62014CJ0153_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C‑153/14,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Raad van State (Países Bajos), mediante resolución de 1 de abril de 2014, recibida en el Tribunal de Justicia el 3 de abril de 2014, en el procedimiento seguido entre
Minister van Buitenlandse Zaken
y
K
y
A,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por la Sra. R. Silva de Lapuerta (Ponente), Presidenta de Sala, y los Sres. J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev, J.L. da Cruz Vilaça y C. Lycourgos, Jueces;
Abogado General: Sra. J. Kokott;
Secretario: Sra. M. Ferreira, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 5 de febrero de 2015;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de K, por el Sr. G.J. Dijkman, advocaat;
– en nombre de A, por el Sr. W.P.R. Peeters, advocaat;
– en nombre del Gobierno neerlandés, por las Sras. M. Gijzen, M. Bulterman y B. Koopman y por el Sr. J. Langer, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno alemán, por los Sres. T. Henze y B. Beutler, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno austriaco, por el Sr. G. Eberhard, en calidad de agente;
– en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. M. Condou-Durande y por el Sr. G. Wils, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 19 de marzo de 2015;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1. La presente petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación del artículo 7, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar (DO L 251, p. 12).
2. Dicha petición se presentó en el contexto de dos litigios seguidos entre el Minister van Buitenlandse Zaken (Ministro de Asuntos Exteriores; en lo sucesivo, «Ministro»), por una parte, y K y A, respectivamente, por otra, en relación con la solicitud de visado de larga duración para los Países Bajos presentada por cada una de esas personas con el fin de lograr la reagrupación familiar con su cónyuge respectivo, dado que dichos cónyuges residen en ese Estado miembro.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3. De acuerdo con el artículo 1 de la Directiva 2003/86:
«El objetivo de la presente Directiva es fijar las condiciones en las cuales se ejerce el derecho a la reagrupación familiar de que disponen los nacionales de terceros países que residen legalmente en el territorio de los Estados miembros.»
4. El artículo 4, apartado 1, de la Directiva establece lo siguiente:
«Los Estados miembros autorizarán la entrada y la residencia, de conformidad con la presente Directiva y siempre que se cumplan las condiciones establecidas en el capítulo IV y en el artículo 16, de los siguientes miembros de la familia:
a) el cónyuge del reagrupante;
[...]»
5. El capítulo IV de la Directiva 2003/86 lleva el título «Condiciones para el ejercicio del derecho a la reagrupación familiar» y consta de los artículos 6 a 8. A tenor del artículo 6, apartado 1:
«Los Estados miembros podrán denegar una solicitud de entrada y de residencia de los miembros de la familia por razones de orden público, seguridad pública o salud pública.»
6. El artículo 7 de la Directiva 2003/86 es del tenor siguiente:
«1. Al presentarse la solicitud de reagrupación familiar, el Estado miembro de que se trate podrá requerir al solicitante que aporte la prueba de que el reagrupante dispone de:
a) una vivienda considerada normal para una familia de tamaño comparable en la misma región y que cumpla las normas generales de seguridad y salubridad vigentes en el Estado miembro de que se trate;
b) un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos normalmente asegurados para los propios nacionales en el Estado miembro de que se trate, para sí mismo y los miembros de su familia;
c) recursos fijos y regulares suficientes para su propia manutención y la de los miembros de su familia, sin recurrir al sistema de asistencia social del Estado miembro de que se trate. Los Estados miembros evaluarán dichos recursos en función de su naturaleza y de su regularidad y podrán tener en cuenta la cuantía de los salarios y las pensiones mínimos, así como el número de miembros de la familia.
2. Los Estados miembros podrán requerir que los nacionales de terceros países cumplan las medidas de integración de conformidad con la legislación nacional.
Con respecto al refugiado y a los miembros de su familia mencionados en el artículo 12, las medidas de integración mencionadas en el primer párrafo sólo podrán aplicarse una vez se haya concedido la reagrupación familiar a las personas de que se trate.»
7. El artículo 17 de la Directiva establece lo siguiente:
«Al denegar una solicitud, al retirar el permiso de residencia o denegar su renovación, así como al dictar una decisión de devolver al reagrupante o un miembro de su familia, los Estados miembros tendrán debidamente en cuenta la naturaleza y la solidez de los vínculos familiares de la persona y la duración de su residencia en el Estado miembro, así como la existencia de lazos familiares, culturales o sociales con su país de origen.»
Derecho neerlandés
8. La resolución de remisión indica que los artículos 4, apartado 1, y 7, apartado 2, de la Directiva fueron transpuestos en los artículos 14 y 16, apartado 1, inicio y letra h), de la Ley de Extranjería de 2000 (Vreemdelingenwet 2000; en lo sucesivo, «Vw 2000»), así como los artículos 3.71a, 3.98a y 3.98b del Decreto de Extranjería de 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000; en lo sucesivo, «Vb de 2000»).
9. Los criterios establecidos por el Secretario de Estado para el desarrollo de las citadas disposiciones figuran en el apartado B1/4.7.1.2 de la Circular de Extranjería de 2000 (Vreemdelingencirculaire 2000), en la versión aplicable a los asuntos principales («Vc de 2000»).
10. Es preciso tener asimismo en cuenta la Ley de Integración Cívica (Wet inburgering; en lo sucesivo, «Wi»), el Reglamento de Extranjería de 2000 (Voorschrift Vreemdelingen 2000; en lo sucesivo, «Reglamento de 2000») y la Instrucción Pública de Trabajo nº 2011/7 del Servicio de Inmigración y Adquisición de la Nacionalidad (en lo sucesivo, «Instrucción de Trabajo»).
Vw de 2000
11. El artículo 1, apartado h), de la Vw de 2000 es del tenor siguiente:
«A los efectos de la presente Ley y de las disposiciones adoptadas con arreglo a ella, se entenderá por:
[…]
h) visado de larga duración: el visado para una estancia superior a tres meses que sea solicitado personalmente por un extranjero en una representación diplomática o consular [del Reino de] los Países Bajos en el país de origen o país de residencia de larga duración o, en su defecto, en el país más próximo en el que exista representación […] expedido por dicha representación en virtud de una autorización previa concedida por el Ministro de Asuntos Exteriores […]»
12. A tenor del artículo 8 de la Vw de 2000:
«Los extranjeros residirán legalmente en los Países Bajos:
a) si cuentan con el permiso de residencia de duración limitada al que se refiere el artículo 14;
b) si cuentan con el permiso de residencia de duración ilimitada al que se refiere el artículo 20;
c) si cuentan con el permiso de residencia de duración limitada al que se refiere el artículo 28;
d) si cuentan con el permiso de residencia de duración ilimitada al que se refiere el artículo 33;
[...]»
13. En virtud del artículo 14, apartado 1, letra a), de la Vw de 2000, el Ministro podrá estimar, denegar o no tomar en consideración las solicitudes de permiso de residencia de duración limitada.
14. En virtud del artículo 16, apartado 1, letra h), de la Vw de 2000, podrá denegarse la solicitud del permiso de residencia de duración limitada al que se refiere el artículo 14 de la misma Ley si, tras la obtención de la residencia legal en los Países Bajos, el nacional de un tercer país que no pertenezca a una de las categorías mencionadas en el artículo 17, apartado 1, de la Ley estuviera sujeto a la obligación de integración cívica a tenor de los artículos 3 y 5 de la Wi y no tuviera conocimientos básicos de la lengua y de la sociedad neerlandesas.
15. En el artículo 17, apartado 1, de la Vw de 2000 se establece una serie de categorías de nacionales de terceros países cuyas solicitudes del permiso de residencia de duración limitada al que se refiere el artículo 14 de la misma Ley no podrán ser desestimadas por la falta de un visado de larga duración.
Wi
16. A tenor del artículo 3, apartado 1, letra a), de la Wi:
«Estarán sujetos a la obligación de integración cívica los extranjeros con residencia legal, a los efectos del artículo 8, letras a) a e), o l), de la Vw de 2000, y que:
a) residan en los Países Bajos con una finalidad distinta de la temporal […]»
17. En el artículo 5 de la Wi se establece una serie de categorías de nacionales de terceros países que no estarán sujetos a la obligación de integración cívica.
Vb de 2000
18. El artículo 3.71, apartado 1, del Vb de 2000 es del tenor siguiente:
«Se denegarán las solicitudes del permiso de residencia de duración limitada al que se refiere el artículo 14 de la [Vw de 2000] si el extranjero carece de un visado válido de larga duración […]»
19. A tenor del artículo 3.71a del Vb de 2000:
«1. Se entenderá que los extranjeros tienen conocimientos básicos de la lengua neerlandesa y la sociedad neerlandesa, a los efectos del artículo 16, apartado 1, letra h), de la [Vw de 2000], si en el año inmediatamente anterior a la solicitud de visado de larga duración han superado el examen básico de integración cívica al que se refiere el artículo 3.98a.
2. La denegación de las solicitudes del permiso de residencia de duración limitada al que se refiere el artículo 14 de la [Vw de 2000] no podrá basarse en el artículo 16, apartado 1, letra h), de [dicha Ley] si los extranjeros:
[…]
c. han acreditado suficientemente ante el Minister voor Wonen, Wijken en Integratie [en lo sucesivo, “Ministro de la Vivienda, de los Barrios y de la Integración”] que, como consecuencia de un impedimento físico o psíquico, están incapacitados con carácter permanente para realizar el examen básico de integración cívica mencionado en el artículo 3.98a;
d. no han superado el examen básico de integración cívica mencionado en el artículo 3.98a, pero la denegación de la solicitud fuera a producir, según el Ministro de la Vivienda, de los Barrios y de la Integración, una injusticia grave.
[...]»
20. El artículo 3.98a del Vb de 2000 es del tenor siguiente:
«1. El Ministro de la Vivienda, de los Barrios y de la Integración aprobará el modelo de examen básico de integración cívica dirigido a evaluar los conocimientos de la lengua y de la sociedad neerlandesas al que se refiere el artículo 16, apartado 1, letra h), de la [Vw de 2000], que se realizará por medio de un sistema automatizado.
2. El examen básico de integración cívica comprenderá el examen de las competencias de los extranjeros en comprensión escrita y [comprensión] oral, así como en expresión oral en lengua neerlandesa.
3. El Ministro de la Vivienda, de los Barrios y de la Integración aprobará un programa de examen de competencias en comprensión escrita y [comprensión] oral, así como en expresión oral. Dicho programa de examen está dirigido a garantizar que los extranjeros que hayan superado con éxito el examen posean las competencias siguientes en lengua neerlandesa, en el nivel A1 del Marco Europeo de Referencia para las Lenguas Extranjeras Modernas:
a) Comprensión escrita.
b) Comprensión oral.
c) Expresión oral.
4. La normalización de las competencias en materia de comprensión escrita y [comprensión] oral y en materia de expresión oral del examen básico de integración cívica se adaptará a uno de los niveles del Marco Europeo de Referencia para las Lenguas Extranjeras Modernas.
5. El examen básico de integración cívica comprenderá además un examen de conocimiento de la sociedad neerlandesa.
6. El Ministro de la Vivienda, de los Barrios y de la Integración aprobará un programa de examen relativo a los conocimientos sobre la sociedad neerlandesa exigidos. Dicho programa de examen garantizará que los extranjeros que hayan superado el examen básico de integración posean conocimientos prácticos y elementales de:
a) el [Reino de] los Países Bajos, incluidas su topografía, historia y organización política;
b) vivienda, enseñanza, trabajo, sanidad pública e integración cívica en los Países Bajos;
c) derechos y obligaciones de los interesados tras su llegada a los Países Bajos;
d) Derechos y obligaciones de las demás personas en los Países Bajos.
e) reglas de urbanidad usuales en los Países Bajos.
7. El examen básico de integración cívica se realizará en lengua neerlandesa y a un nivel que no será superior al nivel mencionado en el apartado 3.
8. Los programas de examen a que se refieren los apartados 3 y 6 anteriores serán puestos a disposición del público, de conformidad con las normas que establezca el Ministro de la Vivienda, de los Barrios y de la Integración, previo pago de un importe que será determinado por dicho Ministro.»
21. El artículo 3.98b del Vb de 2000 es del tenor siguiente:
«1. No se admitirá al examen básico de integración a los extranjeros que:
a. No hayan satisfecho las tasas correspondientes, de conformidad con las normas que fije el Ministro de la Vivienda, de los Barrios y de la Integración
[…]
2. Las tasas mencionadas en el apartado 1, letra a), ascenderán a 350 euros [...]»
Reglamento de 2000
22. De acuerdo con el artículo 3.11 del Reglamento de 2000:
«1. Los programas de examen a que se refiere el artículo 3.98a, apartados 3 y 6, [del Vb de 2000], recogidos en el paquete de estudio personal Naar Nederland, estarán disponibles en todas las librerías autorizadas y en librerías electrónicas.
2. El precio recomendado del paquete de estudio personal ascenderá a 110 euros.»
Vc de 2000
23. De conformidad con el apartado B1/4.7.1.2 de la Vc de 2000, en virtud del artículo 3.71a, apartado 2, letra d), del Vb de 2000, las solicitudes de permiso de residencia de duración limitada no serán denegadas, cuando los nacionales de terceros países no hayan superado el examen básico de integración cívica, si la desestimación de la solicitud fuera a dar lugar a una situación de injusticia grave. Se da tal situación cuando una combinación de circunstancias individuales muy específicas hace que los nacionales de terceros países estén incapacitados con carácter permanente para superar el examen básico de integración cívica. Según la Vc de 2000, el mero hecho de que se haya realizado el examen una o varias veces no implica que pueda invocarse la cláusula de rigor excesivo que se establece en el artículo 3.71a, apartado 2, letra d), del Vb de 2000.
Instrucción de Trabajo
24. Según el tribunal remitente, en la Instrucción de Trabajo se señala que estarán sujetos a la obligación de integración cívica los nacionales de terceros países que deban contar con un visado de larga duración ya antes de su llegada a los Países Bajos, que a los efectos de la Wi vayan a los Países Bajos con el objetivo de residir de forma no temporal en dicho Estado y que no estén exentos de la obligación de integración cívica en virtud de los artículos 3 y 5 de la Wi.
25. El examen básico de integración cívica al que se refiere el artículo 3.98a del Vb de 2000 se compone de una prueba de lengua neerlandesa hablada, una prueba de conocimiento de la sociedad neerlandesa y una prueba de comprensión de lectura. El examen tiene lugar en una embajada o en un consulado general situados en el país de origen o de residencia de larga duración del miembro de la familia del reagrupante, y se realiza mediante un teléfono con conexión directa a un ordenador con voz.
26. La prueba de lengua neerlandesa hablada se compone de las siguientes partes: repetir frases, responder a preguntas breves, dar opiniones contrapuestas y exponer dos veces un relato breve. El nivel de los conocimientos lingüísticos exigidos es el nivel A1 del Marco Europeo de Referencia para Lenguas. La parte del examen relativa a conocimientos de la sociedad neerlandesa se compone de preguntas que versan sobre la película A los Países Bajos, que el miembro de la familia debe ver en su domicilio. Las preguntas que pueden formularse se refieren, entre otras cosas, a si los hombres y las mujeres tienen los mismos derechos, dónde tiene su sede el Gobierno neerlandés, si en el Reino de los Países Bajos existe separación entre Iglesia y Estado, qué país ocupó el Reino de los Países Bajos durante la Segunda Guerra Mundial, si es obligatorio contratar un seguro de enfermedad y hasta qué edad es obligatoria la escolarización de los menores. Todas las preguntas y respuestas pueden estudiarse en casa con la ayuda de un paquete de estudio personal. Este paquete está disponible en dieciocho idiomas y comprende, en particular, varios DVD, un libro de fotografías, un libro de trabajo, discos compactos de audio, un manual de estudio personal y ejercicios. Desde marzo de 2011, el paquete también comprende un módulo de alfabetización para preparar la prueba de comprensión de lectura. Esta prueba evalúa si el miembro de la familia sabe leer en neerlandés en el nivel A1 del Marco Europeo de Referencia para Lenguas.
27. En cuanto a la cláusula de rigor excesivo establecida en el artículo 3.71a, apartado 2, letra d), del Vb de 2000, según el tribunal remitente, la Instrucción de Trabajo establece que procede aplicarla cuando una combinación de circunstancias individuales muy específicas hace que los nacionales de terceros países estén incapacitados con carácter permanente para superar el examen básico de integración cívica. Para ello, el extranjero debe demostrar que ha realizado los esfuerzos que pueden razonablemente exigírsele. Estos esfuerzos puede desprenderse, entre otras cosas, del hecho de haber realizado una o varias veces el examen de integración cívica de forma que, por ejemplo, se haya superado la prueba de lengua neerlandesa hablada y la prueba de conocimiento de la sociedad neerlandesa pero no la prueba de comprensión de lectura. En la Instrucción de Trabajo se señala que la mera circunstancia de que el candidato no disponga de medios económicos o técnicos suficientes para prepararse para el examen y realizar el mismo, o bien tenga problemas de desplazamiento o sufra otros impedimentos de tal naturaleza, no basta por sí sola para invocar la cláusula de rigor excesivo. Además, el mero hecho de que el material del curso no se halle disponible en una lengua que domine el candidato, de que éste no disponga de la ayuda necesaria en la preparación del examen o de que sea analfabeto tampoco basta para poder invocar la cláusula.
Litigios principales y cuestiones prejudiciales
Asunto K
28. K es una nacional azerbaiyana que solicitó el 22 de febrero de 2011, en la embajada del Reino de los Países Bajos en Ankara (Turquía), un visado de larga duración, por reagrupación familiar, para residir en los Países Bajos con su cónyuge, que ya era residente de dicho Estado miembro. Al efecto, presentó un certificado médico, alegando que, por los problemas de salud justificados mediante dicho certificado, no estaba en condiciones de presentarse fuera del territorio del Reino de los Países Bajos al examen de integración cívica.
29. Mediante resolución de 30 de mayo de 2011, el Ministro denegó la solicitud de visado de larga duración de K.
30. Mediante resolución de 28 de febrero de 2012, el Ministro desestimó por infundado el recurso interpuesto por K contra la resolución de 30 de mayo de 2011, manteniendo que los problemas de salud de K no la exoneraban de la obligación de superar el examen de integración cívica. Además, en opinión del Ministro, la obligación de que K supere el examen de integración cívica antes que le sea concedida la autorización de entrada y residencia no es contraria a la Directiva 2003/86.
31. Mediante sentencia de 23 de noviembre de 2012, el Rechtbank ’s-Gravenhage (tribunal de La Haya) declaró fundado el recurso interpuesto por K contra la resolución de 28 de febrero de 2012 del Ministro y, por consiguiente, la anuló y ordenó al Ministro que concediera a K un visado de larga duración.
32. Contra la sentencia de 23 de noviembre de 2012 del Rechtbank ’s-Gravenhage, el Ministro interpuso recurso de apelación ante el tribunal remitente.
Asunto A
33. A es una nacional nigeriana que solicitó el 18 de junio de 2008, en la representación del Reino de los Países Bajos en Abuya (Nigeria), un visado de larga duración, por reagrupación familiar, para residir en los Países Bajos con su cónyuge, que ya era residente de dicho Estado miembro. Al efecto, presentó documentos médicos que acreditaban que tiene problemas psíquicos que requieren medicación.
34. Mediante resolución de 18 de agosto de 2009, el Ministro denegó la solicitud de visado de larga duración de A.
35. Mediante resolución de 30 de julio de 2012, el Ministro desestimó por infundado el recurso interpuesto por A contra la resolución de 18 de agosto de 2009, manteniendo que los problemas psíquicos de la solicitante no la exoneraban del requisito de la integración cívica y que tampoco podía acogerse a la cláusula de rigor excesivo que se establece en el artículo 3.71a, apartado 2, letra d), del Vb de 2000, al entender que no había aportado prueba de haber realizado esfuerzos razonables para superar el examen de integración cívica. En opinión del Ministro, es inadmisible el argumento de que A no está en condiciones de desplazarse a la embajada del Reino de los Países Bajos por sus problemas psíquicos, puesto que tal circunstancia no ha sido probada en absoluto. Por otra parte, el Ministro estima que el requisito de la integración cívica no es contrario a la Directiva 2003/86.
36. La resolución de remisión indica que también los tres hijos de A solicitaron visado de larga duración para residir en los Países Bajos con su padre y que, a diferencia de la decisión que recayó respecto de A, mediante la propia resolución de 30 de julio de 2012, el Ministro estimó, como fundado, el recurso interpuesto por dichos hijos contra la denegación de sus visados de larga duración respectivos.
37. Mediante sentencia de 12 de diciembre de 2012, el Rechtbank ’s-Gravenhage declaró fundado el recurso interpuesto por A contra la resolución de 30 de julio de 2012 del Ministro y, por consiguiente, la anuló y ordenó al Ministro que concediera a A un visado de larga duración.
38. Contra la sentencia de 12 de diciembre de 2012 del Rechtbank ’s-Gravenhage, el Ministro interpuso recurso de apelación ante el tribunal remitente.
Consideraciones que afectan a ambos asuntos
39. Es pacífico que tanto los reagrupantes como K y A son nacionales de terceros países, que los reagrupantes son los cónyuges de K y A y que dichos reagrupantes se encuentran, a efectos del artículo 8, letras a) o b), de la Vw de 2000, en situación de residencia legal. También es pacífico que K y A no pertenecen a ninguna de las categorías mencionadas en la legislación neerlandesa sobre personas cuyas solicitudes del permiso de residencia de duración limitada al que se refiere el artículo 14 de la Vw de 2000 no podrán ser desestimadas por la falta de un visado de larga duración, y es pacífico que están sujetas a la obligación de integración cívica a los efectos del artículo 16, apartado 1, letra h), de la Vw de 2000.
40. En los dos asuntos principales, el Rechtbank ’s-Gravenhage declaró que es contrario al artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2003/86 exigir a un nacional de un tercer país que, en el contexto de la reagrupación familiar, presenta fuera de la Unión Europea una solicitud de visado de larga duración el cumplimiento del requisito de la integración cívica antes de permitir su entrada en los Países Bajos. A este respecto, el Rechtbank ’s-Gravenhage consideró decisivo que, en el procedimiento en el que se dictó el auto Mohammad Imran (C‑155/11 PPU, EU:C:2011:387), en las observaciones escritas presentadas por la Comisión Europea y que han sido aportadas a los autos por K ante el propio Rechtbank ’s-Gravenhage, dicha institución sostuviera la tesis de que el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2003/86 no permite que al cónyuge de un nacional de un tercer país que reside legalmente en un Estado miembro se le denieguen la entrada y la residencia al mismo exclusivamente por no haber superado fuera de la Unión Europea el examen de integración cívica prescrito por la legislación de dicho Estado miembro.
41. Ahora bien, en los recursos de apelación que interpuso contra las sentencias del Rechtbank ’s-Gravenhage, el Ministro alega que del Libro Verde sobre el derecho a la reunificación familiar de los nacionales de terceros países que residen en la Unión Europea (Directiva 2003/86/CE) [COM(2011) 375 final] (en lo sucesivo, «Libro Verde»), que es posterior a las observaciones escritas de la Comisión mencionadas en el apartado anterior, se desprende que esta institución no considera sin más contraria al artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2003/86 la obligación de que los cónyuges de los reagrupantes superen un examen de integración cívica antes de que se les conceda la autorización de entrada al territorio del Estado miembro de que se trate y de residencia en el mismo.
42. A este respecto, el tribunal remitente señala que, efectivamente, en el apartado II, 2.1, del Libro Verde, y con el título «Medidas de integración», la Comisión indica que la admisibilidad de las medidas de integración depende de que respondan al objetivo de facilitar la integración y de que respeten los principios de proporcionalidad y de subsidiariedad.
43. Habida cuenta de que ni la Directiva 2003/86 ni el criterio de proporcionalidad que describe el Libro Verde indican cuál es el margen de apreciación con el que cuentan los Estados miembros a la hora de establecer las medidas de integración previstas en el artículo 7, apartado 2, de la Directiva, y dado que el Tribunal de Justicia no se ha pronunciado hasta la fecha sobre el concepto de «medidas de integración» a efectos de la referida disposición, de tal manera que no ha sido aclarado el alcance del mismo, el Raad van State (Consejo de Estado) acordó suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) a) ¿Puede interpretarse la expresión “medidas de integración” que figura en el artículo 7, apartado 2, de la [Directiva 2003/86] en el sentido de que las autoridades competentes de los Estados miembros pueden exigir que el miembro de la familia de un reagrupante acredite poseer conocimientos de la lengua oficial de ese Estado miembro de un nivel que corresponda al nivel A1 del Marco Europeo de Referencia para las Lenguas, y conocimientos básicos de la sociedad de dicho Estado miembro, como requisito para autorizar la entrada y la residencia de ese miembro de la familia?
b) ¿Es relevante para responder a esta cuestión, también en el marco del examen de proporcionalidad descrito en el [Libro Verde], el hecho de que la legislación nacional que establece el requisito mencionado en la [primera cuestión, letra a)], disponga que, salvo en el caso de que el miembro de la familia haya acreditado que, como consecuencia de un impedimento psíquico o físico, está incapacitado con carácter permanente para realizar el examen de integración cívica, únicamente escaparán a la desestimación de la solicitud de autorización de entrada y residencia los supuestos en los que se dé una combinación de circunstancias individuales muy específicas que permitan suponer que el miembro de la familia está incapacitado con carácter permanente para cumplir las medidas de integración?
2) Habida cuenta del criterio de proporcionalidad descrito en el Libro Verde, ¿se oponen el objetivo de la [Directiva 2003/86] y en particular el artículo 7, apartado 2, de ésta a que las tasas del examen mediante el cual se comprueba si el miembro de la familia cumple las medidas de integración antes [mencionadas] asciendan a 350 euros por cada vez que se realice el examen, y a que el coste único del paquete para la preparación del examen ascienda a 110 euros?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
44. Mediante sus cuestiones prejudiciales, que es preciso analizar conjuntamente, el tribunal remitente pregunta en lo esencial si el artículo 7, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2003/86 debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros puedan requerir, como requisito para autorizar la entrada y la residencia de nacionales de terceros países con el fin de lograr su reagrupación familiar, que esos nacionales superen un examen de integración cívica que, como el controvertido en los asuntos principales, incluya la evaluación de conocimientos elementales tanto de la lengua como de la sociedad del Estado miembro de que se trate y comporte el pago de distintas tasas.
45. En virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2003/86, con el fin de que se logre la reagrupación familiar, los Estados miembros autorizarán la entrada y la residencia al cónyuge del reagrupante, siempre y cuando se cumplan las condiciones establecidas en el capítulo IV de la propia Directiva, titulado «Condiciones para el ejercicio del derecho a la reagrupación familiar».
46. El Tribunal de Justicia tiene reconocido que dicha disposición impone a los Estados miembros obligaciones positivas precisas, que se corresponden con derechos subjetivos claramente definidos, puesto que, en los supuestos determinados por la Directiva, los obliga a autorizar la reagrupación familiar de algunos miembros de la familia del reagrupante, sin que puedan ejercer su facultad discrecional (sentencia Chakroun, C‑578/08, EU:C:2010:117, apartado 41).
47. De entre las condiciones establecidas en el capítulo IV de la Directiva 2003/86, la de su artículo 7, apartado 2, párrafo primero prevé que los Estados miembros podrán requerir que los nacionales de terceros países cumplan las medidas de integración de conformidad con la legislación nacional.
48. Por otra parte, el artículo 7, apartado 2, párrafo segundo, de la Directi va 2003/86 establece que, con respecto al refugiado y a los miembros de su familia, las medidas de integración mencionadas en el párrafo primero del mismo apartado sólo podrán aplicarse una vez se haya concedido la reagrupación familiar a las personas de que se trate.
49. Por consiguiente, no tratándose de reagrupaciones familiares de refugiados y miembros de la familia de refugiados, el artículo 7, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2003/86 permite que los Estados miembros supediten al cumplimiento de determinadas medidas previas de integración por parte de los miembros de la familia del reagrupante la concesión a éstos de la autorización de entrada en el territorio de esos Estados miembros.
50. No obstante, dado que la autorización de reagrupación familiar es la regla general, el artículo 7, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2003/86 debe interpretarse de manera estricta. Por otro lado, el margen de apreciación reconocido a los Estados miembros no puede utilizarse de manera que menoscabe el objetivo de dicha Directiva, que es favorecer la reagrupación familiar, ni su efecto útil (véase en ese sentido la sentencia Chakroun, C‑578/08, EU:C:2010:117, apartado 43).
51. A este respecto, conforme al principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, los medios puestos en práctica por la normativa nacional que transpone el artículo 7, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2003/86 deben ser aptos para lograr los objetivos previstos por esa normativa y no deben exceder de lo necesario para alcanzarlos (véase por analogía la sentencia Comisión/Países Bajos, C‑508/10, EU:C:2012:243, apartado 75).
52. Así pues, dado que en el artículo 7, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2003/86 únicamente se contemplan medidas «de integración», es obligado reconocer que las medidas que los Estados miembros exijan basándose en esta disposición sólo se considerarán legítimas si pueden facilitar la integración de los miembros de la familia del reagrupante.
53. En este contexto, no puede negarse que la adquisición de conocimientos tanto de la lengua como de la sociedad del Estado miembro de acogida facilita en gran medida la comunicación entre los nacionales de terceros países y los del propio Estado miembro, favoreciendo además la interacción y el desarrollo de relaciones sociales entre unos y otros. Tampoco puede negarse que la adquisición de conocimientos de la lengua del Estado miembro de acogida facilita el acceso de los nacionales de terceros países al mercado de trabajo y a la formación profesional [véase, por lo que respecta a la interpretación de la Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración (DO 2004, L 16, p. 44), la sentencia P y S (C‑579/13, EU:C:2015:369, apartado 47)].
54. En esta perspectiva, la obligación de superar un examen de integración cívica de nivel elemental permite garantizar que los nacionales de terceros países adquieran conocimientos que resultan indiscutiblemente útiles para establecer vínculos con el Estado miembro de acogida.
55. Además, habida cuenta de que los conocimientos exigidos para superar el examen de integración cívica controvertido en los asuntos principales son de nivel elemental, procede considerar que, en principio, tal obligación no menoscaba por sí sola el objetivo de la reagrupación familiar, que es el perseguido por la Directiva 2003/86.
56. No obstante, el criterio de proporcionalidad requiere, en cualquiera de los casos, que los requisitos de la aplicación de dicha obligación no excedan de lo necesario para alcanzar el objetivo mencionado. Tal exceso se produciría, en particular, si la aplicación de esa obligación impidiera automáticamente la reagrupación familiar de los miembros de la familia del reagrupante cuando, pese a no haber superado el examen de integración, sí hubieran presentado prueba de su voluntad de superarlo y de los esfuerzos que han realizado para lograrlo.
57. Y es que el fin de las medidas de integración mencionadas en el artículo 7, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2003/86 no puede ser el de seleccionar a las personas que puedan ejercitar su derecho a la reagrupación familiar, sino facilitar la integración de las mismas en los Estados miembros.
58. Además, deben tenerse en cuenta circunstancias individuales muy específicas, como pueden ser la edad, el nivel educativo, la situación económica o la salud de los miembros concretos de la familia del reagrupante, al efecto de exonerarlos de la obligación de superar un examen como el controvertido en los asuntos principales cuando, a causa de esas circunstancias, resulte que están incapacitados para realizarlo o para superarlo.
59. De no ser así, y concurriendo tales circunstancias, una obligación de esas características podría suponer un obstáculo difícilmente superable para la efectividad del derecho a la reagrupación familiar que se reconoce en la Directiva 2003/86.
60. Apoya esta interpretación el artículo 17 de la Directiva, que obliga a individualizar el examen de las solicitudes de reagrupación.
61. Pues bien, en el caso de autos, la resolución de remisión indica que, salvo cuando el miembro de la familia del que se trate acredite que, como consecuencia de un impedimento psíquico o físico, está incapacitado con carácter permanente para realizar el examen de integración cívica controvertido en los asuntos principales, únicamente escaparán a la desestimación de la solicitud de autorización de entrada y residencia los supuestos en los que se aplique la cláusula de rigor excesivo que se establece en el artículo 3.71a, apartado 2, letra d), del Vb de 2000.
62. La resolución de remisión también indica que únicamente procede aplicar dicha cláusula cuando una combinación de circunstancias individuales muy específicas haga que el miembro de la familia del que se trate esté incapacitado con carácter permanente para superar el examen.
63. Así pues, resulta que la cláusula de rigor excesivo que se establece en el artículo 3.71a, apartado 2, letra d), del Vb de 2000 no permite basarse en las circunstancias específicas de la situación de determinados miembros de las familias de los reagrupantes para exonerarlos de la obligación de superar el examen de integración cívica en todos aquellos supuestos en que mantener dicha obligación haría que la reagrupación familiar fuera imposible o excesivamente difícil.
64. Por último, por lo que se refiere en concreto a las tasas del examen de integración cívica controvertido en los asuntos principales, es necesario precisar que, si bien es admisible que los Estados miembros requieran que los nacionales de terceros países satisfagan las tasas correspondientes a las medidas de integración adoptadas en virtud del artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2003/86 y que esos Estados miembros fijen el importe de tales tasas, no lo es menos que, de conformidad con el principio de proporcionalidad, el nivel que se fije no puede tener por objeto ni como efecto que el ejercicio del derecho a la reagrupación familiar resulte imposible o excesivamente difícil, pues, de lo contrario, se estaría menoscabando el objetivo perseguido por la Directiva 2003/86 y privando a ésta de su efecto útil.
65. Así sucedería, en particular, si el importe de las tasas exigibles para realizar el examen de integración cívica controvertido en los asuntos principales fuera excesivo a causa de su considerable incidencia económica en los nacionales de terceros países (véase por analogía la sentencia Comisión/Países Bajos, C‑508/10, EU:C:2012:243, apartado 74).
66. Es preciso señalar a este respecto que, tal como indica la resolución de remisión, en virtud de la normativa nacional controvertida en los asuntos principales, los miembros de la familia del reagrupante de los que se trate cargan tanto con las tasas de la matrícula para realizar el examen de integración cívica controvertido en los asuntos principales como con los gastos relativos a la preparación del mismo.
67. Es preciso señalar asimismo que el coste del paquete para la preparación del examen asciende a 110 euros y se pagará una sola vez, y que el importe de las tasas de la matrícula que los miembros de la familia del reagrupante de los que se trate deben pagar cada vez que realicen el examen ascienden a 350 euros.
68. La resolución de remisión también indica que el miembro de la familia del reagrupante de que se trate que no haya satisfecho las tasas de matrícula no será admitido al examen de integración cívica controvertido en los asuntos principales.
69. Así las cosas, y tal como señaló la Abogado General en el punto 53 de sus conclusiones, es obligado reconocer que en circunstancias como las de los asuntos principales el importe de las tasas del examen de integración cívica controvertido en los asuntos principales puede hacer que la reagrupación familiar resulte imposible o excesivamente difícil.
70. Con más motivo es así si se tiene en cuenta que las tasas de matrícula deben abonarse cada vez que vuelva a realizar el examen cada uno de los miembros de la familia del reagrupante que desee ir a vivir con éste en el Estado miembro de acogida, y que a dichas tasas se añaden los gastos que los miembros de la familia del reagrupante de los que se trate tienen que efectuar para desplazarse a la sede de la representación neerlandesa más próxima para realizar dicho examen.
71. Habida cuenta de todo lo anterior, es preciso contestar a las cuestiones prejudiciales planteadas que el artículo 7, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2003/86 debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros pueden requerir, como requisito para autorizar la entrada y la residencia de nacionales de terceros países con el fin de lograr su reagrupación familiar, que esos nacionales superen un examen de integración cívica que, como el controvertido en los asuntos principales, incluya la evaluación de conocimientos elementales tanto de la lengua como de la sociedad del Estado miembro de que se trate y comporte el pago de distintas tasas, si es que los requisitos de la aplicación de dicha obligación no hacen que el ejercicio del derecho a la reagrupación familiar resulte imposible o excesivamente difícil. En circunstancias como las de los asuntos principales, al no permitir que se tengan en cuenta circunstancias específicas que objetivamente obstan a que los interesados puedan superar dicho examen y al fijar el importe de las tasas del mismo a un nivel demasiado elevado, los requisitos de aplicación mencionados hacen que el ejercicio del derecho a la reagrupación familiar resulte imposible o excesivamente difícil.
Costas
72. Dado que el procedimiento tiene, para las partes de los litigios principales, el carácter de incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes de los litigios principales, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:
El artículo 7, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar, debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros pueden requerir, como requisito para autorizar la entrada y la residencia de nacionales de terceros países con el fin de lograr su reagrupación familiar, que esos nacionales superen un examen de integración cívica que, como el controvertido en los asuntos principales, incluya la evaluación de conocimientos elementales tanto de la lengua como de la sociedad del Estado miembro de que se trate y comporte el pago de distintas tasas, si es que los requisitos de la aplicación de dicha obligación no hacen que el ejercicio del derecho a la reagrupación familiar resulte imposible o excesivamente difícil. En circunstancias como las de los asuntos principales, al no permitir que se tengan en cuenta circunstancias específicas que objetivamente obstan a que los interesados puedan superar dicho examen y al fijar el importe de las tasas del mismo a un nivel demasiado elevado, los requisitos de aplicación mencionados hacen que el ejercicio del derecho a la reagrupación familiar resulte imposible o excesivamente difícil.