62018CC0724
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MICHAL BOBEK
της 2ας Απριλίου 2020 (
1
)
Συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C‑724/18 και C‑727/18
Cali Apartments SCI (C‑724/18)
HX (C‑727/18)
κατά
Procureur général près la cour d’appel de Paris,
Ville de Paris
[αίτηση του Cour de cassation (Ανωτάτου Ακυρωτικού Δικαστηρίου, Γαλλία)για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Ελευθερία εγκατάστασης – Οδηγία 2006/123/ΕΚ – Πεδίο εφαρμογής – Κατ’ επανάληψη βραχυχρόνια εκμίσθωση επιπλωμένων οικιακών ακινήτων σε περιστασιακή πελατεία η οποία δεν εγκαθιστά σε αυτά την κατοικία της – Εθνική νομοθετική ρύθμιση και δημοτικές ρυθμίσεις, που εξαρτούν την εκμίσθωση από προηγούμενη άδεια και από τη λήψη αντισταθμιστικών μέτρων – Δικαιολόγηση – Σκοπός της διασφάλισης επαρκών και οικονομικά προσιτών οικημάτων για μακροχρόνια μίσθωση – Αναλογικότητα»
I. Εισαγωγή
1.
Στις Cali Apartments και HX (στο εξής: αναιρεσείουσες) επιβλήθηκε πρόστιμο διότι εκμίσθωσαν άνευ αδείας τις γκαρσονιέρες τους στο Παρίσι της Γαλλίας. Στο γαλλικό δίκαιο, η κατ’ επανάληψη βραχυχρόνια εκμίσθωση επιπλωμένων ακινήτων σε περιστασιακή πελατεία, η οποία δεν εγκαθιστά σε αυτά την κατοικία της, υπόκειται σε άδεια. Οι αναιρεσείουσες προσέβαλαν την εν λόγω απαίτηση λήψης άδειας, ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων, ως αντιβαίνουσα στην απορρέουσα από το δίκαιο της Ένωσης ελευθερία τους να παρέχουν υπηρεσίες.
2.
Στις υπό κρίση υποθέσεις, το Δικαστήριο καλείται εκ νέου να εξετάσει κατά πόσον η νομοθεσία της Ένωσης για τις υπηρεσίες έχει εφαρμογή σε διάφορες δραστηριότητες της διομότιμης (peer-to-peer) οικονομίας, που ασκούνται μέσω ψηφιακής πλατφόρμας. Ωστόσο, σε αντίθεση προς τις προγενέστερες υποθέσεις, οι οποίες είχαν στο επίκεντρό τους κυρίως τον χαρακτήρα των δραστηριοτήτων που προσφέρονται ανάντη από τις ίδιες τις πλατφόρμες (
2
), οι υπό κρίση υποθέσεις αφορούν τον κοινωνικό αντίκτυπο που έχει η παροχή των εν λόγω υπηρεσιών κατάντη στις αντίστοιχες «αγορές» τους, όπως στη στεγαστική αγορά των Παρισίων.
3.
Οι υπό κρίση υποθέσεις θέτουν τρία ευρύτερα ζητήματα αρχής. Η επίλυση των δύο πρώτων ζητημάτων, κατά την άποψή μου, δεν είναι υπερβολικά δυσχερής: εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2006/123/ΕΚ σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά (
3
) (στο εξής: οδηγία για τις υπηρεσίες) εθνική νομοθετική ρύθμιση η οποία εξαρτά τη βραχυχρόνια εκμίσθωση επιπλωμένων ακινήτων από τη χορήγηση άδειας από τον αντίστοιχο δήμαρχο; Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης, μπορεί η θέση σε εφαρμογή ενός συστήματος χορήγησης αδειών για την εν λόγω κατηγορία υπηρεσιών να δικαιολογηθεί από επιτακτικούς λόγους δημόσιου συμφέροντος, ιδίως δε από τη διασφάλιση της προσφοράς οικονομικά προσιτής μακροχρόνιας στέγασης και της προστασίας του αστικού περιβάλλοντος;
4.
Εντούτοις, η καταφατική απάντηση την οποία προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει σε αμφότερα τα ανωτέρω ερωτήματα εγείρει το πραγματικά ακανθώδες τρίτο ζήτημα που τίθεται από το αιτούν δικαστήριο: ποια κριτήρια ή μέτρα θα ήταν αναλογικά προς τους επιδιωκόμενους σκοπούς δημόσιου συμφέροντος; Όσον αφορά τις δημοτικές ρυθμίσεις που θέσπισε ο Δήμος Παρισίων, κατά πόσον μπορεί η χορήγηση άδειας να εξαρτηθεί από τη συμμόρφωση προς απαίτηση λήψης αντισταθμιστικών μέτρων η οποία έχει τη μορφή της ταυτόχρονης μετατροπής μη οικιακών ακινήτων σε κατοικίες;
II. Το νομικό πλαίσιο
Α.
Το δίκαιο της Ένωσης
5.
Η αιτιολογική σκέψη 9 της οδηγίας για τις υπηρεσίες ορίζει τα εξής:
«Η παρούσα οδηγία έχει εφαρμογή μόνον στις απαιτήσεις που επηρεάζουν την πρόσβαση σε, ή την άσκηση δραστηριοτήτων παροχής υπηρεσιών. Συνεπώς, δεν έχει εφαρμογή σε απαιτήσεις, όπως κανόνες οδικής κυκλοφορίας, κανόνες για την κατάρτιση ή τη χρήση χωροταξικών και πολεοδομικών ρυθμίσεων, οικοδομικά πρότυπα καθώς και διοικητικές κυρώσεις οι οποίες επιβάλλονται λόγω της μη τήρησης των κανόνων αυτών και οι οποίες δεν ρυθμίζουν ειδικά ούτε θίγουν ειδικά τη δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών αλλά πρέπει να τηρούνται από τους παρόχους υπηρεσιών κατά την άσκηση των οικονομικών τους δραστηριοτήτων κατά τον ίδιο τρόπο όπως και από τα άτομα όταν ενεργούν ως ιδιώτες.»
6.
Η αιτιολογική σκέψη 27 της οδηγίας αυτής έχει ως εξής:
«Η παρούσα οδηγία δεν θα πρέπει να καλύπτει τις κοινωνικές υπηρεσίες στους τομείς της στέγασης […] Οι υπηρεσίες αυτές έχουν ουσιώδη σημασία για την εξασφάλιση των θεμελιωδών δικαιωμάτων ανθρώπινης αξιοπρέπειας και ακεραιότητας και αποτελούν εκδήλωση των αρχών της κοινωνικής συνοχής και αλληλεγγύης και δεν θα πρέπει να θιγούν από την παρούσα οδηγία.»
7.
Το άρθρο 2 της οδηγίας για τις υπηρεσίες καθορίζει το πεδίο εφαρμογής της. Προβλέπει τα εξής:
«1.   Η παρούσα οδηγία εφαρμόζεται στις υπηρεσίες παρόχων εγκατεστημένων σε κράτος μέλος.
2.   Η παρούσα οδηγία δεν εφαρμόζεται στις ακόλουθες δραστηριότητες:
α)
στις μη οικονομικές υπηρεσίες γενικού ενδιαφέροντος·
[…]
ι)
στις κοινωνικές υπηρεσίες που σχετίζονται με την κοινωνική στέγαση, την παιδική μέριμνα και τη στήριξη των οικογενειών και των ατόμων που έχουν μονίμως ή προσωρινώς ανάγκη, οι οποίες παρέχονται από το κράτος, από παρόχους για λογαριασμό του κράτους ή από φιλανθρωπικές οργανώσεις αναγνωρισμένες από το κράτος·
[…]»
8.
Το άρθρο 4 περιέχει, μεταξύ άλλων, τους εξής ορισμούς σχετικά με όρους που χρησιμοποιούνται στην οδηγία για τις υπηρεσίες:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας:
1.
ως “υπηρεσία” νοείται κάθε μη μισθωτή οικονομική δραστηριότητα, που παρέχεται κατά κανόνα έναντι αμοιβής, κατά το άρθρο 50 της Συνθήκης·
2.
ως “πάροχος υπηρεσιών” νοείται κάθε φυσικό πρόσωπο που έχει την ιθαγένεια κράτους μέλους ή κάθε νομικό πρόσωπο, κατά το άρθρο 48 της Συνθήκης, εγκατεστημένο σε κράτος μέλος, τα οποία προσφέρουν ή παρέχουν μια υπηρεσία·
[…]
6.
ως “σύστημα χορήγησης άδειας” νοείται κάθε διαδικασία που υποχρεώνει τον πάροχο ή τον αποδέκτη της υπηρεσίας να υποβάλει αίτηση στην αρμόδια αρχή για την έκδοση επίσημης ή σιωπηρής απόφασης σχετικά με την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή με την άσκησή της·
7.
ως “απαίτηση” νοείται κάθε υποχρέωση, απαγόρευση, προϋπόθεση ή όριο που προβλέπεται στις νομοθετικές, κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις των κρατών μελών ή προκύπτει από τη νομολογία, τη διοικητική πρακτική, τους κανόνες επαγγελματικών συλλόγων ή τους συλλογικούς κανόνες επαγγελματικών ενώσεων ή οργανώσεων που εγκρίνονται στο πλαίσιο της άσκησης της νομικής αυτονομίας τους· οι κανόνες που προβλέπονται σε συλλογικές συμβάσεις οι οποίες αποτελούν προϊόν διαπραγμάτευσης μεταξύ των κοινωνικών εταίρων δεν θεωρούνται απαιτήσεις κατά την έννοια της παρούσας οδηγίας·
8.
ως “επιτακτικοί λόγοι δημόσιου συμφέροντος” νοούνται οι λόγοι που αναγνωρίζονται ως τέτοιοι στη νομολογία του Δικαστηρίου, συμπεριλαμβανομένων των ακόλουθων λόγων: δημόσια τάξη· δημόσια ασφάλεια· δημόσια υγεία· προστασία της χρηματοοικονομικής ισορροπίας του συστήματος κοινωνικών ασφαλίσεων· προστασία των καταναλωτών, των αποδεκτών υπηρεσιών και των εργαζομένων· δικαιοσύνη των εμπορικών συναλλαγών· καταπολέμηση της απάτης· προστασία του περιβάλλοντος, περιλαμβανομένου του αστικού περιβάλλοντος· υγεία των ζώων· διανοητική ιδιοκτησία· διατήρηση της εθνικής ιστορικής και καλλιτεχνικής κληρονομιάς· στόχοι κοινωνικής πολιτικής και στόχοι πολιτιστικής πολιτικής·
[…]»
9.
Το άρθρο 9, το οποίο αποτελεί το εναρκτήριο άρθρο του κεφαλαίου III της οδηγίας για τις υπηρεσίες, που έχει ως αντικείμενο την ελευθερία εγκατάστασης των παρεχόντων υπηρεσίες, περιέχει ρυθμίσεις για τα συστήματα χορήγησης αδειών:
«1.   Τα κράτη μέλη δεν μπορούν να εξαρτούν την πρόσβαση σε δραστηριότητες παροχής υπηρεσιών και την άσκησή τους από σύστημα χορήγησης άδειας, παρά μόνον εάν πληρούνται οι ακόλουθες προϋποθέσεις:
α)
το σύστημα χορήγησης άδειας δεν εισάγει διακρίσεις εις βάρος του παρόχου της υπηρεσίας·
β)
η ανάγκη ύπαρξης συστήματος χορήγησης άδειας δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο δημόσιου συμφέροντος·
γ)
ο επιδιωκόμενος στόχος δεν μπορεί να επιτευχθεί με λιγότερο περιοριστικό μέτρο, ιδίως επειδή οι εκ των υστέρων έλεγχοι θα λάμβαναν χώρα με πολύ μεγάλη καθυστέρηση για να είναι πραγματικά αποτελεσματικοί.
[…]»
10.
Το άρθρο 10 της οδηγίας για τις υπηρεσίες καθορίζει τις προϋποθέσεις για τη χορήγηση άδειας ως εξής:
«1.   Τα συστήματα χορήγησης άδειας βασίζονται σε κριτήρια τα οποία δεν επιτρέπουν στις αρμόδιες αρχές να ασκούν την εξουσία τους αυθαίρετα.
2.   Τα κριτήρια της παραγράφου 1:
α)
δεν εισάγουν διακρίσεις·
β)
δικαιολογούνται από επιτακτικό λόγο δημόσιου συμφέροντος·
γ)
είναι αναλογικά προς τον προαναφερόμενο στόχο δημόσιου συμφέροντος·
δ)
είναι σαφή και δεν επιδέχονται αμφισβήτηση·
ε)
είναι αντικειμενικά·
στ)
έχουν δημοσιοποιηθεί εκ των προτέρων·
στ)
είναι διαφανή και προσβάσιμα.
[…]
7.   Το παρόν άρθρο δεν θίγει την κατανομή των τοπικών ή περιφερειακών αρμοδιοτήτων των αρχών των κρατών μελών που εκδίδουν τις άδειες αυτές.»
11.
Το άρθρο 11 της οδηγίας για τις υπηρεσίες έχει ως αντικείμενο τη διάρκεια των αδειών.
«1.   Η άδεια που χορηγείται στον πάροχο υπηρεσιών δεν έχει περιορισμένη διάρκεια, με εξαίρεση τις ακόλουθες περιπτώσεις:
α)
η άδεια ανανεώνεται αυτόματα ή εξαρτάται αποκλειστικά από τη διαρκή τήρηση των απαιτήσεων·
β)
επιτακτικός λόγος δημόσιου συμφέροντος περιορίζει τον αριθμό των διαθέσιμων αδειών·
ή
γ)
η περιορισμένη διάρκεια δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος.
[…]»
12.
Το άρθρο 12 της οδηγίας για τις υπηρεσίες, που επιγράφεται «Επιλογή μεταξύ περισσοτέρων υποψηφίων», διέπει τις περιπτώσεις που ο αριθμός των διαθέσιμων αδειών για συγκεκριμένη δραστηριότητα είναι περιορισμένος. Το άρθρο 13 περιέχει ρυθμίσεις σχετικά με τις διαδικασίες χορήγησης αδειών. Τα δε άρθρα 14 και 15 της οδηγίας για τις υπηρεσίες καθορίζουν, αντιστοίχως, τις απαιτήσεις που απαγορεύονται και τις απαιτήσεις που πρέπει να αξιολογηθούν.
Β.
Το γαλλικό δίκαιο
1. Ο τουριστικός κώδικας
13.
Το άρθρο L. 324-1-1 του Code du tourisme (τουριστικού κώδικα) προβλέπει τα εξής:
«Όποιος διαθέτει προς εκμίσθωση επιπλωμένο τουριστικό κατάλυμα, ανεξαρτήτως του αν αυτό είναι ταξινομημένο κατά την έννοια του παρόντος κώδικα, πρέπει να το έχει προηγουμένως δηλώσει στον δήμαρχο του δήμου της τοποθεσίας του καταλύματος.»
2. Ο κώδικας κατασκευών και κατοικιών
14.
Το άρθρο L. 631-7 του Code de la construction et de l’habitation (κώδικα κατασκευών και κατοικιών) προβλέπει ότι, στους δήμους άνω των 200000 κατοίκων, η αλλαγή χρήσης των οικιακών ακινήτων υπόκειται, υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου L. 631-7-1 του ίδιου κώδικα, σε προηγούμενη άδεια.
15.
Ο loi no 2014-366 du 24 mars 2004 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (νόμος 2014-366 της 24ης Μαρτίου 2014 για την πρόσβαση στη στέγαση και για την πολεοδομική ανάπλαση) προσέθεσε στο άρθρο L. 631-7 του κώδικα κατασκευών και κατοικιών ένα τελευταίο, έκτο, εδάφιο. Η διάταξη αυτή ορίζει ότι «η κατ’ επανάληψη βραχυχρόνια εκμίσθωση επιπλωμένων οικιακών ακινήτων, σε περιστασιακή πελατεία η οποία δεν εγκαθιστά σε αυτά την κατοικία της συνιστά αλλαγή χρήσης κατά την έννοια του παρόντος άρθρου».
16.
To άρθρο L. 631-7-1 του κώδικα κατασκευών και κατοικιών καθορίζει τη διαδικασία απόκτησης της προβλεπόμενης στο άρθρο L. 631-7 άδειας:
«Η προηγούμενη άδεια για αλλαγή χρήσης χορηγείται από τον δήμαρχο του δήμου της τοποθεσίας του ακινήτου […]. Η χορήγηση της άδειας μπορεί να εξαρτηθεί από τη λήψη αντισταθμιστικών μέτρων συνιστάμενων στην ταυτόχρονη μετατροπή σε κατοικίες ακινήτων που έχουν άλλη χρήση.
Η άδεια αλλαγής χρήσης χορηγείται προσωπικά στον δικαιούχο. Η ισχύς της παύει με το οριστικό πέρας, για οποιονδήποτε λόγο, της επαγγελματικής δραστηριότητας του δικαιούχου. Ωστόσο, στις περιπτώσεις που η χορήγηση της άδειας εξαρτάται από τη λήψη αντισταθμιστικών μέτρων, ο τίτλος εκδίδεται για το ακίνητο και όχι για τον δικαιούχο. Τα ακίνητα που προσφέρονται στο πλαίσιο αντισταθμιστικών μέτρων αναγράφονται στην άδεια, η οποία καταχωρίζεται στη μερίδα του ακινήτου ή εγγράφεται στο κτηματολόγιο.
[…]
Προς εφαρμογή του άρθρου L. 631-7, με απόφαση του δημοτικού συμβουλίου καθορίζονται οι προϋποθέσεις για τη χορήγηση αδειών και τον προσδιορισμό των αντισταθμιστικών μέτρων ανά συνοικία και, κατά περίπτωση, ανά δημοτικό διαμέρισμα, λαμβανομένων υπόψη των επιδιωκόμενων σκοπών κοινωνικής αναμείξεως, με γνώμονα ιδίως τα χαρακτηριστικά των αγορών οικιακών ακινήτων και την ανάγκη να αποφευχθεί η επιδείνωση της ανεπάρκειας στέγης. […]»
17.
Το δημοτικό συμβούλιο δύναται επίσης να θεσπίζει σύστημα χορήγησης προσωρινών αδειών, βάσει του άρθρου L. 631-7-1-A του ίδιου κώδικα, το οποίο ορίζει ότι με απόφαση δημοτικού συμβουλίου είναι δυνατόν να θεσπίζεται σύστημα χορήγησης προσωρινών αδειών αλλαγής χρήσης, το οποίο επιτρέπει στα φυσικά πρόσωπα τη βραχυχρόνια εκμίσθωση οικιακών ακινήτων σε περιστασιακή πελατεία η οποία δεν εγκαθιστά σε αυτά την κατοικία της. Με την απόφαση αυτή του δημοτικού συμβουλίου καθορίζονται οι προϋποθέσεις χορήγησης των εν λόγω προσωρινών αδειών από τον δήμαρχο του δήμου της τοποθεσίας του ακινήτου. Επίσης, προσδιορίζονται τα κριτήρια χορήγησης των εν λόγω προσωρινών αδειών, τα οποία μπορούν να αφορούν τη διάρκεια των συμβάσεων μίσθωσης, τα τεχνικά χαρακτηριστικά του ακινήτου, καθώς και την τοποθεσία του, με γνώμονα ιδίως τα χαρακτηριστικά των αγορών οικιακών ακινήτων και την ανάγκη να αποφευχθεί η επιδείνωση της ανεπάρκειας στέγης. Τα εν λόγω κριτήρια μπορούν να διαφοροποιούνται αναλόγως του αριθμού των αδειών που χορηγούνται στον ίδιο ιδιοκτήτη.
18.
Κατά το άρθρο L. 631-7-1-A του κώδικα κατασκευών και κατοικιών, άδεια αλλαγής χρήσης δεν απαιτείται, αντιθέτως, όταν το ακίνητο αποτελεί την κύρια κατοικία του εκμισθωτή, κατά την έννοια του άρθρου 2 του νόμου της 6ης Ιουλίου 1989, ήτοι εφόσον το οίκημα κατοικείται από τον εκμισθωτή ή τον/τη σύζυγό του ή από συντηρούμενο πρόσωπο για τουλάχιστον οκτώ μήνες κατ’ έτος, εξαιρουμένων των περιπτώσεων στις οποίες συντρέχουν λόγοι επαγγελματικών υποχρεώσεων, υγείας ή ανωτέρας βίας.
19.
To άρθρο L. 651-2 του κώδικα κατασκευών και κατοικιών καθορίζει τις κυρώσεις και τα εφαρμοστέα μέτρα σε περίπτωση μη συμμόρφωσης:
«Όποιος ενεργεί κατά παράβαση των διατάξεων του άρθρου L. 631-7 ή δεν συμμορφώνεται με τις προϋποθέσεις ή υποχρεώσεις που επιβάλλονται κατ’ εφαρμογήν του εν λόγω άρθρου, καταδικάζεται σε πρόστιμο ύψους 25000 ευρώ.»
3. Η δημοτική κανονιστική πράξη του Δήμου Παρισίων σχετικά με τις προϋποθέσεις χορηγήσεως άδειας και με τον καθορισμό των σχετικών αντισταθμιστικών μέτρων
20.
Το άρθρο 2 της Règlement municipal de la Ville de Paris fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage de locaux d’habitation et déterminant les compensations en application de la section 2 du chapitre 1er du titre III du livre IV du Code de la construction et de l’habitation (δημοτικής κανονιστικής πράξης του Δήμου Παρισίων σχετικά με τις προϋποθέσεις χορηγήσεως άδειας για την αλλαγή χρήσεως των οικιακών ακινήτων και με τον καθορισμό των σχετικών αντισταθμιστικών μέτρων κατ’ εφαρμογήν του τμήματος 2 του κεφαλαίου 1 του τίτλου III του βιβλίου VI του κώδικα κατασκευών και κατοικιών) προβλέπει τα εξής:
«I – Τα αντισταθμιστικά μέτρα συνίστανται στη μετατροπή σε κατοικίες ακινήτων τα οποία είχαν διαφορετική χρήση την 1η Ιανουαρίου 1970 ή ως προς τα οποία έχει χορηγηθεί πολεοδομική άδεια αλλαγής της προβλεπόμενης χρήσης τους μετά την 1η Ιανουαρίου 1970 και τα οποία δεν έχουν προηγουμένως χρησιμοποιηθεί στο πλαίσιο αντισταθμιστικών μέτρων.
Τα προσφερόμενα στο πλαίσιο αντισταθμιστικών μέτρων ακίνητα πρέπει να πληρούν σωρευτικά τα ακόλουθα κριτήρια:
a)
να αποτελούνται από μονάδες καταλυμάτων και να έχουν προδιαγραφές και επιφάνεια ισοδύναμες με το ακίνητο που υπόκειται στην αλλαγή χρήσης, οι δε περιπτώσεις κρίνονται με γνώμονα την καταλληλότητα των ακινήτων για στέγαση. Τα ακίνητα που προσφέρονται στο πλαίσιο αντισταθμιστικών μέτρων πρέπει να πληρούν τις προδιαγραφές που προβλέπει το διάταγμα της 30ής Ιανουαρίου 2002 όσον αφορά τα χαρακτηριστικά της αξιοπρεπούς στέγασης·
b)
να βρίσκονται στο ίδιο δημοτικό διαμέρισμα με το οικιακό ακίνητο που υπόκειται στην αλλαγή χρήσης.
Οι επιφάνειες υπολογίζονται σύμφωνα με το άρθρο R. 111-2 του κώδικα κατασκευών και κατοικιών.
II – Κατά παρέκκλιση από την παράγραφο I, στοιχείο a, στις περιοχές όπου ισχύει επαυξημένη υποχρέωση λήψης αντισταθμιστικών μέτρων, όπως καθορίζονται στο παράρτημα 1, τα ακίνητα που προσφέρονται στο πλαίσιο αντισταθμιστικών μέτρων πρέπει να έχουν διπλάσια επιφάνεια από τα ακίνητα για τα οποία ζητείται η αλλαγή χρήσης, εκτός αν μετατρέπονται σε κοινωνικές κατοικίες προς εκμίσθωση, οι οποίες αποτελούν αντικείμενο συμφωνίας συναπτόμενης σύμφωνα με το άρθρο L. 351-2 του κώδικα κατασκευών και κατοικιών για ελάχιστη διάρκεια 20 ετών.
Κατά παρέκκλιση από την παράγραφο Ι, στοιχείο b, η αντιστάθμιση με κοινωνικές κατοικίες προς εκμίσθωση η οποία αφορά μετατρεπόμενα ακίνητα εντός περιοχής όπου ισχύει επαυξημένη υποχρέωση λήψης αντισταθμιστικών μέτρων μπορεί να πραγματοποιείται σε ολόκληρη την περιοχή αυτή. Ωστόσο, αν τα μετατρεπόμενα ακίνητα βρίσκονται στο 1ο, 2ο, 4ο, 5ο, 6ο, 7ο, 8ο ή το 9ο δημοτικό διαμέρισμα, όπου η ανεπάρκεια στέγης, σε σύγκριση με το επίπεδο δραστηριότητας, είναι ιδιαίτερα σοβαρή, ποσοστό έως και 50 %, κατ’ ανώτατο όριο, της μετατρεπόμενης επιφάνειας μπορεί να αντισταθμιστεί εκτός του δημοτικού διαμερίσματος στο οποίο πρόκειται να πραγματοποιηθεί η μετατροπή.
Τα δημοτικά διαμερίσματα αυτά χαρακτηρίζονται από αναλογία μεταξύ του αριθμού μισθωτών θέσεων εργασίας και του αριθμού εργαζόμενων κατοίκων, όπως αυτή προκύπτει από τις μετρήσεις του INSEE [Γαλλικού Εθνικού Ινστιτούτου Στατιστικής και Οικονομικών Σπουδών], η οποία υπερβαίνει τον μέσο όρο στον Δήμο Παρισίων.
Σε περίπτωση που το σύνολο των προσφερόμενων στο πλαίσιο αντισταθμιστικών μέτρων ακινήτων δύναται να βρίσκεται εκτός του δημοτικού διαμερίσματος εντός του οποίου πρόκειται να πραγματοποιηθεί η μετατροπή, ο αριθμός των κατοικιών που προσφέρονται στο πλαίσιο των αντισταθμιστικών μέτρων πρέπει να είναι τουλάχιστον ο ίδιος με τον αριθμό των κατοικιών που παύουν να υφίστανται.
Σε περίπτωση μετατροπής ακινήτων και παροχής σχετικής αντιστάθμισης από έναν και τον αυτό κύριο εντός του ίδιου συνόλου συνεχόμενων ιδιοκτησιών του, στο πλαίσιο εξορθολογισμού των χώρων κατοικίας εντός των ιδιοκτησιών αυτών, η ελάχιστη επιφάνεια που απαιτείται στο πλαίσιο της αντιστάθμισης αντιστοιχεί στην επιφάνεια των μετατρεπόμενων ακινήτων.»
III. Τα πραγματικά περιστατικά, η διαδικασία και τα προδικαστικά ερωτήματα
21.
Οι αναιρεσείουσες έχουν στην κυριότητά τους, εκάστη, μία γκαρσονιέρα στο Παρίσι.
22.
Το 2015 οι δημοτικές υπηρεσίες του Δήμου Παρισίων διενήργησαν έρευνα προκειμένου να εξακριβωθεί αν οι αναιρεσείουσες εκμίσθωναν τις γκαρσονιέρες τους ως επιπλωμένα ακίνητα βραχυχρόνιας διαμονής μέσω της πλατφόρμας Airbnb, χωρίς να διαθέτουν άδεια. Κατόπιν της έρευνας αυτής, o Procureur de la République (εισαγγελέας πλημμελειοδικών, Γαλλία) υπέβαλε αίτηση ασφαλιστικών μέτρων κατά των αναιρεσειουσών. Το Tribunal de grande instance de Paris (πολυμελές πρωτοδικείο Παρισίων, Γαλλία) καταδίκασε τις αναιρεσείουσες σε πρόστιμο και τις υποχρέωσε να επαναφέρουν την οικιακή χρήση του ακινήτου. Ο Δήμος Παρισίων άσκησε παρέμβαση στη δίκη.
23.
Κατ’ έφεση, το Cour d’appel (εφετείο Παρισίων, Γαλλία), με δύο αποφάσεις της 19ης Μαΐου 2017 και της 15ης Ιουνίου 2017, όσον αφορά εκάστη των αναιρεσειουσών, επικύρωσε την κρίση ότι οι επίμαχες γκαρσονιέρες, οι οποίες διατίθεντο προς μίσθωση μέσω της πλατφόρμας Airbnb, εκμισθώνονταν χωρίς προηγούμενη άδεια του δημάρχου Παρισίων, για βραχυχρόνια διαμονή, σε περιστασιακή πελατεία, κατά παράβαση των διατάξεων του άρθρου L. 631-7 του κώδικα κατασκευών και κατοικιών. Το Cour d’appel (εφετείο) καταδίκασε τις αναιρεσείουσες, Cali Apartments και HX, σε πρόστιμα ύψους 15000 ευρώ και 25000, αντίστοιχα. Το ποσό των προστίμων ήταν καταβλητέο στον Δήμο Παρισίων.
24.
Οι αναιρεσείουσες άσκησαν αναίρεση ενώπιον του Cour de cassation (Ανωτάτου Ακυρωτικού Δικαστηρίου, Γαλλία), το οποίο είναι το αιτούν δικαστήριο. Κατά τις αναιρεσείουσες, οι αποφάσεις που εκδόθηκαν κατ’ έφεση παραβιάζουν την αρχή της υπεροχής του δικαίου της Ένωσης, καθόσον το Cour d’appel (εφετείο) δεν διέγνωσε ότι επιτακτικός λόγος δημόσιου συμφέροντος μπορούσε όντως να δικαιολογήσει τον περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών τον οποίο καθιερώνει η επίμαχη νομοθετική ρύθμιση. Ούτε διέγνωσε το Cour d’appel (εφετείο) ότι ο επιδιωκόμενος με τη ρύθμιση αυτή σκοπός δεν μπορούσε να επιτευχθεί με λιγότερο περιοριστικό μέτρο, όπως απαιτεί το άρθρο 9, παράγραφος 1, στοιχεία βʹ και γʹ, της οδηγίας για τις υπηρεσίες.
25.
Υπό το πρίσμα του ανωτέρω πραγματικού και νομικού πλαισίου, το αιτούν δικαστήριο υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Έχει η [οδηγία για τις υπηρεσίες], δεδομένου του ορισμού, στα άρθρα της 1 και 2, του αντικειμένου της και του πεδίου εφαρμογής της, εφαρμογή στην εξ επαχθούς αιτίας, ακόμη και εκτός πλαισίου επαγγελματικής δραστηριότητας, κατ’ επανάληψη βραχυχρόνια εκμίσθωση επιπλωμένου οικιακού ακινήτου που δεν αποτελεί την κύρια κατοικία του εκμισθωτή, σε περιστασιακή πελατεία, η οποία δεν εγκαθιστά σε αυτό την κατοικία της, λαμβανομένων υπόψη ιδίως των εννοιών των παρόχων και των υπηρεσιών;
2)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο προηγούμενο ερώτημα, συνιστά εθνική ρύθμιση, όπως η προβλεπόμενη στο άρθρο L. 631-7 του [κώδικα κατασκευών και κατοικιών], σύστημα χορηγήσεως άδειας για την προαναφερθείσα δραστηριότητα, κατά την έννοια των άρθρων 9 έως 13 της [οδηγίας για τις υπηρεσίες], ή μόνο απαίτηση υποκείμενη στις διατάξεις των άρθρων 14 και 15;
Σε περίπτωση που έχουν εφαρμογή τα άρθρα 9 έως 13 της [οδηγίας για τις υπηρεσίες]:
3)
Πρέπει το άρθρο 9, στοιχείο βʹ, της εν λόγω οδηγίας να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι ο σκοπός που ανάγεται στην καταπολέμηση της ανεπάρκειας οικημάτων προοριζομένων για μίσθωση συνιστά επιτακτικό λόγο δημόσιου συμφέροντος, δυνάμενο να δικαιολογήσει εθνικό μέτρο το οποίο εξαρτά από τη χορήγηση άδειας, εντός ορισμένων γεωγραφικών ζωνών, την κατ’ επανάληψη βραχυχρόνια εκμίσθωση επιπλωμένου οικιακού ακινήτου σε περιστασιακή πελατεία η οποία δεν εγκαθιστά σε αυτό την κατοικία της;
4)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, είναι ένα τέτοιο μέτρο αναλογικό με τον επιδιωκόμενο στόχο;
5)
Αντίκειται προς το άρθρο 10, παράγραφος 2, στοιχεία δʹ και εʹ, της οδηγίας εθνικό μέτρο το οποίο εξαρτά από άδεια τη “βραχυχρόνια” και “κατ’ επανάληψη” εκμίσθωση επιπλωμένου οικιακού ακινήτου σε “περιστασιακή πελατεία η οποία δεν εγκαθιστά σε αυτό την κατοικία της”;
6)
Αντίκειται προς το άρθρο 10, παράγραφος 2, στοιχεία δʹ έως ζʹ, της οδηγίας σύστημα χορηγήσεως άδειας το οποίο προβλέπει ότι οι προϋποθέσεις χορηγήσεως της άδειας καθορίζονται με απόφαση δημοτικού συμβουλίου, λαμβανομένων υπόψη των επιδιωκόμενων σκοπών κοινωνικής αναμείξεως, με γνώμονα ιδίως τα χαρακτηριστικά των αγορών των οικιακών ακινήτων και την ανάγκη μη επιδεινώσεως της ανεπάρκειας στέγης;»
26.
Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 18ης Δεκεμβρίου 2018, οι υποθέσεις C‑724/18 (όσον αφορά την Cali Apartments) και C‑727/18 (όσον αφορά τη HX) ενώθηκαν για τη διευκόλυνση της έγγραφης και προφορικής διαδικασίας και για την έκδοση κοινής απόφασης.
27.
Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν οι αναιρεσείουσες, ο Δήμος Παρισίων, η Τσεχική και η Γερμανική Κυβέρνηση, η Ιρλανδία, η Ελληνική, η Ισπανική, η Γαλλική, η Ολλανδική και η Πολωνική Κυβέρνηση, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Με εξαίρεση την Πολωνική Κυβέρνηση, άπαντες παρέστησαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση η οποία διεξήχθη στις 19 Νοεμβρίου 2019.
IV. Ανάλυση
28.
Το πρώτο και το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα εγείρουν το ζήτημα της δυνατότητας εφαρμογής της οδηγίας για τις υπηρεσίες στις υπό κρίση υποθέσεις. Ενώ το πρώτο προδικαστικό ερώτημα αφορά το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας αυτής, με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα επιδιώκεται να διευκρινιστεί ποιες συγκεκριμένες διατάξεις της εν λόγω οδηγίας έχουν εφαρμογή στις υπό κρίση υποθέσεις μεταξύ εκείνων που αφορούν τα «συστήματα χορήγησης αδειών» και εκείνων που αφορούν τις «απαιτήσεις», οι οποίες περιλαμβάνονται άπασες στο κεφάλαιο ΙΙΙ της οδηγίας για τις υπηρεσίες.
29.
Εκτιμώντας ότι οι ρυθμίσεις που απαιτούν άδεια για τη βραχυχρόνια εκμίσθωση επιπλωμένων ακινήτων σε περιστασιακή πελατεία συνιστούν «σύστημα χορήγησης αδειών», το αιτούν δικαστήριο, εν συνεχεία, ζητεί, με το τρίτο, το τέταρτο, το πέμπτο και το έκτο προδικαστικό ερώτημα, να διευκρινιστεί αν το σύστημα αυτό συνάδει με τις περιεχόμενες στα άρθρα 9 και 10 της οδηγίας για τις υπηρεσίες διατάξεις, που διέπουν τα συστήματα αυτά. Συγκεκριμένα, το τρίτο και το τέταρτο προδικαστικό ερώτημα αφορούν τη δικαιολόγηση και την αναλογικότητα των επίμαχων ρυθμίσεων. Με το πέμπτο και το έκτο προδικαστικό ερώτημα το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν οι εν λόγω ρυθμίσεις πληρούν τις λοιπές προϋποθέσεις χορήγησης άδειας που προβλέπονται στο άρθρο 10, παράγραφος 2, της οδηγίας για τις υπηρεσίες.
30.
Η διάρθρωση των παρουσών προτάσεων εναρμονίζεται με τη σειρά παράθεσης των τιθέμενων νομικών ζητημάτων από το αιτούν δικαστήριο. Κατ’ αρχάς, θα εξετάσω το ζήτημα αν η οδηγία για τις υπηρεσίες έχει εφαρμογή στις υπό κρίση υποθέσεις (Α) και θα προσδιορίσω τις κρίσιμες διατάξεις (Β). Κατόπιν τούτου, θα εξετάσω το ζήτημα της συμβατότητας του επίδικου συστήματος χορήγησης αδειών, όσον αφορά τόσο τη θέσπισή του όσο και τις συγκεκριμένες προϋποθέσεις που προβλέπει, με τις διάφορες προϋποθέσεις που απορρέουν από το άρθρο 9, παράγραφος 1, και το άρθρο 10, παράγραφος 2, της οδηγίας για τις υπηρεσίες (Γ).
31.
Πριν αρχίσω την εν λόγω ανάλυση, πρέπει να αποσαφηνιστεί το γενικότερο αντικείμενο της ανάλυσης. Πρέπει η ανάλυση να πραγματοποιηθεί υπό το πρίσμα των εθνικών διατάξεων (που παρατίθενται στα σημεία 13 έως 19 των παρουσών προτάσεων), των δημοτικών ρυθμίσεων του Δήμου Παρισίων (σημείο 20 των παρουσών προτάσεων) ή αμφότερων συνδυαστικά;
32.
Είναι αληθές ότι το αιτούν δικαστήριο θέτει τα προδικαστικά ερωτήματά του μόνο σε συνάρτηση με τις εθνικές διατάξεις που εξαρτούν την κατ’ επανάληψη βραχυχρόνια εκμίσθωση επιπλωμένων οικιακών ακινήτων από τη λήψη άδειας από την αρμόδια αρχή/τον αρμόδιο δήμαρχο (
4
). Ωστόσο, οι εθνικές διατάξεις καθορίζουν απλώς το γενικό πλαίσιο για τη χορήγηση των αδειών αυτών. Παρέχουν στα δημοτικά συμβούλια την εξουσία να θεσπίζουν ρυθμίσεις για τη συγκεκριμενοποίηση του εν λόγω πλαισίου (
5
).
33.
Κατ’ ενάσκηση των εν λόγω εξουσιών, ο Δήμος Παρισίων θέσπισε συγκεκριμένες ρυθμίσεις, που περιέχονται στις δημοτικές κανονιστικές πράξεις και καθορίζουν τις προϋποθέσεις χορήγησης άδειας και τις απαιτήσεις λήψης αντισταθμιστικών μέτρων. Σε ορισμένο βαθμό, οι δημοτικές ρυθμίσεις είναι αυτές που προσδίδουν συγκεκριμένο περιεχόμενο στο γενικό εθνικό πλαίσιο. Οι δημοτικές ρυθμίσεις είναι κρίσιμες και από πρακτική άποψη, στο γαλλικό πλαίσιο, καθότι τα χρήματα που εισπράττονται από τα πρόστιμα που επιβάλλονται για την άνευ αδείας βραχυχρόνια εκμίσθωση επιπλωμένων ακινήτων πιστώνονται, όπως προκύπτει, στο σύνολό τους, στον προϋπολογισμό του δήμου της τοποθεσίας του οικείου ακινήτου.
34.
Με την οδηγία για τις υπηρεσίες ο νομοθέτης της Ένωσης έχει αναγνωρίσει, τουλάχιστον με δύο τρόπους, τη σημασία του να λαμβάνονται υπόψη οι τοπικές ρυθμίσεις όσον αφορά τις αρμόδιες αρχές που χορηγούν τις άδειες. Πρώτον, το ίδιο το πλαίσιο ανάλυσης που απορρέει από το άρθρο 10, παράγραφος 2, της οδηγίας για τις υπηρεσίες απαιτεί την εξέταση συγκεκριμένων συστημάτων χορήγησης αδειών, επομένως, ανάλογα με την περίπτωση, συστημάτων όπως αυτά συγκεκριμενοποιούνται με τοπικές και εθνικές διατάξεις (
6
). Δεύτερον, το άρθρο 10, παράγραφος 7, της οδηγίας για τις υπηρεσίες καθιστά σαφές ότι οι προϋποθέσεις χορήγησης άδειας δεν πρέπει να θίγουν την κατανομή των τοπικών ή περιφερειακών αρμοδιοτήτων των αρχών των κρατών μελών που εκδίδουν τις άδειες αυτές.
35.
Εν ολίγοις, το επίμαχο εν προκειμένω σύστημα χορήγησης αδειών συνιστά μια δέσμη εθνικών και δημοτικών ρυθμίσεων. Προκειμένου να εκτιμηθεί η συμβατότητα της εν λόγω δέσμης νομοθετικών μέτρων με το δίκαιο της Ένωσης, πρέπει να εξεταστεί το συνολικό περιεχόμενο της, όχι μόνον τα επιμέρους επίπεδά της. Εξάλλου, οποιοσδήποτε επίδοξος παρέχων υπηρεσίες στο Παρίσι θα είχε την ίδια θεώρηση, καθότι, όπως είναι λογικό, θα υπόκειται σε αμφότερα τα επίπεδα ρύθμισης, όχι μόνο στο εθνικό. Αυτή είναι και η προσέγγιση που υιοθετείται στις παρούσες προτάσεις.
Α.
Η δυνατότητα εφαρμογής της οδηγίας για τις υπηρεσίες
36.
Έχει η οδηγία για τις υπηρεσίες εφαρμογή στην κατ’ επανάληψη, εξ επαχθούς αιτίας, ακόμη και όχι κατ’ επάγγελμα τελούμενη, βραχυχρόνια εκμίσθωση επιπλωμένων οικιακών ακινήτων, που δεν αποτελούν την κύρια κατοικία του εκμισθωτή, σε περιστασιακή πελατεία η οποία δεν εγκαθιστά σε αυτά την κατοικία της;
37.
Όλοι οι μετέχοντες στη διαδικασία, πλην της Γερμανικής Κυβέρνησης και της Ιρλανδίας, έχουν υποστηρίξει την άποψη ότι η οδηγία για τις υπηρεσίες έχει εφαρμογή στις υπό κρίση υποθέσεις.
38.
Κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, το άρθρο L. 631-7 του κώδικα κατασκευών και κατοικιών δεν ρυθμίζει ορισμένη υπηρεσία, αλλά την αλλαγή χρήσης των οικιακών ακινήτων. Η διάταξη αυτή δεν έχει εφαρμογή μόνο στους παρέχοντες υπηρεσίες που επιθυμούν να εκμισθώνουν τα ακίνητά τους βραχυχρόνια σε περιστασιακή πελατεία, αλλά και σε κάθε ιδιώτη που επιθυμεί να αλλάξει τη χρήση οικιακού ακινήτου. Η εν λόγω αλλαγή χρήσης μπορεί να συνίσταται, επί παραδείγματι, στη χρήση των ακινήτων για τη στέγαση αστέγων ή προσφύγων. Οι δραστηριότητες αυτές εξαιρούνται ρητώς από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας, με βάση τις αιτιολογικές σκέψεις 9 και 27 και το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο ιʹ. Το ίδιο πρέπει να θεωρηθεί ότι ισχύει για τις ρυθμίσεις με αντικείμενο την αλλαγή χρήσης οι οποίες αποσκοπούν στη διασφάλιση της διαθεσιμότητας επαρκών και οικονομικά προσιτών οικημάτων.
39.
Κατά την Ιρλανδία, ο κώδικας κατασκευών και κατοικιών περιέχει ρυθμίσεις που διέπουν την αξιοποίηση και τη χρήση της γης, ιδίως δε των οικιακών ακινήτων. Το άρθρο L. 631-7 του κώδικα κατασκευών και κατοικιών περιέχει λεπτομερείς ρυθμίσεις σχετικά με την αλλαγή χρήσης και τη μικτή χρήση των οικιακών ακινήτων. Υπό το πρίσμα της αιτιολογικής σκέψης 9 της οδηγίας για τις υπηρεσίες, που ορίζει ότι η εν λόγω οδηγία δεν εφαρμόζεται σε «κανόνες για την [αξιοποίηση] ή τη χρήση [γης,] χωροταξικ[ές] και πολεοδομικ[ές] ρυθμίσε[ις] [ή] οικοδομικά πρότυπα», η οδηγία αυτή δεν έχει εφαρμογή επί του άρθρου L. 631-7 του κώδικα κατασκευών και κατοικιών. Οι γαλλικές ρυθμίσεις έχουν ως σκοπό να καταπολεμήσουν την ανεπάρκεια οικημάτων προς μίσθωση, ο οποίος συνιστά σημαντικό σκοπό κοινωνικής πολιτικής, μέσω της αποτελεσματικής ρύθμισης της χρήσης γης και της πολεοδομίας, και όχι να θίξουν την πρόσβαση σε ορισμένη δραστηριότητα ή την άσκησή της.
40.
Κατά την άποψή μου, η εξ επαχθούς αιτίας παροχή υπηρεσιών βραχυχρόνιας μίσθωσης αποτελεί αναμφίβολα υπηρεσία οικονομικού χαρακτήρα. Η λήψη άδειας για την αλλαγή χρήσης των οικιακών ακινήτων συνιστά απλώς απαίτηση η οποία επηρεάζει την πρόσβαση στην παροχή της συγκεκριμένης αυτής υπηρεσίας.
41.
Είναι αρκετά σαφές ότι, λαμβανομένης υπόψη της επίμαχης δραστηριότητας, καμία από τις εξαιρέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 2, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας για τις υπηρεσίες δεν έχει εφαρμογή.
42.
Το μνημονευόμενο από τη Γερμανία άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο ιʹ, της οδηγίας για τις υπηρεσίες, το οποίο εξαιρεί τις κοινωνικές υπηρεσίες που σχετίζονται με την κοινωνική στέγαση, προδήλως δεν έχει εφαρμογή εν προκειμένω. Το επιχείρημα ότι οι ίδιες ρυθμίσεις, προς τις οποίες οφείλουν να συμμορφώνονται οι ιδιοκτήτες προκειμένου να χρησιμοποιήσουν τα ακίνητά τους για οικονομικούς σκοπούς, μπορούν ενδεχομένως να έχουν εφαρμογή στις αλλαγές της χρήσης ακινήτων για άλλους, μη οικονομικούς σκοπούς, όπως για κοινωνική στέγαση, είναι, λαμβανομένων υπόψη των σαφών πραγματικών περιστατικών των υπό κρίση υποθέσεων, άκρως υποθετικού χαρακτήρα και δεν απαιτεί λεπτομερή ανάλυση.
43.
Ομοίως, δεδομένου ότι η έναντι της υπηρεσίας καταβαλλόμενη αντιπαροχή έχει προσοδοφόρο χαρακτήρα (
7
), η επίμαχη δραστηριότητα προδήλως δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως μη οικονομική υπηρεσία γενικού ενδιαφέροντος κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας για τις υπηρεσίες. Επομένως, ούτε η εξαίρεση αυτή έχει εφαρμογή εν προκειμένω.
44.
Αντιθέτως, προκύπτει ότι η εκμίσθωση οικημάτων, όπως κάθε άλλη τουριστική υπηρεσία, προοριζόταν να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Μολονότι η οδηγία για τις υπηρεσίες δεν περιέχει ρητή μνεία σχετικώς, η αιτιολογική σκέψη 33 ορίζει ότι οι υπηρεσίες που συνδέονται με ακίνητα και οι υπηρεσίες προς τους καταναλωτές, όπως είναι οι υπηρεσίες στον τομέα του τουρισμού, εμπίπτουν επίσης στην οδηγία. Επιπλέον, το εγχειρίδιο εφαρμογής της οδηγίας για τις υπηρεσίες, που εξέδωσε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, μολονότι βεβαίως δεν είναι δεσμευτικό (
8
), επιβεβαιώνει επίσης ότι οι δραστηριότητες εκμίσθωσης περιλαμβάνονται μεταξύ των δραστηριοτήτων που μπορούν να θεωρηθούν ως υπηρεσίες (
9
).
45.
Το έτερο επιχείρημα που προβλήθηκε από τη Γερμανική Κυβέρνηση και ιδίως από την Ιρλανδία, το οποίο αφορά την αιτιολογική σκέψη 9, χρήζει λεπτομερέστερης ανάλυσης. Η εν λόγω αιτιολογική σκέψη ορίζει ότι «[η] παρούσα οδηγία έχει εφαρμογή μόνον στις απαιτήσεις που επηρεάζουν την πρόσβαση σε, ή την άσκηση δραστηριοτήτων παροχής υπηρεσιών. Συνεπώς, δεν έχει εφαρμογή σε απαιτήσεις, όπως κανόνες οδικής κυκλοφορίας, κανόνες για την κατάρτιση ή τη χρήση χωροταξικών και πολεοδομικών ρυθμίσεων, οικοδομικά πρότυπα καθώς και διοικητικές κυρώσεις οι οποίες επιβάλλονται λόγω της μη τήρησης των κανόνων αυτών και οι οποίες δεν ρυθμίζουν ειδικά ούτε θίγουν ειδικά τη δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών αλλά πρέπει να τηρούνται από τους παρόχους υπηρεσιών κατά την άσκηση των οικονομικών τους δραστηριοτήτων κατά τον ίδιο τρόπο όπως και από τα άτομα όταν ενεργούν ως ιδιώτες».
46.
Κρίνω σκόπιμη την παράθεση, στις παρούσες προτάσεις, του κειμένου της αιτιολογικής σκέψης 9. Από την ανάγνωση του όλου κειμένου της αιτιολογικής σκέψης, συμπεριλαμβανομένης της πρώτης περιόδου της, καθώς και του δευτέρου ημίσεος της δεύτερης περιόδου, προκύπτει σαφώς ο λόγος για τον οποίον τα επιχειρήματα της Ιρλανδίας και της Γερμανικής Κυβέρνησης δεν είναι πειστικά.
47.
Πρώτον, πρέπει να υπομνησθεί ότι η αιτιολογική σκέψη 9 είναι απλώς μια αιτιολογική σκέψη (
10
). Στο κυρίως σώμα της οδηγίας για τις υπηρεσίες δεν περιλαμβάνεται αντίστοιχη διάταξη που να καθιερώνει απαλλαγή κατά κατηγορία παρόμοια με εκείνες που προβλέπονται στο άρθρο 2, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας. Κατά την άποψή μου, μια αιτιολογική σκέψη δεν μπορεί, αφ’ εαυτής και χωρίς αντίστοιχη διάταξη εντός του κειμένου, να δημιουργήσει νέα απαλλαγή κατά κατηγορία, η οποία δεν επαναλαμβάνεται αλλού στο κυρίως σώμα της πράξης της Ένωσης (
11
).
48.
Δεύτερον, ακόμη και αν η ανάλυση δεν σταματήσει στο σημείο αυτό, πράγμα το οποίο, κατά την άποψή μου, μπορεί και πρέπει να συμβεί, επισημαίνεται επιπλέον ότι, εν πάση περιπτώσει, η αιτιολογική σκέψη 9 έχει διαφορετικό αντικείμενο και δεν αφορά την προσθήκη εξαίρεσης συγκεκριμένου τομέα από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας.
49.
Κατ’ αρχάς, η πρώτη περίοδος της αιτιολογικής σκέψης 9 επιβεβαιώνει τον γενικό κανόνα ότι η οδηγία έχει εφαρμογή στις απαιτήσεις που επηρεάζουν την πρόσβαση σε δραστηριότητες παροχής υπηρεσιών. Επομένως, κάθε ρύθμιση, σε οποιονδήποτε τομέα, η οποία καθορίζει προϋποθέσεις για την πρόσβαση σε ορισμένη υπηρεσία, συμπεριλαμβανομένων των απαιτήσεων που αφορούν την αλλαγή χρήσης ακινήτου, εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Υπάρχει όμως ένας περιορισμός: η οδηγία εφαρμόζεται «μόνο» στις απαιτήσεις αυτές.
50.
Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο η δεύτερη περίοδος αρχίζει με τη λέξη «συνεπώς», παραθέτοντας έναν κατάλογο ο οποίος εισάγεται με τη λέξη «όπως», που δηλώνει ενδεικτική απαρίθμηση. Ωστόσο, το σκέλος αυτό της δεύτερης περιόδου, το οποίο ουδόλως προσθέτει απαλλαγές κατά κατηγορία από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας όσον αφορά συγκεκριμένους τομείς, απλώς επιβεβαιώνει ότι οι επίδοξοι παρέχοντες υπηρεσίες δεν μπορούν να προσβάλουν ένα ρυθμιστικό σύστημα γενικής εφαρμογής για τον λόγο ότι παρακωλύει την απεριόριστη ελευθερία τους να παρέχουν υπηρεσίες. Συγκεκριμένα, οι εν λόγω παρέχοντες υπηρεσίες δεν μπορούν να ζητούν να ισχύσει ειδικό ρυθμιστικό καθεστώς, το οποίο θα διαφέρει από εκείνο που ισχύει για τα «άτομα όταν ενεργούν ως ιδιώτες», όπως καταλήγει η αιτιολογική σκέψη.
51.
Για να το θέσω απλά, η αιτιολογική σκέψη 9 απλώς επιβεβαιώνει ότι οι γενικοί κανόνες, οι οποίοι δεν ρυθμίζουν ειδικά τις υπηρεσίες και εφαρμόζονται σε όλους εξίσου, ιδιώτες και παρέχοντες υπηρεσίες, δεν επηρεάζονται από την οδηγία για τις υπηρεσίες. Η διαβεβαίωση αυτή ισχύει καθολικά για κάθε τομέα του (ρυθμιστικού) δικαίου. Αυτός είναι επίσης ο λόγος για τον οποίο, όπως είναι λογικό, ο εν λόγω κατάλογος είναι μόνον ενδεικτικός και αρχίζει με τη λέξη «όπως», και μπορεί επίσης να περιλαμβάνει και άλλους τομείς (
12
), όπως, επί παραδείγματι, περιβαλλοντικούς κανόνες ή κανόνες για την ασφάλεια των τροφίμων. Τέλος, αυτός είναι επίσης ο λόγος για τον οποίο σε κανένα από τα άρθρα της εν λόγω οδηγίας δεν περιλαμβάνεται αντίστοιχη διάταξη που να επαναλαμβάνει το περιεχόμενο της αιτιολογικής σκέψης 9: η αιτιολογική σκέψη αυτή ουδέποτε προοριζόταν να εξαιρέσει έναν ή περισσότερους συγκεκριμένους τομείς από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Προοριζόταν απλώς να διαβεβαιώσει ότι οι διατάξεις της οδηγίας δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν κατά τρόπο που θα υπονόμευε ή θα καθιστούσε άνευ νοήματος ένα ρυθμιστικό καθεστώς γενικής ισχύος σε κράτος μέλος.
52.
Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ανέφερε, ως παράδειγμα για τον επιδιωκόμενο από την αιτιολογική σκέψη 9 σκοπό, την υποθετική περίπτωση να αμφισβητήσει ένας οδηγός, προερχόμενος από χώρα όπου τα οχήματα κυκλοφορούν στη δεξιά πλευρά του οδικού δικτύου, τον εθνικό κανόνα οδικής κυκλοφορίας σε κράτος μέλος όπου τα οχήματα κυκλοφορούν αριστερά, για τον λόγο ότι ο κανόνας αυτός συνιστά απαίτηση που περιορίζει την πρόσβαση του εν λόγω οδηγού στην παροχή υπηρεσιών σε άλλο κράτος μέλος. Χωρίς να υπεισέλθω στην αναμφίβολα ζωηρή συζήτηση σχετικά με το κατά πόσον το άρθρο 56 ΣΛΕΕ ή η οδηγία για τις υπηρεσίες έχουν όντως εφαρμογή στις υπηρεσίες μεταφορών, το συγκεκριμένο παράδειγμα είναι αρκετά εύγλωττο. Πολλά άλλα παραδείγματα μπορούν ακόμα να παρατεθούν: ένας πιθανός παρέχων υπηρεσίες που προσβάλλει πολεοδομικά σχέδια ή άλλες χωροταξικές διατάξεις· μέσα έννομης προστασίας που ασκούνται κατά του τρόπου υποβολής των φορολογικών δηλώσεων· ο τρόπος διαχείρισης των ποινικών μητρώων· ή ο τρόπος θέσπισης περιβαλλοντικών κανόνων σχετικά με τις εκπομπές και τη ρύπανση κ.λπ. Οι εθνικές ρυθμίσεις που περιλαμβάνονται σε οποιοδήποτε από τα ανωτέρω ρυθμιστικά καθεστώτα γενικής εφαρμογής μπορούν πάντοτε να προσβληθούν με το ίδιο επιχείρημα, ήτοι ότι αυτή καθεαυτήν η ύπαρξη των ρυθμίσεων αυτών συνιστά περιορισμό μιας απεριόριστης ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
53.
Όπως εκτίθεται στην αιτιολογική σκέψη 9, αυτό ακριβώς το ενδεχόμενο θα έπρεπε να αποκλειστεί. Κοινοί παρονομαστές όλων των ανωτέρω παραδειγμάτων είναι η έλλειψη άμεσης συνάφειας και η χρήση τους ως μέσων για την επίτευξη συγκεκριμένων σκοπών. Οι ρυθμίσεις που διέπουν (την πρόσβαση) (σ)την υπηρεσία εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας, ενώ δεν εμπίπτουν γενικοί κανόνες που δεν διακρίνουν με κανέναν τρόπο μεταξύ των παρεχόντων υπηρεσίες και των λοιπών ιδιωτών. Όπως επιβεβαιώνεται από την πρώτη περίοδο της αιτιολογικής σκέψης 9, οι απαιτήσεις που αφορούν την πρόσβαση στην παροχή υπηρεσίας συμπεριλαμβάνονται σαφώς, ανεξάρτητα από τον τομέα δικαίου από τον οποίο μπορεί να προέρχονται.
54.
Η συλλογιστική αυτή διαφέρει πολύ από το επιχείρημα της Ιρλανδίας και της Γερμανικής Κυβέρνησης, οι οποίες προτείνουν, κατ’ ουσίαν, να ερμηνευθεί η έκφραση «κανόνες για την [αξιοποίηση] ή τη χρήση [γης,] χωροταξικ[ές] και πολεοδομικ[ές] ρυθμίσε[ις]» υπό την έννοια ότι πρόκειται για μία ακόμη απαλλαγή κατά κατηγορία από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Στην περίπτωση αυτή, οι εθνικές ρυθμίσεις που άπτονται της χρήσης γης ή του πολεοδομικού σχεδιασμού ή της χωροταξίας δεν θα μπορούν ποτέ να εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Τούτο δεν ισχύει και ούτε μπορεί να ισχύει.
55.
Τρίτον, στο ίδιο πνεύμα, η διάκριση των ρυθμίσεων για τα ακίνητα, στην οποία στηρίζεται η αιτιολογική σκέψη 9, με γνώμονα το αν αυτές αφορούν ειδικά ή επηρεάζουν ειδικά την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή την άσκησή της, έχει ήδη εξεταστεί από το Δικαστήριο στην απόφαση Visser (
13
).
56.
Η υπόθεση Visser είχε ως αντικείμενο ρυθμίσεις δημοτικού χωροταξικού σχεδίου οι οποίες απαγόρευαν τη δραστηριότητα λιανικού εμπορίου μη ογκωδών αγαθών σε γεωγραφικές ζώνες εκτός του κέντρου της πόλης ενός ολλανδικού δήμου. Στο πλαίσιο αυτό, κατά την εκτίμηση του χωροταξικού σχεδίου, το Δικαστήριο επικεντρώθηκε στην επίμαχη οικονομική δραστηριότητα, και όχι στη φύση του ίδιου του σχεδίου ως μέτρου σχετικού με την πολεοδομία και τη χρήση γης. Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο επισήμανε ότι «οι επίμαχοι στην υπόθεση της κύριας δίκης κανόνες, έστω κι αν αποσκοπούν […] στην προστασία της βιωσιμότητας του κέντρου της πόλεως του [εν λόγω] Δήμου […] και στην αποτροπή της υπάρξεως ανενοικίαστων καταστημάτων στην αστική ζώνη, δεν έχουν ως ειδικό σκοπό τον καθορισμό των γεωγραφικών ζωνών στις οποίες δύνανται να αναπτυχθούν ορισμένες δραστηριότητες λιανικού εμπορίου» (
14
). Στη βάση αυτή, το Δικαστήριο συνήγαγε το συμπέρασμα ότι οι εν λόγω ρυθμίσεις απευθύνονταν μόνο στα πρόσωπα τα οποία σκόπευαν να ασκήσουν τις δραστηριότητες αυτές στις συγκεκριμένες γεωγραφικές ζώνες, και όχι στα πρόσωπα που ενεργούσαν ως ιδιώτες.
57.
Από την απόφαση αυτή συνάγεται ότι το Δικαστήριο, οσάκις έχει επιληφθεί υποθέσεων με αντικείμενο ρυθμίσεις για ακίνητα, σε περίπτωση χρήσης των ακινήτων για προσοδοφόρες δραστηριότητες, διακρίνει μεταξύ του ειδικού αντικειμένου και του γενικότερου σκοπού των επίμαχων ρυθμίσεων. Το γεγονός ότι ο (κύριος) σκοπός αφορά πρωτίστως την πολεοδομία δεν αποκλείει το ενδεχόμενο οι ρυθμίσεις αυτές να εμπίπτουν στην οδηγία για τις υπηρεσίες, εφόσον το ειδικό αντικείμενό τους αφορά οικονομική δραστηριότητα. Σύμφωνα με την αιτιολογική σκέψη 9, η οδηγία για τις υπηρεσίες έχει εφαρμογή στους κανόνες που ρυθμίζουν ειδικά ή επηρεάζουν ειδικά την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσίας ή την άσκησή της (
15
).
58.
Επομένως, από την απόφαση Visser προκύπτει σαφώς ότι οι ρυθμίσεις με αντικείμενο τη χρήση των ακινήτων εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας για τις υπηρεσίες στον βαθμό που άπτονται οικονομικών δραστηριοτήτων και έχουν, ως εκ τούτου, αντίκτυπο στην πρόσβαση στην αγορά υπηρεσιών ή στην άσκηση δραστηριότητας παροχής υπηρεσιών (
16
).
59.
Στις υπό κρίση υποθέσεις, όπως και στην υπόθεση Visser, οι επίμαχες ρυθμίσεις έχουν επίσης διττό χαρακτήρα. Εντάσσονται σε μια δέσμη ρυθμίσεων οι οποίες εξαρτούν από τη χορήγηση άδειας τις «αλλαγές χρήσης» των ακινήτων που προορίζονται για στέγαση, πράγμα που υποδηλώνει στενή σχέση με τη χρήση γης ή την πολεοδομία. Ωστόσο, οι ρυθμίσεις αυτές είναι επίσης κρίσιμες για την πρόσβαση σε συγκεκριμένη δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών και για την άσκησή της.
60.
Τέταρτον και τελευταίο, οι υπό κρίση υποθέσεις έχουν, ωστόσο, μια ιδιαιτερότητα που τις διαφοροποιεί από την υπόθεση Visser, απηχώντας ενδεχομένως, καίτοι με διαφορετικό τρόπο, τις επιφυλάξεις που διατύπωσαν η Γερμανική Κυβέρνηση και η Ιρλανδία. Οι ρυθμίσεις, στην υπόθεση Visser, μολονότι εφαρμόζονταν αδιακρίτως, μπορεί να υποστηριχθεί ότι απευθύνονταν, από τη φύση τους, σε ειδική κατηγορία παρεχόντων υπηρεσίες. Η οικονομική δραστηριότητα την οποία αφορούσε, στην πραγματικότητα, το επίμαχο πολεοδομικό σχέδιο μπορούσε ευλόγως να ασκηθεί μόνον από συγκεκριμένη και εξειδικευμένη κατηγορία παρεχόντων υπηρεσίες.
61.
Στις υπό κρίση υποθέσεις, σε αντίθεση με την υπόθεση Visser, δεν υπάρχει ευδιάκριτη (επαγγελματική) κατηγορία παρεχόντων υπηρεσίες. Ούτε υπάρχει σαφώς προσδιορισμένη κατηγορία ληπτών υπηρεσιών. Αμφότερες οι πλευρές είναι μη επαγγελματίες.
62.
Στο πλαίσιο αυτό, θα συμφωνήσω μεν με την άποψη ότι οι ρυθμίσεις για την αλλαγή χρήσης των ακινήτων έχουν εφαρμογή, τρόπον τινά, αδιακρίτως σε κάθε περίπτωση αλλαγής χρήσης ακινήτου, χωρίς να περιορίζονται κατ’ ανάγκη στις βραχυχρόνιες εκμισθώσεις επιπλωμένων ακινήτων. Τούτο όμως οφείλεται εν μέρει στην ίδια τη φύση της οικονομίας peer-to-peer, στο πλαίσιο της οποίας η διαχωριστική γραμμή μεταξύ των επαγγελματιών και των μη επαγγελματιών παρεχόντων υπηρεσίες έχει εξαλειφθεί (
17
). Υπό τις συνθήκες αυτές, οι εν λόγω δραστηριότητες συχνά θα μπορούν, στην πράξη, να ρυθμιστούν μόνο με γενικούς κανόνες. Με άλλα λόγια, αν ο καθένας είναι παρέχων υπηρεσίες, τότε ένα κριτήριο βάσει του οποίου στην οδηγία εμπίπτουν μόνον οι ρυθμίσεις που προορίζονται να ρυθμίσουν ειδικά ορισμένη δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών (και όχι αυτές που έχουν εφαρμογή σε κάθε άλλο άτομο που ενεργεί ως ιδιώτης) δεν μπορεί, σε σημαντικό βαθμό, να έχει διακριτική λειτουργία.
63.
Εν ολίγοις, αρκεί οι γενικοί κανόνες, ανεξαρτήτως της φύσης τους, να ρυθμίζουν ή να επηρεάζουν την πρόσβαση στην παροχή υπηρεσίας, διαπίστωση που μας επαναφέρει στη βασική πρόβλεψη της πρώτης περιόδου της αιτιολογικής σκέψης 9. Τέτοια περίπτωση συντρέχει σαφώς στις υπό κρίση υποθέσεις, όπου ο εθνικός νομοθέτης επέλεξε να ορίσει τη χορήγηση άδειας αλλαγής χρήσης των ακινήτων ως βασική προϋπόθεση για την πρόσβαση σε συγκεκριμένη κατηγορία υπηρεσίας που έχει αναμφίβολα οικονομικό χαρακτήρα: τη βραχυχρόνια εκμίσθωση επιπλωμένων ακινήτων. Ως εκ τούτου, κατά την άποψή μου, κάθε τέτοια εθνική ρύθμιση εμπίπτει σαφώς στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας για τις υπηρεσίες.
Β.
Οι κρίσιμες διατάξεις της οδηγίας για τις υπηρεσίες
1. Σύστημα χορήγησης αδειών ή απαίτηση;
64.
Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί ποιες διατάξεις της οδηγίας για τις υπηρεσίες πρέπει να θεωρηθεί ότι έχουν εφαρμογή στις υποθέσεις των κύριων δικών: από το κεφάλαιο ΙΙΙ, εφαρμοστέο είναι το τμήμα 1 (άρθρα 9 έως 13) για τις άδειες, που έχει ως αντικείμενο τα συστήματα χορήγησης αδειών και τις σχετικές προϋποθέσεις, ή το τμήμα 2 (άρθρα 14 και 15), το οποίο αφορά τις απαιτήσεις που απαγορεύονται ή υπόκεινται σε αξιολόγηση;
65.
Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 6, της οδηγίας για τις υπηρεσίες ως σύστημα χορήγησης αδειών νοείται «κάθε διαδικασία που υποχρεώνει τον πάροχο ή τον αποδέκτη της υπηρεσίας να υποβάλει αίτηση στην αρμόδια αρχή για την έκδοση επίσημης ή σιωπηρής απόφασης σχετικά με την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή με την άσκησή της».
66.
Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 7, ως απαίτηση νοείται «κάθε υποχρέωση, απαγόρευση, προϋπόθεση ή όριο που προβλέπεται στις νομοθετικές, κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις των κρατών μελών ή προκύπτει από τη νομολογία, τη διοικητική πρακτική, τους κανόνες επαγγελματικών συλλόγων ή τους συλλογικούς κανόνες επαγγελματικών ενώσεων ή οργανώσεων».
67.
Τα συστήματα χορήγησης αδειών και οι απαιτήσεις που επιβάλλονται από τα κράτη μέλη έχουν ως κοινό σημείο το γεγονός ότι, κατ’ αρχήν, αμφότερα απαγορεύονται από την οδηγία για τις υπηρεσίες –ή από τις Συνθήκες (
18
)– καθότι τα εν λόγω συστήματα ή οι εν λόγω απαιτήσεις θεωρείται ότι περιορίζουν την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή την άσκησή της. Ωστόσο, διαφέρουν ως προς τη φύση του επίμαχου περιορισμού.
68.
Στο πλαίσιο των συστημάτων χορήγησης αδειών απαιτείται ενδεχομένως η προηγούμενη έκδοση ατομικής απόφασης αναφορικά με τον αιτούντα, η οποία, όπως διευκρίνισε το Δικαστήριο στην απόφαση Visser, έχει τη μορφή «επίσημης πράξεως που εκδίδεται κατόπιν διαδικασίας την οποία οι […] πάροχοι υπηρεσιών καλούνται να ακολουθήσουν», για να μπορέσουν να ασκήσουν τις οικονομικές δραστηριότητές τους (
19
). Επί παραδείγματι, μπορεί να πρόκειται για άδεια που ζητείται για την άσκηση της δραστηριότητας της πλωτής μεταφοράς επιβατών ή για την εκμετάλλευση οίκων ανοχής με βιτρίνα (
20
)· παραχώρηση ακινήτου από τις δημόσιες αρχές για την άσκηση ψυχαγωγικών επιχειρηματικών δραστηριοτήτων (
21
)· άδεια αποθήκευσης ειδών πυροτεχνίας που προορίζονται για λιανική πώληση (
22
)· ή άδεια χορήγησης ορισμένων πανεπιστημιακών τίτλων σπουδών (
23
).
69.
Αντιθέτως, η ύπαρξη απαίτησης δεν καθιστά αναγκαία την προηγούμενη έκδοση ατομικής απόφασης για την απονομή ατομικού δικαιώματος. Η απαίτηση αποτελεί γενικό και απρόσωπο κανόνα ο οποίος υφίσταται και έχει εφαρμογή σε όλους τους παρέχοντες υπηρεσίες, ανεξάρτητα από οποιαδήποτε ενέργεια ή διαδικασία που απαιτείται για την έκδοση της ζητούμενης ατομικής απόφασης με την οποία επιτρέπεται η σχετική δραστηριότητα. Επί παραδείγματι, μπορεί να πρόκειται, όπως στην υπόθεση Visser, για απαγόρευση άσκησης της δραστηριότητας του λιανικού εμπορίου αγαθών σε συγκεκριμένη περιοχή ενός δήμου, η οποία προβλέπεται σε εγκεκριμένο από το δημοτικό συμβούλιο του εν λόγω δήμου χωροταξικό σχέδιο (
24
), καθώς και για οποιονδήποτε άλλο γενικό κανόνα ή περιορισμό που έχει εκ του νόμου εφαρμογή σε συγκεκριμένου είδους δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών.
70.
Όσον αφορά τις υπό κρίση υποθέσεις, πρέπει να τονιστεί εκ προοιμίου ότι το κεφάλαιο III της οδηγίας για τις υπηρεσίες, το οποίο περιέχει τις διατάξεις για τα συστήματα χορήγησης αδειών και τις κρίσιμες απαιτήσεις, έχει εφαρμογή στα επίμαχα στις υποθέσεις των κύριων δικών πραγματικά περιστατικά, παρά την έλλειψη διασυνοριακού στοιχείου. Συγκεκριμένα, κατά το Δικαστήριο, οι διατάξεις του κεφαλαίου ΙΙΙ εφαρμόζονται εξίσου και σε αμιγώς εσωτερικές καταστάσεις (
25
).
71.
Όσον αφορά τις διατάξεις του κεφαλαίου ΙΙΙ που εφαρμόζονται, ειδικότερα, στις υπό κρίση υποθέσεις, είναι αρκετά σαφές ότι οι επίμαχες στις υποθέσεις αυτές ρυθμίσεις συνιστούν σύστημα χορήγησης αδειών, και όχι απαίτηση. Οι κύριοι ακινήτων που επιθυμούν να εκμισθώνουν τα επιπλωμένα ακίνητά τους για βραχυχρόνια διαμονή οφείλουν να τηρήσουν ορισμένη διοικητική διαδικασία, προκειμένου να τους χορηγηθεί από τον δήμαρχο, υπό την προϋπόθεση της πλήρωσης ορισμένων προϋποθέσεων, επίσημη διοικητική άδεια. Η άδεια αυτή τους παρέχει τη δυνατότητα να διαθέτουν τα ακίνητά τους προς μίσθωση στην αγορά επιπλωμένων ακινήτων βραχυχρόνιας διαμονής, ήτοι, με άλλα λόγια, να ασκούν δραστηριότητες παροχής υπηρεσιών.
72.
Επομένως, η εθνική νομοθετική ρύθμιση συνιστά, από κοινού με τις επίμαχες δημοτικές κανονιστικές πράξεις, σύστημα χορήγησης αδειών κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 6, της οδηγίας για τις υπηρεσίες. Κατά συνέπεια, οι υπό κρίση υποθέσεις πρέπει να εξεταστούν υπό το πρίσμα του τμήματος 1 του κεφαλαίου ΙΙΙ, το οποίο αφορά τις άδειες, και ειδικότερα υπό το πρίσμα των άρθρων 9 και 10.
2. Τα άρθρα 9 και 10 ως πλαίσιο της ανάλυσης
73.
Το τρίτο και το τέταρτο προδικαστικό ερώτημα αφορούν το άρθρο 9, παράγραφος 1, ενώ το πέμπτο και το έκτο προδικαστικό ερώτημα επικεντρώνονται στο άρθρο 10, παράγραφος 2. Προκειμένου να απαντηθούν τα ερωτήματα αυτά, πρέπει να προσδιοριστεί το πεδίο εφαρμογής των άρθρων 9 και 10, καθώς και η σχέση μεταξύ τους.
74.
Το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας για τις υπηρεσίες απαγορεύει στα κράτη μέλη να εξαρτούν την πρόσβαση σε δραστηριότητες παροχής υπηρεσιών και την άσκησή τους από σύστημα χορήγησης αδειών, εκτός εάν α) το σύστημα χορήγησης αδειών δεν ενέχει διακρίσεις εις βάρος του παρέχοντος την υπηρεσία, β) η ανάγκη ύπαρξης συστήματος χορήγησης αδειών δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο δημόσιου συμφέροντος και γ) ο επιδιωκόμενος σκοπός δεν μπορεί να επιτευχθεί με λιγότερο περιοριστικό μέτρο.
75.
Το δε άρθρο 10, παράγραφος 2, καθορίζει ειδικότερα τα κριτήρια στα οποία πρέπει να βασίζονται τα συστήματα χορήγησης αδειών, προκειμένου να αποτραπεί το ενδεχόμενο να ασκήσουν οι αρμόδιες αρχές την εξουσία τους εκτιμήσεως αυθαίρετα. Τα κριτήρια πρέπει α) να μην ενέχουν διακρίσεις, β) να δικαιολογούνται από επιτακτικό λόγο δημόσιου συμφέροντος, γ) να είναι αναλογικά προς τον εν λόγω σκοπό δημόσιου συμφέροντος, δ) να είναι σαφή και να μην επιδέχονται αμφισβήτηση, ε) να είναι αντικειμενικά, στ) να έχουν δημοσιοποιηθεί εκ των προτέρων και ζ) να είναι διαφανή και προσβάσιμα.
76.
Από τους μετέχοντες στην ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία οι οποίοι έχουν εκφράσει ρητώς άποψη σχετικά με το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 9, παράγραφος 1, και του άρθρου 10, παράγραφος 2, της οδηγίας για τις υπηρεσίες, η Γερμανική, η Ισπανική και η Γαλλική Κυβέρνηση υποστηρίζουν, κατ’ ουσίαν, ότι το άρθρο 10 έχει εφαρμογή σε επίπεδο δήμου (ήτοι στην απόφαση του δημοτικού συμβουλίου), σε αντίθεση με τις εθνικές διατάξεις που παρέχουν την εξουσία για τη λήψη μέτρων σε επίπεδο δήμου. Επομένως, μόνον οι δημοτικές ρυθμίσεις πρέπει να εξεταστούν υπό το πρίσμα των κριτηρίων του άρθρου 10, παράγραφος 2.
77.
Κατά την Ιρλανδία και την Επιτροπή, ενώ το άρθρο 9 αφορά τη νομιμότητα των συστημάτων χορήγησης αδειών, το άρθρο 10 αφορά τις προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούνται για τη χορήγηση άδειας στο πλαίσιο ενός συστήματος χορήγησης αδειών που είναι, αυτό καθεαυτό, δικαιολογημένο (ήτοι το άρθρο 10 αφορά την κατά περίπτωση εφαρμογή του συστήματος αυτού). Καθότι οι αναιρεσείουσες δεν έχουν ζητήσει να τους χορηγηθεί άδεια στο πλαίσιο των υποθέσεων των κύριων δικών, το άρθρο 10 δεν είναι κρίσιμο για την επίλυση των υπό κρίση διαφορών.
78.
Η Ολλανδική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι το άρθρο 9 έχει εφαρμογή στο ίδιο το σύστημα χορήγησης αδειών, ενώ το άρθρο 10 αφορά τις επιμέρους, συνήθως τοπικές, προϋποθέσεις χορήγησης άδειας. Ωστόσο, εφόσον αμφότερα τα άρθρα καθορίζουν τις προϋποθέσεις χορήγησης άδειας, τόσο η εθνική νομοθετική ρύθμιση όσο και οι δημοτικές κανονιστικές πράξεις πρέπει να εκτιμηθούν με γνώμονα το άρθρο 10.
79.
Εικάζω ότι η αβεβαιότητα ως προς τα ζητήματα αυτά οφείλεται εν μέρει στο γεγονός ότι, όπως ήδη τόνισα, οι ρυθμίσεις έχουν διττή προέλευση, από δύο διαφορετικά επίπεδα διακυβέρνησης, και ότι το εθνικό δικαστήριο έθεσε τα προδικαστικά ερωτήματά του σε συνάρτηση με το εθνικό επίπεδο των ρυθμίσεων και μόνον (
26
), επικαλούμενο ταυτοχρόνως διάφορες διατάξεις της οδηγίας για τις υπηρεσίες.
80.
Επιπλέον, από απόψεως περιεχομένου, υφίσταται πράγματι επικάλυψη μεταξύ του άρθρου 9, παράγραφος 1, και του άρθρου 10, παράγραφος 2, της οδηγίας για τις υπηρεσίες. Οφείλω να παραδεχτώ ότι, μολονότι είναι δυνατόν να εντοπιστεί μια αφηρημένη εννοιολογική διαφορά μεταξύ των δύο άρθρων, ωστόσο, όταν εστιάζει κανείς στις λεπτομέρειες, πρωτίστως δε όταν εξετάζονται τα κριτήρια χωριστά ή οι προϋποθέσεις που ισχύουν στο πλαίσιο ενός συστήματος χορήγησης αδειών, τα όρια μεταξύ τους καθίστανται λιγότερο ευδιάκριτα.
81.
Ωστόσο, παρά τις ανωτέρω παραδοχές, φρονώ ότι το άρθρο 9 αφορά διαφορετικό στάδιο της διαδικασίας χορήγησης αδειών από ό,τι το άρθρο 10. Το άρθρο 9 αφορά το ζήτημα κατά πόσον είναι, στην πραγματικότητα, δυνατόν να υπάρξει σύστημα χορήγησης αδειών για συγκεκριμένη κατηγορία υπηρεσιών (
27
). Το άρθρο 10 αφορά ένα επόμενο στάδιο. Αφ’ ης στιγμής κριθεί ότι τα κριτήρια του άρθρου 9 πληρούνται και διαπιστωθεί η ύπαρξη ανάγκης καθιέρωσης ενός συστήματος χορήγησης αδειών, το άρθρο 10 επικεντρώνεται στα συγκεκριμένα κριτήρια τα οποία πρέπει να πληρούν τα ειδικότερα συστήματα χορήγησης αδειών. Το άρθρο 10 καθιστά σαφές ότι τα συστήματα χορήγησης αδειών πρέπει να σχεδιάζονται κατά τέτοιον τρόπο, ώστε να πληρούν και τα επτά κριτήρια που προβλέπονται στην παράγραφό του 2 (
28
). Το γεγονός ότι «[τ]α συστήματα χορήγησης άδειας βασίζονται σε κριτήρια» επιβεβαιώνει ότι το άρθρο 10 αφορά πρωτίστως τον συγκεκριμένο τρόπο διαμόρφωσης των συστημάτων χορήγησης αδειών. Τα συστήματα αυτά πρέπει να οργανώνονται εκ των προτέρων κατά τέτοιον τρόπο, ώστε οι αρμόδιες αρχές, όταν αποφαίνονται επί αιτήσεων για τη χορήγηση αδειών σε ατομικό επίπεδο, να μην μπορούν να ασκήσουν αυθαιρέτως την εξουσία τους εκτιμήσεως, όπως απαιτεί το άρθρο 10, παράγραφος 1.
82.
Εν ολίγοις, το ερώτημα που τίθεται με το άρθρο 9 είναι: «Υπάρχει όντως ανάγκη να υφίσταται σύστημα χορήγησης αδειών για την εν λόγω κατηγορία παροχής υπηρεσιών;» Αντιθέτως, το ερώτημα που τίθεται με το άρθρο 10 είναι: «Ποια κριτήρια και ποιες προϋποθέσεις περιλαμβάνονται στο εν λόγω σύστημα χορήγησης αδειών;»
83.
Λαμβανομένης υπόψη της εν λόγω κατανομής καθηκόντων μεταξύ των δύο άρθρων, το ζήτημα της προέλευσης των ρυθμίσεων (εθνικές, περιφερειακές ή τοπικές) δεν ασκεί επιρροή. Είναι πιθανόν, στην πράξη, όσον αφορά τις ρυθμίσεις που ισχύουν στα κράτη μέλη, το ανώτερο επίπεδο διακυβέρνησης να καθορίζει το γενικό πλαίσιο (συμπεριλαμβανομένης της κρίσης σχετικά με την κατ’ αρχήν ανάγκη θέσπισης ενός συστήματος χορήγησης αδειών), ενώ τα χαμηλότερα ή τοπικά επίπεδα διακυβέρνησης να επιφορτίζονται με τη συγκεκριμενοποίηση ή την τοπική προσαρμογή των λεπτομερειών (συμπεριλαμβανομένων των λεπτομερών ή συμπληρωματικών προϋποθέσεων των συστημάτων χορήγησης αδειών).
84.
Η ανωτέρω κατανομή καθηκόντων είναι εύλογη. Ωστόσο, εξαρτάται πλήρως από τις εκάστοτε περιστάσεις. Δεν μπορεί να αποκλειστεί εντελώς το ενδεχόμενο το άρθρο 9 να έχει εφαρμογή επί ρυθμίσεων τοπικής προέλευσης, ενώ το άρθρο 10 να έχει εφαρμογή επί ρυθμίσεων εθνικής προέλευσης (
29
). Αυτό που έχει σημασία είναι το περιεχόμενο της ρύθμισης, και όχι η προέλευσή της.
85.
Στο πλαίσιο των υπό κρίση υποθέσεων, το ζήτημα αν παρίσταται κατ’ αρχήν ανάγκη για τη θέσπιση συστήματος χορήγησης αδειών πρέπει να εξεταστεί υπό το πρίσμα των τριών προϋποθέσεων που απαριθμούνται στο άρθρο 9, παράγραφος 1. Ωστόσο, οι ειδικότερες προϋποθέσεις για τη χορήγηση των αδειών, μεταξύ των οποίων ιδίως η απαίτηση λήψης αντισταθμιστικών μέτρων, όπως αυτή προβλέφθηκε από τον Δήμο Παρισίων, πρέπει να εκτιμηθούν με γνώμονα τις προϋποθέσεις του άρθρου 10, παράγραφος 2.
Γ.
Η συμβατότητα του επίμαχου συστήματος χορήγησης αδειών με την οδηγία για τις υπηρεσίες
86.
Στο τμήμα αυτό των παρουσών προτάσεων, θα εξετάσω τους επιτακτικούς λόγους δημόσιου συμφέροντος που έχουν προβληθεί για να δικαιολογηθεί το επίμαχο σύστημα χορήγησης αδειών (1), προτού συνεχίσω με την εξέταση του κεντρικού ζητήματος της αναλογικότητας (2). Θα ολοκληρώσω παραθέτοντας ορισμένες επισημάνσεις σχετικά με τις λοιπές προϋποθέσεις τις οποίες πρέπει να πληρούν τα συστήματα χορήγησης αδειών βάσει του άρθρου 10, παράγραφος 2, της οδηγίας για τις υπηρεσίες (3).
87.
Ωστόσο, προηγουμένως, είναι χρήσιμο να υπομνησθεί το γενικό πλαίσιο στο οποίο εντάσσονται οι υπό κρίση υποθέσεις. Δύο δικαιώματα που απορρέουν από τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης) είναι ιδιαιτέρως κρίσιμα στο πλαίσιο αυτό: το άρθρο 16 (επιχειρηματική ελευθερία) και το άρθρο 17 (δικαίωμα ιδιοκτησίας).
88.
Κατά πάγια νομολογία, η προστασία που παρέχεται με το άρθρο 16 περιλαμβάνει την ελευθερία άσκησης οικονομικής ή εμπορικής δραστηριότητας (
30
). Η επιχειρηματική ελευθερία δεν συνιστά απόλυτο προνόμιο, αλλά πρέπει να λαμβάνεται υπόψη σε σχέση με τη λειτουργία της εντός του κοινωνικού πλαισίου (
31
). Συγκεκριμένα, η επιχειρηματική ελευθερία μπορεί να υπόκειται σε ευρύ φάσμα παρεμβάσεων της δημόσιας αρχής που μπορούν να θέτουν, προς το γενικό συμφέρον, περιορισμούς στην άσκηση της οικονομικής δραστηριότητας. Γενικότερα, βάσει του άρθρου 52, παράγραφος 1, του Χάρτη, οι περιορισμοί στην άσκηση των δικαιωμάτων και ελευθεριών που αναγνωρίζονται στον Χάρτη πρέπει να προβλέπονται κατά νόμο, να σέβονται το βασικό περιεχόμενο των εν λόγω δικαιωμάτων και ελευθεριών και, τηρουμένης της αρχής της αναλογικότητας, επιτρέπεται να επιβάλλονται μόνον εφόσον είναι αναγκαίοι και ανταποκρίνονται πραγματικά σε αναγνωριζόμενους από την Ένωση σκοπούς γενικού ενδιαφέροντος ή στην ανάγκη προστασίας των δικαιωμάτων και ελευθεριών των τρίτων (
32
).
89.
Το άρθρο 17 του Χάρτη συνιστά κανόνα δικαίου που αποσκοπεί στην απονομή δικαιωμάτων στους ιδιώτες (
33
). Ωστόσο, ούτε το δικαίωμα ιδιοκτησίας που κατοχυρώνεται στο άρθρο αυτό έχει απόλυτο χαρακτήρα και η άσκησή του μπορεί να υπόκειται σε περιορισμούς οι οποίοι δικαιολογούνται από σκοπούς γενικού συμφέροντος που επιδιώκει η Ένωση (
34
).
90.
Βάσει του άρθρου 52, παράγραφος 3, του Χάρτη, κατά την ερμηνεία του άρθρου 17, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ως όριο ελάχιστης προστασίας η νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΔΔΑ) σχετικά με το άρθρο 1 του πρωτοκόλλου αριθ. 1 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών (ΕΣΔΑ) (
35
).
91.
Συναφώς, το άρθρο 1, δεύτερο εδάφιο, του πρωτοκόλλου αριθ. 1 της ΕΣΔΑ παρέχει στα κράτη την εξουσία να ρυθμίζουν τη χρήση των αγαθών συμφώνως προς το δημόσιο συμφέρον. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο στον τομέα της στέγασης, ως βασική μέριμνα στο πλαίσιο της κοινωνικής και οικονομικής πολιτικής. Κατά το ΕΔΔΑ, για την εφαρμογή τέτοιων πολιτικών απαιτείται ο νομοθέτης να διαθέτει ευρύ περιθώριο εκτίμησης τόσο ως προς την ύπαρξη προβλήματος δημόσιου ενδιαφέροντος το οποίο δικαιολογεί μέτρα ελέγχου όσο και ως προς την επιλογή των συγκεκριμένων ρυθμίσεων για την υλοποίηση των μέτρων αυτών. Ωστόσο, η παρέμβαση πρέπει να επιτυγχάνει δίκαιη ισορροπία μεταξύ των απαιτήσεων του γενικού συμφέροντος της κοινότητας και των επιταγών προστασίας των θεμελιωδών ατομικών δικαιωμάτων. Η τυχόν ύπαρξη εναλλακτικών λύσεων δεν καθιστά, αφ’ εαυτής, αδικαιολόγητη την επίμαχη νομοθετική ρύθμιση. Εντούτοις, η νομοθετική ρύθμιση αυτή δεν πρέπει να επιβαρύνει τους ιδιοκτήτες δυσανάλογα και υπέρμετρα, καθ’ υπέρβαση του περιθωρίου εκτίμησης του κράτους (
36
).
92.
Κρίνω σκόπιμο να τονίσω τρία σημεία τα οποία, κατά την άποψή μου, είναι καθοριστικά για τη συνολική ανάλυση της συμβατότητας, που ακολουθεί, τόσο όσον αφορά τη διαπίστωση της συνδρομής επιτακτικού λόγου δημόσιου συμφέροντος όσο και (ειδικότερα) όσον αφορά την εξέταση της αναλογικότητας.
93.
Πρώτον, παρά το γεγονός ότι, λαμβανομένης υπόψη της δομής των υποθέσεων που έχουν υποβληθεί στην κρίση του Δικαστηρίου, η εκτίμηση θα πραγματοποιηθεί υπό το πρίσμα της οδηγίας για τις υπηρεσίες και της ελευθερίας εγκατάστασης, ούτε η επιχειρηματική ελευθερία ούτε το δικαίωμα ιδιοκτησίας έχει απόλυτο χαρακτήρα. Πόρρω απέχουν μάλιστα: αμφότερα μπορούν να περιοριστούν. Συγκεκριμένα, η προμνησθείσα νομολογία του ΕΔΔΑ επιδεικνύει υψηλού βαθμού σύνεση καθόσον υιοθετεί μια ιδιαίτερα ελαστική προσέγγιση όσον αφορά τα εθνικά μέτρα που αφορούν μόνο τον έλεγχο της χρήσης των ακινήτων. Με άλλα λόγια, εφόσον ο έλεγχος της χρήσης δεν αποτελεί τόσο σοβαρό περιορισμό ώστε να ισοδυναμεί με εν τοις πράγμασι έμμεση απαλλοτρίωση ή απομείωση της αξίας του ακινήτου, επιτρέπονται ακόμη και σημαντικοί περιορισμοί των δικαιωμάτων αυτών.
94.
Δεύτερον, τα ανωτέρω έχουν επίπτωση και στην ένταση του ελέγχου. Κατά την άποψή μου, σε αμφότερα τα στάδια –τόσο της διαπίστωσης της συνδρομής επιτακτικού λόγου δημοσίου συμφέροντος όσο και, ιδίως, της εξέτασης της αναλογικότητας– είναι δυνατές διάφορες λύσεις. Δεν πρέπει κατ’ ανάγκη να θεωρηθεί ότι η μόνη αναλογική λύση θα είναι η λιγότερο επαχθής για τον συγκεκριμένο κύριο του ακινήτου· αυτός είναι ένας μόνο από τους παράγοντες που πρέπει να ληφθούν υπόψη σε μια μάλλον περίπλοκη εξίσωση. Αντί μόνο μίας λύσης, υπάρχει ένα ευρύ φάσμα πιθανών λύσεων που μπορούν να θεωρηθούν ότι πληρούν το κριτήριο της αναλογικότητας: όχι μόνο εκείνη που συνίσταται σε ένα αναπόφευκτο αποτέλεσμα, αλλά, τουναντίον, μια σειρά, ένα πεδίο πιθανών λύσεων, που περιλαμβάνει ένα ευρύ φάσμα αποτελεσμάτων τα οποία μπορούν όλα να θεωρηθούν αναλογικά.
95.
Τρίτον, υπάρχει ένας περαιτέρω βαθμός πολυπλοκότητας όσον αφορά τη συνολική ισορροπία που πρέπει να επιτευχθεί στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η επιχειρηματική ελευθερία δεν περιορίζεται για όλους κατά τον ίδιο τρόπο, εν ονόματι ενός κοινωνικού ή κοινοτικού συμφέροντος. Στις περιπτώσεις αυτές, ορισμένα άτομα έχουν το δικαίωμα να ασκούν ελεύθερα τις επιθυμητές επιχειρηματικές δραστηριότητές τους, ενώ άλλα δεν έχουν το δικαίωμα αυτό. Τα δικαιώματα και τα συμφέροντα των επίδοξων παρεχόντων ορισμένες υπηρεσίες σταθμίζονται (με αποτέλεσμα, ενδεχομένως, τον περιορισμό τους) όχι μόνον με τα κοινωνικά συμφέροντα της κοινότητας, αλλά και, οριζοντίως, με τα ίδια ακριβώς δικαιώματα άλλων ιδιωτών. Συγκεκριμένα, η ελευθερία ενός ατόμου να παρέχει υπηρεσίες ανταγωνίζεται το συμφέρον τρίτων που επιθυμούν να παρέχουν ακριβώς την ίδια υπηρεσία. Σε έναν κόσμο ανεπαρκών πόρων, δυναμικοτήτων και αδειών, το τίμημα της παροχής πρόσβασης σε ένα άτομο μπορεί συχνά να συνίσταται στην άρνηση παροχής της ίδιας πρόσβασης στον διπλανό του.
1. Οι επιτακτικοί λόγοι δημόσιου συμφέροντος
96.
Το άρθρο 9, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας για τις υπηρεσίες απαιτεί να δικαιολογείται η ανάγκη θέσπισης συστήματος χορήγησης αδειών από επιτακτικό λόγο δημόσιου συμφέροντος. Το άρθρο 10, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, απαιτεί τα ίδια τα κριτήρια στα οποία βασίζονται τα καθεστώτα χορήγησης αδειών να δικαιολογούνται από επιτακτικό λόγο. Λαμβανομένου υπόψη ότι η ίδια ακριβώς λεκτική διατύπωση χρησιμοποιείται, ως προς το συγκεκριμένο αυτό ζήτημα, σε αμφότερες τις διατάξεις, φρονώ ότι η ύπαρξη αποδεκτού δημόσιου συμφέροντος μπορεί να εκτιμηθεί από κοινού για αμφότερους τους σκοπούς: τόσο ως προς την ανάγκη θέσπισης ενός συστήματος χορήγησης αδειών βάσει του άρθρου 9 όσο και ως προς τα προβλεπόμενα με το σύστημα αυτό κριτήρια βάσει του άρθρου 10.
97.
Οι αναιρεσείουσες φρονούν ότι δεν συντρέχει επιτακτικός λόγος δημόσιου συμφέροντος που να μπορεί να δικαιολογήσει τις επίμαχες διατάξεις. Οι λοιποί μετέχοντες στην ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία έχουν μνημονεύσει διάφορους πιθανούς δικαιολογητικούς λόγους, ήτοι την καταπολέμηση του στεγαστικού προβλήματος· την προσφορά οικονομικά προσιτών και επαρκών οικημάτων· την κοινωνική πολιτική στέγασης· την προστασία του αστικού περιβάλλοντος· τη συγκράτηση των οικιστικών πιέσεων· την προστασία των καταναλωτών· την αποτελεσματικότητα των φορολογικών ελέγχων· τη χρηστότητα των εμπορικών συναλλαγών· και την προστασία των ληπτών υπηρεσιών στέγασης.
98.
Κατά τον Δήμο Παρισίων και τη Γαλλική Κυβέρνηση, οι επίμαχες διατάξεις έχουν ως κύριο σκοπό την καταπολέμηση του στεγαστικού προβλήματος (και, συναφώς, της αύξησης των τιμών) σε ορισμένα γεωγραφικά σημεία (κατά κανόνα στις τουριστικές περιοχές), που οφείλεται, τουλάχιστον εν μέρει, στο γεγονός ότι οι ιδιοκτήτες έχουν την τάση να προτιμούν να εκμισθώνουν τα οικιακά ακίνητά τους για βραχυχρόνια αντί για μακροχρόνια διαμονή (
37
).
99.
Χωρίς να επιθυμώ να σχολιάσω ή να παραβλέψω καθ’ οιονδήποτε τρόπο οποιονδήποτε από τους άλλους σκοπούς που προβλήθηκαν στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας, δεν διστάζω να δεχθώ ότι η καταπολέμηση διαρθρωτικών στεγαστικών προβλημάτων, αφενός, και η προστασία του αστικού περιβάλλοντος, αφετέρου, μπορούν πράγματι να προβληθούν για να δικαιολογήσουν, από κοινού ή χωριστά, τόσο τη θέσπιση του συστήματος χορήγησης αδειών, βάσει του άρθρου 9, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, όσο και τη συγκεκριμένη μορφή του και τις προβλεπόμενες στο σύστημα αυτό προϋποθέσεις, βάσει του άρθρου 10, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ.
100.
Το άρθρο 4, παράγραφος 8, της οδηγίας για τις υπηρεσίες αναγνωρίζει ρητώς την προστασία του αστικού περιβάλλοντος και τους σκοπούς κοινωνικής πολιτικής ως επιτακτικούς λόγους δημόσιου συμφέροντος. Οι σκοποί αυτοί διατυπώνονται τόσο ευρέως, ώστε μπορούν σαφώς να εμπεριέχουν ειδικότερους σκοπούς, οι οποίοι εμπίπτουν στη διάταξη αυτή.
101.
Περαιτέρω, η αιτιολογική σκέψη 40 της οδηγίας για τις υπηρεσίες διευκρινίζει ότι η έννοια των «επιτακτικών λόγων δημόσιου συμφέροντος» αναπτύχθηκε από το Δικαστήριο και «ενδέχεται να εξακολουθήσει να εξελίσσεται». Συναφώς, το Δικαστήριο έχει δεχθεί –καίτοι σε συνάρτηση με την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων– πλείονες πιθανούς δικαιολογητικούς λόγους που είναι κρίσιμοι για τις υπό κρίση διαφορές. Ειδικότερα, έχει ρητώς δεχθεί λόγους αναγόμενους στη στεγαστική πολιτική με σκοπό τη συγκράτηση διαφόρων ειδών οικιστικών πιέσεων (
38
). Το Δικαστήριο έχει επίσης δεχθεί απαιτήσεις που διασφαλίζουν επαρκή προσφορά κατοικιών σε ορισμένες κατηγορίες του τοπικού πληθυσμού ή στους λιγότερο ευκατάστατους (
39
) και εθνικές διατάξεις που αποσκοπούν στη διατήρηση της βιωσιμότητας του κέντρου της πόλης ενός δήμου για λόγους ορθού πολεοδομικού και χωροταξικού σχεδιασμού (
40
). Το Δικαστήριο έχει επίσης λάβει υπόψη «ορισμένες ιδιαιτερότητες της κρίσιμης στην υπόθεση της κύριας δίκης εθνικής αγοράς, όπως την έλλειψη οικιστικής υποδομής και την ιδιαίτερα υψηλή πυκνότητα πληθυσμού» (
41
).
102.
Το γεγονός ότι υφίσταται ήδη επαρκές έρεισμα στη νομολογία του Δικαστηρίου για την αποδοχή των σκοπών της καταπολέμησης διαρθρωτικών στεγαστικών προβλημάτων και της προστασίας του αστικού περιβάλλοντος δεν αναιρεί το γεγονός ότι αμφότεροι οι σκοποί δικαιολογούνται επίσης ανεξαρτήτως της ύπαρξης της εν λόγω νομολογίας. Όπως προεκτέθηκε, η κατηγορία των «επιτακτικών λόγων δημόσιου συμφέροντος», όπως κάθε άλλη κατηγορία «θεμιτών σκοπών», δεν συνίσταται σε μια στατική, εξαντλητική απαρίθμηση. Στο πλαίσιο της οδηγίας για τις υπηρεσίες, το άρθρο 4, παράγραφος 8, είναι σαφές ότι περιέχει απλώς μια ενδεικτική απαρίθμηση, της οποίας προηγείται η λέξη «συμπεριλαμβανομένων».
103.
Συνοψίζοντας, η καταπολέμηση στεγαστικών προβλημάτων και η επιδίωξη της διασφάλισης της διαθεσιμότητας επαρκών και οικονομικά προσιτών οικημάτων (μακροχρόνιας διαμονής) (ιδίως στις μεγάλες πόλεις), καθώς και η προστασία του αστικού περιβάλλοντος, συνιστούν θεμιτούς δικαιολογητικούς λόγους για τη θέσπιση συστημάτων χορήγησης αδειών, οι οποίοι ανάγονται, γενικότερα, σε κοινωνική πολιτική. Οι λόγοι αυτοί μπορούν να προβληθούν εξίσου για να δικαιολογήσουν τα κριτήρια συγκεκριμένου συστήματος χορήγησης αδειών.
104.
Ωστόσο, καθότι τόσο η Γαλλική Κυβέρνηση όσο και ο Δήμος Παρισίων επικαλέστηκαν κυρίως τον σκοπό της καταπολέμησης προβλήματος (μακροχρόνιας) στέγασης σε ορισμένες περιοχές, τόσο σε συνάρτηση με την ανάγκη θέσπισης του συστήματος χορήγησης αδειών αυτού καθεαυτό όσο και σε συνάρτηση με τις επιμέρους προϋποθέσεις του, ιδίως όσον αφορά την επίμαχη απαίτηση λήψης αντισταθμιστικών μέτρων στον Δήμο Παρισίων, θα εξετάσω ακολούθως το ζήτημα της αναλογικότητας των επιλεγέντων μέσων υπό το πρίσμα του συγκεκριμένου αυτού σκοπού.
2. Η αναλογικότητα
105.
Βάσει του άρθρου 9, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, της οδηγίας για τις υπηρεσίες, η θέσπιση συστήματος χορήγησης αδειών είναι νόμιμη αν ο επιδιωκόμενος σκοπός δεν μπορεί να επιτευχθεί με λιγότερο περιοριστικό μέτρο, ιδίως επειδή οι εκ των υστέρων έλεγχοι θα λάμβαναν χώρα σε πολύ μεταγενέστερο χρονικό στάδιο για να είναι πραγματικά αποτελεσματικοί. Βάσει του άρθρου 10, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, οι προϋποθέσεις ή τα κριτήρια για τη χορήγηση άδειας πρέπει να είναι αναλογικά προς τον επιδιωκόμενο σκοπό δημόσιου συμφέροντος.
106.
Οι αναιρεσείουσες ισχυρίζονται ότι το επίμαχο σύστημα χορήγησης αδειών δεν είναι κατάλληλο για την επίτευξη του σκοπού της καταπολέμησης του στεγαστικού προβλήματος, καθόσον δεν αποθαρρύνει, κατ’ ανάγκη, τους ιδιοκτήτες από το να διαθέτουν τα ακίνητά τους στο πλαίσιο βραχυχρόνιας μίσθωσης επιπλωμένων καταλυμάτων. Οι αναιρεσείουσες είναι της άποψης ότι, στο Παρίσι, η απαίτηση λήψης αντισταθμιστικών μέτρων είναι υπερβολικά περιοριστική και δυσχεραίνει, αν όχι αποκλείει, την εκμίσθωση επιπλωμένων ακινήτων σε τουρίστες. Θα μπορούσαν να προβλεφθούν λιγότερο περιοριστικοί νομικοί μηχανισμοί, όπως η επιβολή ενός φόρου. Ο Δήμος Παρισίων είναι της άποψης ότι ο επιδιωκόμενος σκοπός δεν θα μπορούσε να επιτευχθεί με κανένα λιγότερο επαχθές μέτρο, είτε επρόκειτο για καθεστώς δήλωσης είτε για περιορισμό του αριθμού των επιτρεπόμενων διανυκτερεύσεων στο πλαίσιο της βραχυχρόνιας εκμίσθωσης επιπλωμένων ακινήτων.
107.
Οι κυβερνήσεις των κρατών μελών που έχουν εκφράσει άποψη σχετικά με την αναλογικότητα υποστηρίζουν ότι οι επίμαχες διατάξεις είναι κατάλληλες και αναλογικές.
108.
Η Επιτροπή εκτιμά ότι το αιτούν δικαστήριο δεν έχει παράσχει επαρκή στοιχεία, ώστε να μπορεί να κριθεί κατά πόσον η επίμαχη (εθνική) ρύθμιση είναι αναλογική. Ωστόσο, ορισμένα στοιχεία υποδηλώνουν ότι οι διατάξεις αυτές μπορεί, στην πραγματικότητα, να είναι αναλογικές, όπως η εξαίρεση της κύριας κατοικίας των ιδιοκτητών από το πεδίο εφαρμογής τους, ο μηχανισμός λήψης αντισταθμιστικών μέτρων, η εφαρμογή σε επίπεδο δήμου και η δυνατότητα θέσπισης καθεστώτος προσωρινών αδειών.
109.
Η αναλογικότητα προϋποθέτει τα επίμαχα μέτρα να είναι κατάλληλα να εξασφαλίσουν την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και να μην υπερβαίνουν το μέτρο που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού, το ίδιο δε αποτέλεσμα να μην μπορεί να επιτευχθεί με άλλα, λιγότερα περιοριστικά μέτρα (
42
).
110.
Κατά την άποψή μου, μολονότι η θέσπιση του επίμαχου συστήματος χορήγησης αδειών είναι αναλογική υπό το πρίσμα του άρθρου 9, παράγραφος 1, της οδηγίας για τις υπηρεσίες, η αναλογικότητα της απαίτησης λήψης αντισταθμιστικών μέτρων, η οποία αποτελεί τη βασική προϋπόθεση για τη χορήγηση άδειας, είναι περισσότερο αμφίβολη υπό το πρίσμα του άρθρου 10, παράγραφος 2.
α) Η αναλογικότητα της ανάγκης λήψης άδειας υπό το πρίσμα του άρθρου 9, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ
111.
Πρώτον, όπως ρητώς εκτίθεται στο άρθρο 9, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, της οδηγίας για τις υπηρεσίες, ένα σύστημα χορήγησης αδειών είναι κατά κανόνα αναλογικό, εφόσον οι εκ των υστέρων έλεγχοι δεν αρκούν για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού.
112.
Δεύτερον, η κρίση περί της ύπαρξης ανάγκης θέσπισης συστήματος χορήγησης αδειών θα πρέπει, για να είναι αναλογική, να στηρίζεται σε συγκεκριμένα στοιχεία για τη στεγαστική αγορά στις πόλεις όπου προβλέπεται να θεσπιστεί σύστημα χορήγησης αδειών. Η Επιτροπή επισήμανε, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ότι τα εθνικά συστήματα θα πρέπει να στηρίζονται σε συγκεκριμένα στοιχεία σχετικά με την κατάσταση της στεγαστικής αγοράς. Συμφωνώ. Ωστόσο, χωρίς να θέλω να υποβαθμίσω τη σημασία των στοιχείων αυτών για τις εθνικές ρυθμίσεις, τα εν λόγω στοιχεία είναι υψίστης σημασίας σε τοπικό επίπεδο, για τον σκοπό ακριβώς της εξεύρεσης αναλογικής λύσης υπό το πρίσμα των συγκεκριμένων τοπικών συνθηκών.
113.
Τρίτον, τα συστήματα χορήγησης αδειών πρέπει να είναι δίκαια και ανοικτά σε όλους από απόψεως πρόσβασης στην αγορά βραχυχρόνιας στέγασης. Όπως απαιτεί το άρθρο 9, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, τα συστήματα χορήγησης αδειών δεν μπορούν να ενέχουν διακρίσεις. Οι διακρίσεις λόγω ιθαγένειας (
43
) δεν αποτελούν τη μόνη μορφή απαγορευόμενων διακρίσεων. Το γεγονός ότι η οδηγία έχει εφαρμογή σε αμιγώς εσωτερικές καταστάσεις (στο πλαίσιο του κεφαλαίου III) υποδηλώνει ότι τα κριτήρια της απαγόρευσης των διακρίσεων εφαρμόζονται ευρύτερα και σε άλλους λόγους, όπως αυτούς που μνημονεύονται στο άρθρο 21, παράγραφος 1, του Χάρτη.
114.
Στο πλαίσιο αυτό, δεν διακρίνω στοιχεία που να θέτουν υπό αμφισβήτηση αυτή καθεαυτήν την ανάγκη θέσπισης συστήματος χορήγησης αδειών, λαμβανομένου υπόψη του δεδηλωμένου σκοπού της καταπολέμησης του στεγαστικού προβλήματος και της διαφύλαξης της αγοράς μακροχρόνιας στέγασης.
115.
Πρώτον, εφόσον ο σκοπός συνίσταται στη διατήρηση της διαθεσιμότητας ορισμένων αγαθών ή υπηρεσιών σε συγκεκριμένη αγορά (μακροχρόνια στέγαση), οι εκ των υστέρων έλεγχοι, σε χρόνο κατά τον οποίον θα διαπιστωθεί αναπόφευκτα ότι τα εν λόγω αγαθά ή οι εν λόγω υπηρεσίες εξήλθαν της αγοράς αυτής για να μετακινηθούν σε άλλη, προδήλως πιο προσοδοφόρα αγορά (βραχυχρόνια στέγαση), θα είναι βεβαίως κάθε άλλο παρά αποτελεσματικοί. Επομένως, αν ο σκοπός είναι να ρυθμιστεί ή να εμποδιστεί η έξοδος από την αγορά, η προηγούμενη χορήγηση αδειών για μετάβαση σε αυτή την άλλη αγορά θα είναι αναπόφευκτη.
116.
Δεύτερον, μολονότι μπορεί να υπάρχουν διαφωνίες ως προς τα συμπεράσματα που πρέπει να συναχθούν από τα στοιχεία που συνέλεξαν η Γαλλική Κυβέρνηση και ο Δήμος Παρισίων, είναι αναμφισβήτητο ότι όντως υφίσταται πρόβλημα. Η Γαλλική Δημοκρατία έχει εκπονήσει μια λύση στο εν λόγω πρόβλημα, η οποία, όσον αφορά την ανάγκη υπαγωγής των ιδιοκτητών ακινήτων σε σύστημα χορήγησης αδειών, έχει ενσωματώσει τις σχετικές με την αναλογικότητα απαιτήσεις. Η λύση αυτή περιλαμβάνει διάφορους μηχανισμούς ευελιξίας. Συγκεκριμένα, το εδαφικό πεδίο εφαρμογής της περιορίζεται στις πόλεις με περισσότερους από 200000 κατοίκους (
44
), ενώ δεν απαιτείται άδεια για την εκμίσθωση κύριας κατοικίας (
45
). Επιπλέον, προκύπτει ότι οι δήμοι δύνανται επίσης να θεσπίζουν σύστημα χορήγησης προσωρινών αδειών, το οποίο δεν μπορεί να συναρτάται με υποχρέωση λήψης αντισταθμιστικών μέτρων, επιτρέποντας στα φυσικά πρόσωπα να εκμισθώνουν οικιακά ακίνητα για βραχυχρόνια διαμονή σε περιστασιακή πελατεία η οποία δεν εγκαθιστά σε αυτά την κατοικία της.
117.
Τρίτον, ουδόλως έχει υποστηριχθεί ότι μόνον ορισμένοι ιδιοκτήτες ακινήτων υπόκεινται στο σύστημα χορήγησης αδειών, πράγμα που θα σήμαινε ότι το σύστημα χορήγησης αδειών ενέχει, αυτό καθεαυτό, διακρίσεις. Στο σύστημα χορήγησης αδειών υπόκειται καθένας που επιθυμεί να εκμισθώνει ακίνητο σε βραχυχρόνια βάση στο Παρίσι.
118.
Είναι αληθές ότι, πέραν της θέσπισης συστήματος χορήγησης αδειών, πολλά άλλα μέτρα θα μπορούσαν βεβαίως επίσης να συμβάλουν στην επίτευξη του σκοπού που επιδιώκει η εθνική νομοθετική ρύθμιση. Ένας δήμος που αντιμετωπίζει πρόβλημα μακροχρόνιας στέγασης λόγω της βραχυχρόνιας εκμίσθωσης επιπλωμένων ακινήτων θα μπορούσε να αποφασίσει να επιβάλει φόρο στους ιδιοκτήτες ή στους μισθωτές για τα ακίνητα που εκμισθώνονται για ορισμένες ημέρες ή εβδομάδες· να ορίσει έναν ανώτατο αριθμό διανυκτερεύσεων κατ’ έτος· ή ένα μέγιστο ποσοστό ακινήτων που μπορούν να εκμισθωθούν για βραχυχρόνια διαμονή κ.λπ.
119.
Ωστόσο, δεν είμαι βέβαιος ότι οποιαδήποτε από τις λύσεις αυτές θα ήταν εξ ορισμού αποτελεσματικότερη από την ανεπιτήδευτη απλότητα ενός συστήματος προηγούμενης χορήγησης άδειας. Εφόσον ο σκοπός είναι πράγματι να περιοριστεί (ή να ανακατευθυνθεί) η προσφορά και, με την άρνηση χορήγησης αδειών για βραχυχρόνιες μισθώσεις, να διατηρηθεί ορισμένη κρίσιμη ποσότητα καταλυμάτων στην αγορά μακροχρόνιων μισθώσεων, τότε τι θα μπορούσε να είναι αποτελεσματικότερο από ένα σύστημα χορήγησης αδειών; Να φορολογηθεί (πιθανόν με υψηλό φόρο) η ανεπιθύμητη υπηρεσία; Ο φόρος αυτός είναι πιθανόν να προσβληθεί αμέσως ως (δυσανάλογος) περιορισμός αφ’ εαυτού. Επιπλέον, είναι πιθανόν να στρεβλώνει, περαιτέρω, άλλες αγορές, χωρίς όμως να λύνει το αρχικό πρόβλημα: το άμεσο πρόβλημα μακροχρόνιας στέγασης.
120.
Συνοψίζοντας, τα συστήματα χορήγησης αδειών αποτελούν σαφώς επιτρεπόμενο από την οδηγία για τις υπηρεσίες μέσο (
46
). Στο συγκεκριμένο πλαίσιο των υπό κρίση υποθέσεων, δεν διακρίνω στοιχεία που να καθιστούν ένα σύστημα χορήγησης αδειών δυσανάλογο αυτό καθεαυτό. Τέλος, γενικότερα, πλην των περιπτώσεων που είναι απλώς αδύνατον να εξηγηθεί ευλόγως για ποιον λόγο έχει θεσπιστεί ένα σύστημα χορήγησης αδειών ή αν αυτό ενέχει προδήλως διακρίσεις, τέτοια συστήματα, ιδίως στον ειδικό τομέα των κοινωνικών επιλογών για λόγους στεγαστικής πολιτικής, μπορεί να θεωρηθεί ότι θα εμπίπτουν παγίως στο επιτρεπτό πεδίο αναλογικών αποτελεσμάτων (
47
).
β) Η αναλογικότητα της απαίτησης λήψης αντισταθμιστικών μέτρων υπό το πρίσμα του άρθρου 10, παράγραφος 2
121.
Επισημαίνεται, εκ προοιμίου, ότι, σε γενικούς όρους, οι εθνικές διατάξεις για τα συστήματα χορήγησης αδειών καθιστούν δυνατή τη θέσπιση αναλογικών συστημάτων χορήγησης αδειών από τους μεγάλους γαλλικούς δήμους. Το γεγονός ότι «οι προϋποθέσεις για τη χορήγηση αδειών [καθορίζονται με απόφαση του δημοτικού συμβουλίου], λαμβανομένων υπόψη των επιδιωκόμενων σκοπών κοινωνικής αναμείξεως, με γνώμονα ιδίως τα χαρακτηριστικά των αγορών οικιακών ακινήτων και την ανάγκη να αποφευχθεί η επιδείνωση της ανεπάρκειας στέγης» (
48
) καθιστά εμφανή την παροχή εξουσιών σε τοπικό επίπεδο. Η απαίτηση συνεκτίμησης των ιδιαιτεροτήτων της τοπικής στεγαστικής αγοράς δύναται να διασφαλίσει ότι κάθε σύστημα χορήγησης αδειών θα είναι προσαρμοσμένο στις τοπικές συνθήκες, οπότε, θεωρητικώς, δεν θα υπερβαίνει το αναγκαίο μέτρο για την καταπολέμηση του στεγαστικού προβλήματος.
122.
Τούτου λεχθέντος, είναι δύσκολο να εκτιμηθεί επακριβώς η αναλογικότητα του επίμαχου στις υπό κρίση υποθέσεις συστήματος χορήγησης αδειών, ιδίως δε των κριτηρίων και των προϋποθέσεων στις οποίες στηρίζεται το σύστημα αυτό, υπό το πρίσμα του άρθρου 10, παράγραφος 2, της οδηγίας για τις υπηρεσίες.
123.
Στη διάταξή του περί παραπομπής, το αιτούν δικαστήριο επικεντρώνεται στις εθνικές διατάξεις, χωρίς να επεκτείνει την εξέτασή του σε επίπεδο δήμου. Επιπλέον, η διάταξη περί παραπομπής είναι, στο σύνολό της, αρκετά λακωνική ως προς τον όγκο στοιχείων και το επίπεδο λεπτομερειών που παρέχει. Το Δικαστήριο έχει λίγα στοιχεία στη διάθεσή του σχετικά με τον τρόπο εφαρμογής των συγκεκριμένων ρυθμίσεων του Δήμου Παρισίων. Κατά συνέπεια, το Δικαστήριο δεν είναι σε θέση να κρίνει αν πληρούνται τα κριτήρια του άρθρου 10, παράγραφος 2, της οδηγίας για τις υπηρεσίες.
124.
Επομένως, απόκειται κυρίως στο αιτούν δικαστήριο, με βάση την κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ του Δικαστηρίου και των εθνικών δικαστηρίων, να εκτιμήσει τη συμβατότητα των προβλεπόμενων με το εθνικό δίκαιο προϋποθέσεων χορήγησης άδειας προς το άρθρο 10, παράγραφος 2, της οδηγίας για τις υπηρεσίες (
49
). Η γενική καθοδήγηση την οποία δύναται να παράσχει το Δικαστήριο, για να συνδράμει το αιτούν δικαστήριο, με βάση τη δικογραφία των κύριων δικών, καθώς και τις γραπτές και προφορικές παρατηρήσεις που έχουν υποβληθεί στο Δικαστήριο (
50
), θα είναι κατ’ ανάγκη ανάλογη προς το επίπεδο στοιχείων που έχει παράσχει το αιτούν δικαστήριο.
125.
Μεταξύ των ενδεχομένως κρίσιμων προϋποθέσεων και κριτηρίων του επίμαχου συστήματος χορήγησης αδειών, υπήρξε μία που προέκυψε με σχετική ευχέρεια από τις δημοτικές ρυθμίσεις του Δήμου Παρισίων: η απαίτηση λήψης αντισταθμιστικών μέτρων. Η εκτίμηση της συμβατότητας της απαίτησης αυτής προς την οδηγία για τις υπηρεσίες, με τον συγκεκριμένο τρόπο με τον οποίο έχει θεσπιστεί από τον Δήμο Παρισίων, απόκειται στο αιτούν δικαστήριο. Βάσει των επιχειρημάτων που έχουν προβληθεί ενώπιον του Δικαστηρίου, πρέπει προφανώς να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στη συμβατότητα της απαίτησης λήψης μέτρων αντιστάθμισης προς το άρθρο 10, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ (αναλογικότητα), αλλά και προς το άρθρο 10, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ (απαγόρευση των διακρίσεων).
126.
Από τις γραπτές παρατηρήσεις που κατέθεσαν οι αναιρεσείουσες και ο Δήμος Παρισίων, καθώς και από την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, φαίνεται να προκύπτει ότι, στο Παρίσι, η λήψη αντισταθμιστικών μέτρων είναι υποχρεωτική προκειμένου να χορηγηθεί άδεια βραχυχρόνιας μίσθωσης επιπλωμένων καταλυμάτων. Με την επιφύλαξη της επαλήθευσης από το αιτούν δικαστήριο, στην πράξη, όποιος επιθυμεί να εκμισθώσει επιπλωμένο διαμέρισμά του για βραχυχρόνια διαμονή, επί παραδείγματι, σε έναν Αμερικάνο στο Παρίσι, πρέπει να αγοράσει εμπορικό ακίνητο (όχι απλώς οπουδήποτε στο Παρίσι, αλλά στο ίδιο δημοτικό διαμέρισμα ή ακόμα και στην ίδια συνοικία) ίδιου μεγέθους με το διαμέρισμα (ή ακόμη και διπλάσιου μεγέθους, σε ορισμένες περιοχές με οικιστικές πιέσεις) και να το μετατρέψει σε οικιακό ακίνητο.
127.
Εκ πρώτης όψεως, ο τρόπος με τον οποίο έχει σχεδιαστεί η υποχρεωτική αυτή λήψη αντισταθμιστικών μέτρων είναι πολύ αποτελεσματικός για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού: να διατηρηθεί περίπου η ίδια κατοικήσιμη επιφάνεια για την αγορά μακροχρόνιας στέγασης. Ωστόσο, είναι ίσως τόσο αποτελεσματικός που αρχίζει, τρόπον τινά, να ματαιώνει εντελώς τον σκοπό που εξυπηρετεί πρωτίστως η υποβολή αίτησης χορήγησης άδειας. Αν ο ιδιοκτήτης οφείλει να αντικαταστήσει το διαμέρισμα που επιθυμεί να αποσύρει από την αγορά μακροχρόνιας στέγασης προσφέροντας την ίδια ή, όπως προκύπτει, ακόμη μεγαλύτερη επιφάνεια τετραγωνικών μέτρων και διαθέτοντάς την στην ίδια αγορά, για ποιον λόγο να κινήσει τη διαδικασία απόσυρσης του πρώτου διαμερίσματος από την αγορά αυτή; Μπορεί η προϋπόθεση αυτή να θεωρηθεί αναλογική;
128.
Όπως επισήμανε ο Δήμος Παρισίων κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, οι ιδιοκτήτες πολλών ακινήτων ή οι κατασκευαστές ακινήτων δεν θα δυσκολευτούν ιδιαίτερα να τηρήσουν την απαίτηση λήψης αντισταθμιστικών μέτρων. Επομένως, ως προς τα πρόσωπα αυτά, η εν λόγω απαίτηση είναι πιθανόν να μην καθιστά δυσανάλογο το σύστημα χορήγησης αδειών του Δήμου Παρισίων.
129.
Ωστόσο, η επισήμανση αυτή εγείρει ένα άλλο ζήτημα: είναι η σχεδιασθείσα από τον Δήμο Παρισίων απαίτηση λήψης αντισταθμιστικών μέτρων αναλογική και έναντι των «μη επαγγελματιών ιδιοκτητών», οι οποίοι κατά κανόνα είναι φυσικά πρόσωπα που έχουν στην κυριότητά τους μόνο ένα επιπλέον διαμέρισμα, όσον αφορά τους όρους πρόσβασής τους στην αγορά βραχυχρόνιας εκμίσθωσης επιπλωμένων καταλυμάτων;
130.
Ένα τυπικό παράδειγμα είναι η περίπτωση του μη επαγγελματία εκμισθωτή ο οποίος τυχαίνει να έχει στην κυριότητά του μια γκαρσονιέρα 20 m2 στο κέντρο του Παρισιού, που δεν είναι η κύρια κατοικία του, καθότι ο ίδιος κατοικεί στα προάστεια. Δεδομένου ότι το επίμαχο σύστημα χορήγησης αδειών και η κύρια προϋπόθεση περί λήψης αντισταθμιστικών μέτρων που αυτό προβλέπει έχουν εφαρμογή σε όλους τους ιδιοκτήτες, ο εν λόγω εκμισθωτής πρέπει επίσης να αγοράσει εμπορικό ακίνητο στην ίδια συνοικία, ίδιου ή διπλάσιου μεγέθους, και να το μετατρέψει σε οικιακό ακίνητο (μακροχρόνιας διαμονής), προκειμένου να εκμισθώσει τη μικρή γκαρσονιέρα στην αγορά της επιλογής του. Είναι η απαίτηση αυτή αναλογική και για αυτούς τους ιδιοκτήτες ακινήτων;
131.
Το τελευταίο αυτό ερώτημα υποδηλώνει ποιο είναι το πραγματικό ζήτημα που φαίνεται να εγείρουν οι προϋποθέσεις που τίθενται στο πλαίσιο του επίμαχου συστήματος χορήγησης αδειών. Το ζήτημα αυτό μπορεί να εξεταστεί είτε σε συνάρτηση με την αναλογικότητα της απαίτησης λήψης αντισταθμιστικών μέτρων για ορισμένες κοινωνικές ομάδες (υπό το πρίσμα του άρθρου 10, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ) είτε ως ζήτημα απαγορευμένης διάκρισης (υπό το πρίσμα του άρθρου 10, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ). Όπως προεκτέθηκε (
51
), δεν υπάρχει κανένας λόγος να ερμηνευθεί η απαγόρευση των διακρίσεων που προβλέπεται στο άρθρο 10, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, υπό την έννοια ότι αφορά μόνο τις διακρίσεις λόγω της ιθαγένειας του παρέχοντος υπηρεσίες. Μπορεί επίσης να αφορά διακρίσεις για άλλους λόγους, ιδίως για τους απαριθμούμενους στο άρθρο 21, παράγραφος 1, του Χάρτη. Η περιουσία καταλέγεται στους εκεί απαριθμούμενους λόγους.
132.
Στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να επαληθεύσει όλα τα ανωτέρω, συμπεριλαμβανομένου του συγκεκριμένου τρόπου εφαρμογής της απαίτησης λήψης αντισταθμιστικών μέτρων. Ωστόσο, κατά την άποψή μου, θα είναι κάπως δύσκολο να εξηγηθεί γιατί η πρόσβαση σε μια προδήλως αρκετά προσοδοφόρα αγορά ορισμένης κατηγορίας υπηρεσιών θα πρέπει να επιφυλάσσεται, στην πραγματικότητα, μόνο στους ευκατάστατους, οι οποίοι μπορούν να συμμορφωθούν με την απαίτηση λήψης αντισταθμιστικών μέτρων και οι οποίοι κατά κανόνα θα είναι νομικά πρόσωπα ή κατασκευαστές ακινήτων, όπως εξέθεσε ο Δήμος Παρισίων. Εκτός αν αυτή ήταν η πραγματική πρόθεση του νομοθέτη που θέσπισε τις εν λόγω ρυθμίσεις (
52
), για ποιον λόγο πρέπει η επιτυχής πρόσβαση στις υπηρεσίες αυτές (
53
) να επιφυλάσσεται, μεταφορικά μιλώντας, σε όσους ήδη παίζουν Monopoly (grandeur nature);
133.
Στο αιτούν δικαστήριο απόκειται εν τέλει να εξετάσει όλα τα στοιχεία αυτά υπό το πρίσμα του άρθρου 10, παράγραφος 2, της οδηγίας για τις υπηρεσίες. Ωστόσο, κλείνοντας το παρόν τμήμα των προτάσεων, κρίνω σκόπιμο να διατυπώσω μια γενική παρατήρηση. Μολονότι οι αναιρεσείουσες υποστήριξαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ότι η απαίτηση λήψης αντισταθμιστικών μέτρων μπορεί να είναι παρωχημένη και ακατάλληλη σε μια εποχή ψηφιακής οικονομίας, δεν συμμερίζομαι την άποψη αυτή. Η απαίτηση λήψης αντισταθμιστικών μέτρων, γενικώς και εξεταζόμενη αυτή καθεαυτήν, θα μπορούσε πράγματι να αποτελέσει τρόπο αντιμετώπισης ενός στεγαστικού προβλήματος. Δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι η απαίτηση αυτή είναι, αφ’ εαυτής, ασυμβίβαστη με το άρθρο 10, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, της οδηγίας για τις υπηρεσίες.
134.
Διάφορες περιπτώσεις προβάλλουν ως πιθανές, στις οποίες η εν λόγω απαίτηση μπορεί να είναι αναλογική σε επίπεδο δήμου, ιδίως εφόσον προβλέπονται ορισμένες εξαιρέσεις από αυτήν, όπως ο περιορισμός της απαίτησης λήψης αντισταθμιστικών μέτρων σε ακίνητα που υπερβαίνουν ορισμένο μέγεθος· ή ο περιορισμός της στους ιδιοκτήτες περισσότερων του ενός οικιακών ακινήτων· ή η χορήγηση προσωρινών αδειών οι οποίες δεν εξαρτώνται από τη λήψη αντισταθμιστικών μέτρων και οι οποίες θα επανεξετάζονται περιοδικώς και ενδεχομένως θα αναδιανέμονται.
135.
Τέλος, η γενικότερη λογική της ύπαρξης πολλαπλών αναλογικών αποτελεσμάτων (
54
) θα πρέπει επίσης να εφαρμοστεί εν προκειμένω, ιδίως κατά την εκτίμηση της αναλογικότητας των επιμέρους προϋποθέσεων. Αν δεν καταλείπεται επαρκές περιθώριο για τοπικά προσαρμοσμένες επιλογές, οποιαδήποτε από τις προϋποθέσεις αυτές θα μπορεί εν τέλει να προσβληθεί, καθότι θα έχουν αναπόφευκτα ως αποτέλεσμα να υπάρχουν θιγόμενοι. Κρίσιμη, σε τελική ανάλυση, είναι η γενικότερη κοινωνική δικαιοσύνη και η λήψη μέτρων που δεν ενέχουν διακρίσεις, με στοιχειοθετημένες αποφάσεις και κατόπιν διαφανούς νομοθετικής διαδικασίας και διαδικασίας διαβούλευσης εντός της οικείας κοινότητας.
136.
Στο πλαίσιο αυτό, η τοπική πολυμορφία όσον αφορά τις συγκεκριμένες προϋποθέσεις χορήγησης άδειας δεν είναι απλώς επιτρεπτή, αλλά και ευκταία. Εφόσον γίνεται δεκτό ότι επιτρέπεται να θεσπίζονται ρυθμίσεις και να συγκεκριμενοποιούνται οι προϋποθέσεις των συστημάτων χορήγησης αδειών σε τοπικό επίπεδο (
55
), η αναλογικότητα των ρυθμίσεων αυτών είναι πιθανόν να εξαρτάται από τη συνεκτίμηση των τοπικών συνθηκών και ιδιαιτεροτήτων. Είναι βεβαίως αληθές ότι λόγω των τοπικών αποκλίσεων αυτών θα υπάρχουν διαφορές στο εσωτερικό ενός κράτους μέλους όσον αφορά την πρόσβαση και τα κατά τόπον ισχύοντα συστήματα, ενδεχόμενο για το οποίο η Επιτροπή, ειδικότερα, εξέφρασε προβληματισμό κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση (
56
). Ωστόσο, αυτό είναι το αναγκαίο τίμημα που πρέπει να καταβληθεί για να υπάρχει μια Ένωση η οποία σέβεται την περιφερειακή και τοπική αυτοδιοίκηση των κρατών μελών της σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ.
3. Η συμμόρφωση με άλλα κριτήρια υπό το πρίσμα του άρθρου 10, παράγραφος 2, της οδηγίας για τις υπηρεσίες
137.
Με το πέμπτο και το έκτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο επιδιώκει, κατ’ ουσίαν, να εξακριβώσει αν οι δύο εθνικές διατάξεις που διέπουν το επίμαχο σύστημα χορήγησης αδειών συνάδουν με τις ειδικότερες υποχρεώσεις του άρθρου 10, παράγραφος 2, της οδηγίας για τις υπηρεσίες.
138.
Ειδικότερα, με το πέμπτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν η έννοια της κατ’ επανάληψη βραχυχρόνιας εκμίσθωσης επιπλωμένων οικιακών ακινήτων, σε περιστασιακή πελατεία η οποία δεν εγκαθιστά σε αυτά την κατοικία της (
57
), στηρίζεται σε σαφή, μη επιδεχόμενα αμφισβήτηση και αντικειμενικά κριτήρια (άρθρο 10, παράγραφος 2, στοιχεία δʹ και εʹ, της οδηγίας για τις υπηρεσίες). Εκτός από την πτυχή της αναλογικότητας, που μόλις εξετάστηκε, αντιλαμβάνομαι ότι με το έκτο προδικαστικό ερώτημα το αιτούν δικαστήριο επιθυμεί να διευκρινιστεί αν η εθνική διάταξη που παρέχει στα δημοτικά συμβούλια την εξουσία να καθορίζουν τις ειδικότερες προϋποθέσεις χορήγησης άδειας (
58
) στηρίζεται σε κριτήρια τα οποία, αυτά καθεαυτά, είναι σαφή και δεν επιδέχονται αμφισβήτηση, είναι αντικειμενικά, έχουν δημοσιοποιηθεί εκ των προτέρων, καθώς και είναι διαφανή και προσβάσιμα (άρθρο 10, παράγραφος 2, στοιχεία δʹ έως ζʹ, της οδηγίας για τις υπηρεσίες).
139.
Οι αναιρεσείουσες υποστηρίζουν ότι οι όροι που χρησιμοποιούνται στην επίμαχη νομοθετική ρύθμιση είναι υπερβολικά ασαφείς, όπως η έννοια «βραχυχρόνια» και η έννοια «περιστασιακή πελατεία η οποία δεν εγκαθιστά σε αυτά την κατοικία της». Επιπλέον, οι προϋποθέσεις χορήγησης της άδειας δεν είναι αρκούντως σαφείς. Η επίμαχη ρύθμιση, στηριζόμενη στον σκοπό της κοινωνικής ποικιλομορφίας ή στην ανάγκη να αποφευχθεί η επιδείνωση της ανεπάρκειας στέγης, παρέχει στους δήμους τη δυνατότητα να αποφασίζουν κατά τη διακριτική τους ευχέρεια τις προϋποθέσεις χορήγησης των αδειών. Οι αναιρεσείουσες ισχυρίζονται επίσης ότι είναι δυσχερής στην πράξη η πρόσβαση στις αποφάσεις του δημοτικού συμβουλίου, έστω και αν αυτές δημοσιεύονται στο δημαρχείο και διαδικτυακά. Η πρώτη επιλογή προϋποθέτει τη μετάβαση στο δημαρχείο, ενώ η δεύτερη δεν είναι επαρκής, επειδή ο ιστότοπος δεν ενημερώνεται πάντοτε και δεν είναι εύχρηστος.
140.
Κατά τον Δήμο Παρισίων και τη Γαλλική Κυβέρνηση, οι προϋποθέσεις είναι αντικειμενικές, εκ των προτέρων γνωστές και πλήρως προσβάσιμες με διάφορα μέσα. Η Γαλλική Κυβέρνηση επικαλείται ειδικότερα το γεγονός ότι, κατά τον χρόνο των κρίσιμων πραγματικών περιστατικών, η έννοια της «περιστασιακής πελατείας η οποία δεν εγκαθιστά σε αυτά την κατοικία της» οριζόταν στο άρθρο D. 324-1 του τουριστικού κώδικα ως η πελατεία που μισθώνει καταλύματα για μία ημέρα, μία εβδομάδα ή έναν μήνα.
141.
Η Επιτροπή φρονεί ότι οι έννοιες που χρησιμοποιούνται στη γαλλική νομοθετική ρύθμιση δεν είναι αρκούντως ακριβείς και διαφανείς, λαμβανομένης υπόψη της προβλεπόμενης με αυτήν πολύπλοκης διοικητικής διαδικασίας.
142.
Αν τα στοιχεία και οι διευκρινίσεις που έχει παράσχει το αιτούν δικαστήριο σε σχέση με τα ζητήματα που εξετάστηκαν προηγουμένως στις παρούσες προτάσεις είναι περιορισμένα, οφείλω να ομολογήσω ότι, όσον αφορά τα συγκεκριμένα αυτά προδικαστικά ερωτήματα του αιτούντος δικαστηρίου, η διάταξη περί παραπομπής δεν περιέχει, στην πράξη, κανένα στοιχείο στο οποίο να μπορεί να στηριχθεί η απάντηση στα ερωτήματα αυτά. Όπως επίσης προκύπτει από τα επιχειρήματα των διαφόρων μετεχόντων στην παρούσα διαδικασία που κατέθεσαν παρατηρήσεις επί των ζητημάτων αυτών, οι απόψεις διαφέρουν όσον αφορά τις (εθνικές ή δημοτικές) ρυθμίσεις που είναι κρίσιμες για την εκτίμηση της συμμόρφωσης με τις συγκεκριμένες υποχρεώσεις που προβλέπονται στο άρθρο 10, παράγραφος 2, στοιχεία δʹ έως ζʹ, της οδηγίας για τις υπηρεσίες. Ενώ ορισμένοι από τους μετέχοντες επικεντρώνονται στην προβαλλόμενη ασάφεια των εννοιών που περιέχονται στην εθνική νομοθετική ρύθμιση, άλλοι εξετάζουν τον τρόπο δημοσίευσης των τοπικών κανονιστικών πράξεων.
143.
Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν μπορώ παρά να διατυπώσω ορισμένες σχετικά αφηρημένες επισημάνσεις. Αντιλαμβάνομαι τον όρο «σαφήνεια» στο άρθρο 10, παράγραφος 2, υπό την έννοια ότι αναφέρεται στην ανάγκη διατύπωσης των κριτηρίων κατά τρόπο εύληπτο για όλους, διά της αποφυγής διφορούμενων διατυπώσεων. Τα αντικειμενικά κριτήρια αποβλέπουν στη διασφάλιση της δίκαιης και αμερόληπτης μεταχείρισης όλων των φορέων και της κατά περίπτωση αξιολόγησης κάθε αίτησης. Η διαφάνεια, η προσβασιμότητα και η δημοσιότητα διασφαλίζουν ότι το σύστημα χορήγησης αδειών είναι κατανοητό από όλους τους πιθανούς αιτούντες και ότι τα διάφορα στάδια της διαδικασίας είναι εκ των προτέρων γνωστά (
59
).
144.
Είναι αληθές ότι το άρθρο L. 631-7, έκτο εδάφιο, του κώδικα κατασκευών και κατοικιών (η «κατ’ επανάληψη»«βραχυχρόνια» εκμίσθωση επιπλωμένων οικιακών ακινήτων, σε «περιστασιακή πελατεία η οποία δεν εγκαθιστά σε αυτά την κατοικία της») περιέχει αόριστες ως ένα βαθμό έννοιες. Τούτο όμως είναι απολύτως κατανοητό, λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι προορίζεται να καταλείπει ορισμένο περιθώριο στα δημοτικά συμβούλια για την περαιτέρω διευκρίνιση του νοήματος των εννοιών αυτών.
145.
Φρονώ ότι το Δικαστήριο δεν θα πρέπει να επιδοθεί σε αφηρημένες αναλύσεις περί του τι θα μπορούσε ευλόγως να εμπίπτει στην έννοια «βραχυχρόνια» (
60
), η οποία είναι κεντρικής σημασίας στις περιπτώσεις που αφορούν τη βραχυχρόνια εκμίσθωση επιπλωμένων ακινήτων. Μπορεί μόνο να διατυπωθεί η άποψη ότι, εφόσον ορισμένες ημέρες ή ορισμένες εβδομάδες εμπίπτουν προδήλως στο φυσιολογικό νόημα της έννοιας «βραχυχρόνια», τούτο δεν θα ισχύει πιθανώς για τις περιόδους που υπερβαίνουν ορισμένους μήνες, ούτε, κατά μείζονα λόγο, για ένα ολόκληρο έτος. Ευλόγως μπορεί να υποτεθεί ότι όσο μεγαλύτερη είναι η περίοδος τόσο λιγότερο κατάλληλο θα είναι το σύστημα χορήγησης αδειών. Μετά το πέρας ορισμένου χρονικού διαστήματος, είναι αμφίβολο αν το εν λόγω σύστημα θα εξακολουθεί να είναι κατάλληλο για την επίτευξη του σκοπού της καταπολέμησης της έλλειψης οικημάτων για μακροχρόνια στέγαση. Ωστόσο, πολλές (διαφορετικές) λύσεις είναι βεβαίως απολύτως αποδεκτές, σε εύλογο πλαίσιο, και, επομένως, αναλογικές.
146.
Τέλος, όσον αφορά τη δυνατότητα πρόσβασης και τη δημοσιότητα, αδυνατώ να κατανοήσω την άποψη των αναιρεσειουσών όσον αφορά τους λόγους για τους οποίους δεν αρκεί η δημοσίευση των δημοτικών ρυθμίσεων στο δημαρχείο και διαδικτυακά στον ιστότοπο του Δήμου Παρισίων. Πέραν της γενικής αυτής επισήμανσης, ο ρόλος του Δικαστηρίου δεν είναι να καταστεί διαχειριστής ιστοσελίδας (ή arbiter webelegantiae) όσον αφορά τον ιστότοπο του Δήμου Παρισίων και να υπεισέλθει στο ζήτημα αν το σχετικό περιβάλλον εργασίας (interface) ενημερώνεται επαρκώς και αν είναι προσβάσιμο από όλους, ιδίως από τους πιθανούς αιτούντες άδεια.
V. Πρόταση
147.
Προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα ερωτήματα του Cour de cassation (Ανωτάτου Ακυρωτικού Δικαστηρίου, Γαλλία) ως εξής:
–
Η οδηγία 2006/123/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά, έχει εφαρμογή σε εθνικές και δημοτικές διατάξεις που διέπουν την πρόσβαση στην υπηρεσία της κατ’ επανάληψη, εξ επαχθούς αιτίας, ακόμη και όχι κατ’ επάγγελμα τελούμενης βραχυχρόνιας εκμίσθωσης οικιακών ακινήτων σε περιστασιακή πελατεία η οποία δεν εγκαθιστά σε αυτά την κατοικία της.
–
Εφόσον οι εν λόγω εθνικές και δημοτικές διατάξεις καθιερώνουν διαδικασία για την έκδοση απόφασης που επιτρέπει την πρόσβαση στην παροχή των υπηρεσιών αυτών, οι διατάξεις αυτές συνιστούν σύστημα χορήγησης αδειών σύμφωνα με τα άρθρα 9 έως 13 της οδηγίας 2006/123.
–
Το άρθρο 9, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2006/123 έχει την έννοια ότι ο σκοπός της καταπολέμησης του προβλήματος της ανεπάρκειας οικημάτων για μακροχρόνια στέγαση συνιστά επιτακτικό λόγο δημόσιου συμφέροντος, δυνάμενο να δικαιολογήσει εθνικό μέτρο το οποίο, όσον αφορά ορισμένες γεωγραφικές ζώνες, εξαρτά από τη λήψη άδειας την κατ’ επανάληψη βραχυχρόνια εκμίσθωση οικιακών ακινήτων σε περιστασιακή πελατεία η οποία δεν εγκαθιστά σε αυτά την κατοικία της.
–
Η οδηγία 2006/123 έχει την έννοια ότι επιτρέπει εθνικές και δημοτικές διατάξεις που εξαρτούν από τη λήψη άδειας την κατ’ επανάληψη βραχυχρόνια εκμίσθωση οικιακών ακινήτων σε περιστασιακή πελατεία η οποία δεν εγκαθιστά σε αυτά την κατοικία της, υπό την προϋπόθεση ότι οι διατάξεις αυτές πληρούν τις απαιτήσεις που προβλέπονται με το άρθρο 10, παράγραφος 2, της οδηγίας 2006/123, ιδίως δε τις προϋποθέσεις της αναλογικότητας και της τήρησης της αρχής της απαγόρευσης των διακρίσεων, στοιχείο που απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.
(
1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.
(
2
)	Βλ., ιδίως, απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112), όσον αφορά την Airbnb, και αποφάσεις της 20ής Δεκεμβρίου 2017, Asociación Profesional Elite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981), και της 10ης Απριλίου 2018, Uber France (C‑320/16, EU:C:2018:221), όσον αφορά την Uber.
(
3
)	Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 12ης Δεκεμβρίου 2006 (ΕΕ 2006, L 376, σ. 36).
(
4
)	Άρθρα L. 631-7 και L. 631-7-1 του κώδικα κατασκευών και κατοικιών.
(
5
)	Ενώ η εθνική νομοθετική ρύθμιση θέτει τη γενική προϋπόθεση της προηγούμενης λήψης άδειας για τη βραχυχρόνια εκμίσθωση επιπλωμένων ακινήτων, οι δημοτικές ρυθμίσεις προορίζονται να τη συγκεκριμενοποιήσουν, σύμφωνα με το άρθρο L. 631-7-1, τέταρτο εδάφιο, του κώδικα κατασκευών και κατοικιών. Το άρθρο αυτό παρέχει στο δημοτικό συμβούλιο την εξουσία να καθορίζει τις προϋποθέσεις χορήγησης άδειας και τις απαιτήσεις λήψης αντισταθμιστικών μέτρων ανά συνοικία (quartier) και, κατά περίπτωση, ανά δημοτικό διαμέρισμα (arrondissement).
(
6
)	Βλ., περαιτέρω, σημεία 81 έως 85 των παρουσών προτάσεων.
(
7
)	Η Γαλλική Κυβέρνηση επισήμανε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, χωρίς ο ισχυρισμός αυτός να αντικρουστεί από κανέναν άλλο μετέχοντα στη διαδικασία, ότι η βραχυχρόνια εκμίσθωση επιπλωμένων ακινήτων είναι κατά μέσο όρο 1,8 φορές επικερδέστερη από τη μακροχρόνια εκμίσθωση επιπλωμένων ακινήτων.
(
8
)	Ωστόσο, έχει ερμηνευτική αξία. Πρβλ. απόφαση της 23ης Δεκεμβρίου 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843, σκέψη 32).
(
9
)	«Τα κράτη μέλη θα πρέπει να μεριμνήσουν ώστε οι ρυθμίσεις της οδηγίας για τις υπηρεσίες να έχουν εφαρμογή σε ευρύ φάσμα δραστηριοτήτων, ανεξαρτήτως του αν αυτές παρέχονται σε επιχειρήσεις ή σε καταναλωτές [όπως] […] οι υπηρεσίες εκμίσθωσης […] κ.λπ.», Ευρωπαϊκή Επιτροπή (Γενική Διεύθυνση Εσωτερικής Αγοράς και Υπηρεσιών), Υπηρεσία Επισήμων Εκδόσεων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, 2007, σ. 10.
(
10
)	Βλ. προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Szpunar στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις X και Visser (C‑360/15 και C‑31/16, EU:C:2017:397, σημεία 130 έως 139).
(
11
)	Πρβλ. αποφάσεις της 12ης Ιουλίου 2005, Alliance for Natural Health κ.λπ. (C‑154/04 και C‑155/04, EU:C:2005:449, σκέψη 59), και της 21ης Δεκεμβρίου 2011, Ziolkowski και Szeja (C‑424/10 και C‑425/10, EU:C:2011:866, σκέψεις 42 και 43). Βλ. όμως, για μια ελαστικότερη προσέγγιση όσον αφορά την κανονιστική πυκνότητα των αιτιολογικών σκέψεων, απόφαση της 25ης Ιουλίου 2018, Confédération paysanne κ.λπ. (C‑528/16, EU:C:2018:583, σκέψεις 44 έως 46 και 51).
(
12
)	Διαφορετικά, θα επρόκειτο πράγματι για αρκετά ιδιόμορφο τρόπο διατύπωσης, αν ο κατάλογος αυτός έπρεπε να ερμηνευθεί ως κατάλογος εξαιρέσεων (κατά κατηγορία) από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας οι οποίες θα μπορούσαν να προστίθενται κατά βούληση και χωρίς κανένα γενικό κατευθυντήριο κριτήριο ως προς τον χαρακτήρα τους.
(
13
)	Απόφαση της 30ής Ιανουαρίου 2018, X και Visser (C‑360/15 και C‑31/16, EU:C:2018:44) (στο εξής: απόφαση Visser).
(
14
)	Όπ.π., σκέψη 124.
(
15
)	Όπ.π., σκέψεις 123 έως 124.
(
16
)	Πέραν της αιτιολογικής σκέψης 9, πρώτη περίοδος, η οποία επίσης τονίζει την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή την άσκησή της, βλ. άρθρο 4, παράγραφος 6, και άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας για τις υπηρεσίες.
(
17
)	Όσον αφορά τις προκλήσεις που θέτει η οικονομία peer-to-peer για τη νομοθεσία γενικότερα, βλ., επί παραδείγματι, Conseil d’État, Puissance publique et plateformes numériques: accompagner l’“ubérisation”, Étude annuelle 2017, La Documentation Française, 2017.
(
18
)	Όσον αφορά, ειδικότερα, τα καθεστώτα χορήγησης αδειών υπό το πρίσμα των διατάξεων των Συνθηκών, βλ., επί παραδείγματι, αποφάσεις της 24ης Μαρτίου 2011, Επιτροπή κατά Ισπανίας (C‑400/08, EU:C:2011:172, σκέψεις 65 έως 70), και της 22ας Ιουνίου 2017, Unibet International (C‑49/16, EU:C:2017:491, σκέψη 33 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
19
)	Βλ. απόφαση Visser, σκέψη 115.
(
20
)	Απόφαση της 1ης Οκτωβρίου 2015, Trijber και Harmsen (C‑340/14 και C‑341/14, EU:C:2015:641), στην οποία θεωρήθηκε δεδομένο ότι οι δύο επίμαχες δέσμες ρυθμίσεων συνιστούσαν συστήματα χορήγησης αδειών.
(
21
)	Βλ. απόφαση της 14ης Ιουλίου 2016, Promoimpresa κ.λπ. (C‑458/14 και C‑67/15, EU:C:2016:558, σκέψη 41).
(
22
)	Βλ. απόφαση της 26ης Σεπτεμβρίου 2018, Van Gennip κ.λπ. (C‑137/17, EU:C:2018:771).
(
23
)	Βλ. απόφαση της 4ης Ιουλίου 2019, Kirschstein (C‑393/17, EU:C:2019:563, σκέψη 64).
(
24
)	Βλ. απόφαση Visser, σκέψεις 119 έως 120.
(
25
)	Βλ. απόφαση Visser, σκέψη 110.
(
26
)	Σημεία 31 έως 35 των παρουσών προτάσεων.
(
27
)	Απηχώντας, επομένως, τη γενική αρχή ότι, εκτός αν είναι απολύτως αναγκαίο, η πρόσβαση στην παροχή υπηρεσιών δεν πρέπει να εξαρτάται από κανένα σύστημα χορήγησης αδειών (βλ. σημείο 67 των παρουσών προτάσεων).
(
28
)	Ορισμένα από τα κριτήρια αυτά έχουν μνημονευθεί από το Δικαστήριο και σε συνάρτηση με τις διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου για την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών και την ελευθερία εγκατάστασης. Πρβλ., επί παραδείγματι, αποφάσεις της 3ης Ιουνίου 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, σκέψη 50 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), και της 13ης Φεβρουαρίου 2014, Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68, σκέψη 27), στις οποίες το Δικαστήριο έθεσε την απαίτηση ότι τα καθεστώτα προηγουμένης διοικητικής αδείας πρέπει να στηρίζονται σε κριτήρια που είναι αντικειμενικά, μη ενέχοντα διακρίσεις και εκ των προτέρων γνωστά στις οικείες επιχειρήσεις.
(
29
)	Όπως επίσης επιβεβαιώνεται από το εκδοθέν από την Επιτροπή Εγχειρίδιο εφαρμογής της οδηγίας για τις υπηρεσίες, στη σ. 26: «[τ]α κριτήρια που ορίζονται στο άρθρο 10, παράγραφος 2, πρέπει να εφαρμόζονται στα συστήματα χορήγησης άδειας που διέπουν την πρόσβαση σε δραστηριότητες παροχής υπηρεσιών και την άσκησή τους σε όλα τα επίπεδα». Η υπογράμμιση δική μου.
(
30
)	Βλ., επί παραδείγματι, αποφάσεις της 22ας Ιανουαρίου 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, σκέψη 42), της 17ης Οκτωβρίου 2013, Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:661, σκέψη 25), και της 4ης Μαΐου 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, σκέψη 155).
(
31
)	Βλ. αποφάσεις της 22ας Ιανουαρίου 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, σκέψη 45 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), της 17ης Οκτωβρίου 2013, Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:661, σκέψη 28), και της 21ης Δεκεμβρίου 2016, ΑΓΕΤ Ηρακλής (C‑201/15, EU:C:2016:972, σκέψη 85).
(
32
)	Βλ., επί παραδείγματι, αποφάσεις της 22ας Ιανουαρίου 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, σκέψεις 46 έως 48), και της 20ής Δεκεμβρίου 2017, Polkomtel (C‑277/16, EU:C:2017:989, σκέψη 51).
(
33
)	Βλ., επί παραδείγματι, απόφαση της 21ης Μαΐου 2019, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (δικαιώματα επικαρπίας επί γεωργικών γαιών) (C‑235/17, EU:C:2019:432, σκέψη 68 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
34
)	Βλ., επί παραδείγματι, απόφαση της 13ης Ιουνίου 2017, Florescu κ.λπ. (C‑258/14, EU:C:2017:448, σκέψη 51 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
35
)	Βλ., επί παραδείγματι, αποφάσεις της 15ης Μαρτίου 2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213, σκέψη 37), της 13ης Ιουνίου 2017, Florescu κ.λπ. (C‑258/14, EU:C:2017:448, σκέψη 49), και της 12ης Φεβρουαρίου 2019, TC (C‑492/18 PPU, EU:C:2019:108, σκέψη 57).
(
36
)	Βλ., επί παραδείγματι, αποφάσεις του ΕΔΔΑ της 19ης Δεκεμβρίου 1989, Mellacher κ.λπ. κατά Αυστρίας (CE:ECHR:1989:1219JUD001052283, § 45, 48, 53 και 55), όσον αφορά μειώσεις μισθώματος που επιβλήθηκαν στους ιδιοκτήτες από το κράτος για κοινωνικούς λόγους και είχαν ως αποτέλεσμα τη στέρηση μέρους του εισοδημάτων τους από τα ακίνητα, της 19ης Ιουνίου 2006, Hutten-Czapska κατά Πολωνίας (CE:ECHR:2006:0619JUD003501497, § 167, 224 και 225), με την οποία κρίθηκε δυσανάλογη η επιβάρυνση των εκμισθωτών στο πλαίσιο ενός κρατικού καθεστώτος ελέγχου των μισθωμάτων, το οποίο είχε, συγκεκριμένα, ως σκοπό την καταπολέμηση της έλλειψης διαμερισμάτων προς μίσθωση σε προσιτά επίπεδα μισθώματος στην Πολωνία, της 26ης Σεπτεμβρίου 2006, Fleri Soler και Camilleri κατά Μάλτας (CE:ECHR:2006:0926JUD003534905, § 60, 68 και 75), όσον αφορά κρατικό μέτρο που επέβαλε τη συνέχιση μισθωτικής σχέσης με αντικείμενο το ακίνητο των προσφευγόντων, και της 12ης Ιουνίου 2012, Lindheim κ.λπ. κατά Νορβηγίας (CE:ECHR:2012:0612JUD001322108, § 134 έως 135), με την οποία διαπιστώθηκε δυσανάλογη κοινωνική και οικονομική επιβάρυνση του εκμισθωτή λόγω του γεγονότος ότι οι μισθωτές μπορούσαν να ζητήσουν την επ’ αόριστον ανανέωση των συμβάσεων μίσθωσης ακινήτων, με αμετάβλητους όρους, αντί της εξαγοράς.
(
37
)	Υπενθυμίζεται ότι η Γαλλική Κυβέρνηση επισήμανε, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ότι η βραχυχρόνια εκμίσθωση επιπλωμένων ακινήτων είναι κατά πολύ επικερδέστερη από τη μακροχρόνια εκμίσθωση (βλ. υποσημείωση 7 των παρουσών προτάσεων).
(
38
)	Βλ., επί παραδείγματι, αποφάσεις της 23ης Σεπτεμβρίου 2003, Ospelt και Schlössle Weissenberg (C‑452/01, EU:C:2003:493, σκέψη 39), στην οποία το Δικαστήριο έκρινε, ιδίως, ότι η διευκόλυνση της ορθολογικής χρήσης των διαθέσιμων γαιών, με συγκράτηση της οικιστικής πίεσης, συνιστά θεμιτό κοινωνικό σκοπό, και της 1ης Οκτωβρίου 2009, Woningstichting Sint Servatius (C‑567/07, EU:C:2009:593, σκέψεις 29 έως 30 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), στην οποία το Δικαστήριο υπέμνησε ότι εθνικές κανονιστικές ρυθμίσεις μπορούν να περιορίζουν την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων με σκοπό τη συγκράτηση των οικιστικών πιέσεων ή τη διατήρηση, για λόγους πολεοδομικούς και χωροταξικούς, μόνιμου πληθυσμού στις αγροτικές περιοχές.
(
39
)	Βλ., επί παραδείγματι, απόφαση της 8ης Μαΐου 2013, Libert κ.λπ. (C‑197/11 και C‑203/11, EU:C:2013:288, σκέψεις 49 έως 52).
(
40
)	Βλ. απόφαση Visser, σκέψεις 134 έως 135.
(
41
)	Βλ. απόφαση της 1ης Οκτωβρίου 2009, Woningstichting Sint Servatius (C‑567/07, EU:C:2009:593, σκέψη 30), όσον αφορά την απαίτηση προηγούμενης χορήγησης άδειας για σχετικό με ακίνητα επενδυτικό σχέδιο. Πρβλ., επίσης, απόφαση της 15ης Οκτωβρίου 2009, Busley και Cibrian Fernandez (C‑35/08, EU:C:2009:625, σκέψη 32).
(
42
)	Βλ., προσφάτως, επί παραδείγματι, απόφαση της 7ης Νοεμβρίου 2018, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (C‑171/17, EU:C:2018:881, σκέψη 80).
(
43
)	Συγκεκριμένα, μεταξύ των ημεδαπών και των αλλοδαπών παρεχόντων υπηρεσίες. Βλ., επί παραδείγματι, απόφαση της 20ής Φεβρουαρίου 2001, Analir κ.λπ. (C‑205/99, EU:C:2001:107, σκέψη 25 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
44
)	Άρθρο L. 631-7, πρώτο εδάφιο, του κώδικα κατασκευών και κατοικιών. Ενώ η λήψη άδειας είναι υποχρεωτική στις πόλεις αυτές, φαίνεται ότι η νομοθεσία δεν εμποδίζει τις μικρότερες πόλεις να θεσπίσουν σύστημα χορήγησης αδειών, εφόσον τα χαρακτηριστικά της στεγαστικής αγοράς τους το απαιτούν.
(
45
)	Άρθρο L. 631-7-1-A, πέμπτο εδάφιο, του κώδικα κατασκευών και κατοικιών. Για να χαρακτηριστεί οίκημα ως κύρια κατοικία του εκμισθωτή, πρέπει να κατοικείται από τον εκμισθωτή ή τον/την σύζυγό του ή από συντηρούμενο πρόσωπο για τουλάχιστον οκτώ μήνες κατ’ έτος, εξαιρουμένων των περιπτώσεων στις οποίες συντρέχουν λόγοι επαγγελματικών υποχρεώσεων, υγείας ή ανωτέρας βίας.
(
46
)	Βλ. τα παραδείγματα που παρατίθενται στο σημείο 68 των παρουσών προτάσεων.
(
47
)	Σημεία 92 έως 95 των παρουσών προτάσεων.
(
48
)	Άρθρο L. 631-7-1, τέταρτο εδάφιο, του κώδικα κατασκευών και κατοικιών.
(
49
)	Βλ., επί παραδείγματι, απόφαση της 4ης Ιουλίου 2019, Kirschstein (C‑393/17, EU:C:2019:563, σκέψεις 66 έως 82).
(
50
)	Βλ., επί παραδείγματι, απόφαση της 26ης Σεπτεμβρίου 2018, Van Gennip κ.λπ. (C‑137/17, EU:C:2018:771, σκέψεις 79 έως 81 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
51
)	Σημείο 113 των παρουσών προτάσεων.
(
52
)	Σε μια τόσο απίθανη περίπτωση, μολονότι θα μπορούσε πράγματι να υποστηριχθεί, κάπως κυνικά, ότι η προϋπόθεση αυτή είναι, στην πραγματικότητα, αναλογική προς τον συγκεκριμένο αυτόν σκοπό, ο εν λόγω ισχυρισμός θα μπορούσε να προκαλέσει καταιγισμό νέων ζητημάτων.
(
53
)	Επισημαίνω συμπληρωματικά: εφόσον όμως δεν υφίστανται εύλογες απαιτήσεις ως προς το κεφάλαιο ή το χαρτοφυλάκιο ακινήτων που να είναι συνυφασμένες με τη φύση της υπηρεσίας την οποία αφορά η χορήγηση άδειας. Υπάρχουν βεβαίως άλλα είδη δραστηριοτήτων παροχής υπηρεσιών σε συνάρτηση με τις οποίες θα ήταν απολύτως κατάλληλες οι απαιτήσεις ως προς το κεφάλαιο, το καθεστώς ή το χαρτοφυλάκιο ακινήτων.
(
54
)	Σημεία 92 έως 98 των παρουσών προτάσεων.
(
55
)	Βλ. άρθρο 10, παράγραφος 2, σε συνδυασμό με άρθρο 10, παράγραφος 7.
(
56
)	Καίτοι δεν ήταν πάντως απολύτως σαφές αν οι προβληματισμοί αυτοί εκφράστηκαν σε συνάρτηση με την αναλογικότητα της εν λόγω τοπικής ρύθμισης ή σε συνάρτηση με τη σαφήνεια και τον αναμφισβήτητο χαρακτήρα της.
(
57
)	Άρθρο L. 631-7, έκτο εδάφιο, του κώδικα κατασκευών και κατοικιών.
(
58
)	Άρθρο L. 631-7, τέταρτο εδάφιο, του κώδικα κατασκευών και κατοικιών.
(
59
)	Πρβλ., επίσης, Εγχειρίδιο εφαρμογής της οδηγίας για τις υπηρεσίες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, σ. 25.
(
60
)	Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, οι αναιρεσείουσες υποστήριξαν ότι ο όρος «βραχυχρόνια» έχει οριστεί με διαφορετικό τρόπο από τον κάθε γαλλικό δήμο, με τη σχετική διάρκεια να εκτείνεται, όπως προκύπτει, από τρεις ή οκτώ συνεχείς μήνες μέχρι σχεδόν ένα έτος.