62000CC0087_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. In de onderhavige zaak verzoekt de verwijzende rechter het Hof om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van de gemeenschappelijke marktordening in de sector suiker. Deze marktordening behelst onder meer de vaststelling van de prijzen voor suiker en suikerbieten, die in gebieden met een tekort hoger zijn dan in gebieden zonder tekort. In casu gaat het vooral om het begrip „verbruik” dat door de bevoegde instanties ten grondslag moet worden gelegd aan de berekeningen ter beoordeling van de vraag of een gebied al dan niet als gebied met een tekort moet worden aangemerkt. De verwijzende rechter wenst te vernemen of het feit dat de suiker die als ingrediënt wordt toegevoegd aan een verwerkt product dat voor de export is bestemd, niet wordt aangemerkt als in de betrokken lidstaat verbruikte suiker, tot gevolg heeft dat de verordening, waarin Italië voor het verkoopseizoen 1998/1999 niet is aangemerkt als communautair gebied met een tekort, ongeldig is.
I – Rechtskader, feiten, procesverloop en prejudiciële vragen
2. De derde overweging van de considerans van de in casu toepasselijke verordening (EEG) nr. 1785/81 van de Raad van 30 juni 1981 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker(2) (hierna: „basisverordening”) bepaalt dat deze ordening, naast het verzekeren van de werking en de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt voor landbouwproducten, tot doel heeft, „aan de suikerbieten‑ en suikerrietproducenten van de Gemeenschap de noodzakelijke waarborgen inzake werkgelegenheid en levensstandaard te blijven verzekeren” door „passende maatregelen tot stabilisatie van de suikermarkt”. Deze maatregelen omvatten in het bijzonder voorschriften betreffende prijzen en quota.
3. Ingevolge artikel 3, lid 1, van de basisverordening wordt voor witte suiker jaarlijks een interventieprijs vastgesteld voor de gebieden zonder tekort, alsmede een afgeleide interventieprijs voor ieder gebied met een tekort. De artikelen 4 en 5 van de basisverordening bepalen dat ieder jaar minimumprijzen voor suikerbieten – een grondstof voor de productie van suiker – worden vastgesteld, die voor de gebieden met een tekort worden verhoogd met een bedrag gelijk aan het verschil tussen de afgeleide interventieprijs voor het betrokken gebied en de interventieprijs; op dit bedrag wordt de coëfficiënt 1,30 toegepast.
4. De artikelen 24 en 25 van de basisverordening voorzien voor iedere lidstaat in de vaststelling van een A‑quotum en een B‑quotum voor de productie van suiker en isoglucose. Deze quota worden door de lidstaten overeenkomstig de communautaire regelgeving toegekend aan de ondernemingen. Artikel 9 van de basisverordening bepaalt dat de door de lidstaten aangewezen interventiebureaus verplicht zijn de binnen de grenzen van de quota geproduceerde suiker tegen de interventieprijs of de afgeleide interventieprijs aan te kopen, waardoor de afzet en de prijs worden gegarandeerd. Artikel 26 van de basisverordening bepaalt ten slotte dat voor de boven de quota geproduceerde suiker (C‑suiker) geen enkele garantie geldt en dat deze in beginsel moet worden uitgevoerd zonder recht op restitutie, dan wel dat deze op de gemeenschappelijke markt kan worden gebracht waarbij hij wordt onderworpen aan de op ingevoerde suiker geheven douanerechten.
5. Luidens de derde overweging van de considerans van verordening (EG) nr. 1361/98(3) tot vaststelling van de interventieprijzen voor het verkoopseizoen 1998/1999 (hierna: „bestreden verordening”), die is vastgesteld op basis van verordening nr. 1785/81, viel „een tekort te verwachten […] in de productiegebieden van Ierland, het Verenigd Koninkrijk, Spanje, Portugal en Finland”. Dienovereenkomstig heeft artikel 1 van de bestreden verordening niet in een afgeleide interventieprijs voor Italië voorzien.
6. In casu heeft Nicoli zijn suikerbietenproductie van het seizoen 1998/1999 aan de onderneming Eridania SpA (hierna: „Eridania”) verkocht. Hij ontving hiervoor van Eridania een bedrag exclusief de verhoging die van toepassing zou zijn geweest indien Italië als gebied met een tekort was ingedeeld. Nicoli heeft Eridania aangesproken tot betaling van die verhoging.
7. De verwijzende rechter heeft het Hof op 28 februari 2000 drie prejudiciële vragen gesteld, die op 7 maart 2000 ter griffie van het Hof zijn ingekomen. In zijn verwijzingsbeschikking betoogde hij vooral dat een lidstaat die suiker moet invoeren om aan zijn behoeften te voldoen, moet worden beschouwd als een gebied met een tekort, waarvoor een afgeleide interventieprijs moet worden vastgesteld. Indien wordt aangenomen dat de suiker die in Italië wordt toegevoegd aan voedingsmiddelen die naar andere lidstaten worden uitgevoerd, in die lidstaten wordt verbruikt, dan moeten, gezien de logica die ten grondslag ligt aan het begrip „gebied met een tekort”, vraagtekens worden geplaatst bij de geldigheid van de bestreden verordening, aangezien Italië wellicht suiker moet invoeren zonder dat voor dit land een afgeleide interventieprijs is vastgesteld. Dit zou betekenen dat de bestreden verordening ongeldig is.
8. Bij beschikking van de president van het Hof van 13 april 2000 heeft het Hof de behandeling van de zaak geschorst in afwachting van de uitspraak in de zaak Italië/Raad, waarin de geldigheid van de bestreden verordening, voorzover Italië daarin als gebied zonder tekort wordt aangemerkt, aan de orde was. Na de uitspraak in deze zaak op 14 maart 2002(4), heeft de griffie van het Hof het arrest aan de verwijzende rechter meegedeeld en gevraagd of deze in het licht ervan zijn prejudiciële verwijzing wenste te handhaven. Na de vertegenwoordigers van partijen in het hoofdgeding te hebben gehoord, heeft de verwijzende rechter bij beschikking van 30 juli 2002 besloten, de tweede en de derde vraag te handhaven, maar de eerste vraag in te trekken. De verwijzende rechter was van mening dat het voornoemde arrest van het Hof geen uitsluitsel gaf over de uitlegging van het begrip „verbruik in een bepaald gebied” en dat dus de vraag betreffende de geldigheid moest worden gehandhaafd, niet alleen vanwege de ontoereikende motivering van de bestreden verordening, maar ook en vooral vanwege het feit dat daarin geen afgeleide interventieprijs voor alle gebieden van Italië is vastgesteld.
9. Het Hof wordt derhalve om een antwoord op de volgende twee vragen verzocht:
„1) Dient verordening nr. 1785/81 aldus te worden uitgelegd dat een gebied als een gebied met een tekort moet worden aangemerkt volgens een berekeningsmethode waarbij de suiker die als ingrediënt is toegevoegd aan een verwerkt product, wordt geacht te zijn verbruikt in dat gebied, ook al wordt het verwerkte product in een ander land opgegeten, dan wel volgens een berekeningsmethode waarbij de suiker die als ingrediënt is toegevoegd aan een verwerkt product dat in een ander land wordt opgegeten, niet wordt geacht te zijn verbruikt in dat gebied?
2) Is [de bestreden verordening] […] geldig voorzover daarbij geen afgeleide interventieprijs voor alle gebieden van Italië wordt vastgesteld in weerwil van de artikelen 3, lid 1, artikel 5, lid 3, en artikel 6, lid 2, van [de basisverordening] en daarvoor geen motivering wordt gegeven?”
II – Argumenten van de deelnemers aan de procedure
10. De Commissie, de Raad en Eridania betogen dat de prejudiciële vragen reeds zijn beantwoord in het voornoemde arrest Italië/Raad. De Raad en Eridania stellen derhalve voor dat het Hof overeenkomstig artikel 104, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering bij beschikking beslist, aangezien de vragen identiek zijn aan vragen waarover het Hof zich reeds heeft uitgesproken. De Raad oppert voorts de mogelijkheid om het verzoek niet-ontvankelijk te verklaren. De Italiaanse regering en Nicoli zijn daarentegen van mening dat het voornoemde arrest de prejudiciële vragen niet beantwoordt.
11. Ten gronde scharen Nicoli en de Italiaanse regering zich achter het in punt 7 van dit arrest genoemde standpunt van de verwijzende rechter. Volgens Nicoli zou Italië, indien de suiker die in een bepaalde lidstaat wordt toegevoegd aan verwerkte producten die bestemd zijn voor een andere lidstaat, in het bij de berekening gehanteerde begrip „verbruik” was opgenomen, als gebied met een tekort zijn aangemerkt. Blijkens door het Italiaanse Ministerie van Land‑ en Bosbouw verstrekte gegevens die afkomstig zijn van de Commissie, is er een verschil van 135 360 ton tussen de suiker die in Italië aan verwerkte producten wordt toegevoegd en vervolgens wordt uitgevoerd (326 210 ton) en de suiker die in andere landen aan verwerkte producten wordt toegevoegd en vervolgens in Italië wordt ingevoerd (190 860 ton). Indien dit verschil (135 360 ton) was opgeteld bij het verbruik, zou Italië voor het verkoopseizoen 1998/1999 als gebied met een tekort zijn aangemerkt, aangezien het verbruik hoger lag dan de productie. Derhalve had voor Italië een afgeleide interventieprijs moeten worden vastgesteld. De vraag welk verbruiksbegrip wordt gehanteerd, is van wezenlijk belang voor een land als Italië, dat op grote schaal verwerkte producten vervaardigt en uitvoert.
12. Nicoli is voorts van mening dat de toevoeging van suiker aan verwerkte producten een wijze van verbruik is die bij de beoordeling van de vraag in hoeverre een lidstaat kan voldoen aan zijn eigen behoefte aan suiker, waartoe ook de behoefte van de verwerkende industrie behoort, niet buiten beschouwing mag worden gelaten. De Italiaanse regering deelt deze opvatting. Volgens haar is het enige belangrijke criterium voor de classificatie van een land als land met een tekort, de vraag of het eventueel genoodzaakt is witte suiker van landen zonder tekort aan te kopen. Dit hangt af van de totale nationale behoefte, waartoe ook de vraag van de exportindustrie behoort. Het door de bevoegde instellingen gehanteerde begrip „verbruik” staat haaks op het met de basisverordening nagestreefde doel. Gebruik van een dergelijk verbruiksbegrip levert een kennelijke beoordelingsfout op, die de ongeldigheid van de bestreden verordening tot gevolg heeft.
13. Volgens Eridania vloeit het antwoord op de prejudiciële vraag voort uit verordening (EG) nr. 779/96 van de Commissie van 29 april 1996 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1758/81 betreffende de mededelingen in de sector suiker.(5) Volgens bijlage II bij voornoemde verordening behoort de suiker die is toegevoegd aan producten die in een land zijn verwerkt en vervolgens naar het buitenland worden uitgevoerd, niet tot de in het betrokken land verbruikte suiker.
14. Ten gronde voeren de Commissie en de Raad soortgelijke argumenten aan. De Commissie verklaart dat het doel van de vaststelling van een hogere afgeleide interventieprijs voor de gebieden met een tekort erin bestaat, deze gebieden te voorzien van suiker uit de gebieden zonder tekort. De afgeleide interventieprijs beoogt de vervoerkosten gedeeltelijk te compenseren. Met de vaststelling van een afgeleide interventieprijs wordt bovendien getracht een daling van de suikerbietenproductie, die een nog forser tekort in de volgende verkoopseizoenen tot gevolg zou hebben, tegen te gaan.
15. De Commissie wijst erop dat de communautaire instellingen op dit gebied over een ruime beoordelingsvrijheid beschikken. Er bestaan verschillende methoden om het verwachte tekort aan suiker in een geografisch gebied te ramen, die alle hun voor‑ en nadelen hebben. In de ogen van de Commissie volgt uit het feit dat verordening (EG) nr. 1260/2001(6), die de basisverordening heeft vervangen, het begrip „verbruik” niet heeft gewijzigd of nader heeft verduidelijkt, dat de instellingen het begrip in de praktijk op de juiste wijze hanteren. Dit begrip komt overeen met het begrip dat in het kader van de andere mechanismen van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker wordt gebruikt, met name in het kader van de mededeling van gegevens krachtens de reeds aangehaalde verordening nr. 779/96, die dienen ter berekening van de productieheffingen en het beheer van de uitvoerrestituties. Ten slotte stellen de Raad en de Commissie dat juist de toepassing van de door Nicoli bepleite evaluatiemethode de beoordelingsvrijheid van de instellingen zou overschrijden en op misbruik van bevoegdheid zou neerkomen. Indien een dergelijke wijziging plaatsvond zonder dat de basisverordening wordt aangepast, zou de bevoegdheid tot vaststelling van een afgeleide interventieprijs worden uitgeoefend voor een ander doel dan de wetgever voor ogen stond, namelijk enkel en alleen om de inkomsten van de Italiaanse suikerbietenproducenten op te trekken.
16. Voorafgaande aan de terechtzitting heeft het Hof de Raad en de Commissie een vraag ter schriftelijke beantwoording gesteld. Het wenste te weten of Italië volgens hun ramingen voor het verkoopseizoen 1998/1999 als gebied met een tekort had moeten worden aangemerkt, indien bij de berekening van het verbruik in een bepaald gebied de suiker die aldaar wordt toegevoegd aan voor de export bestemde verwerkte producten, als in dat gebied verbruikte suiker was beschouwd.
17. De twee instellingen hebben erkend dat bij een dergelijke uitlegging van het begrip „verbruik” Italië voor het verkoopseizoen 1998/1999 als gebied met een tekort zou zijn beschouwd. Blijkens de door de Commissie verstrekte gegevens had het geraamde tekort voor Italië 47 800 ton suiker belopen, indien bij het verbruik de suiker was opgeteld die wordt toegevoegd aan voor de uitvoer bestemde producten en de suiker was afgetrokken die wordt toegevoegd aan in andere gebieden verwerkte producten die vervolgens in Italië worden ingevoerd, hetgeen logisch lijkt indien wordt uitgegaan van het door Nicoli bepleite begrip van „verbruik”.
18. Nicoli, Eridania, de Italiaanse regering, de Raad en de Commissie hebben naast hun schriftelijke opmerkingen ter terechtzitting van 25 maart 2004 mondelinge opmerkingen gemaakt, die ik bij de beoordeling tevens in aanmerking zal nemen.
III – Beoordeling
19. Om te beginnen moeten de door de verwijzende rechter voorgelegde vragen geherformuleerd worden. Op het eerste gezicht gaat het om twee verschillende vragen, waarvan de één de uitlegging en de ander de geldigheid betreft. De eerste vraag heeft echter geen autonome strekking, aangezien de verwijzende rechter het Hof niet verzoekt om uitlegging van een gemeenschapsrechtelijke bepaling die hij in het hoofdgeding moet toepassen. De eerste vraag bestrijkt in werkelijkheid de twee gronden die de ongeldigheid van de bestreden verordening tot gevolg zouden kunnen hebben. Dit betekent dat de twee prejudiciële vragen eigenlijk als één enkele vraag moeten worden beschouwd, waarmee de verwijzende rechter het Hof verzoekt de geldigheid van de bestreden verordening te toetsen voorzover daarin geen afgeleide interventieprijs voor Italië wordt vastgesteld, gelet op de motivering ervan en het aan de vaststelling van de verordening ten grondslag liggende begrip „verbruik”.
20. Na deze herformulering moet worden onderzocht, welke weerslag het reeds aangehaalde arrest Italië/Raad op dit geldigheidsvraagstuk heeft. Het argument van de Commissie, de Raad en Eridania dat de vragen reeds in dat arrest zijn beantwoord, lijkt mij uitsluitend gegrond wat de motivering van de bestreden verordening betreft. Volgens de punten 56 tot en met 63 van het arrest Italië/Raad namelijk strookt de motivering van de verordening met de eisen van artikel 253 EG. De geldigheid van de verordening kan derhalve niet worden betwist op grond van een schending van de motiveringsplicht ten aanzien van de beslissing om geen afgeleide interventieprijs voor Italië vast te stellen. Dit aspect van de onderhavige zaak kan derhalve worden afgedaan door een eenvoudige verwijzing naar het arrest Italië/Raad.
21. Dit geldt echter niet voor de ongeldigheidsgrond ten aanzien van het begrip „verbruik”, dat in het arrest Italië/Raad niet is onderzocht. De verwijzende rechter stelt terecht dat dit arrest geen antwoord geeft op de vraag of suiker die is toegevoegd aan voor de uitvoer bestemde verwerkte producten moet worden beschouwd als verbruik, en of de bestreden verordening op grond van het daarin gehanteerde begrip van „verbruik” moet worden nietig verklaard.
22. Dit blijkt reeds zonder meer uit de punten 71 tot en met 78 van het voornoemde arrest. Volgens de Italiaanse regering moet de situatie worden beoordeeld op basis van de hoeveelheid ingevoerde ruwe suiker, na aftrek van de uitvoer ("Italiaanse methode"), en niet volgens de methode waarbij de productie en het verbruik in ieder gebied met elkaar worden vergeleken („communautaire methode”). De bevoegde instellingen passen de communautaire methode haars inziens sinds het seizoen 1998/1999 toe, zonder deze wijziging van methode te motiveren. Het Hof was in dit verband van oordeel dat „de Italiaanse regering […] een dergelijke wijziging van methode niet rechtens genoegzaam [heeft] aangetoond” (punt 72). Voorts stelde het vast dat de Commissie en de Raad in de twee seizoenen die voorafgingen aan het seizoen 1998/1999, dezelfde methode hebben gebruikt als in het seizoen dat thans in geding is, „waarbij de geraamde productie en het geraamde verbruik voor het komende seizoen worden vergeleken” (punt 76). Derhalve wees het „het middel inzake ontbrekende motivering van de gestelde wijziging van de ramingsmethode” af (punt 78). Het is dus duidelijk dat de uitlegging van het begrip „verbruik” in dit arrest niet aan de orde is geweest. De verwijzende rechter heeft de desbetreffende vraag derhalve terecht gehandhaafd, en deze dient thans te worden onderzocht.
23. Om te beginnen herinner ik eraan dat de basisverordening geen definitie van het begrip „verbruik” bevat. Zij regelt zelfs niet hoe de gebieden „met een tekort” en die „zonder tekort” moeten worden afgebakend, hetgeen betekent dat de wetgever het regelen van deze details aan de administratieve praktijk heeft overgelaten. Alleen bijlage II bij de verordening betreffende de mededelingen in de sector suiker(7), die ten tijde van de feiten van het hoofdgeding van toepassing was, lijkt erop te wijzen dat de suiker die wordt toegevoegd aan verwerkte producten die naar andere lidstaten of naar derde landen worden uitgevoer d, niet tot het verbruik in een bepaald gebied wordt gerekend. Deze bijlage beoogt echter niet te bepalen hoe het begrip „verbruik” moet worden gedefinieerd om uit te maken of een gebied als een gebied met of zonder een tekort moet worden aangemerkt. Zij heeft veeleer tot doel, een gemeenschappelijk model vast te stellen voor de mededeling van de gegevens die worden gebruikt voor de toepassing van verschillende mechanismen van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker. Met betrekking tot de voorgelegde vraag speelt zij derhalve geen rol.
24. Bij gebrek aan regelgeving ter zake zou men kunnen denken, zoals de Raad ter terechtzitting heeft gesuggereerd, dat rechterlijk toezicht op een dergelijke administratieve praktijk slechts in zeer beperkte mate of zelfs helemaal niet mogelijk is. Ik ben echter van mening dat wanneer dergelijke keuzes uit hoofde van een bepaalde regelgeving worden gemaakt, zij de doelstellingen daarvan moeten eerbiedigen. In casu betekent dit dat de bevoegde instellingen bij de keuze van het begrip „verbruik” dat zij ten grondslag legden aan de berekeningen betreffende de vaststelling van de bestreden verordening, rekening dienden te houden met de doelstellingen van de basisverordening. Het Hof dient thans te beoordelen of dit inderdaad het geval was.
25. In dit verband moet worden verduidelijkt van welke omvang het rechterlijk toezicht dient te zijn. Uit de vaste rechtspraak volgt dat wanneer de communautaire instellingen bij de uitvoering van het landbouwbeleid, in het bijzonder in de suikersector, een complexe economische situatie moeten beoordelen, hun discretionaire bevoegdheid niet slechts de aard en draagwijdte van de vast te stellen bepalingen geldt, doch tot op zekere hoogte ook de vaststelling van de basisgegevens. Bij zijn controle op de uitoefening van deze bevoegdheid mag de rechter de bestreden handeling slechts toetsen op een kennelijke beoordelingsfout en misbruik van bevoegdheid.(8)
26. Deze rechtspraak is hier relevant, daar het begrip „verbruik” dat wordt gehanteerd om te beoordelen of een gebied van de Gemeenschap al dan niet een tekort heeft, één van de elementen van een complexe economische beoordeling is. Dit betekent dat het Hof de door de bevoegde instellingen gemaakte economische keuzes dient te eerbiedigen, hun beoordeling niet door de zijne mag vervangen en zijn toetsing tot de in het vorige punt genoemde aspecten moet beperken.
27. In casu verklaart de Commissie in haar opmerkingen terecht dat het doel van de vaststelling van een hogere afgeleide interventieprijs voor de gebieden met een tekort erin bestaat, deze gebieden te voorzien van suiker uit de gebieden zonder tekort, waarbij met name rekening wordt geschonden met de vervoerkosten. Bovendien wordt met de vaststelling van een afgeleide interventieprijs beoogd, een daling van de suikerbietenproductie, die een nog forser tekort in de volgende verkoopseizoenen tot gevolg zou hebben, tegen te gaan, doch op het eerste gezicht lijkt het door de bevoegde instellingen gehanteerde begrip „verbruik” echter haaks op deze doelstelling te staan.
28. Het toegepaste begrip „verbruik” kan namelijk tot gevolg hebben dat een gebied wordt aangemerkt als een gebied zonder tekort, terwijl het daadwerkelijk in andere gebieden van de Gemeenschap suiker moet aankopen. In een dergelijk geval wordt voor dit gebied geen hogere afgeleide interventieprijs vastgesteld, hetgeen in strijd is met het met de vaststelling van een dergelijke prijs nagestreefde doel. Een dergelijke duidelijke discrepantie tussen de doelstellingen van dit element van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker en de toegepaste maatregelen tot uitvoering daarvan, impliceert dat de bevoegde instellingen een kennelijke beoordelingsfout hebben gemaakt, tenzij zij de redenen voor hun keuze aannemelijk kunnen maken.
29. In haar opmerkingen verklaart de Commissie dat het begrip „verbruik” aan de hand waarvan wordt bepaald of een gebied al dan niet een tekort heeft, ook wordt gebruikt ter berekening van de productieheffingen en bij het beheer van de uitvoerrestituties. Zij noemt geen andere redenen voor deze keuze en legt ook niet uit waarom het noodzakelijk is in het kader van het mechanisme dat hier in geding is, hetzelfde begrip toe te passen. Ter terechtzitting heeft zij verder nog gesteld dat het gebruik van het door Nicoli bepleite begrip „gebruik” om te bepalen of een gebied al dan niet een tekort heeft, negatieve gevolgen zou kunnen hebben voor het mechanisme van de uitvoerrestituties, dat wordt gefinancierd door de door de suikerproducenten te betalen heffingen. Volgens de Commissie zou Italië, indien het als gebied zonder tekort werd aangemerkt, minder tot de financiering van de voornoemde restituties bijdragen, maar wel meer uitvoerrestituties ontvangen.
30. Deze argumenten volstaan echter niet om een dergelijke discrepantie tussen de doelstellingen en de uitvoering van de basisverordening te rechtvaardigen. Het feit dat voor andere aspecten van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker een bepaald verbruiksbegrip wordt gehanteerd, betekent niet dat bij de vaststelling van de afgeleide interventieprijs automatisch hetzelfde begrip moet worden gebruikt, ofschoon dit haaks staat op de doelstellingen daarvan. Het hier toe te passen begrip „verbruik” behoeft ook niet per se hetzelfde te zijn als dat wat in het kader van de toepassing van andere bepalingen van de basisverordening wordt gehanteerd. In tegenstelling tot de opvatting van de Commissie leidt het gebruik van het door Nicoli bepleite begrip „verbruik” dus bij nader inzien niet tot incoherenties tussen de verschillende mechanismen van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker.
31. Het door Nicoli bepleite begrip, dat het best aansluit op het doel dat met de vaststelling van een afgeleide interventieprijs voor de gebieden met een tekort wordt nagestreefd, lijkt ook wat de productieheffingen en de uitvoerrestituties betreft niet de door de Commissie veronderstelde negatieve gevolgen te hebben. Het zeer technische, maar niet erg duidelijke argument van de Commissie is mijns inziens niet overtuigend. Zij heeft namelijk niet weten aan te tonen dat er een rechtstreeks verband bestaat tussen het doel van de vaststelling van een afgeleide interventieprijs voor de gebieden met een tekort en de doelstellingen van de reeds genoemde andere mechanismen. Bovendien heeft zij niet op bevredigende wijze kunnen verklaren waarom het gebruik van een adequater verbruiksbegrip om te bepalen of een gebied al dan niet een tekort heeft, onverenigbaar is met de andere mechanismen van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker. Ten slotte hebben de Raad en de Commissie toegegeven dat het door Nicoli bepleite begrip zonder meer zou kunnen worden toegepast, gelet op de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover zij op dit gebied beschikken.
32. Indien met de vaststelling van een afgeleide interventieprijs voor de gebieden met een tekort inderdaad het reeds genoemde doel wordt nagestreefd en indien bij de beoordeling van de vraag of een gebied al dan niet een tekort heeft „de geraamde productie en het geraamde verbruik voor het komende seizoen worden vergeleken”(9), dan is het niet logisch ervan uit te gaan dat de suiker die wordt toegevoegd aan voor de uitvoer bestemde producten, niet in het gebied zelf wordt verbruikt. De logica van het systeem, en in het bijzonder van de vaststelling van een afgeleide interventieprijs, waarmee wordt beoogd de markten voor suiker te stabiliseren(10), verzet zich tegen een dergelijke keuze. In het licht van de uiteenzettingen voor het Hof ben ik van mening dat de stelling van Nicoli juist is. Dit betekent dat bij de beoordeling van de vraag of een gebied al dan niet een tekort heeft, onder het begrip „verbruik” ook de suiker dient te vallen die wordt toegevoegd aan de in dit gebied verwerkte producten die bestemd zijn voor de uitvoer, doch niet de suiker die in andere lidstaten is toegevoegd aan verwerkte producten die in het betrokken gebied worden ingevoerd en verbruikt.
33. Het procédé dat de Commissie heeft toegepast bij de beantwoording van de in de punten 16 en 17 van de onderhavige conclusie vermelde vraag, toont aan dat deze berekening kan worden uitgevoerd op basis van de gegevens die de lidstaten overeenkomstig verordening nr. 779/96 betreffende mededelingen in de sector suiker, hebben verstrekt. Uit de gegevens die de Commissie heeft verstrekt in haar antwoord op de door het Hof gestelde vraag, volgt dat de bestreden verordening moet worden nietig verklaard, mocht het Hof besluiten de door mij voorgestelde benadering te volgen. Ten slotte heeft Eridania ter terechtzitting vraagtekens geplaatst bij de door de Commissie in haar antwoord op de vraag van het Hof verstrekte gegevens. De Commissie heeft echter verklaard dat dit wel degelijk de gegevens waren die zouden zijn gehanteerd bij de vaststelling van de bestreden verordening, indien het door Nicoli bepleite begrip „verbruik” was toegepast.
34. Ter terechtzitting hebben de Raad en de Commissie de nadruk gelegd op het feit dat het door Nicoli betwiste verbruiksbegrip in het verleden is toegepast zonder dat de Italiaanse Republiek zich hiertegen heeft verzet. Dit argument houdt geen steek. Zelfs al zou dit het geval zijn, dan staat het Nicoli nog steeds vrij om op te komen tegen een maatregel die hem raakt en die hij in strijd acht met de basisverordening. Het Hof hoeft in casu geen geding tussen een lidstaat en een instelling te beslechten. Hoe dan ook mag geen afbreuk worden gedaan aan de rechten van particulieren doordat een lidstaat eventueel met een bepaalde politieke oplossing heeft ingestemd. Ik herinner er tevens aan dat het Hof in het arrest Van Gend & Loos heeft geoordeeld dat „de waakzaamheid der belanghebbenden op de verzekering van hun rechten een doelmatige controle verschaft, die zich paart aan het toezicht dat de artikelen 169 en 170 [van het EG-Verdrag, thans artikelen 226 EG en 227 EG] aan de Commissie en de lidstaten opdragen”.(11)
35. Ik zou nog willen opmerken dat het Hof, mocht het de bestreden verordening om voornoemde redenen nietig verklaren, de beoordeling van de bevoegde instellingen niet door zijn eigen beoordeling vervangt. Alhoewel deze instellingen op dit gebied over een ruime beoordelingsvrijheid beschikken, hebben zij in casu een kennelijke beoordelingsfout gemaakt. Het Hof zou binnen de grenzen van zijn bevoegdheden blijven, aangezien het gehanteerde begrip „verbruik” zou kunnen worden gehandhaafd indien de basisverordening zodanig werd gewijzigd dat de geconstateerde tegenstrijdigheden worden opgeheven. Alhoewel de regelgeving ter zake inderdaad niet bijzonder transparant en duidelijk is, dient het Hof met de hem ter beschikking staande middelen toch de geldigheid van de communautaire handelingen te toetsen. In het onderhavige geval strookt het begrip „verbruik” dat bij de vaststelling van de bestreden verordening is gehanteerd, niet met het met de vaststelling van een afgeleide interventieprijs nagestreefde doel. Er bestaat geen rationeel verband tussen middel en doel, en de tegenstelling is niet door andere overtuigende argumenten gerechtvaardigd. De voorgestelde oplossing beperkt zich derhalve ertoe, vast te stellen dat het gehanteerde begrip „verbruik” onverenigbaar is met het met de vaststelling van een afgeleide interventieprijs nagestreefde doel zoals dit uit de basisverordening voortvloeit.
36. Het vereiste van een rationeel verband tussen het doel van de basisverordening en de middelen die worden gekozen om dit doel te bereiken, vormt een wezenlijke voorwaarde voor de geldigheid ervan. Dit vereiste stelt het Hof namelijk in staat na te gaan, of er een adequaat verband bestaat tussen de aangegeven doelstellingen en de getroffen maatregelen. Indien een dergelijk verband niet werd geëist, zouden particulieren geen enkele bescherming tegen dergelijke keuzes genieten, aangezien zij niet in staat zouden zijn het verband tussen de getroffen maatregelen en de nagestreefde doelstellingen te controleren. Het Hof heeft op dit gebied tevens tot taak, te waarborgen dat de politieke keuzes van de instellingen duidelijk en transparant zijn en dat zij door particulieren kunnen worden betwist en op hun verzoek kunnen worden getoetst. In deze omstandigheden kan de wetgever van zijn kant ook nieuwe wetgeving vaststellen, waarin zijn keuzes en de in verband daarmee gekozen middelen duidelijker worden verwoord. Met zijn tussenkomst kan het Hof indirect tot meer transparantie op het gebied van de wetgeving inzake het gemeenschappelijk landbouwbeleid bijdragen. Deze transparantie is niet alleen noodzakelijk voor de industrie en de landbouwers, maar ook voor de consumenten en de burgers. Op dit gebied en andere gebieden is de tussenkomst van het Hof van wezenlijk belang om een goede werking van de mechanismen van de politieke verantwoordelijkheid in het democratisch bestel te waarborgen.
IV – Conclusie
37. In het licht van het voorgaande stel ik het Hof voor, de vraag van de Giudice di Pace di Genova te beantwoorden als volgt:
„Verordening (EG) nr. 1361/98 van de Raad van 26 juni 1998 tot vaststelling voor het verkoopseizoen 1998/1999 van de afgeleide interventieprijzen voor witte suiker, de interventieprijs voor ruwe suiker, de minimumprijzen voor A‑suikerbieten en B‑suikerbieten, alsmede het bedrag van de vergoeding voor de verevening van de opslagkosten, is ongeldig voorzover daarbij geen afgeleide interventieprijs voor alle gebieden van Italië wordt vastgesteld.”
(1) .
(2)  –	PB L 177, blz. 4.
(3)  –	Verordening van de Raad van 26 juni 1998 tot vaststelling voor het verkoopseizoen 1998/1999 van de afgeleide interventieprijzen voor witte suiker, de interventieprijs voor ruwe suiker, de minimumprijzen voor A‑suikerbieten en B‑suikerbieten, alsmede het bedrag van de vergoeding voor de verevening van de opslagkosten (PB L 185, blz. 3).
(4)  –	C‑340/98, Jurispr. blz. I‑2663.
(5)  –	PB L 106, blz. 9.
(6)  –	Verordening van de Raad van 19 juni 2001 houdende een gemeenschappelĳke ordening der markten in de sector suiker (PB L 178, blz. 1).
(7)  –	Verordening nr. 779/96.
(8)  –	Zie met name arresten van 6 juli 2000, Eridania (C‑289/97, Jurispr. blz. I‑5409, punt 48), en 29 oktober 1980, Roquette Frères/Raad (138/79, Jurispr. blz. 3333, punt 25).
(9)  –	Arrest Italië/Raad (aangehaald in voetnoot 4), punt 76.
(10)  –	Zie derde overweging van de considerans van de basisverordening, aangehaald in punt 2 van de onderhavige conclusie.
(11)  –	Arrest van 5 februari 1963 (26/62, Jurispr. blz. 1, blz. 25).