OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PEDRA CRUZA VILLALÓNA
przedstawiona w dniu 19 lipca 2012 r.(1)
Sprawa C‑367/11
Déborah Prete
przeciwko
Office national de l’emploi
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Cour de cassation (Belgia)]
Swobodny przepływ pracowników – Zasiłki dla młodzieży poszukującej pierwszej pracy – Uprawnienie osób poszukujących pracy do otrzymania zasiłków – Przyznanie zasiłku uzależnione od odbycia przynajmniej sześciu lat nauki w państwie przyjmującym – Dyskryminacja pośrednia – Proporcjonalność
1.        Belgijski Cour de cassation przedstawia niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, aby Trybunał Sprawiedliwości po raz kolejny wypowiedział się w przedmiocie belgijskiego systemu zasiłków socjalnych dla młodzieży poszukującej pierwszego zatrudnienia (zwanych dalej „zasiłkami absolwenckimi”). Po wydaniu wyroków w sprawach Deak(2), Kziber(3), Komisja przeciwko Belgii(4), D’Hoop(5) i Ionnidis(6) uregulowanie belgijskie przeszło szereg zmian w celu sukcesywnego dostosowania go do wymogów związanych ze swobodą przepływu osób i pracowników. Pomimo tego ostatnia reforma w dalszym ciągu rodzi wątpliwości, ponieważ wymaga się od ubiegających się o to świadczenie uprzedniego odbycia przynajmniej sześciu lat nauki w belgijskiej placówce oświatowej. Warunkiem tym objęci są obywatele innych państw członkowskich, którzy odbyli naukę w innym niż Belgia państwie członkowskim, co ma miejsce w przypadku skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym.
2.        Niniejsza sprawa pozwoli Trybunałowi rozwinąć orzecznictwo dotyczące świadczeń socjalnych w kontekście osób poszukujących zatrudnienia. Dziedzina ta, która od wydania wyroku w sprawie Collins(7) była przedmiotem ciągłego rozwoju orzeczniczego oraz ustawodawczego, w dalszym ciągu wymaga rozstrzygnięcia przez sądy Unii, w szczególności odnośnie do istnienia związku pomiędzy poszukującym pracy a państwem przyjmującym, która jest delikatną kwestią uzasadniającą uzasadnia przedstawienie tejże opinii.
I –    Ramy prawne
A –    Ramy prawne Unii
3.         Zgodnie z art. 18 WE (art. 21 TFUE) „każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktacie i przepisów przyjętych w celu jego wykonania”.
4.        Artykuł 39 WE (art. 45 TFUE) dotyczący swobody przepływu pracowników stanowi:
„1. Zapewnia się swobodę przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty.
2.      Obejmuje ona zniesienie wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową między pracownikami państw członkowskich w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy.
3.      Z zastrzeżeniem ograniczeń uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego, swoboda ta obejmuje prawo:
a)      ubiegania się o rzeczywiście oferowane miejsca pracy;
b)      swobodnego przemieszczania się w tym celu po terytorium państwa członkowskich;
[...]”.
5.        Rozporządzenie nr 1612/68 w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty (uchylone ostatnio przez rozporządzenie nr 492/11)(8) stanowi w art. 3 i 7, co następuje:
„Artykuł 3
1.      Na mocy niniejszego rozporządzenia nie stosuje się przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państwa członkowskiego, jeżeli:
–        ograniczają lub uzależniają od spełnienia warunków, które nie dotyczą obywateli tego państwa, przyjmowanie wniosków, składanie ofert pracy, dostęp do zatrudnienia i jego wykonywanie przez cudzoziemców; albo
–        mimo zakresu stosowania bez względu na przynależność państwową mają na celu lub są wyłącznym lub głównym skutkiem niedopuszczania obywateli innych państw członkowskich do oferowanego miejsca pracy.
[...]
Artykuł 7
1.      Pracownik będący obywatelem państwa członkowskiego nie może być na terytorium innego państwa członkowskiego ze względu na swą przynależność państwową traktowany odmiennie niż pracownicy krajowi pod względem warunków zatrudnienia i pracy, w szczególności warunków wynagrodzenia, zwolnienia i, jeżeli straci pracę, powrotu do pracy lub ponownego zatrudnienia.
2.      Pracownik korzysta z takich samych przywilejów socjalnych i podatkowych jak pracownicy krajowi.
[...]”.
B –    Krajowe ramy prawne
6.         Artykuł 36 ust. 1 dekretu królewskiego z dnia 25 listopada 1991 r. o bezrobociu stanowi, że aby móc ubiegać się o zasiłek absolwencki, młody pracownik musi spełnić następujące warunki:
„1º      nie podlega już obowiązkowi szkolnemu;
2º      a) ukończył pełny cykl nauki, uzyskując wykształcenie średnie wyższego stopnia lub wykształcenie średnie techniczne, artystyczne lub zawodowe w placówce oświatowej subsydiowanej lub uznanej przez jedną ze wspólnot;
[...]
j)      uzyskał dyplom lub tytuł wydany przez jedną ze wspólnot równoważny ze świadectwem określonym w lit. b) albo tytuł uprawniający do podjęcia studiów wyższych; litera ta znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy [ubiegający się] odbył wcześniej przynajmniej sześć lat nauki w placówce oświatowej prowadzonej, uznanej lub subsydiowanej przez jedną ze wspólnot
[...]”.
7.        Wyżej cytowana litera j) została wprowadzona dekretem królewskim z dnia 11 lutego 2003 r. w następstwie wyroku Trybunału w sprawie D’Hoop.
II – Stan faktyczny
8.        D. Prete, urodzona w 1981 r., jest obywatelką francuską i od 2001 r. małżonką obywatela belgijskiego. W roku, w którym zawarła związek małżeński, D. Prete zamieszkała w Belgii ze swoim mężem i niedługo po tym, dnia 1 lutego 2002 r., zarejestrowała się jako osoba poszukująca pracy w belgijskim urzędzie zatrudnienia.
9.        Od 3 do 8 czerwca 2002 r. oraz w dniu 5 września 2002 r. D. Prete wykonywała pracę na podstawie umowy o pracę na czas określony.
10.      W dniu 1 czerwca 2003 r. D. Prete złożyła do belgijskiego organu wniosek o zasiłek absolwencki, świadczenie na rzecz młodych osób, które ukończyły naukę i poszukują pierwszego zatrudnienia. Decyzją z dnia 11 września 2003 r. wniosek został oddalony z tej przyczyny, że D. Prete nie odbyła przynajmniej sześciu lat nauki w Belgii zgodnie z dekretem królewskim z dnia 25 listopada 1991 r.
11.      W rzeczywistości bowiem D. Prete uzyskała średnie wykształcenie we Francji, gdzie otrzymała zawodowy dyplom licencjata w dziedzinie obsługi sekretariatu. W związku z tym nie spełniała jednego z podstawowych warunków określonych w ww. dekrecie królewskim.
12.      D. Prete w pierwszej instancji zaskarżyła decyzję odmowną do Tribunal du travail de Tournai, który uwzględnił skargę. Jednakże pozwany organ administracji publicznej, Office national de l’emploi, wniósł apelację od tego wyroku. W drugiej instancji Cour du travail de Mons uznał odmowną decyzję administracyjną za zgodną z prawem, co było podstawą złożenia przez D. Prete skargi kasacyjnej do belgijskiego Cour de cassation, który wystąpił z niniejszym wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
III – Pytanie prejudycjalne skierowane do Trybunału
13.      W dniu 11 lipca 2011 r. w sekretariacie Trybunału został złożony wniosek belgijskiego Cour de cassation, w którym sformułowano dwa następujące pytania:
„1)      Czy art. 12, 17, 18 oraz, stosownie do okoliczności, art. 39 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską w wersji ujednoliconej w Amsterdamie w dniu 2 października 1997 r. sprzeciwiają się przepisowi prawa krajowego takiemu jak art. 36 ust. 1 pkt 2 lit. j) belgijskiego dekretu królewskiego z dnia 25 listopada 1991 r. o bezrobociu, który uzależnia uzyskanie prawa do zasiłku absolwenckiego przez młodego obywatela Unii Europejskiej niebędącego pracownikiem w rozumieniu art. 39 traktatu, który ukończył naukę na poziomie szkoły średniej w Unii Europejskiej, lecz nie w placówce oświatowej prowadzonej, finansowanej albo uznawanej przez jedną ze wspólnot Belgii, i który uzyskał świadectwo wydane przez jedną z tych wspólnot stwierdzający równoważność takiej nauki ze świadectwem ukończenia nauki wydawanym przez właściwą komisję jednej z tych wspólnot po ukończeniu nauki w tych belgijskich placówkach oświatowych lub też świadectwo uprawniające do podjęcia studiów wyższych, od warunku wcześniejszego ukończenia przez niego sześcioletniej nauki w placówce oświatowej prowadzonej, finansowanej albo uznawanej przez jedną ze wspólnot Belgii, jeżeli ten warunek jest wyłączny i bezwzględny?
2)      W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej, czy okoliczności, że absolwent, o którym mowa w pytaniu pierwszym, który nie ukończył sześcioletniej nauki w belgijskiej placówce oświatowej, mieszka w Belgii ze swoim belgijskim współmałżonkiem i jest zarejestrowany jako osoba poszukująca zatrudnienia w belgijskim urzędzie zatrudnienia, stanowią okoliczności, które należy uwzględnić w celu dokonania oceny związku pomiędzy absolwentem a belgijskim rynkiem pracy w świetle art. 12, 17, 18 i, stosownie do okoliczności, art. 39 traktatu? W jakiej mierze należy uwzględnić okres zamieszkania, czas trwania związku małżeńskiego i czas zarejestrowania w charakterze osoby poszukującej zatrudnienia?”.
14.      Uwagi na piśmie złożyli: pełnomocnik D. Prete, rządy belgijski i czeski oraz Komisja.
IV – W przedmiocie pytań prejudycjalnych skierowanych przez Cour de cassation
15.      Tytułem wstępu podkreślę, że dwa przedstawione przez sąd odsyłający pytania dotyczą zasadniczo tej samej kwestii: możliwego naruszenia jednej lub kilku swobód przepływu. Podczas gdy pierwsze pytanie dotyczy istnienia ograniczenia, tak drugie dotyczy możliwego uzasadnienia, w przypadku uznania, iż uregulowanie stanowi w rzeczywistości takie ograniczenie.
16.      Sąd odsyłający ma również wątpliwości co do swobody mającej zastosowanie w niniejszej sprawie. W swoim pierwszym pytaniu odwołuje się do art. 12 WE, 17 WE, 18 WE i 39 WE, a ponadto czyni to w sposób alternatywny, dając w ten sposób do zrozumienia, że domaga się naszej współpracy w ustaleniu odpowiedniego przepisu.
17.      W rzeczywistości w niniejszej sprawie mamy do czynienia z ubiegającą się o zatrudnienie Francuzką zamieszkałą w Belgii, gdzie zawarła związek małżeński z obywatelem belgijskim, która wnioskuje o zasiłek absolwencki przewidziany dla osób, które ukończyły naukę i zamierzają wejść na belgijski rynek pracy. W ten sposób krzyżują się różne statusy (absolwent ubiegający się o zatrudnienie, pracownik i w końcu małżonek obywatela państwa członkowskiego), które mogłyby uzasadniać zbieg różnych swobód.
18.      Dostrzegając w ten sposób przedstawiony przez sąd odsyłający problem interpretacyjny, rozpocznę od zakresu temporalnego i przedmiotowego przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Następnie, w dwóch etapach, poruszę kwestię możliwego naruszenia stosownej swobody: po pierwsze, [ustalę], czy mamy do czynienia z ograniczeniem danej swobody, i po drugie, [przejdę do] oceny przywołanego przez Królestwo Belgii uzasadnienia opartego na braku związku pomiędzy skarżącą a państwem przyjmującym.
V –    Ocena
A –    Zakres temporalny i przedmiotowy przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie
19.      Tytułem wstępu należy ustalić, czy sytuacja, w której znajduje się D. Prete, podlega przepisom obowiązującego od dnia 1 grudnia 2009 r. Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej czy też zawartym w uchylonym już Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską.
20.      Z niniejszej sprawy wynika, że D. Prete złożyła wniosek o przyznanie jej zasiłku absolwenckiego w dniu 1 czerwca 2003 r. W dniu 11 września tego samego roku jej wniosek został oddalony przez organ belgijski. W związku z tym prawem mającym zastosowanie do wniosku D. Prete był obowiązujący w 2003 r. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Tym samym to przepisy tego aktu prawnego będą przedmiotem wykładni w niniejszym postępowaniu prejudycjalnym.
21.      W związku z powyższym nasuwa się natychmiast pytanie dotyczące mających zastosowanie w niniejszej sprawie artykułów Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Z jednej strony D. Prete wnioskuje o pomoc mającą na celu ułatwienie młodzieży wejścia na rynek pracy, tak że jej sytuacja mogłaby kwalifikować ją jako sytuacja osoby poszukującej zatrudnienia. Z drugiej strony z akt sprawy wynika, że D. Prete przed złożeniem wniosku o zasiłek pracowała, aczkolwiek wyjątkowo krótko i przez czas ściśle określony. Do tego wszystkiego dochodzi okoliczność, że D. Prete pozostaje w związku małżeńskim z obywatelem belgijskim i wnosi o przyznanie zasiłku po ukończeniu nauki w placówce oświatowej, co uzasadniałoby zastosowanie art. 18 WE.
22.      Nie po raz pierwszy Trybunał ma okazję orzekania co do przesłanek [przyznania] belgijskich zasiłków absolwenckich w świetle swobód podstawowych. Już w latach osiemdziesiątych Trybunał dokonał oceny tych świadczeń, kwalifikując je jako „przywilej socjalny” w rozumieniu art. 7 ust. 2 rozporządzenia 1612/68(9). W wyroku w sprawie D’Hoop stwierdzono, że świadczenia te podlegają nie tylko regulacji rozporządzenia 1612/68, lecz także zasadzie niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową przewidzianej w art. 12 WE(10). Następnie w wyroku w sprawie Collins Trybunał uznał, że odmowa przyznania zasiłku [mającego na celu ułatwienie] dostępu do rynku pracy poszukującemu zatrudnienia i będącemu obywatelem innego państwa członkowskiego może być rozstrzygnięta w oparciu o art. 39 WE dotyczący swobody przepływu pracowników(11). I tak w szczególnym przypadku belgijskich zasiłków absolwenckich w sprawie Ioannidis Trybunał stwierdził, że „nie można wyłączyć z zakresu zastosowania art. 39 ust. 2 WE świadczenia pieniężnego mającego na celu ułatwienie dostępu do rynku pracy państwa członkowskiego”(12). Z uwagi na to oraz na fakt, że D. Prete wnioskuje o przyznanie zasiłku jako poszukująca pracy, właściwym prima facie przepisem będzie art. 39 ust. 2 WE.
23.      Okoliczność, że warunkiem przyznania świadczenia jest bycie absolwentem, lub fakt, że D. Prete pozostaje w związku małżeńskim z obywatelem belgijskim, nie uzasadnia rozstrzygania niniejszej sprawy w świetle swobody przepływu osób. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w sytuacji wystąpienia okoliczności, która przyznaje skarżącemu status uprawnionego do korzystania ze swobody ekonomicznej, jaką jest swoboda przepływu pracowników, ta ostatnia ma pierwszeństwo zastosowania przed swobodą przepływu osób przewidzianą w art. 18 WE.
24.      Niemniej jednak należy wyjaśnić i inną kwestię, gdyż D. Prete przed złożeniem wniosku o zasiłek wykonywała różne prace, wprawdzie o bardzo ograniczonym czasie trwania: przez jeden tydzień i przez jeden dzień. W związku z tym należy zastanowić się nad tym, czy okoliczność ta nadaje D. Prete status „pracownika”, a nie „poszukującego zatrudnienia”, która to kwestia uzasadniałaby odmienną interpretację stosowanych w niniejszej sprawie przepisów.
25.      W tym zakresie Trybunał, który przy wielu okazjach podkreślał autonomiczny charakter pojęcia „pracownik”, wyłącza z niego czynności, które można uznać za „marginalne i pomocnicze”(13). W sprawie Raulin Trybunał stwierdził, że należy brać pod uwagę nieregularny i krótkotrwały charakter czynności rzeczywiście wykonywanych w ramach umowy o pracę dorywczą(14). Jakkolwiek ostateczna ocena, czy w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów mamy do czynienia z czynnościami wyłącznie dorywczymi, należy do sądu odsyłającego, to jednak przedłożone w niniejszym postępowaniu prejudycjalnym dowody są wystarczające dla udzielenia sądowi odsyłającemu odpowiedzi i uznania, że D. Prete nie była „pracownikiem” w ścisłym rozumieniu traktatu WE.
26.      W tych okolicznościach, mając na uwadze charakter dorywczy, a przez to marginalny i pomocniczy, wykonywanych przez D. Prete w 2002 r. czynności, uważam, że należy traktować ją jako osobę poszukującą zatrudnienia ze wszystkim wynikającymi z tego konsekwencjami.
B –    W przedmiocie istnienia ograniczenia w swobodzie przepływu pracowników w przypadku osoby poszukującej zatrudnienia
27.      Wypada w tym miejscu zbadać, czy przepis krajowy, który uzależnia przyznanie zasiłku absolwenckiego od przesłanki pobierania nauki w Belgii przez co najmniej sześć lat w trakcie pobierania nauki na poziomie podstawowym lub średnim, stanowi ograniczenie zasady swobodnego przepływu pracowników, mającej w tym przypadku zastosowanie do osoby poszukującej zatrudnienia.
28.      W związku z tym okoliczność, że D. Prete jest osobą poszukującą zatrudnienia, a nie pracownikiem, przemawia za dokonaniem szczegółowej oceny w świetle przepisów i orzecznictwa mających zastosowanie do tego typu podmiotów.
29.      Podobnie należy zastanowić się nad tym, czy rozporządzenie nr 1612/68, a dokładniej jego art. 3 i 7, mają jakikolwiek wpływ na niniejsze postępowanie, na co należy odpowiedzieć przecząco. W rzeczywistości bowiem przywołany akt prawny gwarantuje zasadę niedyskryminacji pracowników oraz członków ich rodzin w dostępie do „przywilejów socjalnych”(15). Niemniej jednak podstawa, na której opiera się ta gwarancja w przypadku osób poszukujących pracy, nie znajduje się w ww. rozporządzeniu, lecz bezpośrednio w traktacie. Przed wyrokiem w sprawie Collins Trybunał Sprawiedliwości wykluczał tę kategorię osób z dostępu do świadczeń socjalnych. Pomimo że ww. wyrok zmienił owe stanowisko w świetle postanowień traktatu w dziedzinie obywatelstwa, to jednak nie wypowiedziano się w nim w szczególności co do wpływu tych przepisów na rozporządzenie nr 1612/68(16). W związku z tym prawo, jakiego dochodzi D. Prute, opiera się bezpośrednio na art. 39 WE, interpretowanym w świetle obywatelstwa Unii.
30.      W ten sposób, pozostając wyłącznie w zakresie traktatu, wypada przypomnieć, że art. 39 ust. 2 WE ustanawia zniesienie wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową między pracownikami państw członkowskich w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy. Jak wiadomo, zakaz ten obejmuje również osoby poszukujące zatrudnienia i dotyczy zarówno bezpośredniej, jak i pośredniej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową(17). Od wydania wyroku w sprawie Collins, w której Trybunał zmienił linię orzeczniczą, zakaz obejmuje również każdą formę dyskryminacji w zakresie dostępu do świadczeń związanych z wejściem na rynek pracy.
31.      W niniejszej sprawie art. 36 ust. 1 pkt 2 dekretu królewskiego z dnia 25 listopada 1991 r., a w szczególności jego litera j), przewiduje, że aby otrzymać zasiłek absolwencki konieczne jest wcześniejsze odbycie przynajmniej sześcioletniej nauki w placówce oświatowej prowadzonej, uznanej lub finansowanej przez jedną ze wspólnot. Warunek ten stosuje się również do tych osób poszukujących zatrudnienia, które odbyły naukę w innym państwie członkowskim, a ich tytuł został uznany w Belgii, co ma miejsce w przypadku D. Prete.
32.      Już w wyroku w sprawie D’Hoop dotyczącym obywatelki belgijskiej, która ukończyła naukę we Francji, Trybunał stwierdził, że warunek odbycia nauki w belgijskiej placówce oświatowej „stawia w niekorzystnej sytuacji niektórych obywateli z tego jedynie powodu, iż skorzystali oni z prawa do swobodnego przemieszczania się w celu pobierania nauki w innym państwie członkowskim”(18). Wkrótce po tym, w wyroku w sprawie Ioannidis, tym razem dotyczącym obywatela innego państwa członkowskiego wnioskującego o przyznanie zasiłku absolwenckiego mającego na celu [ułatwienie] wejścia na belgijski rynek pracy, Trybunał stwierdził, że warunek odbycia nauki w placówce belgijskiej „może działać przede wszystkim na szkodę obywateli innych państw członkowskich”(19). Kontynuacja tych rozważań w wyroku prowadziła do wniosku, że „rzeczoną przesłankę [odbycie nauki w placówce belgijskiej] łatwiej mogą spełnić obywatele belgijscy”(20).
33.      W związku z wyrokami w sprawie D’Hoop i Ioannidis Królestwo Belgii zmieniło swoje ustawodawstwo wewnętrzne, niemniej jednak wprowadzenie rzeczonego warunku odbycia sześciu lat nauki w belgijskiej placówce [oświatowej] w dalszym ciągu stawia obywateli belgijskich w korzystniejszej sytuacji niż sytuacja obywateli innych państw członkowskich. Zarówno sam warunek, jak i jego długotrwałość mogą zniechęcić obywateli innych państw członkowskich zamierzających korzystać ze swobody przemieszczania się.
34.      W związku z tym w świetle wyżej przedstawionych argumentów uważam, że art. 36 ust. 1 pkt 2 dekretu królewskiego z dnia 25 listopada 1991 r., a w szczególności jego litera j), stosowany wobec osoby poszukującej zatrudnienia, która wnioskuje o przyznanie zasiłku absolwenckiego, stanowi ograniczenie swobody przepływu pracowników, o której mowa w art. 39 WE.
35.      Pozostaje jedynie wyjaśnić, czy rozpatrywane ograniczenie w belgijskim porządku prawnym znajduje uzasadnienie w świetle traktatu WE, wokół to której kwestii koncentruje się drugie z przedstawionych przez Cour de cassation pytań.
C –    Uzasadnienie ograniczenia
36.      Poprzez drugie i ostatnie pytanie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy okoliczności takie jak okres pobytu w Belgii D. Prete, jej pozostawanie w związku małżeńskim z obywatelem belgijskim i rejestracja w charakterze osoby poszukującej zatrudnienia przez belgijski organ administracji są wystarczające dla pozbawienia uzasadnionego charakteru ograniczenia w swobodnym przepływie pracowników. Wreszcie pyta się Trybunał o to, jakie są określone stopnie zintegrowania w ramach państwa przyjmującego prowadzące do zapewnienia uprawnienia do otrzymania zasiłku absolwenckiego.
37.      Jak prawidłowo wskazała Komisja, Trybunał przy wielu okazjach odwoływał się do wymogu integracji, mając na uwadze zapewnienie uprawnienia do świadczeń socjalnych osobom korzystającym ze swobody przemieszczania się po terytorium Unii, niemniej jednak rozróżnienia wymagają poszczególne zakresy, odnośnie do których wypowiadało się orzecznictwo. I tak, doktryna orzecznicza Trybunału dotycząca studentów, a wyrażona w wyrokach w takich sprawach jak Bidar(21), Förster(22), Morgan i Buchar(23) i Komisja przeciwko Niderlandom(24), odnosi się do zintegrowania wymaganego od osób korzystających ze swobody przemieszczania się w celu odbycia studiów w innym państwie członkowskim. Logicznie kryterium rozwinięte w tej materii przez Trybunał nie rozciąga się automatycznie na osoby poszukujące zatrudnienia, którym przyświeca zamiar ściśle ekonomiczny, powiązany z celami innej swobody przemieszczania się niż swoboda mająca zastosowanie do studentów. Ważne jest zatem rozgraniczenie zakresu orzecznictwa Trybunału i zidentyfikowanie kryteriów zintegrowania mających zastosowanie do osób poszukujących zatrudnienia, które ubiegają się o zasiłek absolwencki.
38.      Wyrokiem odnoszącym się do tej kwestii jest, jak już wskazałem, wyrok wydany w sprawie Collins(25). W rzeczonej sprawie Trybunał Sprawiedliwości zmienił swoje wcześniejsze orzecznictwo i w wyniku ustanowienia obywatelstwa Unii, doszedł do wniosku, że świadczenie mające na celu ułatwienie dostępu do rynku pracy stanowi środek krajowy, który podlega, w przypadku osób poszukujących zatrudnienia, zasadzie swobodnego przepływu pracowników. W wyroku w sprawie Collins Trybunał uznał, że uzależnienie dostępu do tych świadczeń od przesłanki obywatelstwa stanowi przeszkodę w swobodnym przepływie pracowników, ale dodał następnie, iż środek ten mógłby zostać uznany za uzasadniony, „gdyby opierał się na względach obiektywnych niezależnych od przynależności państwowej zainteresowanych osób i proporcjonalnych do słusznego celu, jakiemu służy prawo krajowe”(26).
39.      Spośród słusznych celów, do których osiągnięcia zmierzają państwa, Trybunał wyróżnił w tym wyroku istnienie „związku między osobami ubiegającymi się o prawo do takiego zasiłku a jego [państwa przyjmującego] rynkiem pracy”(27). Orzecznictwo dopuszcza zatem, by państwo przyjmujące wymagało od osób poszukujących zatrudnienia pochodzących z innych państw członkowskich wykazania określonego stopnia zintegrowania. Zintegrowanie to może dotyczyć [związku] istniejącego pomiędzy osobą poszukującą zatrudnienia a rynkiem pracy, jak i związku pomiędzy osobą poszukującą zatrudnienia a państwem przyjmującym, czy to poprzez istnienie stosunków rodzinnych lub uczuciowych z obywatelami państwa przyjmującego, czy też poprzez długotrwałość zamieszkania.
40.      Stosując te kryteria w niniejszej sprawie, obserwujemy, po pierwsze, że kwestionowany środek, tj. przesłanka odbycia przynajmniej sześciu lat nauki w belgijskiej placówce oświatowej, jest „obiektywna” i „niezależna od przynależności państwowej zainteresowanej osoby”. Jest to warunek prawny, który sam w sobie nie wprowadza rozróżnienia pomiędzy obywatelami belgijskimi i osobami niebędącymi obywatelami belgijskimi, tak że spełnia pierwszy z wymogów wymienionych w orzecznictwie.
41.      Jednakże kwestia, która rodzi najwięcej pytań, dotyczy proporcjonalności kwestionowanego środka, której oceny dokonam poniżej w świetle bogatego orzecznictwa Trybunału.
42.      Przesłanka odbycia przynajmniej sześciu lat nauki w belgijskiej placówce oświatowej odgrywa w rzeczywistości rolę obiektywnej przesłanki, której celem jest zapewnienie, że osoba ubiegająca się o zasiłek absolwencki posiada wystarczający związek z państwem belgijskim. Aby środek był proporcjonalny do celów, do których osiągnięcia zmierza, powinien być odpowiedni, konieczny i proporcjonalny w ścisłym tego słowa znaczeniu. O ile stwierdziłem, że środek obiektywnie służy zapewnieniu integracji (a zatem zdaje test adekwatności), o tyle więcej wątpliwości budzi jego konieczność i proporcjonalność.
43.      Już w sprawie D’Hoop i w związku z tym samym co w niniejszej sprawie zasiłkiem Trybunał odrzucił uzależnienie dostępu [do rynku pracy] od przesłanki miejsca uzyskania dyplomu ukończenia nauki na poziomie szkoły średniej. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że środek ten ma charakter „zbyt ogólny i wyłączny”, ponieważ „faworyzuje niesłusznie jedną okoliczność, która może nie być reprezentatywna dla rzeczywistego i skutecznego stopnia powiązania osoby ubiegającej się o zasiłek absolwencki z geograficznie określonym rynkiem pracy, wykluczając wszystkie inne elementy reprezentatywne dla tego powiązania”.
44.      Patrząc z tej perspektywy, przesłanka długości odbywania nauki w Belgii jest de facto równoznaczna z przesłanką zamieszkania, ponieważ oczywiste jest, że nieletni odbywa naukę w państwie członkowskim, w którym zamieszkuje. Z drugiej strony przesłanka upodabnia się do przesłanek, które Trybunał miał już okazję ocenić (i zakwestionować) w ww. sprawach D’Hoop i Ioannidis, albowiem okres sześciu lat nauki jest na tyle długi, że w zdecydowanej większości przypadków zrealizować go mogą uczniowie, którzy kończą naukę w belgijskich placówkach oświatowych. Jest to zatem środek jeszcze bardziej rygorystyczny niż środek skrytykowany w przeszłości przez Trybunał, ponieważ nie tylko wymaga de facto powiązania z belgijską placówką oświatową, ale także rozciąga go na okres obiektywnie nadmierny.
45.      W rzeczywistości bowiem wcześniejsze sześcioletnie powiązanie dla osób poszukujących zatrudnienia stanowi bardzo długi okres, dłuższy nawet od okresu wymaganego od osób nieaktywnych ekonomicznie, dla których, jak wiadomo, wynosi on pięć lat(28). Trybunał ocenił to powiązanie czasowe w przypadku studentów, podkreślił jednak, że warunek ten znajduje zastosowanie jedynie w stosunku do osób, które nie wykazują aktywności ekonomicznej(29).
46.      Przypadek osób poszukujących zatrudnienia jest odmienny. Wprawdzie oczywiste jest, że nie są to jednostki ekonomicznie aktywne w ścisłym tego słowa znaczeniu, niemniej jednak bezsporne jest, iż z uwagi na sam fakt poszukiwania zatrudnienia traktaty przyznają tym osobom status podobny do osób, które przemieszczają się zgodnie z kryteriami ekonomicznymi. Jak już podkreśliłem w pkt 30 niniejszej opinii, od wydania wyroku w sprawie Collins Trybunał rozszerzył zakres ochrony, z której korzystają osoby poszukujące zatrudnienia, także na płaszczyznę świadczeń, uniemożliwiając w ten sposób dyskryminację tej grupy w zakresie dostępu do świadczeń zmierzających do ułatwienia im wejścia na rynek pracy.
47.      Mamy zatem do czynienia z warunkiem zbyt ogólnym, który z łatwością można zastąpić mniej rygorystycznymi warunkami alternatywnymi, co prowadzi mnie do uznania, że chodzi o środek nieproporcjonalny. Ocenę tę potwierdzają okoliczności konkretnej sprawy.
48.      Jak wynika z postanowienia odsyłającego, D. Prete zamieszkuje w Belgii od 2001 r., tj. od kiedy zawarła związek małżeński z obywatelem belgijskim. Dwa lata później, po zarejestrowaniu się we właściwym urzędzie zatrudnienia, złożyła wniosek o przyznanie zasiłku absolwenckiego. Czy pomimo iż posiadania przez nią wymagane dowody, że legalnie zamieszkiwała w Belgii przez okres dwóch lat, że pozostaje w związku małżeńskim z obywatelem belgijskim i że zarejestrowała się w urzędzie zatrudnienia, można uznać, że skarżąca nie ma wystarczająco określonego powiązania z rynkiem pracy i rzeczywistością społeczną państwa przyjmującego? Jeżeli w przypadku takim jak rozpoznawany w niniejszej sprawie uregulowanie belgijskie uważa, że mamy do czynienia z niewystarczającym [stopniem] zintegrowania, wydaje się logiczny wniosek w zakresie jego uzasadnienia, że mamy do czynienia z systemem sprzecznym z zasadą proporcjonalności.
49.      Ponadto fakt, że D. Prete jest małżonką obywatela belgijskiego, stanowi dodatkową okoliczność, którą trafnie podkreśliła Komisja. Środek krajowy, który zamyka dostęp do zasiłku absolwenckiego osobom legalnie zamieszkałym w Belgii, pozostającym w związku małżeńskim z obywatelem tego państwa, jest środkiem, który nie uwzględnia okoliczności rodzinnych osoby poszukującej zatrudnienia. Okoliczności te mogą świadczyć o istnieniu powiązania z państwem przyjmującym i jakkolwiek w niektórych przypadkach ograniczają się np. do istnienia jedynie związku o charakterze osobistym, o tyle w innych mogą stanowić okoliczność, która kryje w sobie naruszenie, przyznanego przez Trybunał w kontekście swobody przepływu osób, podstawowego prawa do życia prywatnego(30). Oczywiste jest, że kwestionowana w niniejszym postępowaniu przesłanka nie pozwala ani organom administracyjnym, ani sądom na uwzględnienie tej okoliczności. Ze względu na to oraz mając na uwadze brak możliwości rozważenia okoliczności o charakterze osobistym takiej jak wcześniej opisana, uważam że środek przewidziany w art. 36 ust. 1 pkt 2 litera j) dekretu królewskiego z dnia 25 listopada 1991 r. jest sprzeczny z zasadą proporcjonalności, a tym samym nie uzasadnia ograniczenia w swobodnym przepływie pracowników.
50.      W związku z powyższym uważam, że przesłanka odbycia przynajmniej sześciu lat nauki w belgijskiej placówce oświatowej jest ograniczeniem nieproporcjonalnym, którego ogólnikowość uniemożliwia uwzględnienie szczególnych okoliczności danej sprawy, a jednocześnie odrzuca inne mniej rygorystyczne rozwiązania alternatywne, które tak samo pozwoliłyby na osiągnięcie celów, do których zmierzają belgijskie organy.
VI – Wnioski
51.      W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi udzielenie odpowiedzi na pytanie prejudycjalne przedstawione przez Cour de cassation w sposób następujący:
Artykuł 39 WE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on środkowi takiemu jak ustanowiony w art. 36 ust. 1 pkt 2 lit. j) dekretu królewskiego z dnia 25 listopada 1991 r., który w sposób bezwarunkowy uzależnia przyznanie zasiłku absolwenckiego poszukującemu zatrudnienia obywatelowi innego państwa członkowskiego od ukończenia przez niego przynajmniej sześcioletniej nauki w placówce oświatowej prowadzonej, uznawanej albo finansowanej przez jedną ze wspólnot Belgii.
1 – Język oryginału: hiszpański.
2 –      Wyrok z dnia 20 czerwca 1985 r. w sprawie 94/84, Rec. s. 1873.
3 –      Wyrok z dnia 31 stycznia 1991 r. w sprawie C‑18/90, Rec. s. I‑199.
4 –      Wyrok z dnia 12 września 1996 r. w sprawie C‑278/94, Rec. s. I‑4307.
5 –      Wyrok z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C‑224/98, Rec. s. I‑6191.
6 –      Wyrok z dnia 15 września 2005 r. w sprawie C‑258/04, Zb.Orz. s. I‑8275.
7 –      Wyrok z dnia 23 marca 2004 r. w sprawie C‑138/02, Rec. s. I‑2703.
8 –      Rozporządzenie Rady (WE) z dnia 15 października 1968 r. (Dz.U. L 257, s. 2).
9 –      Zobacz ww. wyrok w sprawie Deak, pkt 24.
10 –      Zobacz ww. wyrok w sprawie D’Hoop, pkt 27 i nast.
11 –      Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Collins, pkt 63.
12 –      Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Ionannidis, pkt 22.
13 –      Zobacz m.in. wyroki: z dnia 23 marca 1982 r. w sprawie 53/81 Levin, Rec. s. 1035, pkt 17; z dnia 3 lipca 1986 r. w sprawie 66/85 Lawrie-Blum, Rec. s. 2121, pkt 21; z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie C‑109/04 Kranemann, Zb.Orz. s. I‑2421, pkt 12. W tym zakresie zob. opinię rzecznika generalnego D. Ruiza-Jaraba Colomera w sprawach połączonych C‑22/08 i C‑23/08 Vatsouras, Zb.Orz. s. I‑4585, pkt 23–29.
14 –      Wyrok z dnia 26 lutego 1992 r. w sprawie C‑357/89, Rec. s. I‑1027, pkt 14.
15 –       Zobacz ww. wyrok w sprawie Deak, pkt 24.
16 –      Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Collins, pkt 60, 61. Punkt 3 sentencji tego wyroku tak samo ujawnia jego zakres, skoro wywodzi to prawo wyłącznie z art. 39 WE.
17 –      Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 12 lutego 1974 r. w sprawie 152/73 Sotgiu, Rec. s. 153, pkt 11; z dnia 15 marca 2005 r. w sprawie C‑209/03 Bidar, Zb.Orz. s. I‑2119, pkt 51; ww. wyrok w sprawie Ioannidis, pkt 26.
18 –      Wyżej wymieniony wyrok w sprawie D’Hoop, pkt 34.
19 –      Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Ioannidis, pkt 28.
20 –      Ibidem.
21 – Wyrok wymieniony w przypisie 20.
22 –      Wyrok z dnia 18 listopada 2008 r. w sprawie C‑158/07, Zb.Orz. s. I‑8507.
23 –      Wyrok z dnia 23 października 2007 r. w sprawach połączonych C‑11/06 i C‑12/06, Zb.Orz. s. I‑9161.
24 –      Wyrok z dnia 14 czerwca 2012 r. w sprawie C‑542/09.
25 –      Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Collins.
26 –      Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Collins, pkt 66.
27 –      Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Collins, pkt 71.
28 – Zobacz art. 24 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG; a także ww. wyrok wydany w sprawie Förster.
29 –      Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, pkt 60, 61.
30 –      Zobacz w szczególności wyrok z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C‑60/00 Carpenter, Rec. s. I‑6279, pkt 41, 42.