha de la puesta en aplicación de la presente Directiva, o de la fecha de clasificación o de reconocimiento por parte de un Estado miembro en virtud de la Directiva 79/409/CEE si esta última fecha fuere posterior.»
23.
Con arreglo al artículo 23, los Estados miembros debían poner en vigor las medidas necesarias para dar cumplimiento a la Directiva sobre los habitats en un plazo de dos años a partir de su notificación, esto es, antes de junio de 1994. Consta que el Reino Unido no dio cumplimiento a la Directiva hasta octubre de 1994, varios meses más tarde de la fecha en que se adoptó la decisión impugnada.
IV. Observaciones de las partes
24.
Presentaron observaciones la RSPB, los Gobiernos del Reino Unido y de Francia, Port of Sheerness Ltd (parte coadyuvante en el procedimiento principal; en lo sucesivo, «Port of Sheerness») y la Comisión, quienes también estuvieron representados durante la vista de 7 de febrero de 1996.
i) Sobre la primera cuestión — la relación entre el artículo 2 y el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva sobre las aves
25.
La RSPB opina que los factores enumerados en el artículo 2 —a los presentes efectos, las exigencias económicas— no pueden justificar excepciones a las obligaciones impuestas por la Directiva sobre las aves, y que estas constituyen una parte esencial del marco general del régimen de protección establecido en la Directiva. En apoyo de esta opinión cita la sentencia del Tribunal de Justicia y las conclusiones del Abogado General en el asunto Comisión/Bélgica, y la sentencia en el asunto Comisión/Italia. (
10
) Basándose en la sentencia Comisión/Alemania, (
11
) llega a la conclusión de que los factores mencionados en dicho artículo no deben tenerse en cuenta para la aplicación del apartado 4 del artículo 4. Los Estados miembros tienen una facultad de apreciación para elegir las zonas más apropiadas para la conservación de las aves de que se trate, pero las consideraciones relativas al ejercicio de dicha facultad de apreciación son de carácter exclusivamente ornitológico.
26.
La RSPB aduce que, en la sentencia Comisión/España, (
12
) el Tribunal de Justicia desestimó la alegación de que los requisitos ecológicos del artículo 4 de la Directiva podían supeditarse, o ponderarse, en función de las exigencias económicas. Al decidir en dicha sentencia que los requisitos del artículo 2 no eran aplicables en el marco del artículo 4, el Tribunal de Justicia no efectuó una distinción entre, por una parte, el apartado 4 del artículo 4 y los apartados 1 y 2 del artículo 4, por otra. El punto de vista expresado por la Comisión en sus observaciones en dicho asunto, en el que se basó en gran medida el Secretary of State ante los tribunales nacionales, en el sentido de que los Estados miembros pueden tener en cuenta los intereses económicos al clasificar una ZPE, es un caso aislado y sin trascendencia, y ni siquiera representa ya la postura de la Comisión. Aun más, la Directiva sobre los hábitats obliga claramente a los Estados miembros a designar las ZEC basándose en criterios científicos y de conservación, lo que es totalmente coherente con el punto de vista de la RSPB en el sentido de que los Estados miembros deben clasificar como ZPE las zonas más apropiadas desde un punto de vista ornitológico, y de que no se pueden tomar en consideración los factores económicos.
27.
En opinión de la Comisión, las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia incluyen dos situaciones, la clasificación de una zona y la definición de sus límites. Alega que debe considerarse el Lappel Bank como si ya hubiera sido clasificado y considera la ampliación de los Sheerness Docks como una desclasificación parcial, que, por tanto, debe evaluarse con arreglo al apartado 4 del artículo 4 de la Directiva sobre las aves, en su versión modificada por el artículo 7 de la Directiva sobre los habitats. También cita la sentencia sobre las marismas de Santoña, en apoyo de su alegación de que el Tribunal de Justicia no pretendió subordinar la obligación de clasificación a otros criterios que no fueran los ornitológicos. Se entiende que ello es coherente con el sistema de la Directiva sobre las aves, cuyo artículo 2 establece las principales obligaciones que incumben a los Estados miembros con arreglo a la Directiva, «es decir, tomar todas las medidas necesarias para mantener o adaptar las poblaciones de todas las especies de aves contempladas en el artículo 1»; las exigencias económicas y recreativas a las que hace referencia tienen carácter accesorio para la ponderación que deben realizar los Estados miembros con arreglo al artículo 3, entre dichas exigencias y la obligación general de protección de las especies de aves silvestres.
28.
Por otra parte, según la Comisión, el artículo 4 crea un régimen de protección especial para el Anexo I y las aves migratorias, en el que el artículo 2 carece de relevancia. Esto quedó confirmado en la sentencia sobre los diques de Leybucht; al clasificar dicha zona como ZPE, el Estado miembro ha reconocido que la zona contiene el entorno más apropiado para las especies afectadas, y no puede ampararse en el artículo 2 para eludir sus obligaciones con arreglo al apartado 4 del artículo 4. A fortiori, si los criterios ornitológicos indican que una zona es la más conveniente para su clasificación, admitir una excepción a la obligación de clasificación por motivos distintos de los ornitológicos permitiría a los Estados miembros eludir ab initio sus obligaciones respecto de los hábitats conforme a los apartados 1 y 2 del artículo 4 de la Directiva sobre las aves.
29.
El Gobierno del Reino Unido considera que la Directiva sobre las aves debe contemplarse dentro de un contexto económico y no puramente ornitológico y cita la referencia al funcionamiento del mercado común en el sexto considerando de la exposición de motivos. Afirma que al aplicar una disposición de la Directiva, un Estado miembro está facultado para tener en cuenta las exigencias económicas mencionadas en el artículo 2, salvo que estas hayan sido tenidas en cuenta expresamente en la disposición de que se trata. Al no tener en cuenta dichas exigencias los apartados 1 y 2 del artículo 4, los Estados miembros pueden hacerlo al adoptar decisiones con arreglo a dichas disposiciones.
30.
Expone que el artículo 4 no puede contemplarse aisladamente del artículo 3, que permite claramente que se tomen en consideración las exigencias económicas; sería sorprendente que no pudiesen tenerse en cuenta dichas exigencias al aplicar la obligación más especifica relativa a las ZPE del artículo 4. Por lo tanto, el criterio de «adecuación» incluido en el apartado 1 del artículo 4 debe determinarse mediante referencia a las exigencias del artículo 2, y no sólo a criterios ornitológicos. Una vez que una zona ha sido clasificada, se aplican diversas consideraciones; como afirmó el Tribunal de Justicia en la sentencia sobre los diques de Leybucht, la facultad de apreciación de los Estados miembros para tener en cuenta los factores económicos al establecer excepciones a la obligación de proteger el área clasificada es mucho más limitada. Dado que un Estado miembro puede tener en cuenta razones (económicas) imperiosas o de primer orden conforme al apartado 4 del artículo 4, donde su facultad de apreciación es reducida, resultaría anómalo que no pudiese tomar en consideración las exigencias económicas en los casos en que su facultad de apreciación es mayor, con arreglo a los apartados 1 y 2 del artículo 4. Este razonamiento es aplicable a fortiori a la definición de los límites de una ZPE; no se ha alegado en el presente asunto que la exclusión de 22 hectáreas del Lappel Bank impedirá que se alcance el objetivo de conservación. El Gobierno aduce que su análisis coincide con las sentencias sobre los diques de Leybucht y sobre las marismas de San-toña.
31.
Port of Sheerness sostiene la postura del Gobierno del Reino Unido. Tanto el séptimo considerando de la exposición de motivos, que dispone «que procede adaptar la severidad de dichas medidas a la situación de las distintas especies en el marco de una política de conservación», como el artículo 2 indican que la Directiva sobre las aves admite la necesidad de dar cabida a los intereses económicos. Las obligaciones específicas del artículo 4 son manifestaciones relativas a determinadas especies de la obligación general contenida en el artículo 3; éste permite a los Estados miembros tener en cuenta las exigencias del artículo 2, y los apartados 1 y 2 del artículo 4 no se oponen a que los Estados miembros los tengan en cuenta, aunque sea en menor medida, en el marco de estas últimas disposiciones. Tanto la sentencia sobre los diques de Leybucht como la sentencia sobre las marismas de Santoña indican que los Estados miembros disponen de una facultad de apreciación relativa a la elección de las ZPE y la delimitación de su extensión. La alegación de la Comisión en los citados asuntos en el sentido de que los Estados miembros estaban facultados para tener en cuenta los intereses económicos al designar dichas zonas fue acogida implícitamente por el Abogado General y el Tribunal de Justicia; Port of Sheerness interpreta la sentencia del Tribunal de Justicia en el sentido de que sólo en el contexto del apartado 4 del artículo 4 no se toman en consideración las exigencias económicas del artículo 2. De la sentencia en el asunto de las marismas de Santoña, considerada en su totalidad, se deduce claramente que el apartado 19, en el que el Tribunal de Justicia afirma que los intereses mencionados en el artículo 2 no se tienen en cuenta en el contexto del artículo 4, sólo se refiere al apartado 4 del artículo 4.
32.
El Gobierno francés considera que los Estados miembros están obligados a delimitar la extensión de las ZPE de modo que incluya los territorios más adecuados, pero no necesariamente todos los territorios inventariados o potencialmente clasificables. Conforme al artículo 2, los Estados miembros deben guiarse por consideraciones de naturaleza económica al cumplir su obligación de crear ZPE con arreglo al artículo 4. Los fundamentos de Derecho de la sentencia sobre los diques de Leybucht, en la que el Tribunal de Justicia declaró que la reducción de una ZPE no puede justificarse por consideraciones económicas, no son aplicables al presente asunto, que se refiere a la creación de una ZPE. Una zona inventariada de dimensiones muy reducidas puede quedar excluida, conforme al artículo 2, de los «territorios más adecuados» si se ha previsto que la zona de que se trata sea objeto de un plan de desarrollo compatible con la futura ZPE, y si su inclusión origina un serio desequilibrio entre la conservación de las aves y los intereses económicos en juego. Sería ilógico, y se podría menoscabar el sistema de clasificación de las zonas protegidas con arreglo a las Directivas sobre las aves y sobre los hábitats, que un Estado miembro quedara obligado a designar una zona sabiendo que podría autorizar inmediatamente el desarrollo de esa misma zona conforme al procedimiento establecido en el apartado 4 del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats.
ii) Sobre la segunda cuestión — la posibilidad de tomar en consideración las exigencias económicas con arreglo a la sentencia sobre los diques de Leybucht o la Directiva sobre los hábitats
33.
La RSPB alega que, si bien pueden tenerse en cuenta los intereses superiores en la fase de clasificación, los intereses económicos y sociales no pueden formar parte de dichos intereses superiores. El enfoque correcto conforme a la Directiva sobre las aves en su versión modificada por la Directiva sobre los hábitats es considerar una zona que reúne los requisitos ornitológicos para ser clasificada como si ya lo hubiera sido, y seguir los procedimientos y normas establecidos en los apartados 3 y 4 del artículo 6 de la Directiva sobre los habitats.
34.
El Reino Unido considera que puede tenerse en cuenta un interés general superior en la fase de clasificación, y que las exigencias económicas pueden constituir un interés general superior de esta índole. El supuesto contrario supone imponer una norma inflexible que podría conducir a resultados desproporcionados en casos extremos, lo que no sería necesario o apropiado para alcanzar los objetivos de la Directiva sobre las aves. Aunque reconoce que la Directiva sobre los hábitats no había entrado en vigor en la época en que se adoptó la decisión impugnada en el litigio principal, el Reino Unido alega que las «razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica», a las que hace referencia el apartado 4 del artículo 6 de la Directiva sobre los habitats, también pueden tomarse en consideración al clasificar las 2PE; el hecho de excluir tales materias añadiría complicaciones innecesarias e indeseables al conjunto del procedimiento de toma de decisiones y daría lugar a actuaciones administrativas innecesarias, en el sentido de que una zona cuyo desarrollo económico estuviese justificado con arreglo a dicha disposición tendría que ser clasificada con anterioridad y luego ser objeto de un procedimiento para establecer una excepción. Este punto de vista no contradice las disposiciones compensatorias del apartado 4 del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats, dado que el deber de adoptar medidas compensatorias era inherente a los apartados 1 y 2 del artículo 4 de la Directiva sobre las aves incluso antes de su modificación.
35.
Port of Sheerness alega que excluir los intereses económicos constitutivos de un interés superior general sería contrario al sistema general de la Directiva sobre las aves que reconoce la necesidad de tener en cuenta dichos intereses económicos. En su opinión, la exclusión de los citados intereses económicos a efectos del régimen de clasificación de las ZPE después de las modificaciones introducidas por la Directiva sobre los habitats conduciría a un formalismo excesivo; como mínimo, deben tenerse en cuenta los intereses económicos que sean imperiosos y de primer orden para el cumplimiento de las obligaciones relativas a la clasificación de las ZPE.
36.
Dadas sus respectivas posturas sobre la cuestión principal, ni el Gobierno francés ni la Comisión se refieren a este punto aisladamente.
V. Examen de las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional nacional
37.
La Directiva sobre las aves es uno de los primeros actos legislativos comunitarios motivados principalmente por intereses de protección del medio ambiente. En efecto, se anticipa al establecimiento, como consecuencia del Acta Unica Europea, de unos objetivos comunitarios ambientales autónomos. Aunque la mayoría de sus disposiciones materiales, en particular las que se refieren a la protección de las especies, han sido examinadas hasta la fecha por el Tribunal de Justicia, la Directiva todavía suscita nuevas cuestiones de interpretación. (
13
)
38.
En el litigio ante los órganos jurisdiccionales nacionales, y en particular ante la Court of Appeal, ambas partes alegaron que la cuestión principal, esto es, si las exigencias económicas debían tenerse en cuenta en el marco de las decisiones adoptadas por los Estados miembros sobre la clasificación de las ZPE, era un «acte clair» a su favor. Lord Jauncey of Tullichettle, hablando ante la House of Lords, deja constancia del sorprendente hecho de que dos Lords Justice of Appeal consideraron que la cuestión era un «acte clair» en el sentido de que el Secretary of State estaba facultado para tomar en consideración las exigencias económicas, mientras que el tercero consideraba que era un «acte clair» en sentido contrario. Aun cuando el Tribunal de Justicia ha tenido hasta ahora ocasión de interpretar el artículo 4 en una serie de casos, y aunque considero que es posible dar una respuesta clara e inequívoca a las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional de remisión, albergo dudas acerca de que «la correcta aplicación del Derecho comunitario se imponga con tal evidencia que no de lugar a duda razonable alguna sobre el modo de resolver la cuestión planteada», si se adopta el criterio establecido por el Tribunal de Justicia en la sentencia CIL-FIT. (
14
) Al enfrentarse a alegaciones contrapuestas en el sentido de que una determinada cuestión constituye un «acte clair», los órganos jurisdiccionales nacionales deberían tener presentes las observaciones en el mismo asunto formuladas por el Abogado General Sr. Capotorti. (
15
)
i) La primera cuestión: la aplicación del artículo 2 a las decisiones de clasificación
39.
Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional nacional plantea una importante cuestión de principio, esto es, si un Estado miembro puede tener en cuenta las exigencias económicas mencionadas en el artículo 2 de la Directiva sobre las aves (
16
) al clasificar las ZPE con arreglo al apartado 1 y/o al apartado 2 del artículo 4 de la misma, o al fijar sus limites geográficos. No se discute que, al considerar que tenía derecho a tener en cuenta dichas exigencias, el Secretary of State consultó debidamente a las personas y organismos interesados, o que también ponderó las exigencias ornitológicas pertinentes. El hecho de que decidiese en última instancia dar prioridad a los intereses económicos del Port of Sheerness era un asunto sujeto a su facultad de apreciación y que no está sujeto a recurso contencioso administrativo salvo en circunstancias extremas en que se adopta una decisión totalmente irracional. La decisión impugnada, es «excepcional», como se desprende de sus mismos términos, pero explica sumariamente por qué los motivos económicos para permitir el desarrollo de la zona «tienen más peso que su valor para la conservación de la naturaleza». En estas circunstancias, no existen pruebas de que el desarrollo del puerto de Sheerness tendrá «consecuencias positivas especificas» para la conservación de las aves silvestres, en el sentido en que el Tribunal de Justicia emplea esta expresión en la sentencia sobre las marismas de Santoña. (
17
)
40.
Para poder contestar a esta primera cuestión, será necesario interpretar el artículo 2 de la Directiva y examinar su aplicación a las disposiciones sobre los hábitats de la Directiva, es decir, los artículos 3 y 4. Quisiera comenzar este análisis con el examen de una observación del Gobierno del Reino Unido relativa al contexto de la Directiva, que parece haber influido en gran medida sobre su interpretación de las disposiciones pertinentes.
a) El contexto de la Directiva
41.
El Reino Unido invoca el sexto considerando de la exposición de motivos en apoyo de su alegación de que «la Directiva sobre las aves debe situarse en un contexto económico, y no puramente ornitológico»; basándose en este considerando y en el artículo 2, tal y como lo interpreta el Tribunal de Justicia, llega a la conclusión de que «un Estado miembro está facultado para tener en cuenta [...] las exigencias económicas y de otra índole [...] salvo que dichas exigencias ya hayan sido tenidas en cuenta por el Consejo al formular la disposición de que se trata».
42.
Del tenor del sexto considerando se deduce que su objetivo es justificar la adopción por parte del Consejo del artículo 235 del Tratado como base jurídica para la Directiva. Sólo pueden tomarse medidas con arreglo a dicha disposición cuando «una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de acción necesarios al respecto». El sexto considerando pretende demostrar la necesidad de una acción de la Comunidad y la inexistencia de otros poderes de acción más específicos, e identifica los objetivos comunitarios que la Directiva intenta alcanzar. El término «mercado común» empleado en el artículo 235 y en el sexto considerando debe interpretarse a la luz del artículo 2 del Tratado; en su versión original, éste disponía, inter alia, que la promoción de una elevación del nivel de vida, del desarrollo armonioso de las actividades económicas y de una expansión continua y equilibrada, debía realizarse «mediante el establecimiento de un mercado común y la progresiva aproximación de las políticas económicas de los Estados miembros». Las palabras «armonioso» y «equilibrada» demuestran, en mi opinión, que el concepto de «mercado común» empleado en el artículo 235 del Tratado comprende valores distintos de los estrictamente económicos; el hecho de que una medida determinada se base en esta disposición, y se considere «necesaria [...] dentro del funcionamiento del mercado común», no le impide contribuir a promover dichos valores, e incluso, en su caso, hacer que prevalezcan sobre las exigencias económicas.
43.
La protección del medio ambiente es uno de estos valores que puede verse afectado profunda y drásticamente por una actividad económica incontrolada. La armonía y el equilibrio son necesarios para impedir que el crecimiento económico destruya recursos y valores comunitarios que son esenciales, a largo plazo, para la elevación del nivel de vida que es uno de los objetivos de la Comunidad. En mi opinión, esto figuraba implícitamente en determinadas disposiciones del Tratado, en su versión original, que constituyen la base jurídica de la acción de la Comunidad en varias políticas. Así pues, en el «asunto de las hormonas», el Tribunal de Justicia afirmó que «la consecución de los objetivos de la Política Agraria Común [...] no puede hacer abstracción de las exigencias de interés general, como son la protección de los consumidores o de la salud y la vida de las personas y de los animales, exigencias que las Instituciones comunitarias deben tener en cuenta al ejercer sus poderes». (
18
)
44.
Dado que las medidas nacionales de protección del medio ambiente pueden afectar a la libre circulación de mercancías y a las circunstancias de la competencia, la Comunidad se ha visto obligada inevitablemente a incluir más directamente los objetivos ambientales al legislar sobre la actividad económica. (
19
) En el asunto ADBHU, en el que se discutía la compatibilidad de la Directiva 75/439/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la eliminación de los aceites usados, con el derecho fundamental de libertad de los intercambios comerciales, el Tribunal de Justicia afirmó que «el principio de libertad de comercio no debe considerarse de un modo absoluto sino que está sujeto a determinados límites justificados por los objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad, siempre que no se afecten sustancial-mente dichos derechos [...] la protección del medio ambiente [...] es uno de los objetivos esenciales de la Comunidad». (
20
) Es importante subrayar esta declaración del Tribunal de Justicia anticipándose a la incorporación al Tratado de un Título específico sobre el medio ambiente mediante el Acta Unica Europea, en su versión modificada y reforzada por el Tratado de la Unión Europea, así como el reconocimiento expreso de la importancia de las consideraciones de protección ambiental para la legislación del mercado interior. (
21
)
45.
En mi opinión, de estas consideraciones se deduce que las facultades y responsabilidades de la Comunidad de garantizar la conservación del medio ambiente son, en principio, el complemento ineludible de sus facultades y responsabilidades relativas a la legislación en materia de actividad económica, que han sido recogidas de manera más explícita, tanto en cuestiones materiales como de procedimiento, por las modificaciones al Tratado relativas a la protección del medio ambiente. En la mayoría de los supuestos, son las dos caras de una moneda; la actividad económica puede dañar el medio ambiente, mientras que las exigencias de la protección ambiental pueden, en determinadas circunstancias, obstaculizar la actividad económica.
46.
Pueden hallarse indicaciones más específicas relativas al contexto en el que la Directiva trata de proteger los hábitats de las aves en la Declaración del Consejo de las Comunidades Europeas y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, de 22 de noviembre de 1973, relativa a un Programa de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente, (
22
) declaración en la que se afirma que «un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad y una expansión continua y equilibrada [...] no puede concebirse en lo sucesivo sin [...] mejorar la calidad de vida y la protección del medio natural [que] figuran entre las tareas esenciales de la Comunidad» (considerandos cuarto y quinto). Por lo tanto, la política de la Comunidad en materia de medio ambiente debe consistir en «velar por la buena gestión de los recursos y del medio natural y evitar toda explotación de éstos que implique perjuicios sensibles al equilibrio ecológico» (tercer guión del Título I de la Primera Parte).
47.
Las razones que justifican la protección de la flora y la fauna fueron definidas en los siguientes términos en la Resolución del Consejo de las Comunidades Europeas y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, de 17 de mayo de 1977, relativa a la prosecución y a la ejecución de una política y de un programa de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente: (
23
)
«Las especies de la flora silvestre, así como las especies y poblaciones animales silvestres forman parte del patrimonio común de la humanidad. Su importancia deriva del hecho de que constituyen un capital genético no renovable y que participan en los equilibrios ecológicos globales cuya estabilidad está ligada a la complejidad de las funciones múltiples que en ellos se asegura y en la diversidad de organismos que participan. La reducción progresiva de un número creciente de especies silvestres no constituye en sí mismo solamente un empobrecimiento del patrimonio natural, además hace mella en la diversidad de recursos genéticos no renovables al mismo tiempo que origina perjuicios más o menos graves a los equilibrios ecológicos.»
48.
El primer considerando de la Directiva sobre las aves menciona tanto la Declaración de 1973 como la Resolución de 1977 y otros considerandos, citados con anterioridad, (
24
) reflejan la preocupación del Consejo por la amenaza que se cierne sobre el medio natural de las especies silvestres. En mi opinión, de todo lo expuesto se deduce que el contexto de la Directiva es esencialmente ecológico, incluso si tiene en cuenta consideraciones económicas en determinadas circunstancias.
49.
La afirmación del Reino Unido me parece inexacta en la medida en que implica que el contexto en el que se adoptó la Directiva, incluso con independencia de su tenor, tiende a indicar que existe un margen de apreciación que permite a los Estados miembros tomar en consideración las exigencias económicas. Si, por el contrario, el Reino Unido pretendía afirmar que la Directiva tiende al equilibrio deseado entre los factores económicos y los factores ecológicos, como le pareció necesario al Consejo, en aquella época, para garantizar la conservación de las aves silvestres establecida en los artículos 1 y 2, no cabe poner en duda su afirmación, pero no sostiene la conclusión a la que llega sobre la interpretación de los apartados 1 y 2 del artículo 4.
b) El sistema general de la Directiva
50.
Al contrario de lo que se ha alegado, el razonamiento expuesto en contra de la consideración de las exigencias económicas no es esencialmente de índole textual; en mi opinión, el sistema general de la Directiva confirma la tesis de que las exigencias económicas no pueden tenerse en cuenta en la fase de clasificación. Si bien ciertamente es necesario lograr un equilibrio entre las exigencias ornitológicas y económicas en las decisiones relativas a la protección de los habitats, la propia Directiva define el equilibrio por lo que respecta a la clasificación de las ZPE, en lugar de dejar a los distintos Estados miembros discrecionalidad para definir su propio equilibrio.
51.
Esto queda reflejado en el séptimo considerando, antes citado. (
25
) Dicho considerando, conforme al cual procede «adaptar la severidad de dichas medidas a la situación de las distintas especies en el marco de una política de conservación» y que ha invocado el Port of Sheerness para demostrar que la Directiva reconoce explícitamente la necesidad de tener debidamente en cuenta los intereses económicos, puede asimismo justificar restricciones a la consecución de dichos intereses económicos; la situación de las especies migratorias amenazadas requiere indiscutiblemente medidas de protección más rigurosas que las destinadas a la generalidad de las especies silvestres. El sistema general de la Directiva se basa en una serie de obligaciones y de prohibiciones cuidadosamente graduadas que se formulan en términos generales, pero que se acompañan, en su caso, de excepciones y salvedades expresas a las que los Estados miembros únicamente pueden recurrir en las circunstancias señaladas en cada caso.
52.
Las disposiciones de la Directiva en materia de protección de las especies confirman dicho análisis. Por ejemplo, el apartado 1 del artículo 6 obliga a los Estados miembros a prohibir «la venta, el transporte para la venta, la retención para la venta, así como el poner en venta aves vivas o muertas al igual que cualquier parte o producto obtenido a partir del ave, fácilmente identifica-bles»; sin embargo, los apartados 2 y 3 del artículo 6 autorizan el comercio de determinadas especies de aves silvestres cuando su «situación biológica lo permite». En el artículo 7 se autoriza una excepción análoga a la prohibición de la caza de las aves silvestres, que es una excepción debida, por su parte, a exigencias recreativas, en el caso de determinadas especies cuando, «debido a su nivel de población, a su distribución geográfica y a su tasa de reproducción en el conjunto de la Comunidad» (undécimo considerando), el estado de conservación de dichas especies no puede peligrar como consecuencia de la caza. El propio Gobierno del Reino Unido mencionó, acertadamente desde mi punto de vista, que las excepciones, que se delimitan de modo muy estricto, autorizadas en el artículo 9 de la Directiva «reflejan un juicio previo del Consejo sobre las circunstancias en las que las exigencias económicas y de otro tipo pueden prevalecer sobre el régimen de protección establecido por los artículos 5 a 8».
53.
En el marco de cada una de estas disposiciones, el objetivo de conservación es primordial, pero los Estados miembros pueden acogerse a excepciones a las prohibiciones, o a una excepción con arreglo al artículo 9, por motivos definidos con precisión (incluyendo las exigencias económicas y recreativas) y en circunstancias muy determinadas. El sistema general de la Directiva indica que la conservación de las aves constituye la norma y que los Estados miembros sólo pueden basarse en otras consideraciones para atenuar dicha norma cuando se les autoriza a ello expresamente. Es evidente la prioridad de los factores ecológicos, y más concretamente ornitológicos, en dicho sistema general.
c) Interpretación del artículo 2 de la Directiva
54.
Aunque no discute, pues, que, en lo referente a la protección de las especies, la propia Directiva ha definido el equilibrio exigido entre la economía y la ecología, el Gobierno del Reino Unido considera que se ha dejado a los Estados miembros la definición del equilibrio en lo relativo a la protección de los habitats del conjunto de las especies de aves silvestres. En apoyo de esta opinión, invoca esencialmente el texto del artículo 2, tal como ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia, así como el alcance del margen de apreciación de que disponen los Estados miembros en el marco del artículo 3, por una parte, y en el marco de los apartados 1 y 2 del artículo 4, por otra.
55.
En mi opinion, el artículo 2 sólo puede interpretarse en relación con el artículo 1 de la Directiva; ambos son disposiciones generales que, leídas conjuntamente, establecen las obligaciones de los Estados miembros. El artículo 1 define el ámbito material de la Directiva (todas las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje; sus huevos, nidos y habitats), su ámbito de aplicación territorial (el territorio europeo de los Estados miembros en los que es aplicable el Tratado), (
26
) así como su alcance normativo (la protección, la administración y la regulación de dichas especies y de su explotación). El artículo 2 impone a los Estados miembros la obligación general de adoptar las medidas necesarias para alcanzar los objetivos de la Directiva y fija el nivel de las poblaciones que estos deben mantener o alcanzar, esto es, «un nivel que corresponda en particular a las exigencias ecológicas, científicas y culturales»; cuando adoptan las medidas necesarias para mantener o adaptar dicho nivel, los Estados miembros deben tener en cuenta las «exigencias económicas y recreativas».
56.
Esta interpretación coincide con la explicación dada por la Comisión a propósito del artículo 2 del proyecto de Directiva sobre las aves que se adoptó posteriormente:
«Las medidas establecidas conforme a la Directiva tienen por objeto mantener la población de las distintas especies a un nivel que sea compatible con un determinado número de exigencias [...] El principio de la acción es, en este caso, buscar un nivel satisfactorio, habida cuenta de diferentes criterios, y no de uno sólo exclusivamente (sic) como el de la protección, por ejemplo.» (
27
)
57.
Resulta significativo que, aunque la Comisión había propuesto que los Estados miembros estuviesen obligados a mantener niveles de población «compatibles con las exigencias ecológicas, económicas, recreativas y científicas», el Consejo redujo las exigencias económicas y recreativas a consideraciones que los Estados miembros deben «tener en cuenta» para la adopción de las medidas necesarias para mantener o adaptar los niveles de población que corresponden a las exigencias ecológicas, científicas y culturales. Al proceder de este modo, el Consejo no exigió que los niveles de población que debían alcanzarse fueran necesariamente compatibles con las exigencias económicas, lo que hubiera puesto a estas últimas en situación de igualdad con las exigencias ecológicas; por el contrario, me parece que debe interpretarse que el artículo 2 obliga a mantener la población de las especies protegidas a un nivel que corresponda a las exigencias ecológicas, científicas y culturales, a la par que obliga a los Estados miembros a tener en cuenta las exigencias económicas y recreativas en las medidas que adoptan, conforme a la Directiva, para alcanzar dicho nivel.
58.
Con arreglo a una interpretación literal de dicha disposición, que no ha sido propuesta por ninguna de las partes en el presente asunto, sería posible interpretar la obligación de tener en cuenta las exigencias económicas y recreativas como relativas a la determinación del nivel de población que debe alcanzarse («Los Estados miembros [mantendrán] [...] las poblaciones de todas las especies [...] habida cuenta de las exigencias económicas y recreativas.»), y no a la adopción de medidas («Los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias [...] habida cuenta de las exigencias económicas y recreativas.») No obstante, tal interpretación sería, en mi opinión, contradictoria con el apartado 1 del artículo 3, que permite a los Estados miembros tomar en consideración las exigencias antes citadas, a la vez que «tomarán todas las medidas necesarias para preservar, mantener o restablecer» los hábitats de las aves silvestres en general; en efecto, dicha interpretación reproduciría el texto que la Comisión había propuesto, pero que el Consejo no adoptó.
59.
La interpretación del artículo 2 formulada por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia anterior refuerza la idea de que la propia Directiva definió el equilibrio necesario entre factores económicos y ecológicos. Así pues, en la sentencia Comisión/Bélgica, al afirmar que, con carácter general, «la protección de las aves debe sopesarse con otras exigencias, como, por ejemplo, las de orden económico», el Tribunal de Justicia declaró:
«[...] aunque el artículo 2 no constituya una excepción autónoma al régimen general de protección, este artículo demuestra que la propia Directiva tiene en consideración, por un lado, la necesidad de una protección eficaz de las aves y, por otro, las exigencias de la salud y la seguridad públicas, así como las económicas, ecológicas, científicas, culturales y recreativas». (
28
)
60.
La cita reproducida en el punto anterior fue invocada por el Reino Unido para demostrar que, cuando la Directiva no tiene expresamente en cuenta las exigencias económicas, los Estados miembros tienen derecho a hacerlo. No obstante, me parece que, si se autorizase a los Estados miembros a tener en cuenta dichas exigencias al amparo del artículo 2, esta disposición operaría inevitablemente como una «excepción autónoma», interpretación que el Tribunal ha rechazado de forma reiterada. Además, lejos de justificar una excepción cualquiera, el objeto principal del artículo 2 es imponer obligaciones. (
29
)
d) La relación entre los artículos 3 y 4 de la Directiva
61.
En el presente asunto, consta que el órgano jurisdiccional nacional desea que se determine si las exigencias económicas mencionadas en el artículo 2 pueden tomarse en consideración para decidir la clasificación de una ZPE. Antes de examinar la cuestión clave de la relación entre los artículos 3 y 4 de la Directiva, puede resultar útil examinar dos aspectos preliminares planteados por la Comisión.
62.
La Comisión ha propuesto al Tribunal de Justicia que considere la exclusión del Lappel Bank de la zona compuesta por el estuario y las marismas de Medway como una desclasificación parcial de una zona catalogada. Este enfoque no me parece ni muy útil ni que corresponde al tenor y a la intención de las cuestiones remitidas. La decisión del Ministro era, explícitamente, una decisión de clasificación de una zona como ZPE, pero que excluía al Lappel Bank. Por lo tanto, la cuestión sobre la que debe pronunciarse el órgano jurisdiccional nacional consiste en determinar si el Lappel Bank debería haberse incluido en la zona clasificada; si la respuesta es negativa, no se plantea ningún problema de desclasificación parcial; si la respuesta es, por el contrarío, afirmativa, no existe ningún motivo para dudar que el Reino Unido adoptará las medidas apropiadas para cumplir las obligaciones que le incumben con arreglo a la Directiva.
63.
La Comisión ha intentado igualmente establecer una distinción entre la clasificación de un lugar como ZPE y la definición de sus límites. En las circunstancias del caso de autos, es una distinción que no cambia nada y en la que la Comisión no ha basado ninguna de sus observaciones; cuando deciden clasificar una zona como ZPE, las autoridades del Estado miembro tienen que definir también sus límites. Es evidente, y además no ha sido discutido, que, si no pudiese justificarse por motivos ornitológicos conforme a la Directiva, la decisión de excluir de la superficie de la ZPE una determinada fracción del territorio constituiría una infracción de la obligación de clasificar los territorios más adecuados, impuesta por el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva. La justificación del Gobierno del Reino Unido no consiste en alegar que dispone, en materia de fijación de los límites de una ZPE, de una facultad de apreciación que no está limitada por la Directiva, sino en aducir que, después de haber identificado debidamente una zona que, a primera vista, debe ser clasificada, puede excluir una parte de dicha zona por motivos económicos con arreglo a la Directiva.
64.
El Gobierno del Reino Unido ha alegado, con particular insistencia, que, a pesar de la inexistencia de una indicación expresa en este sentido en la redacción del artículo 4, debe interpretarse que el artículo 2 se aplica a la clasificación como ZPE efectuada con arreglo a los apartados 1 y 2 del artículo 4, al igual que se aplica en el marco del artículo 3. Sostiene que el artículo 4 debe considerarse como «una aplicación más especifica de la obligación general del artículo 3».
65.
El artículo 3 establece las obligaciones generales de los Estados miembros en lo referente a los habitats de todas las especies protegidas; estos deben tomar «todas las medidas necesarias para preservar, mantener o restablecer una diversidad y una superficie suficiente de habitats para todas las especies de aves contempladas en el artículo 1». Habida cuenta del carácter general de esta obligación, que comprende todas las aves silvestres, con independencia de cualquier amenaza para su estado de conservación y dada la circunstancia de que la Directiva tiene por objeto alcanzar un equilibrio entre los intereses ecológicos y determinados intereses encontrados, (
30
) habría resultado sorprendente prohibir a los Estados miembros que tuviesen en cuenta las exigencias económicas y recreativas al cumplir sus obligaciones conforme al artículo 3; por lo tanto, el apartado 1 del artículo 3 dispone expresamente que los Estados miembros deben actuar «teniendo en cuenta las exigencias mencionadas en el artículo 2».
66.
El artículo 4 es, por decirlo de algún modo, «pájaro de distinto plumaje». Sólo se aplica a las especies amenazadas de extinción, enumeradas en el Anexo I de la Directiva, y a las especies migratorias cuya llegada es regular. Las medidas de conservación especial cuya adopción impone a los Estados miembros, de las cuales la designación de las ZPE es, simplemente, la más destacada, son necesarias para garantizar la propia supervivencia de las especies afectadas y facilitar su reproducción en su zona de distribución. De la exposición de motivos de la Directiva y, en particular, del séptimo considerando, así como del contexto legislativo en el que se adoptó la Directiva, se desprende que un gran numero de las especies de que se trata están en peligro precisamente debido a las «repercusiones de las actividades humanas», económicas y recreativas; (
31
) en primer lugar, autorizar, en la práctica, a los Estados miembros a dar prioridad a las exigencias mencionadas en el artículo 2 para decidir acerca de las medidas de conservación especial sería, en mi opinión, contradictorio con el objetivo por el que se estableció un régimen especial para las especies amenazadas y migratorias; en segundo lugar, esto podría conducir a aplicar a dichas especies un régimen que sería, esencialmente, el mismo que el aplicado a las demás aves silvestres.
67.
El Tribunal de Justicia ha subrayado el carácter específico del régimen de protección creado para las especies amenazadas y migratorias en su sentencia Van den Burg. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia señaló que el artículo 14 autorizaba expresamente a los Estados miembros a adoptar medidas de protección más estrictas y que, por consiguiente, la Directiva había «regulado exhaustivamente las competencias de los Estados miembros en el ámbito de la conservación de las aves silvestres». (
32
) A la vista de los objetivos generales de la Directiva, el Tribunal de Justicia interpretó que dicha disposición autorizaba a los Estados miembros a «tomar medidas más estrictas para garantizar una protección aún más eficaz de las [especies amenazadas y migratorias]», incluso en el caso de los ejemplares de especies que no habitan en el territorio del Estado miembro afectado; por otra parte, decidió que dicha disposición no justifica dichas medidas en el caso de las demás especies protegidas, salvo para aquellas que viven en el territorio del Estado miembro afectado. (
33
)
68.
El artículo 3 es la única disposición de la Directiva que autoriza expresamente a los Estados miembros a tener en cuenta las exigencias no ornitológicas objeto del artículo 2. No opino que esta excepción a la obligación general deba ampliarse a falta de una indicación expresa al efecto. Al ampliar el ámbito de la facultad de apreciación de los Estados miembros, una interpretación tan amplia de las disposiciones relativas a los hábitats tendría también el efecto, en mi opinión, de poner en peligro la aplicación uniforme de la Directiva; en la sentencia Van der Feesten, el Tribunal de Justicia manifestó que «tal resultado, por una parte, sería contrario al objetivo de la protección eficaz de la avifauna europea y, por otra, podría conducir a distorsiones de la competencia dentro de la Comunidad». (
34
) Se afirma que las aves enumeradas en el Anexo I necesitan una protección especial en el ámbito de la Comunidad. Su seguridad y sus posibilidades de supervivencia no deben peligrar como consecuencia de la actuación aislada de cada Estado miembro.
69.
No es la primera vez que el Tribunal de Justicia debe examinar la alegación según la cual «las obligaciones que se establecen en el artículo 4 de la Directiva [...] sólo constituyen variantes [...] de las medidas contempladas en las letras a) y b) del apartado 2 del artículo 3 de la Directiva»; el Reino Unido propuso la misma interpretación de estas disposiciones en la sentencia sobre los diques de Leybucht. (
35
) De modo implícito pero indiscutible, en mi opinión, el Tribunal de Justicia no admitió este punto de vista; de haberlo aceptado, hubiera tenido que admitir que las obligaciones que el apartado 4 del artículo 4 impone a los Estados miembros están sujetas a las exigencias del artículo 2, y no lo hizo. (
36
)
70.
La interpretación de los apartados 1 y 2 del artículo 4 de la Directiva sobre las aves propuesta por el Reino Unido contradice doblemente la Directiva sobre los habitats; incluso aunque las medidas nacionales de aplicación de esta última no habían entrado en vigor en el momento en el que se tomó la decisión impugnada, la estrecha vinculación entre ambas Directivas se deduce claramente de la exposición de motivos de la Directiva sobre los hábitats, en particular, de los considerandos séptimo y decimoquinto, así como del apartado 1 de su artículo 3 y de su artículo 7. Como ha subrayado la RSPB, si bien los Estados miembros deben tener en cuenta las «exigencias económicas, sociales y culturales, así como las particularidades regionales y locales» respecto de las medidas que toman al aplicar la Directiva sobre los hábitats (apartado 3 del artículo 2), los criterios de selección de las ZPE enumerados en el Anexo III se han establecido exclusivamente en función de la conservación. Así, por ejemplo, los criterios de evaluación, en el ámbito nacional, de la importancia relativa de los tipos de habitats naturales se definen del siguiente modo:
«a)
Grado de representatividad del tipo de hábitat natural en relación con el lugar.
b)
Superficie del lugar abarcada por el tipo de hábitat natural en relación con la superficie total que abarque dicho tipo de hábitat natural por lo que se refiere al territorio nacional.
c)
Grado de conservación de la estructura y de las funciones del tipo de habitat natural de que se trate y posibilidad de restauración.
d)
Evaluación global del valor del lugar para la conservación del tipo de hábitat natural en cuestión.»
71.
Del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva sobre los hábitats se deduce claramente que los Estados miembros deben identificar las ZPE potenciales de sus territorios basándose en dichos criterios y en la «información científica pertinente». Esta disposición establece que «para las especies animales que requieran un territorio extenso, los mencionados lugares corresponderán a los lugares concretos, dentro de la zona de distribución natural de esas especies, que presenten los elementos físicos o biológicos esenciales para su vida y reproducción». Salvo que deba considerarse que el apartado 3 del artículo 2 constituye una «excepción autónoma» a las obligaciones impuestas a los Estados miembros por el artículo 4 de la Directiva sobre los hábitats, esta última no contiene nada que indique que la designación de las ZPE, por oposición a la obligación posterior de conservarlas, pueda someterse a prioridades económicas.
72.
La interpretación propuesta por el Gobierno del Reino Unido entra en contradicción con el régimen aplicable a la conservación de las ZPE, conforme a la Directiva sobre las aves, en su versión modificada por la Directiva sobre los hábitats. Según el Reino Unido, un Estado miembro puede tener en cuenta las exigencias económicas para la designación de los «territorios más adecuados»; en la misma línea, un Estado miembro podría efectuar una clasificación sin realizar la evaluación exigida por el apartado 3 del artículo 6 de la Directiva sobre los habitats, ni adoptar las medidas compensatorias para garantizar la coherencia global de Natura 2000, como establece el apartado 4 del artículo 6, y sin cumplir, igualmente, los restantes requisitos impuestos por dichas disposiciones. Si el potencial de desarrollo económico ya ha sido objeto de una devaluación antes de cualquier decisión sobre la clasificación de las zonas como ZPE, todo el mecanismo establecido de excepción a la obligación de conservar las zonas que obtengan dicha clasificación será poco útil, incluso inútil, salvo en los casos en los que las razones imperiosas de interés público de primer orden no surgen hasta después de la clasificación de la zona.
73.
De esta interpretación también se desprende que los Estados miembros que no hayan designado los territorios más adecuados en el plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva sobre las aves —abril de 1981, en el caso del Reino Unido— obtendrían una ventaja considerable de esta omisión con respecto a los países que hayan aplicado con mayor rapidez los apartados 1 y 2 del artículo 4, especialmente en el ámbito del coste económico de las medidas compensatorias para las ZPE desclasificadas. Esta situación también conculca el objetivo, antes mencionado, (
37
) de aplicación uniforme de la Directiva.
74.
Esta cuestión incluye un aspecto adicional, que las partes no han mencionado y que, en mi opinión, es de igual importancia para la interpretación del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva sobre las aves. Al cumplir las obligaciones que les impone el artículo 3 de esta Directiva, los Estados miembros tienen derecho a tomar en consideración determinados factores cuya evaluación podría calificarse como subjetiva, desde el punto de vista del Estado miembro afectado. En la Directiva, nada obliga a los Estados miembros a tener en cuenta las exigencias económicas o recreativas de otros Estados miembros cuando adoptan, con arreglo al apartado 1 del artículo 3, las medidas destinadas a garantizar una diversidad y una superficie suficiente de hábitats para la totalidad de las aves protegidas. Por el contrario, los criterios que rigen la aplicación del apartado 1 del artículo 4 son exclusivamente objetivos, esto es, de carácter ornitológico, y el cumplimiento de dichos criterios se evalúa en el ámbito de la Comunidad. El alcance de las medidas de conservación especiales exigidas depende, pues, de las necesidades de supervivencia y de reproducción de las especies afectadas «en su área de distribución», y no en el ámbito de los distintos Estados miembros, teniendo en cuenta las «tendencias y las variaciones [verificables] en los niveles de población». Para otorgar la clasificación de ZPE, los Estados miembros deben tener en cuenta las «necesidades de protección [de las especies afectadas] en la zona geográfica marítima y terrestre en que se aplica la presente Directiva» (párrafo tercero del apartado 1 del artículo 4; el subrayado es mío). Igualmente, deben determinarse mediante criterios objetivos las medidas de conservación especial que los Estados miembros están obligados a adoptar para proteger las especies migratorias con arreglo al apartado 2 del artículo 4, así como la coordinación que debe garantizar la Comisión conforme al apartado 3 del artículo 4.
75.
Concuerda perfectamente con la lógica del resto de la Directiva excluir del proceso de clasificación como ZPE lo que podría denominarse consideraciones de importancia nacional. De este modo, por ejemplo, el tercer considerando expone que las especies migratorias «constituyen un patrimonio común» y que la «protección eficaz de las aves constituye un problema ambiental típicamente transfronterizo que implica unas responsabilidades comunes». El apartado 3 del artículo 4 subraya la dimensión comunitaria de la protección de los habitats de las especies amenazadas y migratorias al asignar a la Comisión la responsabilidad de la «coordinación necesaria para que las zonas contempladas en el apartado 1, por una parte, y en el apartado 2, por otra, constituyan una red coherente que responda a las necesidades de protección de las especies dentro de la zona geográfica marítima y terrestre de aplicación de la presente Directiva». Respecto de esta cuestión, el Tribunal de Justicia ha subrayado reiteradamente que «la exactitud de la adaptación [del Derecho interno a la Directiva] reviste una especial importancia en un caso como el presente, en el que la administración del patrimonio común se confía a los Estados miembros en su propio ámbito territorial». (
38
)
76.
La consideración de las exigencias económicas en el marco de los apartados 1 y 2 del artículo 4 ha sido desestimada igualmente por el Tribunal de Justicia en la sentencia sobre las marismas de Santoña, en los apartados 16 a 19. Al responder a una alegación del Gobierno español que sostenía que las exigencias ecológicas impuestas por el artículo 4 deben ser «subordinadas a [...] intereses [...] de índole social y económica o, al menos, deben ser ponderadas con estos intereses», el Tribunal de Justicia declaró:
«No se puede acoger esta alegación. En efecto, de la sentencia [sobre los diques de Leybucht], resulta que los Estados miembros, al aplicar la Directiva, no están facultados para invocar a su albedrío razones para establecer excepciones basadas en la consideración de otros intereses.» (
39
)
La tesis, sostenida por algunas de las partes en el presente asunto, según la cual la conclusión a que llegó el Tribunal de Justicia en la sentencia sobre las marismas de Santoña se limitaba al apartado 4 del artículo 4 de la Directiva, no coincide ni con el tenor de la denuncia de la Comisión, que mencionaba tanto los apartados 1 y 2 del artículo 4 como su apartado 4, ni con el sentido general de la alegación del Gobierno español que consta en el punto 17 de la sentencia y en el informe para la vista. (
40
)
77.
En mi opinión, de ello se deduce que debe interpretarse que la falta, en el apartado 1 del artículo 4, de cualquier referencia expresa a una facultad de apreciación de los Estados miembros para tomar en consideración las exigencias económicas y recreativas conforme al artículo 3, excluye la existencia de dicha facultad de apreciación.
e) La extensión y la naturaleza de la facultad de apreciación de los Estados miembros en la selección de las ZPE
78.
El apartado 1 del artículo 4 de la Directiva dispone que los Estados miembros «clasificarán en particular como zonas de protección especial los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación [de las especies amenazadas]». El Gobierno del Reino Unido sostiene que, según el «sentido natural» de esta disposición, el carácter «adecuado» debe determinarse en función de las distintas exigencias mencionadas en el artículo 2 (
41
) y que no debe interpretarse que la Directiva «exige que la clasificación se efectúe únicamente basándose en criterios ecológicos». Además, alega que al haber reconocido el Tribunal de Justicia que los Estados miembros disponen de un determinado margen, limitado, de apreciación respecto del apartado 4 del artículo 4, la Directiva no pretendía negarles un margen de apreciación en el marco de los apartados 1 y 2 del artículo 4.
79.
Del análisis que antecede del tenor y del sistema general de los artículos 3 y 4 se deduce que la clasificación como ZPE debe ciertamente efectuarse basándose en los criterios ornitológicos expresamente indicados en el apartado 1 del artículo 4. Esto no es incompatible con la existencia de un cierto margen de apreciación de los Estados miembros. En primer lugar, la utilización de la expresión «en particular» implica que la clasificación como ZPE de los territorios más adecuados constituye una exigencia mínima. Además, como señaló el Tribunal de Justicia en su sentencia Comisión/Italia, del «reparto de responsabilidades se desprende que incumbe a los Estados miembros determinar las especies que deben ser objeto de las medidas especiales de protección y de conservación exigidas [...] Por otra parte, los Estados miembros se hallan en mejor situación que la Comisión para saber cuáles son, entre las especies enumeradas en el Anexo I de la Directiva, las que se encuentran en su territorio.» (
42
) La naturaleza de la apreciación de que se trata es más de orden biológico que político; como señaló el Gobierno alemán en el asunto de los diques de Leybucht, la elección de una ZPE implica una ponderación muy compleja de hechos y circunstancias muy diversas y exige un trabajo científico de envergadura; (
43
) no permite, desde mi punto de vista, introducir criterios distintos de los establecidos en las disposiciones pertinentes de la Directiva.
80.
El Gobierno del Reino Unido ha aducido, basándose en la jurisprudencia de los diques de Leybucht, que los Estados miembros disponen de un determinado margen limitado de apreciación para tener en cuenta las exigencias económicas cuando esta justificado hacer una excepción a la obligación, impuesta por el apartado 4 del artículo 4 de «evitar [...] la contaminación o el deterioro de los hábitats, así como las perturbaciones que afecten a las aves», y que sería anormal que los Estados miembros no pudiesen tener en cuenta dichas exigencias para la clasificación como ZPE.
81.
Me parece que dicha opinión se basa en un interpretación errónea de la sentencia del Tribunal de Justicia en la sentencia sobre los diques de Leybucht. El Tribunal de Justicia afirmó claramente que la decisión de reducir la superficie de una ZPE no podía justificarse mediante factores de índole económica y que las únicas razones que podían invocarse eran las que «obedece[n] a un interés general superior al interés al que responde el objetivo ecológico al que se refiere la Directiva. En este contexto, no se pueden tomar en consideración los intereses enunciados en el artículo 2 de la Directiva, a saber, las exigencias económicas y recreativas.» (
44
) Además, consideró que el hecho de tomar en cuenta dichos intereses «en principio [...] es incompatible con las exigencias establecidas» por el apartado 4 del artículo 4. (
45
) A la vista de las circunstancias particulares del asunto de que se trataba, el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que la decisión relativa al trazado del nuevo dique podía justificarse porque tenía «repercusiones favorables concretas para los hábitats de las aves» y de que tomar en consideración las exigencias económicas no constituía una infracción del apartado 4 del artículo 4 «ya que existen [...] compensaciones ecológicas y solamente por esta razón». (
46
)
82.
De la sentencia del Tribunal de Justicia se deduce que los Estados miembros no pueden invocar las exigencias económicas para justificar una reducción de la superficie de una zona a la que se ha otorgado previamente la clasificación de ZPE, ni para adoptar una medida justificada por un interés general superior. No obstante, cuando existe un interés superior, no se prohibe a un Estado miembro que tome una medida determinada, que incluya «repercusiones favorables concretas para los habitats de las aves», por el sólo hecho de que dicha medida coincida con un interés económico particular, cuando sus ventajas ecológicas no son inferiores a sus inconvenientes. En mi opinión, esta sentencia no respalda la tesis con arreglo a la cual los Estados miembros disponen de un margen de apreciación que les permite no clasificar una zona corno ZPE o reducir la superficie de la zona clasificada por motivos económicos.
83.
Existe igualmente una contradicción intrínseca en la alegación del Reino Unido que sostiene que, cuando una disposición de la Directiva no tiene expresamente en cuenta las exigencias económicas y otras exigencias no ornitológicas, procede considerar que, implícitamente, los Estados miembros disponen de un margen residual de apreciación. El apartado 4 del artículo 4 de la Directiva, en la versión vigente en la época de la decisión impugnada, no tenía expresamente en cuenta dichas exigencias; según el razonamiento del Gobierno del Reino Unido, debe considerarse que existe implícitamente «un margen de apreciación con arreglo al artículo 2». Esta misma postura, defendida por el Gobierno del Reino Unido en la sentencia sobre los diques de Leybucht, fue desestimada categóricamente por el Tribunal de Justicia al afirmar que, en el marco del apartado 4 del artículo 4, no se podían tomar en consideración los intereses enunciados. (
47
)
84.
De hecho, el Gobierno del Reino Unido interpreta los apartados 1 y 2 del artículo 4 a la luz del artículo 3, y considera que el apartado 4 del artículo 4 es una disposición autónoma, sometida a normas diferentes. Me parece que es mucho más lógico interpretar los cuatro apartados del artículo 4 como una unidad coherente. En la sentencia sobre los diques de Leybucht, el Tribunal de Justicia afirmó que la Directiva no reconoce que los Estados miembros posean la facultad de reducir la superficie de una ZPE «ya que ellos mismos reconocieron en sus declaraciones que dichas zonas reúnen las condiciones de vida más apropiadas para las especies enumeradas en el Anexo I de la Directiva. De no ser así, los Estados miembros podrían eludir unilateralmente las obligaciones que les impone el apartado 4 del artículo 4 de la Directiva en materia de zonas de protección especial». (
48
) De este modo el Tribunal de Justicia no aceptó la tesis, alegada por el Gobierno del Reino Unido, según la cual debía interpretarse que el criterio del carácter «adecuado» comprendía exigencias distintas de las ecológicas.
85.
También me parece que de la misma sentencia se deduce que las zonas clasificadas como ZPE sólo merecen esta protección especial porque constituyen las zonas más adecuadas desde el punto de vista ornitológico, y no unas zonas seleccionadas por ser las que tienen un potencial económico menos favorable, y que, recíprocamente, los Estados miembros están obligados a designar las zonas más adecuadas porque, una vez clasificadas, tendrán derecho a la protección extensa contemplada en el apartado 4 del artículo 4. La facultad de apreciación de que disponen los Estados miembros en el marco de los apartados 1 y 2 del artículo 4 deriva de la naturaleza de estas disposiciones, que establecen obligaciones positivas y no obligaciones negativas, y dicha facultad se limita a un margen de apreciación para la aplicación de los criterios que estas definen.
86.
Desde mi punto de vista, de lo expuesto se deduce que, sin perjuicio de la necesidad de tener en cuenta los intereses generales superiores, la facultad de apreciación de que disponen los Estados miembros en el marco de los apartados 1 y 2 del artículo 4 de la Directiva no les autoriza a tomar en consideración exigencias distintas de las definidas en dichas disposiciones cuando deciden otorgar la clasificación de ZPE.
f) Las alegaciones de «sentido común»
87.
El Gobierno del Reino Unido recurre igualmente a lo que entiende que constituyen consideraciones de sentido común, planteando el caso de dos zonas similares, una colindante de una zona industrial y otra alejada de cualquier actividad de esta naturaleza, y suponiendo que basta con clasificar una sola para alcanzar el objetivo de conservación. En semejante caso, excluir las exigencias económicas conduce, desde su punto de vista, a que el Estado miembro «elija prácticamente al azar entre las dos zonas».
88.
Durante la vista, la RSPB puso en duda que dicha situación fuese mínimamente plausible desde el punto de vista ornitológico. Sin perjuicio de esta cuestión particular, procede recordar que las observaciones presentadas por el Reino Unido acerca de este punto proceden de la idea, ya desestimada con anterioridad, de que el apartado 1 del artículo 4 debe interpretarse a la luz del artículo 3. (
49
) El planteamiento relativo a las zonas similares podría ser plausible en el contexto del artículo 3, en lo referente a la generalidad de los hábitats de aves silvestres, si no fuera porque, evidentemente, el artículo 3 autoriza la toma en consideración de criterios distintos de los ecológicos. No me parece que el razonamiento tenga en cuenta el hecho de que los apartados 1 y 2 del artículo 4 se aplican únicamente a las especies de aves silvestres cuya supervivencia está amenazada y a las especies migratorias. Las aves de dichas especies cuyo hábitat linda con una zona de desarrollo industrial no tienen menos derecho a la protección de la Directiva que los que se encuentran en zonas más alejadas. En el ejemplo que se ha propuesto, si los dos territorios de que se trata cumplen ambos los criterios, definidos en las disposiciones antes citadas, de las zonas que pueden constituir «los territorios más adecuados [...] para la conservación de estas [especies]», la Directiva no dispone en modo alguno que se libere al Estado miembro de la obligación de clasificar ambos lugares como ZPE. El mero hecho de que un Estado miembro haya clasificado determinado numero de zonas como ZPE no le permite dejar de clasificar un lugar que, conforme a los criterios ornitológicos objetivos del artículo 4, forma parte de los «territorios más adecuados»; la obligación que establecen los apartados 1 y 2 del artículo 4 no consiste únicamente en lograr un resultado general, como parece creer el Gobierno del Reino Unido, sino en «preservar, mantener y restablecer los hábitats en tanto que tales, debido a su valor ecológico». (
50
)
89.
Por todos los motivos expuestos, opino que los Estados miembros no están autorizados a tomar en consideración exigencias económicas tales como las mencionadas en el artículo 2 de la Directiva sobre las aves para clasificar las ZPE o definir sus límites con arreglo al apartado 1 y/o al apartado 2 del artículo 4 de la Directiva.
ii) Letra a) de la primera cuestión: la posibilidad de tener en cuenta las exigencias económicas que obedecen a un interés general superior en el procedimiento de clasificación como ZPE
90.
Como la respuesta que propongo a la primera cuestión es negativa, el Tribunal de Justicia debería, desde mi punto de vista, pronunciarse acerca de las segunda cuestión plantada por la House of Lords. Efectivamente, la letra a) de esta segunda cuestión pide que se dilucide si un Estado miembro tiene derecho a tener en cuenta las exigencias objeto del artículo 2 en el procedimiento de clasificación, en caso de que dichas exigencias obedezcan a un interés general que sea superior al interés general al que responde el objetivo ecológico contemplado por la Directiva (en lo sucesivo, «interés general superior»), conforme al criterio establecido por el Tribunal de Justicia en la sentencia sobre los diques de Leybucht. De hecho, formulada de modo diferente, la cuestión es de nuevo si pueden tomarse en consideración intereses económicos. Aunque esperaba una respuesta afirmativa a la primera cuestión, el Gobierno del Reino Unido ha alegado igualmente que negarse a considerar la posibilidad de que los intereses económicos puedan constituir un interés superior general es demasiado rígido y puede dar lugar a resultados desproporcionados.
91.
Parece que este problema fue planteado por primera vez por el Juez Hoffman ante la Court of Appeal y que el Ministro lo mencionó por primera vez ante la House of Lords. La pertinencia de esta cuestión a la vista de la decisión impugnada no está clara en modo alguno, puesto que el Ministro no invoca un interés superior general, ya sea económico o de otro tipo. No obstante, corresponde al órgano jurisdiccional nacional aplicar cualquier respuesta dada por el Tribunal de Justicia a los hechos del asunto.
92.
Las consideraciones que justificaban una reducción de la superficie de la ZPE en el asunto de los diques de Leybucht se basaban principalmente en la necesidad de proteger la vida humana; el Tribunal de Justicia consideró que «el peligro de inundaciones y la protección de la costa constituyen razones suficientemente importantes como para justificar las obras de construcción del dique y del refuerzo de las estructuras costeras mientras estas medidas se limiten al estricto mínimo y sólo acarreen la menor reducción posible de la zona de protección especial». (
51
) Naturalmente, la sentencia, dictada en el asunto de los diques de Leybucht se refería a una zona ya clasificada y a las medidas que un Estado miembro estaba obligado a tomar conforme al apartado 4 del artículo 4, que aún no había sido modificado y no contenía ninguna disposición que autorizase una excepción, como la añadida por el artículo 7 de la Directiva sobre los habitats. Me parece que de ello debería deducirse que los Estados miembros pueden tener en cuenta el mismo tipo de intereses generales superiores para la clasificación y delimitación de las ZPE, a pesar del silencio de la Directiva sobre este punto. No obstante, cabe deducir igualmente que, en el supuesto en que, debido a un interés general superior, un Estado miembro no clasifique como ZPE un territorio particular, o una parte de dicho territorio, que sea adecuado a efectos de la clasificación, las disposiciones pertinentes obligan a dicho Estado miembro a tomar medidas compensatorias. Me sumo, en este punto, a la opinión del Gobierno del Reino Unido, en la medida en que observa que la citada obligación de compensación es inherente a los apartados 1 y 2 del artículo 4 para cumplir la obligación principal establecida en estas disposiciones. No parece que la decisión impugnada contenga ninguna medida de esta índole.
93.
Por lo que respecta a la cuestión de la proporcionalidad, es inherente a unas medidas de protección como las del presente litigio, que pueden ocasionar, en determinados casos particulares, una restricción a un desarrollo económico al que, por otra parte, no habría nada que objetar. (
52
) Para determinar en qué consiste la proporcionalidad, es importante recordar que, como señaló el Abogado de la RSPB durante la vista, las enormes pérdidas irrogadas a los habitats de las aves durante las décadas que precedieron a la adopción de la Directiva sobre las aves no se ocasionaron de un solo golpe, sino que son el resultado de una acumulación de pérdidas de escasa entidad; por lo tanto, el hecho de que un lugar en particular sea pequeño desde el punto de vista geográfico no constituye un factor determinante.
94.
Concluyo que, aunque un interés general superior como el que admitió el Tribunal de Justicia en la sentencia sobre los diques de Leybucht puede tomarse en consideración para la clasificación y la delimitación de las ZPE, no se puede considerar que los intereses económicos constituyen un interés general superior.
iii) Letra b) de la segunda cuestión: la posibilidad de tener en cuenta las exigencias económicas que obedecen a un interés público de primer orden en el sentido del apartado 4 del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats en el procedimiento de clasificación como ZPE
95.
El Gobierno del Reino Unido alega que esta cuestión sólo puede ser pertinente para las decisiones de clasificación adoptadas después de la entrada en vigor de la Directiva sobre los hábitats, y que, en el caso de autos, la decisión de clasificación era anterior a la aplicación de dicha Directiva. Es cierto que el concepto de interés público de primer orden no fue introducido en la Directiva sobre las aves hasta las modificaciones aportadas por la Directiva sobre los hábitats y que, por lo tanto, resulta defendible considerar exacta la tesis del Gobierno del Reino Unido. No obstante, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, «corresponde exclusivamente a los órganos jurisdiccionales nacionales [...] apreciar, a la luz de las particularidades de cada asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia». (
53
) En cualquier caso, no estoy de acuerdo con la interpretación que propone del artículo 7 de la Directiva sobre los habitats. Esta disposición no contiene ningún elemento que impida su aplicación en el futuro a una zona ya clasificada. Parece que la House of Lords opina que dicha cuestión es pertinente para la resolución que debe dictar en el proceso pendiente ante ella. Por lo tanto, propongo examinarla brevemente.
96.
El Gobierno del Reino Unido considera que, al adoptar las decisiones de clasificación, los Estados miembros deben poder tener en cuenta las «razones imperiosas de interés público de primer orden», que incluyen las razones de «índole social o económica»; considera que la solución contraria añadiría una complicación superflua e inoportuna en el conjunto del procedimiento de toma de decisión y daría lugar a una acción administrativa inútil si un lugar tuviese que ser clasificado primero, para luego ser objeto inmediatamente de un procedimiento de excepción.
97.
La diferencia entre la decisión de no clasificar una zona como ZPE, por una parte, y la clasificación de dicha zona seguida de la decisión, incluso inmediata, de aplicarle un procedimiento de excepción, por otra, no es una cuestión de diferencia de cargas administrativas comparadas. Si un lugar que se adecúa a la clasificación como ZPE, con arreglo a los apartados 1 o 2 del artículo 4, no es clasificado como tal, no gozará de las normas restrictivas de protección establecidas en los apartados 3 y 4 del artículo 6 de la Directiva sobre los habitats y, en particular, en las disposiciones del apartado 4 del artículo 6, que disponen que sólo puede realizarse un proyecto negativo desde el punto de vista ecológico «a falta de soluciones alternativas» y que «el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida».
98.
El tenor de las modificaciones introducidas en el artículo 4 confirma el punto de vista, que ya he expuesto, en el sentido de que las exigencias económicas quedan excluidas de todo procedimiento de decisión sujeto a los apartados 1 o 2 del artículo 4; no sólo el Consejo no ha modificado los apartados 1 y 2 del artículo 4 para autorizar a los Estados miembros a tener en cuenta las exigencias económicas, sino que las modificaciones introducidas en el propio apartado 4 del artículo 4 dejan a los Estados miembros un margen de apreciación limitado para tomar en consideración dichas exigencias cuando estas se oponen frontalmente a las obligaciones ecológicas que les incumben en virtud de la Directiva.
99.
A la luz de todo lo expuesto, opino que un Estado miembro no está facultado para tomar en consideración las exigencias económicas en la fase de clasificación, incluso cuando considera que dichas exigencias constituyen razones imperiosas de interés público de primer orden.
VI. Conclusión
100.
Por los motivos expuestos, propongo que se conteste lo siguiente a las cuestiones remitidas al Tribunal de Justicia por la House of Lords:
«1)
Un Estado miembro carece de competencia para tener en cuenta exigencias económicas como las mencionadas en el artículo 2 de la Directiva 70/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, a efectos de clasificar una zona como zona de protección especial, ni tampoco a efectos de delimitar tal zona, con arreglo al apartado 1 y/o al apartado 2 del artículo 4 de dicha Directiva.
2)
En el marco de la clasificación de una zona como zona de protección especial, con arreglo al apartado 1 o al apartado 2 del articulo 4 de la Directiva 79/409:
a)
El Estado miembro podrá tener en cuenta un interés general superior al interés general representado por la finalidad ecológica de la Directiva, sin perjuicio de la obligación de adoptar las medidas compensatorias que ello requiera. A estos efectos, las exigencias económicas no constituyen un interés general superior.
b)
El Estado miembro no podrá tener en cuenta exigencias económicas que considere razones imperiosas de interés público de primer orden, en el sentido del apartado 4 del artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los habitats naturales y de la fauna y flora silvestres.»
(
*1
)	Lengua original: inglés.
(
1
)	Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125).
(
2
)	Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO L 206, p. 7).
(
3
)	Se desprende de los autos que se quiso mencionar al «chorlito gris».
(
4
)	Recopilación de los Tratados de Naciones Unidas, volumen 996, p. 245; véase, igualmente, la recomendación 75/66/CEE de la Comisión, de 20 de diciembre de 1974, a los Estados miembros relativa a la protección de las aves y de sus habitats (DO 1975, L 21, p. 24) en la que se propone a los Esta-dos miembros adherirse al Convenio de Ramsar.
(
5
)	La RSPB ha manifestado que desearía obtener orientaciones del Tribunal de Justicia en este punto. Si bien dicha solicitud puede, de hecho, tener consecuencias sobre el cumplimiento de las disposiciones nacionales adoptadas para aplicar el Derecho ambiental comunitario, el órgano jurisdiccional de remisión no ha solicitado dichas orientaciones, y no recomiendo que el Tribunal de Justicia examine la cuestión en el presente procedimiento.
(
6
)	Véanse los puntos 41 y 42 de las presentes conclusiones.
(
7
)	El subrayado es mío.
(
8
)	Los términos «hábitats naturales», «estado de conservación favorable de un hábitat» y «hábitat de una especie» se definen en las letras b), c) y f) del artículo 1 de la Directiva, respectivamente.
(
9
)	El subrayado es mío; esta expresión constituye el objeto de la letra b) de la segunda cuestión planteada por la House of Lords (véanse los puntos 95 a 99 de las presentes conclusiones).
(
10
)	Sentencias de 8 de julio de 1987 (247/85, Rec. p. 3029) y (262/85, Rec. p. 3073), respectivamente.
(
11
)	Sentencia de 28 de febrero de 1991 (C-57/89, Rec. p. I-883); en lo sucesivo, «sentencia sobre los diques de Leybucht».
(
12
)	Sentencia de 2 de agosto de 1993 (C-355/90, Rec. p. I-4221); en lo sucesivo, «sentencia sobre las marismas de Santoña».
(
13
)	Sentencias de 8 de febrero de 1996, Vergy (C-149/94, Rec. p. I-299) y Van der Feesten (C-202/94, Rec. p. I-355).
(
14
)	Sentencia de 6 de octubre de 1982 (283/81, Rec. p. 3415), apartado 16.
(
15
)	Ibidem, punto 4 de las conclusiones, pp. 3435 a 3437.
(
16
)	El artículo 2 también menciona las exigencias recreativas, pero no parece que éstas tengan relevancia alguna en el caso de autos.
(
17
)	Véanse los puntos 80 a 82 de las presentes conclusiones.
(
18
)	Sentencia de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo (68/86, Rec. p. 855), apartado 12.
(
19
)	Sentencias de 18 de marzo de 1980, Comisión/Italia (91/79, Rec. p. 1099), apartado 8, y Comisión/Italia (92/79, Rec. p. 1115), apartado 8.
(
20
)	Sentencia de 7 de febrero de 1985 (240/83, Rcc. p. 531), apartados 12 y 13; véase también la sentencia de 20 de septiembre de 1988, Comisión/Dinamarca (302/86, Rec. p. 4607), apartado 8.
(
21
)	Véanse, en la actualidad, los artículos 130 R a 130 T y los apartados 3 y 4 del artículo 100 A del Tratado.
(
22
)	DO C 112, p. 1; EE 15/01, p. 7.
(
23
)	DO C 139, p. 25; EE 15/01, p. 238.
(
24
)	Véanse, en particular, los considerandos segundo y octavo, puntos 11 y 13 de las presentes conclusiones.
(
25
)	Punto 13 de las presentes conclusiones.
(
26
)	Esto implica un determinado nivel de protección extraterritorial de las aves de subespecies que no están presentes en el territorio en el que es aplicable la Directiva, si se trata de una especie protegida: sentencia Van der Feesten, antes citada, nota 13.
(
27
)	COM(76) 676 final, de 20 de diciembre de 1976, punto III.2.
(
28
)	Sentencia citada en la nota 10, apartado 8 (el subrayado es mío).
(
29
)	También puede servir, por ejemplo, de orientación para futuras modificaciones de los Anexos de la Directiva. Véanse, a este respecto, las conclusiones del Abogado General Sr. Da Cruz Vilaça, en el asunto citado en la nota anterior, pp. 3051 y 3052.
(
30
)	Véanse los puntos 51 a 53 de las presentes conclusiones.
(
31
)	Véase, igualmente, la exposición de motivos que acompaña al proyecto de Directiva sobre la conservación de las aves presentado por la Comisión, citado en la nota 27, punto 1.5.
(
32
)	Sentencia de 23 de mayo de 1990 (C-169/89, Rec. p. I-2143), apartado 9.
(
33
)	Ibidem, apartado 12.
(
34
)	Sentencia citada en la nota 13, apartado 16.
(
35
)	Sentencia citada en la nota 11, p. I-901.
(
36
)	Ibidem, apartado 22.
(
37
)	Punto 68 de las presentes conclusiones.
(
38
)	Sentencia Comisión/Bélgica, citada en la nota 10, apartador
(
39
)	Sentencia Comisión/España, citada en la nota 12, aparta-do 18.
(
40
)	Ibidem, pp. I-4228 y I-4229.
(
41
)	Esta opinión está en abierta contradicción con la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto de los diques de Leybucht; véase el punto 83 de las presentes conclusiones.
(
42
)	Sentencia de 17 de enero de 1991 (C-334/89, Rec. p. I-93), apartado 9.
(
43
)	Sentencia citada en la nota 11, pp. 896 y 897.
(
44
)	Ibidem, apartado 22.
(
45
)	Ibidem, apartado 24.
(
46
)	Ibidem, apartado 26.
(
47
)	Ibidem, apartado 22.
(
48
)	Ibidem, apartado 20.
(
49
)	Puntos 65 a 77 de las presentes conclusiones.
(
50
)	Sentencia sobre las marismas de Santoña, citada en la nota 12, apartado 15.
(
51
)	Sentencia citada en la nota 11, apartado 23.
(
52
)	En la sentencia de los diques de Leybucht, el Gobierno alemán, aunque sostenía que los Estados miembros disponían de un gran margen de apreciación para la aplicación del apartado 4 del artículo 4, admitió expresamente que «en las zonas de protección especial, los intereses económicos generales tales como los del turismo, de la industria o de la agricultura deben sacrificarse a los imperativos de la protección de las aves» (sentencia citada en la nota 11, pp. I-897 y I-898).
(
53
)	Sentencia de 6 de julio de 1995, Soupergaz (C-62/93, Rec. p. I-1883), apartado 10.