61989J0068
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-68/89 (
*1
)
I — Matéria de facto
A — Quadro jurídico
a) Direito comunitário
1.
Nos termos do artigo 3.o, alínea c), do Tratado CEE, a acção da Comunidade comporta, nos termos do disposto e segundo o calendário previsto no Tratado, a «abolição, entre os Estados-membros, dos obstáculos à livre circulação de pessoas, de serviços e de capitais».
Por seu lado, o novo artigo 8.o-A, inserido no Tratado pelo Acto Único Europeu, dispõe, no segundo parágrafo, que:
«O mercado interno compreende um espaço sem fronteiras internas no qual a livre circulação das mercadorias, das pessoas, dos serviços e dos capitais é assegurada de acordo com as disposições do presente Tratado».
A Directiva 68/360/CEE do Conselho, de 15 de Outubro de 1968QO L 257, p. 13; EE 05 Fl p. 88), relativa à supressão das restrições à deslocação e permanência dos trabalhadores dos Estados-membros e suas famílias na Comunidade, e a Directiva 73/148/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1973QO L 172, p. 14; EE 06 Fl p. 132), relativa à supressão das restrições à deslocação e à permanência dos nacionais dos Estados-membros na Comunidade, em matéria de estabelecimento e de prestação de serviços, contém um artigo 3.o, n.o 1, redigido em termos idênticos:
«Os Estados-membros admitem no seu território as pessoas referidas no artigo 1.o mediante a simples apresentação do bilhete de identidade ou passaporte válidos».
b) Direito nacional
2.
Nos Países Baixos, o direito de entrada dos estrangeiros e a vigilância das fronteiras são reguladas pela Vreemdelingwet (lei sobre os estrangeiros) de 13 de Janeiro de 1965, a qual foi regulamentada pelo Vreemdelingenbesluit (a seguir «regulamento sobre os estrangeiros») de 19 de Setembro de 1966, cujo artigo 23.o dispõe que:
«1.
Se tal lhes for pedido por um funcionário responsável pela polícia das fronteiras, os estrangeiros que entram nos Países Baixos são obrigados:
a)
a apresentar e a entregar o documento de que dispõem para passar a fronteira;
b)
a fornecer informações sobre o objectivo e a duração da sua estada nos Países Baixos;
c)
a declarar os meios de que dispõem para permanecer nos Países Baixos.
2.
O disposto no número anterior, initio e alínea a), é aplicável mutatis mutandis aos estrangeiros que deixam os Países Baixos.
3.
O disposto no n.o 1, initio e alínea c), não se aplica aos nacionais de um Estado-membro da Comunidade Europeia que procurem emprego.»
B — Antecedentes do litígio
3.
A Comissão tomou pela primeira vez conhecimento da legislação neerlandesa relativa ao direito de entrada dos estrangeiros e à vigilância das fronteiras por ocasião de uma queixa apresentada por um cidadão alemão, o Sr. Hoffmann, que, em 9 de Março de 1984, quando se dirigia para Antuérpia, viu ser-lhe recusado o acesso ao território neerlandês no posto fronteiriço de Aken/Heerlen. Dois funcionários neerlandeses interrogaram o interessado sobre o objectivo da sua viagem. Perguntaram-lhe igualmente de quanto dispunha em dinheiro líquido. Após declarar que não era obrigado a responder, o Sr. Hoffmann afirmou ter em sua posse 5 DM. O acesso aos Países Baixos foi-lhe recusado, sendo-lhe dada ordem para regressar à República Federal da Alemanha.
4.
Considerando que a referida legislação era contrária ao direito comunitário, a Comissão, por carta de 27 de Setembro de 1987, convidou o Governo neerlandês a apresentar, no prazo de dois meses, as suas observações sobre o assunto, nos termos do artigo 169.o do Tratado CEE. Na resposta que apresentou em 3 de Dezembro de 1987, a representação permanente dos Países Baixos negou que este Estado-membro tenha cometido qualquer infracção ao Tratado.
Em 8 de Junho de 1988, a Comissão enviou ao Governo neerlandês um parecer fundamentado no qual o convidava a tomar as medidas necessárias para com ele se conformar no prazo de dois meses.
O Governo neerlandês respondeu, por carta da sua representação permanente de 22 de Agosto de 1988, mantendo o seu ponto de vista.
A Comissão decidiu então intentar a presente acção.
II — Fase escrita do processo e pedidos das partes
5.
A acção da Comissão foi registada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 6 de Março de 1989.
Por despacho de 4 de Outubro de 1989, o Tribunal de Justiça admitiu a intervenção do Remo Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte em apoio da posição dos Países Baixos.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
—
declarar que, ao manter e aplicar uma legislação nos termos da qual os nacionaisde um Estado-membro podem ser obrigados, antes de serem autorizados a entrar em território neerlandês, a responder às questões colocadas pelos funcionários responsáveis pela polícia das fronteiras, relativamente ao objectivo e à duração da sua estada e aos recursos económicos de que dispõem para o efeito, o Reino dos Países não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das directivas 68/360 e 73/148 e do disposto no segundo parágrafo do artigo 5.o, por um lado, e nos artigos 3.o, alínea c), artigos 48.o, 52.o e 59.o do Tratado CEE, por outro;
—
condenar o Reino dos Países Baixos nas despesas.
Os Países Baixos e o Estado interveniente concluem pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
—
declarar a acção improcedente;
—
condenar a autora nas despesas.
III — Fundamentos e argumentos das partes
6.
A Comissão declara, em primeiro lugar, que, no presente caso, a infracção ao Tratado CEE de que os Países Baixos vêm acusados tem exclusivamente a ver com o controlo pessoal de que são alvo os nacionais da CEE na fronteira neerlandesa por razões que ultrapassam as razões de ordem pública, de segurança e de saúde públicas. O controlo das bagagens ou de outras mercadorias não é objecto deste litígio. Além disso, o objecto da presente acção por incumprimento é apenas o direito de entrada e de estada, não o direito de residência no território de um Estado-membro.
Seguidamente, a Comissão sublinha que praticamente todos os cidadãos dos Esta-dos-membros pertencem às categorias de pessoas a que o Tratado CEE reconhece direitos, designadamente:
—
trabalhadores e pessoas à procura de emprego (artigo 48.o);
—
pessoas a que se aplica o direito de estabelecimento (artigo 52.o);
—
prestadores de serviços e destinatários das prestações (artigo 59.o).
Nos termos dos acórdãos do Tribunal de Justiça de 31 de Janeiro de 1984, Luisi e Carbone, n.o 16 (286/82 e 22/83, Recueil, p. 377) e de 2 de Fevereiro de 1989, Cowan, n.o 15 (186/87, Colect., p. 195), os turistas fazem parte desta ùltima categoria de beneficiários de prestações. Assim sendo, o presente litígio abrange não só o problema dos nacionais da CEE que se deslocam para os Países Baixos no sentido de aí permanecerem de forma duradoura (e que devem, para esse efeito, solicitar uma autorização de residência), mas igualmente — e sobretudo — dos nacionais da CEE que atravessam a fronteira para uma breve esuda nos Países Baixos, ou seja, para aí permanecerem por um período que pode ser de uma hora, por exemplo, a três meses, no máximo.
A legislação neerlandesa acima citada, designadamente o artigo 23.o do regulamento sobre os estrangeiros nos termos do qual os cidadãos da CEE que não possam ou não queiram indicar o objectivo da sua permanência nos Países Baixos nem o montante de dinheiro líquido de que dispõem podem ser reconduzidos à fronteira, é, no entender da Comissão, contrária ao direito comunitário, uma vez que, nos termos do n.o 1 do artigo 3.o das directivas 68/360 e 73/148, acima citadas, ao cidadão de um Estado-membro da CEE que se desloque para outro Estado-membro só pode ser exigida a apresentação de um bilhete de identidade ou de um passaporte válidos, nada mais lhe podendo ser exigido.
Efectivamente, por um lado, atendendo a que se pode razoavelmente partir do princípio de que praticamente todos os viajantes provenientes de um Estado-membro da CEE ocupam uma posição tal que lhes podem ser reconhecidos direitos ao abrigo do Tratado CEE, existe uma presunção, a favor de um nacional de um Estado-membro que se apresenta na fronteira com um bilhete de identidade ou com um passaporte, da existência de um direito de entrada e de estada. Admitir o contrário implicaria, segundo a Comissão, a criação de um entrave injustificado na passagem das fronteiras.
Por outro lado, resulta do n.o 3 do artigo 4.o, da Directiva 68/360 e do artigo 6.o da Directiva 73/148, acima citadas, que só a partir do momento em que um nacional de um Estado-membro solicita um cartão de residência no Estado-membro de acolhimento (ou seja, após ter entrado no respectivo território) é que o interessado deve provar às autoridades do refendo Estado-membro que lhe é aplicável uma das directivas em questão. Daqui decorre que, no momento em que entra neste último Estado-membro, nenhuma prova desse tipo lhe pode ser exigida. Para os turistas, sobretudo, um passaporte ou um bilhete de identidade válidos substituem a autorização de residência.
Segundo a Comissão, o seu ponto de vista foi defendido pelo advogado-geral Warner nas conclusões que apresentou no processo Pieck (157/79, Recueil 1980, p. 2171).
Consequentemente, mesmo se as disposições das directivas 68/360 e 73/148, acima citadas, não comportam expressamente a proibição de colocar aos nacionais de um Estado-membro que pretendam entrar noutro Estado-membro outras questões que não as que se refiram ao bilhete de identidade ou ao passaporte, é, no entanto, evidente que colocar-lhes tais questões é contrário ao princípio fundamental da livre circulação de pessoas e de serviços, consagrado na alínea c) do artigo 3.o do Tratado CEE, princípio esse que, de resto, constitui o fundamento das duas directivas em questão. Colocar tais questões e, a fortiori, reconduzir cidadãos da CEE que se recusem a responder-lhes ou que, no entender dos funcionários encarregados da polícia das fronteiras, não têm consigo dinheiro suficiente, constituem actos que põem em perigo a realização deste objectivo fundamental do Tratado CEE; por conseguinte, tais actos são contrários ao segundo parágrafo do artigo 5.o do referido Tratado.
Na sua réplica, a Comissão sustenta que a legislação neerlandesa vai mais longe do que a regulamentação belga em causa no processo 321/87 (acórdão de 27 de Abril de 1989, Comissão/Bélgia, Colect., p. 997). Nos n.os 12 e 14 dos fundamentos desse acórdão, o Tribunal de Justiça declarou que os controlos em questão não condicionavam o exercício do direito de entrada no território belga. Ora, no presente processo, estamos, segundo a Comissão, perante uma regulamentação que sujeita precisamente o acesso ao território neerlandês a certas condições. A Comissão entende que, tendo presente o acórdão acabado de citar, esta circunstância bastaria, por si só, para que se pudesse concluir pela incompatibilidade da regulamentação neerlandesa em causa com as disposições das directivas citadas.
7.
O Governo neerlandês, apoiado pelo Governo do Reino Unido, considera que a acção da Comissão deve ser julgada improcedente.
O Governo neerlandês considera que as directivas 68/360 e 72/148, já citadas, têm como objectivos, entre outros, suprimir as restrições nacionais à movimentação das pessoas que disponham de um direito de estada ao abrigo do Tratado CEE. Consequentemente, o Governo demandado entende que o âmbito de aplicação das referidas directivas não é extensivo a todos os cidadãos dos Estados-membros. Como a própria Comissão indicou na petição inicial, «praticamente» todos os cidadãos dos Estados-membros pertencem a uma das categorias de pessoas que se pode considerar que dispõem de um direito de estada ao abrigo do Tratado CEE.
Resulta da palavra entre aspas que o Tratado CEE não reconhece um direito de estada a toda e qualquer pessoa. Por conseguinte, a mera qualidade de cidadão de um dos Estados-membros não permite concluir que essa pessoa dispõe de um direito de entrada e de estada noutro Estado-membro. A verificação de que uma pessoa tem a nacionalidade de um Estado-membro da CEE não lhe concede automaticamente um direito de estada, uma vez que existe pelo menos uma categoria intermédia de nacionais da CEE a que o Tratado não reconhece um direito de estada: os inactivos.
O Governo neerlandês conclui do facto de o direito comunitário prever certas regras para a concessão de um direito de estada que tal direito pode ser controlado se essas regras não forem respeitadas. O respeito pelas referidas regras e a fiscalização desse respeito são, em seu entender, inerentes a essas mesmas regras. O pressuposto de aplicação das directivas 68/360 e 73/148 é, no entender do Governo demandado, o reconhecimento pelo Tratado CEE de que uma pessoa tem um direito de estada e tal circunstância é, em sua opinião, um requisito de aplicação das referidas directivas.
Na falta de uma regulamentação comunitária a este respeito, é aos Estados-membros que compete, em princípio, determinar o modo como esse poder de fiscalização é exercido. Tal fiscalização não pode, evidentemente, pôr em causa, de direito ou de facto, o recurso ao princípio comunitário da livre circulação de pessoas.
No que respeita ao artigo 23.o do regulamento sobre os estrangeiros, acima citado, o Governo neerlandês sublinha que nele se estabelece um poder de fiscalização exercido por amostragem no que respeita aos cidadãos comunitários (diversamente do que acontece em relação aos cidadãos de outros países, cujo acesso é sistematicamente controlado) e não se ocupa com a questão de saber em que condições os cidadãos comunitários têm ou não um direito de estada. O Governo neerlandês entende que a disposição em causa é neutra quanto a esta questão.
O simples facto de ser por amostragem que os funcionários em causa verificam se os interessados têm um direito de estada ao abrigo do direito comunitário prova, em seu entender, que o Governo neerlandês parte do princípio de que existe uma presunção de direito de estada. Consequentemente, não pode entender por que razão se afirma que o exercício de controlos por amostragem provoca um entrave injustificado à livre circulação de pessoas.
O facto de, em conformidade com jurisprudência assente do Tribunal de Justiça (ver acórdão de 8 de Abril de 1976, Royer, 48/75, Recueil, p. 497), a concessão de uma autorização de residência apenas ter efeito declarativo não afecta a possibilidade de um Estado verificar, provisoriamente e por amostragem, numa fase anterior, isto é, no momento da passagem da fronteira, se os requisitos do direito de estada estão preenchidos. Efectivamente, no entender deste Governo, seria absurdo permitir o acesso de um nacional de outro Estado-membro se fosse evidente que ele não dispunha de um direito de estada e que deveria abandonar o território do Estado-membro em questão. A interpretação proposta pela Comissão, ilógica e sem qualquer apoio no Tratado CEE, teria por efeito criar um direito de acesso que é independente do direito de estada.
Por seu lado, o Governo do Reino Unido afirma, em primeiro lugar, que as «pessoas abrangidas» pelo artigo 1.o das directivas 68/360 e 73/148 são apenas pessoas que têm o direito de circular livremente em conformidade com o direito comunitário.
Em contrapartida, nenhuma das duas directivas regula a questão das medidas que um Estado-membro pode tomar para determinar se um nacional de outro Estado-membro que deseje penetrar no seu território tem esse direito ao abrigo do direito comunitário. Em certas circunstâncias, o facto de colocar questões a um nacional da Comunidade, na fronteira, é compatível, tendo em conta os elementos de facto e sem prejuízo da aplicação do princípio da proporcionalidade, com o direito comunitário.
Efectivamente, justifica-se que sejam colocadas questões, em conformidade com o artigo 3.o das referidas directivas, quando se trata de determinar se o bilhete de identidade ou o passaporte apresentados são válidos (por exemplo, se houver razões para pensar que se trata de documentos falsos) ou se a pessoa que apresenta um desses documentos é efectivamente o respectivo titular (por exemplo, se houver razões para crer que os documentos pertencem a um terceiro). A Comissão não tomou em consideração, na petição inicial, que pode ser legítimo colocar questões com esses objectivos.
Além disso, os funcionários encarregues da polícia das fronteiras podem julgar necessário colocar questões sobre o objectivo da visita, a duração da estada e os meios financeiros, designadamente por razões de ordem pública, de segurança e de saúde públicas (ver artigo 10.o da Directiva 68/360 e artigo 8.o da Directiva 73/148, acima citadas).
Acresce que um Estado-membro pode exigir a um cidadão espanhol ou português que obtenha uma autorização prévia antes de procurar entrar no seu território a fim de aí exercer uma actividade assalariada (ver artigos 56.o e 58.o do acto de adesão da Espanha e de Portugal). Por conseguinte, no entender do Governo britânico, é igualmente legítimo que os funcionários em questão verifiquem que essas pessoas têm o direito de atravessar as fronteiras e que, para tanto, sejam autorizados a interrogá-las sobre os objectivos da sua viagem.
Finalmente, segundo o mesmo Governo, os Estados-membros estão autorizados a colocar questões a um particular a fim de determinarem se ele é efectivamente titular de um direito de entrada ao abrigo do direito comunitário, desde que haja razões para disso duvidar.
G. C. Rodríguez Iglesias
Juiz-relator
(
*1
)	Língua do processo: neerlandês.