61999CC0377_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1. Pelo presente recurso, a República Federal da Alemanha impugna a Decisão 99/596/CE (a seguir «decisão controvertida»), na medida em que aplicou à República Federal da Alemanha (Land de Mecklenburg-Vorpommern), relativamente ao exercício orçamental de 1995, uma correcção financeira de 5% em lugar de 2% no sector das culturas arvenses, ou seja o montante de 18 236 469,20 DEM.
II - Enquadramento jurídico
2. O financiamento da política agrícola comum rege-se pelo Regulamento (CEE) n.° 729/70 . Nos termos do artigo 3.°, n.° 1, deste regulamento, a Secção «Garantia» do FEOGA financia as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas, empreendidas segundo as regras comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas.
3. Os pagamentos compensatórios em função das superfícies cultivadas pelos produtores de culturas aráveis, que estão em questão no presente processo e são efectuados com base no Regulamento (CEE) n.° 1765/92 e noutros regulamentos específicos, fazem também parte destas intervenções.
4. O artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70 obriga os Estados-Membros a tomar as medidas necessárias para se assegurarem da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, a evitar e proceder judicialmente relativamente às irregularidades e a recuperar as importâncias perdidas em consequência de irregularidades ou negligências.
5. No que respeita às medidas a adoptar pelos Estados-Membros por força deste artigo para se assegurarem da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, há que referir, no sector das culturas arvenses, o Regulamento (CEE) n.° 3508/92, nos termos do qual deve ser criado em cada Estado-Membro um sistema integrado de gestão e de controlo (a seguir «SIGC»).
6. Nos termos do artigo 2.° do Regulamento n.° 3508/92, o SIGC inclui, entre outros elementos, um sistema alfanumérico de identificação das parcelas agrícolas. Contudo, por força do artigo 3.° do Regulamento (CEE) n.° 3887/92, os Estados-Membros podem prever o recurso a outra unidade que não a parcela agrícola - tais como a parcela cadastral ou o bloco de cultura.
7. Nos termos do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3508/92, os Estados-Membros procederão a um controlo administrativo dos pedidos de ajudas. Nos termos do artigo 8.°, n.° 2, os controlos administrativos serão completados por controlos no local, que incidirão sobre uma amostra das explorações agrícolas. Os Estados-Membros estabelecerão um plano de amostragem para o conjunto desses controlos.
8. O Regulamento n.° 3887/92 esclarece, no artigo 6.°, n.° 1, que os controlos administrativos e no local serão efectuados de modo a assegurar a verificação eficaz do respeito das condições de concessão das ajudas e dos prémios. Quanto ao modo de efectuar os controlos no local, o artigo 6.°, n.° 2, dispõe, entre outras coisas:
«3. Os controlos no local incidirão, pelo menos, numa amostra representativa dos pedidos. Essa amostra deve representar, pelo menos:
[...]
- 5% dos pedidos de ajudas superfícies; esta percentagem é, no entanto, reduzida para 3% para os pedidos de ajudas superfícies para além de 700 000 por Estado-Membro e ano civil.
No caso de as visitas no local revelarem a existência de irregularidades significativas numa região ou parte de região, as autoridades competentes realizarão controlos suplementares durante o ano em curso e aumentarão a percentagem dos pedidos a controlar no ano seguinte em relação a essa região ou parte de região.
4. Os pedidos objecto de controlos no local serão determinados pela autoridade competente com base, designadamente, numa análise de riscos, bem como num elemento de representatividade dos pedidos de ajudas apresentados. A análise de riscos tomará em consideração:
- os montantes da ajuda,
- o número de parcelas, a superfície ou o número de animais objecto do pedido de ajudas,
- a evolução registada em relação ao ano anterior,
- as verificações efectuadas aquando dos controlos realizados nos anos anteriores,
- outros parâmetros a determinar pelos Estados-Membros.
5. Os controlos no local serão efectuados de modo inopinado e incidirão no conjunto das parcelas agrícolas [...] abrangid[a]s por um ou vários pedidos.»
9. Caso um Estado-Membro decida controlar por teledetecção, total ou parcialmente, a amostra referida no artigo 6.°, n.° 3, deverá proceder em conformidade com o artigo 7.°, n.° 1, do referido regulamento, entre outros, ao controlo físico dos pedidos relativamente aos quais a foto-interpretação não permita concluir da exactidão da declaração a contento da autoridade competente.
10. Se um Estado-Membro violar as disposições de controlo referidas ou não respeitar as obrigações que das mesmas decorrem, a Comissão é obrigada a recusar a assunção das despesas nessa medida. Nos termos do artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70, as consequências financeiras «das irregularidades ou das negligências atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados-Membros» não são suportadas pela Comunidade.
III - Matéria de facto e tramitação processual
11. No exercício de 1995, correspondente à colheita de 1994, o Land de Mecklenburg-Vorpommern concedeu ajudas ao sector das culturas arvenses. A utilização destas ajudas foi controlada através do SIGC instituído no referido Land em conformidade com os Regulamentos n.° 3508/92 e n.° 3887/92.
12. A fim de preparar o apuramento das contas relativas ao exercício de 1995, a Comissão procedeu, entre 23 e 27 de Outubro de 1995, a inspecções em Mecklenburg-Vorpommern nos termos dos Regulamentos n.os 1765/92, 2078/92 e 2080/92.
13. Por carta de 13 de Fevereiro de 1996, a Comissão comunicou as suas observações às autoridades alemãs. Referiu, designadamente, que foram detectadas deficiências administrativas e de fiscalização no que se refere ao regime das culturas arvenses. Chamou nomeadamente a atenção para as deficiências nos controlos no local.
14. As observações da Comissão relativas às conclusões que extraiu quando das suas inspecções foram seguidamente objecto de uma abundante troca de correspondência com as autoridades alemãs, durante a qual a Comissão reiterou e esclareceu as suas objecções.
15. Por carta de 17 de Junho de 1997, a Comissão comunicou ao Ministério Federal da Alimentação, da Agricultura e das Florestas as conclusões provisórias extraídas das inspecções realizadas entre 23 e 27 de Outubro de 1995 em Mecklenburg-Vorpommern e propôs uma correcção das despesas de 5%.
16. Após novas trocas de pontos de vista, verbalmente e por escrito, entre as autoridades alemãs e a Comissão, esta notificou formalmente as autoridades alemãs, por carta de 12 de Junho de 1998, das conclusões das inspecções em Mecklenburg-Vorpommern nos termos da Decisão 94/442. Na referida carta, a Comissão referiu que, em consequência das explicações das autoridades alemãs, renunciava à correcção de 5% inicialmente prevista e considerava agora como adequada uma correcção financeira de 2%.
17. A Comissão baseia esta reapreciação do risco de prejuízo para o orçamento comunitário em várias considerações, entre as quais a seguinte: «Nos termos da carta do Ministro Federal da Agricultura de 3 de Setembro de 1997, em Mecklenburg-Vorpommern, para cerca de 90% dos blocos de cultura, a respectiva utilização no cultivo de uma planta ou a sua colocação em pousio abrange todo o bloco de cultura. Esta afirmação, cuja veracidade pode ser examinada quando de ulteriores apuramentos, reveste importância fundamental para a avaliação do prejuízo potencial para o orçamento comunitário». A Comissão, apesar disso, reservou-se o direito de aumentar a taxa de correcção se, quando de uma inspecção a realizar em 1998, surgissem dúvidas quanto à exactidão das informações das autoridades alemãs que estão na base da alteração da taxa de correcção.
18. Por carta de 28 de Julho de 1998, o Governo alemão solicitou a abertura de um processo de conciliação.
19. Em Agosto de 1998, os serviços da Comissão realizaram uma visita de inspecção em Mecklenburg-Vorpommern (a seguir «segunda visita de inspecção»).
20. Na carta de 24 de Novembro de 1998 que dirigiu às autoridades alemãs, que foi igualmente transmitida ao órgão de conciliação, a Comissão referiu nos seguintes termos os resultados da segunda visita de inspecção:
«Gostaríamos ainda de chamar a vossa atenção para o seguinte aspecto, que pode assumir relevância no âmbito do processo de conciliação. Durante uma missão de controlo comum da DG VI e o controlo financeiro em Agosto de 1998, revelou-se que, relativamente a um número muito elevado de pedidos, a área efectivamente explorada não correspondia à área cadastral das parcelas, ou que a área efectivamente explorada não havia sido totalmente declarada como bloco de cultura. Se os dados relativos às áreas efectivamente exploradas não forem provenientes do cadastro, mas antes se basearem nas indicações do agricultor, isso realçará ainda mais a necessidade de proceder à medição das parcelas quando dos controlos no local. Se esta hipótese se confirmar, o argumento das autoridades alemãs segundo o qual 90% dos blocos de cultura são explorados em monocultura, ou são na íntegra colocados em pousio, deixará de ter valor. A questão está actualmente a ser analisada, pelo que gostaríamos de, logo que possível, obter da vossa parte eventuais comentários a este respeito.»
21. No seu relatório final de 30 de Dezembro de 1998, redigido com base na audição da Comissão de 4 de Novembro de 1998 e das autoridades alemãs de 3 de Dezembro de 1998, bem como em várias observações escritas de ambas as partes, o órgão de conciliação registou as dúvidas manifestadas pela Comissão na carta de 24 de Novembro de 1998 e a resposta das autoridades alemãs a este respeito. O órgão de conciliação realça as deficiências no sistema de controlo, mas chama simultaneamente a atenção para os esforços do Land de Mecklenburg-Vorpommern; dado que se trata de um dos novos Länder, os referidos esforços, na sua perspectiva, merecem um reconhecimento especial. O órgão de conciliação concluiu, assim, que, em qualquer caso, que não se justificava a aplicação da taxa de correcção de 5% prevista inicialmente pelos serviços da Comissão.
22. No relatório de síntese de 12 de Janeiro de 1999 relativo aos resultados dos controlos efectuados com vista ao apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia», para o exercício de 1995, a Comissão propôs, com base nas informações recolhidas no âmbito do procedimento de controlo, uma taxa de correcção financeira de 2% em lugar de 5%. Esta correcção foi, contudo, proposta sob reserva de a declaração das autoridades alemãs, segundo a qual cerca de 90% dos blocos de cultura em Mecklenburg-Vorpommern se caracterizavam por uma única cultura ou pela colocação em pousio, ter de se revelar exacta quando de um ulterior controlo para apuramento de contas (a seguir «reserva»).
23. No complemento ao relatório de síntese, de 27 de Maio de 1999, a Comissão tomou posição quanto às conclusões do órgão de conciliação de 30 de Dezembro de 1998. A Comissão afirma que o sistema de controlo não revelava abusos manifestos, mas deficiências graves que justificavam uma correcção de 5%. Refere que o resultado do controlo efectuado em Agosto de 1998 revelou uma situação ainda mais grave do que receava, situação essa que foi referida às autoridades alemãs por carta de 24 de Novembro de 1998, mas que o órgão de conciliação não teve em conta no seu relatório final. A Comissão salienta, designadamente, que 15% dos blocos de cultura estão sujeitos a um uso múltiplo e que as parcelas que pertencem a esses blocos representam 29% do total das parcelas. A Comissão refere também que quase todos os blocos de cultura são compostos por um conjunto de parcelas cadastrais e que mais de metade das parcelas cadastrais estão repartidas entre dois ou mais blocos de cultura, frequentemente pertencentes ao mesmo produtor.
24. Segundo as autoridades alemãs, o complemento ao relatório foi recebido em 21 de Junho de 1999.
25. Por carta de 18 de Junho de 1999, a Comissão comunicou as suas conclusões definitivas quanto ao apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia», exercício orçamental de 1995, sector das culturas arvenses, referindo-se ao processo de conciliação. Estas conclusões são, no essencial, idênticas ao complemento ao relatório de síntese.
26. Após consulta aos Estados-Membros pelo comité do FEOGA em 22 de Junho de 1999, a Comissão adoptou a decisão controvertida em 28 de Julho de 1999. A decisão aplicou à República Federal da Alemanha (Mecklenburg-Vorpommern) uma correcção financeira de 5% das despesas, ou seja, um montante de 30 394 115,33 DEM.
27. Através do recurso que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 7 de Outubro de 1999, a República Federal da Alemanha pediu a anulação da decisão impugnada na medida em que o artigo 2.° da mesma lhe imputa o montante de 18 236 469,20 DEM. Este montante corresponde à diferença entre a correcção de 5% e a de 2%.
28. A Comissão pede que o recurso seja julgado improcedente e a condenação da recorrente nas despesas.
IV - Observações preliminares relativamente ao litígio
29. Antes de abordar os diferentes argumentos em pormenor, é necessário dar algumas explicações.
1. Contexto em que se insere o litígio: critérios da avaliação dos riscos
30. Uma dificuldade especial resulta desde logo do facto de, no presente processo, serem utilizadas três unidades de superfície diferentes, ou seja a «parcela» («Parzelle»), o «bloco de cultura» («Feldstück») e a «parcela cadastral» («Flurstück»).
31. A parcela é a unidade de superfície a que se refere o SIGC na acepção do Regulamento n.° 3508/92. Nos termos do artigo 1.°, n.° 1, quarto parágrafo, do referido regulamento, a «parcela agrícola» é «uma porção contínua de terreno cultivado com uma única cultura e por um único agricultor». Uma parcela é, por isso, sempre utilizada para uma única cultura ou colocada em pousio (trata-se, portanto, de uma unidade de superfície definida em função da utilização) e, segundo a Comissão, é a unidade de referência e de conta para si relevante.
32. O Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung alemão (regulamento relativo aos pagamentos compensatórios para as culturas arvenses - a seguir «KAV») refere também, além da parcela, o bloco de cultura e a parcela cadastral. O sistema alemão de identificação de áreas utilizadas na agricultura assenta em primeiro lugar nos blocos de cultura. Nos termos do § 3, n.° 4a, do KAV, um bloco de cultura constitui «uma área agrícola contínua de um produtor, onde cultiva uma ou mais variedades de plantas agrícolas ou que está colocada em pousio, rodeada por limites naturais ou por áreas que não são exploradas pelo mesmo produtor. Um bloco de cultura pode ser constituído por uma ou mais parcelas cadastrais ou fracções de parcelas cadastrais». Pode, assim, dizer-se que os blocos de cultura são unidades definidas em função da disposição dos locais.
33. A parcela cadastral, por sua parte, é a unidade definida no § 3, n.° 3, do KAV como «uma área delimitada no registo cadastral» - e, consequentemente, em função da propriedade.
34. Resulta destas diferentes definições que as três unidades de superfície mencionadas se podem sobrepor entre si e ser constituídas por outras unidades ou fracções dessas unidades.
35. Neste contexto, deve desde logo atender-se a que apenas em relação à parcela é que a área da unidade corresponde por definição à área utilizada para uma única cultura, e que, pelo contrário, o bloco de cultura e a parcela cadastral podem ser utilizados para várias culturas, razão pela qual a área abrangida por uma determinada cultura, plantada num bloco de cultura ou numa parcela cadastral, pode corresponder a apenas uma parte das superfícies definidas por estas unidades.
36. Além disso, há que salientar que apenas em relação à parcela cadastral é que a respectiva área resulta directamente do registo cadastral.
37. Estes dois aspectos são relevantes para a questão de saber que controlos deveriam ter sido realizados no Land de Mecklenburg-Vorpommern a fim de assegurar uma correcta atribuição das ajudas; respeitam, assim, em última análise, à questão de saber qual a dimensão das áreas de risco. Efectivamente, só se pode prescindir da medição destas unidades de superfície definidas em função da disposição dos locais, que constituem blocos de cultura, se, e na medida em que, os referidos blocos sejam inteiramente cultivados em regime de monocultura e constituídos por parcelas cadastrais integrais. Neste caso, a superfície do ou dos blocos de cultura pode efectivamente ser determinada com base no cadastro e uma simples vista de olhos basta para verificar se toda a área do bloco e, consequentemente, a que resulta do cadastro, é utilizada para uma única cultura determinada.
2. Argumentos invocados em apoio do recurso
38. A República Federal da Alemanha salienta, em primeiro lugar, que, no complemento ao relatório de síntese, a Comissão justifica o aumento para 5% da correcção financeira anteriormente prevista à taxa de 2% com os sete argumentos seguintes:
1 - A avaliação dos riscos não se aplica a 10% ou a 15% dos blocos de cultura, mas a 29% do total das parcelas agrícolas.
2 - Quase todos os blocos de cultura são compostos por várias parcelas cadastrais.
3 - Mais de metade das parcelas cadastrais abrangem no mínimo dois blocos de cultura pertencentes, frequentemente, a um único e mesmo produtor. Nestes casos, não é de excluir que, em relação a uma parcela agrícola, tenham sido declaradas áreas sobreavaliadas, às quais foi concedida uma ajuda mais elevada.
4 - Verifica-se um risco em relação a cerca de 50% do total das parcelas em Mecklenburg-Vorpommern.
5 - A menos que sejam efectuados controlos cruzados, o risco de declarações com áreas em excesso é muito significativo.
6 - O Amt Schwerin não procedeu a todos os controlos declarados e forneceu dados quantificados inexactos relativamente aos controlos realizados no local.
7 - Há dúvidas quanto à veracidade da análise dos riscos que o Amt Schwerin afirma ter realizado.
39. A argumentação do Governo alemão em apoio do recurso divide-se em quatro fundamentos. No primeiro fundamento, o Governo alemão afirma que a reserva colocada pela Comissão relativamente à aplicação de uma taxa de correcção de 2% em lugar da de 5% inicialmente prevista deixou de ter validade. No segundo fundamento, afirma que a decisão controvertida contém vícios processuais essenciais, uma vez que se baseia em argumentos - já referidos supra no n.° 38, conclusões 1 a 4 (a seguir «conclusões 1 a 4») - que, por um lado, não foram invocados durante a fase escrita do processo de apuramento das contas, nem durante os debates bilaterais ou o processo de conciliação e, por outro, são incorrectos. No terceiro fundamento, afirma que os argumentos referidos no processo de conciliação - acima indicados no n.° 38, conclusões 5 a 7 (a seguir «conclusões 5 a 7»), não são relevantes para o aumento da correcção financeira. Por último, no quarto fundamento, o Governo alemão afirma que a avaliação do risco pela Comissão não é exacta.
3. Conclusões extraídas da comparação entre o contexto em que se insere o litígio e os argumentos em apoio do recurso
a) As conclusões da Comissão à luz das diferentes noções de unidade de superfície
40. Há que ter presente a relação entre as diferentes noções de unidade de superfície utilizadas para se alcançar o conteúdo das conclusões 1 a 4 constantes do complemento ao relatório de síntese, designadamente tendo em conta o seu «valor acrescentado» em relação às hipóteses iniciais que foram já objecto do processo de rectificação antes da redacção do referido complemento, e tendo em conta a sua relação com as conclusões da segunda visita de inspecção.
41. Há que partir da hipótese de que os blocos de cultura utilizados para várias culturas devem ser medidos, devido ao facto de serem considerados, em princípio, como superfícies que apresentam o risco de declarações em excesso e de que um controlo por amostragem quando da primeira visita de inspecção revelou, por extrapolação, que 17,3% destas superfícies de risco foram efectivamente objecto de declarações excessivas (risco designado por declaração em excesso).
42. Parte das conclusões 1 a 4 decorre das conclusões da segunda visita de inspecção nos termos das quais - contrariamente aos 10% indicados pela recorrente - estavam, na realidade, 15% dos blocos de cultura a ser explorados para várias culturas .
43. Resulta das indicações da Comissão que inicialmente, no plano interno, esta instituição supunha que a percentagem de parcelas de risco atingia aproximadamente 18%, o que correspondia aos 10% de blocos de cultura utilizados para várias culturas referidos pela recorrente. Partindo agora, segundo a Comissão, de 15% de blocos de cultura utilizados para várias culturas, com base na segunda visita de inspecção, a percentagem de parcelas de risco (situadas em blocos de cultura múltiplos) será de 29%. A Comissão acrescenta que, com base num risco (idêntico) de declaração excessiva de 17,3%, o risco de prejuízo é de cerca de 3% relativamente a uma percentagem de 18% de parcelas de risco e de mais de 5% relativamente a uma percentagem de 29% de parcelas de risco.
44. A referência à percentagem de parcelas de risco contida na conclusão 1 constitui, por isso, a aplicação à percentagem de blocos de cultura múltiplos - verificada quando da segunda visita de inspecção - da relação entre o número de blocos de cultura múltiplos e o de parcelas de risco inicialmente apurado com base numa amostragem cuja representatividade é aparentemente pacífica. Não se trata, assim, manifestamente, de uma alteração de unidade de referência que tenha aumentado por si só o risco de prejuízo para o orçamento comunitário.
45. As conclusões 2 e 3 estão relacionadas com a conclusão que a Comissão extraiu da segunda visita de inspecção, nos termos da qual os blocos utilizados para uma só cultura só podem ser incluídos nas áreas isentas de risco se corresponderem a parcelas cadastrais. Dado que isso não sucede em relação a uma determinada parte dos blocos de cultura, a Comissão concluiu que uma parte dos 85% de blocos de monocultura está igualmente sujeita a um risco (a seguir «problemática bloco de cultura/parcela cadastral»). Neste contexto, a Comissão conclui que quase todos os blocos de cultura são compostos por várias parcelas cadastrais. A recorrente refere, a este respeito, que esta conclusão descreve correctamente a situação que decorre das circunstâncias no terreno, que, aliás, a Comissão também já conhece. A conclusão de que mais de metade das parcelas cadastrais se integram em dois ou mais blocos de cultura assenta numa extrapolação com base nos pedidos de ajuda consultados pela Comissão.
46. A conclusão 4, por último, nos termos da qual cerca de 50% do total das parcelas constituem parcelas sujeitas a risco, é uma conclusão extraída dos dois resultados principais da segunda visita de inspecção e das verificações acima referidas: nos termos da contestação da Comissão, é, por um lado, calculada com base nos 29% de parcelas sujeitas a risco, percentagem essa que resulta do facto de 15% dos blocos de cultura serem utilizados para várias culturas e, por outro, com base na percentagem de 71% de parcelas restantes que, no entender da Comissão, devem ser consideradas como áreas de risco em função da problemática bloco de cultura/parcela cadastral. A este respeito, a Comissão aplica a taxa de 17,3% de risco de declaração em excesso que determinou - é certo que em relação aos blocos de cultura utilizados para culturas múltiplas - pelo que aos 29% acrescem 14% das parcelas enquanto áreas de risco. Daqui resulta no total uma percentagem de 43% de parcelas sujeitas a risco.
47. Resumindo, as conclusões 1 a 4 são, assim, a transposição quantificada dos resultados do controlo pela Comissão, a qual considera que existe, por isso, um risco de prejuízo mais elevado do que inicialmente suposto, uma vez que, por um lado, 15% e não 10% dos blocos de cultura apresentam culturas variadas e que, por outro, devido à problemática bloco de cultura/parcela cadastral, os blocos de monocultura devem também ser incluídos nas áreas de risco.
b) Classificação dos fundamentos da recorrente
48. Em primeiro lugar, há que ter em conta que o recurso da República Federal da Alemanha se apoia claramente numa distinção entre duas categorias de conclusões constantes do complemento, ou seja, as conclusões 1 a 4, por um lado, e as conclusões 5 a 7, por outro.
49. No entender da recorrente, as conclusões 5 a 7 foram objecto dos procedimentos administrativo e de conciliação e já estiveram na base da correcção de 2% no relatório de síntese. No terceiro fundamento, a recorrente alega, no essencial, a este respeito, que estas conclusões não podem justificar o aumento para 5%, e que constitui um uso incorrecto do poder de apreciação da Comissão tomar como base novamente essa circunstância para o respectivo aumento. Por outro lado, o conteúdo das referidas conclusões também não se presta a servir de fundamento para uma correcção que ultrapasse 2%. O terceiro fundamento refere-se, assim, a um uso indevido do processo por parte da Comissão devido à «segunda utilização» de conclusões e, por outro, ao carácter materialmente errado da correcção de 5%.
50. No entender da recorrente, as conclusões 1 a 4 baseiam-se na segunda visita de inspecção e surgiram pela primeira vez no complemento ao relatório para justificar o aumento da correcção para 5%. A recorrente extrai daqui a crítica, contida no segundo fundamento, de violação de formalidades essenciais. Concretamente, imputa à Comissão ter ampliado de forma ilegítima o objecto do processo ao introduzir extemporaneamente uma taxa de correcção acrescida e as conclusões 1 a 4, que estão nas base desta correcção. Considera, designadamente, que a Comissão, ao assim proceder, violou os princípios do processo de conciliação bem como o da protecção dos direitos da defesa. Por outro lado, em seu entender, estas conclusões também não são susceptíveis de justificar, em substância, a penalização mais elevada.
51. A crítica apontada no primeiro fundamento resulta também da relação entre o relatório de síntese - mais especialmente a «reserva» formulada na exposição dos factos - e o complemento - mais especificamente a conclusão aí contida de que a segunda visita de inspecção revelou que 15% dos blocos de cultura apresentam mais do que uma só cultura. A este respeito, a recorrente refere que a reserva deixou de ter sentido e que a Comissão não pode, assim, - nos termos do princípio de autolimitação através das suas decisões anteriores (Selbstbindung) - adoptar uma correcção diferente da de 2% proposta no relatório de síntese. Juridicamente, a questão não consiste, assim, na «reserva sem objecto» mas na violação de um princípio, ou seja, o da autolimitação da administração.
52. No quarto fundamento, a recorrente discorda, no essencial, da conclusão de síntese da Comissão de que todos os «controlos no local» em Mecklenburg-Vorpommern foram deficientes e implicavam um risco de prejuízo significativo para o FEOGA. A recorrente considera que as deficiências verificadas permitem, no máximo, concluir que o risco de prejuízo para o FEOGA era mínimo.
53. No quarto fundamento e nas críticas contidas nos segundo e terceiro fundamentos, relativas à exactidão material da correcção e das conclusões nas quais esta se apoia, é a exactidão da correcção para 5% que é globalmente contestada. Como confirmou na audiência, a recorrente não contesta, por outro lado, nem a correcção de 2% nem os pressupostos e cálculos nos quais a Comissão a baseou.
54. Seguidamente, abordaremos em pormenor, em primeiro lugar, os fundamentos processuais, ou seja, a violação do princípio da autolimitação da administração, a violação dos princípios do processo de conciliação e do processo de apuramento das contas, a violação do princípio do respeito dos direitos da defesa e o uso indevido do processo por parte da Comissão. Em seguida, analisaremos se a correcção impugnada era incorrecta, tendo em conta as conclusões que a justificam e a avaliação do risco em função dos factos que fundamentavam a referida correcção.
V - Apreciação do litígio
A - Aspectos processuais
1. Observações genéricas relativamente ao processo de apuramento das contas
55. O Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho contém as bases jurídicas para as correcções de despesas a financiar pelo FEOGA, Secção «Garantia». Nos termos do seu artigo 5.°, n.° 2, alínea c), a Comissão determina as despesas que devem ser excluídas do financiamento comunitário se constatar que as mesmas não foram efectuadas em conformidade com as disposições comunitárias. Por outro lado, o artigo 8.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 729/70 esclarece que a Comunidade não suporta as consequências financeiras das irregularidades ou negligências atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados-Membros.
56. Assim, o processo de apuramento das contas distingue-se essencialmente, por um lado, do processo de aplicação de sanções em caso de concessão ilegal de um benefício financeiro, mas, por outro, também do processo por incumprimento do contratado.
57. Efectivamente, o processo de apuramento das contas não é um processo para aplicação de uma sanção, na medida em que a assunção ou não assunção de determinadas despesas se baseia numa análise objectiva do respeito prévio das condições de concessão das ajudas em causa.
58. Quanto à diferença relativamente ao processo por incumprimento, basta salientar que, no âmbito de um processo de apuramento das contas a Comissão não dispõe de poder discricionário para aceitar ou recusar a assunção de despesas realizadas de modo ilegal. Efectivamente, segundo o Tribunal de Justiça «o processo de apuramento das contas tem como objectivo [...] não só verificar a realidade e a legalidade das despesas, mas também a correcta repartição, entre os Estados-Membros e a Comunidade, dos encargos financeiros que resultam da política agrícola comum» . Nos termos desta jurisprudência, a Comissão não tem, por isso, o direito de derrogar as disposições relativas à repartição dos referidos encargos.
59. Nos termos deste objectivo processual do apuramento das contas, as respectivas garantias processuais diferem igualmente das garantias processuais nos restantes processos referidos.
60. Saliente-se, desde logo, que as disposições comunitárias violadas não constituem a definição do quadro de um processo de apuramento das contas. O que importa, não é, com efeito, verdadeiramente a questão da violação destas disposições, mas sim o risco para o orçamento comunitário que a mesma implica. Ao contrário do «processo por incumprimento no qual a intimação [dirigida ao Estado-Membro em causa] tem por finalidade circunscrever o objecto do litígio [...]» e «o objectivo do recurso interposto nos termos do artigo 169.° fixado pelo parecer fundamentado da Comissão [...]», o processo de apuramento das contas não constitui um procedimento pré-contencioso na acepção do artigo 226.°, n.° 1, CE. Se as deficiências do sistema nacional de controlo criticadas pela Comissão não forem, no essencial, contestadas, a discussão no processo de apuramento das contas apenas incide sobre as consequências a extrair das mesmas. Assim, no presente processo, o Governo Federal alemão não contesta a existência das deficiências do sistema de controlo em Mecklenburg-Vorpommern, mas sim os riscos para o orçamento comunitário que daí resultam.
61. Neste contexto, há que recordar a regra de repartição do ónus da prova nos termos da qual «[e]mbora seja da competência da Comissão provar a existência de uma violação das regras comunitárias, incumbe ao Estado-Membro demonstrar [...] que a Comissão cometeu um erro relativamente às consequências financeiras que daí se devem retirar» . As novas conclusões relativas aos riscos de prejuízo para o orçamento comunitário no decurso do processo de apuramento das contas não constituem, assim, em princípio, uma ampliação do objecto do mesmo processo.
62. A introdução destas conclusões no processo de apuramento das contas está, contudo, subordinada às garantias que resultam da natureza contraditória deste processo. A este respeito, o Tribunal de Justiça esclarece: «a decisão final e definitiva relativa ao apuramento das contas é tomada na sequência do processo contraditório específico no decurso do qual os Estados-Membros interessados dispõem de todas as garantias necessárias para defender o seu ponto de vista» . No processo referido, estas garantias implicaram a anulação da decisão final da Comissão relativa ao apuramento das contas devido ao facto de se basear nos resultados de uma análise que não tinham sido previamente comunicados ao Estado-Membro em causa, pelo que este não teve possibilidade de os discutir.
63. Por último, há que abordar o processo de conciliação. É de notar, desde logo, que os princípios processuais contidos no artigo 8.° do Regulamento (CE) n.° 1663/95 não se aplicam ao presente processo, dado que, nos termos do seu artigo 10.°, o mesmo não é aplicável ao exercício orçamental de 1995.
64. O processo de conciliação no quadro do apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia» foi, como se sabe, instituído pela Decisão 94/442/CE . O objectivo deste processo é aproximar os pontos de vista divergentes da Comissão e do Estado-Membro em causa relativamente ao apuramento projectado de determinadas despesas . O processo de conciliação não substitui, contudo, os encontros bilaterais ao longo de todo o processo. O órgão de conciliação elabora um relatório; os pontos de vista nele expressos não vinculam, contudo, a Comissão .
2. O pretenso efeito vinculativo para a Comissão das suas decisões anteriores
65. No seu primeiro fundamento, o Governo federal alemão procura explicar que as conclusões extraídas da segunda visita de inspecção tornaram sem objecto a reserva formulada na notificação de 12 de Junho de 1998. O Governo alemão considera que a Comissão está vinculada aos termos inequívocos da sua reserva.
66. É de realçar desde logo que a questão de saber se uma reserva deixa de ter objecto não tem qualquer relevância para a apreciação da legalidade de uma decisão relativa ao apuramento das contas. Efectivamente, na medida em que a Comissão tem de apreciar o risco de prejuízo para o orçamento comunitário provocado pelo desrespeito de uma regra comunitária, procede a essa apreciação no quadro de um processo em curso. Se, em dado momento do processo, considerar que não dispõe de todos os elementos necessários para uma apreciação definitiva, é, em princípio, livre de emitir a sua opinião provisória sob reserva da realização de exames ulteriores . Caso estes exames venham a revelar, contudo, que os riscos a ter em conta são mais elevados do que os inicialmente supostos, a questão de saber se os resultados dos exames da Comissão esvaziaram ou não de objecto a reserva é irrelevante para a validade jurídica da decisão final da Comissão. Assim, o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente, por irrelevante.
67. Isto não significa, porém, que as reservas que a Comissão pode formular não estejam sujeitas a qualquer controlo jurisdicional. Neste contexto, é de recordar o acórdão do Tribunal de Justiça no processo 129/84, nos termos do qual a Comissão só pode interpretar uma reserva por esta formulada caso o Estado-Membro em causa «tenha podido compreender da mesma forma essa reserva» .
68. No entender da República Federal da Alemanha, o facto de, na reserva, ser estabelecida uma ligação entre a aplicação de uma taxa de correcção menor e a prova da exactidão das declarações das autoridades alemãs, nos termos das quais, em Mecklenburg-Vorpommern, cerca de 90% de todos os blocos de cultura são explorados em monocultura ou colocados em pousio, implica que a Comissão baseou a sua apreciação do risco no número relativo de blocos de cultura utilizados para culturas múltiplas - e não, designadamente, na percentagem que a sua área constitui em relação à área total de todos os blocos de cultura. A Comissão salienta, por outro lado, que a reserva só pode ser interpretada à luz do eventual risco para o orçamento comunitário; considera que as declarações do Governo alemão segundo as quais 90% dos blocos de cultura são explorados em monocultura devem ser entendidas como uma referência a uma área de risco com uma determinada extensão.
69. À primeira vista, a interpretação que a Comissão dá à sua própria reserva afigura-se plausível, de modo a que se possa, no mínimo, supor, nos termos da jurisprudência referida, que a República Federal da Alemanha podia entendê-la da mesma maneira. Efectivamente, não se pode perder de vista que as despesas em questão respeitam a ajudas que se aplicam a áreas. No quadro da avaliação do risco pela Comissão, parece, por isso, normal interpretar a reserva em função da área - embora, literalmente, tenha sido redigida em função da utilização -, partindo da hipótese, não contestada no presente processo, de que os blocos de cultura não são à primeira vista áreas de risco se forem explorados em monocultura e forem compostos por parcelas cadastrais completas.
70. A discussão relativa ao conteúdo e alcance da reserva formulada pela Comissão só tem, contudo, importância se se puder pressupor que a Comissão se vinculou, através da sua reserva, para efeitos da ulterior apreciação do risco.
71. Pelas razões que se seguem, não parece, porém, ser esse o caso. Já realçámos que, nos termos das disposições aplicáveis, podem ser, em princípio, introduzidas no processo a todo o momento novas conclusões da Comissão a respeito das consequências de deficiências no sistema nacional de controlo em causa . Daqui resulta que, em princípio, a Comissão, no decurso do processo, pode alterar a sua apreciação em relação ao risco com base nestas novas conclusões, desde que o Estado-Membro tenha oportunidade suficiente para se exprimir a esse respeito. Pode ser esse, designadamente, o caso após a notificação de uma apreciação provisória do risco sob reserva, como sucede no presente processo.
72. No presente caso, a reserva da Comissão respeita, em última análise, à dimensão do risco para o orçamento comunitário. Deve, contudo, recordar-se aqui que a recusa da assunção de determinadas despesas pelo FEOGA, Secção «Garantia», não é deixada à apreciação da Comissão se as despesas não tiverem sido efectuadas em conformidade com o direito comunitário . Se se partir do princípio - conforme a interpretação do Governo federal alemão - de que a Comissão tinha a intenção de fazer depender a sua apreciação apenas do número de blocos explorados em monocultura - em lugar da percentagem real de áreas de risco - tal constituirá um exercício incorrecto do poder de apreciação por parte da Comissão. Por outras palavras, a auto-vinculação quanto aos resultados futuros das suas verificações não se enquadra no poder de apreciação da Comissão.
73. Propomos, por isso, que o Tribunal de Justiça julgue irrelevante o primeiro fundamento ou, subsidiariamente, o julgue improcedente.
3. Quanto ao momento da introdução no processo dos resultados da segunda visita de inspecção
74. A República Federal da Alemanha deduz a ilegalidade da decisão impugnada do momento em que foram introduzidos no processo os resultados da segunda visita de inspecção. Partindo do pressuposto, não incontroverso, de que o aumento para 5% da correcção financeira anteriormente prevista em 2% apenas se baseava nas conclusões 1 a 4, o Governo federal considera que a decisão é ilegal, dado que estas quatro conclusões, em seu entender, não foram objecto da fase escrita do processo de apuramento das contas, dos encontros bilaterais, nem do processo de conciliação.
75. Relativamente a esta posição, há desde logo que salientar que a introdução de novas conclusões num processo de apuramento de contas, que implique um acréscimo da apreciação do risco de prejuízo para o orçamento comunitário na decisão final, não tem, em princípio, por efeito ampliar o objecto do processo . A questão decisiva de saber se o Estado-Membro em causa teve oportunidade suficiente para se manifestar a respeito destas conclusões tem, porém, menos a ver com o regular desenvolvimento do processo e mais com o respeito dos direitos da defesa; abordaremos, assim, essa questão neste âmbito.
76. No presente processo, a Comissão manifestou a sua reserva em 12 de Junho de 1998, consequentemente antes de o processo ser submetido ao órgão de conciliação pela República Federal da Alemanha. Salientou claramente a natureza provisória da sua apreciação, designadamente anunciando a sua segunda visita de inspecção. Esta segunda visita foi realizada em Agosto de 1998, imediatamente após o início do processo de conciliação. Por carta de 24 de Novembro de 1998 - e, assim, ainda durante o processo de conciliação - a Comissão comunicou às autoridades alemãs os primeiros resultados da segunda visita de inspecção, solicitando que se pronunciassem sobre o assunto e informou simultaneamente o órgão de conciliação. Em 11 de Dezembro de 1998, as autoridades alemãs enviaram ao órgão de conciliação observações relativas à carta da Comissão de 24 de Novembro de 1998. O relatório de síntese da Comissão de 12 de Janeiro de 1999 relativo aos resultados dos controlos referentes ao apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia», respeitante ao exercício de 1995 não tomava posição sobre as objecções formuladas no relatório final do órgão de conciliação, nem a respeito dos resultados da segunda visita de inspecção. A Comissão só o fez no complemento ao relatório de síntese de 27 de Maio de 1999.
77. No entender do Governo alemão, o facto de o órgão de conciliação, no momento em que redigiu o seu relatório final, não dispor dos elementos provenientes da segunda visita de inspecção que serviram posteriormente para fundamentação da correcção mais elevada implica que o processo de apuramento das contas contém um vício de forma essencial.
78. Não é de acolher este ponto de vista. O Governo federal não contesta que o órgão de conciliação tinha conhecimento da reserva da Comissão e das objecções resultantes de uma análise provisória dos resultados da segunda visita de inspecção, expressas pela Comissão em carta de 24 de Novembro de 1998. Isto reflectiu-se no relatório final do órgão de conciliação de 30 de Dezembro de 1998, que, entre o mais, esclarece: «O órgão de conciliação é, assim, de parecer que, em qualquer dos casos, não se justificava a aplicação da taxa de correcção de 5% inicialmente prevista pelos serviços da Comissão» (sublinhado nosso). Tendo em conta estas circunstâncias, a única questão que pode colocar-se é a de saber se a Comissão está vinculada a este parecer do órgão de conciliação, questão essa que já salientámos dever ser respondida negativamente .
79. Já não é, por isso, necessário abordar a questão fundamental de saber se o processo de apuramento das contas deve ser considerado como irregular apenas pelo facto de a decisão final da Comissão se basear em elementos que não foram debatidos no processo de conciliação.
4. Quanto à violação do princípio do respeito dos direitos da defesa
80. A questão decisiva para a apreciação da regularidade formal da decisão impugnada é, por isso, a de saber se as autoridades alemãs tiveram oportunidade suficiente para se manifestarem a respeito de todos os elementos utilizados para fundamentação da aplicação da taxa de correcção mais elevada de 5%. No que respeita à importância desta garantia processual, remetemos para o que ficou já dito .
81. Resulta dos fundamentos essenciais da decisão impugnada da Comissão e da respectiva análise à luz da matéria de facto que está na base do litígio, que esta decisão se baseia, no essencial, nos riscos acrescidos, em parte devidos à percentagem de blocos de cultura utilizados para várias culturas, e, em parte à tomada em consideração da problemática bloco de cultura/parcela cadastral no que respeita aos blocos de monocultura.
82. Enquanto objecto da reserva da Comissão, a percentagem de blocos de cultura utilizados para várias culturas estava inicialmente no centro da discussão. O Governo federal alemão teve, assim, oportunidade de se manifestar a respeito deste aspecto da apreciação do risco, tanto antes como durante o processo de conciliação.
83. Relativamente à importância desta percentagem, há que salientar que a mesma é de 15% segundo as conclusões da segunda visita de inspecção. Esta conclusão só foi, contudo, comunicada às autoridades alemãs no complemento ao relatório de síntese de 27 de Maio de 1999. Segundo as autoridades alemãs, o complemento só foi pelas mesmas recebido em 21 de Junho de 1999 - um dia antes da reunião do comité do FEOGA.
84. Neste contexto, não compartilhamos do entendimento da Comissão segundo o qual o complemento de 27 de Maio de 1999 não poderia dar lugar à consulta das autoridades alemãs, uma vez que não continha novos argumentos. Para saber se o respeito dos direitos da defesa obrigava a Comissão a ouvir as autoridades alemãs, importa unicamente determinar se a Comissão baseou a decisão final que ia adoptar em novas conclusões . É, contudo, pacífico que a Comissão baseou de modo determinante a decisão impugnada nas conclusões extraídas da segunda visita de inspecção.
85. Quanto ao carácter potenciador de risco dos blocos utilizados para várias culturas, a imagem que se apresenta é algo diferente: a primeira referência ao risco relacionado com este tipo de bloco de cultura já tinha sido feita durante o processo de conciliação na carta de Comissão de 24 de Novembro de 1998. Independentemente da percentagem de blocos utilizados para culturas múltiplas, a Comissão indicava que uma parte dos blocos explorados em monocultura poderia ser considerada como área de risco, com base nos resultados da segunda visita de inspecção.
86. O complemento ao relatório de síntese de 27 de Maio de 1999 confirma e desenvolve esta referência. É, porém, pacífico que o Governo alemão podia ainda reagir durante o processo de conciliação à carta de 24 de Novembro de 1998 - e, consequentemente, às objecções contidas na referência da Comissão.
87. A questão do respeito dos direitos da defesa reduz-se, assim, a saber se as autoridades alemãs tiveram oportunidade bastante de se manifestarem antes da adopção da decisão final de 28 de Junho de 1999 a respeito dos restantes aspectos da fundamentação que resultavam do complemento ao relatório de síntese de 27 de Maio de 1999 bem como das conclusões finais da Comissão de 18 de Junho de 1999, que com o mesmo coincidiam amplamente.
88. O prazo de cerca de cinco semanas entre o momento em que o complemento foi recebido pelas autoridades alemãs e o da adopção da decisão final afigura-se no presente processo, em todo o caso, demasiado escasso, designadamente tendo em conta a necessidade de coordenação entre as autoridades federais e as do Land. Note-se, mesmo assim, que, ao longo do processo, as autoridades alemãs responderam regularmente nos prazos mais curtos à diversa correspondência da Comissão. Foi, por exemplo, já em 11 de Dezembro de 1998 que comunicaram ao órgão de conciliação as suas observações relativamente à carta da Comissão de 24 de Novembro de 1998.
89. Numa visão global, não pode partir-se do princípio de que as autoridades alemãs não tiveram oportunidade de se manifestar a respeito das conclusões extraídas da segunda visita de inspecção, tanto mais que resultava do que já constava do processo que estas conclusões iriam desempenhar um papel determinante na decisão a adoptar e que é impugnada no presente processo.
90. Esta crítica da República Federal da Alemanha deve, por isso, ser julgada improcedente.
5. Quanto ao alegado exercício incorrecto do poder discricionário devido à dupla utilização das conclusões invocadas em apoio de uma percentagem de correcção menor
91. A República Federal da Alemanha alega ainda que a decisão impugnada, que, em última análise, tem por objecto o aumento para 5% da correcção financeira anteriormente prevista em 2%, se baseia em conclusões - ou seja, as conclusões 5 a 7 acima referidas - que tinham já servido para justificar a correcção de 2%. Considera que se trata aqui de uma dupla utilização ilegítima e, consequentemente, de um exercício incorrecto do poder de apreciação.
92. Este argumento ignora a natureza do processo de apuramento das contas.
93. As correcções constituem a consequência jurídica do facto de um Estado-Membro não ter assegurado a execução efectiva e regular das medidas financiadas pelo FEOGA através dos controlos acima descritos. Para este efeito, a Comissão aplica correcções fixas nos termos das directrizes internas (a seguir «relatório Belle»), as quais deverão reflectir o risco de prejuízo financeiro para os fundos comunitários decorrente de uma deficiência no sistema de controlo.
94. Nos termos do relatório Belle, devem, designadamente, ser tidos em conta os seguintes elementos:
«1. Se a deficiência está relacionada com a eficácia de ordem geral do sistema de controlo, com a eficácia de um determinado elemento, em especial, do sistema, ou com o funcionamento de um controlo ou controlos no sistema.
2. A importância da deficiência detectada na globalidade dos controlos administrativos, físicos, ou outros, previstos.
3. A vulnerabilidade das medidas face à fraude, atendendo, em especial, aos incentivos económicos.»
95. No relatório Belle são, designadamente, previstas duas taxas fixas de 2% e 5%. A taxa de 2% aplica-se quando a deficiência respeitar a uma componente de menor importância do sistema de controlo ou à realização de controlos que não são essenciais para garantir a regularidade das despesas, de tal modo que possa concluir-se que o risco de perdas para o FEOGA foi menor. A taxa de 5% aplica-se quando a deficiência estiver ligada a elementos importantes do sistema de controlo ou à realização de controlos que desempenham um papel importante na garantia da regularidade das despesas, de tal modo que possa concluir-se que o risco de prejuízo para o FEOGA foi significativo.
96. Resulta das linhas directrizes do relatório Belle que, para determinar a taxa de correcção aplicável, a Comissão atende antes de mais à importância do risco. A apreciação do risco constitui, contudo, um processo global baseado numa vista de conjunto das diferentes verificações e conclusões.
97. Resulta desta consideração que, em princípio - e sem prejuízo de uma verificação material - a Comissão não estava impedida de utilizar as conclusões que tinham já servido para fundamentar a correcção de 2% ao justificar, por sua vez, a correcção de 5%.
98. Esta crítica da República Federal da Alemanha deve, assim, ser também julgada improcedente.
B - Quanto ao mérito
99. Resulta das considerações que antecedem que, para a verificação material da correcção não importa se existiram deficiências de controlo ou riscos suplementares que possam justificar a passagem à taxa de correcção superior. O que a recorrente refere a este respeito, e que ocupou uma grande parte da audiência, é irrelevante para o presente processo. Há antes que verificar se, numa visão de conjunto, e em função do regime de ónus da prova aplicável neste domínio, a Comissão podia provar a existência de deficiências nos controlos e do risco correspondente no que se refere ao Land de Mecklenburg-Vorpommern e se, com base nisso, deveria ser aplicada a taxa de correcção de 5%.
1. Jurisprudência relevante do Tribunal de Justiça
100. A título liminar, deve recordar-se a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça relativa ao apuramento das contas do FEOGA e ao regime do ónus da prova no que respeita a decisões da Comissão nesta matéria.
101. Em princípio, cabe à Comissão fazer prova da existência de uma violação das disposições comunitárias, mas, se for caso disso, o Estado-Membro deverá provar que a Comissão cometeu um erro quanto às consequências financeiras que daí devem ser extraídas .
102. Nos termos da jurisprudência, é o seguinte o alcance exacto do ónus da prova:
103. Em primeiro lugar, a Comissão está obrigada a justificar a decisão que declare verificada a falta ou as insuficiências dos controlos instituídos por cada Estado-Membro em causa . A Comissão observa este dever de prova ou de justificação quando apresenta um elemento de prova da dúvida séria e razoável que manifestou em relação aos controlos efectuados pelo Estado-Membro ou aos números avançados .
104. Esta facilitação da exigência da prova a fazer pela Comissão explica-se pelo facto de ser o Estado-Membro que está em melhor posição para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA, e ao qual incumbe, consequentemente, apresentar a prova mais detalhada e completa da realidade dos seus controlos e, se for caso disso, da inexactidão das afirmações da Comissão .
105. O Estado-Membro em questão só pode pôr em causa as verificações da Comissão baseando as suas afirmações em circunstâncias que demonstrem a existência de um sistema de controlo fiável e eficaz. Se o Estado-Membro não puder demonstrar que as verificações da Comissão são inexactas, estas constituirão elementos susceptíveis de fazer surgir dúvidas sérias quanto à criação de um conjunto adequado e eficaz de medidas de vigilância e de controlo .
106. Vistas no seu conjunto e de forma consequente, as regras do ónus da prova acima referidas resultam numa presunção - ilidível - a favor da Comissão. O Estado-Membro deve fazer prova de um sistema de controlo fiável e eficaz e o Tribunal de Justiça deve analisar no âmbito do recurso de anulação se são procedentes os fundamentos que o Estado invoca .
107. No que respeita, em seguida, à taxa de correcção financeira resulta desde logo inequivocamente da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a Comissão pode até recusar-se a imputar ao FEOGA a totalidade das despesas efectuadas se constatar que não existem mecanismos de controlo suficientes . Nesta base, a Comissão não pode, em princípio, ser criticada devido a uma determinada taxa de correcção .
108. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, um Estado-Membro pode, porém, afirmar que os critérios da Comissão são arbitrários e não equitativos, se esta, no âmbito da sua missão de apurar as contas, procura estabelecer regras destinadas a distinguir consoante o grau de risco que apresentam, para o FEOGA, diferentes níveis de ausência de controlo, em vez de recusar o financiamento da totalidade das despesas .
109. Nos termos do relatório Belle, o critério mais importante para decidir a que taxa deve ser efectuada uma correcção financeira - conforme já foi realçado - consiste na importância do risco de prejuízo para o orçamento comunitário. A questão de saber se esse risco foi menor, elevado ou muito elevado depende, por sua vez, da questão de saber quais as componentes do sistema de controlo que foram afectadas pelas deficiências.
110. O Tribunal de Justiça considerou, entretanto, como regular, a aplicação de correcções financeiras fixas nos termos dos critérios do relatório Belle e toma-a em consideração no âmbito da sua própria apreciação .
111. Daqui resulta que um Estado-Membro só pode demonstrar um erro da Comissão relativamente às consequências financeiras a extrair da violação de regras comunitárias para a taxa de correcção se demonstrar que os critérios de correcção aprovados do relatório Belle lhe foram aplicados de forma arbitrária ou não equitativa.
2. Aplicação ao presente processo
112. Em conformidade com a repartição do ónus da prova acima descrita, há que analisar agora se a recorrente demonstrou globalmente desta forma o carácter incorrecto da correcção controvertida de 5%.
113. A este respeito, há que verificar que a recorrente, na réplica, contestou efectivamente que tenha havido deficiências importantes nos controlos, mas não contestou de modo genérico a existência de deficiências no sistema de controlo. Na verdade, aceitou mesmo na audiência que se verificaram deficiências que podem justificar uma correcção de 2% e apenas contestou a existência de deficiências para além desse nível, bem como de um risco mais significativo do que o presumido no relatório de síntese.
114. Sobre este ponto, a recorrente reconheceu, pelo menos, que 10% dos blocos de cultura foram utilizados para várias culturas e que os referidos blocos apresentavam risco de declaração em excesso. Mas aceitou igualmente a percentagem de 15% dos blocos de cultura adiantada pela Comissão como área de risco (de policultura) e explicou a diferença pelo facto de, ao contrário da Comissão, não ter tido em consideração nos seus cálculos as divergências que são neutras em relação aos subsídios. A percentagem de 17,3% de superfícies declaradas em excesso nas áreas de risco, extrapolada pela Comissão, apenas é contestada pela recorrente no que toca ao respectivo montante; a recorrente indica um factor de risco de 2,4%.
115. Em segundo lugar, a recorrente não contestou que, no Amt Schwerin, pelo menos relativamente a seis controlos no local, não foi efectuada qualquer análise do risco em conformidade com as exigências do direito comunitário. A sua argumentação nos termos da qual esta circunstância já tinha sido tida em consideração pelo órgão de conciliação e pela Comissão no resultado do relatório de síntese é, por outro lado, irrelevante para a prova da violação de normas comunitárias .
116. Em terceiro lugar, pode pressupor-se que houve deficiências em matéria de medição quando dos controlos no local, na medida em que os blocos de cultura não correspondem a parcelas cadastrais em Mecklenburg-Vorpommern.
117. Com efeito, a recorrente contestou expressamente a necessidade de realização de medições no âmbito dos controlos no local no caso de os blocos de cultura apenas serem utilizados para uma única cultura e parte do princípio de que apenas os blocos utilizados para culturas múltiplas devem ser contados como áreas de risco e, em consequência, medidos. A Comissão, pelo contrário, fundamentou a necessidade das medições na circunstância de os blocos de monocultura só poderem ser controlados por simples inspecção visual se os respectivos limites corresponderem aos das parcelas cadastrais.
118. Este entendimento mostra-se materialmente justificado, uma vez que se um bloco exceder uma parcela cadastral ou constituir apenas uma parte desta, apesar de apenas constarem do cadastro os limites das parcelas, a área exacta do terreno em causa não pode ser determinada através do cadastro.
119. Um controlo no local correcto, em conformidade com o SIGC, deveria, assim, ao contrário do que a recorrente afirma, abranger a medição dos blocos utilizados para culturas múltiplas que não correspondem a parcelas cadastrais.
120. Remetendo para a segunda visita de inspecção, a Comissão referiu que essas medições não foram, de modo geral, efectuadas. A este respeito, a recorrente afirmou, na verdade, sem fornecer pormenores, que alguns blocos utilizados em monocultura foram objecto de medições, esclarecendo, contudo, que apenas considera como áreas de risco os blocos utilizados para várias culturas e que estes blocos foram «prioritariamente» medidos. Desta forma, a recorrente não demonstrou, em todo o caso, que, de um modo geral, procedeu também à medição dos blocos de monocultura que não correspondiam a parcelas cadastrais, tanto mais que contestou, no plano dos princípios, a necessidade dessas medições.
121. A recorrente aceitou, na sua petição, ser exacta a conclusão da Comissão, no complemento, segundo a qual quase todos os blocos de cultura em Mecklenburg-Vorpommern são compostos por várias parcelas cadastrais. Também não é contestado que cerca de 90% da totalidade dos blocos são explorados em monocultura.
122. Resulta de todos estes elementos que existia, pelo menos, uma determinada percentagem de blocos utilizados em monocultura que, contrariamente às exigências do SIGC, não foram medidos.
123. Decorre das conclusões que antecedem que a recorrente não demonstrou, em qualquer caso, a existência de um sistema de controlo fiável e eficaz.
124. Em consequência, as conclusões da Comissão constituem aspectos que justificam dúvidas sérias e razoáveis relativamente ao sistema de controlo em Mecklenburg-Vorpommern. A Comissão apresentou, por isso, a prova que lhe competia relativamente às irregularidades que imputou à República Federal da Alemanha.
125. Quanto à taxa de correcção, concluímos já que a Comissão apresentou elementos que apontam para a existência de deficiências nos controlos no local a realizar nos termos do SIGC.
126. O controlo no local constitui - a par dos controlos administrativos - sem dúvida um elemento importante do SIGC sem o qual não é possível verificar de forma fiável se as condições da concessão das ajudas e prémios são respeitadas. Com base nas regras do relatório Belle, a Comissão podia, consequentemente, a partir das suas conclusões e da insuficiência de controlos no local, considerar que existia um risco importante de prejuízo para o FEOGA.
127. A aplicação da taxa de correcção de 5% não se afigura, por isso, arbitrária ou menos equitativa e, em consequência, ilegal.
VI - Quanto às despesas
128. Por força do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas. Dado que a República Federal da Alemanha foi vencida e a Comissão requereu a sua condenação nas despesas, deve a República Federal da Alemanha ser condenada a suportá-las.
VII - Conclusões
129. Com base nas considerações que antecedem, propomos que o Tribunal de Justiça:
1. Negue provimento ao recurso.
2. Condene a República Federal da Alemanha nas despesas.