61995TJ0081_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo T-81/95,
Interhotel, Sociedade Internacional de Hóteis, SARL, sociedade de direito português, com sede em Lisboa, representada por José Miguel Alarcão Júdice, Nuno Morais Sarmento e Gabriela Rodrigues Martins, advogados no foro de Lisboa, com domicílio escolhido no Luxemburgo no escritório do advogado Victor Gillen, 16, boulevard de la Foire,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por António Caeiro, consultor jurídico, e Günter Wilms, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
recorrida,
que tem por objecto um pedido de anulação da Decisão C(94) 1410/11 da Comissão, de 12 de Julho de 1994, notificada à recorrente em 27 de Dezembro de 1994, sobre o dossier n.º 870840/P1, relativa a uma contribuição financeira do Fundo Social Europeu para uma acção de formação,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA DAS COMUNIDADES EUROPEIAS
(Primeira Secção),
composto por: A. Saggio, presidente, V. Tiili e R. M. Moura Ramos, juízes,
secretário: J. Palacio González, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 15 de Janeiro de 1997,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
Factos na origem do recurso e tramitação processual
1 O projecto contendo um pedido de contribuição financeira a favor da recorrente que o Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (a seguir «DAFSE»), em Lisboa, propôs para o exercício de 1987, e que recebeu o n.º 870840/P1, foi aprovado pela Comissão por decisão de aprovação de 30 de Abril de 1987, com algumas alterações. A recorrente tinha solicitado ao Fundo Social Europeu (a seguir «FSE») o montante de 152 466 071 ESC para a formação de 284 pessoas, tendo-lhe sido concedida uma contribuição financeira de 121 647 958 ESC para a formação de 277 pessoas.
2 A Comissão comunicou ao DAFSE uma nota intitulada «Anexo A1 à Decisão C(87)0860 da Comissão» (anexo 1 à contestação) contendo as seguintes informações:
número de pessoas envolvidas277 montante pedidoESC 152 466 071 montante concedidoESC 121 647 958 não elegívelESC
27 766 349 reduçãoESC
3 051 763 montante total recusadoESC 30 818 112
3 Mais tarde, em 27 de Maio de 1987, o DAFSE informou a recorrente desta decisão por carta em que indicava o montante concedido e o número de pessoas aprovado (anexo 4 à petição). Nessa comunicação recordava-se que as contribuições do FSE são créditos subordinados à realização da acção, no respeito pelas normas comunitárias, e que a inobservância desta condição tem como consequência a restituição dos adiantamentos e o não pagamento do saldo. Além disso, sublinhava que qualquer alteração ao previsto no dossier de candidatura devia ser comunicada ao DAFSE.
4 A acção teve lugar em 1987. Através da circular n.º 10/87, de 8 de Janeiro de 1987 que, segundo a recorrente, foi por ela recebida em 29 de Junho de 1987, o DAFSE solicitou aos beneficiários de contribuições do FSE que reduzissem os períodos de formação prática a uma duração equivalente à do ensino teórico. Para dar cumprimento às exigências da circular, a recorrente reduziu em 36,13% o número de horas de formação prática projectado. Afirma ter igualmente aplicado, por sua iniciativa, uma redução proporcional de 36,13% dos custos em todas as rubricas do orçamento da acção.
5 A recorrente recebeu um adiantamento de 50% da contribuição do FSE, ou seja, 60 823 979 ESC. Terminada a acção, apresentou o pedido de pagamento do saldo, no qual reclamava ao FSE o montante de 73 496 941 ESC, correspondentes ao montante do adiantamento, mais 12 672 962 ESC.
6 Em 19 de Julho de 1989, o DAFSE informou a recorrente de que, nos termos de uma decisão da Comissão, que juntava, a contribuição do FSE não poderia finalmente ultrapassar 42 569 539 ESC, uma vez que determinadas despesas, relativas aos pontos 14.1, 14.2, 14.3, 14.6 e 14.8 do formulário, não eram elegíveis, «dado que não houve redução proporcional face à redução das horas de formação e alguns dos elementos da proposta inicial não foram cumpridos (14.1)».
7 Na sequência de um recurso interposto pela recorrente, a referida decisão da Comissão foi anulada pelo Tribunal de Justiça, com o fundamento de que a Comissão não dera à República Portuguesa a oportunidade de apresentar as suas observações antes de adoptar uma decisão definitiva de redução da contribuição (acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de Maio de 1991, Interhotel/Comissão, C-291/89, Colect., p. I-2257, a seguir «processo C-291/89»).
8 A fim de tomar nova decisão sobre o pedido de pagamento do saldo apresentado pela recorrente, a Comissão transmitiu ao DAFSE, em 6 de Agosto de 1991, um primeiro projecto de decisão. Por carta de 26 de Agosto de 1991, o DAFSE manifestou à Comissão o seu desacordo relativamente a algumas das reduções propostas.
9 Em 9 de Fevereiro de 1993, a recorrente solicitou à Comissão que adoptasse nova decisão dentro do prazo previsto no Tratado, ou seja, dois meses a contar do pedido.
10 Na sequência das observações do DAFSE e do pedido da recorrente mencionado no número anterior, a Comissão organizou uma missão de controlo em 19 de Fevereiro de 1993, que prosseguiu em 18 de Março do mesmo ano, com o objectivo de verificar in loco os elementos justificativos da execução da acção. A recorrente foi ouvida no decurso desta missão de controlo. Segundo a Comissão, os elementos disponíveis eram escassos e pouco esclarecedores, designadamente porque a recorrente tinha subcontratado certos trabalhos à empresa Partex, que, por seu turno, subcontratara duas empresas, Europraxis e Fortécnica. Nestas circunstâncias, procedeu-se à verificação dos elementos financeiros e contabilísticos das empresas subcontratadas pela Partex. Os resultados desta verificação foram analisados, entre 24 e 26 de Maio de 1993, por um grupo de trabalho em que estavam representados a Comissão e o DAFSE.
11 Mais tarde, em 12 de Novembro de 1993, na nota n.º 22917 (a seguir «nota n.º 22917»), a Comissão comunicou ao DAFSE um novo projecto de decisão nos termos do qual a contribuição do FSE seria fixada em 41 190 905 ESC, a menos que as observações do DAFSE justificassem uma alteração deste montante.
12 Esta nota n.º 22917 contém um certo número de explicações quanto às reduções propostas. Em primeiro lugar, sublinha a existência de discrepâncias entre as durações indicadas no pedido de pagamento do saldo, os registos de presença dos formandos e os sumários dos formadores. A nota acrescenta que não foi possível confirmar a repartição da duração da formação entre as partes teórica e prática. Finalmente, os períodos de estágio não seriam identificáveis em termos de horários e objectivos.
Mais concretamente, e no que respeita às diferentes rubricas do pedido de pagamento do saldo, as reduções propostas eram fundamentadas do seguinte modo:
14.1 Rendimentos dos estagiários em formação
Subsídios de formação3 180 878 ESC
- Constatou-se que a 56 formandos não foi ministrada qualquer formação prática elegível, donde uma redução correspondente, baseada num cálculo.
14.2 Preparação dos cursos
Recrutamento e selecção dos formandos1 456 000 ESC
- Constatou-se que a factura da Partex, bem como o pedido de pagamento do saldo, faziam referência a 490 testes ao preço unitário de 7 000 ESC, quando a verdade é que esses trabalhos foram realizados por uma terceira entidade, que facturou à Partex a realização de 282 testes ao custo unitário de 12 000 ESC. Em consequência, e verificando-se não ter sido prestado pela Partex qualquer serviço adicional, considerou-se razoável fixar o custo relativo a 282 formandos ao preço unitário de 7 000 ESC.
Duplicação de documentação1 183 680 ESC
- Despesa não aprovada na decisão de aprovação e não justificada tendo em conta os montantes apresentados em material pedagógico e face ao tipo de acção realizada.
14.3 Funcionamento e gestão dos cursos
Pessoal docente21 705 954 ESC
- Esta rubrica refere-se às remunerações, aos custos de deslocação, de estadia e de alimentação dos monitores.
O montante relativo a monitores foi na totalidade facturado pela Partex, a qual, por sua vez, subcontratou outra empresa. Na verificação feita nesta última empresa constatou-se que a Partex celebrou um contrato
nos termos do qual a empresa subcontratada devia assegurar a monitoria dos cursos que integravam as acções promovidas pela Interhotel e por uma outra empresa, Grão-Pará, sem discriminação de valores. O montante máximo elegível para as acções de formação foi determinado com base nos custos suportados pela subcontratada com os formadores que ministraram cursos aos formandos da Interhotel, acrescidos de uma margem bruta de 50%. O montante máximo elegível para as acções de formação foi assim fixado em 10 613 646 ESC.
Relativamente a estadias e alimentação dos monitores, no pedido inicial foram apresentados os custos com dois técnicos e um director. Os custos relativos aos dois primeiros foram rejeitados na decisão de aprovação, pelo que no saldo apenas foram considerados elegíveis os custos relativos ao técnico superior. O montante elegível de 462 000 ESC foi calculado em aplicação do custo previsto e aprovado de 700 ESC por dia.
Pessoal administrativo2 912 955 ESC
- As despesas referidas no pedido de pagamento do saldo reportavam-se ao trabalho de um técnico e de duas secretárias, ao passo que na decisão de aprovação só fora aprovado o montante relativo a uma secretária.
Despesas de estadia, alimentação e deslocação do pessoal não docente
2 409 940 ESC
- As despesas relativas ao pessoal administrativo e técnico não docente e não elegível (11 pessoas) tinham sido totalmente recusadas na decisão de aprovação.
Gestão e controlo orçamental2 241 136 ESC
- Despesa não justificada e não aprovada na decisão de aprovação.
Trabalhos especializados2 363 000 ESC
- Despesa não justificada e não aprovada na decisão de aprovação.
Rendas e alugueres4 841 969 ESC
- De acordo com o previsto e aprovado na decisão de aprovação, apenas foi considerado o custo diário de 8 000 ESC para o arrendamento de cada sala já equipada.
Materiais e bens não duradouros4 550 324 ESC
- De acordo com o previsto e aprovado na decisão de aprovação, foi considerado elegível o custo unitário de 2 500 ESC/semana/formando durante a formação prática.
Outros fornecimentos e serviços de terceiros 1 777 183 ESC
- Recusado por falta de justificação e não aprovado na decisão de aprovação.
14.6 Amortizações normais3 668 700 ESC
- Na decisão de aprovação foram recusadas as amortizações aceleradas, não tendo sido aceite na fase do pedido de pagamento do saldo a sua reclassificação em amortizações normais.
14.8 Alojamento e alimentação dos formandos5 673 000 ESC
Na decisão de aprovação estes custos não foram previstos nem aprovados.
13 A pedido do DAFSE, a recorrente apresentou as suas observações sobre este projecto de decisão em 17 de Dezembro de 1993. Por seu lado, o DAFSE enviou as suas observações à Comissão por carta de 7 de Fevereiro de 1994, reconhecendo que as reduções propostas pela Comissão se justificavam.
14 Tendo a República Portuguesa sido assim ouvida, em conformidade com o artigo 6.º, n.º 1, do Regulamento (CEE) n.º 2950/83 do Conselho, de 17 de Outubro de 1983, que aplica a Decisão 83/516/CEE relativa às funções do Fundo Social Europeu, alterado pelo Regulamento (CEE) n.º 3823/85 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1985, em razão da adesão da Espanha e de Portugal (respectivamente JO L 289, p. 1; EE 05 F4 p. 22 e JO L 370, p. 23; EE 05 F5 p. 21, a seguir «Regulamento n.º 2950/83»), a Comissão adoptou, em 12 de Julho de 1994, uma nova decisão (C(94)1410/11), que reduziu a contribuição do FSE a 41 190 905 ESC (a seguir «decisão impugnada»). Nos termos desta decisão, a análise do pedido de pagamento do saldo tinha revelado que uma parte da contribuição do Fundo não fora utilizada nas condições fixadas na decisão de aprovação, pelos motivos expostos na nota n.º 22917, já referida. Esta decisão foi notificada à recorrente em 27 de Dezembro de 1994, acompanhada de uma carta do DAFSE.
15 Nestas circunstâncias, por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 9 de Março de 1995, a recorrente interpôs o presente recurso. A fase escrita do processo decorreu normalmente.
16 Foram ouvidas as alegações das partes e as respectivas respostas às perguntas do Tribunal na audiência de 15 de Janeiro de 1997.
Pedidos
17 A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- anular a decisão impugnada,
- condenar a Comissão nas despesas.
18 A recorrida conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- rejeitar o recurso por falta de fundamento,
- condenar a recorrente nas despesas.
Quanto ao mérito
19 A recorrente invoca dois fundamentos: em primeiro lugar, violação de princípios gerais de direito, ou seja, os princípios da protecção dos direitos adquiridos, da segurança jurídica e da confiança legítima, além de violação do princípio da boa administração e do dever de diligência; em segundo lugar, violação da obrigação de fundamentação.
Quanto ao fundamento baseado na violação de princípios gerais de direito, bem como na violação do princípio da boa administração e do dever de diligência
Exposição sumária dos argumentos das partes
20 A recorrente considera que a decisão impugnada deve ser anulada por violação de princípios gerais de direito, ou seja, dos princípios da protecção dos direitos adquiridos, da segurança jurídica e da confiança legítima, e por violação do princípio da boa administração e do dever de diligência. Sublinha a importância dos princípios gerais que invoca no contexto das acções do FSE, sobretudo quando estão em causa medidas que podem conduzir à privação do pagamento de um apoio financeiro pretendido por um Estado-Membro ou por um particular (acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de Maio de 1982, Alemanha/Comissão, 44/81, Recueil, p. 1855).
21 Invoca, a título preliminar, a sua própria inexperiência na matéria em 1987, bem como a inexperiência do DAFSE, dada a recente adesão de Portugal às Comunidades Europeias. Refere também os problemas de adaptação da situação jurídica, económica e social de Portugal, naquela época, que a própria Comissão não terá deixado de tomar em consideração.
A este propósito, faz referência à Decisão 86/221/CEE da Comissão, de 30 de Abril de 1986, relativa às orientações para a gestão do FSE para os exercícios de 1987 a 1989 (JO L 153, p. 59, a seguir «Decisão 86/221»). Ora, mesmo nestas circunstâncias, a recorrente afirma ter respeitado a regulamentação em vigor e as instruções aplicáveis e a sua acção foi conforme aos objectivos do FSE. Remete, quanto a isto, para a Decisão 83/516/CEE do Conselho, de 17 de Outubro de 1983, relativa às funções do Fundo Social Europeu (JO L 289, p. 38; EE 05 F4 p. 26) e para o Regulamento n.º 2950/83.
22 A recorrente considera que a decisão de aprovação da Comissão, tal como lhe foi comunicada, ficou apenas subordinada à fixação do montante da contribuição do FSE em 121 647 958 ESC e do número de formandos em 277. Considera que não havia nenhuma razão para pensar que era necessário proceder a qualquer
verificação complementar. Explica que, nestas circunstâncias, distribuiu a diferença entre o montante solicitado no pedido de contribuição
e o montante aprovado na decisão de aprovação, tal como lhe foi comunicada, de modo linear ou proporcional para todas as rubricas.
23 A recorrente afirma ter apresentado o método nos termos do qual procedeu às reduções no pedido de pagamento do adiantamento, ao qual juntou um documento intitulado «Ponto de situação da acção» indicando as horas de formação a efectuar. Acrescenta que o método utilizado resulta igualmente do relatório de avaliação quantitativa que acompanhou o pedido de pagamento do saldo. Sublinha que nem a Comissão nem o DAFSE levantaram objecções ou fizeram comentários sobre este ponto. Efectivamente, o DAFSE certificou a exactidão factual e contabilística das indicações contidas no relatório de avaliação.
24 Assim, em sua opinião, a recorrente agiu na convicção legítima de que todas as despesas contidas no pedido inicial de contribuição, sem prejuízo da redução linear que efectuou após a decisão de aprovação, por um lado, e da circular do DAFSE, por outro, tinham sido regularmente efectuadas e de que eram, por isso, elegíveis. Em seu entender, qualquer outra interpretação implicaria uma violação não só dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima mas também da Decisão n.º 86/221.
25 De facto, segundo a recorrente, a decisão pela qual o DAFSE lhe comunicou as condições de aprovação do seu projecto é um acto administrativo que lhe confere determinados direitos e que é válido mesmo que se considere que faz parte de um processo mais alargado e inacabado de tomada de decisão pela Comissão. A revogação de um acto desse tipo violaria as expectativas legítimas e os direitos adquiridos da recorrente.
26 Quanto à pretensa falta de justificação de certas despesas, começa por sublinhar que os montantes facturados correspondem aos valores normais do mercado na época; em segundo lugar, afirma que os serviços facturados foram realmente fornecidos e, em terceiro lugar, que os montantes apresentados no pedido de pagamento do saldo correspondem aos custos realmente suportados. Acrescentou, na audiência, que em 1987, tendo em conta as normas nacionais em vigor, bastava, apresentar o contrato como documento justificativo e que só a partir de 1988 é que passaram a ser exigidas as facturas pagas.
27 No que respeita mais concretamente à justificação dos custos que figuram na rubrica «Funcionamento e gestão dos cursos - Pessoal docente», o montante inicialmente concedido não foi ultrapassado. Do mesmo modo, no que respeita aos custos relativos à preparação dos cursos, a Comissão ter-se-á limitado a contestar a factura apresentada pela Partex à recorrente. A recorrente sublinha que os testes de selecção dos formandos foram efectuados exactamente como consta das facturas. Quanto à rubrica «Materiais e bens não duradouros», o montante indicado corresponde ao custo real e deveria ter sido tomado em consideração como tal. Finalmente, quanto às amortizações normais, a recorrente acusa a Comissão de não ter aceite, na fase do pedido de pagamento do saldo, a rectificação do erro contido no pedido de contribuição.
28 De qualquer modo, na opinião da recorrente, incumbe à Comissão fazer prova da eventual irregularidade dos montantes apresentados e dos documentos comprovativos, o que não fez.
29 Na audiência, a recorrente explicou ainda que, se efectuou despesas não previstas em matéria de alojamento e de alimentação dos formandos, foi porque, obrigada a reduzir a carga horária, viu-se na contingência de organizar a acção na época alta e não pôde, portanto, alojar os formandos em hotéis, como estava previsto.
30 A recorrente alega ainda que o tempo que decorreu entre o início do processo e a adopção da decisão impugnada foi de cerca de oito anos. Este período de tempo causou à recorrente um prejuízo significativo, dado que foi obrigada a suportar até este momento encargos financeiros elevados que esperava fossem assumidos pela Comissão. Pede que o Tribunal de Primeira Instância aprecie em que medida o período de tempo decorrido implica eventualmente uma violação dos limites e princípios a que está sujeito o exercício do poder discricionário da Comissão. Além disso, invoca a impossibilidade manifesta de reconstituir a totalidade dos factos após esse período de tempo, uma vez que os responsáveis que acompanharam a realização da formação não estão disponíveis para fornecer informações. Quanto à obrigação de conservar os documentos comprovativos, a recorrente alega que o prazo em vigor até 1 de Janeiro de 1989 era de cinco anos, e só passou a ser de dez quando as acções de formação já estavam concluídas, se bem que, efectivamente, antes da realização da missão de controlo.
31 Na réplica, a recorrente refere, além disso, que a decisão impugnada não foi adoptada dentro do prazo previsto no Tratado, ou seja, dois meses a contar do pedido que apresentara para esse efeito.
32 A recorrida, por seu turno, afirma que não deixou de verificar a regularidade e a veracidade das despesas apresentadas no pedido de pagamento do saldo. No que respeita às despesas que rejeitou na decisão impugnada por já as ter considerado não elegíveis na decisão de aprovação, a recorrida chegou novamente à conclusão de que as mesmas não eram elegíveis. Quanto às outras reduções que efectuou, explica que certas despesas aprovadas na decisão de aprovação estavam insuficientemente documentadas no pedido de pagamento do saldo e, por conseguinte, não se afiguraram justificadas na fase de apreciação final.
33 A recorrida, que afirma que a acção proposta não teria sido aprovada se não se integrasse nos objectivos do FSE, salienta que, no caso concreto, o que está em causa é saber se a entidade promotora observou todas as regras aplicáveis à execução da acção, designadamente as relativas à justificação das despesas apresentadas no pedido de pagamento de saldo. A Comissão julga que não foi esse o caso.
34 Quanto ao modo de aplicar as reduções e aos pontos a que estas respeitavam, a recorrida explica que bastaria à recorrente dividir o custo da acção pelo número de formandos indicado na proposta e comparar este resultado com o resultado da divisão do custo total aprovado pelo número de formandos para verificar que a redução total decidida pela Comissão na decisão de aprovação não correspondia a uma mera redução linear. Efectivamente, se o custo por formando diminuiu, isso significa que algumas despesas não foram consideradas elegíveis pela Comissão. A Comissão, referindo-se às conclusões apresentadas pelo advogado-geral M. Darmon no processo C-291/89 (n.º 28), alega que compete ao promotor, antes de efectuar qualquer despesa, verificar se a respectiva rubrica foi aprovada pela Comissão, sob pena de ser ele próprio responsável pelas consequências. No entender da Comissão, nem a Comissão nem o DAFSE foram, aliás, informados da redução linear das despesas previstas no pedido inicial efectuada pela recorrente. O relatório de avaliação não foi enviado à Comissão na íntegra.
35 A recorrida recorda que a decisão de aprovação comunicada ao DAFSE referia claramente o montante solicitado, o montante concedido, o montante das despesas declarado não elegível, a redução, e o montante total não concedido. Estes montantes representam a parte do financiamento do FSE, ou seja 49,5% do custo total previsto no pedido de contribuição. A Comissão ignora se o DAFSE comunicou esta decisão à recorrente com todos os pormenores dela constantes ou se apenas lhe enviou o ofício junto como anexo 4 à petição (v., supra, n.º 3).
36 Segundo a recorrida, se a recorrente não verificou que a rubrica correspondente tinha sido aprovada na decisão de aprovação, não pode invocar qualquer expectativa legítima nem, muito menos, direitos adquiridos relativamente à elegibilidade das despesas contidas no pedido inicial de contribuição.
37 A recorrida alega também, invocando as conclusões apresentadas pelo advogado-geral M. Darmon no processo C-291/89 (n.º 38), que embora o DAFSE tenha confirmado os custos e o financiamento tais como foram apresentados no dossier, «esta breve análise das autoridades nacionais não pode consolidar direitos que a recorrente só adquirirá definitivamente no termo de uma análise profunda realizada pelos serviços da Comissão...» e que «... a apreciação das autoridades nacionais que precede a transmissão do pedido de pagamento à Comissão em nada prejudica a decisão desta instituição».
38 A Comissão não aceita, por outro lado, que uma empresa comercial que, nos termos da lei nacional, é legalmente obrigada a guardar a sua documentação durante dez anos, invoque a sua própria incúria ou a de terceiros na conservação de documentos durante esse prazo para acusar a Comissão de infringir o dever de diligência.
39 A recorrida afirma que o processo de decisão teve uma tramitação normal, não foi excessivamente demorado e respeitou as regras mais exigentes da defesa dos interesses do promotor da acção.
Apreciação do Tribunal
40 O Tribunal começa por sublinhar que o processo relativo às contribuições do FSE, regulado pelo Regulamento n.º 2950/83, comporta diversas etapas. Num primeiro momento, a Comissão, em aplicação do artigo 4.º, n.º 1, decide sobre os pedidos de contribuição apresentados pelos Estados-Membros a favor das empresas (decisão de aprovação). Nos termos do artigo 5.º, n.os 1 e 2, a aprovação de um pedido acarreta o pagamento de um adiantamento. Posteriormente, terminada a acção, o beneficiário apresenta um pedido de pagamento do saldo, o qual deve incluir um relatório pormenorizado sobre o conteúdo, os resultados e os aspectos financeiros da acção em causa. O artigo 5.º, n.º 4, prevê que o Estado-Membro certifica a exactidão factual e contabilística das indicações contidas nos pedidos de pagamento.
41 Por outro lado, o adiantamento recebido cobre, no máximo, 50% das despesas aprovadas, pelo que o beneficiário é obrigado a avançar fundos consideráveis na expectativa do pagamento do saldo que pode legitimamente esperar receber, desde que justifique ter utilizado a contribuição nas condições fixadas pela decisão de aprovação (acórdão do Tribunal de Justiça de 4 de Junho de 1992, Cipeke/Comissão, C-189/90, Colect., p. I-3573, n.º 17).
42 Ao apreciar o pedido de pagamento do saldo, a Comissão é obrigada a verificar se as condições a que a acção estava sujeita foram respeitadas. O artigo 6.º, n.º 1, prevê que, quando a contribuição do Fundo não for utilizada nas condições fixadas pela decisão de aprovação, a Comissão pode suspender, reduzir ou suprimir a contribuição depois de ter dado ao Estado-Membro em causa a oportunidade de apresentar as suas observações. De facto, resulta claramente desta disposição que a concessão da contribuição do FSE está sujeita ao cumprimento, pelo beneficiário, das condições da acção, enunciadas pela Comissão na decisão de aprovação ou pelo beneficiário no pedido de contribuição que foi objecto da decisão de aprovação.
43 Finalmente, o Tribunal de Justiça considerou incontestável o ponto de vista segundo o qual «apenas depois de ter recebido um relatório detalhado sobre a acção em causa entretanto acabada (...) é possível calcular o montante exacto das despesas elegíveis» (acórdão de 1 de Outubro de 1987, Reino Unido/Comissão, 84/85, Colect., p. 3765, n.º 23). Daqui resulta que a Comissão deve dispor da faculdade de recusar despesas, mesmo previamente autorizadas, por insuficiente justificação, sem ofender os direitos adquiridos do beneficiário da contribuição. Consequentemente, é essencial reconhecer à Comissão uma tal margem de apreciação na análise do pedido de pagamento do saldo, uma vez que só nessa fase é que a Comissão poderá verificar, em concreto, as justificações apresentadas pela empresa (v. igualmente as conclusões do advogado-geral M. Darmon no processo C-291/89, n.os 35 e 36).
44 No caso vertente, tendo a recorrente apresentado o pedido de pagamento do saldo, a Comissão rejeitou determinadas despesas por três razões diferentes (v., supra, n.º 12). Em primeiro lugar, foram rejeitadas as despesas não previstas pelo beneficiário no pedido de contribuição. Em segundo lugar, a Comissão considerou que certas despesas não estavam suficientemente documentadas e, portanto, julgou-as injustificadas. Em terceiro lugar, detectou a existência de certas despesas não aprovadas na decisão de aprovação. Consequentemente, após ouvir o DAFSE, que tinha, por seu turno, ouvido a recorrente, a Comissão reduziu, através da decisão impugnada, a contribuição do FSE, fixando-a num montante inferior ao inicialmente concedido. De resto, o DAFSE aprovou estas reduções.
45 O Tribunal entende que há que começar por analisar o fundamento baseado na violação do princípio da protecção da confiança legítima. O direito de invocar a protecção da confiança legítima é facultado a qualquer operador económico em cuja esfera jurídica uma instituição tenha feito nascer esperanças fundadas (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 13 de Julho de 1995, O'Dwyer e o./Conselho, T-466/93; T-469/93, T-473/93, T-474/93 e T-477/93, Colect., p. II-2071, n.º 48). A questão de saber se a decisão impugnada é conforme às exigências do princípio da protecção da confiança legítima deve ser apreciada analisando separadamente as três categorias de reduções acima mencionadas.
46 Decorre das regras enunciadas supra (n.os 42 e 43) que, por um lado, a Comissão tinha o direito de rejeitar o pedido de pagamento do saldo da recorrente na medida em que solicitava a aprovação de custos não previstos no pedido de contribuição, não violando com isso o princípio da protecção da confiança legítima. Por outro lado, era igualmente legítimo, do ponto de vista do respeito por este princípio, rejeitar o pedido de pagamento do saldo na medida em que solicitava a aprovação de despesas não justificadas por documentos comprovativos da sua veracidade e da sua relação com a acção tal como fora aprovada.
47 Efectivamente, incumbe ao beneficiário demonstrar a veracidade das despesas e a sua relação com a acção aprovada. É ele quem está em melhores condições de o fazer, devendo comprovar que se justifica a obtenção de meios provenientes de fundos públicos. Ora, a recorrente limitou-se a afirmar
que os métodos de cálculo utilizados pela Comissão para determinar o montante global das despesas aprovadas eram arbitrários e que os custos que apresentou foram realmente suportados, sem todavia fornecer documentos justificativos ou qualquer elemento comprovativo de que as informações e verificações em que se baseou a Comissão eram erradas. Daqui resulta que os argumentos da recorrente no que respeita à justificação das despesas indicadas no pedido de pagamento do saldo não podem ser acolhidos.
48 Assim, o princípio da protecção da confiança legítima não foi violado no que respeita às duas primeiras categorias de reduções.
49 Quanto à terceira categoria de reduções, importa recordar, a título preliminar, que a comunicação da decisão de aprovação do DAFSE apenas indica o montante total concedido e o número de pessoas aprovado (v., supra, n.º 3). Assim, as apreciações da Comissão, feitas no quadro da decisão de aprovação sobre a elegibilidade das despesas propostas, não foram comunicadas à recorrente antes do termo da acção de formação, de modo a esta poder verificar a sua repartição rubrica a rubrica. A recorrente, ao executar a acção, não pôde, portanto, identificar as verbas aprovadas, as verbas recusadas e as que foram reduzidas.
50 É igualmente ponto assente que a recorrente, tendo recebido a comunicação sucinta acima referida, decidiu, em vez de tentar saber se certas despesas tinham sido consideradas não elegíveis, repartir a diferença entre o montante pedido e o aprovado, isto é, o total das reduções, proporcionalmente entre todas as rubricas do pedido de contribuição. Além disso, em cumprimento da circular do DAFSE acima citada (v. n.º 4), efectuou outras reduções em todas as rubricas do pedido de contribuição. Efectivamente, o montante reclamado no pedido de pagamento do saldo, 73 496 941 ESC, era claramente inferior ao montante concedido pela Comissão na decisão de aprovação, 121 647 958 ESC.
51 É importante analisar a justificação da terceira categoria de reduções tendo em conta o facto de que a decisão de aprovação não foi comunicada à recorrente com todos os pormenores, de modo que esta não foi informada em tempo útil das reduções operadas por rubrica. A questão consiste em saber se a inobservância das condições de uma decisão de aprovação que não foram comunicadas ao beneficiário antes do termo da acção, de modo a que este pudesse tomá-las em consideração, é de natureza a justificar a conclusão da Comissão de que as despesas previstas no pedido de contribuição que foram rejeitadas na decisão de aprovação são inelegíveis, mesmo que o beneficiário forneça documentos comprovativos da sua veracidade.
52 No caso vertente, embora seja verdade que a regulamentação não exigia a comunicação dos pormenores da decisão de aprovação ao interessado, o certo é que essas informações eram indispensáveis para que este pudesse respeitar as condições de concessão da contribuição no que respeita às despesas que a Comissão alega não terem sido aprovadas na decisão de aprovação.
53 O Tribunal considera que não se pode concluir que o beneficiário de uma contribuição compreenda, pela simples leitura de uma decisão que revestiu a forma utilizada no presente caso, que as reduções operadas pela Comissão se reportavam a certas rubricas. Pelo contrário, o interessado pode razoavelmente pensar e aceitar que foi efectuada uma redução global e que, consequentemente, apenas foi imposto um limite global às despesas. Em tal situação, para que a Comissão possa, ao apreciar o pedido de pagamento do saldo, considerar não elegíveis as despesas previstas no pedido de contribuição mas pretensamente rejeitadas na decisão de aprovação, esta deve ser comunicada ao interessado com suficiente precisão. Esta condição só ficaria preenchida se a comunicação indicasse as reduções por rubricas ou, pelo menos, contivesse as informações que a Comissão comunicou ao DAFSE, ou seja, neste caso, o número de pessoas em causa, o montante concedido, o montante das despesas não elegíveis, o montante das outras reduções e o montante total recusado. Efectivamente, em obediência nomeadamente ao princípio da segurança jurídica, para ser obrigado a respeitar as condições da decisão de aprovação no que respeita às reduções por rubricas, o beneficiário deve, ao executar a acção de formação, estar em condições de identificar as verbas aprovadas, as verbas recusadas e as que foram reduzidas.
54 Nestas condições, tendo em conta que a recorrente foi informada da adopção de uma decisão que lhe era parcialmente favorável mas cujo conteúdo não lhe foi integralmente comunicado, não pode ser acusada de não ter reagido, na altura, à decisão de aprovação pedindo ao DAFSE esclarecimentos sobre a repartição do montante concedido.
55 O Tribunal verifica que, tal como foi comunicada à recorrente, a decisão de aprovação não continha nenhuma indicação sobre a repartição das reduções efectuadas. Por essa razão, deve concluir-se que era passível de suscitar expectativas fundadas à recorrente, a ponto de lhe criar a convicção de que não havia outras reduções e que estava autorizada a repartir proporcionalmente, como fez, o total das reduções por todas as rubricas.
56 Além disso, a Comissão não pode invocar os termos de uma decisão que não foram comunicados ao beneficiário. A este propósito, é irrelevante que tenha sido o DAFSE a informar a recorrente de que o seu projecto fora aprovado. Efectivamente, quando a Comissão não toma as precauções necessárias para garantir que o beneficiário de uma contribuição do FSE seja informado das condições impostas pela decisão de aprovação, não pode razoavelmente esperar que este as respeite.
57 O Tribunal conclui que, na medida em que a veracidade e a relação de tais despesas com a acção sejam demonstradas através de documentos comprovativos, é contrário ao princípio da protecção da confiança legítima que a Comissão, na fase de apreciação do pedido de pagamento do saldo, tenha indeferido o pedido na medida em se referia a despesas previstas no pedido de contribuição mas que alegadamente não tinham sido aprovadas na decisão de aprovação, sem que isso tenha sido comunicado ao beneficiário.
58 O presente fundamento, na medida em que denuncia uma violação do princípio da protecção da confiança legítima, deve, em consequência, ser acolhido na parte relativa às reduções operadas pela Comissão pelo facto de os custos não terem sido aprovados na decisão de aprovação.
59 Por todas as razões acima expostas, há que anular a decisão impugnada na medida em que a Comissão efectuou reduções nos montantes reclamados no pedido de pagamento do saldo da recorrente com o único fundamento de que os custos correspondentes não tinham sido aprovados na decisão de aprovação.
60 Em contrapartida, no que respeita às outras reduções efectuadas pelo facto de os custos correspondentes não estarem previstos ou documentados, há que considerar que, contrariamente às alegações da recorrente, não violamm os princípios da segurança jurídica e da protecção dos direitos adquiridos nem do princípio da boa administração ou do dever de diligência.
61 Efectivamente, o princípio da protecção da segurança jurídica exige, nomeadamente, que uma regulamentação comunitária permita ao interessado conhecer sem ambiguidade os seus direitos e obrigações e agir em conformidade (v., neste sentido, o acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de Fevereiro de 1996, Van Es Douane Agenten e o., C-143/93, Colect., p. I-431, n.º 27). Embora este princípio entre em linha de conta, designadamente, na apreciação da legalidade das decisões relativas à restituição de prestações, ele não é violado quando, como no caso vertente, a regulamentação em vigor prevê claramente a possibilidade de restituição da contribuição financeira no caso de as condições a que estava sujeito o apoio não terem sido respeitadas. Entre essas condições figura, como já foi sublinhado, a exigência de que o custo tenha sido previsto e que esteja devidamente documentado.
62 Do mesmo modo, o beneficiário de uma contribuição cujo pedido tenha sido aprovado pela Comissão não adquire, por esse facto, um direito definitivo ao pagamento integral da contribuição no caso de não respeitar as condições acima mencionadas.
63 No que respeita ao princípio da boa administração e ao dever de diligência, o Tribunal considera que a Comissão fez prova de boa administração e de diligência, uma vez que analisou cuidadosamente todos os elementos do processo e, neste âmbito, contactou as empresas subcontratadas a fim de obter informações e documentos comprovativos que a recorrente não lhe forneceu. De qualquer forma, e atendendo a que a recorrente não a desenvolveu mais pormenorizadamente, não tendo explicado em que é que consistiram as alegadas violações, esta acusação não pode ser acolhida.
64 Quanto ao argumento baseado no período de tempo considerável que terá decorrido desde o início do processo, o Tribunal considera que o período de tempo relevante no presente caso, para efeitos de apreciação deste argumento, se situa entre a data em que foi proferido o acórdão de anulação no processo C-291/89, 7 de Maio de 1991, e a data de adopção da decisão impugnada, 12 de Julho de 1994, 38 meses ou seja, mais de três anos. Efectivamente, atendendo a que a Comissão era obrigada, na sequência da anulação da primeira decisão pelo Tribunal de Justiça, a reapreciar a totalidade dos dados disponíveis no momento da adopção do acto e a tomar nova decisão sobre o pedido de pagamento do saldo, o período decorrido antes da anulação da primeira decisão da Comissão sobre o pedido de pagamento do saldo não é pertinente no quadro da apreciação da regularidade da decisão impugnada.
65 A questão de saber se o prazo foi razoável deve ser apreciada caso a caso. Ora, a Comissão era obrigada, na sequência da anulação da primeira decisão pelo Tribunal de Justiça, a reapreciar o conjunto dos dados disponíveis no momento da adopção do acto e a tomar nova decisão sobre o pedido de pagamento do saldo. Assim, há que ter em conta as diferentes etapas do processo de decisão que o presente caso conheceu. Foi necessário coligir de novo os elementos do processo. Este trabalho, orientado e condicionado por suspeitas de irregularidade, incluiu a organização de uma missão de controlo a Portugal, visitas às empresas subcontratadas, análise dos dados recolhidos e diversas consultas às autoridades portuguesas. As autoridades nacionais ouviram igualmente a recorrente sobre os projectos de decisão da Comissão. O Tribunal considera, tendo em conta as circunstâncias muito particulares acima expostas, que o processo foi longo mas que a sua duração não excedeu um prazo razoável.
66 De qualquer forma, em caso de recurso de anulação, um prazo, mesmo não razoável, não pode, por si só, tornar a decisão impugnada ilegal, justificando a sua anulação em razão de uma violação do princípio da segurança jurídica. Um atraso no processo de execução de um acórdão não é susceptível de afectar, por si só, a validade do acto que tenha resultado de tal processo, uma vez que, se esse acto fosse anulado unicamente em razão da sua extemporaneidade, seria impossível adoptar um acto válido, dado que o acto destinado a substituir o acto anulado não poderia ser menos tardio do que este (v., por analogia, o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 18 de Junho de 1996, Vela Palacios/CES, T-150/94, Colect.FP, p.II-877, n.º 44).
67 Finalmente, o Tribunal rejeita, pelas mesmas razões, o argumento da recorrente segundo o qual a decisão impugnada está viciada porque não foi adoptada dentro do prazo de dois meses a contar do pedido apresentado pela recorrente para esse efeito. Basta ter presente que a circunstância de a recorrente ter convidado a Comissão a agir em aplicação do artigo 175.º, terceiro parágrafo, do Tratado tinha unicamente por efeito permitir-lhe intentar uma acção por omissão se a instituição em causa não tomasse posição no prazo de dois meses a contar desse convite, prazo estabelecido pelo artigo 175.º, segundo parágrafo, do Tratado. No caso presente, a recorrente não intentou uma acção por omissão dentro desse prazo de dois meses a contar da data em que a instituição deveria ter tomado posição. De qualquer forma, uma decisão posterior não pode ser irregular pelo simples facto de ter sido adoptada após expirar o referido prazo, dado que tal resultado, a ser aceite, obstaria definitivamente, nessa fase, à adopção de uma decisão válida.
Quanto ao fundamento baseado na violação da obrigação de fundamentação
68 Tendo em conta o que precede, basta analisar o fundamento baseado na violação da obrigação de fundamentação na parte em que ainda não foi dado provimento ao recurso, isto é, na parte relativa às reduções efectuadas pelo facto de as despesas não terem sido previstas no pedido de contribuição ou de não terem sido justificadas através de documentos comprovativos.
Exposição sumária dos argumentos das partes
69 Segundo a recorrente, a decisão impugnada não contém uma fundamentação suficiente para as reduções efectuadas pelo facto de as despesas relativas às rubricas «funcionamento e gestão dos cursos - pessoal docente», à preparação dos cursos, aos materiais e bens não duradouros e às amortizações normais, não serem justificadas e portanto, serem ilegíveis. Efectivamente, no que respeita, em primeiro lugar, à rubrica «funcionamento e gestão dos cursos - pessoal docente», a Comissão não explicou, na opinião da recorrente, o critério arbitrário que lhe permitiu fixar o montante global aceitável. Do mesmo modo, quanto à preparação dos cursos, a Comissão limitou-se a contestar a factura apresentada pela Partex à recorrente, sem fornecer motivos suficientes. No que respeita à rubrica «materiais e bens não duradouros», o montante indicado corresponde ao custo real e deveria ter sido tomado em consideração enquanto tal. No entanto, a Comissão não justificou a sua posição sobre este ponto.
70 A recorrida rejeita as acusações da recorrente no que respeita à fundamentação da decisão. A Comissão explica que comunicou ao DAFSE o montante global aprovado e o montante da redução operada relativamente a cada pedido de contribuição. Neste caso, comunicou a nota referida no n.º 2, supra. Este procedimento deve-se ao facto de a Comissão, num curto espaço de tempo, ter de tratar vários milhares de pedidos de comparticipação e de não lhe ser possível, nesse curto período, especificar e justificar todas as despesas consideradas não elegíveis, como o Tribunal de Justiça já reconheceu (acórdãos do Tribunal de Justiça de 25 de Outubro de 1984, Rijksuniversiteit te Groningen, 185/83, Recueil, p. 3623, e de 7 de Fevereiro de 1990, Gemeente Amsterdam e VIA/Comissão, C-213/87, Colect., p. I-221). A Comissão acrescenta que, quando em 1988 o DAFSE lhe solicitou que fornecesse a discriminação das reduções por rubricas, essa solicitação foi sempre satisfeita.
71 A recorrida explica detidamente nos seus memorandos as reduções que efectuou na decisão impugnada. Tal explicação repete, no essencial, o raciocínio contido na nota n.º 22917.
Apreciação do Tribunal
72 Segundo jurisprudência assente, o dever de fundamentar uma decisão individual tem por finalidade permitir ao Tribunal o exercício da fiscalização da legalidade da decisão e fornecer ao interessado indicações suficientes para saber se a decisão está devidamente fundamentada ou se, eventualmente, enferma de um vício que permita contestar a sua validade. O alcance deste dever depende da natureza do acto em causa e do contexto em que ele tenha sido adoptado (acórdão Cipeke/Comissão, já referido, n.º 14).
73 A questão de saber se a fundamentação da decisão impugnada foi suficiente, e portanto conforme ao Tratado e à jurisprudência, deve ser apreciada analisando separadamente as reduções efectuadas pelo facto de as despesas não terem sido previstas no pedido de contribuição e as operadas pelo facto de não terem sido justificadas através de documentos comprovativos.
74 Quanto à rejeição das despesas não previstas no pedido inicial de contribuição, ou primeira categoria citada, o Tribunal considera que a recorrente, uma vez que está na origem do pedido, após ter recebido a nota n.º 22917 e a decisão impugnada, ficou suficientemente esclarecida quanto aos motivos das reduções ou supressões efectuadas pela Comissão. Efectivamente, as informações contidas nos dois documentos bastavam para a recorrente compreender que, na decisão impugnada, a Comissão procedera a reduções nas rubricas «Rendas e alugueres», «Materiais e bens não duradouros» e «Alojamento e alimentação dos formandos» e que suprimira totalmente a rubrica «Amortizações normais» uma vez que as despesas correspondentes não estavam previstas no pedido de contribuição. Nestas condições, o Tribunal está em condições de exercer a sua fiscalização igualmente sobre esta parte da decisão impugnada.
75 A acusação da recorrente, na medida em que se refere a esta primeira categoria de reduções, é assim improcedente.
76 Quanto à segunda categoria, isto é, as reduções efectuadas pelo facto de certas despesas não serem justificadas por documentos comprovativos, o Tribunal considera que a decisão impugnada está igualmente suficientemente fundamentada. Efectivamente, resulta de modo claro da nota n.º 22917 que as reduções que afectaram as rubricas «Rendimentos dos estagiários em formação», «Preparação dos cursos, recrutamento e selecção dos formandos», «Duplicação de documentação», «Gestão e controlo orçamental», «Trabalhos especializados» e «Outros fornecimentos e serviços de terceiros», bem como uma parte da rubrica «funcionamento e gestão dos cursos - pessoal docente», foram efectuadas em razão da insuficiência da documentação apresentada. Os métodos utilizados e os cálculos foram expostos com precisão suficiente, susceptível de colocar a recorrente em condições de apreciar a sua regularidade e, eventualmente, de os contestar apresentando documentação adequada.
77 Assim, a acusação da recorrente, na medida em que tem por objecto a fundamentação desta segunda categoria de reduções, é igualmente improcedente.
78 Daqui resulta que o fundamento baseado em falta de fundamentação, na medida em que é necessário apreciá-lo, deve ser rejeitado integralmente.
79 Deve por isso, quanto ao restante, julgar-se improcedente o pedido de anulação.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
80 Por força do disposto no n.º 2 do artigo 87.º do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
81 Neste caso, o pedido de anulação da recorrente, que pediu a condenação da Comissão nas despesas da presente instância, foi parcialmente julgado procedente. O Tribunal considera que, embora a recorrente tenha sido vencida numa parte das suas pretensões, importa ter em conta, para a decisão sobre despesas, os desenvolvimentos do processo de decisão, acima descritos, que foram de natureza a colocar a recorrente num estado de incerteza prolongado quanto ao direito de obter a totalidade da contribuição financeira que lhe fora concedida. Nestas circunstâncias, não se pode criticar a recorrente por ter recorrido a este Tribunal a fim de apreciar o comportamento da Comissão e dele tirar as respectivas conclusões. Há assim que reconhecer que o desencadeamento do litígio foi favorecido pelo comportamento da recorrida.
82 Assim, impõe-se aplicar, além do n.º 2, também o n.º 3, segundo parágrafo, do artigo 87.º do Regulamento de Processo, nos termos do qual o Tribunal pode condenar uma parte, mesmo vencedora, a pagar à outra as despesas ocasionadas por um processo suscitado pelo seu próprio comportamento (v., mutatis mutandis, o acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de Janeiro de 1983, List/Comissão, 263/81, Recueil, p. 103, n.os 30 e 31 e o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 16 de Outubro de 1996, Efisol/Comissão, T-336/94, ainda não publicado na Colectânea, n.os
38 e 39) e condenar a Comissão na totalidade das despesas.
83 Em consequência, há que condenar a Comissão a suportar, além das suas próprias despesas, a totalidade das despesas da recorrente.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
(Primeira Secção),
decide:
1) A Decisão C(94) 1410/11 da Comissão, de 12 de Julho de 1994, notificada à recorrente em 27 de Dezembro de 1994, sobre o dossier n.º 870840/P1, relativa a uma contribuição financeira do Fundo Social Europeu para uma acção de formação, é anulada na medida em que procede a reduções nos montantes solicitados pela recorrente no pedido de pagamento do saldo apresentando como único fundamento o facto de os custos correspondentes não terem sido aprovados na decisão de aprovação.
2) O recurso é julgado improcedente quanto ao restante.
3) A Comissão é condenada nas suas próprias despesas e na totalidade das despesas da recorrente.