CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
PAOLO MENGOZZI
prezentate la 17 ianuarie 2013(1)
Cauza C‑117/10
Comisia Europeană
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
„Ajutoare de stat – Competența Consiliului – Articolul 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE – Scheme de ajutoare existente – Propunerea unor măsuri adecvate – Efecte – Regulamentul nr. 659/1999 – Ajutoare pentru investițiile în achiziționarea de terenuri agricole în Polonia”
1.        Prin acțiunea care face obiectul prezentului proces, Comisia solicită Curții anularea Deciziei 2010/10/CE a Consiliului din 20 noiembrie 2009 privind acordarea unui ajutor de stat de către autoritățile din Republica Polonă pentru achiziționarea de terenuri agricole între 1 ianuarie 2010 și 31 decembrie 2013 (denumită în continuare „decizia atacată”)(2).
2.        Prin alte trei acțiuni formulate în paralel, Comisia a atacat alte decizii ale Consiliului privind ajutoare de aceeași natură acordate de Republica Lituania (cauza C‑111/10), de Republica Letonia (cauza C‑118/10) și de Ungaria (cauza C‑121/10).
3.        Toate acțiunile ridică aceeași problemă delicată: o propunere de măsuri adecvate, formulată de Comisie în cadrul examinării permanente a schemelor de ajutoare existente în statele membre, efectuată conform condițiilor prevăzute la articolul 88 alineatul (1) CE [sau la articolul 108 alineatul (1) TFUE, în ceea ce privește cauzele C‑111/10, C‑118/10 și C‑121/10], constituie o luare de poziție definitivă a acestei instituții privind compatibilitatea cu piața comună a schemei respective de natură să blocheze exercitarea de către Consiliu a competenței care îi este conferită prin articolul 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE [sau prin articolul 108 alineatul (2) al treilea paragraf TFUE] de a autoriza ajutoare prin derogare de la articolul 87 CE [sau de la articolul 107 TFUE] și de la alte dispoziții aplicabile în cazul în care împrejurări excepționale justifică aceasta?
I –    Cadrul juridic
4.        Deși a fost publicată după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, decizia atacată a fost adoptată în temeiul dispozițiilor Tratatului CE. Așadar, în prezentele concluzii, trebuie să se facă referire la acestea din urmă.
5.        Articolul 88 alineatul (1) CE prevede:
„Comisia, împreună cu statele membre, verifică permanent regimurile ajutoarelor existente în aceste state. Comisia propune acestora măsurile utile cerute de dezvoltarea treptată sau de funcționarea pieței comune.”
6.        Alineatul (2) al treilea și al patrulea paragraf al aceluiași articol prevede:
„La cererea unui stat membru, Consiliul, hotărând în unanimitate, poate decide că un ajutor acordat sau care urmează să fie acordat de acest stat trebuie să fie considerat compatibil cu piața internă, prin derogare de la dispozițiile articolului 87 sau de la regulamentele prevăzute la articolul 89, în cazul în care o astfel de decizie este justificată de împrejurări excepționale. În cazul în care, în legătură cu acest ajutor, Comisia a inițiat procedura prevăzută la primul paragraf din prezentul alineat, cererea adresată Consiliului de statul în cauză va avea ca efect suspendarea procedurii menționate până când Consiliul se pronunță asupra acesteia.
Cu toate acestea, în cazul în care Consiliul nu se pronunță în termen de trei luni de la formularea cererii, Comisia hotărăște.”
7.        Capitolul 4 din anexa IV la Actul de aderare a Poloniei la Uniunea Europeană (denumit în continuare „Actul de aderare din anul 2003”)(3) prevede, în partea privind condițiile de aplicare a normelor de concurență din Tratatul CE, următoarele:
„Fără să aducă atingere procedurilor privind ajutoarele existente prevăzute în articolul 88 din Tratatul CE, programele de acordare de ajutoare și ajutoarele individuale acordate activităților aferente producției, prelucrării sau comercializării produselor enumerate în anexa I la Tratatul CE, cu excepția produselor de pescărie și a produselor derivate din acestea, puse în aplicare într‑un nou stat membru înainte de data aderării și încă aplicabile după această dată, sunt considerate ajutoare existente în sensul articolului 88 alineatul (1) [CE], sub rezerva următoarelor condiții:
–        măsurile de acordare de ajutoare sunt notificate Comisiei în termen de patru luni de la data aderării. Această notificare include informații privind baza juridică pentru fiecare măsură. […] Comisia publică o listă a acestor ajutoare.
Aceste măsuri de acordare de ajutoare sunt considerate ajutoare «existente» în sensul articolului 88 alineatul (1) [CE] până la sfârșitul celui de al treilea an de la data aderării.
Dacă este necesar, noile state membre modifică aceste măsuri de acordare de ajutoare pentru a respecta liniile directoare aplicate de Comisie până la sfârșitul celui de al treilea an de la data aderării cel târziu. După acea dată, ajutoarele declarate incompatibile cu aceste linii directoare se consideră ajutoare noi.”
8.        Conform articolului 1 literele (b) și (c) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE(4) (devenit articolul 88 CE), astfel cum a fost modificat prin Actul de aderare din anul 2003, în sensul aceluiași regulament:
„(b) «ajutor existent» [înseamnă]
(i) fără să aducă atingere […] anexei IV punctul 3 și apendicelui la respectiva anexă la Actul de aderare a [Poloniei] […], orice ajutor existent înainte de intrarea în vigoare a [t]ratatului în respectivele state membre, și anume programele de ajutor și ajutorul individual care au fost puse în aplicare înainte și care sunt încă aplicabile la data intrării în vigoare a [t]ratatului;
(ii) ajutorul autorizat, respectiv schemele de ajutor și ajutoarele individuale care au fost autorizate de Comisie sau Consiliu;
[…]
(c) «ajutor nou» înseamnă orice ajutor, respectiv orice schemă de ajutor și orice ajutor individual care nu este ajutor existent, inclusiv modificările ajutoarelor existente;
[…]”
9.        Articolele 17-19, incluse în capitolul V din Regulamentul nr. 659/1999, prevăd procedura privind ajutoarele existente. Articolul 17, intitulat „Cooperarea în temeiul articolului [88 alineatul (1) CE]”, prevede la alineatul (2):
„În cazul în care consideră că o schemă de ajutor existentă nu este sau nu mai este compatibilă cu piața comună, Comisia informează statul membru în cauză asupra opiniei sale preliminare și dă statului membru în cauză posibilitatea să își prezinte observațiile în termen de o lună. […]”
10.      În temeiul articolului 18 succesiv, intitulat „Propunerea de măsuri adecvate”:
„În cazul în care, în lumina informațiilor transmise de statul membru în temeiul articolului 17, ajunge la concluzia că schema de ajutor existentă nu este sau nu mai este compatibilă cu piața comună, Comisia emite o recomandare prin care propune statului membru în cauză adoptarea de măsuri adecvate. Recomandarea poate propune, în special:
(a)      modificări de fond ale schemei de ajutor;
(b)      introducerea unor cerințe procedurale sau
(c)      abrogarea schemei de ajutor.”
11.      În sfârșit, articolul 19 din Regulamentul nr. 659/1999 prevede, la alineatele (1) și (2), consecințele juridice ale propunerii de măsuri adecvate după cum urmează:
„(1)      În cazul în care statul membru în cauză acceptă măsurile propuse și informează Comisia în această privință, Comisia consemnează acest fapt și informează statul membru asupra lui. Prin acceptarea lor, statul membru este obligat să pună în aplicare măsurile adecvate.
(2)      În cazul în care statul membru în cauză nu acceptă măsurile propuse, iar Comisia, luând în considerare argumentele statului membru respectiv, apreciază în continuare că măsurile respective sunt necesare, aceasta inițiază procedurile în temeiul articolului 4 alineatul (4)(5). Articolele 6, 7 și 9 se aplică mutatis mutandis.”
12.      Orientările comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol (denumite în continuare „Orientările agricole din anul 2000”)(6), care au ieșit din vigoare la 31 decembrie 2006, au inclus la punctul 4.1.1.5 a patra liniuță achiziționarea de terenuri printre cheltuielile eligibile pentru ajutoarele pentru investiții în exploatațiile agricole.
13.      Punctul 29 din Orientările comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier (denumite în continuare „Orientările agricole 2007-2013”)(7), care de la 1 ianuarie 2007 au înlocuit Orientările agricole din anul 2000(8), prevede:
„Ajutoarele pentru investiții în exploatațiile agricole vor fi declarate conforme cu dispozițiile articolului 87 alineatul (3) litera (c) din tratat dacă îndeplinesc toate condițiile prevăzute la articolul 4 din Regulamentul (CE) nr. 1857/2006(9).” [traducere neoficială]
14.      Articolul 4 alineatele (1) și (8) din Regulamentul nr. 1857/2006, la care face trimitere punctul 29 din Orientările agricole 2007-2013, menționat mai sus, prevede următoarele:
„(1) Ajutoarele pentru investiții în exploatațiile agricole din cadrul Comunității pentru producția primară de produse agricole sunt compatibile cu piața comună în sensul articolului 87 alineatul (3) litera (c) [CE] și sunt exceptate de la obligația de notificare prevăzută la articolul 88 alineatul (3) [CE], în cazul în care îndeplinesc condițiile stabilite la alineatele (2)-(10) din prezentul articol.
[…]
(8) Se pot acorda ajutoare pentru achiziționarea de terenuri, altele decât terenuri pentru construcții, al căror cost nu depășește 10 % din cheltuielile eligibile ale investiției.”
15.      În conformitate cu punctul 195 din capitolul VIII. E. din Orientările agricole 2007-2013, intitulat „Ajutoare de stat existente în temeiul Actului de aderare din anul 2003”:
„Pentru evaluarea schemelor de ajutor și a ajutoarelor individuale considerate ajutoare existente în sensul capitolului 4 punctul 4 din anexa IV la Actul de aderare din anul 2003, Orientările comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol aplicabile la 31 decembrie 2006 vor rămâne în vigoare până la 31 decembrie 2007, cu excepția punctului 196, cu condiția ca ajutoarele menționate să fie conforme cu aceleași orientări până la 30 aprilie 2007”. [traducere neoficială]
16.      Punctele 196-198 din Orientările agricole 2007-2013, care figurează în capitolul VIII.F, intitulat „Propuneri de măsuri adecvate”, sunt redactate astfel:
„196. În conformitate cu articolul 88 alineatul 1 [CE], Comisia propune statelor membre să modifice respectivele scheme de ajutoare existente pentru a se conforma prezentelor orientări până la 31 decembrie 2007, cu excepția schemelor de ajutoare existente […] în favoarea investițiilor constând în achiziționarea de terenuri agricole în exploatațiile agricole, care trebuie să fie modificate și să devină conforme cu prezentele orientări până la 31 decembrie 2009.
197. Statele membre sunt invitate să confirme în scris că acceptă propunerile de măsuri adecvate până la 28 februarie 2007.
198. Dacă un stat membru nu confirmă în scris acceptarea, înainte de acest termen, Comisia va aplica articolul 19 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 și, dacă este necesar, va iniția procedura prevăzută la articolul menționat”. [traducere neoficială]
17.      Într‑o comunicare publicată în Jurnalul Oficial din 15 martie 2008(10), Comisia a consemnat, conform articolului 19 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, „acordul explicit și necondiționat” al Poloniei cu privire la propunerile de măsuri utile conținute la punctul 196 din Orientările agricole 2007-2013, comunicat în scris de autoritățile poloneze Comisiei la 26 februarie 2007.
II – Istoricul litigiului și decizia atacată
18.      În anul 2004, urmând procedura prevăzută în capitolul 4 din anexa IV la Tratatul de aderare din anul 2003, menționată la punctul 7 de mai sus, Polonia a notificat Comisiei măsurile pe care le dorea a fi considerate ajutoare existente în înțelesul articolului 88 alineatul (1) CE până la sfârșitul celui de al treilea an de la aderare. Printre acestea figurau următoarele măsuri: „Subvenționarea dobânzilor aferente împrumuturilor pentru investiții în sectorul agricol și agro‑alimentar” și „Vânzarea de terenuri aparținând Fondului Proprietății Agricole a Trezoreriei, cu rambursarea în rate a sumei datorate și aplicarea unei rate preferențiale a dobânzii”(11).
19.      Prin scrisoarea din 30 mai 2005, Comisia a invitat statele membre să îi prezinte propuneri de simplificare a normelor privind ajutoarele în sectorul agricol. Prin scrisoarea din iunie 2006, guvernul polonez, comentând proiectul cu privire la noile orientări care i‑a fost trimis de Comisie la 19 mai 2006, a solicitat acesteia din urmă să mențină ajutoarele pentru investiții pentru achiziționarea de terenuri agricole. Prin scrisoarea din 3 noiembrie 2006, guvernul polonez a solicitat Comisiei să modifice proiectul de Regulament nr. 1857/2006, în sensul de a elimina articolul 4 alineatul (8) și de a include achiziționarea de terenuri agricole printre costurile eligibile pentru ajutoarele pentru investiții enumerate la articolul 4 alineatul (4). Aceeași propunere a fost făcută de Polonia cu ocazia reuniunii dintre Comisie și statele membre din 25 octombrie 2006.
20.      Prin scrisoarea din 21 aprilie 2009, autoritățile poloneze au solicitat Comisiei să modifice punctul 196 din Orientările agricole 2007-2013 (a se vedea punctul 16 de mai sus). Comisia a răspuns prin scrisoarea din 15 mai 2009, subliniind că posibilitatea de a menține schemele de ajutoare existente pentru investițiile în achiziționarea de terenuri agricole a fost introdusă în orientări în mod excepțional, pentru a satisface cererile formulate de unele state membre, printre care Polonia, și că nu părea posibil să se prelungească o astfel de derogare.
21.      Prin scrisoarea din 12 iunie 2009, adresată președinției Uniunii, autoritățile poloneze au solicitat ca ajutoarele pentru achiziționarea de terenuri agricole în Polonia să fie autorizate în mod excepțional pentru perioada 1 ianuarie 2010-31 decembrie 2013 în temeiul articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE. O cerere cu același conținut a fost trimisă la 28 septembrie 2009 Consiliului pentru Agricultură și Pescuit. Cu diferite ocazii, atât în cursul reuniunilor pregătitoare ale Comitetului special pentru agricultură, cât și în cursul întâlnirilor cu reprezentanții guvernului polonez, Comisia și‑a manifestat dezacordul privind măsura solicitată și a propus soluții alternative.
22.      La 20 noiembrie 2009, Consiliul a adoptat în unanimitate (șapte delegații s‑au abținut) decizia atacată. Articolul 1 din această decizie prevede:
„Ajutorul excepțional acordat de autoritățile polone pentru împrumuturile în vederea achiziționării terenurilor agricole, în valoare de maximum 400 de milioane PLN și acordat între 1 ianuarie 2010 și 31 decembrie 2013, este considerat compatibil cu piața comună.”
23.      Ajutorul declarat compatibil este descris în considerentele (9) și (10) ale deciziei atacate după cum urmează:
„(9) Ajutorul de stat care urmează a fi acordat se ridică la 400 de milioane PLN și ar trebui să permită vânzarea a 600 000 de hectare de terenuri agricole în perioada 2010-2013 în scopul înființării sau al extinderii exploatațiilor agricole care îndeplinesc criteriile pentru exploatații gestionate în familie, adică a unui număr de până la 300 de hectare. Schema ar trebui să permită înființarea a aproximativ 24 000 de exploatații agricole cu o suprafață care să nu fie mai mică decât media din voievodatul respectiv. Valoarea medie a ajutorului pe exploatație ar trebui să se ridice la aproximativ 4 500 EUR. Prețul terenului eligibil nu ar trebui să depășească prețul mediu al pieței din voievodatul respectiv. În ceea ce privește terenul deținut de Fondul Proprietății Agricole al Trezoreriei Statului, se va aplica o procedură de achiziționare.
(10) Ajutorul va lua forma subvenționării dobânzilor aferente împrumuturilor, de exemplu, prin plata diferenței dintre rata anuală a dobânzii aplicată de bancă, care va fi de 1,5 ori mai mare decât rata rescontării cambiilor rescontate de Banca Națională a Poloniei, și rata actuală a dobânzii plătită de împrumutător, care este de minimum 2 %”.
III – Procedura în fața Curții și concluziile părților
24.      Prin înscrisul depus la 3 martie 2010 la grefa Curții, Comisia a introdus acțiunea care face obiectul prezentului proces. Prin Ordonanța din 9 august 2010, s‑au admis cererile de intervenție formulate de Ungaria, de Republica Lituania și de Republica Polonă în susținerea concluziilor Consiliului.
25.      Comisia solicită Curții anularea deciziei atacate și obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată. Consiliul solicită Curții respingerea acțiunii ca nefondată și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată. Ungaria, Polonia și Lituania solicită Curții respingerea acțiunii ca nefondată. Polonia susține concluziile Consiliului, inclusiv în ceea ce privește obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
IV – Cu privire la acțiune
26.      Comisia invocă patru motive în susținerea acțiunii sale, întemeiate pe necompetența Consiliului de a adopta decizia atacată, pe un abuz de putere, pe o încălcare a principiului cooperării loiale dintre instituții și, respectiv, pe o eroare vădită de apreciere. Înainte de a examina aceste motive, trebuie amintită, pe scurt, jurisprudența Curții privind rolul Comisiei și al Consiliului în procedura de control al ajutoarelor de stat.
A –    Jurisprudența Curții privind rolul Comisiei și al Consiliului în procedura de control al ajutoarelor de stat
27.      Curtea s‑a pronunțat pentru prima dată cu privire la domeniul de aplicare al articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE în cadrul unei acțiuni în anulare formulate de Comisie împotriva a două decizii prin care Consiliul a aprobat ajutoare pentru distilarea unor vinuri în Italia și în Franța(12). În măsura în care este relevant pentru prezenta cauză, semnalăm hotărârea pronunțată cu acea ocazie, deoarece Curtea a considerat în mod implicit că competența Consiliului în temeiul dispoziției menționate din tratat nu este afectată în cazul în care, în cadrul unei decizii de deschidere a procedurii prevăzute la articolul 88 alineatul (2) CE, Comisia a luat poziție în sensul că a considerat incompatibil ajutorul autorizat ulterior de Consiliu.
28.      Abordarea Curții, în cazul în care poziția Comisiei și cea a Consiliului sunt ireconciliabile în ceea ce privește compatibilitatea ajutorului în cauză, este precizată în două hotărâri succesive.
29.      În cauza în care s‑a pronunțat prima dintre aceste hotărâri, emisă în plen la 29 iunie 2004(13), Comisia a declarat incompatibile cu piața comună, ca rezultat al procedurii prevăzute la articolul 88 alineatul (2) CE, unele măsuri de ajutor instituite de Republica Portugheză în domeniul creșterii porcilor și a dispus recuperarea acestora. Ulterior, la cererea Portugaliei, Consiliul a adoptat o decizie în temeiul articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE, prin care a declarat compatibil cu piața comună un ajutor pentru crescătorii de porci portughezi obligați să ramburseze ajutoarele menționate. Comisia a contestat competența Consiliului de a adopta o astfel de decizie care, în opinia sa, echivala cu o autorizare a ajutoarelor pe care aceasta le‑a declarat anterior incompatibile. În hotărâre, Curtea a subliniat, în primul rând, că articolul 88 CE atribuie Comisiei un rol central pentru a decide asupra compatibilității ajutoarelor de stat cu piața comună, indiferent că se examinează scheme de ajutoare existente sau se autorizează ajutoare care urmează să fie instituite. În continuare, Curtea a evidențiat că, din însuși conținutul articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE rezultă că „această dispoziție se referă la un caz excepțional și special”(14) și că puterea care rezultă atribuită Consiliului „constituie, în mod evident, o excepție”(15). În plus, potrivit Curții rezultă că, „în cazul în care Comisia a adoptat o decizie prin care se constată incompatibilitatea unui ajutor cu piața comună, Consiliul nu poate paraliza eficacitatea acestei decizii, declarând el însuși că ajutorul este compatibil cu piața comună în temeiul articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE”(16). De asemenea, Curtea a afirmat că „Consiliul nu poate nici să submineze eficacitatea unei astfel de decizii declarând compatibil cu piața comună, în sensul dispoziției menționate, un ajutor destinat să compenseze, în favoarea beneficiarilor ajutorului […] declarat incompatibil de Comisie, rambursările la care sunt obligați aceștia în sensul deciziei în cauză”. Curtea a considerat această interpretare conformă cu principiul securității juridice, întrucât „evită ca același ajutor să facă obiectul unor decizii contrare adoptate succesiv de Comisie și de Consiliu” și să poată fi repus în discuție „caracterul definitiv al unei decizii administrative dobândit după expirarea termenelor rezonabile de apel sau prin epuizarea căilor de atac posibile”(17).
30.      Prin Hotărârea pronunțată la 22 iunie 2006(18), Curtea a confirmat aceste principii. În speță, se contesta o decizie prin care Consiliul a autorizat Regatul Belgiei să acorde centrelor de coordonare anumite avantaje fiscale. Regimul fiscal al acestor centre a făcut obiectul unor diferite luări de poziție ale Comisiei, printre care o decizie de incompatibilitate adoptată în februarie 2003 la sfârșitul procedurii prevăzute la articolul 88 alineatul (2) CE. În luna aprilie a aceluiași an, guvernul belgian a notificat Comisiei anumite modificări ale legii de instituire a centrelor de coordonare asupra cărora fusese inițiată o nouă procedură oficială de investigare. În același timp, Belgia a apelat la Consiliu, care, la 16 iulie 2003, a adoptat o decizie în temeiul articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE, prin care s‑a prelungit aplicarea regimului fiscal în cauză numai în privința anumitor centre de coordonare. După ce a citat Hotărârea din 29 iunie 2004, menționată mai sus, Curtea a subliniat că măsurile aprobate de Consiliu coincideau cu cele declarate incompatibile cu piața comună de Comisie, în decizia din februarie 2003. Respingând argumentele Consiliului, care a susținut că aceste măsuri constituie ajutoare noi, instituite prin noi reglementări referitoare la un număr redus și ușor de identificat de centre de coordonare, Curtea a anulat decizia pentru necompetență.
31.      Din considerațiile anterioare rezultă, pe de o parte, că criteriul în baza căruia sunt repartizate competențele atribuite Comisiei și Consiliului prin articolul 88 alineatul (2) CE se întemeiază pe principiul preempțiunii, „astfel încât, odată ce una dintre cele două instituții a decis cu privire la compatibilitatea unui anumit ajutor, cealaltă nu se poate pronunța asupra aceluiași ajutor”(19)și, pe de altă parte, că, în stadiul actual al jurisprudenței, numai o luare de poziție definitivă a instituției care intervine, mai întâi, este considerată de natură să blocheze competența celeilalte.
B –    Cu privire la primul motiv al acțiunii referitor la necompetența Consiliului
32.      Prin intermediul primului motiv al acțiunii, întemeiat pe necompetența Consiliului, Comisia invocă două aspecte distincte. Pe de o parte, aceasta susține că decizia atacată a fost adoptată după expirarea termenului de trei luni prevăzut la articolul 88 alineatul (2) al patrulea paragraf CE. Pe de altă parte, Comisia contestă însăși competența Consiliului de a acționa în temeiul articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE, în circumstanțele din speță. Deși acest ultim aspect ridică o problemă în mod logic preliminară față de cea ridicată în primul aspect, în analiza noastră vom adopta ordinea urmată de Comisie în memoriile sale.
1.      Cu privire la primul aspect al primului motiv al acțiunii referitor la încălcarea termenului prevăzut la articolul 88 alineatul (2) al patrulea paragraf CE
33.      Comisia consideră că Consiliul este obligat să își exercite puterea care îi este conferită prin articolul 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE în termen de trei luni de la cererea statului membru în cauză. Această limită de timp, care s‑ar justifica prin caracterul excepțional al competenței recunoscute Consiliului, ar fi prevăzută în mod expres la articolul 88 alineatul (2) al patrulea paragraf CE. În speță, având în vedere că cererea Poloniei ar fi fost introdusă prin scrisoarea din 12 iunie 2009, decizia atacată, adoptată la 20 noiembrie 2009, ar fi fost ulterioară acestui termen. Consiliul susține că Comisia interpretează greșit articolul 88 alineatul (2) CE și că din al treilea paragraf coroborat cu al patrulea paragraf al acestei dispoziții rezultă că termenul de trei luni se aplică doar în cazul în care cererea statului membru a fost introdusă după ce Comisia ar fi inițiat procedura în sensul articolului 88 alineatul (2) al doilea paragraf CE.
34.      În ceea ce ne privește, considerăm că interpretarea articolului 88 alineatul (2) al treilea și al patrulea paragraf CE, sugerată de Consiliu, este corectă. Deși este adevărat că prevederea termenului de trei luni într‑un paragraf distinct al acestui articol ne poate face să ne gândim la o valență generală a acestei limite de timp, totuși omogenitatea terminologică între a doua teză din al treilea paragraf și al patrulea paragraf („[…] cererea adresată Consiliului de statul în cauză va avea ca efect suspendarea procedurii menționate până când Consiliul se pronunță asupra acesteia” și „[c]u toate acestea, în cazul în care Consiliul nu se pronunță”)(20) și formularea ultimei părți a tezei din al patrulea paragraf („[…] Comisia hotărăște”), care pare să presupună existența unei proceduri deja inițiate, ni se par, toate, elemente care pledează în favoarea interpretării susținute de Consiliu(21). Potrivit acestei interpretări, prevederea unei limite de timp pentru exercitarea competenței conferite Consiliului prin articolul 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE constituie o parte integrantă a sistemului creat de legiuitor în scopul de a preveni un posibil conflict de decizii în cazul în care cererea statului membru a fost introdusă după inițierea procedurii în temeiul articolului 88 alineatul (2) al doilea paragraf CE. Din această perspectivă, prevederea unui termen relativ scurt este destinată să compenseze obligația de suspendare a procedurii care revine Comisiei, permițând o reluare rapidă a acesteia în caz de inacțiune a Consiliului.
35.      Interpretarea propusă, confirmată de altfel în mod implicit de însăși jurisprudența Curții(22), lasă deschisă problema eventualelor limite de timp care se pot aplica în privința exercitării de către Consiliu a competenței în cauză, în alte cazuri decât cel pe care tocmai l‑am examinat. În acest sens, este legitim să ne întrebăm cu privire la o eventuală aplicare prin analogie a termenului de trei luni prevăzut la articolul 88 alineatul (2) al patrulea paragraf CE, în cazul în care Comisia intenționează să inițieze procedura prevăzută la articolul 88 alineatul 2 al doilea paragraf CE după ce statul membru în cauză a depus o cerere în sensul celui de al treilea paragraf, iar măsura de ajutor în cauză este supusă încă examinării Consiliului(23). Totuși, în mod vădit, această situație nu se regăsește în speță.
36.      Exercitarea competenței Consiliului trebuie oricum să fie considerată condiționată de respectarea unui termen rezonabil, în conformitate cu principiile generale ale dreptului Uniunii. Or, indiferent de orice alte considerente, nu apreciem, în lumina tuturor circumstanțelor din speță, că un termen de aproximativ cinci luni, luând în considerare și caracterul excepțional al intervenției Consiliului, poate fi considerat nerezonabil.
37.      Pe baza celor menționate anterior, primul aspect invocat de Comisie trebuie, în opinia noastră, să fie respins.
38.      Cu titlu subsidiar, în cazul în care Curtea consideră aplicabil în speță termenul de trei luni prevăzut la articolul 88 alineatul (2) al patrulea paragraf CE, Consiliul susține că s‑a pronunțat în acest termen. Susținut de guvernul polonez, acesta afirmă că a fost sesizat în mod valabil de Polonia numai la 28 septembrie 2009, data scrisorii trimise de autoritățile poloneze Consiliului pentru Agricultură și Pescuit. Cererea adresată Consiliului de a interveni în temeiul articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE, conținută în această scrisoare, ar fi înlocuit cererea cu același cuprins formulată în scrisoarea din 12 iunie 2009, care, în urma unui schimb de corespondență între Consiliu și autoritățile poloneze, ar fi fost retrasă. Din acest motiv, Consiliul nu ar fi fost în măsură să ia poziție cu privire la scrisoarea din 12 iunie 2009, care nu a fost nici distribuită, nici înscrisă pe ordinea de zi a unei sesiuni proprii sau a unei reuniuni a unuia dintre organele sale pregătitoare.
39.      În această privință, nu considerăm contestat, nici contestabil că, atât în ceea ce privește titlul, cât și conținutul său, scrisoarea din 12 iunie 2009 constituie pe deplin o cerere în temeiul articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE. Consiliul nu neagă că a primit scrisoarea în cauză, adresată președintelui Consiliului pentru Agricultură și Pescuit și însoțită de o comunicare(24) a Reprezentanței Permanente a Poloniei la Uniunea Europeană, deși afirmă, dar fără a deduce nicio consecință specifică, că a primit doar o copie, iar nu originalul(25). Totuși, nici Consiliul, nici guvernul polonez nu furnizează dovezi care să susțină afirmația potrivit căreia cererea conținută în această scrisoare ar fi fost retrasă de autoritățile poloneze. În aceste circumstanțe, considerăm că termenul de trei luni prevăzut la articolul 88 alineatul (2) al patrulea paragraf CE, dacă se presupune că este aplicabil în speță, trebuie să curgă de la data cererii formulate în scrisoarea din 12 iunie 2009 și că, așadar, decizia atacată este ulterioară acestui termen. În sfârșit, în opinia noastră, trebuie să fie respins și argumentul Consiliului întemeiat pe circumstanța că numai cererea din 28 septembrie 2009 a fost „tratată” în conformitate cu procesul prevăzut de luare a deciziilor. Astfel, o eventuală inacțiune sau întârziere a Consiliului în demararea procedurilor interne de examinare nu are nicio influență asupra datei de la care curge termenul prevăzut la articolul 88 alineatul (2) al patrulea paragraf CE, care coincide cu data de introducere a cererii.
2.      Cu privire la al doilea aspect al primului motiv al acțiunii referitor la necompetența Consiliului de a acționa în temeiul articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE
40.      În cadrul acestui aspect, Comisia susține, în esență, că propunerea de măsuri adecvate, formulată la punctul 196 din Orientările agricole 2007-2013, împreună cu acceptarea acestei propuneri de către Polonia, constituie o „decizie” prin care Comisia a declarat incompatibilă cu piața comună schema de ajutoare autorizată prin decizia atacată pentru întreaga perioadă de aplicare a orientărilor menționate, și anume, până la 31 decembrie 2013.
41.      Dezbaterea susținută de părți în fața Curții ridică, în esență, patru probleme. Prima constă în a stabili dacă, astfel cum susține Comisia, contrazisă de Consiliu și de statele membre interveniente, schema de ajutoare pentru achiziționarea de terenuri agricole, notificată de Polonia în anul 2004, și‑a păstrat statutul de „ajutor existent” până la 31 decembrie 2009, putând constitui, așadar, obiectul propunerii de măsuri adecvate, conținută la punctul 196 din Orientările agricole 2007-2013 [a se vedea litera a)]. A doua problemă privește statutul schemei de ajutoare autorizate prin decizia atacată și impune, în special, să se aprecieze dacă, astfel cum afirmă Comisia, această schemă coincide cu cea care face obiectul propunerii de măsuri adecvate conținută la punctul 196 din orientările menționate sau dacă, astfel cum consideră în schimb Consiliul, susținut de statele membre interveniente, constituie un ajutor nou și diferit [a se vedea litera b)]. A treia problemă se referă la efectele unei propuneri de măsuri adecvate, acceptată de statul membru în cauză [a se vedea litera c)]. În sfârșit, a patra problemă impune stabilirea domeniului de aplicare al propunerii de măsuri adecvate, formulată la punctul 196 din Orientările agricole 2007-2013, și al acceptării acesteia de către Polonia (a se vedea litera d)].
a)      Cu privire la statutul schemei de ajutoare pentru achiziționarea de terenuri agricole puse în aplicare de Polonia până la 31 decembrie 2009
42.      Teza Comisiei se întemeiază pe premisa că măsurile de sprijin pentru investiții în achiziționarea de terenuri agricole, instituite în Polonia înainte de aderarea la Comunitate, nu au încetat niciodată să constituie un ajutor existent în sensul articolului 88 alineatul (1) CE, de la data notificării lor către Comisie, în anul 2004, până la 31 decembrie 2009. Dimpotrivă, Consiliul susține că, potrivit capitolului 4 punctul 4 din anexa IV la Actul de aderare din anul 2003, schemele de ajutoare notificate de Polonia în anul 2004 puteau fi considerate ajutoare existente doar până la sfârșitul celui de al treilea an de la aderare. Acesta susține că Comisia nu avea dreptul să prelungească aplicarea unor astfel de scheme de ajutoare printr‑o propunere de măsuri utile în sensul articolului 88 alineatul (1) CE, astfel cum ar fi făcut de fapt la punctul 196 din Orientările agricole 2007-2013. În plus, o astfel de propunere nu ar putea avea drept efect modificarea dispozițiilor dreptului primar, în speță, norma prevăzută în anexa IV la Actul de aderare din anul 2003.
43.      În opinia noastră, argumentele Consiliului nu sunt convingătoare.
44.      Capitolul 4 punctul 4 din anexa IV la Actul de aderare din anul 2003 prevede că măsurile de ajutor pentru sectorul agricol aplicate în noile state membre și comunicate Comisiei „sunt considerate ajutoare «existente» în sensul articolului 88 alineatul (1) [CE] până la sfârșitul celui de al treilea an de la data aderării” și că, la expirarea acestui termen, „ajutoarele declarate incompatibile cu [orientările aplicate de Comisie] se consideră ajutoare noi”. A contrario, se deduce din această dispoziție că măsurile de ajutor conforme cu orientările agricole aplicabile la sfârșitul perioadei menționate, și anume la data de 30 aprilie 2007, și‑au menținut statutul de ajutoare existente după această dată.
45.      În temeiul punctului 194 din Orientările agricole 2007-2013, acestea din urmă se aplică de la 1 ianuarie 2007. Punctul următor, 195, a instituit totuși un regim special pentru ajutoarele considerate existente în sensul capitolului 4 punctul 4 din anexa IV la Actul de aderare din 2003, prevăzând că orientările agricole aplicabile la 31 decembrie 2006, și anume Orientările agricole din anul 2000, ar fi rămas în vigoare până la 31 decembrie 2007 pentru evaluarea acestor ajutoare. În plus, la punctul 196 din Orientările agricole 2007-2013, Comisia a acordat tuturor statelor membre o perioadă de tranziție de doi ani, care a expirat la 31 decembrie 2009, pentru a le permite să adapteze treptat la noile orientări schemele de ajutoare pentru achiziționarea de terenuri agricole, în vigoare în sistemele juridice respective.
46.      Astfel cum s‑a arătat la punctul 12 din prezentele concluzii, Orientările agricole din anul 2000, aplicabile până la 31 decembrie 2007 pentru ajutoarele menționate la punctul 195 din Orientările agricole 2007-2013, au inclus achiziționarea de terenuri agricole printre cheltuielile eligibile pentru ajutoarele pentru investiții în exploatațiile agricole. Rezultă că, la expirarea termenului de trei ani prevăzut în capitolul 4 punctul 4 din anexa IV la Actul de aderare din anul 2003, 30 aprilie 2007, măsurile de sprijinire a achiziționării de terenuri agricole, comunicate de Polonia în anul 2004, erau conforme cu orientările care le‑au fost aplicabile la acea dată(26) și și‑au păstrat, așadar, statutul de ajutoare existente până la 31 decembrie 2007, dată la care au încetat să fie evaluate în temeiul Orientărilor agricole din anul 2000. În conformitate cu punctul 196 din Orientările agricole 2007-2013, aceste măsuri și‑au păstrat calificarea de ajutoare existente și după data de 31 decembrie 2007.
47.      Din cele menționate anterior, rezultă că Comisia nu a acționat cu încălcarea procedurilor prevăzute la articolul 88 alineatele (1) și (2) CE, nici nu a modificat dispozițiile de drept primar prin Orientările agricole 2007-2013, prelungind, astfel cum susține Consiliul, peste termenul prevăzut în capitolul 4 punctul 4 din anexa IV la Actul de aderare din anul 2003, aplicarea schemelor de ajutoare care, la expirarea acestui termen, ar fi trebuit să fie considerate ajutoare noi, deoarece nu erau conforme cu orientările agricole aplicabile. Astfel, la punctul 196 din orientările menționate, Comisia s‑a limitat să moduleze în timp aplicarea criteriilor de evaluare a acestor scheme, împiedicând în fapt, cu respectarea dispoziției citate din anexa IV la Actul de aderare din anul 2003, ca acestea să își piardă calificarea de ajutoare existente.
48.      Așadar, trebuie concluzionat, astfel cum susține Comisia, că schemele de ajutoare pentru achiziționarea de terenuri agricole, comunicate de Polonia în anul 2004, și‑au menținut statutul de scheme de ajutoare existente în sensul capitolului 4 punctul 4 din anexa IV la Actul de aderare din anul 2003 până la 31 decembrie 2009, data prevăzută la punctul 196 din Orientările agricole 2007-2013 pentru punerea lor în conformitate cu acestea din urmă. Rezultă că schemele de ajutoare menționate au putut face foarte bine obiectul unor măsuri utile în sensul articolului 88 alineatul (1) CE, precum și al articolului 18 din Regulamentul nr. 659/1999.
b)      Cu privire la schema de ajutoare autorizată prin decizia atacată
49.      Consiliul, susținut de guvernul polonez, arată că schema de sprijin pentru achiziționarea de terenuri agricole, aprobată prin decizia atacată, trebuie oricum să fie considerată „ajutor nou”, deoarece, pe de o parte, prezintă un anumit număr de elemente care o diferențiază de cea asupra căreia s‑ar fi pronunțat Comisia și, pe de altă parte, a pierdut calificarea de ajutor existent de la 1 ianuarie 2010, nefiind modificată de Polonia până la 31 decembrie 2009.
50.      În acest sens, observăm, în primul rând, că, spre deosebire de ceea ce pare să considere Consiliul, simplul fapt că ajutorul care face obiectul deciziei atacate trebuie să fie calificat drept „nou” în sensul articolului 1 litera (c) din Regulamentul nr. 659/1999 nu permite să se concluzioneze că, prin adoptarea acestei decizii, Consiliul s‑a menținut în limitele competenței care îi este conferită prin articolul 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE. Astfel, în Hotărârea menționată din 29 iunie 2004, Comisia/Consiliul, Curtea a respins un argument analog al Consiliului(27) și a clarificat, favorizând o abordare bazată pe analiza efectelor măsurilor în cauză, că, în temeiul articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE, competența acestei instituții poate fi exclusă nu numai în ceea ce privește o măsură de ajutor declarată deja incompatibilă cu piața comună de Comisie, ci și cu privire la o măsură diferită care poate fi calificată drept „ajutor nou”, în cazul în care între aceste două măsuri există o asemenea legătură încât ar fi artificial să se facă o distincție între ele.
51.      Având în vedere cele menționate anterior, subliniem că părțile nu contestă că, atât schema de ajutoare aprobată de Consiliu, cât și cea notificată de Polonia în anul 2004 și aplicată ca ajutor existent până la 31 decembrie 2009, constau în subvenții pentru plata dobânzilor la împrumuturile pentru achiziționarea de terenuri agricole. În plus, observăm că diferite pasaje din scrisorile din 12 iunie și din 28 septembrie 2009, adresate de autoritățile poloneze Consiliului, fac referire în mod expres la necesitatea de „a extinde” sau de „a menține” până la 31 decembrie 2013 posibilitatea Poloniei de a acorda ajutoare pentru achiziționarea de terenuri agricole(28) sau, în plus, de „a continua să aplice” aceste ajutoare în perioada 2010-2013(29), necesitate pe care autoritățile poloneze au susținut‑o cu tărie deja în consultările în vederea adoptării Orientărilor agricole 2007-2013 (a se vedea punctele 19 și 20 de mai sus).
52.      Având în vedere acest lucru, Consiliul și guvernul polonez subliniază doar că schema aprobată de Consiliu: i) acoperă o perioadă diferită de cea prevăzută la punctul 196 din Orientările agricole 2007-2013; ii) se referă la beneficiari diferiți; iii ) este instituită în temeiul unui cadru de reglementare diferit; iv) a fost evaluată pe baza altor circumstanțe decât cele existente la momentul adoptării Orientărilor agricole 2007-2013.
53.      În ceea ce privește primul dintre aspectele menționate anterior, arătăm că nu rezultă din înscrisurile din dosar și că nici nu s‑a susținut de Consiliu sau de guvernul polonez că schema de ajutoare pentru achiziționarea de terenuri agricole, notificată de Polonia în anul 2004, a fost instituită pentru o anumită perioadă. Dimpotrivă, încercările repetate de a obține din partea Comisiei includerea în Orientările agricole 2007-2013 a unei prevederi similare celei cuprinse în orientările anterioare cu privire la acest tip de ajutoare atestă voința clară a autorităților poloneze de a menține în vigoare schema menționată, pe întreaga perioadă acoperită de noile orientări, așadar, peste limita de 31 decembrie 2009 impusă de Comisie. Prin urmare, nu este corect să afirmăm că schema notificată de Polonia în anul 2004 acoperea o perioadă diferită de cea a schemei care face obiectul deciziei atacate. De altfel, amintim că, în temeiul punctului 196 din Orientările agricole 2007-2013, schemele de ajutor pentru achiziționarea de terenuri agricole existente în statele membre trebuie să fie aplicate, în conformitate cu dispozițiile acestor orientări, de la 1 ianuarie 2010 până la 31 decembrie 2013. Or, indiferent de efectele atribuite unei asemenea prevederi, care vor fi analizate în continuare, este clar că aceasta se referă la ajutoarele care urmează să fie aplicate în aceeași perioadă menționată în decizia atacată. În orice caz, la punctul 36 din Hotărârea Comisia/Consiliul din 22 iunie 2006, citată anterior, Curtea a putut considera deja că împrejurarea că schema de ajutoare aprobată de Consiliu ar acoperi o perioadă diferită față de cea a schemei declarate incompatibile de Comisie nu afectează în mod necesar constatarea că decizia Consiliului este în contradicție cu decizia Comisiei.
54.      La fel de lipsită de relevanță este afirmația potrivit căreia de schema de ajutoare care face obiectul deciziei atacate vor beneficia alte persoane decât cele care au prezentat o cerere în baza schemei notificate de Polonia în anul 2004. Astfel, în lipsa unor argumente menite să demonstreze că acordarea de ajutoare în cadrul acestor scheme are loc pe baza unor condiții subiective diferite, simplul fapt că de aceste ajutoare pot beneficia concret alte persoane decât cele admise deja să beneficieze de acestea sau chiar persoane care nu erau inițial beneficiari potențiali, dar care au devenit beneficiari ulterior, datorită unei schimbări în situația lor de fapt sau de drept, trebuie să fie considerat un efect normal al aplicării în timp a unei scheme de ajutoare. Același lucru este valabil în cazul în care legea aplicabilă prevede în mod expres că o persoană care a beneficiat deja de un ajutor nu poate prezenta o nouă cerere de ajutor care se acordă în cadrul aceleiași scheme(30).
55.      În ceea ce privește afirmația potrivit căreia ajutoarele aprobate prin decizia atacată sunt acordate în temeiul unui nou cadru juridic național, arătăm, pe baza cercetărilor pe care le‑am efectuat, că Regulamentul Consiliului de Miniștri din 6 ianuarie 2010, cu privire la care guvernul polonez menționează doar referința în memoriul său în intervenție, se limitează să precizeze anumite dispoziții ale Regulamentului Consiliului de Miniștri din 22 ianuarie 2009 privind unele sarcini ale Agenției pentru Restructurarea și Modernizarea Agriculturii, referitoare la cazurile în care ajutoarele în cauză nu pot fi acordate, deoarece contractul de vânzare a terenului este încheiat între persoane legate prin legături de rudenie sau de moștenire. De altfel, acest regulament face trimitere la Regulamentul ministrului Agriculturii din 19 iunie 2007 drept cadru legislativ de referință pentru reglementarea ajutoarelor din sectorul agricol(31). Așadar, chiar dacă actul citat de guvernul polonez a introdus într‑adevăr, în anul 2010, o modificare a modalităților de acordare a ajutoarelor pentru achiziționarea de terenuri agricole, aceasta reprezintă, evident, o modificare minoră, care nu pune în discuție afirmația Comisiei potrivit căreia aceste ajutoare continuă să fie acordate în temeiul unui cadru legislativ în esență neschimbat față de cel aflat în vigoare la 31 decembrie 2009.
56.      Considerăm că argumentul întemeiat pe constatarea că decizia atacată a fost adoptată pe baza unor circumstanțe inexistente la momentul la care au fost adoptate Orientările agricole 2007-2013, în măsura în care se referă la elementele pe baza cărora Comisia și Consiliul au efectuat evaluarea lor, este în mod vădit lipsită de relevanță pentru a demonstra că schemele asupra cărora s‑au pronunțat Comisia și Consiliul erau diferite.
57.      În sfârșit, în ceea ce privește argumentul potrivit căruia, de la 1 ianuarie 2010, schema de ajutoare pentru achiziționarea de terenuri agricole aplicată în Polonia ar constitui un „ajutor nou”, întrucât acest stat membru nu a pus în aplicare până la 31 decembrie 2009 măsurile adecvate propuse în Orientările agricole 2007-2013, subliniem că dobândirea unei astfel de calificări, pe de o parte, nu afectează schema de ajutoare ca atare și, pe de altă parte, astfel cum s‑a explicat la punctul 50 din prezentele concluzii, nu este suficientă în sine pentru a afirma competența Consiliului de a adopta decizia atacată, în special într‑un caz precum cel în speță, în care rezultă că Consiliul și Comisia s‑au pronunțat asupra unor măsuri, în esență, identice.
58.      În lumina celor de mai sus, trebuie să se concluzioneze că argumentele invocate de Consiliu și de Polonia nu sunt de natură să repună în discuție faptul că schema de ajutoare pentru achiziționarea de terenuri agricole aflată în vigoare în acest stat membru și care face obiectul propunerii de măsuri adecvate, menționată la punctul 196 din Orientările agricole 2007-2013, coincide, în esență, cu cea autorizată prin decizia atacată, astfel cum rezultă dintr‑o examinare a dosarului.
59.      Rămâne de verificat, așadar, dacă Comisia a adoptat o poziție definitivă cu privire la compatibilitatea acestei scheme cu piața comună de natură să blocheze competența Consiliului în temeiul articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE.
c)      Cu privire la efectele unei propuneri de măsuri adecvate acceptate de statul membru în cauză
60.      Comisia consideră că punctul 196 din Orientările agricole 2007-2013, împreună cu acceptarea, de către statele membre, a măsurilor adecvate propuse la acest punct, produce efecte echivalente cu un ansamblu de decizii individuale care declară incompatibile cu piața comună, după 31 decembrie 2009, schemele de ajutoare pentru achiziționarea de terenuri agricole care nu sunt conforme cu aceste orientări. Circumstanța că nu sunt decizii individuale nu schimbă cu nimic faptul că, oricum, Comisia și‑ar fi definit poziția privind compatibilitatea acestor scheme, structurând propria competență de evaluare prin orientări, în loc să o exercite în fiecare caz în parte. În speță, decizia aplicabilă schemelor de ajutoare pentru achiziționarea de terenuri agricole existente în Polonia ar fi obligat‑o pe aceasta din urmă să abroge schemele respective până la 31 decembrie 2009 și să nu le instituie din nou după această dată și până la 31 decembrie 2013. Potrivit Comisiei, rezultă că, în conformitate cu principiile stabilite de Curte în Hotărârea din 29 iunie 2004, Comisia/Consiliul, citată anterior, și în Hotărârea din 22 iunie 2006, Comisia/Consiliul, citată anterior (a se vedea punctele 29 și 30 de mai sus), Consiliul nu avea competența să adopte o decizie care autorizează din nou Polonia să acorde astfel de ajutoare.
61.      Consiliul, susținut de guvernul polonez, precizează că, spre deosebire de cauzele menționate mai sus, în speță, Comisia nu a adoptat nicio decizie de incompatibilitate a măsurilor de ajutor aprobate prin decizia atacată. De altfel, Curtea a precizat în Hotărârea din 29 februarie 1996, Comisia/Consiliul, citată anterior (a se vedea punctul 27 de mai sus), că un simplu aviz al Comisiei cu privire la compatibilitatea unui ajutor nu este de natură să blocheze competența Consiliului în temeiul articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE. Potrivit acestei instituții, Comisia nu ar fi luat nicio poziție, sub formă de decizie sau de simplu aviz, cu privire la compatibilitatea schemelor de ajutoare pentru achiziționarea de terenuri agricole aplicabile în Polonia de la 1 ianuarie 2010 până la 31 decembrie 2013. Punctul 196 din Orientările agricole 2007-2013 coroborat cu punctul 29 din aceleași orientări ar presupune doar că, de la 1 ianuarie 2010, orice ajutor pentru achiziționarea de terenuri agricole trebuie să fie considerat un ajutor nou a cărui compatibilitate trebuie să fie evaluată în temeiul articolelor 87 CE și 88 CE, în cazul în care nu beneficiază de o scutire în temeiul Regulamentului nr. 1857/2006.
62.      În ceea ce ne privește, subliniem că articolul 88 CE, la fel ca actualul articol 108 TFUE, a atribuit Comisiei competența generală de a decide cu privire la compatibilitatea ajutoarelor de stat cu piața comună, fie că este vorba despre examinarea schemelor de ajutoare existente sau de autorizarea ajutoarelor care urmează să fie instituite. În temeiul alineatului (1) al acestui articol, cu ocazia exercitării acestei competențe, Comisia, împreună cu statele membre, verifică permanent regimurile ajutoarelor existente în aceste state.
63.      Modalitățile acestei verificări sunt stabilite, în linii mari, la articolele 17-19 din Regulamentul nr. 659/1999 potrivit următoarei scheme: în cazul în care Comisia consideră că o schemă de ajutoare existente nu este sau nu mai este compatibilă cu piața internă, ea propune statului membru în cauză măsurile necesare pentru remedierea problemelor identificate, inclusiv eventuala abrogare a schemei și, în cazul în care statul membru refuză punerea în aplicare a acestor măsuri, Comisia, dacă o consideră în continuare necesară, inițiază procedura oficială de investigare în temeiul articolului 88 alineatul (2) CE.
64.      Verificarea permanentă a schemelor de ajutoare existente, ca și verificarea proiectelor care urmăresc să instituie sau să modifice ajutoarele prevăzute la articolul 88 alineatul (3) CE constă, așadar, în două faze, dintre care a doua este doar potențială. Totuși, în timp ce în cazul ajutoarelor noi, cu excepția cazului de retragere a notificării de către statul membru în cauză, Comisia este obligată să inițieze procedura oficială de investigare dacă are îndoieli serioase cu privire la compatibilitatea ajutorului notificat cu piața internă sau dacă are convingerea că este incompatibil, în cazul ajutoarelor existente, această procedură este inițiată numai dacă și în măsura în care statul membru în cauză refuză să pună în aplicare măsurile recomandate. În fapt, acceptarea de către statul membru în cauză dă naștere, conform articolului 19 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, obligației acestuia de a pune în aplicare măsurile respective, fără necesitatea adoptării de către Comisie a unei decizii obligatorii în privința sa. În cadrul examinării ajutoarelor existente, deschiderea procedurii oficiale de investigare vizează, așadar, în esență, să facă obligatorie constatarea incompatibilității pe baza căreia Comisia a recomandat măsurile adecvate, lipsită în sine de forța obligatorie, în absența adeziunii din partea statului membru în cauză(32).
65.      În speță, având în vedere că Polonia a acceptat propunerea de măsuri adecvate formulată la punctul 196 din Orientările agricole 2007-2013, Comisia nu a avut nevoie să inițieze procedura prevăzută la articolul 88 alineatul (2) CE. Totuși, este cert că autoritățile poloneze nu au pus în aplicare măsurile respective și, în schimb, au sesizat Consiliul pentru a obține o decizie în temeiul articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE. În aceste condiții, trebuie să se stabilească, așadar, care sunt consecințele unei eventuale încălcări a obligației care revine statelor membre în temeiul articolului 19 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 de punere în aplicare a măsurilor recomandate de Comisie pe care acestea le‑au acceptat. În special, trebuie să se stabilească dacă, astfel cum susțin Consiliul și guvernul polonez, Comisia ar fi oricum obligată, în astfel de circumstanțe, să deschidă procedura oficială de investigare. În cazul unui răspuns afirmativ, încălcarea obligației prevăzute la articolul 19 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 ar echivala cu neacceptarea măsurilor recomandate, iar poziția adoptată de Comisie nu ar putea fi considerată definitivă. Efectele unei propuneri de măsuri adecvate la care statul membru a aderat inițial, dar căreia nu i‑a dat curs nu ar fi, așadar, diferite de cele ale unei decizii care deschide procedura oficială de investigare cu privire la un proiect de ajutoare considerat prima facie incompatibil cu piața comună, decizie în sine neadecvată, potrivit Curții, pentru a bloca competența Consiliului în temeiul articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE(33). În schimb, în cazul unui răspuns negativ, o propunere de măsuri adecvate acceptată de statul membru ar produce aceleași efecte sau efecte similare cu cele ale unei decizii de incompatibilitate adoptate în temeiul articolului 88 alineatul (2) primul paragraf CE(34), iar jurisprudența menționată la punctele 29 și 30 din prezentele concluzii ar putea fi, așadar, transpusă în speță.
66.      Textul articolului 19 din Regulamentul nr. 659/1999 nu oferă indicații care să permită o concluzie în favoarea uneia dintre cele două soluții. În special, alineatul (2) al acestui articol, în măsura în care se referă în general la cazurile în care statul membru „refuză să pună în aplicare măsurile adecvate propuse de Comisie”, nu permite să se excludă a priori aplicabilitatea sa și în privința cazurilor în care refuzul intervine după ce statul membru a fost de acord, la început, cu astfel de măsuri. Totuși, împărțirea acestui articol în două alineate distincte, dintre care fiecare reglementează un anumit caz specific [acceptarea propunerii, la alineatul (1), și respingerea acesteia, la alineatul (2)], oferă un argument sistematic în favoarea tezei potrivit căreia deschiderea procedurii oficiale de investigare este necesară numai în cazul în care încă de la început există un dezacord între statul membru și Comisie cu privire la măsurile care urmează să fie puse în aplicare. Alte elemente în favoarea acestei teze pot fi găsite în jurisprudența Curții. Aceasta din urmă, în Hotărârea IJssel‑Vliet(35), amintind o hotărâre anterioară pronunțată în cauza CIRFS și alții/Comisia(36), a recunoscut efectele juridice obligatorii pentru Țările de Jos ale normelor privind acordarea de ajutoare în sectorul pescuitului cuprinse în orientările adoptate de Comisie în temeiul articolului 93 alineatul (1) din Tratatul CE, elaborate în colaborare cu acest stat membru și acceptate în mod expres de acesta. Pentru a ajunge la această concluzie, Curtea a pus un accent deosebit pe „contextul de cooperare”, instituit de Comisie și de guvernul olandez, care prevedea obligații la care niciuna dintre părți nu putea renunța în mod unilateral(37).
67.      Pornind de la această jurisprudență, considerăm că tocmai contextul special al cooperării dintre Comisie și statele membre, dorit și chiar impus prin același tratat, constituie cheia pentru interpretarea întregului sistem de monitorizare și de examinare a schemelor de ajutoare existente. În fapt, în virtutea acestui context, mai întâi Curtea, apoi legiuitorul au recunoscut forța juridică obligatorie, în cadrul unui astfel de sistem, a actului care materializează această cooperare. În opinia noastră, în temeiul aceluiași context, Comisia trebuie să se considere legitimată să acționeze în constatarea neîndeplinirii obligațiilor împotriva statului membru care nu respectă obligația, la care s‑a supus voluntar, de punere în aplicare a măsurilor pe care le‑a propus Comisia(38). În fapt, nu ar fi în concordanță cu efectele recunoscute ale unei propuneri de măsuri adecvate acceptate de statul membru destinatar să afirmăm că singurul remediu de care dispune Comisia într‑un astfel de caz constă în inițierea procedurii prevăzute la articolul 88 alineatul (2) CE, ceea ce ar permite, de altfel, statului membru în cauză, în pofida obligației asumate anterior, să continue acordarea de ajutoare pe baza schemei existente, pe toată durata acestei proceduri.
68.      Pe de altă parte, trebuie amintit că propunerea de măsuri adecvate este emisă de Comisie după examinarea schemei în cauză și, în sensul articolului 18 din Regulamentul nr. 659/1999, presupune constatarea prealabilă a incompatibilității acestei scheme cu piața comună, astfel cum este aplicată de statul membru în cauză. În cazul în care aceste măsuri impun modificarea anumitor aspecte ale schemei menționate, ele constituie o corecție pe care Comisia o consideră necesară pentru a autoriza statul membru să continue acordarea ajutoarelor pe baza schemei existente. Rezultă că, atunci când, în urma acceptării măsurilor adecvate, Comisia închide procedura de examinare, aceasta a luat în mod oficial poziție cu privire la schema în cauză. Această luare de poziție este în sensul compatibilității schemei menționate, în cazul în care statul membru în cauză pune în aplicare măsurile propuse, și în sensul incompatibilității sale, dacă, în schimb, statul nu efectuează o astfel de punere în aplicare(39).
69.      Pe baza motivelor de mai sus, considerăm, așadar, că, în cazul în care statul membru își asumă obligația de a pune în aplicare măsurile adecvate propuse de Comisie, poziția adoptată de această instituție cu privire la compatibilitatea schemei de ajutoare în cauză dobândește un caracter definitiv și că, în cazul nerespectării acestei obligații, schema menționată trebuie să fie considerată incompatibilă cu piața internă(40).
70.      A afirma că o propunere de măsuri adecvate, acceptată de statul membru în cauză, constituie o poziție definitivă a Comisiei privind compatibilitatea schemei de ajutoare în cauză ridică și problema delicată a caracterului său atacabil în sensul articolului 230 CE (în prezent articolul 263 TFUE). Dacă dreptul, pentru cei afectați de această luare de poziție, de a solicita și de a obține anularea pare să rezulte, în mod logic, din natura sa de act care produce efecte juridice obligatorii, totuși, nu se poate să nu se ia în considerare că aceste efecte apar ca o consecință a faptei unui terț (acceptarea de către statul membru), asupra căreia Comisia nu are nicio influență, în timp ce singurul act care se referă în mod direct la aceasta (propunerea de măsuri adecvate) constituie o recomandare și este, în sine, lipsită de caracter obligatoriu(41).
71.      În acest sens, apreciem că procedura prevăzută la articolele 18 și 19 din Regulamentul nr. 659/1999 trebuie să fie considerată în ansamblul său și în contextul special al cooperării dintre Comisie și statul membru, impusă prin tratat, pe care, astfel cum am afirmat anterior, se întemeiază întregul sistem de control al schemelor de ajutoare existente. În cadrul acestei proceduri, propunerea de măsuri adecvate pe care Comisia o adresează statului membru în cauză nu îl obligă pe acesta din urmă, care rămâne liber să accepte, asumându‑și obligația de a pune în aplicare aceste măsuri, sau să refuze, expunându‑se la o procedură în temeiul articolului 88 alineatul (2) CE. Totuși, în sensul articolului 19 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, acceptarea statului membru are caracter formal, adică nu produce efecte dacă nu a fost comunicată Comisiei și dacă aceasta din urmă nu a luat act în mod formal informând, la rândul său, statul membru(42). Efectul obligatoriu al propunerii de măsuri adecvate rezultă, așadar, în ultimă instanță, dintr‑un act al Comisiei(43). Cu alte cuvinte, prin acceptarea statului membru în cauză, prin consemnarea de către Comisie a acceptării și prin comunicarea acesteia către statul membru, propunerea de măsuri adecvate încetează să mai fie o simplă recomandare, adică un act, prin natura sa, fără forță obligatorie(44) și, în consecință, care nu poate fi atacat(45), și începe să producă efectele unei decizii(46). Persoanele afectate de acest act (beneficiarii ajutoarelor, concurenții acestora, autoritățile locale care acordă ajutoarele etc.) trebuie, așadar, să aibă posibilitatea să formuleze o cale de atac în condițiile prevăzute la articolul 230 al patrulea paragraf CE. În acest sens pare să se fi pronunțat Curtea în Hotărârea din 18 iunie 2002, Germania/Comisia(47), citată anterior, în timp ce caracterul atacabil în temeiul articolului 230 al patrulea paragraf CE al unei propuneri de măsuri adecvate, acceptată de un stat membru, a fost recent afirmat în mod expres de Tribunal(48).
72.      Pe baza tuturor considerațiilor de mai sus, suntem de acord cu teza Comisiei potrivit căreia o propunere de măsuri adecvate, acceptată de statul membru căruia îi este destinată, constituie o poziție definitivă a Comisiei privind compatibilitatea schemei de ajutoare în cauză, care produce efecte juridice obligatorii similare cu cele ale unei decizii. Un astfel de act este, așadar, pe baza jurisprudenței Curții menționate la punctele 29 și 30 din prezentele concluzii, de natură să împiedice adoptarea unei decizii în temeiul articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE care contravin acestuia.
73.      Astfel, trebuie să se stabilească întinderea, pe de o parte, a poziției cu privire la compatibilitatea ajutoarelor pentru achiziționarea de terenuri agricole, adoptată de Comisie în cadrul propunerii de măsuri adecvate, prevăzută la punctul 196 din Orientările agricole 2007-2013 și, pe de altă parte, a obligațiilor asumate de Polonia prin acceptarea acestei propuneri. Eventuala constatare a necompetenței Consiliului de a adopta decizia atacată depinde, în fapt, de rezultatul acestei duble examinări.
d)      Cu privire la întinderea măsurilor adecvate prevăzute la punctul 196 din Orientările agricole 2007-2013 și a acceptării Poloniei
74.      Orientările agricole 2007-2013 stabilesc criteriile pe care Comisia intenționează să le respecte în cadrul evaluării ajutoarelor din sectorul agricol în perioada cuprinsă între 31 decembrie 2007 și 31 decembrie 2013. În ceea ce privește ajutoarele pentru investiții în exploatațiile agricole, punctul 29 din aceste orientări prevede că acestea vor fi considerate compatibile cu piața internă dacă îndeplinesc toate condițiile prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1857/2006 care, la alineatul (8), prevede că „se pot acorda ajutoare pentru achiziționarea de terenuri, altele decât terenuri pentru construcții, al căror cost nu depășește 10 % din cheltuielile eligibile ale investiției”. Așadar, este adevărat, astfel cum susține Comisia, că Orientările agricole 2007-2013 adoptă o poziție în sensul că potrivit acestora ajutoarele pentru investiții în achiziționarea de terenuri agricole care nu sunt conforme cu articolul 4 alineatul (8) din Regulamentul nr. 1857/2006 sunt, în principiu, incompatibile. Totuși, în cazul noilor scheme de ajutoare și al noilor ajutoare individuale, această poziție nu poate fi considerată în sine definitivă, Comisia fiind obligată, în conformitate cu punctul 183 din aceste orientări, să constate și să declare incompatibilitatea acestor ajutoare prin procedura de control prevăzută la articolul 88 CE. Așadar, nu este corect să afirmăm, cum pare să procedeze Comisia în anumite pasaje din memoriile depuse la Curte, că aceste orientări „declară” incompatibile cu piața comună, de la 31 decembrie 2007 până la 31 decembrie 2013, toate ajutoarele pentru investiții în achiziționarea de terenuri agricole neconforme cu respectivele orientări. Sub acest aspect, argumentele Consiliului, potrivit cărora, drept urmare a unei astfel de teze, ar însemna să se recunoască Comisiei o competență de reglementare prin derogare de la procedurile prevăzute la articolul 88 CE, trebuie să fie împărtășite.
75.      În ceea ce privește schemele de sprijin pentru achiziționarea de terenuri agricole existente la data adoptării Orientărilor agricole 2007-2013, punctul 196 din aceste orientări propune statelor membre să le pună în conformitate cu acestea din urmă până la 31 decembrie 2009. Temeiul acestei propuneri îl constituie poziția care figurează la punctul 29 din orientări, pe baza căreia astfel de ajutoare sunt incompatibile cu piața comună în cazul în care nu respectă condițiile prevăzute la articolul 4 alineatul (8) din Regulamentul nr. 1857/2006. În speță, este cert că Polonia a comunicat Comisiei propriul acord cu privire la punerea în aplicare a măsurilor adecvate recomandate, acord pe care Comisia l‑a făcut public în modul prevăzut la articolul 26 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 în termenii următori:
„În conformitate cu punctul 196 din Orientările [agricole 2007-2013], statele membre trebuie să modifice schemele de ajutoare existente pentru a se conforma orientărilor cel mai târziu până la 31 decembrie 2007, cu excepția schemelor de ajutoare existente […] privind investiții pentru achiziționarea de terenuri în exploatațiile agricole, care trebuie modificate și puse în conformitate cu orientările cel mai târziu până la 31 decembrie 2009.
Punctul 197 din aceleași orientări invită statele membre să confirme în scris că acceptă aceste propuneri de măsuri adecvate până cel târziu la 28 februarie 2007.
Prin scrisoarea Comisiei din 29 ianuarie 2007, statelor membre li s‑a reiterat necesitatea acceptării măsurilor adecvate.
Următoarele state membre au comunicat în scris acordul lor expres și necondiționat cu privire la măsurile adecvate propuse: […]
Polonia, 26 februarie 2007 […]
În conformitate cu articolul 19 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999, Comisia consemnează acordul expres și necondiționat al statelor membre menționate pe lista de mai sus cu privire la măsurile adecvate propuse acestora.”
76.      Spre deosebire de ceea ce susține Consiliul, conținutul și întinderea obligației astfel asumate de Polonia rezultă în mod clar din cuprinsul punctului 196 din Orientările agricole 2007-2013 coroborat cu punctul 29 din aceleași orientări și cu articolul 4 alineatul (8) din Regulamentul nr. 1857/2006: acest stat membru era obligat să modifice propriile scheme existente de ajutoare pentru investiții pentru achiziționarea de terenuri agricole, eliminând posibilitatea de a subvenționa achiziționarea de terenuri agricole peste limita prevăzută la articolul 4 alineatul (8) din Regulamentul nr. 1857/2006.
77.      Prin menținerea în vigoare a acestor scheme și prin faptul că nu le‑a modificat, Polonia a încălcat obligația menționată.
e)      Concluzii cu privire la competența Consiliului de a adopta decizia atacată
78.      Din toate considerațiile de mai sus rezultă că, prin autorizarea unor măsuri de ajutor care coincid, în esență, cu cele pe care Polonia a acceptat să le abroge, Consiliul nu numai că a scutit în fapt acest stat membru de obligația pe care și‑o asumase față de Comisie, legitimând astfel încălcarea unui acord încheiat în temeiul articolului 88 alineatul (1) CE, dar a adoptat și o decizie în mod vădit contrară poziției definitive adoptate de Comisie la punctul 196 din Orientările agricole 2007-2013 privind compatibilitatea acestor măsuri cu piața comună.
79.      În aceste condiții, propunem Curții să admită al doilea aspect al primului motiv al acțiunii și să declare, în conformitate cu jurisprudența menționată la punctele 29 și 30 din prezentele concluzii, că Consiliul nu era competent să adopte decizia atacată. Așadar, în opinia noastră, acțiunea Comisiei trebuie să fie admisă, iar decizia atacată trebuie anulată. Vom examina celelalte motive ale acțiunii invocate de Comisie în cazul în care Curtea nu ar împărtăși soluția pe care am sugerat‑o.
C –    Cu privire la al doilea și la al treilea motiv ale acțiunii referitoare la un abuz de putere, respectiv la o încălcare a obligației de cooperare loială
80.      Prin intermediul celui de al doilea motiv al acțiunii, Comisia susține, în esență, că, prin autorizarea măsurilor de ajutor declarate incompatibile cu piața comună la punctul 196 din Orientările agricole 2007-2013, Consiliul a folosit competența care i‑a fost conferită prin articolul 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE pentru alte scopuri decât cele prevăzute prin tratat. Astfel, această dispoziție ar legitima Consiliul să declare compatibil cu piața comună, în împrejurări excepționale, un ajutor pe care Comisia nu ar fi în măsură să îl autorizeze, dar nu ar conferi acestei instituții puterea de a neutraliza aprecierea, de către Comisie, a compatibilității unui ajutor, conținută într‑un act cu efect obligatoriu.
81.      În acest sens, subliniem doar că motivul acțiunii aflat în discuție se întemeiază pe aceeași premisă pe care se bazează primul motiv al acțiunii, și anume, că punctul 196 din Orientările agricole 2007-2013 împreună cu acceptarea de către Polonia a măsurilor adecvate formulate în acesta constituie o poziție definitivă și obligatorie a Comisiei privind compatibilitatea cu piața comună a unor măsuri identice, în esență, cu cele care fac obiectul deciziei atacate. Așadar, în cazul în care, astfel cum am sugerat, Curtea consideră corectă această premisă, motivul întemeiat pe un abuz de putere ar fi absorbit de primul motiv, întemeiat pe necompetența Consiliului, iar în caz contrar, acesta ar trebui să fie declarat nefondat pentru aceleași motive pentru care se respinge primul motiv al acțiunii.
82.      Prin intermediul celui de al treilea motiv al acțiunii, Comisia susține că, adoptând decizia atacată, Consiliul a scutit Polonia de obligația de cooperare care îi revine în cadrul examinării permanente a schemelor de ajutoare existente prevăzute la articolul 88 alineatul (1) CE și de obligația pe care și‑o asumase prin acceptarea măsurilor adecvate recomandate de Comisie. Consiliul ar fi încălcat, astfel, echilibrul instituțional stabilit prin tratat, interferând cu competențele conferite Comisiei prin acesta. Consiliul consideră motivul nefondat și, la rândul său, acuză Comisia de încălcarea obligației de cooperare loială, deoarece nu a formulat obiecții cu privire la presupusa necompetență a Consiliului în cursul ședințelor Consiliului pentru Agricultură și Pescuit în care s‑a discutat cererea Poloniei și a sugerat acesteia din urmă, într‑o scrisoare din 15 mai 2009, să se adreseze Consiliului în temeiul articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE.
83.      Considerăm că motivul în cauză prezintă o anumită autonomie față de primul motiv al acțiunii numai în măsura în care argumentele Comisiei sunt interpretate în sensul că impută Consiliului o încălcare a principiului cooperării loiale, pentru că nu s‑a abținut, în circumstanțele din speță, să adopte un act care intra în sfera competențelor care i‑au fost conferite prin tratat. Or, la prima vedere, considerăm că nici obligația de cooperare loială între instituții(49), nici principiul echilibrului instituțional, pe baza cărora trebuie să se desfășoare dialogul interinstituțional în cadrul sistemului de luare a deciziilor al Uniunii, nu pot impune unei instituții să nu exercite, fără a‑i depăși limitele, o competență care îi este proprie, având un caracter excepțional și derogatoriu față de normele care reglementează materia în cauză, pentru a permite instituției căreia îi este recunoscută o competență generală în această materie să o exercite. În speță, a considera contrariul ar însemna, în esență, a identifica noi limite privind competența Consiliului în temeiul articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE față de cele prevăzute de tratat și precizate de Curte în jurisprudența sa.
84.      Pe de altă parte, suntem de acord cu Comisia că sugestia pe care a făcut‑o Poloniei de a prezenta o cerere în temeiul articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE, precum și comportamentul funcționarilor săi în cursul procedurii în fața Consiliului nu s‑au materializat într‑o încălcare a obligației de cooperare loială și, în orice caz, nu pot fi invocate de Consiliu ca elemente care justifică încălcarea acestei obligații care îi este imputată de Comisie.
D –    Cu privire la al patrulea motiv al acțiunii, întemeiat pe o eroare vădită de apreciere referitoare la existența unor împrejurări excepționale și la o încălcare a tratatului și a principiilor generale ale dreptului comunitar
85.      În cadrul celui de al patrulea motiv al acțiunii, Comisia invocă, în esență, două aspecte. În primul rând, aceasta susține că decizia atacată este afectată de o eroare vădită de apreciere, deoarece împrejurările invocate pentru a justifica măsurile de ajutor autorizate nu au caracter excepțional. În al doilea rând, aceasta susține că astfel de măsuri sunt disproporționate în raport cu obiectivele urmărite, în special, având în vedere durata pentru care sunt autorizate.
86.      Cu titlu introductiv, subliniem că, astfel cum arată însăși Comisia menționând Hotărârea din 29 februarie 1996, Comisia/Consiliul, citată anterior, Consiliul beneficiază, în temeiul articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE, de o marjă largă de apreciere care justifică un control jurisdicțional limitat „la examinarea existenței unor eventuale erori vădite sau a unui abuz de putere sau a faptului dacă autoritatea în cauză nu a depășit în mod vădit limitele puterii sale de apreciere”(50). În ceea ce privește în special controlul efectuat de Curte cu privire la respectarea principiului proporționalității, având în vedere caracterul excepțional și derogatoriu al competenței respective, precum și marja de apreciere largă recunoscută instituțiilor Uniunii în cadrul Politicii agricole comune(51), în special în cazul în care respectivele instituții trebuie să facă aprecieri de ordin economic, politic și social și să creeze un echilibru între diferitele obiective atribuite acestei politici prin tratat, considerăm, după cum rezultă deja din Hotărârea din 29 februarie 1996(52), citată anterior, că, în speță, controlul Curții trebuie să se limiteze la verificarea caracterului adecvat vădit al măsurii aprobate în raport cu scopul pe care Consiliul intenționa să îl urmărească.
87.      În ceea ce privește noțiunea „împrejurări excepționale” în sensul dispoziției în cauză, considerăm corectă interpretarea pe care o dă Comisia, potrivit căreia o problemă structurală, nu doar de conjunctură, nu poate, cel puțin în mod izolat, să constituie, prin însăși natura sa, o astfel de împrejurare. Pentru a utiliza termenii folosiți de avocatul general Cosmas în Concluziile prezentate în cauza C‑122/94, citată anterior, noțiunea de împrejurări excepționale „presupun[e] ideea de anormal și neașteptat sau, cel puțin, de nepermanent, de situație care nu apare în mod sistematic și care depășește, cu siguranță normalitatea”.
1.      Cu privire la primul aspect întemeiat pe o eroare vădită de apreciere referitoare la existența unor împrejurări excepționale, în sensul articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE
88.      În cadrul aspectului în cauză, Comisia susține, în primul rând, că decizia atacată prezintă, în mod eronat, drept împrejurări excepționale unele probleme structurale ale sectorului agricol din Polonia. În acest sens, suntem de acord, în primul rând, cu Comisia în a aprecia că elementele la care se referă Consiliul în considerentul (2) al deciziei atacate, privind „structura nefavorabilă a suprafeței exploatațiilor agricole poloneze”, „nivelul scăzut de plăți directe pe care Polonia le primește pe baza unui mecanism de introducere treptată prevăzut în Actul de aderare din anul 2003” și „veniturile agricole scăzute”(53), nu constituie ca atare împrejurări excepționale, în sensul articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE. În fapt, pe de o parte, acestea sunt elemente care doar descriu structura economiei agricole poloneze (dimensiunea redusă a exploatațiilor agricole, venituri mici), iar pe de altă parte privesc aplicarea unor instrumente de sprijin direct(54) prevăzute de acte stabilite la momentul aderării statului membru în cauză la Uniune. Natura neconjuncturală a acestor elemente presupune că ele sunt lipsite de caracterul excepțional necesar(55). Nu suntem convinși, în schimb, că se poate concluziona în același sens în ceea ce privește ultimul dintre elementele menționate în considerentul (2) al deciziei atacate, și anume „scăder[ea] valorii plăților către agricultori, atrase de scăderea cu 10 % a cursului de schimb al euro”, care ar fi redus și mai mult nivelul veniturilor agricultorilor polonezi în anul 2008. Considerăm că afirmația Comisiei, potrivit căreia fluctuația cursurilor de schimb ale monedelor naționale față de euro este un fenomen normal care afectează toate statele membre care nu au adoptat încă moneda euro, nu este suficientă, în sine, pentru a exclude că o astfel de fluctuație poate contribui, împreună cu alți factori, la crearea unei conjuncturi extrem de nefavorabile într‑un anumit sector(56). De altfel, faptul că o anumită situație poate privi mai multe state membre în același timp sau poate afecta, eventual, diferite sectoare ale economiei nu exclude ca aceasta să poată constitui oricum o împrejurare relevantă pentru aplicarea articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE(57). De asemenea, nu considerăm că este posibil să se excludă a priori că elementul menționat în considerentul (6) al deciziei atacate, și anume creșterea șomajului rural în anul 2009, prezintă un caracter excepțional, în special dacă ținem cont că, după cum arată Comisia însăși, în perioada anterioară (2003-2007) s‑a înregistrat o tendință inversă. În plus, astfel cum subliniază Consiliul, din datele statistice anexate la cererea introductivă rezultă că o creștere semnificativă (de 24,6 %) a ratei șomajului rural s‑a înregistrat între al treilea trimestru al anului 2008 și al treilea trimestru al anului 2009. În această privință, nu considerăm decisive nici observația că nivelul șomajului rural din Polonia nu este deosebit de ridicat în comparație cu nivelul mediu al Uniunii, nici afirmația că acesta este un fenomen care are caracter structural.
89.      Mai greu de evaluat este importanța factorului indicat în considerentul (7) al deciziei atacate, și anume creșterea prețurilor terenurilor agricole în Polonia în mod semnificativ și continuu din anul 2007. Astfel, dacă cifrele furnizate de Comisie arată o tendință constant ascendentă a prețurilor terenurilor agricole din anul 2003, fenomenul este totuși mult mai marcat începând din perioada indicată de Consiliu (2007), fără însă să atingă niveluri calificabile drept excepționale. Observația Comisiei potrivit căreia această creștere depinde de un factor structural, constituit de disponibilitatea redusă a terenurilor agricole, așadar, de o ofertă incapabilă să satisfacă cererea, nu are, în opinia noastră, o importanță decisivă dacă se demonstrează efectiv că tendința creșterii prețurilor s‑a intensificat începând cu anul 2007.
90.      În al doilea rând, în cadrul aspectului în cauză, Comisia susține că, în mod eronat, Consiliul a prezentat drept împrejurare excepțională „evoluția condițiilor pieței”. În acest sens, subliniem că, în ceea ce privește, în special, creșterea „prețurilor la inputurile agricole”(58)în cursul anului 2009, menționată în considerentul (4) al deciziei atacate, Comisia se limitează, în esență, să constate că costurile acestor factori au crescut pentru toate statele membre. Or, astfel cum am avut deja ocazia să subliniem, o asemenea observație nu este, în sine, suficientă pentru a priva o anumită împrejurare de caracterul excepțional, ținând seama de consecințele deosebite pe care aceasta le‑a putut produce într‑un anumit stat membru. În ceea ce privește împrejurările menționate în considerentele (3) și (5) ale deciziei atacate, și anume recesiunea ca urmare a crizei economice și „inundațiile din 11 voievodate (dintr‑un total de 16)”(59), Comisia însăși pare să afirme că acestea pot constitui, teoretic, împrejurări excepționale.
91.      Dacă, din analiza efectuată până în prezent, rezultă că anumiți factori invocați în decizia atacată apar, în sine, ca neavând caracter excepțional, acest lucru nu este, în opinia noastră, suficient pentru a demonstra existența unei erori vădite de apreciere cu privire la existența unor circumstanțe care justifică exercitarea puterii conferite Consiliului prin articolul 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE. Nu considerăm corectă abordarea sugerată de Comisie, care constă în examinarea separată a fiecărui factor. Din decizia atacată rezultă, în fapt, că referirea la anumiți factori, în special la cei pe care Comisia îi desemnează ca fiind elemente „structurale” ale economiei agrare poloneze, servește la descrierea contextului specific în care se încadrează măsurile autorizate și la evaluarea repercusiunilor de natură economică și socială cauzate de recesiune, elementul principal în baza căruia se justifică, în economia deciziei atacate, adoptarea unor astfel de măsuri. Pe de altă parte, din Hotărârea din 29 februarie 1996, Comisia/Consiliul, citată anterior, rezultă clar că, în exercitarea competenței prevăzute la articolul 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE, se permite Consiliului să se întemeieze pe persistența sau pe agravarea problemelor structurale dintr‑un anumit sector al economiei în scopul de a evalua efectele asupra acelui sector ale unei conjuncturi nefavorabile(60).
92.      Pe baza celor de mai sus considerăm, mai curând, având în vedere marja largă de apreciere de care beneficiază Consiliul în acest cadru, că Comisia nu a demonstrat existența unei erori vădite de apreciere privind prezența unor împrejurări de natură să justifice adoptarea unei decizii în temeiul articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE.
2.      Cu privire la caracterul neadecvat și disproporționat al măsurilor autorizate prin decizia atacată
93.      Comisia consideră că măsurile aprobate de Consiliu sunt neadecvate pentru a rezolva problemele evocate în decizia atacată. În primul rând, aceasta susține că astfel de măsuri ar fi neadecvate pentru a urmări obiectivul creșterii dimensiunii exploatațiilor agricole, care nu ar fi înregistrat nicio evoluție semnificativă de‑a lungul anilor, deși măsuri similare au fost aplicate în Polonia din anul 1996. Potrivit Comisiei, acest lucru se explică prin faptul că ajutoarele în cauză, în loc să promoveze restructurarea proprietății funciare, au avut ca efect doar creșterea prețului terenurilor agricole. Pentru același motiv, măsurile aprobate de Consiliu ar fi și total neadecvate pentru a remedia situația evidențiată în considerentul (7) al deciziei atacate, și anume creșterea în mod semnificativ și continuu a acestor prețuri din anul 2007. În plus, Comisia constată că aceste măsuri nu sunt adecvate pentru a urmări obiectivul de reducere a șomajului în zonele rurale, în măsura în care urmăresc să consolideze exploatațiile agricole existente. În sfârșit, Comisia nu identifică modul în care ajutorul autorizat ar putea remedia creșterea prețurilor și subliniază că, fiind legat de acordarea creditelor, acesta rămâne oricum inaccesibil pentru familiile al căror nivel de trai ar fi suferit o scădere catastrofală ca urmare a creșterii prețurilor factorilor de producție agricoli.
94.      În opinia noastră, argumentele Comisiei nu sunt suficiente pentru a dovedi că Consiliul a depășit în mod vădit limitele competenței sale de apreciere atunci când a considerat că măsurile în cauză, care sunt special destinate pentru a încuraja investițiile în achiziționarea de terenuri agricole, ar fi adecvate pentru a urmări obiectivul de consolidare a structurii exploatațiilor agricole existente sau pentru a facilita trecerea în agricultură a persoanelor fără loc de muncă [considerentul (6) al deciziei atacate]. De asemenea, nu s‑a demonstrat afirmația că aceste măsuri constituie motivul creșterii constante a prețurilor terenurilor agricole.
95.      În al doilea rând, Comisia subliniază că, pentru a face față consecințelor crizei, aceasta a adoptat în anul 2009 o comunicare privind un cadru comunitar temporar pentru măsurile de ajutor de stat de sprijinire a accesului la finanțare în contextul actualei crize financiare și economice(61) (denumit în continuare „cadrul comunitar temporar”), în temeiul căruia, datorită unor modificări ulterioare(62), au fost autorizate diferite forme de intervenție a statelor membre în favoarea exploatațiilor agricole, printre care, în special, un ajutor temporar în valoare de cel mult 15 000 de euro până la sfârșitul anului 2010. Comisia consideră că, întrucât nu a ținut seama de acest ajutor, special destinat pentru a face față problematicilor legate de criză, și, în special, întrucât nu a analizat dacă acest ajutor ar fi permis remedierea problemelor respective, Consiliul ar fi încălcat principiul proporționalității. În plus, Comisia consideră că Consiliul ar fi trebuit să țină seama de alte instrumente adoptate de Comisie sau chiar de Consiliu care vizează remedierea problemelor indicate în decizia atacată sau care puteau fi utilizate de Polonia în acest scop.
96.      Argumentele Comisiei presupun să se evalueze dacă și în ce măsură este în sarcina Consiliului să țină cont de măsurile deja adoptate la nivelul Uniunii în scopul de a remedia situațiile invocate de statul membru solicitant cu titlu de împrejurări excepționale. În acest sens, trebuie amintit că exercitarea competenței Consiliului, prevăzută la articolul 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE, se face prin derogare de la dispozițiile articolului 87 și de la regulamentele prevăzute la articolul 89. Așadar, nu se poate susține că, într‑un asemenea context, acesta este obligat să respecte măsurile pe care Comisia sau însuși Consiliul le‑au adoptat în temeiul acestor articole, cu excepția, desigur, a deciziilor Comisiei care pot bloca această competență. A afirma contrariul ar însemna să se contravină în mod vădit articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE. Totuși, în același timp, nu vedem cum este posibil, atunci când se evaluează existența, în fiecare caz în speță, a unor circumstanțe de natură să justifice adoptarea unei decizii în temeiul dispoziției în cauză, să se facă complet abstracție de contextul legislativ și de reglementare în care se încadrează măsurile care urmează să fie autorizate, în special în cazul în care, la stabilirea acestor circumstanțe, Consiliul se referă la situații structurale, așadar, persistente în timp, ale sectorului în cauză. Considerăm, prin urmare, că există, din partea acestei instituții, obligația cel puțin de a lua în considerare în evaluarea sa măsurile preexistente destinate în mod special să remedieze situațiile care pot justifica autorizarea ajutoarelor în cauză(63), fără ca aceasta să determine obligația, pentru Consiliu, de a examina sau de a menționa în decizia sa ansamblul normelor juridice care reglementează materia în cauză.
97.      În speță, din decizia atacată nu rezultă că s‑a examinat de către Consiliu dacă Polonia a utilizat posibilitățile oferite de cadrul comunitar temporar și ce efecte au produs eventualele intervenții realizate în acest temei. Subliniem totuși că subvenția directă cu o valoare limitată la care se referă Comisia, pe de o parte, deși are funcția de a atenua repercusiunile economice ale crizei, nu a fost destinată, în mod special, să încurajeze investițiile vizând îmbunătățirea structurii exploatațiilor agricole și, pe de altă parte, putea fi acordată doar până la 31 decembrie 2010. În aceste condiții, Consiliul a considerat în mod corect, în opinia noastră, că o intervenție mai direcționată și acoperind o perioadă mai mare putea atât să urmărească, eventual și în combinație cu alte instrumente, obiectivul de a atenua consecințele crizei financiare și, în special, dificultățile fermierilor de acces la credite, cât și să răspundă mai bine la problemele structurale ale economiei agricole poloneze. De asemenea, deși, în opinia noastră, era în sarcina Consiliului să ia în considerare în decizia atacată acțiunile de combatere a șomajului rural prevăzute în cadrul politicii comunitare de dezvoltare rurală, în conformitate cu Regulamentul nr. 1698/2005(64), precum și efectele schemei de ajutoare acordate de Polonia pentru a compensa pierderile suferite de agricultori din cauza inundațiilor din anul 2009, care, potrivit afirmațiilor instituției reclamante, le‑ar fi permis să acopere aproximativ 80 % din pierderile respective, nu considerăm că această omisiune este suficientă în sine pentru a pune în discuție legalitatea acestei decizii, ținând cont de faptul că aceasta din urmă se bazează pe numeroase motive și pe o evaluare generală a situației sectorului în cauză într‑o anumită conjunctură temporală. Nu considerăm totuși că era obligația Consiliului să țină seama, astfel cum afirmă Comisia, de alte instrumente de ajutor precum Regulamentul nr. 1535/2007(65), la care Polonia ar fi putut recurge pentru a compensa anumite costuri impuse agricultorilor. Acestea sunt, în fapt, subvenții care nu vizează în mod special urmărirea obiectivelor menționate în decizia atacată. În orice caz, astfel cum subliniază Consiliul în privința instrumentelor menționate anterior, schema aprobată prin decizia atacată este destinată să încurajeze investiția în achiziționarea de terenuri agricole și, acționează, așadar, la un nivel diferit față de aceste instrumente.
98.      În sfârșit, Comisia susține că extinderea temporală a măsurilor aprobate, precum și prelungirea în timp a efectelor pe care acestea le vor produce (fiind vorba despre finanțări de împrumuturi pe termen lung) ar determina ca aceste măsuri să fie disproporționate.
99.      În opinia noastră, din caracterul excepțional al competenței Consiliului în temeiul articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE rezultă că derogarea acordată în temeiul acestei dispoziții trebuie să fie limitată în timp și trebuie acordată numai pentru perioada strict necesară pentru remedierea circumstanțelor invocate în temeiul deciziei(66). Aceasta implică faptul că, în cazul în care o decizie adoptată conform articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE se referă la scheme de ajutoare destinate să se aplice pentru o perioadă relativ lungă, precum în speță, este, în opinia noastră, în sarcina Consiliului să indice motivele pentru care consideră că este necesar acest lucru, în lumina circumstanțelor invocate în sprijinul declarației de compatibilitate. În cauză, deși este adevărat că scrisorile din 12 iunie 2009 și din 28 septembrie 2009, adresate de autoritățile poloneze Consiliului, și decizia atacată oferă doar puține indicații privind motivele pentru care s‑a considerat necesar să se autorizeze schema în cauză pentru patru ani, acestea pot fi deduse din contextul în care se înscrie respectiva decizie, precum și din natura măsurilor autorizate, din problemele pe care schema ar fi trebuit să contribuie să le rezolve și din obiectivele urmărite. În plus, indicații suplimentare au fost furnizate de Consiliu în memoriile sale.
100. În ceea ce privește fondul aspectului invocat de Comisie, subliniem că acesta se bazează, în principal, pe constatarea coincidenței dintre durata derogării acordate prin decizia atacată și cea a aplicării Orientărilor agricole 2007-2013, care, potrivit instituției reclamante, evidențiază că alegerea Consiliului corespunde mai mult voinței de a paraliza aplicarea acestor orientări decât celei de a limita derogarea la măsura strict necesară pentru corectarea dezechilibrelor constatate. Or, deși am luat act de o astfel de coincidență, considerăm că, având în vedere obiectivele pe termen lung pe care decizia își propune să le urmărească și efectele, susceptibile, de asemenea, să persiste pentru o perioadă lungă ale crizei economice și financiare invocate drept împrejurări excepționale în sprijinul acestei decizii, Comisia nu a reușit să demonstreze că, prin autorizarea schemei în cauză pentru perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2010 și 31 decembrie 2013, Consiliul a depășit, în mod vădit, limitele puterii discreționare de care se bucură în exercitarea competenței prevăzute la articolul 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE.
101. Pe baza celor menționate anterior, considerăm că al patrulea motiv al acțiunii trebuie să fie respins.
V –    Concluzii
102. Pentru motivele expuse la punctele 40-79 de mai sus, propunem Curții:
–      să admită al doilea aspect al primului motiv al acțiunii privind necompetența Consiliului;
–      să anuleze decizia atacată;
–      să oblige Comisia la plata cheltuielilor de judecată și
–      să declare că statele membre interveniente suportă propriile cheltuieli de judecată.
1 – Limba originală: italiana.
2 –      JO 2010, L 4, p. 89.
3 –      Act privind condițiile de aderare a Republicii Cehe, Republicii Estonia, Republicii Cipru, Republicii Letonia, Republicii Lituania, Republicii Ungare, Republicii Malta, Republicii Polone, Republicii Slovenia și Republicii Slovace și adaptările Tratatelor care stau la baza Uniunii Europene (JO L 236, în special p. 798).
4 –      JO L 83, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41.
5 –      Este vorba despre procedura oficială de investigare în conformitate cu articolul 88 alineatul (2) primul paragraf CE.
6 –      JO 2000, C 28, p. 2.
7 –      JO 2006, C 319, p. 1.
8 –      A se vedea punctul (194) din Orientările agricole 2007-2013.
9 –      Regulamentul (CE) nr. 1857/2006 al Comisiei din 15 decembrie 2006 privind aplicarea articolelor 87 și 88 din tratat ajutoarelor de stat pentru întreprinderile mici și mijlocii care își desfășoară activitatea în domeniul producției de produse agricole și de modificare a Regulamentului (CE) nr. 70/2001 (JO L 358, p. 3, Ediție specială, 08/vol. 5, p. 75).
10 – JO C 70, p. 11.
11 –      JO C 147 din 17 iunie 2005, p. 2. În ceea ce privește Polonia, titlul schemelor în cauză figurează la punctele 2 și 5.
12 –      Hotărârea din 29 februarie 1996, Comisia/Consiliul (C‑122/94, Rec., p. I‑881). Anterior, chestiunea a fost tratată de avocatul general Mayras în Concluziile sale în cauza 70/72 (Rec., 1973, p. 834).
13 –      Hotărârea din 29 iunie 2004, Comisia/Consiliul (C‑110/02, Rec., p. I‑6333).
14 – Punctul 30; în acest sens, cu titlu de obiter dictum, a se vedea și Hotărârea din 12 octombrie 1978, Comisia/Belgia (156/77, Rec., p. 1881).
15 –      Punctul 31.
16 –      Punctul 44.
17 –      Punctul 35.
18 –      Cauza C‑399/03, Comisia/Consiliul (Rec., p. I‑5629).
19 –      Concluziile avocatului general Jacobs prezentate în cauza C‑110/02, citată anterior, punctul 20.
20 –      Sublinierea noastră.
21 – În acest sens pledează și folosirea, în cea mai mare parte a versiunilor lingvistice ale tratatului, a conjuncției „totuși” la începutul celui de al patrulea paragraf al articolului 88 alineatul (2) CE.
22 –      Hotărârea din 29 iunie 2004, Comisia/Consiliul, citată anterior, punctul 33.
23 –      O astfel de aplicare presupune că, oricum, Comisia ar avea dreptul, în pofida cererii prezentate Consiliului, să decidă inițierea procedurii oficiale de investigare, care ar rămâne, în orice caz, suspendată în temeiul articolului 88 alineatul (2) al treilea paragraf CE. În acest caz, termenul prevăzut la al patrulea paragraf ar începe de la data inițierii procedurii, care coincide cu cea a suspendării.
24 –      Această comunicare este datată, în mod eronat, 16 iulie 2009.
25 –      Comunicarea și scrisoarea au fost înregistrate de Secretariatul Consiliului la 24 iunie 2009.
26 –      Conformitatea măsurilor menționate cu Orientările agricole din anul 2000 nu este contestată nici de Consiliu, nici de vreunul dintre statele membre interveniente.
27 –      Consiliul, susținut de guvernul portughez, a arătat că ajutorul în litigiu constituia un „ajutor nou”, deoarece a constat într‑un nouă plată, a fost prevăzut de o altă normă națională decât decretele‑lege care au instituit schema de ajutoare declarată incompatibilă de Comisie și a îndeplinit alte condiții de acordare a subvențiilor și alte condiții de plată decât cele aplicabile ajutoarelor acordate în baza acestei scheme (punctul 21).
28 – A se vedea alineatul 4 din scrisoarea din 12 iunie 2009 și alineatul 5 din scrisoarea din 28 septembrie 2009.
29 –      A se vedea alineatul 5 din scrisoarea din 28 septembrie 2009.
30 –      Nu se opun unei astfel de concluzii nici articolul 1 litera (c) din Regulamentul nr. 659/1999, în temeiul căruia constituie „ajutoare noi” „modificările ajutoarelor existente”, nici jurisprudența citată de Consiliu și de guvernul polonez, în special Hotărârea din 17 iunie 1999, Piaggio (C‑295/97, Rec., p. I‑3735), și Hotărârea din 18 iunie 2002, Germania/Comisia (C‑242/00, Rec., p. I‑5603), prin care Curtea a recunoscut implicit calificarea „ajutor nou” în privința unei liste a regiunilor care pot fi asistate în baza unor scheme de ajutoare regionale, destinată să o completeze pe cea aprobată deja de Comisie și care are, așadar, drept scop să modifice domeniul de aplicare teritorială și ratione personae al schemei de ajutoare existente.
31 – Dz. U.Nr 109, poz. 750.
32 –      Acest lucru nu exclude că procedura prevăzută la articolul 88 alineatul (3) CE poate determina Comisia să își reconsidere poziția, în special în lumina observațiilor prezentate de părțile interesate. Totuși, în speță, Comisia ar fi ținută de Orientările agricole 2007-2013.
33 – Hotărârea din 29 februarie 1996, Comisia/Consiliul, citată anterior.
34 –      Cu consecința că Comisia ar putea să ia măsuri împotriva statului care nu și‑a îndeplinit obligațiile în temeiul articolului 88 alineatul (2) al doilea paragraf CE sau al articolului 226 CE (în prezent articolul 258 TFUE).
35 –      Hotărârea din 15 octombrie 1996 (C‑311/94, Rec., p. I‑5023); a se vedea și Concluziile avocatului general Lenz prezentate la 23 mai 1996 (Rec., p. I‑5025).
36 –      Hotărârea din 24 martie 1993 (C‑313/90, Rec., p. I‑1125).
37 – A se vedea în special punctele 36, 37 și 41; a se vedea în acest sens și Hotărârea din 29 iunie 1995, Spania/Comisia (C‑135/93, Rec., p. I‑1651). În opinia unei părți a doctrinei, jurisprudența Curții cu privire la efectele juridice obligatorii ale propunerilor de măsuri adecvate acceptate de statele membre, în pofida avantajelor sale incontestabile de natură practică, ridică unele probleme de principiu, introducând, în esență, în sistemul izvoarelor dreptului comunitar un nou tip de act (a se vedea în acest sens, de exemplu, M. WAELBROECK, „Les propositions de mesures utiles: une nouvelle source de droit communautaire”, în Mélanges en hommage à Jean‑Victor Louis, 2003, p. 217. În pofida acestor întrebări legitime, în prezent, această jurisprudență este suficient de consolidată pentru a face ca un revirement să nu fie nici posibil, nici de dorit. Astfel cum am văzut, aceasta a fost reglementată în mod precis în Regulamentul nr. 659/1999.
38 –      În acest sens, în ceea ce privește încălcarea obligațiilor referitoare la prezentarea de rapoarte anuale privind schemele de ajutoare existente, stabilite în Orientările agricole adoptate de Comisie și, implicit, acceptate de statul membru în cauză, a se vedea Hotărârea din 12 ianuarie 2006, Comisia/Luxemburg (C‑69/05, Rec., p. I‑7).
39 –      Cu alte cuvinte, poziția adoptată de Comisie trebuie, în astfel de circumstanțe, să fie considerată că produce efecte similare celor ale unei decizii condiționate în sensul articolului 7 alineatul (4) din Regulamentul nr. 659/1999.
40 –      Spre deosebire de cele susținute de Consiliu și de guvernul polonez, punctul 35 din Hotărârea CIRFS, citată anterior, nu permite să se ajungă la o soluție diferită, oferind argumente în susținerea tezei potrivit căreia, în cazul neaplicării măsurilor adecvate, schema de ajutoare în cauză devine un ajutor nou, a cărui compatibilitate trebuie să fie evaluată de Comisie prin deschiderea procedurii prevăzute la articolul 88 alineatul (2) CE. În fapt, reglementarea contestată în cauza care face obiectul Hotărârii CIRFS, cu care Țările de Jos au fost de acord, prevedea doar obligația de notificare a ajutoarelor acordate în cadrul schemei existente, iar nu modificarea acesteia.
41 – A se vedea Hotărârea Tribunalului din 22 octombrie 1996, Salt Union/Comisia (T‑330/94, Rec., p. II‑1475), și Concluziile avocatului general Misho prezentate în cauza C‑242/00 în care s‑a pronunțat Hotărârea din 18 iunie 2002, Germania/Comisia, citată anterior. În opinia unei părți a doctrinei, persoanele afectate de o propunere de măsuri adecvate acceptată de statul membru se pot adresa numai instanței naționale, atacând actul prin care acest stat membru și‑a dat acordul; a se vedea în acest sens M. WAELBROEK, op. cit., p. 221.
42 –      În acest sens, trebuie amintit că, potrivit articolului 26 din Regulamentul nr. 659/1999, Comisia „publică în Jurnalul Oficial […] o comunicare succintă privind deciziile adoptate în temeiul […] articolului 18 coroborat cu articolul 19 alineatul (1)” și că această comunicare precizează „posibilitatea obținerii unui exemplar [integral] al deciziei în versiunea sau în versiunile lingvistice autentice”. Cu privire la efectele acestei publicări, a se vedea Hotărârea Tribunalului din 11 martie 2009, TF1/Comisia (T‑354/05, Rep., p. II‑471).
43 –      În această privință, în Hotărârea TF1/Comisia, citată anterior, Tribunalul subliniază că „procedura de examinare [permanentă a schemelor de ajutoare existente] se termină […] numai în momentul în care Comisia, în exercitarea competenței sale exclusive de a aprecia compatibilitatea ajutoarelor de stat cu piața comună, decide să accepte angajamentele statului, întrucât acestea răspund preocupărilor sale”, punctul 70.
44 – Articolul 249 al cincilea paragraf CE (în prezent articolul 288 al cincilea paragraf TFUE). Tratatul recunoaște, în anumite cazuri limitate, efecte juridice recomandărilor; a se vedea articolul 97 alineatul (2) CE (în prezent articolul 117 TFUE). A se vedea Hotărârea Tribunalului din 15 decembrie 1999, Freistaat Sachsen și alții/Comisia (T‑132/96 și T‑143/96, Rec., p. II‑3663, punctul 209), Concluziile avocatului general Mayras prezentate în cauza 70/72, citată anterior, p. 834, și Concluziile avocatului general Lenz prezentate în cauza C‑313/90, citată anterior.
45 –      Articolul 230 primul paragraf CE (în prezent articolul 263 primul paragraf TFUE). În Hotărârea Salt Union/Comisia, citată anterior, Tribunalul a exclus că poate fi atacat refuzul Comisiei de a adresa unui stat membru o propunere de măsuri adecvate, deoarece acesta din urmă nu este obligat să adere la ea.
46 –      În Hotărârea TF1/Comisia, citată anterior, Tribunalul a definit procedura prevăzută la articolele 17, 18 și 19 din Regulamentul nr. 659/1999 drept o procedură „prin natura sa […] de luare a deciziilor”; a se vedea punctul 69.
47 – În cauza în care s‑a pronunțat această hotărâre (C‑242/00, Rec., p. I‑5603), Republica Federală Germania introdusese o acțiune în anulare împotriva deciziei prin care, potrivit reclamantei, Comisia considerase unele ajutoare regionale compatibile cu piața comună numai dacă se referă la regiunile care corespund unui anumit procent din populația germană. În excepția prin care a contestat admisibilitatea acțiunii, Comisia a susținut, printre altele, că decizia atacată de guvernul german a confirmat pur și simplu două poziții anterioare adoptate pentru punerea în aplicare a orientărilor privind ajutoarele regionale, în care aceasta a stabilit plafoanele de acoperire ale ajutoarelor regionale din punctul de vedere al populației pentru perioada 2000-2006 și în care a cerut guvernului german să își adapteze schemele de ajutoare existente pentru a le face compatibile cu aceste orientări. Respingând acest argument, Curtea a constatat, în primul rând, că aceste poziții, calificate în hotărâre drept „decizii” făceau „parte integrantă din orientările privind ajutoarele regionale, având, în sine, forță juridică obligatorie numai cu condiția să fi fost acceptate de statele membre”. În continuare, aceasta a evidențiat că autoritățile germane, deși au aprobat ajustarea propusă de Comisie, au exprimat totuși o rezervă expresă privind metoda de calcul al plafoanelor. Pe baza acestor premise, ea a concluzionat că partea din orientările din domeniul ajutoarelor regionale privind metoda de calcul al plafonului de acoperire nu este opozabilă Germaniei, cu consecința că pozițiile luate de Comisie nu puteau fi considerate acte pe care decizia atacată – prima care are efect obligatoriu în ceea ce privește acest stat membru – s‑a limitat să le confirme. Așadar, Curtea nu a respins a priori posibilitatea ca o propunere de măsuri adecvate acceptată de un stat membru să constituie un act atacabil, ci s‑a limitat, în esență, să excludă că aceasta este situația în speță.
48 –      Hotărârea TF1/Comisia, citată anterior, punctele 60-81.
49 – A se vedea articolul 13 alineatul (2) TUE și, în jurisprudență, în special, Hotărârea din 27 septembrie 1988, Grecia/Consiliul (204/86, Rec., p. 5323), și Hotărârea din 30 martie 1995, Parlamentul European/Consiliul (C‑65/93, Rec., p. I‑643).
50 –      Punctele 18 și 19. În plus, la punctul 18, Curtea reamintește că, „atunci când punerea în aplicare de către Consiliu a politicii agricole a Comunității presupune necesitatea de a evalua o situație economică complexă, puterea discreționară de care beneficiază acesta nu privește numai natura și întinderea măsurilor care urmează să fie adoptate, ci și, într‑o anumită măsură, verificarea datelor de bază în acest sens, în special faptul că Consiliul se poate eventual întemeia pe constatări globale”.
51 – A se vedea recent Hotărârea din 26 iunie 2012, Polonia/Comisia (C‑335/09 P, punctele 71 și 72, cu privire la competențele de executare ale Comisiei, și Hotărârea Tribunalului din 3 septembrie 2009, Chemionova și alții/Comisia (T‑326/07, Rep., p. II‑2685, 194-196).
52 – În măsura în care, la punctul 18, Curtea, amintind punctul 25 din Hotărârea din 29 octombrie 1980, Roquette Frères/Consiliul (138/79, Rec., p. 3333), se referă în general la ipoteza „dacă autoritatea în cauză nu a depășit în mod vădit limitele puterii sale de apreciere”.
53 – Toate, sublinierile noastre.
54 –      Sistemul de introducere treptată a plăților comunitare directe, instituit prin Actul de aderare din anul 2003 (p. 369 și p. 370), a fost adaptat prin Decizia 2004/281/CE din 22 martie 2004 de adaptare a Actului privind condițiile de aderare a Republicii Cehe, a Republicii Estonia, a Republicii Cipru, a Republicii Letonia, a Republicii Lituania, a Republicii Ungare, a Republicii Malta, a Republicii Polone, a Republicii Slovenia și a Republicii Slovace, precum și adaptările tratatelor care stau la baza Uniunii Europene, în urma reformei politicii agricole comune (JO L 93, p. 1). Această decizie a făcut obiectul unei acțiuni în anulare din partea Poloniei, respinsă de Curte prin Hotărârea din 23 octombrie 2007, Polonia/Consiliul (C‑273/04, Rep., p. I‑8925). Pentru o imagine de ansamblu a regimului și a funcționării sale, a se vedea concluziile avocatului general Poiares Maduro prezentate, în cauza menționată, la 21 iunie 2007.
55 –      Subliniem, totuși, odată cu Consiliul, că raportul care figurează în anexa A.11 la cererea introductivă evidențiază o scădere cu 16 % a veniturilor agricole în anul 2008 față de anul 2007.
56 –      De altfel, în acest sens pare să se pronunțe raportul „Five years of Poland in the European Union”, din care unele extrase au fost prezentate de Comisie ca anexă la cererea sa introductivă.
57 – Un argument similar al Comisiei a fost respins la punctul 22 din Hotărârea din 29 februarie 1996, Comisia/Consiliul, citată anterior.
58 –      Sublinierea noastră.
59 –      Sublinierea noastră.
60 –      Punctul 21.
61 – JO C 83, p. 1.
62 –      Comunicarea Comisiei privind modificarea cadrului comunitar temporar pentru măsurile de ajutor de stat de sprijinire a accesului la finanțare în contextul actualei crize financiare și economice (JO 2009, C 261, p. 2).
63 – A se vedea în acest sens și Concluziile avocatului general Cosmas prezentate în cauza C‑122/94, citată anterior, în special punctul 85.
64 –      Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului din 20 septembrie 2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO L 277, p. 1, Ediție specială, 03/vol. 66, p. 101).
65 –      Regulamentul (CE) nr. 1535/2007 al Comisiei din 20 decembrie 2007 privind aplicarea articolelor 87 și 88 din Tratatul CE ajutoarelor de minimis în sectorul producției de produse agricole (JO L 337, p. 35).
66 – A se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Consiliul, C‑122/94, citată anterior, punctul 25.