62019CJ0928_RES
Sprawa C‑928/19 P
European Federation of Public Service Unions (EPSU)
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 2 września 2021 r.
Odwołanie – Prawo instytucjonalne – Polityka społeczna – Artykuły 154 i 155 TFUE – Dialog społeczny między partnerami społecznymi na poziomie Unii Europejskiej – Informowanie i przeprowadzanie konsultacji z urzędnikami i pracownikami administracji rządowej centralnej państw członkowskich – Umowa zawarta pomiędzy partnerami społecznymi – Wspólne żądanie stron-sygnatariuszy tej umowy w zakresie wykonania jej na poziomie Unii – Odmowa przedłożenia przez Komisję Europejską Radzie Unii Europejskiej wniosku dotyczącego decyzji – Stopień kontroli sądowej – Obowiązek uzasadnienia decyzji odmownej
Polityka społeczna – Umowa dotycząca polityki społecznej – Umowy partnerów społecznych – Wykonanie w drodze decyzji Rady na podstawie wniosku Komisji – Prawo inicjatywy przysługujące Komisji – Zakres – Wspólne żądanie stron-sygnatariuszy – Spoczywający na Komisji obowiązek przedłożenia Radzie wniosku dotyczącego decyzji – Brak – Autonomia partnerów społecznych – Brak wpływu
(Artykuł 17 TUE; art. 151 akapit pierwszy, art. 152 akapit pierwszy, art. 154, art. 155 ust. 2 TFUE)
(zob. pkt 33, 34, 40, 44–49, 60–64, 71)
Komisja – Kompetencje – Wykonywanie na poziomie Unii umów zawieranych pomiędzy partnerami społecznymi – Prawo inicjatywy przysługujące Komisji – Wykonywanie z poszanowaniem zasad podziału uprawnień i równowagi instytucjonalnej
(art. 13 ust. 2, art. 17 ust. 2 TUE; art. 155 ust. 2 TFUE)
(zob. pkt 48)
Komisja – Kompetencje – Wykonywanie na poziomie Unii umów zawieranych pomiędzy partnerami społecznymi – Prawo inicjatywy przysługujące Komisji – Uprawnienie Komisji do zdecydowania o stosowności przedłożenia wniosku Radzie – Zakres tego uprawnienia – Brak wpływu, czy taki wniosek ma charakter ustawodawczy
(art. 155 ust. 2 TFUE)
(zob. pkt 87, 88)
Polityka społeczna – Umowa dotycząca polityki społecznej – Umowy partnerów społecznych – Wykonanie w drodze decyzji Rady na podstawie wniosku Komisji – Prawo inicjatywy przysługujące Komisji – Zakres uznania, jakim dysponuje Komisja – Kontrola sądowa – Granice
(art. 17 TUE; art. 155 ust. 2 TFUE)
(zob. pkt 95, 96, 98)
Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Decyzja odmowna Komisji w przedmiocie przedłożenia Radzie wniosku dotyczącego wykonania na poziomie Unii umowy zawartej pomiędzy partnerami społecznymi
(art. 296 TFUE)
(zob. pkt 108, 109, 111, 112)
Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Ochrona uzasadnionych oczekiwań – Przesłanki – Szczegółowe zapewnienia udzielone przez administrację – Prawo inicjatywy przysługujące Komisji w zakresie wykonania na poziomie Unii umów zawieranych pomiędzy partnerami społecznymi – Komunikaty publikowane wcześniej przez tę instytucję w dziedzinie polityki społecznej – Wyraźne i jednoznaczne zobowiązanie dotyczące skorzystania z tego prawa inicjatywy – Brak
(art. 155 ust. 2 TFUE)
(zob. pkt 127–129)
Streszczenie
Odwołanie EPSU: Komisja nie jest zobowiązana do uwzględnienia żądania partnerów społecznych mającego na celu wykonanie na poziomie Unii zawartej przez nich umowy
Trybunał potwierdza wyrok Sądu i przypomina o zakresie uznania, jakim Komisja dysponuje przy podejmowaniu decyzji co do stosowności przedłożenia Radzie wniosku zmierzającego do takiego wykonania na podstawie art. 155 ust. 2 TFUE
W kwietniu 2015 r. Komisja Europejska podjęła konsultacje dotyczące ewentualnego rozszerzenia zakresu stosowania dyrektyw w sprawie informowania pracowników i przeprowadzania z nimi konsultacji (
1
) na urzędników i pracowników administracji centralnej państw członkowskich. Kilka miesięcy później, w ramach tych konsultacji, dwaj partnerzy społeczni, delegacja związków zawodowych administracji krajowej i europejskiej(DSANE) oraz europejscy pracodawcy administracji publicznej (EAPE) zawarli umowę ustanawiającą ogólne ramy obejmujące informowanie urzędników i pracowników administracji krajowej oraz przeprowadzanie z nimi konsultacji. Strony umowy zwróciły się następnie do Komisji o przedłożenie Radzie Unii Europejskiej wniosku w sprawie wykonania tej umowy na poziomie Unii w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 155 ust. 2 TFUE (
2
). Decyzją z dnia 5 marca 2018 r. (zwaną dalej „sporną decyzją”) Komisja oddaliła ich żądanie.
W maju 2018 r. EPSU, stowarzyszenie zrzeszające europejskie organizacje związkowe reprezentujące pracowników służb publicznych, które przyczyniło się do utworzenia DSANE, zaskarżyło tę decyzję do Sądu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Sąd oddalił tę skargę (
3
), uznając, że art. 155 ust. 2 TFUE nie zobowiązuje instytucji Unii do uwzględnienia wspólnego żądania przedstawionego przez sygnatariuszy umowy i zmierzającego do wykonania tej umowy na poziomie Unii. Uznawszy, że sporna decyzja powinna być przedmiotem ograniczonej kontroli, Sąd orzekł, że decyzja ta spełnia obowiązek uzasadnienia przewidziany w art. 296 TFUE i że zakwestionowane podstawy tej decyzji były zasadne.
Rozpatrując odwołanie wniesione przez EPSU, Trybunał, orzekający w składzie wielkiej izby, potwierdził wyrok Sądu, przypominając o zakresie uznania przyznanym Komisji w tej dziedzinie oraz o ograniczonej kontroli sądowej sprawowanej w przypadku takich decyzji.
Ocena Trybunału
Co się tyczy przede wszystkim wykładni językowej art. 155 ust. 2 TFUE, Trybunał zauważył, że postanowienie to nie zawiera wskazówki co do ewentualnego nałożenia na Komisję obowiązku przedłożenia Radzie wniosku dotyczącego decyzji. Bezwzględne sformułowania użyte w kilku wersjach językowych służą zatem jedynie wyrażeniu wyłącznego charakteru dwóch alternatywnych procedur, które są w tym postanowieniu przewidziane, ponieważ jedna z nich jest szczególną procedurą prowadzącą do przyjęcia aktu Unii.
Następnie, jeśli chodzi o jego wykładnię kontekstową i celowościową, Trybunał przeanalizował to postanowienie w kontekście uprawnień nadanych Komisji w traktatach, a w szczególności w art. 17 TUE, którego ustęp 1 powierza tej instytucji zadanie wspierania ogólnego interesu Unii, a ustęp 2 przyznaje jej prawo ogólnej inicjatywy prawodawczej. Trybunał doszedł na tej podstawie do wniosku, że art. 155 ust. 2 TFUE przyznaje Komisji szczególną kompetencję, która wpisuje się w ramy roli przypisanej jej w art. 17 ust. 1 TUE i polegającej na ocenie stosowności przedłożenia Radzie wniosku na podstawie umowy zawartej między partnerami społecznymi w celu jej wykonania na poziomie Unii. Odmienna wykładnia skutkowałaby uprzywilejowaniem interesów samych tylko partnerów społecznych będących sygnatariuszami umowy w stosunku do funkcji wspierania ogólnego interesu Unii, jaką pełni Komisja. Powyższego wniosku nie podważa ustanowiona w art. 152 akapit pierwszy TFUE autonomia partnerów społecznych, którą należy uwzględnić w ramach dialogu społecznego promowanego jako cel Unii w art. 151 akapit pierwszy TFUE. Istnienie tej autonomii, charakteryzującej etap negocjowania ewentualnej umowy między partnerami społecznymi, nie oznacza, że Komisja powinna automatycznie przedłożyć Radzie, na ich żądanie, wniosek dotyczący decyzji wykonującej taką umowę na poziomie Unii, ponieważ oznaczałoby to przyznanie tym partnerom społecznym prawa własnej inicjatywy, które im nie przysługuje.
Trybunał zauważył ponadto, że podnoszona przez EPSU kwestia ustawodawczego charakteru aktów prawnych przyjętych na podstawie art. 155 ust. 2 TFUE jest odrębna od kwestii uprawnienia Komisji do podjęcia decyzji o stosowności przedłożenia Radzie wniosku na podstawie tego postanowienia, a zakres tego uprawnienia Komisji jest taki sam niezależnie od tego, czy akt miałby charakter ustawodawczy, czy też nie.
Ponadto w odniesieniu do problematyki zakresu kontroli sądowej spornej decyzji Trybunał przypomniał, że Komisja dysponuje zakresem uznania przy podejmowaniu decyzji co do stosowności przedłożenia Radzie wniosku na podstawie art. 155 ust. 2 TFUE. Zważywszy na złożone oceny, jakie Komisja powinna przeprowadzić z tego tytułu, kontrola sądowa dotycząca tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Takie ograniczenie jest konieczne w szczególności wtedy, gdy instytucje Unii są zobowiązane – jak w niniejszej sprawie – wziąć pod uwagę potencjalnie rozbieżne interesy i podjąć decyzje wiążące się z dokonywaniem wyborów politycznych uwzględniających względy polityczne, ekonomiczne i społeczne.
Wreszcie skarżąca powoływała się na naruszenie uzasadnionych oczekiwań, uważając, że Komisja odeszła od swoich wcześniejszych komunikatów publikowanych w dziedzinie polityki społecznej. W tym względzie Trybunał zauważył, że prawdą jest, iż przyjmując normy postępowania i ogłaszając poprzez publikację, że będzie je od tej pory stosować do przypadków w nich przewidzianych, instytucja sama wyznacza sobie granice korzystania z przysługującego uznania. Jednakże w braku wyraźnego i jednoznacznego zobowiązania ze strony Komisji nie można przyjąć, że w niniejszej sprawie instytucja ta sama wyznaczyła sobie granice w wykonywaniu swoich kompetencji przewidzianych przez przepis prawa pierwotnego poprzez zobowiązanie się do zbadania wyłącznie niektórych szczególnych względów przed przedstawieniem wniosku, przez co ta kompetencja dyskrecjonalna przekształciłaby się w kompetencję związaną, jeżeli spełnione są określone przesłanki.
Trybunał potwierdził zatem, że Sąd nie naruszył prawa, i oddalił odwołanie EPSU w całości.
(
1
)	Dyrektywa Rady nr 98/59/WE z dnia 20 lipca 1998 r. w sprawie zbliżania ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do zwolnień grupowych (Dz.U. 1998, L 225, s. 16), dyrektywa Rady 2001/23/WE z dnia 12 marca 2001 r. w sprawie zbliżania ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do ochrony praw pracowniczych w przypadku przejęcia przedsiębiorstw, zakładów lub części przedsiębiorstw lub zakładów (Dz.U. 2001, L 82, s. 16) oraz dyrektywa 2002/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2002 r. ustanawiającej ogólne ramowe warunki informowania i przeprowadzania konsultacji z pracownikami we Wspólnocie Europejskiej – Wspólne oświadczenie Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji w sprawie reprezentacji pracowników (Dz.U. 2002, L 80, s. 29).
(
2
)	Zasadniczo z postanowienia tego wynika, że wykonywanie umów zbiorowych zawieranych pomiędzy partnerami społecznymi na poziomie Unii odbywa się bądź zgodnie z procedurami i praktykami właściwymi dla nich i dla państw członkowskich, bądź, w dziedzinach podlegających art. 153 (czyli w obszarach polityki społecznej), na wspólne żądanie stron-sygnatariuszy, w drodze decyzji Rady na wniosek Komisji.
(
3
)	Wyrok z dnia 24 października 2019 r., EPSU i Goudriaan/Komisja (T- 310/18, EU:T:2019:757).