62012CC0204_RO
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Instituirea unui program de sprijin pentru electricitatea produsă din surse de energie regenerabile, prin care se acordă certificate verzi producătorilor de electricitate ecologică stabiliți într‑o anumită regiune și se impune distribuitorilor de electricitate să prezinte în fiecare an un număr de certificate verzi corespunzător unui contingent, interzicându‑li‑se să utilizeze garanții de origine emise într‑un alt stat membru al Uniunii Europene sau al Spațiului Economic European (SEE), este compatibilă cu libera circulație a mărfurilor și cu interdicția discriminărilor?
2. Aceasta este, în esență, principala întrebare adresată prin prezentele cereri de decizie preliminară, care privesc, de asemenea, interpretarea dispozițiilor Directivei 2001/77/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 27 septembrie 2001 privind promovarea electricității produse din surse de energie regenerabile pe piața internă a electricității(2) și ale Directivei 2003/54/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2003 privind normele comune pentru piața internă de energie electrică și de abrogare a Directivei 96/92/CE(3) .
3. Intervenind într‑o zonă de interferență și de potențială confruntare între două forțe foarte puternice ale construcției europene, libera circulație a mărfurilor și protecția mediului, prezentele cauze par, la prima vedere, să constrângă Curtea să efectueze un exercițiu dificil și periculos de conciliere și de căutare a unui echilibru între aceste obiective, care ambele au o valoare fundamentală.
4. Cu toate acestea, în opinia noastră, Curtea nu va trebui să se consacre acestui exercițiu, întrucât reglementarea națională în cauză, prin faptul că interzice luarea în considerare a garanțiilor de origine provenite din străinătate, nu are și nu poate avea drept obiectiv protecția mediului.
5. În prezentele concluzii, vom susține că, deși articolul 5 din Directiva 2001/77 trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări interne de sprijin al energiilor regenerabile, precum cea în discuție în litigiul principal, prin care se acordă certificate verzi producătorilor de electricitate ecologică într‑o anumită regiune și se impune distribuitorilor de electricitate să prezinte în fiecare an un număr de certificate verzi corespunzător unui contingent, excluzând luarea în considerare a garanțiilor de origine emise în alt stat membru al Uniunii sau al SEE, în schimb, articolul 28 CE și articolul 11 din Acordul privind Spațiul Economic European din 2 mai 1992(4) se opun unei astfel de reglementări, care împiedică, în mod discriminatoriu, comerțul între statele membre, fără a fi justificată prin cerințe imperative legate de protecția mediului.
I – Dreptul aplicabil
A – Dreptul Uniunii
1. Directiva 2001/77
6. Adoptată, potrivit considerentului (1) al acesteia, în scopul de a contribui la protecția mediului și la dezvoltarea durabilă, de a duce la crearea unor locuri de muncă pe plan local, de a consolida coeziunea socială, de a contribui la siguranța aprovizionării și de a accelera atingerea obiectivelor stabilite în Protocolul de la Kyoto la Convenția‑cadru a Organizației Națiunilor Unite privind schimbările climatice, adoptat la 11 decembrie 1997(5) și aprobat în numele Comunității Europene prin Decizia 2002/358/CE(6), Directiva 2001/77 a stabilit obiective orientative naționale de producție de electricitate din surse de energie regenerabile, pentru a atinge o parte globală de 22 % în anul 2010.
7. Considerentele (10), (11) și (14)-(16) ale Directivei 2001/77 aveau următoarea formulare:
„(10)	În temeiul prezentei directive, statele membre nu au obligația de a recunoaște achiziția unei garanții de origine din alte state membre sau achiziția corespunzătoare de electricitate ca o contribuție la îndeplinirea unui contingent național obligatoriu. Totuși, pentru a facilita comerțul cu electricitate produsă din surse de energie regenerabile și pentru a mări transparența alegerii pe care consumatorii trebuie să o facă între electricitatea produsă din surse de energie neregenerabile și electricitatea produsă din surse de energie regenerabile, este necesară garanția de origine a acestei energii electrice. Regimurile prevăzute pentru garanția de origine nu dau naștere, prin natura lor, dreptului de a beneficia de mecanismele naționale de sprijin instituite în diferite state membre. Este important ca toate formele de electricitate produsă din surse de energie regenerabile să fie acoperite de astfel de garanții de origine.
(11) Este important să se facă o distincție clară între garanțiile de origine și certificatele verzi de schimb.
[...]
(14) Statele membre aplică diferite mecanisme de sprijin pentru sursele de energie regenerabile la nivel național, inclusiv certificate verzi, sprijin pentru investiții, scutiri sau reduceri de taxe, rambursări de taxe și regimuri de susținere directă a prețurilor. Un mijloc important de atingere a obiectivului prezentei directive este garantarea funcționării adecvate a acestor mecanisme, până la punerea în funcțiune a unui cadru comunitar, în scopul de a păstra încrederea investitorilor.
(15) Este, totuși, prematură stabilirea unui cadru la nivel comunitar cu privire la regimurile de sprijin, având în vedere experiența limitată a regimurilor naționale și cota prezentă relativ scăzută de electricitate produsă din surse de energie regenerabile, al cărei preț este susținut în Comunitate.
(16) Cu toate acestea, după o perioadă de tranziție suficientă, este necesară adaptarea regimurilor de sprijin la principiile pieței interne a electricității în dezvoltare. […]”
8. Articolul 1 din Directiva 2001/77 prevedea că „[o]biectul [acesteia] este de a promova creșterea contribuției surselor de energie regenerabile la producția de electricitate pe piața internă de electricitate și de a pune bazele unui viitor cadru comunitar în acest domeniu”.
9. Potrivit articolului 3 alineatul (1) din această directivă:
„Statele membre iau măsurile corespunzătoare pentru a încuraja un consum mai ridicat de electricitate produsă din surse de energie regenerabile în conformitate cu obiectivele orientative naționale prevăzute la alineatul (2). Aceste măsuri trebuie să fie proporționale cu obiectivul care trebuie atins.”
10. Articolul 4 din directiva menționată, intitulat „Sisteme de sprijin”, prevedea:
„(1) Fără a aduce atingere articolelor 87 și 88 din [Tratatul CE], Comisia evaluează aplicarea mecanismelor utilizate în statele membre conform cărora un producător de electricitate beneficiază, în baza reglementărilor emise de autoritățile publice, de un sprijin direct sau indirect și care ar putea avea ca efect limitarea schimburilor, ținând cont că acestea contribuie la obiectivele prevăzute la articolele 6 și 174 din [Tratatul CE].
(2) Comisia prezintă, până la 27 octombrie 2005, un raport […] însoțit[, dacă este necesar,] de o propunere de cadru comunitar pentru programele de sprijin pentru energia electrică produsă din surse de energie regenerabile.
Orice cadru propus trebuie:
[…]
(b) să fie compatibil cu principiile pieței interne a energiei electrice;
[…]”
11. Articolul 5 din Directiva 2001/77, intitulat „Garanția de origine a electricității produse din surse de energie regenerabile”, prevedea:
„(1) Statele membre au avut obligația de a asigura, până la 27 octombrie 2003, că originea electricității produse din surse de energie regenerabile poate fi garantată ca atare în sensul prezentei directive, în conformitate cu criteriile obiective, transparente și nediscriminatorii stabilite de fiecare stat membru. Statele membre se asigură că este emisă o garanție de origine în acest sens ca răspuns la o cerere.
[…]
(3) Garanțiile de origine
– menționează sursa de energie din care a fost produsă energia electrică, specificând datele și locul producerii și, în cazul instalațiilor hidroelectrice, indicând capacitatea;
– permite producătorilor de electricitate din surse de energie regenerabile să demonstreze că electricitatea pe care o vând este produsă din surse de energie regenerabile, în sensul prezentei directive.
(4) Aceste garanții de origine, emise în conformitate cu alineatul (2), sunt recunoscute reciproc de statele membre, exclusiv ca dovadă a elementelor prevăzute la alineatul (3). Orice refuz de recunoaștere a garanției de origine ca dovadă, în special din motive care țin de prevenirea fraudelor, trebuie să se bazeze pe criterii obiective, transparente și nediscriminatorii […].”
12. Directiva 2001/77 a fost integrată în Acordul privind SEE prin Decizia nr. 102/2005 a Comitetului mixt al SEE din 8 iulie 2005, intrată în vigoare la 1 septembrie 2006, care modifică anexa IV (Energia) la acordul menționat(7) .
13. Articolul 2, articolul 3 alineatul (2) și articolele 4-8 din Directiva 2001/77 au fost eliminate începând cu 1 aprilie 2010 prin Directiva 2009/28/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009 privind promovarea utilizării energiei din surse regenerabile, de modificare și ulterior de abrogare a Directivelor 2001/77/CE și 2003/30/CE(8) . Această directivă a abrogat în totalitate Directiva 2001/77 începând cu 1 ianuarie 2012.
2. Directiva 2003/54
14. Directiva 2003/54 face parte din „al doilea pachet energie” adoptat de legiuitorul Uniunii în vederea liberalizării progresive a pieței interne a energiei electrice și a gazelor.
15. Considerentul (26) al Directivei 2003/54 prevede:
„Respectarea obligațiilor privind serviciile publice reprezintă un element esențial al prezentei directive și este important ca standarde comune minime, respectate de către toate statele membre, să fie stabilite de prezenta directivă, având în vedere obiectivele legate de protecția consumatorilor, securitatea aprovizionării, protecția mediului și niveluri egale de concurență în toate statele membre. Este important ca cerințele privind serviciile publice să poată fi interpretate la nivel național, având în vedere condițiile naționale și cu respectarea legislației comunitare.”
16. Potrivit articolului 3 alineatele (1) și (2) din această directivă:
„(1) Pe baza organizării lor instituționale și cu respectarea principiului subsidiarității, statele membre se asigură că, fără a aduce atingere alineatului (2), întreprinderile de energie electrică funcționează în conformitate cu principiile prezentei directive, în vederea realizării unei piețe de energie electrică concurențiale, sigure și durabile din punctul de vedere al protecției mediului, și se abțin de la orice discriminare în ceea ce privește drepturile și obligațiile acestor întreprinderi.
(2) Ținând seama pe deplin de dispozițiile pertinente din [Tratatul CE], în special [de] articolul 86, statele membre pot impune întreprinderilor din sectorul energiei electrice, în interesul economic general, obligații de serviciu public referitoare la securitate, inclusiv securitatea aprovizionării, regularitatea, calitatea și prețul furnizărilor, precum și protecția mediului, inclusiv eficiența energetică și protecția climei. Aceste obligații trebuie să fie clar definite, transparente, nediscriminatorii și verificabile și trebuie să garanteze egalitatea accesului întreprinderilor de energie electrică din UE la consumatorii naționali. […]”
17. Directiva 2003/54 a fost integrată în Acordul privind SEE prin Decizia nr. 146/2005 a Comitetului mixt al SEE din 2 decembrie 2005, intrată în vigoare la 1 iunie 2007, care modifică anexa IV (Energia) la acordul menționat(9) .
B – Dreptul din Regiunea Flamandă
1. Decretul din 17 iulie 2000 privind organizarea pieței electricității
18. Decretul privind organizarea pieței electricității (Vlaams decreet houdende de organisatie van de elektriciteitsmarkt) din 17 iulie 2000(10) urmărea, în special, să asigure punerea în aplicare a Directivelor 2001/77 și 2003/54. Acesta a fost abrogat printr‑un decret din 8 mai 2009.
19. Articolul 2 punctul 17 din Decretul privind electricitatea definea „certificatul [verde]” drept „un bun imaterial transmisibil care demonstrează că un [producător] a produs, într‑un anumit an, o cantitate determinată de energie electrică [ecologică], exprimată în kWh”.
20. Articolul 22 din acest decret prevedea că, „[p]entru electricitatea [ecologică] al cărei producător demonstrează că aceasta a fost produsă în Regiunea Flamandă [...], autoritatea de reglementare emite la cererea producătorului un certificat verde pe tranșă de 1 000 kWh”.
21. Articolul 23 alineatul 1 din decretul menționat prevedea că „[f]iecare operator care furnizează energie electrică consumatorilor finali racordați la rețeaua de distribuție sau de transport este obligat să prezinte autorității de reglementare, până la 31 martie în fiecare an, numărul de certificate [verzi] stabilit în temeiul alineatului 2”.
22. Articolul 23bis din același decret autoriza vânzarea de electricitate consumatorilor finali în Regiunea Flamandă „în măsura în care furnizorul prezintă [Vlaamse Reguleringsinstantie voor de Elektriciteits- en Gasmarkt(11) ] un număr corespunzător de certificate [verzi]”.
23. Articolul 24 din Decretul privind electricitatea prevedea că Vlaamse regering (guvernul flamand)(12) „adoptă normele de punere în aplicare, stabilește procedura de emitere a certificatelor [verzi] și determină care sunt certificatele ce pot fi luate în considerare la îndeplinirea obligației menționate la articolul 23”.
24. Articolul 25 din același decret prevedea că, „[f]ără a aduce atingere articolului 23, guvernul flamand, după obținerea avizului autorității de reglementare și luând în considerare garanțiile similare sau echivalente privind emiterea unor astfel de certificate, are dreptul să recunoască certificatele emise pentru energie electrică [ecologică] care nu este produsă în Regiunea Flamandă”.
25. Articolul 37 alineatul 2 din decretul menționat prevedea că „în cazul încălcării articolului 23 alineatul 1, [...] [d]e la 31 martie 2005, amenda [administrativă] va fi de 125 de euro pentru fiecare certificat care lipsește”.
2. Decizia guvernului flamand din 5 martie 2004
26. Punerea în aplicare a articolului 24 din Decretul privind electricitatea este asigurată prin Decizia guvernului flamand din 5 martie 2004.
27. În versiunea sa inițială, această decizie cuprindea un articol 15 alineatul 1, care prevedea că, „[î]n vederea îndeplinirii obligației de prezentare a certificatelor [verzi], VREG recunoaște numai certificatele [verzi] emise pentru energie electrică produsă în Regiunea Flamandă”.
28. În urma unei decizii a Conseil d’État prin care se dispunea suspendarea punerii în aplicare a articolului 15 din Decizia guvernului flamand din 5 martie 2004, o decizie din 25 februarie 2005, aplicabilă în cauza C-204/12, a modificat acest articol, eliminând din alineatul 1 cuvintele „în Regiunea Flamandă”.
29. În plus, în versiunea rezultată din decizia de modificare din 8 iulie 2005, aplicabilă în cauzele C-205/12-C-208/12, Decizia guvernului flamand din 5 martie 2004 cuprindea, de asemenea, dispozițiile care urmează.
30. Articolul 1 alineatul 2 punctul 14 din această decizie definea „garanția de origine” ca o „probă pentru a demonstra că o cantitate de energie electrică furnizată consumatorului [final] provine din surse de energie regenerabile”.
31. Articolul 13 alineatele 2 și 3 din decizia menționată, care figura în secțiunea III, intitulată „Înregistrarea certificatelor [verzi]”, avea următorul cuprins:
„§ 2. Cel puțin următoarele date sunt înregistrate în fiecare certificat [verde]:
[...]
6° dacă certificatul [verde] poate fi sau nu poate fi recunoscut pentru a îndeplini obligația privind certificatele, astfel cum este aceasta prevăzută la articolul 15;
[...]
§ 3. Mențiunea, prevăzută la § 2, 6°, este:
1° «poate fi recunoscut», în cazul în care certificatul [verde] îndeplinește condițiile prevăzute la articolul 15, § 1 […]
2° «nu poate fi recunoscut», în cazul în care certificatul [verde] nu îndeplinește condițiile prevăzute la articolul 15, § 1 [...]”
32. Articolul 15 alineatul 3 din aceeași decizie prevedea că „[c]ertificatele [verzi] utilizate ca garanții de origine conform dispozițiilor din subsecțiunea III mai pot fi utilizate în vederea îndeplinirii obligației de prezentare a certificatelor, cu condiția ca mențiunea prevăzută la articolul 13 § 2, 6° [să fie] «poate fi recunoscut»”.
33. Articolele 15 bis și 15 quater din Decizia din 5 martie 2004, astfel cum a fost modificată prin Decizia din 8 iulie 2005, care erau cuprinse în subsecțiunea III, intitulată „Utilizarea certificatelor [verzi] ca garanție de origine”, prevedeau:
„Articolul 15 bis § 1. Certificatele [verzi] sunt utilizate ca garanție de origine, dacă sunt prezentate la vânzarea energiei electrice către consumatorii finali ca fiind energie electrică provenită din surse de energie regenerabile [...]
[...]
Articolul 15 quater § 1. O garanție de origine provenită dintr‑o altă regiune sau dintr‑o altă țară poate fi importată în [Regiunea Flamandă în vederea] utilizării ca garanție de origine, cu condiția ca titularul [acesteia să demonstreze în fața VREG îndeplinirea următoarelor condiții]:
[…]
§ 2. În cazul în care garanția de origine este importată dintr‑o altă regiune sau dintr‑o altă țară, datele [acesteia] […] vor fi înregistrate în baza de date centrală sub forma unui certificat [verde] cu următoarele mențiuni:
1° «nu poate fi recunoscut» în sensul articolului 13 § 2, 6°;
[...]
Certificatele [verzi] provenind dintr‑o altă regiune sau țară pot fi înregistrate cu mențiunea „poate fi recunoscut” dacă guvernul flamand, în temeiul articolului 25 [din Decretul privind electricitatea], hotărăște recunoașterea respectivelor certificate.
Această înregistrare [are loc după ce autoritatea competentă a celeilalte regiuni sau a celeilalte țări a transmis către VREG datele necesare ale garanției de origine] și după ce garanția de origine a devenit definitiv inutilizabilă în cealaltă țară sau în cealaltă regiune.
[...]”
II – Litigiile principale și întrebările preliminare
34. Essent Belgium NV(13), care este furnizor de electricitate, a fost supusă, între anul 2003 și anul 2009, obligației prevăzute la articolul 23 alineatul 1 din Decretul privind electricitatea, de a prezenta, până la 31 martie în fiecare an, un anumit număr de certificate verzi autorității flamande de reglementare a pieței energiei electrice și a gazelor, VREG.
35. Pentru a‑și îndeplini obligațiile pentru anii 2005-2009, Essent a prezentat VREG, pe lângă certificatele verzi provenite de la producători de electricitate stabiliți în Regiunile Flamandă și Valonă, precum și în Regiunea Bruxelles‑Capitală, garanții de origine provenite, pentru anul 2005, de la producători stabiliți în Țările de Jos și în Norvegia, pentru anul 2006, de la producători stabiliți în Danemarca și în Norvegia și, pentru anii 2007-2009, de la producători stabiliți în Norvegia(14) .
36. Considerând că, în măsura în care guvernul flamand nu adoptase nicio măsură de executare a articolului 25 din Decretul privind electricitatea, numai certificatele verzi care atestă producția de electricitate în Regiunea Flamandă puteau fi acceptate, VREG, în temeiul articolului 37 alineatul 2 din acest decret, a aplicat Essent amenzi al căror cuantum s‑a ridicat la 542 125 de euro pentru anul 2005, la 234 750 de euro pentru anul 2006, la 166 125 de euro pentru anul 2007, la 281 250 de euro pentru anul 2008 și, respectiv, la 302 375 de euro pentru anul 2009.
37. Întrucât Essent a introdus o acțiune împotriva acestor decizii în fața rechtbank van eerste aanleg te Brussel (Belgia), această instanță a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) O reglementare națională precum cea cuprinsă în [Decretul privind electricitatea], pusă în aplicare prin [Decizia guvernului flamand din 5 martie 2004], astfel cum a fost modificată prin [Decizia din 25 februarie 2005] și prin [Decizia din 8 iulie 2005], potrivit căreia:
– furnizorii de energie electrică ai consumatorilor finali, racordați la rețeaua de distribuție sau de transport, sunt obligați să prezinte anual autorității de reglementare un anumit număr de certificate verzi (articolul 23 din [Decretul privind electricitatea]);
– [VREG] aplică furnizorilor de energie electrică ai consumatorilor finali racordați la rețeaua de distribuție sau de transport o amendă administrativă, în cazul în care acești furnizori nu au prezentat suficiente certificate verzi, pentru a îndeplini cota obligatorie care le‑a fost impusă cu privire la aceste certificate (articolul 37 alineatul 2 din [Decretul privind electricitatea]);
– este stabilit în mod expres că garanțiile de origine din alte țări pot fi recunoscute în anumite condiții pentru a îndeplini cota obligatorie (articolul 15 quater alineatul 2 din Decizia [guvernului flamand din 5 martie 2004, astfel cum a fost modificată prin Decizia din 8 iulie 2005] [(prezenta liniuță nu figurează în întrebarea adresată în cauza C-204/12)];
– [VREG] nu poate sau nu dorește să ia în considerare garanții de origine din Norvegia [și din Țările de Jos] [(precizare proprie întrebării adresate în cauza C-204/12)] [și din Danemarca] [(precizare proprie întrebării adresate în cauza C-205/12)] [și din Danemarca/Suedia] [(precizare proprie întrebării adresate în cauza C-206/12)] în lipsa măsurilor de punere în aplicare adoptate de guvernul flamand care să fi recunoscut similitudinea, respectiv echivalența prezentării acestor certificate (articolul 25 din Decretul [privind electricitatea] și [i) în ceea ce privește cauza C-204/12] articolul 15 alineatul 1 din Decizia [guvernului flamand din 5 martie 2004, astfel cum a fost modificată prin Decizia din 25 februarie 2005], [ii) în ceea ce privește cauzele C-205/12-C-208/12], articolul 15 quater alineatul 2 din Decizia [guvernului flamand din 5 martie 2004, astfel cum a fost modificată prin Decizia din 8 iulie 2005]), [VREG] neexaminând în cazul concret similitudinea, respectiv echivalența acestora;
– în întreaga perioadă în care a fost în vigoare Decretul [privind electricitatea], în vederea verificării îndeplinirii cotei obligatorii, au fost efectiv luate în considerare numai certificatele emise pentru [energia electrică] ecologică produsă în Regiunea Flamandă, neexistând altfel nicio altă posibilitate pentru furnizorii de energie electrică ai consumatorilor finali racordați la rețeaua de distribuție sau de transport să demonstreze faptul că garanțiile de origine din alte state membre ale Uniunii Europene prezentate [(această precizare nu este cuprinsă în întrebarea adresată în cauza C-204/12)] îndeplineau condițiile privind existența unor garanții similare sau echivalente privind emiterea unor astfel de certificate,
este compatibilă cu articolul 28 CE și cu articolul 11 din Acordul privind SEE și/sau cu articolul 30 CE și cu articolul 13 din Acordul privind SEE [(în cauzele C-207/12 și C-208/12, întrebarea privește numai articolele 11 și 13 din Acordul privind SEE)]?
2) Reglementarea națională menționată [la prima întrebare] este compatibilă cu articolul 5 din Directiva [2001/77] [(în cauzele C-207/12 și C-208/12, această a doua întrebare nu este adresată decât «în măsura în care este relevantă pentru SEE»)]?
3) Reglementarea națională menționată [la prima întrebare] este compatibilă cu principiile egalității de tratament și interzicerii discriminării, prevăzute, printre altele, la articolul 18 TFUE [(cauzele C-204/12-C-206/12)], la articolul 4 din Acordul privind SEE [(cauzele C-207/12 și C-208/12)] și la articolul 3 din Directiva [2003/54] [(în cauzele C-207/12 și C-208/12, întrebarea nu privește articolul 3 decât «în măsura în care este relevantă pentru SEE»)]?”
III – Analiza noastră
A – Observații introductive
1. Admisibilitatea cererilor de decizie preliminară
38. VREG, Vlaamse Gewest (Regiunea Flamandă) și Vlaamse Gemeenschap (Comunitatea flamandă)(15) contestă admisibilitatea cererilor de decizie preliminară supuse aprecierii Curții pentru motivul, pe de o parte, că aceasta nu este competentă să interpreteze dreptul național sau să se pronunțe asupra compatibilității sale cu dreptul Uniunii și, pe de altă parte, că aceste cereri ar fi lipsite de pertinență pentru soluționarea litigiilor principale în măsura în care s‑ar baza pe o interpretare eronată a dreptului intern, instanța de trimitere asimilând în mod greșit garanțiile de origine certificatelor verzi, în timp ce articolul 25 din Decretul privind electricitatea nu cuprinde garanțiile de origine.
39. Această dublă argumentare nu schimbă în niciun fel convingerea noastră, având în vedere normele care guvernează repartizarea competențelor între Curte și instanțele naționale în cadrul mecanismului de cooperare instituit la articolul 267 TFUE.
40. În primul rând, în temeiul unei jurisprudențe constante, numai instanțele naționale care sunt sesizate cu acțiunea principală și care trebuie să își asume răspunderea pentru decizia jurisdicțională ce urmează a fi pronunțată au competența să aprecieze, luând în considerare particularitățile fiecărei cauze, atât necesitatea unei decizii preliminare pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre, cât și pertinența întrebărilor pe care le adresează Curții. În consecință, în cazul în care întrebările adresate au ca obiect interpretarea dreptului Uniunii, Curtea este, în principiu, obligată să se pronunțe. Prezumția de pertinență a întrebărilor adresate cu titlu preliminar de către instanțele naționale nu poate fi înlăturată decât în cazuri excepționale, și mai ales atunci când este evident că interpretarea solicitată a dispozițiilor dreptului Uniunii, menționate în aceste întrebări, nu are nicio legătură cu realitatea ori cu obiectul acțiunii principale(16) .
41. În al doilea rând, Curtea a precizat că împrejurarea că textul literal al întrebărilor adresate cu titlu preliminar invită Curtea să se pronunțe cu privire la compatibilitatea unei dispoziții de drept intern cu dreptul Uniunii nu împiedică Curtea să dea un răspuns util instanței de trimitere, furnizând acesteia elementele de interpretare proprii dreptului Uniunii care îi vor permite să se pronunțe ea însăși asupra compatibilității dreptului intern cu dreptul Uniunii(17) .
42. În al treilea rând, trebuie amintit că nu este de competența Curții să se pronunțe cu privire la interpretarea dreptului național(18) . Astfel, Curtea trebuie să ia în considerare, în cadrul repartizării competențelor între instanțele Uniunii și cele naționale, contextul normativ în care se încadrează întrebările preliminare, astfel cum este definit în decizia de trimitere.
43. Or, în speță, instanța de trimitere, care nu solicită o interpretare a dreptului intern, are îndoieli în ceea ce privește compatibilitatea programului regional de sprijin pentru producția de electricitate din surse de energie regenerabile cu diverse dispoziții din dreptul Uniunii, atât primar, cât și derivat, din cauza faptului că acest program împiedică luarea în considerare a garanțiilor de origine provenite din străinătate. Decizia de trimitere desemnează în mod clar dispozițiile din dreptul Uniunii a căror interpretare este solicitată, explicând totodată legătura pe care o stabilește între această interpretare și normele interne în cauză. În plus, aceasta identifică cu precizie dispozițiile din dreptul național aplicabile și efectele modificărilor legislative intervenite în cursul anului 2005. Vom observa de altfel că descrierea care este efectuată în ceea ce privește obiectul litigiilor principale, precum și a contextului normativ și de fapt în care se înscriu întrebările adresate a permis părților interesate, în sensul articolului 23 al doilea paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, să depună observații în mod util.
44. Prin urmare, cererile de decizie preliminară trebuie declarate admisibile.
2. Aplicarea Acordului privind SEE și a anexei IV la acesta (Energia)
45. În ceea ce privește Acordul privind SEE, ne vom limita la a amin ti că, în temeiul unei jurisprudențe constante, este de competența Curții să asigure ca normele din Acordul privind SEE care sunt identice, în esență, cu cele din Tratatul FUE să fie interpretate uniform în interiorul statelor membre(19) .
B – Răspunsul la întrebări
46. Prin intermediul întrebărilor formulate, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 5 din Directiva 2001/77 sau, dacă este cazul, articolele 28 CE și 30 CE, precum și articolele 11 și 13 din Acordul privind SEE sau, în plus, principiul nediscriminării care figurează, printre altele, la articolul 12 CE, la articolul 4 din Acordul privind SEE și la articolul 3 din Directiva 2003/54, trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale de sprijin al energiilor regenerabile, precum cea în discuție în litigiul principal, care exclude luarea în considerare a garanțiilor de origine emise într‑un alt stat membru al Uniunii Europene sau al SEE.
1. Interpretarea Directivei 2001/77
47. Se confruntă două interpretări antagoniste ale dispozițiilor Directivei 2001/77.
48. Pe de o parte, VREG și alții și Comisia, întemeindu‑se pe distincția dintre sistemul de recunoaștere a garanțiilor de origine instituit prin această directivă pentru a asigura libera circulație a energiei electrice ecologice și cel al certificatelor verzi instituite în cadrul programelor de sprijin naționale, resping orice incompatibilitate între sistemul flamand și directiva menționată.
49. Potrivit Comisiei, din considerentele (10) și (11) ale Directivei 2001/77 reiese că trebuie să se facă o distincție între sistemul de garanții de origine instituit prin articolul 5 din această directivă pentru a facilita comerțul cu electricitate și pentru a mări transparența pentru consumatori, permițând să se stabilească faptul că electricitatea a fost produsă din surse de energie regenerabile și sistemul de certificate verzi instituit prin anumite programe de sprijin naționale în sensul articolului 4 din directiva menționată. Aceste certificate verzi, care nu sunt supuse unui regim armonizat, urmăresc să subvenționeze producția de energie electrică ecologică oferind producătorilor de electricitate un venit în plus care acoperă costul suplimentar pe care îl implică o astfel de producție. Spre deosebire de garanțiile de origine, acestea constituie titluri negociabile care pot fi schimbate pe o piață secundară în care producătorii se află în concurență. Rezultă că garanțiile de origine nu implică niciun drept de a beneficia de astfel de programe naționale de sprijin și că statele membre nu sunt obligate să recunoască garanțiile de origine care provin de la alte state membre drept contribuție pentru respectarea contingentelor naționale.
50. Dezvoltând o argumentare de asemenea întemeiată pe distincția dintre garanțiile de origine și certificatele verzi, VREG și alții resping aplicarea articolului 5 din Directiva 2001/77, referitor la garanțiile de origine, în favoarea articolului 4 din această directivă, referitor la sistemele de sprijin. În opinia VREG și alții, garanțiile de origine, destinate să promoveze comerțul cu energie electrică ecologică și să crească transparența, au un obiectiv diferit față de cel al certificatelor verzi, care sunt instrumente ce contribuie la respectarea contingentului național obligatoriu de furnizare de electricitate produsă din surse de energie regenerabile. Constatând, totuși, că instanța de trimitere a limitat în mod expres întrebarea preliminară la examinarea compatibilității reglementării interne în raport cu articolul 5 din Directiva 2001/77, VREG și alții afirmă, în această privință, că sistemul de garanții de origine care există în Regiunea Flamandă este compatibil cu condițiile enunțate în dispoziția menționată.
51. Pe de altă parte, Essent și guvernul olandez susțin poziția contrară pentru motivul că programul în litigiu exclude luarea în considerare a garanțiilor de origine care provin din alte state membre, în timp ce o astfel de excludere nu ar fi admisă, în temeiul articolului 5 alineatul (4) din Directiva 2001/77, decât în temeiul unor criterii obiective, transparente și nediscriminatorii.
52. În consecință, din punctul lor de vedere, reglementarea flamandă nu este compatibilă cu principiul recunoașterii reciproce a garanțiilor de origine.
53. Nu avem nicio ezitare cu privire la această întrebare, la care trebuie să căutăm răspunsul, în conformitate cu metodele de interpretare ale Curții, examinând în mod succesiv textul, economia generală și obiectivele Directivei 2001/77.
54. Articolul 5 alineatul (3) din această directivă prevede că garanțiile de origine care menționează sursa de energie din care a fost produsă energia electrică, specificând datele și locul producerii, permite producătorilor de electricitate să demonstreze că electricitatea pe care o vând este produsă din surse de energie regenerabile. Articolul 5 alineatul (4) din directiva menționată consacră principiul recunoașterii reciproce a garanțiilor de origine, însă limitează întinderea acestei recunoașteri, prevăzând că garanțiile trebuie recunoscute „exclusiv ca dovadă”. Prezența adverbului „exclusiv” materializează intenția legiuitorului Uniunii de a limita efectele recunoașterii reciproce la dovada originii ecologice a electricității produse.
55. Considerentul (10) al Directivei 2001/77 precizează, în plus, că statele membre nu au obligația de a recunoaște achiziția unei garanții de origine din alte state membre sau achiziția corespunzătoare de electricitate ca o contribuție la îndeplinirea unui contingent național obligatoriu și că regimurile prevăzute pentru garanția de origine nu dau naștere, prin natura lor, dreptului de a beneficia de mecanismele naționale de sprijin.
56. În consecință, Directiva 2001/77 nu impune luarea în considerare a garanțiilor de origine emise de producătorii străini în temeiul unui program de sprijin național, precum cel în discuție în litigiul principal, care se bazează pe emiterea de certificate verzi.
57. Această interpretare literală se coroborează cu concluziile trase din analiza economiei generale a Directivei 2001/77. Astfel, nu se contestă faptul că aceasta stabilește o distincție clară între sistemul garanțiilor de origine și mecanismele naționale de sprijin al energiilor regenerabile, cărora le consacră două articole distincte. În timp ce articolul 4 din Directiva 2001/77 se limitează să prevadă o evaluare a Comisiei cu privire la mecanismele de sprijin puse în aplicare în statele membre, menționând în mod expres că aceste mecanisme pot avea ca efect limitarea schimburilor, ținând cont că ele contribuie la obiectivele prevăzute la articolele 6 și 174 din Tratatul CE, articolul 5 din aceeași directivă definește și reglementează garanțiile de origine, concepute ca fiind destinate să faciliteze comerțul cu electricitate ecologică, pentru a le asigura recunoașterea reciprocă. Reiese că garanțiile de origine și certificatele verzi constituie, în sensul Directivei 2001/77, două instrumente juridice distincte și diferite.
58. Interpretarea pe care o propunem este, în sfârșit, confirmată de obiectivele Directivei 2001/77, astfel cum reies, în special, din considerentele acesteia. Directiva nu urmărește o armonizare completă a legislației în sectorul electricității produse din surse de energie regenerabile. Ea se limitează la a stabili obiective orientative naționale de consum, însă lasă statelor membre libera alegere în ceea ce privește natura și conținutul măsurilor care trebuie adoptate pentru atingerea acestor obiective, respectivele state dispunând astfel de o largă putere de apreciere. Potrivit considerentelor (14)-(16) ale Directivei 2001/77, aceasta instituie un regim tranzitoriu în cursul căruia statele membre vor putea aplica diferite mecanisme de sprijin, printre care cel al certificatelor verzi, pentru care se consideră că este, totuși, „prematură” stabilirea unui cadru la nivel comunitar. Or, a obliga statele membre să admită garanțiile de origine în cadrul programelor de sprijin ar însemna să li se limiteze marja de manevră în domeniu, deși în mod vădit nu aceasta a fost intenția legiuitorului Uniunii.
59. Toate elementele concordă pentru a considera așadar că Directiva 2001/77, care face din garanțiile de origine și din certificatele verzi două instrumente juridice distincte și diferite, nu impune, prin ea însăși, asimilarea celor dintâi cu cele din urmă în cadrul programelor naționale de sprijin pentru producția de energie electrică din surse de energie regenerabile.
60. În consecință, este important să se examineze dacă articolele 28 CE și 30 CE, precum și articolul 11 din Acordul privind SEE se opun unei reglementări naționale, precum cea din litigiile principale.
2. Interpretarea normelor privind libera circulație a mărfurilor
61. În opinia instanței de trimitere, care face trimitere la Hotărârea din 13 martie 2001, PreussenElektra(20), obligația care revine furnizorilor de energie electrică stabiliți în Regiunea Flamandă de a cumpăra certificate verzi flamande se analizează, la prima vedere, ca o măsură cu efect echivalent unei restricții cantitative la import. Rechtbank van eerste aanleg te Brussel remarcă, în plus, referindu‑se la conținutul scrisorii adresate de Comisie Regatului Belgiei la 25 iulie 2001, cu ocazia notificării reglementării în litigiu în temeiul dispozițiilor din tratate referitoare la ajutoarele de stat, că autoritățile flamande se angajaseră în mod expres atunci, „pentru a evita o încălcare a normelor privind piața internă, […] să ofere importatorilor de energie electrică posibilitatea de a demonstra că au importat energie electrică ecologică”.
62. În opinia VREG și alții, instanța de trimitere ar prezuma în mod eronat că garanțiile de origine sunt mărfuri în sensul articolului 28 CE, în condițiile în care aceste garanții nu ar putea primi o astfel de calificare, având în vedere caracterul lor accesoriu și imaterial. Numai energia electrică însăși ar putea fi calificată drept marfă, însă aspectul dacă reglementarea flamandă împiedică libera circulație a energiei electrice ecologice nu ar face obiectul întrebării preliminare. În orice caz, regimul în litigiu nu ar crea un obstacol, întrucât energia electrică ecologică produsă în străinătate ar putea să fie liber importată în Regiunea Flamandă. În ceea ce privește certificatele verzi care provin din alte state membre ale Uniunii Europene sau din SEE, acestea nu ar fi în discuție în cauzele principale și nici nu ar constitui mărfuri.
63. În sfârșit, presupunând că ar putea exista un obstacol în calea liberei circulații a mărfurilor, VREG și alții consideră că acesta este justificat de cerințele imperative legate de protecția mediului și că reglementarea flamandă constituie o măsură nediscriminatorie, adecvată și proporțională.
64. Comisia invocă mai întâi că, deși energia electrică trebuie, conform jurisprudenței Curții, să fie calificată drept marfă în sensul articolului 28 CE și al articolului 11 din Acordul SEE, nu aceeași este situația în ceea ce privește garanțiile de origine, care au un caracter accesoriu în raport cu energia electrică al cărei schimb îl facilitează. Considerând totuși, pe de altă parte, că o reglementare precum cea în discuție în litigiul principal, care combină sistemul de certificate verzi cu cel al contingentelor obligatorii, nu poate fi asimilată regimului care era în discuție în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea PreussenElektra, citată anterior, în măsura în care distribuitorii de electricitate își păstrează libertatea de a se aproviziona cu electricitate ecologică care provine din alte state membre sau din țări din SEE, Comisia nu exclude ca această reglementare să fie cel puțin potențial susceptibilă de a avea un efect restrictiv asupra liberei circulații a mărfurilor.
65. Totuși, Comisia consideră că acest obstacol este justificat de obiectivul protecției mediului. Ea susține, în acest sens, că reglementarea în discuție în litigiul principal contribuie la reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră, favorizează o abordare regională a poluării, în conformitate cu principiul remedierii, cu prioritate la sursă, a daunelor provocate mediului, și este conformă obligației, puse în sarcina statelor membre de Directiva 2001/77, de a stabili obiective orientative naționale de consum de energie electrică produsă din surse de energie regenerabile, Uniunea încercând astfel să facă în așa fel încât toate statele membre să contribuie în mod echilibrat și proporțional la realizarea obiectivelor europene în materie de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră.
66. Subliniind lipsa de armonizare a mecanismelor de sprijin public a surselor de energie regenerabile, Comisia adaugă că, ținând seama de diferențele pe care le prezintă statele membre pe plan climatic și geografic, trebuie să se evite ca poluarea să se concentreze pe regiunile unde este mai dificil să se producă energie electrică ecologică din cauza unei lipse de bogății naturale și să se procedeze astfel încât ajutoarele naționale orientate să poată stimula și în aceste regiuni o producție locală de energie electrică ecologică. În opinia sa, deschiderea sprijinului public tuturor producătorilor străini ar putea determina un aflux către programele naționale care oferă condițiile cele mai generoase, ceea ce ar compromite respectarea obligației care revine tuturor statelor membre de a atinge obiectivele naționale.
67. Essent, care observă că, în temeiul jurisprudenței Curții, energia electrică trebuie să fie considerată o marfă(21), arată că reglementarea în cauză a fost adoptată cu nerespectarea interdicției restricțiilor cantitative la import și a măsurilor cu efect echivalent. Refuzul, întemeiat exclusiv pe originea geografică, de a lua în considerare garanțiile de origine emise de alte state membre ale Uniunii Europene sau ale SEE, fără examinarea echivalenței lor cu certificatele verzi emise în Regiunea Flamandă, ar împiedica importul de energie electrică ecologică.
68. Reclamanta din litigiul principal consideră că o astfel de măsură nu poate fi justificată de obiectivul protecției mediului, din moment ce garanțiile de origine străine urmăresc, din acest punct de vedere, același obiectiv precum certificatele verzi, și anume o creștere a producției și a consumului de energie ecologică pe piața internă. Aceasta adaugă că obiectivul încurajării producției locale nu ar putea fi admis ca justificare, întrucât o astfel de finalitate nu reiese din Decretul privind electricitatea și ar fi chiar contrară obiectivului, exprimat în expunerea de motive a decretului menționat, de a încuraja dezvoltarea surselor de energie regenerabile într‑un mod „conform pieței”. Încurajarea producției locale ar însemna, în plus, să se efectueze o discriminare pe criterii de origine în favoarea producătorilor flamanzi.
69. Pentru a răspunde la întrebarea adresată, vom împărți raționamentul nostru în trei etape verificând, în primul rând, dacă normele referitoare la libera circulație a mărfurilor sunt aplicabile, examinând în continuare, în al doilea rând, dacă reglementarea în cauză intră sub incidența interdicției obstacolelor și ocupându‑ne, în al treilea rând, de justificările posibile.
a) Aplicabilitatea normelor referitoare la libera circulație a mărfurilor
70. Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, în lipsa unei armonizări a programelor de sprijin pentru energiile regenerabile prin Directiva 2001/77, statele membre sunt în continuare obligate să respecte libertățile fundamentale consacrate prin tratate, printre care se numără libera circulație a mărfurilor.
71. Pentru ca aceasta să fie aplicabilă, trebuie ca reglementarea națională să aibă un impact asupra circulației unei mărfi în sensul Tratatului CE. Înainte de a stabili dacă această situație se regăsește în cauzele principale, ni se pare necesar să revenim pe scurt asupra funcționării sistemului de certificate verzi instituit prin reglementarea flamandă.
72. Vom aminti mai întâi că politicile de promovare a energiilor regenerabile pot recurge la mai multe instrumente, precum sistemele de prețuri de cumpărare garantate, mecanismele de licitații sau dispozitivele de certificate verzi. Fiind introduse în mai multe state membre, acestea din urmă respectă norme de funcționare care se caracterizează prin caracterul lor eterogen(22) .
73. În ceea ce privește, în special, reglementarea flamandă în discuție în cauzele principale, sistemul de certificate verzi, introdus începând de la 1 ianuarie 2001, se bazează pe un dublu mecanism de atribuire de certificate verzi producătorilor de energie electrică care utilizează surse de energie regenerabile și de instituire paralelă de contingente obligatorii în sarcina distribuitorilor de electricitate.
74. Pe de o parte, sunt atribuite certificate verzi producătorilor de energie electrică pentru o cantitate predefinită de electricitate produsă din surse de energie regenerabile sau de centrale de cogenerare de calitate. Întrucât aceste certificate pot fi vândute, mecanismul valorizează producția de energie electrică ecologică permițând producătorilor să fie remunerați nu numai prin vânzarea de electricitate în rețea, ci și prin vânzarea de certificate pe piață.
75. Pe de altă parte, intră în sarcina distribuitorilor de energie electrică o obligație de cumpărare a unui anumit contingent de certificate verzi calculat în funcție de cantitatea totală de electricitate pe care o vând consumatorilor. Distribuitorii care nu ar putea prezenta contingentul de certificate verzi impus în fiecare an sunt obligați să plătească o amendă administrativă, cu un cuantum progresiv, care corespunde de facto
unui preț plafonat, cu precizarea că sumele rezultate din amenzi sunt utilizate pentru alimentarea unui fond destinat susținerii de proiecte de dezvoltare a energiilor ecologice.
76. În mod evident, acest sistem, care este prezentat ca având drept obiectiv să stimuleze producția de electricitate pornind de la surse de energie regenerabile în Regiunea Flamandă, este susceptibil de a avea un impact asupra importului de electricitate ecologică din străinătate. În această optică, considerăm că nu este necesar să se dovedească faptul că garanțiile de origine sau certificatele verzi sunt prin ele însele mărfuri în sensul articolului 28 CE. Este suficient să se constate că reiese în mod indubitabil din jurisprudența Curții, care a dat o definiție largă noțiunii de marfă(23), că energia electrică trebuie calificată ca atare(24), astfel încât circulația sa, conform articolului menționat mai sus, nu trebuie în principiu să fie împiedicată.
77. În continuare, vom examina o eventuală restricție.
b) Existența unei restricții privind libera circulație a mărfurilor
78. Cu titlu introductiv, trebuie reamintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, orice reglementare comercială a statelor membre susceptibilă să constituie, în mod direct sau indirect, efectiv sau potențial, un obstacol în calea comerțului în cadrul Uniunii trebuie considerată o măsură cu efect echivalent unor restricții cantitative în sensul articolului 28 CE(25) . Prin urmare, trebuie să se determine efectul pe care o reglementare națională precum cea în discuție în litigiul principal poate să îl aibă asupra liberei circulații a electricității.
79. Nu contestăm că un astfel de regim nu împiedică distribuitorii de electricitate să importe electricitate ecologică din alte state membre ale Uniunii Europene sau ale SEE. Totuși, acest regim este susceptibil să împiedice, chiar și indirect, circulația energiei electrice ecologice.
80. Astfel, pe de o parte, sistemul avantajează din punct de vedere economic producătorii de energie electrică ecologică stabiliți în Regiunea Flamandă în raport cu alți producători de energie electrică ecologică, întrucât vânzarea de certificate verzi le permite să beneficieze de venituri suplimentare, care se adaugă la cele obținute din vânzarea de electricitate.
81. Pe de altă parte, acest sistem este de natură să descurajeze distribuitorii de energie electrică să importe energie electrică ecologică a cărei proveniență este stabilită prin garanții de origine, întrucât importul de astfel de energie electrică nu va putea fi luat în considerare pentru atingerea contingentelor care le sunt impuse, astfel încât aceștia vor trebui, în paralel cu cumpărarea de astfel de energie electrică, al cărei preț poate fi deja mai costisitor decât cel al electricității produse din surse convenționale, să dobândească certificate verzi flamande.
82. În consecință, reglementarea națională în litigiu, care favorizează comercializarea de electricitate ecologică produsă în Regiunea Flamandă și restrânge în aceeași măsură posibilitățile de import de energie electrică ecologică, trebuie să fie considerată o măsură cu un efect echivalent unei restricții cantitative la import.
83. Această măsură implică, în plus, efecte discriminatorii întrucât avantajul obținut din vânzarea de certificate verzi este rezervat producției de electricitate flamandă în raport cu producția de energie electrică ecologică provenită din alte state membre ale Uniunii Europene sau ale SEE.
84. Presupunând că argumentele invocate de VREG și alții trebuie interpretate ca punând în discuție similitudinea dintre energia electrică ecologică importată din alte state membre, a cărei proveniență este atestată printr‑o garanție de origine, și energia electrică ecologică produsă în Regiunea Flamandă, a cărei proveniență este garantată printr‑un certificat verde, trebuie subliniat că VREG și alții nu pretind că certificatele verzi flamande ar oferi o garanție suplimentară în ceea ce privește demonstrarea originii ecologice a energiei electrice produse. Reglementarea flamandă, care definește certificatul verde ca un document din care rezultă că un producător a produs, în cursul unui anumit an, o anumită cantitate de energie electrică ecologică(26), admite că certificatele pot fi utilizate ca garanții de origine. Din înseși declarațiile făcute de VREG și alții în ședință, singura diferență dintre certificatele verzi și garanțiile de origine constă în faptul că certificatele verzi sunt emise unor producători care produc în Regiunea Flamandă. Cu alte cuvinte, electricitatea garantată printr‑un certificat verde nu este „mai ecologică” decât electricitatea certificată printr‑o garanție de origine, singura diferență între cele două ținând de proveniența lor geografică.
85. Rămâne de văzut dacă acest obstacol discriminatoriu este sau nu este justificat.
c) Justificarea obstacolului privind libera circulație a mărfurilor
– Principiu
86. Curtea a avut deja ocazia să afirme în mai multe rânduri că protecția mediului constituie un obiectiv de interes general care justifică restricțiile privind libertățile consacrate prin tratate. Curtea a consacrat chiar o jurisprudență originală în această materie, manifestând o preferință importantă pentru protecția mediului.
87. Potrivit abordării tradiționale urmate în general de Curte în ceea ce privește posibilitatea de a justifica restricțiile în calea comerțului în cadrul Uniunii, numai măsuri care se aplică fără distincție unor mărfuri sau unor prestări de servicii, indiferent care ar fi originea acestora, pot fi justificate de cerințe imperative legate de interesul general. În schimb, dacă măsura este discriminatorie, aceasta nu poate fi justificată decât printr‑o dispoziție derogatorie expresă(27) . Or, protecția mediului, care a făcut obiectul unei consacrări recente în dreptul Uniunii, nu figurează printre motivele de interes general enumerate la articolul 30 CE, care nu pot fi extinse la alte cazuri decât cele limitativ prevăzute, însă constituie un motiv imperativ de interes general recunoscut de Curte. În consecință, acest obiectiv nu ar putea, în principiu, să justifice decât măsuri nediscriminatorii.
88. Cu toate acestea, jurisprudența a cunoscut o schimbare, care conduce la extinderea posibilității de a invoca obiective care nu figurează la articolul 30 CE pentru a justifica restricții naționale privind libera circulație a mărfurilor(28) . Această evoluție a jurisprudenței a avut loc în două etape principale.
89. Prima o constituie cauza așa‑numită „a deșeurilor valone”(29), în care era în discuție legislația belgiană care interzice tratamentul, în Regiunea Valonă, al deșeurilor care provin dintr‑un alt stat membru sau dintr‑o altă regiune decât Regiunea Valonă. În această cauză, Curtea, după ce a calificat deșeurile drept mărfuri și a amintit că cerințele imperative nu intră în discuție decât în ceea ce privește măsuri aplicabile fără distincție produselor naționale și importate, a considerat că, ținând seama de „particularitatea deșeurilor”(30), care trebuie eliminate cât mai aproape posibil de locul producerii lor, în aplicarea principiului remedierii, cu prioritate la sursă, a daunelor provocate mediului, „măsurile contestate nu pot fi considerate discriminatorii”(31) .
90. O a doua etapă este atinsă cu Hotărârile din 14 iulie 1998, Aher‑Waggon(32) și PreussenElektra, citată anterior. Această din urmă hotărâre privea obligația furnizorilor de electricitate de a cumpăra electricitatea produsă din surse de energie regenerabile la prețuri minime. Deși această măsură nu părea aplicabilă fără distincție întrucât favoriza în mod clar producătorii naționali de energie electrică ecologică, de la care operatorii economici aveau obligația de a se aproviziona, Curtea, fără a examina dacă măsura era direct discriminatorie, a estimat că aceasta era justificată de obiectivele sale de mediu, întrucât contribuia la reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră, prin obiectivul său de protecție a sănătății și a vieții persoanelor și animalelor, precum și de conservare a vegetației, și prin caracteristicile particulare ale electricității.
91. Urmărirea unui obiectiv de mediu poate avea, așadar, drept consecință fie să neutralizeze caracterul discriminatoriu, totuși dovedit, al unei măsuri naționale, fie să dispenseze pur și simplu de a cerceta dacă măsura este sau nu este discriminatorie.
92. Deși nu putem decât să ne bucurăm de această evoluție care consacră integrarea preocupărilor de mediu în cadrul pieței interne, regretăm totuși că excepția de la regula potrivit căreia numai dispozițiile derogatorii exprese pot justifica o măsură discriminatorie nu apare, în mod explicit, în jurisprudența Curții, ci decurge mai degrabă, în mod discret, din raționamente de la caz la caz, potrivit unor logici diferite. În opinia noastră, este necesar să se clarifice situația, recunoscându‑se în mod formal posibilitatea de a invoca protecția mediului ca justificare a măsurilor care împiedică libera circulație a mărfurilor, deși acestea ar fi discriminatorii. Vedem trei serii de avantaje într‑o astfel de consacrare explicită.
93. În primul rând, această recunoaștere pare a fi dictată de o preocupare pentru securitatea juridică, întrucât ar prezenta avantajul de a înlătura îndoielile care pot subzista în ceea ce privește posibilitatea de a invoca protecția mediului ca cerință imperativă de interes general pentru a justifica o măsură discriminatorie.
94. În al doilea rând, în opinia noastră, lipsa verificării caracterului discriminatoriu al măsurilor care constituie obstacole pare să prezinte inconvenientul major de a interzice variația intensității controlului jurisdicțional căruia îi sunt supuse aceste măsuri pentru a verifica dacă ele sunt în măsură să garanteze realizarea obiectivului urmărit și nu depășesc ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia. Or, considerăm că măsurile discriminatorii, în special cele care contravin unui principiu fundamental, precum cel al interzicerii discriminărilor directe în funcție de naționalitate, trebuie supuse unei cerințe de proporționalitate întărite.
95. În al treilea rând, în această recunoaștere expresă, vedem mai ales ocazia de a consacra locul eminent al protecției mediului în ordinea juridică a Uniunii și de a urmări astfel evoluția începută cu Hotărârea din 7 februarie 1985, ADBHU(33), care făcuse din protecția mediului „unul dintre obiectivele esențiale ale Comunității”. Dezvoltarea durabilă figurează în prezent printre obiectivele Uniunii enunțate la articolul 3 TUE(34), al cărui punct 3 prevede că „Uniunea acționează pentru dezvoltarea durabilă a Europei, întemeiată pe […] un nivel înalt de protecție și de îmbunătățire a calității mediului”. În plus, urmărirea unui nivel ridicat de protecție a mediului este menționată la articolul 191 TFUE, căruia îi corespunde articolul 174 CE, și la articolul 37 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, ca obiectiv al Uniunii. Mai mult, potrivit articolului 11 TFUE, căruia îi corespunde articolul 6 CE, „[c]erințele de protecție a mediului trebuie integrate în definirea și punerea în aplicare a politicilor și acțiunilor Comunității prevăzute la articolul 3, în special pentru promovarea dezvoltării durabile”.
96. Ridicarea în mod explicit a protecției mediului la rangul de cerință imperativă de interes general care poate fi invocată pentru a justifica măsuri care restrâng libertățile de circulație, chiar dacă sunt discriminatorii, ar contribui, în opinia noastră, la asigurarea prevalenței acesteia asupra altor considerații.
97. Justificarea teoretică a acestei soluții ni se pare că poate fi găsită în principiul integrării, care implică faptul că obiectivele de mediu, al căror caracter transversal și totodată fundamental a fost subliniat de Curte(35), sunt luate în considerare la definirea și la punerea în aplicare a politicilor și a acțiunilor Uniunii. Deși acest principiu nu impune să se dea în mod sistematic prioritate protecției mediului, el implică, în schimb, ca obiectivul de mediu să poată fi comparat în mod sistematic cu celelalte obiective fundamentale ale Uniunii(36) .
98. Așadar, trebuie să se analizeze dacă reglementarea flamandă care, în opinia noastră, constituie un obstacol discriminatoriu în calea liberei circulații a mărfurilor poate fi justificată prin imperative legate de protecția mediului.
– Aplicarea în cazul reglementării naționale în litigiu
99. Să revenim succesiv la fiecare dintre justificările prezentate.
100. Vom începe cu justificările legate de Hotărârea PreussenElektra, citată anterior. În această hotărâre, Curtea s‑a bazat pe caracterul progresiv al liberalizării pieței energiei electrice, care „lasă să existe obstacole în calea schimburilor de energie electrică între statele membre”(37), precum și pe natura electricității care este astfel încât, „odată admisă în rețeaua de transport sau de distribuție, este dificil să i se determine originea și mai ales sursa de energie din care a fost produsă”(38) . Curtea a luat de asemenea în considerare faptul că reglementarea germană contribuia la reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră.
101. În opinia noastră, evoluția contextului juridic care cuprinde atât piața internă a energiei electrice, cât și promovarea energiilor regenerabile nu mai permite să se rețină primele două justificări.
102. Vom nota, în primul rând, că Hotărârea PreussenElektra, citată anterior, a fost pronunțată înainte de adoptarea Directivei 2003/54, care marchează o etapă suplimentară în liberalizarea pieței energiei electrice în scopul, printre altele, de a lupta împotriva compartimentării piețelor.
103. Constatăm, în al doilea rând, că justificarea întemeiată pe imposibilitatea de a determina originea energiei electrice nu mai poate fi valabil invocată în prezent, întrucât instituirea garanțiilor de origine prin Directiva 2001/77 a avut drept obiect, în mod precis, să permită garantarea originii regenerabile a electricității produse(39) .
104. Justificarea întemeiată pe contribuția la reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră nu ni se pare mai convingătoare, întrucât electricitatea produsă din surse de energie regenerabile într‑un alt stat membru al Uniunii sau al SEE ar contribui la diminuarea emisiilor de gaze în Regiunea Flamandă în aceeași proporție ca și electricitatea produsă în această regiune din surse de energie regenerabile(40) .
105. Comisia invocă de asemenea necesitatea respectării principiului remedierii, cu prioritate la sursă, a daunelor provocate mediului. Cu toate acestea, nu considerăm că principiul menționat, care implică, în vederea prevenirii daunelor aduse mediului, remedierea poluărilor la sursă prin utilizarea de procedee și de produse mai puțin nocive și care justifică, în consecință, un tratament local al deșeurilor(41) ar putea fi invocat în mod valabil pentru a justifica o discriminare împotriva electricității produse din surse de energie regenerabile în alte state membre.
106. Nici ra țiunea de a fi a imposibilității distribuitorilor de a furniza garanții de origine provenite din străinătate nu pare să poată fi găsită în obiectivul asigurării securității aprovizionării energetice. În aspectul său extern, cu alte cuvinte în privința surselor de energie convenționale provenite din țări terțe, securitatea aprovizionării nu este în mod vădit în discuție. Nu este dovedit nici că securitatea aprovizionării interne ar risca să fie compromisă, cu atât mai mult cu cât ameliorarea acesteia poate trece în special prin dezvoltarea interconexiunilor dintre rețele, care, favorizând diversificarea aprovizionărilor, permit compensarea limitelor pe care le prezintă energiile regenerabile în raport cu obiectivul de a garanta continuitatea furnizării de electricitate(42) .
107. Nici argumentul întemeiat pe faptul că Directiva 2001/77 a definit obiective naționale a căror respectare ar putea fi compromisă în cazul deschiderii sprijinului public tuturor producătorilor străini de energie electrică ecologică nu ni se pare convingător.
108. În Comunicarea sa către Consiliu și Parlamentul European referitoare la cota surselor de energie regenerabilă în Uniunea Europeană(43), Comisia, după ce a precizat că deși obiectivele naționale erau definite în termeni de consum de electricitate produsă din surse de energie regenerabile, consumul de electricitate era definit ca fiind producția națională majorată cu importurile și diminuată cu exporturile, a indicat că un stat membru putea include o contribuție sub forma unui import provenit dintr‑un alt stat membru, sub rezerva acceptării exprese a statului exportator și a lipsei dublei contabilizări.
109. Așadar, Comisia a admis posibilitatea de a lua în considerare electricitatea ecologică importată pentru a verifica dacă obiectivul statului membru de import este atins. În aceste condiții, nu vedem cum importul de electricitate ecologică provenită din străinătate ar putea compromite realizarea obiectivelor naționale.
110. Deși împărtășim preocuparea de a evita o împărțire inegală între state a instalațiilor de producție a electricității din surse de energie regenerabile, considerăm totuși că protecția mediului face parte dintr‑o politică comună a Uniunii. Protecția mediului nu face de altfel obiectul unei preocupări pur naționale, ci beneficiază de o dinamică europeană, în special în materie de luptă împotriva schimbării climatice(44) . Prin urmare, trebuie să se țină seama de asemenea de avantajele care pot rezulta din schimburile de electricitate ecologică în cadrul Uniunii. Deși impactul real al unor astfel de schimburi este dificil de măsurat, se poate crede că acestea ar putea contribui la reducerea costului energiilor regenerabile permițând o localizare mai rațională a producției.
111. Două alte considerații esențiale se adaugă convingerii noastre că protecția mediului nu poate justifica reglementarea în litigiu.
112. În primul rând, distincția dintre garanțiile de origine și certificatele verzi, cu privire la care VREG și alții s‑au străduit să demonstreze claritatea și importanța, este, în realitate, foarte neclară atât în reglementarea, cât și în practica flamandă(45) . Astfel, certificatul verde are valoare de garanție de origine întrucât poate fi utilizat în vânzarea de electricitate unor clienți finali. În plus, astfel cum au recunoscut în cadrul ședinței chiar VREG și alții, garanția de origine poate, ca și certificatul verde, să fie vândută separat de electricitate. Certificatul verde și garanția de origine sunt, așadar, în mod oportun considerate ca fiind cele două aspecte ale aceluiași instrument, potrivit unei concepții foarte îndepărtate de logica inițială a Directivei 2001/77. În mod paradoxal, certificatul, indiferent dacă este sau nu este rebotezat ca garanție de origine, poate să fie exportat în mod liber și să se integreze astfel în sistemele de ajutor pentru energii regenerabile străine, în timp ce, invers, importul de instrumente străine este interzis.
113. De altfel, trebuie să se remarce că practica VREG pare criticabilă, întrucât constă, în realitate, în transformarea, numai în scopul sistemului regional în cauză, a unei garanții de origine în certificat verde, deoarece aceasta le înregistrează în calitate de certificate verzi, în scopul de a le utiliza eventual ca atare dacă ar fi nevoie și numai după o decizie din partea sa. Totuși, aceste certificate verzi potențial utilizabile au un preț, pe care îl aveau în calitate de garanții de origine, al cărui cuantum, astfel cum s‑a arătat în cadrul ședinței, este, ceteris paribus, mult inferior celui al unui certificat verde „normal”. Rezultă că acestui mod de stabilire a prețului nu îi este aplicabil ceea ce ar fi trebuit să fie modul său de stabilire normal, și anume confruntarea dintre oferta și cererea pe piața secundară a certificatelor verzi, al cărei joc regulat este, așadar, perturbat prin această practică. Comisia a arătat în înscrisurile sale și a confirmat în cadrul ședinței că opt state membre practicau sistemul certificatelor verzi. Prin urmare, acest lucru dă o idee despre importanța perturbării aduse astfel de sistemul supus examinării.
114. În al doilea rând, reiese în mod vădit din scrisoarea adresată la 25 iulie 2001 de Comisie Regatului Belgiei, indiferent care ar fi interpretarea surprinzătoare pe care i‑a dat‑o Comisia în cadrul ședinței, că reglementarea flamandă actuală nu este conformă angajamentelor luate de guvernul flamand cu ocazia notificării acestei reglementări în temeiul dispozițiilor tratatelor privind ajutoarele de stat. În ceea ce ne privește, avem o puternică reticență în a accepta această nerespectare a cuvântului dat, pe care protecția mediului nu poate să o justifice.
115. Acestea sunt motivele pentru care considerăm că deși articolul 5 din Directiva 2001/77 trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări interne de sprijin al energiilor regenerabile, precum cea în discuție în litigiul principal, care exclude luarea în considerare a garanțiilor de origine emise în alt stat membru al Uniunii Europene sau al SEE, în schimb, articolul 28 CE și articolul 11 din Acordul privind SEE se opun unei astfel de reglementări, care împiedică, în mod discriminatoriu, comerțul între statele membre, fără a fi justificată prin cerințe imperative legate de protecția mediului(46) .
IV – Concluzie
116. Având în vedere considerațiile care precedă, considerăm că trebuie să se răspundă rechtbank van eerste aanleg te Brussel (Belgia) după cum urmează:
Articolul 5 din Directiva 2001/77/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 27 septembrie 2001 privind promovarea electricității produse din surse de energie regenerabile pe piața internă a electricității trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări interne de sprijin al energiilor regenerabile, precum cea în discuție în litigiul principal, prin care se acordă certificate verzi producătorilor de electricitate ecologică stabiliți într‑o anumită regiune și se impune distribuitorilor de electricitate să prezinte în fiecare an un număr de certificate verzi corespunzător unui contingent, excluzând luarea în considerare a garanțiilor de origine emise în alt stat membru al Uniunii Europene sau al Spațiului Economic European. În schimb, articolul 28 CE și articolul 11 din Acordul privind Spațiul Economic European din 2 mai 1992 se opun unei astfel de reglementări, care împiedică, în mod discriminatoriu, comerțul între statele membre ale Uniunii Europene sau ale Spațiului Economic European, fără a fi justificată prin cerințe imperative legate de protecția mediului.
(1) .
(2)
–	JO L 283, p. 33, Ediție specială, 12/vol. 2, p. 36.
(3)
–	JO L 176, p. 37, Ediție specială, 12/vol. 2, p. 61.
(4)
–	JO 1994, L 1, p. 3, Ediție specială, 11/vol. 53, p. 4, denumit în continuare „Acordul privind SEE”.
(5)
–	Decizia 1/CP.3 „Adoptarea Protocolului de la Kyoto la Convenția‑cadru a Organizației Națiunilor Unite privind schimbările climatice” (denumit în continuare „Protocolul de la Kyoto”).
(6)
–	Decizia Consiliului din 25 aprilie 2002 privind aprobarea, în numele Comunității Europene, a Protocolului de la Kyoto la Convenția‑cadru a Organizației Națiunilor Unite asupra schimbărilor climatice și îndeplinirea în comun a angajamentelor care decurg din acesta (JO L 130, p. 1, Ediție specială, 11/vol. 27, p. 220).
(7)
–	JO L 306, p. 34, Ediție specială, 11/vol. 66, p. 241.
(8)
–	JO L 140, p. 16.
(9)
–	JO 2006, L 53, p. 43.
(10)
–	Denumit în continuare „Decretul privind electricitatea”.
(11)
–	Denumită în continuare „VREG”.
(12)
–	Denumit în continuare „guvernul flamand”.
(13)
–	Denumită în continuare „Essent”.
(14)
–	VREG afirmă că în anul 2007 Essent a prezentat și garanții de origine provenite de la producători stabiliți în Suedia.
(15)
–	Denumite în continuare, împreună, „VREG și alții”.
(16)
–	A se vedea în special Hotărârea din 21 iunie 2012, Elsacom (C-294/11, punctul 21 și jurisprudența citată).
(17)
–	A se vedea în acest sens Hotărârea din 16 februarie 2012, Varzim Sol (C-25/11, punctul 28 și jurisprudența citată).
(18)
–	A se vedea în special Hotărârea din 28 iunie 2012, Caronna (C-7/11, punctul 54).
(19)
–	A se vedea printre altele Hotărârea din 19 noiembrie 2009, Comisia/Italia (C-540/07, Rep., p. I‑10983, punctul 65), Hotărârea din 28 octombrie 2010, Établissements Rimbaud (C-72/09, Rep., p. I‑10659, punctul 20) și Hotărârea din 19 iulie 2012, A (C-48/11, punctul 15).
(20)
–	C-379/98, Rec., p. I‑2099, punctul 70.
(21)
–	Essent face referire la Hotărârea din 27 aprilie 1994, Almelo (C-393/92, Rec., p. I‑1477, punctul 28).
(22)
–	A se vedea, în ceea ce privește aceste diferite mecanisme și compatibilitatea lor cu principiile care guvernează piața internă, Rousseau, S., „L’emprise de la logique marchande sur la promotion des énergies renouvelables au niveau communautaire”, în Revue internationale de droit économique,
2005, p. 231.
(23)
–	În Hotărârea din 10 decembrie 1968, Comisia/Italia (7/68, Rec., p. 617, 626), Curtea a definit mărfurile ca fiind „produsele evaluabile în bani și care pot face, ca atare, obiectul tranzacțiilor comerciale”. A se vedea de asemenea, în același sens, Hotărârea din 14 aprilie 2011_Vlaamse Dierenartsenvereniging și Janssens (C-42/10, C-45/10 și C-57/10, Rep., p. I‑2975, punctul 68).
(24)
–	A se vedea în acest sens Hotărârea din 17 iulie 2008, Essent Netwerk Noord și alții (C-206/06, Rep., p. I‑5497, punctul 43 și jurisprudența citată).
(25)
–	A se vedea printre altele Hotărârea din 11 iulie 1974, Dassonville (8/74, Rec., p. 837, punctul 5), și Hotărârea din 2 decembrie 2010, Ker‑Optika (C-108/09, Rep., p. I‑12213, punctul 47).
(26)
–	A se vedea articolul 25 din Decretul privind electricitatea.
(27)
–	A se vedea în special Hotărârea din 4 mai 1993, Distribuidores Cinematográficos (C-17/92, Rec., p. I‑2239, punctul 16 și jurisprudența citată).
(28)
–	Pentru o analiză aprofundată a chestiunii, a se vedea Vial, C., Protection de l’environnement et libre circulation des marchandises, Collection droit de l’Union européenne – Thèse, Bruylant, Bruxelles, 2006, p. 225 și urm.
(29)
–	Hotărârea din 9 iulie 1992, Comisia/Belgia (C-2/90, Rec., p. I‑4431).
(30)
– Punctul 34.
(31)
–	Punctul 36.
(32)
–	C-389/96, Rec., p. I‑4473, punctul 34.
(33)
–	240/83, Rec., p. 531, punctul 13.
(34)
–	A se vedea de asemenea al nouălea considerent al preambulului Tratatului UE.
(35)
–	A se vedea Hotărârea din 13 septembrie 2005, Comisia/Consiliul (C-176/03, Rec., p. I‑7879, punctele 41 și 42).
(36)
–	A se vedea în acest sens Jans, H. J., și Vedder, H. H. B., European Environmental Law, ediția a 4-a, European Law Publishing, Groningue, 2011, p. 23.
(37)
–	Punctul 78.
(38)
–	Punctul 79.
(39)
–	Chiar dacă, odată introdusă în rețea, originea acesteia nu mai poate fi detectată.
(40)
–	A se vedea, în același sens, punctul 236 din Concluziile avocatului general Jacobs prezentate în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea PreussenElektra, citată anterior.
(41)
–	Acesta „implică faptul că revine fiecărei regiuni, comune sau alte entități locale sarcina de a adopta măsurile corespunzătoare pentru a asigura recepționarea, tratarea și eliminarea propriilor deșeuri”. A se vedea, în plus, Hotărârea Comisia/Belgia, citată anterior (punctul 34), și Hotărârea din 21 ianuarie 2010, Comisia/Germania (C-17/09, punctul 16).
(42)
–	A se vedea în special, în ceea ce privește disponibilitatea aleatorie a surselor de energie regenerabile, în acelaşi timp într‑un plan spațial și într‑un plan temporal, Le Baut‑Ferrarese, B., și Michallet, I., Droit des énergies renouvelables, Éditions Le Moniteur, 2008, p. 56 și 57.
(43)
–	COM(2004) 366 final.
(44)
–	Astfel, Protocolul de la Kyoto prevede pentru perioada 2008-2012 un angajament global de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră de 8 % în raport cu nivelul din anul 1990 [a se vedea articolul 3 alineatul (1) și anexele I B și II la acest protocol].
(45)
– Directiva 2009/28 nu contribuie la clarificarea situației de drept. Potrivit considerentului (52) al acestei directive, „[o] garanție de origine poate fi transferată, în mod independent de tipul de energie la care face referire, de la un deținător la altul”. A se vedea de asemenea Van der Elst, R., „Les défis de la nouvelle directive sur les énergies renouvelables et son impact sur le commerce intra et extracommunautaire”, în Droit européen de l’énergie, Helbing Lichtenhahn, Basel, 2011, p. 179. Potrivit acestui autor, „principala distincție dintre garanțiile de origine și certificatele verzi constă în faptul că o garanție de origine emisă într‑un stat membru trebuie să fie recunoscută de toate celelalte state membre, ceea ce nu este cazul certificatelor verzi”.
(46)
–	Considerăm că împrejurarea că Directivele 2001/77 și 2003/54 nu au intrat în vigoare, în ceea ce privește SEE, decât la 1 septembrie 2006 și, respectiv, la 1 iunie 2007, nu are efect asupra răspunsului propus. Va reveni numai instanței naționale, în ceea ce privește garanțiile norvegiene prezentate de Essent anterior datei de 1 septembrie 2006, sarcina de a verifica dacă acestea permit identificarea energiei electrice ecologice în condiții echivalente celor ale garanțiilor de origine prevăzute de Directiva 2001/77.