62007CJ0370
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
1 de Outubro de 2009 (
*1
)
«Recurso de anulação — Definição das posições a adoptar em nome da Comunidade numa instância criada por um acordo — Dever de fundamentação — Indicação da base jurídica — Décima quarta sessão da Conferência das Partes na Convenção sobre o comércio internacional das espécies da fauna e da flora selvagens ameaçadas de extinção (CITES)»
No processo C-370/07,
que tem por objecto um recurso de anulação nos termos do artigo 230.o CE, entrado em 2 de Agosto de 2007,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por G. Valero Jordana e C. Zadra, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por J.-P. Jacqué, F. Florindo Gijón e K. Michoel, na qualidade de agentes,
recorrido,
apoiado por:
Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por E. Jenkinson e I. Rao, na qualidade de agentes, assistidas por D. Wyatt, QC,
interveniente,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: C. W. A. Timmermans, presidente de secção, J.-C. Bonichot, J. Makarczyk, L. Bay Larsen (relator) e C. Toader, juízes,
advogada-geral: J. Kokott,
secretário: L. Hewlett, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 4 de Março de 2009,
ouvidas as conclusões da advogada-geral na audiência de 23 de Abril de 2009,
profere o presente
Acórdão
1
Na sua petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que anule a decisão do Conselho da União Europeia, de 24 de Maio de 2007, que define a posição a adoptar em nome da Comunidade Europeia a respeito de determinadas propostas apresentadas na décima quarta sessão da Conferência das Partes na Convenção sobre o comércio internacional das espécies da fauna e da flora selvagens ameaçadas de extinção (CITES), organizada em Haia (Países Baixos), de 3 a 15 de Junho de 2007 (a seguir «decisão recorrida»).
Quadro jurídico
2
O artigo 253.o CE dispõe:
«Os regulamentos, directivas e decisões adoptados em conjunto pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, e esses mesmos actos adoptados pelo Conselho e pela Comissão são fundamentados e referem-se às propostas ou pareceres obrigatoriamente obtidos por força do presente Tratado».
3
Nos termos do artigo 300.o, n.o 2, CE, conforme alterado pelo Tratado de Nice:
«Sob reserva das competências reconhecidas à Comissão nesta matéria, a assinatura, que pode ser acompanhada de uma decisão de aplicação provisória antes da entrada em vigor, bem como a celebração dos acordos, são decididas pelo Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão. O Conselho delibera por unanimidade sempre que o acordo seja relativo a um domínio no qual seja exigida a unanimidade para a adopção de normas internas, bem como no caso dos acordos a que se refere o artigo 310.o
Em derrogação das regras constantes do n.o 3, é aplicável o mesmo processo para decidir da suspensão da aplicação de um acordo, bem como para definir as posições a tomar em nome da Comunidade numa instância criada por um acordo, quando essa instância for chamada a adoptar decisões que produzam efeitos jurídicos, com excepção das decisões que completem ou alterem o quadro institucional do acordo.
O Parlamento Europeu é imediata e plenamente informado de qualquer decisão tomada ao abrigo do presente número que diga respeito à aplicação provisória ou à suspensão de acordos, ou ainda à definição da posição da Comunidade numa instância criada por um acordo.»
Antecedentes do litígio
4
A Convenção sobre o comércio internacional das espécies da fauna e da flora selvagens ameaçadas de extinção, assinada em 3 de Março de 1973, em Washington (a seguir «CITES»), entrou em vigor em 1 de Julho de 1975. Tem por objectivo proteger as espécies da fauna e da flora selvagens ameaçadas de extinção, em especial através da limitação ou da regulamentação do seu comércio.
5
A Comunidade não é parte contratante na CITES. Goza actualmente do estatuto de observador nas Conferências das Partes. No entanto, adopta medidas de forma autónoma desde 1982, que se destinam a dar execução, na Comunidade, às obrigações dos Estados-Membros decorrentes da CITES.
6
O instrumento mais recente adoptado com vista a implementar a CITES de forma autónoma é o Regulamento (CE) n.o 338/97 do Conselho, de 9 de Dezembro de 1996, relativo à protecção de espécies da fauna e da flora selvagens através do controlo do seu comércio (JO 1997, L 61, p. 1). Foi adoptado com fundamento no artigo 130.o-S, n.o 1, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 175.o, n.o 1, CE).
7
Em 4 de Abril de 2007, a Comissão apresentou ao Conselho uma proposta com vista à adopção da decisão recorrida, referindo-se essa proposta, no que respeita à base jurídica dessa decisão, por um lado, aos artigos 175.o, n.o 1, CE, 133.o CE e, por outro, ao artigo 300.o, n.o 2, segundo parágrafo, CE.
8
Em 24 de Maio de 2007, Conselho adoptou a decisão recorrida, não mencionando a base jurídica em que assenta.
9
Por carta de 14 de Junho de 2007, o Conselho enviou a referida decisão ao Parlamento.
10
A decisão recorrida tem a seguinte redacção:
«Artigo 1.o
No que se refere aos domínios abrangidos pela competência comunitária, a posição da Comunidade na [décima quarta sessão da Conferência das Partes na] CITES, a exprimir pelos Estados-Membros agindo conjuntamente no interesse da Comunidade, será conforme com os anexos à presente decisão.
Artigo 2.o
No caso de a posição referida no artigo 1.o poder ser influenciada por novas informações científicas ou técnicas apresentadas após a adopção da presente decisão e antes ou durante a [décima quarta sessão da Conferência das Partes], ou de serem apresentadas na sessão novas propostas que não foram ainda objecto de uma posição comunitária, a posição da Comunidade, no que se refere aos domínios abrangidos pela competência comunitária, será definida, graças a uma coordenação no local, antes de a [Conferência das Partes] ser convidada a votar tais propostas.»
Pedidos das partes e tramitação processual
11
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
anular a decisão recorrida, e
—
condenar o Conselho nas despesas.
12
O Conselho conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
negar provimento ao recurso;
—
a título subsidiário, e caso o Tribunal de Justiça venha a anular a decisão recorrida, declarar que subsistem os respectivos efeitos; e
—
condenar a Comissão nas despesas.
13
Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 20 de Novembro de 2007, foi admitida a intervenção do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte em apoio do Conselho.
Quanto ao recurso
Quanto à admissibilidade
14
O Conselho sustenta, no âmbito de uma observação prévia de ordem processual, que o recurso carece de objecto porquanto a decisão recorrida já produziu todos os seus efeitos jurídicos por a posição da Comunidade constante da decisão ter sido expressa na Conferência das Partes na CITES que se realizou em Haia, de 3 a 15 de Junho de 2007.
15
A Comissão, especificando que a interposição do presente recurso se destina a que o Tribunal de Justiça profira um acórdão que impeça, no futuro, o Conselho de adoptar decisões que não contenham a indicação da respectiva base jurídica no âmbito da Conferência das Partes na CITES, alega que o recurso é admissível.
16
A este respeito, importa recordar que a Comissão não tem de demonstrar que tem interesse em agir para interpor um recurso de anulação dessas decisões (v., neste sentido, acórdão de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho, 45/86, Colect., p. 1493, n.o 3).
17
Por outro lado, há que salientar que o Tribunal de Justiça já julgou admissível um recurso de anulação de um acto que já tinha sido executado ou que já não era aplicável no momento em que o recurso foi interposto (v. acórdãos de 24 de Junho de 1986, AKZO Chemie e AKZO Chemie UK/Comissão, 53/85, Colect., p. 1965, n.o 21, e de 26 de Abril de 1988, Apesco/Comissão, 207/86, Colect., p. 2151, n.o 16).
18
Por conseguinte, há que julgar o recurso admissível.
Quanto ao mérito
Argumentos das partes
19
A Comissão invoca um único fundamento em apoio do seu recurso, relativo à violação do dever de fundamentação previsto no artigo 253.o CE, por a decisão recorrida não mencionar a base jurídica em que assenta.
20
A Comissão salienta que propôs que fossem escolhidas, como base jurídica material da decisão recorrida, as disposições conjugadas dos artigos 133.o CE e 175.o CE, porquanto, no âmbito da CITES, a regulamentação do comércio das espécies e a respectiva conservação têm igual importância. A inexistência desta dupla base jurídica impediu que as instituições comunitárias em causa e os Estados-Membros tivessem indicações sobre as suas competências respectivas e, por conseguinte, sobre a sua respectiva função no âmbito da Conferência das Partes na CITES. O facto de o Regulamento n.o 338/97 assentar apenas no artigo 175.o CE, e não nas disposições conjugadas dos artigos 133.o CE e 175.o CE, não é relevante, uma vez que a determinação da base jurídica de um acto deve ser feita em função do seu objectivo e do seu conteúdo próprio, e não à luz da base jurídica escolhida para a adopção de outros actos comunitários semelhantes.
21
Relativamente à base jurídica processual, a Comissão afirma que só uma decisão do Conselho que se baseie no artigo 300.o, n.o 2, segundo parágrafo, CE pode constituir o instrumento jurídico adequado para definir uma posição da Comunidade quando tenha de ser adoptada uma decisão da Conferência das Partes na CITES que produza efeitos jurídicos e que o acervo comunitário pode ser afectado devido a essa adopção. O facto de não se ter mencionado a referida base deu origem a incertezas sobre o procedimento efectivamente seguido pelo Conselho e afectou as prerrogativas do Parlamento.
22
Baseando-se no acórdão Comissão/Conselho, já referido, a Comissão alegou igualmente que a base jurídica da decisão recorrida não pode deduzir-se de outros elementos desta. Aliás, o Conselho evitou quaisquer referências ao Tratado na decisão recorrida.
23
A Comissão contesta o argumento do Conselho segundo o qual a decisão recorrida não é uma decisão na acepção do artigo 249.o CE. Salienta, a este respeito, que a distinção entre os dois tipos de decisões efectuada pelo Conselho com base na utilização de dois termos diferentes na versão alemã do Tratado («Entscheidung» e «Beschluß»), que só existe em mais duas versões linguísticas do Tratado, a saber, as versões neerlandesa («beschikking» e «besluit») e eslovena («odločba» e «sklep»), não tem fundamento no Tratado. Com efeito, este não distingue as decisões referidas no artigo 253.o CE de outras decisões. Sublinha que os actos mencionados no artigo 300.o, n.o 2, segundo parágrafo, CE são designados pelo termo «decisões» e que, designadamente, as versões inglesa e francesa do Tratado, consideradas no seu contexto, são conformes com esta terminologia.
24
Segundo a Comissão, a inexistência de indicação da base jurídica da decisão recorrida não se pode justificar pelo facto de esta decisão apenas ter por destinatários aqueles que participaram na sua adopção, na medida em que é necessário preservar as prerrogativas das instituições e não limitar a fiscalização jurisdicional exercida pelo Tribunal de Justiça.
25
A Comissão contesta a pertinência, no caso em apreço, da referência ao acórdão de 31 de Março de 1971, Comissão/Conselho, dito «AETR» (22/70, Colect., p. 69), que dizia respeito a determinadas «negociações do Conselho», por, no presente processo, estar em causa uma decisão do Conselho adoptada nos termos do artigo 300.o, n.o 2, segundo parágrafo, CE e expressamente mencionada no artigo 253.o CE. A Comissão precisa que, pelo contrário, no processo que deu origem ao acórdão AETR, já referido, estava em causa um acto adoptado em circunstâncias muito específicas, que o Tribunal de Justiça veio a considerar válido unicamente devido a essas circunstâncias, e que tinha tido o acordo da Comissão.
26
A Comissão sustenta que a inexistência de indicação da base jurídica da decisão recorrida não constitui um vício puramente formal por, segundo o Tribunal de Justiça, a escolha da base jurídica adequada se revestir de uma importância de natureza constitucional (parecer 2/00, de 6 de Dezembro de 2001, Colect., p. I-9713, n.o 5), pelo que essa omissão constitui uma violação que prejudica o equilíbrio constitucional estabelecido pelo Tratado entre as instituições e entre a Comunidade e os Estados-Membros. Por outro lado, o Conselho suprimiu deliberadamente a referência à base jurídica em causa, deixando assim entender que não subscrevia a necessidade de a citar expressamente.
27
Por outro lado, o procedimento previsto no artigo 300.o, n.o 2, segundo parágrafo, CE não foi respeitado, na medida em que a decisão recorrida só foi transmitida ao Parlamento três semanas depois de ter sido adoptada, ou seja, em 14 de Junho de 2007, pelo que essa transmissão tardia limitou as prerrogativas do Parlamento.
28
Por último, a Comissão contesta a pertinência das observações complementares do Conselho relativas à prática respeitante à definição das posições comunitárias e recorda que, segundo a jurisprudência, uma simples prática do Conselho não é susceptível de derrogar disposições do Tratado (acórdão de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho, 68/86, Colect., p. 855, n.o 24).
29
O Conselho alega, como argumento principal, que, no presente caso, não estava obrigado a citar a base jurídica da decisão recorrida, na medida em que esta é uma decisão sui generis, designada em alemão pelo termo «Beschluß», adoptada pelo Conselho no âmbito das relações externas da Comunidade nos termos do artigo 300.o, n.o 2, segundo parágrafo, CE. Deve distinguir-se esta decisão da decisão, designada pelo termo alemão «Entscheidung», mencionada nos artigos 249.o CE e 253.o CE.
30
O Conselho alega que, uma vez que a decisão recorrida só tem impacto nas relações entre a Comunidade e os Estados-Membros e nas relações entre as instituições e não produz, assim, nenhum efeito nos direitos e nos deveres jurídicos de terceiros como pessoas singulares ou sociedades, a observância do dever de fundamentação não se justifica, já que a referida decisão apenas tem por destinatárias as partes que participaram na sua adopção. À semelhança do que o Tribunal de Justiça declarou no acórdão AETR, já referido, que tinha por objecto «negociações do Conselho» para celebrar um acordo internacional, a decisão recorrida consubstancia um «Beschluß» e, nessa qualidade, não faz parte da lista taxativa dos actos sujeitos ao dever de fundamentação.
31
Como argumento subsidiário, o Conselho sustenta, baseando-se ao acórdão de 14 de Dezembro de 2004, Swedish Match (C-210/03, Colect., p. I-11893, n.o 44), que a falta de referência, num acto, à respectiva base jurídica constitui apenas um vício puramente formal. Com efeito, a inexistência dessa referência na decisão recorrida não teve nenhum impacto no procedimento aplicável à sua adopção porquanto, no presente caso, o procedimento previsto no artigo 300.o, n.o 2, segundo parágrafo, CE foi respeitado. A este respeito, o Conselho precisa que esta disposição impõe apenas que a decisão em causa seja transmitida ao Parlamento a título informativo, mas não prevê nenhum prazo e de modo algum impõe que este submeta essa decisão a fiscalização parlamentar.
32
No que respeita à dupla base jurídica material proposta pela Comissão, o Conselho alega que, tendo o Regulamento n.o 338/97 sido adoptado apenas com base no artigo 130.o-S do Tratado, não teria sido possível obter, no Conselho, a maioria qualificada que permitiria escolher a base jurídica proposta.
33
Segundo o Conselho, havia que adoptar uma posição da Comunidade nos termos dos procedimentos previstos no Tratado antes do início da décima quarta sessão da Conferência das Partes na CITES. A inexistência de indicação da base jurídica da decisão recorrida não teve nenhum impacto no procedimento que conduziu à adopção dessa decisão, na sua natureza vinculativa, nas próprias negociações realizadas no âmbito da referida conferência nem no papel desempenhado pela Comissão e pelos Estados-Membros nessas negociações. O Conselho precisa que o papel da Comissão nessas negociações estava determinado — e limitado — pelo facto de a Comunidade não ser parte contratante na CITES, e não pela inexistência de indicação da base jurídica da decisão recorrida.
34
O Conselho sublinha que a inexistência de indicação da base jurídica na decisão recorrida também não teve nenhum impacto na adopção do acto comunitário interno correspondente porquanto o artigo 19.o do Regulamento n.o 338/97 prevê que a adopção, designadamente, das alterações dos anexos desse regulamento na sequência das decisões da Conferência das Partes e das decisões do Comité permanente da CITES está sujeita a um procedimento de comitologia.
35
O Conselho refere ainda que a prática em matéria de elaboração das posições da Comunidade é bastante diversificada e continua a sê-lo desde a entrada em vigor do Tratado de Nice. Por um lado, algumas decisões do Conselho referem-se apenas ou à base jurídica material ou ao artigo 300.o, n.o 2, segundo parágrafo, CE. Por outro, as posições da Comunidade são frequentemente elaboradas através da aprovação directa, pelo Conselho, do texto com base no qual a posição deve ser adoptada, sem que essa aprovação seja acompanhada de uma decisão sui generis. Nestes últimos casos, o Conselho pronunciou-se sempre sob proposta da Comissão, tendo em conta a redacção proposta por esta.
36
O Reino Unido, apoiando toda a argumentação do Conselho, acrescenta que o artigo 300.o, n.o 2, segundo parágrafo, CE não contém nenhuma disposição que substitua, no domínio em causa, as decisões referidas no artigo 249.o CE por actos sui generis. Além disso, a participação da Comissão no procedimento que conduziu à adopção da decisão recorrida e nas negociações relativas à CITES deram a esta instituição todas as garantias jurídicas que o artigo 253.o CE reconhece a terceiros. Os actos sui generis dão à Comunidade a flexibilidade necessária para que participe eficazmente nas instâncias criadas por acordos internacionais, pelo que impor ao Conselho que precise a base jurídica de cada decisão do tipo da que está em causa no presente processo contraria os interesses da Comunidade. O Reino Unido sublinha que o facto de o Conselho não estar sujeito a um dever estrito de mencionar a base jurídica de um acto sui generis, nos termos do artigo 253.o CE, não significa que se deva abster de o fazer.
Apreciação do Tribunal de Justiça
37
A título liminar, cumpre recordar que, segundo jurisprudência assente, o dever de fundamentação, consignado no artigo 253.o CE, impõe que todos os actos abrangidos contenham uma exposição das razões que levaram a instituição a adoptá-los, de modo a que o Tribunal de Justiça possa exercer a sua fiscalização e que tanto os Estados-Membros como os nacionais interessados conheçam as condições em que as instituições comunitárias aplicaram o Tratado (v., neste sentido, designadamente, acórdão de 17 de Maio de 1994, França/Comissão, C-41/93, Colect., p. I-1829, n.o 34).
38
Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o dever de indicar a base jurídica de um acto decorre do dever de fundamentação (v., designadamente, acórdãos Comissão/Conselho, já referido, n.o 9, e de 20 de Setembro de 1988, Espanha/Conselho, 203/86, Colect., p. 4563, n.os 36 a 38).
39
O Tribunal de Justiça também já declarou que o imperativo da segurança jurídica impõe que qualquer acto que vise produzir efeitos jurídicos tire a sua força vinculativa de uma disposição de direito comunitário, que deve expressamente ser referida como sua base legal e que prescreva a forma jurídica de que o acto se deve revestir (acórdão de 16 de Junho de 1993, França/Comissão, C-325/91, Colect., p. I-3283, n.o 26).
40
É à luz destas considerações que há que determinar se a decisão recorrida podia ter sido validamente adoptada sem que tivesse sido indicada a sua base jurídica. Para tal, importa examinar se essa decisão está sujeita ao dever de fundamentação e se tem, por conseguinte, de indicar a base jurídica.
41
Em apoio dos seus entendimentos respectivos, as partes apresentam essencialmente argumentos de natureza terminológica baseando-se nas diferentes versões linguísticas do artigo 300.o, n.o 2, CE. A Comissão alega que a decisão recorrida é uma decisão na acepção do artigo 249.o CE, designada em alemão pelo termo «Entscheidung», e que tem, por conseguinte, de ser fundamentada. Pelo contrário, o Conselho, apoiado pelo Reino Unido, considera que se trata de uma decisão sui generis, designada em alemão pelo termo «Beschluß», não referida no artigo 253.o CE.
42
A este respeito, há que referir que a qualificação da decisão recorrida de decisão na acepção do artigo 249.o CE ou de decisão sui generis não é determinante no presente caso para decidir se está sujeita ao dever de fundamentação. Com efeito, este dever, que se justifica, nomeadamente, pela exigência de que o Tribunal de Justiça possa exercer a sua fiscalização, aplica-se a todos os actos susceptíveis de serem objecto de um recurso de anulação. Segundo jurisprudência assente, constituem actos recorríveis na acepção do artigo 230.o CE todas as disposições adoptadas pelas instituições, independentemente da forma que revistam, que visem produzir efeitos jurídicos vinculativos (v., designadamente, acórdãos AETR, já referido, n.o 42; de 11 de Novembro de 1981, IBM/Comissão, 60/81, Recueil, p. 2639, n.o 9; e de 17 de Julho de 2008, Athinaïki Techniki/Comissão, C-521/06 P, Colect., p. I-5829, n.o 42). Daqui decorre que, em princípio, qualquer acto que produza efeitos jurídicos está sujeito ao dever de fundamentação.
43
No presente caso, nos termos do seu artigo 1.o, a decisão recorrida define a posição da Comunidade no que se refere aos domínios abrangidos pela sua competência, que será expressa pelos Estados-Membros agindo conjuntamente no interesse da Comunidade na décima quarta sessão da Conferência das Partes na CITES.
44
A decisão recorrida é assim um acto que produz efeitos jurídicos vinculativos, na medida em que define a posição da Comunidade no âmbito da referida décima quarta sessão, e que tem um efeito obrigatório, por um lado, para o Conselho e para a Comissão e, por outro, para os Estados-Membros, uma vez que lhes impõe que defendam a referida posição.
45
Daqui resulta que a decisão recorrida tem de ser fundamentada e tem, por conseguinte, de indicar a base jurídica em que assenta para que, nomeadamente, o Tribunal de Justiça exerça a sua fiscalização jurisdicional.
46
A indicação da referida base jurídica é igualmente obrigatória à luz do princípio da atribuição de competências consignado no artigo 5.o, primeiro parágrafo, CE, segundo o qual a Comunidade actua nos limites das atribuições que lhe são conferidas e dos objectivos que lhe são cometidos pelo Tratado, tanto na sua actuação interna como internacional (v. parecer 2/94, de 28 de Março de 1996, Colect., p. I-1759, n.o 24).
47
A este respeito, há que salientar que o Tribunal de Justiça já declarou que a escolha da base jurídica adequada se reveste de uma importância de natureza constitucional porquanto, apenas dispondo das competências que lhe são atribuídas, a Comunidade tem de associar a decisão recorrida a uma disposição do Tratado que a habilite a aprovar esse acto (v., neste sentido, parecer 2/00, já referido, n.o 5).
48
A indicação da base jurídica reveste-se igualmente de uma importância especial para preservar as prerrogativas das instituições intervenientes no âmbito do procedimento de adopção de um acto. Deste modo, no presente processo, essa indicação é susceptível de ter impacto nas competências do Parlamento, uma vez que os artigos 133.o CE, 175.o CE e 300.o, n.o 2, CE não lhe atribuem o mesmo grau de participação na adopção de um acto. Do mesmo modo, a indicação da base jurídica é necessária para determinar as modalidades de voto no Conselho. Ora, a este respeito, o artigo 300.o, n.o 2, primeiro parágrafo, CE preceitua que o Conselho delibera por maioria qualificada excepto, por um lado, quando o acordo for relativo a um domínio no qual seja exigida a unanimidade para a adopção de normas internas e, por outro, no caso dos acordos a que se refere o artigo 310.o CE.
49
Por outro lado, a indicação da base jurídica fixa a repartição das competências entre a Comunidade e os Estados-Membros. Com efeito, no presente caso, aplicar apenas o artigo 175.o CE ou o artigo 133.o CE não teria tido as mesmas implicações na repartição das competências entre a Comunidade e os Estados-Membros que uma eventual aplicação conjunta destas duas disposições, uma vez que o artigo 133.o CE atribui uma competência exclusiva à Comunidade, ao passo que o artigo 175.o CE prevê uma competência partilhada entre a Comunidade e os Estados-Membros. A omissão da referência a uma base jurídica pode, assim, provocar uma confusão sobre a natureza da competência da Comunidade e é susceptível de a prejudicar na defesa da sua posição nas negociações internacionais.
50
A constatação de que a decisão recorrida devia indicar a base jurídica em que assenta não é posta em causa pelos argumentos apresentados pelo Conselho e pelo Reino Unido.
51
No que respeita, em primeiro lugar, ao argumento do Conselho relativo ao acórdão AETR, já referido, há que salientar que as situações subjacentes à adopção da decisão recorrida e da deliberação em causa nesse acórdão não são comparáveis. Com efeito, esta última dizia respeito a modalidades adequadas de cooperação destinadas a assegurar a forma mais eficaz de defender os interesses da Comunidade na negociação e na conclusão do acordo europeu relativo ao trabalho das tripulações de veículos que efectuam transportes internacionais rodoviários num momento em que a implementação da nova repartição de competências na Comunidade podia comprometer o êxito das negociações. Tratava-se, assim, de um acto adoptado nas circunstâncias específicas do processo que deu origem ao acórdão AETR, já referido. Nada de semelhante sucede no presente caso, uma vez que o Conselho adoptou uma decisão nos termos do artigo 300.o, n.o 2, segundo parágrafo, CE.
52
No que respeita, em segundo lugar, ao argumento do Reino Unido de que existe um formalismo excessivo que prejudica seriamente a eficácia da participação da Comunidade em instâncias criadas por acordos internacionais, há que salientar, por um lado, que, embora a necessidade de flexibilidade dos meios de actuação se possa revestir de uma certa importância no âmbito de negociações internacionais, não é menos certo que a Comunidade só dispõe das competências que lhe são atribuídas e que só pode actuar dentro dos limites destas atribuições. Por outro lado, segundo jurisprudência assente, a exigência de fundamentação deve ser apreciada em função da natureza do acto em causa e do seu contexto (v., neste sentido, acórdão de 22 de Dezembro de 2008, Régie Networks, C-333/07, Colect., p. I-10807, n.o 63 e jurisprudência referida). Por conseguinte, se a fundamentação desse acto, mais ou menos detalhada consoante os casos, é certamente susceptível de responder às eventuais dificuldades surgidas durante as negociações internacionais, a indicação da base jurídica desse acto não pode, no entanto, representar um esforço excessivo de fundamentação. A indicação da base jurídica deve assim, em princípio, ser considerada um dado mínimo que permite que seja respeitada a exigência de fundamentação na medida em que a Comunidade tem de associar o acto adoptado a uma disposição do Tratado que a habilita para tal.
53
Em terceiro lugar, o argumento relativo às limitações dos prazos invocado igualmente pelo Reino Unido também não procede. Com efeito, uma vez que a Comunidade só dispõe de competências de atribuição, há que determinar qual o artigo do Tratado que lhe confere competência antes da sua actuação. Por outro lado, o facto de a base jurídica ser invocada mais tarde, num acto destinado a executar a nível comunitário alterações introduzidas na CITES, não é suficiente, ao contrário do que o Conselho sustenta, para que seja respeitado o dever de fundamentação, porquanto a fundamentação de um acto comunitário deve figurar nesse acto (v. acórdãos de 16 de Novembro de 2000, Sarrió/Comissão, C-291/98 P, Colect., p. I-9991, n.os 73 e 75, e de 21 de Janeiro de 2003, Comissão/Parlamento e Conselho, C-378/00, Colect., p. I-937, n.o 66).
54
Por último, o argumento invocado pelo Conselho, segundo o qual, no passado, decisões comparáveis também não mencionaram a base jurídica em que assentavam, também não procede. Com efeito, basta referir, a este respeito, que uma simples prática do Conselho não é susceptível de derrogar disposições do Tratado e não pode, por conseguinte, criar um precedente vinculativo para as instituições da Comunidade quanto à base jurídica correcta (acórdãos Reino Unido/Conselho, já referido, n.o 24, e de 26 de Março de 1996, Parlamento/Conselho, C-271/94, Colect., p. I-1689, n.o 24).
55
Resulta das considerações precedentes que a decisão recorrida devia, pelo menos, mencionar a base jurídica em que assenta para respeitar o dever de fundamentação.
56
No entanto, há que recordar que a omissão da referência a uma disposição precisa do Tratado não pode constituir um vício substancial quando a base jurídica de um acto puder ser determinada com base noutros elementos deste. Tal referência explícita é, no entanto, indispensável, quando, na falta dela, os interessados e o Tribunal são deixados na incerteza quanto à base jurídica precisa (v. acórdão Comissão/Conselho, já referido, n.o 9).
57
No presente caso, a base jurídica não pode ser determinada com base em nenhum elemento da decisão recorrida. Com efeito, esta última apenas se refere à proposta de decisão do Conselho que a Comissão apresentou a este último. O n.o 1 dos motivos da decisão recorrida refere que a CITES é aplicada na Comunidade através do Regulamento n.o 338/97. Relativamente aos n.os 2 a 4 desses motivos, limitam-se a indicar que certas resoluções da Conferência das Partes na CITES são susceptíveis de ter repercussões na legislação comunitária, que a Comunidade ainda não é parte contratante na CITES e que, quando tenham sido estabelecidas regras comunitárias para a consecução dos objectivos do Tratado, os Estados-Membros não podem assumir fora do quadro das instituições comunitárias obrigações que possam afectar essas regras ou alterar o seu âmbito de aplicação.
58
Resulta, ainda, dos articulados apresentados ao Tribunal que a escolha da base jurídica relevante foi objecto de controvérsias no Conselho. De igual modo, a Comissão salientou, a este respeito, sem ser contraditada quanto a este ponto, que alguns Estados-Membros formularam objecções relativamente à dupla base jurídica material proposta pela Comissão, preferindo vários Estados-Membros optar apenas pelo artigo 175.o CE, ao passo que outros Estados-Membros manifestaram o seu desacordo quanto à base jurídica processual proposta, que era o artigo 300.o, n.o 2, segundo parágrafo, CE.
59
Por outro lado, o Conselho refere que, quando adoptou a decisão recorrida, actuou em conformidade com o procedimento previsto no artigo 300.o, n.o 2, segundo parágrafo, CE, mas que considerou que não era indispensável mencionar a base jurídica processual. Especifica que não foi possível obter um acordo sobre a dupla base jurídica material proposta pela Comissão.
60
Daqui resulta que a base jurídica da decisão recorrida não pode ser claramente deduzida desta última e que a inexistência de indicação da base jurídica se explica pelo facto de haver dissensões no Conselho, pelo menos no que respeita à base jurídica material.
61
Nestas condições, ao contrário do que sustentam o Conselho e o Reino Unido, a inexistência de indicação, na decisão recorrida, de qualquer base jurídica não pode ser considerada um vício meramente formal.
62
Em face do exposto, há que anular a decisão recorrida em razão da inexistência de indicação da base jurídica em que assenta.
Quanto ao pedido de manutenção dos efeitos da decisão recorrida
63
O Conselho, apoiado neste ponto pelo Reino Unido, pede que o Tribunal de Justiça, caso anule a decisão recorrida, mantenha os respectivos efeitos. A Comissão não se opôs a este pedido.
64
Nos termos do artigo 231.o, segundo parágrafo, CE, o Tribunal de Justiça pode indicar, quando o considerar necessário, quais os efeitos de um regulamento anulado que se devem considerar subsistentes. Tal disposição pode igualmente aplicar-se, por analogia, a uma decisão quando houver motivos de segurança jurídica comparáveis aos que ocorrem em caso de anulação de determinados regulamentos que justifiquem que o Tribunal de Justiça exerça o poder que lhe confere, nesse contexto, o artigo 231.o, segundo parágrafo, CE (acórdão de 6 de Novembro de 2008, Parlamento/Conselho, C-155/07, Colect., p. I-8103, n.o 87 e jurisprudência referida).
65
Cumpre salientar que a decisão recorrida se destinava a definir a posição da Comunidade relativamente a determinadas propostas examinadas na décima quarta sessão da Conferência das Partes na CITES realizada em Haia, de 3 a 15 de Junho de 2007. Não se contesta, a este respeito, que esta posição da Comunidade foi efectivamente expressa pelos Estados-Membros em conformidade com a decisão recorrida.
66
Nestas condições, há que manter, por motivos de segurança jurídica, os efeitos da decisão recorrida, anulada pelo presente acórdão.
Quanto às despesas
67
Por força do disposto no artigo 69.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Conselho e tendo este sido vencido, há que condená-lo nas despesas. Nos termos do n.o 4, primeiro parágrafo, do mesmo artigo, o Reino Unido, interveniente no presente litígio, suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:
1)
A decisão do Conselho da União Europeia, de 24 de Maio de 2007, que define a posição a adoptar em nome da Comunidade Europeia a respeito de determinadas propostas apresentadas na décima quarta sessão da Conferência das Partes na Convenção sobre o comércio internacional das espécies da fauna e da flora selvagens ameaçadas de extinção (CITES), organizada em Haia (Países Baixos), de 3 a 15 de Junho de 2007, é anulada.
2)
Os efeitos da decisão anulada são mantidos em vigor.
3)
O Conselho da União Europeia é condenado nas despesas.
4)
O Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte suportará as suas próprias despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.