62019CJ0316
DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
den 17 december 2020 (
*1
)
”Fördragsbrott – Artikel 343 FEUF – Europeiska unionens immunitet och privilegier – Europeiska centralbankssystemets (ECBS) och Europeiska centralbankens (ECB) stadgor – Artikel 39 – ECB:s immunitet och privilegier – Protokoll om Europeiska unionens immunitet och privilegier – Artiklarna 2, 18 och 22 – Principen att ECB:s arkiv ska vara okränkbara – Beslag av handlingar i Sloveniens centralbanks lokaler – Handlingar som har samband med fullgörandet av ECBS och Eurosystemets uppgifter – Artikel 4.3 FEU – Principen om lojalt samarbete”
I mål C‑316/19,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 16 april 2019,
Europeiska kommissionen, företrädd av L. Flynn och B. Rous Demiri, båda i egenskap av ombud,
sökande,
med stöd av
Europeiska centralbanken (ECB), företrädd av K. Kaiser, C. Zilioli, F. Malfrère och A. Šega, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av D. Sarmiento Ramírez-Escudero, abogado,
intervenient,
mot
Republiken Slovenien, företrädd av V. Klemenc, A. Grum, N. Pintar Gosenca och K. Rejec Longar, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden K. Lenaerts, vice ordföranden R. Silva de Lapuerta, avdelningsordförandena J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, A. Prechal, L. Bay Larsen, N. Piçarra och A. Kumin samt domarna T. von Danwitz, C. Toader, M. Safjan, D. Šváby, P.G. Xuereb (referent), L.S. Rossi och I. Jarukaitis,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: handläggaren M. Longar,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 22 juni 2020,
och efter att den 3 september 2020 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Slovenien, genom att ensidigt beslagta handlingar som har samband med fullgörandet av Europeiska centralbankssystemets (ECBS) och Eurosystemets uppgifter i Banka Slovenijes (Sloveniens centralbank) lokaler och genom att inte samarbeta lojalt med Europeiska centralbanken (ECB) i frågan, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 343 FEUF, artikel 39 i protokoll (nr 4) om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken (EUT C 202, 2016, s. 230) (nedan kallat protokollet om ECBS och ECB), artiklarna 2, 18 och 22 i protokoll (nr 7) om Europeiska unionens immunitet och privilegier (EUT C 202, 2016, s. 266) (nedan kallat protokollet om immunitet och privilegier) och artikel 4.3 FEU.
Tillämpliga bestämmelser
Protokollet om ECBS och ECB
2
Artikel 1 i protokollet om ECBS och ECB har följande lydelse:
”I enlighet med artikel 282.1 [FEUF] ska [ECB] och de nationella centralbankerna utgöra [ECBS]. ECB och de nationella centralbankerna i de medlemsstater som har euron som valuta ska utgöra Eurosystemet.
ECBS och ECB ska fullgöra sina uppgifter och utöva sin verksamhet i enlighet med bestämmelserna i fördragen och denna stadga.”
3
I artikel 8 i protokollet föreskrivs följande:
”ECBS ska ledas av ECB:s beslutande organ.”
4
Artikel 9.2 i nämnda protokoll har följande lydelse:
”ECB ska säkerställa att de uppgifter som har tilldelats ECBS enligt artikel 127.2, 127.3 och 127.5 [FEUF] utförs antingen inom ramen för ECB:s egen verksamhet enligt denna stadga eller genom de nationella centralbankerna enligt artiklarna 12.1 och 14.”
5
Artikel 9.3 i samma protokoll har följande lydelse:
”Enligt artikel 129.1 i nämnda fördrag ska ECB:s beslutande organ vara ECB-rådet och direktionen.”
6
I artikel 10.1 i protokollet om ECBS och ECB föreskrivs följande:
”Enligt artikel 283.1 [FEUF] ska ECB-rådet bestå av ECB:s direktionsledamöter samt cheferna för de nationella centralbankerna i de medlemsstater som har euron som valuta.”
7
Artikel 14.3 i samma protokoll har följande lydelse:
”De nationella centralbankerna är en integrerad del av ECBS och ska handla i överensstämmelse med ECB:s riktlinjer och instruktioner. ECB-rådet ska vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa att ECB:s riktlinjer och instruktioner följs och ska kräva att all nödvändig information ställs till ECB-rådets förfogande.”
8
I artikel 39 i det protokollet föreskrivs följande:
”ECB ska, på de villkor som anges i [protokollet om immunitet och privilegier], inom medlemsstaternas territorier åtnjuta den immunitet och de privilegier som krävs för att den ska kunna fullgöra sina uppgifter.”
Protokollet om immunitet och privilegier
9
Ingressen till protokollet om immunitet och privilegier har följande lydelse:
”I enlighet med artikel 343 [FEUF] och artikel 191 [EA] ska Europeiska unionen och [Europeiska atomenergigemenskapen] åtnjuta sådan immunitet och sådana privilegier inom medlemsstaternas territorier som behövs för att de ska kunna utföra sina uppgifter.”
10
Artikel 1 i protokollet har följande lydelse:
”Unionens lokaler och byggnader ska vara okränkbara. De får inte genomsökas, beslagtas, konfiskeras eller exproprieras. Unionens egendom och tillgångar får inte utan tillstånd från domstolen bli föremål för några administrativa eller rättsliga tvångsåtgärder.”
11
Artikel 2 i nämnda protokoll har följande lydelse:
”Unionens arkiv ska vara okränkbara.”
12
Artikel 18 i samma protokoll har följande lydelse:
”Unionens institutioner ska vid tillämpningen av detta protokoll samarbeta med de berörda medlemsstaternas ansvariga myndigheter.”
13
I artikel 22 första stycket i protokollet föreskrivs följande:
”Detta protokoll ska också tillämpas på [ECB], medlemmarna av dess beslutande organ och dess personal, dock utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i protokollet om [ECBS och ECB].”
Bakgrund till tvisten
14
Sedan februari 2015 har Sloveniens centralbank och de slovenska brottsbekämpande myndigheterna (nedan kallade de slovenska myndigheterna) utbytt information om en utredning som dessa myndigheter genomfört avseende vissa anställda vid denna centralbank, däribland den dåvarande chefen (nedan kallad centralbankschefen), vilka var föremål för misstankar om maktmissbruk och missbruk av sin offentliga ställning i samband med omstruktureringen av en slovensk bank år 2013. Inom ramen för detta informationsutbyte sände Sloveniens centralbank, på de slovenska myndigheternas begäran, över vissa upplysningar och vissa handlingar till dessa, vilka inte hade något samband med fullgörandet av ECBS och Eurosystemets uppgifter. De slovenska myndigheterna ansåg emellertid att Sloveniens centralbank inte hade lämnat dem alla de upplysningar och handlingar som begärts.
15
Den 6 juli 2016 genomförde de slovenska myndigheterna, med stöd av två beslut från Okrožno sodišče v Ljubljani (Regionala domstolen i Ljubljana, Slovenien) av den 30 juni och den 6 juli 2016, som ett led i nämnda utredning en husrannsakan och beslagtog handlingar i Sloveniens centralbanks lokaler.
16
Trots att Sloveniens centralbank gjorde gällande att dessa åtgärder berörde ”ECB:s arkiv”, som skyddas av protokollet om immunitet och privilegier och som de slovenska myndigheterna inte ska få tillgång till utan ECB:s uttryckliga samtycke, fullföljde myndigheterna husrannsakan och beslagtog handlingar utan att höra ECB.
17
De slovenska myndigheterna beslagtog, förutom handlingar på fysiskt lagringsmedium, bland annat elektroniska handlingar från Sloveniens centralbanks dataserver samt misstänkta personers personliga datorer. De beslagtagna handlingarna, som centralbankschefen innehade, innefattade alla meddelanden via dennes e-postkonto, samtliga elektroniska handlingar som fanns på hans arbetsplats och på hans bärbara dator, avseende åren 2012–2014, oberoende av deras innehåll, samt handlingar avseende samma period som fanns på centralbankschefens kontor. De slovenska myndigheterna beslagtog även samtliga elektroniska handlingar som registrerats på Sloveniens centralbanks dataserver avseende centralbankschefen för denna period.
18
Samma dag invände ECB:s ordförande formellt mot detta beslag, i en skrivelse till de slovenska myndigheterna, med hänvisning till principen att ECB:s arkiv ska vara okränkbara. Han klagade bland annat på att myndigheterna inte hade vidtagit några åtgärder för att finna en lösning som gjorde det möjligt att förena myndigheternas utredning med principen att ECB:s arkiv ska vara okränkbara.
19
Vid de kontakter som följde mellan ECB och de slovenska myndigheterna, informerade de sistnämnda den 7 juli 2016 ECB om att eventuella invändningar avseende ECB:s immunitet och privilegier skulle prövas först efter mottagandet av de beslagtagna handlingarna.
20
Den 26 juli 2016 föreslog ECB för de slovenska myndigheterna att de båda parterna kulle komma överens om en metod för att identifiera de beslagtagna handlingarna i dess arkiv, för att kunna utesluta dessa från en omedelbar bedömning under utredningen och ge ECB möjlighet att avgöra om skyddet för dem skulle hävas.
21
Den 27 juli 2016 informerade åklagaren med ansvar för ärendet (nedan kallad åklagaren) ECB om att han ansåg att dess förslag utgjorde en inblandning i utredningen. Han visade sig dock vara fortsatt öppen för att beakta de farhågor som ECB gett uttryck för och förklarade sig villig att träffa företrädare för den i slutet av augusti 2016.
22
Den 5 augusti 2016 överklagade ECB de två beslut från Okrožno sodišče v Ljubljani (Regionala domstolen i Ljubljana) som avses i punkt 15 ovan till Upravno sodišče (Förvaltningsdomstolen, Slovenien), som avslog överklagandet genom beslut av den 9 augusti 2016. Den 11 oktober 2016 ogillade Vrhovno sodišče (Högsta domstolen, Slovenien) ECB:s överklagande av detta beslut.
23
Den 16 augusti 2016 underrättade åklagaren ECB om sitt beslut att skjuta upp det planerade sammanträdet med ECB:s företrädare och att han hade instruerat den slovenska polisen att inte granska de beslagtagna handlingarna så länge han inte slutgiltigt tagit ställning till frågan om samarbetet med ECB.
24
Den 27 oktober 2016 meddelade åklagaren ECB att utredarna skulle börja säkra de elektroniska uppgifter som beslagtagits, i enlighet med Zakon o kazenskem postopku (straffprocesslagen), från och med den 17 november samma år, och att ECB:s företrädare erbjöds att delta i detta förfarande, vilket innebar att det skulle skapas kopior av dessa uppgifter. Den 11 november 2016 godtog ECB:s företrädare detta erbjudande.
25
Förfarandet för att säkra uppgifter var planerat till mellan den 17 november och den 24 december 2016 och sammanträdet mellan ECB och åklagaren till den 18 november samma år. Den 16 november 2016 gav ECB in en ansökan om interimistiska åtgärder till Okrožno sodišče v Ljubljani (Regionala domstolen i Ljubljana) för att förfarandet för att säkra de beslagtagna elektroniska handlingarna skulle vilandeförklaras.
26
Okrožno sodišče v Ljubljani (Regionala domstolen i Ljubljana) ogillade denna talan genom beslut av den 17 november 2016. Enligt den domstolen utgjorde de uppgifter och handlingar som de slovenska myndigheterna beslagtagit inte ”ECB:s arkiv”, skyddade av protokollet om immunitet och privilegier.
27
Förfarandet för att säkra de elektroniska uppgifter som de slovenska myndigheterna beslagtog pågick mellan den 17 november och den 15 december 2016. ECB:s företrädare, som var närvarande under detta förfarande, åberopade uttryckligen att ”ECB:s arkiv” hade kränkts.
28
Den 17 januari 2017 väckte ECB en konstitutionell talan mot det beslut som avses i punkt 26 ovan och åberopade de grundläggande processuella rättigheter som stadgas i Ustava Republike Slovenije (Republiken Sloveniens grundlag), bland annat rätten till domstolsprövning. Inom ramen för denna konstitutionella talan framhöll ECB att den ansåg att en begäran om förhandsavgörande skulle hänskjutas till EU-domstolen avseende tolkningen av artikel 2 i protokollet om immunitet och privilegier. Den 19 april 2018 ogillade Ustavno sodišče (Författningsdomstolen, Slovenien) talan, med motiveringen att ECB inte hade de grundläggande processuella rättigheter som den åberopade.
29
Genom e-postmeddelande av den 15 maj 2017 underrättade åklagaren företrädaren för ECB om att den slovenska polisen nu höll på att granska de beslagtagna handlingarna och att han hade instruerat polisen att avlägsna dels alla handlingar som ECB officiellt och formellt hade utfärdat, dels alla e‑postmeddelanden som ECB översänt som avsändare och som tagits emot av Sloveniens centralbank som adressat. Åklagaren föreslog att ECB skulle undersöka dessa handlingar, med förbehåll för medgivande från Sloveniens centralbank, så att den skulle kunna uttala sig om huruvida dess uppdrag och uppgifter skulle lida skada om de handlingarna användes i utredningen och i ett straffrättsligt förfarande. Han underströk att han, om en sådan skada förelåg, skulle begära att målet handlades inom stängda dörrar eller besluta att den materiella prövningen av målet förblev konfidentiell. Åklagaren förklarade sig samtidigt öppen för förslag från ECB, dock med undantag för varje eventuell begäran om att utredningen skulle stoppas eller att de beslagtagna handlingarna skulle återställas.
30
I sitt svar av den 29 maj 2017 föreslog ECB att de båda parterna skulle mötas för att mer ingående diskutera ett samarbete för att säkerställa arkivens okränkbarhet.
31
Vid ett sammanträde den 12 juni 2017 med åklagaren betonade ECB att den ansåg att dess arkiv omfattade, för det första, de handlingar som banken hade upprättat i samband med fullgörandet av dess uppgifter, för det andra den kommunikation mellan ECB och de nationella centralbankerna som var nödvändig för att ECBS eller Eurosystemet skulle kunna fullgöra sina uppgifter och, för det tredje, de handlingar som dessa centralbanker upprättade för att ECBS eller Eurosystemet skulle kunna fullgöra sina uppgifter. ECB hävdade även att den, innan sådana handlingar kan användas i ett straffrättsligt förfarande som genomförs av nationella myndigheter, måste upphäva det skydd som dessa handlingar åtnjuter. ECB angav emellertid att den inte motsatte sig ett sådant upphävande om detta låg i de nationella myndigheternas intresse och inte stred mot ECB:s egna intressen, vilka skyddas av protokollet om immunitet och privilegier.
32
Även om åklagaren och ECB inte var överens om tolkningen av begreppet ”ECB:s arkiv” eller om innebörden av skyldigheten till lojalt samarbete, kom de överens om att fortsätta diskussionen om deras framtida samarbete och om att ECB i nästa skede skulle utarbeta ett förslag till kriterier för att identifiera de handlingar som enligt ECB omfattas av detta begrepp.
33
Den 13 februari 2018 överlämnade ECB sitt förslag om identifiering av de handlingar som ingick i ECB:s arkiv till åklagaren. Den föreslog att det var lämpligt att först identifiera de handlingar som härrörde från ECB själv och de handlingar som den hade skickat till Sloveniens centralbank eller till den bankens personal, och därefter vilka handlingar som Sloveniens centralbank hade utarbetat inom ramen för fullgörandet av ECBS eller Eurosystemets uppgifter. ECB föreslog även att den slovenska polisen skulle återlämna alla handlingar till Sloveniens centralbank som den inte ansåg vara relevanta för utredningen.
34
Vid ett sammanträde den 13 juni 2018 underrättade åklagaren ECB om att den slovenska polisen hade avslutat granskningen av de beslagtagna handlingarna och att han till hösten skulle få en rapport med polisens slutliga slutsatser. Samtidigt som åklagaren bekräftade att det fortfarande fanns skillnader i tolkningen av begreppet ”ECB:s arkiv”, påpekade han att alla handlingar som saknade relevans för utredningen skulle förstöras eller återsändas till den person hos vilken de beslagtagits. Han förklarade även att ECB hade möjlighet att granska alla handlingar som uppfyllde de kriterier som han hade föreslagit i sitt e‑postmeddelande av den 15 maj 2017, som avses i punkt 29 ovan, när den slovenska polisen väl hade upprättat sin slutrapport. För att undvika att ECB lade sig i den pågående utredningen, skulle de handlingar som lagts till grund för slutrapporten emellertid inte överlämnas till ECB förrän polisen hade överlämnat dem till åklagare.
Det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen
35
Den 9 december 2016 sände kommissionen en skrivelse till Republiken Slovenien inom ramen för EU Pilot-förfarandet, i vilken den uttryckte tvivel om huruvida artiklarna 2 och 22 i protokollet om immunitet och privilegier hade tillämpats korrekt vad gällde beslaget av handlingar i Sloveniens centralbanks lokaler den 6 juli 2016. Republiken Slovenien besvarade denna skrivelse genom skrivelse av den 23 januari 2017.
36
Den 28 april 2017 sände kommissionen en formell underrättelse till Republiken Slovenien, i vilken den underströk att Republiken Slovenien hade underlåtit att uppfylla sin skyldighet att iaktta principen att ECB:s arkiv ska vara okränkbara, i strid med artikel 343 FEUF, artikel 39 i protokollet om ECBS och ECB samt artiklarna 2 och 22 i protokollet om immunitet och privilegier, genom att genomföra en husrannsakan och beslag av handlingar i Sloveniens centralbanks lokaler. Den underrättade även Republiken Slovenien om att den ansåg att de slovenska myndigheterna inte hade fört konstruktiva samtal med ECB i denna fråga, i strid med principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU och artikel 18 i protokollet om immunitet och privilegier.
37
Republiken Slovenien besvarade den formella underrättelsen genom en skrivelse av den 21 juni 2017, i vilken den underströk att de beslagtagna handlingarna inte kunde omfattas av begreppet ”ECB:s arkiv” i den mening som avses i protokollet om immunitet och privilegier.
38
Kommissionen ansåg att Republiken Sloveniens svar inte var tillfredsställande och avgav därför den 20 juli 2018 ett motiverat yttrande, i vilket den uppmanade Republiken Slovenien att vidta nödvändiga åtgärder för att rätta sig efter yttrandet inom två månader från mottagandet.
39
I sitt svar på det motiverade yttrandet bestred Republiken Slovenien den 11 september samma år det fördragsbrott som kommissionen hade lagt Republiken Slovenien till last.
40
Mot denna bakgrund beslutade kommissionen att väcka förevarande talan.
41
Genom beslut av domstolens ordförande av den 23 juli 2019 tilläts ECB att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
Prövning av talan
Den första anmärkningen: Åsidosättande av principen att ECB:s arkiv ska vara okränkbara
Parternas argument
42
Kommissionen har, med stöd av ECB, gjort gällande att Republiken Slovenien, genom att ensidigt beslagta handlingar i Sloveniens centralbanks lokaler som har samband med fullgörandet av ECBS och Eurosystemets uppgifter, har åsidosatt principen att ECB:s arkiv ska vara okränkbara och följaktligen underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 343 FEUF, artikel 39 i protokollet om ECBS och ECB, artiklarna 2, 18 och 22 i protokollet om immunitet och privilegier samt artikel 4.3 FEU.
43
För det första omfattar begreppet ”unionens arkiv” i artikel 2 i protokollet om immunitet och privilegier, även om det inte definieras i detta protokoll, alla handlingar som tillhör eller innehas av en unionsinstitution, oavsett vilket medium som används.
44
För det andra framgår det av rättspraxis att de privilegier och den immunitet som erkänns i protokollet är av funktionell karaktär, då de syftar till att undvika att det uppstår hinder för unionens funktion och oberoende. Mot bakgrund av den särskilda institutionella ordningen för ECBS och Eurosystemet ska artikel 2 i protokollet om immunitet och privilegier inte bara tillämpas på handlingar som innehas av ECB, utan även på handlingar som innehas av nationella centralbanker som ingår i ECBS och Eurosystemet, såsom Sloveniens centralbank, i den mån dessa handlingar rör genomförandet av ECBS eller Eurosystemets uppgifter, oavsett om de kommer från ECB eller de nationella centralbankerna.
45
Det följer av artikel 282.1 FEUF och artikel 1 i protokollet om ECBS och ECB dels att ECBS består av ECB och medlemsstaternas nationella centralbanker, dels att ECB och de nationella centralbankerna i medlemsstaterna i euroområdet utgör Eurosystemet, varav de nationella centralbankerna ”är en integrerad del” enligt artikel 14.3 i detta protokoll.
46
Vidare skapar den särskilda strukturen för ECBS och Eurosystemet oundvikligen en nära koppling mellan ECB och de nationella centralbankerna. Det framgår särskilt av artikel 282.2 FEUF och artikel 8 i protokollet om ECBS och ECB att ECBS leds av ECB:s beslutande organ, däribland ECB-rådet. I det rådet ingår enligt artikel 283.1 FEUF och artikel 10 i protokollet om ECBS och ECB cheferna för de nationella centralbankerna i de medlemsstater som har euron som valuta.
47
Enligt EUF-fördraget ges vidare ECB, ECBS och Eurosystemet vissa uppgifter. Det framgår av artikel 9.2 i protokollet om ECBS och ECB att de uppgifter som ECBS har tilldelats utförs antingen av ECB själv eller av de nationella centralbankerna.
48
De nationella centralbankerna och deras centralbankschefer deltar direkt i ECB:s beslutsfattande samt i genomförandet och verkställigheten av dessa beslut. För att det sålunda inrättade systemet ska fungera krävs det ett utbyte av handlingar inom ECBS och Eurosystemet samt mellan ECB och de nationella centralbankerna, för att kunna anta de beslut som är nödvändiga för att utföra ECBS och Eurosystemets uppgifter och för att de nationella centralbankerna ska kunna genomföra och verkställa dessa beslut. För att undvika att ECB:s, liksom ECBS och hela Eurosystemets, funktion och oberoende undergrävs, bör skyddsnivån följaktligen vara densamma för alla handlingar som upprättats för att utföra ECBS och Eurosystemets uppgifter. Följaktligen ska samtliga dessa handlingar anses ingå i ”unionens arkiv”, även om de innehas av en nationell centralbank eller finns i dess lokaler.
49
För det tredje är det utrett att de slovenska myndigheterna, vid den husrannsakan som genomfördes den 6 juli 2016 i Sloveniens centralbanks lokaler, beslagtog handlingar som ingick i unionens arkiv. Kommissionen förfogar visserligen inte över några exakta uppgifter om arten av de handlingar som ingår i unionens arkiv som beslagtogs vid detta tillfälle. Redan den omständigheten att de misstänkta personernas it-utrustning och de handlingar som nämns i punkt 17 ovan beslagtogs i sin helhet innebar dock att handlingar som ingår i unionens arkiv oundvikligen beslagtogs.
50
För det fjärde innebär principen att dessa arkiv ska vara okränkbara att de nationella myndigheterna endast kan få tillgång till dem med ECB:s föregående samtycke eller, i händelse av oenighet mellan ECB och dessa myndigheter, med tillstånd från EU-domstolen. I förevarande fall skedde emellertid husrannsakan och beslaget av de berörda handlingarna genom ett ensidigt initiativ.
51
Republiken Slovenien har genmält att den inte har åsidosatt principen att unionens arkiv ska vara okränkbara.
52
Republiken Slovenien har för det första gjort gällande att det följer såväl av internationell rätt som av domstolens praxis och unionens grundläggande värderingar, såsom principerna om insyn, öppenhet och rättsstat, att begreppet ”immunitet och privilegier” ska tolkas restriktivt och att utövandet av dessa privilegier och immunitet inte är absolut, utan är funktionellt begränsat till den omfattning som är nödvändig för att säkerställa unionens och dess institutioners funktion och för att uppnå målen för dessa.
53
I synnerhet är syftet med systemet med immunitet och privilegier i internationell rätt att säkerställa att internationella organisationer fungerar effektivt, eftersom de har en ”svagare ställning” i förhållande till de medlemsstater som har grundat dem. Mot bakgrund av unionsrättens utveckling och den särskilda karaktären hos unionens rättsordning, befinner sig unionens institutioner emellertid inte i en sådan situation i förhållande till medlemsstaterna. Unionens arkiv, inbegripet ECB:s arkiv, åtnjuter följaktligen ett mindre omfattande skydd än vad som gäller i systemet för immunitet och privilegier i internationell rätt, vilket talar för en restriktiv tolkning av begreppet ”unionens immunitet och privilegier”.
54
Vidare ska det noteras att även om internationella organisationers funktionella immunitet utgör ett legitimt allmänintresse, är den inte absolut och måste förenas med andra allmänintressen. I unionen har rättsstatsprincipen företräde framför unionens immunitet och privilegier. Utredningar och domar som är oberoende och opartiska, för brott som omfattas av medlemsstaternas behörighet, är en av ”rättsstatens grundstenar”. Om de slovenska myndigheterna var tvungna att inhämta ECB:s godkännande innan de påbörjade husrannsakan i det aktuella fallet, skulle detta oberoende inte ha säkerställts, eftersom centralbankschefen är nära knuten till ECB.
55
Eftersom den immunitet och de privilegier som föreskrivs i protokollet om immunitet och privilegier endast garanteras unionen i den utsträckning det är nödvändigt för att undvika att det uppstår hinder för unionens funktion och oberoende, vilar dessutom bevisbördan för att ett sådant hinder föreligger på den berörda unionsinstitutionen. Kommissionen och ECB har emellertid inte visat att de slovenska myndigheternas beslag av handlingar i förekommande fall faktiskt hindrat ECB:s funktion på något sätt eller äventyrat unionens ekonomiska och monetära politik.
56
För det andra har Republiken Slovenien hävdat att även begreppet ”unionens arkiv” ska tolkas restriktivt och att de handlingar som de slovenska myndigheterna beslagtagit i Sloveniens centralbanks lokaler inte ingick i ECB:s arkiv. Medlemsstaten har i detta avseende gjort gällande att bestämmelserna om immunitet för arkiv i internationell rätt, särskilt de bestämmelser som är tillämpliga på konsulära och diplomatiska förbindelser, är relevanta i förevarande fall. Enligt rättspraxis från internationella och nationella domstolar kan dock endast de handlingar som tillhör eller innehas av den person som omfattas av principen att arkiv ska vara okränkbara, inte handlingar som skickas till tredje man av en sådan person eller som innehas av tredje man, anses utgöra en del av arkiven.
57
Vidare är syftet med protokollet om immunitet och privilegier att säkerställa unionsinstitutionernas oberoende. Således är det endast ECB som kan åtnjuta den immunitet och de privilegier som föreskrivs i protokollet i egenskap av unionsinstitution, inte ECBS och de nationella centralbankerna, såsom en integrerad del av ECBS.
58
Den tolkning av de aktuella bestämmelserna som kommissionen förespråkar skulle vidare innebära att unionens arkiv skulle kunna finnas i datorer tillhörande samtliga anställda och nationella tjänstemän som är medlemmar av unionsinstitutionerna eller arbetar under deras ledning, inklusive ministrar från medlemsstaterna som deltar i beslut av Europeiska unionens råd, stats- och regeringschefer i medlemsstaterna som deltar i Europeiska rådets beslut och alla utsända som arbetar i unionens kommittéer och byråer, vilket i praktiken skulle leda till ”absurda situationer” där alla handlingar som innehas av den nationella regeringen och dess ministrar, statschefen och hela statsförvaltningen skulle betraktas som unionens arkiv.
59
Den tolkning av begreppet ”ECB:s arkiv” som kommissionen har föreslagit är dessutom omöjlig att genomföra, såväl rättsligt som faktiskt, vilket skulle hindra eller starkt försvåra varje brottsutredning inom den offentliga sektorn i medlemsstaterna.
60
För det tredje har Republiken Slovenien gjort gällande att även om de handlingar som de slovenska myndigheterna beslagtagit i Sloveniens centralbanks lokaler antas ingå i ECB:s arkiv, räcker inte det för att konstatera att medlemsstaten åsidosatt principen att unionens arkiv ska vara okränkbara.
61
Först och främst är det den som åberopar principen att arkiven ska vara okränkbara som har att tydligt identifiera och skydda dessa. Eftersom ECB i förevarande fall underlät att på ett lämpligt sätt identifiera sina arkiv och inte i vederbörlig ordning skyddade dem, är det inte möjligt att tillämpa begreppet ”ECB:s arkiv” såsom ECB tolkar det. Att detta inte är möjligt har inte i något fall samband med det sätt på vilket brottsutredningen har genomförts i Slovenien. Det var dessutom just på grund av att det inte fanns någon fysisk separation och ett formellt korrekt utseende av unionens arkiv som de slovenska myndigheterna inte hade något annat val än att beslagta samtliga berörda tillgångar och handlingar för att få tillgång till de uppgifter de sökte.
62
Dessutom var syftet med de slovenska myndigheternas utredning inte att undergräva principen att ECB:s arkiv ska vara okränkbara och än mindre att undergräva fullgörandet av ECB:s uppdrag och oberoende. Den nationella utredningen, som utfördes i enlighet med nationell rätt och nationella domstolsbeslut, var inte till men för den principen.
63
Vidare innebär den breda tolkning av begreppet ”unionens arkiv” som kommissionen och ECB förespråkat i praktiken ett fullständigt hinder för brottsutredningen, som kan leda till att misstänkta personer undgår straff.
64
Slutligen är tillstånd från domstolen enligt artikel 1 i protokollet om immunitet och privilegier endast nödvändigt om de nationella myndigheterna önskar vidta administrativa eller rättsliga tvångsåtgärder avseende unionens egendom eller tillgångar. Varken artikel 2 i det protokollet eller domstolens praxis kräver heller något sådant tillstånd, eftersom de slovenska myndigheterna inte försökt få tillgång till handlingar som tillhör eller innehas av unionsinstitutionerna.
Domstolens bedömning
65
Det ska inledningsvis påpekas att kommissionen vid förhandlingen, som svar på en fråga från domstolen, preciserade att även om kommissionen i sin talan hänvisat såväl till husrannsakan som till beslaget av handlingar som de slovenska myndigheterna genomförde i Sloveniens centralbanks lokaler den 6 juli 2016, så avser talan i själva verket endast beslaget av handlingar.
66
Kommissionen har i detta avseende hävdat att de slovenska myndigheterna, genom att ensidigt beslagta handlingar i Sloveniens centralbanks lokaler den 6 juli 2016, har åsidosatt principen att unionens arkiv ska vara okränkbara. Det ska följaktligen för det första prövas huruvida de handlingar som de slovenska myndigheterna beslagtog vid det tillfället innefattade handlingar som ingick i ECB:s arkiv och, om så var fallet, för det andra huruvida beslaget av dessa handlingar utgjorde ett åsidosättande av principen att dessa arkiv ska vara okränkbara.
– Begreppet ”unionens arkiv”
67
Enligt artikel 2 i protokollet om immunitet och privilegier ska unionens arkiv vara okränkbara. För att kontrollera huruvida Republiken Slovenien, såsom kommissionen har gjort gällande, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt denna bestämmelse, är det nödvändigt att först fastställa räckvidden av begreppet ”unionens arkiv”.
68
Vad inledningsvis gäller Republiken Sloveniens argument att begreppet arkiv ska tolkas med hänvisning till internationell rätt, erinrar domstolen om att till skillnad från vanliga internationella fördrag har det genom fördragen om Europeiska unionen införts en egen rättsordning som införlivades med medlemsstaternas rättssystem när dessa fördrag trädde i kraft (beslut av den 13 juli 1990, Zwartveld m.fl., C‑2/88 Imm, EU:C:1990:315, punkt 15). Av detta följer att begreppet unionens arkiv är ett självständigt unionsrättsligt begrepp som skiljer sig från det begrepp som kan tänkas användas av internationella organisationer och domstolar eller i medlemsstaternas nationella rätt.
69
Det framgår av rättspraxis att ett sådant begrepp, på grund av sin självständiga karaktär, ska förstås med beaktande av det sammanhang i vilket det ingår och det mål som eftersträvas med den bestämmelse i vilken detta begrepp används (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, punkt 62).
70
Begreppet arkiv betecknar vanligtvis en uppsättning handlingar, oavsett datum, form och fysiskt medium, som innehas av en person inom ramen för dennes verksamhet.
71
I unionsrätten har termen arkiv emellertid definierats i ett annat sammanhang än protokollet om immunitet och privilegier, nämligen i artikel 1.2 a i rådets förordning (EEG, Euratom) nr 354/83 av den 1 februari 1983 om öppnandet för allmänheten av Europeiska ekonomiska gemenskapens och Europeiska atomenergigemenskapens historiska arkiv (EGT L 43, 1983, s. 1; svensk specialutgåva, område 16, volym 1, s. 63), som alla handlingar av alla slag och oavsett materiell form som i tjänsten framställts eller mottagits av någon av institutionerna eller deras företrädare eller tjänstemän och som angår verksamhet inom ramen för dessa gemenskaper.
72
Denna definition av begreppet arkiv är relevant för tolkningen av artikel 2 i protokollet om immunitet och privilegier. Det finns nämligen inte någon bestämmelse i detta protokoll som hindrar att en sådan definition beaktas, och att göra så bidrar till att begreppets räckvidd tolkas konsekvent i unionsrätten.
73
Vad gäller det mål som eftersträvas med artikel 2 i protokollet om immunitet och privilegier, framgår det av rättspraxis att den immunitet och de privilegier som unionen tillerkänns genom det protokollet är av funktionell karaktär, såtillvida att de syftar till att undvika att det uppstår ett hinder för unionens funktion och självständighet (beslut av den 13 juli 1990, Zwartveld m.fl., C‑2/88 Imm, EU:C:1990:315, punkt 19, och dom av den 18 juni 2020, kommissionen/RQ, C‑831/18 P, EU:C:2020:481, punkt 47). Domstolen har i detta avseende slagit fast att principen att unionens arkiv ska vara okränkbara bland annat kan åberopas av en unionsinstitution för att förhindra att uppgifter som finns i handlingar i institutionens arkiv lämnas ut, när ett sådant utlämnande skulle kunna hindra institutionens funktion och oberoende, särskilt genom att äventyra fullgörandet av de uppgifter som den anförtrotts (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 6 december 1990, Zwartveld m.fl., C‑2/88 Imm, EU:C:1990:440, punkt 11).
74
Detta skyddssyfte visar att unionens arkiv enligt artikel 2 i protokollet om immunitet och privilegier med nödvändighet omfattar alla handlingar som rör unionens och dess institutioners, organs och byråers verksamhet eller fullgörandet av deras uppgifter.
75
Av det ovan anförda följer att begreppet unionens arkiv i den mening som avses i artikel 2 i protokollet om immunitet och privilegier ska förstås som alla handlingar av alla slag och oavsett datum, form och fysiskt medium som framställts eller mottagits av någon av unionens institutioner, organ eller byråer eller deras företrädare eller anställda i tjänsten och som rör dessa enheters verksamhet eller har samband med utförandet av dessa enheters uppgifter.
– Omfattningen av ECB:s arkiv
76
Eftersom ECB är en unionsinstitution, följer det av artikel 2 i protokollet om immunitet och privilegier, såsom den tolkas i föregående punkt och jämförd med artikel 343 FEUF, artikel 39 i protokollet om ECBS och ECB samt artikel 22 i protokollet om immunitet och privilegier, att principen att unionens arkiv ska vara okränkbara är tillämplig på ECB:s arkiv.
77
Det ska emellertid fastställas huruvida handlingar som innehas av en nationell centralbank, och inte av ECB, också kan anses ingå i ”ECB:s arkiv”.
78
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 50 i sitt förslag till avgörande behöver unionens arkiv för det första inte nödvändigtvis förvaras i den berörda institutionens, organets eller byråns lokaler. I annat fall skulle tillämpningsområdet för artikel 2 i protokollet om immunitet och privilegier och det för artikel 1 i samma protokoll, där det föreskrivs att unionens lokaler och byggnader ska vara okränkbara, sammanfalla till den grad att nämnda artikel 2 skulle förlora sin ändamålsenliga verkan. Av detta följer att artikel 2 i protokollet om immunitet och privilegier även omfattar en unionsinstitutions arkiv, såsom ECB:s arkiv, som finns på andra platser än i unionens byggnader och lokaler.
79
För det andra ska det erinras om att det följer av artikel 282.1 FEUF samt av artiklarna 1 och 14.3 i protokollet om ECBS och ECB att ECBS utgörs av ECB och medlemsstaternas nationella centralbanker och att de nationella centralbankerna är en integrerad del av detta system. Det framgår vidare att ECB och de nationella centralbankerna i de medlemsstater som har euron som valuta, däribland Sloveniens centralbank, vilka utgör Eurosystemet, leder unionens monetära politik.
80
Enligt artikel 127.1 FEUF och artikel 282.2 FEUF är huvudmålet för ECBS att upprätthålla prisstabilitet, såsom det erinras om i artikel 2 i protokollet om ECBS och ECB. För detta ändamål föreskrivs i artikel 127.2 FEUF att ECBS grundläggande uppgifter bland annat ska omfatta att utforma och genomföra unionens monetära politik. Sådana uppgifter ankommer således, genom ECBS, inte bara på ECB, utan även på de nationella centralbankerna, vilket kräver ett nära samarbete mellan ECB och de sistnämnda.
81
Det ska även erinras om att ECBS, enligt artikel 129.1 FEUF och artikel 282.2 FEUF samt artikel 8 i protokollet om ECBS och ECB, ska ledas av ECB:s beslutande organ, däribland ECB-rådet. Enligt artikel 283.1 FEUF och artikel 10.1 i protokollet om ECBS och ECB ska cheferna för de nationella centralbankerna i de medlemsstater som har euron som valuta vara medlemmar i ECB-rådet. Dessa centralbankschefer, däribland chefen för Sloveniens centralbank, deltar följaktligen i de beslut som är nödvändiga för att ECBS ska kunna fullgöra sina uppgifter.
82
Vidare ska, enligt artikel 9.2 i protokollet om ECBS och ECB, de uppgifter som ECBS tilldelats utföras antingen av ECB själv eller av de nationella centralbankerna.
83
Som domstolen har slagit fast framgår det av dessa bestämmelser att ECBS utgör en nydanande juridisk konstruktion i unionsrätten som sammanbinder nationella institutioner, närmare bestämt de nationella centralbankerna, och en unionsinstitution, närmare bestämt ECB, och får dem att nära samarbeta med varandra. I detta sammanhang råder det en annan systematik och en mindre påtaglig åtskillnad mellan unionens rättsordning och de nationella rättsordningarna (dom av den 26 februari 2019, Rimšēvičs och ECB/Lettland, C‑202/18 och C‑238/18, EU:C:2019:139, punkt 69). I detta starkt integrerade system som fördragens upphovsmän avsett för ECBS, har de nationella centralbankerna och deras centralbankschefer en hybridställning, eftersom de visserligen utgör nationella myndigheter men agerar inom ramen för ECBS, vilket, såsom påpekats i punkt 79 ovan, utgörs av dessa nationella centralbanker och ECB.
84
För att ECBS och Eurosystemet ska fungera korrekt och kunna utföra sina uppgifter måste det, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 54 i sitt förslag till avgörande, finnas ett nära samarbete och ett varaktigt informationsutbyte mellan ECB och de nationella centralbanker som deltar i samarbetet, vilket med nödvändighet innebär att handlingar som har samband med fullgörandet av ECBS och Eurosystemets uppgifter inte bara innehas av ECB utan även av de nationella centralbankerna.
85
Under dessa omständigheter ska sådana handlingar anses omfattas av begreppet ”ECB:s arkiv” även om de innehas av nationella centralbanker och inte av ECB själv. Med hänsyn till att principen att unionens arkiv ska vara okränkbara ska anses ha en funktionell karaktär, såsom erinras om i punkt 73 ovan, skulle denna princip förlora sin ändamålsenliga verkan om den inte skyddade de handlingar som utfärdats av ECB eller de nationella centralbankerna och som utväxlats mellan dessa enheter i syfte att fullgöra ECBS och Eurosystemets uppgifter.
86
Denna slutsats påverkas inte av Republiken Sloveniens övriga argument.
87
Vad för det första gäller Republiken Sloveniens argument att översändande av en handling till tredje man enligt internationell rätt betyder att denna handling inte längre kan anses ingå i arkiven i den stat som utfärdat ett sådant meddelande, ska det påpekas att de nationella centralbankerna, med hänsyn till det nära samarbete och de strukturella band som finns mellan ECB och dessa banker inom ramen för det integrerade system som ECBS utgör, inte kan betraktas som tredje man i förhållande till ECB, såsom generaladvokaten påpekat i punkt 56 i sitt förslag till avgörande.
88
Vad för det andra gäller Republiken Sloveniens argument, som återges i punkt 58 ovan, räcker det att påpeka att när det gäller handlingar som har samband med fullgörandet av ECBS och Eurosystemets uppgifter, grundar sig tolkningen av begreppet ”unionens arkiv” i punkt 85 ovan på de särskilt nära banden mellan ECB och de nationella centralbankerna, som beskrivs i punkterna 83 och 84 ovan.
89
För det tredje finns det ingen faktisk eller rättslig omständighet som gör det möjligt att anse att nämnda tolkning skulle kunna innebära oöverstigliga problem för myndigheterna i en medlemsstat som, inom ramen för ett nationellt förfarande och på grundval av nationell rätt i den medlemsstaten, önskar beslagta handlingar i en centralbanks lokaler, vilket innebär att ett sådant beslag inte kan begränsas till handlingar som saknar samband med fullgörandet av ECBS och Eurosystemets uppgifter.
– Huruvida principen att ECB:s arkiv ska vara okränkbara har åsidosatts
90
När det gäller frågan huruvida de slovenska myndigheternas beslag av handlingar den 6 juli 2016 i Sloveniens centralbanks lokaler utgjorde ett åsidosättande av principen att ECB:s arkiv ska vara okränkbara, ska det påpekas att ett sådant åsidosättande bara skulle kunna konstateras om, för det första, ett beslag av handlingar som ingår i unionens arkiv vilket ensidigt beslutats av de nationella myndigheterna kan utgöra ett sådant åsidosättande och, för det andra, de handlingar som beslagtagits i förevarande fall faktiskt ingick i ECB:s arkiv.
91
Domstolen konstaterar för det första att, såsom kommissionen har gjort gällande i sin ansökan, begreppet okränkbar i den mening som avses i artikel 2 i protokollet om immunitet och privilegier innebär ett skydd mot varje form av ensidigt ingripande från medlemsstaternas sida. Som generaladvokaten påpekat i punkterna 67 och 68 i sitt förslag till avgörande bekräftas det av att detta begrepp, som också används i artikel 1 i protokollet, beskrivs som ett skydd mot alla åtgärder avseende genomsökning, beslag, konfiskering och expropriation.
92
Att nationella myndigheter ensidigt beslagtagit handlingar som ingår i unionens arkiv ska således anses utgöra ett åsidosättande av principen att unionens arkiv ska vara okränkbara.
93
För det andra ska det erinras om att bevisbördan i mål om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF för att bevisa det påstådda fördragsbrottet enligt fast rättspraxis åligger kommissionen. Det är kommissionen som ska förse domstolen med de uppgifter som denna behöver för att kunna kontrollera huruvida detta fördragsbrott föreligger, och den får därvidlag inte stödja sig på någon presumtion (se, bland annat, dom av den 27 april 2006, kommissionen/Tyskland, C‑441/02, EU:C:2006:253, punkt 48, och dom av den 5 september 2019, kommissionen/Italien (Bakterien Xylella fastidiosa), C‑443/18, EU:C:2019:676, punkt 78).
94
I förevarande fall kan det konstateras att kommissionen har medgett att den inte förfogade över några exakta uppgifter om arten av de handlingar som de slovenska myndigheterna beslagtog i Sloveniens centralbanks lokaler den 6 juli 2016, varför den inte kunde fastställa om en del av dessa handlingar skulle anses ingå i unionens arkiv. Vid förhandlingen förklarade kommissionen, utan att motsägas av Republiken Slovenien, att de slovenska myndigheterna fortfarande förfogade över dessa handlingar.
95
Det ska emellertid erinras om, såsom har påpekats i punkt 17 ovan, att de handlingar som beslagtagits av de slovenska myndigheterna omfattade all kommunikation som skedde via centralbankschefens e-postkonto, samtliga elektroniska handlingar som fanns på hans stationära och hans bärbara dator, avseende åren 2012–2014, oberoende av deras innehåll, samt handlingar avseende samma period som fanns på centralbankschefens kontor. De slovenska myndigheterna beslagtog även samtliga elektroniska handlingar som fanns lagrade på Sloveniens centralbanks server, avseende centralbankschefen, beträffande åren 2012–2014.
96
Med hänsyn till dels det stora antal handlingar som beslagtagits på detta sätt, dels de uppgifter som chefen för en nationell centralbank, såsom Sloveniens centralbank, utför inom ramen för ECB-rådet och därmed inom ramen för ECBS och Eurosystemet, har de handlingar som beslagtagits av de slovenska myndigheterna med nödvändighet innehållit handlingar som ingår i ECB:s arkiv. Det ska dessutom påpekas att Republiken Slovenien inte har påstått att de beslagtagna handlingarna uteslutande är handlingar som faller utanför denna kategori av handlingar.
97
Under de omständigheterna kan det anses fastställt att det material och de handlingar som de slovenska myndigheterna beslagtog i Sloveniens centralbanks lokaler den 6 juli 2016 inkluderade handlingar som ingick i ECB:s arkiv.
98
Eftersom artikel 2 i protokollet om immunitet och privilegier uttryckligen föreskriver att unionens arkiv ska vara okränkbara, åsidosatte de slovenska myndigheterna, genom att ensidigt beslagta sådana handlingar, principen att ECB:s arkiv ska vara okränkbara.
99
Republiken Sloveniens argument föranleder inte någon annan bedömning.
100
För det första noterar domstolen att även om unionens immunitet och privilegier förvisso är av funktionell karaktär, såsom erinras om i punkt 73 ovan, betyder inte det att den berörda institutionen – eller, vid en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, kommissionen – måste visa att ett utlämnande av vissa handlingar medför ett hinder för unionens funktion och oberoende för att ett beslag av dessa handlingar, som myndigheterna i en medlemsstat ensidigt har gjort, ska kunna anses rättsstridigt. En sådan tolkning skulle nämligen uppenbart strida mot såväl ordalydelsen av som syftet med artikel 2 i protokollet om immunitet och privilegier, enligt vilken ”[u]nionens arkiv ska vara okränkbara”.
101
Principen att unionens arkiv ska vara okränkbara innebär visserligen inte att handlingarna i dessa arkiv under inga omständigheter är tillgängliga för medlemsstaternas myndigheter. Det framgår nämligen av domstolens praxis att unionens privilegier och immunitet, med hänsyn till deras funktionella karaktär, inte tillåter unionens institutioner att åsidosätta skyldigheten till lojalt samarbete med de nationella myndigheterna (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 13 juli 1990, Zwartfeld m.fl., C‑2/88 Imm, EU:C:1990:315, punkterna 19 och 21).
102
För att få tillgång till handlingar i unionens arkiv behöver de nationella myndigheterna få den berörda institutionens medgivande eller, för det fall tillgång nekas, ett beslut från unionsdomstolen som ålägger institutionen i fråga att ge tillgång till dess arkiv. Det skulle vara ologiskt att inte kräva den berörda institutionens medgivande eller unionsdomstolens tillstånd för tillgång till sådana handlingar för det fall att de nationella myndigheterna valde att agera ensidigt, då ett sådant medgivande eller tillstånd säkerställer att unionens arkiv är okränkbara, det vill säga förhindrar att unionens verksamhet och oberoende otillbörligt hindras.
103
För det andra är det förvisso riktigt, som Republiken Slovenien har gjort gällande, att internationella organisationers funktionella immunitet, trots att den utgör ett legitimt allmänintresse, inte är absolut utan måste förenas med andra rättigheter och intressen, bland annat rättsstatsprincipen och, mer specifikt, behovet av att säkerställa en oberoende och opartisk utredning och dom avseende brott och att undvika att personer som är föremål för brottsutredningar undgår straff, särskilt cheferna för de nationella centralbankerna, vilka är kraftigt gynnade av sin starka koppling till ECB.
104
Förutom att förekomsten av immunitet och privilegier för internationella organisationer och deras institutioner emellertid inte i sig strider mot rättsstatsprincipen, utgör artikel 2 i protokollet om immunitet och privilegier i princip hinder för att en myndighet i en medlemsstat beslagtar handlingar när dessa ingår i unionens arkiv och berörda institutioner inte har samtyckt till ett sådant beslag.
105
Det ska också påpekas att en tolkning av de berörda unionsbestämmelserna enligt vilken myndigheterna i en medlemsstat inte har rätt att ensidigt, i en nationell centralbanks lokaler, beslagta handlingar som tillhör ECB:s arkiv varken leder till att de personer som är föremål för brottsutredningen undgår straff eller till att det blir orimligt svårt eller omöjligt att genomföra brottsutredningar i medlemsstaterna. Även om unionsrätten utesluter att myndigheterna i en medlemsstat ensidigt får beslagta handlingar som finns i unionens arkiv, har dessa myndigheter möjlighet att vända sig till den berörda unionsinstitutionen och begära att den ska häva skyddet för de berörda handlingarna, eventuellt på vissa villkor.
106
Det ska även understrykas att skyddet för unionens arkiv enligt artikel 2 i protokollet om immunitet och privilegier inte på något sätt hindrar nationella myndigheter från att i en medlemsstats centralbanks lokaler beslagta handlingar som inte tillhör unionens arkiv.
107
Det kan visserligen inte helt uteslutas att behovet av att begära att ECB ska ställa handlingar som ingår i dess arkiv men innehas av en nationell centralbank till förfogande för myndigheterna i en medlemsstat kan få negativa konsekvenser för en brottsutredning som genomförs av nationella myndigheter, när det gäller dessa myndigheters tillgång till andra handlingar som också innehas av denna nationella centralbank och som inte tillhör ECB:s arkiv, men som skulle kunna vara relevanta för den aktuella utredningen. I förevarande fall framgår det emellertid inte, liksom generaladvokaten har påpekat i punkt 81 i sitt förslag till avgörande, att de slovenska myndigheternas beslag av handlingar den 6 juli 2016 krävde ett överraskningsmoment, med tanke på att dessa myndigheter redan tidigare hade begärt upplysningar från Sloveniens centralbank för utredningen, och detta vid flera tillfällen.
108
För det tredje kan domstolen inte godta argumentet att principen att unionens arkiv ska vara okränkbara inte har åsidosatts av den anledningen att de av de beslagtagna handlingarna som ingår i ECB:s arkiv inte är relevanta för behandlingen av det pågående straffrättsliga förfarandet i Slovenien. Som framgår av punkt 104 ovan ska denna princip nämligen konstateras ha åsidosatts när de materiella rekvisiten för skyddet är uppfyllda, oberoende av det mål som eftersträvas med beslaget.
109
För det fjärde kan Republiken Slovenien inte, för att motivera åsidosättandet av principen att unionens arkiv ska vara okränkbara, åberopa en skyldighet för ECB att tydligt identifiera sina arkiv och vidta åtgärder för att skydda dessa. Det skydd som arkivet åtnjuter enligt protokollet om immunitet och privilegier är inte villkorat av att handlingarna i nämnda arkiv klart och i förväg identifieras.
110
Av det ovan anförda följer att talan ska bifallas såvitt avser kommissionens första anmärkning.
Den andra anmärkningen: Åsidosättande av skyldigheten till lojalt samarbete
Parternas argument
111
Genom sin andra anmärkning har kommissionen, med stöd av ECB, gjort gällande att Republiken Slovenien har åsidosatt sin skyldighet till lojalt samarbete enligt artikel 18 i protokollet om immunitet och privilegier och artikel 4.3 FEU. Kommissionen har kritiserat de slovenska myndigheterna för att inte i tillräcklig utsträckning ha samarbetat med ECB – vare sig före myndigheternas husrannsakan och beslag av handlingar eller därefter – för att kunna förlika principen att ECB:s arkiv ska vara okränkbara med den utredning som genomfördes på nationell nivå.
112
Enligt kommissionen fordrade principen om lojalt samarbete att de slovenska myndigheterna samarbetade med ECB för att, för det första, fastställa vilka handlingar som skyddades av protokollet om immunitet och privilegier och vilka som inte gjorde det, för det andra, bland de skyddade handlingarna identifiera vilka handlingar som kunde vara relevanta för den nationella brottsutredningen och, för det tredje, göra det möjligt för ECB att, beträffande de handlingar som potentiellt var relevanta, avgöra huruvida skyddet skulle hävas eller om så tvärtom inte kunde ske, med hänsyn till ECB:s funktion och oberoende.
113
Vad gäller perioden före husrannsakan och beslaget av handlingar har de slovenska myndigheterna emellertid inte upprättat någon dialog med ECB eller Sloveniens centralbank om hur principen att unionens arkiv ska vara okränkbara ska upprätthållas. Vad gäller perioden efter husrannsakan och beslaget av handlingarna, påstås de slovenska myndigheterna dels ha fortsatt att avfärda tolkningen att handlingar som innehas av de nationella centralbankerna kan utgöra ECB:s arkiv, dels vägrat att föra en konstruktiv diskussion i syfte att skydda de beslagtagna handlingar som tillhör denna kategori.
114
Republiken Slovenien har hävdat att den inte har åsidosatt sin skyldighet till lojalt samarbete.
115
För det första har de slovenska myndigheterna enligt den medlemsstaten varken skadat ECB:s arkiv eller dess funktion och oberoende. Artikel 4.3 FEU kan under alla omständigheter inte tolkas så, att den föreskriver en ”oberoende skyldighet” för medlemsstaterna som går utöver de skyldigheter som de kan ha enligt sådana precisa unionsrättsliga bestämmelser.
116
För det andra begärde åklagaren under hela utredningen att de beslagtagna handlingarna skulle behandlas med ”mycket stor försiktighet”, så att de skulle vara tillgängliga för så få utredare som möjligt och för att minimera risken för att de skulle spridas. Åklagaren har dessutom gjort det möjligt för företrädare för ECB att delta i förfarandet för att säkra dessa handlingar, fastän detta inte föreskrivs i nationell rätt. Vidare har han varit beredd att efter förundersökningen låta ECB ta del av de beslagtagna handlingar som enligt ECB ingick i dess arkiv, i åklagarmyndighetens lokaler.
117
ECB besvarade dessutom inte åklagarens begäran om att ange kriterier för att, bland de handlingar som beslagtagits av de slovenska myndigheterna, identifiera de handlingar som enligt ECB ingick i dess arkiv förrän den 13 februari 2018, det vill säga ”med avsevärt dröjsmål”.
118
För det tredje har kommissionen, även om Republiken Slovenien skulle anses inte ha deltagit i en konstruktiv diskussion med ECB, inte visat att denna omständighet har äventyrat upprättandet av en ekonomisk och monetär union och upprätthållandet av prisstabilitet i unionen.
Domstolens bedömning
119
Enligt fast rättspraxis följer det av principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU att medlemsstaterna är skyldiga att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa unionsrättens tillämplighet och verkan (dom av den 31 oktober 2019, kommissionen/Nederländerna, C‑395/17, EU:C:2019:918, punkt 95 och där angiven rättspraxis). Enligt artikel 18 i protokollet om immunitet och privilegier, i vilken den princip som slås fast i artikel 4.3 FEU preciseras närmare i detta avseende, ska unionens institutioner och medlemsstaternas myndigheter samarbeta för att undvika konflikter vid tolkningen och tillämpningen av bestämmelserna i detta protokoll (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 oktober 2008, Marra, C‑200/07 och C‑201/07, EU:C:2008:579, punkterna 41 och 42).
120
När det gäller perioden före de slovenska myndigheternas beslag av handlingarna den 6 juli 2016 i Sloveniens centralbanks lokaler konstaterar domstolen, i likhet med vad generaladvokaten har påpekat i punkt 94 i sitt förslag till avgörande, att kommissionens andra anmärkning sammanfaller med den första anmärkningen i den del den avser samma agerande. Genom den första anmärkningen har kommissionen nämligen kritiserat de slovenska myndigheterna just för att ha handlat ensidigt, och således utan att ha samrått med ECB i förväg, när de beslagtog handlingar i Sloveniens centralbanks lokaler.
121
Det framgår dock av domstolens praxis att ett åsidosättande av den allmänna skyldigheten till lojalt samarbete som följer av artikel 4.3 FEU skiljer sig från ett åsidosättande av de specifika skyldigheter som åsidosättandet består i. Detta kan därför konstateras endast i den utsträckning det avser ageranden som är distinkta från dem som utgör åsidosättandet av dessa specifika skyldigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 maj 2006, kommissionen/Irland, C‑459/03, EU:C:2006:345, punkterna 169–171).
122
Vad gäller perioden före beslaget av handlingarna den 6 juli 2016, kan det följaktligen inte konstateras att Republiken Slovenien har underlåtit att uppfylla sina allmänna skyldigheter enligt artikel 4.3 FEU och artikel 18 i protokollet om ECBS och ECB, som skiljer sig från det redan konstaterade åsidosättandet av medlemsstatens mer specifika skyldigheter enligt artikel 2 i det protokollet.
123
När det gäller tiden efter det att handlingarna beslagtogs, erinrar domstolen om att beslaget, såsom framgår av de närmaste punkterna ovan, utgör ett åsidosättande av unionsrätten, eftersom de beslagtagna handlingarna med nödvändighet omfattade handlingar som hade samband med fullgörandet av ECBS och Eurosystemets uppgifter.
124
Av domstolens fasta praxis framgår att medlemsstaterna, enligt principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU, är skyldiga att se till att de otillåtna följdverkningarna av en överträdelse av unionsrätten upphör. En sådan skyldighet åligger varje organ i den berörda medlemsstaten inom ramen för dess behörighet (dom av den 27 juni 2019, Belgisch Syndicaat van Chiropraxie m.fl., C‑597/17, EU:C:2019:544, punkt 54 och där angiven rättspraxis).
125
Skyldigheten till lojalt samarbete är förvisso till sin natur ömsesidig (dom av den 16 oktober 2003, Irland/kommissionen, C‑339/00, EU:C:2003:545, punkt 72). Det ankom således på ECB att bistå de slovenska myndigheterna så att dessa i möjligaste mån skulle kunna avhjälpa de otillåtna konsekvenserna av beslaget av handlingar i Sloveniens centralbanks lokaler den 6 juli 2016.
126
För att ECB på ett ändamålsenligt sätt skulle kunna samarbeta med de slovenska myndigheterna i detta avseende var det emellertid nödvändigt att dessa myndigheter lät ECB, bland de handlingar som beslagtogs den 6 juli 2016, identifiera de handlingar som hade samband med fullgörandet av ECBS och Eurosystemets uppgifter. Det är emellertid utrett att de slovenska myndigheterna inte, vid utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet, hade låtit ECB göra en sådan identifiering. Det är även utrett att de slovenska myndigheterna vid denna tidpunkt inte hade återlämnat dessa handlingar till Sloveniens centralbank, trots att Republiken Slovenien vid förhandlingen noterade att dessa handlingar inte var relevanta för det pågående straffrättsliga förfarandet i medlemsstaten.
127
Det är riktigt att ECB inte har kunnat ge en övertygande förklaring till varför den dröjde med att besvara åklagarens begäran om att föreslå kriterier för att kunna identifiera de handlingar – av de handlingar som beslagtagits av de slovenska myndigheterna – som enligt ECB ingick i dess arkiv. Det ska emellertid påpekas att de slovenska myndigheterna, även efter att ha mottagit detta förslag, inte vidtog några åtgärder för att låta ECB identifiera de handlingar rörande fullgörandet av ECBS och Eurosystemets uppgifter som de slovenska myndigheterna den 6 juli 2016 hade beslagtagit i Sloveniens centralbanks lokaler. Det är även utrett att dessa myndigheter inte godtog ECB:s begäran – som framställdes i dess svar av den 13 februari 2018 och åtföljde dess förslag till kriterier för att kunna identifiera vilka handlingar som ingick i dess arkiv – om att till Sloveniens centralbank återlämna samtliga handlingar som de ansåg sakna relevans för utredningen.
128
Under dessa omständigheter kan den omständigheten att de slovenska myndigheterna vidtog åtgärder för att säkerställa sekretessen för de handlingar som beslagtogs den 6 juli 2016 i Sloveniens centralbanks lokaler inte påverka slutsatsen att dessa myndigheter i förevarande fall åsidosatte sin skyldighet att lojalt samarbeta med ECB. Detsamma gäller den omständigheten, som framhållits av Republiken Slovenien, att de slovenska myndigheternas utredning inte hade kunnat äventyra upprättandet av en ekonomisk och monetär union och upprätthållandet av prisstabilitet i unionen, eftersom denna omständighet saknar betydelse för de slovenska myndigheternas skyldighet att, i enlighet med vad som angetts i punkt 124 ovan, undanröja de otillåtna konsekvenserna av den kränkning av ECB:s arkiv som de gjorde sig skyldiga till genom beslaget av handlingar den 6 juli 2016.
129
Av vad som anförts ovan följer att de slovenska myndigheterna, avseende perioden efter det omtvistade beslaget, åsidosatte sin skyldighet till lojalt samarbete med ECB och att talan således ska bifallas vad avser kommissionens andra anmärkning.
130
Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att Republiken Slovenien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 343 FEUF, artikel 39 i protokollet om ECBS och ECB, artiklarna 2, 18 och 22 i protokollet om immunitet och privilegier samt artikel 4.3 FEU genom att ensidigt beslagta handlingar som hade samband med fullgörandet av ECBS och Eurosystemets uppgifter i Sloveniens centralbanks lokaler och, vad gäller tiden efter beslaget, genom att inte lojalt samarbeta med ECB i frågan.
Rättegångskostnader
131
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
132
Kommissionen har yrkat att Republiken Slovenien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Slovenien har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
133
Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska de medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. ECB ska således bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1)
Republiken Slovenien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 343 FEUF, artikel 39 i protokollet (nr 4) om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken, artiklarna 2, 18 och 22 i protokollet (nr 7) om Europeiska unionens immunitet och privilegier samt artikel 4.3 FEU genom att ensidigt beslagta handlingar som hade samband med fullgörandet av Europeiska centralbankssystemets och Eurosystemets uppgifter i Banka Slovenijes (Sloveniens centralbank) lokaler och, vad gäller tiden efter beslaget, genom att inte lojalt samarbeta med Europeiska centralbanken i frågan.
2)
Republiken Slovenien ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.
3)
Europeiska centralbanken ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: slovenska.