62024CJ0588
HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a zecea)
15 ianuarie 2026 (
*1
)
„Trimitere preliminară – Concurență – Articolul 101 TFUE – Interzicerea înțelegerilor – Proceduri de constatare a încălcării normelor de drept al concurenței desfășurate de autoritățile naționale de concurență – Respectarea termenului rezonabil – Termenul de închidere a fazei de investigare din procedura de constatare a încălcărilor – Reglementare națională care permite autorității naționale de concurență să amâne unilateral acest termen din cauza unor împrejurări care determină o extindere a obiectului acestei proceduri sau a numărului de întreprinderi în cauză – Principiul general al dreptului la bună administrare – Articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Principiul protecției jurisdicționale efective – Dreptul la apărare al întreprinderilor – Principiul efectivității”
În cauza C‑588/24,
având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia), prin decizia din 26 august 2024, primită de Curte la 10 septembrie 2024, în procedura
Imballaggi Piemontesi Srl
împotriva
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato,
cu participarea:
DS Smith Holding Italia SpA,
Associazione Italiana Scatolifici (ACIS),
CURTEA (Camera a zecea),
compusă din domnul J. Passer, președinte de cameră, doamna M. L. Arastey Sahún (raportoare), președinta Camerei a cincea, și domnul D. Gratsias, judecător,
avocat general: domnul A. Rantos,
grefier: domnul A. Calot Escobar,
având în vedere procedura scrisă,
luând în considerare observațiile prezentate:
–
pentru Imballaggi Piemontesi Srl, de E. R. Desana, E. Musumeci și T. S. Musumeci, avvocati;
–
pentru l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), de P. Gentili, avvocato dello Stato;
–
pentru guvernul italian, de S. Fiorentino, în calitate de agent, asistat de A. Jacoangeli și L. Reali, avvocati dello Stato;
–
pentru guvernul elen, de K. Boskovits, în calitate de agent;
–
pentru guvernul portughez, de C. Alves, P. Barros da Costa și A. Nogueira, în calitate de agenți;
–
pentru Comisia Europeană, de E. Rousseva și P. Tomassi, în calitate de agenți,
având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,
pronunță prezenta
Hotărâre
1
Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolelor 41 și 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), precum și a articolului 6 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare „CEDO”).
2
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Imballaggi Piemontesi Srl, pe de o parte, și Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) (Autoritatea pentru Protecția Concurenței și a Pieței, Italia), pe de altă parte, în legătură cu sancțiunile aplicate de aceasta din urmă societății Imballaggi Piemontesi pentru o înțelegere anticoncurențială.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Tratatul FUE
3
Potrivit articolului 101 alineatul (1) TFUE:
„Sunt incompatibile cu piața internă și interzise orice acorduri între întreprinderi, orice decizii ale asocierilor de întreprinderi și orice practici concertate care pot afecta comerțul dintre statele membre și care au ca obiect sau efect împiedicarea, restrângerea sau denaturarea concurenței în cadrul pieței interne […].”
Carta
4
Articolul 41 din cartă, intitulat „Dreptul la bună administrare”, prevede:
„(1)   Orice persoană are dreptul de a beneficia, în ce privește problemele sale, de un tratament imparțial, echitabil și într‑un termen rezonabil din partea instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii [Europene].
(2)   Acest drept include în principal:
(a)
dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să îi aducă atingere;
[…]
(c)
obligația administrației de a‑și motiva deciziile.
[…]”
5
Articolul 47 din cartă, intitulat „Dreptul la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil”, prevede:
„Orice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o cale de atac eficientă în fața unei instanțe judecătorești, în conformitate cu condițiile stabilite de prezentul articol.
Orice persoană are dreptul la un proces echitabil, public și într‑un termen rezonabil, în fața unei instanțe judecătorești independente și imparțiale, constituită în prealabil prin lege. […]
[…]”
Dreptul italian
Legea nr. 287/90
6
Articolul 1 din legge n. 287 – Norme per la tutela della concorrenza e del mercato (Legea nr. 287 privind adoptarea unor dispoziții pentru protejarea concurenței și a pieței) din 10 octombrie 1990 (GURI nr. 240 din 13 octombrie 1990, p. 3), în versiunea aplicabilă litigiului principal (denumită în continuare „Legea nr. 287/90”), intitulat „Domeniul de aplicare și raportul cu dreptul [Uniunii]”, prevede la alineatul 4:
„Interpretarea normelor cuprinse în prezentul titlu se face pe baza principiilor dreptului [Uniunii] în materie de reglementare a concurenței.”
7
Articolul 12 din această lege, intitulat „Competențe de investigare”, prevede la alineatul 1 quater:
„Procedurile referitoare la încălcările articolului 101 sau 102 TFUE sau ale articolului 2 sau 3 din prezenta lege, inclusiv exercitarea de către [AGCM] a competențelor prevăzute în prezentul capitol II, respectă principiile generale ale dreptului Uniunii și [carta].”
8
Articolul 14 din legea menționată, intitulat „Investigația”, prevede la alineatul 1:
„În cazurile de încălcare prezumată a articolului 101 sau 102 TFUE ori a articolului 2 sau 3 din prezenta lege, [AGCM] efectuează o investigație într-un termen rezonabil și notifică deschiderea investigației întreprinderilor și entităților interesate. Titularii sau reprezentanții legali ai întreprinderilor și ai entităților au dreptul de a fi audiați, personal sau prin intermediul unui mandatar special, în termenul stabilit la momentul notificării și au posibilitatea de a prezenta observații și opinii în orice etapă a investigației, precum și de a fi audiați din nou înainte de închiderea investigației.”
Decretul Președintelui Republicii nr. 217/98
9
Articolul 6 din decreto del Presidente della Repubblica n. 217 – Regolamento recante norme in materia di procedure istruttorie di competenza dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (Decretul Președintelui Republicii nr. 217 de stabilire a procedurilor de investigare care sunt de competența Autorității pentru Protecția Concurenței și a Pieței) din 30 aprilie 1998 (GURI nr. 158 din 9 iulie 1998), în versiunea aplicabilă litigiului principal (denumit în continuare „Decretul Președintelui Republicii nr. 217/98”), intitulat „Deschiderea investigației”, prevede la alineatul 3:
„Decizia de deschidere a investigației trebuie să indice elementele esențiale ale încălcărilor prezumate, termenul de închidere a procedurii, persoana responsabilă cu desfășurarea procedurii, serviciul în cadrul căruia pot fi consultate actele de procedură, precum și termenul în care întreprinderile și entitățile interesate își pot exercita dreptul de a fi audiat prevăzut la articolul 14 alineatul (1) din [Legea nr. 287/90].”
Litigiul principal și întrebarea preliminară
10
Printr‑o decizie din 22 martie 2017, AGCM a deschis faza de investigare din cadrul unei proceduri de constatare a încălcărilor, în temeiul articolului 14 din Legea nr. 287/90 (denumită în continuare „procedura de investigare în discuție”), în privința a nouăsprezece societăți, printre care figura Imballaggi Piemontesi, pentru a constata eventuale încălcări ale articolului 101 TFUE ca urmare a participării lor la o înțelegere prezumată pe piața foilor de carton ondulat, desemnată drept „înțelegerea privind foile”. În decizia menționată s‑a stabilit termenul de închidere a acestei proceduri de investigare la 31 mai 2018.
11
Printr‑o decizie din 5 iulie 2017, procedura de investigare a fost extinsă la alte trei societăți ca urmare a participării lor la această înțelegere prezumată, precum și la patru societăți, printre care figura Imballaggi Piemontesi, ca urmare a participării lor la o altă înțelegere prezumată pe piața ambalajelor, desemnată drept „înțelegerea privind ambalajele”, cu încălcarea articolului 101 TFUE.
12
Printr‑o decizie din 5 decembrie 2017, procedura de investigare în discuție a fost extinsă la alte două societăți ca urmare a participării lor la înțelegerea prezumată privind foile, precum și la alte opt societăți ca urmare a participării lor la înțelegerea prezumată privind ambalajele.
13
Printr‑o decizie din 31 ianuarie 2018, termenul de închidere a acestei proceduri de investigare, stabilit inițial la 31 mai 2018, a fost amânat până la 31 decembrie 2018.
14
Printr‑o decizie din 9 mai 2018, procedura de investigare în discuție a fost extinsă la alte patru societăți ca urmare a participării lor la înțelegerea prezumată privind foile, precum și la alte două societăți ca urmare a participării lor la înțelegerea prezumată privind ambalajele.
15
Printr‑o decizie din 31 octombrie 2018, pe de o parte, această procedură de investigare a fost extinsă din nou la alte trei societăți ca urmare a participării lor la înțelegerea prezumată privind foile, precum și la alte șase societăți ca urmare a participării lor la înțelegerea prezumată privind ambalajele.
16
Pe de altă parte, obiectul procedurii de investigare menționate a fost de asemenea extins la constatarea, în primul rând, a unor eventuale comportamente prin care se urmărea limitarea sau controlul producției de foi de carton ondulat, în al doilea rând, a unei definiții concertate a listei de prețuri pentru anul 2004, precum și, în al treilea rând, în ceea ce privește piața ambalajelor, a unei împărțiri a clienților în cadrul unor eventuale cereri de ofertă lansate de aceștia din urmă, cu încălcarea articolului 101 TFUE.
17
În sfârșit, tot prin această decizie din 31 octombrie 2018, termenul de închidere a aceleiași proceduri de investigare a fost amânat pentru a doua oară și stabilit la 19 iulie 2019.
18
Decizia de închidere a procedurii de investigare în discuție a fost adoptată la 17 iulie 2019. Prin această decizie, AGCM a constatat că Imballaggi Piemontesi participase la înțelegerea privind foile și a aplicat acestei societăți o amendă de 6147746 de euro.
19
Printr‑o hotărâre din 24 mai 2021, Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio, Italia) a respins acțiunea formulată de Imballaggi Piemontesi împotriva deciziei menționate.
20
Această societate a declarat apel împotriva hotărârii menționate la Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia), care, printr‑o hotărâre din 1 martie 2023, a admis în parte apelul și a admis acțiunea în primă instanță, însă numai în ceea ce privește cuantumul amenzii.
21
Imballaggi Piemontesi a formulat în fața aceleiași instanțe o acțiune având ca obiect revizuirea hotărârii din 1 martie 2023. În cadrul acestei acțiuni, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat), care este instanța de trimitere, a formulat prezenta trimitere preliminară.
22
Instanța de trimitere arată că procedura de investigare în discuție a fost de o complexitate excepțională, dat fiind că a privit constatarea a două înțelegeri contrare articolului 101 TFUE, și anume înțelegerea privind foile și înțelegerea privind ambalajele, și că atât numărul de întreprinderi vizate de această procedură de investigare, cât și obiectul acesteia au fost extinse de‑a lungul timpului. În consecință, termenul de închidere a trebuit să fie amânat de două ori, pe de o parte, pentru a asigura exercitarea corectă și eficientă a atribuțiilor legale ale AGCM prin care se urmărește protejarea liberei concurențe în temeiul articolelor 101 și 102 TFUE și, pe de altă parte, pentru a garanta dreptul la apărare atât al întreprinderilor vizate inițial de procedura de investigare menționată, cât și al celor în privința cărora aceasta a fost extinsă.
23
Instanța de trimitere arată că nicio dispoziție a dreptului Uniunii sau a dreptului național nu prevede un termen imperativ pentru închiderea procedurilor administrative prin care se urmărește constatarea existenței unei înțelegeri anticoncurențiale.
24
În ceea ce privește dreptul național, durata maximă a procedurii de investigare nu ar fi reglementată în mod fix. Astfel, articolul 6 alineatul 3 din Decretul Președintelui Republicii nr. 217/98 ar prevedea că decizia de deschidere a investigației trebuie să indice printre altele termenul de închidere a procedurii de investigare, atribuind astfel AGCM o putere discreționară care îi permite să își stabilească un termen în deplină autonomie, în funcție de complexitatea fiecărei proceduri.
25
Instanța de trimitere ridică problema dacă termenul de închidere indicat în decizia de deschidere a investigației trebuie considerat ca având un caracter imperativ sau dacă, astfel cum tinde să considere această instanță, AGCM trebuie să poată amâna în mod unilateral acest termen, prin act motivat, atunci când survin împrejurări care fac investigarea mai complexă decât ceea ce autoritatea respectivă prevăzuse inițial.
26
În această privință, instanța de trimitere arată, în primul rând, că articolul 6 alineatul 3 din Decretul Președintelui Republicii nr. 217/98 nu califică termenul de închidere a procedurii ca fiind imperativ.
27
În al doilea rând, ar trebui să se urmeze jurisprudența rezultată din hotărârea pronunțată de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) din 29 mai 2018, potrivit căreia, așa cum AGCM are competența de a stabili în mod autonom, de la caz la caz, termenul necesar pentru închiderea procedurii de investigare, ea are de asemenea competența de a redefini durata acesteia în cursul investigației, cu condiția să facă acest lucru înainte de expirarea termenului de închidere stabilit inițial și printr‑un act motivat în mod corespunzător.
28
În anumite hotărâri, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) ar fi constatat, în ceea ce privește procedurile desfășurate de alte autorități naționale de control și de supraveghere, caracterul imperativ al termenelor de închidere stabilite de reglementarea națională aplicabilă fiecăreia dintre aceste autorități. Instanța de trimitere subliniază însă că situația este diferită în cazul procedurilor desfășurate de AGCM în materie de concurență, în privința cărora Decretul Președintelui Republicii nr. 217/98 nu prevede un termen în care procedura de investigare trebuie închisă, ci lasă stabilirea acestuia la aprecierea AGCM în funcție de complexitatea fiecărei cauze.
29
În al treilea rând, instanța de trimitere se referă la punctul 28 din Hotărârea din 28 februarie 2013, Reexaminare Arango Jaramillo ș.a./BEI (C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134), din care reiese că, atunci când durata procedurii nu este stabilită de o dispoziție a dreptului Uniunii, caracterul „rezonabil” al termenului luat în considerare de instituție pentru adoptarea actului în discuție trebuie apreciat în funcție de ansamblul împrejurărilor proprii fiecărei cauze și în special de miza litigiului pentru persoana interesată, de complexitatea cauzei și de comportamentul părților implicate. Instanța de trimitere arată că, la punctul 29 din hotărârea menționată, Curtea a statuat de asemenea că rezonabilitatea unui termen nu poate fi stabilită prin trimiterea la o limită maximă precisă, determinată în mod abstract, ci trebuie apreciată în fiecare caz în parte, în funcție de împrejurările cauzei.
30
În plus, instanța de trimitere arată că reiese din cuprinsul punctului 105 din Hotărârea Tribunalului din 27 iunie 2012, Bolloré/Comisia (T‑372/10, EU:T:2012:325), pe de o parte, că depășirea unui termen rezonabil nu poate constitui un motiv de anulare a unei decizii de constatare a unor încălcări decât dacă se stabilește că încălcarea acestui principiu a adus atingere dreptului la apărare al întreprinderilor în cauză și, pe de altă parte, că, în afara acestei ipoteze specifice, nerespectarea obligației de a se pronunța într‑un termen rezonabil nu are incidență asupra validității procedurii administrative.
31
În acest context, întreprinderile în cauză ar fi obligate să demonstreze în mod suficient de precis că au întâmpinat dificultăți în a se apăra împotriva susținerilor Comisiei Europene, precizând care sunt documentele sau mărturiile pe care nu le‑ar mai putea solicita și motivele pentru care acest lucru ar fi de natură să le compromită apărarea.
32
Instanța de trimitere afirmă că în speță nu există nicio îndoială că Imballaggi Piemontesi nu a demonstrat în ce mod amânarea termenului de închidere a procedurii de investigare în discuție a adus atingere exercitării dreptului său la apărare. Dimpotrivă, această amânare ar fi fost decisă pentru a permite dezbaterea în contradictoriu cu întreprinderile în cauză și, în consecință, exercitarea deplină a dreptului lor la apărare în legătură cu extinderea subiectivă și obiectivă a acestei proceduri, și anume împrejurările noi apărute în cursul acesteia. Instanța de trimitere se raliază astfel opiniei AGCM, care ar considera că faptul de a interzice amânarea termenului de închidere prevăzut inițial ar da naștere, în cauze de o asemenea complexitate, riscului sistemic de a rămâne nepedepsite comportamentele constitutive ale încălcărilor dreptului concurenței, ceea ce ar aduce atingere principiului efectivității.
33
Cu titlu concluziv, această instanță subliniază că, chiar dacă ar trebui să se considere că termenul de închidere a procedurii de investigare stabilit de AGCM în comunicarea privind obiecțiunile este imperativ, această autoritate nu ar fi decăzută decât din competența sa de a aplica sancțiuni, iar nu și din „competența sa de constrângere”, și anume competența de a constata înțelegerea și de a interzice întreprinderilor în cauză să adopte pe viitor comportamente similare.
34
În aceste condiții, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Articolele 41 și 47 din [cartă] și articolul [6] din [CEDO] se opun unei reglementări precum reglementarea națională care, în domeniul supravegherii înțelegerilor ce restrâng libertatea concurenței, în scopul exercitării competențelor de sancționare și fără a aduce atingere exercitării competențelor de [constrângere], nu prevede în mod expres caracterul peremptoriu al termenului de finalizare a procedurii stabilit de [AGCM] în comunicarea privind obiecțiunile, permițând autorității să prelungească unilateral acest termen, prin acte de prelungire motivate, în cazul apariției unor circumstanțe care determină o extindere obiectivă sau subiectivă a investigației?”
Cu privire la întrebarea preliminară
35
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, în cadrul procedurii de cooperare între instanțele naționale și Curte instituite prin articolul 267 TFUE, este de competența acesteia din urmă să ofere instanței naționale un răspuns util, care să îi permită să soluționeze litigiul cu care este sesizată (Hotărârea din 17 iulie 1997, Krüger, C‑334/95, EU:C:1997:378, punctul 22). Din această perspectivă, Curtea trebuie, dacă este cazul, să reformuleze întrebările care îi sunt adresate [a se vedea Hotărârea din 28 noiembrie 2000, Roquette Frères, C‑88/99, EU:C:2000:652, punctul 18, și Hotărârea din 4 septembrie 2025, C.J. (Executarea unei pedepse ca urmare a unui MEA), C‑305/22, EU:C:2025:665, punctul 88].
36
În primul rând, trebuie arătat că, în speță, instanța de trimitere identifică articolele 41 și 47 din cartă ca fiind dispoziții ale dreptului Uniunii care necesită, în opinia sa, o interpretare.
37
În această privință, trebuie amintit că domeniul de aplicare al cartei, referitor la acțiunea statelor membre, este definit la articolul 51 alineatul (1) din aceasta, potrivit căruia dispozițiile cartei se adresează statelor membre în cazul în care ele pun în aplicare dreptul Uniunii, această dispoziție confirmând jurisprudența constantă potrivit căreia drepturile fundamentale garantate de ordinea juridică a Uniunii au vocația de a fi aplicate în toate situațiile reglementate de dreptul Uniunii, însă nu în afara unor asemenea situații [a se vedea Hotărârea din 26 februarie 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punctul 19, și Hotărârea din 6 martie 2025, D. K. (Înlăturarea unui judecător de la examinarea unor cauze), C‑647/21 și C‑648/21, EU:C:2025:143, punctul 38].
38
Din cererea de decizie preliminară reiese că litigiul principal privește o reglementare națională referitoare la termenele aplicabile fazei de investigare a unei proceduri desfășurate de o autoritate națională de concurență pentru punerea în aplicare a dreptului Uniunii în domeniul concurenței, în special a articolului 101 TFUE.
39
În aceste condiții, reglementarea națională în discuție în litigiul principal constituie o punere în aplicare a dreptului Uniunii în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă. Prin urmare, aceasta din urmă este aplicabilă litigiului principal.
40
În al doilea rând, din moment ce întrebarea preliminară vizează și articolul 6 din CEDO, trebuie amintit că, deși, după cum confirmă articolul 6 alineatul (3) TUE, drepturile fundamentale recunoscute de CEDO fac parte din dreptul Uniunii ca principii generale și deși articolul 52 alineatul (3) din cartă prevede că drepturile conținute în aceasta, corespunzătoare drepturilor garantate de CEDO, au același înțeles și aceeași întindere cu cele pe care le conferă convenția amintită, această convenție nu constituie, atât timp cât Uniunea nu a aderat la ea, un instrument juridic integrat formal în ordinea juridică a Uniunii (Hotărârea din 18 aprilie 2024, Préfet du Gers și Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, punctul 50, precum și jurisprudența citată).
41
În aceste condiții, Curtea a statuat că interpretarea dreptului Uniunii, precum și examinarea validității actelor Uniunii trebuie să se realizeze din perspectiva drepturilor fundamentale garantate de cartă (Hotărârea din 18 aprilie 2024, Préfet du Gers și Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, punctul 51, precum și jurisprudența citată).
42
Principiul protecției jurisdicționale efective constituie un principiu general al dreptului Uniunii, care este exprimat în prezent la articolul 47 din cartă. Acest articol 47 asigură în dreptul Uniunii protecția conferită de articolul 6 paragraful 1 și de articolul 13 din CEDO. Prin urmare, este necesar să se facă referire numai la articolul 47 menționat (Hotărârea din 16 mai 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, punctul 54 și jurisprudența citată).
43
În al treilea rând, în ceea ce privește articolul 41 din cartă, trebuie amintit că din textul articolului menționat reiese în mod clar că acesta se adresează numai instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii, iar nu statelor membre (Hotărârea din 22 septembrie 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság ș.a., C‑159/21, EU:C:2022:708, punctul 34, precum și jurisprudența citată).
44
Cu toate acestea, în măsura în care instanța de trimitere ridică problema respectării termenului rezonabil în cadrul procedurilor care intră sub incidența dreptului Uniunii în domeniul concurenței desfășurate de autoritățile naționale de concurență, trebuie amintit de asemenea că dreptul la bună administrare, consacrat la articolul 41 din cartă, reflectă un principiu general al dreptului Uniunii care are vocația de a se aplica statelor membre atunci când pun în aplicare acest drept (a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 septembrie 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság ș.a., C‑159/21, EU:C:2022:708, punctul 35, precum și jurisprudența citată).
45
Reiese de asemenea din jurisprudența Curții că respectarea unui termen rezonabil în desfășurarea procedurilor administrative în materie de politică a concurenței constituie un principiu general al dreptului Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 septembrie 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Comisia, C‑105/04 P, EU:C:2006:592, punctul 35 și jurisprudența citată), care este de altfel preluat ca o componentă a dreptului la bună administrare de articolul 41 alineatul (1) din cartă.
46
În sfârșit, în al patrulea rând, cererea de decizie preliminară evocă de asemenea principiul efectivității.
47
În aceste condiții, trebuie să se considere că, prin intermediul întrebării formulate, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 101 TFUE, citit în lumina principiului general al dreptului la bună administrare, a articolului 47 din cartă, precum și a principiului efectivității, trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale care, în cadrul unei proceduri de constatare a unei practici anticoncurențiale desfășurate de o autoritate națională de concurență, nu prevede în mod expres că termenul de închidere a fazei de investigare din această procedură, stabilit de autoritatea respectivă în comunicarea privind obiecțiunile, are un caracter imperativ, astfel încât acea autoritate poate amâna în mod unilateral acest termen, prin acte motivate, atunci când survin împrejurări care determină o extindere a obiectului procedurii respective sau a numărului întreprinderilor vizate de aceasta.
48
În această privință, în lipsa unei reglementări specifice a Uniunii care să guverneze termenele procedurale în materie de stabilire a încălcărilor dreptului Uniunii în domeniul concurenței și de aplicare a sancțiunilor de către autoritățile naționale de concurență, revine statelor membre sarcina de a stabili și de a aplica normele procedurale naționale în acest domeniu (a se vedea în acest sens Hotărârea din 30 ianuarie 2025, Caronte & Tourist, C‑511/23, denumită în continuare Hotărârea Caronte & Tourist, EU:C:2025:42, punctul 43, precum și jurisprudența citată).
49
Statele membre trebuie totuși să exercite această competență cu respectarea dreptului Uniunii. Ținând seama de principiul efectivității, ele nu pot să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă punerea în aplicare a acestui drept și, în mod specific în domeniul dreptului concurenței, trebuie să se asigure că normele pe care le edictează sau le aplică nu aduc atingere aplicării efective a articolelor 101 și 102 TFUE (Hotărârea Caronte & Tourist, punctul 44, precum și jurisprudența citată).
50
Normele naționale care instituie termenele procedurale în materie de stabilire a încălcărilor și de aplicare a sancțiunilor de către autoritățile naționale de concurență trebuie să fie concepute astfel încât să determine un echilibru între, pe de o parte, obiectivele de garantare a securității juridice și de asigurare a examinării cauzelor într‑un termen rezonabil ca principii generale ale dreptului Uniunii și, pe de altă parte, punerea în aplicare efectivă și eficientă a articolelor 101 și 102 TFUE, pentru a respecta interesul public care urmărește să evite ca funcționarea pieței interne să fie denaturată prin acorduri sau practici dăunătoare concurenței (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 ianuarie 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, punctul 49).
51
Pentru a stabili dacă un regim național privind termenele respectă un astfel de echilibru, trebuie să se ia în considerare în special durata termenului în cauză, precum și toate modalitățile de aplicare a acestuia, cum ar fi data la care începe să curgă, modalitățile reținute pentru declanșarea deschiderii sale, precum și cele care permit suspendarea sau întreruperea sa (Hotărârea Caronte & Tourist, punctul 47, precum și jurisprudența citată).
52
Trebuie de asemenea să se țină seama de specificitățile legate de cauzele care țin de dreptul concurenței și, mai precis, de împrejurarea că aceste cauze necesită, în principiu, realizarea unei analize factuale și economice complexe (Hotărârea Caronte & Tourist, punctul 48, precum și jurisprudența citată).
53
Pe de altă parte, pentru stabilirea limitelor temporale rezonabile care încadrează procedurile desfășurate de autoritățile naționale de concurență în vederea sancționării practicilor anticoncurențiale, principiul securității juridice impune statelor membre să instituie un regim de termene suficient de precis, de clar și de previzibil pentru a permite tuturor actorilor implicați să cunoască cu exactitate întinderea obligațiilor pe care le impun normele în cauză și să acționeze în consecință (Hotărârea Caronte & Tourist, punctul 49, precum și jurisprudența citată).
54
În plus, la stabilirea termenelor procedurale în materie de stabilire a încălcărilor și de aplicare a sancțiunilor de către autoritățile naționale de concurență, statele membre pot să prevadă nu numai norme generale de prescripție aplicabile procedurii de constatare a încălcărilor în ansamblul ei, ci și, dacă este cazul, termene care încadrează desfășurarea anumitor etape ale acestei proceduri (a se vedea în acest sens Hotărârea Caronte & Tourist, punctul 51).
55
În ceea ce privește termenele respective, statele membre pot prevedea ca acestea să nu fie determinate în mod abstract și general, ci stabilite de autoritățile menționate de la caz la caz, în funcție de complexitatea fiecărei proceduri de constatare a încălcărilor, cu condiția ca normele naționale referitoare la termenele amintite să fie conforme cu cerințele menționate la punctele 50-53 din prezenta hotărâre (a se vedea prin analogie Hotărârea Caronte & Tourist, punctul 51).
56
Referitor la posibilitatea de a amâna termenul de închidere a fazei de investigare stabilit de autoritatea națională de concurență în comunicarea privind obiecțiunile, trebuie amintit, în primul rând, că Curtea a statuat că, pentru a‑și îndeplini în mod eficient obligația de a pune în aplicare dreptul Uniunii în materie de concurență, autoritățile naționale de concurență trebuie să fie în măsură să acorde grade de prioritate diferite plângerilor cu care sunt sesizate, dispunând, în acest scop, de o largă marjă de apreciere (Hotărârea Caronte & Tourist, punctul 57, precum și jurisprudența citată).
57
Or, nu se poate exclude ca, în funcție de prioritatea care trebuie acordată uneia sau mai multor proceduri în curs de constatare a încălcărilor, o autoritate națională de concurență să aibă constrângeri de natură să amâne temporar examinarea unei alte proceduri de constatare a încălcărilor și, prin urmare, termenul de închidere a fazei de investigare din cadrul acesteia.
58
În al doilea rând, așa cum reiese din cuprinsul punctului 52 din prezenta hotărâre, cauzele care țin de dreptul Uniunii în domeniul concurenței necesită, în principiu, realizarea unei analize factuale și economice complexe. Astfel, într‑un număr semnificativ de cazuri care prezintă un grad ridicat de complexitate, s‑ar putea dovedi indispensabil să se adopte numeroase acte și măsuri de investigare pentru a efectua o asemenea analiză, asemenea acte și măsuri prelungind în mod necesar durata procedurii de constatare a încălcărilor (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 ianuarie 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, punctul 56).
59
În al treilea rând, Curtea a statuat că un regim național de prescripție care, din motive inerente acestuia, se opune în mod sistemic aplicării unor sancțiuni efective și disuasive pentru încălcări ale dreptului Uniunii în domeniul concurenței este de natură să facă aplicarea normelor de concurență practic imposibilă sau excesiv de dificilă. În consecință, Curtea a considerat ca nefiind conformă cu principiul efectivității o reglementare națională care stabilește un termen de prescripție a cărui aplicare era susceptibilă, având în vedere complexitatea ridicată a cauzelor din domeniul dreptului concurenței, să creeze un risc sistemic de impunitate a faptelor care constituie încălcări ale acestui drept (Hotărârea Caronte & Tourist, punctul 73, precum și jurisprudența citată).
60
Din această perspectivă, interdicția ca o autoritate națională de concurență să amâne termenul de închidere a fazei de investigare din procedura de constatare a încălcărilor ar putea fi de natură să împiedice aplicarea unor sancțiuni efective și disuasive pentru încălcări ale articolului 101 sau 102 TFUE.
61
Astfel, o asemenea interdicție ar putea împiedica acea autoritate să efectueze o anchetă care să acopere toate aspectele unei practici anticoncurențiale, obligând‑o să adopte o decizie pe baza unor elemente potențial incomplete pentru a nu fi decăzută din posibilitatea de a sancționa întreprinderile cărora le‑a fost comunicat inițial termenul de închidere. Rezultatul ar fi un risc de impunitate a anumitor fapte ce constituie încălcări ale articolelor menționate și/sau de impunitate a comportamentelor altor întreprinderi care au participat în egală măsură la acele încălcări, dar care nu au fost vizate de procedura de constatare a încălcărilor încă de la începutul acesteia.
62
Rezultă că autoritățile naționale de concurență trebuie să poată, atunci când acest lucru se dovedește necesar pentru a fi în măsură să aplice sancțiuni efective și disuasive pentru încălcările dreptului Uniunii în domeniul concurenței, să amâne termenul de închidere a fazei de investigare din această procedură.
63
Totuși, o asemenea amânare a acestui termen de închidere nu ar trebui, în principiu, să aibă drept consecință o depășire a termenului rezonabil în care trebuie închisă această fază din procedura de constatare a încălcărilor.
64
În această privință, din jurisprudența Curții reiese că acest caracter rezonabil al termenului asumat de adoptare a unui act trebuie să fie apreciat în funcție de ansamblul împrejurărilor proprii fiecărei cauze și în special de miza litigiului pentru persoana interesată, de complexitatea cauzei și de comportamentul părților implicate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 februarie 2013, Reexaminare Arango Jaramillo ș.a./BEI, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, punctul 28, precum și jurisprudența citată).
65
Lista criteriilor menționate nu este însă exhaustivă, iar aprecierea caracterului rezonabil al termenului nu necesită o examinare sistematică a împrejurărilor cauzei în raport cu fiecare criteriu atunci când durata procedurii apare ca fiind justificată în raport cu unul dintre acestea. Astfel, complexitatea cauzei poate fi reținută pentru a justifica un termen care este, la prima vedere, prea lung (Hotărârea din 25 ianuarie 2007, Sumitomo Metal Industries și Nippon Steel/Comisia, C‑403/04 P și C‑405/04 P, EU:C:2007:52, punctul 117, precum și jurisprudența citată).
66
Curtea a precizat de asemenea că rezonabilitatea unui termen nu poate fi stabilită prin raportare la o limită maximă precisă, determinată în mod abstract, ci trebuie să fie apreciată în fiecare caz în parte, în funcție de împrejurările cauzei (Hotărârea din 28 februarie 2013, Reexaminare Arango Jaramillo ș.a./BEI, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, punctul 29, precum și jurisprudența citată).
67
Mai general, o amânare a termenului de închidere a fazei de investigare din cadrul procedurii de constatare a încălcării nu ar trebui să conducă la o încălcare a drepturilor fundamentale ale întreprinderilor în cauză. Într‑adevăr, în exercitarea autonomiei sale procedurale, un stat membru trebuie să garanteze nu numai deplina efectivitate a dreptului concurenței al Uniunii, precum și urmărirea și sancționarea încălcărilor acestuia, ci și respectarea drepturilor fundamentale, în special a dreptului la apărare al întreprinderilor vizate de procedurile de constatare a încălcării (a se vedea în acest sens Hotărârea Caronte & Tourist, punctul 62, precum și jurisprudența citată).
68
În acest context, trebuie amintit că dreptul la bună administrare include obligația administrației de a‑și motiva deciziile (Hotărârea din 24 noiembrie 2020, Minister van Buitenlandse Zaken, C‑225/19 și C‑226/19, EU:C:2020:951, punctul 34, precum și jurisprudența citată), această obligație constituind de asemenea, în măsura în care urmărește să permită persoanei interesate să înțeleagă motivele măsurii individuale care îi cauzează prejudicii, corolarul principiului respectării dreptului la apărare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 8 mai 2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, punctul 57 și jurisprudența citată).
69
În consecință, în primul rând, amânarea termenului de închidere a fazei de investigare dintr‑o procedură de constatare a încălcărilor trebuie, în conformitate cu principiul securității juridice menționat la punctul 53 din prezenta hotărâre și cu cerința previzibilității care decurge din acesta, să fie comunicată întreprinderii în cauză cât mai curând posibil și, în orice caz, înainte de expirarea termenului de închidere amânat. În plus, decizia de amânare trebuie să stabilească noul termen de închidere a acestei faze de investigare.
70
În această privință, reiese din jurisprudența Curții că principiul securității juridice, care are drept corolar principiul protecției încrederii legitime, impune în special ca normele de drept să fie clare și precise, iar efectele lor să fie previzibile, mai ales atunci când pot produce consecințe defavorabile pentru persoanele fizice și pentru întreprinderi. Pe de altă parte, dreptul de a se prevala de principiul protecției încrederii legitime aparține oricărui particular care se află într‑o situație din care reiese că autoritatea competentă, prin furnizarea unor asigurări precise, l‑a determinat să nutrească speranțe întemeiate (Hotărârea din 17 octombrie 2018, Klohn, C‑167/17, EU:C:2018:833, punctele 50 și 51, precum și jurisprudența citată).
71
În observațiile sale scrise, Imballaggi Piemontesi se prevalează de principiul protecției încrederii legitime pentru a susține că AGCM nu avea dreptul să amâne termenul de închidere a procedurii de investigare în discuție. Or, sub rezerva unei verificări de către instanța de trimitere, din dosarul de care dispune Curtea nu reiese că această societate ar fi primit asigurări din partea autorității menționate cu privire la faptul că termenul de închidere stabilit în comunicarea privind obiecțiunile nu putea fi amânat.
72
În al doilea rând, amânarea termenului de închidere a fazei de investigare dintr‑o procedură de constatare a încălcărilor trebuie să fie motivată în mod corespunzător de apariția unor împrejurări care au făcut investigația mai complexă decât ceea ce autoritatea națională de concurență prevăzuse la momentul stabilirii acestui termen.
73
În această privință, instanța de trimitere arată că procedura de investigare în discuție era de o complexitate excepțională și că atât numărul de întreprinderi vizate de această procedură, cât și obiectul ei au fost extinse de‑a lungul timpului. Aceasta ar explica faptul că termenul de închidere a procedurii în discuție a fost amânat de două ori, pe de o parte, pentru a asigura exercitarea eficientă a atribuțiilor AGCM și, pe de altă parte, pentru a garanta dreptul la apărare atât al întreprinderilor vizate inițial de aceeași procedură, cât și al celor în privința cărora a fost extinsă. Este de competența acestei instanțe să verifice dacă deciziile de amânare a termenului de închidere a procedurii de investigare în discuție erau motivate în mod corespunzător de apariția unor asemenea împrejurări.
74
În sfârșit, în al treilea rând, amânarea termenului de închidere a fazei de investigare dintr‑o procedură de constatare a încălcărilor trebuie să poată face, în conformitate cu principiul protecției jurisdicționale efective care figurează la articolul 47 din cartă, obiectul unui control jurisdicțional pentru a se verifica dacă decizia de amânare a acestui termen și de stabilire a unui nou termen de închidere a fost adoptată cu respectarea principiului termenului rezonabil și a dreptului la apărare al întreprinderii în cauză, ceea ce implică în special ca decizia respectivă să fi fost comunicată acelei întreprinderi în timp util și să fi fost motivată în mod corespunzător de apariția unor împrejurări care au făcut investigația mai complexă decât ceea ce autoritatea națională de concurență prevăzuse la momentul stabilirii termenului amânat.
75
În speță, existența unui asemenea control jurisdicțional pare stabilită, așa cum rezultă atât din decizia de trimitere, cât și din observațiile scrise ale Imballaggi Piemontesi, care arată că a contestat în fața instanțelor italiene cele două amânări ale termenului de închidere a procedurii de investigare în discuție.
76
Mai trebuie adăugat că, chiar dacă, într‑un anumit caz, o asemenea amânare ar încălca principiul respectării termenului rezonabil, reiese dintr‑o jurisprudență constantă că încălcarea acestui principiu nu poate justifica anularea unei decizii adoptate în urma unei proceduri administrative întemeiate pe articolul 101 sau 102 TFUE decât dacă implică și o încălcare a dreptului la apărare al întreprinderii în cauză (Hotărârea din 4 octombrie 2024, Ferriere Nord/Comisia, C‑31/23 P, EU:C:2024:851, punctul 150, precum și jurisprudența citată) și că, în acest context, revine acestei întreprinderi sarcina de a demonstra corespunzător cerințelor legale că, din cauza duratei excesive a procedurii administrative, a întâmpinat dificultăți în a se apăra împotriva afirmațiilor autorității de concurență (a se vedea prin analogie Hotărârea din 29 martie 2011, ArcelorMittal Luxemburg/Comisia și Comisia/ArcelorMittal Luxemburg ș.a., C‑201/09 P și C‑216/09 P, EU:C:2011:190, punctul 118, precum și jurisprudența citată).
77
Or, instanța de trimitere arată că, în litigiul principal, Imballaggi Piemontesi nu a demonstrat că amânarea termenului de închidere a procedurii de investigare în discuție a adus atingere exercitării dreptului său la apărare.
78
În sfârșit, trebuie să se precizeze că posibilitatea de a amâna termenul de închidere a procedurilor de constatare a încălcării articolelor 101 și 102 TFUE desfășurate de autoritățile naționale de concurență rămâne, în orice caz, supusă limitei maxime a termenului de prescripție absolută, a cărei stabilire este o obligație ce revine, sub rezerva respectării principiilor echivalenței și efectivității, statelor membre (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 ianuarie 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, punctul 37).
79
Având în vedere ansamblul motivelor care precedă, este necesar să se răspundă la întrebarea adresată că articolul 101 TFUE, citit în lumina principiului general al dreptului la bună administrare, a articolului 47 din cartă, precum și a principiului efectivității, trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări naționale care, în cadrul unei proceduri având ca obiect constatarea unei practici anticoncurențiale desfășurate de o autoritate națională de concurență, nu prevede în mod expres că termenul de închidere a fazei de investigare din această procedură, stabilit de autoritatea respectivă în comunicarea privind obiecțiunile, are un caracter imperativ, astfel încât acea autoritate poate amâna unilateral acest termen, prin acte motivate supuse unui control jurisdicțional, atunci când survin împrejurări care determină o extindere a obiectului procedurii respective sau a numărului întreprinderilor vizate de aceasta, cu condiția ca o asemenea amânare să nu aibă drept consecință o depășire a termenului rezonabil în care trebuie închisă această fază de investigare.
Cu privire la cheltuielile de judecată
80
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a zecea) declară:
Articolul 101 TFUE, citit în lumina principiului general al dreptului la o bună administrare, a articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum și a principiului efectivității,
trebuie interpretat în sensul că
nu se opune unei reglementări naționale care, în cadrul unei proceduri având ca obiect constatarea unei practici anticoncurențiale desfășurate de o autoritate națională de concurență, nu prevede în mod expres că termenul de închidere a fazei de investigare din această procedură, stabilit de autoritatea respectivă în comunicarea privind obiecțiunile, are un caracter imperativ, astfel încât acea autoritate poate amâna unilateral acest termen, prin acte motivate supuse unui control jurisdicțional, atunci când survin împrejurări care determină o extindere a obiectului procedurii respective sau a numărului întreprinderilor vizate de aceasta, cu condiția ca o asemenea amânare să nu aibă drept consecință o depășire a termenului rezonabil în care trebuie închisă această fază de investigare.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: italiana.