62013CC0335
NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 19. júna 2014 (
1
)
Vec C‑335/13
Robin John Feakins
proti
Scottish Ministers
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Scottish Land Court (Spojené kráľovstvo)]
„Spoločná poľnohospodárska politika — Nariadenie (ES) č. 1782/2003 — Nariadenie (ES) č. 795/2004 — Jednotná platba — Ustanovenie o mimoriadnych okolnostiach — Štátna rezerva — Kumulovanie nárokov“
I – Úvod
1.
Z mnohých právnych sporov (
2
) vyplýva, že rok 2003 predstavuje obrat v systéme priamej podpory príjmu pre poľnohospodárov v Únii. Podporu závislú od produkcie v podstate vystriedala „jednotná platba“, na ktorej výšku už nemá vplyv aktuálna produkcia podniku.
2.
Pre počiatočný výpočet platby, o ktorú môže poľnohospodár podľa nového režimu požiadať, však bola ešte rozhodujúcou predchádzajúca produkcia: platba sa totiž v zásade odvíjala od výšky podpory poskytnutej ešte podľa starého systému vychádzajúceho z produkcie v rokoch 2000 až 2002 určených ako referenčné obdobie.
3.
Ak bola produkcia počas tohto obdobia z určitých dôvodov obmedzená, nevyhnutne to malo vplyv na výšku jednotnej platby. Proti takýmto dôsledkom malo pôsobiť ustanovenie o mimoriadnych okolnostiach, ktoré povolilo úpravu referenčného obdobia.
4.
Nový systém okrem toho za určitých podmienok poskytol aj možnosť uplatniť platobný nárok zo „štátnej rezervy“.
5.
Prejednávaná vec sa týka poľnohospodára, ktorému nemohlo byť poskytnuté plnenie zo štátnej rezervy z dôvodu, že už využil ustanovenie o mimoriadnych okolnostiach na účely úpravy referenčného obdobia. Osobitné pravidlo najvyššej hodnoty totiž vylučuje kumulovanie. Výklad a platnosť tohto ustanovenia je potrebné vysvetliť.
II – Právny rámec
6.
V rámci práva Únie je pre prejednávaný prípad relevantné nariadenie č. 1782/2003 (
3
), ktoré sa medzitým stalo neúčinným (ďalej len „základné nariadenie“), ako aj nariadenie prijaté na jeho vykonanie č. 795/2004 (
4
) (ďalej len „vykonávacie nariadenie“).
1. Základné nariadenie
7.
Jadrom základného nariadenia sú schémy jednotnej platby na poľnohospodársky podnik. Základné nariadenie vo veľkej miere sumarizuje podpory príjmu závislé od produkcie, ktoré boli dovtedy stanovené pre poľnohospodárov.
8.
Odôvodnenie 29 doslova stanovuje:
„S cieľom stanoviť čiastku, na ktorú by mal mať poľnohospodár v rámci nového režimu nárok, je vhodné odvolať sa na čiastky, ktoré mu boli poskytnuté počas referenčného obdobia. Mala by sa vytvoriť štátna rezerva, aby sa zohľadnili zvláštne situácie. Uvedená rezerva sa môže tiež použiť na uľahčenie účasti nových poľnohospodárov v režime.“
9.
Podľa článku 22 („žiadosti o podporu“) predkladá poľnohospodár každý rok žiadosť o priame platby v rámci takzvaného integrovaného systému, v ktorej sú okrem iného uvedené všetky poľnohospodárske pozemky poľnohospodárskeho podniku, ako aj počet a výška platobných nárokov.
10.
Článok 37 ods. 1 stanovuje, že stanovenie čiastky podpory nadväzuje na referenčnú čiastku. Referenčná čiastka pritom predstavuje trojročný priemer celkových čiastok platieb poskytnutých poľnohospodárovi v každom kalendárnom roku referenčného obdobia.
11.
Čo sa týka referenčného obdobia, podľa článku 38 ide o kalendárne roky 2000, 2001 a 2002.
12.
Podľa článku 40 je každý poľnohospodár, ktorého produkcia bola počas referenčného obdobia vážne ovplyvnená prípadom vyššej moci alebo mimoriadnymi okolnosťami, oprávnený odlišne od článku 37 požiadať, aby sa referenčná čiastka vypočítala na základe kalendárneho roku alebo kalendárnych rokov, ktoré neboli takto ovplyvnené (ďalej len „ustanovenie o mimoriadnych okolnostiach“).
13.
Ustanovenie o mimoriadnych okolnostiach sa podľa článku 40 ods. 5 použije okrem iného v prípade poľnohospodára, ktorý počas referenčného obdobia podliehal určitým agroenvironmentálnym opatreniam.
14.
Článok 42 obsahuje ustanovenia o štátnej rezerve. Podľa odsekov 1 a 7 tohto článku členské štáty použijú na účely uspokojenia nárokov lineárne percento zníženia referenčnej čiastky. V článku 42 ods. 3 až 5 sú uvedené prípady, v ktorých môže byť štátna rezerva uplatnená.
15.
Podľa článku 42 ods. 3 a 5 môžu členské štáty použiť štátnu rezervu, aby poskytli referenčnú čiastku poľnohospodárom, ktorí začínajú vykonávať poľnohospodársku činnosť alebo ktorí podliehajú určitým vnútroštátnym programom reštrukturalizácie a/alebo rozvoja.
16.
Článok 42 ods. 4 znie:
„Členské štáty použijú štátnu rezervu, aby stanovili podľa objektívnych podmienok a takým spôsobom, aby sa zaistilo rovné zaobchádzanie medzi poľnohospodármi a aby sa zabránilo narušeniu trhu a hospodárskej súťaže, referenčnej čiastky pre poľnohospodárov, ktorí sa nachádzajú v zvláštnej situácii, ktorú určí Komisia…“
2. Vykonávacie nariadenie
17.
Odôvodnenie 13 vykonávacieho nariadenia stanovuje:
„V článku 42 ods. 4 [základného nariadenia] sa Komisii povoľuje, aby definovala osobitné situácie, na základe ktorých vznikne nárok na priznanie príslušných čiastok určitým poľnohospodárom, nachádzajúcim sa v situácii, ktorá im úplne alebo čiastočne zabránila, aby v príslušnom období poberali priame platby. Preto je vhodné, aby sa tieto osobitné situácie ustanovením určitých predpisov vymenovali a tak sa zabránilo kumulovaniu príjmu z rôznych priznaných nárokov na platbu u jedného a toho istého poľnohospodára, čo sa nedotýka možnosti Komisie tieto situácie prípadne doplniť ďalšími prípadmi. Členským štátom by sa okrem toho malo umožniť, aby určili príslušnú čiastku, ktorá sa prideľuje.“
18.
Článok 12 sa týka žiadostí v prípade počiatočného priznania nárokov na platbu. Článok 12 ods. 8 okrem iného stanovuje:
„… S výnimkou účelu určenia nárokov na platbu zo štátnej rezervy uvedeného v článkoch… 18 až 23a… sa nemusí deklarovať žiadna parcela na účely určenia nárokov na platbu…“
19.
Článok 18 ods. 1 stanovuje, že „poľnohospodári v osobitnej situácii“ sú poľnohospodári, v prípade ktorých možno uplatniť články 19 až 23a vykonávacieho nariadenia. Tieto články sa vzťahujú na prípady, keď poľnohospodár v referenčnom období z určitých dôvodov úplne alebo čiastočne neprijal priamu platbu.
20.
Článok 18 ods. 2 stanovuje zákaz kumulovania vo forme pravidla najvyššej hodnoty:
„V prípadoch, v ktorých určitý poľnohospodár v osobitnej situácii spĺňa podmienku na uplatnenie dvoch alebo viacerých z článkov 19 až 23a [vykonávacieho nariadenia] alebo na uplatnenie článkov 37 ods. 2, 40, 42 ods. 3 alebo 42 ods. 5 [základného nariadenia], obdrží počet nárokov na platbu, ktorý nesmie byť väčší ako počet hektárov, ktoré nahlási v prvom roku uplatňovania schémy jednotných platieb a ktorých hodnota bude najvyššia, ako môže obdržať na základe uplatnenia každého z článkov, u ktorých spĺňa podmienky.“
21.
Podľa článku 22 zakladá odkúpenie pôdy osobitnú situáciu. Poľnohospodár získa nároky na platbu, ak odkúpil podnik, ktorý bol v referenčnom období prenajatý, so zámerom započať alebo rozšíriť do jedného roka od skončenia platnosti prenájmu svoju poľnohospodársku činnosť, a ak sú splnené určité ďalšie podmienky.
III – Konanie vo veci samej a prejudiciálne otázky
22.
Pán Feakins bol poľnohospodárom v Spojenom kráľovstve. V roku 2001 museli byť v dôsledku epidémie slintačky a krívačky všetky jeho hospodárske zvieratá porazené, takže do roku 2002 nemohol obnoviť chov a prevádzkovať svoj poľnohospodársky podnik.
23.
Na jeho žiadosť bola preto referenčná čiastka určená pre stanovenie jednotnej platby vypočítaná na základe ustanovení základného nariadenia o mimoriadnych okolnostiach. Referenčným obdobím bol rok 2000.
24.
V roku 2002 nadobudol pán Feakins ďalšie dva poľnohospodárske podniky, ktoré boli v tom čase prenajaté tretím osobám. Pán Feakins ich chcel po skončení prenájmu sám prevádzkovať a v rokoch 2005 resp. 2007 k ním získal priame právo držby. V oboch uvedených rokoch podal žiadosti o podporu pre dané podniky. Pán Feakins už predtým v roku 2005 požiadal o predbežné priznanie nárokov na platbu zo štátnej rezervy podľa článku 22 vykonávacieho nariadenia.
25.
Úrady schválili predbežný príspevok. Neskôr však odkázali na pravidlo najvyššej hodnoty. Nároky na platbu zo štátnej rezervy boli pánu Feakinsovi v konečnom dôsledku odopreté z dôvodu, že v jeho prípade sa už uplatnilo ustanovenie o mimoriadnych okolnostiach podľa článku 40 základného nariadenia pri stanovení referenčnej čiastky.
26.
Pán Feakins sa obrátil na vnútroštátny súd Scottish Land Court. Uvedený súd má pochybnosti o výklade a platnosti ustanovenia o mimoriadnych okolnostiach a Súdnemu dvoru predkladá nasledujúce tri otázky:
1.
Uplatní sa článok 18 ods. 2 vykonávacieho nariadenia pri správnom výklade:
a)
ak poľnohospodár spĺňa podmienky na uplatnenie ktorýchkoľvek dvoch alebo viacerých z týchto článkov: články 19, 20, 21, 22, 23 a 23a tohto nariadenia a článok 37 ods. 2, článok 40, článok 42 ods. 3 a článok 42 ods. 5 základného nariadenia, alebo len
b)
ak poľnohospodár spĺňa podmienky podľa dvoch alebo viacerých z týchto článkov: články 19, 20, 21, 22, 23 a 23a vykonávacieho nariadenia, alebo samostatne podľa dvoch alebo viacerých z týchto článkov: článok 37 ods. 2, článok 40, článok 42 ods. 3 a článok 42 ods. 5 základného nariadenia?
2.
Je článok 18 ods. 2, ak sa má vykladať spôsobom uvedeným v otázke 1 písm. a), úplne alebo čiastočne neplatný z jedného alebo oboch nasledujúcich dôvodov uvedených odvolateľom:
a)
na základe toho, že Komisia pri prijímaní vykonávacieho nariadenia nemala právomoc prijať na tento účel článok 18 ods. 2, alebo
b)
na základe toho, že Komisia pri prijímaní vykonávacieho nariadenia neodôvodnila článok 18 ods. 2?
3.
Uplatní sa článok 18 ods. 2, ak sa má vykladať spôsobom uvedeným v otázke 1 písm. a) a na otázku 2 treba odpovedať záporne, v situácii, keď poľnohospodárovi bol predbežne schválený príspevok zo štátnej rezervy podľa článku 22 vykonávacieho nariadenia Komisie na poľnohospodársky podnik v roku 2005, ale tento príspevok bol nahlásený vo formulári IACS až v roku 2007, keď poľnohospodár prevzal poľnohospodársky podnik?
27.
V konaní pred Súdnym dvorom podali pán Feakins, Scottish Ministers, Komisia a Grécko písomné pripomienky a zúčastnili sa na pojednávaní konanom 30. apríla 2014.
IV – Právne posúdenie
28.
V záujme zodpovedania prejudiciálnych otázok je vhodné najskôr vysvetliť systematiku schémy jednotnej platby.
A – Systematika schémy jednotnej platby
29.
Články 37 a 38 základného nariadenia definujú základné pravidlo pre výpočet jednotnej platby. Podľa tohto pravidla sú rozhodujúce priame platby, ktoré boli poľnohospodárovi poskytnuté v referenčnom období pred zmenou systému.
30.
Z tohto základného pravidla existujú určité výnimky. V tejto súvislosti ide v podstate o ustanovenie o mimoriadnych okolnostiach článku 40 základného nariadenia, ako aj o prípady oprávňujúce k uplatneniu nárokov zo štátnej rezervy podľa článku 42 základného nariadenia.
31.
Ak v prípade poľnohospodára platí viacero výnimiek zo základného pravidla výpočtu jednotnej platby, potom sa podľa pravidla najvyššej hodnoty obsiahnutého vo vykonávacom nariadení – nie však v základnom nariadení – môže opierať nanajvýš o to odchylné ustanovenie, ktoré mu ponúka najväčšiu hodnotu. Kumulovanie nárokov je tým vylúčené. (
5
)
32.
Vnútroštátny súd kladie s ohľadom na pravidlo najvyššej hodnoty otázku týkajúcu sa tak jeho výkladu (pozri časť B), ako aj jeho platnosti (pozri časť C). Ďalšia otázka má objasniť, či bol počet hektárov podniku účinne oznámený príslušným úradom už v žiadosti o predbežné schválenie nárokov na platbu zo štátnej rezervy alebo bol uvedený až v žiadosti poľnohospodára o ich skutočné vyplatenie („formulár IACS“) (pozri bod D). Okrem týchto otázok treba okrem toho preskúmať aj možnosť časového obmedzenia účinkov rozsudku Súdneho dvora (pozri bod E).
B – O prvej prejudiciálnej otázke
33.
Vnútroštátny súd má svojou prvou otázkou v podstate v záujme objasniť výklad pravidla najvyššej hodnoty. Tento výklad je medzi účastníkmi konania sporný, keďže pravidlo najvyššej hodnoty sa vzťahuje tak na ustanovenia základného nariadenia, ako aj vykonávacieho nariadenia.
34.
Väčšina účastníkov konania zastáva názor, že podľa „zlučovacieho prístupu“ sa majú všetky uvedené ustanovenia považovať za rovnocenné a podliehajúce zákazu kumulovania. Naproti tomu podľa „vylučovacieho prístupu“, ktorý zastáva pán Feakins, sa má pravidlo najvyššej hodnoty chápať tak, že sa vzťahuje na dve rôzne skupiny ustanovení: články 19 až 23a vykonávacieho nariadenia na jednej strane a článok 37 ods. 2, článok 40, článok 42 ods. 3 a ods. 5 základného nariadenia na strane druhej. Druhý z uvedených výkladov sa zakladá na tom, že jazykového hľadiska sú obe skupiny – v nemčine napríklad prostredníctvom výrazu „oder von“ – navzájom prepojené, ale zároveň aj od seba oddelené.
35.
Dôsledkom prvého prístupu je v prípade pána Feakinsa to, že z dôvodu uplatnenia ustanovenia o mimoriadnych okolnostiach kvôli epidémii už nemôže súbežne uplatniť žiadne nároky na platbu podľa článku 22 vykonávacieho nariadenia. V prípade výkladu pravidla najvyššej hodnoty podľa druhého prístupu by však takáto možnosť existovala.
36.
Vnútroštátny súd vychádza logicky z toho, že prirodzený výklad ustanovenia o mimoriadnych okolnostiach naznačuje, že má ísť o výklad podľa zlučovacieho prístupu. Ak by mal totiž normotvorca v úmysle oddeliť dve rôzne skupiny ustanovení a ponechať zákaz kumulovania iba v rámci jednotlivých skupín, uvedomujúc si riziko viacvýznamovosti by bol s najväčšou pravdepodobnosťou zvolil jasnejšiu formuláciu.
37.
V každom prípade možno konštatovať, že znenie pravidla najvyššej hodnoty neumožňuje jednoznačný výklad. Problémom pritom nie je to, že znenia jednotlivých jazykových verzií sa od seba odlišujú. Ide skôr o to, že gramatický výklad jednotlivých verzií, napríklad nemeckej, anglickej (
6
) alebo francúzskej, (
7
) už sám o sebe nevedie k jednoznačnému výsledku.
38.
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora je pri výklade ustanovenia práva Únie potrebné zohľadniť nielen jeho doslovné znenie, ale aj kontext, v ktorom sa nachádza, a ciele sledované právnou úpravou, ktorej je súčasťou. (
8
)
1. Systematické úvahy
39.
Pán Feakins argumentuje, že na jednej strane ustanovenia článkov 19 až 23a vykonávacieho nariadenia, a na druhej strane článok 37 ods. 2, článok 40, článok 42 ods. 3 a ods. 5 základného nariadenia, slúžili iným cieľom. Prvý zoznam ustanovení sa vzťahuje na prípady, keď môže poľnohospodár uplatniť nároky voči štátnej rezerve z dôvodu, že investoval do rozšírenia svojej produkcie, ale tieto investície sa neodzrkadlili pri stanovení jeho referenčnej čiastky. Naproti tomu druhý zoznam zahŕňa prípady, keď jednotná platba, prináležiaca poľnohospodárovi podľa základného pravidla článku 37 základného nariadenia, musela byť „normalizovaná“, napríklad preto, že poľnohospodár bol postihnutý mimoriadnou okolnosťou a v dôsledku toho bola jeho produkcia počas referenčného obdobia obmedzená.
40.
Tento prístup nie je presvedčivý. Ako pán Feakins sám uviedol, článok 19 vykonávacieho nariadenia sa v žiadnom prípade netýka investičnej činnosti na účely zvýšenia produkcie. Toto ustanovenie sa skôr vzťahuje na výrobcov mlieka, ktorých produkcia bola v referenčnom období obmedzená. To isté platí pre článok 23a vykonávacieho nariadenia, ktorý sa vzťahuje na prípady, keď sú poľnohospodárovi priznané nároky na základe konečného správneho aktu alebo rozsudku súdu.
41.
Naproti tomu v prípade poľnohospodára, ktorý po referenčnom období resp. ku koncu referenčného obdobia začal vykonávať poľnohospodársku činnosť, a preto môže prípadne uplatniť nároky na platbu podľa článku 42 ods. 3 základného nariadenia, nejde o prípad „normalizácie“ jednotnej platby stanovenej podľa základného pravidla článku 37 základného nariadenia. Takémuto poľnohospodárovi totiž ešte vôbec neboli poskytnuté priame platby.
42.
Odhliadnuc od právneho prameňa teda nemožno sporné ustanovenia základného nariadenia a vykonávacieho nariadenia od seba presvedčivo oddeliť. Účelom všetkých týchto ustanovení je skôr kompenzovanie nevýhod, ktoré by poľnohospodárovi vznikli, ak by sa pri stanovení referenčnej čiastky vychádzalo výlučne z platieb, ktoré mu boli poskytnuté počas referenčného obdobia rokov 2000 až 2002.
2. Teleologické úvahy
43.
Cieľom pravidla najvyššej hodnoty podľa odôvodnenia 13 vykonávacieho nariadenia je zabrániť kumulovaniu príjmu z rôznych priznaných nárokov na platbu jedného a toho istého poľnohospodára.
44.
Ak sa však pravidlo najvyššej hodnoty vykladá v zmysle vylučovacieho prístupu, ktorý zastáva pán Feakins, jeden a ten istý poľnohospodár by mohol kumulovať príjem z rôznych priznaných nárokov na platbu. Bolo by napríklad v zásade možné uplatniť nárok podľa článkov 19 až 23a vykonávacieho nariadenia súbežne napríklad s nárokom podľa článku 42 ods. 5 základného nariadenia. Cieľ pravidla najvyššej hodnoty by tým bol zmarený.
3. Predbežný záver
45.
Celkovo teda hovoria lepšie argumenty v prospech zlučovacieho prístupu. Predbežný záver preto môže byť taký, že pravidlo najvyššej hodnoty sa uplatní, ak poľnohospodár spĺňa podmienky na uplatnenie ktorýchkoľvek dvoch alebo viacerých z týchto článkov: články 19, 20, 21, 22, 23 a 23a vykonávacieho nariadenia, ako aj článok 37 ods. 2, článok 40 a článok 42 ods. 3 a ods. 5 základného nariadenia.
46.
Vzhľadom na uvedené sa teraz preskúma druhá prejudiciálna otázka, relevantná v prípade prijatia zlučovacieho prístupu.
C – O druhej prejudiciálnej otázke
47.
Vnútroštátny súd sa touto otázkou pýta, či je pravidlo najvyššej hodnoty neplatné z dôvodu, že Komisia nemala právomoc prijať ho v takejto podobe alebo z dôvodu, že neodôvodnila jeho prijatie. Ako z návrhu na začatie konania o prejudiciálnej otázke zjavne vyplýva, pochybnosti vnútroštátneho súdu sa zakladajú najmä na prípadnom porušení zásady rovnosti zaobchádzania.
48.
Rámec preskúmania platnosti pravidla najvyššej hodnoty je teda vymedzený široko. Následne sa preto budem venovať právnemu základu jeho prijatia (pozri bod 1), splneniu povinnosti odôvodnenia Komisiou (pozri bod 2), prípadnému narušeniu potrebného účinku ustanovenia o mimoriadnych okolnostiach (pozri bod 3) a zásade rovnosti zaobchádzania (pozri bod 4).
1. O právnom základe
49.
Platnosť pravidla najvyššej hodnoty treba preskúmať najskôr z toho hľadiska, či Komisia pri jeho prijatí vychádzala z vhodného právneho základu. Podľa článku 13 ods. 2 ZEÚ totiž Komisia nesmie prekročiť právomoci, ktoré jej boli priznané.
50.
Právnym základom, o ktorý sa Komisia pri prijatí tohto nariadenia opierala, bol podľa odkazov preambuly vykonávacieho nariadenia najmä článok 42 ods. 4 a článok 145 písm. c) základného nariadenia.
a) O článku 42 ods. 4 základného nariadenia
51.
Podľa odôvodnenia 13 vykonávacieho nariadenia vychádza pravidlo najvyššej hodnoty výslovne z článku 42 ods. 4 základného nariadenia.
52.
Zo znenia tohto ustanovenia však vyplýva iba požiadavka definovať, kedy sa poľnohospodári nachádzajú „v zvláštnej situácii“. Komisia tejto požiadavke vyhovela v článku 18 ods. 1 a v článkoch 19 až 23a vykonávacieho nariadenia.
53.
Zo splnomocnenia k definovaniu zvláštnych situácií, ktoré oprávňujú k priznaniu nárokov voči štátnej rezerve, by však podľa Komisie mala vyplývať aj právomoc ustanoviť pravidlá k obmedzeniu počtu uplatnených nárokov.
54.
Tento argument však nie je presvedčivý. Už samotné znenie článku 42 ods. 4 základného nariadenia totiž ukazuje úplne iným smerom, pokiaľ ide o vykonávacie právomoci Komisie. Vzťahuje sa výslovne iba na definovanie „zvláštnych situácií“.
55.
Domnienka implicitnej právomoci prijať pravidlo najvyššej hodnoty v uvedenej podobe by protirečila aj systematike článku 42 ods. 4 základného nariadenia. Pravidlo najvyššej hodnoty totiž bráni poľnohospodárovi, aby uplatnil nároky zo štátnej rezervy podľa článku 42 ods. 5, ak podliehal programu reštrukturalizácie podľa tohto predpisu a ak sa v jeho prípade okrem toho uplatnilo aj ustanovenie o mimoriadnych okolnostiach podľa článku 40. Takýto poľnohospodár sa nenachádza v „zvláštnej situácii“, ktorá má byť v zmysle článku 42 ods. 4 definovaná.
56.
Článok 42 ods. 4 základného nariadenia preto nemôže byť vhodným právnym základom pre pravidlo najvyššej hodnoty.
b) O článku 145 základného nariadenia
57.
Scottish Ministers však argumentujú, že prijatie pravidla najvyššej hodnoty sa zakladá na článku 145 základného nariadenia a najmä jeho písmena c). Podľa tohto ustanovenia sa prijmú „podrobné pravidlá týkajúce sa vykonania“ základného nariadenia, najmä pokiaľ ide o poskytovanie podpôr v ňom stanovených.
58.
Súdny dvor vykladá pojem „vykonanie“ v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky v zásade široko. (
9
) V tejto súvislosti odkazuje na mimoriadnu úlohu Komisie stále a pozorne sledovať trendy na poľnohospodárskom trhu a zdôrazňuje, že len Komisia je v pozícii, aby v prípade potreby rýchlo konala. (
10
) Súdny dvor však vysvetlil, že takýto široký výklad právomocí Komisie prichádza do úvahy aj tak iba v rámci ustanovení o poľnohospodárskych trhoch. (
11
) Inak platí, že vykonávacia právomoc splnomocňuje Komisiu k spresneniu obsahu základného právneho aktu. (
12
) V každom prípade je Komisia oprávnená prijať vykonávacie opatrenia len za predpokladu, že nie sú v rozpore so základným právnym aktom. (
13
)
59.
Prejednávaný prípad sa netýka oblasti riadenia trhu. Treba povedať, že zo samotného základného nariadenia nevyplýva žiaden zákaz využívania viacerých ustanovení k výpočtu jednotnej platby odlišných od základného pravidla podľa článku 37. Predovšetkým ani odôvodnenie 29 základného nariadenia, ktorého formulácia skôr ponecháva možnosť kumulovania otvorenú, nedáva priestor pre iný záver.
60.
Ani Rade ako autorke základného nariadenia nemožno podsúvať omyl vedúci k právnej medzere, ktorú treba vyplniť. Normotvorca sa totiž možnosťou kumulovania nárokov zaoberal, ako je to zrejmé práve z článku 35 základného nariadenia. Podľa tohto ustanovenia v prípade pôdy, na ktorú možno poskytnúť podporu, je v zásade možné podať žiadosť o poskytnutie jednotnej platby, ako aj žiadosť o akúkoľvek inú priamu platbu a akúkoľvek inú podporu.
61.
Komisia teda prijatím pravidla najvyššej hodnoty nekonkretizovala žiaden zákaz kumulovania obsiahnutý v základnom nariadení. Konala skôr na základe vlastnej normotvornej činnosti a takýmto spôsobom zapríčinila obsahovú zmenu systému základného nariadenia. Prekročila tým rámec svojej vykonávacej právomoci bližšie špecifikovať ustanovenia základného nariadenia.
c) Predbežný záver
62.
Z vyššie uvedeného vyplýva predbežný záver, že pravidlo najvyššej hodnoty je neplatné, pretože ani článok 42 ods. 4, ani článok 145 základného nariadenia nepredstavujú vhodný právny základ pre jeho prijatie.
2. O splnení povinnosti odôvodnenia
63.
Nezávisle od predchádzajúcich úvah sa následne preskúma, či neplatnosť pravidla najvyššej hodnoty vyplýva aj z porušenia povinnosti odôvodnenia Komisiou.
64.
Požiadavka, aby boli právne akty opatrené odôvodnením, je stanovená v článku 296 ods. 2 ZFEÚ. Pre rozsah povinnosti odôvodnenia je podľa ustálenej judikatúry rozhodujúca povaha predmetného právneho aktu. V prípade všeobecných právnych aktov sa odôvodnenie môže obmedziť jednak na opis celkovej situácie, ktorá viedla k prijatiu uvedeného aktu, a jednak na všeobecné ciele, ktoré navrhuje dosiahnuť. (
14
)
65.
Z judikatúry Súdneho dvora okrem toho vyplýva, že povinnosť odôvodnenia stanovená v článku 296 ods. 2 ZFEÚ je zásadnou formálnou náležitosťou, ktorú treba odlíšiť od otázky dôvodnosti odôvodnenia, pretože tá sa preskúmava v rámci materiálnej zákonnosti predmetného právneho aktu. (
15
)
66.
Pravidlo najvyššej hodnoty je súčasťou všeobecného právneho aktu prijatého Komisiou k vykonaniu schémy jednotnej platby. Ako zdôrazňuje odôvodnenie 13 vykonávacieho nariadenia, podľa článku 42 ods. 4 základného nariadenia možno pre poľnohospodárov, ktorí sa nachádzajú v osobitnej situácii, stanoviť referenčnú čiastku. Z tohto dôvodu by malo byť vymedzené, čo sa považuje za osobitnú situáciu. Ako je ďalej uvedené, Komisia chce ustanoviť aj pravidlá, ktoré by zabránili tomu, aby jeden a ten istý poľnohospodár kumuloval príjem z rôznych priznaných nárokov na platbu.
67.
Z formálneho hľadiska teda Komisia v preambule vykonávacieho nariadenia v dostatočnej miere poukázala na okolnosti, ktoré viedli k prijatiu pravidla najvyššej hodnoty. Uviedla okrem toho aj cieľ, ktorý sa má ustanovením dosiahnuť. Nejde teda o porušenie povinnosti odôvodnenia podľa článku 296 ods. 2 ZFEÚ.
3. O narušení potrebného účinku ustanovenia o mimoriadnych okolnostiach
68.
Odhliadnuc od uvedených formálnych problémov vzniká otázka hmotno-právnej povahy, a to či pravidlo najvyššej hodnoty narušuje praktickú účinnosť ustanovenie o mimoriadnych okolnostiach. V tejto súvislosti sa treba najskôr zaoberať ustanovením o mimoriadnych okolnostiach a následne jeho vzťahom k ustanoveniam o štátnej rezerve.
a) O ustanovení o mimoriadnych okolnostiach
69.
Ustanovenie o mimoriadnych okolnostiach sa na jednej strane týka poľnohospodárov, ktorých produkcia bola v referenčnom období obmedzená vyššou mocou alebo mimoriadnymi okolnosťami. Na druhej strane v zmysle článku 40 ods. 5 základného nariadenia zahŕňa toto ustanovenie aj tých poľnohospodárov, ktorí v referenčnom období nemohli vykázať reprezentatívnu výrobu z dôvodu, že sa zúčastnili na agroenvironmentálnych opatreniach. Aj oni preto mohli pri stanovení referenčnej čiastky požiadať o úpravu referenčného obdobia.
70.
Ako Súdny dvor už konštatoval, cieľ článku 40 ods. 5 základného nariadenia spočíva v tom, aby sa poľnohospodári, ktorí počas referenčného obdobia podliehali agroenvironmentálnym opatreniam, nachádzali v rovnakej situácii, v akej by boli, keby sa nezúčastnili na týchto opatreniach. (
16
) Poľnohospodár, ktorý sa zúčastnil na týchto opatreniach, nemôže byť znevýhodnený v rámci neskoršieho podporného režimu Únie z dôvodu takých opatrení. Nebol totiž schopný predvídať, že jeho rozhodnutie bude mať dôsledky na budúce priame platby podľa právnej úpravy prijatej neskôr. (
17
) Zahrnutím agroenvironmentálnych opatrení do ustanovenia základného nariadenia o mimoriadnych okolnostiach sa uskutočňuje predovšetkým zásada právnej istoty a zásada ochrany legitímnej dôvery. (
18
)
71.
Je pravda, že poľnohospodár postihnutý (skutočnou) mimoriadnou okolnosťou ako napríklad predmetnou epidémiou slintačky a krívačky sa, na rozdiel od tvrdenia pána Feakinsa na pojednávaní, nemôže rovnako odvolávať na uvedené zásady. Neprijal totiž žiadne záväzky súvisiace napríklad s agroenvironmentálnymi opatreniami. Nič to však nemení na tom, že cieľom článku 40 základného nariadenia je to, aby sa aj poľnohospodári postihnutí mimoriadnymi okolnosťami nachádzali vzhľadom na výpočet referenčnej čiastky pre jednotnú platbu na poľnohospodársky podnik v rovnakej situácii, v akej by boli, keby mimoriadna okolnosť nenastala. Účinkom ustanovenia o mimoriadnych okolnostiach totiž v konečnom dôsledku nie je nič iné, ako vynechanie obdobia dotknutého obmedzením produkcie pri výpočte referenčnej čiastky.
72.
Systematika ustanovenia o mimoriadnych okolnostiach okrem toho naznačuje, že cieľom normotvorcu bolo obzvlášť ďalekosiahle vyváženie účinkov mimoriadnych okolností. Totiž ak následkom mimoriadnej okolnosti bolo obmedzenie produkcie počas celého referenčného obdobia podľa článku 38 základného nariadenia, mohlo byť na účely výpočtu referenčnej čiastky do toho podľa článku 42 ods. 2 zaradené aj obdobie rokov 1997 až 1999 alebo časť tohto obdobia.
73.
Pri stanovení referenčnej čiastky pre jednotnú platbu je teda vzhľadom na východiskovú situáciu cieľom to, aby poľnohospodár, ktorý sa nachádza v mimoriadnej situácii a poľnohospodár, ktorý mimoriadnou okolnosťou dotknutý nebol, mali rovnaké postavenie. V tejto snahe išiel normotvorca ešte nad rámec toho, čo je možné vyvodiť z judikatúry Súdneho dvora v podobných prípadoch. (
19
)
b) O vzťahu ustanovenia o mimoriadnych okolnostiach k štátnej rezerve
74.
Základné nariadenie jasne rozlišuje medzi ustanovením o mimoriadnych okolnostiach podľa článku 40 a štátnou rezervou podľa článku 42. V druhom prípade môže nastať situácia, že prostriedky, ktoré sú k dispozícii na pokrytie uspokojenia prednostných nárokov z tejto rezervy, nebudú stačiť. Členské štáty preto použijú lineárne zníženie nárokov.
75.
Ustanovenie o mimoriadnych okolnostiach naproti tomu nepodlieha takýmto podmienkam. Nemá za následok získanie dodatočných nárokov na platbu, ale iba úpravu referenčného obdobia na účely výpočtu jednotnej platby. Situácie, ktoré odôvodňujú uplatnenie ustanovenia o mimoriadnych okolnostiach, majú teda prednosť.
76.
Prípravné práce k základnému nariadeniu potvrdzujú toto rozlišovanie a uprednostňovanie ustanovenia o mimoriadnych okolnostiach. Podľa pôvodného návrhu Komisie malo byť hlavným účelom štátnej rezervy doplnenie referenčných čiastok tých poľnohospodárov, ktorí boli dotknutí mimoriadnymi okolnosťami. (
20
)
77.
V dôsledku prerokovania v Rade resp. s Radou bol však tento návrh zamietnutý. Pre prípady obmedzení produkcie počas referenčného obdobia súvisiacich s mimoriadnymi okolnosťami alebo so záväzkami poľnohospodára vyplývajúcimi s agroenvironmentálnych opatrení, práveže štátna rezerva nebola vyhradená. (
21
) Naproti tomu zo štátnej rezervy mali byť napokon uspokojené prednostne nároky na platbu poľnohospodárov nachádzajúcich sa v osobitnej situácii. (
22
)
78.
Ustanovenie o mimoriadnych okolnostiach a štátna rezerva sa okrem toho odlišujú aj pokiaľ ide o ich účel. Špecifickým účelom ustanovenia o mimoriadnych okolnostiach je zabrániť znevýhodneniu napríklad poľnohospodára dotknutého epidémiou, ako to bolo v predmetnom prípade, vyplývajúcemu z určenia rokov 2000 až 2002 ako referenčného obdobia. Naproti tomu štátna rezerva nepredstavuje žiadne dodatočné ustanovenie o mimoriadnych okolnostiach. (
23
) Zameraná je predovšetkým na vyváženie nevýhod, ktoré nevyplývajú z voľby referenčného obdobia, ale z toho, že systém jednotnej platby na poľnohospodársky podnik bol vôbec zavedený. (
24
) Tak napríklad v prípade pána Feakinsa treba vychádzať z toho, že v súvislosti s obhospodarovaním jeho podnikov nadobudnutých v roku 2002 mu mohli byť poskytnuté podpory podľa starého systému podpory závislého od produkcie.
c) Záver
79.
Z uvedeného preto vyplýva, že ustanovenie o mimoriadnych okolnostiach a štátna rezerva sú dva kvalitatívne odlišné systémy. Účelom ustanovenia o mimoriadnych okolnostiach je to, aby sa poľnohospodári, ktorí boli dotknutí mimoriadnymi okolnosťami, nachádzali v rovnakej situácii ako tí, ktorí mimoriadnymi okolnosťami dotknutí neboli. Základné nariadenie okrem toho uprednostňuje situácie spadajúce pod ustanovenie o mimoriadnych okolnostiach pred nárokmi zo štátnej rezervy.
80.
Pravidlo najvyššej hodnoty obsiahnuté v základnom nariadení naproti tomu nerozlišuje medzi ustanovením o mimoriadnych okolnostiach a štátnou rezervou. Vo všeobecnosti skôr vychádza z ustanovení, ktorých účelom je kompenzovať nevýhody pri výpočte jednotnej platby podľa základného pravidla stanoveného v článku 37 základného nariadenia.
81.
Pravidlo najvyššej hodnoty tým narušuje potrebný účinok ustanovenia o mimoriadnych okolnostiach. Poľnohospodár sa kvôli pravidlu najvyššej hodnoty mohol domnievať, že sa musí vzdať uplatnenia ustanovenia o mimoriadnych okolnostiach, aby nestratil možnosť priznania príspevku zo štátnej rezervy. Ak poľnohospodár požiadal o uplatnenie ustanovenia o mimoriadnych okolnostiach, ako aj o priznanie príspevku zo štátnej rezervy, na základe pravidla najvyššej hodnoty sa musel rozhodnúť medzi dvoma variantmi. Zmysel a účel ustanovenia o mimoriadnych okolnostiach, ktoré má zabezpečiť rovnosť postavenia dotknutých poľnohospodárov, by však takýmto spôsobom bol zmarený.
82.
Pravidlo najvyššej hodnoty je teda neplatné, pretože narušuje potrebný účinok ustanovenia o mimoriadnych okolnostiach stanoveného v základnom nariadení.
4. O zásade rovnosti zaobchádzania
83.
Ďalej sa treba zaoberať tým, či je pravidlo najvyššej hodnoty v súlade so zásadou rovnosti zaobchádzania. Z tohto hľadiska sa otázke platnosti pravidla najvyššej hodnoty venovali účastníci konania pred Súdnym dvorom mimoriadne intenzívne.
84.
Pán Feakins poukazuje na okolnosť, že poľnohospodár ako on, ktorého produkcia bola v referenčnom období obmedzená z dôvodu epidémie, a ktorý preto využil ustanovenie o mimoriadnych okolnostiach na účely „normalizácie“ svojej referenčnej čiastky, na základe pravidla najvyššej hodnoty už nemôže súbežne uplatniť žiadne nároky zo štátnej rezervy. Poľnohospodár, ktorý epidémiou nebol dotknutý, však takúto možnosť má, v čom pán Feakins vidí objektívne neodôvodniteľné rozdielne zaobchádzanie.
85.
Naproti tomu Komisia, Scottish Ministers a Grécko pre nedostatok porovnateľných situácií popierajú už samotné rozdielne zaobchádzanie resp. pre prípad, že k nemu došlo, tvrdia, že je objektívne odôvodnené.
86.
Zásada rovnosti zaobchádzania patrí medzi základné zásady práva Únie a je zakotvená v článkoch 20 a 21 Charty základných práv Európskej únie. (
25
) Táto zásada vyžaduje, aby sa s porovnateľnými situáciami nezaobchádzalo rozdielne a s rôznymi situáciami rovnako, pokiaľ to nie je objektívne odôvodnené. (
26
)
87.
Podľa judikatúry Súdneho dvora je potrebné okolnosti, ktoré charakterizujú rozdielne situácie, a tým ich porovnateľný charakter, určiť a posúdiť najmä s ohľadom na predmet a cieľ opatrenia, ktorý vytvára predmetný rozdiel. Okrem toho treba zohľadniť zásady a ciele oblasti, do ktorej predmetné opatrenie patrí. (
27
)
a) O existencii rozdielneho zaobchádzania
88.
Najskôr treba konštatovať, že pravidlo najvyššej hodnoty vedie k rozdielnemu zaobchádzaniu. Pravidlo v konečnom dôsledku rozlišuje medzi poľnohospodárom, ktorého referenčná čiastka bola určená podľa ustanovenia základného nariadenia o mimoriadnych okolnostiach, a poľnohospodárom, ktorého referenčná čiastka bola vypočítaná podľa základného pravidla článku 37 základného nariadenia. Prvému z nich je zabránené v tom, aby súbežne uplatnil nároky zo štátnej rezervy napriek tomu, že sa nachádza v mimoriadnej situácii, kým druhý z nich, ktorý nie je dotknutý mimoriadnou okolnosťou, môže vo „zvláštnej situácii“ využiť prostriedky z rezervy.
b) O preskúmaní porovnateľnosti situácií
89.
Následne sa preskúma porovnateľnosť situácií vzhľadom na cieľ a účel opatrenia, ktorým bolo rozlišovanie zavedené, ako aj na zásady a cieľ dotknutej oblasti úpravy.
90.
V mojich návrhoch nedávno prednesených vo veci Nordea Bank (
28
) som sa takéhoto preskúmania porovnateľnosti zriekla. Uvedené konanie sa týkalo slobody usadiť sa, ako aj otázky jej zlučiteľnosti s určitými vnútroštátnymi daňovými právnymi predpismi. Takto som postupovala, keďže judikatúra týkajúca sa výkladu základných slobôd pokročila a kritériá, ktoré Súdny dvor uplatňuje, keď preskúmava porovnateľnosť situácií v prípadoch z oblasti daňového práva, sú nejasné. (
29
)
91.
V prejednávanom prípade nejde o nejasnosti takéhoto druhu. Otázka porovnateľnosti tu vyvstáva vo svetle základnej zásady rovnosti zaobchádzania a nie v špecifickom kontexte základných slobôd a daňového práva, preto sa jej budem osobitne venovať.
92.
Ako už bolo uvedené, účelom ustanovenia o mimoriadnych okolnostiach je, aby poľnohospodár, ktorý z dôvodu mimoriadnej okolnosti môže uplatniť toto ustanovenie, a poľnohospodár, ktorý mimoriadnou okolnosťou dotknutý nebol, mali rovnaké postavenie. (
30
) Vzhľadom na cieľ, ktorý Rada ako normotvorca sledovala, tak nie je problém konštatovať porovnateľnosť situácií.
c) Odôvodnenie
i) Kritérium skúmania
93.
Ďalej treba zodpovedať otázku, či je rozdielne zaobchádzanie odôvodnené.
94.
Komisia a Scottish Ministers správne uviedli, že v oblasti spoločnej poľnohospodárskej politiky priznáva Súdny dvor normotvorcovi Únie v zásade širokú mieru voľnej úvahu, čo súvisí s obmedzením súdneho preskúmania na zjavne nesprávne posúdenia a na prekročenie hraníc voľnej úvahy. (
31
)
95.
Článok 42 ods. 4 základného nariadenia však od členských štátov ako spresnenie všeobecnej zásady rovnosti zaobchádzania výslovne vyžaduje, aby pri stanovení referenčných čiastok pre poľnohospodárov v osobitnej situácii zabezpečili rovnaké postavenie poľnohospodárov. V rovnakom zmysle aj Komisia musí rešpektovať zásadu rovnosti zaobchádzania, keď vychádza z tohto ustanovenia na účely stanovenia podmienok, za ktorých môže poľnohospodár uplatniť nároky na platbu zo štátnej rezervy. (
32
)
96.
V dôsledku toho sa preskúma, či je rozdielne zaobchádzanie s dvoma poľnohospodármi podľa toho, ktoré referenčné obdobie bolo východiskom pre stanovenie referenčnej čiastky pre jednotnú platbu, objektívne odôvodnené.
ii) Objektívne odôvodnenie
97.
Podľa Komisie je rozdielne zaobchádzanie odôvodnené cieľom zabrániť kumulovaniu rôznych výhod jedným a tým istým poľnohospodárom. Takéto zaobchádzanie slúži ochrane finančných záujmov tých poľnohospodárov, ktorých jednotná platba bola stanovená podľa základného pravidla článku 37 základného nariadenia. Veľký počet priznaných nárokov uplatňovaných voči štátnej rezerve musí byť podľa článku 42 ods. 1 až 7 základného nariadenia kompenzovaný lineárnym znížením referenčných čiastok poskytnutých mimo štátnej rezervy.
98.
Tento cieľ uvedený Komisiou možno v zásade považovať za legitímny. Ako som už sama uviedla, pri štátnej rezerve ide totiž najmä o obmedzené finančné prostriedky a môže byť účelné obmedziť počet priznaných nárokov uplatnených voči štátnej rezerve. (
33
)
99.
Na rozdiel napríklad od názoru Scottish Ministers však nie je pravda, že ustanovenie o mimoriadnych okolnostiach predstavuje samo o sebe výhodu. Účelom ustanovenia je skôr kompenzovať nevýhody na strane dotknutého poľnohospodára. Pravidlo najvyššej hodnoty v danej podobe preto vedie k neodôvodniteľnému nevýhodnému postaveniu poľnohospodárov, ktorí sa nachádzajú v mimoriadnej situácii.
100.
V tejto súvislosti treba odmietnuť aj argument, že uplatnenie ustanovenia o mimoriadnych okolnostiach by mohlo poľnohospodára nachádzajúceho sa v mimoriadnej situácii v konečnom dôsledku dokonca príliš zvýhodniť, keďže pri výpočte jeho referenčnej čiastky sa pravdepodobne vychádzalo z obdobia s mimoriadne vysokou produkciou a to je preto základom pre jednotnú platbu na poľnohospodársky podnik.
101.
Takýto dôsledok je jednoducho imanentnou súčasťou postupu, ktorý normotvorca určil pre stanovenie jednotnej platby. Rozhodujúca je produkcia počas referenčného obdobia. Počas tohto obdobia mohli niektorí poľnohospodári vykázať nadpriemerný zisk. Produkcia iných poľnohospodárov však mohla klesnúť, aj keď neboli dotknutí mimoriadnou okolnosťou. Ani jeden z uvedených prípadov však nebol dôvodom pre opravný zásah.
iii) Predbežný záver
102.
Dospela som preto k predbežnému záveru, že pravidlo najvyššej hodnoty je neplatné aj z dôvodu porušenia zásady rovnosti zaobchádzania, pokiaľ toto ustanovenie poľnohospodárovi bráni, aby uplatnil priznané nároky na platbu zo štátnej rezervy podľa článku 22 vykonávacieho nariadenia, ak v jeho prípade už bolo uplatnené ustanovenie o mimoriadnych okolnostiach podľa článku 40 základného nariadenia.
D – O tretej prejudiciálnej otázke
103.
Vnútroštátny súd sa svojou treťou otázkou napokon pýta, či je pravidlo najvyššej hodnoty uplatniteľné v prípade, keď poľnohospodárovi, akým je napríklad pán Feakins, bol predbežne schválený príspevok zo štátnej rezervy na poľnohospodársky podnik v roku 2005, ale tento príspevok bol nahlásený vo formulári, ktorým požiadal o skutočnú platbu, až v roku 2007, keď poľnohospodár napokon sám prevzal poľnohospodársky podnik.
104.
Vnútroštátny súd kladie túto otázku len pre prípad, že neplatnosť pravidla najvyššej hodnoty bude odmietnutá. Hoci vo svetle mojich úvah k druhej prejudiciálnej otázke je teda nadbytočné odpovedať na tretiu otázku, nasledovné podporné a stručné úvahy môžu byť užitočné.
105.
Pravidlo najvyššej hodnoty odkazuje na „počet hektárov nahlásených v prvom roku uplatňovania schémy jednotných platieb“. Podľa názoru pána Feakinsa je tak pravidlo najvyššej hodnoty uplatniteľné iba v prípade žiadostí podaných v prvom roku uplatňovania schémy jednotnej platby, t. j. v roku 2005.
106.
Pán Feakins v uvedenom roku oznámil daný počet hektárov a požiadal o predbežné priznanie nároku na platbu zo štátnej rezervy pre oba svoje podniky nadobudnuté v roku 2002, čo mu bolo najprv aj schválené.
107.
Skutočné poskytnutie platieb však predpokladá aj podanie žiadosti o podporu podľa článku 22 základného nariadenia („formulár IACS“). Pán Feakins podal takúto žiadosť vo vzťahu k podniku, ktorý nadobudol do držby v roku 2007, prvýkrát v tomto roku. Pán Feakins teraz argumentuje, že poľnohospodár „nahlási“ počet hektárov len vtedy, keď ich oznámi vo formulári IACS, a že v prípade jeho nahlásenia uskutočneného prostredníctvom formulára IACS v roku 2007 sa neuplatňuje pravidlo najvyššej hodnoty.
108.
Nezávisle od toho, či možno súhlasiť s názorom, že pravidlo najvyššej hodnoty sa uplatňuje výlučne v prvom roku schémy jednotnej platby, treba konštatovať toto: článok 12 vykonávacieho nariadenia upravuje počiatočné priznanie nárokov na platbu. Podľa odseku 8 uvedeného ustanovenia na účely určenia nárokov na platbu nemusia byť nahlásené žiadne parcely, ibaže by išlo o nároky na platbu zo štátnej rezervy.
109.
Ako Komisia správne uviedla, a contrario z toho vyplýva, že platobné nároky zo štátnej rezervy nemožno predbežne priznať bez nahlásenia príslušných parciel.
110.
Na rozdiel od názoru pána Feakinsa preto nemožno pravidlo najvyššej hodnoty vykladať v tom zmysle, že oznámenie počtu hektárov v žiadosti o predbežné priznanie nárokov na platbu nepredstavuje „nahlásenie“ týchto parciel.
E – O časovom obmedzení účinkov vyhlásenia neplatnosti
111.
Pre prípad, že Súdny dvor rozhodne, že pravidlo najvyššej hodnoty je neplatné, Komisia na pojednávaní požiadala o obmedzenie časových účinkov rozsudku.
112.
Ak Súdny dvor v rámci prejudiciálneho konania vyhlási neplatnosť aktu inštitúcie Únie, príslušný rozsudok má v zásade retroaktívny účinok rovnako ako rozsudok, ktorým sa vyhlasuje neplatnosť. (
34
) Ak to Súdny dvor vzhľadom na naliehavé dôvody právnej istoty považuje za nevyhnutné, môže nariadiť zachovanie určitých účinkov sporného aktu za analogického uplatnenia článku 264 ods. 2 ZFEÚ. (
35
)
113.
Komisii sa zdá, že členské štáty by boli vzhľadom na nový výpočet nárokov poľnohospodármi konfrontované s vážnymi ťažkosťami, ak by pravidlo najvyššej hodnoty bolo vyhlásené za neplatné s účinkami nielen do budúcnosti.
114.
Poľnohospodári, ktorí využili ustanovenie o mimoriadnych okolnostiach, by boli mohli v prípade neprijatia pravidla najvyššej hodnoty v danej podobe skutočne súbežne uplatniť nároky voči štátnej rezerve. S rastúcim uplatnením nárokov voči štátnej rezerve by bolo prípadne spojené lineárne zníženie referenčných čiastok ostatných poľnohospodárov podľa článku 42 ods. 7 základného nariadenia. Vyhlásením neplatnosti pravidla najvyššej hodnoty by teda mohli byť dotknuté najmä finančné záujmy ostatných poľnohospodárov.
115.
V prejednávanom prípade treba v každom prípade konštatovať, že neexistujú žiadne bližšie údaje o frekventovanosti uplatnenia ustanovenia o mimoriadnych okolnostiach. Rovnako ťažko možno odhadnúť, koľko ďalších nárokov by bolo bývalo uplatnených voči štátnej rezerve. V prevažnej väčšine prípadov, v ktorých sa o poskytnutie jednotnej platby žiadalo podľa základného nariadenia, treba zatiaľ vychádzať z právoplatných rozhodnutí o podpore.
116.
Neexistujú teda dostatočné dôkazy, ktoré by odôvodňovali časové obmedzenie účinkov rozsudku z naliehavých dôvodov právnej istoty.
V – Návrh
117.
Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor na návrh na začatie prejudiciálneho konania odpovedal takto:
Článok 18 ods. 2 nariadenia (ES) č. 795/2004 je neplatný.
(
1
)	Jazyk prednesu: nemčina.
(
2
)	Pozri rozsudky Elbertsen (C‑449/08, EU:C:2009:652), Grootes (C‑152/09, EU:C:2010:671), Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:590) a Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:630), ako aj moje návrhy v posledných dvoch veciach (EU:C:2011:464 a EU:C:2013:319).
(
3
)	Nariadenie Rady (ES) č. 1782/2003 z 29. septembra 2003, ktorým sa stanovujú spoločné pravidlá režimov priamej podpory v rámci Spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa zavádzajú niektoré režimy podpory pre poľnohospodárov… (Ú. v. EÚ L 270, s. 1; Mim. vyd. 03/040, s. 269), v znení nariadenia Komisie (ES) č. 118/2005 z 26. januára 2005, ktorým sa mení a dopĺňa príloha VIII k nariadeniu Rady (ES) č. 1782/2003… (Ú. v. EÚ L 24, s. 15), zrušené nariadením Rady (ES) č. 73/2009 z 19. januára 2009, ktorým sa ustanovujú spoločné pravidlá režimov priamej podpory pre poľnohospodárov v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky… (Ú. v. EÚ L 30, s. 16).
(
4
)	Nariadenie Komisie (ES) č. 795/2004 z 21. apríla 2004, ktorým sa ustanovujú predpisy na vykonávanie schémy jednotných platieb ustanovenej v nariadení Rady (ES) č. 1782/2003… (Ú. v. EÚ L 141, s. 1; Mim. vyd. 03/044, s. 226), v znení nariadenia Komisie (ES) č. 1701/2005 z 18. októbra 2005, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie (ES) č. 795/2004… (Ú. v. EÚ L 273, s. 6), zrušené nariadením Komisie (ES) č. 1120/2009 z 29. októbra 2009, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá na vykonávanie režimu jednotnej platby ustanoveného v hlave III nariadenia Rady (ES) č. 73/2009 (Ú. v. EÚ L 316, s. 1).
(
5
)	Pozri odôvodnenie 13 vykonávacieho nariadenia.
(
6
)
(
7
)
(
8
)	Pozri rozsudky Merck (292/82, EU:C:1983:335, bod 12), Tenuta il Bosco (C‑162/91, EU:C:1992:392, bod 11), NCC Construction Danmark (C‑174/08, EU:C:2009:669, bod 23) a Spedition Welter (C‑306/12, EU:C:2013:650, bod 17).
(
9
)	Rozsudky Rey Soda a i. (23/75, EU:C:1975:142, bod 11), Vandemoortele/Komisia (27/85, EU:C:1987:120, bod 14), Taliansko/Komisia (C‑285/94, EU:C:1997:313, bod 22) a Somalfruit a Camar (C‑369/95, EU:C:1997:562, bod 62).
(
10
)	Rozsudok Rey Soda a i. (23/75, EU:C:1975:142, bod 11).
(
11
)	Rozsudok Vreugdenhil a i. (22/88, EU:C:1989:277, bod 17); Kurzívou zvýraznila generálna advokátka.
(
12
)	V tomto zmysle aj rozsudok Komisia/Parlament a Rada (C‑427/12, EU:C:2014:170, bod 39).
(
13
)	Rozsudky Zuckerfabrik Franken (121/83, EU:C:1984:175, bod 13), Alessandrini a i./Komisia (C‑295/03 P, EU:C:2005:413, bod 75 a tam uvedená judikatúra).
(
14
)	Pozri rozsudky Beus (5/67, EU:C:1968:13, bod 144), Spojené kráľovstvo/Rada (C‑150/94, EU:C:1998:547, bod 25), Španielsko/Komisia (C‑304/01, EU:C:2004:495, bod 51) a Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, bod 115).
(
15
)	Pozri rozsudky Francúzsko/Komisia (C‑17/99, EU:C:2001:178, bod 35), AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, bod 60) a Gascogne Sack Deutschland/Komisia (C‑40/12 P, EU:C:2013:768, bod 46).
(
16
)	Rozsudok Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:630, bod 29).
(
17
)	Rozsudky Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:630, bod 26) a Grootes (C‑152/09, EU:C:2010:671, body 36 a 44).
(
18
)	Pozri moje návrhy vo veci Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:319, body 28 a 30).
(
19
)	Pozri rozsudky Erpelding (84/87, EU:C:1988:245, bod 30) a Kühn (C‑177/90, EU:C:1992:2, bod 18).
(
20
)	Pozri články 43 a 45 návrhu Komisie KOM(2003) 23 v konečnom znení.
(
21
)	Pozri v tejto súvislosti najmä „non‑paper“„Single payment scheme/Special cases/National Reserve“ obsiahnuté v prílohe IV dokumentu Rady č. 9971/03 z 3. júna 2003, bod 1, prvý riadok.
(
22
)	Pokiaľ ide o vzájomný vzťah ustanovení článku 42 ods. 3 až 5 základného nariadenia týkajúcich sa štátnej rezervy pozri bod 48 mojich návrhov vo veci Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:464).
(
23
)	S výnimkou článku 19 vykonávacieho nariadenia. Na toto ustanovenie sa môžu za určitých podmienok výrobcovi mlieka, ktorí sa nachádzajú v situácii podľa článku 40 základného nariadenia.
(
24
)	Pozri aj odôvodnenie 17 vykonávacieho nariadenia.
(
25
)	Rozsudky Ruckdeschel a i. (117/76 a 16/77, EU:C:1977:160, bod 7) a Akzo Nobel Chemicals a Akros Chemicals/Komisia (C‑550/07 P, EU:C:2010:512, bod 54).
(
26
)	Rozsudky IATA a ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10, bod 95), Arcelor Atlantique a Lorraine a i. (C‑127/07, EU:C:2008:728, bod 23) a Akzo Nobel Chemicals a Akcros Chemicals/Komisia (C‑550/07 P, EU:C:2010:512, bod 55).
(
27
)	Rozsudky Arcelor Atlantique a Lorraine a i. (C‑127/07, EU:C:2008:728, bod 25 a nasl.), AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, bod 93) a Luxembursko/Parlament a Rada (C‑176/09, EU:C:2011:290, bod 32).
(
28
)	C‑48/13, EU:C:2014:153.
(
29
)	Pozri bod 21 a nasl. mojich návrhov vo veci Nordea Bank (C‑48/13, EU:C:2014:153).
(
30
)	Bod 69 a nasl. uvedených návrhov.
(
31
)	V súvislosti s voľnou úvahou Rady pozri rozsudky Stölting (138/78, EU:C:1979:46, bod 7), Fedesa a i. (331/88, EU:C:1990:391, body 8 a 14), Jippes a i. (C‑189/01, EU:C:2001:420, bod 80) a Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169, bod 43). V súvislosti s voľnou úvahou Komisie pozri rozsudok AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, bod 80).
(
32
)	Pozri rozsudok Franz Egenberger (C‑313/04, EU:C:2006:454, bod 36).
(
33
)	Návrhy Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:464, bod 64).
(
34
)	Rozsudky Roquette Frères (C‑228/92, EU:C:1994:168, bod 17) a FMC a i. (C‑212/94, EU:C:1996:40, bod 56).
(
35
)	Rozsudky Lomas a i. (C‑38/90 a C‑151/90, EU:C:1992:116, bod 24), Silos (C‑228/99, EU:C:2001:599, bod 35), Régie Networks (C‑333/07, EU:C:2008:764, bod 121) a Volker a Markus Schecke a Eifert (C‑92/09 a C‑93/09, EU:C:2010:662, bod 93).