62004CC0508_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledning
1. I nærværende traktatbrudsprocedure kritiserer Kommissionen gennemførelsen af bestemmelserne i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (2) (herefter »habitatdirektivet«) i forskellige østrigske delstater.
2. Proceduren blev indledt med en opfordring til at fremsætte bemærkninger (åbningsskrivelse) af 13. april 2000 og fortsatte med en begrundet udtalelse af 15. oktober 2003. Den 8. december 2004 anlagde Kommissionen så den foreliggende sag.
3. Efter forskellige ændringer af den østrigske lovgivning under sagsforløbet har Kommissionen nu nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår følgende:
1) Republikken Østrig har tilsidesat sin forpligtelse til at foretage en korrekt, henholdsvis fuldstændig gennemførelse af Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter, idet den ikke har gennemført dette direktivs artikel 1, artikel 6, stk. 1 og 2, artikel 12 og 13, artikel 16, stk. 1, og artikel 22, litra b), fuldstændigt, henholdsvis korrekt i østrigsk ret.
2) Republikken Østrig betaler sagens omkostninger.
4. Republikken Østrig har nedlagt følgende påstande:
1) Frifindelse, i det mindste for så vidt som der i mellemtiden er sket tilpasninger i østrigsk ret.
2) Kommissionen betaler sagens omkostninger.
II – Retlig vurdering
5. Sagen skal afgøres på grundlag af retstilstanden på tidspunktet for udløbet af den frist, som Kommissionen har sat i sin begrundede udtalelse. Da den begrundede udtalelse indgik til Østrigs faste repræsentation den 17. oktober 2003, er det relevante tidspunkt den 17. december 2003.
6. Kommissionen har anført, at Østrig ikke eller ikke fuldstændigt har gennemført habitatdirektivets artikel 12 og 13; Østrig bestrider ikke dette, men stiller en ændring af retstilstanden i udsigt. Det samme gælder for klagepunktet vedrørende den ikke korrekte gennemførelse af artikel 16, stk. 1, med hensyn til delstaterne Steiermark (3) og Tyrol. Da ændringen af retstilstanden ikke er sket inden udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, er traktatbruddet for så vidt at betragte som indrømmet.
7. I øvrigt bemærkes, at det fremgår af fjerde og ellevte betragtning til direktivet, at de truede levesteder og arter er en del af Fællesskabets naturarv, og at truslerne mod dem i mange tilfælde er af grænseoverskridende karakter, hvorfor vedtagelsen af bevaringsforanstaltninger er alle medlemsstaters fælles ansvar. En punktlig gennemførelse af direktivet har følgelig en særlig betydning i et tilfælde som det foreliggende, hvor forvaltningen af det fælles eje er betroet medlemsstaterne på deres respektive territorier (4) .
A – Habitatdirektivets artikel 1
8. Kommissionen beskylder Østrig for, at Salzburg ikke har gennemført forskellige definitioner i henhold til habitatdirektivets artikel 1: »en naturtypes bevaringsstatus« [litra e)], »arter af fællesskabsbetydning« [litra g)], »en arts bevaringsstatus« [litra i)] og »særligt bevaringsområde« [litra l)]. Domstolen har allerede fastslået, at definitionerne i habitatdirektivets artikel 1 skal gennemføres (5) .
9. Østrig har heroverfor anført, at disse definitioner er tilstrækkeligt dækket gennem et samspil af indgrebsdefinitionen i kombination med bevaringsmålsætningerne.
1. Habitatdirektivets artikel 1, litra e) og i)
10. De to definitioner omhandler en naturtypes og en arts bevaringsstatus samt betingelserne, hvorunder denne bevaringsstatus beskrives som gunstig. De har følgende ordlyd:
»e) en naturtypes bevaringsstatus: resultatet af alle de forhold, der indvirker på en naturtype og på de karakteristiske arter, som lever dér, og som på lang sigt kan påvirke dens naturlige udbredelse, dens struktur og funktion samt de karakteristiske arters overlevelse på lang sigt inden for det område, der er nævnt i artikel 2.
En naturtypes »bevaringsstatus« anses for »gunstig«, når
– det naturlige udbredelsesområde og de arealer, det dækker inden for dette område, er stabile eller i udbredelse, og
– den særlige struktur og de særlige funktioner, der er nødvendige for dets opretholdelse på lang sigt, er til stede og sandsynligvis fortsat vil være det i en overskuelig fremtid, samt når
– bevaringsstatus for de arter, der er karakteristiske for den pågældende naturtype, er gunstig efter litra i)
[…]
i) en arts bevaringsstatus: resultatet af alle de forhold, der indvirker på arten, og som på lang sigt kan få indflydelse på dens bestandes udbredelse og talrighed inden for det område, der er nævnt i artikel 2.
En arts »bevaringsstatus« anses for »gunstig«, når
– data vedrørende bestandsudviklingen af den pågældende art viser, at arten på lang sigt vil opretholde sig selv som en levedygtig bestanddel af dens naturlige levesteder, og
– artens naturlige udbredelsesområde hverken er i tilbagegang, eller der er sandsynlighed for, at det inden for en overskuelig fremtid vil blive mindsket, og
– der er og sandsynligvis fortsat vil være et tilstrækkeligt stort levested til på lang sigt at bevare dens bestande«.
11. Østrig er af den opfattelse, at disse definitioner er tilstrækkeligt dækket af § 5 Z 8 og 9 samt § 22a, stk. 3 og 4, i delstaten Salzburgs lov om naturbeskyttelse.
12. Disse bestemmelser definerer begreberne indgreb og bevaringsmålsætninger (§ 5 Z 8 og 9), indholdet af forskrifter for beskyttelsesområder samt betingelserne for en dispensation vedrørende de heri fastsatte forbud, især vurderingen af indvirkningerne (§ 22a, stk. 3 og 4). Begrebet gunstig bevaringsstatus anvendes ganske vist, men det defineres ikke.
13. Følgelig er definitionerne i habitatdirektivets artikel 1, litra e) og i), ikke blevet gennemført, men tværtimod forudsat i de respektive bestemmelser. Denne reguleringsteknik sikrer dog ikke, at der rent faktisk tages hensyn til alle definitionernes elementer i brugen af de gældende bestemmelser. Disse elementer er afgørende for rækkevidden af beskyttelsen af naturtyper og arter.
14. Ved vurderingen af indvirkninger på en naturtype skal der f.eks. ikke kun tages hensyn til dens generelle billede, men også til dens – i artikel 1, litra e), nævnte – karakteristiske arter. Forehavender, der overordnet ganske vist hverken reducerer en naturtypeart på et bestemt område eller truer dens eksistens, men er skadelige for bestemte karakteristiske arter, er derfor absolut af betydning for naturtypens bevaringsstatus.
15. Derfor kan § 5 Z 8 og 9 samt § 22a, stk. 3 og 4, i delstaten Salzburgs lov om naturbeskyttelse ikke anerkendes som tilstrækkelig gennemførelse af habitatdirektivets artikel 1, litra e) og i).
2. Habitatdirektivets artikel 1, litra g)
16. Habitatdirektivets artikel 1, litra g), har følgende ordlyd:
»g) arter af fællesskabsbetydning: de arter, der inden for det i artikel 2 nævnte område er
i) truet, med undtagelse af dem, hvis naturlige udbredelsesområde dækker en marginal del af området, og som derfor hverken er truede eller sårbare inden for det vestlige palæoarktiske område, eller
ii) sårbare, dvs. som antages i nær fremtid at ville kunne overgå til kategorien af truede arter, hvis de forhold, der er skyld i truslen, fortsat gør sig gældende, eller
iii) sjældne, dvs. at deres bestande er små og ganske vist ikke i øjeblikket er truede eller sårbare, men risikerer at blive det; disse arter findes i begrænsede geografiske områder eller sparsomt spredt over et større areal, eller
iv) endemiske og kræver særlig opmærksomhed på grund af deres særlige levested og/eller de mulige følger, som en udnyttelse af dem kan have for deres bevaringsstatus.
Disse arter er opført eller kunne opføres i bilag II og/eller bilag IV eller bilag V«.
17. En gennemførelse af dette begreb er nødvendig, da det finder anvendelse inden for rammerne af målsætningen for habitatdirektivets artikel 2, stk. 2. I henhold hertil skal de foranstaltninger, der træffes efter dette direktiv, tage sigte på at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for naturtyper samt vilde dyre- og plantearter af fællesskabsbetydning. Denne målsætning er på sin side væsentlig for rækkevidden af overvågningsforpligtelsen i henhold til habitatdirektivets artikel 11, der skal gøres til genstand for en detaljeret, klar og præcis gennemførelse i national ret (6) .
18. Østrig gør gældende, at denne definition er tilstrækkelig dækket af §§ 3a, 22a, 22b og §§ 29 f., i delstaten Salzburgs lov om naturbeskyttelse.
19. Genstanden for de tilsvarende bestemmelser er imidlertid kun interesseafvejning og kompensationsforanstaltninger (§ 3a), europæiske beskyttelsesområder (§§ 22a og 22b) samt plantebeskyttelse (§§ 29 f.). Begrebet art af fællesskabsbetydning er end ikke nævnt dér. En gennemførelse af habitatdirektivets artikel 1, litra g), gennem de nævnte bestemmelser er derfor udelukket.
3. Habitatdirektivets artikel 1, litra l)
20. Habitatdirektivets artikel 1, litra l), har følgende ordlyd:
»l) særligt bevaringsområde: et område af fællesskabsbetydning, som medlemsstaterne har udpeget ved en retsakt, en administrativ bestemmelse og/eller en aftale, og hvor der gennemføres de bevaringsforanstaltninger, der er nødvendige for at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for de naturtyper og/eller de arter, for hvilke lokaliteten er udpeget«.
21. Efter Østrigs opfattelse er denne definition tilstrækkeligt gennemført i § 5 Z 9 samt § 22a i delstaten Salzburgs lov om naturbeskyttelse. Disse bestemmelser vedrører bevaringsmålsætninger for europæiske beskyttelsesområder (§ 5 Z 9) og den beskyttelsesordning, der skal etableres for disse områder (§ 22a). Som supplement til Østrigs indlæg skal der også tages hensyn til definitionen af europæiske beskyttelsesområder i § 5 Z 10.
22. Begrebet »særligt bevaringsområde« anvendes ikke i delstaten Salzburgs lov om naturbeskyttelse. I stedet anvender loven begrebet »europæisk beskyttelsesområde«. I modsætning til definitionen i habitatdirektivets artikel 1, litra l), henviser § 5 Z 10 i den forbindelse ikke til de områder, som medlemsstaterne har udpeget ved en retsakt, en administrativ bestemmelse og/eller en aftale, men derimod til de områder, som Kommissionen i henhold til habitatdirektivets artikel 4, stk. 2, har optaget i listen over områder af fællesskabsbetydning, samt de områder, som delstaten Salzburg har foreslået optaget i denne liste i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1. Dette er dog uden relevans med hensyn til en præcis gennemførelse af definitionen, da dette alene fører til en – endog ønskværdig – i tidsmæssig henseende udvidet beskyttelse af de »europæiske beskyttelsesområder«.
23. § 5 Z 10 indeholder derudover ganske vist kun en henvisning til de berørte områder, men ikke – som habitatdirektivets artikel 1, litra l) – en henvisning til de foranstaltninger, der skal gennemføres på disse områder. Forskriften skal imidlertid læses i sammenhæng med § 5 Z 9, hvor der som bevaringsmålsætning for et europæisk beskyttelsesområde anføres »opretholdelse eller genoprettelse af en gunstig bevaringsstatus« for bl.a. de naturtyper, som er nævnt i direktivets bilag I, samt de dyre- og plantearter, som er anført i direktivets bilag II. § 22, stk. 2, i Salzburgs lov om naturbeskyttelse angiver de foranstaltninger, der skal træffes for at forfølge disse målsætninger i form af bekendtgørelser fra delstatens regering.
24. En sammenfatning af forskrifterne i § 5 Z 9 og 10 samt § 22a i Salzburgs lov om naturbeskyttelse fører dermed til en begrebsbestemmelse for det »europæiske beskyttelsesområde«, der rent faktisk tager hensyn til alle elementer i definitionen af det »særlige bevaringsområde« i medfør af habitatdirektivets artikel 1, litra l). Definitionen i habitatdirektivets artikel 1, litra l), er således blevet tilstrækkeligt gennemført i Zalzburg.
B – Habitatdirektivets artikel 6
1. Habitatdirektivets artikel 6, stk. 1
25. Habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, forpligter medlemsstaterne til at iværksætte de nødvendige bevaringsforanstaltninger for de særlige bevaringsområder og bestemmer følgende:
»For de særlige bevaringsområder iværksætter medlemsstaterne de nødvendige bevaringsforanstaltninger, hvilket i givet fald kan indebære hensigtsmæssige forvaltningsplaner, som er specifikke for lokaliteterne eller integreret i andre udviklingsplaner, samt de relevante retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler, der opfylder de økologiske behov for naturtyperne i bilag I og de arter i bilag II, der findes på lokaliteterne.«
a) Niederösterreich
26. Kommissionen gør gældende, at de nødvendige bevaringsforanstaltninger i henhold til artikel 6, stk. 1, skal træffes under alle omstændigheder og ikke kun »i givet fald«. Dette er ikke sket med hensyn til Niederösterreich. § 9, stk. 5, i Niederösterreichs lov om naturbeskyttelse fastlægger, at der »[f]or de europæiske beskyttelsesområder […] i givet fald skal træffes relevante pleje-, udviklings- og bevaringsforanstaltninger af statslig eller aftalemæssig karakter«.
27. Østrig fremfører i den forbindelse, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, kun taler om »nødvendige bevaringsforanstaltninger«, og § 9, stk. 5, i Niederösterreichs lov om naturbeskyttelse fortolkes således, at der altid, når bevaringsforanstaltninger er påkrævet, antages at foreligge et tilfælde af »i givet fald«, og at der således træffes bevaringsforanstaltninger.
28. Både habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, og § 9, stk. 5, i Niederösterreichs lov om naturbeskyttelse anvender begrebet »i givet fald«. Ganske vist vedrører dette begreb i Niederösterreichs bestemmelse bevaringsforanstaltninger generelt, mens dette i direktivet vedrører de forskellige midler til bevaring.
29. I henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, skal der derfor træffes bevaringsforanstaltninger, når det er nødvendigt. Kun i valget af de foranstaltninger, der skal træffes, er der en skønsbeføjelse. Ud fra ordlyden i § 9, stk. 5, i Niederösterreichs lov om naturbeskyttelse skal bevaringsforanstaltninger ikke udføres obligatorisk, men derimod kun »i givet fald«. Hvornår et sådant tilfælde indtræffer, hvor der skal træffes bevaringsforanstaltninger, forbliver imidlertid uklart.
30. § 9, stk. 5, i Niederösterreichs lov om naturbeskyttelse kan derfor ikke anses for en tilstrækkelig gennemførelse af forpligtelsen til under alle omstændigheder at træffe de nødvendige bevaringsforanstaltninger.
31. Heller ikke Østrigs indvending om, at den nationale bestemmelse fortolkes således, at der træffes bevaringsforanstaltninger der, hvor de er nødvendige, ændrer ved dette. En direktivkonform fortolkning af nationale retsforskrifter kan ikke alene have den klarhed og præcision, der er nødvendig for at opfylde kravet om retssikkerhed (7) . Heller ikke en simpel administrativ praksis, som administrationen i sagens natur kan ændre efter behag, og som ikke er tilstrækkelig kendt, kan anses for at udgøre en gyldig gennemførelse af forpligtelserne i henhold til fællesskabsretten (8) . Dette gælder så meget desto mere, når en – som for habitatdirektivets vedkommende – særlig præcis gennemførelse er påkrævet (9) .
b) Oberösterreich
32. Efter Kommissionens opfattelse udgør § 15, stk. 2, første punktum, i Oberösterreichs lov om natur- og landskabsbeskyttelse ikke en egnet gennemførelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 1. Oberösterreichs bestemmelse har følgende ordlyd:
»For landskabsbeskyttelsesområder (§ 11), beskyttede landskabsdele (§ 12), europæiske beskyttelsesområder (§ 24) eller beskyttede områder (§ 25) kan der af delstatsregeringen udarbejdes planer for landskabspleje, hvor de foranstaltninger angives, som i henhold til stk. 1 er nødvendige i den offentlige interesse, og som ikke i betydelig grad vanskeliggør den tilladte økonomiske udnyttelse af de berørte grunde.«
33. Kommissionen gør gældende, at udstedelsen af planer for landskabspleje, dvs. af bevaringsforanstaltninger, er overladt til myndighedernes skøn. I henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, er udstedelsen af relevante retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler derimod obligatorisk i modsætning til etablering af forvaltningsplaner.
34. Østrig gør for så vidt gældende, at medlemsstaterne har valgfrihed med hensyn til, hvilken type foranstaltning der skal træffes, da formuleringen »i givet fald« i direktivets artikel 6, stk. 1, ikke kun vedrører etablering af forvaltningsplaner, men også »relevante retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler«.
35. Det er korrekt, at direktivet – som Østrig gør gældende – her giver medlemsstaterne et vist spillerum med hensyn til valget af handlingsformen. Formuleringen af § 15, stk. 2, i Oberösterreichs lov om natur- landskabsbeskyttelse udelukker dog ikke, at delstatsregeringens skøn også omfatter, om der overhovedet skal træffes bevaringsforanstaltninger. Som allerede anført, er dette ikke overladt til medlemsstaternes skøn (10) . Alene af den grund sker der med den anfægtede bestemmelse ingen korrekt gennemførelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 1.
36. Kommissionen gør desuden indsigelse mod, at de påtænkte foranstaltninger ikke i betydelig grad må vanskeliggøre den tilladte økonomisk udnyttelse af de berørte grunde. Denne undtagelse er ikke indeholdt i habitatdirektivets artikel 6, stk. 1. Østrig anfører i denne forbindelse, at en økonomisk udnyttelse altid kun er »tilladt«, når den er i overensstemmelse med de beskyttelsesbestemmelser, der anvendes på beskyttelsesområdet.
37. Den omtalte nationale bestemmelse præciserer på den ene side ikke, hvad der forstås ved »tilladt« økonomisk udnyttelse. Den fortolkning, som Østrig forfægter, forekommer ganske vist mulig, men det er lige så tænkeligt, at lovligt udøvet økonomisk udnyttelse forhindrer nødvendige bevaringsforanstaltninger. Denne bestemmelse er som minimum uklar og gennemfører ikke habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, med den nødvendige præcision.
38. Desuden sætter formuleringen spørgsmålstegn ved, om økonomiske kriterier overhovedet kan komme i betragtning ved fastlæggelsen af bevaringsforanstaltningerne i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 1.
39. Domstolen har hidtil kun taget stilling til muligheden for at tage ikke-økologiske hensyn ved valget af beskyttelsesområder i henhold til fuglebeskyttelsesdirektivets (11) artikel 4 samt habitatdirektivets artikel 4, stk. 1. Ved dette valg samt ved afgrænsningen af et særligt beskyttet område må der ikke tages ikke-økologiske hensyn, der er nævnt andetsteds i direktiverne (12) . Dette generaliseres til dels i den forstand, at der principielt ikke må tages ikke-økologiske hensyn de steder, hvor habitatdirektivet ikke udtrykkeligt bestemmer det – dvs. inden for rammerne af habitatdirektivets artikel 6, stk. 1 (13) .
40. Generaladvokat Fenelly går derimod åbenbart ud fra, at medlemsstaterne ved fastlæggelsen af de nødvendige bevaringsforanstaltninger i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, skal finde en balance mellem de økologiske hensyn og »de økonomiske, sociale og kulturelle behov og [...] regionale og lokale særpræg« i medfør af habitatdirektivets artikel 2, stk. 3 (14) .
41. For dette synspunkt taler bl.a. behovet for at kunne tage hensyn til proportionalitetsprincippet, der ifølge Domstolens faste retspraksis hører til de almindelige principper i fællesskabsretten (15), ved fastlæggelsen af bevaringsforanstaltningerne. I givet fald skal der inden for rammerne af habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, lige som ved stk. 2 (16), anvendes kriterierne i samme artikels stk. 4. Dermed kan også de økonomiske hensyn samt de øvrige hensyn i habitatdirektivets artikel 2, stk. 3, dvs. de sociale og kulturelle behov og de regionale og lokale særpræg, komme i betragtning ved fastlæggelsen af de nødvendige bevaringsforanstaltninger.
42. Heraf følger imidlertid ikke, at lovlig økonomisk udnyttelse automatisk vil veje tungest i forhold til beskyttelsesmålsætningerne, hvilket kunne sluttes ud fra § 15, stk. 2, første punktum, i Oberösterreichs lov om natur- og landskabsbeskyttelse. Tværtimod kræver det altid en undersøgelse af alternativerne og en konkret afvejning samt om nødvendigt yderligere foranstaltninger for at sikre sammenhængen i Natura 2000. Bestemmelsen udgør derfor også af den grund ingen tilstrækkelig gennemførelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 1.
2. Habitatdirektivets artikel 6, stk. 2
43. Habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger.«
44. Kommissionen fremfører, at der ikke af nogen af bestemmelserne i Tyrols lov om naturbeskyttelse kan udelades nogen gennemførelse af denne direktivbestemmelse. Den henviser til, at ligeledes § 14, stk. 1, i Tyrols lov om naturbeskyttelse, der er indsat ved LGBl. 50/2004, er en generel målsætning, hvis indhold er sammenligneligt med habitatdirektivets betragtninger.
45. Østrig gør gældende, at Tyrols lov om naturbeskyttelse ganske vist ikke indeholder nogen bestemmelse, der decideret taler om et forbud mod forringelser. Specielt § 14, stk. 1, i Tyrols lov om naturbeskyttelse, der er indsat for Natura 2000-områder, skal imidlertid imødekomme forbuddet mod forringelser.
46. Hertil skal for det første bemærkes, at nævnte § 14 lige som f.eks. § 22a i Tyrols lov om naturbeskyttelse først blev indsat ved ændringslov LGBl. 50/2004, dvs. efter udløbet af fristen i den begrundede udtalelse. Disse bestemmelser er derfor ikke afgørende for vurderingen af den foreliggende traktatbrudsprocedure. Kommissionens bemærkning hertil skal åbenbart kun ses som supplerende begrundelse, hvilket især fremgår af dens henvisning i stævningen til tidspunktet for ikrafttrædelsen af den ændrede § 14 i Tyrols lov om naturbeskyttelse. Dens påstand skal derfor forstås som en lovhjemlet påstand om anerkendelse af den mangelfulde gennemførelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, gennem bestemmelserne i Tyrols lov om naturbeskyttelse, som ændret ved lov LGBl. 89/2002.
47. Med hensyn til den inden indførelsen af § 14 i Tyrols lov om naturbeskyttelse gældende retsstilling bestrider Østrig ikke påstanden om mangelfuld gennemførelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, således at klagepunktet for så vidt vil være at tage til følge.
48. I øvrigt henvises der til, at heller ikke Tyrols ved ændringslov LGBl. 50/2004 reviderede lov om naturbeskyttelse udgør nogen tilstrækkelig gennemførelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2. Domstolen har med hensyn til habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, fastslået, at der kræves en udtrykkelig national bestemmelse, der forpligter de kompetente myndigheder til at undgå forringelser af naturtyper og levesteder for arter, da den nationale ret ellers rummer et element af retlig usikkerhed for så vidt angår de forpligtelser, som disse myndigheder skal overholde (17) . Tilsvarende gælder for det i artikel 6, stk. 2, indeholdte forbud mod forstyrrelse af arter.
49. Hverken § 14 eller §§ 22-24 i Tyrols lov om naturbeskyttelse opfylder dette krav. § 14, stk. 1, i Tyrols lov om naturbeskyttelse indeholder kun det generelle mål »at sikre opretholdelse eller i givet fald genopretning af en gunstig bevaringsstatus for de pågældende naturtyper og levestederne for de pågældende arter i deres naturlige udbredelsesområde«. Bortset fra, at forbuddet mod forstyrrelser af arter ikke indgår heri, kræver habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, at forringelser og forstyrrelser i det enkelte område undgås. Forbuddet mod forstyrrelse af arter gennemføres heller ikke ved § 23 i Tyrols lov om naturbeskyttelse, da det ikke vedrører arterne i beskyttelsesområdet, dvs. arter i henhold til habitatdirektivets bilag II og karakteristiske arter af naturtyper, men derimod de arter, der skal beskyttes i medfør af artikel 12, jf. bilag IV, litra a).
C – Habitatdirektivets artikel 16
50. Habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, indeholder undtagelser fra artsbeskyttelsen. Bestemmelsen har følgende ordlyd:
»Hvis der ikke findes nogen anden brugbar løsning, og fravigelsen ikke hindrer opretholdelse af den pågældende bestands bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde, kan medlemsstaterne fravige bestemmelserne i artikel 12, 13 og 14 samt artikel 15, litra a) og b):
a) for at beskytte vilde dyr og planter og bevare naturtyperne
b) for at forhindre alvorlig skade navnlig på afgrøder, besætning, skove, fiskeri, vand og andre former for ejendom
c) af hensyn til den offentlige sundhed og sikkerhed eller af andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social og økonomisk art, og hensyn til væsentlige gavnlige virkninger på miljøet
d) med henblik på forskning og undervisning, genopretning af en bestand, genudsætning af disse arter og opdræt med henblik herpå, herunder kunstig opformering af planter
e) for under omhyggeligt kontrollerede betingelser selektivt og i begrænset omfang at tillade indsamling eller opbevaring af enheder af de arter, der er nævnt i bilag IV, i et antal, der er begrænset og specificeret af de kompetente nationale myndigheder
[…]«
1. Niederösterreich
51. Med hensyn til § 20, stk. 4, og § 21 i Niederösterreichs lov om naturbeskyttelse kritiserer Kommissionen ud over den manglende henvisning til kriteriet »opretholdelse af den pågældende bestands bevaringsstatus«, at denne bestemmelse ikke indeholder nogen udtømmende opregning af betingelserne for en afvigelse fra habitatdirektivets artikel 12-15.
52. Østrig fremfører, at den i henhold til habitatdirektivet krævede beskyttelse er tilgodeset, idet de nationale myndigheder skal handle direktivkonformt og i henhold til en ensartet gennemførelse af retsordenen derudover også vil overholde de i jagtretten fastlagte kriterier. Det resulterer i, at dispensationer i praksis kun gives meget restriktivt. Dette sikres også gennem de øverste retsinstansers praksis.
53. Som allerede anført, er en direktivkonform administrativ praksis ikke tilstrækkelig til at sikre gennemførelsen (18) . Som Domstolen har fastslået både vedrørende habitatdirektivets artikel 16 (19) og den sammenlignelige artikel 9 i fuglebeskyttelsesdirektivet (20), skal de kriterier, i henhold til hvilke medlemsstaterne kan gøre undtagelse fra de i direktivet fastsatte forbud, tværtimod angives i præcise nationale bestemmelser. I den forbindelse skal habitatdirektivets artikel 16 fortolkes restriktivt, da den præcist fastlægger de betingelser, hvorunder medlemsstaterne kan fravige direktivets artikel 12 til artikel 15, litra a) og b) (21) .
54. Niederösterreichs lov om naturbeskyttelse bestemmer i § 20, stk. 4, at dispensationer kan tillades, »hvis der ikke er frygt for nogen afgørende fare for den beskyttede bestand […]« Derimod forlanger habitatdirektivets artikel 16, at »opretholdelsen af den pågældende bestands bevaringsstatus ikke hindres«. Med formuleringen i § 20, stk. 4, må det befrygtes, at de forringelser, der skal forbydes, tillades som ikke »afgørende«, også selv om den pågældende bestand ikke har en gunstig bevaringsstatus. Hvis bevaringsstatussen ikke opretholdes, er sådanne forringelser dog uforenelige med artikel 16.
55. Der kan ganske vist foreligge usædvanlige omstændigheder, hvor en fravigelse af de artsbeskyttelsesretlige forbud er mulig af tungtvejende årsager, der tjener almenvellet trods en ugunstig bevaringsstatus (22), men kriteriet om den ikke afgørende fare for bestanden forudsætter ikke sådanne omstændigheder.
56. Med hensyn til tilladte grunde for en undtagelse begrænser den nævnte lovs § 20, stk. 4, sig desuden til at nævne et eksempel på en bestemmelse, idet den tillader fravigelsesmuligheder »specielt til videnskabelige formål eller undervisningsformål«. Der mangler derfor en udtømmende angivelse af undtagelsesgrunde.
57. Østrig påberåber sig fortsat habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra e). I lighed med fugledirektivets artikel 9, stk. 1, litra c), kan medlemsstaterne ifølge dette tillade undtagelser for under omhyggeligt kontrollerede betingelser selektivt og i begrænset omfang at tillade indsamling eller opbevaring af enheder af de dyre- og plantearter, der er nævnt i bilag IV, i et antal, der er begrænset og specificeret af de kompetente nationale myndigheder. Østrig konstaterer med føje, at det i henhold hertil ikke er nødvendigt med en undtagelse.
58. Dog kan der også kun gøres brug af denne undtagelse i henhold til habitatdirektivets artikel 16, hvis der ikke findes nogen anden brugbar løsning, og fravigelsen ikke hindrer opretholdelse af den pågældende bestands gunstige bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde. Disse betingelser er ikke indeholdt i § 20, stk. 4, i Niederösterreichs lov om naturbeskyttelse.
59. Desuden vil § 20, stk. 4, i Niederösterreichs lov om naturbeskyttelse skulle kræve, at de særlige kriterier i habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra e), iagttages, dvs. de omhyggeligt kontrollerede betingelser, foranstaltningens selektivitet og forringelsens begrænsede omfang. Specielt skal det »begrænsede omfang« specificeres yderligere af indikatorer (23) . § 20, stk. 4, opfylder ikke disse krav.
60. Østrig kan ikke imødegå klagepunkterne vedrørende § 20, stk. 4, i Niederösterreichs lov om naturbeskyttelse under påberåbelse af jagtretlige bestemmelser. Ganske vist findes der bestemmelser om metoder og midler inden for jagt, men disse vedrører kun området jagt og anfægtes for så vidt heller ikke af Kommissionen. Anvendelsen af § 20, stk. 4, kan dog krænke habitatdirektivets artikel 12-16 uden for området jagt.
61. Den ligeledes anfægtede § 21 i Niederösterreichs lov om naturbeskyttelse undtager erhvervsmæssig udnyttelse samt udnyttelse inden for landbrug og skovbrug fra de artsbeskyttelsesretlige forbud. Dog gælder disse undtagelsesklausuler udtrykkeligt ikke for den forsætlige forringelse af beskyttede planter og dyr.
62. Undtagelser fra de artsbeskyttelsesretlige forbud for erhvervsmæssig udnyttelse samt udnyttelse inden for landbrug og skovbrug er ikke hjemlet i habitatdirektivets artikel 16. Ganske vist gælder undtagelserne i § 21 i Niederösterreichs lov om naturbeskyttelse på grund af undtagelser fra undtagelserne ikke for den forsætlige forringelse af planter og dyr. Forbuddene i artikel 12, stk. 1, litra a)-c), samt artikel 13-15 forudsætter imidlertid udtrykkeligt eller implicit forsætlig handling (24) . Derfor kan de i § 21 nævnte undtagelser, der er begrænset til uforsætlig handling, ikke krænke disse bestemmelser. En vurdering af kravene til undtagelser i henhold til artikel 16 er følgelig ligeledes overflødig (25) .
63. Anderledes forholder det sig med habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra d). Forbuddet heri mod enhver beskadigelse eller ødelæggelse af yngle- eller rasteområder forudsætter intet forsæt (26) . For så vidt kræver undtagelserne i § 21 i Niederösterreichs lov om naturbeskyttelse fra de artsbeskyttelsesretlige forbud en begrundelse i overensstemmelse med artikel 16. Disse krav opfyldes ikke i § 21, idet fraværet af en anden brugbar løsning, opretholdelse af den pågældende bestands gunstige bevaringsstatus og de specifikke undtagelser i henhold til artikel 16, stk. 1, litra a)-e), ikke nævnes.
64. Endelig påberåber Østrig sig også med hensyn til § 21 i Niederösterreichs lov om naturbeskyttelse jagtretlige bestemmelser, der skal iagttages. Også selv om de nationale myndigheder skulle overholde de kriterier, der er fastlagt i jagtretten, skabes der ikke dermed nogen retsstilling, der med hensyn til beskyttelsesniveau og retssikkerhed kan sammenlignes med en standard, der indeholder en udtømmende opregning af de tilladte undtagelsesgrunde. Den af Østrig anførte § 95 JagdG indeholder ingen tilsvarende opregning af grunde, men forbyder derimod kun bestemte jagtmetoder med hensyn til bestemte dyrearter. Klagepunktet om utilstrækkelig gennemførelse af habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, er dermed med hensyn til Niederösterreich begrundet i sin helhed.
2. Salzburg
65. Med hensyn til § 34 i Salzburgs lov om naturbeskyttelse og § 104, stk. 4, i Salzburgs jagtlov påklager Kommissionen, at undtagelser ikke forudsætter, at den pågældende bestands gunstige bevaringsstatus opretholdes, men derimod at bestanden af de pågældende dyre- og plantearter eller vilde arter ikke må forringes. Kommissionen er af den opfattelse, at denne formulering strider imod forpligtelsen i habitatdirektivets artikel 2, stk. 2, om i givet fald at genoprette en gunstig bevaringsstatus.
66. Østrig har heroverfor gjort gældende, at der ved begrebet »opretholdelse« i habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, kun forstås bevaring og ikke genoprettelse af en gunstig bevaringsstatus. Det ville være i modstrid med ordningen, og kunne i øvrigt ikke verificeres, hvis det i forbindelse med meddelelsen af en dispensation blev krævet, at der var pligt til genoprettelse af en gunstig bevaringsstatus.
67. Faktisk ligger det i formuleringen »opretholdelse« i første omgang, at der hermed forstås bevaring af status. Den status, der skal bevares, er imidlertid den gunstige bevaringsstatus i henhold til habitatdirektivets artikel 1, litra i). Heraf følger, at undtagelser – såfremt en gunstig bevaringsstatus i henhold hertil endnu ikke er nået – i henhold til habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, principielt – under forbehold af usædvanlige omstændigheder – er udelukket.
68. Den nationale bestemmelse tager ikke tilstrækkelig hensyn hertil, når den allerede tillader undtagelser, hvis »bestanden af de pågældende dyre- og plantearter […] ikke forringes«, uden i den forbindelse at lægge det absolutte mål at opretholde den pågældende bestands gunstige bevaringsstatus til grund.
69. Kommissionen påklager i øvrigt, at der i henhold til § 34 i Salzburgs lov om naturbeskyttelse kan gives dispensationer ved drikkevarefremstilling (stk. 1 Z 2) og opførelse af anlæg (stk. 1 Z 9). Østrig gør ikke indsigelse over for dette anbringende, men bebuder derimod lovændringer.
70. Dette anbringende må således forkastes i sin helhed.
D – Habitatdirektivets artikel 22
71. I habitatdirektivets artikel 22 bestemmes det:
»Ved iværksættelsen af bestemmelserne i dette direktiv skal medlemsstaterne:
a) […]
b) påse, at forsætlig indførelse i naturen af enhver art, som ikke er naturligt hjemmehørende på deres område, reguleres således, at der ikke tilføjes naturtyperne i deres naturlige udbredelsesområde eller det naturligt hjemmehørende vilde dyre- og planteliv nogen skade, og forbyde denne indførelse, hvis de finder det nødvendigt; resultaterne af vurderingerne meddeles udvalget til orientering
c) […]«
72. Kommissionen fremfører, at § 17, stk. 5, i Niederösterreichs lov om naturbeskyttelse giver mulighed for en undtagelse fra det principielle forbud mod udplantning eller fremme af ikke naturligt hjemmehørende planter og dyr, såfremt de naturligt hjemmehørende dyre- og plantearters naturlige (genetiske) egenskaber eller et landskabsområdes skønhed og særegenhed ikke »påvirkes varigt på skadelig måde«. Dermed indføres yderligere et kriterium, som ikke er hjemlet i direktivet.
73. Denne opfattelse skal gives medhold. I modsætning til direktivet indeholder den nationale bestemmelse intet absolut forbud mod enhver beskadigelse, men forbyder blot den varige påvirkning på skadelig måde af naturtyper eller naturligt hjemmehørende vilde dyre- og plantearter ved forsætlig indførelse af ikke naturligt hjemmehørende arter. Dette udgør ingen korrekt gennemførelse af direktivets bestemmelse.
III – Sagens omkostninger
74. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at bære sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. For så vidt som sagen stadig er verserende, får Kommissionen i vid udstrækning medhold, således at Østrig skal bære omkostningerne. Tilsvarende gælder i henhold til procesreglementes artikel 69 stk. 5, med hensyn til de klagepunkter, som Kommissionen har frafaldet. For så vidt har Østrig forårsaget søgsmålet, idet retsstillingen først er tilpasset fællesskabsrettens krav med forsinkelse. Følgelig bør Republikken Østrig pålægges at betale sagens samlede omkostninger.
IV – Forslag til afgørelse
75. Jeg foreslår derfor Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1) Republikken Østrig har tilsidesat traktatens artikel 10 og 249 samt artikel 23 i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter, idet den ikke har gennemført følgende bestemmelser korrekt:
– artikel 1, litra e), g) og i), for så vidt angår Salzburg
– artikel 6, stk. 1, for så vidt angår Niederösterreich og Oberösterreich
– artikel 6, stk. 2, for så vidt angår Tyrol
– artikel 12 for så vidt angår Steiermark og Tyrol
– artikel 13 for så vidt angår Kärnten, Steiermark og Tyrol
– artikel 16, stk. 1, for så vidt angår Niederösterreich, Salzburg, Steiermark og Tyrol samt
– artikel 22, litra b), for så vidt angår Niederösterreich.
2) I øvrigt frifindes Republikken Østrig.
3) Republikken Østrig betaler sagens omkostninger.«
(1) .
(2)  –	EFT L 206, s. 7, som affattet ved direktiv 97/62/EF af 27.10.1997, EFT L 305, s. 42.
(3)  –	At Kommissionen opretholdt dette klagepunkt trods mellemliggende ændring af den anfægtede lov vedrørende drab af bestemte dyr, forklares ved, at de forholdsregler, der ifølge denne var tilladt for at afværge vildtskader, der ikke har til hensigt at dræbe, kunne ramme visse beskyttede arter i habitatdirektivets artikel 12, f.eks. i form af bevidst forstyrrelse, uden at der forelå en begrundelse i henhold til artikel 16.
(4)  –	Dom af 10.1.2006, sag C-98/03, Kommissionen mod Tyskland (overensstemmelse), Sml. I, s. 53, præmis 59, og af 20.10.2005, sag C-6/04, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (overensstemmelse), Sml. I, s. 9017, præmis 25.
(5)  –	Dom af 13.2.2003, sag C-75/01, Kommissionen mod Luxembourg (overensstemmelse), Sml. I, s. 1585, præmis 22 ff. og af 24.6.2003, sag C-72/02, Kommissionen mod Portugal (overensstemmelse), Sml. I, s. 6597, præmis 17.
(6)  –	Dommen i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 65.
(7)  –	Dom af 10.5.2001, sag C-144/99, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 3541, præmis 21, og af 19.9.1996, sag C‑236/95, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 4459, præmis 12 ff., ligeledes fra miljøområdet forslag til afgørelse af generaladvokat Stix-Hackl af 14.1.2003, sag C-233/00, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 6625, punkt 73.
(8)  –	Dom af 13.3.1997, sag C‑197/96, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 1489, præmis 14, af 9.3.2000, sag C‑358/98, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 1255, præmis 17, af 7.3.2002, sag C-145/99, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 2235, præmis 30, og af 10.3.2005, sag C-33/03, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 1865, præmis 25.
(9)  –	Se ovenfor, punkt 7.
(10)  –	Se ovenfor, punkt 29.
(11)  –	Rådets direktiv 79/409/EØF om beskyttelse af vilde fugle, EFT L 103, s. 1.
(12)  –	Vedrørende fuglebeskyttelsesdirektivet, se dom af 2.8.1993, sag C-355/90, Kommissionen mod Spanien (Santoña-sumpe), Sml. I, s. 4221, præmis 17 ff. og 26, og af 11.6.1996, sag C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds (Lappel Bank), Sml. I, s. 3805, præmis 25 ff., samt vedrørende habitatdirektivet, af 7.11.2000, sag C-371/98, First Corporate Shipping, Sml. I, s. 9235, præmis 25.
(13)  –	Denne opfattelse deler Ennöckl, Natura 2000, Die Vogelschutz- und Fauna-Flora-Habitatrichtlinie und ihre Umsetzung im österreichischen Naturschutzrecht, Wien 2002, s. 66, anderledes f.eks. Kommissionen, i: Forvaltning af Natura 2000-områder, habitatdirektivets artikel 6, 92/43/EØF, 2000, s. 20 f.
(14)  –	Forslag til afgørelse af 16.9.1999, sag C-256/98, Kommissionen mod Frankrig (overensstemmelse), Sml. 2000 I, s. 2487, punkt 22.
(15)  –	Jf. f.eks. dom af 2.4.1998, sag C-127/95, Norbrook Laboratories, Sml. I, s. 1531, præmis 89, af 12.3.2002, forenede sager C-27/00 og C-122/00, Omega Air m.fl., Sml. I, s. 2569, præmis 62, og af 5.12.2005, forenede sager C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 og C‑194/04, ABNA m.fl., Sml. I, s. 10423, præmis 68.
(16)  –	Jf. hertil mit forslag til afgørelse af 29.1.2004, sag C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee m.fl., Sml. I, s. 7405, punkt 27.
(17)  –	Dommen i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (overensstemmelse), nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 37.
(18)  –	Jf. ovenfor, punkt 3 1.
(19)  –	Dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland (overensstemmelse), nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 57 ff.
(20)  –	Dom af 15.3.1990, sag C-339/87, Kommissionen mod Nederlandene (overensstemmelse), Sml. I, s. 851, præmis 28.
(21)  –	Dommen i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (overensstemmelse), nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 111; jf. også dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland (overensstemmelse), nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 61.
(22)  –	Jf. mit forslag til afgørelse af 30.11.2006, sag C-342/05, Kommissionen mod Finland (ulvejagt), endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, punkt 51 ff.
(23)  –	Således vedrørende den sammenlignelige artikel 9, stk. 1, litra c), i fuglebeskyttelsesdirektivet, dom af 8.6.2006, sag C-60/05, WWF Italia m.fl., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 36.
(24)  –	Vedrørende begrebet hensigt i denne sammenhæng, se dom af 18.5.2006, sag C-221/04, Kommissionen mod Spanien (jagt med vildtsnarer), Sml. I, s. 4515, præmis 71.
(25)  –	Jf. vedrørende de tilsvarende bestemmelser i fuglebeskyttelsesdirektivet mit forslag til afgørelse af d.d., sag C-507/04, Kommissionen mod Østrig, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, punkt 130.
(26)  –	Dommen i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (overensstemmelse), nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 79, og i sagen Kommissionen mod Tyskland (overensstemmelse), nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 55.