62001CC0281_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1. O presente processo diz respeito à escolha da base jurídica para a decisão do Conselho relativa à celebração do Acordo para a Coordenação de Programas de Rotulagem em Matéria de Eficiência Energética para Equipamento de Escritório (a seguir «acordo Energy Star»). Tal como no parecer 2/00, emitido no ano passado, trata-se de definir, por um lado, o âmbito de aplicação do artigo 133.° CE relativo à política comercial e, por outro, do artigo 175.° CE relativo à protecção do ambiente.
II - Enquadramento jurídico
1) Acordo Energy Star
2. Do acordo Energy Star constam as seguintes normas de importância decisiva para o presente processo:
3. O acordo tem o seguinte título: «Acordo entre o Governo dos Estados Unidos da América e a Comunidade Europeia para a Coordenação de Programas de Rotulagem em Matéria de Eficiência Energética para Equipamento de Escritório.»
4. O preâmbulo do acordo estabelece: «O Governo dos Estados Unidos da América e a Comunidade Europeia [...], desejando maximizar a poupança de energia e os benefícios ambientais mediante estímulo da oferta e procura de produtos energeticamente eficientes, acordaram no que segue:»
5. «Artigo I
Princípios Gerais
1) As partes utilizam especificações comuns de eficiência energética e um logótipo comum a fim de definir objectivos coerentes para os fabricantes, e maximizar assim os efeitos dos respectivos esforços sobre a oferta e a procura deste tipo de produtos.
2) As partes utilizam o logótipo comum para identificar os tipos de produtos energicamente eficientes enumerados no anexo C.
3) As partes devem assegurar que as especificações comuns conduzam a uma eficiência cada vez maior, que tenha em conta as práticas técnicas mais avançadas existentes no Mercado.
4) As partes devem assegurar que os consumidores tenham oportunidade de identificar os produtos eficientes por disporem do rótulo no Mercado.»
6. «Artigo II
Definições
1) Para efeitos do presente acordo, entende-se por:
a) [...]
b) Logótipo comum, a marca de certificação registada dos EUA, designada no anexo A, que é propriedade EPA (Agência de Protecção do Ambiente dos EUA);
c) [...]
d) Programa de rotulagem Energy Star, um programa gerido por um órgão de gestão, que utiliza especificações, marcas e directrizes comuns relativas à eficiência energética a aplicar aos tipos de produtos designados;
e) [...]
f) [...]»
7. O anexo A define o logótipo comum e o anexo B estabelece as directrizes de utilização do logótipo, assim como da designação Energy Star. O anexo C define as especificações para os produtos abrangidos pelo acordo. O acordo define especificações para as seguintes categorias de produtos: computadores, monitores, impressoras, telecopiadoras, máquinas de franquiar, fotocopiadoras, digitalizadores e dispositivos multifunções.
2) Regulamento (CE) n.° 2422/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de Novembro de 2001, relativo a um Programa Comunitário de Rotulagem em Matéria de Eficiência Energética para Equipamento de Escritório
8. O acordo Energy Star foi transposto para o direito comunitário pelo Regulamento n.° 2422/2001, que foi adoptado com base jurídica no artigo 175.°, n.° 1, CE, apesar de a proposta apresentada pela Comissão indicar o artigo 95.° CE como base jurídica.
III - Matéria de facto
9. A Agência americana de Protecção do Ambiente (Environmental Protection Agency, a seguir «EPA») criou em 1992 o programa Energy Star, que começou por se ocupar primordialmente de equipamento de escritório, abrangendo entretanto aparelhos electrodomésticos, aquecimentos e sistemas de refrigeração, electrónica de consumo, equipamento de escritório para uso privado, equipamento de refrigeração de água, construção civil, iluminação, janelas, ventiladores, sinalética para saídas de emergência, material de cobertura de telhados, transformadores, semáforos e outros produtos, assim como prestações de serviços . No âmbito deste programa são estabelecidas normas relativas ao consumo de energia de aparelhos e às prestações de serviços. Tratar-se-á, neste caso, de normas não vinculativas. Os fabricantes dos aparelhos em questão poderão participar a título facultativo neste programa. De modo a identificar os produtos que observem as normas estabelecidas, foi criado o logótipo Energy Star.
10. A indústria de equipamento de escritório, incluindo os fabricantes europeus, cumpre em geral as normas estabelecidas neste programa e utiliza o logótipo Energy Star para os seus produtos. Atendendo a este facto, a Comissão propôs a adesão da Comunidade ao programa americano, em vez de desenvolver um programa próprio em matéria de eficiência energética para equipamento de escritório. Por este motivo, apresentou em 1 de Julho de 1999 ao Conselho uma proposta de decisão para a celebração do acordo Energy Star com os Estados Unidos da América, baseada no artigo 133.° CE .
11. O Conselho aprovou esta proposta por unanimidade, em 14 de Dezembro de 2000, baseando, no entanto, a sua decisão no artigo 175.°, n.° 1, CE. O acordo foi assinado a 19 de Dezembro de 2000 em Washington.
12. Com a Decisão 2001/469/CE, de 14 de Maio de 2001, ora impugnada, o Conselho aprovou a celebração do acordo . Este, por sua vez, tem como base jurídica o artigo 175.°, n.° 1, CE, tendo entrado em vigor em 7 de Junho de 2001.
IV - Observações e pedidos das partes
1) Comissão
13. A Comissão contesta a escolha da base jurídica para a decisão de 14 de Maio de 2001. No seu entender, o acordo, atendendo ao seu objectivo e conteúdo, visa facilitar o comércio. Possibilita aos fabricantes comercializar os seus produtos tanto no mercado europeu como no americano, através da utilização de um único rótulo, que poderá ser obtido através de um único processo de registo. Os fabricantes de equipamento de escritório poderão assim poupar os custos inerentes à utilização de dois rótulos diferentes, cada qual com os seus requisitos e processos de registo. Por conseguinte, a decisão impugnada deverá ter como base jurídica o artigo 133.° CE.
14. O objectivo do acordo não é a criação de um programa de poupança de energia, mas sim a coordenação do programa de rotulagem europeu com o programa americano. A alternativa à celebração do acordo Energy Star seria a introdução de um rótulo europeu próprio em matéria de poupança de energia com normas próprias e um processo de registo específico, o que teria como consequência a existência de dois rótulos concorrentes em matéria de energia, com os potenciais entraves ao comércio daí resultantes.
15. O preâmbulo do acordo define como finalidade do acordo a intenção das partes contratantes de maximizarem a poupança de energia e os benefícios ambientais daí decorrentes mediante estímulo da oferta e procura de produtos energeticamente eficientes, o que apenas espelha a motivação da EPA para a criação do programa Energy Star, mas não o objectivo do acordo de criar um rótulo comum para ambos os mercados através da coordenação dos diferentes programas de rotulagem.
16. A Comissão baseia, além disso, a sua interpretação no título do acordo, que refere a «coordenação de programas de rotulagem». Além do mais, remete para a formulação constante do décimo terceiro e décimo quarto considerandos da sua proposta para o Regulamento n.° 2422/2001, através do qual o acordo foi transposto para o direito comunitário.
17. Paralelamente, a Comissão também invoca a prática contratual da Comunidade. Com base no artigo 133.° CE foram celebrados com uma série de terceiros países acordos sobre o reconhecimento mútuo de normas técnicas. O acordo Energy Star ocupa-se exactamente disso, dado estabelecer normas comuns para equipamento de escritório energeticamente eficiente.
18. O facto de o acordo também contribuir para a protecção do ambiente não se opõe à interpretação da Comissão. A consideração de aspectos da protecção do ambiente por acordos comerciais é uma consequência natural do artigo 6.° CE, que declara a protecção do ambiente como uma tarefa crucial. Invocando a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a Comissão defende uma interpretação extensiva do conceito «política comercial», na acepção do artigo 133.° CE. Devido ao carácter potencialmente limitativo do comércio resultante de disposições sobre a protecção do ambiente unilateralmente adoptadas, um crescente número de acordos comerciais também abordam parâmetros ambientais. Tal como já foi confirmado pela jurisprudência, o facto de os acordos comerciais tomarem em consideração aspectos de protecção do ambiente, não implica que esses acordos já não sejam celebrados com base no artigo 133.° CE. Como prova da sua interpretação, cita o acordo relativo à aplicação de medidas sanitárias e fitossanitárias, celebrado no âmbito da OMC .
19. A Comissão considera que a interpretação restritiva do conceito «política comercial» sustentada pelo Conselho é um retrocesso em relação à jurisprudência e prática jurídica habituais, receando que isso possa afectar a eficácia da política comercial comunitária. O presente processo diz respeito à delimitação da competência exclusiva da Comunidade no domínio do comércio externo em relação à competência partilhada da Comunidade e dos Estados-Membros no domínio da política de protecção do ambiente. Com efeito, o acordo Energy Star foi apenas celebrado pela Comunidade. Porém, da declaração do Conselho emitida no contexto da aprovação do referido acordo, resulta que este considera os acordos comerciais com impacto a nível de protecção do ambiente como medidas de política de protecção ambiental, pretendendo celebrá-los, por princípio, como acordos mistos, o que a Comissão considera inaceitável.
20. O facto de se tratar de preceitos não vinculativos, não impede que se encare a celebração do acordo como uma medida para facilitar o comércio. Restrições ao comércio também poderão resultar de normas facultativas. O logótipo Energy Star é, de facto, um pressuposto para uma comercialização bem sucedida de equipamento de escritório no mercado americano. O acordo tem como objectivo a supressão dos entraves ao comércio existentes.
21. A Comissão não considera convincente o facto de o Conselho remeter a questão para o Regulamento n.° 1980/2000 . Esta regulamentação relativa ao mercado interno não diz respeito nem à coordenação de programas concretizados com outros Estados nem ao reconhecimento mútuo de certificações, matérias que constam do acordo Energy Star. A escolha da base jurídica para um acto jurídico intracomunitário não prejudica a escolha da base jurídica para a aprovação de um acordo celebrado pela Comunidade.
22. A título meramente subsidiário, a Comissão alega que a base jurídica para a celebração de um acordo internacional não deverá ser, em caso algum, o artigo 175.°, n.° 1, CE. Esta disposição confere apenas poderes para a adopção de actos jurídicos internos. No âmbito do título relativo à protecção do ambiente, os acordos internacionais deverão ser antes baseados no artigo 174.°, n.° 4, CE, tal como o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de decidir .
23. Na audiência pública, a Comissão pronunciou-se ainda sobre o parecer 2/00. No seu entender, o presente caso difere daquele que serviu de base ao parecer, na medida em que o acordo Energy Star não foi negociado no âmbito de um acordo relativo à protecção do ambiente, como foi o caso do protocolo de Cartagena. Por conseguinte, as conclusões do Tribunal de Justiça, consignadas no parecer 2/00, não se opõem à tese segundo a qual o acordo Energy Star deveria ser aprovado com base no artigo 133.° CE.
24. Por estes motivos, a Comissão solicita a anulação da Decisão 2001/469 e a condenação do Conselho no pagamento das despesas.
2) Conselho
25. O Conselho pede que o recurso seja julgado improcedente e que a Comissão seja condenada nas despesas.
26. De acordo com o Conselho, a finalidade e o conteúdo do acordo são a diminuição do consumo de energia mediante o estímulo da oferta e da procura de produtos de escritório energeticamente eficientes. Considera, portanto, o artigo 175.°, n.° 1, CE como a base jurídica adequada.
27. Sustenta esta interpretação com o texto do preâmbulo, segundo o qual as partes contratantes envidam esforços no sentido de «[...] maximizar a poupança de energia e os benefícios ambientais [...]».
28. Além disso, o Conselho remete para o artigo 1.°, n.° 1 do acordo, segundo o qual as partes celebram o acordo a fim de maximizar os efeitos dos respectivos esforços sobre a oferta e a procura de produtos energeticamente eficientes. Esta vontade também é expressa nas notas diplomáticas trocadas no contexto da celebração do acordo, nas quais se declara que, a fim de maximizar o impacto dos respectivos programas individuais em matéria de eficiência energética do equipamento de escritório, as partes contratantes utilizarão um conjunto de especificações comuns de eficiência energética e um logótipo comum.
29. O Conselho contesta que o acordo possa criar facilidades comerciais. O logótipo já constituía, na fase anterior à celebração do acordo, uma norma «de facto» para os fabricantes. Os fabricantes europeus poderiam, mesmo sem a existência do acordo, utilizar o logótipo Energy Star, conferido pela EPA, desde que se registassem na EPA .
30. O acordo permite, aliás, a adopção de outros programas de eficiência energética, que poderão coexistir com o programa Energy Star. Este facto confirma que do acordo não resultam facilidades para as relações comerciais, dado que, de modo algum, impede a existência de inúmeros logótipos.
31. O Conselho considera que, atendendo ao resultado, o acordo é neutral no que diz respeito ao comércio. O artigo XI, n.° 4, dispõe precisamente que nenhuma das partes levantará obstáculos à importação, exportação, venda ou distribuição de um produto pelo facto de ostentar as marcas de eficiência energética do órgão de gestão da outra parte.
32. O acordo conduz, quanto muito, a efeitos sinergéticos. Em todo o caso, o elemento comercial apenas será acessório em relação à finalidade perseguida, em primeira linha, pelo acordo, não excluindo, por conseguinte, a utilização do artigo 175.° CE.
33. Também o Conselho invoca a prática contratual da Comunidade para apoiar a sua tese, argumentando que inúmeros acordos já foram celebrados tendo como base jurídica o artigo 175.° CE, apesar de se referirem igualmente a questões comerciais. Remete para a Convenção de Viena para a Protecção da Camada de Ozono e para o Protocolo de Montreal relativo às Substâncias que Empobrecem a Camada de Ozono, para a Convenção sobre o Controlo dos Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos e sua Eliminação (Convenção de Basileia), assim como para a Convenção de Washington sobre o Comércio Internacional das Espécies Selvagens da Fauna e da Flora Ameaçadas de Extinção. Esta última foi posta em prática na Comunidade através da adopção do Regulamento n.° 3626/82, entretanto substituído pelo Regulamento n.° 338/97, aprovado com base no artigo 175.° CE . Contrariamente ao presente caso, os acordos referidos pela Comissão dizem respeito à adopção de normas vinculativas e não apenas facultativas. Existe uma diferença considerável entre estas duas categorias. O facto de a base jurídica do artigo 133.° CE não ter sido aplicada para a implementação de outras normas voluntárias, constitui uma prova da incorrecção da tese da Comissão, segundo a qual normas facultativas poderão representar entraves ao comércio.
34. Também o conteúdo do acordo atesta que a principal finalidade constitui a poupança de energia. O artigo IV estabelece que os consumidores deverão ser informados sobre o logótipo e o seu significado. De acordo com os artigos IV, V e VIII, estão previstas fiscalizações e medidas para impor uma correcta utilização do logótipo. Também as disposições sobre a cooperação das partes contratantes e o reconhecimento mútuo de registos efectuados (artigo VI, VIII, IX e X, assim como V) têm como finalidade a concretização da redução do consumo de energia.
35. Como fundamentação da sua opinião jurídica, o Conselho remete ainda para medidas intracomunitárias de adopção de rótulos ecológicos facultativos, que foram aprovados tendo como base jurídica o artigo 175.° CE. A este respeito, cita o Regulamento n.° 880/92, adoptado com base no antigo artigo 130.° -S (que passou, após alteração, a artigo 175.° CE) e a Decisão 1999/205/CE da Comissão, de 26 de Fevereiro de 1999 . Os considerandos desta decisão referem-se expressamente ao programa Energy Star e prevêem a revisão dos critérios mencionados na decisão, de modo a adaptar as exigências energéticas à inovação tecnológica, à evolução do mercado e ao programa Energy Star. O Conselho parte do principio de que, dada a celebração do acordo Energy Star, não será necessário repetir esta decisão sob o novo regime, introduzido pelo Regulamento n.° 1980/2000, também adoptado com base no artigo 175.° CE.
36. Aliás, só a concepção de que estamos perante medidas de protecção do ambiente será conciliável com a adopção pelos Estados-Membros de rótulos próprios de protecção do ambiente, como será o caso do «Anjo Azul», o «Cisne» e o logótipo «GEA», o que comprova a competência partilhada da Comunidade e dos Estados-Membros neste domínio. Se a introdução de rótulos próprios de protecção do ambiente fosse considerada uma medida de política comercial, esta competência pertenceria exclusivamente à Comunidade e a actuação dos Estados-Membros neste domínio seria contrária à lei.
37. O Conselho recusa a aplicação do artigo 174.°, n.° 4, CE, remetendo para a jurisprudência existente . Em conformidade com esta, o artigo 174.° CE apenas define os objectivos da política ambiental, enquanto o artigo 175.° CE constitui a base jurídica para a adopção de actos jurídicos comunitários necessários à execução da política ambiental. De acordo com a opinião do Conselho, o parecer 2/00 confirma a sua concepção jurídica na escolha da base jurídica para a aprovação do acordo Energy Star. Para além do mais, este parecer expressa uma recusa clara quanto à escolha do artigo 174.° CE como possível base jurídica.
V - Apreciação
38. Resulta de jurisprudência assente que a escolha da base jurídica de um acto deve assentar em elementos objectivos susceptíveis de fiscalização jurisdicional, entre os quais figuram, designadamente, a finalidade e o conteúdo do acto jurídico . Caso um acto jurídico prossiga várias finalidades e uma delas for identificável como principal ou preponderante, enquanto a outra é apenas acessória, o acto deve ter por fundamento somente a base jurídica exigida pela finalidade principal ou preponderante . Se, porém, o acto prosseguir várias finalidades que se encontram ligadas de forma indissociável, sem que se possa definir, na sua relação, que uma delas tem uma categoria inferior e indirecta, esse acto jurídico poderá, excepcionalmente, assentar nas diferentes bases jurídicas correspondentes .
39. Apesar de a Comissão e o Conselho estarem de acordo no que diz respeito a estes princípios, existe, porém, um conflito relativamente ao resultado da aplicação dos mesmos no presente caso. A Comissão entende que estamos perante uma medida do âmbito da política comercial, enquanto o Conselho encara o acordo como uma medida de política ambiental.
40. A Comissão alega que, no passado, o Tribunal de Justiça tem defendido uma interpretação extensiva do conceito de política comercial na acepção do artigo 133.° CE, o que justifica que se baseie no artigo 133.° CE acordos que abranjam, a par de aspectos comerciais, também aspectos de protecção do ambiente.
41. Com efeito, o Tribunal de Justiça expôs no parecer 1/78 sobre o Acordo Internacional sobre a Borracha Natural que o conceito de política comercial não poderia ser interpretado no sentido de limitar a política comercial comum à utilização de instrumentos cujo efeito esteja exclusivamente orientado para os aspectos tradicionais do comércio externo . No parecer 1/94 sobre o acordo OMC foi confirmado o carácter aberto do conceito de política comercial, na acepção do artigo 133.° CE . Também será possível que cada vez mais acordos internacionais sobre o comércio tenham por objecto várias finalidades, visando, entre outras matérias, também a protecção do ambiente. Mas a constatação de que o Tribunal de Justiça defendeu uma interpretação extensiva do conceito de política comercial na acepção do artigo 133.° CE não poderá ter mais impacto que a constatação de que a adopção de uma medida de política comercial não estará excluída à partida pelo simples facto de se terem em consideração também outros aspectos, como por exemplo a protecção do ambiente. Apenas tem como consequência não definir o acordo Energy Star como medida de política comercial.
42. Para responder à questão levantada também não parece adequada a remissão para os acórdãos relativos a medidas que, entre outros assuntos, também diziam respeito à protecção do ambiente, mas nos quais outro elemento foi considerado preponderante. Com efeito, estes acórdãos constatam sempre expressamente que os aspectos do comércio e do mercado interno estão em primeiro plano no acto jurídico em questão, o que significa que uma medida não poderá portanto basear-se no artigo 175.° CE apenas por referir também a protecção do ambiente . No que diz respeito à protecção do ambiente, a jurisprudência mencionada comprova, por conseguinte, apenas aquilo que já foi antes exposto em termos gerais para a escolha da base jurídica. Consequentemente, deverá ser determinada a finalidade e o conteúdo do acordo Energy Star.
1) Teor e génese do acordo Energy Star
43. Para determinar a finalidade do acordo Energy Star deverá ser analisado, em primeiro lugar, o título do acordo. De acordo com este, pretende-se com o presente acordo a coordenação dos programas de rotulagem, mais precisamente dos programas de rotulagem em matéria de eficiência energética para equipamento de escritório. O título do acordo menciona, por conseguinte, dois aspectos: a coordenação e a rotulagem de produtos energeticamente eficientes.
44. A coordenação de programas de rotulagem facilita o comércio na medida em que se acorda na utilização de um rótulo comum com normas (de poupança de energia) comuns. Reduz-se, assim, pelo menos a quantidade de rótulos utilizados com os quais os consumidores serão confrontados. Os fabricantes deverão apenas observar na produção dos produtos um tipo de normas e não várias diferentes. Além disso, será apenas necessário registar-se num dos dois órgãos de gestão previstos no acordo (nos termos do artigo III, estes são a Comissão e a EPA). O outro órgão de gestão reconhecerá esse registo e, desse modo, também o direito do fabricante em questão de utilizar o logótipo nos seus produtos que estejam em conformidade com as normas. Os fabricantes estão autorizados a comercializar os seus produtos tanto no mercado europeu como no americano. Este facto sustenta o entendimento de que o acordo Energy Star representa uma medida de política comercial.
45. No entanto, esta interpretação não tem em conta que, neste caso, se trata da coordenação de programas de rotulagem para produtos energeticamente eficientes. Através da rotulagem, pretende-se estimular a oferta e a procura de produtos energeticamente eficientes com objectivo de poupar energia. Este último ponto do título justifica que se considere o acordo em primeiro lugar como uma medida no âmbito da política ambiental.
46. Neste sentido, o título justifica ambas as interpretações. Não é portanto adequado para dar uma resposta inequívoca à questão formulada relativa à escolha da base jurídica.
47. Para além disso, importa analisar o preâmbulo do acordo, segundo o qual as partes acordaram na celebração do acordo com o objectivo de maximizar a poupança de energia e os benefícios ambientais. Pretende-se alcançar esta finalidade mediante o estímulo da oferta e da procura de produtos energeticamente eficientes. A Comissão e o Conselho estão de acordo relativamente ao facto de o preâmbulo realçar sobretudo a finalidade da poupança de energia. A Comissão vê nisto, porém, apenas uma prova da intenção do programa Energy Star americano, e não uma definição do objectivo do acordo Energy Star.
48. O facto de o acordo recorrer ao logótipo e às normas da EPA, vai ao encontro da opinião da Comissão. Neste sentido, poder-se-ia afirmar que o preâmbulo expressa as finalidades do programa Energy Star americano.
49. No entanto, em conformidade com o título do acordo, pretende-se coordenar os programas de rotulagem das partes contratantes. Neste contexto, não seria, portanto, coerente que o preâmbulo do acordo apenas se referisse ao programa de rotulagem de uma das partes contratantes. Antes é de supor que o preâmbulo expresse tanto o propósito de ambas as partes contratantes em poupar energia como a finalidade dos programas de rotulagem introduzidos com essa intenção. Nesta perspectiva, o entendimento da Comissão não é convincente.
50. O preâmbulo alia a indicação da finalidade de poupança de energia com a medida de estímulo da oferta e da procura de produtos energeticamente eficientes. Esta medida deverá influenciar o comportamento de fornecedores e consumidores no mercado e, deste modo, também o mercado para equipamento de escritório, fabricado e comercializado no mundo inteiro. Neste sentido, a medida acordada no acordo Energy Star diz respeito ao comércio de equipamento de escritório. Este elemento, presente no preâmbulo, realça o princípio político-comercial do acordo. Por conseguinte, dever-se-á reter que o preâmbulo do acordo também não permite dar uma resposta clara relativamente ao carácter do acordo como medida de política comercial ou de protecção do ambiente.
51. A finalidade do acordo está ainda patente no artigo 1.°, que define os princípios gerais do mesmo. Em conformidade com o n.° 1 do referido artigo, as partes contratantes utilizam especificações comuns de eficiência energética e um logótipo comum a fim de definir objectivos coerentes para os fabricantes, e maximizar assim os efeitos dos respectivos esforços sobre a oferta e a procura de produtos energeticamente eficientes. Na origem deste preceito está o empenho em baixar o consumo de energia e contribuir assim para a protecção do ambiente. Também este aspecto vai ao encontro do entendimento que considera o acordo uma medida de promoção da protecção do ambiente.
52. A citada definição da finalidade do acordo consignada no artigo 1.°, n.° 1, está, no entanto, ligada, tal como no preâmbulo, à definição do objecto do contrato que consta da mesma frase. A medida convencionada no acordo para alcançar a finalidade da redução do consumo de energia passa por um acordo sobre especificações comuns relativamente ao consumo de energia de determinado equipamento de escritório e a utilização do logótipo comum. A utilização do logótipo deverá possibilitar aos consumidores identificar de entre os produtos disponíveis no mercado aqueles que são energeticamente eficientes e, deste modo, orientar a sua escolha (v. artigo 1.°, n.° 4). Tal como já foi anteriormente referido, esta medida acordada diz respeito ao comércio de equipamento de escritório.
53. Os pontos até ao momento expostos demonstram que, a longo prazo, o acordo tem a finalidade de servir a protecção do ambiente, enquanto que a medida acordada pelas partes contratantes no acordo para alcançar essa finalidade diz respeito ao comércio.
54. Tendo presente a jurisprudência citada anteriormente, levanta-se agora a questão de saber se o acordo dá primazia a uma destas duas finalidades ou se, pelo contrário, ambas se encontram ligadas de forma indissociável, de modo que a decisão que aprova o acordo se deva fundamentar numa dupla base jurídica.
55. O presente caso poder-se-á comparar com o litígio entre o Parlamento e o Conselho sobre a base jurídica do programa destinado a promover a diversidade linguística da Comunidade na sociedade da informação . A decisão do Conselho em causa era relativa à promoção a longo prazo da diversidade linguística na Comunidade. Dado a língua ser um aspecto da cultura, seria natural que o acto jurídico se devesse basear, pelo menos, no artigo 128.° CE. O Conselho, porém, optou exclusivamente pelo artigo 130.° CE como base jurídica, procedimento esse que foi confirmado pelo Tribunal de Justiça. Através da análise da finalidade e do conteúdo da decisão, o Tribunal de Justiça chegou à conclusão de que os efeitos benéficos do programa sobre a difusão das obras culturais apenas devem ser considerados como efeitos indirectos relativamente aos efeitos económicos directos que decorriam do programa .
56. O presente caso caracteriza-se por uma situação idêntica, dado que também diz respeito a uma redução do consumo de energia a longo prazo e, portanto, também à protecção do ambiente. O modo como se pretende alcançar essa finalidade é, no entanto, através de uma medida que diz respeito ao comércio. Baseando-se no acórdão referente ao processo C-42/97 dever-se-ia, portanto, concluir que o artigo 133.° CE é a base jurídica adequada para a decisão impugnada.
57. A análise de que do acordo advêm consequências directas apenas para o comércio e não para a protecção do ambiente, é confirmada pelo artigo II, alínea d). Este determina que o «programa de rotulagem Energy Star» é um programa gerido por um órgão de gestão que utiliza especificações, marcas e directrizes comuns relativas à eficiência energética a aplicar aos tipos de produtos designados. Os produtos abrangidos pelo acordo e as respectivas especificações relativas à eficiência energética constam do anexo C. O acordo Energy Star diz respeito a computadores, monitores, impressoras, telecopiadoras, máquinas de franquiar, fotocopiadoras, digitalizadores e dispositivos multifunções. Resulta da Decisão 2001/686 da Comissão que os requisitos de consumo de energia constantes das especificações relativas à eficiência energética tinham sido inicialmente estabelecidos pela EPA. O acordo adopta as mesmas, mas sujeita a sua alteração ao acordo de ambas as partes (artigo X). Deste modo, retira à EPA a possibilidade de as alterar de modo unilateral.
58. O logótipo comum também já existia na altura da celebração do acordo. Recorreu-se à marca de certificação «Energy Star», que é propriedade da EPA [artigo II, alínea b)].
59. O recurso a requisitos de consumo de energia previamente estabelecidos e a um logótipo já existente sugere que se veja no acordo Energy Star, pelo menos em primeira linha, uma medida relativa ao comércio. Em todo o caso, não será com considerações sobre a protecção do ambiente que se poderá explicar por que razão foram tomadas em consideração as práticas do mercado, segundo as quais o logótipo Energy Star já era considerado em larga medida a norma «de facto», como resulta da exposição de motivos da proposta de decisão apresentada pela Comissão . Caso a protecção do ambiente tivesse estado em primeiro plano, teria sido natural que se tivessem estabelecido no acordo novos requisitos de consumo de energia independentes, assim como um logótipo independente, e, acima de tudo, estipulado normas vinculativas, o que não veio a acontecer.
60. No que diz respeito ao equipamento de escritório abrangido pelo acordo, o décimo oitavo considerando do Regulamento n.° 2422/2001 constata expressamente que um sistema de rotulagem vinculativo não foi considerado o instrumento mais apropriado para concretizar a finalidade de poupança de energia. Considerou-se antes que o lançamento de um programa de rotulagem voluntário era a medida que apresentava melhor relação custo/benefício para a promoção da eficiência energética do equipamento de escritório.
61. Com referência ao carácter não vinculativo da regulamentação no acordo Energy Star, o Conselho entende que a celebração do acordo não poderá dizer respeito ao comércio. Este entendimento está, porém, em desacordo com o Regulamento n.° 1980/2000. No primeiro e quarto considerandos, assim como no artigo 1.°, constata-se que o rótulo ecológico facultativo deverá promover produtos com um impacto ambiental reduzido, ao fornecer aos consumidores informações relativas ao impacto ambiental dos produtos. A rotulagem deverá chamar a atenção dos consumidores para estes produtos. Este regulamento parte, portanto, do princípio de que a rotulagem influencia as vendas dos produtos e, deste modo, também o respectivo comércio. No mesmo sentido, o quarto considerando da Directiva 92/75 determina que a rotulagem vinculativa dos produtos deve orientar a escolha do consumidor em benefício de aparelhos que consumam menos energia. Também o Regulamento n.° 2422/2001, aprovado para a transposição do acordo Energy Star, constata no seu quarto considerando que é desejável coordenar as iniciativas em matéria de rotulagem energética, de modo a minimizar o seu impacto negativo sobre a indústria e o comércio. No seu décimo quarto considerando confirma-se relativamente ao acordo Energy Star que este facilitará o comércio internacional e a protecção do ambiente. Todos os actos jurídicos citados comprovam, por conseguinte, que o carácter não vinculativo da medida não exclui a possibilidade de considerar o acordo Energy Star uma medida de política comercial.
62. A interpretação de que também as normas de rotulagem não vinculativas dizem respeito ao comércio é comprovada pelo acordo OMC sobre os obstáculos técnicos ao comércio . De acordo com este, o carácter limitativo de uma medida não se define pelo facto de um preceito ser vinculativo ou não. O acordo é aplicável tanto a preceitos vinculativos como a preceitos não vinculativos. Em consonância com o anexo 1 do acordo, os preceitos cujo cumprimento é obrigatório são denominados «regulamentos técnicos», aqueles cujo cumprimento não é obrigatório são denominados «norma». Ambos os tipos de preceitos podem regulamentar as características de um produto ou a sua rotulagem. O preâmbulo do acordo enuncia o desejo das partes contratantes de garantirem que os regulamentos técnicos e normas, incluindo os requisitos relativos à embalagem, marcação e rotulagem, bem como os procedimentos de avaliação da conformidade com os regulamentos técnicos e normas, não criem obstáculos desnecessários ao comércio internacional. Está aqui implícito que também preceitos não vinculativos relativos à rotulagem poderão, em princípio, constituir obstáculos ao comércio internacional.
63. Com efeito, o fabricante poderá decidir livremente se pretende registar-se e utilizar o logótipo para os seus produtos. No entanto, o acordo Energy Star regula que um eventual registo num dos dois órgãos de gestão é reconhecido pelo outro. Assim, um registo efectuado na Europa também é válido nos EUA e confere o direito de utilização do logótipo no mercado americano.
64. Por outro lado, a ocorrência dos efeitos ambientais das medidas estipuladas no acordo não depende apenas da decisão do fabricante de se registar, mas, além disso, ainda da decisão dos consumidores de adquirirem o produto. O facto de a observância das especificações assentar numa base facultativa está antes em oposição à ideia de que a protecção do ambiente tenha estado em primeiro plano na celebração do acordo. Com efeito, depende apenas da vontade e do comportamento dos consumidores e fabricantes saber se a protecção do ambiente é efectivamente promovida através do acordo. Dever-se-á, portanto, concluir que do acordo Energy Star apenas advêm efeitos imediatos para o comércio e efeitos, quanto muito, mediatos também para a protecção do ambiente.
65. Através da instituição de um órgão de registo europeu e o reconhecimento pela EPA americana dos registos aí efectuados, é facilitado em todo o caso o acesso ao logótipo. O facto de os fabricantes europeus também terem tido acesso ao logótipo Energy Star sem o acordo não põe de parte que se considere o acordo uma medida de promoção do comércio.
66. A identificação dos produtos com o logótipo era, de facto, necessária de modo a poder comercializá-los nos EUA, como até o próprio Conselho admite. Mas uma medida que diz respeito ao acesso ao mercado é uma típica medida de política comercial, tal como se poderá constatar na enumeração exemplificativa do artigo 133.° CE.
67. Este entendimento do acordo como uma medida em primeira linha de política comercial é confirmado pelos instrumentos legislativos que serviram de base à decisão impugnada. Na exposição de motivos da sua proposta de decisão, a Comissão declarou que a melhor solução consistiria em introduzir o programa Energy Star na Comunidade. O logótipo Energy Star constituiria a norma «de facto» exigida para o equipamento de escritório comercializado no mercado dos EUA. Além disso, os requisitos Energy Star estavam a tornar-se uma norma mundial e, desse modo, também válida na Comunidade .
68. Assim, resulta da análise do acordo Energy Star que este, atendendo à regulamentação constante do mesmo, é uma medida de política comercial. Do acordo advêm, quanto muito, efeitos indirectos e a longo prazo para a protecção do ambiente.
2) Comparação com a prática contratual da Comunidade
69. A Comissão e o Conselho referem-se, além disso, à prática contratual seguida até ao momento na celebração de acordos internacionais. A Comissão compara o acordo com acordos sobre o reconhecimento mútuo de normas técnicas, baseados no artigo 133.° CE. Contudo, o Conselho opõe-se a este entendimento e defende que estes acordos diziam respeito a normas vinculativas, remetendo, como suporte da sua própria tese, para diversos acordos sobre protecção do ambiente que, no seu entendimento, também diziam respeito a questões relativas ao comércio.
70. Tal como já foi referido, o carácter não vinculativo de especificações relativas à eficiência energética não se opõe à qualificação do acordo Energy Star como uma medida relativa ao comércio. Portanto, esta objecção do Conselho não consegue ser convincente.
71. No acordo Energy Star são definidas especificações uniformes para determinado equipamento de escritório. Por conseguinte, em termos de conteúdo, parece poder ser comparável com os acordos relativos a normas técnicas apresentados pela Comissão.
72. O Conselho cita determinados acordos, como o Protocolo de Montreal relativo à Protecção da Camada de Ozono e a Convenção de Basileia, ambos ratificados com base no artigo 175.° CE. Poder-se-ia adicionar ainda a esta lista o protocolo de Cartagena sobre Biosegurança. De acordo com o parecer 2/00, de 6 de Dezembro de 2001, a decisão para a celebração deste acordo deverá basear-se também no artigo 175.° CE. A Comissão já apresentou, entretanto, uma proposta neste sentido, que, após parecer do Parlamento Europeu, foi adoptada pelo Conselho.
73. Porém, é de salientar que todos os acordos citados pelo Conselho foram negociados no âmbito de um contexto de política ambiental. Todos estes acordos diziam respeito em primeira linha à protecção do ambiente e referem-se quanto muito acessoriamente ou em termos de subordinação ao comércio. O parecer 2/00 relativo ao protocolo de Cartagena salienta expressamente este contexto de política ambiental em que foi negociado o protocolo . Por conseguinte, existe uma diferença fundamental entre os acordos citados pelo Conselho e o acordo Energy Star, dado este não ter sido negociado no contexto de um acordo relativo à protecção do ambiente, nem com base nele, nem no âmbito de uma conferência relativa à protecção do ambiente. A nível internacional, não se reconhece qualquer contexto específico em que se possa inserir o acordo.
74. Resulta, portanto, da comparação com a prática contratual da Comunidade uma certa aproximação entre o acordo Energy Star e os acordos sobre normas técnicas, celebrados com base no artigo 133.° CE. Confirmam-se, assim, os resultados apresentados nos pontos anteriores.
3) Comparação com outras normas comunitárias de rotulagem
75. O Conselho remete, como fundamento do seu entendimento jurídico, para o Regulamento n.° 880/92, entretanto substituído pelo Regulamento n.° 1980/2000 . Através da adopção do Regulamento n.° 880/92 foi estabelecido um rótulo ecológico comunitário, destinado a promover produtos com um impacto ambiental reduzido durante o seu ciclo de vida completo. Tal como acontece com o logótipo Energy Star, também aqui se promovem os produtos, na medida em que através da rotulagem se pretende orientar os consumidores para esses produtos, contribuindo deste modo para a utilização mais eficiente dos recursos e para um elevado nível de protecção do ambiente (v. o primeiro e quarto considerandos, assim como o artigo 1.° do Regulamento n.° 1980/2000). Ambos os regulamentos foram adoptados como medidas de protecção do ambiente, tendo como base jurídica o actual artigo 175.° CE.
76. O programa Energy Star, criado em 1992 pela Agência de Protecção do Ambiente, não compreende apenas o equipamento de escritório regulamentado no acordo. Antes pelo contrário, também abrange os aparelhos electrodomésticos, aquecimentos e sistemas de refrigeração, electrónica de consumo, equipamento de escritório para consumo privado, equipamento de refrigeração de água, construção civil, iluminação, janelas, ventiladores, sinalética para saídas de emergência, material de cobertura de telhados, transformadores, semáforos e outros produtos, assim como prestações de serviços . Para uma série de produtos com o logótipo Energy Star atribuído pela EPA está à disposição na Comunidade o rótulo ecológico introduzido pelo Regulamento n.° 880/92.
77. O rótulo ecológico comunitário também poderá ser utilizado para computadores. A Comissão começou por adoptar a Decisão 1999/205/CE, em que eram estabelecidos critérios ecológicos para computadores pessoais, tendo em conta o Regulamento (CEE) n.° 880/92. Os considerandos desta decisão mencionam as negociações relativas ao acordo Energy Star e perspectivam uma eventual revisão da decisão à luz do acordo. A decisão foi de facto posteriormente substituída pela Decisão 2001/686 da Comissão, que se baseia no Regulamento n.° 1980/2000. Nesta decisão, adoptada após a entrada em vigor do acordo Energy Star, mas anteriormente à adopção do Regulamento n.° 2422/2001 através do qual foi transposto o acordo Energy Star para o direito comunitário, a Comissão remete, quanto à definição dos critérios ecológicos, sob o título «Economia de energia», para as definições do programa Energy Star da Agência de Protecção do Ambiente dos Estados Unidos da América . Todos estes actos jurídicos se baseiam, directa ou indirectamente através do regulamento de base correspondente, no artigo 175.° CE, tendo sido, portanto, adoptados como medidas de protecção do ambiente.
78. Em princípio, deve-se antes de mais observar relativamente à remissão para os Regulamentos n.° 880/92 e n.° 1980/2000 que a escolha do artigo 175.° CE como base jurídica destes regulamentos não antecipa a escolha da base jurídica para a decisão impugnada de aprovação do acordo Energy Star. Trata-se de limitar os âmbitos de aplicação dos artigos 133.° CE e 175.° CE. Tal como é provado pela prática contratual da Comunidade, esta já celebrou anteriormente acordos com base nas duas normas. O facto de o artigo 175.° CE ter sido escolhido como base jurídica para um acto jurídico intracomunitário não prova por si só que a mesma base jurídica deverá ser adoptada para a aprovação de um acordo internacional, que, em conformidade com o seu conteúdo, regula uma matéria de facto comparável. O artigo 133.° CE relativo ao comércio externo nunca poderá, assim, ser a base jurídica para uma medida que deva produzir efeitos a nível comunitário. Uma função equivalente, no que diz respeito ao comércio interno, cumprirá eventualmente o artigo 95.° CE. Mas a questão de saber se medidas convencionadas em acordos internacionais, ratificados com base no artigo 133.° CE, devem ser transpostas a nível intracomunitário com base no artigo 95.° CE ou com outra base jurídica, apenas poderá ser decidida no âmbito de aplicação do artigo 95.° CE e das restantes bases jurídicas a ter em consideração, como por exemplo o artigo 175.° CE. Tendo em conta estas considerações fundamentais, a remissão do Conselho para os Regulamentos n.° 880/92 e n.° 1980/2000 não consegue ser convincente.
79. É de referir ainda que, para além dos regulamentos mencionados pelo Conselho, ainda existem outros actos jurídicos comunitários que dizem respeito à rotulagem de aparelhos domésticos e ao respectivo consumo de energia, mas que não se baseiam no artigo 175.° CE. A Directiva 92/75/CEE, relativa à indicação do consumo de energia dos aparelhos domésticos por meio de rotulagem e outras indicações uniformes relativas aos produtos, foi adoptada com base no artigo 95.° CE. Tal como os Regulamentos n.° 880/92 e n.° 1980/2000, também esta directiva tem como finalidade a poupança de energia através do estímulo da procura de aparelhos que consumam menos energia (v. o quarto considerando).
80. Além disso, é de constatar que existem actos jurídicos intracomunitários que têm uma finalidade comparável à do acordo Energy Star e também utilizam a medida de estímulo da oferta e da procura, sendo uma vez considerados medidas de protecção do ambiente e outra vez medidas relativas ao mercado interno, ou seja, ao comércio intracomunitário.
81. A diferença fundamental entre os Regulamentos n.° 880/92 e n.° 1980/2000, por um lado, e a Directiva 92/75, por outro, consiste no facto de os regulamentos, tal como o acordo Energy Star, criarem um sistema de rotulagem facultativo, enquanto a directiva adopta um sistema de rotulagem vinculativo. Tal como, porém, já foi anteriormente exposto (v. n.os 61 e segs.), não é importante para a questão de saber se a medida diz respeito ao comércio a questão de saber se esta estabelece normas vinculativas ou facultativas. Tanto os Regulamentos n.° 880/92, n.° 1980/2000 e n.° 2422/2001, que instituem um sistema facultativo, como a Directiva 92/75, que impõe uma rotulagem vinculativa, afirmam nos respectivos considerandos que dizem respeito ao comércio.
82. Como resultado provisório, poderá concluir-se que a comparação entre o acordo Energy Star e os Regulamentos n.° 880/92 e n.° 1980/2000, assim como com a Directiva 92/75, comprova que um acordo relativo à utilização de um rótulo comum constitui, em primeira linha, uma medida relativa ao comércio.
4) Introdução de rótulos ecológicos próprios pelos Estados-Membros
83. Como fundamento da sua concepção jurídica, o Conselho alega por fim que alguns Estados-Membros adoptaram rótulos ecológicos próprios. Se se partir do pressuposto de que a introdução do acordo Energy Star é uma medida de política comercial, tal acção não seria possível, dado a Comunidade deter uma competência exclusiva no domínio da política comercial. A acção dos Estados-Membros apenas seria explicável se o acordo mencionado fosse considerado uma medida de protecção do ambiente, dado existir uma competência partilhada neste domínio.
84. O artigo 133.° CE fundamenta uma competência exclusiva da Comunidade relativamente ao comércio externo . A adopção pelos Estados-Membros de um rótulo ecológico não diz respeito ao comércio externo da Comunidade, mas quanto muito ao comércio interno. Neste sentido, uma regulamentação deste tipo poderia levantar a questão da sua compatibilidade com o artigo 28.° CE. Mas enquanto não tiver sido adoptada uma medida comunitária de harmonização, juridicamente não há nada a opor a uma acção desta natureza por parte dos Estados-Membros, desde que sejam respeitadas as exigências da livre circulação de mercadorias. Isto é principalmente válido quando se trata de normas facultativas, como nos casos citados pelo Conselho, e o rótulo ecológico permita também a participação de fabricantes de outros Estados-Membros. O Conselho não conseguiu provar que actualmente esta situação não se verifica.
85. Deve-se concluir, portanto, que a introdução de rótulos ecológicos próprios pelos Estados-Membros não exclui a hipótese de considerar o artigo 133.° CE como base jurídica da Decisão 2001/469.
5) Considerações finais
86. Em resumo, dever-se-á concluir que o acordo Energy Star contém tanto aspectos relativos ao comércio como também aspectos relativos à protecção do ambiente. O facto de se convencionarem especificações comuns de eficiência energética e um logótipo comum para identificar os produtos que cumprem as especificações, assim como um processo de reconhecimento mútuo dos registos, produz efeitos directos para o comércio, dado que se facilita a sua comercialização. Por outro lado, do acordo apenas advêm efeitos indirectos para o ambiente, dado a poupança de energia depender do comportamento efectivo dos consumidores e fabricantes. Deste modo, o acordo é, em primeira linha, relativo ao comércio, pelo que a decisão de aprovação do acordo devia ter sido baseada no artigo 133.° CE.
6) Subsidiariamente: da aplicabilidade do artigo 174.° CE
87. Apenas subsidiariamente, e caso o Tribunal de Justiça não aceite a análise previamente exposta, considerando o acordo Energy Star, antes de mais, uma medida de protecção do ambiente, deverá ser ainda aprofundada a questão em litígio de saber se, nesse caso, a base jurídica adequada para a decisão de aprovação do acordo deveria ser o artigo 174.° CE ou o artigo 175.° CE.
88. De modo a definir o sentido do artigo 174.°, n.° 4, CE deverá declarar-se que esta disposição apenas constitui a base jurídica para actos jurídicos que estabelecem os pormenores da cooperação da Comunidade com países terceiros e com organizações internacionais no âmbito da protecção do ambiente. Assim, a Decisão 98/216/CE do Conselho, de 9 de Março de 1998, relativa à conclusão, em nome da Comunidade Europeia, da Convenção das Nações Unidas de combate à desertificação nos países afectados por seca grave e/ou desertificação, particularmente em África, foi adoptada com fundamento nesta base jurídica .
89. Com efeito, o acordo Energy Star diz também respeito à cooperação entre os dois órgãos de gestão (Comissão e EPA) incumbidos da coordenação dos programas (v. principalmente os artigos V, n.° 4, VI, IX e X). Em termos de conteúdo, porém, vai mais além destas questões relativas à organização da gestão, na medida em que prevê especificações comuns de eficiência energética e um logótipo comum, assim como o reconhecimento mútuo de registos.
90. Neste sentido, o Tribunal de Justiça, invocando a jurisprudência proferida até à data, considerou no parecer relativo ao protocolo de Cartagena que o artigo 174.° CE define os objectivos a prosseguir no âmbito da política ambiental, ao passo que o artigo 175.° CE constitui a base jurídica para a aprovação dos actos comunitários . Na medida em que um acordo ultrapasse o âmbito de aplicação do artigo 174.°, n.° 4, CE, como acontece no presente caso, teria de ser adoptado o artigo 175.° CE como base jurídica.
91. Caso o Tribunal de Justiça considere que o acordo pertence ao âmbito de aplicação da protecção do ambiente, deverá ser utilizado o artigo 175.° CE como base jurídica da decisão relativa à sua aprovação.
VI - Quanto às despesas
92. Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Conselho sido vencido e tendo a Comissão requerido a condenação deste nas despesas, há que condená-lo nas despesas.
VII - Conclusões
93. Face ao acima exposto, propõe-se que o Tribunal decida:
1) Anular a Decisão 2001/469/CE do Conselho, de 14 de Maio de 2001, relativa à celebração, em nome da Comunidade, do Acordo entre o Governo dos Estados Unidos da América e a Comunidade Europeia para a Coordenação dos Programas de Rotulagem em Matéria de Eficiência Energética para Equipamento de Escritório.
2) Condenar o Conselho no pagamento das despesas.