62006CC0186_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. El presente asunto versa sobre la aplicación del artículo 4 de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (2) (en lo sucesivo, «Directiva sobre las aves»), al proyecto de transformar en regadío una zona hasta ahora caracterizada por sus hábitats de tipo estepario y las raras especies de aves especialmente adaptadas a ellos. Dado que, en el momento pertinente para el asunto, esta zona aún no había sido designada de protección especial para las aves esteparias procede aplicar, por primera vez desde la adopción de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (3) (en lo sucesivo, «Directiva sobre los hábitats»), el régimen de protección destinado a las denominadas zonas fácticas de protección de las aves. Se llama con este último término a los lugares que tenían que haber sido designados como zonas de protección especial (en lo sucesivo, «ZEPA») en el sentido del artículo 4 de la Directiva sobre las aves, pero aún no lo han sido. (4) Además de una serie de cuestiones de hecho, se ha de esclarecer sobre todo si, en el marco de este régimen de protección, se pueden justificar las intervenciones a través de medidas de compensación y en qué medida.
II. Marco jurídico
2. La Directiva sobre las aves tiene por objeto, con arreglo a su artículo 1, la conservación de todas las especies de aves que viven en Europa. A este respecto, su artículo 2 establece las obligaciones fundamentales de los Estados miembros:
«Los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para mantener o adaptar las poblaciones de todas las especies de aves contempladas en el artículo 1 en un nivel que corresponda en particular a las exigencias ecológicas, científicas y culturales, habida cuenta de las exigencias económicas y recreativas.»
3. El artículo 3 menciona los instrumentos de que se deben servir los Estados miembros, en particular, la creación de zonas de protección y la conservación de los hábitats.
4. El artículo 4 contiene disposiciones sobre qué superficies deben designar como ZEPA los Estados miembros para determinadas aves que merecen especial protección. También en este artículo, en su apartado 4, párrafo primero, se regula, en principio, la protección de estas zonas:
«1. Las especies mencionadas en el Anexo I serán objeto de medidas de conservación especiales en cuanto a su hábitat, con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción en su área de distribución.
En este sentido se tendrán en cuenta:
a) las especies amenazadas de extinción;
b) las especies vulnerables a determinadas modificaciones de sus hábitats;
c) las especies consideradas como raras porque sus poblaciones son escasas o porque su distribución local es limitada;
d) otras especies que requieran una atención particular debido al carácter específico de su hábitat.
Para proceder a las evaluaciones se tendrán en cuenta las tendencias y las variaciones en los niveles de población.
Los Estados miembros clasificarán en particular como zonas de protección especial [de esas especies] los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación [de] estas últimas dentro de la zona geográfica marítima y terrestre en que es aplicable la presente Directiva.
[...]
4. Los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas para evitar dentro de las zonas de protección mencionadas en los apartados 1 y 2 la contaminación o el deterioro de los hábitats así como las perturbaciones que afecten a las aves, en la medida que tengan un efecto significativo respecto a los objetivos del presente artículo. [...]»
5. De conformidad con el artículo 7 de la Directiva sobre los hábitats, las obligaciones impuestas en virtud del artículo 6, apartados 2, 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats sustituirán a cualesquiera obligaciones derivadas del artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves, a partir de la fecha de entrada en vigor de la Directiva sobre los hábitats –es decir, a partir de junio de 1994–, (5) o de la fecha de clasificación o de reconocimiento por parte de un Estado miembro en virtud de la Directiva sobre las aves si esta última fecha fuere posterior.
III. Hechos, procedimiento y pretensiones
6. En la provincia catalana de Lérida existen innumerables hábitats de tipo estepario, que ofrecen buenas condiciones ambientales a las especies de aves adaptadas a ellos. En el presente asunto, se trata, en especial, del águila perdicera (Hieraaetus fasciatus),
del sisón (Tetrax tetrax),
de la calandria (Melanocorypha calandra), de la alondra de Dupont (Chersophilus duponti),
de la carraca europea (Coracia garrulus)
y de la terrera común (Calandrella brachydactyla).
7. Así, la lista de áreas importantes para las aves en España, (6) publicada en 1998 por la Sociedad Española de Ornitología, menciona en esa provincia dos parajes especialmente adecuados para la protección de esas especies de aves: la IBA nº 142 «Secanos de Lérida», con una superficie de 62.500 hectáreas, y la nº 144 «Cogul-Alfes», con una superficie de 18.000 hectáreas (las siglas IBA corresponden a Important Bird Area o Important Bird Areas).
8. En 1988, España designó en el área de la IBA nº 144 una ZEPA con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves: la ZEPA «Mas de Melons», con una superficie de 1.462 hectáreas (actualmente 6.418 hectáreas, tras su ampliación). Aparte de esto, en el terreno de esas dos IBA no hay todavía ninguna ZEPA.
9. En el año 2001, la Comisión fue informada, mediante una queja, acerca de un plan para transformar en regadío unas 110.000 hectáreas de terrenos agrícolas. De este modo, se hará posible aumentar el riego en 1.500, 3.500 o 6.500 m³ de agua por hectárea. Para ello se requiere, en concreto, la realización de diversas obras. Mediante Ley 42/1994, de 30 de septiembre, (7) España declaró el plan como proyecto de interés general (nacional).
10. El 26 de septiembre de 2002, las autoridades competentes de la región emitieron una declaración de impacto ambiental de dicho proyecto. Ese mismo año comenzaron las primeras obras. Se cuenta con que la ejecución de todas las obras necesarias dure unos diez años. Aún no se ha iniciado el regadío propiamente dicho.
11. Tras recibir información adicional por parte de España y del denunciante, la Comisión consideró que el proyecto infringía la Directiva sobre las aves, razón por la que, el 1 de abril de 2004, solicitó a España, con arreglo al artículo 226 CE, que expusiese su postura. Pese a la respuesta de España, siguió manteniendo la misma tesis y el 14 de diciembre de 2004 adoptó un dictamen motivado. Éste se recibió el 22 de diciembre de 2004 en la Representación Permanente de España en Bruselas. En él, la Comisión señaló un plazo final de dos meses, es decir, hasta el 22 de febrero de 2005, para atenerse a lo dispuesto en la Directiva sobre las aves.
12. Posteriormente a la respuesta de España, que la Comisión recibió el 7 de marzo de 2005, se designaron otras ZEPA de una superficie total de 20.475 hectáreas, ya incluidas en el año 2003 en la zona controvertida. Supuestamente se trata de las zonas «Anglesola-Vilagrassa» (857 hectáreas), «Bellmunt-Almenara» (3.466 hectáreas), «Plans de Sió» (actualmente 5.298 hectáreas, tras su ampliación), «Granyena» (6.646 hectáreas), «Valls del Sió-Llobregós» (2.7791 hectáreas, aunque sólo parcialmente en la zona del proyecto) y «Secans de la Noguera» (aunque fuera de la zona de proyecto) en la IBA nº 142, así como «Secans del Segrià i Utxesa», que probablemente coincide en parte con terrenos de la IBA nº 144.
13. Pese a la respuesta de España, la Comisión interpuso el 11 de abril de 2006 el presente recurso solicitando que:
– Se declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2, 3 y 4, apartados 1 y 4, de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, relativa a la conservación de las aves silvestres.
– Se condene en costas al Reino de España.
14. El Reino de España solicita que:
– Se desestime el recurso.
– Se condene en costas a la institución demandante.
15. El 5 de septiembre de 2006, siendo tramitado el procedimiento judicial, Cataluña designó como ZEPA otros terrenos dentro de las IBA nº 142 y nº 144. Además de ampliar ZEPA ya existentes, se clasificó como ZEPA el paraje de «Secans de Belianes-Preixana» (1.925 hectáreas) dentro de la IBA nº 142. Actualmente, asciende a 38.150 hectáreas el total de terrenos clasificado como ZEPA dentro de la zona del proyecto.
IV. Apreciación jurídica
A. Sobre la admisibilidad del recurso
16. España critica, en primer lugar, que la Comisión ampliase el objeto del procedimiento tanto en el dictamen motivado como en el escrito de recurso, ya que en el escrito de requerimiento sólo se le exigió manifestarse sobre la infracción del artículo 4, apartados 1 y 4, de la Directiva sobre las aves, pero no sobre una infracción de los artículos 2 y 3. La Comisión no se manifiesta de modo expreso acerca de esta alegación.
17. La objeción de España debe ser acogida. El procedimiento administrativo previo establecido en el artículo 226 CE delimita el objeto de un recurso interpuesto al amparo de dicho artículo. (8) Ésta es la función del escrito de requerimiento, el cual debe dar a conocer al Estado miembro, por lo tanto, los elementos necesarios para preparar su defensa, (9) pero también debe permitirle esclarecer el asunto antes de recurrir al Tribunal de Justicia. (10) Por ello, el dictamen motivado y el recurso de la Comisión deben basarse en las mismas imputaciones que el escrito de requerimiento que inicia el procedimiento administrativo previo. (11) Por consiguiente, las imputaciones de la Comisión ya deben haber sido formuladas de manera más global en el escrito de requerimiento. (12)
18. Como alega España, el escrito de requerimiento sólo cita en su parte dispositiva el artículo 4, apartados 1 y 4, de la Directiva sobre las aves como disposición infringida. La Comisión no mencionó el artículo 2. Si bien reproduce someramente el artículo 3, (13) no indica, sin embargo, cómo se había infringido dicho precepto. Por ello, las imputaciones relativas a la infracción de los artículos 2 y 3 de la Directiva sobre las aves no aparecen formuladas en el escrito de requerimiento siquiera de manera global. De este modo, el dictamen motivado y el escrito de recurso contienen una ampliación ilícita del objeto del procedimiento.
19. Por consiguiente, son inadmisibles los motivos del recurso de la Comisión relativos a la infracción de los artículos 2 y 3 de la Directiva sobre las aves.
B. Sobre el fondo
1. Sobre los fundamentos jurídicos del recurso
20. En lo que el recurso sea admisible, la Comisión imputa a España una infracción del artículo 4, apartados 1 y 4, de la Directiva sobre las aves, en relación con el proyecto de regadío de la zona regable del Canal Segarra- Garrigues.
21. Con arreglo al artículo 4, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva sobre las aves, las especies mencionadas en el anexo I serán objeto de medidas de conservación especiales en cuanto a su hábitat, con el fin de asegurar su supervivencia y reproducción en su área de distribución. Según el artículo 4, apartado 1, párrafo cuarto, los Estados miembros clasificarán, en particular, como zonas de protección los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación de esas especies. Este aspecto ha sido para la jurisprudencia, hasta ahora, el ámbito de aplicación más importante del artículo 4, apartado 1.
22. No obstante, las partes coinciden en que el presente procedimiento no tiene por objeto la designación de determinadas ZEPA, (14) sino el deterioro de terrenos que debían haber sido clasificados como ZEPA. Por consiguiente, se trata de si España ha adoptado suficientes medidas de conservación especiales, en el sentido del artículo 4, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva sobre las aves, con independencia de las designaciones de ZEPA.
23. Por lo que respecta a las ZEPA, nos hallamos ante el ámbito de aplicación típico del artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves, el cual concreta lo dispuesto en el artículo 4, apartado 1, párrafo primero. Según aquél, los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas para evitar dentro de las zonas de protección mencionadas en los apartados 1 y 2 la contaminación o el deterioro de los hábitats así como las perturbaciones que afecten a las aves, en la medida que tengan un efecto significativo respecto a los objetivos de dicho artículo. La concreción del artículo 4, apartado 1, párrafo primero, en el artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves no excluye, sin embargo, que se pueda infringir simultáneamente las dos disposiciones. (15) Por el contrario, de una infracción del artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves es preciso inferir que se ha infringido asimismo el artículo 4, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva sobre las aves.
24. El artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves se aplicaba, en su origen, a las ZEPA designadas. La sentencia relativa a las Marismas de Santoña amplió su ámbito de aplicación a las zonas fácticas de protección de las aves. (16) De conformidad con el artículo 7 de la Directiva sobre los hábitats, las obligaciones impuestas en virtud del artículo 6, apartados 2, 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats sustituirán a cualesquiera obligaciones derivadas del artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves. Este precepto tiene vigencia a partir de la fecha de entrada en vigor de la Directiva sobre los hábitats –es decir, a partir de junio de 1994–, o de la fecha de clasificación o de reconocimiento por parte de un Estado miembro en virtud de la Directiva sobre las aves si esta última fecha fuere posterior. Además, el Tribunal de Justicia dejó claro en la sentencia Basses Corbières que las zonas fácticas de protección de las aves seguían estando sujetas a lo dispuesto en el artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves. (17)
25. Dado que, actualmente, se debe aplicar el artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva sobre los hábitats a las ZEPA existentes, el incumplimiento alegado por la Comisión se refiere exclusivamente a zonas fácticas de protección de las aves. La Comisión tiene que probar que el proyecto de regadío afecta negativamente a la función vital de esos terrenos en tanto que hábitat de aves protegidas.
2. Sobre los actos impugnados
26. La Comisión no actúa frente a daños ya generados, sino que ve la causa del incumplimiento en que España haya planificado y efectuado las formalidades dirigidas a la autorización del proyecto. A este respecto, menciona dos actos legales, a saber, la declaración de interés general en la Ley 42/1994 y la declaración de impacto ambiental del año 2002. En consecuencia, se ha de esclarecer, en primer lugar, si dichos actos pueden infringir de algún modo el artículo 4, apartado 4, primera frase, y el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves.
27. En opinión del Abogado General van Gerven, no hay duda de que un proyecto no ejecutado no puede vulnerar el artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves; sólo lo pueden hacer los proyectos ejecutados. (18) De ello se podría deducir que sólo un daño real puede generar la infracción. En apoyo de este argumento se puede decir que antes de la ejecución de un proyecto no es del todo seguro que se vaya a deteriorar una zona. Así, el Abogado General destacó en este contexto que algunos proyectos impugnados habían sido luego abandonados.
28. De hecho, los casos relativos al artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves trataban siempre de proyectos que habían sido ejecutados en su mayor parte, cuando no totalmente, y que, por lo tanto, ya tenían consecuencias sobre las zonas controvertidas. (19)
29. No obstante, el artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves dejaría de tener todo efecto práctico para la eficaz protección de los territorios, si se pudiese declarar un incumplimiento sólo una vez producidos los daños reales, pero no se pudiese frente a actos estatales que constituyan el requisito legal para el daño, o que incluso lo fomenten.
30. En consecuencia, la generación de daños nunca fue para el Tribunal de Justicia un requisito de apreciación. (20) Por el contrario, el Presidente del Tribunal de Justicia denegó las medidas cautelares contra el proyecto de construcción de un dique en la región alemana de Leybucht, porque la Comisión formuló la demanda pasados dos años desde la autorización y el proyecto ya había sido ejecutado en gran parte. (21) Contrario sensu
se deduce que, en interés de una tutela judicial efectiva, las decisiones administrativas pueden vulnerar el artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves y ser objeto de un recurso por incumplimiento, incluidas las medidas cautelares.
31. En el presente asunto, tanto la Ley 42/1994 como la declaración de impacto ambiental pueden facilitar, en principio el deterioro del territorio controvertido, dado que contribuyen a la ejecución del proyecto litigioso.
32. Ahora bien, de la Ley 42/1994 sólo se sabe que documenta el interés general en la transformación en regadío. En cambio, de dicho acto no se desprende que también establezca la primacía de ese interés frente a las exigencias de protección de las aves. Por lo tanto, la existencia de esta Ley no permite concluir que las medidas de conservación para el territorio controvertido no cumplan lo exigido en el artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves.
33. En cambio, la declaración de impacto ambiental se basa en la consideración del interés medioambiental pertinente y, en particular, en el interés de las especies de aves que deben protegerse. Según esta declaración, la protección de las aves no se opone a la ejecución del proyecto tal como se plantea en la declaración de impacto ambiental.
34. Por lo tanto, procede examinar si dicha declaración respetó lo dispuesto en el artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves. Existiría una infracción si conduce al deterioro de zonas fácticas de protección de las aves, sin suficiente justificación.
3. Sobre la existencia de zonas fácticas de protección de las aves
35. Las partes coinciden en que en la época de elaboración de la declaración de impacto ambiental no se habían clasificado en la zona del proyecto suficientes terrenos como ZEPA. La declaración de impacto ambiental lo expone claramente, dado que se encarga a las autoridades competentes la identificación y designación de más terrenos. (22)
36. Es pacífico entre las partes, que lo anterior es válido para, como mínimo 36.688 hectáreas, la diferencia entre las actuales 38.150 hectáreas designadas dentro de la zona del proyecto y las 1.462 hectáreas originales.
37. La pretensión de la Comisión sólo puede entenderse en el sentido de que considera que existe la obligación de designar más terrenos. Ahora bien, se refiere a la superficie total de terreno para las dos IBA, que ocupan juntas más de 80.000 hectáreas.
38. La remisión al inventario IBA no basta, sin embargo, para declarar que han de designarse más terrenos dentro de la zona del proyecto. El Tribunal de Justicia ya se ha manifestado, en relación con un inventario francés similar, en el sentido de que el mero hecho de que el emplazamiento de que se trate esté incluido en el inventario de áreas importantes para la conservación de las aves no prueba que deba ser clasificado como ZEPA. (23) Los datos del inventario IBA representan sólo un argumento rebatible acerca de la determinación de tales terrenos como zonas que deben ser designadas.
39. En el presente caso, los mapas de distribución de las principales especies de aves, presentado por la propia Comisión, constituyen un elemento en contra de que deba designarse la totalidad de los terrenos IBA. Estos mapas no demuestran que esas especies utilicen cada terreno de las dos IBA. La Comisión no ha expuesto en qué medida, con arreglo a esos mapas de distribución, deben designarse más terrenos dentro de la zona del proyecto.
40. Además, la descripción expuesta de las dos IBA permite concluir que no se hallan totalmente dentro de la zona del proyecto, sino que se extienden a terrenos fuera de él. Pero la Comisión tampoco expone de qué terrenos se trata.
41. Por consiguiente, como alega España, para el presente procedimiento se debe partir de que, en la fecha de la declaración de impacto ambiental, había dentro del área del proyecto zonas fácticas de protección de las aves con una superficie de 36.688 hectáreas.
4. Sobre el deterioro
42. A continuación, se ha de examinar si, al elaborar la declaración sobre impacto ambiental, España garantizó la conservación de las zonas, exigida en el artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves, respecto a esas zonas fácticas de protección de las aves. Con arreglo a esta disposición, se han de tomar las medidas adecuadas para evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats así como las perturbaciones que afecten a las aves, en la medida que tengan un efecto significativo respecto a los objetivos de dicho artículo.
43. La transformación en regadío de hábitats esteparios y la consiguiente intensificación de la explotación agrícola alteran las características de estos hábitats. Se ha de presumir que los terrenos regados no son tan adecuados para las especies adaptadas a los hábitats esteparios. Por consiguiente, el regadío deterioraría las zonas fácticas de protección de las aves.
44. No obstante, España alega que esta presunción es puramente hipotética y hace hincapié, además, en que cualquier deterioro será compensado con medidas correctoras y compensatorias. Sin embargo, esta alegación entra en contradicción con la declaración de impacto ambiental. Como reconoce expresamente el Gobierno español, (24) las autoridades competentes llegaron a la conclusión de que, pese
a las medidas preventivas, correctoras y compensatorias previstas, las consecuencias son de «carácter severo». (25)
45. Además, si bien las medidas que minimicen los daños pueden limitar o incluso excluir un deterioro, no es éste el caso, por definición, de las medidas de compensación. En efecto, las medidas compensatorias presuponen la existencia de un daño que debe ser reparado por otros medios.
46. En el presente asunto, la única medida que se puede tener en cuenta para minimizar el daño es, en principio, excluir del regadío adicional los terrenos que deben designarse. Sin embargo, a estos efectos, en la declaración de impacto ambiental sólo se prevén unas 18.000 hectáreas. (26) Al parecer, esta superficie incluye la totalidad de la ZEPA Mas de Melons ya entonces designada. De este modo, al menos unas 20.000 hectáreas de zonas fácticas de protección de las aves, es decir, más de la mitad, tendrán un regadío adicional.
47. En vista de la extensión de que se trata ha de considerarse que ese deterioro tiene un efecto significativo respecto a los objetivos del citado artículo. Esta conclusión no se ve refutada por la afirmación, contenida en la declaración de impacto ambiental, de que ninguna de las especies desaparecería, habida cuenta de las medidas compensatorias. Pero ya es notable la reducción de sus poblaciones.
48. De este modo, procede declarar que, al emitir la declaración de impacto ambiental, las autoridades competentes autorizaron el deterioro de zonas fácticas de protección de las aves. Así, no tendrían efecto alguno las medidas necesarias para evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats, así como la perturbación de las aves.
5. Sobre la justificación
49. El Gobierno español expone, sin embargo, distintos enfoques para justificar el deterioro.
50. Según el Tribunal de Justicia, una excepción al artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves, sólo puede estar justificada por razones extraordinarias que obedezcan a un interés general que sea superior a aquel al que responde el objetivo ecológico perseguido con la Directiva. (27) Para ello se requiere, en particular, que no exista alternativa alguna al deterioro, es decir, no debe ir más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido. (28)
51. El proyecto de regadío del presente asunto se debe a razones económicas. Pero las necesidades económicas no pueden justificar, según jurisprudencia reiterada, el deterioro de zonas fácticas de protección de las aves. (29) Ahora bien, se plantea la cuestión de si es posible esa justificación a través de las medidas compensatorias y de las ventajas ecológicas que alega España.
52. En la sentencia Leybucht, el Tribunal de Justicia reconoció que las compensaciones ecológicas pueden justificar el deterioro efectivo de una zona protegida debido a razones económicas. (30) La sentencia puede entenderse en el sentido de que las medidas compensatorias pueden justificar en principio las intervenciones en zonas protegidas.
53. Sin embargo, hay que mantenerse reticente frente a la justificación de intervenciones mediante compensaciones, dado que apenas se puede garantizar su éxito previamente. Éste depende de procesos naturales que raramente se comprenden y prevén del todo. De este modo, con las medidas compensatorias se corre el riesgo de reducir efectivamente el patrimonio natural europeo existente, mientras que la creación de nuevos recursos económicos sólo representa, en principio, una mera esperanza. Por lo tanto, la compensación debería ser únicamente la ultima ratio,
cuando la intervención es imperativa. (31)
54. De acuerdo con lo anterior, un examen más a fondo de la sentencia Leybucht demuestra que se trata de una situación especial, que no abre la posibilidad de trasladarla ilimitadamente a otros casos de distinta configuración. El asunto Leybucht trata sobre la construcción y levantamiento de diques en el Mar del Norte, que provocaron la pérdida de prados salados y de terrenos a la vista durante la bajamar, hábitats que son importantes para la conservación de distintas especies de aves. En principio, este deterioro estaba justificado por importantes razones de interés general, es decir, el peligro de inundación y la protección de la costa. (32)
55. El Tribunal de Justicia sólo entró a considerar las compensaciones ecológicas porque el proyecto, tal como había sido diseñado, tenía en cuenta intereses económicos que no bastaban por sí solos como justificación. (33) De no haberse contado con éstos, hubiesen sido menores las consecuencias del proyecto sobre las necesidades de protección de las aves, pero hubiese provocado notables cargas económicas. Por eso, el deterioro de la zona de protección de aves no debe abrir nuevas posibilidades económicas, sino evitar una intervención en las ya alcanzadas.
56. El Abogado General van Gerven defendió, en esa situación, la tesis de que, en la elaboración de un proyecto, se podían tener en cuenta necesidades económicas por razones que tengan prioridad frente al interés ecológico, siempre y cuando el perjuicio accesorio para el medio ambiente, como consecuencia de las necesidades económicas, no sea desproporcionado en comparación con el perjuicio considerable para estas necesidades si no fuesen tenidas en cuenta. (34) En otras palabras, en el marco de un proyecto global que se justifique por razones extraordinarias, algunos elementos de su diseño pueden justificarse por razones económicas, cuando éstas tengan mayor peso que el perjuicio medioambiental y éste sea compensado. A mi parecer, también la sentencia Leybucht se basa en esta idea.
57. Así lo confirman asimismo las sentencias posteriores del Tribunal de Justicia, en las que hizo hincapié en que el régimen de protección del artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves es más estricto que el del artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats, (35) dado que la Directiva sobre las aves ofrece menos posibilidades de justificar las intervenciones. (36)
58. Este enfoque sería inútil si las intervenciones en las zonas fácticas de protección de las aves pudiesen estar justificadas siempre con medidas compensatorias sin más condiciones. El artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats exige precisamente no sólo una mera compensación, sino, además de todo,
razones imperativas de importante interés público y la inexistencia de alternativas.
59. La tesis del Abogado General van Gerven, que aquí apoyo en la medida expuesta, coincide, por lo tanto, plenamente con la línea del Tribunal de Justicia. En este sentido, en el marco del artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves tampoco sirve de justificación una compensación. Antes bien, se exige adicionalmente
una justificación fundamental de todo el proyecto por razones extraordinarias. Sólo entonces la compensación puede permitir, eventualmente, realizar una intervención negativa en las necesidades de protección de las aves, intervención requerida para limitar el detrimento, a causa del proyecto global, de plazas económicas existentes. Con esta interpretación es más fácil justificar un proyecto con arreglo al artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats que en el marco del artículo 4, apartado 4, primera frase de la Directiva sobre las aves.
60. Sin embargo, el Tribunal de Justicia no tiene que esclarecer caso por caso los requisitos y alcance de tan limitada excepción a la protección de zonas, con arreglo al artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves. La configuración del presente asunto es totalmente diferente de la sentencia Leybucht. No se observan aquí razones extraordinarias para el proyecto de regadío. Por eso no es posible justificarlo con medidas compensatorias.
61. Además, parece dudoso que las medidas previstas puedan compensar de algún modo la amenazante pérdida de hábitats esteparios. En todo caso, no parece adecuado para compensar los perjuicios el argumento expuesto por España relativo a la utilización de los campos de regadío por el sisón. Antes bien, procede volver a recordar que las consecuencias del proyecto, según la declaración de impacto ambiental, son significativas pese a todas las medidas previstas.
62. España destaca a continuación que el regadío garantiza que se puedan continuar las explotaciones agrícolas de la zona. Afirma que es necesario, pues sin esas explotaciones perdería su especial adecuación para la protección de las aves.
63. Es de hecho bien posible, incluso muy probable, que se tenga que continuar con las actuales explotaciones para mantener ese estado favorable a la protección de las aves. Con arreglo al artículo 4 de la Directiva sobre las aves, España tendría entonces la obligación de garantizarlo. (37)
64. Sin embargo, no veo que el proyecto de regadío garantice la continuación de las explotaciones. Antes bien, el proyecto conduciría incluso a una alteración de las explotaciones que, disponiendo de más agua e intensificando la agricultura, reduciría la adecuación de los terrenos afectados para la protección de las aves. Por consiguiente, se requerirían otras medidas para garantizar la continuación de las explotaciones actuales, por ejemplo, mediante las subvenciones correspondientes. (38)
65. En consecuencia, no se justifica el deterioro.
6. Sobre la eliminación de la infracción
66. Por último, en la fecha pertinente, es decir, hasta el 22 de febrero de 2005, fecha de expiración del plazo que la Comisión le señaló en el dictamen motivado, España no puso fin a la infracción al artículo 4 de la Directiva sobre las aves.
67. Es cierto que hasta esa fecha España designó otras ZEPA dentro de la zona del proyecto. Independientemente de que se designasen más terrenos tras haber expirado el plazo, la designación de ZEPA no basta, sin embargo, para poner fin a la infracción. Como destacan las partes reiteradamente, en el presente asunto no se trata de la obligación de designar zonas, sino de si se perjudicaron las zonas fácticas de protección de las aves con la declaración de impacto ambiental.
68. Por esa razón, poner fin a la infracción hubiese exigido abandonar el proyecto, al menos en las zonas fácticas de protección de las aves o, como alternativa, clasificar esas zonas y tramitar el procedimiento exigido con arreglo al artículo 7 en relación con el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats. En el presente asunto no ha sucedido ni lo uno ni lo otro. Por consiguiente, España no había puesto fin a la infracción en la fecha pertinente.
69. En resumen, procede declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartados 1 y 4, de la Directiva sobre las aves, al adoptar la declaración de impacto ambiental del proyecto de regadío de la zona regable del Canal Segarra-Garrigues.
V. Costas
70. Con arreglo al artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Aunque procede declarar la inadmisibilidad parcial del recurso, han de estimarse los motivos de la Comisión contra el proyecto litigioso. Por lo tanto, procede condenar en costas a España.
VI. Conclusión
71. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva lo siguiente:
1) Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartados 1 y 4, de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, al adoptar la declaración de impacto ambiental del proyecto de regadío de la zona regable del Canal Segarra-Garrigues.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar en costas al Reino de España.
(1) .
(2)  –	DO L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125.
(3)  –	DO L 206, p. 7.
(4)  –	Véase la sentencia de 7 de diciembre de 2000, Comisión/Francia (Basses Corbières) (C‑374/98, Rec. p. I‑10799), apartados 47 y 57.
(5)  –	También la sentencia de 18 de marzo de 1999, Comisión/Francia (Desembocadura del Sena) (C‑166/97, Rec. p. I‑1719), apartado 5, habla sólo de junio de 1994. En realidad, es difícil determinar con precisión el plazo para la adaptación de las normativas nacionales a la Directiva sobre los hábitats. En virtud del artículo 191, apartado 2, del Tratado CEE (actualmente artículo 254 CE, tras su modificación), que estaba entonces vigente, dicho plazo se basa en la fecha en que fue comunicada al Estado miembro. La base de datos Eur-Lex menciona como término el 10 de junio de 1994, mientras que, en las sentencias de 26 de junio de 1997, Comisión/Grecia (no adaptación del Derecho nacional) (C‑329/96, Rec. p. I‑3749), apartado 2, y de 11 de diciembre de 1997, Comisión/Alemania (no adaptación del Derecho nacional) (C‑83/97, Rec. p. I‑7191), apartado 2, el Tribunal de Justicia se basa en la fecha de 5 de junio de 1994.
(6)  –	Carlota Viada (ed.), Áreas importantes para las aves en España,
Madrid, 1998. Este documento ha sido aportado entre los anexos del escrito de demanda presentado en el asunto pendiente C‑235/04, Comisión/España.
(7)  –	BOE de 31 de diciembre de 1994.
(8)  –	Sentencia de 24 de junio de 2004, Comisión/Países Bajos (C‑350/02, Rec. p. I‑6213), apartado 20.
(9)  –	Sentencias de 17 de septiembre de 1996, Comisión/Italia (C‑289/94, Rec. p. I‑4405), apartado 15, y de 15 de febrero de 2001, Comisión/Francia (C‑230/99, Rec. p. I‑1169), apartado 31.
(10)  –	Sentencia de 9 de noviembre de 1999, Comisión/Italia (C‑365/97, Rec. p. I‑7773), apartados 23 y 24.
(11)  –	Sentencia de 29 de septiembre de 1998, Comisión/Alemania (C‑191/95, Rec. p. I‑5449), apartado 55, y Comisión/Italia, citada en la nota 10, apartado 23.
(12)  –	Sentencias Comisión/Alemania, citada en la nota 11, apartado 54, y Comisión/Italia, citada en la nota 10, apartado 26.
(13)  –	La traducción provisional del borrador del escrito de requerimiento cita en ese lugar también el artículo 2, pero la versión final en español no lo hace.
(14)  –	A este respecto, existe un procedimiento en curso por una insuficiencia global de designación de ZEPA por parte de España. Véanse para ello mis conclusiones de 14 de septiembre 2006, presentadas en el asunto Comisión/España (C‑235/04, aún no publicadas en la Recopilación).
(15)  –	Véanse mis conclusiones de 19 de abril de 2007, presentadas en el asunto Comisión/Italia (Santa Catarina) (C‑304/05, aún no publicadas en la Recopilación), puntos 74 y ss.
(16)  –	Sentencia de 2 de agosto de 1993, Comisión/España (Marismas de Santoña) (C‑355/90, Rec. p. I‑4221), apartado 22.
(17)  –	Citada en la nota 4, apartados 47 y 57.
(18)  –	Conclusiones de 9 de junio de 1993, presentadas en el asunto Comisión/España (Marismas de Santoña), citado en la nota 16, punto 50.
(19)  –	Véanse las sentencias Marismas de Santoña, citada en la nota 16, apartados 33 y ss.; Desembocadura del Sena, citada en la nota 5, apartados 27 y ss., y el auto del Presidente del Tribunal de Justicia, de 16 de agosto de 1989, Comisión/Alemania (Leybucht) (C‑57/89 R, Rec. p. 2849), apartado 16.
(20)  –	Véase, en particular, la sentencia Marismas de Santoña, citada en la nota 16, apartados 42 y ss., respecto al motivo de recurso al que se refería la opinión del Abogado General van Gerven mencionada en el punto 27 de las presentes conclusiones.
(21)  –	Auto Leybucht, citado en la nota 19, apartados 16 y ss.
(22)  –	Hoja 54 de los anexos al escrito de contestación.
(23)  –	Sentencia Desembocadura del Sena, citada en la nota 5, apartado 42.
(24)  –	Apartados 40 y 42 del escrito de contestación.
(25)  –	Hoja 52 de los anexos al escrito de contestación. También parecen sustentar la idea del deterioro notable, los escritos de las autoridades medioambientales, presentados por la Comisión en el anexo 5 del escrito de recurso.
(26)  –	Hoja 55 de los anexos del escrito de recurso.
(27)  –	Sentencias de 28 de febrero de 1991, Comisión/Alemania (Leybucht) (C‑57/89, Rec. p. I‑883), apartados 21 y 22, y Marismas de Santoña, citada en la nota 16, apartado 19.
(28)  –	Así establecido expresamente en el artículo 6, apartado 4, y en el artículo 16 de la Directiva sobre los hábitats, así como en el artículo 9 de la Directiva sobre las aves. Acerca de la justificación de restricciones a las libertades fundamentales a través de objetivos de interés general no establecidos por escrito, véanse las sentencias de 11 de septiembre de 2003, Anomar y otros (C‑6/01, Rec. p. I‑8621), apartado 86; de 24 de noviembre de 2005, Schwarz (C‑366/04, Rec. p. I‑10139), apartado 33; de 15 de diciembre de 2005, Nadin y Nadin-Lux (C‑151/04 y C‑152/04, Rec. p. I‑11203), apartado 39, y de 23 de febrero de 2006, A-Punkt Schmuckhandel (C‑441/04, Rec. p. I‑2093), apartados 26 y 27.
(29)  –	Sentencias Leybucht, citada en la nota 27, apartado 22, y Marismas de Santoña, citada en la nota 16, apartados 19 y 45.
(30)  –	Citada en la nota 27, apartado 26.
(31)  –	Véanse mis conclusiones de 27 de abril de 2006, presentadas en el asunto en el que recayó la sentencia de 26 de octubre de 2006, Comisión/ Portugal (Castro Verde) (C‑239/04, Rec. p. I‑0000), punto 35.
(32)  –	Sentencia Leybucht, citada en la nota 27, apartado 23.
(33)  –	Sentencia Leybucht, citada en la nota 27, apartado 24.
(34)  –	Conclusiones de 5 de diciembre de 1990, presentadas en el asunto Comisión/Alemania (Leybucht) (citada en la nota 27), punto 39.
(35)  –	Sentencia Basses Corbières, citada en la nota 4, apartado 50.
(36)  –	Sentencia 11 de julio de 1996, Royal Society for the Protection of Birds (Lappel Bank) (C‑44/95, Rec. p. I‑3805), apartado 37.
(37)  –	Véanse mis conclusiones Santa Catarina, citadas en la nota 15, punto 75, y de 23 de febrero de 2006, presentadas en el asunto en el que recayó la sentencia de 13 de julio de 2006, Comisión/Portugal (Moura, Mourão, Barrancos) (C‑191/05, Rec. p. I‑6853), punto 14, así como, respecto a ZEPA designadas, la sentencia de 20 de octubre de 2005, Comisión/Reino Unido (Conformidad) (C‑6/04, Rec. p. I‑9017), apartados 33 y 34.
(38)  –	Véanse la sentencia de 15 de diciembre de 2005, Comisión/Finlandia (Caza primaveral de aves acuáticas) (C‑344/03, Rec. p. I‑11033), apartados 35, 38 y 40, y mis conclusiones de 11 de enero de 2007, presentadas en el asunto Comisión/Austria (Conformidad) (C‑507/04, aún no publicadas en la Recopilación), punto 61.