DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (neuvième chambre)
24 septembre 2021 (*)
« Politique économique et monétaire – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Retrait de licence – Missions confiées à la BCE – Recours manifestement dépourvu de tout fondement en droit »
Dans l’affaire T‑139/19,
Pilatus Bank plc, établie à Ta’Xbiex (Malte), représentée par Me O. Behrends, avocat,
partie requérante,
contre
Banque centrale européenne (BCE),
représentée par M. A. Karpf, Mme E. Yoo et M. M. Puidokas, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision de la BCE du 21 décembre 2018 déclarant à la requérante qu’elle n’était plus compétente pour assurer sa surveillance prudentielle directe et pour prendre des mesures la concernant,
LE TRIBUNAL (neuvième chambre),
composé de Mme M. J. Costeira (rapporteure), présidente, M. D. Gratsias et Mme M. Kancheva, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
I.      Antécédents du litige
1        La requérante, Pilatus Bank plc, est un établissement de crédit de droit maltais. Celle-ci a fait l’objet d’une procédure administrative de retrait d’agrément initiée par la Malta Financial Services Authority (autorité maltaise des services financiers).
2        Le 22 mars 2018, au moment du déclenchement de cette procédure, l’autorité maltaise des services financiers a désigné une « personne compétente », au sens du droit maltais (ci-après la « personne compétente »), à laquelle elle a transféré l’essentiel des pouvoirs de la requérante et de son conseil de direction.
3        En vertu du droit maltais, tel qu’interprété dans l’arrêt de la Court of Appeal (Cour d’appel, Malte) du 5 novembre 2018 dans l’affaire no 6/2017 (Heikki Niemelä, e.a./Maltese financial services authority), la désignation de la personne compétente ne prive pas le conseil de direction de la requérante du pouvoir de représenter cette dernière en justice et, à cette fin, de donner mandat à un avocat.
4        À cet égard, la requérante a affirmé, dans sa correspondance avec la Banque centrale européenne (BCE), que la personne compétente avait informé l’avocat mandaté par le conseil de direction de la requérante, en substance, qu’elle n’autoriserait pas le paiement des honoraires d’avocats sur les fonds de la banque qu’elle est chargée d’administrer.
5        Toujours dans le cadre de sa correspondance avec la BCE, la requérante a également affirmé avoir demandé à l’autorité maltaise des services financiers, sans obtenir de réponse, de donner instruction à la personne compétente d’autoriser l’utilisation des fonds de la banque pour le paiement des honoraires dudit avocat.
6        Par une décision du 2 novembre 2018, la BCE a retiré l’agrément de la requérante sur le fondement de l’article 4, paragraphe 1, sous a), et de l’article 14, paragraphe 5, du règlement (UE) no 1024/2013 du Conseil, du 15 octobre 2013, confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (JO 2013, L 287, p. 63).
7        Dans ce contexte, la requérante a demandé à la BCE, par deux courriers électroniques des 13 novembre et 20 décembre 2018, d’assurer sa surveillance prudentielle directe au titre du règlement no 1024/2013 et d’ordonner à la personne compétente d’autoriser le paiement par la banque des honoraires de l’avocat susmentionné.
8        Dans un courrier électronique du 21 décembre 2018 (ci-après le « courrier électronique attaqué »), la BCE a répondu ce qui suit :
« Nous nous référons à votre courrier électronique envoyé à la BCE le 13 novembre 2018 dans lequel vous demandez à la BCE d’assurer la surveillance directe de [la requérante] et de commenter “les événements du vendredi 2 novembre 2018” ainsi qu’à votre courrier électronique du 20 décembre 2018 dans lequel vous réitérez votre demande tendant à ce que la BCE assure la surveillance directe de [la requérante]. Veuillez noter, cependant, que les missions de surveillance de la BCE en vertu du règlement [no 1024/2013] sont limitées aux établissements de crédit (voir article 1er, [premier alinéa], dudit règlement). Étant donné que l’agrément de [la requérante] en tant qu’établissement de crédit a été retiré avec effet au 5 novembre 2018, la BCE n’est plus compétente pour prendre des mesures à l’égard de [la requérante]. »
II.    Procédure et conclusions des parties
9        Le 4 mars 2019, la requérante a introduit un recours en annulation contre le courrier électronique attaqué.
10      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 20 mai 2019, la BCE a soulevé une exception d’irrecevabilité du recours au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal.
11      Par acte séparé déposé au greffe le 5 août 2019, la requérante a présenté ses observations sur l’exception d’irrecevabilité.
12      Par ordonnance du Tribunal du 21 novembre 2019, l’exception d’irrecevabilité a été jointe au fond et les dépens ont été réservés.
13      La BCE a déposé le mémoire en défense le 11 février 2020.
14      La requérante a déposé le mémoire en réplique le 3 août 2020 et la BCE a déposé le mémoire en duplique le 9 octobre 2020.
15      Par décision du président du Tribunal du 23 août 2021, la présente affaire a été attribuée à une nouvelle juge rapporteure, siégeant dans la neuvième chambre.
16      Par décision de la présidente de chambre du 23 août 2021, une nouvelle juge assesseure a été désignée pour compléter la formation.
17      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter l’exception d’irrecevabilité ;
–        annuler le courrier électronique attaqué ;
–        condamner la BCE aux dépens.
18      La BCE conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        déclarer le recours en annulation irrecevable ;
–        à titre subsidiaire, déclarer le recours non fondé ;
–        condamner la requérante aux dépens.
III. En droit
19      Aux termes de l’article 126 du règlement de procédure, lorsque le recours est manifestement irrecevable ou manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
20      En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide, en application de cet article, de statuer sans poursuivre la procédure.
A.      Sur la recevabilité
21      La BCE soutient que le courrier électronique attaqué n’est pas un acte produisant des effets juridiques contraignants susceptibles d’affecter la situation juridique de la requérante dès lors que sa demande, à laquelle se réfère ce courrier électronique, était manifestement hors du champ de la compétence de la BCE.
22      La requérante affirme, quant à elle, que le courrier électronique attaqué, par lequel la BCE a refusé sa demande de surveillance directe, est un acte attaquable, dès lors qu’une décision positive à cet égard aurait été un acte attaquable.
23      À cet égard, il y a lieu de rappeler que le Tribunal est en droit d’apprécier, suivant les circonstances de chaque espèce, si une bonne administration de la justice justifie de rejeter au fond un recours sans statuer préalablement sur l’exception d’irrecevabilité soulevée par la partie défenderesse (voir, en ce sens, arrêt du 26 février 2002, Conseil/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, point 52).
24      En l’espèce, il y a lieu d’examiner d’emblée les moyens invoqués par la requérante au fond, sans statuer préalablement sur l’exception d’irrecevabilité du recours soulevée par la BCE, du fait que le recours est, pour les motifs exposés ci-après, manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
B.      Sur le fond
25      À l’appui de sa demande d’annulation du courrier électronique attaqué, la requérante présente neuf moyens.
26      Le premier moyen est tiré d’une erreur de droit de la BCE en ce qu’elle s’est déclarée incompétente pour assurer la surveillance prudentielle directe de la requérante et ordonner à la personne compétente d’autoriser le paiement des honoraires de l’avocat mandaté par le conseil de direction de celle-ci. Le deuxième moyen est tiré de la violation par la BCE de l’obligation de prendre en charge la surveillance prudentielle de la requérante. Le troisième moyen est tiré de la violation du droit à un recours effectif de la requérante et du principe de l’égalité des armes. Le quatrième moyen est tiré de la violation des principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique. Le cinquième moyen est tiré de la violation du principe de proportionnalité. Le sixième moyen est tiré d’un détournement de pouvoir. Le septième moyen est tiré d’une violation de l’obligation de motivation. Le huitième moyen est tiré de la violation du droit d’être entendu. Le neuvième moyen est tiré de la violation du principe nemo auditur.
1.      Sur le premier moyen, tiré d’une erreur de droit de la BCE en ce qu’elle s’est déclarée incompétente pour assurer la surveillance prudentielle directe de la requérante et ordonner à la personne compétente d’autoriser le paiement des honoraires de l’avocat mandaté parle conseil de direction de celle-ci
27      Selon la requérante, la BCE a commis une erreur de droit en considérant qu’elle n’était pas compétente au motif que la requérante n’était plus un établissement de crédit du fait du retrait de son agrément.
28      En effet, cette appréciation serait en contradiction avec la définition d’un établissement de crédit au sens de l’article 2, paragraphe 3, du règlement no 1024/2013 et de l’article 4, paragraphe 1, point 1, du règlement (UE) no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement et modifiant le règlement (UE) no 648/2012 (JO 2013, L 176, p. 1), dont il résulterait que la notion d’établissement de crédit ne présuppose pas un agrément.
29      Ladite appréciation serait également en contradiction avec la possibilité pour la BCE de participer à la présente procédure et avec plusieurs dispositions du règlement no 1024/2013 en vertu desquelles la BCE resterait compétente à l’égard d’entités sans agrément, notamment les dispositions qui permettent le réexamen d’une décision de retrait par la commission administrative de réexamen ou l’octroi d’un agrément.
30      En outre, dès lors que la décision de retrait d’agrément a fait l’objet d’un recours, qui est la principale raison pour laquelle la représentation de la requérante devrait être rétablie, la BCE devrait être considérée comme conservant sa compétence jusqu’à la décision mettant fin à l’instance du recours en annulation contre ladite décision.
31      Dans la réplique, la requérante conteste de nouveau l’interprétation de la BCE selon laquelle elle n’est pas compétente pour exercer la surveillance prudentielle d’un établissement de crédit dont l’agrément a été retiré. Dans la réplique, la requérante soutient, en substance, qu’un établissement de crédit dont l’agrément a été retiré reste « conceptuellement » un établissement de crédit.
32      La BCE conteste ces arguments.
33      Il convient de relever d’emblée que, dans le courrier électronique attaqué, la BCE a décliné sa compétence pour donner suite à la demande de la requérante en prenant appui sur l’article 1er, premier alinéa, du règlement no 1024/2013.
34      Aux termes de cette disposition, « [l]e présent règlement confie à la BCE des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit afin de contribuer à la sécurité et à la solidité des établissements de crédit et à la stabilité du système financier au sein de l’Union et dans chaque État membre, en tenant pleinement compte de l’unité et de l’intégrité du marché intérieur et en remplissant à cet égard un devoir de diligence, un traitement égal étant réservé aux établissements de crédit pour éviter les arbitrages réglementaires ».
35      Conformément à l’article 2, point 3, du règlement no 1024/2013, un « établissement de crédit » est défini comme étant un « établissement de crédit au sens de l’article 4, paragraphe 1, point 1, du règlement [...] no 575/2013 ».
36      Cette dernière disposition définit un « établissement de crédit » comme une « entreprise dont l’activité consiste à recevoir du public des dépôts ou d’autres fonds remboursables et à octroyer des crédits pour son propre compte ».
37      Dans ce cadre, d’une part, selon l’article 4 du règlement no 1024/2013, la BCE est compétente pour exercer, à des fins de surveillance prudentielle, les missions énoncées dans cet article à l’égard de tous les établissements de crédit établis dans les États membres participants au sens de l’article 2, point 1, de ce règlement (ci-après les « établissements de crédit »).
38      Il résulte de ces dispositions que la BCE est compétente pour exercer des missions de surveillance prudentielle à l’égard de toutes les entreprises établies dans les États membres participants dont l’activité consiste à recevoir du public des dépôts ou d’autres fonds remboursables et à octroyer des crédits pour leur propre compte.
39      La compétence de la BCE pour exercer des missions de surveillance prudentielle est donc définie, rationae personae, comme visant les établissements de crédits et, rationae materiae, comme visant l’activité consistant pour une entreprise à recevoir du public des dépôts ou d’autres fonds remboursables et à octroyer des crédits pour son propre compte.
40      Or, d’autre part, selon l’article 14, paragraphe 1, du règlement no 1024/2013, l’accès à l’activité d’un établissement de crédit nécessite un agrément, lequel, conformément à, l’article 4, paragraphe 1, point 42, du règlement no 575/2013, confère le droit d’exercer l’activité concernée. De surcroît, selon l’article 9, paragraphe 1, de la directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE (JO 2013, L 176, p. 338), « [l]es États membres interdisent aux personnes ou aux entreprises qui ne sont pas des établissements de crédit d’exercer l’activité de réception de dépôts ou d’autres fonds remboursables du public ».
41      Il s’ensuit que, si ledit agrément est retiré conformément à l’article 14, paragraphe 5, du règlement no 1024/2013, l’ancien titulaire de celui-ci ne peut plus être considéré comme étant une « entreprise dont l’activité consiste à recevoir du public des dépôts ou d’autres fonds remboursables » (voir point 34 ci-dessus) et, donc, n’est plus un « établissement de crédit » au sens de l’article 2, point 3, du règlement no 1024/2013 (voir point 33 ci-dessus). La BCE ne peut donc exercer, à l’égard d’une telle entité, aucune des missions énumérées à l’article 4, paragraphe 1, du règlement no 1024/2013, puisque celles-ci ne sont à exercer, selon cette même disposition, qu’à l’égard des « établissements de crédit » au sens de ce règlement.
42      En l’espèce, la requérante a adressé la demande à laquelle la BCE a répondu par le courrier électronique attaqué les 13 novembre et 20 décembre 2018, c’est-à-dire après la prise d’effet de la décision du 2 novembre 2018 retirant son agrément.
43      La BCE était donc manifestement incompétente pour assurer la surveillance prudentielle directe de la requérante lorsque celle-ci le lui a demandé.
44      Par conséquent, c’est à juste titre que la BCE a exposé, dans le courrier électronique attaqué, qu’elle ne pouvait exercer, à l’égard de la requérante, les missions qui lui sont confiées en vertu de l’article 4 du règlement no 1024/2013.
45      En outre, les arguments tirés de la compétence de la BCE pour octroyer un agrément pour l’accès aux activités d’un établissement de crédit ou pour procéder au réexamen de la décision de retrait d’un tel agrément sont dénués de pertinence dès lors que les demandes de la requérante ne visaient pas à l’obtention d’un nouvel agrément ou au réexamen de la décision de retrait d’agrément.
46      S’agissant de l’argument selon lequel la BCE devrait disposer d’une compétence pour exercer des missions de surveillance prudentielle à l’égard d’un établissement de crédit dont l’agrément a été retiré lorsque ce retrait fait l’objet d’un recours pendant devant le juge de l’Union, il suffit de rappeler que, selon une jurisprudence constante, les actes des institutions de l’Union jouissent, en principe, d’une présomption de légalité et produisent, dès lors, des effets juridiques aussi longtemps qu’ils n’ont pas été retirés, annulés dans le cadre d’un recours en annulation ou déclarés invalides à la suite d’un renvoi préjudiciel ou d’une exception d’illégalité (voir arrêt du 6 octobre 2015, Schrems, C‑362/14, EU:C:2015:650, point 52 et jurisprudence citée).
47      Or, en l’espèce, les effets de la décision de retrait de l’agrément de la requérante n’avaient pas été suspendus dans le cadre d’une demande de mesures provisoires.
48      Il s’ensuit que cette décision produisait tous ses effets juridiques.
49      Cet argument ne remet donc pas en cause l’incompétence manifeste de la BCE pour exercer la surveillance prudentielle directe de la requérante.
50      La BCE n’a donc pas commis d’erreur de droit en ce qu’elle s’est déclarée incompétente pour assurer la surveillance prudentielle directe de la requérante et adopter des mesures la concernant dans le courrier électronique attaqué.
51      Par conséquent, le premier moyen est manifestement dénué de tout fondement en droit.
2.      Sur les autres moyens
52      Dès lors que la BCE était manifestement incompétente pour donner suite aux demandes de la requérante, il ne saurait lui être reproché d’avoir violé une prétendue obligation de prendre en charge la surveillance prudentielle de celle-ci, son droit à un recours effectif ou son droit d’être entendu et son droit à l’égalité des armes, les principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique, le principe de proportionnalité et le principe nemo auditur [voir, en ce sens et par analogie, ordonnance du 12 mars 2021, PNB Banka/BCE, T‑50/20, sous pourvoi, EU:T:2021:141, points 60 à 73, 74 à 82 (non publiés) et 86 à 90 (non publiés)].
53      Il ne saurait non plus lui être reproché d’avoir commis un détournement de pouvoir en se déclarant incompétente pour faire droit à des demandes pour lesquelles elle n’était effectivement pas compétente.
54      Les deuxième, troisième, quatrième, cinquième, sixième, huitième, et neuvième moyens sont donc manifestement dépourvus de tout fondement en droit.
55      Concernant la violation de l’obligation de motivation, il suffit de constater que, en répondant à la requérante qu’elle refusait ses demandes au motif qu’elle n’était pas compétente pour y faire droit, la BCE a motivé sa décision à suffisance de droit [voir, en ce sens et par analogie, ordonnance du 12 mars 2021, PNB Banka/BCE, T‑50/20, sous pourvoi, EU:T:2021:141, points 83 à 85 (non publiés)].
56      Le septième moyen est donc également manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
57      Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’il y a lieu de rejeter tous les moyens de la requérante et, par conséquent, le recours dans son intégralité comme étant manifestement dépourvus de tout fondement en droit.
IV.    Sur les dépens
58      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la BCE.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (neuvième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté.
2)      Pilatus Bank plc est condamnée à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Banque centrale européenne (BCE).
Fait à Luxembourg, le 24 septembre 2021.
Le greffier
La présidente
E. Coulon
M. J. Costeira
*      Langue de procédure : l’anglais.