62017CC0670
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MICHALA BOBEKA
przedstawiona w dniu 8 listopada 2018 r. (
1
)
Sprawa C‑670/17 P
Republika Grecka
przeciwko
Komisji Europejskiej
Odwołanie – EFOGR – Sekcja Orientacji – Program operacyjny CCI 2000GR061PO021 (Grecja – Cel 1 Rekonstrukcja terenów wiejskich) – Korekty finansowe – Podstawa prawna – Przepisy przejściowe – Uzasadnione oczekiwania – Pewność prawa
I. Wstęp
1.
Na lata 2000–2006 w ramach rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 (
2
) ustanowione zostały mechanizmy monitorowania, raportowania i dokonywania korekt finansowych w odniesieniu do płatności w ramach wielu funduszy, w tym Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR). Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (
3
) zastępujące rozporządzenie nr 1260/1999 w dalszym ciągu reguluje określone fundusze, w tym EFS i EFRR. Niemniej jednak EFOGR został zreformowany i objęty innym reżimem prawnym, a mianowicie rozporządzeniem Rady (WE) nr 1290/2005 (
4
). Rozporządzenia te zostały z kolei zastąpione nowymi rozporządzeniami w kolejnych okresach (
5
).
2.
W dniu 25 marca 2015 r. Komisja wydała decyzję wykonawczą (
6
), w której dokonała korekty finansowej w wysokości 72105592,41 EUR w związku z płatnościami na rzecz Republiki Greckiej w ramach EFOGR za lata 2000–2006 (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”). Republika Grecka wniosła do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
3.
Niniejsze odwołanie dotyczy wyroku Sądu w sprawie T‑327/15 (
7
) (zwanym dalej „zaskarżonym wyrokiem”), w którym Sąd oddalił skargę Republiki Greckiej. Podnosi ono kwestie dotyczące podstawy prawnej zaskarżonej decyzji (zarzuty pierwszy i drugi odwołania), terminów jej przyjęcia (zarzuty trzeci i czwarty), a także nieproporcjonalnego charakteru korekty finansowej nałożonej przez wspomnianą decyzję (zarzut piąty).
II. Ramy prawne
A.
Prawo Unii Europejskiej
1. Rozporządzenie nr 1260/1999
4.
Artykuł 39 rozporządzenia nr 1260/1999 stanowi:
„Korekty finansowe
1.   Państwa członkowskie w pierwszej instancji biorą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów wszelkich zasadniczych zmian wpływających na charakter lub warunki wykonania lub nadzorowania pomocy i dokonując wymaganych korekt finansowych.
Państwo członkowskie dokonuje wymaganych korekt finansowych w związku z indywidualnymi lub systemowymi nieprawidłowościami. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu Wspólnoty. Uwolnione w ten sposób fundusze wspólnotowe mogą zostać ponownie wykorzystane przez państwo członkowskie na daną pomoc zgodnie z rozwiązaniami, które zostaną określone na podstawie art. 53 ust. 2.
2.   Jeśli po dokonaniu niezbędnych weryfikacji Komisja stwierdza, że:
a)
państwo członkowskie nie spełniło swych zobowiązań w ramach art. 1; lub
b)
całość lub część działań nie usprawiedliwia ani części, ani całości wkładu z funduszy; lub
c)
istnieją poważne wady systemów zarządzania lub kontroli, które mogłyby prowadzić do nieprawidłowości systemowych;
Komisja zawiesza dane płatności okresowe i po przedstawieniu powodów tej decyzji domaga się od państwa członkowskiego przedstawienia uwag i, w miarę potrzeb, dokonania korekt w określonym czasie.
Jeżeli państwo członkowskie zgłasza zastrzeżenia do uwag poczynionych przez Komisję, zostaje zaproszone przez Komisję na spotkanie, w trakcie którego obie strony w ramach współpracy opartej na partnerstwie dokładają starań dla osiągnięcia porozumienia w sprawie tych uwag i wniosków z nich wyciągniętych.
3.   Na zakończenie okresu wyznaczonego przez Komisję, jeżeli nie zostało osiągnięte porozumienie, a państwo członkowskie nie dokonało korekt po uwzględnieniu uwag dokonanych przez państwo członkowskie, może ona w ciągu trzech miesięcy podjąć decyzję o:
a)
obniżeniu wpłaty na rachunek określony w art. 32 ust. 2; lub
b)
dokonaniu wymaganych korekt finansowych poprzez anulowanie całości lub części wkładu funduszy dla danej pomocy.
Przy podejmowaniu decyzji o wielkości korekty, Komisja bierze pod uwagę, zgodnie z zasadą proporcjonalności, rodzaj nieprawidłowości lub zmiany, jak również zakres i następstwa finansowe wad stwierdzonych w systemach zarządzania lub kontroli państw członkowskich.
Przy braku decyzji zgodnie z lit. a) lub b), płatności okresowe zostają niezwłocznie odwieszone.
4.   Każda suma otrzymana niesłusznie, którą należy odzyskać, jest zwracana Komisji wraz z odsetkami za zwłokę.
5.   Niniejszy artykuł jest stosowany bez uszczerbku dla art. 32”.
2. Rozporządzenie nr 1083/2006
5.
Artykuł 105 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1083/2006 przewiduje:
„Przepisy przejściowe
1.   Niniejsze rozporządzenie nie ma wpływu na kontynuację lub modyfikację, łącznie z całkowitym lub częściowym anulowaniem, pomocy współfinansowanej z funduszy strukturalnych lub projektu współfinansowanego z Funduszu Spójności zatwierdzonych przez Komisję na podstawie rozporządzeń (EWG) nr 2052/88, (EWG) nr 4253/88, (WE) nr 1164/94 i (WE) nr 1260/1999 lub wszelkich innych przepisów prawa mających zastosowanie do tej pomocy na dzień 31 grudnia 2006 r., które w związku z tym będą miały zastosowanie po tym terminie do tej pomocy lub danych projektów aż do momentu ich zamknięcia.
2.   Przy podejmowaniu decyzji w sprawie programów operacyjnych Komisja uwzględnia wszelką pomoc współfinansowaną z funduszy strukturalnych lub wszelkie projekty współfinansowane z Funduszu Spójności zatwierdzone przez Radę lub przez Komisję przed wejściem w życie niniejszego rozporządzenia, a mające skutki finansowe w okresie objętym tymi programami operacyjnymi”.
III. Okoliczności faktyczne i postępowanie przed Komisją
6.
Okoliczności faktyczne i przebieg postępowania przedstawione w pkt 1–15 zaskarżonego wyroku można streścić w następujący sposób:
7.
Zgodnie z art. 38 ust. 1 lit. f) oraz art. 37 rozporządzenia nr 1260/1999 w dniu 31 marca 2011 r. Republika Grecka przedłożyła Komisji Europejskiej deklarację po zakończeniu pomocy wraz ze sprawozdaniem końcowym w ramach programu operacyjnego EFOGR na lata 2000–2006 („program operacyjny 2000–2006”). Po złożonym przez Komisję w dniu 2 sierpnia 2011 r. wniosku o udzielenie informacji, na który Republika Grecka odpowiedziała w dniu 5 sierpnia 2011 r., Komisja poinformowała Republikę Grecką w dniu 24 maja 2012 r. o przyjęciu sprawozdania końcowego.
8.
W dniu 3 stycznia 2013 r. Komisja zwróciła się do władz Greckich o wyrażenie zgody na dokonanie korekty finansowej w wysokości 94465089,65 EUR obejmującą kwotę wypłaconą w ramach programu operacyjnego 2000–2006. Komisja stwierdziła, że jeżeli w ciągu dwóch miesięcy porozumienie nie zostałoby zawarte, mogłaby zostać nałożona korekta finansowa w wysokości do 211582686,65 EUR.
9.
Pismem z dnia 5 marca 2013 r. władze Greckie zakwestionowały podaną kwotę, twierdząc, że (one same) dokonały już wystarczających korekt.
10.
W dniu 17 lipca 2013 r. Komisja przeanalizowała wcześniejsze wyliczenia i zwróciła się do władz Greckich o wyrażenie zgody na dokonanie korekty finansowej w wysokości 30472624,09 EUR. Ponownie, jeżeli w przeciągu dwóch miesięcy porozumienie nie zostałoby osiągnięte, mogłaby zostać nałożona korekta finansowa w wysokości do 116487848,75 EUR.
11.
Pismem z dnia 19 września 2013 r. władze Greckie ponownie zakwestionowały podaną kwotę, potwierdzając, że (one same) dokonały już wystarczających korekt.
12.
W dniu 13 września 2013 r. zwrócono się do władz Greckich o złożenie dodatkowych informacji, które Komisja otrzymała w dniu 13 stycznia i 14 lutego 2014 r. W dniu 5 marca 2014 r. władze Greckie zostały zaproszone na spotkanie wyjaśniające w dniu 27 maja 2014 r. W dniu 20 czerwca 2014 r. władze Greckie złożyły dodatkowe informacje, które były omawiane na tym spotkaniu. W dniu 11 lipca 2014 r. Komisja zwróciła się o złożenie dodatkowych informacji, które zostały przedstawione przez władze Greckie w dniu 26 września 2014 r.
13.
W dniu 13 lutego 2015 r. Komisja poinformowała władze Greckie o zamiarze dokonania korekty finansowej w wysokości 72105592,41 EUR. W dniu 25 marca 2015 r. Komisja wydała zaskarżoną decyzję.
IV. Zaskarżony wyrok i postępowanie przed Sądem
14.
Republika Grecka wniosła do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (sprawa T‑327/15). Wyrokiem z dnia 19 września 2017 r. Sąd oddalił tę skargę o stwierdzenie nieważności.
15.
Pismem z dnia 28 listopada 2017 r. Republika Grecka odwołała się od tego wyroku. W dniu 15 grudnia 2017 r. Komisja złożyła odpowiedź na skargę. Odpowiednio w dniach 26 lutego i 5 marca 2018 r. wniesione zostały replika i duplika.
16.
W odwołaniu Republika Grecka podnosi pięć zarzutów na poparcie odwołania.
17.
Zarzut pierwszy dotyczy błędnej wykładni i błędnego zastosowania przepisów przejściowych rozporządzeń nr 1083/2006 i nr 1303/2013 w związku z rozporządzeniem nr 1290/2005, a także tytułem uzupełniającym, naruszenia prawa przy zastosowaniu przepisów rozporządzenia nr 1260/1999 po dniu 1 stycznia 2007 r., a także braku uzasadnienia.
18.
Zarzut drugi dotyczy błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania przepisów art. 39 rozporządzenia nr 1260/1999 oraz sprzecznego i niewystarczającego uzasadnienia.
19.
Zarzut trzeci dotyczy nieprawidłowego zastosowania oraz błędnej wykładni art. 144 i 145 rozporządzenia nr 1303/2013, a także braku zastosowania 24-miesięcznej gwarancji z art. 52 ust. 4 lit. c) rozporządzenia nr 1306/2013.
20.
Zarzut czwarty dotyczy rzekomego naruszenia przez Komisję zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań.
21.
Zarzut piąty dotyczy niewystarczającego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w części, w której rzekomo naruszona została zasada proporcjonalności.
V. Ocena
22.
Uważam, że należy uwzględnić zarzuty pierwszy i trzeci odwołania, a wyrok Sądu powinien zostać uchylony. Dla kompletności wywodu zbadam każdy z zarzutów, włącznie z drugim, czwartym oraz piątym (sekcja A). Jeżeli Trybunał doszedłby do tego samego wniosku w odniesieniu albo do zarzutu pierwszego albo trzeciego, również będzie należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji (sekcja B).
A.
Uzasadnienie odwołania
1. Zarzut pierwszy: brak podstawy prawnej do anulowania finansowania z EFOGR
23.
W zarzucie pierwszym Republika Grecka podnosi, że Sąd naruszył prawo, podtrzymując decyzję Komisji powołującej się na art. 39 rozporządzenia nr 1260/1999 jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Twierdzi również, że w zaskarżonym wyroku błędnie zinterpretowano przepisy przejściowe rozporządzenia nr 1083/2006 i rozporządzenia nr 1303/2013 oraz brak było uzasadnienia.
24.
Republika Grecka podnosi, że rozporządzenie nr 1260/1999 było już uchylone w chwili przyjęcia zaskarżonej decyzji. Artykuł 105 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, który przewiduje dalsze stosowanie rozporządzenia nr 1260/1999, nie miał zastosowania do odpowiednich funduszy (a mianowicie Sekcji Orientacji EFOGR).
25.
Przyjmuję argument Republiki Greckiej za zasadny. Na tej podstawie zaskarżony wyrok powinien zostać uchylony.
26.
Komisja nie kwestionuje, że rozporządzenie nr 1260/1999 było już uchylone w chwili wydania zaskarżonej decyzji na mocy art. 107 rozporządzenia nr 1083/2006. Zgodnie z tym artykułem „bez uszczerbku dla przepisów art. 105 ust. 1 niniejszego rozporządzenia, niniejszym uchyla się rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 z dniem 1 stycznia 2007 r.”.
27.
Zastosowanie art. 39 rozporządzenia nr 1260/1999 jako podstawy prawnej zależało więc od art. 105 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, który przedłużał stosowanie rozporządzenia nr 1260/1999. Z dniem 1 stycznia 2014 r. rozporządzenie nr 1083/2006 zostało uchylone, dlatego też od tej daty stosowanie art. 39 rozporządzenia nr 1260/1999 jako podstawy prawnej zależało od wykładni art. 152 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013, który przedłużał stosowanie rozporządzenia nr 1083/2006 w zakresie „pomocy zatwierdzonej przez Komisję na podstawie rozporządzenia [nr 1083/2006] lub jakichkolwiek innych przepisów mających zastosowanie do tej pomocy w dniu 31 grudnia 2013 r.”.
28.
Opierając się na tych przepisach Komisja opowiada się za „kaskadą” przepisów przejściowych. Artykuł 39 rozporządzenia nr 1260/1999 został uchylony. Jednakże w odniesieniu do programów operacyjnych na lata 2000–2006 rozporządzenie nr 1083/2006 zostało utrzymane w mocy do roku 2013. W tym samym roku rozporządzenie nr 1083/2006 zostało z kolei uchylone, ale utrzymane w mocy w odniesieniu do poprzednich programów rozporządzeniem nr 1303/2013.
29.
Praktycznie rzecz biorąc, takie „kaskadowanie” obowiązujących przepisów prawa faktycznie oznaczałoby, że obowiązujące prawo musiałoby być rekonstruowane z różnych uchylonych już przepisów prawa. Teoria Komisji dotycząca (najwyraźniej) nieskończonego regresu legislacyjnego wydaje się być ponadto, jak wynikać będzie z argumentów przedstawionych w ramach niniejszego odwołania, dość selektywna w swej naturze: niektóre przepisy rzeczywiście podlegałyby kaskadowaniu, podczas gdy inne nie.
30.
Mam nie tylko poważne wątpliwości co do praktycznej użyteczności takiego podejścia, ale przede wszystkim większe obawy co do praworządności.
31.
Niemniej jednak w związku z zarzutem pierwszym odwołania, niniejsza sprawa jest o wiele łatwiejsza: nawet gdyby takie nieograniczone kaskadowanie przepisów prawnych zostało przyjęte jako ogólna propozycja, quod non, taka kaskada byłaby oczywiście wykluczona w niniejszej sprawie ratione materiae. Jak podkreśla Republika Grecka, art. 105 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 wyraźnie przewiduje dalsze stosowanie rozporządzenia nr 1260/1999 jedynie w przypadku„pomocy współfinansowanej z funduszy strukturalnych lub projektu współfinansowanego z Funduszu Spójności”.
32.
Sekcja Orientacji EFOGR nie wchodzi w zakres funduszy strukturalnych ani Funduszu Spójności. W szczególności „fundusze strukturalne” zostały wyraźnie określone w art. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 jako EFRR i EFS.
33.
Mimo tej wyraźnej definicji „funduszy strukturalnych” w rozumieniu rozporządzenia nr 1083/2006 Sąd uznał, że treść art. 105 ust. 1 tego rozporządzenia można by rozszerzyć tak, aby zostały nim objęte programy operacyjne współfinansowane z Sekcji Orientacji EFOGR w latach 2000–2006. Jednakże Sąd nie przedstawił żadnego wyjaśnienia lub też dostarczył niewystarczające wyjaśnienie, aby uzasadnić taki wniosek.
34.
W pkt 24 zaskarżonego wyroku Sąd sprawia wrażenie, że oddala argumentację Republiki Greckiej w tym zakresie poprzez proste wskazanie treści art. 105 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, nie podając jednak żadnego uzasadnienia.
35.
W pkt 25 i 26 zaskarżonego wyroku Sąd przywołuje art. 105 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, którego treść dotyczy przepisów przejściowych dla funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności. Sąd powołuje się w tym zakresie na wyrok z dnia 21 września 2016 r., Komisja/Hiszpania (C‑140/15 P, EU:C:2016:708).
36.
Moim zdaniem takie rozumowanie dotyczące art. 105 ust. 2 w pkt 25 i 26 zaskarżonego wyroku – nawiasem mówiąc określone przez samą Komisję w odpowiedzi tytułem dodatkowego i „obiter” – w żaden sposób nie może podważyć definicji funduszy strukturalnych, o której mowa w art. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, oraz wyraźnie wynikającego z tego zakresu obowiązywania art. 105 ust. 1 tego rozporządzenia. Artykuł 105 ust. 2 również odnosi się do „funduszy strukturalnych” oraz „Funduszu Spójności” bez nadawania tym pojęciom szczególnego znaczenia innego niż wynika to z definicji zawartej w art. 1 rozporządzenia nr 1083/2006. Co się tyczy wyroku z dnia 21 września 2016 r., Komisja/Hiszpania (C‑140/15 P, EU:C:2016:708), sprawa ta dotyczyła Funduszu Spójności, który wyraźnie mieścił się w zakresie obowiązywania przepisów przejściowych.
37.
Generalnie wydaje się, że przeformułowanie wyraźnej definicji w rozporządzeniu oparte na argumentach kontekstowych, systemowych lub teleologicznych (w stopniu w jakim jest to możliwe bez naruszania podziału władz) siłą rzeczy wymagałoby znacznie bardziej szczegółowego uzasadnienia Sądu. Takiego uzasadnienia w oczywisty sposób brakuje w zaskarżonym wyroku.
38.
W związku z powyższym proponuję, aby zarzut pierwszy został uwzględniony, a zaskarżony wyrok uchylony.
2. Zarzut drugi: brak podstawy prawnej do wprowadzenia korekt po zamknięciu programu operacyjnego
39.
Zdaniem Republiki Greckiej nawet jeśli art. 39 rozporządzenia nr 1260/1999 mógłby co do zasady zostać wykorzystany jako podstawa prawna do cofnięcia finansowania z Sekcji Orientacji EFOGR po 2006 r., przepis ten nie mógłby być już stosowany w tym przypadku, ponieważ program operacyjny był już zakończony w momencie wydania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 39 korekty finansowe mogą zostać dokonane wyłącznie w odniesieniu do płatności okresowych.
40.
W zarzucie drugim Republika Grecka podnosi, że rozumowanie Sądu dotyczące oddalenia tych argumentów było wewnętrznie sprzeczne, niewystarczające i zawierało błędy prawne. W szczególności pkt 52 zaskarżonego wyroku oddala argumentację Republiki Greckiej, że korekty finansowe muszą być możliwe po zakończeniu okresu programowania. Jednakże Republika Grecka podniosła, że są one możliwe po zakończeniu okresu programowania, ale tylko przez okres jego dalszego obowiązywania. W odniesieniu do płatności okresowych Republika Grecka uważa, że pkt 49 i 50 zaskarżonego wyroku są ze sobą sprzeczne. Republika Grecka przedstawia szereg argumentów na poparcie twierdzenia, dlaczego dokonana przez Sąd wykładnia art. 39 rozporządzenia nr 1260/1999 jest błędna.
41.
W moim przekonaniu zarzut drugi odwołania jest bezzasadny.
42.
Jak Sąd słusznie podkreśla w pkt 50 zaskarżonego wyroku, art. 39 ust. 3 lit. b) rozporządzenia nr 1260/1999 przyznaje stosunkowo szerokie uprawnienia Komisji, która nie będąc wyraźnie ograniczoną co do płatności okresowych, może podjąć decyzję o „dokonaniu wymaganych korekt finansowych poprzez anulowanie całości lub części wkładu funduszy dla danej pomocy”. Wbrew temu, co utrzymuje Republika Grecka, nie dostrzegam żadnej sprzeczności pomiędzy tym stwierdzeniem a pkt 49 zaskarżonego wyroku, który jedynie uznaje odniesienia z art. 39 ust. 2 i 3 do płatności okresowych, nie precyzując przy tym, że odniesienia te definitywnie ograniczały uprawnienia Komisji w zakresie „anulowani[a] całości lub części wkładu funduszy dla danej pomocy”.
43.
Mimo że argumenty systemowe przedstawione przez Republikę Grecką na korzyść jej interpretacji mogą rzeczywiście budzić obawy co do niewłaściwego i niejasnego opracowania omawianego uregulowania, moim zdaniem nie mają one decydującego znaczenia dla ograniczenia zakresu stosowania art. 39 rozporządzenia nr 1260/1999 do korekt finansowych płatności okresowych. Natomiast celowościowa wykładnia art. 39 jako mechanizmu dokonywania korekt finansowych, aby uniknąć bezprawnych płatności, jeśli w ogóle, sprzyja faworyzowaniu stanowiska Komisji. Dlaczego taki mechanizm miałby mieć zastosowanie wyłącznie do płatności okresowych, a nie końcowych? Ponadto, jak wskazuje Komisja na szerszym poziomie systemowym, byłoby niezwykle dziwne, gdyby państwo członkowskie mogło jednostronnie położyć kres uprawnieniu Komisji do dokonywania korekt finansowych poprzez złożenie wniosku o wypłatę salda końcowego (
8
).
44.
W pkt 53 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że argumentacja Republiki Greckiej uniemożliwiłaby stosowanie korekt finansowych w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości na etapie zakończenia pomocy. Jeśli chodzi o argumenty podniesione przez Republikę Grecką w odniesieniu do tego punktu, zgadzam się, że sformułowanie Sądu mogłoby być bardziej zrozumiałe. Przyjęcie argumentacji Republiki Greckiej nie prowadziłoby do tego, że korekty stałyby się technicznie „niemożliwe”. Niemniej jednak uprawnienia Komisji zostałyby poważnie ograniczone. Moim zdaniem uwaga przytoczona przez Sąd w pkt 53 była w każdym razie jedynie argumentem wspierającym.
45.
W świetle powyższych rozważań uważam, że zarzut drugi podniesiony przez Republikę Grecką należy oddalić jako bezzasadny.
3. Zarzut trzeci: przyjęcie zaskarżonej decyzji po upływie obowiązującego terminu
46.
Jak wynika z zaskarżonego wyroku terminy w ramach procedury korekty finansowej stanowią normy proceduralne, które mają natychmiastowe zastosowanie. W rezultacie przy stosowaniu procedury korekty finansowej w oparciu o rozporządzenie nr 1260/1999, a w szczególności jego art. 39, zastosowanie mają zasady materialne tego przepisu, ale terminy procesowe należy przywołać z „sukcesywnych” rozporządzeń (tj. art. 100 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 na okres od 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.; art. 145 ust. 6 rozporządzenia nr 1303/2013 na okres od 1 stycznia 2014 r.). W niniejszym przypadku należy zatem zastosować odpowiedni termin z art. 145 ust. 6 rozporządzenia nr 1303/2013 (
9
).
47.
W zarzucie trzecim Republika Grecka podnosi zasadniczo, że Sąd przeinaczył treść art. 144 i 145 rozporządzenia nr 1303/2013 i powinien był zastosować 24-miesięczny termin zgodnie z art. 52 ust. 4 lit. c) rozporządzenia nr 1306/2013. W ramach prawidłowej wykładni i stosowania tych przepisów Komisja wykroczyłaby poza zakres swoich kompetencji ratione temporis. Republika Grecka powołuje się na naruszenie prawa i brak uzasadnienia w tym zakresie. Republika Grecka powołuje się również na nieprzestrzeganie przez Komisję obowiązujących terminów, co zostało podniesione w ramach drugiej części zarzutu drugiego w skardze o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie przedstawia ona jednak dalszych argumentów w tej kwestii w ramach odwołania.
48.
Komisja uważa ze swej strony, że zarzut trzeci jest niedopuszczalny, ponieważ został on podniesiony po raz pierwszy w ramach odwołania. Ponadto twierdzi, że Sąd nie ma obowiązku rozpatrzenia tej kwestii ex officio, ponieważ termin określony w art. 52 ust. 4 lit. c) rozporządzenia nr 1306/2013 ogranicza przedmiotowy zakres zastosowania korekty finansowej i nie jest kwestią właściwości ratione temporis. Jeżeli jednak Trybunał podejmie zarzut trzeci, Komisja uznaje go za bezpodstawny. Zgodnie z przepisami przejściowymi określonymi w art. 105 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 i art. 152 rozporządzenia nr 1303/2013 korekty finansowe w ramach pomocy z Sekcji Orientacji EFOGR na lata 2000–2006 są nadal regulowane przepisami dotyczącymi funduszy strukturalnych (zasady materialne określone w rozporządzeniu nr 1260/1999 i zasady proceduralne w rozporządzeniu nr 1303/2013), a nie przepisami dotyczącymi wspólnej polityki rolnej (rozporządzenie nr 1290/2005).
49.
Zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję w odniesieniu do zarzutu trzeciego jest moim zdaniem w oczywisty sposób bezzasadny. Jak wynika z pkt 57 zaskarżonego wyroku, Republika Grecka wyraźnie zaznaczyła przed Sądem, że 24-miesięczny termin przewidziany w art. 52 ust. 4 lit. c) rozporządzenia nr 1306/2013 nie został zachowany.
50.
Co do istoty, jeżeli Trybunał zgodzi się, że zarzut pierwszy jest zasadny, przepisy przejściowe wynikające z art. 105 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 i art. 152 rozporządzenia nr 1303/2013 nie będą miały zastosowania, a zarzut trzeci nie będzie musiał być dalej rozpatrywany.
51.
Gdyby jednak Trybunał miał oddalić pierwszy zarzut i wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 105 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 uznać, że przepis ten miał zastosowanie do finansowania z Sekcji Orientacji EFOGR, wówczas należałoby się zająć kwestiami obowiązujących terminów oraz kompetencji ratione temporis podniesionymi w zarzucie trzecim.
52.
Jak wynika z zaskarżonego wyroku, przepisy prawa materialnego dotyczące korekty finansowej wynikające z rozporządzenia nr 1260/1999 nadal mają zastosowanie do spornego finansowania. Jednakże właściwe terminy proceduralne zostały po raz pierwszy zastąpione terminami określonymi w art. 100 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006, a następnie w art. 145 ust. 6 rozporządzenia nr 1303/2013.
53.
Istnieje orzecznictwo, które popiera zamysł zastąpienia terminów bieżących programów poprzez ciągłe stosowanie przepisów prawa materialnego wynikających z wcześniejszych przepisów (
10
). Nie uważam jednak, że ma ono tutaj zastosowanie w sposób wskazany przez Komisję.
54.
W tym względzie pragnę zauważyć, że orzecznictwo przywoływane w tym kontekście przez Komisję na poparcie jej argumentu zaczęło się przynajmniej od przypadków, w których Trybunał musiał rozstrzygać pomiędzy brakiem terminów proceduralnych a jakimś rozsądnym terminem. Ponieważ Trybunał odpowiedział się za drugą opcją, w sposób naturalny zdecydował się na przejęcie lub ekstrapolację tych rozsądnych terminów z późniejszych stosownych przepisów. To samo będzie miało miejsce w przypadkach, w których nowe lub różne procedury zostają ustanowione w późniejszym prawodawstwie i mają zastosowanie do trwających, niezakończonych programów z poprzedniego okresu. W takich przypadkach nowe terminy przewidziane w przepisach będą miały zastosowanie w logiczny sposób, jeżeli nowa procedura przewidziana w nowych przepisach zostanie wdrożona zgodnie z nowym ustawodawstwem.
55.
Różni się to dość od sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, w której po rozpoczęciu procedury pierwotnie obowiązujący termin ulega jego kaskadowemu zastąpieniu w toku postępowania. Takie rozwiązanie stanowiące przeciwieństwo pewności prawnej oznacza również, że Komisja bez wątpienia miałaby zachętę do przeciągania procedur przez lata przy (niebezpodstawnym) założeniu, że następny harmonogram proceduralny mógłby być jeszcze dłuższy.
56.
Co więcej w niniejszym przypadku zatwierdzenie przez Komisję sprawozdania końcowego przedłożonego przez Grecję nastąpiło ponad 18 miesięcy przed dniem uchylenia rozporządzenia nr 1083/2006. Gdyby obowiązywały terminy określone albo w tym rozporządzeniu (
11
) albo w rozporządzeniu nr 1260/1999 (
12
), działanie Komisji podlegałoby w tym przypadku przedawnieniu (
13
).
57.
Ponadto nawet jeśli rodzaj kaskadowego zastąpienia terminów proceduralnych proponowanych w tym przypadku zostałby uznany za dopuszczalny, zgadzam się z Republiką Grecką, że Sąd popełnił błąd w sposobie stosowania tych terminów w niniejszej sprawie. Tym samym zarzut trzeci odwołania powinien zostać uwzględniony.
58.
Po pierwsze, pragnę jeszcze raz przypomnieć, że Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich („EFRROW”), który zastąpił Sekcję Orientacji EFOGR, nie wchodzi w zakres rozporządzenia nr 1083/2006 zgodnie z jego art. 1. Prawdą jest, że art. 105 ust. 1 tego rozporządzenia przewiduje dalsze stosowanie rozporządzenia nr 1260/1999 do programów finansowanych z Sekcji Orientacji EFOGR przed 2007 r. (
14
).. Moim zdaniem nie można jednak rozumować, że części samego rozporządzenia nr 1083/2006 (w tym przypadku art. 100) powinny mieć zastosowanie do programów finansowanych z Sekcji Orientacji EFOGR. W tym względzie pragnę zauważyć, że żaden z wyroków Trybunału przywołanych przez Komisję i Sąd, w których zatwierdzono kaskadowe zastąpienie terminów proceduralnych, nie dotyczy finansowania z Sekcji Orientacji EFOGR. Sprawy te dotyczą wsparcia z Funduszu Spójności (
15
) i EFRR (
16
), które są wyraźnie objęte rozporządzeniem nr 1083/2006.
59.
Po drugie, po całkowitym wykluczeniu z zakresu stosowania rozporządzenia nr 1083/2006 prawdą jest, że EFRROW został częściowo przywrócony w ramach późniejszego systemu prawnego, a mianowicie rozporządzenia nr 1303/2013. To ostatnie zawiera zatem przepisy dotyczące korekt finansowych w ramach EFRROW. Jednakże przepisy te znaleźć można przede wszystkim w sekcji drugiej rozporządzenia nr 1303/2013, a nie w części czwartej zawierającej art. 144 i 145.
60.
Zgodnie z art. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 1303/2013 „[c]zęść czwarta ustanawia zasady ogólne mające zastosowanie do funduszy polityki spójności [określonych jako fundusze strukturalne i Fundusz Spójności, zatem nie włączając w to EFRROW] oraz EFMR [Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego] w zakresie zarządzania i kontroli, zarządzania finansowego, zestawienia wydatków i korekt finansowych”.
61.
Akapit pierwszy tego samego przepisu stanowi natomiast, że „wspólne zasady mające zastosowanie do [europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, określonych jako obejmujące EFRROW] określone są w części drugiej”, a akapit czwarty stanowi, że rozporządzenie stosuje się „bez uszczerbku dla przepisów ustanowionych w rozporządzeniu [nr 1306/2013 r.]”. Artykuł 85 ust. 4 zawarty w części drugiej rozporządzenia nr 1303/2013, zatytułowany „Korekty finansowe dokonywane przez Komisję”, stanowi, że „kryteria i procedury dotyczące dokonywania korekt finansowych ustanawia się w przepisach [szczegółowych] dotyczących […] funduszy”.
62.
W związku z tym nie jest jasne, jakie znaczenie w odniesieniu do funduszy takich jak EFRROW ma art. 145 rozporządzenia nr 1303/2013, który z definicji nie mieści się w ramach części czwartej tego rozporządzenia.
63.
Natomiast zgadzam się z Republiką Grecką, że rozporządzenie nr 1306/2013 rzeczywiście zawiera przepisy szczegółowe dotyczące funduszy, które określają „kryteria i procedury dotyczące stosowania korekt finansowych” w rozumieniu art. 85 ust. 4 rozporządzenia nr 1303/2013. W tym względzie pragnę zauważyć, że art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 1303/2013 definiuje „przepisy [szczegółowe dotyczące] funduszy” jako „przepisy ustanowione w rozporządzeniu regulującym jeden lub więcej EFSI [Europejskich Funduszy Strukturalnych i Inwestycyjnych], o których mowa w art. 1 akapit czwarty”. Przepisy rozporządzenia nr 1306/2013 są jednymi z przepisów wymienionych w art. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 1303/2013. Przepisy rozporządzenia nr 1306/2013, które regulują EFRROW, kwalifikują się zatem do przepisów szczegółowych dotyczących funduszy.
64.
W szczególności art. 52 ust. 4 lit. c) rozporządzenia nr 1306/2013 stanowi, że „odmowa finansowania nie może dotyczyć wydatków związanych ze środkami przewidzianymi w programach […], dla których płatność […] została dokonana więcej niż 24 miesiące przed powiadomieniem na piśmie państwa członkowskiego przez Komisję […]”.
65.
Krótko mówiąc, jeżeli przepisy przejściowe rozporządzenia nr 1303/2013 należy interpretować w ten sposób, że zasady proceduralne w tym rozporządzeniu mają być włączane do procedur związanych z finansowaniem z Sekcji Orientacji EFOGR w latach 2000–2006, uważam, że przynajmniej należy wybrać najistotniejsze terminy proceduralne. Moim zdaniem są to wyraźnie takie, które mają zastosowanie do EFRROW jako następcy Sekcji Orientacji EFOGR, a w szczególności art. 85 rozporządzenia nr 1303/2013, który z kolei odsyła do przepisów szczegółowych dotyczących funduszy.
66.
Ponieważ art. 52 ust. 4 lit. c) rozporządzenia nr 1306/2013 jest przepisem szczegółowym dotyczącym funduszy, a Sąd odmówił znaczenia temu przepisowi, proponuję, aby Trybunał uwzględnił zarzut trzeci i uchylił zaskarżony wyrok z powodu oczywistego naruszenia prawa lub braku uzasadnienia w tym względzie.
4. Zarzut czwarty: (brak poszanowania) pewności prawa i uzasadnionych oczekiwań
67.
W zarzucie czwartym Republika Grecka podnosi, że Sąd popełnił błąd w wykładni i stosowaniu zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, w szczególności w świetle przyjęcia przez Komisję sprawozdania końcowego i opóźnienia w toku późniejszego postępowania.
68.
Omówiłem już czasowy wymiar postępowania w ramach zarzutu trzeciego, dochodząc do wniosku, że Sąd popełnił błąd w stosowaniu odpowiednich terminów. Uznałem również, że zarzut pierwszy powinien zostać uwzględniony. Jeżeli Trybunał przyjmie powyższe wnioski (lub którychś z nich), to nie będzie potrzeby dalszego rozpatrywania zarzutu czwartego. W końcu zarzut czwarty, tak jak został sformułowany, podnosi ogólną kwestię dotyczącą zasady pewności prawa i uzasadnionych oczekiwań przy założeniu faktycznym, że w rzeczywistości nie miały zastosowania żadne konkretne terminów. Jeżeli jednak Trybunał dojdzie do innego wniosku w odniesieniu do pierwszego lub trzeciego zarzutu, pośrednio potwierdzając stanowisko, że żadne konkretne terminy nie miały zastosowania, wówczas rzeczywiście należałoby się zająć szerszymi kwestiami dotyczącymi uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa.
69.
Jak zauważył Sąd w pkt 107 zaskarżonego wyroku, procedura zamknięcia i wypłaty salda końcowego (
17
) polega w szczególności na złożeniu przez państwo członkowskie deklaracji zakończenia (między innymi podsumowującej wnioski z przeprowadzonych kontroli) (
18
) i przedłożenia końcowego sprawozdania (
19
). Pomimo że akceptacja przez Komisję tego ostatniego podlega pięciomiesięcznemu terminowi, nie istnieje żadna procedura ani termin, aby Komisja formalnie przyjęła deklarację zakończenia. Jak stwierdzono w pkt 110 zaskarżonego wyroku, Komisja dokonuje niezbędnych weryfikacji treści deklaracji oraz, jeżeli ma wątpliwości, może wszcząć procedurę korekty finansowej. Niemniej mimo że niektóre z etapów procedury korekty finansowej podlegają wyraźnym terminom, żadne z kolejnych rozporządzeń, o których mowa w tym przypadku (
20
), nie podaje żadnego konkretnego terminu, w którym Komisja musi wszcząć to postępowanie.
70.
W związku z powyższym nie widzę żadnego błędu we wniosku Sądu co do braku naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań. Przyjęcie sprawozdania nie może być interpretowane jako zatwierdzenie treści deklaracji i w tym względzie zapewnienie ze strony Komisji, które prowadzi do uzasadnionych oczekiwań ze strony Republiki Greckiej. O ile prawdą jest, że sprawozdanie końcowe musi zawierać informacje dotyczące monitorowania i korekty finansowej, dokument ten, jak wskazuje Komisja, ma zupełnie odmienny charakter od deklaracji zakończenia. Sam termin trwania procedury również nie może również dawać konkretnych gwarancji, które rodzą uzasadnione oczekiwania (
21
).
71.
Jeżeli chodzi o zasadę pewności prawa, moim zdaniem brak ostatecznego terminu, przed upływem którego Komisja musi wszcząć procedurę korekty finansowej, jest jedną z podstawowych kwestii w tej sprawie. Normalnie jest to kwestia, którą powinien rozwiązać prawodawca, a nie Trybunał.
72.
Jednakże prawdą jest też, że nawet w przypadku braku formalnego terminu zasada pewności prawnej i jej pochodna „zasada rozsądnego terminu” uniemożliwiają Komisji, jak również jakiejkolwiek innej instytucji Unii Europejskiej, opóźnianie podejmowania działań przez nieuzasadnione okresy czasu (
22
). Republika Grecka odwołuje się również w tym względzie do szczególnego znaczenia terminowego podejmowania decyzji, gdy w grę wchodzą znaczne kwoty pieniężne. Prawdą jest bowiem, że Trybunał podkreślił znaczenie pewności prawnej, w szczególności w przypadku gdy decyzje pociągają za sobą znaczne konsekwencje finansowe (
23
). Ponadto orzecznictwo Trybunału odnosi się do paralelizmu harmonogramów proceduralnych jako odzwierciedlających obowiązek wzajemnej współpracy (
24
). Innymi słowy nałożenie na państwa członkowskie ścisłych terminów mierzonych w tygodniach, a następnie umożliwienie Komisji czasu odpowiedzi mierzonego w latach, rzeczywiście może nie być postrzegane jako zgodne z tym ideałem.
73.
W świetle tego orzecznictwa nie można stwierdzić, że argument Republiki Greckiej oparty na pewności prawa jest pozbawiony jakiejkolwiek mocy. Jednakże jako że jestem zdania, że zarzut pierwszy i trzeci należy uwzględnić, w ramach zarzutu trzeciego odwołania rozpatrzyłem kwestię nieuwzględnienia konkretnych terminów i że zaskarżony wyrok powinien na tej postawie zostać uchylony, nie ma potrzeby szczegółowego omawiania tutaj ogólnego argumentu opartego na tych samych zastrzeżeniach.
5. Zarzut piąty: nieproporcjonalny charakter korekty finansowej
74.
W piątym zarzucie odwołania Republika Grecka podnosi, że Sąd dostarczył niewystarczające uzasadnienie w odniesieniu do odrzucenia przezeń nieproporcjonalnego charakteru korekty finansowej. Republika Grecka uważa, że Komisja nałożyła podwójną korektę, ponieważ nie uwzględniła w pełni wszystkich korekt już nałożonych na szczeblu krajowym.
75.
Uważam, że ten zarzut odwołania należy odrzucić jako niedopuszczalny.
76.
Zaskarżony wyrok wyraźnie stwierdza w pkt 119–122, że Komisja faktycznie dokonała koniecznych dostosowań, aby uniknąć podwójnej korekty. Pytanie, czy nastąpiła podwójna korekta, dotyczy kwestii ustaleń faktycznych i oceny dowodów, na które Sąd ma wyłączną jurysdykcję. Tak więc z wyjątkiem przypadków, w których okoliczności faktyczne lub dowody są przeinaczone, kwestia ta nie może podlegać ocenie Trybunału w ramach odwołania (
25
).
77.
W tym względzie pragnę podkreślić, że Republika Grecka nie podniosła zarzutu przeinaczenia okoliczności faktycznych przez Sąd. W konsekwencji zarzut piąty odwołania należy odrzucić jako niedopuszczalny.
B.
Rozstrzygnięcie co do istoty
78.
Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej proponuję, aby Trybunał orzekł w przedmiocie sporu bez odsyłania sprawy do Sądu.
79.
Gdyby Trybunał przychylił się do zarzutów pierwszego i trzeciego (lub chociaż jednego z nich) tak jak proponuję, wówczas nie tylko doprowadziłoby to do uchylenia zaskarżonego wyroku, ale należałoby stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. W takich okolicznościach przeprowadzenie ponownej oceny przez Sąd nie byłoby konieczne.
80.
Z powodów przedstawionych w pkt 53–66 powyżej uważam, że Trybunał powinien uwzględnić zarzut trzeci odwołania.
81.
Gdyby Trybunał zgodził się w tej kwestii, logicznie wynikałoby z tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem 24-miesięcznego terminu przewidzianego w art. 52 ust. 4 lit. c) rozporządzenia nr 1306/2013 (jak również zostało to podniesione przez Republikę Grecką w zarzucie drugim skargi o stwierdzenie nieważności przed Sądem). W istocie zaskarżona decyzja została przyjęta w dniu 25 marca 2015 r., czyli ponad 24 miesiące po tym jak Komisja początkowo w dniu 3 stycznia 2013 r. poinformowała Republikę Grecką o proponowanej korekcie finansowej.
82.
Z powodów przedstawionych w pkt 26–37 powyżej proponuję, aby Trybunał uwzględnił zarzut pierwszy odwołania z powodu braku uzasadnienia.
83.
Ponadto uważam, że Republika Grecka ma słuszność swojej tezy (odpowiadającej pierwszej części zarzutu pierwszego skargi przed Sądem), że art. 105 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 (a następnie art. 152 rozporządzenia nr 1303/2013) nie znajduje zastosowania do finansowania z Sekcji Orientacji EFOGR na lata 2000–2006. W rezultacie zaskarżona decyzja nie mogła być oparta na art. 39 rozporządzenia nr 1260/1999. W związku z tym zaskarżona decyzja pozbawiona była prawidłowej podstawy prawnej.
84.
W konsekwencji należy również stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.
85.
Żaden z argumentów przedstawionych przez Komisję nie może zmienić tego stwierdzenia.
86.
Po pierwsze, wbrew temu, co twierdzi Komisja przypominam, że jednoznaczne brzmienie art. 105 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 ogranicza stosowanie tego przepisu przejściowego do anulowania pomocy współfinansowanej z funduszy strukturalnych lub przedsięwzięcia współfinansowanego przez Fundusz Spójności, które z wyraźnej definicji legalnej nie obejmują Sekcji Orientacji EFOGR. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału tylko wtedy gdy brzmienie przepisu jest niejednoznaczne, należy szukać dalszej pomocy w kontekście tego przepisu oraz w ogólnej systematyce oraz celów tekstu, którego jest częścią (
26
). Pojęcie „funduszy strukturalnych” jest wyraźnie zdefiniowane w art. 1 rozporządzenia nr 1083/2006.
87.
Nawet jeśli w tekście pojawiły się niejasności, nie oznacza to, że tekst powinien zostać po prostu wyrzucony lub zignorowany na rzecz czysto kontekstualnej lub celowościowej interpretacji, która jest w dodatku bardzo jednostronna. Należy zachować równowagę. Co więcej, jeżeli tak jak w niniejszej sprawie tekst jest dość niejednoznaczny, należy poświęcić mu więcej uwagi. Jest tak w szczególności z uwagi na charakter tekstu. Nie jest to tekst kilkudziesięcioletni, lapidarnie sformułowany i otwarty, który pilnie potrzebuje interpretacji. Jest to trzecia iteracja przepisu przejściowego, która podlega redagowaniu co kilka lat. W takich okolicznościach silne domniemanie musi polegać na tym, że słowa oznaczają to, co wyraźnie mówią. Zadaniem Trybunału nie jest przeredagowywanie ustawodawstwa w celu „naprawienia” słabego sformułowania, ani zakładanie, że ustawodawca po prostu nie przemyślał problemu.
88.
Dalsze argumenty wykraczające poza treść przepisu, przedstawione przez Komisję na poparcie interpretacji art. 105 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 w ten sposób, że rozszerza finansowania na Sekcję Orientacji EFOGR, są moim zdaniem wyjątkowo słabe.
89.
Po drugie, Komisja faktycznie twierdzi, że pojęcie „funduszy strukturalnych” użyte w art. 105 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 nie powinno być interpretowane poprzez odesłanie do definicji pojęcia funduszy strukturalnych w tym rozporządzeniu, lecz poprzez odesłanie do definicji tego pojęcia w rozporządzeniu nr 1260/1999. Muszę przyznać, że wydaje się to dość nowatorskim podejściem do wykładni prawa i dobrym sposobem na dezorientację, by jasne i wyraźne przepisy w nowym prawodawstwie były w praktyce zastępowane przez te starsze przepisy, które miały być zastąpione przez nowe prawodawstwo. Lex prior derogat legi posteriori.
90.
Po trzecie, istnieje argument wynikający z negatywnego skutku: Komisja sugeruje, że gdyby art. 105 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 nie miał zastosowania przy finansowaniu z Sekcji Orientacji EFOGR w latach 2000–2006, powstałaby luka w prawie. Niemożliwe byłoby dokonanie jakichkolwiek korekt finansowych z związku z finansowaniem z EFOGR w tym okresie, ponieważ rozporządzenia zastępujące rozporządzenie nr 1260/1999 w odniesieniu do wspólnej polityki rolnej nie zawierały żadnych przepisów przejściowych. Byłoby to sprzeczne z zasadą dobrej administracji finansowej, która przewiduje dokonywanie korekt finansowych w przypadku wydatków, które zostały poniesione z naruszeniem obowiązujących przepisów (
27
).
91.
Z czysto praktycznego punktu widzenia niesłuszne jest twierdzenie, że brak przepisów przejściowych uniemożliwiłby dokonanie korekt finansowych za lata 2000–2006. Korekty finansowe w odniesieniu do Sekcji Orientacji EFOGR były wyraźnie możliwe na podstawie art. 39 rozporządzenia nr 1260/1999 do czasu jego uchylenia. Ponadto w następstwie uchylenia tego przepisu w dniu 31 grudnia 2006 r. nie można wykluczyć, że korekty finansowe mogły być dokonane na innej podstawie, jednak takie alternatywne podstawy nie zostały zaproponowane. Zamiast tego wzbudzające wątpliwości przeredagowanie definicji prawnych zastosowano prawie dekadę po zakończeniu okresu operacyjnego.
92.
Na poziomie zasad być może warto zrobić krok wstecz i spojrzeć na to z szerszej perspektywy, wykraczającej poza indywidualne (w rzeczywistości dość trudne i niejasne) przepisy analizowane szczegółowo w tej sprawie. Patrząc na spójność ogólnej argumentacji przedstawionej przez Komisję, nie można nie podziwiać interpretacyjnej kreatywności i intelektualnej łatwości, z jakimi Komisja najwyraźniej jest w stanie połączyć i dopasować w fascynującej grze „Lego ustawodawczego” przepisy z różnych aktów prawnych poza ich przedmiotowym i materialnym zakresem stosowania, aby móc z mocą wsteczną dopasować i właściwie uzasadnić to, co faktycznie uczyniła w danym przypadku.
93.
W związku z tym „kaskadowanie wstecz” do obowiązującego wówczas prawa stanowi ogólną zasadę (
28
). Jednak najwyraźniej ma to zastosowanie wyłącznie do przepisów materialnych, a nie do procedury (
29
). Nawet decydowanie o tym, czym są „przepisy materialne” i „przepisy proceduralne”, jest dalekie od prostego rozwiązania (
30
), zwłaszcza że może prowadzić do podziału poszczególnych przepisów. Ale nawet biorąc przykład z terminów i przyjmując, że były to faktycznie przepisy proceduralne, jak inaczej sugeruje się w tej sprawie, istnieją najwyraźniej dalsze wyjątki od wyjątku: na przykład termin, który faktycznie mógł ograniczyć uprawnienia Komisji, jak w art. 52 ust. 4 lit. c) rozporządzenia nr 1306/2013, nie miałby mieć zastosowania, ponieważ termin ten ogranicza zakres przedmiotowy korekty finansowej i nie jest to kwestia kompetencji ratione temporis (
31
).
94.
W obliczu takiej „konstrukcji” mających zastosowanie przepisów nie trzeba dodawać, że poza wszelkimi wyraźnymi przepisami prawnymi w tym zakresie, nie tylko osoby lubiące komedie muzyczne wykrzykną na tym etapie, że jeśli jest to faktycznie możliwe, to „Anything Goes” (wszystko jest możliwe) (potencjalnie dodając pragmatyczne pytanie, po co w ogóle zawracać sobie głowę wszelkimi pisanymi zasadami). Ale to właśnie w takiej dziedzinie prawa, a mianowicie takiej, która prowadzi do poważnych konsekwencji finansowych, Trybunał wielokrotnie podkreślał, że zasada pewności prawa wymaga, aby przepisy umożliwiały zainteresowanym dokładne poznanie zakresu ich obowiązków (
32
). Ogólnie rzecz biorąc, warto przypomnieć, że Trybunał odrzucił tworzenie ad hoc podstaw prawnych i kompetencji w celu odzyskania funduszy za wszelką cenę w przypadku braku odpowiednich przepisów (nie mówiąc o sprzeczności z ich wyraźnym brzmieniem) (
33
).
95.
Bez wątpienia należy przyznać, że zarządzanie różnymi funduszami unijnymi jest złożoną dziedziną prawa, która nie zmierza do większego uproszczenia. W trzech powtórzeniach rozporządzeń opisanych w niniejszej opinii objętość prawa wzrosła. Ta zwiększona złożoność nie oznacza jednak, że w przypadku niechlujnej redakcji powinna wzrosnąć wielkoduszność sądowa wobec Komisji (
34
). Jest tak w szczególności, jeżeli uwzględnić rolę Komisji przy opracowywaniu przepisów, o których mowa. Zatem nie umniejszając roli Parlamentu Europejskiego i Rady (a tym samym państw członkowskich) w procedurze ustawodawczej, nie wydaje się ogólnie niesprawiedliwym wymaganie od Komisji jako pierwotnego projektodawcy, a później egzekwującego tekst, aby poniosła (negatywne) skutki (złego) opracowania.
96.
W świetle powyższych rozważań sądzę, że zaskarżona decyzja nie mogła zostać ważnie wydana na podstawie art. 39 rozporządzenia nr 1260/1999, a zatem należy stwierdzić jej nieważność.
VI. Podsumowanie
97.
W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał:
–
uchylił wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 19 września 2017 r., Grecja/Komisja (T‑327/15, niepublikowany, EU:T:2017:631);
–
stwierdził nieważność decyzji wykonawczej Komisji C(2015) 1936 final z dnia 25 marca 2015 r. w sprawie zastosowania korekty finansowej z Sekcji Orientacji EFOGR programu operacyjnego CCI 2000GR061PO021 (Grecja – Cel 1 – Rekonstrukcja terenów wiejskich);
–
obciążył Komisję własnymi kosztami postępowania, a także kosztami poniesionymi przez Republikę Grecką w pierwszej instancji oraz kosztami związanymi z postępowaniem odwoławczym w tej sprawie.
(
1
)	Język oryginału: angielski.
(
2
)	Rozporządzenie Rady z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz.U. 1999, L 161, s. 1).
(
3
)	Rozporządzenie Rady z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. 2006, L 210, s. 25).
(
4
)	Rozporządzenie Rady z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. 2005, L 209, s. 1).
(
5
)	Rozporządzenie nr 1083/2006 zostało zastąpione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. 2013, L 347, s. 320). Rozporządzenie nr 1290/2005 zostało zastąpione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. 2013, L 347, s. 549).
(
6
)	Decyzja wykonawcza Komisji C(2015) 1936 final z dnia 25 marca 2015 r. w sprawie zastosowania korekty finansowej Sekcji Orientacji EFOGR programu operacyjnego CCI 2000GR061PO021 (Grecja – Cel 1 – Rekonstrukcja terenów wiejskich).
(
7
)	Wyrok z dnia 19 września 2017 r., Grecja/Komisja (T‑327/15, niepublikowany, EU:T:2017:631).
(
8
)	Taka konsekwencja jest rzeczywiście jednym odczytaniem argumentacji Republiki Greckiej. Jednak w tym przypadku wniosek ten połączono z ostatecznym sprawozdaniem, które zostało jednoznacznie zaakceptowane przez Komisję. Dlatego też odniesienie się Komisji do całkowicie jednostronnego zachowania mogącego ograniczyć jej uprawnienia jest nieco mylące. Kwestie te omówiono bardziej szczegółowo w ramach czwartego zarzutu odwołania (zob. poniżej pkt 67–73).
(
9
)	Zgodnie z tym przepisem „[a]by dokonać korekty finansowej, Komisja podejmuje decyzję […] w terminie sześciu miesięcy od daty przesłuchania lub od daty otrzymania dodatkowych informacji, jeżeli dane państwo członkowskie zgadza się na przedłożenie takich dodatkowych informacji w następstwie przesłuchania”.
(
10
)	Zobacz wyrok z dnia 21 września 2016 r., Komisja/Hiszpania (C‑140/15 P, EU:C:2016:708, pkt 89 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
11
)	Zgodnie z art. 100 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 „Komisja podejmuje decyzję w sprawie korekty finansowej w terminie sześciu miesięcy od daty przesłuchania […]”.
(
12
)	Zgodnie z art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1260/1999 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 448/2001 z dnia 2 marca 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania rozporządzenia nr 1260/1999 w zakresie procedury dokonywania korekt finansowych pomocy udzielanej w ramach funduszy strukturalnych (Dz.U. 2001, L 64, s. 13) stwierdzające, iż „trzymiesięczny okres, w ciągu którego Komisja może wydać decyzję zgodnie z art. 39 ust. 3 rozporządzenia [nr 1260/1999] rozpoczyna bieg od dnia przesłuchania”.
(
13
)	Zaskarżona decyzja została przyjęta w dniu 25 marca 2015 r., czyli 10 miesięcy po przesłuchaniu, które odbyło się w dniu 27 maja 2014 r.
(
14
)	Zakładając oczywiście, że pierwszy zarzut odwołania zostałby oddalony przez Sąd (zob. pkt 26–37 powyżej).
(
15
)	Wyroki: z dnia 4 września 2014 r., Hiszpania/Komisja (C‑192/13 P, EU:C:2014:2156); z dnia 4 września 2014 r., Hiszpania/Komisja (C‑197/13 P, EU:C:2014:2157); z dnia 22 października 2014 r., Hiszpania/Komisja (C‑429/13 P, EU:C:2014:2310); i z dnia 4 grudnia 2014 r., Hiszpania/Komisja (C‑513/13 P, niepublikowany, EU:C:2014:2412).
(
16
)	Wyroki: z dnia 24 czerwca 2015 r., Niemcy/Komisja (C‑549/12 P i C‑54/13 P, EU:C:2015:412) i z dnia 24 czerwca 2015 r., Hiszpania/Komisja (C‑263/13 P, EU:C:2015:415).
(
17
)	Artykuł 32 ust. 4 rozporządzenia nr 1260/1999.
(
18
)	Artykuł 38 ust. 1 lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999.
(
19
)	Artykuł 37 ust. 1 rozporządzenia nr 1260/1999.
(
20
)	Rozporządzenia nr 1260/1999, nr 1083/2006 i nr 1303/2013.
(
21
)	Wyrok z dnia 7 kwietnia 2011 r., Grecja/Komisja (C‑321/09 P, niepublikowany, EU:C:2011:218, pkt 46).
(
22
)	Zobacz wyroki: z dnia 13 listopada 2014 r., Nencini/Parlament (C‑447/13 P, EU:C:2014:2372, pkt 48) i z dnia 14 czerwca 2016 r., Marchiani/Parlament (C‑566/14 P, EU:C:2016:437, pkt 96).
(
23
)	Zobacz dla przykładu najnowszy wyrok z dnia 6 września 2018 r., Republika Czeska/Komisja (C‑4/17 P, EU:C:2018:678, pkt 58); zob. również opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie Republika Czeska/Komisja (C‑4/17 P, EU:C:2018:237, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
24
)	Wyrok z dnia 4 września 2014 r., Hiszpania/Komisja (C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, pkt 86 i 87).
(
25
)	Zobacz np. wyrok z dnia 28 czerwca 2005 r., Dansk Rørindustri i in./Komisja (C‑189/02 P, C‑02/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P, EU:C:2005:408, pkt 177), i z dnia 28 lutego 2018 r., mobile.de/EUIPO (C‑418/16 P, EU:C:2018:128, pkt 65).
(
26
)	Zobacz np. wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., CHEZ Razpredelenie Bulgaria (C‑83/14, EU:C:2015:480, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
27
)	Komisja odnosi się do pkt 45 wyroku z dnia 23 września 2004 r., Włochy/Komisja (C‑297/02, niepublikowany, EU:C:2004:550).
(
28
)	Jak wyżej pkt 28 i 29.
(
29
)	Jak wyżej pkt 46.
(
30
)	Tytułem ilustracji, czy terminy prowadzące do przedawnienia są przepisami materialnymi czy proceduralnymi? Wielka izba Trybunału zbadała tę kwestię w dość kontrowersyjnej dziedzinie [zob. w szczególności wyrok z dnia 8 września 2015 r., Taricco i in. (C‑105/14, EU:C:2015:555)] i ostatecznie doszła do wniosku, że w rzeczywistości powinny mieć znaczenie nadrzędne zasady przewidywalności, precyzji oraz niedziałania mającego zastosowanie prawa (karnego) wstecz (wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., M.A.S. i M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, pkt 51 i nast.).
(
31
)	Jak wyżej pkt 48.
(
32
)	Wyrok z dnia 6 września 2018 r., Republika Czeska/Komisja (C‑4/17 P, EU:C:2018:678, pkt 58).
(
33
)	Zobacz ostatni przykład wyroku z dnia 6 września 2018 r., Republika Czeska/Komisja (C‑4/17 P, EU:C:2018:678, pkt 52), lub z dnia 7 sierpnia 2018 r., Château du Grand Bois (C‑59/17, EU:C:2018:641, pkt 30).
(
34
)	Istnieją bowiem inne elementy przepisów przejściowych rozporządzenia nr 1083/2006, które mogą być zaskakujące, żeby nie powiedzieć niesamowite, dla kogoś kto po raz pierwszy zagłębia się w ustawodawstwie tej dziedziny prawa. Na przykład art. 108 tego rozporządzenia stanowi, że „przepisy ustanowione w […] art. 105 […] stosuje się […] wyłącznie dla programów na lata 2007–2013”. Niemniej jednak sam art. 105 dotyczy wyłącznie programów sprzed 2007 r.