62005CJ0465
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (második tanács)
2007. december 13. (
*1
)
„Tagállami kötelezettségszegés — Szolgáltatásnyújtás szabadsága — Letelepedési jog — Személy- és vagyonőri szakma — Személy- és vagyonvédelmi szolgáltatások — Az Olasz Köztársaságra tett hűségeskü — Prefektusi engedély — Telephely — Minimális alkalmazotti létszám — Biztosíték letétbe helyezése — A nyújtott szolgáltatások árának hatósági felülvizsgálata”
A C-465/05. sz. ügyben,
az EK 226. cikk alapján kötelezettségszegés megállapítása iránt a Bírósághoz 2005. december 23-án
az Európai Közösségek Bizottsága (képviselik: E. Traversa és E. Montaguti, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
felperesnek
az Olasz Köztársaság (képviseli: I. M. Braguglia, meghatalmazotti minőségben, segítője: D. Del Gaizo avvocato dello Stato, kézbesítési cím: Luxembourg)
alperes ellen
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (második tanács),
tagjai: C. W. A. Timmermans tanácselnök, L. Bay Larsen, K. Schiemann, J. Makarczyk (előadó) és C. Toader bírák,
főtanácsnok: J. Kokott,
hivatalvezető: L. Hewlett főtanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2007. június 14-i tárgyalásra,
tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint az ügy elbírálására a főtanácsnok indítványa nélkül kerül sor,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Keresetlevelében az Európai Közösségek Bizottsága annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy az Olasz Köztársaság, mivel előírta, hogy:
—
a személy- és vagyonőri tevékenység csak az Olasz Köztársaságra tett hűségesküt követően gyakorolható;
—
a személy- és vagyonvédelmi tevékenység csak a prefetto (a továbbiakban: prefektus) által kibocsátott engedéllyel gyakorolható;
—
az említett engedélynek korlátozott területi hatálya van, és kiadása az adott területen már működő személy- és vagyonvédelmi vállalkozások számának és jelentőségének figyelembevételével történik;
—
a személy- és vagyonvédelmi vállalkozásoknak minden olyan provinciában rendelkezniük kell telephellyel, ahol tevékenységüket gyakorolják;
—
e vállalkozások alkalmazottainak egyénileg is engedéllyel kell rendelkezniük a személy- és vagyonvédelmi tevékenység gyakorlására;
—
a személy- és vagyonvédelmi vállalkozásoknak az engedélyhez minimális és/vagy maximális alkalmazotti létszámmal kell rendelkezniük;
—
a személy- és vagyonvédelmi vállalkozásoknak biztosítékot kell letétbe helyezniük a helyi letéti és hitelpénztárnál, és
—
a személy- és vagyonvédelmi szolgáltatások árait – előre meghatározott ingadozási sávon belül – a prefektus által kiadott engedély állapítja meg,
nem teljesítette az EK 43. és az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit.
Jogi háttér
2
Az 1931. június 18-i 773. királyi rendelettel (GURI 146. szám, 1931. június 26.) jóváhagyott, módosított Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (a közbiztonságról szóló törvények egységes szövege, a továbbiakban: egységes szöveg) 134. cikke kimondja:
„A prefektus által kiadott engedély hiányában szervezet vagy magánszemély nem nyújthat ingó vagy ingatlan javak megfigyelésével vagy őrzésével kapcsolatos szolgáltatást, nem folytathat vizsgálatot vagy nyomozást, és nem gyűjthet információt magánszemély részére.
A 11. cikk rendelkezéseinek sérelme nélkül nem kaphat engedélyt az a személy, aki nem rendelkezik olasz állampolgársággal vagy az Európai Unió valamely tagállamának állampolgárságával, aki cselekvőképtelen, vagy akit szándékos bűncselekmény elkövetése miatt elítéltek.
Az Európai Unió tagállamainak állampolgárai az ingó vagy ingatlan javak megfigyelésével vagy őrzésével kapcsolatos szolgáltatások nyújtására ugyanolyan feltételekkel kaphatnak engedélyt, mint az olasz állampolgárok.
Nem adható engedély olyan tevékenységre, amely a közhatalom gyakorlását vagy a személyi szabadság korlátozására való jogosultságot foglalja magában.”
3
Az egységes szöveg 135. cikkének negyediktől hatodikig terjedő bekezdése szerint:
„[…] az említett vezető tisztségviselők kötelesek irodájuk helyiségeiben állandó jelleggel és látható módon kifüggeszteni az általuk végzett tevékenységeket a szolgáltatások megfelelő díjával együtt feltüntető tájékoztatót.
Kizárólag a tájékoztatóban megjelölt tevékenységeket végezhetik, és nem kérhetnek a díjszabásban foglaltakat meghaladó mértékű díjazást, valamint nem végezhetik tevékenységeiket, illetve nem fogadhatnak el megbízást olyan személyek közreműködésével, akik nem rendelkeznek állami hatóság által kiállított fényképes személyazonosító igazolvánnyal vagy más ilyen okmánnyal.
A tevékenységekről szóló tájékoztatót a prefektusnak kell aláírásával ellátnia.”
4
Az egységes szöveg 136. cikkének második bekezdése szerint a már működő vállalkozások számára vagy jelentőségére figyelemmel az engedély megtagadható.
5
Az egységes szöveg 137. cikke kimondja:
„Az engedély kiadásának feltétele, hogy a letéti és hitelpénztárnál biztosítékot helyezzenek letétbe, amelynek összegét a prefektus határozza meg.
[…]
Kötelezettségszegés esetén a prefektus határozatban dönt arról, hogy a letétbe helyezett összeg egészben vagy részben az államkincstárra száll.
[…]”
6
Az egységes szöveg 138. cikke szerint:
„A személy- és vagyonőrnek a következő feltételeknek kell megfelelnie:
1.
olasz állampolgársággal vagy az Európai Unió valamely tagállamának állampolgárságával rendelkezik;
2.
elérte a törvényben előírt nagykorúságot, és teljesítette a katonai szolgálatra vonatkozó törvényekben előírt kötelezettségeit;
3.
tud írni és olvasni;
4.
nem ítélték el bűncselekmény elkövetése miatt;
5.
valamennyi polgári és politikai jogával rendelkezik;
6.
személyazonosító igazolvánnyal rendelkezik;
7.
a társadalombiztosítási pénztár és a munkahelyi baleseti pénztár tagja.
A személy- és vagyonőr kinevezését a prefektusnak jóvá kell hagynia.
Az Európai Unió valamely tagállamának állampolgárságával rendelkező, felesküdött személy- és vagyonőr az 1992. december 30-i 527. törvényerejű rendelet, valamint ennek az 1996. október 30-i 635. belügyminiszteri rendelettel elfogadott végrehajtási rendelete rendelkezéseinek megfelelően kaphat fegyvertartási engedélyt. […]”
7
Az 1946. december 23-i 478. törvény 5. cikkével módosított, az egységes szöveg végrehajtási rendeletét tartalmazó, 1940. május 6-i 635. királyi rendelet (a továbbiakban: végrehajtási rendelet) 250. cikke kimondja:
„A prefektus, miután megállapította, hogy a törvény 138. cikkében előírt feltételek teljesülnek, a személy- és vagyonőr számára jóváhagyó határozatot hoz.
A személy- és vagyonőr a jóváhagyás megszerzése után a következő esküt teszi a pretore előtt:
»Hűséget esküszöm az Olasz Köztársaságnak és az államfőnek, valamint esküszöm, hogy az állam törvényeit tiszteletben tartom, és a reám bízott feladatokat gondosan, lelkiismeretesen és kizárólag a köz érdekében látom el«.
A pretore a prefektusi határozat alján igazolja az eskü letételét.
A személy- és vagyonőr tevékenységét az eskü letétele után gyakorolhatja.”
8
A végrehajtási rendelet 252. cikke kimondja:
„A különös törvények rendelkezéseinek sérelme nélkül, amennyiben a személy- és vagyonőr által őrizendő javak különböző provinciák területén vannak, minden egyes provincia prefektusának jóváhagyó határozata szükséges.
Az eskütételre azon pretorék egyike előtt kerül sor, akiknek az illetékességi területén az őrizendő javak találhatók.”
9
E rendelet 257. cikke kimondja:
„A törvény 134. cikkében előírt engedély kiadása iránti kérelem tartalmazza azon település vagy települések megjelölését, ahol a vállalkozás a tevékenységét gyakorolni kívánja, a konkrét tevékenységek és a tartós megbízás esetén felszámolt díjakat, az alkalmazott személy- és vagyonőrök létszámának táblázatát, javadalmazásukat, a heti pihenőnapot, a betegség esetén hozott társadalombiztosítási intézkedéseket, a munkaidőt, valamint a szolgáltatásnyújtás minden egyéb részletét.
A kérelemhez csatolni kell a személy- és vagyonőrök munkahelyi baleset-, rokkantsági és öregségi biztosítását igazoló iratot.
Ezenkívül, amennyiben a vállalkozás magánszemélyek számára kíván vizsgálatot vagy nyomozást folytatni, a kérelemben meg kell jelölni azokat a tevékenységeket, amelyekre az engedélyt kérik, és csatolni kell a szükséges képesítéseket igazoló iratokat.
Az engedélyező határozat tartalmazza a kérelemben megjelölendő adatokat, valamint a díjak, a létszámtáblázat, a javadalmazás, a munkaidő és a betegség esetén hozott társadalombiztosítási intézkedések jóváhagyását.
A vállalkozás működésének bármilyen megváltoztatását vagy módosítását a prefektusnak kell engedélyeznie.”
10
A nemzeti szabályozás alkalmazása során hozott közigazgatási aktusokat illetően utalni kell arra, hogy a személy- és vagyonvédelmi tevékenységek gyakorlásához kiadott számos prefektusi engedély előírja, hogy a vállalkozásoknak bizonyos minimális és/vagy maximális számú személy- és vagyonőrt kell foglalkoztatniuk.
11
Továbbá a belügyminisztérium körlevéléből kitűnik, hogy a vállalkozások nem gyakorolhatják tevékenységüket az engedélyt kiadó prefektúra illetékességi területén kívül.
A pert megelőző eljárás
12
2002. április 5-i levelében a Bizottság felszólította az Olasz Köztársaságot, hogy küldje meg észrevételeit a kérdéses nemzeti szabályozásnak a szolgáltatásnyújtás szabadságával és a letelepedés szabadságával való összeegyeztethetőségével kapcsolatban.
13
Miután az Olasz Köztársaság 2002. június 6-án megküldte válaszait, a Bizottság 2004. december 14-én indokolással ellátott véleményt intézett e tagállamhoz, amelyben felszólította, hogy a kézhezvételtől számított két hónapon belül hozza meg a véleményben foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket. A Bizottság elutasította az Olasz Köztársaság e határidő meghosszabbítása iránti kérelmét.
14
A Bizottság, miután az Olasz Köztársaság válaszait nem találta kielégítőnek, a jelen kereset megindításáról döntött.
A keresetről
15
Keresetének alátámasztására a Bizottság nyolc kifogást ad elő, amelyek lényegében az olasz szabályozással a személy- és vagyonvédelmi tevékenység Olaszországban való gyakorlása tekintetében előírt feltételekre vonatkoznak.
16
Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy igaz ugyan, hogy az olyan ágazatban, amely nem képezi közösségi szintű teljes harmonizáció tárgyát, úgymint a személy- és vagyonvédelmi szolgáltatások sem – ahogyan ezt a tárgyaláson végül is mind az Olasz Köztársaság, mind pedig a Bizottság elismerte –, a tagállamoknak főszabály szerint megmarad a hatáskörük az ezen ágazatban folytatott tevékenységek gyakorlására vonatkozó feltételek meghatározására, hatáskörüket azonban az EK-Szerződés által biztosított alapvető szabadságok tiszteletben tartásával kell gyakorolniuk (lásd különösen a C-514/03. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2006. január 26-án hozott ítélet [EBHT 2006., I-963. o.] 23. pontját).
17
E tekintetben a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint az EK 43. és az EK 49. cikk a letelepedési szabadság és a szolgáltatásnyújtási szabadság korlátozásainak megszüntetését írja elő. Ilyen korlátozásnak tekintendő minden olyan intézkedés, amely e szabadságok gyakorlását tiltja, zavarja, vagy kevésbé vonzóvá teszi (lásd a C-439/99. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2002. január 15-én hozott ítélet [EBHT 2002., I-305. o.] 22. pontját, a C-442/02. sz. CaixaBank France ügyben 2004. október 5-én hozott ítélet [EBHT 2004., I-8961. o.] 11. pontját, a C-451/03. sz. Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti ügyben 2006. március 30-án hozott ítélet [EBHT 2006., I-2941. o.] 31. pontját és a C-65/05. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben 2006. október 26-án hozott ítélet [EBHT 2006., I-10341. o.] 48. pontját).
18
A Bíróság azt is kimondta, hogy azok a tagállami rendelkezések, amelyek a Szerződés által biztosított alapvető szabadságok gyakorlását korlátozzák, csak akkor lehetnek indokoltak, ha négy feltételnek megfelelnek: alkalmazásuk megkülönböztetéstől mentes, a közérdeken alapuló kényszerítő ok által igazoltak, alkalmasak az általuk elérni kívánt célok megvalósításának biztosítására, és nem lépnek túl az ehhez szükséges mértéken (lásd a C-424/97. sz. Haim-ügyben 2000. július 4-én hozott ítélet [EBHT 2000., I-5123. o.] 57. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot, valamint a fent hivatkozott Bizottság kontra Görögország ügyben hozott ítélet 49. pontját).
19
A Bizottság által felhozott kifogásokat ezen elvek fényében kell megvizsgálni.
Az első, az EK 43. és az EK 49. cikknek az eskütételi kötelezettség miatti megsértésére alapított kifogásról
A felek érvei
20
A Bizottság úgy érvel, hogy a személy- és vagyonőrökkel szemben a végrehajtási rendelet 250. cikkében előírt, az Olasz Köztársaság iránti hűségeskü letételére vonatkozó kötelezettség, amely közvetetten az állampolgárságon alapul, a többi tagállamnak a személy- és vagyonvédelem területén tevékenykedő gazdasági szereplői vonatkozásában indokolatlanul akadályozza mind a letelepedési jog gyakorlását, mind pedig a szolgáltatásnyújtás szabadságát.
21
Továbbá a Bizottság szerint az említett kötelezettség nem tekinthető igazoltnak és arányosnak a követett cél, azaz a közrend jobb védelmének biztosítása tekintetében.
22
Az Olasz Köztársaság azt állítja, hogy az egységes szövegben említett kérdéses tevékenységek az EK 45. és az EK 55. cikk értelmében vett közhatalom gyakorlásához kapcsolódnak, következésképpen mentesülnek a Szerződés harmadik része III. címe 2. és 3. fejezete rendelkezéseinek alkalmazása alól.
23
Az Olasz Köztársaság így előadja, hogy a személy- és vagyonvédelem területén működő vállalkozások számos körülmények között közvetlenül részt vesznek a közhatalom gyakorlásában.
24
E tekintetben úgy érvel, hogy e személy- és vagyonvédelmi tevékenységek jellegüknél fogva jelentős mértékben hozzájárulnak a közbiztonsághoz, például a hitelintézetek fegyveres őrzése és a pénzszállító kocsik kísérete területén.
25
E tagállam hangsúlyozza továbbá, hogy a felesküdött személy- és vagyonőrök által tevékenységük gyakorlása során felvett jegyzőkönyvek nagyobb bizonyító erővel bírnak, mint a magánszemélyek nyilatkozatai. Hozzáteszi, hogy ezek a személy- és vagyonőrök tettenérés esetén elfoghatják az elkövetőt.
26
Ezen érvelésre válaszolva a Bizottság előadja, hogy az EK 45. és az EK 55. cikket mint az alapvető szabadságoktól eltérő rendelkezéseket a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint megszorítóan kell értelmezni.
27
Az Olasz Köztársaság által előadott körülmények a Bizottság szerint egyébként sem igazolhatnak más elemzést, mint amelynek eredményeképpen a Bíróság következetesen úgy ítélte meg, hogy a személy- és vagyonvédelmi tevékenységek rendszerint nem jelentenek a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételt.
28
Az EK 45. és az EK 55. cikk alkalmazására való hivatkozástól függetlenül az Olasz Köztársaság a következő jogalapokat hozza fel védekezésül.
29
Előadja, hogy az eskütételi kötelezettséget a Bizottság csak a munkavállalók szabad mozgása tekintetében esetlegesen megvalósuló korlátozások tekintetében kifogásolhatja, az EK 43. és az EK 49. cikk alapján azonban nem, mivel a személy- és vagyonőrök szükségszerűen munkavállalók.
30
Ezenkívül úgy érvel, hogy az eskütétel, amely nem jelent objektíve nehéz eljárást, azon kényes feladatok megfelelő végrehajtását biztosítja, amelyeket a személy- és vagyonőröknek a személy- és vagyonvédelem területén el kell látniuk, és amelyeket az állam kötelező törvényei szabályoznak, hangsúlyozva ezzel az eskü és a közrend megelőző védelmének megerősödése között állítólag fennálló okozati összefüggést.
A Bíróság álláspontja
31
Az EK 45. és az EK 55. cikk alkalmazásával kapcsolatos következményekre tekintettel mindenekelőtt meg kell vizsgálni, hogy e rendelkezések valóban alkalmazandók-e a jelen esetben.
32
A Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy az EK 45. cikk első bekezdésében és az EK 55. cikkben említett eltérési lehetőséget azokra a tevékenységekre kell korlátozni, amelyek önmagukban véve is a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek minősülnek (lásd a C-114/97. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 1998. október 29-én hozott ítélet [EBHT 1998., I-6717. o.] 35. pontját, a C-355/98. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben 2000. március 9-én hozott ítélet [EBHT 2000., I-1221. o.] 25. pontját és a C-283/99. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2001. május 31-én hozott ítélet [EBHT 2001., I-4363. o.] 20. pontját).
33
A Bíróság azt is kimondta, hogy a személy- és vagyonvédelmi vállalkozások tevékenysége rendszerint nem jelent a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételt (lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Belgium ügyben hozott ítélet 26. pontját és a Bizottság kontra Olaszország ügyben 2001. május 31-én hozott ítélet 20 pontját).
34
Továbbá a fent hivatkozott Bizottság kontra Olaszország ügyben 2001. május 31-én hozott ítélet 22. pontjában a Bíróság kimondta, hogy az EK-Szerződés 55. cikkének első bekezdésében (jelenleg az EK 45. cikk első bekezdése) foglalt eltérés a szóban forgó esetben nem alkalmazható.
35
Meg kell tehát vizsgálni, hogy a jelen keresettel kapcsolatban az Olasz Köztársaság által az egységes szöveg és a végrehajtási rendelet jelenlegi tartalmára vonatkozóan hivatkozott körülmények lehetővé teszik-e az olaszországi helyzetnek – a jelen ítélet 33. és 34. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlatot kialakító értékelésekhez képest – eltérő értékelését.
36
Az egységes szöveg 134. cikke szerint a személy- és vagyonvédelem területén működő szervezetek főszabály szerint ingó vagy ingatlan javak megfigyelésével vagy őrzésével kapcsolatos tevékenységeket végeznek, valamint vizsgálatot vagy nyomozást folytatnak magánszemélyek részére.
37
Noha a személy- és vagyonvédelmi vállalkozásokat – ahogyan az Olasz Köztársaság a tárgyaláson megerősítette – bizonyos körülmények között és kivételesen felkérhetik arra, hogy segítsék a közbiztonság biztosításával megbízott hivatalos személyeket, ideértve például a pénzszállítás területét vagy bizonyos nyilvános helyek felügyeletében való részvételt, e tagállam nem bizonyította, hogy közhatalom gyakorlásáról van szó.
38
Végeredményben a Bíróság már kimondta, hogy a közbiztonság fenntartásához való egyszerű hozzájárulás, amelyre bármely személy felszólítható, nem jelenti közhatalom gyakorlását (lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Spanyolország ügyben 1998. október 29-én hozott ítélet 37. pontját).
39
Továbbá az egységes szöveg 134. cikke szigorúan korlátozza a felügyeleti tevékenységek gyakorlását, vagyis azok semmiképpen sem foglalhatják magukban közhatalom gyakorlását vagy a személyi szabadság korlátozására való jogosultságot. A személy- és vagyonvédelmi vállalkozások így nem rendelkeznek semmilyen kényszerítő hatalommal.
40
Ezért az Olasz Köztársaság nem állíthatja jogosan azt, hogy a személy- és vagyonvédelmi vállalkozások tevékenységeik keretében olyan, a közrend fenntartásával kapcsolatos tevékenységeket végeznek, amelyek együtt járnak a közhatalom gyakorlásával.
41
Ezenkívül a felesküdött személy- és vagyonőrök által készített jegyzőkönyveknek tulajdonított bizonyító erőre vonatkozó érvelést illetően ki kell emelni, hogy – ahogyan végül is az Olasz Köztársaság maga is elismeri – ezek a jegyzőkönyvek nem rendelkeznek teljes bizonyító erővel, ellentétben azokkal a jegyzőkönyvekkel, amelyeket a közhatalom teljes körű gyakorlása során többek között a rendőrök is készítenek.
42
Végül ami azon érvelést illeti, miszerint a felesküdött személy- és vagyonőrök tettenérés esetén elfoghatják az elkövetőt, ezt az Olasz Köztársaság már felhozta a fent hivatkozott Bizottság kontra Olaszország ügyben 2001. május 31-én hozott ítélet alapjául szolgáló ügyben. A Bíróság az említett ügyben hozott ítélet 21. pontjában akkor úgy ítélte meg, hogy a személy- és vagyonőrök e téren nem rendelkeznek több hatalommal, mint bármely másik magánszemély. E következtetést a jelen kereset keretében is fenn kell tartani.
43
A fentiekből következik, hogy a személy- és vagyonvédelmi vállalkozások Olaszországban az alkalmazandó szabályozás jelenlegi állása szerint nem vesznek részt közvetlenül és sajátosan a közhatalom gyakorlásában, mivel az általuk végzett személy- és vagyonvédelmi tevékenységek nem sorolhatók a közbiztonság fenntartásával megbízott szervezetek hatáskörébe tartozó feladatok közé.
44
Következésképpen az EK 45. és az EK 55. cikkben foglalt eltérések a jelen esetben nem alkalmazhatók.
45
Ezután, ami konkrétan a végrehajtási rendelet 250. cikkében felállított követelményeket illeti, az olasz szabályozásból kitűnik, hogy a személy- és vagyonvédelmi szolgáltatások nyújtása érdekében a vállalkozások csak olyan személy- és vagyonőröket alkalmazhatnak, akik olasz nyelven hűségesküt tettek az Olasz Köztársaságra és az államfőre a prefektus előtt.
46
E tekintetben, akkor is, ha e szabály ugyanúgy alkalmazandó az Olaszországban letelepedett szolgáltatókra, mint a másik tagállamokból származó, tevékenységüket olasz területen gyakorolni kívánó szolgáltatókra, mégis akadályt képez minden Olaszországban le nem telepedett szolgáltató e tagállamban folytatott tevékenysége tekintetében, amely befolyásolja piacra jutásukat.
47
Ugyanis a valamely olasz provinciában letelepedett gazdasági szereplőknek – a másik tagállamból származó és tevékenységüket Olaszországban gyakorolni kívánó gazdasági szereplőkkel szemben – több lehetőségük van arra, hogy olyan személyeket alkalmazzanak, akik hajlandók az olasz szabályozás által megkövetelt esküt letenni. Nyilvánvaló tehát, hogy az Olasz Köztársaságra és az államfőre tett ilyen ünnepélyes hűségeskü letételébe, szimbolikus jelentősége miatt, könnyebben beleegyeznek e tagállam állampolgárai vagy az ezen államban már letelepedett személyek. A külföldi gazdasági szereplők következésképpen hátrányos helyzetbe kerülnek az Olaszországban letelepedett olasz gazdasági szereplőkhöz képest.
48
Így a vitatott eskütétel, amelyet a személy- és vagyonvédelmi vállalkozások alkalmazottaival szemben előírnak, az Olaszországban le nem telepedett gazdasági szereplők tekintetében korlátozza mind a letelepedés szabadságát, mind pedig a szolgáltatásnyújtás szabadságát.
49
Az EK 43. és az EK 49. cikkben biztosított szabadságok így megállapított korlátozásának igazolására az Olasz Köztársaság által másodlagosan hivatkozott és a közrend védelmével kapcsolatos okot illetően emlékeztetni kell arra, hogy a közrend védelmének fogalma olyan valóságos és kellően komoly veszélyt feltételez, amely sérti a társadalom valamely alapvető érdekét. Mint a Szerződés valamely alapelvétől való valamennyi eltérést, a közrendi kivételt is megszorítóan kell értelmezni (lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Belgium ügyben hozott ítélet 28. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
50
Márpedig nem állapítható meg, hogy az Olasz Köztársaságon kívül másik tagállamban letelepedett személy- és vagyonvédelmi vállalkozások azáltal, hogy gyakorolják a letelepedés szabadságához és a szolgáltatásnyújtás szabadságához való jogukat, és olyan személyeket foglalkoztatnak, akik nem tettek hűségesküt az Olasz Köztársaságra és az államfőre, valóságos és komoly veszélyt jelentenének a társadalom valamely alapvető érdekére.
51
A fentiekből következik, hogy az olasz szabályozás által előírt eskütételi követelmény ellentétes az EK 43. és az EK 49. cikkel.
52
A Bizottság keresetének alátámasztása érdekében előadott első kifogása tehát megalapozott.
A második, az EK 49. cikknek a területi engedéllyel való rendelkezés kötelezettsége miatti megsértésére alapított kifogásról
A felek érvei
53
A Bizottság szerint a személy- és vagyonvédelmi szolgáltatások pusztán alkalomszerű nyújtásához az egységes szöveg 134. cikkében előírt, az olasz államterület meghatározott részére érvényes engedély előzetes megszerzésére vonatkozó kötelezettség a szolgáltatásnyújtás szabadsága EK 49. cikk szerinti korlátozásának minősül.
54
Az ilyen korlátozások csak akkor igazolhatók, ha közérdeken alapuló kényszerítő okok indokolják azokat, és ha különösen e közérdeket nem védik azok a szabályok, amelyek a szolgáltatóra a letelepedési helye szerinti tagállamban már vonatkoznak.
55
Az Olasz Köztársaság elsődlegesen az EK 45. és az EK 55. cikkben előírt eltérések alkalmazására hivatkozik.
56
Másodlagosan előadja, hogy mivel a vitás ágazatot nem harmonizálták, és semmilyen kölcsönös elismerési rendszer nem alkalmazandó rá, a fogadó tagállam közigazgatása továbbra is hatáskörrel rendelkezik arra, hogy a másik tagállamban letelepedett vállalkozásokat belső engedélyezésnek vesse alá.
57
Végül az Olasz Köztársaság hozzáteszi, hogy annak értékelése során, vajon az engedély kiadható-e, vagy sem, a hatáskörrel rendelkező hatóság a gyakorlatban mindenképpen figyelembe veszi azokat a kötelezettségeket, amelyek a szolgáltatókra a származási államukban már vonatkoznak.
A Bíróság álláspontja
58
Az ítélkezési gyakorlat szerint az a nemzeti szabályozás, amely közigazgatási engedély kibocsátásától teszi függővé a valamely másik tagállamban letelepedett vállalkozás által belföldön végzendő szolgáltatásnyújtást, a szolgáltatásnyújtás szabadsága EK 49. cikk szerinti korlátozásának minősül (lásd a C-43/93. sz. Vander Elst-ügyben 1994. augusztus 9-én hozott ítélet [EBHT 1994., I-3803. o.] 15. pontját, a fent hivatkozott Bizottság kontra Belgium ügyben hozott ítélet 35. pontját, a C-189/03. sz., Bizottság kontra Hollandia ügyben 2004. október 7-én hozott ítélet [EBHT 2004., I-9289. o.] 17. pontját és a C-134/05. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2007. július 18-án hozott ítélet [EBHT 2007., I-6251. o.] 23. pontját).
59
Ezenkívül az engedély területi hatályának korlátozása, ami az egységes szöveg 136. cikke szerint arra kötelezi a szolgáltatót, hogy minden olyan provinciában engedélyt kérjen, amelyben tevékenységeit gyakorolni kívánja, – tekintve, hogy Olaszország 103 provinciából áll – még inkább megnehezíti a szolgáltatásnyújtás szabadságának gyakorlását (lásd e tekintetben a C-298/99. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2002. március 21-én hozott ítélet [EBHT 2002., I-3129. o.] 64. pontját).
60
Ebből következően egy, a jelen ügyben szóban forgóhoz hasonló szabályozás főszabályként ellentétes az EK 49. cikkel, és így e cikk értelmében tilos, kivéve ha közérdeken alapuló kényszerítő okok igazolják, és egyébként arányos az elérni kívánt céllal (lásd e tekintetben a fent hivatkozott Bizottság kontra Olaszország ügyben 2007. július 18-án hozott ítélet 24. pontját).
61
Először is ki kell emelni, hogy a személy- és vagyonvédelmi tevékenységek gyakorlásához előírt előzetes közigazgatási vagy más engedély követelménye önmagában alkalmas arra, hogy az említett tevékenységek sajátos jellegét tekintve megfeleljen a közrend védelme szükségességének.
62
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint azonban az akadály csak akkor igazolható, ha a hivatkozott közérdeket nem védik olyan szabályok, amelyek a szolgáltatást nyújtóra a letelepedésének helye szerinti tagállamban vonatkoznak (lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2006. január 26-án hozott ítélet 43. pontját).
63
Így tehát nem tekinthető a követett cél eléréséhez szükségesnek a tagállam által bevezetett olyan rendelkezés, amely lényegében a szolgáltató letelepedésének helye szerinti tagállamban már elvégzett ellenőrzések ismételt elvégzését írja elő.
64
A jelen esetben az olasz szabályozás, mivel nem írja elő, hogy az engedély kiadásakor figyelembe kell venni a határon átnyúló szolgáltatások nyújtójára a letelepedésének helye szerinti tagállamban már kiterjedő kötelezettségeket, meghaladja a nemzeti jogalkotó által kitűzött cél, azaz az említett tevékenységek szigorú ellenőrzésének biztosításához szükséges mértéket (lásd e tekintetben a fent hivatkozott Bizottság kontra Belgium ügyben hozott ítélet 38. pontját, a C-171/02. sz., Bizottság kontra Portugália ügyben 2004. április 29-én hozott ítélet [EBHT 2004., I-5645. o.] 60. pontját, a fent hivatkozott Bizottság kontra Hollandia ügyben hozott ítélet 18. pontját és a fent hivatkozott Bizottság kontra Olaszország ügyben 2007. július 18-án hozott ítélet 25. pontját).
65
Az Olasz Köztársaság azon érvét illetően, miszerint közigazgatási gyakorlat, hogy az engedély iránti kérelmek elbírálásakor a hatáskörrel rendelkező hatóság figyelembe veszi a származási tagállamban előírt kötelezettségeket, ki kell emelni, hogy a tagállam nem bizonyította e gyakorlatot. Mindenesetre az állandó ítélkezési gyakorlat az, hogy az egyszerű közigazgatási gyakorlatot – amely, jellegénél fogva, a közigazgatás tetszése szerint módosítható, és nem is kellően nyilvános – nem lehet a Szerződésben foglalt kötelezettségek érvényes végrehajtásának tekinteni (lásd különösen a fent hivatkozott Bizottság kontra Hollandia ügyben hozott ítélet 19. pontját).
66
Végül, ahogyan a Bíróság a jelen ítélet 44. pontjában már megállapította, az EK 45. és az EK 55. cikkben foglalt eltérések itt nem alkalmazhatók.
67
Következésképpen az EK 49. cikknek a területi engedéllyel való rendelkezés kötelezettsége miatti megsértésére alapított második kifogás megalapozott, mivel az olasz szabályozás nem tartalmaz kifejezett rendelkezést arra vonatkozóan, hogy figyelembe kell venni a letelepedés helye szerinti tagállamban előírt követelményeket.
A harmadik, az EK 43. és az EK 49. cikk amiatti megsértésére alapított kifogásról, mert az engedély területi hatálya korlátozott, és mert az engedély kiadásakor figyelembe veszik az adott területen már működő vállalkozások számát és jelentőségét
68
Ahogyan a Bíróság a jelen ítélet 59. pontjában már megállapította, az egységes szöveg 136. cikkéből az következik, hogy az engedély birtokában csak azon a területen lehet a személy- és vagyonvédelmi tevékenységet gyakorolni, amelyre az engedélyt kiadták.
69
Továbbá a prefektus feladata az adott területen már működő vállalkozások számának és jelentőségének figyelembevételével annak mérlegelése, hogy célszerű-e kiadni az engedélyeket.
A felek érvei
70
A Bizottság szerint e rendelkezések a letelepedés szabadságának és – maga az engedély ténye miatt – a szolgáltatásnyújtás szabadságának igazolatlan és aránytalan korlátozását jelentik.
71
Hangsúlyozza továbbá, hogy a prefektus – annak értékelésével, hogy milyen veszéllyel járhat a közrendre nézve az, ha a személy- és vagyonvédelem területén működő vállalkozások az adott területen túl nagy számban vannak jelen – jogbizonytalanságot eredményez a másik tagállamból származó gazdasági szereplő számára, valamint hozzáteszi, hogy a tagállam egyébként sem bizonyította a közrendet és a közbiztonságot fenyegető valóságos és komoly veszélyt.
72
Az Olasz Köztársaság azt állítja, hogy az ilyen területi korlátozás nem ellentétes az EK 43. cikkel, és hogy az közvetlenül a közrend védelmével kapcsolatos értékeléshez kapcsolódik, amelytől az engedély prefektus általi kiadása függ. Ezen értékelés szükségképpen kizárólag területi jellegű körülményeken alapszik, úgymint a szervezett bűnözésnek az adott területen való jelenlétével kapcsolatos ismereteken.
73
Végül úgy érvel, hogy gondoskodni kell arról, hogy a személy- és vagyonvédelmi vállalkozások ne kívánjanak hatóságként fellépni.
A Bíróság álláspontja
74
Az Olasz Köztársaság nem vitatja, hogy az engedély területi korlátozása a Bíróságnak a jelen ítélet 17. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlata értelmében korlátozza mind a letelepedés szabadságát, mind pedig a szolgáltatásnyújtás szabadságát. Védekezésül elsődlegesen a közrend és a közbiztonság védelmére hivatkozik, hangsúlyozva e tekintetben, hogy a személy- és vagyonvédelmi tevékenységeket a helyi jellegű bűnszervezetek beszűrődését kizárva kell folytatni.
75
E korlátozás igazolása érdekében az Olasz Köztársaság által hivatkozott közrendi okokat illetően és a Bíróságnak a jelen ítélet 49. pontjában hivatkozott állandó ítélkezési gyakorlatára tekintettel, amennyiben feltételezzük is, hogy az említett szervezetek beszűrődésének veszélyére jogosan lehet hivatkozni, az Olasz Köztársaság nem fejtette ki és nem bizonyította, hogy a területi engedélyek rendszere az egyetlen alkalmas megoldás e veszély kiküszöbölésére és a közrend fenntartásának biztosítására.
76
Az Olasz Köztársaság nem bizonyította, hogy a személy- és vagyonvédelmi tevékenységek hatékony ellenőrzése végrehajtásának biztosításához szükséges az, hogy minden olyan provinciára vonatkozóan kiadjanak engedélyt, ahol valamely másik tagállam vállalkozása a letelepedés szabadsága vagy a szolgáltatásnyújtás szabadsága alapján kívánja folytatni az említett tevékenységeket, emlékeztetve arra, hogy e tevékenységek önmagukban nem zavarják meg a közrendet.
77
E tekintetben az Olasz Köztársaság által hozottaknál kevésbé korlátozó intézkedések – mint például rendszeres közigazgatási ellenőrzés bevezetése – a területileg nem korlátozott előzetes engedély követelménye mellett hasonló eredményt biztosíthatna, és garantálhatná a személy- és vagyonvédelmi tevékenységek ellenőrzését, mivel az említett engedélyt a személy- és vagyonvédelmi vállalkozásokkal szemben előírt kötelezettségek megsértése vagy a közrend zavarása esetén fel lehetne függeszteni vagy vissza lehetne vonni.
78
Végül az az érv, miszerint az, hogy ne engedélyezzék túl sok külföldi vállalkozásnak, hogy személy- és vagyonvédelmi tevékenységek folytatása érdekében letelepedjenek, vagy hogy szolgáltatásaikat az olasz személy- és vagyonvédelmi piacon nyújtsák, szükséges ahhoz, hogy az említett vállalkozások ne kívánjanak a közbiztonságért felelős hatóságként fellépni, szintén nem fogadható el, tekintettel különösen a kérdéses tevékenységek és a közhatalom gyakorlásához kapcsolódó tevékenységek közötti azonosságnak a jelen ítélet 40. pontjában megállapított hiányára.
79
Következésképpen a letelepedés szabadságának és a szolgáltatásnyújtás szabadságának a vitatott szabályozásból eredő korlátozásai nem igazoltak.
80
Így az EK 43. és az EK 49. cikknek az engedély korlátozott területi hatálya miatti megsértésére alapított harmadik kifogás megalapozott.
A negyedik, az EK 49. cikk amiatti megsértésére alapított kifogásról, mert a vállalkozásnak telephellyel kell rendelkeznie minden olyan provinciában, ahol személy- és vagyonvédelmi tevékenységeket folytat
81
Az egységes szöveg és a végrehajtási rendelet végrehajtásából kitűnik, hogy a személy- és vagyonvédelmi vállalkozások minden olyan provinciában kötelesek telephellyel rendelkezni, ahol tevékenységeiket folytatni kívánják.
A felek érvei
82
A Bizottság előadja, hogy e kötelezettség a szolgáltatásnyújtás szabadságának olyan korlátozását jelenti, amelyet nem igazol semmiféle közérdeken alapuló kényszerítő ok.
83
Az Olasz Köztársaság, amely nem vitatja a kérdéses prefektusi gyakorlatot és a szolgáltatásnyújtás szabadságának ebből adódó korlátozását sem, úgy érvel, hogy az ilyen telephellyel vagy irodával való rendelkezés kötelezettsége különösen azt hivatott biztosítani, hogy a felesküdött személy- és vagyonőrök tevékenységi területe és az engedély jogosultját terhelő irányítási, utasítási és ellenőrzési kötelezettségek gyakorlása ésszerű közelségben legyenek egymáshoz.
A Bíróság álláspontja
84
Mindenekelőtt emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az a feltétel, amelynek értelmében a személy- és vagyonvédelmi vállalkozásnak abban a tagállamban kell székhellyel rendelkeznie, ahol a szolgáltatást nyújtják, teljesen ellentétes a szolgáltatásnyújtás szabadságával, mivel lehetetlenné teszi e tagállamban a másik tagállamokban letelepedett szolgáltatók általi szolgáltatásnyújtást (lásd különösen a fent hivatkozott Bizottság kontra Belgium ügyben hozott ítélet 27. pontját, valamint a Bizottság kontra Olaszország ügyben 2007. július 18-án hozott ítélet 43. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
85
Nem vitatott, hogy a jelen ügyben kérdéses gyakorlat főszabály szerint tiltott akadályát képezi az EK 49. cikkben biztosított szolgáltatásnyújtás szabadságának, ahogyan ezt lényegében az Olasz Köztársaság is elismeri.
86
Márpedig a szolgáltatásnyújtás szabadságának e korlátozása nem igazolható, mivel nem teljesülnek a jelen ítélet 18. pontjában említett követelmények, ugyanis a telephelyre vonatkozó feltétel meghaladja a kitűzött cél – azaz a személy- és vagyonvédelmi tevékenység hatékony ellenőrzésének biztosítása – eléréséhez szükséges mértéket.
87
Ugyanis a személy- és vagyonvédelmi tevékenységek ellenőrzéséhez egyáltalán nem szükséges, hogy a vállalkozás az említett állam minden olyan provinciájában telephellyel rendelkezzen, ahol a szolgáltatásnyújtás szabadsága alapján a tevékenységeit folytatni kívánja. Az engedélyezési rendszer és az ebből eredő kötelezettségek, feltéve hogy – ahogyan a Bíróság a jelen ítélet 62. pontjában kimondta – az engedély megszerzéséhez teljesítendő feltételek nem a határon átnyúló szolgáltatások nyújtója által a letelepedés helye szerinti tagállamban már teljesített egyenértékű feltételek megkettőzését jelentik, e tekintetben elegendőek a személy- és vagyonvédelmi tevékenység ellenőrzése céljának eléréséhez (lásd e tekintetben a C-496/01. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2004. március 11-én hozott ítélet [EBHT 2004., I-2351. o.] 71. pontját).
88
Meg kell tehát állapítani, hogy az Olasz Köztársaság – mivel arra kötelezi a szolgáltatást nyújtókat, hogy minden olyan provinciában telephellyel rendelkezzenek, ahol a személy- és vagyonvédelmi tevékenységeket végzik – nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit.
89
Következésképpen a negyedik kifogás megalapozott.
Az ötödik, az EK 49. cikk azon kötelezettség miatti megsértésére alapított kifogásról, miszerint a személy- és vagyonvédelmi vállalkozások alkalmazottainak is engedéllyel kell rendelkezniük
90
Az egységes szöveg 138. cikke szerint a felesküdött személy- és vagyonőrként folytatott tevékenység gyakorlása számos feltétel teljesítésétől függ. Így a személy- és vagyonőrök kinevezését a prefektusnak jóvá kell hagynia.
A felek érvei
91
A Bizottság szerint a másik tagállamban letelepedett személy- és vagyonvédelmi vállalkozások által alkalmazott személyek ilyen engedélyezésének előírása ellentétes az EK 49. cikkel, mivel a nemzeti szabályozás nem veszi figyelembe azokat az ellenőrzéseket, amelyeknek a felesküdött személy- és vagyonőröket a származási tagállamukban alávetik.
92
Az Olasz Köztársaság azt állítja, hogy ezt a kifogást kizárólag a munkavállalók szabad mozgása szempontjából lehet megvizsgálni. Ezenkívül megismétli azt a védekezést, amelyet az érintetteknek a közhatalom gyakorlásában való részvételével kapcsolatosan az EK 55. cikkre alapozva már előterjesztett.
A Bíróság álláspontja
93
A Bíróság már megállapította, hogy azon feltétel, miszerint a személy- és vagyonvédelmi vállalkozások alkalmazottainak új külön engedélyt kell beszerezniük a fogadó tagállamban, az EK 49. cikk értelmében a szolgáltatásnyújtás szabadsága indokolatlan korlátozásának minősül, mert nem veszi figyelembe a származási tagállamban már végrehajtott ellenőrzéseket, illetve vizsgálatokat (a fent hivatkozott Bizottság kontra Portugália ügyben hozott ítélet 66. pontja, a Bizottság kontra Hollandia ügyben hozott ítélet 30. pontja és a Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2006. január 26-án hozott ítélet 55. pontja).
94
Márpedig az egységes szöveg esetében erről van szó. Következésképpen, mivel az Olasz Köztársaságnak az EK 55. cikk alkalmazásával kapcsolatos érve – ahogyan ezt a Bíróság fentebb megállapította – nem releváns, az ötödik kifogás is megalapozott.
A hatodik, az EK 43. és az EK 49. cikknek az alkalmazotti létszámra vonatkozó feltételek megállapítása miatti megsértésére alapított kifogásról
A felek érvei
95
A Bizottság szerint a végrehajtási rendelet 257. cikke minden egyes személy- és vagyonvédelmi vállalkozás számára feltételként írja elő, hogy bizonyos minimális és/vagy maximális számú felesküdött személy- és vagyonőrt kell foglalkoztatnia.
96
A Bizottság egyébként három, különböző provinciák prefektusai által kiadott prefektusi engedélyre hivatkozik, amelyek megemlítik a személy- és vagyonvédelmi vállalkozások által foglalkoztatott személy- és vagyonőrök számát.
97
Úgy gondolja, hogy nagyon súlyos teher nehezedik a személy- és vagyonvédelmi vállalkozások ügyvezetésére, mivel egyrészről az egyes provinciákban lévő telephelyeken alkalmazott személyek pontos létszáma az engedély iránti kérelem nélkülözhetetlen eleme, másrészről pedig az alkalmazotti létszám bármilyen módosítását a prefektusnak kell engedélyeznie. Az ilyen követelmény mind a letelepedés szabadságának, mind pedig a szolgáltatásnyújtás szabadságának igazolatlan és aránytalan korlátozását jelenti.
98
Az Olasz Köztársaság úgy érvel, hogy a szövegekkel előírt egyetlen kötelezettség annak szükségességével kapcsolatos, hogy a vállalkozások közöljék a prefektussal az alkalmazotti létszám összetételét annak érdekében, hogy a közbiztonságért felelős hatóság tájékoztatva legyen azon fegyverrel rendelkező személyek számáról, akik egy adott területen szolgáltatásokat nyújtanak, és mindez pedig a szükséges ellenőrzések elvégzését szolgálja.
99
Hozzáteszi, hogy a Bizottság által példaként bemutatott prefektusi engedélyek kizárólag tudomásul veszik a maguk a személy- és vagyonvédelmi vállalkozások felelős személyei által bejelentett alkalmazotti létszámot, és az engedélyek maguk nem írnak elő semmilyen kötelezettséget.
A Bíróság álláspontja
100
Nem vitás, hogy a végrehajtási rendelet 257. cikke szerint a vállalkozás működésében bekövetkező bármilyen változásról vagy módosulásról, különösen az alkalmazott személy- és vagyonőrök számát érintő változásról tájékoztatni kell a prefektust, aki ezt engedélyezi. A személy- és vagyonvédelmi tevékenységek végzéséhez szükséges prefektusi engedélyt tehát többek között a létszámtáblázatra tekintettel adják.
101
Az ilyen követelmény közvetetten ahhoz vezethet, hogy megtiltják a személy- és vagyonvédelmi vállalkozások által alkalmazott személyek számának növelését vagy csökkentését.
102
Ez érintheti a külföldi gazdasági szereplőknek a személy- és vagyonvédelmi szolgáltatások olasz piacára való jutását. Ugyanis a gazdasági szereplő szervezési és irányítási jogkörének ilyen korlátozásaira, valamint e korlátozások költségkihatására tekintettel a külföldi személy- és vagyonvédelmi vállalkozásokat ez visszatarthatja attól, hogy Olaszországban telephelyet vagy leányvállalatot létesítsenek, vagy hogy az olasz piacon nyújtsák szolgáltatásaikat.
103
Ami az Olasz Köztársaság által az EK 43. és az EK 49. cikkben biztosított szabadságok korlátozásának igazolására előterjesztett indokot illeti, meg kell állapítani, hogy az a kötelezettség, miszerint a vállalkozás működésében bekövetkező bármilyen változást a prefektussal kell engedélyeztetni, önmagában nem minősíthető alkalmatlannak a kitűzött cél – az érintett tevékenységek ellenőrzése hatékonyságának biztosítása – elérésére (lásd e tekintetben a fent hivatkozott Bizottság kontra Olaszország ügyben 2007. július 18-án hozott ítélet 59. pontját).
104
Az Olasz Köztársaság azonban nem bizonyította a jogilag megkövetelt mértékben, hogy az alkalmazotti létszám megállapításának a hatályos szabályozásban előírt ellenőrzése szükséges a kitűzött cél eléréséhez.
105
Következésképpen a hatodik kifogás megalapozott.
A hetedik, az EK 43. és az EK 49. cikk azon kötelezettség miatti megsértésére alapított kifogásról, miszerint biztosítékot kell letétbe helyezni a letéti és hitelpénztárnál
106
Az egységes szöveg 137. cikke értelmében a személy- és vagyonvédelmi vállalkozásoknak a prefektus által meghatározott összegű biztosítékot kell letétbe helyezniük az állam provinciai kincstáránál a letéti és hitelpénztár javára minden olyan provinciában, ahol engedélyezték a tevékenységeik végzését. E biztosíték hivatott garantálni az esetleges közigazgatási szankciók megfizetését az engedély kiadásával kapcsolatos feltételek be nem tartása esetén.
A felek érvei
107
A Bizottság szerint e feltétel további gazdasági terhet jelent azon vállalkozások számára, amelyeknek a székhelye nem Olaszországban van, mivel az olasz törvény nem veszi figyelembe a származási tagállamban esetlegesen már fennálló ugyanilyen kötelezettséget.
108
Az Olasz Köztársaság megjegyzi, hogy mivel a személy- és vagyonvédelmi tevékenység nem képezte közösségi harmonizáció tárgyát, csak eseti alapon lehet figyelembe venni annak a lehetőségét, hogy a másik tagállamban letelepedett vállalkozás a származási tagállamban már esetleg elegendő biztosítékot helyezett letétbe az olasz letéti és hitelpénztárhoz hasonló hitelintézeteknél.
A Bíróság álláspontja
109
A Bíróság a személy- és vagyonvédelem területén már kimondta, hogy a biztosítéknak valamely letéti és hitelpénztárnál való letétbe helyezésére vonatkozó kötelezettség az EK 43. és az EK 49. cikk értelmében akadályozhatja vagy kevésbé vonzóvá teheti a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságának gyakorlását, mivel költségesebbé teszi a szolgáltatások nyújtását, illetve leányvállalat vagy telephely alapítását a másik tagállamokban letelepedett személy- és vagyonvédelmi vállalkozások számára, mint a rendeltetési hely szerinti tagállamban letelepedett vállalkozások számára (lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2006. január 26-án hozott ítélet 41. pontját).
110
Ki kell emelni, hogy a jelen esetben a biztosíték letétbe helyezésére vonatkozó kötelezettségnek minden olyan provinciában eleget kell tenni, ahol a vállalkozás a tevékenységeit folytatni kívánja.
111
Az ilyen korlátozás csak akkor igazolható, ha a hivatkozott közérdeket – vagyis azt, hogy az olasz hatóságok rendelkezésére álljanak a hatályos nemzeti szabályozás által szankcionált közjogi kötelezettségek végrehajtását biztosító összegek – nem védik azok a szabályok, amelyek a szolgáltatást nyújtóra a letelepedésének helye szerinti tagállamban vonatkoznak.
112
E tekintetben a kérdéses olasz szabályozás anélkül követeli meg biztosítékok letétbe helyezését, hogy figyelembe venné a származási tagállamban már esetlegesen nyújtott biztosítékot.
113
Márpedig az Olasz Köztársaság észrevételeiből kitűnik, hogy az illetékes prefektusi hatóságok a gyakorlatban eseti alapon figyelembe veszik a másik tagállamoknak a letéti és hitelpénztárhoz hasonló pénzintézeteinél letétbe helyezett biztosítékokat.
114
E gyakorlattal az Olasz Köztársaság maga is elismeri, hogy az újabb biztosíték letétbe helyezése minden olyan provinciában, ahol a másik tagállamból származó gazdasági szereplő a letelepedés szabadsága vagy a szolgáltatásnyújtás szabadsága alapján a tevékenységeit gyakorolni kívánja, nem szükséges a kitűzött cél eléréséhez.
115
E körülmények között a hetedik kifogás megalapozott.
A nyolcadik, az EK 49. cikknek az árak hatósági felülvizsgálata miatt megsértésére alapított kifogásról
116
A végrehajtási rendelet 257. cikke értelmében a prefektus feladata a vállalkozások által a személy- és vagyonvédelmi szolgáltatásokra alkalmazott díjak jóváhagyása. E díjak bármilyen módosítását ugyanígy engedélyeztetni kell.
117
A belügyminisztérium 1999. november 8-i 559/C. 4770.10089. D körleveléből egyébként kitűnik, hogy a prefektusok megállapítják minden szolgáltatástípus törvényes díját, valamint annak százalékban kifejezett eltérési arányát, amelyen belül az egyes vállalkozások szabadon határozhatják meg az egyes szolgáltatásokért felszámolt saját díjukat.
118
A prefektusok a javasolt díjak jóváhagyása előtt kötelesek megbizonyosodni afelől, hogy a díjak megfelelnek ennek a sávnak. Amennyiben azok nem esnek bele a sávba, a vállalkozások vezető tisztségviselői kötelesek megindokolni a sávtól eltérő díjak megállapítását, és a prefektusnak kell megvizsgálnia, vajon a vállalkozás tud-e így működni. Amennyiben ez utóbbi feltétel nem állapítható meg teljes bizonyossággal, a díjak nem hagyhatók jóvá, következésképpen az engedély nem adható ki.
A felek érvei
119
A Bizottság szerint e szabályozás nem egyeztethető össze a szolgáltatásnyújtás szabadságával. Figyelemmel az árak ilyen felülvizsgálatára, az Olaszországban alkalmazott díjak akadályozzák a másik tagállamban letelepedett szolgáltatót abban, hogy az olasz piacra lépjen, vagy hogy szolgáltatásait az olaszországi versenytársai által alkalmazottaknál előnyösebb árakon nyújtsa, illetve hogy drágább, de nagyobb hozzáadott értékkel bíró, vagyis versenyképesebb szolgáltatásokat nyújtson.
120
Az ilyen szabályozás a személy- és vagyonvédelmi szolgáltatások piacára lépést korlátozó intézkedésnek minősül, amely akadályozza a hatékony árversenyt.
121
Az Olasz Köztársaság úgy érvel, hogy a vitatott szabályozást igazolja annak szükségessége, hogy el kell kerülni a túlzottan alacsony árakon történő szolgáltatásnyújtást, amely elkerülhetetlenül a szolgáltatás minőségének romlását eredményezné, veszélyeztetve különösen a közbiztonsággal kapcsolatos alapvető érdekek védelmét.
A Bíróság álláspontja
122
Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az EK 49. cikkel ellentétes minden olyan nemzeti szabályozás alkalmazása, amely a tagállamok közötti szolgáltatásnyújtást nehezebbé teszi a tisztán tagállamon belüli szolgáltatásnyújtásnál (lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Olaszország ügyben 2007. július 18-án hozott ítélet 70. pontját).
123
Ami a kötelező minimális díjakat illeti, a Bíróság már korábban kimondta, hogy valamely olyan szabályozás, amely abszolút módon tiltja a díjszabás által rögzített díjak legalsó határától való, megállapodásban rögzített eltérést olyan szolgáltatások esetében, amelyek egyrészről jogi jellegűek, másrészt kizárólag ügyvédek által nyújthatók, az EK 49. cikkben foglalt szolgáltatásnyújtás szabadságának akadályát képezik (lásd a C-94/04. és C-202/04. sz., Cipolla és társai egyesített ügyekben 2006. december 5-én hozott ítélet [EBHT 2006., I-11421. o.] 70. pontját és a fent hivatkozott Bizottság kontra Olaszország ügyben 2007. július 18-án hozott ítélet 71. pontját).
124
A jelen ügyben a jelen ítélet 117. pontjában említett 559/C. 4770.10089. D körlevél olyan döntéshozatali jogkört biztosít a prefektusoknak, amely a referenciadíj megállapítására és a gazdasági szereplők által javasolt díjak jóváhagyására vonatkozik, mivel a díjak jóváhagyásának hiánya akadályozza az engedély kiadását.
125
A díjmegállapítás szabadságának ilyen korlátozása megnehezíti a személy- és vagyonvédelmi szolgáltatások olasz piacára lépést a másik tagállamban letelepedett azon gazdasági szereplők esetében, akik szolgáltatásaikat ebben az államban kívánják nyújtani. Ugyanis e korlátozás egyrészről megfosztja az említett gazdasági szereplőket attól a lehetőségtől, hogy a megszabottnál alacsonyabb díjak kínálásával hatékonyabb versenyt támasszanak az Olaszországban állandó jelleggel letelepedett, és ily módon a vevőkör magukhoz vonzásához a külföldön letelepedett szolgáltatóknál több eszközzel rendelkező gazdasági szereplőknek (lásd e tekintetben a fent hivatkozott Bizottság kontra Olaszország ügyben 2007. július 18-án hozott ítélet 72. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.) Másrészről e korlátozás akadályozhatja a másik tagállamban letelepedett gazdasági szereplőket abban, hogy a szolgáltatásaik díjába bizonyos olyan költségeket is felvegyenek, amelyeket az Olaszországban letelepedett gazdasági szereplőknek nem kell viselniük.
126
Végül a gazdasági szereplők számára meghagyott ingadozási sáv nem kompenzálja a díjmegállapítás szabadsága ilyen korlátozásának hatásait.
127
Következésképpen megvalósul a szolgáltatásnyújtás EK 49. cikk által biztosított szabadságának korlátozása.
128
Ami az Olasz Köztársaság által e korlátozás igazolása érdekében felhozott okokat illeti, e tagállam nem szolgált bizonyítékokkal arra vonatkozóan, hogy az ármegállapításra vonatkozó szabályozás pozitív következményekkel jár akár a fogyasztóknak nyújtott szolgáltatások minőségére, akár a közbiztonságra.
129
E körülmények között meg kell állapítani, hogy a nyolcadik kifogás megalapozott.
130
A fentiekre tekintettel meg kell állapítani, hogy az Olasz Köztársaság, mivel az egységes szöveg keretében előírja, hogy:
—
a személy- és vagyonőri tevékenység csak az Olasz Köztársaságnak előzetesen tett hűségeskü esetén gyakorolható, nem teljesítette az EK 43. és az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit;
—
a személy- és vagyonvédelmi tevékenységet a másik tagállamban letelepedett szolgáltatásnyújtók csak a prefektus által kibocsátott, korlátozott területi hatályú engedéllyel gyakorolhatják, anélkül hogy figyelembe kellene venni azokat a kötelezettségeket, amelyek e szolgáltatásnyújtókra a származási tagállamban már vonatkoznak, nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit;
—
az említett engedélynek korlátozott területi hatálya van, és kiadása az adott területen már működő személy- és vagyonvédelmi vállalkozások számának és jelentőségének figyelembevételével történik, nem teljesítette az EK 43. és az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit;
—
a személy- és vagyonvédelmi vállalkozásoknak minden olyan provinciában rendelkezniük kell telephellyel, ahol tevékenységüket gyakorolják, nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit;
—
a vállalkozások alkalmazottainak egyénileg is engedéllyel kell rendelkezniük a személy- és vagyonvédelmi tevékenység gyakorlására, anélkül hogy figyelembe kellene venni a származási tagállamban már végrehajtott ellenőrzéseket és vizsgálatokat, nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit;
—
a személy- és vagyonvédelmi vállalkozásoknak az engedélyhez minimális és/vagy maximális alkalmazotti létszámmal kell rendelkezniük, nem teljesítette az EK 43. és az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit;
—
e vállalkozásoknak biztosítékot kell letétbe helyezniük a letéti és hitelpénztárnál, nem teljesítette az EK 43. és az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit, és
—
a személy- és vagyonvédelmi szolgáltatások árai a prefektus által kiadott engedélyben kerülnek megállapításra egy előre meghatározott ingadozási sávon belül, nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit.
A költségekről
131
Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §-a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Az Olasz Köztársaságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
A fenti indokok alapján, a Bíróság (második tanács) a következőképpen határozott:
1)
Az Olasz Köztársaság, mivel az 1931. június 18-i 773. királyi rendelettel (GURI 146. szám, 1931. június 26.) jóváhagyott, módosított Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (a közbiztonságról szóló törvények egységes szövege) keretében előírja, hogy:
—
a személy- és vagyonőri tevékenység csak az Olasz Köztársaságnak előzetesen tett hűségeskü esetén gyakorolható, nem teljesítette az EK 43. és az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit;
—
a személy- és vagyonvédelmi tevékenységet a másik tagállamban letelepedett szolgáltatásnyújtók csak a prefetto által kibocsátott, korlátozott területi hatályú engedéllyel gyakorolhatják, anélkül hogy figyelembe kellene venni azokat a kötelezettségeket, amelyek e szolgáltatásnyújtókra a származási tagállamban már vonatkoznak, nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit;
—
az említett engedélynek korlátozott területi hatálya van, és kiadása az adott területen már működő személy- és vagyonvédelmi vállalkozások számának és jelentőségének figyelembevételével történik, nem teljesítette az EK 43. és az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit;
—
a személy- és vagyonvédelmi vállalkozásoknak minden olyan provinciában rendelkezniük kell telephellyel, ahol tevékenységüket gyakorolják, nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit;
—
a vállalkozások alkalmazottainak egyénileg is engedéllyel kell rendelkezniük a személy- és vagyonvédelmi tevékenység gyakorlására, anélkül hogy figyelembe kellene venni a származási tagállamban már végrehajtott ellenőrzéseket és vizsgálatokat, nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit;
—
a személy- és vagyonvédelmi vállalkozásoknak az engedélyhez minimális és/vagy maximális alkalmazotti létszámmal kell rendelkezniük, nem teljesítette az EK 43. és az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit;
—
e vállalkozásoknak biztosítékot kell letétbe helyezniük a letéti és hitelpénztárnál, nem teljesítette az EK 43. és az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit, és
—
a személy- és vagyonvédelmi szolgáltatások árai a prefetto által kiadott engedélyben kerülnek megállapításra egy előre meghatározott ingadozási sávon belül, nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit.
2)
A Bíróság az Olasz Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: olasz.