62008CJ0456
DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
den 28 januari 2010 (
*1
)
”Fördragsbrott — Direktiv 93/37/EEG — Offentlig upphandling av byggentreprenader — Underrättelse till anbudssökande och anbudsgivare om beslut som rör tilldelning av kontrakt — Direktiv 89/665/EEG — Förfaranden för prövning av offentlig upphandling — Tidsfrist för att framställa begäran om prövning — Den tidpunkt då tidsfristen för att framställa begäran om prövning börjar löpa”
I mål C-456/08,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 20 oktober 2008,
Europeiska kommissionen, företrädd av G. Zavvos, M. Konstantinidis och E. White, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Irland, företrädd av D. O’Hagan, i egenskap av ombud, biträdd av A. Collins, SC, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av ordföranden på andra avdelningen J.N. Cunha Rodrigues, tillförordnad ordförande på tredje avdelningen (referent), samt domarna P. Lindh, A. Rosas, U. Lõhmus och A. Ó Caoimh,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: handläggaren R. Şereş,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 24 september 2009,
och efter att den 29 oktober 2009 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen ska fastställa att Irland – på grund av sina nationella bestämmelser om tidsfrister avseende anbudsgivares rätt till domstolsprövning i förfaranden om offentlig upphandling och den omständigheten att sökanden inte underrättades om beslutet om tilldelning av kontrakt i det berörda upphandlingsförfarandet – har åsidosatt sina skyldigheter, vad avser de tillämpliga fristerna, enligt artikel 1.1 i rådets direktiv 89/665/EEG av den 21 december 1989 om samordning av lagar och andra författningar för prövning av offentlig upphandling av varor och bygg- och anläggningsarbeten (EGT L 395, s. 33; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 48), i dess lydelse enligt rådets direktiv 92/50/EEG av den (EGT L 209, s. 1; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 189) (nedan kallat direktiv 89/665), såsom denna bestämmelse har tolkats av domstolen, och, vad avser bristande underrättelse, enligt artikel 1.1 i direktiv 89/665, såsom denna bestämmelse har tolkats av domstolen, samt artikel 8.2 i rådets direktiv 93/37/EEG av den om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader (EGT L 199, s. 54), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 97/52/EG av den (EGT L 328, s. 1) (nedan kallat direktiv 93/37).
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
2
I artikel 1.1 i direktiv 89/665 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att garantera att en upphandlande myndighets beslut vid upphandlingsförfaranden, som omfattas av [rådets] direktiv 71/305/EEG [av den 26 juli 1971 om samordning av förfarandena vid tilldelning av offentliga upphandlingskontrakt för bygg- och anläggningsarbeten (EGT L 185, s. 5)], [rådets] direktiv 77/62/EEG [av den om samordning av förfarandet vid offentlig upphandling av varor (EGT L 13, 1977, s. 1)] och 92/50/EEG, kan prövas effektivt och, i synnerhet, skyndsamt på de villkor som fastställs i följande artiklar, särskilt artikel 2.7, om det hävdas att sådana beslut har inneburit överträdelse av gemenskapsrätten för offentlig upphandling eller av nationella regler om införande av sådan.”
3
Artikel 2.1 i direktiv 89/665 har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall se till att införda bestämmelser om prövning enligt artikel 1 innefattar behörighet att
a)
så tidigt som möjligt vidta interimistiska åtgärder för att rätta påstådda överträdelser eller förhindra ytterligare skada för berörda intressen, inklusive åtgärder för att uppskjuta eller garantera uppskjutandet av upphandlingsförfarandet liksom att förhindra verkställighet av den upphandlande myndighetens beslut,
b)
antingen [undanröja] eller [låta undanröja] olagliga beslut, vilket innefattar undanröjandet av diskriminerande tekniska, ekonomiska eller finansiella specifikationer i anbuds- eller kontraktshandlingarna eller i varje annat dokument som har samband med upphandlingen,
c)
ge ersättning åt en person, som skadats av överträdelse.”
4
I artikel 8.2 i direktiv 93/37 föreskrivs följande:
”De upphandlande myndigheterna skall så snart som möjligt underrätta de anbudssökande och anbudsgivarna om de beslut som fattas rörande tilldelningen av kontrakt, inklusive skälen till att de har beslutat att avstå från en upphandling för vilken anbud begärts eller att upprepa förfarandet; dessa upplysningar skall på begäran lämnas skriftligen. Myndigheterna skall även underrätta Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer om dessa beslut.”
Den nationella lagstiftningen
5
I order 84A.4 i de högre domstolarnas rättegångsregler (Rules of the Superior Courts), i deras lydelse enligt Statutory Instrument N° 374/1998 (nedan kallade RSC), föreskrivs följande:
”En begäran om prövning av ett upphandlingsbeslut eller tilldelningen av ett offentligt kontrakt ska framställas så snart som möjligt och i vart fall inom tre månader från den tidpunkt då grunden för begäran om prövning först uppstod såvida inte domstolen finner att det finns goda skäl att utsträcka denna tidsfrist.”
Bakgrunden till tvisten och det administrativa förfarandet
6
National Roads Authority (den nationella vägmyndigheten, nedan kallad NRA) är ett offentligt organ som är ansvarigt för uppförande och underhåll av vägar i Irland.
7
SIAC Construction Ltd (nedan kallat SIAC) är ett bolag med begränsat ansvar med säte i Irland. Bolaget är verksamt inom bygg- och anläggningsbranschen.
8
Den 10 juli 2001 publicerade NRA en inbjudan i Europeiska gemenskapernas officiella tidning att lämna in intresseanmälningar avseende planering, uppförande, finansiering och drift av en ringväg väster om staden Dundalk. Uppdragstagaren skulle ingå ett offentligt-privat partnerskap med NRA och driva vägen i cirka 30 år.
9
I december 2001 inbjöds fyra anbudssökande till förhandlingar.
10
Bland dessa fyra anbudssökande valdes två ut, i april 2003, till fördjupade förhandlingar, nämligen konsortiet EuroLink, i vilket SIAC ingick, och konsortiet Celtic Road Group (nedan kallat CRG).
11
Den 8 augusti 2003 anmodade NRA EuroLink och CRG att inkomma med sina slutgiltiga anbud.
12
Genom skrivelse av den 14 oktober 2003 underrättade NRA EuroLink om att den kommit fram till att CRG var den anbudsgivare som föredrogs. NRA preciserade i denna skrivelse att EuroLinks anbud inte avslogs. NRA förklarade att den hade för avsikt att inleda diskussioner med CRG, vilka kunde leda till att ett avtal ingicks avseende projektet i fråga. Om dessa diskussioner skulle avslutas utan att något avtal ingåtts, förbehöll sig NRA dock rätten att inbjuda EuroLink till diskussioner, i stället för CRG.
13
NRA beslutade den 9 december 2003 att tilldela CRG kontraktet.
14
NRA undertecknade den 5 februari 2004 avtalet med CRG. Ett meddelande härom publicerades på NRA:s webbplats den . Ett meddelande om tilldelningen av kontraktet publicerades i Europeiska unionens officiella tidning den .
15
SIAC överklagade till High Court (Irland) den 8 april 2004, med yrkande om skadestånd. SIAC invände bland annat mot att NRA hade valt att genomföra ett förhandlat förfarande och mot vissa fel som NRA, enligt SIAC, hade begått när NRA tog emot och utvärderade de slutgiltiga anbuden. Vad avser tidsfristen för att överklaga gjorde SIAC gällande att tidsfristen började löpa den dag som avtalet med CRG undertecknades, det vill säga den .
16
High Court ansåg att den grund som är relevant för överklagandet uppstod den dag som det konsortium som SIAC ingick i underrättades om vilken anbudsgivare NRA föredrog, det vill säga den 14 oktober 2003. SIAC borde ha överklagat inom tre månader från denna dag i enlighet med order 84A RSC. High Court avvisade därför SIAC:s överklagande genom beslut av den, med motiveringen att det hade inkommit för sent.
17
SIAC ingav ett klagomål till kommissionen. Kommissionen sände därpå en formell underrättelse till Irland den 10 april 2006, vilken denna stat besvarade den .
18
Kommissionen översände den 7 juli 2004 en kompletterande formell underrättelse till Irland, vilken denna stat besvarade den .
19
Kommissionen, som inte fann förklaringarna tillfredsställande, sände den 1 februari 2008 ett motiverat yttrande till Irland och anmodade medlemsstaten att vidta nödvändiga åtgärder för att efterkomma detta inom två månader från mottagandet. Irland besvarade yttrandet den .
20
Kommissionen ansåg att detta svar var otillfredsställande och väckte därför förevarande talan.
Talan
Den första anmärkningen
21
Kommissionens första anmärkning avser den omständigheten att NRA inte underrättade den bortvalda anbudsgivaren om sitt beslut att tilldela kontraktet avseende planering, uppförande, finansiering och drift av en ringväg väster om staden Dundalk.
Parternas argument
22
Kommissionen har gjort gällande att det enligt artikel 8.2 i direktiv 93/37 är obligatoriskt att bortvalda anbudssökande och anbudsgivare underrättas om beslutet att tilldela ett kontrakt. Kommissionen har dessutom hävdat att enligt direktiv 89/665 förutsätter ett fullständigt rättsligt skydd att det föreligger en skyldighet att underrätta anbudssökande och anbudsgivare om nämnda beslut.
23
Uppgiften i NRA:s skrivelse av den 14 oktober 2003 till EuroLink om att CRG hade valts ut som den anbudsgivare som föredrogs kan inte ses som ett besked om att EuroLinks anbud har förkastats. Denna skrivelse kan således inte anses utgöra underrättelse om ett beslut att tilldela ett kontrakt enligt direktiv 89/665 och artikel 8.2 i direktiv 93/37.
24
Det är utrett att SIAC inte erhöll något besked om att kontraktet i fråga slutgiltigt hade tilldelats, varför ovannämnda bestämmelser inte har iakttagits.
25
Irland medger att medlemsstaterna är skyldiga att så snart som möjligt underrätta de anbudssökande och anbudsgivarna om de beslut som fattas rörande tilldelningen av kontrakt och hävdar att man i den nationella rätten fullständigt har införlivat bestämmelserna i artikel 8.2 i direktiv 93/37, där denna skyldighet föreskrivs. Kommissionen har för övrigt inte påstått att den irländska lagstiftningen på området inte uppfyller gemenskapsrättens krav.
26
Vad avser kontraktet avseende ringvägen runt Dundalk medger Irland att beskedet till EuroLink den 14 oktober 2003 om vilken anbudsgivare som föredrogs inte utgör en underrättelse av beslutet att tilldela detta kontrakt.
27
Det framgår emellertid av High Courts beslut av den 16 juli 2004 att det vid denna tidpunkt stod klart för SIAC att ett beslut om att tilldela detta kontrakt hade fattats. SIAC kunde inte vara okunnigt om att NRA hade inlett ett förfarande för att ingå ett kontrakt med CRG. Enligt Irland innebär detta i förevarande fall att den omständigheten att inget besked lämnades om den slutgiltiga tilldelningen av kontraktet inte medförde någon skada.
28
Irland har gjort gällande att eftersom gemenskapsrättens regler om underrättelse om beslut om tilldelning av offentliga kontrakt fullständigt har införlivats med nationell rätt, kan Irland inte anses ha åsidosatt sina skyldigheter enligt densamma på grund av att underrättelse inte har meddelats i ett enstaka fall.
Domstolens bedömning
29
I artikel 8.2 i direktiv 93/37 föreskrivs att de upphandlande myndigheterna så snart som möjligt ska underrätta de anbudssökande och anbudsgivarna om de beslut som fattas rörande tilldelningen av kontrakt. Bortvalda anbudssökande och anbudsgivare ska obligatoriskt underrättas om beslutet att tilldela ett kontrakt enligt denna bestämmelse.
30
Samma skyldighet framgår av artikel 1.1 i direktiv 89/665, eftersom det endast är möjligt att på ett verksamt sätt invända mot ett beslut om tilldelning av kontrakt om samtliga anbudsgivare och anbudssökande i tid får information om detta beslut (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juni 2004 i mål C-212/02, kommissionen mot Österrike, punkt 21, och av den i mål C-444/06, kommissionen mot Spanien, REG 2008, s. I-2045, punkt 38).
31
Det är utrett att NRA i förevarande fall aldrig officiellt underrättade EuroLink om sitt beslut att tilldela CRG kontraktet i fråga.
32
Den omständigheten att denna information publicerades på NRA:s webbplats den 9 februari 2004 och i Europeiska unionens officiella tidning den innebär inte att denna brist har avhjälpts på ett lämpligt sätt.
33
Dessa upplysningar spreds nämligen till allmänheten efter det att avtalet hade undertecknats den 5 februari 2004. För att säkerställa ett effektivt rättsligt skydd för de aktuella anbudsgivarna och anbudssökandena, skulle dessa dock ha underrättats om NRA:s beslut att tilldela kontraktet i god tid innan avtalet slöts (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovan nämnda målen kommissionen mot Österrike, punkt 21, och kommissionen mot Spanien, punkt 38).
34
NRA har således underlåtit att uppfylla sin informationsplikt enligt artikel 8.2 i direktiv 93/37 och artikel 1.1 i direktiv 89/665, vad avser det aktuella kontraktet.
35
Irland har med hänvisning till NRA:s skrivelse av den 14 oktober 2003 gjort gällande att SIAC i det aktuella fallet ändå inte led någon skada. Enligt denna medlemsstat kunde SIAC efter detta datum inte vara ovetande om att NRA hade inlett ett förfarande för att ingå ett kontrakt med CRG.
36
Denna argumentation kan inte godtas.
37
NRA informerade nämligen inte om sitt slutgiltiga beslut, vad avser tilldelningen av kontraktet i fråga, i sin skrivelse av den 14 oktober 2003. NRA angav endast att myndigheten valt ut CRG som den anbudsgivare som föredrogs. NRA preciserade till och med att om diskussionerna mellan myndigheten och CRG inte skulle leda till ett resultat förbehöll den sig rätten att inleda diskussioner med EuroLink i CRG:s ställe. Det stod vid denna tidpunkt inte klart att Eurolink helt hade förlorat möjligheten att tilldelas detta kontrakt och Eurolink kunde med fog anse att förfarandet avseende nämnda kontrakt inte hade avslutats.
38
Hursomhelst finns det inget krav på att en medlemsstats fördragsbrott måste medföra skada för att det ska kunna fastställas att ett fördragsbrott har ägt rum (dom av den 18 december 1997 i mål C-263/96, kommissionen mot Belgien, REG 1997, s. I-7453, punkt 30, och av den i de förenade målen C-20/01 och C-28/01, kommissionen mot Tyskland, REG 2003, s. I-3609, punkt 42).
39
Irland har slutligen påstått att den nationella lagstiftningen i fråga uppfyller gemenskapsreglernas krav vad avser informationsplikten. Den omständigheten att underrättelse om tilldelningen av ett offentligt kontrakt inte har lämnats i ett enskilt fall kan, under dessa förutsättningar, inte utgöra grund för slutsatsen att en medlemsstat har åsidosatt sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten.
40
Detta argument kan inte heller godtas.
41
Domstolen erinrar om, utan att det finns anledning att ta ställning till påståendet att gemenskapsrättens krav på området på ett korrekt sätt har införlivats genom den nationella lagstiftningen i fråga, att det framgår av fast rättspraxis att fördragsbrottsförfarandet inte bara innebär en möjlighet att pröva huruvida en medlemsstats nationella lagar och andra författningar är förenliga med gemenskapsrätten, utan även att fastställa huruvida en medlemsstats offentliga myndigheter har åsidosatt gemenskapsrätten i ett konkret enskilt fall (se, vad avser offentlig upphandling, dom av den 10 april 2003 i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 30, och av den i mål C-275/08, kommissionen mot Tyskland, punkt 27).
42
Talan är således välgrundad vad avser den första anmärkningen.
Den andra anmärkningen
43
Kommissionens andra anmärkning består av två delar. Kommissionen har för det första gjort gällande att den nationella lagstiftningen i fråga innebär att det är oklart avseende vilket beslut en begäran om prövning ska framställas. Kommissionen hävdar för det andra att denna lagstiftning gör att det är oklart hur tidsfristen för att framställa en begäran om prövning ska beräknas.
Den andra anmärkningens första del
— Parternas argument
44
Kommissionen har hävdat att det är svårt för anbudsgivare att veta avseende vilket av upphandlingsmyndighetens beslut de ska begära prövning och när tidsfristen för att framställa begäran om prövning av detta beslut börjar löpa. Kommissionen menar att denna osäkerhet har sin grund i ordalydelsen av order 84A.4 RSC och att det är oklart hur denna ska tolkas.
45
Kommissionen har understrukit att uttrycket ”ett upphandlingsbeslut eller tilldelningen av ett offentligt kontrakt” i order 84A.4 RSC syftar på beslut som kan överklagas och att denna bestämmelse inte nämner preliminära beslut som upphandlingsmyndigheten har fattat dessförinnan. High Court har i sin dom av den 16 juli 2004 ansett att denna bestämmelse ska tillämpas inte bara på upphandlingsbeslut eller tilldelningen av ett offentligt kontrakt, utan även på andra beslut som en upphandlande myndighet fattar i ett upphandlingsförfarande.
46
Kommissionen menar att den nationella lagstiftningen i fråga inte kan anses förenlig med den grundläggande principen om rättssäkerhet och det effektivitetskrav som avses i direktiv 89/665, vilket utgör en tillämpning av denna princip, eftersom anbudsgivarna inte säkert kan bedöma sin situation när de har för avsikt att begära prövning av ett beslut om tilldelning av ett kontrakt som den upphandlande myndigheten har fattat i ett förfarande i två steg, där det slutgiltiga beslutet om tilldelning fattas efter det att en anbudsgivare har valts ut.
47
Kommissionen har framfört argumentet att det klart och tydligt måste anges för anbudsgivarna att order 84A.4 RSC inte bara är tillämplig på beslut om tilldelning av kontrakt, utan även på preliminära beslut som en upphandlande myndighet fattar under ett upphandlingsförfarande, till exempel beslut om vilken anbudsgivare som föredras.
48
Irland har erinrat om att artikel 1 i direktiv 89/665 föreskriver att medlemsstaterna är skyldiga att garantera att en upphandlande myndighets samtliga beslut vid upphandlingsförfaranden kan prövas effektivt och inte bara besluten om tilldelning av kontrakt. Enligt Irland har de nationella domstolarna tolkat och tillämpat order 84A.4 RSC i enlighet med detta krav. High Court har i sin dom av den 16 juli 2004 tydligt förklarat att denna bestämmelse medför en möjlighet att överklaga samtliga beslut som en upphandlande myndighet fattar under ett upphandlingsförfarande, vilket helt ligger i linje med vad som föreskrivs i artikel 1 i direktiv 89/665.
49
Vad avser frågan från vilket datum tidsfristen för att framställa en begäran om prövning av ett preliminärt beslut som en upphandlande myndighet har fattat börjar löpa, har Irland anmärkt att direktiv 89/665 innehåller ett krav på att en upphandlande myndighets beslut ska kunna prövas snarast. En begäran om prövning kan endast prövas snarast om de två parterna i tvisten är skyldiga att agera med skyndsamhet i detta förfarande. Detta syfte kan inte uppnås om parterna har rätt att invänta den formella underrättelsen om beslutet om tilldelning innan de framställer en begäran om prövning, även om de har tillgång till samtliga faktiska och rättsliga omständigheter som behövs för att kunna inleda ett sådant förfarande.
50
Irland har hävdat att om en anbudsgivare helt enkelt kunde invänta underrättelsen om ett formellt beslut om att inte bli tilldelad kontraktet i fråga, trots att den visste att den inte skulle komma att tilldelas kontraktet, skulle följden bli, såsom High Court konstaterade i det mål där den meddelade sin dom av den 16 juli 2004, att handläggningstiden för prövningen av upphandlande myndigheters samtliga beslut kraftigt förlängdes.
— Domstolens bedömning
51
Domstolen har redan fastställt att direktiv 89/665 inte utgör hinder för nationella bestämmelser i vilka det föreskrivs att prövning av ett beslut av den upphandlande myndigheten måste begäras inom en föreskriven tidsfrist och att alla oegentligheter under upphandlingsförfarandet som åberopas till stöd för begäran om prövning måste åberopas inom samma tidsfrist vid äventyr av preklusion, med följd att det inte längre är möjligt att ifrågasätta ett sådant beslut eller att åberopa en sådan oegentlighet när fristen löpt ut, under förutsättning att den ifrågavarande fristen är skälig (dom av den 11 oktober 2007 i mål C-241/06, Lämmerzahl, REG 2007, s. I-8415, punkt 50 och där angiven rättspraxis).
52
Domstolen grundar i denna rättspraxis sin uppfattning på att ett fullständigt uppnående av målet för direktiv 89/665 skulle äventyras om anbudssökande och anbudsgivare tilläts att åberopa överträdelser av reglerna för offentlig upphandling i varje skede av upphandlingsförfarandet, eftersom den upphandlande myndigheten då skulle tvingas att börja om hela förfarandet för att korrigera överträdelserna (domen i det ovannämnda målet Lämmerzahl, punkt 51).
53
Den nationella preklusionsfristen, inbegripet det sätt på vilket den tillämpas, får däremot inte som sådan vara av sådant slag att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt för den som berörs att utöva sina rättigheter enligt gemenskapsrätten (domen i det ovannämnda målet Lämmerzahl, punkt 52).
54
I order 84A.4 RSC föreskrivs att ”[e]n begäran om prövning av ett upphandlingsbeslut eller tilldelningen av ett offentligt kontrakt” ska framställas inom en viss tid.
55
De irländska domstolarna kan emellertid, såsom skedde i det mål där High Court meddelade sin dom av den 16 juli 2004, tolka denna bestämmelse som att den inte bara är tillämplig på det slutgiltiga beslutet att tilldela ett offentligt kontrakt utan även på preliminära beslut som en upphandlande myndighet fattar under upphandlingsförfarandet avseende detta kontrakt. Om det slutgiltiga beslutet att tilldela ett kontrakt fattas efter det att tidsfristen för att framställa en begäran om prövning av det preliminära beslutet i fråga har löpt ut, kan detta emellertid innebära att en berörd anbudssökandes eller anbudsgivares rätt till prövning vad avser tilldelningen av kontraktet har upphört genom preklusion.
56
Enligt domstolens fasta rättspraxis får tillämpningen av en nationell preklusionsfrist emellertid inte leda till att utövandet av rätten till prövning förlorar sin ändamålsenliga verkan vad avser beslut om tilldelning av offentliga kontrakt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 december 2002 i mål C-470/99, Universale-Bau m.fl., REG 2002, s. I-11617, punkt 72, av den i mål C-327/00, Santex, REG 2003, s. I-1877, punkterna 51 och 57, samt domen i det ovannämnda målet Lämmerzahl, punkt 52).
57
Såsom generaladvokaten har anfört i punkt 51 i sitt förslag till avgörande är det endast om det framgår klart av den nationella lagstiftningen att även förberedande handlingar eller preliminära beslut från de upphandlande myndigheternas sida i ett upphandlingsförfarande gör att en preklusionsfrist börjar löpa som anbudsgivare och anbudssökande har möjlighet att i rätt tid vidta nödvändiga åtgärder för att eventuella överträdelser av upphandlingsrätten effektivt ska kunna prövas, i enlighet med artikel 1.1 i direktiv 89/665.
58
Det är således oförenligt med kraven i artikel 1.1 i nämnda direktiv att tidsfristen för en begäran om prövning i order 84A.4 RSC utsträcks till att även vara tillämplig vad avser preliminära beslut som en upphandlande myndighet fattar i ett offentligt upphandlingsförfarande, utan att detta klart anges i nämnda bestämmelse.
59
Irland har som invändning mot denna slutsats anfört att en sådan frist för att överklaga nämnda preliminära beslut tillgodoser syftet med direktiv 89/665, särskilt kravet på skyndsamhet.
60
Visserligen åläggs medlemsstaterna i artikel 1.1 i direktiv 89/665 att garantera att en upphandlande myndighets beslut kan prövas så effektivt och skyndsamt som möjligt. Medlemsstaterna kan härvid, för att se till att det mål i direktivet som rör skyndsamhet uppfylls, införa tidsfrister för begäran om prövning, så att de berörda aktörerna blir skyldiga att så snart som möjligt agera mot förberedande handlingar eller preliminära beslut inom ramen för upphandlingsförfaranden (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Universale-Bau m.fl., punkterna 75–79, dom av den 12 februari 2004 i mål C-230/02, Grossmann Air Service, REG 2004, s. I-1829, punkterna 30 och 36–39, samt domen i det ovannämnda målet Lämmerzahl, punkterna 50 och 51).
61
Det mål avseende skyndsamhet som eftersträvas i direktiv 89/665 ska emellertid genomföras i nationell rätt på ett sätt som uppfyller kraven på rättssäkerhet. Medlemsstaterna är därför skyldiga att införa ett regelverk avseende tidsfrister som är så precist, klart och förutsägbart att enskilda ges en klar bild av sina rättigheter och skyldigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 maj 1991 i mål C-361/88, kommissionen mot Tyskland, REG 1991, s. I-2567, punkt 24, och av den i mål C-221/94, kommissionen mot Luxemburg, REG 1996, s. I-5669, punkt 22).
62
Detta mål avseende skyndsamhet innebär inte att medlemsstaterna får avvika från effektivitetsprincipen, enligt vilken nationella preklusionsfrister inte får tillämpas på ett sådant sätt att det blir omöjligt eller orimligt svårt för den som berörs att utöva sina rättigheter enligt gemenskapsrätten. Effektivitetsprincipen är den princip som ligger bakom det mål att säkerställa en effektiv prövning som klart uttrycks i artikel 1.1 i nämnda direktiv.
63
Att preklusionsfristen i order 84A.4 RSC utvidgas till att även omfatta preliminära beslut som en upphandlande myndighet fattar i ett upphandlingsförfarande på ett sätt som gör att de berörda berövas sin rätt till prövning är varken förenligt med rättssäkerhetens krav eller med målet att säkerställa en effektiv prövning. De berörda måste tillräckligt tydligt ha underrättats om att detta regelverk angående tidsfrister även är tillämpligt på preliminära beslut för att de ska kunna överklaga inom föreskrivna frister. Avsaknaden av sådan information kan inte rättfärdigas av syftet att garantera ett skyndsamt förfarande.
64
Irland har gjort gällande att de irländska domstolarna tolkar och tillämpar order 84A.4 RSC i enlighet med kraven i direktiv 89/665. Detta argument bygger på faktumet att rättspraxis spelar en stor roll i common law-länder som Irland.
65
Det ska härvid erinras om att enligt domstolens fasta rättspraxis kräver införlivandet av ett direktiv inte nödvändigtvis att dess bestämmelser återges formellt och ordagrant i en uttrycklig och specifik lagregel. Det kan vara tillräckligt att det finns en allmän rättslig ram. Dock måste denna rättsliga ram vara tillräckligt klar och precis för att de berörda ska ges möjlighet att få full kännedom om sina rättigheter och i förekommande fall kunna göra dem gällande vid de nationella domstolarna (dom av den 29 oktober 2009 i mål C-474/08, kommissionen mot Belgien, punkt 19 och där angiven rättspraxis).
66
Order 84 A.4 RSC uppfyller emellertid inte dessa krav, eftersom denna bestämmelse ger de nationella domstolarna möjlighet att analogt även tillämpa den föreskrivna preklusionsfristen, som rör överklagande av beslut om tilldelning av offentliga kontrakt, på överklagande av preliminära beslut som en upphandlande myndighet fattar i ett sådant upphandlingsförfarande, trots att lagstiftaren inte uttryckligen har föreskrivit att så ska ske. Det uppkomna rättsläget är inte tillräckligt klart och precist för att det ska kunna uteslutas att berörda anbudssökande och anbudsgivare löper en risk att en nationell domstol fråntar dem deras sin rätt till prövning av beslut avseende offentlig upphandling på grund av domstolens egen tolkning av denna bestämmelse.
67
Den andra anmärkningens första del är således välgrundad.
Den andra anmärkningens andra del
— Parternas argument
68
Kommissionen har erinrat om att det i order 84A.4 RSC föreskrivs att begäran om prövning ska framställas ”så snart som möjligt och i vart fall inom tre månader”. Enligt kommissionen innebär denna formulering att anbudsgivarna svävar i osäkerhet när de överväger att utnyttja sin rätt enligt gemenskapsrätten att begära prövning av en upphandlande myndighets beslut. Anbudsgivarna kan nämligen inte veta hur uttrycket ”så snart som möjligt” kommer att tolkas förrän de har begärt sådan prövning och den behöriga domstolen har utnyttjat sitt utrymme för skönsmässig bedömning vid tolkningen av denna bestämmelse. En sådan situation strider mot rättssäkerhetsprincipen.
69
Nämnda bestämmelse gör dessutom att det uppstår ytterligare osäkerhet vad gäller i vilka fall tidsfristen på tre månader kommer att tillämpas och i vilka andra fall tidsfristen kommer att vara kortare för att det varit möjligt att begära prövning redan tidigare.
70
Kommissionen anser därför att order 84A.4 RSC är oklar och skapar bristande rättssäkerhet. Kommissionen anser att med hänsyn till skyldigheten att iaktta rättsäkerhetsprincipen måste den tidsfrist som tillämpas vara fast och kunna tolkas på ett klart och förutsägbart sätt av samtliga anbudsgivare.
71
Irland har svarat att hittills har ingen irländsk domstol avvisat något överklagande av en upphandlande myndighets beslut på grund av att överklagandet har ingetts för sent, vad gäller beslut som har fattats i ett upphandlingsförfarande och då överklagandet ingetts med iakttagande av tidsfristen på tre månader men inte inom någon kortare tidsfrist. Enligt Irland får bestämmelsen inte tolkas så, eftersom uttrycket ”i vart fall” innebär att ett överklagande som ingetts inom tre månader alltid har väckts inom tidsfristen. High Court har dessutom uttryckligen förklarat att tidsfristen på tre månader kan förlängas om så är nödvändigt.
72
Irland har understrukit att order 84A.4 RSC ger de irländska domstolarna behörighet att förlänga tidsfristerna för att överklaga. Medlemsstaterna är behöriga att reglera tidsfristerna för att framställa en begäran om prövning genom att i nationell lagstiftning ge sina domstolar en sådan behörighet. Medlemsstaterna är inte skyldiga att införa orubbliga tidsfrister.
— Domstolens bedömning
73
Eftersom direktiv 89/665 syftar till skyndsamhet kan en medlemsstat, vid genomförandet av detsamma, ålägga de berörda ett krav på skyndsamhet för att framställa en begäran om prövning inom detta rättsområde.
74
Formuleringen i order 84A.4 RSC, där det anges att begäran om prövning ”ska framställas så snart som möjligt och i vart fall inom tre månader”, är emellertid oklar. Det kan inte uteslutas att en sådan bestämmelse ger de nationella domstolarna behörighet att avvisa en sådan begäran om prövning på grund av preklusion redan innan tidsfristen på tre månader har löpt ut, om de anser att begäran inte har framställts ”så snart som möjligt”, i den mening som avses i denna bestämmelse.
75
De berörda kan inte vara säkra på preklusionsfristens längd om den behöriga domstolen fritt kan bestämma denna. En nationell bestämmelse med en sådan tidsfrist innebär således inte att direktiv 89/665 har genomförts på ett effektivt sätt.
76
Irland har mot denna slutsats invänt att ingen irländsk domstol har avvisat något överklagande som rör offentlig upphandling med motiveringen att det inte har ingetts ”så snart som möjligt”.
77
I detta sammanhang är det tillräckligt att erinra om att det för att avgöra huruvida ett direktiv har införlivats på ett otillräckligt sätt inte alltid är nödvändigt att fastslå de verkliga effekterna av den nationella införlivandelagstiftningen. Det förhåller sig annorlunda om själva avfattningen av denna lagstiftning i sig medför att införlivandet är otillräckligt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 september 1999 i mål C-392/96, kommissionen mot Irland, REG 1999, s. I-5901, punkt 60).
78
Irland har förklarat att order 84A.4 RSC ger de irländska domstolarna behörighet att förlänga tidsfristerna för att överklaga.
79
I denna bestämmelse anges nämligen att den föreskrivna tidsfristen gäller ”såvida inte domstolen finner att det finns goda skäl att utsträcka denna tidsfrist”.
80
En sådan bestämmelse är i sig och oberoende av sammanhang tillåten som en del i genomförandet av direktiv 89/665. På ett rättsområde som offentlig upphandling, där förfarandena kan vara komplicerade och de faktiska omständigheterna kan variera mycket, kan det anses ingå i god rättsvård att den nationella lagstiftaren av billighetsskäl ger de nationella domstolarna behörighet att förlänga tidsfristerna för att begära prövning.
81
Domstolarnas möjlighet att enligt order 84A.4 RSC förlänga tidsfristerna kan emellertid inte avhjälpa bristerna i denna bestämmelse med hänsyn till de krav på klarhet och precision som uppställs i direktiv 89/665, vad gäller regelverket rörande tidsfrister för att begära prövning. Eftersom det anges att begäran måste framställas så snart som möjligt, kan den berörda anbudssökanden eller anbudsgivaren, även med beaktande av denna möjlighet till förlängning, inte med säkerhet avgöra vilken tidsfrist som gäller för dennes möjlighet att begära prövning.
82
Den andra anmärkningens andra del är således välgrundad.
83
Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att Irland, vad avser den första anmärkningen, har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 1.1 i direktiv 89/665 samt artikel 8.2 i direktiv 93/37, och, vad avser den andra anmärkningen, har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 1.1 i direktiv 89/665,
—
genom att NRA inte underrättade den bortvalda anbudsgivaren om sitt beslut att tilldela kontraktet avseende planering, uppförande, finansiering och drift av en ringväg väster om staden Dundalk, och
—
genom att bibehålla bestämmelserna i order 84A.4 RSC, i den del de innebär att det är oklart vilket beslut som ska överklagas och hur tidsfristen för att inge ett sådant överklagande ska beräknas.
Rättegångskostnader
84
Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Irland ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Irland har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1)
Irland har, vad avser den första anmärkningen, åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 1.1 i rådets direktiv 89/665/EEG av den 21 december 1989 om samordning av lagar och andra författningar för prövning av offentlig upphandling av varor och bygg- och anläggningsarbeten, i dess lydelse enligt rådets direktiv 92/50/EEG av den, samt artikel 8.2 i rådets direktiv 93/37/EEG av den om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 97/52/EG av den, och, vad avser den andra anmärkningen, åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 1.1 i direktiv 89/665, i dess lydelse enligt direktiv 92/50,
—
genom att National Roads Authority inte underrättade den bortvalda anbudsgivaren om sitt beslut att tilldela kontraktet avseende planering, uppförande, finansiering och drift av en ringväg väster om staden Dundalk, och
—
genom att bibehålla bestämmelserna i order 84A.4 i de högre domstolarnas rättegångsregler (Rules of the Superior Courts), i deras lydelse enligt Statutory Instrument N° 374/1998, i den del de innebär att det är oklart vilket beslut som ska överklagas och hur tidsfristen för att inge ett sådant överklagande ska beräknas.
2)
Irland ska ersätta rättegångskostnaderna.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.