61990J0017
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-17/90 (
*1
)
I — Os antecedentes do litígio
1.
A recorrente é uma empresa estabelecida na Alemanha que exerce a actividade de transporte nacional de mercadorias com base numa licença que lhe foi concedida de acordo com a lei relativa aos transportes rodoviários de mercadorias (Güterkraftverkehrsgesetz). A empresa pretendia encarregar a sociedade Transvenlo, uma empresa de transportes estabelecida nos Países Baixos, de serviços de transporte de mercadorias a grande distância no interior do território alemão. Para esse efeito, apresentou um pedido de autorização ao instituto federal para o transporte de mercadorias a grande distância (Bundesanstalt für den Güterfernverkehr). Este recusou a licença, considerando que o projecto da recorrente era ilícito, por os transportes nacionais de mercadorias só poderem ser prestados por uma empresa estabelecida e licenciada na Alemanha.
2.
A recorrente intentou, então, no Verwaltungsgericht dp Köln (República Federal da Alemanha), uma acção destinada a obter a declaração de que tinha o direito de encarregar a Transvenlo de efectuar transportes de mercadorias no interior da Alemanha e de convencionar, no àmbito de tal contrato, remunerações inferiores às tarifas estabelecidas pelas autoridades alemãs de acordo com a mencionada lei. A acção foi julgada improcedente, quer pelo Verwaltungsgericht quer pelo Oberverwaltungsgericht, pára o qual foi interposto recurso.
3.
O Oberverwaltungsgericht realçou que, de acordo com a lei em causa, os transportes de mercadorias no interior da Alemanha só podem ser efectuados por uma empresa com implantação na Alemanha e a quem tenha sido concedida a correspondente licença no âmbito de um sistema de quotas fixado pelo Governo federal.
4.
A recorrente interpôs um recurso de revista contra este acórdão. Argumentou que as restrições contidas na lei nacional quanto às prestações efectuadas por empresas de transportes não sediadas na Alemanha, mas noutros Estados-membros da Comunidade, onde obtiveram uma licença para o transporte de mercadorias, deixaram de ser válidas por efeito directo do artigo 59.° do Tratado CEE.
5.
O Bundesverwaltungsgericht submeteu então ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Com fundamento na omissão continuada por parte do Conselho das Comunidades Europeias de garantir a livre prestação de serviços no sector dos transportes internacionais e de fixar as condições de admissão dos transportadores não residentes ao transporte no interior de um Estado-membro, serão directamente aplicáveis os artigos 59.° e 60.° do Tratado CEE, com a consequência de não poder proibir-se uma empresa com sede na República Federal da Alemanha de encarregar uma empresa transportadora neerlandesa de, por meio de veículos homologados para o transporte de mercadorias nos Países Baixos, lhe fornecer prestações no sector do transporte de mercadorias a grande distância, no interior da República Federal da Alemanha, com as tarifas genericamente aplicáveis neste país?»
O acórdão de reenvio foi registado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 22 de Janeiro de 1990.
De acordo com o artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça, foram apresentadas observações escritas: pela recorrente no processo principal, patrocinada pelos advogados U. Wiemann e B. Eidering, de Colònia; pelo recorrido no processo principal, patrocinado por R. Wilke, advogado de Berlim; pelo Governo do Reino de Espanha, representado por C. Bastarreche Sagúes e A. Hierro Hernández-Mora, do Ministerio dos Negocios Estrangeiros, na qualidade de agentes; e pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por R. Wägenbaur e R. Gosalbo Bono, membros do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes.
Com base no relatório preliminar do juiz-relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
II — Resumo das observações escritas apresentadas ao Tribunal de Justiça
1.
A recorrente no processo principal observa que a questão prejudicial se coloca no âmbito do mercado comum dos transportes, que continua por concretizar e cuja ordenação está prevista pela Comissão no quadro da sua proposta de regulamento relativo à introdução do regime definitivo de organização do mercado de transportes rodoviários de mercadorias (JO 1990, C 87, p. 4).
A recorrente recorda o acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de Maio de 1985, Parlamento/Conselho (13/83, Recueil, p. 1513), e sublinha que desde há muito se esgotou qualquer prazo razoável para a execução de tal acórdão. Explicita que a Comissão apresentou, em 25 de Novembro de 1985, uma proposta de regulamento que fixa as condições de admissão dos transportadores não residentes aos transportes nacionais rodoviários de mercadorias num Estado-membro. Segundo tal projecto de regulamento, o princípio da livre cabotagem deveria ter entrado em vigor em 1 de Julho de 1986.
Segundo a recorrente, o Conselho, em vez de transpor o acórdão do Tribunal de Justiça, fez exactamente o contrário. Alega que, em 14 de Novembro de 1985, o Conselho adoptou as linhas orientadoras de um mercado livre de transportes, isento de restrições quantitativas, a instituir o mais tardar até 1992. Procedendo deste modo, o Conselho adiou para 1992 a instauração do princípio da livre cabotagem no sector dos transportes. O Conselho manifestou assim que não tinha intenção de cumprir as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 176.° do Tratado.
A recorrente sustenta que os artigos 59.° e 76.° do Tratado contêm obrigações claras e incondicionais e que, além disso, a sua eficácia não está subordinada a nenhuma medida de execução por parte das instituições comunitárias ou dos Estados-membros. Em seu entender, é exacto que o n.° 1, alínea b), do artigo 75.° do Tratado obriga o Conselho a definir as condições de admissão dos, transportadores não residentes aos transportes nacionais num Estado-membro. No entanto, por motivos de expiração do prazo de transposição do acórdão do Tribunal de Justiça, o poder de execução do Conselho caducou, de modo que as condições de admissão dos transportadores não residentes aos transportes nacionais num Estado-membro possam decorrer directamente do artigo 59.° do Tratado. A consequência disto é a liberdade de qualquer empresa, portanto mesmo uma empresa não licenciada no país do transporte, de efectuar serviços de transporte, segundo o direito e as condições vigentes no Estado em que está sediada.
A recorrente conclui no sentido de que a aplicação deste princípio significa que a Transvenlo tem o direito de oferecer os seus serviços de transporte na Alemanha nas mesmas condições exigíveis, para os mesmos serviços, no Estado em que está sediada. A falta de uma diferente regulamentação comunitária, é a legislação em matéria de prestação de serviços do Estado da sede (Países Baixos) que se aplica no Estado de destino desses serviços (Alemanha). Sustenta, pois, que:
1)
O artigo 59.° se tornou directamente aplicável, pelo menos no âmbito do n.° 1, alínea b), do artigo 75.°, de modo que as disposições em contrário da legislação alemã dos transportes se tornaram inaplicáveis às prestações de serviços efectuadas por transportadores não residentes,
2)
e que os princípios da jurisprudência «Cassis de Dijon» do Tribunal de Justiça são plenamente aplicáveis à livre prestação de serviços.
2.
O recorrido no processo principal recorda a actuação empreendida pelo Conselho desde 1985, de acordo com o n.° 1, alínea b), do artigo 75.° do Tratado. Considera que, ao adoptar o Regulamento (CEE) n.° 4059/89, de 21 de Dezembro de 1989, que fixa as condições de admissão de transportadores não residentes aos transportes nacionais rodoviários de mercadorias num Estado-membro, o Conselho deu cumprimento à obrigação que lhe incumbe por força da disposição acima referida. Segundo o recorrido, o Regulamento n.° 4059/89 define, em especial, as condições em que qualquer transportador rodoviário de mercadorias por conta de outrem, estabelecido num Estado-membro da Comunidade, é admitido a efectuar, a título temporário, transportes nacionais rodoviários de mercadorias por conta de outrem, isto é, no âmbito de um contingente comunitário de cabotagem.
O recorrido esclarece que, por força deste regulamento, as autorizações de cabotagem emitidas pelo Estado-membro de estabelecimento em causa dão ao titular livre acesso ao território do Estado-membro de acolhimento, para lhe permitir efectuar qualquer transporte rodoviário de mercadorias por conta de outrem. Acrescenta que o regulamento fixa as condições de emissão e de utilização das referidas autorizações, bem como o processo a seguir em caso de perturbações do mercado. Prevê ainda que os Estados-membros se prestem mutuamente assistência e determina as medidas a tomar em caso de infracções graves ou reiteradas cometidas por um transportador não residente.
O recorrido considera que, se se tomar como ponto de partida o acórdão do Tribunal de Justiça, o Regulamento n.° 4059/89 foi adoptado num prazo adequado, como fora exigido pelo Tribunal. Segundo ele, deve ter-se em conta o facto de as disposições relativas à cabotagem constituírem um regime complexo, de importância fundamental, que exigiu a tomada em consideração de numerosos aspectos com vista a garantir o seu funcionamento futuro. Também se não pode deixar em silêncio o facto de, à época em que a omissão do Conselho foi declarada, não existir qualquer elemento de base com vista à aplicação do artigo 75.°, n.° 1, alínea b), do Tratado.
O recorrido argumenta que, na medida em que o Conselho já deu cumprimento à obrigação que lhe incumbe por força do artigo 75.°, n.° 1, alínea b), do Tratado, a questão da aplicação directa dos artigos 59.° e 60.° do Tratado já se não põe. A admissão de transportadores não residentes aos transportes nacionais rodoviários de mercadorias num Estado-membro passa a estar sujeita às condições fixadas no Regulamento n.° 4059/89.
O recorrido considera, portanto, que a questão submetida só pode ter uma resposta no sentido de que nenhuma aplicação directa dos artigos 59.° e 60.° do Tratado entra em linha de conta, mesmo no que respeita à questão restrita da implantação, tal como foi invocada pelo Bundesverwaltungsgericht.
3.
O Governo espanhol considera que a questão prejudicial deixou de ter objecto com a entrada em vigor do Regulamento n.° 4059/89, que o Conselho adoptou nos termos do mandato que lhe é conferido pelo artigo 75.°, n.° 1, alínea b), do Tratado. Argumenta que, se bem que o Regulamento n.° 4059/89 tenha uma validade limitada no tempo, isto é, de 1 de Julho de 1990 a 31 de Dezembro de 1992, data em que será estabelecido o regime definitivo da cabotagem, a livre prestação de serviços no sector dos transportes se encontra desde então instaurada ao nível comunitário.
Para o caso de o Tribunal de Justiça se pronunciar sobre o problema de saber se a omissão do Conselho, declarada pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 22 de Maio de 1985 e a inexistência de aplicação regulamentar do artigo 75.°, n.° 1, alínea b), do Tratado, que daí resulta, podem ter como efeito que os artigos 59.° e 60.° do Tratado instituam directamente a livre prestação de serviços no sector dos transportes rodoviários, o Governo espanhol propõe uma resposta negativa. Com efeito, segundo ele, a circunstância de o Conselho não ter, no passado, aplicado o artigo 75.°, n.° 1, alínea b), do Tratado, ainda que constituindo um motivo suficiente para que o Tribunal de Justiça declare a omissão do Conselho por incumprimento das obrigações que lhe incumbem por força de tal disposição, não tem no entanto como efeito que regras que foram expressamente excluídas pelo Tratado sejam aplicáveis no domínio dos transportes, a fim de regular o regime das prestações de serviço nesse sector.
Segundo o Governo espanhol, resulta do artigo 61.°, n.° 1, bem como dos artigos 74.° e 75.°, n.° 1, alínea b), do Tratado, que os autores do Tratado consideraram que não era oportuno que o princípio da livre prestação de serviços fosse aplicado sem que fossem tidas em conta as especificidades desse sector. Pelo contrário, a Comunidade optou por uma aplicação gradual de tal liberdade, por meio da criação de uma política comum dos transportes a adoptar pelo Conselho, em especial no que se refere à adopção de um certo nùmero de regras aplicáveis às condições de admissão de transportadores não residentes aos transportes nacionais. A livre prestação de serviços no sector dos transportes está, pois, subordinada às medidas que o Conselho deve tomar no âmbito da política comum nesta matéria.
Em consequência, o Governo espanhol, para o caso de o Tribunal de Justiça entender dever responder à questão prejudicial apesar da entrada em vigor, em 1 de Julho de 1990, do Regulamento n.° 4059/89, propõe que se lhe responda do seguinte modo:
«Os artigos 59.° e 60.° do Tratado não são directamente aplicáveis ao sector dos transportes rodoviários, de modo que, até 1 de Julho de 1990, data da entrada em vigor do Regulamento n.° 4059/89 do Conselho, pode proibir-se uma empresa estabelecida na República Federal da Alemanha de encarregar um transportador neerlandês de efectuar para ela transportes nacionais de mercadorias a longa distância no território da República Federal da Alemanha utilizando veículos homologados nos Países Baixos.»
4.
A Comissão esclarece que a questão submetida se subdivide em três partes, concretamente um primeiro ponto sobre o conteúdo da obrigação do Conselho de instituir a livre prestação de serviços no domínio dos transportes, um segundo ponto relativo aos efeitos da declaração pelo Tribunal de Justiça da omissão do Conselho nessa matéria, e um terceiro ponto relativo aos efeitos da aplicação das disposições que garantem a livre prestação de serviços nos sistemas nacionais de preços que são aplicáveis aos transportes realizados no território dós Estadoş-membros.
A Comissão considera que a aplicação do princípio da livre prestação de serviços de transporte deve ser realizada pela implementação da política comum dos transportes, incluindo, nomeadamente, a fixação de regras comuns aplicáveis aos transportes internacionais e das condições de admissão de transportadores não residentes aos transportes nacionais. Precisa que artigos _59.° e 60.° do Tratado exigem a eliminação de qualquer discriminação relativamente ao prestador de serviços em razão da sua nacionalidade ou da circunstância de estar estabelecido num Estado-membro diferente daquele em que a prestação deve ser efectuada. No entanto, na opinião da Comissão, a questão dos efeitos directos destas disposições deixa de se colocar, na medida em que o Conselho cumpriu, num prazo razoável, as obrigações que a execução do acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de Maio de 1985 implicava.
A Comissão expõe que, no que respeita aos transportes internacionais, o Conselho adoptou, em 21 de Junho de 1988, o Regulamento (CEE) n.° 1841/88, que altera o Regulamento (CEE) n.° 3164/76 relativo ao contingente comunitário para os transportes rodoviários de mercadorias efectuados entre os Estados-membros. Esse regulamento contém um certo número de disposições que têm uma importância fundamental para a instauração da livre prestação de serviços neste domínio.
A Comissão sustenta que, com a adopção do Regulamento n.° 1841/88, o Conselho decidiu a instituição, a partir de uma data precisa, de um mercado no qual os serviços de transporte internacional poderão ser efectuados livremente, na acepção dos artigos 59.° e 60.° do Tratado. Ao fazer isso, o Conselho cumpriu a obrigação, decorrente do artigo 176.° do Tratado, de tomar as medidas que a execução do acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de Maio de 1985 implica. Assim, no futuro, o acesso ao mercado será regido por um sistema de autorizações concedidas com base em critérios qualitativos. Tratar-se-á, pois, para o transportador, de preencher as condições relativas à admissão ao exercício das actividades de transporte e demonstrar um bom comportamento profissional, bem como um certo nível de experiência. Acrescenta que a instauração da livre prestação de serviços para os transportes internacionais não exclui a adopção de restrições a título de medidas de aplicação, desde que tais restrições se baseiem em motivos atinentes à política comunitária nessa matéria, numa base não discriminatória.
Quanto aos serviços de cabotagem, a Comissão recorda que, em 21 de Dezembro de 1989, o Conselho adoptou o Regulamento n.° 4059/89, que fixa as condições de admissão de transportadores não residentes aos transportes nacionais rodoviários de mercadorias num Estado-membro. Tal regulamento determina que, a partir de 1 de Julho de 1990, qualquer transportador rodoviário de mercadorias por conta de outrem, estabelecido num Estado-membro e aí autorizado a efectuar transportes internacionais rodoviários de mercadorias, será autorizado, nas condições fixadas por esse regulamento, a efectuar, a título temporário, transportes nacionais rodoviários de mercadorias por conta de outrem noutro Estado-membro sem que aí disponha de sede ou de outro estabelecimento.
A Comissão acrescenta que o regime de cabotagem previsto nesse regulamento é, no entanto, um sistema transitório, já que só é aplicável até 31 de Dezembro de 1992. O regulamento dispõe que a cabotagem será efectuada no âmbito de um contingente comunitário que é anualmente aumentado pela Comissão em função da evolução média do tráfego rodoviário interno dos Estados-membros, com base nas estatísticas comunitárias disponíveis. Prevê-se igualmente a sujeição da prática da cabotagem, sem prejuízo da aplicação da regulamentação comunitária, às disposições em vigor no Estado-membro de acolhimento, no que respeita aos preços e às condições que regem o contrato de transporte, ao peso e dimensões dos veículos, às prescrições relativas aos transportes de certas categorias de mercadorias, ao tempo de condução e de descanso, bem como ao IVA sobre os serviços de transporte.
A Comissão argumenta que o Conselho supriu a sua omissão e cumpriu a obrigação, decorrente do artigo 176.° do Tratado, de tomar num prazo razoável as medidas que a execução do acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de Maio de 1985 implica. A instituição, a partir de uma data precisa, de um regime definitivo para a cabotagem coincide, aliás, com a prevista para os transportes internacionais. A Comissão realça que um regime definitivo de cabotagem só pode ser um regime em que os serviços de cabotagem possam ser efectuados livremente, sem restrição à sua circulação no mercado comum, isto é, sem contingente comunitário. Além disso, o regime de cabotagem totalmente liberalizado só será definitivo se se aplicar sem discriminações por motivo de o prestador se encontrar estabelecido num país diferente do país destinatário da prestação.
Quanto à questão de saber se a instauração da livre prestação de serviços de cabotagem é compatível com a existência de restrições nacionais no país de acolhimento quanto aos preços do transporte, a Comissão nota que as dificuldades que o Conselho experimentou em tal matéria, e que tiveram um papel importante na não realização da livre prestação dos serviços de transporte, decorreram em grande parte da divergência de pontos de vista entre os Estados-membros que estavam prontos a aceitar um mercado livre nos transportes rodoviários, sem harmonização das condições de concorrência, e os que consideravam que a instituição de tal mercado deveria ser acompanhada de uma certa harmonização das condições em que os transportes são efectuados, quer se trate das condições económicas quer das intervenções sociais dos Estados-membros.
A Comissão observa que a instauração do livre acesso ao mercado dos transportes, sem discriminação em função do estabelecimento do prestador num país diferente do do destinatário da prestação, não exige necessariamente a existência de um mercado livre quanto aos preços dos transportes. Um mercado em que os serviços de cabotagem estão liberalizados, isto é, um mercado sem restrições quanto à sua circulação no mercado comum, não é forçosamente sinónimo de um mercado livre. São possíveis restrições ou condições relativas aos preços do transporte por motivos atinentes à política da Comunidade nesse domínio. Na falta de política comum, são possíveis restrições nacionais por motivos ligados à situação interna de cada Estado-membro, numa base não discriminatória e na condição de a legislação nacional ser compatível com o Tratado, nomeadamente com as regras sobre concorrência.
A Comissão considera que tal inexistência de política comum não obsta à instauração da livre prestação de serviços no sector dos transportes. Segundo ela, o Conselho, na concretização da livre prestação dos serviços de transporte, tem uma competência discricionária para determinar as medidas de acompanhamento a tomar e o grau de harmonização das disposições nacionais nessa matéria. A inexistência de uma política comum dos transportes relativa a tais medidas não constitui em si mesma uma omissão, já que compete ao Conselho determinar os objectivos e os meios de tal política.
Segundo a Comissão, não existindo uma política comum em matéria de preços para os transportes no interior dos Estados-membros, estes têm a liberdade de tomar as medidas que considerem necessárias, desde que elas sejam compatíveis com as disposições do Tratado e com as suas regras de concorrência. Os regimes nacionais sobre os preços dos transportes nacionais podem aplicar-se a qualquer espécie de operações de transporte realizadas no interior do Estado-membro em causa, incluindo as operações de cabotagem, desde que não haja discriminação quanto à residência do transportador.
Em conclusão, a Comissão propõe que se responda à questão prejudicial do seguinte modo:
«1)
Com a adopção do Regulamento (CEE) n.° 1841/88, de 21 de Junho de 1988, para os serviços de transporte internacionais, e do Regulamento (CEE) n.° 4059/89, de 21 de Dezembro de 1989, em materia de cabotagem, o Conselho tomou, num prazo razoável, as medidas adequadas à execução do acórdão do Tribunal de Justiça no processo 13/83, no que respeita à instauração da livre prestação de serviços no domínio dos transportes. Tendo cessado a omissão do Conselho, já não é pertinente a questão da aplicação directa dos artigos 59.° e 60.° do Tratado.
2)
A instauração da livre prestação de serviços no domínio dos transportes implica que os serviços sejam libertados de qualquer restrição à sua circulação no mercado comum e que seja suprimida qualquer discriminação imposta ao prestador de serviços, em razão da sua nacionalidade ou por ele estar estabelecido num Estado-membro diferente daquele em que a prestação deve ser efectuada.
3)
A instauração da livre prestação de serviços é compatível com a existência de restrições comunitárias ligadas à política comum dos transportes. Na falta de uma política comum, as restrições nacionais referentes a matérias que não a livre circulação são compatíveis com a livre prestação de serviços de transporte, na condição de as referidas restrições nacionais serem conformes às disposições do Tratado, nomeadamente às suas regras de concorrência.»
M. Diez de Velasco
Juiz-relator
(
*1
)	Língua do processo: alemão.