62022TJ0498_RES
Processo T‑498/22
(publicação por excertos)
Melnichenko
contra
Conselho da União Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Primeira Secção Alargada) de 26 de fevereiro de 2025
«Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia — Congelamento de fundos — Restrições em matéria de admissão nos territórios dos Estados‑Membros — Lista das pessoas, entidades e organismos aos quais se aplica o congelamento dos fundos e dos recursos económicos e objeto de restrições em matéria de admissão no território dos Estados‑Membros — Inscrição e manutenção do nome do recorrente nas listas — Conceito de “associação” — O artigo 2.o, n.o 1, in fine, da Decisão 2014/145/PESC — Exceção de ilegalidade — Erro de apreciação — Direitos fundamentais — Proporcionalidade»
Atos das instituições — Fundamentação — Dever — Alcance — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Congelamento de fundos de certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Ucrânia — Obrigação de identificar na fundamentação os elementos específicos e concretos que justificam a referida medida — Decisão que se inscreve num contexto do conhecimento do interessado que lhe permite compreender o alcance da medida tomada a seu respeito
[Artigo 296.o, 2.° parágrafo, TFUE; Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/883 (PESC) 2022/1530 (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811; Regulamentos n.os 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806 do Conselho]
(cf. n.os 33‑41)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Congelamento de fundos — Direitos de defesa — Comunicação das provas incriminatórias — Decisão inicial que incluiu o nome do recorrente na lista das pessoas visadas por essas medidas — Falta de notificação individual — Efeito surpresa — Violação do direito de ser ouvido — Inexistência
[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.o; Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/883 (PESC) 2022/1530 (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811; Regulamentos n.os 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806 do Conselho]
(cf. n.os 49‑51)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Critérios de adoção das medidas restritivas — Pessoa, entidade ou organismo associado a uma pessoa inscrita na lista anexa à decisão impugnada — Respeito do princípio da segurança jurídica que exige clareza, precisão e previsibilidade dos efeitos das regras jurídicas
[Artigo 21.o, n.o 2, alínea c), TUE; Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/883 (PESC) 2022/1530 (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811, artigo 2.o, n.o 1; Regulamentos n.os 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806, artigo 3.o, n.o 1, do Conselho]
(cf. n.os 60, 65‑69)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Critérios de adoção das medidas restritivas — Pessoa, entidade ou organismo associado a uma pessoa inscrita na lista anexa à decisão impugnada — Conceito de associação — Interesses comuns — Direito de propriedade ou de controlo dos ativos detidos por um trust — Laços económicos
[Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/883 (PESC) 2022/1530 (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811, artigo 2.o, n.o 1; Regulamentos n.os 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806, artigo 3.o, n.o 1, do Conselho]
(cf. n.os 62‑64, 97‑102)
União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Alcance da fiscalização — Prova do fundamento da medida — Obrigação de a autoridade competente da União demonstrar, em caso de contestação, a justeza dos motivos considerados contra as pessoas ou as entidades em causa — Erro de apreciação — Inexistência
[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 47.o; Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/883 (PESC) 2022/1530 (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811, artigo 2.o, n.o 1; Regulamentos n.os 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806, artigo 3.o, n.o 1, do Conselho]
(cf. n.os 72‑74, 92‑96)
União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Alcance da fiscalização — Inscrição do recorrente na lista anexa à decisão impugnada devido à sua associação com outra pessoa inscrita nessa lista — Documentos acessíveis ao público — Valor probatório — Princípio da livre apreciação das provas
[Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/883 (PESC) 2022/1530 (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811; Regulamentos n.os 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806 do Conselho]
(cf. n.os 78, 82‑87)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Proibição de entrada e de passagem, bem como congelamento dos fundos de certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Ucrânia — Restrição do direito ao respeito pela vida privada, pelo direito de propriedade e pelo direito à livre circulação da União — Admissibilidade — Requisitos
[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 7.°, 17.°, n.o 1, e 45.°; Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/883 (PESC) 2022/1530 (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811; Regulamentos n.os 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806 do Conselho]
(cf. n.os 107‑111)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Congelamento de fundos de certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Ucrânia — Restrição ao direito ao respeito pela vida privada e familiar e ao direito de propriedade — Violação do princípio da proporcionalidade — Inexistência
[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 7.°, 17.° e 52.°, n.o 1; Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/883 (PESC) 2022/1530 (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811; Regulamentos n.os 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806 do Conselho]
(cf. n.os 112‑119)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Proibição de entrada e de passagem, bem como congelamento dos fundos de certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Ucrânia — Restrição do direito à livre circulação na União — Violação do princípio da proporcionalidade — Inexistência
[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 45.°, e 52.°, n.o 1; Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/883 (PESC) 2022/1530 (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811; Regulamentos n.os 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806 do Conselho]
(cf. n.os 116, 119)
Resumo
No seu acórdão, o Tribunal Geral nega provimento ao recurso de anulação interposto por Aleksandra Melnichenko contra os atos através dos quais o nome desta foi inscrito em junho de 2022 (
1
), e depois mantido em setembro de 2022 (
2
) e em março e abril de 2023 (
3
), pelo Conselho da União Europeia, na lista das pessoas e entidades visadas por medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia. Sendo a recorrente nacional de um Estado‑Membro, este processo permite ao Tribunal Geral especificar as condições de restrição do direito à livre circulação dos cidadãos da União clarificando, nomeadamente, a articulação entre as disposições do Tratado UE, do Tratado FUE e da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») relevantes quando foram adotadas restrições a essa liberdade no âmbito da política externa e de segurança comum (PESC).
Este acórdão inscreve‑se no contexto de uma série de medidas restritivas adotadas pela União na sequência da agressão militar perpetrada pela Federação da Rússia contra a Ucrânia em 24 de fevereiro de 2022. Foi imposto à recorrente o congelamento dos seus fundos e recursos económicos por estar associada a uma pessoa cujo nome foi inscrito na lista em causa, na qualidade de proeminente homem de negócios envolvido em setores económicos que representam uma fonte substancial de receitas para o Governo da Federação da Rússia, que é responsável pela anexação da Crimeia e pela desestabilização da Ucrânia (
4
).
Em apoio do seu recurso, a recorrente invoca, nomeadamente, a violação do seu direito de circular livremente no território dos Estados‑Membros, consagrado no artigo 45.o, n.o 1, da Carta.
Apreciação do Tribunal Geral
O Tribunal Geral recorda, antes de mais, que, em conformidade com o artigo 52.o, n.o 2, da Carta, os direitos reconhecidos por esta que se regem por disposições constantes dos Tratados são exercidos de acordo com as condições e limites por eles definidos, no presente caso, no artigo 20.o, n.o 2, alínea a), TFUE e no artigo 21.o TFUE. Assim, ao abrigo do artigo 21.o, n.o 1, TFUE, a liberdade de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros é exercida sem prejuízo das limitações e condições previstas nos Tratados e nas disposições adotadas em sua aplicação. Tendo em conta que esta reserva também inclui o Tratado UE e as disposições adotadas em sua aplicação, restrições ao exercício do direito à liberdade de circulação e de permanência dos cidadãos da União contemplado no artigo 45.o, n.o 1, da Carta podem ser introduzidas pelos atos no domínio da PESC, como os atos impugnados.
Contudo, para serem conformes com o direito da União, as restrições ao exercício do direito consagrado no artigo 45.o, n.o 1, da Carta devem ser previstas por lei, respeitar o conteúdo essencial desse direito, visar um objetivo de interesse geral reconhecido como tal pela União e não ser desproporcionadas (
5
).
No presente caso, o Tribunal Geral observa, em primeiro lugar, que as restrições ao direito da recorrente de circular livremente no território dos Estados‑Membros que decorrem dos atos impugnados são previstas por lei, uma vez que estão enunciadas em atos que têm, nomeadamente, alcance geral (
6
) e dispõem de uma base jurídica clara no direito da União (
7
).
Em segundo lugar, o Tribunal observa que as restrições em causa respeitam o conteúdo essencial do direito da recorrente de circular livremente no território dos Estados‑Membros. Com efeito, em conformidade com o artigo 1.o, n.o 2, da Decisão 2014/145 alterada, estas restrições respeitam, antes de mais, o princípio de direito internacional segundo o qual um Estado não pode recusar aos seus próprios nacionais o direito de entrar no seu território e de aí permanecer. Em seguida, as listas em causa são objeto de uma revisão periódica, para que os nomes das pessoas que já não preencham os critérios de inscrição sejam retirados (
8
). Por último, as referidas restrições não põem em causa este direito enquanto tal, uma vez que têm por efeito suspendê‑lo temporariamente para certas pessoas, em condições específicas e em razão da sua situação individual.
Em terceiro lugar, no âmbito do exame da proporcionalidade, o Tribunal Geral salienta, por um lado, que as restrições em causa são adequadas para alcançar o objetivo de interesse geral visado pela PESC (
9
), a saber, exercer pressão sobre as autoridades russas, para que cessem as suas ações e políticas que desestabilizam a Ucrânia.
Por outro lado, observa que a recorrente não demonstrou que o Conselho podia considerar a possibilidade de adotar medidas menos restritivas, mas tão adequadas como as previstas. Recorda ainda que a aplicação das medidas restritivas em causa está sujeita a um regime de concessão de isenções que autoriza os Estados‑Membros a conceder isenções das medidas impostas, nomeadamente, caso a viagem se justifique por razões humanitárias urgentes (
10
). Assim, tendo em conta a importância dos objetivos prosseguidos pelas referidas medidas, as restrições em causa não são manifestamente desproporcionadas. À luz do que precede, o Tribunal Geral conclui que as restrições em causa respeitam as condições do artigo 52.o, n.o 1, da Carta.
Atendendo a esta conclusão, o Tribunal Geral também rejeita o argumento da recorrente que invoca o seu direito derivado de permanecer num Estado‑Membro para assegurar o gozo do direito de permanência dos seus filhos de tenra idade (
11
). Este argumento não pode ser validamente invocado, uma vez que a recorrente dispõe do direito autónomo de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros, e que a limitação deste direito autónomo é considerada justificada.
Por último, recordando a obrigação das autoridades nacionais de interpretarem as disposições da Decisão 2014/145 que visam as derrogações humanitárias à luz do artigo 24.o, n.o 2, da Carta e tendo em conta o interesse superior da criança, o Tribunal Geral rejeita, por não fundamentado, o argumento da recorrente relativo à precariedade da situação dos seus filhos tendente a demonstrar o alegado caráter desproporcionado da restrição do seu próprio direito de circular livremente na União.
(
1
)	Decisão (PESC) 2022/883 do Conselho, de 3 de junho de 2022, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2022, L 153, p. 92), e Regulamento de Execução (UE) 2022/878 do Conselho, de 3 de junho de 2022, que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2022, L 153, p. 15) (a seguir, conjuntamente considerados, «atos iniciais»).
(
2
)	Decisão (PESC) 2022/1530 do Conselho, de 14 de setembro de 2022, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2022, L 239, p. 149), e Regulamento de Execução (UE) 2022/1529 do Conselho, de 14 de setembro de 2022, que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2022, L 239, p. 1) (a seguir, conjuntamente considerados, «atos de manutenção de setembro de 2022).
(
3
)	Decisão (PESC) 2023/572 do Conselho, de 13 de março de 2023, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 75 I, p. 134) e Regulamento de Execução (UE) 2023/571 do Conselho, de 13 de março de 2023, que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 75 I, p. 1, a seguir, conjuntamente considerados, «atos de manutenção de março de 2023»); Decisão (PESC) 2023/811 do Conselho, de 13 de abril de 2023, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 101, p. 67) e Regulamento de Execução (UE) 2023/806 do Conselho, de 13 de abril de 2023, que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 101, p. 1) (a seguir, conjuntamente considerados, «atos de manutenção de março e abril de 2023»).
(
4
)	V. artigo 2.o, n.o 1, alíneas a) e g), da Decisão 2014/145/PESC do Conselho, de 17 de março de 2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2014, L 78, p. 16), conforme alterada pela Decisão (PESC) 2022/329 do Conselho, de 25 de fevereiro de 2022, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2022, L 50, p. 1), e artigo 3.o, n.o 1, alíneas a) e g), do Regulamento (UE) n.o 269/2014 do Conselho, de 17 de março de 2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2014, L 78, p. 6), na sua versão alterada pelo Regulamento (UE) 2022/330 do Conselho, de 25 de fevereiro de 2022, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2022, L 51, p. 1).
(
5
)	Artigo 52.o, n.o 1, da Carta.
(
6
)	Decisão 2014/145 alterada e Regulamento n.o 269/2014 alterado.
(
7
)	Artigo 29.o TUE e artigo 215.o TFUE.
(
8
)	Artigo 6.o da Decisão 2014/145 alterada.
(
9
)	Artigo 21.o, n.o 2, alíneas b) e c), TUE.
(
10
)	Artigo 1.o, n.o 6, da Decisão 2014/145 alterada.
(
11
)	Acórdão de 19 de outubro de 2004, Zhu e Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, n.o 46).