61974C0065
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL
DEL 25 FEBBRAIO 1975 (
1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
Pendono attualmente dinanzi al giudice del lavoro presso il tribunale di Varese due procedimenti nei quali un certo numero di persone chiedono di venir considerate come funzionari o agenti di stabilimento dell'Euratom con tutti i vantaggi finanziari inerenti a tale posizione.
Gli attori, che nel frattempo sono stati tutti nominati agenti locali ai sensi degli artt. 79-81 del testo sul regime applicabile agli altri agenti delle Comunità, erano alle dipendenze di due ditte italiane, convenute in giudizio accanto all'Euratom. Con tali ditte la Commissione delle Comunità europee aveva stipulato alcuni contratti per l'appalto parziale di talune attività secondarie (ad es. pulizie, manutenzione di impianti ed edifici, riparazioni) da svolgersi nello stabilimento del Centro comune di ricerca nucleare ad Ispra. Gli attori sostengono, ed offrono di provare, che i compiti loro affidati consistevano in lavori da effettuare all'interno dello stabilimento, con materiale fornito dal Centro stesso e sulla base d'istruzioni impartite da funzionari della Comunità. Le retribuzioni loro versate dalle imprese convenute sarebbero tuttavia state inferiori a quelle percepite dai funzionari e dagli agenti di stabilimento che svolgevano, proprio accanto a loro, un'attività identica od analoga.
A parere degli attori, la situazione sopra illustrata è in contrasto con la legge 23 ottobre 1960, n. 1369, portante divieto d'intermediazione e interposizione nelle prestazioni di lavoro e nuova disciplina dell'impiego di mano d'opera negli appalti di opere e servizi, il cui art. 1 recita testualmente:
«È vietato all'imprenditore di affidare in appalto o in subappalto o in qualsiasi altra forma, anche a società cooperative, l'esecuzione di mere prestazioni di lavoro mediante impiego di mano d'opera assunta e retribuita dall'appaltatore o dall' intermediario, qualunque sia la natura dell'opera o del servizio cui le prestazioni si riferiscono.»
Il 4o comma del predetto articolo ne estende la sfera d'applicazione alle aziende statali ed agli enti pubblici, mentre il 5o comma dispone che il lavoratore, occupato in violazione del divieto in esame, va considerato sotto ogni aspetto come dipendente dell'impresa in cui favore ha effettivamente prestato la propria attività lavorativa.
In base a quanto sopra esposto, gli attori chiedono di venir riconosciuti, sotto ogni aspetto e fin dall'inizio della loro attività, come funzionari di determinati gradi o, in subordine, come agenti di stabilimento di determinati gradi, e rivendicano dall'Euratom il pagamento delle maggiori somme cui avrebbero avuto diritto.
In subordine essi si richiamano all'art. 3 della già citata legge, che recita:
«Gli imprenditori che appaltano opere o servizi, compresi i lavori di facchinaggio, di pulizia e di manutenzione ordinaria degli impianti, da eseguirsi nell'interno delle loro aziende con organizzazione e gestione propria dell'appaltatore, sono tenuti in solido con quest'ultimo a corrispondere ai lavoratori da esso dipendenti un trattamento minimo inderogabile retributivo e ad assicurare un tratta mento normativo, non inferiori a quelli spettanti ai lavoratori da loro dipendenti.»
Con riferimento a tale norma gli attori chiedono che l'Euratom sia, se non altro, dichiarata responsabile in solido con le due già menzionate imprese per il pagamento agli interessati d'uno stipendio non inferiore a quello ch'essa versa ai propri funzionari ed agenti di stabilimento di determinati gradi.
In via ulteriormente subordinata si invoca infine un trattamento pari a quello degli agenti locali dell'Euratom.
Prima di pronunziarsi sulla fondatezza della pretesa, che la Commissione delle Comunità europee contesta espressamente, il giudice investito della causa ha osservato che la legge n. 1369 non si applica all'Euratom. I divieti contemplati dalla legge riguarderebbero infatti solo le imprese, mentre l'Euratom non sarebbe un'impresa, né il Centro di ricerca di Ispra svolgerebbe un'attività in senso economico. Sarebbe inoltre rilevante la circostanza che i contratti d'appalto conclusi dall'Euratom sono disciplinati dall' art. 33, n. 1, dell'allegato F alla legge italiana 1o agosto 1960, n. 906, sulla ratifica della convenzione stipulata il 22 luglio 1959 fra il governo italiano e l'Euratom per la creazione d'un centro comune di ricerca ad Ispra. In tale articolo è enunciato l'obbligo per la Commissione di non applicare un trattamento meno vantaggioso di quello praticato per lavori della stessa natura nelle industrie della regione. Il predetto obbligo sarebbe meno esteso di quello risultante dall'art. 3 della legge n. 1369.
Secondo il giudice investito della causa, va perciò respinta la domanda volta a far dichiarare la responsabilità solidale dell'Euratom in forza dell'art. 3 della legge n. 1369. Del pari, tenendo presente la già citata convenzione conclusa fra il governo italiano e l'Euratom ed in considerazione del fatto che gli attori già ricevono il trattamento in essa previsto, andrebbe respinta la pretesa degli interessati allo status di agenti locali.
Il giudice ritiene però che possa entrare in gioco il principio, comune a tutti gli ordinamenti in tema di negozio giuridico dissimulato, secondo il quale deve essere ritenuto valido il negozio i cui effetti nascostamente si volevano conseguire. Nella fattispecie si dovrebbe quindi riconoscere l'esistenza d'un rapporto diretto di lavoro tra l'Euratom e gli attori. Da questo punto di vista — osserva il giudice — le pretese principali degli attori potrebbero essere accolte indipendentemente dalla legge n. 1369.
Poiché tuttavia la Commissione ha eccepito che, ai sensi del trattato Euratom, la magistratura italiana non è competente a pronunziarsi su entrambe le pretese principali, osservando inoltre che l'indispensabile atto di nomina non può essere sostituito da una decisione giudiziaria, il giudice investito della causa ha sospeso con sentenza 18 marzo 1974 il procedimento ed ha sottoposto alla Corte di giustizia delle Comunità europee, ai sensi dell'art. 150 del trattato Euratom, le tre seguenti questioni pregiudiziali:
1.
Se l'art. 152 del trattato debba interpretarsi nel senso che sono ricomprese nella competenza della Corte di giustizia anche le controversie fra la Comunità e soggetti che, non essendo suoi agenti, rivendicano però tale qualità.
2.
Se all'origine del rapporto di lavoro Comunità-funzionari od agenti debba sempre essere indeclinabilmente un atto di nomina oppure se esso possa essere sostituito da una pronuncia dell'autorità giudiziaria che accerti l'esistenza in fatto di un determinato rapporto di lavoro.
3.
Se infine, nel caso di risposta affermativa al quesito che precede, possa la Corte di giustizia, in applicazione delle norme e principi generali del trattato istitutivo e dello statuto di funzionari ed agenti della Comunità, costituire, previo il riconoscimento della sua esistenza in fatto, un rapporto di lavoro diretto fra Comunità e soggetti che, formalmente alle dipendenze di ditte appaltatrici della Comunità medesima, agiscono in stabilimenti di quest'ultima, usando, secondo quanto gli attori in questo giudizio affermano e si propongono di dimostrare, per il loro lavoro, materiale da essa fornito ed agendo sotto le direttive dei suoi funzionari.
Nella questione si fa poi riferimento ad una serie di circostanze che possono essere rilevanti per la soluzione della medesima. Si veda in proposito a pag. 48 della sentenza di rinvio.
Passo quindi ad esporre la mia opinione in merito ai problemi testé enunciati.
1.
Sulla prima questione
Come si può desumere dalla sentenza di rinvio, la prima questione va interpretata nel senso che occorre accertare se esista, per le controversie del tipo ora in esame, una competenza esclusiva della Corte di giustizia implicante di riflesso l'incompetenza dei giudici nazionali. Il problema sollevato nel caso in esame riguarda unicamente la pretesa di alcune persone, occupate nel Centro di Ispra, di vedersi riconosciuto lo status di funzionari o di agenti di stabilimento. Non c'è invece bisogno di valutare la situazione giuridica degli agenti locali, compito che, ai sensi dell'art. 81 del testo sul regime applicabile agli altri agenti della Comunità e degli art. 28 e 32 dell'allegato F alla già citata convenzione tra il governo italiano e l'Euratom, spetta indiscutibilmente ai giudici nazionali.
Occorre innanzitutto ricordare che la ripartizione delle competenze è precisata, all'art. 155 del trattato Euratom, nei seguenti termini: «Fatte salve le competenze attribuite alla Corte di giustizia dal presente trattato, le controversie nelle quali la Comunità sia parte non sono, per tale motivo, sottratte alla competenza delle giurisdizioni nazionali». Ne consegue che, ogniqualvolta una norma comunitaria preveda la competenza della Corte di giustizia, tale competenza deve intendersi come esclusiva.
Se, tenendo presente quanto appena ricordato, esaminiamo le norme del trattato, dobbiamo nella fattispecie — come ha giustamente osservato il giudice proponente — considerare innanzitutto l'art. 152, secondo cui: «La Corte di giustizia è competente a pronunciarsi su qualsiasi controversia tra la Comunità e gli agenti di questa, nei limiti e alle condizioni determinati dallo statuto o risultanti dal regime applicabile a questi ultimi». Come si vede, per le controversie del tipo che ora ci interessa, si rimanda, secondo i casi, allo statuto del personale (funzionari) oppure al testo sul regime applicabile agli altri agenti delle Comunità (agenti di stabilimento). In forza del rinvio effettuato dall'art. 97 del testo sul regime applicabile agli altri agenti delle Comunità, si applica però tanto ai funzionari quanto agli agenti di stabilimento un'identica norma: l'art. 91 dello statuto del personale. Esso sancisce la competenza della Corte di giustizia «a dirimere ogni controversia tra le Comunità e una delle persone indicate nel presente statuto». Presa alla lettera, tale disposizione consentirebbe anche di negare che questa Corte sia competente in casi come quello di specie, nei quali gli interessati non hanno ancora lo status di dipendente comunitario (funzionario o agente di stabilimento), ma precisamente lo rivendicano. Mi sembra tuttavia che una simile conclusione sia assolutamente inaccettabile e ritengo di poterlo provare con abbondanza d'argomenti.
Giustamente la Commissione ha rilevato che è consuetudine delle organizzazioni internazionali sottrarre ai giudici dei singoli Stati le controversie con i dipendenti in materia d'impiego. Il motivo basilare del predetto orientamento va ricercato nel principio dell'assoluta autonomia organizzativa degli enti internazionali; è perciò escluso che gli Stati che ne fanno parte possano, attraverso l'esercizio del potere giudiziario, influire sulla struttura interna di tali enti. Per quanto riguarda gli esempi addotti dalla Commissione, rinvio senz'altro alla memoria presentata dalla stessa il 6 novembre 1974 (pagg. 15 e 16). Il principio sovrenunciato, unitamente all'altro, non meno importante, secondo cui le controversie d'impiego dei dipendenti internazionali vanno sottoposte al giudizio d'un solo organo centrale così da garantire una giurisprudenza uniforme, impone senz'altro un'interpretazione estensiva dell'art. 91 dello statuto, nel senso ch'esso comprende tutte le controversie in materia di pubblico impiego comunitario, incluse quelle vertenti sul riconoscimento dello status di funzionario o agente di stabilimento.
È d'uopo ancora osservare che sarebbe assurdo riservare alla Corte di giustizia la competenza in merito a tutte le controversie su aspetti in parte marginali dei rapporti giuridici intercorrenti fra il datore di lavoro comunitario ed i suoi funzionari o agenti di stabilimento, sottraendole nel contempo la competenza a pronunziarsi sull'esistenza stessa dei rapporti in questione.
Da ultimo non si può trascurare che la Corte di giustizia si è già dichiarata competente a pronunziarsi, non solo sulle controversie in cui siano parti dipendenti o ex dipendenti, ma altresì su quelle in cui siano interessati partecipanti ad un concorso per la nomina ad un impiego comunitario. Rinvio in proposito alla causa 23-64 (sentenza 31 marzo 1965, Thérèse Vandevyvere c. Parlamento europeo, Raccolta 1965, pag. 199).
Non ho dunque esitazioni nel riconoscere, già in base al combinato disposto dell'art. 152 del trattato Euratom e dell' art. 91 dello statuto del personale, la competenza esclusiva di questa Corte a pronunziarsi anche sulle cause promosse da persone che rivendichino lo status di funzionario o agente di stabilimento.
Come se ciò non bastasse, si potrebbero ancora, sulle orme della giurisprudenza del periodo «prestatutario» (cfr. ad es. cause riunite 43, 45, 48-59, sentenza 15 lugio 1960, Eva von Lachmüller e due altri attori contro Commissione della CEE, Raccolta 1960, pag. 901), prendere in considerazione le norme generali sulla competenza enunciate nel trattato, e più precisamente il 3o comma dell'art. 148.
Quest'ultima disposizione attribuisce alla Corte di giustizia la competenza a conoscere dei cosiddetti ricorsi per carenza contro le istituzioni della Comunità, proposti da persone fisiche o giuridiche che contestino ad una autorità comunitaria d'aver omesso d'emanare nei loro confronti un atto che non sia una raccomandazione o un parere. Sotto questo aspetto, occorre notare che l'instaurazione d'un rapporto d'impiego ai sensi del diritto comunitario (cfr. statuto del personale, art. 1) richiede un atto di nomina da parte dell'autorità competente. Si potrebbe quindi affermare che i candidati ad un posto di funzionario devono chiedere l'emanazione di tale atto, cioè d'un atto compreso nella definizione di cui all'art. 148, n. 3.
Un po' diverso è invece il discorso per quanto riguarda gli agenti di stabilimento, il cui rapporto d'impiego con la Comunità, in forza dell'art. 84 del testo sul regime applicabile agli altri agenti delle Comunità, ha natura contrattuale. La loro situazione risulta però assai simile a quella dei funzionari per effetto di numerosi rinvìi dal testo sul regime applicabile agli altri agenti delle Comunità (artt. 87, 91, 92, 93) allo statuto del personale. È perciò quantomeno necessario ammettere che ci si trova di fronte ad un rapporto contrattuale di diritto pubblico. Tale aspetto assume particolare risalto nell'art. 90 del testo sul regime applicabile agli altri agenti delle Comunità, che recita:
«L'agente degli stabilimenti del CCRN deve effettuare un periodo di prova da tre a sei mesi, durante il quale il suo contratto può essere risolto, se egli non dà prova di sufficienti qualità professionali… Alla fine di questo periodo di prova, l'agente è nominato in ruolo nelle sue funzioni.»
La conferma definitiva del rapporto d'impiego presuppone quindi anche in questo caso un atto d'imperio, un atto per il quale è significativo che i testi francese ed italiano del citato articolo usino i verbi «titulariser» e «nominare». Non è quindi da scartare l'ipotesi che pure chi rivendica lo status d'agente di stabilimento possa avvalersi dell'art. 148, n. 3.
Qualunque interpretazione si dia alle norme comunitarie cui si riferisce la prima questione, si giunge sempre a riconoscere la competenza di questa Corte e, di conseguenza, ad escludere, in forza dell'art. 155 del trattato Euratom, ogni competenza dei giudici nazionali.
2.
Sulla seconda questione
Il giudice proponente ci chiede poi se il rapporto d'impiego fra la Comunità ed i suoi funzionari ed agenti possa sorgere esclusivamente in forza d'un atto di nomina oppure anche in forza d'una pronunzia dell'autorità giudiziaria che accerti l'esistenza di fatto d'un determinato rapporto di lavoro.
Con l'espressione «pronunzia dell'autorità giudiziaria» il giudice proponente ha ovviamente inteso riferirsi ad una decisione d'un giudice nazionale.
Dopo aver proposto di risolvere la prima questione nel senso che i giudici nazionali non sono competenti a conoscere di cause come quella ora in esame, mi sembra inutile discutere la seconda questione che appare, a questo punto, priva d'oggetto.
3.
Sulla terza questione
Con la terza ed ultima questione si chiede se la Corte possa, previo il riconoscimento della sua esistenza di fatto, costituire un rapporto diretto d'impiego fra la Comunità e soggetti che, formalmente alle dipendenze di ditte appaltatrici della Comunità medesima, agiscono in stabilimenti di quest'ultima, usando per il loro lavoro materiale da essa fornito ed agendo sotto le direttive dei suoi funzionari.
Per quanto potrebbe riguardare i giudici nazionali un simile potere è, come s'è già detto (cfr. seconda questione), assolutamente da escludere. Per quanto attiene invece alla Corte di giustizia, la questione non è ammissibile, posto che un'eventuale presa di posizione della Corte non avrebbe alcuna rilevanza pratica. La Corte può dichiarare inammissibile una questione pregiudiziale quando — come è spiegato nella sentenza pronunziata il 19 dicembre 1968 nella causa 13-68 (Salgoil contro Ministero italiano del commercio con l'estero (Raccolta 1968, pag. 601) — rilevi un evidente errore del giudice proponente. Un errore evidente è stato nella fattispecie compiuto dal giudice nazionale, dato che l'unico problema per lui rilevante è di sapere quali poteri egli stesso abbia nella controversia in esame. Scopo del procedimento pregiudiziale contemplato dall'art. 150 non è certo di spiegare come la Corte giudicherebbe nel caso di specie, bensì di fornire al giudice nazionale utili chiarimenti per la sua decisione; la Corte può statuire in concreto soltanto nell'ambito d'un ricorso diretto per motivi d'impiego, vale a dire in un procedimento regolarmente instaurato ai sensi dello statuto del personale o dell'art. 148, n. 3, del trattato Euratom.
4.
Propongo pertanto che la Corte risolva come segue le questioni ad essa sottoposte dal giudice del lavoro presso il tribunale di Varese:
«Il giudice nazionale non è competente a conoscere di controversie tra la Comunità e persone che rivendichino lo status di funzionari o agenti di stabilimento. Competenza esclusiva in tale materia spetta alla Corte di giustizia delle Comunità europee.»
(
1
)	Traduzione dal tedesco.