Laikina versija
GENERALINIO ADVOKATO
NILS WAHL IŠVADA,
pateikta 2018 m. birželio 20 d.(1)
Byla C‑256/17
Sandd BV
prieš
Autoriteit Consument en Markt
dalyvaujant
Koninklijke PostNL BV
(Rechtbank Rotterdam (Roterdamo apylinkės teismas) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Laisvė teikti paslaugas – Pašto paslaugos – Universaliųjų paslaugų teikėjas – Tarifų ir sąskaitų skaidrumo principai – Universaliųjų pašto paslaugų teikėjo pareigos atskirai tvarkyti kiekvienos paslaugos, kurią apima įpareigojimas teikti universaliąsias paslaugas, apskaitą – Pašto tarifų orientavimas į sąnaudas – Pagrįsta grąža“
1.        Kokio lygio ar pobūdžio universaliųjų pašto paslaugų kontrolės reikalaujama pagal ES teisę? Tokia yra Rechtbank Rotterdam (Roterdamo apylinkės teismas, Nyderlandai) pateiktų prejudicinių klausimų esmė.
2.        Nyderlandų vyriausybės teigimu, reikalaujama gana nedidelės kontrolės. Vis dėlto Lenkijos vyriausybė teigia, kad reikalaujama didelės kontrolės. Ispanijos ir Italijos vyriausybės laikosi tarpinio požiūrio. Visos šios vyriausybės savo argumentus grindžia Direktyvos 97/67/EB dėl Bendrijos pašto paslaugų vidaus rinkos plėtros bendrųjų taisyklių ir paslaugų kokybės gerinimo(2) tekstu.
3.        Nacionaliniu požiūriu visos jos yra teisios.
4.        Šioje išvadoje laikausi nuomonės, kad valstybėms narėms pagal ES teisę nustatyti reikalavimai labai priklauso nuo kiekvienos valstybės narės pasirinkto įpareigojimo teikti universaliąsias paslaugas formos ir apimties. Be to, rengdamas Direktyvą 97/67 ir įvairius jos dalinius pakeitimus, ES teisės aktų leidėjas dėl nacionalinių ypatumų tikslingai paliko kai kuriuos pašto paslaugų teikimo aspektus nesuderintus.
I.      Teisinis pagrindas
A.      ES teisė
5.        Direktyva 97/67 buvo priimta siekiant laipsniškai atverti pašto paslaugų rinką konkurencijai. Nuo to laiko ji buvo iš dalies keičiama iš esmės du kartus: Direktyva 2002/39/EB(3) ir Direktyva 2008/6/EB(4).
1.      Direktyva 97/67 (su daliniais pakeitimais)
6.        Direktyvos 97/67 3 straipsnyje numatyta sukurti universaliąsias pašto paslaugas:
„1.      Valstybės narės užtikrina, kad naudotojai turėtų teisę į universaliąsias paslaugas, apimančias apibrėžtos kokybės visoje teritorijoje visiems naudotojams prieinamomis kainomis nenutrūkstamai teikiamas pašto paslaugas.
<...>
4.      Kiekviena valstybė narė užtikrina būtinas priemones [bent jau] šių universaliųjų paslaugų teikimui:
–        pašto siuntų iki 2 kg surinkimą, rūšiavimą, pervežimą ir pristatymą,
–        siuntinių iki 10 kg [...] surinkimą, rūšiavimą, pervežimą ir pristatymą,
–        registruotųjų ir įvertintųjų siuntų paslaugas.
<...>“
7.        7 straipsnis susijęs su universaliųjų paslaugų finansavimu ir yra suformuluotas taip:
„1.      Valstybės narės negali teikti ar palikti galioti išimtinių ar specialių teisių kurti ir teikti pašto paslaugas. Valstybės narės universaliųjų paslaugų teikimą gali finansuoti vienu ar keliais iš 2, 3 ir 4 dalyse nurodytų būdų arba bet kokiais kitais Sutartį atitinkančiais būdais.
2.      Valstybės narės universaliųjų paslaugų teikimą gali užtikrinti pirkdamos šias paslaugas pagal taikomas viešųjų pirkimų taisykles ir nuostatus, įskaitant <...> viešojo darbų, prekių ir paslaugų pirkimo sutar[tis] <...>, konkurencinio dialogo ar derybų procedūras, paskelbiant skelbimą apie pirkimą arba jo nepaskelbiant.
3.      Jei valstybė narė nustato, kad šioje direktyvoje numatytos pareigos teikti universaliąsias paslaugas sukelia grynąsias sąnaudas <...> ir universaliųjų paslaugų teikėjui(-ams) sudaro nepagrįstai didelę finansinę naštą, tai ji gali įdiegti:
a)      atitinkamai (-oms) įmonei (-ėms) skirtą kompensavimo iš valstybės išteklių mechanizmą;
b)      mechanizmą, skirtą paskirstyti pareigų teikti universaliąsias paslaugas grynąsias sąnaudas tarp paslaugų teikėjų ir (arba) naudotojų.
4.      Jeigu grynosios sąnaudos yra paskirstomos pagal 3 dalies b punktą, tai valstybės narės gali įsteigti kompensacijų fondą <...>
<...>“.
8.        Direktyvos 97/67 12 straipsnis suformuluotas taip:
„Valstybės narės turi imtis priemonių, garantuojančių, kad kiekvienos paslaugos, sudarančios dalį universaliųjų paslaugų, tarifai atitiktų šiuos principus:
–        kainos privalo būti prieinamos ir tokios, kad visi naudotojai, neatsižvelgiant į jų geografinę buvimo vietą ir atsižvelgiant į konkrečias nacionalines sąlygas, galėtų naudotis teikiamomis paslaugomis. Valstybės narės gali toliau taikyti arba nustatyti nemokamų pašto paslaugų teikimą akliesiems ir silpnaregiams,
–        kainos privalo būti orientuotos į sąnaudas ir skatinti veiksmingą universaliųjų paslaugų teikimą. Kai tai būtina dėl su visuomenės interesais susijusių priežasčių, valstybės narės gali nuspręsti taikyti vienodą tarifą vidaus ir (ar) tarptautinėms pašto paslaugoms, teikiamoms pagal vienetinį tarifą, taip pat kitoms pašto siuntoms,
–        vienodo tarifo taikymas neatima iš universaliųjų paslaugų teikėjo (-ų) teisės sudaryti su naudotojais individualias sutartis dėl kainų,
–        tarifai privalo būti skaidrūs ir nediskriminaciniai,
–        taikydami specialius tarifus, pavyzdžiui, paslaugoms verslo klientams, didelių kiekių siuntėjams ir tiems, kurie surenka įvairių naudotojų paštą, šiems tarifams ir su jais susijusioms sąlygoms universaliųjų paslaugų teikėjai turi taikyti skaidrumo ir nediskriminavimo principus. <...>“
9.        14 straipsnyje numatyta:
„1.      Valstybės narės imasi būtinų priemonių užtikrinti, kad universaliųjų paslaugų teikėjų apskaita būtų tvarkoma pagal šio straipsnio nuostatas.
2.      Universaliųjų paslaugų teikėjas (-ai) savo vidaus apskaitos sistemose turi turėti atskiras sąskaitas, kad būtų galima kiekvieną paslaugą ir produktą, kurie yra universaliųjų paslaugų dalis, aiškiai atskirti nuo tų, kurie nėra universaliųjų paslaugų dalis. Šis apskaitos atskyrimas naudojamas valstybėms narėms apskaičiuojant grynąsias universaliųjų paslaugų sąnaudas. Tokiose vidaus apskaitos sistemose remiamasi nuosekliai taikomais ir objektyviai pagrįstais sąnaudų apskaitos principais.
3.       Šio straipsnio 2 dalyje minėtose apskaitos sistemose, neribojant šio straipsnio 4 dalies taikymo, sąnaudos paskirstomos taip:
a)      sąnaudos, kurios tiesiogiai gali būti priskirtos konkrečiai paslaugai ar produktui, priskiriamos tai paslaugai ar produktui;
b)      bendrosios sąnaudos, t. y. tokios sąnaudos, kurios negali būti tiesiogiai priskirtos konkrečiai paslaugai ar produktui, paskirstomos taip:
i)      jeigu įmanoma, bendrosios sąnaudos yra paskirstomos remiantis tiesiogine tokių sąnaudų kilmės analize;
ii)      kai tiesioginė analizė negalima, bendrųjų sąnaudų kategorijos yra nustatomos remiantis jų netiesioginiu sąryšiu su kita sąnaudų kategorija arba kategorijų grupe, kurioms sąnaudas galima tiesiogiai priskirti ar paskirstyti; netiesioginis sąryšis turi būti pagrįstas palyginamomis sąnaudų struktūromis;
iii)      kai negalima pritaikyti nei tiesioginių, nei netiesioginių sąnaudų paskirstymo būdų, sąnaudų kategorija paskirstoma remiantis bendru paskirstymo kriterijumi, apskaičiuotu imant visų išlaidų, tiesiogiai ar netiesiogiai priskirtų ar paskirstytų kiekvienai iš universaliųjų paslaugų ir išlaidų, priskirtų kitoms paslaugoms, santykį;
iv)      bendrosios sąnaudos, kurios būtinos tiek universaliosioms, tiek neuniversaliosioms paslaugoms teikti, atitinkamai paskirstomos; tokie pat sąnaudų veiksniai privalo būti taikomi tiek universaliosioms, tiek neuniversaliosioms paslaugoms.
4.      Kitokios sąnaudų apskaitos sistemos gali būti taikomos tiktai tada, jeigu jos atitinka 2 dalies nuostatas ir buvo patvirtintos nacionalinės reguliavimo institucijos. Prieš taikant tokias apskaitos sistemas, apie tai yra informuojama Komisija.
5.      Nacionalinė reguliavimo institucija garantuoja, kad nuo universaliųjų paslaugų teikėjo nepriklausoma kompetentinga institucija patvirtins 3 ir 4 dalyse aprašytų apskaitos sistemų atitikimą vienai iš sąnaudų apskaitos sistemų. Valstybės narės turi užtikrinti, kad periodiškai būtų skelbiami pranešimai apie apskaitos sistemų atitikimą.
<...>
7.      Nacionalinei reguliavimo institucijai ir Komisijai paprašius joms turi būti konfidencialiai pateikta tokių apskaitos sistemų teikiama detali informacija.
8.       Jeigu tam tikra valstybė narė nenustatė universaliųjų paslaugų teikimo finansavimo mechanizmo, kurį galima nustatyti pagal 7 straipsnį, ir jeigu nacionalinė reguliavimo institucija yra įsitikinusi, kad nė vienas iš šios valstybės narės paskirtų universaliųjų paslaugų teikėjų paslėptu arba kitokiu būdu negauna valstybės pagalbos, o konkurencija rinkoje yra tikrai veiksminga, nacionalinė reguliavimo institucija gali nuspręsti netaikyti šiame straipsnyje keliamų reikalavimų.
<...>“
10.      22 straipsnio 3 dalyje, be kita ko, numatyta:
„Valstybės narės užtikrina, kad nacionaliniu lygiu būtų sukurti veiksmingi mechanizmai, kuriais naudotojui ar pašto paslaugų teikėjui suteikiama teisė nuo suinteresuotųjų šalių nepriklausomai skundą nagrinėjančiai įstaigai pateikti skundą dėl jį įtakojančio [įtaką jam darančio] nacionalinės reguliavimo institucijos priimto sprendimo. <...>“
11.      Direktyvos 97/67 I priede pateikiamos universaliųjų paslaugų grynųjų sąnaudų, jei šios sąnaudos patiriamos, apskaičiavimo gairės. Jame, be kita ko, numatyta, kad apskaičiuojant grynąsias sąnaudas atsižvelgiama „į visus <...> aktualius aspektus, įskaitant bet kokią nematerialią bei rinkos naudą, kurią gauna pašto paslaugų teikėjas, paskirtas teikti universaliąsias paslaugas, teisę gauti pagrįstą pelną ir paskatas siekti ekonominio efektyvumo“.
2.      Direktyva 2008/6
12.      Direktyvos 2008/6 preambulėje, be kita ko, nurodyta:
„(38)      Visiškai konkurencingoje aplinkoje tiek finansiniam universaliųjų paslaugų stabilumui užtikrinti, tiek rinkos iškraipymui apriboti svarbu, jog principas, pagal kurį kainos privalo atspindėti įprastas prekybos sąlygas ir sąnaudas, gali būti pažeistas tik siekiant apginti viešuosius interesus. <...>
<...>
(40)      Atsižvelgiant į sąlygų, kuriomis turi veikti universaliųjų paslaugų teikėjas visiškai konkurencingoje aplinkoje, nacionalines reguliavimo ypatybes, valstybėms narėms reikėtų palikti laisvę spręsti, kaip geriausiai stebėti kryžminį subsidijavimą.
(41)      Atsižvelgiant į perėjimą prie visiškai konkurencingos rinkos bei siekiant užtikrinti, kad kryžminis subsidijavimas nepakenktų konkurencijai, tikslinga toliau reikalauti, kad atlikus būtinus pakeitimus valstybės narės paliktų galioti universaliųjų paslaugų teikėjų įpareigojimą atskirai ir skaidriai tvarkyti paslaugų apskaitą.
Šiuo įpareigojimu turėtų būti užtikrinta, kad nacionalinės reguliavimo institucijos, konkurencijos institucijos ir Komisija gautų informaciją, būtiną su universaliosiomis paslaugomis susijusiems sprendimams priimti ir sąžiningoms rinkos sąlygoms stebėti, kol konkurencija taps veiksminga. Nacionalinių reguliavimo institucijų tarpusavio bendradarbiavimas šioje srityje kuriant atskaitos taškus ir gaires turi padėti suderintai taikyti šias taisykles.
Dėl tokio apskaitos atskyrimo ir skaidrumo valstybėms narėms ir jų nacionalinėms reguliavimo institucijoms turėtų būti užtikrinta pakankamai išsami apskaitos sistemų informacija siekiant:
–        priimti su universaliosiomis paslaugomis susijusius sprendimus,
–        ją naudoti nustatant, ar dėl nustatytų įpareigojimų teikti universaliąsias paslaugas universaliųjų paslaugų teikėjas patiria grynųjų sąnaudų ir ar jam tenka nepagrįstai didelė finansinė našta,
–        užtikrinti, kad universaliosioms paslaugos taikomi tarifai atitiktų šioje direktyvoje išdėstytus tarifų nustatymo principus,
–        užtikrinti, kad būtų laikomasi 13 straipsnyje išdėstytų galutinių išlaidų nustatymo principų, ir
–        stebėti sąžiningas rinkos sąlygas, kol konkurencija taps veiksminga“.
B.      Nyderlandų teisė
1.      Postwet 2009
13.      Nyderlandų Postwet 2009 (Pašto įstatymas) 22 straipsnyje reikalaujama, kad universaliųjų pašto paslaugų teikėjas sukurtų apskaitos sistemą, kurioje universaliųjų pašto paslaugų sąnaudos ir pajamos būtų atskirtos nuo kitos veiklos sąnaudų ir pajamų. Be to, tokia apskaitos informacija turi būti pateikiama Autoriteit Consument en Markt (Nyderlandų vartotojų ir rinkų institucija, toliau – ACM).
14.      23 straipsnio 1 dalyje universaliųjų pašto paslaugų teikėjui nustatyta pareiga pateikti ACM metinę universaliųjų pašto paslaugų įgyvendinimo ataskaitą. Šioje ataskaitoje turi būti pateikiama informacija apie suteiktų paslaugų kokybę ir universaliųjų pašto paslaugų sąnaudų ir pajamų apžvalga.
15.      25 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad pašto paslaugų tarifai turi būti grindžiami „faktinėmis universaliųjų pašto paslaugų sąnaudomis ir pagrįsta grąža“.
16.      Pagal 25 straipsnio 3 dalį reguliavimo institucija kasmet apskaičiuoja universaliųjų pašto paslaugų teikėjo tarifų dydį.
17.      25 straipsnio 5 dalyje nurodyta, kad kompetentingas ministras bet kuriais metais dekretu gali nustatyti tarifo dydį remdamasis ad hoc sprendimu, jeigu tai laikoma būtina siekiant įvykdyti reikalavimą, kad tarifai būtų grindžiami sąnaudomis.
2.      Postregeling 2009
18.      Postregeling 2009 (2009 m. Pašto reglamentas) yra ministro reglamentas, kuriame nustatyti išsamūs pašto sektoriuje veikiančių universaliųjų pašto paslaugų teikėjų sąnaudų apskaitos sistemos kriterijai.
19.      Pirmiausia 2009 m. Pašto reglamente numatyti sąnaudų apskaitos sistemos standartai ir išsamiai aprašyti įvairūs sąnaudų, priskiriamų universaliosioms pašto paslaugoms, tipai (7 ir 8 straipsniai). Be to, jame numatyta, kaip nustatomas tarifo dydis, susijęs su universaliosiomis pašto paslaugomis (14–14d straipsniai).
II.    Faktinės aplinkybės, procesas ir pateikti prejudiciniai klausimai
20.      Pagrindinės bylos ieškovė Sandd BV (toliau – Sandd) ir Koninklijke PostNL BV (toliau – PostNL) Nyderlanduose vykdo veiklą komercinių pašto paslaugų sektoriuje. Be to, PostNL yra paskirtoji universaliųjų pašto paslaugų teikėja Nyderlanduose.
21.      2015 m. rugpjūčio 25 d. PostNL pateikė ACM sąnaudų apskaitos sistemą, siejamą su jai taikomu įpareigojimu teikti universaliąsias paslaugas.
22.      2015 m. rugsėjo 14 d. sprendime ACM, nustačiusi, kad PostNL sąnaudų apskaitos sistema atitinka 2009 m. Pašto reglamento 7–7d straipsnius, nustatė tokį PostNL teikiamų universaliųjų pašto paslaugų tarifo dydį, kuris nurodytas 2009 m. Pašto reglamento 14–14e straipsniuose. Sandd pateikė prieštaravimą dėl sprendimo, kuriuo nustatytas bazinis tarifo dydis, papildomas tarifo dydis ir bendras tarifo dydis.
23.      2016 m. birželio 14 d. ACM pripažino Sandd skundą nepagrįstu. Sandd padavė apeliacinį skundą dėl ACM sprendimo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme.
24.      Sandd prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje pagrindinėje byloje teigė, jog ACM klaidingai nusprendė, kad PostNL sąnaudų apskaitos sistemoje nebuvo atskirta įvairių universaliąsias pašto paslaugas sudarančių paslaugų apskaita, nes ji prieštaravo Direktyvos 97/67 14 straipsnio 2 daliai. Sandd taip pat teigia, kad nustatydama tarifo dydį ACM nepagrįstai sudarė PostNL galimybę taikyti dydį, nustatomą kaip įvairių paslaugų tarifų vidurkis. Šis tarifo dydis neturėjo būti pasiūlytas, nes Direktyvos 97/67 12 straipsnyje (ir atitinkamoje nacionalinėje nuostatoje) nustatytas reikalavimas, kad visos pašto paslaugos turi būti grindžiamos sąnaudomis. Be to, Sandd nurodė, kad nustatydama tarifo dydį ACM nepagrįstai rėmėsi fiksuota 11,11 % teisės aktuose nustatyta grąža, o tai prieštarauja Direktyvos 97/67 prielaidai, kad universaliosios pašto paslaugos turi būti orientuotos į sąnaudas.
25.      Abejodamas, kaip teisingai aiškinti ES teisę, Rechtbank Rotterdam (Roterdamo apylinkės teismas) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.      Ar [Direktyvos 97/67], iš dalies pakeistos [Direktyva 2008/6], 14 straipsnio 1 dalį reikia aiškinti taip, kad nacionalinės teisės aktuose turi būti numatyta, jog universaliųjų paslaugų teikėjai savo vidaus apskaitos sistemose turi turėti atskiras kiekvienos paslaugos ir produkto, kurie yra universaliųjų paslaugų dalis, sąskaitas tam, kad būtų aiškiai atskiriamos universaliųjų paslaugų dalį sudarančios paslaugos ir produktai ir universaliosioms paslaugoms nepriskirtinos paslaugos ir produktai, o gal iš šios nuostatos tik matyti, kad turi būti vedama atskira, viena vertus, universaliųjų paslaugų dalį sudarančių paslaugų ir produktų ir, kita vertus, universaliosioms nepriskirtinų paslaugų ir produktų apskaita?
2.      Ar [Direktyvos 97/67], iš dalies pakeistos [Direktyva 2008/6], 12 straipsnio [įvadinė pastraipa ir] antra įtrauka turi būti aiškinamos taip, kad kiekviena atskira paslauga, sudaranti dalį universaliųjų paslaugų, turi būti orientuota į sąnaudas?
3.      Ar [Direktyvos 97/67], iš dalies pakeistos [Direktyva 2008/6], 12 straipsnio [įvadinėje pastraipoje ir] antroje įtraukoje nustatytas reikalavimas, kad kainos būtų orientuotos į sąnaudas ir skatintų veiksmingą universaliųjų paslaugų teikimą, draudžia neribotą laikotarpį taikyti fiksuotą grąžos normą, dėl kurios padidėtų universaliųjų pašto paslaugų sąnaudos atsižvelgiant į tarifo dydį?“
26.      Rašytines pastabas pateikė Sandd, PostNL, Nyderlandų, Ispanijos, Italijos ir Lenkijos vyriausybės ir Komisija. 2018 m. balandžio 11 d. teismo posėdyje žodines pastabas pateikė Sandd, PostNL, Nyderlandų vyriausybė ir Komisija.
III. Analizė
27.      Direktyva pastarąjį kartą buvo iš dalies keista daugiau nei prieš dešimt metų siekiant toliau Europos Sąjungoje liberalizuoti pašto rinkas. Kiek žinau, nuo tada Teisingumo Teismas turėjo galimybę išaiškinti Direktyvą 97/67 vos keliose bylose ir jo niekada nebuvo prašoma išaiškinti jos 12 ar 14 straipsnio.
28.      Atrodo, kad šioje byloje nagrinėjamą ginčą lėmė Sandd baimė, kad PostNL galbūt subsidijuoja kai kurias savo paslaugas, dėl kurių konkuruojama, naudodama pelną, gautą iš universaliųjų pašto paslaugų teikimo Nyderlanduose. Sandd ir PostNL tiesiogiai konkuruoja teikdamos neskubias komercines pašto paslaugas Nyderlanduose, be to, abi bendrovės turi nacionalinį pristatymo tinklą.
29.      Kaip Sandd nurodė savo rašytinėse pastabose, PostNL vykdant įpareigojimą teikti universaliąsias paslaugas, jos išleistų standartinių pašto ženklų kaina pastaraisiais metais nuolat augo nuo 0,44 EUR 2010 m. iki 0,78 EUR 2017 m. Vis dėlto per tą patį laikotarpį PostNL standartinės neskubios komercinio pašto siuntos kainos išliko tokios pat, mažesnės nei 0,40 EUR. Sandd teigimu, šį kainų skirtumą gali paaiškinti tik PostNL atliekamas atrankinis arba netikslus apskaičiavimas, taigi ji įtarė PostNL naudojant universaliųjų paslaugų sektoriaus subsidijas, kad paskatintų savo konkurencinį pranašumą pritraukiant komercinius klientus. Mėgindama įrodyti šiuos įtarimus, Sandd teigia, kad PostNL turi pateikti nacionalinei reguliavimo institucijai išsamesnę apskaitos informaciją. Šį reikalavimą Sandd grindžia Direktyvos 97/67 14 straipsniu. Sandd taip pat teigia, kad visų šių subsidijų būtų galima išvengti, jeigu kiekvienos PostNL siūlomos paslaugos ar produkto kaina būtų orientuota į sąnaudas; šis reikalavimas yra nustatytas Direktyvos 97/67 12 straipsnyje.
30.      Iš pirmo žvilgsnio Sandd argumentai gali pasirodyti įtikinami. Juk kaip išsamesnė apskaitos informacija ir griežtesnis, o ne mažiau griežtas orientavimasis į sąnaudas galėtų prieštarauti stebimam perėjimui prie Direktyvoje 97/67 numatytos visiškai konkurencingos rinkos? Vis dėlto manau, kad Sandd argumentai nėra pagrįsti, atsižvelgiant į ekonominius principus ir tikslus, kuriais grindžiama ES teisėje nustatyta universaliųjų pašto paslaugų sistema.
31.      Toliau šioje išvadoje pirmiausia pristatysiu Direktyvos 97/67 principus ir tikslus, o tada apibrėšiu Europos Sąjungos pašto paslaugų vidaus rinkos ribas. Paskui iš eilės išnagrinėsiu tris prejudicinius klausimus.
A.      Principai ir tikslai, kuriais grindžiama Direktyva 97/67
32.      1995 m. liepos mėn. Komisija pirmiausia pasiūlė priemones, kuriomis nustatomos bendrosios pašto paslaugų sektoriaus plėtojimo ir paslaugų kokybės gerinimo, taip pat laipsniško, tačiau stebimo nacionalinių pašto rinkų atvėrimo konkurencijai taisyklės. Pasiūlymas buvo grindžiamas tikslu ilguoju laikotarpiu apsaugoti pašto paslaugas kaip universaliąsias paslaugas. Taip buvo siekiama užtikrinti visų prieigą prie tam tikros kokybės pašto paslaugų už prieinamą kainą, net kaimo ar retai apgyvendintose vietovėse, kuriose taikomi tarifai nebūtinai padengia paslaugos teikimo kainą. Dėl šios priežasties buvo iškelta mintis tam tikras pašto paslaugas pavesti teikti tik universaliųjų paslaugų teikėjui, kuris šiame sektoriuje dėl to neturėjo jokių konkurentų. Progresyvus ir laipsniškas pašto rinkų atvėrimas konkurencijai suteikė universaliųjų pašto paslaugų teikėjams pakankamai laiko įdiegti būtinas modernizavimo ir restruktūrizavimo priemones ir kartu užtikrinti universaliųjų paslaugų teikimą finansiškai subalansuotomis sąlygomis(5).
33.      1997 m. gruodžio mėn. tai buvo padaryta priėmus Direktyvą 97/67.
34.      Toliau siekiant laipsniškai atverti nacionalines pašto rinkas konkurencijai, Direktyva 2002/39 buvo dar labiau apribotos paslaugos, kurias galėjo teikti tik universaliųjų paslaugų teikėjas, be to, buvo nustatytas specialus draudimas teikti kryžmines subsidijas iš rezervuotojo sektoriaus nerezervuotajam sektoriui.
35.      2006 m. Komisija pateikė pasiūlymą dėl Trečiosios pašto direktyvos; vėliau jis buvo priimtas kaip Direktyva 2008/6. Pagal naująją direktyvą rezervuotųjų paslaugų visiškai atsisakyta ir visa pašto rinka buvo atverta konkurencijai (įskaitant paslaugas, kurioms taikomas įpareigojimas teikti universaliąsias paslaugas). Vis dėlto pripažinus poreikį užtikrinti pašto paslaugas visiems ir prieinama kaina, neatsižvelgiant į paslaugų teikėjo ekonominį pelningumą, įpareigojimas teikti universaliąsias paslaugas buvo išlaikytas. Kadangi šis įpareigojimas jau nebegalėjo būti finansuojamas teikiant rezervuotąsias paslaugas, Direktyvoje 2008/6 (dabar tai – iš dalies pakeistos Direktyvos 97/67 7 straipsnis) universaliąsias paslaugas buvo numatyta finansuoti kitais būdais.
36.      Įpareigojimas teikti universaliąsias paslaugas, kaip jis šiuo metu apibrėžtas Direktyvoje 97/67, apima nuolatinį nustatytos kokybės pašto paslaugų teikimą visoje valstybių narių teritorijoje prieinama kaina ir taikomas pašto siuntoms iki 2 kg bei pašto siuntiniams iki 10 kg, taip pat registruotųjų ir įvertintųjų siuntų paslaugoms. Universaliosios pašto paslaugos dar apima aptarnavimo ir pašto paslaugų teikimo vietų užtikrinimą pagal naudotojų poreikius. Pašto paslaugos, visų pirma surinkimo ir pristatymo paslaugos turi būti užtikrinamos ne mažiau kaip penkias darbo dienas per savaitę, išskyrus išimtines aplinkybes(6). Be to, valstybės narės gali numatyti nemokamą pašto paslaugų teikimą akliesiems ir silpnaregiams(7) ar nustatyti kitus papildomus įpareigojimo teikti universaliąsias paslaugas reikalavimus.
37.      Atsižvelgiant į valstybių narių geografinius, infrastruktūros ir rinkos sąlygų skirtumus, jos tam tikru mastu privalo patikslinti įpareigojimo teikti universaliąsias paslaugas apimtį. Direktyvoje 97/67 numatomas tik minimalus privalomai teiktinų paslaugų lygis(8). Taigi valstybės narės gali nuspręsti sustiprinti įpareigojimą teikti universaliąsias paslaugas; pavyzdžiui, jos gali pridėti po papildomą pristatymų dieną per savaitę(9).
38.      Be to, valstybės narės privalo nustatyti universaliųjų paslaugų teikimo finansavimo mechanizmą, pasirinkdamos vieną iš Direktyvos 97/67 7 straipsnyje numatytų galimybių(10), arba tai padaryti „bet kokiais kitais“ Sutartį atitinkančiais būdais(11), taip sudarydamos valstybėms narėms galimybes pritaikyti universaliųjų pašto paslaugų finansavimą prie jų teritorijoje vyraujančių rinkos sąlygų.
39.      Nuspręsdamos finansuoti įpareigojimą teikti universaliąsias paslaugas, valstybės narės turi atsižvelgti į įvairius motyvus. Universaliųjų paslaugų teikimo sąlygos labai priklauso nuo konkrečiai šaliai būdingų veiksnių, kaip antai geografijos, gyventojų tankio ir infrastruktūros, be to, Direktyvoje 97/67 reikalaujama, kad universaliosios paslaugos teikimas turi būti ekonomiškai efektyvus(12). Taigi, nustatydamos įpareigojimą teikti universaliąsias paslaugas, valstybės narės turi reikalavimą skatinti ekonominį efektyvumą įvertinti atsižvelgdamos į reikalavimą užtikrinti universaliųjų paslaugų teikimą, visų pirma teikdamos būtinus išteklius, kad šių paslaugų teikimas būtų finansiškai subalansuotas(13).
40.      Nors priėmus Direktyvą 2008/6 nepelningų universaliosios paslaugos dalių subsidijavimas, numatant rezervuotąjį sektorių, buvo panaikintas, kryžminis subsidijavimas valstybėse narėse tebėra viena iš pagrindinių įpareigojimo teikti universaliąsias paslaugas finansavimo formų. Taip universaliųjų paslaugų teikėjai vykdo įpareigojimo teikti universaliąsias paslaugas nepelningų dalių, pavyzdžiui, paslaugų, teikiamų retai apgyvendintose vietovėse, kryžminį finansavimą naudodamos pelningesnes įpareigojimo teikti universaliąsias paslaugas dalis, kurios paprastai teikiamos tankiau apgyvendintose vietovėse.
41.      Nesuderinant tikslios įpareigojimo teikti universaliąsias paslaugas taikymo srities ir šios paslaugos finansavimo visiškai konkurencingoje rinkoje, Direktyvoje 96/67 reikalaujama, kad valstybės narės priimtų svarbius politinius sprendimus. Taigi ES teisės aktų leidėjas pripažįsta tebesamus įvairių nacionalinių pašto rinkų skirtumus.
42.      Siekdamos užtikrinti universaliųjų paslaugų teikimo tęstinumą, kaip numatyta Direktyvoje 97/67, tiek nustatydamos pavedimo teikti universaliąsias paslaugas sąlygas, tiek finansuodamos universaliąsias paslaugas valstybės narės privalo laikytis skaidrumo, nediskriminavimo ir proporcingumo principų(14). Priešingai, nei teigiama PostNL argumentuose, šie principai ne tik pateikia neprivalomas gaires, – valstybės narės, kontroliuodamos universaliųjų paslaugų teikėją, privalo jų laikytis. Tai yra svarbu dar ir todėl, kad daugelyje valstybių narių universaliųjų paslaugų teikėjas yra rinkoje įsitvirtinęs pašto paslaugų operatorius, neretai priklausantis valstybei.
43.      Be to, valstybių narių diskreciją kurti universaliąsias paslaugas savo šalies teritorijoje papildomai riboja Sutarties normų, visų pirma, konkurenciją ir paslaugų teikimo laisvę reglamentuojančių jos normų, taikymas(15). Jeigu universaliųjų paslaugų teikėjas pažeidžia konkurencijos taisykles, jam bus taikomos sankcijos pagal ES teisę(16), neatsižvelgiant į tai, kokią tvarką atitinkama valstybė narė nusprendė taikyti universaliųjų paslaugų teikimui. Be to, ES taisyklėmis dėl valstybės pagalbos siekiama užtikrinti, kad universaliųjų paslaugų teikėjai negautų nepagrįstų lengvatų, palyginti su konkurentais(17).
44.      Dabar, atsižvelgdamas į pirmiau pateiktus samprotavimus, nagrinėsiu pateiktus prejudicinius klausimus.
B.      Pirmasis prejudicinis klausimas: apskaitos reikalavimai, kylantys iš Direktyvos 97/67 14 straipsnio
45.      Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, kiek išsami turi būti universaliųjų paslaugų teikėjo vidaus apskaita; kalbant konkrečiau, ar pagal Direktyvą 97/67 valstybių narių reikalaujama universaliųjų paslaugų teikėjams nustatyti įpareigojimą tvarkyti atskirą kiekvienos paslaugos ar produkto, kuris yra universaliųjų paslaugų dalis, apskaitą.
46.      Sandd teigia, kad PostNL vykdant įpareigojimą teikti universaliąsias paslaugas išleistų pašto ženklų kainų ir jos teikiamų komercinių paslaugų tarifo už vienetą skirtumą galima paaiškinti tik tuo, kad PostNL atrankiai arba netiksliai apskaičiavo savo sąnaudas. Nyderlandų reguliavimo institucijai atmetus Sandd skundą šiuo klausimu, atrodo, jog Sandd pagrindinėje byloje teigia, kad PostNL apskaita yra nepakankamai išsami, kad nacionalinė reguliavimo institucija galėtų teisingai įvertinti PostNL sąnaudų paskirstymą universaliosioms paslaugoms ir neuniversaliosioms paslaugoms, nes universaliųjų paslaugų teikėjas apskaičiuoja tik, viena vertus, bendrąsias įpareigojimo teikti universaliąsias paslaugas sąnaudas ir, kita vertus, bendrąsias komercinės veiklos sąnaudas. Sandd teigia, kad šia apskaitos praktika pažeidžiamas Direktyvos 97/67 14 straipsnis, pagal kurį reikalaujama, kad universaliųjų paslaugų teikėjai savo vidaus apskaitos sistemose „turėtų atskiras sąskaitas, kad būtų galima kiekvieną paslaugą ir produktą, kurie yra universaliųjų paslaugų dalis, aiškiai atskirti nuo tų, kurie nėra universaliųjų paslaugų dalis“.
47.      Sandd supratimu, tai reiškia, kad kiekvienos atskiros paslaugos ar produkto sąnaudos universaliųjų paslaugų teikėjo vidaus sąskaitose turi būti įtraukiamos į apskaitą atskirai. Vis dėlto PostNL teigia, jog iš 14 straipsnio tikslų, konteksto ir kilmės darytina išvada, kad šioje nuostatoje tokio reikalavimo nėra.
48.      Kaip pažymėjo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, nagrinėjama nuostata šiuo klausimu nėra visai aiški. 14 straipsnio versijoje anglų kalba nurodyta „each of the services and products which are part of the universal service“ (liet. „kiekvieną paslaugą ir produktą, kurie yra universaliųjų paslaugų dalis“). „Each“ (liet. „kiekvieną“) šiame kontekste galima suprasti ir kaip „each individual“ (liet. „kiekvieną atskirą“), ir kaip „every one“ arba „all“ (liet. „visas“). Ši dviprasmybė neišnyksta atsižvelgus į kitas Direktyvos 97/67 kalbines versijas. Nors vienose kalbinėse versijose pakartojami žodžio „each“ ekvivalentai, kitose nurodomos „visos paslaugos ir produktai“ arba tiesiog, „viena vertus, paslaugos ir produktai, kurie yra universaliųjų paslaugų dalis ir, kita vertus, paslaugos ir produktai, kurie nėra universaliųjų paslaugų dalis“, taigi papildomai nepaaiškinta, ar turi būti atskirta kiekvienos atskiros universaliųjų paslaugų dalį sudarančios paslaugos ar produkto apskaita, ar universaliųjų paslaugų dalį sudarančių paslaugų ir produktų bendra apskaitair universaliųjų paslaugų teikėjo siūlomų kitų paslaugų ir produktų apskaita.
49.      Pagal suformuotą Teisingumo Teismo jurisprudenciją vienoje iš Sąjungos teisės nuostatos kalbinių versijų vartojama formuluotė negali būti vienintelis šios nuostatos aiškinimo pagrindas ar įgyti prioritetą kitų kalbinių versijų atžvilgiu. Iš tiesų Sąjungos teisės nuostatos turi būti aiškinamos ir taikomos vienodai, atsižvelgiant į visomis Sąjungos kalbomis parengtus variantus. Esant Sąjungos teisės nuostatos teksto įvairių kalbinių versijų neatitikimų, nagrinėjama nuostata turi būti aiškinama atsižvelgiant į bendrą teisės akto, kurio dalis ji yra, struktūrą ir tikslą(18).
50.      Toks 14 straipsnis, koks jis yra dabar, buvo priimtas Direktyva 2008/6, kai rezervuotosios paslaugos buvo panaikintos ir nustatyti nauji įpareigojimo teikti universaliąsias paslaugas finansavimo mechanizmai. Šioje nuostatoje nustatomi tam tikri universaliųjų paslaugų teikėjų vidaus apskaitos reikalavimai.
51.      14 straipsnyje ne tik įpareigojama, kad universaliųjų paslaugų teikėjai atskirai apskaitytų universaliąsias paslaugas ir savo komercinę veiklą, bet ir nustatomos dėl universaliųjų paslaugų patirtų sąnaudų paskirstymo taisyklės(19). Jei įmanoma, sąnaudos turi būti tiesiogiai priskiriamos konkrečiai paslaugai ar produktui(20). Jei to neįmanoma padaryti, sąnaudos paskirstomos remiantis tiesiogine kilmės analize, netiesioginiu sąryšiu arba bendru paskirstymo kriterijumi(21). Bendrosios sąnaudos, kurios būtinos tiek universaliosioms, tiek neuniversaliosioms paslaugoms teikti, paskirstomos „atitinkamai“; „tokie pat sąnaudų veiksniai privalo būti taikomi tiek universaliosioms, tiek neuniversaliosioms paslaugoms“(22).
52.      Kalbant apie šios nuostatos tikslą, iš 14 straipsnio 2 dalies antro sakinio aišku, kad apskaitos informacija, kurios reikalaujama pagal šią nuostatą, turi būti naudojama „valstybėms narėms apskaičiuojant grynąsias universaliųjų paslaugų sąnaudas“. Direktyvos 97/67 I priede pateikiamos papildomos grynųjų sąnaudų, „jei tokių yra“, apskaičiavimo gairės. Taigi apskaičiuojant universaliųjų paslaugų grynąsias sąnaudas turi būti atsižvelgiama į visas reikšmingas aplinkybes, įskaitant „nematerialią bei rinkos naudą“, kurią gauna universaliųjų paslaugų teikėjas(23). Taigi I priede paaiškinama, kad universaliųjų paslaugų grynųjų sąnaudų apskaičiavimas nėra vien apskaitos veiksmas, – veikiau reikalaujama bendrai įvertinti pašto rinką.
53.      Be to, 14 straipsnyje nustatyta pareiga atskirai tvarkyti apskaitą siekiama, „kad kryžminis subsidijavimas nepakenktų konkurencijai“(24). Apskaitos informacija yra skirta padėti valstybėms narėms ir jų nacionalinėms reguliavimo institucijoms: i) priimti su universaliosiomis paslaugomis susijusius sprendimus; ii) nustatyti, ar dėl nustatytų įpareigojimų teikti universaliąsias paslaugas universaliųjų paslaugų teikėjas patiria grynųjų sąnaudų ir ar jam tenka nepagrįstai didelė finansinė našta; iii) užtikrinti, kad universaliosioms paslaugos taikomi tarifai atitiktų Direktyvoje 2008/6 išdėstytus tarifų nustatymo principus; iv) užtikrinti, kad būtų laikomasi Direktyvoje 2008/6 išdėstytų galutinių išlaidų nustatymo principų; ir v) stebėti sąžiningas rinkos sąlygas, kol konkurencija taps veiksminga(25).
54.      Visomis šiomis priemonėmis padedama siekti vieno pagrindinio tikslo: pereiti prie visiškai konkurencingos pašto rinkos. Kadangi valstybių narių pašto rinkos tradiciškai yra monopolinės, šis perėjimas turi vykti laipsniškai ir būti prižiūrimas(26).
55.      Perėjimo prie visiškai konkurencingo rinkos stebėjimo srityje pagrindinį vaidmenį atlieka valstybės narės ir jų nacionalinės reguliavimo institucijos(27). Direktyva 97/67 Sąjungos lygiu priimamas bendrųjų principų rinkinys, o valstybėms narėms leidžiama nustatyti konkrečias procedūras ir jos gali pasirinkti tokią sistemą, kuri labiausiai tiktų atsižvelgiant į jų padėtį(28). Valstybių narių aplinkybės skiriasi.
56.      Pavyzdžiui, universaliųjų paslaugų grynosios sąnaudos valstybėse narėse labai skiriasi(29). Taip yra dėl valstybėse narėse susiklosčiusių skirtingų rinkos sąlygų ir politikos sprendimų. Pavyzdžiui, universaliųjų paslaugų grynosios sąnaudos gali būti nulinės, jeigu (materiali arba nemateriali) nauda, gaunama dėl įpareigojimo teikti universaliąsias paslaugas, gali būti didesnė už sąnaudas. Nors universaliųjų paslaugų teikėjas privalo teikti pašto paslaugas ir didelių sąnaudų reikalaujančiose vietovėse, būdamas vienintelis paslaugų teikėjas, teikiantis pašto paslaugas visoje valstybės narės teritorijoje ir bent penkias dienas per savaitę, dėl tinklo jis gauna tam tikrą naudą(30). Gerą infrastruktūrą ir lengvai prieinamą, tankiai apgyvendintą teritoriją turinčiose šalyse (pavyzdžiui, Nyderlanduose) ši tinklo teikiama nauda gali nusverti sąnaudas, patiriamas dėl prievolės teikti paslaugas ir produktus net ir mažiau pelningose vietovėse. Tokiomis aplinkybėmis universaliųjų paslaugų teikėjas nepatiria grynųjų sąnaudų ir, kaip pažymėjo Italijos vyriausybė, bet kokie pernelyg griežti apskaitos reikalavimai tik padidintų universaliųjų paslaugų teikėjui tenkančią ekonominę naštą ir neduotų jokios naudos. Tai prieštarautų proporcingumo principui, kurio laikytis aiškiai reikalaujama Direktyvoje 97/67, ir direktyvos tikslui įpareigojimą teikti universaliąsias paslaugas taikyti ekonomiškai efektyviai(31).
57.      Vis dėlto, jeigu valstybėje narėje dėl rinkos sąlygų įpareigojimo teikti universaliąsias paslaugas grynosios sąnaudos yra gana didelės, be to, finansuojamos iš viešųjų lėšų arba jas dalijasi pašto paslaugų teikėjai ir (arba) naudotojai, būtina daug išsamesnė apskaita, kad nacionalinė reguliavimo institucija galėtų įvertinti, ar šios lėšos naudojamos Direktyvoje 97/67 numatytu tikslu(32).
58.      Šiuo požiūriu Direktyva 97/67 yra tikra minimalaus derinimo priemonė.
59.      Būtent todėl universaliųjų paslaugų teikėjams nustatyta pareiga atskirai ir skaidriai tvarkyti apskaitą turi būti taikoma atlikus būtinus pakeitimus(33).
60.      14 straipsnio 4 dalyje nacionalinėms reguliavimo institucijoms leidžiama patvirtinti kitas sąnaudų apskaitos sistemas, jeigu jos grindžiamos nuosekliai taikomais ir objektyviai pateisinamais sąnaudų apskaitos principais. Aiškinami atsižvelgiant į Direktyvos 2008/6 preambulę, šie principai reiškia, kad apskaitos informacija turi būti pakankamai išsami, kad valstybės narės ir jų nacionalinės reguliavimo institucijos galėtų tinkamai stebėti perėjimą prie visiškai konkurencingos rinkos(34). Manau, kad vieno ar kelių konkurentų buvimas rinkoje rodytų tai, kad rinka tikrai yra konkurencinga.
61.      Be to, jeigu valstybė narė netaiko finansavimo mechanizmo ir jeigu nė vienas iš universaliųjų paslaugų teikėjų paslėptu arba kitokiu būdu negauna valstybės pagalbos, pagal Direktyvą 97/67 nacionalinė reguliavimo institucija gali nuspręsti visiškai netaikyti 14 straipsnyje keliamų apskaitos reikalavimų(35). Tokiomis aplinkybėmis nebereikalaujama, kad nacionalinė reguliavimo institucija išsamiai stebėtų universaliųjų paslaugų teikėjo apskaitą, ir dėl to taikomos konkurencijos teisės normos.
62.      Taigi Komisija savo argumentu, kad pakankamai išsami apskaitos informacija galima tik vedant atskirą kiekvienos atskiros paslaugos ar produkto apskaitą, pernelyg supaprastina klausimą, ir jis negali tikti universaliosioms paslaugoms visose valstybėse narėse.
63.      Nors Direktyvos 97/67 29 konstatuojamojoje dalyje universaliųjų paslaugų teikėjai įpareigojami nustatyti tokią apskaitos sistemą, kuri „leistų sąnaudas kiek įmanoma tiksliau, remiantis skaidria tvarka, paskirstyti pagal paslaugas“, reikia nepamiršti, kad pagal šią direktyvos redakciją valstybėms narėms kaip universaliųjų paslaugų finansavimo būdą vis dar buvo leidžiama išlaikyti rezervuotąjį sektorių. Po 2008 m. dalinio pakeitimo tikslią universaliųjų paslaugų teikėjams taikomo apskaitos įpareigojimo apimtį gali nustatyti tik valstybės narės ir jų nacionalinės reguliavimo institucijos. Kadangi valstybės narės dabar pasirenka finansuoti universaliąją paslaugą remdamosi Direktyvoje 97/67 numatytais minimaliais reikalavimais, jos taip pat turi užtikrinti, kad apskaitos sistema būtų tiksli, siekiant išvengti universaliųjų paslaugų teikėjui uždėti bet kokią nepagrįstą ekonominę naštą.
64.      Todėl pritariu PostNL ir Nyderlandų, Italijos bei Ispanijos vyriausybėms, kad valstybė narė turi turėti pakankamai didelę diskreciją nustatydama, kiek išsami turi būti universaliųjų paslaugų teikėjo vidaus apskaita(36).
65.      Čia reikėtų paminėti, kad, atsižvelgiant į valstybėms narėms suteiktą didelę diskreciją, Direktyvoje 97/67 numatytos garantijos, pavyzdžiui, tai, kad universaliųjų paslaugų teikėjo auditą turi atlikti nepriklausoma audito įmonė, kaip reikalaujama šioje direktyvoje(37).
66.      Todėl darau išvadą, kad Direktyvos 97/67 14 straipsnyje, aiškinamame atsižvelgiant į jos bendrą sistemą ir tikslą, nėra bendros pareigos atskirai tvarkyti kiekvienos atskiros paslaugos ar produkto, sudarančio universaliųjų pašto paslaugų dalį, apskaitą. Iš universaliųjų paslaugų teikėjo reikalaujamos apskaitos informacijos išsamumas yra iš esmės susijęs su konkrečiomis aplinkybėmis, kuriomis kiekvienoje valstybėje narėje yra teikiamos universaliosios pašto paslaugos, pavyzdžiui, universaliųjų paslaugų struktūra, rinkoje vyraujančiomis sąlygomis ir konkurencijos lygiu nacionalinėje pašto rinkoje.
67.      Todėl į pirmąjį prejudicinį klausimą turi būti atsakyta taip, kad Direktyvos 97/67 14 straipsnyje valstybėms narėms nenustatyta pareiga nacionalinės teisės aktuose numatyti, kad universaliųjų paslaugų teikėjai, tvarkydami vidaus apskaitą, atskirai įtrauktų į apskaitą kiekvieną paslaugą ar produktą, kuris yra universaliųjų paslaugų dalis.
C.      Antrasis prejudicinis klausimas: Direktyvoje 97/67 numatytas orientavimosi į sąnaudas principas
68.      Antrasis prejudicinis klausimas susijęs su tuo, ar pagal Direktyvos 97/67 12 straipsnio pirmą ir antrą įtraukas kiekvienos atskiros paslaugos, sudarančios universaliosios paslaugos dalį, tarifas turi būti orientuotas į sąnaudas, o ne į visos universaliosios paslaugos teikimą.
69.      Kitaip tariant, antruoju prejudiciniu klausimu jį pateikęs teismas prašo išaiškinti, ar pagal Direktyvos 97/67 12 straipsnį draudžiamos įvairių paslaugų ir produktų, kurie yra įpareigojimo teikti universaliąsias paslaugas dalis, kryžminės subsidijos.
70.      Sandd, Lenkijos vyriausybė ir Komisija, remdamosi 12 straipsnio formuluote, teigia, kad kiekvienos atskiros paslaugos, teikiamos pagal įpareigojimą teikti universaliąsias paslaugas, tarifas turi būti orientuotas į sąnaudas. PostNL, taip pat Nyderlandų, Ispanijos ir Italijos vyriausybės teigia, kad, atsižvelgiant į teisines ir ekonomines aplinkybes, Direktyvos 97/67 12 straipsnis taip neturėtų būti aiškinamas.
71.      Neapibrėžiant, ką Direktyvoje 97/67 reiškia „paslauga ar produktas“, jos 12 straipsnyje reikalaujama, kad „kiekvienos paslaugos, sudarančios dalį universaliųjų paslaugų, tarifai“ atitiktų tam tikrus principus. Tarifai turi būti prieinami, orientuoti į sąnaudas ir skatinti efektyvų universaliųjų paslaugų teikimą, taip pat būti skaidrūs ir nediskriminaciniai(38). Be to, 12 straipsnyje valstybėms narėms, pirma, leidžiama toliau taikyti arba nustatyti nemokamų pašto paslaugų teikimą akliesiems ir silpnaregiams(39) ir, antra, nuspręsti, kad visoje jų šalies teritorijoje ir (arba) kitose valstybėse būtų taikomas vienodas tarifas(40). Trečia, šia nuostata apsaugoma universaliųjų paslaugų teikėjų teisė sudaryti atskiras sutartis su naudotojais dėl kainų(41).
72.      Iš 12 straipsnio formuluotės ir struktūros aišku, kad jame išvardyti principai turi būti taikomi kumuliatyviai. Kaip pažymėjo PostNL, Nyderlandų vyriausybė ir Ispanijos vyriausybė, principas, kad kainos turi būti orientuotos į sąnaudas, šiek tiek kertasi su tuo, kad jos turi būti prieinamos. Jeigu didelių sąnaudų vietovėse tarifai būtų apskaičiuojami griežtai pagal sąnaudas, pašto paslaugos nebūtų laikomos prieinamomis. Iš tiesų iš čia ir atsiranda priežastis išlaikyti įpareigojimą teikti universaliąsias paslaugas neatsižvelgiant į laipsnišką pašto rinkų liberalizavimą. Įpareigojimo teikti universaliąsias paslaugas išankstinė sąlyga yra ta, kad nagrinėjamos paslaugos ar produktai nebūtų siūlomi visoje valstybės narės teritorijoje rinkos sąlygomis. Taigi kai kurios paslaugos, sudarančios universaliųjų paslaugų dalį, gali būti teikiamos tik nuostolingai arba patiriant grynąsias sąnaudas, o tai neatitinka įprastos komercinės praktikos. Būtent todėl Direktyvoje 97/67 numatyti universaliųjų paslaugų grynųjų sąnaudų finansavimo mechanizmai, jeigu sąnaudų neįmanoma susigrąžinti vien per tarifus(42). Apskaičiuojant grynąsias universaliųjų paslaugų sąnaudas taikomi ne tik apskaitos principai, bet ir atsižvelgiama į nematerialiąją bei rinkos teikiamą naudą(43).
73.      Taip pat reikėtų nepamiršti, kad 12 straipsnyje paminėtas principas, kad kainos turi būti orientuotos į sąnaudas, ir principas, kad kainos turi skatinti veiksmingą universaliųjų paslaugų teikimą(44). Žodis „skatinti“ reiškia, kad universaliųjų paslaugų teikėjai turėtų ne tik susigrąžinti sąnaudas.
74.      Todėl orientavimosi į sąnaudas principas negali būti aiškinamas siaurai, juo labiau jis negali būti suprantamas tik kaip apskaitos veiksmų rezultatas.
75.      Taigi kokia yra Direktyvos 97/67 12 straipsnyje nustatyto orientavimosi į sąnaudas principo reikšmė ir tikslas?
76.      Nors 12 straipsnis yra paremtas anksčiau taikyta nuostata, jis buvo įtrauktas į Direktyvą 97/67 po 2008 m. dalinio pakeitimo, kai rinka jau buvo labiau susiformavusi. Nuo tada pašto paslaugos siūlomos visiškai konkurencingoje aplinkoje.
77.      Viena vertus, 12 straipsniu siekiama „garantuoti patikimą universaliųjų paslaugų valdymą“(45). Patikimas universaliųjų paslaugų valdymas reiškia, kad įpareigojimo teikti universaliąsias paslaugas sąnaudos grindžiamos veiksmingo eksploatavimo sąnaudomis, o ne sąnaudomis, kurios gali būti išpūstos dėl neefektyvios darbo praktikos ir (arba) išpūsto darbo užmokesčio ar kitų sąnaudų(46), ir kad universaliųjų paslaugų teikėjai galėtų savo užduotį įvykdyti tokiomis ekonominėmis ir finansinėmis sąlygomis, dėl kurių jiems netektų nesąžininga finansinė našta(47).
78.      Kita vertus, visiškai konkurencingoje aplinkoje universaliųjų pašto paslaugų teikimo kainos turėtų kuo labiau „atspindėti įprastas prekybos sąlygas ir sąnaudas“. Taip siekiama užkirsti kelią rinkos iškraipymų atsiradimui ir kartu užtikrinti universaliųjų paslaugų finansinę pusiausvyrą. Direktyva 97/67 to siekiama toliau leidžiant valstybėms narėms už tam tikras pašto paslaugas pašto paslaugų teikėjams nustatyti vienodus tarifus ar kainų viršutines ribas(48). Vienodais tarifais užtikrinama, kad kainos taip pat būtų prieinamos didelių sąnaudų vietovėse ir kartu skatintų ekonominį efektyvumą.
79.      Vis dėlto, kaip pažymėjo Ispanijos vyriausybė, vienodo tarifo nustatymas neabejotinai reiškia, kad jis bus nustatomas pagal vidutines universaliosios paslaugos sąnaudas. Kitaip taikant šį vienodą tarifą nebūtų praktiškai įmanoma atspindėti universaliųjų paslaugų dalį sudarančių sąnaudų ir paslaugų skirtumų(49).
80.      Be to, vienodi tarifai kaip „galutinės išlaidos“ taip pat nustatomi už tarptautinio pašto ir siuntinių pristatymą, kaip per posėdį nurodė Nyderlandų vyriausybė. Vis dėlto, skirtingai nei tarpvalstybinio pašto pristatymo ES viduje galutinės išlaidos(50), siuntų iš trečiųjų šalių pristatymo galutinės išlaidos nustatomos ne pagal patirtas sąnaudas, o tarptautiniu susitarimu, taikant tarifą už vienetą, kuris daugelyje valstybių narių yra mažesnis už nacionalinio siuntinio pristatymo sąnaudas(51). Kadangi elektroninė prekyba vis labiau populiarėja, tokių tarptautinių siuntinių skaičius nuolat auga. Jeigu kiekviena atskira universaliųjų paslaugų dalį sudaranti paslauga turėtų būti orientuota į sąnaudas, nacionalinių siuntų tarifai tikriausiai taptų neprieinami, nes papildomos sąnaudos, patiriamos dėl tarptautinių siuntų iš trečiųjų šalių, galėtų būti kompensuotos tik taikant šį tarifą.
81.      Taigi subsidijų idėja, nesvarbu, ar tai būtų įvairių pašto paslaugų, kurias teikia universaliųjų paslaugų teikėjas, kryžminės subsidijos, ar kompensacinis mechanizmas, yra neatsiejama nuo Direktyvoje 97/67 nustatyto įpareigojimo teikti universaliąsias paslaugas struktūros. Tai taip pat pripažįstama šios direktyvos 7 straipsnyje, kuriame numatyti įvairūs universaliųjų paslaugų teikimo finansavimo būdai. Kadangi rezervuotojo sektoriaus nebeliko, galimos netgi kryžminės tokio finansavimo subsidijos iš neuniversaliųjų paslaugų sektoriaus į universaliųjų paslaugų sektorių, jeigu jos neturi neigiamo poveikio konkurencijai(52). Net Direktyvoje 2008/6 aiškiai paminėta, kad pelnas, gautas iš kitos veiklos, nepatenkančios į universaliųjų paslaugų sritį, gali būti skirtas grynosioms universaliųjų paslaugų sąnaudoms finansuoti, jei tai neprieštarauja Sutarčiai(53). Pasitelkiant kryžmines subsidijas, universalioji paslauga nepriklauso nuo išorinio finansavimo, kuris galiausiai užtikrina universaliųjų paslaugų teikėjo konkurencingumą ir pačios universaliosios paslaugos ilgalaikį gyvybingumą(54).
82.      Todėl Sandd ir Komisijos palaikomas aiškinimas ne tik prieštarautų bendrai 12 straipsnio struktūrai, bet ir universaliosios paslaugos logikai. Kadangi įpareigojimo teikti universaliąsias paslaugas nustatymas yra būtinas, pašto paslaugos negali būti teikiamos tokiomis kainomis, kurios griežtai atitiktų kiekvienos atskiros paslaugos sąnaudas.
83.      Ir PostNL, ir Lenkijos vyriausybė pažymėjo (nors siekdamos skirtingų tikslų), kad kiekvienos atskiros paslaugos orientavimas į sąnaudas bet kuriuo atveju yra įmanomas tik tuo atveju, jeigu galima nustatyti kiekvienos atskiros paslaugos teikimo sąnaudas. Atsižvelgiant į nacionalines aplinkybes, gali būti neįmanoma visų sąnaudų, patiriamų dėl įpareigojimo teikti universaliąsias paslaugas, priskirti konkrečiai paslaugai. Netgi Direktyvos 97/67 14 straipsnio 3 dalies b punkte aiškiai pripažįstama, kad bendrųjų sąnaudų gali būti neįmanoma tiesiogiai priskirti konkrečiai paslaugai ar produktui. Be to, Direktyvoje 97/67 nepateikiamos pakankamai išsamios gairės, kaip visose valstybėse narėse vienodai priskirti bendrąsias sąnaudas.
84.      Tai paaiškėjo byloje Post Danmark(55), kurioje Teisingumo Teismo buvo prašoma nuspręsti, ar situacija, kai universaliųjų paslaugų teikėjas selektyviai mažina kainas, kurios nesiekia pašto paslaugų įmonės vidutinių bendrųjų sąnaudų, tačiau viršija universaliųjų paslaugų teikėjo vidutines ribines sąnaudas, reiškia piktnaudžiavimą dominuojančia padėtimi. Atsakydamas į jam pateiktą klausimą, Teisingumo Teismas teisingo bendrųjų sąnaudų įvertinimo klausimo detales aiškiai paliko nustatyti valstybės narės valdžios institucijoms(56).
85.      Todėl būtent valstybės narės ir jų reguliavimo institucijos, kurios, įgyvendindamos Direktyvą 97/67, turi didelę diskreciją(57) ir „laisvę spręsti, kaip geriausiai stebėti kryžminį subsidijavimą“(58), privalo detalizuoti, ko reikia siekiant įgyvendinti Direktyvos 97/67 12 straipsnį. Tai priklausys nuo kiekvienos valstybės narės nacionalinių ypatumų. Nors vienose valstybėse narėse dauguma pašto paslaugų gali būti teikiamos taikant kiekvienos atskiros paslaugos sąnaudas atitinkančius tarifus, kitose valstybėse narėse gali reikėti daugiau kryžminių subsidijų, nes jose dėl geografinių priežasčių, išplėstos įpareigojimo teikti universaliąsias paslaugas apimties ar kitų priežasčių didelių sąnaudų dalis procentais yra didelė.
86.      Sandd teigimu, laisvė universaliąsias paslaugas kaip visumą orientuoti į sąnaudas tik ribotų konkurenciją ir universaliųjų paslaugų teikėjo konkurentai susidurtų su dirbtinai mažomis kainomis, su kuriomis neįmanoma konkuruoti. Vis dėlto šiuo argumentu neatsižvelgiama į tai, kad, nepaisant valstybėms narėms suteiktos diskrecijos nustatyti ir stebėti universaliąsias paslaugas, universaliųjų paslaugų teikėjų veiksmams, priskiriamiems arba nepriskiriamiems įpareigojimui teikti universaliąsias paslaugas, ir toliau taikomos ES konkurencijos taisyklės, nors kai kurios iš šių paslaugų yra reguliuojamos(59). Jeigu universaliųjų paslaugų teikėjas piktnaudžiautų kainomis, konkurentai pagal konkurencijos teisę turėtų galimybę pasinaudoti teisių gynimo priemonėmis.
87.      Vis dėlto vien tai, kad PostNL siūlo savo paslaugas komerciniams naudotojams už gana mažą kainą, nors jos pašto ženklų kainos pastaraisiais metais nuolat augo, nebūtinai reiškia, kad ji pažeidžia konkurencijos taisykles. Pagal naujos redakcijos Direktyvą 97/67 universaliųjų paslaugų teikėjai „gali lanksčiau nustatyti tarifus, laikydamiesi jų pagrindimo sąnaudomis principo“(60). Taip universaliųjų paslaugų teikėjams sudaromos galimybės derėtis su tam tikromis klientų grupėmis(61). Jeigu klientas gyvena mažų sąnaudų vietovėje arba kitaip švelnina tvarkant jo paštą patiriamas sąnaudas (pvz., taikant išankstinį rūšiavimą), PostNL gali siūlyti paslaugas mažesne kaina, kartu laikydamasi 12 straipsnyje įtvirtintų principų. Vis dėlto, nustatydama pašto ženklų kainas, kurioms taikomas vienodas tarifas, o kai kuriose valstybėse narėse – dar ir viršutinę kainų ribą, PostNL turi atsižvelgti į tai, kad laiškus su šiais pašto ženklais gali tekti pristatyti net ir į atokias salas.
88.      Todėl į antrąjį prejudicinį klausimą turi būti atsakyta taip, kad Direktyvos 97/67 12 straipsnis negali būti aiškinamas kaip nustatantis įpareigojimą universaliųjų paslaugų teikėjams, kad kiekviena atskira paslauga, sudaranti universaliųjų paslaugų dalį, turi būti orientuota į sąnaudas. Vis dėlto valstybės narės ar jų reguliavimo institucijos gali universaliųjų paslaugų teikėjams nustatyti tokį reikalavimą.
D.      Trečiasis prejudicinis klausimas: Direktyvoje 97/67 nustatytos universaliųjų paslaugų teikėjo grąžos normos sąlygos
89.      Trečiuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar Direktyvos 97/67 12 straipsnio reikalavimas, kad kainos būtų orientuotos į sąnaudas ir skatintų veiksmingą universaliųjų paslaugų teikimą, draudžia neribotą laikotarpį taikyti fiksuotą grąžos normą, dėl kurios padidėtų universaliųjų pašto paslaugų sąnaudos atsižvelgiant į tarifo dydį.
90.      Iš tiesų šiuo klausimu keliami du atskiri klausimai. Pirma, keliamas klausimas, ar pagal Direktyvoje 97/67 nustatytą orientavimo į sąnaudas principą universaliųjų paslaugų teikėjams draudžiama apskaičiuojant sąnaudas, patiriamas dėl universaliųjų paslaugų teikimo, susigrąžinti investicijų grąžą. Antra, trečiuoju prejudiciniu klausimu keliamas dar vienas klausimas – ar valstybės narės pagal Direktyvą 97/67 gali neribotą laikotarpį taikyti fiksuotą grąžos normą.
91.      Iš Direktyvos 97/67 I priedo aišku, kad, apskaičiuojant universaliųjų paslaugų grynąsias sąnaudas, universaliųjų paslaugų teikėjui suteikiama teisė „gauti pagrįstą pelną“(62). Be to, kaip nurodė Ispanijos vyriausybė, 12 straipsnio antrosios įtraukos nuoroda, kad kainos turi „skatinti veiksmingą universaliųjų paslaugų teikimą“ (išskirta mano), reiškia, kad universaliųjų paslaugų teikėjai turi teisę ne tik susigrąžinti sąnaudas(63).
92.      Vis dėlto Direktyvoje nieko nenurodyta dėl to, ką reiškia „pagrįstas pelnas“. Pelnas direktyvoje minimas tik netiesiogiai, reikalaujant, kad universaliųjų paslaugų teikėjas būtų paskiriamas tokiam laikui, kad „šio paskyrimo trukmė būtų pakankama investicijoms susigrąžinti“. Vis dėlto valstybės narės privalo periodiškai peržiūrėti šį paskyrimą(64).
93.      Sandd, remdamasi Teisingumo Teismo jurisprudencija kitose reguliuojamose srityse, susijusiose su visuotinės ekonominės svarbos paslaugomis(65), teigia, kad sąvoka „pagrįstas pelnas“ turėtų būti apibrėžiama pagal investuoto kapitalo grąžą. Kadangi universaliųjų paslaugų teikimo tarifai turi būti orientuoti į sąnaudas, o ne į pelną, universaliųjų paslaugų teikėjo atliktomis investicijomis grindžiama grąžos norma atrodo pagrįstas atspirties taškas nustatant pagrįstą pelną. Vis dėlto vienoje universaliųjų paslaugų srityje padarytos išvados negali būti iš karto perkeltos į kitas sritis, nes įpareigojimų teikti universaliąsias paslaugas forma ir apimtis skiriasi atsižvelgiant į konkrečią padėtį rinkoje.
94.      Minėtoje jurisprudencijoje Teisingumo Teismas savo motyvus grindė Komisijos pateiktomis gairėmis dėl to, kaip vertinti pagrįstą pelną už visuotinės ekonominės svarbos paslaugų teikimą(66). Atitinkamame Komisijos komunikate „nuosaikus [pagrįstas] pelnas“ pirmiausia apibrėžiamas kaip „kapitalo grąžos norma <…>, kurią apskaičiuojant atsižvelgiama į rizikos mastą“. Komisijos komunikate papildomai nurodyta, kad „rizikos mastas priklauso nuo sektoriaus, paslaugos rūšies ir kompensavimo mechanizmo ypatumų“(67). Kartu komunikate pripažįstama, kad gali būti naudojami ir kiti pelno dydžio rodikliai(68).
95.      Atsižvelgiant į universaliųjų pašto paslaugų apimties ir finansavimo skirtumus valstybėse narėse, turi reikšmingai skirtis ir su universaliųjų paslaugų teikėju siejamos rizikos lygis. Vienose valstybėse narėse surasti pašto paslaugų teikėją, norintį prisiimti įpareigojimą teikti universaliąsias paslaugas, gali būti daug sunkiau nei kitose. Siekiant užtikrinti universaliųjų paslaugų teikimą (o tai yra vienas iš pagrindinių Direktyvos 97/67 tikslų), universaliųjų paslaugų teikėjų grąžos norma pirmosiose valstybėse narėse turės būti didesnė nei antrosiose. Todėl pagrįsto pelno sąvoka nėra vienoda visoms valstybėms narėms, be to, ją taikant būtina išsamiai įvertinti nacionalinėje pašto rinkoje vyraujančias sąlygas.
96.      Todėl tai, kad Direktyvoje 97/67 nėra jokios nuostatos, susijusios su išsamiomis pagrįsto pelno apskaičiavimo taisyklėmis, kaip teigia Ispanijos vyriausybė, turi būti aiškinama kaip sąmoningas ES teisės aktų leidėjo sprendimas nederinti šio aspekto ES lygmeniu. Todėl valstybės narės turi nustatyti, kas yra pagrįstas pelnas, nepamiršdamos Direktyvos 97/67 12 straipsnyje išvardytų principų ir to, kad nustatytas pelnas neturi iškraipyti konkurencijos(69).
97.      Dabar nagrinėsiu klausimą, ar universaliųjų paslaugų teikėjo grąžos norma gali būti nustatyta neribotą laikotarpį.
98.      Direktyvoje 97/67 šiuo klausimu pateikiama gana mažai informacijos. Vis dėlto, kadangi pagal Direktyvos 97/67 4 straipsnį universaliųjų paslaugų teikėjo paskyrimas turi būti periodiškai peržiūrimas(70), man aišku, kad valstybių narių ar jų nacionalinių reguliavimo institucijų nustatyta grąžos norma taip pat turi būti bent jau periodiškai peržiūrima. Be to, atsižvelgiant į tai, kad pagrįstos grąžos normos reikšmė labai priklauso nuo nacionalinėje pašto rinkoje vyraujančių sąlygų, išeina, kad grąžos norma turi būti pritaikyta kiekvienu atveju, kai pasikeičia rinkos sąlygos. Jeigu grąžos norma yra reguliariai peržiūrima ir gali būti pritaikyta pagal rinkos pokyčius, nesuprantu, kodėl universaliųjų paslaugų teikėjo grąžos norma negalėtų būti nustatyta neribotą laiką.
99.      Šiuo klausimu PostNL ir Nyderlandų vyriausybė savo rašytinėse pastabose ir per posėdį patikslino, kad universaliųjų paslaugų teikėjo grąžos normą Nyderlanduose kasmet peržiūri ACM ir kad ministerija kasmet gali imtis veiksmų siekdama pritaikyti tarifų dydžius. Jų teigimu, nuo 2011 m. pritaikyti grąžos normos nebuvo poreikio, iš dalies dėl PostNL kelerius metus patiriamų nuostolių.
100. Be to, tokiomis aplinkybėmis, kai nacionalinės reguliavimo institucijos vertinimas atrodo neteisingas, naudotojai ir pašto paslaugų teikėjai, kuriems toks sprendimas turi įtakos, privalo turėti galimybę apskųsti šį sprendimą nepriklausomai apeliacinei institucijai(71), ir Sandd pasinaudojo šia galimybe iškeldama pagrindinę bylą. Taip naudotojai ir pašto paslaugų teikėjai yra apsaugomi nuo neteisingų ar savavališkų nacionalinių valdžios institucijų sprendimų, neatsižvelgiant į tai, kad pagal Direktyvą 97/67 šioms institucijoms yra suteikiama didelė diskrecija.
101. Todėl atsakymas į trečiąjį prejudicinį klausimą turėtų būti toks, kad Direktyvos 97/67 12 straipsnis nedraudžia neribotą laikotarpį taikyti fiksuotą grąžos normą, dėl kurios padidėtų universaliųjų pašto paslaugų sąnaudos atsižvelgiant į tarifo dydį, jeigu grąžos norma yra periodiškai peržiūrima ir gali būti nesunkiai pakeista. Vis dėlto, apskaičiuodamos pagrįstą pelną, nacionalinės reguliavimo institucijos turi tinkamai atsižvelgti į nacionalinėje pašto rinkoje vyraujančias sąlygas ir laikytis 12 straipsnyje nustatytų principų, taip pat užtikrinti, kad leidžiamas tarifo dydis neiškreiptų konkurencijos pašto rinkoje.
IV.    Išvada
102. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į Rechtbank Rotterdam (Roterdamo apylinkės teismas, Nyderlandai) pateiktus prejudicinius klausimus atsakyti taip:
1.       1997 m. gruodžio 15 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 97/67/EB dėl Bendrijos pašto paslaugų vidaus rinkos plėtros bendrųjų taisyklių ir paslaugų kokybės gerinimo, iš dalies pakeistos 2008 m. vasario 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2008/6/EB, iš dalies keičiančia Direktyvą 97/67/EB, siekiant visiško Bendrijos pašto paslaugų vidaus rinkos suformavimo, 14 straipsnio 2 dalyje valstybėms narėms nenustatoma bendra pareiga nacionalinės teisės aktuose numatyti, kad universaliųjų paslaugų teikėjai, tvarkydami vidaus apskaitą, atskirai įtrauktų į apskaitą kiekvieną paslaugą ar produktą, kuris yra universaliųjų paslaugų dalis.
Universaliųjų paslaugų teikėjui reikalingos informacijos išsamumas priklauso nuo konkrečių aplinkybių, kuriomis universaliosios pašto paslaugos yra teikiamos kiekvienoje valstybėje narėje, pavyzdžiui, universaliosios paslaugos struktūros, vyraujančių rinkos sąlygų ir konkurencijos lygio nacionalinėje pašto rinkoje.
2.      Direktyvos 97/67 12 straipsnis negali būti aiškinamas kaip nustatantis įpareigojimą universaliųjų paslaugų teikėjams, kad kiekviena atskira paslauga, sudaranti universaliųjų paslaugų dalį, turi būti orientuota į sąnaudas. Vis dėlto valstybės narės ar jų reguliavimo institucijos gali universaliųjų paslaugų teikėjams nustatyti tokį reikalavimą.
3.      Direktyvos 97/67 12 straipsnio įvadinėje pastraipoje ir antroje įtraukoje nustatytas reikalavimas, kad kainos būtų orientuotos į sąnaudas ir skatintų veiksmingą universaliųjų paslaugų teikimą, nedraudžia neribotą laikotarpį taikyti fiksuotą grąžos normą, dėl kurios padidėtų universaliųjų pašto paslaugų sąnaudos atsižvelgiant į tarifo dydį, jeigu grąžos norma yra periodiškai peržiūrima ir gali būti nesunkiai pakeista.
Vis dėlto, apskaičiuodamos pagrįstą pelną, nacionalinės reguliavimo institucijos turi tinkamai atsižvelgti į nacionalinėje pašto rinkoje vyraujančias sąlygas ir laikytis 12 straipsnyje nustatytų principų, ir užtikrinti, kad leidžiamas tarifo dydis neiškreiptų konkurencijos pašto rinkoje.
1      Originalo kalba: anglų.
2      1997 m. gruodžio 15 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva (OL L 15, 1998, p. 14; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 6 t., p. 447).
3      2002 m. birželio 10 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2002/39/EB, iš dalies keičianti Direktyvą 97/67/EB dėl Bendrijos pašto paslaugų rinkos tolesnio atvėrimo konkurencijai (OL L 176, 2002, p. 21; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 6 sk., 4 t., p. 316).
4      2008 m. vasario 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2008/6/EB, iš dalies keičianti Direktyvą 97/67/EB, siekiant visiško Bendrijos pašto paslaugų vidaus rinkos suformavimo (OL L 52, 2008, p. 3).
5      Žr. Direktyvos 97/67 16 konstatuojamąją dalį ir Direktyvos 2008/6 12 konstatuojamąją dalį.
6      Žr. Direktyvos 97/67 3 straipsnį.
7      Žr. Direktyvos 97/67 12 straipsnio pirmą įtrauką.
8      Žr. Direktyvos 97/67 3 straipsnį.
9      Žr. Costing and Financing of Universal Service Obligations in the Postal Sector in the European Union, Final Report for EC DG XIII (Įpareigojimo teikti universaliąsias paslaugas pašto sektoriuje sąnaudos ir finansavimas Europos Sąjungoje, EK XIII GD užsakyta galutinė ataskaita), National Economic Research Associates (NERA), Londonas, 1998 m. lapkritis (toliau – NERA ataskaita), p. 3.
10      Žr. Direktyvos 97/67 7 straipsnio 2 ir 3 dalis. Išsamų aptarimą žr. NERA ataskaitos 77 ir paskesniuose puslapiuose.
11      Žr. Direktyvos 97/67 7 straipsnio 1 dalį. Pavyzdžiui, gali būti reikalaujama, kad visi paslaugų teikėjai įvykdytų dalį įpareigojimo teikti universaliąsias paslaugas. Šis klausimas išsamiai aptariamas D. Geradin ir C. Humpe „The Liberalisation of Postal Services in the European Union: An Analysis of Directive 97/67“, D. Geradin (red.) „The Liberalization of Postal Services in the European Union“, Kluwer Law International, Haga – Londonas – Niujorkas, 2002_p. 99–119.
12      Žr. Direktyvos 97/67 12 straipsnio antrą įtrauką.
13      Žr. Direktyvos 2008/6 38 konstatuojamąją dalį. Taip pat žr. 2007 m. lapkričio 15 d. Sprendimo International Mail Spain, C‑162/06, EU:C:2007:681, 31 ir 45 punktus.
14      Žr. Direktyvos 97/67 4 straipsnio 2 dalį ir 7 straipsnio 5 dalį.
15      Žr. Direktyvos 97/67 41 konstatuojamąją dalį. Taip pat žr. šios direktyvos 11a straipsnį, 14 straipsnio 8 dalį ir 22 straipsnio 1 bei 2 dalis.
16      Žr. Direktyvos 97/67 16 ir 41 konstatuojamąsias dalis. Taip pat žr. 2012 m. kovo 27 d. Sprendimą Post Danmark, C‑209/10, EU:C:2012:172.
17      Visų pirma Komisijos sprendimų praktikoje siekiama užtikrinti, kad kompensacija universaliųjų paslaugų teikėjams iš viešųjų lėšų neviršytų faktiškai patirtų grynųjų sąnaudų. Žr., pvz., 2016 m. lapkričio 24 d. ir 2014 m. rugpjūčio 1 d. Komisijos sprendimus Hellenic Post (ELTA) (SA.35608) ir 2015 m. gruodžio 4 d. Komisijos sprendimą Poste Italiane (SA.43243).
18      Žr., pvz., 2017 m. gruodžio 20 d. Sprendimo Polkomtel, C‑277/16, EU:C:2017:989, 59 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją.
19      Žr. Direktyvos 97/67 14 straipsnio 3 dalį.
20      Žr. Direktyvos 97/67 14 straipsnio 3 dalies a punktą.
21      Žr. Direktyvos 97/67 14 straipsnio 3 dalies b punkto i–iii papunkčius.
22      Žr. Direktyvos 97/67 14 straipsnio 3 dalies b punkto iv papunktį.
23      Žr. Direktyvos 97/67 I priedo B dalies trečią pastraipą.
24      Žr. Direktyvos 2008/6 41 konstatuojamosios dalies pirmą pastraipą.
25      Žr. Direktyvos 2008/6 41 konstatuojamosios dalies trečią pastraipą.
26      Žr. Direktyvos 2008/6 41 konstatuojamosios dalies antrą pastraipą.
27      Žr. Direktyvos 2008/6 47 konstatuojamąją dalį.
28      Žr. Direktyvos 97/67 10 konstatuojamąją dalį ir 2011 m. spalio 13 d. Sprendimo Express Line, C‑148/10, EU:C:2011:654, 36 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją.
29      Žr. NERA ataskaitos p. 63–67.
30      Žr. NERA ataskaitos p. 96 ir 97.
31      Žr. Direktyvos 97/67 4 straipsnio 2 dalį ir Direktyvos 2008/6 51 konstatuojamąją dalį, kurioje nurodyta, kad „<...> reikalavimai pateikti informaciją turi būti proporcingi ir nesudaryti įmonėms nepagrįstos naštos“.
32      Žr. Direktyvos 2008/6 28 konstatuojamąją dalį.
33      Žr. Direktyvos 2008/6 41 konstatuojamąją dalį.
34      Žr. Direktyvos 2008/6 41 konstatuojamosios dalies antrą ir trečią pastraipas.
35      Žr. Direktyvos 97/67 14 straipsnio 8 dalį.
36      Taip pat žr. Direktyvos 97/67 22a straipsnio 2 dalį.
37      Žr. Direktyvos 97/67 15 straipsnį.
38      Pagal Direktyvos 97/67 12 straipsnio pirmą, antrą ir ketvirtą įtraukas.
39      Žr. Direktyvos 97/67 12 straipsnio pirmą įtrauką.
40      Žr. Direktyvos 97/67 12 straipsnio antrą įtrauką ir 38 konstatuojamąją dalį.
41      Žr. Direktyvos 97/67 12 straipsnio antrą ir trečią įtraukas.
42      Žr. Direktyvos 97/67 7 straipsnį kartu su Direktyvos 2008/6 26 konstatuojamąja dalimi.
43      Žr. Direktyvos 97/67 I priedo B dalies trečią pastraipą.
44      Žr. Direktyvos 97/67 12 straipsnio antrą įtrauką.
45      Žr. Direktyvos 97/67 26 konstatuojamąją dalį.
46      Žr. Direktyvos 97/67 12 straipsnio antrą įtrauką ir NERA ataskaitos p. vii.
47      Žr. Direktyvos 97/67 7 straipsnio 3 dalį ir SESV 14 straipsnį, kuriame nurodyta: „Nepažeisdamos Europos Sąjungos sutarties 4 straipsnio ir šios Sutarties 93, 106 ir 107 straipsnių ir atsižvelgdamos į tai, kokią vietą tarp Sąjungos bendrųjų vertybių užima bendrus ekonominius interesus tenkinančios paslaugos ir koks yra jų vaidmuo skatinant socialinę ir teritorinę sanglaudą, Sąjunga ir valstybės narės pagal savo atitinkamus įgaliojimus ir Sutarčių taikymo sritį rūpinasi, kad tokios paslaugos būtų pagrįstos principais ir sąlygomis, ypač ekonominėmis ir finansinėmis, kurios leistų joms atlikti savo užduotis. Europos Parlamentas ir Taryba, priimdami reglamentus pagal įprastą teisėkūros procedūrą, nustato šiuos principus ir sąlygas nepažeidžiant valstybių narių kompetencijos, laikantis Sutarčių teikti, pavesti teikti ir finansuoti tokias paslaugas.“ (išskirta mano)
48      Žr. šios išvados 71 punktą.
49      Žr. Ispanijos vyriausybės rašytinių pastabų 18 punktą.
50      Žr. Direktyvos 97/67 13 straipsnį.
51      Žr. Komisijos tarnybų darbinį dokumentą, pridėtą prie dokumento „Komisijos ataskaita Europos Parlamentui ir Tarybai dėl Pašto paslaugų direktyvos (Direktyva 97/67/EB su pakeitimais, padarytais direktyvomis 2002/39/EB ir 2008/6/EB), taikymo“ (SWD(2015) 207 final), p. 34 ir 35, taip pat D. Gerardin ir C. Humpe, op. cit., p. 107–111.
52      Žr. Direktyvos 2008/6 41 konstatuojamąją dalį. Ir priešingai – ankstesnė Direktyvos 97/67 28 konstatuojamoji dalis.
53      Žr. Direktyvos 2008/6 26 konstatuojamąją dalį.
54      Žr. Direktyvos 2008/6 12 konstatuojamąją dalį.
55      2012 m. kovo 27 d. Sprendimas Post Danmark, C‑209/10, EU:C:2012:172.
56      Žr. 2012 m. kovo 27 d. Sprendimo Post Danmark, C‑209/10, EU:C:2012:172, 38 ir 39 punktus.
57      Žr. šios išvados 55–58 punktus.
58      Žr. Direktyvos 2008/6 40 konstatuojamąją dalį.
59      Žr. Direktyvos 97/67 16 ir 41 konstatuojamąsias dalis ir šios išvados 43 punktą.
60      Žr. Direktyvos 2008/6 39 konstatuojamąją dalį.
61      Žr. Direktyvos 97/67 12 straipsnio trečią įtrauką.
62      Žr. Direktyvos 97/67 I priedo B dalies trečią pastraipą, siejamą su Direktyvos 2008/6 29 konstatuojamąja dalimi.
63      Žr. šios išvados 73 punktą.
64      Žr. Direktyvos 97/67 4 straipsnio 2 dalies antrą pastraipą.
65      Žr. 2015 m. spalio 6 d. Sprendimą T‑Mobile Czech Republic ir Vodafone Czech Republic, C‑508/14, EU:C:2015:657, ir 2012 m. kovo 29 d. Sprendimą Telefónica ir Telefónica de España / Komisija, T‑336/07, EU:T:2012:172.
66      Žr. 2015 m. spalio 6 d. Sprendimo T-Mobile Czech Republic ir Vodafone Czech Republic, C‑508/14, EU:C:2015:657, 42 punktą, kuriame nurodomas Komisijos komunikatas dėl ES valstybės pagalbos taisyklių taikymo kompensacijai už visuotinės ekonominės svarbos paslaugų teikimą (OL C 8, 2012, p. 4) (toliau – Komisijos komunikatas) ir 2011 m. gruodžio 20 d. Komisijos sprendimas 2012/21/ES dėl Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 106 straipsnio 2 dalies taikymo valstybės pagalbai, kompensacijos už viešąją paslaugą forma skiriamai tam tikroms įmonėms, kurioms pavesta teikti visuotinės ekonominės svarbos paslaugas (OL L 7, 2012, p. 3).
67      Žr. Komisijos komunikato 61 punktą.
68      Žr. Komisijos komunikato „Europos Sąjungos bendrosios nuostatos dėl valstybės pagalbos kompensacijos už viešąją paslaugą forma“ (2011 m.) (OL C 8, 2012 1 11, p. 15), 34 punktą.
69      Žr. šios išvados 43 punktą.
70      Žr. šios išvados 92 punktą.
71      Žr. Direktyvos 97/67 22 straipsnio 3 dalį.