62021CC0162
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 8 września 2022 r. (
1
)
Sprawa C‑162/21
Pesticide Action Network Europe i in.
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (radę stanu, Belgia)]
Rolnictwo – Rynek wewnętrzny – Ochrona zdrowia – Rozporządzenie (WE) nr 1107/2009 – Środki ochrony roślin – Neonikotynoidy – Ochrona pszczół – Substancje czynne, których stosowanie zostało zakazane przez Komisję dla niektórych zastosowań – Artykuł 53 – Zezwolenie na wprowadzenie do obrotu udzielone przez państwo członkowskie w celu ograniczonego i kontrolowanego stosowania z powodu niebezpieczeństwa, któremu nie można zapobiec za pomocą innych rozsądnych działań – Proporcjonalność – Przypadki wyjątkowe
I. Wprowadzenie
1.
Stosowanie tak zwanych neonikotynoidów w środkach ochrony roślin wielokrotnie zajmowało Trybunał Sprawiedliwości. Z jednej strony te substancje czynne szczególnie dobrze nadają się do określonych zastosowań, z drugiej strony istnieją powody, by przyjąć, że są one szczególnie szkodliwe dla pszczół. Trybunał Sprawiedliwości zbadał zatem najpierw krajowy zakaz dotyczący tych substancji czynnych (
2
), a następnie poważne ograniczenia w ich stosowaniu nałożone przez Komisję (
3
). Na podstawie niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ma on po raz pierwszy wyjaśnić, w jakim zakresie państwo członkowskie może mimo wszystko odstąpić od tych ograniczeń w drodze tak zwanego zezwolenia nadzwyczajnego, aby zapobiec niebezpieczeństwu dla niektórych roślin uprawnych wynikającemu ze stosowania neonikotynoidów.
2.
Podstawę prawną takiego zezwolenia nadzwyczajnego stanowi art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin (
4
). Przepis ten wymaga zbadania proporcjonalności, dlatego w niektórych przypadkach konieczne jest porównanie zagrożeń związanych ze stosowaniem środka ochrony roślin z korzyściami jego stosowania, co jest przedmiotem pytania prejudycjalnego. Pozostałe kwestie dotyczą możliwości zaprawiania nasion środkiem ochrony roślin, wprowadzania ich do obrotu i wysiewu, możliwości odstąpienia od ograniczeń wyraźnie ustanowionych przez Komisję przy zatwierdzaniu stosowania substancji czynnej oraz niezbędnego charakteru niebezpieczeństwa, któremu należy zapobiec za pomocą zezwolenia nadzwyczajnego. Odpowiedzi na te pytania jasno precyzują, że przy dokonywaniu oceny muszą być przestrzegane pewne granice.
II. Ramy prawne
3.
Motyw 8 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin określa podstawowe cele regulacji:
„Celem niniejszego rozporządzenia jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska przy jednoczesnym zachowaniu konkurencyjności rolnictwa wspólnotowego. Należy zwrócić szczególną uwagę na ochronę szczególnie wrażliwych grup ludności, w tym kobiet ciężarnych, niemowląt i dzieci. Należy zastosować zasadę ostrożności, a niniejsze rozporządzenie powinno zapewnić wykazywanie przez przemysł, że substancje lub środki wytworzone lub wprowadzane do obrotu nie mają żadnego szkodliwego wpływu na zdrowie ludzi lub zwierząt ani żadnego niedopuszczalnego wpływu na środowisko”.
4.
Motyw 24 rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin określa warunki udzielenia zezwolenia dotyczącego środka ochrony roślin:
„Przepisy regulujące udzielanie zezwoleń muszą zapewniać wysoki poziom ochrony. W szczególności przy udzielaniu zezwoleń na wprowadzanie środków ochrony roślin do obrotu nadrzędnym celem przeważającym nad poprawą produkcji roślinnej powinna być ochrona zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska. A zatem przed wprowadzaniem do obrotu środka ochrony roślin należy wykazać, że przynosi on jednoznaczną korzyść produkcji roślinnej i nie ma żadnego szkodliwego wpływu na zdrowie ludzi i zwierząt, w tym grup szczególnie wrażliwych, ani żadnego niedopuszczalnego wpływu na środowisko”.
5.
Motyw 32 rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin objaśnia kompetencje państw członkowskich w sytuacjach nadzwyczajnych zgodnie z art. 53:
„W wyjątkowych przypadkach państwa członkowskie powinny móc wydawać zezwolenia na wprowadzanie do obrotu środków ochrony roślin, które nie spełniają warunków przewidzianych w niniejszym rozporządzeniu, jeśli jest to konieczne z powodu niebezpieczeństwa lub zagrożenia dla produkcji roślinnej lub dla ekosystemów, których nie można ograniczyć jakimikolwiek innymi rozsądnymi sposobami. Takie tymczasowe zezwolenia powinny podlegać przeglądowi na poziomie Wspólnoty”.
6.
Artykuł 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin zawiera definicję środków ochrony roślin:
„Niniejsze rozporządzenie stosuje się do środków w postaci, w jakiej są one dostarczane użytkownikowi, składających się z substancji czynnych, sejfnerów lub synergetyków lub zawierających te składniki, i przeznaczonych do jednego z następujących zastosowań:
a)
ochrona roślin lub produktów roślinnych przed wszelkimi organizmami szkodliwymi lub zapobieganie działaniu takich organizmów, chyba że głównym przeznaczeniem takich produktów jest utrzymanie higieny, a nie ochrona roślin lub produktów roślinnych;
[…]
Środki te są dalej zwane »środkami ochrony roślin«”.
7.
Istotne są również definicje pojęć organizmów szkodliwych i środowiska zawarte w art. 3 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin:
„Na użytek niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
[…]
7)
»organizmy szkodliwe« oznaczają wszelkie gatunki, szczepy lub biotypy należące do królestwa zwierząt lub królestwa roślin lub czynniki patogeniczne szkodliwe dla roślin lub produktów roślinnych;
[…]
13)
»środowisko« oznacza wody (w tym gruntowe, powierzchniowe, przejściowe, przybrzeżne i morskie), denny osad, glebę, powietrze, ziemię, jak również dziko żyjące gatunki fauny i flory oraz wszelkie wzajemne powiązania między nimi i wszelkie powiązania z innymi żywymi organizmami”.
8.
Zatwierdzanie substancji czynnych jest uregulowane w podsekcjach 1 i 2 rozdziału II rozporządzenia w sprawie ochrony roślin (art. 4–13).
9.
Artykuł 4 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin określa kryteria zatwierdzania substancji czynnych. W szczególności zgodnie z art. 4 ust. 2 i 3 należy wykluczyć szkodliwy wpływ na zdrowie ludzi i zwierząt oraz niedopuszczalny wpływ na środowisko.
10.
Artykuł 4 ust. 7 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin umożliwia w określonych warunkach zatwierdzanie substancji czynnych, które nie spełniają ogólnych wymagań:
„W drodze odstępstwa od ust. 1, w przypadku gdy z udokumentowanych dowodów zawartych we wniosku wynika, że substancja czynna jest niezbędna do zwalczania poważnego niebezpieczeństwa dla zdrowia roślin, któremu nie można zapobiec innymi dostępnymi sposobami, w tym metodami niechemicznymi, taka substancja czynna może zostać zatwierdzona na ograniczony okres niezbędny do zwalczenia tego poważnego niebezpieczeństwa, ale nieprzekraczający pięciu lat, nawet jeśli substancja ta nie spełnia kryteriów określonych w załączniku II pkt 3.6.3, 3.6.4, 3.6.5 lub 3.8.2, pod warunkiem że stosowanie tej substancji czynnej podlega środkom ograniczającym ryzyko, które mają zapewnić zminimalizowanie narażenia ludzi i środowiska. […]
[…]
Państwa członkowskie mogą wydać zezwolenie na wprowadzanie do obrotu środków ochrony roślin zawierających substancje czynne zatwierdzone zgodnie z niniejszym ustępem tylko w przypadku, gdy jest to niezbędne do zwalczenia tego poważnego niebezpieczeństwa dla zdrowia roślin na ich terytorium.
W tym samym czasie państwa członkowskie opracowują plan stopniowego wycofywania dotyczący zwalczania poważnego niebezpieczeństwa innymi środkami, w tym metodami niechemicznymi, i niezwłocznie przekazują ten plan Komisji”.
11.
Artykuł 6 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin umożliwia poddanie zatwierdzenia warunkom i ograniczeniom:
„Zatwierdzenie może podlegać warunkom i ograniczeniom obejmującym:
[…]
c)
ograniczenia wynikające z oceny informacji, o których mowa w art. 8, uwzględniające odnośne warunki rolnictwa, zdrowia roślin i środowiskowe, w tym warunki klimatyczne;
[…]
e)
sposób i warunki stosowania;
[…]
h)
wyznaczenie obszarów, na których stosowanie środków ochrony roślin, w tym środków ochrony roślin stosowanych doglebowo, zawierających substancję czynną może nie być dozwolone lub na których stosowanie takich środków może być dozwolone w szczególnych warunkach;
j)
wszelkie inne warunki szczególne, wynikające z oceny informacji udostępnionych w kontekście niniejszego rozporządzenia”.
12.
Treść zatwierdzenia substancji czynnych określa art. 13 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin:
„Na podstawie sprawozdania z przeglądu, innych czynników związanych z rozpatrywaną kwestią oraz zasady ostrożności, w przypadku gdy mają zastosowanie warunki określone w art. 7 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, przyjęte zostaje – zgodnie z procedurą regulacyjną, o której mowa w art. 79 ust. 3 – rozporządzenie, które przewiduje, że:
a)
substancja czynna zostaje zatwierdzona, z zastrzeżeniem warunków i ograniczeń, o których mowa w art. 6, w stosownych przypadkach;
b)
substancja czynna nie zostaje zatwierdzona; lub
c)
warunki zatwierdzenia ulegają zmianie”.
13.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin środek ochrony roślin wymaga zezwolenia danego państwa członkowskiego:
„Środek ochrony roślin nie jest wprowadzany do obrotu ani stosowany, chyba że uzyskał zezwolenie w danym państwie członkowskim zgodnie z niniejszym rozporządzeniem”.
14.
Wymogi uzyskania zezwolenia określa art. 29 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin:
„1.   Bez uszczerbku dla art. 50 środek ochrony roślin uzyskuje zezwolenie wyłącznie wtedy, gdy zgodnie z jednolitymi zasadami, o których mowa w ust. 6, spełnia następujące wymogi:
a)
substancje czynne, sejfnery i synergetyki środka zostały zatwierdzone;
b)
[…]”.
15.
Zgodnie z art. 49 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin państwa członkowskie nie zakazują wprowadzania do obrotu i stosowania nasion zaprawionych środkami ochrony roślin, które uzyskały zezwolenie na takie zastosowanie w przynajmniej jednym państwie członkowskim. Artykuł 49 ust. 2 przewiduje podjęcie środków w celu zapobieżenia istotnym obawom, że zaprawione nasiona mogą stanowić poważne zagrożenie dla zdrowia ludzi lub zwierząt albo dla środowiska.
16.
Artykuł 53 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin, zatytułowany „Sytuacje nadzwyczajne w ochronie roślin”, umożliwia na zasadzie wyjątku udzielenie zezwolenia dotyczącego środków ochrony roślin, które nie spełniają ogólnych wymagań:
„1.   W drodze odstępstwa od art. 28 w szczególnych okolicznościach państwo członkowskie może zezwolić, na okres nieprzekraczający 120 dni, na wprowadzanie do obrotu środków ochrony roślin, w celu ograniczonego i kontrolowanego stosowania, w przypadku gdy takie działanie okazuje się niezbędne z powodu niebezpieczeństwa, któremu nie można zapobiec za pomocą innych rozsądnych działań.
Dane państwo członkowskie natychmiast informuje pozostałe państwa członkowskie oraz Komisję o podjętym działaniu, dostarczając szczegółowych informacji o sytuacji i wszelkich środkach podjętych w celu zapewnienia bezpieczeństwa konsumentów.
2.   Komisja może zwrócić się do [Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności] o opinię albo o pomoc o charakterze naukowym lub technicznym.
Urząd przedstawia Komisji opinię lub wyniki prac w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania wniosku.
3.   Jeżeli jest to konieczne, zgodnie z procedurą regulacyjną, o której mowa w art. 79 ust. 3, podjęta zostaje decyzja o tym, kiedy i na jakich warunkach państwo członkowskie:
a)
może lub nie może przedłużyć okres obowiązywania podjętego środka lub go powtórzyć; lub
b)
wycofuje lub zmienia środek.
4.   […]”.
III. Stan faktyczny i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
17.
Tiametoksam i klotianidyna są środkami owadobójczymi z grupy neonikotynoidów, które są stosowane masowo w rolnictwie do zaprawiania nasion. Początkowo były one zatwierdzone w Unii Europejskiej. W 2018 r. Komisja na nowo uregulowała zatwierdzenia dla klotianidyny (
5
) i tiametoksamu (
6
) i ze względu na zagrożenia dla pszczół wprowadziła ścisłe ograniczenia. Od dnia 19 grudnia 2018 r. uregulowania te zakazują stosowania środków ochrony roślin zawierających te substancje czynne, z wyłączeniem upraw w szklarniach trwałych. Również ziarno zaprawione tymi substancjami czynnymi może być stosowane jedynie w takich szklarniach. O ile wiadomo, te ograniczone zatwierdzenia wygasły w 2019 r. i nie zostały wydane nowe zatwierdzenia (
7
). Dlatego też środki ochrony roślin na bazie tych substancji czynnych nie mogą już zostać zatwierdzone w Unii zgodnie z ogólną procedurą udzielania zezwoleń.
18.
Jednakże jesienią 2018 r. państwo belgijskie udzieliło sześciu zezwoleń na stosowanie środków ochrony roślin na bazie klotianidyny i tiametoksamu w celu zaprawiania nasion niektórych roślin uprawnych, w tym buraka cukrowego, wprowadzania do obrotu tych nasion oraz ich wysiewu na otwartej przestrzeni. Okres zezwoleń obejmował zasadniczo wiosnę 2019 r. Jednakże już wcześniej sporne środki były dopuszczone i stosowane w Belgii od wielu lat.
19.
W szczególności z twierdzeń SESVanderHave S.A., interwenienta po stronie państwa belgijskiego w postępowaniu głównym, wynika, że dozwolone stosowanie środków ochrony roślin ma na celu zwalczanie mszyc, które przenoszą wirusy uszkadzające zaatakowane rośliny uprawne, w szczególności buraki cukrowe.
20.
Dwa stowarzyszenia prowadzące działalność w zakresie zwalczania pestycydów i wspierania bioróżnorodności oraz hodowca pszczół (zwani dalej „skarżącymi”) wnieśli do Conseil d’État (rady stanu, Belgia) skargę na te zezwolenia. Twierdzą oni, że liczne badania naukowe wykazały, iż stosowanie tych neonikotynoidów powoduje poważne zagrożenia dla pszczół, trzmieli i innych owadów zapylających. Ich zdaniem zezwolenie na wprowadzanie do obrotu i stosowanie zaprawianych nasion na otwartej przestrzeni jest niezgodne z prawem Unii.
21.
Państwo belgijskie uważa natomiast, że warunki stosowania pozwalają uniknąć sytuacji, w której powodują one niedopuszczalne zagrożenie dla pszczół. Ponieważ zbiór roślin uprawnych, których dotyczy spór, przypada przed kwitnieniem, możliwe jest uniknięcie wszelkiego kontaktu między pszczołami a rośliną. Różne przedsiębiorstwa i przedstawiciele interesów belgijskich plantatorów buraków cukrowych oraz producentów cukru przystąpili do sporu po stronie państwa belgijskiego w charakterze interwenientów.
22.
W tych okolicznościach Conseil d’État (rada stanu) podjęła decyzję o zawieszeniu postępowania i przedłożeniu Trybunałowi Sprawiedliwości następujących pytań prejudycjalnych:
„1)
Czy art. 53 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin należy interpretować w ten sposób, że umożliwia on państwu członkowskiemu udzielenie w określonych warunkach zezwolenia dotyczącego zaprawiania, sprzedaży lub wysiewu nasion zaprawianych środkami ochrony roślin?
2)
W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze – czy wspomniany art. 53 może mieć zastosowanie w określonych warunkach do środków ochrony roślin zawierających substancje czynne, których wprowadzanie do sprzedaży lub stosowanie są poddane ograniczeniom lub zakazane na terytorium Unii Europejskiej?
3)
Czy »szczególne okoliczności« wymagane przez wspomniany art. 53 rozporządzenia obejmują sytuacje, w których wystąpienie niebezpieczeństwa nie jest pewne, lecz jedynie prawdopodobne?
4)
Czy »szczególne okoliczności« wymagane przez art. 53 wspomnianego rozporządzenia obejmują sytuacje, w których wystąpienie niebezpieczeństwa jest możliwe do przewidzenia, zwyczajne, a nawet cykliczne?
5)
Czy zastosowany w art. 53 rozporządzenia zwrot »któremu nie można zapobiec za pomocą innych rozsądnych działań« należy interpretować w ten sposób, że w świetle brzmienia motywu 8 rozporządzenia przypisuje on jednakową wagę z jednej strony zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska, a z drugiej strony zachowaniu konkurencyjności rolnictwa wspólnotowego?”.
23.
Skarżący, Królestwo Belgii oraz spółka SESVanderHave S.A., interwenient w postępowaniu głównym, a także ponadto Finlandia, Republika Francuska, Republika Grecka i Węgry oraz Komisja Europejska przedstawili uwagi na piśmie w przedmiocie tych pytań prejudycjalnych. W rozprawie w dniu 17 marca 2022 r. udział wzięli skarżący, Belgia, Grecja, Francja i Komisja.
IV. Ocena prawna
24.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin środek ochrony roślin wymaga uzyskania zezwolenia w danym państwie członkowskim. Zgodnie z art. 29 zezwolenie to wymaga w szczególności zatwierdzenia substancji czynnych, sejfnerów i synergetyków środka przez Komisję zgodnie z art. 4–13.
25.
Artykuł 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin zezwala jednak państwom członkowskim w sytuacjach nadzwyczajnych na udzielenie zezwolenia dotyczącego innych środków ochrony roślin.
26.
Pięć pytań zawartych we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy różnych elementów, które należy uwzględnić przy takim zezwoleniu nadzwyczajnym. Najpierw zajmę się pytaniem piątym, na które odpowiedź w sposób szczególnie jasny wyjaśnia funkcjonowanie tego przepisu. Następnie zbadam pytania drugie, trzecie i czwarte, a na koniec pytanie pierwsze.
A.
Pytanie piąte: ważenie interesów
27.
Pytanie piąte ma na celu wyjaśnienie, w jaki sposób należy ważyć przy stosowaniu art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin oba cele określone w motywie 8, a mianowicie zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska z jednej strony i zapewnienie konkurencyjności rolnictwa wspólnotowego z drugiej strony.
28.
Pytanie to jest powiązane z faktem, że zezwolenie nadzwyczajne na podstawie art. 53 ust. 1 rozporządzenia o ochronie roślin jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy okazuje się ono niezbędne z powodu niebezpieczeństwa, któremu nie można zapobiec za pomocą innych rozsądnych działań. Zgodnie z motywem 32 w wyjątkowych przypadkach państwa członkowskie mogą wydawać zezwolenia na wprowadzanie do obrotu środków ochrony roślin, jeśli jest to konieczne z powodu niebezpieczeństwa lub zagrożenia dla produkcji roślinnej lub dla ekosystemów, których nie można ograniczyć jakimikolwiek innymi rozsądnymi sposobami.
29.
Prawodawca Unii uzależnił zatem wykonywanie kompetencji na podstawie art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin od zbadania proporcjonalności.
30.
Zgodnie z zasadą proporcjonalności środki obciążające są zgodne z prawem tylko wtedy, gdy są odpowiednie i konieczne do osiągnięcia celów realizowanych w dopuszczalny sposób. Przy tym tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby (równie (
8
)) odpowiednich rozwiązań, należy stosować to najmniej dotkliwe; ponadto nałożone obciążenia muszą być proporcjonalne do zamierzonych celów (
9
).
31.
W ramach art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin „obciążenie” nie polega na ograniczaniu wolności lub równości podmiotów praw podstawowych, lecz na zawężeniu zakresu ochrony środowiska i zdrowia, którą gwarantują ogólne przepisy rozporządzenia. Cele te są wprawdzie określone w art. 35 i 37 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), a przynajmniej w związku z tymże art. 37 karty Trybunał mówił już o „prawie” uregulowanym w traktatach w rozumieniu art. 52 ust. 2 karty (
10
), jednakże w rzeczywistości wymogi dotyczące zezwolenia nadzwyczajnego nie mogą stanowić żadnych konkretnych ograniczeń praw podstawowych w rozumieniu art. 52 ust. 1 zdanie drugie karty. Wszakże również tutaj na etapach badania zasady proporcjonalności promuje się godzenie sprzecznych interesów.
32.
Przy stosowaniu art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin należy najpierw zidentyfikować niebezpieczeństwo lub zagrożenie dla produkcji roślinnej lub ekosystemów, którym należy zapobiec. Na tym polega cel środka.
33.
Następnie należy ustalić, czy stosowanie środka ochrony roślin, na który ma zostać udzielone zezwolenie, jest w ogóle odpowiednie do zapobieżenia temu niebezpieczeństwu.
34.
Po stwierdzeniu odpowiedniości można sprawdzić, czy zezwolenie dotyczące środka ochrony roślin jest konieczne. Zgodnie z brzmieniem art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin należy przy tym zbadać, czy niebezpieczeństwu nie można zapobiec za pomocą innych rozsądnych działań. W tym względzie można by pomyśleć na przykład o innych środkach ochrony roślin na bazie substancji czynnych, których odpowiednie stosowanie zostało zatwierdzone przez Komisję, o zastosowaniu odmian roślin odpornych na niebezpieczeństwo czy o przestawieniu produkcji na inne produkty.
35.
Już przy tej ocenie różnych środków może stać się konieczne wzajemne wyważenie różnych prawnie chronionych interesów. W motywie 32 rozporządzenia o ochronie roślin wyraża się to tym, że zezwolenie jest możliwe tylko wtedy, gdy niebezpieczeństwa nie można ograniczyć jakimikolwiek innymi rozsądnymi sposobami. Jeżeli skuteczność innych środków nie jest oczywiście równoważna lub lepsza, należy mianowicie rozważyć, czy mniejsza skuteczność powinna zostać zaakceptowana w świetle zagrożeń związanych ze środkiem ochrony roślin, na który ma zostać udzielone zezwolenie.
36.
Jeżeli następnie nie istnieją żadne inne odpowiednie środki w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu, należy wreszcie ocenić, czy zagrożenia związane ze środkiem ochrony roślin są proporcjonalne do ochrony roślin uprawnych przed niebezpieczeństwem. Trudno jest bowiem uzasadnić, że stosowanie środka jest „niezbędne” w rozumieniu art. 53 ust. 1 lub „rozsądne” w rozumieniu motywu 32, jeżeli związane z nimi ryzyka przeważają nad korzyściami.
37.
Oceny należy dokonać w świetle zasady ostrożności, ponieważ przepisy rozporządzenia w sprawie ochrony roślin w całości opierają się na tej zasadzie zgodnie z motywem 8 i art. 1 ust. 4 (
11
). Wymaga to, po pierwsze, rozpoznania potencjalnie negatywnych dla zdrowia i środowiska skutków zastosowania substancji czynnych i środków ochrony roślin (
12
), a po drugie, szerokiej oceny zagrożeń opartej na najbardziej wiarygodnych, dostępnych danych naukowych i najnowszych wynikach badań międzynarodowych (
13
).
38.
W tym względzie, wbrew stanowisku skarżących, zasadniczo nie podlega zakwestionowaniu sytuacja, jeżeli dany wnioskodawca przedstawia informacje i ekspertyzy niezbędne do wydania zezwolenia nadzwyczajnego, gdyż ten sposób postępowania jest również przewidziany w innych procedurach określonych w rozporządzeniu w sprawie ochrony roślin (
14
).
39.
Zgodnie z zasadą dobrej administracji, której państwa członkowskie muszą przestrzegać przy stosowaniu prawa Unii, właściwe organy są jednakże zobowiązane do przeprowadzenia sumiennego i bezstronnego badania wszystkich istotnych aspektów, tak aby upewnić się, że przy wydawaniu decyzji dysponują one w tym celu możliwie najpełniejszymi i najbardziej wiarygodnymi informacjami (
15
). Oznacza to w szczególności, że nie mogą po prostu przejmować informacji wnioskodawcy bez ich weryfikacji, ale muszą je oceniać krytycznie, a także uwzględniać istotne informacje z innych źródeł.
40.
W ramach wyważania właściwe organy muszą porównać zidentyfikowane w ten sposób zagrożenia z korzyściami wynikającymi ze spornego zastosowania, również zidentyfikowanymi na podstawie najlepszej wiedzy naukowej.
41.
W odniesieniu do tej oceny można na pierwszy rzut oka odczytać z motywu 8 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin, że zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska z jednej strony oraz zachowanie konkurencyjności rolnictwa z drugiej strony przy stosowaniu rozporządzenia, a zatem szczególności w związku z oceną na podstawie art. 53 ust. 1, są abstrakcyjnie równoważne. Oba cele należy bowiem osiągnąć „jednocześnie”.
42.
Jednakże motyw 8 stanowi również, że substancje i środki, które mają zostać dopuszczone dla osiągnięcia tych celów, nie mogą mieć żadnego szkodliwego wpływu na zdrowie ludzi lub zwierząt ani niedopuszczalnego wpływu na środowisko. Wykazać to musi przemysł, a więc przedsiębiorstwo, które składa dany wniosek o udzielenie zezwolenia.
43.
Nic innego nie wynika z omówionego w niniejszej sprawie motywu 24 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin. Zgodnie z tym motywem przy udzielaniu zezwoleń na środki ochrony roślin nadrzędnym celem przeważającym nad poprawą produkcji roślinnej powinna być ochrona zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska. A zatem przed wprowadzaniem do obrotu środka ochrony roślin należy wykazać, że przynosi on jednoznaczną korzyść produkcji roślinnej i nie ma żadnego szkodliwego wpływu na zdrowie ludzi i zwierząt, w tym grup szczególnie wrażliwych, ani żadnego niedopuszczalnego (
16
) wpływu na środowisko.
44.
Ten sam cel polegający na wykluczeniu szkodliwego wpływu na zdrowie ludzi lub zwierząt oraz niedopuszczalnego wpływu na środowisko wynika ponadto z motywu 10 oraz art. 4 ust. 2 i 3, art. 23 ust. 2, art. 27 ust. 1, art. 54 ust. 1 i art. 56 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin.
45.
To dowodzi, po pierwsze, że zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska z jednej strony oraz zachowanie konkurencyjności rolnictwa z drugiej strony w ramach oceny przy stosowaniu art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin nie są abstrakcyjnie równorzędne. Przeciwnie, również ta ocena musi przyznawać pierwszeństwo przed względami ekonomicznymi zapobieganiu szkodliwemu wpływowi na zdrowie ludzi lub zwierząt lub niedopuszczalnemu wpływowi na środowisko. Znajduje to również wyraz w tytule art. 53, ponieważ jest tam mowa o sytuacji nadzwyczajnej, oraz w motywie 32, który ogranicza zastosowanie do wyjątkowych przypadków.
46.
Po drugie, w ramach rzeczonej oceny zapobieganie szkodliwemu wpływowi na zdrowie ludzi lub zwierząt przy stosowaniu rozporządzenia w sprawie ochrony roślin ma znacznie większą wagę niż unikanie niekorzystnego wpływu na środowisko. Rozporządzenie powinno bowiem wyłączać nie tylko niedopuszczalny wpływ na środowisko, ale wszelkie szkodliwe oddziaływania na zdrowie ludzi lub zwierząt. W ocenie ustawodawcy możliwy do wyobrażenia jest zatem również dopuszczalny niekorzystny wpływ na środowisko, który można zaakceptować przy udzielaniu zezwolenia na środki ochrony roślin.
47.
Jeżeli stosowanie środka ochrony roślin wiąże się ze szkodliwym wpływem na zdrowie ludzi i zwierząt, zezwolenie nadzwyczajne na podstawie art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin może więc zostać udzielone tylko wtedy, gdy jest ono konieczne, aby zapobiec szczególnie poważnym zagrożeniom. Można by sobie wyobrazić na przykład konkretne zagrożenia dla bezpieczeństwa żywnościowego ludności, którym zezwolenie nadzwyczajne ma zapobiec. Natomiast nie powinny wystarczyć same względy ekonomiczne.
48.
Natomiast w przypadku „jedynie” negatywnego wpływu na środowisko zakres swobody w ocenie jest większy. W pewnych okolicznościach ważne interesy gospodarcze mogą zatem przeważać nad niewielkimi szkodami dla środowiska.
49.
Rozróżnienie między ochroną zdrowia zwierząt a ochroną środowiska można w tym względzie wywieść pośrednio z definicji środowiska zawartej w art. 3 pkt 13 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin. Zgodnie z tym przepisem do środowiska należy przypisać w szczególności dziko żyjące gatunki fauny. Ponieważ niektóre dziko żyjące gatunki fauny mogą być organizmami szkodliwymi zgodnie z art. 3 pkt 7, którym środki ochrony roślin mają zapobiegać zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. a), na przykład zwalczanymi tu mszycami, wewnętrznie sprzeczna byłaby również konieczność wyłączania wszelkiego wpływu na ich zdrowie.
50.
Wątpliwości dotyczące neonikotynoidów dotyczą wpływu na pszczoły, w tym pszczoły miodne wykorzystywane w pszczelarstwie (
17
). W przeciwieństwie do dzikich pszczół czy trzmieli, te ostatnie nie są gatunkami dzikich zwierząt, więc przynajmniej pod tym względem chodzi o silniejszy cel ochrony, jakim jest ochrona zdrowia zwierząt.
51.
Na pytanie piąte należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, że zastosowanie art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin wymaga konkretnego rozważenia w świetle zasady ostrożności, czy korzyści dla zachowania konkurencyjności rolnictwa wynikające z rozpatrywanego stosowania danego środka ochrony roślin przeważają nad ryzykiem związanym ze stosowaniem tego środka. Jeżeli stosowanie środka ochrony roślin wiąże się ze szkodliwym wpływem na zdrowie ludzi i zwierząt, zezwolenie nadzwyczajne może zostać udzielone tylko wtedy, gdy jest ono konieczne w celu zapobieżenia szczególnie poważnym zagrożeniom. Natomiast w przypadku „jedynie” negatywnego wpływu na środowisko zakres swobody w ocenie jest większy.
B.
Pytanie drugie: substancje czynne, których wprowadzanie do obrotu jest poddane ograniczeniom lub zakazom
52.
Pytanie drugie ma na celu wyjaśnienie, czy zgodnie z art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin państwa członkowskie mogą zezwolić na środki ochrony roślin zawierające substancje czynne, których wprowadzanie do sprzedaży lub stosowanie jest poddane ograniczeniom lub zakazane. Wprawdzie Conseil d’État (rada stanu) zadaje je tylko w przypadku, gdy Trybunał odpowie twierdząco na pytanie pierwsze, niemniej zasadne wydaje mi się jego omówienie również niezależnie od tego.
53.
W kontekście sprawy w postępowaniu głównym należy to pytanie sprecyzować w ten sposób: czy państwa członkowskie mogą zezwolić na środki ochrony roślin do zastosowań sprzecznych z ograniczeniami, które Komisja ustanowiła w związku z zatwierdzeniem zastosowanych substancji czynnych.
54.
Środek na podstawie art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin może być zastosowany w drodze odstępstwa od jego art. 28. Zgodnie z tym przepisem środek ochrony roślin wymaga zezwolenia udzielonego przez dane państwo członkowskie. Zgodnie z art. 29 ust. 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia zezwolenie to wymaga w szczególności zatwierdzenia substancji czynnych środka. Zgodnie z art. 13 i 79 tego rozporządzenia zatwierdzenie to jest z kolei udzielane przez Komisję we współpracy ze Stałym Komitetem ds. Łańcucha Żywnościowego i Zdrowia Zwierząt.
55.
W konsekwencji art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin umożliwia państwom członkowskim udzielenia zezwolenia na środki ochrony roślin, których substancje czynne nie zostały zatwierdzone przez Komisję.
56.
Zdaniem skarżących dotyczy to jednak wyłącznie substancji czynnych, co do których Komisja nie podjęła jeszcze decyzji. Natomiast środki ochrony roślin zawierające substancje czynne, których wprowadzanie do obrotu lub stosowanie zostały poddane ograniczeniom lub zakazane przez Komisję, nie mogą zostać dozwolone przez państwa członkowskie na mocy tego przepisu. Sporne zezwolenia belgijskie byłyby wówczas niezgodne z tym przepisem. Zatwierdzenia przez Komisję dwóch spornych neonikotynoidów wyraźnie bowiem zabraniają stosowania zaprawionych nasion poza szklarniami, podczas gdy zezwolenia belgijskie zezwalają na stosowanie zaprawionych nasion na otwartej przestrzeni.
57.
Brzmienie art. 53 ust. 1 i art. 28 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin nie wymuszałoby wykładni prezentowanej przez skarżących, ale przynajmniej by na nią zezwalało. Kompetencja państw członkowskich na mocy art. 53 ust. 1 byłaby ograniczona do niezatwierdzonych substancji czynnych, podczas gdy substancje czynne zatwierdzone przez Komisję na warunkach ograniczających nie byłyby nią objęte. Ograniczeń tych nie można by ominąć na podstawie art. 53 ust. 1.
58.
Za taką wykładnią przemawia okoliczność, że Komisja ocenia zagrożenia związane z substancją czynną już w momencie, gdy udziela na nią zezwolenia i ustanawia przy tym warunki i ograniczenia na podstawie art. 6 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin, które stoją na przeszkodzie niektórym zastosowaniom.
59.
Motyw 32 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin dowodzi jednak, że omawiany art. 53 ust. 1 powinien mieć znacznie szerszy zakres zastosowania. W myśl tego przepisu państwa członkowskie powinny mieć bowiem możliwość zezwalania na środki ochrony roślin, które nie spełniają warunków rozporządzenia. Dotyczy to nie tylko substancji czynnych, których Komisja nie zatwierdziła, ale także zastosowań zatwierdzonych substancji czynnych, które Komisja wyłączyła w drodze ograniczenia lub warunku zatwierdzenia (
18
).
60.
W konsekwencji, zgodnie z art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin państwa członkowskie powinny rozstrzygnąć o tym, czy konkretnie istniejące lokalne potrzeby w zakresie ochrony roślin wyjątkowo przeważają nad zagrożeniami związanymi ze środkiem ochrony roślin, które to zagrożenia skłoniły Komisję do nałożenia warunków lub ograniczeń, a zatem uzasadniają zezwolenie nadzwyczajne.
61.
W takiej interpretacji art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin umożliwia państwom członkowskim zaakceptowanie pewnych zagrożeń, które skłoniły Komisję do wyłączenia rozpatrywanego zastosowania. Jednak państwa członkowskie muszą zająć się tymi zagrożeniami przy udzielaniu zezwolenia nadzwyczajnego, ponieważ, jak stwierdzono, muszą one oprzeć swoją decyzję na możliwie najpełniejszych i najbardziej wiarygodnych informacjach (
19
).
62.
Ryzyko zignorowania wątpliwości Komisji jest poza tym ograniczone przez fakt, że państwa członkowskie podlegają nadzorowi Komisji przy udzielaniu zezwolenia nadzwyczajnego. Zainteresowane państwo członkowskie musi poinformować Komisję i inne państwa członkowskie zgodnie z art. 53 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia w sprawie ochrony roślin. Komisja może skontrolować zezwolenie zgodnie z art. 53 ust. 2 i 3, i jeżeli jest to konieczne, poddać je ograniczeniom lub zakazowi.
63.
Skarżący wprawdzie twierdzą, że Komisja wykonuje to uprawnienie kontrolne bardzo powściągliwie, to jednak przemawiałoby to raczej przeciwko przekroczeniu przez państwa członkowskie uprawnień wynikających z art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin – przynajmniej zdaniem Komisji. Gdyby Komisja miała naruszyć rozporządzenie w sprawie ochrony roślin, a w szczególności art. 53, organizacje ochrony środowiska mogłyby zgodnie z najnowszymi zmianami rozporządzenia z Aarhus (
20
) wystąpić o kontrolę dodatkowo lub alternatywnie w stosunku do postępowań takich jak niniejsze oraz, jeżeli jest to konieczne, zwrócić się do sądów Unii.
64.
Na pytanie drugie należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, że przy stosowaniu art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin państwa członkowskie muszą rozważyć w szczególności, czy konkretne lokalne potrzeby w zakresie ochrony roślin wyjątkowo przeważają nad związanymi ze środkiem ochrony roślin zagrożeniami dla zdrowia ludzi lub zwierząt lub dla środowiska i w związku z tym umożliwiają udzielenie nadzwyczajnego zezwolenia na stosowanie, które zostało zakazane przez Komisję przy zatwierdzaniu danej substancji czynnej.
C.
Pytania trzecie i czwarte: wykładnia pojęcia „szczególnych okoliczności”
65.
Pytania trzecie i czwarte odnoszą się do faktu, że zgodnie z prawie wszystkimi wersjami językowymi art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin państwo członkowskie może podjąć działanie w „szczególnych” okolicznościach, w przypadku gdy takie działanie okazuje się niezbędne z powodu niebezpieczeństwa, któremu nie można zapobiec za pomocą innych rozsądnych działań. Jedynie w wersji niemieckiej jest używany termin „bestimmte” (określone) okoliczności.
66.
Conseil d’État (rada stanu) chce się dowiedzieć, czy te okoliczności obejmują sytuacje, w których wystąpienie niebezpieczeństwa nie jest pewne, lecz jedynie prawdopodobne (pytanie trzecie), lub w których wystąpienie niebezpieczeństwa jest możliwe do przewidzenia, zwyczajne, a nawet cykliczne (pytanie czwarte).
1. Pytanie trzecie: prawdopodobieństwo lub pewność wystąpienia niebezpieczeństwa
67.
Pytanie trzecie ma na celu sprecyzowanie prawdopodobieństwa niebezpieczeństwa koniecznego do uzasadnienia zezwolenia nadzwyczajnego na podstawie art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin.
68.
Pytanie to tłumaczy się tym, że w okresie stosowania środka ochrony roślin w celu zaprawiania nasion jesienią i zimą trudno jest ocenić, jak duże będzie rzeczywiście niebezpieczeństwo uszkodzenia roślin w okresie upraw wiosną i latem następnego roku. Nie można z całą pewnością przewidzieć ani przy zaprawianiu nasion, ani przy wysiewie, w jakim stopniu będą występować mszyce, które roznoszą odpowiednie wirusy.
69.
Brzmienie art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin, a w szczególności wspomniany w pytaniu termin „szczególne okoliczności”, rzeczywiście nie pomagają w udzieleniu odpowiedzi na to pytanie.
70.
Wprawdzie motyw 32 i tytuł art. 53 dowodzą, że okoliczności te powinny obejmować jedynie sytuacje wyjątkowe lub nadzwyczajne, jednakże niebezpieczeństwo nie musi być „pewne”, aby stanowić taki przypadek. Ponadto, wbrew stanowisku skarżących, nie jest wymagana szczególna pilność lub bezpośrednie niebezpieczeństwo, aby uwzględnić taki przypadek.
71.
Rozwiązanie znajduje się raczej we wspomnianej już funkcji art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin polegającej na promowaniu proporcjonalnego równoważenia sprzecznych interesów w sytuacji nadzwyczajnej lub w szczególnych okolicznościach (
21
).
72.
Z tego punktu widzenia nawet zapobieżenie jedynie prawdopodobnemu niebezpieczeństwu może być proporcjonalne, jeśli nie są dostępne inne odpowiednie środki. Oczekiwanie do chwili, aż niebezpieczeństwo będzie pewne, mogłoby natomiast – jak argumentują różni uczestnicy postępowania – uniemożliwić w ogóle jego zażegnanie za pomocą danego środka ochrony roślin. W takim przypadku zezwolenie nie byłoby już odpowiednie, a przynajmniej nie w takim samym stopniu, do osiągnięcia swojego celu. Wówczas zezwolenie nadzwyczajne udzielone z opóźnieniem nie stanowiłoby mniej uciążliwego alternatywnego podejścia w rozumieniu etapu badania konieczności (
22
).
73.
Jednakże wskazanie przez skarżących na praktykę w Zjednoczonym Królestwie (
23
) dowodzi, że możliwe wydaje się powiązanie zezwolenia nadzwyczajnego udzielonego odpowiednio wcześnie z odpowiednimi warunkami, które zwiększają prawdopodobieństwo, że środek ochrony roślin będzie stosowany tylko wtedy, gdy jest to rzeczywiście konieczne. Chociaż jesienią wydano tam zezwolenia nadzwyczajne dotyczące neonikotynoidów, obserwowano dalszy rozwój sytuacji i zrezygnowano z ich stosowania wiosną, ponieważ w tym czasie ryzyko wydawało się mniej poważne, niż się pierwotnie spodziewano.
74.
Z reguły decydującym czynnikiem jest jednak wyważenie danych zalet i wad: prawdopodobne niebezpieczeństwo ma mniejszą wagę niż niebezpieczeństwo istniejące z pewnością. Jednakże jedynie prawdopodobne niebezpieczeństwo szczególnie dużej szkody może ważyć podobnie co z pewnością istniejące niebezpieczeństwo niewielkiej szkody. Obydwa warianty nie mogą więc być włączone do lub wyłączone z zakresu stosowania art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin w sposób abstrakcyjny. Przeciwnie, to, czy jedynie prawdopodobne niebezpieczeństwo jest wystarczające, aby uzasadnić zezwolenie nadzwyczajne, zależy od tego, czy przeważa ono nad niebezpieczeństwem dla zdrowia ludzi i zwierząt oraz dla środowiska związanym ze stosowaniem środka ochrony roślin.
75.
To samo pytanie może pojawić się również w odniesieniu do tych ostatnich niebezpieczeństw, ponieważ one również mogą być prawdopodobne lub pewne. Zakres, w jakim należy je uwzględnić, wynika z orzecznictwa dotyczącego zasady ostrożności. Zasada ta uzasadnia przyjęcie środków ograniczających, jeżeli istnienie lub zakres domniemanego zagrożenia okażą się niemożliwe do ustalenia z całkowitą pewnością z racji nieostatecznego charakteru wyników przeprowadzonych badań, lecz pozostaje prawdopodobieństwo powstania rzeczywistej szkody dla środowiska, gdyby to zagrożenie miało wystąpić (
24
), Chodzi o zagrożenia, które nie są pewne, jednakże okazują się wystarczająco udokumentowane, to znaczy istnieją poważne i przekonujące wskazówki (
25
).
76.
Aby móc porównać określone w ten sposób niebezpieczeństwa dla zdrowia ludzi lub zwierząt lub dla środowiska z niebezpieczeństwem dla rolnictwa, któremu zezwolenie nadzwyczajne ma zapobiec, przy ustalaniu tego ostatniego należy poza tym zastosować tę samą metodę oceny co przy tych pierwszych. W praktyce oznacza to, że ryzyko dla rolnictwa należy również oceniać na podstawie dostępnych badań, a zezwolenie nadzwyczajne może być możliwe tylko wtedy, gdy istnieją poważne i przekonujące wskazówki.
77.
Na pytanie trzecie należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, że zezwolenie na stosowanie środka ochrony roślin na podstawie art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin nie zależy od tego, czy wystąpienie niebezpieczeństwa, któremu należy zapobiec, jest pewne lub prawdopodobne, lecz od tego, czy zalety jego zastosowania przeważają nad związanymi z nim wadami. W tym względzie zalety i wady danego zastosowania, w tym stopień prawdopodobieństwa danego niebezpieczeństwa, muszą być wystarczająco udokumentowane, a zatem wywiedzione z poważnych i przekonujących wskazówek.
2. Pytanie czwarte: niebezpieczeństwo możliwe do przewidzenia, zwyczajne i cykliczne
78.
Również pytanie czwarte dotyczy niebezpieczeństwa, które ma uzasadniać zezwolenie nadzwyczajne. Conseil d’État (rada stanu) chce się mianowicie dowiedzieć, czy wystarczy w tym względzie niebezpieczeństwo występujące w sposób możliwy do przewidzenia, zwyczajny, a nawet cykliczny.
79.
Tło tego pytania stanowi okoliczność, że niebezpieczeństwo powodowane przez mszyce i choroby wirusowe w Belgii wydaje się możliwe do przewidzenia i zwyczajne, w szczególności według twierdzeń SESVanderHave. W związku z tym podobne zezwolenia mające na celu zapobieganie tym samym niebezpieczeństwom były już udzielane w przeszłości i oczekuje się, że będą on udzielane również w przyszłości.
80.
Z samego punktu widzenia wyważania zalet i wad stosowania substancji czynnych, których dotyczy spór, można by dojść do wniosku, że nie ma znaczenia, czy niebezpieczeństwo jest możliwe do przewidzenia, zwyczajne, a nawet cykliczne. Takie niebezpieczeństwa mogą bowiem również przeważać nad niebezpieczeństwami związanymi ze stosowaniem danego środka ochrony roślin. Mogłyby one zatem stanowić szczególne lub nadzwyczajne okoliczności w rozumieniu art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin.
81.
Geneza art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin, którą podkreśla Komisja, potwierdza tę ocenę na pierwszy rzut oka. Komisja Ochrony Środowiska Naturalnego, Zdrowia Publicznego i Bezpieczeństwa Żywności Parlamentu Europejskiego nie była mianowicie w stanie przeforsować swojej propozycji uzależnienia tej kompetencji, tak jak miało to miejsce wcześniej zgodnie z art. 8 ust. 4 i motywem 18 poprzednio obowiązującej dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin (
26
), od nieprzewidywalnego niebezpieczeństwa lub innych sytuacji nadzwyczajnych (
27
).
82.
W tym punkcie motyw 32 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin zawiera jednak wyjaśnienie, które ogranicza zakres wyważania. Zgodnie z tym motywem zastosowanie art. 53 ust. 1 powinno bowiem obejmować jedynie „wyjątkowe przypadki”. Niebezpieczeństwa możliwe do przewidzenia lub cykliczne mogą również stanowić wyjątkowe przypadki, jeśli występują rzadko, a więc tylko wyjątkowo. Zwyczajne niebezpieczeństwo, które zatem występuje często, nie jest zaś przypadkiem wyjątkowym zgodnie już z samym znaczeniem tego słowa. Nie stanowi ono również „sytuacji nadzwyczajnej” wymienionej w tytule art. 53.
83.
Ponadto ograniczenie do rzadkich przypadków wyjątkowych lub nadzwyczajnych jest zgodne z wymogiem art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin, by zezwolenie na dane stosowanie było „ograniczone”. Jeżeli stosowanie ma zaś na celu zapobieganie zwykłemu niebezpieczeństwu, wówczas musi ono być dozwolone praktycznie na stałe, a więc w sposób nieograniczony.
84.
Porównanie z dyrektywą w sprawie ochrony roślin uwydatnia znaczenie pojęć przypadku wyjątkowego i sytuacji nadzwyczajnej, ponieważ nie były one jeszcze zawarte w dyrektywie. Ich użycie w rozporządzeniu w sprawie ochrony roślin należy zatem postrzegać jako świadome ograniczenie kompetencji do udzielania zezwoleń na podstawie wspomnianego art. 53.
85.
Konsekwencją tej wykładni nie jest bezwzględna konieczność akceptowania zwyczajnych niebezpieczeństw. Jeżeli nawet po intensywnych poszukiwaniach nie zostanie znaleziony żaden inny środek, aby zapobiec niebezpieczeństwu, Komisja musi uwzględnić takie niebezpieczeństwa przy podejmowaniu decyzji o zatwierdzeniu substancji czynnych oraz w pewnych okolicznościach, stosując art. 6 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin, wyznaczyć obszary, na których substancje czynne mogę być stosowane w większym zakresie ze względu na zazwyczaj występujące tam niebezpieczeństwa niż na innych obszarach Unii. Artykuł 6 lit. h) dowodzi, że takie przestrzennie obowiązujące ograniczenia dotyczące zatwierdzania substancji czynnych są możliwe. Jeśli ogólne wymagania dotyczące zatwierdzania stoją temu na przeszkodzie, powinno być możliwe przynajmniej powołanie się w tym względzie na art. 4 ust. 7 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin.
86.
Na pytanie czwarte należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, że zezwolenie nadzwyczajne na podstawie art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin może zostać udzielone tylko w drodze wyjątku. Zwyczajne niebezpieczeństwo, które występuje często, nie jest przypadkiem wyjątkowym i dlatego nie jest wystarczające.
D.
Pytanie pierwsze: nasiona zaprawiane środkami ochrony roślin
87.
Pytanie pierwsze ma na celu wyjaśnienie, czy art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin umożliwia państwu członkowskiemu udzielenie w określonych warunkach zezwolenia dotyczącego zaprawiania nasion środkami ochrony roślin oraz sprzedaży lub wysiewu nasion zaprawianych środkami ochrony roślin.
88.
Ponieważ art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin umożliwia państwom członkowskim udzielenie zezwolenia na stosowanie środka ochrony roślin, uprawnienie to obejmuje już zgodnie ze swoim brzmieniem pozwolenie na zaprawianie nasion środkiem ochrony roślin, którego dotyczy zezwolenie, gdyż stanowiłoby to stosowanie środka.
89.
Rozporządzenie w sprawie ochrony roślin opiera się poza tym na założeniu, że środki ochrony roślin są stosowane w ten sposób, albowiem odnosi się ono w różny sposób do zaprawiania nasion, a w art. 49 reguluje nawet wprowadzanie takich nasion do obrotu.
90.
Wbrew temu, co twierdzą skarżący, cel art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin nie przemawia przeciwko rozszerzeniu [omawianej kompetencji] na zaprawianie nasion, które w naturalny sposób następuje znacznie wcześniej niż ewentualnie występujące później porażenie organizmami szkodliwymi. Przepis ten, jak już wyjaśniono (
28
), nie ma na celu wyłącznie zapobiegania bezpośrednim zagrożeniom.
91.
Pozwolenie na wprowadzanie do obrotu lub wysiew nasion zaprawionych środkami ochrony roślin nie jest wprawdzie wyraźnie wymienione w art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin, jednakże ostatecznie chodzi pośrednio również o stosowanie środka ochrony roślin. Środek może bowiem wypełnić swoją funkcję dopiero poprzez wysiew zaprawionych nasion. Wprowadzenie go na rynek, to znaczy przekazanie go rolnikom, powinno umożliwić ten wysiew.
92.
Za takim wnioskiem przemawia również przedstawiona przez Francję i Belgię myśl, że zaprawione nasiona same mogłyby zostać uznane za środek ochrony roślin w rozumieniu art. 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin.
93.
Państwo członkowskie musi jednak ograniczyć zarówno wprowadzanie do obrotu, jak i wysiew do obszaru swojego terytorium, na którym występuje niebezpieczeństwo, któremu należy zapobiec. Niebezpieczeństwo to nie może bowiem uzasadniać szerszego stosowania zaprawionych nasion. Przeciwnie, już samo brzmienie art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin umożliwia jedynie zezwolenie w celu ograniczonego i kontrolowanego stosowania. To niezbędne ograniczenie musi również określać obszar dozwolonego stosowania.
94.
Wynika z tego również, że zezwolenie na wprowadzanie zaprawionych nasion do obrotu na podstawie art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin nie ma skutku unijnego uregulowania wprowadzania zaprawionych nasion do obrotu w myśl art. 49. Artykuł 49 umożliwia mianowicie swobodny handel w całej Unii nasionami zaprawionymi środkiem ochrony roślin, który uzyskał zezwolenie na mocy art. 28. Na tym nie polegałoby jednak ograniczone i kontrolowane stosowanie.
95.
Na pytanie pierwsze należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, że zezwolenie nadzwyczajne dotyczące środka ochrony roślin na podstawie art. 53 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony roślin może obejmować zaprawianie nasion środkiem ochrony roślin oraz sprzedaż lub wysiew nasion zaprawionych środkiem ochrony roślin na obszarze objętym zezwoleniem.
V. Wnioski
96.
Proponuję zatem, aby Trybunał udzielił w postępowaniu prejudycjalnym następujących odpowiedzi:
1)
Na pytanie piąte należy odpowiedzieć w ten sposób, że zastosowanie art. 53 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1107/2009 dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin wymaga konkretnego rozważenia w świetle zasady ostrożności, czy korzyści dla zachowania konkurencyjności rolnictwa wynikające z rozpatrywanego stosowania danego środka ochrony roślin przeważają nad ryzykiem związanym ze stosowaniem tego środka. Jeżeli stosowanie środka ochrony roślin wiąże się ze szkodliwym wpływem na zdrowie ludzi i zwierząt, zezwolenie nadzwyczajne może zostać udzielone tylko wtedy, gdy jest ono konieczne w celu zapobieżenia szczególnie poważnym zagrożeniom. Natomiast w przypadku „jedynie” negatywnego wpływu na środowisko zakres swobody w ocenie jest większy.
2)
Na pytanie drugie należy odpowiedzieć w ten sposób, że przy stosowaniu art. 53 ust. 1 rozporządzenia nr 1107/2009 państwa członkowskie muszą rozważyć w szczególności, czy konkretne lokalne potrzeby w zakresie ochrony roślin wyjątkowo przeważają nad związanymi ze środkiem ochrony roślin zagrożeniami dla zdrowia ludzi lub zwierząt lub dla środowiska i w związku z tym umożliwiają udzielenie zezwolenia nadzwyczajnego na stosowanie, które zostało zakazane przez Komisję przy zatwierdzaniu danej substancji czynnej.
3)
Na pytanie trzecie należy odpowiedzieć w ten sposób, że zezwolenie nadzwyczajne na stosowanie środka ochrony roślin na podstawie art. 53 ust. 1 rozporządzenia nr 1107/2009 nie zależy od tego, czy wystąpienie niebezpieczeństwa, któremu należy zapobiec, jest pewne lub prawdopodobne, lecz od tego, czy zalety jego zastosowania przeważają nad związanymi z nim wadami. W tym względzie zalety i wady danego zastosowania, w tym stopień prawdopodobieństwa danego niebezpieczeństwa, muszą być wystarczająco udokumentowane, a zatem wywiedzione z poważnych i przekonujących wskazówek.
4)
Na pytanie czwarte należy odpowiedzieć w ten sposób, że zezwolenie nadzwyczajne na podstawie art. 53 ust. 1 rozporządzenia nr 1107/2009 może zostać udzielone tylko w drodze wyjątku. Zwyczajne niebezpieczeństwo, które występuje często, nie jest przypadkiem wyjątkowym i dlatego nie jest wystarczające.
5)
Na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć w ten sposób, że zezwolenie nadzwyczajne dotyczące środka ochrony roślin na podstawie art. 53 ust. 1 rozporządzenia nr 1107/2009 może obejmować zaprawianie nasion środkiem ochrony roślin oraz sprzedaż lub wysiew nasion zaprawionych środkiem ochrony roślin na obszarze objętym zezwoleniem.
(
1
)	Język oryginału: niemiecki.
(
2
)	Wyrok z dnia 8 października 2020 r., Union des industries de la protection des plantes (C‑514/19, EU:C:2020:803).
(
3
)	Wyrok z dnia 6 maja 2021 r., Bayer CropScience i Bayer/Komisja (C‑499/18 P, EU:C:2021:367).
(
4
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylające dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG (Dz.U. 2009, L 309, s. 1).
(
5
)	Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2018/784 z dnia 29 maja 2018 r. zmieniające rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 540/2011 w odniesieniu do warunków zatwierdzenia substancji czynnej klotianidyna (Dz.U. 2018, L 132, s. 35).
(
6
)	Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2018/785 z dnia 29 maja 2018 r. zmieniające rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 540/2011 w odniesieniu do warunków zatwierdzenia substancji czynnej tiametoksam (Dz.U. 2018, L 132, s. 40).
(
7
)	Punkty 121 i 140 załącznika do rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 540/2011 z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia [w sprawie ochrony roślin] w odniesieniu do wykazu zatwierdzonych substancji czynnych (Dz.U. 2011, L 153, s. 1), zmienionego rozporządzeniem wykonawczym (UE) 2021/2081 (Dz.U. 2021, L 426, s. 28).
(
8
)	Zobacz wyroki: z dnia 23 grudnia 2015 r., Scotch Whisky Association i in. (C‑333/14, EU:C:2015:845, pkt 49); z dnia 26 września 2018 r., Van Gennip i in. (C‑137/17, EU:C:2018:771, pkt 64); z dnia 26 kwietnia 2022 r., Polska/Parlament i Rada (Filtrowanie treści zamieszczanych online) (C‑401/19, EU:C:2022:297, pkt 83).
(
9
)	Wyroki: z dnia 11 lipca 1989 r., Schräder HS Kraftfutter (265/87, EU:C:1989:303, pkt 21); z dnia 9 marca 2010 r., ERG i in. (C‑379/08 i C‑380/08, EU:C:2010:127, pkt 86); z dnia 4 czerwca 2020 r., Węgry/Komisja (C‑456/18 P, EU:C:2020:421, pkt 41).
(
10
)	Wyroki: z dnia 21 grudnia 2016 r., Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, pkt 62); z dnia 13 marca 2019 r., Polska/Parlament i Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, pkt 130).
(
11
)	Wyrok z dnia 1 października 2019 r., Blaise i in. (C‑616/17, EU:C:2019:800, pkt 44).
(
12
)	Wyroki: z dnia 28 marca 2019 r., Verlezza i in. (od C‑487/17 do C‑489/17, EU:C:2019:270, pkt 57); z dnia 6 maja 2021 r., Bayer CropScience i Bayer/Komisja (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, pkt 80).
(
13
)	Wyrok z dnia 1 października 2019 r., Blaise i in. (C‑616/17, EU:C:2019:800, pkt 46).
(
14
)	Zobacz wyrok z dnia 1 października 2019 r., Blaise i in. (C‑616/17, EU:C:2019:800, pkt 77 i nast.).
(
15
)	Wyroki: z dnia 14 maja 2020 r., Agrobet CZ (C‑446/18, EU:C:2020:369, pkt 44); z dnia 21 października 2021 r., CHEP Equipment Pooling (C‑396/20, EU:C:2021:867, pkt 48).
(
16
)	Niemiecka wersja posługuje się wprawdzie tutaj terminem „unzulässig” (niedozwolony), jednakże może chodzić w tym względzie o błąd w tłumaczeniu.
(
17
)	Motywy rozporządzeń wykonawczych (UE) 2018/784 i 2018/785.
(
18
)	Tak w rezultacie również wyrok Sądu z dnia 17 maja 2018 r., Bayer CropScience i in./Komisja (T‑429/13 i T‑451/13, EU:T:2018:280, pkt 463) oraz moja opinia w sprawie Bayer CropScience i Bayer/Komisja (C‑499/18 P, EU:C:2020:735, pkt 183). Zobacz również już wyrok z dnia 17 października 2013 r., Sumitomo Chemical (C‑210/12, EU:C:2013:665, pkt 36), w przedmiocie wcześniej obowiązującej regulacji.
(
19
)	Zobacz pkt 39 niniejszej opinii.
(
20
)	Rozporządzenie (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty (Dz.U. 2006, L 264, s. 13), zmienione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1767 z dnia 6 października 2021 r. (Dz.U. 2021, L 356, s. 1).
(
21
)	Zobacz uwagi w przedmiocie pytania piątego, pkt 31 i nast. niniejszej opinii.
(
22
)	Zobacz pkt 34 i 35 niniejszej opinii.
(
23
)	Punkt 53 uwag na piśmie.
(
24
)	Wyroki: z dnia 23 września 2003 r., Komisja/Dania (C‑192/01, EU:C:2003:492, pkt 52); z dnia 28 stycznia 2010 r., Komisja/Francja (C‑333/08, EU:C:2010:44, pkt 93); z dnia 1 października 2019 r., Blaise i in. (C‑616/17, EU:C:2019:800, pkt 43); z dnia 6 maja 2021 r., Bayer CropScience i Bayer/Komisja (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, pkt 80).
(
25
)	Wyrok z dnia 6 maja 2021 r., Bayer CropScience i Bayer/Komisja (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, pkt 130). Zobacz również wyrok z dnia 9 września 2003 r., Monsanto Agricoltura Italia i in. (C‑236/01, EU:C:2003:431, pkt 113).
(
26
)	Dyrektywa Rady 91/414/EWG z dnia 15 lipca 1991 r. dotycząca wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin (Dz.U. 1991, L 230, s. 1).
(
27
)	Sprawozdanie A6‑0359/2007 z dnia 5 grudnia 2007 r. w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony, poprawka 182 (https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-6‑2007‑0359_DE.html).
(
28
)	Zobacz pkt 70 i 72 niniejszej opinii.