DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (troisième chambre)
12 juillet 2021 (*)
« Recours en annulation – Transport aérien – Règlement (CE) no 1008/2008 – Règles de répartition du trafic aérien entre les aéroports de Schiphol et de Lelystad – Priorité dans l’attribution des créneaux à l’aéroport de Lelystad – Acte réglementaire comportant des mesures d’exécution – Absence d’affectation individuelle – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑866/19,
Ryanair DAC, établie à Swords (Irlande),
Laudamotion GmbH, établie à Schwechat (Autriche),
représentées par Mes E. Vahida et I.-G. Metaxas-Maranghidis, avocats,
parties requérantes,
contre
Commission européenne,
représentée par MM. V. Di Bucci et W. Mölls, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision d’exécution (UE) 2019/1585 de la Commission, du 24 septembre 2019, relative à l’établissement de règles de répartition du trafic conformément à l’article 19 du règlement (CE) no 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil pour les aéroports d’Amsterdam Schiphol et d’Amsterdam Lelystad (JO 2019, L 246, p. 24),
LE TRIBUNAL (troisième chambre),
composé de MM. A. M. Collins, président, V. Kreuschitz et G. De Baere (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1        Les requérantes, Ryanair DAC et Laudamotion GmbH, sont des transporteurs aériens européens. Elles sont des filiales de Ryanair Holdings plc.
2        L’aéroport de Schiphol est un aéroport international situé à neuf kilomètres d’Amsterdam (Pays-Bas). L’aéroport de Lelystad (Pays-Bas) est situé à 56 kilomètres d’Amsterdam et n’est pas utilisé actuellement pour des vols commerciaux réguliers.
3        Ryanair exploite deux liaisons à l’aéroport de Schiphol tandis que Laudamotion n’y assure aucun vol.
4        Conformément à l’article 19, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1008/2008, du Parlement européen et du Conseil, du 24 septembre 2008, établissant des règles communes pour l’exploitation de services aériens dans la Communauté (JO 2008, L 293, p. 3), les autorités néerlandaises ont, par courriel du 25 mars 2019, informé la Commission européenne de leur intention d’établir des règles de répartition du trafic pour les aéroports de Schiphol et de Lelystad par l’adoption d’un décret ministériel et d’un arrêté d’exécution du ministre des Infrastructures et de la Gestion de l’eau (ci-après les « règles de répartition du trafic »). La notification contenait les projets de décrets et d’arrêté d’exécution dudit ministre. Une version modifiée de ces documents a été transmise à la Commission par les autorités néerlandaises le 29 mars 2019, ainsi que des notes explicatives.
5        La Commission a publié un résumé des règles de répartition du trafic au Journal officiel de l’Union européenne le 12 avril 2019 (JO 2019, C 136, p. 26) et a invité les parties intéressées à présenter leurs observations. Ryanair a présenté des observations le 29 avril 2019.
6        Par courriers des 3 et 11 juillet 2019, les autorités néerlandaises ont soumis une modification de la notification et ont communiqué d’autres éléments factuels.
7        Le 24 septembre 2019, la Commission a adopté la décision d’exécution (UE) 2019/1585, relative à l’établissement de règles de répartition du trafic conformément à l’article 19 du règlement no 1008/2008 pour les aéroports d’Amsterdam Schiphol et d’Amsterdam Lelystad (JO 2019, L 246, p. 24, ci-après la « décision attaquée »), par laquelle elle a approuvé les règles de répartition du trafic, telles que modifiées.
8        Dans un premier temps, la Commission a décrit les règles de répartition du trafic prévues dans le projet de décret ministériel et dans le projet d’arrêté d’exécution du ministre des Infrastructures et de la Gestion de l’eau.
9        Selon ces règles, l’aéroport de Lelystad
sera
désigné comme aéroport coordonné au sens du règlement (CEE) no 95/93, du Conseil, du 18 janvier 1993, fixant des règles communes en ce qui concerne l’attribution des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté (JO 1993, L 14, p. 1), dès l’entrée en vigueur du décret ministériel.
10      Sans préjudice du règlement no 95/93, un transporteur aérien aura la priorité d’obtenir des créneaux à l’aéroport de Lelystad pour y décoller ou y atterrir dans la mesure où ce transporteur aérien
aura
transféré des créneaux historiques à l’aéroport de Schiphol à un autre transporteur aérien ou au coordonnateur ou qu’il s’engagera à utiliser désormais les créneaux historiques à l’aéroport de Schiphol pour effectuer des vols de correspondance (ci-après la « priorité des règles de répartition du trafic »).
11      Cette priorité
s’appliquera uniquement aux créneaux de l’aéroport de Schiphol qui ont été utilisés durant la période de planification horaire correspondante précédente ou durant au moins trois des quatre périodes de planification horaire correspondantes précédentes pour effectuer des vols point à point. Les critères définissant les vols de correspondance et les vols point à point sont prévus dans le projet d’arrêté d’exécution et les destinations qui y sont afférentes répertoriées, respectivement, à l’annexe 1 et à l’annexe 2 de ce projet.
12      Le transporteur aérien invoquant la priorité des règles de répartition du trafic devra en informer le ministre des Infrastructures et de la Gestion de l’eau, le coordonnateur et, le cas échéant, le transporteur aérien bénéficiaire, en indiquant les créneaux horaires concernés à l’aéroport de Schiphol.
13      La priorité des règles de répartition du trafic s’applique à deux tranches de créneaux horaires à l’aéroport de Lelystad, à savoir jusqu’à 10 000 créneaux et de 10 001 à 25 000 créneaux, la décision attaquée ne concernant que la première tranche de créneaux.
14      Dans un deuxième temps, la Commission a exposé l’objectif des règles de répartition du trafic, à savoir
la création d’un réseau européen de liaisons au départ de l’aéroport de Schiphol desservant des destinations continentales et intercontinentales aux fins du maintien et du développement de cette plate-forme européenne. Elle a relevé que cet objectif s’inscrivait dans le contexte de la limite à 500 000 mouvements par an à l’aéroport de Schiphol jusqu’à fin 2020 établie dans l’« accord Alders », conclu en 2008 entre l’industrie aéronautique, les pouvoirs publics et les résidents et visant à trouver un équilibre entre la croissance du secteur de l’aviation, sa viabilité, la sécurité et la durabilité de l’environnement. La limite de 500 000 mouvements par an ayant déjà été atteinte en 2018 à l’aéroport de Schiphol, les autorités néerlandaises ont estimé que la capacité disponible pour le trafic de correspondance ne pouvait être augmentée qu’en répartissant le trafic entre cet aéroport et l’aéroport de Lelystad, ce dernier devant accueillir des vols « points à points » venant de l’aéroport de Schiphol.
15      La Commission a également expliqué que les règles de répartition du trafic faisaient partie d’un plan plus général de développement de l’aéroport de Lelystad prévoyant une capacité maximale de 45 000 mouvements annuels d’aéronefs, devant être atteinte en deux phases.
16      Dans un troisième temps, après avoir exposé les observations présentées par les parties intéressées, la Commission a apprécié la compatibilité des règles de répartition du trafic prévues par les autorités néerlandaises avec l’article 19 du règlement no 1008/2008.
17      Tout d’abord, elle a considéré que les aéroports de Schiphol et de Lelystad remplissaient les exigences d’admissibilité à la répartition du trafic prévues à l’article 19, paragraphe 2, du règlement no 1008/2008.
18      Ensuite, elle a constaté
que les critères établis dans les règles de répartition du trafic étaient proportionnés, objectifs et transparents et que lesdites règles ne présentaient aucune discrimination entre les destinations à l’intérieur de l’Union européenne ni aucune discrimination fondée sur la nationalité ou l’identité du transporteur aérien.
19      Enfin, la Commission a relevé que, étant donné que l’aéroport de Lelystad allait être désigné comme aéroport coordonné au sens du règlement no 95/93, l’attribution des créneaux horaires de cet aéroport devait être conforme audit règlement. Elle a constaté que la priorité des règles de répartition du trafic n’intervenait qu’une fois les critères de priorité du règlement no 95/93 appliqués et se limitait aux créneaux horaires jusqu’alors couverts par la réglementation, à savoir 10 000 créneaux horaires, de sorte que cette adaptation de la priorité, n’allant pas au-delà de ce qui était nécessaire pour atteindre l’objectif des règles de répartition du trafic, était compatible avec le règlement no 95/93.
Procédure et conclusions des parties
20      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 19 décembre 2019, les requérantes ont introduit le présent recours.
21      Par acte déposé au greffe du Tribunal le 20 mars 2020, le Royaume des Pays-Bas a demandé à intervenir dans la présente affaire au soutien des conclusions de la Commission.
22      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 24 mars 2020, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal. Les requérantes ont déposé leurs observations sur cette exception le 10 juin 2020.
23      Dans le cadre d’une mesure d’organisation de la procédure au sens de l’article 89 du règlement de procédure, le Tribunal a invité, le 15 décembre 2020, les requérantes et la Commission à répondre, par écrit, à quatre questions posées par le Tribunal. Les parties ont déféré à cette demande dans le délai imparti.
24      Les requérantes concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        déclarer le recours recevable ;
–        annuler la décision attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens.
25      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme irrecevable ;
–        condamner les requérantes aux dépens.
Sur l’exception d’irrecevabilité
26      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
27      En vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, toute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas de cette disposition, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution.
28      Force est de constater que les requérantes ne sont pas destinataires de la décision attaquée, laquelle est adressée au Royaume des Pays-Bas.
29      L’article 263, quatrième alinéa, TFUE, prévoit néanmoins deux cas de figure dans lesquels la qualité pour agir est reconnue à une personne physique ou morale pour former un recours contre un acte dont elle n’est pas le destinataire, comme c’est le cas en l’espèce. D’une part, un tel recours peut être formé à condition que cet acte la concerne directement et individuellement. D’autre part, une telle personne peut introduire un recours contre un acte réglementaire ne comportant pas de mesures d’exécution si celui-ci la concerne directement (arrêts du 19 décembre 2013, Telefónica/Commission, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, point 19 ; du 28 octobre 2020, Associazione GranoSalus/Commission, C‑313/19 P, non publié, EU:C:2020:869, point 28, et du 3 décembre 2020, Changmao Biochemical Engineering/Distillerie Bonollo e.a., C‑461/18 P, EU:C:2020:979, point 54).
30      Dans la requête, les requérantes considèrent que leur situation correspond au second cas de figure exposé au point 29 ci-dessus.
31      À l’appui de son exception d’irrecevabilité, la Commission estime, contrairement aux requérantes, que la décision attaquée est un acte réglementaire qui comporte des mesures d’exécution, de sorte que la dernière exigence prévue à l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE, n’est pas remplie.
32      En outre, la Commission soutient, ainsi qu’elle l’a confirmé en réponse aux questions du Tribunal, que les requérantes ne sont pas individuellement concernées par la décision attaquée, de sorte que leur situation ne correspond pas non plus au premier cas de figure exposé au point 29 ci-dessus résultant de l’article 263, quatrième alinéa, deuxième membre de phrase, TFUE. Dès lors, selon la Commission, les requérantes n’ont pas qualité pour agir.
Sur la qualification de l’acte attaqué d’acte réglementaire ne comportant pas de mesures d’exécution
33      À titre liminaire, il convient de rappeler que la notion d’acte réglementaire, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE, englobe les actes de portée générale, à l’exclusion des actes législatifs (arrêts du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, points 58 à 61, et du 6 novembre 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commission, Commission/Scuola Elementare Maria Montessori et Commission/Ferracci, C‑622/16 P à C‑624/16 P, ci-après « l’arrêt Montessori », EU:C:2018:873, point 23).
34      Ainsi que le relèvent les requérantes, la décision attaquée n’est pas un acte législatif, dès lors qu’elle n’a pas été adoptée selon la procédure législative ordinaire décrite à l’article 294 TFUE ou selon une procédure législative spéciale, telle que définie à l’article 289, paragraphe 2, TFUE. En outre, ni les requérantes ni la Commission ne contestent que la décision attaquée constitue un acte de portée générale, qui s’applique à des situations déterminées objectivement et qui produit des effets juridiques à l’égard d’une catégorie de personnes envisagées de manière générale et abstraite (voir, en ce sens, arrêts du 6 novembre 2018, Montessori, C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873, point 29, et du 3 septembre 2020, Mellifera/Commission, C‑784/18 P, non publié, EU:C:2020:630, point 66).
35      Dès lors, il y a lieu de considérer que la décision attaquée est un acte réglementaire au sens de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE.
36      Il convient, ensuite, d’examiner si la décision attaquée comporte ou non des mesures d’exécution, ce sur quoi les parties s’opposent.
37      La Commission fait valoir que
l’attribution des créneaux horaires dans des aéroports coordonnés, tels que l’aéroport de Lelystad, est confiée exclusivement au coordonnateur. Or, les règles de répartition du trafic approuvées par la décision attaquée, au même titre que les règles relatives à l’attribution des créneaux prévus par le règlement no 95/93, feraient l’objet de décisions du coordonnateur. En particulier, l’application de la priorité des règles de répartition du trafic requerrait une appréciation au cas par cas du coordonnateur et son résultat dépendrait de plusieurs facteurs évalués par ce dernier. Les décisions
du coordonnateur pourraient être contestées devant les tribunaux nationaux compétents.
38      Les requérantes contestent les arguments de la Commission. Elles soutiennent que la décision attaquée affecte leur situation juridique en l’absence de toute mesure d’exécution, dès lors qu’elle approuve la priorité des règles de répartition du trafic, au bénéfice de laquelle elles ne pourraient prétendre dans la mesure où elles seraient exclues ab initio de son champ d’application. Or, cette priorité
offrirait à certains transporteurs aériens le bénéfice d’une « super-priorité » l’emportant sur la priorité en faveur des nouveaux arrivants prévue par l’article 10, paragraphe 6, du règlement no 95/93, au bénéfice de laquelle
les requérantes pourraient prétendre. Elles estiment que les considérations exposées par la Cour aux points 65 et 66 de l’arrêt du 6 novembre 2018, Montessori
(C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873), sont applicables à leur situation. Il serait artificiel d’exiger de leur part qu’elles introduisent des demandes prioritaires de créneaux à l’aéroport de Lelystad pour contester ensuite devant les juridictions nationales le refus prévisible des autorités nationales de les leur accorder.
En tout état de cause, elles n’auraient aucune chance d’obtenir des créneaux horaires à l’aéroport de Lelystad au regard de l’offre très faible de créneaux horaires dans cet aéroport coordonné et de la demande importante émanant des transporteurs aériens « super-prioritaires ».
39      Il convient de rappeler que l’expression « qui ne comportent pas de mesures d’exécution », au sens de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE, doit être interprétée à la lumière de l’objectif de cette disposition qui consiste, ainsi qu’il ressort de sa genèse, à éviter qu’un particulier soit contraint d’enfreindre le droit pour pouvoir accéder au juge. Or, lorsqu’un acte réglementaire produit directement des effets sur la situation juridique d’une personne physique ou morale sans requérir des mesures d’exécution, cette dernière risquerait d’être dépourvue d’une protection juridictionnelle effective si elle ne disposait pas d’une voie de recours devant le juge de l’Union aux fins de mettre en cause la légalité de cet acte réglementaire. En effet, en l’absence de mesures d’exécution, une personne physique ou morale, bien que directement concernée par l’acte en question, ne serait en mesure d’obtenir un contrôle juridictionnel de cet acte qu’après avoir violé les dispositions dudit acte en se prévalant de l’illégalité de celles-ci dans le cadre des procédures ouvertes à son égard devant les juridictions nationales (arrêts du 19 décembre 2013, Telefónica/Commission, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, point 27 ; du 6 novembre 2018, Montessori, C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873, point 58, et du 28 octobre 2020, Associazione GranoSalus/Commission, C‑313/19 P, non publié, EU:C:2020:869, point 31).
40      En revanche, lorsqu’un acte réglementaire comporte des mesures d’exécution, le contrôle juridictionnel du respect de l’ordre juridique de l’Union est assuré indépendamment de la question de savoir si lesdites mesures émanent de l’Union ou des États membres. Les personnes physiques ou morales ne pouvant pas, en raison des conditions de recevabilité prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, attaquer directement devant le juge de l’Union un acte réglementaire de l’Union sont protégées contre l’application à leur égard d’un tel acte par la possibilité d’attaquer les mesures d’exécution que cet acte comporte (arrêts du 19 décembre 2013, Telefónica/Commission, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, point 28 ; du 6 novembre 2018, Montessori, C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873, point 59, et du 28 octobre 2020, Associazione GranoSalus/Commission, C‑313/19 P, non publié, EU:C:2020:869, point 32).
41      Lorsque la mise en œuvre d’un tel acte appartient aux institutions, aux organes ou aux organismes de l’Union, les personnes physiques ou morales peuvent introduire un recours direct devant les juridictions de l’Union contre les actes d’application dans les conditions visées à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE et invoquer au soutien de ce recours, en application de l’article 277 TFUE, l’illégalité de l’acte de base en cause. Lorsque cette mise en œuvre incombe aux États membres, ces personnes peuvent faire valoir l’invalidité de l’acte de base en cause devant les juridictions nationales et amener celles-ci à interroger, sur le fondement de l’article 267 TFUE, la Cour par la voie de questions préjudicielles (arrêts du 19 décembre 2013, Telefónica/Commission, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, point 29 ; du 6 novembre 2018, Montessori, C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873, point 60, et du 28 octobre 2020, Associazione GranoSalus/Commission, C‑313/19 P, non publié, EU:C:2020:869, point 33).
42      Aux fins d’apprécier si un acte réglementaire comporte des mesures d’exécution, il y a lieu de s’attacher à la position de la personne invoquant le droit de recours au titre de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE. Il est donc sans pertinence de savoir si l’acte en question comporte des mesures d’exécution à l’égard d’autres justiciables. En outre, dans le cadre de cette appréciation, il convient de se référer exclusivement à l’objet du recours (arrêts du 6 novembre 2018, Montessori, C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873, point 61, et du 28 octobre 2020, Associazione GranoSalus/Commission, C‑313/19 P, non publié, EU:C:2020:869, point 38).
43      En l’espèce, les requérantes contestent la décision attaquée, par laquelle la Commission a approuvé les règles de répartition du trafic et, en particulier, la priorité qui y est prévue. Avant de vérifier si la décision attaquée, en ce qu’elle approuve la priorité des règles de répartition du trafic, comporte des mesures d’exécution à l’égard des requérantes, il convient d’exposer les règles applicables à l’aéroport de Lelystad.
Sur l’articulation des règles applicables à l’aéroport de Lelystad
–       Sur les règles d’attribution des créneaux horaires prévues par le règlement no 95/93
44      Aux points 95 et 96 la décision attaquée, la Commission a observé que, en raison du manque de capacité à l’aéroport de Lelystad à son ouverture aux vols commerciaux, celui-ci sera désigné comme aéroport coordonné au sens du règlement no 95/93,
de sorte que la procédure d’attribution des créneaux horaires à cet aéroport devra être conforme audit règlement.
45      En vertu de l’article 2, sous g), du règlement no 95/93, dans sa version modifiée par le règlement (CE) no 545/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 18 juin 2009 (JO 2009, L 167, p. 24), qui était en vigueur au moment de l’adoption de la décision attaquée, un aéroport coordonné est défini comme « tout aéroport où, pour atterrir ou décoller, un transporteur aérien ou tout autre exploitant d’aéronefs doit s’être vu attribuer un créneau horaire par un coordonnateur […] ».
46      Selon l’article 2, sous a), du règlement no 95/93, un créneau horaire est défini comme l’autorisation accordée par un coordonnateur conformément audit règlement d’utiliser toutes les infrastructures aéroportuaires qui sont nécessaires pour la prestation d’un service aérien dans un aéroport coordonné à une date et à une heure précises, aux fins de l’atterrissage et du décollage, selon l’attribution faite par un coordonnateur conformément audit règlement.
47      En vertu de l’article 4, paragraphe 1, du règlement no 95/93, le coordonnateur est une personne physique ou morale qualifiée, nommée par l’État membre responsable de l’aéroport coordonné. Aux termes de l’article 4, paragraphe 5, du même règlement, le coordonnateur est la seule personne responsable de l’attribution des créneaux horaires.
48      Selon l’article 7, paragraphe 1, du règlement no 95/93, les transporteurs aériens exploitant, ou envisageant d’exploiter, des services dans un aéroport coordonné fournissent au coordonnateur toutes les informations pertinentes qu’il demande.
49      L’article 8 du règlement no 95/93, intitulé « Processus d’attribution des créneaux horaires », prévoit, dans son premier paragraphe, que les séries de créneaux horaires sont attribuées, en puisant dans le pool de créneaux horaires, aux transporteurs qui en font la demande sous forme d’autorisation d’utiliser les infrastructures aéroportuaires aux fins de l’atterrissage et du décollage pendant la période de planification horaire pour laquelle la demande a été formulée.
50      Selon l’article 8, paragraphe 6, du règlement no 95/93, lorsqu’une demande de créneau horaire ne peut pas être satisfaite, ledit coordonnateur en communique les raisons au transporteur aérien demandeur.
51      En vertu de l’article 10, paragraphe 6, du règlement no 95/93, sans préjudice, notamment, de l’article 8, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 2408/92, du Conseil, du 23 juillet 1992, concernant l’accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intracommunautaires (JO 1992, L 240, p. 8) (devenu article 19, paragraphe 2, du règlement no 1008/2008),
qui prévoit la possibilité pour un État membre d’édicter des règles de répartition du trafic aérien, les créneaux horaires placés dans le pool sont distribués aux transporteurs aériens demandeurs et 50 % de ces créneaux sont attribués d’abord aux nouveaux arrivants répondant à la définition du règlement no 95/93 (ci-après la « priorité en faveur des nouveaux arrivants »).
52      Il s’ensuit que, dans un aéroport coordonné tel que l’aéroport de Lelystad, le coordonnateur attribue les créneaux horaires aux transporteurs aériens, sous forme d’autorisations d’utiliser les infrastructures de l’aéroport pour une période de planification horaire donnée, après évaluation de leurs demandes et en tenant compte, en particulier, du statut prioritaire des nouveaux arrivants.
–       Sur les règles de répartition du trafic
53      Il y a lieu de rappeler que le Royaume des Pays-Bas a notifié à la Commission les règles de répartition du trafic sur le fondement de l’article 19 du règlement no 1008/2008. L’article 19, paragraphe 2, de ce règlement, énonce qu’un État membre peut régir la répartition du trafic aérien entre les aéroports répondant à certaines conditions, tels que les aéroports de Schiphol et de Lelystad. En vertu de l’article 19, paragraphe 3, du même règlement, la Commission décide si les règles de répartition du trafic qui lui ont été notifiées peuvent être appliquées. Celles-ci ne sont pas appliquées avant la publication de l’approbation de la Commission.
54      Ainsi qu’il ressort du point 10 ci-dessus, les règles de répartition du trafic, approuvées par la Commission, instaurent une règle de priorité.
La priorité des règles de répartition du trafic prévoit que les transporteurs aériens qui transfèrent
des créneaux historiques à l’aéroport de Schiphol à un autre transporteur ou au coordonnateur ou qui s’engagent à les utiliser pour effectuer des vols de correspondance se voient attribuer une priorité pour obtenir des créneaux à l’aéroport de Lelystad.
55      Le transporteur aérien souhaitant bénéficier de la priorité des règles de répartition du trafic devra en informer, notamment, le coordonnateur (voir point 12 ci-dessus) au cours de la procédure d’attribution des créneaux horaires régie par le règlement no 95/93, ainsi que l’ont indiqué les parties dans leurs réponses aux questions du Tribunal.
–       Sur l’articulation de ces règles
56      Il convient de relever que la priorité des règles de répartition du trafic est sans préjudice du règlement no 95/93. Quant à la priorité en faveur des nouveaux arrivants, il ressort du point 50 ci-dessus que celle-ci est, à son tour, sans préjudice des règles de répartition du trafic qu’un État membre peut édicter.
57      Ainsi que la Commission l’a observé aux points 96 à 99 de la décision attaquée et ainsi qu’il ressort de la note explicative du projet de décret ministériel, il convient d’en déduire, d’une part, que la priorité des règles de répartition du trafic n’interviendra qu’après l’application des règles sur l’attribution des créneaux horaires édictées dans le règlement no 95/93. Elle ne s’appliquera donc qu’aux demandes restant concurrentes à la suite de l’application des critères de ce règlement. D’autre part, la priorité en faveur des nouveaux arrivants
peut
être adaptée dans le contexte de la répartition du trafic envisagée par le gouvernement néerlandais afin de tenir compte de la priorité des règles de répartition du trafic, cette dernière constituant donc une priorité supplémentaire à celle des nouveaux arrivants.
Sur l’existence de mesures d’exécution
58      Il résulte des explications exposées aux points 44 à 57 ci-dessus que, étant donné que l’aéroport de Lelystad sera désigné comme aéroport coordonné, le coordonnateur devra nécessairement statuer sur les demandes de créneaux des transporteurs aériens. À cette fin, le coordonnateur devra évaluer les demandes concurrentes desdits transporteurs pour une période de planification horaire donnée en tenant compte de la priorité en faveur des nouveaux arrivants et de la priorité des règles de répartition du trafic dont ils se prévaudront.
59      La priorité des règles de répartition du trafic approuvée par la décision attaquée est donc un critère à prendre en compte par le coordonnateur dans son évaluation. Dès lors, les décisions du coordonnateur constituent les mesures d’exécution de la décision attaquée. En effet, ainsi que la Commission l’a relevé à juste titre, la priorité des règles de répartition du trafic se matérialisera, ensemble avec les règles d’attribution des créneaux horaires prévues dans le règlement no 95/93, par la décision du coordonnateur d’accepter ou de rejeter les demandes de créneaux horaires formées par les transporteurs aériens, dont celles des requérantes.
60      Dans la mesure où les requérantes estiment que le coordonnateur ne peut rien changer à la redistribution purement juridique des droits des opérateurs établie par la décision attaquée, il convient de relever que cette argumentation concerne l’éventuelle affectation directe des requérantes. Or, la condition relative à l’absence de mesures d’exécution ne se confond pas avec celle de l’affectation directe. La question de savoir si la réglementation applicable laisse ou non un pouvoir d’appréciation au coordonnateur de créneaux n’est donc pas pertinente pour déterminer si la décision attaquée comporte des mesures d’exécution (voir, en ce sens, ordonnance du 14 juillet 2015, Forgital Italy/Conseil, C‑84/14 P, non publiée, EU:C:2015:517, points 43 et 44, et arrêt du 12 septembre 2013, Valeo Vision/Commission, T‑457/11, non publié, EU:T:2013:414, point 74).
61      Il convient encore de relever que les décisions du coordonnateur rejetant les demandes de créneaux horaires des transporteurs aériens doivent leur être communiquées (voir point 50 ci-dessus). Or, ainsi que l’observe la Commission sans être contestée à cet égard par les requérantes, de telles décisions peuvent faire l’objet d’un recours devant les tribunaux néerlandais compétents.
62      Ainsi, dans le cas où le coordonnateur rejetterait les demandes de créneaux horaires des requérantes, notamment en raison du fait que celles-ci ne bénéficient pas de la priorité des règles de répartition du trafic contrairement à d’autres transporteurs aériens, les requérantes pourraient toujours contester la décision de rejet que le coordonnateur leur communiquera en invoquant l’invalidité de la décision attaquée approuvant la priorité des règles de répartition du trafic afin d’amener les tribunaux néerlandais à interroger la Cour sur la validité de celle-ci par la voie de questions préjudicielles.
63      Il y a donc lieu de constater que la décision attaquée, approuvant les règles de répartition du trafic, comporte des mesures d’exécution à l’égard des requérantes.
64      Les autres arguments avancés par les requérantes ne sauraient remettre en cause cette conclusion.
65      Celles-ci font essentiellement valoir que
le raisonnement exposé aux points 65 et 66 de l’arrêt du 6 novembre 2018, Montessori (C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873), est applicable par analogie à leur situation, dans la mesure où il serait artificiel d’exiger de leur part qu’elles demandent des créneaux horaires au coordonnateur alors qu’elles ne remplissent manifestement pas les conditions pour bénéficier de la priorité des règles de répartition du trafic, afin de contester ensuite le rejet probable de leur demande devant les juridictions nationales.
66      À cet égard,
il convient de rappeler que, aux points 64 à 66 de l’arrêt
du 6 novembre 2018, Montessori (C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873), la Cour a jugé, en substance, que, étant donné que les concurrents de bénéficiaires d’une mesure nationale ayant été considérée comme ne constituant pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, ne remplissaient pas les conditions prévues par la mesure nationale en cause pour être éligible au bénéfice de celle-ci,
il
aurait été artificiel de les obliger à demander aux autorités nationales de leur accorder ce bénéfice et à contester l’acte refusant de faire droit à leur demande devant une juridiction nationale afin d’amener celle-ci à interroger la Cour sur la validité de la décision de la Commission relative à ladite mesure.
67      La situation de ces concurrents se distingue de celle des
bénéficiaires
d’un régime d’aides d’État, à l’égard desquels une décision déclarant un tel régime incompatible avec le marché intérieur ou déclarant ce même régime compatible avec ce marché sous réserve du respect d’engagements pris par l’État membre concerné comporte des mesures d’exécution. En effet, ces derniers peuvent, sous réserve du respect des conditions d’éligibilité prévues en droit interne, demander aux autorités nationales de leur accorder l’aide telle qu’elle aurait été attribuée en présence d’une décision inconditionnelle déclarant ledit régime compatible avec le marché intérieur pour contester ensuite le refus éventuel de ces autorités devant les juridictions nationales. En revanche, les concurrents de bénéficiaires d’une mesure nationale ayant été considérée comme compatible avec l’article 107, paragraphe 1, TFUE, non éligibles à cette aide, ne peuvent faire de même sans que cette démarche soit considérée comme artificielle.
68      S’agissant de Ryanair, il importe de noter d’emblée qu’elle pourrait bénéficier de la priorité des règles de répartition du trafic moyennant la conversion ou le transfert du créneau historique
répondant aux conditions prévues par le d’arrêté d’exécution (voir point 11 ci-dessus) dont elle dispose à l’aéroport de Schiphol. Dans ces conditions, elle ne saurait être considérée, à la différence des requérantes dans l’arrêt du 6 novembre 2018, Montessori (C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873), comme n’étant pas éligible à la mesure nationale approuvée par la Commission et ne peut donc se prévaloir dudit arrêt.
69      S’agissant de Laudamotion, il est vrai que celle-ci ne remplit pas les conditions pour bénéficier de la priorité des règles de répartition du trafic dans la mesure où elle ne dispose pas de créneaux horaires historiques à l’aéroport de Schiphol à convertir ou à transférer à un autre transporteur ou au coordonnateur. Laudamotion
n’apparaît donc pas éligible à la mesure nationale approuvée par la Commission dans la décision attaquée.
70      Toutefois, contrairement à ce que prétendent les requérantes, cette seule circonstance ne justifie pas l’application de l’arrêt du 6 novembre 2018, Montessori (C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873), par analogie au cas d’espèce.
71      D’une part, il doit être rappelé qu’il convient de s’attacher à la position de la personne invoquant le droit de recours pour déterminer si l’acte de l’Union attaquée comporte ou non des mesures d’exécution (voir, en ce sens, arrêts du 6 novembre 2018, Montessori, C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873, point 61, et du 28 octobre 2020, Associazione GranoSalus/Commission, C‑313/19 P, non publié, EU:C:2020:869, points 38 et 39).
72      Or, au regard des mesures d’exécution que comporte la décision attaquée, à savoir les décisions du coordonnateur après évaluation des demandes de créneaux des différents transporteurs, la position de Laudamotion ne peut être distinguée de celle de bénéficiaires de la priorité des règles de répartition du trafic.
73      En effet, ainsi qu’il ressort notamment
des points 58 et 58 ci-dessus, la demande de statut prioritaire au regard des règles de répartition du trafic ne constitue pas une demande distincte de la demande de créneaux horaires, mais cette priorité constitue un des critères à prendre en compte par le coordonnateur lors de son évaluation dans le cadre du processus d’attribution des créneaux. Ainsi, pour prétendre à des créneaux horaires à l’aéroport de Lelystad, Laudamotion sera tenue, comme tout autre transporteur, de déposer une demande de créneaux horaires en informant le coordonnateur de toutes les informations pertinentes et ce dernier devra statuer sur cette demande.
74      D’autre part, les requérantes n’ont pas démontré qu’une demande de créneaux horaires à l’aéroport de Lelystad présentée par Laudamotion, bien que ne se voyant pas accorder la priorité des règles de répartition du trafic, serait systématiquement mise en échec et n’aurait donc qu’un caractère artificiel.
75      À cet égard, il convient de rappeler qu’il serait artificiel ou excessif d’exiger d’un opérateur qu’il demande un acte d’exécution dans le seul but de pouvoir contester celui-ci devant les juridictions nationales (voir, en ce sens, arrêt du 6 novembre 2018, Montessori, C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873, point 66). Ainsi que l’a relevé M. l’avocat général Wathelet au point 75 de ses conclusions dans les affaires jointes Scuola Elementare Maria Montessori/Commission et Commission/Scuola Elementare Maria Montessori et Commission/Ferracci (C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:229), il convient d’éviter que des requérants soient « contraints d’adopter un comportement voué, avec une certitude absolue, à l’échec pour accéder au juge ».
76      Il est vrai que,
en raison de l’application des règles de répartition du trafic approuvées par la décision attaquée, la priorité liée au statut de nouvel arrivant de Laudamotion pourra être surpassée par la priorité des règles de répartition du trafic bénéficiant à un autre transporteur aérien.
En effet, ainsi qu’il ressort, en substance, du point 57 ci-dessus et de la note explicative du projet de décret ministériel, en cas d’égalité entre des transporteurs aériens bénéficiant de la priorité
en faveur des nouveaux arrivants,
une priorité supplémentaire
sera donnée aux transporteurs bénéficiant de la priorité des règles de répartition du trafic.
77      Toutefois, ainsi que le souligne à juste titre la Commission, l’attribution des créneaux horaires par le coordonnateur dépend de l’évaluation de ce dernier des demandes concurrentes des transporteurs
(voir points 58 à 61 ci-dessus). Cette appréciation se fonde sur plusieurs éléments, tels que le nombre de créneaux horaires disponibles dans le pool, le nombre de demandes de créneaux des transporteurs aériens pour la planification horaire d’une saison de l’association internationale du transport aérien (IATA) donnée ainsi que de la priorité en faveur des nouveaux arrivants et de la priorité des règles de répartition du trafic dont se prévaudraient lesdits transporteurs.
78      À cet égard, il convient de souligner que l’aéroport de Lelystad ouvrira à l’aviation commerciale pour la première fois. Cette circonstance est de nature à influer sur le nombre de créneaux disponibles au sein du pool et sur le statut de nouvel arrivant des transporteurs aériens demandeurs, ainsi que cela
peut être déduit, en substance, de la réponse des requérantes à la première question posée par le Tribunal dans le cadre de la mesure d’organisation de la procédure.
79      Il importe également de relever que les règles de répartition du trafic n’obligent aucunement les transporteurs aériens concernés à déplacer leurs vols point-à-point de l’aéroport de Schiphol à l’aéroport de Lelystad (voir points 26 et 43 de la décision attaquée), de tels déplacements étant « volontaires par nature » (voir point 85 de la décision attaquée). En effet, ainsi qu’il ressort de la notification du gouvernement néerlandais, les règles de répartition du trafic ne constituent qu’une incitation et reposent sur la volonté des acteurs du marché.
80      Dès lors, l’argumentation des requérantes selon laquelle, même si elles demandaient des créneaux horaires au coordonnateur, elles n’auraient quasiment aucune chance d’en obtenir ne saurait convaincre. À cet égard, les requérantes font valoir que le statut prioritaire des transporteurs aériens bénéficiaires de la priorité des règles de répartition du trafic leur fera remporter l’ensemble des créneaux horaires disponibles ou, en tout état de cause, les créneaux horaires les plus attrayants, alors qu’il n’est pas économiquement viable ou avantageux pour les requérantes de ne pas obtenir suffisamment de créneaux horaires à l’aéroport de Lelystad. De plus, les transporteurs formeraient des demandes pour des séries de créneaux horaires et non des créneaux horaires précis, ce qui profiterait aux transporteurs aériens jouissant d’une super-priorité à faire valoir sur une série complète de créneaux horaires.
81      Or, les requérantes ne peuvent s’appuyer sur la prémisse, non établie, selon laquelle les transporteurs aériens éligibles à la priorité des règles de répartition du trafic déplaceront nécessairement leurs vols à l’aéroport de Lelystad afin de bénéficier de ladite priorité, créant ainsi une demande démesurée de transporteurs « super-prioritaires » face à l’offre peu importante de créneaux. Les exemples fournis par la requérante visant à démontrer que des compagnies aériennes pourraient prétendre à la priorité des règles de répartition du trafic, éventuellement couplée à la priorité en faveur des nouveaux arrivants, ne reposent que sur des comportements hypothétiques de ces acteurs du marché. Par ailleurs, la probabilité ou l’opportunité pour les requérantes d’obtenir plusieurs créneaux horaires lors du processus d’attribution n’est pas pertinente aux fins de l’appréciation de l’existence de mesures d’exécution.
82      Par conséquent, il ne saurait être conclu que la demande de créneaux horaires présentée par Laudamotion débouchera systématiquement sur un refus et qu’il serait artificiel, au sens de l’arrêt du 6 novembre 2018, Montessori (C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873), d’exiger de sa part qu’elle présente une demande de créneaux horaires au coordonnateur.
83      Il résulte de tout ce qui précède que l’application par analogie de l’arrêt du 6 novembre 2018, Montessori (C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873), ne saurait être retenue et que la décision attaquée comporte des mesures d’exécution à l’égard des requérantes (voir point 62 ci-dessus).
Dès lors, la condition tenant à la qualification de l’acte attaquée comme étant un « acte réglementaire ne comportant pas de mesures d’exécution » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE n’est pas remplie.
84      Sans qu’il y ait lieu de se prononcer sur la condition tenant à l’affectation directe des requérantes, il convient de constater que leur recours n’est pas recevable au titre du second cas de figure envisagé au point 29 ci-dessus.
Sur l’affectation individuelle des requérantes
85      La Commission fait valoir que le recours n’est pas non plus recevable au titre du premier cas de figure rappelé au point 29 ci-dessus, à savoir lorsque l’acte attaqué concerne directement et individuellement un requérant.
86      Ainsi qu’elles l’ont confirmé dans leur réponse aux questions du Tribunal, les requérantes concèdent ne pas être individuellement concernées par la décision attaquée.
87      Selon la jurisprudence, les sujets autres que les destinataires d’un acte ne sauraient prétendre être individuellement concernés par cet acte, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, que si celui-ci les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise d’une manière analogue à celle dont le destinataire le serait (arrêts du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, EU:C:1963:17, p. 223 ; du 19 décembre 2013, Telefónica/Commission, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, point 46, et du 13 mars 2018, European Union Copper Task Force/Commission, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, point 93).
88      La possibilité de déterminer, avec plus ou moins de précision, le nombre ou même l’identité des sujets de droit auxquels s’applique une mesure n’implique nullement que ces sujets doivent être considérés comme étant concernés individuellement par cette mesure, dès lors que cette application est effectuée en vertu d’une situation objective de droit ou de fait définie par l’acte en cause (voir, en ce sens, arrêts du 19 décembre 2013, Telefónica/Commission, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, point 47, et du 16 mai 2019, Pebagua/Commission, C‑204/18 P, non publié, EU:C:2019:425, point 36).
89      En l’espèce, la décision attaquée approuve les règles de répartition du trafic aérien, y compris la priorité qu’elles prévoient, dans la mesure où celles-ci sont conformes à l’article 19, du règlement no 1008/2008. Force est de relever que ces règles sont formulées en des termes généraux et sont susceptibles de s’appliquer aux requérantes en leur qualité objective de transporteurs aériens au même titre qu’à tous les autres transporteurs aériens.
90      Il s’ensuit que les requérantes ne sont pas individuellement concernées par la décision attaquée. Dès lors, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur la condition de l’affectation directe des requérantes, il convient de relever que leur recours
n’est pas recevable sur le fondement de l’article 263, quatrième alinéa, deuxième membre de phrase, TFUE.
Conclusion
91      Il résulte de tout ce qui précède que les requérantes n’ont pas qualité pour agir. Par conséquent, sans qu’il y ait lieu de se prononcer sur la prétendue perte d’intérêt à agir invoquée par la Commission dans sa réponse à la mesure d’organisation de la procédure, le recours doit être rejeté comme irrecevable.
92      Conformément à l’article 142, paragraphe 2, du règlement de procédure, l’intervention est accessoire au litige au principal et perd son objet lorsque la requête est déclarée irrecevable. Dans ces conditions, il n’y a pas lieu de statuer sur la demande en intervention du Royaume des Pays-Bas.
Sur les dépens
93      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Les requérantes ayant succombé, il y a lieu de les condamner aux dépens, conformément aux conclusions en ce sens de la Commission.
94      Par ailleurs, en application de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, le Royaume des Pays-Bas supportera ses propres dépens afférents à sa demande d’intervention.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté.
2)      Il n’y a plus lieu de statuer sur la demande d’intervention du Royaume des Pays-Bas.
3)      Ryanair DAC et Laudamotion GmbH sont condamnées à supporter leurs propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.
4)      Le Royaume des Pays-Bas supportera ses propres dépens afférents à la demande d’intervention.
Fait à Luxembourg, le 12 juillet 2021.
Le greffier
Le président
E. Coulon
A. M. Collins
*      Langue de procédure : l’anglais.