62021CJ0363
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)
13 päivänä heinäkuuta 2023 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta – Jäsenvaltioiden velvollisuus ottaa käyttöön tarpeelliset oikeussuojakeinot tehokkaan oikeussuojan varmistamiseksi unionin oikeuden kattamilla aloilla – Talouspolitiikka – Asetus (EU) N:o 549/2013 – Euroopan kansantalouden tilinpito‑ ja aluetilinpitojärjestelmä (EKT) – Direktiivi 2011/85/EU – Jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevat vaatimukset – Kansallinen säännöstö, jolla rajoitetaan kansallisen tilintarkastustuomioistuimen toimivaltaa – Tehokkuus‑ ja vastaavuusperiaate – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla
Yhdistetyissä asioissa C‑363/21 ja C‑364/21,
joissa on kyse kahdesta SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jotka Corte dei conti (tilintarkastustuomioistuin, Italia) on esittänyt 3.6.2021 ja 10.6.2021 tekemillään päätöksillä, jotka ovat saapuneet unionin tuomioistuimeen 9.6.2021 ja 10.6.2021, saadakseen ennakkoratkaisun asioissa
Ferrovienord SpA
vastaan
Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT (C‑363/21),
jossa asian käsittelyyn osallistuvat
Procura generale della Corte dei conti ja
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
ja
Federazione Italiana Triathlon
vastaan
Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT ja
Ministero dell’Economia e delle Finanze (C‑364/21),
jossa asian käsittelyyn osallistuu
Procura generale della Corte dei conti,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Arabadjiev sekä tuomarit P. G. Xuereb, T. von Danwitz, A. Kumin (esittelevä tuomari) ja I. Ziemele,
julkisasiamies: M. Campos Sánchez‑Bordona,
kirjaaja: hallintovirkamies C. Di Bella,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 19.10.2022 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
Ferrovienord SpA ja Federazione Italiana Triathlon, edustajinaan D. Lipani, J. Polinari ja F. Sbrana, avvocati,
–
Procura generale della Corte dei conti, asiamiehinään A. Canale, procuratore generale, sekä A. Corsetti ja A. Iadecola, vice procuratori generali,
–
Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajinaan G. De Bellis ja P. Garofoli, avvocati dello Stato,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään C. Biz, F. Blanc, S. Delaude ja F. Moro,
kuultuaan julkisasiamiehen 12.1.2023 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyynnöt koskevat Euroopan kansantalouden tilinpito‑ ja aluetilinpitojärjestelmästä Euroopan unionissa 21.5.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 549/2013 (EUVL 2013, L 174, s. 1), jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevista vaatimuksista 8.11.2011 annetun neuvoston direktiivin 2011/85/EU (EUVL 2011, L 306, s. 41), vastaavuus‑ ja tehokkuusperiaatteen, SEU 19 artiklan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklan tulkintaa.
2
Nämä pyynnöt on esitetty kahdessa asiassa, joissa vastakkain ovat yhtäältä Ferrovienord SpA ja l’Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT (kansallinen tilastolaitos, Italia) asiassa C‑363/21 ja toisaalta Federazione Italiana Triathlon (Italian triathlonliitto, jäljempänä FITRI) ja ISTAT sekä Ministero dell’Economia e delle Finanze (talous‑ ja valtiovarainministeriö, Italia) asiassa C‑364/21 ja joissa on kyse siitä, että Ferrovienord ja FITRI on merkitty vuodeksi 2020 luetteloon julkisyhteisöistä, jotka kuuluvat julkisyhteisöjen konsolidoidun tuloslaskelman piiriin (jäljempänä ISTAT‑luettelo).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivi 2011/85
3
Direktiivin 2011/85 johdanto‑osan 3, 4 ja 23 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(3)
Täydelliset ja luotettavat julkisen tilinpidon käytänteet kaikilla julkisyhteisöjen alasektoreilla ovat ennakkoedellytys korkealaatuisten ja eri jäsenvaltioiden kesken verrattavissa olevien tilastojen tuottamiseksi. Sisäisillä tarkastuksilla olisi varmistettava, että nykyisten sääntöjen noudattamista valvotaan kaikilla julkisyhteisöjen alasektoreilla. Julkisten laitosten kuten tilintarkastustuomioistuinten tai yksityisten tilintarkastuselinten suorittamien riippumattomien tarkastusten tulisi kannustaa soveltamaan parhaita kansainvälisiä käytäntöjä.
(4)
Julkista taloutta koskevien tietojen saatavuus on olennaisen tärkeää julkista taloutta koskevan unionin valvontakehyksen asianmukaisen toiminnan kannalta. Ajantasaisten ja luotettavien julkisen talouden tietojen säännöllinen saatavuus on avaintekijä asianmukaisessa ja oikein ajoitetussa seurannassa, joka puolestaan mahdollistaa pikaiset toimet, jos julkisen talouden kehitys käy odottamattomaksi. Ratkaisevan tärkeää julkisen talouden tietojen laadun varmistamisessa on avoimuus, jonka on tarkoitettava tällaisten tietojen säännöllistä julkista saatavuutta.
– –
(23)
Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa ja eritoten vakaus‑ ja kasvusopimuksessa vahvistettuja julkisen talouden valvontakehyksen määräyksiä ja säännöksiä sovelletaan koko julkishallintoon, joka kattaa [Euroopan kansantalouden tilinpito‑ ja aluetilinpitojärjestelmästä yhteisössä 25.6.1996 annetun neuvoston] asetuksen (EY) N:o 2223/96 [(EYVL 1996, L 310, s. 1)] mukaisesti seuraavat alasektorit: valtionhallinto, osavaltiohallinto, paikallishallinto ja sosiaaliturvarahastot.”
4
Kyseisen direktiivin 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä vahvistetaan jäsenvaltioiden julkisen talouden kehysten ominaispiirteitä koskevat yksityiskohtaiset säännöt, jotka ovat tarpeen sen varmistamiseksi, että jäsenvaltiot noudattavat Euroopan unionin toiminnasta tehdystä sopimuksesta johtuvia velvoitteita välttää liiallisia julkisen talouden alijäämiä.”
5
Direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä sovelletaan Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen liitetyn liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä tehdyn pöytäkirjan (N:o 12) 2 artiklassa vahvistettuja ilmaisujen ’julkinen’, ’alijäämä’ ja ’sijoitus’ määritelmiä. Julkisyhteisöjen alasektoreihin sovelletaan myös asetuksen [N:o 2223/96] liitteessä A olevassa 2.70 kohdassa vahvistettua määritelmää.
Lisäksi sovelletaan seuraavaa määritelmää:
’julkisen talouden kehys’ tarkoittaa järjestelyjä, menettelyjä, sääntöjä ja instituutioita, jotka ovat julkisyhteisöjen finanssipolitiikan perustana – –
– –”
6
Direktiivin 2011/85 3 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioilla on oltava käytössään julkisen tilinpidon kansalliset järjestelmät, jotka laajalti ja johdonmukaisesti kattavat kaikki julkisyhteisöjen alasektorit sekä sisältävät tiedot, joita tarvitaan suoriteperusteisen tietoaineiston tuottamiseksi tarkoituksena [asetuksella N:o 2223/96 hyväksytyn Euroopan kansantalouden tilinpidon ja aluetilinpidon järjestelmään eli EKT‑95‑standardiin (jäljempänä EKT‑95)] perustuvan tietoaineiston valmistelu. Näiden julkisten tilinpitojärjestelmien on oltava sisäisen valvonnan ja riippumattoman tarkastuksen alaisia.”
7
Kyseisen direktiivin 5 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioilla on oltava käytössään erityiset sitä koskevat numeeriset finanssipoliittiset säännöt, joilla tehokkaasti edistetään sitä, että julkisyhteisö kokonaisuudessaan noudattaa monivuotisen kehyksen aikana Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen pohjautuvia velvoitteitaan finanssipolitiikan alalla. Tällaisten sääntöjen on erityisesti katettava
a)
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen mukaisesti määriteltyjen alijäämän ja velan viitearvojen noudattaminen;
b)
monivuotisen aikajänteen omaksuminen finanssipolitiikan suunnittelussa, mukaan lukien jäsenvaltioiden julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteiden noudattaminen.”
8
Mainitun direktiivin 6 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Rajoittamatta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen määräyksiä julkisen talouden valvontaa koskevasta unionin kehyksestä, maakohtaisten numeeristen finanssipoliittisten sääntöjen on sisällettävä seuraavat osatekijät:
– –
b)
sääntöjen noudattamisen tehokas ja oikea‑aikainen seuranta, joka perustuu riippumattomien elinten tai sellaisten elinten suorittamaan luotettavaan ja riippumattomaan analyysiin, jotka ovat toiminnallisesti riippumattomia jäsenvaltioiden finanssipolitiikasta vastaavista viranomaisista”.
Asetus (EU) N:o 473/2013
9
Alustavien talousarviosuunnitelmien seurantaa ja arviointia sekä euroalueen jäsenvaltioiden liiallisen alijäämän tilanteen korjaamisen varmistamista koskevista yhteisistä säännöksistä 21.5.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 473/2013 (EUVL 2013, L 140, s. 11) 2 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tässä asetuksessa sovelletaan seuraavia määritelmiä:
a)
’riippumattomilla elimillä’ tarkoitetaan rakenteellisesti riippumattomia elimiä tai elimiä, jotka ovat toiminnallisesti riippumattomia jäsenvaltion talousarvioviranomaisista ja jotka perustuvat kansallisiin säännöksiin, joilla varmistetaan suuri toiminnallinen riippumattomuus ja vastuullisuus – –
– –
2.   Tässä asetuksessa sovelletaan myös [asetuksen N:o 2223/96] liitteessä A olevassa 2.70 kohdassa annettuja ’julkisyhteisöjen sektorin’ ja ’julkisyhteisöjen alasektorin’ määritelmiä.”
10
Kyseisen asetuksen 5 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on perustettava riippumattomat elimet, jotka seuraavat, että noudatetaan
– –
b)
direktiivin [2011/85] 5 artiklassa tarkoitettuja numeerisia finanssipoliittisia sääntöjä.”
Asetus N:o 549/2013
11
Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmä (EKT) on tilastoväline ja oikeudellinen väline, jonka Euroopan unioni on ottanut käyttöön varmistaakseen vertailukelpoisten tietojen esittämisen jäsenvaltioiden talouksien rakenteesta ja niiden kehittämisestä. Ensimmäinen EKT, eli EKT‑95, perustettiin asetuksella N:o 2223/96. EKT‑95:n jälkeen asetuksella N:o 549/2013 otettiin käyttöön EKT 2010.
12
Asetuksen N:o 549/2013 johdanto‑osan 3 ja 14 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(3)
Unionin kansalaiset tarvitsevat talouden tilinpitoa perusvälineeksi jäsenvaltion tai alueen taloudellisen tilanteen arvioimista varten. Vertailukelpoisuuden vuoksi tällaiset tilinpidot olisi laadittava yhtenäisten ja yksiselitteisten periaatteiden mukaisesti. Toimitettujen tietojen olisi oltava mahdollisimman tarkkoja, täydellisiä ja ajantasaisia, jotta varmistetaan mahdollisimman suuri avoimuus kaikkien alojen osalta.
– –
(14)
EKT 2010 korvaa asteittain kaikki muut järjestelmät yhteisten standardien, määritelmien, luokitusten ja tilinpitosääntöjen viitekehyksenä, joka on tarkoitettu jäsenvaltioiden tilien laatimiseen unionin tarpeisiin ja jonka avulla on mahdollista saavuttaa tuloksia, jotka ovat vertailukelpoisia jäsenvaltioiden välillä.”
13
Kyseisen asetuksen 1 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tällä asetuksella perustetaan [EKT 2010].
2.   EKT 2010:ssä vahvistetaan
a)
menetelmä (liite A), joka koskee yhteisiä standardeja, määritelmiä, luokituksia ja tilinpitosääntöjä ja jota on käytettävä tilien ja taulukoiden laatimiseen vertailukelpoisin perustein unionin tarpeisiin, yhdessä 3 artiklassa edellytettyjen tulosten kanssa;
b)
ohjelma (liite B), jossa vahvistetaan määräajat, joihin mennessä jäsenvaltioiden on toimitettava [Euroopan] komissiolle (Eurostat) a alakohdassa tarkoitetun menetelmän mukaisesti laadittavat tilit ja taulukot.”
14
Kyseisen asetuksen 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle (Eurostat) liitteessä B esitetyt tilit ja taulukot kullekin taulukolle siinä säädetyssä määräajassa.
2.   Jäsenvaltioiden on toimitettava tässä asetuksessa säädetyt tiedot ja metatiedot komissiolle vahvistetun tiedonsiirtostandardin ja muiden käytännön järjestelyjen mukaisesti.
– –”
15
Saman asetuksen liitteessä A oleva luku 1, jossa esitetään EKT 2010:n yleinen rakenne ja perusperiaatteet, sisältyy muun muassa 1.57 kohta, jonka sanamuoto on seuraava:
”Institutionaaliset yksiköt ovat taloudellisia yksiköitä, jotka voivat omistaa tavaroita ja varoja, ottaa velkaa ja osallistua taloudelliseen toimintaan ja suorittaa taloustoimia muiden yksiköiden kanssa täysin oikeuksin. EKT 2010:n järjestelmää varten institutionaaliset yksiköt ryhmitellään viiteen toisensa poissulkevaan kotimaiseen institutionaaliseen sektoriin:
a)
yritykset;
b)
rahoituslaitokset;
c)
julkisyhteisöt;
d)
kotitaloudet;
e)
kotitalouksia palvelevat voittoa tavoittelemattomat yhteisöt.
Nämä viisi sektoria muodostavat yhdessä koko kotimaantalouden. Jokainen sektori jakautuu myös alasektoreihin. EKT 2010:n järjestelmä mahdollistaa kultakin sektorilta ja alasektorilta sekä koko kansantaloudesta laadittavan täydellisen juoksevien tilien ja varallisuustaseiden kokonaisuuden. Ulkomaisilla talousyksiköillä voi olla vuorovaikutusta kyseisten viiden kotimaisen sektorin kanssa, ja tällainen vuorovaikutus esitetään viiden kotimaisen sektorin ja kuudennen institutionaalisen sektorin eli ulkomaiden välillä.”
16
Asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A oleva luku 2, jonka otsikko on ”Yksiköt ja yksiköiden ryhmittelyt”, sisältää 2.111 ja 2.113 kohdan, joissa säädetään seuraavaa:
”2.111
Määritelmä: Julkisyhteisösektoriin – – luetaan kaikki institutionaaliset yksiköt, jotka ovat markkinattomia tuottajia ja joiden tuotos on tarkoitettu yksilölliseen tai kollektiiviseen kulutukseen ja jotka rahoitetaan muihin sektoreihin kuuluvien yksiköiden suorittamin pakollisin maksuin, ja pääasiallisesti kansantulon ja ‑varallisuuden uudelleenjakoa harjoittavat institutionaaliset yksiköt.
– –
2.113 Julkisyhteisösektori jakautuu seuraaviin neljään alasektoriin:
a)
valtionhallinto (lukuun ottamatta sosiaaliturvarahastoja) – –
b)
osavaltiohallinto (lukuun ottamatta sosiaaliturvarahastoja) – –
c)
paikallishallinto (lukuun ottamatta sosiaaliturvarahastoja) – –
d)
sosiaaliturvarahastot – –”
17
Kyseisen asetuksen liitteessä A oleva luku 20, jonka otsikko on ”Julkisyhteisöjen tilinpito”, sisältää 20.05–20.07 kohdan, joissa todetaan seuraavaa:
”20.05
Julkisyhteisöjen sektori – – sisältää kaikki julkisyhteisöjen yksiköt ja kaikki julkisyhteisöjen yksiköiden määräysvallassa toimivat markkinattomat voittoa tavoittelemattomat yhteisöt. Se käsittää myös kohdissa 20.18–20.39 määritellyt muut markkinattomat tuottajat.
20.06
Julkisyhteisöjen yksiköt ovat yhteiskunnallisen päätöksentekojärjestelmän mukaisesti perustettuja oikeudellisia yksiköitä, jotka harjoittavat lainsäädäntö‑, lainkäyttö‑ tai täytäntöönpanovaltaa suhteessa muihin tietyn alan institutionaalisiin yksiköihin. Niiden päätarkoituksena on tarjota yhteisölle ja kotitalouksille markkinattomia tavaroita ja palveluja sekä uudelleenjakaa tuloja ja varallisuutta.
20.07
Julkisyhteisöjen yksiköillä on yleensä valtuudet hankkia varoja muilta institutionaalisilta yksiköiltä pakollisten tulonsiirtojen muodossa. Täyttääkseen institutionaalisen yksikön tunnusmerkit julkisyhteisöjen yksiköllä on oltava omat varat, jotka ovat peräisin joko muilta yksiköiltä saaduista tuloista tai muilta julkisyhteisöjen yksiköiltä saaduista tulonsiirroista, ja sillä on oltava valtuudet käyttää näitä varoja toiminnalleen asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Sen on myös voitava lainata varoja omissa nimissään.”
Italian oikeus
Italian tasavallan perustuslaki
18
Italian tasavallan perustuslain (Costituzione della Repubblica Italiana) 103 §:n 2 momentissa säädetään, että Corte dei conti (tilintarkastustuomioistuin, Italia) on toimivaltainen julkisyhteisöjen tilinpitoa koskevissa asioissa.
Laki nro 196 kirjanpitoa ja julkista taloutta koskevista säännöksistä
19
Kirjanpitoa ja julkista taloutta koskevista säännöksistä 31.12.2009 annetun lain nro 196 (legge n. 196 – Legge di contabilità e finanza pubblica; GURI nro 303, Supplemento ordinario nro 245, 31.12.2009), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasioiden tosiseikkoihin, 1 §:n 1–3 momentissa säädetään seuraavaa:
”1.   Julkisyhteisöt edistävät kansallisessa lainsäädännössä Euroopan unionissa vahvistettujen menettelyjen ja perusteiden mukaisesti määriteltyjen julkisen talouden tavoitteiden saavuttamista ja jakavat niistä johtuvat vastuut. Osallistumisessa näiden tavoitteiden saavuttamiseen on noudatettava julkisen talouden yhdenmukaistamista ja julkisen talouden yhteensovittamista koskevia perusperiaatteita.
2.   Julkista taloutta koskevia säännöksiä sovellettaessa julkisyhteisöillä tarkoitetaan vuoden 2011 osalta niitä yksiköitä ja oikeussubjekteja, jotka on yksilöity tilastoja varten luettelossa, jonka [ISTAT] on julkistanut 24.7.2010 tänä samana päivänä julkaistussa Italian tasavallan virallisen lehden numerossa 171, ja vuodesta 2012 lukien niitä yksiköitä ja oikeussubjekteja, jotka [ISTAT] on yksilöinyt vuosittain luettelossa, jonka [se] on julkistanut 30.9.2011 samana päivänä julkaistussa Italian tasavallan virallisen lehden numerossa 228 ja päivityksissä, jotka on toteutettu tämän pykälän 3 kohdan nojalla, unionin erillisissä asetuksissa vahvistettujen määritelmien perusteella, – – sekä riippumattomia viranomaisia ja joka tapauksessa niitä hallintoviranomaisia, jotka määritetään 30.3.2001 annetun asetuksen nro 165, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 §:n 2 momentissa.
3.   ISTAT tunnustaa vuosittain edellä 2 momentissa tarkoitetut julkisyhteisöt omalla päätöksellään, joka julkaistaan virallisessa lehdessä 30.9. mennessä.”
Laki nro 243 – Talousarvion tasapainoperiaatteen soveltamista koskevista säännöksistä
20
Perustuslain 81 §:n 6 momentissa tarkoitetun talousarvion tasapainoperiaatteen soveltamista koskevista säännöksistä 24.12.2012 annetun vahvistetun lain nro 243 (legge n. 243 – Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione; GURI nro 12, 15.1.2013, s. 14), 2 §:n 1 momentin a kohdassa määritellään käsite ”julkisyhteisö” seuraavasti:
”’julkisyhteisöjä’ ovat keskus‑ ja paikallishallinnon sekä kansallisten sosiaalivakuutuslaitosten alasektoreihin jaetut yksiköt, jotka määritetään yhtenäisesti Euroopan unionin oikeuden kanssa kirjanpidon ja julkisen talouden alasta annetussa säännöstössä säädetyillä menettelyillä ja päätöksillä.”
21
Kyseisen lain 20 §:ssä, jonka otsikko on ”Tilintarkastustuomioistuimen valvontatehtävät julkisyhteisöiden tilinpidossa”, säädetään muun muassa, että Corte dei conti harjoittaa julkisyhteisöjen varainhoidon jatkuvaa valvontaa julkisen talouden yhteensovittamiseksi ja talousarvion tasapainottamiseksi laissa säädettyjen menettelyjen ja yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti.
Laki nro 161 – Italian kuulumisesta Euroopan unioniin johtuvien velvoitteiden täyttämiseksi annetuista säännöksistä
22
Italian kuulumisesta Euroopan unioniin johtuvien velvoitteiden täyttämiseksi annetuista säännöksistä 30.10.2014 annetun lain nro 161 – Eurooppalaki 2013 bis – (Legge n. 161 – Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2013‑bis, del 30 ottobre 2014; GURI nro 261, Supplemento ordinario nro 83, 10.11.2014) 30 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Direktiivin [2011/85] ja asetuksen [N:o 473/2013] täysimääräiseksi täytäntöönpanemiseksi niiden osien osalta, joita ei sovelleta sellaisenaan, ja erityisesti julkista taloutta koskevien sääntöjen noudattamisen valvonnan osalta, [Corte dei conti] tarkastaa osana valvontatehtäviään, että julkisyhteisöjen julkista taloutta koskevat tiedot ovat tilinpitosääntöjen mukaisia – –”
24.12.2012 annettu laki nro 228
23
Valtion vuotuisen ja monivuotisen talousarvion laatimiseen liittyvistä säännöksistä 24.12.2012 annetun lain nro 228 (Legge n. 228 del 24 dicembre 2012 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato; GURI nro 302, Suplemento ordinario nro 212, 29.12.2012) 1 §:n 169 momentissa säädettiin seuraavaa:
”Päätöksiin, joilla ISTAT tunnustaa vuosittain julkisyhteisöt – –, voidaan hakea muutosta Corte dei contin yhdistetyissä jaostoissa, jotka kokoontuvat perustuslain 103 §:n 2 momentin mukaisesti erityiskokoonpanossa.”
Tilintarkastuslainkäytöstä annettu koodeksi
24
7.8.2015 annetun lain nro 124 20 §:n nojalla 26.8.2016 annetun asetuksen nro 174, jolla hyväksytään tilintarkastuslainkäytöstä annettu koodeksi (decreto legislativo n. 174 – Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell’articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124; GURI nro 209, Suplemento ordinario nro 41, 7.9.2016) (jäljempänä tilintarkastuslainkäytöstä annettu koodeksi) liitteessä 1 olevan 11 §:n 6 momentin b kohdassa säädetään seuraavaa:
”[Corte dei contin] yhdistetyt jaostot ratkaisevat erityiskokoonpanossa, käyttäen omaa yksinomaista tuomiovaltaansa julkisen sektorin tilinpidon osalta, ensimmäisenä ja viimeisenä oikeusasteena asiat, jotka koskevat
– –
b)
ISTATin toteuttamaa julkisyhteisöksi tunnustamista.”
Asetus nro 137/2020
25
Covid‑19‑epidemiakriisiin liittyvistä terveyden suojelua, työntekijöille ja yrityksille annettavaa tukea sekä oikeus‑ ja turvallisuusasioita koskevista kiireellisistä toimenpiteistä 28.10.2020 annetun asetuksen nro 137 (Decreto‑legge no 137 del 28 ottobre 2020 – Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse all’emergenza epidemiologica da COVID‑19; GURI nro 319, Supplemento ordinario nro 43, 24.12.2020), sellaisena kuin se on muutettuna 18.12.2020 annetulla lailla nro 176 (jäljempänä asetus nro 137/2020), 23 quater §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Tämän asetuksen liitteenä olevassa luettelossa 1 luokiteltuihin yksiköihin, eli yksiköihin, jotka asetuksessa [N:o 549/2013] säädetyn Euroopan kansantalouden tilinpito‑ ja aluetilinpitojärjestelmän (EKT 2010) perusteiden mukaisesti osallistuvat julkisyhteisöjen konsolidoidun tuloslaskelman julkisen talouden tuloksen määrittämiseen, sovelletaan joka tapauksessa julkisen talouden tasapainottamista ja julkisyhteisöjen velanhoitokykyä koskevia säännöksiä – – sekä säännöksiä, jotka koskevat velvoitetta julkisen talouden kannalta merkityksellisten tietojen toimittamiseen.
2.   26.8.2016 annetun asetuksen nro 174 liitteessä olevan tilintarkastuslainkäytöstä annetun koodeksin 11 §:n 6 momentin b kohdassa ilmaisun ’ISTATin toteuttamaa’ [eteen] lisätään sanat ’ainoastaan sovellettaessa julkisten menojen hillitsemistä koskevaa kansallista lainsäädäntöä’.”
Pääasiat ja ennakkoratkaisukysymykset
26
ISTAT merkitsi muun muassa asetuksen N:o 549/2013 mukaisesti Ferrovienordin ja FITRIn (jäljempänä yhdessä pääasioiden kantajat) ISTAT‑luetteloon, joka julkaistiin 30.9.2020.
27
Pääasioiden kantajat riitauttavat tämän merkinnän Corte dei contissa, joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, nostamissaan kanteissa sillä perusteella, että merkitsemistä koskevat edellytykset eivät täyty.
28
Ennakkoratkaisupyynnöistä ilmenee, että vuoteen 2012 asti päätöksiin, jotka koskevat yksikön merkitsemistä ISTAT‑luetteloon, voitiin hakea muutosta hallintotuomioistuimelta. Tämän jälkeen tehtiin kaksi muutosta lainsäädäntöön.
29
Yhtäältä vuonna 2012 Corte de contille annettiin 24.12.2012 annetun lain nro 228 1 §:n 169 momentin mukaisesti toimivalta tutkia, onko yksiköiden luokittelu julkisyhteisöiksi ja niiden merkitseminen ISTATin luetteloon perusteltua. Tämä toimivaltasääntö toistetaan tilintarkastuslainkäytöstä annetun koodeksin 11 §:n 6 momentin b kohdassa, jonka mukaan ”[Corte dei contin] yhdistetyt jaostot ratkaisevat erityiskokoonpanossa, käyttäen omaa yksinomaista tuomiovaltaansa julkisen sektorin tilinpidon osalta, ensimmäisenä ja viimeisenä oikeusasteena asiat, jotka koskevat – – ISTATin toteuttamaa julkisyhteisöksi tunnustamista”.
30
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää, että tilintarkastustuomioistuimelle kuuluva valvonta oli suoritettava asetuksessa N:o 549/2013 vahvistettujen arviointiperusteiden nojalla, jotka Italian lainsäädännön mukaan muodostavat edellytykset, joiden perusteella yksikkö merkitään ISTAT‑luetteloon. Kyseinen tuomioistuin toteaa lisäksi, että tällainen merkintä luo täsmällisiä, erityisesti kirjanpidollisia, velvoitteita kyseessä oleville yksiköille, jotka heti luetteloon merkitsemisen jälkeen osallistuvat asetuksen nro 137/2020 23 quater §:n 1 momentin mukaisesti julkisyhteisöjen konsolidoidun tuloslaskelman julkisen talouden tuloksen määrittämiseen. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan asetuksessa N:o 549/2013 tarkoitettu julkisyhteisöjen aseman tarkastaminen on kirjanpitotoimi, joka edeltää niiden tulosten määrittämistä, joiden perusteella jäsenvaltioiden väliset rahoitussuhteet kehittyisivät muun muassa SEUT 126 artiklan ja perussopimuksiin liitetyn, liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä tehdyn pöytäkirjan N:o 12 (jäljempänä pöytäkirja N:o 12) nojalla.
31
Toisaalta vuonna 2020 tilintarkastustuomioistuimen suorittaman valvonnan laajuutta, joka koskee ISTAT‑luetteloon tehdyn merkinnän lainmukaisuutta, rajoitettiin asetuksen nro 137/2020 23 quater §:n 2 momentilla, jolla muutettiin tilintarkastuslainkäytöstä annetun koodeksin 11 §:n 6 momentin b kohtaa, jossa pääasiallisesti säädetään nyt, että Corte dei contin yhdistetyt jaostot ratkaisevat ISTATin toteuttamaa julkisyhteisöksi tunnustamista koskevat kanteet ainoastaan sovellettaessa julkisten menojen hillitsemistä koskevaa kansallista lainsäädäntöä.
32
Ennakkoratkaisupyynnöistä ilmenee, että pääasioiden asianosaiset ovat eri mieltä siitä, miten kyseistä tilintarkastuslainkäytöstä annetun koodeksin 11 §:n 6 momentin b kohtaa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksen nro 137/2020 23 quater §:llä, on tulkittava.
33
Procura generale della Corte dei conti (valtionasiamiehen virasto Corte dei contin yhteydessä, Italia) katsoo, että jos kyseistä säännöstä tulkittaisiin siten, että jos ISTAT‑luetteloon voitaisiin hakea muutosta ainoastaan sovellettaessa julkisten menojen hillitsemistä koskevaa kansallista lainsäädäntöä, mainittu 23 quater § ei olisi unionin oikeuden – muun muassa asetuksen N:o 549/2013 sekä tehokkuus‑ ja vastaavuusperiaatteen – mukainen, koska sillä ei taata asianomaisille yksiköille tehokasta oikeussuojaa. Asianomaiset yksiköt eivät nimittäin voisi enää hakea tuomioistuimelta muutosta siihen, että ne on merkitty ISTAT‑luetteloon julkisyhteisöinä. Pääasioiden kantajat ovat tästä samaa mieltä.
34
ISTAT sekä talous‑ ja valtiovarainministeriö (jäljempänä yhdessä pääasioiden vastaajat) katsovat sitä vastoin, että vaikka asetuksen nro 137/2020 23 quater §:ssä rajoitetaan Corte dei contin toimivaltaa, sillä laajennetaan samalla hallintotuomioistuinten toimivaltaa siten, että pääasioiden kantajat saavat täyttä oikeussuojaa eduilleen. Pääasioiden vastaajien mukaan käsitteen ”julkisyhteisö” määrittelyn tulisi joka tapauksessa kuulua yksinomaan hallintotuomioistuimen toimivaltaan, koska se koskee seikkoja, jotka eivät kuulu kirjanpidollisiin kysymyksiin. Asetuksen nro 137/2020 23 quater § on niiden mukaan siis unionin oikeuden mukainen.
35
Vastauksena näihin perusteluihin Procura generale della Corte dei conti totesi vielä, että vaikka olisi noudatettava pääasioiden vastaajien kyseisestä 23 quater §:stä esittämää tulkintaa, tämä säännös ei kuitenkaan olisi oikeussuojakeinojen tehokkuusperiaatteen ja vastaavuusperiaatteen mukainen. Tällainen tulkinta johtaisi näet menettelyiden pitkittymisen ja ristiriitaisten tuomioiden antamisen vaaraan, koska asianomaisten yksiköiden olisi silloin nostettava kaksi erillistä kannetta kahdessa eri tuomioistuimessa vedotakseen oikeuksiinsa.
36
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tilintarkastuslainkäytöstä annetun koodeksin 11 §:n 6 momentin b kohtaan tehty muutos johtaa täydelliseen oikeussuojan puuttumiseen pääasioiden kantajien kaltaisessa tilanteessa olevien yksiköiden osalta. Näin ollen ensinnäkin, koska tuomioistuimella ei ole toimivaltaa varmistaa, että julkisyhteisön asemaa ja siihen liittyviä velvoitteita koskevaa unionin oikeutta noudatetaan, on mahdotonta tarkastaa, onko Italian valtio noudattanut asetuksessa N:o 549/2013 säädettyjä tätä asemaa koskevia unionin oikeuden sääntöjä, ja näin myös ollen SEUT 126 artiklassa, pöytäkirjassa N:o 12 sekä vakaus‑ ja kasvusopimuksessa tarkoitettua julkisen talouden yli‑/alijäämää.
37
Kyseinen tuomioistuin katsoo seuraavaksi, että tilintarkastustuomioistuimen tekemien päätösten vaikutusten rajoittaminen niin, että se on toimivaltainen ”ainoastaan sovellettaessa julkisten menojen hillitsemistä koskevaa kansallista lainsäädäntöä”, johtaisi tosiasiassa siihen, että kyseinen tuomioistuin ei voisi enää itsenäisesti valvoa talousarvioviranomaisia eikä julkisen talouden yli‑/alijäämän laskentatapojen, joilla vahvistetaan direktiivin 2011/85 5 artiklan b alakohdassa mainitun julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteen noudattaminen, laillisuutta. Näin ollen asetuksen nro 137/2020 23 quater §:ssä ei ilmeisesti noudateta asetuksessa N:o 473/2013 ja direktiivissä 2011/85 säädettyä sääntöä, jonka mukaan talousarvioviranomaiset ja tarkastuselimet, jotka voivat olla tuomioistuimia, on erotettava toisistaan.
38
Kyseinen tuomioistuin toteaa lopuksi, että koska unionin oikeudessa tarkoitetusta julkisyhteisön asemasta seuraa kyseisille yksiköille velvollisuuksia ja niiden oikeuksien rajoituksia, niille on myönnettävä oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin – SEU 19 artiklan ja perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaisesti – tämän aseman riitauttamiseksi.
39
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tältä osin ensinnäkin, että vaikka menettelyllisen itsemääräämisoikeuden periaatteen mukaisesti sisäisessä oikeusjärjestyksessä on määriteltävä toimivaltaiset tuomioistuimet ja annettava menettelysäännöt oikeussuojakeinoja varten, oikeussuojakeinon tehokkuus on kuitenkin heikentynyt nyt tarkasteltavassa tilanteessa, koska kyseinen tuomioistuin ei voi mahdollisella ratkaisullaan täysimääräisesti vahvistaa, että kyseisen yksikön luokittelu julkisyhteisöjen sektoriin unionin oikeutta sovellettaessa on lainvastainen. Lisäksi asetuksen nro 137/2020 23 quater §:ään perustuvaan kanteeseen sovelletaan poikkeuksellisia menettelysääntöjä, jotka poikkeavat täysin Italian lainsäädännössä samankaltaisten tilanteiden varalle säädetyistä muutoksenhakukeinoista. Italian oikeuden mukaan kaikki aseman tunnustamista koskevat kysymykset kuuluvat itsenäiseen vahvistuskanteeseen, joka nostetaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa, jonka antama ratkaisu on sitova tähän asemaan liittyvien vaikutusten osalta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin siis epäilee, onko kyseinen 23 quater § tehokkuusperiaatteen ja vastaavuusperiaatteen mukainen.
40
Toiseksi kyseinen tuomioistuin on sitä mieltä, että vaikka pääasioiden vastaajien kyseisestä 23 quater §:stä esittämä tulkinta hyväksyttäisiin, on epäilyksiä siitä, onko tämä pykälä tehokkaan oikeussuojan periaatteen mukainen, koska siinä lyhyessä ajassa, jonka tilikausi kestää, pääasioiden kantajien olisi ISTAT‑luetteloon merkitsemisen jälkeen täytettävä tästä luetteloon merkitsemisestä johtuvat velvoitteet ja nostettava kaksi erillistä kannetta kahdessa eri tuomioistuimessa vedotakseen oikeuksiinsa, mikä saattaisi loukata oikeusvarmuuden periaatetta niiden aseman osalta. Tämän tulkinnan pohjalta olisi edelleen epäilyksiä siitä, onko kyseinen 23 quater § yhteensopiva oikeussuojakeinojen vastaavuusperiaatteen kanssa, koska Italian tasavallan perustuslain mukaan Corte dei conti on toimivaltainen määrittämään Italian valtion talouden yli‑/alijäämät.
41
Tässä tilanteessa Corte dei conti päätti lykätä asioiden käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Ovatko [EKT 2010:n] välitöntä sovellettavuutta koskeva sääntö sekä [asetuksen N:o 549/2013] ja direktiivin [2011/85] tehokkaan vaikutuksen periaate esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jolla rajoitetaan EKT 2010:n oikeaa soveltamista koskevaa toimivaltaisen kansallisen tuomioistuimen tuomiovaltaa siten, että se koskee vain julkisten menojen hillitsemiseen liittyvän kansallisen lainsäädännön soveltamista, ja estetään [unionin oikeuden] sääntöjen keskeinen tehokas vaikutus eli julkisen talouden yli‑/alijäämien läpinäkyvyyden ja luotettavuuden tarkastus, jossa todetaan, onko [Italian tasavalta] lähentynyt julkistalouden keskipitkän aikavälin tavoitetta?
2)
Ovatko EKT 2010:n välitöntä sovellettavuutta koskeva sääntö sekä [asetuksen N:o 549/2013] ja direktiivin [2011/85] tehokkaan vaikutuksen periaate talousarvioviranomaisten ja valvontaelinten välisen organisatorisen erottamisen kannalta esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jolla rajoitetaan toimivaltaisen kansallisen tuomioistuimen EKT 2010:n oikeaa soveltamista koskevan ratkaisun vaikutuksia siten, että ne koskevat vain julkisten menojen hillitsemiseen liittyvän kansallisen lainsäädännön soveltamista, ja estetään kokonaan riippumaton valvonta, joka kohdistuu Italian julkishallinnon tilinpitoon osallistuvien yksiköiden rajaamiseen ([unionin oikeuteen] perustuvien määritelmien mukaisesti), jonka avulla selvitetään, onko [Italian tasavalta] lähentynyt julkistalouden keskipitkän aikavälin tavoitetta?
3)
Onko oikeusvaltion periaate, erityisesti siihen sisältyvät tehokkaiden oikeussuojakeinojen ja oikeussuojakeinojen vastaavuuden periaatteet esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jolla
a)
estetään kaikenlainen tuomioistuimen harjoittama valvonta, joka kohdistuu siihen, miten [ISTAT] soveltaa tarkalleen EKT 2010:tä rajattaessa sektoria S.13, ja siten varainhoitovuoden yli‑/alijäämien, joiden avulla selvitetään, onko [Italian tasavalta] lähentynyt julkistalouden keskipitkän aikavälin tavoitetta, oikeellisuuteen, läpinäkyvyyteen ja luotettavuuteen (tehokkaiden oikeussuojakeinojen periaatteen loukkaaminen)?
b)
asetetaan kantajalle, jos vastaajina olevien viranomaisten esittämää säännöksen tulkintaa olisi pidettävä paikkansapitävänä myös autenttisen tulkinnan perusteella, kaksinkertainen velvoite riitauttaa asia tuomioistuimessa, mihin liittyy se vaara, että annetaan ristiriitaisia tuomioita unionin oikeuteen perustuvan aseman olemassaolosta, jolloin sen olisi tosiasiallisesti mahdotonta saada oikeudelleen tehokasta suojaa siinä ajassa kuin edellytetään [aseman määrittämisestä tehdystä päätöksestä] johtuvien velvoitteiden täyttämiseksi (eli varainhoitovuoden aikana) ja vaarannettaisiin oikeusvarmuus julkisyhteisön aseman olemassaolon osalta?
c)
edelleen, jos vastaajina olevien viranomaisten esittämää säännöksen tulkintaa olisi pidettävä paikkansapitävänä myös autenttisen tulkinnan perusteella, säädetään, että toisen tuomioistuimen kuin sen, jolle Italian perustuslaissa varataan julkista taloutta koskevaan lainsäädäntöön liittyvä tuomiovalta, on annettava ratkaisu julkisen talouden yksiköiden rajaamisen oikeellisuudesta?”
Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
42
Unionin tuomioistuimen presidentin 12.8.2021 tekemällä päätöksellä asiat C‑363/21 ja C‑364/21 yhdistettiin kirjallista ja suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten.
43
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on lisäksi pyytänyt unionin tuomioistuinta käsittelemään nyt kyseessä olevat asiat unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 105 artiklan 1 kohdan mukaisessa nopeutetussa menettelyssä.
44
Viimeksi mainitun määräyksen mukaan unionin tuomioistuimen presidentti voi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pyynnöstä tai poikkeuksellisesti omasta aloitteestaan päättää esittelevää tuomaria ja julkisasiamiestä kuultuaan, että ennakkoratkaisupyyntö käsitellään nopeutetussa menettelyssä kyseisen työjärjestyksen määräyksistä poiketen, jos asian laatu edellyttää, että asia käsitellään ensi tilassa.
45
Perustellakseen pyyntöään, joka koskee nyt esillä olevien asioiden käsittelemistä nopeutetussa menettelyssä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että esitetyt kysymykset koskevat sen toimivaltaa julkista taloutta koskevissa asioissa. Kyseisen tuomioistuimen mukaan on kuitenkin niin, että jos tätä toimivaltaa ei käytettäisi kyseessä olevaa budjettisykliä – eli vuoden 2020 budjettisykliä – vastaavan ajanjakson kuluessa, unionin oikeudessa säädetyillä säännöillä ei olisi tehokasta vaikutusta. Siten sellaisten yksiköiden, jotka on katsottava julkisyhteisöiksi ja joiden tulos on otettava huomioon julkisyhteisöiden konsolidoidussa tuloslaskelmassa, määrittäminen vuoden 2020 osalta on tehtävä ennen kyseisen budjettisyklin päättymistä.
46
Tältä osin on huomautettava aluksi, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että se, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen pääasioiden nopean ratkaisemisen, ei sellaisenaan riitä oikeuttamaan nopeutetun menettelyn käyttämistä työjärjestyksen 105 artiklan 1 kohdan mukaisesti (ks. vastaavasti tuomio 13.10.2022, Gmina Wieliszew, C‑698/20, EU:C:2022:787, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
47
Vakiintuneessa oikeuskäytännössä todetaan, että taloudelliset intressit – mukaan lukien ne, joilla voi olla vaikutusta julkiseen talouteen – eivät yksinään oikeuta nopeutetun menettelyn käyttämistä, olivatpa ne kuinka merkittäviä ja legitiimejä tahansa (tuomio 28.4.2022, Phoenix Contact, C‑44/21, EU:C:2022:309, 15 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
48
Lopuksi unionin tuomioistuin on jo täsmentänyt, että riski unionin oikeuden rikkomisesta ja sen tehokkaan vaikutuksen vaarantumisesta, joka esiintyy useissa ennakkoratkaisupyyntöjen kohteena olevissa asioissa, ei voi yksinään oikeuttaa työjärjestyksen 105 artiklan 1 kohdassa määrätyn nopeutetun menettelyn käyttämistä, kun otetaan huomioon kyseisen menettelyn poikkeuksellisuus (määräys 13.7.2017, Anodiki Services, C‑260/17, EU:C:2017:560, 11 kohta).
49
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei myöskään täsmennä, voisiko se unionin tuomioistuimen lyhyessä ajassa antaman vastauksen perusteella ratkaista käsiteltäväkseen saatetut asiat ennen kyseisen budjettisyklin päättymistä.
50
Tässä tilanteessa unionin tuomioistuimen presidentti päätti 12.8.2021 esittelevää tuomaria ja julkisasiamiestä kuultuaan hylätä tämän tuomion 43 kohdassa tarkoitetun pyynnön, koska ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen nyt käsiteltävissä asioissa esittämien seikkojen perusteella ei voida katsoa, että työjärjestyksen 105 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut edellytykset täyttyisivät.
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäisen ja toisen kysymyksen sekä kolmannen kysymyksen a kohdan tutkittavaksi ottaminen
51
Italian hallituksen mukaan ensimmäinen ja toinen kysymys sekä kolmannen kysymyksen a kohta on jätettävä tutkimatta, koska ne perustuvat virheelliseen oletukseen, jonka mukaan asetuksen nro 137/2020 23 quater §:llä tehty muutos johtaisi tuomioistuinvalvonnan puuttumiseen yksikön ISTAT‑luetteloon merkitsemisen osalta. Kyseisen hallituksen mukaan tällä muutoksella toteutettua Corte dei contin toimivallan rajoitusta seurasi hallintotuomioistuinten – jotka ovat ”luonnollisia” tuomioistuimia hallintoasioissa – yleisen toimivallan laajentuminen.
52
Tästä on huomautettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 267 artiklassa käyttöön otetussa unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisessä yhteistyössä yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Kun siis kansallisen tuomioistuimen esittämät kysymykset koskevat unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuin on lähtökohtaisesti velvollinen ratkaisemaan ne (tuomio 25.5.2023, WertInvest Hotelbetrieb, C‑575/21, EU:C:2023:425, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
53
Näin ollen olettamana on, että kansallisen tuomioistuimen sen säännöstön ja niiden tosiseikkojen perusteella, joiden määrittämisestä se vastaa ja joiden paikkansapitävyyden selvittäminen ei ole unionin tuomioistuimen tehtävä, esittämillä unionin oikeuden tulkintaan liittyvillä kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta. Unionin tuomioistuin voi jättää tutkimatta kansallisen tuomioistuimen esittämän pyynnön ainoastaan, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, tai jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (tuomio 25.5.2023, WertInvest Hotelbetrieb, C‑575/21, EU:C:2023:425, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
54
Lisäksi on muistutettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 267 artiklassa määrätyssä menettelyssä, joka perustuu kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen tehtävien selkeään jakoon, unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa tulkita kansallista oikeutta ja yksinomaan kansallisen tuomioistuimen asiana on määrittää pääasian tosiseikasto ja arvioida sitä sekä selvittää kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten täsmällinen ulottuvuus (tuomio 28.4.2022, SeGEC ym., C‑277/21, EU:C:2022:318, 21 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
55
Unionin tuomioistuin voi lausua yksinomaan unionin oikeuden tulkinnasta tai pätevyydestä kansallisen tuomioistuimen kuvaaman tosiseikaston ja oikeudellisen tilanteen valossa voimatta kyseenalaistaa sitä tai tarkistaa sen paikkansapitävyyttä (tuomio 9.9.2021, Real Vida Seguros, C‑449/20, EU:C:2021:721, 13 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
56
Näin ollen ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen sekä kolmannen kysymyksen a kohtaan on vastattava ennakkoratkaisupyynnöissä esitetyn lähtökohdan perusteella, jonka mukaan asetuksen nro 137/2020 23 quater § on johtanut tuomioistuinvalvonnan puuttumiseen sen osalta, miten ISTAT soveltaa asetusta N:o 549/2013 julkisyhteisöjen sektorin määrittelemiseksi.
57
Kuten kolmannen kysymyksen b ja c kohdan sanamuodosta ilmenee, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ottaa kuitenkin huomioon pääasioiden vastaajien ehdottaman kansallisen oikeuden tulkinnan. Ei siis ole mitään estettä sille, että unionin tuomioistuin tulkitsee asian kannalta merkityksellisiä unionin oikeussääntöjä huomioiden myös tämän kansallisen oikeuden tulkinnan.
58
Unionin tuomioistuin, jolta on pyydetty kansallista tuomioistuinta hyödyttävää vastausta, on nimittäin toimivaltainen antamaan pääasian asiakirja‑aineiston ja sille esitettyjen kirjallisten ja suullisten huomautusten perusteella kansalliselle tuomioistuimelle – kylläkin unionin oikeuden tulkintaan rajoittuvia – ohjeita, joiden avulla se voi antaa ratkaisunsa (ks. vastaavasti tuomio 28.4.2022, SeGEC ym., C‑277/21, EU:C:2022:318, 22 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
59
Ensimmäinen ja toinen kysymys sekä kolmannen kysymyksen a kohta on näin ollen otettava tutkittaviksi.
Asiakysymys
60
Ensimmäisellä, toisella ja kolmannella kysymyksellään, joita on tarkasteltava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko asetuksia N:o 473/2013 ja N:o 549/2013, direktiiviä 2011/85 ja SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa, luettuina perusoikeuskirjan 47 artiklan sekä vastaavuus‑ ja tehokkuusperiaatteen valossa, tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa rajoitetaan tilintarkastustuomioistuimen toimivaltaa ratkaista, onko yksikön merkitseminen julkisyhteisöjen luetteloon perusteltua.
61
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan asetuksen nro 137/2020 23 quater §:llä käyttöön otettu toimivallan rajoitus, jonka mukaan Corte dei conti voi ratkaista oikeusriidat, jotka koskevat ISTATin tekemää julkisyhteisöksi luokittelua, ”ainoastaan sovellettaessa julkisten menojen hillitsemistä koskevaa kansallista lainsäädäntöä’, on johtanut tuomioistuinvalvonnan puuttumiseen sen osalta, onko pääasioiden kantajien kaltaisten yksiköiden luokittelu julkisyhteisöksi perusteltua. Sen mukaan kyseinen rajoitus siis tosiasiallisesti estää ensinnäkin sekä asetuksessa N:o 549/2013 että direktiivissä 2011/85 tarkoitettujen unionin kirjanpitoa ja budjettia koskevien sääntöjen asianmukaisen soveltamisen ja näin ollen SEUT 126 artiklaan ja pöytäkirjaan N:o 12 sisältyvien vaatimusten noudattamisen, toiseksi kansallisten talousarvioviranomaisten riippumattoman valvonnan, josta säädetään kyseisessä direktiivissä ja asetuksessa N:o 473/2013, sekä kolmanneksi SEU 19 artiklassa ja perusoikeuskirjan 47 artiklassa taatun tehokkaan oikeussuojan toteutumisen.
62
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää lisäksi, että vaikka pääasioiden vastaajien tämän tuomion 34 kohdassa mainittu kyseisestä 23 quater §:stä esittämä tulkinta hyväksyttäisiin, on epäilyksiä siitä, onko tämä pykälä muun muassa tehokkaan oikeussuojan periaatteen mukainen, koska pääasioiden kantajien olisi silloin nostettava kaksi erillistä kannetta kahdessa eri tuomioistuimessa vedotakseen oikeuksiinsa, mikä saattaisi loukata oikeusvarmuuden periaatetta siltä osin kuin kyse on näiden yksiköiden aseman määrittämisestä asetuksen N:o 549/2013 täytäntöönpanon kannalta.
63
Näin ollen on selvitettävä yhtäältä, onko se, että yksikön merkitsemistä ISTAT‑luetteloon julkisyhteisöksi ei ole mahdollista riitauttaa, kuten asetuksen nro 137/2020 23 quater §:stä ilmenee ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan, ristiriidassa asetuksista N:o 473/2013 ja N:o 549/2013 sekä direktiivistä 2011/85 johtuvien vaatimusten kanssa ja näin ollen viimeksi mainittujen tehokkuuden ja unionin oikeudessa asetetun tehokasta oikeussuojaa koskevan vaatimuksen kanssa. Toiseksi on tutkittava, onko kyseinen 23 quater §, sellaisena kuin pääasioiden vastaajat ovat sitä tulkinneet, tällaista tehokasta oikeussuojaa koskevan vaatimuksen mukainen.
64
Ensinnäkin siitä, onko mainitun 23 quater §:n kaltainen kansallinen säännöstö – sellaisena kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on sitä tulkinnut – asetuksesta N:o 549/2013 johtuvien vaatimusten mukainen, on palautettava mieleen, että asetuksen N:o 549/2013 johdanto‑osan 14 perustelukappaleesta ilmenee, että EKT 2010:llä vahvistetaan viitekehys, joka on tarkoitettu jäsenvaltioiden tilien laatimiseen unionin tarpeisiin ja erityisesti unionin talous‑ ja sosiaalipolitiikan muotoilemiseksi ja seuraamiseksi. Kyseisen asetuksen johdanto‑osan kolmannessa perustelukappaleessa todetaan tältä osin, että nämä tilit on laadittava yhtenäisten ja yksiselitteisten periaatteiden mukaisesti, jotta voidaan saada vertailukelpoisia tuloksia (tuomio 3.10.2019, Fonds du Logement de la Région de Bruxelles‑Capitale, C‑632/18, EU:C:2019:833, 32 kohta).
65
Kuten kyseisen asetuksen 1 artiklasta ilmenee, EKT 2010:ssä vahvistetaan menetelmä, joka sisältyy asetuksessa olevaan liitteeseen A ja joka koskee erityisesti yhteisiä määritelmiä ja tilinpitosääntöjä ja jonka tarkoituksena on mahdollistaa kansantalouden tilinpidon ja aluetilinpidon sekä taulukoiden laatiminen vertailukelpoisin perustein unionin tarpeita varten. Asetuksen N:o 549/2013 3 artiklan mukaisesti jäsenvaltioiden on toimitettava tilit komissiolle (Eurostatille).
66
Tältä osin mainitun liitteen luvussa 1 olevassa 1.57 kohdassa säädetään, että jokainen institutionaalinen yksikkö – joka on määritelty taloudelliseksi yksiköksi, joka voi omistaa tavaroita ja varoja, ottaa velkaa ja osallistua taloudelliseen toimintaan ja suorittaa taloustoimia muiden yksiköiden kanssa täysin oikeuksin – on kohdennettava jollekin niistä EKT 2010:ssä yksilöidyistä kuudesta pääsektorista, joita ovat yritykset, rahoituslaitokset, julkisyhteisöt, kotitaloudet, kotitalouksia palvelevat voittoa tavoittelemattomat yhteisöt ja ulkomaat (tuomio 3.10.2019, Fonds du Logement de la Région de Bruxelles‑Capitale, C‑632/18, EU:C:2019:833, 33 kohta).
67
Julkisyhteisösektori määritellään asetuksen N:o 549/2013 liitteen A luvussa 2 olevassa 2.111 kohdassa sekä luvussa 20 olevassa 20.05 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa.
68
Kun otetaan huomioon kyseisen asetuksen 1 ja 3 artikla sekä sillä tavoiteltu päämäärä, joka on palautettu mieleen tämän tuomion 64 kohdassa, jäsenvaltioiden on laatiessaan kansantalouden tilinpäätöstään ja aluetilinpäätöstään unionin tarpeita varten määritettävä ”julkisyhteisöiden” sektoriin liittyvä ala soveltaen tätä määritelmää.
69
Sen varmistamiseksi, että toimivaltainen kansallinen viranomainen noudattaa asetuksessa N:o 549/2013 tarkoitetuksi ”julkisyhteisöksi” luokittelemista varten sitä koskevaa unionin oikeuden määritelmää, sen päätös on voitava riitauttaa ja siihen on voitava kohdistaa tuomioistuinvalvontaa. Unionin oikeuden tehokasta vaikutusta ei nimittäin voitaisi taata, jos tätä luokittelua ei olisi mahdollista riitauttaa.
70
Näin ollen kyseisen asetuksen tehokas vaikutus on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, joka tosiasiallisesti estää kokonaan mahdollisuuden tuomioistuinvalvontaan siltä osin kuin kyse on yksikön luokittelusta julkisyhteisöksi.
71
Toiseksi siitä, onko asetuksen nro 137/2020 23 quater §:n kaltainen kansallinen lainsäädäntö direktiivistä 2011/85 johtuvien vaatimusten mukainen, on muistutettava, että kyseisen direktiivin 1 artiklan mukaan direktiivissä vahvistetaan jäsenvaltioiden julkisen talouden kehysten ominaispiirteitä koskevat yksityiskohtaiset säännöt. Nämä säännöt ovat tarpeen sen varmistamiseksi, että jäsenvaltiot noudattavat EUT‑sopimuksesta johtuvia velvoitteita välttää liiallisia julkisen talouden alijäämiä.
72
Ilmaisu ”julkisen talouden kehys” määritellään mainitun direktiivin 2 artiklassa siten, että se tarkoittaa järjestelyjä, menettelyjä, sääntöjä ja instituutioita, jotka ovat julkisyhteisöjen finanssipolitiikan perustana. Lisäksi kyseisen 2 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään, että asetuksen N:o 2223/96 liitteessä A olevassa 2.70 kohdassa olevan ilmaisun ”julkisyhteisöjen alasektorit” määritelmää (joka on sama kuin asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevassa 2.113 kohdassa) sovelletaan myös saman direktiivin yhteydessä. Tässä yhteydessä on myös täsmennettävä, että direktiivin 2011/85 johdanto‑osan 23 perustelukappaleen mukaan EUT‑sopimuksessa ja eritoten vakaus‑ ja kasvusopimuksessa vahvistettuja julkisen talouden valvontakehyksen määräyksiä ja säännöksiä sovelletaan koko julkishallintoon, joka kattaa sen alasektorit.
73
Edellä esitetystä seuraa, että jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevia vaatimuksia, jotka sisältyvät samaan direktiiviin, sovelletaan kansallisten täytäntöönpanotoimien perusteella julkisyhteisöihin kokonaisuudessaan.
74
Lisäksi direktiivin 2011/85 5 artiklan mukaan jokaisella jäsenvaltioilla on oltava käytössään erityiset sitä koskevat numeeriset finanssipoliittiset säännöt, joilla tehokkaasti edistetään sitä, että julkisyhteisöt kokonaisuudessaan noudattavat monivuotisen kehyksen aikana EUT‑sopimukseen pohjautuvia velvoitteitaan finanssipolitiikan alalla. Tällaisten sääntöjen on erityisesti katettava EUT‑sopimuksen mukaisesti määriteltyjen julkisen alijäämän ja julkisen velan viitearvojen noudattaminen sekä monivuotisen aikajänteen omaksuminen finanssipolitiikan suunnittelussa, mukaan lukien jäsenvaltioiden julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteiden noudattaminen.
75
Näin ollen julkisyhteisöihin liittyvät numeeriset finanssipoliittiset säännöt myötävaikuttavat sen jäsenvaltion, josta kyseiset yhteisöt ovat riippuvaisia, julkista taloutta koskevaan kurinalaisuuteen.
76
Lisäksi on todettava, että direktiivin 2011/85 johdanto‑osan neljännessä perustelukappaleessa täsmennetään, että julkista taloutta koskevien tietojen saatavuus on olennaisen tärkeää julkista taloutta koskevan unionin valvontakehyksen asianmukaisen toiminnan kannalta, että ajantasaisten ja luotettavien julkisen talouden tietojen säännöllinen saatavuus on avaintekijä asianmukaisessa ja oikein ajoitetussa seurannassa, joka puolestaan mahdollistaa pikaiset toimet, jos julkisen talouden kehitys käy odottamattomaksi, ja että ratkaisevan tärkeää julkisen talouden tietojen laadun varmistamisessa on avoimuus, jonka on tarkoitettava tällaisten tietojen säännöllistä julkista saatavuutta.
77
Kuten komissio on korostanut, vaikka kyseisellä direktiivillä ei aseta julkisyhteisöille velvoitteita vaan niitä asetetaan ainoastaan kansallisilla täytäntöönpanotoimenpiteillä, on kuitenkin niin, että kyseisen direktiivin tavoite, tarkoitus ja tehokas vaikutus voisivat kuitenkin jäädä toteutumatta, jos yksiköiden taloutta koskevia tietoja julkaistaisiin ja välitettäisiin komissiolle (Eurostat) ilman mahdollisuutta saattaa ”julkisyhteisöksi” luokittelu tuomioistuimen ratkaistavaksi, vaikka näillä yksiköillä ei olisi tällaista asemaa.
78
Näin ollen sellainen direktiivin 2011/85 tulkinta, jolla voidaan säilyttää sen tehokas vaikutus, on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa suljetaan kokonaan pois mahdollisuus tuomioistuinvalvontaan, jossa arvioidaan, onko yksikön luokittelu julkisyhteisöksi perusteltua.
79
Kolmanneksi siltä osin kuin on kyse siitä, noudatetaanko asetuksen nro 137/2020 23 quater §:n kaltaisessa kansallisessa lainsäädännössä asetuksesta N:o 473/2013 ja direktiivistä 2011/85 johtuvaa vaatimusta asianomaisen jäsenvaltion talousarvioviranomaisten riippumattomasta valvonnasta, on todettava, kuten julkisasiamies on pääasiallisesti tehnyt ratkaisuehdotuksensa 80 kohdassa, että kyseisissä unionin säädöksissä jätetään jäsenvaltioille vapaus määrittää ne riippumattomat elimet, joiden tehtävänä on valvoa julkisen tilinpidon kansallisia järjestelmiä tai näille valtioille kuuluvan talousarviota koskevan kurinalaisuuden tehokasta noudattamista.
80
Ensinnäkin direktiivin 2011/85 3 artiklan 1 kohdan – luettuna yhdessä sen johdanto‑osan kolmannen perustelukappaleen kanssa – mukaan näiden kansallisten järjestelmien on oltava sisäisen valvonnan ja riippumattoman tarkastuksen alaisia ja näiden tarkastusten tulisi olla yhden tai useamman julkisten laitoksen, kuten esimerkiksi tilintarkastustuomioistuinten tai yksityisten tilintarkastuselinten suorittamia. Sisäisellä valvonnalla olisi varmistettava, että olemassa olevat julkisyhteisöjen tilinpitoa koskevat säännöt pannaan täytäntöön kaikilla julkisyhteisöjen alasektoreilla.
81
Sen jälkeen kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetään, että maakohtaisissa numeerisissa finanssipoliittisissa säännöissä on muun muassa täsmennettävä yksityiskohtaiset säännöt näiden sääntöjen noudattamisen tehokkaasta ja oikea‑aikaisesta seurannasta, joka toteutetaan riippumattomien elinten tai sellaisten elinten, jotka ovat toiminnallisesti riippumattomia jäsenvaltioiden finanssipolitiikasta vastaavista viranomaisista, suorittaman luotettavan ja riippumattoman analyysin perusteella.
82
Lopuksi asetuksen N:o 473/2013 2 artiklan 1 kohdan a alakohdassa määritellään käsite ”riippumattomat elimet”. Sen mukaan riippumattomilla elimillä tarkoitetaan rakenteellisesti riippumattomia elimiä tai elimiä, jotka ovat toiminnallisesti riippumattomia jäsenvaltion talousarvioviranomaisista ja jotka perustuvat kansallisiin säännöksiin, joilla varmistetaan suuri toiminnallinen riippumattomuus ja vastuullisuus. Kyseisen asetuksen 5 artiklan 1 kohdan b alakohdassa täsmennetään, että jäsenvaltioiden on perustettava riippumattomat elimet, jotka valvovat, että noudatetaan direktiivin 2011/85 5 artiklassa tarkoitettuja numeerisia finanssipoliittisia sääntöjä.
83
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 83 ja 85 kohdassa, direktiivissä 2011/85 ja asetuksessa N:o 473/2013 edellytetään siis riippumattomien elinten perustamista unionin numeeristen finanssipoliittisten sääntöjen noudattamisen valvontaan, mutta niissä jätetään jäsenvaltioille vapaus rajoittaa tilintarkastustuomioistuimen suorittamaa tuomioistuinvalvontaa asetuksen N:o 549/2013 soveltamisen osalta.
84
Mitä tulee neljänneksi siihen, onko asetuksen nro 137/2020 23 quater §:n kaltainen kansallinen säännös unionin oikeudessa asetetun tehokasta oikeussuojaa koskevan vaatimuksen mukainen, on muistutettava, että SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot säätämään tarvittavista muutoksenhakukeinoista tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden takaamiseksi yksityisille unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla (tuomio 21.12.2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
85
Unionin tuomioistuin on myös selventänyt, että yksityisille unionin oikeuden perusteella kuuluvien oikeuksien tehokkaan oikeussuojan periaate, johon kyseisessä määräyksessä täten viitataan, on jäsenvaltioiden yhteisestä valtiosääntöperinteestä johtuva unionin oikeuden yleinen periaate, joka on vahvistettu Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 6 ja 13 artiklassa, ja se vahvistetaan nykyään perusoikeuskirjan 47 artiklassa (tuomio 21.12.2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
86
Lisäksi on muistutettava, että perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjan määräykset koskevat jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun viimeksi mainitut soveltavat unionin oikeutta.
87
Tältä osin on todettava, että – kuten tämän tuomion 64–78 kohdasta ilmenee – pääasioissa kyseessä olevaa oikeudellista asemaa säännellään aineellisesti asetuksella N:o 549/2013 ja direktiivillä 2011/85, joissa asetetaan kyseiselle jäsenvaltiolle kirjanpitoa ja julkista taloutta koskevia sääntöjä, joiden noudattamista pääasioiden kantajien kaltaisten yksiköiden on voitava vaatia tuomioistuimessa. Näissä olosuhteissa sovelletaan kuitenkin perusoikeuskirjan määräyksiä.
88
Tästä huolimatta kyseisessä asetuksessa tai kyseisessä direktiivissä ei kuitenkaan säädetä oikeussuojakeinoja koskevista menettelysäännöistä, joilla voidaan varmistaa niiden tehokas vaikutus, eikä siinä erityisesti täsmennetä, minkä kansallisen tuomioistuimen on varmistettava tehokas oikeussuoja.
89
Kun kyseisestä asiasta ei ole olemassa unionin sääntöjä, kunkin jäsenvaltion kansallisessa oikeusjärjestyksessä on menettelyllisen itsemääräämisoikeuden periaatteen nojalla annettava edellä 56 kohdassa tarkoitettuja oikeussuojakeinoja koskevat menettelysäännöt, kunhan nämä menettelysäännöt eivät ole unionin oikeuden piiriin kuuluvien tilanteiden osalta epäedullisempia kuin samankaltaisia kansallisen oikeuden piiriin kuuluvia tilanteita koskevat säännöt (vastaavuusperiaate) eivätkä ne ole sellaisia, että unionin oikeudessa annettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate) (tuomio 21.12.2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
90
Tarkasteltaessa asetuksen nro 137/2020 23 quater §:ää vastaavuus‑ ja tehokkuusperiaatteen kannalta on otettava huomioon, että – kuten tämän tuomion 32–35 kohdasta ilmenee – pääasioiden asianosaiset tulkitsevat tätä säännöstä eri tavoin, minkä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on ottanut huomioon ennakkoratkaisukysymyksissään. Lisäksi Italian hallitus esitti suullisessa käsittelyssä, että kyseisen säännöksen mukaan Corte dei conti voi liitännäisenä seikkana ratkaista niiden ISTATin päätösten pätevyyden, jotka koskevat yksikön merkitsemistä ISTAT‑luetteloon, ja jättää soveltamatta niitä.
91
Vastaavuusperiaatteesta on todettava, että unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan mitään sellaista seikkaa, joka voisi antaa aiheen epäillä pääasioissa sovellettavan kansallisen säännöstön yhdenmukaisuutta kyseisen periaatteen kanssa.
92
Tehokkuusperiaatteen osalta on muistutettava, että unionin oikeudesta ei seuraa jäsenvaltiolle velvoitetta ottaa käyttöön muita kuin kansallisessa oikeudessa säädettyjä oikeussuojakeinoja, paitsi jos kyseessä olevan kansallisen oikeusjärjestyksen rakenteesta ilmenee, ettei ole olemassa mitään sellaista tuomioistuimessa käytettävää oikeussuojakeinoa, jolla voitaisiin vaikka vain liitännäisestikin varmistaa yksityisillä unionin oikeuden perusteella olevien oikeuksien kunnioittaminen, tai jos yksityisten ainoana keinona saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa olisi se, että ne joutuvat rikkomaan lakia (tuomio 21.12.2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
93
Lisäksi on korostettava, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kaikkia sellaisia tapauksia, joissa on kyse siitä, tekeekö kansallinen menettelysääntö unionin oikeuden soveltamisen mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi, on tarkasteltava siten, että huomioon otetaan tämän säännön merkitys koko menettelyssä, menettelyn kulku sekä sen erityispiirteet eri kansallisissa elimissä. Huomioon on tällöin tarvittaessa otettava kansallisen tuomioistuinjärjestelmän perustana olevat periaatteet, kuten puolustautumisoikeuksien suojaaminen, oikeusvarmuuden periaate sekä menettelyn moitteeton kulku (tuomio 17.11.2022, Harman International Industries, C‑175/21, EU:C:2022:895, 68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
94
Kun otetaan huomioon tämän tuomion 92 ja 93 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö, käsiteltävässä tilanteessa on niin, että jos kansallinen tuomioistuin toteaisi, että asetuksen nro 137/2020 23 quater §:n voimaantulo tarkoittaa sitä, että ISTATin päätöksiin, jotka koskevat yksiköiden merkitsemistä julkisyhteisöjen sektoriin, sellaisena kuin se on määritelty asetuksessa N:o 549/2013, ei kohdistu minkäänlaista tuomioistuinvalvontaa, olisi katsottava, että kyseisellä säännöksellä tehdään kyseisen asetuksen soveltaminen mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi eikä sillä näin ollen voida varmistaa direktiivin 2011/85 tehokasta vaikutusta. Tällaisessa tilanteessa kyseiset yksiköt eivät voisi nimittäin kääntyä minkään tuomioistuimen puoleen, jotta se valvoisi ISTATin toimintaa sen soveltaessa mainittua asetusta.
95
Toisaalta, jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin hyväksyisi pääasioiden vastaajien ja Italian hallituksen suullisessa käsittelyssä puolustaman tulkinnan asetuksen nro 137/2020 23 quater §:stä eli sen, että ainoastaan hallintotuomioistuimilla on toimivalta kumota yksikön merkitseminen ISTAT‑luetteloon ja että tilintarkastustuomioistuin voi tutkia ainoastaan tämän merkitsemisen laillisuuden soveltaessaan julkisten menojen hillitsemistä koskevaa kansallista lainsäädäntöä, ei voida katsoa, että kyseisellä säännöksellä loukattaisiin tehokkuusperiaatetta tai että siitä ilmenisi seikka, josta voitaisiin päätellä, että SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa ei olisi noudatettu.
96
Tällaisessa tilanteessa olisi nimittäin olemassa oikeussuojakeino, jolla voidaan varmistaa ISTATin asetuksen N:o 549/2013 ja direktiivin 2011/85 nojalla toteuttamien toimenpiteiden valvonta.
97
Lisäksi, kuten Italian hallitus totesi suullisessa käsittelyssä ja jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamista tarkistuksista muuta johdu, ISTAT‑luetteloon merkityt yksiköt, jotka haluavat riitauttaa niiden julkisyhteisöksi luokittelun, eivät ole velvollisia nostamaan kahta erillistä kannetta, eli nostamaan yhtä kannetta hallintotuomioistuimessa ja toista kannetta Corte dei contissa. Ne voivat siten yhtäältä vaatia hallintotuomioistuinta kumoamaan kyseiseen luetteloon merkitsemisestä tehdyn päätöksen niiden osalta erga omnes ‑vaikutuksin. Toisaalta ne voivat riitauttaa Corte dei contissa kyseiseen luetteloon merkitsemisestä aiheutuneet seuraukset ja saada tarvittaessa liitännäisesti aikaan sen, että tätä merkitsemistä ei sovelleta.
98
Tämän tuomion 95 kohdassa tarkoitetussa tilanteessa on kuitenkin olemassa vaara siitä, että annetaan keskenään ristiriitaisia tuomioita yksikön ISTAT‑luetteloon merkitsemisen oikeellisuudesta, mikä johtaisi oikeudellisesti epävarmaan tilanteeseen. Pelkkä mahdollisuus tällaisten erojen ilmenemiseen ei kuitenkaan riitä sen toteamiseksi, että SEU 19 artiklaa – luettuna perusoikeuskirjan 47 artiklan ja tehokkuusperiaatteen valossa – on rikottu, jos yksikkö, joka riitauttaa päätöksen sitä koskevasta luokittelusta, voi vain yhden kanteen nostamalla saada vaatimuksensa tutkittua. Italian oikeusjärjestyksessä on kuitenkin säädettävä, että oikeussuojakeinojen käyttämistä koskevat konkreettiset säännöt eivät vaikuta suhteettomasti perusoikeuskirjan 47 artiklassa tarkoitettuun oikeuteen tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa (ks. vastaavasti tuomio 12.1.2023, Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, C‑132/21, EU:C:2023:2, 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
99
Lisäksi on niin, että koska pääasioiden ratkaisemiseksi on olemassa kanne riippumattomassa tuomioistuimessa, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava, sillä seikalla, että toimivaltainen tuomioistuin eli pääasioiden vastapuolten mukaan hallintotuomioistuin ei ole – kuten kyseinen tuomioistuin toteaa – Italian perustuslaissa julkista taloutta koskevissa asioissa toimivaltaiseksi tuomioistuimeksi nimetty tuomioistuin, ei ole merkitystä unionin oikeuden kannalta.
100
Kaiken edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen, toiseen ja kolmanteen kysymykseen on vastattava, että asetuksia N:o 473/2013 ja N:o 549/2013, direktiiviä 2011/85 sekä SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa, luettuina perusoikeuskirjan 47 artiklan ja vastaavuus‑ ja tehokkuusperiaatteen valossa, on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa rajoitetaan tilintarkastustuomioistuimen toimivaltaa ratkaista, onko yksikön merkitseminen julkisyhteisöjen sektorin luetteloon perusteltua, kunhan kyseisten asetusten ja direktiivin tehokas vaikutus sekä unionin oikeudessa edellytetty tehokas oikeussuoja taataan.
Oikeudenkäyntikulut
101
Pääasioiden asianosaisten osalta asioiden käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevien asioiden käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asiat seuraavasti:
Alustavien talousarviosuunnitelmien seurantaa ja arviointia sekä euroalueen jäsenvaltioiden liiallisen alijäämän tilanteen korjaamisen varmistamista koskevista yhteisistä säännöksistä 21.5.2013 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU) N:o 473/2013, Euroopan kansantalouden tilinpito‑ ja aluetilinpitojärjestelmästä Euroopan unionissa 21.5.2013 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU) N:o 549/2013, jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevista vaatimuksista 8.11.2011 annettua neuvoston direktiiviä 2011/85/EU ja SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa, luettuina Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan sekä vastaavuus‑ ja tehokkuusperiaatteen valossa,
on tulkittava siten, että
ne eivät ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa rajoitetaan tilintarkastustuomioistuimen toimivaltaa ratkaista, onko yksikön merkitseminen julkisyhteisöjen sektorin luetteloon perusteltua, kunhan kyseisten asetusten ja direktiivin tehokas vaikutus sekä unionin oikeudessa edellytetty tehokas oikeussuoja taataan.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: italia.