61981C0115
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
F. CAPOTORTI
FREMSAT DEN 16. FEBRUAR 1982 (
1
)
Høje Domstol.
1.
De to præjudicielle sager, som dette forslag til afgørelse vedrører, rejser på nyspørgsmålet om, inden for hvilke grænser medlemsstaterne i henhold til fællesskabsretten kan træffe individuelle foranstaltninger til udvisning af andre medlemsstaters statsborgere, som er omfattet af reglerne om arbejdskraftens frie bevægelighed og etableringsfriheden.
De faktiske omstændigheder, der er fælles for de to sager, er de belgiske myndigheders afslag på at lade to franske statsborgere opholde sig på deres område. En af disse — nemlig Adoui — ansøgte efter at være rejst ind i Belgien ved ansøgning indgivet den 3. juni 1980 de kommunale myndigheder i Liège om udstedelse af en opholdstilladelse. Men hendes ansøgning blev afslået ved afgørelse meddelt den 15. oktober 1980 med følgende begrundelse: »Personlig adfærd ... som gør hendes ophold uønsket af hensyn til den offentlige orden: arbejder i en bar, som er mistænkt for usædelighed, og hvor servitricerne stiller sig til skue i vinduet og har mulighed for at gå i enrum med kunden«. Det blev følgelig pålagt Adoui at forlade landet inden 14 dage.
Efter først at have adlydt dette påbud vendte den pågældende tilbage til Belgien i den følgende måned og underrettede de kommunale myndigheder herom. Den 27. november 1980 fik hun på ny påbud om at forlade landet inden 4 dage; hun reagerede ved at indgive en ansøgning om, at sagen blev forelagt Det rådigvende nævn for Udlændinge. Myndighederne i Liège afslog imidlertid at forelægge sagen for nævnet, da de mente, at klagen var indgivet for sent, og de fornyede påbuddet om at forlade landet. På dette stadium indstævnede Adoui under en hastesagsprocedure indledt den 27. januar 1981 den belgiske stat og de ovennævnte kommunale myndigheder for tribunal de Liège og nedlagde her påstand om, at det blev pålagt de to sagsøgte at udstede opholdstilladelse til hende for en periode på 5 år, og at det blev forbudt dem at træffe nogen foranstaltning for at tvinge hende til at forlade Belgien, i hvert fald så længe der ikke var truffet afgørelse om ansøgningen om opholdstilladelsen.
Den anden franske statsborger i sagen — Cornuaille — havde for sit vedkommende indgivet en ansøgning om tilladelse til at tage ophold af længere ubestemt varighed in Belgien, men havde ikke modtaget noget svar. Kontoret for udlændinge, som af politiet var blevet underrettet om, at sagsøgeren var servitrice og mistænkt for usædelighed, havde henvendt sig til Det rådgivende nævn for Udlændinge for at få en udtalelse før en eventuel udvisning inden for rammerne af den politik, der på dette tidspunkt førtes med hensyn til prostitutionsmiljøet. Efter nogle proceduremæssige spørgsmål, som medførte en betydelig forsinkelse i sagens behandling, afgav nævnet den 11. december 1980 en udtalelse til fordel for udvisning.
Derpå indstævnede den pågældende under en hastesagsprocedure den belgiske stat for tribunal de Liège og nedlagde påstand om, at der blev tilkendt hende ret til en opholdstilladelse, og at udvisningen ikke blev gennemført, før resultatet af den strafferetlige undersøgelse forelå, eller i hvert fald ikke før der havde fundet en egentlig kontradiktorisk sagsbehandling sted for Det rådgivende nævn for Udlændinge.
I de to ovennævnte sager har tribunal de Liège ved to særskilte kendelser af 8. maj 1981 på sagsøgernes anmodning forelagt Domstolen et usædvanligt stort antal præjudicielle spørgsmål i medfør af EØF-traktatens artikel 177. Disse spørgsmål, der er identiske i de to sager, er opdelt i to grupper: spørgsmålene i den første gruppe (14) har til formål at få afklaret begrebet offentlig orden i traktatens artikler 48 og 56, mens spørgsmålene i den anden gruppe (15) har til formål at opnå nærmere oplysninger om, hvilke processuelle garantier, der skal gælde for udlændinge under de nationale administrative procedurer i henhold til Rådets direktiv 64/221 af 25. februar 1964 om samordning af de særlige foranstaltninger, som gælder for udlændinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed.
Lad mig bemærke, at man kan betvivle visse af disse spørgsmåls betydning for afgørelsen af hovedsagerne; den måde, de er formuleret på, synes desuden ofte at lægge Domstolen et bestemt svar i munden. Desværre har den nationale dommer anset det for hensigtsmæssigt at gentage næsten hele den detaljerede række spørgsmål, som sagsøgernes forsvarere foreslog ham, og som er blevet forelagt Domstolen en bloc, som forelæggelseskendelserne viser. En mere omhyggelig udvælgelse af de virkelig væsentlige spørgsmål og en direkte inddragelse af rettens ansvar med hensyn til deres affattelse ville i højere grad have opfyldt formålet i artikel 177, nemlig samarbejde mellem de nationale retter og Fællesskabsdomstolen.
2.
Det første spørgsmål drejer sig om definitionen af begrebet offentlig orden »i den i traktatens artikler 48 og 56 forudsatte betydning«. Lad mig indledningsvis bemærke, at situationen for de to sagsøgere i hovedsagen, når henses til deres egenskab af servitricer og dermed lønmodtagere, falder ind under anvendelsesområdet for artikel 48, således at det er tilstrækkeligt at rette vores opmærksomhed mod denne bestemmelse alene. Men virkningen af forbeholdet om offentlig orden er identisk i de to artikler, og dets anvendelse og de dertil svarende grænser er følgelig underlagt de samme kriterier. Jeg minder herved om, at artikel 48, stk. 3, før den definerer de rettigheder, som arbejdskraftens frie bevægelighed indebærer, undtager »de begrænsninger, der retfærdiggøres af hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed«, mens artikel 56, stk. 1, med hensyn til samtlige bestemmelser vedrørende etableringsretten og de forholdsregler, der træffes i medfør heraf, bestemmer, at de »ikke [udelukker] anvendelse af love eller administrativt fastsatte bestemmelser, der indeholder særlige regler for fremmede statsborgere, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed«.
Flere af spørgsmålene vedrører endvidere, udtrykkeligt eller stiltiende, Rådets ovennævnte direktiv 64/221 af 25. februar 1964. I betragtningerne til dette direktiv nævnes ganske vist særligt artikel 56, stk. 2, som findes i kapitlet vedrørende etableringsretten; men direktivet gælder uden tvivl ligeledes for lønmodtagere, der er omfattet af bestemmelserne om arbejdskraftens frie bevægelighed. Dette fremgår såvel af betragtningerne i deres helhed som af artikel 1, der bestemmer følgende: »bestemmelserne i dette direktiv angår de statsborgere i en medlemsstat, der opholder sig i eller begiver sig til en anden af Fællesskabets medlemsstater enten for at yde lønnet arbejde eller udøve selvstændig erhvervsvirksomhed eller for at modtage tjenesteydelser«.
3.
Efter min mening vil det være hensigtsmæssigt at undersøge det første spørgsmål i forbindelse med det andet og det tredje spørgsmål. Efter at have anmodet om en definition på offentlig orden ønsker den belgiske dommer en nærmere fastlæggelse af de grænser, som fællesskabsretten stiller for medlemsstaternes frie skøn på dette område, samt de betingelser, under hvilke en medlemsstat kan udøve en forskelsbehandling mellem sine egne statsborgere og en anden medlemsstats statsborgere med hensyn til fri bevægelighed. Alle disse spørgsmål hænger nødvendigvis nøje sammen.
Det må først understreges, at fællesskabsretten ikke selvstændigt definerer eller foregiver at definere offentlig orden, ligesom den ikke indfører sin egen definition af offentlig sikkerhed eller offentlig sundhed. Der findes i fællesskabstraktaterne og i den afledte ret talrige udtryk, der er hentet fra national ret, og hvis fortolkning indebærer en henvisning til de forskellige medlemsstaters egne principper, regler og begreber. Udtrykket »offentlig orden« hører til disse. Det er næppe nødvendigt at nævne, at dette begreb i disse nationale retsordener har en uvis karakter og kan variere, så meget mere som begrebet offentlig orden anvendes i forskellige sammenhænge (f.eks. i forvaltningsretten, i strafferetten, i forbindelse med lovkonflikter og værneting osv.). Det har altså ingen mening at anmode Domstolen, hvis opgave er at fortolke fællesskabsretten, om en definition af offentlig orden.
Der kan kun udledes to ting, som i øvrigt er væsentlige, af artiklerne 48 og 56, nemlig a) traktatens forfattere har forstået offentlig orden som en berettigelse af visse grænser, som medlemsstaterne sætter for personers frie bevægelighed, og nærmere bestemt som hjemmel for at undergive fremmede statsborgere særlige begrænsninger (jf. ordlyden af artikel 56, stk. 1); b) for at hindre, at medlemsstaterne skal slå ind på forskellig kurs, er det bestemt, at love og administrativt fastsatte bestemmelser, der indeholder særlige regler for fremmede statsborgere, skal samordnes ved direktiver. Denne samordning har ikke ført til et forsøge på at ensarte begrebet offentlig orden, men til fastsættelsen af et vist antal grænser og procedureregler, som det fremgår af direktiv 64/221.
Domstolen har gentagne gange udtalt sig om disse spørgsmål. I dommen af 4. december 1974 i sag 41/74, Van Duyn (Sml. 1974, s. 1337) udtaler Domstolen bl.a., at »... de særlige omstændigheder, der kan berettige anvendelsen af begrebet den offentlige orden, kan være forskellige fra land til land og fra periode til periode«, og tilføjer »... at der derfor i så henseende må indrømmes de nationale kompetente myndigheder et skøn inden for de af traktaten afstrukne rammer« (præmis 18). I dommen af 28. oktober 1975 i sag 36/75, Rutili (Sml. 1975, s. 1219) udtaler Domstolen, at »medlemsstaterne har i medfør af forbeholdet i artikel 48, stk. 3, i det væsentlige frihed til i overensstemmelse med de nationale behov at bestemme, hvad hensynet til den offentlige orden kræver« (præmis 26), og gentager, at dette begreb på grund af sin karakter af en afvigelse må fortolkes snævert, »således at dets rækkevidde ikke ensidigt kan afgøres af den enkelte medlemsstat uden fællesskabsinstitutionernes kontrol« (præmis 27). I dommen af 27. oktober 1977 i sag 30/77, Bouchereau (Sml. 1977, s. 1999), hvori man gik videre i forsøget på at klarlægge begrebet ordre public, udtalte Domstolen, at »som begrundelse for visse indskrænkninger i de af fællesskabsretten omfattede personers ret til fri bevægelighed forudsætter en national myndigheds henvisning til begrebet den offentlige orden under alle omstændigheder, at der, ud over den forstyrrelse af samfundsordenen, som enhver lovovertrædelse indebærer, foreligger en virkelig og tilstrækkelig alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn« (domskonklusionens pkt. 3). Jeg tror oprigtigt talt ikke, at det er nødvendigt eller hensigtsmæssigt at uddybe disse begreber yderligere.
Tribunal de Liège ønsker at få præciseret de grænser, som fællesskabsretten sætter for medlemsstaternes frie skøn vedrørende begrebet offentlig orden. Domstolen har i det væsentlige allerede besvaret dette spørgsmål i førnævnte Rutili-dom ved bl.a. at fastslå (i domskonklusionens pkt. 2): »sådanne begrænsninger og garantier følger navnlig af den forpligtelse, der er pålagt medlemsstaterne, til udelukkende at støtte de trufne forholdsregler på de pågældendes individuelle forhold, til at afholde sig fra enhver foranstaltning på området, som har andre formål end hensynet til den offentlige orden, eller som kan gøre indgreb i udøvelsen af fagforeningsrettighederne, til uopholdeligt at give enhver, der rammes af restriktive foranstaltninger — med forbehold over for de tilfælde, hvor hensynet til statens sikkerhed er til hinder herfor — meddelelse om de hensyn, som er lagt til grund for den trufne beslutning, og endelig til at sikre, at klagemulighederne kan udnyttes effektivt«. Naturligvis er denne holdning en direkte følge af den fællesskabsordning, der blev indført ved det ovennævnte direktiv 64/221 samt princippet om beskyttelse af fagforeningsrettigheder, som indeholdes i artikel 8, i Rådets forordning nr. 1612 af 15. oktober 1968. I samme Rutili-dom henviser Domstolen i øvrigt med rette (præmis 32) til »et mere generelt princip, der er fastslået i artikel 8, 9, 10 og 11 i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende friheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 og ratificeret af alle medlemsstaterne, samt i artikel 2 i protokol nr. 4 til samme konvention, undertegnet i Strasbourg den 16. september 1963, hvori det i de samme vendinger bestemmes, at de indgreb, der af hensyn til den offentlige orden og sikkerhed gøres i de nævnte artikler garanterede rettigheder, ikke kan gå ud over, hvad disse hensyn kræver »i et demokratisk samfund«. Efter min mening kan dette princip, som er anerkendt af alle medlemsstaterne som deltagere i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder, påberåbes som fællesskabsretligt princip.
Hvad endelig angår den tvivl, der udtrykkes i det tredje spørgsmål — nemlig om resultatet i ovennævnte Van Duyn-dom er i strid med forbudet mod forskelsbehandling i traktatens artikel 7 og artikel 48 — mener jeg, at den er klart ubegrundet. Det er indlysende, at anvendelsen af klausulen om offentlig orden med hensyn til personers bevægelighed indebærer særlige regler for fremmede statsborgere; dette anerkendes udtrykkeligt i artikel 56, stk. 1, og situationen er den samme for såvel lønmodtagere som selvstændige. Da ingen medlemsstat kan nægte sine egne statsborgere indrejse og ophold på sit område (i henhold til et velkendt folkeretligt princip), kan en medlemsstat frakende en anden medlemsstats statsborgere den frie bevægelighed under henvisning til hensynet til den offentlige orden uden for så vidt at være tvunget til at indføre et tilsvarende forbud for sine egne statsborgere; Domstolen har præcist afklaret dette spørgsmål i den ovennævnte Van Duyn-dom (præmisserne 22 og 23). Det afgørende her er, at hensynet til den offentlige orden gør det muligt at afvige ikke blot fra forbudet mod forskelsbehandling, men også fra princippet om ligebehandling; traktaten er meget klar på dette punkt.
4.
Den belgiske rets fjerde spørgsmål går i det væsentlige ud på, om et forhold, som ikke kan sanktioneres med straf, kan udgøre »en virkelig og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn«, jf. den ovennævnte Bouchereau-dom; formålet med det femte spørgsmål er at få fastslået, om der ikke i det mindste skal foreligge en lov, en administrativ forskrift eller en dertil svarende tilkendegivelse fra en stat, for at et samfundshensyn kan siges at være »grundlæggende«. Det ellevte spørgsmål går i samme retning, nemlig om udøvelsen af et erhverv, som ikke er forbudt, men tværtimod beskyttet mod udnyttelse, og som desuden er genstand for regelmæssig opkrævning af skat, kan have karakter af en alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn.
I ovennævnte Van Duyn-dom blev det gjort klart, at hensynet til den offentlige orden kan påberåbes selv i tilfælde af virksomhed, der ikke er forbudt ved lov, hvis der er tale om samfundsskadelig virksomhed, hvis udøvelse en medlemsstats myndigheder er imod, og derfor søger hindret ved at indføre passende foranstaltninger. Med andre ord, et forhold kan erklæres for stridende mod den offentlige orden, selv om det ikke kan betegnes som en forseelse eller en lovovertrædelse af anden art. I sit indlæg har Den italienske Republik med rette fremhævet den præventive virkning, som foranstaltninger truffet af hensyn til den offentlige orden kan have; det må dog nævnes, at der skal være tale om foranstaltninger, der har til formål at forhindre den fare, der følger af et individs personlige forhold, og ikke om bestemmelser, der er begrundet i generalpræventive hensyn (jf. Domstolens dom af 26. februar 1975 i sag 67/74, Bonsignore, Smi. 1975, s. 297 ff.). Omvendt er den omstændighed, at et individ er blevet dømt for en bestemt forseelse, ikke tilstrækkelig til over for ham at træffe en forholdsregel vedrørende den offentlige orden; dette præciseres i artikel 3, stk. 2, i direktiv 64/221 og bekræftes af Bonsignoredommen.
Sagsøgerne i hovedsagen har forsøgt at bevise, at der er forskelle mellem det foreliggende tilfælde og den sag, som var genstand for Van Duyn-dommen. De har anført, at selv om den religiøse sekt, som Van Duyn tilhørte, ikke faldt ind under straffeloven, havde den britiske regering imidlertid truffet foranstaltninger til bekæmpelse af dens virksomhed, som endog havde været genstand for en parlamentsdebat. De britiske myndigheders utvetydige holdning, nemlig at de anså den virksomhed, som Van Duyn havde udøvet i Det forenede Kongerige, for samfundsskadelig, står i modsætning til den belgiske stats holdning i dette tilfælde, idet denne stat aldrig har tilkendegivet, at den anser den virksomhed, som lægges sagsøgerne til last, for en adfærd, der er i strid med dens fundamentale interesser. Ud fra en tilsvarende tankegang har den nederlandske regering erkendt, at begrebet offentlig orden omfatter interesser, som anses for at være værdige til de nationale myndigheders beskyttelse, og mener derfor, at for at anvendelsen af dette forbehold kan anses for berettiget, skal disse interesser fremgå af normative bestemmelser, som de retsundergivne kan skaffe sig kendskab til. Kun på denne måde, mener den, kan kravet om retssikkerhed opfyldes.
Jeg mener, at når man som Domstolen erkender, at en udvisning, som sker af hensyn til den offentlige orden og begrundes med en adfærd, som den nationale lovgivning ikke forbyder, er lovlig, kan man ikke under henvisning til retssikkerhedsprincippet kræve, at der skal foreligge en slags normativt katalog over de former for adfærd, der strider mod den offentlige orden. Et sådant krav ville være i strid med den forudsætning, som den nederlandske regerings synspunkt er baseret på. Det, der er nødvendigt og tilstrækkeligt, er, af den almene interesse, som ligger til grund for statens ønske om at anvende restriktive foranstaltninger af hensyn til den offentlige orden, på en eller anden måd har fundet udtryk, selv indirekte, i den offentlige retsorden. Efter min mening er det krav, som er anerkendt af ovennævnte Van Duyn-dom, at de kompetente myndigheder skal have udtrykt deres misbilligelse af visse former for virksomhed ved at vise, at de anser dem for samfundsskadelige.
Med hensyn til de faktiske forhold, der skal bedømmes i dette tilfælde, skal jeg alene anføre, at de belgiske forvaltningsmyndigheders restriktive holdning over for fænomenet prostitution og adfærden hos dem, som driver den, synes at være i overensstemmelse med denne medlemsstats nationale lovgivning, da denne uden at forbyde eller straffe prostitution indeholder forbud (f.eks. forbud mod at antaste folk på gaden, forbud mod, at prostituerede stiller sig til skue i vinduer, forbud mod at organisere bordeller), at hvilke det er let at slutte, at lovgiver har anset det for overensstemmende med samfundsmæssige interesser at begrænse fænomenets omfang. Men det tilkommer naturligvis den ret, der pådømmer hovedsagen, at undersøge, om den betingelse, der fremgår af ovennævnte Van Duyn-dom, er opfyldt i de foreliggende sager.
5.
Det sjette spørgsmål fra tribunal de Liège lyder således, at når udvisning fra en stats område ofte har mere alvorlige følger end en strafferetlig sanktion, må artikel 7 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder da ikke anvendes analogt, således at det med henblik på anvendelsen af den restriktive foranstaltning kræves, at det forhold, der danner grundlag for sanktionen, er en lovovertrædelse i henhold til statens lovgivning på det tidspunkt, da det begås. Subsidiært spørges der, hvilken løsning Domstolen foreslår for at undgå vilkårlighed fra de nationale myndigheders side på dette område.
Som bekendt fastslås i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder artikel 7, stk. 1, princippet »nullum crimen sine lege«. Da de restriktive foranstaltninger, der af hensyn til den offentlige orden træffes over for udlændinge, ikke er strafferetlige sanktioner, men i det væsentlige har præventiv karakter, har det intet formål at påberåbe sig en analog anvendelse af denne bestemmelse. Som den italienske regering har bemærket, kan de særligt alvorlige følger, som en udvisning eller et forbud mod indrejse på området til tider kan have for den pågældende, kun have betydning, når der er tale om at vurdere, om de nationale myndigheder har overholdt de principper, der garanterer, at den trufne foranstaltning er rimelig og i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Ved hjælp af disse kriterier og følgelig ved i hvert tilfælde at tage hensyn til alle de forhold, som karakteriserer den pågældendes personlige adfærd, samt hans familiemæssige forhold og de forbindelser, der eventuelt allerede er etableret med det land, har er indrejst i, undgår man risikoen for, at de nationale forvaltningsmyndigheders skøn fører til vilkårlige afgørelser.
Denne sidste betragtning indebærer et bekræftende svar på det syvende spørgsmål med hensyn til proportionaliteten. Den forelæggende ret ønsker at vide, om betydningen af forstyrrelsen i den offentlige orden på den ene side skal afvejes mod de særlige følger af udvisningen på den anden side. Men kriterierne om, at foranstaltningen skal være rimelig og forholdsmæssig finder afgjort også anvendelse på fællesskabsrettens område; de bidrager altså til at begrænse medlemsstaternes beføjelse til at anvende forbeholdet om offentlig orden. De faktiske omstændigheder, som jeg lige har nævnt, må undersøges i de konkrete tilfælde, fordi de tjener til at fastslå, om hver enkelt udvisning er forenelig med proportionalitetsprincippet.
I det ottende spørgsmål fremsættes den hypotese, at udvisningen i visse tilfælde kan sidestilles med umenneskelig behandling og altså anses for forbudt; i sit indlæg har sagsøgernes advokat i denne forbindelse nævnt det grundlæggende princip, som indgår i enhver fortegnelse over menneskerettigheder, og hvorefter grusom, umenneskelig eller vanærende behandling eller straf er absolut forbudt (se artikel 3 i den europæiske menneskerettighedskonvention, som korrekt først og fremmest nævner tortur). Efter min mening har dette princip ingen forbindelse med de foranstaltninger, som begrænser firheden til indrejse og ophold i en bestemt medlemsstat; selv om foranstaltninger af denne art til tider kan have alvorlige følger for den, som er genstand for dem, vil det være misbrug af sproget at sidestille disse alvorlige følger med følgerne af en behandling som f.eks. tortur, der indebærer indgreb i såvel ofrenes fysiske integritet som deres menneskelige værdighed og er en uundskyldelig skændsel for dem, der udøver den.
6.
Det niende spørgsmål har til formål at få fastslået, i hvilket omfang medlemsstaterne har ret til at basere et afslag på en anmodning om opholdstilladelse eller inddragelsen heraf på de pågældende personers privatliv. Svaret er efter min mening let. Individets privatliv er i princippet unddraget de statslige myndigheders indblanding; men dette forhindrer ikke, at privatpersoners vandel kan komme i betragtning, når den giver sig udslag i en ydre adfærd, og når den således påvirker de omgivelser, de lever i. Det er til syvende og sidst personers adfærd, der danner grundlag for myndighedernes bedømmelse af, om der foreligger en trussel mod den offentlige orden.
Den forelæggende rets tiende spørgsmål er, om en medlemsstat, som ønsker at fjerne prostituerede fra et bestemt land fra sit område, fordi de kan medvirke til at fremme den organiserede kriminalitet, og af denne grund systematisk betegner prostitution som en fare for den offentlige orden uden at undersøge, om de pågældende kan mistænkes for at have forbindelse med underverdenen, udøver en form for generalprævention, der er i strid med det princip, der fremgår af førnævnte Bonsignore-dom.
Selv i en medlemsstat, hvor prostitution ikke er forbudt, kan de nationale myndigheder som bekendt af hensyn til den offentlige orden udvise udlændinge, som er indrejst i landet for at udøve denne virksomhed, såfremt den offentlige interesse i at begrænse dette sociale fænomens udbredelse fremgår af den gældende lovgivning. Naturligvis skal den restriktive foranstaltning være begrundet i individets adfærd; dette er efter min mening tilstrækkeligt til at opfylde kravet i artikel 3, stk. 1, i direktiv 64/221. Med andre ord, selv om denne adfærd er fælles for en hel gruppe personer, må det påvises, at denne adfærd i det konkrete tilfælde faktisk hører til den type adfærd, som forstyrrer den offentlige orden.
I kraft af dette princip må det anses for forbudt at indføre foranstaltninger til udvisning over for alle prostituerede fra et bestemt land, fordi de mistænkes for herved lettere at involvere sig i samarbejde med landets underverden. I dette tilfælde er begrundelsen for beslutningen om begrænsning af den frie bevægelighed ikke udøvelsen af erhvervet som prostitueret, men derimod, at den pågældende beskyldes for at stå i forbindelse med forbryderkredse og fremme deres virksomhed. Men en foranstaltning, der træffes af hensyn til den offentlige orden, kan ikke begrundes med en mistanke over for en hel gruppe individer; den kompetente myndighed skal tværtimod være i stand til at bevise, at den person, der skal udvises, personligt har bistået underverdenen. Det kan tilføjes, at restriktive foranstaltninger, der træffes udelukkende over for udlændinge, der er statsborgere i en bestemt medlemsstat, af grunde, der står i forbindelse med deres nationalitet, klart er i strid med det generelle forbud mod forskelsbehandling.
7.
Det tolvte spørgsmål går efter sin ordlyd ud på, om generaladvokaten ved i Bonsignore-sagen at anvende udtrykkene »tilstedeværelse blevet utålelig« og »nødvendig løsning« korrekt har givet udtryk for, hvor alvorligt et forhold der skal være tale om, for at en udvisning fra en medlemsstats område af en statsborger fra en anden medlemsstat er berettiget. Det er klart, at det er den forelæggende rets hensigt hermed at få fastslået, hvor alvorligt et forhold skal være, for at det er lovligt at indføre en foranstaltning af hensyn til den offentlige orden af den ovenfor nævnte karakter. Jeg skal her alene henvise til mine bemærkninger vedrørende de nationale myndigheders skøn ved bedømmelsen af forhold, der strider mod den offentlige orden, og vedrørende arten af de grænser, som fællesskabsretten sætter for dette skøn.
8.
Det trettende spørgsmål indeholder en opfordring til Domstolen til at præcisere, under hvilke betingelser en person, som har fået afslag på en ansøgning om opholdstilladelse eller har fået denne inddraget på grund af hensynet til den offentlige orden, senere på ny kan få adgang til den pågældende stats område og på ny ansøge om denen tilladelse, og om det er muligt at træffe beslutning om permanent udvisning.
Jeg mener ikke, at der på dette område findes fællesskabsregler, som kan afgive grundlag for et præcist svar. Når henses til, at den nævnte bestemmelse i traktatens artikel 48, stk. 3, hr karakter af en undtagelse, og til det deraf følgende krav om en indskrænkende fortolkning, kan det kun fastslås, at en permanent og uigenkaldelig beslutning om udvisning, som indebærer, at enhver mulighed for på ny at undersøge de personlige forhold hos den person, som har været genstand for en foranstaltning til begrænsning af den frie bevægelighed, er udelukket for fremtiden, i princippet ikke forekommer lovlig. På den anden side kan en stat utvivlsomt fortsat nægte at udstede opholdstilladelse til en person, som allerede er blevet ramt af en foranstaltning af denne karakter, for så vidt de grunde, som berettigede den første foranstaltning, stadig foreligger (eller der, selv når disse grunde ikke længere foreligger, findes andre, ligeså gyldige grunde). Fra et proceduremæssigt synspunkt kan man endelig sige, at et nyt afslag forudsætter, at ansøgerens forhold er blevet undersøgt, i hvert fald hvis denne har påberåbt sig nye grunde til støtte for, at der skal udstedes tilladelse.
9.
Det fjortende spørgsmål — som burde have været placeret i gruppe B sammen med de øvrige processuelle spørgsmål — vedrører artikel 6 i direktiv 64/221, dvs. den bestemmelse, som forpligter medlemsstaterne til at meddele den pågældende de hensyn (til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed), de har lagt til grund for en beslutning, der vedrører vedkommende. Den belgiske ret spørger, om denne meddelelse skal være affattet på vedkommendes modersmål, om den skal være »udtømmende, detaljeret og angive de virkelige grunde«, og om der kan anvendes en generelt formuleret begrundelse, som gentages i et større antal tilfælde.
Vedrørende det første punkt vil jeg nævne, at de restriktive beslutninger, som der er tale om i dette tilfælde, er blevet meddelt på fransk til to franske statsborgere, som befandt sig i den fransktalende del af Belgien. Der er altså tale om et spørgsmål, som klart ikke har nogen betydning for afgørelsen af de sager, der verserer for den forelæggende ret, og som Domstolen endog kunne nægte at behandle. Alligevel skal jeg også tage stilling til dette punkt. I sit indlæg har Kommissionen fremført, at den faktisk — for at undgå forskellig behandling af forskellige medlemsstaters statsborgere — anser det for nødvendigt, at de begrundelser vedrørende den offentlige orden, der ligger til grund for de foranstaltninger, som vi drøfter, meddeles den pågældende på dennes modersmål. I artikel 5, stk. 2, i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder, som vedrører meddelelse af grundene til begrænsning af den personlige frihed, kræves det blot, at den skal være affattet på et sprog, som den pågældende forstår. Desuden har Domstolen i dommen af 18. februar 1975 i sag 66/74, Farrauto (Sml. 1975, s. 157) haft lejlighed til at udtale sig om meddelelse af en beslutning truffet af en social sikringskasse over for en vandrende arbejdstager (beslutning om afslag på en ansøgning), og udtalte her bl.a. at »det [påhviler] de nationale domsmyndigheder at våge over, at retssikkerheden ikke bringes i fare ved et retstab som følge af, at arbejdstageren ikke forstår det sprog, på hvilket en afgørelse meddeles ham« (præmis 6). Efter min mening kan dette kriterium ligeledes anvendes på det område, som denne sag drejer sig om, hvorfor de nationale myndigheder følgelig i mangel af en præcis fællesskabsbestemmelse ikke kan anses for at være forpligtet til i alle tilfælde at affatte meddelelsen om begrænsning af den frie bevægelighed for en statsborger i en anden medlemsstat på dennes eget sprog.
Hvad angår kravet om begrundelsens sandfærdighed, kan jeg ikke se, hvad der kan give anledning til tvivl. Artikel 6 i Rådets ovennævnte direktiv 64/221 har klart til formål at sikre den udlænding, der rammes af foranstaltningen, en forsvarsmulighed; den hjemler følgelig ikke forvaltningsmyndigheden ret til at give oplysninger, der ikke er »sande« (i øvrigt er en forvaltningsakt, der er baseret på fejlagtige erklæringer, i almindelighed anfægtelig i henhold til medlemsstaternes lovgivning). I øvrigt er det tilstrækkeligt at anføre, at begrundelsen skal have et indhold, der er tilstrækkeligt detaljeret til at sætte den pågældende i stand til at forsvare sig.
Endelig mener jeg, i modsætning til det af Kommissionen fremførte synspunkt, at anvendelsen af formuleringer, der gentages i et større antal tilfælde kan tillades, når der er tale om tilfælde, der i det væsentlige frembyder identiske træk. Det er imidlertid nødvendigt at overholde det kriterium, at afgørelsen skal være begrundet med adressatens personlige forhold.
10.
Den række spørgsmål, der er samlet under punkt B, angår som allerede nævnt udelukkende de processuelle garantier, som fællesskabsretten sikrer private, som er genstand for foranstaltninger til begrænsning af den frie bevægelighed.
I spørgsmål 1 anmoder den forelæggende ret Domstolen om at »angive, nærmere uddybe og opregne processuelle garantier, som medlemsstaterne skal sikre den udlænding, der indgiver den i direktiv 64/221, artikel 9 omhandlede klage«.
Denne artikels stk. 1, indeholder regler for proceduren for anvendelsen af to foranstaltninger vedrørende den udlænding, som allerede opholder sig på området, nemlig nægtelse af forlængelse af opholdstilladelse og udvisning fra området af en indehaver af denne tilladelse. I øvrigt har bestemmelsen til formål at udfylde visse lakuner i retsmiddelordningen. Den finder anvendelse, »hvis der ingen retsmidler findes, eller hvis retsmidlerne kun tager sigte på spørgsmålet om beslutningens lovlighed eller ikke har opsættende virkning«. Samme artikels stk. 2 angår to beslutninger vedrørende den udlænding, som endnu ikke har fået udstedt opholdstilladelse, nemlig beslutninger om nægtelse af udstedelse af denne tilladelse samt beslutninger om udvisning før udstedelse af en sådan tilladelse. For den første af den to nævnte grupper beslutninger kræves det, at forvaltningsmyndigheden skal indhente udtalelse (medmindre der er tale om et hastetilfælde) fra en »kompetent myndighed« i samme land, som skal være forskellig fra den, der har kompetence til at træffe afgørelse om restriktionen. For denne myndighed skal den pågældende »kunne femføre sit forsvar og lade sig bistå eller repræsentere i overensstemmelse med den fremgangsmåde, der er fastsat i« værtslandets lovgivning. Derimod kan den anden gruppe beslutninger (nægtelse af udstedelse af den første opholdstilladelse og beslutning om udvisning før udstedelse af denne tilladelse) træffes, selv uden at myndigheden hører »den anden myndighed«, som er nævnt ovenfor; men den pågældende har mulighed for at fremsætte begæring om, at de foranstaltninger, der er truffet over for ham, forelægges denne myndighed, og han er da berettiget til personligt at fremføre sit forsvar (»medmindre hensynet til statens sikkerhed taler derimod«).
Domstolen har fortolket artikel 9 i dommen af 5. marts 1980 i sag 98/79, Pecastaing (Sml. 1980, s. 691), hvori den, som anført af den belgiske ret i det spørgsmål, vi behandler her, bl.a. udtalte, at denne bestemmelse har »til formål at sikre personer, som rammes af en af de i direktivet nævnte foranstaltninger, visse processuelle mindstegarantier« i de i stk. 1 nævnte tilfælde. Men det har ingen mening nu at anmode Domstolen om»at angive, nærmere uddybe og opregne« de processuelle garantier, der skal sikres udlændinge i henhold til artikel 9. Disse garantier, som jeg har sammenfattet ovenfor, udgør den høring, som skal gå forud for de i artikel 9, art. 1, nævnte beslutninger, og som på den pågældendes begæring kan iværksættes også med hensyn til de i artikel 9, stk. 2, nævnte beslutninger. Den belgiske ret rejser visse særlige fortolkningsspørgsmål i forbindelse med denne procedure i de spørgsmål, der følger det første. Spørgsmål 1 har i virkeligheden ingen selvstændig værdi.
11.
Spørgsmål 2 vedrører fortolkningen af udtrykkene »anden myndighed« i artikel 9, stk. 1, andet afsnit, som betegnelse for den myndighed, hvis udtalelse kan begæres af den pågældende, såfremt udstedelse af den første opholdstilladelse nægtes eller der træffes beslutning om udvisning før udstedelse af en sådan tilladelse. Retten i Liège ønsker oplyst, om denne myndighed skal være »upartisk og fuldstændig uafhængig af den beslutningstagende myndighed«, om der foreligger tilstrækkelig uafhængighed, når myndighedens medlemmer udpeges af den beslutningstagende myndighed, og om det er ønskeligt, at medlemsstaterne tillægger den dømmende magt beføjelse til at undersøge de klager, som er omhandlet i direktivets artikel 9. Spørgmål 3 vedrører samme emne, men er endnu mere detaljeret; det rejser spørgsmålet, om en tjenestemand i den forvaltningsinstans, hvem det påhviler at træffe beslutningen, også kan være medlem af eller sekretær for den myndighed, der skal afgive udtalelse, om en regeringsembedsmand, der tilhører en anden myndighed, kan være medlem, om den periode, i hvilken myndighedens medlemmer udøver deres hverv, skal være et bestemt tidsrum, og endelig om det er normalt, at disse medlemmer aflønnes af den myndighed, som træffer beslutningerne.
I sin dom af 22. maj 1980 i sag 131/79, Santillo (Sml. 1980, s. 1581) har Domstolen haft lejlighed til — i domskonklusionens punkt 2 — at udtale, at »direktivet overlader medlemsstaterne en vis skønsfrihed ved udpegelsen af ’den kompetente myndighed’. Den kan være enhver offentlig myndighed, der er uafhængig af den administrative myndighed, der skal træffe en af de af direktivet omfattede forholdsregler, og som er således opbygget, at den berørte over for myndigheden kan fremføre sit forsvar og lade sig bistå eller repræsentere«.
Jeg tvivler faktisk på, om det vil være muligt eller hensigtsmæssigt at gå videre i præciseringen af forholdet mellem den beslutningstagende myndighed og den myndighed, der skal fremsætte udtalelse i henhold til førnævnte artikel 9. Det uafhængighedskriterium, som Domstolen har fremdraget, indebærer utvivlsomt, at medlemmerne af det organ, der skal høres, ikke kan stå i noget underordnelsesforhold til den beslutningstagende myndighed; men det kan med rimelighed antages, at det blotte tilhørsforhold til samme administrative enhed som den, som den beslutningstagende myndigheds embedsmænd tilhører, er uforeneligt med uafhængigheden. Til gengæld kan det ikke udelukkes, at andre regeringsembedsmænd, som hører under andre myndigheder, kan blive pålagt at være medlemmer af den myndighed, der skal høres, uden at dette bringer den uafhængighed i fare, og det er afgjort ikke nødvendigt, at denne myndigheds medlemmer er dommere, eller at den i artikel 9 foreskrevne høringsfunktion udelukkende overlades til domstolene. Hvad endelig angår den måde, hvorpå medlemmerne af den myndighed, der skal høres, udpeges, varigheden af deres virke og deres aflønning, mener jeg, at der er tale om områder, der henhører under hver medlemsstats skøn, forudsat at myndighedens og dens medlemmers faktiske uafhængighed ikke trues.
12.
Den forelæggende rets fjerde spørgsmål er, om den person, over for hvem der er truffet en foranstaltning, der begrundes med hensynet til den offentlige orden, ikke selv skal have mulighed for direkte at forelægge sagen for den myndighed, der skal høres, i stedet for at denne mulighed er forbeholdt den beslutningstagende myndighed.
Vi har set, at i de tilfælde, der er nævnt i artikel 9, stk. 1, (nægtelse af forlængelse af opholdstilladelse eller beslutning om udvisning af en indehaver af en sådan) skal den myndighed, som skal træffe beslutningen, indhente udtalelse fra den »anden« myndighed. Dette indebærer en direkte kontakt mellem de to organer og giver ikke plads for noget initiativ fra den pågældende privatperson, som alene skal underrettes fra høringsfasens begyndelse for at kunne fremføre sit forsvar og for at kunne lade sig bistå eller repræsentere. I de i nævnte artikels stk. 2 omtalte tilfælde (nægtelse af udstedelse af den første opholdstilladelse og beslutning om udvisning før udstedelse af denne tilladelse) sker prøvelsen af hvert tilfælde ved den myndighed, der skal høres, til gengæld »på den pågældendes begæring«. Men dette betyder ikke, at begæringen kan rettes direkte til den myndighed, der skal høres. Det antages, at bestemmelsens kontekst klart angiver formålet med denne begæring, nemlig at opnå, at foranstaltningen (som må forudsættes truffet, men endnu ikke gennemført) forelægges for den myndighed, der skal høres. Det er følgelig logisk, at den pågældende skal henvende sig til den myndighed, som har truffet foranstaltningen, for at udvirke en direkte kontakt mellem de to myndigheder på de i ovennævnte stk. 1 definerede betingelser.
Den pågældende persons begæring forpligter den beslutningstagende myndighed til at høre den anden myndighed (og følgelig er de to myndigheders stilling over for hinanden fra datoen for begæringen den samme som i det i stk. 1 nævnte tilfælde). Det er let heraf at slutte, at den myndighed, der har truffet foranstaltningen, ikke har beføjelse til at udtale sig om, hvorvidt begæringen kan antages til realitetsbehandling; den skal altid videresende den til den myndighed, der skal høres.
13.
Jeg vil nu behandle spørgsmålene 8, 9 og 10, som har et fælles træk, de vedrører nemlig alle den måde, hvorpå den beslutningstagende myndighed under høringsfasen skal bevise de faktiske omstændigheder, som ligger til grund for den foranstaltning, der er truffet af hensyn til den offentlige orden.
I spørgsmål 8, som er meget detaljeret, rejses spørgsmål vedrørende bevisets grad af præcision of fuldstændige karakter, om anvendelse af anonyme anmeldelser og politirapporter, der ikke angiver kilde, og om, hvorvidt tvivl skal komme udlændingen til gode. Spørgsmål 9 går ud på, om de forhold, som udgør lovovertrædelser, skal fastslås ved en straffedom. Spørgsmål 10 går ud på, om en vandelsattest for den pågældende person kan være tilstrækkelig til at bevise, at der foreligger et forhold, der er i strid med den offentlige orden.
I spørgsmål 8, som er meget detaljeret, rejses spørgsmål vedrørende bevisets grad af præcision og fuldstændige karakter, om anvendelse af anonyme anmeldelser og politirapporter, der ikke angiver kilde, og om, hvorvidt tvivl skal komme udlændingen til gode. Spørgsmål 9 går ud på, om de forhold, som udgør lovovertrædelser, skal fastslås ved en straffedom. Spørgsmål 10 går ud på, om en vandelsattest for den pågældende person kan være tilstrækkelig til at bevise, at der foreligger et forhold, der er i strid med den offentlige orden.
Fællesskabsretten indeholder faktisk ingen bestemmelser vedrørende de midler, som den beslutningstagende myndighed kan anvende for at bevise over for den myndighed, der skal høres, at de forhold, som bebrejdes udlændingen, faktisk foreligger. Der er imidlertid ikke tvivl om, at bevisbyrden påhviler den beslutningstagende myndighed, og det kan ligeledes fastslås, at de bevisregler, der gælder for forvaltningsretlige klagesager i hver af medlemsstaterne, ligeledes gælder for de procedurer, som vi drøfter her (det, der bestemmes i artikel 9, stk. 2, svarer i virkeligheden i det væsentlige til en administrativ klage, mens samme artikels stk. 1 bestemmer, at den pågældende skal sættes i stand til at fremføre sit forsvar i overensstemmelse med den fremgangsmåde, der er fastsat i den nationale lovgivning, og som kun kan være den, der gælder for administrative klager). Det ville være i strid med forbudet mod forskelsbehandling at undergive disse procedurer bevisregler, som giver udlændingen ringere garantier end dem, som er sikret landets egne statsborgere under klager over restriktive foranstaltninger, som træffes af de nationale myndigheder.
Hvad angår det tilfælde, hvor den adfærd, der påberåbes som begrundelse for fon nstaltningen, også er strafbar, synes sp jrgsmål 9 at antyde, at det er nødvend gt at afvente udfaldet af straffesagen — eller rettere sagt domfældelsen af tiltalte — før foranstaltningen til begrænsning af den frie bevægelighed kan træffes. Svaret må imidlertid være klart benægtende. Jeg har allerede haft lejlighed til at fremhæve, at der må sondres mellem bedømmelsen af en persons adfærd fra et strafferetligt synspunkt og den bedømmelse af denne adfærd, som kan danne grundlag for en foranstaltning, der træffes af hensyn til den offentlige orden. Domstolen har i ovennævnte dom af 27. oktober 1977 i sag 30/77, Bouchereau, bl.a. udtalt, at artikel 3, stk. 2, i direktiv 64/221 skal forstås således, »at den kræver, at de nationale myndigheder foretager et konkret skøn over, hvad der følger af hensynet til beskyttelse af den offentlige orden, hvilket ikke nødvendigvis falder sammen med det skøn, som har ligget til grund for domfældelsen« (når domfældelse af den pågældende allerede er sket). Det har ikke nogen mening at kræve, at den administrative myndighed skal afvente domfældelsen af udlændingen, før den træffer afgørelse om hans udvisning eller om at nægte ham opholdstilladelse på grund af en omstændighed, der kan medføre en straffedom.
Hvad endelig angår spørgsmålet, hvilken vægt der kan tillægges en persons vandelsattest som bevis for, at denne adfærd er i strid med den offentlige orden, er det efter min mening klart, at alt afhænger af, hvilke omstændigheder, der tages i betragtning i denne attest. Jeg har allerede tidligere nævnt, at den private vandel kan være bestemmende for en foranstaltning til begrænsning af en persons frie bevægelighed i det omfang, denne vandel giver sig udslag i en adfærd, der er uforenelig med den offentlige orden. Hvis en vandelsattest omfatter præcise oplysninger vedrørende en persons offentlige adfærd, kan denne attest derfor have bevisværdi i de procedurer, der omtales i artikel 9 i direktiv 64/221.
14.
Jeg kommer nu til spørgsmål 11, 12, 13 og 14 vedrørende meddelelse til udlændingen og hans advokat om de akter, som den besluttende myndighed har tilstillet det organ, der skal høres. Retten i Liège ønsker for det første at vide, om den pågældende person skal modtage denne meddelelse, om den indebærer ret til at modtage en kopi af aktstykket (eller simpelt hen til at modtage originalen uden at tage til landets hovedstad), inden for hvilken frist før sagens behandling meddelelsen skal ske, om den skal være fuldstændig, om den beslutningstagende myndighed kan nægte at meddele visse dokumenter, og endelig, om et dokument, som udlændingen hævder er falsk, skal lades ude af betragtning.
Jeg vil først bemærke, at gældende fællesskabsret ikke indeholder detaljerede regler på dette område. Alligevel er der ikke tvivl om, at direktiv 64/221 har til formål at garantere udlændingen en vid og reel mulighed for at forsvare sig. I sin dom af 22. maj 1980 i Santillo-sagen har Domstolen bl.a. fremhævet, at »kravet i artikel 9, stk. 1, om, at der før enhver foranstaltning til udvisning skal foreligge en udtalelse fra »den kompetente myndighed«, og at den pågældende skal kunne fremføre sit forsvar og lade sig repræsentere i overensstemmelse med den fremgangsmåde, der er fastsat i den nationale lovgivning, frembyder en reel garanti, såfremt alle de forhold, som har indgået i den administrative myndigheds bedømmelse, forelægges »den kompetente myndighed« (præmis 14). Det, der udtales i denne præmis med hensyn til proceduren i henhold til artikel 9, stk. 1, gælder også for den procedure, som på den pågældendes begæring kan indledes i henhold til artikel 9, stk. 2. Kravet om en kontradiktorisk procedure kræver navnlig, at den pågældende, direkte eller gennem sin advokat, får kendskab til de akter, som er forelagt af den beslutningstagende myndighed; jeg mener følgelig, at man kan tale om subjektiv ret for udlændingen til at få meddelt disse akter (medmindre hensynet til statens sikkerhed taler derimod). I øvrigt gælder den nationale lovgivnings processuelle regler vedrørende administrative klager samt de garantier, der sikres borgerne i henhold til denne.
Den pågældende udlændings situation under sagens behandling ved den myndighed, der skal høres, er ligeledes genstand for spørgsmål 6, 7 og 15. Sidste del af spørgsmål 7 har til formål at få fastslået, om udlændingen skal have mulighed for skriftligt at fremføre sine anbringender og afgive skriftligt indlæg. Spørgsmål 15 angår den frist, inden for hvilken udlændingen eller hans advokat skal underrettes om datoen for sagens behandling. Spørgsmål 6 drejer sig om, hvorvidt udlændingen kan kræve den mundtlige forhandling udsat, når han selv eller hans advokat af gyldige og vægtige grunde er forhindret i at overvære den fastsatte forhandling (medmindre der er tale om et påtrængende tilfælde og dette er behørigt dokumenteret).
Efter min mening afhænger løsningen af disse problemer af lovgivningen i den medlemsstat, hvor proceduren finder sted, dog med det forbehold, at der skal sikres udlændingen en vid og effektiv mulighed for at forsvare sig under en kontradiktorisk procedure med den beslutningstagende myndighed, og at de processuelle regler, der finder anvendelse, skal være de samme, som gælder for administrative klager på de samme betingelser, som gælder for en indlænding.
15.
Tilbage står at behandle to punkter vedrørende den anden myndigheds afgørelse. Første del af spørgsmål 7 har til formål at få fastslået, om denne myndigheds afgørelse skal indeholde en præcis og tilstrækkelig angivelse af alle de retlige og faktiske omstændigheder, som udlændingen har påberåbt sig. I spørgsmål 5 fastslår retten i Liège, at denne selvsamme afgørelse skal være begrundet, og spørger herefter, om dette indebærer, at udlændingen er berettiget til at få en kopi heraf underskrevet af medlemmerne af denne anden myndighed og oplysning om deres identitet og funktion.
Den udtalelse, som den anden myndighed skal afgive, skal være begrundet; Domstolen har fastslået dette i nævnte dom af 22. maj 1980 i Santillo-sagen, hvor den bl.a. har udtalt: »... både den administrative myndighed og den pågældende person bør kunne gøre sig bekendt med de overvejelser, der ligger til grund for udtalelsen fra ’den kompetente myndighed’, medmindre hensynet til statens sikkerhed er til hinder herfor« (præmis 19, næstsidste afsnit). Efter min mening indebærer dette, at udlændingen har ret til at få udleveret en kopi af den pågældende udtalelse, og at myndighedens sammensætning ligeledes skal fremgå af denne kopi, således at den pågældende kan kontrollere, om denne har været lovligt konstitueret. I øvrigt fremgår det af begrundelsen, i hvilken grad den anden myndighed har lagt vægt på de retlige og faktiske anbringender, som udlændingen har fremført; det afgørende er, at udtalelsen skal være tilstrækkeligt begrundet, men det kan ikke kræves, at de af den pågældende påberåbte argumenter og opbygningen af begrundelsen skal svare til hinanden punkt for punkt.
16.
På grundlag af det anførte foreslår jeg Domstolen følgende besvarelse af de spørgsmål, som retten i Liège har stillet i de to kendelser af 8. maj 1981 i sagen Adoui mod den belgiske stat og byen Liège og i sagen Cornuaille mod den belgiske stat:
1.
De grænser, som fællesskabsretten sætter for hver medlemsstats kompetence til at nægte statsborgere fra andre medlemsstater opholdstilladelse eller til at udvise dem fra sit område af hensyn til den offentlige orden, fremgår såvel af de særlige bestemmelser, som fællesskabsinstitutionerne har udstedt vedrørende personers bevægelighed (navnlig Rådets direktiv 64/221 af 25. februar 1964) som af det almindelige princip, som er fælles for medlemsstaternes retssystemer, og hvorefter restriktioner, der indføres af hensyn til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed, ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opfylde disse krav i et demokratisk samfund. De kompetente nationale myndigheder skal i øvrigt ved udøvelsen af deres skøn overholde proportionalitetsprincippet og kravet om, at den pågældende restriktive foranstaltning skal være rimelig, når henses til de personlige og familiemæssige forhold hos den person, som er genstand for foranstaltningen.
2.
Den omstændighed, at en udlændings forhold hverken er strafbart eller på anden måde forbudt i henhold til en medlemsstats lovgivning, udelukker ikke, at denne stats myndigheder kan beslutte at udvise denne udlænding af hensyn til den offentlige orden. I dette tilfælde kan den pågældende adfærds samfundsskadelige karakter på baggrund af den pågældende nationale retsorden fremgå af en lovgivning, som, skønt den er baseret på et tolerancekriterium, klart giver udtryk for, at lovgiver har til hensigt at begrænse udbredelsen af denne adfærd.
3.
Frygten for, at prostituerede fra et bestemt land lettere end andre kan øge den organiserede kriminalitet, kan ikke i sig selv påberåbes som begrundelse for en systematisk anvendelse af udvisningsforanstaltninger over for disse personer af hensyn til den offentlige orden, idet sådanne foranstaltninger altid skal være begrundet i personens faktiske adfærd.
4.
Ved anvendelse af foranstaltninger til begrænsning af retten til fri bevægelighed på fællesskabsområdet kan den private vandel kun tages i betragtning, når den giver sig udslag i en vis adfærd, og når denne udgør en trussel mod den offentlige orden.
5.
De må udelukkes, at artikel 7 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder — som vedrører strafbare handlinger — kan finde anvendelse på en udlændings adfærd, som medfører udvisning eller nægtelse af opholdstilladelse af hensyn til den offentlige orden.
6.
Den udlænding, som har fået afslag på udstedelse af opholdstilladelse eller forlængelse af denne, bevarer retten til på ny at fremsætte sin ansøgning og herved fremføre enhver ny omstændighed, som kan føre til en ophævelse af den tidligere afgørelse eller til en ny afgørelse, som er til gunst for vedkommende.
7.
Meddelelsen til den pågældende om de hensyn til den offentlige orden, der er lagt til grund for en beslutning, som begrænser hans bevægelsesfrihed (jf. artikel 6 i Rådets direktiv 64/221 af 25. februar 1964) skal være affattet på et sprog, som han kan forstå. Den restriktive afgørelses begrundelse skal støttes på adressatens særlige situation og være tilstrækkeligt detaljeret til at sætte vedkommende i stand til at fremføre sit forsvar.
8.
Den myndighed, der skal høres, og som omhandles i artikel 9 i nævnte direktiv 64/221, skal reelt være uafhængig af den myndighed, der er kompetent til at træffe den restriktive foranstaltning, som er genstand for udtalelse. Dette krav om uafhængighed udelukker navnligt, at embedsmænd, som hører under den beslutningstagende administrative myndighed, kan være medlemmer af den myndighed, der skal høres.
9.
Artikel 9 direktiv 64/221 giver ikke den pågældende beføjelse til direkte at forelægge sagen for den myndighed, der er kompetent til at afgive udtalelse; men den beslutningstagende myndighed er forpligtet til at indhente denne udtalelse såvel i de i stk. 1 nævnte tilfælde som når den pågældende person i medfør af artiklens stk. 2, forelægger begæring herom.
10.
Under de i artikel 9 i direktiv 64/221 foreskrevne procedurer kan udlændinge ikke underkastes mindre gunstige regler end dem, der gælder for landets egne borgere ved administrative klagesager over restriktive foranstakninger, der træffes over for dem. I alle tilfælde skal udlændingen sikres reelle muligheder for forsvar, og princippet om en kontradiktorisk sagsbehandling skal overholdes.
11.
Det påhviler den beslutningstagende myndighed over for den myndighed, der skal høres, at bevise sandheden af de faktiske omstændigheder, som gøres gældende mod udlændingen, og som ligger til grund for den foranstaltning, der er truffet over for den pågældende af hensyn til den offentlige orden.
12.
Når begrundelsen for en foranstaltning truffet at hensyn til den offentlige orden støttes på udlændingens adfærd, og denne tillige er strafbar, kan den administrative myndighed træffe den nævnte foranstaltning uden at afvende, at disse forhold bevises og stræffes ved en domfældelse.
13.
En persons vandelsattest kan kun have bevisværdi under de i artikel 9 i direktiv 64/221 nævnte procedurer, når den giver oplysninger om en udvist adfærd, der kan berettige den foranstaltning, som træffes af hensyn til den offentlige orden.
14.
Den udlænding, der er genstand for en foranstaltning, som begrænser hans bevægelsesfrihed, har ret til at få kendskab til de akter vedrørende ham, som den beslutningstagende myndighed oversender til den myndighed, der skal høres.
15.
Den udtalelse, som fremsættes af den myndighed, der skal høres, under de i artikel 9 i direktiv 64/221 nævnte procedurer, skal være begrundet. Udlændingen har ret til en kopi af denne udtalelse, som endvidere skal indeholde en angivelse af myndighedens sammensætning.
(
1
) – Oversat fra italiensk.