62015CJ0240
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (druhá komora)
z 28. júla 2016 (
*1
)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania — Elektronické komunikačné siete a služby — Smernica 2002/21/ES — Článok 3 — Nestrannosť a nezávislosť národných regulačných orgánov — Smernica 2002/20/ES — Článok 12 — Správne poplatky — Uplatnenie ustanovení z oblasti verejných financií, ako aj ustanovení o znížení a racionalizácii výdavkov orgánov verejnej správy na národný regulačný orgán“
Vo veci C‑240/15,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko) z 15. mája 2015 a doručený Súdnemu dvoru 22. mája 2015, ktorý súvisí s konaním:
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni
proti
Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
SÚDNY DVOR (druhá komora),
v zložení: predseda druhej komory M. Ilešič, sudcovia C. Toader, A. Rosas, A. Prechal a E. Jarašiūnas (spravodajca),
generálny advokát: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na písomnú časť konania,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
—
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, v zastúpení: M. Clarich, avvocato,
—
talianska vláda, v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci P. Gentili, avvocato dello Stato,
—
holandská vláda, v zastúpení: M. Bulterman a M. de Ree, splnomocnené zástupkyne,
—
Európska komisia, v zastúpení: V. Di Bucci, G. Braun a L. Nicolae, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 28. apríla 2016,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 3 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/21/ES zo 7. marca 2002 o spoločnom regulačnom rámci pre elektronické komunikačné siete a služby (rámcová smernica) (Ú. v. ES L 108, 2002, s. 33; Mim. vyd. 13/029, s. 349, ďalej len „rámcová smernica v pôvodnom znení“), zmenenej a doplnenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2009/140/ES z 25. novembra 2009 (Ú. v. EÚ L 337, 2009, s. 37, a korigendum Ú. v. EÚ L 241, 2013, s. 8) (ďalej len „rámcová smernica“), ako aj článku 12 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/20/ES zo 7. marca 2002 o povolení na elektronické komunikačné siete a služby (smernica o povolení) (Ú. v. ES L 108, 2002, s. 21; Mim. vyd. 13/029, s. 337).
2
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Orgán pre reguláciu komunikácií, Taliansko, ďalej len „Orgán pre reguláciu“) na jednej strane a Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT (Národný štatistický úrad, Taliansko, ďalej len „Úrad“), Presidenza del Consiglio dei Ministri (predsedníctvo Rady ministrov, Taliansko) a Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerstvo hospodárstva a financií, Taliansko) na strane druhej vo veci zápisu Orgánu pre reguláciu na zoznam orgánov verejnej správy uvedených v konsolidovanej účtovnej závierke verejnej správy.
Právny rámec
Právo Únie
Rámcová smernica
3
Odôvodnenie 11 rámcovej smernice znie:
„V súlade s princípom oddelenia regulačných a prevádzkových funkcií by mali členské štáty zaručovať nezávislosť národného regulačného orgánu alebo orgánov s ohľadom na zabezpečenie nestrannosti ich rozhodnutí. Táto požiadavka nezávislosti nemá vplyv na inštitucionálnu nezávislosť a ústavné záväzky členských štátov, alebo na princíp neutrality pokiaľ ide o pravidlá členských štátov týkajúce sa systému vlastníctva majetku stanoveného v článku [345 ZFEÚ]. Národné regulačné orgány by mali vlastniť všetky potrebné prostriedky z hľadiska personálu, odbornosti a finančných prostriedkov na vykonávanie svojich úloh.“
4
Článok 2 písm. g) rámcovej smernice definuje „národný regulačný orgán“ (ďalej len „NRO“) ako „orgán alebo orgány, ktoré členský štát poveril regulačnými úlohami stanovenými touto smernicou a špecifickými smernicami“. Podľa uvedeného článku 2 písm. l) medzi špecifické smernice patrí aj smernica o povolení.
5
Smernicou 2009/140 boli do článku 3 rámcovej smernice v pôvodnom znení vložené nové odseky 3 až 3c, ktoré sa týkajú nezávislosti NRO. Odôvodnenie 13 smernice 2009/140 v tejto súvislosti spresňuje:
„Mala by sa posilniť nezávislosť [NRO], aby sa zabezpečilo účinnejšie uplatňovanie regulačného rámca a zvýšila sa ich autorita a predvídateľnosť ich rozhodnutí. Na tento účel by vnútroštátne právo malo obsahovať výslovné ustanovenie, ktorým sa zabezpečí, aby bol [NRO], ktorý je zodpovedný za reguláciu trhu ex ante alebo za riešenie sporov medzi podnikmi, pri plnení svojich úloh chránený pred zásahmi zvonka alebo politickým tlakom, ktoré by mohli ohroziť jeho nezávislosť pri posudzovaní vecí, ktoré sa mu predkladajú. [Existencia tohto vonkajšieho vplyvu na vnútroštátny zákonodarný orgán spôsobuje, že tento orgán sa stane nevhodným na plnenie funkcie [NRO] v rámci regulačného rámca. – neoficiálny preklad]… Je dôležité, aby [NRO] zodpovedné za reguláciu trhu ex ante mali vlastný rozpočet, ktorý by im umožnil najmä prijať dostatočný počet kvalifikovaných pracovníkov. Na zabezpečenie transparentnosti by sa tento rozpočet mal každoročne zverejňovať.“
6
Článok 3 rámcovej smernice, nazvaný „NRO“, stanovuje:
„1.   Členské štáty zabezpečia, aby každú úlohu uloženú národným regulačným orgánom v tejto smernici alebo špecifických smerniciach vykonával príslušný orgán.
2.   Členské štáty zaručia nezávislosť [NRO] tým, že zabezpečia ich právne oddelenie a nezávislé fungovanie od všetkých organizácií poskytujúcich elektronické komunikačné siete, zariadenia alebo služby. Členské štáty, ktoré si ponechajú vlastnícke práva alebo kontrolu nad podnikmi poskytujúcimi elektronické komunikačné siete a/alebo služby, zabezpečia účinné štrukturálne oddelenie regulačnej funkcie od činností súvisiacich s vlastníctvom alebo riadením.
3.   Členské štáty zabezpečia, aby [NRO] vykonávali svoje právomoci nestranne, transparentne a včas. Členské štáty zabezpečia, aby [NRO] mali primerané finančné a ľudské zdroje na plnenie úloh, ktorými sú poverené.
3a.   Bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odsekov 4 a 5, [NRO] zodpovedné za reguláciu trhu ex ante alebo za riešenie sporov medzi podnikmi… konajú nezávisle a nesmú v súvislosti s výkonom týchto úloh, ktoré im ukladá vnútroštátne právo vykonávajúce právo Spoločenstva, žiadať ani prijímať pokyny od žiadneho iného orgánu. Nebráni to dohľadu nad nimi podľa vnútroštátneho ústavného práva. …
…
Členské štáty zabezpečia, aby [NRO] uvedené v prvom pododseku mali samostatné ročné rozpočty. Tieto rozpočty sa zverejňujú. Členské štáty zabezpečia, aby [NRO] mali dostatok finančných a ľudských zdrojov na vykonávanie úloh, ktoré im umožnia aktívne sa podieľať na činnosti Orgánu európskych regulátorov pre elektronické komunikácie (BEREC) [zriadený nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1211/2009 z 25. novembra 2009, ktorým sa zriaďuje Orgán európskych regulátorov pre elektronické komunikácie (BEREC) a jeho úrad (Ú. v. EÚ L 337, 2009, s. 1)].
…“
Smernica o povolení
7
Odôvodnenie 30 smernice o povolení uvádza:
„Správne poplatky môžu byť uložené poskytovateľom elektronických komunikačných služieb na financovanie činností [NRO] pri riadení povoľovacieho systému a pre poskytovanie práv na používanie. Takéto poplatky by mali byť obmedzené tak, aby pokryli skutočné náklady na správu týchto činností. Na tento účel by sa mala vytvoriť transparentnosť v preukazovaní príjmov a výdavkov [NRO] prostredníctvom ročnej správy o celkovej sume vybraných poplatkov a vynaložených nákladov na správu. Toto umožní podnikom skontrolovať, či sú náklady na správu a poplatky v rovnováhe.“
8
Článok 12 smernice o povolení, nazvaný „Správne poplatky“, stanovuje:
„1.   Akékoľvek správne poplatky, ukladané podnikom poskytujúcim službu alebo sieťový systém podľa všeobecného povolenia, alebo ktorým bolo poskytnuté právo používania, budú:
a)
celkovo, pokrývať len administratívne náklady, ktoré sú vynaložené pri riadení, kontrole a vymáhaní plánu všeobecného povolenia a práv na používanie a osobitných povinností, ktoré sú spomenuté v článku 6 ods. 2, ktoré môžu zahŕňať náklady na medzinárodnú spoluprácu, harmonizáciu a normovanie, analýzu trhu, sledovanie zhody a inú kontrolu trhu, ako aj reguláciu práce, vyžadujúcu prípravu a uplatnenie sekundárnych právnych predpisov a správnych rozhodnutí, ako napríklad rozhodnutia o prístupe a prepojení; a
b)
ukladané jednotlivým podnikom objektívnym, transparentným a primeraným spôsobom, ktorý minimalizuje dodatočné náklady na správu a súvisiace poplatky.
2.   V prípadoch, kde [NRO] ukladajú správne poplatky, zverejnia ročný prehľad svojich nákladov na správu a celkovej sumy vybraných poplatkov. Pri existencii rozdielu medzi celkovou sumou poplatkov a nákladov na správu sa urobí primeraná úprava.“
Talianske právo
9
Orgán pre reguláciu bol zriadený prostredníctvom legge n. 249 – Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo (zákon č. 249 o zriadení Orgánu pre dozor nad komunikáciami a o predpisoch týkajúcich sa telekomunikačných systémov a rozhlasu a televízie) z 31. júla 1997 (riadna príloha GURI č. 177 z 31. júla 1997). Článok 1 ods. 9 tohto zákona stanovuje, že Orgán pre reguláciu „prijme nariadenie o organizácii a prevádzke, rozpočtoch, výkazoch a hospodárení s výdavkami, a to aj s výnimkami z ustanovení o účtovníctve štátu, ako aj o právnom a hospodárskom zaobchádzaní s povereným personálom a o podmienkach jeho odmeňovania“.
10
Článok 7 ods. 2 decreto legislativo n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche (legislatívny dekrét č. 259, ktorým sa stanovuje kódex elektronických komunikácií), z 1. augusta 2003 (riadna príloha GURI č. 214 z 15. septembra 2003), priznáva Orgánu pre reguláciu funkcie NRO podľa článku 3 rámcovej smernice.
11
Legge n. 311 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005) [zákon č. 311 o opatreniach týkajúcich sa tvorby ročného a viacročného štátneho rozpočtu (zákon o rozpočte na rok 2005)] z 30. decembra 2004 (riadna príloha GURI č. 306 z 31. decembra 2004, ďalej len „zákon č. 311“) ukladá obmedzenie zvyšovania výdavkov orgánov verejnej správy. Jeho článok 1 ods. 5 stanovuje:
„S cieľom zabezpečiť dosiahnutie fiškálnych cieľov stanovených v Európskej únii… na obdobie rokov 2005 až 2007 nemôžu celkové výdavky orgánov verejnej správy zahrnutých do konsolidovaného výkazu ziskov a strát, uvedených na rok 2005 v zozname 1, ktorý je prílohou tohto zákona, a na nasledujúce roky v opatrení [Úradu] uverejnenom v GURI najneskôr do 31. júla každého roka, prekročiť hranicu 2 percent v porovnaní so zodpovedajúcimi aktualizovanými odhadmi z predchádzajúceho roku, ktoré vyplývajú zo správy o výhľadovom plánovaní.“
12
Legge n. 266 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006) [zákon č. 266 o opatreniach týkajúcich sa tvorby ročného a viacročného štátneho rozpočtu (zákon o rozpočte na rok 2006)] z 23. decembra 2005 (riadna príloha GURI č. 302 z 29. decembra 2005), priznáva určitým nezávislým správnym orgánom, akým je aj Orgán pre reguláciu, významnú finančnú samostatnosť. Osobitne článok 1 ods. 65 tohto zákona stanovuje:
„Od roku 2007 financovanie… tej časti prevádzkových nákladov… [Orgánu pre reguláciu]…, ktorá nie je pokrytá z prostriedkov štátneho rozpočtu, zabezpečujú príslušné trhy spôsobmi stanovenými platnou právnou úpravou prostredníctvom poplatkov uhrádzaných priamo jednotlivým orgánom, ktorých výšku stanovia tieto orgány rozhodnutím v súlade so zákonom stanovenými maximálnymi stropmi. …“
13
Decreto‑legge n. 223 – Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale (zákonný dekrét č. 223 o naliehavých opatreniach na hospodárske a sociálne ozdravenie, zníženie a racionalizáciu verejných výdavkov a opatreniach v oblasti príjmov a zabránenia daňovým únikom) zo 4. júla 2006 (GURI č. 153 zo 4. júla 2006, s. 4), zmenený na zákon, po zmenách a doplneniach, zákonom č. 248 zo 4. augusta 2006 (riadna príloha GURI č. 186, z 11. augusta 2006) (ďalej len „zákonný dekrét č. 223“), obsahuje ustanovenia, ktorých cieľom sú obmedzenia prevádzkových nákladov verejnoprávnych inštitúcií a orgánov s celoštátnou pôsobnosťou. Jeho článok 22 ods. 1 stanovuje:
„Objem prostriedkov na rok 2006 určených na výdavky na medzispotrebu v rozpočtoch verejnoprávnych inštitúcií a orgánov s celoštátnou pôsobnosťou…, stanovený v súlade s článkom 1 ods. 5 a 6 [zákona č. 311] [s určitými výnimkami], sa znižuje o 10 percent…“
14
Legge n. 196 – Legge di contabilità e finanza pubblica (zákon č. 196, ktorý obsahuje ustanovenia v oblasti účtovníctva a verejných financií), z 31. decembra 2009 (riadna príloha GURI č. 303 z 31. decembra 2009), v znení uplatniteľnom v čase skutkových okolností (ďalej len „zákon č. 196“), obsahuje novú všeobecnú vnútroštátnu právnu úpravu v oblasti účtovníctva a verejných financií. Jeho článok 1 ods. 2 uvádza:
„Na účely uplatňovania ustanovení v oblasti verejných financií sa orgánmi verejnej správy v roku 2011 rozumejú inštitúcie a subjekty uvedené na štatistické účely v zozname, ktorý je predmetom oznámenia [Úradu] z 24. júla 2010 v [GURI] č. 171, a počnúc rokom 2012 inštitúcie a subjekty uvedené na štatistické účely v zozname, ktorý je predmetom oznámenia [Úradu] z 30. septembra 2011 v [GURI] č. 228, a to v znení neskorších zmien podľa odseku 3 tohto článku, vykonaných na základe definícií v osobitných predpisoch Európskej únie, ako aj nezávislé orgány a, v každom prípade, orgány uvedené v článku 1 ods. 2 legislatívneho dekrétu č. 165 z 30. marca 2001 v znení neskorších zmien a doplnení.“
15
Dňa 28. septembra 2012 Úrad zverejnil v GURI Elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (zoznam orgánov verejnej správy uvedených v konsolidovanej účtovnej závierke verejnej správy v zmysle článku 1 ods. 3 zákona č. 196, GURI č. 227 z 28. septembra 2012, s. 92, ďalej len „zoznam Úradu“). Na tomto zozname je uvedený aj Orgán pre reguláciu.
Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
16
Orgán pre reguláciu, ktorý ako NRO v zmysle rámcovej smernice vykonáva reguláciu trhu ex ante a riešenie sporov medzi podnikmi, sa obrátil na Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Správny súd pre región Lazio, Taliansko) so žalobou, v ktorej najmä spochybnil rozhodnutie talianskeho zákonodarcu uplatniť na nezávislé orgány ustanovenia týkajúce sa verejných financií, a konkrétne určité ustanovenia, ktoré sú zamerané na zníženie a racionalizáciu verejných výdavkov.
17
Rozsudkom z 12. júna 2013 Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Správny súd pre región Lazio) túto žalobu zamietol.
18
Orgán pre reguláciu podal proti tomuto rozsudku kasačný opravný prostriedok na Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko). Tvrdil v ňom, že skutočnosť, že sa naň podľa článku 1 ods. 2 zákona č. 196 bezpodmienečne vzťahujú vnútroštátne ustanovenia týkajúce sa verejných financií, ako aj to, že na základe článku 1 ods. 5 zákona č. 311 a článku 22 ods. 1 zákonného dekrétu č. 223 podlieha osobitným ustanoveniam zameraným na zníženie a racionalizáciu výdavkov a prevádzkových nákladov orgánov verejnej správy, majú za následok obmedzenia organizačného a finančného charakteru, ktoré môžu znížiť účinnosť jeho regulačnej činnosti v odvetví telekomunikácií. Tvrdí, že taliansky zákonodarca mal v jeho prípade uplatniť priaznivejšie ustanovenia podobné tým, ktoré platia pre Banca d'Italia (Talianska národná banka), alebo aspoň uplatniť zníženia výdavkov len na tú časť jeho financií, ktorá pochádza zo štátneho rozpočtu.
19
Podľa Úradu, predsedníctva Rady ministrov a ministerstva hospodárstva a financií by mal byť kasačný opravný prostriedok Orgánu pre reguláciu zamietnutý.
20
Na úvod vnútroštátny súd uvádza, že článok 1 ods. 5 zákona č. 311 sleduje najmä špecifické ciele zníženia výdavkov spojených s „rozšíreným verejným sektorom“ a na tieto účely ukladá orgánom uvedeným v zozname Úradu povinnosť rešpektovať určité ustanovenia v oblasti zníženia verejných výdavkov.
21
Pripomína, že na účely vyriešenia sporu, o ktorom rozhoduje, musí stanoviť, či dotknutá vnútroštátna úprava porušuje zásady nestrannosti a nezávislosti, ktoré musia členské štáty zaručiť NRO, takisto z finančného a organizačného hľadiska, a zásadu, podľa ktorej NRO z veľkej časti financujú činnosť v oblasti správy, kontroly a uplatňovania režimu všeobecného povolenia v zmysle článku 12 smernice o povolení. Hoci sa mu stanovisko Orgánu pre reguláciu nejaví ako zjavne nedôvodné, domnieva sa, že je pravdepodobnejšie, že právo Únie nebráni dotknutej vnútroštátnej právnej úprave.
22
V tejto súvislosti vnútroštátny súd zastáva názor, že po prvé hoci NRO majú výsadu nezávislosti a nestrannosti, ich postavenie nie je natoľko odlišné od ostatných orgánov verejnej správy, aby viedlo k tomu, že uplatnenie ustanovení v oblasti verejných financií, ako aj zníženia a racionalizácie verejných výdavkov týkajúce sa všetkých orgánov verejnej správy, bude automaticky protiprávne. Podľa vnútroštátneho súdu by došlo k rozporu s právom Únie len vtedy, ak by sa preukázalo, že stanovené obmedzenie svojou výškou alebo povahou skutočne a konkrétne bráni NRO v tom, aby disponoval všetkými potrebnými prostriedkami z hľadiska personálu, odbornosti a finančných prostriedkov na vykonávanie svojich úloh. Existenciu takejto prekážky však nemožno len predpokladať a Orgán pre reguláciu v tomto zmysle nepredložil žiadny dôkaz.
23
Po druhé nemožno podľa vnútroštátneho súdu prijať tvrdenie Orgánu pre reguláciu o tom, že by bolo vhodné mu uložiť len ciele a povinnosti týkajúce sa výsledku, ako je to v prípade Talianskej národnej banky, a to najmä z dôvodu, že Orgán pre reguláciu nepreukázal, že by sa v tomto zmysle nachádzal v porovnateľnej situácii ako daná inštitúcia. Navyše obe ustanovenia týkajúce sa konkrétne zníženia a racionalizácie výdavkov, na ktoré sa odvoláva Orgán pre reguláciu, mu ponechávajú značnú diskrečnú právomoc.
24
Po tretie vnútroštátny súd zastáva názor, že z ustanovení smernice o povolení nemožno vyvodiť, že vnútroštátny zákonodarca nemôže NRO uložiť opatrenia na zníženie a racionalizáciu výdavkov, pokiaľ ide o časť výdavkov, ktorá je samofinancovaná, čo platí pre viac ako 90 % výdavkov Orgánu pre reguláciu, konkrétne so zreteľom na to, že správne poplatky vybraté Orgánom pre reguláciu majú podľa talianskej judikatúry daňovú povahu, a preto patria do všeobecnej daňovej právomoci štátu.
25
Za týchto podmienok Consiglio di Stato (Štátna rada) rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúcu prejudiciálnu otázku:
„Bránia zásady nestrannosti a nezávislosti, a to aj z finančného a organizačného hľadiska, ktoré musia členské štáty priznať NRO podľa článku 3 rámcovej smernice, ako aj zásada podstatného samofinancovania NRO podľa článku 12 smernice o povolení vnútroštátnej právnej úprave (ako je právna úprava, o ktorú ide v prejednávanej veci), ktorá aj tieto NRO všeobecne podrobuje ustanoveniam v oblasti verejných financií, najmä osobitným ustanoveniam o znížení a racionalizácii výdavkov orgánov verejnej správy?“
O prejudiciálnej otázke
26
Svojou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa článok 3 rámcovej smernice a článok 12 smernice o povolení majú vykladať v tom zmysle, že im odporuje vnútroštátna právna úprava, ktorá NRO v zmysle rámcovej smernice podriaďuje vnútroštátnym ustanoveniam uplatniteľným v oblasti verejných financií a najmä ustanoveniam o znížení a racionalizácii výdavkov orgánov verejnej správy, o aké ide vo veci samej.
27
Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že ustanoveniami dotknutými vo veci samej sú po prvé článok 1 ods. 2 zákona č. 196, podľa ktorého orgány verejnej správy uvedené Úradom podliehajú všeobecnej talianskej právnej úprave uplatniteľnej v oblasti účtovníctva a verejných financií, po druhé článok 1 ods. 5 zákona č. 311, podľa ktorého v období rokov 2005 až 2007 celkové výdavky orgánov verejnej správy uvedených Úradom zahrnuté do konsolidovaného výkazu ziskov a strát verejných orgánov, nemôžu prekročiť hranicu 2 % aktualizovaných odhadov z predchádzajúceho roku, a po tretie článok 22 ods. 1 zákonného dekrétu č. 223, podľa ktorého sa objem prostriedkov na rok 2006 určených na výdavky na medzispotrebu v rozpočtoch verejnoprávnych inštitúcií a orgánov s celoštátnou pôsobnosťou, stanovený najmä v článku 1 ods. 5 zákona č. 311, znižuje o 10 %.
28
Na úvod treba uviesť, že vzhľadom na znenie posledných dvoch uvedených ustanovení, ako sú formulované v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, nie je zjavné, v akom opatrení sa tieto ustanovenia uplatnia na Orgán pre reguláciu. Uvedený Orgán pre reguláciu totiž pred vnútroštátnym súdom spochybňuje svoje zaradenie do zoznamu Úradu, ktorý bol uverejnený 28. septembra 2012, hoci tieto ustanovenia sú zjavne uplatniteľné len na roky 2005 až 2007, pokiaľ ide o prvé ustanovenie, a na rok 2006, pokiaľ ide o druhé.
29
Navyše Orgán pre reguláciu vo svojich písomných pripomienkach predložených Súdnemu dvoru uviedol okrem ustanovení citovaných vnútroštátnych súdom aj iné osobitné ustanovenia z oblasti verejných financií, ktoré sa naň uplatnia a ktoré podľa neho znižujú jeho nezávislosť nad rámec toho, čo vyplýva z ustanovení, na ktoré osobitne poukázal tento súd.
30
V rámci konania uvedeného v článku 267 ZFEÚ však úlohou Súdneho dvora nie je rozhodnúť o uplatniteľnosti vnútroštátnych ustanovení alebo zistiť skutkové okolnosti, ktoré sú relevantné na riešenie sporu vo veci samej. Súdnemu dvoru naopak prináleží, aby zohľadnil skutkový a právny kontext, z ktorého vyplýva prejudiciálna otázka, ako je vymedzená v rozhodnutí vnútroštátneho súdu (pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. novembra 2003, Neri, C‑153/02, EU:C:2003:614, body 34 a 35, ako aj z 30. júna 2005, Tod’s a Tod’s France, C‑28/04, EU:C:2005:418, bod 14).
31
Preto pokiaľ ide o otázku, či sa posledné dve uvedené ustanovenia uplatňovali na Orgán pre reguláciu v čase, keď bol vnútroštátnemu súdu predložený spor vo veci samej, Súdny dvor nemôže svojím posúdením nahradiť posúdenie tohto súdu (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. septembra 1999, Gruber, C‑249/97, EU:C:1999:405, bod 19) a túto skutočnosť musí považovať za preukázanú. Okrem toho Súdny dvor musí odpovedať na položenú otázku len vzhľadom na ustanovenia, ktoré uviedol vnútroštátny súd.
32
Pokiaľ ide v prvom rade o článok 3 rámcovej smernice, treba uviesť, že cieľom tohto ustanovenia v pôvodnom znení bolo v súlade s odôvodnením 11 uvedenej smernice zabezpečiť nezávislosť a nestrannosť NRO tým, že zaručí oddelenie regulačných a prevádzkových funkcií (rozsudok zo 6. marca 2008, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, C‑82/07, EU:C:2008:143, bod 13).
33
Vzhľadom na to odôvodnenie 11 rámcovej smernice už vo svojom pôvodnom znení spresňovalo, že „[NRO] by mali vlastniť všetky potrebné prostriedky z hľadiska personálu, odbornosti a finančných prostriedkov na vykonávanie svojich úloh“. Tento cieľ však nebol výslovne vyjadrený v článkoch tejto smernice, okrem spresnenia uvedeného v článku 3 ods. 1 uvedenej smernice v pôvodnom znení, podľa ktorého musia členské štáty dbať na to, aby každú z úloh, ktorú NRO ukladá táto smernica a osobitné smernice, vykonal príslušný orgán, a spresnenia uvedeného v odseku 3 tohto článku, podľa ktorého sú členské štáty povinné dohliadnuť na to, aby NRO vykonávali svoje povinnosti nestranne a transparentne.
34
Ako vyplýva z odôvodnenia 13 smernice 2009/140 zámerom normotvorcu Únie bolo prostredníctvom tejto smernice posilniť nezávislosť NRO s cieľom zabezpečiť účinnejšie uplatnenie regulačného rámca a zvýšiť ich autoritu a predvídateľnosť ich rozhodnutí. Článok 3 ods. 3 rámcovej smernice tak výslovne stanovuje, že členské štáty sú povinné dohliadnuť na to, aby NRO vykonávali svoje povinnosti nestranne, transparentne a vo vhodnom čase a na to, aby disponovali finančnými a ľudskými zdrojmi nevyhnutnými na plnenie úloh, ktoré sú im zverené.
35
Článok 3 ods. 3a prvý pododsek rámcovej smernice navyše stanovuje, že NRO zodpovedné za reguláciu trhu ex ante alebo za riešenie sporov medzi podnikmi musia konať nezávisle a nesmú v súvislosti s plnením úloh, ktoré im ukladá vnútroštátne právo vykonávajúce právo Únie, žiadať ani prijímať pokyny od žiadneho iného orgánu, pričom spresňuje, že „to nebráni dohľadu nad nimi podľa vnútroštátneho ústavného práva“. Tretí pododsek toho istého odseku spresňuje, že členské štáty musia dohliadnuť na to, aby NRO uvedené v prvom pododseku daného odseku disponovali oddelenými ročnými rozpočtami, ktoré sa zverejňujú, ako aj finančnými a ľudskými zdrojmi primeranými na to, aby im umožnili aktívne sa podieľať na činnosti BEREC.
36
Z týchto ustanovení vyplýva, že rámcová smernica vyžaduje, aby členské štáty s cieľom zabezpečiť nezávislosť a nestrannosť NRO v podstate dohliadli na to, aby mali finančné a ľudské zdroje nevyhnutné na plnenie úloh, ktoré sú im zverené, a pokiaľ ide o NRO zodpovedné za reguláciu trhu ex ante alebo za riešenie sporov medzi podnikmi, aby konali nezávisle. Nič v daných ustanoveniach však nenasvedčuje tomu, že rešpektovanie týchto požiadaviek zo zásady vylučuje, aby NRO podliehal vnútroštátnym ustanoveniam uplatniteľným v oblasti verejných financií a najmä ustanoveniam o znížení a racionalizácii výdavkov orgánov verejnej správy, o aké ide vo veci samej.
37
V tomto ohľade je potrebné zdôrazniť, že článok 3 ods. 3a prvý pododsek druhá veta rámcovej smernice výslovne stanovuje, že NRO zodpovedné za reguláciu trhu ex ante alebo za riešenie sporov medzi podnikmi musia konať nezávisle a nesmú v súvislosti s plnením úloh, ktoré sú im zverené, žiadať ani prijímať pokyny od žiadneho iného orgánu, pričom „to nebráni dohľadu nad nimi podľa vnútroštátneho ústavného práva“.
38
Ako však v podstate uviedol generálny advokát v bodoch 43 a 44 svojich návrhov, z tohto ustanovenia vyplýva, že podľa článku 3 rámcovej smernice je prípustné, ak sa na NRO vzťahujú určité pravidlá rozpočtovej kontroly stanovenej národným parlamentom, v rámci ktorej podliehajú ex ante opatreniam na zníženie verejných výdavkov.
39
Tieto opatrenia preto možno považovať za opatrenia ohrozujúce nezávislosť a nestrannosť NRO, zaručené rámovou smernicou, a teda nezlučiteľné s článkom 3 tejto smernice len vtedy, ak možno konštatovať, že môžu byť prekážkou toho, aby dotknuté NRO riadne vykonávali úlohy, ktoré im zveruje uvedená smernica a osobitné smernice, alebo porušujú podmienky, ktorých dodržiavanie rámcová smernica ukladá členským štátom, aby bol zabezpečený stupeň nezávislosti a nestrannosti NRO, ktoré táto smernica vyžaduje.
40
Je však úlohou vnútroštátneho súdu, aby overil, či vnútroštátne ustanovenia dotknuté vo veci samej môžu byť prekážkou toho, aby Orgán pre reguláciu disponoval finančnými a ľudskými zdrojmi nevyhnutnými na riadne plnenie úloh, ktoré sú mu zverené, a najmä, aby sa v rámci svojej funkcie NRO zodpovedného za reguláciu trhu ex ante a za riešenie sporov medzi podnikmi mohol aktívne podieľať na činnosti BEREC. Vnútroštátny súd v tejto súvislosti uvádza, že Orgán pre reguláciu neposkytol v tomto ohľade žiadny dôkaz a obmedzil sa na všeobecné tvrdenie, že ustanovenia dotknuté vo veci samej ohrozujú jeho finančnú autonómiu a v dôsledku toho aj jeho nezávislosť.
41
Rovnako je potrebné uviesť, ako vyplýva z rozhodnutia vnútroštátneho súdu a z bodu 27 tohto rozsudku, že osobitné ustanovenia o znížení a racionalizácii výdavkov orgánov verejnej správy, ktoré sú sporné vo veci samej, sa obmedzujú, pokiaľ ide o prvé, na stanovenie hornej hranice zvyšovania výdavkov, ktoré môže určiť Orgán pre reguláciu, a o druhé, na stanovenia zníženia „výdavkov na medzispotrebu“. Okrem toho, ako uviedol vnútroštátny súd, tieto dve ustanovenia svojou druhovou povahou priznávajú Orgánu pre reguláciu značnú mieru voľnej úvahy na ich uplatnenie. Navyše ide o ustanovenia uplatniteľné na všetky verejnoprávne inštitúcie a orgány.
42
Navyše v spore vo veci samej nie je sporné, že Orgán pre reguláciu v súlade s článkom 3 ods. 3a treťou vetou rámcovej smernice naďalej disponuje oddeleným ročným rozpočtom, ktorý sa zverejňuje.
43
Okrem toho, ako v podstate uviedol generálny advokát v bodoch 48 až 50 svojich návrhov, Orgán pre reguláciu nemôže platne tvrdiť, že rámcová smernica ukladá členským štátom povinnosť zabezpečiť NRO rovnaký režim nezávislosti, ako je režim, ktorý právo Únie stanovuje pre centrálne banky, keďže ich úlohy sú podstatne odlišné.
44
Za týchto podmienok treba konštatovať s výhradou, že tieto skutočnosti budú preskúmané vnútroštátnym súdom, že článok 3 rámcovej smernice nemôže brániť tomu, aby sa na NRO v zmysle tejto smernice uplatnili vnútroštátne ustanovenia v oblasti verejných financií a najmä ustanovenia o znížení a racionalizácii výdavkov orgánov verejnej správy, o aké ide vo veci samej.
45
Pokiaľ ide v druhom rade o článok 12 smernice o povolení, je potrebné pripomenúť, že správne poplatky, ktoré členské štáty môžu na základe tohto článku uložiť podnikom, ktoré poskytujú službu alebo sieť na základe všeobecného povolenia alebo ktorým bolo poskytnuté právo používania, s cieľom financovať činnosť NRO, musia byť určené výlučne na pokrytie celkových administratívnych nákladov na činnosti uvedené v článku 12 ods. 1 písm. a) tejto smernice. Nemôžu teda slúžiť na pokrytie výdavkov týkajúcich sa iných úloh, ako sú úlohy uvedené v tomto ustanovení, najmä nie na administratívne náklady akéhokoľvek druhu, ktoré NRO znáša (pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. júla 2013, Vodafone Omnitel a i., C‑228/12 až C‑232/12 a C‑254/12 až C‑258/12, EU:C:2013:495, body 38 až 40 a 42).
46
Okrem toho z článku 12 ods. 2 smernice o povolení vykladanej s prihliadnutím na jej odôvodnenie 30 vyplýva, že uvedené poplatky musia pokrývať skutočné administratívne náklady vyplývajúce z činností uvedených v bode 1 písm. a) tohto článku a dosiahnuť výšku týchto nákladov. Preto celkové príjmy dosiahnuté z dotknutého poplatku nemôžu presahovať celkové náklady pripadajúce na tieto činnosti (pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. júla 2013, Vodafone Omnitel a i., C‑228/12 až C‑232/12 a C‑254/12 až C‑258/12, EU:C:2013:495, body 41 a 42).
47
Hoci článok 12 smernice o povolení umožňuje NRO financovať časť ich činností z výberu správnych poplatkov, toto ustanovenie nemožno vnímať tak, že Orgánu pre reguláciu priznáva absolútne právo stanoviť výšku týchto poplatkov bez toho, aby zohľadnil vnútroštátne ustanovenia uplatniteľné v oblasti verejných financií, ktorých cieľom je zníženie a racionalizácia verejných výdavkov. Ako totiž vyplýva z rozhodnutia vnútroštátneho súdu, uvedené poplatky majú daňovú povahu a patria do všeobecnej daňovej právomoci talianskeho štátu. Stanovenie ich výšky Orgánom pre reguláciu sa teda nemôže vyhnúť uplatneniu týchto ustanovení, keďže tieto ustanovenia okrem iného neporušujú článok 3 rámcovej smernice v súlade s tým, čo bolo uvedené v článku 39 tohto rozsudku.
48
Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy treba na položenú otázku odpovedať tak, že článok 3 rámcovej smernice a článok 12 smernice o povolení sa majú vykladať v tom zmysle, že im neodporuje vnútroštátna právna úprava, ktorá NRO v zmysle rámcovej smernice podriaďuje vnútroštátnym ustanoveniam uplatniteľným v oblasti verejných financií a najmä ustanoveniam o znížení a racionalizácii výdavkov orgánov verejnej správy, o aké ide vo veci samej.
O trovách
49
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol takto:
Článok 3 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/21/ES zo 7. marca 2002 o spoločnom regulačnom rámci pre elektronické komunikačné siete a služby (rámcová smernica), zmenenej a doplnenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2009/140/ES z 25. novembra 2009, a článok 12 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/20/ES zo 7. marca 2002 o povolení na elektronické komunikačné siete a služby (smernica o povolení) sa majú vykladať v tom zmysle, že im neodporuje vnútroštátna právna úprava, ktorá národný regulačný orgán v zmysle smernice 2002/21, zmenenej a doplnenej smernicou 2009/140, podriaďuje vnútroštátnym ustanoveniam uplatniteľným v oblasti verejných financií a najmä ustanoveniam o znížení a racionalizácii výdavkov orgánov verejnej správy, o aké ide vo veci samej.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: taliančina.