62019CO0791(01)_RES
Zaak C‑791/19 R
Europese Commissie
tegen
Republiek Polen
Beschikking van het Hof (Grote kamer) van 8 april 2020
„Kort geding – Artikel 279 VWEU – Verzoek om voorlopige maatregelen – Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU – Onafhankelijkheid van de Izba Dyscyplinarna (tuchtkamer) van de Sąd Najwyższy (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Polen)”
Recht van de Europese Unie – Beginselen – Recht op daadwerkelijke rechtsbescherming – Beginsel van de onafhankelijkheid van rechters – Reikwijdte
(Art. 19, lid 1, tweede alinea, VEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47 en 48)
(zie punten 29, 30, 34, 65, 66)
Lidstaten – Verplichtingen – Voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming te waarborgen – Inachtneming van het beginsel van de onafhankelijkheid van rechters – Nieuwe tuchtkamer van de hoogste rechterlijke instantie in burgerlijke en strafzaken, die bestaat uit rechters die zijn benoemd door de president van de Republiek Polen op voordracht van de nationale raad voor de rechterlijke macht – Schending in geval van legitieme twijfel bij de justitiabelen over de vraag of die kamer niet gevoelig is voor externe factoren en of zij onpartijdig is ten opzichte van met elkaar strijdende belangen – Criteria – Objectieve omstandigheden waarin die kamer is ingesteld, kenmerkende eigenschappen ervan en manier waarop de leden ervan zijn benoemd – Onafhankelijkheid van de nationale raad voor de rechterlijke macht
(Art. 2 en 19 VEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47, tweede alinea)
(zie punten 31‑33, 35, 68, 70‑72)
Kort geding – Bevoegdheid van de rechter in kort geding – Verzoek in kort geding in het kader van een beroep wegens niet-nakoming – Beroep wegens niet-nakoming strekkende tot betwisting van de verenigbaarheid met artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU van nationale bepalingen met betrekking tot de tuchtregeling die van toepassing is op rechters die onder het Unierecht vallende kwesties behandelen – Verzoek dat onder de bevoegdheid van de rechter in kort geding valt
(Art. 19, lid 1, tweede alinea, VEU; art. 278 en 279 VWEU)
(zie punt 36)
Kort geding – Opschorting van tenuitvoerlegging – Voorlopige maatregelen – Voorwaarden voor toekenning – Fumus boni juris – Spoedeisendheid – Ernstige en onherstelbare schade – Cumulatieve voorwaarden – Afweging van alle betrokken belangen – Beoordelingsbevoegdheid van de rechter in kort geding
(Art. 278 en 279 VWEU; Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 160, lid 3)
(zie punt 51)
Kort geding – Opschorting van tenuitvoerlegging – Voorlopige maatregelen – Voorwaarden voor toekenning – Fumus boni juris – Onderzoek prima facie van de middelen die zijn aangevoerd ter ondersteuning van het beroep in de hoofdzaak – Beroep wegens niet-nakoming – Nationale bepalingen met betrekking tot de tuchtregeling die van toepassing is op rechters die onder het Unierecht vallende kwesties behandelen – Bepalingen inzake de instantie die bevoegd is om uitspraak te doen in tuchtzaken betreffende die rechters – Grief betreffende de vraag of de ingestelde instantie het in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU neergelegde vereiste van onafhankelijkheid van de rechter heeft nageleefd – Grief die op het eerste gezicht niet ongegrond is
(Art. 19, lid 1, tweede alinea, VEU; art. 278 en 279 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47)
(zie punten 52, 64, 67, 75‑78)
Kort geding – Opschorting van tenuitvoerlegging – Voorlopige maatregelen – Voorwaarden voor toekenning – Spoedeisendheid – Ernstige en onherstelbare schade – Begrip – Risico dat de onafhankelijkheid van de instantie die bevoegd is voor tuchtzaken tegen rechters van een lidstaat die onder het Unierecht vallende kwesties behandelen, in gevaar wordt gebracht – Daaronder begrepen
(Art. 2 VEU; art. 278 en 279 VWEU; Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 160, lid 3)
(zie punten 82‑86, 89, 90, 92, 93)
Kort geding – Opschorting van tenuitvoerlegging – Voorlopige maatregelen – Voorwaarden voor toekenning – Afweging van alle betrokken belangen – Beroep wegens niet-nakoming – Nationale bepalingen met betrekking tot de tuchtregeling die van toepassing is op rechters die onder het Unierecht vallende kwesties behandelen – Bepalingen inzake de instantie die bevoegd is om uitspraak te doen in tuchtzaken tegen die rechters – Risico dat de onafhankelijkheid van die instantie in gevaar wordt gebracht – Belang van de betrokken lidstaat dat ziet op de rechtsbedeling in zijn rechtsorde – Voorrang van het algemeen belang van de Unie
(Art. 19, lid 1, tweede alinea, VEU; art. 278 en 279 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47)
(zie punten 104, 109‑113)
Samenvatting
Op 8 april 2020 heeft de Grote kamer van het Hof in de beschikking in kort geding in de zaak Commissie/Polen (C‑791/19 R) de Republiek Polen gelast om onmiddellijk de toepassing op te schorten van de nationale bepalingen die aan de basis liggen van de bevoegdheid van de tuchtkamer van de Sąd Najwyższy (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Polen) om uitspraak te doen in tuchtzaken tegen rechters, en om de bij de tuchtkamer aanhangige zaken niet toe te wijzen aan een rechtsprekende formatie die niet voldoet aan de vereisten van onafhankelijkheid zoals met name uiteengezet in het arrest A. K. e.a. van 19 november 2019 (
1
). Het verzoek in kort geding was ingediend in het kader van een in oktober 2019 door de Commissie ingesteld beroep wegens niet-nakoming dat ertoe strekt vast te stellen dat Polen, door de nieuwe tuchtregeling voor rechters van de hoogste rechterlijke instantie en rechters van de gewone rechterlijke instanties in te voeren, is tekortgeschoten in zijn verplichtingen krachtens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU (
2
) juncto artikel 267, tweede en derde alinea, VWEU (
3
).
Op grond van die nieuwe regeling, die in 2017 is vastgesteld, is de bij de hoogste rechterlijke instantie ingestelde tuchtkamer bevoegd voor tuchtprocedures tegen rechters van die rechterlijke instantie en, in hoger beroep, voor tuchtprocedures tegen rechters van de gewone rechterlijke instanties. Volgens de Commissie (
4
) waarborgt deze regeling niet de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de tuchtkamer, die uitsluitend is samengesteld uit rechters die worden geselecteerd door de Krajowa Rada Sądownictwa (nationale raad voor de rechterlijke macht; hierna: „KRS”). De 15 rechters die lid zijn van de KRS, zijn geselecteerd door het lagerhuis van het Poolse Parlement, terwijl zij vóór de hervorming van 2017 door hun collega-magistraten werden gekozen. Naar aanleiding van het arrest A. K. (
5
) heeft de kamer voor arbeid en sociale zekerheid van de hoogste rechterlijke instantie in de arresten van 5 december 2019 en 15 januari 2020 uitspraak gedaan in de zaken die tot dat arrest hebben geleid en geoordeeld dat de tuchtkamer niet kan worden beschouwd als een gerecht dat voldoet aan de vereisten als bedoeld in het Unierecht en het Poolse recht, gelet op de omstandigheden waarin zij is opgericht, de omvang van haar bevoegdheden, haar samenstelling en het feit dat de KRS betrokken was bij haar instelling. Niettemin is de tuchtkamer haar rechtsprekende taken blijven uitoefenen.
In de eerste plaats heeft het Hof, alvorens inhoudelijk in te gaan op het verzoek van de Commissie om voorlopige maatregelen te treffen, de door Polen opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid verworpen. In het bijzonder heeft het Hof met betrekking tot zijn bevoegdheid om de betrokken voorlopige maatregelen te bevelen eraan herinnerd dat de rechterlijke organisatie in de lidstaten weliswaar onder hun eigen bevoegdheid valt, maar dat dit niet wegneemt dat de lidstaten bij de uitoefening van deze bevoegdheid hun verplichtingen uit hoofde van het Unierecht, en met name uit hoofde van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, moeten nakomen. Het Hof heeft vervolgens opgemerkt dat het volgens deze bepaling, die het rechtsstaatbeginsel concretiseert, aan de nationale rechterlijke instanties en het Hof staat om te waarborgen dat het Unierecht in alle lidstaten ten volle wordt toegepast en dat de justitiabelen de rechtsbescherming genieten die zij aan dat recht ontlenen. Na eraan te hebben herinnerd dat het ter verzekering van deze bescherming van primordiaal belang is dat de onafhankelijkheid van die instanties wordt gehandhaafd, heeft het Hof benadrukt dat het bijgevolg aan elke lidstaat staat om te waarborgen dat de tuchtregeling die van toepassing is op de rechters van de nationale rechterlijke instanties waarbij in zijn rechtsorde zaken aanhangig kunnen worden gemaakt op de onder het Unierecht vallende gebieden, voldoet aan het beginsel van de onafhankelijkheid van rechters. Zo moet met name worden verzekerd dat de beslissingen in tuchtprocedures tegen rechters van die rechterlijke instanties worden getoetst door een instantie die zelf voldoet aan de garanties voor daadwerkelijke rechtsbescherming, waaronder de garantie van onafhankelijkheid. In het kader van een beroep wegens niet-nakoming waarin wordt betwist dat de nationale bepalingen van de tuchtregeling voor rechters die onder het Unierecht vallende kwesties behandelen, verenigbaar zijn met het Unierecht, is het Hof dan ook bevoegd om voorlopige maatregelen te gelasten waarbij de toepassing van die bepalingen wordt opgeschort.
In de tweede plaats heeft het Hof, wat de inhoudelijke behandeling van het verzoek in kort geding betreft, herinnerd aan de voorwaarden waaronder de rechter in kort geding voorlopige maatregelen kan treffen. Zo moet worden aangetoond dat de toekenning van dergelijke maatregelen op het eerste gezicht feitelijk en rechtens gerechtvaardigd is (fumus boni juris) en dat de maatregelen spoedeisend zijn in die zin dat het ter voorkoming van ernstige en onherstelbare schade aan de belangen van de verzoeker noodzakelijk is dat zij reeds vóór de beslissing in de hoofdzaak worden gelast en effect sorteren. De rechter in kort geding weegt in voorkomend geval ook de betrokken belangen tegen elkaar af.
Wat de voorwaarde van fumus boni juris betreft, heeft het Hof om te beginnen benadrukt dat aan deze voorwaarde is voldaan indien minstens één van de middelen die de om voorlopige maatregelen verzoekende partij ter ondersteuning van het beroep in de hoofdzaak heeft aangevoerd, op het eerste gezicht niet elke redelijke grond mist. In casu heeft het Hof, zonder dat het uitspraak heeft gedaan over de gegrondheid van de argumenten die de partijen in het beroep wegens niet-nakoming hebben aangevoerd, vastgesteld dat, gelet op de door de Commissie aangedragen feitelijke gegevens en de uitleggingsgegevens die met name besloten liggen in het arrest van 24 juni 2019, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid van de Sąd Najwyższy) (
6
), en in het arrest A. K., de in het beroep wegens niet-nakoming aangevoerde argumenten volgens welke de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de tuchtkamer niet zijn gewaarborgd, op het eerste gezicht niet elke redelijke grond missen.
Wat de voorwaarde van spoedeisendheid betreft, heeft het Hof geoordeeld dat daaraan in casu is voldaan. De enkele omstandigheid dat de rechters van de hoogste rechterlijke instantie en de gewone rechterlijke instanties het risico lopen op een tuchtprocedure die ertoe kan leiden dat een zaak aanhangig wordt gemaakt bij een instantie waarvan de onafhankelijkheid niet is gewaarborgd, kan immers hun eigen onafhankelijkheid en bijgevolg de daadwerkelijke rechtsbescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, in gevaar brengen. Het Hof heeft daaruit afgeleid dat de toepassing van de litigieuze nationale bepalingen waarbij de bevoegdheid om uitspraak te doen in tuchtzaken tegen die rechters wordt opgedragen aan een instantie waarvan de onafhankelijkheid mogelijk niet is gewaarborgd, kan leiden tot ernstige en onherstelbare schade voor de rechtsorde van de Unie.
Ten slotte is het Hof nader ingegaan op de afweging van de betrokken belangen. Het Hof is tot de slotsom gekomen dat deze afweging pleit voor toekenning van de door de Commissie gevraagde voorlopige maatregelen, met name op grond van de overweging dat de toewijzing van deze maatregelen niet leidt tot de ontbinding van de tuchtkamer, maar slechts tot de voorlopige opschorting van haar werkzaamheden tot de uitspraak van het eindarrest. Voorts heeft het geoordeeld dat voor zover de toekenning van die maatregelen impliceert dat de behandeling van de bij de tuchtkamer aanhangige zaken moet worden opgeschort tot aan de uitspraak van het eindarrest, de schade die de opschorting van deze zaken voor de betrokken justitiabelen doet ontstaan geringer is dan de schade die ontstaat wanneer die zaken worden onderzocht door een instantie waarvan op het eerste gezicht niet kan worden uitgesloten dat zij niet onafhankelijk en onpartijdig is.
(
1
)	Arrest van 19 november 2019, A. K. e.a. (Onafhankelijkheid van de tuchtkamer van de Sąd Najwyższy), (C‑585/18, C‑624/18 en C‑625/18, EU:C:2019:982; hierna: „arrest A. K.”).
(
2
)	Volgens die bepaling „[voorzien] [d]e lidstaten [...] in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren.”
(
3
)	Deze bepaling voorziet in de bevoegdheid van het Hof van Justitie om uitspraak te doen op prejudiciële vragen. Artikel 267, tweede en derde alinea, luidt: „Indien een vraag te dien aanzien wordt opgeworpen voor een rechterlijke instantie van een der lidstaten, kan deze instantie, indien zij een beslissing op dit punt noodzakelijk acht voor het wijzen van haar vonnis, het Hof verzoeken over deze vraag een uitspraak te doen.
Indien een vraag te dien aanzien wordt opgeworpen in een zaak aanhangig bij een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, is deze instantie gehouden zich tot het Hof te wenden.”
(
4
)	Daarin ondersteund door België, Denemarken, Nederland, Finland en Zweden.
(
5
)	In dat arrest heeft het Hof met name geoordeeld dat het Unierecht zich ertegen verzet dat geschillen betreffende de toepassing van dit recht „onder de uitsluitende bevoegdheid kunnen vallen van een instantie die geen onafhankelijk en onpartijdig gerecht vormt [...]. Hiervan is sprake wanneer de objectieve voorwaarden waaronder de betrokken instantie is ingesteld, de kenmerkende eigenschappen ervan en de manier waarop de leden ervan zijn benoemd, van dien aard zijn dat bij de justitiabelen legitieme twijfel kan ontstaan over de vraag of deze instantie niet gevoelig is voor externe factoren, in het bijzonder voor directe of indirecte invloed van de wetgevende en uitvoerende macht, en of deze instantie onpartijdig is ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen, en, derhalve, ertoe kunnen leiden dat deze instelling niet de indruk geeft onafhankelijk en onpartijdig te zijn, hetgeen het vertrouwen kan ondermijnen dat de rechterlijke macht in een democratische samenleving bij deze justitiabelen moet wekken.”
(
6
)	Arrest van het Hof van 24 juni 2019, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid van de Sąd Najwyższy), (C‑619/18, EU:C:2019:531).