62011TJ0319
HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a treia)
8 aprilie 2014 (
*1
)
„Ajutoare de stat — Sectorul financiar — Ajutor destinat să remedieze perturbări grave ale economiei unui stat membru — Articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE — Decizie prin care ajutorul este declarat compatibil cu piața internă — Condiții de autorizare a ajutorului — Interdicția de a efectua achiziții — Conformitate cu comunicările Comisiei privind ajutoarele pentru sectorul financiar în contextul crizei financiare — Proporționalitate — Egalitate de tratament — Principiul bunei administrări — Obligația de motivare — Drept de proprietate”
În cauza T‑319/11,
ABN Amro Group NV, cu sediul în Amsterdam (Țările de Jos), reprezentată de W. Knibbeler și de P. van den Berg, avocați,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de L. Flynn și de S. Noë, în calitate de agenți,
pârâtă,
având ca obiect o cerere de anulare în parte a Deciziei 2011/823/UE a Comisiei din 5 aprilie 2011 privind măsurile C 11/09 (ex NN 53b/08, NN 2/10 și N 19/10) puse în aplicare de statul olandez în favoarea grupului ABN Amro NV (creat în urma fuziunii între Fortis Bank Nederland și ABN Amro N) (JO L 333, p. 1),
TRIBUNALUL (Camera a treia),
compus din domnul O. Czúcz (raportor), președinte, doamna I. Labucka și domnul D. Gratsias, judecători,
grefier: doamna S. Spyropoulos, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 4 iunie 2013,
pronunță prezenta
Hotărâre
Istoricul cauzei
1
La 5 aprilie 2011, Comisia Europeană a adoptat Decizia 2011/823/UE privind măsurile C 11/09 (ex NN 53b/08, NN 2/10 și N 19/10) puse în aplicare de statul olandez în favoarea grupului ABN Amro NV (creat în urma fuziunii între Fortis Bank Nederland și ABN Amro N) (JO L 333, p. 1, denumită în continuare „decizia atacată”).
2
Într‑o situație de criză financiară, când împrumuturile interbancare s‑au epuizat în septembrie 2008, Comisia a formulat orientări într‑o serie de comunicări privind conceperea și punerea în aplicare a ajutoarelor de stat în favoarea băncilor. În aceste comunicări, Comisia a recunoscut că gravitatea crizei justifica acordarea de ajutoare în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, întrucât această dispoziție autorizează ajutoarele de stat atunci când sunt necesare pentru a remedia perturbări grave ale economiei unui stat membru.
3
La 25 octombrie 2008, a fost publicată Comunicarea Comisiei – Aplicarea normelor privind ajutoarele de stat în cazul măsurilor adoptate în legătură cu instituțiile financiare în contextul actualei crize financiare mondiale (JO C 270, p. 8).
4
Ca urmare a faptului că, în toamna anului 2008, sub presiunea pieței, un număr tot mai mare de state membre ale Uniunii Europene s‑au văzut obligate să procedeze la o recapitalizare „de precauție” a băncilor, astfel încât să le permită acestora să constituie indici de capital mai mari și să garanteze acordarea de credite în favoarea economiei reale, a fost publicată Comunicarea Comisiei – Recapitalizarea instituțiilor financiare în contextul actualei crize financiare: limitarea ajutorului la minimul necesar și garanții împotriva denaturărilor nejustificate ale concurenței (JO 2009, C 10, p. 2, denumită în continuare „Comunicarea privind recapitalizarea”).
5
Ulterior, au mai fost adoptate, în perioada care precedă adoptarea deciziei atacate, Comunicarea Comisiei privind tratarea activelor depreciate în sectorul bancar comunitar (JO 2009, C 72, p. 1) și Comunicarea Comisiei privind restabilirea viabilității și evaluarea măsurilor de restructurare luate în sectorul financiar, în contextul crizei actuale, în conformitate cu normele privind ajutoarele de stat (JO 2009, C 195, p. 9, denumită în continuare „Comunicarea privind restructurarea”). Această din urmă comunicare expune criteriile pe care Comisia le aplică măsurilor de ajutor pentru restructurare în favoarea băncilor în contextul crizei. Comunicarea indică la punctul 5 că planurile de restructurare a băncilor în cauză trebuie să se bazeze pe cei trei piloni amintiți în celelalte comunicări: asigurarea viabilității pe termen lung a beneficiarului fără ajutorul statului, garantarea unei repartizări adecvate a obligațiilor și, în sfârșit, indicarea adoptării de măsuri adecvate pentru limitarea atingerilor aduse concurenței.
6
În cuprinsul prezentei hotărâri, comunicările menționate la punctele 3-5 de mai sus sunt denumite în continuare, împreună, „comunicările”.
7
ABN Amro Group NV (denumită în continuare „reclamanta” sau „ABN Amro”) este o instituție financiară care are sediul social în Amsterdam (Țările de Jos) și care oferă servicii bancare persoanelor private, întreprinderilor și clienților instituționali în 28 de țări. Reclamanta deține 100 % din acțiunile ABN Amro Bank NV, care este organizată în jurul a două nuclee de clientelă: servicii bancare cu amănuntul și de gestionare a activelor și servicii bancare comerciale și pentru comercianți.
8
Structura actuală a ABN Amro rezultă dintr‑un acord datând din anul 2007 între societățile Fortis SA/NV, Royal Bank of Scotland și Banco de Santander vizând achiziția și divizarea în mai multe părți a fostei societăți‑mamă, ABN Amro Holding. Într‑o situație de criză financiară și de incertitudine privind viabilitatea durabilă a Fortis, în toamna anului 2008, statul olandez a achiziționat Fortis Bank Nederland (FBN), filială bancară olandeză a Fortis, și anumite unități comerciale ale ABN Amro Holding (printre care ABN Amro N). Statul olandez a decis fuzionarea FBN și a ABN Amro N pentru a crea o nouă entitate juridică, și anume ABN Amro, ca urmare a planului care fusese avut în vedere de Fortis în anul 2007. Înainte ca această fuziune să poată fi realizată, statul olandez trebuia să asigure cesiunea unei părți din Hollandsche Bank‑Unie și din IFN Finance BV, în conformitate cu Decizia Comisiei din 3 octombrie 2007 de declarare a unei concentrări compatibilă cu piața internă (cazul COMP/M.4844 – Fortis/ABN Amro Assets) în temeiul Regulamentului (CE) nr. 139/2004 al Consiliului (JO C 265, p. 2) [considerentele (44) și (45) ale deciziei atacate].
9
Achizițiile menționate la punctul anterior și operațiunile de recapitalizare efectuate de statul olandez în favoarea ABN Amro sunt la originea procedurii de investigare C 11/2009. Întrucât diferitele etape care au condus la procedura menționată, derularea sa și beneficiarii ajutorului nu sunt determinanți pentru soluționarea prezentului litigiu, se face trimitere la descrierea lor detaliată în considerentele (1)-(157) ale deciziei atacate. În afara deciziilor intermediare și provizorii adoptate de Comisie în legătură cu achizițiile și cu operațiunile sus‑menționate, în aceste considerente sunt descrise prima versiune a unui plan de restructurare pentru ABN Amro prezentat Comisiei de statul olandez la 4 decembrie 2009 (denumit în continuare „planul de restructurare din decembrie 2009”), precum și versiunea sa actualizată depusă la 8 noiembrie 2010 (denumit în continuare „planul de restructurare din noiembrie 2010”).
10
În cadrul procedurii de investigare, diferite discuții și întâlniri au avut loc între statul olandez, ABN Amro și Comisie în cursul anilor 2010 și 2011 în legătură cu întinderea și cu durata unei interdicții de a efectua achiziții, măsură comportamentală considerată necesară de Comisie pentru a putea aprecia ajutorul acordat ABN Amro drept compatibil cu piața internă.
11
Întrucât nu a putut obține un acord, printre altele, cu privire la condițiile unei astfel de interdicții, Comisia a adoptat decizia atacată sub formă condiționată, conform articolului 7 alineatul (4) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului [108 TFUE] (JO L 83, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41). În această decizie se concluzionează că ABN Amro a primit un ajutor de stat sub forma unui ajutor de recapitalizare cu o valoare estimată între 4,2 și 5,45 miliarde de euro (respectiv între 2,75 % și 3,5 % în raport cu activele sale ponderate la risc), precum și a unui ajutor de lichiditate de 71,7 miliarde de euro [considerentele (279) și (280) și articolul 1 din decizia atacată]. În decizie se consideră că planul de restructurare din decembrie 2009, actualizat prin planul de restructurare din noiembrie 2010, oferă suficiente indicii privind restabilirea viabilității pe termen lung a grupului ABN Amro, prevede o împărțire suficientă a responsabilităților și conține măsuri adecvate de limitare a denaturării nejustificate a concurenței. Prin urmare, Comisia declară în mod condiționat că planul de restructurare din decembrie 2009, actualizat prin planul de restructurare din noiembrie 2010, este conform cu dispozițiile Comunicării privind restructurarea [considerentul (331) al deciziei atacate].
12
Condițiile potrivit cărora ajutorul este considerat compatibil cu piața internă la articolul 1 din decizia atacată sunt precizate la articolele 3-9 din decizia menționată.
13
Interdicția de a efectua achiziții menționată la articolul 5 din decizia atacată, singura dispoziție a cărei validitate este în discuție în prezenta acțiune, are următorul cuprins:
„(1)   [ABN Amro] nu poate obține controlul a peste 5 % dintr‑o întreprindere.
(2)   Prin derogare de la alineatul (1), [ABN AMRO] poate efectua achiziții în cazul în care prețul brut total cumulativ de achiziție (excluzând preluarea sau transferul de datorii aferente unor astfel de achiziții) plătit de [ABN AMRO] pentru toate achizițiile de acest tip pe o perioadă de trei ani de la data [deciziei atacate] este mai mic de [confidențial] (
1
) milioane de euro.
Interdicția prevăzută la alineatul (1) nu se aplică achizițiilor de capital privat realizate de [ABN AMRO] dacă acestea se încadrează în planul său de afaceri și în bugetul planificat al diviziei «Private Equity» («Capital privat»), astfel cum au fost prezentate Comisiei la 5 octombrie 2010.
Interdicția prevăzută la alineatul (1) nu se aplică nici participațiilor de capital ale [confidențial], care au fost preluate de divizia «Energy, Commodities and Transportation» («Energie, mărfuri și transport») a [ABN AMRO] în vederea sprijinirii activității sale normale de finanțare, dacă acestea se încadrează în planul de afaceri al [ABN AMRO] și în bugetul planificat al respectivei divizii, astfel cum au fost prezentate Comisiei la 10 ianuarie 2010.
[…]
(3)   Interdicția prevăzută la alineatul (1) se aplică timp de cel puțin trei ani de la data [deciziei atacate] sau până la data la care participația statului olandez la capitalul [ABN AMRO] scade sub 50 %, oricare dintre aceste situații survine mai întâi. Această interdicție încetează după cel mai târziu cinci ani de la data [deciziei atacate].
În cazul în care interdicția prevăzută la alineatul (1) se aplică pe o perioadă de peste trei ani de la data [deciziei atacate], prețul brut total cumulativ de achiziție aplicabil în conformitate cu paragraful 1 al alineatului (2) se majorează cu [confidențial] milioane EUR pe an.”
Procedura și concluziile
14
Prin cererea introductivă din 14 iunie 2011, ABN Amro a introdus prezenta acțiune.
15
Pe baza raportului judecătorului raportor, Tribunalul a hotărât deschiderea procedurii orale și, în cadrul măsurilor de organizare a procedurii, prevăzute la articolul 64 din Regulamentul de procedură al Tribunalului, a adresat părților întrebări în scris la care acestea au răspuns în termenul stabilit.
16
Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările orale adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 4 iunie 2013.
17
În ședință, Tribunalul a solicitat ABN Amro să își detalieze cererea de aplicare a regimului de confidențialitate față de public în privința anumitor informații cuprinse în actele de procedură, ceea ce aceasta a făcut în termenul acordat. Comisia a fost invitată să își prezinte observațiile cu privire la această cerere, ceea ce aceasta a făcut de asemenea în termenul acordat.
18
Procedura orală a fost închisă la 16 iulie 2013.
19
ABN Amro solicită Tribunalului:
—
anularea articolului 5 din decizia atacată;
—
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
20
Comisia solicită Tribunalului:
—
respingerea acțiunii ca inadmisibilă în parte și ca neîntemeiată în rest;
—
obligarea ABN Amro la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
21
În susținerea acțiunii formulate, ABN Amro invocă două motive. În cadrul primului motiv, aceasta repune în discuție întinderea interdicției de a efectua achiziții care i‑a fost impusă. În cadrul celui de al doilea motiv, ABN Amro contestă durata acestei interdicții.
Cu privire la primul motiv, vizând întinderea interdicției de a efectua achiziții
22
ABN Amro arată că ajutorul care i‑a fost acordat nu determină o denaturare a concurenței, întrucât acesta nu a devenit necesar din cauza unei asumări de riscuri excesive. Având în vedere această împrejurare, întinderea interdicției de a efectua achiziții care i‑a fost impusă, întrucât vizează controlul a peste 5 % dintr‑o întreprindere, iar excepțiile sunt formulate în mod limitativ, ar fi excesiv de largă și contrară cerințelor, printre altele, ale Comunicării privind restructurarea. Pe de altă parte, interdicția în cauză ar fi mai largă decât cele impuse în alte decizii din aceeași perioadă în materie de ajutoare de stat pentru sectorul financiar. În plus, Comisia nu ar fi ținut seama corespunzător cerințelor legale de formulările alternative ale interdicției amintite, justificate de circumstanțele specifice ale speței, propuse de statul olandez și de ABN Amro în cursul procedurii de investigare.
23
Aceste critici cuprind patru aspecte, care privesc o încălcare a articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, precum și o aplicare eronată a comunicărilor, o încălcare a principiului proporționalității, o încălcare a principiului egalității de tratament și o încălcare a principiului bunei administrări și, respectiv, nemotivarea în sensul articolului 296 TFUE.
Cu privire la primul aspect, întemeiat pe o încălcare a articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, precum și pe o aplicare eronată a comunicărilor
24
Aspectul este alcătuit din două critici vizând, pe de o parte, o încălcare a articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE și, pe de altă parte, o aplicare eronată a comunicărilor. Se impune să se examineze, mai întâi, a doua critică.
– Cu privire la a doua critică, întemeiată pe o aplicare eronată a comunicărilor
25
Cu titlu introductiv, se impun mai multe precizări în cadrul analizei acestei critici.
26
În primul rând, interdicția de a efectua achiziții face parte dintre condițiile impuse de Comisie la articolele 3-9 din decizia atacată pentru a putea declara ajutorul de stat acordat de statul olandez în favoarea ABN Amro ca fiind compatibil cu piața internă, conform articolului 7 alineatul (4) din Regulamentul nr. 659/1999, care autorizează Comisia să închidă procedura oficială de investigare cu o decizie pozitivă însoțită de condițiile care îi permit să recunoască compatibilitatea cu piața internă a ajutorului în cauză. Condiția în litigiu face parte, așadar, din examinarea compatibilității măsurii de ajutor potrivit articolului 107 alineatul (3) TFUE efectuată de Comisie.
27
Comisia amintește în mod întemeiat că se bucură, pentru aplicarea articolului 107 alineatul (3) TFUE, de o largă putere de apreciere a cărei exercitare implică evaluări complexe de ordin economic și social care trebuie să fie efectuate în contextul Uniunii (Hotărârea Tribunalului din 6 aprilie 2006, Schmitz‑Gotha Fahrzeugwerke/Comisia, T-17/03, Rec., p. II-1139, punctul 41, și Hotărârea Tribunalului din 12 mai 2011, Région Nord‑Pas‑de‑Calais și Communauté d’agglomération du Douaisis/Comisia, T-267/08 și T-279/08, Rep., p. II-1999, punctele 129 și 132).
28
În scopul exercitării acestei puteri de apreciere, Comisia își poate stabili reguli orientative prin acte precum comunicările, în măsura în care aceste reguli nu se îndepărtează de la dispozițiile tratatului (a se vedea Hotărârea Région Nord‑Pas‑de‑Calais și Communauté d’agglomération du Douaisis/Comisia, punctul 27 de mai sus, punctul 130 și jurisprudența citată).
29
Astfel cum amintește ABN Amro, adoptând norme de conduită și anunțând, prin publicarea acestora, că le va aplica începând din acel moment cazurilor la care se referă acestea, Comisia se autolimitează în exercitarea puterii sale de apreciere menționate și nu poate să nu aplice aceste norme fără a fi sancționată, dacă este cazul, pentru încălcarea principiilor generale de drept precum egalitatea de tratament sau protecția încrederii legitime (a se vedea Hotărârea Curții din 11 septembrie 2008, Germania și alții/Kronofrance, C-75/05 P și C-80/05 P, Rep., p. I-6619, punctul 60 și jurisprudența citată). Astfel, în domeniul specific al ajutoarelor de stat, orientările și comunicările pe care le adoptă Comisia sunt obligatorii pentru aceasta, în măsura în care nu se îndepărtează de la normele tratatului și sunt acceptate de statele membre (a se vedea Hotărârea Germania și alții/Kronofrance, citată anterior, punctul 61 și jurisprudența citată). Revine, așadar, instanței sarcina să verifice dacă Comisia a respectat regulile pe care și le‑a stabilit (a se vedea Hotărârea Région Nord‑Pas‑de‑Calais și Communauté d’agglomération du Douaisis/Comisia, punctul 27 de mai sus, punctul 131 și jurisprudența citată).
30
În al doilea rând, în cadrul prezentei critici, ceea ce se repune în discuție nu este controlul examinării compatibilității ajutorului, ci aspectul dacă Comisia a respectat comunicările, care sunt obligatorii pentru aceasta, conform jurisprudenței amintite la punctul 29 de mai sus, atunci când a inclus în decizia de compatibilitate condiția unei interdicții de a efectua achiziții precum cele definite la articolul 5 din decizia atacată.
31
Comunicările, a căror legalitate și aplicabilitate nu este contestată de ABN Amro, amintesc puterea de apreciere a Comisiei în ceea ce privește condițiile care trebuie să fie reunite pentru a putea declara o măsură de ajutor care remediază o perturbare gravă a economiei unui stat membru compatibilă cu articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, printre altele, atunci când este vorba de formularea unor măsuri structurale sau comportamentale. Existența unei astfel de puteri, expresie a marjei de apreciere acordate Comisiei pentru a decide asupra compatibilității unei măsuri de ajutor, trebuie să fie luată în considerare în analiza criticilor întemeiate pe încălcarea comunicărilor (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea Tribunalului din 9 iulie 2008, Alitalia/Comisia, T-301/01, Rep., p. II-1753, punctul 527).
32
În al treilea rând, legalitatea interdicției de a efectua achiziții nu poate fi apreciată prin izolarea acestei măsuri de contextul său, privind obiective de restructurare a băncilor impuse în cadrul comunicărilor, și de importanța profilului de risc al băncii beneficiare în analiza compatibilității ajutorului. Pe de altă parte, măsurile structurale și comportamentale care completează planul de restructurare propus de statul membru Comisiei pentru a permite acesteia să declare un ajutor compatibil cu piața internă reprezintă ansamblul de măsuri astfel impuse care a fost evaluat de Comisie în analiza sa cu privire la compatibilitatea ajutorului. ABN Amro nu contestă de altfel poziția Comisiei potrivit căreia interdicția de a efectua achiziții nu poate fi apreciată în mod izolat.
33
În al patrulea rând, părțile nu contestă triplul obiectiv urmărit de măsurile de restructurare impuse băncilor beneficiare ale ajutoarelor de stat în cadrul comunicărilor, printre care, în special, Comunicarea privind restructurarea, invocată în mod specific în decizia atacată pentru a justifica impunerea interdicției de a efectua achiziții în cauză, și anume viabilitatea pe termen lung a organismului beneficiar, limitarea ajutorului la minimul necesar și limitarea denaturărilor concurenței.
34
În lumina acestor principii este necesar să se examineze cele două direcții de argumentare ale ABN Amro vizând, pe de o parte, justificarea interdicției de a efectua achiziții și, pe de altă parte, absența unei dispoziții în decizia atacată care să permită prezentarea pentru aprobare a unor tranzacții specifice.
35
În primul rând, în ceea ce privește justificarea interdicției de a efectua achiziții, potrivit ABN Amro, această interdicție este prea strictă în raport cu principiile cuprinse în comunicări întrucât, în esență, pe de o parte, aceasta se aplică oricărui tip de întreprindere, iar nu numai întreprinderilor concurente sau instituțiilor financiare și, pe de altă parte, se aplică începând de la achiziția unei participații minoritare de 5 %.
36
Comisia motivează interdicția de a efectua achiziții în special la considerentele (309)-(313) ale deciziei atacate, care indică următoarele:
„(309)
Un plan de restructurare trebuie să demonstreze în mod clar că ajutorul a rămas limitat la minimul necesar. Costurile asociate restructurării trebuie să fie suportate nu doar de către stat, ci și, în măsură maximă posibilă, de cei care au investit în bancă. Cu alte cuvinte, banca și deținătorii săi de capital trebuie să contribuie cât mai mult la restructurare folosind resursele proprii. Ajutorul de restructurare trebuie să se limiteze la acoperirea costurilor care sunt necesare pentru restabilirea viabilității. În consecință, o întreprindere nu trebuie să beneficieze de resurse publice care ar putea fi folosite pentru finanțarea activităților care distorsionează piața și care nu sunt legate de procesul de restructurare, de exemplu, achiziții […]
(310)
Comunicarea privind restructurarea reamintește necesitatea instituirii unei interdicții asupra achizițiilor, astfel încât ajutorul să rămână limitat la minimul necesar. Punctul 23 din Comunicarea privind restructurarea menționează, în mod explicit, că «o întreprindere nu trebuie să beneficieze de resurse publice care ar putea fi folosite pentru finanțarea activităților care distorsionează piața și care nu sunt legate de procesul de restructurare. De exemplu, achiziționarea de titluri de participare ale altor întreprinderi sau realizarea unor investiții noi nu poate fi finanțată prin ajutoare de stat decât în cazul în care acest lucru este esențial pentru restabilirea viabilității unei întreprinderi».
(311)
În plus, Comunicarea privind restructurarea asociază o interdicție asupra achizițiilor cu denaturări ale concurenței. La punctele 39 și 40, comunicarea arată că «ajutorul de stat nu trebuie utilizat în detrimentul concurenților care nu se bucură de asistență publică similară» și că «băncile nu trebuie să utilizeze ajutorul de stat pentru achiziționarea de întreprinderi concurente. Această condiție se aplică cel puțin timp de trei ani și poate continua până la sfârșitul perioadei de restructurare, în funcție de sfera de aplicare, de dimensiunea și de durata ajutorului».
(312)
În conformitate cu punctul 40 din Comunicarea privind restructurarea, ajutorul poate fi declarat compatibil numai dacă [ABN AMRO] aplică în mod strict o interdicție asupra achizițiilor […] în perioada de trei ani ulterioară datei prezentei decizii. Interdicția asupra achizițiilor trebuie prelungită dacă statul olandez continuă să dețină peste 50 % din [ABN AMRO] după perioada de trei ani. Totuși, interdicția asupra achizițiilor nu trebuie să depășească o perioadă de cinci ani. În timp ce o parte din ajutor a fost deja rambursată, unele măsuri […] nu pot fi rambursate de bancă din cauza formei în care au fost acordate (respectiv, nu sub forma unui titlu de creanță hibrid). Sfârșitul perioadei de proprietate a statului este un punct de reper pentru estimarea momentului în care expiră avantajul ce decurge din ajutorul acordat.
(313)
Comisia observă că planul de restructurare din decembrie 2009 (completat cu previziuni financiare pentru scenariul defavorabil la 23 martie 2010) indica deja că [ABN AMRO] a devenit o entitate viabilă care ar trebui să realizeze un randament decent al capitalului propriu și chiar să înregistreze profituri acceptabile în condiții economice defavorabile. Planul de restructurare actualizat din noiembrie 2010 a confirmat această analiză. Această restabilire a viabilității nu este condiționată de achiziții. Prin urmare, o interdicție asupra achizițiilor nu este contrară restabilirii viabilității.”
37
În primul rând, potrivit ABN Amro, în esență, contrar interdicției largi care i‑a fost impusă la articolul 5 din decizia atacată, numai achizițiile care au un impact asupra concurenței trebuie să fie interzise. ABN Amro invocă, în această privință, printre altele, punctele 39 și 40, precum și a doua teză a punctului 23 din Comunicarea privind restructurarea. Aceasta ar rezulta de asemenea din Comunicarea Comisiei privind tratarea activelor depreciate în sectorul bancar comunitar, vizând impunerea unor restricții pentru a împiedica finanțarea unei strategii de extindere a unor bănci beneficiare în detrimentul concurenților lor.
38
ABN Amro adaugă că considerentul (312) al deciziei atacate, care amintește caracterul general al interdicției care i‑a fost impusă, conține o interpretare eronată a punctului 40 din Comunicarea privind restructurarea întrucât aceasta din urmă vizează numai achiziționarea de întreprinderi concurente.
39
Trebuie să se constate că argumentele ABN Amro se bazează pe o lectură eronată a deciziei atacate și a Comunicării privind restructurarea, în conformitate cu care a fost formulată interdicția de a efectua achiziții în cauză, astfel cum reiese din considerentele (309)-(312) ale deciziei atacate citate la punctul 36 de mai sus.
40
Punctul 23 din Comunicarea privind restructurarea constituie principalul temei al interdicției de a efectua achiziții impuse în speță, astfel cum reiese în mod clar din considerentele (309) și (310) ale deciziei atacate, care sunt cuprinse în punctul 6.3.2 din aceasta, intitulat „Împărțirea responsabilităților/minimul necesar”.
41
Punctul 23 menționat este inclus în cuprinsul punctului 3 din Comunicarea privind restructurarea, intitulat „Contribuția proprie din partea beneficiarului (repartizarea obligațiilor)” și indică, sub titlul „Limitarea costurilor de restructurare”, următoarele:
„Ajutorul de restructurare trebuie să se limiteze la acoperirea costurilor necesare pentru restabilirea viabilității. Aceasta înseamnă că o întreprindere nu trebuie să beneficieze de resurse publice care ar putea fi folosite pentru finanțarea activităților care distorsionează piața și care nu sunt legate de procesul de restructurare. De exemplu, achiziționarea de titluri de participare ale altor întreprinderi sau realizarea unor investiții noi nu poate fi finanțată prin ajutoare de stat, decât în cazul în care acest lucru este esențial pentru restabilirea viabilității unei întreprinderi […]”
42
Acest punct 23 face trimitere, în nota de subsol, la jurisprudența referitoare la Orientările comunitare privind ajutorul de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor aflate în dificultate (JO 1994, C 368, p. 12), potrivit căreia ajutorul de restructurare trebuie să fie strict necesar pentru restabilirea viabilității beneficiarului, adică trebuie nu numai să răspundă obiectivului vizat de restructurarea întreprinderii în cauză, ci și să fie proporțional cu acest obiectiv, cu alte cuvinte, orice cuantum al ajutorului care depășește restabilirea strictă a viabilității beneficiarului nu poate, în principiu, să fie eligibil în temeiul orientărilor menționate (Hotărârea Schmitz‑Gotha Fahrzeugwerke/Comisia, punctul 27 de mai sus, punctul 47).
43
Principiul limitării cuantumului ajutorului la minimul necesar este strâns legat de cel potrivit căruia beneficiarul trebuie să contribuie în mod corespunzător la costurile de restructurare. Punctul 22 din Comunicarea privind restructurarea indică în această privință că banca și acționarii săi trebuie să contribuie la acestea cu propriile resurse în cel mai mare grad posibil, o astfel de contribuție fiind necesară „pentru a se asigura că băncile salvate își asumă în mod corespunzător responsabilitatea pentru consecințele comportamentului lor anterior, precum și pentru a crea stimulente adecvate pentru comportamentul lor viitor”.
44
Având în vedere aceste principii, ABN Amro pornește de la o premisă eronată atunci când afirmă că interdicția de a efectua achiziții, amintită în Comunicarea privind restructurarea, nu poate viza decât întreprinderi concurente. Astfel, ultima teză a punctului 23 din comunicarea menționată nu face nicio distincție potrivit sectorului de activitate al întreprinderilor‑țintă. Pe de altă parte, se indică la începutul punctului menționat că achizițiile trebuie să aibă ca scop garantarea viabilității entității care beneficiază de ajutor, ceea ce implică faptul că orice achiziție, finanțată prin intermediul ajutorului de stat, care nu este strict necesară pentru a asigura restabilirea viabilității societății beneficiare, încalcă principiul limitării ajutorului la minimul strict.
45
Astfel cum arată Comisia, în a doua teză a punctului 23 din Comunicarea privind restructurarea, care se referă la interdicția finanțării de activități „care distorsionează piața”, se amintește că orice achiziție care nu are legătură cu procesul de restructurare este susceptibilă în sine să distorsioneze piața. Astfel, denaturarea concurenței sau amenințarea unei astfel de denaturări este un element constitutiv al unui ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 2 septembrie 2010, Comisia/Deutsche Post, C-399/08 P, Rep., p. I-7831, punctul 39 și jurisprudența citată). Or, ABN Amro nu contestă că este beneficiara unui ajutor de stat în speță.
46
În lumina acestor considerații, interdicția de a efectua achiziții de la articolul 5 din decizia atacată nu trebuia să vizeze numai participații în întreprinderi active în sectorul financiar sau în Țările de Jos, ci putea în mod potențial să vizeze orice achiziție, obiectivul fiind acela de a asigura că banii băncii beneficiare a ajutorului sunt folosiți pentru rambursarea ajutorului înainte ca aceasta să procedeze la achiziții.
47
În această privință, este de asemenea pertinentă, astfel cum amintește Comisia, împrejurarea, menționată în considerentele (304)-(308) și (313) ale deciziei atacate, potrivit căreia ABN Amro era o entitate viabilă, circumstanță subliniată în planurile de restructurare din decembrie 2009 și din noiembrie 2010, care indicau un randament al capitalului propriu așteptat în 2012 și în 2013 de aproximativ [confidențial] %, astfel cum reiese din considerentul (83) al deciziei atacate. ABN Amro invocă de altfel ea însăși starea sa financiară bună. Astfel cum se menționează în considerentul (313) al deciziei atacate, în cazul ABN Amro, restabilirea viabilității nu era, așadar, condiționată de achiziții.
48
În consecință, o interdicție de a efectua achiziții care se raportează la întreprinderi din orice sector este conformă cu principiile cuprinse în comunicări și, în special, în Comunicarea privind restructurarea.
49
Această concluzie nu este afectată de faptul că punctele 39 și 40 din Comunicarea privind restructurarea, incluse în punctul 4 din comunicarea menționată, intitulat „Limitarea denaturării concurenței și asigurarea unui sector bancar competitiv”, sunt invocate în considerentele (311) și (312) ale deciziei atacate pentru a aminti că Comunicarea privind restructurarea prevede de asemenea impunerea unor interdicții privind achizițiile pentru a împiedica utilizarea unui ajutor de stat în detrimentul concurenților, precum și pentru a defini durata interdicției. Considerentul (321) al deciziei atacate, din cuprinsul punctului 6.3.3 din decizia menționată, intitulat „Măsuri de limitare a denaturării concurenței”, amintește la fel de succint, de altfel, faptul că trebuie să se asigure că ajutorul de stat nu este utilizat de ABN Amro pentru a se dezvolta în detrimentul concurenței, de exemplu, prin achiziționarea altor instituții financiare.
50
Existența acestui obiectiv secundar nu se opune ca preocuparea de a limita ajutorul la minimul necesar să fie în mod clar motivul principal al interdicției de a efectua achiziții impuse în speță. Pe de altă parte, în orice caz, punctul 39 din Comunicarea privind restructurarea, potrivit căruia ajutorul de stat nu trebuie utilizat în detrimentul concurenților care nu se bucură de asistență publică similară, precum și punctul 40 din comunicarea menționată, care privește condiția potrivit căreia băncile nu trebuie să utilizeze ajutorul de stat pentru achiziționarea de întreprinderi concurente, nu pot fi considerate în mod abstract, ci trebuie să fie coroborate cu principiul limitării ajutorului la minimul necesar. Astfel, punctul 40 din Comunicarea privind restructurarea cuprinde o notă de subsol în care se amintește că, în vederea restabilirii viabilității beneficiarului, costurile de restructurare trebuie să fie limitate la minimul necesar și face trimitere, în această privință, la punctul 23 din această comunicare, examinat mai sus.
51
În al doilea rând, ABN Amro susține că faptul că interdicția de a efectua achiziții vizează participații mai ridicate decât un prag de 5 % din capital, iar nu achiziții care conferă controlul în sensul normelor Uniunii în materia concentrărilor compromite capacitatea sa de a participa la întreprinderi comune, care ar fi deseori utile în sectorul financiar pentru a dezvolta noi norme, pentru a garanta funcționarea serviciilor financiare sau pentru a asigura serviciile de plăți.
52
În această privință, ABN Amro repune de asemenea în discuție faptul că interdicția nu este limitată la achiziționarea de acțiuni și că decizia atacată nu definește ceea ce se are în vedere printr‑un „control a peste 5 %” dintr‑o întreprindere, astfel încât interdicția ar putea include de asemenea, cu titlu de exemplu, drepturi contractuale.
53
Nici aceste argumente nu demonstrează o încălcare a Comunicării privind restructurarea.
54
Astfel cum arată Comisia, punctul 23 din Comunicarea privind restructurarea face trimitere, pe larg, la interdicția de a dobândi „titluri de participare ale altor întreprinderi sau [de a realiza] noi investiții” și nu se limitează, așadar, la participații de control. O altă interpretare nu ar respecta de altfel obiectivul principiului limitării ajutorului la minimul necesar, amintit la punctul 44 de mai sus. Modalitățile de dobândire vizate sau termenul „întreprindere”, utilizat la articolul 5 din decizia atacată, nu trebuiau, așadar, să fie detaliate mai mult, iar definirea noțiunii „control a peste 5 %” nu era nici ea necesară.
55
În al treilea rând, niciunul dintre celelalte argumente invocate de ABN Amro nu permite să se demonstreze o încălcare a Comunicării privind restructurarea.
56
Argumentul invocat de ABN Amro, potrivit căruia ar trebui să fie liberă să efectueze achiziții, întrucât restructurarea sa este terminată și, dată fiind starea sa financiară bună, achizițiile suplimentare pe care intenționează să le efectueze nu ar fi finanțate printr‑un ajutor de stat, astfel încât punctul 23 din Comunicarea privind restructurarea nu i‑ar fi aplicabil, trebuie să fie respins. După cum susține Comisia, dat fiind că datorită resurselor de stat, ABN Amro și‑a putut încheia restructurarea, profiturile generate ulterior ar trebui să servească pentru rambursarea statului olandez, în conformitate cu strategia de ieșire prezentată Comisiei, în special în contextul planului de restructurare din decembrie 2009 în cadrul căruia statul olandez s‑a angajat ca orice excedent de capital să conducă la plata de dividende.
57
De asemenea, în ceea ce privește argumentul potrivit căruia, în cazul ABN Amro, achizițiile nu pot determina întârzierea în rambursarea ajutorului, întrucât statul olandez este proprietarul băncii și ajutorul sub formă de capital nu poate fi rambursat, analiza Comisiei potrivit căreia articolul 5 din decizia atacată urmărește să asigure că, în cazul unui excedent de capital, acesta nu este utilizat pentru a obține o creștere externă superioară celei prevăzute în planul de restructurare nu este în mod vădit eronată, întrucât un astfel de excedent poate servi, cu titlu de exemplu, pentru plata unui dividend extraordinar către stat.
58
În ceea ce privește argumentul ABN Amro potrivit căruia politica sa de dividende, pe baza căreia este obligată să plătească statului olandez 40 % din profitul anual declarat, ar împiedica‑o să acumuleze fonduri care ar putea fi utilizate pentru a face achiziții, ABN Amro recunoaște ea însăși că o astfel de politică corespunde modului normal de remunerare a acționarilor. În afara faptului că, astfel cum arată Comisia, fără a fi contrazisă cu privire la acest aspect de ABN Amro, este vorba despre un obiectiv care nu are caracter obligatoriu, este clar că faptul că o parte din profitul anual este distribuit acționarilor nu elimină orice risc ca banca să dispună de resurse suficiente pentru a proceda la achiziții.
59
În ceea ce privește argumentul ABN Amro potrivit căruia, deși garanțiile erau necesare dincolo de ratele‑țintă de distribuire, Comisia ar fi trebuit să accepte mecanismul de compensare propus de ea, potrivit căruia ar fi necesar să se procedeze la achiziții numai cu utilizarea exclusivă a veniturilor din cesiuni, Comisia consideră în mod întemeiat că un astfel de mecanism nu ar fi conform principiului limitării ajutorului la minimul necesar care urmărește, astfel cum se amintește la punctele 44 și 46 de mai sus, să asigure ca banii băncii beneficiare să fie utilizați pentru rambursarea acestuia înainte ca banca să procedeze la achiziții, cu excepția celor care se impun pentru a asigura viabilitatea băncii. Astfel, faptul că ABN Amro poate dispune de resurse pentru a proceda la achiziții în anii care urmează recapitalizării de către stat ar demonstra că ajutorul nu a fost limitat la ceea ce era necesar pentru a‑i restabili viabilitatea.
60
În ceea ce privește argumentul potrivit căruia faptul de a impune ABN Amro o interdicție de a‑și reajusta portofoliul prin intermediul unor cesiuni și al unor achiziții limitate ar conduce la pierderi de eficacitate, având în vedere în special caracterul limitat al activelor preluate căruia aceasta ar trebui să îi facă față, trebuie amintit că decizia atacată nu interzice cesiunile și conține o excepție de minimis, precum și o excepție pentru anumite tipuri de achiziții (a se vedea de asemenea examinarea celui de al doilea aspect de mai jos), dar aceasta nu înseamnă că veniturile din astfel de cesiuni ar putea eluda obligația de a limita ajutorul la minimul necesar. Pe de altă parte, este necesar să se constate că acest argument al ABN Amro se limitează la o afirmație generală care nu este susținută de niciun element de probă concret. Mai mult, în ceea ce privește argumentul ABN Amro, de asemenea invocat în ședință, potrivit căruia Comisia nu îi poate interzice, printre altele, operațiuni privind active dispersate ale Fortis în afara Țărilor de Jos, necesare pentru a asigura un nivel minim de eficacitate pentru activitățile sale din sectorul serviciilor bancare private în Țările de Jos, este suficient să se arate că Comunicarea privind restructurarea nu reține eficacitatea activităților băncii beneficiare drept criteriu pentru adoptarea de măsuri corective, ci viabilitatea sa. Faptul că ABN Amro a putut să întâmpine dificultăți practice pe parcursul procedurii administrative pentru a identifica tranzacții specifice din cauza faptului că procesul de integrare dintre FBN și ABN Amro N nu era încheiat nu afectează această considerație.
61
În ceea ce privește argumentul invocat de ABN Amro în legătură cu aspectul dacă interdicția de a efectua achiziții este logică în lipsa impunerii unei limite a creșterii interne a băncii beneficiare, de exemplu, sub forma unei restricții privind creșterea bilanțului, o restricție vizând numai achizițiile care dovedește o tendință arbitrară împotriva creșterii externe, Comisia susține că principiul potrivit căruia ajutorul trebuie să fie limitat la minimul necesar îi permite să impună o limită creșterii interne a unei bănci beneficiare, dacă reiese din planul de restructurare că previziunea de creștere este vădit disproporționată în raport cu cea necesară pentru a garanta viabilitatea pe termen lung a băncii, situație care nu s‑ar întâlni în speță. În această privință, este suficient să se arate că ABN Amro nu contrazice afirmația Comisiei potrivit căreia statul olandez a garantat în cursul procedurii de investigare că creșterea internă a ABN Amro nu ar fi anormală. Având în vedere această situație, nu se poate considera ca fiind vădit eronat din partea Comisiei faptul că s‑a concentrat asupra achizițiilor.
62
În sfârșit, în ceea ce privește reproșul ABN Amro potrivit căruia analiza Comisiei înseamnă a considera că faptul că un beneficiar efectuează achiziții demonstrează prin definiție că ajutorul nu este limitat la minimul necesar și că, astfel, aceasta neglijează legătura de cauzalitate impusă în Comunicarea privind restructurarea între ajutorul de stat și modul în care este finanțată o achiziție, argumentul ABN Amro nu poate fi primit. Astfel cum susține în mod întemeiat Comisia, banii fiind bunuri fungibile, o sursă de finanțare a unei achiziții nu are o legătură directă și necesară cu un activ specific al unei bănci. Utilizarea de fonduri care nu ar proveni din surse de stat pentru a efectua achiziții poate fi un indiciu că nevoia de ajutor a fost supraestimată.
63
Din ceea ce precedă rezultă că ABN Amro nu a demonstrat că Comisia ar fi încălcat Comunicarea privind restructurarea atunci când a considerat că principiul limitării ajutorului la minimul necesar îi permite să impună o interdicție de a efectua achiziții cu o întindere atât de mare. Aceasta cu atât mai mult cu cât se ia în considerare marja de apreciere de care dispune Comisia potrivit Comunicării în cauză pentru a defini măsurile structurale și comportamentale impuse unui beneficiar, precum și faptul că, și în prezența unui ajutor financiar foarte important, nicio măsură structurală nu a fost impusă ABN Amro în speță, după cum se va examina mai îndeaproape în legătură cu celelalte aspecte ale primului motiv.
64
În al doilea rând, în ceea ce privește absența unei dispoziții în decizia atacată care să permită prezentarea pentru aprobare a unor tranzacții specifice, potrivit ABN Amro, Comisia a încălcat Comunicarea privind restructurarea atunci când a refuzat să includă în decizia atacată o dispoziție care să permită să i se notifice pentru aprobare achiziții specifice, chiar dacă o cerere în acest sens fusese formulată în cursul procedurii de investigare.
65
În această privință, trebuie amintit că autorizarea excepțională a unor achiziții este discutată la punctul 41 din Comunicarea privind restructurarea, inclus în punctul 4 din această comunicare, intitulat „Limitarea denaturării concurenței și asigurarea unui sector bancar competitiv”, care urmează punctului 40 privind interdicția de a efectua achiziții de societăți concurente. Punctul 41 are următorul cuprins:
„În circumstanțe excepționale și în urma notificării, achizițiile pot fi autorizate de Comisie în cazul în care fac parte dintr‑un proces de consolidare necesar restabilirii stabilității financiare sau asigurării concurenței eficiente. Procesul de achiziționare trebuie să respecte principiile de tratament egal pentru toți posibilii cumpărători, iar rezultatul acesteia trebuie să asigure condiții de concurență eficientă pe piețele relevante.”
66
Reiese din această dispoziție că, astfel cum susține Comisia, puterea sa de a autoriza achiziții, ulterior unei decizii de aprobare a unor ajutoare care conține o interdicție de a efectua achiziții, nu rezultă dintr‑o dispoziție specifică în acest sens a deciziei atacate, ci decurge din competențele sale generale de autoritate administrativă care, în calitate de autor al deciziei atacate, este competentă să o abroge sau să o modifice. Lipsa unei mențiuni specifice a acestei posibilități în decizia atacată nu poate, așadar, să fie calificată drept încălcare a Comunicării privind restructurarea. Critica trebuie, așadar, să fie respinsă.
67
Rezultă din cele ce precedă că trebuie să fie respinsă critica întemeiată pe o încălcare a comunicărilor.
– Cu privire la prima critică, întemeiată pe o încălcare a articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE
68
Comisia arată că, întrucât cererea introductivă nu conține nicio argumentație în susținerea unei pretinse încălcări a articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, critica este inadmisibilă.
69
În această privință, este clar că ABN Amro susține că, întrucât comunicările conțin orientări privind aplicarea articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, aceasta ar demonstra o încălcare a dispoziției în cauză prin faptul că stabilește că Comisia s‑a îndepărtat de acestea. Contrar a ceea ce susține Comisia, această critică îndeplinește cerințele articolului 44 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură, care impune ca cererea introductivă să cuprindă obiectul litigiului și expunerea sumară a motivelor invocate.
70
Cu toate acestea, cu privire la fond, această critică nu poate fi primită. Astfel, dat fiind că o critică întemeiată pe încălcarea comunicărilor a fost respinsă și că niciun alt argument decât cele vizând nerespectarea lor nu a fost invocat de ABN Amro în susținerea criticii întemeiate pe o încălcare a articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, aceasta trebuie respinsă pentru motive identice.
71
Rezultă că primul aspect trebuie să fie respins în ansamblul său.
Cu privire la al doilea aspect, întemeiat pe o încălcare a principiului proporționalității
72
ABN Amro susține că Comisia a încălcat principiul proporționalității atunci când a omis să examineze dacă îi putea fi impusă o măsură mai puțin constrângătoare decât interdicția de a efectua achiziții cu o întindere atât de mare precum cea definită la articolul 5 din decizia atacată. ABN Amro amintește că, în cursul procedurii administrative, a propus diferite formulări alternative, care ar fi permis să se răspundă preocupărilor sale principale, ținând seama pe deplin de interesele Comisiei. Pe de altă parte, în ceea ce privește principiul potrivit căruia ajutorul de stat nu trebuie să fie utilizat pentru a efectua achiziții, ABN Amro susține că a oferit garanții că acest lucru nu se va întâmpla. ABN Amro susține de asemenea că excepția de minimis prevăzută în decizia atacată nu răspunde preocupărilor sale. În sfârșit, ABN Amro arată că Comisia recunoaște ea însăși că situația în care se găsește este inedită și confirmă faptul că nevoia de măsuri de stat nu rezultă din activitățile FBN și ale ABN Amro N. Dat fiind că ajutorul acordat în speță creează mai puține denaturări decât ajutoarele acordate altor instituții financiare și aprobate, Comisia ar fi fost obligată să identifice măsurile comportamentale corective cele mai puțin restrictive pentru a remedia denaturările identificate.
73
Comisia susține că definiția întinderii interdicției de a efectua achiziții din decizia atacată este conformă cu principiul proporționalității. Comisia arată că a examinat toate opțiunile care i‑au fost prezentate de statul olandez și de ABN Amro, dar că, în fața intransigenței acesteia din urmă cu privire la întinderea interdicției menționate, a impus o condiție care permite atingerea obiectivelor Comunicării privind restructurarea, limitând‑o în același timp la forma cea mai puțin restrictivă pentru atingerea acestor obiective.
74
Principiul proporționalității impune ca actele instituțiilor Uniunii să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru realizarea obiectivelor legitime urmărite de reglementarea în cauză, având în vedere că, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare și că inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate (a se vedea Hotărârea Curții din 22 ianuarie 2013, Sky Österreich, C‑283/11, punctul 50 și jurisprudența citată).
75
În calitate de principiu general al Uniunii, principiul proporționalității este un criteriu al legalității oricărui act adoptat de instituțiile Uniunii, inclusiv al deciziilor adoptate de Comisie în calitatea sa de autoritate competentă în domeniul concurenței (Hotărârea Curții din 29 iunie 2010, Comisia/Alrosa, C-441/07 P, Rep., p. I-5949, punctul 36).
76
Comunicările fac de asemenea trimitere la obligația Comisiei de a respecta principiul proporționalității. Comunicarea privind restructurarea, printre altele, conține în cuprinsul punctului 4, intitulat „Limitarea denaturării concurenței și asigurarea unui sector bancar competitiv”, o secțiune care poartă titlul „Aplicarea de măsuri eficiente și proporționale destinate limitării denaturării concurenței”, în care se precizează că măsurile destinate limitării denaturării concurenței trebuie să fie adaptate pentru a elimina cazurile de denaturare identificate la nivelul piețelor în care banca beneficiară își desfășoară activitatea, după ce și‑a restabilit viabilitatea în urma procesului de restructurare, respectând în același timp politica și principiile comune. Se indică de asemenea că natura și forma acestor măsuri depind de două criterii, și anume, în primul rând, de valoarea ajutorului și de condițiile și de circumstanțele în care a fost acordat și, în al doilea rând, de caracteristicile pieței sau ale piețelor pe care banca beneficiară își desfășoară activitatea.
77
Se pune totuși problema întinderii și a limitelor exacte ale obligațiilor Comisiei care decurg din respectarea acestui principiu, precum și cea a limitelor controlului jurisdicțional exercitat într‑un caz precum cel în speță.
78
În această privință, trebuie să se țină seama de contextul specific al deciziei atacate și, în special, de interdicția de a efectua achiziții, repusă în discuție în cadrul prezentei acțiuni. Astfel cum s‑a amintit la punctul 10 de mai sus, multiple schimburi au avut loc în cursul procedurii de investigare între statul olandez, ABN Amro și Comisie în cursul cărora întinderea interdicției de a efectua achiziții, precum și durata sa au făcut obiectul diferitor formulări alternative propuse de statul olandez cu ajutorul ABN Amro. Întrucât niciuna dintre aceste propuneri nu a fost considerată satisfăcătoare de Comisie, aceasta a impus interdicția astfel cum este definită la articolul 5 din decizia atacată, în temeiul articolului 7 alineatul (4) din Regulamentul nr. 659/1999. Interdicția menționată nu a făcut, așadar, niciodată obiectul unui acord al statului olandez, astfel încât nu se poate considera că face parte integrantă din planul de restructurare sau de angajamente prezentat de acesta din urmă.
79
Într‑un caz precum cel în speță, nu se poate reține, așadar, că obligația Comisiei de a examina caracterul proporțional al condiției în cauză este slăbită de rolul jucat de statul membru în cauză, întrucât acesta din urmă nu a propus sau nu a acceptat acest angajament.
80
Cu toate acestea, astfel cum s‑a amintit în cadrul primului aspect al prezentului motiv (punctul 32 de mai sus), interdicția de a efectua achiziții nu este o măsură izolată, ci trebuie în mod necesar să fie apreciată în contextul planurilor de restructurare prezentate de statul olandez. Chiar dacă respectiva interdicție nu face parte în mod formal din planul menționat, ansamblul acestor măsuri este cel care a permis Comisiei să considere că ajutorul era compatibil cu piața internă.
81
Pe de altă parte, s‑a amintit de asemenea în cadrul examinării primului aspect al prezentului motiv (punctul 31 de mai sus) că, având în vedere natura examinării compatibilității, Comisia se bucura de o marjă de apreciere largă atunci când trebuia să evalueze, printre altele, dacă o combinație de măsuri îi permitea să considere că un ajutor era compatibil cu piața internă, astfel încât controlul Tribunalului în această privință era în mod necesar limitat.
82
În împrejurările speței, nu este totuși necesar să se decidă dacă, având în vedere acest control limitat, Tribunalul poate examina dacă Comisia a verificat proporționalitatea măsurilor individuale întrucât, în orice caz, în speță, Comisia nu a încălcat principiul proporționalității prin impunerea interdicției de a efectua achiziții la articolul 5 din decizia atacată.
83
Trebuie, mai întâi, să se amintească obiectivele urmărite de interdicția de a efectua achiziții. Astfel cum s‑a amintit la punctul 33 de mai sus, măsurile de restructurare impuse în conformitate cu Comunicarea privind restructurarea corespund unui triplu obiectiv privind viabilitatea pe termen lung a organismului beneficiar, limitarea ajutorului la minimul necesar și limitarea denaturărilor concurenței. Din cuprinsul punctelor 309-313 din decizia atacată, citate la punctul 36 de mai sus, reiese că Comisia a impus respectiva interdicție pentru a evita denaturările concurenței, dar, înainte de toate, cu obiectivul de a limita ajutorul la minimul necesar, în conformitate cu comunicarea menționată.
84
Din examinarea celei de a doua critici din cuprinsul primului aspect al prezentului motiv, expus mai sus, rezultă că interdicția de a efectua achiziții prevăzută la articolul 5 din decizia atacată poate în mod vădit să corespundă acestor obiective. Fiind definită în mod larg, vizând achiziționarea de participații de peste 5 % în orice tip de întreprindere [alineatul (1)], prevăzând totuși excepții pentru achiziții cu un cuantum de minimis și pentru anumite tipuri specifice de achiziții [alineatul (2)], interdicția permite să se asigure că ABN Amro, care a beneficiat de resurse financiare de stat importante, în parte sub o formă nerambursabilă, nu va utiliza aceste resurse pentru a finanța activități de natură să provoace denaturări pe piață sau care nu sunt legate de procesul de restructurare.
85
În ceea ce privește argumentul ABN Amro potrivit căruia interdicția în cauză încalcă principiul proporționalității întrucât Comisia a refuzat formule de interdicții cu întindere mai limitată, propuse de statul olandez și de ea însăși, și care ar atinge aceleași obiective, având în vedere importanța acordată în mod legitim de Comisie principiului potrivit căruia ajutorul trebuie să fie limitat la minimul necesar, această teză nu poate fi primită.
86
Astfel, s‑a arătat în cadrul primului aspect că politica de dividende a ABN Amro nu oferă garanții cu privire la utilizarea capitalului excedentar (punctul 58 de mai sus). De asemenea, opțiunea constând în restrângerea interdicției privind achiziționarea unei participații de peste 5 % în alte întreprinderi sau soluția compensării între cesiuni și potențialele achiziții nu corespunde criteriului vizând limitarea ajutorului la minimul necesar, care exclude orice achiziție finanțată prin intermediul ajutorului de stat care nu este strict necesară pentru a asigura restabilirea viabilității societății beneficiare (a se vedea în special punctele 47, 54 și 59 de mai sus). Pe de altă parte, este evident că mecanismul de compensare propus de ABN Amro, potrivit căruia, în esență, Comisia ar accepta noi achiziții atât timp cât valoarea lor corespunde celei a unei cesiuni de către bancă, ar fi mai complex în ceea ce privește punerea în aplicare și mai ușor de eludat. Nu s‑a stabilit, așadar, că este vorba despre soluții alternative adecvate în sensul jurisprudenței citate la punctul 74 de mai sus.
87
În ceea ce privește formularea alternativă a excepției de la interdicția de a efectua achiziții propusă de statul olandez și de ABN Amro, vizând excluderea unor achiziții „privind societăți de administrare, de prestări de servicii sau de tehnologia informației în vederea creșterii eficacității activităților actuale”, trebuie amintit că, la cererea ABN Amro, articolul 5 alineatul (2) din decizia atacată prevede, în afara unei excepții pentru achizițiile de minimis, excluderea dobândirii de participații private care sunt conforme cu planul întreprinderii și cu bugetul diviziei sale „Participații private”, precum și excluderea anumitor dobândiri de participații de către divizia „Energie, produse de bază și transport” a ABN Amro în susținerea activității sale de finanțare normale și conforme planului de întreprindere al ABN Amro și bugetului acestei din urmă divizii astfel cum era prevăzut.
88
Este adevărat că, într‑un moment al procedurii administrative, statul olandez și ABN Amro au propus formularea excepției menționate la punctul 87 de mai sus. Ca răspuns la această propunere, Comisia a indicat că era dispusă să examineze excepții suplimentare de la interdicția de a efectua achiziții dacă se demonstra că aceste achiziții erau necesare pentru a garanta viabilitatea întreprinderii. ABN Amro a răspuns că nu putea identifica tranzacții precise, întrucât aceasta depindea de disponibilitatea unor ținte atractive compatibile cu portofoliul său din sectorul serviciilor bancare private și că era în curs de a realiza o examinare strategică a portofoliului său. Or, întrucât s‑a recunoscut în cadrul primului aspect al prezentului motiv că Comisia nu a încălcat comunicările și nu a săvârșit nicio eroare vădită de apreciere atunci când a impus existența unei legături între posibilitatea de a efectua achiziții și garanția viabilității băncii, această atitudine a Comisiei nu constituie o încălcare a principiului proporționalității, excepția propusă nepermițând în mod vădit Comisiei să se asigure că cuantumul ajutorului era limitat la minimul necesar.
89
În general, în ceea ce privește faptul că excepțiile de la interdicție, astfel cum sunt prevăzute în decizia atacată, nu permit, potrivit ABN Amro, reechilibrarea necesară a portofoliului său de active și împiedică, așadar, o funcționare pe care aceasta o consideră satisfăcătoare, în timp ce mai multe formulări propuse de aceasta ar fi permis această echilibrare, eficacitatea întreprinderii beneficiare nefiind, astfel cum s‑a amintit la punctul 60 de mai sus, un criteriu reținut în Comunicarea privind restructurarea, o astfel de împrejurare nu demonstrează, nici ea, o încălcare a principiului proporționalității.
90
În plus, în ceea ce privește problema dacă Comisia ar fi putut avea în vedere să impună o restricție privind creșterea bilanțului ABN Amro în locul interdicției de a efectua achiziții impuse în decizia atacată, ABN Amro a arătat, ca răspuns la o întrebare scrisă a Tribunalului, că această măsură nu fusese propusă ca soluție alternativă în cursul procedurii de investigare.
91
În sfârșit, în ceea ce privește argumentul ABN Amro, potrivit căruia Comisia nu a ținut seama în mod suficient de riscul mai mic pentru concurență prezentat de ajutorul de stat care i‑a fost acordat în raport cu ajutoarele pentru alte bănci, întrucât este cert că, în cazul său, nevoia de ajutor nu rezulta din activitățile FBN și ale ABN Amro N efectuate în trecut, independent de aspectul dacă un astfel de argument vizează o obligație impusă Comisiei în temeiul principiului proporționalității, astfel încât acesta să poată fi invocat în mod valabil pentru a repune în discuție caracterul adecvat al interdicției de a efectua achiziții, acesta nu poate fi primit.
92
Chiar dacă Comisia recunoaște, printre altele, în considerentul (320) al deciziei atacate, că FBN și ABN Amro N nu au nevoie de ajutorul acordat în speță deoarece au luat decizii administrative incorecte și că, prin urmare, ajutorul acordat în speță denaturează concurența într‑o măsură mult mai mică decât ajutorul acordat instituțiilor financiare care au acumulat riscuri excesive, Comisia arată în mod întemeiat că faptul că ajutorul nu generează un risc moral nu înseamnă totuși că acesta nu denaturează sau nu amenință să denatureze concurența, astfel cum s‑a arătat deja la punctul 45 de mai sus.
93
În plus, din comunicări rezultă că, deși profilul de risc al băncii beneficiare este un factor important în evoluția necesității măsurilor comportamentale, trebuie să se țină seama de asemenea de alți factori, cum ar fi prezența unor măsuri structurale, ceea ce ABN Amro nu contestă.
94
Alineatul (38) din Comunicarea privind recapitalizarea, pe care însăși ABN Amro îl citează, este clar în această privință:
„Importanța garanțiilor de comportament va depinde de o evaluare a proporționalității care ține seama de toți factorii relevanți, în special de profilul de risc al băncii beneficiare.”
95
Rezultă de aici că, în evaluarea rațiunii de a exista a măsurilor comportamentale, trebuie să se țină seama de asemenea, în afara profilului de risc al băncii, de alți factori și, cu titlu de exemplu, de prezența unor măsuri structurale.
96
Pe de altă parte, anexa la Comunicarea privind recapitalizarea conține o listă de indicatori pentru evaluarea profilului de risc al unei bănci. Astfel cum susține Comisia, criteriul amplorii recapitalizării cerute, mai mare sau mai mică de 2 % din activele băncii ponderate în funcție de risc, este un indicator important.
97
Or, în ceea ce privește ajutorul acordat ABN Amro, reiese din considerentele (279) și (280) ale deciziei atacate că ABN Amro a primit un ajutor de recapitalizare cu un cuantum puțin mai mare decât pragul de 2 % din activele ponderate în funcție de risc, precum și un ajutor de lichiditate de 71,7 miliarde de euro.
98
Apoi, astfel cum Comisia nu omite să amintească, reiese din considerentul (320) al deciziei atacate că aceasta a considerat că nevoia de a primi un ajutor de stat în speță nu decurgea, „în primul rând”, din deciziile administrative incorecte din trecut. Comisia a considerat, așadar, că ajutorul era mai puțin susceptibil să perturbe piața în raport cu ajutoarele în favoarea unor bănci care acumulaseră riscuri excesive. Acesta este motivul pentru care nu au fost considerate necesare cesiuni ale unor activități, în afară de cele ale Hollandsche Bank‑Unie și IFN Finance, la care se procedase în cadrul autorizării operațiunii de concentrare dintre ABN Amro N și FBN (a se vedea punctul 8 de mai sus).
99
Cu titlu suplimentar, se poate preciza că, în ceea ce privește celelalte cesiuni de activități pe care le‑a realizat ABN Amro înainte de adoptarea deciziei atacate, se menționează în considerentul (316) al deciziei citate vânzarea societăților Prime Fund Solutions (PFS) și Intertrust. Acestea sunt menționate de asemenea în considerentul (330) al deciziei atacate, care este inclus în punctul 6.3.3 privind măsurile adoptate pentru a limita denaturările concurenței. Comisia arată în mod întemeiat că cesiunea PFS poate fi considerată o măsură care a fost adoptată de ABN Amro pentru a‑și garanta viabilitatea. Acest lucru reiese din considerentul (308) al deciziei atacate, în care se face trimitere la faptul că această entitate constituia o amenințare pentru viabilitate din cauza pierderilor sale importante din anul 2008 „ca urmare a fraudei Madoff”, ceea ce ABN Amro nu contestă. În ceea ce privește Intertrust, era vorba despre o inițiativă a ABN Amro care, deși Comisia a considerat că avea un efect favorabil pentru concurență, era de mici dimensiuni [considerentul (72) al deciziei atacate]. În plus, ca răspuns la argumentul ABN Amro, formulat în cererea introductivă și care sublinia importanța cesiunii Intertrust, dată fiind dimensiunea activităților sale în materie fiduciară și pentru administrarea de societăți, Comisia a adăugat că Intertrust avea probleme de reputație și că alte bănci își înstrăinaseră activitățile în același domeniu, fapt care nu este contestat de ABN Amro. Așadar, este evident că nu s‑a stabilit că aceste cesiuni de activități trebuie să fie considerate ca fiind măsuri corective structurale care trebuie să repună în discuție severitatea, chiar necesitatea interdicției de a efectua achiziții decisă de Comisie.
100
În consecință, argumentul ABN Amro, potrivit căruia ar fi trebuit să îi fie impusă o măsură comportamentală mai puțin severă decât interdicția de a efectua achiziții în cauză, date fiind circumstanțele speței în ceea ce privește profilul său de risc și natura pretins necauzatoare de prejudicii a ajutorului, și potrivit căruia Comisia nu a ținut seama în mod suficient de aceste particularități, trebuie să fie respins.
101
Reclamanta nu a demonstrat, așadar, că, atunci când a definit întinderea interdicției de a efectua achiziții astfel cum este prevăzută la articolul 5 din decizia atacată, Comisia ar fi încălcat principiul proporționalității. Al doilea aspect al primului motiv trebuie, așadar, să fie de asemenea respins.
Cu privire la al treilea aspect, întemeiat pe o încălcare a principiului egalității de tratament
102
ABN Amro susține că Comisia a încălcat principiul egalității de tratament prin impunerea în speță a unei interdicții de a efectua achiziții mult mai strictă decât în alte decizii.
103
ABN Amro susține, pe de o parte, că marea majoritate a deciziilor relevante din acea perioadă se limitează să interzică achiziționarea de instituții financiare sau întreprinderi concurente sau limitează achizițiile care nu corespund modelului de afaceri al băncii în cauză. Ar fi vorba în special de următoarele decizii ale Comisiei: Decizia C(2009) 3708 final din 5 mai 2009 privind ajutorul de stat N 244/09 în favoarea Commerzbank (denumită în continuare „Decizia Commerzbank”), Decizia C(2009) 9087 final din 18 noiembrie 2009 privind ajutorul de stat N 428/09 acordat de Regatul Unit în favoarea Lloyds Banking Group (denumită în continuare „Decizia Lloyds”), Decizia C(2009) 8980 final din 18 noiembrie 2009 privind ajutorul de stat C 18/09 (ex N 360/09) acordat de Belgia în favoarea KBC (denumită în continuare „Decizia KBC”), Decizia C(2009) 2585 final corr. din 31 martie 2009 privind ajutorul C 10/09 (ex N 138/09) acordat de Țările de Jos în favoarea ING (denumită în continuare „Decizia ING”), Decizia C(2009) 1012 final din 14 decembrie 2009 privind ajutoarele de stat N 422/09 și N 621/09 acordate de Regatul Unit în favoarea Royal Bank of Scotland (denumită în continuare „Decizia RBS”), Decizia C(2009) 5260 final din 30 iunie 2009 privind ajutorul de stat C 17/09 (ex N 265/09) acordat de Germania în favoarea LBBW (denumită în continuare „Decizia LBBW”), Decizia C(2008) 7388 final din 19 noiembrie 2008 privind ajutorul de stat C 9/09 (ex NN 49/08, NN 50/08 și NN 45/08) în favoarea Dexia (denumită în continuare „Decizia Dexia”) și Decizia C(2009) 8558 final din 4 noiembrie 2009 privind ajutorul de stat C 32/09 (ex NN 50/09) acordat de Germania în favoarea Sparkasse Köln/Bonn (denumită în continuare „Decizia Sparkasse Köln/Bonn”).
104
Pe de altă parte, cea mai mare parte a deciziilor relevante și în special Deciziile Lloyds, ING, RBS și LBBW nu ar interzice decât achiziționarea unor societăți în ansamblul lor sau dobândirea controlului asupra acestora. Alte decizii, printre care Decizia C(2010) 5740 final a Comisiei din 17 august 2010 privind ajutorul de restructurare N 372/09 acordat de statul olandez în favoarea Aegon (denumită în continuare „Decizia Aegon”) și Decizia Sparkasse Köln/Bonn ar interzice numai participații semnificativ mai mari de 5 %. Nicio decizie relevantă nu ar interzice achiziționarea a mai mult de 5 % dintr‑o întreprindere oarecare, chiar dacă aproape toate celelalte instituții financiare în cauză au primit un cuantum al ajutorului net superior.
105
ABN Amro susține, pe de altă parte, că excepțiile prevăzute de la interdicția în cauză nu modifică constatarea unei încălcări a principiului egalității de tratament, întrucât decizia care cuprinde o interdicție cu un domeniu de aplicare mai limitat ar conține excepții similare, în timp ce alte decizii ar conține excepții suplimentare, dintre care unele au fost cerute și de ABN Amro, însă au fost refuzate de Comisie.
106
În plus, ABN Amro arată că severitatea interdicției care i‑a fost impusă este cu atât mai surprinzătoare cu cât cvasi‑totalitatea celorlalte instituții financiare cărora le‑a fost impusă o interdicție analogă, dar totuși mai puțin severă, au beneficiat de un ajutor net superior atât în termeni absoluți, cât și relativi.
107
Mai mult, ABN Amro respinge argumentația Comisiei potrivit căreia situația sa nu poate fi comparată cu cea a altor bănci care au fost constrânse de asemenea să adopte măsuri structurale. Potrivit ABN Amro, aceste măsuri structurale erau impuse acestor bănci din motive de viabilitate pe termen lung. ABN Amro amintește, pe de altă parte, că a procedat de asemenea la cesiunea anumitor active.
108
În sfârșit, ABN Amro arată că posibilitatea de a prezenta o cerere motivată cu scopul de a obține aprobarea unei tranzacții specifice a fost prevăzută în numeroase alte decizii, dar că, în speță, Comisia a refuzat să includă o astfel de posibilitate în decizia atacată în pofida unei cereri exprese în acest sens.
109
Comisia susține că acest aspect este vădit nefondat, fiecare caz de ajutor de stat trebuind să fie apreciat separat, un ajutor precum cel în cauză putând fi aprobat numai dacă sunt îndeplinite cele trei condiții esențiale ale Comunicării privind restructurarea, ceea ce necesită o evaluare întemeiată pe planul de restructurare și pe angajamentele și pe condițiile în cauză, astfel încât o singură măsură nu poate fi analizată în mod izolat.
110
Principiul general al egalității de tratament, în calitate de principiu general de drept al Uniunii, impune ca situații comparabile să nu fie tratate în mod diferit și ca situații diferite să nu fie tratate în același mod, cu excepția cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv (a se vedea Hotărârea Curții din 16 decembrie 2008, Arcelor Atlantique și Lorraine și alții, C-127/07, Rep., p. I-9895, punctul 23 și jurisprudența citată).
111
Pe de altă parte, Comunicarea privind restructurarea precizează la punctul 38 că în evaluarea sferei „măsurilor structurale” necesare pentru remedierea denaturării concurenței într‑un anumit caz și în conformitate cu principiul tratamentului egal Comisia va lua în considerare măsurile luate concomitent în cazuri legate de aceleași piețe sau segmente de piață. Desigur, „măsurile structurale” au în general consecințe mai importante pentru concurență într‑un sector decât alte tipuri de măsuri. Nu există totuși niciun motiv pentru a nu extinde analiza cerută de punctul 38 din Comunicarea privind restructurarea și la impunerea de către Comisie a unor măsuri comportamentale cu efecte economice potențial importante precum interdicțiile de a efectua achiziții. Având în vedere, printre altele, aceste considerații din Comunicarea privind restructurarea, critica întemeiată pe încălcarea principiului egalității de tratament nu poate fi respinsă de la bun început ca fiind inoperantă.
112
Cu toate acestea, dificultatea rezidă în problema caracterului comparabil sau necomparabil, în sensul jurisprudenței citate la punctul 110 de mai sus, al deciziilor de autorizare a ajutoarelor de stat în sectorul bancar pe baza unui plan de restructurare și supuse la diverse condiții.
113
Astfel, după cum Comisia amintește în mod întemeiat, un ajutor precum cel în cauză în speță nu poate fi aprobat decât dacă sunt îndeplinite condițiile esențiale prevăzute de Comunicarea privind restructurarea, ceea ce necesită o analiză globală a deciziilor Comisiei, întemeiată pe planul de restructurare și pe angajamentele și pe condițiile adecvate, astfel încât comparația unor măsuri individuale impuse în diferite decizii este deosebit de hazardată. Chiar dacă nu se poate exclude posibilitatea de a compara măsurile de restructurare specifice și condițiile prevăzute de diferite decizii in abstracto, nu este mai puțin adevărat că restructurarea unei întreprinderi și condițiile cărora le este supus ajutorul acordat trebuie să fie orientate asupra problemelor intrinseci ale acestei întreprinderi și că experiențele altor întreprinderi, în contexte diferite, pot fi lipsite de pertinență (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea Alitalia/Comisia, punctul 31 de mai sus, punctul 478 și jurisprudența citată).
114
În orice caz, în ipoteza în care Tribunalul poate fi chemat să examineze caracterul comparabil cu situația reclamantei a unor situații în discuție în celelalte decizii ale Comisiei invocate de ABN Amro, sarcina probei caracterului lor comparabil sau necomparabil incumbă acesteia din urmă.
115
În ceea ce privește Deciziile invocate de ABN Amro, este vorba, în primul rând, de cele în care interdicția de a efectua achiziții ar viza numai întreprinderi din același sector, în special Deciziile Commerzbank, Lloyds, KBC, ING, RBS, LBBW, Dexia și Sparkasse Köln/Bonn.
116
În această privință, trebuie să se noteze, mai întâi, că, chiar dacă aceste bănci fac parte din același sector de activitate ca ABN Amro, ele prezintă, toate, caracteristici particulare și activează într‑un mediu specific. În privința acestor bănci, a fost prezentat Comisiei un plan de restructurare în legătură cu care nu s‑a stabilit că prezintă aceleași caracteristici ca cel al ABN Amro, precum și angajamente specifice, circumstanțe care compromit caracterul comparabil al situațiilor în discuție.
117
În plus, după cum susține Comisia, toate aceste bănci au fost constrânse la reduceri ale bilanțului și, de asemenea, pentru majoritatea, la cesiuni ale anumitor active, o împrejurare care poate în mod evident să influențeze gradul de severitate a măsurilor comportamentale acceptate, ceea ce pune de asemenea sub semnul întrebării caracterul lor comparabil cu prezenta cauză.
118
Desigur, astfel cum susține ABN Amro, unele dintre aceste măsuri structurale impuse acestor alte bănci au fost impuse din dorința de a garanta viabilitatea băncii. Cu toate acestea, rezultă că, cel puțin în anumite cazuri, cesiunile erau impuse și din motive privind compensarea sau limitarea denaturărilor concurenței. În această privință, astfel cum susține Comisia, Deciziile Commerzbank, Lloyds, KBC, ING, RBS, LBBW, Dexia, Sparkasse Köln/Bonn și Aegon sunt exemple de decizii în care, contrar cazului ABN Amro, au fost impuse măsuri structurale, printre altele, pentru a limita riscurile de denaturare a concurenței.
119
Pe de altă parte, trebuie să se arate că întinderea interdicțiilor astfel cum a fost acceptată pentru aceste alte bănci nu este întotdeauna atât de limitată precum lasă să se creadă ABN Amro. Pentru anumite bănci, interdicția se limitează la achiziționarea de participații în societăți active în același sector. Cu toate acestea, în Deciziile Lloyds și RBS, invocate de ABN Amro, băncile beneficiare nu pot dobândi participații în instituții financiare și nici să efectueze achiziții în afara sferei modelului lor comercial. De asemenea, în Decizia Aegon, interdicția vizează „business entities” (entități comerciale), termen care vizează și societăți din afara sectorului financiar.
120
În plus, ca răspuns la argumentația ABN Amro, Comisia face trimitere la Decizia C(2010) 6202 final corr. din 15 septembrie 2010 privind ajutorul de stat C 26/09 (ex N 289/09) acordat de Letonia în favoarea AS Parex banka, precum și la Decizia C(2011) 2262 final din 31 martie 2011 privind ajutorul de stat SA.32745 (2011/NN) acordat de Austria în favoarea Kommunalkredit Austria AG, care oferă alte exemple de interdicții de a efectua achiziții care cuprind întreprinderi din afara sectorului financiar.
121
În ceea ce privește faptul că Deciziile Lloyds, KBC, ING, RBS și LBBW nu ar viza decât achiziționarea de societăți în ansamblul lor sau o participație net mai mare de 5 %, desigur, este adevărat că interdicțiile cuprinse în aceste decizii vizează achiziționarea ca atare a unor societăți, iar nu numai a unei părți din capitalul lor. Acest lucru este adevărat și în cazul deciziei Commerzbank. În plus, Decizia Aegon se referă la achiziții de participații de 20 % sau mai mult în alte entități comerciale. Cu toate acestea, trebuie să se constate că în Deciziile C(2010) 6202 final corr. și C(2011) 2262 final, interdicția se întinde la orice dobândire de participații. Există cel puțin două decizii care repun în discuție argumentația ABN Amro potrivit căreia niciunei alte bănci nu i‑a fost impusă o interdicție atât de strictă.
122
În al doilea rând, în ceea ce privește deciziile care conțin excepții suplimentare față de cele acordate ABN Amro, aceasta din urmă invocă în special decizia Aegon. Această decizie conține o excepție de la interdicția de a efectua „[achiziții] privind societăți de administrare, de prestări de servicii sau de tehnologia informației în vederea creșterii eficacității activităților actuale” care fusese solicitată de ABN Amro, dar care nu i‑a fost acordată, Comisia amintind necesitatea de a demonstra caracterul necesar al achizițiilor pentru a garanta viabilitatea întreprinderii. În ceea ce privește întinderea excepției în cazul Aegon, Comisia amintește faptul că aceasta din urmă a suferit o reducere a bilanțului de aproximativ 6 % și a trebuit să înstrăineze anumite activități. Întrebată de Tribunal cu privire la aspectul dacă excepția pentru „[achizițiile] societăți de administrare, de prestări de servicii sau de tehnologia informației în vederea creșterii eficacității activităților actuale” fusese acordată Aegon prin intermediul prezentării probei necesității lor pentru viabilitatea acestei întreprinderi, Comisia a explicat că planul de restructurare al acesteia menționa îmbunătățirile eficacității activităților existente și că, în acest context, serviciile sale au avut în vedere excluderea menționată, astfel cum reiese din considerentul (119) al deciziei în cauză. Comisia a precizat de asemenea că Aegon nu a beneficiat de o clauză de minimis generală astfel cum este prevăzută la articolul 5 alineatul (2) din decizia atacată. Aceste circumstanțe sunt suficiente pentru a reține lipsa caracterului comparabil al cazului Aegon și al celui al ABN Amro.
123
În sfârșit, în ceea ce privește neincluderea în decizia atacată a unei dispoziții exprese privind posibilitatea de a notifica achiziții specifice Comisiei pentru aprobare, trebuie să se facă referire la analiza realizată la punctele 64-67 de mai sus în cadrul examinării primului aspect al prezentului motiv, din care rezultă că această critică trebuie, în orice caz, să fie respinsă.
124
În consecință, al treilea aspect al primului motiv trebuie respins.
Cu privire la al patrulea aspect, întemeiat pe o încălcare a principiului bunei administrări, precum și pe nemotivare în sensul articolului 296 TFUE
125
ABN Amro susține, în esență, că Comisia a încălcat principiul bunei administrări și obligația de motivare a deciziei atacate corespunzător cerințelor legale întrucât s‑a limitat să facă trimitere la principiile enunțate în Comunicarea privind restructurarea cu ocazia examinării necesității unei interdicții de a efectua achiziții în decizia atacată.
126
Potrivit ABN Amro, în primul rând, o trimitere la Comunicarea privind restructurarea, care ar viza numai interdicții de a efectua achiziții care riscă să creeze denaturări ale concurenței, nu poate justifica interdicția strictă care i‑a fost impusă; în al doilea rând, Comisia ar fi trebuit să examineze și să explice de ce o interdicție atât de strictă era necesară și de ce nu au fost avute în vedere soluții alternative mai puțin stricte; în al treilea rând, întrucât adoptarea comunicărilor și în special a Comunicării privind restructurarea conducea la formularea unei politici noi, se impunea Comisiei o obligație de motivare sporită în ceea ce privește punerea lor în aplicare; în al patrulea rând, Comisia nu ar fi ținut seama de situația sa particulară; în al cincilea rând, motivarea furnizată în ceea ce privește necesitatea interdicției de a efectua achiziții nu ar fi adecvată și nu ar indica în mod clar și neechivoc motivele și necesitatea acestei măsuri; în al șaselea rând, Comisia ar fi trebuit să efectueze o analiză a pieței și a problemelor de concurență pentru a justifica impunerea interdicției de a efectua achiziții.
127
Comisia arată că principiul bunei administrări a fost respectat și că decizia atacată este motivată corespunzător cerințelor legale.
128
În primul rând, în ceea ce privește o pretinsă încălcare a principiului bunei administrări, trebuie amintit că, printre garanțiile conferite de ordinea juridică a Uniunii în cadrul procedurilor administrative, se înscrie în special principiul bunei administrări, care implică obligația instituției competente de a examina, cu atenție și cu imparțialitate, toate elementele relevante ale cauzei (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 21 noiembrie 1991, Technische Universität München, C-269/90, Rec., p. I-5469, punctul 14).
129
În speță, având în vedere multiplele schimburi dintre Comisie, statul olandez și ABN Amro în legătură cu interdicția de a efectua achiziții, amplu documentate în dosar, este clar că Comisia a examinat cu atenție și cu imparțialitate toate elementele pertinente ale cauzei.
130
Desigur, Comisia, deși a acceptat anumite excepții de la interdicția de a efectua achiziții ca urmare a solicitării statului olandez și a ABN Amro, a rămas inflexibilă cu privire la faptul că interdicția menționată trebuia să acopere orice tip de întreprindere, precum și achiziții de părți din societăți de 5 % sau mai mult. Cu toate acestea, reiese în special din examinarea primului aspect de mai sus că această poziție se bazează pe analiza Comisiei potrivit căreia principiul limitării ajutorului de stat la minimul strict nu îi permitea o poziție mai flexibilă și, în special, să accepte formulările excepțiilor propuse de ABN Amro. Trebuie adăugat că Comisia a recomandat ABN Amro să formuleze mai precis ce tipuri de achiziții considera necesare pentru a‑și asigura viabilitatea, ceea ce aceasta din urmă nu a putut să facă, astfel cum reiese din documentele depuse la dosar.
131
În al doilea rând, în ceea ce privește pretinsa încălcare a obligației de motivare, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, conținutul obligației de motivare prevăzute la articolul 296 TFUE depinde de natura actului în cauză și de contextul în care a fost adoptat. Motivarea trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea, pe de o parte, instanței Uniunii să își exercite controlul de legalitate, iar pe de altă parte, persoanelor interesate să ia cunoștință de temeiurile măsurii adoptate pentru a putea să își apere drepturile și să verifice dacă decizia este întemeiată. Nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de fapt și de drept pertinente, având în vedere că problema dacă motivarea unui act respectă condițiile impuse de articolul 296 TFUE trebuie să fie apreciată nu numai prin prisma modului său de redactare, ci și în raport cu contextul său, precum și cu ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă (Hotărârea Curții din 2 aprilie 1998, Comisia/Sytraval și Brink’s Franța, C-367/95 P, Rec., p. I-1719, punctul 63, și Hotărârea Tribunalului din 30 noiembrie 2011, Sniace/Comisia, T‑238/09, nepublicată în Repertoriu, punctul 37).
132
În special, Comisia nu este obligată să își precizeze poziția cu privire la toate argumentele invocate în fața sa de persoanele interesate. Este suficient să expună faptele și considerațiile juridice care au o importanță esențială în economia deciziei (Hotărârea Curții din 1 iulie 2008, Chronopost și La Poste/UFEX și alții, C-341/06 P și C-342/06 P, Rep., p. I-4777, punctul 96, și Hotărârea Tribunalului din 3 martie 2010, Freistaat Sachsen și alții/Comisia, T-102/07 și T-120/07, Rep., p. II-585, punctul 180).
133
În ceea ce privește natura actului în cauză și contextul în care a fost adoptat în speță, s‑a discutat deja în cadrul primelor trei aspecte că o măsură comportamentală nu poate fi examinată în mod izolat, întrucât ansamblul condițiilor impuse băncii și planul de restructurare sunt cele care permit Comisiei să considere că ajutorul respectă condițiile enunțate în comunicări și că este conform articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE și, în consecință, compatibil cu piața internă.
134
Fără a fi nevoie să se examineze consecințele concrete ale acestui context asupra obligației Comisiei de a motiva în mod individual impunerea unor măsuri sau condiții specifice, este necesar să se arate că Comisia a motivat corespunzător cerințelor legale necesitatea interdicției de a efectua achiziții, în special la considerentele (309)-(314) ale deciziei atacate, al căror conținut este redat la punctul 36 de mai sus.
135
Desigur, astfel cum arată ABN Amro, această motivare este relativ succintă și constă, în mare parte, într‑o reamintire a principiilor din Comunicarea privind restructurarea. Cu toate acestea, contrar celor susținute de ABN Amro, această motivare menționează în mod clar și neechivoc raționamentul Comisiei, conform jurisprudenței citate la punctul 131 de mai sus, în special pentru că aceasta a aplicat un principiu enunțat în comunicarea menționată.
136
În ceea ce privește măsurile alternative propuse de ABN Amro, chiar dacă decizia atacată nu le examinează, rezultă din motivarea invocată că o aplicare strictă a principiilor amintite era necesară, ceea ce exclude, așadar, soluții alternative mai flexibile. Pe de altă parte, în afară de faptul că reiese din jurisprudența menționată la punctul 132 de mai sus că Comisia nu are, în orice caz, obligația de a lua poziție cu privire la toate argumentele, trebuie să se țină seama de schimburile dintre aceasta, statul olandez și ABN Amro în cursul cărora Comisia a indicat în mod clar de ce anumite soluții propuse nu erau acceptabile.
137
Se poate face trimitere, cu titlu de exemplu, la răspunsul echipei Comisiei însărcinată cu prezentul caz la formularea unor măsuri propuse de ABN Amro în versiunea lor din 6 septembrie 2010. În acest răspuns se explică, pe de o parte, că o limitare a interdicției de achiziționare a unei participații de control în alte întreprinderi ar permite să se realizeze achiziții dorite, dar că aceasta poate accepta numai achiziții necesare pentru a asigura viabilitatea întreprinderii și, pe de altă parte, că sistemul de compensație între veniturile din vânzările de active și achiziții nu este acceptabil întrucât fondurile generate de vânzări ar trebui să fie utilizate pentru reducerea cât mai mult posibil a cuantumului ajutorului. De asemenea, din diverse e‑mailuri depuse la dosar reiese că Comisia a respins propunerile ABN Amro vizând, în esență, limitarea interdicției la achiziții de mai mult de 20 % în anumite condiții și în măsura în care acestea vizează societăți de credit din afara Țărilor de Jos, precum și excluderea de la această interdicție la achizițiile privind societăți de administrare, de prestări de servicii sau de tehnologia informației în vederea creșterii eficacității activităților actuale, repetând argumentația potrivit căreia nu putea decât să accepte achiziții în legătură cu care se dovedise că erau necesare pentru a garanta viabilitatea întreprinderii și că aștepta dovezi în acest sens sau că nu primise astfel de dovezi.
138
În consecință, referindu‑se, prin analogie, la jurisprudența potrivit căreia un act cauzator de prejudiciu este suficient motivat atunci când intervine într‑un context cunoscut de persoana interesată, care îi permite acesteia să înțeleagă semnificația măsurii luate în privința sa (a se vedea Hotărârea Curții din 15 noiembrie 2012, Consiliul/Bamba, C‑417/11 P, punctul 54 și jurisprudența citată), nu se poate reține în speță că decizia atacată nu este motivată corespunzător cerințelor legale deoarece nu analizează măsurile alternative propuse de ABN Amro în cursul procedurii de investigare și care au fost respinse de Comisie.
139
În ceea ce privește aspectul dacă o obligație de motivare sporită se impunea Comisiei deoarece comunicările conduceau la formularea unei politici noi, ABN Amro pare să facă trimitere la jurisprudența potrivit căreia, deși o decizie a Comisiei care se încadrează într‑o practică decizională constantă poate fi motivată în mod succint, în special prin referire la această practică, atunci când aceasta este în mod considerabil mai extinsă decât deciziile precedente, Comisia trebuie să își dezvolte în mod explicit raționamentul (Hotărârea Curții din 26 noiembrie 1975, Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique și alții/Comisia, 73/74, Rec., p. 1491, punctul 31, Hotărârea Curții din 11 decembrie 2008, Comisia/Département du Loiret, C-295/07 P, Rep., p. I-9363, punctul 44, și Hotărârea Curții din 29 septembrie 2011, Elf Aquitaine/Comisia, C-521/09 P, Rep., p. I-8947, punctul 155). Această jurisprudență nu se poate aplica totuși într‑un caz precum cel în speță în care Comisia, fără intenția de a se îndepărta de la o practică constantă, indică faptul că aplică în mod strict principiile din comunicări.
140
În plus, în ceea ce privește trimiterea făcută de ABN Amro la faptul că motivarea întemeiată pe Comunicarea privind restructurarea nu poate justifica interdicția impusă, întrucât respectiva comunicare vizează numai achiziții care riscă să afecteze concurența, este vorba despre o repunere în discuție a validității motivelor cu privire la fond, chestiune care a fost examinată în cadrul primului aspect.
141
Mai mult, faptul că Comisia justifică interdicția de a efectua achiziții înainte de toate ca o măsură impusă de principiul limitării ajutorului la minimul necesar explică absența unui studiu detaliat al efectelor restructurării asupra pieței bancare. Referitor, în această privință, la comparația deciziei atacate cu decizia Lloyds, pe care ABN Amro o invocă susținând că această din urmă decizie este motivată în mod mult mai detaliat și conform comunicărilor, în afara faptului că analiza Comisiei nu este substanțial mai elaborată în decizia Lloyds decât în decizia atacată, în orice caz, întinderea motivării dintr‑o altă decizie are puțină relevanță pentru a permite Tribunalului să evalueze dacă decizia atacată este motivată corespunzător cerințelor legale.
142
Al patrulea aspect al primului motiv trebuie, așadar, să fie respins, precum și, în consecință, primul motiv în totalitatea sa.
Cu privire la al doilea motiv, privind durata interdicției de a efectua achiziții
143
Acest motiv vizează alineatul (3) al articolului 5 din decizia atacată (punctul 13 de mai sus), potrivit căruia interdicția de a efectua achiziții rămâne în vigoare timp de cel puțin trei ani de la data adoptării deciziei atacate sau până la data la care participația statului olandez scade sub 50 %, dar încetează să se aplice după cel mai târziu cinci ani de la data adoptării deciziei atacate.
144
Motivul cuprinde cinci aspecte. Primul aspect este întemeiat pe o încălcare a articolului 345 TFUE, întrucât durata interdicției de a efectua achiziții depinde de participația deținută de stat. Al doilea aspect vizează o încălcare a articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, precum și o aplicare eronată a comunicărilor. Al treilea aspect este întemeiat pe o încălcare a principiului egalității de tratament. Al patrulea aspect vizează o încălcare a principiului proporționalității, în timp ce al cincilea aspect se referă la o încălcare a principiului bunei administrări, precum și la nemotivare în sensul articolului 296 TFUE.
Cu privire la primul aspect, întemeiat pe o încălcare a articolului 345 TFUE, întrucât durata interdicției de a efectua achiziții depinde de participația deținută de stat
145
ABN Amro susține că articolul 345 TFUE a fost încălcat deoarece articolul 5 din decizia atacată stabilește o legătură între deținerea de către stat a cel puțin 50 % din acțiunile sale și aplicabilitatea interdicției de a efectua achiziții timp de maximum doi ani după perioada inițială de trei ani. ABN Amro susține în special că articolul 345 TFUE interzice Comisiei să adopte o decizie în care să realizeze o distincție întemeiată pe proprietatea publică sau privată a unei întreprinderi. Subliniind că proprietatea statului nu constituie, în sine, un ajutor de stat, aceasta afirmă că articolul 345 TFUE determină nelegalitatea faptului de a considera că proprietatea statului generează, în sine, un avantaj echivalent unui ajutor de stat.
146
Comisia contestă această argumentație. Potrivit acesteia, articolul 345 TFUE impune o poziție de neutralitate în privința caracterului public sau privat al proprietății unei întreprinderi, dar nu interzice orice tratament inegal.
147
Potrivit articolului 345 TFUE, tratatele nu aduc atingere regimului proprietății în statele membre.
148
Reiese din jurisprudență că articolul 345 TFUE nu are drept efect exceptarea regimurilor de proprietate existente în statele membre din sfera de aplicare a normelor fundamentale ale tratatului (Hotărârea Curții din 18 iulie 2007, Comisia/Germania, C-503/04, Rep., p. I-6153, punctul 37). Pe de altă parte, normele privind concurența din tratat, care sunt norme fundamentale, sunt aplicabile fără deosebire întreprinderilor publice și private și nu se poate considera, așadar, că dispoziția menționată limitează sfera noțiunii de ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE (a se vedea Hotărârea Tribunalului din 6 martie 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale și Land Nordrhein‑Westfalen/Comisia, T-228/99 și T-233/99, Rec., p. II-435, punctele 193 și 194 și jurisprudența citată).
149
Potrivit ABN Amro, a face să depindă încetarea interdicției de a efectua achiziții de momentul presupus al privatizării sale (parțiale) constituie o încălcare a acestei dispoziții întrucât, astfel, Comisia atribuie consecințe simplului fapt că ABN Amro este deținută în majoritate de stat. ABN Amro nu susține că normele privind ajutoarele de stat trebuie să se aplice în mod diferit deoarece este deținută de stat, ci mai degrabă că această împrejurare nu poate să o penalizeze.
150
Această argumentație nu poate fi primită.
151
Astfel cum reiese din considerentul (312) al deciziei atacate (a se vedea punctul 36 de mai sus), Comisia nu consideră că faptul că întreprinderea continuă să fie proprietatea statului constituie un ajutor de stat. Astfel, se indică în acest considerent că sfârșitul perioadei de proprietate a statului este un punct de reper pentru estimarea momentului în care expiră avantajul ce decurge din ajutorul acordat. Rezultă de aici că Comisia consideră că trebuie să atenueze efectele ajutorului acordat de statul olandez prin intermediul naționalizării FBN și măsurile ulterioare de recapitalizare care continuă să se resimtă, potrivit acesteia, atunci când statul deține o participație majoritară în ABN Amro.
152
Pe de altă parte, interdicția de a efectua achiziții va înceta să se aplice după cinci ani, chiar dacă, eventual, statul olandez nu își va fi redus participația la mai puțin de 50 % la acel stadiu.
153
Or, astfel cum susține în mod întemeiat Comisia, nu rezultă din cuprinsul articolului 345 TFUE că aceasta nu poate prevedea consecințe pentru deținerea majoritară a capitalului unei întreprinderi de către stat dacă consideră că există motive obiective pentru a face acest lucru. Acesta este raționamentul care a fost urmat în speță. Validitatea sa trebuie să fie examinată mai detaliat în cadrul celorlalte aspecte ale celui de al doilea motiv.
154
Din cele ce precedă rezultă că decizia atacată nu asimilează proprietatea de stat cu un ajutor de stat și identifică un motiv obiectiv pe baza căruia deținerea majoritară a băncii de către stat este utilizată drept un element de referință în acest context, astfel încât nu se poate vorbi de o discriminare împotriva proprietății de stat.
155
Primul aspect al celui de al doilea motiv trebuie, așadar, să fie respins.
Cu privire la al doilea aspect, întemeiat pe o încălcare a articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, precum și pe o aplicare eronată a comunicărilor
156
Aspectul se compune din două critici vizând, pe de o parte, o încălcare a articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE și, pe de altă parte, o aplicare eronată a comunicărilor. Se impune să se examineze, mai întâi, cea de a doua critică.
– Cu privire la a doua critică, întemeiată pe o aplicare eronată a comunicărilor
157
Potrivit ABN Amro, dat fiind că nevoia de ajutor în speță nu rezultă dintr‑o acumulare de riscuri excesive și ținând seama de profilul său de risc foarte redus, în speță erau justificate numai măsuri comportamentale limitate. Potrivit ABN Amro, întrucât punctul 40 din Comunicarea privind restructurarea are în vedere o prelungire a interdicției de a efectua achiziții până la sfârșitul perioadei de restructurare, orice interdicție care depășește trei ani este, în cazul său, inacceptabilă, întrucât ea a fost întotdeauna rentabilă și este recunoscută, în decizia atacată, drept o entitate viabilă. Pe de altă parte, ABN Amro nu este în restructurare dincolo de această perioadă, întrucât restructurarea sa fusese terminată atunci când a fost adoptată decizia atacată, iar planul de restructurare din 2009 nu se aplică decât până în anul 2013. Argumentul Comisiei, potrivit căruia trebuie aplicată interdicția în cauză atât timp cât acționariatul majoritar al statului poate avea un efect încurajator asupra creditorilor și a deponenților, nu ar fi de altfel o justificare conformă Comunicării privind restructurarea.
158
ABN Amro adaugă că punctul 40 din Comunicarea privind restructurarea prevede că o măsură comportamentală poate fi menținută în funcție de sfera de aplicare, de dimensiunea și de durata ajutorului, dar că, deși a primit un cuantum al ajutorului net inferior celui acordat în alte cazuri pertinente, în niciunul dintre aceste cazuri interdicția de a efectua achiziții nu ar fi atins cinci ani.
159
ABN Amro amintește de asemenea că Comunicarea privind restructurarea recunoaște ea însăși la punctul 14 că Tratatul FUE este neutru în ceea ce privește caracterul public sau privat al proprietății, astfel încât faptul de a prevedea consecințe juridice pentru continuitatea caracterului public al capitalului unei bănci constituie o încălcare a acestuia.
160
În sfârșit, aceasta arată că excepția de inadmisibilitate ridicată de Comisie nu este întemeiată.
161
Comisia afirmă că, precum în cadrul primului motiv, partea din aspectul motivului întemeiată pe o încălcare a articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE nu este susținută de nicio argumentație și trebuie, așadar, să fie declarată inadmisibilă. Pe de altă parte, argumentele ABN Amro ar fi nefondate, în esență, deoarece durata condițiilor comportamentale trebuie să fie evaluată și în lumina principiului potrivit căruia ajutorul trebuie să fie limitat la minimul necesar.
162
Cu titlu introductiv, este necesar să se arate că unele argumente ale ABN Amro au fost deja examinate și trebuie să fie înlăturate. Aceasta este situația argumentului potrivit căruia profilul său de risc trebuia să conducă la impunerea unor măsuri comportamentale puțin constrângătoare, atât în ceea ce privește întinderea, cât și durata lor. Argumentul a fost examinat deja la punctele 91-100 de mai sus, unde s‑a concluzionat că analiza ABN Amro trebuie să fie nuanțată. În special, nu s‑a stabilit că Comisia nu a ținut seama de particularitățile speței, întrucât ABN Amro a primit un ajutor cu un cuantum foarte ridicat și nicio măsură structurală nu a fost impusă în cazul său. Pe de altă parte, argumentul întemeiat pe o comparație cu interdicțiile de a proceda la achiziții impuse în alte cazuri din aceeași perioadă va fi examinat în cadrul celui de al treilea aspect.
163
Tot în legătură cu argumentul ABN Amro vizând respectarea punctului 14 din Comunicarea privind restructurarea potrivit căruia tratatul nu face distincție în funcție de titularul proprietății, întrucât normele privind ajutoarele de stat se aplică independent de caracterul privat sau public al băncii, această dispoziție nu face decât să amintească principiul enunțat la articolul 345 TFUE, astfel încât argumentul trebuie să fie respins pentru aceleași motive ca cele care stau la baza respingerii primului aspect al celui de al doilea motiv.
164
În ceea ce privește examinarea criticii principale a ABN Amro vizând în mod concret nerespectarea comunicărilor, trebuie amintit că, astfel cum s‑a arătat la punctul 31 de mai sus, comunicările se referă la puterea de apreciere a Comisiei în ceea ce privește condițiile care trebuie să fie reunite pentru a putea declara o măsură de ajutor care remediază o perturbare gravă a economiei unui stat membru compatibilă cu articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, printre altele, atunci când este vorba de formularea unor măsuri structurale sau comportamentale. Existența unei astfel de puteri de apreciere trebuie să fie luată în considerare în analiza criticilor întemeiate pe încălcarea comunicărilor, Comisia trebuind să aprecieze compatibilitatea unui ajutor pe baza unui ansamblu de măsuri și de condiții în funcție de particularitățile fiecărui caz în parte.
165
În legătură cu durata interdicției de a efectua achiziții, decizia atacată face trimitere în considerentul (311) (a se vedea punctul 36 de mai sus) la punctul 40 din Comunicarea privind restructurarea.
166
Potrivit acestei dispoziții, o interdicție de a efectua achiziții, impusă cu scopul de a limita denaturările concurenței, ar trebui să se aplice timp de trei ani și poate continua să se aplice până la sfârșitul perioadei de restructurare, în funcție de sfera de aplicare, de cuantumul și de durata ajutorului.
167
În continuare, în considerentul (312) al deciziei atacate (a se vedea punctul 36 de mai sus), Comisia adaugă totuși că prelungirea duratei interdicției dincolo de trei ani se justifică prin faptul că, în timp ce o parte din ajutor a fost deja rambursată, unele măsuri nu pot fi rambursate de ABN Amro din cauza formei în care au fost acordate. Pe de altă parte, astfel cum s‑a arătat în cadrul primului aspect, Comisia precizează de asemenea că sfârșitul perioadei de proprietate majoritară a statului este un punct de reper pentru estimarea momentului în care expiră avantajul ce decurge din ajutorul acordat, dar că interdicția nu se va aplica în niciun caz dincolo de o durată de cinci ani.
168
Prin argumentația sa, ABN Amro, în esență, nu contestă că o interdicție de a efectua achiziții poate fi impusă pentru o perioadă de trei ani, în conformitate cu dispoziția menționată anterior, dar arată că aceasta ar fi trebuit să fie durata maximă a interdicției, în special deoarece nu se mai afla în restructurare după această dată.
169
În această privință, astfel cum a remarcat Comisia în ședință, trebuie să se arate că Comunicarea privind restructurarea nu definește în mod concret o durată pentru interdicțiile de a efectua achiziții impuse cu scopul de a asigura limitarea ajutorului la minimul necesar. Cu toate acestea, întrucât punctul 23 din Comunicarea privind restructurarea se referă la restructurarea beneficiarului, se poate deduce de aici că o astfel de măsură poate fi considerată întemeiată atât timp cât există un astfel de context. Regula prevăzută la punctul 23 din Comunicarea privind restructurarea este, așadar, analogă celei dezvoltate la punctul 40 din comunicarea menționată (punctul 166 de mai sus), la care se face trimitere în considerentele (311) și (312) ale deciziei atacate, și unde se precizează că anumite interdicții de a efectua achiziții pot fi menținute „până la sfârșitul perioadei de restructurare, în funcție de sfera de aplicare, de dimensiunea și de durata ajutorului”. Trebuie, așadar, să se examineze dacă, în speță, durata interdicției impuse la articolul 5 din decizia atacată corespunde regulii definite la punctul 23 din Comunicarea privind restructurarea, astfel cum a fost interpretată.
170
În această privință, în considerentele (76)-(92) ale deciziei atacate, Comisia descrie conținutul planului de restructurare din decembrie 2009 și versiunea actualizată a acestui plan din noiembrie 2010. ABN Amro are dreptate cu privire la faptul că proiecțiile financiare ale planului de restructurare menționat nu merg dincolo de anul 2013.
171
Cu toate acestea, reiese din considerentul (312) al deciziei atacate și din articolul 5 din decizie că, în speță, nu perioada ca atare de restructurare a băncii, astfel cum este definită în diferitele versiuni ale planului de restructurare, este cea care caracterizează sfârșitul aplicării măsurii contestate, ci reducerea acționariatului statului olandez sub un prag de 50 %.
172
Decizia atacată nici nu leagă în mod direct sfârșitul aplicării interdicției în cauză de încetarea ajutorului. Astfel, după cum s‑a explicat în considerentul (312) al deciziei atacate, natura ajutorului acordat, și anume ajutor de recapitalizare, este astfel încât poate să nu fie rambursat, ceea ce ABN Amro nu contestă. În speță, nu este posibil, așadar, să se stabilească o legătură directă între durata interdicției de a efectua achiziții, pe de o parte, și o eventuală dată de rambursare a ajutorului care ar putea fi considerată ca reprezentând punctul final al duratei ajutorului, pe de altă parte.
173
În acest context, se poate observa că, în fața Tribunalului, Comisia se referă de asemenea la considerentul (139) al deciziei sale C(2010) 726 final din 5 februarie 2010, menționată în considerentul (23) al deciziei atacate. Prin această decizie, Comisia a extins procedura oficială de investigare inițiată prin decizia din 8 aprilie 2009, lărgind domeniul său de aplicare pentru a include anumite măsuri noi. Considerentul menționat, care urmează considerentului (138) al acestei decizii în care se menționează necesitatea unei interdicții de a efectua achiziții pentru a limita denaturările concurenței, arată că, dată fiind intervenția repetată și masivă a statului olandez în favoarea FBN și ABN Amro N, publicul și în special deponenții ar putea considera că statul va interveni din nou dacă ar apărea dificultăți. Comisia adaugă la considerentul menționat că consumatorii ar putea crede că noua entitate ABN Amro este o bancă foarte sigură, ceea ce ar putea facilita colectarea de depozite pentru grup.
174
Dezvoltări analoge se găsesc în nota de subsol 89 din decizia atacată, care se integrează în discuția privind existența unui ajutor de stat. În această notă de subsol se face trimitere la instrumentele de marketing utilizate de FBN în anul 2009 în privința investitorilor străini, care se referă la faptul că proprietatea de stat este un element favorabil care atrage încrederea deponenților și a creditorilor.
175
În consecință, contrar celor susținute de ABN Amro, era pertinent, în circumstanțele specifice ale cauzei, să se considere de către Comisie că momentul în care statul olandez nu mai deține o participație majoritară în ABN Amro trebuia să fie considerat o estimare a datei la care înceta avantajul derivat din ajutor, care era justificat de un context de restructurare. Având în vedere cele afirmate la punctul 169 de mai sus, Comisia era, așadar, îndreptățită să se refere la deținerea majoritară a capitalului ABN Amro de către statul olandez la articolul 5 din decizia atacată. Se poate adăuga, cu titlu suplimentar, că reiese din corespondența depusă la dosar că ABN Amro a utilizat ea însăși, în mai multe rânduri, în perioada de investigare, momentul încetării unei participații majoritare a statului drept punct de reper pentru a determina sfârșitul altor măsuri comportamentale precum interdicția privind publicitatea sau politica în materie de dividende.
176
În ceea ce privește, așadar, faptul că durata interdicției de a efectua achiziții a fost stabilită la cinci ani, având în vedere importanța acordată consecințelor prezenței statului, luarea în considerare a strategiei statului olandez pentru a ieși din structura capitalului ABN Amro este clar pertinentă. Comisia o descrie în considerentele (87) și (88) ale deciziei atacate. În acestea se arată că statul olandez a explicat în diferite scrisori că avea în vedere să utilizeze procedura ofertei publice inițiale (initial public offering) ca strategie principală de ieșire din ABN Amro, plasarea unei prime tranșe din acțiunile sale într‑un interval de [confidențial]‑[confidențial] % putând astfel să fie avută în vedere [confidențial] cel mai devreme, în timp ce o ofertă pe piață a unei a doua tranșe de [confidențial]‑[confidențial] % putea urma în anul 2015. Se precizează de asemenea că statul olandez are intenția să își reducă cota la un maximum de [confidențial] % înainte de sfârșitul [confidențial] și că, în final, prevede să părăsească complet capitalul ABN Amro, totul depinzând, în final, de condițiile pieței și de aptitudinea ABN Amro de a face obiectul unei oferte publice de cumpărare. Strategia de ieșire proiectată se referă, așadar, în mod clar la o durată de cel puțin patru ani de la data deciziei atacate din aprilie 2011.
177
Pe de altă parte, astfel cum remarcă în mod întemeiat Comisia, durata de cinci ani se regăsește în Comunicarea privind restructurarea, care servește drept cadru de referință pentru stabilirea limitelor interdicției de a efectua achiziții în decizia atacată, astfel cum reiese, cu titlu de exemplu, din punctul 6.3, intitulat „Evaluarea ajutorului, a planului de restructurare din decembrie 2009 și a planului de restructurare actualizat din noiembrie 2010 în înțelesul Comunicării privind restructurarea”. Astfel, se regăsește o perioadă de maximum cinci ani, în special la punctul 37 din comunicarea menționată, în ceea ce privește termenul maxim care poate fi acordat în anumite cazuri băncilor pentru a aplica unele măsuri structurale de cesiune și de reducere a unor activități.
178
În plus, chiar dacă ABN Amro contestă cu fermitate faptul că a putut să își exprime acordul cu o durată maximă de cinci ani în ceea ce privește interdicția de a efectua achiziții, aceeași durată maximă de aplicare se regăsește în alte părți ale deciziei atacate. Astfel, articolul 6 vizează o interdicție pentru ABN Amro de a se referi la deținerea sa de stat ca argument publicitar sau de a se referi la acest lucru în comunicări destinate clienților sau unor investitori actuali sau potențiali. Durata sa de aplicare este definită ca fiind de „cel puțin trei ani de la data prezentei decizii sau până la data la care participația statului olandez la capitalul grupului ABN AMRO scade sub 50 %, oricare dintre aceste situații survine mai întâi”. Se adaugă că această interdicție „încetează după cel mai târziu cinci ani de la data prezentei decizii”.
179
În aceste împrejurări, trebuie să se concluzioneze că nu se poate reține că Comisia a încălcat comunicările, în special Comunicarea privind restructurarea, prin prevederea pentru interdicția contestată a unei durate maxime de cinci ani.
– Cu privire la primul motiv, întemeiat pe o încălcare a articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE
180
Pentru aceleași motive ca și cele invocate la punctele 68-70 de mai sus în cadrul examinării primului aspect al primului motiv, această critică este admisibilă, dar neîntemeiată.
181
Rezultă din cele ce precedă că al doilea aspect al celui de al doilea motiv trebuie să fie respins.
Cu privire la al treilea aspect, întemeiat pe o încălcare a principiului egalității de tratament
182
ABN Amro susține că Comisia, prin stabilirea duratei interdicției astfel cum este prevăzută aceasta la articolul 5 din decizia atacată, încalcă principiul egalității de tratament. Aceasta susține în special că, deși anumite interdicții de a efectua achiziții din alte decizii ale Comisiei sunt mai scurte, majoritatea durează trei ani, fără prelungire. Pe de altă parte, durata excepțional de lungă a interdicției care îi este impusă ar fi în contradicție cu cuantumul considerabil mai redus al ajutorului primit în raport cu cel acordat majorității celorlalte bănci care au beneficiat de un ajutor. Pe de altă parte, potrivit ABN Amro, în Deciziile Lloyds și RBS citate de Comisie în fața Tribunalului, în afara faptului că întinderea restricției impuse era mai limitată, aceasta era legată de îndeplinirea unor măsuri impuse în cadrul restructurării lor.
183
Comisia contestă argumentele invocate de ABN Amro și amintește, printre altele, că situația sa nu poate fi comparată în mod mecanic cu cea a altor bănci care trebuie să aplice măsuri structurale sau să plătească o remunerare mai ridicată sau ambele.
184
În această privință, astfel cum s‑a examinat deja în cadrul primului motiv, este dificil să se determine situații comparabile în mod real în ceea ce privește decizii de autorizare a ajutorului de stat pentru bănci cu ocazia crizei financiare, astfel încât o comparație, astfel cum este propusă de ABN Amro, în ceea ce privește durata interdicției de a efectua achiziții, de dovedește puțin pertinentă, Comisia procedând la o analiză globală de la caz la caz (a se vedea în special punctul 113 de mai sus).
185
S‑a amintit de altfel la punctul 114 de mai sus că, în orice caz, în măsura în care Tribunalul putea efectua o examinare comparativă a clauzelor impuse în diferite decizii, sarcina de a stabili caracterul comparabil al situațiilor în discuție sau faptul că este vorba despre situații de fapt diferite în privința cărora s‑a aplicat aceeași soluție ar reveni ABN Amro.
186
În ceea ce privește alte decizii contemporane, trebuie să se arate, astfel cum procedează Comisia, că Deciziile Lloyds și RBS conțin de asemenea o interdicție de a efectua achiziții a cărei durată de aplicare se întinde dincolo de durata „standard” de trei ani, menționată la punctul 40 din Comunicarea privind restructurarea, ceea ce contrazice teza ABN Amro potrivit căreia celorlalte bănci le‑ar fi fost impusă o interdicție de maximum trei ani.
187
Decizia RBS face trimitere în considerentul (108) la data expirării după trei ani sau la cea la care a fost cedată ultima dintre activitățile operaționale, fiind reținută data cea mai târzie. Decizia Lloyds conține o formulare analogă, dar formularea exactă a evenimentului determinant alternativ duratei minime de trei ani este ocultată din motive de confidențialitate. Se înțelege totuși pornind de la argumentația Comisiei că este vorba și în acest caz de momentul realizării anumitor măsuri structurale.
188
ABN Amro arată, printre altele, că faptul că în aceste două decizii este vorba despre o durată legată de punerea în aplicare a unor măsuri structurale face ca discriminarea în privința sa să fie cu atât mai frapantă, deoarece ei îi sunt impuse numai măsuri comportamentale.
189
Or, astfel cum a explicat Comisia, cele două bănci în cauză au fost constrânse să efectueze cesiuni în cadrul unui angajament în vederea reducerii impactului ajutorului asupra concurenței, iar nu drept măsuri care să le redea viabilitatea. A pretinde, astfel cum procedează ABN Amro, că rezultă că aceasta ar trebui să beneficieze de un tratament mai favorabil, în ceea ce privește formularea măsurii comportamentale care îi este impusă, este o argumentație care nu poate fi primită. Pe de altă parte, contrar celor susținute de ABN Amro, este cu atât mai pertinent să se verifice eficacitatea unor măsuri comportamentale, în absența unor măsuri structurale.
190
Nu se stabilește, așadar, că o comparație cu alte decizii contemporane privind ajutoarele de stat poate repune în discuție legalitatea articolului 5 din decizia atacată în ceea ce privește durata interdicției pe care o cuprinde.
191
Prin urmare, al treilea aspect al celui de al doilea motiv trebuie de asemenea să fie respins.
Cu privire la al patrulea aspect, întemeiat pe o încălcare a principiului proporționalității
192
ABN Amro susține că durata interdicției de a efectua achiziții este disproporționată. Potrivit acesteia, Comisia nu a prezentat niciun argument convingător care să permită să se justifice extinderea interdicției de a efectua achiziții dincolo de perioada de trei ani și cu siguranță nu a stabilit necesitatea acestei extinderi.
193
ABN Amro arată că, întrucât statul olandez intenționează să își cedeze acțiunile în tranșe, interdicția astfel formulată nu face ca oferta privind aceste acțiuni să fie mai atractivă pentru investitori, aceștia dorind mai puțin să investească sau dorind să investească numai la un preț mai mic. Or, potrivit ABN Amro, este de interes public ca statul olandez să obțină un randament ridicat și ca Comisia să favorizeze o privatizare rapidă. ABN Amro arată că, din acest motiv, statul olandez și ea însăși propuseseră să lege durata interdicției de a efectua achiziții de deținerea de către statul olandez a mai mult de 80 % din acțiuni, dar că această propunere a fost ignorată de Comisie.
194
Pe de altă parte, ABN Amro ridică problema de a ști de ce o perioadă de interdicție de mai puțin de cinci ani nu ar fi putut atinge obiectivul urmărit prin interdicție.
195
ABN Amro adaugă că, pentru ca argumentul Comisiei potrivit căruia reducerea proprietății statului la 50 % ar fi readus încrederea creditorilor și a deponenților la același nivel ca cel datând dinaintea lunii octombrie 2008 să poată fi primit, aceasta trebuie să considere că proprietatea statului echivalează cu un ajutor de stat, ceea ce este contrar articolului 345 TFUE. ABN Amro consideră că raționamentul Comisiei este intrinsec fals deoarece încrederea inspirată de proprietatea statului ar putea foarte bine să persiste dincolo de acest prag, întrucât aceasta este legată de statutul său de bancă cu o importanță sistemică și de probabilitatea, datorată acestui statut, ca statul olandez să intervină în caz de criză.
196
În sfârșit, ABN Amro arată că nu înțelege pe ce se bazează Comisia pentru a considera că încrederea publicului se diminuează odată ce statul vinde 50 % din acțiunile sale. Imposibilitatea Comisiei de a stabili condițiile adecvate pentru încetarea interdicției nu ar putea justifica impunerea unor condiții arbitrare.
197
Comisia consideră că principiul proporționalității a fost respectat.
198
Trebuie, mai întâi, să fie amintite caracteristicile examinării proporționalității unei măsuri precum cea în cauză în contextul particular al unei decizii de compatibilitate a unui ajutor de stat sub rezerva unor condiții neacceptate în prealabil de statul membru în cauză. În această privință, se face trimitere la punctele 74-82 de mai sus. În orice caz, din nou, nu este necesar să se ia poziție în mod definitiv cu privire la limitele examinării Tribunalului indicate la punctele menționate deoarece ABN Amro nu reușește să demonstreze că extinderea interdicției dincolo de o perioadă de trei ani, potrivit modalităților prevăzute la articolul 5 din decizia atacată, este contrară principiului proporționalității.
199
În ceea ce privește obiectivul urmărit prin interdicția în cauză, este necesar să se amintească faptul că aceasta este impusă, în primul rând, pe baza principiului potrivit căruia ajutorul trebuie să fie limitat la minimul necesar, în numele căruia se consideră că fondurile pretins disponibile pentru a realiza achiziții ar trebui mai degrabă să fie plătite statului, de exemplu, prin intermediul unor dividende suplimentare.
200
Din examinarea celei de a doua critici cuprinse în al doilea aspect al acestui motiv rezultă că interdicția de a efectua achiziții în cauză poate în mod vădit să răspundă acestui obiectiv, întrucât se aplică pentru o durată maximă de cinci ani, în special pentru că sfârșitul acestei perioade este un substitut al momentului încetării ajutorului, dincolo de care logica contribuției beneficiarului la limitarea ajutorului la minimul necesar își pierde logica. Același lucru este adevărat în ceea ce privește motivul subsidiar al limitării denaturărilor concurenței (a se vedea în special punctele 173-175 de mai sus).
201
În ceea ce privește argumentele concrete invocate de ABN Amro, în primul rând, argumentul său întemeiat pe necesitatea de a lua în considerare pierderea de valoare a băncii pentru investitori potențiali rezultând din interdicția în cauză, împiedicând, așadar, potrivit acesteia, o ieșire rapidă a statului olandez din acționariatul ABN Amro, acestea nu pot fi primite ținând seama de obiectivul de a limita ajutorul la minimul necesar. A nu impune o interdicție de a efectua achiziții atât de constrângătoare pentru a permite un mai bun preț pentru stat în cadrul unei oferte publice de cumpărare este în mod vădit o măsură mai indirectă și, prin urmare, mai puțin eficace pentru a ajunge la același scop.
202
În al doilea rând, ABN Amro nu prezintă niciun element de probă concret în susținerea argumentului său potrivit căruia durata interdicției de a efectua achiziții ar avea un impact negativ asupra prețului acțiunilor puse în vânzare către investitorii privați. Desigur, aceștia din urmă ar ține seama de constrângerile impuse băncii, dar nu este cert că nu ar fi capabili să înțeleagă că interdicția operează în caz de privatizare parțială. Acest argument nu este, așadar, convingător.
203
În al treilea rând, reiese din dosar că poziția inițială a Comisiei însemna a lega sfârșitul interdicției de a efectua achiziții de momentul privatizării totale a ABN Amro. Aceasta din urmă nu poate pretinde, așadar, că raționamentul Comisiei nu este coerent atunci când consideră că încrederea terților ar fi afectată de un alt prag decât privatizarea totală, întrucât această poziție a evoluat către o soluție mai puțin constrângătoare pentru ABN Amro în cursul negocierii privind limitarea interdicției.
204
Pe de altă parte, statul olandez și ABN Amro au acceptat, chiar au propus pierderea controlului în sensul dreptului Uniunii în domeniul concentrărilor ca punct de referință pentru încetarea măsurilor comportamentale în cursul negocierilor, astfel cum reiese în special din ofertele de măsuri făcute la 30 iulie și la 6 septembrie 2010. Numai într‑un stadiu mai avansat al discuțiilor a apărut limita de 80 % din acționariat, precum și explicația legată de necesitatea statului olandez de a putea obține un preț bun în cazul unei oferte publice de cumpărare. Or, având în vedere analiza făcută în cadrul celui de al doilea aspect al prezentului motiv de mai sus, nu s‑a stabilit că cesiunea de către stat a unei părți de 20 % din acționariatul băncii este un punct de referință adecvat pentru a defini încetarea avantajelor care decurg din ajutor.
205
În al patrulea rând, în ceea ce privește problema dacă Comisia a putut să considere că încrederea creditorilor și a deponenților era un avantaj care rezulta din proprietatea statului ca urmare a ajutorului, în afara elementelor de răspuns prezentate deja în cadrul examinării celui de al doilea aspect al celui de al doilea motiv, documentele emise de agențiile de rating pe care Comisia le invocă în cadrul prezentei proceduri vin în susținerea argumentației sale. Rezultă de aici că nu numai poziția ABN Amro ca bancă cu o importanță sistemică sau „prea mare pentru a intra în faliment” este cea care inspiră încredere, ci și faptul că statul olandez participă efectiv la acționariat. Fragmentul din raportul unei agenții de rating din 6 ianuarie 2011 citat de Comisie este revelator, întrucât se indică faptul că agenția în cauză „consideră proprietatea actuală, dar temporară, a statului olandez și susținerea proprietarilor săi drept un atu esențial în sprijinul ratingului [ABN Amro]”.
206
În sfârșit, în ceea ce privește faptul că, în lipsa unei pierderi a controlului de către statul olandez anterior acestei date, interdicția de a efectua achiziții va lua sfârșit în mod automat după cinci ani, în afara analogiei deja indicate în cadrul celui de al doilea aspect, potrivit căreia punctul 37 din Comunicarea privind restructurarea referitor la măsurile structurale se referă de asemenea la o durată maximă de cinci ani pentru a pune în aplicare astfel de măsuri, trebuie amintit că durata interdicției este legată, dincolo de durata inițială de trei ani, necontestată de ABN Amro, în mod primordial, de momentul pierderii controlului de către statul olandez. Or, legalitatea acestei abordări nu a putut fi repusă în discuție în cadrul celui de al doilea aspect al prezentului motiv.
207
Pe de altă parte, din strategia de ieșire propusă de statul olandez (a se vedea de asemenea discuția de mai sus cu privire la al doilea aspect al prezentului motiv) reiese că acesta are în vedere punerea în vânzare a unei a doua tranșe de [confidențial]‑[confidențial] % din acțiuni doar în anul 2015, și anume la patru ani după adoptarea deciziei atacate, și aceasta în funcție de condițiile pieței.
208
În aceste împrejurări, ipoteza potrivit căreia durata maximă de cinci ani poate fi chiar favorabilă statului olandez, cu alte cuvinte, ca interdicția să înceteze înainte ca acesta să fi putut să își vândă majoritatea acțiunilor, nu trebuie să fie exclusă.
209
Nu s‑a demonstrat, așadar, că Comisia ar fi încălcat principiul proporționalității atunci când a definit durata interdicției de a efectua achiziții la articolul 5 din decizia atacată. În consecință, al patrulea aspect al celui de al doilea motiv trebuie să fie respins.
Cu privire la al cincilea aspect, întemeiat pe o încălcare a principiului bunei administrări, precum și pe nemotivare în sensul articolului 296 TFUE
210
ABN Amro susține că Comisia nu a ținut seama de toate elementele de fapt pertinente în ceea ce privește durata interdicției de a efectua achiziții, privind, în special, necesitatea măsurii, posibilitatea de a accepta măsuri mai puțin constrângătoare și obiecții formulate în cursul procedurii de investigare, astfel încât aceasta a încălcat principiul bunei administrări prin adoptarea articolului 5 din decizia atacată.
211
ABN Amro susține, pe de altă parte, că decizia atacată este afectată de nemotivare. Aceasta consideră că explicația, potrivit căreia sfârșitul proprietății statului permite să se estimeze momentul încetării avantajului obținut din ajutor, nu este nici clară, nici corectă. De asemenea, motivarea deciziei atacate ar fi viciată deoarece Comisia nu explică de ce un prag de 50 % din participația în bancă este un criteriu pertinent (iar nu, de exemplu, un prag de 20 %) sau de ce era cerută o durată mai lungă cerută în raport cu durata interdicțiilor impuse altor bănci.
212
Comisia consideră că, având în vedere numeroasele schimburi cu statul olandez și cu ABN Amro în legătură cu interdicția de a efectua achiziții în cursul procedurii de investigare și evoluția poziției sale în cursul acestei perioade, nu a încălcat principiul bunei administrări. Pe de altă parte, decizia atacată ar expune în mod clar motivarea care stă la baza duratei interdicției de a efectua achiziții.
213
În această privință, se face trimitere la punctele 128 și 131-133 de mai sus în cadrul examinării celui de al patrulea aspect al primului motiv pentru o reamintire a jurisprudenței pertinente.
214
În primul rând, în ceea ce privește o pretinsă încălcare a obligației bunei administrări, trebuie constatat că Comisia a examinat faptele pertinente cu grija cerută. Reiese din dosar că poziția Comisiei a evoluat de la luarea în considerare a unei legături între sfârșitul interdicției în cauză și privatizarea totală a ABN Amro spre acceptarea unei legături între sfârșitul interdicției și momentul la care statul olandez ar pierde majoritatea capitalului ABN Amro. Desigur, Comisia a refuzat propuneri ale statului menționat și ale ABN Amro care se refereau la cesiuni ale unor părți mai puțin importante, dar nu se poate deduce o încălcare a principiului bunei administrări dintr‑un dezacord cu privire la fond.
215
În al doilea rând, fără a fi necesar să se tranșeze problema întinderii reale a obligației de motivare care se impunea Comisiei, în ceea ce privește o măsură concretă care face parte dintr‑un ansamblu de măsuri pe baza cărora aceasta a putut considera că, ținând cont de asemenea de planul de restructurare care îi fusese prezentat, un ajutor pentru o bancă era compatibil cu piața internă, este necesar să se constate că Comisia a motivat corespunzător cerințelor legale durata interdicției de a efectua achiziții.
216
Desigur, decizia atacată conține doar puține precizări în legătură cu durata interdicției de a efectua achiziții și nu conține, în special, precizări în legătură cu soluțiile alternative menționate în cursul procedurii de investigare, nici în raport cu soluțiile adoptate în alte decizii.
217
Cu toate acestea, decizia atacată nu este afectată de nemotivare.
218
Astfel, considerentul (311) al deciziei atacate se referă la punctul 40 din Comunicarea privind restructurarea pentru durata minimă de trei ani. Considerentul (312) al deciziei menționate, referindu‑se la pragul de 50 %, la caracterul nerambursabil al ajutorului, precum și la faptul că pragul menționat este un substitut pentru a estima data la care avantajul obținut prin intermediul ajutorului va înceta să își producă efectele, explică legătura dintre proprietatea de stat și durata interdicției de a efectua achiziții.
219
În ceea ce privește termenul alternativ ulterior de cinci ani pentru a ajunge la sfârșitul duratei interdicției de a efectua achiziții, acesta se deduce în mod implicit având în vedere calendarul propus de statul olandez pentru strategia sa de ieșire. Pe de altă parte, luarea în considerare a unei durate minime de aplicare pentru interdicție implică faptul că o durată maximă trebuie de asemenea să fie definită. Cea de cinci ani este, așadar, în lumina circumstanțelor speței, logică.
220
În sfârșit, în ceea ce privește argumentul potrivit căruia Comisia ar fi trebuit să explice de ce durata interdicției impuse ABN Amro era mai lungă decât cea prevăzută în alte decizii, Comisia arată în mod întemeiat că are obligația de a‑și justifica analiza compatibilității ajutorului numai în raport cu orientările pentru sector cuprinse în comunicări, iar nu în raport cu orice altă decizie.
221
Rezultă din cele ce precedă că al cincilea aspect al celui de al doilea motiv trebuie respins.
222
În consecință, în orice caz și în special fără să fie necesar ca Tribunalul să se pronunțe cu privire la argumentul invocat de Comisie în ședință, potrivit căruia nu ar putea admite concluziile ABN Amro vizând numai anularea articolului 5 din decizia atacată, această dispoziție neputând fi separată de articolul 1, iar Tribunalul neputând substitui analiza sa privind compatibilitatea ajutorului celei a Comisiei, acțiunea trebuie să fie respinsă în totalitate.
Cu privire la cheltuielile de judecată
223
Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât ABN Amro a căzut în pretenții, aceasta trebuie obligată la plata cheltuielilor de judecată, inclusiv a celor aferente procedurii privind măsurile provizorii, conform concluziilor Comisiei.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a treia)
declară și hotărăște:
1)
Respinge acțiunea.
2)
Obligă ABN Amro Group NV la plata cheltuielilor de judecată.
Czúcz
Labucka
Gratsias
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 8 aprilie 2014.
Semnături
Cuprins
Istoricul cauzei
Procedura și concluziile
În drept
Cu privire la primul motiv, vizând întinderea interdicției de a efectua achiziții
Cu privire la primul aspect, întemeiat pe o încălcare a articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, precum și pe o aplicare eronată a comunicărilor
– Cu privire la a doua critică, întemeiată pe o aplicare eronată a comunicărilor
– Cu privire la prima critică, întemeiată pe o încălcare a articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE
Cu privire la al doilea aspect, întemeiat pe o încălcare a principiului proporționalității
Cu privire la al treilea aspect, întemeiat pe o încălcare a principiului egalității de tratament
Cu privire la al patrulea aspect, întemeiat pe o încălcare a principiului bunei administrări, precum și pe nemotivare în sensul articolului 296 TFUE
Cu privire la al doilea motiv, privind durata interdicției de a efectua achiziții
Cu privire la primul aspect, întemeiat pe o încălcare a articolului 345 TFUE, întrucât durata interdicției de a efectua achiziții depinde de participația deținută de stat
Cu privire la al doilea aspect, întemeiat pe o încălcare a articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, precum și pe o aplicare eronată a comunicărilor
– Cu privire la a doua critică, întemeiată pe o aplicare eronată a comunicărilor
– Cu privire la primul motiv, întemeiat pe o încălcare a articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE
Cu privire la al treilea aspect, întemeiat pe o încălcare a principiului egalității de tratament
Cu privire la al patrulea aspect, întemeiat pe o încălcare a principiului proporționalității
Cu privire la al cincilea aspect, întemeiat pe o încălcare a principiului bunei administrări, precum și pe nemotivare în sensul articolului 296 TFUE
Cu privire la cheltuielile de judecată
(
*1
)	Limba de procedură: engleza.
(
1
)	Date confidențiale ocultate.