62016CJ0530
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
13 юни 2018 година (
*1
)
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Безопасност на железопътния транспорт — Директива 2004/49/ЕО — Неприемане на необходимите разпоредби, осигуряващи независимостта на разследващия орган“
По дело C‑530/16
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 258 ДФЕС на 18 октомври 2016 г.,
Европейска комисия, за която се явяват W. Mölls и J. Hottiaux, в качеството на представители,
ищец,
срещу
Република Полша, за която се явяват B. Majczyna и K. Majcher, в качеството на представители, подпомагани от T. Warchoł, ekspert,
ответник,
СЪДЪТ (четвърти състав),
състоящ се от: T. von Danwitz, председател на състава, A. Tizzano, заместник-председател на Съда, изпълняващ функцията на съдия в четвърти състав, C. Vajda, K. Jürimäe и C. Lycourgos (докладчик), съдии,
генерален адвокат: M. Bobek,
секретар: M. Aleksejev, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 26 октомври 2017 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 23 януари 2018 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С молбата си Европейската комисия иска от Съда да установи, че:
–
като не е приела мерките, необходими за осигуряване на независимостта на органа по безопасността от всякакво железопътно предприятие, оператор на инфраструктура, кандидат за такъв и доставчик, и
–
като не е приела мерките, необходими за осигуряване на независимостта на разследващия орган от железопътното предприятие и оператора на железопътната инфраструктура,
Република Полша не е изпълнила задълженията си съответно по член 16, параграф 1 и член 21, параграф 1 от Директива 2004/49/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно безопасността на железопътния транспорт в Общността и за изменение на Директива 95/18/ЕО на Съвета относно лицензирането на железопътните предприятия и Директива 2001/14/ЕО относно разпределяне на капацитета на железопътната инфраструктура и събиране на такси за ползване на железопътната инфраструктура и за сертифициране за безопасност (Директива относно безопасността на железопътния транспорт) (ОВ L 164, 2004 г., стр. 44; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 14, стр. 62).
2
В писмената си реплика обаче Комисията решава да оттегли твърдението си за нарушение на член 16, параграф 1 от Директива 2004/49 относно липсата на независимост на органа по безопасността, тъй като на 1 декември 2016 г. Република Полша ѝ е представила текста на Ustawa o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Закон за изменение на закона за железопътния транспорт и на някои други закони) от 16 ноември 2016 г. (Dz. U., 2016 г., позиция 1923), с който според Комисията посочената разпоредба се транспонира правилно.
Правна уредба
Правото на Съюза
3
Съображение 24 от Директива 2004/49 гласи:
„Техническото разследване на транспортно произшествие би трябвало да бъде ясно разграничено от съдебното следствие на същото произшествие и да се даде възможност за достъп до доказателства и свидетели. То би трябвало да се извършва от постоянен орган, който е независим от служителите в железопътния сектор. Органът би трябвало да функционира по начин, по който се избягва какъвто и да било конфликт на интереси и участие в причините и обстоятелствата, довели до разследваното произшествие; по-специално неговата функционална независимост не трябва да бъде засегната, ако той е тясно свързан с националния орган по безопасността или регулаторния орган на железниците поради организационни и правни структурни причини. Разследванията на този орган би следвало да се извършват при възможно най-голяма откритост. При всяко произшествие разследващият орган би трябвало да сформира съответната разследваща група, която притежава необходимата квалификация и умения за разкриване на непосредствените и по-дълбоки причини за инцидента“.
4
Член 3 от Директивата предвижда:
„По смисъла на настоящата Директива се прилагат следните определения:
[…]
б)
„оператор на инфраструктура“ означава всяка организация или предприятие, която/което отговаря специално за създаването и поддържането на железопътна инфраструктура или част от нея, по смисъла на член 3 от Директива 91/440/ЕИО, която може да включва управлението на контрола върху инфраструктурата и системите за безопасност. Функциите на оператора на инфраструктура по отношение на дадена железопътна мрежа или част от мрежа могат да се разпределят между различни органи или предприятия;
в)
„железопътно предприятие“ означава железопътно предприятие по смисъла на Директива 2001/14/ЕО, както и всяко друго публично или частно предприятие, чиято дейност се състои в осигуряване на превоз на товари и/или пътници с влак, като предприятието осигурява теглителната сила; това включва и предприятия, които осигуряват само теглителна сила;
[…]“.
5
Съгласно член 19 от Директива 2004/49:
„1.   Държавите членки гарантират, че след тежки произшествия в железопътната система се извършва разследване от разследващия орган, посочен в член 21, целта на което е възможно подобрение на безопасността в железопътния транспорт и предотвратяване на произшествия.
2.   Освен тежки произшествия, разследващият орган, посочен в член 21, може да разследва тези произшествия и инциденти, които при малко по-различни обстоятелства биха могли да доведат до тежки произшествия, включително технически повреди в структурните подсистеми или в компонентите на оперативната съвместимост на трансевропейските високоскоростни или конвенционални железопътни системи.
[…]“.
6
Член 21 от посочената директива гласи:
„1.   Всяка държава членка гарантира, че разследванията на злополуки и инциденти, посочени в член 19, се провеждат от постоянен орган, който се състои от най-малко един следовател, квалифициран да изпълнява функцията на главен разследващ в случай на произшествие или инцидент. Този орган е независим в своята организация, законова структура и вземане на решения от всякакви оператори на инфраструктури, железопътни предприятия, от органите, налагащи такси, разпределящи инфраструктурен капацитет и организациите, уведомявани за взетите мерки, както и от всяка страна, чиито интереси биха могли да са в противоречие с функциите, възложени на разследващия орган. Освен това, той е независим и от органа по безопасността, както и от всякакъв регулатор на железопътни мрежи.
2.   Разследващият орган изпълнява своите функции независимо от организациите, посочени в параграф 1, и получава необходимите ресурси за това. Неговите [следователи] придобиват статут, който им дава необходимите гаранции за независимост.
[…]“.
7
Член 23 от същата директива предвижда:
„1.   Разследването на произшествие или инцидент, посочени в член 19, е предмет на доклади под форма, подходяща за вида и сериозността на произшествието или инцидента и значимостта на резултатите от разследването. В докладите се формулират целите на разследванията, упоменати в член 19, параграф 1, и съдържат, когато е целесъобразно, препоръки за безопасност.
2.   Разследващият орган прави окончателния доклад публично достояние в най-кратки срокове, но не по-късно от 12 месеца след датата на произшествието. Докладът следва възможно най-точно структурата за докладване, изложена в приложение V. Докладът, включително препоръките за безопасност, се предоставят на съответните страни, посочени в член 22, параграф 3, и на органите и заинтересованите участници в други държави членки.
3.   Всяка година разследващият орган публикува до 30 септември минимум годишен доклад, в който се описват разследванията, извършени през предходната година, препоръките за безопасност, които са били издадени, и предприетите действия в съответствие с издадените преди това препоръки“.
8
Точка 4, „Анализ и изводи“, от приложение V към Директива 2004/49, озаглавено „Основно съдържание на доклада за разследване на произшествия и инциденти“, предвижда:
„1.
Окончателно описание на поредицата от събития:
–
определяне на изводи от произшествието въз основа на фактите, установени в точка 3.
2.
Обсъждане:
–
анализ на фактите, установени в точка (3), с цел да се направят изводи относно причините за произшествието и функционирането на спасителните екипи.
3.
Изводи:
–
преки и непосредствени причини за произшествието, включително допълнителни фактори, свързани с действия, предприети от лица, участващи в него, със състоянието на подвижния състав или техническите съоръжения,
–
скрити причини, свързани с умения, процедури и поддръжка,
–
първоначални причини, свързани с условията на регулаторната рамка и приложението на системата за управление на безопасността.
4.
Допълнителни наблюдения:
–
дефекти и недостатъци, установени по време на разследването, но без значение за изводите относно причините“.
Националното право
9
Член 28а от Ustawa o transporcie kolejowym (Закон за железопътния транспорт) от 28 март 2003 г. (Dz. U., 2003 г., позиция 86), който урежда създаването и функционирането на Państwowa Komisja Badania Wypadków Kolejowych (Държавната комисия за разследване на железопътни произшествия, наричана по-нататък „PKBWK“), гласи:
„1.   Към министъра на транспорта действа независима постоянна Държавна комисия за разследване на железопътни произшествия [PKBWK], която провежда разследвания на тежки произшествия, произшествия и инциденти […]
2.   [PKBWK] осъществява дейността си от името на министъра на транспорта.
3.   [PKBWK] се състои от четирима постоянни членове, включително ръководител, заместник ръководител и секретар.
4.   [PKBWK] може също така да включва ad hoc членове, избрани от ръководителя на [PKBWK] за участие в производството от списък, предоставен от министъра на транспорта.
[…]
6.   Ръководителят на [PKBWK] се назначава и освобождава от министъра на транспорта.
7.   Заместник ръководителят и секретарят се назначават и освобождават от министъра на транспорта по искане на ръководителя на [PKBWK].
8.   Членовете на [PKBWK] се назначават и освобождават от министъра на транспорта, който действа след като се консултира с ръководителя на [PKBWK].
9.   Министърът на транспорта може по искане на [PKBWK], прието с абсолютно мнозинство, да освобождава членове на [PKBWK].
10.   Всяко лице, което:
1)
е полски гражданин и се ползва с пълен обем граждански права;
2)
е напълно дееспособно;
3)
не е осъждано за умишлено извършено престъпление;
4)
отговаря на изискванията за образование и квалификация, може да бъде член на [PKBWK].
11.   Членството на лице в [PKBWK] се прекратява със смъртта му, при неспазване на изискванията, посочени в член 28а, параграф 10, или с приемането на подадена до министъра на транспорта оставка.
12.   [PKBWK] може да се състои от специалисти в следните области:
1)
експлоатация на железопътни мрежи;
2)
проектиране, изграждане и поддържане на железопътни линии, възли и гари;
3)
предпазни и контролни устройства за железопътни мрежи и комуникации;
4)
железопътни возила;
5)
тягова електрическа енергия за железопътния транспорт;
6)
железопътен превоз на опасни товари.
13.   Лицата с висше образование, подходяща квалификация и най-малко петгодишен опит в определена област се считат за експерти в тази област.
14.   При приемането на решения по член 281, параграф 1 членовете на [PKBWK] се ръководят от принципа за оценка на доказателствата по съвест и не са обвързани с каквито и да било указания относно съдържанието на приетите решения.
15.   При разследване на тежко произшествие, произшествие или инцидент [PKBWK] не може да се състои от ad hoc членове, назначени от организационни единици, чиито железопътна инфраструктура, работници или возила са участвали в разследваното събитие.
[…]“.
10
Член 28d от Закона за железопътния транспорт предвижда:
„1.   Министърът на транспорта осигурява в частта от държавния бюджет, с която се разпорежда, средства за финансиране на дейността на [PKBWK] и неговия персонал, и по-специално за възнаграждения на членовете, експертите и оперативния персонал, както и за техническо оборудване, разходи за обучение, публикации и хонорари на експертите.
2.   [PKBWK] се обслужва от съответния отдел от администрацията към министъра на транспорта.
[…]
4.   Министърът на транспорта определя със заповед правилника, уреждащ дейността и организационната структура на [PKBWK], като взема предвид естеството на функциите, осъществявани от [PKBWK]“.
11
Член 1 от Заповед № 59 на министъра на инфраструктурата от 11 декември 2008 г. за правилника за дейността на PKBWK (наричана по-нататък „Заповед от 11 декември 2008 г. за утвърждаване на правилник на PKBWK“) гласи:
„Приема се правилник на [PKBWK], който е приложен към настоящата заповед“.
12
Член 10 от приложението към заповедта (наричано по-нататък „Правилник на PKBWK“) гласи:
„1.   След като получи информация за тежко произшествие, произшествие или инцидент по релсов път […], ръководителят на [PKBWK] квалифицира събитията, за да определи дали е необходимо започването на производство от комисията.
2.   Ако ръководителят на [PKBWK] реши да започне производство, той назначава екип от следователи, и по-специално определя неговия ръководител измежду членовете на [PKBWK] и, съгласувано с последния, установява състава на екипа от следователи.
3.   Ръководителят на [PKBWK], съгласувано с ръководителя на екипа от следователи, може да включи в състава му ad hoc членове, избрани от изготвен от министъра списък.
4.   При наличие на особени фактически обстоятелства, които оправдават това, по искане на ръководителя на екипа от следователи в работата му могат да участват експерти, определени от ръководителя на [PKBWK]“.
13
Член 12 от Правилника на PKBWK гласи:
„В екипа от следователи не може да членува лице, което:
1)
се намира в йерархична зависимост от лица или институции, намиращи се във връзка с разследвания инцидент;
2)
е участвало в тежкото произшествие, произшествието или инцидента по релсов път, предмет на производството;
3)
е съпруг на лице, пострадало от тежкото произшествие, произшествието или инцидента по релсов път, предмет на производството;
4)
е роднина по права линия, включително по сватовство, и по съребрена линия до степента между децата на братята и сестрите на лицата по точка 3 или което е осиновител, настойник или попечител на лицата, за които се отнася производството“.
14
Член 22 от Правилника на PKBWK предвижда:
„1.   Решения се приемат с мнозинство от гласовете при явно гласуване. При равен брой гласове решаващ е гласът на председателстващия заседанието.
2.   В гласуването участват само постоянните членове на [PKBWK], както и членовете ad hoc, които са участвали в работата на екипа от следователи при спазване на член 11. Гласуване не се провежда в присъствието на лицата, посочени в член 19, параграф 1, точка 3 от правилника.
3.   Решението е писмено и съдържа подписите на всички членове на [PKBWK], които са участвали в приемането му“.
15
Съгласно член 26 от посочения правилник:
„1.   Кадровото обслужване на постоянните членове на [PKBWK] се осигурява от бюрото на главния секретар на министерството.
2.   Финансовото обезпечаване на [PKBWK] се осигурява от финансовото бюро на министерството в рамките на планираните съгласно финансовия план разходи. За извършените финансови операции се прилагат действащите в министерството процедури за финансов контрол.
3.   Служебни автомобили се използват от [PKBWK] в съответствие с действащите в министерството процедури.
4.   За възлагането на обществени поръчки се прилагат действащите в министерството процедури за възлагане“.
Досъдебната процедура и производството пред Съда
16
На 21 февруари 2014 г. Комисията изпраща на Република Полша официално уведомително писмо, обръщайки ѝ внимание на законодателните текстове, които счита, че не са в съответствие с Директива 2004/49. Сред твърденията за нарушение се посочват по-специално липсата на независимост на органа по безопасността в противоречие с член 16, параграф 1 от тази директива и липсата на независимост на разследващия орган в противоречие с член 21, параграф 1 от същата директива.
17
На 17 април 2014 г. Република Полша, от една страна, оспорва предполагаемите нередности, отбелязани от Комисията, а от друга, я информира за намерението си да внесе изменения в своето законодателство.
18
На 27 февруари 2015 г. Комисията изпраща мотивирано становище, в което подчертава, че тъй като не е приела подходящи мерки, за да осигури правилното транспониране и прилагане на Директива 2004/49, Република Полша не е изпълнила задълженията си, по-специално съгласно член 16, параграф 1 и член 21, параграф 1 от тази директива.
19
На 27 април 2015 г. Република Полша информира Комисията за влизането в сила на два правилника на министъра на инфраструктурата и развитието от 17 февруари 2015 г. На 18 и 30 октомври 2015 г. Република Полша уведомява Комисията за правилник на министъра на инфраструктурата и развитието от 26 септември 2015 г. и за закон от 25 септември 2015 г. за изменение на Закона за железопътния транспорт.
20
Според Комисията всички тези разпоредби, макар да позволяват да се преустановят някои от хипотезите на неизпълнение, посочени в мотивираното становище, не дават възможност за отстраняване на нарушенията, свързани с липсата на независимост на органа по безопасността и на разследващия орган. При тези обстоятелства Комисията предявява иска, предмет на настоящото производство.
21
В писмената си реплика Комисията оттегля твърдението за нарушение на член 16, параграф 1 от Директива 2004/49 поради съображенията, изложени в точка 2 от настоящото решение.
По иска
По допустимостта
Доводи на страните
22
Република Полша счита, че твърдяното нарушение на член 21, параграф 1 от Директива 2004/49 е недопустимо, тъй като е хипотетично и твърде общо, и че Комисията не го е мотивирала достатъчно.
23
Според държавата членка Комисията не взема предвид разясненията и доводите, представени от полските власти в хода на досъдебната фаза. Поради това анализът на Комисията бил непълен и попречил на Република Полша да подготви защитата си.
24
Освен това Комисията не посочила конкретно положение или събитие, водещо до нарушение на независимост на PKBWK от оператора на инфраструктура. Държавата членка твърди, че по всички случаи на инциденти, настъпили до момента, PKBWK е действала независимо, поради което твърдението за нарушение от страна на Комисията е хипотетично.
25
Комисията сочи, от една страна, че в исковата си молба е изложила съображенията, поради които счита, че разпоредбите на полската правна уредба не гарантират независимостта на PKBWK, и че е уточнила съображенията, поради които не намира за убедителни доводите за обратното, приведени от полското правителство в хода на досъдебната фаза.
26
Комисията отбелязва, от друга страна, че може да предяви пред Съда иск за установяване на неизпълнение на задължения, ако счита, че нарушението на член 21, параграф 1 от Директива 2004/49 е доказано, без да чака настъпването на железопътна катастрофа.
Съображения на Съда
27
Република Полша по същество оспорва допустимостта на твърдяното нарушение на член 21, параграф 1 от Директива 2004/49, твърдейки, че същото е твърде общо и хипотетично и че не е мотивирано в достатъчна степен.
28
Следва да се напомни, на първо място, че съществените фактически и правни обстоятелства, на които искът се основава, трябва да изпъкват по логичен и разбираем начин от текста на самата искова молба (вж. по-специално решение от 25 април 2013 г., Комисия/Финландия, C‑74/11, непубликувано, EU:C:2013:266, т. 47 и цитираната съдебна практика).
29
В случая исковата молба на Комисията отговаря на това изискване. Действително, в нея Комисията излага ясно съображенията, поради които счита, че полската правна уредба не гарантира независимостта на PKBWK от железопътното предприятие PKP S.A. и оператора на железопътна инфраструктура PKP PLK S.A.
30
Следва също да се напомни, че съгласно постоянната съдебна практика предметът на предявения на основание член 258 ДФЕС иск се определя от предвидената в тази разпоредба досъдебна процедура, която има за цел да предостави възможност на засегнатата държава членка, от една страна, да изпълни задълженията си, произтичащи от правото на Съюза, а от друга — надлежно да изтъкне доводите си в защита срещу повдигнатите от Комисията твърдения за нарушение. Поради това исковата молба трябва да почива на същите съображения и основания като мотивираното становище. Това изискване все пак не налага винаги пълно съвпадане на изложените твърдения за нарушения в разпоредителната част на мотивираното становище и в петитума на исковата молба, стига определеният в мотивираното становище предмет на спора да не е разширен или изменен (вж. в този смисъл решения от 4 май 2017 г., Комисия/Люксембург, C‑274/15, EU:C:2017:333, т. 37 и от 14 септември 2017 г., Комисия/Гърция, C‑320/15, EU:C:2017:678, т. 31).
31
Република Полша обаче не доказва, че Комисията е разширила обхвата на настоящия иск, включвайки съображения и основания, които не се съдържат в мотивираното становище. Дори да се приеме за установено обстоятелството, че Комисията не е взела под внимание развитите от Република Полша доводи в хода на досъдебната процедура, то не би могло да бъде достатъчно за обявяването на недопустимостта на твърдяното нарушение на член 21, параграф 1 от Директива 2004/49.
32
На второ място, следва да се отбележи, че Комисията има право да сезира Съда с иск за неизпълнение на задължения, с който се оспорва липсата на независимост на разследващия орган, визиран в член 21 от Директива 2004/49, без да е необходимо да представя конкретно положение, в което действително да е настъпило нарушение на тази независимост. Държавите членки всъщност са длъжни да гарантират независимостта на разследващия орган чрез приемането на корпус от правила, които му осигуряват възможност да изпълнява задачите си без опасност от заповеди или въздействие по-специално от страна на оператор на инфраструктура или на железопътно предприятие. Сама по себе си липсата или непълнотата на такава правна уредба може да докаже наличието на неизпълнение на член 21, параграф 1 от Директива 2004/49 (вж. по аналогия решение от 2 юни 2016 г., Комисия/Португалия, C‑205/14, EU:C:2016:393, т. 48).
33
От изложеното следва, че настоящият иск за неизпълнение на задължения от държава членка е допустим.
По същество
Доводи на страните
34
Комисията изтъква, първо, че в разрез с изискванията на член 21, параграф 2 от Директива 2004/49 полското законодателство не съдържа нито една разпоредба, предоставяща на следователите статут, който им дава необходимите гаранции за независимост.
35
Според Комисията в отсъствието на конкретна и подробна уредба по въпроса, само използването на понятието „независима“ в член 28а, параграф 1 от Закона за железопътния транспорт с цел окачествяване на PKBWK не предоставя действително статута, предвиден в член 21, параграф 2 от Директива 2004/49 и не гарантира в действителност, че в своята организация, законова структура и решения PKBWK може да изпълнява задачите си при пълна независимост от министерството на транспорта съгласно предвиденото в член 21, параграф 1 от тази директива.
36
Второ, Комисията отбелязва, че PKBWK е неразделна част от министерството на транспорта. Тя приема, че член 21, параграф 1 от Директива 2004/49 не забранява прикрепянето на разследващия орган към организационната структура на това министерство, но според нея това е допустимо единствено при условие че се приемат мерки, които да гарантират независимостта на този орган от министерството. Случаят с полското законодателство обаче не бил такъв.
37
Трето, Комисията отбелязва, че полското законодателство не гарантира независимостта на PKBWK от оператора на железопътна инфраструктура.
38
Комисията подчертава в тази връзка, че държавата, представлявана от министъра на транспорта, е мажоритарен собственик на оператора на железопътна инфраструктура PKP PLK S.A., тъй като притежава 85,09 % от акциите му, докато останалите са собственост на железопътното предприятие PKP S.A., в което единствен акционер е държавата, представлявана от същия министър, и което може да прехвърли акциите в PKP PLK S.A. само на държавата. Държавата упражнявала 61,7 % от правото на глас в общото събрание на оператора на инфраструктура, а остатъкът се упражнявал от PKP S.A. Освен това споменатият министър одобрявал правилниците на оператора на инфраструктура и измененията в тях, а общото събрание определяло членовете в надзорния съвет на оператора на инфраструктура измежду представени от същия министър кандидати. На това основание Комисията стига до извода, че последният контролира оператора на инфраструктура.
39
Комисията счита, че тъй като разследващият орган е в структурата на министерството на транспорта, а то контролира оператора на инфраструктура, този орган не е независим в своята организация, законова структура и решения от оператора на железопътна инфраструктура.
40
Четвърто, Комисията отбелязва, че PKBWK не действа от свое име, а в съответствие с член 28а, параграф 2 от Закона за железопътния транспорт изпълнява задачите си от името на министъра на транспорта. Всички приемани от нея мерки трябва да получат неговото одобрение и подпис, поради което PKBWK единствено подготвяла решението, а министърът разполагал с възможността да измени или отхвърли нейното предложение. Освен това от член 1 от Заповедта от 11 декември 2008 г. за утвърждаване на Правилник на PKBWK следвало, че този орган действа в рамките на министерство на транспорта, което показвало, че не действа нито независимо, нито самостоятелно от това министерство.
41
Пето, Комисията подчертава, че министърът на транспорта назначава и освобождава ръководителя на PKBWK и неговия заместник, както и секретаря ѝ. Комисията отбелязва, че полското законодателство не уточнява според какви критерии и на основание на кои принципи министърът избира тези длъжностни лица. Нито една разпоредба от това законодателство не предвиждала по-специално, че лицата, заемащи тези три длъжности, се ползват със статут, гарантиращ тяхната независимост, както при все това изисквал член 21, параграф 2 от Директива 2004/49.
42
Шесто, Комисията сочи, че в съответствие с член 28а, параграф 8 от Закона за железопътния транспорт министърът на транспорта назначава и освобождава постоянните членове на PKBWK, след като поиска необвързващото мнение на нейния ръководител. Поради това тя стига до извода, че ръководителят на PKBWK няма правото при пълна независимост да определя състава на собствения си екип от следователи, което би могло да се отрази на качеството, безпристрастността и прозрачността на разследването.
43
В тази връзка Комисията отбелязва, че списъкът с критерии, съдържащ се в член 28а, параграф 10 от Закона за железопътния транспорт, не включва изискванията за независимост, наложени от член 21, параграф 1 от Директива 2004/49, както и че полското законодателство не уточнява по какви критерии и на основание на кои принципи министърът на транспорта трябва да направи своя избор. Комисията освен това подчертава, че полското законодателство не забранява лицата, които са в състояние да изпълнят критериите, определени в този списък, да бъдат представители на железопътни предприятия или оператори на инфраструктура, което е в разрез с принципа за организационна независимост на PKBWK.
44
Седмо, Комисията сочи, че в съответствие с член 28а, параграф 4 от Закона за железопътни транспорт и член 10 от Правилника на PKBWK министърът на транспорта изготвя списък, от който ръководителят на PKBWK може да избира членове ad hoc за участие в разследванията. Следователно ръководителят на PKBWK не би могъл самостоятелно да определи състава на своя екип, а би бил принуден да назначава предварително подбрани от министъра лица.
45
Комисията подчертава освен това, че полското законодателство не определя реда и условията или критериите, по които министърът на транспорта изготвя списъка с членове ad hoc на PKBWK, нито по какъв начин на тези членове се гарантира статут, предоставящ необходимата независимост. Накрая Комисията сочи, че полското законодателство не забранява лицата от този списък да бъдат представители на железопътни предприятия или оператори на железопътна инфраструктура.
46
Осмо, Комисията критикува обстоятелството, че съгласно член 28d, параграф 2 от Закона за железопътния транспорт PKBWK се обслужва от съответния специализиран отдел от администрацията към министъра на транспорта. По-специално задължението на разследващия орган винаги да иска от министъра на транспорта предоставянето на средствата, необходими за неговите оперативни разходи, значително ограничавало организационната му независимост.
47
В допълнение Комисията подчертава, че нито една разпоредба от Директива 2004/49 не разрешава държавите членки да изтъкват бюджетни съображения, за да се отклонят от задълженията, произтичащи от член 21, параграф 1 от нея. Освен това параграф 2 от този член изисквал разследващият орган да получи достатъчни ресурси за изпълнение на функциите и постигане на целите си. След като съгласно член 28d, параграф 1 от Закона за железопътния транспорт министърът на транспорта осигурявал средствата за финансиране на PKBWK и нейния персонал, тя не разполагала със самостоятелен бюджет и министърът бил свободен да преценява дали следва да предоставя ресурси на PKBWK с оглед на търговските интереси на дружеството — оператор на инфраструктура.
48
Република Полша сочи, че независимостта на PKBWK се осигурява не само от разпоредбите на Закона за железопътния транспорт, в които изрично се посочва независимостта на този орган, а и с помощта на конкретни гаранции, осигуряващи независимостта му по отношение на организацията, законовата структура и решенията му. Държавата членка подчертава, че нито една разпоредба от Директива 2004/49 не съдържа насоки относно подбора на членовете на разследващия орган. Правото на Съюза изисквало единствено наличието на независим орган.
49
Организационната независимост на PKBWK намирала отражение във възможността ѝ да решава относно вътрешното си устройство и да разполага със собствени органи и ресурси. Заместникът на ръководителя и секретарят на PKBWK се назначавали и освобождавали по искане на ръководителя на този орган в съответствие с член 28а, параграф 7 от Закона за железопътния транспорт. Ръководителят давал мнението си и при назначаване и освобождаване на останалите постоянни членове. Освен това членовете ad hoc на този орган, избирани от списък, изготвен от министъра на транспорта, не можели съгласно член 28а, параграф 15 от този закон да бъдат служители на организационни единици, чиито железопътна инфраструктура, работници или возила са имали участие в разследваното тежко произшествие или инцидент.
50
Освен това съгласно член 10 от Правилника на PKBWK производствата във връзка с тежки произшествия, произшествия и инциденти по релсовите пътища се провеждали от екипи ad hoc, назначени от ръководителя на PKBWK, а съгласно член 12 от същия правилник членовете на такъв екип не можели да се намират в йерархична зависимост от лица или институции, свързани с разследвания инцидент. Докладът за проведеното по такова разследване производство освен това се одобрявал с гласуване, в което участвали само членовете на екипа.
51
При тези условия Република Полша счита, че възможността за назначаване на членовете ad hoc на PKBWK от списък, изготвен от министъра на транспорта, не накърнява независимостта на този орган. В допълнение, на практика всяко лице, отговарящо на изискванията по член 28а, параграф 10 от Закона за железопътния транспорт, можело да поиска включване в списъка с членове ad hoc. Ръководителят на PKBWK се произнасял самостоятелно по тези искания.
52
Република Полша изтъква, че в момента в списъка с членове ad hoc на PKBWK са включени сто лица, от които всички са специалисти в областта на железопътния транспорт, което предоставяло на ръководителя на този орган значителна свобода при избора на членовете ad hoc, участващи в конкретно разследване, тъй като поначало в екипа от следователи се включвал само по един член ad hoc.
53
Извън това член 28а, параграф 10 от Закона за железопътния транспорт налагал изисквания по отношение на членовете на PKBWK, по-специално във връзка с квалификацията, уточнени в член 28а, параграфи 12 и 13 от закона. Член 28а, параграф 11 от този закон съдържал също списък с причините, водещи до отпадане на качеството член на посочения орган. Наличието на такива гаранции позволявало да се сведе до минимум правото на преценка на министъра на транспорта при назначаване и освобождаване на членовете на този орган.
54
Република Полша отбелязва, че за да се рационализират бюджетните разходи, националният законодател е поверил обслужването на PKBWK на специализираните отдели от администрацията към министъра на транспорта, като едновременно с това е гарантирал необходимите за дейността на този орган финансови средства.
55
В държавния бюджет средствата, ангажирани за нуждите на PKBWK, били отделени в специална група в рамките на функция транспорт и фигурирали в отделна позиция, обхващаща оперативните разходи на службите и централните органи в държавната администрация. Въпреки че съответната част от средствата за финансирането на PKBWK се осигурявала по решение на министъра на транспорта, съгласно член 28d, параграф 1 от Закона за железопътния транспорт той бил длъжен да осигури в частта от държавния бюджет, с която се разпорежда, средства за финансиране на дейността на този орган и на неговия персонал. Законът съдържал списък с разходите на посочения орган, финансирани от министъра на транспорта. Република Полша подчертава освен това, че през последните години бюджетът на PKBWK се е увеличил.
56
Административното обезпечаване от министерството на транспорта не накърнявало организационната независимост на PKBWK. В администрацията на това министерство били създадени специални отдели, на които било възложено само административното обслужване и които се ръководели от главния административен секретар. При това положение административните служби на посоченото министерство, и по-специално службата за човешки ресурси и финансовата служба, били под ръководството на главния секретар и действали без участие от страна на министъра на транспорта, който ръководел оперативните единици. В съответствие с член 28а, параграф 1 от Закона за железопътния транспорт PKBWK била орган към посочения министър, което свидетелствало за неговия отделен статут и за неговата независимост. PKBWK не се намирала в отношения на подчинение спрямо този министър.
57
Във връзка с юридическата независимост на PKBWK Република Полша отбелязва, че включването на разследващия орган в структурата на министерство е текуща практика в редица държави членки, дори когато дружеството — оператор на железопътна инфраструктура, е държавно предприятие.
58
Според Република Полша липсата на необходимост от специално разглеждане на юридическата независимост на PKBWK произтича от това, че отделянето на този орган от операторите на инфраструктура и от железопътните предприятия е безспорно гарантирано.
59
Във връзка с независимостта по отношение на решенията на PKBWK, Република Полша подчертава, че членовете на този орган не получават указания относно съдържанието на своите решения в съответствие с член 28а, параграф 14 от Закона за железопътния транспорт. Опитите за намеса във функционирането на този орган биха били в разрез с този закон и биха накърнили принципа на законност, закрепен в член 7 от полската конституция.
60
Това, че PKBWK изпълнява задачите си от името на министъра на транспорта, не компрометирало нейната независимост, а тъкмо напротив, ѝ позволявало да ги изпълнява ефективно, черпейки от авторитета на публичната власт. Република Полша счита също, че Комисията допуска грешка, като приема, че PKBWK не можела да вземе нито едно самостоятелно решение. Този орган действал с решения, приети с мнозинство от гласувалите и с решаващия глас на председателстващия заседанието при равен брой гласове. В гласуването участвали само постоянните му членове и членовете ad hoc, които са участвали в работата на екипа след произшествието. Министърът на транспорта не вземал никакво участие при приемането на тези решения и освен това подписът му нито бил необходим, нито пък бил полаган върху решенията на PKBWK.
61
Накрая, Република Полша сочи, че PKBWK е задължена да информира заинтересованите субекти относно провежданото производство и неговия ход, с което гарантирала прозрачността в работата си и публичния контрол на резултатите от провежданите от нея производства. Освен това този орган бил също задължен да публикува годишен доклад за работата си.
Съображения на Съда
– Предварителни бележки
62
Следва да се отбележи, първо, че съгласно член 28а, параграф 1 от Закона за железопътния транспорт, в Полша PKBWK е разследващият орган по член 21 от Директива 2004/49. Съгласно споменатата разпоредба за PKBWK отговаря министърът на транспорта и тя осъществява дейността си от негово име. Тя не е юридическо лице, както потвърждава Република Полша в заседанието пред Съда, нито има самостоятелен бюджетeн ред, видно от член 28d, параграф 1 от Закона за железопътния транспорт. Съгласно член 28d, параграф 2 от този закон тя се обслужва от съответния специализиран отдел от администрацията към този министър.
63
Съгласно член 19 от Директива 2004/49 на разследващия орган, посочен в член 21 от нея, е възложено разследването на тежки произшествия в железопътната система, за да се подобри във възможната степен безопасността в железопътния транспорт и да се предотвратят произшествията. Той може също да вземе решение да разследва други произшествия и инциденти, които при малко по-различни обстоятелства биха могли да доведат до тежки произшествия.
64
Член 23 от посочената директива предвижда, че разследващият орган публикува окончателен доклад по всяко от проведените от него разследвания на произшествие или инцидент, който съдържа, когато е целесъобразно, препоръки за безопасност и следва възможно най-точно структурата за докладване, изложена в приложение V към същата директива. От приложението следва, че изводите в окончателния доклад трябва да посочват преките и непосредствени причини за произшествието, включително факторите, които са допринесли за него и са свързани с действия, предприети от участващите лица, и със състоянието на подвижния състав или техническите съоръжения, скритите причини, свързани с умения, процедури и поддръжка, и първопричините, свързани по-специално с приложението на системата за управление на безопасността. Докладът се представя на съответните страни, и по-специално на оператора на железопътна инфраструктура и на железопътните предприятия.
65
Разследващият орган също е задължен да публикува годишен доклад, в който се описват разследванията, извършени през предходната година, препоръките за безопасност, които са били направени, и действията, предприети в съответствие с издадените преди това препоръки.
66
Второ, член 21, параграф 1 от Директива 2004/49 изисква, в своята организация, законова структура и вземане на решения, разследващият орган да е независим от определени, изрично изброени субекти в железопътния сектор, сред които операторът на железопътна инфраструктура и железопътните предприятия. Съгласно съображение 24 от тази директива разследващият орган би трябвало да функционира по начин, по който се избягва какъвто и да било конфликт на интереси и участие в причините и обстоятелствата, довели до разследваното произшествие.
67
Следва да се отбележи, че понятието „независимост“ не е дефинирано в Директива 2004/49. Поради това следва да се вземе предвид обичайният му смисъл. Ето защо, що се отнася до държавните органи, независимостта обикновено означава статут, осигуряващ на съответния орган възможността да действа напълно свободно спрямо организациите, по отношение на които трябва да му се осигури независимост, защитен от всякакви указания или натиск.
68
Трето, видно от петитума на исковата молба на Комисията и както тя потвърди изрично в заседанието, нейният упрек към Република Полша е, че не е осигурила независимостта на PKBWK единствено по отношение на оператора на железопътна инфраструктура PKP PLK S.A. и на железопътното предприятие PKP S.A., а не по отношение на самия министър на транспорта. При това положение Съдът следва да разгледа настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка в тези граници.
69
В тази връзка Република Полша не оспорва твърдението на Комисията, че държавата, представлявана от министъра на транспорта, контролира едновременно този оператор на железопътна инфраструктура и това железопътно предприятие.
70
При това положение следва да се провери дали PKBWK, създадена в рамките на министерство на транспорта, е независима по отношение на законовата си структура, организацията си и своите решения от оператора на инфраструктура PKP PLK S.A. и от железопътното предприятие PKP S.A., при положение че министърът на транспорта контролира този оператор на инфраструктура и това железопътно предприятие.
71
В това отношение, макар да следва да се вземе под внимание, както за това приканва Република Полша, член 28а, параграф 1 от Закона за железопътния транспорт, съгласно който PKBWK е създадена като постоянен и независим орган, съдържащото се в тази разпоредба принципно твърдение обаче не може да се отдели от останалите аспекти на правната уредба, съгласно която действа този орган. Поради това следва да се провери с оглед на релевантните национални разпоредби в тяхната цялост дали Република Полша е допуснала неизпълнение на задължението си да гарантира независимостта на разследващия орган от всякакви оператори на железопътна инфраструктура и от всякакви железопътни предприятия.
72
Четвърто, следва да се отбележи, че доводите на Комисията, които критикуват липсата в полската правна уредба на статут на следователите, от една страна, и от друга страна, на необходимите ресурси, предоставени на PKBWK, са свързани с член 21, параграф 2 от Директива 2004/49.
73
Член 21, параграф 2 от Директива 2004/49 обаче не е посочен в петитума на исковата молба на Комисията. Следователно няма основание за разглеждане на тези два довода в производството по настоящия иск.
– Независимост на PKBWK по отношение на законовата ѝ структура
74
Комисията упреква Република Полша, че е включила PKBWK сред службите на министерство на транспорта, без да е предвидила достатъчни гаранции за независимост.
75
В това отношение следва да се отбележи, че макар PKBWK да е част от министерство на транспорта и да не е самостоятелно юридическо лице, все пак това положение само по себе си не доказва липса на независимост на този орган, по отношение на законовата му структура, от оператора на инфраструктура PKP PLK S.A. и железопътното предприятие PKP S.A., които от своя страна са отделени от министерството самостоятелни юридически лица. Видно от точка 68 от настоящото съдебно решение, Комисията единствено упреква Република Полша, че не е осигурила независимостта на PKBWK от този оператор и от това предприятие, а не от самия министър на транспорта.
76
Извън това следва да се отбележи, че Директива 2004/49 не забранява самото включване на разследващия орган в рамките на министерство на транспорта.
77
От изложеното следва, че Комисията не е доказала в достатъчна степен липсата на независимост на PKBWK, по отношение на законовата му структура, от оператора на инфраструктура или от железопътното предприятие, контролирани от министъра на транспорта.
– Независимост на PKBWK по отношение на нейната организация
78
На първо място, Комисията упреква Република Полша, че е поверила на министъра на транспорта, от една страна, назначаването и освобождаването на ръководителя на PKBWK, на неговия заместник, както и на секретаря и постоянните членове на този орган, а от друга страна, изготвянето на списъка, от който могат да се определят членовете ad hoc на този орган.
79
Съгласно член 28a, параграф 6 от Закона за железопътния транспорт ръководителят на PKBWK се назначава от министъра на транспорта. В съответствие с член 28а, параграф 7 от закона, заместник ръководителят и секретарят на PKBWK се назначават от посочения министър по искане на ръководителя на този орган. В съответствие с член 28а, параграф 8 от закона, останалите членове на PKBWK се назначават от посочения министър след консултация с ръководителя на този орган.
80
От това следва, че макар, както подчертава Република Полша, при назначаването на определени членове на PKBWK да се прави консултация с нейния ръководител, министърът на транспорта разполага с право на преценка при назначаването на всичките му постоянни членове.
81
Освен това от член 28а, параграфи 6—8 от Закона за железопътния транспорт следва, че министърът на транспорта има право да освобождава ръководителя на PKBWK, както и по искане на последния, неговия заместник и секретаря на посочения орган. В допълнение, след консултация с ръководителя, министърът може да освобождава и останалите членове на този орган.
82
Член 28а, параграф 9 от същия закон предвижда, че споменатият министър може по искане на PKBWK, прието с абсолютно мнозинство от неговите членове, да освободи член на PKBWK. Член 28а, параграф 11 от същия закон предвижда, че членството на лице в посочения орган се прекратява със смъртта му, при неспазване на изискванията, посочени в член 28а, параграф 10, или с приемането на подадена до министъра на транспорта оставка.
83
Както обаче отбелязва генералният адвокат в точка 81 от своето заключение, предвид текста на член 28а, параграфи 6—9 от Закона за железопътния транспорт не може със сигурност да се установи, че трите хипотези, посочени в параграф 11 от същия член, са единствените, в които може да бъде освободен член на PKBWK.
84
Освен това също не може да се твърди, че министърът на транспорта може да освободи член на PKBWK само по искане, прието с абсолютно мнозинство от членовете на този орган. Действително, макар член 28а, параграф 9 от Закона за железопътния транспорт да предвижда, че министърът на транспорта може по искане на PKBWK, прието с абсолютно мнозинство от неговите членове, да освободи член на този орган, параграфи 7 и 8 от същия член предвиждат, че министърът освобождава заместник ръководителя и секретаря на PKBWK по искане на ръководителя на този орган, а членовете му — след консултация с ръководителя на същия. В това отношение трябва да се отбележи, че както бе подчертано в точка 81 от настоящото решение, министърът на транспорта има право да освобождава ръководителя на PKBWK, без параграф 6 от този член да въвежда каквото и да е процесуално условие за упражняването на това право.
85
От това следва, че релевантната национална уредба предоставя на министъра на транспорта широко право на преценка във връзка с освобождаването на членовете на PKBWK.
86
Макар нито една разпоредба от Директива 2009/49 да не забранява министърът на транспорта да може да назначава и освобождава всички членове на PKBWK, член 21, параграф 1 от същата директива, доколкото изисква този орган да разполага с организационна независимост, по-специално от всякакви оператори на инфраструктури и от всякакви железопътни предприятия, все пак не допуска органа на власт, под чийто контрол се намира оператор на инфраструктура и железопътно предприятие, да може да назначава и освобождава всички членове на разследващия орган, когато във връзка с това право законът не въвежда стриктна уредба, така че този орган на власт да е задължен да взема решения въз основа на обективни, ясно и изчерпателно изброени, и проверими критерии.
87
По-конкретно при подобни обстоятелства широката свобода за назначаване и освобождаване, призната на министъра на транспорта, сама по себе си може да засегне независимостта на членовете на PKBWK, когато под съмнение са поставени интересите на оператора на железопътна инфраструктура и на железопътното предприятие, контролирани от този министър.
88
Обстоятелството, че член 28а, параграфи 10, 12 и 13 от Закона за железопътния транспорт въвежда определени критерии за придобиване на членство в PKBWK, не е в състояние да измени този извод. Действително, както отбелязва Комисията, никой от тези критерии не е в състояние да осигури независимостта на постоянните членове на този орган от оператора на железопътна инфраструктура или от железопътното предприятие.
89
Освен това, въпреки че член 12 от Правилника на PKBWK предвижда, че в екипа от следователи не може да членува лице, което се намира в йерархична зависимост от лица или институции, намиращи се във връзка с разследваното произшествие, което е участвало в това произшествие или е съпруг или роднина на лице, пострадало от него, тази гаранция не е достатъчна да осигури организационната независимост на PKBWK.
90
Всъщност тази разпоредба не засяга общо и постоянно всички членове на този орган, а само онези от тях, които са част от екипа от следователи, натоварен с разследването на конкретно произшествие или инцидент, и само за времетраенето на това разследване. Освен това посочената разпоредба не обхваща всички хипотези, в които за член на екипа от следователи би могъл да възникне личен конфликт между разследванията, провеждани от PKBWK, и интересите на оператор на инфраструктура или железопътно предприятие. Накрая, Заповедта от 11 декември 2008 г. за утвърждаване на Правилник на PKBWK е издадена от министъра на транспорта и последният може да я изменя по всяко време. Във връзка с това самото обстоятелство, че министърът е длъжен, както сочи Република Полша, да спазва разпоредбите на Закона за железопътния транспорт, не е определящо. В действителност, както бе посочено в точки 79—88 от настоящото решение, тези разпоредби не могат сами по себе си да гарантират, че членовете на PKBWK се назначават и освобождават независимо от интересите на всякакви оператори на железопътна инфраструктура и всякакви железопътни предприятия.
91
Комисията критикува и обстоятелството, че ръководителят на PKBWK може да избира членовете ad hoc на този орган само от списък, изготвен от министъра на транспорта.
92
Съгласно член 28a, параграф 4 от Закона за железопътния транспорт PKBWK може да се обръща към членове ad hoc за участие в разследванията. Те се избират от ръководителя на този орган от списък, изготвен от министъра на транспорта.
93
От това следва, че министърът на транспорта разполага с широко право на преценка да определя лицата, които могат да участват в качеството на членове ad hoc на PKBWK в разследванията на железопътни произшествия и инциденти, както и да не допуска участието на други лица. Тъй като министърът контролира железопътно предприятие и оператор на инфраструктура, това ограничение в състава на екипите от следователи не е съвместимо с изискването за организационна независимост на разследващия орган.
94
Това важи в още по-голяма степен, тъй като Република Полша не представя никакви основателни съображения за това, че ръководителят на PKBWK не може свободно да определя членовете ad hoc на този орган, а е длъжен да ги избира измежду предварително подбрани от министъра на транспорта лица.
95
Гаранцията, предвидена в член 28а, параграф 15 от Закона за железопътния транспорт, съгласно която членове ad hoc на PKBWK не могат да участват в разследване, ако са служители на организационни единици, чиито железопътна инфраструктура, работници или возила са имали участие в разследваното произшествие, макар да представлява необходима мярка за гарантиране на независимостта на посочените членове по отношение на вземаните решения, не може да изключи напълно риска от конфликт на интереси, когато министърът на транспорта изготвя списъка с лица, които могат да бъдат определяни като членове ad hoc на PKBWK.
96
Освен това, що се отнася до твърдението на Република Полша, че на практика всяко лице, което отговаря на условията по член 28а, параграф 10 от Закона за железопътния транспорт, може да поиска от ръководителя на PKBWK включването си в списъка с членове ad hoc на този орган, като ръководителят му се произнася самостоятелно по искането, следва да се отбележи, че административна практика, която по естеството си може по всяко време да бъде изменена, не би могла да се счита за гарантираща в достатъчна степен независимостта, изисквана съгласно член 21, параграф 1 от Директива 2004/49.
97
На второ място, Комисията критикува факта, че с оглед на потребностите си, свързани с финансите и персонала, PKBWK се намира в положение на зависимост от министъра на транспорта.
98
Съгласно член 28d, параграфи 1 и 2 от Закона за железопътния транспорт министърът на транспорта осигурява в частта от държавния бюджет, с която се разпорежда, средства за финансиране на дейността на PKBWK и нейния персонал, обслужвана от съответния специализиран отдел от неговата администрация. Член 26 от Правилника на PKBWK предвижда също по-специално че кадровото обслужване на постоянните членове на PKBWK се осигурява от бюрото на главния секретар на министерството на транспорта, а финансовото ѝ обезпечаване се осигурява от финансовото бюро на това министерство.
99
Следва да се отбележи, първо, че изискването за организационна независимост, наложено на разследващия орган, не се простира дотам, че да изключва предоставянето на разположение на PKBWK на службите и служителите на министерство на транспорта. При все това е абсолютно необходимо да ѝ бъде гарантиран достъп до тези ресурси по силата на ясни правила, които не могат да бъдат изменяни самостоятелно от министъра на транспорта. Поради това разпоредбите на закона за железопътния транспорт, припомнени в предходната точка, не могат да осигурят подобен гарантиран достъп на PKBWK до тези ресурси.
100
Второ, следва да се отбележи, че по принцип изискваната организационна независимост на разследващия орган не налага той да разполага със самостоятелен бюджет. В този смисъл държавите членки могат да предвидят, че от гледна точка на бюджетната уредба посоченият орган е част от определено министерство, стига да му се гарантира самостоятелен достъп до финансовите ресурси, които трябва да му бъдат предоставени, за да изпълнява задачите си.
101
Същевременно, предвид обстоятелството, че в случая PKBWK не е юридическо лице и в устройствен план е част от министерство на транспорта, а министърът едновременно с това се явява и орган, контролиращ оператор на инфраструктура и железопътно предприятие, независимостта относно достъпа до финансови ресурси, които трябва да бъдат предоставени на PKBWK за успешното осъществяване на задачите ѝ, може да бъде гарантирана само ако ѝ се предостави собствена бюджетна линия.
102
Действително, макар член 28d от Закона за железопътния транспорт да задължава министъра на транспорта да осигури средствата за оперативни разходи на PKBWK, това изискване е формулирано твърде общо, за да може, когато този министър контролира оператора на железопътна инфраструктура и железопътното предприятие, да няма риск PKBWK да бъде възпрепятствана в независимото осъществяване на своите задачи. В това отношение следва да се отбележи, както Република Полша подчертава в писмената си дуплика, че частта, отредена за оперативни разходи на този орган в рамките на бюджетната позиция, обхващаща оперативните разходи на централните бюра и органи на държавната администрация, се определя от самия министър на транспорта.
103
От изложеното следва, че Република Полша не е взела всички необходими мерки да гарантира организационната независимост на PKBWK от оператора на инфраструктура и от железопътното предприятие, контролирани от министъра на транспорта.
– Независимост на PKBWK по отношение на нейните решения
104
Комисията по същество упреква Република Полша, че PKBWK единствено подготвяла проектите за решения, които представяла за одобрение на министъра на транспорта.
105
Съгласно член 28a, параграф 14 от Закона за железопътния транспорт при приемането на решения членовете на PKBWK не са обвързани с каквито и да било указания относно тяхното съдържание. Освен това по силата на член 22 от Правилника на PKBWK, единствено членовете подписват решенията, включващи докладите за произшествия, тежки произшествия и инциденти.
106
При все това член 28a, параграф 14 от Закона за железопътния транспорт трябва да се тълкува във връзка с член 28a, параграф 2 от него, който предвижда, че PKBWK осъществява дейността си от името на министъра на транспорта. Освен това, както бе подчертано в точка 90 от настоящото решение, Заповедта от 11 декември 2008 г. за утвърждаване на Правилник на PKBWK е издадена от министъра на транспорта и последният може да я изменя по всяко време.
107
При тези обстоятелства не може да се твърди със сигурност, че Законът за железопътния транспорт предоставя на PKBWK истинска самостоятелност при изготвянето на нейните доклади. Тази несигурност води до допълнителни проблеми поради това, че както бе установено в точки 78—103 от настоящото решение, PKBWK търпи последиците и от липсата на организационна независимост, която сама по себе си вече заплашва независимостта относно решенията на този орган поради свързания с нея риск от подчиняване на интересите на оператора на инфраструктура и на железопътното предприятие, контролирани от министъра на транспорта.
108
В допълнение, както Република Полша потвърди в заседанието, публикуването на всички решения на PKBWK в Официалния бюлетин на министерството подлежи на задължително одобрение от министъра на транспорта.
109
Както обаче отбелязва генералният адвокат в точка 89 от своето заключение, подобна публичност е една от основните цели на производството за разследване на железопътни произшествия и инциденти. Поради това не е съвместимо с изискваната от разследващия орган независимост по отношение на решенията спрямо оператора на железопътна инфраструктура и железопътното предприятие органът, който контролира тези две организации, да може да попречи на официалното публикуване на доклади, в които се установява евентуалната отговорност на същите организации във връзка със съответното железопътно произшествие или инцидент.
110
Следователно трябва да се приеме, че Република Полша не е гарантирала независимостта относно решенията на PKBWK спрямо оператора на инфраструктура и железопътното предприятие, контролирани от министъра на транспорта.
111
От изложеното следва, че като не е приела мерките, необходими за гарантиране на независимост относно организацията и решенията на разследващия орган от железопътното предприятие и оператора на железопътна инфраструктура, контролирани от министъра на транспорта, Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 21, параграф 1 от Директива 2004/49.
По съдебните разноски
112
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
113
След като Комисията е направила искане за присъждане на съдебните разноски срещу Република Полша и последната е загубила делото относно твърдяното нарушение на член 21, параграф 1 от Директива 2004/49, тази държава членка трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски във връзка с него.
114
Съгласно член 141, параграф 1 от същия правилник страна, която направи отказ от иск или оттегли иск или жалба, се осъжда да заплати съдебните разноски, ако това е било поискано от другата страна в писменото ѝ становище по отказа или оттеглянето. Съгласно параграф 2 от същия член, по искане обаче на страната, която направи отказ от иск или оттегли иск или жалба, съдебните разноски се понасят от другата страна, ако нейното поведение оправдава това.
115
Тъй като Република Полша, както следва от точка 2 от настоящото решение, е съобщила на Комисията за измененията в нейното законодателство едва след предявяването на настоящия иск, поради което институцията е могла да оттегли твърдението за нарушение на член 16, параграф 1 от Директива 2004/49 едва в хода на производството пред Съда, и като се има предвид, че Комисията е поискала Република Полша да бъде осъдена да заплати съдебните разноски във връзка с това твърдение за нарушение, тази държава членка следва да бъде осъдена да заплати споменатите съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
1)
Като не е приела мерките, необходими за гарантиране на независимост относно организацията и решенията на разследващия орган от железопътното предприятие и оператора на железопътна инфраструктура, контролирани от министъра на транспорта, Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 21, параграф 1 от Директива 2004/49/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно безопасността на железопътния транспорт в Общността и за изменение на Директива 95/18/ЕО на Съвета относно лицензирането на железопътните предприятия и Директива 2001/14/ЕО относно разпределяне на капацитета на железопътната инфраструктура и събиране на такси за ползване на железопътната инфраструктура и за сертифициране за безопасност (Директива относно безопасността на железопътния транспорт).
2)
Осъжда Република Полша да заплати съдебните разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: полски.