62016CC0129
GENERALINĖS ADVOKATĖS
JULIANE KOKOTT IŠVADA,
pateikta 2017 m. vasario 16 d. (
1
)
Byla C‑129/16
Túrkevei Tejtermelő Kft.
prieš
Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség
(Szolnoki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Solnoko administracinis ir darbo teismas, Vengrija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Aplinka — Direktyva 2004/35 — Atsakomybė už aplinkos apsaugą siekiant išvengti žalos aplinkai ir ją ištaisyti (atlyginti) — Direktyva 2008/98 — Atliekos — Principas „teršėjas moka“ — Proporcingumas — Nekaltumo prezumpcija — Oro tarša dėl neteisėto atliekų deginimo — Bendra savininko, kurio žemėje buvo teršiama aplinka, ir teršėjo atsakomybė“
I – Įvadas
1.
Teisingumo Teismo dar kartą (
2
) prašoma tiksliau paaiškinti principo „teršėjas moka“ pasekmes. Šį kartą sprendžiamas klausimas, ar išnuomoto žemės sklypo savininkas gali būti baudžiamas už neteisėtą atliekų deginimą šiame sklype, kai jis nenurodo faktinio nekilnojamojo turto naudotojo ir neįrodo, kad nėra atsakingas už minėtą pažeidimą.
2.
Nors nacionalinis teismas šį klausimą kelia remdamasis Direktyva dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą (
3
), tačiau ji negali būti taikoma vien todėl, kad neapima sankcijų reglamentavimo. Sankcijos už neteisėtą atliekų deginimą įtvirtintos Atliekų direktyvoje (
4
). Ji taip pat grindžiama principu „teršėjas moka“ ir joje aiškiai reikalaujama taikyti veiksmingas sankcijas už pažeidimus. Kadangi kalbama apie sankcijas, būtina atsižvelgti ne tik į principą „teršėjas moka“, bet ir į sankcijų skyrimą ribojantį proporcingumo principą, taip pat į nekaltumo prezumpciją.
II – Teisinis kontekstas
A – Sąjungos teisės aktai
1. Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartija
3.
Chartijos 48 straipsnio 1 dalyje numatyta nekaltumo prezumpcija:
„Kiekvienas kaltinamas padaręs nusikaltimą asmuo laikomas nekaltu, kol jo kaltė neįrodyta pagal įstatymą.“
4.
Iš Chartijos 49 straipsnio išplaukia bausmių teisėtumo principas ir proporcingumo principo taikymas sankcijoms:
„1.   Niekas negali būti nuteistas už veikimą ar neveikimą, kurie pagal jų padarymo metu galiojusią nacionalinę ar tarptautinę teisę nebuvo laikomi nusikalstamomis veikomis. <…>
2.   <…>
3.   Bausmės griežtumas turi atitikti padarytą nusikalstamą veiką.“
2. Direktyva dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą
5.
Direktyvos dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą 1 straipsnis susijęs su direktyvos dalyku:
„Šios direktyvos tikslas – sukurti atsakomybės už aplinkos apsaugą sistemą pagal „teršėjas moka“ principą, siekiant išvengti žalos aplinkai ir ištaisyti (atlyginti) ją.“
6.
Žalos aplinkai sąvoka apibrėžta Direktyvos dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą 2 straipsnio 1 punkte:
„Šioje direktyvoje taikomi tokie apibrėžimai:
1.   „žala aplinkai“ tai:
a)
saugomoms rūšims ir natūralioms buveinėms daroma žala, kuri daro reikšmingą neigiamą poveikį siekiant tokių buveinių arba rūšių palankiausios apsaugos būklės arba palaikant ją. Tokio poveikio reikšmingumas turi būti vertinamas darant nuorodą į pirminę būklę, atsižvelgiant į I priede nustatytus kriterijus;
Į žalą saugomoms rūšims ir natūralioms buveinėms neįeina prieš tai nustatytas neigiamas poveikis dėl subjekto veiklos, kurią aiškiai leido vykdyti atitinkamos institucijos pagal nuostatas, įgyvendinančias Direktyvos 92/43/EEB 6 straipsnio 3 ir 4 dalis arba 16 straipsnį arba Direktyvos 79/409/EEB 9 straipsnį, arba, jei tai yra Bendrijos teisės aktais nereglamentuotos buveinės ir rūšys, pagal aplinkos apsaugą reglamentuojančių nacionalinės teisės aktų atitinkamas nuostatas.
b)
žala vandeniui, kuri daro reikšmingą neigiamą poveikį tų vandenų ekologinei, cheminei ir (arba) kiekybinei būklei ir (arba) ekologiniam potencialui (pajėgumui), apibrėžtam Direktyvoje 2000/60/EB, išskyrus neigiamą poveikį tada, kai taikoma minėtos direktyvos 4 straipsnio 7 dalis;
c)
žala žemei, kuri yra bet koks žemės užteršimas, kuris kelia didelį pavojų, kad žmonių sveikatą gali neigiamai paveikti medžiagų, preparatų, organizmų arba mikroorganizmų tiesioginis arba netiesioginis naudojimas žemėje, ant jos arba po ja.“
7.
Žalos aplinkai sąvoka taip pat paaiškinta Direktyvos dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą 4 konstatuojamojoje dalyje:
„Žalą aplinkai taip pat sudaro oro dalelių padaryta žala, jei ji sukelia žalą vandeniui, žemei arba saugomoms rūšims, arba natūralioms buveinėms.“
3. Atliekų direktyva
8.
Atliekų direktyvos 26 konstatuojamojoje dalyje daroma nuoroda į principą „teršėjas moka“:
„Principas „teršėjas moka“ yra pagrindinis Europos ir tarptautiniu lygiu taikomas principas. <…>“
9.
Atliekų direktyvos 36 straipsniu nustatomas atliekas reglamentuojančių teisės aktų įgyvendinimas:
„1.   Valstybės narės imasi būtinų priemonių uždrausti atliekų išmetimą, išvertimą ar nekontroliuojamą tvarkymą.
2.   Valstybės narės nustato sankcijų taikymo už šios direktyvos nuostatų pažeidimą taisykles ir imasi visų priemonių, būtinų užtikrinti jų įgyvendinimą. Taikomos baudos turi būti veiksmingos, proporcingos ir atgrasančios.“
B – Vengrijos teisė
10.
Prašyme priimti prejudicinį sprendimą nurodytos reikšmingos Vengrijos teisės nuostatos.
11.
Pagal 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól (1995 m. Įstatymas Nr. LIII dėl aplinkos apsaugos bendrųjų nuostatų) 102 straipsnio 1 dalį atsakomybė už žalą arba pavojų aplinkos apsaugai solidariai tenka (jei neįrodyta priešingai) nekilnojamojo turto, kuriame atsirado žala aplinkai arba buvo vykdoma veikla, sukėlusi pavojų aplinkai, savininkui arba valdytojui (naudotojui) po žalos arba pavojaus aplinkai atsiradimo momento. Pagal 102 straipsnio 2 dalį savininkas nuo solidariosios atsakomybės atleidžiamas, jei nurodo faktinį nekilnojamojo turto naudotoją ir nenuginčijamai įrodo, kad atsakomybė tenka ne jam.
12.
Pagal 306/2010. (XII. 23.) kormányrendelet a levegő védelméről (2010 m. gruodžio 23 d. Vyriausybės dekretas Nr. 306/2010 dėl oro kokybės apsaugos) 27 straipsnio 2 dalį draudžiama deginti atliekas atviroje erdvėje arba įrenginiuose, neatitinkančiuose teisės aktų, kuriuose įtvirtintos atliekų deginimo sąlygos, nuostatų, nebent deginamos atliekos yra namų ūkio popieriaus atliekos arba neapdirbto medžio atliekos, kurios negali būti laikomos pavojingomis atliekomis, ir jos deginamos namų įrenginiuose. Deginimas atviroje erdvėje yra tuomet, kai atliekos užsidega dėl bet kokios priežasties, išskyrus natūralias priežastis.
13.
Pagal Vyriausybės dekreto 34 straipsnio 1 dalį aplinkos apsaugos institucija skiria baudą, susijusią su oro kokybės apsauga, fiziniams arba juridiniams asmenims arba juridinio asmens statuso neturintiems subjektams, pažeidusiems nuostatas oro kokybės apsaugos srityje, ir kartu jiems nurodo nutraukti neteisėtą veiklą arba neveikimą, nebent teisės aktuose būtų numatyta kitaip.
14.
Vengrijos teigimu, atliekų teisės klausimai reglamentuoti kitais Vengrijos teisės aktais, tai yra 2012. évi CLXXXV. törvény a hulladékról (2012 m. Įstatymas Nr. CLXXXV dėl atliekų tvarkymo) ir 271/2001. (XII. 21.) Korm. rendelet a hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról (2001 m. gruodžio 21 d. Vyriausybės nutarimas Nr. 271/2001 dėl baudų už pažeidimus atliekų tvarkymo srityje dydžio, jų skyrimo ir apskaičiavimo tvarkos).
III – Faktinės aplinkybės ir prašymas priimti prejudicinį sprendimą
15.
2014 m. liepos 2 d. Muitų ir finansų direkcija pirmosios instancijos aplinkos apsaugos instituciją informavo, kad Túrkevei Tejtermelő Kft. (toliau – TTK) gamykloje Tūrkevėje buvo deginamos komunalinės atliekos.
16.
Aplinkos apsaugos institucijos tarnautojai atliko šio nekilnojamojo turto patikrinimą vietoje ir surašė patikrinimo protokolą. Jame konstatuota, jog kiekvienoje iš trijų sandėliavimo talpyklų buvo sudeginta 30–40 m3 komunalinių atliekų; tarp jų buvo konservų skardinių ir kitų metalo atliekų. Aplink talpyklas 5 x 5 m ploto teritorijoje taip pat buvo likę kitų metalo atliekų, susidariusių deginant atliekas.
17.
Atvykę į vietą inspektoriai gamyklos teritorijoje rado tris sunkvežimius, kuriais buvo ruošiamasi išvežti likusias nesudegusias metalo atliekas. Vairuotojai nurodė, kad transporto priemonės priklauso komercinei bendrovei, turinčiai buveinę Budapešte. Vairuotojai teigė nurodymus, kur toliau vežti šias atliekas, turėję gauti tik tuomet, kai jas pakraus.
18.
Pirmosios instancijos aplinkos apsaugos institucija nurodė, kad, kaip matyti iš TTK 2014 m. liepos 12 d. pareiškimo, ji 2014 m. kovo 15 d. išnuomojo žemės sklypą asmeniui, kuris 2014 m. balandžio 1 d. mirė. Prašyme priimti prejudicinį sprendimą nenurodyta, ar buvo nustatyti šio asmens įpėdiniai arba už šių atliekų deginimą atsakingi asmenys.
19.
Pirmosios instancijos institucija skyrė TTK 500000 Vengrijos forintų (tai yra maždaug 1650 EUR) baudą, susijusią su oro kokybės apsauga, ir kaip šios baudos pagrindą nurodė TTK nuosavybės teisę.
20.
TTK apskundus šį sprendimą, Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (Vyriausioji nacionalinė aplinkos ir gamtos apsaugos inspekcija) patvirtino pirmosios instancijos institucijos sprendimą.
21.
Procedūroje dalyvaujančios institucijos nurodė, kad deginant atliekas atviroje erdvėje buvo išskiriamos žmogaus sveikatai ir aplinkai kenksmingos medžiagos ir tai kėlė pavojų aplinkai. Atsakomybė už pavojų aplinkai tenka gamyklos savininkui. Vyriausioji nacionalinė inspekcija pažymėjo, kad vieta, kurioje deginta, nuosavybės teise priklausė pareiškėjai ir kad pagal Aplinkos apsaugos įstatymą atsakomybė solidariai tenka nekilnojamojo turto savininkui ir valdytojui, nebent savininkas nenuginčijamai įrodo, jog nėra atsakingas už pavojų aplinkai. Atsižvelgdama į tai, kad nekilnojamojo turto nuomininkas numirė, pirmosios instancijos institucija atliko būtinus procedūrinius veiksmus faktinėms aplinkybėms išsiaiškinti, be to, nusprendė, kad įrodinėjimo pareiga turėjo būti „perkelta“, t. y. pareiškėja turėjo įrodyti, jog nėra atsakinga.
22.
TTK šį sprendimą apskundė, o kompetentingas teismas pateikia Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.
Ar pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 191 straipsnį ir Direktyvos dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą nuostatas siekiant išvengti žalos aplinkai ir ją ištaisyti (atlyginti) draudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriais, viršijant tai, ko reikalaujama pagal principą „teršėjas moka“, už aplinkos apsaugą atsakingai administracinei institucijai suteikiama teisė specifine forma nustatyti pareigą savininkui atlyginti žalą aplinkai, ir prieš tai ji neprivalo iš esmės įrodyti šio asmens (komercinės bendrovės) elgesio ir teršimo atvejo priežastinio ryšio buvimo?
2.
Jei atsakymas į pirmąjį klausimą yra neigiamas ir jei, atsižvelgiant į oro taršą, nebūtina atlyginti žalos aplinkai, ar pagrįsta pagal valstybės narės teisės aktus skirti griežtesnę baudą oro kokybės apsaugos srityje, nei numatyta Direktyvos dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą 16 straipsnyje ir SESV 193 straipsnyje, ar, atvirkščiai, šie griežtesni teisės aktai niekaip negali lemti to, kad savininkui, kuris nėra atsakingas už taršą, išskirtinai kaip baudžiamoji priemonė būtų skiriama bauda?“
23.
Rašytines pastabas dėl šių dviejų klausimų ir dėl papildomo Teisingumo Teismo pateikto klausimo, kokią reikšmę turi Atliekų direktyva, pateikė Vyriausioji nacionalinė aplinkos ir gamtos apsaugos inspekcija, Vengrija ir Europos Komisija.
IV – Teisinis vertinimas
24.
Prašymu priimti prejudicinį sprendimą siekiama išsiaiškinti, ar SESV 191 straipsnio 2 dalyje įtvirtintas principas „teršėjas moka“ leidžia skirti baudą išnuomoto nekilnojamojo turto, kuriame buvo neteisėtai deginamos atliekos, savininkui neįrodžius priežastinio ryšio tarp šio asmens elgesio ir pažeidimo.
25.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas teisingai mano, kad principas „teršėjas moka“ gali būti taikomas tik tuo atveju, jei jis susijęs su tam tikru sukonkretinimu antrinėje teisėje (
5
). Tačiau šį sukonkretinimą teismas klaidingai įžvelgia Direktyvoje dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą (šiuo klausimu žr. A skirsnį). Pagrindinei bylai aktualesnė Atliekų direktyva (šiuo klausimu žr. B skirsnį). Atsižvelgiant į tai, būtina paaiškinti principo „teršėjas moka“ pasekmes, taip pat proporcingumo principą ir nekaltumo prezumpciją. Galiausiai reikia atsakyti į antrąjį klausimą, kuris susijęs su valstybių narių kompetencija imtis griežtesnių apsaugos priemonių (šiuo klausimu žr. C skirsnį).
A – Direktyva dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą
26.
Siekiant apsaugoti oro kokybę, pagrindinėje byloje taikyta sankcija už neteisėtą atliekų deginimą. Komisija teisingai pabrėžia, kad Direktyva dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą nesusijusi nei su sankcijomis už aplinkos apsaugos teisės aktų pažeidimus, nei su neigiamu poveikiu oro kokybei.
27.
Kaip nustatyta Direktyvos dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą 1 straipsnyje, šios direktyvos tikslas – sukurti atsakomybės už aplinkos apsaugą sistemą pagal principą „teršėjas moka“, siekiant išvengti žalos aplinkai ir ištaisyti (atlyginti) ją.
28.
Nors iš esmės sankcijos už pažeidimus teisinėje sistemoje, skirtoje atsakomybei už aplinkos apsaugą sureguliuoti siekiant išvengti žalos aplinkai ir ją ištaisyti, tikėtinos, tačiau Direktyvoje dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą jos nenumatytos. Direktyvoje, kiek tai susiję su žala aplinkai, apsiribojama pareigos imtis prevencinių ir ištaisomųjų priemonių įtvirtinimu ir išlaidų tokioms priemonėms paskirstymu.
29.
Be to, sąvoka „žala aplinkai“ pagal Direktyvos dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą 2 straipsnio 1 punktą neapima žalos oro kokybei. Ši sąvoka minėtame straipsnyje apribota saugomoms rūšims ir natūralioms buveinėms daroma žala, žala vandeniui ir žemei.
30.
Tiesa, 4 konstatuojamojoje dalyje pažymima, kad žalą aplinkai taip pat sudaro oro dalelių padaryta žala, jei ji sukelia žalą vandeniui, žemei arba saugomoms rūšims, arba natūralioms buveinėms. Tačiau pagrindinėje byloje nėra tokį poveikį rodančių požymių.
31.
Be to, neteisėtas atliekų deginimas savaime taip pat nėra žala aplinkai, kaip tai suprantama pagal Direktyvą dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą.
32.
Vadinasi, Direktyva dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą pagrindinėje byloje netaikoma, todėl ja taip pat negalima remtis kaip pagrindu, leidžiančiu taikyti principą „teršėjas moka“, kaip jis suprantamas pagal SESV 191 straipsnio 2 dalį.
B – Dėl atliekų teisės aktų
33.
Iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad nagrinėjama sankcija skirta už neteisėtą atliekų deginimą.
34.
Nors Vengrija pabrėžia, kad nagrinėjama sankcija grindžiama oro kokybės apsaugai skirta nuostata, tačiau taikyta sankciją apimanti Vengrijos teisės nuostata, laikytina įgyvendinančia Atliekų direktyvos 36 straipsnio 2 dalį, nes ji susijusi su atliekų šalinimu, o pagal Atliekų direktyvos 13 straipsnio a punktą šia direktyva taip pat siekiama apsaugoti oro kokybę. Toje nuostatoje numatyta, kad valstybės narės nustato sankcijų taikymo už šios direktyvos nuostatų pažeidimą taisykles ir imasi visų priemonių, būtinų jų įgyvendinimui užtikrinti. Numatytos sankcijos turi būti veiksmingos, proporcingos ir atgrasančios.
35.
Darytina išvada, kad Teisingumo Teismas turėtų nagrinėti prašymą priimti prejudicinį sprendimą atsižvelgdamas į atliekų teisės aktus. Vykdant SESV 267 straipsnyje įtvirtintą nacionalinių teismų ir Teisingumo Teismo bendradarbiavimo procedūrą, pastarasis teismas nacionaliniam teismui turi pateikti naudingą atsakymą, kuris leistų išspręsti nagrinėjamą bylą. Tokiu atveju prireikus Teisingumo Teismui gali tekti performuluoti pateiktus klausimus. Be to, Teisingumo Teismas gali manyti esant reikalinga atsižvelgti į Sąjungos teisės nuostatas, kurių prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas savo klausime nenurodė (
6
).
36.
Todėl toliau pirmiausia išskirsiu principus, į kuriuos būtina atsižvelgti nustatant sankcijas pagal Atliekų direktyvos 36 straipsnio 2 dalį. Tuomet reikės patikslinti, kuo grindžiama TTK skirta bauda pagrindinėje byloje, tai yra – nuginčijama bendros atsakomybės už pažeidimus prezumpcija. Galiausiai reikės nustatyti šios prezumpcijos ribas atsižvelgiant į pirmiau minėtus principus.
1. Dėl pagrindo nustatyti sankcijas atsižvelgiant į Atliekų direktyvos 36 straipsnio 2 dalį
37.
Atliekų direktyva – kaip ir Direktyva dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą – aiškiai siejama su principu „teršėjas moka“. Nors 1 konstatuojamojoje dalyje ir 14 straipsnyje šis principas minimas tik tiek, kiek tai susiję su atliekų tvarkymo išlaidomis, 26 konstatuojamojoje dalyje apskritai pabrėžiamas jo, kaip pagrindinio Europos ir tarptautiniu lygiu taikomo principo, vaidmuo.
38.
Be to, Sąjungos teisės aktų leidėjas, priimdamas aplinkos teisės aktus, pagal SESV 191 straipsnio 2 dalį visuomet privalo įgyvendinti principą „teršėjas moka“. Atliekų direktyva yra būtent toks teisės aktas, nes ji buvo grindžiama EB sutarties 175 straipsnio 1 dalimi (dabar – SESV 192 straipsnio 1 dalis). Iš to darytina išvada, kad ši direktyva turi būti aiškinama atsižvelgiant į principą „teršėjas moka“.
39.
Vadinasi, Atliekų direktyvos 36 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta pareiga nustatyti sankcijas už pažeidimus turi būti aiškinama kaip įgyvendinanti principą „teršėjas moka“.
40.
Pareiga nustatyti sankcijas pagal Atliekų direktyvos 36 straipsnio 2 dalį glaudžiai susijusi su 36 straipsnio 1 dalyje numatytu įpareigojimu uždrausti atliekų išmetimą, išvertimą ar nekontroliuojamą tvarkymą. Iš to išplaukia dažniausiai pirminio atliekų gamintojo ar atliekų turėtojo pareiga pašalinti arba panaudoti atliekas pagal 15 straipsnio 1 dalį (
7
). Atsižvelgiant į principą „teršėjas moka“, minėtam asmeniui pagal 14 straipsnį reikėtų padengti atliekų šalinimo išlaidas; Teisingumo Teismas yra pabrėžęs, kad omenyje turimas asmuo, dėl kurio atliekų atsirado (
8
).
41.
Todėl Teisingumo Teismo yra nusprendęs, kad principo „teršėjas moka“, kaip jis suprantamas pagal SESV 191 straipsnio 2 dalies pirmą pastraipą ir Atliekų direktyvos 15 straipsnį, taikymas būtų nesėkmingas, jeigu tokie asmenys, dėl kurių susidarė atliekos, galėtų išvengti šioje direktyvoje numatytų finansinių pareigų (
9
).
42.
Šie argumentai dėl atliekų gamintojų atsakomybės už išlaidas taip pat reikšmingi prievolei nustatyti sankcijas už pažeidimus. Sankcija turi būti skiriama asmeniui, kuris sukėlė pažeidimą. Todėl valstybės narės privalo imtis atitinkamų priemonių, siekdamos identifikuoti šiuos asmenis ir juos už tai nubausti. Taigi pagrindinėje byloje pirmiausia reikėtų pagalvoti apie tuos, kurie padarė minėtus pažeidimus arba nurodė juos padaryti, taip pat galbūt apie asmenį, kuris faktiškai valdė nekilnojamąjį turtą tuo metu, kai jame buvo daromi pažeidimai, galbūt apie mirusio nuomininko įpėdinius.
43.
Kita vertus, taikyti sankcijas asmenims už pažeidimus, už kuriuos jie nėra atsakingi, būtų nesuderinama su principu „teršėjas moka“ (
10
). Tai nebūtų būtina ir todėl pažeistų proporcingumo principą (
11
), kurio privalu laikytis įgyvendinant Sąjungos teisės aktus (
12
). Bausmės griežtumas pagal Chartijos 49 straipsnio 3 dalį turi atitikti šį principą (
13
), kuris taip pat aiškiai nurodytas Atliekų direktyvos 36 straipsnio 2 dalies antrame sakinyje.
44.
Kadangi nagrinėjamas sankcijų klausimas, taip pat svarbūs kiti principai, konkrečiai – bausmių teisėtumo principas, t. y. nulla poena sine lege, kaip jis suprantamas pagal Chartijos 49 straipsnio 1 dalies pirmą sakinį, ir nekaltumo prezumpcijos principas, įtvirtintas Chartijos 48 straipsnio 1 dalyje. Nekaltumo prezumpcijoje taip pat slypi kaltės principas, t. y. nulla poena sine culpa, pagal kurį reikalaujama kaltės, taigi, atsakomybės už pažeidimą (
14
).
45.
Vis dėlto taip pat reikia atsižvelgti į tai, kad valstybių narių pareiga yra visuotinai (
15
) ir ypač sankcijų už pažeidimus nustatymo srityje (
16
) suteikti proporcingumo principui ir principui „teršėjas moka“ konkretų pavidalą, todėl joms paprastai suteikiama tam tikra veiksmų laisvė. Šios veiksmų laisvės kontrolė priskirta pirmiausia nacionalinių teismų kompetencijai.
2. Dėl kaltinimo patikslinimo
46.
Siekiant nustatyti nekilnojamojo turto savininko atsakomybę už kitų asmenų veiką išnuomotame žemės sklype, būtų galima patikrinti įvairias dalyvavimo nusikalstamoje veikoje kategorijas. Svarstytinas, pavyzdžiui, bendrininkavimas, kurstymas, padėjimas, o po veikos padarymo – taip pat veikos arba kaltės slėpimas. Tačiau nėra įrodymų, leidžiančių manyti, kad tokios aplinkybės konstatuotos pagrindinėje byloje.
47.
Priešingai, sankcija grindžiama vien tuo, kad TTK yra nekilnojamojo turto savininkė, nenurodžiusi faktinio nekilnojamojo turto naudotojo ir nepateikusi nenuginčijamų įrodymų, jog atsakomybė už pažeidimus tenka ne jai.
48.
Todėl pirmiausia nacionalinis teismas turi įsitikinti, ar Vengrijos teisės aktai, nustatantys nekilnojamojo turto savininko atsakomybę, iš tikrųjų atitinka bausmių teisėtumo principą, kaip jis suprantamas pagal Chartijos 49 straipsnio 1 dalies pirmą sakinį.
49.
Kaip jau minėta prašyme priimti prejudicinį sprendimą, negalima vienareikšmiškai tvirtinti, kad jame nurodyta 1995 m. Įstatymo Nr. LIII 102 straipsnio 1 dalis, nustatanti bendrąsias taisykles dėl aplinkos apsaugos, turi būtent tokį poveikį. Šioje nuostatoje atsakomybė už žalą arba pavojų aplinkai solidariai numatyta kiekvienam, kuris po žalą sukėlusio įvykio yra atitinkamo žemės sklypo savininkas ar valdytojas (naudotojas) arba juo tampa.
50.
Toks terminas, apimantis būsimus savininkus ir naudotojus, taikomas asmenims, kurie nėra atsakingi už galimus taisyklių pažeidimus, padarytus anksčiau. Gali būti, kad tai galėtų būti leistina tam tikromis sąlygomis, kai neapsiribojama Direktyva dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą ir siekiama ištaisyti (atlyginti) žalą ar išvengti pavojaus (
17
). Tačiau šioje byloje nagrinėjamas ne žalos aplinkai ištaisymas (atlyginimas) ir ne pavojaus aplinkai prevencija, o bausmės už pažeidimą skyrimas.
51.
Atsakant į šį prašymą priimti prejudicinį sprendimą reikia daryti prielaidą, jog Vengrijos teisėje nustatyta nekilnojamojo turto savininkui sankcijomis sugriežtinta atsakomybė už pažeidimus, padarytus jo žemės sklype, jei jis nenurodo faktinio nekilnojamojo turto naudotojo ir nepateikia neabejotinų įrodymų, kad atsakomybė tenka ne jam.
52.
Taigi sankcija grindžiama nuginčijama prezumpcija.
3. Nuginčijamų prezumpcijų priimtinumas
53.
Argumentų sprendžiant klausimą, ar sankcija gali būti grindžiama nuginčijama prezumpcija, galima rasti EŽTT praktikoje, susijusioje su nekaltumo prezumpcija pagal EŽTK 6 straipsnio 2 dalį. Pagal šį principą reikalaujama nubrėžti faktų ar teisės prezumpcijoms, sutinkamoms baudžiamuosiuose įstatymuose, protingas ribas, atsižvelgiant į pažeidimo sunkumą ir apsaugant teises į gynybą (
18
). Teisingumo Teismas vadovaujasi šia teismo praktika (
19
).
54.
Solidarioji žemės sklypo savininko atsakomybė už žemės sklypo naudotojo elgesį grindžiama dviem ramsčiais: viena vertus, galima daryti pagrįstą prielaidą, kad savininkas toleruoja tokį elgesį ar net jam pritaria, kita vertus, savininkas turi pareigą rūpintis (
20
) savo nuosavybe. Vyriausioji nacionalinė inspekcija savo argumentuose šią pareigą įvardija kaip bonus et diligens pater familias principą.
55.
Šis dvigubas pagrindas atitinka principą „teršėjas moka“, proporcingumo principą ir nekaltumo prezumpciją, ypač atsižvelgiant į minėtą valstybių narių veiksmų laisvę. Atliekų direktyvos pažeidimas pagrindinėje byloje buvo galimas vien todėl, kad TTK nepasinaudojo savo, kaip savininko, teisėmis, kad užkirstų kelią nurodytiems pažeidimams.
56.
Tačiau nepakanka tik pagrįsti tokią prezumpciją, būtina pabrėžti teisę į gynybą. Kaltinamajam turi būti suteikta galimybė paneigti kaltumo prezumpciją (
21
).
57.
Vengrija pabrėžia, kad savininkas pagal Įstatymo Nr. LIII 102 straipsnio 2 dalį atleidžiamas nuo solidariosios atsakomybės, jei nurodo faktinį nekilnojamojo turto naudotoją ir nenuginčijamai įrodo, kad atsakomybė tenka ne jam.
58.
Pagrindinėje byloje Vyriausioji nacionalinė inspekcija daro išvadą, kad TTK neįvykdė nė vieno iš šių dviejų reikalavimų, todėl nepaneigė savo atsakomybės prezumpcijos. TTK nurodytas nuomininkas negalėjo de facto naudotis žemės sklypu, nes tuo metu jau buvo miręs, o TTK nepateikė nenuginčijamų įrodymų, kad nėra atsakinga už pažeidimus žemės sklype.
59.
Vyriausioji nacionalinė inspekcija mano, kad ši išvada pagrįsta, nes ji išplaukia iš nekilnojamojo turto savininko pareigos rūpintis turtu pažeidimo. TTK ilgą laikotarpį nesidomėjo, kas vyksta jai priklausančiame žemės sklype.
60.
Tačiau pareiga rūpintis turi būti proporcinga ir visų pirma pagrįsta (
22
). Pagal proporcingumo principą priemonė turi būti „tinkama, būtina ir proporcinga ja siekiamam tikslui“ (
23
). Pagrįstumo reikalavimas kyla iš trečiojo šio vertinimo etapo, tai yra vertinant, ar priemonė, šiuo atveju – rūpestingumo pareiga, proporcinga arba tinkama ja siekiamam tikslui.
61.
Toks pat pagrįstas turi būti prezumpcijos, grindžiamos tokia rūpestingumo pareiga, paneigimas.
62.
Todėl kompetentingi Vengrijos teismai turi kritiškai įvertinti, ar reikalavimai, keliami nekilnojamojo turto savininko atsakomybės prezumpcijos paneigimui, pagrindinėje byloje iš tiesų yra pagrįsti.
63.
Pagrindinėje byloje visų pirma kelia abejonių tai, ar TTK apskritai galėjo padaryti daugiau, o ne tik nurodyti nuomininką. Išnuomodama TTK neteko teisės tiesiogiai valdyti žemės sklypą. Nuo to momento pareiga užkirsti kelią teisės aktų pažeidimams žemės sklype perėjo nuomininkui. Neaišku, kaip TTK galėjo užkirsti kelią pažeidimams.
64.
Be to, išnuomoto turto savininkas neprivalo reguliariai tikrinti, kas vyksta su nuomojamu turtu, neturėdamas konkretaus pagrindo tai daryti. Jei Vengrijos teisėje ar nuomos sutartyje numatyta kitaip, tokie patikrinimai netgi galėtų pažeisti nuomininko teises.
65.
Pati nuomininko mirtis taip pat nebūtinai turi būti siejama su platesnės apimties pareiga rūpintis ir kontroliuoti. Darytina prielaida, kad pirmiausia iš nuomos sutarties kylančias teises ir pareigas perima mirusiojo įpėdiniai. Be to, prašyme priimti prejudicinį sprendimą nenurodyta, ar TTK turėjo žinoti apie nuomininko mirtį.
66.
Pagrindinėje byloje galėtų atsiverti naujos tyrimo galimybės, leidžiančios pateisinti platesnės apimties pareigą rūpintis, vadinasi, ir didesnius reikalavimus paneigiant savininko atsakomybės prezumpciją. Šiuo tikslu būtų galima aiškintis, ar nuomos mokestis buvo toliau mokamas ir kas jį mokėjo. Taip pat galėtų būti svarbus nuomininko įpėdinių vaidmuo. Gali būti, kad netgi esama požymių, jog TTK sudarė tik tariamą ir (arba) sąmoningai fiktyvų nuomos sandorį. Tačiau prašyme priimti prejudicinį sprendimą atitinkami duomenys nepateikti.
67.
Tuo atveju, jei nacionalinis teismas nepaisydamas visko padarys išvadą, kad TTK nepaneigė savo atsakomybės prezumpcijos, galiausiai reikia papildomai pažymėti, jog sankcija taip pat turi būti proporcinga, t. y. visų pirma – tinkama. Taigi ji turi atitikti individualaus prisidėjimo prie pažeidimo ar pareigos rūpintis pažeidimo mastą. Dažniausiai žemės sklypo savininko pareigos rūpintis pažeidimas, susijęs su faktinio išnuomoto žemės sklypo naudotojo elgesiu, nebus toks pat reikšmingas kaip tiesioginis atliekų teisės aktų pažeidimas. Todėl net ir tuo atveju, kai įtariama bendra atsakomybė, žemės sklypo savininkui negali būti skiriama bauda tiesiogiai už atliekų teisės aktų pažeidimą.
68.
Apibendrinant pažymėtina, kad Atliekų direktyvos 36 straipsnio 2 dalis, principas „teršėjas moka“, kaip jis suprantamas pagal SESV 191 straipsnio 2 dalį, proporcingų sankcijų principas, kaip jis suprantamas pagal Pagrindinių teisių chartijos 49 straipsnio 3 dalį, ir nekaltumo prezumpcija, kaip ji suprantama pagal Chartijos 48 straipsnio 1 dalį, nedraudžia skirti tinkamos baudos išnuomoto žemės sklypo savininkui, kai bauda grindžiama įstatyme nustatyta prezumpcija, kad šis savininkas kartu su faktiniu žemės sklypo naudotoju atsako už atliekų teisės aktų pažeidimą žemės sklype, jei iš esmės įmanoma paneigti tokią prezumpciją pagrįstais duomenimis.
C – Dėl griežtesnių apsaugos reikalavimų koncepcijos
69.
Antrasis klausimas dėl valstybių narių teisės nustatyti griežtesnius apsaugos reikalavimus keliamas tik tuo atveju, jei principas „teršėjas moka“ nesuderinamas su sankcijų taikymu žemės sklypo savininkui.
70.
Tai įmanoma tuomet, kai pagal Vengrijos teisę bauda savininkui gali būti skiriama net šiam pateikus visus įmanomus duomenis, kad paneigtų tariamą savo atsakomybę, arba kai sankcija neproporcinga. Nors Atliekų direktyvoje, skirtingai nei Direktyvoje dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą, nėra nuostatos dėl griežtesnių valstybių narių priemonių, vis dėlto tokie teisės aktai, kaip antai Atliekų direktyva, pagal SESV 193 straipsnį neužkerta jokiai valstybei narei kelio toliau laikytis arba priimti griežtesnių apsaugos priemonių.
71.
Teisingumo Teismas anksčiau yra nusprendęs, kad proporcingumo principas nėra taikomas griežtesnėms nacionalinėms apsaugos priemonėms (
24
). Tuo remiantis būtų galima daryti išvadą, kad SESV 193 straipsnis pateisina griežtesnes, nei numatytos Atliekų direktyvos 36 straipsnio 2 dalyje, sankcijas.
72.
Tačiau teisė imtis griežtesnių apsaugos priemonių bet kuriuo atveju apribota atitinkamo Sąjungos teisės akto tikslais, kurių valstybės narės negali sumenkinti (
25
). O Atliekų direktyvos 36 straipsnio 2 dalyje aiškiai numatyta, kad sankcijos už teisės aktų dėl atliekų nuostatų pažeidimus turi būti proporcingos. Vadinasi, „griežtesnės“ nuostatos dėl sankcijų, paremtos nepagrįstais reikalavimais arba apimančios netinkamas sankcijas, turėtų būti draudžiamos.
73.
Todėl valstybės narės negali remtis SESV 193 straipsniu, nustatydamos sankcijas už įsipareigojimų pagal atliekų teisę pažeidimus, jei įsipareigojimams keliami nepagrįsti reikalavimai arba jie yra netinkami.
V – Išvada
74.
Todėl siūlau į prašyme priimti prejudicinį sprendimą pateiktus klausimus atsakyti taip:
1.
Direktyva 2004/35/EB dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą siekiant išvengti žalos aplinkai ir ją ištaisyti (atlyginti) netaikytina nei sankcijų už aplinkosauginių įsipareigojimų pažeidimus skyrimui, nei oro taršai, kuri nesukelia žalos saugomoms rūšims ir natūralioms buveinėms, vandeniui, arba žemei.
2.
Direktyvos 2008/98/EB dėl atliekų 36 straipsnio 2 dalis, principas „teršėjas moka“ pagal SESV 191 straipsnio 2 dalį, proporcingų sankcijų principas pagal Pagrindinių teisių chartijos 49 straipsnio 3 dalį ir nekaltumo prezumpcija pagal Chartijos 48 straipsnio 1 dalį nedraudžia skirti tinkamos baudos išnuomoto žemės sklypo savininkui, kai bauda grindžiama įstatyme nustatyta prezumpcija, kad šis savininkas kartu su faktiniu žemės sklypo naudotoju atsako už atliekų teisės aktų pažeidimą žemės sklype, jei tokią prezumpciją iš esmės įmanoma paneigti pagrįstais duomenimis.
3.
Valstybės narės negali remtis SESV 193 straipsniu, nustatydamos sankcijas už įsipareigojimų pagal atliekų teisę pažeidimus, jei įsipareigojimams keliami nepagrįsti reikalavimai arba jie yra netinkami.
(
1
)	Originalo kalba: vokiečių.
(
2
)	Žr. 1999 m. balandžio 29 d. Sprendimą Standley ir kt. (C‑293/97, EU:C:1999:215), 2004 m. rugsėjo 7 d. Sprendimą Van de Walle ir kt. (C‑1/03, EU:C:2004:490), 2008 m. birželio 24 d. Sprendimą Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359), 2009 m. liepos 16 d. Sprendimą Futura Immobiliare ir kt. (C‑254/08, EU:C:2009:479), 2010 m. kovo 9 d. Sprendimą ERG ir kt. (C‑378/08, EU:C:2010:126, C‑379/08 ir C‑380/08, EU:C:2010:127), taip pat 2015 m. kovo 4 d. Sprendimą Fipa Group ir kt. (C‑534/13, EU:C:2015:140).
(
3
)	2004 m. balandžio 21 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2004/35/EB dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą siekiant išvengti žalos aplinkai ir ją ištaisyti (atlyginti) (OL L 143, 2004, p. 56, specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 8 t., p. 357).
(
4
)	2008 m. lapkričio 19 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2008/98/EB dėl atliekų ir panaikinanti kai kurias direktyvas (OL L 312, 2008, p. 3).
(
5
)	Žr. 2010 m. kovo 9 d. Sprendimą ERG ir kt. (C‑378/08, EU:C:2010:126, 46 punktas), Sprendimą ERG ir kt. (C‑379/08 ir C‑380/08, EU:C:2010:127, 39 punktas) ir 2015 m. kovo 4 d. Sprendimą Fipa Group ir kt. (C‑534/13, EU:C:2015:140, 42 punktas).
(
6
)	Žr. naujausią 2015 m. vasario 11 d. Sprendimą Marktgemeinde Straßwalchen ir kt. (C‑531/13, EU:C:2015:79, 37 punktas) ir 2016 m. spalio 13 d. Sprendimą M. ir S. (C‑303/15, EU:C:2016:771, 16 punktas). Žr. taip pat 2013 m. rugsėjo 26 d. Sprendimą Texdata Software (C‑418/11, EU:C:2013:588, 43–46 punktai)
(
7
)	2004 m. rugsėjo 7 d. Sprendimas Van de Walle ir kt. (C‑1/03, EU:C:2004:490, 56 punktas).
(
8
)	2004 m. rugsėjo 7 d. Sprendimas Van de Walle ir kt. (C‑1/03, EU:C:2004:490, 58 punktas) ir 2008 m. birželio 24 d. Sprendimas Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359, 71 punktas).
(
9
)	2008 m. birželio 24 d. Sprendimas Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359, 72 punktas).
(
10
)	Žr. 1999 m. balandžio 29 d. Sprendimą Standley ir kt. (C‑293/97, EU:C:1999:215, 51 punktas).
(
11
)	1999 m. balandžio 29 d. Sprendimas Standley ir kt. (C‑293/97, EU:C:1999:215, 51 ir 52 punktai).
(
12
)	2010 m. kovo 9 d. Sprendimas ERG ir kt. (C‑379/08 ir C‑380/08, EU:C:2010:127, 86 punktas).
(
13
)	Žr. 2016 m. liepos 28 d. Sprendimą JZ (C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, 42 punktas).
(
14
)	Žr. 1987 m. lapkričio 18 d. Sprendimą Maizena ir kt. (C‑137/85, EU:C:1987:493, 15 punktas), 2002 m. liepos 11 d. Sprendimą Käserei Champignon Hofmeister (C‑210/00, EU:C:2002:440, 35 ir 44 punktai). Taip pat žr. mano išvadą byloje Schenker ir kt. (C‑681/11, EU:C:2013:126, 40 ir 41 punktai).
(
15
)	2009 m. liepos 16 d. Sprendimas Futura Immobiliare ir kt. (C‑254/08, EU:C:2009:479, 48, 52 ir 55 punktai) ir 2010 m. kovo 9 d. Sprendimas ERG ir kt. (C‑378/08, EU:C:2010:126, 55 punktas).
(
16
)	2007 m. spalio 23 d. Sprendimas Komisija / Taryba (C‑440/05, EU:C:2007:625, 70 punktas), taip pat žr. ES sutarties 83 straipsnio 2 dalį.
(
17
)	Žr. mano išvadas byloje Fipa Group ir kt. (C‑534/13, EU:C:2014:2393, 60 ir 61 punktai) ir byloje ERG ir kt. (C‑378/08, C‑379/08 ir C‑380/08, EU:C:2009:650, 130–138 punktai).
(
18
)	1988 m. spalio 7 d. EŽTT sprendimas Salabiaku /
Prancūzija (10519/83, CE:ECHR:1988:1007JUD001051983, 28 punktas), 1992 m. rugsėjo 25 d. EŽTT sprendimas Pham Hoang / Prancūzija (13191/87, CE:ECHR:1992:0925JUD001319187, 33 punktas) ir 2004 m. kovo 30 d. EŽTT sprendimas Radio France ir kt. / Prancūzija (53984/00, CE:ECHR:2004:0330JUD005398400, 24 punktas).
(
19
)	2009 m. gruodžio 23 d. Sprendimas Spector Photo Group ir Van Raemdonck (C‑45/08, EU:C:2009:806, 43 punktas). Žr. net 1990 m. liepos 10 d. Sprendimą Hansen (C‑326/88, EU:C:1990:291, 19 punktas).
(
20
)	Žr. 2004 m. kovo 30 d. EŽTT sprendimą Radio France ir kt. / Prancūzija (53984/00, CE:ECHR:2004:0330JUD005398400, 24 punktas).
(
21
)	2009 m. gruodžio 23 d. Sprendimas Spector Photo Group ir Van Raemdonck (C‑45/08, EU:C:2009:806, 44 punktas). Taip pat žr. 2009 m. liepos 16 d. Sprendimą Rubach (C‑344/08, EU:C:2009:482, 33 punktas), 2013 m. gegužės 8 d. Sprendimą Eni / Komisija (C‑508/11 P, EU:C:2013:289, 50 punktas), 2015 m. kovo 5 d. Sprendimą Komisija ir kt. / Versalis ir kt. (C‑93/13 P ir C‑123/13 P, EU:C:2015:150, 46 punktas) ir 2016 m. sausio 21 d. Sprendimą Eturas ir kt. (C‑74/14, EU:C:2016:42, 41 punktas).
(
22
)	Šiuo klausimu žr. 2011 m. gruodžio 21 d. Sprendimą Vlaamse Oliemaatschappij (C‑499/10, EU:C:2011:871, 24–26 punktai) ir 2016 m. birželio 2 d. Sprendimą Kapnoviomichania Karelia (C‑81/15, EU:C:2016:398, 50, 52 ir 53 punktai).
(
23
)	Žr. mano išvadą byloje G4S Secure Solutions (C‑157/15, EU:C:2016:382, 98 punktas), glaudžiai susijusią su šiais Prancūzijos Conseil constitutionnel sprendimais: 2015 m. gruodžio 22 d. Sprendimu Nr. 2015‑527 QPC (FR:CC:2015:2015.527.QPC, 4 ir 12 punktai) ir 2016 m. vasario 19 d. Sprendimu Nr. 2016‑536 QPC (FR:CC:2016:2016.536.QPC, 3 ir 10 punktai); panašus yra Prancūzijos Conseil d’État2011 m. spalio 26 d. sprendimas Nr. 317827 (FR:CEASS:2011:317827.20111026); taip pat žr. Vokietijos Konstitucinio Teismo praktiką, pavyzdžiui, BVerfGE 120, 274, 318 ir 319 puslapiai (DE:BVerfG:2008:rs20080227.1bvr037007, 218 punktas).
(
24
)	2005 m. balandžio 14 d. Sprendimas Deponiezweckverband Eiterköpfe (C‑6/03, EU:C:2005:222, 63 punktas). Taip pat žr. 2010 m. kovo 9 d. Sprendimą ERG ir kt. (C‑379/08 ir C‑380/08, EU:C:2010:127, 66 ir 86 punktai).
(
25
)	2010 m. kovo 9 d. Sprendimas ERG ir kt. (C‑379/08 ir C‑380/08, EU:C:2010:127, 66 punktas), 2011 m. liepos 21 d. Sprendimas Azienda Agro‑Zootecnica Franchini ir Eolica di Altamura (C‑2/10, EU:C:2011:502, 50 punktas) ir 2015 m. vasario 26 d. Sprendimas ŠKO‑Energo (C‑43/14, EU:C:2015:120, 25 punktas). Taip pat žr. mano išvadą bylose ERG ir kt. (C‑378/08, C‑379/08 ir C‑380/08, EU:C:2009:650, 96–115 punktai).