61998CC0477_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I Indledning
1. Den foreliggende anmodning om en præjudiciel afgørelse vedrører i det væsentlige spørgsmålet, om en medlemsstat fortsat kan træffe sikkerhedsforanstaltninger til beskyttelse af menneskers sundhed, når der allerede findes fællesskabsretlige bestemmelser på området, som dog endnu ikke er trådt i kraft.
2. Det drejer sig om spørgsmålet, hvorvidt en sådan national foranstaltning i denne sag et forbud mod import af kvægprodukter i forbindelse med bekæmpelsen af bovin spongiform encephalopati (herefter »BSE«) er tilladt i henhold til artikel 9, stk. 1, i direktiv 89/662/EØF (jf. i denne forbindelse afsnit II, A, nr. 2, punkt 11) eller såfremt dette ikke er tilfældet i henhold til EF-traktatens artikel 36 (efter ændring nu artikel 30 EF).
3. Sagsøgeren i hovedsagen er en nordirsk virksomhed, der fra Irland importerer hele kvæghoveder, hvorfra virksomheden afskærer kindkødet. Disse hoveder indeholder imidlertid såkaldt specificeret risikomateriale (kranium, hjerne, øjne mv.), og importen heraf er blevet forbudt af Det Forenede Kongerige med henblik på at bekæmpe BSE, hvorfor en forsendelse, der var ledsaget af et sundhedscertifikat i henhold til direktiv 64/433/EØF (jf. afsnit II, A, nr. 1, punkt 5 ff.) blev beslaglagt og destrueret.
4. I henhold til Kommissionens beslutning, der endnu ikke er trådt i kraft (jf. afsnit II, A, nr. 3, punkt 12 ff.), skal specificeret risikomateriale destrueres ved fjernelsen i produktionsleddet. Den foreliggende ret ønsker ligeledes oplyst, om produktionsleddet er identisk med slagtningsstedet.
II De relevante retsforskrifter
A Fællesskabsretten
1) Rådets direktiv 64/433/EØF af 26. juni 1964 om sundhedsmæssige problemer vedrørende handelen med fersk kød inden for Fællesskabet, som ændret ved Rådets direktiv 91/497/EØF (herefter »direktivet om fersk kød«)
5. Som det fremgår af betragtningerne til direktivet om fersk kød, der allerede blev vedtaget i 1964, har direktivet navnlig til formål at gøre de sundhedsmæssige betingelser for kød på slagterier og opskæringsvirksomheder samt for oplagring og transport af kød ensartede (fjerde betragtning). Direktivet har derfor ikke direkte til formål at bekæmpe BSE. Med henblik på at give de kompetente myndigheder i bestemmelseslandet garanti for, at en forsendelse af kød opfylder bestemmelserne i direktivet om fersk kød, er det nødvendigt, at embedsdyrlægen i afsendelseslandet udsteder et sundhedscertifikat (sjette betragtning).
6. Artikel 3, stk. 1, afsnit A og B, i direktivet om fersk kød bestemmer nærmere:
»1. Hver medlemsstat drager omsorg for, at:
A. hele kroppe, halve kroppe, halve kroppe opskåret i højst tre udskæringer eller kvarte kroppe
a) fremstilles på et slagteri ... som er autoriseret og kontrolleret ...
b) hidrører fra et slagtedyr, der ... er blevet undersøgt af en embedsdyrlæge før slagtningen ...
c) ...
d) undersøges efter slagtningen af en embedsdyrlæge ...
e) forsynes med et sundhedsmærke ...
...
B. udskæringer eller stykker, der er mindre end de i afsnit A anførte, eller udbenet kød, uanset om det er pakket
a) opskæres eller udbenes eller pakkes i en opskæringsvirksomhed ...
...«
7. Ifølge den oprindelige udgave af direktivet om fersk kød kunne medlemsstaterne forbyde import af kød, selv hvis der var foretaget kontrol og mærkning i overensstemmelse med direktivet. Syvende betragtning bestemte i denne forbindelse således:
»Medlemsstaterne skal have mulighed for at forbyde, at kød, som måtte vise sig uegnet til menneskeføde, eller som ikke måtte opfylde de fællesskabsretlige sundhedsbestemmelser, bringes inden for deres område.«
8. Selv om denne betragtning ikke findes i den gældende udgave af direktivet, er der fortsat mulighed for at træffe foranstaltninger til beskyttelse af sundheden, idet der er henvist til et andet direktiv. Ottende betragtning bestemmer derfor følgende:
»I forbindelse med samhandelen inden for Fællesskabet bør bestemmelserne i ... direktiv 89/662/EØF ... ligeledes finde anvendelse«.
2) Rådets direktiv 89/662/EØF af 11. december 1989 om veterinærkontrol i samhandelen i Fællesskabet med henblik på gennemførelse af det indre marked
9. Hovedformålet med direktivet er for så vidt angår handel med kvægprodukter, at veterinærkontrollen ikke længere foretages ved grænserne, men i oprindelseslandet og i bestemmelseslandet.
10. Direktivet vedrører derfor ikke umiddelbart bekæmpelsen af epizootier, eller rettere af BSE, og vedtagelsen af tilsvarende foranstaltninger med henblik på beskyttelse af sundheden. Det fremgår i øvrigt af trettende betragtning til direktivet:
»Med hensyn til visse epizootier hersker der endnu forskellige sundhedsmæssige tilstande i medlemsstaterne, og indtil Fællesskabet har taget stilling til midlerne til bekæmpelse af disse sygdomme, bør der midlertidigt tages forbehold med hensyn til spørgsmålet om kontrol af EF-samhandelen med levende dyr og gives tilladelse til at foretage en kontrol af dokumenterne under transporten; på det nuværende harmoniseringstrin, og indtil der foreligger EF-regler, bør varer, som ikke omfattes af harmoniserede regler, stadig opfylde bestemmelseslandets krav, for så vidt som disse er i overensstemmelse med traktatens artikel 36.«
11. Artikel 9 i kapitel III »Fælles bestemmelser« indeholder ikke desto mindre følgende bestemmelser for det tilfælde, at der forekommer sygdomme, der kan udgøre en alvorlig fare for dyrs og menneskers sundhed:
»Artikel 9
1. En medlemsstat underretter straks de øvrige medlemsstater og Kommissionen, når det konstateres, at der på dens område forekommer en af de i direktiv 82/894/EØF omhandlede sygdomme, eller når der konstateres zoonoser, sygdomme eller andre forhold, der kan udgøre en alvorlig fare for dyrs og menneskers sundhed.
Oprindelsesmedlemsstaten iværksætter straks de bekæmpelsesforanstaltninger eller forebyggende foranstaltninger, der er fastlagt i EF-bestemmelserne, navnlig afgrænsning af de heri foreskrevne iagttagelsesdistrikter, eller træffer enhver anden foranstaltning, som den finder hensigtsmæssig.
Bestemmelses- eller transitmedlemsstaten, som under en kontrol omhandlet i artikel 5 har konstateret en af de sygdomme eller andre forhold, som er omhandlet i første afsnit, kan om nødvendigt træffe forebyggende foranstaltninger, der er fastlagt i EF-bestemmelserne.
Indtil der er truffet foranstaltninger i overensstemmelse med stk. 4, kan bestemmelsesmedlemsstaten, når tungtvejende hensyn til menneskers og dyrs sundhed taler herfor, træffe sikkerhedsforanstaltninger over for de berørte virksomheder eller i tilfælde af en epizooti oprette det iagttagelsesdistrikt, som er foreskrevet i EF-bestemmelserne .
De trufne foranstaltninger meddeles straks Kommissionen og de øvrige medlemsstater.
2. ...
3. ...
4. Under alle omstændigheder lader Kommissionen snarest muligt Den Stående Veterinærkomité undersøge situationen. Den træffer efter fremgangsmåden i artikel 17 de nødvendige foranstaltninger for de i artikel 1 omhandlede produkter og, hvis situationen kræver det, for produkter med oprindelsesstatus eller heraf afledte produkter. Den følger situationens udvikling og ændrer eller ophæver de trufne afgørelser efter samme procedure på baggrund af denne udvikling.
5. ...«
3) Kommissionens beslutning 97/534/EF af 30. juli 1997 om forbud mod anvendelse af risikomateriale med hensyn til overførbare spongiforme encephalopatier (herefter »Kommissionens beslutning«)
12. I henhold til artikel 2 i denne beslutning, som Kommissionen traf i forbindelse med BSE-krisen og som bl.a. har hjemmel i direktiv 89/662, herunder navnlig artikel 9, stk. 4 er enhver anvendelse af specificeret risikomateriale (herefter »SRM«) forbudt. Ifølge artikel 1 i beslutningen forstås ved SRM for så vidt angår denne sag kranium, herunder hjerne og øjne, mandler og rygmarv fra kvæg på over tolv måneder.
13. Hvad angår behandlingen af SRM bestemmes det i artikel 4, stk. 1, i Kommissionens beslutning:
»1. Specificeret risikomateriale skal farves med et farvestof ved bortskaffelse og
a) destrueres ved forbrænding, eller
b) hvis det er farvet med et farvestof, hvis farve kan spores efter afsmeltning, afsmeltes og derefter forbrændes, nedgraves eller brændes som brændstof eller bortskaffes på anden måde ved en tilsvarende metode, som forhindrer risikoen for overførsel af en overførbar spongiform encephalopati .«
14. Det er i nittende betragtning til Kommissionens beslutning præciseret, at det skal sikres, at det pågældende væv, nemlig SRM, »fjernes og farves i produktionsleddet og derefter destrueres ved forbrænding ...«.
15. Ifølge artikel 10 finder beslutningen anvendelse fra den 1. januar 1998. Efterfølgende blev ikrafttrædelsen udsat til den 1. april 1998, derefter til den 1. januar 1999, derefter til den 31. december 1999 og endelig til den 30. juni 2000 .
16. Der er hver gang som begrundelse for disse udsættelser henvist til, at en yderligere frist var nødvendig for at overveje, hvad beslutningen indebærer for en lang række produkter, samt for at tage ny videnskabelig rådgivning i betragtning. Endvidere havde Den Stående Veterinærkomité ikke udtalt sig gunstigt om Kommissionens oprindelige plan for foranstaltninger.
17. Det skal en passant nævnes, at det er af de samme årsager og på grund af omfattende drøftelser vedrørende BSE's oprindelse og overførselsmåder, at Kommissionens forslag til »Europa-Parlamentets og Rådets forordning om indførelse af bestemmelser om forebyggelse og bekæmpelse af visse former for overførbar spongiform encephalopati« endnu ikke er blevet vedtaget.
B National ret
18. Den 29. december 1997, dvs. kort tid efter den første udsættelse af Kommissionens oprindelige beslutning, vedtog Department of Agriculture for Northern Ireland inden for rammerne af sit handlingsprogram til forebyggelse af BSE-risikoen Specified Risk Material (Northern Ireland) Order 1997 (bekendtgørelse for Nordirland vedrørende specificeret risikomateriale, herefter »1997-bekendtgørelsen«) i henhold til artikel 9, stk. 1, i direktiv 89/662.
19. 1997-bekendtgørelsens artikel 6, stk. 1, bestemmer:
»Indførsel til Nordirland fra områder uden for Det Forenede Kongerige, Kanaløerne og Isle of Man
a) af specificeret risikomateriale i kategori 1 ...
b) ...
er forbudt.«
20. Specificeret risikomateriale i kategori 1 omfatter i henhold til ovennævnte bestemmelser kranium, herunder hjerne og øjne, mandler og rygmarv fra kvæg på over tolv måneder, der blev slagtet eller døde uden for Det Forenede Kongerige. Denne definition afspejler den definition af specificeret risikomateriale, der findes i artikel 1 i Kommissionens beslutning.
Ifølge denne definition anses kindkød ikke for SRM.
III Faktiske omstændigheder og de præjudicielle spørgsmål
21. Sagsøgeren, selskabet Eurostock, har hjemsted i Newry, County Down, Nordirland. Ifølge oplysningerne fra den forelæggende ret »beskæftiger sagsøgeren sig med kødhandel, herunder navnlig afskæring af kindkød fra kvæghoveder og forarbejdning heraf til levnedsmidler«. Denne virksomhed består bl.a. i udbening af kvæghoveder indført fra Irland og i udførsel af det herved tilvejebragte kød til andre dele af Det Forenede Kongerige og siden 1987 til Frankrig. Efter at kindkødet er blevet afskåret kvæghovedet med henblik på anvendelse som levnedsmiddel, behandler sagsøgeren resten af kraniet, som om det var klassificeret som SRM.
22. Den 9. januar 1998 beslaglagde og forkastede sagsøgte i henhold til 1997-bekendtgørelsens artikel 14 et parti kvæghoveder, som sagsøgeren havde indført fra Irland til Det Forenede Kongerige. Dette parti var ledsaget af sundhedscertifikater udstedt i henhold til direktivet om fersk kød, der attesterede, at det pågældende kød var egnet til anvendelse som levnedsmiddel. Kvæghovederne blev forkastet uden nogen forudgående undersøgelse med den begrundelse, at det pågældende parti var blevet indført i strid med 1997-bekendtgørelsens artikel 6, stk. 1.
23. Den nationale ret, Court of Appeal in Northern Ireland, har udtrykt tvivl om 1997-bekendtgørelsens lovlighed og om fortolkningen af Kommissionens beslutning, idet den bestemmer, at specificeret risikomateriale skal fjernes og mærkes i produktionsleddet og derefter destrueres.
24. Dette er årsagen til, at Court of Appeal har forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
»1) Kan en medlemsstat træffe sikkerhedsforanstaltninger i overensstemmelse med artikel 9, stk. 1, i Rådets direktiv 89/662/EØF, når Kommissionen har vedtaget beslutning 97/534/EF i henhold til nævnte direktivs artikel 9, stk. 4, men har udskudt denne beslutnings ikrafttrædelse?
2) Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende, i hvilken udstrækning skal det da være sikkert, sandsynligt eller muligt, at Kommissionen vil sætte den nævnte beslutning i kraft, for at medlemsstaten kan træffe sådanne sikkerhedsforanstaltninger?
3) Skal artikel 4, stk. 1, i Kommissionens beslutning 97/534 fortolkes således, at
a) specificeret risikomateriale skal bortskaffes og farves i produktionsleddet, og
b) produktionsleddet i denne henseende er det sted, hvor dyrene slagtes?
4) Såfremt spørgsmål 1 besvares benægtende, kan en medlemsstat da, under hensyn til beskyttelsen af menneskers sundhed i henhold til traktatens artikel 36, begrunde foranstaltninger, som omfatter et forbud mod indførsel fra en anden medlemsstat af:
a) specificeret risikomateriale i nævnte beslutnings forstand, eller
b) kvæghoveder, som indeholder sådant specificeret risikomateriale?«
IV Parternes argumenter
25. Ud over sagsøgeren har den tyske, franske og nederlandske regering, Det Forenede Kongeriges regering samt Kommissionen taget del i retsforhandlingerne vedrørende den præjudicielle forelæggelse. Jeg skal her give et resumé af de berørte parters argumenter.
26. Sagsøgeren gjorde i hovedsagen gældende, at indførselsforbuddet i 1997-bekendtgørelsen udgjorde en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion for de frie varebevægelser i strid med EF-traktatens artikel 30 (efter ændring nu artikel 28 EF), og at forbuddet udgjorde en foranstaltning, der hverken var berettiget eller tilladt i henhold til fællesskabsretten. Hvad angår det første spørgsmål har sagsøgeren understreget, at de indførte kvæghoveder var blevet kontrolleret i oprindelsesmedlemsstaten, og at de var ledsaget af et sundhedscertifikat i overensstemmelse med direktivet om fersk kød. Ifølge sagsøgeren finder principperne i artikel 9 i direktiv 89/662 alene anvendelse i det tilfælde, hvor en medlemsstat giver underretning om, at der er konstateret sygdomme eller andre forhold, der kan udgøre en alvorlig fare for dyrs eller menneskers sundhed. Sagsøgeren har heraf udledt, at artikel 9, stk. 1, fjerde afsnit, alene finder anvendelse i nødsituationer, hvor det er berettiget at træffe sikkerhedsforanstaltninger, når tungtvejende hensyn til menneskers og dyrs sundhed taler herfor. Sagsøgeren er af den opfattelse, at disse foranstaltninger alene kan træffes i afventning af, at Kommissionen træffer foranstaltninger. Sagsøgeren er endvidere af den opfattelse, at selv hvis Kommissionen inden for rammerne af direktiv 89/662 har en vid skønsmargen, betyder dette imidlertid ikke, at medlemsstaterne også har en vid skønsmargen. Sagsøgeren har gjort gældende, at da Kommissionen allerede har truffet en beslutning i henhold til artikel 9, stk. 4, kan det ikke længere antages, at man afventer en sådan foranstaltning, selv om beslutningen endnu ikke er trådt i kraft. Sagsøgeren har heraf udledt, at medlemsstaterne ikke længere har ret til at træffe ensidige foranstaltninger. Sagsøgeren har konkluderet, at vedtagelsen af 1997-bekendtgørelsen som en sikkerhedsforanstaltning derfor ikke var berettiget, så meget desto mindre da den går ud over de forhold, som Kommissionen ønskede at regulere i sin beslutning.
27. De berørte medlemsstater og Kommissionen har først fremhævet de væsentlige risici, der er forbundet med BSE. De har taget udgangspunkt i princippet om, at medlemsstaterne når en fællesskabsretlig foranstaltning endnu ikke er trådt i kraft har ret til inden for rammerne af artikel 9 i direktiv 89/662 at træffe sikkerhedsforanstaltninger, når tungtvejende hensyn til menneskers og dyrs sundhed taler herfor.
28. Ifølge disse parter er det ufornødent at besvare det andet spørgsmål. Sagsøgeren har taget udgangspunkt i, at der ikke var omstændigheder, der begrundede vedtagelsen af 1997-bekendtgørelsen, idet Kommissionen kun havde udsat ikrafttrædelsen af sin egen beslutning. For de andre parter afhænger spørgsmålet om en national foranstaltnings lovlighed efter ordlyden af artikel 9, stk. 1, fjerde afsnit, i direktiv 89/662 udelukkende af, at formaliteterne i denne artikel er opfyldt (i afventning af den fællesskabsretlige foranstaltning, tungtvejende hensyn til menneskers og dyrs sundhed), og hverken af det eventuelle indhold af den fællesskabsretlige foranstaltning, der skal vedtages, eller dens ikrafttrædelsesdato.
29. Hvad angår det tredje spørgsmål vedrørende det sted, hvor SRM skal bortskaffes er sagsøgeren og den tyske regering af den opfattelse, at dette skal ske i opskæringsvirksomheden. Ifølge sagsøgeren er den mest effektive og nyttige løsning den løsning, hvor varerne kontrolleres i opskæringsvirksomheden, da Kommissionens beslutning ikke forbyder transport af kvæghoveder. Den tyske regering har påberåbt sig direktivet om fersk kød, hvorefter afskæringer af kød fra hovedet alene kan ske i opskæringsvirksomhederne. Den nederlandske regering og Det Forenede Kongeriges regering er af den opfattelse, at kødet skal bortskaffes umiddelbart efter dyrets slagtning, fordi der så er tale om det sikreste middel til at forhindre krydskontaminering.
30. Hvad angår det fjerde spørgsmål er det kun sagsøgeren, der er af den opfattelse, at traktatens artikel 36 ikke berettiger den måde, hvorpå der er gået frem i forbindelse med 1997-bekendtgørelsen. Sagsøgeren har gjort gældende, at Fællesskabet har gjort brug af sin lovgivningsbeføjelse, selv om den pågældende beslutning endnu ikke er trådt i kraft. Sagsøgeren har heraf udledt, at medlemsstaterne ikke længere havde mulighed for at handle ensidigt. Den nederlandske regering, Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen er af den opfattelse, at 1997-bekendtgørelsen er berettiget i henhold til traktatens artikel 36, da der ikke var foretaget en endelig harmonisering inden for området, og da de særlige risici, der var forbundet med BSE, gav mulighed for en forstærket indsats for menneskers og dyrs sundhed gennem fællesskabshandlinger.
V Gennemgang
a) Det første spørgsmål
31. Den forelæggende ret ønsker med det første spørgsmål oplyst, om en medlemsstat kan træffe sikkerhedsforanstaltninger i henhold til artikel 9, stk. 1, i direktiv 89/662 i en situation, hvor Kommissionen ganske vist har vedtaget en beslutning i henhold til samme direktivs artikel 9, stk. 4, men har udsat denne beslutnings ikrafttrædelse.
32. Det skal i et sådant tilfælde antages, at man i overensstemmelse med artikel 9, stk. 1's ordlyd befinder sig i en situation, »indtil der er truffet foranstaltninger« af Kommissionen. Det forekommer på denne baggrund, at sådanne foranstaltninger skal være effektive. Det er hertil ikke i sig selv tilstrækkeligt, at beslutningen formelt er truffet. Som det fremgår af ordlyden af den nævnte tekst, har sådanne foranstaltninger til formål at fjerne de risici, der kan være forbundet med visse sygdomme, og at bekæmpe de forhold, der er til fare for sundheden. Dette er alene muligt, såfremt foranstaltningerne reelt iværksættes, hvilket kræver, at de træder i kraft. Da det over for en fare for mennesker og dyr ligeledes er nødvendigt at handle hurtigt, kan en medlemsstat træffe sikkerhedsforanstaltninger, når Kommissionen ikke har mulighed for at træffe de nødvendige foranstaltninger.
33. I overensstemmelse med EF-traktatens artikel 129 (efter ændring nu artikel 152 EF) skal der for alle fællesskabsretlige foranstaltninger »sikres et højt sundhedsbeskyttelsesniveau«. Når man afventer Kommissionens vedtagelse af sådanne foranstaltninger, kan medlemsstaterne derfor være berettiget til at sikre dette høje sundhedsbeskyttelsesniveau ved selv at træffe sikkerhedsforanstaltninger.
34. Det fremgår ligeledes af artikel 9's opbygning og er i øvrigt i overensstemmelse med artiklens formål at det snarere er »på stedet«, at disse sundhedsrisici skal bekæmpes, hvorfor medlemsstaterne spiller en særlig rolle. Da de i sidste ende bærer en væsentlig del af ansvaret, og under hensyn til den krævede effektivitet, skal de ligeledes være i stand til at reagere, for det vil ikke længere være muligt at sikre en effektiv sundhedsbeskyttelse i det tilfælde, hvor man på trods af Kommissionens vedtagelse af en beslutning for eksempel af politiske årsager eller på grund af vedvarende uenighed fortsat skal vente længe på, at denne beslutning træder i kraft. Medlemsstaterne skal i så fald have muligheden for at træffe sikkerhedsforanstaltninger for at beskytte menneskers sundhed. Spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om tungtvejende hensyn til menneskers og dyrs sundhed, således som det kræves i artikel 9, stk. 1, for sådanne foranstaltninger, skal ligeledes besvares bekræftende.
35. Den omstændighed, at Kommissionens foranstaltninger, der er vedtaget, endnu ikke er trådt i kraft, kan endvidere påvirke indholdet af medlemsstatens sikkerhedsforanstaltninger. Da medlemsstatens sikkerhedsforanstaltninger ikke må være i modstrid med Kommissionens forventede foranstaltninger, skal de i givet fald tilpasses Kommissionens fremtidige udkast, efter at de er offentliggjort. Dette påvirker imidlertid ikke medlemsstaternes beføjelse til at træffe foranstaltninger.
36. 1997-bekendtgørelsen indeholder et generelt forbud mod indførsel af SRM til Nordirland. Under hensyn til ordlyden af artikel 9, stk. 1, fjerde afsnit, i direktiv 89/662 kan man stille spørgsmålet, om 1997-bekendtgørelsen reelt udgør en sådan sikkerhedsforanstaltning, idet den fastsætter et generelt indførselsforbud og ikke er begrænset til visse virksomheder eller iagttagelsesdistrikter. Det er korrekt, at der i henhold til ordlyden af artikel 2 i direktiv 89/662 ved virksomheder ikke alene forstås virksomheder, der driver landbrugsproduktion, men ligeledes virksomheder, der bearbejder de pågældende varer. Sagsøgerens virksomhed skal anses for at høre til disse sidstnævnte virksomheder. Det kan imidlertid ikke antages, da 1997-bekendtgørelsen er af generel art, at den er begrænset til visse virksomheder eller iagttagelsesdistrikter. Artikel 9, stk. 2, angiver også, at der skal ske en undersøgelse »på stedet«, hvorved underforstås, at det drejer sig om handlinger, der kan lokaliseres. Da formålet netop er at gøre det muligt at bekæmpe sundhedsfarer, er det imidlertid ikke logisk at fortolke denne bestemmelse så snævert. Det skal på grund af den pågældende risiko være muligt at træffe alle forudsigelige foranstaltninger og dermed også foranstaltninger, der har virkning erga omnes.
37. Endvidere er indførselsforbuddet ikke i strid med direktivet om fersk kød. Selv når det kød, der udføres, er blevet kontrolleret og mærket i overensstemmelse med bestemmelserne, har bestemmelsesmedlemsstaten i henhold til artikel 9, stk. 1, fjerde afsnit, i direktiv 89/662 mulighed for at træffe sikkerhedsforanstaltninger af hensyn til sundhedsbeskyttelsen. Dette følger af henvisningen i ottende betragtning til direktivet om fersk kød (jf. punkt 8 ovenfor) til direktiv 89/662. Bestemmelsesmedlemsstaterne kan således træffe sikkerhedsforanstaltninger med henblik på at forhindre indførsel af kød, der, selv om det er blevet erklæret egnet til menneskeføde, i sig bærer alvorlig fare for sundheden.
38. Det er korrekt, at det generelle indførselsforbud udgør en kvantitativ indførselsrestriktion, men det kan være berettiget af hensyn til sundhedsbeskyttelsen. Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret at efterprøve, om foranstaltningen er diskriminerende, og om den er tilpasset og står i rimeligt forhold til det forfulgte mål. Ifølge 1997-bekendtgørelsens artikel 6, stk. 1, er indførsel af SRM fra Det Forenede Kongerige, Kanaløerne og Isle of Man ikke forbudt. Man kan forestille sig, at disse indførsler konkret nødvendiggør længere transport end dem, der stammer fra Irland. Da transporten netop anses for at bidrage til krydskontaminering, skal den nationale ret tage denne omstændighed i betragtning. Retten har ikke stillet spørgsmål om dette punkt, og da der ikke foreligger faktiske oplysninger, kan jeg ikke komme med mere detaljerede udtalelser herom.
39. Den forelæggende rets første spørgsmål skal derfor besvares med, at en medlemsstat kan træffe sikkerhedsforanstaltninger i overensstemmelse med artikel 9, stk. 1, fjerde afsnit, i direktiv 89/662, når Kommissionen har vedtaget en beslutning i henhold til samme direktivs artikel 9, stk. 4, men har udskudt denne beslutnings ikrafttrædelse.
b) Det andet spørgsmål
40. Det ønskes med det andet præjudicielle spørgsmål oplyst, i hvilken udstrækning det skal være sikkert, sandsynligt eller muligt, at Kommissionen sætter den nævnte beslutning i kraft, for at medlemsstaten kan træffe sikkerhedsforanstaltninger i henhold til artikel 9, stk. 1, fjerde afsnit, i direktiv 89/662.
41. Som det fremgår af de betragtninger, der er redegjort for i forbindelse med det første spørgsmål, er det tilstrækkeligt til, at en medlemsstat kan handle i henhold til artikel 9, stk. 1, fjerde afsnit, i direktiv 89/662, at Kommissionens beslutning endnu ikke er en del af gældende ret, det vil sige, at den endnu ikke er trådt i kraft. Det ses således, at medlemsstaternes kompetence til at træffe ensidige sikkerhedsforanstaltninger ikke afhænger af den grad af sandsynlighed, der er for, at Kommissionens beslutning træder i kraft på det pågældende område. Det eneste afgørende forhold er, at dette område endnu ikke er dækket af en foranstaltning fra Fællesskabets side.
42. Da vedtagelse af en retsakt fra Fællesskabet er resultatet af en samlet politisk drøftelse, hvori alle medlemsstaterne deltager, kan det ikke forventes af en medlemsstat, at den er i stand til at forudsige resultatet af denne drøftelse, og at den træffer sine egne foranstaltninger i henhold til forudsigelserne på området. Medlemsstaten er alene forpligtet til at overholde den gældende primærret og afledte ret, når der træffes eventuelle foranstaltninger.
43. Det skal imidlertid bemærkes, at medlemsstaternes kompetence ikke må have den følge, at formålet med de fællesskabsretlige foranstaltninger bringes i fare på grund af, at der træffes ensidige foranstaltninger. Det skal netop inden for et så følsomt område som dyresygdomme, navnlig BSE, undgås, at nationale bestemmelser kan bringe opfyldelsen af det af fællesskabslovgiver forfulgte formål i fare eller endda hindre det.
c) Det tredje spørgsmål
44. Den forelæggende ret spørger med det tredje præjudicielle spørgsmål, om SRM i henhold til en korrekt fortolkning af artikel 4, stk. 1, i Kommissionens beslutning skal bortskaffes og farves i produktionsleddet, og om produktionsleddet er det sted, hvor dyret slagtes.
45. Det skal først atter anføres, at Kommissionens beslutning endnu ikke er trådt i kraft, og at den på intet tidspunkt under hovedsagen har været gældende ret. Domstolen har flere gange afvist at tage stilling til hypotetiske spørgsmål . Domstolen har for at begrunde denne afvisning gjort gældende, at en eventuel besvarelse af et hypotetisk præjudicielt spørgsmål ikke er objektivt nødvendigt for at træffe afgørelse i en tvist. Domstolen har anført, at den åbenbart ikke har kompetence til at udtale sig om spørgsmål, der objektivt set ikke kan bidrage til at afgøre tvisten i hovedsagen.
46. Det fremgår imidlertid ligeledes af Domstolens faste praksis, at det udelukkende tilkommer den forelæggende ret at efterprøve og begrunde i henhold til EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF), hvilken relevans den præjudicielle forelæggelse har for den afgørelse, den skal træffe .
47. Man kan i denne sag forestille sig, at medlemsstatens foranstaltning, nemlig 1997-bekendtgørelsen, i så stort omfang svarer til Kommissionens beslutning, at den forelæggende rets afgørelse i den verserende sag afhænger af en fortolkning af fællesskabsteksten. En læsning af forelæggelseskendelsen giver dog ingen indikation i denne retning.
48. Hvis Domstolen ikke desto mindre mener, at det under hensyn til artikel 4, stk. 1, i Kommissionens beslutning er nødvendigt at besvare det forelagte spørgsmål, skal der gøres følgende bemærkninger.
49. Af artikel 4, stk. 1, i Kommissionens beslutning fremgår det udelukkende, at SRM farves med et farvestof ved »bortskaffelsen«, og at det enten destrueres ved forbrænding, farves og derefter forbrændes, nedgraves eller brændes som brændstof, eller bortskaffes på en anden måde ved en tilsvarende metode, som forhindrer risikoen for en TSE.
50. Det fremgår imidlertid ikke af beslutningen, at det er udelukket eller omvendt nødvendigt at transportere kvæghoveder når det forudsættes, at de krævede sikkerhedsforanstaltninger er overholdt fra slagterier til opskæringsvirksomheder. I nittende betragtning til beslutningen er det anført, at der ikke findes nogen effektiv kontrol eller prøve, der kan afgøre, om bestemte væv er blevet anvendt ved fremstilling af produkter. For at det kan sikres, at de pågældende væv og væsker ikke er blevet anvendt ved fremstilling af produkter, der markedsføres i EF, er det af afgørende betydning, at det sikres, at de fjernes og farves i produktionsleddet og derefter destrueres ved forbrænding, om fornødent efter afsmeltning. Der er i beslutningen ingen anden henvisning til det sted, hvor SRM skal fjernes eller farves. Der er heller ingen definition af produktionsleddet.
51. Der skal for at fortolke denne bestemmelse ligeledes henvises til direktivet om fersk kød. Det er i øvrigt muligt at besvare det stillede spørgsmål ved kun at henholde sig til dette direktiv. I henhold til direktivets artikel 3, stk. 1, afsnit A, kan alene hele kroppe, halve kroppe eller kvarte kroppe fremstilles på slagterier. Det er således ikke muligt navnlig af sundhedshensyn at foretage yderligere opskæring på slagteriet, idet det eneste godkendte sted er opskæringsvirksomheden. Det følger heraf, at der på et slagteri alene kan fjernes det SRM, der kan fjernes uden en yderligere opskæring, og dette alene, hvis slagteriet garanterer eller rettere har de samme hygiejniske og tekniske betingelser som en opskæringsvirksomhed.
52. Det er derimod hverken angivet, i hvilken opskæringsvirksomhed kødet skal opskæres eller udbenes, eller hvor langt væk denne opskæringsvirksomhed maksimalt må ligge. For dog også i denne sammenhæng at sikre et højt sundhedsbeskyttelsesniveau for mennesker må det antages, at alt for lange transporter skal undgås med henblik på at fjerne risikoen for krydskontaminering.
53. Den forelæggende rets tredje spørgsmål skal derfor besvares med, at SRM skal bortskaffes, farves og destrueres på opskæringsstedet.
d) Det fjerde spørgsmål
54. Dette spørgsmål er stillet, såfremt det første spørgsmål besvares benægtende. Den forelæggende ret spørger, om en medlemsstat kan påberåbe sig bestemmelsen om beskyttelse af menneskers sundhed i traktatens artikel 36 som begrundelse for foranstaltninger, der omfatter et forbud mod indførsel fra en anden medlemsstat af SRM eller kvæghoveder, som indeholder sådant SRM.
55. Det fremgår af besvarelsen af det første spørgsmål, at den omtvistede 1997-bekendtgørelse i princippet kunne vedtages i medfør af artikel 9, stk. 1, fjerde afsnit, i direktiv 89/662. Kompetencen til at træffe en sådan foranstaltning skal imidlertid udøves under overholdelse af andre gældende bestemmelser i fællesskabsretten og i overensstemmelse med begrundelser som de i traktatens artikel 36 omhandlede.
56. Det i denne sag omhandlede forbud mod indførsel af kvæghoveder udgør en kvantitativ indførselsrestriktion, der er forbudt i traktatens artikel 30.
57. Det skal, inden spørgsmålet om, hvorvidt denne bestemmelse er berettiget af sundhedsbeskyttelseshensyn i henhold til traktatens artikel 36, efterprøves, om der er harmoniseringsbestemmelser i fællesskabslovgivningen, der finder anvendelse på dette område. Selv om det nemlig med hjemmel i traktatens artikel 36 er muligt at opretholde begrænsninger for de frie varebevægelser, som er begrundet i hensynet til beskyttelsen af menneskers sundhed og liv, der er anerkendt som et grundlæggende krav i fællesskabsretten, er dette imidlertid ikke muligt, såfremt der i fællesskabsdirektiver foreskrives harmonisering af de foranstaltninger, der er nødvendige for at virkeliggøre det særlige mål, som ellers kunne forfølges med hjemmel i artikel 36 .
58. Direktiv 89/662 fastsætter ikke nogen begrænsning af indførslen af oksekød eller oksekødsprodukter. Direktivet regulerer i det væsentlige kompetencefordelingen på området for veterinærkontrol i samhandelen i Fællesskabet, og det giver i artikel 9, stk. 1, fjerde afsnit, mulighed for, indtil der er truffet fællesskabsforanstaltninger, at træffe sikkerhedsforanstaltninger.
59. Hvad angår direktivet om fersk kød er det heller ikke en bestemmelse om harmonisering på dette område. Selv om direktivet fastlægger de sundhedsmæssige betingelser, der skal overholdes i samhandelen med kød, navnlig oksekød, i Fællesskabet, fastsætter det ikke udtrykkeligt bestemmelser til bekæmpelse af den risiko, som navnlig BSE udgør for menneskers sundhed.
60. Kommissionens forslag til forordning om indførelse af bestemmelser om forebyggelse og bekæmpelse af visse former for overførbar spongiform encephalopati (jf. ovenfor punkt 17) kunne udgøre en sådan harmoniseringsforanstaltning, men forordningen er på nuværende tidspunkt endnu ikke vedtaget.
61. Medlemsstaterne kan derfor, indtil Kommissionens beslutning træder i kraft, påberåbe sig traktatens artikel 36 for at vedtage begrænsninger for de frie varebevægelser, som er begrundet i hensynet til beskyttelsen af menneskers sundhed og liv.
62. Der er ikke tvivl om, at 1997-bekendtgørelsen blev vedtaget i forbindelse med BSE-krisen for at beskytte menneskers og dyrs sundhed.
63. Såfremt der konstateres en sygdom eller andre forhold, der kan udgøre en alvorlig fare for dyr eller mennesker, såsom BSE, er det en rimelig foranstaltning at fastsætte, at dyrene og produkterne ikke må flyttes, men skal isoleres inden for et bestemt område, idet en sådan foranstaltning kan træffes ved beslutninger fra såvel eksportmedlemsstatens som importmedlemsstatens kompetente myndigheder. Ifølge Domstolens praksis kan et totalt forbud mod forsendelse af dyr og produkter uden for den pågældende medlemsstats grænser være nødvendigt for at sikre, at isoleringen bliver effektiv .
64. Det må netop på grund af de risici og farer, der er forbundet med BSE, antages, at den sikkerhedsforanstaltning, som Det Forenede Kongerige traf i form af 1997-bekendtgørelsen, var hensigtsmæssig, nødvendig og passende for at opfylde det pågældende mål. Hvad angår foranstaltningens forholdsmæssighed skal det bemærkes, at der under hensyn til den alvorlige fare og til et initiativs uopsættelighed ikke syntes at være en mindre radikal foranstaltning, der kunne have sikret en tilstrækkelig sundhedsbeskyttelse. Jeg henviser i øvrigt til min redegørelse i punkt 38.
65. Da dette spørgsmål imidlertid kun er stillet for det tilfælde, at det første spørgsmål besvares benægtende, er det på grundlag af ovenstående ikke nødvendigt med en udtrykkelig besvarelse.
VI Sagens omkostninger
66. De udgifter, der er afholdt af Det Forenede Kongeriges regering, af den nederlandske, den franske og den tyske regering samt af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
VII Forslag til afgørelse
67. Med disse begrundelser foreslår jeg, at de præjudicielle spørgsmål besvares således:
»1) En medlemsstat kan træffe sikkerhedsforanstaltninger i overensstemmelse med artikel 9, stk. 1, fjerde afsnit, i Rådets direktiv 89/662/EØF af 11. december 1989 om veterinærkontrol i samhandelen i Fællesskabet med henblik på gennemførelse af det indre marked, når Kommissionen har vedtaget en beslutning i henhold til samme direktivs artikel 9, stk. 4, men har udskudt denne beslutnings ikrafttrædelse.
2) Medlemsstaternes kompetence til at træffe ensidige sikkerhedsforanstaltninger afhænger ikke af den grad af sandsynlighed, der er for, at Kommissionens beslutning træder i kraft på det pågældende område. Det eneste afgørende forhold er, at dette område endnu ikke er dækket af en foranstaltning fra Fællesskabets side.
3) I henhold til Rådets direktiv 64/433/EØF af 26. juni 1964 om sundhedsmæssige problemer vedrørende handelen med fersk kød inden for Fællesskabet, som affattet ved direktiv 91/497/EØF, skal enhver opskæring af dyrekroppe ud over opskæring i halve eller kvarte kroppe foretages i en opskæringsvirksomhed. Det følger heraf, at det ligeledes er på dette sted, at det specificerede risikomateriale skal bortskaffes.«