62010CC0625
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
NIILO JÄÄSKINEN
vom 13. Dezember 2012 (
1
)
Rechtssache C-625/10
Europäische Kommission
gegen
Französische Republik
„Vertragsverletzungsklage — Richtlinie 91/440/EWG — Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft — Richtlinie 2001/14/EG — Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn — Art. 6 Abs. 3 und Anhang II der Richtlinie 91/440 — Art. 4 Abs. 2 und Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14 — Betreiber der Infrastruktur — Unabhängigkeit bei der Ausübung der wesentlichen Funktionen — Art. 6 Abs. 2 bis 5 der Richtlinie 2001/14 — Keine Maßnahmen, die Anreize zur Senkung der mit der Fahrwegbereitstellung verbundenen Kosten und der Zugangsentgelte bieten — Art. 11 der Richtlinie 2001/14 — Keine leistungsabhängige Entgeltregelung“
1.
Mit der vorliegenden Vertragsverletzungsklage beantragt die Europäische Kommission, festzustellen, dass die Französische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 6 Abs. 3 und Anhang II der Richtlinie 91/440/EWG (
2
) in der durch die Richtlinie 2001/12/EG (
3
) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 91/440) sowie Art. 14 Abs. 2, Art. 6 Abs. 2 bis 5 und Art. 11 der Richtlinie 2001/14/EG (
4
) verstoßen hat. Die Französische Republik beantragt, die Klage der Kommission abzuweisen.
2.
Die vorliegende Rechtssache gehört zu einer ganzen Reihe von Vertragsverletzungsklagen (
5
) der Kommission aus den Jahren 2010 und 2011, die die Anwendung der Richtlinien 91/440 und 2001/14 durch die Mitgliedstaaten betreffen, insbesondere in Bezug auf einen gerechten und nichtdiskriminierenden Zugang der Eisenbahnunternehmen zur Infrastruktur, d. h. zum Schienennetz. Diese Klagen sind insoweit neuartig, als sie dem Gerichtshof erstmals Gelegenheit geben, sich zur Liberalisierung der Eisenbahnen in der Europäischen Union zu äußern und insbesondere das sogenannte „erste Eisenbahnpaket“ auszulegen.
3.
Am 6. September 2012 habe ich in den oben angeführten Rechtssachen Kommission/Portugal, Kommission/Ungarn, Kommission/Spanien, Kommission/Österreich und Kommission/Deutschland bereits meine Schlussanträge vorgelegt. Außer in der vorliegenden Rechtssache lege ich heute auch in den oben angeführten Rechtssachen Kommission/Polen, Kommission/Tschechische Republik, Kommission/Slowenien und Kommission/Luxemburg meine Schlussanträge vor. Soweit die vorliegende Rechtssache Rügen betrifft, die denen entsprechen, mit denen ich mich in den oben angeführten Schlussanträgen bereits befasst habe, werde ich mich darauf beschränken, auf die entsprechenden Nummern jener Schlussanträge zu verweisen, ohne die jeweiligen Ausführungen vollständig zu wiederholen.
I – Rechtlicher Rahmen
A – Unionsrecht
1. Richtlinie 91/440
4.
Art. 6 Abs. 3 Unterabs. 1 der Richtlinie 91/440 sieht vor:
„Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die Funktionen nach Anhang II, die für einen gerechten und nichtdiskriminierenden Zugang zur Infrastruktur ausschlaggebend sind, an Stellen oder Unternehmen übertragen werden, die selbst keine Eisenbahnverkehrsleistungen erbringen. Ungeachtet der Organisationsstrukturen ist der Nachweis zu erbringen, dass dieses Ziel erreicht worden ist.“
5.
Anhang II der Richtlinie 91/440 nennt die „wesentlichen Funktionen“ nach Art. 6 Abs. 3:
—
„…
—
Entscheidungen über die Trassenzuweisung, einschließlich sowohl der Bestimmung als auch der Beurteilung der Verfügbarkeit und der Zuweisung von einzelnen Zugtrassen;
—
Entscheidungen über die Wegeentgelte;
—
…“
2. Richtlinie 2001/14
6.
Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 bestimmt:
„Der Betreiber der Infrastruktur erstellt und veröffentlicht nach Konsultationen mit den Beteiligten Schienennetz-Nutzungsbedingungen, die gegen Zahlung einer Gebühr, die nicht höher sein darf als die Kosten für die Veröffentlichung dieser Unterlagen, erhältlich sind.“
7.
Art. 6 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 2001/14 lautet:
„(2)   Den Betreibern der Infrastruktur sind unter gebührender Berücksichtigung der Sicherheit und der Aufrechterhaltung und Verbesserung der Qualität der Fahrwegbereitstellung Anreize zur Senkung der mit der Fahrwegbereitstellung verbundenen Kosten und der Zugangsentgelte zu geben.
(3)   Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass Absatz 2 entweder durch eine vertragliche Vereinbarung zwischen der zuständigen Behörde und dem Betreiber der Infrastruktur, die eine Laufzeit von mindestens drei Jahren hat und die staatliche Finanzierung regelt, oder durch geeignete aufsichtsrechtliche Maßnahmen, in deren Rahmen angemessene Befugnisse vorgesehen sind, umgesetzt wird.“
8.
In Art. 11 der Richtlinie 2001/14 heißt es:
„(1)   Die Entgeltregelungen für die Fahrwegnutzung müssen durch leistungsabhängige Bestandteile den Eisenbahnunternehmen und den Betreibern der Infrastruktur Anreize zur Minimierung von Störungen und zur Erhöhung der Leistung des Schienennetzes bieten. Dies kann Strafen für Störungen des Netzbetriebs, eine Entschädigung für von Störungen betroffene Unternehmen und eine Bonusregelung für Leistungen, die das geplante Leistungsniveau übersteigen, umfassen.
(2)   Die Grundsätze der leistungsabhängigen Entgeltregelung gelten für das gesamte Netz.“
9.
Art. 14 Abs. 2 dieser Richtlinie sieht vor:
„Ist der Betreiber der Infrastruktur rechtlich, organisatorisch oder in seinen Entscheidungen nicht von Eisenbahnunternehmen unabhängig, so werden die in Absatz 1 genannten und in diesem Kapitel im Weiteren dargelegten Aufgaben von einer entgelterhebenden Stelle wahrgenommen, die rechtlich, organisatorisch und in ihren Entscheidungen von Eisenbahnunternehmen unabhängig ist.“
B – Französisches Recht
1. Gesetz Nr. 97-135
10.
Die Loi no 97-135 du 13 février 1997 portant création de l’établissement public „Réseau ferré de France“ en vue du renouveau du transport ferroviaire (
6
) (Gesetz über die Errichtung des Staatsbetriebs „Eisenbahnnetz Frankreichs“ zur Erneuerung des Schienenverkehrs vom 13. Februar 1997) sieht vor, dass die französische Eisenbahninfrastruktur von Réseau ferré de France (im Folgenden: RFF) betrieben wird.
11.
Art. 1 Abs. 2 dieses Gesetzes bestimmt:
„In Anbetracht der Sicherheitsanforderungen und des Erfordernisses der kontinuierlichen Erbringung der Gemeinwohldienstleistungen werden der Verkehrsbetrieb und die Verkehrsführung auf dem nationalen Schienennetz sowie der Betrieb und die Wartung der technischen und der Sicherungsanlagen dieses Netzes durch die Société nationale des chemins de fer français [französische Eisenbahngesellschaft, im Folgenden: SNCF] im Auftrag von [RFF] und nach den von ihm vorgegebenen Zielen und Betriebsgrundsätzen sichergestellt. Die SNCF erhält hierfür von RFF eine Vergütung. …“
2. Dekret Nr. 2003-194
12.
Art. 17 Abs. 1 des Decret no 2003-194 du 7 mars 2003 relatif à l’utilisation du réseau ferré national (
7
) (Dekret Nr. 2003-194 über die Nutzung des nationalen Schienennetzes vom 7. März 2003) sieht vor:
„[RFF] arbeitet Nutzungsbedingungen für das nationale Schienennetz aus, die alle für die Ausübung der in Titel I genannten Zugangsrechte zum nationalen Schienennetz erforderlichen Angaben enthalten. …“
13.
Art. 18 des Dekrets bestimmt:
„Aufgabe von [RFF] ist es, gemäß den in den Art. 18 bis 27 des vorliegenden Dekrets festgelegten Modalitäten Fahrwegkapazitäten des nationalen Schienennetzes auf den Fahrwegen zuzuweisen, die von ihm verwaltet werden oder deren Betreiber nach den Art. 1-1 und 1-2 des oben genannten Gesetzes vom 13. Februar 1997 einen Partnerschaftsvertrag geschlossen haben. …“
14.
In Art. 21 dieses Dekrets heißt es (
8
):
„Anträge auf Zuweisung von Trassen sind unter den Voraussetzungen und nach den Modalitäten der Nutzungsbedingungen für das Schienennetz oder, wenn ein Rahmenvertrag besteht, nach dessen Bestimmungen an [RFF] zu richten.
…
[RFF] überträgt die für die Bearbeitung der Anträge auf Zuweisung von Trassen erforderlichen Studien der technischen Machbarkeit an die [SNCF], die in seinem Auftrag für den Verkehrsbetrieb und die Verkehrsführung auf dem nationalen Schienennetz zuständig ist. Für diese Studien wird vom Antragsteller eine Vergütung in Höhe der Kosten gezahlt, die unmittelbar aufgrund der Durchführung der Studie anfallen.
Die [SNCF] ergreift unter der Aufsicht von [RFF] die Maßnahmen, die erforderlich sind, um die funktionelle Unabhängigkeit der Dienststelle sicherzustellen, die die technischen Berichte erstellt, damit jegliche Ungleichbehandlung bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben ausgeschlossen werden kann. Diese Dienststelle behandelt die ihr für die Zwecke dieser Berichte mitgeteilten Geschäftsdaten vertraulich.
…“
15.
Am 3. November 2008 wurde zwischen dem französischen Staat und RFF ein Leistungsvertrag für die Jahre 2008 bis 2012 geschlossen.
3. Gesetz Nr. 82-1153
16.
Art. 24 III der Loi no 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs (
9
) (Gesetz Nr. 82-1153 zur Ordnung des Binnenverkehrs vom 30. Dezember 1982) in der durch die Loi no 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports (
10
) (Gesetz Nr. 2009-1503 über die Organisation und die Regelung des Schienenverkehrs und mit verschiedenen Bestimmungen über die Beförderung vom 8. Dezember 2009) geänderten Fassung enthält detaillierte Vorschriften über eine spezialisierte Dienststelle, die innerhalb der SNCF „ab dem 1. Januar 2010 im Auftrag von [RFF] und nach den von ihm vorgegebenen Zielen und Betriebsgrundsätzen die in Art. 1 des Gesetzes Nr. 97-135 genannten Aufgaben des Verkehrsbetriebs und der Verkehrsführung auf dem nationalen Schienennetz unter Bedingungen wahrnimmt, die die Unabhängigkeit der so wahrgenommenen wesentlichen Funktionen sicherstellen und einen freien und fairen Wettbewerb ohne Diskriminierung gewährleisten“.
II – Vorgerichtliches Verfahren und Verfahren vor dem Gerichtshof
17.
Am 27. Juni 2008 forderte die Kommission die Französische Republik auf, ihren Verpflichtungen aus den Richtlinien des ersten Eisenbahnpakets nachzukommen. Am 9. September 2008 antwortete dieser Mitgliedstaat auf das Mahnschreiben. Nach dieser Antwort reichten die französischen Behörden am 14. Juli 2009 ein ergänzendes Schreiben ein.
18.
Am 9. Oktober 2009 übermittelte die Kommission der Französischen Republik eine mit Gründen versehene Stellungnahme. Am 10. Dezember 2009 antwortete die Französische Republik hierauf und teilte der Kommission mit, dass sie das Gesetz Nr. 2009-1503 erlassen und verkündet habe. Ferner wies sie darauf hin, dass sie die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme angeführten Rügen der Kommission für unbegründet halte. Am 30. Juli 2010 übermittelte die Französische Republik der Kommission verschiedene ergänzende Informationen zur Umsetzung des ersten Eisenbahnpakets.
19.
Da die Kommission von der Antwort und den Angaben der Französischen Republik nicht überzeugt war, hat sie beschlossen, die vorliegende Klage zu erheben. Da sich der nationale rechtliche Rahmen seit der Übermittlung der mit Gründen versehenen Stellungnahme jedoch weiterentwickelt hat, hat die Kommission den Umfang der vorliegenden mit Klageschrift vom 22. Dezember 2010 erhobenen Vertragsverletzungsklage auf Art. 6 Abs. 3 und Anhang II der Richtlinie 91/440 sowie Art. 14 Abs. 2, Art. 6 Abs. 2 bis 5 und Art. 11 der Richtlinie 2001/14 beschränkt.
20.
Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 30. Juni 2011 ist das Königreich Spanien als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Französischen Republik zugelassen worden.
21.
Die Kommission und die Französische Republik waren in der mündlichen Verhandlung am 20. September 2012 vertreten.
III – Prüfung der Vertragsverletzungsklage
A – Zur ersten Rüge, dass einer Eisenbahnverkehrsleistungen erbringenden Stelle keine wesentlichen Funktionen bei der Trassenzuweisung übertragen werden dürfen
1. Vorbringen der Beteiligten
22.
Die Kommission macht geltend, dass gemäß Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 91/440 einer Eisenbahnverkehrsleistungen erbringenden Stelle (oder einer innerhalb derselben eingerichteten Direktion) keine wesentlichen Funktionen bei der Trassenzuweisung übertragen werden dürften, da es sich bei der Trassenzuweisung um eine wesentliche Funktion nach Anhang II dieser Richtlinie zur Gewährleistung eines gerechten und nichtdiskriminierenden Zugangs zur Infrastruktur handele, auf die das Unabhängigkeitsgebot Anwendung finde. Außerdem müsse die Zuweisung von Fahrwegkapazitäten gemäß Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14 durch eine unabhängige Zuweisungsstelle erfolgen.
23.
Zwar sei RFF, der Betreiber der Infrastruktur, eine von der SNCF unabhängige Stelle, aber Letztere sei doch mit bestimmten wesentlichen Funktionen der Trassenzuweisung befasst. Diese wesentlichen Funktionen seien zwar einer spezialisierten Dienststelle innerhalb der SNCF, nämlich der Direction des Circulations Ferroviaires (Direktion für Eisenbahnverkehr, im Folgenden: DCF) übertragen, aber die DCF sei weder rechtlich noch organisatorisch noch in ihren Entscheidungen von der SNCF unabhängig.
24.
Die der DCF übertragenen Aufgaben trügen zur Ausübung der wesentlichen Funktionen nach Anhang II der Richtlinie 91/440 bei. Die SNCF sei für erhebliche Teile des Kapazitätszuweisungsprozesses im Sinne des Anhangs II der Richtlinie 91/440 verantwortlich, etwa für die Studien der technischen Machbarkeit oder die kurzfristige Trassenzuweisung. Selbst wenn RFF für die Zuweisung einzelner Zugtrassen zuständig sei, seien die von der SNCF durchzuführenden Studien Teil der wesentlichen Funktionen. Diese Funktionen gehörten zu den in Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14 aufgeführten Aufgaben und müssten daher von einer unabhängigen Stelle ausgeführt werden.
25.
Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 91/440 und Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14 seien zusammen zu sehen und ergänzten sich gegenseitig. Der in Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 91/440 allgemein formulierte Grundsatz der Unabhängigkeit in der Ausübung wesentlicher Funktionen werde in Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14 für die Trassenzuweisung präzisiert und näher ausgeführt. Die Richtlinie 2001/14 sehe nicht vor, dass ein Eisenbahnunternehmen wesentliche Funktionen unter der „Aufsicht“ einer unabhängigen Stelle ausüben könne. Ziel von Art. 14 Abs. 2 sei es, dass die Trassenzuteilung nicht in die Zuständigkeit der Eisenbahnunternehmen falle, damit deren gerechte und nichtdiskriminierende Behandlung gewährleistet sei.
26.
Zur rechtlichen Unabhängigkeit der DCF trägt die Kommission vor, dass es sich dabei um eine spezialisierte Dienststelle der SNCF handele, die entgegen den Anforderungen des Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14 insoweit nicht unabhängig sei, als ihr nicht nur die Rechtspersönlichkeit fehle, sondern sie rechtlich überdies zur Rechtspersönlichkeit der SNCF gehöre. Dass die DCF organisatorisch und in ihren Entscheidungen unabhängig sei, sei nicht hinreichend sichergestellt.
27.
Schließlich ergänzt die Kommission in ihrer Erwiderung, dass der Erlass des Dekrets Nr. 2011-891 (
11
) zwar eine Verbesserung im Vergleich zur aktuellen Situation darstelle, aber nicht ausreiche, um die DCF mit hinreichender Unabhängigkeit in organisatorischer Hinsicht und in ihren Entscheidungen oder gar mit rechtlicher Unabhängigkeit auszustatten.
28.
Die Französische Republik macht geltend, dass die Unabhängigkeit sichergestellt sei, da die der DCF übertragenen wesentlichen Funktionen von RFF überwacht würden. Die DCF sei an der Ausübung wesentlicher Funktionen beteiligt, leite sie aber nicht, da RFF für die Trassenzuteilung allein zuständig sei. Das Gebot der rechtlichen Unabhängigkeit setze nicht voraus, dass die DCF über eine von der SNCF getrennte Rechtspersönlichkeit verfüge.
29.
Auch sei Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14 nicht auf die Situation Frankreichs anwendbar, da er nur gelte, wenn „der Betreiber der Infrastruktur … nicht … unabhängig“ sei. Der Betreiber der Infrastruktur, also RFF, sei jedoch unabhängig, so dass dieser Artikel auf die Tätigkeiten der DCF keine Anwendung finde.
30.
Die DCF sei zwar Teil eines Eisenbahntransportunternehmens, aber funktionell unabhängig. Daher könne sie nicht als eine Stelle angesehen werden, die Eisenbahnverkehrsleistungen im Sinne von Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 91/440 erbringe. Das Vorbringen der Kommission zur Unabhängigkeit der DCF in organisatorischer Hinsicht und in ihren Entscheidungen sei ebenfalls zurückzuweisen. In ihrer Gegenerwiderung macht die französische Regierung geltend, dass die Umsetzung von Art. 6 Abs. 3 und Anhang II der Richtlinie 91/440 vollständig abgeschlossen sei, seit das Dekret Nr. 2011-891 auf der Grundlage des Gesetzes Nr. 2009-1503 erlassen worden sei.
2. Prüfung der ersten Rüge
31.
Vorab stelle ich fest, dass die Französische Republik die Vertragsverletzung bestreitet und außerdem davon ausgeht, dass die Umsetzung von Art. 6 Abs. 3 und Anhang II der Richtlinie 91/440 mit dem Erlass des Dekrets Nr. 2011-891 vollständig abgeschlossen sei.
32.
Zu diesem letzten Punkt ist zunächst an die ständige Rechtsprechung zu erinnern, wonach das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Situation zu beurteilen ist, in der sich der betreffende Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme festgesetzt wurde, befand (
12
). Somit ist der Gerichtshof nicht verpflichtet, die Begründetheit von Argumenten zu prüfen, die von den Mitgliedstaaten vorgebracht wurden, um geltend zu machen, dass die nach dem Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist erlassenen Rechtsvorschriften mit der Richtlinie vereinbar gewesen seien. Daher ist nicnt zu prüfen, wie sich das Dekret Nr. 2011-891 ausgewirkt hat.
33.
In der vorliegenden Rechtssache wurden der SNCF als etabliertem Betreiber unter der Kontrolle der unabhängigen Stelle, die mit der wesentlichen Funktion der Zuweisung von Fahrwegkapazitäten und der Zuweisung einzelner Trassen befasst ist, die vom Mitgliedstaat als „technisch“ qualifizierten Aufgaben übertragen, die darin bestehen, die Studien der technischen Machbarkeit durchzuführen, die für die Bearbeitung der Anträge auf Zuweisung von Trassen und die kurzfristige Trassenzuweisung, die weniger als sieben Tage vor der gewünschten Fahrt erfolgt (
13
), erforderlich sind.
34.
Diese erste Rüge wirft zwei maßgebliche Fragen auf. Bei der ersten Frage geht es darum, ob ein Eisenbahntransportunternehmen auf die eine oder andere Weise, unmittelbar oder mittelbar an der Ausübung einer wesentlichen Funktion beteiligt sein darf. Die zweite Frage geht dahin, ob die Beteiligung an der Ausführung dieser wesentlichen Aufgabe auf Entscheidungsebene voraussetzt, dass diese unabhängige Stelle eine vom Eisenbahnunternehmen getrennte Rechtspersönlichkeit besitzt.
35.
Die erste Frage bereitet kaum größere Schwierigkeiten, weil nach Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 91/440 die Funktionen nach deren Anhang II nur „an Stellen oder Unternehmen übertragen werden [dürfen], die selbst keine Eisenbahnverkehrsleistungen erbringen“. Dieser Anhang nimmt Bezug auf „Entscheidungen über die Trassenzuweisung, einschließlich sowohl der Bestimmung als auch der Beurteilung der Verfügbarkeit und der Zuweisung von einzelnen Zugtrassen“.
36.
Aus dem Wortlaut der Richtlinie 91/440 geht somit hervor, dass „sowohl [die] Bestimmung als auch [die] Beurteilung der Verfügbarkeit“ zu den Aufgaben der mit der wesentlichen Funktion der Zuteilung der Fahrwegkapazität und der Trassenzuweisung befassten Stelle gehören. Also kann die unabhängige Stelle, bei der es sich nicht um ein Eisenbahntransportunternehmen handeln darf, einem solchen Unternehmen nicht die vor der Entscheidungsfindung durchzuführenden Vorarbeiten übertragen. Es reicht daher nicht aus, dass eine Dienststelle der SNCF, nämlich die DCF, im Auftrag von RFF handelt, der für die Festlegung des Fahrplans und die Zuweisung einzelner Trassen allein zuständig bleibt, um dem System zu Gültigkeit zu verhelfen.
37.
Die Französische Republik ist jedoch der Ansicht, dass die mit dieser Funktion befasste Stelle, hier die DCF, innerhalb des Transportunternehmens funktionell unabhängig sei. Der französische Gesetzgeber habe innerhalb der SNCF eine spezialisierte Dienststelle geschaffen, die in organisatorischer Hinsicht und in ihren Entscheidungen unabhängig sei. Die DCF könne nicht mit der SNCF gleichgestellt werden, weil sie funktionell unabhängig sei.
38.
Ich stelle fest, dass die vorliegende Klage im Vergleich zum integrierten System der Holding, das im Mittelpunkt der oben angeführten Rechtssachen Kommission/Polen (vgl. Nrn. 38 bis 44 meiner Schlussanträge), Kommission/Österreich (vgl. Nrn. 53 bis 104 meiner Schlussanträge) und Kommission/Deutschland (vgl. Nrn. 59 bis 64 meiner Schlussanträge) steht, in gewisser Weise die umgekehrte Frage aufwirft. Beim Modell „Holding“ ist die rechtliche Unabhängigkeit gegeben, während die Unabhängigkeit in den Entscheidungen fraglich ist. In der vorliegenden Rechtssache scheint die Unabhängigkeit in den Entscheidungen gegeben zu sein, und die rechtliche Unabhängigkeit ist fraglich.
39.
Mir scheint die Klagebeantwortung der Französischen Republik auf der Trennung von Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 91/440 und Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14 zu beruhen. Lässt man, wie von der Französischen Republik vorgeschlagen, Art. 14 der Richtlinie 2001/14 außer Acht, der sich auf die Unabhängigkeit in rechtlicher und organisatorischer Hinsicht und in den Entscheidungen bezieht, bleibt nur noch Art. 6 der Richtlinie 91/440, der lediglich verlangt, dass die „Stellen oder Unternehmen“ nicht selbst Eisenbahnverkehrsleistungen erbringen dürfen. Somit, so die Französische Republik, enthalte diese Vorschrift keine näheren Ausführungen zu der Form, die diese Stellen oder Unternehmen haben müssten. Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 91/440 schreibe folglich nicht vor, dass die mit wesentlichen Funktionen befassten Stellen oder Unternehmen unbedingt mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestattet sein müssten. Die DCF sei eine „Stelle“, die keine Transportleistungen erbringe.
40.
Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14 sei dagegen nicht anwendbar, weil RFF eine unabhängige Gesellschaft sei und das Unabhängigkeitsgebot, das für die mit der wesentlichen Funktion der Zuweisung von Kapazitäten und der Zuweisung einzelner Trassen befassten Stelle gelte, keine Anwendung finde, wenn der Betreiber der Infrastruktur nicht von einem Eisenbahntransportunternehmen unabhängig sei.
41.
Diese Argumentation ist meines Erachtens zurückzuweisen. Da es sich bei der der DCF übertragenen Aufgabe um eine wesentliche Funktion handelt, unterliegt die DCF den Anforderungen des Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 91/440 und des Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14, die nicht voneinander getrennt werden können. RFF ist von der SNCF unabhängig, tritt dieser aber einen Teil der ihr übertragenen wesentlichen Funktionen ab, so dass RFF für diesen Teil der Funktionen nicht mehr unabhängig ist und folglich eine unabhängige Stelle im Sinne von Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14 mit ihnen befasst werden muss.
42.
Außerdem stelle ich fest, dass diese Richtlinien die Beauftragung eines Eisenbahnunternehmens als Subunternehmer mit wesentlichen Funktionen nicht vorsehen. Dieser Ausschluss ergibt sich aus der Systematik der fraglichen Bestimmungen, also von Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 91/440 und Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14. Die Kommission weist zutreffend darauf hin, dass die Mitgliedstaaten andernfalls die Anwendung der letztgenannten Vorschrift vollständig umgehen könnten, indem sie einen unabhängigen Betreiber der Infrastruktur errichteten, der seine Tätigkeiten dann auf ein als Subunternehmer beauftragtes Eisenbahnunternehmen übertrüge.
43.
Die Französische Republik macht also zu Unrecht geltend, dass die Rüge der Kommission allein im Hinblick auf Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 91/440 zu prüfen sei. Vielmehr ist die französische Regelung am Erfordernis einer rechtlich, organisatorisch und in ihren Entscheidungen unabhängigen Stelle zu messen, wie es sich aus den genannten Bestimmungen ergibt, wenn man sie in ihrem Zusammenhang liest.
44.
Die Kommission bestreitet sowohl die rechtliche Unabhängigkeit der DCF als auch deren Unabhängigkeit in organisatorischer Hinsicht und in ihren Entscheidungen. Die Voraussetzung der rechtlichen Unabhängigkeit sei nicht erfüllt, denn wenn der Betreiber der Infrastruktur wesentliche Funktionen auf eine andere Einrichtung übertrage, müsse diese selbstverständlich denselben Anforderungen an die Unabhängigkeit genügen wie er selbst.
45.
Ich kann mir nicht vorstellen, wie eine rechtliche Unabhängigkeit von einer Gesellschaft wie der SNCF, die nicht mit einer eigenen Rechtspersönlichkeit einhergeht (
14
), aussehen könnte. Somit ist festzustellen, dass das französische System die Voraussetzung der rechtlichen Unabhängigkeit nicht erfüllt.
46.
Die Kommission bestreitet unter Anwendung der gegen das integrierte System der Holding angeführten Kriterien, dass die DCF organisatorisch und in ihren Entscheidungen unabhängig ist. Meines Erachtens sind diese beiden anderen Aspekte der Unabhängigkeit des Betriebs nicht getrennt zu prüfen, da alle drei Aspekte der Unabhängigkeit kumulativ vorliegen müssen, so dass ein Verstoß gegen die genannten Bestimmungen schon mit der Feststellung der fehlenden rechtlichen Unabhängigkeit der DCF hinreichend belegt ist.
47.
Aus diesen Gründen halte ich die erste Rüge der Kommission für begründet.
B – Zur zweiten Rüge betreffend die Entgeltregelung für den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur
1. Vorbringen der Beteiligten
48.
Die Kommission macht geltend, dass die Französische Republik insoweit gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 11 der Richtlinie 2001/14 verstoßen habe, als die französischen Rechtsvorschriften derzeit keine diesem Artikel entsprechende leistungsabhängige Entgeltregelung enthielten. Die von diesem Mitgliedstaat angeführten Maßnahmen stellten keine solche Regelung dar.
49.
Außerdem habe die Französische Republik dadurch, dass sie es unterlassen habe, ein Anreizsystem nach Art. 6 Abs. 2 bis 5 der Richtlinie 2001/14 einzuführen, gegen ihre Verpflichtungen aus diesen Vorschriften verstoßen.
50.
Zu den Maßnahmen, die den Betreibern der Infrastruktur Anreize zur Senkung der mit der Fahrwegbereitstellung verbundenen Kosten geben sollen, führt die Kommission aus, dass die von den französischen Behörden ergriffenen Maßnahmen nicht von einem System begleitet seien, das dem Betreiber der Infrastruktur genügend Anreize zur Erreichung dieser Ziele biete.
51.
Was die Senkung der Entgelte für den Zugang zur Infrastruktur betreffe, enthalte der am 3. November 2008 zwischen dem französischen Staat und RFF geschlossene Leistungsvertrag (
15
) keine Zielvorgabe.
52.
Die französische Regierung macht geltend, der Leistungsvertrag definiere als Ziele die Modernisierung der Infrastruktur und Modalitäten zur Entwicklung eines neuen kommerziellen Netzangebots, um dessen Qualität, Leistungen und Sicherheit zu verbessern. Dieser Vertrag enthalte also Bestimmungen, durch die der Betreiber der Infrastruktur veranlasst werde, Störungen zu minimieren und die Leistungsfähigkeit des Schienennetzes zu steigern.
53.
Weiter führt die Französische Republik aus, dass die allgemeinen Bedingungen für die Verträge über die Nutzung der Infrastruktur, da sie Ersatzansprüche für den Fall der Nichterfüllung vorsähen, Bestimmungen enthielten, die sowohl den Eisenbahnunternehmen als auch dem Betreiber der Infrastruktur Anreize böten, Störungen zu minimieren und die Leistungsfähigkeit des Schienennetzes zu steigern.
54.
Zu den Maßnahmen, die dem Betreiber der Infrastruktur Anreize zur Senkung der mit der Fahrwegbereitstellung verbundenen Kosten geben sollen, tragen die französischen Behörden vor, sie hätten ein Bonussystem für die Beschäftigten eingeführt, das unmittelbar mit der Senkung dieser Kosten verbunden sei, so dass insoweit Anreize geschaffen worden seien.
55.
In Bezug auf die Senkung der Entgelte für den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur ist die französische Regierung der Auffassung, dass die Senkung der Gebühren für die Nutzung der Eisenbahninfrastruktur keine absolute Zielvorgabe der Richtlinie 2001/14 darstellen könne.
56.
Die spanische Regierung ist dem Verfahren nur zur Unterstützung der Anträge der französischen Regierung beigetreten, die die durch den ersten Teil der zweiten Rüge aufgeworfenen Fragen betreffen. Sie macht insoweit geltend, dass die Richtlinie 2001/14 keine Kriterien für die Einführung einer leistungsabhängigen Entgeltregelung definiere oder vorsehe, sondern lediglich auf das Ziel dieser Regelung verweise.
57.
Was die Anreize zur Senkung der Zugangsentgelte angehe, sei es nicht sinnvoll, diese Entgelte zu senken, ohne zuvor das Schienennetz zu modernisieren und gleichzeitig die Instandhaltungskosten zu senken. Dadurch sei ein Verstoß gegen die genannten Bestimmungen von vornherein ausgeschlossen.
2. Prüfung der zweiten Rüge
58.
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass der erste Teil der zweiten Rüge der Kommission, der das Fehlen von Anreizen für die Eisenbahnunternehmen und den Betreiber der Infrastruktur betrifft, durch die Einführung einer „leistungsabhängigen Entgeltregelung“ Störungen zu minimieren und die Leistung des Schienennetzes zu erhöhen, im Wesentlichen der zweiten Rüge in der oben angeführten Rechtssache Kommission/Spanien (C-483/10, vgl. Nrn. 67 bis 72 meiner Schlussanträge) und der vierten Rüge in der oben angeführten Rechtssache Kommission/Tschechische Republik (vgl. Nrn. 90 bis 93 meiner Schlussanträge) entspricht.
59.
Der zweite Teil der zweiten Rüge der Kommission, es fehlten Anreize für den Betreiber der Infrastruktur, die mit der Fahrwegbereitstellung verbundenen Kosten oder die Höhe der Zugangsentgelte zu beschränken, entspricht im Wesentlichen der dritten Rüge in der oben angeführten Rechtssache Kommission/Deutschland (C-556/10, vgl. Nrn. 93 bis 104 meiner Schlussanträge), der dritten Rüge in der oben angeführten Rechtssache Kommission/Polen (vgl. Nrn. 74 bis 84 meiner Schlussanträge) und der zweiten Rüge in der oben angeführten Rechtssache Kommission/Tschechische Republik (vgl. Nrn. 47 bis 55 meiner Schlussanträge).
60.
Daher ist auf die Rechtsausführungen in den Schlussanträgen in jenen Rechtssachen zu verweisen. Die französischen Rechtsvorschriften weisen im Vergleich zu jenen Mitgliedstaaten jedoch Besonderheiten auf. Folglich ist bei der Prüfung der Frage, ob die Rüge begründet ist, die besondere Situation in Frankreich zu berücksichtigen.
61.
Meines Erachtens hatte die Französische Republik zum Zeitpunkt des Ablaufs der Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt war, für die Eisenbahnunternehmen und Betreiber der Infrastruktur keine leistungsabhängige Entgeltregelung eingeführt, die den Anforderungen von Art. 11 der Richtlinie 2001/14 entspräche. Die von diesem Mitgliedstaat angeführten Maßnahmen stellen, selbst wenn sie als Maßnahmen qualifiziert werden könnten, die den betroffenen Unternehmen Anreize bieten, leistungsabhängige Bestandteile in ihren Diensten einzuführen, jedenfalls kein kohärentes und transparentes Ganzes dar, das Teil einer Entgeltregelung für die Infrastruktur sein könnte.
62.
Dies gilt sowohl für Art. 6.4 der Nutzungsbedingungen von RFF (
16
), der unter zwei Voraussetzungen spezielle Entgelte für das Recht auf Buchung von Güterverkehrstrassen vorsieht, als auch für die beiden anderen von den französischen Behörden erwähnten Dokumente, nämlich die für die Verträge über die Nutzung der Infrastruktur geltenden allgemeinen Bedingungen und den Leistungsvertrag. Zu Letzterem führt die Kommission zutreffend aus, dass die von RFF auf dem Gebiet der Leistungsqualität eingegangenen Verpflichtungen nichts mit einer „leistungsabhängigen Entgeltregelung“ zu tun haben und keinen Zusammenhang mit den unter Art. 11 der Richtlinie 2001/14 fallenden Entgeltregelungen aufweisen.
63.
Nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14 sind dem Betreiber der Infrastruktur unter gebührender Berücksichtigung der Sicherheit sowie der Aufrechterhaltung und Verbesserung der Qualität der Fahrwegbereitstellung Anreize zur Senkung der mit der Fahrwegbereitstellung verbundenen Kosten und der Höhe der Zugangsentgelte zu geben. Anders als bei den Bestimmungen des Art. 11 dieser Richtlinie über die Verbesserung der Leistungsfähigkeit des Schienennetzes erfordert Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie nicht, dass die Anreize eine „Regelung“ bilden (
17
).
64.
Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 2001/14 sieht jedoch zwei Möglichkeiten vor, um der Verpflichtung aus Abs. 2 dieses Artikels nachzukommen. Es muss sich entweder um einen zwischen dem Betreiber der Infrastruktur und der zuständigen Behörde geschlossenen Mehrjahresvertrag über die staatliche Finanzierung oder um die Einführung geeigneter Maßnahmen zur Regelung der erforderlichen Zuständigkeiten handeln. Selbst wenn sich die Maßnahmen für sich allein als Anreize ansehen ließen, können sie jedoch keine Maßnahmen im Sinne von Art. 6 Abs. 2 darstellen, wenn sie nicht unter eine der beiden in Abs. 3 dieses Artikels genannten Möglichkeiten fallen.
65.
Die Französische Republik macht auch geltend, sie habe für die Mitarbeiter von RFF ein Bonussystem eingeführt, das in unmittelbarem Zusammenhang mit der Senkung der mit der Fahrwegbereitstellung verbundenen Kosten stehe und somit einen Anreiz darstelle.
66.
Die Kommission scheint mir in ihrer Erwiderung einzuräumen, dass das in der Vereinbarung vom 26. Juni 2009 über eine Erfolgsbeteiligung der RFF-Mitarbeiter eingeführte Bonussystem für den Betreiber der Infrastruktur tatsächlich ein hinreichender Anreiz zur Senkung der mit der Fahrwegbereitstellung verbundenen Kosten sein kann. Diese Vereinbarung (
18
) definiert als ein Kriterium für die Erfolgsbeteiligung der Mitarbeiter die Erfüllung der Zielvorgabe der GOPEQ (Grosse opération programmée équivalente: Gleichwertige programmierte Großtransaktion), wie sie im oben angeführten, am 3. November 2008 zwischen dem französischen Staat und RFF für den Zeitraum 2008 bis 2012 geschlossenen Leistungsvertrag festgelegt wurde. Mit diesem Kriterium, das sich auf die Kosten einer Arbeitseinheit für die vollständige Erneuerung eines Gleiskilometers bezieht, wird für die Mitarbeiter ein Bonussystem eingeführt, das in unmittelbarem Zusammenhang mit der Senkung der mit der Fahrwegbereitstellung verbundenen Kosten steht. Die Französische Republik scheint mir daher ihrer Verpflichtung, Anreize zur Senkung der mit der Fahrwegbereitstellung verbundenen Kosten zu schaffen, nachgekommen zu sein (
19
).
67.
Zum Ziel der Senkung der Entgelte für den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur trägt der beklagte Mitgliedstaat vor, dass eine solche Senkung keine absolute Zielvorgabe der Richtlinie 2001/14 darstellen könne. Ich teile diese Ansicht. Aus den in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache Kommission/Deutschland (C-556/10) angeführten Gründen glaube ich nicht, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, einen spezifischen Anreiz zur Senkung der Entgelte für die Nutzung der Infrastruktur vorzusehen, soweit sich dies nicht aus der Senkung der mit der Fahrwegbereitstellung verbundenen Kosten ergibt.
68.
Dagegen hält die Kommission eine eigenständige Verpflichtung zur Senkung der Zugangsentgelte für unerlässlich, um der Tendenz der Infrastrukturbetreiber, bei denen es sich um natürliche Monopole handele, die sich aus der Verbesserung der Effizienz des Betriebs ergebenden Überschüsse nicht an ihre Kunden weiterzugeben, entgegenzuwirken. Wie der Bevollmächtigte der französischen Regierung jedoch in der mündlichen Verhandlung zutreffend ausgeführt hat, kann ein Mitgliedstaat nach Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 von einem Infrastrukturbetreiber verlangen, seine Einnahmen und Ausgaben ohne staatliche Mittel auszugleichen. Es wäre daher nicht sinnvoll, Abs. 2 dieses Artikels dahin auszulegen, dass ein Mitgliedstaat verpflichtet wäre, für den Betreiber einen Anreiz zu schaffen, diesem Ziel zuwiderzuhandeln. Jedenfalls beschränkt Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 den Höchstbetrag dieser Entgelte auf das, was zur vollen Deckung der dem Betreiber der Infrastruktur entstehenden Kosten erforderlich ist.
69.
Aus diesen Gründen schlage ich dem Gerichtshof vor, der zweiten Rüge der Kommission stattzugeben, soweit damit ein Verstoß der Französischen Republik gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 11 der Richtlinie 2001/14 geltend gemacht wird, und die Rüge im Übrigen zurückzuweisen.
IV – Kosten
70.
Nach Art. 138 Abs. 3 der Verfahrensordnung (
20
) trägt, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt, jede Partei ihre eigenen Kosten. Da die Kommission und die Französische Republik teils obsiegen, teils unterliegen, schlage ich vor, jeder Partei ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.
71.
Nach Artikel 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung trägt das Königreich Spanien, das als Streithelfer zugelassen worden ist, seine eigenen Kosten.
V – Ergebnis
72.
Angesichts der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden:
1.
Die Französische Republik hat insoweit
—
gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 6 Abs. 3 und Anhang II der Richtlinie 91/440/EWG des Rates vom 29. Juli 1991 zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft in der durch die Richtlinie 2001/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2001 geänderten Fassung sowie aus Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2001 über die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn, die Erhebung von Entgelten für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur und die Sicherheitsbescheinigung verstoßen, als eine Dienststelle eines Eisenbahnunternehmens an der Ausübung wesentlicher Funktionen beteiligt ist, die einem Betreiber der Eisenbahninfrastruktur oder einer von den Eisenbahnunternehmen rechtlich unabhängigen Stelle übertragen werden müssen,
—
gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 11 der Richtlinie 2001/14 verstoßen, als die französische Regelung keine dieser Vorschrift entsprechende leistungsabhängige Entgeltregelung enthält.
2.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
3.
Die Europäische Kommission, die Französische Republik und das Königreich Spanien tragen ihre eigenen Kosten.
(
1
)	Originalsprache: Französisch.
(
2
)	Richtlinie des Rates vom 29. Juli 1991 zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft (ABl. L 237, S. 25).
(
3
)	Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2001 (ABl. L 75, S. 1).
(
4
)	Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2001 über die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn, die Erhebung von Entgelten für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur und die Sicherheitsbescheinigung (ABl. L 75, S. 29).
(
5
)	Es handelt sich um die Urteile vom 25. Oktober 2012, Kommission/Portugal (C-557/10), und vom 8. November 2012, Kommission/Griechenland (C-528/10), sowie um die beim Gerichtshof anhängigen Rechtssachen Kommission/Ungarn (C-473/10), Kommission/Spanien (C-483/10), Kommission/Polen (C-512/10), Kommission/Tschechische Republik (C-545/10), Kommission/Österreich (C-555/10), Kommission/Deutschland (C-556/10), Kommission/Slowenien (C-627/10), Kommission/Italien (C-369/11) und Kommission/Luxemburg (C-412/11).
(
6
)	JORF vom 15. Februar 1997, S. 2592.
(
7
)	JORF vom 8. März 2003, S. 4063.
(
8
)	Es ist darauf hinzuweisen, dass das Dekret Nr. 2003-194 durch das Dekret Nr. 2011-891 vom 26. Juli 2011 (JORF vom 28. Juli 2011, S. 12885) geändert wurde. In Anbetracht des Zeitpunkts, zu dem die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme festgesetzte Frist ablief, ist im vorliegenden Fall die hier wiedergegebene, vor dieser Änderung geltende Fassung des Dekrets einschlägig.
(
9
)	JORF vom 31. Dezember 1982, S. 4004.
(
10
)	JORF vom 9. Dezember 2009, S. 21226.
(
11
)	Oben in Fn. 8 angeführt. Dieses Dekret wurde erst erlassen, nachdem die Kommission ihre Erwiderung eingereicht hatte.
(
12
)	Vgl. u. a. Urteile vom 4. Juli 2002, Kommission/Griechenland (C-173/01, Slg. 2002, I-6129, Randnr. 7), und vom 13. März 2003, Kommission/Spanien (C-333/01, Slg. 2003, I-2623, Randnr. 8).
(
13
)	Einen ähnlichen Fall betrifft auch die oben angeführte Rechtssache Kommission/Slowenien, vgl. Nrn. 24 bis 46 meiner Schlussanträge in jener Rechtssache.
(
14
)	Dagegen ist dieses Kriterium bei staatlichen Behörden, deren Unabhängigkeit vom Umfang ihres eigenen Zuständigkeitsbereichs und vom Fehlen einer hierarchischen Beziehung abhängt, nicht entscheidend; vgl. Urteile vom 9. März 2010, Kommission/Deutschland (C-518/07, Slg. 2010, I-1885, Randnrn. 31 bis 37), und vom 16. Oktober 2012, Kommission/Österreich (C-614/10, Randnrn. 36 bis 66).
(
15
)	Anlage B.1 zur Klagebeantwortung, auch abrufbar unter www.rff.fr.
(
16
)	Diese Netznutzungsbedingungen sind abrufbar unter www.rff.fr.
(
17
)	Vgl. Nrn. 67 bis 72 meiner Schlussanträge in der oben angeführten Rechtssache Kommission/Spanien (C-483/10).
(
18
)	Vgl. Anlage B.3 der Klagebeantwortung.
(
19
)	Vgl. Nrn. 98 bis 104 meiner Schlussanträge in der Rechtssache Kommission/Deutschland (C-556/10).
(
20
)	In Kraft getreten am 1. November 2012.